T-211-99
Sentencia T-211/99
Sentencia
T-211/99
TUTELA PARA
CUMPLIMIENTO DE SENTENCIAS-Alcance
TUTELA PARA
CUMPLIMIENTO DE SENTENCIAS-Obligación
de hacer
TUTELA PARA
CUMPLIMIENTO DE SENTENCIAS-No
reintegro
ENTIDADES
AUTARQUICAS-Responsabilidad
OBLIGACIONES
LABORALES-Titularidad
cuando entidad estatal desaparece o es reemplazada
Referencia:
Expediente T-190.630
Acción de tutela
contra el Instituto de Crédito Territorial –I.C.T.-, hoy Instituto Nacional de
Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana –INURBE-, por la presunta violación
de los derechos al debido proceso y al trabajo.
Temas:
Derecho a que se
cumplan las sentencias judiciales y la acción de tutela.
Titular de las
obligaciones laborales cuando una entidad estatal desaparece o es reemplazada
por otra.
Actor: Jorge Eliécer
Vargas Neira
Magistrado Ponente:
Dr. CARLOS GAVIRIA
DÍAZ
Santafé de Bogotá
D.C., trece (13) de abril de mil novecientos noventa y nueve (1999).
La Sala Cuarta de
Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional, compuesta por los Magistrados
José Gregorio Hernández Galindo, Martha Victoria Sáchica de Moncaleano (E), y
Carlos Gaviria Díaz, este último en calidad de ponente,
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA CONSTITUCIÓN,
procede a revisar la
decisión adoptada por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander en el
trámite del proceso radicado bajo el número T-190.630.
ANTECEDENTES
1.     Hechos.
Jorge Eliècer Vargas
Neira fue empleado del Instituto de Crédito Territorial, y se desempeñó como
Supervisor de la División Administrativa hasta que fue declarado insubsistente
por medio de la Resolución No. 019 del 5 de enero de 1990.
Inconforme con tal
decisión, acudió ante el Tribunal Administrativo de Norte de Santander por la
vía de nulidad y restablecimiento del derecho, y esa Corporación, en fallo del
18 de febrero de 1997, resolvió declarar la nulidad de la resolución acusada,
ordenar al Instituto de Crédito Territorial, hoy INURBE, reintegrar al actor, entender
para todo efecto legal que no hubo solución de continuidad en los servicios
prestados, y ajustar el valor de las sumas adeudadas al empleado de conformidad
con el artículo 178 del Código Contencioso Administrativo.
El señor Vargas
Neira, a través de su apoderado, solicitó al Director Regional del INURBE, el
26 de noviembre de 1997, que cumpliera con lo ordenado por dicha sentencia, sin
obtener resultado alguno. El 6 de julio de 1998, presentó una queja ante la
Procuraduría General de la Nación, pero tampoco así logró ser reintegrado y que
se le pagaran las sumas ordenadas por el Tribunal en sentencia ejecutoriada.
En vista de lo
anterior, acudió a la acción de tutela el 16 de octubre de 1998, con la
pretensiòn de que se ordenara al INURBE cumplir con lo ordenado en el fallo que
le favoreció.
2.     Sentencia de instancia.
El Tribunal
Administrativo de Norte de Santander, en sentencia del 29 de octubre de 1998,
decidió rechazar por improcedente la acción de tutela, pues consideró que el
actor cuenta con la acción ejecutiva para la defensa judicial de sus derechos.
Este fallo no fue
impugnado.
CONSIDERACIONES
DE LA CORTE
1.     Competencia.
La Corte
Constitucional es competente para revisar el fallo de instancia proferido en el
trámite del proceso bajo revisión, en virtud de los artículos 86 y 241 de la
Carta Política; corresponde a la Sala Cuarta de Revisión de Tutelas adoptar la
sentencia respectiva, según el reglamento interno y el auto de la Sala de
Revisión Número Doce del 11 de diciembre de 1998.
2.     Derecho a que se cumplan las sentencias
judiciales y la procedencia de la acción de tutela.
En la sentencia
T-553/95, esta Sala revisó un caso similar, y reiteró la jurisprudencia de la
Corte Constitucional sobre la procedencia de la tutela para hacer efectivo el
derecho de las personas a que se cumplan los fallos judiciales, en los
siguientes términos:
”La vigencia de
un orden justo no pasaría de ser una mera consagración teórica plasmada en el
preámbulo del Estatuto Superior, si las autoridades públicas y privadas, no
estuvieran obligadas a cumplir íntegramente las providencias judiciales
ejecutoriadas. Acatamiento que debe efectuarse de buena fe, lo que implica que
el condenado debe respetar íntegramente el contenido de la sentencia, sin
entrar a analizar la oportunidad, la conveniencia, o los intereses de la
autoridad vencida dentro del proceso, a fin de modificarlo.
”La observancia
de las providencias ejecutoriadas, además de ser uno de los soportes del Estado
Social de Derecho, hace parte del derecho de acceder a la administración de
justicia -artículo 229 Superior-.  Este se concreta no sólo en la posibilidad
de acudir al juez para que decida la situación jurídica planteada, sino en la
emisión de una orden y su efectivo cumplimiento; valga decir, en la aplicación
de la normatividad al caso concreto.
”En tal virtud,
cuando la autoridad demandada se rehúsa a ejecutar lo dispuesto en la
providencia judicial que le fue adversa, no sólo vulnera los derechos que a
través de esta última se han reconocido a quien invocó protección, sino que
desacata una decisión que hizo tránsito a cosa juzgada. Si tales derechos son
fundamentales, el desconocimiento de la sentencia que los ampara viola el
Ordenamiento Superior, también por esa razón.
”En consecuencia,
y de conformidad con el artículo 86 de la Constitución y el Decreto 2591 de
1991, la tutela es el mecanismo judicial para lograr la protección de los
derechos vulnerados por la omisión de la administración en acatar las
obligaciones que le impuso el juez”.
En esa oportunidad,
esta Sala no ignoró el carácter subsidiario de la acción de tutela, ni el hecho
de que el actor cuenta con el proceso ejecutivo para procurar la defensa de sus
derechos; sin embargo, consideró que esa vía ejecutiva, según lo ha señalado la
Corte, sólo es más eficaz que la tutela para lograr la ejecución de una
decisión judicial que imponga al demandado una obligación de dar.  Así lo
manifestó la Sala Quinta de Revisión de Tutelas en la Sentencia T-329 de 1994[1]:
”Cuando
se trata de obtener que, en cumplimiento de sentencia judicial, la
administración reintegre a una persona desvinculada del servicio por acto
administrativo declarado nulo, estamos ante una obligación de hacer, cuya
ejecución por la vía indicada en el artículo 488 del Código de Procedimiento
Civil no goza de la misma efectividad que se alcanzaría en la hipótesis de una
obligación de dar.
”En efecto, el
proceso ejecutivo tiene la virtualidad de obtener el forzoso cumplimiento de
aquello que se quiere eludir, mediante la aplicación de medidas que, como el
embargo y posterior remate de los bienes del deudor, están en manos del juez,
quien las lleva adelante pese a la resistencia del demandado, en los casos y
dentro de las reglas procesales pertinentes.
”Hay allí una
característica indubitable de efectividad, pues la consecuencia del
incumplimiento es la ejecución forzosa de las prestaciones a las que se estaba
obligado.
”No obstante,
cuando esas prestaciones están a cargo de un funcionario o dependencia de la
administración pública y consisten en hacer algo -en este caso, reintegrar a
unos servidores públicos despedidos-, lo que se decida por el juez de ejecución
está limitado a impartir la orden de que se cumpla el fallo hasta ahora no
cumplido, sin que exista medida alguna aplicable coercitivamente para que, aùn
contra la voluntad del funcionario o dependencia, se lleve a cabo lo mandado.
En otros términos, fuera de las sanciones que puedan ser aplicables al remiso,
todo consiste en añadir otra decisión judicial no menos expuesta al
incumplimiento que la ya desobedecida.
”No desconoce la
Corte que, según el artículo 500 del Código de Procedimiento Civil, modificado
por el Decreto 2282 de 1989, cuando dentro del proceso ejecutivo no se cumpla
la obligación de hacer en el término fijado en el mandamiento correspondiente y
no se hubiere pedido en subsidio el pago de perjuicios, el demandante podrá
solicitar que se autorice la ejecución del hecho por un tercero a expensas del
deudor.
”Pero es evidente
que obligaciones de carácter administrativo relativas al manejo de personal al
servicio del Estado, cual es la de reintegrar a un servidor público separado de
su cargo, únicamente pueden ser cumplidas por la administración pública y,
dentro de ella, exclusivamente por el funcionario competente, de lo cual se
deduce que la previsión legal en referencia no es aplicable en casos como el
que se revisa.
”El pago
subsidiario de perjuicios parte del supuesto de que la obligación no será
cumplida, lo cual tampoco es aplicable en circunstancias como la que ahora
examina la Corte, pues se trata del acatamiento a sentencias judiciales en
firme, que no puede ser sustituído por el pago de sumas de dinero, y, aun en el
caso de que ello se admitiera, tratándose de derechos fundamentales tendría que
aplicarse el principio según el cual ellos deben tener eficacia por encima de
otras alternativas. Es decir, no podría prohijarse una interpretación que
condujera a aceptar, salvo casos de perjuicio irreparable, que el material
ejercicio del derecho fuera reemplazado por el pago de una indemnización.
”Todo lo dicho
significa que en semejantes eventos, hallándose de por medio derechos
fundamentales, la iniciación y culminación de un proceso ejecutivo no es medio
más adecuado ni efectivo para que ellos dejen de ser quebrantados.
”En cambio, la
decisión del juez de tutela, mediante la cual se ordene ejecutar una sentencia
que viene siendo incumplida, tiene varias características propias que la hacen
más efectiva, dado su carácter preferente, sumario e inmediato”[2].
En consecuencia, se
debe revocar la decisión de instancia y, en su lugar, tutelar los derechos al
debido proceso y al trabajo del actor.
3.     Titular de las obligaciones laborales
cuando una entidad estatal desaparece o es reemplazada por otra.
También el problema
que surge cuando una entidad estatal desaparece, o es reemplazada por otra, o
entra en liquidación, y se pregunta por el titular de las obligaciones
laborales que le eran exigibles, fue resuelto por esta Corte en la sentencia
T-313/95[3],
en los términos en que aquí se reitera la jurisprudencia sobre el asunto:
“El art. 1º de la
Ley 151 de 1959 establece:
’Las empresas y
establecimientos públicos descentralizados, cualquiera que sea la forma de
administración adoptada, son parte de la administración pública; sus bienes y
rentas, por su origen, son desmembración del patrimonio público, y están
afectados a la prestación de servicio público, culturales o sociales.....’
”El decreto 1050
de 1968 dice en su artículo 6º que las empresas industriales y comerciales del
Estado tienen ’capital independiente, constituido totalmente con bienes o
fondos públicos comunes, los productos de ellos, o el rendimiento de impuestos,
tasas o contribuciones de destinación especial.’
”Significa lo
anterior que el patrimonio de esas empresas y su justificación jurídica emanan
del Estado, y, éste debe acudir solidariamente en su respaldo cuando se trate
del pago de obligaciones laborales. Por esta razón es explicable que la Ley 1º
de 1991 ordene atender por cuenta de la Nación los pasivos Sociales de
Colpuertos.
”Esta actitud no
está desligada de la teoría administrativa moderna. Aunque allí se habla de
responsabilidad subsidiaria y no solidaria. Miguel Marienhoff[4] al
hablar de la responsabilidad de las Entidades autárquicas dice:
’Normalmente, la
entidad misma hará frente a su responsabilidad, utilizando para ello los fondos
o bienes de afectación de que dispone. Pero puede ocurrir que el ente
autárquico no pueda hacer efectiva su responsabilidad, por insuficiencia o
falta de activo. ¿Quién responde en tal supuesto?
’Segùn la
doctrina -cuyas conclusiones comparto-, en tales eventos, responde el Estado
creador del ente, ello por aplicación de los principios sobre responsabilidad indirecta,
que en nuestra legislación aparece contemplada en el artículo 1113 del Código
Civil, cuyo texto dice así: "La obligación del que ha causado un daño se
extiende a los daños que causaren los que están bajo su dependencia o por las
cosas que se sirve, o que tiene a su cuidado". En la especie, el ente
autárquico sería el "dependiente" y el Estado el
"principal". Trátase de una adaptación del supuesto contemplado en el
artículo 1113 del Código Civil, al caso de responsabilidad del Estado por
obligaciones    -cualquiera sea su origen- de una entidad autárquica,
adaptación que juzgo plausible, no sólo por la similitud de situaciones, sino
especialmente porque la propiedad de los bienes que la entidad autárquia tiene
"afectados" para el cumplimiento de sus fines, le pertenece al
Estado. De manera que, en última instancia, la responsabilidad del ente
autárquico debe ser cubierta por el Estado.
’Si bien en
derecho privado los autores consideran que el responsable indirecto es
solidario con el responsable directo, y que en ese orden de ideas el principal
es deudor solidario de lo que resulte adeudar su dependiente, estimo que esa
solidaridad no rige ni puede aceptarse en el supuesto de responsabilidad
indirecta del Estado por una obligación de un ente autárquico, pues en este
caso el principio de la responsabilidad indirecta no surge expresamente de ley
alguna -como ocurre, en cambio, en el derecho privado-, sino que se recurre
subsidiariamente a él al solo efecto de llenar  un vacío del ordenamiento
jurídico legal administrativo. En materia de patrón y dependiente la
responsabilidad indirecta de aquél surge de texto "expreso"; de ahí
que, como lo sugiere la doctrina, glosando los textos del derecho privado, la
responsabilidad de patrón y dependiente sea solidaria. Pero eso no ocurre
respecto a la responsabilidad del Estado por obligaciones de una entidad
autárquica: de ahí que no pueda hablarse de responsabilidad
"solidaria", y que sólo deba hablarse de responsabilidad
"subsidiaria" del Estado por la obligación del ente autárquico. El
Estado es responsable, pero no en forma solidaria, sino en forma subsidiaria, o
sea únicamente cuando el ente autárquico efectivamente no pueda hacer frente a
su responsabilidad con los fondos o bienes que le fueron afectados para el cumplimiento
de sus fines. El acreedor del ente autárquico no puede, por el solo hecho de
serlo, requerirle el pago directamente al Estado. La de éste es una obligación
"subsidiaria", no una obligación solidaria.’
Así, es claro que
debe responder el INURBE por las obligaciones que surgieron de la sentencia del
Tribunal Administrativo de Norte de Santander del 18 de febrero de 1997, por
medio de la cual se declaró la nulidad de la la Resocución No. 019 del 5 de
enero de 1990; así se le ordenará en la parte resolutiva de esta providencia..
DECISIÓN
En mérito de las
consideraciones que anteceden, la Sala Cuarta de Revisión de Tutelas de la
Corte Constitucional, en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero. REVOCAR
el fallo adoptado por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander el 29 de
octubre de 1998 y, en su lugar, tutelar los derechos al debido proceso y al
trabajo de Jorge Eliecer Vargas Neira.
Segundo. ORDENAR
al Instituto Nacional de Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana –INURBE-,
que si aún no lo ha hecho, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes
a la notificación de esta providencia, proceda a cumplir con las òrdenes que
profirió en su contra el Tribunal Administrativo de Norte de Santander en la
sentencia del 18 de febrero de 1997 -mediante la cual decretó la nulidad de la
resolución No. 019 del 5 de enero de 1990-, so pena de las sanciones previstas
en el Decreto 2591 de 1991 para el desacato.
Tercero. PREVENIR
a dicho instituto para que no vuelva a incurrir en las omisiones que dieron
origen al presente proceso.
Cuarto. COMUNICAR
esta providencia al Tribunal Administrativo de Norte de Santander para los
efectos previstos en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Comuníquese, notifíquese,
cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.
CARLOS
GAVIRIA DÍAZ
Magistrado
Ponente
JOSÉ
GREGORIO HERNÁNDEZ GALINDO
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Magistrada
(E)
PABLO
ENRIQUE LEAL RUÍZ
Secretario
General (E)
[1] M.P. Dr. José Gregorio Hernández Galindo
[2] En el mismo sentido, véanse las
sentencias T-403/96, T-262/97, SU-257/97, T-084/98, T-242/98, T-392/98,
T-410/98, T-467/98 y T-670/98.
[3] M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[4]Tratado de Derecho Adminsitrativo, T.I.,
pág. 440 yss.