C-044-15
Sentencia C-044/15
CREACION Y
ORGANIZACION DEL SISTEMA DE DEFENSA TECNICA Y ESPECIALIZADA DE MIEMBROS DE LA
FUERZA PUBLICA-Contenido
PRESTACION CON CARGO
A RECURSOS PUBLICOS DEL SERVICIO DE DEFENSA TECNICA PARA INTEGRANTES DE DEFENSA
PUBLICA-No queda comprendida
dentro de las hipótesis de auxilio o donación prohibidas por el artículo 355 de
la Constitución Política
En relación con el cargo por infracción del
artículo 355 superior, la Corte constata que
la prestación con cargo a recursos públicos del servicio de defensa técnica
para los integrantes de la fuerza pública, prevista en las normas demandadas,
no queda comprendida dentro de las hipótesis de auxilio o donación prohibidas
por el artículo 355 superior, razón por la cual declarará exequibles los
artículos 2, 4, 5, 10, 11, 12 y 13 de la Ley 1698 de 2013 en relación con el
cargo analizado.  Ello por cuanto los
integrantes de la fuerza pública en ejercicio de su misión constitucional
desarrollan una actividad peligrosa y, por tanto, el Estado está obligado, por
el principio de correspondencia, a garantizar su defensa técnica, teniendo en
cuenta que desarrollan en virtud de la función que constitucionalmente les ha
sido conferida un ejercicio legítimo de la fuerza. Con todo, en la reglamentación que expida el Gobierno
Nacional con fundamento en los artículos 2º y 6º de esta ley, se deberán
precisar los criterios que orientarán la asignación de recursos para
servicios de defensa con cargo a dicho fondo, incluyendo criterios de
distribución proporcional a fin de asegurar que aquellos cubran la defensa de
aquellos integrantes de la fuerza pública que no cuentan con rentas e ingresos
suficientes para sufragar su defensa y que la destinación de los recursos se
efectúe con arreglo a criterios de eficiencia y equidad.
ACCION DE
INCONSTITUCIONALIDAD POR VICIOS DE FORMA-Término de caducidad
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos/ CONCEPTO DE VIOLACION EN DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Exigencias
PRINCIPIO PRO
ACTIONE EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Aplicación
PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD FLEXIBLE-Jurisprudencia constitucional
RESERVA DE LEY
ESTATUTARIA-Jurisprudencia
constitucional/RESERVA DE LEY-Criterios jurisprudenciales para la
identificación de un contenido estatutario/RESERVA DE LEY ESTATUTARIA-Criterios de identificación desarrollados en la
jurisprudencia constitucional
RESERVA DE LEY-Criterios para determinar asuntos de contenido
estatutario
De conformidad con
los criterios desarrollados por la jurisprudencia, deberán tramitarse a través
de una ley estatutaria: (i)
los elementos estructurales del derecho fundamental definidos en la
Constitución, (ii) cuando se expida una normatividad que consagre los
límites, restricciones, excepciones y prohibiciones que afecten el núcleo
esencial, (iii) cuando el legislador tenga la pretensión de regular la
materia de manera integral, estructural y completa […], (iv) que aludan
a la estructura general y principios reguladores y (v) que refieran a
leyes que traten situaciones principales e importantes de los derechos.
COMISIONES CONSTITUCIONALES PERMANENTES-Conformación
REPARTO DE TRABAJO
LEGISLATIVO ENTRE COMISIONES CONSTITUCIONALES-Jurisprudencia constitucional
TRABAJO LEGISLATIVO-Especialización
COMISIONES
CONSTITUCIONALES PERMANENTES-Competencia
para aprobación en primer debate
VICIO DE
PROCEDIMIENTO POR ELUSION DE DEBATE Y VOTACION-Jurisprudencia constitucional
VOTACION EN BLOQUE
DE ARTICULADO DE PROYECTO DE LEY-Jurisprudencia constitucional
VOTACION EN BLOQUE
DE ARTICULADO DE PROYECTO DE LEY-Condiciones
DEBATE LEGISLATIVO-Apertura
formal
CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD DE DEBATES PARLAMENTARIOS-Fundamento
TRAMITE LEGISLATIVO-Etapa de votación sólo procede bajo el
supuesto de la suficiente ilustración/ACTO DE VOTACION EN TRAMITE LEGISLATIVO-Contenido
y alcance
PRINCIPIO DE UNIDAD
DE MATERIA EN TRAMITE LEGISLATIVO-Contenido y alcance
CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD POR VULNERACION DEL PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Metodología
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Reglas aplicables
PRINCIPIO DE UNIDAD
DE MATERIA-Inexistencia de
“mico legislativo"
PROHIBICION DE
ESTABLECER AUXILIOS O DONACIONES A FAVOR DE PARTICULARES-Contenido y alcance
AUXILIOS O DONACIONES-Desarrollo
jurisprudencial de la prohibición
OTORGAMIENTO DE
SUBVENCIONES O AUXILIOS A PARTICULARES-Reglas que condicionan su admisibilidad
PROHIBICION DE
DECRETAR AUXILIOS O DONACIONES A FAVOR DE PERSONAS NATURALES O JURIDICAS DE
DERECHO PRIVADO-Jurisprudencia
constitucional
PRESTACION DEL
SERVICIO DE DEFENSORIA TECNICA Y ESPECIALIZADA PARA INTEGRANTES DE LA FUERZA
PUBLICA-Alcance
CREACION DE FONDO DE
DEFENSA TECNICA Y ESPECIALIZADA DE LOS MIEMBROS DE LA FUERZA PUBLICA-Objeto/FONDO ESPECIAL SIN PERSONERIA
JURIDICA DESTINADO A FINANCIAR EL OTORGAMIENTO DE PRESTACION A TITULO GRATUITO-Autorización
de transferencia de recursos públicos
Referencia: Expediente
D-10307
Demanda de
inconstitucionalidad contra la Ley 1698 de 2013, “Por la cual se crea y organiza el
Sistema de Defensa Técnica y Especializada de los miembros de la Fuerza Pública
y se dictan otras disposiciones”.
Demandante: Iván David
Márquez Castelblanco
Magistrada
sustanciadora:
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Bogotá, D.C., once (11)
de febrero de dos mil quince (2015).
La Sala Plena de la
Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de
los requisitos de trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido
la siguiente
SENTENCIA
I.       ANTECEDENTES
1.       El ciudadano Iván David Márquez Castelblanco instauró acción pública de
inconstitucionalidad contra la Ley 1698 de 2013 “por la cual se crea y
organiza el sistema de defensa técnica y especializada de los miembros de la
fuerza pública, y se dictan otras disposiciones”. El demandante argumenta
que la Ley 1698 de 2013 presenta vicios de procedimiento en su formación
insubsanables, por vulnerar el numeral 1° del artículo 157 de la Constitución
Política, el literal a) del artículo 152 y, parcialmente, el artículo 157
ibídem. Además, por existencia de vicios de fondo en los artículos 2, 4, 5, 10,
11, 12 y 13, los que estima, contrarían el artículo 355 de la Carta Política, y
en el artículo 16, por violación del principio de unidad de materia establecido
en los artículos 158 y 169 de la Constitución Política.
2. Mediante auto del catorce (14) de julio de dos mil catorce (2014)
se admitió la demanda y se dispuso comunicar la iniciación del proceso al
Presidente del Congreso de la República, a los Ministerios de Hacienda y
Crédito Público, de Justicia y del Derecho, de Defensa Nacional, al
Departamento Administrativo de la Función Pública, a las Facultades de Derecho
de la Universidad Externado de Colombia, Universidad Nacional de Colombia,
Universidad Militar Nueva Granada, a la Academia Colombiana de Jurisprudencia.
Asimismo, se ordenó correr traslado al Procurador General de la Nación y fijar
en lista la norma acusada para efectos de la intervención ciudadana, según lo estipulado en el artículo 7o del
Decreto 2067 de 1991.
3. Cumplidos los trámites constitucionales y
legales, propios de los procesos de constitucionalidad, la Corte Constitucional
procede a decidir acerca de la demanda en referencia.
II.
NORMA DEMANDADA
4. El texto demandado se transcribe a continuación:
LEY
1698 DE 2013
(Diciembre
26)
Diario
Oficial No. 49.016 de 27 de diciembre de 2013
Por
la cual se crea y organiza el sistema de defensa técnica y especializada de los
miembros de la fuerza pública, y se dictan otras disposiciones
EL
CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
TÍTULO
I
DISPOSICIONES
GENERALES
Artículo
1°. Creación del Sistema de Defensa Técnica y Especializada de los Miembros de
la Fuerza Pública. Créase el Sistema de Defensa Técnica y Especializada de los
Miembros de la Fuerza Pública como un conjunto de políticas, estrategias,
programas, medidas preventivas y herramientas jurídicas, técnicas, financieras
y administrativas orientadas a garantizar a favor de los miembros de la Fuerza
Pública que así lo soliciten, el derecho a la defensa y una adecuada
representación en instancia disciplinaria e instancia penal ordinaria y
especial en el orden nacional, internacional y de terceros estados por
excepción, y con ello el acceso efectivo a la Administración de Justicia.
Artículo
2°. Objeto del Sistema de Defensa Técnica y Especializada.
El Sistema de Defensa Técnica y Especializada de los Miembros de la Fuerza
Pública, es responsable de financiar los servicios jurídicos que garanticen a
los miembros activos y retirados de la Fuerza Pública una adecuada
representación, para materializar el derecho fundamental a la defensa en las
instancias disciplinarias o jurisdicción penal ordinaria y especial en el orden
nacional, internacional y de terceros Estados por excepción, previstas en la
ley para cada caso, de conformidad con la reglamentación que para tal efecto
determine el Gobierno Nacional.
Artículo
3°. Principios que rigen el Sistema de Defensa Técnica y Especializada de los
Miembros de la Fuerza Pública. En la aplicación de esta
ley se tendrán en cuenta los siguientes principios:
Continuidad:
El servicio que brinda el Sistema de Defensa Técnica y Especializada de los
Miembros de la Fuerza Pública se prestará sin interrupción desde el momento
mismo en que se autoriza, salvo fuerza mayor o caso fortuito.
Especificidad:
Los recursos apropiados para financiar el Sistema de Defensa Técnica y
Especializada de los Miembros de la Fuerza Pública se destinarán al
cumplimiento del objeto establecido en la presente ley y demás actividades
conexas, complementarias y necesarias que constituyan directa e indirectamente
un medio indispensable para el cumplimiento adecuado de los fines del Sistema.
Calidad:
El servicio que brinda el Sistema de Defensa Técnica y Especializada de los
Miembros de la Fuerza Pública se prestará con eficiencia y calidad, para lo
cual sus órganos de administración implementarán los mecanismos de control y
vigilancia que así lo garanticen.
Accesibilidad:
Los miembros de la Fuerza Pública, activos o retirados, tendrán el derecho de
acceder al servicio que brinda el Sistema de Defensa Técnica y Especializada,
de conformidad con lo dispuesto en los artículos 5°, 6° y 70 de la presente ley
y con sujeción a la apropiación presupuestal disponible al momento de la
solicitud.
Gratuidad:
El servicio que brinda el Sistema de Defensa Técnica y Especializada se
prestará a quien se autorice en forma oportuna y continua sin costo alguno,
hasta por el monto de los recursos apropiados y disponibles.
Oportunidad
e idoneidad: El Sistema de Defensa Técnica y Especializada garantizará el
derecho a una defensa oportuna, especializada y con personal idóneo.
Imparcialidad:
El defendido gozará de independencia, sin ninguna clase de restricción,
influencia o presión.
Especialidad:
Los defensores vinculados al Sistema de Defensoría Técnica deberán tener
estudios en grado de especialización o maestría en derecho disciplinario, penal
o procesal penal y experiencia en litigio penal o en disciplinario, así como
conocimientos en derecho operacional o derechos humanos y derecho internacional
humanitario. Los defensores seleccionados deberán registrarse en el Registro de
Abogados del Sistema de Defensoría Técnica y Especializada de los Miembros de
la Fuerza Pública que para tal efecto cree y administre Fondetec.
Artículo
4°. Creación del Fondo. Créase el Fondo de Defensa Técnica y
Especializada de los Miembros de la Fuerza Pública como una cuenta especial de
la Nación - Ministerio de Defensa Nacional, que hará parte del Ministerio de
Defensa Nacional - Unidad de Gestión General, sin personería jurídica, con
independencia patrimonial, el cual funcionará bajo la dependencia, orientación
y coordinación del Ministerio de Defensa Nacional.
El
Fondo de Defensa Técnica y Especializada de los Miembros de la Fuerza Pública
utilizará la sigla Fondetec.
Fondetec
financiará el Sistema de Defensa Técnica y Especializada de los Miembros de la
Fuerza Pública, siempre y cuando la falta o delito haya sido cometido en
ejercicio de la misión constitucional asignada a la Fuerza Pública o con
ocasión de ella.
Artículo
5°. Financiación del Sistema de Defensa Técnica y Especializada de los Miembros
de la Fuerza Pública. Para el cumplimiento de los fines establecidos en el
artículo 1° de la presente ley, el Sistema de Defensa Técnica y Especializada
de los Miembros de la Fuerza Pública se financiará con los recursos que se
apropien en el Fondo de Defensa Técnica y Especializada de los Miembros de la
Fuerza Pública, creado en virtud de la presente ley.
TITULO
II
COBERTURA
Y EXCLUSIONES
Artículo
6°. Ámbito de cobertura. El Sistema de Defensa Técnica y
Especializada financiado por el Fondo de Defensa Técnica y Especializada de los
Miembros de la Fuerza Pública (Fondetec) se encargará de prestar a los miembros
activos y retirados de la Fuerza Pública los servicios mencionados en el
artículo 2° de esta ley, cuyo conocimiento sea avocado en materia disciplinaria
por las autoridades disciplinarias y en materia penal por la jurisdicción penal
ordinaria o penal militar y en subsidio la jurisdicción internacional
vinculante por tratados internacionales debidamente ratificados por Colombia.
Así
mismo, podrá prestarse el Servicio de Defensoría a los miembros de la Fuerza
Pública ante terceros Estados.
En
aquellas actuaciones que se encuentren en curso a la entrada en vigencia de la
presente ley, se garantizará el derecho de defensa a los miembros de la Fuerza
Pública que lo soliciten en los términos aquí señalados, de conformidad con la
reglamentación que para tal efecto expida el Gobierno Nacional.
El
Servicio de Defensa Técnica y Especializada que financia Fondetec garantiza,
como obligación de medio y no de resultado, un servicio oportuno, de calidad,
continuo, especializado e ininterrumpido.
Artículo
7°. Exclusiones. Se excluyen de la cobertura del Sistema de Defensa Técnica y
Especializada de los miembros de la Fuerza Pública al que se refiere la
presente ley, entre otras, aquellas conductas principales relacionadas con los
delitos contra la administración pública, la libertad integridad y formación
sexuales, delitos contra la familia, violencia intrafamiliar, delitos contra la
asistencia alimentaria, la extorsión, la estafa, lavado de activos, tráfico de
estupefacientes, enriquecimiento ilícito, delitos contra la fe pública y los
delitos contra la existencia y la seguridad del Estado y contra el régimen
constitucional y legal definidos en los Títulos XVII y XVIII del Código Penal
Colombiano, respectivamente.
TÍTULO
III
ADMINISTRACION
DEL FONDO
Artículo
8°. Órganos de Administración. El Fondo contará para su
administración con un Comité Directivo y un Director o Gerente.
Parágrafo.
El Director o Gerente del Fondo de Defensa Técnica y Especializada de los
Miembros de la Fuerza Pública -Fondetec- será de libre nombramiento y remoción
del Ministro de Defensa Nacional. Su remuneración y régimen de prestaciones
será el que determine el Gobierno Nacional, de conformidad con las normas
vigentes.
Artículo
9°. Comité Directivo. El Comité Directivo del Fondo de Defensa Técnica y
Especializada de los Miembros de la Fuerza Pública -Fondetec- estará integrado
por:
1.
El Ministro de Defensa Nacional o su delegado, quien lo presidirá.
2.
El Comandante General de las Fuerzas Militares, o su delegado.
3.
El Comandante del Ejército Nacional de Colombia, o su delegado.
4.
El Comandante de la Fuerza Aérea Colombiana, o su delegado.
5.
El Comandante de la Armada Nacional, o su delegado.
6.
El Director General de la Policía Nacional, o su delegado.
7.
Tres (3) representantes del Ministro de Defensa Nacional.
8.
El Director o Gerente de Fondetec tendrá a su cargo la Secretaría Técnica del
Comité, y asistirá con voz pero sin voto.
Parágrafo.
El Gobierno Nacional reglamentará el funcionamiento de los
órganos de administración del Fondo.
TÍTULO
IV
RECURSOS
Y OPERACIÓN DEL FONDO
Artículo
10. Recursos del Fondo. Los recursos del Fondo de Defensa
Técnica y Especializada (Fondetec) provendrán de:
1.
Las partidas que se le asignen en el Presupuesto Nacional
2.
Los recursos que para este propósito se destinen por parte del Fondo de Defensa
Nacional del Ministerio de Defensa Nacional.
3.
Los recursos de cooperación nacional e internacional que este gestione o se
gestionen a su favor.
4.
Las donaciones que reciba.
5.
Los rendimientos financieros derivados de la inversión de sus recursos, y
6.
Los demás recursos que obtenga o se le asignen a cualquier título.
Artículo
11. Finalidad de los recursos. Los recursos del Fondo
de Defensa Técnica y Especializada de los Miembros de la Fuerza Pública
(Fondetec) destinados a la Defensa de los Miembros de la Fuerza Pública,
tendrán por finalidad la financiación del Sistema de Defensa Técnica y
Especializada y demás actividades relacionadas que constituyan directa o
indirectamente un medio indispensable para el cumplimiento adecuado de los
fines del Sistema y del objeto del Fondo.
Parágrafo
1°. El Ministerio de Defensa Nacional y sus unidades ejecutoras
podrán sufragar actividades relacionadas que constituyan directa o
indirectamente un medio indispensable para el cumplimiento adecuado del objeto
del Fondo y del Sistema de Defensa Técnica y Especializada, previo estudio de
conveniencia elaborado por el Director del Fondo y viabilidad técnica y
presupuestal expedida por el funcionario competente de la respectiva Unidad
Ejecutora.
Parágrafo
2°. Los gastos en que incurra Fondetec para la implementación y
ejecución de la fiducia mercantil de que trata el artículo 12 de esta ley,
incluida la comisión que se pagará a la fiduciaria, serán atendidos con cargo a
los recursos del patrimonio autónomo.
Parágrafo
3°. Para los efectos previstos en el presente artículo, también
se podrán celebrar convenios con la Defensoría del Pueblo.
Artículo
12. Fiducia Mercantil. Los recursos del Fondo de Defensa
Técnica y Especializada de los Miembros de la Fuerza Pública (Fondetec) que
ingresen al patrimonio autónomo serán administrados por la Fiduciaria La
Previsora S. A., con quien el Ministerio de Defensa Nacional suscribirá el
contrato de fiducia mercantil respectivo, para lo cual queda autorizado por la
presente disposición.
Para
todos los efectos legales la representación de dicho patrimonio autónomo la
llevará la sociedad fiduciaria.
Los
recursos serán invertidos observando los criterios de seguridad, solidez y
rentabilidad del Estatuto Orgánico del Presupuesto.
Artículo
13. Administración de los recursos y régimen de contratación.
Para efectos presupuestales, los recursos se entenderán ejecutados una vez los
mismos sean transferidos al respectivo patrimonio autónomo, el cual sujetará
sus actos y contratos a las normas y reglas del derecho privado, observando, en
todo caso, los principios contenidos en el artículo 209 de la Constitución
Política.
Artículo
14. Transferencia de otros bienes. Cualquier persona
natural o jurídica, pública o privada u organismos internacionales de
cooperación, podrán hacer donaciones o entregar bienes, servicios o transferir
recursos al Fondo de Defensa Técnica y Especializada de los miembros de la
Fuerza Pública, a título gratuito sin que se requiera para ello el
procedimiento de insinuación.  Estas transferencias no otorgan a quien
transfiere la condición de fideicomitente.
Artículo
15. De la extinción del fideicomiso. Son causas de extinción
del fideicomiso creado por esta ley:
1.
La disolución y liquidación estatutaria de la sociedad fiduciaria.
2.
La intervención administrativa de la sociedad fiduciaria dispuesta por la
Superintendencia Financiera de Colombia, o la entidad que haga sus veces, para
administrar sus negocios o para liquidarla.
3.
La revocación decretada por el Ministro de Defensa Nacional.
En
el evento de que ocurra cualquiera de las circunstancias antes enumeradas, el
Fondo de Defensa Técnica y Especializa (Fondetec) subsistirá y, en
consecuencia, la sociedad fiduciaria entregará la administración del mismo a la
institución financiera que determine el Ministerio de Defensa Nacional.
TÍTULO
V
DISPOSICIONES
FINALES
Artículo
16. Ejercicio de la defensa por parte de personal uniformado.
El personal uniformado de las Fuerzas Militares que en servicio activo acredite
título de abogado y se encuentre debidamente inscrito para su ejercicio, podrá
ejercer la abogacía, cuando con ocasión de su cargo o empleo se le asignen
funciones relacionadas con la defensa litigiosa de los intereses de la Nación ­
Ministerio de Defensa Nacional - Fuerzas Militares ante la respectiva autoridad
judicial o administrativa, según corresponda.
Artículo 17. La
presente ley rige a partir de su publicación y deroga todas las normas que le
sean contrarias.
III.
DEMANDA
5. El ciudadano
formula cinco cargos de inconstitucionalidad: tres de ellos en contra de la
totalidad de la Ley 1698 de 2013 por vicios de procedimiento en su formación,
consistentes en (i) la infracción de la reserva de ley estatutaria, (ii) la
aprobación en primer debate por una comisión distinta de la constitucionalmente
correspondiente, (iii) la elusión del debate democrático y suficiente
ilustración sobre el proyecto de ley; además, de manera subsidiaria,  (iv)
formula un cargo por vicios de fondo en contra de los artículos 2, 4, 5, 10,
11, 12 y 13 de la Ley, los que estima, contrarían el artículo 355 de la Carta
Política y (v) acusa el artículo 16 de la Ley por infracción del principio de
unidad de materia. Expone sus acusaciones en los siguientes términos:
6. Violación de
la reserva de ley estatutaria. Considera que la ley demandada contrarió el
literal a) del artículo 152 constitucional, toda vez que debió haber sido
regulada a través de una ley estatutaria y no mediante una ley ordinaria.  Para
fundamentar esta conclusión, el actor expone y fundamenta las siguientes premisas:
(i) la defensa técnica o igualdad de armas constituye uno de los elementos
centrales del núcleo esencial del derecho fundamental al debido proceso; (ii) la
regulación del núcleo esencial de un derecho fundamental está sometida a
reserva de ley estatutaria; (iii) la Ley 1698 de 2013 no hace una regulación
puntual del derecho fundamental a la defensa técnica de los miembros de las
Fuerzas Militares, sino que por el contrario se ocupa de aspectos estructurales
y esenciales del mismo, los cuales deben ser reglados por el legislador
estatutario. Sobre esta base concluye que la mencionada ley debe ser declarada
inexequible por cuanto fue tramitada como una ley ordinaria, cuando debió serlo
a través del procedimiento especial previsto para las leyes estatutarias.
7. Aprobación
en primer debate por una comisión distinta de la constitucionalmente
correspondiente. Indica que el Proyecto de Ley número 132 de 2013 Senado
151 de 2013 Cámara, que se convirtió en la Ley 1698 de 2013, fue remitido para
su trámite en primer debate a las comisiones segundas de ambas cámaras,
incurriendo en un vicio de constitucionalidad insubsanable, debido a que no se
cumplió la previsión contemplada en el numeral 2° del artículo 157 Superior.
Esta norma dispone que ningún proyecto será ley sin haber sido aprobado en el
primer debate en la correspondiente comisión permanente de cada Cámara,
según la distribución temática que hace la Ley 3 de 1992.  Señala el actor:
“Teniendo en cuenta que el artículo 1° del proyecto de ley en estudio señala
que el objeto del Sistema de Defensa allí previsto es “garantizar a favor de
los miembros de la Fuerza pública que así lo soliciten, el derecho a la defensa
y una adecuada representación en instancia disciplinaria e instancia penal
ordinaria y especial en el orden nacional, internacional y de terceros estados
por excepción, y con ello el acceso efectivo a la administración de justicia”,
se advierte que este no corresponde al tema de defensa nacional y fuerza
pública, pues  su objeto no es la regulación de aquella función a cargo del
estado ni la definición de reglas sobre la organización y el funcionamiento de
la fuerza pública, sino la creación de un conjunto de medidas tendientes a
facilitar el auxilio por parte del estado de la representación letrada a
miembros de la Fuerza pública en procesos disciplinarios y penales iniciados en
su contra.
“En este orden de ideas, conviene examinar los asuntos que son de
competencia de las comisiones primeras, a las cuales, en virtud de lo
previsto en el artículo 2° de la Ley 3 de 1992, les compete conocer de “reforma
constitucional; leyes estatutarias; organización territorial;
reglamentos de los organismos de control, normas generales sobre contratación
administrativa; notariado y registro; estructura y organización de la
administración nacional central; de los derechos, las garantías y los
deberes; rama legislativa; estrategias y políticas para la paz; propiedad
intelectual; variación de la residencia de los altos poderes nacionales;
asuntos étnicos” (negrillas y cursivas originales).
“Cuando en el proyecto de ley se indica que su objeto es garantizar el
derecho a la defensa, la adecuada representación y el acceso efectivo a la
administración de justicia de los miembros de la Fuerza Pública, es evidente
que se refiere a la protección y garantía de sus derechos, luego la regulación
legal correspondiente tendría que haber sido un asunto debatido en las
comisiones primeras de las cámaras, lo que hace que no se haya cumplido la
previsión del numeral 2° del artículo 157 constitucional a que antes se ha
hecho referencia, habiéndose incurrido por esta causa en un vicio de trámite
insubsanable”.
Frente a este
punto, agrega que si bien la Corte Constitucional ha señalado unas
circunstancias que hacen más flexibles este criterio de inexequibilidad formal,
teniendo en cuenta el cúmulo de trabajo del Congreso de la República, en donde
el Presidente de cada Cámara tiene un margen de acción para repartir los
asuntos[1],
“en el caso concreto que nos concita, no es viable aplicar ninguno de los
precitados criterios de control flexible, pues: Con claridad el Art. 2° de la
Ley 3ª de 1992 establec[e] que todas las Leyes estatutarias deben ser
tramitadas a través de la Comisión Primera, y como se dejó anotado […] la ley sub
examine tiene reserva de Ley Estatutaria”.  Y aclara:
“Ahora bien, si partiéramos del erróneo e hipotético supuesto de que la
ley acusada no tiene la calidad de Estatutaria, encontramos también que la
materia tratada en [e]sta, no tiene conexidad ni relación directa con ninguno
de los temas asignados por la ley 3ª de 1992 a la Comisión segunda de la Cámara
de Representantes.  A priori se podría afirmar que la Comisión Segunda
de la Cámara es competente para conocer de la norma demandada, en cuanto tiene
a su cargo –entre otros– los temas de “Defensa Nacional, Fuerza Pública y
Servicio Militar”. Pero si se hace una interpretación armónica, sistemática y
teleológica de dicho artículo[, ] se puede colegir que el deseo de su redactor
fue otorgarle competencia para asuntos que tuvieran que ver con:
“reclutamiento, movilización de tropas, situación militar, ascensos y honores
de las F.F.M.M. colombianas y similares; es decir temas que guarden directa
relación con el servicio prestado por esta fuerza.  […]. Más por el contrario,
lo que reglament[ó] la norma objeto de esta demanda, es la garantía del Derecho
de Defensa Técnica de las F.F.M.M. lo que en principio no guarda estricta
relación con la prestación del servicio, más sí por el contrario, guarda
estricta equivalencia con “derechos, garantías y deberes” los cuales fueron
asignados a las Comisiones Primeras Constitucionales del Congreso de la
República, por el Art. 2 de la Ley 3ª de 1992”.
8. Elusión del
debate democrático y suficiente ilustración sobre el proyecto de ley en el
último debate de Cámara.  Señala que dentro de la sesión plenaria
adelantada por la Cámara se presentó un vicio que vulneró el artículo 157
Superior en sentido formal y en sentido material.  En relación con la
vulneración formal expresa:
“La Ley 5ª de 1992 […] dispone en su Art. 134 la denominada votación
por partes.  [E]sta obedece a la puesta en consideración de forma individual de
todos o algunos de los artículos que componen el texto legislativo en
discusión, por lo que se diferencia de la llamada votación en bloque, donde se
somete el texto constitucional a consideración de la comisión o cámara en su
integridad.  [E]sta misma disposición señala que cualquier congresista podrá
solicitar que se adelante la votación por partes, teniendo la capacidad el
Presidente de la respectiva Cámara –previo a escuchar las razones que motivan
la respectiva moción– de decidir su forma de votación.
“Efectivamente el Representante a la Cámara Dr. Carlos Germán Navas
Talero, solicitó que el texto del proyecto de ley número 151 de 2013 Cámara,
fuera votado artículo por artículo, a fin de poder formular inquietudes sobre
el mismo. Dicha moción no fue tenida en cuenta por la Mesa Directiva la cual
procedió a ordenar su votación en bloque, arguyendo que el Presidente de la
Cámara de Representantes –Dr. Hernán Penagos– [podía] decidir cómo se votaba;
cometiendo una flagrante violación al Art. 134 de la ley 5ª de 1992, pues
[e]sta ordena que el presidente deberá dar la palabra a los congresistas para
que expresen las razones a favor o en contra de la proposición, acto que no fue
permitido…[2].
“Finalmente los Representantes Carlos Germán Navas Talero y Ángela
María Robledo, dejaron como constancia que no se les permitió debatir el
contenido material del proyecto de ley número 151 de 2013 Cámara, puesto que no
se tuvo en cuenta la votación por partes solicitada previamente, la cual es una
garantía que permite dar a conocer y discutir el contenido real de las
disposiciones legales, sus posibles interpretaciones o contradicciones, así
como evidenciar la presencia de los coloquialmente llamados ‘micos’ que no son
otra cosa que Artículos que desvían el espíritu de la producción legislativa y
que pueden pasar desapercibidos – como efectivamente ocurrió con el Art. 16 de
la norma demandada…”.
En relación con la
vulneración material, afirma que en el trámite legislativo dado en el último
debate en la Cámara para el Proyecto de Ley 151 de 2013, fueron conculcados los
principios de identidad flexible y consecutividad.  Explica:
“[…] para el caso que nos ocupa el Principio de Consecutividad requiere
que antes de la aprobación de los proyectos de ley, se otorgue una deliberación
suficiente que permita a los congresistas reflexionar sobre el contenido de la
norma, lo cual en efecto no fue permitido por la Mesa Directiva, presentándose
una elusión al debate propio de la conformación de las leyes contenido en [el]
Art. 157 de la Constitución, pues en efecto este fue negado.
“En cuanto trata al principio de identidad flexible, esta garantiza que
la instancia legislativa conozca y pueda informarse de forma suficiente del
contenido material de la ley, antes de que sea sometida al proceso de
votación.  Este requisito no se cumple con la sola inclusión del texto [en la]
gaceta del congreso y menos aun cuando ha sido presentada una ponencia que
modifica parcialmente el proyecto de ley –como en efecto ocurrió– sino por el
contrario necesita que los congresistas pueda[n] formular sus inquietudes sobre
el [mismo] y estas a su vez sean resueltas por los ponentes o los servidores
públicos citados….
“Finalmente es importante denotar que el grupo de Representantes a la
Cámara que solicitaron la votación nominal, pública y por partes, son
integrantes de los Partidos minoritarios que tienen asiento en el Congreso
Nacional y que a su turno ejercen oposición.  Por lo que teniendo en cuenta el
principio de respeto por los derechos de las minorías, se debió permitir una
mayor ilustración sobre el proyecto de ley…”.
9. Infracción
del artículo 355 de la Constitución. Plantea el demandante que en el evento
de que la Corporación estime que no se configuraron los vicios de procedimiento
señalados en contra de la totalidad de la Ley, es menester que declare la
inexequibilidad de los artículos 2, 4, 5, 10, 11, 12 y 13 por ser violatorios,
en su conjunto, del artículo 355 de la Constitución.  Considera que:
“En la medida en que el artículo 2° de la ley señala que este Sistema
de Defensa es responsable de financiar los servicios jurídicos que
garanticen a sus beneficiarios la materialización del derecho fundamental a la
defensa, que el artículo 4° crea el Fondo de Defensa Técnica y Especializada de
los Miembros de la Fuerza Pública, bajo la dependencia, orientación y
coordinación [d]el Ministerio de Defensa Nacional, que el artículo 5° señala
que para el cumplimiento de los fines de esta ley dicho Fondo será el mecanismo
que financie el Sistema de Defensa, y que el artículo 10° dispone que los
recursos del Fondo provendrán de las partidas que se le asignen en el
presupuesto nacional, de los recursos que le destine el Fondo de Defensa
Nacional del Ministerio de Defensa Nacional y de sus rendimientos, recursos que
de acuerdo con el artículo 11° deben destinarse a la financiación del Sistema
de Defensa, mediante un mecanismo de administración fiduciaria (artículos 12 y
13), el conjunto de estas disposiciones es violatorio del artículo 355 de la
Constitución.
“En efecto, el inciso 1° de esta disposición señala que “Ninguna de las
ramas u órganos del poder público podrá decretar auxilios o donaciones a favor
de personas naturales o jurídicas de derecho privado”.  En este caso, los
recursos destinados al Fondo no constituyen nada diferente a auxilios o
donaciones para financiar los gastos de defensa de los miembros de la Fuerza Pública
vinculados a procesos penales o disciplinarios, sin que tales ayudas oficiales
encuadren dentro de ninguna de las tres previsiones en las cuales la Corte
Constitucional ha admitido la procedencia excepcional frente a la prohibición
general [conforme a la sentencia C-324 de 2009]”.
“[…] de la Ley 1698 de 2013 no se puede entrever ni remotamente que se
dé acceso a bienes y servicios necesario[s] para la materialización del Derecho
a la Defensa Técnica, a grupos poblacionales con mayores necesidades y menores
ingresos, como razón para sustentar una contraprestación o beneficio social;
sino por el contrario se está otorgando indiscriminadamente una subvención a
todos los miembros del Ejército Nacional sin importar las condiciones
económicas o materiales de cada uno de ellos, máxime, cuando muchos de estos
[…] poseen sobradamente los recursos necesarios para procurarse una Defensa
Técnica. Por consiguiente este mecanismo de financiación para sufragar con
cargo a recursos del erario la defensa de los miembros de la Fuerza Pública
vulnera el artículo 355 de la Constitución” (negrillas originales).
10. Infracción
del principio de unidad de materia en la aprobación del artículo 16. En
cuanto a la violación de los artículos 158 y 169 Superiores, por parte del artículo
16 de la Ley 1698 de 2013, sustenta que dicho texto normativo es
inconstitucional porque carece de unidad de materia.  Plantea:
“Esta disposición contempla que el personal uniformado y en servicio
activo de las Fuerzas Militares que tenga título de abogado y se encuentre
inscrito para su ejercicio, pueda, por razón de su cargo o empleo, asumir la
representación litigiosa de la Nación-Ministerio de Defensa, ante la respectiva
autoridad judicial o administrativa.  Como se advierte, esta norma carece de cualquier
conexidad con el objeto del proyecto de ley, pues no tiene nada que ver con el
Sistema de Defensa Técnica de los Miembros de la Fuerza Pública, sino que se
refiere a la defensa de los intereses de la Nación.
“[…] por la misma razón este artículo también vulnera el artículo 169
de la Constitución pues el título de la ley, que es “por la cual se crea y
organiza el Sistema de Defensa Técnica y Especializada de los miembros de la
Fuerza Pública, y se dictan otras disposiciones”, no guarda correspondencia
con el artículo 16, que versa sobre un tema completamente diferente, que no
guarda ningún tipo de conexidad con el objeto de la ley, en los término[s] que
se dejó anotado”.
11. Con fundamento
en los cargos descritos, el ciudadano pretende que se declare la
inexequibilidad de la Ley 1698 de 2013 por los vicios insubsanables de trámite
en que se incurrió en su proceso de formación. En su defecto, peticiona que
sean declarados inexequibles los artículos 2, 4, 5, 10, 11, 12, 13 y 16, por
los cargos específicos sustentados en la demanda.
IV.
INTERVENCIONES
Ministerio de Defensa Nacional
12. El Director de Asuntos Legales del Ministerio
de Defensa Nacional interviene en representación de esta entidad para defender
la constitucionalidad de la totalidad de la Ley 1698 de 2013 y de sus artículos
2, 4, 5, 10, 11, 12, 13 y 16.[3]
13. En relación con el primero de los cargos
planteados, el representante del Ministerio de Defensa sostiene que, con
fundamento en los criterios definidos por la jurisprudencia constitucional y
sintetizados en la sentencia C-169 de 2014[4], no es posible concluir que las materias
reguladas por la Ley 1698 de 2013 se encuentren sometidas a reserva de ley
estatutaria. En apoyo de esta conclusión sostiene que: (i) la creación y
organización del Sistema de Defensa Técnica y Especializada de los miembros de
la Fuerza Pública no es un asunto incluido de manera expresa y taxativa en el
artículo 152 constitucional; (ii) el sistema, en sí mismo considerado, no
constituye un derecho fundamental; (iii) la ley demandada no contiene
desarrollos ni complementos cualificados de los derechos fundamentales, pues se
limita a organizar un sistema de financiación para hacer efectivo el derecho de
defensa de los integrantes de las fuerzas militares, pero no introduce cambios
ni complementos en los contenidos sustantivos de este derecho; (iv) la ley
tampoco se ocupa de regular asuntos propios del núcleo normativo de los
derechos fundamentales; (v) ni contiene una regulación integral del derecho de
defensa o de algún otro derecho fundamental; (vi) tampoco se ocupa de regular
de manera integral un mecanismo de protección de derechos fundamentales, pues
tan sólo desarrolla un aspecto relativo a la financiación del ejercicio del
derecho de defensa por parte de los integrantes de la fuerza pública; (vii) de
aplicar en este caso la reserva de ley estatutaria, “lo excepcional
devendría en lo corriente y a la inversa”.  Sobre esta base, el
interviniente controvierte los argumentos planteados por el actor y concluye
solicitando a la Corte desestimar el cargo por violación de la reserva de ley
estatutaria.
14. Sobre el segundo cargo, el representante del
Ministerio de Defensa dice que, una vez establecido que la Ley 1698 de 2013 no
se ocupa de una regulación integral del derecho de defensa, sino que se limita
a establecer un sistema para la financiación del ejercicio de este derecho en
el caso de los integrantes de la Fuerza Pública, es claro que la norma en
cuestión se refiere a asuntos cuyo trámite compete a las comisiones segundas de
ambas Cámaras. Señala además que el hecho de que el proyecto incorpore asuntos
que se encuentran asignados a las comisiones primeras del Congreso no determina
la inconstitucionalidad de la ley, pues en todo caso existe una duda razonable
sobre cuál sería la comisión competente para tramitarla. En estas
circunstancias, los presidentes de las respectivas cámaras estaban facultados
para remitir el proyecto a la comisión que consideraran competente. En tanto la
asignación a las comisiones segundas resulta razonable, por su competencia para
tramitar proyectos relacionados con la defensa nacional y la fuerza pública, no
habría lugar a declarar la inconstitucionalidad de la ley, pues la decisión
sobre el reparto se ajusta a los criterios de control flexible definidos por la
Corte Constitucional en la sentencia C-011 de 2013.[5]
15. Frente al tercer cargo, establece que no
existió una vulneración formal del artículo 157 de la Constitución, pues si
bien es cierto que durante el trámite de la ley en la Cámara de Representantes
no se dio la palabra al representante Germán Navas Talero para sustentar su
propuesta de votar el proyecto de ley por partes y no en bloque, en todo caso
éste tuvo la oportunidad de expresar ante la Plenaria las razones por las
cuales creía que el proyecto de ley debía ser votado por partes. En
consecuencia, no es cierto que este hecho haya generado una elusión del debate
democrático o una falta de suficiente ilustración sobre el contenido del
proyecto de ley, pues todos los congresistas, incluido el Representante que
formuló la propuesta de votación y su bancada, tuvieron oportunidades amplias y
suficientes para expresar sus puntos de vista sobre el contenido del proyecto
de ley y sobre las razones para efectuar su votación en bloque o de manera
separada. Sostiene además que, según lo prevén los artículos 134 y 159  de la
Ley 5ª de 1992, de no existir consenso en torno a la propuesta de votación por
separado, le corresponde decidir a la Mesa Directiva, tal y como ocurrió en
este caso.
De otro lado, señala que “(E)l representante
Navas Talero deseaba que en la votación el Ministro le respondiera unas
preguntas, y los demás representantes que hablaron no veían razón para votar
artículo por artículo. Las proposiciones presentadas sobre el fondo del
proyecto fueron acogidas por el Ministro en incorporadas al mismo, con lo cual
la votación en bloque era razonable. En cambio, la votación artículo por
artículo en esas circunstancias, carecía de sentido”.  Sobre esta base, el
interviniente concluye que “las razones por las cuales el Representante
Navas pretendía que se votara el proyecto por partes en lugar de en bloque
resultaban por completo ajenas a los fines de esa figura jurídica, puesto que
se advierte claramente que lo que se buscaba era una reapertura del debate
sobre el fondo de la materia, más no alegó ninguna razón basada en la
conveniencia de adoptar una forma de votación u otra”. Al respecto agrega
que el accionante confunde las figuras de la deliberación y de la votación de
un proyecto de ley, los cuales tienen lugar en etapas y obedecen a finalidades
distintas, como lo ha señalado la Corte Constitucional en las sentencias C-880
de 2003[6] y C-155 de 1998. [7] En
tal sentido argumenta que “el reproche formulado por el accionante es que no
se haya accedido a continuar debatiendo el proyecto de ley cuando ya se estaba
en la etapa de votación (donde pretender regresar a la discusión del proyecto
resulta ajeno a los fines de la votación), pero no demuestra que las
oportunidades para debatir previstas en el propio trámite legislativo hayan
sido conculcadas”.
En respuesta al argumento referido a la
vulneración material del artículo 157 de la Constitución, por infracción de los
principios de identidad flexible y consecutividad, el representante del Ministerio
de Defensa sostiene que “el accionante tergiversa de manera incomprensible
dichos principios, atribuyéndoles un alcance completamente ajeno a la
normatividad constitucional”.  Dice que, según lo establecido en la
jurisprudencia constitucional, el principio de consecutividad alude al respeto
a la regla de los cuatro debates que debe surtir la aprobación de todo proyecto
de ley, mientras que el de identidad flexible se refiere a los límites que debe
respetar la modificación de los textos aprobados en cada uno de estos debates.
Sostiene que, en lo relativo a la infracción de los principios de
consecutividad e identidad flexible, la demanda no satisface las exigencias
mínimas para que la Corte pueda proferir un pronunciamiento de fondo, razón por
la cual solicita a esta Corporación desechar el cargo formulado por el
accionante.
16. Frente al cargo de fondo por infracción del
artículo 355 constitucional, el interviniente alega que no es cierto que el
contenido de los artículos 2, 4, 5, 10, 11, 12 y 13 de la Ley 1698 de 2013
vulnere la prohibición de decretar auxilios o donaciones a favor de personas
naturales o jurídicas.  Para sustentar su posición, el representante del
Ministerio de Defensa establece que la destinación de recursos públicos para
financiar la defensa técnica de los integrantes de la fuerza pública encaja
dentro los supuestos en los que, según la jurisprudencia constitucional, es
admisible excepcionar la prohibición establecida en el artículo 355 de la
Carta. Argumenta que tal medida busca hacer efectivo el derecho de defensa de
los integrantes de las fuerzas militares, “en tanto personas que tienen
mayores necesidades y menores ingresos, dado que en su abrumadora mayoría son
personas de escasos recursos que carecen de los medios para defenderse de
manera adecuada ante eventuales procesos judiciales, y que además se ven
particularmente expuestos a tener que afrontar tales procesos en razón del
ejercicio de sus funciones, que al implicar el uso de la fuerza pública expone
a los uniformados de manera permanente al inicio de procesos penales o
disciplinarios en su contra”. En segundo lugar, afirma que la adopción de
un sistema de defensa técnica para los militares resulta imperioso para
realizar una finalidad constitucional del Estado, cual es la defensa de la
soberanía, la independencia, la integridad del territorio nacional y del orden
constitucional, cuya guarda se asigna a las fuerzas militares en virtud del
artículo 217 de la Constitución. Finalmente, con esta medida se busca
equilibrar las cargas desproporcionadas que deben asumir los miembros
uniformados de la fuerza pública, en particular aquellos que carecen de
recursos económicos para financiar su propia defensa en los procesos judiciales
y disciplinarios a los que están expuestos de manera permanente.
El apoderado del Ministerio de Defensa advierte
que la Ley 1698 de 2013 no condiciona de manera expresa la financiación de los
servicios judiciales de los miembros de la Fuerza Pública a que se trate de
personas de escasos recursos o en una condición socioeconómica precaria, “debido
a que el verdadero propósito de la Ley es precisamente asegurar la defensa
técnica y especializada de los uniformados que no estén en condiciones de
asumir los costos de esa defensa por sí mismos, es claro que ese es el sustrato
material de la ley”.  Pero sostiene que:
“Si llegare a presentare el caso de un
miembro de la fuerza pública que pueda sufragar los costos de su defensa
técnica, podrá hacerlo. Esta excepción eventual y remota en nada afecta la
constitucionalidad de la ley. Pero en el evento de que la Corte estime
necesario precisar el punto, se solicita a la Honorable Corte Constitucional
que condicione la constitucionalidad de la norma bajo el entendimiento de que
el sistema sólo beneficiará a aquellos uniformados que deban asumir cargas
desproporcionadas para financiar su propia defensa ante un proceso judicial o
disciplinario cobijado por el Sistema de Defensa Técnica y Especializada de los
miembros de la Fuerza Pública”.
17. Por último, sobre el cargo formulado en
contra del artículo 16 de la ley por infracción del principio de unidad de
materia establecido en el artículo 158 Superior, el interviniente sostiene que el
actor parte de una interpretación errada del artículo mencionado, al pasar por
alto la incidencia directa que tienen los procesos en que hace parte la Nación,
respecto de los procesos penales y disciplinarios que cursan contra los
integrantes de las fuerzas militares. Explica que el resultado de los primeros
impacta, ya sea de manera favorable o desfavorable, el curso y desarrollo de
los procesos penales y disciplinarios individualmente considerados. Por tanto,
la norma demandada guarda una conexidad evidente con la materia de ley bajo
examen, desde las perspectivas temática, causal, teleológica, sistemática y metodológica,
establecidas por la Corte Constitucional como criterios para identificar la
existencia de unidad de materia. Por los mismos motivos, el interviniente
descarta la infracción del artículo 169 de la Carta, alegada por el demandante.
Intervención ciudadana
18. Dentro del término de fijación en lista
previsto en el artículo 7º, inciso 2º del Decreto 2067 de 1991, se recibió una
intervención suscrita por Germán Navas Talero y Angélica Lozano, quienes
invocando su condición de ciudadanos en ejercicio y congresistas de la
república presentaron argumentos dirigidos a coadyuvar las pretensiones del
demandante en el sentido de que la Corte declare la inexequibilidad de la Ley
1698 de 2013.[8]
19. Coinciden con el accionante en señalar que el
proyecto de ley debió surtir el trámite previsto para las leyes estatutarias y debió
asignarse a las comisiones primeras constitucionales, en lugar de a las
comisiones segundas de Senado y Cámara. Sostienen que esta irregularidad tenía
como fin eludir el debate en la Comisión Primera, la cual está conformada por
un mayor número de integrantes, en ella tienen asiento los legisladores con
mayor trayectoria y conocimientos de derecho constitucional, así como
representantes de las bancadas minoritarias, como las que representan los
congresistas intervinientes.
20. En lo atinente al cargo por elusión del
debate en Plenaria de la Cámara y votación por partes, los intervinientes
precisan que:
“(C)on respecto a la Regla de la Votación por
partes contenida en el Art. 134 de la Ley 5ª de 1992, acierta el demandante
cuando afirma que se vulneró dicha cláusula, pues en efecto el entonces
Presidente de la Cámara Dr. Hernán Penagos, no tuvo en cuenta la solicitud de
realizar votación por partes de la Ley objeto de esta demanda y por el
contrario mando a cortarnos el sonido y no nos permitió hablar. Tan es así que
en el caso del Representante Germán Navas Talero, este debió levantarse hasta
la mesa directiva para solicitar que se le permitiera el uso de la palabra, que
sólo se le otorgó cuando ya se había decidido negar la solicitud de votación
por partes. Violando no sólo la regla del principio de respeto por las Minorías
que rige la interpretación de la Ley 5ª de 1992, sino la misma disposición
normativa del Art. 134 ya citado, pues era el deber del Presidente de Cámara
otorgar la palabra al solicitante de la proposición verbal de votación por
partes para que éste pudiera esgrimir las razones de dicha solicitud. Además se
nos negó el derecho de hacer observaciones, preguntas y hasta votar
positivamente, por algunos de los artículos de la Ley. Esta actividad
perpetrada en último debate de la norma acusada, recuerda los aciagos tiempos
de la votación por ‘pupitrazo’ y demuestra una total falta de profesionalismo y
respeto por la labor legislativa”.
V.
CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
21. El Procurador General de la Nación, mediante
concepto No 5822,[9] solicitó a la Corte Constitucional inhibirse
de efectuar un pronunciamiento de fondo sobre la presunta violación del
artículo 355 de la Constitución y declarar la exequibilidad de las normas
demandadas por los demás cargos enervados.
22. En relación con el primer cargo, la Vista
Fiscal argumenta que la Ley 1698 de 2013 no está sometida a reserva de ley estatutaria,
por cuanto ella no se ocupa de regular aspectos concernientes al núcleo
esencial del acceso a la justicia y la defensa de los miembros de la Fuerza
Pública, sino que se ocupa de desarrollar un aspecto relativo a la dimensión
prestacional del derecho de defensa, asunto que es competencia del legislador
ordinario, tal y como lo estableció la Corte Constitucional en la sentencia
C-979 de 2010.[10]
23. Frente al segundo cargo, sostiene que la
Comisión Segunda Constitucional Permanente era competente para tramitar la
presente ley, pues si bien la misma tiene relación con el ejercicio de algunos
derechos fundamentales, como ocurre con la mayoría de normas, su materia y
objeto principal no es ese, sino que versa sobre la prestación de servicios
jurídicos a los miembros de la fuerza pública que se enfrenten a procesos
judiciales, aspecto que guarda relación con uno de los ejes temáticos
fundamentales de los que se ocupa la Comisión Segunda. En consecuencia, la
asignación a esta célula legislativa del proyecto de ley en cuestión obedece a
una decisión razonable, y no arbitraria, fundada directamente en el contenido
del proyecto.
24. Con relación al cargo por elusión de debate
en la Plenaria de la Cámara de Representantes, el Ministerio Público estima
que, en efecto, durante el referido debate existió una irregularidad procesal,
la cual, sin embargo, no tiene la entidad suficiente para catalogarse como elusión
del debate y, en consecuencia, para viciar la constitucionalidad de la ley.
Según explica el Procurador, la irregularidad
consistió en que, una vez aprobada la proposición afirmativa del informe de
ponencia, uno de los congresistas solicitó que se efectuar votación nominal y
separada de cada uno de los artículos, la cual fue resuelta negativamente por el
Presidente de la Cámara con fundamento en lo establecido en el artículo 159 de
la Ley 5ª de 1992, cuando para decidir sobre ella debió aplicarse lo previsto
en el artículo 134 de la misma ley. Este último no confiere el derecho a que,
ante solicitud en tal sentido, se efectúe la votación por separado de cada
artículo, pero sí obliga a que la solicitud de votación por separado sea
sometida a consideración de la respectiva corporación y que, ante la ausencia
de consenso, sea la mesa directiva quien decida la forma de ordenar la
votación.
Señala que en el presente caso “el Presidente
de la Plenaria del Congreso efectuó una aplicación inadecuada del artículo 159
y […], a través de la misma,  sustrajo la oportunidad para que la plenaria
manifestara su consenso sobre la forma como debería efectuarse la votación y,
en consecuencia, aplicó su atribución residual en forma principal”. Sin
embargo, a juicio del Jefe del Ministerio Público, tal irregularidad no
configura en sí misma una elusión de debate en ninguna de las dos modalidades –
formal o material - en las que, según el precedente establecido en la sentencia
C-1040 de 2005[11], puede tener lugar esta infracción. No se
presentó una elusión formal del debate, en tanto la irregularidad
acontecida no puede equipararse a una omisión de la discusión ni de la votación
del entonces proyecto de ley, sino que implicó “la imposición apresurada de
un tipo de votación”, en este caso la aprobación en bloque de la
iniciativa. Tampoco tuvo lugar una elusión material del debate, pues
aquella no impidió que la iniciativa fuera efectivamente discutida y aprobada
en su materialidad, así como el ejercicio de los derechos de la oposición ni,
en particular, los del Representante que solicitó la votación por separado.
A este respecto, la Vista Fiscal dice que, como
lo ponen de manifiesto sus intervenciones durante el debate, la intención del
Representante Navas Talero no era tener la posibilidad de mejorar el proyecto a
través de una votación separada, pues para ello tuvo la oportunidad de formular
proposiciones sustitutivas o modificativas en el curso del debate, sino
efectuar una oposición total al mismo. Y si bien tal actitud no es reprochable,
a juicio del Ministerio Público “la imposición de la votación en bloque por
parte del Presidente de la Plenaria en nada afectó el derecho de este
congresista a ejercer la oposición total al proyecto, como tampoco implicó un
cercenamiento del derecho a proponer mejoras a la iniciativa sino que, por el
contrario, ofreció el medio más idóneo para el fin pretendido, que era poder
oponerse a la totalidad de la iniciativa”. En tales circunstancias, “la
votación en bloque no tenía la capacidad de afectar ningún derecho de las
minorías ni la transgresión de ningún principio del debate democrático y, en consecuencia,
significa que no hubo vicio de constitucionalidad de elusión material del
debate”.
25. El representante del Ministerio Público establece
que el cargo por infracción del artículo 355 de la Carta carece de pertinencia,
por lo cual la Corte debe inhibirse para pronunciarse de fondo en relación con
el mismo. Como sustento de esta tesis, argumenta que el actor confunde el
fenómeno de la donación con el papel del Estado como garante de derechos
fundamentales de las personas, en este caso de los miembros de la fuerza
pública. Las normas acusadas regulan la prestación de un servicio que
constitucionalmente puede estar a cargo del Estado, como es el sistema de
defensoría pública, y en tal sentido no implica la transferencia de dominio de
un bien estatal a los particulares. De atenderse la lógica del demandante,
habría lugar a concluir entonces que también el servicio de defensoría pública
que presta la Defensoría del Pueblo sería inconstitucional por implicar una
donación, lo que no sería más que un absurdo constitucional.
26. Por último, la Vista Fiscal sostiene que el
artículo 16 de la Ley 1698 de 2013 no desconoce el principio de unidad de
materia, en tanto guarda conexidad con los fines que persigue esta regulación,
cual es la prestación de servicios jurídicos para la defensa litigiosa de los
integrantes de la Fuerza Pública, a través de la creación de un Sistema de
Defensa Técnica y Especializada. La norma en cuestión efectúa la habilitación
especial de un sujeto – los miembros de la Fuerza Pública que además de estar
en servicio activo sean abogados – como apto la prestación del referido
servicio de defensa. En ese orden de ideas, concluye que uno y otro son temas
directamente conexos, con lo cual no hubo lugar a infracción del citado
principio constitucional.
VI.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
Competencia
1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241
numeral de la Constitución Política, la Corte es competente para conocer de la
presente demanda.
Primera cuestión preliminar. Examen de caducidad de la acción en
relación con los cargos por vicios de forma
2. De acuerdo con
lo prescrito en el numeral 3° del artículo 242 de la Carta Política, las
acciones de inconstitucionalidad por vicios de forma caducan en el término de
un (1) año, contado desde la publicación del respectivo acto. Es preciso
examinar el cumplimiento de este requisito, toda vez que los tres primeros
cargos formulados en la demanda se refieren a acusaciones por vicios de forma.
En el
caso objeto de examen, la Ley 1698 de 2013, “por
la cual se crea y organiza el Sistema de Defensa Técnica y Especializada de los
miembros de la Fuerza Pública y se dictan otras disposiciones”, fue publicada en el Diario Oficial No.
49.016 del 27 de diciembre de 2013. La demanda de inconstitucionalidad fue
radicada en la Secretaría de la Corte Constitucional el 10 de junio de 2014, es
decir, cuando todavía no había vencido el término mencionado, motivo por el
cual se cumple con la previsión del Constituyente para ejercer la acción.
Segunda cuestión preliminar: Aptitud
sustantiva de la demanda.
3. El
artículo 2º del Decreto 2067 de 1991 establece que las demandas que presenten
los ciudadanos en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad
deberán contener: (i) el señalamiento y transcripción de las normas acusadas;
(ii) la indicación de las normas constitucionales que se consideran infringidas
y de (iii) las razones por las cuales se estiman violadas. Adicionalmente,
deberá indicarse (iv) la razón por la cual la Corte es competente para conocer
de la demanda y, cuando la norma se impugne por vicios de forma (iv) el
señalamiento del trámite impuesto por la Constitución para la expedición del
acto demandado y la forma en que fue quebrantado.
El tercero de los requisitos antes indicados,
conocido como concepto de violación, requiere que el demandante
despliegue una labor argumentativa que permita a la Corte fijar de manera
adecuada los cargos respecto de los cuales debe pronunciarse para, de este
modo, respetar el carácter rogado del control de constitucionalidad.  En ese
orden de ideas, esta Corporación ha consolidado una doctrina sobre los
requisitos básicos para examinar la aptitud de la demanda, expuestos de manera
canónica en la sentencia C-1052 de 2001[12],
en los siguientes términos:
Claridad: exige que cada uno de los cargos de la demanda tenga
un hilo conductor en la
argumentación que permita al lector comprender el contenido de su demanda y las
justificaciones en las que se basa.
Certeza: Esto significa que (i) la demanda recaiga sobre una proposición
jurídica real y existente “y no simplemente [sobre una] deducida por el actor,
o implícita”; (ii) que los cargos de la demanda se dirijan efectivamente contra
las normas impugnadas y no sobre otras normas vigentes que, en todo caso, no
son el objeto concreto de la demanda.
Especificidad: Las razones son específicas si definen con
claridad la manera como la disposición acusada desconoce o vulnera la Carta
Política a través “de la formulación de por lo menos un cargo constitucional
concreto contra la norma demandada”, que permita verificar una oposición
objetiva entre el contenido de las normas demandadas y la Constitución. De
acuerdo con este requisito, no son admisibles los argumentos “vagos,
indeterminados, indirectos, abstractos y globales” que no se relacionan
concreta y directamente con las disposiciones que se acusan.
Pertinencia: El
reproche formulado por el peticionario debe ser de naturaleza constitucional,
es decir, fundado en la apreciación del contenido de una norma Superior que se expone
y se enfrenta al precepto demandado. En este orden de ideas, son inaceptables
los argumentos que se formulan a partir de consideraciones puramente legales y
doctrinarias, o aquellos otros que se limitan a expresar puntos de vista
subjetivos en los que “el demandante en realidad no está acusando el contenido
de la norma sino que está utilizando la acción pública para resolver un
problema particular, como podría ser la indebida aplicación de la disposición
en un caso específico”; tampoco prosperarán las acusaciones que fundan el
reparo contra la norma demandada en un análisis de conveniencia, calificándola
“de inocua, innecesaria, o reiterativa” a partir de una valoración parcial de
sus efectos.
Suficiencia: Se requiere la exposición de todos los elementos de
juicio (argumentativos y probatorios) necesarios para iniciar el estudio de
constitucionalidad respecto de la norma demandada. La suficiencia del
razonamiento apela directamente al alcance persuasivo de la demanda, esto es, a
la presentación de argumentos que, aunque no logren prime facie
convencer al magistrado de que la norma es contraria a la Constitución, si
despiertan una duda mínima sobre la constitucionalidad de la norma
impugnada, de tal manera que inicia realmente un proceso dirigido a desvirtuar
la presunción de constitucionalidad que ampara a toda norma legal y hace
necesario un pronunciamiento por parte de la Corte Constitucional.
Finalmente, la Corte ha establecido que la
apreciación del cumplimiento de tales requerimientos ha de hacerse en
aplicación del principio pro actione, de tal manera que se garantice la
eficacia de este procedimiento vital dentro del contexto de una democracia
participativa como la que anima la Constitución del 91.  Esto quiere decir que
el rigor en el juicio que aplica la Corte al examinar la demanda no puede
convertirse en un método de apreciación tan estricto que haga nugatorio el
derecho reconocido al actor y que la duda habrá de interpretarse a favor del
demandante, es decir, admitiendo la demanda y fallando de fondo.
4. En
el presente caso, el demandante formuló cinco (5) cargos en su escrito de
acusación, a saber: (i) violación de la reserva de ley estatutaria; (ii)
aprobación en primer debate por una comisión distinta a la constitucionalmente
correspondiente; (iii) infracción del artículo 157 de la Constitución por
elusión del debate democrático y desconocimiento de los principios de
consecutividad e identidad flexible en el último debate en Cámara de Representantes;
(iv) vulneración del artículo 355 de la Constitución; (v) violación del
principio de unidad de materia en la aprobación del artículo 16.
El representante del Ministerio de Defensa cuestionó la aptitud del tercero
de los cargos formulados, aunque sólo en lo concerniente a la vulneración
material del artículo 157 de la Carta por la presunta infracción de los
principios de consecutividad e identidad flexible, al señalar que el contenido
de estos principios, tal y como ha sido establecido por la jurisprudencia
constitucional, “no se relaciona en nada con los argumentos sobre su
supuesta violación que fueron esgrimidos por el accionante”. Por su parte,
el Ministerio Público solicitó a la Corte inhibirse de emitir un
pronunciamiento de fondo en relación con el cuarto cargo, referido a la infracción
del artículo 355 Superior, por considerar que el mismo carece de pertinencia.
5. En ese orden de ideas, la Sala examinará si los cargos cuestionados
cumplen con los requisitos que habilitan a este Tribunal para emitir un
pronunciamiento de fondo respecto de ellos.  El análisis se circunscribirá
entonces a los cargos tercero y cuarto, dado que la aptitud sustantiva de los
cargos primero, segundo y quinto no fue cuestionada por ninguno de los
intervinientes, ni respecto de ellos encuentra la Sala elementos que desvirtúen
el análisis efectuado en el auto admisorio de la demanda, donde estimó que
tales acusaciones satisfacían los requisitos de claridad, certeza,
especificidad, pertinencia y suficiencia necesarios para emitir un
pronunciamiento de fondo.
Examen de aptitud del cargo tercero. Ineptitud
de la acusación referida al desconocimiento de los principios de consecutividad
e identidad flexible
6. En
el tercero de los cargos formulados, referido a la vulneración del artículo 157
Superior por elusión del debate democrático e infracción de los principios de
consecutividad e identidad flexible, el actor desarrolla dos líneas
argumentativas separadas e independientes entre sí: por un lado, plantea una vulneración
formal de dicha norma, debido a que durante la votación del proyecto en la
Plenaria de la Cámara no se cumplió con la exigencia establecida en el artículo
134 de la Ley 5ª de 1992, según el cual el Presidente debía otorgar el uso de
la palabra a los congresistas antes de decidir sobre la propuesta de votación
por partes formulada por uno de los Representantes, lo que a su juicio
configuró una elusión del debate democrático.  De otro lado, argumenta una vulneración
material de la norma, por infracción de los principios de consecutividad e
identidad flexible.
7. La Sala estima que el razonamiento que el actor plantea para
sostener la vulneración formal del artículo 157 de la Carta cumple con los
requisitos mínimos para proferir una decisión de fondo. No ocurre igual con la
línea argumentativa dirigida a demostrar una vulneración material de aquel
precepto, debido al desconocimiento de los principios de consecutividad e
identidad flexible.  Esta última acusación no
satisface el requisito de especificidad, por cuanto las razones
expuestas por el demandante no permiten establecer una oposición objetiva entre
la manera en que tuvo lugar el trámite del entonces proyecto de ley y el
contenido de los mencionados principios constitucionales, tal y como este ha
sido interpretado por la jurisprudencia constitucional.
8. En efecto, como lo ha señalado esta
Corporación en reiterados pronunciamientos, el principio de consecutividad exige que los
proyectos de ley se tramiten en cuatro debates de manera sucesiva en las
comisiones y en las plenarias de las cámaras legislativas, salvo las
excepciones constitucionales o legales[13].
Entretanto, el principio de identidad flexible reclama que el proyecto
de ley que cursa en el Congreso sea el mismo durante los cuatro debates
parlamentarios; esta unicidad del proyecto, sin embargo, no implica rigidez en
los contenidos, sino que es compatible con la posibilidad de que las cámaras
introduzcan modificaciones, adiciones o supresiones a su articulado, y que las
eventuales discrepancias sean superadas mediante el trámite de la conciliación.
Tal ha sido el sentido dado a estos principios, entre otras, en las sentencias C-940 de 2003[14],
C-273 de 2011[15],
C-277 de 2011[16],
C-369 de 2012[17],
C-084 de 2013[18],
C-850 de 2013[19],
C-386 de 2014[20]
y C-882 de 2014[21].
En todas ellas es claro que los referidos principios exigen que el trámite de
un determinado contenido normativo surta la regla de los cuatro debates y que
las modificaciones que durante ellos se introduzcan mantengan relación con el
contenido general de la ley y, en caso de discrepancias, sean sometidas al
trámite de conciliación a efectos de asegurar la identidad de los contenidos
aprobados por ambas Cámaras.
9. Asimismo, en algunos pronunciamientos esta
Corporación ha señalado que se infringe el principio de consecutividad por
elusión del debate o de la votación, cuando en el trámite de un proyecto de ley se omite la
discusión o votación de alguno de los artículos que lo integran o de las
proposiciones formuladas en el curso de los debates parlamentarios. Así lo ha
sostenido, entre otras, en las sentencias C-801 de 2003[22], C-839 de 2003[23],
C-1056 de 2003[24],
C-1147 de 2003[25],
C-1152 de 2003[26],
C-372 de 2004[27],
C-754 de 2004[28],
en todas las cuales fueron declaradas inexequibles normas en cuyo trámite la
Corte juzgó que existió infracción constitucional, por cuanto en algunos de los
debates reglamentarios la discusión o votación de los contenidos
correspondientes había sido diferida de las Comisiones a la Plenaria o, en
algunos casos, de la Plenaria de la corporación donde culminó el trámite a la
Comisión de Conciliación; asimismo,  se presentaron como contenidos “nuevos”
temas que en realidad habían sido abordados, pero no votados, en etapas
anteriores del trámite.
10. En su escrito de acusación, el demandante asume una interpretación
de los principios de consecutividad e identidad flexible que difiere de la
manera en que han sido desarrollados por la jurisprudencia constitucional. El
actor entiende que “el principio de consecutividad requiere que antes de la
aprobación de los proyectos de ley, se otorgue una deliberación suficiente que
permita a los congresistas reflexionar sobre el contenido de la norma”,
mientras que el de identidad flexible “garantiza que la instancia
legislativa conozca y pueda informarse de forma suficiente del contenido
material de la ley, antes de que sea sometida al proceso de votación”.[29]
Basado en su particular entendimiento de los citados
principios constitucionales, en el presente caso, el demandante no argumenta de
qué manera el trámite de la ley acusada desconoció la regla de los cuatro
debates (consecutividad), o en el curso de los debates se introdujeron
modificaciones que rompían la identidad del mismo; tampoco se refiere ni
despliega esfuerzo argumentativo alguno por mostrar la similitud del presente
caso con alguno de  los supuestos específicos en los que la Corte ha estimado
que existe infracción del principio de consecutividad por elusión de debate o
votación. Así las cosas, esta acusación no cumple con la exigencia de especificidad,
por cuanto no es posible verificar una oposición objetiva entre el trámite que
condujo a la aprobación de la ley acusada y el contenido de los principios de
consecutividad e identidad flexible, tal y como han sido interpretados por esta
Corporación.
11. Cabe precisar, que esta insuficiencia no afecta la
totalidad del cargo tercero, sino sólo la línea argumentativa dirigida a
demostrar la “vulneración material”  del artículo 157 de la Carta por
infracción de los mencionados principios constitucionales.  En consecuencia, el
pronunciamiento de la Corte en relación con el tercer cargo se limitará a
examinar las razones planteadas por el demandante para sostener la “vulneración
formal” del artículo 157 por elusión de debate, derivada de la infracción de lo
dispuesto en el artículo 134 del Reglamento del Congreso.
Aptitud sustantiva del cargo cuarto, referido a la infracción
del artículo 355 constitucional
12. La Sala no comparte los argumentos de la Vista Fiscal cuando
sostiene que el cargo por
infracción del artículo 355 Superior carece de pertinencia, en tanto el
demandante confunde el fenómeno de la donación con el papel que le corresponde
asumir al Estado como garante de la dimensión prestacional de los derechos
fundamentales de las personas.
Es cierto que la controversia que propone el actor
en este cargo implica dar respuesta a un problema de calificación[30],
esto es, si las hipótesis reguladas en los artículos 2, 4, 5, 10, 11, 12 y 13
de la Ley 1698 de 2013 constituyen supuestos de “donación” y, admitido esto, si
se trata de aquél tipo de donaciones proscritas por el artículo 355 Superior. Por
supuesto, la respuesta a esta cuestión a su vez dependerá de (i) la manera en
que se defina lo que constituye una “donación” o un “auxilio” y (ii) se
interpreten los eventos en que, de acuerdo con la jurisprudencia de esta Corporación,
se exceptúa la prohibición establecida en el artículo 355 constitucional.
13. La tesis del Ministerio Público niega que los
supuestos regulados en las normas demandadas queden comprendidos dentro del
concepto de “donación” y, sobre esta base, sostiene la ineptitud del cargo por
falta de pertinencia. Sin embargo, como quedó expuesto, esta falencia
argumentativa tiene lugar cuando el cargo no se sustenta en la apreciación del
contenido de una norma constitucional que se opone al precepto demandado, sino
en consideraciones puramente legales, puntos de vista subjetivos o análisis de conveniencia.
A juicio de la Sala,  el razonamiento del demandante no incurre en ninguno de
estos supuestos, pues en el cargo se identifica un parámetro de
constitucionalidad – el artículo 355 de la Carta – que el actor interpreta en
un sentido amplio, el cual no puede ser descalificado a priori como
manifiestamente irrazonable. Prueba de ello es que, en la presente
controversia, la intervención del Ministerio de Defensa se opone a la
prosperidad de este cargo, pero los argumentos presentados no controvierten la
calificación como “donación” o “auxilio” de las hipótesis reguladas en las
normas demandadas, sino que sostienen que se está en presencia de los supuestos
en los que, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, aquellos no están
prohibidos por el artículo 355 de la Carta. Lo anterior muestra que la
interpretación que sustenta la acusación suscita una duda sobre la
constitucionalidad de las normas acusadas, lo que habilita a esta Corte para
adelantar el estudio de fondo del cargo propuesto.[31]
14. Sin embargo, que el examen que adelantará la
Corte atinente a la presunta infracción del artículo 355 superior, no incluirá
la cuestión de si la extensión a los miembros retirados de la fuerza pública de
la cobertura del servicio de defensa técnica y especializada con cargo a
recursos públicos, previsto en las disposiciones acusadas, contraviene la
prohibición de auxilios a particulares establecida en la norma propuesta como
parámetro de constitucionalidad. El demandante no presentó argumento alguno en
relación con este aspecto, por lo cual se infiere que dicha cuestión no forma
parte de la censura propuesta.
15. En ese orden de ideas, resueltas las
cuestiones preliminares, la Sala entrará a examinar el fondo de los cinco
cargos formulados por el actor, a excepción de la acusación, incluida como
parte del cargo tercero,  relativa a la infracción de los principios de
consecutividad e identidad flexible por carecer esta de la aptitud mínima para
emitir un pronunciamiento de fondo. En consecuencia, el examen del tercer cargo
se limitará a considerar los argumentos referidos a la “vulneración formal” del
artículo 157 superior, derivada de la infracción del artículo 134 del
Reglamento del Congreso.
Presentación del caso,  formulación de los
problemas jurídicos y metodología de decisión
16. El ciudadano Iván
Darío Márquez Castelblanco demanda la totalidad de la Ley 1698 de 2013 por
afirmar que en su trámite se evidencian tres vicios de procedimiento insubsanables,
a saber: (i) infracción de la reserva de ley estatutaria, trámite que en este asunto
correspondía surtir por cuanto la norma regula aspectos esenciales del derecho
a la defensa técnica de los miembros de la fuerza pública; (ii) la aprobación
en primer debate por una comisión distinta de la constitucionalmente
correspondiente, pues debido a la materia de la que se ocupa, el proyecto debió
tramitarse en las Comisiones Primeras de Senado y Cámara, y no por las
Comisiones Segundas; (iii) la elusión del debate democrático y suficiente
ilustración sobre el proyecto de ley, por cuanto en el debate final en la
Plenaria de la Cámara se determinó la votación en bloque del articulado, sin
antes dar trámite en debida forma a la propuesta de votación por partes
formulada por uno de los Representantes.
En caso de no
declarar la inexequibilidad del conjunto de la ley, el demandante, de manera
subsidiaria, pide a la Corte que declare (iv) la inexequibilidad de los
artículos 2, 4, 5, 10, 11, 12 y 13 de la ley por infringir la prohibición
contenida en el artículo 355 de la Carta Política, por cuanto la creación del
Fondo para la Defensa Técnica y Especializada de los Miembros de la Fuerza
Pública implica decretar auxilios o donaciones proscritos a favor de particulares;
y (v) la inexequibilidad del artículo 16 de la Ley por infracción del principio
de unidad de materia, dado que no se ocupa de la defensa técnica de los
integrantes de la fuerza pública, sino que autoriza a lis militares en servicio
activo que además tengan título de abogado a representar a la Nación –
Ministerio de Defensa en litigios judiciales o administrativos.
Los ciudadanos
Germán Navas Talero y Angélica Lozano coadyuvaron las pretensiones del actor
con argumentos similares a los expuestos en la demanda.
17. Por su parte, el
apoderado del Ministerio de Defensa pide a la Corte declarar la exequibilidad
de la ley acusada, por cuanto: (i) la materia de la que se ocupa la Ley 1698 de
2013 no es de aquellas que, según los supuestos previstos en la jurisprudencia
constitucional, están sometidas a reserva de ley estatutaria; (ii) la
asignación del trámite de ley a las Comisiones Segundas, en lugar de a la
Comisión Primera, constituye una decisión razonable por cuanto aquella se ocupa
de regular aspectos relacionados con la defensa técnica de los integrantes de
la Fuerza Pública, lo cual forma parte del ámbito de competencia de las
Comisiones Segundas constitucionales; (iii) no existió elusión del debate
democrático en el trámite del entonces proyecto de ley en la Plenaria de la
Cámara, por cuanto de hecho existió discusión en torno a la manera en que debía
votarse el articulado y durante el debate se abrieron suficientes espacios de
participación para todos los Representantes, incluidos los de la oposición.
En relación con los
cargos formulados de manera subsidiaria contra algunos artículos de la ley, el
Ministerio de Defensa solicita (iv) declarar la exequibilidad de los artículos
2, 4, 5, 10, 11, 12 y 13, por cuanto la creación del Fondo para la Defensa
Técnica y Especializada de los Miembros de la Fuerza Pública constituye uno de
los supuestos en los que se exceptúa la prohibición establecida en el artículo
355 de la Carta; de no acogerse esta pretensión, pide que condicione la constitucionalidad de la norma bajo el entendimiento de
que el sistema sólo beneficiará a aquellos uniformados que deban asumir cargas
desproporcionadas para financiar su propia defensa ante un proceso judicial o
disciplinario cobijado por el Sistema de Defensa Técnica y Especializada de los
miembros de la Fuerza Pública. Finalmente, (v) declarar exequible el artículo
16 porque, de acuerdo con las hipótesis establecidas en la jurisprudencia
constitucional, su contenido guarda conexidad con el tema general del que se
ocupa la ley.
18. Entretanto, el
Ministerio Público solicita a la Corte declarar la exequibilidad de la Ley 1698
de 2013 por los cargos de procedimiento planteados en la demanda y de su
artículo 16 por la acusación específica dirigida en su contra. A su vez, pide a
esta Corporación inhibirse de efectuar un pronunciamiento de fondo por el cargo
(iv), referido a la presunta violación del artículo 355 de la Constitución. En
relación con los cargos (i), (ii) y (v) los argumentos de la Vista Fiscal
coinciden en lo esencial con los que plantea el Ministerio de Defensa. Respecto
al cargo (iii) el representante del Ministerio Público admite la existencia de
un vicio, por cuanto en el trámite surtido en la Plenaria de la Cámara la
propuesta de votación por partes formulada por uno de los Representantes no se
tramitó conforme a lo establecido en el artículo 134 de la Ley 5ª de 1992; sin
embargo, afirma que esta irregularidad no configura una elusión de debate que
genere la inconstitucionalidad de la ley, por cuanto durante las deliberaciones
se brindaron suficientes espacios de participación a todos los Representantes y
porque la votación en bloque del articulado no resultaba incompatible con la
postura de oposición a la totalidad del proyecto sostenida por el Representante
que propuso la votación por partes.
19. Corresponde entonces a la Corte dar respuesta a los
siguientes problemas jurídicos:
(i) ¿Violó
el Congreso de la Republica la reserva de la ley estatutaria al establecer
mediante ley ordinaria un Sistema de Defensa Técnica y Especializada de los
miembros de la Fuerza Pública, teniendo en cuenta que la Constitución establece
que la regulación de los derechos fundamentales de las personas y los
procedimientos y recursos para su protección debe efectuarse a través de leyes
estatutarias (art. 152 CP)?
(ii) ¿Se infringió el artículo 157 num. 2 de la Constitución por
haberse dado trámite a la Ley 1698 de 2013 en las comisiones segundas
constitucionales permanentes del Senado y la Cámara de Representantes, a pesar
de que la materia regulada por aquella atañe al ejercicio de derechos y
garantías, tema expresamente adscrito a las comisiones primeras por el artículo
2° de la Ley 3ª de 1992?
(iii) ¿Existió un vicio por elusión de debate y, con ello, una infracción
del artículo 157 superior en el trámite surtido en la Plenaria de la Cámara de
Representantes, debido a que la propuesta de votación del articulado por partes
no fue tramitada conforme a lo establecido en el artículo 134 del Reglamento
del Congreso?
De concluir que no se presenta ninguno de los
vicios de trámite a los que se refieren los tres primeros cargos, procedería el
examen por las acusaciones formuladas de manera subsidiaria. En tal evento, la
Sala deberá establecer:
(iv) Si
la creación de un sistema destinado a sufragar a título gratuito la defensa
técnica y especializada de los miembros de la Fuerza Pública en servicio activo
y retirados, a través de la constitución de un fondo – FONDETEC - financiado
con recursos públicos,  vulnera el artículo 355 de la actual Constitución
Política, en la medida que este precepto superior prohíbe a las ramas u órganos
del poder público decretar auxilios o donaciones a favor de personas naturales
o jurídicas de derecho privado.
(v) Si la habilitación a los militares abogados para representar a la
Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Fuerzas Militares en litigios
judiciales o administrativos, prevista en el artículo 16 de la ley acusada,
desconoce el principio de unidad de materia.
20. A continuación, y con el fin de hacer claridad sobre el acto sujeto
a control, se expondrá el contenido general de la ley acusada, para luego dar
respuesta a los problemas jurídicos planteados.
Contenido y
alcance de la Ley 1698 de 2013
21. Como lo señala
su título, el propósito principal de la Ley 1698 de 2013 es crear y organizar
el Sistema de Defensa Técnica y Especializada de los Miembros de la Fuerza
Pública. Esta ley consta de 16 artículos, agrupados en cinco títulos, de la
siguiente manera:
22. En el Título I
(Disposiciones Generales), se dispone la creación del mencionado Sistema
(art. 1º) y se precisa que tendrá por objeto financiar los servicios jurídicos
que garanticen a los miembros activos y retirados de la Fuerza Pública una
adecuada representación, para materializar el derecho fundamental a la defensa,
en las instancias disciplinarias, en la jurisdicción penal ordinaria y especial
tanto en el orden nacional, internacional o de terceros Estados (art. 2º).
Además, se establecen los principios que han de regir los servicios ofrecidos
por dicho Sistema, señalando que estos habrán de caracterizarse por su
continuidad, calidad, accesibilidad, gratuidad, oportunidad e idoneidad,
imparcialidad, los defensores vinculados al sistema deben ser especialistas en
las áreas de litigio y los recursos apropiados para financiar el Sistema se
destinarán de manera específica al cumplimiento de su objeto (art. 3º).
Los artículos 4º y
5º establecen como herramienta principal para financiar y garantizar la
viabilidad del Sistema la creación del Fondo de Defensa Técnica y Especializada
de los Miembros de la Fuerza Pública - FONDETEC, constituido como “una
cuenta especial de la Nación – Ministerio de Defensa Nacional, que hará parte
del Ministerio de Defensa Nacional – Unidad de Gestión general, sin personería
jurídica, con independencia patrimonial, el cual funcionará bajo la
dependencia, orientación y coordinación del Ministerio de Defensa Nacional”.
A la vez, se advierte que los recursos de FONDETEC serán destinados a financiar
la defensa técnica y especializada de los integrantes de la fuerza pública, “siempre
y cuando la falta o delito haya sido cometido en ejercicio de la misión
constitucional asignada a la Fuerza Pública o con ocasión de ella”.
23. En el Título II
(Cobertura y exclusiones) se precisa el ámbito de cobertura del Sistema (art.
6º), precisando que comprende la defensa de: (i) los miembros de la fuerza
pública, en servicio activo o retirados; (ii) en procesos disciplinarios y
penales, ya sea en la jurisdicción ordinaria o penal militar; (iii) que se
adelanten en el ámbito nacional, ante la jurisdicción internacional vinculante
por tratados internacionales debidamente ratificados por Colombia o ante
terceros Estados. A continuación, establece un listado no taxativo de
exclusiones, señalando que el servicio de defensoría no cubrirá la asistencia
legal, entre otras, en el caso de delitos contra la administración pública, la
libertad, integridad y formación sexuales, los delitos contra la familia,
violencia intrafamiliar, inasistencia alimentaria, extorsión, estafa, lavado de
activos, tráfico de estupefacientes, enriquecimiento ilícito, delitos contra la
fe pública, contra la existencia y seguridad del Estado y contra el régimen
constitucional y legal previstos en los Títulos XVII y XVIII del Código Penal
Colombiano (art. 7º).
24. El Título III
(Administración del Fondo) establece que el FONDETEC será administrado por un
Comité Directivo, cuya composición se define en el artículo 9º, al igual que
por un Director o Gerente, que será un servidor de libre nombramiento y
remoción por el Ministerio de Defensa (art. 8º). Además, se atribuye al
Gobierno Nacional facultades para reglamentar el funcionamiento de los órganos
de administración del Fondo.
Por su parte, el
Título IV (Recursos y operación del Fondo), señala el origen de los recursos
del Fondo (art. 10) y reitera que su finalidad exclusiva es la financiación del
Sistema de Defensa Técnica y Especializada y las actividades que de manera
directa o indirecta resulten indispensables para el cumplimiento de sus fines
(art. 11). Asimismo, señala que los recursos serán administrados a través de
una fiducia mercantil a cargo de la Fiduciaria La Previsora S.A. (art. 12),
define que el régimen de contratación será el de derecho privado, aunque
observando los principios previstos en el artículo 209 constitucional (art.
13), autoriza la celebración de donaciones o entrega de bienes, servicios y
recursos con destino al Fondo (art. 14) y establece las causales de extinción
del fideicomiso creado por esta ley, advirtiendo que en tal evento el Fondo
subsistirá y pasará a ser administrado por la institución financiera que
determine el Ministerio de Defensa Nacional (art. 15).
25. El título V
(Disposiciones finales) habilita para asumir la defensa litigiosa de los
intereses de la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Fuerzas Militares, al
personal de las Fuerzas Militares en servicio activo y que además cuente con el
título de abogado y esté inscrito para su ejercicio (art. 16). Por último, establece
que la ley rige a partir de su publicación y deroga las normas que le sean
contrarias (art. 17).
Precisado lo
anterior, la Sala procederá a resolver los cargos formulados. Por razones
metodológicas, examinará en primer lugar los tres cargos por vicios de
procedimiento dirigidos contra la totalidad de la Ley 1698 de 2013.
Seguidamente, el cargo por infracción del principio de unidad de materia
formulado contra el artículo 16 de la ley en cuestión. Por último, abordará el
estudio del cargo de fondo dirigido en contra de los artículos 2, 4, 5, 10, 11,
12 y 13 por vulneración del artículo 355 de la Constitución.
Cargo primero. La
Ley 1698 de 2013 no está sometida a reserva de ley estatutaria. Reiteración de
jurisprudencia
26. La Sala no
comparte la posición del demandante y de los ciudadanos intervinientes, cuando
señalan que la ley acusada debió tramitarse como estatutaria por cuanto
se ocupa de regular un aspecto integrante del núcleo esencial del derecho
fundamental al debido proceso, como es la garantía del derecho a la defensa
técnica para los integrantes de la fuerza pública.
27. El artículo 152
de la Constitución en su literal a) establece que lo concerniente a los “derechos
y deberes fundamentales de las personas y los procedimientos y recursos para su
protección”. Sin embargo, como lo ha señalado esta Corporación desde su
jurisprudencia temprana, no todo asunto que en principio quede comprendido
dentro de tan amplio descriptor está sujeto a reserva de ley estatutaria. Una
interpretación literal de esta disposición tendría la virtud de vaciar casi por
completo las competencias del legislador ordinario, puesto que resulta difícil
imaginar algún tipo de regulación que no tenga incidencia en el ejercicio de
los derechos y deberes fundamentales de las personas, o en los procedimientos y
recursos previstos para su protección.
28. Por eso la
jurisprudencia constitucional, a partir de una interpretación de la mencionada
disposición que la armonice con otras cláusulas de competencia legislativa como
las previstas en los artículos 150 y 151 superiores, ha decantado una serie de
criterios para establecer cuándo una materia relativa al ejercicio de derechos
y deberes fundamentales está sometida a reserva de ley estatutaria.
En su primer pronunciamiento sobre el tema,
sentencia C-013 de 1993[32],
la Corte estableció que  “Las leyes estatutarias están encargadas de
desarrollar los textos constitucionales que reconocen y garantizan los derechos
fundamentales. No fueron creadas dentro del ordenamiento con el fin de regular
en forma exhaustiva y casuística todo evento ligado a los derechos
fundamentales”.
Con posterioridad, en la sentencia C-756 de
2008, sintetizando la jurisprudencia sobre el tema, estableció:
“[…] la jurisprudencia constitucional ha
manifestado[33]
que la correcta interpretación del artículo 152, literal a, de la Carta no
puede obedecer a un criterio literal de la misma, sino que debe corresponder a
una adecuada armonización con el artículo 150 superior. […]  a esa conclusión
se llega […] si se tiene en cuenta que la aplicación estricta de la reserva de
ley estatutaria anularía o vaciaría el contenido de la competencia del
legislador ordinario, en tanto que es indudable que, directa o indirectamente,
toda regulación se refiere a un derecho fundamental. Es evidente, por ejemplo,
que los códigos regulan derechos fundamentales, tales como el debido proceso,
el acceso a la justicia, el de defensa, el trabajo y la libertad, entre otros.
De esta forma, la interpretación aislada del artículo 152, literal a) de la
Carta que exija la reserva de ley estatutaria para la regulación de “derechos
y deberes fundamentales de las personas” conduciría al absurdo de dejar sin
sentido la facultad del legislador ordinario para expedir códigos contemplada
en el artículo 150 de la Constitución. Por esta razón, la Corte ha concluido
que no corresponde al legislador estatutario regular el procedimiento para
exigir la verdad, justicia y reparación de los derechos de las víctimas, ni la
reglamentación de la investigación y juzgamiento en materia penal,[34]
ni la restricción del derecho a la circulación de vehículos en ciertas vías
urbanas.[35]”[36]
Para la jurisprudencia, la cuestión central
que plantea la regulación de la ley estatutaria en cuanto a derechos
fundamentales, es cómo preservar la separación de materias ordinarias y
estatutarias e impedir que se restrinjan mínimos de protección de los derechos
fundamentales, sin que se dé la deliberación el mayor consenso que este tipo de
decisiones requieren.[37]
En esta sentencia se recogieron los criterios jurisprudenciales para la
identificación de un contenido estatutario en los siguientes términos:
“Así pues, la
jurisprudencia de esta Corporación ha señalado cinco reglas interpretativas que
permiten conocer cuáles son las regulaciones sobre derechos fundamentales que
deben ser objeto de ley estatutaria y en qué casos corresponde al legislador
ordinario establecer las limitaciones o restricciones del derecho, a saber:
i) La reserva de ley
estatutaria en materia de derechos fundamentales es excepcional, en tanto que
la regla general se mantiene a favor del legislador ordinario.
ii) La regulación estatutaria u
ordinaria no se define por la denominación adoptada por el legislador, sino por
su contenido material. […].[38]
En consecuencia, el trámite legislativo ordinario o estatutario será definido
por el contenido del asunto a regular y no por el nombre que el legislador
designe.
iii) mediante ley
estatutaria se regula únicamente el núcleo esencial del derecho fundamental,[39]
de tal forma que si un derecho tiene mayor margen de configuración legal, será
menor la reglamentación por ley estatutaria.
iv) las regulaciones
integrales de los derechos fundamentales debe realizarse mediante ley
cualificada[40]
y,
v) Los elementos
estructurales esenciales del derecho fundamental deben regularse mediante ley
estatutaria[41].
De esta forma, es claro que la regulación puntual y detallada del derecho
corresponde al legislador ordinario.[42]
Al respecto, la Corte dijo que “las leyes estatutarias están encargadas de regular únicamente los
elementos estructurales esenciales de los derechos fundamentales y de los
mecanismos para su protección, pero no tienen como objeto regular en detalle
cada variante de manifestación de los mencionados derechos o todo aquellos
aspectos que tengan que ver con su ejercicio, porque ello conduciría a una
petrificación del ordenamiento jurídico”.[43] Pero, incluso, posteriormente, la Corte dijo que la reserva de ley
estatutaria no sólo se referirá a aspectos estructurales del derecho
fundamental, sino a elementos principales e importantes del mismo, así:
“[…] existe un
principio general establecido en nuestra Constitución Política, según el cual
aquellas leyes que traten sobre situaciones principales e importantes de los
derechos fundamentales o sus mecanismos de protección deben ser tramitadas a
través del procedimiento de una ley estatutaria.  Es decir, se presenta una
reserva de ley estatutaria. No obstante lo anterior, la jurisprudencia de esta
Corporación ha entendido que el análisis de dicho principio no debe ser radical
por cuanto dejaría vacía la competencia del legislador ordinario ; quien en
muchas ocasiones expide leyes que de una u otra manera vinculan tangencialmente
derechos fundamentales, tratando situaciones no principales y menos importantes
de este tipo de derechos”.[44]
”.[45]
La Corte examinó de
nuevo el tema en la Sentencia C-791 de 2011[46],
donde explicó que los derechos fundamentales son objeto de desarrollo, tanto
por parte del legislador estatutario, como por la actuación del Congreso en la
elaboración de leyes ordinarias.  En tal sentido, estableció tres criterios
para la determinación de la reserva estatutaria:
(i) cuando la ley actualiza o configura el contenido de los elementos
estructurales de un derecho fundamental debe ser expedida mediante el
procedimiento legislativo más exigente, (ii) igual exigencia se predica
cuando se regula o precisa los aspectos inherentes a su ejercicio y los
elementos  que hacen parte de su ámbito constitucionalmente protegido y (iii) por
el contrario, cuando la ley tenga como cometido armonizar o ponderar
derechos, que sin duda es su función más común, deberá ser tramitada por
procedimientos ordinarios.
Finalmente, debe la Sala precisar que cuando
el legislador regula de manera integral, estructural y completa[47]
un derecho fundamental, requiriendo para una ello el trámite consagrado en el
artículo 153 Constitucional, la pretensión de integralidad y exhaustividad debe
referirse a los elementos estructurales del derecho, es decir, en concordancia
con lo expresado previamente, (i) a las prerrogativas que se derivan del
derecho y que se convierten en obligaciones para los sujetos pasivos, (ii) a
los principios que guían su ejercicio –cuando haya lugar, y (iii) a las
excepciones a su régimen de protección y otras limitaciones de orden general[48].
Los anteriores criterios fueron retomados en
la sentencia C-818 de 2011[49]
de la siguiente manera,
“El primero
[…] puede denominarse como el criterio de la integralidad. En estos
términos, la exigencia de ley estatutaria sólo se aplica a la regulación que
tenga la pretensión de ser “integral, completa y sistemática, que se
haga de los derechos fundamentales.  Este criterio fue expuesto en la Sentencia
C-425 de 1994[50]
y reiterado por pronunciamientos posteriores. […]
[…] Un segundo criterio
de interpretación restringida señala que debe tramitarse por Ley
Estatutaria, aquellas iniciativas cuyo objeto directo sea
desarrollar el régimen de los derechos  fundamentales o de alguno de ellos en
particular.[51]
[…]
[…] Un tercer criterio
[… es] el referente a que ‘solamente se requiere de este trámite especial
cuando la ley regula <de manera integral un mecanismo de
protección de derechos fundamentales>[52], siempre
que se trate de un mecanismo constitucional necesario e indispensable para la
defensa y protección de un derecho fundamental.’[53](Subrayas fuera
del original)”.[54]
Finalmente, y como cuarto
criterio se encuentra la afectación o desarrollo de los elementos
estructurales de un derecho fundamental. Como se ha indicado la reserva de ley estatutaria no se
predica de la regulación de “todo evento ligado a los derechos
fundamentales”[55]
sino “solamente los elementos estructurales esenciales de los derechos
fundamentales”[56], de modo que las leyes estatutarias no deben regular
en detalle cada variante o cada manifestación de dichos derechos o todos
aquellos aspectos que tengan que ver con su ejercicio. […]
Ahora bien, para definir
los elementos estructurales esenciales, la jurisprudencia constitucional
se ha valido de la teoría del núcleo esencial. Según esta
teoría los derechos fundamentales tienen (i) un núcleo o
contenido básico que no puede ser limitado por las mayorías políticas ni
desconocido en ningún caso, ni siquiera cuando un derecho fundamental colisiona
con otro de la misma naturaleza o con otro principio constitucional, y (ii)
un contenido adyacente objeto de regulación. […]”.[57]
En esta decisión,
que contiene el balance jurisprudencial vigente y ha sido retomado en
pronunciamientos posteriores,[58]
la Corte sintetizó las pautas para determinar cuándo opera la reserva de ley
estatutaria en los siguientes términos:
En
consecuencia, y de conformidad con los criterios desarrollados por la
jurisprudencia, deberán tramitarse a través de una ley estatutaria: (i) los elementos estructurales del derecho
fundamental definidos en la Constitución, (ii) cuando se expida una
normatividad que consagre los límites, restricciones, excepciones y
prohibiciones que afecten el núcleo esencial, (iii) cuando el legislador
tenga la pretensión de regular la materia de manera integral, estructural y
completa […], (iv) que aludan a la estructura general y principios
reguladores y (v) que refieran a leyes que traten situaciones
principales e importantes de los derechos.
29. Es cierto que la
Ley 1698 de 2013 contempla un mecanismo dirigido a garantizar el derecho a la
defensa técnica y especializada para un particular universo de población,
conformado por los miembros de la fuerza pública en servicio activo o en retiro.
Sin embargo, como quedó expuesto, ninguna de las disposiciones de esta ley se
ocupa de regular los elementos estructurales ni los principios reguladores del
derecho a la defensa técnica definidos en la Constitución, sino tan sólo de
establecer un sistema especial de defensoría y, de manera específica, el
mecanismo que permitirá la financiación de dicho sistema a través del Fondo de
Defensa Técnica y Especializada de los Miembros de la Fuerza Pública – FONDETEC.
Tampoco hay en la ley disposiciones que consagren límites, restricciones,
excepciones y prohibiciones que afecten el núcleo esencial del derecho de
defensa técnica. Menos aún, el legislador quiso en esta ley regular de manera
integral, estructural y completa el derecho a la defensa técnica, ni siquiera
para el caso de los integrantes de la fuerza pública, pues la ley en cuestión
se concentra en establecer las líneas centrales de funcionamiento del sistema
especial de defensoría para los militares y, de manera específica, en definir
el mecanismo para su financiación.
30. Por último, bien
puede afirmarse que la Ley 1698 de 2013, al conformar un servicio especializado
de defensoría y disponer los medios financieros para llevarlo a efecto, desarrolla
la dimensión prestacional del derecho a la defensa técnica para un sector de la
población colombiana que, por desempeñar una función de gran responsabilidad y
riesgo, ha de estar dispuesto y preparado para afrontar una especial
fiscalización judicial y disciplinaria.  Como a los militares y policías se les
confía el uso de la fuerza y de las armas, la sociedad ha de establecer
rigurosos controles judiciales y administrativos para asegurar que en su
ejercicio se respeten las condiciones y los límites que confieren legitimidad
al ejercicio de la coacción estatal. Tales controles pueden desembocar en la imposición
de sanciones penales o disciplinarias cuando se evidencie la comisión de un
delito o falta; sanciones que sólo serán legítimas en tanto respeten las
garantías del debido proceso (art. 29 CP). De ahí que el establecimiento de un
sistema de asistencia legal que garantice la igualdad de armas entre acusación
y defensa, pero que de igual manera asegure los derechos de las víctimas, desarrolle
un aspecto de este derecho fundamental que interesa no sólo a los integrantes
de la fuerza pública sino a la sociedad en su conjunto.
Con todo, la
importancia del asunto regulado en la Ley 1698 de 2013 no lo convierte en uno
de aquellos sometido a reserva de ley estatutaria, pues como quedó expuesto en
la sentencia C-699 de 2013[59]:
En
cuanto a este último criterio (las situaciones importantes de los derechos), es
importante sea aplicado de forma estricta y rigurosa, pues un uso laxo o
flexible respecto a qué puede ser considerado importante, implicaría que toda la
legislación sobre menores fuera de carácter estatutario (las leyes de adopción,
el código de la infancia, etc.) o la mayoría de las normas civiles acerca de la
familia. El punto de partida de la jurisprudencia constitucional no se puede
olvidar: una interpretación ampliada y general de la reserva de ley
estatutaria, tiene el efecto perverso de reducir el ámbito de discusión
democrática ordinaria. Tal lectura de la Constitución llevaría a que las leyes
estatutarias no sean excepcionales, sino generales y rutinarias. En otras
palabras, una interpretación ampliada y flexible de la reserva de ley
estatutaria implicaría que éstas pasarían a ser las leyes ordinarias, mientras
que las leyes ordinarias pasarían a ser extraordinarias, como esperó que fueran
la leyes estatutarias el Constituyente de 1991.
31. En ese orden de
ideas, al no verificarse en relación con la ley acusada ninguno de los
criterios que justifican el establecimiento de reserva de ley estatutaria, la
Corte declarará la exequibilidad de la Ley 1698 de 2013, en relación con este
cargo.
Cargo segundo. El
trámite de la Ley 1698 de 2013 en las comisiones segundas de Senado y Cámara no
implicó vulneración del artículo 157 num. 2 constitucional. Reiteración de
jurisprudencia.
32. El artículo 157
de la Constitución establece que ningún proyecto será ley sin cumplir, entre
otros requisitos, con el de haber sido aprobado en primer debate en la correspondiente
comisión permanente de cada cámara. Por su parte, el artículo 142 delega al
legislador la función de determinar el número de comisiones permanentes, su
número de miembros y las materias de las que cada una de éstas deberá ocuparse.
Tal regulación está contenida en la Ley 3ª de 1992, “por la cual se expiden
normas sobre las Comisiones del Congreso de Colombia y se dictan otras
disposiciones”, cuyo artículo 2º dispone la conformación y los temas que
definen la competencia de cada una de las siete (7) comisiones constitucionales
permanentes que en ella se establecen.
33. Señala esta ley
que las comisiones primeras estarán compuestas por diecinueve (19) miembros en
el Senado y treinta y cinco (35) en la Cámara de Representantes, y conocerán de
los siguientes asuntos: (i)  reformas constitucionales; (ii) leyes
estatutarias; (iii) organización territorial; (iv) reglamentos de los organismos
de control; (v) normas generales sobre contratación administrativa; (vi)
notariado y registro; vii) estructura y organización de la administración
nacional central; (viii) derechos, garantías y deberes; (ix) rama legislativa;
(x) estrategias y políticas de paz; (xi) propiedad intelectual; (xii) variación
de la residencia de los altos poderes nacionales; y (xiii) asuntos étnicos.
Por su parte, las
comisiones segundas, integradas por trece (13) miembros en el Senado y por
diecinueve (19) integrantes en la Cámara de Representantes, se ocupan de lo
concerniente a: (i) política internacional; (ii) defensa nacional y fuerza
pública; (iii) tratados públicos, (iv) carrera diplomática y consular; (v)
comercio exterior e integración económica; (vi) política portuaria; (vii)
relaciones parlamentarias, internacionales y supranacionales y asuntos
diplomáticos no reservados constitucionalmente al Gobierno; (viii) fronteras; (ix)
nacionalidad; (x) extranjeros; (xi) migración; (xii) honores y monumentos
públicos; (xiii) servicio militar; (xiv) zonas francas y de libre comercio; y (xv)
contratación internacional.
34. Anticipando la
posibilidad de que un mismo proyecto de ley contenga asuntos que en principio
correspondan a distintas comisiones o verse sobre una materia no expresamente
asignada a ninguna de estas, el propio artículo 2º de la citada ley dispone, en
su parágrafo 1º, que al resolver conflictos de competencia entre comisiones se
aplicará el criterio de especialidad; por su parte, el parágrafo 2º
señala que cuando la materia de la que se ocupa un proyecto no esté claramente
adscrita a una comisión, el presidente de la respectiva cámara lo enviará a
aquella que, según su criterio, sea competente para conocer de materias
afines.
35. En anteriores
pronunciamientos esta Corporación ha señalado que esta última disposición
faculta al presidente de la cámara en la que inicia el trámite de un proyecto
para que, en caso de existir duda razonable sobre la comisión a la que
corresponde su trámite, lo asigne a la que estime competente para darle primer
debate.  El ejercicio de esta facultad comporta un margen de discrecionalidad
que, si bien es susceptible de control constitucional, ha de someterse a un
estándar flexible, de tal suerte que sólo es admisible la intervención del juez
constitucional cuandoquiera que dicho reparto resulte irrazonable a la luz del
tema y de la finalidad perseguida por el proyecto de ley en cuestión. Así, en
la sentencia C-011 de 2013[60]
la Corte hizo un detallado recuento de los pronunciamientos previos sobre el
tema y, retomando el precedente fijado en la sentencia C-975 de 2002[61], sintetizó de este modo
la regla jurisprudencial aplicable al control constitucional de las decisiones
atinentes al reparto de trabajo legislativo entre las diferentes comisiones
constitucionales:
[E]n
aquellos casos donde las materias reguladas en un proyecto de ley no aparezcan
claramente asignadas a una determinada y específica comisión o puedan ser
estudiadas por varias de ellas, y el Presidente de la respectiva célula
congresional haya dispuesto su envío a la comisión que considere pertinente en
atención a su afinidad temática, en acatamiento al respeto por el principio
democrático, el control de constitucionalidad que se adelante en esa causa debe
ser flexible, de forma tal que sólo se pueda considerar la declaratoria de
inconstitucionalidad del precepto, cuando la asignación de competencia resulte
irrazonable y claramente contraria a los contenidos normativos del artículo 2°
de la ley 3ª de 1992.
36.
Según el examen del contenido de la Ley 1698 de 2013 efectuado en las
consideraciones que anteceden, es claro que en la misma convergen materias
asignadas a las comisiones constitucionales primera y segunda.  Así, al
ocuparse de un aspecto atinente al ejercicio del derecho de defensa técnica, el
trámite de este proyecto en principio correspondería a la comisión primera, por
ser esta la encargada de lo concerniente a los “derechos, garantías y
deberes”. No obstante, en tanto la ley en cuestión tiene por objeto
exclusivo establecer un sistema de defensoría técnica y especializada para los
miembros de la fuerza pública, su trámite igualmente podría corresponder a la
comisión segunda, a la que se confía la regulación de los asuntos relacionados,
precisamente, con la fuerza pública.
Se
trata, por tanto, de uno de aquellos supuestos en los que cabe admitir la
existencia de una duda razonable y, en consecuencia, entender que el llamado a
resolverla era el presidente de la corporación donde inició su trámite el Proyecto de ley número 151 de 2013 Cámara, 132 de
2013 Senado, por el cual se
crea y organiza el Sistema de Defensa Técnica y Especializada de los miembros
de la Fuerza Pública, y se dictan otras disposiciones.
37.
La Sala encuentra que la asignación a las comisiones segundas constitucionales
de Cámara y Senado, que en sesión conjunta aprobaron en primer debate el
entonces proyecto de ley, se ajusta al estándar de razonabilidad al que antes
se hizo alusión. En efecto, tal decisión encuentra respaldo en el contenido de
la iniciativa sometida a debate, cuyas disposiciones establecen un sistema de
defensoría destinado a beneficiar exclusivamente a los integrantes de la fuerza
pública, con lo cual su tema principal guarda una conexidad evidente con una de
las materias que definen la competencia de las comisiones segundas
constitucionales.
Adicionalmente,
respeta el criterio de especialidad que, según lo previsto en la Ley 3ª
de 1992 (artículo 2º, parágrafo 1º), debe orientar la resolución de los
conflictos de competencia entre las comisiones y cuya aplicación en el presente
caso encuentra una clara justificación. En efecto, de la misma manera que no
todo asunto concerniente a la regulación de un derecho fundamental está sujeto
a reserva de ley estatutaria, por cuanto ello implicaría vaciar la competencia
del legislador ordinario, tampoco toda cuestión que de algún modo se relacione
con “derechos, garantías y deberes” ha de ser tramitada en primer debate
por las comisiones primeras constitucionales, pues dentro de tal descriptor
quedarían comprendidos prácticamente todos los temas asignados a las restantes
comisiones. Es claro que una aplicación literal de esta cláusula de
competencia, que no se armonice con las restantes disposiciones de la Ley 3ª de
1992 a la luz del principio de especialidad, conduciría a un manifiesto
desequilibrio en el reparto del trabajo legislativo y, con él, de las
oportunidades de participación de los congresistas pertenecientes a las demás
comisiones.
38.
En defensa de su punto de vista, el demandante señala que el sentido que el
legislador confirió a la expresión “fuerza pública”, para efectos de
definir la competencia de las comisiones segundas constitucionales, no implica
asignar a dicha comisión el conocimiento de todos los asuntos de algún modo
relacionados con aquella, sino más bien aspectos como “reclutamiento,
movilización de tropas, situación militar, ascensos y honores de las F.F.M.M.
colombianas y similares; es decir temas que guarden directa relación con el
servicio prestado por esta fuerza”.  En su opinión, lo concerniente a la
garantía del derecho de defensa técnica de los integrantes de la fuerza pública
en principio no guarda estricta relación con la prestación del servicio,
mientras que sí queda comprendido dentro de la competencia para regular
“derechos, garantías y deberes”, asignada a las comisiones primeras.
Aún
si se admite la plausible interpretación que propone el demandante y se
entiende que las comisiones segundas sólo conocen de aspectos que guarden
directa relación con el servicio prestado por la fuerza pública, no por ello
cabría descalificar como irrazonable la asignación a dichas comisiones del
trámite del entonces proyecto de ley 151 de
2013 Cámara, 132 de 2013 Senado, por el cual se crea y organiza el Sistema de Defensa Técnica y
Especializada de los miembros de la Fuerza Pública, y se dictan otras
disposiciones.  Como se advierte
en el artículo 4º de la ley acusada, la prestación de servicios legales con
cargo al Fondo de Defensa Técnica y Especializada que se constituye en virtud
de esta ley se circunscribe de manera exclusiva a la asistencia en procesos
penales y disciplinarios relacionados con delitos o faltas cometidos en
ejercicio de la misión constitucional asignada a la fuerza pública o con
ocasión de ella. Según se expuso en el análisis del cargo anterior, en un
estado constitucional el uso de la fuerza implica, como correlato, la
imposición de especiales controles a quienes la detentan y la efectividad de
los mismos depende, a su vez, de que dichos controles se surtan con escrupuloso
respeto por las garantías del debido proceso. En ese orden de ideas, la
previsión de un adecuado servicio de defensa para los integrantes de la fuerza
pública, lejos de ser una cuestión ajena a la prestación del servicio, por el
contrario guarda relación con las condiciones en las que se desenvuelve la
necesaria fiscalización a la que ha de estar sujeto el ejercicio de la labor
constitucional encomendada a la fuerza pública.
39. Queda por examinar el argumento planteado en la
intervención ciudadana por los congresistas Germán Navas Talero y Angélica
Lozano, quienes afirman que con la asignación del trámite de este proyecto de
ley a las comisiones segundas se buscaba eludir el debate cualificado que tendría
lugar en las comisiones primeras, conformadas por un mayor número de
integrantes, con mayor experiencia y conocimiento de temas constitucionales y
donde está garantizada la representación de las minorías. A este respecto la
Sala considera que, salvo en lo que respecta al mayor número de integrantes,
que torna más exigente la conformación de quórum y mayorías, no hay lugar para
establecer la diferencia que proponen los intervinientes entre las comisiones
constitucionales primera y segunda, pues todas ellas cuentan con representación
de los partidos y movimientos minoritarios, con integrantes de reconocida
trayectoria o, bien, que han obtenido el suficiente respaldo ciudadano para ocupar
su curul; la evaluación de las calidades o conocimientos de los parlamentarios,
en todo caso, es un asunto que escapa a la competencia de esta Corte. Pero la
sola diferencia numérica entre los integrantes de las comisiones primeras y las
restantes comisiones constitucionales permanentes no podría esgrimirse como
razón para considerar que el no dirimir en todo caso los conflictos de
competencia a favor de la comisión primera entrañe una elusión del debate en
dicha comisión. Tal razonamiento, además de conducir a un reparto manifiestamente
inequitativo de los asuntos entre las comisiones, cercenaría los derechos de
participación de los demás integrantes del cuerpo legislativo que no pertenecen
a la referida comisión primera.
El argumento que proponen los ciudadanos intervinientes
sólo sería de recibo en una hipotética situación en la que se advierta el
manifiesto propósito de sustraer a las comisiones primeras de la competencia
para conocer de un asunto que claramente les corresponde para, en su lugar,
asignarlo a otra comisión constitucional que claramente carezca de atribuciones
para tramitar el proyecto de ley en cuestión. Situación que no acontece en el
caso examinado porque, si bien la materia a tratar en principio quedaba
comprendida dentro del ámbito competencial conferido a ambas comisiones, su asignación
a la comisión segunda se fundamenta en la aplicación del principio de
especialidad, previsto por el propio legislador para dirimir este tipo de
controversias.
40. En definitiva, la Sala encuentra suficientes
argumentos que respaldan como razonable la atribución de competencia a las
comisiones segundas constitucionales para haber dado primer debate al proyecto
que devino en la ley objeto de controversia. Por tal razón, estima que no se
configura el vicio alegado por los demandantes por infracción al artículo 157
num. 2 CP y, en consecuencia, declarará exequible la Ley 1698 de 2013 en
relación con este cargo.
Cargo tercero. El trámite de la solicitud de votación por
partes no configuró en el presente caso un vicio de inconstitucionalidad
41. El tercero de los
problemas jurídicos que plantea la presente controversia consiste en determinar
si existió una  vicio por elusión de debate y, con ello, una infracción del
artículo 157 superior en el trámite surtido en la Plenaria de la Cámara de
Representantes, debido a que la propuesta de votación del articulado por partes
no fue tramitada conforme a lo establecido en el artículo 134 del Reglamento
del Congreso.
Para dar respuesta a esta cuestión es preciso examinar (i) los
supuestos en los que, según la jurisprudencia de esta Corporación, se configura
un vicio de procedimiento por elusión de debate o votación; (ii) las condiciones
para que proceda la votación en bloque del articulado de un proyecto de ley;
(iii) la manera en que se adelantó el debate y votación del entonces proyecto
de ley en la Cámara de Representantes y, en particular, el trámite de la
solicitud de votación por partes que fuera propuesta por algunos
representantes, a fin de verificar si cumplió con las condiciones de validez
formal.
Elusión de debate y votación. Reiteración de
jurisprudencia
42. La Constitución dispone una serie de exigencias procedimentales que
debe satisfacer todo proyecto antes de convertirse en ley, orientadas a
garantizar condiciones de legitimidad en la formación de la voluntad parlamentaria.
Una de estas condiciones, consagrada en el artículo 157 Superior, es que todos
los contenidos normativos que lleguen a ser aprobados como ley hayan sido
discutidos y aprobados en cada uno de los debates en que se descompone el
trámite legislativo.  Tanto la deliberación como la decisión adoptada por cada
célula legislativa debe llevarse a cabo con sujeción a las reglas previstas en la
Constitución y en el Reglamento del Congreso, y con plena salvaguarda de los
derechos de las minorías, a fin de asegurar espacios efectivos para que todos
los integrantes del cuerpo legislativo puedan participar con voz y con voto
en la discusión y votación de los proyectos de ley.
En ese orden de ideas, esta Corporación ha establecido que, una vez
satisfechas las exigencias de publicidad del proyecto y de los informes de
ponencia correspondientes[62],
al igual que el anuncio previo de la sesión en habrá de debatirse[63], el debate se inicia con
la apertura formal a cargo del presidente de la respectiva célula legislativa[64]. Durante el curso del
mismo, hay lugar a distinguir tres momentos, cada uno de los cuales debe surtirse
como paso previo al siguiente: (i) la presentación y aprobación del informe de
ponencia, en el que la mayoría expresa su conformidad con las orientaciones generales
del proyecto contenidas en el informe de ponencia y manifiesta su voluntad de
darle el debate correspondiente[65];
(ii) la deliberación en torno al articulado del proyecto, que constituye un
espacio para la discusión en torno a los contenidos específicos de la
iniciativa[66];
(iii) la votación del articulado, el título y la manifestación de voluntad de
que el proyecto discutido se convierta en ley.
43. La discusión sobre el articulado del proyecto se inicia entonces
luego de la presentación del informe de ponencia favorable (en el caso de
comisiones) o de su aprobación (en el caso de plenarias), pues presupone la
voluntad de la respectiva célula legislativa de dar trámite a una iniciativa
cuyas orientaciones son compartidas por el ponente y, en el caso de las
plenarias, aprobadas por la mayoría. El Reglamento del Congreso establece que,
para el caso de las comisiones, la lectura y discusión del proyecto se hará “artículo
por artículo, y aun inciso por inciso, si así lo solicitare algún miembro de la
comisión” (art. 158), y que “los respectivos presidentes podrán ordenar
los debates por artículo, o bien por materias, grupos de artículos o de
enmiendas, cuando lo aconseje la complejidad del texto, la homogeneidad o
interconexión de las pretensiones de las enmiendas o la mayor claridad en la
confrontación política de las posiciones” (art. 159). Entretanto, el
artículo 176 del mismo cuerpo normativo (modificado por el art. 16 de la Ley
974 de 2005[67])
señala que, en el caso de las plenarias, “el proyecto se discutirá
globalmente, a menos que un ministro o miembro de la respectiva cámara pidiera
su discusión separadamente a alguno o algunos artículos”.
La jurisprudencia de esta Corte ha reiterado que el control de
constitucionalidad de los debates parlamentarios se orienta a verificar el
cumplimiento de las exigencias procedimentales establecidas en la Constitución
y en la ley, cuyo respeto posibilita la existencia de un debate democrático, sin
que corresponda al juez constitucional pronunciarse sobre la calidad o
suficiencia del debate mismo.[68]
En ese orden de ideas, para entender satisfecho este requisito, “lo
relevante es que el asunto se ponga a consideración de la respectiva célula
legislativa y que exista oportunidad para que los congresistas intervengan en
relación con el mismo, sin que tal intervención, que es potestativa de cada
cual, resulte un presupuesto para la aprobación del proyecto”.[69] Por lo tanto, para
efectos del control de constitucionalidad, se entenderá que hay debate cuando
formalmente se abra el espacio para la discusión del contenido del proyecto de
ley, aun cuando los congresistas no hagan uso de la palabra o entre las
posiciones expresadas no exista controversia.[70]
44. También ha
señalado la Corte que “a la etapa de votación sólo se procede bajo el
supuesto de la suficiente ilustración”[71],
la cual según la Ley 5ª de 1992 tiene lugar cuando: (i) transcurridas tres
horas desde el inicio del debate, a solicitud de alguno de los congresistas se
aprueba una moción de suficiente ilustración (art. 108); (ii) se aprueba una
moción en el mismo sentido en relación con un artículo que haya sido debatido
en dos sesiones (art. 164); (iii) cuando pese a no haber transcurrido tres
horas de iniciado el debate o no haberse discutido un artículo en dos sesiones,
no hay oradores inscritos y las mayorías que componen la comisión o la plenaria
aprueban cerrar el debate y dar inicio a la votación, previa solicitud del
Presidente de la respectiva comisión o plenaria. Tal posibilidad, no consagrada
expresamente en el Reglamento del Congreso, se infiere de las facultades
conferidas al presidente de la respectiva célula para organizar el debate (arts.
102, 103, 104, y 108) y de los principios de interpretación del reglamento consagrados
en el artículo 2º de dicha ley. Lo relevante en todas estas hipótesis es que
resulta razonable entender que hay suficiente ilustración cuando, transcurrido
el lapso contemplado en los artículos 108 y 164, las diferentes fuerzas
políticas han tenido oportunidad de expresar su posición, o bien cuando, sin
agotar el tiempo previsto, los participantes en el debate no manifiesten
interés en hacer uso de la palabra.
45. El acto de la
votación, en tanto expresa y conforma la voluntad de las mayorías consignada en
la ley, está sometido a una detallada regulación, contenida en los artículos
122 a 138 de la Ley 5ª de 1992, orientada a garantizar el cumplimiento de las
condiciones que confieren legitimidad a la decisión con la que culmina el
trámite legislativo. Precisamente en aras de asegurar condiciones de
transparencia y responsabilidad de los congresistas ante sus electores, el Acto
Legislativo 1 de 2009 reformó el artículo 133 Superior para establecer que el
voto de aquellos “será nominal y público, excepto en los casos que determine
la ley (…)”, lo que permite a los ciudadanos conocer el sentido del voto de
sus legisladores y a la vez verificar el cumplimiento de las exigencias de
quórum y mayorías.[72]
46. En razón de su
importancia, la Corte Constitucional ha señalado que la votación “no puede presumirse
ni suprimirse”, y además “debe ser expresa y específica por parte de las
respectivas Comisiones y Plenarias con el fin de asegurar la participación
activa de todas las instancias legislativas”.[73] En tal sentido, ha
entendido que se elude el debate y la votación  cuando: (i) en algunos de los
debates reglamentarios la discusión o votación de los contenidos
correspondientes se difiere de las Comisiones a la Plenaria o se delega esta
tarea en exclusiva a la Comisión de Conciliación; (ii) en etapas posteriores
del trámite se  presentaron como “nuevos” temas que habían sido abordados, pero
no votados, en etapas anteriores del trámite.[74]
En sentencias
posteriores la Corte ha precisado el alcance de esta doctrina, señalando que la
elusión sólo se configura en los casos en que: (i) se constate omisión “voluntaria
y consciente” de debatir y votar un tema, o de trasladar la responsabilidad
de decidir a una instancia posterior del trámite; (ii) cuando la conducta
omisiva objeto de controversia no se ajusta a lo previsto en el Reglamento del
Congreso y con ella (iii) se vulnere el valor sustantivo que se asegura con el artículo
157 superior, cual es asegurar la debida formación de la voluntad democrática
de las cámaras y la posibilidad de que los integrantes de cada célula
legislativa participen con voz y con voto en el trámite de aprobación de las
leyes; examen que, en todo caso, deberá tener en cuenta los elementos del
contexto particular en que tuvo lugar la aprobación de la norma acusada.[75]
La votación
en bloque del articulado de un proyecto de ley
47.
Los contenidos que conforman un proyecto de ley pueden ser sometidos a votación
de manera separada o en bloque.  Mientras esta última modalidad de votación
favorece la celeridad de los procedimientos legislativos (art. 2º Ley 5ª 1992),
con primera se asegura mayor precisión sobre los contenidos que están siendo
votados en cada momento, a fin de evitar errores en la formación de la voluntad
legislativa, y a la vez se permite a los congresistas individualizar el sentido
de su voto en relación con cada uno de los contenidos normativos que integran
el proyecto sometido a aprobación, a fin de expresar su acuerdo con algunos de
ellos y su desaprobación respecto de los demás.
El
artículo 134 del Reglamento del Congreso establece que los congresistas, los
ministros del despacho o quien tenga la iniciativa para presentar el proyecto
de ley correspondiente, podrán solicitar que el mismo sea sometido a votación
por partes. La misma norma establece que, en caso de no existir consenso sobre
esta propuesta de votación, “decidirá la mesa directiva, previo el uso de la
palabra, con un máximo de diez minutos, para que se expresen los argumentos en
favor o en contra”.
48.
En anteriores decisiones la Corte ha estimado que, en sí misma considerada, la
negativa de la mesa directiva a efectuar la votación por partes de un proyecto
de ley, no entraña desconocimiento del principio democrático, siempre que la
decisión al respecto esté precedida de la correspondiente deliberación.
Así,
en la sentencia C-155 de 1998[76]
la Corte precisó que las normas pertinentes para tramitar las solicitudes de
votación por partes no eran los artículos 158 y 159 del Reglamento del
Congreso, según sostenían los demandantes, sino el artículo 134 del mismo cuerpo
normativo, por cuanto los primeros se refieren a la discusión del proyecto y no
a su votación, “al paso que el 134 es la norma especial que expresamente se
refiere a la votación por partes del proyecto”. Sobre esta base, estimó que
no se configuraba vicio alguno de inconstitucionalidad por cuanto, de acuerdo
con la norma citada, “la sola solicitud de un congresista no obliga por si
misma a la Mesa directiva de la corporación a decretar una votación artículo
por artículo. Antes bien, si no hay acuerdo al respecto, puede decidir lo que
estime que sea más conveniente, eso sí, después de oír las distintas opiniones”.
Esta
regla de decisión fue reiterada en la sentencia C-880 de 2003[77], donde la Corte sostuvo
que, en el caso examinado, la votación en bloque de un proyecto de ley no
implicaba una vulneración del principio democrático, por cuanto:
(L)o
que se pretende garantizar en el debate parlamentario, es la discusión libre de
ideas, conceptos, criterios, antes de procederse a la votación del respectivo proyecto
de ley. Es por ello, que si bien la Ley 5 de 1992 exige, como se señaló, que la
discusión del articulado se realice artículo por artículo, no así su votación,
pues el artículo 134 de la citada ley, establece la votación por partes. En
efecto, esa norma dispone que los congresistas, ministros o quienes tengan
iniciativa legislativa, podrán solicitar que las partes de un proyecto sean
sometidas a votación separadamente y, que si no se logra un consenso la mesa
directiva decidirá “previo el uso de la palabra, con un máximo de diez (10)
minutos, para que se expresen los argumentos a favor o en contra. Aceptada la
moción, las partes que sean aprobadas serán sometidas luego a votación en
conjunto”.
De
lo expuesto, observa la Corte que la Plenaria de la Cámara de Representantes al
haber votado en bloque dieciséis artículos del proyecto de ley que culminó con
la expedición de la Ley 790 de 2002, no violó ni la Constitución ni el
reglamento del Congreso. Adicionalmente, es importante destacar que del expediente
legislativo que obra en el proceso, se pudo constatar que la votación de esos
artículos fue el producto de una discusión previa, sin que hubieran sido objeto
de proposiciones sustitutivas, aditivas o supresivas, como si lo fueron cinco
restantes, respecto de los cuales su votación se realizó en forma individual.
Siendo ello así, la Corte considera que el cargo expuesto por el demandante en
relación con la votación en bloque no es procedente.
49.
Los precedentes expuestos permiten concluir que la decisión de las mesas
directivas en el sentido de no acoger la solicitud de votación por partes del
contenido de un proyecto, formulada por alguno de los congresistas o demás
sujetos habilitados para proponerla, no constituye, en sí misma, una
irregularidad susceptible de viciar el trámite del proyecto en cuestión, toda
vez que el artículo 134 del Reglamento del Congreso les confiere
discrecionalidad para adoptar una decisión definitiva al respecto.  Sin
embargo, para que el ejercicio de esta facultad discrecional no se torne en
arbitrariedad, es preciso verificar que (i) previo a la decisión adoptada por
la mesa directiva se haya abierto espacio para exponer los argumentos a favor o
en contra de acoger la propuesta de votación por partes; (ii) no se haya
alcanzado un consenso al respecto entre los integrantes de la respectiva célula
legislativa; (iii) del contexto del debate se infiere que con la votación en
bloque del articulado no se sacrifican las finalidades sustantivas que se
aseguran con la votación por partes, toda vez que, por ejemplo, ni el autor de
la propuesta ni los demás participantes en el debate han identificado aquellos
contenidos normativos sobre los que tengan una posición diferente a la que
sostienen en relación con el resto del articulado, de modo tal que requieran de
la votación por partes a fin de expresar su aprobación respecto de unos
contenidos y su desaprobación respecto de los demás; o bien cuando los
artículos votados en bloque no fueron objeto de proposiciones sustitutivas,
aditivas o supresivas durante el curso del debate, que ameriten someterlos a
votación de manera separada.
El
debate y votación en la Plenaria de la Cámara de Representantes del Proyecto de
Ley número 132 de 2013 Senado, 151 de 2013 Cámara
50. El trámite
surtido para la aprobación en cuarto debate de la ley acusada tuvo lugar en dos
sesiones, realizadas los días 10 y 11 de diciembre de 2013.[78] La primera de ellas se
inició con la decisión de los impedimentos formulados, luego de lo cual se puso
en consideración la proposición con la que terminó el informe de ponencia. A
partir de este momento se abrió el espacio para las intervenciones de los
asistentes, dentro del cual hicieron uso de la palabra varios representantes:
uno de ellos[79]
expresó su oposición al proyecto por considerar que el mismo no contemplaba una
adecuada representación legal para las víctimas en los procesos seguidos contra
integrantes de la fuerza pública y que podía generar condiciones de impunidad. El
segundo en intervenir[80]
señaló que el proyecto debía tramitarse como ley estatutaria y ante las
comisiones primeras, formuló algunas preguntas al Ministro de Defensa en torno
al manejo de los centros de reclusión para los militares y manifestó su
oposición con la manera en que fueron tramitados los impedimentos. Otro de los
parlamentarios[81]
expresó que no acompañaba el proyecto porque dentro de las exclusiones no
contemplaba las violaciones de derechos humanos y derecho internacional
humanitario y porque los recursos para financiar la defensa de los integrantes
de la fuerza pública sería operados por un ente privado con autonomía
presupuestal; además solicitó la votación nominal “tanto para la ponencia como
para artículo por artículo”. Quien intervino a continuación[82] expresó su respaldo al proyecto debido a la necesidad
de garantizar la defensa técnica para militares de escasos recursos. Al
finalizar esta intervención, el presidente de la Cámara sometió a consideración
de la Plenaria el constituirse en sesión permanente, pero al momento de someter
a votación nominal dicha iniciativa no se contaba con quórum decisorio, razón
por la cual se anunció que la discusión del proyecto continuaría al día
siguiente.
51. En la sesión del 11 de diciembre prosiguió la discusión del
proyecto con las intervenciones de dos representantes que expresaron su
respaldo al mismo.[83]
A continuación, otro de los parlamentarios[84]
objetó la constitucionalidad de la iniciativa porque la misma establecía un
tratamiento desigual entre los integrantes de la fuerza pública y otros
servidores públicos y porque se crea una nueva figura de defensoría no
contemplada en la constitución, para remediar lo cual propuso crear una
división de defensoría militar adscrita a la Defensoría del Pueblo. Luego tomó
la palabra un representante que respaldó el proyecto, aunque consideró que
debía someterse a un juicio estricto de proporcionalidad para garantizar el
derecho a la igualdad de los demás colombianos que no tienen acceso a esa misma
defensa.[85]
A continuación, una de las congresistas intervino para cuestionar que la
discusión de esta iniciativa se llevara a cabo en las comisiones segundas y
oponerse a que a través del mismo se establecieran privilegios para las fuerzas
militares.[86]
Por último, otra de las representantes se opuso a que el servicio de defensoría
para los integrantes de la fuerza pública estuviera subordinado al Ministerio
de Defensa, proponiendo en su lugar un fortalecimiento de la defensoría pública
que se presta a través de la Defensoría del Pueblo; asimismo, señaló que la
destinación de recursos públicos para financiar la defensa de militares en
servicio activo y retirados contrariaba la prohibición establecida en el
artículo 355 constitucional.[87]
52. Concluida esta intervención, y concedido el uso de la palabra a un
congresista que la solicitó para responder a una alusión hecha por otro de los
oradores, el presidente anunció:
“Dirección
de la Presidencia, doctor Hernán Penagos Giraldo:
Gracias Representante,
continúa la discusión, anuncio que va a cerrarse, queda cerrada, abra el
registro, señor Secretario, para votar el informe de ponencia.”[88]
Una vez cerrado el registro y anunciado el resultado de la votación
nominal de la proposición con que termina la ponencia y el respectivo pliego de
modificaciones, se puso a consideración de la plenaria el articulado del
proyecto en los siguientes términos:
“Dirección de la Presidencia, doctor Hernán Penagos
Giraldo:
Articulado, señor Secretario.
Secretario doctor Jorge
Humberto Mantilla Serrano, informa:
El articulado, señor
Presidente, consta 17 artículos y hay una proposición que modifica tres de
estos artículos, avalada por el gobierno y firmada por los Ponentes, tanto de
la ponencia como del informe con que termina la misma, de los doctores
Telésforo Pedraza, Augusto Posada y Hernán Penagos.” [89]
53. El Secretario procedió a leer los artículos 8, 9 y 11,
respecto de los cuales se habían propuesto cambios, ante lo cual uno de los
representantes solicitó la votación nominal y separada de cada uno de los
artículos del proyecto, advirtiendo que intervendría en la discusión de la
mayoría de estos.[90]
A continuación intervinieron dos representantes para solicitar que se sometiera
a consideración de la Plenaria la propuesta de votación del articulado[91]
y uno más para señalar que era el Presidente quien tenía facultades para
ordenar la discusión.[92]
Concluidas las intervenciones, el Presidente de la Cámara, invocando lo
dispuesto en el artículo 159 de la Ley 5ª ordenó dar curso al trámite y abrir
el registro para la votación nominal y en bloque del articulado y las proposiciones
modificatorias, cuyo resultado fue 92 votos a favor y 0 en contra.[93]
54. En este punto
intervino el representante que había propuesto la votación separada del
articulado[94]
para dejar constancia de que “se le quitó el
derecho de la palabra a la oposición para haber pedido la explicación es
artículo por artículo” y plantear una serie de objeciones a los
siguientes aspectos del proyecto: (i) asumir con dineros del erario la defensa
a militares que no están en servicio activo; (ii) que las exclusiones no
comprendan delitos contra la administración de justicia como el falso
testimonio y el soborno, al igual que los llamados “falsos positivos”; (iii) la
inclusión de un artículo que habilita el ejercicio de la defensa por parte del
personal uniformado; (iv) a través del fondo se habilitan auxilios o donaciones
para financiar la defensa de militares, sin que ello encuadre en ninguno de los
tres supuestos en que lo autoriza la jurisprudencia constitucional. Luego de
ello, otra parlamentaria respaldó la constancia del anterior interviniente,
señalando que en el trámite se había silenciado la voz de la oposición.[95]
A
su vez, el presidente de la Cámara hizo constar, por un lado, que “en la intervención del doctor Navas tampoco referenció de
manera detallada los artículos a los que quería se le hiciera referencia
precisa, acaba de hacerlo”. Por otra
parte, en respuesta a la intervención de la representante Robledo, precisó:
“Dirección de la Presidencia, doctor Hernán Penagos
Giraldo:
Gracias Representante, pero
yo le quiero aclarar varias cosas, la primera doctora Ángela María ayer se abrió la discusión
del informe de ponencia y todos los Representantes todos tuvieron la
oportunidad de hablar hasta cuando quisieron en la noche de ayer que se abrió
la discusión del informe de ponencia al punto que hoy le dimos la palabra a
quienes faltaban por el uso de la palabra, perdónenme Representantes pero debo
hacerlo porque el proyecto puede generar vicios futuros y esas constancias
deben quedar Representantes, deben quedar esas constancias porque el proyecto
puede tener o suponen ellos dejarlas para vicios de trámite, debo hacerlo como
Presidente de la Cámara.
Entonces en esos términos
fue, y hoy se puso en consideración el articulado del proyecto y queda
constancia en la Secretaría que no hay proposiciones de
modificación del articulado y en tal sentido conforme el artículo 159 de la Ley 5ª es el Presidente de la Cámara, bien lo dijo el doctor
Augusto Posada, no por consejo doctora Robledo sino porque es la Ley 5ª en su artículo 159 la que define
quién orienta y conduce el debate.” [96]
Por último, tras
llevarse a cabo la votación del título y la pregunta, intervino otro
congresista para dejar constancia de que en el debate se habían respetado las
garantías de la oposición.[97]
Examen del
cargo formulado
55. Con
fundamento en la exposición precedente, la Sala concluye que en el trámite
surtido en la Plenaria de la Cámara de Representantes del proyecto que, una vez
aprobado, se convirtió en la Ley 1698 de 2013, no se configuró un vicio de
inconstitucionalidad por elusión de debate y votación, ni se obró en contra de
lo dispuesto por el artículo 134 del Reglamento del Congreso.
56. La Sala
advierte, en primer lugar, que el caso analizado no corresponde a ninguna de
aquellas situaciones en las que según la jurisprudencia de esta Corporación se
configura una elusión de debate o de votación[98],
en tanto la plenaria de la Cámara cumplió con la responsabilidad de debatir el
proyecto sometido a su consideración, a lo cual fueron dedicadas dos sesiones
que contaron con amplia participación de representantes de distintas vertientes
políticas, quienes tuvieron oportunidad de expresar sus puntos de vista tanto a
favor como en contra de esta iniciativa. Tampoco se eludió la votación ni del
informe de ponencia ni del contenido del proyecto.
57. Aunque las
intervenciones de los parlamentarios se concentraron en la primera parte del
debate, dedicada a la discusión del informe de ponencia, una vez aprobado este
se dio apertura al segundo momento del debate, dedicado a la discusión ya no de
las orientaciones generales, sino de los contenidos específicos del proyecto. Para
el caso de las plenarias, esta fase de la deliberación se rige por lo dispuesto
en el inciso 2º del artículo 176 del Reglamento del Congreso (modificado por el
artículo 16º de la Ley 974 de 2005), conforme al cual: “Si la proposición
con la que termina el informe fuere aprobada, el proyecto se discutirá
globalmente, a menos que un ministro o miembro de la respectiva cámara pidiera
su discusión separadamente a alguno o algunos artículos”.
57.1. En este
punto la Sala constata, en primer lugar, que durante el lapso en el que se
mantuvo a consideración de la plenaria el contenido del proyecto, ninguno de
los representantes pidió que se diera la “discusión” por separado de
algunos artículos, pues lo solicitado fue “que la votación de estos artículos se haga
artículo por artículo y nominalmente”; sin embargo, lo dicho a continuación sugiere
que la pretensión del parlamentario que formuló la propuesta no era clausurar
el debate del articulado para pasar directamente a la votación, sino efectuar
la discusión separada de cada artículo: “…y previo a esto yo intervendré en
la mayoría de ellos, porque tengo observaciones…”. Con todo, el efecto
logrado fue justamente el contrario, pues a partir de ese momento las restantes
intervenciones se concentraron, no en la deliberación sobre el articulado del
proyecto, que era lo que correspondía en ese momento del debate, sino en la
manera en que debía darse curso a la petición de votación por partes y en
exponer razones a favor de la votación en bloque del articulado.
57.2. En segundo
lugar, el presidente de la Cámara no sometió a consideración de la plenaria a
la propuesta de votación en bloque formulada por uno de los representantes,
argumentando: (i) que para ese momento aún estaba en consideración el
articulado; (ii) y que el artículo 159 del Reglamento del Congreso lo facultaba
para ordenar la discusión. En relación con este aspecto se constata que si bien
en el presente caso no se alcanzó a configurar un vicio de
inconstitucionalidad, en todo caso debe advertirse para precaver situaciones en
las cuales pueda llegar a viciarse el trámite. Es necesario precisar que, si de
lo que se trataba era de insistir en mantener abierta la consideración del
articulado, y no en clausurar esta etapa para dar paso a la votación, la manera
de ordenar la deliberación no era la indicada en el artículo 159, aplicable al
debate en comisiones, sino el artículo 176 del Reglamento, el cual establece
que en segundo debate en plenarias el proyecto “se discutirá globalmente”,
salvo que se pida la discusión separada de alguno o algunos artículos, caso en
el cual es preceptivo tramitar de este modo la deliberación de aquellos artículos
en relación con los cuales así se haya solicitado, sin que la decisión al
respecto se confíe a la mesa directiva.[99]
Si se trataba, en cambio, de definir la forma de votación, tampoco en este
caso tenía cabida la aplicación del 159 del Reglamento del Congreso, pues el artículo
134 del mismo estatuto contiene una regla específica para tramitar las
propuestas de votación por separado. Aunque este último confiere a la mesa
directiva la potestad para tomar una decisión definitiva, en todo caso exige
que ella esté precedida de una deliberación previa sobre la propuesta de
votación por partes, como resultado de la cual se constate que no existe
acuerdo en torno a la misma; además se requiere que, de optarse por la votación
en bloque del articulado, del contexto del debate pueda inferirse que ella no
se sacrifica la finalidad que se garantiza con la votación por partes, esto es,
la posibilidad de que los congresistas individualicen el sentido de su voto,
expresando su aprobación con algunos contenidos y su desaprobación con los
restantes.
58. En
definitiva, la Sala concluye que, aunque el presidente invocó la norma
equivocada al responder la propuesta de votación por partes, lo cierto es que
el trámite de la misma siguió el cauce establecido en el mencionado artículo
134: (i) efectivamente existió un espacio para la discusión de la propuesta;
(ii) se verifico la falta de consenso sobre la forma de votación, ya que
mientras uno de los representantes propuso la votación por parte, otros
defendieron la votación en bloque; (iii) lo anterior habilitaba a la mesa
directiva para tomar una determinación definitiva al respecto, como en efecto
ocurrió.
Adicionalmente,
examinado el contexto de la deliberación, se encuentra que ni el autor de la
propuesta de votación por partes ni ninguno de los demás congresistas había
formulado proposiciones al articulado del proyecto, ni identificado aquellos
artículos cuya votación debía ser fraccionada, a fin de permitirles expresar de
manera diferenciada el sentido de su voto en relación con los mismos y
distinguirla de la decisión adoptada frente al resto del articulado. De hecho,
durante la ronda de intervenciones posterior a la propuesta, algunos de los
parlamentarios solicitaron a su autor precisar cuáles habrían de ser los artículos
específicos sobre los que versaban sus objeciones y que requería fuesen votados
por separado, lo que no obtuvo respuesta. En tales circunstancias, para el
momento en que fue adoptada la decisión de votar en bloque el articulado, no
existían elementos que permitieran concluir que con ella se sacrificaba la
finalidad sustantiva que se protege con el mecanismo de votación separada.
59. En
consecuencia, la Sala declarará exequible la Ley 1698 de 2013 por el tercero de
los cargos analizados.
Cargo por infracción
del principio de unidad de materia
60. Corresponde
a la Sala examinar si la
habilitación a los militares abogados para representar a la Nación – Ministerio
de Defensa Nacional – Fuerzas Militares en litigios judiciales o
administrativos, prevista en el artículo 16 de la ley acusada, desconoce el
principio de unidad de materia. A juicio del actor, dicha norma carece de
cualquier conexidad con el objeto de la Ley 1698 de 2013, por cuanto no guarda
relación con el Sistema de Defensa Técnica y Especializada para los miembros de
la fuerza pública que se crea en virtud de esta ley, sino que se refiere a la
defensa de los intereses de la Nación.
61. El principio de unidad de materia está
consagrado en el artículo 158 de la Constitución, cuando prescribe que “todo
proyecto de  ley debe referirse a una misma materia y serán inadmisibles las
disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella”. A su vez, el
artículo 169 superior dispone que “el título de las leyes deberá
corresponder precisamente a su contenido”.  El sentido de esta previsión constitucional consiste
en evitar “(l)a
proliferación de iniciativas legislativas sin núcleo temático alguno; la
inclusión y aprobación de normas desvinculadas de las materias inicialmente
reguladas; la promulgación de leyes que se han sustraído a los debates
parlamentarios y la emisión de disposiciones promovidas subrepticiamente por
grupos interesados en ocultarlas a la opinión pública como canal de expresión
de la democracia.”[100]
Se tratan entonces de asegurar condiciones de transparencia y coherencia en el
ejercicio de la función legislativa.[101]
62. El respeto de tales condiciones se
erige así en condición de validez de las leyes, cuya constitucionalidad puede
ser enjuiciada por esta Corte por infringir lo dispuesto en las mencionadas
normas constitucionales.  Sin embargo, la jurisprudencia de esta Corporación ha
decantado una serie de criterios orientados a evaluar cuándo una disposición
legal puede ser declarada inexequible por vulnerar el principio de unidad de
materia:
62.1. Como punto de partida del análisis de
constitucionalidad, la Corte ha precisado que la aplicación del principio de
unidad de materia no puede llevarse al extremo de limitar ilegítimamente la
tarea encomendada al Congreso de la República, privándole de la necesaria
amplitud y flexibilidad que se requiere para el ejercicio de su competencia
legislativa. No puede, por tanto, invocarse este principio para obstaculizar,
dificultar o entorpecer la labor legislativa, sino para garantizar el cumplimiento
de exigencias básicas de transparencia y coherencia.[102]
62.2. Por lo anterior, este Tribunal ha
interpretado la noción de “materia” en un sentido amplio, a fin de permitir que
dentro de una misma materia queden comprendidos varios asuntos, relacionados
entre sí por la unidad temática.[103]
Por tanto, se planteó desde un inicio de la jurisprudencia que para la “[…] ruptura de la unidad de materia se
requiere que la norma impugnada no tenga relación razonable y objetiva con el tema y la
materia dominante del cuerpo legal al cual ella está integrada”.[104]
62.3. Para verificar lo anterior, esta
Corporación ha definido una metodología de análisis que comprende los
siguientes pasos: en primer término, es preciso definir el núcleo temático de la norma demandada.
Para tal efecto la Corte ha precisado que resulta útil acudir: “(i) a los antecedentes legislativos, entendiendo por
tal la exposición de motivos del proyecto, las diferentes ponencias, los
debates en comisiones y plenarias y los textos originales y definitivos; (ii)
al propio título o epígrafe de la ley, donde se anuncia y define la temática a
tratar; e igualmente, (iii) al contexto o contenido básico del ordenamiento
legal que se examina.”[105].
62.4. Establecido lo anterior, procede
entonces verificar si entre la norma acusada y la materia de la cual trata la
ley de la que forma parte existe un vínculo razonable y objetivo cuando “[…] sea posible establecer una relación de
conexidad  (i) causal, (ii)
teleológica, (iii) temática ni (iv) sistémica con la materia
dominante de la misma.”[106]
En la sentencia C-133 de 2012[107], la Corte reiteró el significado atribuido a
estos criterios en anteriores decisiones, señalando que (i) La conexidad
temática, puede definirse “como la vinculación objetiva y razonable
entre la materia o el asunto general sobre el que versa una ley y la materia o
el asunto sobre el que versa concretamente una disposición suya en particular”.
Entretanto, (ii) la conexidad causal se refiere a la identidad
que debe existir entre el contenido de las disposiciones legales y los motivos
que dieron lugar a su expedición. Concretamente, la conexidad causal “hace
relación a que las razones de la expedición de la ley sean las mismas que dan
lugar a la consagración de cada uno de sus artículos en particular, dentro del
contexto de la posible complejidad temática de la ley”. Por su parte, la (iii)
conexidad teleológica, tiene que ver con “la identidad de objetivos
perseguidos por la ley vista en su conjunto general, y cada una de sus
disposiciones en particular”, de tal suerte que “la ley como unidad y cada una
de sus disposiciones en particular deben dirigirse a alcanzar un mismo designio
o designios, nuevamente dentro del contexto de la posible complejidad temática
de la ley”. Finalmente, la (iv) conexidad sistemática,
se define como “la relación existente entre todas y cada una de las
disposiciones de una ley, que hace que ellas constituyan un cuerpo ordenado que
responde a una racionalidad interna”.
62.5. Solo cuando no se verifique alguno
de estos criterios de conexidad entre el contenido de la norma acusada y la
materia sobre la que versa la ley a la que se integra, habrá lugar a concluir
que existe infracción del principio constitucional de unidad de materia:  “solamente
aquellos apartes, segmentos o proposiciones de una ley respecto de los cuales,
razonable y objetivamente, no sea posible establecer una relación de conexidad
causal, teleológica, temática o sistémica con la materia dominante de la misma,
deben rechazarse como inadmisibles si están incorporados en el proyecto o
declararse inexequibles si integran el cuerpo de la ley”[108].
63. Al
referir estos criterios al presente juicio de constitucionalidad, se tiene que
la materia general de la que trata la Ley 1698 de 2013 consiste en el
establecimiento de un sistema de defensa técnica y especializada para los
miembros de la fuerza pública. La mayor parte de sus disposiciones se ocupan de
regular las condiciones en que se prestará el servicio de defensa en los
procesos penales y disciplinarios seguidos contra integrantes de la fuerza
pública, así como las condiciones de financiación de dicha prestación, a través
del establecimiento de un fondo denominado FONDETEC. Por su parte, el artículo
16 acusado, autoriza al personal uniformado de las fuerzas militares en
servicio activo, que además tenga la condición de abogado en ejercicio, para
representar a la Nación – Ministerio de Defensa – Fuerzas Militares ante las
autoridades judiciales o administrativas.
64. En principio parecería asistir razón al demandante cuando señala
que el tema específico sobre el que versa la norma acusada no corresponde a las
dos temáticas específicas reguladas por las restantes disposiciones de la ley,
a saber: (i) las condiciones bajo las cuales se prestará el servicio de defensa
técnica y especializada para los integrantes de la fuerza pública; (ii) el
mecanismo para financiar el sistema de defensa creado en virtud de esta ley.
Sin embargo, al aplicar los criterios jurisprudenciales anteriormente
expuestos, según los cuales ha de darse una interpretación amplia al concepto
de “materia”, es posible concluir que el contenido normativo incluido en el
artículo 16 no resulta por completo ajeno al Sistema de Defensa Técnica
estatuido en la Ley 1698 de 2013.
En efecto, atendiendo a los criterios de conexidad establecidos por
esta Corporación, cabe afirmar la conexidad temática entre la norma
acusada y la materia general a la que se refiere la ley – el establecimiento de
un Sistema de Defensa Técnica y Especializada para la fuerza pública - , al
desarrollar un aspecto complementario de dicho sistema que hace relación a la
defensa en procesos judiciales y administrativos, ya no de los integrantes de
la fuerza pública individualmente considerados, sino de la entidad a la que
pertenecen. Habida cuenta de la incidencia
que puede llegar a tener el resultado de los procesos en los que hace parte la
Nación, respecto de los procesos penales y disciplinarios que cursan contra los
integrantes de las fuerzas militares, la habilitación prevista en el artículo
16 no resulta por completo ajena al tema general de la ley en la que se
inserta.
Asimismo, es posible afirmar la existencia de conexidad
teleológica entre la norma demandada  y los objetivos perseguidos por la Ley 1698 de 2013. Uno de ellos
consiste en asegurar el carácter “especializado” del sistema de defensa que en
ella se establece. Según lo consagra el artículo 3º de la ley en mención,
aquella exigencia demanda no sólo que quienes asumen la representación judicial
de los uniformados, o en este caso, de la entidad a la que pertenecen, tengan
conocimientos jurídicos especializados en las áreas requeridas, sino igualmente
conocimientos en derecho operacional y se encuentre familiarizado con las
particulares condiciones en las que las fuerzas armadas desempeñan sus
funciones. En este orden de ideas, la norma que habilita a los uniformados que
además tengan la condición de abogados en ejercicio para representar los
intereses de la entidad a la que pertenecen, constituye un medio a través del
cual se pretende aprovechar el saber específico que estas personas tienen en
tanto militares, al servicio de la defensa judicial de las fuerzas armadas.
Finalmente, la Corte advierte que la disposición acusada no se
introdujo de manera inadvertida en el proyecto, sino que desde el comienzo
formó parte del mismo[109]
y se mantuvo a lo largo de los cuatro debates que surtió esta iniciativa antes
de convertirse en ley[110].
Así las cosas, no hay lugar a afirmar que se está en presencia de uno de los
coloquialmente llamados “micos
legislativos” [111]
que el constituyente trató de prevenir al introducir el principio de unidad de
materia.
En
ese orden de ideas, el cargo formulado contra el artículo 16 no está llamado a
prosperar.
Cargo por
infracción del artículo 355 de la Constitución
65. El demandante plantea
que los artículos 2, 4, 5, 10, 11, 12 y 13 de la Ley 1698 de 2013 infringen, en
su conjunto, el artículo 355 superior, por cuanto el establecimiento de un
fondo destinado a sufragar la defensa de integrantes de la fuerza pública en
servicio activo y retirados constituye, a juicio del actor, un supuesto de
donación o auxilio prohibido por la Constitución. Para fundamentar su
acusación, sostiene que los recursos destinados al Fondo establecido en las
normas acusadas constituyen una modalidad de auxilio que no encuadra dentro de ninguna
de las tres previsiones en las cuales la Corte Constitucional ha admitido la
procedencia excepcional de este tipo de prestaciones, toda vez que no se dirige
a materializar el derecho a la defensa técnica de grupos poblacionales con
mayores necesidades y menores ingresos, sino que otorga indiscriminadamente una
subvención a todos los miembros del Ejército Nacional sin importar las
condiciones económicas o materiales de cada uno de ellos.
Para dar respuesta
a esta acusación, la Corte procederá del siguiente modo: (i)  señalará los
eventos en los cuales la jurisprudencia constitucional ha identificado que el
reconocimiento legislativo de una prestación a favor de un particular
constituye una donación o un auxilio prohibido por el artículo 355 de la Carta
Política; (ii) examinará el contenido de las normas demandadas a fin de
precisar la naturaleza de la prestación que en ellas se establece y, con
fundamento en ello, (iii) determinará si existe o no infracción de la citada
norma constitucional.
La
prohibición de establecer auxilios o donaciones a favor de particulares.
66. En uno de sus
primeros pronunciamientos sobre el tema, esta Corporación sostuvo que la
motivación del Constituyente de 1991 para establecer la prohibición de decretar
auxilios o donaciones a favor de particulares, fue la necesidad de
contrarrestar los efectos nocivos de los llamados “auxilios parlamentarios”, a
través de los cuales se destinaba una considerable cantidad de recursos públicos
a entidades privadas, sin que su manejo y distribución estuvieran acordes con
la finalidad estatal de garantizar la vigencia de un orden justo y la
prevalencia del interés general, dado que en su adjudicación primaban criterios
de liberalidad y no de justicia y su destinación no siempre se conformaba con
lo establecido en los planes y programas de desarrollo. En ese orden de ideas,
el fin buscado con la nueva regulación era establecer “un control previo y
posterior al destino y ejecución de los dineros públicos destinados a la
realización de actividades conjuntas de interés público o social”, a través
del mecanismo contractual establecido en el inciso segundo del artículo 355
constitucional.[112]
67. Asimismo, desde
su jurisprudencia temprana la Corte ha señalado que la prohibición establecida
en esta norma puede entrar en colisión con otros preceptos constitucionales,
como los que autorizan la intervención estatal en la economía (art. 334 CP) o
los que imponen el desarrollo de la dimensión prestacional de los derechos
fundamentales, la garantía de la igualdad material (art. 13 CP) y el
cumplimiento de los deberes sociales del Estado (art. 2 CP), todos los cuales
pueden requerir la asignación de recursos públicos a particulares. [113] El intento de armonizar
el alcance del artículo 355 con los restantes contenidos constitucionales ha
dado lugar a un extenso corpus jurisprudencial[114], cuyas líneas centrales
fueron sintetizadas en la sentencia C-324 de 2009[115]. En este
pronunciamiento, luego de examinar la génesis del artículo 355 y hacer un
recuento de su desarrollo jurisprudencial, se concluye que el otorgamiento de
subvenciones o auxilios a particulares, financiados con recursos públicos, sólo
constituirá una infracción del artículo 355 de la Constitución, cuando la misma
no se adecúe a alguno de los tres supuestos en los que se entienden
autorizados, los cuales tienen en común el que a través de ellas se garantiza
algún tipo de contraprestación o retorno a la sociedad.
A partir de los
criterios expuestos en esta sentencia, y reiterados en decisiones posteriores[116], las tres hipótesis en las
cuales se permite el otorgamiento de subvenciones o auxilios a particulares, y
las reglas que condicionan su admisibilidad en cada caso, son las siguientes:
(1)
Cuando dicha prestación responda a una finalidad altruista y benéfica, caso en el cual sólo será
compatible con la Constitución cuando, conforme al segundo inciso del artículo
355 superior, cumpla los siguientes requisitos: (i) aliente programas o
actividades de orden público; (ii) resulte compatible con los planes de
desarrollo; (iii) se ejecute a través de entidades sin ánimo de lucro de
reconocida idoneidad; (iv) esté precedida por la celebración de un contrato con
el lleno de requisitos. En definitiva, el primer tipo de auxilios se consideran
aceptables siempre que se encuadren en los supuestos del segundo inciso del
artículo 355 de la Constitución dado que, en esos eventos, podía constatarse
algún grado de reciprocidad.
(2)
Cuando se fundamenta en la facultad de intervención del Estado en la economía (art.
334 CP), orientándose al estímulo de una determinada actividad. En este caso,
la prestación otorgada debe implicar un retorno para la sociedad en su conjunto
y además (i) debe estar contemplada en una ley en la que se defina su
finalidad, alcances y límites (Art. 150-21
C.P.); (ii) debe atender a criterios de eficiencia y equidad, de tal suerte
que el costo del subsidio no exceda el beneficio social que se deriva del
mismo; (iii) debe estar orientado por criterios de equidad, lo que no ocurrirá,
por ejemplo, cuando el auxilio o subsidio sólo beneficie a un grupo de interés
sin que reporte beneficios a la sociedad en su conjunto o no contribuya a
reducir las diferencias sociales.
(3)
Cuando la prestación se establece a partir de un precepto constitucional que
prevé -a fin de garantizar los derechos fundamentales- una autorización
expresa. En tal caso, la subvención o auxilio debe asegurar el acceso a bienes
y servicios por parte de las personas que tienen mayores necesidades y menores
ingresos.
En ese orden de
ideas, la Corte ha enfatizado que una subvención o auxilio queda comprendida en
la prohibición del artículo 355 de la Carta cuando:
“(i)
se omite, al realizar el gasto, dar aplicación al principio presupuestal de
legalidad; (ii) la ley que crea la subvención o auxilio en desarrollo de los
artículos 334 y siguientes de la C.P. o desarrolla las subvenciones autorizadas
directamente por la Constitución Política, omita  determinar de manera concreta
y explícita su finalidad, destinatarios, alcances materiales y temporales,
condiciones y criterios de asignación, publicidad e impugnación; (iii) obedezca
a criterios de mera liberalidad, es decir, no se encuadre en una política
pública reflejada en el Plan Nacional de Desarrollo o en los planes seccionales
de desarrollo; (iv) el costo del subsidio para el Estado sea mayor que el
beneficio social que se obtiene a partir de su implementación, o cuando el
auxilio o subsidio sólo beneficie a un grupo de interés sin que reporte
beneficios a la sociedad en su conjunto o no  contribuya a reducir las
diferencias sociales; (v) la asignación de recursos públicos no contribuya a
fortalecer la capacidad de acceso de los más pobres a los bienes y servicios
públicos esenciales, en la medida en que se entreguen a quienes menos los
necesita o menos los merecen; (vi) el subsidio tenga vocación de permanencia
convirtiéndose en una carga insostenible para el presupuesto público; (vii) el
subsidio entrañe un supuesto de desviación de poder.”[117]
68. Corresponde
ahora a la Sala examinar la naturaleza de la prestación prevista en las normas
demandadas, con el fin de establecer si se enmarca dentro de los supuestos
autorizados por la Carta Política o si, por el contrario, constituye una
infracción de la prohibición contemplada en el artículo 355 superior.
La prestación
del servicio de defensoría técnica y especializada para integrantes de la
fuerza pública establecida en la Ley 1698 de 2013. Examen de su
constitucionalidad a la luz del cargo propuesto
69. La Ley 1698 de
2013 crea un servicio de defensoría gratuito para los integrantes de la fuerza
pública, distinto y paralelo al sistema de defensoría pública previsto la
Constitución (art. 282 num. 4º CP). Su artículo 2º establece que el Sistema de
Defensa Técnica y Especializada de los miembros de la Fuerza Pública que se
crea en virtud de esta ley, tendrá por objeto financiar los servicios
jurídicos que garanticen el derecho fundamental a la defensa para a los miembros
activos y retirados de la fuerza pública, en las instancias disciplinarias,
en la jurisdicción penal ordinaria y especial tanto en el orden nacional,
internacional o de terceros Estados.
Para tal efecto, los
artículos 4º y 5º disponen la creación del Fondo de Defensa Técnica y Especializada
de los Miembros de la Fuerza Pública - FONDETEC, como una cuenta especial
de la Nación – Ministerio de Defensa Nacional, sin personería jurídica, con
independencia patrimonial y que funcionará bajo la dependencia, orientación y
coordinación del Ministerio de Defensa. Con cargo a los recursos de este fondo
se sufraga la defensa técnica y especializada de los integrantes de la fuerza
pública, siempre que la falta o delito haya sido cometido en ejercicio o con
ocasión de la misión constitucional que les ha sido asignada. El artículo 10º
señala que los recursos de FONDETEC provendrán, entre otros, de las partidas
asignadas para este en el Presupuesto Nacional y por el Fondo de Defensa
Nacional del Ministerio de Defensa Nacional.  El artículo 11º establece que la
finalidad de los recursos de FONDETEC es la financiación del Sistema de Defensa
Técnica y Especializada y las actividades que de manera directa o indirecta
resulten indispensables para el cumplimiento de sus fines. Por su parte, el
artículo 12º dispone que los recursos del Fondo que ingresen al patrimonio
autónomo serán administrados por la Fiduciaria La Previsora S.A., quien asumirá
la representación de dicho patrimonio autónomo, para lo cual el Ministerio de
Defensa deberá suscribir con dicha entidad el contrato de fiducia mercantil
respectivo. Finalmente, el artículo 13º establece que para efectos
presupuestales los recursos se entenderán ejecutados una vez se transfieran al
patrimonio autónomo y define que el régimen de contratación será el de derecho
privado, aunque observando los principios previstos en el artículo 209
constitucional.
70. De lo anterior
se infiere que las normas demandadas autorizan una transferencia de recursos
públicos para alimentar un fondo especial sin personería jurídica destinado a
financiar el otorgamiento de una prestación a título gratuito – el servicio de
defensa técnica y especializada – a un grupo de personas naturales, como son
los integrantes de la fuerza pública, algunos de los cuales ostentan la
condición de servidores públicos, como sucede con quienes se encuentran en
servicio activo, mientras que otros, los ya retirados, tienen la calidad de
particulares. En relación con esto último, como se advirtió en el examen de
aptitud de este cargo, la Sala no examinará si la extensión a los miembros retirados de la fuerza pública de la
cobertura del servicio de defensa técnica y especializada con cargo a recursos
públicos, previsto en las disposiciones acusadas, contraviene la prohibición de
auxilios a particulares establecida en el artículo 355 de la Constitución. Ello
por cuanto el demandante no presentó argumento alguno en relación con este
aspecto, por lo cual se infiere que dicha cuestión no forma parte de la censura
propuesta.
71. Hecha esta salvedad, la Sala estima que la prestación con cargo a
recursos públicos del servicio de defensa técnica para los integrantes de la
fuerza pública, prevista en las normas demandadas, no queda comprendida dentro
de las hipótesis de auxilio o donación prohibidas por el artículo 355
superior.  Ello por cuanto los
integrantes de la fuerza pública en ejercicio de su misión constitucional
desarrollan una actividad peligrosa y, por tanto, el Estado está obligado, por
el principio de correspondencia, a garantizar su defensa técnica, teniendo en
cuenta que hay un ejercicio legítimo de la fuerza, en la tarea que desarrollan.
Con todo, en la reglamentación que expida el Gobierno
Nacional con fundamento en los artículos 2º y 6º de esta ley, se deberán
precisar los criterios que orientarán la asignación de recursos para
servicios de defensa con cargo a dicho fondo, incluyendo criterios de
distribución proporcional a fin de asegurar que aquellos cubran la defensa de
los integrantes de la fuerza pública que no cuentan con rentas e ingresos
suficientes para sufragar su defensa y que la destinación de los recursos se
efectúe con arreglo a criterios de eficiencia y equidad.
En consecuencia, la
Corte declarará exequibles los artículos 2, 4, 5, 10, 11, 12 y 13 de la Ley
1698 de 2013 en relación con el cargo analizado.
Conclusiones
72. Este Tribunal considera que en el trámite de la Ley 1698 de 2013 no
hubo infracción de la reserva de ley estatutaria prevista en el artículo 152 de
la Constitución, por cuanto no se verificó ninguno de los criterios que, de
acuerdo a lo establecido en la jurisprudencia constitucional, justifican
sustraer la competencia de un asunto al legislador ordinario para someterlo al
trámite especial de las leyes estatutarias. Si bien la ley acusada contempla un
mecanismo dirigido a garantizar el derecho a la defensa técnica y especializada
para un particular universo de población, conformado por los miembros de la
fuerza pública en servicio activo o en retiro, ninguna de sus disposiciones se
ocupa de regular los elementos estructurales ni los principios orientadores del
derecho a la defensa técnica definidos en la Constitución. Tampoco hay en la
ley disposiciones que consagren límites, restricciones, excepciones y
prohibiciones que afecten el núcleo esencial del derecho de defensa técnica.
Menos aún, el legislador quiso en esta norma regular de manera integral,
estructural y completa el derecho a la defensa técnica, ni siquiera para el
caso de los integrantes de la fuerza pública, pues la ley en cuestión se
concentra en establecer las líneas centrales de funcionamiento del sistema
especial de defensoría para los militares y, de manera específica, en definir
el mecanismo para su financiación. Por tal razón, declarará exequible la ley
acusada en relación con el primero de los cargos examinados.
73. En
segundo lugar, la Corte estima que la decisión de asignarla a las comisiones
segundas de Senado y Cámara estuvo ajustada a derecho, por cuanto el contenido
de la iniciativa sometida a debate no resultaba ajeno a las materias que definen
la competencia de dichas comisiones. Además, tal designación respetó el
criterio de especialidad que, según lo previsto en la Ley 3ª de 1992 (artículo
2º, parágrafo 1º), debe orientar la resolución de los conflictos de competencia
entre las comisiones. En consecuencia, al no existir infracción del 157 num. 2 CP, se declarará exequible la Ley 1698
de 2013 en relación con este cargo.
74. La Sala
deduce que en el trámite surtido ante la Plenaria de la Cámara de
Representantes no se configuró un vicio de inconstitucionalidad por elusión de
debate y votación, ni existió infracción del artículo 134 del Reglamento del
Congreso. En primer lugar, constató que el caso analizado no corresponde a
ninguna de las situaciones en las que esta Corporación ha declarado la
existencia de este vicio, en tanto la plenaria de la Cámara cumplió con la
responsabilidad de debatir y votar el proyecto sometido a su consideración; las
dos sesiones dedicadas al trámite de este proyecto contaron con amplia
participación de representantes de distintas vertientes políticas, quienes
tuvieron oportunidad de expresar sus puntos de vista tanto a favor como en
contra de esta iniciativa. En segundo lugar, la Corte encontró que, aunque el
presidente no hizo referencia al artículo 134 del Reglamento del Congreso al
responder a la propuesta de votación por partes formulada por uno de los
representantes, ello no determinó la infracción de tal precepto, por cuanto el
trámite efectivamente surtido se ajustó a lo establecido en dicha norma.
Para llegar a esta conclusión, la Sala constató que:  (i) efectivamente
existió un espacio para la discusión de la propuesta de votación por partes pues,
luego de formulada, tres representantes hicieron uso de la palabra, dos de los
cuales expusieron sus razones sobre la manera en que aquella debía ser
tramitada y uno de ellos además para proponer la votación en bloque del
articulado; (ii) se verifico, por tanto, la falta de consenso sobre la forma de
votación, lo cual (iii) habilitaba a la mesa directiva para tomar una
determinación definitiva al respecto, como en efecto ocurrió.  Adicionalmente,
examinado el trámite, se verificó que, para el momento en que se determinó la
votación en bloque del articulado, ninguno de los congresistas había formulado
proposiciones al articulado del proyecto, ni identificado aquellos artículos
cuya votación debía ser fraccionada, a fin de permitirles expresar de manera
diferenciada el sentido de su voto en relación con los mismos y distinguirla de
la decisión adoptada frente al resto del articulado. Por tanto, no se dieron
las circunstancias que permitieran concluir que con la votación en bloque se
sacrificara la finalidad sustantiva que se protege con el mecanismo de votación
separada, razón por la cual declarará exequible la Ley 1698 de 2013 por el
tercero de los cargos analizados.
75. Por otra parte, la Sala infiere que el contenido normativo incluido
en el artículo 16 no resulta por ajeno a la materia regulada en la Ley 1698 de
2013, toda vez que se satisfacen los criterios de conexidad temática y
teleológica entre aquella norma y los restantes contenidos desarrollados en la
ley de la cual forma parte.  Existe conexidad temática, por cuanto el artículo
16 desarrolla un aspecto complementario del Sistema de Defensa Técnica y Especializada
para la fuerza pública, referido a la representación judicial ya no de sus
integrantes individualmente considerados, sino de la entidad a la que
pertenecen. De igual manera, existe conexidad teleológica entre el contenido
regulado en esta disposición y uno de los objetivos perseguidos por la Ley 1698
de 2013, orientado a asegurar el carácter “especializado” del sistema de
defensa que en ella se establece. La norma que habilita a los uniformados que
además tengan la condición de abogados en ejercicio para representar los
intereses de la entidad a la que pertenecen, constituye un medio a través del
cual se pretende aprovechar el saber específico que estas personas tienen en
tanto militares, al servicio de la defensa judicial de las fuerzas armadas, lo
que permite establecer dicha conexidad. Finalmente, la norma acusada no se
introdujo de manera inadvertida en el proyecto, con lo cual no hay lugar a
afirmar que se esté en presencia de una de las hipótesis que el constituyente trató de prevenir al
introducir el principio de unidad de materia. En consecuencia, se declarará la
exequibilidad del artículo 16 en relación con este cargo.
76. Por último, en
relación con el cargo por infracción del artículo 355 superior, la Corte
constata que la prestación con cargo a
recursos públicos del servicio de defensa técnica para los integrantes de la
fuerza pública, prevista en las normas demandadas, no queda comprendida dentro
de las hipótesis de auxilio o donación prohibidas por el artículo 355 superior,
razón por la cual declarará exequibles los artículos 2, 4, 5, 10, 11, 12
y 13 de la Ley 1698 de 2013 en relación con el cargo analizado.  Ello por cuanto los integrantes de la
fuerza pública en ejercicio de su misión constitucional desarrollan una
actividad peligrosa y, por tanto, el Estado está obligado, por el principio de
correspondencia, a garantizar su defensa técnica, teniendo en cuenta que desarrollan
en virtud de la función que constitucionalmente les ha sido conferida un
ejercicio legítimo de la fuerza. Con todo, en
la reglamentación que expida el Gobierno Nacional con fundamento en los
artículos 2º y 6º de esta ley, se deberán precisar los criterios que
orientarán la asignación de recursos para servicios de defensa con cargo a
dicho fondo, incluyendo criterios de distribución proporcional a fin de
asegurar que aquellos cubran la defensa de aquellos integrantes de la fuerza
pública que no cuentan con rentas e ingresos suficientes para sufragar su
defensa y que la destinación de los recursos se efectúe con arreglo a criterios
de eficiencia y equidad.
VII. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Corte
Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre
del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero.- Declarar EXEQUIBLE la Ley 1698 de 2013, “Por la cual se crea y organiza el Sistema de Defensa
Técnica y Especializada de los miembros de la Fuerza Pública y se dictan otras
disposiciones”, por los cargos analizados en esta providencia.
Segundo.- Declarar EXEQUIBLES los artículos 2, 4,
5, 10, 11, 12 y 13 de la Ley 1698 de 2013, en relación con el cargo analizado.
Tercero.- Declarar EXEQUIBLE el artículo 16 de la Ley
1698 de 2013, en relación con el cargo analizado.
Notifíquese, comuníquese, publíquese y
archívese el expediente.
JORGE
IGNACIO PRETELT CHALJUB
Presidente
MARÍA
VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
Con
salvamento parcial de voto
MAURICIO
GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
GABRIEL
EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
GLORIA
STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
JORGE IVÁN
PALACIO PALACIO
Magistrado
Con
salvamento de voto
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Magistrada
LUIS
ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
Con
salvamento parcial de  voto
ANDRES
MUTIS VANEGAS
Secretario
General (E)
SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DE LOS MAGISTRADOS
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
A LA SENTENCIA C-044/15
CREACION
Y ORGANIZACION DEL SISTEMA DE DEFENSA TECNICA Y ESPECIALIZADA DE MIEMBROS DE LA
FUERZA PUBLICA-Constitucionalidad de normas acusadas debió ser examinada teniendo
en cuenta los límites establecidos en la jurisprudencia constitucional y no
contraríe el artículo 355 de la Constitución Política sobre prohibición de
auxilios o donaciones (Salvamento parcial de voto)
PRESTACION
DEL SERVICIO DE DEFENSA TECNICA Y ESPECIALIZADA A INTEGRANTES DE LA FUERZA
PUBLICA-Constituye una modalidad de auxilio a personas naturales
(Salvamento parcial de voto)
PRESTACION
DEL SERVICIO DE DEFENSA TECNICA Y ESPECIALIZADA A INTEGRANTES DE LA FUERZA
PUBLICA-Condiciones para que el auxilio previsto sea constitucional
(Salvamento parcial de voto)
DIMENSION
PRESTACIONAL DEL DERECHO A LA DEFENSA TECNICA-Contenido
(Salvamento parcial de voto)
Referencia: Expediente D-10307
Demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 1698 de 2013,
“Por la
cual se crea y organiza el Sistema de Defensa Técnica y Especializada de los
miembros de la Fuerza Pública y se dictan otras disposiciones”.
Magistrada Ponente:
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Con el acostumbrado
respeto por las decisiones de la Sala Plena, presentamos las razones que nos
llevan a salvar parcialmente nuestro voto frente a la declaratoria de
exequibilidad de los artículos 2, 4, 5, 10, 11, 12 y 13 de la Ley 1698 de 2013,
en relación con el cargo examinado. Consideramos que estas normas sólo resultan
compatibles con lo previsto en el artículo 355 de la Constitución, a condición
de que la prestación del servicio de defensa técnica con recursos públicos se
destine de manera exclusiva a los integrantes de la fuerza pública de escasos recursos que deban asumir cargas
desproporcionadas para financiarla por sus propios medios y a que se satisfagan
las condiciones generales que, según ha definido la jurisprudencia de esta
Corporación, deben reunir este tipo de auxilios para no vulnerar la mencionada
prohibición constitucional.  Por tanto, la Corte debió proferir un fallo de
exequibilidad condicionada en relación con dichos preceptos.
Para sustentar nuestra posición expondremos, en primer lugar, los argumentos
para considerar que la prestación prevista en las normas acusadas constituye un
auxilio, con cargo a recursos públicos, cuyos destinatarios finales son
personas naturales, razón por la cual su constitucionalidad debió ser examinada
teniendo en cuenta los límites establecidos por la jurisprudencia
constitucional para que este tipo de auxilios o subvenciones no contraríen la
prohibición establecida en el artículo 355 de la Carta. En segundo lugar,
sostendremos que la aplicación de dichos criterios imponía la declaratoria de
exequibilidad condicionada de las normas acusadas.
1.     La prestación del
servicio de defensa técnica y especializada a integrantes de la fuerza pública
constituye una modalidad de auxilio a personas naturales
1.1. Como se
analizó en la sentencia, los artículos 2, 4, 5, 10, 11, 12 y 13 de la Ley 1698
de 2013 disponen la transferencia de recursos públicos para alimentar un fondo
especial sin personería jurídica destinado a financiar el otorgamiento de una
prestación a título gratuito – el servicio de defensa técnica y especializada –
a un grupo de personas naturales, como son los integrantes de la fuerza
pública, algunos de los cuales ostentan la condición de servidores públicos,
como sucede con quienes se encuentran en servicio activo, mientras que otros,
los ya retirados, tienen la calidad de particulares.
Tales recursos no
se transfieren de manera directa a las personas naturales beneficiarias de la
prestación de servicios jurídicos financiados con cargo a los primeros, sino
que se asignan a un fondo especial sin personería jurídica[118], adscrito al Ministerio
de Defensa Nacional (art. 4), administrado por la Fiduciaria La Previsora S.A.;
incluso se establece en el artículo 13 de la Ley estudiada que una vez
transferidos a la Fiduciaria los recursos del Fondo se entenderán ejecutados.
Asimismo, según lo previsto en las normas acusadas, dicho Fondo estará sujeto a
un régimen de derecho privado (arts. 12 y 13). En relación con esto último cabe
señalar que, en tanto la entidad encargada de administrar el fondo es una
sociedad de economía mixta sometida al régimen de Empresa Industrial y
Comercial del Estado, los contratos que celebre se rigen por lo dispuesto en el
artículo 93 de la Ley 1474 de 2011.[119]
Sobre este aspecto llama la atención que el artículo 13 de la Ley 1698 de 2013,
al disponer que los recursos destinados a FONDETEC se entenderán ejecutados una
vez los mismos se transfieran al patrimonio autónomo, supone una modificación
del régimen jurídico de la contratación efectuada con las partidas de dicho
Fondo. Aunque la sentencia no analiza este aspecto, por no formar parte del
cargo planteado, ello es relevante para determinar régimen jurídico de los
recursos públicos destinados a financiar la defensa técnica de los integrantes
de la fuerza pública.
1.2. Con todo, la
intermediación de este fondo no desvirtúa el hecho de que se está en presencia
de una transferencia de recursos públicos cuyos destinatarios finales son
personas naturales, sin que se exija de ellas contraprestación alguna; tal
condición, como lo ha señalado la jurisprudencia constitucional, es la que
adquiere relevancia para efectos de establecer si la prestación objeto de
controversia se sujeta al régimen de controles que rodean el otorgamiento de
auxilios a particulares.[120]
La conclusión contraria, por lo demás, serviría para eludir la prohibición
establecida en el artículo 355 superior bastaría con establecer un mecanismo
como el previsto en las normas acusadas a fin de evadir los controles que la
Constitución impuso al otorgamiento de donaciones o auxilios a personas
naturales y jurídicas de derecho privado.
1.3. En ese orden
de ideas, la constitucionalidad de la prestación establecida en las normas
demandadas depende de que la misma se enmarque dentro de alguno de los supuestos
en los que la Constitución autoriza el otorgamiento de auxilios a personas
naturales, pues de no ser el caso, se trataría de una de aquellas modalidades
proscritas por el artículo 355 de la Constitución.
2.
El auxilio previsto
en las normas acusadas sólo es constitucional a condición de que se destine
exclusivamente a financiar la defensa de aquellos integrantes de la fuerza
pública de menores ingresos y que no cuenten con medios económicos para
sufragar su propia defensa, y a que se cumplan las condiciones generales
definidas en la jurisprudencia constitucional para que este tipo de prestaciones no contraríen lo dispuesto en el artículo 355
de la Carta.
2.1. De acuerdo con
la jurisprudencia de esta Corporación, sintetizada en la sentencia C-324 de 2009[121] y reiterada en
posteriores pronunciamientos[122], las tres hipótesis en las que se considera válido el
otorgamiento de auxilios a personas naturales, y las reglas que condicionan su admisibilidad en
cada caso, son las siguientes:
(1)
Cuando dicha prestación responda a una finalidad altruista y benéfica, caso en el cual sólo será
compatible con la Constitución cuando, conforme al segundo inciso del artículo
355 superior, cumpla los siguientes requisitos: (i) aliente programas o
actividades de orden público; (ii) resulte compatible con los planes de
desarrollo; (iii) se ejecute a través de entidades sin ánimo de lucro de
reconocida idoneidad; (iv) esté precedida por la celebración de un contrato con
el lleno de requisitos. En definitiva, el primer tipo de auxilios se consideran
aceptables siempre que se encuadren en los supuestos del segundo inciso del
artículo 355 de la Constitución dado que, en esos eventos, podía constatarse
algún grado de reciprocidad.
(2)
Cuando se fundamenta en la facultad de intervención del Estado en la economía
(art. 334 CP), orientándose al estímulo de una determinada actividad. En este
caso, la prestación otorgada debe implicar un retorno para la sociedad en su
conjunto y además (i) debe estar contemplada en una ley en la que se defina su
finalidad, alcances y límites (Art. 150-21
C.P.); (ii) debe atender a criterios de eficiencia y equidad, de tal suerte
que el costo del subsidio no exceda el beneficio social que se deriva del
mismo; (iii) debe estar orientado por criterios de equidad, lo que no ocurrirá,
por ejemplo, cuando el auxilio o subsidio sólo beneficie a un grupo de interés
sin que reporte beneficios a la sociedad en su conjunto o no contribuya a
reducir las diferencias sociales.
(3)
Cuando la prestación se establece a partir de un precepto constitucional que
prevé -a fin de garantizar los derechos fundamentales- una autorización
expresa. En tal caso, la subvención o auxilio debe asegurar el acceso a bienes
y servicios por parte de las personas que tienen mayores necesidades y menores
ingresos.
2.2. Como lo ha
definido la jurisprudencia constitucional, además del cumplimiento de los
requisitos específicos que rigen para cada una de las tres modalidades de
auxilio antes identificadas, el juicio de constitucionalidad de las normas que
los establecen requiere verificar que no se incurre en algunas de las
circunstancias generales que, según la jurisprudencia constitucional, generan
la infracción del artículo 355 de la Carta.  De acuerdo con las reglas fijadas
por esta Corporación, una subvención o auxilio vulnera este mandato
constitucional cuando:
“(i)
se omite, al realizar el gasto, dar aplicación al principio presupuestal de
legalidad; (ii) la ley que crea la subvención o auxilio en desarrollo de los
artículos 334 y siguientes de la C.P. o desarrolla las subvenciones autorizadas
directamente por la Constitución Política, omita  determinar de manera concreta
y explícita su finalidad, destinatarios, alcances materiales y temporales,
condiciones y criterios de asignación, publicidad e impugnación; (iii) obedezca
a criterios de mera liberalidad, es decir, no se encuadre en una política
pública reflejada en el Plan Nacional de Desarrollo o en los planes seccionales
de desarrollo; (iv) el costo del subsidio para el Estado sea mayor que el
beneficio social que se obtiene a partir de su implementación, o cuando el
auxilio o subsidio sólo beneficie a un grupo de interés sin que reporte
beneficios a la sociedad en su conjunto o no  contribuya a reducir las
diferencias sociales; (v) la asignación de recursos públicos no contribuya a
fortalecer la capacidad de acceso de los más pobres a los bienes y servicios
públicos esenciales, en la medida en que se entreguen a quienes menos los
necesita o menos los merecen; (vi) el subsidio tenga vocación de permanencia
convirtiéndose en una carga insostenible para el presupuesto público; (vii) el
subsidio entrañe un supuesto de desviación de poder”.[123]
2.3. Al aplicar los
anteriores criterios al examen de constitucionalidad de las normas demandadas,
se concluye que el auxilio establecido en ellas en principio quedaría
comprendido dentro del tercero de los supuestos antes señalados, toda vez que
se orienta a garantizar la efectividad del derecho fundamental a la defensa
técnica para un universo particular de sujetos, en este caso  integrado por los
miembros de la fuerza pública.  Sin embargo, para entenderlo ajustado a la
Constitución es preciso verificar si la prestación objeto de controversia
cumple con los requisitos específicos que debe satisfacer esta modalidad de
auxilios, esto es: (i) si cuenta con autorización constitucional expresa y (ii)
si con ella se asegura el acceso a bienes y servicios por parte de las personas
que tienen mayores necesidades y menores ingresos.
2.3.1. La dimensión
prestacional del derecho a la defensa técnica está expresamente consagrada en
el artículo 29 de la Constitución cuando señala el derecho del procesado “a
la defensa y a la asistencia de un abogado escogido por él, o de oficio,
durante la investigación y el juzgamiento”. De manera más explícita aparece
en el artículo 8.2 sobre Garantías Judiciales de la Convención Americana de
Derechos Humanos, donde se consagra que “(d)urante el proceso, toda persona
tiene derecho, en plena igualdad, a las siguientes garantías mínimas: […] d)
derecho del inculpado de defenderse personalmente o de ser asistido por un
defensor de su elección y de comunicarse libre y privadamente con su defensor;
// e) derecho irrenunciable de ser asistido por un defensor proporcionado
por el Estado, remunerado o no según la legislación interna, si el inculpado no
se defendiere por sí mismo ni nombrare defensor dentro del plazo establecido
por la ley; […]”. También se reconoce de manera expresa en el artículo
14.3 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, que consagra el
derecho de toda persona acusada de un delito: “[…] d. A hallarse presente en
el proceso y a defenderse personalmente o ser asistida por un defensor de su
elección, a ser informada, si no tuviera defensor, del derecho que le asiste a
tenerlo, y, siempre que el interés de la justicia lo exija, a que se le
nombre defensor de oficio, gratuitamente, si careciere de medios suficientes
para pagarlo”. (Subrayas añadidas).
De lo anterior se
infiere que las normas superiores del ordenamiento obligan al Estado a destinar
recursos públicos a la garantía gratuita del derecho a la defensa técnica, pero
sólo en el supuesto de que la persona carezca de medios suficientes para
costearse el defensor de su elección, caso en el cual el Estado está en el
deber de proporcionarle uno, a través del sistema de defensoría establecido en
la legislación interna.
Ninguna de las
disposiciones de la Ley 1698 de 2013 condiciona de manera expresa la prestación
del servicio gratuito de defensa técnica y especializada a que los integrantes
de la fuerza pública destinatarios de este beneficio carezcan de los medios
económicos para sufragar su defensa. Sin embargo, al revisar la génesis de esta
medida se encuentra que una de las razones expuestas por los parlamentarios
para justificar su respaldo a esta iniciativa se refería a la escasez de
recursos de la mayor parte de los integrantes de la fuerza pública para asumir
la defensa en los procesos judiciales que eventualmente  tendrán que afrontar
en razón de la función que desempeñan.[124]
Asimismo, el apoderado del Ministerio de Defensa, una de las entidades
promotoras del proyecto de ley, explicó en su intervención en este juicio de
constitucionalidad que “debido a que el verdadero propósito de la Ley es
precisamente asegurar la defensa técnica y especializada de los uniformados que
no estén en condiciones de asumir los costos de esta defensa por sí mismos, es
claro que ese es el sustrato material de la ley”.[125]
Las anteriores
precisiones en torno a la finalidad de la Ley 1698 de 2013 constituyen un dato
relevante al momento de atribuir significado a sus disposiciones, de tal suerte
que una interpretación teleológica llevaría a concluir que los recursos de
FONDETEC sólo se destinarían a los integrantes de la fuerza pública que, además
de cumplir con las demás condiciones previstas en la ley, no estén en
posibilidad de asumir los costos de su defensa.  Sin embargo, una lectura
literal de las mismas permite entender que los recursos públicos destinados a
financiar la defensa técnica y especializada de los integrantes de la fuerza
pública benefician tanto los uniformados que carecen de medios económicos para
sufragar su defensa, como a aquellos que disponen de rentas e ingresos
suficientes para ello.
2.3.2.
Lo anterior guarda una
estrecha relación con la segunda de las condiciones que, de acuerdo con la
jurisprudencia de esta Corporación, debe satisfacer una erogación de recursos
públicos destinada a financiar la dimensión prestacional de un derecho
fundamental.  Consiste en verificar si con la misma se asegura el acceso a
bienes y servicios por parte de las personas que tienen mayores necesidades y
menores ingresos.
Al igual que ocurría con el primero de los requisitos
examinados, una interpretación de las disposiciones acusadas en el sentido de
amparar la cobertura de servicios legales para quienes dentro de las filas de
la fuerza pública disponen de rentas e ingresos que les permiten sufragar su
defensa, no estaría
cubierta por las finalidades constitucionales que autorizan el otorgamiento de
prestaciones con recursos públicos y, en general, por las que ordenan dar
prioridad al gasto público social; dicha asignación de recursos públicos, en
lugar de contribuir a reducir las diferencias sociales llevaría a aumentarlas,
y en lugar de responder a criterios de justicia distributiva sólo podría
explicarse como un gesto de mera liberalidad.
En contra de esta conclusión cabría argumentar, como lo sostuvo la mayoría en la sentencia
que motiva este salvamento parcial de voto,
que todos los integrantes de la fuerza
pública están obligados a enfrentar mayores riesgos y responsabilidades,
pues al usar las armas para un ejercicio legítimo de la defensa del Estado, han
de estar en condiciones de soportar una especial fiscalización judicial y disciplinaria,
razón por la cual se justificaría destinar recursos públicos para financiar su
defensa técnica, cualquiera sea el nivel de rentas e ingresos de quienes se
beneficien de dicha prestación. Esta idea se expresa en la exposición de
motivos del proyecto que fue aprobado como Ley 1698 de 2013, al respaldar la
creación de “un derecho diferencial y de protección” en materia de
defensa técnica para los miembros de la fuerza pública, “ya que ellos se
encuentran en una relación de especial sujeción, diferente a la de cualquier
colombiano”.
Consideramos que
este argumento puede emplearse para validar la creación de un sistema de
defensa técnica especializado, el cual, cumpliendo con las restantes
condiciones constitucionales que regulan la prestación del servicio de
defensoría pública, entre ellas la contemplada en el artículo 282 numeral 4º de
la Constitución, garantice a los integrantes de la fuerza pública una adecuada
protección de su derecho de defensa, que se corresponda con la mayor exposición
a controles penales y disciplinarios que deben asumir en razón de su función.
Sin embargo, tal justificación no cubre la financiación indiscriminada de
servicios lega les, tanto en el ámbito nacional como internacional, para todos
los integrantes de la fuerza pública, incluidos quienes reciben los más altos
ingresos, pues a través de la mayor remuneración que, también con recursos
públicos, se asigna a estos funcionarios, la sociedad les retribuye el alto
riesgo y la enorme responsabilidad inherente a sus funciones. En ese orden de
ideas, el destinar recursos públicos para sufragar de manera gratuita la
defensa de los integrantes de la fuerza pública que reciben mayores ingresos
carecería de justificación constitucional, ya que representaría un privilegio
injustificado respecto de otras personas y servidores públicos que, devengando
los mismos o aún menores ingresos, no tienen ni siquiera acceso al servicio
ordinario de defensoría prestado por la Defensoría del Pueblo el cual,
siguiendo las previsiones constitucionales, sólo se destina a las personas que
carecen de recursos para sufragar su propia defensa.[126]
2.4. Pero además de
no cumplir con los requisitos específicos previstos en la jurisprudencia
constitucional para los auxilios a través de los cuales se garantiza la
dimensión prestacional de un derecho fundamental, las normas acusadas no
satisfacen algunas de las condiciones generales definidas por la jurisprudencia
constitucional, sintetizadas en el numeral 2.2. de este salvamento de voto,
toda vez que:
2.4.1. Si bien
determinan de manera concreta y explícita la finalidad, destinatarios y alcances
materiales de la prestación del servicio de defensa técnica y
especializada, omiten señalar las condiciones y criterios de asignación,
publicidad e impugnación. En efecto, ninguna de las disposiciones de la Ley
1698 de 2013 señala los criterios que orientarán la distribución de los
recursos del Fondo, los mecanismos para dar a conocer y posibilitar la
controversia de las decisiones atinentes a la selección o exclusión de los
procesos seguidos contra integrantes de la fuerza pública en los que se surtirá
la defensa técnica con cargo a recursos de FONDETEC.  Consideramos, por tanto,
que para dar cumplimiento cabal a esta exigencia, la aplicación del auxilio
establecido en las normas acusadas se supedita a la expedición de una ley en la
que se determinen de manera clara y precisa los criterios que orientarán la
asignación de los recursos del Fondo, incluyendo previsiones específicas para
asegurar que la misma se focalice en aquellos integrantes de la fuerza pública
que no cuenten con rentas e ingresos suficientes para sufragar su defensa y que
la destinación de los recursos se efectúe con arreglo a criterios de eficiencia
y equidad. Asimismo, es preciso que la ley defina los mecanismos de publicidad
e impugnación de las decisiones relativas a la prestación de servicios de
defensa con cargo al mencionado Fondo.
2.4.2. Por otra
parte, la destinación de recursos públicos para la financiación del sistema de
defensa técnica de integrantes de la fuerza pública no se encuadra en ninguna
de las políticas públicas definidas en el Plan Nacional de Desarrollo 2010 –
2014, dentro de cuya vigencia se expidieron las normas acusadas.  En el
capítulo V de dicho Plan de Desarrollo, titulado “Consolidación de la Paz”,
se incluye un componente dedicado a la “Modernización del Sector Seguridad y
Defensa”, en el que a su vez se prevé un lineamiento específico titulado “2.
Esfuerzos por mejorar las condiciones de bienestar de los miembros de la Fuerza
Pública”, en el cual se incluye la atención en salud, educación,
recreación, vivienda y capacitación laboral y en derechos humanos para los
integrantes de la fuerza pública.[127]
Entretanto, dentro del componente de justicia también incorporado en el
capítulo V del Plan de Desarrollo se prevé un lineamiento denominado “e.
Prevención del daño antijurídico (defensa judicial del Estado)”, en el cual
tampoco se incluye un componente específico dedicado a la defensa técnica y
especializada de los integrantes de la fuerza pública.[128]  En relación con la
prestación del servicio de defensa técnica, en el componente “j.
Articulación del Estado y estructura institucional eficiente”, se señala lo
siguiente: “El Sistema Nacional de Defensoría Pública debe atender de manera
diferenciada a los retos de defensa técnica y de representación y atención
jurídica a víctimas; esto en el sistema penal mixto y acusatorio, en el sistema
de responsabilidad penal de adolescentes y justicia y paz, entre otros.”[129] En definitiva,
la prestación con cargo a recursos públicos establecida en las normas acusadas
no se encuentra comprendida dentro de ninguna de las políticas públicas
definidas en el Plan de Desarrollo, razón por la cual, a fin de dar
cumplimiento a esta exigencia, debió condicionarse su aplicación a que fuera
incluida dentro del Plan de Desarrollo del siguiente cuatrienio.
2.4.3. Otra de las
condiciones para que no se configure una infracción del artículo 355 superior
consiste en que el auxilio o subvención reporte beneficios a la sociedad en su
conjunto, en tanto contribuya a reducir las diferencias sociales y garantice  “la
capacidad de acceso de los más pobres a los bienes y servicios públicos
esenciales” evitando que los recursos públicos “se entreguen a quienes
menos los necesitan o menos los merecen”. Como ya se expresó, las normas
acusadas sólo satisfacen tales requerimientos en tanto los recursos del Fondo
destinado a sufragar la defensa técnica de los integrantes de la fuerza pública
se focalicen en aquellos de sus miembros de menores ingresos y que carezcan de
los medios económicos para costear su defensa. De lo contrario, esta se torna
en una prestación regresiva en términos de redistribución de los recursos
públicos y reducción de las diferencias sociales.
2.4.4. Asimismo, se
requiere que el auxilio no tenga vocación de permanencia. En relación con este
aspecto es preciso señalar que, de acuerdo a lo establecido en las normas
acusadas, ni el funcionamiento del Sistema de Defensa Técnica para los
integrantes de la fuerza pública, ni del Fondo especial encargado de
financiarlo están sujetos a un término definido de duración, razón por la cual,
visto desde esta perspectiva, se incumpliría la exigencia de temporalidad que
deben tener las prestaciones a personas naturales con cargo a recursos
públicos, para no ser violatorias de prohibición prevista en el artículo 355
superior. La aplicación de las normas demandadas debió, por tanto,
condicionarse a que el legislador definiera el alcance temporal del auxilio a
personas naturales con cargo a recursos públicos que en ellas se establece.
2.5. Por las
consideraciones expuestas, consideramos que la Corte debió declarar la
exequibilidad de las normas acusadas, en relación con el cargo analizado, bajo
el entendido que la prestación del servicio de defensa técnica con recursos
públicos sólo beneficiará a aquellos
integrantes de la fuerza pública de escasos recursos que carezcan de los medios
económicos y deban asumir cargas desproporcionadas para financiar su propia
defensa. Asimismo, el funcionamiento del Fondo establecido en las normas
acusadas debió supeditarse a la inclusión del mencionado auxilio dentro del
Plan de Desarrollo y a la expedición de una ley en la que se determinen
de manera clara y precisa: (i) el alcance temporal de la medida; (ii) los
criterios que orientarán la asignación de los recursos del Fondo, incluyendo
previsiones específicas para asegurar que la misma se focalice en aquellos
integrantes de la fuerza pública que no cuenten con rentas e ingresos
suficientes para sufragar su defensa y que la destinación de los recursos se
efectúe con arreglo a criterios de eficiencia y equidad; (iii) los mecanismos
de publicidad e impugnación de las decisiones relativas a la prestación de
servicios de defensa con cargo al mencionado Fondo.
Fecha ut supra,
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
A LA SENTENCIA C-044/15
SISTEMA DE DEFENSA TECNICA Y ESPECIALIZADA DE LOS
MIEMBROS DE LA FUERZA PUBLICA-Se
desconoce la Constitución al autorizar transferencia de recursos públicos para
financiar una prestación en favor de miembros activos o retirados a título
gratuito en instancias disciplinaria y penal del orden nacional, internacional
y de terceros Estados (Salvamento de voto)
SISTEMA DE DEFENSA TECNICA Y ESPECIALIZADA DE LOS
MIEMBROS DE LA FUERZA PUBLICA-Examen
de la norma, desconoció la prohibición constitucional de conceder auxilios o
subvenciones (Salvamento de voto)/PROHIBICION DE CONCEDER AUXILIOS O
SUBVENCIONES-Desconocimiento de la jurisprudencia constitucional en la
materia (Salvamento de voto)
SISTEMA DE DEFENSA TECNICA Y ESPECIALIZADA DE LOS
MIEMBROS DE LA FUERZA PUBLICA-Creación
de fondo especial en favor de un grupo concreto establece un trato
discriminatorio, de exclusión social para los demás servidores públicos que
están en condiciones similares (Salvamento de voto)/PRINCIPIO DE IGUALDAD-Pilar
fundamental en el Estado social y democrático de Derecho (Salvamento de voto)
SISTEMA DE DEFENSA TECNICA Y ESPECIALIZADA DE LOS
MIEMBROS DE LA FUERZA PUBLICA-Parámetro
de desigualdad injustificado entre los servidores públicos y en favor de la
Fuerza Pública que es inconstitucional al gozar de un sistema adecuado e idóneo
con los programas de Defensoría Pública ante la justicia penal militar
(Salvamento de voto)
SISTEMA DE DEFENSA TECNICA Y ESPECIALIZADA DE LOS
MIEMBROS DE LA FUERZA PUBLICA-Reproche
a la cláusula de exclusión del servicio de “defensa técnica especializada” de ciertas
conductas, toda vez que se muestra insuficiente respecto de otras conductas
lesivas del Derecho Internacional Humanitario y del Derecho Internacional de
los Derechos Humanos (Salvamento de voto)
Referencia:
Expedientes D-10307
Demanda de inconstitucionalidad en contra de la Ley 1698 de 2013,
“Por la cual se crea y organiza el Sistema de Defensa Técnica y
Especializada de los miembros de la Fuerza Pública y se dictan otras
disposiciones”.
Magistrado Ponente:
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Con el respeto que merecen las
providencias de esta Corporación, me permito manifestar mi salvamento de voto
en relación con lo decidido por la Sala Plena en el asunto de la referencia.
Las razones de mi discrepancia
son las siguientes:
1. He decidido apartarme de la
posición mayoritaria en el presente caso porque considero que la Ley 1698 de 2013 ha debido ser declarada
inexequible en su totalidad. Las razones son varias. En primer lugar, debo
señalar que la ley demandada al autorizar una transferencia de recursos
públicos para financiar el otorgamiento de una prestación a título gratuito
-defensa técnica y especializada-, en instancias como la disciplinaria y la
penal en el orden nacional, internacional y de terceros Estados, en favor de un
determinado grupo de personas -miembros de la Fuerza Pública, activos o
retirados-, desconoce abiertamente lo consagrado en los artículos 355, 136.4,
13 y 1º de la Constitución Política.
Adicionalmente, estimo que en el examen
de esta norma se desconoció la prohibición constitucional de conceder auxilios
o subvenciones, en la medida en que la ley expedida: i) obedeció a criterios de
mera liberalidad del Estado; ii) favorece a un específico grupo de interés;
iii) no reporta beneficios a la sociedad en su conjunto, ni contribuye a
disminuir las diferencias sociales; iv) no fortalece la capacidad de acceso de
los más pobres a los bienes y servicios públicos básicos; v) tiene vocación de
permanencia; y, vi) no tiene una clara finalidad redistributiva. De esta
manera, entiendo que la posición mayoritaria no ha hecho más que desconocer la
consolidada jurisprudencia constitucional en la materia[130].
2. Ahora bien, considero que la creación
de un fondo especial en favor de un grupo concreto establece un trato
discriminatorio -y, si se quiere, de exclusión social- para los demás
servidores públicos que están en condiciones similares. A propósito, debo
resaltar que el principio de igualdad tiene un lugar primordial -incluso, como
pilar fundamental- dentro del concepto de Estado social y democrático de
Derecho, ya que la promoción de la igualdad de oportunidades y la prohibición
de discriminaciones injustificadas constituyen controles para evitar el
desbordamiento del poder público, a la vez que representan el presupuesto
indispensable para el goce efectivo de los derechos fundamentales.
3. Por otra parte, quiero reiterar que
con la decisión en comento, se ha establecido un nuevo parámetro de desigualdad
-injustificado- entre los servidores públicos, en favor de la Fuerza Pública que
es inconstitucional. A todas luces es claro que los integrantes de la Fuerza
Pública no están enmarcados dentro de la categoría de población más vulnerable,
con mayores necesidades y menores ingresos, que justifique el establecimiento
de un tratamiento especial o diferenciado por parte de la ley. Además, debo
recordar que estos servidores ya gozan de un sistema de defensa pública y
técnica adecuado e idóneo con los programas de Defensoría Pública -ante la
justicia penal militar- que brinda la Defensoría del Pueblo (Leyes 24 de 1992,
artículos 21 y 941 de 2005), la Defensoría Militar y el Defensor de Oficio
dentro del proceso correspondiente.
Por último, creo que merece un particular
reproche la cláusula de exclusión del servicio de “defensa técnica especializada”
de ciertas conductas (artículo 7), toda vez que se muestra insuficiente
respecto de otros tipos de conductas lesivas tanto del Derecho Internacional
Humanitario como del Derecho Internacional de los Derechos Humanos. En esa
medida, al resultar afectada la columna vertebral de la ley ha debido la Corte
proceder a declarar la inexequibilidad de la norma demandada.
Fecha ut supra
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
[1] El demandante menciona las siguientes circunstancias: “i) Cuando la
norma guarde conexidad con el tema tratado por la comisión asignada; ii) Cuando
el tema abordado por [el] proyecto de ley no tenga una comisión adscrita […] de
forma taxativa; iii) Cuando el tema dominante guarde relación en temas
similares abordados por dos o más cámaras y se presente duda razonable de a
cuál corresponde”.
[2] Informa que lo narrado puede ser corroborarse en el video de la
sesión plenaria de la Cámara de Representantes de 11 de diciembre de 2013.
[3] El escrito presentado por el abogado Carlos Alberto Saboya
González, Director de Asuntos Legales del Ministerio de Defensa, obra a folios
57 a 167, cuaderno principal.
[4] MP. María Victoria Calle Correa.
[5] MP. Alexei Julio Estrada. SV. Mauricio
González Cuervo, SV. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[6] MP. Alfredo Beltrán Sierra y Jaime Córdoba
Triviño.
[7] MP. Vladimiro Naranjo Mesa
[8] El texto de esta intervención obra a folios
53 a 56, cuaderno principal.
[9] Folios 117 a 141, cuaderno principal.
[10] MP. Juan Carlos Henao Pérez.
[11] MM.PP. Manuel José Cepeda Espinosa, Rodrigo
Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra, Humberto Antonio Sierra Porto, Álvaro
Tafur Galvis, Clara Inés Vargas Hernández.
[12] MP. Manuel José Cepeda Espinosa. En ella la Corte se declaró inhibida
para pronunciarse sobre la constitucionalidad del
artículo 51 de la Ley 617 de 2000, por ineptitud sustantiva de la demanda.
[13] Excepciones referidas a la posibilidad de
surtir debates en sesión conjunta, conforme a lo dispuesto en el artículo 169
del Reglamento del Congreso.
[14] MP. Marco Gerardo Monroy Cabra. En esta
decisión la Corte dijo que no hubo lugar a infracción de
los principios de consecutividad e identidad flexible en el trámite de dos
artículos de una ley que no formaban parte del proyecto de ley presentado por
el Gobierno ante el Congreso, en tanto dichos contenidos fueron sometidos al
trámite de conciliación previsto en el artículo 161 de la Carta y además
respondían a la materia del proyecto de ley.
[15] MP. María Victoria Calle Correa. En esta
ocasión la Corte sostuvo que no existe vulneración de los
citados principios constitucionales cuando en la Plenaria de la Corporación
donde inicia su trámite un proyecto de ley se introduce un artículo nuevo – en
ese caso relativo a la modificación de las zonas de exclusión minera - que no
había sido discutido y aprobado en el primer debate en la comisión respectiva,
por cuanto el asunto relativo a la explotación minera en un marco
ambientalmente sano siempre estuvo presente, a lo largo de los cuatro debates
reglamentarios.
[16] MP. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. En ella
se declara exequible el parágrafo del artículo 8 de la Ley
1340 de 2009, que había sido demandado por supuesta vulneración de los
principios de identidad flexible y consecutividad, bajo el argumento que la
competencia atribuida a la Aeronáutica Civil en la norma acusada no había
estado presente en los tres primeros debates del proyecto de ley. La Sala
desestimó el cargo por considerar que la inclusión de la norma acusada guardaba
directa relación con el tema tratado en los debates anteriores, en relación con
la centralización o no de esas facultades en materia de vigilancia, inspección
y control de la libre competencia económica.
[17] MP. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. se desestimó el cargo formulado contra el artículo 52 de la Ley 1430 de
2010[17],
al que se acusaba de sólo haber sido discutido y aprobado en segundo debate
de la Cámara y el Senado, sin haber sido estudiado por las Comisiones terceras
de las mismas entidades en sus sesiones conjuntas.
[18] MP. María Victoria Calle Correa, SPV. Nilson
Pinilla Pinilla. Este Tribunal concluyó que no existió
vicio de trámite en relación con dos contenidos normativos que, si bien no
estaban presentes en el texto aprobado en el Senado y sólo fueron introducidos durante el cuarto debate del proyecto ante la Plenaria de la Cámara de
Representantes, guardaban una estrecha y necesaria conexidad con la materia de
la que se ocupaba el proyecto, razón por la cual la comisión de conciliación no
excedió su competencia al incluir los artículos cuestionados en el texto final
sometido a la aprobación de ambas Cámaras.
[19] MP. Mauricio González Cuervo. Se desestimó el cargo propuesto contra el artículo 3 de la Ley 1539 de
2012 (“Por medio de la cual se implementa el certificado de aptitud
psicofísica para el porte y tenencia de armas de fuego y se dictan normas otras
disposiciones”) tras concluir que, si bien algunos contenidos normativos
del citado artículo no fueron objeto de consideración ni aprobación en tres de
los cuatro debates reglamentarios, las divergencias se sometieron a la etapa de
conciliación y los contenidos objeto de controversia guardaban relación con el
tema del que se ocupa la ley.
[20] MP. Andrés Mutis Vanegas. AV. Mauricio
González Cuervo. En esta sentencia se declaró inexequible
el artículo 15 de la Ley 1640 de 2013 (“Por la cual se efectúan unas
modificaciones al Presupuesto General de la Nación para la vigencia fiscal de
2013”). La norma acusada, que otorgaba facultades al Presidente de la
República para modificar la planta de personal de la Contraloría, no fue
incluida en el proyecto inicial, ni se discutió y aprobó en primer debate en
sesión conjunta de las comisiones tercera y cuarta de Senado y Cámara, y sólo
fue introducida en el segundo debate en las Plenarias.  La Corte sostuvo que
tal circunstancia, en sí misma, no supondría reparo constitucional alguno, pero
que en este caso daba lugar a un vicio de trámite, por cuanto en el primer
debate el tema estuvo por completo ausente de la discusión, que se enfocó en
aspectos relativos a la modificación del Presupuesto General de la Nación. Así
las cosas, la falta de conexidad material del precepto acusado con la materia
general de la ley no sólo suponía una infracción del principio de unidad de
materia, sino que generó como resultado una vulneración adicional de los
principios de consecutividad y de identidad flexible.
[21] MP. María Victoria Calle Correa, AV. Luis
Guillermo Guerrero. En esta sentencia la Corte concluyó que en el trámite del
artículo 89 de la Ley 1676 de 2013 no existió infracción de los principios de
consecutividad e identidad flexible, en tanto el tema
específico objeto de controversia estuvo presente en los cuatro debates
reglamentarios, aunque el mismo haya dado lugar a decisiones contrapuestas, y
porque las comisiones de conciliación actuaron dentro de los límites de su
competencia.
[22] MP. Jaime Córdoba Triviño. SPV. Clara Inés
Vargas Hernández, SPV. Alfredo Beltrán Sierra. La Corte declaró inexequibles los artículos 48 y 49 de la Ley 789 de 2002, tras constatar que: (i) en
el primer debate, surtido en sesión conjunta de las Comisiones de Senado y
Cámara, tales contenidos no fueron debatidos ni votados, pues en lugar de ello
se postergó su consideración para el debate en Plenarias; (ii) en segundo
debate fueron aprobados en una de las Plenarias, mientras que en la otra fueron
retirados “para ser materia de discusión con más análisis en la comisión de
conciliación”. Se estimó que hubo infracción del artículo 157 Superior, por
cuanto las comisiones constitucionales y una de las Plenarias omitieron cumplir
con su deber de discutir y votar los contenidos normativos puestos a su
consideración, para trasladarlo a otras células legislativas.
[23] MP.
Jaime Córdoba Triviño. AV. Jaime Araujo Rentería.
[24] MP.
Alfredo Beltrán Sierra. SPV. Alfredo Beltrán Sierra, Jaime Araujo Rentería,
Clara Inés Vargas, SV y AV. Manuel José Cepeda, SV. Eduardo Montealegre Lynett
y Rodrigo Escobar Gil.
[25] MP. Rodrigo Escobar Gil, AV. Rodrigo Escobar Gil, AV.
Eduardo Montealegre Lynett, SV. Manuel José Cepeda.
[26] MP. Jaime Córdoba Triviño, AV. Manuel José Cepeda,
SV. Eduardo Montealegre, SPV. Rodrigo Escobar Gil).
[27] MP. Clara Inés Vargas, SV. Manuel José Cepeda y Álvaro Tafur Galvis,
SV. Eduardo Montealegre.
[28] MP. Álvaro Tafur Galvis; SPV. Manuel José
Cepeda, Rodrigo Escobar Gil, Rodrigo Uprimny Yepes; SPV. Álvaro Tafur Galvis;
AV. Jaime Araujo Rentería.
[29] Folio 21, cuaderno principal.
[30] Los llamados “problemas de calificación” son
aquellos que se plantean cuando, estando claro el significado de la norma
aplicable y determinados los hechos del caso, existen duda sobre si los últimos
quedan comprendidos dentro del supuesto de hecho previsto en la norma.
[31] Tal conclusión
sigue el precedente establecido en decisiones anteriores en las que esta
Corporación, en lugar de inhibirse, se ha pronunciado de fondo sobre la
constitucionalidad de preceptos acusados de infringir el artículo 355 Superior,
en hipótesis normativas respecto de las cuales igualmente cabría discutir si
quedaban o no comprendidas dentro de los conceptos de “donación” o de “auxilio”
o si, por el contrario, correspondían a inversión de recursos públicos en
programas destinados a garantizar la dimensión prestacional de los derechos.
Tal es el caso de la sentencia C-324 de 2009 (MP. Juan Carlos Henao Pérez. AV. Humberto Sierra
Porto) en
donde la Corte, en lugar de inhibirse, declaró inexequible, por infracción del
artículo 355 constitucional, un aparte del artículo 1 de la Ley 36 de 1981 que
facultaba al Ministerio de Defensa para asignar partidas presupuestales y
elementos disponibles para efectos de proporcionar a los miembros de las Fuerzas Militares y la Policía
Nacional, en actividad y en retiro, medios de recreación deportiva, social y
cultural y de fortalecimiento de los vínculos de compañerismo.
[32] M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[33] Entre muchas otras, pueden consultarse las
sentencias C-013 de 1993 (MP. Eduardo Cifuentes Muñoz), C-370 de 2006 (MPs.
Manuel José Cepeda Espinosa, Jaime Córdoba Triviño, Rodrigo Escobar Gil, Marco
Gerardo Monroy Cabra, Álvaro Tafur Galvis y Clara Inés Vargas Hernández. SV.
Humberto Antonio Sierra Porto, Alfredo Beltrán Sierra y Jaime Araujo Rentería.
A especial de voto. Jaime Araújo Rentería), C-910 de 2004 (MP. Rodrigo Escobar
Gil. SPV. Jaime Araujo Rentería) y C-162 de 2003 (MP. Jaime Córdoba Triviño).
[34] Sentencias C-037 de 1996 (MP. Vladimiro
Naranjo Mesa, SPV. José Gregorio Hernández Galindo, Vladimiro Naranjo Mesa,
Alejandro Martínez Caballero, Hernando Herrera Vergara. SV. José Gregorio
Hernández Galindo. AV. Eduardo Cifuentes Muñoz, José Gregorio Hernández
Galindo, Hernando Herrera Vergara y Vladimiro Naranjo Mesa), C-313 de 1994,
C-646 de 2001 y C-319 de 2006 (MP. Álvaro Tafur Galvis. SV. Humberto Antonio
Sierra Porto).
[35] Al respecto, pueden consultarse las sentencias C-481 de 2003 (MP.
Alfredo Beltrán Sierra. AV. Jaime Araújo Rentería), C-355 de 2003 (MP. Marco
Gerardo Monroy Cabra. AV. Jaime Araujo Rentería) y C-475 de 2003 (MP. Jaime
Córdoba Triviño. AV. Jaime Araujo Rentería).
[36] Corte Constitucional, sentencia C-756 de 2008 (MP Marco Gerardo Monroy
Cabra). En este caso se resolvió declarar la inexequibilidad de la totalidad
del artículo 25; del literal d) del artículo 10º y de la expresión “e
implementar el proceso de recertificación dentro de los seis (6) meses
siguientes a la expedición de la presente ley”, contenida en el parágrafo
1º del artículo 10º de la Ley 1164 de 2007 y de la expresión “y será
actualizada con base en el cumplimiento del proceso de recertificación
estipulado en la presente ley”, del artículo 24 de la misma ley.
[37] Corte Constitucional, sentencia C-756 de 2008 (MP. Marco Gerardo
Monroy Cabra).
[38] Sentencia C-646 de 2001 (MP. Manuel José
Cepeda Espinosa).
[39] Sentencias C-313 de 1994, C-740 de 2003, C-193
de 2005 y C-872 de 2003, entre otras.
[40] Sentencias C-620 de 2001, C-687 de 2002 y
C-872 de 2003.
[41] Sentencias C-162 de 2003 (MP. Jaime Córdoba Triviño) y C-981 de 2005 (MP. Clara Inés Vargas Hernández. SV. Jaime Araujo Rentería)
[42] Sentencia C-013 de 1993 (MP. Eduardo Cifuentes
Muñoz).
[43] Sentencia C-226 de 1994 (MP. Alejandro
Martínez Caballero).
[44] Sentencia C-993 de 2004 (MP. Jaime Araújo
Rentería. AV. Manuel José Cepeda Espinosa y Humberto Sierra Porto). Esta
posición fue reiterada en sentencia C-981 de 2005 (MP. Clara Inés Vargas
Hernández. SV. Jaime Araujo Rentería).
[45] Corte Constitucional, sentencia C-756 de 2008 (MP .Marco Gerardo
Monroy Cabra).
[46] M.P. Humberto Antonio Sierra Porto
[47] Ver las sentencias C-646 de 2001, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa,
C-319 de 2006, M.P. Álvaro Tafur Galvis.
[48] Las limitaciones generales son diferentes a las que surgen en el caso
concreto a partir de ejercicios de ponderación cuando existe colisión entre
derechos o entre derechos y otros principios constitucionales, y que en
consecuencia solamente son aplicables al caso específico.
[49] MP. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. SPV. María Victoria Calle Correa y
Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[50] MP. José Gregorio Hernández Galindo.
[51] Ver sentencia C-1067 de 2008 (MP. Marco Gerardo Monroy Cabra. AV.
Jaime Araujo Rentería).
[52] Ver sentencia C-155A de 1993 (MP. Fabio Morón Díaz).
[53] Cf. Sentencia c-434 de 1996 (mP. José
Gregorio Hernández Galindo). En este fallo la Corte estudió la acción de
reintegro, y señaló que aun cuando era un instrumento judicial para proteger a
los trabajadores de despidos injustos, no tenía la categoría de garantía
constitucional de derechos fundamentales, cuya regulación exigiera el trámite
de las leyes estatutarias.
[54] Sentencia C-1067 de 2008 (MP. Marco Gerardo Monroy Cabra. AV. Jaime
Araujo Rentería).
[55] Cfr. sentencia C-013 de 1993 (MP. Eduardo Cifuentes Muñoz).
[56] Cfr. sentencia C-226 de 1994 (MP. Alejandro Martínez Caballero. Ver
también la sentencia C-319 de 2006 (MP. Álvaro Tafur Galvis. SV. Humberto
Antonio Sierra Porto).
[57] Corte Constitucional, sentencia C-818 de 2011 (MP. Jorge Ignacio
Pretelt Chaljub. SPV. María Victoria Calle Correa y Gabriel Eduardo Mendoza
Martelo). En este caso se resolvió, entre otras cosas, declarar inexequibles
los artículos 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 27,
28, 29, 30, 31, 32 y 33 de la Ley 1437 de 2011 “Por la cual se expide el
Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”.
[58] Entre ellos en la sentencia C-699 de 2013 (MP.
María Victoria Calle Correa. SPV.  y AV. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. SPV.
Luis Guillermo Guerrero Pérez.)
[59] MP. María Victoria Calle Correa. SPV y AV.
Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. SPV. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[60] MP. Alexei Julio Estrada. SV. Mauricio
González Cuervo, SV. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[61] MP. Rodrigo Escobar Gil.
[62] La Constitución señala que el proyecto de ley y su exposición de
motivos deben ser publicados oficialmente antes de darles primer debate en la
comisión respectiva (art. 157 num. 1 CP) y que cada debate debe estar precedido
de un informe de ponencia (art. 160 CP, art. 157 Ley 5ª de 1992). La Corte se
ha referido a la importancia de este requisito, entre otras, en la sentencia C-760
de 2001 (MP. Manuel José Cepeda Espinosa y Marco Gerardo Monroy Cabra, AV.
Jaime Araujo Rentería, SV. Rodrigo Escobar Gil, SPV. Clara Inés Vargas
Hernández), al declarar la inexequibilidad de algunos artículos de la Ley 600
de 2000 debido a que las modificaciones propuestas a los mismos para el cuarto
debate no fueron dadas a conocer a los representantes con antelación a la
sesión en que se llevó a cabo su aprobación.
[63] Exigencia de publicidad prevista en el
inciso final del artículo 160 superior, tal y como fue adicionado por el Acto
Legislativo No. 01 de 2003, art. 8.
[64] En torno a la importancia de que se de
apertura formal al debate ver sentencia C-668 de 2004 (MP. Alfredo Beltrán
Sierra, AV. Rodrigo Uprimny Yepes, SV. Marco Gerardo Monroy Cabra y Álvaro
Tafur Galvis, AV. Jaime Araújo Rentería), donde se declaró inexequible el
artículo 16 del Acto Legislativo No. 01 de 2003.
[65] Tratándose del trámite en comisiones, si la proposición con que
termina la ponencia es favorable a que la célula aborde el debate del proyecto,
entonces es posible continuar con el trámite, sin necesidad de votar el informe;
votación que es preceptiva, en cambio, cuando el ponente propone archivar o
negar el proyecto (art. 157 Ley 5ª de 1992). Entretanto, en las plenarias,
siempre debe existir votación previa del informe de ponencia antes de entrar en
la discusión  específica del articulado (art. 176 Ley 5ª de 1992). En la sentencia C-816 de 2004 (MP. Jaime Córdoba Triviño y Rodrigo
Uprimny Yepes, SV y AV. Manuel José Cepeda Espinosa, AV. Clara Inés Vargas
Hernández, SV. Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra y Álvaro Tafur
Galvis, AV. Marco Gerardo Monroy Cabra) la Corte se refirió a la importancia de
la aprobación expresa, por parte de las Plenarias, de la votación con la que
termina el informe de ponencia, por cuanto ella constituye un primer momento de
la deliberación en el que los parlamentarios expresan su conformidad con las
orientaciones generales del proyecto, antes de proceder al segundo momento del
debate, en el que se aborda la discusión del articulado. En tal sentido,
declaró la inexequibilidad del Acto Legislativo No. 01 de 2003 por cuanto
durante el sexto debate surtido en segunda vuelta ante la Plenaria de la Cámara
de Representantes se prosiguió con su trámite pese a que el respectivo informe
de ponencia no había sido aprobado por la mayoría absoluta que se exige
tratándose de proyectos de Acto Legislativo, lo que determinaba el hundimiento
del proyecto en cuestión, razón por la cual al proseguir con su trámite el
Congreso incurrió en un vicio de procedimiento insubsanable.
[66] En la sentencia C-222
de 1997 (MP. José Gregorio Hernández Galindo), al declarar exequible el Acto
Legislativo 1 de 1996, la Corte enfatizó la importancia de distinguir entre
debate y votación, y aclaró que la Carta no sólo exigía ocho votaciones
mayoritarias de los actos legislativos sino además ocho debates.
[67] “Por la cual se reglamenta la actuación en bancadas de los miembros de
las corporaciones públicas y se adecua el Reglamento del Congreso al Régimen de
Bancadas”.
[68] Al respecto ver, entre otras, las sentencias
C-473 de 2004 (MP. Manuel José Cepeda Espinosa, SV.
Alfredo Beltrán Sierra, SV. Clara Inés Vargas Hernández, SV. Jaime Araújo
Rentería), C-168 de 2012 (MP. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo), donde se
declaró la exequibilidad de normas legales que fueron demandadas por cuanto en
su trámite se incurrió en irregularidades que, a juicio de los accionantes,
impidieron que aquellas fueran suficientemente debatidas. Incluso en
pronunciamientos donde se ha declarado la inexequibilidad de normas por
verificar la existencia de vicios en el curso de los debates, la Corte ha
insistido en el carácter procedimental, y no sustantivo, del control
constitucional de los debates. Es el caso, entre otras, de las sentencias C-668
de 2004, antes citada, y C-740 de 2013 (MP. Nilson Pinilla Pinilla, AV. María
Victoria Calle Correa y Jorge Iván Palacio Palacio, SV. Mauricio González
Cuervo, SV. Luis Guillermo Guerrero Pérez, SV. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub,
SV. Alberto Rojas Ríos) que declaró inexequible el Acto Legislativo 02 de 2012.
[69] C-168 de 2012 (MP. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo).
[70] C-473 de 2004 (MP. Manuel José Cepeda Espinosa, SV. Alfredo Beltrán Sierra, SV. Clara Inés Vargas Hernández,
SV. Jaime Araújo Rentería). En esta sentencia se declaró exequible declaró
exequible la Ley 812 de 2003, “Por la cual se aprueba el Plan Nacional de
Desarrollo 2002 – 20062, que había sido demandada por diversos cargos, entre
ellos, por elusión de debate debido al trámite irregular de una moción de
suficiente ilustración.
[71] C-473 de 2004, antes citada. Las
consideraciones que se exponen a continuación respecto de las condiciones para
entender cuándo existe “suficiente ilustración” sintetizan los criterios
fijados en esta sentencia, en la que se analizó cómo a través de esta figura, a
la vez que se racionaliza la duración del debate y se respeta la decisión
mayoritaria sobre su continuación, también se garantizan condiciones de
participación a las minorías.
[72] Auto 118 de 2013 (MP. Jorge Iván Palacio
Palacio, AV. María Victoria Calle Correa, SV. Mauricio González Cuervo, AV.
Nilson Pinilla Pinilla, SV. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub).
[73] Sentencia C-1056 de 2003 (MP. Alfredo Beltrán Sierra, MP. Alfredo Beltrán Sierra. SPV. Alfredo Beltrán Sierra, Jaime
Araujo Rentería, Clara Inés Vargas, SV y AV. Manuel José Cepeda, SV. Eduardo
Montealegre Lynett y Rodrigo Escobar Gil.), reiterado
luego, en la sentencia C-1147 de 2003 (MP. Rodrigo Escobar Gil, AV. Rodrigo Escobar Gil, AV. Eduardo
Montealegre Lynett, SV. Manuel José Cepeda). En ambos pronunciamientos la Corte
declaró la inexequibilidad de normas por considerar que durante algunos de los
debates parlamentarios se eludió la exigencia de votación.
[74] Sentencia C-801 de 2003 (MP. Jaime Córdoba
Triviño. SPV. Clara Inés Vargas Hernández, SPV. Alfredo Beltrán Sierra). La
Corte declaró inexequibles los artículos 48 y 49 de la Ley
789 de 2002, tras constatar que: (i) en el primer debate, surtido en sesión
conjunta de las Comisiones de Senado y Cámara, tales contenidos no fueron
debatidos ni votados, pues en lugar de ello se postergó su consideración para
el debate en Plenarias; (ii) en segundo debate fueron aprobados en una de las
Plenarias, mientras que en la otra fueron retirados “para ser materia de
discusión con más análisis en la comisión de conciliación”. Se estimó que
hubo infracción del artículo 157 Superior, por cuanto las comisiones
constitucionales y una de las Plenarias omitieron cumplir con su deber de
discutir y votar los contenidos normativos puestos a su consideración, para
trasladarlo a otras células legislativas.  Con fundamento en esta regla de
decisión se ha declarado la inexequibilidad de normas por elusión de debate y
votación, entre otras, en las sentencias C-839 de 2003 (MP. Jaime Córdoba Triviño. AV. Jaime Araujo Rentería), C-1056 de 2003 (MP. Alfredo Beltrán Sierra.
SPV. Alfredo Beltrán Sierra, Jaime Araujo Rentería, Clara Inés Vargas, SV y AV.
Manuel José Cepeda, SV. Eduardo Montealegre Lynett y Rodrigo Escobar Gil), C-1147 de 2003 (MP. Rodrigo Escobar Gil, AV. Rodrigo Escobar Gil, AV.
Eduardo Montealegre Lynett, SV. Manuel José Cepeda), C-1152 de 2003 (MP. Jaime
Córdoba Triviño, AV. Manuel José Cepeda, SV. Eduardo Montealegre, SPV. Rodrigo
Escobar Gil), C-372 de 2004 (MP. Clara Inés Vargas, SV. Manuel José Cepeda y
Álvaro Tafur Galvis, SV. Eduardo Montealegre) y C-754 de 2004 (MP. Álvaro Tafur
Galvis; SPV. Manuel José Cepeda, Rodrigo Escobar Gil, Rodrigo Uprimny Yepes;
SPV. Álvaro Tafur Galvis; AV. Jaime Araujo Rentería).
[75] Al respecto ver, entre otras, las sentencias
C-208 de 2005 (MP. Clara Inés Vargas, SPV. Manuel José
Cepeda y Jaime Córdoba Triviño, AV. Jaime Araujo Rentería), C-332 de 2005 (MP.
Manuel José Cepeda Espinosa. AV. Jaime Araújo Rentería. AV. Manuel José Cepeda
Espinosa. AV. Jaime Córdoba Triviño. AV. Marco Gerardo Monroy Cabra. AV. Humberto
Sierra Porto), C-040 de 2010 (MP. Luis Ernesto Vargas Silva. SV.
Mauricio González Cuervo. SV. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. SV. Humberto
Sierra Porto) y C-882 de 2014 (MP. María Victoria Calle Correa. AV. Luis
Guillermo Guerrero Pérez).
[76] MP. Vladimiro Naranjo Mesa. SV. José
Gregorio Hernández Galindo. En esta sentencia se declaró exequible la Ley 397
de 1997 por las acusaciones de forma analizadas en la sentencia, una de las
cuales censuraba que la aprobación del proyecto se hubiera
efectuado en bloque, pese a que uno de los senadores había pedido que se votara
artículo por artículo.
[77] MP. Alfredo Beltrán Sierra y Jaime Córdoba
Triviño. SPV. Alfredo Beltrán Sierra, Jaime Araújo Rentería y Clara Inés Vargas
Hernández. SPV y AV Álvaro Tafur Galvis. En esta sentencia la Corte se
pronunció sobre la constitucionalidad de la Ley 790 de 2002, en la que se
otorgaban facultades al Presidente de la República para renovar la
Administración Pública. Uno de los cargos propuestos aludía a la existencia de
un vicio de procedimiento debido a que 16 de los 22 artículos del proyecto
habían sido votados en bloque. La Corte consideró que tal circunstancia, en sí
misma considerada, no constituía una infracción del principio democrático.
[78] Así consta en las Actas de Plenaria No. 256 del 10 de diciembre
de 2013 (Gaceta del Congreso No. 58 de 2014) y No. 257 del 11 de diciembre de
2013 (Gaceta del Congreso No. 72 de 2014).
[79] Representante Iván Cepeda Castro.
[80] Representante Germán Navas Talero.
[81] Representante Hernando Hernández Tapasco.
[82] Representante Obed de Jesús Zuluaga Henao.
[83] Representantes Hugo Orlando Velásquez y Alfredo
Bocanegra León.
[84] Representante Carlos Arturo Piedrahita.
[85] Representante Alfonso Prada Gil.
[86] Representante Ángela María Robledo.
[87] Representante Alba Luz Pinilla Pedraza.
[88] Acta No. 257 del 11 de diciembre de 2013, publicada en Gaceta
del Congreso No. 72 de 2014.
[89] Acta No. 257 del 11 de diciembre de 2013, publicada en Gaceta
del Congreso No. 72 de 2014.
[90] De lo cual quedó constancia en el Acta No. 257 del 11 de
diciembre de 2013, publicada en Gaceta del Congreso No. 72 de 2014: “Intervención del honorable Representante
Carlos Germán Navas Talero: Gracias Presidente. Yo le solicito a usted que la votación
de estos artículos se haga artículo por artículo y nominalmente y previo a esto
yo intervendré en la mayoría de ellos, porque tengo observaciones, pero me
gustaría que el señor Ministro de Defensa me contestara las preguntas que yo le
hice ayer y nos explicara cuál es el alcance de este proyecto, porque hasta
ahora el ministro no ha hablado acá, yo quiero escucharlo a ver si me
contestaron lo que le pregunté ayer, y nuevamente insisto, votación artículo
por artículo, gracias.”
[91] Representantes Hernán Penagos Giraldo y Telésforo Pedraza
Ortega.
[92] Representante Augusto Posada Sánchez.
[93] Acta No. 257 del 11 de diciembre de 2013, publicada en Gaceta
del Congreso No. 72 de 2014.
[94] Representante Germán Navas Talero.
[95] Representante Ángela María Robledo.
[96] Acta No. 257 del 11 de diciembre de 2013, publicada en Gaceta
del Congreso No. 72 de 2014.
[97] Representante Heriberto Sanabria Astudillo.
[98] Sentencias C-801 de 2003 (MP. Jaime Córdoba
Triviño. SPV. Clara Inés Vargas Hernández, SPV. Alfredo Beltrán Sierra), C-839 de 2003 (MP. Jaime Córdoba Triviño. AV.
Jaime Araujo Rentería), C-1056 de 2003 (MP. Alfredo Beltrán Sierra. SPV. Alfredo Beltrán Sierra, Jaime
Araujo Rentería, Clara Inés Vargas, SV y AV. Manuel José Cepeda, SV. Eduardo
Montealegre Lynett y Rodrigo Escobar Gil), C-1147 de 2003
(MP. Rodrigo Escobar Gil, AV. Rodrigo Escobar Gil, AV. Eduardo Montealegre
Lynett, SV. Manuel José Cepeda), C-1152 de 2003 (MP. Jaime Córdoba Triviño, AV.
Manuel José Cepeda, SV. Eduardo Montealegre, SPV. Rodrigo Escobar Gil), C-372
de 2004 (MP. Clara Inés Vargas, SV. Manuel José Cepeda y Álvaro Tafur Galvis,
SV. Eduardo Montealegre) y C-754 de 2004 (MP. Álvaro Tafur Galvis; SPV. Manuel
José Cepeda, Rodrigo Escobar Gil, Rodrigo Uprimny Yepes; SPV. Álvaro Tafur
Galvis; AV. Jaime Araujo Rentería), C-208 de 2005 (MP. Clara Inés Vargas, SPV. Manuel José Cepeda y Jaime Córdoba Triviño,
AV. Jaime Araujo Rentería), C-332 de 2005 (MP. Manuel José Cepeda
Espinosa. AV. Jaime Araújo Rentería. AV. Manuel José Cepeda Espinosa. AV. Jaime
Córdoba Triviño. AV. Marco Gerardo Monroy Cabra. AV. Humberto Sierra Porto),
C-040 de 2010 (MP. Luis Ernesto Vargas Silva. SV. Mauricio
González Cuervo. SV. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. SV. Humberto Sierra Porto)
y C-882 de 2014 (MP. María Victoria Calle Correa. AV. Luis Guillermo Guerrero
Pérez). Estos pronunciamientos y las reglas de
decisión en ellos contenidas fueron examinados en el considerando 46 de
esta providencia.
[99] Cabe señalar que la regla prevista en el artículo 159 no es de
aquellas a las que pueda darse aplicación al trámite en plenarias con fundamento
en lo establecido en el artículo 185 de la Ley 5ª de 1992, dado que sobre la manera de ordenar la
discusión existe una norma específica para las plenarias (art. 176), distinta e
incompatible con la que disciplina el debate en comisiones.
[100] Sentencia C-995 de 2001 (MP. Jaime Córdoba Triviño). En este caso se
reiteró la jurisprudencia constitucional fijada en sentencias tales como la
C-531 de 1995 (MP Alejandro Martínez Caballero, SV Jorge Arango Mejía, AV
Hernando Herrera Vergara) y C-501 de 2001 (MP Jaime Córdoba Triviño, SV Jaime
Araujo Rentería y Rodrigo Escobar Gil).
[101] Sentencia C-133 de 2012 (MP. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, SV.
Mauricio González Cuervo).
[102] En la sentencia C-025 de 1993 (MP. Eduardo Cifuentes Muñoz), se dijo
al respecto: “La interpretación del principio de unidad de materia no
puede rebasar su finalidad y terminar por anular el principio democrático,
significativamente de mayor entidad como valor fundante del Estado
Colombiano.”
[103] En la sentencia C-025 de 1993 se dijo al respecto: “Anótase que el término ‘materia’, para estos efectos, se toma en
una acepción amplia, comprensiva de varios asuntos que tienen en ella su
necesario referente.”
[104] Corte Constitucional, sentencia C-407 de 1994 (MP Alejandro Martínez
Caballero). En este caso se decidió, entre otras cosas, que incluir el régimen
de concesiones y licencias de los servicios postales (artículo 37) dentro de
Estatuto General de Contratación Pública (Ley 80 de 1993) no viola el principio
de unidad de materia, “[…] por cuanto las normas
impugnadas regulan formas de contratación administrativa, que es el tema
general de la Ley 80 de 1993”.
[105] Sentencia C-133 de 2012 (M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo,
S.V. Mauricio González Cuervo)
[106] Corte Constitucional, sentencia C-025 de 1993 (MP Eduardo Cifuentes
Muñoz). Esta posición ha sido reiterada en múltiples ocasiones, entre ellas las
sentencias C-407 de 1994 (MP Alejandro Martínez Caballero), C-006 de 2001 (MP
Eduardo Montealegre Lynett).
[107] En la sentencia C-025 de 1993 (MP. Eduardo Cifuentes Muñoz), se dijo
al respecto: “La interpretación del principio de unidad de materia no
puede rebasar su finalidad y terminar por anular el principio democrático,
significativamente de mayor entidad como valor fundante del Estado
Colombiano.”
[108] Sentencia C-025 de 1993, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[109] Según consta en la versión inicial del Proyecto de Ley 132 de
2013 Senado, 151 de 2013 Cámara, publicado en la Gaceta del Congreso No. 877 de
2013.
[110] La norma acusada se mantuvo en el texto sometido a primer
debate en comisiones conjuntas de Senado y Cámara (Gacetas del Congreso No. 931
y 939 de 2013), en los informes de ponencia para segundo debate en la Cámara de
Representantes (Gaceta del Congreso No. 997 de 2013) y Senado (Gaceta del
Congreso No. 995 de 2013) y en los textos aprobados por ambas corporaciones
(Gacetas del Congreso No. 1020 de 2013 y 72 de 2014).
[111] Esta expresión ya había sido usada en el pasado; en la sentencia C-523
de 1995 (MP Vladimiro Naranjo Mesa) se dijo que la intención del artículo 158
“[…] es la de racionalizar o tecnificar el proceso de
formación de la ley por parte del Congreso y erradicar de la práctica
legislativa colombiana, lo que se ha conocido en el lenguaje vulgar como ‘micos’,
término éste que busca significar, como ya se dijo, el hecho de introducir en
los proyectos de ley preceptos que resultan contrarios o ajenos a la materia
que se trata de regular.”  En la sentencia C-198 de 2002
(MP Clara Inés Vargas; SV Marco Gerardo Monroy Cabra, Álvaro Tafur Galvis y
Rodrigo Escobar Gil), por ejemplo, se dijo respecto a la aprobación de una
norma lo siguiente: “[…] no se incurrió en ningún vicio de procedimiento, por
cuanto si bien la comisión de conciliación propuso un texto nuevo que hoy
corresponde al del parágrafo del artículo 124 del Código Penal, dicho texto no
resultó novedoso ni ajeno a la temática sobre la cual se debía conciliar y por
ello el parágrafo en cuestión no constituye uno de aquellos denominados ‘mico
legislativo’, por lo que con la aprobación de dicho artículo no se vio “afectada
materialmente la función legislativa” ni se desconoció ‘el principio de
consecutividad temporal y lógica de los proyectos de ley” ni “el
principio democrático’, tal como se afirma en la demanda, por lo que la
Corte decidirá declararlo ajustado al Estatuto Superior.”
[112] Sentencia C-372 de 1994 (MP. Vladimiro Naranjo
Mesa, SV. Fabio Morón Díaz y Antonio Barrera Carbonell). En este
pronunciamiento se declaró inexequible el artículo 6o. del
Decreto 130 de 1976, "Por el cual se dictan normas sobre Sociedades de
Economía Mixta", el cual establecía que las personas jurídicas que se
creen para fines de interés público o social, sin ánimo de lucro, y con
participación de capital estatal y privado, se regirán por las normas
correspondientes previstas en la legislación civil. Las razones para declarar
la inexequibilidad fueron: (i) para los efectos del asunto bajo examen, éstas
son personas jurídicas de derecho privado; (ii) la asignación de un capital
público a una fundación que cuente también con aportes privados, se enmarca
dentro de los criterios de donación o auxilio sancionados por el artículo 355
superior, por tratarse de una facultad sin control fiscal alguno. En esta
sentencia la Corte precisó que la única vía a través de la cual las entidades
de derecho privado pueden recibir aportes del Estado es a través de los
contratos previstos en el inciso 2º del artículo 355, los cuales, para no
infringir la prohibición constitucional, deben cumplir los siguientes
requisitos: “a) Que con ellos se trate de impulsar programas y actividades de
interés público, ya que si la causa es pública su destino debe ser
proporcionado a ella; b) que esos programas y actividades sean acordes con el
plan nacional y los planes sectoriales de desarrollo. Nótese que la obligación
se refiere a que el contrato esté "acorde", esto es, que esté
conforme o en consonancia con las prioridades que en materia de gasto público
establezca el Plan Nacional de Desarrollo (v.gr. educación, salud, saneamiento
ambiental, agua potable, etc.), sin que ello signifique esos contratos deban
hacer parte o deban estar incorporados a dicho Plan; 3) Que los recursos estén
incorporados en los presupuestos de las correspondientes entidades
territoriales; y, 4) Que se celebren con entidades privadas sin ánimo de lucro
y de reconocida idoneidad.”  Los magistrados que suscriben el salvamento de
voto destacaron la necesidad de distinguir entre la prohibición de auxilios o
donaciones establecida en el artículo 355 y la destinación de recursos públicos
para dar cumplimiento a los fines sociales del Estado, que tiene lugar a través
de la realización de aportes de dineros públicos a particulares; asimismo, se
apartaron de las consideraciones expuestas en la sentencia sobre las sociedades
de economía mixta.
[113] Entre las normas constitucionales que prevén el
otorgamiento de subsidios a particulares se encuentran los artículos 43
(autoriza subsidio alimentario a la mujer en embarazo o después del parto si se
encontrare desempleada o desamparada), 46 (subsidio alimentario a personas de
la tercera edad en estado de indigencia), 48 (subsidio dirigido a ampliar la
cobertura en materia de seguridad social), 50 (atención gratuita a todo niño
menor en instituciones que reciban aportes del Estado), 51 (promoción de planes
de vivienda de interés social, sistemas de financiación y formas asociativas de
ejecución de programas de vivienda), 52 (fomento de actividades deportivas y
recreativas), 64 (acceso progresivo a la propiedad de la tierra de los
trabajadores del campo), 69 (creación de mecanismos financieros dirigidos a
facilitar el acceso de personas aptas a la educación superior), 71 (fomento y
creación de incentivos para personas e instituciones que desarrollen y fomenten
la ciencia y la tecnología); 305.6 (autoriza a los gobernadores a fomentar las
empresas, industrias y actividades convenientes al desarrollo económico, social
y cultural del departamento); 368 (subsidios a las personas de menores ingresos
para pagar las tarifas de servicios públicos domiciliarios).
[114] Conformada,
entre otras, por las sentencias C-027
de 1993 (MP. Simón Rodríguez), en la que se declaró la inexequibilidad de
varias disposiciones del Concordato suscrito con la Santa Seda, entre ellas su
artículo XI, que preveía que el Estado contribuiría equitativamente, con fondos
del presupuesto nacional, al sostenimiento de planteles católicos; C-372 de
1994 (MP. Vladimiro Naranjo Mesa, SV. Fabio Morón Díaz y Antonio Barrera
Carbonell), antes citada; C-375
de 1994 (MP. Antonio Barrera), declara inexequible un decreto de emergencia
económica que establecía medidas de alivio para los productores agrícolas
víctimas de la tragedia del Páez, debido a que la amplitud de la norma no
permitía establecer si todos sus destinatarios efectivamente habían sido
víctimas de la catástrofe y se encuentran en las precarias condiciones
económicas y sociales que justificarían el otorgamiento del auxilio; la C-506 de 1994 (MP. Fabio Morón Díaz) declaró
exequibles normas que facultaban la realización de aportes de recursos públicos
a entidades privadas sin ánimo de lucro destinados a fomentar la investigación
y la actividad científica y tecnológica; C-520 de 1994 (MP. Hernando Herrera
Vergara, SV. Antonio Barrera Carbonell, Carlos Gaviria Díaz, Alejandro Martínez
Caballero, José Gregorio Hernández Galindo), en la cual se declaró inexequible
una disposición que facultaba a los municipios para financiar becas con
recursos de transferencias; C-547 de 1994 (MP. Carlos Gaviria Díaz) declara
exequible la creación de un fondo con recursos públicos destinado a garantizar
los préstamos otorgados por las instituciones financieras a los estudiantes de
educación superior; C-205 de 1995 (MP. Eduardo Cifuentes Muñoz), declaró
exequible la norma que concedía a pequeños productores susidios para la
adecuación de tierras; C-343 de 1995 (MP. Vladimiro Naranjo Mesa) declara
exequible la norma que preveía la destinación de recursos públicos para el
sostenimiento de un templo declarado monumento nacional; C-251 de 1996 (MP.
Alejandro Martínez Caballero) declara ajustada a la Constitución una norma que
autoriza ceder a título gratuito los inmuebles de propiedad del Estado, para
vivienda de interés social a particulares; C-254 de 1996 (MP. Eduardo Cifuentes
Muñoz); declara exequibles las normas del Plan de Desarrollo 1995-1998, que
establecían un programa de gasto público – BANCOLDEX - destinado a incentivar
la competitividad internacional de las empresas colombianas productoras de
bienes de capital y de servicios técnicos; C-152 de 1999 (MP. Eduardo Cifuentes
Muñoz), declara exequible la norma que establece una pensión vitalicia para creadores y gestores culturales; C-1168 de 2001 (MP. Eduardo Montealegre Lynett, SV.
Alfredo Beltrán Sierra, Rodrigo Escobar Gil, Clara Inés Vargas, AV. Manuel José
Cepeda Espinosa), declara la exequibilidad condicionada de las normas que crean
los llamados “cupos indicativos”; C-712 de 2002 (MP. Álvaro Tafur Galvis, SV.
Rodrigo Escobar Gil, Eduardo Montealegre Lynett), declaró exequible una norma
que autorizaba a la Asamblea Departamental del Guaviare a expedir una
estampilla pro hospitales tanto públicos como privados; C-507 de 2008 (MP.
Jaime Córdoba Triviño, SPV. Jaime Araújo Rentería, SPV. Clara Inés Vargas),
declaró inexequible una norma del Plan de Desarrollo 2006-2010 que autorizaba
al Gobierno Nacional la creación de apoyos económicos, dejando abierta la
posibilidad de que aquel fijara los destinatarios, el valor del incentivo y los
requisitos para su otorgamiento; C-289 de 2009 (MP. Gabriel Eduardo Mendoza
Martelo) donde la Corte encuentra fundadas las objeciones presidenciales a una
norma que otorgaba un auxilio económico a los veteranos de las guerras de Corea
y Perú.
[115] MP. Juan Carlos Henao Pérez, AV. Humberto Antonio Sierra Porto. En
esta decisión se declaró inexequible un aparte de la Ley 36 de 1981 que
autorizaba la destinación de partidas presupuestales o elementos disponibles a
entidades sin ánimo de lucro encargadas de proporcionar medios de recreación
deportiva, social y cultural a los integrantes de la fuerza pública.
[116] La Corte ha
reiterado estos criterios en la sentencia C-414 de 2012 (MP. Mauricio González
Cuervo), donde declara exequible la norma que establece la creación de un Fondo-Cuenta de Impuestos al Consumo de
Productos Extranjeros, dentro del presupuesto de la Asociación Conferencia
Nacional de Gobernadores, en el cual se depositan los recaudos por concepto del
impuesto al consumo de productos extranjeros. También en la C-764 de 2013 (MP. Jorge Iván Palacio) al declarar
inexequible una norma del proyecto de ley que rinde honores al maestro Leandro
Díaz, en la que se establecía el pago de una indemnización a los familiares del
artista por la expropiación de los derechos de autor, pese a que estos no
contaban con la titularidad de los derechos patrimoniales. La Corte consideró
que la medida generaba un doble
pago por ese concepto, configurando así una donación prohibida por el artículo
355 constitucional.
[117] C-414 de 2012 (MP. Mauricio González Cuervo), ya citada.
[118] De acuerdo con el artículo 30 del Decreto 111 de 1996
(donde se compilan las normas que integran el Estatuto Orgánico del
Presupuesto), “Constituyen fondos especiales en el orden nacional, los
ingresos definidos en la ley para la prestación de un servicio público
especifico, así como los pertenecientes a fondos sin personería jurídica
creados por el legislador” (subrayas añadidas).
[119] El artículo 93
de la Ley 1474 de 2011 (“Por
la cual se dictan normas orientadas a fortalecer los mecanismos de prevención,
investigación y sanción de actos de corrupción y la efectividad del control de
la gestión pública”) modifica el artículo 14 de la Ley 1150 de 2007, para
señalar que este quedará así: “Las Empresas Industriales y Comerciales del Estado, las Sociedades de
Economía Mixta en las que el Estado tenga participación superior al cincuenta
por ciento (50%), sus filiales y las Sociedades entre Entidades Públicas con
participación mayoritaria del Estado superior al cincuenta por ciento (50%),
estarán sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración
Pública, con excepción de aquellas que desarrollen actividades comerciales en
competencia con el sector privado y/o público, nacional o internacional o en
mercados regulados, caso en el cual se regirán por las disposiciones legales y
reglamentarias aplicables a sus actividades económicas y comerciales, sin
perjuicio de lo previsto en el artículo 13 de la presente ley. Se exceptúan los contratos
de ciencia y tecnología, que se regirán por la Ley 29 de 1990 y las
disposiciones normativas existentes.”
[120] La Corte se ha referido a la falta de contraprestación de los recursos
transferidos como criterio relevante para determinar si es aplicable la
prohibición prevista en el artículo 355 CP, entre otras, en las sentencias
C-372 de 1994 (MP. Vladimiro Naranjo Mesa, SV. Fabio Morón Díaz y Antonio
Barrera Carbonell) y C-324 de 2009 (MP. Juan Carlos Henao Pérez, AV. Humberto
Sierra Porto).  Por su parte, en la sentencia C-1168 de 2001 (MP. Eduardo
Montealegre Lynett, SV. Alfredo Beltrán Sierra, Rodrigo Escobar Gil, Clara Inés
Vargas, AV. Manuel José Cepeda Espinosa), al declarar la exequibilidad
condicionada de los llamados “cupos indicativos”, la Corte precisó que la prohibición
establecida en el artículo 355 CP no sólo comprendía la desviación de recursos
públicos a personas privadas sino también a entidades oficiales, cuando con
ellas se incurra en una desviación de poder: “los auxilios no sólo existen
cuando los recursos públicos son desviados a personas privadas, sin
contraprestación alguna, sino también cuando el Gobierno o el Congreso incurren
en desvío de poder al aprobar determinadas partidas presupuestales, aunque
estén asignadas a entidades oficiales”.
[121] MP. Juan Carlos Henao Pérez, AV. Humberto Antonio Sierra Porto. En
esta decisión se declaró inexequible un aparte de la Ley 36 de 1981 que
autorizaba la destinación de partidas presupuestales o elementos disponibles a
entidades sin ánimo de lucro encargadas de proporcionar medios de recreación
deportiva, social y cultural a los integrantes de la fuerza pública.
[122] La Corte ha
reiterado estos criterios en la sentencia C-414 de 2012 (MP. Mauricio González
Cuervo), donde declara exequible la norma que establece la creación de un Fondo-Cuenta de Impuestos al Consumo de
Productos Extranjeros, dentro del presupuesto de la Asociación Conferencia
Nacional de Gobernadores, en el cual se depositan los recaudos por concepto del
impuesto al consumo de productos extranjeros. También en la C-764 de 2013 (MP. Jorge Iván Palacio) al declarar
inexequible una norma del proyecto de ley que rinde honores al maestro Leandro
Díaz, en la que se establecía el pago de una indemnización a los familiares del
artista por la expropiación de los derechos de autor, pese a que estos no
contaban con la titularidad de los derechos patrimoniales. La Corte consideró
que la medida generaba un doble
pago por ese concepto, configurando así una donación prohibida por el artículo
355 constitucional.
[123] C-414 de 2012 (MP. Mauricio González Cuervo).
[124] En el segundo debate en la Plenaria de la Cámara, el
representante Obed de Jesús Zuluaga sostuvo: “Y yo no sé Ministro y queridos
colegas, si un militar que se gana no sé dos y medio, tres salarios mínimos, tenga
con qué hacer una defensa para una tarea que le mandó el Estado al monte a
enfrentar terroristas, a proteger a los ciudadanos de este país, 45 o 48
millones de ciudadanos. Y son policías y soldados humildes, son personas que
vienen de familias campesinas, son policías y soldados que vienen de las clases
menos favorecidas de las ciudades […]”. En el mismo sentido se expresó el
representante Alfredo Bocanegra Varón: “[…] estos trabajadores populares
merecen que la sociedad los rodee en una actividad absolutamente delicada,
donde exponen el primer valor, la vida, y el segundo, la libertad, de manera
que allí nosotros no podemos más que decirle a estas madres, a estos padres, a
estos hijos, a estos luchadores, que siempre que se traten actos relacionados con
el servicio debe proceder una defensa técnica, cuando era abogado litigante
tenía que ver muchas veces como acudían a demandar mis servicios ante la
Fiscalía Soldados Profesionales, con un sueldo muy humilde y había solidaridad
entre sus compañeros reuniendo un día de salario para tratar de llenar el
espacio de lo que se demandaba en honorarios […]”. Acta de Plenaria de la Cámara de Representantes No.
256 del 10 de diciembre de 2013. Publicada en la Gaceta del Congreso 58 del 25
de febrero de 2014.
[125] Folio 99, cuaderno principal.
[126] La ley 941 de 2005, “Por la cual se
organiza el Sistema Nacional de Defensoría Pública”, dispone en su artículo
43: “Gratuidad. La defensoría pública es gratuita y se
prestará en favor de aquellas personas que se encuentren en imposibilidad
económica de proveer la defensa de sus derechos, con el fin de asumir su
representación judicial.// Excepcionalmente,
la defensoría pública podrá prestarse a personas que teniendo solvencia
económica, no puedan contratar un abogado particular por causas de fuerza
mayor. Estos casos serán reglamentados por el Defensor del Pueblo, para lo cual
se tendrán en cuenta factores como las connotaciones sociales de las personas
que llegaren a solicitar la defensa, la trascendencia de los hechos del juicio
criminal para la sociedad, la renuencia de los abogados particulares para
representar a los implicados y las demás necesidades del proceso. En estos
eventos el Defensor del Pueblo ordenará el cobro de la asistencia profesional
según las tarifas que rigen el ejercicio de la profesión de abogado. // Las
Defensorías Regionales o Seccionales y personeros municipales deberán
corroborar de manera breve y sumaria, previamente a la designación del defensor
público, la imposibilidad o incapacidad económica de la persona a quien se va a
prestar el servicio, así como la necesidad del mismo.
[127] Como contenidos de este lineamiento se establecen los siguientes: “Dadas
las condiciones especiales de riesgo y dedicación que implica el desempeño
profesional de militares y policías se trabajará en la eficiencia en la
asignación y administración de recursos, que permita proveer una atención
adecuada a la demanda de servicios de salud, educación, recreación y la
ampliación de los mecanismos de asignación de vivienda a miembros de la Fuerza
Pública, heridos y dados de baja en combate, y sus familias. De igual manera,
se continuará impulsando el proceso de fortalecimiento del capital humano de
Soldados Profesionales e Infantes de Marina Profesionales, para que logren un
futuro laboral al terminar su carrera en la Fuerza Pública. Finalmente, se
continuará trabajando para que las Fuerzas Militares alcancen la legitimidad
frente a la sociedad nacional e internacional, al demostrar que están
conformadas por seres humanos integrales, formados con excelencia académica,
ética y humanística para ser líderes, estrategas y comandantes respetuosos de
las normas constitucionales, los Derechos Humanos y del Derecho Internacional
Humanitario.” Plan Nacional de Desarrollo 2010 – 2014. Prosperidad para
Todos. Más empleo, menos pobreza, más seguridad. Tomo I, Bogotá, Departamento
Nacional de Planeación, 2011, p. 509.
[128] Dentro de este componente se prevé: “Se
requiere contar con una Abogacía General del Estado resistente a la corrupción,
compuesta por un personal que cumpla los modelos de competencias
comportamentales y funcionales de la gestión jurídica pública encargados de
diseñar, ejecutar y controlar políticas estructurales y transversales en temas
relacionados con la defensa de los intereses del Estado. Entre éstos, el
desarrollo de un sistema de administración del riesgo jurídico que reduzca las
acciones y omisiones que vulneran los derechos y bienes de los ciudadanos, la
promoción de la conciliación extrajudicial, el arbitramento y demás mecanismos
alternos que solucionen los conflictos en los que se involucran entidades
estatales, la defensa articulada del Estado en tribunales nacionales e
internacionales que garanticen el cumplimiento de la ley, la seguridad jurídica
y la confianza ciudadana”. Ibíd. p. 521.
[129] Ibíd. p. 524.
[130] Al respecto ver las siguientes sentencias:
C-372 de 1994, C-1168 de 2001, C-712 de 2002 y C-324 de 2009, entre otras.