C-328-13
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-328/13
PROYECTO DE
LEY SOBRE BENEFICIOS TRIBUTARIOS PARA PROPIETARIOS O POSEEDORES VICTIMAS DEL
HURTO DE SUS VEHICULOS AUTOMOTORES-Inexequibilidad por omisión del
requisito de votación nominal y pública en plenarias de las cámaras, del informe
de objeciones gubernamentales
La posibilidad de aceptar la
alteración del procedimiento legislativo o la ampliación de los plazos o términos
constitucionales, legales o judiciales otorgados para subsanar errores en el
trámite de un proyecto de ley, tal y como lo pretende  el Congreso en este
asunto, o avalar el cumplimiento extemporáneo de los requisitos inicialmente
incumplidos, supondría llevar la formación de las leyes a un ámbito de absoluta
aleatoriedad. Resalta esta Corporación que al haber establecido un término
razonable para que el Congreso rehiciera las votaciones de aprobación del
informe de las objeciones presidenciales, fijó unas reglas a las que deben
someterse tanto el Legislador como la propia Corte, por lo que ha de
respetarlas en tanto máximo juez constitucional. Por ello, no es factible que la
Corporación, por petición injustificada del legislativo, readecúe sus
decisiones cada vez que se le requiera, en detrimento de los principios de
legalidad y seguridad jurídica,  desbordando sus competencias constitucionales.
En este orden de ideas, la Sala Plena confirma que el
procedimiento legislativo que debió surtir el proyecto de Ley 095/11
Senado y 024/10 Cámara “por medio de la cual se adoptan medidas de carácter
fiscal para propietarios o poseedores de vehículos automotores hurtados”, no se
agotó en los términos que para tal efecto dispone la Constitución Política en
su artículo 167 y con el tipo de votaciones que señalan tanto el artículo 133
Superior como el artículo 129 de la Ley 5a de 1992, modificado por
el artículo 1° de la Ley 1431 de 2011, por lo que no
queda alternativa diferente a declarar su inexequibilidad.
INFORME DE
OBJECIONES EN CAMARA DE REPRESENTANTES-Votación nominal y pública
OBJECIONES
GUBERNAMENTALES-Trámite en el Congreso de la República
OBJECIONES
GUBERNAMENTALES-Jurisprudencia constitucional en materia de competencia
para su control constitucional
VICIOS SUBSANABLES
EN TRAMITE LEGISLATIVO-Contenido normativo
PRINCIPIO DE
SEGURIDAD JURIDICA-Concepto
VOTACION EN
TRAMITE LEGISLATIVO-Concepto
VOTACION
NOMINAL Y PUBLICA-Contenido
PRINCIPIO DE
CONSECUTIVIDAD EN TRAMITE LEGISLATIVO-Contenido
VOTACION
NOMINAL Y PUBLICA EN TRAMITE LEGISLATIVO-Imposibilidad de ampliación de
plazo para subsanar dicho trámite
Referencia:
expediente OG-143
Objeciones Gubernamentales
al Proyecto de Ley núm. 095/2011  Senado y 024/2010 Cámara, “por medio del
cual se adoptan medidas de carácter fiscal para propietarios y poseedores de
vehículos automotores hurtados”.
Magistrado
Ponente:
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Bogotá, D.
C., cinco (5) de junio de dos mil trece (2013).
La Sala Plena
de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales,
en especial la contemplada en los artículos 167 y 241 numeral 8, de la
Constitución, profiere la presente
SENTENCIA
En el proceso de las
objeciones gubernamentales al Proyecto de Ley núm. 095/2011 Senado y 024/2010
Cámara, “por medio del cual se adoptan medidas de carácter fiscal para
propietarios y poseedores de vehículos automotores hurtados”.
I.
ANTECEDENTES
1. De las
objeciones presidenciales
Mediante
comunicación recibida en la Secretaría General de la Corte Constitucional el 19
de abril de 2012, el Secretario General del Senado de la República remitió el
proyecto de ley núm. 095/2011 Senado y 024/2010 Cámara “por medio del cual
se adoptan medidas de carácter fiscal para propietarios y poseedores de
vehículos automotores hurtados”, en razón a las objeciones que por
inconstitucionalidad presentaron el Ministro de Transporte y el Viceministro Técnico
del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, encargado de las funciones del
Despacho del Ministro de Hacienda y Crédito Público. Tras ser consideradas
infundadas por el Congreso de la República, el referido proyecto se remitió a la
Corte de conformidad con lo dispuesto en el artículo 167 Superior, para que
esta Corporación decida sobre su exequibilidad.
2. Texto
del Proyecto de Ley objetado
El texto del
proyecto de ley núm. 095/2011 Senado y 024/2010 Cámara, “por medio del cual
se adoptan medidas de carácter fiscal para propietarios y poseedores de
vehículos automotores hurtados”, que fuera objetado por el Gobierno
Nacional es el siguiente:
“Ley…
“por
medio de la cual se adoptan medidas de carácter fiscal para propietarios o
poseedores de vehículos automotores hurtados”.
El
Congreso de Colombia
Decreta:
ARTÍCULO 1.
El propietario de un vehículo hurtado, que no haya cancelado la matrícula del
mismo, en un período de hasta veinticuatro (24) meses a partir del denuncio de
la comisión del Delito de Hurto, estará exento del pago de multas e intereses,
u otros cargos, que genere el impuesto sobre vehículos automotores. La exención
se otorga para el período o períodos fiscales siguientes a aquel en que se
denunció la comisión del delito de hurto, y siempre que el vehículo no haya
sido recuperado dentro de los tres meses siguientes al denuncio respectivo.
El
contribuyente afectado tendrá derecho a acceder a este beneficio sólo si a la
fecha de la ocurrencia del hurto se encuentre a paz y salvo con la
administración de impuestos respectiva por concepto de obligaciones e intereses
tributarios que graven el vehículo causados con anterioridad al hurto del
mismo.
Parágrafo 1.
El Gobierno Nacional dentro de los tres (3) meses siguientes a la vigencia de
la presente ley establecerá los requisitos para acceder a este beneficio.
Parágrafo 2.
En caso que el vehículo sea recuperado por las autoridades correspondientes, el
contribuyente reiniciará el cumplimiento de sus obligaciones fiscales en
proporción al número de meses que reste del respectivo año fiscal.
Parágrafo 3.
La cancelación de la matrícula será obligatoria en cualquier caso de hurto de
vehículo automotor y deberá ser realizada en un plazo máximo de veinticuatro
(24) meses a partir del denuncio de la comisión del delito de hurto. De no
realizarse la cancelación de este lapso, siempre y cuando el incumplimiento de
dicho plazo no obedezca a demora por parte de las autoridades competentes para
expedir las certificaciones relacionadas en el artículo 49 de la Resolución
4775 de 1° de octubre de 2009, el contribuyente deberá cumplir las obligaciones
fiscales de las que sea responsable por causa del vehículo, incluso aquellas
que se hayan causado durante el plazo de veinticuatro (24) meses de que trata
este parágrafo.
Para la
cancelación de la matrícula de un vehículo automotor por hurto se requerirá
únicamente los requisitos señalados en el artículo 49 de la Resolución 4775 de
1° de octubre de 2009, expedida por el Ministerio de Transporte.
ARTÍCULO 2. Las
Secretarías de Hacienda de las Entidades Territoriales y el Distrito Capital,
promoverán campañas de información y difusión dirigidas a dar a conocer a los
contribuyentes  de impuestos sobre vehículos automotores, los beneficios que
esta ley les concede en caso de hurto.
ARTÍCULO 3.
Transitorio. Facúltese a los Gobernadores y Alcaldes municipales y distritales
para decretar por una única vez un alivio del ciento por ciento de las multas,
intereses y otros cargos generados por el impuesto sobre vehículos automotores
para todos los propietarios o poseedores que acrediten haber sido víctimas del
hurto de sus vehículos con anterioridad a la vigencia de la presente ley, y que
no hayan cancelado la matrícula del vehículo.
ARTÍCULO 4.
El propietario del vehículo que haya realizado trámites de cancelación de la
matrícula por hurto, destrucción total y/o pérdida definitiva, podrá solicitar
a la compañía aseguradora y al Fosyga la devolución de la compensación del
porcentaje pagado correspondiente al período de tiempo que faltare para
cumplirse el vencimiento del seguro obligatorio de accidentes de tránsito,
SOAT, contado a partir de la fecha de cancelación de matrícula.
Para el
cumplimiento de lo dispuesto  en el presente artículo en lo que respecta a los
aportes con destino al Fosyga por concepto de SOAT, no se realizarán rembolsos
en efectivo, siempre que dentro de los treinta y seis (36) meses siguientes a
la cancelación de la matrícula adquiera un nuevo seguro obligatorio de
accidente de tránsito. Los saldos a reintegrar se descontarán a favor del
propietario o comprador del SOAT, de los aportes que por ley le correspondería
pagar al momento en que vuelva a adquirir y/o renovar un seguro para este
cubrimiento, en caso que el propietario no adquiera o renueve el seguro para
este cubrimiento dentro de los treinta y seis (36) meses siguientes a la
cancelación de la matrícula, procederá la devolución de saldos en la forma que
determine la entidad encargada de dicha devolución.
Parágrafo.
Las compañías aseguradoras que se encuentren en la obligación de hacer
rembolsos, podrán si el tomador acepta, emitir bonos por los saldos a
reintegrar, para que estos sean descontados al momento de la adquisición y/o
renovación de un nuevo SOAT, por sus titulares.
ARTÍCULO 5.
La presente ley rige a partir de su sanción y promulgación y deroga todas las
disposiciones que le sean contrarias.
EL
PRESIDENTE DEL HONORABLE SENADO DE LA REPÚBLICA
JUAN MANUEL
CORZO ROMÁN
EL
SECRETARIO GENERAL DEL HONORABLE SENADO DE LA REPÚBLICA
EMILIO RAMÓN
OTERO DAJUD”.
3.
Verificación del trámite de las objeciones al proyecto de ley en revisión
Recordada la
competencia que le fuera otorgada por la Constitución a esta Corporación para
conocer de las objeciones de inconstitucionalidad presentadas por el Gobierno
Nacional, y observado que la misma se extiende tanto en lo sustancial como en
lo procesal, existe la necesidad de verificar el procedimiento impartido
respecto de las normas constitucionales y legales que lo regulan.
3.1 De
conformidad con lo dispuesto por el artículo 166 de la Constitución, el
Gobierno Nacional dispone de seis días para devolver con objeciones cualquier
proyecto, cuando no conste de más de veinte artículos; de diez días, cuando
contenga de veintiuno a cincuenta artículos; y hasta de veinte días, cuando los
artículos sean más de cincuenta. La norma citada señala igualmente que si
transcurridos estos términos el Gobierno no hubiere devuelto el proyecto con
objeciones, el Presidente está obligado a sancionarlo y promulgarlo.
Sobre la
norma atrás citada debe anotarse que según la jurisprudencia de esta
Corporación[1], los tiempos allí
contemplados en términos de días, habrán de entenderse como hábiles y
completos, y su contabilización deberá hacerse a partir del día siguiente a
aquel en que el proyecto de ley sea recibido para su sanción presidencial.
3.2 Así,
verificado que el proyecto de ley fue radicado el 26 de diciembre de 2011 en la
Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República[2],
el término para su devolución con las objeciones del caso vencía el 3 de enero
de 2012. Por ello, al radicarse las respectivas objeciones el día 30 de
diciembre de 2011, tal y como se observa en el expediente[3],
se puede concluir que el requisito de oportunidad se cumplió adecuadamente.
3.3 La
Comisión Accidental designada para estudiar las objeciones formuladas fue
conformada por el Senador Mauricio Lizcano y los Representantes a la Cámara
Gloria Stella Díaz Ortíz y Luis Enrique Dussán López[4].
Esta presentó informe[5] mediante el cual
solicitó no acoger los reparos del Gobierno e insistió en la sanción conforme
al texto aprobado en el Congreso de la República.[6]
El respectivo informe sobre las objeciones fue publicado en la Gaceta del
Congreso Núm. 69 del 15 de marzo de 2012[7].
3.4 La
Plenaria del Senado de la República anunció el sometimiento a votación de ese
informe el 21 de marzo de 2012, lo cual así se hizo el 27 de marzo del mismo
año según consta en el acta Núm. 34 del mismo día, no aceptando las objeciones
del ejecutivo.[8]
Por su parte,
la Plenaria de la Cámara de Representantes anunció el sometimiento a votación
del informe sobre las objeciones el 20 de marzo de 2012, [9]
siendo considerado y votado el 21 de marzo de 2012.[10]
3.5 Si bien
se cumplió con las pautas señaladas en el artículo 160[11]
constitucional, la Corte advirtió que las votaciones llevadas a cabo tanto en
el Senado de la República como en la Cámara de Representantes no atendieron los
parámetros exigidos por la Carta y por la jurisprudencia de esta Corporación,
al no haberse hecho de manera nominal y pública, tal y como lo dispone el
artículo 133 Superior.
3.6 Por la
anterior razón, mediante Auto 242 del 17 de octubre de 2012, la Corte ordenó la
devolución del expediente legislativo al Congreso de la República para que
rehiciera el trámite de votación del informe de objeciones gubernamentales en
las plenarias del Senado y la Cámara de Representantes, con estricta sujeción a
lo dispuesto en el artículo 133 de la Constitución. Así, la parte resolutiva
del anotado auto dispuso lo siguiente:
“Primero.-
DEVOLVER el expediente legislativo al Congreso de la República, para que
subsane el vicio de trámite consistente en la omisión del requisito de votación
nominal y pública del informe de objeciones gubernamentales, en las plenarias
del Senado y de la Cámara de Representantes, respecto del proyecto de ley No. 095/2011
Senado y 024/2010 Cámara, “por medio del cual se adoptan medidas de carácter
fiscal para propietarios y poseedores de vehículos automotores hurtados”.
Para el
cumplimiento de lo anterior, el Congreso de la República tiene un plazo legal
que culmina el 16 de diciembre de 2012, fecha en la que termina el presente
periodo legislativo.
Segundo.-
Una vez se haya subsanado el vicio en los términos del numeral anterior, el
Presidente del Congreso remitirá a la Corte el proyecto de ley mencionado en el
numeral anterior, acompañado del expediente legislativo correspondiente, a fin
de que esta Corporación resuelva sobre las objeciones de inconstitucionalidad
que el Gobierno Nacional formuló respecto del referido proyecto, de conformidad
con lo dispuesto en el artículo 167 de la Constitución Política.” (Negrilla y
subraya fuera del texto original).
3.7 Sin
embargo, en comunicación suscrita por el Secretario General de Senado de la
República, fechada y recibida en esta Corporación el 5 de febrero de 2013, expuso
lo siguiente:
“En
consideración al Auto de la referencia, proferido dentro del estudio de
objeciones al Proyecto de Ley No. 95/11 Senado – 024/10 Cámara “POR MEDIO DE LA
CUAL SE ADOPTAN MEDIDAS DE CARÁCTER FISCAL PARA PROPIETARIOS O POSEEDORES DE
VEHÍCULOS AUTOMOTORES HURTADOS”, de manera respetuosa me permito
solicitarle se considere la posibilidad de ampliar los términos establecidos
para subsanar el vicio presentado durante el trámite de las objeciones.
Lo anterior, teniendo
en cuenta que inciso (sic) segundo del artículo primero del Auto 242 de 2012,
señalaba como plazo legal para adelantar el trámite correspondiente hasta el
día 16 de diciembre de 2012. El Senado de la República aun cuando
inició el correspondiente trámite no alcanzó a evacuar esta iniciativa
dentro del término señalado, desde el el (sic) pasado 21 de noviembre hasta el
16 de diciembre se procedió a su anunció e inclusión en el orden del día, pero
dado que la votación debía ser nominal y con mayoría absoluta, ésta no podía
realizarse por cuanto no se tenía la mayoría exigida en el artículo 167 de la
Constitución Política.
En aras de
atender el proveído de ese Alto Tribunal, agradezco de antemano su amable
colaboración”. (Negrilla y subraya fuera del texto original).
3.8 En
consideración a la comunicación transcrita, la Sala Plena advierte que el
término otorgado al Congreso de la República para subsanar el vicio
procedimental relativo a las votaciones nominales y públicas que debieron
surtirse respecto del informe de objeciones gubernamentales venció sin que las
mismas se hubiesen surtido con estricta sujeción a lo dispuesto en el artículo
133 de la Constitución.
3.9 Aún
cuando el término otorgado por esta Corporación ya se encontraba vencido, el día
22 de mayo de 2013 el Secretario General del Senado radicó un escrito ante la
Secretaría General de la Corte Constitucional en el que informa que, en
cumplimiento del Auto Núm. A-242 del 17 de octubre de 2012, proferido por esta
Corporación, se permitía remitir el expediente del proyecto de ley núm.
095/2011  Senado y 024/2010 Cámara, “por medio del cual se adoptan medidas
de carácter fiscal para propietarios y poseedores de vehículos automotores
hurtados”, el cual fuera objetado por el Gobierno, luego de haber subsanado
el vicio presentando en la votación del informe de las anotadas objeciones.
3.10 El
anterior escrito fue acompañado por el expediente legislativo y por los
siguientes escritos:
(i)
Documento de fecha 22 de marzo de 2013, suscrito por el Secretario General de la
Cámara de Representantes en el que informa lo siguiente:
“SUSTANCIACIÓN
APROBACIÓN INFORME DE OBJECIONES PRESIDENCIALES
CORRECCIÓN
VICIOS DE PROCEDIMIENTO
Bogotá D.C. 22
de Marzo de 2013
En Sesión
Plenaria del día 20 de marzo de 2013 de la Cámara de Representantes, fue
considerado y aprobado el informe de Objeciones Presidenciales del Proyecto de
le Ley No. 024 de 2010 Cámara - 95 de 2011  Senado, “POR MEDIO DEL CUAL SE
ADOPTAN MEDIDAS DE CARÁCTER FISCAL PARA PROPIETARIOS Y POSEEDORES DE VEHÍCULOS
AUTOMOTORES HURTADOS”.
Lo anterior
dando cumplimiento al Auto No. A-242 del 17 de octubre de 2012, proferido por la
Honorable Corte Constitucional, y el numeral 2, artículo 2 de la Ley 5° de
1992, (Reglamento del Congreso), se procedió a subsanar el vicio de
procedimiento en esta Corporación al proyecto de Ley en comento, con el quórum
decisorio requerido se procedió a dar lectura del informe publicado en la
gaceta del Congreso No. 71 de 2012, e impartir su correspondiente aprobación
con votación Nominal. Lo anterior según consta en el Acta de Sesión Plenaria
No. 192 de marzo 21 de 2013, previo su anuncio en Sesión Plenaria el día 19 de
marzo de 2013, según Acta de Sesión Plenaria No. 191.”
(ii) Documento
fechado el 14 de mayo de 2013 y suscrito por el Secretario General del Senado
de la República cuyo contenido es el siguiente:
“SECRETARIA
GENERAL
SUSTANCIACIÓN
CORRECIÓN DE VICIO FORMAL
Bogotá D.C. 14
de Mayo de 2013
En sesión
Plenaria del H. Senado de la República el día miércoles ocho (08) de Mayo del
año dos mil trece (2013), fue corregido el vicio de forma, presentado durante
el trámite de las objeciones al Proyecto de Ley No. 095 DE 2011 SENADO –
PL.N.024 DE 2010 CÁMARA ‘POR MEDIO DEL CUAL SE ADOPTAN MEDIDAS DE CARÁCTER
FISCAL PARA PROPIETARIOS Y POSEEDORES DE VEHÍCULOS AUTOMOTORES HURTADOS’, de
acuerdo a la parte Resolutiva del Auto No. 242 de 2012.
El resultado de
las votaciones presentadas para la aprobación de éste Informe son las
registradas en el Acta  No. 59 de la fecha 08 de mayo de 2013, atendiendo lo
dispuesto en el artículo 5° del Acto Legislativo 01 de 2009, que establece:
‘(…) El voto de sus miembros será nominal y público, excepto en los casos que
determine la Ley (…)’, desarrollado por la Ley 1431 de 2011.
La presente
sustanciación se hace con base en el registro hecho por la Secretaría General
de esta Corporación, en ésta misma sesión Plenaria y con el quórum
constitucional requerido.
La constancia
de consideración y aprobación de este Informe, se encuentra señalado en el Acta
No. 59 de fecha 08 de Mayo de 2013, previo el anuncio en sesión Plenaria de
fecha 07 de Mayo de 2013, Acta No. 58.”
En virtud de
lo sucedido la Corte deberá pronunciarse sobre el pleno agotamiento o no del
trámite de las referidas objeciones presidenciales.
II. CONSIDERACIONES
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1.
Competencia
La Corte
Constitucional es competente para conocer sobre las objeciones de
inconstitucionalidad formuladas por el Gobierno Nacional en el presente caso,
según lo preceptuado por los artículos 167, y 241-8 de la Constitución
Política.
2. Análisis
constitucional
Dadas las
especiales circunstancias que presentan para su estudio las objeciones gubernamentales
de este proceso y advertido en los antecedentes de esta sentencia que el término
otorgado por la Corte al Congreso de la República para subsanar el vicio
procedimental relativo a las votaciones nominales y públicas que debieron
surtirse en las plenarias del Senado y la Cámara de Representantes respecto del
informe de objeciones gubernamentales, venció sin que se hubiese dado
cumplimiento a la orden impartida, debe esta Corporación pronunciarse acerca de
si los documentos posteriormente remitidos por el Secretario General del Senado
de la República, de manera extemporánea e incompleta, pueden ser tenidos como
válidos en el análisis de este proceso de control de constitucionalidad.
Con el fin de
determinar si dicha posibilidad es viable o no, la Corte Constitucional
inicialmente (i) revisará el sometimiento del trámite de las objeciones
presidenciales a las reglas de exigencia constitucional contempladas para el
trámite de todo proyecto de ley; posteriormente (ii) explicará si existe
la posibilidad de agregar nuevos plazos o ampliar los inicialmente otorgados
por la Corte Constitucional para que el Congreso cumpla adecuadamente su función
de legislador natural; seguidamente (iii) explicará el concepto de
seguridad jurídica y si el mismo se puede ver afectado de aceptarse una
prórroga en los términos que han sido otorgados por la Corte Constitucional.
Finalmente, (iv) se resolverá la petición de ampliar o no el plazo
inicialmente otorgado para rehacer las votaciones nominales y públicas respecto
del informe de objeciones presidenciales ya anotado.
3. Sometimiento
de las objeciones presidenciales a los requisitos  constitucionales y legales que
se imponen respecto del proceso de formación legislativo
3.1 La
Constitución Política dispone en su artículo 167 que un proyecto de ley puede
ser objetado por el Ejecutivo por motivos de inconveniencia o
inconstitucionalidad.
3.2 El
trámite de las objeciones presidenciales por inconstitucionalidad  supone que una
vez elaborado el respectivo informe sobre las mismas, el cual estará a cargo de
la Comisión creada por el Congreso para tales efectos,  deberá ser votado por
cada Plenaria en la sesión siguiente a aquella en la que fuere anunciada. El
aviso de que un proyecto será sometido a votación lo dará la Presidencia de
cada Cámara en sesión distinta a aquella en la cual se realizará la votación.
3.3 De esta
manera, de insistir el Congreso sobre la constitucionalidad del proyecto de ley
objetado, como así sucedió en esta oportunidad, se plantea una controversia de
orden constitucional entre el Ejecutivo y el Legislativo, ya sea por la
conformidad o no del proyecto de ley o por el adecuado agotamiento del trámite que
surtió el mismo en los términos de lo dispuesto por la Constitución. En
cualquiera de estos supuestos, será la Corte quien deberá dar solución a este desacuerdo,
de conformidad con la norma Superior que así lo prevé (Artículo 167-3 C.P.).
3.4 En estos términos, es claro entonces
que esta Corporación, tal y como lo dispone el artículo 241-8 Superior, es
competente para decidir definitivamente sobre la constitucionalidad de los
proyectos de ley que hayan sido objetados por el Gobierno como
inconstitucionales, así como de los proyectos de leyes estatutarias, “tanto por
su contenido material como por vicios de procedimiento en su formación”.
3.5 En
sentencia C-1404 de 2000 la Corte Constitucional definió de mejor forma su
competencia en materia de objeciones presidenciales, señalando incluso que esta
podía extenderse de manera excepcional sobre aspectos que no fueron planteados expresamente
por el Gobierno. En consideración a la interpretación de su competencia en
estos asuntos, el estudio de constitucionalidad que hace la Corte y el efecto
de cosa juzgada que alcanzan sus decisiones cuando se pronuncia de fondo, imprime
un enfoque definitivo  al estudio que se hace de las objeciones presidenciales.
Con todo, esta actuación de la Corte no habrá de interpretarse como una
limitación al derecho ciudadano de ejercer la acción pública de
inconstitucionalidad sobre asuntos no estudiados por la Corte. [12]
Así, para
cumplir su labor, deberá verificar igualmente que las actuaciones y etapas que
deban surtirse en el trámite de tales objeciones se adelanten de acuerdo con la
Constitución y la ley[13].
3.6 Ahora
bien, es pertinente señalar que el trámite legislativo surtido por todo
proyecto de ley está compuesto por varias etapas cuyo agotamiento es imprescindible
y que corresponden a: (i) la previa publicación del proyecto de ley por el
Congreso antes de darle curso en la respectiva comisión; (ii) su aprobación en
primer debate en la correspondiente Comisión Permanente de cada Cámara, o en su
defecto, en sesión conjunta de las Comisiones Permanentes de cada Cámara; (iii)
la aprobación en cada Cámara en segundo debate; y finalmente, (iv) la sanción
del Gobierno Nacional.
3.7 De acuerdo con este
planteamiento, existen dos grandes procesos en la dinámica que tiene el trámite
de un proyecto de ley: de una parte el amplio y suficiente debate que debe surtir
cada propuesta legislativa tanto en las comisiones como en las plenarias, permitiendo
que todos los congresistas y la ciudadanía en general tengan un pleno conocimiento
del tema propuesto y que el asunto discutido haya tenido igualmente la
suficiente profundidad en su análisis y controversia.
El artículo 94 de la Ley 5ª de
1992, orgánica del Reglamento del Congreso, se refiere al debate como el
sometimiento a discusión de cualquier proposición o proyecto sobre cuya
adopción deba resolver la respectiva Corporación, y agrega que el mismo empieza
al abrirlo el Presidente “...y termina con la votación general”.
Luego de
surtida la etapa deliberativa, los congresistas definen su posición frente a la
propuesta legislativa discutida mediante su voto. De esta manera, la votación es
el segundo momento del trámite de un proyecto de ley y tiene la misma importancia
que el análisis y estudio que la ha precedido. Por ello, sin esta última no
puede darse por cumplida esta etapa y tampoco aprobado el proyecto de ley puesto
a consideración.
3.8 Los pasos legislativos se
sujetan tanto al principio de consecutividad como al democrático, siendo este
último el que se materializa con el voto que los legisladores vierten y con el que
sientan su posición respecto a un asunto, momento del iter legis al cual
sólo se arriba bajo el supuesto de la “suficiente ilustración” en el
seno de la respectiva Comisión o Cámara (Ley 5ª de 1992 artículos 108 y 164).
3.9 En
relación con el principio democrático, debe señalarse que el acto de votar no
se cumple de cualquier manera. El mismo se surte de acuerdo a una exigencia
constitucional que dispone que este sea nominal y público. En efecto, antes de
la expedición del Acto Legislativo Número 1 de 2009[14],
el artículo 133 Superior no contemplaba una característica o condición especial
que debía tener el voto emitido por cada congresista y por ello la votación se
hacía de manera ordinaria. Sin embargo, al imponerse constitucionalmente que los
votos de los miembros de cuerpos colegiados designados directamente por el
pueblo sean públicos y nominales, lo que se buscó fue imprimir transparencia a
la función legislativa, permitiendo con ello que los electores hagan un mejor seguimiento
a las actuaciones que cumplen sus designados, ya que este tipo de votación hace
más relevante la exigencia que contempla el segundo inciso del mismo artículo
133 Superior, en cuanto a la responsabilidad política que le atañe a los
elegidos respecto a sus electores y la sociedad.[15]
3.10 En lo
que concierne al principio de consecutividad, las comisiones y plenarias de una
y otra Cámara están obligadas a debatir y posteriormente a votar los distintos puntos
que integran un proyecto de ley, sin que exista la mínima posibilidad de que
puedan omitir alguna de tales etapas, o delegar la responsabilidad de alguna de
ellas; de hacerlo estarán incumpliendo su función constitucional. Estos pasos deberán
sucederse uno a uno de manera ordenada y sin dilación alguna, de tal manera que
los mismos se tramiten en el plazo máximo constitucionalmente establecido a
afectos de que la ley en proceso de formación agote las exigencias
constitucionales para su correcta formación y posterior expedición.
3.11 Ahora
bien, al igual que la fase de deliberación en la que los legisladores conocen,
discuten y estudian las propuestas llevadas ante ellos, la votación es el acto
en el cual declaran su voluntad acerca de la iniciativa discutida y vierten en
un acto público, nominal y transparente su decisión sobre un punto previamente estudiado.
Según lo dispuesto en el artículo 123-3 del Reglamento del Congreso, el voto de
los parlamentarios es “personal, intransferible e indelegable”, y para
efectos de la aprobación de las leyes o actos legislativos el artículo 127
ibídem proscribe el voto en blanco, al señalar que “[e]ntre votar
afirmativa o negativamente no hay medio alguno. Todo Congresista que se
encuentre en el recinto deberá votar en uno u otro sentido.”
Por todo lo
anterior, tanto la discusión como la votación son etapas esenciales del trámite
legislativo que han sido preestablecidas en la Constitución y desarrolladas en
un reglamento de rango legal, estructurando así un esquema o plan de trabajo
para que el proceso legislativo se pueda adelantar de manera adecuada, ordenada,
regular, oportuna, transparente y técnica. Así, solo cuando dichas etapas se observen
y cumplan a cabalidad podrá entenderse que el proceso de aprobación de las
leyes es válido.[16]
3.12 En este
orden de ideas, la transparencia y el adecuado cumplimiento de los trámites y
procedimientos preestablecidos deberá ser respetado en todas y cada una de las
etapas de formación de la ley, y esta exigencia procedimental aplica incluso en
aquellos proyectos que de manera ocasional son objetados, por lo que estas –
las objeciones- se encuentran igualmente sometidas al rigor del procedimiento de
formación legislativo. De esta manera, no se encuentra justificación alguna
para que superadas las etapas estructurales del proceso legislativo en el que
se agotaron las controversias iniciales y las votaciones de las comisiones y
plenarias, dicho rigor constitucional no se extienda a aquellas etapas y
votaciones que se deban dar en el trámite de las objeciones gubernamentales.
3.13 En
efecto, reafirma esta Corporación, que no existe excusa o razón constitucional
que permita que los trámites y en especial las votaciones que han de hacerse en
las plenarias de cada una de las cámaras respecto del informe de las objeciones
gubernamentales puedan escapar a las exigencias y reglas constitucionales
preestablecidas.
3.14 Ha de recordarse que el artículo 133 Superior plantea como regla general la votación nominal y
pública y señala que pueden darse algunas excepciones puntualmente señaladas en
la ley[17]. Sin embargo,
entres ellas, solo son las de origen legal, no se contempla la votación del
informe de objeciones gubernamentales a través del cual las cámaras se
pronuncian, por lo que esta votación se encuentra sujeta a la regla general contemplada
en la norma Superior. Sobre el particular vale la pena recordar que la Sala
Plena de esta Corporación en Autos Núms. 031, 032, 086 y 089 de 2012, ha aclarado este punto al confirmar que la votación de los informes de objeciones
gubernamentales ha de ceñirse al postulado constitucional arriba citado.
3.15 En
consecuencia, en el caso de aquellos proyectos de ley cuyo trámite es objetado
por el Gobierno, el procedimiento legislativo no puede entenderse como agotado hasta
tanto todas las etapas de dicha objeción, incluida la votación que deben
realizar la plenaria del Senado de la República y de la Cámara de
Representantes, se cumplan de acuerdo a los estrictos lineamientos
constitucionales y legales ya referidos.[18]
3.16 Resulta
pertinente insistir en que la etapa de la votación es un acto en el que se
resume la voluntad de los legisladores, estableciendo así las mayorías y
diferenciándolas de las minorías; pero además, permite dar por “aprobada o no”
una propuesta legislativa, al ser el momento en que cobra especial relevancia
la responsabilidad política que tiene cada parlamentario en relación a sus
electores y la sociedad. Por ello, el voto nominal y público, comporta un
elemento jurídico y constitucional de valor superior y de interés democrático que
no puede darse por cumplido de una manera distinta a la establecida en la Carta
Política (Acto legislativo Núm. 1 de 2009, artículo 5).
4. Imposibilidad
de ampliar o establecer nuevos plazos para el agotamiento de un trámite
legislativo a cargo del Congreso
4.1 Recuerda la
Sala Plena que al advertirse que la votación del referido informe de objeciones
presidenciales no se había realizado de manera nominal y pública, se consideró
pertinente otorgar un plazo al Congreso para que subsanara este trámite, término
que se extendió desde la expedición del Auto 242 de octubre 17 de 2012 hasta el
pasado 16 de diciembre de 2012,[19] fecha en que
concluían las sesiones legislativas del año 2012, pero que desafortunadamente y
a pesar de corresponder a un espacio de tiempo suficiente y razonable, venció
sin que se hubiese dado cumplimiento a lo ordenado.
4.2 De la
comunicación remitida por el Secretario General del Senado de la República y
vistos los informes de esta Corte, se determinó que el Auto 242 del 17 de
octubre de 2012 fue notificado por la Secretaría General de esta Corporación al
Congreso el día 7 de noviembre de 2012. A partir de ese momento y hasta el fin de la primera parte de la legislatura el 16 de diciembre de 2012, el
Congreso de la República disponía del término suficiente para rehacer las
votaciones de conformidad con el artículo 133 Superior.
4.3 Al no
cumplirse con dicho requerimiento, la petición de ampliación del plazo o el
otorgamiento de uno nuevo no resulta de recibo para esta Corporación.
4.4 El requerimiento
constitucional contenido en el artículo 133 Superior que la Corte advirtió como
no cumplido por el Congreso en el presente caso, no suponía el agotamiento de
un trámite distinto o ajeno al giro ordinario de su actividad legislativa, ni lo
solicitado implicaba rehacer una actuación compleja que hubiese requerido un
mayor plazo para su adecuado cumplimiento, y tampoco exigía la realización de
nuevos debates.
La actuación
que debía rehacer el Congreso, de conformidad con las exigencias
constitucionales ya anotadas, correspondía de manera concreta a anunciar en un
sesión plenaria que en la siguiente sesión se haría la votación nominal y
pública del informe de objeciones presidenciales al Proyecto de Ley núm. 095/2011
Senado y 024/2010 Cámara, “por medio del cual se adoptan medidas de carácter
fiscal para propietarios y poseedores de vehículos automotores hurtados”,
el cual ya había sido objeto de una votación anterior pero que no cumplía con
los requisitos constitucionales y legales. Así, hecho el respectivo
aviso, solo restaba realizar la correspondiente votación en la sesión
siguiente, toda vez que la misma ya había quedado programada en el orden del
día. Sin embargo, tal y como lo manifestó el Secretario General del Senado, esa
actuación no se cumplió oportunamente al no haberse podido contar, en ninguna
de las citaciones, con el quórum necesario.
4.5  De esta
manera, al no darse cumplimiento oportuno a la orden impartida en el Auto 242
del 17 de octubre de 2012, dictado por la Corte Constitucional, esta
Corporación considera que ampliar el plazo inicialmente concedido, corresponde
más al otorgamiento de un nuevo término, en tanto que el originalmente concedido
ya había vencido, por lo que dicha petición no es de recibo. Además, ello
supondría hacer una interpretación distinta del artículo 167 Superior, al
adicionar fases o crear nuevas etapas al control de constitucionalidad.
Así mismo,
recuerda esta Corporación que el Congreso de la República tampoco cumplió
efectivamente con el término establecido por el articulo 202 de la Ley 5 de
1992[20], que dispone que
devuelto un proyecto de ley o de acto legislativo para subsanar los vicios de
procedimiento advertidos por la Corte Constitucional, aquél deberá, luego de
corregirlos, reenviarlo a esta Corporación dentro de los treinta (30) días
siguientes, plazo que tampoco se cumplió en esta oportunidad.
4.6 Debe
señalarse que el principio de la seguridad jurídica es entendido como aquella
cualidad que tiene el ordenamiento jurídico relativo a la certeza del Derecho
cuando el mismo se aplica. Es, en consecuencia, un factor razonable de previsibilidad
jurídica en tanto presupuesto y función del Estado, que genera confianza para
el administrado, quien advierte que una situación no se va a alterar o
modificar de manera súbita o repentina[21]. Este principio sirve
también al Estado como mecanismo para limitar su actuar, al adecuarlo a través
de un funcionamiento ordenado, regulado y preestablecido, que le impide crear
formas jurídicas distintas. Lo anterior no supone la petrificación de las leyes
y de los procedimientos, pero sí asegura que de darse un cambio el mismo no sea
sorpresivo sino que permita que la evolución del ordenamiento jurídico se surta
de manera organizada y publicitada.
4.7 Anota la
Sala Plena que la seguridad jurídica como principio del derecho, se impone en
el desarrollo del proceso legislativo, como el hilo conductor que asegura y
encarrila todas las etapas y procedimientos preestablecidos para que la
elaboración de las leyes no sea la consecuencia de una actividad aleatoria y
desorganizada del parlamento. De no someterse a un procedimiento y exigencias
preestablecidas, los administrados no tendrán claridad acerca de cuándo
efectivamente se habrá agotado con éxito o no el proceso de formación de una
ley.
4.8 En tal
medida, de aceptarse la petición del Congreso de ampliar el plazo inicialmente
otorgado para subsanar la irregularidad en la votación del informe de
objeciones presidenciales del proyecto de ley de la referencia, la Corte
estaría creando nuevas etapas en el proceso constitucional, al entrar a
verificar el trámite de las objeciones gubernamentales en etapas o momentos
posteriores que no se deriven del análisis del artículo 167 Superior.
Adicionalmente,
la seguridad jurídica, como principio del derecho, se vería igualmente desconocida
si la Corporación aceptase la ampliación del plazo solicitado por el Congreso, por
cuanto el argumento de la falta de quórum corresponde a un supuesto fáctico que
carece de fundamento razonable y donde, al igual que lo ocurrido respecto del plazo
otorgado en el Auto 242 de 2012, la posibilidad de que dicha situación se
repita se encuentra igualmente latente.
4.9 En síntesis, la posibilidad
de aceptar la alteración del procedimiento legislativo o la ampliación de los
plazos o términos constitucionales, legales o judiciales otorgados para
subsanar errores en el trámite de un proyecto de ley, tal y como lo pretende  el
Congreso en este asunto, o avalar el cumplimiento extemporáneo de los requisitos
inicialmente incumplidos, supondría llevar la formación de las leyes a un ámbito
de absoluta aleatoriedad.
Resalta esta
Corporación que al haber establecido un término razonable para que el Congreso
rehiciera las votaciones de aprobación del informe de las objeciones
presidenciales, fijó unas reglas a las que deben someterse tanto el Legislador
como la propia Corte, por lo que ha de respetarlas en tanto máximo juez
constitucional. Por ello, no es factible que la Corporación, por petición
injustificada del legislativo, readecúe sus decisiones cada vez que se le
requiera, en detrimento de los principios de legalidad y seguridad jurídica,
desbordando sus competencias constitucionales.
4.10 En
este orden de ideas, la Sala Plena confirma que el procedimiento
legislativo que debió surtir el proyecto de Ley 095/11 Senado y 024/10 Cámara “por
medio de la cual se adoptan medidas de carácter fiscal para propietarios o
poseedores de vehículos automotores hurtados”, no se agotó en los términos
que para tal efecto dispone la Constitución Política en su artículo 167 y con
el tipo de votaciones que señalan tanto el artículo 133 Superior como el artículo
129 de la Ley 5a de 1992, modificado por el artículo 1° de la Ley
1431 de 2011, por lo que no queda alternativa
diferente a declarar su inexequibilidad.
III.
DECISIÓN
En
mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando
justicia, en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución
RESUELVE
DECLARAR
la INEXEQUIBILIDAD del proyecto de Ley
núm. 095/2011  Senado y 024/2010 Cámara, “por medio del cual se adoptan
medidas de carácter fiscal para propietarios y poseedores de vehículos
automotores hurtados”, por violación del artículo 133 de la Constitución
Política.
Cópiese, comuníquese,
notifíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase
JORGE IVÁN PALACIO
PALACIO
Presidente
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
Ausente en comisión
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
Ausente en comisión
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
Ausente en vacaciones
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
Con Salvamento de voto
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Corte Constitucional. Sentencias C-268 y C-380 de 1995, C-296 y
C-510 de 1996, C-028 de 1997, C-063 de 2002, C-068 y C-433 de 2004, C-856 de
2006, C-1040 de 2007, C-315 de 2008 y más recientemente C-617 de 2012.
[2] Folio 228 Cuad. Ppl.
[3] Folios 225 y siguientes Cuad. Ppl.
[4] Folios 229 y 230 Cuad. Ppl.
[5] Folio 232 Cuad. Ppl.
[6] Folios 222 a 224 Cuad. Ppl.
[7] Folio 328 Cuad. Pruebas.
[8]  Ver Gaceta del Congreso No 169 de 24 de abril de 2012, folio
53 Cuad. Pruebas.
[9] Folio 273 y ss. Cuad Ppl.
[10] Folio 276 y ss. Cuad. Ppl.
[11] “ART. 160 – Entre el primero y el segundo debate deberá mediar un
lapso no inferior a ocho días, y entre la aprobación del proyecto en una de las
cámaras u la instalación del debate e la otra, deberán transcurrir por lo menos
quince días.
Durante
el segundo debate cada cámara podrá introducir al proyecto las modificaciones,
adiciones y supresiones que juzgue necesarias.
En el
informe a la Cámara plena para sefgu8ndo debate, el ponente deberá consignar la
totalidad de las propuestas que fueron consideradas por la comisión y las
razones que determinaron su rechazo.
Todo
proyecto de ley o de acto legislativo deberá tener informe de ponencia en la
respectiva comisión encargada de tramitarlo, y deberá dársele el curso
correspondiente.
INC.-Adicionado.
A. L. 1/2005, art. 8°. Ningún proyecto de ley será sometido a votación en
sesión diferente a aquella que previamente se haya anunciado. El aviso de que
un proyecto será sometido a votación lo dará la presidencia de cada Cámara o
comisión en sesión distinta a aquella en la cual se realizará la votación.”
[12] Ver entre otras sentencias C- 482 de 2002, C- 531 de 2005 y C-
072 de 2006.
[13] Sentencia C- 1146 de 2003.
[14] El Acto Legislativo Núm. 1 de 2009 entró a regir el 14 de
julio de 2009. D.O. 47410.
[15] El segundo inciso del artículo 133 Superior dispone lo
siguiente: “El elegido es responsable políticamente ante la sociedad y
frente a sus electores del cumplimiento de las obligaciones propias de su
investidura.”
[16] Sentencia C-1147/03.
[17] Al respecto ver el artículo 129 de la Ley 5 de 1992, modificado por el artículo 1° de la Ley 1431 de 2011.
[18] Sentencia C-1056 de 2003.
[19] Es pertinente aclarar que el Auto 242 del 17 de octubre de
2012 fue efectivamente recibido por la Secretaría General del Senado de la República y por la oficina de correspondencia de la Presidencia de la República el día 7 de noviembre de 2012. Así mismo, mediante oficio del 8
de noviembre del mismo año, la Secretaria General de la Corte hace constar que el Auto de la Sala Plena Núm. 242 del 17 de octubre de esa anualidad, fue
notificado por medio del estado número 165 del 7 de noviembre, habiéndose
fijado a las 8.00 a.m. y desfijado a las 5.00 p.m. de ese mismo día (ver folios
310 a 312).
[20] “ARTÍCULO
202. VICIOS SUBSANABLES. Cuando la Corte Constitucional encuentre, en la formación de la ley o del acto legislativo, vicios de
procedimiento subsanables, ordenará devolver el proyecto, la ley o el acto
legislativo a las Cámaras Legislativas para que, de ser posible, enmiende el
defecto observado. En este evento se dará prioridad en el Orden del Día.
Subsanado el vicio dentro de los treinta (30) días
siguientes a su devolución, se remitirá a la misma Corte para que decida
definitivamente sobre su exequibilidad.
Las Cámaras podrán subsanar los vicios presentados
atendiendo las consideraciones y procedimientos formulados por la Corte Constitucional. En su defecto, una Comisión Accidental de mediación presentará una
propuesta definitiva a las Plenarias para su aprobación o rechazo.”
[21] Según la sentencia C-543 de 1992, la seguridad
jurídica, reside en la certeza por parte de la colectividad y sus asociados
en relación con la definición de los conflictos que se llevan al conocimiento
de los jueces.