T-441-13
Sentencia T-441/13
Sentencia
T-441/13
PRINCIPIOS FUNDAMENTALES DE LA SEGURIDAD SOCIAL-Universalidad, eficiencia, solidaridad
CUMPLIMIENTO DE SENTENCIAS JUDICIALES-Procedencia excepcional de la acción de tutela para
cumplimiento de providencia que reconoce derechos pensionales
DERECHO DE ACCESO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA Y
EFECTIVO CUMPLIMIENTO DE LAS PROVIDENCIAS JUDICIALES
Esta
Corporación ha establecido que la acción de tutela por ser un mecanismo
subsidiario, solo es procedente cuando se han agotado los medios ordinarios que
la persona tenga a su alcance. En el caso de las sentencias judiciales que
ordenan el pago y reconocimiento de una mesada pensional, la norma prevé el
proceso ejecutivo. Conforme a la jurisprudencia, la procedencia o no de la
acción de tutela para efectos del cumplimiento de una providencia judicial,
resulta en todo caso excepcional. Así pues, cuando se trata de una obligación
de hacer, ha señalado que es factible acudir al mecanismo de amparo para lograr
tal propósito, dado que los medios ordinarios previstos por el ordenamiento
jurídico no siempre resultan idóneos para lograr tal propósito. Contrario a lo
anterior, ha expresado que la acción de tutela resulta improcedente cuando se
trata del cumplimiento de obligaciones de dar, teniendo en cuenta que para ello
la ley estipula el proceso ejecutivo, aduciendo además que la finalidad del
recurso de amparo se enmarca en su carácter subsidiario y no puede entrar a
sustituir los medios ordinarios para lograr la efectiva protección de un
derecho fundamental. No obstante, esta regla no es absoluta. En algunos
pronunciamientos, la Corte Constitucional ha indicado que cuando está de por
medio la afectación de otros derechos y principios fundamentales como la vida,
la dignidad humana y la integridad física y moral es procedente que mediante
este mecanismo residual y subsidiario se ordene que el derecho debidamente
reconocido se ejecute, lo que se traduce en la inclusión nómina a quien se le
reconoció el estatus de pensionado.
ACCION DE TUTELA PARA HACER CUMPLIR PROVIDENCIAS
JUDICIALES EJECUTORIADAS-Distinción
entre obligaciones de hacer y de dar
DERECHO FUNDAMENTAL DE PETICION-Contenido y alcance
La
Corte Constitucional ha establecido que el derecho de petición es un derecho
fundamental que se presenta de una forma compleja pues, en primer lugar,
constituye la herramienta de ejercicio de los demás derechos fundamentales,
pese a lo cual no pierde su naturaleza de derecho fundamental autónomo, pero,
además, tiene como fin salvaguardar la participación de los administrados en
las decisiones que los afectan y en la vida de la Nación. La vulneración del derecho de petición se presenta por
la negativa de un agente de emitir respuesta de fondo, clara, oportuna y en un
tiempo razonable, y por no comunicar la respectiva decisión al petente. El derecho de petición faculta a toda persona a elevar
solicitudes respetuosas a las autoridades públicas –y en casos especiales a los
particulares-, e involucra al mismo tiempo la obligación para la autoridad
pública de emitir una respuesta que, si bien no tiene que ser favorable a las
pretensiones del peticionario, sí debe ser oportuna, resolver de fondo lo
requerido por el peticionario y ser puesta en conocimiento del mismo. El
derecho de petición exige por parte de las autoridades, una decisión de fondo a
lo requerido por el ciudadano. Esto implica la proscripción de respuestas
evasivas o abstractas, ello no quiere decir que necesariamente la respuesta
deba ser favorable. La respuesta de fondo implica un estudio sustentado del
requerimiento del peticionario, acorde con las competencias de la autoridad
frente a la que ha sido presentada la petición.
COLPENSIONES-Asume
todas las obligaciones relacionadas con el reconocimiento y pago de
prestaciones sociales, contraídas por el ISS
TRANSICION DEL INSTITUTO DE SEGUROS SOCIALES A
COLPENSIONES-Problemas estructurales
de tipo administrativo
La Sala concluye que existen tres
grandes problemas estructurales que impiden un eficaz cumplimiento de sus
funciones por parte Colpensiones: (i) la incapacidad administrativa para
resolver las peticiones de fondo, generando represamiento de las mismas; (ii) a
falta de previsibilidad de la nueva entidad para atender la alta carga de
responsabilidades administrativas heredadas del Instituto de Seguros Sociales
en liquidación y; (iii) el retraso del ISS en liquidación en la entrega física
de los expedientes administrativos a la nueva entidad.
USUARIOS DEL REGIMEN DE PRIMA MEDIA-Vulneración de derechos fundamentales a la seguridad
social, mínimo vital, salud y otros, como consecuencia de problemas
administrativos presentados por la transición del ISS a Colpensiones
Para esta Sala, la estructura y funcionamiento
de la administradora del régimen de prima media debe estar orientada por los
citados principios de eficacia y eficiencia administrativa. Y no puede
considerarse que sea de otra manera, pues de ello depende la garantía de
ciertos derechos fundamentales en cabeza de los usuarios y beneficiarios del
régimen, como por ejemplo, la seguridad social que, correlativamente con el
derecho al mínimo vital y a la salud, materialmente depende del reconocimiento
y pago oportuno de la mesada pensional u otros emolumentos prestacionales
derivados del sistema de seguridad social colombiano. La situación del
Instituto de Seguros Sociales en liquidación y de Colpensiones, es
manifiestamente contraria a lo que se espera de una adecuada administración
pública, pues como lo han hecho ver los organismos de control en sus informes,
el déficit operacional es tal que ha desbordado la capacidad de la nueva
administradora del régimen. Frente a esto, Colpensiones ha reconocido la
concurrencia de diversos factores y situaciones que ha originado tales
problemas. Así pues, para la Corte es preocupante que como consecuencia de la
falta de respuesta oportuna en las solicitudes pensionales y del incumplimiento
de fallos judiciales que reconocen una mesada pensional, entre otros, sean los
usuarios los que sufran las consecuencias, por cuanto se desconocen y
quebrantan sus derechos fundamentales a la seguridad social, de petición,
salud, mínimo vital y todos los demás que puedan derivarse de la grave situación
administrativa que persiste en el proceso de transición del ISS en Liquidación
a Colpensiones.
DERECHOS FUNDAMENTALES DE USUARIOS DEL REGIMEN DE
PRIMA MEDIA-Medidas cautelares
adoptadas en Auto 110/13 que fijó plazo a Colpensiones hasta el 31 de diciembre
de 2013 para resolver peticiones radicadas ante el ISS y cumplimiento de
sentencias judiciales
DERECHOS FUNDAMENTALES DE USUARIOS DEL REGIMEN DE
PRIMA MEDIA-Clasificación de grupos
de prioridad uno, dos y tres a tener en cuenta por Colpensiones, según auto 110
de 2013
La
primera clasificación que se hace por grupos prioritarios la establece con
fundamento en la capacidad económica de la persona. Así, en el primer grupo se
encuentran quienes cotizaron en los últimos tres meses sobre una base salarial
promedio entre un (1) SMLM y uno y medio SMLM; en el segundo, a los que
cotizaron en el mismo periodo pero sobre una base salarial promedio superior a
la anterior y máxima de 3 SMLM y; el grupo tres, de menor prioridad, a los que
superen dichos límites. A pesar del factor económico, esta primera
clasificación ofrece una excepción, puesto que ubica en el primer grupo y sin
importar la base salarial de cotización que se haya hecho, a las personas en
condición de invalidez, los menores de edad y los mayores de 74 años. El
segundo factor de clasificación se establece con fundamento en las condiciones
físicas y mentales de la persona. Así, se tiene en cuenta a quienes (i) han
perdido un 50% o más de su capacidad laboral y (ii) padecen enfermedades
catastróficas con un alto grado de terminar con la vida del paciente. Si se
sigue lo señalado por la providencia de medidas cautelares, cuando dice que “en
el escenario de las personas en condición de discapacidad, en opinión de la
Sala, el criterio monetario guarda importancia únicamente como elemento que
refuerza la pertenencia al grupo con mayor prioridad de aquellos que tienen
menores recursos, pero carece de relevancia como factor que excluye la
inclusión en el grupo de máxima prioridad”,  tal afirmación significa que una
persona en situación de discapacidad no debe estar sujeta al factor económico,
sino que, por esa sola condición se ubica de forma inmediata y directa en el
grupo con prioridad uno. Lo mismo sucede con quienes padecen situaciones
catastróficas o de alto costo, conforme lo dispuesto en el artículo 66 del
Acuerdo 029 de 2011 de la Comisión de Regulación en Salud.
DERECHO A LA PENSION DE VEJEZ-Orden a Colpensiones reconocer y pagar pensión al
accionante, quien pertenece al Grupo uno de prioridad, según lo establecido en
el auto 110/13
DERECHO DE PETICION, SEGURIDAD SOCIAL Y MINIMO VITAL
DE USUARIOS DEL REGIMEN DE PRIMA MEDIA-Ordenes
a Colpensiones con efectos inter comunis en auto 110 de 2013
Referencia: expedientes T-3.762.813, T-3.766.013,
T-3.768.223, T-3.769.087, T-3.770.142, T-3.773.891 y T-3.775.449.
Acción de Tutela instaurada por Zabulón Tirado García
y otros, en contra del Instituto de Seguros Sociales y Colpensiones
Magistrado Ponente:
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Derechos fundamentales invocados: seguridad social,
mínimo vital y petición.
Bogotá D.C., once (11) de julio de dos mil trece
(2013)
La Sala Séptima de Revisión de tutelas de la Corte
Constitucional, conformada por los
magistrados Jorge Ignacio Pretelt Chaljub -quien la preside-, Alberto Rojas Ríos
y Luis Ernesto Vargas Silva, en ejercicio de sus competencias constitucionales
y legales, y específicamente las previstas en los artículos 86 y 241 numeral 9°
de la Constitución Política, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
Dentro
de los procesos radicados bajo los números T-3.762.813, T-3.766.013,
T-3.768.223, T-3.769.087, T-3.770.142, T-3.773.891 y T-3.775.449 que fueron
seleccionados y acumulados por presentar unidad de materia en el Auto de la
Sala de Selección Número Dos de la Corte Constitucional del 15 de febrero de
2013, para ser fallados en una sola sentencia.
En
consecuencia, la Sala procede a exponer los hechos, pruebas y  decisiones
judiciales de cada uno de los expedientes.
EXP.
T-3.762.813
Zabulón
Tirado García, mediante apoderado
judicial, interpuso acción de tutela en contra del Instituto de Seguros
Sociales, por considerar que esta entidad vulneró su derecho fundamental de
petición y al mínimo vital. La solicitud la sustenta en los siguientes:
1.1.
HECHOS:
1.1.1.
Señala el actor que en razón al
fallo proferido dentro de un proceso ordinario por el Juez Octavo Laboral del
Circuito de Medellín y confirmado por el Tribunal Superior de Medellín, el 5 de
julio de 2012 presentó ante el ISS una cuenta de cobro de pensión de vejez.
1.1.2.
Indica que la pensión de vejez le
ha sido negada en varias oportunidades, a pesar de que cuenta con el número
suficiente de semanas para pensionarse y, además, existe una sentencia judicial
a su favor que ordena el reconocimiento y pago de la misma.
1.1.3.
Afirma que padece cáncer de
estómago en su cuarta etapa, por lo que el incumplimiento del fallo jurídico
por parte del ISS lo perjudica gravemente, pues de contar con la pensión podría
sobrellevar dignamente su enfermedad.
1.1.4.
En razón a lo anterior, solicita
al juez de tutela que ordene al ISS resolver de fondo su situación pensional en
el sentido de que reconozca y pague la mesada a que tiene derecho.
1.2.
CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA
Mediante auto del 28 de septiembre de 2012, el Juzgado
1 Penal del Circuito  Especializado de Medellín con Funciones de Conocimiento
admitió la demanda de tutela y ordenó correr traslado de la misma a la entidad
accionada, de quien no se recibió ninguna respuesta.
1.3.
DECISIONES JUDICIALES
1.3.1.
Fallo Único de Instancia  -
Juzgado 1 Penal del Circuito  Especializado de Medellín con Funciones de
Conocimiento.
En sentencia del 4 de octubre de 2012, el juez decidió
tutelar al accionante los derechos fundamentales de petición.
Consideró que la entidad accionada tiene el deber de
proporcionar una decisión de fondo a lo planteado, bien satisfaga o no las
expectativas del peticionario, pero eso sí, con una motivación que fundamente
la decisión. En tal sentido, ordenó al ISS que en un término de 48 horas a
partir de notificada la sentencia, proceda a decidir sobre la solicitud
presentada por el accionante respeto de su mesada pensional.
1.4.
PRUEBAS DOCUMENTALES
1.4.1. Copia de la Historia Clínica del accionante, fechada
el 25 de septiembre de 2012.
1.4.2. Copia de la cédula de ciudadanía del señor Zabulón
Tirado García.
1.4.3. Copia de la petición presentada ante el ISS por parte
del actor, con fecha del 5 de julio de 2012 y en cuyos anexos se encuentra
también la copia de los fallos de primera y segunda instancia dentro del
proceso ordinario laboral.
2.
EXP. T-3.766.013
Martha Cecilia Cataño Taborda, interpuso acción de tutela contra el
ISS-Colpensiones, por la supuesta vulneración de sus derechos fundamentales a
la seguridad social y al mínimo vital. Sustenta la petición en los siguientes:
2.1.
HECHOS
2.1.1. Señala que el17 de febrero de 2012, el Juzgado
4 laboral del Circuito adjunto No. 2 de Pereira, profirió sentencia condenando
al ISS a reconocerle la pensión de vejez con su correspondiente retroactivo
desde el 27 de octubre de 2009.
2.1.2. Afirma que el 13 de junio de 2012, radicó ante el ISS
todos los documentos pertinentes para efectos de que se diera cumplimiento a la
sentencia.
2.1.3. Sostiene que la entidad demandada ha sido renuente a
cumplir con la sentencia judicial, situación que le afecta sus derechos
fundamentales al mínimo vital y a la seguridad social. Por esta razón, acude al
juez de tutela con el fin de que tutele sus derechos y, en consecuencia, se le
ordene a la entidad accionada que proceda a dar cumplimiento al fallo judicial.
2.2.
CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA
Mediante auto del 14 de noviembre de
2012, el Juzgado 3 de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de
Pereiraadmitió la acción de tutela y ordenó correr traslado de la misma a la
entidad accionada, sin recibir respuesta alguna.
2.3.
DECISIONES JUDICIALES
2.3.1.
Fallo Único de Instancia –
Juzgado 3 de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Pereira.
En fallo del 28 de noviembre de 2012, el juez ordenó
proteger el derecho fundamental de petición de la accionante, ordenándole a la
accionada que en un término de dos días diera respuesta de fondo a la solicitud
por ella elevada.
2.4.
PRUEBAS
2.4.1. Copia de la cédula de ciudadanía de la accionante.
2.4.2. Copia de la sentencia proferida el 17 de febrero de
2012 por el Juzgado 4 Laboral del Circuito Adjunto Número 2 de Pereira, como
consecuencia de la demanda interpuesta por la señora Cataño Taborda en contra
del ISS.
3.
EXP.T-3.768.223
Oseas Antonio Iglesias Largo interpuso acción de tutela en contra del ISS y
Colpensiones, por considerar que fueron vulnerados sus derechos fundamentales
al debido proceso, seguridad social y mínimo vital. La demanda se funda en los
siguientes:
3.1.
HECHOS
3.1.1. Señala que el 5 de septiembre del 2008 radicó ante el
ISS-Seccional Armenia, la documentación correspondiente para adquirir la
pensión de vejez, debido a que cuenta con más de 77 años y que reúne los
requisitos establecidos por la ley.
3.1.2. Narra que en enero de 2009 obtuvo respuesta negativa
por parte del ISS, puesto que, según le informaron, para el periodo 2003-2007
solo cotizó a pensión pero no a salud.
3.1.3. Indica que ante tal respuesta, en junio de 2010
instauró acción de tutela contra dicha entidad, obteniendo fallo a su favor, en
el cual el juez de tutela ordenó a la entidad que le reconociera de manera
transitoria la pensión mientras él adelantaba el respectivo proceso ordinario
laboral.
3.1.4. Sostiene que a pesar del fallo de tutela, el ISS
suspendió el pago de su mesada pensional a partir de noviembre de 2010.
3.1.5. De otro lado, relata que la demanda ordinaria laboral
fue conocida por el Juzgado 4 laboral del Circuito de Pereira, quien posterior
a su admisión la remitió al Juzgado 4 Adjunto de la misma ciudad, autoridad que
profirió fallo del 24 de abril de 2012, ordenando al ISS, que en el plazo de un
mes profiriera el respectivo acto administrativo reconociéndole la pensión.
3.1.6. Afirma que transcurrido el mes de plazo, el ISS aún
no había expedido el acto administrativo, razón por la cual inició la acción
ejecutiva, pero señala que “por los trámites engorrosos de la justicia y el
nombramiento de más jueces, no ha sido posible que me incluyan en nomina”.
3.1.7. Por lo descrito, señala que acude al juez de tutela
con el fin de que se garantice su derecho fundamental a disfrutar de una
pensión de vejez para así poder vivir dignamente.
3.2.
CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA
Mediante auto del 20 de diciembre de 2012, el Juzgado
2 Penal del Circuito para Adolescentes con Función de Conocimiento admitió la
acción de tutela y ordenó correr traslado de la misma a las entidades
accionadas.
3.2.1.
Respuesta del Instituto de
Seguro Social en liquidación
Señaló que de acuerdo al decreto 2013 de 2012, “EXCPECIONALMENTE,
con el objeto  de afectar la prestación del servicio público en pensiones, y
por un término no superior de seis (6) meses, el Instituto de Seguros Sociales
en Liquidación seguirá ejerciendo la defensa en las acciones de tutela
relacionadas con la administración del Régimen de Prima Media con Prestación
Definida, que se encuentren en curso al momento de entrada en vigencia de estos
decretos y estipula que el cumplimiento de los fallos de tutela relacionados
con la Administradora del régimen de Prima media con prestación definida
corresponde a COLPENSIONES me permito informar que el instituto de Seguros
Sociales en Liquidación ha venido realizando la entrega efectiva de toda la
información correspondiente a expedientes administrativos a COLPENSIONES, a
efectos que la nueva administradora del régimen de prima media puede dar
respuesta de fondo a las pretensiones de los accionantes.”
Por esta razón, informó al juez de tutela que el
expediente que corresponde al accionante se encuentra en proceso de envío a
COPENSIONES, para que dicha entidad emita una respuesta de fondo, solicitando
un término razonable mientras se concluye dicho procedimiento.
3.3.
DECISIONES JUDICIALES
3.3.1.
Fallo único de instancia –
Juzgado 2 Penal del Circuito para Adolescentes con Función de Conocimiento
En sentencia proferida el 4 de enero de 2013 el juez
de tutela decidió negar por improcedente el amparo solicitado por el
accionante.
Fundó su decisión en jurisprudencia emanada del
Tribunal Superior de Armenia que, en un caso similar, señaló que cuando se
pretende el pago efectivo de prestaciones reconocidas por sentencias
judiciales, la acción de tutela se torna improcedente, pues existen mecanismos
diseñados por el legislador para tal fin.
3.4.
PRUEBAS
Reposan
en el expediente las siguientes pruebas documentales:
3.4.1.
Copia de la sentencia proferida el
25 de abril de 2012 por el Juzgado 4 Laboral del Circuito Adjunto No. 2.
4.
EXP. T-3.769.087
Derfilia Martínez Jiménez interpuso acción de tutela contra el Instituto de
Seguros Sociales-Seccional Bolívar y el Departamento de Atención al Pensionado
en la misma localidad, por considerar que vulneraron sus derechos fundamentales
a la igualdad, a la vida, a la seguridad social y al debido proceso. La demanda
se sustenta en los siguientes:
4.1.
HECHOS
4.1.2. Relata que el 9 de marzo de 2012 presentó los
documentos ante el ISS-Seccional Bolívar con el fin de que le fuera reconocida
la mesada pensional.
4.1.3. Señala que pese a lo anterior, la entidad aún no ha
remitido los documentos a la Seccional Atlántico para que revisen la solicitud.
4.1.4. Finalmente, afirma estar pasando por una “crisis
nerviosa” puesto que le manifestaron que debía esperar cuatro meses para
que le otorgaran la pensión, los cuales ya se cumplieron y aún no ha obtenido
respuesta alguna.
4.1.5. Por lo descrito, solicita al juez de tutela que ordene
al ISS-Seccional Bolívar, que envíe los documentos referidos a su pensión al
Departamento de Atención al Pensionado Seccional Atlántico y, que a su vez,
éste último resuelva de fondo su petición.
4.2.
CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA
En auto del 23 de agosto de 2012, el Juzgado 3 de
Familia de Cartagena admitió la tutela y ordenó correr traslado a las entidades
accionadas.
4.2.1.
Respuesta del Instituto de
Seguro Social-Seccional Bolívar
Informó que la solicitud presentada por la accionante
no es competencia de esa         seccional, sino que debe
tramitarseante el “JEFE DE ATENCIÓN AL PENSIONADO DE LA SECCIONAL ATLANTICO”
ubicado en la ciudad de Bogotá. Por ello, manifestó que mediante oficio DP-0781
de marzo de 2012, remitió a esa sede la solicitud de la accionante a efectos de
que se diera una respuesta de fondo.
En este sentido, solicitó al juez de tutela no
conceder la acción de tutela interpuesta contra esa entidad.
4.3.
DECISIONES JUDICIALES
4.3.1.
Fallo único de instancia –
Juzgado 3 de Familia de Cartagena
En sentencia del 11 de septiembre de 2012, el juez
decidió no tutelar los derechos invocados por la accionante.
Al respecto, adujo que la peticionaria no interpuso la
tutela como mecanismo transitorio para conjurar un perjuicio irremediable, así
como tampoco demostró siquiera sumariamente la afectación al mínimo vital, ni
pertenecer a la tercera edad, puesto que, según señaló, de la cédula de
ciudadanía se desprende que nació en el año de 1957, por lo que a la fecha
cuenta con 55 años de edad.
4.4.   PRUEBAS
Obran en el expediente las siguientes pruebas
documentales:
4.4.1. Copia del comprobante de radicado de la solicitud
elevada ante el ISS.
4.4.2. Copia de la cédula de ciudadanía, donde se observa que
nació el 22 de enero de 1957.
5.      EXP. T-3.770.142
José Obdulio Bueno Gañán, mediante apoderado judicial, interpuso acción de
tutela en contra de Colpensiones, por considerar que ésta vulneró sus derechos
fundamentales a la seguridad social, al mínimo vital, a la dignidad humana y el
de petición. El actor presenta su demanda con base en los siguientes:
5.1.   HECHOS
5.1.1. Afirma que la Junta Nacional de Invalidez lo calificó
con el 56.49% de pérdida de la capacidad laboral y que el 7 de junio de 2012,
solicitó al Instituto de Seguros Sociales-Seccional Risaralda el reconocimiento
de la pensión de vejez.
5.1.2. Relata que a la fecha de interponer la tutela -29 de
noviembre de 2012-, la entidad aún no había dado respuesta a su solicitud.
Igualmente, sostiene que tampoco ha recibido comunicación alguna por parte de
Colpensiones, puesto que, a causa de la liquidación del ISS, es esa entidad la
que actualmente resuelve las peticiones sobre temas pensionales.
5.1.3. Por lo anterior, considera que tanto el ISS como
Colpensiones, al no haber tomado una decisión de fondo, han vulnerado su
derecho fundamental de petición y, de paso, al mínimo vital, contrariando
numerosos fallos jurisprudenciales sentados por la Corte Constitucional sobre
la materia.
5.1.4. En tal sentido, solicita al juez que tutele sus
derechos fundamentales y ordene a las entidades referidas que lo incluyan en
nómina.
5.2.   CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA
Mediante auto del 29 de
noviembre de 2012, el Juzgado 5 Penal del Circuito de Pereira, admitió la
acción de tutela y ordenó correr traslado de la misma a Colpensiones y al ISS
en liquidación.
5.2.1. Respuesta de Colpensiones
Señaló que con fundamento en
el decreto 2013 de 2012, el Gobierno nacional previó un plan de entrega de
archivos y expedientes pensionales que permitieran asegurar la continuidad del
servicio de seguridad social.
Así, indicó que como
consecuencia de lo anterior, Colpensiones y el ISS en liquidación suscribieron
un acuerdo que permitiera la entrega inmediata de expedientes pensionales que
estuvieran en trámite judicial.
Frente al caso del
accionante, asegura que Colpensiones aún no ha recibido su expediente
administrativo, que contiene toda la información suficiente, completa, veraz e
idónea para resolver de fondo la solicitud pensional por él presentada, “generando
una situación actual de imposibilidad material para responder de fondo lo
solicitado”.
En tal sentido, solicita al juez de tutela que el ISS
sea vinculado al proceso con el fin de que se le ordene la remisión del
expediente contentivo de la solicitud del accionante y, asimismo, se otorgue a
Colpensiones 1 mes de plazo para resolverla de fondo.
5.3.   DECISIONES
JUDICIALES
5.3.1. Fallo
único de instancia - Juzgado 5 Penal del Circuito de Pereira
En sentencia del 11 de
diciembre de 2012, el juez decidió negar la solicitud de tutela frente al
reconocimiento y pago de la pensión de invalidez y concederla respecto del
derecho de petición.
Indicó que la acción de
tutela no es el mecanismo previsto por el legislador para resolver estos
asuntos, siendo propio de los jueces laborales.
De otro lado, señaló que como no existe una respuesta
de fondo por parte de la entidad, es viable tutelar el derecho de petición,
para lo cual concedió a Colpensiones un término de 48 horas.
5.4.   PRUEBAS
Obran en el expediente las siguientes pruebas
documentales.
5.4.1.
Copia de la cédula de ciudadanía del accionante, cuya
fecha de nacimiento data del 22 de julio de 1942.
5.4.2. Copia de la solicitud de pensión presentada ante el
ISS-Seccional Risaralda, el 7 de junio de 2012.
5.4.3. Copia del dictamen de pérdida de la capacidad laboral
proferido por la Junta Nacional de Invalidez el 30 de abril de 2012.
5.4.4. Copia de los reportes de semanas cotizados en
pensiones, expedido por Colpensiones el 27 de noviembre de 2012.
6.    EXP. T-3.773.891
Maritza Mercedes Parodi Parodi interpuso acción de tutela en contra del Instituto de
Seguros Sociales y Colpensiones, por considerar que vulneraron sus derechos
fundamentales al debido proceso, a la igualdad, a la dignidad humana, a la
seguridad social y al mínimo vital.
Sustenta la solicitud en los siguientes:
6.1.
HECHOS
6.1.1. Afirma que una vez cumplidos los requisitos de edad y
semanas cotizadas para poder acceder a la pensión de vejez, en escrito del 22
de octubre de 2008 solicitó el reconocimiento de la misma a la Caja Nacional de
Previsión Social –CAJANAL E.I.C.E.-.
6.1.2. Indica que luego de casi tres años de trámites, el 23
de agosto de 2011 CAJANAL E.I.C.E. le manifestó que no era la entidad
competente para resolver su solicitud y resolvió enviar los documentos al
Instituto de Seguros Sociales.
6.1.3.         Aduce que el 23 de enero de 2012, ante la
falta de respuesta por parte del I.S.S., procedió a elevar nuevas peticiones
escritas, pero que a pesar de ello aún no cuenta con una solución definitiva
por parte de la entidad.
6.1.4.         En razón a lo anterior, solicita la protección
de sus derechos fundamentales, ordenando a las entidades demandadas reconocer y
pagar la pensión a la que tiene derecho.
6.2.
CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA
En auto proferido el 11 de diciembre de 2012, el
Juzgado 30 Laboral del Circuito de Bogotá admitió la acción de tutela y
procedió a correr traslado de la misma a las entidades demandadas.
6.2.1. Respuesta
del Instituto de Seguros Sociales
Informó que con razón del Decreto 2013 de 2012, el
cumplimiento de los fallos de tutela relacionados con el régimen de prima media
corresponde a la Administradora Colombiana de Pensiones -COLPENSIONES-, razón
por la cual indicó que ha venido entregando la información correspondiente a
los expedientes a dicha entidad.
Frente a la petición de la accionante, señaló que su
expediente se encuentra en proceso de envío a COLPENSIONES, con el objeto de
que esta entidad emita un concepto de fondo. Dado lo anterior, solicita al
juez de tutela conceder un término prudencial mientras se concluye el proceso
de migración de dichos documentos.
6.2.2 Respuesta de Colpensiones
Indicó que para la fecha en que la accionante presentó
su solicitud, Colpensiones no había asumido las funciones del régimen de prima
media con prestación definida, teniendo conocimiento de la misma hasta la fecha
en que fue notificada de la tutela.
En seguida, sostuvo que dos de las fallas
estructurales de la anterior administración del régimen radicaban en el manejo
deficiente de archivo de expedientes pensionales e historias laborales, por lo
que el Gobierno nacional, mediante Decreto 2013 de 2012 previó un plan de
entrega de archivos para dar continuidad a la prestación del servicio.
Así, señaló que con posterioridad a la expedición de
la norma, el ISS y Colpensiones suscribieron un acuerdo que permitiera la
entrega inmediata de expedientes pensionales que tuvieran pendiente un trámite
judicial.
De este modo, mencionó que el expediente pensional del
accionante ya está en poder Colpensiones, el cual fue remitido a la Gerencia de
Reconocimiento, que aun no ha dado respuesta, por lo que solicitó al juez de
tutela un término de dos meses para resolver de fondo la solicitud del
tutelante.
6.3.   DECISIONES
JUDICIALES
6.3.1. Única de instancia - Juzgado 30 Laboral del
Circuito de Bogotá
En fallo del 18 de diciembre de 2012, el juez decidió
tutelar el derecho de petición de la accionante y ordenó a Colpensiones que, en
un término de cuarenta y ocho horas, diera respuesta de fondo a su solicitud.
Adujo que la acción de tutela no es viable para
solicitar el reconocimiento y pago de derechos pensionales, toda vez que para
ello existen mecanismos ordinarios previstos por el legislador. No obstante, al
advertir que han transcurrido tres meses desde la presentación de la solicitud
del accionante, sin que se haya dado respuesta, era evidente la vulneración del
derecho fundamental de petición.
6.4.   PRUEBAS.
Obran en el expediente las siguientes pruebas
documentales:
6.4.1. Copia del oficio expedido por Cajanal el 18 de
octubre de 2011,   remitiendo la solicitud de la accionante al ISS junto con
todos sus anexos.
7.    EXP. T-3.775.449
Leobardo Herrera Herrera, mediante apoderado judicial, interpuso acción de
tutela contra el Instituto de Seguros Sociales, el Fondo de Pensiones y
Cesantías BBVA Horizonte y el Juzgado Civil del Circuito de Roldanillo (Valle),
por considerar que cada uno de ellos vulneró sus derechos fundamentales al
debido proceso, al mínimo vital, a la vida en condiciones dignas, a la
seguridad social y el de petición. De acuerdo con el expediente, la petición de
amparo se basa en los siguientes:
7.1.
HECHOS
7.1.1. Indica que por padecer cáncer de riñón, el 27 de abril
de 2011, el ISS realizó la valoración de la pérdida de su capacidad laboral,
determinando un porcentaje del 51.51%, con fecha de estructuración del 26 de
enero de 2006.
7.1.3. Señala que tras lo anterior, el 2 de julio de 2011
presentó solicitud ante el ISS para que le reconociera y pagara la pensión de
invalidez. Sin embargo, afirma que el término legal dentro del cual debía
resolverse su solicitud venció y no recibió respuesta.
7.1.4. Ante tal omisión, manifiesta que presentó acción de
tutela contra el ISS, cuyo conocimiento correspondió al Juzgado Civil del
Circuito de Roldanillo, quien estimó que solo debía tutelarse el derecho
fundamental del actor, puesto que para el reclamo de la pensión, existían otros
mecanismos judiciales. En consecuencia, ordenó que se resolviera de fondo la
solicitud pensional presentada por él.
7.1.5. Dada la renuencia de la entidad a cumplir con la
anterior orden de tutela, señala que inició el incidente de desacato ante el
mismo juez, que en providencia del 5 de diciembre de 2011 requirió a la
directora del Instituto de Seguros Sociales para que cumpliera lo ordenado.
7.1.6. Relata que mediante resolución No. 330 del 23 de abril
de 2012, el ISS responde que una vez evaluada la situación del actor por parte
del Comité de Multivinculación, concluyó que la solicitud de pensión debía
dirigirse al Fondo de Pensiones Horizonte.
7.1.7. Señala que como consecuencia de lo anterior, el juez
de tutela dispuso el archivo del incidente.
7.1.8. El accionante considera que tanto el juez de tutela
como el I.S.S. han vulnerado gravemente su derecho fundamental al mínimo vital.
El primero, por cuanto desconoció el precedente constitucional donde en casos
similares esta Corporación ha ordenado el pago y reconocimiento de la pensión
de invalidez; el segundo, debido a que, con anterioridad, otro juez de tutela
ya había definido que el I.S.S. era la entidad a la cual se encontraba afiliado
el accionante y, por ende, la que debía reconocer cualquier tipo de prestación
siempre y cuando reuniera los requisitos para ello.
7.2.
CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA
En auto proferido el dieciocho (18) de septiembre de
dos mil doce (2012), la Sala Civil-Familia del Tribunal Superior de Buga
admitió la demanda de tutela y corrió traslado de la misma al I.S.S., entidad
que no se pronunció al respecto; igualmente requirió dentro del mismo trámite a
BBVA Horizonte Pensiones y Cesantías y vinculó al Juzgado Civil del Circuito de
Roldanillo (Valle del Cauca) copia del expediente de tutela promovido en el
pasado por el accionante contra dicho fondo privado y conocida por
7.2.1.
Respuesta de BBVA Horizonte
Pensiones y Cesantías
Informó que una vez revisada su base de datos, pudo
determinar que la persona identificada con el nombre de Leobardo Herrara
Herrera, con cédula de ciudadanía No. 4.411.122, no se encontraba afiliado al
Fondo de Pensiones Obligatoria administrado por BBVA Horizonte. Sin embargo,
también indicó que dicha administradora realizó el traslado de los aportes del
señor Herrera al I.S.S., en razón a que previamente se estableció que era allí
donde estaba válidamente vinculado.
7.2.2.
Respuesta del Juzgado Civil
del Circuito de Roldanillo (Valle del Cauca)
El titular del despacho allegó escrito manifestando
que conoció en primera instancia de una acción de tutela interpuesta por el
señor Leobardo Herrera Herrera en contra del I.S.S., en razón a la ausencia de
respuesta de esta entidad respecto de una solicitud de pago y reconocimiento de
la pensión de invalidez. En este sentido, indicó que profirió sentencia el 18
de noviembre de 2011, protegiendo el derecho fundamental de petición del actor,
ordenando al Jefe de Atención al Pensionado del I.S.S. dar respuesta de fondo a
lo solicitado.
Finalmente, señaló que la providencia no fue recurrida
y se excluyó de revisión por la Corte Constitucional.
7.3.
DECISIONES JUDICIALES
7.3.1.
Primera Instancia – Sala
Civil-Familia del Tribunal Superior de Buga
En sentencia del 27 de septiembre de 2012 el juez negó
la tutela por improcedente. Tras advertir que se atacaba una decisión de amparo
proferida por el Juzgado Civil del Circuito de Roldanillo, señaló que la
jurisprudencia de la Corte Constitucional ha sido clara en determinar la
imposibilidad de cuestionar un fallo de tutela ante un juez ordinario, pues es
únicamente esta Corporación  la que puede revocar o confirmar las órdenes dadas
por los jueces de tutela.
7.3.2.
Impugnación
Cuestiona el fallo del ad quo en tanto sólo se
refirió a la acción tutela contra sentencia de tutela y, contrariando la
jurisprudencia constitucional, no se pronunció sobre los demás derechos
fundamentales sobre los cuales solicitaba protección constitucional, como lo
son el mínimo vital, vida en condiciones dignas y seguridad social.
7.3.3.
Segunda Instancia – Sala de
Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia
En fallo del 18 de diciembre de 2012 confirmó la
decisión del a quo. Expuso que solo cuando es ostensible una flagrante
violación al debido proceso, por no vincular a un interesado o por indebida
notificación de las partes, es posible estudiar el reclamo contra una tutela
anterior.
7.4.
PRUEBAS
Obran en el expediente las siguientes pruebas
documentales
7.4.1. Copia de la cédula de ciudadanía del accionante,
nacido el 14 de   septiembre de 1942.
7.4.2. Copia de la Historia Clínica expedida por la Clínica
San Francisco S.A., fechada el 29 de julio de 2011.
7.4.3. Copia de un certificado expedido por Coomeva EPS el 19
de julio de 2010, donde contra las fechas en que ha sido incapacitado.
7.5.
PRUEBAS DECRETADAS POR LA
CORTE CONSTITUCIONAL
Mediante Auto del 15 de mayo
de 2013, el suscrito Magistrado sustanciador ofició a las entidades demandas y
a los organismos de control para que remitieran a esta Corporación sendos
informes acerca de las dificultades de prestación del servicio que se han
venido presentando con la entrada en operación de la nueva administradora de pensiones,
Colpensiones.
En respuesta a la información solicitada se recibieron
los siguientes escritos:
7.5.1.
Administradora Colombiana
de Pensiones –Colpensiones-
El presidente de Colpensiones, en escrito allegado el
29 de mayo de 2013, respondiendo a la pregunta sobre cuál es el
procedimiento al que es sometido cada expediente administrativo una vez es
solicitada el reconocimiento de la mesada pensional, señala que se realiza
un proceso de validación de los documentos que aporta el interesado; una vez concluido
lo anterior, se le entrega al ciudadano una un número de radicación y una carta
de compromiso, en la cual se le informa cuándo se va a decidir de fondo.
Continuando con su explicación, indica que una vez es ingresado al sistema el
expediente y se actualizan los datos correspondientes a la información de
tiempos públicos y de beneficiarios, “se procede a cargar en el sistema
dicha información y de acuerdo al trámite de la prestación, si es de solo
tiempos cotizados a Colpensiones y es del riesgo de vejez, puede ir al proceso
de decisión automática”.
Seguidamente, expone otro tipo de procedimientos
automatizados que se realizan al interior de cada una de las dependencias de la
entidad, destacándose de ellos la asignación que se hace por grupos de acuerdo
al asunto a tratar: vejez, invalidez, sobrevivientes, sentencias de tutelas y
decisión “día a día”.
Narra que una vez es validada la información por parte
de un analista, quien se encarga de verificar el cumplimiento de los requisitos
mínimos, se determina si es viable o no conceder la prestación económica
solicitada. Posteriormente, la decisión del analista es convalidada por un
revisor que, una vez aprueba la labor, se encarga de remitir el caso para la
firma del Gerente de Reconocimiento.
En cuanto a la pregunta dirigida a que mencionara cada
una de las dependencias por las cuales transita uno de estos expedientes, las
describió así:
“i)     Puntos de atención al
ciudadano-Vicepresidencia de Atención al Ciudadano: Cuando se radica la
documentación.
ii)
Proveedor SYC: Validación
de los documentos aportados por los peticionarios
iii)
Gerencia Nacional de
Operaciones – Vicepresidencia de Tecnología: Se encarga de actualizar la
información en las bases de datos misionales
iv)      Gerencia de Procesos – BIZAGI:
A través del gestor documental se asigna el caso al liquidador que pertenece la
Gerencia Nacional de Reconocimiento
iv)
Gerencia Nacional de
Reconocimiento – Vicepresidencia de Beneficios y Prestaciones: Es la encargada
de estudiar la petición elevada y de expedir el acto administrativo
correspondiente, el cual es cargado a través del BIZAGI a los PAC.
v)
Gerencia Nacional de Nómina
– Vicepresidencia de Beneficios y Prestaciones: Una vez firmado, numerado el
acto administrativo y reconociendo la prestación, automáticamente es incluido
en la nómina de pensionados.
vi)
Puntos de atención al
ciudadano – Vicepresidencia de Atención al Ciudadano: Se encargan de efectuar
el trámite de notificación.
viii)    Gerencia de Ingresos y
Egresos – Vicepresidencia de Financiamiento: Participa cuando se trata del
reconocimiento de una prestación que incluye tiempos públicos para que se
encarguen de cobrar el bono pensional o la cuota parte, según el caso”.
En seguida, frente al cronograma previsto para el
proceso de envío de expedientes dentro del proceso de liquidación del Instituto
de Seguros Sociales, asegura que existe el Protocolo General de Entrega
firmado por las dos entidades, en el cual se determinan los procedimientos a seguir
para la entrega de información y documentación de los trámites del ISS que
pasarán a Colpensiones para la administración del Régimen de Prima Media.
Informa que los expedientes objeto de entrega son de dos clases: (i) con
trámite de reconocimiento pendiente (256.000) y (ii) de prestaciones
económicas decididas (2.186.000).
Del primer grupo, aquellos con trámite de
reconocimiento pendiente, asegura que se acordó una primera entrega con el
total de los expedientes intervenidos y digitalizados por el ISS al inicio de
la entrada en operación de Colpensiones, y los expedientes restantes en lotes
de 800 diarios. Este acuerdo tiene como bases los siguientes estándares: (i)
Completitud de los expedientes, (ii) unificación cuando se trate de un mismo
causante, (iii) de ser solicitado un expedientes con urgencia, la entrega
física y digital se daría en un plazo inferior a 4 horas cuando se trate de
requerimientos legales y, los demás, en un plazo de 24 horas y, (iv) la
identificación de los expedientes con acción de tutela.
El memorialista afirma que a pesar de haberse pactado
el anterior protocolo, dichos estándares no se atendieron a cabalidad. Resalta
que “se está a la espera de la entrega de documentos radicados por
afiliados, beneficiarios o terceros que fueron presentados por el ISS y que
hasta la fecha no han sido entregados a Colpensiones”. Igual situación se
presenta con la unificación de expedientes y la entrega de información con los
tiempos pactados para los casos de tutela, en donde señala que a la fecha han
recibido el 32% de los expedientes solicitados. Sostiene que estarse cumpliendo
a cabalidad lo acordado, permitiría a la entidad procesar diariamente una carga
razonable de información y dar respuesta controlada y planificada a la represa
del ISS en liquidación.
Aunado a lo anterior, relata que el cronograma de
entrega se realizó con un inventario inicial reportado por el ISS de 133.000
trámites pendientes de reconocimiento, con lo cual calcularon que el proceso
culminaría el 18 de enero de 2013; no obstante, en noviembre de 2012 la suma
ascendió a 216.000. Este aumento, afirma, afectó sustancialmente la operación
de Colpensiones, aunque el 15 de marzo del presente año, el ISS presentó un
plan para entrega de 76.764 expedientes con trámite de reconocimiento pendiente
en cual se establece como fecha límite el 30 de junio de 2013.
Continuando con el informe, frente a la pregunta de cuándo
se tiene prevista la entrega total de los expedientes por parte del ISS al
Colpensiones, manifiesta que “expedientes relacionados con  solicitudes
de los ciudadanos que incluyan, copia de documentos para la decisión,
reliquidación, sustituciones, etc, se pre (sic) para el 28 de septiembre
de 2013, de conformidad con lo establecido en el artículo 2º del Decreto 2013
de 2012”.
En cuanto al tiempo que debe esperar una persona
que solicita su pensión, desde que es recibida la solicitud hasta cuando es
resuelta de fondo, señala que:
“El tiempo de estudio de solicitudes de pensión por
primera vez con documentación completa que se presenta en Colpensiones coincide
con el reglamentario de Ley y precedente constitucional, que es 4 meses para el
reconocimiento y 2 para la inclusión en nómina, de conformidad con lo previsto
por la Ley 700 de 2001 y el Decreto 2245 de 2012.
Ahora bien, las peticiones de prestaciones del sistema
general de pensiones para cuya solución se requiere de expediente
administrativo que contenga información básica para estudio y respuesta de
fondo depende de la entrega efectiva de este insumo indispensable por parte del
ISS EN LIQUIDACIÓN a COLPENSIONES. En este sentido, debe considerarse que el
reconocimiento pensional en el Régimen de Prima Media requiere de documentación
específica que determina el régimen pensional aplicable… Por esa razón, se han
presentado casos de peticiones pensionales que no se ha cumplido con los
términos legales para el reconocimiento dado que a la fecha COLPENSIONES aún no
cuenta con el expediente administrativo”.
Por último, al responder sobre el tiempo que debe
esperar una persona para que se profiera en su favor el acto administrativo de
reconocimiento, inclusión en nómina y pago efectivo de la mesada pensional,
luego de que fuera ordenado mediante sentencia judicial, aduce que frente a
los tropiezos que se han presentado por la imposibilidad de disponer
inmediatamente de los expedientes administrativos, diseñó un procedimiento
específico dependiendo de la forma a través de la cual tuvo conocimiento de la
existencia del fallo condenatorio, así:
“(i) Solicitud de cumplimiento de fallo judicial
elevada directamente por el beneficiario a través de una petición, queja,
reclamo o sugerencia – PROCESOS JUDICIALES CON FALLO ANTERIOR A LA FECHA DE
ENTRADA EN OPERACIÓN DE COLPENSIONES
Para este caso particular, los pasos implementados
desde que se radica la solicitud en un Punto de Atención al Cliente de
COLPENSIONES hasta cuando se expide el respectivo acto administrativo, son los
siguientes:
a.
Verificación de requisitos
documentales mínimos: Es un trámite que se adelanta en la Vicepresidencia
Jurídica y Secretaría General, en el cual se verifica que junto a la solicitud
de cumplimiento de fallo judicial, el peticionario haya allegado los siguientes
documentos mínimos:
-
Copia auténtica de las
sentencias judiciales
-
Constancia de notificación y
ejecutoria de los fallos judiciales
-
Poder para actuar ante
Colpensiones, en caso de que el peticionario actúe representado por abogado
-
Copia de los documentos de
identidad de los beneficiarios cuando se trate de incrementos pensionales
-
Original del dictamen de
invalidez
En caso de que la documentación no sea aportada en su
totalidad, se requiere por escrito al peticionario para que la allegue a la
mayor brevedad, caso en el cual el trámite de cumplimiento queda suspendido.
Una vez se aportan los documentos requeridos, se
procede a realizar el estudio de seguridad.
b.
Realización del estudio de
seguridad: Éste trámite se tiene contratado con una empresa de vigilancia
judicial, que se encarga de acudir a los diferentes Despacho Judiciales del
país para constatar la existencia del proceso judicial, la condena proferida,
el inicio del proceso ejecutivo y tomar las copias de las sentencias judiciales
o la obtención del acta a través del cual se detalle cuál fue la condena
proferida en los procesos que se han adelantado oralmente.
Dicho estudio puede tardar entre 6 y 8 meses,
dependiendo de la colaboración  agilidad de los diferentes despachos
judiciales, en la medida que la mayoría de los casos los proceso judiciales se
encuentran archivados, caso en el cual se requiere elevar la respectiva
solicitud de desarchivo para obtener la información requerida.
c.
Expedición del acto
administrativo: Finalizado el estudio de seguridad, con la información
suministrada por la firma de vigilancia judicial, el caso respectivo es
remitido a la Vicepresidencia de Beneficios y Prestaciones – Gerencia Nacional
de Reconocimiento (…)”.
Como dato adicional, señala que desde el 20 de
diciembre de 2012un total de 5.560 expedientes pendientes de cumplimiento de fallo
judicial provenientes del ISS, los cuales se tramitan (i) verificando el
cumplimiento de requisitos documentales mínimos, (ii) con la autenticación de
que los mismos realiza el ISS, y (iii) su posterior envío a la Vicepresidencia
competente para el cumplimiento.
Finalmente, manifiesta que “el cumplimiento de
sentencias y, en general la realización de los procesos misionales
responsabilidad de COLPENSIONES, se está adelantando de manera ordenada y de
conformidad con los tiempos y plazos previstos en el plan de acción presentado
a la H. Corte Constitucional y Defensoría del Pueblo -anexo-”.
7.5.2. Instituto
de Seguros Sociales
La entidad sostiene que, con fundamento
en el artículo 3 del Decreto 2013 del 28 de septiembre de 2012, el cumplimiento
de los fallos judiciales relacionados con la administración del Régimen de
Prima Media con Prestación Definida, corresponde a Colpensiones, por lo que a
partir de la liquidación del ISS, fue suprimida la competencia para decidir
sobre aquellas prestaciones relacionadas con el régimen de prima media. En
razón a esto, indica que la única obligación del instituto es entregar a la
nueva administración la información y soportes para que cumpla la orden
judicial.
Dicho lo anterior, informa sobre el
estado actual de cada una de las solicitudes presentadas por los accionantes de
los expedientes de la referencia y que dieron origen las acciones de tutela,
información en la que señala que todos los documentos y soportes de los
tutelantes se encuentran en poder de Colpensiones.
7.5.2.
Defensoría del Pueblo
A través de la Dirección Nacional de Recursos y
Acciones Judiciales, la Defensoría del Pueblo presenta un informe detallado
sobre las gestiones que como entidad ha adelantado frente a las quejas que
constantemente recibe por parte de los ciudadanos, cuya causa radica en la
demora del Instituto de Seguros Sociales y Colpensiones en atender peticiones
escritas.
Expone que en desarrollo de sus funciones y buscando
priorizar la garantía de los derechos fundamentales de los ciudadanos, tales
como la seguridad social, vida digna, mínimo vital, entre otros, ha realizado
requerimientos a Colpensiones en varias oportunidades, ante lo cual no han
recibido respuesta o, si lo hacen, es remitida de manera extemporánea.
Indica que tras realizar un estudio sobre las acciones
de tutela interpuestas por los colombianos, con el fin de dimensionar la
magnitud del problema de vulneración del derecho fundamental a la seguridad
social, encontró que en año 2012, se interpusieron un total de 424.400
tutela, la cifra más alta desde la creación de este mecanismo constitucional.
Destaca de dicha cifra que el Seguro Social en Liquidación/Colpensiones, se
constituyó como la entidad con el mayor número de acciones durante este periodo
al registrar 72.882 tutelas, equivalente a un 17,13% del total, presentando
un incremento del 4,86% respecto del año 2011.
En relación con el derecho más invocado en las tutelas
interpuestas contra dichas entidades, halló que el derecho de petición es el
más vulnerado, correspondiendo al 90.7% de las mismas.
Ante tal panorama, manifiesta que surgió la necesidad
de adelantar y concretar mesas de trabajo conjuntas para determinar lo
problemas surgidos con la liquidación del ISS y la entrada en vigencia de
Colpensiones. La primera de ellas tuvo lugar el 20 de febrero de 2012, en
presencia del Ministro de Trabajo, el presidente de Colpensiones, la apoderada
general de la entidad liquidadora del ISS, representantes de la Contraloría y
de los Usuarios del Sistema General de Pensiones. El resultado de la reunión se
expresó en la segunda mesa de trabajo (12 de marzo de 2013), donde se presentó
un cronograma denominado “Plan de Acción para superar el atraso estructural del
régimen de prima media”, a partir del cual las entidades debían rendir un
informe mensual a la Defensoría, en el que constaran los avances y logros
alcanzados en la ejecución del plan.
En seguida, expone los avances y tareas pendientes de
acuerdo a cada uno de los informes que le han allegado el ISS y Copensiones.
Por cuestiones prácticas, se presentan los cuadros que anexa la Defensoría:
SOLICITUDES RECIBIDAS Y TRAMITADAS POR COLPENSIONES[1]
TRÁMITE
RECIBIDOS A ABRIL 30 DE 2013
META A ABRIL 30 DE 2013
CUMPLIMIENTO AL 30 DE ABRIL DE 2013
DESFASE
Solicitudes de
reconocimiento de prestaciones económicas
142.766
123.207
57.416
46,60%
-65.791
Novedades de nómina
77.559
54.369
46.717
85,93%
-7562
Corrección Historia Laboral
1[2]
47.023
44.437
23.694
53,32%
-20.743
Corrección Historia Laboral
2[3]
5.375
5.375
1.669
31,05%
-3.706
Cumplimiento sentencias
880
880
18
2,05%
-862
Derechos de petición
201.427
179.874
155.783
86,61%
-24.091
Bonos pensionales y otros
13
13
13
100%
0
Trámites de tutelas
76.051
76.051
35.061
46,11%
-40.986
REPRESAS DEL ISS EN LIQUIDACIÓN EJECUTADAS POR
COLPENSIONES
TRÁMITE
RECIBIDOS A ABRIL 30 DE 2013
COMPROMISO A ABRIL 30 DE 2013
CUMPLIMIENTO AL 30 DE ABRIL DE 2013
DESFASE
Solicitudes de
reconocimiento de prestaciones económicas
216.000
71.259
72.743
102%
1.484
Novedades de nómina
12.368
12.368
2.125
17,38%
-10.218
Corrección Historia Laboral
1[4]
108.852
51.114
48.883
94,89%
-2.631
Corrección Historia Laboral
2[5]
12.443
7.644
6.961
91,06%
-683
Cumplimiento sentencias con
requisitos
4.030
896
54
6,03%
-842
Cumplimiento sentencias sin
requisitos
7.508
1.668
0
0,00%
-1668
Derechos de petición
252.000
217.454
170.268
78,30%%
-47.186
Bonos pensionales y otros
102.078
900
900
100%
0
Trámites de tutelas
131.371
0
0
100%
0
Sobre la información relacionada, concluye la
Defensoría que de los compromisos adquiridos por el ISS, quien solo tiene la
obligación de entrega de documentos, expedientes, entre otros, el cumplimiento
se ha avanzado en un 87%.
Continuando con su intervención, la Defensoría
presenta las siguientes propuestas y conclusiones:
7.5.3.1. El desconocimiento del
derecho de petición y la obligación de responder los mismos de manera oportuna,
clara y completa
Señala que el si bien el Estado se encontraba
legitimado para liquidar el ISS y crear a su vez la Administradora Colombiana
de Pensiones, buscando una mejor prestación del servicio y, además, la
superación de muchos de los problemas presentados por el ISS, la Defensoría ha
observado que estos aún no ha sido posible y que, por el contrario, estaríamos
ante un posible desborde del Régimen de prima media “por la imposibilidad de
una resolución oportuna y de fondo de parte de Colpensiones a las solicitudes
de los dos millones de cotizantes activos en el régimen”. Así pues, afirma
que esto ha generado un desconocimiento constante de los derechos de los
colombianos a la seguridad social, petición, mínimo vital, vida digna y muchos
más.
Sustenta lo anterior en la ingente cantidad de
acciones de tutela que recibió el ISS-Colpensiones en el año, que según datos
que la misma Defensoría proporciona, ascienden a un total de 73.000,
situándolas como las entidades más entuteladas en Colombia.
Hechas estas precisiones, expone como solución las
siguientes propuestas:
“Se debe resolver de manera efectiva, esto es, de
fondo y oportunamente los derechos de petición y abstenerse de dar respuestas
en formatos preestablecidos, en los que no se incluya un análisis particular de
los casos planteados por los ciudadanos”[6].
(…)
“Se consideran plazos razonables de respuesta: En
cuanto al reconocimiento de cualquier pensión: 9 meses (reconocimiento: 6
meses, notificación: 1 mes, e inclusión en nómina: 2 meses). (ii) Indemnización
sustitutiva: 10 meses (reconocimiento: 7 meses, notificación: 1 mes, e
inclusión en nómina: 2 meses). (iii) Reliquidación de cualquier pensión: 10
meses (reconocimiento: 7 meses, notificación: 1 mes, e inclusión en nómina: 2
meses). (iv) Derechos de petición: 3 meses”.
7.5.3.2. Priorización de las
solicitudes
La Defensoría cree necesaria la adopción de medidas
de discriminación positiva para personas que por su condición económica, física
o mental, se encuentren en circunstancias de debilidad manifiesta. Para este
grupo poblacional, considera pertinente la solución en tiempo de las pensiones
de invalidez, sustitución o sobrevivientes y primera vez. En tal sentido,
propone lo siguiente:
“La priorización se podría realizar teniendo en cuenta
las solicitudes que se encuentran pendientes de respuesta y hacen parte del
denominado represamiento, se realizará de manera cronológica priorizando el
tipo de prestación, así:
A.
Prestación
a.
Pensión de invalidez;
b.
Sustituciones
c.
Pensión de vejez
B.
Pago único.
a.
Indemnizaciones
b.
Auxilios funerarios
c.
Mesadas no cobradas
causadas por fallecimiento
C.
Reliquidación de pensiones”
7.5.3.3. El expediente prestacional
no se encuentra totalmente unificado por radicados, motivo que ha llevado a
COLPENSIONES, a no sustanciar las respectivas solicitudes por estar incompleto
el expediente.
El problema es considerado por la Defensoría como uno
de los mayores problemas que se han presentado para dar respuesta oportuna a
las solicitudes de los usuarios, asunto que, según señala, está siendo tratado
de manera conjunta con las entidades involucradas para buscar la solución más
acertada.
7.5.3.4.La historia laboral de los
afiliados no registra la totalidad de las semanas verdaderamente cotizadas, no
obstante el ISS en liquidación argumenta que fue trasladado en su totalidad la
base de datos a COLPENSIONES
Al respecto, la Defensoría considera preocupante la
situación que se está presentando con la información de la historia laboral de
los usuarios, al encontrar que la misma es transferida de manera incompleta de
una entidad a otra. Ello, según el organismo, recae en una violación del
derecho fundamental a la seguridad social.
7.5.3.5. Cumplimiento de fallos de
acción de tutela y declaratoria del “estado de cosas inconstitucional”
La Defensoría del Pueblo manifiesta que de las
reuniones sostenidas con el ISS en liquidación y Colpensiones, se ha destacado
la obligación que tiene esta última de asumir los procesos judiciales en curso
contra el ISS a partir del 28 de diciembre de 2012, conforme lo establece el
artículo 35 del Decreto 2013 de 2012. No obstante, asegura que “se continúan
presentando situaciones en las que COLPENSIONES no se quiere notificar de las
acciones de tutela ni de los desacatos, lo que de plano atenta contra los
derechos fundamentales de los ciudadanos colombianos.”
Dado el panorama anteriormente descrito, el organismo
de control solicita a esta Corporación que se declare el estado de cosas
inconstitucional “como mecanismo para conjurar la actual situación de
violación de derechos fundamentales, por parte del Instituto de Seguros
Sociales en Liquidación y la Administradora Colombiana de
Pensiones-Colpensiones”.
7.5.4. Ministerio de Trabajo
El Ministro de Trabajo, en escrito allegado a esta
Corporación el 29 de mayo de 2012, expone varias consideraciones sobre la
situación actual de Colpensiones, caracterizada por los constantes problemas
que ha tenido dicho entidad en el proceso de asunción de las obligaciones que
venían en cabeza del Instituto de Seguros Sociales.
Informa que luego de la entrada en operación de
Colpensiones, se presentaron hechos y circunstancias sobrevinientes que
superaron cualquier previsión hecha por la entidad, lo cual  afectó los
cronogramas de entrega establecidos inicialmente. El Ministerio atribuye lo
anterior a los siguientes eventos:
7.5.4.1. Subestimación de los
trámites en curso en el Instituto de Seguros Sociales relacionados principalmente
con tutelas, fallos judiciales, notificaciones y solicitud de historias
laborales
Indica que a pesar el estimativo realizado por el ISS
de los trámites en curso, una vez iniciada la liquidación se encontraron más,
principalmente en las seccionales. A modo de ejemplo, narra que “se habían
estimado 140.000 trámites de reconocimiento de mesadas pensionales (solicitudes
de pensión por primera vez, sustituciones, reliquidaciones, etc.) pero al
cierre del 28 de febrero del año en curso, este número va por el orden de
216.000 solicitudes. Dada la magnitud del instituto, la existencia de las
seccionales y el hecho de que el ISS encontraba en funcionamiento, hacían
difícil contar con un inventario total para la entrega”.
7.5.4.2. Aumento de las solicitudes
por el inicio de operaciones de Colpensiones
Atribuye este aumento a la expectativa de liquidación
del ISS y el tránsito a Colpensiones, por cuanto se incrementaron las
peticiones de los usuarios, quienes solicitaron su historia laboral, o
reiteraron su solicitud de reconocimiento y, en varios casos, aunque se había
resuelto ya su petición decidieron insistir ante Colpensiones. Así pues, lo
anterior incidió en el incremento de las solicitudes pensionales de todo tipo “y
con ello los expedientes que tiene que intervenir el ISS para la entrega”,
circunstancia que, según él, ha impedido que el ISS entregue en los términos
establecidos y, por ende, que la nueva administradora funcione de manera
irregular.
No obstante lo anterior, menciona que las dos
entidades han acordado un plan de acción con el propósito de “(i) efectuar
rápidamente la entrega del ISS a Colpensiones y (ii) Plan de acción para la
solución del represamiento del ISS y la evacuación de las solicitudes radicadas
a Colpensiones en los términos legalmente establecidos”. Aunado a esto,
sostiene que aunque los resultados de Colpensiones no han sido los esperados,
con el plan de acción espera resolver en un término no mayor a 9 meses el alto
volumen de represamiento y ajustar el funcionamiento a los términos legales.
Así pues, culmina su intervención afirmando que:
“a) Colpensiones tuvo que atender una represa de
641.082 trámites pensionales, de los cuales 216.000 obedecen a trámites de
reconocimiento pensional (invalidez, vejez y muerte) cuyos términos legales
estaban vencidos.
b) Colpensiones debe atender un estimado de 150.703
trámites nuevos mensuales.
c) Colpensiones debe dar cumplimiento a 147.284
sentencias para cumplimiento (incluidos 137.069 fallos de tutela).
d) Con la infraestructura y plan de acción de la
entidad el tiempo estimado para atender el volumen de represa y fallo, sin
afectar el trámite oportuno de las nuevas peticiones es de nueve (9) meses como
mínimo, que terminan en noviembre de 2013.
Con base en lo anterior se viene efectuando un
seguimiento y verificación de cumplimiento a las actividades de evacuación y
solución de la represa, que incluya los siguientes ítems:
a)
Solicitudes de
Reconocimiento de Prestaciones Pensionales
b)
Novedades de nómina
c)
Corrección de historia
laboral tradicional
d)
Corrección de historia
laboral Post 95
e)
Derechos de petición
f)
Bonos pensionales y otros
g)
Cuotas Partes pensionales y
otros”.
7.5.5.
Procuraduría General de la Nación
La Procuraduría Delegada para Asuntos del Trabajo y la
Seguridad Social, en respuesta a la información requerida por esta Sala, remite
copia de dos documentos detallados así:
-
Circular No. 002 del 1º de abril
de 2013 expedida por el señor Procurador General de la Nación y dirigida al
Ministro de Trabajo, Ministro de Salud y Protección Social, COLPENSIONES, ISS
en Liquidación y Superintendencia Financiera, relacionada con el cumplimiento
de los términos legales para el reconocimiento de los derechos pensionales.
-
Oficio 000244 de mayo 6 de 2013
por medio del cual el Procurador General de la Nación responde un cuestionario
a la Cámara de Representantes relacionado con las circunstancias de tiempo,
modo y lugar dentro de las cuales se dispuso por parte del gobierno nacional la
entrada en operación de la Administradora Colombiana de Pensiones,
Colpensiones; los problemas y deficiencias presentados en la asunción de la
administración del régimen pensional de prima media, así como las acciones de
carácter preventivo, judicial y disciplinario desarrolladas por la Procuraduría
General de la Nación antes y durante el periodo de transición ISS-Colpensiones.
7.5.6. Ministerio
de Justicia y del Derecho
El Jefe de la Oficina Asesora Jurídica del Ministerio
de Justicia y del Derecho, manifestó que las pretensiones de los accionantes no
guardan relación alguna con las funciones y competencias de dicha dependencia
gubernamental, por lo que solicita ser desvinculado del presente trámite.
8.    CONSIDERACIONES
8.1.    COMPETENCIA
Y OPORTUNIDAD
La Sala Séptima de
Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional, en desarrollo de las facultades
conferidas en los artículos 86 y 241, numeral 9, de la Constitución, y 33 del
Decreto 2591 de 1991 y 49 del Reglamento de la Corporación es competente para
revisar los fallos de tutela adoptados en el proceso de esta referencia.
8.2.         PROBLEMA JURÍDICO
A partir de la información suministrada por cada una
de los organismos que de forma oportuna presentaron sus escritos, así como de
los hechos narrados por los accionantes, la Sala advierte una problemática
mucho más amplia y compleja que la que a primera vista podría deducirse. Ello
por cuanto las entidades encargadas de administrar el régimen de prima media,
vienen presentando inconvenientes en relación con la prestación de un servicio
oportuno y efectivo frente a los diferentes requerimientos de carácter
prestacional que ante ellos se eleva, siendo uno de ellos, como en los casos de
la referencia, el cumplimiento de fallos judiciales y la respuesta de fondo a
los derechos de petición.
Por esta razón, la Sala encuentra que el problema a
jurídico a resolver no solamente tiene que ver con la vulneración de los
derechos fundamentales invocados por los peticionarios cuyas acciones de tutela
se revisa en esta providencia, sino con una situación mucho mayor relacionada
con la prestación del servicio por parte del Instituto de Seguros Sociales en
liquidación y la Administradora Colombiana de Pensiones –Colpensiones-.
Para analizar y resolver la forma en que estos
problemas administrativos afectan los derechos fundamentales de los usuarios, la
Sala estudiará, en primero lugar, los principios constitucionales que
irrigan el derecho a la seguridad social, como preámbulo para indagar sobre la
procedencia de la tutela para solicitar el cumplimiento de fallos judiciales y
garantizar el derecho de petición; en segundo término, contextualizará
el marco jurídico que dio lugar a la transición del ISS a Colpensiones y, finalmente,
resolverá el caso concreto.
8.3.   PRINCIPIOS DEL DERECHO A LA
SEGURIDAD SOCIAL
La Constitución Política consagra en su artículo 48 el
derecho a la seguridad social, que se define por ser (i) un servicio público de
carácter obligatorio, cuya cobertura se debe ampliar progresivamente y se
encuentra bajo la dirección, coordinación y control del Estado y, (ii) un
derecho irrenunciable que se garantiza a todos los habitantes. Además, la norma
Superior establece que la garantía de dicho derecho estará orientada bajos los
principios de eficiencia, universalidad y solidaridad.
En relación con lo anterior, las normas
internacionales que en razón del bloque de constitucionalidad integran el
ordenamiento jurídico, también han contemplado el derecho a la seguridad
social. Así, el artículo 22 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos
de 1948 establece: [t]oda persona como miembro de la sociedad, tiene derecho
a la seguridad social, y a obtener, mediante el esfuerzo nacional y la
cooperación internacional, habida cuenta de la organización y los recursos de
cada Estado, la satisfacción de los derechos económicos, sociales y culturales,
indispensables a su dignidad y al libre desarrollo de su personalidad.
Asimismo, en la Observación General No. 19, el
Comité de Derechos Económicos Sociales y Culturales[7] trazó el contenido de
este derecho y determinó que éste incluye el derecho a obtener y mantener
prestaciones sociales, ya sea en efectivo o en especie, sin discriminación, con
el fin de obtener protección, en particular contra: a) la falta de ingresos procedentes
del trabajo debido a enfermedad, invalidez, maternidad, accidente laboral,
vejez o muerte de un familiar; b) gastos excesivos de atención de salud; c)
apoyo familiar insuficiente, en particular para los hijos y los familiares a
cargo.
Ahora bien, como se desprende del propio artículo 48
citado, el derecho a la seguridad social debe observar ciertos principios que
resultan de vital importancia a la hora de garantizar a los ciudadanos una
adecuada prestación del mismo por parte del Estado. En tal sentido, la Corte
Constitucional en sentencia T-283 de 2013[8],
desarrolló el contenido de cada uno de ellos en la siguiente forma:
En cuanto al principio de universalidad,
indicó:
“consiste en garantizar la protección para todas las
personas, sin ninguna discriminación y en todas las etapas de la vida. En la
Observación General No. 19, el Comité DESC desarrolla el contenido de este
derecho y establece que el sistema de seguridad social debe abarcar las
siguientes nueve contingencias que se constituyen en las ramas principales de
la seguridad social: asistencia en salud, enfermedad, vejez, desempleo, accidentes
laborales, prestaciones familiares, discapacidad, maternidad, supervivencia y
orfandad.”
Frente al principio de eficiencia, sostuvo que
este:
“implica la mejor utilización social y económica de
los recursos administrativos, técnicos y financieros disponibles para que los
beneficios a que da derecho la seguridad social sean prestados en forma
adecuada, oportuna y suficiente. La jurisprudencia[9] de esta Corporación
ha definido la eficiencia como la elección de los medios más adecuados para el
cumplimiento de los objetivos, de manera que se maximicen los resultados y se
obtenga más utilidad para aumentar el cubrimiento e incrementar el bienestar de
las personas.”
Finalmente, respecto de la solidaridad,
expresó:
“hace referencia a la práctica de la
mutua ayuda entre las personas, las generaciones, los sectores económicos, las
regiones y las comunidades, bajo el principio de cooperación del más fuerte
hacia el más débil. Al respecto, el artículo 2 de la Ley 100 de 1993 establece
que el Estado tiene la obligación de garantizar la solidaridad en el régimen de
Seguridad Social mediante la participación, control y dirección del mismo.
Además, determina que los recursos provenientes del erario público en el
sistema se aplicarán siempre a los grupos de población más vulnerables.”
De acuerdo con lo trascrito, como los casos que se
revisan se relacionan con una adecuada prestación del servicio por parte de las
instituciones públicas que están encargadas de la seguridad social en Colombia,
para esta Sala adquiere particular relevancia el principio de eficiencia. Ello
es así, porque tal como lo previó el Constituyente en su artículo 48, es a
través de las instituciones de carácter público o privado, que debe
garantizarse su prestación.
Partiendo de esto, la Sala considera que el despliegue
institucional llevado a cabo por el Estado para garantizar el derecho a la
seguridad social y, en consecuencia, todos los demás que puedan derivarse de
este como la salud y el mínimo vital, debe estar sujeto a los principios atrás
anotados y, especialmente, al de eficiencia. En tal medida, según lo desarrolla
el artículo 2º de la Ley 100 de 1993, este se manifiesta en una mejor
utilización de los recursos administrativos, técnicos y financieros, para que
los beneficios que envuelve la seguridad social sean prestados en forma
adecuada, oportuna y eficiente.
Las instituciones deben entonces propender por una
adecuada y eficiente utilización de los recursos administrativos para poder
brindar al ciudadano un servicio público de calidad. Cuando esto no se logra, la
Sala advierte que, tal cual se desprende de los casos que se revisa, los
principales afectados son los usuarios del Sistema de Seguridad Social en
Salud, que en uso de los mecanismos legales predispuestos por el legislador,
acuden ante las autoridades judiciales manifestando su inconformidad con el
objetivo de lograr que, en efecto, se ordene a las mismas garantizar su derecho
a la seguridad social.
Precisamente, una de estas manifestaciones es el uso
de la acción de tutela para solicitar la protección del derecho a la seguridad
social de quienes se ven afectados por las acciones u omisiones de las
entidades encargadas de prestar dicho servicio público. Por esta razón, por
resultar de vital importancia para el presente fallo, a continuación la Sala
estudiará si el recurso de amparo es procedente para ello, específicamente,
para exigir el cumplimiento de sentencias que reconocen derechos pensionales y,
la solución oportuna de las peticiones que en el mismo sentido se dan.
8.4.1. Procedencia excepcional de la
acción de tutela para el cumplimiento de una providencia judicial que reconoce
derechos pensionales
En el marco del Estado social de derecho, la Constitución
garantiza a todo ciudadano la posibilidad de acudir a los jueces para dirimir
conflictos entre sí o como consecuencia de su relación con el Estado.
Concretamente, el acceso a la administración de justicia abarca la capacidad
con que cuentan los asociados para ejercer acciones que permitan hacer valer
sus derechos ante la justicia y, además, la posibilidad de que las decisiones
que se tomen en ese sentido sean cumplidas por parte de quienes son sujetos
pasivos de la decisión.
La adecuada administración de justicia, responde a su
vez, a la garantía que debe brindarse del derecho fundamental al debido proceso
con el fin de evitar dilaciones injustificadas que hagan efectivo el derecho
reclamado. Así, la Corte Constitucional ha indicado que una de los elementos
sin los cuales los anteriores postulados no podrían funcionar, sería el debido
acatamiento de providencias judiciales, pues constituyen una de las principales
garantías de la protección efectiva de los derechos fundamentales:
“La capital importancia
que para el interés público tiene el cumplimiento de las sentencias obliga a
los jueces y tribunales adoptar las medidas necesarias y  adecuadas para
garantizar la plena efectividad de los derechos fundamentales, lo mismo que a
la autoridad condenada al cumplimiento oportuno”[10]
Iguales consideraciones expuso la Corte Constitucional
al manifestar que:
El acceso a la
administración de justicia, garantizado en el artículo 229 Superior, no implica
solamente la posibilidad de acudir ante el juez para demandar que deduzca de la
normatividad vigente aquello que haga justicia en un evento determinado, sino
que se concreta en la real y oportuna decisión judicial y, claro está, en la
debida ejecución de ella. Esto, a la vez, representa una culminación del debido
proceso, que no admite dilaciones injustificadas en el trámite de los asuntos
puestos en conocimiento de los jueces ni, por supuesto, en el cabal y pleno
desarrollo de lo que se decida en el curso de los juicios”[11].
De modo que, si bien el Estado debe garantizar el
acceso a la justicia y brindar un debido proceso garante de los derechos
fundamentales, las decisiones que se tomen como consecuencia de lo anterior
también resultan de vital importancia para complementar dicha garantía, pues en
el cumplimiento está la efectividad de los derechos.
Determinada como está la importancia del cumplimiento
de las providencias judiciales, ahora cabe indagar si la acción de tutela es el
mecanismo idónea para garantizar tal cosa.
Al respecto, esta Corporación ha establecido que la
acción de tutela por ser un mecanismo subsidiario, solo es procedente cuando se
han agotado los medios ordinarios que la persona tenga a su alcance. En el caso
de las sentencias judiciales que ordenan el pago y reconocimiento de una mesada
pensional, la norma prevé el proceso ejecutivo. Conforme a la jurisprudencia,
la procedencia o no de la acción de tutela para efectos del cumplimiento de una
providencia judicial, resulta en todo caso excepcional. Así pues, cuando se
trata de una obligación de hacer, ha señalado que es factible acudir al
mecanismo de amparo para lograr tal propósito, dado que los medios ordinarios
previstos por el ordenamiento jurídico no siempre resultan idóneos para lograr
tal propósito.
Contrario a lo anterior, ha expresado que la acción de
tutela resulta improcedente cuando se trata del cumplimiento de obligaciones de
dar, teniendo en cuenta que para ello la ley estipula el proceso ejecutivo,
aduciendo además que la finalidad del recurso de amparo se enmarca en su
carácter subsidiario y no puede entrar a sustituir los medios ordinarios para
lograr la efectiva protección de un derecho fundamental.
No obstante, esta regla no es absoluta. En algunos
pronunciamientos, la Corte Constitucional ha indicado que cuando está de por
medio la afectación de otros derechos y principios fundamentales como la vida,
la dignidad humana y la integridad física y moral es procedente que mediante
este mecanismo residual y subsidiario se ordene que el derecho debidamente
reconocido se ejecute, lo que se traduce en la inclusión nómina a quien se le
reconoció el estatus de pensionado[12].
Al respecto, en sentencia T-631 de 2003[13], la Corte
advirtió lo siguiente:
“Y, en esta línea de reflexión, la
Corte ha considerado procedente la acción de tutela en aquellos casos en los
que se ha exigido el cumplimiento de sentencias que reconocen pensiones, como
quiera que si el juez de tutela se abstiene de ordenar la inclusión en nómina
de los peticionarios convalida la afectación del mínimo vital de los mismos[14], lo cual constituye una excepción a la regla según la cual
la tutela es improcedente si persigue el cumplimiento de sentencias que generan
obligaciones de dar”.
En razón de la revisión tutelas por la Corte
Constitucional, esta ha tenido la oportunidad de conocer solicitudes de amparo
similares a las que ahora se estudian. Por ejemplo, en la sentencia T-440 de
2010, el accionante presentó una petición escrita para que se diera
cumplimiento a una sentencia que ordenó al ISS pagarle la pensión de vejez,
puesto que era padre cabeza de familia y se encontraba desempleado. Con
fundamento en el artículo 25 de la Convención Americana de Derechos Humanos y
el artículo 2 del Pacto de Derechos Civiles y Políticos, al igual que los
artículos 229 y 29 de la Constitución Política, esta Corporación adujo que:
“tanto las autoridades públicas como
particulares, deben acatar los fallos judiciales con el fin de garantizar la
efectiva materialización de los derechos fundamentales y, además, el goce pleno
de los mismos por quienes acceden a la administración de justicia, lo que a su
vez soporta una garantía constitucional del Estado Social de Derecho”[15]
De forma reciente, en la sentencia T-657 de 2011[16],
esta misma Sala conoció de una solicitud de tutela donde se requería el
cumplimiento de un fallo proferido al interior de un proceso ordinario laboral,
en donde se reconocía a favor del accionante una pensión de invalidez. La Sala
encontró que si bien se trataba de una obligación de dar
y el proceso
ejecutivo fungía como el medio idóneo para hacerla valer, éste no contaba con
la validez y eficacia que caracteriza la acción de tutela “toda vez que
tratándose de derechos fundamentales, como el debido proceso, el acceso a la
administración de justicia, o el derecho al mínimo vital, etc., un proceso
ejecutivo no es el medio más adecuado ni expedito para que ellos dejen de ser
vulnerados por parte de la Administración renuente al cumplimiento de las
decisiones judiciales”.
Así, aun cuando lo
pertinente sea el proceso ejecutivo, éste medio judicial resulta ineficaz para
proteger los derechos fundamentales amenazados o vulnerados por la entidad que
se niega a cumplir un fallo que genera obligaciones de dar. En consecuencia, la
acción de tutela se torna como el mecanismo que, de manera excepcional, procede
para lograr el cumplimiento de estas providencias, con el fin de proteger el
derecho a la pensión de las personas a quienes se les ha reconocido.
8.4.2. Garantía y protección del
derecho fundamental de petición. Reiteración de jurisprudencia
Nuestra Carta Política, consagra en su artículo 23 que
“toda persona tiene derecho a presentar peticiones respetuosas a las
autoridades por motivos de interés general o particular y a obtener pronta
resolución. El legislador podrá reglamentar su ejercicio ante organizaciones
privadas para garantizar los derechos fundamentales”.
En relación con las características esenciales del
derecho de petición, ha sido clara y reiterativa la jurisprudencia de la Corte
Constitucional, al considerar que el núcleo esencial de este derecho reside en
la resolución pronta y oportuna de la situación presentada por el petente.
Los lineamientos generales, del derecho de petición
han sido resumidos así por la jurisprudencia, en sentencia
T-1160A del 1 de noviembre de  2001[17],
y que rigen este derecho
fundamental[18] de la siguiente manera:
“a) El derecho de petición es fundamental y
determinante para la efectividad de los mecanismos de la democracia
participativa. Además, porque mediante él se garantizan otros derechos
constitucionales, como los derechos a la información, a la participación
política y a la libertad de expresión.
b) El núcleo esencial del derecho de petición reside
en la resolución pronta y oportuna de la cuestión, pues de nada serviría la
posibilidad de dirigirse a la autoridad si ésta no resuelve o se reserva para
sí el sentido de lo decidido.
c) La respuesta debe cumplir con
estos requisitos: 1. oportunidad 2. Debe resolverse de fondo, clara, precisa y
de manera congruente con lo solicitado 3. Ser puesta en conocimiento del peticionario.
Si no se cumple con estos requisitos se incurre en una vulneración del derecho
constitucional fundamental de petición.
d) Por lo anterior, la respuesta no implica aceptación
de lo solicitado ni tampoco se concreta siempre en una respuesta escrita.
e) Este derecho, por regla general, se aplica a
entidades estatales, esto es, a quienes ejercen autoridad. Pero, la
Constitución lo extendió a las organizaciones privadas cuando la ley así lo
determine.
f) La Corte ha considerado que cuando el derecho de
petición se formula ante particulares, es necesario separar tres situaciones:
1. Cuando el particular presta un servicio público o cuando realiza funciones
de autoridad. El derecho de petición opera igual como si se dirigiera contra la
administración. 2. Cuando el derecho de petición se constituye en un medio para
obtener la efectividad de otro derecho fundamental, puede protegerse de manera
inmediata. 3. Pero, si la tutela se dirige contra particulares que no actúan
como autoridad, este será un derecho fundamental solamente cuando el Legislador
lo reglamente.
g) En relación con la oportunidad de la
respuesta, esto es, con el término que tiene la administración para resolver
las peticiones formuladas, por regla general, se acude al artículo 6º del
Código Contencioso Administrativo que señala 15 días para resolver. De no ser
posible, antes de que se cumpla con el término allí dispuesto y ante la
imposibilidad de dar una respuesta en dicho lapso, la autoridad o el particular
deberá explicar los motivos y señalar el término en el cual se realizará la
contestación.  Para este efecto, el criterio de razonabilidad del término será
determinante, puesto que deberá tenerse en cuenta el grado de dificultad o la
complejidad de la solicitud. Cabe anotar que la Corte Constitucional ha
confirmado las decisiones de los jueces de instancia que ordenan responder
dentro del término de 15 días, en caso de no hacerlo, la respuesta será
ordenada por el juez, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes.
h) La figura del silencio administrativo no libera a
la administración de la obligación de resolver oportunamente la petición, pues
su objeto es distinto. El silencio administrativo es la prueba incontrovertible
de que se ha violado el derecho de petición.
i) El derecho de petición también es aplicable en la
vía gubernativa, por ser ésta una expresión más del derecho consagrado en el
artículo 23 de la Carta. Sentencias T-294 de 1997 y T-457 de 1994.”[19]
En la sentencia T-1006 del 20 de septiembre
de 2001,[20]la
Corte adicionó dos reglas jurisprudenciales más:
“j)La falta de competencia de la entidad ante quien se
plantea no la exonera del deber de responder”;[21]
“k) Ante la presentación de una petición, la entidad
pública debe notificar su respuesta al interesado”.[22]
Así las cosas, la vulneración del derecho de petición
se presenta por la negativa de un agente de emitir respuesta de fondo, clara,
oportuna y en un tiempo razonable, y por no comunicar la respectiva decisión al
petente.
La Corte Constitucional ha establecido que el derecho
de petición es un derecho fundamental que se presenta de una forma compleja
pues, en primer lugar, constituye la herramienta de ejercicio de los demás
derechos fundamentales[23],
pese a lo cual no pierde su naturaleza de derecho fundamental autónomo, pero,
además, tiene como fin salvaguardar la participación de los administrados en
las decisiones que los afectan y en la vida de la Nación[24].
El derecho de petición faculta a toda persona a elevar
solicitudes respetuosas a las autoridades públicas –y en casos especiales a los
particulares-, e involucra al mismo tiempo la obligación para la autoridad
pública de emitir una respuesta que, si bien no tiene que ser favorable a las
pretensiones del peticionario, sí debe ser oportuna, resolver de fondo lo
requerido por el peticionario y ser puesta en conocimiento del mismo.
Del análisis anterior, se destaca que el derecho de
petición exige por parte de las autoridades, una decisión de fondo a lo
requerido por el ciudadano. Esto implica la proscripción de respuestas evasivas
o abstractas, ello no quiere decir que necesariamente la respuesta deba ser
favorable. La respuesta de fondo implica un estudio sustentado del requerimiento
del peticionario, acorde con las competencias de la autoridad frente a la que
ha sido presentada la petición.
8.6.   TRANSICIÓN DEL INSTITUTO DE
SEGUROS SOCIALES A COLPENSIONES
Para el año 1945, se presentó ante el Senado de la
República un proyecto de ley que pretendía regular lo relacionado con el seguro
social obligatorio de los colombianos, iniciativa gubernamental que
posteriormente sería aprobada mediante la Ley 90 de 1946, cuyo artículo 8 dio
vida al entonces denominado Instituto Colombiano de Seguros Sociales (ICSS).
Según esta norma, se constituyó como una entidad que debía sostenerse
financieramente a partir de tres fuentes: los aportes de los empleadores en una
proporción del 50%, de los trabajadores en un 25% y del Estado en un 25%.
Mucho más adelante, en desarrollo del artículo 48 de la
Constitución Política de 1991, el Instituto de Seguros Social, previas
transformaciones[25],
fue acogido por la Ley 100 de 1993, que creó el Sistema Integral de Seguridad
Social, conformado principalmente por tres subsistemas: salud, pensiones y
riegos profesionales. La entidad se mantuvo como administradora del Régimen
Solidario de Prima Media con Prestación Definida, conforme al artículo 52 de
dicha norma.
No obstante, el funcionamiento del ISS no superó las
expectativas para las cuales se creó, como consecuencia de las constantes
fallas administrativas y financieras que venía presentando. En consecuencia, el
artículo 155 de la Ley 1151 de 2007[26],
creó una nueva empresa industrial y comercial del Estado, con personería
jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente, vinculada al
Ministerio de la Protección Social, a la cual denominó Administradora
Colombiana de Pensiones, Colpensiones.
Creada la nueva entidad, el mismo precepto dispuso que
el Gobierno debería tomar las medidas necesarias para proceder a la liquidación
de Cajanl EICE, Caprecom y el Instituto de Seguros Sociales, en lo que a la
administración de pensiones se refiere. Así pues, en uso de dicha facultad el
Gobierno Nacional profirió los Decretos 2011[27],
2012[28]
y 2013[29]
del 28 de septiembre de 2012, a través de los cuales establece las pautas y
directrices que permiten la liquidación del ISS y entrada en operaciones de la
Administradora Colombiana de Pensiones, Colpensiones.
De acuerdo con lo señalado por el artículo1 del
Decreto 2011 de 2012, la entrada en operaciones de Colpensiones se dio el mismo
día de su promulgación, es decir, el 28 de septiembre de 2012. En seguida, el
artículo 2 contempló la continuidad en el Régimen de Prima media con prestación
definida de los afiliados y pensionados en la nueva entidad, así:
“Los afiliados  y pensionados del Régimen de Prima
Media con Prestación Definida administrado por el Instituto de Seguros
Sociales-ISS, mantendrán su condición en la Administradora Colombiana de
Pensiones-COLPENSIONES, así como los derechos y obligaciones que tienen el
mismo régimen, sin que ello implique una selección o traslado de régimen del
Sistema General de Pensiones”.
Asimismo, el artículo 3 del referido Decreto señala
como una de las principales funciones de Colpensiones la de “[r]esolver las
solicitudes de reconocimiento de derechos pensionales, inclusive aquellas que
habiendo sido presentadas ante el Instituto de Seguros Sociales ISS, o la Caja
de Previsión Social de Comunicaciones-CAPRECOM, no se hubieren resuelto” a
la entrada en vigencia de la norma citada.
Por su parte, el Decreto 2013 contempla la forma en la
cual se hace el tránsito desde el ISS hacia Colpensiones, de todos los
documentos y archivos relacionados con el reconocimiento y pago de prestaciones
sociales, e igualmente se establecen los términos a partir de los cuales cesa
el conocimiento de los fallos judiciales por parte de uno y comienza la
actividad del otro. Específicamente, en cuanto al cumplimiento de sentencias,
indica la norma:
“Artículo 35. De los procesos judiciales. (…)
El Instituto de Seguros Sociales en liquidación
continuará atendiendo los procesos judiciales en curso derivados de su gestión
como administradora del régimen de prima media con prestación definida, por el
término de tres (3) meses, contados a partir de la entrada en vigencia del
presente decreto. Vencido dicho término, los procesos deberán ser entregados a
COLPENSIONES entidad que continuará con el trámite respectivo.
Durante ese mismo término el Instituto de Seguros
Sociales en Liquidación, tendrá a su cargo la sustanciación de los trámites y
la atención de las diligencias prejudiciales y judiciales convocadas y
notificadas con anterioridad ala entrada en vigencia del presente decreto.
Las sentencias judiciales que afecten a los fondos de
prestaciones de invalidez, vejez y muerte, o relacionadas con la función de
administración del Régimen de Prima Media con Prestación Definida serán
cumplidas por COLPENSIONES”.
Del mismo modo, el decreto también previó la entrega
de archivos físicos del ISS a Colpensiones, cuyo proceso se caracteriza por la
elaboración de inventarios por cada Seccional, conforme a las normas dictadas
por el Archivo General de la Nación al respecto[30].
9.    CASO CONCRETO
9.1.
CONTEXTO DEL PROBLEMA
9.1.1.
De acuerdo con las consideraciones
anotadas, el derecho fundamental a la seguridad social es una garantía
constitucional en cabeza de los asociados (artículo 48 Superior), estando a
cargo del Estado la labor de desplegar todas las medidas necesarias para un
efectivo goce del mismo. Esto significa que además del reconocimiento formal,
es imprescindible la implementación de una estructura institucional que permita
brindar las prestaciones derivadas de tal derecho, es decir, los instrumentos
de materialización.
9.1.2.
En su historia reciente, Colombia
ha contado con el Instituto de Seguros Sociales como la entidad encargada de
administrar el régimen de prima media, que a su vez, verifica el cumplimiento
por parte de los usuarios de los requisitos exigidos por ley para que les sea
reconocida y pagada diferentes prestaciones tales como la pensión (jubilación,
invalidez o sobrevivientes), la indemnización sustitutiva, bonos pensionales y
reliquidación de mesadas.
9.1.3. No obstante lo anterior, la vida
jurídica del Instituto de Seguros Sociales culminó en el año 2007, cuando a
través del artículo 55 de la Ley 1151 de esa anualidad, se creó una nueva
entidad denominada Administradora Colombiana de Pensiones, Colpensiones, que
igualmente estaría a cargo de administrar el régimen de prima media con
prestación definida y que asumiría todas las obligaciones contraídas por el ISS
a lo largo de sus décadas de funcionamiento, es decir, todo lo relacionado al
reconocimiento y pago de prestaciones sociales, entre otras. Posteriormente, en
desarrollo de dicho precepto normativo, el Gobierno Nacional expidió los
Decretos 2011, 2012 y 2013 de 2012, donde ordenó la liquidación del ISS y, de
manera simultánea dispuso la entrada en operación de Colpensiones, dejando allí
plasmados los lineamientos que debían seguirse para un adecuado tránsito en el
relevo de funciones.
9.1.4. Ahora bien, de esta breve reseña
puede indicarse que la existencia de una adecuada estructura institucional en
la administración del sistema zde seguridad social, orientada por los
principios de eficacia y eficiencia, permite al Estado garantizar a cada uno de
los ciudadanos el goce efectivo de sus derechos fundamentales, especialmente,
la vida digna, la salud y el mínimo vital. En este orden de ideas, vale la pena
recordar que la jurisprudencia constitucional ha destacado la importancia del
principio de eficacia cuando se trata de procesos administrativos que
involucran derechos fundamentales[31],
escenarios donde la administración pública está obligada a resolver problemas y
no simplemente a manifestar que lo están haciendo. A partir de esta afirmación,
la Corte ha concluido que las múltiples deficiencias administrativas o la
ineficacia del sistema, no pueden ser razones válidas para disculpar la
protección de los derechos fundamentales de las persona.
9.1.5. Teniendo en cuenta lo anterior,
y apoyada en la información suministrada por los organismos de control,
Defensoría y Procuraduría, además de los hechos que dieron origen a las
sentencias de tutela que se revisan, la Sala considera que, tal como lo
manifestó inicialmente, el problema jurídico a resolver no está circunscrito de
manera exclusiva a la presunta vulneración de los derechos fundamentales
invocados por los peticionarios, sino que, va mucho más allá, en tanto está
relacionado con los inconvenientes de carácter administrativo que actualmente
presentan las entidades demandadas, situación que puede afectar de manera
considerable el efectivo goce de los derechos de los usuarios.
9.1.6. Así pues, la Sala se pregunta si
el ISS en liquidación y Colpensiones, quebrantan el derecho fundamental a la
seguridad social de los usuarios del régimen de prima media, al excusar el
cumplimiento de sus funciones como entidades administradoras, en los problemas
administrativos sobrevenidos en razón de la transición institucional cuyo
objetivo es la asunción por parte de Colpensiones de todas las obligaciones que
estaban cabeza del ISS.
9.1.7. Para responder a esta pregunta,
la Sala considera necesario primero enunciar qué clase de problemas
administrativos surgieron a raíz de lo anterior, para luego, si es el caso,
plantear las soluciones pertinentes.
9.2.
Principales
problemas administrativos expuestos por las entidades demandadas
9.2.1.
De acuerdo con Colpensiones, el
ISS ha enfrentado problemas estructurales durante las últimas dos décadas de
funcionamiento, siendo una de los más significativos la incapacidad
institucional de esa entidad para atender de manera oportuna las solicitudes de
quienes aspiran a acceder por primera vez a una pensión o a la reliquidación de
una ya reconocida. Igualmente, sostiene que otra arista de la crisis
administrativa que la caracterizó fue la inoportuna atención de las órdenes
impartidas por los jueces de tutela.
9.2.2.
En este sentido, sus cifras
señalan que al entrar en operación, existían 559.402 peticiones que no habían
sido atendidas oportunamente por el ISS y 31.086 acciones de tutela activas en
contra de la misma entidad. Así pues, consideran que a pesar los múltiples
esfuerzos realizados, no han podido solucionar a cabalidad ninguno de los
problemas estructurales de la administración del ISS.
9.2.3.
En esta línea, Colpensiones
identificó como causas de tal colapso las siguientes:
“(1) el número de peticiones sin atender por el
ISS al momento del traslado excedían los cálculos que razonablemente había
realizado la entidad. En efecto, se había calculado que las peticiones
acumuladas serían 184.762 basado en el promedio mensual, pero estas excedieron
dicha previsión en 67.238; (2)éste volumen a su vez, excedió las
capacidad mensual calculada por Colpensiones para evacuar esas peticiones
atrasadas (…) (3) Adicionalmente, se han presentado dificultades en el
ISS para cumplir con el traslado de información esencial para que Colpensiones
pueda asumir sus funciones (…) (4) el alto número de peticiones
interpuestas directamente contra Colpensiones (…) (5) muchas de las
peticiones que corresponde resolver al ISS son dirigidas también a
Colpensiones, sin que esta última tenga la competencia ni la información para
poder atenderlas (…) (6) de manera similar ha ocurrido en las acciones
de tutelas. De las 87.018 acciones de tutela recibidas durante los primeros 4
meses de funcionamiento de Colpensiones el 100% correspondían a situaciones que
debía resolver al ISS”.
9.2.4.
Según la entidad, frente a estas
circunstancias imprevisibles, señaló que reaccionó adoptando las siguientes medidas:
“(i) Contratación de personal de apoyo como planta
temporal para resolver solicitudes de prestaciones económicas provenientes de
la represa; contratación de 143 analistas y 32 revisores, Con lo anterior se
contará con una (sic) plan de 220
analistas y 55 revisores.
(ii) Optimización de la respuesta a peticiones, quejas
y reclamos en oficinas: a partir de enero de 2013 en promedio se responde el
mismo día de radicación de la solicitud el 57,5% de las solicitudes.
(iii) Optimización del proceso de corrección de
historia laboral: se han tomado las siguientes medidas:
a. Corrección automática de novedades inconsistentes.
b. Corrección de novedades sin número de afiliación
(novedades no correlacionadas).
d.
Creación automática de
relaciones laborales faltantes con constancia en los pagos.
(…)
(iv) Optimización respuesta a tutelas: contratación de
50 abogados adicionales como planta temporal con el fin de atender trámites de
tutela relacionadas con la administración del régimen de prima media (…)
(v) Cumplimiento de sentencias: se ha diseñado un
procedimiento que incluye los pasos necesarios para garantizar la seguridad
jurídica y la respuesta oportuna”[32]
9.2.5.
Basada en lo descrito, la Sala
encuentra que todas las entidades y organismos intervinientes en el presente
trámite de revisión han coincidido en el señalamiento de algunos problemas
específicos como los causantes de la inadecuada prestación del servicio a los
usuarios por parte de la nueva entidad administradora. Por ejemplo,
unánimemente concuerdan en que no se da una respuesta oportuna y de fondo a las
solicitudes de reconocimiento de pensión; otros, como la Defensoría del Pueblo,
sostienen que un factor determinante es el incumplimiento de las metas
acordadas para la entrega de toda la información de los usuarios,
específicamente, lo relacionado con trámites tales como novedades de nómina,
correcciones de historia laboral, bonos pensionales, etc. A partir de esto y
remitiéndose a la abundante información estadística y descriptiva contenida en
los informes de los órganos de control, la Sala concluye que existen tres
grandes problemas estructurales que impiden un eficaz cumplimiento de sus
funciones por parte Colpensiones:
(i)
La incapacidad administrativa
para resolver las peticiones de fondo, generando represamiento de las mismas;
(ii)
La falta de previsibilidad de
la nueva entidad para atender la alta carga de responsabilidades
administrativas heredadas del Instituto de Seguros Sociales en liquidación y;
(iii)
El retraso del ISS en
liquidación en la entrega física de los expedientes administrativos a la nueva
entidad.
9.2.6.
Así las cosas, la Sala analizará
cómo estas situaciones afectan los derechos fundamentales de los usuarios del
régimen de prima media.
9.3.
La
vulneración de los derechos fundamentales de los usuarios  del régimen de prima
media como consecuencia de los problemas administrativos presentados por
Colpensiones
9.3.1.
Tal como lo ha señalado esta
Corporación, el goce efectivo de los derechos fundamentales frente a la
administración pública, se desarrolla con fundamento en dos principios a saber,
la eficacia y eficiencia administrativa[33];
en tanto “permiten la
verificación objetiva de la distribución y producción de bienes y servicios del
Estado destinados a la consecución de los fines sociales propuestos por el
Estado Social de Derecho. Por lo tanto, la administración necesita un apoyo
logístico suficiente, una infraestructura adecuada, un personal calificado y la
modernización de ciertos sectores que permitan suponer la transformación de un
Estado predominantemente legislativo a un Estado administrativo de prestaciones”[34]
9.3.2.
En tal sentido, para esta Sala, la
estructura y funcionamiento de la administradora del régimen de prima media
debe estar orientada por los citados principios de eficacia y eficiencia
administrativa. Y no puede considerarse que sea de otra manera, pues de ello
depende la garantía de ciertos derechos fundamentales en cabeza de los usuarios
y beneficiarios del régimen, como por ejemplo, la seguridad social que,
correlativamente con el derecho al mínimo vital y a la salud, materialmente
depende del reconocimiento y pago oportuno de la mesada pensional u otros
emolumentos prestacionales derivados del sistema de seguridad social
colombiano.
9.3.3.
Para esta Sala, la situación del
Instituto de Seguros Sociales en liquidación y de Colpensiones, es
manifiestamente contraria a lo que se espera de una adecuada administración
pública, pues como lo han hecho ver los organismos de control en sus informes,
el déficit operacional es tal que ha desbordado la capacidad de la nueva
administradora del régimen. Frente a esto, Colpensiones ha reconocido la
concurrencia de diversos factores y situaciones que ha originado tales
problemas, de acuerdo con los datos precisados en apartes previos del presente
fallo.
9.3.4.
Así pues, para la Corte es
preocupante que como consecuencia de la falta de respuesta oportuna en las
solicitudes pensionales y del incumplimiento de fallos judiciales que reconocen
una mesada pensional, entre otros, sean los usuarios los que sufran las
consecuencias, por cuanto se desconocen y quebrantan sus derechos fundamentales
a la seguridad social, de petición, salud, mínimo vital y todos los demás que
puedan derivarse de la grave situación administrativa que persiste en el
proceso de transición del ISS en Liquidación a Colpensiones.
9.3.5.  Aunque existen razones que pueden justificar dichos
problemas, como por ejemplo, el represamiento de documentos y la demora en los
trámites de entrega de los expedientes administrativos, la Sala reitera lo que
por vía jurisprudencial ha señalado esta Corporación en cuanto a que“el  desorden administrativo en la base de
datos y de información del I.S.S., no puede ser padecido por los beneficiarios
del Sistema, quienes no deben asumir  la imprevisión y la desinformación
de la entidad con el padecimiento insoslayable de la afectación de sus
derechos”.
9.3.6. Así pues, la Sala no considera
necesario ahondar más en la descripción de los problemas administrativos que
padecen las entidades en cuestión, toda vez que dicha situación fue puesta en
evidencia desde un principio por cada uno de los organismos de control que
aportaron valiosa información al respecto.
9.3.7. En esta medida, es concluyente
que las constantes fallas administrativas en la prestación del servicio por
parte de la Administradora Colombiana de Pensiones y el Instituto de Seguros
Sociales en liquidación ha vulnerado el derecho fundamental a la seguridad
social de todos los usuarios del régimen de prima media.
9.4.
Medidas
a adoptar
9.4.1.
Con el único fin de proteger y
garantizar los derechos fundamentales de los usuarios del régimen de prima
media y de todo los demás ciudadanos cuyo goce efectivo de sus derechos depende
del adecuado funcionamiento de las entidades encargadas de reconocerlos, la
Sala considera necesario adoptar ciertas medidas para que ello sea posible.
9.4.2.
Para lograr tal propósito es
indispensable referirse al Auto 110 del 5 de junio de 2013[35], providencia mediante la
cual la Sala Novena de Revisión tomó medidas provisionales de protección frente
a la situación de bloqueo institucional presentada por la transición en la
administración del régimen de prima media del ISS en liquidación a Colpensiones
y, en donde, por igual, se pusieron en evidencia los problemas administrativos
presentados de acuerdo a lo descrito previamente.
Así pues, luego de una actividad probatoria similar a
la realizada en la presente sentencia, dicha providencia vislumbró la presencia
de un conjunto de obstáculos materiales y administrativos “que impiden el
cumplimiento de los términos dispuestos por el ordenamiento jurídico para la
resolución de las peticiones pensionales y el acatamiento de las órdenes
dictadas por los jueces de la República”.
En razón a esto, consideró que la solución de tales
problemas requerían la adopción de una decisión con efectos inter comunis por
cuanto aborda “la dimensión objetiva del derecho fundamental a la igualdad
y, en particular, el principio de asunción de cargas públicas de acuerdo a las
capacidades y necesidades de cada quien, pues quejan a un elevado y heterogéneo
número de personas, que se encuentran a la espera de resolución de sus
peticiones y cumplimiento a las sentencias (…)”. Además, según el auto, era
necesario tomar medidas provisionales de protección urgentes, mientras se
profiere una decisión de fondo en los asuntos sujetos a revisión por esa Sala.
Con fundamento en las pruebas recaudadas, la Sala Novena
circunscribió su decisión a las acciones y omisiones que en su momento fueron
responsabilidad del ISS, pero cuya actual observancia recae en Colpensiones,
por lo que excluyó de ella las peticiones radicadas directamente en esta última
entidad y las acciones de tutela por las acciones u omisiones de la misma.
De este modo, partiendo de las experiencias de esta
Corporación en una situación de similares características ocurrida con Cajanal,
que dieron lugar a las sentencias T-068 de 1998 y T-1234 de 2008, la Sala
Novena adoptó con ciertos matices las decisiones allí tomadas en cuanto a la
modificación de los términos jurisprudenciales dispuestos para la resolución de
las peticiones pensionales y el cumplimiento de los fallos judiciales, con el
ánimo de formular un plan que permitiera, en el menor tiempo posible, la
superación de la sistemática infracción constitucional del ISS en liquidación y
Colpensiones.
En tal sentido, la orientación general de la decisión
se estructuró de la siguiente manera:
“[D]isponer que Colpensiones tiene hasta el 31 de
diciembre de 2013 para responder los derechos de petición radicados ante el
ISS. Dentro de ese mismo término límite deberá cumplir todas las sentencias
dictadas en contra del ISS, pendientes de acatamiento, y las que se tomen luego
de esta decisión, en las que se ordene responder una petición o el
reconocimiento de una pensión negada en su momento por la entidad ahora en
liquidación. Así, mientras no se cumpla dicho plazo, aunque se entenderá
vulnerado el derecho de petición, se postergará el cumplimiento de la
sentencias hasta el 31 de diciembre de 2013. Lo expuesto, sin embargo,
únicamente en relación con las solicitudes radicadas en su momento ante el ISS
y los fallos que sean producto de acciones u omisiones de la misma entidad, y
con las salvedades que se realizarás más adelante”.
Precisamente, las salvedades a la que se hace
referencia tienen que ver con la mayor o menor restricción de los derechos
fundamentales de las personas, de acuerdo a las capacidades y necesidades de
cada una, siendo una de ellas la siguiente:
“Así, excluirá de las limitaciones dispuestas en el
fundamento jurídico 20 de esta providencia [cita anterior] a las personas ubicadas en el grupo con prioridad uno,
y tomará medidas de perentorio cumplimiento frente a Colpensiones para amparar
los derechos de las personas situadas en los grupos de prioridad uno, dos y
tres”.
En seguida, para definir concretamente cuál debía ser
la forma adecuada de tomar las medidas provisionales y con el ánimo de concebir
una fórmula lo más razonable posible, la Sala Novena acudió al principio de
igualdad teniendo en cuenta que las clasificaciones implicaban el riesgo de
dejar por fuera de una clase a alguien que debería estar y viceversa.
Así, descendiendo al tema en cuestión, la Sala Novena
determinó tres grupos de prioridad:
“En el primero ubicará a los sujetos con mayor
fragilidad y menor capacidad de soportar la espera en la resolución de sus
peticiones pensionales, y el cumplimiento a los fallos de tutela que
protegieron sus derechos. En los grupos dos y tres situará, progresiva y
proporcionalmente, a los sujetos con una mayor capacidad de asumir cargas públicas
con respecto al grupo uno”.
Dicho lo anterior, la mencionada providencia pasó a
caracterizar el grupo de personas afectadas por la problemática del ISS en
liquidación y Colpensiones, en donde advirtió lo siguiente:
“Primero, en él [grupo] se integran sujetos de especial protección constitucional en
razón de su edad (menores de edad o personas de la tercera edad), su condición
de salud (personas en condición de discapacidad), o su condición social[36]
(personas sin ingresos o ingresos bajos) y, los sujetos que no se encuentran en
ninguna de estas categorías constitucionales. Segundo, dependiendo del
contenido de la solicitud o la orden de tutela, se advierte la presencia de
personas que aguardan el reconocimiento de una pensión en cualquiera de sus
modalidades, la reliquidación de la misma, la indemnización sustitutiva de la
pensión, o la realización de un trámite administrativo dirigido a la corrección
de su historia laboral, la realización de novedades de nómina u otros trámites.
Así, en un primero momento la Sala excluirá del grupo prioritario a las
personas que no ostentan la calidad de sujetos de especial protección
constitucional, y a las que persigan la reliquidación de su pensión,
indemnización sustitutiva de la pensión o la realización de trámites
administrativos que no tengan relación con el reconocimiento actual de una
pensión. Los primeros por carecer de la tutela reforzada que ordena la
Constitución, y los segundos porque o bien tienen asegurado por lo menos su
mínimo vital cuantitativo, o bien no se encuentran en estado actual de
necesidad”.
No obstante esta caracterización, allí se indicó que a
pesar de existir una categoría de personas de especial protección
constitucional, dentro de la misma persisten diferencias materiales relevantes
que merecen distintos grados de protección. En tal sentido, adquiere relevancia
la mayor o menor capacidad económica de las personas y sus núcleos familiares,
por lo que un factor importante a tener en cuenta para esta diferenciación
dentro del grupo de especial protección constitucional es la base salarial
sobre la cual realizaron cotizaciones en el último año de servicios los
afiliados al régimen de prima media, al considerarse que el salario refleja la
condición social a la cual pertenece una persona. A partir de este supuesto, se
indicó lo siguiente:
“Tomando como base este presupuesto, la Sala
incorporará en un primer grupo prioritario a las personas que cotizaron en los
tres últimos meses de servicio sobre una base salarial promedio entre un (1)
salario mínimo legal mensual (en adelante SMLM) y uno y medio SMLM, y en un
segundo grupo prioritario a quienes cotizaron en el mismo periodo sobre una
base salarial promedio superior a la anterior y máxima 3 SMLM. Las personas que
excedan dichos límites se integrarán al grupo con menor prioridad, el número
tres, salvo en el caso de las personas en condición de invalidez, los menores
de edad y los mayores de 74 años de edad, los cuales harán parte del grupo con
mayor prioridad, como a continuación se justifica. Adicionalmente, frente a las
peticiones y órdenes de tutela que se refieren a asuntos distintos al
reconocimiento de una pensión, la Corte incluirá en el grupo con prioridad uno
a las personas que presentaron solicitudes o recibieron amparo, por aspectos
relacionados con el subsidio a la cotización y los auxilios para los ancianos
en condición de indigencia (Art. 25 a 30 y 257 a 262 L.100/93)”.
Finalmente, la providencia definió cada uno de los
grupos de prioridad en la siguiente forma:
“37. Igualmente, 2) hacen parte del grupo
con prioridad uno los sujetos de especial protección constitucional (Supra
36) que cumpliendo con alguno de los tres siguientes criterios, reclamen el reconocimiento
o pago de una pensión en cualquiera de sus modalidades: (i) independientemente
de su edad o estado de salud, los afiliados que en los tres últimos meses de
servicios realizaron cotizaciones sobre una base salarial máxima de uno y medio
salarios mínimos legales mensuales (SMLM), vigentes en el respectivo año de
cotización, y los casos de los potenciales beneficiarios de una pensión de
sobreviviente en los que el afiliado cotizó sobre la anotada base salarial, o
tenía reconocida una pensión que no excediera dicho monto o; (ii) las personas
en condición de invalidez calificada, que hubieren perdido un 50% o más de su
capacidad laboral y las que acrediten el padecimiento de una enfermedad de alto
costo o catastrófica, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 66 del Acuerdo
029 de 2011 de la Comisión de regulación en Salud o; (iii) los menores de edad
y las personas que tengan o superen los 74 años de edad. Adicionalmente, frente
a las peticiones y órdenes de tutela que se refieran a asuntos distintos al
reconocimiento de una pensión, hacen parte del grupo con prioridad uno: (iv)
las personas de especial protección constitucional de este grupo, referidas en
los literales ‘(i), (ii) y (iii)’ de este párrafo, que realicen trámites
previos al reconocimiento actual de la una pensión y; (v) sin importar la edad
o estado de salud del actor, las personas que presentaron solicitudes o
recibieron amparo por aspectos relacionados con el subsidio a la cotización o
con los auxilios para los ancianos en condición de indigencia (Art. 25 a 30 y 257 a 262 L.100/93)”.
“38. De modo semejante, 3) hacen parte del grupo
con prioridad dos los sujetos de especial protección constitucional (Supra
36) que no cumplan los criterios de acceso al grupo de prioridad uno, que
reclamen el reconocimiento o pago de una pensión en cualquiera de sus
modalidades y reúnan las siguientes condiciones: independientemente de su edad
o estado de salud, los afiliados que en los tres últimos meses de servicios
realizaron cotizaciones sobre una base salarial superior a uno y medio SMLMV y
máxima de 3 SMLM, vigentes en el respectivo año de cotización, y los casos de
los potenciales beneficiarios de una pensión de sobreviviente en los que el
afiliado cotizó sobre la anotada base salarial o una inferior, o tenía
reconocida una pensión que no excediera dicho monto. Asimismo, 4) hacen
parte del grupo con prioridad tres los sujetos de especial protección
constitucional (Supra 36)[37]
que no cumplan los criterios de acceso a los grupos de prioridad uno y dos, que
reclamen el reconocimiento y pago de una pensión”.
“39. Finalmente, 5) la Sala precisa que en todo
caso las restantes peticiones pensionales o sentencias judiciales que sean
producto del proceso de transición del ISS en liquidación a Colpensiones no
hagan parte de alguno de los tres grupos prioritarios, deberán ser respondidas
y satisfechas, respectivamente, en la fecha límite asumida por Colpensiones, es
decir, el 31 de diciembre de 2013”.
Establecidos estos criterios de clasificación, la
Corte pasó a determinar de manera concreta los mecanismos específicos de
salvaguarda constitucional:
“41. En ese orden de ideas, la Sala dispondrá que los
jueces de la República al momento de resolver las acciones de tutela por
violación del derecho de petición de solicitudes radicadas en su momento ante
el ISS o contra resoluciones en que el ISS resolvió sobre el reconocimiento de
una pensión o, sobre los incidentes de desacato por tutelas concedidas por
acciones u omisiones de la misma entidad, se seguirán las siguientes reglas: 1)
en los casos en que se cumplan las reglas de procedibilidad formal y material
de la acción de tutela (SU-975/03 f.j. 3.2.2.), el juez concederá la tutela del
derecho de petición o el reconocimiento de la pensión, según el caso, pero
dispondrá que Colpensiones tiene hasta el 31 de diciembre de 2013 para cumplir
el fallo de acuerdo al orden de prioridad de que trata esta providencia, salvo
en el caso de las personas ubicadas en el grupo con prioridad uno, evento en el
cual deberá acatarse la sentencia dentro del término dispuesto en el párrafo 42
de esta providencia y; 2) Colpensiones tendrá hasta el 31 de diciembre de 2013
para cumplir las sentencias que ordenaron la contestación de una petición o el
reconocimiento de una pensión, por lo que las sanciones por desacato dictadas a
la fecha de comunicación de este auto se entenderán suspendidas hasta dicha
data”.
“42. Quedan excluidas de la anterior restricción las
personas ubicadas en el grupo con prioridad uno referido en el fundamento
jurídico 37 de esta providencia. En ese sentido, cuando la acción de tutela sea
presentada por ellos el juez seguirá las reglas jurisprudenciales corrientes
sobre derecho de petición (SU-975/03 f.j. 3.2.2.), procedibilidad de la acción
de tutela, e imposición de sanciones por desacato. Igualmente, en los eventos
en que el juez ya hubiere fallado, incluso sin vincular a la liquidadora del
ISS en liquidación, deberá en todo caso, de oficio o a petición de cualquiera
de las partes, ordenar que la entidad envíe el expediente a Colpensiones dentro
de los tres días siguientes a la comunicación de la providencia, sin que por
ello se genere la nulidad pues las dos entidades se encuentran vinculadas por
los efectos inter comunis del presente auto de medidas cautelares. Asimismo,
ordenará a Colpensiones que resuelva la petición o reconozca la pensión, según
el caso, dentro de los cinco días siguientes al recibo del expediente. La Sala
precisa que (i) con el objeto de permitir la realización de ajustes por parte
del ISS y Colpensiones en el cumplimiento de esta medida, la posibilidad de
sanción por desacato solo será procedente a partir del 30 de agosto de 2013,
por lo que las sanciones por desacato dictadas a la fecha de comunicación de
este auto se entenderán suspendidas hasta dicho momento y; (iii) evaluará en
los próximos meses el avance en la atención del grupo con prioridad uno, y de
ser el caso aplicará el levantamiento de la restricción referida en el párrafo
anterior a las personas que hacen parte del grupo con prioridad dos y,
ulteriormente a los del grupo con prioridad tres”.
9.4.17. Ahora bien, teniendo en cuenta
estas reglas, la Sala pasará a resolver puntualmente los casos concretos, para
así, determinar en qué medida los inconvenientes administrativos presentados
por las entidades demandadas quebrantaron los derechos fundamentales de los
accionantes.
9.5.
SOLUCIÓN DE LOS CASOS
CONCRETOS
9.5.1.
Exp. T-3.762.813
El señor Zabulón Tirado García está a la espera de que
el ISS en liquidación le reconozca y pague la pensión de jubilación conforme a
lo ordenado por el Juez Octavo Laboral del Circuito de Medellín en sentencia
del 5 de julio de 2012, luego de culminado el proceso ordinario laboral.
El actor manifiesta padecer cáncer de estómago,
situación que se constata con la copia de la historia clínica que anexa al
expediente de tutela.
En cuanto al expediente administrativo del actor, el
ISS informó que había sido enviado a Colpensiones el 13 de marzo de 2013.
A partir de estos elementos que reflejan la situación
particular del accionante, la Sala deberá establecer entonces a qué grupo de
prioridad pertenece de acuerdo con lo señalado por el Auto 110 de 2013 y la
forma en que las entidades demandadas deberán tramitar su solicitud.
Partiendo de lo señalado por dicha providencia,
tenemos que la primera clasificación que se hace por grupos prioritarios la
establece con fundamento en la capacidad económica de la persona. Así, en el
primer grupo se encuentran quienes cotizaron en los últimos tres meses sobre una
base salarial promedio entre un (1) SMLM y uno y medio SMLM; en el segundo, a
los que cotizaron en el mismo periodo pero sobre una base salarial promedio
superior a la anterior y máxima de 3 SMLM y; el grupo tres, de menor prioridad,
a los que superen dichos límites. A pesar del factor económico, esta primera
clasificación ofrece una excepción, puesto que ubica en el primer grupo y sin
importar la base salarial de cotización que se haya hecho, a las personas en
condición de invalidez, los menores de edad y los mayores de 74 años.
El segundo factor de clasificación se establece con
fundamento en las condiciones físicas y mentales de la persona. Así, se tiene
en cuenta a quienes (i) han perdido un 50% o más de su capacidad laboral y (ii)
padecen enfermedades catastróficas con un alto grado de terminar con la vida
del paciente. Si se sigue lo señalado por la providencia de medidas cautelares,
cuando dice que “en el escenario de las personas en condición de
discapacidad, en opinión de la Sala, el criterio monetario guarda importancia
únicamente como elemento que refuerza la pertenencia al grupo con mayor
prioridad de aquellos que tienen menores recursos, pero carece de relevancia
como factor que excluye la inclusión en el grupo de máxima prioridad”,  tal
afirmación significa que una persona en situación de discapacidad no debe estar
sujeta al factor económico, sino que, por esa sola condición se ubica de forma
inmediata y directa en el grupo con prioridad uno. Lo mismo sucede con quienes padecen
situaciones catastróficas o de alto costo, conforme lo dispuesto en el artículo
66 del Acuerdo 029 de 2011 de la Comisión de Regulación en Salud.
Así las cosas, siguiendo los anteriores criterios, el
señor Zabulón Tirado García se encuentra dentro del grupo con prioridad uno,
teniendo en cuenta que el cáncer de estómago que padece corresponde a una
enfermedad de alto costo según lo señalado por el numeral 6, artículo 66 del
Acuerdo 029 de 2011 de la Comisión de Regulación en Salud.
Establecido el grado uno de prioridad al que pertenece
el actor, veamos ahora cuál es el tratamiento que según las órdenes del Auto
110 de 2013 merece su solicitud pensional.
La orden primera de dicha decisión indica que los
jueces de la República al resolver una acción de tutela sobre los temas
referidos a solicitudes pensionales, deben verificar que se cumplan las reglas
de procedibilidad formal del recurso de amparo, luego concederá la tutela del
derecho de petición o el reconocimiento de la pensión, disponiendo que se
cumpla lo allí ordenado con anterioridad al 31 de diciembre de 2013, de acuerdo
con el orden de prioridad, salvo en el caso de las personas ubicadas en el
grupo con prioridad uno, para quienes establece un tratamiento diferente.
De acuerdo con la orden segunda, para el grupo de
prioridad uno, el juez deberá seguir la jurisprudencia constitucional corriente
sobre el derecho de petición, procedibilidad de la acción de tutela, e
imposición de sanciones por desacato, las cuales solo serán posibles a partir
del 30 de agosto de 2013. En seguida, se indica que la orden de protección
estará dirigida a que dentro de los tres días siguientes a la comunicación el
fallo, si no lo hubiere hecho, el ISS en liquidación envíe a Colpensiones el
respectivo expediente administrativo y este, a su vez, según el caso, resuelva
la solicitud “dentro de los cinco días siguientes al recibo del mismo o la
comunicación del a providencia”.
Así las cosas, para la Sala es claro que el expediente
administrativo correspondiente al señor Zabulón Tirado García está en manos de
Colpensiones desde el 13 de marzo de 2013, por lo tanto, siguiendo lo descrito,
dicha entidad tendría un plazo máximo de cinco días para resolver de fondo la
solicitud pensional del actor teniendo en cuenta que se trata de un derecho
pensional reconocido mediante sentencia judicial y no está sometido a ninguna
controversia.
En consecuencia, para efectos de armonizar los
criterios atrás reseñados con la decisión que se tomará respecto de la acción
de tutela de la referencia, esta Sala revocará la decisión tomada por el
Juzgado 1 Penal del Circuito Especializado de Medellín con Funciones de
Conocimiento en tanto ordenó al ISS que en un plazo de 48 horas decidiera la
solicitud pensional del actor para, en su lugar, ordenar a Colpensiones que, en
un término de cinco días contados a partir de la notificación del presente
fallo, reconozca la pensión del señor Zabulón Tirado García, conforme al grado
uno de prioridad al que pertenece según lo establecido por el Auto 110 de 2013.
9.5.2.
Exp. T- 3.766.013
El 12 de febrero de 2012, el Juzgado 4 Laboral del
Circuito adjunto No. 2 de Pereira reconoció en favor de la señora Martha
Cecilia Castaño Taborda el derecho a la pensión de vejez, ordenando al ISS en
liquidación, proceder al respectivo pago.
La accionante señala que solicitó a dicha entidad el
cumplimiento del fallo judicial, pero aún no ha recibido respuesta.
De acuerdo con la información suministrada por el ISS
en liquidación, el expediente digitalizado de la accionante fue remitido a
Colpensiones el 4 de abril de 2013.
En un primer momento, la Sala no advierte que la
accionante pertenezca al grupo con prioridad uno, puesto que no está acreditada
en el expediente la base salarial sobre la cual cotizó, como tampoco que
padezca alguna enfermedad catastrófica o de alto costo, que se encuentre en una
condición de discapacidad igual o superior al 50% o que sea un adulto mayor[38].No obstante,
la Sala verificó en la página web de Colpensiones su historia laboral y tras
realizar el procedimiento allí previsto para consultar esta información de la
señora Castaño Taborda, pudo constatar que dentro de los últimos tres meses de
aportes cotizó con un ingreso base de $595.000, lo que para el año 2013
equivale a 1,009 SMLM[39].
Esto quiere decir que con fundamento en el factor económico señalado por el
Auto 110 de 2013, la tutelante se clasifica en el grupo con prioridad uno.
Ahora bien, como el juez de tutela en el caso concreto
concedió la protección del derecho fundamental de petición a la accionante,
ordenándole al ISS en liquidación dar respuesta en un plazo de dos días, la
Sala revocará dicho fallo y, como se ha venido haciendo, dará aplicación al
Auto 110 de 2013.
En tal sentido, teniendo en cuenta que desde el mes de
abril de 2013 Colpensiones recibió la solicitud de la accionante y el
respectivo soporte, ahora es esta entidad la encargada de resolver el asunto de
fondo. Por lo tanto, la Sala  ordenará a Colpensiones que, una vez notificado
del presente fallo, en un plazo máximo de cinco días proceda al reconocimiento
y pago de la mesada pensional de la señora Taborda, conforme al grado uno de
prioridad al que pertenece según lo establecido por el Auto 110 de 2013.
9.5.3.
Exp. T- 3.768.223
Con ocasión de una demanda ordinaria laboral
interpuesta por el señor Oseas Antonio Iglesias Largo, el Juzgado Cuarto
Laboral del Circuito de Pereira, mediante fallo del 24 de abril de 2012, ordenó
al ISS que en el plazo de un mes profiriera el acto administrativo de
reconocimiento de pensión, término que nunca fue cumplido por la entidad.
De acuerdo con los informado por el ISS en liquidación
a esta Corporación, el expediente del señor Oseas “se había solicitado
previamente a la Seccional Quindío y el día 23 de mayo la Seccional informó que
ya lo habían ubicado y lo remitirían al centro de acopio para su digitalización
y alistamiento. No obstante, se solicitó a la Seccional remitir previamente las
imágenes del expediente para allegarlo a Colpensiones a través del proceso de
entrega de sanciones digitales”.
En el caso particular, el Juez 2 Penal del Circuito
para Adolescentes con Función de Conocimiento, decidió negar la tutela por
improcedente, dado que por tratarse de una prestación reconocida mediante
sentencia judicial, existen otros medios para hacerla efectiva.
La Sala revocará el fallo anterior y concederá la
tutela de los derechos fundamentales del accionante al mínimo vital y a la
seguridad social, toda vez que se trata de una persona de 77 años de edad y,
por tanto, es sujeto de especial protección constitucional.  De este modo, al
sobrepasar la expectativa de vida de los ciudadanos colombianos, el señor Oseas
pertenece al grupo con prioridad uno, por lo que según se ha dicho.
De este modo, como el ISS señala que envió a
Colpensiones la información digitalizada correspondiente al expediente del accionante,
la Sala le ordenará a ésta última que, una vez notificada del presente fallo,
en un término de cinco días proceda a resolver de fondo la solicitud del señor
Oseas Antonio Iglesias, observando para ello los criterios señalados por el
Auto 110 de 2013.
9.5.4. Exp.
T-3.769.087
El 9 de marzo de 2012, la señora Derfilia Martínez
Jiménez presentó ante el Instituto de Seguros Sociales en liquidación una
solicitud de reconocimiento de la mesada pensional, ante lo cual no recibió
ninguna respuesta de fondo.
El Juzgado 3 de Familia de Cartagena negó la tutela de
los derechos fundamentales a la seguridad social, a la igualdad y al debido
proceso invocados por la accionante, al señalar que no estaba demostrada
siquiera sumariamente la afectación al mínimo vital, por no pertenecer a la
tercera edad, dados sus 55 años de edad.
Ahora bien, el ISS en liquidación informó que el
expediente de la señora Derfilia fue enviado a Colpensiones el 16 de abril de
2013.
La Sala considera que en este caso existe una
vulneración del derecho fundamental de petición de la accionante, pues teniendo
en cuenta que Colpensiones ya recibió el expediente administrativo de ella, no
existe justificación alguna para que aún no haya pronunciamiento alguno por
parte de la entidad respecto de la solicitud de reconocimiento de la pensión.
Sin embargo, teniendo en cuenta los criterios de priorización señalados por el
Auto 110 de 2013, la Sala encuentra que
Por esta razón, la Sala revocará la sentencia del juez
de tutela de instancia y ordenará a Colpensiones que, una vez notificada de
este fallo, tiene hasta el 31 de diciembre de 2013 para que resuelva de fondo
la petición de la accionante.
9.5.5. Exp.
T- 3.770.142
El señor José Obdulio Bueno Gañán cuenta con el 56.49%
de pérdida de la capacidad laboral según la copia que adjunta del dictamen
proferido por la Junta Nacional de Invalidez el 30 de abril de 2012, situación
que lo llevó a solicitar ante el ISS y Colpensiones el reconocimiento de la
pensión de invalidez.
Dada la ausencia de respuesta, el accionante interpuso
acción de tutela para solicitar la protección de su derecho fundamental de petición,
correspondiendo su conocimiento al Juzgado 5 Penal del Circuito de Pereira, el
cual concedió la solicitud argumentando la falta de respuesta de fondo por
parte de Colpensiones.
Al igual que en el caso del señor Zabulón Tirado, el
ahora accionante presenta una condición particular que lo hace sujeto de
especial protección constitucional y, por tanto, perteneciente al grupo con
prioridad uno de acuerdo a los criterios de clasificación del Auto 110 de 2013,
teniendo en cuenta que su pérdida de la capacidad laboral supera el 50%.
En tal sentido, como el Instituto de Seguros Sociales
informó a esta Sala que el expediente administrativo del señor José Obdulio
Bueno fue enviado a Colpensiones el 30 de enero de 2013, la Sala revocará la
decisión del juez de instancia y, en su lugar, concederá la protección del
derecho fundamental de petición del accionante. En este sentido, ordenará a
Colpensiones que en un plazo de cinco días contados a partir de la notificación
de esta sentencia, dé respuesta a la solicitud del accionante toda vez que su
condición encuadra con la de un sujeto de especial protección constitucional y,
en consecuencia, en el grupo con prioridad uno.
9.5.6. Exp.
T-3.773.891
La accionante Maritza Mercedes Parodi Parodi solicitó
al ISS en liquidación el reconocimiento de la pensión de vejez pero nunca
recibió una respuesta de fondo. En razón a ello interpuso acción de tutela
solicitando la protección de su derecho fundamental de petición.
Frente al caso concreto, el Instituto de Seguros
Sociales informó a esta Sala que el expediente administrativo correspondiente a
la accionante, fue enviado a Colpensiones el 4 de octubre de 2012.
El Juzgado 30 Laboral del Circuito de Bogotá, previa
vinculación de Colpensiones al proceso, decidió tutelar el derecho fundamental
de petición invocado por el accionante, ordenando a esta entidad que en un
término de 48 horas diera respuesta de fondo a la solicitud.
Ahora bien, de acuerdo a los criterios de
priorización, la Sala encuentra que del expediente no se puede deducir ninguna
situación que ubique a la accionante dentro de los sujetos de especial
protección. Sin embargo, como en el Expediente T-3.766.013 atrás reseñado, la
Sala procedió a realizar el mismo ejercicio de verificación de la historia
laboral en la página web de Colpensiones, y encontró que el promedio de sus
últimos tres meses de cotización fue de $1.834.666, lo que equivale a 3,13 SMLM
y lo que lleva a concluir que tanto por el factor físico o mental así como por
el económico, la accionante no puede clasificar al grupo con prioridad uno.
De otro lado, tenemos que el grupo con prioridad dos
se circunscribe a quienes cotizaron entre un y medio SMLM hasta tres SMLM, criterio
dentro del cual tampoco se enmarca la accionante. Así las cosas, la accionante
al no hallarse dentro de los grupos uno o dos, su clasificación se enmarca en
el grupo con prioridad tres.
En tal sentido, la Sala revocará la decisión del juez
de instancia y ordenará a Colpensiones que, en un plazo que no podrá superar el
31 de diciembre de 2013, resuelva de fondo la solicitud de la accionante
conforme los criterios señalados por el Auto 110 de 2013.
9.5.7. Exp.
T-3.775.449
El señor Leobardo Herrera Herrera interpuso acción de
tutela contra el ISS en liquidación y el Juzgado Civil del Circuito de
Roldanillo (Valle), por la presunta vulneración de sus derechos fundamentales
al debido proceso, al mínimo vital, a la seguridad social y el de petición.
El accionante comenta en su escrito de tutela que el 2
de julio de 2012, elevó escrito ante el ISS solicitando el reconocimiento y
pago de su pensión de invalidez. Así, indica que tras no recibir respuesta,
presentó acción de tutela por considerar que dicha entidad vulneró su derecho
fundamental de petición. En esa oportunidad, el recurso de amparo fue conocido
por el Juzgado Civil del Circuito de Roldanillo, autoridad judicial que tuteló
el derecho invocado por el actor.
No obstante lo anterior, señala que la entidad nunca
cumplió la orden de tutela, por lo que inició el incidente de desacato ante el
mismo juez, el cual, en providencia del 5 de diciembre de 2011, requirió a la
directora de la institución a cumplir el fallo. Así pues, afirma que mediante
Resolución No. 330 del 23 de abril de 2012, el ISS le indicó que una vez
evaluada su situación, había concluido que la solicitud debía dirigirse al
Fondo de Pensiones Horizonte.
Ante este panorama, el accionante consideró que tanto
el juez de tutela como el ISS habían vulnerado su derecho fundamental al mínimo
vital, por lo que presentó un nuevo recurso de amparo en contra de ellos.
Respecto al juez, señala que no aplicó el precedente jurisprudencial de la
Corte Constitucional, en donde casos similares al suyo fueron resueltos
ordenando el pago y reconocimiento de la pensión de invalidez, En cuanto al
ISS, indica que existe un pronunciamiento previo de un juez de tutela en donde
definió que era esa entidad a la cual se encontraba afiliado.
Visto los fundamentos de esta nueva acción de tutela,
que es la que ahora revisa la Corte, considera la Sala que la solicitud del
actor es improcedente, por cuanto ataca una decisión previa de otro juez de
tutela, incumpliéndose así una de las requisitos generales  para la procedencia
del recurso de amparo contra providencias judiciales[40].
9.6.
CONSIDERACIONES FINALES
Como último punto, es necesario resaltar que siguiendo
las disposiciones del Auto 110 de 2013, los accionantes cuyas acciones de
tutela son objeto de revisión en la presente sentencia y que pertenecen al
grupo con prioridad uno, podrán acudir al incidente de desacato a partir del 30
de agosto de 2013 en caso de que no se cumpla con la orden prevista para cada
uno de ellos en la parte resolutiva que a continuación se indicará.
Finalmente, la Sala considera pertinente reiterar los
efectos inter comunis dispuestos en el Auto 110 de 2013, pues así como
en los casos bajo revisión se dio aplicación material a los criterios allí
contenidos, las autoridades encargadas de garantizar los derechos fundamentales
de petición, seguridad social y mínimo vital de las personas cobijadas por tal
decisión, como lo son el ISS y Colpensiones, deben continuar cumpliendo a
cabalidad los lineamientos establecidos por la Sala Novena de Revisión en dicha
providencia.
10.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Séptima de Revisión
de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución
RESUELVE
PRIMERO.-
REITERAR los efectos inter comunis
dispuestos en el Auto 110 de 2013 proferido por la Sala Novena de Revisión
de la Corte Constitucional.
SEGUNDO.-En el Expediente T-3.762.813, REVOCAR la
decisión proferida por el Juzgado Primero Penal del Circuito Especializado de
Medellín y, en su lugar, conceder la tutela de los derechos fundamentales a la
seguridad social y de petición invocados por el señor Zabulón Tirado García. En
consecuencia, ORDENAR a Colpensiones que, en un término de cinco (5)
días contados a partir del a notificación del presente fallo, proceda al
reconocimiento y pago de la mesada pensional del accionante.
TERCERO.-
En el Expediente T-3.766.013, REVOCAR
la decisión proferida por el Juzgado Tercero de Ejecución de Penas y Medidas de
Seguridad de Medellín y, en su lugar, conceder la tutela de los derechos
fundamentales de petición y seguridad invocados por la señora María Cecilia
Cataño Taborda. En consecuencia, ORDENAR a Colpensiones que en un
término de cinco (5) días contados a partir del a notificación del presente
fallo, proceda al reconocimiento y pago de la mesada pensional de la
accionante.
CUARTO.-
En el Expediente T-3.768.223, REVOCAR
la decisión proferida por el Juzgado Segundo Penal del Circuito para
Adolescentes con Función de Conocimiento y, en su lugar, conceder la tutela de
los derechos fundamentales de petición y seguridad social invocados por el
señor Oseas Antonio Iglesias Largo. En consecuencia, ORDENAR a
Colpensiones que, en un término de cinco (5) días contados a partir del a
notificación del presente fallo, proceda al reconocimiento y pago de la mesada
pensional del accionante.
QUINTO.-
En el Expediente T-3.769.087, REVOCAR
la sentencia proferida por el Juzgado Tercero de Familia de Cartagena y, en
su lugar, conceder la protección del derecho fundamental de petición de la
señora Derfilia Martínez Jiménez. En consecuencia, ORDENAR a
Colpensiones que, en un término que no puede superar el 31 de diciembre de
2013, proceda a resolver la solicitud pensional de la accionante teniendo en
cuenta el grupo de prioridad tres al que pertenece conforme los criterios
trazados por el Auto 110 de 2013.
SEXTO.-
En el Expediente T-3.770.142,
REVOCAR la decisión proferida por el Juzgado 5 Penal del Circuito de
Pereira y en su lugar, conceder la tutela de los derechos fundamentales de
petición y seguridad social invocados por el señor José Obdulio Bueno Gañán. En
consecuencia, ORDENAR a Colpensiones que, en un término de cinco (5)
días contados a partir del a notificación del presente fallo, proceda al
reconocimiento y pago de la mesada pensional del accionante.
SÉPTIMO.- En el Expediente T-3.773.891,CONFIRMAR la
decisión proferida en segunda instancia por el Juzgado 30 Laboral del Circuito
de Bogotá y, en su lugar, conceder la tutela de los derechos fundamentales de
petición, seguridad social y petición invocados por la señora Maritza Mercedes
Parodi Parodi. En consecuencia, ORDENAR a Colpensiones que, en un
término que no puede superar el 31 de diciembre de 2013, proceda a resolver la
solicitud pensional de la accionante teniendo en cuenta el grupo de prioridad
tres al que pertenece conforme los criterios trazados por el Auto 110 de 2013.
OCTAVO.- En el Expediente T-3.775.749, CONFIRMAR la decisión proferida
en segunda instancia por la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de
Justicia.
NOVENO.-  LÍBRESE por Secretaría la comunicación de que trata el artículo 36
del Decreto 2591 de 1991, para los efectos allí contemplados.
Cópiese, notifíquese,
comuníquese y cúmplase
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1]Fuente:
Defensoría del Pueblo.
[2] Prioridad 1.
[3] Prioridad 2.
[4] Prioridad 1.
[5] Prioridad 2.
[6] Para tal fin, citan como norma a seguir el artículo 114 de la Ley 1395 de 2012, el cual dispone: “Las entidades públicas de cualquier orden, encargadas de
reconocer y pagar pensiones de jubilación, prestaciones sociales y salariales
de sus trabajadores o afiliados, o comprometidas en daños causados con armas de
fuego, vehículos oficiales, daños a reclusos, conscriptos, o en conflictos
tributarios o aduaneros, para la solución de peticiones o expedición de actos
administrativos, tendrán en cuenta los precedentes jurisprudenciales que en
materia ordinaria o contenciosa administrativa, por los mismos hechos y
pretensiones, se hubieren proferido en cinco o más casos análogos”.
[7] El Comité de
Derechos Económicos Sociales y Culturales es el órgano autorizado para
interpretar las normas incorporadas al Pacto Internacional de Derechos Económicos,
Sociales y Culturales, con el objetivo de lograr la plena efectividad de los
derechos proclamados en este instrumento. La función interpretativa de este
órgano es ejercida a través de observaciones generales, las cuales, aunque no
forman parte del bloque de constitucionalidad en sentido estricto, sí forman
parte del bloque como fuente interpretativa, conforme al artículo 93, inciso 2,
de la Constitución Política. En consecuencia, la Corte Constitucional en su jurisprudencia, ha adoptado los lineamientos proferidos por este
órgano para determinar el alcance y contenido de derechos constitucionales,
dentro de los cuales se encuentra el derecho a la seguridad social.
[8] M.P. Jorge Ignacio PreteltChaljub.
[9]“Al respecto,
ver la sentencia T-068 de 1998, M.P. Alejandro Martínez Caballero.”
[10]Sentencia T-554 de 1992, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[11]Sentencia T-329 de 1994 M.P. José Gregorio Hernández Galindo
[12]Sentencia
T-720 de 2002, M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
[13]M.P.
Jaime Araújo Rentería
[14]“Ver las sentencias T-720 de 2002, M.P. Alfredo Beltrán Sierra y T-498 de 2002, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.”
[15]Sentencia T- 440 del 4 de junio de
2010. M.P. Jorge Ignacio PreteltChaljub.
[16]M.P.
Jorge Ignacio PreteltChaljub
[17]MP. Manuel Cepeda Espinosa
[18] Estos criterios fueron delineados en la sentencia T-377 del 3 de abril
de 2000 MP. Alejandro Martínez Caballero.
[19]T-294 del 17 junio de 1997 MP. José Gregorio Hernández y T-457 del
20 de octubre de 1994 MP. José Arango Mejía.
[20]MP. Manuel Cepeda Espinosa.
[21] Corte Constitucional, Sentencia 219 del 22 de
febrero de 2001 MP. Fabio Morón Díaz. En la sentencia T-476 del 7 de mayo de 2001
MP. Rodrigo Escobar Gil,la Corte afirmó “Desde una perspectiva constitucional,
la obligación de realizar el traslado de la solicitud, en caso de incompetencia
de la entidad ante la cual se eleva la petición, es un elemento del núcleo
esencial del derecho de petición, toda vez, que la simple respuesta de
incompetencia, constituye una evasiva a la solicitud y de acuerdo a lo
expresado por la Corte: “…[ las respuestas simplemente formales o evasivas]… no
satisfacen el derecho de petición, pues en realidad, mediante ellas la
administración elude el cumplimiento de su deber y desconoce el principio de
eficacia que inspira la  función administrativa, de conformidad con el artículo
209 de la Constitución…”
[22] Corte Constitucional, Sentencia 249 del 27 de
febrero de 2001 MP. José Gregorio Hernández.
[23]  Sentencias T-481 de 10 de agosto de 1992 MP. Jaime Sanín, T-159 de 26
de abril de 1993 MP. VladimiroNaranjo Mesa, T-056 de 14 de febrero de 1994 MP.
Eduardo CifuentesMuñoz, T-076 de  24 de febrero de 1995 MP. Jorge ArangoMejía,
T-275 de  30 de mayo de 1997 MP. Carlos Gabiria Diaz  y T-1422 de 18 de octubre
de 2000 MP. Fabio Morón Diaz, entre otras. Así lo dispone
el artículo 85 de la Constitución Política.
[24] Así lo dispone el artículo 2 de la Constitución Política.
[25]El
Decreto 2148 de 1992 redefinió la naturaleza jurídica del Instituto de Seguros
Sociales, transformándolo de Establecimiento Público a Empresa Industrial y
Comercial del Estado.
[26]Por la cual se expide el Plan Nacional de
Desarrollo 2006-2010.
[27]Por
el cual se determina y reglamenta la entrada en operación de la Administradora Colombina de Pensiones –COLPENSIONES- y se dictan otras disposiciones.
[28]Por
el cual se suprimen unas dependencias de  la estructura del Instituto de
Seguros Sociales –ISS-.
[29]Por
el cual se suprime el Instituto de Seguros Sociales ISS, se ordena su
liquidación y se dictan otras disposiciones.
[30] Artículo 38°. Entrega de archivos. La entrega de los archivos del
Instituto de Seguros Sociales en Liquidación a COLPENSIONES se deberá hacer
mediante inventarios elaborados por cada Seccional, los cuales deberán hacerse
de conformidad con las instrucciones que para este caso establezca el Archivo
General de la Nación. En estos deberán identificarse los datos mínimos para la
recuperación y ubicación de la información, tales como: Nombre de la oficina
productora, serie o asunto, fechas extremas (identificando mínimo el año),
Unidad de conservación (identificar en un registro número caja y número de
carpetas por caja) ysoporte.
Se podrán
utilizar para este propósito los inventarios que el Instituto de Seguros Sociales
haya  recibido como producto de contratos suscritos con otras entidades para la
organización, procesamiento o intervención y, los inventarios que entreguen los
funcionarios y servidores del Instituto sobre los archivos y documentos asu
cargo.
[31]Sentencia
T-220 de 1994, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz
[32]Sobre
este punto, aseguran que el término previsto para el cumplimiento de sentencia
reportadas por el ISS (aproximadamente 10.215) no será posterior al mes de
noviembre de 2013.
[33]Sentencia
T-068 de 1998, M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[34]Ibíd.
[35] M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[36] “La Sala en modo alguno limita la categorización de sujetos
de especial protección constitucional a las personas menores de edad, las
pertenecientes a la tercera edad o las ubicadas en condición de diversidad
funcional. Sucede que para efectos pensionales estas son las categorías relevantes
y por ello la Sala únicamente alude a ellas. Entonces, la delimitación que hace
la Sala se realiza sin perjuicio de considerar sujetos de especial protección
superior, en otras hipótesis, a las madres o padres cabeza de familia, las
personas en condición de desplazamiento, etc.”
[37] De acuerdo con el Auto 110 de 2013, estos son: “(i) los menores de
edad; (iii) las personas de la tercera edad (que tengan o superen los 60 años
de edad) y; (iii) las personas en condición de invalidez que hubieren perdido
un 50% o más de su capacidad laboral y las que acrediten el padecimiento de una
enfermedad de alto costo o catastrófica, de acuerdo con lo dispuesto en el
artículo 66 del Acuerdo 029 de 2011 de la Comisión de Regulación en Salud. Asimismo, (iv) independientemente de su edad o estado de salud, los potenciales
beneficiarios de una pensión que aún sin hacer parte de los colectivos ‘(i),
(ii) y (iii)’ indicados en este párrafo, ellos o el afiliado del que derivan la
prestación hubiere cotizado sobre una base salarial entre un (1) SMLM y tres
(3) SMLM, vigentes en el respectivo año de cotización, o tuviere reconocida
unapensión que no excediera dicho monto.”
[38]Conforme
a la copia de la cédula de ciudadanía adjunta, la accionante nació el 7 de
noviembre de 1956.
[39] De acuerdo con el Decreto 2738 de 2012, el Salario Mínimo Legal
Mensual (SMLM) para el año 2013 es de quinientos ochenta y nueve mil quinientos
pesos ($589.500.oo)
[40]Sentencia T-104 de 2007, M.P. Álvaro Tafur Galvis: “Según la doctrina constitucional, para que
pueda proceder una tutela contra una sentencia judicial resulta necesario que
se cumplan a cabalidad todos y cada uno de los siguientes requisitos de procedibilidad:
(1) La cuestión que se pretende discutir a través de la acción de tutela debe
ser una cuestión de evidente relevancia constitucional. (2) Sólo procede si han
sido agotados todos los mecanismos ordinarios de defensa judicial salvo que se
trate de evitar un perjuicio irremediable.  (3) La acción no procede
cuando el actor ha dejado de acudir a los medios ordinarios de defensa
judicial.(4) La tutela sólo procede cuando la presunta violación del derecho
fundamental en el proceso judicial tiene un efecto directo y determinante
en  la decisión de fondo adoptada por el juez. (5) En la tutela contra
sentencias corresponde al actor identificar con claridad la acción u omisión
judicial que pudo dar lugar a la vulneración, así como el derecho vulnerado y
las razones de la violación.  (6) El juez de tutela no puede suplantar al
juez ordinario. (7) La tutela contra una decisión judicial debe interponerse
ante el superior funcional del juez que profirió la decisión impugnada. Si se
dirige contra la Fiscalía General de la Nación, se repartirá al superior funcional del Juez al que esté adscrito el Fiscal. Lo accionado contra la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado o el Consejo Superior de la Judicatura, Sala Jurisdiccional Disciplinaria, será repartido a la misma corporación y se
resolverá por la Sala de Decisión, Sección o Subsección que corresponda. (8) No
procede la acción de tutela contra sentencias de tutela.  (9) La acción de
tutela contra sentencias solo procede en los casos en que se pueda calificar la
actuación del juez como una vía de hecho. 10) Que la vía de hecho sea alegada por el
actor dentro de en un término razonable al de su ocurrencia.