T-537-14
1
Sentencia
T-537/14
(Bogotá D.C., Julio 18)
ACCION DE
TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Requisitos
generales y especiales de procedibilidad
DEFECTO
SUSTANTIVO POR INTERPRETACION ERRONEA O IRRAZONABLE DE LA NORMA-Hipótesis en las cuales puede incurrir la autoridad judicial
Esta Corporación ha identificado cuatro
hipótesis en las cuales se configura el defecto sustantivo, a saber: (i) cuando
la norma aplicable es claramente inadvertida o no tenida en cuenta por el juez;
(ii) cuando la decisión se apoya en una norma claramente inaplicable, sea por
haber sido derogada, sea por haber sido declarada inexequible, sea porque
resulta claramente inconstitucional y el juez no dejó de aplicarla en el
ejercicio del control de constitucionalidad difuso, o sea por no adecuarse a
los supuestos de hecho del caso; (iii) cuando la providencia judicial desconoce
sentencias con efecto erga omnes; y (iv) cuando la aplicación de la norma
jurídica, derivada interpretativamente de una disposición normativa, es
inaceptable por ser producto de una hermenéutica abiertamente errónea o
irrazonable.
ACCION DE
TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Improcedencia
por cuanto no se cumple con requisitos especiales para su procedencia en
proceso jurisdiccional
Cuando no se satisface al menos uno de
los requisitos especiales de procedencia de la acción de tutela contra
providencias judiciales, no procede la revisión por parte de esta Corporación,
de sentencias proferidas en el curso de procesos jurisdiccionales
Referencia: Expediente T- 4.286.019
Fallos de tutela objeto revisión: Sentencia de fecha 23 de enero de 2014, proferida por la
Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de
Estado, confirmatoria de la Sentencia de fecha 14 de agosto de 2013, proferida
por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo
de Estado.
Accionante: Américo Cachimbo Cuenca.
Accionados: Tribunal Administrativo del Atlántico.
Magistrados de la Sala Segunda de
Revisión: Mauricio González Cuervo, Luis
Guillermo Guerrero Pérez y Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
Magistrado ponente: MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
I. ANTECEDENTES.
1. Demanda de tutela[1].
1.1. Elementos de la demanda.
1.1.1. Derecho fundamental
invocado. Derecho al debido proceso.
1.1.2. Conducta presuntamente vulneradora. El
Tribunal Administrativo del Atlántico, en sentencia de fecha 7 de noviembre de
2012, desconoció la nulidad del Decreto número 052 de 2004 –por medio del cual
se suprimió el cargo que desempeñaba–, al “reemplazar el texto legal por una
apreciación personal”.
1.1.3. Pretensiones: (i) Se tutele
su derecho fundamental al debido proceso; y (ii)
se deje sin efectos la providencia del Tribunal Administrativo del Atlántico
con el propósito de “que vuelva a pronunciarse sobre el asunto observando
estrictamente las disposiciones legales que echó de menos”.
1.2. Fundamentos de la pretensión.
1.2.1.  El accionante fue vinculado al
Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla, en el cargo de
Guardián Código 630-05 de la Dirección de la
Cárcel Distrital para Varones, dependencia de la
Secretaría de Gobierno de la
Alcaldía Distrital, el día 1° de enero de 1994. Fue inscrito en el escalafón
de empleados de carrera administrativa, mediante Resolución número 0168 de
fecha 25 de agosto de 1994.
1.2.2. El Alcalde Distrital de
Barranquilla, mediante Decreto número 0252 de fecha 21 de julio de 2004,
soportado en estudio técnico previo, estableció la nueva planta de personal
para la administración distrital suprimiendo, entre otros, el cargo del
accionante. Por medio de comunicación de fecha 23 de julio de 2004, la
Alcaldía Distrital –Secretaría de Relaciones Humanas y Laborales–le informó al
accionante: (i) la supresión del cargo que venía desempeñado y (ii)
considerando su inscripción en el escalafón de carrera administrativa, de
conformidad con lo establecido en la Ley 443 de 1998, su derecho de optar para
ser incorporado a empleo equivalente o a recibir indemnización.
1.2.3. El accionante interpuso, el día 30
de noviembre de 2004, demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra
el Decreto número 052 de fecha 7 de noviembre de 2004 y la comunicación de
fecha 23 de noviembre de 2004, expedidos por el Distrito Especial, Industrial y
Portuario de Barranquilla, mediante los cuales se suprimió el cargo que ocupaba
(Guardián Código 630-05). Consideró el accionante que no había sido motivado el
precitado acto administrativo y que, como consecuencia de la expedición de
aquel, se “entregaban (sic)” las funciones de vigilancia y cuidado de
reclusos a particulares, mediante “contratocracia (sic)”.
1.2.4. El Juzgado 6° Administrativo de
Descongestión de Barranquilla, mediante sentencia de fecha 30 de mayo de 2012,
(i) declaró la nulidad del Decreto número 052 de fecha 7 de noviembre de 2004;
(ii) se inhibió para pronunciarse sobre la comunicación de fecha 23 de
noviembre de 2004; y (iii) dispuso el reintegro del demandante al cargo que
ocupaba, a la par con el pago de los emolumentos dejados de percibir en el
término del retiro, a título de restablecimiento del derecho. Consideró el a
quo que el acto administrativo en comento transgredió las normas en que
debía fundarse y “no demostró que se hubiere logrado la finalidad de
racionalización del gasto”.
1.2.5. El Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla
apeló la providencia judicial supra. El Tribunal Administrativo del
Atlántico, mediante sentencia de fecha 16 de noviembre de 2012, revocó la
citada sentencia de fecha 30 de mayo de 2012 y, por consiguiente, denegó las
pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho. Estimó:
(i) que de conformidad con el numeral 9° del artículo 149 del Decreto número
1572 de 1998 –modificado por el Decreto número 2504 de 1998–,  la supresión de
cargos en la administración puede estar justificada por la necesidad de
racionalización del gasto; (ii) que la Sentencia C-614 de 2009 “nada dijo
sobre procesos de reestructuración y modificación de plantas de personal”,
razón por la que no es un precedente aplicable; y (iii) que la administración
está en libertad para celebrar contratos de prestación de servicios, al amparo
de lo dispuesto en el artículo 32 de la Ley 80 de 1993 y, por ende, que esta
circunstancia, de ninguna manera, puede generar la nulidad de los actos de
supresión de cargos.
1.2.6. El accionante presentó, el día 23 de
mayo de 2013, demanda de tutela contra la sentencia de fecha 16 de noviembre de
2012, proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico, por considerar
que se incurrió en “vía de hecho”, al anteponer “apreciaciones
personales” sobre el sentido de disposiciones legales. Ello, en la medida
en que no hubo supresión de cargos, sino de personas “como quiera que la
función de vigilancia de la cárcel distrital de varones de Barranquilla, la
siguieron desempeñando personas contratadas con órdenes de prestación de
servicios primero, y por empresas formales de vigilancia privada, luego”.
2. Respuesta del accionado.
2.1.
Tribunal Administrativo del Atlántico[2]. Solicitó que se
declarara la improcedencia de la acción de tutela, toda vez que la sentencia
judicial objeto de la tutela estuvo fundamentada en la interpretación razonable
de las normas aplicables al litigio y, por consiguiente, en atención a lo
sostenido por la Corte Constitucional, las diferencias interpretativas no
constituyen “vía de hecho”.
En particular, el Tribunal Administrativo del Atlántico, afirmó: (i) que
de conformidad con el numeral 9° del artículo 149 del Decreto número 1572 de
1998 –modificado por el Decreto número 2504 de 1998–,  la supresión de cargos
en la administración puede estar justificada por la necesidad de
racionalización del gasto; (ii) que la Sentencia C-614 de 2009 “nada dijo
sobre procesos de reestructuración y modificación de plantas de personal”,
razón por la que no es un precedente aplicable; y (iii) que la administración
está en libertad para celebrar contratos de prestación de servicios, al amparo
de lo dispuesto en el artículo 32 de la Ley 80 de 1993 y, por ende, que esta
circunstancia, de ninguna manera, puede generar la nulidad de los actos de
supresión de cargos.
3. Decisiones de tutela objeto de
revisión
3.1 Primera Instancia: Sentencia de
fecha 14 de agosto de 2013, proferida por la Sección Cuarta de la Sala de lo
Contencioso Administrativo del Consejo de Estado.
3.1.1. Negó las
pretensiones de la demanda de tutela interpuesta por el accionante contra el
Tribunal Administrativo del Atlántico.
3.1.2. La decisión se adoptó en consideración a los siguientes
fundamentos: (i) la decisión de supresión del cargo ocupado por el demandante
fue legal, toda vez que avino en una facultad de la administración, debidamente
fundamentada en la necesidad de racionalizar el gasto (artículo 149, numeral
9°, del Decreto 1572 de 1998, modificado por el Decreto 2504 de 1998);  (ii) en
materia de interpretación judicial, el “papel del juez de tutela es
extremadamente restringido”; sólo puede interferir cuando advierta que
existe una interpretación abiertamente irracional -contraria al espíritu de la
norma-, que vulnere derechos fundamentales. Por consiguiente, el simple
desacuerdo de los sujetos procesales con la interpretación o valoración
judicial no es constitutivo de defecto sustantivo; y (iii) como corolario de lo
anterior, la decisión de denegar las pretensiones de la demanda de nulidad y
restablecimiento del derecho fue razonable y, por ende, no puede ser
controvertida mediante tutela.
3.1.3. En adición a lo anterior, la referida providencia judicial
señaló que el accionante se limitó a replicar los argumentos de la demanda del
proceso ordinario, no explicó cuál fue el defecto específico que generó la
vulneración del derecho fundamental invocado y tampoco evidenció la
contradicción en que incurrió el fallador al dictar la decisión.
3.2. Segunda Instancia: Sentencia de fecha 23 de enero de 2014,
proferida por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del
Consejo de Estado.
3.2.1. Confirmó la sentencia de fecha 14 de agosto de 2013. Estimó
que no existía reparo en el juicio de procedibilidad, toda vez que no se trató de
“tutela contra tutela”; se cumplió con la inmediatez (transcurrieron
menos de seis meses para la presentación de la acción); y advirtió el
agotamiento de los recursos ordinarios (es decisión de segunda instancia, los
argumentos presentados por el accionante no se ajustan a las causales taxativas
para acudir al recurso extraordinario de revisión y tampoco es procedente el
recurso extraordinario de unificación).
3.2.2. Sostuvo, en relación con la providencia judicial impugnada,
que no era “arbitraria” ni “caprichosa”, toda vez que contuvo un
análisis de las normas aplicables al litigio -enmarcadas dentro del principio
constitucional de autonomía judicial-, en particular, del Decreto 1572 de 1998
(reglamentario de la Ley 443 de 1998), de la Ley 80 de 1993, y de las
Sentencias C-154 de 1997 y C-614 de 2009, proferidas por la Corte
Constitucional.
3.2.3. En consecuencia, se determinó que no se presentó causal
alguna de procedibilidad sustantiva de la acción de amparo, toda vez que la
decisión judicial en mención analizó “todos los extremos de la litis” y,
en consecuencia, arribó a conclusión plenamente razonable. Reiteró que no corresponde al juez de tutela establecer si existe un mejor
criterio de interpretación que el utilizado por el juez natural, en tanto no
sea “abiertamente irrazonable”.
II. FUNDAMENTOS.
1.
Competencia
La Corte
Constitucional es competente para revisar la decisión judicial mencionada, de
conformidad con lo dispuesto en la Constitución Política                 -artículos
86 y 241.9- y lo desarrollado en el Decreto 2591 de 1991 -artículos 31 a 36-[3].
2. Admisibilidad
de la demanda de tutela
2.1. Alegación de afectación de un
derecho fundamental. Se alega la vulneración del
derecho fundamental al debido proceso.
2.2. Legitimación
activa. La demanda fue presentada, de manera
personal, por el accionante, a quién –presuntamente– le fue vulnerado su
derecho fundamental al debido proceso.
2.3. Legitimación pasiva. El Tribunal Administrativo del Atlántico, en su condición de
autoridad pública de la Rama Judicial del Poder Público, es demandable en proceso de tutela.
2.4. Procedencia de la acción de tutela contra providencias
judiciales. Reiteración de jurisprudencia.
La
Corte Constitucional ha sostenido, de manera reiterada en su jurisprudencia,
que la acción de tutela procede, excepcionalmente, contra sentencias y otras
providencias judiciales, en virtud de lo dispuesto en el artículo 86 de la
Constitución Política que, al consagrar la acción de tutela, previó
expresamente que ella puede ser elevada para obtener la protección inmediata de
los derechos fundamentales “cuando quiera que éstos resulten vulnerados
o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública”.
Sin
embargo, ha subrayado que para salvaguardar la autonomía judicial y la
seguridad jurídica -principios que denotan relevancia constitucional y que
pueden verse afectados por la revisión en sede de tutela de los fallos
judiciales-, procede el amparo cuando se surten dos tipos de exigencias,
conforme se señala y precisa en la Sentencia C-590 de 2005.
2.4.1.
El primer tipo de exigencia alude al cumplimiento de seis (6) requisitos
formales, denominados “requisitos generales de procedencia”,
establecidos en los siguientes términos en la aludida Sentencia C-590 de 2005: “[…] (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente
relevancia constitucional. Como ya se mencionó, el juez constitucional no puede
entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia
constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a
otras jurisdicciones. (ii). Que se hayan agotado todos los medios-ordinarios y
extraordinarios-de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo
que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental
irremediable. De allí que sea un deber del actor desplegar todos los mecanismos
judiciales ordinarios que el sistema jurídico le otorga para la defensa de sus
derechos, (iii) Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la
tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir
del hecho que originó la vulneración, (iv) Cuando se trate de una irregularidad
procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o
determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos
fundamentales de la parte actora, (iv)  Que la parte actora identifique de
manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los
derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso
judicial siempre que esto hubiere sido posible y (vi) Que no se trate de
sentencias de tutela. […]”[4].
En
ese sentido, cuando la acción de tutela promovida contra un fallo judicial ha
superado este examen de forma completa, puede el juez constitucional entrar a
analizar si en la decisión judicial se configura al menos uno de los “requisitos
especiales de procedencia”.
2.4.2.
Los “requisitos especiales de procedencia” refieren los defectos en que
puede incurrir la sentencia que se impugna y que constituyen el aspecto nuclear
de los cargos elevados contra la decisión. Sobre el particular, la citada
providencia C-590 de 2005, señaló los siguientes:
“[…]
a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el
funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece,
absolutamente, de competencia para ello.
b. Defecto procedimental absoluto, que se
origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido.
c.  Defecto fáctico, que surge cuando el
juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal
en el que se sustenta la decisión.
d. Defecto material o sustantivo, como son los
casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o
que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la
decisión.
e. Error inducido, que se presenta cuando el
juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo
condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales.
f.  Decisión sin motivación, que implica el
incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos
fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa
motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional.
g.  Desconocimiento del precedente,
hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional
establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una
ley limitando sustancialmente dicho alcance. En estos casos la tutela procede
como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido
constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado.
h.  Violación directa de la Constitución.”
[…]”.
Como
corolario de lo expuesto, la procedencia excepcional de la acción de tutela
contra providencias judiciales depende de la verificación de la configuración
de todos los “requisitos generales de procedencia” y, por lo menos, de
un “requisito especial de procedencia”. De este modo, se protegen los
elevados intereses constitucionales que se materializan en la ejecutoria de las
providencias judiciales y, a su vez, se garantiza el carácter supremo de la
Constitución Política así como de la vigencia de los derechos
fundamentales.
3. Problema
jurídico.
Entrará la Corte a resolver el siguiente
problema jurídico: ¿Vulneró el derecho fundamental al debido proceso del
accionante la sentencia de fecha 16 de noviembre de 2012, proferida por el
Tribunal Superior del Atlántico, que denegó sus pretensiones, reiteró que la
administración distrital dispone de la facultad de suprimir cargos públicos -en
tanto la racionalización del gasto es causal justificativa- y, por
consiguiente, determinó que el acto administrativo que suprimió su cargo no era
nulo?
4. Vulneración del derecho fundamental
al debido proceso (cargo único)
Para resolver el
problema jurídico planteado por la Sala, se precisa: (i) verificar el
cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela
contra providencias judiciales; (ii) verificar que se surta al menos uno de los
requisitos especiales de procedencia de la acción de tutela contra providencias
judiciales, en lo concerniente a la decisión impugnada; y por último (iii) determinar
si aquella vulneró el derecho al debido proceso del accionante.
4.1. Verificación de los requisitos generales de
procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.
4.1.1.  Se evidencia relevancia constitucional, toda vez que
se pretende definir la eventual vulneración del derecho fundamental al debido
proceso, en una actuación procesal tramitada ante el Tribunal Administrativo
del Atlántico -en la cual no se declaró la nulidad de un acto administrativo
que suprimió el cargo que ocupaba el accionante-.
4.1.2. Se advierte el agotamiento de los recursos ordinarios del proceso
de nulidad y restablecimiento del derecho, en tanto se impugna una decisión de
segunda instancia, contra la que no proceden los recursos extraordinarios de
revisión ni de unificación, considerando que los argumentos presentados por el
accionante no se ajustan a las causales taxativas para el efecto.
4.1.3. La demanda de tutela se presentó el 23 de mayo de 2013. La providencia
judicial impugnada fue notificada mediante edicto desfijado el 18 de febrero de
2013. Por consiguiente, la acción de tutela se interpuso dentro de un término
prudencial y razonable, con inferioridad al
transcurso de seis meses desde la referida notificación.
4.1.4. El accionante no alega el
acaecimiento de irregularidades procesales. No obstante, identifica de manera
razonable, los hechos que, a su juicio, generan la vulneración, a saber:
omisión por parte del Tribunal Administrativo del Atlántico, de lo dispuesto en
los artículos 1° y 41° de la Ley 443 de 1998; y 149 y 154 del Decreto 1572 de
1998, que obedecen a los mismos argumentos expuestos en el proceso de nulidad y
restablecimiento del derecho.
4.1.5. La decisión controvertida fue
proferida en el curso de un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.
Por consiguiente, no se impugna  un fallo de tutela.
4.2. Verificación de los requisitos especiales de procedencia
de la acción de tutela contra providencias judiciales.
4.2.1. Es preciso señalar que el accionante, en su demanda
de tutela, no identifica defecto alguno y tampoco refiere, de manera expresa,
ninguno de los requisitos especiales de procedencia de la acción de tutela
contra providencias judiciales. Exclusivamente, se asevera, en el texto de la
demanda, que el Tribunal Administrativo del Atlántico “reemplazó el texto
legal por una apreciación personal distanciada de lejos de éste [texto legal],
incurriendo en una vía de hecho”.
4.2.2. No obstante lo anterior, en virtud del principio pro
actione y con el propósito de privilegiar la efectividad de los derechos
fundamentales, procede la Sala a efectuar el escrutinio de la demanda, con el
propósito de dilucidar e identificar al menos un defecto o requisito especial
de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.
En ese sentido, se advierte que el accionante no refiere hecho
alguno que genere, a su juicio, que la sentencia impugnada adolezca de los
defectos orgánico, procedimental o fáctico; tampoco que el Juez hubiere sido
inducido a error; ni que la decisión carezca de motivación o que exista desconocimiento
del precedente o violación directa de la Constitución Política. Ello
considerando que su argumento sostiene, exclusivamente, que se presenta un “divorcio
rotundo (sic)” entre lo dispuesto en el texto legal y la decisión de segunda
instancia, toda vez que la providencia judicial reemplaza, en su entendimiento,
el aludido texto legal por una “apreciación personal (sic)”.
Como corolario de lo anterior, es
procedente señalar que la demanda refiere el eventual acaecimiento de un
defecto sustantivo o material. Por consiguiente, procederá la Sala a caracterizar
tal defecto y determinar si las decisiones judiciales sub
examine vulneraron el derecho al debido proceso del accionante.
4.2.3. Caracterización del defecto sustantivo.
4.2.31. El defecto sustantivo se presenta cuando la
providencia judicial incurre en un yerro trascendente, cuyo origen se encuentra
en el proceso de interpretación y/o de aplicación de las normas jurídicas. Debe
ser de tal entidad que pueda obstaculizar o lesionar la efectividad de los
derechos fundamentales[5].
En la práctica judicial, esta Corporación ha identificado
cuatro hipótesis en las cuales se configura el defecto sustantivo, a saber: (i)
cuando la norma aplicable es claramente inadvertida o no tenida en cuenta por
el juez[6];
(ii) cuando la decisión se apoya en una norma claramente inaplicable[7], sea por haber
sido derogada, sea por haber sido declarada inexequible, sea porque resulta
claramente inconstitucional y el juez no dejó de aplicarla en el ejercicio del
control de constitucionalidad difuso, o sea por no adecuarse a los supuestos de
hecho del caso; (iii) cuando la providencia judicial desconoce sentencias con
efecto erga omnes; y (iv) cuando la aplicación de la norma jurídica,
derivada interpretativamente de una disposición normativa, es inaceptable por
ser producto de una hermenéutica abiertamente errónea o irrazonable.
5. Caso concreto.
5.1. La decisión judicial impugnada se profirió por el
Tribunal Administrativo del Atlántico, de conformidad con el análisis de las
siguientes disposiciones: (i) el artículo 149, numeral 9°, del Decreto 1572 de
1998, modificado por el Decreto 2504 de 1998, que incluyó la racionalización
del gasto público como una de las causales justificantes de la modificación de
una planta de personal tendiente a la creación o supresión de cargos y (ii) el
artículo 32, numeral 3°, de la Ley 80 de 1993, que dispone que las entidades
estatales están facultadas para celebrar contratos de prestación de servicios o
para desarrollar actividades relacionadas con la administración o
funcionamiento de la entidad.
En adición a lo anterior, el precitado Tribunal consideró la
Sentencia C-614 de 2009. Estimó el ad quem que la providencia referida
señaló que la celebración de contratos de prestación de servicios para prestar
funciones de carácter permanente en entidades estatales y, en particular, la
forma en que “se desdibuja una relación contractual cuando se contrata
mediante prestación de servicios para desempeñar funciones que de forma
permanente se asignan a empleados públicos”, no está relacionada con el
proceso de acción de nulidad y restablecimiento del derecho, en especial, con
las causales justificantes para la modificación de plantas de personal de las
entidades públicas –entre ellas, la racionalización del gasto–, objetivo que pretendió
conseguir la administración, en atención a la autorización del Legislador.
Como consecuencia de ello, procedió el Tribunal Administrativo
del Atlántico a referir la Sentencia C-154 de 1997. En aquella providencia
judicial, en efecto, sostuvo esta Corporación que, en aquellos eventos en que
la administración con su actuación incurriera en una “deformación de la
esencia y contenido natural del contrato de prestación de servicios, para dar
paso al nacimiento disfrazado de una relación laboral, necesariamente
enmarcaría su actividad dentro del ámbito de las acciones estatales
inconstitucionales e ilegales, estando sujeta a las responsabilidad que de ahí
se deduzca”. De resultar vulnerados derechos de los particulares, sostuvo
esta Corte, se estaría frente a litigios ordinarios cuya resolución
corresponderá a la jurisdicción competente con la debida protección y
prevalencia de los derechos y garantías más favorables del “contratista
convertido en trabajador” en aplicación del principio de la primacía de la
realidad sobre formalidad establecidas por los sujetos de las relaciones
laborales.
5.2. Respecto del eventual desconocimiento de normas
legales que protegen la permanencia del empleador en su cargo.
Advierte la Sala que la aseveración del demandante conforme
a la cual los artículos 1° y 41 de la Ley 443 de 1998, y 149 y 154 del Decreto
1572 de 1998 fueron desconocidos por el Tribunal Administrativo del Atlántico
es improcedente.
5.2.1. El artículo 1° en mención define, para efectos de tal
ley, la carrera administrativa. La definición allí contenida en nada fue
alterada ni reemplazada por parte del Tribunal en comento. Por su parte, el
artículo 41 sirvió de fundamento al a quem para verificar: (i) la
motivación del acto administrativo demandado y (ii) la necesidad del servicio,
basada en la realización de estudios técnicos previos que así lo demostraren.
Por ende, el referido artículo 41 fue objeto de consideración. En igual
sentido, el artículo 149 –numeral 9°– fue analizado por el Tribunal
Administrativo del Atlántico, toda vez que esa autoridad judicial sostuvo, de
manera expresa en la providencia judicial impugnada, que la supresión de cargos
puede estar justificada por la necesidad de racionalización del gasto, prevista
en tal disposición. Por último y en lo que atiende a los estudios que soportan
las modificaciones de las plantas de personal –artículo 154–, advirtió el
Tribunal en comento que si bien “contienen argumentos y justificaciones para
realizar tales reformas, y por ello se constituyen como una esencial
herramienta de orientación para el proceso de reestructuración de la planta de
personal” no son actos administrativos –menos aún forman parte de un acto
complejo– y, por tanto, no son objeto de control por parte de la jurisdicción
de lo contencioso administrativo, en la medida en que no expresan una
manifestación unilateral de voluntad de la administración dirigida a producir
efectos jurídicos –lo que, en esencia, define un acto administrativo–.
Como colofón de lo expuesto, es procedente señalar que las
normas aplicables fueron consideradas, analizadas y, ciertamente, tenidas en
cuenta por el Juez.
5.2.2. Observa la Sala que las normas analizadas por el
Tribunal Administrativo del Atlántico, a la fecha, no han sido derogadas ni
declaradas inexequibles y tampoco son “claramente inconstitucionales”,
como quiera que esta Corporación se pronunció sobre su constitucionalidad, inter
alia, en las providencias judiciales C-370 de 1999 y C-994 de 2000.
Conviene anotar que las normas analizadas por el Tribunal en
mención se adecúan a los supuestos de hecho del caso, toda vez que el acto
administrativo demandado pretendió modificar la planta de personal de la
Alcaldía Distrital de Barranquilla -en particular, suprimiendo sendos cargos de
la administración- y, por consiguiente, es procedente que el ad quem considerara
las disposiciones legales que, entre otras, autorizan a la administración a
modificar plantas de personal, mediante causales justificantes.
5.2.3. Tampoco es de recibo la afirmación que pretenda
sostener que la decisión judicial sub examine sea producto de una
hermenéutica errónea o irrazonable, como quiera que del sentido ordinario de
las normas analizadas resulta, efectivamente, procedente evidenciar: (i) una
autorización legislativa, expresada en una causal justificante, para modificar
las plantas de personal de la administración[8]
y (ii) una facultad para celebrar contratos de prestación de servicios, de la
que es titular la administración, con miras a desarrollar actividades
relacionadas con el funcionamiento de la entidad[9].
5.3. Respecto del eventual desconocimiento del
precedente.
5.3.1. Procede la Sala a determinar si el Tribunal
Administrativo del Atlántico desconoció sentencias erga omnes, con miras
a dilucidar la eventual configuración de un defecto sustantivo o material.
La Sentencia C-614 de 2009 examinó
la constitucionalidad del artículo 1° del Decreto 3074 de 1968, que modificó el
artículo 2° del Decreto 2400 de 1968. La disposición en comento señala que, para el ejercicio de funciones de carácter
permanente, se crearán los empleos correspondientes en las entidades públicas
y, en ningún caso, se podrán celebrar contratos de prestación de servicios para
el desempeño de tales funciones. La
Corte sostuvo, en esa oportunidad,
que la prohibición a la administración pública de celebrar contratos de
prestación de servicios para el ejercicio de funciones de carácter permanente estaba
ajustada a la Constitución, porque constituía una medida de protección a
la relación laboral, toda vez que impedía que “se ocultaren verdaderas
relaciones laborales” y que “se desnaturalizara la contratación estatal,
pues el contrato de prestación de servicios es una modalidad de trabajo con el
Estado de tipo excepcional, concebido como un instrumento para atender
funciones ocasionales, que no hacen parte del giro ordinario de las labores
encomendadas a la entidad, o siendo parte de ellas no pueden ejecutarse con
empleados de planta o se requieran conocimientos especializados”. En el
mismo sentido, se consideró que la norma desplegó los principios
constitucionales de la función pública en las relaciones contractuales con el
Estado, en tanto reiteró que el ejercicio de funciones permanentes en la
administración pública debe realizarse con el personal de planta, que
corresponde a las personas que ingresaron a la administración mediante el
concurso de méritos.
A
su turno, recordó la Corporación que “a pesar de la prohibición de vincular
mediante contratos de prestación de servicios a personas que desempeñan
funciones permanentes en la administración pública, en la actualidad se ha
implantado como práctica usual en las relaciones laborales con el Estado la
reducción de las plantas de personal de las entidades públicas, el aumento de
contratos de prestación de servicios para el desempeño de funciones permanentes
de la administración y de lo que ahora es un concepto acuñado y públicamente
reconocido: la suscripción de “nóminas paralelas” o designación de una gran
cantidad de personas que trabajan durante largos períodos en las entidades
públicas en forma directa o mediante las cooperativas de trabajadores, empresas
de servicios temporales o los denominados out soursing”. Ello, estimó la
Corte, es “abiertamente contrario a la Constitución” y, por
consiguiente, reiteró -de manera enfática- la inconstitucionalidad de todos los
procesos de “deslaboralización” de las relaciones de trabajo que, a
pesar de que utilizan formas asociativas legalmente válidas, tienen como
finalidad última modificar la naturaleza de la relación contractual y falsear
la verdadera relación de trabajo.
La posición sostenida en la sentencia en
comento y aludida en la decisión proferida por el Tribunal Administrativo del
Atlántico permanece incólume. No obstante, conviene anotar que si bien el
accionante refiere la precitada Sentencia C-614 de 2009, lo cierto es que el
objeto del proceso incoado ante la jurisdicción de lo contencioso
administrativo pretendió cuestionar un acto administrativo particular -que
suprimió su cargo y que, en su criterio, está viciado de nulidad-, con el
propósito de que, en consecuencia de tal declaración, fuere restablecido su
derecho.
Sin embargo, consideró el Tribunal
Administrativo del Atlántico que el acto administrativo demandado, en sí mismo,
no se encontraba viciado de nulidad, como quiera que, conforme un análisis de
las normas aplicables y la jurisprudencia constitucional referida, se
encontraba incurso en una de las causales justificantes, habiendo mediado –de
manera previa– un estudio técnico. Lo anterior, es preciso señalar, dista de
ser una “apreciación personal” del Juez.
La providencia judicial en mención es la
única que refiere el accionante, en su demanda de tutela, con miras a señalar
que el ad quem “reemplazó el texto legal por una apreciación
personal distanciada de lejos de éste, incurriendo en una vía de hecho”. No obstante, el Tribunal Administrativo del Atlántico aludió a la Sentencia
C-154 de 1997, en la decisión cuestionada, transcribiendo el siguiente acápite:
“El principio constitucional de prevalencia
de la realidad sobre las formalidades establecidas por los sujetos de las
relaciones laborales tiene plena operancia en el asunto, en los casos en que se
haya optado por los contratos de prestación de servicios para esconder una
relación laboral; de manera que, configurada esa relación dentro de un contrato
de esa modalidad el efecto normativo y garantizador del principio se concretará
en la protección del derecho al trabajo y garantías laborales, sin reparar en
la calificación o denominación que haya adoptado el vínculo que la encuadra,
desde el punto de vista formal. De resultar vulnerados con esos
comportamientos derechos de los particulares, se estará frente a un litigio
ordinario cuya resolución corresponderá a la jurisdicción competente con la
debida protección y prevalencia de los derechos y garantías más favorables del
"contratista convertido en trabajador" en aplicación del principio de
la primacía de la realidad sobre formalidades establecidas por los sujetos de
las relaciones laborales”. (Destacado fuera de texto).
De conformidad con la providencia judicial transcrita, es
procedente afirmar que el
principio constitucional de prevalencia de la realidad sobre las formalidades
establecidas por los sujetos de las relaciones laborales dicta que, inexorablemente,
en los casos en que se haya optado por los contratos de prestación de servicios
para esconder una relación laboral, deberá “concretarse” la protección
del derecho al trabajo y garantías laborales, sin reparar en la denominación
que haya adoptado el vínculo que la encuadra. A su vez, que en el evento en que
resulten vulnerados con esos comportamientos derechos de los particulares, se
estará frente a un litigio ordinario cuya resolución corresponderá a la
jurisdicción competente, con la debida protección y prevalencia de los derechos
y garantías más favorables del “contratista convertido en trabajador”.
Por consiguiente, es de mencionar que la jurisprudencia
citada regula supuestos diferentes al proceso adelantado por el accionante ante
lo contencioso administrativo. Conforme se anotó supra, el accionante
cuestionó el acto administrativo que suprimió su cargo porque,
en su criterio, adolecía de nulidad. En ese sentido y considerando que no es el
accionante un “contratista convertido en trabajador” y que no era
el objeto del proceso controvertir los contratos de prestación de servicios que
hubiere suscrito la administración, sino, exclusivamente, el acto
administrativo que suprimió, inter alia, su cargo, encuentra la Sala que
es procedente la aseveración del Tribunal Administrativo del Atlántico sobre el
particular.
La expedición del acto administrativo que suprimió, entre
otros, el cargo del accionante, con arreglo a causales justificantes -objeto
del proceso judicial que culminó con la expedición de la sentencia cuestionada-,
es un evento separable y distinto de la posterior contratación eventualmente
irregular en que hubiere incurrido la administración.  El proceso adelantado
con ocasión de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho incoada por
el accionante, encuentra la Corte, fue decidido con sujeción a las normas que
prevén las causales justificantes para la modificación de plantas de personal
de las entidades públicas –entre ellas, la racionalización del gasto–, dentro del
estricto apego al cuestionamiento objeto del litigio –el eventual vicio de
nulidad del acto administrativo–.
Por su parte, los contratos de prestación de servicios que
hubiere celebrado la administración, presuntamente de manera irregular, no han
sido objeto de proceso judicial alguno, como quiera que, en la medida en que
son posteriores y separables, en nada afectan la previa expedición de un acto
administrativo, al amparo de disposiciones de carácter legal.
Ahora bien, considera la Sala que, de conformidad con lo
sostenido en la precitada Sentencia C-154 de 1997, debe anotarse que en el
evento en que se estime que esto último sea violatorio de derechos particulares, al estar frente a
un litigio ordinario cuya resolución corresponderá a la jurisdicción
competente, deberán ser objeto del proceso judicial, en particular, los
contratos de prestación de servicios celebrados en forma irregular y, por tanto,
no los actos administrativos emitidos por la administración al amparo de las
causales justificantes para la modificación de plantas de personal de las
entidades públicas –inter alia, la racionalización del gasto–.
En ese sentido y considerando que, conforme se señaló
supra, la jurisprudencia citada regula supuestos diferentes al proceso
adelantado por el accionante ante el Tribunal Administrativo del Atlántico, no
se desconocieron en el curso de éste sentencias erga omnes.
Como consecuencia de lo anterior, encuentra
la Sala que no se configura, tampoco, un  defecto sustantivo y material por vía
de desconocimiento de sentencias erga omnes. Por
consiguiente y al no surtirse ninguno de los requisitos especiales de
procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, no procede
la revisión de las sentencias sub examine.
De conformidad con lo expuesto en
antecedencia, encuentra la Sala que la sentencia de fecha 16 de noviembre de
2012, proferida por el Tribunal Superior del Atlántico, que denegó las
pretensiones del accionante, reiteró que la administración distrital dispone de
la facultad de suprimir cargos públicos -en tanto la racionalización del gasto
es causal justificativa- y, por consiguiente, determinó que el acto
administrativo que suprimió su cargo no era nulo, no vulneró el derecho
fundamental al debido proceso del accionante.
III. CONCLUSIÓN
1. Síntesis del caso
1.1. El accionante solicitó declarar la
nulidad de la Sentencia de fecha 23 de enero de 2014 -proferida
por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo
de Estado-, que resolvió confirmar la Sentencia de fecha 14 de agosto de 2013 -proferida
por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo
de Estado-, por considerar que el Tribunal Administrativo del Atlántico,
en la providencia judicial que le fue adversa a sus pretensiones, “reemplazó
el texto legal por una apreciación personal distanciada de lejos de éste
[texto legal], incurriendo en una vía de hecho”. En consecuencia, estimó
que se le vulneró su derecho fundamental al debido proceso.
1.2. Al efecto de dilucidar la eventual configuración de la
vulneración referida supra, correspondió a la Sala verificar el
cumplimiento de la totalidad de requisitos generales de procedencia de la
acción de tutela contra providencias judiciales y, a su turno, de al menos un
requisito especial de procedencia de la acción de tutela contra providencias
judiciales. Se encontraron surtidos los seis (6) requisitos generales de
procedencia.
1.3. No obstante lo anterior, considerando
que no se satisfizo ninguno de los requisitos especiales de procedencia de la
acción de tutela contra providencias judiciales, se confirmarán las decisiones judiciales
objeto de revisión que, respectivamente, determinaron: (i) denegar las
pretensiones de la demanda de tutela interpuesta por el accionante contra el
Tribunal Administrativo del Atlántico; y (ii) confirmar la sentencia de fecha
14 de agosto de 2013, que negó las referidas pretensiones.
2. Razón de la decisión.
Cuando no se satisface al menos uno de los requisitos
especiales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales,
no procede la revisión por parte de esta Corporación, de sentencias proferidas
en el curso de procesos jurisdiccionales.
IV. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de
Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución Política,
RESUELVE:
PRIMERO.- CONFIRMAR
la Sentencia de fecha 23 de enero de 2014, proferida
por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo
de Estado,  que confirmó el fallo de fecha 14 de agosto de 2013, proferida por
la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de
Estado.
SEGUNDO.- Librar por Secretaría General la
comunicación prevista en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Cópiese, notifíquese, comuníquese, insértese
en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Acción de tutela presentada el 23 de mayo de 2013 (folios 1
a 5 del cuaderno # 1).
[2] Folios 132 a 133 del Cuaderno # 1.
[3]Mediante Auto de fecha 31 de marzo de 2014,
la Sala de Selección de Tutela número Tres de la Corte Constitucional, dispuso
la revisión de las providencias sub examine.
[4] Sentencia C -590 de 2005.
[5] Sentencias SU-159 de 2002, T-462 de 2003; C-590 de 2005; T-018 de
2008 y T-757 de 2009.
[6] Sentencia T-573 de 1997.
[7] Sentencias C-231 de 1994, T-008 de 1998 y SU-1722 de 2000.
[8]
“[…] Artículo 149.- Se entiende que la modificación de una planta de
personal está fundada en necesidades del servicio o en razones de
modernización de la administración, cuando las conclusiones del estudio técnico
de la misma deriven en la creación o supresión de empleos con ocasión, entre
otros, de:
1.       Fusión o supresión de entidades.
2.       Cambios en la misión u objeto social o en
las funciones generales de la entidad.
3.       Traslado de funciones o competencias de un
organismo a otro.
4.       Supresión, fusión o creación de
dependencias o modificación de sus funciones.
5.       Mejoramiento o introducción de procesos,
producción de bienes o prestación de servicios,.
6.       Redistribución de funciones y cargas de
trabajo.
7.       Introducción de cambios tecnológicos.
8.       Culminación o cumplimiento de planes,
programas o proyectos cuando los perfiles de los empleos involucrados para su
ejecución no se ajusten al desarrollo de nuevos planes, programas o proyectos o
a las funciones de la entidad.
9.       Racionalización del gasto
público.
10.
Mejoramiento
de los niveles de eficacia, eficiencia, economía y celeridad de las entidades
públicas.Parágrafo.- Las modificaciones de las plantas a las cuales se
refiere este artículo deben realizarse dentro de claros criterios de
racionalidad, proporcionalidad y prevalencia del interés general.
[9] “[…] Artículo   32. De los Contratos Estatales. Son contratos estatales todos los actos jurídicos
generadores de obligaciones que celebren las entidades a que se refiere el
presente estatuto, previstos en el derecho privado o en disposiciones
especiales, o derivados del ejercicio de la autonomía de la voluntad, así como
los que, a título enunciativo, se definen a continuación:
[…]
3o.  Contrato de prestación
de servicios
Son contratos de prestación de servicios los que celebren las entidades
estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o
funcionamiento de la entidad. Estos contratos sólo podrán celebrarse con
personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse
con personal de planta o requieran conocimientos especializados. En
ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones
sociales y se celebrarán por el término estrictamente indispensable.