T-312-95
Sentencia No
Sentencia No.
T-312/95
VISA-Declaración de no objeción/ACTO
ADMINISTRATIVO/JURISDICCION CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA
La peticionaria tenía otro mecanismo de
defensa judicial, cual era el de ejercer una acción de nulidad  y
restablecimiento del derecho contra el acto administrativo del Ministerio de
Relaciones Exteriores, que no concedió la cláusula de no objeción. Esta Sala
manifiesta su desacuerdo con la actitud del Ministerio de Relaciones Exteriores
que olvidó los derechos fundamentales de la solicitante y la  consagración
Constitucional de un Estado Social de Derecho,al objetar, el  deseo  manifiesto
de la estudiante en mención para continuar su desarrollo personal, acádemico, y
laboral en el exterior.Estos objetivos hacían conveniente el otorgamiento
solicitado. Pese a lo anterior esta Corporación no puede decidir con base en
criterios de conveniencia. Resulta evidente, que el termino para ejercitar la
acción de nulidad y restablecimiento del derecho por parte de la peticionaria
ya precluyó. Por cuanto tenía cuatro meses a partir de la  notificación,
publicación, o ejecución del acto para acudir a la jurisdicción contenciosa
administrativa.
REF: EXPEDIENTE
T-60809
Peticionaria:
Elba Peña de Roa.
Procedencia:
Tribunal Superior del Distrito judicial de Santafé de Bogotá.
Magistrado
Ponente:
ALEJANDRO
MARTINEZ CABALLERO
Temas:
-La Tutela como
mecanismo Transitorio y la
Caducidad de las
acciones ordinarias.
Santa Fe de Bogotá
D.C.,  diez y nueve (19 ) de Julio de mil novecientos noventa y cinco (1995).
La Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional,
presidida por el Magistrado Alejandro Martínez Caballero e integrada por el
Magistrado Fabio Morón Díaz  y el Conjuez Jorge Velez García.
NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA CONSTITUCIÓN
Ha pronunciado la
siguiente
SENTENCIA
ANTECEDENTES
Con base  en los
artículos 86 de la Constitución Política de Colombia  y 33 del Decreto No.2591
de  1991, la Sala de Selección correspondiente de la Corte Constitucional
escogió, para   efectos de realizar su revisión, la acción de tutela de la
referencia. Por reparto le correspondió el  presente negocio a la Sala Sexta de
Revisión. El Magistrado Ponente, inicialmente Hernando  Herrera Vergara se
declaró impedido. Aceptado su impedimento se designó como Conjuez a Jorge Vélez
García quién se posesionó.
1. La señora  Elba
Peña de Roa , actuando en representación de su hija Lucía Roa Peña, interpone
acción de tutela contra el Ministerio de  Relaciones Exteriores de la República
de Colombia, en virtud de la no expedición del documento de declaración de
no objeción , para el cambio de visa J-1  por la correspondiente que le
otorgue el gobierno de los Estados Unidos para  continuar sus estudios
postdoctorales en la Universidad de Yale.
2. Los hechos,
motivo de la presente acción  implican a Lucia Roa Peña, médica de profesión y
de nacionalidad Colombiana, estudiante  de Post-doctorado en proyectos de
Investigación Científica en el Departamento de Ginecología y Obstectricia de la
Universidad de Yale.
3. Mediante petición
de la interesada, con fecha 11 de enero de 1994, se solicitó al Ministerio de
Relaciones Exteriores de Colombia  la expedición del Certificado de no
objeción por parte del gobierno Colombiano, requisito  establecido por el
gobierno de los Estados Unidos  y determinado por sus leyes de inmigración, a
fin de continuar sus actividades posdoctorales.
4. El Ministerio de
Relaciones Exteriores , mediante oficio número 21213 del 28 de julio de 1994,
dirigido a la señora  Lucia  Roa Peña  determinó negar el Certificado
solicitado.
Señaló el Ministerio
que las visas J-1 son otorgadas por el Gobierno de los Estados Unidos, a los
estudiantes cubiertos por programas de intercambio educativo, becas, fondos o
cuando el área de estudio esté comprendida en la lista de prioridades para el
país.
A su vez  expresó,
que “de acuerdo a la información, a ellos suministrada  se pueden solicitar
prórrogas de las visas J-1 sin que las autoridades de inmigración de los
Estados Unidos exijan el certificado de no
objeción”.
Argumentó, que en
materia migratoria el Estado anfitrión tiene discrecionalidad para otorgar o
modificar la visa, por lo que el otorgamiento del certificado de no objeción,
no es documento indispensable para que el Estado otorgue o cambie la Visa.
5. La accionante,
Elba Roa de Peña señaló que su hija Lucia Roa Peña, durante su permanencia en
los Estados Unidos, y en el período de sus estudios postdoctorales, no recibió
ayuda económica de ninguna naturaleza por parte del Gobierno Colombiano, o de
otros organismos Gubernamentales. De igual manera su entrenamiento no forma
parte de programas de asistencia técnica y no ha recibido becas o cargos en el
exterior.
6. Mediante certificación,
suscrita por la jefe de División de Programas Internacionales expedida por el
Instituto Colombiano de Creditos en el Exterior (ICETEX) se pudo comprobar que
Lucía Roa Peña no fue beneficiaria de beca alguna por parte del Gobierno
Colombiano para adelantar sus estudios en los Estados Unidos.
7. Elba Peña de Roa,
quien ha actuado en esta tutela en representación de su hija, estimó que la
negativa del Ministerio de Relaciones Exteriores de Colombia, vulneró los
derechos fundamentales al libre desarrollo de la personalidad, la libertad de
aprendizaje, investigación y circulación, así como el derecho al trabajo;
consagrados en los artículos 13, 16,24, y 27 de la Constitución Política.
1. Sentencia del
Tribunal Superior del Distrito judicial de Santafé de Bogotá, D.C (Sala
Laboral).
El Tribunal Superior
del Distrito Judicial de Santafé de Bogotá, D.C (Sala Laboral) que conoció en
primera instancia de la acción de tutela de la referencia, mediante sentencia
del veintidos (22) de noviembre de mil novecientos noventa y cuatro, resolvió
conceder la tutela  y ordenó al Ministerio de Relaciones Exteriores expedir a
la doctora Lucía Roa Peña el documento de “Declaración de no objeción” para
cambio de visa J-1 y disponer la tramitación de dicho documento por conducto de
la Embajada de Colombia ante el gobierno de los Estados Unidos de Norte América
con destino a las autoridades competentes del País.
Tal decisión se
sustentó en la doctrina  establecida por esta Corte en sentencia T-532, del 23
de septiembre de 1992, con ponencia del Magistrado Eduardo Cifuentes Muñoz.
2. La Impugnación
El señor Héctor
Adolfo Sintura Varela, actuando  en representación del Ministerio de Relaciones
Exteriores de Colombia, impugnó la decisión proferida por el Tribunal Superior
del Distrito Judicial ( Sala Laboral) el día 22 de noviembre de 1994, con base
en los siguientes argumentos:
1. El otorgamiento
de la visa J-1 por parte del gobierno Estadounidense, genera el compromiso que
adquiere el estudiante de regresar al país por dos años. Entonces el titular de
la visa es quien se obliga voluntaria y autónomamente a regresar a su patria
por razones  de simple conveniencia nacional.
2. Del fallo
proferido por el Consejo de Estado, el seis de octubre de 1993, se infiere que
la carta de no objeción, es un acto administrativo, y como tal tiene la
característica de estar sometido al control Contencioso Administrativo.
3. Debe tenerse en
cuenta lo sostenido por la Corte Constitucional en sentencia No. T-562 del 6 de
diciembre de 1993 que señaló:
“En este sentido
debe reiterar la Corte que la misión del juez de Tutela es la de proteger los
derechos fundamentales, Cuando ocurre una amenaza o vulneración, pero siempre y
cuando no exitan otros medios de defensa judicial, ni desconozcan
procedimientos o trámites propios, bien de otras jurisdicciones o de otras
actuaciones propias de la administración.
Sostiene el
impugnante: “Se deduce entonces, que la Doctora Lucia Roa Peña debió acudir
primero a la vía Jurisdiccional de lo Contencioso Administrativo antes de
entablar la tutela. Hecho éste que hasta donde tiene conocimiento este
Ministerio no se ha iniciado”.
4. Reitera que “La
capacitación de los nacionales Colombianos en el exterior, debe enmarcarse
dentro del  interés público en concordancia con el precepto constitucional
(artículo 67), mediante el cual se consagra que la educación es un derecho de
la persona y un servicio público que tiene una función social”.
3. Sentencia de
la Corte Suprema de Justicia (Sala de Casación Laboral)
Impugnada la
decisión por el Ministerio de relaciones exteriores, fue revocada por Sala de
casación laboral mediante sentencia del 19 de enero de 1995.
En el caso sometido
a su juicio la Corte  Suprema de Justicia señalo:
“En el caso
examinado la peticionaria cuenta con otro ,medio de defensa judicial, cual es
el de acudir en demanda, si lo desea, ante la Jurisdicción Contencioso
administrativa, con el fin de obtener la invalidez del acto administrativo,
mediante el cual el Ministerio de Relaciones Exteriores le negó el certificado
de no objeción para el cambio de visa J-1 A h-1(folios 15 y 16 ). Así las
cosas, la tutela resulta improcedente, en la medida en que no se está en
presencia de un perjuicio irremediable,dado que de tener éxito con la demanda
enunciada, obviamente obtendría el Certificado requerido de no objeción hasta
ahora negado”.
“De otro lado, se
destaca que la peticionaria, como ella misma lo afirma en el hecho de su
escrito, ingresó como turista a los Estados Unidos el 28 de abril de 1993 y en
un período relativamente  obtuvo su visa J-1, según lo advierte desde el 18 de
agosto del mismo año, lo que le da derecho a permanecer en dicho País hasta por
siete años, con la posibilidad de  prorrogarlos, demostrándose con ello que la
negativa al cambio de visa, por ahora en manera alguna le afecta su preparación
profesional.
II. FUNDAMENTOS JURIDICOS
1. Competencia
Es competente esta
Sala de Revisión de la Corte Constitucional para conocer de la revisión dentro
de la acción de tutela de la referencia, con fundamento en los artículos 86,
inciso Segundo y 241 númeral noveno de la  Constitución con los artículos 33,
35, y 42 del Decreto No. 2591 de 1991.
Además, su examen se
hace por virtud de la selección que de dichas acciones practicó la Sala
correspondiente, y del reparto que se verificó en la forma señalada por el
reglamento de esta Corporación y  con  los trámites establecidos para el
impedimento relacionado al principio de este fallo.
2. Tema a tratar
La peticionaria
interpone acción de tutela en representación de la señorita Lucia Roa Peña
porque la negación de la claúsula de no objeción por parte del Ministerio de
Relaciones Exteriores de Colombia vulneró los derechos fundamentales  del
trabajo, libre desarrollo a la personalidad, aprendizaje. Se plantea la
procedencia de la tutela como mecanismo adecuado, mientras se tramita la
nulidad del acto administrativo en cuestión expedido por el  Ministerio antes
citado. En ese orden de ideas, se reiterará la jurisprudencia de  la
Corporación en ese sentido. Pero desde ya se advierte que  si oportunamente la
accionante  no acudió  ante la Jurisdicción Administrativa, no operará el
mecanismo transitorio.
3. La tutela como
mecanismo transitorio y la caducidad de las acciones ordinarias
Al respecto  de la
procedencia de la acción de tutela   como mecanismo transitorio para
salvaguardar los derechos fundamentales  vulnerados, en un caso similar al de
esta acción de tutela, la jurisprudencia actual de la Corte Constitucional es
la siguiente:
“Al consagrar la
acción de tutela, la instituyó como procedimiento subsidiario, es decir, como
medio ordenado específicamente a la defensa de los derechos fundamentales
cuando para ese mismo fin no exista dentro del ordenamiento jurídico , con
efectividad igual o superior, un medio judicial distinto.No quiso  el
Constituyente propiciar la dualidad de procedimientos frente a situaciones
idénticas y con objetos iguales, ni buscó sustituir los procesos existentes por
un mecanismo de universal aplicación apto para resolver todo tipo de
controversias. Por el contrario, mantuvo la legislación que venía rigiendo, en
cuanto no fuera incompatible con las nuevas disposiciones constitucionales,
reservando la tutela para la finalidad específica de garantizar la prevalencia
de los derechos  constitucionales fundamentales, aunque sobre la base de que
fuera usada cuando, consideradas todas las posibles vías procesales, fuera la
única apropiada para obtener efectiva y oportunidad para obtener efectiva y
oportuna protección judicial.
Así las cosas, es
improcedente la acción de tutela cuando se tiene a mano otro medio judicial
para lograr el propósito buscado, a menos que el afectado se encuentre ante el
peligro inminente de un daño irreparable, pues, en éste último evento la
urgencia de proteger los derechos fundamentales impone la intervención
judicial, si bien transitoria, por cuanto la decisión del Juez ordinario podría
llegar demasiado tarde frente a una situación grave ya creada.
La transitoriedad
de la tutela que puede impetrarse ante la  evidencia de un perjuicio
irremediable está intimamente relacionada con la circunstancia   de que los
procesos ordinarios  no arrojan un resultado inmediato.Por ello , la duración
del amparo depende del tiempo en que el juez competente haya de resolver sobre
el asunto planteado a tráves de otro medio de defensa.
Pero, desde luego
, el mismo carácter transitorio de la tutela exige del peticionario la carga de
instaurar la acción indicada para que dicho medio judicial pueda operar. De lo
contrario, la medida correspondiente- que , según la Constitución, tiene una
naturaleza precaria- se convertiría en definitiva, sustituyendo al medio
ordinario.
En otros
términos, la acción de tutela en tales casos está condicionada a la actividad
del interesado, quien se compromete a instaurar el proceso alternativo so pena
de que la tutela que se le conceda pierda toda eficacia.
De allí que el
artículo 8° del decreto 2591 de 1991 haya dispuesto, con caracter obligatorio
para el juez, que en la sentencia debe señalarse tal condición, manifestando
“que su orden permanecerá vigente sólo durante  el término que la autoridad
judicial competente utilice  para decidir de fondo sobre la acción
instaurada por el afectado (subraya la Corte ) lo cual significa que este
requisito- la instauración de la acción ordinaria- es presupuesto indispensable
delamparo constitucional transitorio.
La misma norma
estipula que, en todo caso, el afectado deberá ejercer dicha acción en un termino
de cuatro meses a partir del fallo de tutela.T-095/95, Magistrado Ponente ¨Jose Gregorio
Hernández. En  donde prosperó la tutela como mecanismo transitorio porque se
desconocía si la  accionante había acudido o no a la jurisdicción Contenciosa
Administrativa.
4. El caso en
concreto
Está claramente
establecido que la peticionaria tenía otro mecanismo de defensa judicial, cual
era el de ejercer una acción de nulidad  y restablecimiento del derecho contra
el acto administrativo del Ministerio de Relaciones Exteriores, que no concedió
la cláusula de no objeción.Esta Corporación mediante auto de pruebas , solicitó
al Tribunal Administrativo de Cundinamarca (Sección Segunda) un informe para
determinar si existe o se ha presentado algún tipo de demanda ejercida por  la
accionante Lucia Roa Peña contra el Ministerio de Relaciones Exteriores.El
Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Segunda , que es quien conoce
de las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho,informó al despacho
del Magistrado ponente “Que revisados los libros índices que se llevan en esta
sección no se encontró radicada demanda alguna  instaurada por la señora Alba
Roa de Peña o Lucia Roa Peña.
No obstante lo
anterior, esta Corporación quiere resaltar los méritos académicos y personales
que llevaron a la doctora Lucia Roa Peña a ingresar a una de las más
prestigiosas Universidades  de los Estados Unidos. Así como el esfuerzo , que
ha implicado sufragar con su dinero y el de su familia las exigencias propias
de una educación superior en otro Pais.De igual manera, esta Sala manifiesta su
desacuerdo con la actitud  del Ministerio de Relaciones Exteriores que olvidó
los derechos fundamentales de la solicitante y la  consagración  Constitucional
de un Estado Social de Derecho,al objetar, el  deseo  manifiesto de la
estudiante en mención para continuar su desarrollo personal, acádemico, y
laboral en el exterior.Estos objetivos hacían conveniente el otorgamiento
solicitado. Pese a lo anterior esta Corporación no puede decidir con base en
criterios de conveniencia.
Resulta evidente,
que el termino para ejercitar la acción de nulidad y restablecimiento del
derecho por parte de la peticionaria ya precluyó. Por cuanto tenía cuatro meses
a partir de la  notificación, publicación, o ejecución del acto para acudir a
la jurisdicción contenciosa administrativa.
Esta Corporación  en
el pronunciamiento del dos de marzo de 1995, ya citado /T-095)   señaló:
“Si al acudir a
la acción de tutela , tal oportunidad ha precluído, la consecuencia es obvia :
no tiene lugar la protección constitucional transitoria por cuanto carecerá de
objeto y sentido.”
Dado, para el caso
concreto la circunstancia de haber operado el término de caducidad para
ejercitar la acción ordinaria contra el acto administrativo proferido por el
Ministerio de Relaciones Exteriores de Colombia, se confirmará la sentencia
revisada  y proferida por la Corte Suprema de Justicia  el diez y nueve de
enero de 1995, pero por las razones explicadas en el  presente fallo.
DECISION
En  virtud  de las
consideraciones expuestas, la Sala Sexta de Revisión de Tutelas de la Corte
Constitucional, en nombre  del Pueblo y por mandato de la Constitución.
RESUELVE
Primero: Confirmar  la Sentencia proferida por la
Corte Suprema de Justicia (Sala de Casación Laboral) el diez y nueve (19) de
enero de 1995, por la razón expuesta en esta Sala de Revisión .
Segundo : Para efecto del artículo 36 del Decreto
2591 de 1991, comuníquese al Tribunal de primera instancia para que haga las
notificaciones respectivas.
Tercero : Notifíquese al Defensor del Pueblo
Notifíquese,
comuníquese, publíquese e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.
ALEJANDRO MARTÍNEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
JORGE VELEZ GARCIA
Conjuez
MARTHA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General