T-121-16
Sentencia T-121/16
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS
JUDICIALES-Reiteración de
jurisprudencia sobre procedencia excepcional
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS
JUDICIALES-Requisitos
generales y especiales de procedibilidad
SENTENCIAS DE NULIDAD PROFERIDAS POR EL
CONSEJO DE ESTADO-Efectos
ex tunc
Los fallos de
nulidad proferidos por el Consejo de Estado tienen efectos ex tunc, es
decir, retrotraen la situación a como se encontraba antes de haberse proferido
el acto anulado, sin afectar las situaciones jurídicas que se consolidaron, las
cuales, conforme la jurisprudencia de lo contencioso administrativo, son
aquellas que han quedado en firme, o han sido objeto de pronunciamiento
judicial, es decir, que han hecho tránsito a cosa juzgada, por tanto, no son
susceptibles de debatirse ni jurídica ni administrativamente.
HOSPITAL
SAN JUAN DE DIOS-Establecimiento de salud de orden departamental
HOSPITAL
SAN JUAN DE DIOS-Efectos de la Sentencia SU.484 de 2008
La finalidad del fallo SU-484-2008 fue remediar las
situaciones laborales que quedaron inconclusas e indeterminadas y regular el
pasivo laboral y pensional que tiene la entidad de salud. Lo anterior, permitió
brindar igualdad, seguridad jurídica, además de proteger los derechos
fundamentales al mínimo vital, y seguridad social de los trabajadores y
extrabajadores del Hospital San Juan de Dios. La sentencia de unificación estableció que, en efecto, la
Fundación Hospital San Juan de Dios despareció del mundo jurídico, de tal
manera que las entidades que lo conformaron vuelven a tener la naturaleza de
beneficencia estatal, perteneciente a la Beneficencia de Cundinamarca, adscrita
al Sistema Nacional de Salud, como ente prestador de servicios médico
asistencial, naturaleza que tenía antes del 15 de febrero de 1979.
EFECTOS
INTER COMUNIS-Se adoptan para proteger derechos de todos los
afectados por la misma situación de hecho o de derecho en condiciones de
igualdad
Los
efectos inter comunis pueden
definirse como aquellos efectos de un fallo de tutela que, de manera
excepcional se extienden a situaciones concretas de personas que, aun cuando no
promovieron el amparo constitucional, se encuentran igualmente afectadas por la
situación de hecho o de derecho que lo motivó, producto del actuar de una misma
autoridad o particular, justificado en la necesidad de dar a todos los miembros
de una misma comunidad un trato igualitario y uniforme que asegure el goce
efectivo de sus derechos fundamentales.
HOSPITAL
SAN JUAN DE DIOS-Aplicación retroactiva de la sentencia
SU-484-2008 a los contratos de trabajo vigentes con el Hospital San Juan de
Dios
La problemática económica y
laboral de la Fundación San Juan de Dios, obligó a la Corte adoptar una
decisión que unificara los criterios que resultaban disimiles en los casos que
presentaban identidad substancial. Es así como el fallo de unificación delimitó
aspectos que se encontraban indeterminados, como la terminación de los
contratos de trabajo, y el pago del pasivo laboral de la entidad, en
consecuencia, permite que las ordenes y decretos del fallo sean aplicados de
manera retroactiva a quienes  hayan tenido un contrato de trabajo, nombramiento o
posesión, o que se encuentren vinculados mediante contrato de prestación de
servicios, excluyendo, a quienes
por vía judicial hubieren
obtenido un reconocimiento de aportes y cotizaciones al sistema de seguridad
social, salarios y prestaciones exceptuando las pensiones descansos e
indemnizaciones.
ACCION DE LESIVIDAD-Concepto/ACCION
DE LESIVIDAD-Término para interponerla
La acción de lesividad le
permite a la administración demandar sus propios actos, entendiendo estos como
la manifestación de voluntad de la administración que produce efectos
jurídicos. Acción que debe ser promovida en el caso de la nulidad y
restablecimiento del derecho en el término de cuatro meses. Sin embargo, cuando
se trate de un acto administrativo que reconoce prestaciones periódicas dicha
acción se puede ejercitar en cualquier tiempo.
HOSPITAL SAN JUAN DE DIOS-Nunca
tuvo la calidad de persona jurídica de derecho privado, por lo tanto, el
personal vinculado tenía la categoría de empleado público o trabajador oficial,
de acuerdo a las actividades o funciones desempeñadas
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS
JUDICIALES-Improcedencia
por no incurrirse en un defecto sustantivo, por cuanto la decisión proferida
por el Consejo de Estado tuvo sustento en las normas aplicables al caso
La entidad enjuiciada no incurrió en un defecto sustantivo, por
cuanto las normas aplicables y que regulan el vínculo laboral de la accionante
son de derecho público, al ser un ente de beneficencia estatal.
ACCION DE TUTELA CONTRA
PROVIDENCIAS JUDICIALES-Improcedencia por inexistencia de defecto fáctico, por cuanto no
existe un error en el juicio valorativo de la prueba testimonial
La Sección
Segunda, no valoró de manera caprichosa ni al desgaire los hechos expuestos por
los declarantes. Es más, existe suficiente evidencia probatoria que permite
separarse de lo dicho en las declaraciones y llegar a la conclusión de que el
contrato de trabajo terminó el 29 de octubre de 2001.
ACCION
DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Improcedencia
por inexistencia de defecto orgánico, pues se trata de una acción de lesividad, cuya finalidad pretende
declarar la nulidad de un acto administrativo que afecta dineros públicos, y
cuyo destinatario es una empleada pública
No existe defecto orgánico, puesto que, la entidad
donde trabajó la accionante es una entidad de derecho público, en consecuencia,
sus actos son susceptibles de ser estudiados por la jurisdicción contencioso
administrativa.
Referencia:
Expediente
T-5.202.522
Demandante:
Margarita del
Socorro Ariza de Arteaga.
Demandados:
La Nación, Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Fundación San
Juan de Dios en Liquidación y la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de
Estado.
Magistrado Ponente:
GABRIEL
EDUARDO MENDOZA MARTELO
Bogotá, D.C.,
ocho (8) de marzo de dos mil dieciséis (2016).
La Sala Cuarta
de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Gabriel
Eduardo Mendoza Martelo, Gloria Stella Ortiz Delgado y Jorge Iván Palacio
Palacio, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha
pronunciado la siguiente
SENTENCIA
En la revisión del fallo dictado el 7 de septiembre de 2015, por la Sección
Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado,
mediante la cual se confirmó  la sentencia proferida por la Sección Cuarta de
la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, el 14 de mayo
de 2015, dentro de la acción de amparo constitucional instaurada por Margarita
Rosa del Socorro Ariza Arteaga contra la Nación, el Ministerio de Hacienda y
Crédito Público y la Fundación de San Juan de Dios, en Liquidación y la
Sección, Segunda, Subsección A, del Consejo de Estado.
La presente
acción de tutela fue escogida para revisión por la Sala de Selección Número Diez,
mediante auto del veintiocho (28) de octubre de dos mil quince (2015), y
repartida a la Sala Cuarta de esta Corporación para su decisión.
I.
ANTECEDENTES
1. Solicitud
Margarita Rosa del Socorro Ariza de Arteaga, presentó acción de
tutela contra la Nación, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Fundación
San Juan de Dios, en Liquidación, y la Sección Segunda, Subsección A, de la
Sala de lo Contencioso Administrativo, del Consejo de Estado, con el fin de obtener
la protección de los derechos fundamentales al debido proceso, igualdad,
defensa y vida digna.
2. Reseña
fáctica
La demandante los narra, en síntesis, así:
2.1. La
Fundación San Juan de Dios, era una entidad de derecho privado, de conformidad
con los Decretos 290 y 1374 de 1979. En consecuencia, las relaciones laborales
con sus trabajadores se regían por las normas del Código Sustantivo del
Trabajo.
2.2. Manifiesta
que se vinculó mediante contrato de trabajo a término indefinido como médica
Anestesióloga, al Hospital San Juan de Dios de la Fundación San Juan de Dios, a
partir del día 2 de marzo de 1982.
2.3 Entre la
Fundación San Juan de Dios y el Sindicato de Trabajadores de Hospitales, Clínicas,
Consultorios y Sanatorios de Bogotá, D.C. del Departamento de Cundinamarca,
“SINTRAHOSCLISAS”, se suscribieron diez convenciones colectivas de trabajo. Entre
estas, se encuentra la convención firmada en 1982, en la cual se consagró la
pensión a los trabajadores que cumplan o hayan cumplido 20 años de labores en
la institución, cualquiera sea su edad[1].
Asimismo, manifestó que era beneficiaria de las convenciones colectivas puesto
que se encontraba afiliada al sindicato.
2.4. Habiendo
cumplido veinte años de servicios con la Fundación San Juan de Dios, el 31 de
octubre de 2002, suscribió acta de terminación del contrato de trabajo por mutuo
acuerdo y, con fecha 28 de octubre de 2002, el Director Interventor de la
Fundación San Juan de Dios le reconoció la pensión de jubilación[2] de conformidad con lo
dispuesto en el artículo 30 de la Convención Colectiva de Trabajo de 1982.
2.5. Manifiesta que
la pensión reconocida tiene un carácter privado, puesto que entre el 15 de
febrero de 1979 y el 14 de junio de 2005, la Fundación San Juan de Dios, era
una entidad del sector privado, razón por la cual tuvo la calidad de
trabajadora particular. Adicional a lo anterior, manifiesta que la prestación
le fue reconocida con base en factores salariales que no son tenidos en cuenta
para liquidar las pensiones de jubilación en el sector público[3].
2.6. El 8 de marzo
de 2005, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado,
declaró la nulidad de los Decretos 290 y 1374 de 1979, y del Decreto 371 de
1998, los cuales crearon y reglamentaron el funcionamiento de la Fundación San
Juan de Dios, puesto que el Presidente de la República expidió estas normas con
extralimitación de las funciones que le atribuye el artículo 120 de la
Constitución.
2.7. Que existen
pronunciamientos del Consejo de Estado, en los que se interpretó que frente a la
nulidad de los Decretos 290, 1374 de 1979, y 371 de 1998, se producen efectos extunc,
y que, por consiguiente, no se afectan las situaciones jurídicas definidas
y consolidadas conforme la presunción de legalidad que amparó los respectivos
actos que fueron anulados y, que además, no pueden desconocerse los derechos
creados durante la vigencia de los mismos.[4]
Decisión que fue tomada a pesar de que en la tutela T-010 de 2012 se
dirimió en forma radical y definitiva la naturaleza jurídica de la Fundación
San Juan de Dios.
2.8. Señaló que
conforme al contenido y el alcance de las órdenes dadas en la sentencia SU-484
de 2008, el hospital conformó una sola institución con el Instituto Materno
Infantil.  Que a partir de 1974, se constituyó la beneficencia de Cundinamarca
como establecimiento Público del orden departamental, pasando el patrimonio del
Hospital a esta entidad, y se organizó una entidad de utilidad común, sin ánimo
lucro, con patrimonio propio y de derecho privado. Que a pesar de haberse
expedido la Ordenanza 58 de 1975, y 22 de 1977, tanto los bienes del hospital
como los del instituto seguían perteneciendo a la Beneficencia de Cundinamarca.
Para ese mismo año, la dirección técnica y administrativa del centro
hospitalario fue asumida por el Ministerio de Salud, hasta diciembre de 1978.  En
1979 se dictó el Decreto 290, el cual, en aplicación del artículo 650 del
Código Civil, estableció que la naturaleza jurídica del Hospital era de origen
privado, con personería jurídica. Que la Sala de Consulta y Servicio Civil
profirió concepto[5]
en el cual consideró que debían aplicarse los Decretos del 15 de febrero de
1979 y del 8 de junio de 1979, mientras no fueran anulados, precisando que la
Fundación San Juan de Dios, fue concebida como una institución pública de carácter
departamental, administrada por la Beneficencia de Cundinamarca,  y luego por
la Fundación de San Juan de Dios, intervenida por el Ministerio de Salud, que
continuo siendo patrimonio del Departamento de Cundinamarca. Fue instituida
como patrimonio cultural de la Nación, de conformidad con la Ley 735 de 2002.
2.9. A su
juicio, con la sentencia proferida por el Consejo de Estado el 8 de marzo de
2005, los decretos que dieron origen a la Fundación San Juan de Dios, como
institución de derecho privado, pierden su ejecutoria y, por tanto, la
situación jurídica de la Fundación vuelve a su “statu quo”, regresando
el patrimonio a la Beneficencia de Cundinamarca.
2.10. Considera
que las relaciones laborales de los trabajadores de la Fundación San Juan de
Dios tienen una triple connotación jurídica, dependiendo del período de tiempo
en que laboraron para la entidad, clasificándose así: (i) los trabajadores que
prestaron sus servicios como funcionarios públicos, (ii) los que causaron la
relación laboral durante el tiempo en que la fundación fue constituida como
entidad de derecho privado, razón por la cual le eran aplicables las normas del
Código Sustantivo de Trabajo, (iii) y los trabajadores que sirvieron a la
Fundación en los sucesivos cambios de naturaleza jurídica.
2.11. Expone que
ante la grave situación de la entidad, la Corte Constitucional precisó lo
siguiente: “5.1. En relación con el establecimiento de la Fundación San Juan
de Dios, HOSPITAL SAN JUAN DE DIOS, la Corte Constitucional DECLARARÁ que
quedaron terminadas el 29 de octubre de 2001”
2.12. La
Fundación San Juan de Dios en Liquidación presentó acción de lesividad contra
el acto administrativo que reconoció su pensión de jubilación ante el Honorable
Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
2.13. En primera
instancia, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el 10 de octubre de 2012,
negó las pretensiones de la demanda, pues consideró que la accionante había
sido empleada del sector privado y fue beneficiaria de la Convención Colectiva
de 1982. Decisión contra la cual fue presentado recurso de apelación por parte
de la Fundación San Juan de Dios.
2.14. La Sección
Segunda, Subsección A, del Consejo de Estado, mediante sentencia del 1º de
septiembre de 2014, revocó la sentencia proferida por el Tribunal
Administrativo de Cundinamarca, y anuló los efectos jurídicos del Acta de Reconocimiento
No. 060 del 28 de octubre de 2002. La decisión tuvo como fundamento que: (i) la
accionante tenía la condición de empleada pública, en razón de los efectos
retroactivos del fallo que declaró la nulidad de los Decretos 290, 1374 de
1979, y 371 de 1998, por lo tanto, le es aplicable el artículo 26 de la Ley 10
de 1990, y  (ii) que la accionante no completó los veinte años de servicios a
efectos de obtener su pensión de jubilación al finalizar su vinculación laboral
con el Hospital San Juan de Dios, el 29 de octubre de 2001, de conformidad con
lo señalado en la Sentencia SU-448 de 2008.
2.15. El
Ministerio de Hacienda mediante acto administrativo, suspendió el pago de las
mesadas pensionales, razón por la cual la accionante presentó acción de tutela,
que fue negada, por cuanto el Ministerio reactivó el pago de las mesadas.
2.16. Considera
la actora que existen pronunciamientos del Consejo de Estado en los cuales el
Máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo, decidió a favor de los
pensionados, las acciones de lesividad, similares a la suya, lo que vulnera su
derecho a la igualdad. De igual manera, hace alusión al proveído del 10 de
septiembre de 1985 proferido por la Corte Suprema de Justicia. [6]
2.17. Los
defectos alegados y que a juicio de la accionante vulneran su debido proceso son:
1) un defecto sustantivo por cuanto la decisión controvertida se fundamentó en
normas inaplicables como la Ley 10 de 1990, el Decreto 691 de 1994 y el Decreto
3135 de 1968,  2) un defecto fáctico, que se configura (i) al no otorgarle
valor probatorio a las órdenes escritas impartidas por el Hospital San Juan de
Dios, en las que se indicaba a los trabajadores que debían seguir asistiendo
hasta que no se produjere la designación del liquidador de la Fundación, lo que
ocurrió el 2 de agosto de 2006, de conformidad con el acta de posesión que
figura en el expediente. Advierte  además, que la pensión de jubilación le fue
reconocida el 28 de octubre de 2002, (ii) que se tuviera la fecha de
terminación de la relación laboral el 29 de octubre de 2001, fecha que se
registra en la sentencia SU-484 del 15 de mayo de 2008 y que considera no puede
aplicarse de manera retroactiva, puesto que se desconocen derechos adquiridos y
(iii) fue desestimada la declaración de los señores Nodier Martín Fierro y
Oscar Guevara Cruz, quienes confirman que la accionante cumplía su turno en el
Hospital San Juan de Dios. 3) Alega la configuración de un defecto orgánico en
virtud de que el Consejo de Estado carecía de competencia, en segunda instancia
para pronunciarse de la acción de lesividad, esto en virtud de que su
vinculación con la entidad era de origen privado.
3.  Pretensiones de la demanda
Solicita la accionante, que se deje sin efectos
jurídicos la sentencia proferida por la Sección Segunda, Subsección A, del
Consejo de Estado del 1º de septiembre de 2014, que revocó la sentencia dictada
por la Sección Segunda, Subsección A, del Tribunal Administrativo de
Cundinamarca, el 10 de octubre de 2012.
4. Pruebas
relevantes que obran en el expediente
Con el escrito
contentivo de la tutela se aportaron las siguientes pruebas:
-Escritura Pública No. 1700 del 17 de
marzo de 2015, en la que se otorga poder general al Señor Santiago Guzmán
Gómez, como apoderado general de la Fundación San Juan De Dios hoy, en
Liquidación (Instituto Materno Infantil, Hospital San Juan de Dios). (Folio
59).
-Decreto 0021 del 14 de febrero de 2014,
mediante el cual se modifica parcialmente el Decreto Departamental número 009
del 21 de junio de 2006 y se designa un liquidador. (Folio 65).
-Acta de posesión del Gerente
Liquidador de la extinta Fundación San Juan de Dios, del 14 de febrero de 2014.
(Folio 67).
-Certificación del Ministerio de Salud,
en la que consta que la Fundación San Juan de Dios, es una institución de
Utilidad Común, sin ánimo de lucro, prestadora de servicios de salud,
perteneciente al Subsector Privado del Sistema General de Seguridad Social en
Salud. (Folio 1 cuaderno No. 2)
-Certificación de la Dirección de
Desarrollo de Servicios de Salud de la Secretaría de Salud Distrital de Bogotá,
D.C., en la que constan distintas designaciones de los interventores de la
Fundación San Juan de Dios. (Folio 2 del cuaderno No.2)
-Resolución No. 1933 de 2011, mediante
la cual se ordena la intervención administrativa total de la Fundación San Juan
de Dios, y se adoptan medidas en relación con sus unidades institucionales. (Folio
4 del cuaderno No. 2).
-Convención Colectiva de Trabajo
celebrada entre la Fundación San Juan de Dios y el Sindicato de Trabajadores de
Hospitales, Clínicas, consultorios y Sanatorios de Bogotá D.E. en el
Departamento de Cundinamarca. (Folio 24, cuaderno No. 2).
-Sentencia del 9 de marzo de 2012,  proferida
por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D,
del 9 de marzo de 2012, Rad. 25000232250002010-000848, (Folio 77 Cuaderno No.
2).
-Sentencia del 18 de marzo de 2011, proferida
por el Juzgado Once Administrativo de Descongestión del Circuito Judicial de
Bogotá, Sección Segunda. Rad. 11001333-2027.2008-00724-00 (Folio 82 Cuaderno
No. 2).
-Sentencia del 5 de agosto de 2013,  proferida
por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E,
Sala de Descongestión, Rad. 11001-33-31-016-2008-0676. (folio 138, Cuaderno No
2).
-Sentencia del 11 de diciembre de 2012,
Juzgado Quinto Administrativo de Descongestión del Circuito Judicial de Bogotá,
Sección Segunda. Rad. 11001333101620080067600. (Folio 159, Cuaderno No. 2).
-Sentencia del 10 de octubre de 2012, proferida
por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A,
Rad. 2010-00903-01, en la acción de lesividad promovida por el Hospital San
Juan de Dios en liquidación, (Hospital Materno Infantil), contra Margarita Rosa
del Socorro Arteaga, en la que se niegan las pretensiones de la demanda. Folio
170 Cuaderno No 2).
-Sentencia proferida en la acción de
tutela promovida por Margarita del Socorro Ariza Arteaga, contra el Ministerio
de Hacienda y Crédito Público y la Fundación San Juan de Dios en Liquidación
(folio 186 Cuaderno No. 2)
-Sentencia del 1º de septiembre de
2014, proferida por la Sección Segunda Subsección A, del Consejo de Estado, en
la acción de lesividad, promovida por la Fundación San Juan de Dios en
Liquidación (Hospital San Juan de Dios, Instituto Materno Infantil), en la cual
se revoca la sentencia del 10 de octubre de 2012, dictada por la Sección
Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que negó las pretensiones
de la demanda, en consecuencia, anula los efectos jurídicos del Acta de
Reconocimiento No. 0060 del 28 de octubre de 2012, en la cual reconoció y
ordenó pagar pensión de jubilación a la señora Margarita del Socorro Ariza de
Arteaga. (Folio 200 Cuaderno No 2).
5. Respuesta de la Sección Segunda,
Subsección A- del Consejo de Estado
En su escrito manifestó que lo
pretendido por el accionante es plantear una tercera instancia. Considera que
los argumentos formulados en la acción de tutela fueron estudiados por la
Subsección.  Hizo claridad en que no existió duda respecto de la terminación de
la relación laboral, la cual se produjo el 29 de octubre de 2001, de
conformidad con lo dispuesto en la sentencia SU-484 de 2008.
Señaló que no hay lugar a invocar el
principio de confianza legítima, argumento que sirvió de fundamento a la
sentencia de primera instancia, pues debe prevalecer el interés general, la
salvaguarda del patrimonio público, y el respeto por la juridicidad.
En relación con la no afectación de la
situación laboral de la accionante, al pronunciarse la Sala Plena del Consejo
de Estado en relación con la nulidad de los decretos que definieron la
naturaleza jurídica de la Fundación San Juan de Dios, fallo que se produjo
mucho después del reconocimiento de la pensión de jubilación, señaló que si
bien “no podía desconocerse que, en principio, los efectos ex tunc de la
sentencia de nulidad no afectan aquellas situaciones particulares consolidadas
antes de salir del mundo jurídico el acto que les sirvió de soporte, es cierto,
que ello no resultaba óbice para que la legalidad del acto creador de
situaciones jurídicas de carácter particular y concreto pudiera ser cuestionado
en sede judicial, como en efecto ocurrió”.
Agregó que la providencia que se
pretende infirmar, contrario a lo afirmado por el accionante, sí realizó un
estudio de las pruebas arrimadas al expediente.  Advierte que sí fue estudiada la
certificación No. 601 que obra a folio 122 del cuaderno principal, documento
que en efecto, no prueba que la accionante continuó prestando los servicios
después del 29 de octubre de 2001, como médico especialista, cumpliendo la
circular del 16 de octubre de 2001.
6.  Actuaciones
en sede de Revisión
Mediante auto
del 3 de diciembre de 2015, fue solicitado el préstamo del expediente de la
acción de lesividad Radicado No. 2010-00803-01.
6.1 Pruebas recolectadas por la Corte
Constitucional durante el trámite de Revisión.
Mediante oficio No.-02892 del 11 de diciembre de 2015,
se recibió en calidad de préstamo el expediente solicitado.
6.2 Trámite surtido ante la
Sala Plena de la Corporación
Conforme a lo previsto en el artículo 61 del Reglamento de la
Corte Constitucional, el Magistrado sustanciador informó en su oportunidad a la
Sala Plena[7]
sobre una circunstancia relevante en este caso: el tratarse de una demanda de
tutela contra una sentencia proferida por la Sección Segunda del Consejo de
Estado, el 1º de septiembre de 2014. La Sala Plena del 21 de enero de 2016,
dispuso que el caso sub examine fuera revisado por la Sala Cuarta de
Revisión de la Corporación.
7.      DECISIONES
DE INSTANCIA
7.1 Sentencia
de Primera Instancia
La Sección
Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado,
mediante sentencia del 14 de mayo de 2015, negó el amparo solicitado. A su
juicio, la entidad enjuiciada no incurrió en un defecto sustantivo, por cuanto
las normas aplicables y que regulan el vínculo laboral de la accionante son de
derecho público, al ser un ente de beneficencia estatal.
Frente al
defecto fáctico, consideró que en la sentencia de la Corte Constitucional SU-484
de 2008, se precisó que los vínculos laborales se extendieron hasta el 29 de
octubre de 2001, fallo que tiene efecto erga omnes, luego no existió discusión
respecto de la terminación de la relación laboral.
7.2 Impugnación del
accionante
La accionante, inconforme con
la decisión, solicitó la revocatoria de la sentencia de primera instancia. En
su sentir, los argumentos del juez de primera instancia no consultan la
realidad de la naturaleza jurídica de la Fundación San Juan de Dios, ni el tipo
de relación de carácter privado entre la entidad y sus trabajadores,
desconociendo pronunciamientos que han efectuado los jueces contencioso administrativos
y el Consejo de Estado, en acciones de lesividad similares, fallos en los
cuales se consideró que los trabajadores de la entidad no son empleados públicos,
asimismo, desconoció lo dicho por la Corte Constitucional en sentencia T-010 de
2012, en la que se precisó que en el período comprendido entre el 15 de febrero
de 1979, fecha de expedición de los Decretos 290 y 1374 de 1979  y el 14 de
junio de 2005, fecha de ejecutoria de la sentencia de nulidad, expedida por el
Consejo de Estado en Pleno,  la Fundación San Juan de Dios fungió como ente
privado y, en consecuencia,  los trabajadores al servicio de la misma fueron
trabajadores particulares.
Expuso que de conformidad con
las órdenes dadas en la sentencia SU-484 de 2008, a partir de 1974, se creó la
Beneficencia de Cundinamarca, y, por consiguiente, el Hospital San Juan de
Dios, y sus conexos, pasaron a formar parte del patrimonio de está, organizándose
para este evento la Fundación que llevaría su mismo nombre, y que sería una
entidad sin ánimo de lucro.  Solo hasta ese momento la entidad muta su calidad
de entidad de derecho público, para ser una entidad de derecho privado.
En relación con la sentencia
proferida por el Consejo de Estado, en la que se anulan los decretos proferidos
por el Gobierno Nacional, esta debe tener efectos a partir de su expedición. Así
las cosas, los trabajadores tienen una triple vinculación con la entidad, de acuerdo
al tiempo en que laboraron para ella, así:  1) los funcionarios que prestaron
sus servicios como empleados públicos, por todo el tiempo  2) los que causaron
la relación laboral durante el lapso en que la fundación fue considerada de
derecho privado, sujeta a las normas consagradas en el Código Sustantivo del
Trabajo y, por último, 3)  se encuentran aquellos trabajadores que sirvieron a
la Fundación en los sucesivos tránsitos de cambio de naturaleza jurídica de la
Institución.
Pone en consideración la
decisión que profirió la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, el
19 de septiembre de 1985, en la que expresó que la Fundación San Juan de Dios,
es de naturaleza privada y no pública y, en consecuencia, las relaciones deben
regirse por el Código Sustantivo del Trabajo.
Considera válido el reconocimiento de la pensión de jubilación, y el acuerdo
celebrado entre la Fundación San Juan de Dios y el Sindicato SINTRAHOSCLISAS,
lo que se explicó suficientemente en su respuesta a la acción de lesividad.
7.3 Sentencia de Segunda
Instancia
La Sección Quinta de la Sala
de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, confirmó la providencia[8]
proferida por la Sección Cuarta, por considerar que: (i) No existe defecto
orgánico, puesto que, la entidad donde trabajó la accionante es una entidad de
derecho público, en consecuencia, sus actos son susceptibles de ser estudiados
por la jurisdicción contencioso administrativa. (ii) en lo que tiene que ver
con el defecto fáctico, encuentra que la sentencia tuvo en cuenta lo señalado
por el fallo de unificación de la Corte Constitucional, y fueron valorados los
testimonios que obran en el expediente, los cuales no tienen la virtud de
suplir las ausencias de registros, en los cuales consta que el Hospital no recibió
más pacientes y no pueden dar fe que la accionada haya desplegado sus servicios
como anestesióloga con posterioridad al 29 de octubre de 2001.  Por último,
aunque se pretende alegar un desconocimiento del precedente judicial, dicho
defecto no prospera, por cuanto no cumplió el deber de argumentar las
circunstancias fácticas y los motivos por los cuales está alegando el presunto
desconocimiento de estas sentencias.
II.      FUNDAMENTOS
JURÍDICOS DE LA SALA
1.      Competencia
A través de esta Sala de Revisión, la Corte Constitucional es
competente para revisar la sentencia del Consejo de Estado, Sección Quinta, Sala
de lo Contencioso Administrativo, del 7 de septiembre de 2015, que confirmó la
sentencia del 14 de mayo de 2015, dictada por la Sección Cuarta del Consejo de
Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, que negó el amparo solicitado,
en la acción de tutela promovida por Margarita Rosa del Socorro Ariza Arteaga
contra la Nación, Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Fundación San Juan
de Dios en Liquidación y el Honorable Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso
Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. Y con fundamento en lo dispuesto
por los artículos 86 y 241, numeral 9º, de la Constitución Política, en
concordancia con los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.
2. Presentación
del caso, problema jurídico y esquema de solución
La Fundación San
Juan de Dios, hoy en Liquidación, presentó acción de lesividad contra el Acta
de Reconocimiento No. 0060 del 28 de octubre de 2002, mediante la cual le fue
reconocida la pensión de jubilación convencional a la accionante.  En primera
instancia, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda,
Subsección A, niega las pretensiones de la demanda. El 1 de septiembre de 2014,
la Sección Segunda, Subsección A, del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso
Administrativo, revocó la providencia de primera instancia y anuló los efectos
jurídicos del acta de Reconocimiento No. 0060 del 28 de octubre de 2012.  El
máximo Tribunal de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, en atención a lo
señalado en la sentencia que decretó la nulidad de los Decretos 290, y 1374 de
1979 y 371 de 1998 y, en consideración a los efectos ex tunc del fallo, hace
claridad en que el Hospital San Juan de Dios es un establecimiento de
beneficencia estatal, perteneciente a la Beneficencia de Cundinamarca, lo que
también fue expresado en la sentencia SU-484 de 2008. De esta manera, determinó
que el régimen prestacional para sus trabajadores es el previsto para los
empleados públicos del orden nacional, de conformidad con lo dispuesto en los artículos
30 de la Ley 10 de 1990, en concordancia con el Decreto 3135 de 1968, los
artículos 194 y 195-5 de la Ley 100 de 1993 y el artículo 1º del Decreto 1919
de 2002. Es así, como “quedan sin piso legal” todos los actos dictados con
sustento en la existencia de la Fundación San Juan de Dios, como entidad de
derecho privado, razón por la cual los empleados del hospital, quienes tendrían
la categoría de empleados públicos, no podían suscribir, ni beneficiarse de las
convenciones colectivas, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 416 del
Código Sustantivo de Trabajo.  No obstante lo anterior, y sin desconocer que
los efectos ex tunc, no afectan aquellas situaciones particulares consolidadas,
encuentra la Subsección que teniendo en cuenta la fecha de terminación de los
contratos de trabajo celebrados con la Fundación y que fue señalada en la
sentencia SU-484-2008, en la cual se precisó que los vínculos laborales
tuvieron vigencia hasta el 29 de octubre de 2001, determinó el Consejo de
Estado que la accionante, para esta fecha, no cumplió con el tiempo[9] exigido por la
convención colectiva para acceder a la prestación convencional, pues solo
contaba con 19 años, 7 meses y 27 días.
Manifiesta la
demandante en la acción de tutela que la providencia cuestionada adolece de
tres defectos, que conforme la jurisprudencia constitucional, vulneran su
debido proceso. Alega la configuración de un (i) defecto sustantivo por cuanto
la decisión controvertida se fundamentó en normas inaplicables como la Ley 10 de
1990, el Decreto 691 de 1994, el Decreto 3135 de 1968, la Ley 100 de 1993 y el
Decreto 1919 de 2002, (ii) un defecto fáctico, que se atribuye a la falta de
valoración  probatoria de las órdenes que por escrito impartió el Hospital San
Juan de Dios, en las que se indicó a los trabajadores que debían seguir
asistiendo hasta que no se produjere la designación del liquidador de la
Fundación, lo que ocurrió el 2 de agosto de 2006, de conformidad con el acta de
posesión del liquidador de la entidad, que obra en el proceso de acción de
lesividad.  Así mismo, considera que no se tuvieron en cuenta las declaraciones
de los señores Nodier Martín Fierro y Oscar Guevara Cruz, quienes confirman que
la accionante cumplía su turno en el Hospital San Juan de Dios y que la fecha
de terminación de la relación laboral lo fue el 31 de octubre de 2002. Las anteriores
pruebas, a su juicio, contradicen lo señalado por el Consejo de Estado en
cuanto a que su relación laboral finalizó el 29 de octubre de 2001 -fecha
señalada en la sentencia SU-484 de 2008-. De igual manera, considera que la
sentencia de unificación que estableció la fecha de terminación de los
contratos de trabajo con la Fundación San Juan de Dios, es un precedente que no
puede aplicarse de manera retroactiva, puesto que desconoce sus  derechos
adquiridos y (iii) un defecto orgánico el cual se configura en razón de que el
Consejo de Estado carecía de competencia, en segunda instancia, para
pronunciarse sobre la acción de lesividad, puesto que la vinculación de la
accionante con la entidad era de origen privado.
En consideración a los
antecedentes expuestos, le corresponde a la Sala decidir, si la Sección
Segunda, Subsección A, del Consejo de Estado, vulneró el derecho al debido
proceso de la accionante al revocar la sentencia del 10 de octubre de 2012,
proferida por la Sección Segunda, Subsección A, del Tribunal Administrativo de
Cundinamarca, y, anular los efectos jurídicos del Acta de Reconocimiento No.
060 del 28 de octubre de 2002, mediante la cual se ordenó pagar la pensión de
jubilación a la Señora Ariza de Arteaga.
Los problemas jurídicos que
la presente sentencia habrá de definir son los siguientes:
§
¿ Se modifica la naturaleza de las vinculaciones
laborales de los trabajadores del Hospital San Juan de Dios, con la sentencia
del Consejo de Estado que anuló los Decretos que establecían su carácter de
fundación - persona jurídica de derecho privado-. Lo anterior, en consideración
a sus efectos ex tunc?
§
¿Es aplicable retroactivamente la Sentencia
SU-484-2008, a los extrabajadores del Hospital San Juan de Dios, cuyos vínculos
laborales fueron terminados con anterioridad a la fecha en que se profirió la
providencia de unificación?
§  ¿La
Nulidad de los Decretos 290 de 1979, 1374 de 1979 y 371 de 1998, afecta los
actos que fueron proferidos por la administración durante su vigencia?
El plan de acción que habrá de
adelantarse a objeto de acometer la resolución del presente asunto, lo inicia
la Sala con el estudio de: (i) La procedencia
excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales, causales
genéricas y específicas, (ii) De los efectos ex
tunc de las sentencias de nulidad proferidas por el Consejo de Estado.
(iii) Los efectos y
contenido de la sentencia 00145-01 del 8 de marzo de 2005, proferida por la Sala Plena
del Consejo de Estado, mediante la cual se declara la nulidad de los Decretos
290 de 1979, 1374 de 1979 y 371 de 1998 (iv) El alcance y contenido de la
Sentencia SU-484-2008 y su aplicación retroactiva a los contratos de trabajo
vigentes con el Hospital San Juan de Dios, (v)
Procedencia de la acción de lesividad y, finalmente, (vi) el estudio del caso
en concreto.
2.1 Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.
Reiteración jurisprudencial
2.1.1 Ha sido consistente la
posición de la Corte Constitucional frente al tema de la procedencia excepcional
de la acción de tutela contra providencias judiciales.  El criterio asumido en
estos casos busca un equilibrio entre la actuación e interpretación de los
jueces –principio de la independencia judicial- y la prevalencia de los
derechos fundamentales.[10]
2.1.2. Se ha sostenido que la acción de amparo no puede
utilizarse en aras de remplazar los recursos y mecanismos con que las partes
cuentan dentro del proceso[11],
su alcance debe ser restrictivo y opera solo cuando se advierta la amenaza o
vulneración de un derecho fundamental por parte de la autoridad judicial en el
curso de una actuación. Sobre el particular, ha dicho la Corte Constitucional
que:
“.7 En suma, respecto de la procedencia de la
acción de tutela contra decisiones judiciales, la actual jurisprudencia de la
Corte Constitucional considera que: (i) la
acción de tutela es un instrumento excepcional
para desvirtuar la validez de decisiones judiciales cuando éstas son contrarias
a la Constitución; (ii) el carácter excepcional de la acción en este marco
busca lograr un equilibrio entre el principio constitucional de autonomía e
independencia judicial, y la eficacia y prevalencia de los derechos
fundamentales; y (iii) a fin de alcanzar el equilibrio referido, corresponde al
juez de tutela verificar si la acción satisface los requisitos generales de
procedibilidad previstos por esta Corporación, así como determinar si de los
supuestos fácticos y jurídicos del caso se puede concluir que la decisión
judicial vulneró o amenazó un derecho fundamental, al punto que satisface uno o
varios requisitos específicos de prosperidad.”[12]
2.1.3. Frente a la procedencia de la acción de
tutela contra providencias judiciales en la Sentencia C-590 de 2005 se
desarrollaron los requisitos generales y específicos de procedibilidad,
precisando que los primeros constituyen presupuestos para un estudio de fondo,
mientras que los segundos responden a los vicios o defectos específicos y
contundentes en los que incurre el fallo judicial y que vulneran derechos
fundamentales. Los requisitos generales de procedencia
de la acción de tutela contra decisiones judiciales son los siguientes:
“a. Que la cuestión que se discuta resulte de
evidente relevancia constitucional. Como ya se mencionó, el juez constitucional
no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada
importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde
definir a otras jurisdicciones. En consecuencia, el juez de tutela debe indicar
con toda claridad y de forma expresa por qué la cuestión que entra a resolver
es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los
derechos fundamentales de las partes.
b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios
y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo
que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental
irremediable. De allí que sea un deber del actor desplegar todos los mecanismos
judiciales ordinarios que el sistema jurídico le otorga para la defensa de sus
derechos.  De no ser así, esto es, de asumirse la acción de tutela como un
mecanismo de protección alternativo, se correría el riesgo de vaciar las
competencias de las distintas autoridades judiciales, de concentrar en la
jurisdicción constitucional todas las decisiones inherentes a ellas y de
propiciar un desborde institucional en el cumplimiento de las funciones de esta
última.
c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es
decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y
proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración.  De lo contrario,
esto es, de permitir que la acción de tutela proceda meses o aún años después
de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de cosa juzgada y
seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales se cerniría una
absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos institucionales
legítimos de resolución de conflictos.
d. Cuando se trate de una irregularidad procesal,
debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la
sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte
actora.  No obstante, de acuerdo con la doctrina fijada en la Sentencia
C-591-05, si la irregularidad comporta una grave lesión de derechos
fundamentales, tal como ocurre con los casos de pruebas ilícitas susceptibles
de imputarse como crímenes de lesa humanidad, la protección de tales derechos
se genera independientemente de la incidencia que tengan en el litigio y por
ello hay lugar a la anulación del juicio.
e. Que la parte actora identifique de manera
razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos
vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre
que esto hubiere sido posible.  Esta exigencia es comprensible pues, sin
que la acción de tutela llegue a rodearse de unas exigencias formales
contrarias a su naturaleza y no previstas por el constituyente, sí es menester
que el actor tenga claridad en cuanto al fundamento de la afectación de
derechos que imputa a la decisión judicial, que la haya planteado al interior
del proceso y que dé cuenta de todo ello al momento de pretender la protección
constitucional de sus derechos.
f. Que no se trate de sentencias de tutela[9].  Esto por cuanto los
debates sobre la protección de los derechos fundamentales no pueden prolongarse
de manera indefinida, mucho más si todas las sentencias proferidas son
sometidas a un riguroso proceso de selección ante esta Corporación, proceso en
virtud del cual las sentencias no seleccionadas para revisión, por decisión de la
sala respectiva, se tornan definitivas.”
Ahora, además de los requisitos generales
mencionados, para que proceda una acción de tutela contra una sentencia
judicial es necesario acreditar la existencia de requisitos o causales
especiales de procedibilidad, las que deben quedar plenamente demostradas. En
este sentido, como lo ha señalado la Corte, para que proceda una tutela contra
una sentencia se requiere que se presente, al menos, uno de los vicios o
defectos que adelante se explican.
a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el
funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece,
absolutamente, de competencia para ello.
b. Defecto procedimental absoluto, que se origina
cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido.
c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez
carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el
que se sustenta la decisión.
d. Defecto material o sustantivo, como son los casos
en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucional o que
presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la
decisión.
f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o
tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo
a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales.
g. Decisión sin motivación, que implica el
incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos
fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa
motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional.
h. Desconocimiento del precedente, hipótesis
que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el
alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando
sustancialmente dicho alcance. En estos casos la tutela procede como mecanismo
para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente
vinculante del derecho fundamental vulnerado.
i. Violación directa de la
Constitución.”
2.2. De los
efectos ex tunc de las sentencias de nulidad proferidas por el Consejo
de Estado
2.2.1 De conformidad con lo dispuesto en el artículo 237-2 de la
Constitución Política, el Consejo de Estado conocerá de las acciones de nulidad
por inconstitucionalidad de los decretos dictados por el Gobierno Nacional,
cuya competencia no corresponda a la Corte Constitucional. Este Tribunal, al
respecto, ha precisado que la competencia del Consejo de Estado recae sobre
todos aquellos decretos que no estén contemplados dentro de las atribuciones
que la Constitución Política confiere a la Corte Constitucional.[13]  De igual
manera, se atribuye la competencia residual para conocer de los actos de
contenido normativo que expide el Consejo Superior de la Judicatura, el Consejo
Nacional Electoral, el Banco de la República, los cuales si bien no tienen
fuerza de ley, tienen importancia dentro del ordenamiento jurídico, así como
los reglamentos del Presidente de la República que pretendan modificar
o adicionar una ley.[14]
2.2.2 A diferencia de la inexequibilidad, salvo que el fallo de la
Corte expresamente disponga lo contrario, la anulación de un acto
administrativo produce efectos ex tunc, es decir, se entiende retirado
del mundo jurídico desde el nacimiento, razón por la cual se retrotraen las
cosas al estado anterior, esto por cuanto el estudio de su legalidad se remite al
origen de la decisión.  El Máximo Tribunal de la Jurisdicción Contenciosa
Administrativa, ha adoctrinado que la diferencia entre la declaración de
nulidad, y la de inexequibilidad, parte del supuesto que la norma viciada no ha
tenido existencia jamás, por lo cual todo debe volver al estado anterior a su
vigencia.[15]    Ahora
bien, los efectos ex tunc no generan un inmediato restablecimiento de
las situaciones que se hayan causado en vigencia de la norma retirada del
ordenamiento jurídico, en cada caso, debe examinarse si se encuentran
situaciones jurídicas consolidadas, las cuales, en atención al principio de
seguridad jurídica, no pueden alterarse.[16]
2.2.3. La inexequibilidad por su parte, constituye la
imposibilidad de aplicar una norma por ser esta contraria a la Constitución,
así las cosas, la Corporación se ha inclinado por determinar que sus efectos
son ex nunc, -desde entonces- a partir de la declaratoria de
inexequiblidad, lo cual protege principios como la seguridad jurídica y la
buena fe, pues, hasta ese momento la norma gozó de presunción de constitucionalidad.
Sin embargo, cuando se trate de un vicio que afecte la validez de la norma, si
la Corte así lo declara expresamente, sus efectos deben ser ex tunc –desde
siempre-  lo cual deshace las consecuencias nocivas derivadas de la aplicación
de normas espurias siempre y cuando las condiciones fácticas y jurídicas así lo
permitan.[17]
2.2.4. Cabe destacar que frente
a los efectos de las sentencias de nulidad, se ha mantenido una postura
uniforme por la jurisprudencia de lo contencioso administrativo, en cuanto  a
que el fallo de nulidad afecta las situaciones que no estén consolidadas,
esto es, que no se encuentren impugnadas ante las autoridades administrativas o
demandadas ante la jurisdicción contenciosa. [18]
También ha precisado que: “escapan a los efectos retroactivos de la nulidad
las situaciones jurídicas consolidadas, consistentes en aquellas que dejaron de
ser susceptibles de controversia o impugnación, tanto en sede administrativa
como en sede jurisdiccional”[19]
2.2.5. En esa línea de
pensamiento, se ha considerado que  las situaciones jurídicas consolidadas son aquellas
que se “encuentran definidas en cuanto a sus características jurídicas y sus
efectos, al momento de entrar en vigencia una disposición normativa, esto es,
estas situaciones se encuentran en firme por entenderse surtidas y, por tanto,
no son objeto de las normas que entran a regir, a contrario sensu, las no
consolidadas son aquellas que no se han agotado y que son en estricto sentido
las pasibles de regulación por la nueva legislación”[20].
2.2.6. Bajo este entendido, las situaciones
jurídicas no consolidadas son aquellas que al momento de producirse el fallo se
debatían o eran susceptibles de debatirse ante las autoridades administrativas
o ante la jurisdicción contenciosa, por consiguiente, las situaciones jurídicas
consolidadas serán aquellas situaciones subjetivas y particulares que ya han
quedado en firme, o que han sido objeto de pronunciamiento judicial, que ha
hecho tránsito a cosa juzgada.
2.2.7. De otra parte, el precedente constitucional
ha señalado que debe ser materia de protección constitucional las situaciones
jurídicas definidas, y no aquellas que configuran meras expectativas. La
Corporación expresamente ha adoctrinado que: “Es claro que la modificación o derogación de una norma surte
efectos hacia el futuro, salvo el principio de favorabilidad, de tal manera que
las situaciones consolidadas bajo el imperio de la legislación objeto de
aquélla no pueden sufrir menoscabo. Por tanto, de conformidad con el precepto
constitucional, los derechos individuales y concretos que ya se habían radicado
en cabeza de una persona no quedan afectados por la nueva normatividad, la cual
únicamente podrá aplicarse a las situaciones jurídicas que tengan lugar a
partir de su vigencia. [21]
2.2.8.
En tratándose de derechos laborales, debe precisarse que las situaciones
jurídicas consolidadas, son aquellas que se encuentran cumplidas conforme con
las normas que así lo prescriben y, además, sean acordes con el mandato
constitucional. En materia de derecho administrativo laboral, la protección
o respeto por los denominados “derechos adquiridos” apunta al mantenimiento de
las situaciones jurídicas consolidadas en vigencia de la disposición que
consagra el derecho.[22]
Asimismo, se ha dicho
que las situaciones jurídicas consolidadas durante la vigencia de la
legislación anterior, constituyen derechos adquiridos, lo que se diferencia de
las meras expectativas definidas como aquellas relaciones jurídicas en las
cuales los supuestos fácticos previstos por la norma anterior no se han
cumplido.[23]
2.2.9. Debe entenderse entonces que, conforme se determina por la
jurisprudencia constitucional, por ejemplo, quien ha satisfecho los requisitos
de edad y tiempo de servicio o número de semanas cotizadas, exigidas por la ley
o convención para acceder a una pensión de jubilación o de vejez, tiene un
derecho adquirido a gozar de la misma. Pero quien aún no ha completado el
tiempo de servicio o llegado a la edad prevista en la norma legal, no tiene un
derecho, sino que se encuentra ante una simple expectativa de alcanzarlo en el
momento de reunir la condición faltante. El derecho adquirido se incorpora de
modo definitivo al patrimonio de su titular y queda a cubierto de cualquier
acto oficial que pretenda desconocerlo, pues la propia Constitución lo
garantiza y protege.  No ocurre lo mismo con la mera expectativa que, en
general, carece de relevancia jurídica y, en consecuencia, puede ser modificada
o extinguida por el legislador.[24]
2.2.10.
Adicional a lo anterior, de conformidad con lo dispuesto en el Acto Legislativo
01 de 2005, en materia pensional se estableció que para que procediera la
protección constitucional de los derechos pensionales estos debían: (i) ser
adquiridos con arreglo a la ley, (ii) reconocidos conforme a derecho y (iii) en
su causación se prohíbe el abuso del derecho. La
interpretación fijada por la Corte dispuso la protección de los derechos
adquiridos pensionales, y los definió como aquellos no obtenidos con fraude a la ley o abuso del derecho,
por ello ordenó la creación de un mecanismo de revisión de las pensiones reconocidas
bajo esas circunstancias.[25]
2.2.11.
En ilación con lo expuesto, los fallos de nulidad proferidos por el Consejo de
Estado tienen efectos ex tunc, es decir, retrotraen la situación a como
se encontraba antes de haberse proferido el acto anulado, sin afectar las
situaciones jurídicas que se consolidaron, las cuales, conforme la
jurisprudencia de lo contencioso administrativo, son aquellas que han quedado
en firme, o han sido objeto de pronunciamiento judicial, es decir, que han hecho
tránsito a cosa juzgada, por tanto, no son susceptibles de debatirse ni
jurídica ni administrativamente.  Frente a situaciones jurídicas
consolidadas, en materia laboral, deben respetarse los derechos adquiridos,
como quiera que se parte del hecho de que un derecho adquirido es una situación
que se ha consolidado en vigencia de la disposición que
consagra el derecho. En materia de seguridad social
conforme lo ha determinado la jurisprudencia de esta Corte,  tiene un derecho
adquirido, por ejemplo, quien ha cumplido los requisitos de edad y tiempo de servicio o el número de semanas
cotizadas, exigidas por la ley o convención para acceder a una pensión de
jubilación o de vejez. En adición a lo expresado, deberá  tal derecho ser
adquirido de conformidad con la ley y reconocido sin abuso del derecho o fraude
a la ley, esto conforme la modificación del artículo 48 de la Constitución
Política, reformado por el Acto Legislativo 01 de 2005 y la interpretación
fijada por la Corporación.
2.3. Los efectos y
contenido de la sentencia 00145-01 del 8 de marzo de 2005, proferida por la Sala Plena
del Consejo de Estado, mediante la cual se declara la nulidad de los Decretos
290 de 1979, 1374 de 1979 y 371 de 1998
2.3.1. La Sala
Plena del Consejo de Estado, mediante providencia del 8 de marzo de 2005,
decidió la acción simple de nulidad de los Decretos 290 del 15 de febrero de
1979, 1374 del 8 de junio de 1979 y 371 de 23 de febrero de 1998, expedidos por el Gobierno Nacional.
2.3.2 Mediante
el Decreto 290 de 1979, el Gobierno Nacional previó que la Fundación instituida
por Fray Juan de los Barrios y Toledo, por escritura pública, seguiría
denominándose FUNDACIÓN SAN JUAN DE DIOS, con domicilio en la ciudad de Bogotá,
que se regiría por los estatutos que el Gobierno Nacional adoptaría por norma
posterior.  Dispuso que el Hospital General y el Instituto Materno Infantil,
establecimientos hospitalarios de la Fundación, formarían parte del Sistema
Nacional de Salud. El Decreto 1374 de 1979, por su parte, adoptó los Estatutos
de la Fundación San Juan de Dios y reiteró su naturaleza jurídica de
“institución de utilidad común con el carácter de Fundación, que en lo no
previsto se regiría por las normas contempladas en el Código Civil”. El Decreto
371 de 1998, reformó los Estatutos y determinó que continuaría denominándose
Fundación San Juan de Dios.
2.3.3. La Sala
Plena del Consejo de Estado en esa oportunidad tuvo en cuenta el concepto
emitido por la Sala de Consulta y Servicio Civil el 14 de mayo de 1985,[26] en el que señaló, que el
Hospital San Juan de Dios “es un establecimiento de beneficencia, que no una
institución de utilidad común o fundación perteneciente a la Beneficencia del
departamento de Cundinamarca, cuyo objeto lo constituye la prestación de
servicios hospitalarios para personas indigentes o de bajos recursos”.  Concluyendo
que los trabajadores del Hospital San Juan de Dios, tienen el carácter de empleados
departamentales al servicio de un establecimiento público del orden
departamental, y, por consiguiente, deben someterse a las disposiciones
consagradas en los Decretos Leyes 056 y 356 de 1975.
2.3.4. De otra
parte, analizó el concepto del 20 de octubre de 1986, emitido por la Sala de
Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en el cual se dijo que la
Fundación San Juan de Dios era una entidad de utilidad común, persona jurídica
de derecho privado, conclusión a la que se llegó teniendo en cuenta que hasta
ese entonces no habían sido declarados nulos los Decretos 290 y 1374 de 1979. La
Sala tuvo en cuenta en su análisis los mismos antecedentes históricos y el
hecho de que la fundación pertenecía a la Beneficencia de Cundinamarca.
2.3.5. En ese orden de ideas, siguiendo
un estricto análisis cronológico y jurídico se advierte en la sentencia que hasta
antes de la expedición de los actos acusados, la Fundación nunca gozó de los
atributos propios de las personas morales pues, válidamente, ello nunca se
reconoció así, según se infiere de la ausencia de prueba a lo largo de su
historia antigua o colonial ni en la etapa en la que se logró la independencia
y se consolidó la República, ni la que sobrevino a partir de la vigencia del código
civil que data del año de 1887. Y, como quedó establecido, la posibilidad de
que el Presidente de la República ejercitara la atribución contenida en el
artículo 650 del Código Civil, requería de la certidumbre de que se estaba en
presencia de una Fundación la cual, a su vez, para ser tal, debía estar
organizada como persona jurídica y lo que ello supone en cuanto a autonomía se
refiere, aspecto que previamente no se evidenció.
2.3.6. De esta manera la Sala Plena del
Consejo de Estado, dejó claro que debía prohijar la interpretación consignada
en el concepto emitido por la Sala de Consulta y Servicio Civil, el 14 de mayo
de 1985, para concluir que el Hospital San Juan de Dios nunca tuvo la calidad
de Fundación, como tampoco fue una persona jurídica autónoma, esto aunado al
hecho de que el Hospital no podía ser objeto de la regulación contenida en el
artículo 650[27]
del Código Civil, luego, no tuvo esta naturaleza  y, al hacerlo, se incurrió en
la causal de falsa motivación.
2.3.7.
En definitiva la Sala Plena del Consejo de Estado concluyó que la Fundación San
Juan de Dios, era una Institución del orden Departamental,  en consecuencia,
era a la Asamblea Departamental, y no al Presidente de la República, a la que
le correspondía  tomar las determinaciones respecto de la Institución, por
consiguiente, los actos que fueron acusados violaron no solo la Constitución de
1886, bajo cuya vigencia se expidieron los Decretos, sino, también, la Constitución
de 1991,[28]
por cuanto ninguna autoridad del Estado podrá ejercer funciones distintas de
las que le atribuyen la Carta Política y la Ley. Así las cosas, atendiendo a lo
señalado por la sentencia de nulidad proferida por el Consejo de Estado, el Hospital San
Juan de Dios es una institución de salud departamental, puesto que sus bienes
pertenecían a la Beneficencia de Cundinamarca, conclusión a
la que se llega en el Concepto Rad. 2156 de 1985, proferido por la Sala de
Consulta y Servicio Civil.
2.3.8.
Al tratarse de una sentencia de nulidad, se entiende que sus efectos son ex
tunc, lo cual retrotrae la situación a como se encontraba antes de
proferirse las normas que fueron anuladas.  Es así como: (i) la
Fundación Hospital San Juan de Dios es un establecimiento de salud del orden
departamental, esto de conformidad con la expedición del Decreto 01357 de 1974[29]
y (ii) La sentencia no produce efectos respecto de las situaciones
jurídicas consolidadas, entendidas estas como aquellas que han quedado en firme
y que no son susceptibles de ser debatidas judicialmente. (iii) En materia
laboral y de seguridad Social, además, deben respetarse los derechos
adquiridos, es decir, aquellas situaciones que se han consolidado, en vigencia
de la norma que consagra el derecho. Tratándose de derechos pensionales, por
ejemplo, las personas que han cumplido los requisitos de edad y tiempo de
servicios o número de semanas cotizadas.
2.4. El alcance y contenido de la Sentencia SU-484-2008
y su aplicación retroactiva a los contratos de trabajo vigentes con el Hospital
San Juan de Dios
2.4.1.
La Corte Constitucional, ante la necesidad de unificar las decisiones
judiciales contradictorias que surgieron con la providencia proferida por el
Consejo de Estado en la cual se anulan los Decretos 290 del 15 de febrero de
1979, 1374 del 8 de junio de 1979 y 371 de 1998, se vió abocada a adoptar una sentencia
que ajustará tales pronunciamientos a los parámetros constitucionales. La
Fundación San Juan de Dios, se encontraba en un proceso de liquidación, lo que
dio origen a una problemática laboral y social enormemente compleja. La
finalidad del fallo SU-484-2008 fue remediar las situaciones laborales que quedaron
inconclusas e indeterminadas y regular el pasivo laboral y pensional que tiene
la entidad de salud. Lo anterior, permitió brindar igualdad, seguridad jurídica,
además de proteger los derechos fundamentales al mínimo vital, y seguridad
social de los trabajadores y extrabajadores del Hospital San Juan de Dios.
2.4.2
La sentencia de unificación siguiendo lo señalado por el Consejo de Estado en
el fallo de anulación, estableció que, en efecto, la Fundación Hospital San
Juan de Dios despareció del mundo jurídico, de tal manera que las entidades que
lo conformaron vuelven a tener la naturaleza de beneficencia estatal,
perteneciente a la Beneficencia de Cundinamarca, adscrita al Sistema Nacional
de Salud, como ente prestador de servicios médico asistencial, naturaleza que
tenía antes del 15 de febrero de 1979.
2.4.3.
La Corte al constatar la situación de afectación de los derechos fundamentales decidió
declarar lo siguiente:  En relación con los derechos laborales, estableció la
fecha de terminación de los vínculos laborales con la Fundación San Juan de
Dios y el porcentaje que deben asumir las entidades demandadas al momento de
pagar el pasivo laboral y pensional de la entidad hospitalaria, con excepción
de los aportes que debe realizar el empleador al Instituto Colombiano de
Bienestar Familiar, Cajas de Compensación y al Servicio Nacional de
Aprendizaje.
2.4.5. Determinó la Corporación que las
relaciones de trabajo vigentes al 29 de septiembre de 2001[30], que hayan tenido como
causa un contrato de trabajo o un nombramiento o posesión que se regían por el
Código Sustantivo del Trabajo y las normas complementarias –Incluida la Ley 6
de 1945 o por la Ley o Reglamento y los contratos de prestación de servicios
personales vigentes para esa fecha con personas naturales que los prestaban
personalmente, quedaron terminadas el 29 de octubre de 2001.
2.4.6. El establecimiento de dicha fecha
tuvo como justificación: (i) el concepto emitido por la Oficina Jurídica
y de apoyo legislativo del Ministerio de la Protección Social en la que consta
que el día en que salió el último paciente del Hospital fue el 21 de septiembre
de 2001, (ii) la Resolución No. 1933 del 21 de septiembre de 2001, que
precisó los efectos de la intervención administrativa, entre estas, la
separación de las personas que ocupan cargos de dirección, técnicos,
administrativos y del revisor fiscal.  Se ordenó además, que los Directores
y Administradores quedarán privados de toda facultad de administración o
disposición de bienes de estas instituciones, entre otras, (iii) en
aplicación de lo establecido en el artículo 46[31]
del Código Sustantivo de Trabajo, se dispuso un término de 30 días aplicables a
las relaciones laborales, con el fin de brindarle un lapso al trabajador de
prepararse económica y moralmente de la pérdida del empleo. Es así como atendiendo
a que la Resolución No. 1933 de 2001 fue publicada el 29 de septiembre del
mismo año, se declara la terminación de los vínculos laborales el 29 de
octubre de 2001 - 30 días calendario después-
2.4.7. Asimismo, se dijo que la
Beneficencia de Cundinamarca es quien responde por las obligaciones surgidas a
partir del 15 de junio de 2005, en relación con el Hospital San Juan de Dios,
deberá responder de los aportes y cotizaciones al Sistema Integral de Seguridad
Social.  Ahora bien, para el pago de cesantías y pensiones de jubilación, las
entidades concurren así: la Nación, Ministerio de Hacienda, responderá por el
pasivo prestacional de las personas que prestaron servicios a la Fundación San
Juan de Dios. Y las prestaciones y pensiones causadas entre el 1 de enero de
1994 y 14 de junio de 2005, deben ser asumidas por la Nación[32], el Distrito[33] y la Beneficencia de
Cundinamarca[34].
2.4.8. Al
constatar la grave vulneración de los derechos fundamentales y el surgimiento
de un grave problema social, en el cual resultaron insuficientes las medidas
legislativas, administrativas y presupuestales para procurar el
restablecimiento de los derechos laborales, que compromete además, a distintas
instituciones estatales, se señala en el fallo que sus efectos cobijan a todos
los extrabajadores de la Fundación San Juan de Dios. La Corte en esta
oportunidad, determinó, de manera específica, que: “Los efectos de la
presente decisión se extienden a todos los trabajadores de la Fundación San
Juan de Dios, que comprende el Hospital San Juan de Dios y el Instituto Materno
Infantil, cuyas relaciones de trabajo hayan tenido como causa un
contrato de trabajo o un nombramiento y posesión; y que se regían
respectivamente por el Código Sustantivo del Trabajo y las normas
complementarias – incluida la ley 6 de 1945 - ó por la ley y el reglamento. O
que hayan tenido contratos de prestación de servicios personales en su
condición de personas naturales y que los prestaban personalmente”. (Énfasis
añadido).
2.4.9. Y no
produce efectos respecto de: “Las personas que tenían relación laboral con
la Fundación San Juan de Dios –que comprende al Hospital San Juan de Dios y al
Instituto Materno Infantil, - que haya tenido como causa un contrato de trabajo
o un nombramiento y posesión, y que se regían por el Código Sustantivo del
Trabajo y sus normas complementarias, incluida la Ley 6 de 1945, o por la ley y
el reglamento, que hayan obtenido por vía judicial, a través de procesos
de tutela o de procesos laborales, el reconocimiento de aportes y cotizaciones
al sistema integral de seguridad social, salarios, prestaciones sociales diferentes
a pensiones, descansos e indemnizaciones. (Énfasis añadido).
Las personas
naturales que hayan tenido contratos de prestación de servicios personales y
que los prestaban personalmente a la Fundación San Juan de Dios, que comprende
al Hospital San Juan de Dios y al Instituto Materno Infantil, que hayan
obtenido por vía judicial, a través de procesos de tutela o de procesos
laborales, el reconocimiento de sus contraprestaciones.
Las personas
jurídicas que hayan tenido contratos de prestación de servicios con la
Fundación San Juan de Dios –que comprende al Hospital San Juan de Dios y al
Instituto Materno Infantil- y las personas naturales que hayan tenido contratos
de prestación de servicios con la Fundación San Juan de Dios –que comprende al
Hospital San Juan de Dios y al Instituto Materno Infantil-, y que no los hayan
prestado personalmente.”
2.4.10. Aplicación retroactiva de la sentencia SU-484-2008
a los contratos de trabajo vigentes con el Hospital San Juan de Dios
2.4.10.1. De conformidad con el artículo 241[35]
de la Constitución, la Corte tiene la facultad de señalar los efectos de sus
propios fallos. El precedente de la Corporación ha precisado que si bien,
por regla general, los efectos de la tutela son interpartes, la Corte puede
modular los efectos de sus sentencias para asegurar el derecho a la igualdad,
de quienes se encuentran en la misma situación que los demandantes,[36]
las ordenes tienen efectos inter comunis “puesto que existen
circunstancias especialísimas en que la acción de tutela no se limita a ser un
mecanismo judicial subsidiario para evitar la vulneración o amenaza de derechos
fundamentales solamente de los accionantes. Este supuesto se presenta cuando es
posible la protección de los derechos fundamentales de los no tutelantes.[37]”
Los efectos inter comunis pueden
definirse como aquellos efectos de un fallo de tutela que, de manera
excepcional se extienden a situaciones concretas de personas que, aun cuando no
promovieron el amparo constitucional, se encuentran igualmente afectadas por la
situación de hecho o de derecho que lo motivó, producto del actuar de una misma
autoridad o particular, justificado en la necesidad de dar a todos los miembros
de una misma comunidad un trato igualitario y uniforme que asegure el goce
efectivo de sus derechos fundamentales[38].
2.4.10.2
Sin duda, la problemática económica y laboral de la
Fundación San Juan de Dios, obligó a la Corte adoptar una decisión que
unificara los criterios que resultaban disimiles en los casos que presentaban identidad
substancial. Es así como el fallo de unificación delimitó aspectos que se encontraban
indeterminados, como la terminación de los contratos de trabajo, y el pago del
pasivo laboral de la entidad, en consecuencia, permite que las ordenes y
decretos del fallo sean aplicados de manera retroactiva a quienes  hayan
tenido un contrato de trabajo, nombramiento o posesión, o que se encuentren
vinculados mediante contrato de prestación de servicios, excluyendo, a quienes
por vía judicial hubieren obtenido un reconocimiento de aportes y
cotizaciones al sistema de seguridad social, salarios y prestaciones
exceptuando las pensiones descansos e indemnizaciones.
2.4.10.3. Ahora
bien, respecto de la aplicación de la sentencia SU- 484-2008, la Corte en
sentencia T-010 de 2012, en relación con los extrabajadores de la entidad
hospitalaria precisó:
§
Se encuentran los extrabajadores que antes del
15 de mayo de 2008[39]lograron
el reconocimiento por vía judicial de sus derechos laborales, a este grupo
de personas se les respetará la institución de la cosa juzgada y la seguridad
jurídica que debe imperar en un Estado Social de Derecho, por consiguiente, no
le serán aplicables las ordenes contempladas en la sentencia de unificación.
§
Los extrabajadores que no obtuvieron por vía
judicial sus derechos laborales, a quienes se les aplica en su integridad
la sentencia de unificación, y lo referente a la terminación de las relaciones
laborales el 29 de octubre de 2001.
§
Los extrabajadores que habían iniciado procesos
judiciales y que no hubieren sido fallados al momento de proferirse la
sentencia de unificación, y el fallo de revisión –T010-2012-, se les aplicará
lo dispuesto en la sentencia de unificación, puesto que “el alcance fijado a
los derechos fundamentales en la sentencia de unificación dictada por la Corte
Constitucional, deben irrigar los fallos que en adelante profieran los demás
administradores de justicia y las autoridades administrativas que deban
intervenir en el asunto”. Esto por cuanto las sentencias de control
concreto y abstracto tienen un carácter vinculante para las autoridades
judiciales y administrativas.
2.4.10.4 Corolario
de lo expuesto, solo las situaciones jurídicas consolidadas con anterioridad a
la promulgación de la sentencia de unificación SU-484 de 2008, gozan de
seguridad jurídica y, en consecuencia, se debe respetar la institución de la
cosa juzgada. Las otras situaciones jurídicas que no han sido resueltas de
manera definitiva por las autoridades judiciales y administrativas deben tener
en cuenta el precedente fijado en la SU-484/08, al momento de definir el
alcance de los derechos invocados por los ex trabajadores de la Fundación San
Juan de Dios y las instituciones de salud anexas al mismo[40]. Quienes no tengan una
situación jurídica consolidada le es aplicable el fallo de unificación
inclusive de manera retroactiva.
2.5. Procedencia de la
acción de lesividad
2.5.1. La acción de lesividad[41]
es aquella que tiene la administración para demandar sus propios actos, evento
que se presenta, principalmente, cuando este no puede revocarse directamente de
conformidad con lo dispuesto en el artículo 93 del Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo[42]. Con la acción de
lesividad es la administración la demandante y la que pone en funcionamiento la
jurisdicción contencioso administrativa contra el destinatario o beneficiario
del acto expedido por ella misma -demandado-,   para así obtener su nulidad y,
en consecuencia, obtener el restablecimiento del derecho.
2.5.2. El Estado puede acudir a
la jurisdicción contenciosa, por conducto del respectivo agente del Ministerio
Público o del representante legal de la entidad interesada, en defensa de la
legalidad o de sus intereses económicos vulnerados por el acto que ella misma
expidió. Como titular del derecho, está capacitada para hacer surgir el proceso
que la doctrina y la legislación española han denominado "de
lesividad", pero con las mismas obligaciones procesales que la ley
establece para todos los sujetos activos de la impugnación, aunque con algunas
prerrogativas[43].
Se puede interponer tanto en el ejercicio de la acción de simple de nulidad como
de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, con fundamento en actos
administrativos adoptados por la Nación o por las demás entidades públicas
administrativas.
2.5.3. La
doctrina y la jurisprudencia definen la acción de lesividad, como “una
fórmula garantística del ordenamiento jurídico en manos de las entidades
públicas respecto del control jurisdiccional de sus propias decisiones cuando
no ha sido posible que éstas pierdan su fuerza ejecutoria por la vía
administrativa no obstante estar viciadas en su convencionalidad,
constitucionalidad o legalidad y que puedan causar perjuicio al patrimonio
público, los derechos subjetivos públicos o a los derechos e intereses
colectivos.[44]”
2.5.4. Teniendo
en cuenta que la acción de lesividad pretende declarar la nulidad de un acto
administrativo, debe entenderse este como la manifestación de la voluntad de la
administración que produce efectos jurídicos, creando, modificando y
extinguiendo relaciones jurídicas. Un acto administrativo concreto es “toda
declaración de voluntad de una autoridad proferida en ejercicio de sus
atribuciones y en la forma determinada por la ley o el reglamento, que
estatuya sobre relaciones de derecho público, en consideración a determinados
motivos, con el fin de producir un efecto jurídico para satisfacción de un
interés administrativo y que tenga por objeto crear, modificar o extinguir una
situación jurídica subjetiva”[45]
Se caracteriza por sus componentes, su naturaleza y no por el órgano que lo
profiere, ni por sus efectos, aunque esté destinado a producir efectos
jurídicos, una vez sea publicado, notificado y comunicado, de conformidad con
los artículos 87 y 98 del CPA y CA.[46]
Anteriormente, el acto administrativo obedecía a la teoría subjetiva u
organicista, en el sentido de que solo el Estado a través de la Rama Ejecutiva,
era la única que profería los actos administrativos, teoría revaluada por el
derecho moderno, al permitir que entidades privadas o particulares, profieran
actos administrativos en los casos autorizados por la ley, (arts.
26; 123, inc 3º, 210 y 365 de la Constitución y arts. 2º 103 y 104, inciso 1
del CPACA.)[47]
2.5.5. La existencia del acto
administrativo está ligada al momento en que la voluntad de la Administración
se manifiesta a través de una decisión, se determina técnicamente por sus
elementos que son: sujeto, voluntad, objeto, motivo, fin y forma, se
requiere que haya sido expedido, y que se cumplan los requisitos de
publicación, notificación, y comunicación.  Es así como basta que se esté en
presencia de un acto administrativo, para que pueda ser demandado a través de
la acción de lesividad.
2.5.6. En relación con la
caducidad de la acción, el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo,
establecía que si en la acción de nulidad y restablecimiento del derecho el
demandante es una entidad pública, la caducidad era de dos años. Ahora bien,
tratándose de prestaciones periódicas, a efectos de aplicar la caducidad en las
acciones de nulidad y restablecimiento del derecho, se determinó que estos
actos administrativos, podrán demandarse en cualquier tiempo por la
administración o por los interesados, pero no habrá lugar a recuperar las
prestaciones pagadas a particulares de buena fe.
2.5.7. El Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo[48],
por el contrario, decidió unificar el término de caducidad, en consecuencia, la
administración podrá demandar el propio acto mediante el medio
de control de nulidad y restablecimiento del derecho y así restaurar su derecho
subjetivo, en el término de cuatro (4) meses. Este término se encuentra
previsto  en el artículo 138 del C.P.A.C.A. y señala una legitimación universal
(“Toda persona”), en la que se incluye a la entidad pública frente a su propio
acto y que se armoniza con el artículo 159 ibídem, que consagra la posibilidad
de que las entidades públicas obren también como demandantes “en los procesos
contencioso administrativos”, es decir,  que pueden ejercer cualquiera de los
medios de control consagrados para los actos, hechos operaciones y contratos de
la autoridad, incluyendo los propios de quien incoa la demanda respectiva.[49] Por vía
jurisprudencial se conserva la posibilidad de demandar el acto en cualquier
tiempo, cuando se reconocen prestaciones periódicas, esto por cuanto
tienen una causación continua y permanente.  En atención a esa naturaleza
periódica, pueden reclamarse en cualquier tiempo, pues conforme lo señalado por
el artículo 53 de la Constitución Política, en materia laboral, rige el
principio de irrenunciabilidad de los beneficios mínimos.[50]
2.5.8. Asimismo,
esta Corporación ha considerado que el juez de tutela no puede limitar la
facultad que tiene la Administración de demandar en cualquier tiempo sus
propios actos, mediante los cuales reconoció prestaciones periódicas a un
particular, y la ley lo habilita para presentar la respectiva acción de
lesividad en defensa del patrimonio común, con el fin de que sea la
jurisdicción de lo contencioso administrativo la que resuelva si los actos
administrativos se encuentran ajustados a la legalidad.[51]
2.5.9. De igual manera, el artículo
19 de la Ley 797 de 2003, establece  la posibilidad de que los representantes
legales de las instituciones de seguridad social o quienes respondan por el
pago o hayan reconocido o respondan por el pago o hayan reconocido o reconozcan
prestaciones económicas deberán verificar de oficio el cumplimiento de los
requisitos para la adquisición del derecho y la legalidad de los documentos que
sirvieron de soporte para obtener el reconocimiento de las prestaciones
económicas cuando estás se encuentren a cargo del tesoro público.  De igual
manera, las providencias judiciales que  hayan decretado o decreten
reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública
la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier
naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de
Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por
conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de
Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del
Procurador General de la Nación. La revisión también procede cuando el
reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o
extrajudicial. La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el
recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse por las causales consagradas para este
en el mismo código y además: a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con
violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere
lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran
legalmente aplicables.
2.5.10 En síntesis, la acción de lesividad le permite
a la administración demandar sus propios actos, entendiendo estos como la
manifestación de voluntad de la administración que produce efectos jurídicos.
Acción que debe ser promovida en el caso de la nulidad y restablecimiento del
derecho en el término de cuatro meses. Sin embargo, cuando se trate de un acto
administrativo que reconoce prestaciones periódicas dicha acción se puede
ejercitar en cualquier tiempo.
3. Caso en concreto
3.1. La
Fundación San Juan de Dios, hoy en Liquidación, presentó acción de lesividad
contra el Acta de Reconocimiento No. 0060 del 28 de octubre de 2002, mediante
la cual se reconoció una pensión de jubilación convencional a favor de la
demandante.  En primera instancia, mediante fallo del 1º de octubre de 2012, el
Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, negó las
pretensiones de la demanda. La Sección Segunda, Subsección A, del Consejo de
Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, mediante proveído del 1 de
septiembre de 2014, revocó la providencia de primera instancia, en
consecuencia, anuló los efectos jurídicos del acta de Reconocimiento No. 0060
del 28 de octubre de 2012.  El Máximo Tribunal de la Jurisdicción Contencioso
Administrativa, fundamentó su decisión en los siguientes argumentos: 1) El
Hospital San Juan de Dios es un establecimiento de beneficencia estatal
perteneciente a la Beneficencia de Cundinamarca, por consiguiente,  el régimen
prestacional para sus trabajadores es el previsto para los empleados públicos
del orden nacional, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 30 de la
Ley 10 de 1990, en concordancia con el Decreto 3135 de 1968, los artículos 194
y 195-5 de la Ley 100 de 1993 y el artículo 1º del Decreto 1919 de 2002, razón
por la cual no podían suscribir, ni beneficiarse de las convenciones
colectivas, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 416 del Código
Sustantivo de Trabajo. 2) consideró que en caso de que le sea aplicable la
convención colectiva, la accionante no cumplió con el tiempo de servicios
exigido en la norma convencional, -20 años de servicios-, pues al momento de la
terminación de los contratos de trabajo, -29 de octubre de 2001-, había laborado
para la entidad hospitalaria, únicamente, 19 años, 7 meses y 27 días.
Señala la accionante que se configuran los siguientes defectos:
(i)
Defecto sustantivo por cuanto la decisión
controvertida se fundamentó en normas inaplicables como la Ley 10 de 1990, el
Decreto 691 de 1994, el Decreto 3135 de 1968, la Ley 100 de 1993 y el Decreto 1919 de 2002.
(ii)
Defecto fáctico, que se atribuye a la falta de valoración
probatoria de las órdenes en las que se indicó a los trabajadores que debían
seguir laborando hasta que no se produjere la designación del liquidador, y que
fueron impartidas por escrito,[52]
lo que se prueba con el acta de posesión del liquidador de la entidad, el 2 de
agosto de 2006, que obra en el proceso de acción de lesividad.  Así mismo,
considera que no se tuvieron en cuenta las declaraciones de los señores Nodier
Martín Fierro y Oscar Guevara Cruz, quienes confirman que la accionante cumplía
su turno en el Hospital San Juan de Dios y que su relación laboral finalizó el
31 de octubre de 2002. Las anteriores pruebas, a su juicio, contradicen lo
señalado por el Consejo de Estado en cuanto a que su vínculo con el hospital
terminó el 29 de octubre de 2001 -fecha señalada en la sentencia SU-484 de
2008-.
(iii)
Defecto orgánico el cual se configura en razón
de que el Consejo de Estado carecía de competencia en segunda instancia para
pronunciarse de la acción de lesividad, pues la vinculación de la accionante
con la entidad era de origen privado. En consecuencia,
procede la Sala al análisis de las causales de procedibilidad:
3.2 Análisis de procedibilidad de la acción de tutela.  Requisitos
Generales
3.3. Relevancia Constitucional
Ante todo cabe advertir que el tema en discusión
reviste relevancia constitucional, si se tiene en cuenta que la decisión del
Consejo de Estado, impugnada, a juicio de la accionante, vulnera los derechos
fundamentales del debido proceso, igualdad, defensa y dignidad, en un marco de
circunstancias fácticas y jurídicas sumamente controversiales.
3.4. Que la actuación haya respetado el principio de
inmediatez
Advierte la Sala que esta causal de procedencia se
cumplió, pues se observa que la tutela fue presentada 4 de marzo de 2015, cinco
meses y ocho días[53]
después de proferida la decisión por la Sección Segunda del Consejo de Estado,
Subsección B -1 de septiembre de 2014-.
3.5. Que no se trate de una sentencia de tutela
La decisión que se ataca es la proferida por la Sección
Segunda, Subsección B del Consejo de Estado, en el trámite de una acción de
lesividad, no una decisión de tutela.
3.6. Que se haya cumplido con el principio de
subsidiariedad, y que la irregularidad procesal que se alegue tenga un efecto
directo sobre la decisión de fondo que se impugna.
La accionante acudió a la acción de tutela luego de
haber agotado el medio judicial ordinario consagrado en las normas procesales
pertinentes.  En el caso dilucidado fue interpuesto recurso de apelación contra
la sentencia de primera instancia, del 10 de octubre de 2012, proferida por la
Sección Segunda, Subsección A, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el
cual fue decidido por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B,  mediante
proveído del 1 de septiembre de 2014, decisión que no es susceptible de
recursos.
Respecto de que la irregularidad haya sido alegada al interior del
proceso ordinario, salvo que ello hubiera sido imposible, de acuerdo con las
circunstancias del caso específico, se advierte que la providencia del Consejo
de Estado revoca la decisión que le fue favorable en primera instancia.
Sentencia que tuvo como fundamento el carácter de empleada pública de la
accionante y el no acreditar el requisito de tiempo de servicios exigido por la
convención colectiva, lo que constituyen los argumentos de la presente acción de
tutela.
3.6 Causales específicas de procedibilidad y el
defecto sustantivo alegado.
Cumplido este primer análisis, se pasará a verificar
si, en el presente caso, se configuraron las causales especiales de
procedibilidad alegadas, concretamente, la estructuración de los defectos
sustantivo, fáctico y orgánico, los cuales se pasa a examinar de manera
detallada.
3.6.1 Defecto sustantivo por aplicación indebida de
las normas que sirvieron de fundamento a la decisión proferida por la Sección
Segunda del Consejo de Estado
3.6.1.1. A juicio de la accionante, la providencia del
Consejo de Estado, incurre en un defecto sustantivo, pues la decisión tuvo como
fundamento lo dispuesto en la Ley 10 de 1990, el Decreto 691 de 1994, el
Decreto 3135 de 1968, la Ley 100 de 1993 y el Decreto
1919 de 2002, normas que estima inaplicables, y que le permitieron concluir al órgano judicial, que la accionante fue una
empleada pública, y no una trabajadora del sector privado.
3.6.1.2. La Sección Segunda
del Consejo de Estado, en consideración a la sentencia de nulidad de los
Decretos 290, 1374 de 1979 y 371 de 1998, y los efectos señalados en la
Sentencia SU-484-2008, concluyó que los trabajadores del Hospital son empleados
públicos y, excepcionalmente, trabajadores oficiales, esto de conformidad con
lo dispuesto en el artículo 30 de la Ley 10 de 1990, los artículos 194 y 195 -5
de la Ley 100 de 1993, y el Decreto 1919 de 2002.
3.6.1.3
A efectos de resolver el defecto sustantivo alegado, debe precisar la Sala lo
siguiente:
Una vez proferida la sentencia de
nulidad del Consejo de Estado, sus efectos son ex tunc, es decir, se
deben tener como producidos a partir de la expedición de los decretos anulados,
por consiguiente, el Hospital San Juan de Dios es un establecimiento
de salud de orden departamental.
El
precedente de esta Corporación [54]
sostiene que la Fundación Hospital San Juan de Dios, nunca tuvo la calidad de
Fundación, es una institución de salud departamental, puesto que sus bienes
pertenecían a la Beneficencia de Cundinamarca. En consecuencia, las relaciones
de sus trabajadores “ tienen una triple connotación jurídica, dependiendo
del período de tiempo en que laboraron para la entidad.  (i) De una parte están
los trabajadores que prestaron sus servicios como funcionarios públicos todo el
tiempo; (ii) por otra, los que causaron la relación laboral durante el lapso en
que la fundación fue considerada de derecho privado; y por tanto, sujeta en
todo a las normas consagradas en el Código sustantivo del trabajo y en la
convención colectiva; (iii) por último, se encuentran aquellos trabajadores que
sirvieron a la Fundación en los sucesivos tránsitos de cambio de la naturaleza
jurídica de la institución”.[55]
3.6.1.4. En consideración a lo expuesto,
la pregunta que debe entonces responder la Sala es la siguiente: ¿Se modifica
la naturaleza de las vinculaciones laborales de los trabajadores del Hospital
San Juan de Dios, con la sentencia del Consejo de Estado que anuló los Decretos
que establecían su carácter de fundación - persona jurídica de derecho privado-.
Lo anterior, en consideración a sus efectos ex tunc?
3.6.1.5. Sea lo primero señalar que tanto
la doctrina como la jurisprudencia han asumido una postura uniforme frente al
tema.  La modificación de la naturaleza jurídica de una entidad oficial altera
inmediatamente la del servidor público. Aquí opera una modificación ipsofacto.
Las normas que consagran la naturaleza del vínculo de los servidores del Estado,
tienen un efecto general e inmediato, y no existe el derecho adquirido de
pertenecer indefinidamente a una de estas categorías, se trata de situaciones
que pueden ser modificadas. No puede pretenderse que se cambie la naturaleza de
una entidad, y la de los cargos, no obstante lo cual prime el interés
particular sobre el general.[56]
3.6.1.6. Así las cosas, al declararse la
nulidad de los Decretos que consagraban la naturaleza jurídica particular de la
entidad hospitalaria, se retrotraen las cosas al estado anterior y, en
consecuencia, el Hospital San Juan de Dios, como se viene afirmando, asume la
condición de establecimiento de Salud del orden departamental, de conformidad
con las prescripciones del Decreto 01357 de 1974.  Al ser una entidad del orden
departamental, resultan aplicables las normas que regulan la naturaleza de los
trabajadores de entidades territoriales del sector salud, las cuales son: el
Decreto 3135 de 1968, artículo 5º[57]
en concordancia con los artículos 194, 195 de la Ley 100 de 1993 y la Ley 10 de
1990, normas vigentes durante el transcurso de la vinculación laboral.
3.6.1.7. Cabe destacar que con la expedición de la Ley
100 de 1993 se estableció que los servicios de salud que se prestaban
directamente por la Nación o por las entidades territoriales, se harían
principalmente, por las empresas sociales del Estado.  Dicha ley determinó
además, que el régimen jurídico aplicable es el previsto por la Ley 10 de 1990,
el cual reguló el sistema nacional de salud precisando que serán trabajadores
oficiales las personas que desempeñen cargos no directivos destinados al
mantenimiento de la planta física hospitalaria, o de servicios generales, en
las mismas instituciones, de tal manera que los restantes trabajadores tienen
la categoría de empleados públicos.
3.6.1.8. Las precedentes reflexiones permiten concluir
que, en efecto, el Hospital San Juan de Dios, jurídicamente, nunca tuvo la
calidad de persona jurídica de derecho privado, por lo tanto, el personal
vinculado tenía la categoría de empleado público o trabajador oficial, de
acuerdo con las actividades o funciones desempeñadas. Como quiera que la
accionante trabajaba como médica anestesióloga, fue una empleada pública, de
conformidad con las normas que regulan el empleo público y que, en este caso,
fueron aplicadas por el Consejo de Estado.
3.6.1.9. Debe aclarar la Sala que la sentencia de
nulidad no produce efectos respecto de las situaciones jurídicas consolidadas,
entendiendo estas como aquellas que han sido debatidas judicialmente, como
tampoco puede desconocer los derechos adquiridos. Es así como las personas que
hayan prestado servicios en el tiempo en que la Fundación San Juan de Dios
fungió como entidad particular y tengan una situación jurídica consolidada o un
derecho adquirido, se encuentran sujetos a las normas consagradas en el Código
Sustantivo del Trabajo y la Convención Colectiva.
3.6.1.10. De
otra parte, conviene aclarar que la clasificación efectuada en la sentencia
T-010-2012, en relación con los trabajadores del Hospital San Juan de Dios, pretende
esclarecer la confusa situación que surge con la sentencia de nulidad del
Consejo de Estado y la necesidad de precisar los efectos señalados en la
Sentencia SU-484-2008, sin que pueda considerarse que clasifica o determina la
naturaleza de las vinculaciones laborales con el hospital. Y, Solo las
situaciones jurídicas consolidadas con anterioridad a la promulgación de la
sentencia de unificación SU-484 de 2008, gozan de seguridad jurídica y se debe
respetar la institución de la cosa juzgada. Las otras situaciones jurídicas que
no han sido resueltas de manera definitiva por las autoridades judiciales y
administrativas, tampoco constituyen derechos adquiridos, deben tener en cuenta
el precedente fijado en la SU-484/08, al momento de definir el alcance de los
derechos invocados por los ex trabajadores de la Fundación San Juan de Dios y
las instituciones de salud anexas al mismo[58].
3.6.1.11.En este orden de
ideas, se considera que la decisión proferida por el Consejo de Estado tuvo sustento
en las normas aplicables al caso, vigentes en la actualidad y para el momento
en que se prestó el servicio por parte de la accionante, motivo por el cual no
se configura el defecto sustantivo.
3.7.
Sobre la presunta configuración de un defecto fáctico por ausencia de
valoración probatoria
3.7.1. En relación con la supuesta
estructuración de un defecto fáctico, la accionante refirió que la Sección
Segunda del Consejo de Estado no valoró las siguientes pruebas: (i) las
documentales en las que consta que: a) se impartieron ordenes con el fin de que
los trabajadores siguieran laborando hasta que no se produjere la designación
del liquidador. y b) el acta de posesión del liquidador
de la entidad[59],
con fecha 2 de agosto de 2006[60].
(ii) Considera que no se tuvieron en cuenta las declaraciones de los
señores Nodier Martín Fierro y Oscar Guevara Cruz[61], quienes confirman que
la accionante cumplía su turno en el Hospital San Juan de Dios y que la fecha
de terminación de la relación laboral lo fue el 31 de octubre de 2002. Las
anteriores pruebas, a su juicio, contradicen lo señalado por el Consejo de
Estado en cuanto a que su vinculación finalizó el 29 de octubre de 2001 -fecha declarada
en la sentencia SU-484 de 2008-.
(i)
En relación con las documentales que
afirma la accionante prueban la finalización del vínculo laboral el 31 de
octubre de 2002
Obra a folio 110 del expediente, circular de fecha 16 de octubre de
2001, dirigida a todo el personal del hospital en el que consta que “con el
propósito de tener un registro de asistencia del personal en los diferentes
turnos o jornadas de trabajo se deben registrar su nombre completo, área a la
cual pertenece, hora de ingreso y egreso en los libros dispuestos para tal
fin”.
A folio 53 se encuentra el acta de posesión del Gerente Liquidador
con fecha 2 de agosto de 2006, esta posesión se realiza con el fin de cumplir
el Acuerdo Macro, a instancias de la mediación de este organismo, para el
desarrollo de las actividades tendientes a la solución de la crisis de la Fundación
San Juan de Dios.
Encuentra la Sala al estudiar otras evidencias documentales
igualmente anexadas al expediente y al examinar los efectos que estableció la
sentencia SU-484-2008, que la Señora Ariza de Arteaga laboró en el Hospital San
Juan de Dios hasta el 29 de octubre de 2001.
En primer lugar, la Resolución 1933 del 21 de septiembre de 2001[62] ordenó la intervención
administrativa de la Fundación San Juan de Dios, y adoptó medidas en relación
con sus unidades institucionales, ante el incumplimiento de las obligaciones
laborales, el pasivo pensional, la renuncia del personal médico, los brotes de
indisciplina y robos, el corte y suspensión de los servicios públicos como la
luz y el teléfono.  La Superintendencia de Salud decidió que deben separarse de
los cargos, las personas del nivel directivo, técnicos y si fuere el caso,
administrativo. Los directores y administradores quedarán privados de toda
facultad de administración o disposición de bienes de estas instituciones,
se ordena la separación del revisor fiscal, la improcedencia del registro de la
cancelación de gravámenes constituidos a favor de las unidades institucionales,
sobre cualquier bien cuya mutación esté sujeta a registro, y la remoción del
Director de la Fundación San Juan de Dios.
Asimismo, una vez declarada la nulidad de los Decretos
290 de 1979, 1374 de 1979 y 371 de 1998, se procedió a la liquidación del
Hospital, ya intervenido por la Superintendencia de Salud, se suscribió en
consecuencia un acuerdo macro el 16 de junio de 2006, a instancias de la
Procuraduría General de la Nación, y se nombró un liquidador.[63] Al respecto, resulta
pertinente aclarar que el acta de posesión de 2006 que señala la demandante,
es consecuencia del acuerdo macro, y no puede confundirse con la posesión de
los distintos interventores que administraron el hospital, mientras enfrentaba
la difícil situación económica y social, pero que no necesariamente indica que
existió continuidad en las labores del Hospital.
Ahora bien, la sentencia SU-484-2008,
cuyos alcances se determinaron en el acápite 2.4 de esta providencia, delimitó
aspectos que se encontraban indeterminados, uno de
ellos la terminación de los contratos de trabajo. La sentencia de unificación especificó
el grupo de personas a las que les era aplicable sus efectos. Es así como
precisó que cobija a quienes hayan tenido un contrato de trabajo,
nombramiento o posesión, o que se encuentren vinculados mediante contrato de
prestación de servicios. No serán aplicables los efectos, a quienes por vía
judicial hubieren obtenido un reconocimiento de aportes y cotizaciones al
sistema de seguridad social, salarios y prestaciones exceptuando las pensiones
descansos e indemnizaciones.
Se estableció entonces que las
relaciones de trabajo vigentes al 29 de septiembre de 2001, que hayan tenido
como causa un contrato de trabajo o un nombramiento o posesión,  que se regían
por el Código Sustantivo y las normas complementarias –Incluida la Ley 6 de
1945 o por la Ley o Reglamento, quedaron terminadas el 29 de octubre de 2001[64],
fecha que fue escogida teniendo en cuenta la certificación expedida por el
Ministerio de la Protección Social en la que consta que el último paciente
salió del Hospital el 21 de septiembre de 2001, la Resolución 1933 del 21 de
septiembre de 2001- Intervención Administrativa-la cual privó de toda facultad
de administración a los Directores y, en atención al preaviso establecido en el
artículo 46 del Código Sustantivo del Trabajo.
En consideración a lo expuesto,
puede concluir la Sala, que conforme con  la situación del hospital, una
entidad que se encontraba sin servicios públicos, con brotes de indisciplina, en
la cual se constata que no existían pacientes que atender el 21 de septiembre
de 2001, no es factible admitir  la afirmación de la demandante según la cual su
relación de trabajo se extendió hasta el año 2002, pues claramente se evidencia
que ello resultaba imposible.
De otra parte, como bien lo
advierte la Sección Segunda del Consejo de Estado en
relación con el memorando que ordena “continuar asistiendo al Hospital”, allí
se señala que de la asistencia se llevará un registro del personal, registro
que no se observa en el expediente. De igual manera, para la fecha en que fue
expedida dicha circular[65]
se encontraba vigente la Resolución No. 1933 del 29 de septiembre de 2001, en
consecuencia, era el interventor quien ostentaba la gerencia del Hospital,
luego las ordenes, como la examinada, no podían emanar de una persona distinta.
En este orden de ideas, la
ausencia de valoración probatoria de la que se
acusa a la sentencia no es de recibo, pues, ni se dejaron de valorar las
pruebas, como tampoco se omitió el examen de alguna que resultara decisiva para
determinar el extremo laboral señalado por la accionante.  En efecto, se observa que el Consejo de
Estado analizó cada uno de los elementos probatorios recaudados en el proceso.
(ii)
valoración probatoria de los testimonios obrantes
en el expediente
Se aduce en el caso sub
examine que la providencia del Consejo de Estado no tuvo en cuenta las
declaraciones de los señores Nodier Martín Fierro y Oscar Guevara Cruz[66], quienes confirman que
la accionante cumplía su turno en el Hospital San Juan de Dios y que la fecha de
terminación de la relación laboral lo fue el 31 de octubre de 2002.
Cabe resaltar que la configuración del defecto
fáctico es una de las más exigentes en su comprobación. Lo anterior, puesto que
el proceso judicial constituye un escenario en el que los principios de
independencia y autonomía judicial, se evidencian en su máxima expresión con la
valoración de las pruebas, pues se sustenta en la aplicación de las reglas de
la lógica y la sana crítica.
De hecho, esta
Corporación ha identificado que “el yerro en la
apreciación del material probatorio constitutivo del defecto fáctico debe ser
flagrante, protuberante y manifiesto, a tal punto que en razón de él se
desconozca “la realidad probatoria del proceso”[67] Por
lo anterior, ha señalado que el
vicio fáctico debe tener una relación intrínseca con el sentido de la decisión
judicial, de modo que, de no concurrir ese error manifiesto, la sentencia
hubiera adoptado un sentido distinto. Quiere ello decir que, el yerro debe ser
relevante, no solo en términos de protección del derecho al debido proceso,
sino también respecto a la controversia jurídica materia de la decisión
judicial[68]http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2014/T-107-14.htm
- _ftn19.
El
precedente constitucional también ha señalado que el defecto fáctico por acción
se configura cuando a pesar de que las pruebas que reposan en el proceso, hay
una: (i) una errada interpretación de ellas, ya sea porque se da por
probado un hecho que no aparece en el proceso, o porque se examinan de manera
incompleta, o ii) cuando las valoró a pesar de que eran ilegales o ineptas, o
iii) fueron indebidamente practicadas o recaudadas, de tal forma que se vulneró
el debido proceso y el derecho de defensa de la contraparte”[69].
Los testimonios manifiestan que
la señora Margarita Rosa Ariza de Arteaga, seguía cumpliendo sus actividades en
el turno de “cuatro de la tarde a siete de la mañana y los fines de semana de 7
a 7”,  acatando la orden de seguir asistiendo y dejando evidencia en los libros
y registros que dispuso la administración.
El análisis efectuado por la
Sección Segunda del Consejo de Estado se centró en determinar que no obra en el
expediente la prueba en la que conste las horas de entrada y salida y las
labores realizadas, razón por la cual otorga mayor valor a otras pruebas
obrantes en el proceso.
Considera la Sala que al
examinar los testimonios en conjunto con las restantes pruebas aportadas, puede
concluirse que existen suficientes elementos de juicio que permiten verificar
que el contrato de trabajo con la accionante finalizó el 29 de octubre de 2001,
tal y como fue analizado en el acápite anterior. La Resolución 1933 de 2001, muestra
una radiografía de la situación del hospital para ese momento y concluye que
resultaba imposible la prestación del servicio,[70]  por cuanto no
existían condiciones para atender pacientes.  De igual manera, la sentencia
SU-488 de 2008, determinó la finalización de las vinculaciones laborales,
atendiendo a que el último paciente del hospital salió el 29 de septiembre de
2001.  Sin duda, la exigencia mínima de los registros en los que conste que la
actora hacía acto de presencia en las instalaciones resulta válida en aras de darle
credibilidad a los testigos.
De conformidad con lo
expresado, no existe, a juicio de la Sala, un error en el juicio valorativo de
la prueba testimonial. La Sección Segunda, no valoró de manera caprichosa ni al
desgaire los hechos expuestos por los declarantes. Es más, existe suficiente
evidencia probatoria que permite separarse de lo dicho en las declaraciones y
llegar a la conclusión de que el contrato de trabajo terminó el 29 de octubre
de 2001.
3.8. El defecto orgánico alegado
3.8.1. Aduce la señora Ariza de Arteaga que se configura un defecto
orgánico, pues el Consejo de Estado carecía de competencia, en segunda
instancia para pronunciarse sobre la acción de lesividad, ya que la vinculación
de la accionante con la entidad era de origen privado.
3.8.2 La jurisprudencia constitucional ha
establecido que el defecto orgánico tiene carácter: (i) funcional, cuando la
autoridad judicial extralimita de forma manifiesta el ámbito de las
competencias otorgadas tanto por la Carta Política como por la ley; o (ii)
temporal, cuando los jueces a pesar de contar con ciertas atribuciones para
realizar determinada conducta, actúan por fuera del término consagrado para
ello. Por lo anterior, cuando un operador judicial desconoce los límites
temporales y funcionales de la competencia, se configura un defecto orgánico y,
en consecuencia, vulnera el derecho fundamental al debido proceso.[71]
3.8.3. Con el
propósito de ilustrar el estudio de este defecto, debe la Sala recordar que la
jurisdicción contencioso administrativa, de conformidad con lo dispuesto en la
Ley 1107 de 2006, esta instituida para “juzgar las controversias y litigios
originados en la actividad de las entidades públicas, incluidas las sociedades
de economía mixta con capital superior al 50% y de las personas privadas que
desempeñen funciones propias de los distintos órganos del Estado. Con la
expedición de la Ley 1437 de 2011, se estableció que la jurisdicción de lo
contencioso administrativo esta instituida para conocer, además, de lo
dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales de las
controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y
operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén
involucradas las entidades públicas o los particulares cuando ejerzan función
administrativa.
3.8.4 Adicional
a lo anterior, y teniendo claro que las entidades privadas o particulares
pueden proferir actos administrativos, la existencia del mismo está ligada al
momento en que la voluntad de la administración se manifieste a través de una
decisión.  La función administrativa se entiende como la actividad que
desarrollan los órganos del Estado, o los particulares autorizados por la ley,
para realizar los fines del Estado e integrar al particular a la acción
estatal.[72]
3.8.5. Bajo las
anteriores premisas, el acta de reconocimiento No. 060 de 2002, mediante la
cual se reconoció la pensión de jubilación convencional a la accionante, sin
duda, es un acto administrativo. En primer lugar se trata de un acto que
compromete dineros del Estado, pues, como se concluyó en las líneas que
anteceden, (Supra 2.4.7), el pasivo laboral y pensional de la entidad,
sería asumido, por la Nación, El Distrito, y la Beneficencia de Cundinamarca,
acto que, además, no cabe duda, se profirieron en ejercicio de la función administrativa.
En segundo Lugar, el Hospital San Juan de Dios, jurídicamente, por los efectos ex
tunc de un fallo de nulidad, nunca tuvo la calidad de entidad particular,
siempre fue un establecimiento público de salud Departamental, cuyos bienes
pertenecían a la Beneficencia de Cundinamarca, luego se desprende que los actos
proferidos por esta son administrativos, y la jurisdicción contenciosa
administrativa es la competente al tratarse de una empleada pública[73].
3.8.6. A juicio
de la Sala, solo podrían tener la categoría de trabajadores particulares las
personas que hayan prestado servicios durante el tiempo en que la Fundación San
Juan de Dios fungió como entidad particular y tengan una situación jurídica
consolidada, entendiendo esta como aquellas que ya fueron debatidas
judicialmente, las cuales deben respetar la institución de la cosa juzgada. Este
entonces, es el alcance e interpretación que debe darse a lo señalado en la
sentencia T-010-2012.
3.8.7. Respecto
de las personas que hayan consolidado un derecho adquirido, se encuentran
sujetos a las normas consagradas en el Código Sustantivo del Trabajo y la
Convención Colectiva. Sin embargo, están cobijados por lo dispuesto en la
sentencia SU- 484-08, los trabajadores que no obtuvieron por vía judicial el
reconocimiento de sus prestaciones, a los que se les aplica, en su integridad,
las declaraciones de la sentencia de unificación. Así las cosas, los conflictos
jurídicos que se deriven de la relación de trabajo atendiendo la calidad de
empleados públicos o trabajadores oficiales, serán competencia de la
jurisdicción ordinaria laboral o contencioso administrativa, según cada caso.
3.8.8. De igual manera, no puede la Corporación
ser ajena al hecho de que el juez de primera instancia estudió la competencia
de la jurisdicción contencioso administrativa y tuvo en cuenta para ello, lo
señalado por el Consejo Superior de la Judicatura.[74] Se advirtió en dicha providencia que
frente a la nulidad de una resolución, su estudio será competencia de la
jurisdicción contencioso administrativa, hecho que no fue objeto de discusión
por la accionante.
3.8.9. Examinado
los argumentos que sustentan el defecto orgánico, puede la Sala concluir que
este no se configura, pues se trata de una acción de lesividad, cuya finalidad
pretende declarar la nulidad de un acto administrativo que afecta dineros
públicos, y cuyo destinatario es una empleada pública.
3.8.10. Asimismo,
se considera que no existe el desconocimiento del precedente judicial, puesto
que las providencias judiciales aportadas, corresponden a sentencias proferidas
por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, que no es órgano de
cierre y en relación con la sentencia de la Sala Laboral de la Corte Suprema de
Justicia, este data del 10 de septiembre de 1985, época para la cual no se
había proferido la decisión del Consejo de Estado que definió la naturaleza
jurídica del Hospital San Juan de Dios.
3.8.11. Adicionalmente,
la Sala comparte la posición esgrimida por el Consejo de Estado, en cuanto a
que no hay lugar al amparo del principio de confianza legítima, pues la
administración no actuó de manera intempestiva[75]. La
Fundación San Juan de Dios en Liquidación utilizó el mecanismo judicial idóneo,
a efectos de estudiar la legalidad de los actos que reconocieron la prestación
económica. No puede esta Corporación desconocer, como bien lo adujo la
jurisdicción contenciosa, que en el caso concreto, deben prevalecer el interés
general y la salvaguarda del patrimonio público.  Asimismo, la Sección Segunda,
en el caso sub judice, tuvo en cuenta la interpretación y alcance que ha
fijado este Tribunal al respecto.[76]
3.8.12. Por último,
la accionante se encontraba dentro del grupo de extrabajadores a quienes se les
aplica los efectos de la sentencia SU-484-2008, puesto que: 1) no tenía una
situación jurídica consolidada, en la medida en que la pensión de jubilación
convencional no fue reconocida judicialmente, y 2) no acreditó tener un derecho
adquirido como quiera que no cumplió los veinte años de servicios exigidos en
la convención colectiva y solo laboró para la Institución 19 años, 7 meses y 27 días. Finalmente, en consideración al tiempo trabajado podría la
accionante explorar otras opciones que le permitan acceder a una prestación
económica del sistema general de pensiones.[77]
En virtud de lo expuesto, se confirmará la decisión proferida por la
Sección Quinta del Consejo de Estado el 7 de septiembre de 2015, que confirmó
la adoptada por la Sección Cuarta del Consejo de Estado el 14 de mayo de 2015.
Conclusiones del
caso sub examine
La modificación de la naturaleza jurídica de una
entidad oficial altera inmediatamente la del servidor público. En el caso sub
examine el Hospital San Juan de Dios, jurídicamente, en virtud de los
efectos ex tunc de un fallo de nulidad, nunca tuvo la calidad de persona
jurídica de derecho privado, por lo tanto, el personal vinculado tenía la
categoría de empleado público o trabajador oficial, de acuerdo a las actividades
o funciones desempeñadas.  Solo se consideran trabajadores particulares quienes
hayan prestado servicios en el  tiempo en que la Fundación San Juan de Dios
fungió como entidad particular y tengan una situación jurídica consolidada o un
derecho adquirido, quienes se encuentran sujetos a las normas consagradas en el
Código Sustantivo del Trabajo y la Convención Colectiva.
La sentencia SU 484 de 2008,
puede aplicarse retroactivamente en la medida que delimitó sus efectos frente a
los extrabajadores del hospital que hayan tenido un contrato de trabajo,
nombramiento o posesión, o que se encuentren vinculados mediante contrato de
prestación de servicios, que no hubieren obtenido el reconocimiento de sus
derechos por vía judicial.  Solo las situaciones jurídicas consolidadas con
anterioridad a la promulgación de la sentencia de unificación SU-484 de 2008,
gozan de seguridad jurídica y, en consecuencia, se debe respetar la institución
de la cosa juzgada.
De conformidad
con la Sentencia del Consejo de Estado que decidió anular los Decretos 290 y
1374 de 1979 y 371 de 1998, y en concordancia con las sentencias SU 484-2008 y
T-010 de 2012, el Hospital San Juan de Dios es un establecimiento público, cuyo
pasivo pensional está a cargo de entidades públicas, sus actos tienen el
carácter de administrativos y pasibles de ser demandados ante la jurisdicción
contenciosa administrativa. Respecto de las personas que hayan consolidado un
derecho adquirido, estos se encuentran sujetos a las normas consagradas en el
Código Sustantivo del Trabajo y la Convención Colectiva.
III. DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Sala Cuarta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
PRIMERO.- CONFIRMAR la decisión proferida por la Sección Quinta
del Consejo de Estado el 7 de septiembre de 2015, que a su vez, confirmó la
adoptada por la Sección Cuarta del Consejo de Estado el 14 de mayo de 2015, en
la acción de tutela promovida por Margarita del Socorro Ariza de Arteaga contra
la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado.
SEGUNDO.- Por Secretaría General,
devuélvase el expediente Radicado 25002325000201000903-01 al Tribunal
Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A.
TERCERO.-Por
Secretaría General líbrese la comunicación prevista en el artículo 36 del
Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese,
comuníquese, cópiese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
cúmplase.
GABRIEL EDUARDO
MENDOZA MARTELO
Magistrado Ponente
GLORIA STELLA
ORTIZ DELGADO
Magistrada
JORGE IVÁN PALACIO
PALACIO
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria
[1] Artículo 30.
[2] Acta de Reconocimiento No. 0060.
[3] Factores salariales que manifiesta la accionante le fueron tenidos
en cuenta: Prima de antigüedad, promedio de dominicales y festivos, vacaciones,
prima de navidad, prima de servicios.
[4] Acción de tutela radicado 25000-23-26000-2005-01423-01.
[5] 20 de febrero de 1986.
[6]
Las Acciones de Lesividad relacionadas corresponden a juzgados administrativos
y Tribunales Administrativos del Circuito Judicial de Bogotá.
[7] Informe del 21 de enero de 2016.
[8] 7 de septiembre de 2015.
[9] El artículo 30 de la Convención Colectiva exige un tiempo de 20
años de servicios.
[10] SU 539 de 2012
[11] “En desarrollo de esas premisas la jurisprudencia
constitucional ha establecido las reglas sobre la procedencia excepcional de la
acción de tutela contra decisiones judiciales. Esta doctrina ha redefinido la
concepción tradicional de la“vía de hecho” judicial,
para establecer un conjunto sistematizado de condiciones estrictas, de
naturaleza sustancial y procedimental, que deben ser acreditadas en cada caso
concreto, como presupuestos ineludibles para la protección de los derechos
fundamentales afectados por la sentencia”.T555 de 2009.
[12] Su 539 de 2012.
[13] C-037 de 1996.
[14] C-400-2013.
[15] Sentencia del 10 de mayo de 1974, expediente 2013 (Citada en Derecho
Procesal Administrativo , Juan Carlos Galindo Vácha. Pontificia Universidad
Javeriana, pág189)
[16] Consejo de Estado, Sección Segunda rad
11001-03-25-000-2009-00135-00(1948-09), 26 de julio de 2012.
[17] C-444-2011
[18] Consejo de Estado, 29 de agosto de 2002, expediente 12555.
[19] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, 15 de abril de
2010, Rad. 01-0592-09, (cita Manual del Acto Administrativo, Luis Enrique
Berrocal Guerrero Librería Ediciones del Profesional Ltda., Quinta Edición,
2009, págs. 512 y 514.
[20] Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, 6 de agosto de
2014, rad. 50408.
[21]
C-529 de1994 "Ajusta mejor a la técnica denominar "situación
jurídica concreta o subjetiva", al derecho adquirido o constituido de que
trata la Constitución...y "situación jurídica abstracta u objetiva" a
la mera expectativa de derecho. Se está en presencia de la primera cuando el
texto legal que la crea ha jugado ya, jurídicamente, su papel en favor o en
contra de una nueva persona en el momento en que ha entrado a regir una nueva
ley. A la inversa, se está frente a la segunda, cuando el texto legal que ha
creado esa situación aún no ha jugado su papel jurídico en favor o en contra de
una persona." Es decir, que el derecho sólo se perfeccionaba previo el
cumplimiento de esa condición, lo que significa que mientras ello no sucediera
el concesionario apenas tenía una expectativa. (sentencia
citada en la C-168 de 1995, C-619 de 2001).
[22] Consejo de Estado,
Sección Segunda, Subsección B 01(8640-05), 25 de mayo de 2006.
[23] Consejo de Estado,
Sección Segunda, Subsección A, (0674-02), 21 de septiembre de 2006.
[24] C-168 de 1995. Reiterada en la sentencia C-147-1997, C-789 de 2002-
[25] C-258 de 2013.
[26] Radicación No. 2156.
[27] “Las fundaciones de beneficencia que hayan de administrarse  por
una colección de individuos, se regirán por los estatutos que el fundador les
hubiere dictado; si el fundador no hubiere manifestado su voluntad a este
respecto, o solo la hubiere manifestado incompletamente, será suplido este
defecto por el Presidente de la Unión “
[28] Artículos 121, 189, 26, 298,300 numeral 9 e inciso final y 362.
[29] Esta conclusión se llegó en la Sentencia Su 484-2008, la cual
confirmó lo dicho por el Consejo de Estado en la sentencia de nulidad de los
Decretos 290 y 1374 de 1979 y 371 de 1998.
[30] Fecha de la Resolución 1933 de 2001. Estableció la intervención
administrativa del Hospital.
[31] Artículo 46 Inciso segundo: Si antes de la fecha del vencimiento del término
estipulado, ninguna de las partes avisare por escrito a la otra su
determinación de no prorrogar el contrato, con una antelación no inferior a
treinta (30) días, éste se entenderá renovado por un período igual al
inicialmente pactado, y así
sucesivamente.
[32] 50%
[33] 25%
[34] 25%
[35] Inciso 1º del artículo 241 de guardar la
"integridad  y supremacía de la Constitución”.
[36] T-277-2014
[37] SU 1023 de 2001
[38] T-025-2015.
[39] Fecha de la expedición de la Sentencia SU-484-2008.
[40] T-010-2012.
[41] Artículo 97 del CPACA “Si la Administración considera que el acto ocurrió por medios ilegales o
fraudulentos lo demandará sin acudir al procedimiento previo de conciliación y
solicitará al juez su suspensión provisional”.
[42][42] Antes artículo 73 del Decreto 01 de 1984.
[43] Consejo de Estado, Sección Tercera, 2 de febrero de 1979,Expediente
2199
[44] Consejo de Estado, Sección tercera, Expediente 47830, 9 de julio de
2014.
[45] Consejo de Estado —Sección Primera— sentencia de diciembre 3
de 1975).
[46] El acto administrativo, Tomo II, Parte Especial, Gustavo Penagos,
nuevas Tendencias, Ediciones Doctrina y Ley Ltda. Pág 31.
[47] El acto Administrativo, Tomo I parte general Nuevas Tendencias, Los
actos administrativos transacionales y electrónicos, Gustavo Penagos, Novena
Edición, Ediciones Doctrina y Ley Ltda. Pág 186.
[48] Ley 1437 de 2011.
[49] Consejo de Estado, Sección Quinta, rad. 0039-03, 16 de octubre de
2014 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B,Rad 1144-2012,
[50] Consejo de Estado, Sección Terecera, 01569-01(AG)A,26 de junio de
2015.
[51] T-120-2012
[52] Documental (memorando que obra en el expediente de la acción de
lesividad).(folio 110 cuaderno de pruebas No. 2.
[53] Se descontó el término de vacancia judicial.
[54] Sentencia SU-484-2008 y T-010-2012
[55] T-010-2012
[56] C-880 de 2003. C-314.C-349-2004
Consejo de Estado, Sección segunda
Radicado 19456 del 19 de junio de 1997.
Consejo de
Estado, Sección Segunda 0372-13), 20 de
marzo de 2014.
[57] Las
personas que prestan sus servicios en los Ministerios; Departamentos
Administrativos, Superintendencias y Establecimientos Públicos son empleados
públicos; sin embargo, los trabajadores de la construcción y sostenimiento de
obras públicas son trabajadores oficiales.
[58] T-010-2012
[59] folio 110 cuaderno de pruebas No. 2.
[60] Acta de posesión. (folio 33)
[61] Folios 125 a 129.
[62] Folio 263.
[63] SU-484-2008.
[64] obra a folio 12
certificación laboral, en la que consta que la Señora Margarita Rosa Ariza de
Arteaga laboró hasta el 29 de octubre de 2001.
[65] 16 de octubre de 2001.
[66] Folios 125 a 129.
[67] T-107-2014
[68] Ibídem
[69] T-324-2013
[70] A folio 267 la resolución 1933 de 2001, expone que se introducían
explosivos, en la institución robos, que ponían en peligro la integridad de las
personas y las instalaciones.
[71] T-267 de 2013.
[72] El acto adminsitrativo, TomoII parte Especial, Gustavo Penagos,
Ediciones Doctrina y Ley, página 23.
[73] No sobra agregar que en el Hospital también existen trabajadores
oficiales, los cuales de conformidad con la Ley 10 de 1990 son aquellos que
laboran en servicios generales.
[74] Providencia de José Ovidio Claro Polanco del 1º de noviembre de
2010.
[75] T-343-2014, El principio de confianza legítima en materia
pensional, protege las suspensiones intempestivas por parte de la
administración. “Esto implica que “al crearse
expectativas favorables al administrado no puede, el ente público de manera
sorpresiva, eliminar esas condiciones afectando palpablemente los derechos de
aquél”
[76] C-131-2004.
[77] Se advierte que la actora puede reclamar el pago de las
cotizaciones generadas con ocasión de la prestación del servicio, para así
obtener una prestación definitiva del sistema, completando el tiempo de
servicios como independiente o, solicitar,  la indemnización sustitutiva
conforme el precedente reiterado de la Corte Constitucional