C-274-11
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-274/11
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD
DE DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL
Y ECOLOGICA-Cumplimiento de requisitos formales y materiales
El Decreto Legislativo 4627 de 2010 cumple los
requisitos formales y materiales de las normas de emergencia, toda vez que: (1)
se dictó en ejercicio de las facultades constitucionales y legales, en especial
las conferidas por el artículo 215 de la Constitución Política, en desarrollo
de lo dispuesto en el Decreto 4580 de 2010, que declaró el Estado de Emergencia
Económica, Social y Ecológica por razón de grave calamidad pública  en todo el
territorio nacional; (2) está firmado por el Presidente de la República y todos
sus ministros; (3) tiene una parte motiva que se refiere a la necesidad de
conjurar la emergencia declarada mediante el Decreto 4580 de 2010 y versa sobre
la necesidad de aumentar los recursos disponibles legalmente para enfrentar las
consecuencias de la crisis dejada por la ola invernal, concretamente; y (4) fue
expedido el 13 de diciembre de 2010, es decir, dentro del término de los treinta
(30) días de vigencia del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica
por grave calamidad pública declarado por el mencionado Decreto; y en cuanto a
los requisitos materiales, la Sala considera que el Decreto Legislativo 4627 de
2010 cumple con los requisitos materiales exigidos a esta clase de normas, bajo
el orden constitucional vigente.
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE
DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y
ECOLOGICA-Parámetros de constitucionalidad
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE
DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y
ECOLOGICA-Facultad legislativa del gobierno sujeta a límites
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE
DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE EXCEPCION-Juicios en pasos
metodológicos
DECRETO LEGISLATIVO DE
DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Requisitos
y pasos metodológicos
DECRETO LEGISLATIVO DE
EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA  QUE MODIFICA EL PRESUPUESTO GENERAL
DE LA NACION-Contenido y alcance
Mediante
el Decreto Legislativo 4627 de 2010 el Gobierno Nacional adoptó las medidas necesarias
para incluir, dentro del presupuesto nacional, los recursos suficientes para
enfrentar los costos básicos de los efectos de la crisis por la ola invernal,
en especial, para el cubrimiento de los costos de la ayuda de emergencia
humanitaria para las familias damnificadas, habida cuenta de lo insuficientes
que resultaban, para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos,
las apropiaciones incluidas en la Ley 1365 de 2009, “Por la cual se decreta el
presupuesto de rentas y recursos de capital y ley de apropiaciones para la
vigencia fiscal del 1º de enero al 31 de diciembre de 2010”, resultando indispensable establecer disposiciones especiales inmediatas para destinar
transitoriamente algunas rentas y reasignar otras existentes, al igual que
autorizar el gasto que permitiera la ejecución de los recursos correspondientes
a través del Fondo Nacional de Calamidades
FONDO NACIONAL DE CALAMIDADES-Autorizado
para la ejecución de los recursos provenientes de la modificación al
presupuesto general de la nación
PRINCIPIO DE LEGALIDAD DEL
PRESUPUESTO-Alcance/PRINCIPIO DE LEGALIDAD DEL PRESUPUESTO-En tiempo
de normalidad
DECRETO LEGISLATIVO DE
EMERGENCIA SOCIAL QUE MODIFICA PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION-Propósito
de importancia suprema
Si bien  el Decreto legislativo 4627 de 2010 sacrifica
limitada y parcialmente los recursos destinados por el legislador ordinario
para el cumplimiento ordinario de las funciones propias de diversas
instituciones del Estado, con el propósito de proteger y garantizar un mínimo
de emergencia a las personas afectadas por la ola invernal, el propósito del
Gobierno es el de asegurar el derecho a un mínimo de emergencia; el mínimo de
los mínimos. Los recursos estatales, por tanto, se están destinando a un fin de
importancia suprema: garantizar las condiciones mínimas de supervivencia a las
familias damnificadas.
DECRETO LEGISLATIVO DE
EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA QUE MODIFICA EL PRESUPUESTO GENERAL DE
LA NACION-No implica restricciones a derechos constitucionales/DECRETO
LEGISLATIVO DE EMERGENCIA QUE MODIFICA EL PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION-Improcedencia
de juicios de motivación y de no discriminación
En la medida en que las normas contenidas en el Decreto
Legislativo 4627 de 2010 no implican restricción alguna de derechos
constitucionales, la Sala se abstiene de efectuar los juicios de motivación y
de no discriminación
DECRETO LEGISLATIVO DE
EMERGENCIA QUE MODIFICA EL PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION-Juicio de
conexidad material directa y específica
En cuanto hace a la conexidad como elemento fundamental
para justificar la constitucionalidad de los decretos que se expiden al amparo
del estado de emergencia
económica, social y ecológica, la Corte aprecia que, en su conjunto, las
medidas adoptadas por el Gobierno Nacional mediante el Decreto Legislativo 4627
de 2010, tienen relación directa y específica con la atención de la emergencia
económica, social y ecológica causada por la ola invernal que con ocasión del
fenómeno de La Niña se ha desatado en todo el país y la consecuente situación
de grave calamidad pública declarada mediante el Decreto 4580 de 2010. Para la
Sala es evidente que existe conexidad en términos generales, por cuanto las
medidas adoptadas buscan poder liberar los recursos necesarios para atender
prontamente a las personas afectadas por la crisis invernal, en la medida que
los recursos se destinan, específicamente, “para conjurar la crisis e impedir la
extensión de sus efectos”, resultando claro que las medidas adoptadas se
relacionan directa y específicamente con el aumento de la dimensión de la
crisis invernal que, usualmente, ocurre a finales de todos los años. Si la
crisis hubiera sido de dimensiones ordinarias, el Gobierno contaba con
suficientes recursos para atenderla. La dimensión que específicamente adquirió
este año la ola invernal, es la razón por la cual el dinero normalmente
destinado a estas crisis se revela insuficiente, y demanda las medidas
adoptadas por el Gobierno Nacional.
DECRETO LEGISLATIVO DE
DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Existencia
de relación de conexidad general con decreto declaratorio del Estado de Emergencia
por grave calamidad pública
PRESUPUESTO GENERAL DE LA
NACION EN ESTADOS DE EXCEPCION-Reforma por Gobierno
DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO
DE EMERGENCIA-Reducción de apropiaciones presupuestales
PARTIDAS TRANSFERIDAS AL FONDO
NACIONAL DE CALAMIDADES EN ESTADO DE EMERGENCIA-Restricciones para su
ejecución
DECRETO LEGISLATIVO DE
DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Medidas
adoptadas superan juicios de finalidad, necesidad, proporcionalidad, motivación
y no discriminación
Con
el  juicio de finalidad se verifica que cada una de las medidas adoptadas en
los decretos legislativos esté encaminada a conjurar las causas de la
perturbación y a impedir la extensión de sus efectos; siendo la finalidad única
y específica de las normas del Decreto 4627 de 2010 la de obtener los recursos
suficientes para poder completar el monto de dinero necesario para asegurar una
ayuda humanitaria de emergencia a las familias damnificadas, resultando claro
que las normas del decreto no sólo  son conexas al estado de emergencia
económica, social y ecológica, sino que además su finalidad es específica. Por
el juicio de necesidad se pretende establecer si las medidas adoptadas son
necesarias para lograr los fines que dieron lugar a la declaratoria del estado
de emergencia, y en el presente caso, las medidas contenidas en el Decreto 4627
de 2010 se fundamentan tanto en razones fácticas como jurídicas, pues las
razones fácticas tienen que ver con la necesidad de contar con los montos de
dinero suficientes para costear el valor de la ayuda humanitaria de emergencia
que se va a proveer y la imposibilidad del Gobierno Nacional de conseguir los
recursos adicionales que se requieren, por vías diferentes a la de modificar el
Presupuesto Nacional, lo cual, únicamente se puede hacer mediante una ley de la
República, o mediante una norma con fuerza de ley, como lo es el caso de un
decreto legislativo. Por último, El juicio de proporcionalidad pretende
establecer si las medidas adoptadas durante el estado de emergencia son
excesivas, resultando en el presente caso que las medidas no sólo no
afectan valores y principios constitucionales sino que, por el contrario buscan
desarrollarlos y defenderlos, toda vez que tomar recursos monetarios
disponibles y utilizables del Presupuesto Nacional, originalmente destinados a
los giros ordinarios y usuales de la Administración, para garantizar las
mínimas condiciones vitales de emergencia y humanitarias, a casi medio millón
de familias damnificadas por la crisis invernal, es proporcionado, por lo que
las medidas presupuestales de emergencia adoptadas por el Gobierno, en calidad
de legislador extraordinario, son proporcionales.
SENTENCIA DE EXEQUIBILIDAD
CONDICIONADA-Procedencia
Referencia: expediente RE-172
Decreto Legislativo 4627 de
2010, “por el cual se dictan disposiciones para hacer frente a la emergencia
económica, social y ecológica y se modifica el presupuesto general de la Nación
para la vigencia fiscal de 2010.”
Magistrada sustanciadora:
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Bogotá D.C., doce (12) de abril de dos mil once (2011).
La Sala Plena de la Corte
Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales, en especial
las previstas en el artículo 241 numeral 7 de la Constitución Política, y cumplidos
todos los trámites y requisitos establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
En el proceso de revisión
constitucional del Decreto Legislativo 4627 de 2010 “por el cual se dictan
disposiciones para hacer frente a la emergencia económica, social y ecológica y
se modifica el presupuesto general de la Nación para la vigencia fiscal de 2010.”
I. ANTECEDENTES
1. En cumplimiento de lo previsto
en el parágrafo del artículo 215 de la Constitución Política de Colombia, el
Presidente de la República remitió el 14 de enero de 2011 el Decreto
Legislativo 4627 de 2010, “por el cual se dictan disposiciones para hacer
frente a la emergencia económica, social y ecológica y se modifica el
presupuesto general de la Nación para la vigencia fiscal de 2010”, expedido el 13 de diciembre de 2010, para efectos de su revisión constitucional, de
conformidad con lo previsto en el artículo 241 numeral 7° de la Carta
Fundamental.
2. Avocado el conocimiento por este
Despacho, se ordenó mediante auto del veinte (20) de enero de dos mil once (2011),
oficiar al Secretario General del Departamento Administrativo de la Presidencia
de la República, a fin de que en el término de tres (3) días, presentara los
argumentos que, según la motivación del decreto, justifican la medida decretada
a la luz de los principios de finalidad, necesidad, proporcionalidad,
motivación de incompatibilidad, no discriminación y demás requisitos que
señalan los artículos 2, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 46 y 47 de la Ley Estatutaria
de Estados de Excepción, Ley 137 de 1994. Se pidió indicar cuál es el concepto de
gasto ‘que se requiere’ para conjurar la crisis e impedir la extensión
de sus efectos. De forma similar, se ofició al Ministro de Hacienda, a fin de
que en el término de tres (3) días, presentara (i) su posición respecto de la
compatibilidad del decreto con la Constitución y la Ley 137 de 1994; (ii)
dijera porque las apropiaciones incluidas en la Ley 1365 de 2009, ‘Por la
cual se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de
Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1o de enero al 31 de diciembre de 2010’, resultan insuficientes para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos; y
(iii) indicara por qué es ‘indispensable’ establecer disposiciones
especiales inmediatas para destinar transitoriamente algunas rentas y reasignar
otras existentes.  Se indicó que el Ministerio debía decir (iv) por qué es
necesario autorizar el gasto que permita la ejecución de los recursos
correspondientes a través del Fondo Nacional de Calamidades y  (v) por qué es ‘indispensable’
realizar las modificaciones a la Ley 1365 de 2009. También se ofició al Comité
Nacional para la Prevención y Atención de Desastres, con el fin  de que en el
término de tres (3) días, informara por qué no se empleó otra forma de obtener
los recursos en cuestión.
3. Una vez vencido el término
anterior, mediante Auto de febrero 3 de 2011, se resolvió oficiar al Ministro
de Hacienda y Crédito Público, a fin de que en el término de tres (3) días,
presentará una justificación detallada y precisa sobre la necesidad de efectuar
contracréditos en el Presupuesto General de la Nación para la vigencia fiscal
de 2010, por la suma de $402.587.314.790.oo pesos.
4. Vencido el período probatorio
respectivo, se ordenó dar traslado del expediente al Procurador General de la
Nación, quien emitió el concepto de rigor dentro del término legal
correspondiente. Agotados los trámites respectivos, procede la Corte a examinar
la constitucionalidad del Decreto Legislativo 4627 de 2010 sometido a su
revisión.
II. TEXTO DEL DECRETO
El siguiente es el texto del
Decreto No. 4627 de 13 de diciembre de 2010, tal como aparece publicado en el
Diario Oficial N° 47.922
Decreto 4627 de 2010
diciembre
13
(Diario
Oficial 47.922)
por
el cual se dictan disposiciones para hacer frente a la emergencia económica,
social y ecológica y se modifica el Presupuesto General de la Nación para la
vigencia fiscal de 2010
El Presidente de la República de
Colombia, en ejercicio de las facultades que le confiere el artículo 215 de la
Constitución Política, en concordancia con la Ley 137 de 1994 y en desarrollo
de lo dispuesto por el Decreto 4580 de 2010, y
CONSIDERANDO
Que mediante el Decreto 4580 de
2010, se declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica por
razón de grave calamidad pública;
Que de conformidad con el
considerando 3.6 del Decreto 4580 de 2010, las apropiaciones incluidas en la
Ley 1365 de 2009, “por el cual se decreta de Rentas y Recursos de Capital y Ley
de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1° de enero al 31 de diciembre de 2010”, resultan insuficientes para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos, por lo
que es indispensable establecer disposiciones especiales inmediatas para
destinar transitoriamente algunas rentas y reasignar otras existentes;
Que se hace necesario autorizar
el gasto que permita la ejecución de los recursos correspondientes a través del
Fondo Nacional de Calamidades, siendo indispensable realizar las modificaciones
a la Ley 1365 de 2009 “Por la cual se decreta el presupuesto de rentas y
recursos de capital y ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 1° de
enero al 31 de diciembre de 2010”,
DECRETA
Artículo 1°. Los ingresos
y rentas del Presupuesto Nacional y de los presupuestos de los Establecimientos
Públicos del orden nacional o asimilados por la ley a estos, incluidos los
fondos especiales y las contribuciones parafiscales que administran organismos
que hacen parte del Presupuesto General de la Nación señalados en el presente
Decreto Legislativo, se destinarán a la atención de los gastos que se requieran
para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos.
Artículo 2°. Para conjurar
la crisis, los recursos a que se refiere el presente Decreto Legislativo
deberán transferirse al Fondo Nacional de Calamidades a que hace mención el Decreto
1547 de 1984. Los ordenadores de gasto transferirán directamente los citados
recursos al Fondo Nacional de Calamidades mediante resolución expedida en la
presente vigencia fiscal.
Artículo 3°. Contracréditos
al Presupuesto de Gastos o Ley de Apropiaciones. Efectúanse los siguientes
contracréditos en el Presupuesto General de la Nación para la vigencia fiscal
de 2010, en la suma de cuatrocientos dos mil quinientos ochenta y siete
millones trescientos catorce mil setecientos noventa pesos ($402.587.314.790)
moneda legal, según el siguiente detalle:[1]
PROG
SUBP
CONCEPTO
APORTE NACIONAL
RECURSOS PROPIOS
TOTAL
SECCION 0201
PRESIDENCIA DE LA REPUBLICA
CONTRACREDITOS DE
FUNCIONAMIENTO
1.438.400.161
1.438.400.161
TOTAL CONTRACREDITOS
SECCION
1.438.400.161
1.438.400.161
SECCION 0210
AGENCIA PRESIDENCIAL PARA LA
ACCION SOCIAL Y LA COOPERACION INTERNACIONAL-ACCION SOCIAL.
CONTRA CREDITOS DE
INVERSION
1.294.629.660
1.294.629.660
530
ATENCION, CONTROL Y
ORGANIZACIÓN INSTITUCIONAL PARA EL APOYO A LA GESTION DEL ESTADO
1.294.629.660
1.294.629.660
100
INTERSUBSECTORIAL GOBIERNO
1.294.629.660
1.294.629.660
TOTAL CONTRACREDITOS
SECCION
1.294.629.660
1.294.629.660
SECCION 0301
DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO
NACIONAL DE PLANEACION
CONTRACREDITOS DE INVERSION
3.043.938.984
3.043.938.984
510
ASISTENCIA TECNICA
DIVULGACION Y CAPACITACION A FUNCIONARIOS DEL ESTADO PARA APOYO A LA
ADMINISTRACION DEL ESTADO
2.000.000.000
2.000.000.000
1000
INTERSUBSECTORIAL GOBIERNO
2.000.000.000
2.000.000.000
530
ATENCION, CONTROL Y
ORGANIZACIÓN INSTITUCIONAL PARA APOYO A LA GESTION DEL ESTADO
1.043.938.984
1.043.938.984
1000
INTERSUBSECTORIAL GOBIERNO
1.043.938.984
1.043.938.984
TOTAL CONTRACREDITOS
SECCION
3.043.938.984
3.043.938.984
SECCION 0325
FONDO NACIONAL DE REGALIAS
CONTRACREDITOS DE INVERSION
102.000.000.000
102.000.000.000
630
TRANSFERENCIAS
102.000.000.000
102.000.000.000
100
INTERSUBSECTORIAL GOBIERNO
102.000.000.000
102.000.000.000
TOTAL CONTRACREDITOS
SECCION
102.000.000.000
102.000.000.000
SECCION 0403
INSTITUTO GEOFRAFICO
AGUSTIN CODAZZI-IGAC
CONTRACREDITOS DE INVERSION
1.903.817.134
1.903.817.134
440
ACTUALIZACION DE
INFORMACION PARA PROCESAMIENTO
1.903.817.134
1.903.817.134
100
INTERSUBSECTORIAL GOBIERNO
1.903.817.134
1.903.817.134
TOTAL CONTRACREDITOS
SECCION
1.903.817.134
1.903.817.134
SECCION 0503
ESCUELA SUPERIOR DE
ADMINISTRACION PUBLICA (ESAP)
CONTRACREDITOS DE INVERSION
4.336.631.001
4.336.631.001
112
ADQUISICION DE
INFRAESTRUCTURA PROPIA DEL SECTOR
2.941.923
2.941.923
705
EDUCACION SUPERIOR
2.941.923
2.941.923
123
MEJORAMIENTO Y
MANTENIMIENTO DE INFRAESTRUCTURA ADMINISTRATIVA
4.522.702
4.522.702
705
EDUCACION SUPERIOR
4.522.702
4.522.702
310
DIVULGACION, ASISTENCIA
TECNICA Y CAPACITACION DEL RECURSO HUMANO
3.345.043
3.345.043
1000
INTERSUBSECTORIAL GOBIERNO
3.345.043
3.345.043
410
INVESTIGACION BASICA,
APLICADA Y ESTUDIOS
122.846.535
122.846.535
705
EDUCACION SUPERIOR
122.846.535
122.846.535
510
ASISTENCIA TECNICA,
DIVULGACION Y CAPACITACION A FUNCIONARIOS DEL ESTADO PARA APOYO A LA
ADMINISTRACION DEL ESTADO
1.686.948.059
1.686.948.059
700
INTERSUBSECTORIAL EDUCACION
37.879.355
37.879.355
1000
INTERSUBSECTORIAL GOBIERNO
934.389.491
934.389.491
1501
ASISTENCIA DIRECTA A LA
COMUNIDAD
714.679.213
714.679.213
520
ADMINISTRACION, CONTROL Y
ORGANIZACIÓN INSTITUCIONAL PARA APOYO A LA ADMINISTRACION DEL ESTADO
2.513.674.243
2.513.674.243
705
EDUCACION SUPERIOR
574.465.628
574.465.628
1000
INTERSUBSECTORIAL GOBIERNO
1.939.208.615
1.939.208.615
530
ATENCION, CONTROL Y
ORGANIZACIÓN INSTITUCIONAL PARA APOYO A LA GESTION DEL ESTADO
2.352.496
2.352.496
705
EDUCACION SUPERIOR
2.352.496
2.352.496
TOTAL CONTRACREDITOS
SECCION
4.336.631.001
4.336.631.001
SECCION: 0602
FONDO ROTATORIO DEL
DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE SEGURIDAD
CONTRACREDITOS DE
FUNCIONAMIENTO
3.361.535.540
3.361.535.540
TOTAL CONTRACREDITOS
SECCION
3.361.535.540
3.361.535.540
SECCION 1301
MINISTERIO DE HACIENDA Y
CREDITO PUBLICO
CONTRACREDITOS DE
FUNCIONAMIENTO
20.0000.000.000
20.0000.000.000
CONTRACREDITOS DE INVERSION
41.775.000.000
41.775.000.000
520
ADMINISTRACION, CONTROL Y
ORGANIZACIÓN INSTITUCIONAL PARA APOYO A LA ADMINISTRACION DEL ESTADO
30.000.000.000
30.000.000.000
1000
INTERSUBSECTORIAL GOBIERNO
30.000.000.000
30.000.000.000
630
TRANSFERENCIAS
11.775.000.000
11.775.000.000
1000
INTERSUBSECTORIAL GOBIERNO
11.775.000.000
11.775.000.000
TOTAL CONTRACREDITOS
SECCION
61.775.000.000
61.775.000.000
SECCION: 1701
MINISTERIO DE AGRICULTURA Y
DESARROLLO RURAL
CONTRACREDITOS DE INVERSION
650.000.000
650.000.000
221
ADQUISICION Y/O PRODUCCION
DE EQUIPOS, MATERIALES, SUMINISTROS Y SERVICIOS ADMINISTRATIVOS
650.000.000
650.000.000
1100
INTERSUBSECTORIAL
AGROPECUARIO
650.000.000
650.000.000
TOTAL CONTRACREDITOS
SECCION
650.000.000
650.000.000
SECCION 1713
INSTITUTO COLOMBIANO DE
DESARROLLO RURAL-INCODER
CONTRACREDITOS DE INVERSION
1.580.254.212
1.580.254.212
520
ADMINISTRACION, CONTROL Y
ORGANIZACIÓN INSTITUCIONAL PARA APOYO A LA ADMINISTRACION DEL ESTADO
1.580.254.212
1.580.254.212
1100
INTERSUBSECTORIAL
AGROPECUARIO
1.580.254.212
1.580.254.212
TOTAL CONTRACREDITOS
SECCION
1.580.254.212
1.580.254.212
SECCION: 2101
MINISTERIO DE MINAS Y
ENERGIA
CONTRACREDITOS DE INVERSION
2.134.866.270
2.134.866.270
310
DIVULGACION, ASISTENCIA
TECNICA Y CAPACITACION DEL RECURSO HUMANO
973.000.000
973.000.000
202
PEQUEÑA Y MEDIANA INDUSTRIA
973.000.000
973.000.000
520
ADMINISTRACION, CONTROL Y
ORGANIZACIÓN INSTITUCIONAL PARA APOYO A LA ADMINISTRACION DEL ESTADO
348.166.270
348.166.270
506
RECURSOS NATURALES
ENERGETICOS NO RENOVABLES
348.166.270
348.166.270
630
TRANSFERENCIAS
813.700.000
813.700.000
500
INTERSUBSECTORIAL ENERGIA
813.700.000
813.700.000
TOTAL CONTRACREDITOS
SECCION
2.134.866.270
2.134.866.270
SECCIO: 2103
INSTITUTO COLOMBIANO DE
GEOLOGIA Y MINERIA- INGEOMINAS.
CONTRACREDITOS DE
FUNCIONAMIENTO
241.900.000
241.900.000
CONTRACREDITOS DE INVERSION
7.520.000.000
7.520.000.000
410
INVESTIGACION BASICA,
APLICADA Y ESTUDIOS
5.855.000.000
5.855.000.000
207
MINERIA
5.855.000.000
5.855.000.000
430
LEVANTAMIENTO DE
INFORMACION PARA PROCESAMIENTO
1.665.000.000
1.665.000.000
207
MINERIA
878.000.000
878.000.000
506
RECURSOS NATURALES
ENERGETICOS NO RENOVABLES
787.000.000
787.000.000
TOTAL CONTRACREDITOS
SECCION
7.761.900.000
7.761.900.000
SECCION: 2111
AGENCIA NACIONAL DE
HIDROCARBUROS –ANH
CONTRACREDITOS DE
FUNCIONAMIENTO
5.000.000.000
5.000.000.000
CONTRACREDITOS DE INVERSION
29.846.636.397
29.846.636.397
111
CONSTRUCCION DE
INFRAESTRUCTURA PROPIA DEL SECTOR
1.046.762.540
1.046.762.540
506
RECURSOS NATURALES
ENERGETICOS NO RENOVABLES
1.046.762.540
1.046.762.540
211
ADQUISICION Y/O PRODUCCION
DE EQUIPOS, MATERIALES, SUMINISTROS Y SERVICIOS PROPIOS DEL SECTOR
2.067.852.497
2.067.852.497
506
RECURSOS NATURALES
ENERGETICOS NO RENOVABLES
2.067.852.497
2.067.852.497
410
INVESTIGACION BASICA,
APLICADA Y ESTUDIOS
26.732.021.360
26.732.021.360
506
RECURSOS NATURALES
ENERGETICOS NO RENOVABLES
26.732.021.360
26.732.021.360
TOTAL CONTRACREDITOS
SECCION
34.846.636.397
34.846.636.397
SECCION: 2201
MINISTERIO DE EDUCACION
NACIONAL
CONTRACREDITOS DE INVERSION
1.997.000.000
1.997.000.000
310
DIVULGACION, ASISTENCIA
TECNICA Y CAPACITACION DEL RECURSO HUMANO
1.250.000.000
1.250.000.000
705
EDUCACION SUPERIOR
1.250.000.000
1.250.000.000
520
ADMINISTRACION, CONTROL Y
ORGANIZACIÓN INSTITUCIONAL PARA APOYO A LA ADMINISTRACION DEL ESTADO
175.000.000
175.000.000
700
INTERSUBSECTORIAL EDUCACION
175.000.000
175.000.000
620
SUBSIDIOS DIRECTOS
572.000.000
572.000.000
703
EDUCACION SECUNDARIA
572.000.000
572.000.000
TOTAL CONTRACREDITOS
SECCION
1.997.000.000
1.997.000.000
SECCION: 2306
FONDO DDE TECNOLOGIAS DE LA
INFORMACION Y LAS COMUNICACIONES
CONTRACREDITOS DE
FUNCIONAMIENTO
693.950.000
693.950.000
CONTRACREDITOS DE INVERSION
6.790.000.000
6.790.000.000
211
ADQUISICION Y/O PRODUCCION
DE EQUIPOS, MATERIALES, SUMINISTROS Y SERVICIOS PROPIOS DEL SECTOR
6.440.000.000
6.440.000.000
400
INTERSUBSECTORIAL
COMUNICACIONES
6.440.000.000
6.440.000.000
520
ADMINISTRACION, CONTROL Y
ORGANIZACIÓN INSTITUCIONAL PARA APOYO A LA ADMINISTRACION DEL ESTADO
350.000.000
350.000.000
400
INTERSUBSECTORIAL
COMUNICACIONES
350.000.000
350.000.000
TOTAL CONTRACREDITOS
SECCION
7.483.950.000
7.483.950.000
SECCION: 2402
INSTITUTO NACIONAL DE VIAS
CONTRACREDITOS DE INVERSION
2.564.970.562
3.015.105.048
5.580.075.610
113
MEJORAMIENTO Y
MANTENIMIENTO DE INFRAESTRUCTURA PROPIA DEL SECTOR
1.414.693.934
1.518.030.167
2.932.724.101
601
RED TRONCAL NACIONAL
1.518.030.167
1.518.030.167
606
TRANSPORTE FLUVIAL
1.414.693.934
1.414.693.934
ADQUISICION Y/O PRODUCCION
DE EQUIPOS, MATERIALES, SUMINISTROS Y SERVICIOS PROPIOS DEL SECTOR
1.497.074.881
1.497.074.881
INTERSUBSECTORIAL
TRANSPORTE
1.497.074.881
1.497.074.881
520
ADMINISTRACION, CONTROL Y
ORGANIZACIÓN INSTITUCIONAL PARA APOYO A LA ADMINISTRACION DEL ESTADO
1.150.276.628
1.150.276.628
600
INTERSUBSECTORIAL
TRANSPORTE
1.150.276.628
1.150.276.628
TOTAL CONTRACREDITOS
SECCION
2.564.970.562
3.015.105.048
5.580.075.610
SECCION: 2412
UNIDAD ADMINISTRATIVA
ESPECIAL DE LA AERONAUTICA CIVIL
CONTRACREDITOS DE
FUNCIONAMIENTO
8.800.000.000
8.800.000.000
CONTRACREDITOS DE INVERSION
564.000.000
564.000.000
111
CONSTRUCCION DE
INFRAESTRUCTURA PROPIA DEL SECTOR
564.000.000
564.000.000
608
TRANSPORTE AEREO
564.000.000
564.000.000
TOTAL CONTRACREDITOS
SECCION
564.000.000
8.800.000.000
9.364.000.000
SECCION: 2701
RAMA JUDICIAL
CONTRACREDITOS DE
FUNCIONAMIENTO
3.436.095.286
3.436.095.286
TOTAL CONTRACREDITOS
SECCION
3.436.095.286
3.436.095.286
SECCION: 2901
FISCALIA GENERAL DE LA
NACION
CONTRACREDITOS DE
FUNCIONAMIENTO
600.000.000
600.000.000
TOTAL CONTRACREDITOS
SECCION
600.000.000
600.000.000
SECCION: 2902
INSTITUTO NACIONAL DE
MEDICINA LEGAL Y CIENCIAS FORENSES
CONTRACREDITOS DE
FUNCIONAMIENTO
600.000.000
600.000.000
TOTAL CONTRACREDITOS
SECCION
600.000.000
600.000.000
SECCION: 3241
FONDO NACIONAL DE
VIVIENDA-FONVIVIENDA
CONTRACREDITOS DE INVERSION
32.415.990.000
32.415.990.000
111
CONSTRUCCION DE
INFRAESTRUCTURA PROPIA DEL SECTOR
32.415.990.000
32.415.990.000
1402
SOLUCIONES DE VIVIENDA
URBANA
32.415.990.000
32.415.990.000
TOTAL CONTRACREDITOS
SECCION
32.415.990.000
32.415.990.000
SECCION: 3301
MINISTERIO DE CULTURA
CONTRACREDITOS DE INVERSION
698.111.631
698.111.631
310
DIVULGACION, ASISTENCIA
TECNICA Y CAPACITACION DEL RECURSO HUMANO
115.220.831
115.220.831
709
ARTE Y CULTURA
115.220.831
115.220.831
620
SUBSIDIOS DIRECTOS
582.890.800
582.890.800
709
ARTE Y CULTURA
582.890.800
582.890.800
TOTAL CONTRACREDITOS
SECCION
698.111.631
698.111.631
SECCION: 3501
MINISTERIO DE COMERCIO,
INDUSTRIA Y TURISMO
CONTRACREDITOS DE INVERSION
3.128.123.687
3.128.123.687
430
LEVANTAMIENTO DE
INFORMACION PARA PROCESAMIENTO
600.000.000
600.000.000
605
COMERCIO EXTERIOR
600.000.000
600.000.000
520
ADMINISTRACION, CONTROL Y
ORGANIZACIÓN INSTITUCIONAL PARA APOYO A LA ADMINISTRACION DEL ESTADO
2.528.123.687
2.528.123.687
200
INTERSUBSECTORIAL INDUSTRIA
Y COMERCIO
745.873.206
745.873.206
201
MICROEMPRESA E INDUSTRIA
ARTESANAL
1.782.250.481
1.782.250.481
TOTAL CONTRACREDITOS
SECCION
3.128.123.687
3.128.123.687
SECCION: 3503
SUPERINTENDENCIA DE
INDUSTRIA Y COMERCIO
CONTRACREDITOS DE INVERSION
231.730.000
231.730.000
211
ADQUISICION Y/O PRODUCCION
DE EQUIPOS, MATERIALES, SUMINISTROS Y SERVICIOS PROPIOS DEL SECTOR
231.730.000
231.730.000
200
INTERSUBSECTORIAL INDUSTRIA
Y COMERCIO
231.730.000
231.730.000
TOTAL CONTRACREDITOS
SECCION
231.730.000
231.730.000
SECCION: 3504
UNIDAD ADMINISTRATIVA
ESPECIAL JUNTA CENTRAL. CONTADORES
CONTRACREDITOS DE INVERSION
142.200.000
142.200.000
122
ADQUISICION DE
INFRAESTRUCTURA ADMINISTRATIVA
142.200.000
142.200.000
200
INTERSUBSECTORIAL INDUSTRIA
Y COMERCIO
142.200.000
142.200.000
TOTAL CONTRACREDITOS
SECCION
142.200.000
142.200.000
SECCION: 3601
MINISTERIO DE LA PROTECCION
SOCIAL
CONTRACREDITOS DE
FUNCIONAMIENTO
421.900.000
421.900.000
CONTRACREDITOS DE INVERSION
50.614.504.625
50.614.504.625
630
TRANSFERENCIAS
50.614.504.625
50.614.504.625
304
SERVICIOS INTEGRALES DE
SALUD
50.614.504.625
50.614.504.625
TOTAL CONTRACREDITOS
SECCION
51.036.404.625
51.036.404.625
SECCION: 3602
SERVICIO NACIONAL DE
APRENDIZAJE (SENA)
CONTRACREDITOS DE
FUNCIONAMIENTO
3.378.600.000
3.378.600.000
TOTAL CONTRACREDITOS
SECCION
3.378.600.000
3.378.600.000
SECCION: 3603
FONDO DE PREVISION SOCIAL
DEL CONGRESO
CONTRACREDITOS DE
FUNCIONAMIENTO
3.048.411.320
100.000.000
3.148.411.320
TOTAL CONTRACREDITOS
SECCION
3.048.411.320
100.000.000
3.148.411.320
SECCION 3605
FONDO DE PASIVO SOCIAL DE
FERROCARRILES NACIONALES DE COLOMBIA
CONTRACREDITOS DE
FUNCIONAMIENTO
752.229.000
752.229.000
TOTAL CONTRACREDITOS
SECCION
752.229.000
752.229.000
SECCION: 3607
INSTITUTO COLOMBIANO DE
BIENESTAR FAMILIAR (ICBF)
CONTRACREDITOS DE
FUNCIONAMIENTO
8.799.437.000
8.799.437.000
TOTAL CONTRACREDITOS
SECCION
8.799.437.000
8.799.437.000
SECCION: 3610
UNIDAD ADMIISTRATIVA
ESPECIAL COMISION DE REGULACION EN SALUD CRES
CONTRACREDITOS DE
FUNCIONAMIENTO
2.663.000.000
2.663.000.000
TOTAL CONTRACREDITOS
SECCION
2.663.000.000
2.663.000.000
SECCION : 3701
MINISTERIO DEL INTERIOR Y
DE JUSTICIA
CONTRACREDITOS DE
FUNCIONAMIENTO
3.000.000.000
3.000.000.000
CONTRACREDITOS DE INVERSION
3.287.289.882
3.287.289.882
113
MEJORAMIENTO Y
MANTENIMIENTO DE INFRAESTRUCTURA PROPIA DEL SECTOR
744.226.000
744.226.000
802
SISTEMA PENITENCIARIO Y
CARCELARIO
744.226.000
744.226.000
310
DIVULGACION, ASISTENCIA
TECNICA Y CAPACITACION DEL RECURSO HUMANO
1.407.899.378
1.407.899.378
800
INTERSUBSECTORIAL JUSTICIA
1.407.899.378
1.407.899.378
520
ADMINISTRACION, CONTROL Y
ORGANIZACIÓN INSTITUCIONAL PARA APOYO A LA ADMINISTRACION DEL ESTADO
1.135.164.504
1.135.164.504
800
INTERSUBSECTORIAL JUSTICIA
1.135.164.504
1.135.164.504
TOTAL CONTRACREDITOS
SECCION
6.287.289.882
6.287.289.882
SECCION: 3703
DIRECCION NACIONAL DEL
DERECHO DE AUTOR
CONTRACREDITOS DE
FUNCIONAMIENTO
48.899.909
48.899.909
TOTAL CONTRACREDITOS
SECCION
48.899.909
48.899.909
SECCION :3704
CORPORACION NACIONAL PARA LA
RECONSTRUCCION DE LA CUENCA DEL RIO PAEZ Y ZONAS ALEDAÑAS  NASA KI WE
CONTRACREDITOS DE
FUNCIONAMIENTO
64.686.911
64.686.911
TOTAL CONTRACREDITOS
SECCION
64.686.911
64.686.911
SECCION: 305
SUPERINTENDENCIA DE NOTARIO
Y REGISTRO
CONTRACREDITOS DE
FUNCIONAMIENTO
13.296.198.863
13.296.198.863
TOTAL CONTRACREDITOS
SECCION
13.296.198.863
13.296.198.863
SECCION: 3706
INSTITUTO NACIONAL
PENITENCIARIO Y CARCELARIO - INPEC
CONTRACREDITOS DE
FUNCIONAMIENTO
13.800.000.000
13.800.000.000
TOTAL CONTRACREDITOS
SECCION
13.800.000.000
13.800.000.000
SECCION : 3707
DIRECCION NACIONAL DE
ESTUPEFACIENTES
CONTRACREDITOS DE
FUNCIONAMIENTO
69.172.353
69.172.353
CONTRACREDITOS DE INVERSION
38.099.354
38.099.354
310
DIVULGACION, ASISTENCIA
TECNICA Y CAPACITACION DEL RECURSO HUMANO
38.099.354
38.099.354
800
INTERSUBSECTORIAL JUSTICIA
38.099.354
38.099.354
TOTAL CONTRACREDITOS
SECCION
107.271.707
107.271.707
SECCION: 3901
DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO
DE LA CIENCIA, TECNOLOGIA E INNOVACION
CONTRACREDITOS DE INVERSION
2.000.000.000
2.000.000.000
123
MEJORAMIENTO Y
MANTENIMIENTO DE INFRAESTRUCTURA ADMINISTRATIVA
2.000.000.000
2.000.000.000
1000
INTERSUBSECTORIAL GOBIERNO
2.000.000.000
2.000.000.000
TOTAL CONTRACREDITOS
SECCION
2.000.000.000
2.000.000.000
TOTAL CONTRACREDITOS
304.602.120.941
97.985.193.849
402.587.314.790
Artículo 4°. Créditos al
Presupuesto General de la Nación. Con base en los recursos de que trata el
artículo anterior, ábranse los siguientes créditos en el Presupuesto de Gastos
o Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal de 2010 en la suma de
cuatrocientos dos mil quinientos ochenta y siete millones trescientos catorce
mil setecientos noventa pesos ($402.587.314.790) moneda legal, según el siguiente
detalle:[2]
PROG
SUBP
CONCEPTO
APORTE NACIONAL
RECURSOS PROPIOS
TOTAL
SECCION :0325
FONDO NACIONAL DE REGALIAS
CREDITOS DE FUNCIONAMIENTO
102.000.000.000
102.000.000.000
TOTAL CREDITOS SECCION
102.000.000.000
102.000.000.000
SECCION: 0503
ESCUELA SUPERIOR DE
ADMINISTRACION PUBLICA (ESAP)
CREDITOS DE FUNCIONAMIENTO
4.336.601.001
4.336.601.001
TOTAL CREDITOS SECCION
4.336.601.001
4.336.601.001
SECCION: 0602
FONDO ROTATORIO DEL
DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE SEGURIDAD
CREDITOS DE FUNCIONAMIENTO
3.361.535.540
3.361.535.540
TOTAL CREDITOS SECCION
3.361.535.540
3.361.535.540
SECCION: 2101
MINISTERIO DE MINAS Y
ENERGIA
CREDITOS DE FUNCIONAMIENTO
813.700.000
813.700.000
TOTAL CREDITOS SECCION
813.700.000
813.700.000
SECCION:2103
INSTITUTO COLOMBIANO DE
GEOLOGIA Y MINERIA-INGEOMINAS
CREDITOS DE FUNCIONAMIENTO
7.761.900.000
7.761.900.000
TOTAL CREDITOS SECCION
7.761.900.000
7.761.900.000
SECCION: 2111
AGENCIA NACIONAL DE
HIDROCARBUROS –ANB
CREDITOS DE FUNCIONAMIENTO
34.846.636.397
34.846.636.397
TOTAL CREDITOS SECCION
34.846.636.397
34.846.636.397
SECCION :2306
FONDO DE TEGNOLOGIAS DE LA
INFORMACION Y LAS COMUNICACIONES
CREDITOS DE FUNCIONAMIENTO
7.483.950.000
7.483.950.000
TOTAL CREDITOS SECCION
7.483.950.000
7.483.950.000
SECCION : 2402
INSTITUTO NACIONAL DE VIAS
CREDITOS DE FUNCIONAMIENTO
3.015.105.048
3.015.105.048
TOTAL CREDITOS SECCION
3.015.105.048
3.015.105.048
SECCION : 2412
UNIDAD ADMINISTRATIVA
ESPECIAL DE LA AERONAUTICA CIVIL
CREDITOS DE FUNCIONAMIENTO
8.800.000.000
8.800.000.000
TOTAL CREDITOS SECCION
8.800.000.000
8.800.000.000
SECCION: 3504
UNIDAD ADMINISTRATIVA
ESPECIAL JUNTA CENTRAL DE CONTADORES
CREDITOS DE FUNCIONAMIENTO
142.200.000
142.200.000
TOTAL CREDITOS SECCION
142.200.000
142.200.000
SECCION: 3601
MINISTERIO DE LA PROTECCION
SOCIAL
CREDITOS DE FUNCIONAMIENTO
50.614.504.625
50.614.504.625
TOTAL CREDITOS SECCION
50.614.504.625
50.614.504.625
SECCION:  3602
SERVICIO NACIONAL DE
APRENDIZAJE (SENA)
CREDITOS DE FUNCIONAMIENTO
3.378.600.000
3.378.600.000
TOTAL CREDITOS SECCION
3.378.600.000
3.378.600.000
SECCION: 3603
FONDO DE PREVISION SOCIAL
DEL CONGRESO
CREDITOS DE FUNCIONAMIENTO
100.000.000
100.000.000
TOTAL CREDITOS SECCION
100.000.000
100.000.000
SECCION : 3607
INSTITUTO COLOMBIANO DE
BIENESTAR FAMILIAR (ICBF)
CREDITOS DE FUNCIONAMIENTO
8.799.437.000
8.799.437.000
TOTAL CREDITOS SECCION
8.799.437.000
8.799.437.000
SECCION : 3610
UNIDAD ADMINISTRATIVA
ESPECIAL COMISION DE REGULACION EN SALUD -CRES
CREDITOS DE FUNCIONAMIENTO
2.663.000.000
2.663.000.000
TOTAL CREDITOS SECCION
2.663.000.000
2.663.000.000
SECCION. 3701
MINISTERIO DEL INTERIOR Y
DE JUSTICIA
CREDITOS DE FUNCIONAMIENTO
151.173.916.316
151.173.916.316
TOTAL CREDITOS SECCION
151.173.916.316
151.173.916.316
SECCION : 3705
SUPERINTENDENCIA DE NOTARIO
Y REGISTRO
CREDITOS DE FUNCIONAMIENTO
13.296.198.863
13.296.198.863
TOTAL CREDITOS SECCION
13.296.198.863
13.296.198.863
TOTAL CREDITOS
304.602.120.941
97.985.193.849
402.587.314.790
Artículo 5°. El presente
decreto rige a partir de la fecha de su publicación.[3]
Publíquese y cúmplase.
Dado en Bogotá, D. C., a 13 de
diciembre de 2010.
JUAN MANUEL
SANTOS CALDERÓN.
El Ministro del Interior y de
Justicia,
Germán Vargas
Lleras.
La Ministra de Relaciones
Exteriores,
María
Ángela Holguín Cuellar.
El Ministro de Hacienda y
Crédito Público,
Juan
Carlos Echeverry Garzón.
El Ministro de Defensa
Nacional,
Rodrigo
Rivera Salazar.
El Ministro de Agricultura y
Desarrollo Rural,
Juan
Camilo Restrepo Salazar.
El Ministro de la Protección
Social,
Mauricio
Santamaría Salamanca.
El Ministro de Minas y
Energía,
Carlos
Enrique Rodado Noriega.
El Ministro de Comercio,
Industria y Turismo,
Sergio
Díaz-Granados Guida.
La Ministra de Educación
Nacional,
María
Fernanda Campo Saavedra.
La Ministra de Ambiente,
Vivienda y Desarrollo Territorial,
Beatriz
Helena Uribe Botero.
El Ministro de Tecnologías de la
Información y las Comunicaciones,
Diego
Ernesto Molano Vega.
El Ministro de Transporte,
Germán
Cardona Gutiérrez.
La Ministra de Cultura,
Mariana
Garcés Córdoba.
III. INFORMES SOLICITADOS POR LA CORTE CONSTITUCIONAL
1. Informe del Ministerio de Hacienda y Crédito Público
El Ministerio de
Hacienda y Crédito Público participó en el proceso de la referencia mediante cuatro
comunicaciones,[4] para solicitar la
declaración de exequibilidad de las disposiciones en estudio, por cumplir los
requisitos formales y materiales exigidos por la Constitución, la Ley Estatutaria
de Estados de Excepción (LEEE) y la jurisprudencia constitucional. Sus
argumentos fueron los siguientes.
1.1. En primer
lugar, se considera que el Decreto Legislativo 4627 de 2010 cumple con los
requisitos formales establecidos en la Constitución por cuanto  (i) fue
expedido por el Presidente de la República, en cumplimiento de sus facultades
constitucionales y legales; (ii) cuenta con la firma de todos los ministros;
(iii) está debidamente motivado; (iv) fue dictado durante el límite temporal
establecido en el artículo 1 del Decreto 4580 de 2010; y (v) oportunamente
remitido a la Corte Constitucional para su revisión.
1.2. En segundo
lugar, se considera que el Decreto Legislativo 4627 de 2010 cumple con los
requisitos materiales, en cuanto las medidas adoptadas atienden adecuadamente a
los criterios constitucionales de conexidad, finalidad, necesidad, idoneidad y
proporcionalidad.
1.2.1. Las medidas
adoptadas en el Decreto Legislativo 4627 de 2010 consistieron en  destinar los
ingresos y rentas señaladas en el mismo Decreto a la atención de los gastos que
se requieran para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos
(art. 1). Concretamente, se efectuaron contracréditos en el Presupuesto General
de la Nación para la vigencia fiscal de 2010, por la suma de cuatrocientos dos
mil, quinientos ochenta y siete millones, trescientos catorce mil setecientos noventa
pesos, moneda legal —$402.587’314.790— (art. 3); y, con base en tales recursos,
se abrieron créditos en el Presupuesto de Gastos o Ley de Apropiaciones para la
vigencia fiscal de 2010, por la misma suma de dinero (art. 4). Para ‘conjurar
la crisis’, se estableció que los recursos a los que se hace referencia en el
Decreto, debían ser transferidos al Fondo Nacional de Calamidades, precisando
que para ello, los ordenadores de gasto debían previamente transferir los
recursos directamente al Fondo mediante resolución expedida durante la vigencia
fiscal de 2010 (art. 2).[5]
1.2.2. En
primer, lugar, fundándose en la propia jurisprudencia constitucional (C-448 de
1992), el Ministerio advierte que “[…] el Gobierno tiene plenas facultades
para modificar el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de
Apropiaciones de la vigencia fiscal en la cual se declarara el Estado de
Excepción, siempre y cuando la pretendida modificación tenga, de una parte, el
objetivo principal de la relación de conexidad con los fundamentos que causaron
la declaratoria”.[6]
1.2.3. Conexidad.
Para el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, la adición presupuestal
contemplada por el Decreto tiene conexidad con la declaratoria de la Emergencia
Social, en la medida en que uno de los objetivos principales de esta, era poder
crear nuevas fuentes de recursos, con el fin de poder contar con el dinero
necesario para atender a la población damnificada, así como las medidas
tendientes a la reconstrucción. Al respecto afirma que “[…] el Decreto
Legislativo 4627 de 2010 estableció disposiciones especiales e inmediatas con
el fin de destinar transitoriamente algunas rentas y reasignar otras
existentes. Asimismo, se determinó la necesidad de autorizar el gasto que
permita la ejecución de los recursos correspondientes a través del Fondo
Nacional de Calamidades, siendo indispensable realizar las modificaciones a la
Ley de Presupuesto.  ||  […] no resulta lógico que se pretenda
implementar medidas tendientes a conjurar los efectos causados por la ola
invernal, si no se cuenta con los recursos necesario para su implementación,
circunstancia de la cual se deriva la conexidad de la medida”.[7]
1.2.4. Finalidad.
Las medidas están claramente orientadas a conjurar la crisis producida por la
ola ambiental, puesto que los recursos apropiados se dirigirán directa y
específicamente a este propósito. Concretamente, el Ministerio señala que estos
recursos serán dirigidos específicamente a brindar ayuda humanitaria a la población
afectada, de tal manera que “pueda proveerse a la población de herramientas
suficientes para reactivarse dentro de la sociedad”.[8]
1.2.5. Necesidad.
Para el Ministerio, es claro que teniendo en cuenta el proceso de deliberación
y decisión público y democrático del Presupuesto Nacional, la única manera de
lograr adicionar los recursos que se requieren para enfrentar la crisis
generada por la ola invernal, es mediante una modificación de las normas
legales correspondientes, en ejercicio de los poderes excepcionales que el
Estado de Emergencia confieren al Presidente de la República. Dice al respecto
el Ministerio: “El Gobierno Nacional en la actualidad cuenta con un
Presupuesto y un Marco Fiscal de Mediano Plazo que ha surtido los trámites
legales a través del Congreso de la República, dentro de los parámetros y
supuesto de normalidad económica, en los cuales no se encuentran contemplados
eventos sobrevinientes graves como los generados por el fenómeno de La Niña que
actualmente vive el país. Lo anterior, trae como consecuencia que la
perspectiva fiscal en materia de gasto, hoy dimensionada en las cuentas
fiscales, sea totalmente insuficiente para atender la nueva realidad del gasto.
|| Con el fin de lograr una atención inmediata por parte del Gobierno Nacional
en las zonas afectadas por la actual emergencia económica, social y ecológica,
es necesario brindar al Gobierno Nacional las herramientas suficientes para la
obtención de recursos y liberación de los existentes, en la cuantía requerida
para conjurar la crisis y evitar la extensión de los efectos causados por el
fenómeno de la Niña”.[9]
En la segunda de
las comunicaciones del Ministerio se explicó en mayor detalle por qué era
necesario (i) emplear la herramienta usada por el Decreto (modificar el
Presupuesto Nacional); y (ii) por qué en esa cantidad específica de dinero. Al
respecto, el Ministerio sostuvo lo siguiente
“El proceso de elaboración del
Presupuesto General de la Nación comienza en febrero del año anterior cuando
los órganos que forma parte del mismo inician la elaboración de sus
anteproyectos, en los que incorporan las estimaciones de requerimientos de
recursos para financiación de sus planes y programas, de manera que para el
caso del año 2010, en el momento de la presupuestación no era posible prever
las dimensiones de la ola invernal que atraviesa el país ni en su magnitud y
duración.
El proyecto de presupuesto general
de la Nación contempló una previsión para la atención de desastres y calamidades,
cuya base de estimación estaba definida por las entidades respectivas, pero
debido a las restricciones presupuestales en la programación se tiene en cuenta
principalmente el monto promedio histórico incorporado para la atención de
estos eventos. El año 2010 no fue la excepción, se presupuestaron $386.771 mil
millones para tal fin.
De acuerdo con el Estatuto
Orgánico del Presupuesto en su artículo 87, el presupuesto anual contiene
recursos con destino al Fondo de Compensación interministerial con el propósito
de atender los posibles faltantes de apropiación en gastos de funcionamiento de
los órganos en la respectiva vigencia fiscal y para los casos en que el
Presidente de la República y el Consejo de Ministros califiquen de excepcional
urgencia. En la vigencia fiscal de 2010 el monto destinado al Fondo  fue de
$45, 3 miles de millones, los cuales fueron asignados durante el transcurso del
año a la atención de las necesidades de gastos derivados por los fenómenos
climáticos, según el siguiente detalle:
Fondo  de  Compensación  Interministerial
Millones de pesos
Concepto                             Valor de la
justificación
apropiación
inicial               45.385
distribución entidades
42.000
Fondo de calamidades
Resol. 2243,
agosto 6
15.000   Para atender las necesidades derivadas por
hechos sobrevinientes e imprevistos generados en el territorio nacional en el
primer semestre del presente año, que han dejado afectaciones muy graves en
personas e infraestructura física, dejando a 125 familias damnificadas y
afectadas a 34.000 viviendas, servicios públicos vitales y vías primarias y
secundarias.
Resol.
3350, noviembre 9
27.000  Para atender las necesidades derivadas por
hechos sobrevinientes e imprevistos generados en todo el territorio nacional
por la temporada invernal que ha dejado afectaciones muy graves en personas e
infraestructura física.
SALDO                        3.385
Adicionalmente,
en ejercicio de la facultad conferida por el artículo 19 de la Ley 1365 de 2009
y una vez establecidos los rubro libres de afectación en el presupuesto del
Ministerio de Hacienda, se expidieron las resoluciones Nos 3664 y 3836 del 3 y 20
de diciembre de 2010 respectivamente, mediante las cuales fueron distribuidos
$600 mil millones del Ministerio de Hacienda y Crédito Público con destino al
rubro ‘atención desastres y emergencias en el territorio nacional, Fondo
Nacional de Calamidades SNPAD’ del Ministerio del Interior y de Justicia.
De
esta manera, de acuerdo a las disponibilidades presupuestales existentes se
atendieron las solicitudes del Ministerio del Interior y de Justicia según
Oficio OFI10-45284-DGR-0260 de fecha 1 de diciembre de 2010 y
OFI10-46571-seg-0400 de diciembre 9 de 2010 por $330 mil millones y $700 mil
millones respectivamente.
Según
información suministrada por el Ministerio del Interior y de Justicia:
‘Para
el día 7 de diciembre la Doctora Luz Amanda Pulido, Directora de Gestión de
Riesgo, presentó ante el señor Presidente de la República las cifras de
afectación que para esa fecha eran de 337.513 familias, y con base en este dato
se realizó el cálculo para atender a esas familias en lo que se refiere a la
Ayuda Humanitaria de Emergencia, que está constituida por mercado, kit de aseo,
kit de cocina y kit de habitat, éste último consta de colchoneta o hamaca, cobijas,
sábanas y toldillo. El cuadro que sustentaba la solicitud de recursos es el
siguiente:
COSTO AYUDA HUMANITARIAS PARA AFECTADOS – DAMNIFICADOS
FAMILIAS AFECTADAS
COSTO AHE x MES x FAMILIA
COSTO TOTAL x MES
COSTO TOTAL 3 MESES
337.513
$1.061.000,
$358.101.293.000
$1.074.303.879.000
Corte:
7 de diciembre de 2010
Posteriormente,
para el 21 de diciembre, el Ministerio del Interior y de Justicia a través de la
Dirección de Gestión del Riesgo reporta que las 1.609 emergencias por ola
invernal registradas en lo corrido del 2010 dejan 284 muertos, 267 heridos, 62
desaparecidos, 2.155.286 personas afectadas, 443.888 familias, 3.173 viviendas
destruidas y 310.351 viviendas averiadas, y el costo para atender esas familias
es el siguiente:
FAMILIAS AFECTADAS
COSTO AHE x MES x FAMILIA
COSTO TOTAL x MES
COSTO TOTAL 3 MESES
443.888
$1.061.000,
$470.965.168.000
$1.412.895.504.000
Corte:
21 de diciembre de 2010
Como
se puede deducir, a medida que pasan los días la afectación es mayor, y las
familias por atender crecen por lo que el presupuesto asignado al Fondo
Nacional de Calamidades para la sola atención con ayudas humanitarias de
emergencia es insuficiente.’
De
conformidad con lo expuesto, la actual situación constituye un desastre
nacional en todo el territorio colombiano de carácter extraordinario y
sobreviviente por lo que los recursos son insuficientes.”[10]
1.2.6. Proporcionalidad.
Para el Ministerio, la medida adoptada en el Decreto se corresponde con la
gravedad de los hechos que se buscan conjurar. Considera que se “[…] encuentran
encaminadas a conjurar la crisis y evitar la extensión de los efectos causados
teniendo en cuenta la necesidad de buscar diversas fuentes de recursos y
liberación de los existentes, con el fin de atender las consecuencias causadas
por la emergencia económica, social y ecológica declarada.  ||  Asimismo,
resulta proporcional, teniendo en cuenta que las medidas adoptadas se
efectuarán con el fin de obtener recursos y liberar los existentes, en las
cuantías requeridas únicamente para conjurar la crisis y evitar la extensión de
sus efectos.”[11]
1.2.7. El
Ministerio no se pronuncia explícitamente sobre la eventual restricción de
derechos fundamentales en razón de la aplicación de las medidas excepcionales,
así como tampoco, acerca de la arbitrariedad de las mismas.
2. Informe de la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República[12]
La Secretaria
Jurídica de la Presidencia de la República, Cristina Pardo Schlesinger también
participó en el proceso de la referencia para solicitar la declaración de
exequibilidad de las disposiciones en estudio, por cumplir los requisitos
formales y materiales exigidos por la Constitución, la Ley Estatutaria de
Estados de Excepción (LEEE) y la jurisprudencia constitucional. Sus argumentos
fueron los siguientes.
2.1. Considera
que el Decreto Legislativo 4627 de 2010 cumple con los requisitos formales
establecidos en la Constitución por cuanto (i) fue expedido por el Presidente
de la República, en cumplimiento de sus facultades constitucionales y legales;
(ii) cuenta con la firma de todos los ministros;  (iii) está debidamente
motivado; (iv) fue dictado durante el límite temporal establecido en el
artículo 1 del Decreto 4580 de 2010; y (v) fue oportunamente remitido a la
Corte Constitucional para su revisión.
2.2. En segundo
lugar, se considera que el Decreto Legislativo 4627 de 2010 cumple con los
requisitos materiales, en cuanto las medidas adoptadas atienden adecuadamente a
los criterios constitucionales de conexidad, finalidad, necesidad, idoneidad,
debida motivación y ausencia de arbitrariedad.
2.2.1. En cuanto
a la finalidad y la conexidad de las medidas, la Secretaría
Jurídica de la Presidencia de la República sostiene que los hechos “[…] desencadenados
como consecuencia del fenómeno de la Niña, generan un gran impacto en el orden
económico, social y ecológico, los cuales requieren de acciones inmediatas que
permitan conjurar la emergencia y calamidad que atraviesa el país. En virtud de
lo anterior, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 4580 de 2010, mediante el
cual decretó el estado de emergencia económica y social.  ||  Para efectos de
adelantar las acciones pertinentes, el Gobierno Nacional dentro de las
competencias otorgadas en el marco de la declaratoria de emergencia económica,
social y ecológica, se ha visto en la necesidad de tomar medida extraordinarias
con el fin de conjurar la crisis y evitar la extensión de sus efectos, entre
las cuales se encuentran las modificaciones al Presupuesto General de la Nación
para el año 2010, afín de presupuestar recursos para atender los gastos que
exige la situación excepcional. En virtud de ello expidió el Decreto
Legislativo 4627 de 2010, por el cual se decretaron medidas sobre
modificaciones presupuestales.”[13]
2.2.2. La
Secretaría de la Presidencia, advierte porqué es necesario  (i) adoptar
las apropiaciones de dinero en cuestión, (ii) mediante un decreto con fuerza de
ley y, (iii) manejando los recursos mediante el Fondo Nacional de Calamidades.
Al respecto señaló,
“El traslado de recursos dispuesto
en el Decreto Legislativo 4627 de 2010 pretende que el órgano competente —Fondo
Nacional de Calamidades—, disponga efectivamente con los recursos para realizar
gastos como adquisición de mercados, elementos de aseo, cocina, colchonetas,
hamacas, cobijas y, en general, ayuda humanitaria que, dirigida a los
damnificados, permite enfrentar la grave calamidad pública que atraviesa el
país, originada por la temporada invernal conocida como fenómeno de la niña.
Lo anterior, por cuanto la
destinación de recursos de las apropiaciones inicialmente incluidas en la Ley
1365 de 2009 con destino al Fondo Nacional de Calamidades contar efectivamente
con los recursos necesarios para cumplir con sus funciones, tendientes
precisamente a superar los efectos generados por la ola invernal.”
Para la
Secretaría de la Presidencia, el Gobierno cuenta con un presupuesto y un marco
fiscal de mediano plazo que ha surtido los trámites legales a través del
Congreso, dentro de los parámetros y supuestos de normalidad económica, en los
cuales no se encuentran contemplados eventos sobrevinientes graves como los
generados por el fenómeno de la Niña. La perspectiva fiscal en materia de
gasto, hoy dimensionada en las cuentas fiscales, por tanto, es insuficiente
para atender las necesidades básicas y estructurales de la población.
2.2.3. También
se defiende la medida, por considerar que respeta la proporcionalidad.
El Decreto resulta proporcional respecto de la gravedad de los hechos que busca
conjurar, al parecer de la Secretaría de la Presidencia, por las siguientes
razones,
“La expedición del Decreto 4627 de
2010 no conlleva violación alguna al ejercicio de los derechos y libertades de
las personas, por el contrario se protege de manera directa el Derecho
Fundamental al Mínimo Vital de la población afectada, al procurar una efectiva
asignación de recursos económicos para satisfacer sus necesidades básicas.
De otra parte, las medidas
adoptadas se encuentran encaminadas a conjurar la crisis  y evitar la extensión
de los efectos causados, teniendo en cuenta la necesidad de buscar diversos
mecanismos de financiamiento de la emergencia económica, social y ecológica
declarada.
Ahora bien, debe tenerse en cuenta
que, aunque no obstante, los recursos a que se refiere el Decreto 4627 de 2010
tampoco resultan suficientes para conjurar plenamente la crisis y permitir la
cesación de los efectos, debido a la magnitud de la temporada invernal, lo
cierto es que el Gobierno Nacional, en forma integral, ha venido adoptando un
conjunto de estrategias que sumadas pretenden hacer frente a los daños, de
manera que las operaciones presupuestales contenidas en el Decreto 4627 de
2010, constituyen tan sólo una de las mencionadas estrategias.”
2.2.4.
Finalmente, el informe hace referencia a cada uno de los artículos del Decreto
en cuestión, individualmente considerados. Para referirse a la justificación
constitucional de los artículos primero y segundo, se citan los mismos argumentos
presentados por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público en sus
participaciones.[14] En cuanto a los artículos
tercero y cuarto, citando la jurisprudencia constitucional, se considera
razonable el movimiento contable producido al interior del presupuesto: restar
una cantidad de dinero de un rubro ya establecido en el presupuesto de la
respectiva vigencia fiscal, para trasladarlo a otro rubro que puede o no
aparecer en ese presupuesto. Para el informe “los contracréditos al
presupuesto, determinados por el Decreto 4627 de 2010, resultan ajustado a la
Constitución Política, toda vez que mediante los mismos se pretende hacer
frente a una situación imprevisible, presentada dentro de la ejecución
presupuestal, vigencia 2010.” Además, el Decreto en cuestión, luego de referirse
expresamente a la ejecución de los recursos obtenidos en desarrollo de la
conjuración de la crisis que originó el estado de emergencia, estableció de
forma correlacionada y simultánea a la apertura del crédito adicional, los
recursos que incrementan el presupuesto de rentas en la misma proporción, esto
es, $402.587’314.790.oo.
IV. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
El
Procurador General de la Nación, Alejandro Ordóñez Maldonado, rindió concepto
de rigor solicitando que la Corte declare exequible el Decreto Legislativo 4627
de 2010. Luego de verificar el cumplimiento de los requisitos formales, el
director del Ministerio Público consideró que el Decreto en cuestión también
cumple con los requisitos materiales que la Constitución Política exige.
Presentó sus argumentos en los siguientes términos,
“En cuanto al contenido material
del decreto en comento, se debe examinar la conexidad de las medidas adoptadas
con los hechos que motivan la declaratoria del estado de emergencia y la
sujeción de éstas a los criterios de finalidad, necesidad y proporcionalidad,
al tenor de los artículos 8º a 13 de la  Ley Estatutaria de los Estados de
Excepción.
El decreto bajo estudio, a partir
de su relación con las causas de la emergencia y de su propósito, que no puede
ser otro que conjurar la crisis o impedir la extensión de sus efectos, pretende
suministrar recursos suficientes para atender las necesidades que se presenten
con ocasión de la emergencia, para lo cual se requiere modificar el Presupuesto
Nacional y el de otras entidades públicas, como en efecto se hace.
Un examen puntual revela que el
Decreto 4627 de 2010 armoniza con algunas de las motivaciones invocadas en el
Decreto 4580 de 2010, en especial con las aludidas en los considerandos 1.1,
1.6., 2 literal a,  3.1, 3.3, 3.4, 3.6, 3.7, 3.10, 3.11 y 3.19.  Por ello, se
advierte conexidad formal entre el decreto examinado y las circunstancias que
motivan la declaratoria de la emergencia, conforme lo precisa la Corte en las
Sentencias C-179 de 1994 y C-216 de 1996.
La Constitución consagra el
principio de legalidad respecto de la expedición, modificación y adición del
presupuesto, es decir, que sólo al Congreso de la República, en tiempos de
normalidad, como órgano de representación popular, le corresponde emitir la ley
anual de presupuesto que contiene el estimado total de los ingresos y gastos de
la Nación. Sin embargo, esta competencia exclusiva se afecta en tiempos de
anormalidad, en los cuales puede ser ejercida por el Gobierno Nacional, pues en
estos tiempos las circunstancias y los acontecimientos difieren de lo normal,
al punto de que justifican que se declare un estado de emergencia económica, ecológica
y social y de grave calamidad pública, como ocurre en este caso. La afectación
de la competencia, que ocurre bajo un estado de excepción, le permite al
Gobierno Nacional, en tanto legislador extraordinario, modificar el presupuesto
nacional.
Por lo anterior, las medidas de
carácter presupuestal adoptadas en el Decreto 4627 del 13 de diciembre de 2010,
son compatibles con la declaración del estado de emergencia, pues cumplen con
los requisitos de necesidad, finalidad, proporcionalidad y eficacia, ya que
dichas medidas buscan conseguir recursos para transferirlos al Fondo Nacional
de Calamidades, de manera inmediata, con el propósito de financiar actividades
que contribuyan a superar las causas de la perturbación e impedir la extensión
sus efectos.
La ola invernal que condujo a la
declaratoria del estado de emergencia, en las zonas afectadas produjo graves
daños a la infraestructura existente. Viviendas, calles, colegios, hospitales,
parques, carreteras, campos de cultivo y de ganadería, redes de servicios
públicos, comunicaciones, etc., elementos indispensables para la vida de las
personas y para la convivencia social, fueron destruidos o seriamente
afectados. La urgencia de emprender las tareas de construcción, rehabilitación
y reconstrucción es manifiesta. El costo de estas tareas, dada la magnitud de
la tragedia, supera de manera amplia los valores previstos en el presupuesto
nacional y en los presupuestos locales para tal fin. Esta circunstancia hace
necesario que se adopten medidas extraordinarias, como las contenidas en la
norma bajo examen, para proveer recursos con miras a afrontar la crisis e
impedir la extensión de sus efectos.
La decisión del Decreto 4627 de
2010 de establecer créditos y contracréditos al Presupuesto General de la
Nación es razonable y proporcionada, por cuanto los recursos están destinados
al Fondo Nacional de Calamidades cuya prioridad es la administración y
transferencia de recursos a distintas entidades públicas para la construcción,
rehabilitación y reconstrucción de la infraestructura destruida o dañada, al
igual que para ayuda humanitaria inmediata. Ante la gravedad del desastre y la
imperiosa necesidad de emprender la tarea de restablecer la infraestructura
derruida, el decreto en estudio se limita a cumplir los mandatos
constitucionales que regulan la elaboración y modificación del Presupuesto con
el fin de priorizar los recursos públicos en aras de superar la crisis.”
V. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1. Competencia
La Corte Constitucional es
competente para decidir definitivamente sobre la constitucionalidad de los
decretos dictados en ejercicio de las facultades derivadas del artículo 215 de la
Constitución, según lo dispuesto en el artículo 241 numeral 7º de la Carta
Política.
2. El Decreto Legislativo 4627 de 2010 cumple los requisitos formales de
las normas de emergencia
Con relación a los requisitos formales que el decreto
legislativo revisado debe cumplir, la Corte observa que el Decreto 4627 de 2010:
(1) se dictó en ejercicio de las facultades constitucionales y legales, en
especial las conferidas por el artículo 215 de la Constitución Política, en
desarrollo de lo dispuesto en el Decreto 4580 de 2010, que declaró el Estado de
Emergencia Económica, Social y Ecológica por razón de grave calamidad pública  en
todo el territorio nacional; (2) está firmado por el Presidente de la República
y todos sus ministros; (3) tiene una parte motiva que se refiere a la necesidad
de conjurar la emergencia declarada mediante el Decreto 4580 de 2010 y versa
sobre la necesidad de aumentar los recursos disponibles legalmente para
enfrentar las consecuencias de la crisis dejada por la ola invernal,
concretamente; y (4) fue expedido el 13 de diciembre de 2010, es decir, dentro
del término de los treinta (30) días de vigencia del Estado de Emergencia
Económica, Social y Ecológica por grave calamidad pública declarado por el mencionado
Decreto (Decreto 4580 del 7 de diciembre de 2010).
En conclusión, el decreto es
constitucional, en lo que al cumplimiento de los requisitos formales,
constitucionalmente exigidos.
3. La declaratoria del estado de emergencia (Decreto 4580 de 2010), fue
controlada y declarada exequible
Mediante sentencia C-156 de
2011[15] la Corte Constitucional
encontró exequible el Decreto 4580 de 2010, por el cual se declaró el Estado de
Emergencia Económica, Social y Ecológica por razón de grave calamidad pública
en todo el territorio nacional. El decreto bajo estudio fue dictado en
ejercicio de las competencias derivadas de dicho decreto, por lo cual la Corte
está habilitada para adelantar el estudio de constitucionalidad
correspondiente.
Adicionalmente, la Corte
puede adelantar la revisión del Decreto Legislativo 4627 de 2010 porque el
mismo se dictó el 13 de diciembre de 2010, esto es, dentro del término  de 30
días que fijó el Decreto 4580 del 7 de diciembre de 2010 como término de
duración del estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica.
4. Examen material del Decreto Legislativo 4627 de 2010
4.1. Medidas adoptadas, objeto de control
El Decreto Legislativo 4627 de 2010 está
conformado por cinco artículos que adoptan las medidas necesarias para incluir,
dentro del presupuesto nacional, los recursos suficientes para enfrentar los
costos básicos de los efectos de la crisis por la ola invernal, en especial,
para el cubrimiento de los costos de la ayuda de emergencia humanitaria para
las familias damnificadas.
4.1.1. Concretamente, el Gobierno adoptó el Decreto
Legislativo 4627 de 2010, teniendo en cuenta  (i) la declaratoria de emergencia
social, económica y ecológica, por grave calamidad pública (Decreto 4580 de
2010); (ii) que de conformidad con el considerando 3.6 de dicho Decreto, las
apropiaciones incluidas en la Ley 1365 de 2009, “Por la cual se decreta el
Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones para la
vigencia fiscal del 1o de enero al 31 de diciembre de 2010”, resultan insuficientes
para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos, por lo que es
indispensable establecer disposiciones especiales inmediatas para destinar
transitoriamente algunas rentas y reasignar otras existentes; y (iii) que se
hace necesario autorizar el gasto que permita la ejecución de los recursos
correspondientes a través del Fondo Nacional de Calamidades, siendo
indispensable realizar las modificaciones a la citada Ley (Ley 1365 de 2009).
4.1.2. El primero de los artículos, se ocupa de
establecer la finalidad a la cual se deben dirigir los recursos que se
adicionan, al indicar que se “destinarán a la atención de los gastos que se
requieran para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos”,
los ingresos y las rentas que hacen parte del Presupuesto General de la Nación,
“señalados en el presente Decreto” (Decreto Legislativo 4627 de 2010).
Entre los recursos que se destinan a la atención de los gastos para conjurar la
crisis invernal e impedir la extensión de sus efectos, se incluyen partidas
correspondientes a contribuciones parafiscales que administran organismos que
hacen parte del Presupuesto General de la Nación, cuyo manejo no está a cargo
de organismos privados. Para lograr tal cometido, el segundo artículo dispone que
se transfieran directamente los recursos al Fondo Nacional de
Calamidades del Decreto 1547 de 1984, mediante resolución expedida durante la
vigencia fiscal de aquel momento. El tercer artículo se ocupa de establecer
contracréditos en el Presupuesto General de la Nación para la vigencia fiscal
de 2010, por la suma de cuatrocientos dos mil quinientos ochenta y siete
millones trescientos catorce mil setecientos noventa pesos ($402.587.314.790)
moneda legal, de acuerdo con el detalle especificado por el cuadro contemplado
por la norma. Con base en tales contracréditos, el cuarto artículo del Decreto
controlado, abre créditos en el presupuesto de Gastos o Ley de Apropiaciones
para la vigencia fiscal de 2010, también en la suma de cuatrocientos dos mil
quinientos ochenta y siete millones trescientos catorce mil setecientos noventa
pesos ($402.587.314.790) moneda legal, según el detalle, contemplado en el
cuadro que incluye la norma. Finalmente, el artículo quinto establece la
vigencia de la norma, indicando que el Decreto rige a partir de la fecha de su
publicación.
4.1.3. Corresponde a esta Sala,
por tanto, resolver si las normas que conforman el Decreto Legislativo 4627 de
2010, promulgadas por el Presidente de la República en virtud de la emergencia
económica, social y Ecológica declarada por medio del Decreto 4580 de 2010, se
ajustan a la Constitución y a la Ley estatutaria que regula los estados de
excepción (Ley 137 de 1994). En otras palabras, debe la Corte establecer si la
adición presupuestal por un monto de cuatrocientos dos mil quinientos ochenta y
siete millones trescientos catorce mil setecientos noventa pesos
($402.587.314.790), destinada a la atención humanitaria de emergencia de las
familias damnificadas por la ola invernal, por medio del Fondo Nacional de
Calamidades, es una medida que cumple con los requisitos materiales exigidos
por la Constitución.
4.1.4. Con el propósito de examinar las
medidas descritas, en primer término, la Corte describirá la jurisprudencia de la
Corporación respecto de los requisitos de constitucionalidad de los decretos
que establecen medidas para confrontar una emergencia económica, social o
ecológica, así como los juicios de debida motivación y no discriminación, al
tenor del mandato constitucional contenido en el artículo 215 superior y de la
Ley Estatutaria de Estados de Excepción, con el fin de verificar si se encuentran
en relación de conexidad, necesidad y proporcionalidad con la declaración de la
Emergencia Económica, Social y Ecológica. En segundo término, la Sala evaluará
el Decreto Legislativo 4627 de 2010 a la luz de tales requisitos.
4.2. Marco del ejercicio de las facultades
legislativas por parte del Gobierno durante el estado de emergencia económica,
social y ecológica
Esta
Corte ha revisado en varias oportunidades decretos que contienen medidas
encaminadas a superar estados de emergencia económica, social o ecológica,
ocasiones en la que ha reiterado que únicamente dentro del respeto a los
principios del constitucionalismo se puede entender como legítima la
utilización de los poderes excepcionales en cabeza del Ejecutivo.[16]
Los límites constitucionales al actuar del
Gobierno se encuentran plasmados en varias fuentes: (i) el propio texto de la
Carta, (ii) la Ley estatutaria de los Estados de Excepción, y (iii) los
tratados internacionales sobre derechos humanos ratificados por Colombia, en
especial los que por su función prevalecen en el orden interno en virtud del
artículo 93 de la Carta.[17]
Con fundamento en la
Constitución y en la Ley Estatutaria de Estados de Excepción y teniendo en
cuenta la jurisprudencia en la materia, a continuación se realiza un resumen de
los requisitos que deben cumplir los decretos legislativos dictados al amparo
de dicha emergencia.[18] Los pasos metodológicos
que según la jurisprudencia deben seguirse en el examen de tales medidas son
los siguientes:
4.2.1. El juicio de conexidad material,[19]
que estudia si las medidas adoptadas se refieren a la misma materia de las
causas que justificaron la declaratoria del estado de excepción. Este juicio lo
establece expresamente el artículo 215 de la Carta y ha sido desarrollado por la
Ley Estatutaria de Estados de Excepción.[20] Específicamente respecto
de las medidas concebidas en un estado de emergencia económica y social, la
conexidad puede ser definida de acuerdo a dos elementos:
(i)
las medidas han de estar dirigidas exclusivamente a conjurar la crisis e
impedir la extensión de sus efectos. De esta manera, el objetivo de las medidas
únicamente ha de ser el de superar la emergencia por la que se declaró la
excepción. No es admisible una medida que tenga otras finalidades.[21]
(ii) En cuanto a la materia sobre
la cual tratan las medidas adoptadas, ésta ha de tener una relación directa y
específica con los temas de que trata la crisis que se intenta afrontar.
No son aceptables las medidas sobre temas que no tienen una correspondencia de
causalidad inmediata (en términos causales) y concreta con el asunto pro el
cual se declaró la emergencia.[22]
4.2.2. Un juicio de
ausencia de arbitrariedad,[23] consistente en
establecer si la medida adoptada desconoce alguna de las prohibiciones
expresamente establecidas en la Constitución para el ejercicio de las
facultades excepcionales.
4.2.3. Un juicio de
intangibilidad,[24] orientado a verificar si
la medida adoptada respeta los derechos intangibles cuyo núcleo esencial es
intocable, según lo dispuesto en la Constitución, los tratados internacionales
y la Ley estatutaria de los estados de excepción.
4.2.4. Un juicio de no
contradicción específica, de acuerdo al cual se analiza si las medidas
del Ejecutivo están dentro de los demás límites que establecen la Constitución
y los tratados internacionales durante la vigencia de un estado de excepción. Específicamente
respecto de las situaciones de emergencia económica, social o ecológica, el
gobierno tiene las facultades enunciadas en los artículos 47 y 49 de la Ley 137
de 1994.[25] A su vez, la
constitucionalidad del ejercicio de tales facultades depende de que no exista
una contradicción específica con la Constitución y los tratados
internacionales.[26] Ello se aprecia en cada
caso teniendo en cuenta que un estado de excepción permite excepciones a las
reglas generales siempre que no se afecten los límites anteriormente señalados.
Tras cumplir los requisitos anteriores, que
“versan únicamente sobre violaciones groseras de la Constitución”,[27]
los decretos de facultades legislativas excepcionales han de ajustarse a las
condiciones establecidas en los artículos 8, y 10 a 14 de la Ley estatutaria de estados de excepción. Estas corresponden a los siguientes juicios:
4.2.5. El juicio de
finalidad, dirigido a verificar que cada una de las medidas adoptadas
en los decretos legislativos esté “directa y específicamente encaminada a
conjurar las causas de la perturbación y a impedir la extensión de sus efectos”
(artículo 10 de la Ley 137 de 1994).
4.2.6. El juicio de
motivación suficiente, dirigido a constatar que el gobierno haya
apreciado “los motivos por los cuales se imponen cada una de las
limitaciones de los derechos constitucionales” y expresado razones
suficientes para justificar tales limitaciones (artículo 8 de la Ley 137 de
1994).
4.2.7. El juicio de necesidad,
según el cual las medidas adoptadas han de ser “necesarias para lograr los
fines que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción” (artículo
11 de la Ley 137 de 1994). Según lo ha establecido la Corte, “este juicio
versa sobre la relación de necesidad entre el fin buscado y el medio empleado
para alcanzarlo. […] [C]omprende dos partes en las cuales se juzga si el
Presidente […] incurrió en un error manifiesto de apreciación acerca de la
necesidad de la medida: a) el juicio de necesidad fáctica, orientado a examinar
si las medidas adoptadas […] son necesarias para superar las causas de la
crisis […] o impedir la extensión de sus efectos; y b) el juicio de necesidad
jurídica, o juicio de subsidiariedad, dirigido a establecer si existen normas
que regulen situaciones similares en tiempos de normalidad y, en caso
afirmativo, si estas medidas ordinarias preexistentes son idóneas para
enfrentar la situación excepcional.[28]”
4.2.8. Un juicio de incompatibilidad,
mediante el cual se verifica si el Gobierno Nacional ha expresado “las
razones” por las cuales las normas ordinarias suspendidas “son
incompatibles con el correspondiente estado de excepción” (artículo 12 de la
Ley 137 de 1994).
4.2.9. Un juicio de proporcionalidad,
dirigido a examinar si las medidas adoptadas durante el estado de excepción son
excesivas. Las medidas han de “guardar proporcionalidad con la
gravedad de los hechos que buscan conjurar” y a las limitaciones que se
impongan al ejercicio de los derechos y libertades “sólo será admisible en
el grado estrictamente necesario, para buscar el retorno a la normalidad”
(artículo 13 de la Ley 137 de 1994). A su vez, de acuerdo a la norma citada, el
análisis de proporcionalidad cuenta con dos juicios diferentes. El primero de
ellos, consiste en estudiar la relación entre los costos de la medida adoptada
en términos de limitaciones de intereses constitucionales y la gravedad de los
hechos que busca conjurar. Por ejemplo, no sería aceptable la creación de un
instrumento excepcional que restringe drásticamente los derechos
constitucionales con el fin de contrarrestar marginalmente la crisis. El
segundo juicio verifica que no existe una restricción innecesaria de los
derechos, dado que esta limitación “sólo será admisible en el grado
estrictamente necesario para buscar el retorno a la normalidad.” Por
ejemplo, si existe un medio exceptivo menos lesivo en cuanto a las limitaciones
a los derechos, y a la vez, igual o más efectivo que la medida escogida, ésta
última sería desproporcionada y por ende inexequible. La Corte ha establecido
que el principio de proporcionalidad “es un concepto relacional cuya
aplicación busca colocar dos magnitudes en relación de equilibrio. El concepto
de la proporcionalidad remite a la relación de equilibrio entre distintos pares
de conceptos, como supuesto de hecho y consecuencia jurídica, afectación y
defensa, ataque y reacción. (...).”[29]
4.2.10. Un juicio de no
discriminación, que estudia que las medidas no son discriminatorias por
razones de raza, lengua, religión, origen nacional o familiar, opinión política
o filosófica (artículo 14 de la Ley 137 de 1994). Así, el derecho a la igualdad
mantiene su vigencia durante un estado de excepción.
4.2.11. Finalmente, la Sala
resalta que, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, “[…] cuando
una disposición contraviene prima facie algunos de los límites mencionados, es
decir, cuando a primera vista no pasa uno de los juicios enunciados, la Corte,
sin seguir necesariamente cada uno de los pasos metodológicos sintetizados
anteriormente, declara la inexequibilidad de la norma correspondiente.”[30]
4.3. El Decreto Legislativo 4627 de 2010 cumple con los requisitos
materiales constitucionales
Al igual que lo advierten los
informes de las autoridades que participaron en el presente proceso, la Sala
considera que el Decreto Legislativo 4627 de 2010 cumple con los requisitos
materiales exigidos a esta clase de normas, bajo el orden constitucional
vigente. A continuación pasa la Sala a analizar cada uno de dichos aspectos.
4.3.1. Conexidad del Decreto Legislativo 4627 de 2010 y sus medidas
específicas
4.3.1.1. En cuanto hace a la conexidad
como elemento fundamental para justificar la constitucionalidad de los decretos
que se expiden al amparo del estado de emergencia económica,
social y ecológica, debe señalar la Corte que en su conjunto se aprecia prima
facie que las medidas adoptadas por el Gobierno Nacional mediante el
Decreto Legislativo 4627 de 2010, tienen relación directa y específica con la
atención de la emergencia económica, social y ecológica causada por la ola
invernal que con ocasión del fenómeno de La Niña se ha desatado en todo el país
y la consecuente situación de grave calamidad pública declarada mediante el
Decreto 4580 de 2010.
Efectivamente, la
emergencia declarada mediante el Decreto 4580 de 2010, se fundamentó en la
necesidad de contrarrestar los hechos constitutivos de grave calamidad pública
que han tenido origen en el desastre natural ocasionado por el fenómeno de La
Niña; fenómeno que en los meses de julio a noviembre de 2010 alteró el clima
produciendo lluvias intensas y abundantes, sin precedentes registrados en el
país, principalmente en las regiones Caribe, Andina y Pacífica, con el
consecuente aumento desmesurado de los caudales de los ríos Cauca y Magdalena y
de algunos de sus afluentes cuyos efectos resultaron insuperables. De acuerdo
con las proyecciones del IDEAM, el fenómeno de La Niña podría extenderse hasta
mediados de mayo o junio del 2011, con lo cual los efectos de la actual
calamidad pública se agravarían aún más.
Concretamente, las disposiciones
contenidas en el Decreto Legislativo 4627 de 2010 están dirigidas a enfrentar
las consecuencias y afectaciones producidas por la ola invernal. Precisamente,
tal como se indicó en el Decreto que declaró el estado de emergencia, esta
situación climática dejó en situación de grave precariedad a muchas familias
damnificadas, que requieren ayuda humanitaria con prontitud.[31]
Debido a que la crisis supera las expectativas presupuestales que para este
tipo de eventualidades se habían reservado, se requiere adoptar rápidamente,
las medidas con fuerza de ley que permitan obtener los recursos adicionales
necesarios.
Al respecto, el Gobierno tuvo en cuenta que la situación
originada por el fenómeno de La Niña estaba siendo atendida por todas las
entidades que conforman el Sistema Nacional para la Prevención y Atención de
Desastres, pero sus recursos y medios de acción no son suficientes
[considerando 3.2. del Decreto declaratorio]. No obstante haber realizado y
ejecutado inversiones muy cuantiosas, correspondientes a lo presupuestado para
atender normalmente los desastres naturales, aun faltan muchos recursos para
atender la emergencia [considerando 3.4. del Decreto declaratorio]. Específicamente,
en materia de obtención de recursos indicó:
3.6. Que el Gobierno Nacional
carece de facultades ordinarias que le permitan disponer de nuevos recursos
presupuestales necesarios para conjurar eficazmente la crisis e impedir la
extensión de sus efectos.
Que teniendo en cuenta que las
apropiaciones presupuestales incluidas en la Ley 1365 de 2009 "por la
cual se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de
Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1 de enero al 31 de diciembre de 2010",
resultan insuficientes para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus
efectos, se hace necesario adoptar medidas que contengan las autorizaciones de
gasto que permitan la ejecución de los recursos correspondientes.
[…]
3.9. Que con el fin de agilizar el
flujo de recursos y la optimización de su uso, es necesario asegurar que estos
no permanezcan en caja y que su giro y desembolso se haga contra la ejecución
efectiva del proyecto que así lo requiera.
[…]
3.12. Que es necesario adoptar medidas inmediatas de reparación y
reconstrucción, de tal manera que las prioridades de las obras en concesión y
las públicas realizadas directamente por el gobierno, sean viales,
aeroportuarias, portuarias, férreas o fluviales, estén orientadas a conjurar la
crisis e impedir la extensión de sus efectos, con el fin de que la actividad
económica en las zonas afectadas, la movilidad y seguridad de las personas y el
acceso a servicios sociales no continúen severamente perturbados.”[32]
Para la Sala es evidente que existe conexidad en términos
generales, por cuanto las medidas adoptadas buscan poder liberar los recursos
necesarios para atender prontamente a las personas afectadas por la crisis
invernal. Los recursos se destinan, específicamente, “para conjurar la
crisis e impedir la extensión de sus efectos.”
4.3.1.2. Las medidas contempladas en el Decreto 4627 de
2010, consideradas de manera concreta, se dirigen exclusivamente a
conjurar la crisis, de forma directa y específica.
En efecto, las medidas adoptadas consisten básicamente en
destinar una serie de recursos del Presupuesto Nacional al Fondo Nacional de
Calamidades de forma rápida y ágil, con el propósito de atender oportunamente
la crisis humanitaria que ha supuesto la ola invernal. La norma en cuestión,
como se indicó, limita en tal sentido la finalidad y destinación de los
recursos apropiados. Ahora bien, éstos serán dirigidos a garantizar la ayuda
humanitaria de emergencia ($1’061.000.oo), por un mes, de 443.888 familias
afectadas ($470.965.168.000). En la medida en que los recursos apropiados por
el Decreto ($402.587’314.790.oo) son inferiores a la cifra requerida, es
evidente que todos los recursos serán destinados al propósito señalado. El
artículo primero del Decreto analizado, obliga a que los recursos no sean
destinados a un fin diferente al de “conjurar la crisis e impedir la
extensión de sus efectos”, el artículo segundo estableció que tales
recursos se transfirieran, dentro de la vigencia fiscal que terminaba, al Fondo
Nacional de Calamidades, por ser la entidad encargada de atender la crisis, en
especial a la población afectada y damnificada. Y finalmente, los artículos
tercero y cuarto introducen las modificaciones técnicas al presupuesto para,
legalmente, liberar los recursos en cuestión ($402.587’314.790.oo).
Resalta la Sala que el propósito del dinero
requerido no es el de obtener los recursos básicos y elementales para
emergencias ambientales, que no habían sido destinados para tal fin
previamente. Esa no es la situación que enfrenta el Gobierno. En efecto, el
costo de la ayuda humanitaria de emergencia, durante tres meses, para las
familias damnificadas, no se cubrirá únicamente con el dinero que se obtenga
por medio del Decreto que es objeto de estudio en el presente proceso. Tal como
lo indican las participaciones gubernamentales, el costo de tal ayuda, por ese
tiempo, es de un billón, cuatrocientos doce mil ochocientos noventa y cinco
millones, quinientos cuatro mil pesos ($1’’412.895’504.000.oo). En tal medida,
los cuatrocientos dos mil quinientos ochenta y siete millones, trescientos
catorce mil setecientos noventa pesos ($402.587’314.790.oo), destinados a
atender la crisis invernal, cubren menos de la tercera parte del monto
requerido. De tal suerte, que es claro que las medidas adoptadas se relacionan directa
y específicamente con el aumento de la dimensión de la crisis invernal que,
usualmente, ocurre a finales de todos los años. Si la crisis hubiera sido de
dimensiones ordinarias, el Gobierno contaba con suficientes recursos para
atenderla. La dimensión que específicamente adquirió este año la ola invernal,
es la razón por la cual el dinero normalmente destinado a estas crisis se
revela insuficiente, y demanda las medidas adoptadas por el Gobierno Nacional.
4.3.1.3. En conclusión, las medidas del
Decreto 4627 de 2010 consideradas general y específicamente, guardan conexidad
con la declaratoria del estado de emergencia económica, social y ecológica.
4.3.2. Finalidad del Decreto Legislativo 4627 de 2010 y sus medidas
específicas
Con el  juicio de finalidad se verifica que
cada una de las medidas adoptadas en los decretos legislativos esté encaminada
a conjurar las causas de la perturbación y a impedir la extensión de sus
efectos.
Una de las principales dimensiones de la
crisis, producto de la ola invernal, es el estado de precariedad económica en
la que se encuentra un significativo grupo de familias. El mínimo vital en
dignidad de estas personas, su derecho constitucional a tener condiciones de
existencia dignas, ajenas a la pobreza y a la miseria, es una de las
principales garantías constitucionales, propias de un estado social de derecho,
que se ve considerablemente afectada. La emergencia invernal ha puesto a muchas
familias damnificadas en condiciones similares a las de muchas familias
desplazadas por la violencia. Es pues, en tales condiciones, indispensable
garantizar, por lo menos, la ayuda de emergencia humanitaria, que mitigue el
impacto de la situación hasta límites humanamente tolerables.
Como se dijo, tal como lo señalan las
participaciones de las entidades gubernamentales es esta la finalidad única y
específica de las normas estudiadas. A saber, obtener los recursos suficientes
para poder completar el monto de dinero necesario para asegurar, a 443.888
familias durante tres meses, una ayuda humanitaria de emergencia de $1’061.000
pesos mensuales.
Es pues claro para la Sala, que las normas
del Decreto 4627 de 2010 no sólo son conexas al estado de emergencia económica,
social y ecológica, sino que además su finalidad es, específicamente, solventar
uno de los principales problemas de la crisis: el estado de precariedad y de
desprotección en el que se encuentran las familias damnificadas por la ola
invernal.
4.3.3. Las medidas del Decreto 4627 del 2010
son necesarias
El juicio de necesidad pretende establecer
si las medidas adoptadas son necesarias para lograr los fines que dieron lugar
a la declaratoria del estado de emergencia. Para la Sala, la necesidad de las
medidas contenidas en el Decreto 4627 de 2010 está fundamentada tanto en
razones fácticas, como en razones jurídicas.
4.3.3.1. Fácticamente, como en efecto lo
hizo el Gobierno, es posible calcular el valor de los recursos mínimos que se
deben entregar a las familias damnificadas, a título de ayuda de emergencia
humanitaria, con el objeto de limitar en la medida de los posible el impacto de
la ola invernal sobre las personas, en especial, sobre su derechos
fundamentales más básicos. Así pues, las razones fácticas tienen que ver con la
necesidad de contar con los montos de dinero suficientes para costear el valor
de la ayuda humanitaria de emergencia que se va a proveer.
4.3.3.2. Por otra parte, las razones
jurídicas surgen de la imposibilidad del Gobierno Nacional de conseguir los
recursos adicionales que se requieren, por vías diferentes a la de modificar el
Presupuesto Nacional, lo cual, únicamente se puede hacer mediante una ley de la
República, o mediante una norma con fuerza de ley, como lo es el caso de un
decreto legislativo. Como lo señala el Gobierno, para el momento de la adopción
de las medidas que se estudian, la única manera de obtener recursos de forma
suficiente y oportuna, era mediante la modificación de las reglas presupuestales
fijadas legalmente.
4.3.4. Proporcionalidad de las medidas para alcanzar la finalidad buscada
El juicio de proporcionalidad pretende
establecer si las medidas adoptadas durante el estado de emergencia son
excesivas, a través de dos juicios diferentes: (i) analizar la relación entre
los costos de la medida adoptada en términos de limitaciones de intereses
constitucionales y la gravedad de los hechos que busca conjurar; y (ii)
verificar que no existe una restricción innecesaria de derechos, puesto que la
limitación de los mismos sólo es admisible en el grado estrictamente necesario
para buscar el regreso a la normalidad.
En el presente caso, es claro que los costos
de la medida no sólo no afectan valores y principios constitucionales sino que,
por el contrario buscan desarrollarlos y defenderlos. En el presente caso, se
destinan recursos de diferentes rubros del presupuesto nacional, para enfrentar
la crisis humanitaria. Entre otras áreas, se toman recursos del Ministerio de
Hacienda y Crédito Público (administración, control y organización
institucional para apoyo a la administración del Estado); del Ministerio de
Agricultura (adquisición y/o producción de equipos, materiales, suministros y
servicios administrativos); del Ministerio de Minas y Energía (pequeña y
mediana industria; divulgación, asistencia técnica y capacitación del recurso
humano); Instituto Nacional de Vías (mejoramiento y mantenimiento de
infraestructura propia del sector); por mencionar algunos casos.
Para la Sala, tomar recursos monetarios
disponibles y utilizables del Presupuesto Nacional, originalmente destinados a
los giros ordinarios y usuales de la Administración, para garantizar las
mínimas condiciones vitales de emergencia y humanitarias, a casi medio millón
de familias damnificadas por la crisis invernal, es proporcionado. Si bien es
cierto, se afectan de forma moderada y limitada algunas áreas del Estado al
privarlas de sus recursos, ello es así porque se pretende con esa medida
cumplir uno de los principales objetivos del orden constitucional vigente, a
saber, proteger a los más débiles.
Las medidas presupuestales de emergencia adoptadas por el
Gobierno, en calidad de legislador extraordinario, son proporcionales. No sólo
son racionales y razonables, sino, además, proporcionadas. Es decir, se trata
de medidas orientadas a garantizar y proteger importantes valores, derechos y
principios constitucionales, en medio de una grave situación de crisis, sin
tener que sacrificar de manera grave, exagerada o desmesurada, otros derechos,
valores o principios constitucionales.
En efecto, la medida concreta tomada –a saber: redirigir
ciertos recursos de inversión y funcionamiento de varias instituciones del
Estado al Fondo Nacional de Calamidades, para garantizar el acceso a la ayuda
humanitaria de emergencia de las familias damnificadas de la ola invernal–,
pone de un lado de la balanza, bienes constitucionales relevantes e importantes
y del otro, los derechos constitucionales fundamentales de personas en
situación de debilidad y afectación manifiesta y que requiere protección con
urgencia (valores constitucionales imperiosos).
Así, el Decreto legislativo estudiado sacrifica, limitada y
parcialmente, los recursos destinados por el legislador ordinario para el
cumplimiento ordinario de las funciones propias de diversas instituciones del
Estado, con el propósito de proteger y garantizar un mínimo de emergencia
a las personas afectadas por la ola invernal. El propósito del Gobierno
Nacional no es el de asegurar el derecho fundamental a un mínimo vital en
dignidad, es el de asegurar el derecho a un mínimo de emergencia; el mínimo de
los mínimos. Los recursos estatales, por tanto, se están destinando a un fin de
importancia suprema: garantizar las condiciones mínimas de supervivencia a las
familias damnificadas.
Por tanto, para la Sala es evidente que las medidas del
Gobierno no son desproporcionadas, puesto que no están protegiendo un valor
constitucional a cambio de privar de protección otro valor constitucional de
mayor importancia o a cambio de, prácticamente, dejar sin protección ese otro
valor. Como se dijo, el Gobierno restó protección, de forma limitada y parcial,
a valores constitucionales importantes (ciertas funciones estatales), para dar
una protección de urgencia a una valor constitucionalmente imperioso y
fundamental, garantizar la ayuda humanitaria de emergencia (es decir, no para
garantizar el mínimo vital, sino el mínimo de emergencia a las familias
damnificadas).
4.3.5. Los juicios de motivación y no
discriminación no son aplicables al caso concreto
Debe la Sala advertir que en la medida que
las normas analizadas no implican una restricción de derecho constitucional
alguno, la Sala, al igual que los intervinientes, se abstiene de efectuar el
juicio de motivación (determinar si el Gobierno Nacional apreció los motivos
por los cuales se imponen cada una de las limitaciones a los derechos
constitucionales y expresa razones suficientes para justificarlas) y el de no
discriminación (establecer que las medidas no sean discriminatorias por razones
de raza, lengua, religión, origen nacional o familiar, opinión política o filosófica).
5. Conclusión
Las adoptadas mediante el Decreto Legislativo
4627 de 2010 son constitucionales, en la medida que cumplen con los requisitos
formales y materiales exigidos en el orden constitucional vigente. Ahora bien,
como medida de protección de los recursos, se condicionará la exequibilidad de
la norma, a que se entienda que las partidas transferidas al Fondo Nacional de
Calamidades, sólo podrán ser ejecutadas en las zonas y municipios afectadas por
el desastre y sólo podrán ser destinadas a la primera fase de ayuda
humanitaria.
VI. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la
Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato
de la Constitución, oído el concepto del Procurador General de la Nación y
surtidos los trámites que ordena el Decreto 2067 de 1991,
RESUELVE:
Declarar
EXEQUIBLE el Decreto 4627 de 2010, en el entendido de que las partidas
transferidas al Fondo Nacional de Calamidades, sólo podrán ser ejecutadas en
las zonas y municipios afectados por el desastre y destinadas a la primera fase
de ayuda humanitaria.
Notifíquese, comuníquese,
publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el
expediente.
JUAN CARLOS HENAO
PEREZ
Presidente
MARIA
VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
MAURICIO
GONZALEZ CUERVO
Magistrado
GABRIEL
EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
JORGE
IVAN PALACIO PALACIO
Magistrado
NILSON
PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE
IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
HUMBERTO
ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
LUIS
ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria
General
[1] Diario Oficial N° 47922, página 44.
[2] Diario Oficial N° 47922, página 45.
[3] Por medio del Decreto 4718 de diciembre 22 de 2010
“se liquida la modificación al Presupuesto General de la Nación para la vigencia fiscal de 2010, contenida en el Decreto 4627 del 13 de diciembre de 2010”.
[4] La primera comunicación es del 25 de enero de 2011 y
fue presentada por el Jefe de la Oficina Asesora Jurídica del Ministerio, Germán Eduardo Quintero Rojas [Folios 19 a 30 del expediente, cuaderno único]. La
segunda comunicación es del 25 de enero de 2011 y fue presentada por el mismo
funcionario, como Viceministro General encargado de las funciones del Despacho
del Ministerio de Hacienda y Crédito Público [Folios 31 a 36 del expediente, cuaderno único]. La tercera comunicación es del 26 de enero de 2011 y fue
presentada por el Viceministro General encargado de las funciones del Despacho
del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Bruce Mac Master Rojas [Folios 31 a 36 del expediente, cuaderno único]. La cuarta y última comunicación fue del 9 de febrero de
2011, la cual fue presentada por una funcionaria de la Oficina Asesora Jurídica del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Yida Ximena Mora Silva
[Folios 60 a 62 del expediente, cuaderno único].
[5] Fondo creado por el Decreto 1547 de junio 21 de 1984
y modificado posteriormente por los Decretos 919 de 1989, 4702 y 4830 de 2010.
[6] Primera comunicación del Ministerio de Hacienda y
Crédito Público, folio 20 del expediente. En el mismo sentido, ver la segunda
comunicación del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, folio 27 del
expediente.
[7] Primera comunicación del Ministerio de Hacienda y
Crédito Público, folio 21 del expediente.
[8] Al respecto dijo: “[…] una vez obtenidos los recursos
necesarios por medio de la liberación de algunos recursos y su efectiva
transferencia al Fondo Nacional de Calamidades, es posible entonces, que el
Gobierno Nacional pueda entregar de manera efectiva la atención humanitaria a
la población afectada, para efectos de conjurar  la crisis ocasionada con el
fenómeno de la Niña.” Primera comunicación del Ministerio de Hacienda y Crédito
Público, folio 21 del expediente.
[9] Primera comunicación del Ministerio de Hacienda y
Crédito Público, folio 22 del expediente.
[10] Segunda comunicación del Ministerio de Hacienda y Crédito
Público, folio 29 del expediente.
[11] Primera comunicación del Ministerio de Hacienda y
Crédito Público, folio 23 del expediente.
[12] Folios 37 a 49 del expediente.
[13] Comunicación de la Secretaría de
la Presidencia de la República, folio 38 del expediente.
[14] Ver el apartado (1.2.5.) de los antecedentes de la
presente sentencia.
[15] MP. Mauricio González Cuervo.
[16] Así lo dijo la Corte, entre otras decisiones, en la sentencia C-940 de 2002 (MP. Manuel José Cepeda Espinosa. SPV Alfredo Beltrán
Sierra, Clara Inés Vargas Hernández, Rodrigo Escobar Gil y Jaime Araújo
Rentería; SV Marco Gerardo Monroy Cabra;) al señalar que la invocación de la
antigua razón de Estado es incompatible con un régimen de excepción sometido al
Estado de Derecho y resolvió “Primero.- Declarar INEXEQUIBLE el inciso 1º
del artículo 1º del Decreto 1885 de 2002, “por medio del cual se adiciona el
Decreto 1838 de 2002”. Segundo.- Declarar EXEQUIBLE el inciso 2º del artículo
1º y los artículos 2º y 3º del Decreto 1885 de 2002, “por medio del cual se
adiciona el Decreto 1838 de 2002”.
[17] Según la jurisprudencia reiterada de esta
Corporación, los referentes que la Corte debe tomar en cuenta para el ejercicio
del control automático que ordena el numeral 6° del artículo 214 constitucional
son, en consecuencia, el propio texto constitucional, los tratados de derechos
humanos ratificados por Colombia, las normas de derecho internacional
humanitario, la Ley Estatutaria de los estados de excepción, y finalmente el
propio decreto que declare el Estado de Conmoción Interior. Ver entre otras la Sentencia C-004 de 1992 (MP Eduardo Cifuentes Muñoz. SV Ciro Angarita Barón); C-179 de 1994
(MP Carlos Gaviria Díaz; AV Alejandro Martínez Caballero; SV Eduardo Cifuentes
Muñoz, Carlos Gaviria Díaz, Alejandro Martínez Caballero, Fabio Morón Díaz; SV
Jorge Arango Mejía); C-136 de 1996 (MP José Gregorio Hernández Galindo; AV
Fabio Morón Díaz; AV Jorge Arango Mejía); C-802 de 2002 (MP Jaime Córdoba
Triviño; SV Jaime Araújo Rentería; SV Marco Gerardo Monroy Cabra y Rodrigo
Escobar Gil; SV Alfredo Beltrán Sierra; AV Jaime Córdoba Triviño; SPV Clara
Inés Vargas Hernández); C-876 de 2002 (MP  Álvaro Tafur Galvis; SV Alfredo
Beltrán Sierra; SV Clara Inés Vargas Hernández; AV Rodrigo Escobar Gil y Jaime
Córdoba Triviño; SV Jaime Córdoba Triviño); C-939 de 2002 (MP  Eduardo
Montealegre Lynett; SV Marco Gerardo Monroy Cabra y Rodrigo Escobar Gil); C-940
de 2002 (MP Manuel José Cepeda Espinosa; SV Marco Gerardo Monroy Cabra; SPV
Calara Inés Vargas Hernández; SPV. Rodrigo Escobar Gil; SPV. Jaime Araújo
Rentería; SPV. Alfredo Beltrán Sierra); C-947 de 2002 (MP. Rodrigo Escobar Gil.
SV. Alfredo Beltrán Sierra; SPV. Clara Inés Vargas Hernández; SV. Jaime Araújo
Rentería); C-1024 de 2002 (MP.  Alfredo Beltrán Sierra. SPV. Alfredo Beltrán
Sierra y Clara Inés Vargas Hernández; SV. Marco Gerardo Monroy Cabra y Rodrigo
Escobar Gil; SV. Jaime Araújo Rentería; SPV. Manuel José Cepeda Espinosa),
entre otras.
[18] Ver la sentencia C-149 de 2003 (MP.  Manuel José
Cepeda Espinosa. AV. Marco Gerardo Monroy Cabra y Rodrigo Escobar Gil)
precitada, mediante el cual se realiza este resumen, pero enfocado a los casos
de conmoción interior.
[19] Artículo 215 de la Constitución y artículo 47 de la Ley Estatutaria, precitados.
[20] Ver, por ejemplo, el artículo 8 de la Ley 137 de 1994, que establece: “Los decretos de excepción deberán señalar los motivos por
los cuales se imponen cada una de las limitaciones de los derechos
constitucionales de tal manera que permitan demostrar la relación de conexidad
con las causas de la perturbación y los motivos por las cuales se hacen
necesarias.”
[21] Según el artículo 47 precitado, “en virtud de la declaración del estado de emergencia,
el gobierno podrá dictar decretos con fuerza de ley, destinados
exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos.” Subraya fuera de texto.
[22] El artículo 47 referido dice: “Los decretos deberán referirse a materias que tengan
relación directa y específica con dicho estado”.
[23] Artículo 7°. “Vigencia del Estado de Derecho. En
ningún caso se podrá afectar el núcleo esencial de los derechos fundamentales.
El Estado de Excepción es un régimen de legalidad y por lo tanto no se podrán
cometer arbitrariedades so pretexto de su declaración. Cuando un derecho o una
libertad fundamentales puedan ser restringidos o su ejercicio reglamentado
mediante decretos legislativos de Estados de Excepción, estos no podrán afectar
el núcleo esencial de tales derechos y libertades.”
[24] Artículo 4º de la Ley 137 de 1994: “Derechos intangibles. De conformidad con el artículo 27 de la Convención Americana de Derechos Humanos, y los demás tratados sobre la materia ratificados
por Colombia, durante los estados de excepción serán intangibles: el derecho a
la vida y a la integridad personal; el derecho a no ser sometido a desaparición
forzada, a torturas, ni a tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes; el
derecho al reconocimiento de la personalidad jurídica; la prohibición de la
esclavitud, la servidumbre y la trata de seres humanos; la prohibición de las
penas de destierro, prisión perpetua y confiscación; la libertad de conciencia;
la libertad de religión; el principio de legalidad, de favorabilidad y de
irretroactividad de la ley penal; el derecho a elegir y ser elegido; el derecho
a contraer matrimonio y a la protección de la familia; los derechos del niño, a
la protección por parte de su familia, de la sociedad y del Estado; el derecho
a no ser condenado a prisión por deudas civiles; el derecho al habeas corpus y
el derecho de los colombianos por nacimiento a no ser extraditados. Tampoco
podrán ser suspendidas las garantías judiciales indispensables para la
protección de tales derechos. De conformidad con el literal b) del artículo 29
de la Convención Americana de Derechos Humanos, ninguna disposición de la Convención, puede ser interpretada en el sentido de limitar el goce y ejercicio de cualquier
derecho o libertad que pueda estar reconocido de acuerdo con las leyes de
cualquiera de los Estados partes o de acuerdo con otra Convención en que sea
parte uno de estos Estados. (...)”
[25] Artículo 47: "Facultades. En virtud
de la declaración del estado de emergencia, el gobierno podrá dictar decretos
con fuerza de ley, destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir
la extensión de sus efectos. || Los decretos deberán referirse a materias que
tengan relación directa y específica con dicho estado. || PAR.-Durante el
estado de emergencia el gobierno podrá establecer nuevos tributos o modificar
los existentes. En estos casos las medidas dejarán de regir al término de la
siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso, durante el año siguiente, les
otorgue carácter permanente.” Adicionalmente el artículo 49 establece:
“Reforma, adiciones o derogaciones de medidas. El Congreso
podrá, durante el año siguiente a la declaratoria del estado de emergencia,
reformar, derogar, o adicionar los decretos legislativos que dicte el gobierno
durante dicho estado, en aquellas materias que ordinariamente son de iniciativa
gubernamental. // También podrá, en cualquier momento, ejercer estas
atribuciones en relación con las materias que sean de iniciativa de sus
miembros.” Frente a la constitucionalidad de estas normas, mediante
sentencia C-179 de 1994 (MP. Carlos Gaviria Díaz. AV. Alejandro Martínez
Caballero; SV. Eduardo Cifuentes Muñoz, Carlos Gaviria Díaz, Alejandro Martínez
Caballero y Fabio Morón Díaz; SV. Eduardo Cifuentes, Carlos Gaviria Díaz y
Alejandro Martínez Caballero; SV. Jorge Arango Mejía) la Corte dijo respecto del artículo 47 se observa que “el primer inciso de este precepto
legal es reiteración del inciso segundo del artículo 215 de la Constitución, y como se expresó al estudiar la conexidad en el estado de conmoción interior,
también en el estado de emergencia económica, social y ecológica, los decretos
que el Gobierno dicte, deben guardar relación de conexidad directa y específica
con las causas invocadas para declararlo. // La validez de los decretos
legislativos que expida el Presidente de la República durante la emergencia, depende también de su finalidad, la cual debe consistir
exclusivamente en conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos; […]
// Los decretos legislativos que expida el Gobierno durante la emergencia, a
diferencia de los dictados con fundamento en la declaratoria de conmoción
interior, pueden reformar o derogar la legislación preexistente y tienen
vigencia indefinida, hasta tanto el poder legislativo proceda a derogarlos o
reformarlos, salvo cuando se trata de normas relativas a la imposición de
tributos o modificación de los existentes, los cuales "dejarán de regir al
término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso, durante el año
siguiente, les otorgue carácter permanente.” Frente al artículo 49, señaló:
Recuérdese que los decretos legislativos que expide el Gobierno durante el
estado de emergencia tienen el poder de derogar y modificar la legislación
preexistente en forma permanente, lo que no ocurre con el estado de conmoción
interior, en el cual ésta solamente se suspende. // […] Así las cosas en
este periodo excepcional, como ya se ha dicho, el Congreso continúa cumpliendo
con sus funciones ordinarias, lo cual concuerda con el inciso 3o. del artículo
214 de la Carta, según el cual durante los estados de excepción no se suspende
el normal funcionamiento de las distintas ramas del poder público.”
[26] Ver, por ejemplo, la sentencia C-1024 de 2002 (MP.
Alfredo Beltrán Sierra. SV. Jaime Araújo Rentería; SPV. Manuel José Cepeda
Espinosa), donde la Corte declaró la inexequibilidad del artículo 1 del Decreto
2002 de 2002, porque desnaturalizaba las funciones constitucionales y la
independencia de la Fiscalía y de la Procuraduría.
[27] Sentencia
C-149 de 2003  (MP. Manuel José Cepeda
Espinosa. AV. Marco Gerardo Monroy Cabra y Rodrigo Escobar Gil), precitada.
[28] Ver, entre otras, las sentencias de la Corte Constitucional, C-179 de 1994 (MP. Carlos Gaviria Díaz. AV. Alejandro Martínez
Caballero; SV. Eduardo Cifuentes Muñoz, Carlos Gaviria Díaz, Alejandro Martínez
Caballero y Fabio Morón Díaz; SV. Eduardo Cifuentes, Carlos Gaviria Díaz y
Alejandro Martínez Caballero; SV. Jorge Arango Mejía), donde la Corte examinó la constitucionalidad de la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción, Ley
137 de 1994; C-122 de 1997 (MP. Antonio Barrera Carbonell y Eduardo Cifuentes
Muñoz. SV. Jorge Arango Mejía, Carlos Gaviria Díaz y Fabio Morón Díaz. AV.
Jorge Arango Mejía; AV. Carlos Gaviria Díaz; AV. Hernando Herrera Vergara; AV.
Fabio Morón Díaz), donde la Corte examinó el principio de subsidiariedad
aplicado a la declaratoria de emergencia económica y social del Decreto 080 del
13 de enero de 1997.
[29] Sentencias C-149 de 2003 (MP. Manuel José Cepeda Espinosa, AV. Marco Gerardo Monroy Cabra y Rodrigo Escobar Gil) y
C-916 de 2002 (MP.  Manuel José Cepeda Espinosa).
[30] Sentencia C-149 de 2003 (MP. Manuel José Cepeda
Espinosa. AV. Marco Gerardo Monroy Cabra y Rodrigo Escobar Gil) precitada. Por
ejemplo en la sentencia C-1024 de 2002 (MP. Alfredo Beltrán Sierra. SV. Jaime
Araújo Rentería; SPV. Manuel José Cepeda Espinosa). La Corte declaró la inexequibilidad del artículo 3 del Decreto Legislativo 2002 de 9 de
septiembre de 2002, que consagraba la posibilidad de capturar personas
sospechosas, sin que mediara autorización judicial, por ser claramente
contraria al artículo 28 constitucional.
[31] Al respecto, señaló el Decreto 4580 de 2010 dentro de
sus consideraciones: “2. Gravedad de la calamidad pública y su Impacto en el
orden económico, social y ecológico.  ||
a. Que la Dirección de Gestión del Riesgo del Ministerio del Interior y de
Justicia informó al Gobierno Nacional que, como consecuencia del actual
fenómeno de La Niña, han perdido la vida más de 200 personas, han desaparecido
más de 120, han resultado heridas cerca de 250, hay 337.513 familias afectadas,
2.049 viviendas destruidas y 275.569 viviendas averiadas en 654 municipios de
Colombia.  ||  b. Que la misma Dirección de Gestión del Riesgo del Ministerio
del Interior y de Justicia ha hecho presencia en las diferentes regiones
afectadas y ha concluido, según informe del 6 de diciembre de 2010, que se ha
presentado una afectación aproximada de 1.614.676 personas por el fenómeno de La Niña.  ||  c. Que como consecuencia del extraordinario fenómeno de La Niña, se ha producido una considerable destrucción de inmuebles, se ha interrumpido la
prestación de servicios públicos esenciales, se han afectado vías de
comunicación y se ha perjudicada gravemente la actividad económica y social en
el territorio nacional.  ||  d. Que el Comité Nacional para la Prevención y Atención de Desastres, según consta en acta de fecha 7 de diciembre de 2010,
señaló que la situación presentada a causa del fenómeno de La Niña en todo el territorio nacional, ha provocado graves inundaciones, derrumbes, dalias de
vías, pérdidas de zonas agrícolas, de viviendas y centros educativos,
acueductos, hospitales, y dalias en la infraestructura de los servicios
públicos. También ha generado un grave impacto, con la afectación de 52.735
predios, 220.000 hectáreas dedicadas a agricultura, sin incluir las tierras
inundadas destinadas a ganadería, la muerte de 30.380 semovientes y el traslado
súbito de 1.301.892 animales.  […]  g. Que las graves inundaciones han afectado
tierras dedicadas a la agricultura y a la ganadería, y, han ocasionado hasta el
momento, severos daños en cultivos de ciclo corto y permanente.  […]”
[32] Decreto 4580 de 2010.