T-123-19
Sentencia T-123/19
DERECHO A LA SEGURIDAD PERSONAL-Alcance
constitucional
La Corte ha señalado que la seguridad
presenta tres connotaciones jurídicas relevantes: (i) es un valor
constitucional, (ii) es un derecho colectivo, y (iii) es un derecho fundamental
DERECHO
A LA SEGURIDAD PERSONAL-Precisión de la escala de riesgos y
amenazas para brindar protección especial por parte del Estado, fijada en
sentencia T-339 de 2010
DERECHO
A LA SEGURIDAD PERSONAL-Demandante debe probar al menos
sumariamente hechos que demuestren o permitan deducir que se encuentra expuesto
a una amenaza
OBLIGACIONES ESPECIFICAS DEL ESTADO FRENTE
A LA PROTECCION DE LOS DERECHOS A LA VIDA Y A LA SEGURIDAD PERSONAL
DERECHO
A LA SEGURIDAD PERSONAL-Procedimiento ordinario de medidas de
seguridad adoptadas por la Unidad Nacional de Protección de acuerdo al Decreto
1066 de 2015
DERECHO
A LA SEGURIDAD PERSONAL-Advertir a la Unidad Nacional de
Protección para que no retire las medidas de protección asignadas al accionante
y frente a los casos que se presenten a futuro
Referencia: Expediente
T-6.844.961
Acción de tutela interpuesta
por Nicklas en contra de la Unidad Nacional de Protección.
Magistrado Ponente:
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Bogotá, D.C., diecinueve (19)
de marzo de dos mil diecinueve (2019)
La Sala Tercera de Revisión
de la Corte Constitucional, integrada por los magistrados Alejandro Linares
Cantillo, Antonio José Lizarazo Ocampo y Luis Guillermo Guerrero Pérez, quien
la preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha
proferido la siguiente,
SENTENCIA
En el trámite de revisión del
fallo de tutela proferido en primera instancia por el Juzgado Catorce Penal del
Circuito con Función de Conocimiento de Bogotá.
I. ANTECEDENTES
1. Aclaración preliminar
La Sala de Revisión, como
medida rigurosa de protección de los derechos a la vida, a la integridad física
y a la seguridad personal del accionante optará por suprimir de esta
providencia y de toda futura publicación de la misma, su nombre real, así como
cualquier otro tipo de dato personal que permita identificarlo[1].
2. Hechos
2.1. Mediante
Resolución 5741 del 6 de septiembre de 2017[2],
el Director General de la Unidad de Protección, en atención a la solicitud
presentada ante dicha institución por el accionante, quien se desempeña como “periodista
y comunicador social”[3], realizó el estudio previsto en el
artículo 2.4.1.2.35 del Decreto 1066 de 2015, el cual fue posteriormente
presentado ante el grupo de Valoración Preliminar, quien determinó que el
riesgo de seguridad del actor era “extraordinario”.
2.2. Teniendo en cuenta dicha
calificación, el Comité de Evaluación del Riesgo y Recomendación de Medidas –
CERREN, llevado a cabo el 4 de septiembre de 2017, exhortó ratificar las
medidas de protección consistentes en un medio de comunicación, un chaleco
blindado y un hombre de protección para el señor Nicklas, las cuales tendrían vigencia hasta el 7 de marzo de 2018, según la
temporalidad (doce meses) aprobada a través de la Resolución 1355 del 7 de
marzo de 2017[4].
2.3. Por medio de Resolución
6721 del 13 de octubre de 2017, la Unidad Nacional de Protección resolvió
negativamente el recurso de reposición interpuesto por el accionante en contra
de la Resolución 5741, toda vez que, en esencia, luego de realizar un recuento
de las diferentes actuaciones efectuadas por la Unidad de Protección en
relación con el demandante, “no se encontraron escritos en los cuales el
señor Nicklas,
informe de factores de amenaza, riesgo o vulnerabilidad nuevos o diferentes a
los ya analizados en la última revaluación del nivel de riesgo por hechos
sobrevinientes. Que no obstante lo expuesto anteriormente, se realiza la
aclaración de que si con posterioridad a esta decisión, el recurrente llegase a
ser objeto de posibles situaciones de riesgo y/o amenaza, podrá solicitar un
nuevo estudio de nivel de riesgo (…)”[5].
3. Demanda de tutela
3.1. El 28 de febrero de
2018, el señor Nicklas interpuso acción de tutela en contra de la Unidad
Nacional de Protección, por la presunta vulneración de sus derechos
fundamentales a la vida, al trabajo, al debido proceso, y, a la seguridad
personal, pues desde el 14 de febrero de 2018 se encuentra sin protección.
3.2. Indicó que, según su
opinión, existe molestia por parte de la Unidad Nacional de Protección por la
publicación por él realizada en un libro de su autoría, en el cual denunció a
la UNP[6]
ante la Fiscalía General de la Nación “por omisión ante los asesinatos de
líderes sociales en Colombia, sin embargo, de manera injustificada me desmontaron
medidas de protección aun cuando para la emisión de la [Resolución 5741] me
encontraba en España amparado por el status de protección internacional por el
ministerio del interior de dicho país y por la ACNUR (…)”[7].
3.3. Más adelante, manifestó que
también denunció ante la Fiscalía a la UNP por presuntas irregularidades con
los movimientos de su esquema de seguridad, como la asignación de un vehículo
sin frenos, la negativa en la asignación de viáticos con el propósito de
impedir la realización de su trabajo como periodista, “vínculos de escoltas
de operador privado ISVI con multinacionales que he denunciado”[8], entre
otras.
3.4. Finalmente, señaló que
el desmonte de su esquema de seguridad fue irregular e injustificado, sobre
todo, porque durante su candidatura al Senado de la República para el periodo
2018 – 2022, sufrió agresiones a su publicidad de campaña.
3.5. Así las cosas, invocando
como soporte las Sentencia SU-917 de 2010, T-591 de 2013 y T-707 de 2015,
solicitó la protección de los derechos antes descritos, y, por consiguiente,
ordenar a la Unidad Nacional de Protección restablecer el esquema de seguridad
en las mismas condiciones que tenía, es decir, “un vehículo blindado, dos
unidades de escoltas y un medio de comunicación (telefonía móvil), por un
término mínimo de 12 meses por el nivel de riesgo y el trabajo que desempeño de
periodismo investigativo en defensa de derechos humanos”[9].
4. Trámite procesal
La acción de tutela fue
admitida por el Juzgado Catorce Penal del Circuito con Función de Conocimiento
de Bogotá, por medio de auto del 1° de marzo de esta anualidad, en el cual
vinculó oficiosamente al Ministerio del Interior y dispuso la notificación de esta
a las partes interesadas.
5. Intervención de la
entidad accionada[10]
5.1. Mediante escrito del 9
de marzo de 2018, el jefe encargado de la Oficina Asesora Jurídica de la Unidad
Nacional de Protección se pronunció sobre los hechos y pretensiones de la
demanda de amparo.
5.2. Indicó que, en efecto,
el accionante fue atendido como población objeto del programa de protección
liderado por esa Unidad, en los términos del artículo 2.4.1.2.6., numeral 8,
del Decreto 1066 de 2015[11].
5.3. Señaló que el primer
estudio de riesgo realizado al actor fue el 26 de mayo de 2015, en el cual se
ponderó el riesgo como ordinario[12]
con una matriz del 43.88%. Tras examinar nuevos hechos de amenaza aportados por
la Dirección General para la Población de Periodistas, el 24 de agosto del
mismo año se ponderó el riesgo como extraordinario con una matriz del 52.22%.
Igual situación ocurrió el 6 de noviembre siguiente, razón por la cual, se
expidió la Resolución 0254 de esa misma fecha, en la que se dispuso: “Ajustar
medidas de protección de la siguiente manera: ratificar un (1) medio de
comunicación, un (1) chaleco blindado y un (1) hombre de protección aprobados
por trámite de emergencia. Implementar un (1) vehículo convencional y un (1)
hombre de protección. Temporalidad: por seis (6) meses a partir de la firma del
presente acto administrativo”[13].
5.4. Posteriormente, en
sesiones del 13 de febrero y 7 de marzo de 2017, el riesgo fue calificado como extraordinario
con una matriz de 50.55%, y se dispuso ajustar las medidas de protección, en el
sentido de finalizar un vehículo convencional y un hombre de protección y, a su
vez, ratificar un medio de comunicación, un chaleco blindado y un hombre de
protección durante doce meses contados a partir de la fecha en que quedara en
firme la Resolución 1335 del 7 de marzo de 2017. Decisión que fue recurrida por
el actor y confirmada por la entidad demandada a través de la Resolución 4078
del 7 de junio de la misma anualidad.
5.5. Luego, el 22 de agosto
de 2017, se ponderó el riesgo como extraordinario, con una matriz del
51.66%, el cual fue puesto en conocimiento del Comité de Evaluación de Riesgo y
Recomendación de Medidas – CERREM, que, por medio de Resolución No. 5741 del 6
de septiembre de 2017, recomendó “ratificar un (1) medio de comunicación, un
(1) chaleco blindado y un (1) hombre de protección. Temporalidad: Las medidas
de protección tendrán una vigencia hasta el 7 de marzo de 2018, de acuerdo a la
temporalidad inicialmente aprobada por Resolución 1335 del 7 de marzo de 2017”[14]. Dicha
decisión fue recurrida por el demandante, y confirmada por la entidad accionada
mediante Resolución 6721 del 13 de octubre de 2017.
5.6. De esa manera, indicó la
UNP que, la ponderación del riesgo como extraordinario no determina que
en todos los casos se adopten las mismas medidas de seguridad, por cuanto
aquellas son fijadas por los equipos especializados conformados para ese
propósito.
5.7. Aunado a ello, aclaró
que el accionante no se encuentra desprotegido, pues a la fecha goza de las
medidas de protección consistentes en “un (1) medio de comunicación, un (1)
chaleco blindado y un (1) hombre de protección, las cuales, después de surtido
el trámite de revaluación por hechos sobrevinientes, el Comité de Evaluación de
Nivel de Riesgo y Recomendación de Medidas determinó eran idóneas para su caso
y fueron aprobadas por la Resolución No. 5741 del 6 de septiembre de 2017,
ratificada por la Resolución No. 6721 del 13 de octubre de 2017”[15].
5.8. Más adelante, explicó
que las medidas de protección no son permanentes, pues las circunstancias que
las motivan varían con el tiempo. Por ello, no es posible afirmar que el riesgo
sufrido por el accionante en el año 2015 es el mismo actualmente. Lo anterior,
con fundamento en la Sentencia T-719 de 2003, en donde se aclaró que “los
fundamentos que originaron el riesgo no son perpetuos, esto es, que la
especificidad, carácter individualizable, concreción, presencia, importancia,
seriedad, claridad, discernibilidad, excepcionalidad y desproporción, además de
ser graves e inminentes, por el contrario, estas características propias de los
hechos generadores del riesgo tienden a variar con el tiempo, y en ese sentido
las medidas de protección varían ajustándose al caso concreto”[16].
5.9. Indicó que se está
llevando a cabo, en favor del demandante, la respectiva revaluación por hechos
sobrevinientes bajo la orden de trabajo activa No. 259278 del 28 de diciembre
de 2017, atendiendo lo previsto por el parágrafo 2°, del artículo 2.4.1.2.40
del Decreto 1066 de 2015, con ocasión del informe por él presentado, en donde
puso en conocimiento su condición de candidato al Senado de la República. Dicho
trámite inició el 21 de diciembre de igual año, fecha en la que también fue
informado el señor Nicklas del mismo.
5.10. Adicionalmente,
manifestó la UNP que “el accionante pretende obviar las procedimientos
establecidos en el Decreto 1066 de 2015, y recurre a la acción de tutela para
sostener las medidas que le fueron finalizadas a través de la Resolución 5741
del 6 de septiembre de 2017, ratificada por la Resolución 6721 del 13 de
octubre de 2017”[17].
5.11. Por lo tanto, consideró
que al existir un procedimiento ordinario en la Unidad Nacional de Protección,
en la revaluación del riesgo, el mismo debe ser agotado para, posteriormente,
acceder a las medidas de protección, la acción de tutela no es el mecanismo
idóneo de protección en este tipo de asuntos, por lo que solicitó declarar su
improcedencia.
6. Pruebas relevantes
aportadas al proceso
6.1. La parte demandante
aportó, como pruebas documentales, las siguientes:
a. Resolución 5741 de 2017
por medio de la cual se adoptan unas recomendaciones del Comité de Evaluación
de Riesgo y Recomendación de Medidas – CERREM (Folios 15 a 18)
b. Oficio No.
20570-01-02-27-0362 del 19 de diciembre de 2017, dirigido para el accionante
por parte del Fiscal Veintisiete Seccional de Sogamoso – Boyacá (Folio 23)
c. Oficio del 15 de febrero
de 2017, mediante el cual la Defensoría del Pueblo remite al Comandante de
Policía de Boyacá un derecho de petición en el que el accionante informa que “no
puede aceptar un nuevo hombre de protección sin conocer sus antecedentes y sin
tener un acta de implementación de la UNP y, considera que esto vulnera su
seguridad” (Folio 28)
d. Oficio OFl17-00159910JMSC
100160 del 15 de diciembre de 2017, a través del cual la Consejería
Presidencial para los Derechos Humanos le informa al actor que remitió sus
peticiones a la Unidad Nacional de Protección (Folio 30)
e. Oficio OFl17-00040257 del
31 de octubre de 2017, de la UNP, que resuelve  la petición enviada por el
accionante mediante correo electrónico el 24 de octubre de 2017 (Folios 32 a
35)
6.2. La parte demandada
aportó, a su turno, las pruebas documentales que a continuación se relacionan:
a. Resolución 1335 del 7 de
marzo de 2017, de la UNP, “por medio de la cual se adoptan unas
recomendaciones del Comité de Evaluación de Riesgo y Recomendación de Medidas –
CERREM” (Folios 50 y 51)
b. Resolución 4078 del 7 de
julio de 2017, de la UNP, “por medio de la cual se resuelve un recurso de
reposición” (Folios 52 a 56)
c. Resolución 5741 del 6 de
septiembre de 2017, de la UNP, “por medio de la cual se adoptan unas
recomendaciones del Comité de Evaluación de Riesgo y Recomendación de Medidas –
CERREM” (Folios 57 y 58)
d. Resolución 6721 del 13 de
octubre de 2017, de la UNP, “por medio de la cual se resuelve un recurso de
reposición” (Folios 59 a 64)
e. Comunicación Interna
MEM17-00018375, del 21 de diciembre de 2017, por medio de la cual se solicita
la revaluación del nivel de riesgo del accionante (Folio 64, respaldo, y 65)
f. Oficio OFl17-00047414 del
21 de diciembre de 2017, por medio del cual se le informa al actor el trámite
descrito en el literal “e” de este numeral.
7. Actuación procesal en
sede de revisión
7.1. Mediante Auto del 11 de
octubre de 2018, la Sala Tercera de Revisión solicitó a la Unidad Nacional
de Protección, que informara: (i) si, en la actualidad, el señor Nicklas
es beneficiario de alguna medida de protección proporcionada por dicha entidad.
En caso de que la respuesta sea afirmativa, remitir los actos administrativos
que así, eventualmente, lo dispongan; y (ii) ¿cuál es el estado actual de la
revaluación por hechos sobrevinientes generada bajo la orden de trabajo activa
No. 259278 del 28 de diciembre de 2017?
7.2. Por medio de escrito del
30 de octubre de 2018, allegado a la Secretaría General de esta Corporación, la
Unidad Nacional de Protección se pronunció sobre el requerimiento realizado por
la Sala.
7.3. En relación con la
primera solicitud, informó que el asunto del accionante fue revaluado por
temporalidad en esta anualidad y, por lo tanto, remitido al Grupo de Valoración
Preliminar – GVP en sesión 13 del 9 de abril de 2018, donde fue ponderado como
riesgo extraordinario con una matriz de 50.55%. Bajo ese entendido, el caso fue
llevado al Comité de Evaluación de Riesgo y Recomendación de Medidas – CERREM
del 25 de abril de la misma anualidad, que exhortó ajustar “las medidas de
protección de la siguiente manera: ratificar un (1) medio de comunicación y un
(1) chaleco blindado. Finalizar un (1) hombre de protección”. De ese modo,
la Dirección General aceptó tales recomendaciones a través de la Resolución
3122 del 2 de mayo de 2018, estableciendo una temporalidad de las medidas por
doce meses.
7.4. Respecto al segundo
cuestionamiento, advirtió que, precisamente, la orden 259278 del 28 de
diciembre de 2017 “culminó con la sustentación de información recopilada en
el estudio técnico realizado por el profesional analista designado para el caso
del señor Nicklas, sustentación que, como se manifestó en el introductorio del
presente escrito, fue presentado ante los delegados del Grupo de Valoración
Premiliminar – GVP, en la sesión 13 del 9 de abril de 2018”.
7.5. Por último, cabe destacar que, en los términos
del artículo 64 del Acuerdo 02 de 2015[18],
el informe presentado por la Unidad Nacional de Protección fue puesto a
disposición de las partes por el término de dos días hábiles, sin embargo, no
se recibió pronunciamiento alguno proveniente del accionante.
7.6. Posteriormente, mediante auto del 21 de noviembre
de 2018, la Sala de Revisión solicitó a la Unidad Nacional de Protección, un
informe que indicara la correspondencia entre los porcentajes de la matriz de
riesgo y los diferentes tipos de medidas de protección previstas en el artículo
2.4.1.2.11., del Decreto 1066 de 2015.
7.7. A través de escrito recibido en este despacho el
11 de enero de 2019, la Unidad Nacional de Protección respondió el
cuestionamiento puntualizado en el anterior numeral, en el sentido de aclarar
que, en atención a lo previsto en el Decreto 1066 de 2015, “tanto el
legislador como la jurisprudencia constitucional avalan las facultades
especiales en cabeza de los cuerpos colegiados que estudian, ponderan y validan
los niveles de riesgo en cada caso concreto (…) con los factores de tiempo,
modo y lugar expuestos por el profesional analista del CTRAI, en cada caso
concreto”[19].
8. Decisión objeto de la revisión[20]
Por medio de fallo del 13 de
marzo de 2018, el Juzgado Catorce Penal del Circuito con Función de
Conocimiento de Bogotá declaró improcedente el amparo invocado. Ello, tras
considerar que, para la fecha de presentación de la acción de tutela, el
demandante contaba con un medio de comunicación, chaleco blindado y un hombre
de custodia, hasta el 7 de marzo de 2018, por lo tanto, su pretensión no se
acoge a los presupuestos de excepcionalidad y residualidad, en tanto que la
misma se dirige a controvertir las resoluciones que realizaron el estudio de
seguridad para su caso particular, de modo que tales argumentos pueden ser
objeto de estudio por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en
donde, además, puede solicitar medidas cautelares. Aunado a ello, recordó que
desde el 21 de diciembre de 2017, la UNP se encuentra realizando la revaluación
del nivel de riesgo del actor.
La decisión no fue impugnada.
II. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
2.1.   Competencia
Esta Corte es competente para
conocer de los fallos de tutela materia de revisión, de conformidad con lo
establecido en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política; los
artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991 y las demás disposiciones
pertinentes, así como por su escogencia por parte de la Sala de Selección[21].
2.2.   Análisis de
procedencia
Previo a resolver el asunto
planteado, la Sala verificará si la acción de tutela cumple con los requisitos generales
de procedencia, que, para ese efecto, han sido previstos tanto el Decreto 2591
de 1991, como por múltiples pronunciamientos de esta Corporación.
2.2.1. Legitimación en la
causa por activa y por pasiva
2.2.1.1. En relación
con la legitimación en la causa por activa, se advierte que, quien interpone la
acción de tutela, es la persona que directamente se considera afectada por la
supuesta conducta omisiva desplegada por la parte demandada. Por lo tanto, no
existe duda acerca del cumplimiento de este requisito.
2.2.1.2. Respecto a la
legitimación por pasiva, de conformidad con los artículos 86 de la Constitución
y 5° del Decreto 2591 de 1991[22],
la entidad accionada es demandable por esta vía de amparo, dado que se trata de
una autoridad pública a quien se le atribuye una actuación lesiva de los
derechos fundamentales del accionantes. De esa manera, se cumple el presente
requisito.
2.2.2. Subsidiariedad
2.2.2.1. Esta
Corporación se ha pronunciado sobre el ejercicio de la acción de tutela como
mecanismo de protección de los derechos fundamentales, en los cuales se
promueve con la finalidad de salvaguardar el derecho fundamental a la seguridad
personal de sujetos de especial protección.
2.2.2.2. Ha señalado
la jurisprudencia constitucional que, en controversias relacionadas con
peticiones de protección, valoraciones de nivel de riesgo, adopción de medidas
prevención, entre otras, en principio, la acción de tutela no sería el
procedimiento idóneo a través del cual se logre remediar el conflicto planteado,
pues es claro que, al tratarse de decisiones administrativas, el ordenamiento
jurídico colombiano ha previsto la posibilidad de que estas sean recurridas
tanto en sede administrativa como en sede jurisdiccional a través de acciones
como la de nulidad y restablecimiento del derecho.
2.2.2.3. No obstante,
no resulta proporcional, y por el contrario, puede ser excesivo, someter al
accionante no sólo a los extensos tiempos de un proceso judicial de esa
naturaleza, sino también, “en función del grado de efectividad que el
procedimiento propiamente dicho trae consigo para contrarrestar la particular
complejidad de las circunstancias que los rodean, tomando en cuenta que se
trata de defensores de derechos humanos, víctimas de desplazamiento forzado,
amenazas, hostigamientos y actos de violencia sexual en el marco del conflicto
armado interno, susceptibles de especial protección constitucional, que
claramente se hallan en contextos de vulnerabilidad acentuada y debilidad
manifiesta”[23].
Igualmente, en asuntos de esta naturaleza, no resulta idónea la medida cautelar
de suspensión provisional, la cual puede ser solicitada en la demanda de
nulidad y restablecimiento del derecho,  “incluso porque yendo más allá del
debate entre las partes sobre la inclusión en un programa de protección o la
necesidad de un reajuste con enfoque diferencial de las medidas de seguridad
conferidas, se encuentra de por medio el goce efectivo de derechos
fundamentales con un alto grado de importancia, como son la vida, la integridad
física y la seguridad personal”[24].
2.2.2.4. Por lo anteriormente expuesto, contrario
a lo afirmado por el juez de primera instancia, y según así lo ha advertido la
jurisprudencia de esta Corporación, es dable concluir que el recurso de amparo
es procedente como mecanismo definitivo en este tipo de procesos.
2.2.3. Inmediatez
La acción de tutela fue
presentada por el accionante el 28 de febrero de 2018 y la última actuación de
la Unidad Nacional de Protección, esto es, la Resolución 6721 del 13 de octubre
de 2017, que resolvió el recurso de reposición interpuesto por el actor en
contra de la Resolución No. 5741 del 6 de septiembre del mismo año, le fue
notificada el 23 de octubre siguiente, vía correo electrónico. Por lo tanto, la
demanda constitucional fue promovida dentro de un término razonable, esto es,
cuatro meses y cinco días luego de la ocurrencia del supuesto hecho generador
de la vulneración de los derechos fundamentales del actor.
Cumplidos los anteriores
requisitos, a continuación, la Sala de Revisión formulará el problema jurídico
por resolver.
3. Problema jurídico y
esquema de solución
3.1. A partir de los
elementos fácticos expuestos en el presente asunto, para esta Sala de Revisión,
el cuestionamiento jurídico por resolver se traduce en la necesidad de
establecer si existe alguna conducta lesiva de los derechos fundamentales
expuestos por el accionante por parte de la Unidad Nacional de Protección, en
relación con la asignación de los medios de protección respecto a su actual
nivel de seguridad.
3.2. Para ello, la Sala (i) reiterará
la jurisprudencia constitucional sobre el derecho fundamental a la seguridad
personal, (ii) se pronunciará sobre el procedimiento ordinario en relación con
las medidas de seguridad adoptados por la Unidad Nacional de Protección, para
finalmente (iii) resolver el caso concreto.
4. Reiteración de la
jurisprudencia constitucional sobre el derecho fundamental a la seguridad
personal
4.1. En relación con lo dispuesto
por la Carta Política y los instrumentos internacionales[25] que hacen
parte de la legislación interna, esta Corporación ha estudiado el derecho a la
seguridad personal determinando tanto su contenido como su alcance. Así
entonces, la Corte ha señalado que la seguridad presenta tres connotaciones
jurídicas relevantes: (i) es un valor constitucional, (ii) es un derecho
colectivo, y (iii) es un derecho fundamental.
4.2. En relación con su contenido, este Tribunal ha
puntualizado que el derecho a la seguridad personal es innominado, pues no se
encuentra de manera expresa en la Constitución Política, sino que su estatus se
explica al interpretar sistemáticamente la Norma Superior, según lo dispuesto
en el preámbulo, y en los artículos 2°, 12, 17, 18, 28, 34, 44, 46 y 73, como
también, en múltiples tratados internacionales que, de conformidad con la
aplicación del bloque de constitucionalidad, hacen parte del ordenamiento
jurídico interno, tales como:  “(i) la Convención Americana sobre Derechos
Humanos (art. 7°, Nral. 1°), incorporada a la legislación colombiana mediante Ley
16 de 1972; y (ii) el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (art.
9°, Nral. 1°), aprobada mediante Ley 74 de 1968. Así mismo, la Declaración
Americana de los Derechos y Deberes del Hombre (art. 1°) y la Declaración
Universal de los Derechos Humanos de 1948, aceptada como costumbre
internacional a partir de la promulgación de Teherán el 13 de marzo de 1968,
aluden al derecho a la seguridad (art. 3°)”[26].
4.3. En torno a su alcance, como ya se advirtió, el
mismo presenta tres enfoques. Respecto al primero (valor constitucional),
este se origina a partir de analizar el Preámbulo de la Constitución, “al
indicar que fue voluntad del pueblo soberano asegurar la vida, la convivencia y
la paz, y del artículo 2°, según el cual las autoridades están instituidas para
proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra,
bienes, creencias y demás derechos y libertades”[27], por lo
tanto, la seguridad se constituye  como “garantía de las condiciones
necesarias para el ejercicio de todos los derechos y libertades fundamentales
por parte de las personas que habitan el territorio nacional”[28].
4.4. Frente al segundo (derecho colectivo),
ha determinado esta Corporación, que es “un derecho que asiste en forma
general a todos los miembros de la sociedad, quienes se pueden ver afectados
por circunstancias que pongan en riesgo bienes jurídicos colectivos tan
importantes para el conglomerado social, como el patrimonio público, el espacio
público, la seguridad y salubridad públicas, la moral administrativa, el medio
ambiente o la libre competencia económica (Art. 88, C.P.)”[29].
4.5. En cuanto al tercero (derecho fundamental),
la Corte dispuso que es “aquél que
faculta a las personas para recibir protección adecuada por parte de las
autoridades, cuandoquiera que estén expuestas a [amenazas] que no tienen
el deber jurídico de tolerar, por rebasar éstos los niveles soportables de
peligro implícitos en la vida en sociedad; en esa medida el derecho a la
seguridad constituye una manifestación del principio de igualdad ante las
cargas públicas, materializa las finalidades más básicas asignadas a las
autoridades del Constituyente, garantiza la protección de los derechos
fundamentales de los más vulnerables, discriminados y perseguidos, y manifiesta
la primacía del principio de equidad”[30].
4.6. Bajo este contexto, la Corte ha precisado que el
derecho a la seguridad personal, no se circunscribe exclusivamente a los
asuntos en los que esté comprometida la libertad individual, como el caso de la
protección de las personas privadas de la libertad, sino también, en los
eventos en que se puedan ver afectados los derechos fundamentales a la vida y a
la integrad personal, en los cuales se requiera la intervención por parte del
Estado como labor protectora, es decir, proporcionando las condiciones mínimas
de seguridad que permitan “la existencia de los individuos en sociedad, sin
estar expuestos a riesgos extraordinarios de recibir daños en su contra”[31].
4.7. Ahora bien, a partir de lo expuesto, la Corte
Constitucional ha construido una doctrina en relación con los tipos de riesgo
en los que puede verse inmersa un ciudadano, y que, por consiguiente, requiere
protección de su derecho a la seguridad personal. Así entonces, inicialmente,
dicho riesgo fue caracterizado como mínimo, ordinario, extraordinario, extremo
y consumado[32],
estableciendo que esa “categorización resulta crucial para diferenciar el
campo de aplicación del derecho a la seguridad personal de las órbitas de otros
dos derechos fundamentales con los cuales está íntimamente relacionado, sin
confundirse con ellos: la vida y la integridad personal”.
4.8. Luego, se advirtió que el derecho a la seguridad
personal, “sólo se puede invocar cuando su titular está sometido a un riesgo
extraordinario, mientras que, cuando se presenta un riesgo extremo que amenace
la vida o la integridad personal, la persona podrá exigir que las autoridades
le brinden protección especial”[33].
Asimismo, con la finalidad de dar mayor claridad terminológica, la Corte
precisó el alcance conceptual entre riesgo y amenaza, señalando que, el
primero, es una posibilidad de que algo suceda o no, mientras que el segundo, “supone
la existencia de señales o manifestaciones que hagan suponer que algo malo va a
suceder” [34].
4.9. De ese modo, cuando la jurisprudencia de este
Tribunal sostiene la existencia de los tipos de riesgo extraordinario y
extremo, “se refiere con más exactitud al concepto de amenaza pues no es
suficiente con que exista una contingencia de un posible daño sino que debe
haber alguna manifestación, alguna señal, que haga suponer que la integridad de
la persona corre peligro”[35],
razón por la cual, consideró necesario determinar, no sólo una escala de
riesgos, sino también, una en la que se consignen las posibles amenazas en las
que pueda involucrarse la seguridad personal[36].
4.10. Posteriormente, “resaltó que también resulta
impreciso hablar de riesgo consumado, pues una vez consumado el daño, no puede
hablarse de riesgo, razón por la que dicha expresión debe ser reemplazada por
daño consumado”[37].
4.11. En definitiva, la escala de riesgo y amenaza,
que debe ser aplicada por parte del Estado en los casos en los cuales los
ciudadanos soliciten protección especial, fue adoptada por esta Corporación en
los siguientes términos:
“1)
Nivel de riesgo: existe una posibilidad abstracta y aleatoria de que el
daño a la vida o a la integridad personal se produzca. Este nivel se divide en
dos categorías: a) riesgo mínimo: categoría hipotética en la que la
persona sólo se ve amenazada por la muerte y la enfermedad naturales y; b)
riesgo ordinario: se refiere a aquel riesgo que proviene tanto de factores
internos como externos a la persona y que se deriva de la convivencia en
sociedad. En este nivel de la escala, los ciudadanos deben soportar los riesgos
que son inherentes a la existencia humana y a la vida en sociedad.
Cuando una persona
pertenece a este nivel, no está facultada para exigir del Estado medidas de
protección especial, pues su derecho a la seguridad personal no está siendo
afectado, en la medida en la que el riesgo de daño no es una lesión pero sí, en
el mejor de los casos, un riesgo de lesión.
2)    Nivel de amenaza: existen hechos reales que, de por sí,
implican la alteración del uso pacífico del derecho a la tranquilidad y que
hacen suponer que la integridad o la libertad de la persona corren verdadero
peligro. En efecto, la amenaza de daño conlleva el inicio de la alteración y la
merma del goce pacífico de los derechos fundamentales, debido al miedo
razonable que produce visualizar el inicio de la destrucción definitiva del
derecho. Por eso, a partir de este nivel, el riesgo se convierte en amenaza.
Dependiendo de su intensidad, este nivel se divide en dos categorías:
a)    amenaza ordinaria: Para saber cuando se está en presencia
de esta categoría, el funcionario debe hacer un ejercicio de valoración de la
situación concreta y determinar si ésta presenta las siguientes
características:
i.
existencia de
un peligro específico e individualizable. Es decir, preciso, determinado y sin
vaguedades;
ii.
existencia de
un peligro cierto, esto es, con elementos objetivos que permitan inferir que
existe una probabilidad razonable de que el inicio de la lesión del derecho se
convierta en destrucción definitiva del mismo. De allí que no pueda tratarse de
un peligro remoto o eventual.;
iii.
tiene que ser
importante, es decir que debe amenazar bienes o intereses jurídicos valiosos
para el sujeto como, por ejemplo, el derecho a la libertad;
iv.
tiene que ser
excepcional, pues no debe ser un riesgo que deba ser tolerado por la
generalidad de las personas y. finalmente,
v.
deber ser
desproporcionado frente a los beneficios que deriva la persona de la situación
por la cual se genera el riesgo.
Cuando concurran todas
estas características, el sujeto podrá invocar su derecho fundamental a la
seguridad personal para recibir protección por parte del Estado, pues en este
nivel, se presenta el inicio de la lesión del derecho fundamental y, en esta
medida, se presenta un perjuicio cierto que, además, puede o no agravarse. Por
estos motivos, la persona tiene derecho a que el Estado intervenga para hacer
cesar las causas de la alteración del goce pacífico del derecho o, al menos,
para evitar que el inicio de la lesión se vuelva violación definitiva del
derecho.
b)    amenaza extrema: una persona se encuentra en este nivel cuando está
sometida a una amenaza que cumple con todas las características señaladas
anteriormente y además, el derecho que está en peligro es el de la vida o la
integridad personal. De allí que, en este nivel, el individuo pueda exigir la
protección directa de sus derechos a la vida y a la integridad personal y, en
consecuencia, no tendrá que invocar el derecho a la seguridad como título
jurídico para exigir protección por parte de las autoridades.
Por lo tanto, en el nivel
de amenaza extrema, no sólo el derecho a la seguridad personal está siendo
violado sino que, además, también se presenta la amenaza cierta que muestra la
inminencia del inicio de la lesión consumada de los derechos fundamentales a la
vida y a la integridad personal. De allí que, cuando la persona esté en este
nivel, tiene el derecho a que el Estado le brinde protección especializada.
3)    Daño consumado: se presenta cuando ya hay una lesión
definitiva del derecho a la vida o a la integridad personal. En el evento de
presentarse lo segundo, dicha lesión a la integridad personal también genera la
protección especial no sólo frente a la integridad personal sino también frente
a la vida”[38].
4.12. Sobre esa base, puede concluirse que no existe
vulneración del derecho a la seguridad personal, cuando el ciudadano se
encuentra sometido a un riesgo, puesto este es consecuencia normal de la
condición humana y su desarrollo en sociedad, de modo que estos deben ser
soportados por todas las personas. Situación diferente, “cuando la persona
está sometida a una amenaza, se presenta la alteración del uso pacífico del
derecho a la seguridad personal, en el nivel de amenaza ordinaria, y de los
derechos a la vida y a la integridad personal, en virtud de la amenaza extrema”[39].
4.13. Asimismo, la Corte ha advertido que no es
suficiente solicitar protección personal ante el Estado, sino que la misma debe
estar acompañada de elementos probatorios, al menos sumariamente, de los hechos
que denoten que, efectivamente, se encuentra expuesto a una amenaza. Para ello,
es necesario acreditar su naturaleza e intensidad “respecto de la cual se
pide protección; y que se encuentra en una situación de vulnerabilidad o
especial exposición a la materialización del inicio del daño consumado”[40].
4.14. Lo anterior, exige por parte del Estado
identificar cuál es el tipo de amenaza y, en consecuencia, establecer los
medios de protección idóneos, específicos, adecuados y suficientes a través de
los cuales se evite la materialización de un daño, particularmente, de quienes
se encuentran expuestos a nivel de amenaza superior “como sería el caso de
los defensores de derechos humanos, altos funcionarios, periodistas, líderes
sindicales, docentes en zona de conflicto, minorías políticas o sociales,
reinsertados, personas en condiciones de indigencia, desplazados por el
conflicto armado, personas privadas de la libertad, soldados que prestan
servicio militar obligatorio, niños y niñas y sujetos de un especial grado de
protección por su notoria situación de indefensión”[41].
4.15. Dentro de este contexto, valga recordar que el
reconocimiento y la efectividad del derecho a la seguridad personal, imponen al
Estado una carga prestacional significativa dependiendo del grado y el tipo de
amenaza existente en cada caso, razón por la cual el legislador juega un papel
importante a la hora de precisar el contenido de este derecho mediante
programas, procedimientos, medidas e instituciones previstas para tal fin. No
obstante, la jurisprudencia constitucional ha dispuesto que en aquellos casos
en los que no hay norma aplicable al caso concreto, “la autoridad
administrativa competente y, en subsidio el juez, debe efectuar un ejercicio de
ponderación, adicional al de determinar la intensidad de la amenaza a que está
expuesta la persona, para establecer cuál es la medida de protección aplicable
al caso”[42].
4.16. En síntesis, es responsabilidad del Estado “garantizar
la efectividad del derecho fundamental a la seguridad personal, no sólo de las
personas que están expuestas a un nivel de amenaza ordinaria, sino que tienen
el deber constitucional de garantizar los derechos a la vida e integridad
personal, cuando se trata de una amenaza de tipo extremo”[43].
Igualmente, “que no proceden medidas preventivas cuando se ha concretado y
materializado un daño consumado, sino de otro orden, en especial sancionatorias
y reparatorias”[44].
5. Procedimiento ordinario en relación
con las medidas de seguridad adoptados por la Unidad Nacional de Protección
5.1. Con el Decreto Único Reglamentario
del Sector Administrativo del Interior (1066 de 2015), que fue expedido, entre
otras razones, con el objetivo de “compilar y racionalizar las normas de
carácter reglamentario que rigen en el sector y contar con un instrumento
jurídico único para el mismo, se hace necesario expedir el presente Decreto
Reglamentario Único Sectorial”, se estableció que la Unidad Nacional de
Protección[45]
tiene como finalidad la coordinación y ejecución de la prestación del servicio
de protección para quienes determine el Gobierno Nacional, en virtud de sus actividades,
situación política, “condición étnicas, de género, de su calidad de víctima
de la violencia, desplazado, activista de derechos humanos, se encuentren en
situación de riesgo extraordinario o extremo de sufrir daños contra su vida,
integridad, libertad y seguridad personal o en razón al ejercicio de un cargo
público u otras actividades que pueden generar riesgo extraordinario, como el
liderazgo sindical, de ONGs y de grupos de personas desplazadas, y garantizar
la oportunidad, eficiencia e idoneidad de las medidas que se otorgan”.
5.2. De ese modo, el artículo 2.4.1.2.40
del decreto en comento, establece cuál debe ser el procedimiento que debe
seguirse dentro del programa de protección ejecutado por la UNP, que inicia con
la recepción de la solicitud de protección por medio del diligenciamiento del
formato de caracterización por parte de la UNP, para luego proceder a su
análisis y verificación, en el sentido de determinar si el peticionario
pertenece o no a la población que es objeto del programa de protección, como
también, la existencia de un nexo de causalidad entre el riesgo y la actividad
que desarrolle el solicitante. Luego de ello, se traslada la información al
Cuerpo Técnico de Recopilación y Análisis de Información – Ctrai[46], que se
encarga de su recopilación y análisis in situ.
5.3. Posteriormente, el asunto es examinado
por el Grupo de Valoración Preliminar[47],
que tiene como función estudiar la situación de riesgo (el cual es un requisito
sine qua non para que el caso sea tramitado y se puedan asignar medidas
de protección) para cada caso en concreto, según la información que, para ese
efecto, haya sido remitida por el CTRAI. Así entonces, con dicho insumo, el GVP[48] pondera el
nivel de riesgo, que puede ser ordinario (0 a 50), extraordinario (51 a 80) y/o
extremo (81 a 100), por medio de una matriz, la cual “si bien se encuentra adecuadamente concebida para
valorar el riesgo, está diseñada para la valoración del riesgo de casos
individuales”[49].
La elaboración del nivel de riesgo, no podrá superar los 30 días hábiles, de
conformidad con el numeral 3° del artículo 2.4.1.2.35, del Decreto 1066
de 2015.
5.4. Acto seguido, el
GVP presenta ante el Comité
de Evaluación del Riesgo y Recomendación de Medidas – CERREM[50] “la
determinación sobre el nivel de riesgo y un concepto sobre las medidas idóneas
a implementar”[51],
para que este las valide y recomiende al Director la UNP aquellas que deban
adoptarse, quien, mediante resolución susceptible de recurso de reposición[52], decidirá
si adopta o no tales recomendaciones.
5.5. Según la normativa ya aludida, el
nivel de riesgo de quienes hacen parte del Programa de Protección, deberá
reevaluarse una vez al año, o antes, si se presentan nuevos hechos que puedan
generar su variación. Igualmente, explica que las medidas de protección solo
podrán ser modificadas por el Cerrem, cuando exista un cambio de las
situaciones que generaron el grado de riesgo.
5.6. Por último, debe aclararse que la continuidad y
la intensidad de los mecanismos de protección asignados por parte del Estado a
un ciudadano que demuestre situación de amenaza, dependen del estudio del nivel
de riesgo que realice la entidad designada para ese propósito, por lo tanto,
mientras no se haya realizado dicho análisis, no es posible suspender las
medidas ya otorgadas, es decir, que no pueden existir lapsos de desprotección
que superen el término de la temporalidad inicialmente pactada.
Dispuesto entonces lo anterior, a
continuación la Sala de Revisión abordará el estudio del caso concreto.
6. Solución al caso concreto
6.1. El señor Nicklas,
interpuso la presente acción de tutela en contra de la Unidad Nacional de
Protección, con el propósito de salvaguardar sus derechos fundamentales a la
vida, al trabajo, al debido proceso y a la seguridad personal, pues según su
opinión, en síntesis, al momento de presentar el recurso de amparo se
encontraba sin protección. Igualmente, reprocha que la entidad demandada
realizó un desmonte ilegal de su esquema de seguridad, pues no se tuvo en
cuenta diferentes aspectos por él manifestados que, a su parecer, agravaban su
nivel de seguridad.
6.2. En respuesta a lo
anterior, en esencia, la Unidad Nacional de Protección informó que no es cierto
que, al momento de presentar la demanda de tutela e, incluso, en la actualidad,
el actor se encuentre sin medidas de protección, pues según el análisis de su
nivel de riesgo, le fue otorgado, hasta el 2 de mayo de 2019, “un (1) medio
de comunicación y un (1) chaleco blindado”.
6.3. El asunto fue conocido
en primera instancia por el Juzgado Catorce Penal del Circuito con Función de
Conocimiento de Bogotá, que declaró improcedente el amparo, toda vez que para
la fecha de presentación de la acción de tutela, esto es, el 28 de febrero de
esta anualidad, el señor Nicklas gozaba de medidas de protección
consistentes en un medio de comunicación, chaleco blindado y un hombre de
custodia, hasta el 7 de marzo de 2018. Adicionalmente, siendo la actuación
reprochada un acto administrativo, su control de legalidad debió ser sometido  ante
la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa.
6.4. Luego, en sede de
revisión, esta Sala, mediante Auto del 11 de octubre de 2018 solicitó a la UNP,
informar el estado de la revaluación por hechos sobrevinientes generada bajo la
orden de trabajo No. 259278 del 28 de diciembre de 2017, como también, si en la
actualidad el actor era o no beneficiario de alguna medida de protección. Ante
lo cual, el 30 de octubre siguiente, dicha unidad comunicó que, precisamente,
la orden de trabajo en cuestión, culminó con la expedición de la Resolución
3122 del 2 de mayo de 2018, a través de la cual se ratificó un medio de
comunicación y un chaleco blindado, como también, se finalizó  la asignación de
un hombre de protección.
6.5. Ahora bien, para mayor
ilustración, a continuación se expondrá la actividad de la Unidad Nacional de
Protección en relación con el caso del accionante, para luego determinar si
existe o no trasgresión de los derechos fundamentales que considera vulnerados.
RESOLUCIÓN
NIVEL DE
RIESGO
MEDIDAS
OTORGADAS
VIGENCIA
0254 del 6 de noviembre de
2015
Extraordinario:
52.22%
Un medio de comunicación,
un chaleco blindado, dos hombres de protección y un vehículo convencional
6 meses
1335 del 7
de marzo de 2017
Extraordinario:
50.55%
Finalizar un vehículo
convencional y un hombre de protección. Ratificar un medio de comunicación,
un chaleco blindado y un hombre de protección
12 meses
5741 del 6
de septiembre de 2017
Extraordinario:
51.66%
Ratificar un medio de
comunicación, un chaleco blindado y un hombre de protección
Hasta el 7
de marzo de 2018
3122 del 2
de mayo de 2018
Extraordinario:
50.55%
Ratificar un medio de
comunicación, un chaleco blindado y finalizar un hombre de protección
12 meses
6.6. Así entonces, del
resumen de las resoluciones antes trascritas, como primera medida, se advierte
que el accionante ha recibido las medidas de protección que para el efecto,
dentro de su órbita de competencia ha establecido la Unidad Nacional de
Protección, atendiendo el procedimiento descrito en el numeral 5 de esta providencia,
de modo que lo que observa la Sala, es un inconformismo del accionante con las
medidas proporcionadas en relación con su nivel de riesgo, pues en el escrito
de tutela solicita, expresamente, que “se ordene a la Unidad Nacional de
Protección en un término urgente restablecer el esquema de seguridad en las
mismas condiciones que se tenía, es decir, un vehículo blindado, dos unidades
de escoltas y un medio de comunicación (telefonía móvil), por un término mínimo
de 12 meses por el nivel de riesgo y el trabajo que desempeño de periodismo
investigativo en defensa de derechos humanos”[53], petición
que, además, no obedece a la realidad, o, al menos, no fue probado en el
expediente, pues de las resoluciones en comento, no se evidencia que al actor
le haya sido asignado un vehículo blindado.
6.7. De ese modo, debe
reiterarse que, si bien la seguridad personal se constituye como un derecho
fundamental, la protección del mismo se encuentra sometida a ciertos trámites
que deben ser tenidos en cuenta por las entidades del Estado especializadas
para tal fin, como lo son, para este caso, el Cuerpo Técnico de Recopilación y
Análisis de Información CTRAI, el Grupo de Valoración Preliminar y el Comité de
Evaluación del Riesgo y Recomendación de Medidas – CERREM, por lo tanto, las
medidas que estos organismos profieren son el resultado de estudios técnicos
que, precisamente, determinan el grado o nivel de riesgo en que pueda
encontrarse la persona, y, luego, es la dirección de la Unidad Nacional de
Protección quien decide si acoge o no sus recomendaciones, tal y como se hizo
en el caso del accionante.
6.8. Para esta Sala de
revisión, de conformidad con la jurisprudencia antes anotada, es evidente que
las medidas de protección asignadas a los ciudadanos que demuestran estar
sometidos a algún tipo de amenaza, varían según el contexto en que ellas se
soliciten. Por ejemplo, en el caso del accionante, podría afirmarse que un
factor que revestía importante atención para el año 2017, fue su candidatura al
Senado de la República, pues en ella, posiblemente debía desplazarse de manera
continua por diferentes lugares del país, ello, sumado a su condición de
comunicador social que trabaja en defensa de los derechos humanos, sin embargo,
al no resultar elegido como congresista, y, por consiguiente, haber terminado
la campaña proselitista, su nivel de exposición ciertamente puede haber
disminuido.
6.9. Además de lo anterior, en
concordancia con la parte dogmática de esta sentencia, en cuanto refiere a que
no solo es suficiente solicitar protección ante el Estado, sino que tal
petición debe estar acompañada de algún tipo de prueba, al menos sumaria, de
los hechos que denoten que el solicitante se encuentra expuesto a una amenaza,
lo cierto es que no existe en el expediente material probatorio del cual pueda
deducirse un riesgo inminente que haya sido desconocido por la Unidad Nacional
de Protección, pues, se reitera que, en la actualidad, según lo dispuesto en la
Resolución 3122 de 2018, confirmada por la Resolución 5289 del mismo año, el
actor, de conformidad son su nivel de riesgo, goza de un medio de comunicación
y un chaleco blindado.
6.10. Sin perjuicio de lo
anterior, se evidencia en las resoluciones antes descritas, que el accionante
invocó como hechos que afectan su nivel de riesgo, algunas denuncias por él
presentadas ante la Fiscalía General de la Nación, las cuales, según la
jurisprudencia de esta Corporación tienen carácter informativo, pues estas se
limitan “a poner en conocimiento de la
autoridad encargada de investigar, la perpetración de una conducta
presumiblemente delictuosa, con indicación de las circunstancias de tiempo,
modo y lugar en que se realizó y de los presuntos autores o partícipes, si
fueren conocidos por el denunciante”[54]. Sin embargo, la Unidad Nacional de Protección remitió
dicha documentación al grupo de Solicitudes de Protección, “para que en el
marco de sus competencias evalúen  y determinen si los hechos indicados por el
señor Nicklas cumplen los
requisitos para dar inicio a la ruta de protección conforme al artículo
2.4.1.2.40 del Decreto 1066 de 2015 adicionado y modificado por el Decreto 567
de 2016”[55].
De esa manera, no puede reprocharse el actuar de la entidad accionada, pues,
como ya fue advertido, sus actuaciones han estado sujetas a los parámetros normativos
vigentes.
6.11. Ahora, si bien no
se probó que la Unidad Nacional de Protección haya vulnerado los derechos
fundamentales invocados por el accionante, sí advierte la Sala que entre la
vigencia de las medidas adoptadas mediante la Resolución 5741 del 6 de
septiembre de 2017 que culminaron el 7 de marzo de 2018, y, las aprobadas por
medio de la Resolución 3122
empezaron el 2 de mayo del mismo año, existió un periodo en el cual el actor se
encontró sin medida de protección alguna, por lo tanto, atendiendo lo previsto
en esta sentencia, en cuyo texto se puntualizó que mientras no se haya
realizado el análisis del nivel de riesgo, “no es posible suspender las medidas ya otorgadas, es
decir, que no pueden existir lapsos de desprotección que superen el término de
la temporalidad inicialmente pactada”, se advertirá a la Unidad Nacional de Protección para
que no retire las medidas de protección asignadas al accionante, sin antes
obtener el resultado del nivel del riesgo, el cual, como ya fue explicado, es el
insumo principal para determinar qué medidas deben adoptarse para garantizar el
derecho fundamental a la seguridad personal. Es decir, que tanto para el caso
en concreto, como para los que a futuro resuelva la entidad, esta deberá dar
cumplimiento estricto al término de 30 días para la elaboración del nivel de
riesgo, previsto en el numeral 3° del artículo
2.4.1.2.35, del Decreto 1066 de 2015.
6.12. Por todo lo expuesto,
esta Sala de Revisión revocará la decisión proferida por el Juzgado Catorce
Penal del Circuito con Funciones de Conocimiento de Bogotá que declaró
improcedente el amparo solicitado por el señor Nicklas, para en su
lugar, negar la acción de tutela.
IV.    DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la
Sala Tercera de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO.- REVOCAR la
sentencia del Juzgado
Catorce Penal del Circuito con Funciones de Conocimiento de Bogotá del 13 de
marzo de 2018, que declaró improcedente el amparo invocado por el señor Nicklas.
En su lugar,
SEGUNDO.-
NEGAR la acción de
tutela interpuesta por el señor Nicklas, en los términos señalados en la
presente providencia.
TERCERO.- ADVERTIR a la Unidad Nacional de Protección para
que no retire las medidas de protección asignadas al accionante, sin antes
obtener el resultado del nivel del riesgo. Es decir, que tanto para el caso en
concreto, como para los que a futuro resuelva la entidad, esta deberá dar
cumplimiento estricto al término de 30 días para la elaboración dicho nivel,
previsto en el numeral 3° del artículo
2.4.1.2.35, del Decreto 1066 de 2015.
CUARTO.- LÍBRESE por Secretaría General
las comunicaciones previstas en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Cópiese, notifíquese,
comuníquese, publíquese y cúmplase.
LUIS GUILLERMO
GUERRERO PÉREZ
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Este tipo de medidas de protección han sido adoptadas por la Corte
Constitucional en múltiples procesos en los que la difusión pública de la
respectiva sentencia o resolución judicial repercutiría ostensiblemente
en los derechos a la vida, integridad física y moral, seguridad personal e
intimidad de las partes o de quienes tengan un interés legítimo en la causa.
Sobre el particular, pueden consultarse las Sentencias T-523 de 1992,   T-442
de 1994, T-420 de 1996, T-1390 de 2000, T-1025 de 2002, T-510 de 2003, T-794 de
2007, T-302 de 2008, T-841 de 2011, T-851A de 2012, T-977 de 2012, T-058 de
2013, T-453 de 2013, T-595 de 2013, T-532 de 2014, SU-617 de 2014 y T-878 de
2014.
[2] “Por medio de la cual se adoptan unas recomendaciones del Comité
de Evaluación de Riesgo y Recomendación de Medidas –CERREM”.
[3] Descripción realizada por la Unidad Nacional de Protección VISIBLE en
el Folio 59 del expediente.
[4] Expedida por la Unidad Nacional de Protección.
[5] Folio 63, respaldo.
[6] Siglas que identifican a la Unidad Nacional de Protección.
[7] Folio 2.
[8] Folio 3.
[9] Folio 4.
[10] Folios 42 a 49.
[11] “Periodistas y comunicadores sociales”.
[12] En la misma contestación, se explica que el riesgo puede ser:
ordinario, extraordinario y extremo, el cual es determinado por el Comité de
Evaluación de Riesgo y Recomendaciones de Medidas – CERREM, que es un cuerpo
colegiado, quien recomienda al Director de la Unidad Nacional de Protección la
implementación, ajuste y/o cambio de las medidas de seguridad, siempre y cuando
a ello hubiere lugar o, por el contrario, la finalización o suspensión de las
mismas.
[13] Folio 42, respaldo.
[14] Folio 43.
[15] Ídem.
[16] Folio 44.
[17] Folio 44, respaldo.
[18] Reglamento Interno de la Corte Constitucional.
[19] Folio 71, respaldo (cuaderno Corte Constitucional)
[20] Folios 21 a 31 del cuaderno 2.
[21] El asunto fue escogido para revisión por la Sala de Selección No.
7, por medio de Auto del 13 de julio de 2018.
[22] “Artículo 5°. Procedencia de la acción de tutela. La acción
de tutela procede contra toda acción u omisión de las autoridades públicas,
que haya violado, viole o amenace violar cualquiera de los derechos de que
trata el artículo 2 de esta ley (…).” (Subrayado fuera del texto original).
[23] Sentencia T-124 de 2015.
[24] Ídem.
[25] Por ejemplo: el artículo 3º de la Declaración Universal de Derechos
Humanos; el literal b, del artículo 5º Convención Internacional sobre la
Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial; el numeral 1° del
artículo 16 de la Convención Internacional sobre la protección de los derechos
de todos los trabajadores migratorios y de sus familiares; el artículo 9 del
Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos; entre otros.
[26] Sentencia T-078 de 2013.
[27] Sentencia T-078 de 2013.
[28] Sentencia T-719 de 2003.
[29] Ibídem.
[30] Ídem.
[31] Ibídem.
[32] Sentencia T-719 de 2003.
[33] Cfr. Cita 27.
[34] Sentencia T-339 de 2010.
[35] Ídem.
[36] Al respecto, en dicha oportunidad, la Corte
señaló: “[N]o se debe hablar únicamente de escala de riesgos sino de escala
de riesgos y amenazas pues los dos primeros niveles de la escala se refieren al
concepto de riesgo en la medida en la que, en estos niveles, existe una
posibilidad abstracta y aleatoria de que el daño se produzca. En cambio, en los
dos últimos niveles de la escala, ya no existe un riesgo únicamente sino que
existe una amenaza en la medida en la que existen hechos reales que, por su
sola existencia, implican la alteración del uso pacífico del derecho atacado y
hacen suponer que la integridad de la persona corre peligro”.
[37] Sentencia T-078 de 2013.
[38] Sentencia T-339 de 2010.
[39] Sentencia T-339 de 2010.
[40] Sentencia T-078 de 2013.
[41] Ídem.
[42] Ibídem.
[43] Cfr. Sentencia T-078 de 2013.
[44] T-719 de 2003.
[45] Creada por medio del Decreto 4065 de 2011.
[46] De acuerdo con el artículo 2.4.1.2.33. “podrá estar conformado
por personal de la Unidad Nacional de Protección y de la Policía Nacional. El
Director de la Unidad Nacional de Protección determinará la conformación del
CTRAI, para lo cual coordinará previamente con la Policía Nacional su
participación dentro del mismo”.
[47] Dicho grupo, según lo dispone el artículo 2.4.1.2.34, del Decreto
1065 de 2015, estará conformado por el delegado de la Unidad Nacional de
Protección, quien lo coordinará; por el delegado del Ministerio de Defensa
Nacional; por el delegado de la Policía Nacional; por el delegado de la
Consejería Presidencial para los Derechos Humanos; por el delegado de la Unidad
Administrativa Especial de Atención y Reparación Integral a las Víctimas.
Igualmente, participarán de manera permanente, como invitados especiales, un
representante del Fiscal General de la Nación, un representante del Procurador
General de la Nación, un representante del Defensor del Pueblo y el delegado de
la Secretaría Técnica de la Comisión Intersectorial de Alertas Tempranas CIAT.
[48] Siglas de “Grupo de Valoración Preliminar”.
[49] Corte Constitucional, Auto 266 de 2009.
[50] El Cerrem tiene como funciones, además de las ya descritas, según
el artículo 2.4.1.2.38 del Decreto 1065 de 2015, las siguientes: “4.
Recomendar, de manera excepcional, medidas de protección distintas a las
previstas en el artículo 2.4.1.2.11, numeral 1.1., conforme al parágrafo 2°,
del citado artículo. 5. Recomendar al Director de la Unidad Nacional de
Protección, el ajuste de las medidas de prevención y protección, cuando a ello
hubiere lugar, en virtud de los resultados de la revaluación del riesgo. 6.
Recomendar al Director de la Unidad Nacional de Protección, la finalización o
suspensión de las medidas de protección cuando a ello hubiere lugar”.
[51] Numeral 2, del artículo 2.4.1.2.35 del Decreto 1065 de 2015.
[52] Según lo dispuesto por el artículo 76 de la Ley 1437 de 2011 y los
artículos 2.4.1.2.40, numeral 8, 2.4.1.2.45, y 2.4.1.2.47, numeral 4 del
Decreto 1066 de 2015.
[53] Folio 4 del expediente.
[54] C-1177 de 2005.
[55] Folio 32 del cuaderno de la Corte.