C-977-02
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-977/02
NORMA ACUSADA-Sentido
de la disposición
INTERPRETACION DE NORMA ACUSADA-Carácter semántico, originario, finalista y sistemático
METODOS DE INTERPRETACION EN NORMA
ACUSADA/METODOS DE INTERPRETACION GENETICO ORIGINARIO DE NORMA ACUSADA/METODOS
DE INTERPRETACION FINALISTA SUBJETIVA U OBJETIVA DE NORMA ACUSADA/METODO
SISTEMATICO DE NORMA ACUSADA/MEDIDAS PREVENTIVAS EN PROCESO DISCIPLINARIO POR
PROCURADOR GENERAL Y PERSONERO DISTRITAL DE BOGOTA-Solicitud
de suspensión de procedimiento administrativo, actos, contratos o su ejecución/MEDIDAS
PREVENTIVAS EN PROCESO DISCIPLINARIO POR PROCURADOR GENERAL Y PERSONERO
DISTRITAL DE BOGOTA-Solicitud por vulneración del ordenamiento jurídico o
defraudación al patrimonio público
PROCURADURIA GENERAL DE LA NACIÓN Y
PERSONERIA DISTRITAL DE BOGOTA EN MATERIA DE CORRUPCION ADMINISTRATIVA-Nuevas facultades
PROCURADURIA GENERAL DE LA NACION-Funciones de naturaleza preventiva
PROCURADURIA GENERAL DE LA NACION-Desarrollo legislativo de funciones preventivas
PRINCIPIO DE COLABORACION ARMONICA
ENTRE ORGANOS DEL ESTADO
PRINCIPIO DE COLABORACION ARMONICA ENTRE
ORGANOS DEL ESTADO-No integrantes de las ramas del
poder público
PRINCIPIO DE COLABORACION ARMONICA
ENTRE ORGANOS AUTONOMOS
PROCURADOR GENERAL Y PERSONERO DISTRITAL
DE BOGOTA-Facultades en el proceso disciplinario
SUSPENSION PROVISIONAL DE ACTO
ADMINISTRATIVO Y MEDIDA PREVENTIVA DE SOLICITUD DE SUSPENSION POR PROCURADOR
GENERAL Y PERSONERO DISTRITAL-Distinción
MEDIDA PREVENTIVA DE SOLICITUD DE
SUSPENSION POR PROCURADOR GENERAL Y PERSONERO DISTRITAL Y LA RESPONSABILIDAD
FISCAL-Distinción
MINISTERIO PUBLICO EN ASUNTO DE
CONSTITUCIONALIDAD-No es demandante pero puede
plantear argumentos adicionales
Referencia: expediente D-3998
Demanda de inconstitucionalidad contra el
artículo 160 de la Ley 734 de 2002, “Por el cual se expide el Código
Disciplinario Único”.
Actora: Arabella Hernandez Romero
Magistrado Ponente:
Dr. MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Bogotá, D.C., trece (13) de noviembre de
dos mil dos (2002).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus
atribuciones constitucionales y de los requisitos de trámite establecidos en
el  Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de
la acción pública de inconstitucionalidad, la ciudadana Arabella Hernández
Romero demanda el artículo 160 la Ley 734 de 2002.
Cumplidos los
trámites constitucionales y legales propios de los procesos de
constitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la
demanda en referencia.
II. NORMA DEMANDADA
El texto de las
disposiciones demandadas es el siguiente:
LEY 734 DE 2002
“Por el cual se expide el Código Disciplinario Único”.
(...)
“Artículo 160.
Medidas preventivas. Cuando la Procuraduría General
de la Nación o la Personería Distrital de Bogotá adelanten diligencias
disciplinarias podrán solicitar la suspensión del procedimiento administrativo,
actos, contratos o su ejecución para que cesen los efectos y se eviten los
perjuicios cuando se evidencien circunstancias que permitan inferir que se vulnera
el ordenamiento jurídico o se defraudará al patrimonio público. Esta medida
sólo podrá ser adoptada por el Procurador General, por quien éste delegue de
manera especial, y el Personero Distrital.”
III. LA DEMANDA
El demandante
solicita a la Corte Constitucional declarar la inconstitucionalidad de la norma
demandada por ser violatoria de los artículos 29, 83, 238 y 277 numeral 1º de
la Constitución.
1. Cargos por
violación del artículo 83 C.P.
Sostiene la
demandante que la norma acusada atenta contra el postulado de la buena fe, al
que deben ceñirse todas las actuaciones de la autoridades públicas (art. 83
C.P.), porque se permite con base en consideraciones subjetivas “suspender los
procedimientos, actos, contratos por ‘circunstancias’ que permitan inferir
violaciones al orden jurídico o defraudaciones al patrimonio del Estado”. La
norma acusada es tan indeterminada que entrega a un organismo de control una
facultad “capaz de paralizar la administración pública”. Afirma que según la
sentencia T-460 de 1992, para presumir la mala fe e invertir la carga de la
prueba se requiere ley expresa y que permitir tipos abiertos para presumir la
mala fe es absurdo e inconstitucional.
2. Cargos por
violación del artículo 29 C.P.
La norma acusada
viola el debido proceso y la presunción de inocencia, ya que “meras
circunstancias” le permiten al Procurador o al Personero de Bogotá “establecer
una especie de presunción de responsabilidad” al inferir que se está violando
el ordenamiento jurídico, sin proceso previo, o se está defraudando el
patrimonio público, situación cuya verificación corresponde a la Contraloría
General de la República mediante la determinación del daño patrimonial en un
proceso de responsabilidad fiscal. Sostiene la demandante que no se le puede
atribuir a la Procuraduría, que adelanta actuaciones administrativas, la
capacidad de pedir la suspensión de actos, procedimientos o contratos, pues
ello la convertiría “en juez y no en organismo de control”. Manifiesta que con
la norma acusada la Procuraduría asume el rol de agente de la contratación
pública, ya que se le asigna la competencia de evaluar de manera previa y antes
de la terminación de los procedimientos contractuales, “cuál va a ser el efecto
de los contratos o de los actos donde se contiene la decisión estatal.” Añade
que la presunción de inocencia no puede dejarse en manos de funcionarios que
por simples “inferencias” puedan deducir violaciones legales o daños al
patrimonio público, lo cual debe ser demostrado mediante un procedimiento
previo. Observa además que el criterio del constituyente fue eliminar el
control previo de los organismos de control, mientras que la norma acusada
revive el control previo administrativo que la Ley 80 de 1993 le atribuyó a las
oficinas de control interno (artículo 66 inciso 3º).
3. Cargos por
violación del artículo 238 C.P.
La norma acusada
viola el artículo 238 de la Constitución, porque la única autoridad que puede
suspender los actos administrativos es la jurisdicción de lo contencioso
administrativo. La suspensión provisional debe ser decidida dentro de un
proceso judicial y no como ejercicio de una mera atribución administrativa de
la Procuraduría.
4. Cargos por
violación del artículo 277 num.1º C.P.
Sobre la violación
del numeral 1º del artículo 277 de la Constitución considera la actora que la
Procuraduría tiene como misión constitucional hacer cumplir los actos
administrativos y no pedir la suspensión de los mismos a través de decisiones
de carácter administrativo. Para solicitar la suspensión de los mismos debe
acudir a los procesos judiciales ante la jurisdicción de lo contencioso
administrativo.
IV.
INTERVENCIONES
1. Apoderada de la Auditoria General de la República
Doris Pinzón Amado, actuando en calidad de apoderada
de la Auditoria General de la República, solicita a la Corte Constitucional
declarar la exequibilidad del artículo 160 de la Ley 734 de 2002, “bajo el
entendido de que la norma cuestionada habilita al Ministerio Público para ‘solicitar’
a las autoridades que cumplan funciones administrativas, la adopción de las
medidas que garanticen la protección de los recursos públicos comprometidos con
la actuación cuestionada.”
La interviniente precisa que del texto del artículo
160 de la Ley 734 de 2002 no se desprende que las “medidas preventivas” a
adoptar por el Ministerio Público constituyan modalidades de sanción
disciplinaria, pues no tienen por objeto reprimir la conducta objeto de
investigación. La norma tan sólo “habilita a los agentes del Ministerio Público
para insinuar o alertar a los responsables de la actuación
administrativa o del contrato estatal, cuál es la actuación que se espera se
surta a fin de evitar perjuicios que podrían ocasionar el comportamiento
cuestionado por el organismo de control”.
Si bien la norma acusada no es inconstitucional,
considera que ella merece algunos reparos que conducen a solicitar su
exequibilidad condicionada. Ello porque en materia de suspensión del
procedimiento administrativo (1.1), de actos administrativos (1.2) o de
contratos suscritos o en ejecución (1.3), las medidas que puede adoptar la
administración son diversas.
1.1 A su juicio, la posibilidad de solicitar la
suspensión del procedimiento administrativo no genera ninguna observación, ya
que tal medida puede ser adoptada por la administración de conformidad con el
mismo Código Contencioso Administrativo.
1.2 En cuanto a la suspensión del acto
administrativo, estima que tal medida es exclusivamente del resorte de la
jurisdicción de lo contencioso administrativo según lo dispuesto por el
artículo 238 de la Constitución. En consecuencia, para que no resulte inocua la
norma acusada – al habilitar al Ministerio Público para que solicite la aplicación
de una medida cuando la administración no se encuentra habilitada para
ordenarla –, se requiere que la Corte condicione la interpretación de la norma
acusada en el sentido de que ésta habilita al Ministerio Público a solicitar a
la administración que promueva la acción de lesividad correspondiente, en
contra de su propio acto administrativo, y solicite la suspensión provisional
en la respectiva demanda.
1.3 Respecto de la suspensión de la actividad
contractual, estima que ella no está prevista en la legislación colombiana y
que si se admitiera que la norma acusada así lo hace “es conveniente tener en
cuenta que esta clase de decisiones pueden generar mayores prejuicios que
beneficios para el patrimonio público y la sociedad”. Además, considera que la
Ley 80 de 1993 reconoce a las entidades estatales la posibilidad de hacer uso
de “facultades excepcionales” y obliga a los contratistas a amparar los riesgos
que se puedan presentar en la contratación estatal mediante el otorgamiento de
una garantía única, con los que se ha dotado a los representantes legales de
dichas entidades de las herramientas jurídicas necesarias para obtener el
resarcimiento de los posibles perjuicios, sin que sea posible advertir que la
medida de suspensión de los contratos pueda generar mejores efectos.
Finalmente observa que la Constitución no proscribe
el control previo de la función de vigilancia y control que ejerce la
Procuraduría General de la Nación, y que tal restricción sólo se aplica en
materia de control fiscal, por lo que no se puede afirmar como lo hace el actor
que la norma acusada ha revivido el control previo proscrito por la
Constitución de 1991.
2. Personería de Bogotá
Herman Arias Gaviria, Personero de Bogotá, solicita
a la Corte Constitucional declarar la exequibilidad de la norma acusada con
fundamento en los siguientes argumentos:
2.1 No se advierte que el legislador desconozca el
principio de buena fe, pues lo que pretende es evitar que con ciertos actos se
atente contra el patrimonio público o el interés jurídico cuando se ha
desvirtuado dicha presunción. Esta es una herramienta que permite materializar
la efectividad del control que ejercen el Procurador General de la Nación y el
Personero de Bogotá;
2.2 La medida establecida en la norma acusada “se
toma dentro de un procedimiento preestablecido por la propia ley, siguiendo la
ritualidad y formas propias del juicio disciplinario, por tanto con ello se
garantiza la correcta aplicación del principio consagrado en el artículo 29 del
ordenamiento superior”.
2.3 El artículo 277 de la Constitución quiso dejar
al legislador la facultad de conferirle al Procurador General de la Nación, por
sí o por intermedio de sus agentes, otras atribuciones, tal como ocurre en la
norma acusada, por lo que mal puede considerarse que en ella exista un vicio de
inconstitucionalidad.
2.4 El artículo 238 de la Constitución no se
transgrede, pues el Constituyente de 1991 no limitó la facultad de suspender
los efectos de los actos administrativos a la jurisdicción de lo contencioso
administrativo. Por otra parte, el artículo 116 de la Constitución permite al
legislador atribuir la función jurisdiccional en materias precisas a
determinadas autoridades administrativas. Tal es lo que precisamente acontece
con la norma acusada “que establece la medida preventiva de la suspensión del
procedimiento administrativo, acto o contrato o su ejecución (...)”.
Encuentra que las diferencias entre la suspensión
provisional decretada por la jurisdicción contencioso administrativa y la
medida preventiva que establece la norma demandada radican en que la primera es
rogada, se toma dentro de un proceso judicial de cotejo normativo, decide sobre
su posible nulidad y busca que las autoridades del Estado “hallen el orden
justo reclamado”, mientras que la segunda se adopta de manera oficiosa y está
vinculada causalmente a una infracción disciplinaria, pretende hacer cesar
temporalmente los efectos del procedimiento, acto o contrato y “busca
garantizar la correcta marcha y el buen nombre de la cosa pública”.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
La Procuradora Delegada, NUBIA HERRERA ARIZA, designada por el
Procurador General de la Nación para conceptuar dentro del proceso de la
referencia luego de que fueran aceptados sus impedimentos al Procurador
General de la Nación y al Viceprocurador General de la Nación por parte de la
Sala Plena de la Corte Constitucional, presentó concepto en el que solicita a
la Corte que “declare EXEQUIBLE el artículo 160 de la Ley 734 de 2002, salvo
las expresiones ‘o la Personería Distrital de Bogotá’ y ‘y el Personero
Distrital’.”
Formula como
problema jurídico el siguiente: si “las medidas preventivas consistentes en la
suspensión de los actos, procedimientos administrativos y contratos, que pueden
adoptar el Procurador General de la Nación y el Personero Distrital de Bogotá
dentro de las diligencias disciplinarias, desconoce el principio de buena fe,
el debido proceso y la competencia constitucional de la jurisdicción
contencioso administrativa y de la Procuraduría General de la Nación”. Para
responder a este interrogante se refiere a las funciones constitucionales
encomendadas al Ministerio Público, a la no confusión de éstas y las funciones
administrativas, al no desconocimiento de las normas constitucionales que se
dicen vulneradas por la disposición acusada y a la vulneración del principio de
igualdad por la norma al asignar competencia solamente a un personero, el de
Bogotá.
1. Funciones
constitucionales encomendadas al Ministerio Público
El Ministerio
Público es un organismo de control (artículo 117 C.P.) al que le corresponde
entre otras funciones “la protección del interés público y la vigilancia
de la conducta oficial de quienes desempeñan funciones públicas” (negrilla
dentro del texto). El Constituyente le otorgó al Ministerio Público tanto
funciones disciplinarias como preventivas (artículo 277 numerales 1, 3, 5 y 6
C.P.). La Ley 200 de 1995 tuvo por objeto unificar en un código único los
diversos regímenes disciplinarios, mientras que con la expedición de la Ley 734
de 2002 vinieron a desarrollarse, por primera vez, las atribuciones que tienen
que ver con la labor preventiva. De esta forma, considera que la mencionada ley
“no sólo pretendía reconocer legalmente la autonomía del derecho disciplinario,
sino que buscaba fortalecer la función preventiva de los organismos de control,
dotando al Ministerio Público de herramientas eficaces para lograr la
corrección de la conducta de quienes desempeñan funciones públicas, y sobre
todo luchar contra la corrupción administrativa, que es uno de los mayores
flajelos de nuestro país”, en particular en la contratación administrativa como
consta en la respectiva exposición de motivos cuando se afirma: “La corrupción
administrativa en esta materia ha aumentado, lo cual se evidencia en las
frecuentes y masivas denuncias contra los organismos del Estado, por la
celebración de contratos millonarios que no tienen una justificación legal y
persiguen cometidos diferentes a los previstos en la Constitución y la ley”
(Gaceta del Congreso No. 291 del 27 de junio de 2000).
2. No confusión
de las funciones del Ministerio Público y las funciones administrativas de las
autoridades administrativas
No se desconoce
el principio de separación de los órganos y ramas del poder público, ni se
convierte al Ministerio Público en coadministrador, cuando el legislador le
otorga la facultad de suspender los actos, procedimientos administrativos y
contratos que atentan contra el ordenamiento jurídico o defrauden el patrimonio
público, dada la función constitucional que le compete al Ministerio Público
para la defensa de los intereses de la sociedad. Considera la actora que la
medida preventiva adoptada por el Ministerio Público se limita a la suspensión
de los actos, procedimientos administrativos y contratos, evitando así los
perjuicios para el Estado, sin que la Procuraduría actúe con ello como agente
de la contratación. La norma acusada tampoco invade la órbita funcional de la
Contraloría General de la República, puesto que el juicio fiscal tiene una
finalidad resarcitoria mientras que la medida de suspensión tiene un carácter
preventivo y debe ser tomada tan pronto se evidencien las circunstancias
descritas en la norma, sin necesidad de esperar al término del proceso
disciplinario.
La norma
acusada se limita, dentro de la órbita de competencias constitucionales del
Ministerio Público, a “conferir ... medidas eficaces que le permitan cumplir
con sus cometidos constitucionales”.De este modo, el legislador, teniendo en
cuenta la función constitucional que le compete al Ministerio Público como
organismo de control, bien puede establecer mecanismos que le permitan
propender de manera preventiva por la eficacia, la eficiencia, la
transparencia, la moralidad e imparcialidad de la gestión administrativa, sin
que ello conlleve desconocimiento del principio de separación de los órganos y
ramas del poder público.
3. No
desconocimiento de las normas constitucionales que se dicen vulneradas por la
disposición acusada
La norma
acusada no desconoce el principio de buena fe, el  derecho al debido proceso ni
la competencia de la jurisdicción contencioso-administrativa.
Lo primero,
porque la presunción de buena fe contenida en el artículo 83 de la Constitución
“no opera” respecto de servidores públicos o particulares que cumplen la
función pública, además de no ser cierta la afirmación de la demandante en el
sentido de que la norma es indeterminada – ya que establece dos eventos claros
en los que procede la suspensión – o de que las causales para la suspensión
sean subjetivas.
En cuanto al
debido proceso, éste se encuentra debidamente garantizado en lo dispuesto por
la propia norma acusada, puesto que la disposición demandada establece
claramente el funcionario competente para adoptar las medidas preventivas, el
objeto sobre el cual recaen, los eventos en que procede la suspensión y su
adopción dentro de la investigación disciplinaria previo el recaudo de las pruebas
y elementos de juicio suficientes para determinar si el acto, procedimiento
administrativo o contrato a suspender puede llegar a desconocer el ordenamiento
jurídico o defraudar el patrimonio público.
Finalmente, no
se vulnera el artículo 238 de la Constitución, que consagra la facultad de la
jurisdicción administrativa de suspender provisionalmente los efectos de los
actos administrativos que sean susceptibles de impugnación por vía judicial,
pues dicha atribución tiene diferencias sustanciales con la medida preventiva
establecida en la norma acusada, en relación con “el órgano que la profiere, el
objeto sobre el cual recae, el fin perseguido, y los eventos en que procede”.
La suspensión provisional de los actos administrativos es adoptada por los jueces
contencioso-administrativos; recae sobre actos administrativos demandados de
nulidad; busca reestablecer el orden jurídico en el caso de la acción de
nulidad, y además evitar la prolongación del perjuicio en el caso de la acción
de nulidad y restablecimiento del derecho; y procede por manifiesta
contradicción con las disposiciones que le sirven de fundamento cuando causa
perjuicio al demandante. Por su parte, “la medida preventiva de suspensión
prevista en la norma acusada, la profiere el Ministerio Público (...); recae
sobre actos, procedimientos y contratos administrativos; tiene como finalidad
evitar perjuicios al Estado; procede cuando se evidencian circunstancias que
permitan inferir la vulneración del ordenamiento jurídico y la defraudación del
patrimonio público”.
4. Vulneración
del principio de igualdad por la norma al asignar competencia al Personero de
Bogotá
En concepto de
la vista Fiscal, no existe fundamento constitucional para conferirle
exclusivamente al Personero de Bogotá, y no a los demás Personeros Distritales
del país (de Cartagena, Santa Marta y Barranquilla) que también cumplen las
funciones de Ministerio Público, la atribución de suspender preventivamente los
actos, procedimientos y contratos administrativos cuando adelante diligencias
disciplinarias. La atribución conferida al Personero de Bogotá “no resiste el
test de igualdad”, puesto que el trato diferente dado a éste respecto de los
demás personeros que se encuentran en la misma situación de hecho y tienen
asignadas idénticas funciones constitucionales “no tiene finalidad
constitucionalmente admisible”, por lo que las expresiones “o la Personería
Distrital de Bogotá” y “y el Personero Distrital” son inexequibles.
Considera
finalmente que dada la complejidad de la atribución conferida por la norma, y
la importancia y trascendencia del mecanismo de la suspensión de actos,
procedimientos y contratos, “es claro que la aplicación de ésta sólo puede
estar en cabeza del Procurador General de la Nación o en la persona que éste
delegue, bajo el entendido que él, como representante de la sociedad, tiene la
responsabilidad no sólo institucional sino personal (artículo 90 de la
Constitución) de responder por la adopción de estas medidas.”
VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1. Competencia
De conformidad con lo dispuesto
en el artículo 241 numeral 4 de la Constitución Política, la Corte es
competente para conocer de la presente demanda.
2. Problema jurídico
La demanda contra el artículo 160 de la Ley 734 de 2002 plantea a la
Corte los siguientes problemas jurídicos: ¿Es contrario al principio de la
buena fe, a la presunción de inocencia y a la distribución constitucional de
competencias entre el Ministerio Público y la administración que se faculte al Procurador General de la Nación, o a su delegado especial para el
efecto, y al Personero Distrital de Bogotá, en el desarrollo de diligencias
disciplinarias, para “solicitar la suspensión del procedimiento administrativo,
actos, contratos o su ejecución” cuando se evidencien circunstancias que permiten
inferir que se vulnera el ordenamiento jurídico o se defraudará al patrimonio
público? Además, el Ministerio Público plantea en su concepto un segundo
problema relativo al artículo 13 de la Carta que se puede sintetizar en la
siguiente pregunta: ¿Viola el principio de igualdad que la norma acusada
atribuya únicamente al Personero Distrital de Bogotá la facultad mencionada y
no asigne la misma atribución a los demás personeros distritales y
municipales?
Antes de proceder al examen de la norma acusada se hace necesario
interpretarla, puesto que existen divergencias entre los intervinientes sobre
su alcance. Una vez fijado el sentido normativo de la disposición (3) y los
motivos que justificaron su adopción por el legislador (4), se procederá a
analizar si la medida preventiva tal y como ha sido diseñada por el legislador
se adecua al marco constitucional de competencias diseñado por el Constituyente
para la Procuraduría General de la Nación y para otros órganos del Estado (5).
Luego se establecerá si la norma acusada desconoce otros preceptos
constitucionales, particularmente el postulado de la buena fe (artículo 83 de
la Constitución) y el principio de la presunción de inocencia (artículo 29 de
la Constitución) como se afirma en la demanda (6).  Finalmente la Corte se
pronunciará sobre el cargo que se desprende del Concepto Fiscal en el sentido
que la norma demandada sería parcialmente inexequible por violar el principio
de igualdad al colocar exclusivamente en cabeza del Personero Distrital de
Bogotá la facultad de ejercer la medida provisional, sin justificación objetiva
y razonable que explique la diferencia de trato respecto de los demás
personeros distritales y municipales.
3. Alcance de la disposición acusada
3.1 La divergencia interpretativa y sus efectos
La apoderada de la Auditoria General de la República considera que
la norma acusada es exequible en el entendido de que ella habilita al
Ministerio Público para solicitar a las autoridades administrativas la adopción
de medidas que garanticen la protección del orden jurídico y del patrimonio
público. Se trata, según ella, de una facultad de “insinuar o alertar” a los
responsables de la actuación administrativa o del contrato estatal sobre la
actuación que se espera se surta a fin de impedir el desconocimiento del
ordenamiento jurídico o el detrimento del patrimonio público.
Por su parte, la delegada del Procurador General de la Nación
designada para conceptuar en el presente proceso tiene otra lectura de la disposición
acusada. A su juicio, la medida preventiva establecida en el artículo 160 de la
Ley 734 de 2002 permite al Procurador General de la Nación y al Personero
Distrital de Bogotá suspender los actos, procedimientos administrativos y
contratos dentro de las diligencias disciplinarias cuando ello es necesario
para la defensa de los intereses de la sociedad.
La interpretación del artículo 160 es necesaria para precisar el
contenido de la norma objeto del examen de constitucionalidad. Pasa la Corte
por ello a fijar el alcance de la disposición acusada mediante el empleo de los
métodos de interpretación legal.
3.2 Interpretación semántica, originaria, finalista y sistemática de
la disposición acusada
La disposición demandada establece textualmente la posibilidad de
“solicitar la suspensión del procedimiento administrativo, actos, contratos o
su ejecución ...”, cuando se dan las condiciones fácticas establecidas en la
norma.
3.2.1 Según una
interpretación semántico-gramatical, la medida provisional a adoptar por el
Ministerio Público en desarrollo de las diligencias disciplinarias consiste en
“solicitar la suspensión” y no en “suspender” los procedimientos
administrativos, actos o contratos o su ejecución. Se trata de una permisión
para solicitar a la autoridad competente que tome la decisión de suspender
cuando se evidencian circunstancias que permiten inferir que se vulnera el
ordenamiento jurídico o se defraudará al patrimonio público. El verbo rector de
la norma permisiva es “solicitar”, no “suspender”. Según el sentido natural de
las palabras utilizadas por el legislador, el Procurador General y el Personero
Distrital de Bogotá pueden solicitar a la entidad respectiva que ella misma
suspenda los procedimientos administrativos, actos o contratos o su ejecución.
La medida preventiva en defensa del ordenamiento jurídico y del patrimonio
público, según el texto de la norma, no establece la facultad en cabeza del
Ministerio Público de suspender directamente dichos procedimientos, actos o
contratos, una vez se configuren las condiciones establecidas en el artículo
160.
3.2.2 La
anterior conclusión es reforzada mediante la interpretación de la norma a
partir tanto del método genético-originario como del método finalista, sea en
su sentido subjetivo u objetivo.
El proyecto de
ley que proponía la “suspensión provisional precontractual” ubicaba en cabeza
del Procurador General de la Nación directamente la facultad de ordenar la
suspensión de la licitación, del concurso público o de la formalización de la
contratación directa en aras de defender los intereses generales. A lo largo
del trámite legislativo se modificó el proyecto y la disposición inicial fue
reemplazada por la medida provisional que limita la intervención del Ministerio
Público –Procurador General de la Nación y Personero Distrital de Bogotá– a
solicitar la suspensión de procedimientos administrativos, actos o contratos
cuando se cumplen las condiciones establecidas en la norma.
En efecto, el Procurador General de la Nación[1], presentó ante el
Congreso el proyecto de ley por el cual se expide el Código Disciplinario
Único, uno de cuyos artículos era el 166. Decía el artículo inicialmente
propuesto:
“Artículo 166. Suspensión
provisional precontractual. Cuando la Procuraduría General de la Nación
adelante actuación disciplinaria por las faltas a que se refiere el artículo
47, numerales 25, 26, 27 y 28 de este código, el Procurador General de la
Nación podrá ordenar la suspensión provisional de la licitación, del
consurso público o de la formalización de la contratación directa, por tres
meses prorrogables por el mismo término, cuando se evidencien circunstancias
que permitan inferir que de celebrarse el contrato pudieran contravenirse los
principios consagrados en los artículos 209 de la Constitución Política, 23 al
26 de la Ley 80 de 1993, y 2° y 3° de la Ley 489 de 1998.
La decisión que
ordene la suspensión provisional será motivada, tendrá vigencia inmediata, y
contra la misma no procede recurso alguno.” (Subrayado fuera de texto).[2]
La facultad de la Procuraduría para suspender
en prevención la contratación estatal fue cuestionada en su momento[3] el siguiente argumento:
“Muy atractiva esa figura para mostrar la
decisión política de ahondar, de arreciar en la batalla contra la corrupción.
Pero a mí esta figura me hace recordar otra, de la cual tenemos que ocuparnos
en esta discusión y es la figura de la potestad o de la facultad para suspender
en prevención, el Procurador, a cualquier servidor público. Prácticamente a
verdad sabida y buena fe guardada que existe en la actualidad.
Yo conozco ya casos concretos, en donde esa
figura se ha prestado para evidentes abusos de la potestad disciplinaria por
parte de la Procuraduría.
(...)
Creo que tenemos que examinar con lupa y con
un nivel muy grande de detalles esta clase de propuestas que repito son muy
taquilleras. Son muy populares, pero son terriblemente peligrosas y pueden
entronizar fenómenos de corrupción en los organismos de control.”[4] (Subrayado fuera de
texto).
Posteriormente, en discusión en la Comisión
Primera Constitucional Permanente el día 4 de octubre de 2000, ante la renovada
crítica a las facultades discrecionales del Procurador y al carácter
omnipotente dado a los organismos de control,[5]
el viceprocurador de aquél entonces[6]
reconoció los problemas que presentaba la norma inicialmente propuesta y
puntualizó respecto de la medida provisional en cuestión:
“Y en cuanto a la crítica que usted hace, de
que el Procurador no puede suspender procesos de contratación, me parece que
ahí debemos hacer una claridad.
El proyecto no está diciendo que el
Procurador tenga el poder de suspender una actuación administrativa o un
proceso de contratación, porque una norma en ese sentido sería manifiestamente
inconstitucional.
Lo que nosotros y la comisión planteamos, es
que exista un sistema de prejudicialidad disciplinaria en los procesos
administrativos. Es decir: Que cuando la Procuraduría General de la Nación
esté estudiando la legalidad de un proceso de contratación y encuentre, por
ejemplo, que hay un pliego de cargos donde la Procuraduría ya ha detectado que
existen grandes irregularidades en el proceso de contratación, el Procurador
pueda solicitar a la entidad correspondiente la suspensión de la actuación
administrativa o del proceso contractual, mientras se adelantan las
investigaciones correspondientes.
(...)
pero no es que se le dé al Procurador el
poder vinculante de suspender una actuación o un proceso contractual, sino de
solicitar la suspensión, pero la decisión la toma el funcionario administrativo
correspondiente.”[7]
(Subrayado fuera de texto).
Es así como el artículo finalmente aprobado
por el Senado y luego sometido a consideración de la comisión de la Cámara en
primer debate rezaba:
“Artículo 166. Prejudicialidad
disciplinaria en actuaciones administrativas. Cuando la Procuraduría
General de la Nación adelante diligencias disciplinarias por las faltas a que
se refiere el artículo 48, numerales 30, 31, 32, 33, 34 y 35 de este código, el
Procurador General de la Nación podrá solicitar de la respectiva autoridad
administrativa la suspensión de la actuación propia de la licitación, del
concurso público o de la formalización de la contratación directa, por tres
meses prorrogables por el mismo término, cuando se evidencien circunstancias
que permitan inferir que de celebrarse el contrato pudieran vulnerarse
manifiestamente los principios consagrados en los artículos 209 de la
Constitución Política, 23 al 26 de la Ley 80 de 1993, y 2° y 3° de la Ley 489
de 1998.”[8]
(Subrayado fuera de texto).
Más adelante se presentaría una proposición
sustitutiva del artículo 166 dentro del pliego de modificaciones de la ponencia
para el debate en la Plenaria de la Cámara de Representantes, en el siguiente
sentido:
“Artículo 160.
Medidas preventivas. Cuando la Procuraduría General de la Nación o la
Personería Distrital de Bogotá adelanten diligencias disciplinarias podrán
solicitar la suspensión del procedimiento administrativo, actos, contratos o su
ejecución para que cesen los efectos y se eviten los perjuicios cuando se
evidencien circunstancias que permitan inferir que se vulnera el ordenamiento
jurídico o se defraudará al patrimonio público. Esta medida sólo podrá ser
adoptada por el Procurador General, por quien éste delegue de manera especial,
y el Personero Distrital.”[9] (Subrayado fuera de
texto).
La anterior proposición sustitutiva fue
acogida y se convirtió posteriormente en el artículo 160 de la Ley 734 de 2002[10].
3.2.3 También la interpretación de la
finalidad subjetiva del Procurador General de la Nación al presentar el
proyecto de ley, permite concluir que la referida medida de solicitud de
suspensión  pretende desarrollar las funciones preventivas del Ministerio
Público. Al atender las inquietudes formuladas frente al surgimiento de un Jefe
del Ministerio Público “omnipotente”[11]
respecto de la contratación estatal, se advirtió que lo que persigue es
desarrollar el control preventivo de la Procuraduría General de la Nación y
aplicarlo a la lucha contra la corrupción.
“La Procuraduría General de la Nación y los
órganos de control, no pueden seguir en el plan represivo de esperar a que
sucedan los hechos para llegar a levantar el acta de descripción de los
desmanes contra la administración pública y a imponer unas sanciones que,
vuelvo a repetirlo, resultan realmente ridículas frente a ese aspecto.
Lo que hay que hacer es una Procuraduría
preventiva; que la Procuraduría en los grandes procesos de licitación a nivel
municipal, a nivel departamental, a nivel nacional, sea informada por la
administración; y entrar a vigilar ni hacer control previo, ni avalar la
función de la administración pública sino a ejercer una vigilancia superior que
está definida constitucionalmente; y ejercer una vigilancia y hacer las
observaciones del caso.”[12]
“(...) la queja es que los órganos de control
están llegando a los desmanes de la administración pública y a las infracciones
a todos los deberes, a todos los daños que se le ocasionan al Estado colombiano
por parte de los servidores públicos, en forma tardía, cuando ya no hay nada
qué hacer.
Es decir, que en una entidad de control de
vigilancia superior, que tiene que estar mirando la actuación de la
administración pública y no llegar posteriormente, cuando ya esa administración
pública ha actuado no solamente en el proceso de contratación de apertura, de
licitación y de adjudicación, etc., sino en la ejecución de los contratos,
también tiene que intervenir el poder preventivo de establecer una vigilancia.”[13]
El anterior sentido interpretativo viene a
ser confirmado por la finalidad objetiva de la norma acusada. Su telos queda
expresado en ella en la forma de una doble finalidad: la medida provisional de
solicitar la suspensión se ejerce "para que cesen los efectos y se eviten
los perjuicios ...". En tal sentido, la finalidad objetiva de la norma es
permitir que el Procurador General o el Personero de Bogotá soliciten que se
neutralicen las consecuencias que se desencadenarían de continuar los
procedimientos administrativos, actos y contratos sobre los que pesan indicios
suficientes que permitan inferir la lesión del ordenamiento jurídico o el
detrimento del patrimonio público.
3.2.4 Finalmente, una interpretación
sistemática lleva a la misma conclusión sobre el alcance de la norma acusada.
Ésta hace parte del Capítulo Segundo (Investigación Disciplinaria) del Título
IX (Procedimiento Ordinario) de la Ley 734 de 2002. La colocación del artículo
160 al finalizar el capítulo sobre la investigación disciplinaria indica prima
facie que la aplicación de la norma –cuando la Procuraduría General de la
Nación o la Personería Distrital de Bogotá adelanten “diligencias
disciplinarias”– presupone la existencia de una actuación disciplinaria en
curso. Esto porque debe existir una base probatoria suficiente que justifique
la intervención de la Procuraduría o la Personería Distrital en el ámbito de la
función administrativa.
En conclusión, del examen de los antecedentes
legislativos puede concluirse que tanto a la luz del método
genético-originario, del método finalista-subjetivo u objetivo y del método
sistemático, la intención del legislador en la aprobación del proyecto de ley
fue conceder al Procurador General de la Nación y al Personero de Bogotá la
facultad de solicitar la suspensión de los procedimientos, actos y contratos, o
su ejecución, cuando se evidencien circunstancias que
permitan inferir que se vulnera el ordenamiento jurídico o se defraudará al
patrimonio público.
4. Funciones preventivas del Procurador y su importancia para
defender el interés colectivo de la moralidad administrativa
De los debates legislativos es posible concluir que la medida
provisional de solicitud de suspensión de los procedimientos administrativos,
actos y contratos, o de su ejecución, durante la investigación disciplinaria es
un instrumento concebido específicamente para fortalecer al Procurador General
de la Nación y al Personero de Bogotá en la lucha contra la corrupción y evitar
oportunamente los devastarores efectos que ella tiene para el país. En la
transcripción de la intervención de uno de los ponentes del proyecto de ley,
durante la discusión en primer debate en la Comisión Primera Constitucional Permanente
del Senado de la República, se lee:
“Sanción para los servidores públicos, que
desde el Ejecutivo manipulen a las Corporaciones Públicas, con contratos, con
puestos para conseguir la  expedición de las Leyes. Destitución con inhabilidad
para ejercer funciones públicas por 20 años. Esa es una lucha contra la
corrupción (...).
Nadie la ha podido controlar, ni la Fiscalía,
ni las Superintendencias, ni las Contralorías, absolutamente nadie, ni la
Procuraduría. Cómo hacen para controlar la coima que reciben los alcaldes
cuando adjudican los contratos. El 10% se ha convertido en Ley de la República,
o el 20%. Como hacen para controlar a los funcionarios públicos que se inventan
la declaratoria de urgencia manifiesta. Cuando no se dan esos presupuestos para
evitar la licitación pública y contratar directamente y ganarse unas millonadas
de comisiones. Cómo se hace para evitar parar las licitaciones públicas, en su
debido momento para que no se cause el daño, cuando todo aparentemente es
legal.
Pues, no ha habido herramientas (...).
De que sirven las investigaciones ya cuando
los daños están consumados. Las coimas están recibidas. Son  medidas
preventivas que son necesarias. La corrupción, en materia de contratación en mi
concepto no podrá detenerse si no hay herramientas jurídicas más avesadas, más
audaces y aquí las estamos incorporando.”[14]
Para lograr el objetivo de fortalecer al Estado, particularmente a
la Procuraduría y a la Personería Distrital de Bogotá, con la atribución de
nuevas facultades para la lucha contra la corrupción administrativa, el
Congreso consagró la medida preventiva objeto de la presente demanda de
inconstitucionalidad. Ello con fundamento tanto en la posibilidad de que la ley
le asigne al Procurador General de la Nación funciones adicionales a las
enunciadas en la Carta (artículo 277 numeral 10) como en el numeral 7 del
citado artículo de la Constitución que confía al Jefe del Ministerio Público la
función constitucional de “intervenir en los procesos y ante las
autoridades judiciales o administrativas, cuando sea necesario en
defensa del orden jurídico, del patrimonio público, o de los derechos y
garantías fundamentales” (Se subraya). Es así como el artículo 160 del Código
Disciplinario Único busca desarrollar y concretar la mencionada intervención
del Procurador ante las autoridades administrativas con miras a defender el
orden jurídico y el patrimonio público, entre otros, dentro de una visión de la
Procuraduría que valora especialmente sus funciones preventivas.[15]
En efecto, ejercer preferentemente el poder disciplinario como
concreción de la vigilancia superior de la conducta oficial de quienes
desempeñen funciones públicas es tan sólo una de las múltiples atribuciones que
la propia Constitución confía al Procurador General de la Nación para que éste
las cumpla, “por sí o por medio de sus delegados y agentes” (artículo 277
numeral 6).
Además, de esta atribución que conduce a la imposición de sanciones
disciplinarias, la Procuradoría General de la Nación tiene funciones de
naturaleza preventiva, no sancionatoria. La misión preventiva de la
Procuraduría encuentra fundamento en varias disposiciones constitucionales. Es
así como, por ejemplo, para vigilar el cumplimiento de la Constitución, las
leyes, las decisiones judiciales y los actos admnistrativos (artículo 277
numeral 1, C.P.), el Procurador puede exigir a los funcionarios públicos y a
los particulares la información que considere necesaria (artículo 277 numeral
9, C.P.).
También puede “intervenir en los procesos y ante las autoridades
judiciales o administrativas” cuando se reunan las condiciones señaladas en el
numeral 7 del artículo 277 de la Carta. Dentro de éstas resultan especialmente
relevantes para analizar la constitucionalidad de la norma acusada la necesidad
de defender tanto “el orden jurídico” como “el patrimonio público”. Ello guarda
consonancia con la función de “defender los intereses colectivos” (artículo 277
numeral 4 C.P.) tales como los enunciados en el artículo 88 de la Constitución
entre los cuales se destacan los relacionados “con el patrimonio” y “la
moralidad administrativa”, así como con la función de “velar por el ejercicio
diligente y eficiente de las funciones administrativas” (artículo 277 numeral 5
C.P.), funciones éstas que deben estar “al servicio de los intereses
generales”, no de intereses particulares o privados, y que deben desarrollarse
“con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía,
celeridad, imparcialidad y publicidad” por mandato expreso del artículo 209 de
la Carta.
Claramente el Constituyente no pretendió hacer una enumeración
taxativa de las funciones de la Procuraduría, puesto que facultó al legislador
para determinar otras atribuciones compatibles con la posición institucional y
la misión constitucional del Ministerio Público (artículo 277 numeral 10 C.P.).
Adicionalmente, de los antecedentes constitucionales queda claro que
para el Constituyente las funciones otorgadas al Procurador General de la
Nación también tienen un carácter preventivo[16],
toda vez que se dirigían a vigilar la conducta de los funcionarios públicos y
el cumplimiento del ordenamiento jurídico, a velar por un ejercicio eficiente y
diligente de sus funciones administrativas, a intervenir ante ellos en caso de
necesidad de defender el ordenamiento jurídico, el patrimonio público o los
derechos y garantías fundamentales. Es decir, se quiso dar a la Procuraduría el
carácter pleno de órgano de control y de vigilancia con herramientas
suficientes para actuar de manera oportuna y eficaz, todo ello sin invadir la
órbita de competencia de otros órganos. En efecto, en sesión de la comisión
cuarta de la Asamblea Nacional Constituyente correspondiente al día 22 de abril
de 1991, en relación con la facultad del Procurador General de la Nación para
“intervenir en los procesos y ante las autoridades judiciales o
administrativas, cuando sea necesario en defensa del orden jurídico ...”, se
expresó:
“(E)stamos haciendo que (el Ministerio
Público) intervenga aquí, intervenga en las actuaciones y procesos judiciales y
administrativos cuando el Procurador o el Defensor (del Pueblo) encuentre que
se ha violado el orden jurídico, que es necesario para la defensa del orden
jurídico, aunque aún en carácter preventivo ...”.[17] (Subrayado fuera de
texto)
Las funciones mencionadas no se encontraban asignadas al Ministerio
Público en la Constitución anterior. Como se recordará, el artículo 143
señalaba que “corresponde a los funcionarios del Ministerio Público defender
los intereses de la Nación; promover la ejecución de las leyes, sentencias
judiciales y disposiciones administrativas; supervigilar la conducta oficial de
los empleados públicos y perseguir los delitos y contravenciones que turben el
orden social”. A su turno el artículo 145 precisaba que las funciones
especiales del Procurador General de la Nación eran “1) cuidar de que todos los
funcionarios públicos al servicio de la Nación desempeñen cumplidamente sus
deberes; 2) acusar ante la Corte Suprema a los funcionarios cuyo juzgamiento
corresponda a esta corporación; 3) cuidar de que los demás funcionarios del
Ministerio Público desempeñen fielmente su encargo, y promover que se les exija
la responsabilidad por las faltas que cometan; 4) nombrar y remover libremente
a los empleados de su inmediata dependencia”. Si bien esa función especial de
cuidado y la atribución general de defender los intereses de la Nación
comprendían el ejercicio de una misión institución de carácter preventivo, ésta
fue ampliada y desarrollada por el propio constituyente en 1991, en los
términos anteriormente indicados. Este cambio fue acompañado de un
reconocimiento del Procurador General de la Nación como depositario directo y
específico de la confianza del constituyente para que ejerciera las facultades
necesarias para cumplir dicha misión institucional.
Las funciones preventivas del Procurador General de la Nación pueden
ser desarrolladas por el legislador en ejercicio de la potestad de
configuración que la Constitución le confiere. La Carta no estableció un modelo
único y rígido de concreción de la misión institucional del Procurador General
en el ámbito preventivo. El legislador puede optar por regular de manera
integral dicha misión o por desarrollar tan solo una de las funciones que se
inscriben en dicho ámbito. Puede también establecer una separación clara entre
las funciones preventivas, las funciones protectoras de los derechos y las
funciones sancionatorias de orden disciplinario, o, alternativamente, puede,
por ejemplo, establecer relaciones específicas entre el ejercicio del poder
disciplinario y la concreción de ciertas atribuciones de carácter preventivo.
La norma acusada expresa la decisión del legislador de permitir que dentro del
contexto de un proceso disciplinario se ejerza una función preventiva
específica encaminada a impedir la vulneración del orden jurídico y la
defraudación del patrimonio público.
Dentro de su
potestad de configuración, el legislador puede regular diferentes formas de
colaboración armónica entre los órganos del Estado y contemplar modalidades
distintas de medidas preventivas atribuidas al Procurador General de la Nación
(artículo 113 C.P.). En efecto, la Constitución introdujo un cambio importante
en cuanto al principio de colaboración armónica adoptado en 1936.[18] Dicho principio se
aplicaba a las ramas del poder público, en su versión clásica. No obstante,
habida cuenta de que en atención a las necesidades de la evolución
institucional el Constituyente reconoció la existencia de órganos autónomos que
no pertenecen a tales normas del poder, también extendió en el inciso segundo
del artículo 113 el ámbito de este principio a la relación entre órganos que no
integran las ramas del poder público. La Procuraduría General es uno de tales
órganos que gozan de autonomía constitucional y sus funciones preventivas son
una materialización de este principio de colaboración armónica que busca evitar
que otra rama u órgano incurra en una vulneración del ordenamiento jurídico o
genere un detrimento patrimonial.
5. La medida provisional tal como está diseñada no desconoce las
competencias constitucionales de los diversos órganos del Estado
El análisis del alcance de la norma acusada lleva a la Corte a
afirmar que se trata aquí de una facultad constitucionalmente compatible con
las demás competencias atribuidas a los diferentes órganos del Estado. El medio
escogido por el legislador para fortalecer al Estado en la lucha contra la
corrupción es razonable y proporcionado, sin que pueda afirmarse, luego de haber
precisado el alcance de esta facultad, que ella desvertebre el diseño
constitucional de competencias establecido en la Carta Política. Tal conclusión
fluye del análisis de la norma acusada y del alcance de las funciones asignadas
al Procurador General de la Nación y al Personero Distrital de Bogotá.
5.1 Constitucionalidad del diseño de la medida provisional
5.1.1 La estructura básica de la norma
La norma acusada establece la facultad legal de solicitar una
suspensión preventiva de procedimientos administrativos, actos o contratos o de
su ejecución. No se trata de una medida cautelar en sentido estricto puesto que
su finalidad no es asegurar los efectos de una eventual sanción disciplinaria.
Es una medida preventiva de un ámbito de acción más amplio pero con unas
especificidades que es necesario precisar.
Tal facultad es atribuida tan sólo a dos autoridades: el Procurador
General y el Personero Distrital de Bogotá. La norma autoriza al primero a
delegar de manera especial esta facultad. El destinatario de la solicitud en
cambio, no se menciona, pero está implícito –la solicitud de suspensión se
eleva ante alguien– y puede deducirse sin problema hermenéutico alguno del
sentido de la norma y los antecedentes legislativos: la medida se dirige a la
respectiva autoridad administrativa[19], esto es, a aquella autoridad que adelanta el correspondiente
procedimiento administrativo, ha expedido el respectivo acto administrativo o
puede ejercer la competencia legal para contratar a nombre del Estado. No
obstante, los únicos destinatarios potenciales de la solicitud de suspensión no
son los servidores públicos. También pueden serlo los particulares que
temporalmente desempeñen funciones públicas de conformidad con las condiciones
establecidas en la Constitución y en las leyes (artículo 123 C.P.).
El contexto de la norma es el procedimiento disciplinario puesto que
la medida provisional sólo puede ejercerse cuando se adelantan diligencias
disciplinarias por la Procuraduría o la Personería Distrital de Bogotá. Ello
significa que el sustento probatorio de la medida debe obrar en un expediente
disciplinario. No obstante, la norma acusada no regula la única facultad
preventiva del Procurador General, de tal forma que el contexto disciplinario
de ésta precisa atribución no debe entenderse como una restricción a otras
facultades preventivas que le confieren la Constitución y las leyes.
La condiciones
de aplicación de la norma, o sea, del ejercicio de la facultad en ella
consagrada, tienen un doble carácter: teleológico y objetivo. De no cumplirse
con dichas condiciones de aplicación, estaríamos ante el ejercicio ilegal de la
medida preventiva en mención. Las condiciones teleológicas consisten en la
finalidad de hacer cesar los efectos y de evitar los perjuicios que puedan
derivarse de la no suspensión de los procedimientos administrativos, actos o
contratos en cuestión. Otras motivaciones, como por ejemplo la inconveniencia
política o la impopularidad de la autoridad competente, no justifican
jurídicamente el ejercicio de la medida. Por su parte, las condiciones
objetivas tienen que ver con las circunstancias que permitan inferir, primero,
que se vulnera el ordenamiento jurídico o, segundo, que se defraudará al
patrimonio público. Se trata aquí de condiciones objetivas cuya apreciación
corresponde al titular de la competencia. Si bien el proceso de intelección
mental supone un elemento subjetivo de valoración, no cabe razón a la
demandante cuando afirma que la medida provisional es de entera
discrecionalidad del Procurador o el Personero Distrital. La inferencia sobre
la posible ocurrencia de los hechos que se pretenden evitar, a saber, la
vulneración del ordenamiento jurídico o el detrimento patrimonial del Estado,
es un juicio lógico cuya corrección depende de que se verifiquen los hechos
invocados para afirmar la existencia de un riesgo. Dicha existencia debe surgir
de un hecho manifiesto puesto que la norma exige que “se evidencien
circunstancias que permitan inferir” la vulneración o la defraudación. Se
trata, por lo tanto, de un juicio de razón objetivo dentro de unos márgenes de
apreciación, por lo tanto, controlable. Si las circunstancias invocadas como
generadoras de la probabilidad de ocurrencia del desenlace indeseado no son
evidentes, entonces se estará ante una extralimitación del órgano de control en
el ejercicio de sus funciones, que acarrea consecuencias jurídicas para el
Procurador General o el Personero Distrital.
Finalmente,
subraya la Corte que como la norma acusada regula las facultades del Procurador
General y del Personero de Bogotá en el contexto del proceso disciplinario,
ésta no atribuye a las autoridades administrativas nuevas competencias para
suspender los procedimientos, los actos, los contratos o su ejecución. Estas
autoridades, dentro del ámbito de sus funciones y de sus facultades específicas,
deben decidir, primero, si es necesario hacer cesar los efectos y evitar un
perjuicio y, segundo, cuál es el medio apropiado a su alcance en virtud de las
leyes vigentes para lograr esos fines, dada la naturaleza del objeto de la
solicitud de suspensión puesto que las reglas legales en cada caso son
diferentes, como se verá posteriormente respecto de los procedimientos
administrativos, los actos, los contratos o su ejecución.
5.1.2 Objeto de la medida provisional
La solicitud de suspensión dirigida a la autoridad administrativa
correspondiente puede recaer sobre procedimientos administrativos, actos o
contratos. En atención a que las posibilidades jurídicas de suspender cada una
de estas actuaciones es diferente y puede conllevar efectos diversos para las
personas posiblemente afectadas por la decisión, es necesario establecer el
sentido de la disposición al momento de juzgar su constitucionalidad.
La norma acusada
señala que la solicitud puede recaer sobre un procedimiento administrativo, un acto,
un contrato o su ejecución, pero no específica cuáles son las medidas que puede
adoptar el destinatario de la solicitud en cada caso. La Corte entiende que la
disposición no atribuye a los destinatarios una facultad novedosa para
suspender procedimientos, actos o contratos. Ese no es su objeto ni su
finalidad y, por ello, el texto del artículo se limita a regular una medida
provisional dentro del contexto del régimen disciplinario.
En este orden de
ideas, el destinatario de una solicitud de suspensión debe, como se anotó
anteriormente, analizar si el ordenamiento jurídico vigente le atribuye alguna
facultad que le permita cumplir la finalidad de la norma: lograr que cesen los
efectos y se evite un detrimento patrimonial. La facultad idónea para alcanzar
este objetivo no tiene que ser específicamente una facultad de suspensión
puesto que el ordenamiento contempla diversas atribuciones, establecidas en
distintas leyes, tales como el Código Contencioso Administrativo y el Estatuto
de Contratación Administrativa, que sin ser propiamente de suspensión tienen la
virtud de hacer cesar los efectos o de evitar un detrimento patrimonial. En
algunos casos, como por ejemplo en ciertos procedimientos administrativos, la
suspensión se puede lograr por la decisión de no continuar adelantando la
actuación administrativa iniciada de oficio mientras se estudia el asunto
elevado por el Procurador General de la Nación o el Personero de Bogotá.
Cuando el
legislador estime que las facultades que el ordenamiento vigente confiere a los
potenciales destinatarios de la solicitud de suspensión son insuficientes para
alcanzar las finalidades de la medida preventiva, podrá dentro del respeto a la
Constitución, ejercer su potestad de configuración para complementar, mediante
una ley, el régimen en vigor aplicable a los procedimientos administrativos, a
los actos, a los contratos y a su ejecución.
5.1.3 Ejercicio de la medida provisional y sus efectos
La medida provisional de solicitud de suspensión del procedimiento,
acto o contrato administrativo, si bien no consituye una orden que deba ser
cumplida obligatoriamente por la autoridad administrativa competente, no por
ello deja de surtir efectos.  Como se precisó anteriormente, la medida prevista
en la norma acusada no es una orden sino una solicitud. Esta debe
materializarse en un acto jurídico motivado en el cual se expresen las razones
por las cuales se pide la suspensión. La motivación debe desarrollar los fines
y condiciones establecidos en la norma sin que ello implique señalar eventuales
responsables. De tal manera que, al adelantar diligencias disciplinarias,
cuando se evidencian las circunstancias aludidas por la norma, en la solicitud
se debe especificar, por lo menos: a) cuáles son éstas, b) por qué se infiere
de ellas que se produce o producirá el resultado que la norma pretende evitar,
c) en qué consiste la vulneración del ordenamiento jurídico o la defraudación
del patrimonio público en el caso concreto y d) cuál es el procedimiento, acto
o contrato o su ejecución cuyos efectos deben cesar para impedir que ocurra o
que continúe ocurriendo lo que es necesario, en derecho, precaver o acabar.
La norma acusada no hace imperativo solicitar la suspensión, sino
que faculta al Procurador General, al Personero Distrital de Bogotá para
adoptar la medida preventiva. Por lo tanto, si bien el artículo regla el
ejercicio de esta facultad, éstos habrán de apreciar en cada caso si es
necesario elevar la solicitud de suspensión y si se dan los presupuestos para
ello establecidos en la disposición acusada. Empero, en ciertas circunstancias
donde es palmario que se presenta una grave vulneración del ordenamiento
jurídico o una clara defraudación del patrimonio público, la omisión en el
ejercicio de esta facultad podría generar consecuencias jurídicas para quienes
fueron investidos de dicha atribución, dado que los servidores públicos
responden no sólo por violación de la ley sino también por omisión o
extralimitación en el ejercicio de sus funciones (artículo 6 C.P.).
Cuando el Procurador, su delegado especial para el efecto, o el
Personero Distrital de Bogotá, ante la evidencia de circunstancias que le
permiten inferir que se vulnera el ordenamiento jurídico o se defraudará al
patrimonio público, solicita la suspensión del procedimiento administrativo,
acto o contrato para hacer cesar sus efectos y evitar posibles perjuicios, y el
respectivo servidor público no atiende la solicitud, entonces este último asume
los riesgos jurídicos que implica permitir que tales procedimientos, actos y
contratos sigan surtiendo efectos. Aunque la solicitud de suspensión no tiene
efectos vinculantes ya que no es una orden, sí obliga al destinatario de la
medida a adoptar una decisión al respecto. Así, éste no puede guardar
indefinidamente silencio sobre la solicitud; por el contrario, debe responder
oportunamente a la petición que le ha sido formulada. La respuesta debe indicar
si se procederá o no a adoptar una decisión que haga cesar los efectos y evite
el perjuicio. En caso afirmativo, el acto correspondiente del destinatario de
la solicitud debe reunir los requisitos que para su expedición establece el
ordenamiento jurídico. En caso negativo, el destinatario debe expresar las
razones por las cuales no procede la suspensión. Estas razones pueden ser de
dos tipos, en términos generales. En primer lugar, el destinatario de la
solicitud puede llegar a la conclusión de que no es procedente hacer cesar los
efectos del procedimiento administrativo, del acto, del contrato o de su
ejecución porque en realidad no se reúnen las condiciones establecidas en la
norma acusada o porque existen otros referentes jurídicos o consideraciones de
interés público que así lo exigen o aconsejan en el caso concreto. En segundo
lugar, el destinatario de la solicitud de suspensión puede concluir que sí
procede hacer cesar los efectos y evitar el perjuicio en el caso concreto pero
encontrar que dentro de sus facultades ninguna es idónea para ese fin y, por lo
tanto, carece de medios jurídicos para atender positivamente la medida
preventiva.
En ambos casos,
se trata de una decisión autónoma del destinatario de la solicitud de
suspensión que ha de tomar dentro del ámbito de sus competencias y deberes.
Será el destinatario el que aprecie las circunstancias del caso, analice el
marco normativo pertinente y asuma los riesgos jurídicos de la decisión o las
responsabilidades de diverso orden que de ella se puedan derivar cualquiera que
sea el sentido de la misma, positivo por atender la solicitud o negativo por no
atenderla. Por ejemplo, la decisión del destinatario de la solicitud puede
tener consecuencias respecto de la calificación de su diligencia o negligencia.
5.2 No vulneración de las competencias de las entidades
administrativas, de la jurisdicción contencioso administrativa y de la
Contraloría General de la República.
La demandante acevera que la facultad consignada en el artículo 160
convierte al Procurador General y al Personero Distrital en coadministradores,
y usurpa la competencia de suspender provisionalmente los actos administrativos
que corresponde a la justicia contencioso administrativa (artículo 338 de la
Constitución).
A juicio de la Corte la norma demandada no vulnera los artículos
113, 277 numeral 1º y 338 de la Constitución. Como ha quedado establecido en
los acápites anteriores sobre el alcance (ver supra 3) y la estructura
(ver supra 5.1.1) de la norma demandada, la medida provisional sólo
consiste en solicitar, no en ordenar, la suspensión de procedimientos, actos o
contratos. Su ejercicio de ninguna manera sustituye las competencias de otras
autoridades. Por el contrario, la norma acusada encuentra plena justificación
en las funciones de control y vigilancia atribuidas a la Procuraduría General
de la Nación en la Constitución, así como en las funciones asignadas a la
Personería Distrital de Bogotá por el Decreto Ley 1421 de 1993 dictado en
desarrollo de los artículos 322 y 41 transitorio de la Constitución.
Sobre el particular cabe reiterar lo dicho sobre el alcance de las
funciones de control y vigilancia asignadas a la Procuraduría General de la
Nación. Tales debates muestran que las funciones preventivas del Ministerio
Público, a diferencia del control posterior ejercido por la Contraloría General
de la República (artículo 267 iniciso 2º de la Constitución), constituyen
manifestación de la voluntad expresa del Constituyente (ver supra).
5.2.1 Diferencias entre la suspensión administrativa y judicial.
Órganos de control y autoridades administrativas no interfieren con las
funciones jurisdiccionales contencioso administrativas.
Tampoco hay lugar a confundir la suspensión provisional de un acto
administrativo por parte de los jueces contencioso administrativos con la
medida preventiva de solicitud de suspensión por parte del Procurador General y
el Personero Distrital. Ambas figuras tienen alcances y finalidades diferentes:
la primera es un acto judicial que suspende temporalmente los efectos de un
acto administrativo de forma que, por ejemplo, no se lesione el orden jurídico
(en la acción de nulidad) o se vulneren además derechos sujetivos (acción de
nulidad y restablecimiento del derecho). En contraste, la medida provisional
que adopta el Procurador o Personero dentro de la investigación disciplinaria
sólo tiene la virtualidad de poner en acción a la administración pública para
que examine la necesidad de suspender un determinado procedimiento
administrativo, acto o contrato, para evitar la vulneración del ordenamiento
jurídico o el detrimento del patrimonio público así como el medio jurídico
adecuado para hacerlo dentro del marco constitucional y legal vigente. No
asiste, en consecuencia, razón a la demandante cuando afirma que la norma
acusada conlleva la vulneración del artículo 238 de la Constitución.
5.2.2
Diferencias entre la medida provisional y la responsabilidad fiscal.
En el mismo sentido, no deben confundirse los efectos de la medida
provisional de solicitud de suspensión establecida en la norma demandada con
los efectos del control fiscal ejercido por la Contraloría General de la
República. Mientras que la primera es una medida preventiva a ejercer por la
Procuraduría General de la Nación o el Personero Distrital de Bogotá con
fundamento en la defensa del orden jurídico y del patrimonio público, el
control fiscal se ejerce en forma posterior y selectiva sobre la gestión fiscal
(artículo 267 de la Constitución), y puede traer como consecuencia la determinación
de la responsabilidad fiscal por el detrimento ya  irrogado al patrimonio
público y la imposición de las sanciones pecuniarias correspondientes (artículo
268, numeral 5 de la Constitución). Se trata entonces de funciones claramente
distintas en razón de su objeto, de sus fines, de las condiciones para su
ejercicio, del momento en que pueden ser ejercidas y de sus efectos.
6. No vulneración de los principios de buena fe y presunción de
inocencia
Precisado el alcance y la estructura de la norma demandada –la
medida preventiva lo es para solicitar la suspensión no para decretarla–
carecen de justificación los cargos relativos a la vulneración de los
principios de buena fe y de presunción de inocencia. Ello porque el Procurador
o el Personero, al contrario de lo afirmado por la actora, no están facultados
para, al suponer la mala fe de las autoridades administrativas, “suspender los
procedimientos, actos, contratos administrativos, por lo que no es cierto que
se les entrege una facultad “capaz de paralizar la administración pública”. Lo
mismo vale decir respecto de la presunta violación del derecho al debido
proceso y del principio de presunción de inocencia (artículo 29 de la
Constitución). Carece de fundamento fáctico y normativo afirmar, como lo hace
la actora, que con la facultad de dictar la medida provisional establecida en
la norma demandada se otorga al Procurador General de la Nación la posibilidad
de “establecer una especie de presunción de responsabilidad” y de “deducir
violaciones legales o daños al patrimonio público” sin proceso previo. Por el
contrario, como quedó expresado en el acápite 5 de la presente providencia, la
solicitud de suspensión elevada por el Procurador General o el Personero
Distrital no tiene el efecto jurídico de obligar a la autoridad administrativa
que adelanta el procedimiento, que dictó el acto administrativo o que celebró
el contrato respectivo a que proceda a suspenderlo. Se trata de un sistema de
control que modifica el sistema de riesgos en la actuación administrativa con
la finalidad de combatir la corrupción y que puede tener efectos penales,
disciplinarios, fiscales y políticos para el servidor público involucrado en
actos u omisiones que lesionen el ordenamiento jurídico o el patrimonio público
pero tales efectos no surgen de la solicitud sino de las decisiones que el
servidor público adopte en ejercicio de sus funciones y su determinación está
supeditada a que se adelanten los procesos establecidos en las leyes para
sancionar a un servidor. Con relación a los particulares tal medida no puede
tener el alcance ni servir de pretexto para desconocer sus derechos, los cuales
se encuentran protegidos constitucional y legalmente.
Adicionalmente, reitera la Corte que en el trámite legislativo se le
sustrajo a la norma el alcance de crear una “prejudicialidad disciplinaria” que
pudiese implicar un juicio anticipado sobre la conducta de un funcionario o
sobre los particulares que pudieren ser beneficiados con dicha conducta. La
medida preventiva aprobada por el Congreso se funda en una apreciación objetiva
relativa a la eventual vulneración del ordenamiento jurídico o al posible
detrimento del patrimonio público. Además, esta apreciación debe basarse en
hechos que evidencien tales circunstancias. Por lo demás, la autoridad
administrativa destinataria de la solicitud de suspensión sólo podrá adoptar
las decisiones correspondientes dentro del marco de sus competencias
constitucionales y legales y no está obligada a adoptar medidas para atender la
solicitud. Por ello, la negativa de dichas autoridades a obrar conforme a la
solicitud de suspensión no puede ser invocada como un indicio en su contra
dentro del proceso disciplinario que se esté adelantando.
En consecuencia, la norma acusada no vulnera los artículos 29 y 83
de la Constitución.
7. Cosa juzgada relativa
Finalmente pasa la Corte a considerar si se pronuncia sobre el
argumento de inconstitucionalidad parcial esgrimido por la delegada del
Ministerio Público al rendir Concepto Fiscal en el presente proceso, a saber,
que las expresiones de la norma “o la Personería Distrital de Bogotá” y “y el
Personero Distrital” violan el principio de igualdad, ya que le asignan
exclusivamente al Personero Distrital de Bogotá la facultad de adoptar la
medida provisional, sin que exista fundamento constitucional alguno para no
otorgarle dicha facultad a los demás personeros, en especial a los Distritales
del país (de Cartagena, Santa Marta y Barranquilla) que también cumplen las
funciones de Ministerio Público. La Corte reitera que el Ministerio Público en
su concepto no hace las veces de demandante y, por lo tanto, no puede formular
propiamente cargos nuevos aunque sí puede plantear argumentos adicionales a los
esgrimidos por el actor e invitar a la Corte a que juzgue las normas acusadas a
la luz de toda la Constitución indicando cuáles son los vicios que encuentra.
Por su parte, la Corte no está obligada a proceder de esta manera ya que está
facultada para limitar los alcances de la cosa juzgada a los cargos analizados
en la sentencia para que ésta no sea absoluta sino relativa.
El argumento
basado en el principio de igualdad no guarda relación con los cargos
presentados por el actor. Además, se dirige contra una parte de la norma y
refiere a un aspecto puntual y específico. Por ello, la Corte no se detendrá en
él y limitará los alcances de la cosa juzgada a los cargos analizados. Así se
dispondrá en la parte resolutiva.
VII. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Declarar EXEQUIBLE el artículo 160 de la Ley 734 de 2002,
“por el cual se expide el Código Disciplinario Único”, con respecto de los
cargos analizados y en los términos de la parte motiva de esta sentencia.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
archívese el expediente.
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Presidente
ALFREDO BELTRÁN SIERRA                        JAIME
ARAUJO RENTERÍA
Magistrado
Magistrado
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA             JAIME CÓRDOBA
TRIVIÑO
Magistrado
Magistrado
Impedido
RODRIGO ESCOBAR GIL             EDUARDO MONTEALEGRE
LYNETT
Magistrado                                                Magistrado
No
firma
ALVARO TAFUR GALVIS
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrado                                                Magistrada
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria
General
LA SUSCRITA SECRETARIA GENERAL
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
HACE CONSTAR:
Que el H. Magistrado doctor Eduardo
Montealegre Lynett, no firma la presente sentencia por cuanto le fue aceptado
impedimento para intervenir en la presente decisión.
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria
General
LA SUSCRITA SECRETARIA GENERAL
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
HACE CONSTAR:
Que la H.
Magistrada doctora Clara Inés Vargas Hernández, no firma la presente sentencia
por cuanto se encuentra en comisión en el exterior, la cual fue debidamente
autorizada por la Sala Plena.
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria
General
[1] Doctor Jaime Bernal Cuellar.
[2] Proyecto de Ley Numero 19 de 2000 – Senado por el cual se expide el
Código Disciplinario Único, Gaceta del Congreso No. 291 de julio 27 de 2000,
pág. 18.
[3] La mencionada reserva la elevó el Senador Rodrigo Rivera.
[4] Gaceta del Congreso N° 25 de febrero 6 de 2001, pág. 10.
[5] Sostenía el Senador Rodrigo Rivera para
oponerse a la facultad discrecional dada el Procurador General de la Nación de
suspender contratos administrativos: “Pero la corrupción y la criminalidad no
se enfrentan cabalmente, eficazmente, con organismos de control omnipotentes.
|| No hay nada que conduzca a una mayor ineficiencia en esos propósitos que
unos organismos de control omnipotentes. Si no tienen diques de contención, si
no tienen pesos y contrapesos, por lo menos internamente dentro de la Procuraduría,
lo que se estimula es la mediocridad en las investigaciones. || Entonces, ese
tema que está incluido en los artículos 152 a 154, y que en la propuesta
inicial de los ponentes se planteaba extender esas facultades discrecionales,
para no solamente suspender funcionarios, sino suspender procesos de
contratación y yo me pregunto, ¿quién va a pagar las indemnizaciones a los
contratistas afectados de esa manera que actúan de buena fe, frente a la
administración?” (Gaceta N°  30 de febrero 6 de 2001, págs. 6 y 7).
[6] Doctor Eduardo Montealegre Lynett.
[7] Gaceta del Congreso N° 30 de febrero 6 de 2001, págs. 8 y 9.
[8] Gaceta del Congreso N° 31 de febrero 7 de 2001, pág. 24.
[9] Gaceta del Congreso N°  575 de noviembre 13 de 2001, pág. 14.
[10] La Corte constata que hubo una comisión de conciliación, pero no se
detiene en las cuestiones relativas al trámite del proyecto porque no se
formularon cargos por vicios en la formación de la ley.
[11] El senador Rodrigo Rivera advertía sobre los peligros de colocar
poderes absolutos en manos de la autoridad de control, en los siquientes
términos: “Pero la corrupción y la criminalidad no se enfrentan cabalmente,
eficazmente, con organismos de control omnipotentes.|| No hay nada que conduzca
a una mayor ineficiencia en esos propósitos que unos organismos de control
omnipotentes. Si no tienen diques de contención, si no tienen pesos y
contrapesos, por lo menos internamente dentro de la Procuraduría, lo que se
estimula es la mediocridad en las investigaciones.|| Entonces, ese tema que
está incluido en los artículos 152 a 154, y que en la propuesta inicial de los
ponentes se planteaba extender esas facultades discrecionales, para no
solamente suspender funcionarios, sino suspender procesos de contratación y yo
me pregunto, ¿quién va a pagar las indemnizaciones a los contratistas afectados
de esa manera que actúan de buena fe, frente a la administración?” (Gaceta del
Congreso N° 30 de febrero 6 de 2001, pág. 6).
[12] Gaceta del Congreso N° 472 de septiembre 20 de 2001, pág. 16.
[13] Gaceta del Congreso N° 472 de septiembre 20 de 2001, pág. 17.
[14] Gaceta No 25 del 6 de febrero de 2001, pág. 6. Transcripción de la
intervención del Senador Darío Martínez Betancourt.
[15] Reza el numeral 2 del artículo 7 del Decreto 262 de 2000: “ARTÍCULO
7�‹.
Funciones. El Procurador General de la Nación cumple las siguientes funciones:
... || 2. Formular las políticas generales y criterios de intervención del
Ministerio Público en materia de control disciplinario, vigilancia superior con
fines preventivos, actuación ante las autoridades administrativas y
judiciales y centros de conciliación, y promoción, protección y defensa de los
derechos humanos.” (Se subraya)
[16] La discusión en torno al numeral 7 del artículo 277 C.P. versó sobre si
la intervención en cuestión debía darse siempre, es decir, en todo proceso, o
si sólo debía tener lugar cuando fuere necesario. Como surge de manera obvia de
la redacción final del texto, se prefirió que el Procurador sólo interviniera
cuando ello fuere necesario. Para evitar que tal facultad pareciere
discrecional, se evitó que el texto dijera “cuando el Procurador lo considere
necesario” y se introdujo la expresión “cuando sea necesario en defensa del
orden jurídico, etc. Así, dejando en claro que no intervendría en todos los
procesos que ante las autoridades administrativas o judiciales se adelantaran,
se añadió que por las mismas razones que tal intervención resultaba necesaria,
intervendría el Procurador ante las mismas autoridades, aun en ausencia de todo
proceso. En la discusión se mencionó que una intervención de este tipo tenía, a
pesar de no ser permanente, un carácter preventivo (Se subraya). Ver
Actas de la Asamblea Nacional Constituyente correspondientes a la discusión del
día 22 de abril de 1991, en: Consejería Presidencial para el Desarrollo de la
Constitución, Asamblea Nacional Constituyente, Antecedentes de los artículos
272-277, págs. 34 ss.
[17] Consejería Presidencial para el Desarrollo de la Constitución,
Asamblea Nacional Constituyente, Antecedentes de los artículos 272-277, pág.
37.
[18] Constitución de 1936. “Artículo 52. Son Organos del Poder Público:
el Lesgislativo, el Ejecutivo y el Judicial. || Los Organos del Poder Público
son limitados, tienen funciones separadas, pero colaboran armónicamente en la
realización de los fines del Estado.”
[19] En efecto, el artículo inicialmente propuesto en el proyecto de ley
mencionada el sujeto pasivo de la medida provisional: ““Artículo 166. Prejudicialidad
disciplinaria en actuaciones administrativas. Cuando la Procuraduría General
de la Nación adelante diligencias disciplinarias por las faltas a que se
refiere el artículo 48, numerales 30, 31, 32, 33, 34 y 35 de este código, el
Procurador General de la Nación podrá solicitar de la respectiva autoridad
administrativa la suspensión de la actuación propia de la licitación, del
concurso público o de la formalización de la contratación directa ...”, Gaceta
del Congreso N° 31 de febrero 7 de 2001, pág. 24.