T-293-01
Sentencia T-293/01
Sentencia T-293/01
ACCION DE TUTELA-Naturaleza
JUEZ
CONSTITUCIONAL-Improcedencia
para sustituir a las autoridades en las competencias asignadas por la
Constitución Política
GOBIERNO NACIONAL-Formulación anual del presupuesto y ley de
apropiaciones/JUEZ DE TUTELA-Imposibilidad de modificar presupuesto para
incremento salarial de servidores públicos
ACCION DE TUTELA COMO TRANSITORIA-Improcedencia
incremento salarial para servidores públicos
Reiteración de Jurisprudencia
Referencia:
expedientes acumulados T- 386 340 - 386 341 - 387 250 - 387 251 - 387 253 - 388
172 - 388 504 - 388 627 - 388 796 - 388 797 - 388 798 - 388 799 -  388 877 -
388 878 - 388 955 - 389 082 - 389 083 - 389 084 - 389 140 - 389 146 - 389 147.
Acciones de tutela
instauradas por María Elena Sandoval Ortíz y otros.
Magistrado Ponente:
Dr. JAIME ARAUJO
RENTERIA
Bogotá D.C., marzo dieciséis (16) de dos
mil uno (2001).
La Sala Primera de Revisión de la Corte
Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales,
específicamente las previstas en los artículos 86 y 241, numeral 9, de la
Constitución Política y en el Decreto 2591 de 1.991, ha proferido la siguiente,
SENTENCIA
dentro del proceso de revisión de los
fallos proferidos por los diferentes Despachos Judiciales del país, dentro de
los procesos de tutela instaurados por  diferentes servidores públicos, en
contra de la Nación, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Educación,
Departamento Administrativo de la Función Pública, Departamento de Antioquia,
entre otros.
Por considerar que
existe unidad de materia la Sala de Selección Once mediante auto de fecha
noviembre diecisiete (17) de 2000 en su artículo sexto, decidió acumular entre
sí los expedientes respectivos, razón por la cual se proferiría un solo fallo
para decidir los procesos de la referencia. Excepción hecha de los expedientes
T 387 249, 387 252, 387 254, 387 255, 387 256, 387 573, 387 574 y 389 127 que
por diferentes causas se ordenó su desacumulación por auto de fecha catorce
(14) de marzo de 2000 a fin de darles el trámite pertinente.
I.  ANTECEDENTES.
Los actores,
servidores públicos vinculados a distintas entidades del Estado, consideran que
la decisión del Gobierno  Nacional de no incrementar los salarios de los
empleados públicos que devengaban para enero de 2000, más de dos (2) salarios
mínimos mensuales, es contraria a sus derechos fundamentales, específicamente
de los derechos a un salario digno y justo (artículo 25), móvil y proporcional
(artículo 53), además del derecho a la igualdad (artículo 13), por cuanto unos
servidores públicos sí obtuvieron un aumento en sus  salarios, como son los
casos de los empleados cuya asignación a enero de 2000 era inferior a dos (2)
salarios mínimos, recibiendo un aumento del nueve por ciento (9%). Por su
parte, a los Congresistas y a otros funcionarios como Magistrados de las Altas
Cortes;  el Fiscal General de la Nación; el Procurador General de la Nación; el
Contralor General de la República y el Defensor del Pueblo, se les reconoció un
reajuste del quince punto tres por ciento (15.3%), a pesar de la política de
ajuste fiscal que promovió el mismo Gobierno.
Manifiestan los
actores que su salario debe aumentar anualmente, por lo menos en la misma
proporción del IPC para mantener su poder adquisitivo, toda vez que en razón a
la inflación, se hace ostensible su disminución con la medida adoptada por el
Gobierno para el año 2000 desmejorando sus condiciones de trabajo.
De otra parte,
fundamentan su petición en sentencias proferidas por esta Corporación, citando
entre otras, la T - 483 de 1993, T 102 de 1995 y C-710 de 1999 que hacen
referencia al incremento salarial, al salario vital y móvil.
Solicitan se ordene
al Gobierno Nacional aumentar sus salarios, en un porcentaje igual o similar al
índice de precios al consumidor que certifique el Departamento Administrativo
de Estadística -DANE-, con  el fin de conservar el valor adquisitivo de los
mismos, con carácter retroactivo a enero del año 2000. En algunos casos los
actores manifiestan que interponen la acción como mecanismo transitorio, aunque
no demuestran la ocurrencia de perjuicio irremediable.
En relación con el
expediente T 388 172 el actor instaura acción de tutela con el fin de obtener
de la Gobernación del Meta el pago del incremento salarial establecido por el
Decreto 182 de 2000 para los servidores públicos que como él devengaban menos
de dos (2) salarios mínimos legales vigentes a diciembre de 1999, dado que
hasta la fecha de presentación de la acción no se había obtenido su pago.
En cuanto al
expediente T 387 253 el actor solicita que su incremento salarial se reajuste
en la misma proporción del IPC del año inmediatamente anterior, dado que sólo
se le aumentó en un 4%  por la Gobernación de Antioquia para el año 2000.
II. DECISIONES JUDICIALES
Los diferentes
Despachos Judiciales al conceder la acción de tutela ordenaron al Gobierno
Nacional reajustar el salario de los actores en la misma proporción del IPC y
con retroactividad a 1º de enero de 2000, fijando un término perentorio para su
cumplimiento, invocando entre otras razones, las siguientes:
1) Que el Gobierno
Nacional no podía desconocer, con su política económica, los derechos de los
servidores públicos a tener un salario vital y móvil como lo consagra la
Constitución Política en su artículo 53, vulnerando sus derechos fundamentales.
2)
Que así mismo se ha vulnerado
el derecho a la igualdad consagrado en el artículo 13 ibídem, al congelar los
salarios en el sector público para el año 2000, decisión gubernamental que no
cobijó a todos los empleados del Estado sino únicamente a quienes devengaban
más de dos (2) salarios mínimos, generando una disminución real en el salario
de los trabajadores frente a una economía inflacionaria.
3)
Que no obstante, la Corte Constitucional ha señalado (expediente 119708) que no
se puede mediante la acción de tutela exigir per sé  un aumento salarial, ya
que ese no es el objeto del artículo 86 de la Carta Política, se considera que
debe prosperar la acción de tutela por ostensible violación a los derechos a la
igualdad y al trabajo.
A continuación se
relacionan cada uno de los expedientes de tutela a los cuales se refiere la
presente providencia, mencionando las decisiones de cada instancia, así:
No.
Exp.
ACTOR
JUEZ DE 1ª. INSTANCIA
DECISIÓN
1ª.
Inst.
DECISION
2ª.
Inst.
T-386340
María
Elena Sandoval Ortíz
Juzgado
Promiscuo de Familia de Planeta Rica (Córdoba)
CONCEDE
NO
HUBO
T-386341
Ana
Lida Arango Martínez
Juzgado
Promiscuo de Familia de Planeta Rica (Córdoba)
CONCEDE
NO
HUBO
T-387250
Yolanda
Vélez Pérez
Juzgado
7º. Laboral del Circuito de Medellín
CONCEDE
NO
HUBO
T-387251
Claudia
Patricia Acosta Zuluaga
Juzgado
7º. Laboral del Circuito de Medellín
CONCEDE
NO
HUBO
T-387253
Guillermo
León Osorio Arteaga
Juzgado
10 Laboral del Circuito de Medellín
CONCEDE
CONFIRMA
T-388172
Anselmo
Beltrán Tuizo
Juzgado
2º. Laboral del Circuito de Villavicencio
CONCEDE
NO
HUBO
T-388504
Fabio
Gilberto Jaramillo y otra
Juzgado
Laboral del Circuito Ad - Hoc de Ipiales.
NIEGA
REVOCA
T-388627
Claudia
María Sierra Pineda y otros
Juzgado
4º. Laboral del Circuito de Medellín
CONCEDE
CONFIRMA
T-388796
Héctor
de Jesús Penagos Jaramillo
Juzgado
Civil Municipal de Fredonia (Antioquia)
CONCEDE
NO
HUBO
T-388797
Dora
Luz Pérez Rojas
Juzgado
Civil Municipal de Fredonia (Antioquia)
CONCEDE
NO
HUBO
T-388798
Clara
Lucía Ramírez Jaramillo
Juzgado
Civil Municipal de Fredonia (Antioquia)
CONCEDE
NO
HUBO
T-388799
Amanda
de Jesús López Arango
Juzgado
Civil Municipal de Fredonia (Antioquia)
CONCEDE
NO
HUBO
T-388877
Astrid
Elena Valencia Torres
Juzgado
3º. Civil Municipal de Medellín
CONCEDE
CONFIRMA
T-388878
Eugenia
del Socorro Moreno Monsalve
Juzgado
12 Civil Municipal de Medellín
CONCEDE
CONFIRMA
T-388955
Xiomara
de Jesús Gómez Valdés
Juzgado
1º. Penal Municipal de Ciénaga (Magdalena)
CONCEDE
CONFIRMA
T-389082
Alveiro
de Jesús Ochoa Restrepo
Juzgado
Civil Municipal de Fredonia (Antioquia)
CONCEDE
NO
HUBO
T-389083
Olga
Inés Henao de Penagos
Juzgado
Civil Municipal de Fredonia (Antioquia)
CONCEDE
NO
HUBO
T-389084
María
Ulises Maldonado Heredia
Juzgado
Civil Municipal de
Fredonia
(Antioquia)
CONCEDE
NO
HUBO
T-389140
Cintya
Valentina Castrillón Muñoz
Juzgado
2º. Civil del Circuito de Medellín
CONCEDE
NO
HUBO
T-389146
Olga
Angélica Jiménez Correa
Juzgado
11 Civil Municipal de Medellín
CONCEDE
CONFIRMA
T-389147
Olga
del Carmen Vásquez de Torres
Juzgado
20 Civil Municipal de Medellín
NIEGA
REVOCA
III. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL Y FUNDAMENTOS DE LA REVISION
1. Competencia.
De conformidad con lo establecido en los
artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política y en los artículos  31 a 36
del Decreto 2591 de 1.991, la Corte Constitucional es competente para revisar
las decisiones judiciales mencionadas.
2. Improcedencia
de la acción de tutela para obtener el incremento salarial o el pago del mismo.
De conformidad con
lo dispuesto por el artículo 6º del Decreto 2591 de 1991 la acción de tutela no
procede cuando exista otro medio defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo
transitorio para evitar un perjuicio irremediable, razón por la cual se le ha
calificado como residual y subsidiaria. Por lo tanto, no procederá conceder la
tutela como mecanismo transitorio en razón a que no obstante haberse invocado
por algunos de los actores, no se demostró la ocurrencia de perjuicio
irremediable.
Así mismo el Decreto
182 de 2000 en virtud del cual se estableció el incremento salarial es una
norma de carácter general,  impersonal y abstracta contra la cual no procede la
acción de tutela conforma lo señala el numeral 5º. Ibídem, existiendo otro
medio de defensa judicial como es la acción de Nulidad y Restablecimiento del
Derecho consagrada en el C.C.A, la cual no ha sido intentada por los actores.
En cuanto al
expediente T 388 172 el actor persigue a través de la acción de tutela el pago
del incremento salarial establecido en el Decreto 182/00 para los servidores
que devengan menos de dos (2) salarios mínimos, al efecto se advierte que la
acción de tutela no es el mecanismo judicial idóneo para obtener el
cumplimiento de dicha norma, para lo cual se ha previsto constitucionalmente la
acción de cumplimiento como lo prescribe el artículo 87 de la Carta Política,
resultando improcedente la acción de tutela.
La Sala reitera una
vez más que la acción de tutela no es el mecanismo judicial idóneo para obtener
el incremento salarial, como tampoco es dable al juez de tutela ordenar la
modificación del presupuesto con el fin de que se destine una partida al incremento
salarial de los servidores públicos, ya que esto implicaría el inmiscuirse en
competencias asignadas a otras autoridades, lo que se traduciría a su vez en un
desbordamiento de la competencia constitucional conferida por el artículo 86 de
la Constitución Política.
Por lo tanto, es
preciso remitirnos  a lo expuesto en la Sentencia SU-1052 del 10 de agosto de
2000 (M.P.: Dr. Alvaro Tafur Galvis), que se refiere igualmente al pago de
incrementos salariales de los servidores públicos para el presente año, en la
cual se expresó:
“3. Naturaleza de
la Acción de Tutela. Improcedencia de esta vía para sustituir a las autoridades
en las competencias asignadas por la Constitución Política
Como quedó
planteado, la decisión en el asunto que ocupa a la Corte, exige establecer si
la acción de tutela es el mecanismo adecuado para ordenar al Gobierno Nacional
el incremento de los salarios de los accionantes, dada su calidad de servidores
públicos, ya que a éstos para el presente año, no se les ha incrementado su
remuneración. Deberá determinarse además, si la acción de tutela procede como
mecanismo transitorio, para el efecto, habrá de precisarse si la situación
planteada por los invocantes constituye una amenaza a sus derechos
fundamentales o les ha ocasionado un perjuicio irremediable.
3.1. Tal como lo ha
sostenido la jurisprudencia de ésta Corporación, de conformidad con lo
dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, quien se sienta
amenazado o vulnerado en sus derechos fundamentales, por acto u omisión de la
autoridad pública y, en casos excepcionales por un particular, puede invocar el
amparo consagrado en el ordenamiento constitucional, para la protección de
estos especiales y trascendentales derechos.
Al respecto se ha
sostenido que la acción de tutela es subsidiaria, en cuanto no procede cuando
el ordenamiento prevé otro mecanismo para la protección del derecho invocado;
también se la ha calificado de residual, en la medida en que complementa
aquellos mecanismos previstos en el ordenamiento que no son suficientes o que
no resultan verdaderamente eficaces en la protección de los derechos
fundamentales y además se ha dicho que es informal, porque se tramitan por esta
vía las violaciones o amenazadas de los derechos fundamentales que dada su
evidencia y simplicidad no requieren la confrontación propia de un proceso ante
la justicia ordinaria. Debe agregarse además, que la acción de tutela, dada su
especificidad, está destinada a proteger situaciones individuales frente a
aquellas actuaciones u omisiones que constituyan una efectiva amenaza o afrenta
concreta a una persona determinada.
Por consiguiente, al
juez constitucional no le corresponde interferir, por vía de tutela, en las
decisiones generales abstractas e impersonales confiadas por la Constitución
Política a otras autoridades estatales, aunque si podría, en defensa de
aquellas situaciones concretas y particulares que le competen, ordenar que se
adopten medidas excepcionales con el propósito de salvaguardar los derechos de
aquellos que, por quedar cubiertos en una decisión general, resultan
discriminados y por tanto desprotegidos.
De tal manera que,
tal como lo consideraron los jueces de instancia, mediante la acción de tutela
no es posible sustituir al Gobierno Nacional en su gestión de formular y
aplicar la política fiscal del Estado, como tampoco resulta procedente, con el
propósito por demás loable de proteger los derechos fundamentales, cuestionar
las decisiones que con respecto a ésta facultad se tomen, porque de ser
posibles la sustitución y la disputa, tendríamos que concluir que el
constituyente le confió al juez constitucional, por vía de tutela, el poder
omnímodo de decidir en todos los asuntos públicos, incluyendo la dirección
económica del Estado lo cual, además de impertinente, contradice abiertamente
la Constitución Política. Este ordenamiento determina con claridad las
funciones de los diferentes órganos del poder público delimitando las
concurrencias, las cuales se establecen, como mecanismos de control y
cooperación en la consecución de los fines del Estado, pero nunca como
inmisiones o interferencias (Art. 113. C.P.).
Así las cosas,
corresponde al Gobierno Nacional la formulación anual del presupuesto de rentas
y ley de apropiaciones que deberá corresponder al Plan Nacional de Desarrollo,
de conformidad con lo dispuesto en el artículo 346 de la Constitución Política
y compete al Congreso Nacional su aprobación. Por su parte, esta Corporación es
la encargada de estudiar y decidir respecto de su constitucionalidad, si en
ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad se llegare a
controvertir.
En consecuencia si
como lo expone con claridad el Ministro de Hacienda y Crédito Público y lo ha
sostenido esta Corporación, compete al Gobierno Nacional presentar el proyecto
de presupuesto y la ley de apropiaciones en armonía con su política económica y
fiscal, no le corresponde al juez de tutela ordenar su modificación con miras a
que se incluya un rubro destinado al incremento salarial de los servidores
públicos, porque, de hacerlo, se inmiscuiría por vía de tutela, en los asuntos
que competen a otras autoridades, desbordando así la competencia constitucional
conferida en el artículo 86 de la Constitución Política y deberá responder por
extralimitación de funciones de conformidad con lo dispuesto por el artículo 6
del mismo ordenamiento.
De otra parte, debe
recordarse que en la contestación a las acciones de tutela cuyas decisiones se
revisan, el Ministro de Hacienda y Crédito Público relaciona la decisión del
Gobierno Nacional de no incluir en el proyecto de presupuesto un rubro
destinado a incrementar la remuneración de los servidores públicos que devengan
más de dos salarios mínimos, con la necesidad de incluir en el proyecto de ley
de presupuesto compromisos que cuenten con los correspondientes recursos para
que puedan efectivamente ser atendidos, de conformidad con lo dispuesto por el
artículo 39 del Decreto 111 de 1996, Estatuto Orgánico del Presupuesto.
Esta mención del
Ministro de Hacienda no puede pasar inadvertida, porque de conformidad con la
regla de legalidad del gasto que es un desarrollo del principio de legalidad de
la función pública, esta Corporación no podría crear la obligación a cargo del
Estado de reajustar el salario de los servidores públicos en un monto
determinado y para una vigencia específica, como tampoco ordenar que el
Gobierno Nacional lo haga, porque además de transgredir los artículos 6° y 86
de la Constitución Política, como quedó explicado, quebrantaría los artículos
345, 346 y 347 del mismo ordenamiento, como también el artículo 71 del Estatuto
Orgánico del Presupuesto (Decreto 111 de 1996). Lo anterior por cuanto, de
conformidad con estas disposiciones no se puede crear una obligación ni tampoco
ordenar un gasto, sin que se cuente para el efecto con la respectiva
disponibilidad presupuestal. Así mismo, no debe olvidarse que el artículo 136
del Código Penal tipifica como peculado comprometer sumas superiores a las
fijadas en “el presupuesto” al igual que invertir las incluidas en éste
en forma diferente a la prevista. De tal suerte que, tanto por la naturaleza de
la acción de tutela como por el principio de legalidad del gasto público, el
juez constitucional no puede por vía de tutela incrementar el salario de los
accionantes como tampoco ordenar al Gobierno Nacional que lo haga.
3.2. Los tutelantes
además de estar inconformes con la decisión del Gobierno Nacional relativa al
no incremento de sus salarios, discrepan de los reajustes previstos en el
ordenamiento, tanto para los miembros del Congreso Nacional por el artículo 187
de la Constitución Política, como para los Magistrados del Consejo Superior de
la Judicatura, de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia, del
Consejo de Estado y de otros funcionarios al servicio del Estado, por el
artículo 15 de la Ley 04 de 1992. Al respecto consideran, que los incrementos
previstos en estas normas desconocen el principio de igualdad consagrado en el
artículo 13 de la Constitución Política. Arguyen que la medida del Gobierno
Nacional los discrimina, porque solo algunos servidores públicos resultarían
afectados con el no incremento de sus salarios para el presente año. Al
respecto, precisa reiterar que las anteriores disposiciones no pueden ser
controvertidas por vía de tutela porque tienen previsto en el ordenamiento un
trámite especial que hace de suyo a la tutela improcedente.
De lo anterior se
sigue que deben confirmarse las decisiones de instancia porque la acción de
tutela, tal como quedó expuesto, no es el mecanismo pertinente para cuestionar
o modificar las orientaciones o directrices del Gobierno Nacional en materia de
gasto público, en razón a que la política fiscal del Estado se hace realidad en
la Ley Orgánica del Presupuesto y Ley de apropiaciones para una vigencia
determinada, que debe controvertirse, ante esta Corporación, pero en ejercicio
de la acción pública de inconstitucionalidad. Al respecto vale recordar que a
consideración de ésta Corte se encuentran sendas demandas en las cuales se
controvierte la constitucionalidad de la Ley 547 de 1999 - por la cual se
decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones
para la vigencia Fiscal del 1° de enero al 31 de diciembre del 2000- radicadas
con los números 2780, 2804, 2922 y 3051.
Igualmente, tampoco
la acción de tutela es el procedimiento idóneo para controvertir la
constitucionalidad del artículo 15 de la Ley 04 de 1992. Esta disposición, al
igual que las anteriores, debe demandarse ante ésta Corte en ejercicio de la
acción pública de inconstitucionalidad.
Así mismo, el
mandato del artículo 187 de la Constitución Política, de conformidad con el
cual la asignación de los miembros del Congreso se reajustará cada año, no
puede objetarse por ningún procedimiento, puesto que su incuestionable
jerarquía la hace inmune a las controversias, incluso ante esta Corporación a
la cual corresponde velar por su guarda e integridad. No obstante cabe recordar
que las mismas pueden ser reformadas por los canales previstos para el efecto
en el mismo ordenamiento (Art. 374 a 379 C.P.)”.
Por lo anteriormente expuesto esta Sala
procederá a revocar las decisiones de instancia que concedieron el amparo.
IV. DECISION.
En mérito de lo expuesto, La Sala Primera
de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.- Revocar los fallos proferidos por el Juzgado
Promiscuo de Familia de Planeta Rica (Córdoba) (expedientes T 386 340 y  T 386
341), Juzgado 7º. Laboral del Circuito de Medellín (expedientes T 387 250 y  T
387 251), Juzgado 10º. Laboral del Circuito de Medellín y Tribunal Superior de
Medellín - Sala Laboral (expediente  T 387 253), Juzgado 2º. Laboral del
Circuito de Villavicencio (expediente T 388 172), Tribunal Superior de Pasto -
Sala Laboral (expediente  T 388 504), Juzgado 4º. Laboral del Circuito de
Medellín y Tribunal Superior de Medellín - Sala Laboral (expediente  T 388
627), Juzgado Civil Municipal de Fredonia (Antioquia) (expedientes  T 388 796 -
T 388 797 - T 388 798 - T 388 799), Juzgado 3º. Civil Municipal de Medellín y
Juzgado 2º. Civil del Circuito de Medellín (expediente  T 388 877), Juzgado
12º. Civil Municipal de Medellín y Juzgado 2º. Civil del Circuito de Medellín
(expediente  T 388 878), Juzgado 1º. Penal Municipal de Ciénaga (Magdalena) y
Juzgado 2º. Penal del Circuito de Ciénaga (expediente  T 388 955), Juzgado
Civil Municipal de Fredonia (Antioquia) (expediente  T 389 082 - T 389 083 - T
389 084), Juzgado 2º. Civil del Circuito de Medellín (expediente  T 389 140),
Juzgado 11º. Civil Municipal de Medellín y Juzgado 2º.  Civil del Circuito de
Medellín (expediente  T 389 146), Juzgado 2º. Civil del Circuito de Medellín
(expediente  T 389 147). En su lugar Denegar el amparo solicitado por
las razones expuestas en la parte motiva de ésta providencia.
Segundo.- Por Secretaría, líbrese la comunicación prevista en el
artículo 36 del decreto 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese, publíquese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado Ponente
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General