T-652-10
CONSEJO DE ESTADO
Sentencia
T-652/10
NATURALEZA DEL INCIDENTE DE DESACATO-Jurisprudencia constitucional
En punto a la naturaleza del incidente de desacato, la jurisprudencia
de la Corte ha precisado que (i) el fundamento normativo del desacato se halla
en los artículos 52 y 27 del Decreto 2591 de 1991; (ii) el artículo 52 del
Decreto 2591 de 1991 consagra un trámite incidental especial, el cual concluye
con un auto que no es susceptible del recurso de apelación pero que debe ser
objeto del grado de jurisdicción de consulta en efecto suspensivo si dicho auto
es sancionatorio. Todo lo cual obedece a que la acción de tutela es un trámite
especial, preferente y sumario que busca la protección inmediata de los
derechos fundamentales; (iii) el incidente de desacato procede a solicitud de
parte y se deriva del incumplimiento de una orden proferida por el juez de
tutela en los términos en los cuales ha sido establecido por la sentencia que
ha hecho tránsito a cosa juzgada y emana de los poderes disciplinarios del juez
constitucional; (iv) el juez que conoce el desacato, en principio, no puede
modificar el contenido sustancial de la orden proferida o redefinir los
alcances de la protección concedida, salvo que la orden proferida sea de
imposible cumplimiento o que se demuestre su absoluta ineficacia para proteger
el derecho fundamental amparado, (v) por razones muy excepcionales, el juez que
resuelve el incidente de desacato o la consulta, con la finalidad de asegurar
la protección efectiva del derecho, puede proferir órdenes adicionales a las
originalmente impartidas o introducir ajustes a la orden original, siempre y
cuando se respete el alcance de la protección y el principio de la cosa
juzgada; (vi) el trámite de incidente de desacato debe respetar las garantías
del debido proceso y el derecho de defensa de aquél de quien se afirma ha
incurrido en desacato, quien no puede aducir hechos nuevos para sustraerse de
su cumplimiento; (vii) el objetivo de la sanción de arresto y multa por
desacato es el de lograr la eficacia de las órdenes impartidas por el juez de
amparo para la efectiva protección de los derechos fundamentales reclamados por
los tutelantes, por lo cual se diferencia de las sanciones penales que pudieran
ser impuestas; (viii) el ámbito de acción del juez, definido por la parte
resolutiva del fallo correspondiente, le obliga a verificar en el incidente de
desacato: “(1) a quién estaba dirigida la orden; (2) cuál fue el término
otorgado para ejecutarla; (3) y el alcance de la misma. Esto, con el objeto de
concluir si el destinatario de la orden la cumplió de forma oportuna y completa
(conducta esperada)”. De existir el incumplimiento “debe identificar las
razones por las cuales se produjo con el fin de establecer las medidas
necesarias para proteger efectivamente el derecho y si existió o no
responsabilidad subjetiva de la persona obligada”.
OBJETO DEL INCIDENTE DE DESACATO-Jurisprudencia constitucional
El
objeto del incidente de desacato, de acuerdo a la jurisprudencia de esta
Corporación, se centra en conseguir que el obligado obedezca la orden impuesta
en la providencia originada a partir de la resolución de un recurso de amparo
constitucional. Por tal motivo,  la finalidad del mencionado incidente no es la
imposición de una sanción en sí misma sino  una de las formas de buscar el
cumplimiento de la respectiva sentencia. Así entonces, la jurisprudencia
constitucional ha precisado que la imposición o no de una sanción en
el curso del incidente de desacato puede llevar a que el accionado se persuada
del cumplimiento de la orden de tutela. En tal sentido, en caso de que se
empiece a tramitar un incidente de desacato y el accionado, reconociendo que se
ha desatendido lo ordenado por el juez de tutela, quiera evitar la sanción,
deberá acatar la sentencia. De igual forma, en el supuesto en que se haya
adelantado todo el procedimiento y decidido sancionar al responsable, éste
podrá evitar que se imponga la multa o el arresto cumpliendo el fallo que lo
obliga a proteger los derechos fundamentales del actor. El incidente de
desacato debe entenderse como un instrumento procesal para garantizar
plenamente el derecho constitucional a la administración de justicia del accionante
(art. 229 C.P.), en la medida en que permite la materialización de la decisión
emitida en sede de tutela, con lo cual no basta con que se otorgue a las
personas la posibilidad de acudir a la tutela y que con ella se protejan sus
derechos fundamentales, sino que existan medios que ayuden al cabal
cumplimiento de la orden proferida por el juez constitucional.
CUMPLIMIENTO FALLO DE TUTELA E INCIDENTE DE DESACATO-Diferencias
El cumplimiento es de carácter
principal pues tiene su origen en la Constitución y hace parte de la esencia
misma de la acción de tutela, bastando una responsabilidad objetiva para su
configuración. (ii)  El desacato es una figura accesoria de origen legal que
demanda una responsabilidad de tipo subjetivo, consistente en que el solo
incumplimiento del fallo no da lugar a la imposición de la sanción, ya que es
necesario que se pruebe la negligencia de la persona que debe cumplir la
sentencia de tutela.
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA QUE RESUELVE
INCIDENTE DE DESACATO/ACCION DE TUTELA CONTRA DESACATO
De acuerdo a la jurisprudencia
constitucional vigente, la acción de tutela es procedente de manera excepcional
frente a las decisiones proferidas en el trámite del incidente de desacato,
siempre que se cumpla con los siguientes presupuestos: se demuestre la
existencia de una de las causales de procedibilidad de tutela contra
providencias judiciales y que el trámite del incidente haya finalizado con
decisión debidamente ejecutoriada. A su vez, esta Corporación ha señalado que
la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, exige que
esté plenamente probado dentro del proceso, la existencia de por lo menos
alguna de las causales especiales de procedibilidad, las cuales han sido identificadas
como posibles vicios o defectos que al estar presentes en la decisión judicial,
permiten que el juez constitucional revise el fallo cuestionado.
JUEZ DE TUTELA Y ACCION DE TUTELA CONTRA DESACATO-Límites,
competencias y facultades cuando resuelve el incidente
Cuando
el juez constitucional conoce y estudia la procedencia de la acción de tutela
contra desacatos debe limitarse a estudiar: (i) si el juez del desacato actuó
de conformidad con la decisión de tutela originalmente proferida, (ii) si respetó
el debido proceso de las partes y finalmente, (iii) si la sanción impuesta –si
fuere el caso– no es arbitraria. Con relación a los límites, competencias y
facultades del juez constitucional cuando resuelve una acción de tutela contra
incidente de desacato, esta Corporación se ha pronunciado reiteradamente
precisando que el ámbito de acción del juez que conoce de la tutela contra un
desacato está determinado y limitado por la parte resolutiva del respectivo
fallo. Por tanto, es su deber verificar: (i) a quién está dirigida la orden,
(ii) cuál fue el término otorgado para ejecutarla y (iii) el alcance de la
misma. Esto con el objeto de concluir si el destinatario de la orden la cumplió
de forma oportuna y completa (conducta esperada). Tiene así establecido la
jurisprudencia que una de las limitaciones a las facultades otorgadas al juez
constitucional dentro del trámite del incidente de desacato viene dada por los
aspectos que ya fueron objeto de pronunciamiento por el fallador de instancia
respecto de los hechos que motivaron la acción de tutela, por tanto, no puede
reabrirse el debate jurídico que fue resuelto en su oportunidad, pues con
relación a éstos opera el fenómeno de cosa juzgada constitucional.
JUEZ DE TUTELA-Competencia restringida para modificar órdenes
Esta Corporación también ha señalado que si el
material probatorio permite inferir que la decisión inicialmente adoptada
contraría los postulados constitucionales el juez de tutela está facultado para
introducir ajustes a la orden que generó el amparo y concluir que el
cumplimiento de lo ordenado en la tutela se torna imposible. Ello
por cuanto las alternativas para modificar la orden de amparo en el escenario
del trámite  de desacato existen de manera exceptiva y deben hacerse efectivas
por el juez de tutela en los casos en los cuales se pruebe que: (i) la orden
original nunca garantizó el goce efectivo del derecho fundamental tutelado o
(ii) lo hizo en un comienzo pero luego devino inane; (iii)  o porque  la orden
implicaba afectar de forma grave, directa, cierta, manifiesta e inminente el
interés público o (iv) porque se hace  evidente que lo ordenado siempre será
imposible de cumplir.
PROVIDENCIAS PROFERIDAS EN TRAMITE DE DESACATO-Caso en que se
configuró un defecto sustantivo por lo que se violó el debido proceso del
demandante en tutela
Es
evidente cómo entre la lectura de  la ratio  de  la sentencia que concedió el
amparo y las consideraciones del auto que resuelve el  incidente de desacato
(auto 467 del 24 de septiembre de 2009), hay  una manifiesta incongruencia y
una extralimitación por parte de la juez,  pues en el segundo proveído volvió
sobre el examen de las razones de la suspensión del pago de la pensión del
señor para concluir que se ajustaba a la normatividad y a la facultad de la administración
de revocar sus actos en determinados casos, cuando era  ese un asunto que ya
había definido el juez de tutela como violatorio de los derechos fundamentales
del accionante en providencia que hizo tránsito a cosa juzgada. El Auto 467
aprovecha de “facto” y no en derecho, la oportunidad del incidente para
corregir la providencia de tutela, aceptando sin más, las razones del ISS pero
contrariando toda la jurisprudencia constitucional al respecto y de contera
violando los derechos del accionante. Es evidente que no  es propio del
incidente de desacato determinar a quién debe darle la razón el juez frente al
asunto que fue debatido ya en  sede de tutela, como se hizo en la providencia
que se ataca, y que por ello resultó lesiva del derecho fundamental al debido
proceso del incidente.
JUEZ DE TUTELA EN EL INCIDENTE DE DESACATO-Facultades están condicionadas por la parte
resolutiva del fallo de tutela y su función es verificar aspectos concretos
La
Corte evidencia claramente que en la providencia emitida dentro del trámite de
desacato cuestionado se configuró un (i) defecto sustantivo
consistente en la verificación de una insuficiente sustentación o justificación
de las actuaciones y decisiones, así como la indebida aplicación de las normas
legales que rigen la materia, circunstancias que terminaron afectando los
derechos fundamentales del actor, las cuales concluyeron en una violación
flagrante concretamente al debido proceso. Se recuerda que las facultades del
juez de tutela en el incidente de desacato están condicionadas por la parte
resolutiva del fallo de tutela y su función es verificar los siguientes
aspectos concretos: a) autoridad a quien estaba dirigida la orden; b) término
otorgado para ejecutarla, c) alcance de la misma y d) si el incumplimiento fue
integral o parcial. Si ello es así, el Juzgado Octavo Administrativo de Cali,
desconoció  de esa manera los precedentes sentados por la  jurisprudencia
constitucional, el cual ha dispuesto que los actos administrativos de carácter
particular que reconocen una pensión no pueden ser revocados sino con la
anuencia del afectado y en los casos en los cuales se alega la existencia de un
ilícito, es menester  que exista la prueba judicial de ello, puesto que  la
ocurrencia de un delito debe estar debidamente probada. La revocatoria por ese
motivo debe involucrar una evidencia de que el acto ilícito haya ocurrido por
medios ostensiblemente fraudulentos y se encuentre debidamente demostrada la
situación.
REVOCATORIA DIRECTA DE ACTO ADMINISTRATIVO DE
RECONOCIMIENTO DE PENSION-Caso en que
no había prueba de autoridad competente que se hubiera cometido un ilícito en
la obtención de la pensión
Es claro entonces, frente a lo expuesto, que en el
presente caso se  violó  el debido proceso en la faceta del derecho a la
presunción de inocencia del accionante al endilgarle un delito que no ha
cometido y del cual no existe comprobación de ninguna índole dentro del
expediente. Es cierto que el ISS, al detectar irregularidades en la obtención
de la pensión,  dio curso de lo sucedido, como era su deber,  a la Fiscalía y a
otras autoridades para las respectivas investigaciones pero no aportó en el
curso de las diligencias de desacato, las resultas de ese proceso  ni  ningún
otro fallo al respecto que avalara su decisión y arrojara certeza sobre el
proceso seguido al accionante. La juez del desacato se atuvo a la explicación
del ISS, emitiendo un juicio de valor más allá de lo que implicaba la
comprobación del cumplimiento del fallo de amparo e ignorando que  los alegatos
del ISS no son plena prueba de que se haya cometido un delito, por el
contrario, si el ISS no identificó la evidencia sobre la comisión del delito es
porque no existe o no existe aún, y mal puede sostenerse que su proceder -el
del ISS- se ajuste estrictamente a la situación exceptiva de revocatoria de
actos administrativos contentivos de prestaciones sociales.
INCIDENTE DE DESACATO-Caso en que se ordena al Juez proferir una nueva
decisión a la luz de los presupuestos de esta sentencia de tutela
De
conformidad con la jurisprudencia vigente, es claro que con independencia de si
el fallo de tutela  inicial fue adecuado o inadecuado, el mismo fue objeto de
impugnación y confirmado en segunda  instancia de manera íntegra, a su vez no
fue seleccionado para su revisión, por tanto, se concluye que la sentencia de
tutela hizo tránsito a cosa juzgada y debe ser cumplida en los términos en que
fue proferida sin que luego puedan realizarse consideraciones adicionales que
restrinjan o limiten el alcance de la protección que se estableció en la parte
resolutiva, salvo las excepciones que ha demarcado la jurisprudencia al
respecto y que fueron debidamente enumeradas en este fallo. La Sala tutelará el
derecho fundamental al debido proceso del accionante y ordenará al Juzgado
Octavo Administrativo de Cali que  mediante una nueva providencia dictada a la
luz de los presupuestos de esta sentencia, profiera una nueva decisión que
resuelva el incidente de desacato promovido sin incurrir en los defectos que
aquí se advirtieron y  sin perjuicio de que para resolverlo decrete y practique
las pruebas que estime pertinentes para comprobar la legalidad  y veracidad de
las  circunstancias aducidas por el ISS en relación con los cargos endilgados
al accionante para la obtención de su pensión.
Referencia: expediente T-2.706.370
Acción de tutela instaurada por Luis Enrique Triana
Llanos contra el Juzgado Octavo Administrativo de Cali.
Magistrado Ponente:
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Bogotá D.C., treinta (30) de agosto de dos mil diez
(2010).
La Sala Quinta de Revisión de la Corte
Constitucional, integrada por los Magistrados Jorge Iván Palacio Palacio,
Nilson Pinilla Pinilla y Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, en ejercicio de sus
competencias constitucionales y legales, profiere la siguiente:
SENTENCIA
Dentro
del proceso de revisión de los fallos proferidos en el asunto de la referencia
por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y la Sección Primera del
Consejo de Estado.
I.
ANTECEDENTES
El
ciudadano Enrique Triana Llanos, actuando por conducto de apoderado, interpuso
acción de tutela contra el Juzgado Octavo Administrativo de Cali por considerar
violado su derecho fundamental al debido proceso al dictar el Auto N° 467 del
24 de septiembre de 2009, por el cual se declaró que el Instituto de Seguros
Sociales no incurrió en desacato a la sentencia de tutela N° 67 del 8 de mayo
de 2009, proferida por el citado Juzgado.
1.
Hechos
Señala
el accionante que el día 8 de mayo de 2009, el Juzgado Octavo Administrativo de
Cali profirió la sentencia de tutela N° 67, por medio de la cual protegió su
derecho fundamental al debido proceso, ordenándole al Instituto de Seguros
Sociales -Seccional Valle del Cauca-, reanudar el pago de la pensión especial
de vejez, mientras la jurisdicción competente no se pronunciara en contrario.
En su parte resolutiva, el fallo ordenó lo siguiente:
“Tutelar el derecho al debido proceso invocado por el
Señor Luis Enrique Triana Llanos en contra del ISS por las razones  expuestas
en el cuerpo del proveído.
1. En consecuencia, concédase el amparo solicitado por
el señor Triana Llanos y en tal medida, ordénese al Instituto de Seguros
Sociales Seccional del Valle del Cauca, que en el término de las cuarenta y
ocho horas siguientes a la notificación del fallo,  reanude el pago de la pensión
especial de vejez que a favor del  señor TRIANA LLANOS, se reconoció a través
de la Resolución No. 021471 del 30 de noviembre de 2006, decisión que deberá
mantenerse mientras la jurisdicción competente, no se pronuncie en contrario
sobre el asunto”.
Afirma
el demandante que el ISS no contestó la demanda en dicho proceso de tutela ni
impugnó el fallo que protegió su derecho fundamental, razón por la cual, la
sentencia tiene fuerza de cosa juzgada y debe ser cumplida hasta que la
jurisdicción de lo contencioso administrativo se pronuncie sobre la legalidad
del acto administrativo que le reconoció la pensión.
Ante el incumplimiento del fallo emitido por el Juzgado Octavo  Administrativo
de Cali, el accionante promovió un incidente de desacato contra el ISS a fin de
que cumpliera el fallo mencionado. El  ISS contestó el incidente indicando que
el artículo 42, literal e) del Decreto 2665 de 1988 lo faculta para suspender
en forma inmediata las prestaciones económicas y de salud cuando éstas hayan “sido
obtenidas de manera ilegal”.
Estima el accionante que con tal aseveración, el ISS violó el artículo 73 del
C.C.A. y su derecho al debido proceso, por cuanto la investigación que se
adelanta en su contra en la Fiscalía 48 Seccional de Cali por inconsistencias
en su historia laboral, “no es suficiente para desvirtuar la presunción de
inocencia y violentar el  derecho a la pensión”.
Señaló que los argumentos centrales por los cuales el Juzgado Octavo
Administrativo de Cali protegió su derecho fundamental al debido proceso en la sentencia
de 8 de mayo  de 2009  fueron los siguientes: (i) se revocó una pensión de
jubilación  sin el consentimiento del propio titular, actuación  que se halló  contraria
a lo dispuesto por los artículos 73 del Código Contencioso Administrativo y 19
de la Ley 797 de 2003 al pie de la interpretación que dio la Corte
Constitucional de tal disposición en  el estudio de constitucionalidad de la
misma (sentencia C-835 de 2003); (ii) la Resolución N° 12781 del 3 de octubre
de 2007 que afectó su derecho a la pensión, no le fue notificada en forma
personal pese a que la misma implicaba la revocatoria de su pensión sin el
cumplimiento de los requisitos legales y sin tener en cuenta que se trataba de
una persona cercana a la tercera edad.
Sostuvo
el accionante que el citado Juzgado al decidir el incidente de desacato por
auto N° 467 del 24 de septiembre de 2009, consideró “que el ISS no incumplió
el fallo de tutela, pues tenía la facultad legal de suspender la pensión del
actor al haber encontrado que la misma se obtuvo por medios fraudulentos. Dice
el Juzgado que se pudo llegar a esta conclusión gracias a la información
suministrada por el ISS dentro del desacato, información que no se tenía al
momento de dictar el fallo de tutela porque la entidad demandada no contestó la
demanda, por lo que no pudo conocer las circunstancias que llevaron a la
entidad a suspender la prestación social mencionada.”
Manifestó que la autoridad judicial demandada no tuvo en cuenta que el ISS debería
demandar su propio acto para obtener la pérdida de efectos jurídicos. Informó que
interpuso los recursos de reposición y apelación contra el Auto N° 467 del 24
de septiembre de 2009, por medio del cual se declaró que el ISS no incurrió en
desacato a la sentencia del 8 de mayo de 2009, proferida por el Juzgado Octavo
Administrativo de Cali y que dichos recursos fueron declarados improcedentes
porque de conformidad con el artículo 27 del Decreto 2591 de 1991, sólo procede
la consulta frente al auto que impone sanción por desacato.
Afirma que la acción de tutela es viable contra las providencias que deciden el
desacato, tal como lo ha indicado la Corte en la sentencia T- 171 de 2009, en
la cual se consideró que el desacato es diferente del cumplimiento de la
tutela, pues el primero se fundamenta en los artículos 23 y 27 del Decreto 2591
de 1991 y el segundo, en los artículos 27 y 52 del mismo Decreto.
En
consecuencia, solicita que se revoque el Auto N° 467 del 24 de septiembre de
2009, por medio del cual el Juzgado Octavo Administrativo de Cali, decidió que
el Instituto de Seguros Sociales -Seccional Valle del Cauca-, no incurrió en
desacato de la sentencia del 8 de mayo de 2009, la cual amparó sus derechos.
2.
Pruebas allegadas al
expediente:
Son
relevantes las siguientes piezas procesales que constan en el  expediente:
a.
Trámite del incidente de desacato (folios 3 a 19, cuaderno 2).
b. Oficio 561 del 10 de junio de 2009, mediante el cual el  Juzgado  Octavo
Administrativo de Cali solicitó al Gerente del ISS -Seccional Valle del Cauca-información
acerca de si ha dado cumplimiento a la sentencia del 8 de mayo de 2009 (folio
20, id.).
c.
Oficios del 16 y 21 de julio de 2009, suscritos por la Coordinadora Seccional
del ISS, mediante los cuales se solicitó al Juzgado Octavo Administrativo de
Cali la remisión de los antecedentes de la acción de tutela presentada por el
señor Triana Llanos contra aquella entidad para que obraran como prueba
trasladada en la indagación preliminar de radicación 05- 5243-09, y oficios de
contestación del 27 de julio siguiente, informándole que el expediente se
encontraba en la Corte para su eventual revisión (folios 21 a 24, id.).
d.
Escrito de incidente de desacato del 10 de agosto de 2009 (folios 25 a 38, id.).
e.
Contestación del Jefe del Departamento de Atención al Pensionado del Seguro
Social -Seccional Valle- en los siguientes términos:
Informó
de la expedición de la Resolución 021471 del 30 de noviembre de 2006, acto
administrativo por medio del cual se reconoció la pensión que quedó en firme. Adujo
que en una auditoria realizada a los expedientes de  pensiones, se detectó que en
el correspondiente al accionante “obraba historia laboral no generada por el
sistema oficial que contiene la información válida y veraz de los aportes
realmente efectuados por los afiliados a este Instituto”. En consecuencia,
se inició investigación en Resolución 15491 del 7 de septiembre de 2007 y se
dictó auto de pruebas el 11 de septiembre de 2007, requiriendo  al señor Triana
para rendir declaración y presentar las pruebas pertinentes. El 28 de
septiembre de 2007 se profirió auto de cierre de pruebas, dejando constancia de
que el investigado no presentó pruebas ni declaración, por lo que se tomó la
determinación de resolver con las que obraban en el expediente. Así, mediante Resolución
12781 del 3 de octubre de 2007 se revocó la resolución de reconocimiento de la
pensión, decisión que fue notificada a través de edicto 00059 fijado por el
término de diez días a partir del 16 de octubre de 2007. El asegurado no hizo
uso de los recursos procedentes contra dicho acto, por lo que quedó en firme.
Se refirió igualmente a la sentencia dictada en la inicial demanda de tutela
presentada por  el señor Triana y a la impugnación que hizo la entidad de la
misma, así como las razones en las que fundamentó dicho recurso, que en resumen
se refiere a la autorización para la suspensión de la pensión en los casos
previstos en la ley y la existencia de un proceso penal contra el actor que
tiene resolución de acusación. Allegó copia del escrito de impugnación de la
tutela.
f.
Oficio 879 del 11 de septiembre de 2009, dirigido por el Juzgado  Octavo al
Gerente del Departamento de Atención al Pensionado del Seguro Social, en el que
se expresa que en cumplimiento del auto 539 corría traslado del incidente de
desacato para que de manera urgente informara si había  dado cumplimiento a la
sentencia de tutela.
g. Auto 467 del 24 de septiembre de 2009, mediante el cual se decide el
incidente de desacato. En el mismo, luego de hacer un recuento de la
actuación,  la Juez  inició las consideraciones con la “aclaración” de que a
pesar de que al Seguro Social se le dio traslado de la acción de tutela, al no
contestarla, el despacho decidió tutelar por  no tener conocimiento de lo
ocurrido y que la impugnación de la sentencia de tutela fue extemporánea, por
lo que el asunto fue remitido a la Corte para su eventual revisión. Señala la
providencia que el ISS “al revocar la resolución de pensión, lo que hizo fue
aplicar el artículo 73 del Código Contencioso Administrativo”. Adujo que si
bien es cierto que para revocar actos administrativos de carácter particular ha
de mediar el consentimiento del afectado, también lo es, que una de las
hipótesis excepcionales para su viabilidad es tratándose de  actuaciones
ilegales y fraudulentas “que han precipitado una decisión de la
administración sin apoyo de un justo título”. Agregó que “si el
Instituto de los Seguros Sociales profirió la Resolución que reconoció la
pensión del actor, acto administrativo de carácter particular y concreto,
encontró que el mismo se obtuvo en actuaciones ilegales o fraudulentas, por
ello tenía la facultad de revocarlo”, en el caso primó el interés del
conglomerado en que las actuaciones administrativas no se obtengan por medios
que vulneren el ordenamiento jurídico, “por ello el despacho le da la razón
al Instituto ya que la formación de un acto administrativo por medios ilícitos
no puede obligar al Estado”. Finalizó con la afirmación de que “lo
anterior no significa que el señor TRIANA no pueda desvirtuar esta aseveración
ante la Jurisdicción competente con las pruebas del caso”.
II.
INTERVENCIÓN DE LA ENTIDAD ACCIONADA.
La
Doctora Mónica Londoño Forero, Juez Octava Administrativa de Cali, dio
respuesta a la acción de tutela en los siguientes términos:
Tras un recuento de la actuación adelantada durante el trámite incidental que
culminó con el Auto N° 467 del 24 de septiembre de 2009, cuya pérdida de
efectos se pretende en la tutela,  informó que en el desarrollo de la acción de
tutela que dio lugar al incidente de desacato, el ISS no ejerció su derecho de
defensa, razón por la cual el juzgado falló en forma favorable al demandante,
pues no tenía “conocimiento de lo ocurrido”.
Señaló que la decisión judicial que se acusa en la presente acción de tutela,
se tomó con base en los hechos y pruebas aportadas por el ISS y que tal disposición
fue objeto de los recursos de reposición, apelación y queja por parte del
actor.
Indicó que según lo dispuso la  sentencia T-384 del 28 de mayo de 2009, la
acción de tutela es de carácter residual, por lo tanto no sirve para reabrir
procesos judiciales legalmente concluidos. Además, transcribió apartes de la
sentencia N° 40700 del 23 de febrero de 2009, en la cual la Corte Suprema de
Justicia manifestó que la tutela no procede contra las decisiones proferidas en
un incidente de desacato.
En
consecuencia, la providencia que se acusa obedeció a las ritualidades y
trámites propios del incidente de desacato, por lo cual no ha vulnerado derecho
fundamental alguno, por lo que solicitó declarar improcedente la acción de
tutela.
III.
SENTENCIAS OBJETO DE REVISIÓN
1.
Sentencia de primera
instancia
Mediante fallo del 8 de febrero de 2010, el Tribunal Administrativo del Valle
del Cauca concedió el amparo al debido proceso y ordenó dejar sin efectos el Auto
N° 467 del 24 de septiembre de 2009, para que en su lugar, se dicte una nueva
providencia en el incidente de desacato objeto de esta acción.
Encontró
que el juez demandado en la providencia acusada, incurrió en defecto fáctico
porque se apoyó exclusivamente en la respuesta de la incidentada y la acogió
sin consideración a otro material probatorio, lo cual dio lugar a la valoración
de aspectos ajenos al desacato, cuyo objeto es únicamente verificar el
cumplimiento del fallo de tutela. Consideró que las razones que se tuvieron en
cuenta para negar lo pretendido en el incidente de desacato, en este caso,
debieron ser tenidas en cuenta para una eventual decisión desfavorable en la
acción de tutela, “no para declarar que no se incurrió en desacato.” Arguyó
que la providencia puede tildarse de contener un “falsa motivación”,
pues se sustentó en consideraciones que no son propias del incidente de
desacato al inmiscuirse en asuntos de justificación de la primera conducta del
Seguro Social, que anteriormente había encontrado violatoria de los derechos
fundamentales del accionante y ahora incidentalista. A juicio del fallador de
primera instancia, el Auto número 467 proferido por la Juez Octava
Administrativa de Cali, desconoció la intangibilidad de la orden de tutela que
solo puede modificarse en casos bien excepcionales.
Finalmente
concluyó que existe incoherencia entre la motivación del fallo de tutela que
amparó el derecho al debido proceso del demandante y la motivación del auto que
resolvió el desacato, pues en éste se pronunció sobre un asunto que ya había
sido definido en dicho fallo.
2.
Impugnación
Inconforme con la anterior decisión, el demandante la impugnó en forma parcial,
esto es, en cuanto al numeral segundo de su parte resolutiva que dispuso:
“2. DEJAR SIN EFECTOS el auto 467 del 24 de septiembre
de 2009, y en su lugar ORDENAR a la Jueza Octava Administrativa de Cali, que en
el término de los quince (15) días hábiles siguientes a la notificación de esta
sentencia, profiera nueva providencia que decida el incidente de desacato
promovido por LUIS ENRIQUE TRIANA LLANOS contra el SEGURO SOCIAL, sin incurrir
en los defectos que aquí se advirtieron y sin perjuicio de que para resolverlo
decrete y practique las pruebas que estime pertinentes.”
Sostiene que esta orden da lugar a reabrir el proceso con la consecuente
práctica de pruebas frente a una sentencia que ya hizo tránsito a cosa juzgada,
lo cual atenta contra la seguridad jurídica.
Reiteró los argumentos de la demanda relativos a la imposibilidad de revocar
actos administrativos que reconocen una pensión, pues solo es posible
suspenderlos en los expresos casos señalados en la ley. Agregó que en la
investigación penal que se adelantaba en su contra le fue revocada la medida de
aseguramiento mediante auto del 5 de agosto de 2009.
3.    Sentencia de segunda instancia
La
Sección Primera del Consejo de Estado mediante providencia del 6 de mayo de
2010, revocó la sentencia del a quo tras señalar que esa Sala ya se había
pronunciado acerca de la improcedencia de la tutela contra  providencias que
deciden un incidente de desacato y  por ende, en el mismo sentido, debe
decidirse esta causa. Para esa Corporación es claro entonces que “al
dirigirse la acción de tutela contra una decisión judicial de desacato frente a
un fallo de tutela, una nueva acción de tutela resulta improcedente”.
IV.CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1.     Competencia
Es
competente esta Sala de la Corte Constitucional para revisar las decisiones
proferidas dentro de las acciones de tutela de la referencia, de conformidad
con lo establecido en los artículos 86 y 241, numeral 9º, de la Constitución
Política, en concordancia con los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.
2.     Problema jurídico
En este caso, debe estudiar la Sala varias cuestiones
fundamentales: (i) si procede la acción de tutela contra la providencia que
resuelve el incidente de desacato, (ii) si en la actuación del incidente de
desacato, culminada con la expedición del Auto 467 del 24 de septiembre de
2009, existe una  causal de procedencia de la tutela contra providencia
judicial que haga viable la intervención del juez constitucional para la
protección de los derechos fundamentales del accionante y (ii) si es jurídicamente
posible que un juez que tramita un incidente de desacato pueda modificar lo
resuelto por el juez de tutela.
Para ello la Sala deberá precisar (i) la naturaleza y
objeto de la figura del desacato, (ii) las notas que lo distinguen del
“cumplimiento de las sentencias”, (iii) las causales de procedibilidad de las
providencias que resuelven un desacato y (iv) la aplicación de la doctrina
anterior al caso concreto.
3.
Naturaleza del incidente de
desacato
El  fundamento legal del desacato está consagrado en
los artículos 52 y 27 del Decreto 2591 de 1991, en virtud de los cuales se
establece:
"Artículo 52. Desacato. La persona que
incumpliere una orden de un juez proferida con base en el presente Decreto,
incurrirá en desacato sancionable con arresto hasta de seis (6) meses y multa
hasta de veinte (20) salarios mínimos mensuales, salvo que en este Decreto ya
se hubiere señalado una consecuencia jurídica distinta y sin perjuicio de las
sanciones penales a que hubiere lugar.
La
sanción será impuesta por el mismo juez mediante trámite incidental y será
consultada al superior jerárquico quien decidirá dentro de los tres días
siguientes si debe revocarse la sanción.”
“Artículo 27. (…) El juez podrá sancionar por
desacato al responsable y al superior hasta que cumplan su sentencia (…)”
En
punto a la naturaleza del incidente de desacato, la jurisprudencia de la Corte
ha precisado que (i) el fundamento normativo del desacato se halla  en los
artículos 52 y 27 del Decreto 2591 de 1991; (ii) el artículo 52 del Decreto
2591 de 1991 consagra un trámite incidental especial, el cual concluye con un
auto que no es susceptible del recurso de apelación pero que debe ser objeto
del grado de jurisdicción de consulta en efecto suspensivo si dicho auto es
sancionatorio. Todo lo cual obedece a que la acción de tutela es un trámite
especial, preferente y sumario que busca la protección inmediata de los derechos
fundamentales; (iii) el incidente de desacato procede a solicitud de parte y se
deriva del incumplimiento de una orden proferida por el juez de tutela en los
términos en los cuales ha sido establecido por la sentencia que ha hecho
tránsito a cosa juzgada[1] y emana de los poderes disciplinarios del juez
constitucional; (iv) el juez que conoce el desacato, en principio, no puede
modificar el contenido sustancial de la orden proferida o redefinir los
alcances de la protección concedida[2], salvo que la orden proferida sea de imposible
cumplimiento o que se demuestre su absoluta ineficacia para proteger el derecho
fundamental amparado[3]; (v) por razones muy excepcionales, el juez que
resuelve el incidente de desacato o la consulta[4], con la finalidad de asegurar la protección efectiva
del derecho, puede proferir órdenes adicionales a las originalmente impartidas
o introducir ajustes a la orden original, siempre y cuando se respete el
alcance de la protección y el principio de la cosa juzgada[5]; (vi) el trámite de incidente de desacato debe respetar
las garantías del debido proceso y el derecho de defensa de aquél de quien se
afirma ha incurrido en desacato[6], quien no puede aducir hechos nuevos para sustraerse
de su cumplimiento[7]; (vii) el objetivo de la sanción de arresto y multa
por desacato es el de lograr la eficacia de las órdenes impartidas por el juez
de amparo para la efectiva protección de los derechos fundamentales reclamados
por los tutelantes, por lo cual se diferencia de las sanciones penales que
pudieran ser impuestas[8]; (viii) el ámbito de acción del juez, definido por la
parte resolutiva del fallo correspondiente, le obliga a verificar en el
incidente de desacato: “(1) a quién estaba dirigida la orden; (2) cuál fue
el término otorgado para ejecutarla; (3) y el alcance de la misma. Esto, con el
objeto de concluir si el destinatario de la orden la cumplió de forma oportuna
y completa (conducta esperada)”[9]. De existir
el incumplimiento “debe identificar las razones por las cuales se produjo
con el fin de establecer las medidas necesarias para proteger efectivamente el
derecho y si existió o no responsabilidad subjetiva de la persona obligada”[10].
4.
Objeto del incidente de
desacato
El
objeto del incidente de desacato, de acuerdo a la jurisprudencia de esta
Corporación, se centra en conseguir que el obligado obedezca la orden impuesta
en la providencia originada a partir de la resolución de un recurso de amparo
constitucional. Por tal motivo,  la finalidad del mencionado incidente no es la
imposición de una sanción en sí misma sino  una de las formas de buscar el
cumplimiento de la respectiva sentencia[11].
Así
entonces, la jurisprudencia constitucional[12] ha
precisado que la imposición o no de una sanción en el curso del incidente de
desacato puede llevar a que el accionado se persuada del cumplimiento de la
orden de tutela. En tal sentido, en caso de que se empiece a tramitar un
incidente de desacato y el accionado, reconociendo que se ha desatendido lo
ordenado por el juez de tutela, quiera evitar la sanción, deberá acatar la
sentencia. De igual forma, en el supuesto en que se haya adelantado todo el
procedimiento y decidido sancionar al responsable, éste podrá evitar que se
imponga la multa o el arresto cumpliendo el fallo que lo obliga a proteger los
derechos fundamentales del actor.
El
incidente de desacato debe entenderse como un instrumento procesal para
garantizar plenamente el derecho constitucional a la administración de justicia
del accionante (art. 229 C.P.), en la medida en que permite la materialización
de la decisión emitida en sede de tutela, con lo cual no basta con que se
otorgue a las personas la posibilidad de acudir a la tutela y que con ella se
protejan sus derechos fundamentales, sino que existan medios que ayuden al
cabal cumplimiento de la orden proferida por el juez constitucional[13].
Por
su parte, esta Corporación ha establecido que la consulta es un grado de
jurisdicción que procede sin necesidad de solicitud por ninguna de las partes
comprometidas en el proceso y, en ese sentido, es un mecanismo automático que
lleva al juez de nivel superior a establecer la legalidad de la decisión
adoptada por el inferior, generalmente con base en motivos de interés público o
con el objeto de proteger a la parte más débil en la relación jurídica de que
se trata. En el caso de la consulta del incidente de desacato, la situación de
debilidad radica en cabeza de la persona a quien se le impone la sanción de
multa o privación de la libertad por el incumplimiento de la orden de tutela.
Al tener como finalidad establecer la legalidad del auto consultado, su estudio
se debe limitar a esta providencia. Por tanto, en el caso de la consulta del
incidente no se extiende al estudio de la legalidad de la providencia de tutela
en la cual se dio la orden que se alega como incumplida[14].
5.
El desacato y su diferencia
con el cumplimiento del fallo de tutela
El desacato es una figura jurídica distinta a la del
cumplimiento de la sentencia de tutela, en términos generales, se ha
establecido que todo desacato implica incumplimiento pero no todo
incumplimiento conlleva a un desacato. De manera concreta la Corte
Constitucional en sentencia T-458 de 2003 precisó:
“Las diferencias entre el desacato y el cumplimiento
son las  siguientes:
i.)
El cumplimiento es
obligatorio, hace parte de la garantía constitucional; el desacato es
incidental, se trata de un instrumento disciplinario de creación legal.
ii.)
La responsabilidad exigida
para el cumplimiento es objetiva, la exigida para el desacato es subjetiva.
iii.)
La competencia y las
circunstancias  para el cumplimiento de la sentencia se basan en los artículos
27 y 23 del decreto 2591 de 1991. La base legal del desacato está en los
artículos 52 y 27 del mencionado decreto. Es decir que en cuanto al respaldo
normativo, existen puntos de conjunción y de diferencia.
iv.)
El desacato es a petición
de parte interesada; el cumplimiento es de oficio, aunque puede ser impulsado
por el interesado o por el Ministerio Público.”
En conclusión, (i) el cumplimiento es de
carácter principal pues tiene su origen en la Constitución y hace parte de la
esencia misma de la acción de tutela, bastando una responsabilidad objetiva
para su configuración. (ii)  El desacato es una figura accesoria de origen
legal que demanda una responsabilidad de tipo subjetivo, consistente en que el
solo incumplimiento del fallo no da lugar a la imposición de la sanción, ya que
es necesario que se pruebe la negligencia de la persona que debe cumplir la
sentencia de tutela.
6.
La procedencia excepcional  de
la tutela  contra la providencia que pone fin al incidente del desacato
La
Sala aborda este tema  por dos razones especificas: (i) por seguir el  esquema
de análisis propuesto y  (ii) porque la  sentencia de segunda instancia, objeto
de revisión en esta tutela, negó las pretensiones del accionante aduciendo que
no es procedente la acción de tutela contra la providencia que pone fin al
incidente de desacato.
De
acuerdo a la jurisprudencia constitucional vigente, la acción de tutela es
procedente de manera excepcional frente a las decisiones proferidas en el
trámite del incidente de desacato, siempre que se cumpla con los siguientes
presupuestos: se demuestre la existencia de una de las causales de
procedibilidad de tutela contra providencias judiciales y que el trámite del
incidente haya finalizado con decisión debidamente ejecutoriada.
En
efecto, las sentencias T-631 de 2008 y T-171 de 2009, recogen la línea
jurisprudencial a este respecto, sosteniendo que  la doctrina de la Corte[15] acepta la
posibilidad de acudir a la acción de tutela contra los incidentes de desacato
en forma excepcional cuando se está en presencia de una vía de hecho, cuando el
juez de desacato se extralimita en sus funciones o cuando se vulnera el derecho
a la defensa de las partes o se impone una sanción arbitraria.[16] Ha
considerado la Corte que en  el caso del desacato, opera la misma regla general
de la improcedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales,  salvo
que en el trámite de ellas se presente una vía de hecho que afecte derechos
constitucionalmente protegidos. En estos eventos excepcionales, le esta
permitido al  juez constitucional soslayar la  regla general y conceder la
protección impetrada. En tales circunstancias,  debe estar debidamente  probada
no sólo la vía de hecho sino el cumplimiento de los  estrictos criterios que la
jurisprudencia ha desarrollado al respecto.
Específicamente,
en relación a la prosperidad de la tutela contra una   providencia que resuelve
un incidente de desacato, se hace necesario verificar los siguientes requisitos:
“(...) que las razones que el
peticionario exponga en su escrito de tutela deben ser coherentes con los
argumentos esgrimidos durante el incidente y que las pruebas que pretenda hacer
valer hayan sido solicitadas, conocidas o analizadas en la etapa incidental porque
de lo contrario la tutela no sería procedente en tanto que ésta no puede ser
utilizada como un remedio procesal ante la desidia o negligencia del
interesado.
En la acción de tutela no es admisible alegar cuestiones que debieron haber
sido debatidas en el desacato o circunstancias nuevas que no fueron
manifestadas en su momento y menos solicitar la práctica de pruebas no pedidas
durante el trámite incidental. Esto en atención a que -se reitera- la tutela no
es un mecanismo alternativo de los procesos judiciales ni puede ser utilizada
para remediar falencias del actor durante el trámite del proceso ordinario”.
En suma, amén de las condiciones generales de
procedibilidad de la acción de tutela y de las específicas para solicitar el
amparo contra una providencia judicial, la prosperidad de una acción de tutela
contra una decisión adoptada en el incidente de desacato requiere que el trámite
incidental haya finalizado. En relación con el demandante se ha precisado que
(i) sus argumentos en el trámite del incidente de desacato y en la acción de
tutela contra éste deben ser coherentes y no deben contradecirse;(ii) no le es
dado presentar asuntos nuevos pues el momento procesal para argumentarlos es en
el mismo incidente de desacato; y (iii) no puede pedir o presentar pruebas que
no fueron originalmente solicitadas y que el juez no estaba obligado a
practicar oficiosamente”.
La
sentencia T- 421 de 2003 afirma:
“Al ser el incidente de desacato una providencia
judicial en la cual se debe respetar el debido proceso, también procede contra
éste la tutela cuando se evidencie la existencia de una vía de hecho. Esta
Corporación ha señalado que la vía de hecho, no corresponde a una simple
irregularidad procesal, sino que debe reunir en términos generales las
siguientes características: 1) Que se esté ante derechos fundamentales cuya
violación sea grave e inminente; 2) Debe surgir como una actuación abiertamente
contraria al ordenamiento jurídico; y 3) Que se manifieste como una  actuación
caprichosa y arbitraria por parte del juez de conocimiento.[17]Los tres requisitos se reúnen en caso de que se
estudie de nuevo la tutela de la cual se debe juzgar el cumplimiento”.
A su vez, esta Corporación ha
señalado que la procedencia de la acción de tutela contra providencias
judiciales, exige que esté plenamente probado dentro del proceso, la existencia
de por lo menos alguna de las causales especiales de procedibilidad, las cuales
han sido identificadas como posibles vicios o defectos que al estar presentes
en la decisión judicial, permiten que el juez constitucional revise el fallo
cuestionado[18].
La
jurisprudencia ha recalcado que la procedibilidad de la acción de tutela contra
las providencias judiciales es de carácter excepcional y para que se configure
es preciso que se cumplan las siguientes condiciones:
a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente
relevancia constitucional.
b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y
extraordinarios-  de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo
que se trate de evitar la consumación de un perjuicio irremediable.
c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es
decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y
proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración.
d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe
quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la
sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora.
e. Que la parte actora identifique de manera razonable
tanto los hechos que generaron la transgresión como los derechos vulnerados y
que hubiere alegado tal quebrantamiento en el proceso judicial siempre que esto
hubiere sido posible.
f. Que no se trate de sentencias de tutela.
Para los efectos de este fallo y
en punto al cargo alegado por el accionante,  la Sala recuerda  los principales
casos en los que este Tribunal ha encontrado “una manifiesta desconexión
entre la voluntad del ordenamiento y la del funcionario judicial”.[19]
Una breve explicación de algunos de estos defectos es la siguiente: (i)
defecto sustantivo,  se presenta “cuando la actuación controvertida se
funda en una norma indiscutiblemente inaplicable”. En relación con este
defecto, la sentencia  T-087 de 2007 precisó “Existe un defecto sustantivo
en la decisión judicial, cuando la actuación controvertida se funda en una
norma indiscutiblemente inaplicable[20],
ya sea porque[21]
(a) la norma perdió vigencia por cualquiera de las razones de ley[22],
(b) es inconstitucional[23], (c)
o porque el contenido de la disposición no tiene conexidad material con los
presupuestos del caso[24].
También puede darse en circunstancias en las que a pesar del amplio margen
interpretativo que la Constitución le reconoce a las autoridades judiciales, se
produce (d) un grave error en la interpretación de la norma[25],
el cual puede darse por desconocimiento de sentencias con efectos erga omnes, o
cuando la decisión judicial se apoya en una interpretación contraria a la
Constitución”[26].
Otra arista del defecto
sustantivo se advierte en aquellas providencias que tengan problemas
determinantes relacionados con : “(e) una insuficiente sustentación o
justificación de la actuación[27]
que afecte derechos fundamentales; (f) cuando se desconoce el precedente
judicial[28] sin
ofrecer un mínimo razonable de argumentación que hubiese permitido una decisión
diferente si se hubiese acogido la jurisprudencia[29];
o (g) cuando el juez se abstiene de aplicar la excepción de
inconstitucionalidad ante una violación manifiesta de la Constitución siempre
que se solicite su declaración por alguna de las partes en el proceso”.[30]
A su turno,  el llamado (ii)
defecto orgánico,  se presenta “cuando el funcionario judicial que
profirió la providencia impugnada carece absolutamente de competencia para
ello”[31]. A
su vez, (iii) el  defecto procedimental absoluto surge “cuando
el juez actúa completamente al margen del procedimiento establecido”[32],
es decir, se desvía ostensiblemente de su deber de cumplir con las “formas
propias de cada juicio”[33], con
la consiguiente perturbación o amenaza a los derechos fundamentales de las
partes. En estos casos, el error procesal debe ser manifiesto, debe
extenderse a la decisión final y no puede ser en modo alguno atribuible al
afectado. Por su parte, (iv) el defecto fáctico, ha sido
definido por la jurisprudencia constitucional como aquel que surge “cuando
el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto
legal en el que se sustenta la decisión”[34].
La
Corte en sentencia T-458 de 2007[35]  enunció diversos casos en los que se configura de
manera clara un defecto fáctico a saber: (i) Defecto fáctico por la omisión
en el decreto y la práctica de pruebas; (ii) Defecto fáctico por la no
valoración del acervo probatorio (iii) Defecto fáctico por desconocimiento de
las reglas de la sana crítica.[36]De igual forma, esta Corporación ha explicado que el defecto
fáctico se presenta cuando están de por medio problemas relacionados con
soportes probatorios.
Asimismo,
esta Corporación ha establecido otros tipos de defectos, entre los cuales
encontramos: (v) el error inducido, el cual “se presenta
cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese
engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales”;
(vi) decisión sin motivación, “que implica el incumplimiento
de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y
jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación
reposa la legitimidad de su órbita funcional”;(vii) desconocimiento
del precedente, “hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte
Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez
ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance. En estos
casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del
contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado[37]” y (viii)
violación directa a la Constitución[38] (negrillas fuera del texto).
La aplicación de esta doctrina frente al  caso
concreto, es la siguiente:
V. CASO CONCRETO
Los
hechos de los que trae causa la demanda de amparo son los siguientes:
1.
El Juzgado accionado, Octavo Administrativo de Cali, conoció de la demanda de
tutela propuesta por el accionante  contra el Seguro Social con ocasión de la revocatoria
unilateral del pago de su pensión dispuesta por esa entidad,  trámite de
amparo que culminó con la expedición de la sentencia del 8 de Mayo de 2009  que
decidió amparar el  derecho al debido proceso y ordenarle al Seguro Social reanudar
el pago de las mesadas.
2. Ante el incumplimiento de dicho fallo, el accionante promovió  incidente de
desacato, en cuyo trámite tardíamente contestó la incidentada. En la respuesta
le dio a conocer a la juez  las razones en las que fundamentó la revocatoria
del acto de reconocimiento de la pensión, las cuales se centran en la facultad
de suspensión prevista en el Decreto 2665 de 1988 y concretamente para el
evento en que “la prestación haya sido obtenida de manera ilegal o
fraudulenta”, norma que el accionante considera indebidamente aplicada por
la entidad pues aquella se refiere  a la suspensión y no a la  revocatoria
directa del acto. Además aduce la existencia de una investigación penal por la
disparidad entre la historia laboral presentada y la existente en los archivos
de la entidad, asunto en el que debe primar la presunción de inocencia, señaló
el actor.
3. El accionante hace un recuento de la sentencia que ante esos hechos tuteló
su derecho fundamental, siendo relevante la referencia que allí se hace del mismo
como persona de la tercera edad con graves padecimientos de salud.
4. Al incidente se le puso fin mediante el Auto del 24 de septiembre de 2009,
declarando que el Seguro Social no ha incumplido el fallo de tutela, decisión
que el accionante considera lesiva de sus derechos fundamentales, pues las
razones alegadas por el Seguro Social fueron acogidas por la juez accionada,
desconociendo que la sentencia de tutela no fue cumplida y que es la parte
incidentada quien debe demandar su propio acto si lo considera procedente.
Además, esa providencia prejuzga la actuación del incidentalista, pues da por
probada la responsabilidad delictiva, cuando esa aseveración debe ser
controvertida y constatada en un juicio penal.
5.
Estima el demandante que  la decisión de la Juez en la tutela hizo tránsito a
cosa juzgada, y por ello, reabrir el debate sobre el asunto como lo hizo el ISS
y ver cómo la funcionaria judicial sin más despliegue probatorio le sigue la
cuerda al ISS,  es violatorio de su derecho al debido proceso.
6.
El accionante interpuso acción de tutela contra la decisión que negó el
desacato por considerar que se incurrió en una causal de procedibilidad contra
sentencias judiciales en la modalidad de “defecto fáctico y motivación
errónea de las pruebas”. Solicitó que se concediera el amparo en términos
de revocar la decisión del 24 de septiembre de 2009 y que declarara que el ISS
ha incumplido el fallo de tutela y se obligue a su cumplimiento para reanudar
el pago de sus mesadas.
7.
Las sentencias dictadas en este asunto no son unánimes en sus decisiones: la
primera instancia concedió el amparo ante la constatación de una vía de hecho
en el Auto N° 467 del 24 de septiembre de 2009 que culminó el trámite incidental,
mientras  el ad quem revocó la decisión luego de sostener que no procede
la tutela contra providencias que resuelven el incidente de desacato.
8.
La jurisprudencia que servirá de apoyo a este caso, expuesta  ut supra,  se
sintetiza así:
Cuando
el juez constitucional conoce y estudia la procedencia de la acción de tutela
contra desacatos debe limitarse a estudiar: (i) si el juez del desacato actuó
de conformidad con la decisión de tutela originalmente proferida, (ii) si
respetó el debido proceso de las partes y finalmente, (iii) si la sanción
impuesta –si fuere el caso– no es arbitraria. Con relación a los límites,
competencias y facultades del juez constitucional cuando resuelve una acción de
tutela contra incidente de desacato, esta Corporación se ha pronunciado
reiteradamente precisando que el ámbito de acción del juez que conoce de la
tutela contra un desacato está determinado y limitado por la parte resolutiva
del respectivo fallo. Por tanto, es su deber verificar: (i) a quién está dirigida
la orden, (ii) cuál fue el término otorgado para ejecutarla y (iii) el alcance
de la misma. Esto con el objeto de concluir si el destinatario de la orden la cumplió
de forma oportuna y completa (conducta esperada). Tiene así establecido la
jurisprudencia que una de las limitaciones a las facultades otorgadas al juez
constitucional dentro del trámite del incidente de desacato viene dada por los
aspectos que ya fueron objeto de pronunciamiento por el fallador de instancia
respecto de los hechos que motivaron la acción de tutela, por tanto, no puede
reabrirse el debate jurídico que fue resuelto en su oportunidad, pues con
relación a éstos opera el fenómeno de cosa juzgada constitucional.
Ahora bien, esta Corporación también ha señalado que si
el material probatorio permite inferir que la decisión inicialmente adoptada
contraría los postulados constitucionales el juez de tutela está facultado para
introducir ajustes a la orden que generó el amparo y concluir que el
cumplimiento de lo ordenado en la tutela se torna imposible.[39] Ello por
cuanto las alternativas para modificar la orden de amparo en el escenario del
trámite  de desacato existen de manera exceptiva y deben hacerse efectivas[40] por el juez de tutela en los casos en los cuales se
pruebe que: (i) la orden original nunca garantizó el goce efectivo del
derecho fundamental tutelado o (ii) lo hizo en un comienzo pero luego devino
inane; (iii)  o porque  la orden implicaba afectar de forma grave, directa,
cierta, manifiesta e inminente el interés público o (iv) porque se hace
evidente que lo ordenado siempre será imposible de cumplir.
Consideraciones
frente al caso concreto:
Ahora bien, corresponde a la Sala de Revisión,
determinar si es jurídicamente posible que un juez que tramita un incidente de
desacato puede modificar lo resuelto por el juez de tutela.
Previo al análisis del  cargo de fondo, es preciso
verificar si se  cumplen los criterios de (i) relevancia constitucional, (ii)
agotamiento de los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial
(iii) e inmediatez.
1. Relevancia Constitucional: La situación fáctica
reseñada plantea un asunto de entidad constitucional en cuanto involucra
primordialmente  una supuesta afectación del derecho al debido proceso. Los hechos
que considera violatorios de sus derechos fundamentales se concretan en la motivación
de la decisión que resolvió no sancionar por desacato, cuya fundamentación
tilda de desacertada por incurrir en una causal de procedibilidad contra las
acciones de tutela.
2. Agotamiento de los medios ordinarios y extraordinarios de defensa
judicial: El actor más que agotar
los mecanismos judiciales de defensa, en realidad no cuenta con ellos, porque
la decisión que resuelve no sancionar por desacato a una orden de tutela no es
susceptible de recurso alguno. Adicionalmente, la providencia atacada se
encuentra ejecutoriada, pues fueron rechazados por improcedentes los recursos
interpuestos.
3.  Inmediatez: La
presente tutela atiende claramente al presupuesto de la inmediatez, pues se
evidencia  que el tiempo transcurrido entre la decisión cuestionada (24 de
septiembre de 2009) y la presentación de la acción de tutela (25 de enero de
2010) resulta razonable, atendida la circunstancia de la interposición de
recursos que el incidentante halló pertinentes de reposición, apelación y
queja.
La
Sala recuerda que de acuerdo a la jurisprudencia vigente, la acción de tutela
es procedente de manera excepcional frente a las decisiones proferidas en el trámite
del incidente de desacato siempre que se cumplan con dos presupuestos: (i) que el
trámite del incidente haya finalizado con decisión debidamente ejecutoriada y
(ii) que se demuestre la existencia de una de las causales de procedibilidad de
tutela contra providencias judiciales.
1.
En punto al primer presupuesto, la Sala advierte su cumplimiento, en tanto,
como ya se indicó, el actor más que agotar los mecanismos judiciales de defensa
no contaba con ellos porque la decisión que resuelve no sancionar por desacato
a una orden de tutela no es susceptible de recurso alguno, luego la providencia
se encuentra ejecutoriada.
2.
En relación al segundo presupuesto, la Sala se permite el siguiente análisis:
La
sentencia de tutela  que concedió el derecho al pago de las mesadas del accionante
sostuvo:
“En oposición a los argumentos de la accionada, este
despacho considera que para efectos de revocar el acto que reconoció la pensión
de vejez al accionante es necesario el agotamiento del trámite que en el caso
del señor Luis Enrique Triana Llanos fue desconocido por no brindarle la
oportunidad de defender el derecho reconocido allegando pruebas y
controvirtiendo los argumentos del ISS, por lo que se evidencia la violación al
derecho fundamental al debido proceso, puesto que no obstante la resolución
numero 12781 del 3 de octubre de 2007 haya sido notificada por edicto publicado
el 16 y desfijado el 30 de octubre de 2007, no se observa en el expediente
constancia alguna de la notificación personal realizada al accionante, conforme
lo ordenado por el artículo 44 del Código Contencioso Administrativo. Así las
cosas, la accionada no podría válidamente, so pena de vulnerar el derecho al
debido proceso del accionante, revocar el derecho pensional del accionante
unilateralmente, sin agotar los procedimientos establecidos en los artículos
74, 28, 34, 35,44 y 45 del Código Contencioso Administrativo.
Y,  decidió:
i)
Tutelar el derecho al
debido proceso invocado por el Señor Luis Enrique Triana Llanos en contra del
ISS por las razones  expuestas en el cuerpo del proveído.
ii)
En consecuencia, concédase el
amparo solicitado por el señor Triana Llanos y en tal medida, ordénase al
Instituto de Seguros Sociales Seccional del Valle del Cauca, que en el término
de las cuarenta y ocho horas siguientes a la notificación del fallo,  reanude
el pago de la pensión especial de vejez que a favor del  señor TRIANA LLANOS,
se reconoció a través de la Resolución No. 021471 del 30 de noviembre de 2006,
decisión que deberá mantenerse mientras la jurisdicción competente , no se
pronuncie en contrario sobre el asunto.
A
su vez, el Auto N° 467 del 24 de septiembre de 2009, que resuelve el incidente
por desacato sostuvo:
“(…)
que el ISS no incumplió el fallo de tutela, pues tenía la facultad legal de
suspender la pensión del actor al haber encontrado que la misma se obtuvo por
medios fraudulentos”. Dice el Juzgado, que se pudo llegar a esta conclusión
gracias a la información suministrada por el ISS dentro del desacato, “información
que no se tenía al momento de dictar el fallo de tutela porque la entidad
demandada no contestó la demanda, por lo que no pudo conocer las circunstancias
que llevaron a la entidad a suspender la prestación social mencionada.”
Es
evidente cómo entre la lectura de  la ratio  de  la sentencia que
concedió el amparo y las consideraciones del auto que resuelve el  incidente de
desacato  (auto 467 del 24 de septiembre de 2009), hay  una manifiesta incongruencia
y una extralimitación por parte de la juez,  pues en el segundo proveído volvió
sobre el examen de las razones de la suspensión del pago de la pensión del
señor Triana para concluir que se ajustaba a la normatividad y a la facultad de
la administración de revocar sus actos en determinados casos, cuando era  ese
un asunto que ya había definido el juez de tutela como violatorio de los
derechos fundamentales del accionante en providencia que hizo tránsito a cosa
juzgada. El Auto 467 aprovecha de “facto” y no en derecho, la
oportunidad del incidente para corregir la providencia de tutela, aceptando sin
más, las razones del ISS pero contrariando toda la jurisprudencia
constitucional al respecto y de contera violando los derechos del accionante. Es
evidente que no  es propio del incidente de desacato determinar a quién debe
darle la razón el juez frente al asunto que fue debatido ya en  sede de tutela,
como se hizo en la providencia que se ataca, y que por ello resultó lesiva del
derecho fundamental al debido proceso del incidente.
Lo
ocurrido es un tema ya  abordado por esta Corporación cuando ha concluido que una
de las limitaciones a las facultades otorgadas al juez constitucional dentro
del trámite del incidente de desacato viene dada por los aspectos que ya fueron
objeto de pronunciamiento por el fallador de instancia respecto de los hechos
que motivaron la acción de tutela, por tanto, no puede reabrirse el debate
jurídico que fue resuelto en su oportunidad, pues con relación a éstos opera el
fenómeno de cosa juzgada constitucional.[41]
Ahora bien, la jurisprudencia constitucional ha determinado
que cuando el juez de tutela resuelve amparar el derecho cuya protección se
invoca, conserva la competencia para dictar órdenes que aseguren que el derecho
sea plenamente restablecido o las causas de la amenaza sean eliminadas. Lo
anterior implica que pueden introducirse ajustes a la orden original siempre y
cuando ello se haga dentro de los siguientes lineamientos a fin de que se
respete la cosa juzgada:
“(1) La facultad puede ejercerse cuando debido a las
condiciones de hecho es necesario modificar la orden en sus aspectos
accidentales, bien porque:
(a) la orden original nunca garantizó el goce efectivo
del derecho fundamental tutelado o lo hizo en un comienzo pero luego devino
inane;
(b) porque implica afectar de forma grave, directa,
cierta, manifiesta e inminente el interés público o
(c) porque es evidente que lo ordenado siempre será
imposible de cumplir.
(2) La facultad debe ejercerse de acuerdo a la
siguiente finalidad: las medidas deben estar encaminadas a lograr el
cumplimiento de la decisión y el sentido original y esencial de la orden
impartida en el fallo con el objeto de asegurar el goce efectivo del derecho
fundamental tutelado.
(3) Al juez le es dado alterar la orden en sus
aspectos accidentales, esto es, en cuanto a las condiciones de tiempo, modo y
lugar, siempre y cuando ello sea necesario para alcanzar dicha finalidad.
(4) La nueva orden que se profiera debe buscar la
menor reducción posible de la protección concedida y compensar dicha reducción
de manera inmediata y eficaz.”[42]
Ninguno
de tales presupuestos ocurrió en el presente caso, en donde por el contrario,
la juez accionada, penetra la fuerza de cosa juzgada del fallo inicial que había
accedido a la protección solicitada, cambia el sentido del fallo de tutela so
pretexto de atender las declaraciones del ISS y se ubica en una decisión que
más parece de amparo que de cumplimiento.
A
la luz de la línea de argumentación descrita, la Corte evidencia claramente que
en la providencia emitida dentro del trámite de desacato cuestionado se
configuró un (i) defecto sustantivo consistente en
la verificación de una insuficiente sustentación o justificación de las actuaciones
y decisiones, así como la indebida aplicación de las normas legales que rigen
la materia[43], circunstancias que terminaron afectando los derechos
fundamentales del actor, las cuales concluyeron en una violación flagrante
concretamente al debido proceso.
Se
recuerda que las facultades del juez de tutela en el incidente de desacato
están condicionadas por la parte resolutiva del fallo de tutela y su función es
verificar los siguientes aspectos concretos:
a) autoridad a quien estaba dirigida la orden;
b) término otorgado para ejecutarla,
c) alcance de la misma y
d) si el incumplimiento fue integral o parcial.
Si ello es así, el Juzgado Octavo Administrativo de Cali, desconoció  de esa
manera los precedentes sentados por la  jurisprudencia constitucional, el cual
ha dispuesto que los actos administrativos de carácter particular que reconocen
una pensión no pueden ser revocados sino con la anuencia del afectado y en los
casos en los cuales se alega la existencia de un ilícito, es menester  que
exista la prueba judicial de ello, puesto que  la ocurrencia de un delito debe estar
debidamente probada. La revocatoria por ese motivo debe involucrar una
evidencia de que el acto ilícito haya ocurrido por medios ostensiblemente
fraudulentos y se encuentre debidamente demostrada la situación.[44] En efecto, la jurisprudencia de esta Corporación en
punto al tema debatido manifestó, que “por regla general, para la suspensión
del pago de las mesadas pensionales hacia futuro, por parte de la
administración, es necesaria la autorización del juez respectivo. Actuar de
otro modo, implica incurrir en una vía de hecho contraria al artículo 29
Superior e inalienable en nuestro sistema jurídico. Así, es oportuno concluir
este proveído enfatizando que: i) la ilegalidad de la resolución que
reconoció la pensión de la peticionaria solo puede ser establecida por el
órgano judicial competente, y ii) hasta tanto no se produzca una declaración
judicial en ese sentido, las entidades demandadas deben continuar cumpliendo
con sus obligaciones frente a la cancelación del monto total de las mesadas
pensiónales que se generen en favor de la accionante”[45](resaltado fuera del texto original).
Sobre el mismo tópico, la sentencia T-567 de 2005,[46] estimó que no asiste
fundamento constitucional alguno a la Administración para suspender el pago de
una pensión previamente reconocida salvo las facultades explícitamente
previstas en los artículos 19 y 20 de la Ley 797 de 2003 y en la sentencia
C-835 de 2003. Por fuera de cualquiera de las hipótesis de hecho previstas
en las normas mencionadas, se necesita la autorización del juez respectivo para
válidamente suspender los pagos hacia el futuro. Actuar de otro modo, lleva a la
Administración a incurrir en vías de hecho inadmisibles en perspectiva
constitucional. En todo caso, sostuvo la Corte que mientras permanezca indemne
el acto administrativo que reconoce la prestación, es preciso continuar con los
pagos causados.
A
la citada conclusión llegó la Corte  luego de analizar si ante la existencia de
un acto que reconoce una determinada prestación, la Administración tiene la
facultad unilateral de condicionar o aplazar su pago a determinada eventualidad
o coyuntura. Como resultado, en la mencionada providencia se consideró que esa
prerrogativa conllevaría in extremis, a otorgar a las entidades la
competencia para modificar o incluso evitar indefinidamente el pago de las
acreencias laborales. Con respecto a esta última,  es decir, sobre la
posibilidad de no pagar definitivamente la mesada pensional, se indicó que la
revocatoria o suspensión unilateral de un acto administrativo particular y
concreto, “sólo se puede efectuar con el consentimiento expreso del titular
excepto en los casos en los que se compruebe una manifiesta ilegalidad, evento
extraordinario en el que en protección del interés público se debe agotar el
procedimiento establecido en el artículo 74 del Código Contencioso
Administrativo e iniciar las acciones fiscales, judiciales, penales y
disciplinarias pertinentes en procura de la restitución de los recursos y la
imposición de las sanciones que correspondan a las actuaciones identificadas
como ilegales[47].”
Bajo tal derrotero, se recordó que la facultad de
revisar y revocar los actos administrativos que conceden o reconocen pensiones
sin la autorización expresa del titular del derecho ha sido concebida y reglada
dentro del propio ordenamiento jurídico, ya que el artículo 19 de la Ley 797 de
2003[48], cuya constitucionalidad condicionada se estableció
en la sentencia C-835 de 2003, prevé la facultad de que la administración
realice un estudio de fondo sobre las sumas, pensiones o prestaciones
económicas a cargo del tesoro público en las cuales existan serios indicios
sobre su reconocimiento indebido, condicionado a que no se “puede a
cada rato estar revisando lo que ya revisó, derivando en un cuestionamiento
recurrente sobre los mismos motivos y causas, que a más de no consultar el
sentido y alcance del artículo 19, raya en el desconocimiento del non bis in
idem. Revisado un asunto por la Administración éste debe ser decidido de manera
definitiva y la Administración no puede volver a cuestionar el mismo asunto una
segunda o tercera vez.”
En desarrollo de esta competencia la Corte indicó en
la sentencia de constitucionalidad anotada lo siguiente:
“Por lo tanto, los motivos que dan lugar a la
hipótesis revocatoria del artículo 19 no pueden entenderse de manera
indeterminada, aislada, ni al margen del debido proceso. Antes bien, la
manifiesta ilegalidad, tanto de las conductas reprochadas como de los
medios utilizados para acceder a la prestación económica que se cuestione, debe
probarse plenamente en el procedimiento administrativo que contemplan las
prenotadas disposiciones, para lo cual el titular del derecho prestacional o
sus causahabientes deberán contar con todas las garantías que inspiran el
debido proceso en sede administrativa, destacándose el respeto y acatamiento,
entre otros, de los principios de la necesidad de la prueba, de la publicidad y
la contradicción; y por supuesto, imponiéndose el respeto y acatamiento que
ameritan los términos preclusivos con que cuenta el funcionario competente para
adelantar y resolver cada etapa o lapso procedimental. Así, la decisión
revocatoria, en tanto acto reglado que es, deberá sustentarse en una ritualidad
sin vicios y en una fundamentación probatoria real, objetiva y trascendente, en
la cual confluyan de manera evidente todos los elementos de juicio que llevaron
al convencimiento del funcionario competente para resolver.  En conclusión,
entre la parte motiva y la parte resolutiva del acto de revocatoria directa
deben mediar relaciones de consonancia que estén acordes con los respectivos
mandatos constitucionales y legales, particularmente, con el debido proceso, la
legalidad de los derechos adquiridos y la defensa del Tesoro Público.
Recordando además que, en materia de supresión de actos administrativos, no es
lo mismo cuando interviene un funcionario administrativo que cuando interviene
el juez; y que, en todo caso, la revocatoria directa de un acto
administrativo que reconoce una pensión o prestación económica sólo puede
declararse cuando ha mediado un delito.” (Subrayado por fuera de texto)
La
jurisprudencia del Consejo de Estado en el mismo sentido, frente a la
situación de la revocatoria directa de actos administrativos de carácter
particular y concreto sin el consentimiento del afectado, ha dispuesto lo
siguiente:
“Se requiere que se den unas condiciones
especialísimas para que la administración enmiende la situación aberrante y
antijurídica que se presenta en un acto ilícito y en esta intelección de la
norma, es necesario hacer énfasis en el hecho de que la ocurrencia de medios
ilegales debe ser debidamente probada. Es decir, requiere que la actuación
fraudulenta aparezca ostensiblemente pues la revocación por ese motivo no puede
ser fruto de una sospecha de la administración. Debe darse una evidencia de que
el acto ilícito ha ocurrido por medios ostensiblemente fraudulentos y
debidamente demostrada tal situación y en este punto debe ser enfática la Sala
al señalar que es claro que no se trata de situaciones en las cuales la
autoridad pública pueda intuir en la ilegalidad de los medios usados para
obtener o provocar el acto administrativo que se revoca, como quiera que deber
darse una evidencia de ello.
Se requiere para revocar el acto administrativo de
carácter particular, sin autorización del administrado,  que se trate de una
abrupta, abierta e incontrovertible actuación ilícita o fraudulenta debidamente
probada”.[49]
Es claro entonces, frente a lo expuesto, que en el
presente caso se  violó  el debido proceso en la faceta del derecho a la
presunción de inocencia del accionante al endilgarle un delito que no ha
cometido y del cual no existe comprobación de ninguna índole dentro del
expediente.
Es cierto que el ISS, al detectar irregularidades en
la obtención de la pensión,  dio curso de lo sucedido, como era su deber,  a la
Fiscalía y a otras autoridades para las respectivas investigaciones pero no
aportó en el curso de las diligencias de desacato, las resultas de ese proceso  ni
ningún otro fallo al respecto que avalara su decisión y arrojara certeza sobre
el proceso seguido al accionante. La juez del desacato se atuvo a la
explicación del ISS, emitiendo un juicio de valor más allá de lo que implicaba
la comprobación del cumplimiento del fallo de amparo e ignorando que  los
alegatos del ISS no son plena prueba de que se haya cometido un delito, por el
contrario, si el ISS no identificó la evidencia sobre la comisión del delito es
porque no existe o no existe aún, y mal puede sostenerse que su proceder -el
del ISS- se ajuste estrictamente a la situación exceptiva de revocatoria de
actos administrativos contentivos de prestaciones sociales.
Ahora bien, resalta la Corte que si del material
probatorio arrimado a este caso se hubiera inferido claramente la existencia de
una declaración judicial en contra del accionante, era obvio y casi imperativo,
que la juez de tutela estaba facultada para introducir ajustes a la orden que
generó el  amparo  y concluir que ante la clara comprobación de un ilícito en
la obtención de la pensión del accionante, el cumplimiento de lo ordenado en la
tutela se tornaba  imposible.[50] Ello por
cuanto las alternativas para modificar la orden de amparo en el escenario del
trámite  de desacato existen de manera exceptiva y deben hacerse efectivas[51] por el juez de tutela en los casos en los cuales se
pruebe que: (i) la orden original nunca garantizó el goce efectivo del
derecho fundamental tutelado o (ii) lo hizo en un comienzo pero luego devino
inane; (iii)  o porque  la orden implicaba afectar de forma grave, directa,
cierta, manifiesta e inminente el interés público o (iv) porque se hace
evidente que lo ordenado siempre será imposible de cumplir.
Claramente se aprecia que no eran estas las hipótesis
del caso presente, por cuanto se insiste, no había prueba de autoridad
competente de que se hubiera cometido un ilícito en  la obtención de la pensión
del señor Triana Llanos y no había ninguna situación excepcional que llevara a
la juez a variar la protección inicial e inclinar su decisión por la negativa
de un desacato. Por ello, la juez debió tener en cuenta que las decisiones
tomadas dentro de ese  trámite no podían  incluir juicios adicionales a los de
la sentencia de tutela, salvo las excepciones referidas porque no eran
dispositivos que surgieran de la lectura de la orden en ella emitida que era prima
facie, su preciso límite. La  juez modificó de manera sustancial la decisión
contenida en la tutela al ser inducida por el ISS a sostener que esa entidad actuó
conforme a la legalidad al revocar la pensión del accionante porque “supuestamente”
mediaba un “ilícito”. De allí que se advierta igualmente un  defecto fáctico,
pues el fallo  no tuvo apoyo probatorio que soportara la aplicación del
supuesto en  el que se sustenta la decisión”[52].
De
conformidad con la jurisprudencia vigente, es claro que con independencia de si
el fallo de tutela  inicial fue adecuado o inadecuado, el mismo fue objeto de
impugnación y confirmado en segunda  instancia de manera íntegra, a su vez no
fue seleccionado para su revisión, por tanto, se concluye que la sentencia de
tutela hizo tránsito a cosa juzgada y debe ser cumplida en los términos en que
fue proferida sin que luego puedan realizarse consideraciones adicionales que
restrinjan o limiten el alcance de la protección que se estableció en la parte
resolutiva, salvo las excepciones que ha demarcado la jurisprudencia al
respecto y que fueron debidamente enumeradas en este fallo.[53]
La
Sala tutelará el derecho fundamental al debido proceso del accionante y
ordenará al Juzgado Octavo Administrativo de Cali que  mediante una nueva
providencia dictada a la luz de los presupuestos de esta sentencia, profiera
una nueva decisión que resuelva el incidente de desacato promovido por LUIS
ENRIQUE TRIANA LLANOS contra el SEGURO SOCIAL sin incurrir en los defectos que
aquí se advirtieron y  sin perjuicio de que para resolverlo decrete y practique
las pruebas que estime pertinentes para comprobar la legalidad  y veracidad de
las  circunstancias aducidas por el ISS en relación con los cargos endilgados
al accionante para la obtención de su pensión.
VI.
DECISIÓN
En
mérito de lo expuesto, la Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional,
administrando justicia, en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución
RESUELVE:
Primero.-
REVOCAR la decisión proferida por la
Sección Primera del  Consejo de Estado mediante sentencia fechada el 6 de mayo
de 2010.
Segundo:
TUTELAR el derecho fundamental al debido
proceso de LUIS ENRIQUE TRIANA LLANOS y en consecuencia dejar sin efectos el Auto
467 del 24 de septiembre de 2009.
Tercero:  ORDENAR al Juzgado Octavo Administrativo de
Cali, que en el término de los quince (15) días hábiles siguientes a la
notificación de esta sentencia, profiera nueva providencia que decida el incidente
de desacato promovido por LUIS ENRIQUE TRIANA LLANOS contra el SEGURO SOCIAL,
sin incurrir en los defectos que aquí se advirtieron, sin perjuicio de que para
resolverlo decrete y practique las pruebas que estime pertinentes para
comprobar la legalidad  y veracidad de las circunstancias aducidas por el ISS en
relación con los cargos endilgados al accionante para la obtención de su
pensión.
Cuarto.
Líbrense las comunicaciones de que
trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991 para los efectos allí
contemplados.
Cópiese, notifíquese,
comuníquese y cúmplase.
JORGE IVAN PALACIO PALACIO
Magistrado Ponente
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Ver entre otras la sentencia T-459 de 2003.
[2] Sentencias T-368 de 2005 y  T-1113 de 2005.
[3] Ibídem.
[4] Sobre las facultades del juez de primera
instancia, del juez del desacato y del juez de consulta para introducir cambios
accidentales a la orden original, Cfr. la sentencia T-086 de 2003.
[5] Sentencia T-1113 de 2005.
[6]Sentencias T-459 de 2003, T-368 de 2005 y T-1113
de 2005.
[7] Sentencia T-343 de 1998.
[8] Sentencias C-243 de 1996 y C-092 de 1997.
[9]  Sentencia T-553 de 2002.
[10] Sentencia T-1113 de 2005.
[11] Sentencia
T-421 de 2003.
[12] Sentencia
T-421 de 2003.
[13] Sentencia T-171 de 2009.
[14]  Sentencia T-421 de
2003.
[15] Ver entre otras, las sentencias T-343 de 1998, T-763 de 1998, T-188 de 2002, T-553 de 2002, T-421 de
2003, T-684 de 2003, T-368 de 2005, T-1113 de 2005.
[16]  Sentencia T-1113 de 2005.
[17] Sentencia T-057 de 1999.
[18] Ver entre otras sentencias C- 590 de 2005 y T-086
de 2007.
[19] Sentencia T-231 de 1994.
[20] Sentencia T-774 de 2004.
[21] Sentencia SU-120 de 2003.
[22] Vgr. ha sido derogada o declarada
inexequible.
[23] Sentencia T-292 de 2006.
[24] Sentencia SU-1185 de 2001.
[25] Sentencia T-1285 de 2005.
[26] Sentencia SU-1184 de 2001.
[27]  Sentencia T-1285 de 2005.
[28]  Sentencia T-292 de 2006.
[29] Sentencia T-1285 de 2005.
[30] Sentencia SU-1184 de 2001.
[31] Sentencia C- 590 de 2005.
[32] Sentencia C-590 de 2005.
[33] Sentencia SU-1185 de 2001.
[34] Sentencia C-590 de 2005.
[35] Sentencia
T-171  de 2009.
[36] Sentencia T- 458 de 2007.
[37] Sentencia T-462 de 2003.
[38] Sentencia C-590 de 2005.
[39] Sentencia T-086 de
2003.
[40] Sentencia T- 086 de 2003.
[41] Sentencia
T-171 de 2009.
[42] Sentencia T-086 de
2003.
[43] Sentencia T- 1285 de 2005.
[44] Sentencia C-835 de
2003.
[45] Sentencia T-973 de 2005,  reiterada
en T-142 de 2006.
[46] Sentencia T-1284 de 2005.
[47] Sentencia T-347 de 1994, T-246 de 1996 y T-276 de 2000.
[48] Esta norma prescribe textualmente: “REVOCATORIA
DE PENSIONES RECONOCIDAS IRREGULARMENTE: Los representantes legales de las
instituciones de Seguridad Social o quienes respondan por el pago o hayan
reconocido o reconozcan prestaciones económicas, deberán verificar de oficio el
cumplimiento de los requisitos para la adquisición del derecho y la legalidad
de los documentos que sirvieron de soporte para obtener el reconocimiento y
pago de la suma o prestación fija o periódica a cargo del tesoro público,
cuando quiera que exista motivos en razón de los cuales pueda suponer que se
reconoció indebidamente una pensión o una prestación económica. En caso de
comprobar el incumplimiento de los requisitos o que el reconocimiento se hizo
con base en documentación falsa, debe el funcionario proceder a la revocatoria
directa del acto administrativo aun sin el consentimiento del particular y
compulsar copias a las autoridades competentes.
[49] Sentencia número 8732  del 16 de julio de 2002.
[50] Sentencia T-086 de
2003.
[51] Sentencia T- 086 de 2003.
[52] Sentencia C-590 de 2005.
[53] Sentencia T- 086 de 2003.