C-502-07
Sentencia C-502/07
LEY ESTATUTARIA SOBRE ELECCION
PARLAMENTARIOS ANDINOS-Trámite
legislativo
LEY ESTATUTARIA-Puede contener disposiciones sometidas a
reserva y de legislación ordinaria/CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE PROYECTO
DE LEY ESTATUTARIA-Control integral sobre la totalidad del proyecto no
significa que todas las normas tengan carácter estatutario
La Corte lo ha indicado en varias ocasiones, un
proyecto de ley estatutaria puede contener normas que no sean de contenido
estatutario. De esta manera, el hecho de que la Corte Constitucional realice el
control previo de constitucionalidad sobre la integridad del proyecto no
significa que todas las normas del mismo tengan un carácter estatutario. Es
decir, si bien todas las normas del proyecto serán examinadas en su
constitucionalidad, ello no significa que para la reforma de cualquier norma
del mismo sea necesario cumplir con las exigencias propias de los proyectos de
ley estatutaria.
PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA-Requisitos
PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA-Votación ordinaria previa verificación del
quórum decisorio acredita aprobación por mayoría absoluta/VOTACION ORDINARIA
EN TRAMITE LEGISLATIVO-Aprobación de la decisión por mayoría absoluta
La Corte
Constitucional ya ha definido que para demostrar que un determinado proyecto
fue aprobado por la mayoría absoluta es suficiente que se certifique que había
quórum decisorio y que se surtió la votación ordinaria, siempre y cuando ningún
congresista haya solicitado la verificación posterior. Pues bien, la aplicación
de los criterios antes señalados a la secuencia de aprobación del proyecto que
ha sido descrita conduce a la Corte a la conclusión de que en este punto no se
violó la Constitución. Durante el trámite del proyecto sí se cumplió con el
requisito de la mayoría absoluta para los proyectos de ley estatutaria. En
todos los casos se certificó que existía quórum decisorio o el quórum requerido
constitucionalmente y que el proyecto había sido aprobado. Así mismo, en ningún
caso los congresistas participantes en la votación solicitaron la verificación
del quórum o dejaron constancia del voto negativo. De esta manera, debe entenderse
que en todas las oportunidades se cumplió con el requisito de la mayoría
absoluta.
REQUISITO DE ANUNCIO PREVIO DE VOTACION EN
TRAMITE LEGISLATIVO-Caso
en que proyecto de ley no pudo ser votado en la fecha anunciada porque no hubo
sesión, pero su discusión y aprobación se verificó tan pronto las Comisiones
pudieron sesionar/REQUISITO DE ANUNCIO PREVIO DE VOTACION EN TRAMITE
LEGISLATIVO-Cumplimiento a pesar de que proyecto de ley no fue votado en la
fecha inicialmente anunciada
Es
importante anotar que, tal como le fue informado a esta Corporación por las
secretarías de las dos Comisiones Primeras, en los días señalados en los
anuncios no se realizó la votación sobre el proyecto, porque no se realizó
ninguna sesión. De esta manera, el orden del día fijado para esos días fue
trasladado a la primera oportunidad en que volvieron a sesionar las dos
Comisiones. El mismo Procurador reconoce que en los dos casos la votación no se
pudo adelantar en los días anunciados, por cuanto en esas fechas no hubo
sesión. También señala la Vista Fiscal que en las dos situaciones la discusión
y votación del proyecto se llevó a cabo en la primera sesión realizada después
del anuncio, es decir, en la “próxima sesión.” Lo cierto es, entonces, que tan
pronto pudieron reunirse de nuevo las dos Comisiones se cumplió con lo
establecido en lo anunciado anteriormente para la siguiente sesión. Esto indica
que no se vulneró el principio de la consecutividad en el anuncio de la
discusión y votación del proyecto, por cuanto el orden del día que se había
previsto se desarrolló en la primera ocasión en que pudieron sesionar las
Comisiones, es decir, en la “próxima sesión.” De esta manera, puede concluirse
que en las dos situaciones anotadas sí se cumplió con el objetivo de la norma,
cual es el de darle certeza al orden del día de la siguiente reunión, con el
fin de que los miembros de las Comisiones o de las Plenarias estén al tanto de
lo que se va a debatir y a votar en cada sesión, y no sean sorprendidos con la
inclusión de proyectos cuya consideración y votación no había sido anunciada.
El hecho mismo de que las votaciones se hubieran efectuado en un ambiente de
calma, sin que ningún congresista expresara protestas, indica que en las dos
ocasiones se cumplió con la finalidad de la norma. Las razones anteriores
conducen a esta Corporación a declarar que durante el trámite del proyecto de
ley estatutaria que se analiza sí se cumplió con el anuncio previo que
establece el inciso final del art. 160 de la Constitución.
ESTUDIO DE IMPACTO FISCAL EN
PROYECTO DE LEY QUE DECRETA GASTO PUBLICO-Importancia
El art. 7° de la Ley 819 de 2003 exige que en todo
proyecto de ley, ordenanza o acuerdo que ordene gastos u conceda beneficios
tributarios se explicite cuál es su impacto fiscal y se establezca su
compatibilidad con el Marco Fiscal de Mediano Plazo que dicta anualmente el
Gobierno Nacional. Las normas contenidas en el art. 7° de la Ley 819 de 2003
constituyen un importante instrumento de racionalización de la actividad legislativa,
con el fin de que ella se realice con conocimiento de causa de los costos
fiscales que genera cada una de las leyes aprobadas por el Congreso de la
República. También permiten que las leyes dictadas estén en armonía con la
situación económica del país y con la política económica trazada por las
autoridades correspondientes. Ello contribuye ciertamente a generar orden en
las finanzas públicas, lo cual repercute favorablemente en la estabilidad
macroeconómica del país. De la misma manera, el cumplimiento de los requisitos
establecidos en el mencionado art. 7° ha de tener una incidencia favorable en
la aplicación efectiva de las leyes, ya que la aprobación de las mismas
solamente se producirá después de conocerse su impacto fiscal previsible y las
posibilidades de financiarlo. Ello indica que la aprobación de las leyes no
estará acompañada de la permanente incertidumbre acerca de la posibilidad de
cumplirlas o de desarrollar la política pública en ellas plasmada.
MINISTERIO DE HACIENDA Y
CREDITO PUBLICO EN PROYECTO DE LEY QUE DECRETA GASTO PUBLICO-Carga de demostrar
incompatibilidad del proyecto de ley con el marco fiscal de mediano plazo
La Corte considera que los primeros tres incisos del
art. 7° de la Ley 819 de 2003 deben entenderse como parámetros de racionalidad
de la actividad legislativa, y como una carga que le incumbe inicialmente al
Ministerio de Hacienda, una vez que el Congreso ha valorado, con la información
y las herramientas que tiene a su alcance, las incidencias fiscales de un
determinado proyecto de ley. Esto significa que ellos constituyen instrumentos
para mejorar la labor legislativa. Es decir, el mencionado artículo debe
interpretarse en el sentido de que su fin es obtener que las leyes que se
dicten tengan en cuenta las realidades macroeconómicas, pero sin crear barreras
insalvables en el ejercicio de la función legislativa ni crear un poder de veto
legislativo en cabeza del Ministro de Hacienda. Y en ese proceso de
racionalidad legislativa la carga principal reposa en el Ministerio de
Hacienda, que es el que cuenta con los datos, los equipos de funcionarios y la
experticia en materia económica. Por lo tanto, en el caso de que los
congresistas tramiten un proyecto incorporando estimativos erróneos sobre el
impacto fiscal, sobre la manera de atender esos nuevos gastos o sobre la
compatibilidad del proyecto con el Marco Fiscal de Mediano Plazo, le
corresponde al Ministro de Hacienda intervenir en el proceso legislativo para
ilustrar al Congreso acerca de las consecuencias económicas del proyecto. Y el
Congreso habrá de recibir y valorar el concepto emitido por el Ministerio. No
obstante, la carga de demostrar y convencer a los congresistas acerca de la
incompatibilidad de cierto proyecto con el Marco Fiscal de Mediano Plazo recae
sobre el Ministro de Hacienda.
CONCEPTO DEL MINISTERIO DE
HACIENDA Y CREDITO PUBLICO EN PROYECTO DE LEY QUE DECRETA GASTO PUBLICO-Consecuencias jurídicas de la
falta de éste/CONCEPTO DEL MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO EN
PROYECTO DE LEY QUE DECRETA GASTO PUBLICO-Omisión no constituye vicio de
trámite
En relación con el proyecto de ley estatutaria que
aquí se analiza, cabe señalar, en primer lugar, que en la exposición de motivos
del proyecto sí se presentó un estimativo del costo fiscal de la iniciativa. En
segundo lugar, a partir del debate en la Comisión Primera del Senado se decidió
que sí debía haber reposición de votos. Sobre los costos que ello generaría no
se hicieron estimativos por parte de los miembros de las Cámaras, aunque
durante todo el trámite varios congresistas llamaron la atención acerca de cuán
importante sería que el Ministerio de Hacienda conceptuara acerca del impacto
fiscal que ello ocasionaría. De otra parte, dentro del trámite legislativo se
expresó en varias ocasiones que el hecho de que el proyecto de ley estatutaria
tuviera por fin dar desarrollo a una norma constitucional expresa no hacía
necesario cumplir con los trámites establecidos en el art. 7° de la Ley 819 de
2003. A pesar de todo lo anterior, el Ministerio no intervino en ningún momento
en el trámite legislativo, como bien lo certificó el Secretario de la Plenaria
de la Cámara de Representantes. Por consiguiente, y en atención a que el
Ministerio de Hacienda no participó dentro del trámite legislativo para
solicitar que el Congreso incluyera dentro de su deliberación la consideración
del impacto fiscal del proyecto y sus consecuencias macroeconómicas, considera
la Corte que en este caso la omisión parcial de las condiciones establecidas en
el art. 7° de la Ley 819 de 2003 por parte del Ministerio de Hacienda no
constituye un vicio del trámite del proyecto de ley que se analiza.
LEY ESTATUTARIA DE DERECHOS FUNDAMENTALES-Iniciativa legislativa
La Corte reitera lo indicado en la Sentencia C-307 de
2004 en el sentido de que para los proyectos de ley estatutaria que promuevan
el goce efectivo de derechos no pueden oponerse como barrera las normas sobre
iniciativa gubernamental en materia de gasto público. En lo relacionado con el
procedimiento de aprobación de las leyes estatutarias que atañen a los derechos
no son obstáculo las normas sobre iniciativa gubernamental para decretar
gastos, puesto que dichas leyes constituyen un desarrollo directo de los
derechos fundamentales constitucionales, básicos para la materialización del
Estado Social Democrático de Derecho. De esta manera, los proyectos de ley
estatutaria pueden ser presentados por los congresistas directamente y ser
aprobados por el Congreso de la República, sin contar con el aval
gubernamental. En estos casos, lo que se requiere es que la ejecución de los
gastos que comporten esos proyectos no sea inmediata, de tal forma que el
Ejecutivo, al igual que el Congreso al aprobar la ley de presupuesto, puedan
programar los recursos necesarios para cubrirlos o propiciar una reforma
legislativa, bien sea para ampliar el plazo fijado, o bien para reformar la ley
estatutaria aprobada por el Congreso de la República.
PARLAMENTO ANDINO-Antecedentes
LEY ESTATUTARIA SOBRE ELECCION
PARLAMENTARIOS ANDINOS-Régimen
electoral aplicable
El régimen electoral que surge a partir de esta ley y
el que habrá de resultar de la aprobación del régimen electoral uniforme para
la Comunidad Andina de Naciones constituyen dos sistemas de elección separados
y diferentes. El régimen uniforme para la Comunidad Andina sustituirá en su
integridad al que se contempla en este proyecto de ley, salvo en lo que defiera
expresamente a la normatividad interna colombiana. Esa sustitución no opera por
causa de la prevalencia jurídica del régimen electoral uniforme, sino por la
misma decisión del Congreso colombiano de que así sea, determinación que obra
en el artículo segundo de este proyecto y que habrá de reiterar en el momento
en que tenga que decidir sobre la aprobación del Protocolo sobre el régimen
electoral uniforme que habrá de acordarse en el futuro. La Corte considera
necesario destacar la diferencia y la separación entre el régimen de elecciones
que aquí se aprueba y el que habrá de resultar del acuerdo entre los países
miembros de la Comunidad Andina de Naciones. Ello implica que, por ejemplo, los
dos regímenes no pueden mezclarse, ni puede pretender utilizarse uno de los dos
para suplir los vacíos del otro, salvo que el régimen electoral uniforme
defiera el tratamiento de algunos puntos a la legislación interna colombiana –
caso en el cual no se estaría en presencia de un vacío, en sentido estricto.
Por lo anterior, se declarará la constitucionalidad del artículo segundo, en el
entendido de que el régimen electoral transitorio establecido en la presente ley
dejará de ser aplicable cuando entren en vigencia los instrumentos que
establezcan el régimen electoral uniforme, salvo en lo que éste defiera
expresamente a la normatividad interna colombiana.
MIEMBRO DEL PARLAMENTO ANDINO-Calidades para ser elegido
REPRESENTANTE POR COLOMBIA AL PARLAMENTO
ANDINO-Deberes,
prohibiciones, inhabilidades e incompatibilidades
La norma
analizada establece que para los representantes colombianos ante el Parlamento
Andino se aplicarán los deberes, prohibiciones, inhabilidades e
incompatibilidades que se han contemplado en los tratados internacionales, sin
hacer ninguna diferenciación. La norma no establece ningún criterio para
determinar cuáles de los numerosos tratados ratificados por Colombia son
aplicables. No obstante, del contexto y de la finalidad del proyecto de ley se
deduce que los tratados relevantes son aquellos que regulan de manera
específica la materia, es decir, la elección a dicho parlamento, el régimen de
tales parlamentarios, las incompatibilidades con dicha investidura, aspecto que
puede estar previsto en diversos instrumentos internacionales. De no existir en
los tratados norma expresa que fije un deber, prohibición, inhabilidad o
incompatibilidad al respecto, solo se aplicarán las restricciones aplicables a
los Senadores de la República.
REPRESENTANTE POR COLOMBIA AL PARLAMENTO
ANDINO-Inscripción de
candidatura/CONSEJO NACIONAL ELECTORAL-Facultad de establecer requisitos
para inscripción de candidatos al parlamento andino es inconstitucional
El
parágrafo del artículo determina que “el Consejo Nacional Electoral podrá
establecer requisitos para garantizar la seriedad de las inscripciones de
candidatos.” Esta norma es contraria al inciso quinto del artículo 2° del Acto
Legislativo 01 de 2003, el cual dispone que “la ley determinará los requisitos
de seriedad para la inscripción de candidatos.” Ello significa que la facultad
de determinar los requisitos de seriedad para las candidaturas reposa es en el
Legislador, quien no la puede delegar en el Consejo Nacional Electoral. Otra
cosa es que el Consejo Nacional Electoral verifique el cumplimiento de los
requisitos que sean necesarios para garantizar la operatividad del marco legal
de contenido electoral.
REPOSICION DE VOTOS-Reconocimiento solamente a los candidatos
que fueron elegidos al Parlamento Andino/PRINCIPIO DE IGUALDAD EN REPOSICION
DE VOTOS-Constitución no establece que las reglas de reposición de votos
tengan que ser iguales para todas las elecciones
En relación
con la primera pregunta es necesario anotar, en primer lugar, que la
Constitución no establece que habrá reposición para todos los candidatos. En
ella se establece que este pago estatal se concederá solamente a los que
cumplan con el “porcentaje de votación necesario para tener derecho a dicha
financiación.” Ahora bien, la determinación legal del porcentaje no tiene que
ser fija y explícita, sino que puede ser deducible para cada caso. Así ocurre
en el caso del Estatuto Básico de los Partidos y Movimientos Políticos donde no
se contempla un porcentaje fijo, aplicable para todos los casos, sino que éste
se puede deducir de los resultados concretos de la elección. Lo mismo sucede en
este caso: al determinar que solamente los cinco candidatos elegidos obtendrán
reposición de votos se está estableciendo un procedimiento para conocer cuál es
el porcentaje de votación mínimo necesario para poder acceder a la reposición
de votos. Dicho porcentaje mínimo es el que resulta de la votación obtenida por
el elegido que alcanzó el menor número de votos de los cinco que fueron
elegidos al Parlamento Andino en representación de Colombia. Por otra parte, de
la Constitución no se deduce que las reglas de reposición de votos tienen que
ser iguales para todas las elecciones. Además, el mismo artículo 13 del Estatuto
Básico de los Partidos y Movimientos Políticos, que como se dijo fue declarado
constitucional en la sentencia C-089 de 1994, contempla diferentes valores por
voto para las elecciones de Presidente de la República en primera y segunda
vuelta, de Congresistas, de alcaldes y concejales, y de gobernadores y
diputados. Por lo tanto, en este caso no se puede decir que es irrazonable que
se establezca una fórmula diferente para la reposición de los votos, la cual
obedece a la novedad de la elección y a la incertidumbre que existe acerca del
número de candidatos que se pueden presentar y acerca de las tareas que
cumplirán los representantes elegidos ante el Parlamento Andino.
REPOSICION DE VOTOS REPRESENTANTE POR
COLOMBIA AL PARLAMENTO ANDINO-Aplicación del régimen Senadores de la República
A primera
vista la expresión “en los términos de esta ley”, contenida en el artículo 6°,
parecería no referirse a ninguna disposición del proyecto, pues el artículo
sexto es el único que se ocupa del tema de la reposición de votos. Sin embargo,
ella debe ser entendida en relación con el artículo 10, que determina que los
vacíos de la ley se suplirán con las norma aplicables para la elección de los
Senadores de la República. De esta forma, ha de entenderse que la expresión anunciada
significa que lo referente a la reposición estatal de votos para los
representantes por Colombia ante el Parlamento Andino se regirá por las normas
existentes sobre la materia para los Senadores de la República, con la salvedad
de que en las elecciones para el Parlamento Andino solamente habrá reposición
de votos para los candidatos elegidos.
ELECCION PARLAMENTARIOS ANDINOS-Fórmula de conversión de votos y
adjudicación de curules
REPRESENTANTE POR COLOMBIA AL PARLAMENTO
ANDINO-Período igual al de
los congresistas colombianos
En la oración final del artículo se dispone que los
períodos de los parlamentarios andinos tendrán la misma duración que los que
determina la ley para los Senadores y Representantes. Evidentemente, en
Colombia no es la ley, sino la misma Constitución, la que determina los
periodos de los Congresistas. Por eso, debe declararse la inconstitucionalidad
de la expresión “la ley establezca.” De esta manera, la frase dirá que el
período de los representantes antes el Parlamento Andino será igual al de los
Senadores y los Representantes que es de cuatro años, de acuerdo con lo
establecido en el artículo 132 de la Constitución.
TRATADO CONSTITUTIVO DEL PARLAMENTO ANDINO-No integra el bloque de constitucionalidad
REPRESENTANTE POR COLOMBIA AL PARLAMENTO
ANDINO-Fecha de elección
coincidente con la de las elecciones para el Congreso de la República
No puede ser objeto de reproche el que se disponga que
la elección de los representantes por Colombia ante el Parlamento Andino se
realice en el mismo día que las elecciones para el Congreso de la República. Al
respecto es importante anotar que no existe una disposición que prohíba que la
elección del Congreso de la República coincida con este tipo de comicios. Esa
prohibición sí existe respecto de otras votaciones. Así, el artículo 262 de la
Constitución establece que “la del Congreso se hará en fecha separada de la
elección de autoridades departamentales y municipales”, pero no prohíbe la
coincidencia con la elección de autoridades supranacionales. También hay
prohibición de coincidencia de comicios para el caso de las consultas de los
partidos y de algunos mecanismos de participación ciudadana. Así, en el art. 10
del Estatuto Básico de los Partidos y Movimientos Políticos – la Ley 130 de
1994 – se establece que el Consejo Nacional Electoral “señalará una sola fecha,
distinta a las elecciones ordinarias, en la que se efectuarán, a cargo del
Estado, las consultas populares que los partidos y movimientos políticos
soliciten para escoger sus candidatos a la Presidencia de la República, las
Gobernaciones y las Alcaldías.” También en la Ley Estatutaria sobre los
Mecanismos de Participación Ciudadana – Ley 134 de 1994 – se determina que ni
los referendos (art. 39), ni la consulta para convocar una Asamblea
Constituyente o la elección de los delegatarios a ella (art. 63), ni los
plebiscitos (art. 77) podrán coincidir con otro acto electoral.
REPRESENTANTE POR COLOMBIA AL PARLAMENTO
ANDINO-Periodo
“institucional”/REPRESENTANTE POR COLOMBIA AL PARLAMENTO ANDINO-Reemplazo
en caso de falta absoluta o temporal/PERIODO DE ALCALDE-Carácter
institucional a partir del Acto Legislativo 02 de 2002/PERIODO DE GOBERNADOR-Carácter
institucional a partir del Acto Legislativo 02 de 2002
En la oración final del artículo se dispone que el
período de los representantes al Parlamento Andino será institucional. Sobre
este punto cabe expresar que la discusión acerca de si los períodos son
institucionales o personales se ha presentado en el país es con relación a los
cargos de elección unipersonal. Así, durante un buen tiempo se agitó un debate
jurisprudencial acerca de si los períodos de los alcaldes y gobernadores eran
institucionales o personales. Esta controversia fue decidida mediante el Acto
Legislativo 02 de 2002, “por el cual se modifica el
período de los gobernadores, diputados, alcaldes, concejales y ediles”, en el
cual se determinó con claridad que los períodos de los gobernadores y los
alcaldes son institucionales. En este caso, la norma establece que los períodos
de los representantes ante el Parlamento Andino son institucionales, a pesar de
que su elección se realiza en listas y de que la Constitución contempla un
procedimiento para los casos en los que se presenten faltas – absolutas o
temporales - en las corporaciones públicas, consistente en que esas vacancias
“serán suplidas por los candidatos que, según el orden de inscripción, en forma
sucesiva y descendente, correspondan a la misma lista electoral” (C.P., art.
134, de acuerdo con modificaciones introducidas por el Acto Legislativo 03 de
1993). Por lo tanto, la determinación acerca de que el período de los
parlamentarios andinos “será institucional” es inapropiada. Empero, ello no la
hace inconstitucional. Sin embargo, habrá de interpretarse en el sentido de que
los representantes por Colombia ante el Parlamento Andino son elegidos por un
período determinado, que es igual al que fija la Constitución para los
Senadores y Representantes, es decir, cuatro años. También habrá de entenderse
que en el caso de que se presente una falta – absoluta o temporal - de alguno
de los representantes por Colombia ante el Parlamento Andino lo sucederán en el
cargo los candidatos de su lista, de acuerdo con el orden de la lista. Este
orden se determinará con base en la opción asumida por el partido o movimiento
político correspondiente alrededor de la definición de si su lista de
candidatos será cerrada y bloqueada o contará con voto preferente.
LEY ESTATUTARIA SOBRE ELECCION PARLAMENTARIOS ANDINOS-Vigencia
En este caso
la norma de vigencia no trata sobre el problema clásico de sucesión de las
normas en el tiempo, de acuerdo con el cual en caso de antinomia rige la norma
posterior. Como se ha expresado, el régimen electoral que se aprueba a través
de esta ley es distinto y separado del régimen electoral uniforme que habrá de
aprobarse en la Comunidad Andina de Naciones, de tal manera que la entrada en
vigencia del segundo supondrá la sustitución integral del primero, salvo en lo
que defiera expresamente a la normatividad interna colombiana. Por lo tanto, se
declarará la constitucionalidad de este artículo, en el entendido de que el
régimen electoral transitorio establecido en la presente ley dejará de ser
aplicable cuando entren en vigencia los instrumentos que establezcan el régimen
electoral uniforme, salvo en lo que éste defiera expresamente a la normatividad
interna colombiana.
Referencia: expediente PE-028
Revisión constitucional del Proyecto de Ley
Estatutaria número 34/05 Senado y 207/05 Cámara “Por la cual se desarrolla el
artículo 227 de la Constitución Política, con relación a la elección directa de
parlamentarios andinos.”
Magistrado Ponente:
Dr. MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Bogotá, D.C., cuatro (4) de julio de dos
mil siete (2007).
La Sala Plena
de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones
constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos en el decreto 2067
de 1991, profiere la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
La Secretaría del Senado remitió a la Corte,
para efectos de su revisión de constitucionalidad, el proyecto de ley
estatutaria número 34/05 Senado y 207/05 Cámara “Por la cual se desarrolla el
artículo 227 de la Constitución Política, con relación a la elección directa de
parlamentarios andinos.” Cumplidos los trámites constitucionales y legales
propios de esta clase de procesos, entra la Corte a decidir sobre el asunto de
la referencia.
II. PROYECTO DE LEY BAJO REVISIÓN
A continuación, la Corte transcribe el
proyecto de ley estatutaria número 34/05 Senado y 207/05 Cámara “Por la cual se
desarrolla el artículo 227 de la Constitución Política, con relación a la
elección directa de parlamentarios andinos”,  conforme al texto remitido por el
Congreso.
“TEXTO CONCILIADO AL PROYECTO DE LEY
ESTATUTARIA 34 DE 2005 SENADO, 207 DE 2005 CÁMARA
“Por la cual
se desarrolla el artículo 227 de la Constitución Política, con relación a la
elección directa de parlamentarios andinos”
“El Congreso de Colombia
“DECRETA:
“Artículo 1°. Del objeto. En
desarrollo de lo dispuesto en el artículo 227 de la Constitución Política de
Colombia, los ciudadanos elegirán en forma directa y mediante sufragio
universal y secreto cinco (5) Representantes de Colombia al Parlamento Andino.
“Artículo 2°. Del régimen
electoral aplicable. Mientras se establece un régimen electoral uniforme,
el sistema de elección de los Representantes ante el Parlamento Andino se
regirá de acuerdo con la legislación electoral colombiana.
“Artículo 3°. De las
calidades. Para ser elegido al Parlamento Andino en representación de
Colombia se requieren las mismas condiciones que se exigen para ser elegido
Senador de la República.
“Artículo 4°. De los
deberes, prohibiciones, inhabilidades e incompatibilidades. A los
Representantes por Colombia al Parlamento Andino les serán aplicables las
mismas normas sobre Deberes, Prohibiciones, Inhabilidades e Incompatibilidades
que rigen para los Senadores de la República, además de las que establezcan
Tratados Internacionales.
“Artículo 5°. De la
inscripción de candidaturas. El Registrador Nacional del Estado Civil o los
Registradores Departamentales, inscribirán los candidatos a solicitud de los
representantes de los partidos y movimientos políticos con personería jurídica
reconocida en la República de Colombia, o de los movimientos sociales o un
grupo significativo de ciudadanos colombianos.
“Parágrafo. El Consejo
Nacional Electoral podrá establecer requisitos para garantizar la seriedad de
las inscripciones de candidatos.
“Artículo 6°. Reposición
de votos. Los candidatos elegidos al Parlamento Andino tendrán derecho a la
reposición estatal por los votos válidos obtenidos, en los términos de esta
ley.
“Artículo
7°. Fórmula de conversión de votos y proceso de adjudicación de curules.
Para las elecciones de Parlamentarios Andinos se aplicará el sistema de cifra
repartidora, de acuerdo con la votación alcanzada entre las listas que superen
el umbral del 2% del total de los votos emitidos válidamente en las elecciones
de Parlamento Andino.
“Artículo 8°. Fecha de
elecciones y período. Hasta tanto la Comunidad Andina establezca un Régimen
Electoral uniforme, las elecciones para los Representantes por Colombia al
Parlamento Andino se realizará el mismo día en que se efectúen las elecciones
generales de Congreso Colombiano. El período será institucional y será el mismo
que la ley establezca para Senadores y Representantes.
“Artículo 9°. Declaratoria
de elección de titulares. El Consejo Nacional Electoral, como suprema
autoridad electoral, declarará la elección de los Representantes titulares por
Colombia al Parlamento Andino y los acreditará ante este organismo.
“Artículo 10. Vacíos.
Mientras los países andinos establecen un régimen electoral uniforme, en caso
de que se presenten vacíos, estos se interpretarán con las normas que le son
aplicables a la elección de Senadores de la República.
“Artículo 11. Vigencia.
La presente ley rige a partir de su publicación y deroga las normas que le sean
contrarias.”
III.
INTERVENCIONES OFICIALES
1.
INTERVENCIÓN DEL
MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES
Solangel Ortiz Mejía, apoderada del Ministerio de Relaciones
Exteriores, intervino en el proceso para aportar distintos datos sobre los
antecedentes del proyecto y su relación con la normatividad andina.
Expone, en primer lugar, que el art. 227 de la Constitución Política
dispone que “la ley podrá establecer elecciones directas para la constitución
del Parlamento Andino y el Parlamento Latinoamericano.”
Luego, destaca los instrumentos de la Comunidad Andina
de Naciones en los que se ha establecido el Parlamento Andino. Así, relata que
el 25 de octubre de 1979 se firmó el Tratado Constitutivo del Parlamento
Andino, el cual fue aprobado por Colombia mediante la Ley 47 de 1983 y entró en
vigor el 8 de diciembre de 1984.  En sus artículos 2 y 3 se determinó que sus
miembros serían elegidos por sufragio universal y directo, según el
procedimiento que se fijaría en un Protocolo Adicional,  y que hasta que no se
dictara el protocolo cada país enviaría cinco representantes al Parlamento,
elegidos por los Congresos Nacionales.
Posteriormente, el Protocolo Modificatorio del Acuerdo
de Integración Subregional Andino (Acuerdo de Cartagena), suscrito en Trujillo,
el 10 de marzo de 1996, dispuso, en su artículo 42, que el Parlamento Andino es
el órgano deliberante del Sistema y ratificó que hasta que no se dictara el
Protocolo Adicional al Tratado Constitutivo del Parlamento Andino, “el
Parlamento Andino estará conformado por representantes de los Congresos Nacionales
de conformidad a sus reglamentaciones internas y al reglamento del Parlamento
Andino.”
Indica entonces que en el artículo 5 del Reglamento
del Parlamento Andino se estableció que los miembros el Parlamento son
“elegidos por sufragio universal y directo, según el procedimiento establecido
en el Protocolo Adicional al Tratado Constitutivo original del Parlamento
Andino y el Protocolo Modificatorio al Tratado Constitutivo, así como en el
Protocolo Adicional sobre elecciones directas y universales.” En el mismo
artículo se prevé que en los países que no han dispuesto aún la elección
directa de los parlamentarios andinos, éstos serán designados por los Congresos
Nacionales de entre sus miembros.
De otra parte,
expresa que el Protocolo Adicional al Tratado Constitutivo del Parlamento
Andino y el Protocolo Adicional al Tratado Constitutivo del Parlamento Andino
sobre elecciones directas y universales de sus representantes, suscritos en la
ciudad de Sucre, el 23 de abril de 1997, instrumentos que señalan el período de
los parlamentarios, así como otras normas relativas a las elecciones, no han
entrado en vigor.
Concluye este
aparte mencionando las siguientes diferencias entre el proyecto de ley aprobado
y los instrumentos comunitarios:
“Respecto del proyecto de ley existe una diferencia entre el mismo y
los instrumentos internacionales vigentes para Colombia, pues el proyecto de
ley determina como período de los representantes cuatro años, mientras que el
tratado Constitutivo del Parlamento Andino de 1979, aprobado por la Ley 47 de
1983, señala como período de los parlamentarios un término de dos años.
“Igualmente, el proyecto de ley no contempla la elección de primera
y segunda suplencia de los parlamentarios andinos, como está previsto en el
artículo 7 del tratado de 1979, ni menciona el órgano que estará a cargo de
pagar las remuneraciones y demás conceptos a los Parlamentarios.”
Con base en lo manifestado presenta las siguientes
conclusiones:
“Si bien la Constitución Nacional permite
expresamente la posibilidad de que la ley establezca elecciones directas para
la constitución del Parlamento Andino, tanto el Tratado Constitutivo vigente
como su Protocolo modificatorio suscrito en Trujillo, instrumentos de los que
Colombia es parte, establecen que transitoriamente los representantes al
Parlamento Andino provendrán de los Congresos Nacionales.
“De otra parte, con el fin de ratificar el
Protocolo referente a las elecciones directas, una vez consultado con los entes
competentes, la Registraduría Nacional del Estado Civil manifestó no tener
objeciones para la presentación del proyecto aprobatorio del instrumento en
mención, pero condicionó la celebración de elecciones a la destinación de
recursos por parte del Gobierno Nacional. Consultado el Ministerio de Hacienda
y Crédito Público, advirtió sobre el elevado costo de este proceso electoral
para el país, difícil de cuantificar por desconocer el número de candidatos al
Parlamento, que permitirá cuantificar el valor del tarjetón, y el costo de la nómina
adicional por el pago de los parlamentarios elegidos (...). En consideración a
razones presupuestales, el Protocolo no fue presentado para la aprobación
legislativa.”
Adjunta a su escrito varios documentos elaborados por
la Registraduría y el Ministerio de Hacienda, en el año 2004, como respuesta a
la intención manifestada – y luego no cristalizada - por el Ministerio de
Relaciones Exteriores de presentar al Congreso para su aprobación el Protocolo
Adicional al Tratado Constitutivo del Parlamento Andino sobre Elección Directa
y Universal de su Representantes. Así, anexa una carta de la Registradora
Nacional del Estado Civil al Viceministro de Relaciones Exteriores, fechada el
9 de julio de 2004, en la que la Registradora expresa que la entidad no tiene
objeciones sobre el proyecto, pero aclara que “[e]l Gobierno Nacional, en el
evento de que sea aprobado el proyecto, deberá considerar la asignación de las
correspondientes partidas que permitan a la Registraduría organizar estas
elecciones.”
También acompañó otra nota de la Registradora al
Viceministro de Relaciones Exteriores, del 3 de septiembre de 2004, en la que
ella expresa que “la Entidad no puede asumir los costos que implicarían estas
elecciones por cuanto no cuenta con la apropiación presupuestal disponible.”
Igualmente, adjunta un oficio de la Jefe de la Oficina
de Asesoría Jurídica del Ministerio de Hacienda al Jefe de la Oficina de
Asesoría Jurídica del Ministerio de Relaciones Exteriores, del 15 de septiembre
de 2003, en la que después de referirse a los arts. 1 y 5 del Protocolo
Adicional, asegura que el cumplimiento de esas normas  “representa un costo
adicional a las elecciones que contempla nuestro ordenamiento legal, debido a
que se tendría que incluir un tarjetón adicional, cuyo costo no es
cuantificable dado que no se tienen elementos de juicio para determinarlos, por
cuanto los mismos pueden variar dependiendo del número de candidatos
inscritos.”
En el mismo oficio se transcribe el artículo 10 del
Protocolo Adicional, que señala que las remuneraciones de los parlamentarios
andinos deben ser asumidos por los respectivos Congresos Nacionales. Al
respecto se comenta: “La incidencia presupuestal del precepto anteriormente
citado es de $1.312.8 millones anuales adicionales en el presupuesto del
Congreso de la República en servicios personales para el pago de los cinco
representantes y $56.2 millones en el Fondo de Previsión del Congreso para el
pago de cesantías de los mismos (…). Finalmente, y como una ley aprobatoria del
presente Protocolo implicaría una serie de nuevos gastos, para su trámite se
deberá, en consecuencia, dar cumplimiento a lo establecido en el art. 7 de la
Ley 819 de 2003, en especial con relación a la fuente de ingreso adicional
generado para su financiamiento. Es menester en relación con este punto
recordar la grave situación financiera que atraviesa nuestra Nación y la
importancia de racionalizar gastos como recursos con el fin de superar
prontamente dicha situación.”
2.
INTERVENCIÓN DEL MINISTERIO DEL INTERIOR Y DE JUSTICIA
Fernando Gómez Mejía, actuando en su
calidad de Director del Ordenamiento Jurídico, participó dentro del proceso
para defender la constitucionalidad del proyecto de ley estatutaria.
En primer lugar, realiza un análisis acerca del
trámite que surtió el proyecto de ley en el Congreso de la República. Para ello
expone los pasos que deben seguirse y luego de aplicarlos al curso adelantado
por el proyecto llega a la siguiente conclusión:
“De lo expresado se puede deducir que no
existe ningún vicio de forma en el trámite del proyecto del ley estatutaria 34
de 2005 Senado, 207 de 2005 Cámara, por cuanto el Congreso de la República
tramitó el proyecto de ley de acuerdo a lo dispuesto por la Constitución; fue
publicado antes de darle trámite en las comisiones primeras constitucionales;
aprobado en primero y segundo debate en cada una de las cámaras legislativas;
las ponencias respectivas tanto en las comisiones como en las plenarias fueron
publicadas antes de iniciarse los debates correspondientes; entre el primero y
segundo debate en cada Cámara mediaron los términos a que aluden los artículos
160 y 161 de la Constitución, y se aprobó con el quórum constitucional
requerido en cada Cámara según el artículo 153 de la carta.
“Por ello este Despacho concluye que la
iniciativa legislativa fue discutida y aprobada en las comisiones y plenarias
del Congreso, respetando los plazos, trámites y quórum establecidos en la Carta
política y en la Ley 5ª. de 1992.”
Luego de
describir el articulado del proyecto de ley pasa a explicar la historia y la
naturaleza del Parlamento Andino:
“El Parlamento Andino es un órgano
deliberante del Sistema Andino de Integración, su naturaleza es comunitaria y
representa a los pueblos de la Comunidad Andina. Su creación no se contempla de
manera explícita en el Acuerdo de Cartagena. Sin embargo, instrumentos como la
Declaración de Bogotá, en 1978, el Mandato de Cartagena, en 1979, y la
Declaración de Presidentes de Quito del 11 de agosto de 1979 apoyan la creación
de un Parlamento para la Comunidad Andina de Naciones.
“La Declaración de Caracas, del 27 de
septiembre de 1979, determinó la constitución del Parlamento Andino y el 2 de
octubre del mismo año se expidió el Acta de Panamá, donde se señala el 25 de
ese mes y año como la fecha acordada para la suscripción de su Tratado
Constitutivo, en la Paz, Bolivia...
“(...)
“Durante el VII Consejo Presidencial Andino
reunido en Trujillo, Perú, en marzo de 1996, se creó un nuevo marco jurídico
para el proceso de integración subregional andino y la voluntad de apoyar el
fortalecimiento del Parlamento Andino y de impulsar las elecciones por sufragio
universal y directo de todos sus representantes, para lo cual determinaron un
plazo máximo de cinco años.
“El Protocolo de Trujillo, que fue aprobado
por Colombia mediante Ley 323 de 1996, estableció adicionalmente en su artículo
transitorio sétimo el mandato de que las elecciones directas de Parlamentarios
Andinos se realizarán en un plazo de hasta cinco años desde la entrada en
vigencia de la misma norma, la que entró a regir a nivel comunitario en dicho
año. Esto implica, en ese momento, la existencia de una obligación comunitaria
para nuestro estado de realizar elecciones directas en el año 2002, o por lo
menos avanzar decididamente hacia ellas, so pena de incurrir en un
incumplimiento al ordenamiento jurídico comunitario.
“(...)
“Por otra parte, con ocasión del IX Consejo
Presidencial en Sucre, Bolivia, los días 22 y 23 de abril de 1997, los
Presidentes reiteran su compromiso de continuar consolidando el proceso de
integración subregional. En la misma reunión se suscribe el Protocolo
Modificatorio del Tratado Constitutivo del Parlamento Andino y se da un avance
significativo en cuanto al tema de elecciones directas, al suscribirse y aprobarse
por parte de los Ministros de Relaciones Exteriores de los cinco países el
protocolo Adicional al Tratado Constitutivo del Parlamento Andino sobre
Elecciones Directas y Universales de sus representantes.
“Dicho Protocolo ratifica lo dispuesto por
los Presidentes en Trujillo, pues establece que en un período no mayor a cinco
años deben ponerse en marcha los procedimientos necesarios para que en los
Países Miembros se lleven a cabo los procesos de elección de los diferentes
representantes al Parlamento Andino por medio del sufragio universal, directo y
secreto.”
Menciona
entonces que el art. 4 del Protocolo establece que hasta tanto no se establezca
un régimen uniforme de elecciones, el régimen para las elecciones de los
parlamentarios andinos de cada país será el decidido por cada país. Resalta
además que en el XV Consejo Presidencial de Quito, realizado en junio de 2005,
los Presidentes participantes reiteraron la importancia de la suscripción del
Protocolo sobre Elecciones Directas del Parlamento Andino y exhortaron a los
Congresos Nacionales a ratificarlo. Igualmente, destaca que en el XXVI período
ordinario de sesiones del Parlamento Andino se recomendó que las elecciones
directas de los parlamentarios andinos por la República de Colombia, por sufragio
universal y directo, fueran aprobadas por el Congreso de la República, con el
objeto de poder llevar a cabo la elección  en el año 2006.
A continuación destaca que la elección de los
parlamentarios andinos mediante voto universal y directo se fundamenta en el
artículo 227 de la Constitución, el cual está en concordancia con los artículos
9, 40 – num. 2 -, 258, 95, 150 –num. 16 – y 189.
Con base en todo lo señalado recapitula
de la siguiente manera:
“Así las cosas, la elección directa y
universal de los parlamentarios andinos era una necesidad para Colombia como
una demostración de la voluntad de cumplimiento de sus compromisos y
obligaciones internacionales, que en materia de integración andina tienen su
fundamento en el Acuerdo Subregional Andino, Acuerdo de Cartagena, y
especialmente en el Protocolo de Trujillo.
“Constituyéndose en un paso más en el
proceso de integración de los países andinos. Los esfuerzos que hasta la fecha
se han hecho en el orden económico y legislativo se deben complementar de
manera decisiva en el campo político; lo cual se alcanza, sin duda, al
establecerse la elección directa de los representantes al Parlamento Andino,
como lo prevén las Constitución Política colombiana y los tratados
internacionales aprobados por nuestro país.
“En consecuencia, resulta indispensable
para el Estado colombiano cumplir con la Constitución Política de Colombia, con
las obligaciones internacionales derivadas del Acuerdo de Cartagena y de su
protocolo Modificatorio de Trujillo y el Acta de San Francisco de Quito, en
relación con la ‘la elección directa de representantes al Parlamento Andino por
sufragio universal, secreto y directo”, como ya lo establecieron Venezuela y
Ecuador.
“Finalmente, se observa que el articulado
del proyecto se ajusta a los postulados del Acto Legislativo 01 de 2003 y
recoge en un todo las disposiciones contenidas en esa enmienda a la
Constitución Nacional; en cuanto la circunscripción, procedimiento y sistema
electoral se acogen las mismas normas existentes en la legislación colombiana
para la elección de senadores, mientras se expide una legislación única a nivel
andino.”
3.
INTERVENCIÓN DEL PARLAMENTO ANDINO
Rubén Vélez Núñez, Secretario General del Parlamento Andino,
intervino en el proceso para ilustrar sobre los antecedentes regionales del
proyecto de ley bajo análisis y para resaltar la importancia del proyecto para
el proceso de integración andina.
En primer lugar, el interviniente expone el
marco jurídico-institucional que dio origen al proyecto. De esta manera,
plantea que el art. 227 de la Constitución Política dispone que se promoverá la
integración económica, social y política con los países de la región y que “la
Ley podrá establecer elecciones directas para la constitución del parlamento
andino y el parlamento latinoamericano”.
Expresa que, en concordancia con lo anterior, el Gobierno colombiano
ha suscrito todos lo tratados que hacen parte del ordenamiento jurídico
comunitario de la Comunidad Andina de Naciones (CAN), entre ellos el Protocolo
de Trujillo de 1996, que fue ratificado por el Congreso de la República
mediante la ley 323 de 1996. Anota que precisamente en la reunión de Trujillo
(Perú) se creó “el nuevo marco jurídico para el proceso de integración
subregional andino con el establecimiento de la Comunidad Andina de Naciones
(CAN) y con ésta el SAI (Sistema Andino de Integración). En esta misma ocasión
los mandatarios andinos expresaron su voluntad política de apoyar el fortalecimiento
del Parlamento Andino y de impulsar las elecciones por sufragio universal y
directo de todos sus representantes, para lo cual determinaron un plazo máximo
de cinco años. Según lo establecido en el Acuerdo de Cartagena (Protocolo de
Trujillo de 1996) en sus artículos 42 y 43 el Parlamento Andino se consagró
como el órgano deliberante de la Comunidad Andina, de naturaleza comunitaria y
representante de los pueblos andinos.”
Sobre el Parlamento Andino y los antecedentes regionales del
proyecto de ley estatutaria que se examina expresa:
“El Parlamento Andino, con sede en Bogotá, Colombia, es uno de los
órganos encargados de la promoción y orientación del proceso de integración y
es el órgano referido al examen deliberante del Sistema de Integración Andino.
También se le considera representante de los pueblos de la Comunidad Andina,
con atribuciones acerca de la marcha del proceso de integración y la sugerencia
de acciones o decisiones que tengan por objeto o efecto la adopción de
modificaciones, ajustes o nuevos lineamientos generales con relación a los
objetivos programáticos y a la estructura institucional del mimo Sistema.[1]
“Los parlamentarios andinos están llamados a ser elegidos para dicha
corporación por votación popular directa, antes que designados por los
respectivos Parlamentos Nacionales – los cuales, a su vez sufragan los gastos
de sus delegados ante el Parlamento Andino. Al respecto es oportuno señalar que
hasta la fecha ya hay elección popular directa en Ecuador y Perú.[2]
“Con ocasión del IX Consejo Presidencial en Sucre, Bolivia, los días
22 y 23 de abril de 1997, los Presidentes reiteran su compromiso de continuar
consolidando el proceso de integración subregional. En la misma reunión se
suscribe el Protocolo Modificatorio del Tratado Constitutivo del Parlamento
Andino y se da un avance significativo en cuanto al tema de elecciones
directas, al suscribirse y aprobarse por parte de los Ministros de Relaciones
Exteriores de los cinco países el Protocolo Adicional al Tratado Constitutivo
del Parlamento Andino sobre Elecciones Directas y Universales de sus
Representantes.
“Dicho Protocolo ratifica lo dispuesto por los Presidentes en
Trujillo, pues establece que en un período no mayor a cinco años deben ponerse
en marcha los procedimientos necesarios para que en los Países Miembros se
lleven a cabo los procesos de elección de los diferentes representantes al
Parlamento Andino por medio del sufragio universal, directo y secreto.
“El artículo 4 del Protocolo establece que en tanto se establezca un
régimen electoral uniforme, el sistema de elección de los representantes
titulares ante el Parlamento, así como el de sus suplentes, se regirá de
acuerdo a la legislación interna de cada país miembro. Por último, su artículo
13 establece que al Parlamento Andino le corresponde la reglamentación
orgánica, estructural y funcional del Protocolo.
“De igual manera, en el marco del XV Consejo Presidencial en Quito,
Ecuador, realizado en el mes de junio de 2005, los Presidentes de Bolivia,
Colombia, Perú y Venezuela reiteraron la importancia de la suscripción del
Protocolo sobre Elecciones Directas del Parlamento Andino. Igualmente,
exhortaron los Congresos Nacionales de los Países Miembros que aún no lo han
ratificado a hacerlo en el más corto plazo posible, de modo que se realicen las
elecciones directas y universales de los representantes ante el Parlamento
Andino en los procesos electorales que estén próximos a ejecutarse.
“En este mismo sentido, la Plenaria del Parlamento Andino, en
reiteradas ocasiones ha venido recomendando que las elecciones directas de los
parlamentarios andinos por la República de Colombia, por sufragio universal y
directo, se realicen en el menor plazo posible.
“(...)
“Desde la suscripción del Protocolo de Trujillo han pasado más de 10
años y el gobierno colombiano aún no ha dado cumplimiento al mandato
supranacional de reglamentar lo correspondiente a las elecciones directas y
universales de sus representantes ante el órgano deliberante de la CAN.”
A renglón seguido manifiesta que a través del Acuerdo de Cartagena
se conformó una Organización Internacional de Integración – la Comunidad Andina
de Naciones, y que el Acuerdo “se configura como un tratado multilateral
suscrito según la disciplina de la Convención de Viena ‘sobre el Derecho de los
Tratados celebrados entre Estados.” Por eso, afirma que las disposiciones del
Acuerdo de Cartagena “tienen el carácter de supranacionales, intangibles,
vinculantes, prevalentes y preeminentes, autónomas, de aplicación directa, así
como de efectos directos e inmediatos.”
Resalta entonces “el carácter vinculante del Acuerdo de Cartagena,
pues las normas emitidas en el seno de la Comunidad comprometen a los Países
Miembros y deben ser acogidas, observadas y respetadas por éstos.” Al respecto
anota que el artículo 4 del Tratado de Creación del Tribunal Andino de Justicia
de la Comunidad Andina  establece el carácter vinculante de la normatividad
andina al disponer:
“Los países miembros están obligados a adoptar las medidas que sean
necesarias para asegurar el cumplimiento de las normas que conforman el
ordenamiento jurídico de la Comunidad Andina.
“Se comprometen, asimismo a no adoptar ni emplear medida alguna que
sea contraria a dichas normas o que de algún modo obstaculicen su aplicación.”
De allí concluye:
“Por todo lo anterior, es claro que las disposiciones
supranacionales de la Comunidad Andina que establecen la elección mediante
sufragio universal y directo de los representantes de los países miembros ante
el Parlamento Andino deben ser observadas y acatadas por los gobiernos
nacionales, con el fin de respetar el ordenamiento jurídico superior y
materializar la representación popular y democrática de los pueblos andinos
dentro del proceso de integración.
“En suma, el gobierno colombiano tiene el deber de dar cumplimiento
a las disposiciones andinas de realizar las elecciones directas y de garantizar
la participación y el cumplimiento de funciones de sus representantes ante el
Parlamento Andino”
Asegura que el proceso de integración andina ha generado “una serie
de oportunidades inmejorables de desarrollo y progreso para nuestros países” en
sus 36 años de existencia, a pesar de lo escollos que ha tenido que afrontar.
Precisamente, considera que
“actualmente la CAN presenta un problema conocido por los expertos
de la materia como ‘Déficit Democrático en la Integración’ el cual consiste en
que las autoridades ejecutivas del proceso integracionista son las encargadas
de diseñar las políticas, implementarlas y adicionalmente ejercen el control de
su aplicación debido a la debilidad de un ente evaluador que garantice su
adecuada ejecución.
“Esta última función debe ser realizada por un órgano autónomo
fuerte, con capacidad vinculante en sus pronunciamientos, y que garantice la
debida aplicación de las directrices integracionistas, lo cual sólo podrá darse
cuando el Parlamento Andino goce de la legitimidad que le otorga tener miembros
designados directamente por el pueblo.
“(...)
“Es así como se evidencia el déficit democrático, por cuanto, al
afectarse a los parlamentos nacionales en sus competencias quitándoselas para
transferirlas o congelarlas, por vía indirecta se está cercenando la capacidad
de decidir de los ciudadanos. Por otro lado, se observa que el Ejecutivo de
alguna manera absorbe estas atribuciones transferidas o congeladas,
ejerciéndolas en virtud de su atribución de manejar las relaciones
internacionales, ya en un estadio de integración con un control mínimo por
parte del parlamento.
“En segunda instancia, y como prolongación de la anterior idea, se
observa cómo estos poderes regulativos que han perdido los Parlamentos
Nacionales, cuando no se le han cercenado totalmente al Estado Nación, le han
sido asignados a instancias supranacionales conformadas por miembros de los
ejecutivos nacionales y/o instancias que siendo supranacionales no responden en
su conformación a los principios  establecidos por el sistema político de la
democracia representativa. Este aspecto enunciado es la segunda forma como se
observa el problema del déficit democrático en la integración y frente al mismo
se considera pertinente plantear las siguientes cuestiones: ¿a quién responde
estos funcionarios supranacionales? ¿Qué medio de control democrático los
somete? ¿A qué riesgos se ven ellos sometidos en el ejercicio de sus funciones?
“Uno de los fundamentos para elegir directamente a los
representantes ante el Parlamento Andino y de esta manera legitimarlo en el
marco del proceso de integración, radica entonces en la falta de capacidad del
SAI para orientar una participación más activa del órgano deliberante que
implique una efectiva democratización del Proceso Andino de Integración.”
De esta manera, recapitula así:
“Por lo antes expuesto, resulta claro que las elecciones directas y
universales de los representantes de la República de Colombia ante el
Parlamento Andino, no sólo representan el cumplimiento de un mandato superior,
el mismo que establecía un plazo que a la fecha ya se venció, sino que por otro
lado consolida la democracia en la subregión andina.
“La representación de los pueblos de manera efectiva en el Sistema
Andino de Integración, más que un anhelo, constituye el camino de
fortalecimiento y consolidación del proceso de integración andino. La dinámica
comercial y política actuales, llevan a que cada día sea más importante
profundizar en la integración con nuestros vecinos, razón principal que
mantiene la validez y vigencia de la CAN y del SAI. Sin embargo, esa misma
dinámica impone unos retos que deben ser asumidos por los países miembros en
pro de participar en la construcción de políticas y programas que garanticen el
bienestar de nuestros pueblos y contribuyan al mejoramiento de la calidad de
vida.
“El Parlamento Andino está llamado a convertirse en la columna
vertebral del proceso de integración andina y suramericana. Por lo tanto, es
indispensable que los países miembros respalden mediante la elección directa de
sus representantes la consolidación y legitimación del órgano representante de
los ciudadanos andinos en el contexto supranacional.”
IV.
CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El Procurador General de la Nación, Edgardo José Maya Villazón,
rindió su concepto y solicitó que se declarara la inexequibilidad del proyecto
de ley.
En su escrito, la Vista Fiscal describe el contenido del articulado
y luego asegura que el proyecto “desarrolla cabalmente el art. 227 de la
Constitución Política.” Sin embargo, el Procurador también describe el curso de
la iniciativa legal en el Congreso de la República, luego de lo cual concluye
que en el trámite se incurrió en distintos vicios que redundan en la
inconstitucionalidad del proyecto.
En primer lugar, afirma que se violó el artículo 8 del Acto
Legislativo 01 de 2003. Sobre este punto manifiesta que se presentaron “dos
violaciones a la prohibición de votar un proyecto en sesión diferente a aquella
para la cual fue anunciado, lo cual implica la invalidez de la aprobación en
tales casos.”
La primera violación se habría presentado en el primer debate en el
Senado de la República, pues en ella no se habría cumplido con la norma sobre
el anuncio previo:
“(...) en sesión de fecha 20 de septiembre de 2005 se anunció la
discusión y aprobación del proyecto de ley 034 de 2005 Senado para la próxima
sesión que fue convocada para el día 21 de septiembre, pero llegada esa fecha
no tuvo lugar sesión alguna. La siguiente sesión se realizó el 27 de septiembre
y en ella se retomó el estudio de los proyectos anunciados para debate y aprobación
el 21 de septiembre. ¿Qué significa ello? Pues que se violó el artículo 8 del
Acto Legislativo 01 de 2003, debido a que el proyecto fue sometido a votación
en sesión diferente a aquélla para la que previamente fue anunciado, entonces,
la aprobación que tuvo lugar en primer debate del Senado se impartió sin
cumplir el requisito señalado, por lo tanto, carece de eficacia. La votación ha
debido hacerse el día 21 de septiembre de 2005, fecha para la que previamente
fue anunciada, y no otro día.”
La segunda
violación se habría configurado en el primer debate en la Cámara de
Representantes, por motivos similares:
“(...) al finalizar la sesión del 6 de diciembre de 2005, sesión en
la que se realizó el anuncio del proyecto de ley N° 207/05 Cámara, 034/05 Senado
se indicó: ‘se levanta la sesión y se cita para mañana a las diez de la
mañana.’ Un anuncio en tales términos resulta absolutamente claro, se está
frente a una fecha plenamente determinada. En este sentido, la votación debía
tener lugar al día siguiente al 6 de diciembre de 2005, es decir el 7 de
diciembre, pero finalmente ésta se dio el 13 de diciembre de 2005. Así, se
pregunta: ¿debe entenderse que el orden del día previsto para  el 7 de
diciembre sería el del día en el que se volviera a sesionar? O mejor aún ¿ a la
expresión mañana puede dársele el alcance de próxima sesión? Lo anterior,
teniendo en cuenta que no se realizó sesión alguna entre la sesión en la que se
hizo el anuncio y aquella en la que finalmente se llevó a cabo la votación.
Para este Despacho la respuesta es negativa. Responder afirmativamente los
interrogantes planteados implicaría flexibilizar en extremo la interpretación
del requisito exigido por el artículo 8 del Acto Legislativo 01 de 2003 al
punto de terminar haciéndolo inoperante. La votación ha debido hacerse en la
sesión del 7 de diciembre que fue para la que previamente se anunció. Ese es el
real alcance del artículo 160 constitucional. En estos casos, si se cambió la
fecha de la sesión, lo procedente es actuar en la forma como lo establece el
artículo 8 citado: en una sesión anunciar la fecha en que se discutirá y votará
un proyecto de ley.”
Anota que el vicio es insubsanable. Al respecto asegura que el vicio
se presentó tanto en el Senado como en la Cámara, y que se evidenció desde el
primero de los debates en el Senado, razón por la cual el proyecto no ha debido
seguir su curso. Así, como “el vicio ocurrió en una de las etapas iniciales,
corregirlo implicaría repetir todo el procedimiento.”
Por lo anterior, el Procurador General de la Nación solicita que se
declare la inexequibilidad el proyecto por violación de la norma que ordena
anunciar  previamente el debate y aprobación de los proyectos.
En segundo lugar, la Vista Fiscal considera necesario llamar la
atención de los Secretarios de las Comisiones y las Plenarias de las dos
Cámaras, “en el sentido de dejar constancia en las certificaciones del quórum y
del desarrollo de las votaciones, es decir que deben indicar el número exacto
de Senadores y Representantes que adoptan las decisiones.”
En relación con la votación manifiesta también que la
certificación expedida por el Secretario de la Comisión Primera del Senado no
es clara: “La certificación señala que el proyecto fue aprobado por unanimidad
y que obtuvo 14 votos afirmativos. No resulta precisa la afirmación anterior,
pues por un lado se indica que el proyecto de ley fue aprobado por unanimidad
y seguidamente se expresa que lo fue con el voto afirmativo de 14
senadores. Se pregunta, ¿si la Comisión Primera del Senado está integrada por
35 miembros no se necesitaría el voto favorable de todos ellos para que la
votación fuese unánime? Se reitera la poca claridad de la certificación y por
el contrario se considera contradictorio su contenido. Aunado a lo anterior,
revisada el Acta N° 13 del 27 de septiembre de 2005, que corresponde a aquella
en que tuvo lugar la discusión y aprobación del proyecto de ley en estudio,
tampoco fue posible determinar la distribución de los votos emitidos.”
Además, considera que no es clara la certificación del Secretario de
la Comisión Primera de la Cámara de Representantes acerca de la votación, “pues
no se expresa cómo estuvieron distribuidos los votos. Vista el Acta N° 27 de
2005, que corresponde a la sesión en la que se realizó la discusión y votación
este despacho considera que la aprobación se obtuvo con el voto afirmativo de
todos los miembros presentes de la comisión, debido a que no se advierte ni en
la certificación ni en el acta constancia expresa de voto en contra.”
De la misma manera, afirma que la certificación sobre la votación en
la Plenaria de la Cámara de Representantes no señala de forma clara el
desarrollo de la votación, “debido a que no se expresa cómo estuvieron
distribuidos los votos, vista el Acta N° 232 de 31 de mayo de 2006, que
corresponde a la sesión en la que se realizó la discusión y votación, este
despacho considera que la aprobación se obtuvo con el voto afirmativo de todos
los miembros presentes de la Comisión, en razón de que no se advierte ni en la
certificación, ni en el acta constancia expresa de voto en contra.”
Lo mismo señala acerca de la certificación expedida sobre la
votación del Informe de Conciliación en la Plenaria de la Cámara. Al respecto
se expresa que ella no señala de forma clara el desarrollo de la votación del
proyecto en Plenaria de la Cámara, “debido a que no se expresa cómo estuvieron
distribuidos los votos, vista el Acta N° 235 de 13 de junio de 2006, que
corresponde a la sesión en que se realizó la discusión y votación, este
despacho considera que la aprobación se obtuvo con el voto afirmativo de todos
los miembros presentes de la Comisión, en razón de que no se advierte ni en la
certificación ni en el acta constancia expresa de voto en contra.”
Por todo lo anterior, el Ministerio Público le solicita a la Corte
que examine si se cumplió efectivamente con el quórum requerido para la
aprobación de los proyectos de ley estatutaria.
En tercer lugar, después de analizar la intervención del Ministerio
de Relaciones Exteriores, el Procurador General de la Nación concluye que el
trámite del proyecto contiene otro vicio insubsanable, puesto que para la
aprobación del proyecto no se estudiaron los costos fiscales que comportaba y
la fuente adicional de ingreso para su cubrimiento. Dice al respecto:
“(…) al margen de la importancia de la elección directa de los
Parlamentarios Andinos, una vez analizado el escrito del Ministerio de
Relaciones Exteriores, en el cual se sostiene que conforme a los oficios
aportados por la Registradora Nacional del Estado Civil y por el Ministerio de
Hacienda y Crédito Público no existen recursos disponibles para realizar las
elecciones de los Parlamentarios Andinos y mucho menos hay disponibilidad
presupuestal para el pago de los salarios, el Despacho echa de menos que dentro
del trámite del proyecto de ley se hubiese proyectado el costo que implica la
puesta en marcha de la iniciativa y, en ese orden, se pregunta si el proyecto
de ley objetado, para no vulnerar el art. 151 de la Constitución debió cumplir
los presupuestos exigidos por el art. 7 de la Ley 819 de 2003…”
Sobre el punto manifiesta que “en relación con las leyes que
preceden al presupuesto público y que conforman los denominados títulos de
gasto, el Gobierno puede tener diferentes grados de discrecionalidad respecto
de su inclusión en el presupuesto.” De esta manera, afirma que, de acuerdo con
la jurisprudencia de la Corte Constitucional, en relación con las leyes que
contemplan prestaciones laborales o que desarrollen el Estado de Derecho o los
derechos fundamentales no existe realmente un margen de discrecionalidad para
el Ejecutivo. Por el contrario, otras leyes “sí admiten una cierta forma de
discrecionalidad en el sentido de permitirle al Gobierno que, al estructurar el
presupuesto, fije prioridades y si es el caso postergue para vigencias futuras
ciertos gastos que, frente a la escasez de recursos, deban ceder su paso a
erogaciones que se consideran indispensables.”
A partir de lo anterior concluye que el artículo 7° de la Ley
Orgánica 819 de 2003 “se refiere en general a los proyectos de ley que entrañen
gasto público directo o indirecto. Directo, si cuando hayan de cumplirse
conlleven erogaciones con cargo a los recursos estatales, e indirectos en la
hipótesis de los beneficios o exenciones tributarias que un sector de la
doctrina denomina ‘gastos por beneficios tributarios’ y que otro sector
identifica como ‘renuncias fiscales.”
Por lo tanto, concluye que el sentido del art. 7° citado es “obligar
al Legislador a examinar siempre la viabilidad financiera de las leyes que
apruebe, como lo impone la situación actual de nuestras finanzas públicas (…).
Es por ello que se puede concluir que el proyecto de ley analizado no se ajusta
al art. 7 de la Ley 819 en tanto que en el trámite legislativo no se estudió el
impacto fiscal de los gastos que implica dicha normativa: en ninguna parte se
hizo la más mínima alusión al tema, luego es apenas natural que no se sepa ni
el costo fiscal de la iniciativa ni la fuente de ingreso fiscal adicional
generada para el financiamiento de dicho costo, razón por la cual puede
concluirse que el proyecto de ley analizado vulnera el art. 151 de la
Constitución Política”
El concepto de la Vista Fiscal finaliza con el siguiente resumen de
la intervención:
“El Ministerio Público concluye que el proyecto de ley analizado
adolece de vicios de trámite insubsanables y, a su vez, presenta problemas de
tipo sustancial que lo hacen inexequible. Veamos:
“3.1. En cuanto a los aspectos formales: i) por violación del
artículo 8 del Acto Legislativo 01 de 2003 tanto en el primer debate en Senado
como en primer debate en Cámara de Representantes. ii) vulneración del
requisito de la mayoría absoluta para la aprobación de las leyes estatutarias
consagrado en el artículo 153 Superior, por virtud de la ausencia de claridad
sobre el desarrollo de las votaciones en las certificaciones expedidas por los
secretarios de la Comisión Primera del Senado, de la Comisión Primera de la
Cámara y de la Plenaria de la Cámara.
“En este sentido, el Ministerio Público reitera el llamado de
atención a los secretarios de las Comisiones y Plenarias en el sentido que
tienen la obligación constitucional de dejar en las actas y en las certificaciones
información expresa, clara y concreta acerca del transcurso de las sesiones y
en torno al quórum y las votaciones, con el fin de permitir que se ejerza a
cabalidad el control de constitucionalidad.
“3.2. Por otra parte, el proyecto de ley vulnera el art. 151 de la
Constitución Política por desconocimiento del artículo 7 de la Ley 819 de 2003,
referido al análisis del impacto fiscal de la ley.”
V. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
Competencia
1. De conformidad con los artículos 153
inciso 2° y 241 numeral 8° de la Constitución, la Corte Constitucional es
competente para conocer del proyecto de ley estatutaria número 34/05 Senado y
207/05 Cámara “Por la cual se desarrolla el artículo 227 de la Constitución
Política, con relación a la elección directa de parlamentarios andinos”, tanto
por su contenido material, como por vicios de procedimiento en su formación,
por tratarse de la revisión de un proyecto de ley estatutaria.
La competencia del legislador estatutario
en la reglamentación de los mecanismos de protección de los derechos
fundamentales
2. El proyecto que se analiza reglamenta la
elección directa de los representantes colombianos al Parlamento Andino. En
vista de ello, el proyecto debía cumplir con los trámites propios de las leyes
estatutarias, de conformidad con lo dispuesto en el literal c) del art. 152 de
la Carta, que dispone que las funciones electorales se regularán mediante leyes
estatutarias.
En este punto es pertinente aclarar que,
como la Corte lo ha indicado en varias ocasiones, un proyecto de ley
estatutaria puede contener normas que no sean de contenido estatutario. De esta
manera, el hecho de que la Corte Constitucional realice el control previo de
constitucionalidad sobre la integridad del proyecto no significa que todas las
normas del mismo tengan un carácter estatutario. Es decir, si bien todas las
normas del proyecto serán examinadas en su constitucionalidad, ello no
significa que para la reforma de cualquier norma del mismo sea necesario
cumplir con las exigencias propias de los proyectos de ley estatutaria. Al
respecto se expresó en la Sentencia C-307 de 2004, en la que se realizó el
estudio previo de constitucionalidad del proyecto de ley “por medio de la cual
se establece un mecanismo de inscripción y votación para garantizar el libre
ejercicio de este derecho en desarrollo del artículo 258 de la Constitución
Nacional”:
“¿Qué ocurre con aquellas materias no
sujetas a reserva de ley estatutaria que se incluyan dentro de un proyecto de
ley tramitado conforme a las exigencias de las leyes estatutarias? Es claro
que, desde la perspectiva formal, las normas relativas a tales materias no
pueden tenerse como contrarias a la Constitución, pues se tramitaron según un
procedimiento que resulta más exigente que el previsto para la legislación
ordinaria. Pero, por otra parte, la decisión del legislador de incluirlas
dentro del proyecto de ley estatutaria no puede cambiar su régimen
constitucional. Esto es, tal decisión legislativa no implica incluir en el
ámbito de la reserva de ley estatutaria a esas materias que son propias de la
ley ordinaria, ni significa que, hacia el futuro, tales materias sólo puedan
ser modificadas mediante leyes estatutarias.
“Esta concurrencia, en un mismo proyecto de
ley, de temas sujetos a reserva especial junto con otros propios de la
legislación ordinaria, puede atribuirse a la necesidad de expedir una
regulación integral sobre determinadas materias, que en general están sujetas a
la reserva especial, sin que resultase razonable, en tal caso, que el
legislador debiese acudir al trámite de dos leyes distintas, una ordinaria y
otra estatutaria.”[3]
Lo anterior significa que la inclusión de
una norma de carácter ordinario dentro de un proyecto de ley estatutaria no
“petrifica” el rango o tipo de ley con el que debe ser modificado el precepto
respectivo.
Ahora bien, en esta  sentencia la Corte no
indicará cuáles son las normas del proyecto que tienen carácter estatuario y
cuáles las que tienen un carácter ordinario, puesto que el objeto de la
providencia es el de practicar el examen integral del proyecto. La definición
de cuáles normas de un proyecto de ley estatutario tienen carácter ordinario se
debe realizar en un proceso propio, en el que se estudie concretamente la norma
en cuestión.
A pesar de todo lo señalado se puede
afirmar que, en esencia, este proyecto reglamenta funciones electorales, a
pesar de que puede contener algunas normas que no posean carácter estatutario.
3. De otra parte, es importante mencionar
que la Corte ha reiterado en sus pronunciamientos que el análisis de
constitucionalidad de los proyectos de ley estatutaria es integral y
definitivo. La integralidad del examen significa que la Corte debe hacer el
estudio tanto del trámite del proyecto como de su contenido material. A su vez,
el carácter definitivo del juicio implica que las normas del proyecto que son
declaradas constitucionales hacen tránsito a cosa juzgada constitucional y, por
consiguiente, no podrán ser demandadas nuevamente.[4]
ANÁLISIS DEL PROCEDIMIENTO DE APROBACIÓN DEL PROYECTO DE
LEY ESTATUTARIA N° 34 DE 2005 –SENADO, 207 DE 2005 -CÁMARA
4. Para su
aprobación, los proyectos de ley estatutaria  deben cumplir con los requisitos
propios de los proyectos ordinarios (C.P., arts. 157 ss.), además de los
exigidos especialmente para ellos (C.P., art. 153).
De esta
manera, los proyectos de ley estatutaria deben cumplir con los siguientes
requisitos para convertirse en ley de la República:
·
Haber sido publicados
en la Gaceta del Congreso, antes de darle curso en la comisión respectiva (C.P.
art. 157.1 y Ley 5ª de 1999, art. 144).
·
Haber sido aprobados,
por mayoría absoluta, en  las comisiones y las plenarias del Senado de la
República y la Cámara de Representantes (C.P., arts. 153 y 157 y Ley 5ª de
1992, arts. 117, 119 y 147).
·
Haber respetado las
pautas fijadas en el artículo 160 de la Constitución Política para los debates,
a saber: las de la publicación de las ponencias y de los textos aprobados y que
entre el primero y el segundo debate en cada cámara debe mediar un lapso no
inferior a ocho días, y entre la aprobación del proyecto en una cámara y la
iniciación de la discusión en la otra deben transcurrir por lo menos quince
días
·
Haberse dado aviso de
que el proyecto será sometido a votación en sesión distinta a aquélla en la que
se efectúa la respectiva votación y someter el proyecto a votación en la
oportunidad anunciada (art. 8 del Acto Legislativo 001 de 2003 – C.P., art.
160). Al respecto cabe anotar que el art. 9 del Acto Legislativo 001 de 2003
(C.P., art. 161) dispuso que esta exigencia también se aplica a los debates
sobre los informes de las comisiones de conciliación, los cuales deberán ser
publicados por lo menos un día antes.
·
Haber sido aprobado
dentro de una sola legislatura, con la aclaración de que este plazo se refiere
únicamente el trámite dentro el Congreso, y no se extiende al período que
requiere la revisión previa que efectúa la Corte Constitucional (C.P., art.
153, y Ley 5ª de 1992, art. 208)
·
Respetar los principios
de unidad de materia, de identidad y consecutividad (C.P., arts. 158, 157, 160
y 161)
·
Haber obtenido la
sanción del gobierno, la cual, en el caso de los proyectos de ley estatutaria
solamente procede luego de que la Corte Constitucional haya efectuado el
control previo de constitucionalidad y haya declarado la exequibilidad de las
disposiciones del proyecto (C.P. arts. 153, 157 y 241)
5. A
continuación se presenta la secuencia de los procedimientos surtidos por el
proyecto de ley que se examina, para luego pasar a analizar los distintos
puntos:[5]
- El proyecto
fue presentado el día 28 de julio de 2005, por los Representantes a la Cámara
Luis Fernando Duque, Jaime Darío Espeleta y Tania Álvarez Hoyos, y por los
Senadores Alfonso Angarita Baracaldo y Samuel Moreno Rojas. Fue publicado en la
Gaceta del Congreso Nº 481 del 4 de agosto de 2005 (páginas 2-5), como proyecto
de ley No. 034 de 2005 –Senado.
- La ponencia para primer debate, presentada por el
Senador Andrés González Díaz, fue publicada en la Gaceta del Congreso No. 585
del 5 de septiembre  de 2005, pp. 4-6.  (C 1, pp. 5-8).
- En la Gaceta del Congreso N° 666 del 27 de
septiembre de 2005, pp. 1-17, se publicaron las intervenciones y los documentos
presentados dentro de la audiencia pública convocada mediante la resolución N
01 de 2005 de la Mesa Directiva del Senado de la República, con el fin de que
“las personas naturales o jurídicas y los Representantes de las Fuerzas Políticas
o Sociales, interesadas en el tema, presenten opiniones u observaciones sobre
los Proyectos de Ley (...) y 34 de 2005-Senado, por la cual se desarrolla el
artículo 227 de la CP, en relación con la elección directa de Parlamentarios
Andinos.”(C 3, pp. 10 ss.)
- En la Gaceta del Congreso N° 757 del 1° de noviembre de 2005  se
publicó el acta N° 11 del 13  de septiembre  de 2005, de la Comisión Primera
del Senado de la República, en la cual se lee  que dentro del orden del día se
encuentra la consideración y votación de la ponencia para primer debate del
proyecto de ley N° 34 de 2005 – Senado (p. 2). Dado que la sesión no se pudo
realizar, por falta de quórum decisorio, se decide levantar la sesión  y se
anuncia que en la próxima sesión se someterá a discusión y votación el proyecto
de ley N° 34 de 2005 Senado, “por la cual se desarrolla el artículo 227 de la
Constitución Política, en relación con la elección directa de Parlamentarios
Andinos” (p. 3). (C 3, pp. 36-37).
- En la misma Gaceta del Congreso N° 757 del 1° de noviembre de 2005
se publicó el acta N° 12 del 20  de septiembre  de 2005, de la Comisión Primera
del Senado de la República, en la cual se lee que dentro del orden del día se
encuentra la consideración y votación de la ponencia para primer debate del
proyecto de ley N° 34 de 2005 – Senado (p. 4). Dado que el proyecto no se pudo
debatir en esa ocasión, se decidió incluirlo dentro de los proyectos que se
someterían a discusión y votación en la próxima sesión (p. 16). Con ello se dio
cumplimiento al requisito de anunciar la discusión del proyecto en una sesión
anterior a aquella en la que se da la votación. (C 3, pp. 38 y 50).
- En la Gaceta
del Congreso N° 758  del 1° de noviembre de 2005, fue  publicada el acta N° 13 del
27  de septiembre  de 2005, de la Comisión Primera del Senado de la República.
Allí consta (pp. 6-15) que en esa fecha se debatió y aprobó el proyecto de ley
N° 34 de 2005- Senado. El título del proyecto y el proyecto fueron aprobados
con el voto afirmativo de los 14 senadores presentes. En la sesión se decidió
también suprimir el artículo 6 del proyecto, con 13 votos a favor y uno en
contra (C 3, pp. 56-65).
- En
certificación del secretario de la Comisión Primera, del 23 de octubre de 2006,
se da constancia de que se aprobó en la siguiente forma: “1. En relación con el
quórum: En la sesión ordinaria del día 27 de septiembre de 2005, Acta N° 13,
asistieron 17 Honorables Senadores. Al iniciar la sesión se registró quórum
deliberatorio y en el transcurso de la sesión se conformó quórum decisorio, lo
cual fue anunciado en Secretaría. 2. En relación con el proyecto de ley
estatutaria N° 34 de 2005 Senado 207 de 2005 Cámara. Título: Votado en el texto
que presenta el proyecto original. Aprobado por Comisión Primera de senado con
constancia de la Secretaría de ser por unanimidad; (...) Votación del
articulado en el texto del proyecto original exceptuando el artículo 6:
Aprobados por la Comisión primera de Senado en el texto del proyecto original, con
constancia de la Secretaría de ser por unanimidad y de obtener 14 votos
afirmativos;  Votación del artículo 6°: Votado en el texto de la proposición
sustitutiva N° 12 cuyo texto reza: “Proposición N° 12. Suprímase el art. 6° del
Pliego de Modificaciones del proyecto de Ley N° 34 de 2005. Firmado. H.S.
Carlos Gaviria Díaz. Aprobada la proposición N° 12 mediante votación nominal
que arrojó el siguiente resultado: Votos por el Sí 13; Votos por el NO: 1”. (C
3, pp. 3-4)
- El texto aprobado por la Comisión Primera del Senado
de la República fue publicado en la Gaceta del Congreso 742 del 27 de octubre
de 2005, p. 6.  (C 1, p. 17).
- En la misma Gaceta 742 del 27 de octubre de 2005,
pp. 4-6, fueron publicadas la ponencia para el segundo debate y el pliego de
modificaciones al proyecto de ley, presentados por el Senador Andrés González
(C 1, pp. 15-17).
- En la Gaceta del Congreso N° 856  del 2 de diciembre de 2005  se
publicó el acta N° 24  de la sesión ordinaria del 1°  de noviembre  de 2005, de
la Plenaria del Senado de la República, en la cual se lee, en la página 52, que
dentro de los proyectos que se discutirán y aprobarán en la próxima sesión se
encuentra el 34 de 2005 - Senado, “por la cual se desarrolla el artículo 227 de
la Constitución Política, en relación con la elección directa de Parlamentarios
Andinos.” (C 1, p. 167).
- El
proyecto fue aprobado por la Plenaria del Senado realizada el día 2 de
noviembre  de 2005, según consta en el Acta No. 25, publicada en la Gaceta del
Congreso No. 846  del 2 de diciembre de 2005 (pp. 3, 18-21). El acta  menciona
que se había constituido el quórum decisorio (p. 5) y luego, en la página 21,
se indica que el proyecto con su pliego de modificaciones fue aprobado por los
asistentes, salvo dos votos negativos (C 1, pp. 74 y 88-92).
En certificación emitida por el Secretario General
del Senado de la República, el día 1° de agosto de 2006, se manifiesta que el
proyecto “fue anunciado en Plenaria del Senado el 01 de noviembre de 2005, como
consta en el Acta N° 24 publicada en la Gaceta del Congreso N° 856 de 2005.” A
continuación se indica que el proyecto “fue aprobado con el quórum
constitucional requerido con el registro de 92 senadores y con constancia de
voto negativo de los Senadores Germán Vargas Lleras y María Isabel Cruz
Velasco.” (CPrin, p. 116).
- El
texto definitivo al proyecto de ley N° 01 de 2005, Senado, aprobado por la
Plenaria del Senado de la República fue publicado en la Gaceta del Congreso N°
816 del 16 de noviembre de 2005, p. 6 (CPrin, p. 64).
- La
ponencia para primer debate en la Cámara de Representantes, presentada por la
Representante Myriam Paredes Aguirre, fue publicada en la Gaceta del Congreso
No. 858 del 2 de diciembre de 2005, pp. 8-10 (C 2,  pp. 11-13).
- En la Gaceta del Congreso N° 8 del 6 de enero de  2006 se publicó el
acta N° 26 de la Comisión Primera de la Cámara de Representantes,
correspondiente a la sesión del día 6 de diciembre de 2005, en la cual se
observa que el proyecto de ley 207 de 2005-Cámara, por la cual se desarrolla el
artículo 227 de la Constitución Política, en relación con la elección directa
de Parlamentarios Andinos, se encuentra dentro del orden del día (p. 28). En
vista de que se había desintegrado el quórum decisorio se decidió aplazar su
discusión y votación  para la próxima sesión (pp. 39-40). Con ello se dio
cumplimiento al requisito de anunciar la discusión del proyecto en una sesión
anterior a aquella en la que se da la votación. (C 4, pp. 42-43).)
- El texto
del proyecto 207 de 2005 – Cámara  fue aprobado por la Comisión Primera de la
Cámara el día 13 de diciembre de 2005, según consta en el acta N° 27 de 2005,
publicada en la Gaceta del Congreso N° 39 del 7 de marzo de 2006, pp. 6-14 (C
2, 25-33). En la página 14 se lee que el secretario manifestó que se había
“vuelto a integrar el quórum decisorio” y que el informe de ponencia, el
proyecto y su título habían sido aprobados.
De acuerdo con certificación del día 18 de agosto de 2006, expedida
por el Secretario de la Comisión Primera, el proyecto “fue anunciado para
discusión y votación el día 6 de diciembre de 2005, según Acta N° 26 de 2005,
igualmente fue discutido y aprobado por la Comisión el día 13 de diciembre de
2005, según acta N° 27 de esa misma fecha, publicada en la Gaceta N° 39 de
2006. Así mismo, me permito certificar que el quórum para su votación fue por
los asistentes (34 Honorables Congresistas).” (CPrin, p. 120)
- El texto aprobado en la Comisión Primera
Constitucional de la Cámara de Representantes fue publicado en la Gaceta del
Congreso No. 91 del 28 de abril de 2006, p. 61 (C 2, p. 112)
- En la misma Gaceta No. 91 del 28 de abril de 2006 se
publicó el informe de ponencia para segundo debate, presentado por la
Representante Myriam Alicia Paredes Aguirre, pp. 57-61 (C 2, pp. 108-112)
- En la Gaceta del Congreso N° 201 del 15 de junio de
2006, pp. 8-9, se publicó el acta N° 231 de la Sesión ordinaria de la Plenaria
de la Cámara de Representantes, del día 30 de mayo de 2006, en la cual se
anunció que en la  sesión del día siguiente se trataría el proyecto de ley 207
de 2005 – Cámara (C 2, pp. 190-191).
- La ponencia
fue considerada y aprobada por la Plenaria de la Cámara el día 31 de mayo de
2006, según consta en el Acta No. 232, publicada en la Gaceta del Congreso N°
219  del 27 de junio de 2006, pp. 12 y 22-24 (CPrin, pp. 219 y 207-209). En la
página 18 aparece una certificación del Secretario acerca de que existía quórum
decisorio. Luego, en la página 24 aparece que el título y el proyecto fueron
aprobados, con una modificación en el artículo 6.
De acuerdo con certificación del Secretario General de la Cámara de
Representantes, expedida el 24 de octubre de 2006, en la Sesión Plenaria se
hicieron presentes ciento cuarenta y un (141) Honorables Representantes” y el
proyecto fue aprobado “en votación ordinaria por mayoría de los presentes.” (C
2, p. 3).
-El texto del
proyecto aprobado en Segundo Debate en la Sesión Plenaria de la Cámara de
Representantes fue publicado en la Gaceta del Congreso N° 235 del 19 de julio
de 2006, pp. 4-5 (C 2, p, 123-124)
- Debido a que el proyecto de ley aprobado en el
Senado de la
República sufrió algunas modificaciones en la Cámara de Representantes, se
conformó una comisión conciliadora integrada por los senadores Samuel Moreno
Rojas y Andrés González,  y los Representantes a la Cámara Myriam Paredes
Aguirre y Luis Fernando Duque García,  en cuyo informe de conciliación se
decidió acoger el texto aprobado por la Plenaria del Senado de la República.
- El informe de conciliación fue publicado en las
Gacetas del Congreso 179  del 9 de junio de 2006, p. 20, y 191  del 13 de junio
de 2006, p. 27, referidas respectivamente a las actividades de la Cámara de
Representantes y del Senado de la República (C 2, p. 20. y C 1, p. 46,
respectivamente).
- En la Gaceta del Congreso N° 220  del 27 de junio de
2006 se publicó el acta 234 del día 7 de junio de 2006, de la Plenaria de la
Cámara de Representantes. En la página 23 se relacionan los proyectos que deben
ser discutidos y aprobados en la próxima sesión, entre los cuales se encuentran
las “actas de conciliación 207 de 2005 Cámara, 034 de 2005 Senado, 134 de 2004
Cámara, 297 de 2005 Senado” (C 2, p. 301).
- El informe de la Comisión de Conciliación  fue
aprobado por la Plenaria de la Cámara de Representantes, en la sesión del día
13 de junio de 2006, según consta en el acta N° 235, publicada en la Gaceta del
Congreso N° 229 del 12 de julio de 2006, pp. 9 y 13 (CPrin, p. 178 y 174). En
la página 12 de la Gaceta consta que el Subsecretario General informa “que se
ha integrado el quórum decisorio.”
En certificación expedida por el Secretario
General de la Cámara de Representantes, el 6 de septiembre de 2006, se afirma:
“El informe de conciliación fue aprobado el día martes 13 de junio de 2006, con
el quórum constitucional requerido con las asistencia de 153 Representantes,
según consta en el Acta de Sesión Plenaria 235 de junio 13 de 2006 (Gaceta
229/06 – páginas 3, 4, 12 y 13), previo anuncio en Sesión Plenaria del día 7 de
junio de 2006, según consta en el Acta de Sesión Plenaria N° 234.” (CPrin, p.
122).
- En la Gaceta del Congreso N° 231 del 12 de julio de
2006  se publicó el acta N° 54, del 13 de junio de 2006, de la Plenaria del
Senado de la República. En ella se anuncia (p. 52) que dentro de los proyectos
con informe de conciliación que se discutirán y aprobarán en la siguiente
sesión se encuentra el proyecto de ley N° 034 de 2005 Senado, 207 de 2005
Cámara 5 de 2003 Senado, 197 de 2003 Cámara (C 5, p. 53).
- El informe de conciliación de la Comisión Accidental fue aprobado por
la Plenaria del Senado de la República, en la sesión del día 14 de junio de
2006, según consta en el acta N° 55, publicada en la Gaceta del Congreso N° 232
del 12 de julio de 2006, pp. 3 y 5. La aprobación fue efectuada poco después de
haberse integrado el quórum decisorio (C 1, pp. 50 y 52).
En certificación elaborada por el
Secretario General del Senado de la República, el día 20 de junio de 2006, se
manifiesta: “En sesión Plenaria del H. Senado de la República del día miércoles
catorce (14) de junio de año dos mil seis (2006) fue considerado y aprobado por
unanimidad el informe de la Comisión de Mediación (...) La presente
sustanciación se hace con base en el registro hecho por la Secretario General
de esta Corporación, en esta misma Sesión Plenaria y con el quórum
constitucional correspondiente. La aprobación de esta iniciativa se realizó
previo su anuncio en la sesión Plenaria del día 13 de junio del presente año,
como consta en el Acta de Plenaria N° 54.” (CPrin, p. 110).
6. Con base
en la anterior descripción, a renglón seguido se procede a analizar si el
proyecto de ley estatutaria cumplió con los requisitos mencionados en el
fundamento jurídico 4.
La publicación del proyecto en la Gaceta del Congreso antes de darle
trámite en el Congreso de la República
7. El
proyecto fue publicado en la Gaceta del Congreso antes de iniciar su trámite en
el Congreso de la República. El proyecto de ley fue presentado el día 28 de
julio de 2005, por los Representantes a la Cámara Luis Fernando Duque, Jaime
Darío Ezpeleta y Tania Álvarez Hoyos, y por los Senadores Alfonso Angarita
Baracaldo y Samuel Moreno Rojas. Poco después fue publicado en la Gaceta del
Congreso N° 481 del 4 de agosto de 2005, antes de iniciar el trámite del
proyecto en la Comisión Primera del Senado. Luego de la publicación del
proyecto, en cumplimiento de lo establecido en el art. 51 de la Ley 130 de
1994, la Mesa Directiva de la Comisión resolvió convocar a una audiencia
pública para que los interesados presentaran sus opiniones u observaciones
sobre el proyecto de ley, la cual se realizó el día 30 de agosto de 2005.
La aprobación del proyecto en todos los debates y con la mayoría
exigida
8. El
proyecto fue aprobado en la Comisión Primera y en la Plenaria de la Cámara de
Representantes y del Senado de la República, con la mayoría exigida:
- En el Acta N° 13 del 27 de septiembre de 2005, de la Comisión
Primera del Senado de la República, publicada en la Gaceta del Congreso N° 758
del 1° de noviembre de 2005 (pp. 6-15) consta que en esa fecha se debatió y
aprobó el proyecto de ley N° 34 de 2005- Senado. El título del proyecto y el
proyecto fueron aprobados con el voto afirmativo de los 14 senadores presentes.
En la sesión se decidió también suprimir el artículo 6 del proyecto, con 13
votos a favor y uno en contra. En el acta de la sesión consignada en la
mencionada Gaceta 758 de 2005 se anotó de la siguiente manera el resultado de
la votación: “La Presidencia somete a discusión el articulado del proyecto
original excepto el artículo 6° y cerrado éste es sometido a votación siendo
aprobado por unanimidad con constancia de la Secretaría de haber sido aprobado
por 14 honorables Senadores.” Y luego, en relación con la votación nominal
acerca de si debía suprimirse el artículo 6°, tal como se planteaba por medio
de la proposición número 12, se anotó: “Cerrada la votación nominal la Secretaría
informa que ha sido aprobada la proposición número 12 con el siguiente
resultado: Votos emitidos: 14; votos afirmativos: 13; Votos negativos: 1.”(C 3,
p. 64).
En certificación del Secretario de la Comisión Primera, del 23 de
octubre de 2006, se deja también constancia de que había quórum decisorio y
luego se anotó sobre la votación:
“Votación del articulado en el texto del proyecto original,
exceptuando el artículo 6°. Aprobados por la Comisión Primera del Senado en
el texto del proyecto original, con constancia de la Secretaría de ser por
unanimidad y de obtener 14 votos afirmativos.
“Votación del artículo 6°. Votado el texto de la proposición
sustitutiva N° 12 cuyo texto reza: ‘Proposición N° 12. Suprímase el artículo 6°
del pliego de modificaciones al Proyecto de Ley N° 34 de 2005 Senado. Firmado
Carlos Gaviria Díaz.’Aprobada la proposición N° 12 mediante votación nominal
que arrojó el siguiente resultado: Votos por el Sí: 13; Votos por el No: 01.”
(C 3, p. 4).
- En el Acta No. 25 del día 2 de noviembre  de 2005, de la Plenaria
del Senado, publicada en la Gaceta del Congreso No. 846  del 2 de diciembre de
2005 (pp. 3, 18-21), consta que en esa fecha se debatió y aprobó el proyecto.
En el acta de la sesión, consignada en la mencionada Gaceta 846 de 2005, se
anotó de la siguiente manera el resultado de la votación:
“La Presidencia somete a consideración de la Plenaria el articulado
del proyecto del pliego de modificaciones y, cerrada su discusión, pregunta:
¿Adopta la Plenaria el articulado propuesto? Y esta responde afirmativamente.
“Dejan constancia de su voto negativo a la aprobación del articulado
los honorables Senadores Germán Vargas Lleras y María Isabel Cruz.”(C 1, p.
92).
En acta del día 1° de agosto de 2006, el Secretario
del Senado de la República certificó que el proyecto fue aprobado “con el
quórum constitucional requerido con el registro de 92 senadores y con
constancia de voto negativo de los Senadores Germán Vargas Lleras y María
Isabel Cruz Velasco.” (CPrin, p. 116).
- En el Acta N° 27 del 13 de diciembre de 2005, de la Comisión
Primera de la Cámara,  publicada en la Gaceta del Congreso N° 39 del 7 de marzo
de 2006, pp. 6-14, consta que en esa fecha se debatió y aprobó el proyecto 207
de 2005. En el acta de la sesión, consignada en la mencionada Gaceta 39 de
2005, se anotó de la siguiente manera el resultado de la votación, luego de
anunciarse que se había reintegrado el quórum decisorio:
“Secretario. En este orden de ideas, Presidenta, el proyecto
como lo decía tiene once artículos, incluida la vigencia.
“Presidencia. En consideración el
articulado. Se abre su discusión. Anuncio que va a cerrarse. Queda cerrada.
¿Aprueba la Comisión el articulado?
“Secretario. Ha sido aprobado el
articulado, Presidenta.” (C 2, p. 33).
En certificación del 18 de agosto de 2006, expedida por el
Secretario de la Comisión Primera de la Cámara de Representantes, se expresa
que el proyecto fue “discutido y aprobado por la Comisión el día 13 de
diciembre de 2005, según acta N° 27 de esa misma fecha, publicada en la Gaceta
N° 39 de 2006. Así mismo, me permito certificar que el quórum para su votación
fue por los asistentes (34 Honorables Congresistas).” (CPrin, p. 120)
- En el Acta No. 232 del 31 de mayo de 2006, de la Plenaria de la
Cámara de Representantes, publicada en la Gaceta del Congreso N° 219  del 27 de
junio de 2006 (pp. 12 y 22-24), se da fe de que el proyecto fue considerado y
aprobado (CPrin, pp. 217 y 207-209). En la página 18 de la Gaceta
aparece una certificación del Secretario acerca de que existía quórum
decisorio. En el acta de la sesión, consignada en la mencionada Gaceta 219 de
2006, se anotó de la siguiente manera el resultado de la votación, luego de
anunciarse que el proyecto tenía once artículos y que había una proposición
para el artículo 6°:
“Dirección de la Presidencia (…): Con excepción del artículo
6°, se somete a consideración de la Honorable Cámara de Representantes el
articulado, se abre a discusión, continúa, anuncio se va a cerrar, queda
cerrado, ¿aprueba la honorable Cámara de Representantes el articulado del
proyecto?
“Secretario General (…) informa: Ha sido
aprobado, señor Presidente. “Dirección de la Presidencia (…): ¿Cuál es
la proposición del artículo 6°?
“Intervención de la honorable Representante Myriam Paredes Aguirre: La proposición es aumentar un parágrafo al artículo 6°, para efectos
de evitar suspicacia en cuanto a la reposición de votos, que diga: ‘El Consejo
Nacional Electoral, reglamentará lo pertinente, conforme a las normas
vigentes.’
“Dirección de la Presidencia (…): Con esa aditiva al artículo
6° se abre la discusión, continúa, anuncio que se va a cerrar, ¿aprueba la
honorable Cámara de Representantes el artículo 6° con el parágrafo aditivo de
la Representante Myriam Paredes?
“Secretario General (…) informa: Ha sido
aprobado, señor Presidente, rogamos pasarla por escrito.” (CPrin, p. 208).
De acuerdo con una constancia expedida, el 24 de octubre de 2006,
por el Secretario General de la Cámara de Representantes, en la Sesión Plenaria
se hicieron presentes ciento cuarenta y un (141) Honorables Representantes” y
el proyecto fue considerado y aprobado “en votación ordinaria por mayoría de
los presentes.”
- En el acta N° 235 del 13 de junio de
2006, de la Plenaria de la Cámara de Representantes, publicada en la Gaceta del
Congreso N° 229 del 12 de julio de 2006 (pp. 9 y 13), se consignó que el
informe de la Comisión de Conciliación  fue aprobado. En el acta de la sesión,
consignada en la mencionada Gaceta 229 de 2006, se anotó de la siguiente manera
el resultado de la votación:
“Dirección de la Sesión por la
Presidencia (…): Se somete a consideración el Informe de Conciliación. Se
abre su discusión. Anuncio que se va a cerrarse. Queda cerrada. ¿Aprueba la
Cámara?
“El Subsecretario General (…) informa:
Ha sido aprobado.” (CPrin, p. 174).
En certificación expedida por el Secretario
General de la Cámara de Representantes, el 6 de septiembre de 2006, se afirma:
“En Sesión Plenaria del día 31 de mayo de
2006, se sometió a discusión y votación el articulado y el título del proyecto
de ley en mención, aprobándose con modificaciones. Lo anterior según consta en
el Acta de Sesión Plenaria N° 232 de mayo 31 de 2006.
“El proyecto de Ley en comento se aprobó
con el quórum constitucional requerido con la asistencia de 141 Representantes,
según consta en el Acta de Sesión Plenaria 232 de mayo 31 de 2006 (Gaceta
219/06 – páginas 4, 5, 18, 22 y 24).
“El informe de conciliación fue aprobado el
día martes 13 de junio de 2006, con el quórum constitucional requerido con la
asistencia de 153 Representantes, según consta en el Acta de Sesión Plenaria
235 de junio 13 de 2006 (Gaceta 229/06 – páginas 3, 4, 12 y 13), previo su
anuncio en Sesión Plenaria el día 7 de junio de 2006, según consta en el Acta
de Sesión Plenaria N° 234).” (CPrin, p. 122).
- En el acta N° 55 del 14 de junio de 2006,
de la Plenaria del Senado de la República, publicada en la Gaceta del Congreso
N° 232 del 12 de julio de 2006, pp. 3 y 5-6, se expresa que el informe de
conciliación de la Comisión Accidental fue aprobado. En el acta de la
sesión, consignada en la mencionada Gaceta 232 de 2006, se anotó de la
siguiente manera el resultado de la votación: “Leído y cerrada la discusión del
Informe de Conciliación, la Presidencia lo somete a consideración y ésta le
imparte su aprobación.” (C 1, p. 52).
En certificación elaborada por el
Secretario General del Senado de la República, el día 20 de junio de 2006, se
manifiesta: “En sesión Plenaria del H. Senado de la República del día miércoles
catorce (14) de junio de año dos mil seis (2006) fue considerado y aprobado por
unanimidad el informe de la Comisión de Mediación (...) La presente
sustanciación se hace con base en el registro hecho por la Secretario General
de esta Corporación, en esta misma Sesión Plenaria y con el quórum
constitucional correspondiente...” (CPrin, p. 110).
9. En su concepto, el Procurador General de la Nación
solicita que la Corte Constitucional examine detenidamente si en todos los
momentos en que se aprobó el proyecto se cumplió efectivamente con la mayoría
requerida para la aprobación de los proyectos de ley estatutaria (mayoría
absoluta de los miembros de cada Comisión o Cámara). También se queja
expresamente de que de las actas de las sesiones y de las certificaciones
expedidas por los Secretarios respectivos en relación con la votación del
proyecto en la Comisión Primera del Senado y en la Comisión Primera y la
Plenaria de la Cámara no se deduce con claridad cuál fue el desarrollo de la
votación, es decir cuántos congresistas votaron a favor y en contra del
proyecto. Lo mismo afirma con respecto a la votación en las Plenarias del
Informe de Conciliación.
En relación con la votación en  la Comisión Primera
del Senado de la República manifiesta la Vista Fiscal que en el acta y la
certificación se menciona que el proyecto fue aprobado por unanimidad, con el
voto afirmativo de 14 senadores. Al respecto manifiesta que dado que esa
Comisión cuenta con 35 miembros, todos ellos deberían haber votado en forma
afirmativa para que hubiera sido aprobado por unanimidad. Sobre este punto es
importante aclarar, en primer lugar, que la Comisión Primera del Senado cuenta
en realidad con 19 miembros. Por otra parte, en el acta de la sesión se
menciona que el proyecto fue aprobado con el voto afirmativo de los 14
senadores presentes, es decir por unanimidad de los congresistas concurrentes.
Por esta razón,  no ve la Corte motivo de reproche contra la votación sostenida
en la Comisión Primera del Senado.
Acerca de las
otras votaciones, cabe decir que existe constancia clara acerca de que en la
Comisión Primera y la Plenaria del Senado la aprobación del proyecto fue por
mayoría absoluta. Además, en las certificaciones pertinentes se hace mención de
los votos emitidos a favor y en contra. En el caso de la Comisión Primera de la
Cámara de Representantes la certificación dice que se aprobó el proyecto  y que
“el quórum para su votación fue por los asistentes (34 Honorables
Congresistas)”, lo que indica que solamente dejó de participar un miembro de
esta Comisión en la votación. A su vez, en la Plenaria de la Cámara de
Representantes se encuentra que el Secretario certifica que existía quórum
decisorio, que en la sesión se hicieron presentes 141 Representantes y que el
proyecto se aprobó “en votación ordinaria por mayoría de los presentes.” De la
misma manera, sobre la aprobación del informe de la Comisión de Conciliación en
la Plenaria de la Cámara de Representantes obra constancia de que ella se
realizó con “el quórum constitucional requerido con la asistencia de 153
Representantes.” Finalmente, la aprobación del mismo informe en la Plenaria del
Senado de la República fue por unanimidad y para ello se contó “con el quórum
constitucional correspondiente.”
El Procurador
objeta que en varias de las actas y las sesiones no se especificó con claridad
cuántos congresistas habían votado a favor y cuántos en contra. Al respecto
cabe manifestar que la Corte Constitucional ya ha definido que para demostrar
que un determinado proyecto fue aprobado por la mayoría absoluta es suficiente
que se certifique que había quórum decisorio y que se surtió la votación
ordinaria,[6]
siempre y cuando ningún congresista haya solicitado la verificación posterior.
Al respecto se señaló en la sentencia C-179 de 2002:
“La Corte dentro de un criterio de flexibilidad que excluye
rigorismos en las exigencias del trámite legislativo, adoptado con miras a
hacer efectivo el principio democrático, acepta que a partir de la lectura del
artículo 129 de la Ley 5ª de 1992, Orgánica del Reglamento del Congreso, puede
admitirse que la forma de votación ordinaria, previa la verificación del quórum
deliberatorio (n.e. decisorio), es suficiente para acreditar la aprobación por
mayoría absoluta de una determinada propuesta legislativa que la requiera, si
ningún congresista solicita la verificación posterior.” [7]
Luego, en
la sentencia C-037 de 2004[8],
en la cual se analizó el proyecto de ley estatutaria “Por medio de la
cual se establece un mecanismo de inscripción y votación para garantizar el
libre ejercicio de este derecho en desarrollo del artículo 258 de la
Constitución Nacional”, se expresó al respecto:
“Tratándose de leyes estatutarias, tal como lo señaló la Corte en la
Sentencia C-179 de 2002, en la medida en que se haya acreditado la existencia
de quórum decisorio, es decir la presencia de la mayoría de los integrantes de
la respectiva célula congresional[9],
la aprobación en votación ordinaria, si nadie solicita verificación o deja
constancia de voto negativo, debe entenderse que lo fue por la mayoría de los
integrantes, así no haya habido constatación sobre ese hecho, y de tal modo
debe ser certificado por los secretarios, quienes incumplen con su función
cuando se limitan a remitir a la respectiva acta y omiten certificar si la
aprobación del proyecto se cumplió en las condiciones previstas en la
Constitución.”
Por otro lado,
es importante anotar que el hecho de que sean imprecisas algunas de las
certificaciones expedidas por los Secretarios de las Comisiones y las Plenarias
de las cámaras legislativas no es determinante para poder asegurar que en el
trámite de un proyecto se incumplió el requisito de las mayorías exigidas para
la aprobación del mismo. En estos casos, las respectivas certificaciones
deberán ser analizadas en conjunto con las actas de las sesiones, consignadas
en la Gaceta del Congreso.
Pues bien, la
aplicación de los criterios antes señalados a la secuencia de aprobación del
proyecto que ha sido descrita conduce a la Corte a la conclusión de que en este
punto no se violó la Constitución. Durante el trámite del proyecto sí se
cumplió con el requisito de la mayoría absoluta para los proyectos de ley
estatutaria. En todos los casos se certificó que existía quórum decisorio o el
quórum requerido constitucionalmente y que el proyecto había sido aprobado. Así
mismo, en ningún caso los congresistas participantes en la votación solicitaron
la verificación del quórum o dejaron constancia del voto negativo. De esta
manera, debe entenderse que en todas las oportunidades se cumplió con el
requisito de la mayoría absoluta.
La publicación de las ponencias y los
textos aprobados y el transcurso de los plazos establecidos entre los debates
10. De la
misma manera, las respectivas ponencias fueron publicadas con antelación a cada
uno de los debates y se cumplió con el requisito de la publicación del texto
final aprobado en cada Cámara Legislativa. Al respecto se lee en el expediente:
- La ponencia para primer debate en la
Comisión Primera del Senado de la República fue publicada en la Gaceta del
Congreso No. 585 del 5 de septiembre  de 2005, pp. 4-6.  (C 1, pp. 5-8).
- El texto aprobado por la Comisión Primera
del Senado de la República fue publicado en la Gaceta del Congreso 742 del 27
de octubre de 2005, p. 6.  (C 1, p. 17).
- La ponencia para el segundo debate en la
Plenaria del Senado de la República fue publicada en la Gaceta 742 del 27 de
octubre de 2005, pp. 4-6, (C 1, pp. 15-17).
- El texto definitivo al proyecto de ley N° 01 de
2005, Senado, aprobado por la Plenaria del Senado de la República fue publicado
en la Gaceta del Congreso N° 816 del 16 de noviembre de 2005, p. 6 (CPrin, p.
64).
- La ponencia para primer debate en la Cámara de
Representantes fue publicada en la Gaceta del Congreso No. 858 del 2 de
diciembre de 2005, pp. 8-10 (C 2,  pp. 11-13).
- El texto aprobado en la Comisión Primera
Constitucional de la Cámara de Representantes fue publicado en la Gaceta del
Congreso No. 91 del 28 de abril de 2006, p. 61 (C 2, p. 112)
- El informe de ponencia para segundo
debate en la Plenaria de la Cámara de Representantes se publicó en la Gaceta
No. 91 del 28 de abril de 2006, pp. 57-61 (C 2, pp. 108-112)
-El texto del proyecto aprobado en Segundo Debate en la Sesión
Plenaria de la Cámara de Representantes fue publicado en la Gaceta del Congreso
N° 235 del 19 de julio de 2006, pp. 4-5 (C 2, p, 123-124)
- El informe de conciliación fue publicado
en las Gacetas del Congreso 179  del 9 de junio de 2006, p. 20, y 191  del 13
de junio de 2006, p. 27, referidas respectivamente a las actividades de la
Cámara de Representantes y del Senado de la República (C 2, p. 20. y C 1, p.
46, respectivamente).
11. En el
trámite también se cumplió con las exigencias establecidas en el primer inciso
del artículo 160 de la Constitución acerca de que entre el primero y el segundo
debate en cada Cámara Legislativa debe transcurrir un lapso no inferior a 8
días, y entre la aprobación del proyecto en una de las Cámaras y la iniciación
de la discusión en la otra debe mediar un término mínimo de 15 días:
- Entre la aprobación del proyecto en la Comisión Primera del
Senado – el día 27 de septiembre de 2005 - y la aprobación del mismo en la
Plenaria del Senado – el día 2 de noviembre de 2005 – transcurrió un plazo
superior a 8 días.
- Entre la aprobación del proyecto en la Plenaria del Senado – el
día 2 de noviembre de 2005 – y la iniciación del debate en la Comisión Primera
de la Cámara de Representantes – el día 13 de diciembre de 2005 –transcurrió un
término superior a 15 días.
- Entre la aprobación del proyecto en la Comisión Primera de la
Cámara de Representantes – el día 13 de diciembre de 2005 - y la aprobación del
mismo en la Plenaria de la Cámara de Representantes – el día 31 de mayo de 2006
– transcurrió un plazo superior a 8 días.
La exigencia sobre el anuncio previo acerca de que el proyecto será
sometido a consideración y votación
12. El inciso
final del art. 160 de la Constitución (art. 8 del A.L. 01 de 2003) prescribe
que “[N]ingún proyecto de ley será sometido a votación en sesión diferente a
aquella que previamente se haya anunciado. El aviso de que un proyecto será
sometido a votación lo dará la Presidencia de cada Cámara o Comisión en sesión
distinta a aquella en la cual se realizará la votación.”
El trámite
del proyecto en el Congreso de la República con relación al anuncio previo es
el siguiente:
- Para el debate y aprobación en la Comisión Primera
del Senado de la República, efectuados el 27 de septiembre de 2005: En el acta
N° 12 del 20  de septiembre  de 2005 de la Comisión Primera del Senado de la
República, publicada en la Gaceta del Congreso N° 757 del 1° de noviembre de
2005, se lee  que dentro del orden del día se encuentra la consideración y
votación de la ponencia para primer debate del proyecto de ley N° 34 de 2005 –
Senado (p. 4). Dado que el proyecto no se pudo debatir en esa ocasión, se
decidió incluirlo dentro de los proyectos que se someterían a discusión y
votación en la próxima sesión (p. 16).
El anuncio relacionado
con el proyecto fue realizado de la siguiente manera:  “La Secretaría da
lectura a los proyectos que la Presidencia someterá a discusión y votación en
la próxima sesión…” Y luego de relacionar los proyectos que se debatirían en la
próxima sesión se expresó: “Siendo las 11:45 a.m., la Presidencia levanta la
sesión y convoca para el día miércoles 21 de septiembre de 2005 a las 10:00
a.m.” (C 3, pp. 38 y 50).
- Para el debate y aprobación en la Plenaria del
Senado de la República, efectuados el 2 de noviembre de 2005: En el acta N° 24
de la sesión ordinaria del 1°  de noviembre  de 2005, de la Plenaria del Senado
de la República, publicada en la Gaceta del Congreso N° 856  del 2 de diciembre
de 2005, se encuentra, en la página 52, que dentro de los proyectos que se
discutirán y aprobarán en la próxima sesión está el 34 de 2005 - Senado, “por
la cual se desarrolla el artículo 227 de la Constitución Política, en relación
con la elección directa de Parlamentarios Andinos.”
El anuncio relacionado
con el proyecto fue realizado de la siguiente manera:  “Por instrucciones de la
Presidencia y de conformidad con el Acto Legislativo 01 de 2003, la Secretaría
anuncia los proyectos que se discutirán y aprobarán en la próxima sesión…” Y
luego de relacionar los proyectos que se debatirían en la próxima sesión expresó
el Presidente: “Muchas gracias señor Secretario, como usted ven tenemos una
agenda bastante completa para mañana, más de 20 proyectos para discutir y
aprobar.” (C 1, pp. 166-167).
- Para el debate y aprobación en la Comisión Primera
de la Cámara de Representantes, efectuados el 13 de diciembre de 2005: En el
acta N° 26 del día 6 de diciembre de 2005 de la Comisión Primera de la Cámara
de Representantes, publicada en la Gaceta del Congreso N° 8 del 6 de enero de
2006 se observa que el proyecto de ley 207 de 2005-Cámara, por la cual se
desarrolla el artículo 227 de la Constitución Política, en relación con la
elección directa de Parlamentarios Andinos, se encuentra dentro del orden del
día (p. 28). En vista de que se había desintegrado el quórum decisorio se
decidió aplazar su discusión y votación  para la próxima sesión (pp. 39-40).
El anuncio relacionado
con el proyecto fue realizado de la siguiente manera:  “Presidente, se ha
desintegrado el quórum decisorio, tenemos quórum deliberatorio. Por instrucciones
suyas anunciamos para la próxima sesión los siguientes proyectos... Con esos
proyectos, Presidenta, se anuncian para la próxima sesión para votación y
discusión.” Y la Presidenta expresó: “Gracias Secretario, se levanta la sesión
y se cita para mañana a las diez de la mañana.” (C 4, pp. 42-43).
- Para el debate y aprobación en la Plenaria de la
Cámara de Representantes, efectuados el 31 de mayo de 2006: En el acta N° 231
de la Sesión ordinaria de la Plenaria de la Cámara de Representantes, del día
30 de mayo de 2006, publicada en la Gaceta del Congreso N° 201 del 15 de junio
de 2006, pp. 8-9,  se anunció que en la  sesión del día siguiente se trataría
el proyecto de ley 207 de 2005 – Cámara.
El anuncio sobre el
proyecto se hizo de la siguiente forma: “Señor Presidente (…) me permito
cumplir su instrucción dada a esta Secretaría, de anunciar los proyectos para
el día de mañana a las dos de la tarde…”  (C 2, pp. 190-191).
- Para la aprobación en la Plenaria de la Cámara de
Representantes del informe de conciliación, efectuada el 13 de junio de 2006:
En el acta 234 del día 7 de junio de 2006 de la Plenaria de la Cámara de
Representantes, publicada en la Gaceta del Congreso N° 220  del 27 de junio de
2006, se relacionan, en la página 23, los proyectos que deben ser discutidos y
aprobados en la próxima sesión, entre los cuales se encuentran las “actas de
conciliación 207 de 2005 Cámara, 034 de 2005 Senado, 134 de 2004 Cámara, 297 de
2005 Senado”.
El anuncio sobre la
consideración y votación del acta de conciliación se realizó así: “Señor
Secretario, sírvase anunciar los proyectos y los asuntos que trataremos en la
Sesión Plenaria del próximo martes (…) Estos proyectos se anuncian de acuerdo
con el artículo 160 de la Constitución Política, en los términos que serán
discutidos y votados en la próxima sesión de la Cámara de Representantes…  Han
sido anunciados los proyectos, asuntos y actas de conciliación a tramitarse en
la próxima plenaria señor Presidente” (C 2, p. 30)
- Para la aprobación en la Plenaria del Senado de la
República del informe de conciliación, efectuada el 14 de junio de 2006: En el
acta N° 54 del 13 de junio de 2006, de la Plenaria del Senado de la República,
publicada en la Gaceta del Congreso N° 231 del 12 de julio de 2006 se anuncia
(p. 52) que dentro de los proyectos con informe de conciliación que se
discutirán y aprobarán en la siguiente sesión se encuentra el proyecto de ley
N° 034 de 2005 Senado, 207 de 2005 Cámara 5 de 2003 Senado, 197 de 2003 Cámara.
El anuncio sobre la consideración y
votación del acta de conciliación se realizó así: “Por instrucciones de la
Presidencia y de conformidad con el Acto Legislativo número 01 de 2003, la
Secretaría anuncia los  proyectos que se discutirán y aprobarán en la próxima
sesión… La Presidenta manifiesta: Hay 8 proyectos y tres conciliaciones señores
Senadores, yo pensé que habíamos evacuado casi toda la agenda, pero quedan unos
proyectos para mañana.” (C 5, p. 53).
13. Ahora
bien, en su concepto el Procurador General de la Nación considera que dentro
del trámite no se cumplió en dos ocasiones con la obligación de anunciar
previamente el debate y votación del proyecto. Al respecto menciona que en los
anuncios previos para el primer debate en el Senado y en la Cámara de
Representantes se convocó a las respectivas Comisiones Primeras para realizar
al día siguiente la consideración y votación del proyecto. Sin embargo, en los
dos casos las Comisiones no sesionaron al día siguiente, sino varios días
después. De esta manera, la votación no se efectuó en la fecha anunciada, sino
en la primera sesión realizada efectivamente después del anuncio. La Vista
Fiscal considera que con ello se incumplió lo establecido por el inciso final
del artículo 160 de la Constitución.
Lo primero
que habría que anotar sobre este punto es que la censura del Procurador apunta
a una situación que hasta ahora no había sido analizada por la Corte.
Ciertamente, lo novedoso en este caso es que los dos  anuncios mencionados por
el representante del Ministerio Público fueron bien formulados, en el sentido
de que en ellos se especificó con claridad cuándo sería sometido a votación el
proyecto.
En el caso
del anuncio para la votación en la Comisión Primera del Senado de la República,
la Secretaría dio lectura “a los proyectos que la Presidencia someterá a
discusión y votación en la próxima sesión…” y, luego, la Presidencia
precisó la fecha de la próxima sesión al convocar a la Comisión “para el día
miércoles 21 de septiembre de 2005 a las 10:00 a.m.” (C 3, pp. 38 y 50).
Por su parte,
en el caso del anuncio para la votación en la Comisión Primera de la Cámara de
Representantes, la Secretaría anunció “para la próxima sesión los
siguientes proyectos …” y, después, la Presidenta de la Comisión especificó el
día de la sesión al expresar: “(…) se levanta la sesión y se cita para
mañana a las diez de la mañana.” (C 4, pp. 42-43).
Como se
advierte, en las dos situaciones los secretarios de las Comisiones manifestaron
que en la “próxima sesión” se discutiría y votaría el proyecto y, a
continuación, los presidentes de las Comisiones especificaron con claridad
cuándo sería esa próxima sesión. Es decir, en este caso la Corte no se
encuentra frente a situaciones en las que la fecha de la siguiente sesión no
está determinada, puesto que, después del anuncio hecho por los dos
secretarios,  los presidentes de las dos Comisiones procedieron a establecer
con claridad total cuándo sería la próxima sesión.
En vista de
lo manifestado, se puede concluir que en este caso la Corte se encuentra ante
una situación nueva. Los anuncios de los secretarios y los presidentes de las
Comisiones Primeras acerca de cuándo se votaría el proyecto se complementaron,
sin contradecirse entre sí, para determinar, con certeza absoluta, la fecha de
la sesión en la que se debatiría y votaría el proyecto. De esta manera, en
ninguno de los dos casos se presentó un rompimiento en la cadena de anuncios.
Ahora bien, a
pesar de lo anterior, la votación no se realizó en los dos días indicados. Es
por eso que el Procurador considera que en esas dos situaciones se incumplió
con la obligación constitucional referente al anuncio previo sobre la fecha de
votación de los proyectos.
Al respecto
es importante anotar que, tal como le fue informado a esta Corporación por las
secretarías de las dos Comisiones Primeras, en los días señalados en los
anuncios no se realizó la votación sobre el proyecto, porque no se realizó
ninguna sesión. De esta manera, el orden del día fijado para esos días fue
trasladado a la primera oportunidad en que volvieron a sesionar las dos
Comisiones. El mismo Procurador reconoce que en los dos casos la votación no se
pudo adelantar en los días anunciados, por cuanto en esas fechas no hubo
sesión. También señala la Vista Fiscal que en las dos situaciones la discusión
y votación del proyecto se llevó a cabo en la primera sesión realizada después
del anuncio, es decir, en la “próxima sesión.”
La secuencia
de las actas permite deducir también que los proyectos no fueron votados en las
fechas indicadas porque en ellas no hubo sesión, y que las dos Comisiones
procedieron a considerar y aprobar el proyecto en la primera sesión celebrada
después de los anuncios. Obsérvese que el anuncio en la Comisión Primera del
Senado fue realizado el día 20 de septiembre de 2005, como consta en el acta
N° 12, publicada en la Gaceta del Congreso N° 757 de 2005. Pues bien, la
votación se realizó el día 27 de septiembre de 2005, como consta en el acta
N° 13, publicada en la Gaceta del Congreso 758 de 2005. A su vez, el
anuncio en la Comisión Primera de la Cámara de Representantes fue realizado el
día 6 de diciembre de 2005, como consta en el acta N° 26, publicada en
la Gaceta del Congreso N° 8 de 2006. Pues bien, la votación se realizó el día
13 de diciembre de 2005, como consta en el acta N° 27, publicada en la
Gaceta del Congreso 39 de 2006. La continuidad en la numeración de las actas de
las dos Comisiones Primeras permite concluir que, si bien la discusión y
votación del proyecto no se realizó en las fechas indicadas en los anuncios,
la aprobación del mismo se practicó en la primera ocasión en que las dos
Comisiones volvieron a sesionar.
Lo cierto es,
entonces, que tan pronto pudieron reunirse de nuevo las dos Comisiones se
cumplió con lo establecido en lo anunciado anteriormente para la siguiente
sesión. Esto indica que no se vulneró el principio de la consecutividad en el
anuncio de la discusión y votación del proyecto, por cuanto el orden del día
que se había previsto se desarrolló en la primera ocasión en que pudieron sesionar
las Comisiones, es decir, en la “próxima sesión.” De esta manera, puede
concluirse que en las dos situaciones anotadas sí se cumplió con el objetivo de
la norma, cual es el de darle certeza al orden del día de la siguiente reunión,
con el fin de que los miembros de las Comisiones o de las Plenarias estén al
tanto de lo que se va a debatir y a votar en cada sesión, y no sean
sorprendidos con la inclusión de proyectos cuya consideración y votación no
había sido anunciada. El hecho mismo de que las votaciones se hubieran
efectuado en un ambiente de calma, sin que ningún congresista expresara
protestas, indica que en las dos ocasiones se cumplió con la finalidad de la
norma.
Las razones
anteriores conducen a esta Corporación a declarar que durante el trámite del
proyecto de ley estatutaria que se analiza sí se cumplió con el anuncio previo
que establece el inciso final del art. 160 de la Constitución.
El trámite del proyecto en una sola legislatura
14. El
artículo 153 de la Constitución y el numeral 1° del artículo 208 de la Ley 5ª
de 1992 establecen que los proyectos de ley estatutaria deben ser tramitados en
una sola legislatura. La legislatura consta de dos períodos de sesiones
ordinarias (C.P., art. 138), el primero de los cuales corre entre el 20 de julio
y el 16 de diciembre, mientras que el segundo transcurre entre el 16 de marzo y
el 20 de junio. Esto indica que el proyecto debió ser aprobado en el período
que se extiende entre el 20 de julio y el 20 de junio del año posterior.
En el
presente caso el proyecto de ley estatutaria inició su trámite en el Congreso
el día 28 de julio de 2005, cuando fue radicado en la Secretaría del Senado de
la República. El curso del proyecto en el Congreso de la República terminó el
día 14 de junio de 2006, cuando fue aprobado el informe presentado por la
Comisión de Conciliación en la Plenaria del Senado de la República. Por lo
tanto, este requisito se cumplió debidamente.
Observancia del  principio  de unidad de materia
15. El
artículo 158 de la Constitución Política exige que “[t]odo proyecto de ley debe
referirse a una misma materia y serán inadmisibles las disposiciones y
modificaciones que no se relacionen con ella. ...”
En el
presente caso se observa que los 11 artículos del proyecto están dirigidos a
regular lo relacionado con la elección directa de los representantes por
Colombia al Parlamento Andino. Así, el artículo 1° determina el objeto del
proyecto, que consiste en determinar que los representantes al Parlamento
Andino serán cinco y que ellos serán elegidos mediante sufragio universal y
directo. Luego, el artículo 2° dispone que, mientras no se dicte un régimen
electoral uniforme para todos los países, la ley electoral colombiana regirá
esas elecciones. A continuación, los artículos 3 a 9 regulan aspectos
particulares de la elección, relacionados con las calidades que deben reunir
los candidatos; sus deberes, prohibiciones, inhabilidades e incompatibilidades;
la inscripción de candidaturas; la reposición de votos; la fórmula de
conversión de los votos en escaños y el proceso de adjudicación de las curules;
la fecha de las elecciones y el período; y la declaración de elección de los
titulares. Finalmente, el artículo 10 establece que para suplir los vacíos
normativos se habrá de acudir a las normas que reglamentan la elección de los
Senadores de la República.
De esta
manera, se concluye que el proyecto está en armonía con el principio de unidad
de materia.
Observancia de los principios  de identidad y consecutividad
16. El
segundo inciso del artículo 160 de la Constitución dispone que “durante el
segundo debate cada cámara podrá introducir al proyecto las modificaciones,
adiciones y supresiones que juzgue necesarias.” Con base en ello, en la
jurisprudencia de esta Corporación se ha establecido que en el trámite
parlamentario debe atenderse a los principios de identidad y consecutividad.
Sobre estos dos principios se señaló en la sentencia C-307 de 2004,[10] lo siguiente:
“De conformidad con el principio de
identidad, debe existir una clara correspondencia entre el texto aprobado en el
primer debate y el texto definitivo del proyecto de ley. Este principio, que
tenía un sentido rígido en vigencia de la anterior Constitución, fue morigerado
por la Constitución de 1991, al permitir que a lo largo de los debates se
introduzcan modificaciones, adiciones o supresiones que se consideren
necesarias. [11]
“A su vez, conforme al principio de
consecutividad para que un proyecto se convierta en ley se requiere que, salvo
las excepciones de origen constitucional, sea aprobado en cuatro debates: 1º)
En la Comisión Permanente de una Cámara; 2º) en la Sesión Plenaria, luego, 3º)
en la Comisión Constitucional Permanente de la otra Cámara y, 4º) en su
Plenaria. Sobre este particular ha dicho la Corte que “... en el segundo
debate de cada Cámara puede modificarse o adicionarse el proyecto, pero si se
ha aprobado un texto en el primer debate en la Comisión Constitucional
Permanente. Es decir, en el segundo debate puede existir un artículo nuevo bajo
la forma de una adición o modificación, pero es necesario que el asunto o
materia a que se refiere, haya sido objeto de aprobación en primer debate.”[12] A su vez, cuando
existan discrepancias entre lo aprobado por las Cámaras, éstas integraran
comisiones de conciliación para que adopten el texto que se llevará nuevamente
a segundo debate en la plenaria de cada Cámara. (Artículo 161 C.P.).”
En este caso
es claro que el principio de identidad fue respetado durante el trámite del
proyecto de ley. El proyecto aprobado finalmente corresponde casi en su
totalidad al proyecto presentado el 28 de julio de 2005 por los Representantes
a la Cámara Luis Fernando Duque, Jaime Darío Espeleta y Tania Álvarez Hoyos, y
por los Senadores Alfonso Angarita Baracaldo y Samuel Moreno Rojas. Las únicas
variaciones introducidas al proyecto de ley original son la supresión del
artículo 7° inicial y las modificaciones practicadas al actual artículo 6°,
todo lo cual no se aparta del propósito ni del contenido básico del proyecto
inicial.
17. Por otra
parte, los cambios introducidos en el artículo 6° se hicieron en consonancia
con el principio de consecutividad. En el proyecto inicial el artículo 6°
establecía que no habría reposición de votos:
“Artículo 6°. Reposición
de votos. Los candidatos elegidos y no elegidos al Parlamento Andino no
tendrán derecho a la reposición estatal por los votos válidos obtenidos, en los
términos de esta ley.”
En el debate
surtido en la Comisión Primera del Senado de la República se decidió que sí
debía haber reposición de votos, razón por la cual se decidió suprimir el
mencionado artículo 6°.
Luego, en la
Plenaria del Senado de la República se resolvió incorporar nuevamente el tema
de la reposición de votos en el proyecto, pero en esta ocasión para afirmar que
sí tendría lugar en estas elecciones:
“Artículo 6°. Reposición
de votos. Los candidatos elegidos al Parlamento Andino tendrán derecho a la
reposición estatal por los votos válidos obtenidos, en los términos de esta
ley.”
Este texto
fue conservado hasta el debate en la Plenaria de la Cámara de Representantes,
en el cual se aprobó introducirle un parágrafo al artículo 6°:
“Artículo 6°. Reposición
de votos. Los candidatos elegidos al Parlamento Andino tendrán derecho a la
reposición estatal por los votos válidos obtenidos, en los términos de esta
ley.
“Parágrafo. El Consejo
Nacional Electoral reglamentará lo pertinente conforme a las normas vigentes.”
En vista de
que el texto aprobado por la Plenaria de la Cámara de Representantes difería
del texto acordado en la Plenaria el Senado de la República se conformó una
Comisión de Conciliación, la cual decidió acoger el texto aprobado en el Senado
de la República, que reza:
“Artículo 6°. Reposición
de votos. Los candidatos elegidos al Parlamento Andino tendrán derecho a la
reposición estatal por los votos válidos obtenidos, en los términos de esta
ley.”
Como se
deriva de la anterior exposición, el trámite del proyecto cumplió con los
requerimientos del principio de consecutividad.
La exigencia del estudio del impacto fiscal del proyecto, al tenor
del art. 7 de la Ley 819 de 2003
18. En el año
2003 fue dictada la Ley 819 de 2003, “por la cual se dictan normas orgánicas en
materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan
otras disposiciones.” Los dos primeros capítulos de la Ley están destinados a
establecer “normas orgánicas de presupuesto para la transparencia fiscal y la
estabilidad macroeconómica” (cap. I) y “normas orgánicas presupuestales de
disciplina fiscal” (cap. II).
El artículo
final del capítulo I de la Ley, el art. 7, establece la obligación de analizar
el impacto fiscal de todo proyecto de ley, ordenanza o acuerdo y de
compatibilizarlo con el Marco Fiscal de Mediano Plazo que es elaborado por el
Gobierno Nacional y aprobado por el Congreso de la República. Establece este
artículo:
“ARTÍCULO 7o. ANÁLISIS DEL IMPACTO FISCAL
DE LAS NORMAS.
En todo momento, el impacto fiscal de cualquier proyecto de ley, ordenanza o
acuerdo, que ordene gasto o que otorgue beneficios tributarios, deberá hacerse
explícito y deberá ser compatible con el Marco Fiscal de Mediano Plazo.
“Para estos propósitos, deberá
incluirse expresamente en la exposición de motivos y en las ponencias de
trámite respectivas los costos fiscales de la iniciativa y la fuente de ingreso
adicional generada para el financiamiento de dicho costo.
“El Ministerio de Hacienda y
Crédito Público, en cualquier tiempo durante el respectivo trámite en el
Congreso de la República, deberá rendir su concepto frente a la consistencia de
lo dispuesto en el inciso anterior. En ningún caso este concepto podrá ir en
contravía del Marco Fiscal de Mediano Plazo. Este informe será publicado en la
Gaceta del Congreso.
“Los proyectos de ley de
iniciativa gubernamental, que planteen un gasto adicional o una reducción de
ingresos, deberá contener la correspondiente fuente sustitutiva por disminución
de gasto o aumentos de ingresos, lo cual deberá ser analizado y aprobado por el
Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
“En las entidades
territoriales, el trámite previsto en el inciso anterior será surtido ante la
respectiva Secretaría de Hacienda o quien haga sus veces.”
19. En su
concepto, el Procurador General de la Nación afirma que durante el trámite del
proyecto no se cumplió con los requisitos establecidos por el mencionado art. 7
de la Ley 819 de 2003, razón por la cual considera que se vulneró el art. 151
de la Constitución Política. Por lo tanto, a continuación habrá de analizarse
el trámite del proyecto por el Congreso de la República en relación con este
punto.
Al respecto es importante mencionar que el Ministro de
Hacienda y Crédito Público no tomó posición sobre esta afirmación, puesto que
no intervino dentro de este proceso de revisión previa de constitucionalidad, a
pesar de ser invitado para hacerlo. Tampoco participó dentro del trámite
legislativo del proyecto de ley.
20. La primera anotación que cabe formular sobre este punto es que
un proyecto de ley casi idéntico había sido tramitado ya en la legislatura que
se inició el 20 de julio de 2004.[13]
En esa ocasión alcanzó a ser aprobado en el Senado de la República, pero
finalmente naufragó en la Cámara de Representantes, por falta de tiempo. En el
trámite del proyecto se propuso solicitarle al Ministro de Hacienda que
rindiera su concepto sobre el proyecto. Mediante oficio UJ 1505 de 2004,
remitido al Secretario de la Comisión Primera del Senado de la República y
publicado en la Gaceta del Congreso 321 de 2005, el Ministro de Hacienda
expresó sobre el proyecto:
“Con el propósito de realizar una
estimación del posible costo del nuevo tarjetón, hemos tomado como base los
gastos en que incurrió la Registraduría para la elección de los candidatos al
Senado, para lo cual se inscribieron 327 candidatos con un costo unitario de
$175 por tarjetón, equivalente a $4.375.0 millones, con un censo electoral de
25 millones de votantes; gastos estos cuya fuente no está definida por el proyecto
en estudio.
“De esta manera, en la exposición de
motivos no se indica la fuente de ingreso adicional que permita el
financiamiento de este proyecto, tal como lo dispone el artículo 7º de la Ley
819 de 2003, por la cual se dictan normas orgánicas en materia de presupuesto,
responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones, el cual
establece :
‘Análisis del impacto fiscal de las normas.
En todo momento, el impacto fiscal de cualquier proyecto de ley, ordenanza o
acuerdo, que ordene gasto o que otorgue beneficios tributarios, deberá hacerse
explícito y deberá ser compatible con el Marco Fiscal de Mediano Plazo.
‘Para estos propósitos, deberá incluirse
expresamente en la exposición de motivos y en las ponencias de trámite
respectivas los costos fiscales de la iniciativa y la fuente de ingreso
adicional generada para el financiamiento de dicho costo (...)’
“Sobre el particular es importante anotar
que la posición del Ministerio se ha caracterizado por señalar en reiteradas
ocasiones que el desequilibrio de las finanzas públicas ha sido factor
determinante del deterioro de las condiciones económicas del país. La necesidad
de financiar el déficit fiscal ha incidido de manera importante sobre variables
clave del desarrollo, como el desplazamiento de la inversión privada, la
pérdida de la competitividad internacional, el aumento insostenible del
endeudamiento público y la limitada inversión pública, que conllevan, por lo
tanto, al deterioro del crecimiento económico, al consecuente aumento del
desempleo y, en general, al empobrecimiento de los colombianos.
"En virtud de lo anterior, este
Ministerio se permite respaldar el proyecto de ley de la referencia, siempre y
cuando, de conformidad con la Ley 819 de 2003 precitada, los honorables Senadores
se sirvan determinar la fuente de recursos con la cual se financiarán las
elecciones de los Representantes al Parlamento Andino, sin que ello implique
recursos adicionales a cargo del Presupuesto General de la Nación.”
El concepto rendido aquella vez por el Ministerio de Hacienda
condujo a que
en el debate en la Plenaria del Senado del proyecto de 2004 los
Senadores Héctor Helí Rojas y Andrés González – ponente del proyecto –
manifestaran:[14]
“Este proyecto, señor Presidente había
estado pasando por algunas dificultades lamentablemente por su viabilidad desde
el punto de vista fiscal, porque en el Gobierno y en el Ministerio de Hacienda
se plantearon inquietudes sobre la manera de financiar los costos de esta
elección, lo cual condujo a que los ponentes le hiciéramos unos ajustes y en
ese sentido es muy importante que conste en el expediente de este proyecto, la
carta recibida por parte del Ministerio de Hacienda en la cual se pone de
presente cómo para esta elección no se incurriría en cierto tipo de gastos y es
por eso que en el articulado del proyecto se señala claramente cómo para este tipo
de elecciones, pues no obraría reembolso de gastos que sí ocurriría normalmente
para cualquier tipo de elección.
“Por otra parte se preservan todas las
demás instituciones propias a la elección de Senadores, mecanismo de la elección,
los procedimientos, los requisitos de manera tal que en cuanto al texto
original no hay mayores cambios en esta materia y lo único que yo llamaría la
atención ante la Plenaria de este Senado es la limitación y la previsión fiscal
para que este proyecto sea viable.
“En este mismo sentido la preocupación
expresada por el honorable Senador Héctor Helí Rojas Jiménez.
"Señor Presidente, desde que se
presentó en la Comisión Primera la propuesta de elección popular de los
representantes de Colombia en el Parlamento Andino, he tenido la preocupación
apoyando, como apoyo, el proyecto de la parte financiera, es decir, si el
Gobierno se ha comprometido a hacer las apropiaciones necesarias para organizar
esas elecciones, para garantizar el pago de los emolumentos y las prestaciones
que correspondan a los elegidos y los demás gastos que va a implicar elegir y
tener esta representación en ese Parlamento Andino.
“Yo recibí una carta del señor Ministro de
Hacienda en esa oportunidad, pero quisiera simplemente preguntar a alguno de
los ponentes si en esta materia ha habido alguna nueva confirmación o mejor
alguna confirmación o alguna nueva idea de parte del Gobierno con relación al
tema de cómo se va a financiar esta elección, porque de lo contrario como
advertíamos nos podemos quedar ahí con una ley escrita que no va a tener
efectividad, entonces quisiera que alguno de los ponentes nos explique esta
parte".
“Haciendo uso de la palabra el honorable
Senador ponente, Andrés González Díaz, responde:
“La inquietud del honorable Senador Héctor
Helí Rojas, tuvimos la oportunidad, desde el momento en que él de manera muy
precisa planteó esa inquietud, trasladar y conversar en el Ministerio de
Hacienda y este Ministerio nos expresó en primer lugar, hizo claridad sobre los
costos, cuál sería el valor del nuevo tarjetón con base en un análisis hecho a
partir de los candidatos, con base en el censo respectivo y finalmente el
Ministerio ha señalado que si bien existen dificultades fiscales para atender
este proyecto si se tenían en cuenta algunas previsiones para reducir los
costos, pues sería posible, en ese sentido el Ministerio dice que respalda el
proyecto de ley siempre y cuando los Senadores señalen la fuente de recursos,
tema que desde luego en este caso sería pues, no sería aplicable porque esto
corresponde hacerlo por competencia constitucional en su iniciativa, a las
autoridades de presupuesto que les han de traer a su vez al Congreso Nacional.
“Será en el presupuesto donde se señalan
estas funciones pero lo que hemos acogido como recomendación del Ministerio de
Hacienda es que no se daría el reembolso, no habría reembolso de votos, lo cual
reduciría los costos significativamente y sobre esa base nos han explicado que
sería viable.
“Por eso entonces adjuntamos la carta del
Ministerio de Hacienda, porque los costos simplemente sería la impresión del
tarjetón por lo cual yo creo que podría dársele el curso pertinente, pero desde
luego como a esto le faltan dos debates podemos afianzar aún más las
previsiones para que antes de que se llegaran a realizar estas elecciones
pudiésemos tomar las medidas del caso.
“Incluso, yo creo que sería muy prudente,
señor Presidente, que oficiáramos al Ministerio de Hacienda y al Gobierno para
que al momento de pensar en la elaboración del próximo presupuesto desde ya
tome las medidas del caso para la financiación de lo que en este caso
básicamente serían los costos del tarjetón.”
21. Como se indicó, el proyecto presentado en el año 2004 naufragó.
Empero, con base en lo adelantado durante el trámite del mismo, en la
exposición de motivos del proyecto radicado en 2005, cuya constitucionalidad se
analiza en esta sentencia, se estableció expresamente que no habría reposición
de votos y se manifestó acerca de los costos del proyecto:
“IV. Costos
“De conformidad con lo manifestado por
el Ministerio de Hacienda el costo total para llevar a cabo la elección de los
Parlamentarios Andinos en la República de Colombia, de acuerdo con la base de
los gastos en los que incurrió la Registraduría para la última elección de los
candidatos al Senado, para lo cual se inscribieron 327 candidatos con un costo
unitario de $175 pesos por tarjetón, equivale a $4.375 millones de pesos, con
un censo electoral de 25 millones de votantes, teniendo en cuenta además que el
proyecto contempla la no reposición de votos.” (Gaceta del Congreso 481 del 4
de agosto de 2005, p. 5; CP, p. 27).
Luego, en la Ponencia para
primer debate en el Senado de la República, presentada por el Senador Andrés
González Díaz, se anotó:
“3. Excepción
“De conformidad con la recomendación
del Ministerio de Hacienda y Crédito Público no habrá reposición en dinero por
los votos válidos que obtengan los candidatos al Parlamento Andino, como sí
ocurre con las campañas electorales para los Cuerpos Colegiados Nacionales. El
tema fue debatido ampliamente en la legislatura anterior, y se concluyó que
‘debido al desequilibrio de las finanzas públicas’ no es conveniente hacer la
reposición de dinero alguno. No obstante lo anterior, el Ministerio de Hacienda
y Crédito Público respalda el Proyecto de Ley en referencia ‘siempre y cuando,
de conformidad con la Ley 819 del 2003, el Honorable Senado de la República
determine la fuente de recursos con la cual se financiará las elecciones de los
representantes al Parlamento Andino, sin que ello implique destinar recursos
adicionales con cargo al presupuesto general de la Nación.’ Se anexa a esta
ponencia el oficio UJ 1505-04…” (Gaceta del
Congreso No. 585 del 5 de septiembre  de 2005, p. 6.  ( 1, p. 8).
22. Sin embargo, en el debate surtido
en la Comisión Primera del Senado de la República se discutió acerca de la
decisión inicial de no conceder la reposición  de votos, lo cual condujo
finalmente a suprimir el artículo que negaba expresamente la reposición de
votos para estas elecciones, decisión que entrañaba que sí existiría esa
fórmula de financiación de las campañas electorales.[15]
Sobre las objeciones expresadas acerca de la no reposición de votos expuso el
ponente Senador Andrés González:
“Sobre el tema de la financiación, yo
comparto la tesis del senador Gaviria, yo en cuanto a su contenido estoy
totalmente de acuerdo que no deberíamos hacer esa distinción, la propuesta que
hacemos es realmente de tipo pragmático, estratégico, si ustedes me permiten la
observación, es que aquí citamos al Ministro de Hacienda, nos envió una carta y
nos señalaron como única vía, es decir, una de las vías aceptables sería ésta,
pero yo creo que vale la pena la reflexión, es decir, aquí (...) estamos es
ante un mandato constitucional que Colombia debe tener un Parlamento Andino, y
que cabe la autorización de la elección directa de los representantes, vuelvo a
leer el artículo 227 de la Constitución, nos señala claramente que la ley podrá
establecer elecciones directas para la constitución del Parlamento Andino y del
Parlamento Latinoamericano.
“Yo creo que este mandato
constitucional no nos somete al procedimiento de presupuesto y al presupuesto
restrictivo que hay en la Constitución para un gasto común y corriente del
Estado. No, aquí hay un mandato constitucional.
“Es como si nosotros en un momento
supeditáramos la elección del Congreso a que este año no hay presupuesto, no.
Esa es una responsabilidad que le atañe al Gobierno, nosotros como Congreso
debemos dar desarrollo a este mandato constitucional, y desde luego
armónicamente con el Gobierno que ha expresado por la voz del Presidente de la
República el interés de que Colombia sí participe en esa posibilidad, el manejo
de relaciones internacionales, pero sería Senador Gaviria una decisión política
que tomaríamos nosotros, yo repito, estoy de acuerdo con usted (...)
“Es que lo más lógico es que no
hubiese esa restricción pero corremos el riesgo de que el Ministro de Hacienda
por esa circunstancia se atraviese como ya lo hizo en la Cámara de
Representantes, yo diría, bien podríamos tomarlo, yo estoy de acuerdo en que se
haga y si el Ministro de Hacienda  ustedes creen que insiste en ese tema pues
lo hará en la Cámara de Representantes, pero le agregamos un riesgo al
proyecto, yo no tengo ningún inconveniente en que lo tramitemos así si usted
quiere quitando esa restricción y que el Gobierno Nacional la ponga de presente
en la Cámara de Representantes.” (Gaceta del Congreso 758, p. 8 – C 3, p. 58).
Por lo tanto, en la ponencia para
segundo debate del Senado de la República, se planteó que si habría reposición
de votos:
“3. Excepción
“De conformidad con la recomendación
del Ministerio de Hacienda y Crédito Público no habrá reposición en dinero por
los votos válidos que obtengan los candidatos al Parlamento Andino, como sí
ocurre con las campañas electorales para Cuerpos Colegiados Nacionales. (sic)
El tema fue debatido ampliamente y se concluyó de acuerdo con la proposición
presentada por el honorable Senador Carlos Gaviria Díaz y de la mayoría de los
honorables Senadores de la Comisión sí tendrán derecho a la reposición del
valor de los votos válidos que obtengan los elegidos a conformar el Parlamento
Andino. Pues con este proyecto de ley se está dando cumplimiento a un mandato
constitucional y a acuerdos suscritos por el Gobierno colombiano con la
Comunidad de Naciones Andinas, por lo tanto el artículo 6 del proyecto se ha
modificado para efectos de esta ponencia.” (Gaceta del Congreso 742 de 2005, p.
5)
23. Durante el debate en la Plenaria
del Senado de la República se discutió nuevamente sobre los costos que podría
ocasionar la reposición de votos. Al respecto señaló  el senador Oscar Iván
Zuluaga:
“Yo quisiera hacer dos preguntas al
Senador Andrés González sobre esto. Primero, por ejemplo: ¿Si hay elecciones
quiere decir que estos candidatos están sujetos, por ejemplo, al tema del
financiamiento a recibir apoyo electoral, a que les reembolsen por los votos
obtenidos?
“Segundo: A ellos, ¿quién les paga?
(...)
“(...)
“Me gustaría que me aclararan eso
porque me parece que allí habría que si no está incluido aclararlo y eso podría
pues requerir no se si está debidamente autorizado por ejemplo en ese caso por
parte de Hacienda lo que signifique esos, esas responsabilidades y esas
erogaciones económicas...” (Gaceta del Congreso N° 846, p. 19 -  C 1, p. 90)
24. Finalmente, en la Plenaria de la
Cámara de Representantes se debatió también  acerca de los costos del proyecto.
En esa ocasión, algunos Representantes preguntaron si se contaba con un
concepto del Ministro de Hacienda  acerca de la viabilidad del proyecto.
Después de observar el expediente del proyecto se concluye que no, pero se
afirma que el concepto se podría recoger durante el trámite posterior del
proyecto – con lo cual se desconocía que ese era el último debate:
Intervención del honorable
Representante Carlos Ignacio Cuervo:  pregunta:
“(...)
“¿Cuánto cuesta en promedio, cuánto
costaría la reposición de esos votos en cabeza de quienes están emulando? ¿A
partir de cuántos votos tendrían derecho a la reposición? Y efectivamente
entonces qué se ha previsto en términos de gasto fiscal para poder soportar
esta erogación, que significa el reconocimiento de esa votación en cabeza de
los colombianos que quieran y aspiren en estas condiciones.”
“Intervención del honorable
Representante Álvaro
Ashton Giraldo
“Sin duda que este es un proyecto muy
importante, porque organiza el sistema de escogencia de los diferentes miembros
de ese Parlamento Andino y de los demás Parlamentos que también por
Constitución se han concebido.
“Mi preocupación va en el siguiente
sentido, existen unas disposiciones legales vigentes, que determinan un
concepto del Ministerio de Hacienda en relación con la apropiación
presupuestal, a efecto de poder garantizar que ese proyecto pueda tener
viabilidad presupuestal, como se quiere elegir unos parlamentarios, que
seguramente van a tener una asignación y además de eso implican unos gastos de
campaña y unos gastos de reposición; se hace indispensable conocer, cuál es el
concepto del Ministerio de Hacienda en relación con la apropiación presupuestal
que garanticen que ese proyecto sí pueda ser viable desde el punto de vista
económico y presupuestal.
“Insisto, solicito señor Presidente si
en la Mesa de la Secretaría hay un concepto del Ministerio de Hacienda en donde
avala ese proyecto de ley, en atención que implica unos gastos.
“Dirección de la Presidencia: Doctor
Julio E. Gallardo Archbold
“Le solicito a la Secretaría que le
responda al Representante Ashton si existe dentro del expediente.
“Secretario General, Doctor Jesús
Alfonso Rodríguez C. Informa:
“Señor Presidente, revisado el
expediente no.”
“(...)
“Intervención de la honorable
Representante Myrian Paredes Aguirre
“(...) La pregunta si están dispuestos
los recursos necesarios por parte del Ministerio de Hacienda, Doctor Ashton,
uno de los actores de este proyecto es el Ministerio de Hacienda, de tal
manera, perdón, no es autor el Ministro de Hacienda , está consultado el
proyecto con el Gobierno y está de acuerdo en dar cumplimiento a uno de los
compromisos del Presidente Uribe, suscritos en el Acta de Quito, en el año de
2004, donde reitera su compromiso de facilitar el cumplimiento del compromiso
adquirido por el Gobierno colombiano, mediante el Protocolo de Trujillo.
“De tal manera que con estas
observaciones y dado que los Parlamentarios Andinos serían elegidos el próximo
cuatrienio, o sea en el 2010, existe el tiempo suficiente y necesario para que
el Gobierno pueda tomar las determinaciones y mediadas para el cumplimiento de
esta ley.
“Intervención del honorable
Representante Álvaro
Ashton Giraldo
“Presidente con su venia, quiero
decirle a la Parlamentaria Myrian Paredes que no estoy en contra del proyecto
de ley; por el contrario, deseo que ese proyecto de ley tenga toda la
fundamentación y el aval del Gobierno Nacional, a efectos de que no sea letra
muerta.
“Si el autor y los ponentes se
comprometen a solicitar al Ministerio de Hacienda el aval correspondiente, para
los próximos debates, no tengo ningún problema.
(...)
“Intervención del honorable
Representante Carlos Ignacio Cuervo
“Doctora Paredes, hay un estimativo de
esa reposición de votos según el artículo 6°. Reposición. los candidatos
elegidos al Parlamento Andino tendrán derecho a  la reposición estatal por los
votos válidos obtenidos en los términos de esta ley.
“Creo que sería importante pues saber
un monto aproximado de cuánto sería, de qué recursos estamos hablando y pienso
que al igual que el doctor Álvaro Ashton, porque de lo contrario estaría
supeditado  a que después no se haga este tipo de reconocimientos.
“Dirección de la Presidencia: Doctor
Julio E. Gallardo Archbold
“Utilizando o siguiendo la línea pues
de los Representantes Ashton y
Cuervo, donde se le solicita a los
ponentes que en el curso de los siguientes debates logre que el Ministerio de
Hacienda  precise las cifras, continuamos con la discusión de la ponencia del
informe con que termina la ponencia.
Intervención del honorable
Representante Óscar Darío Pérez Pineda
“(...)
“(...) no olvidemos que se escogen
cinco representantes en esta Institución y me acaba de dar el Ministerio de
Hacienda  una cifra absolutamente equivocada, desbordada, cómo va a comparar el
Ministerio de Hacienda  que la elección de cinco personas es equivalente a la
elección de 266 personas, que son las que conforman el Congreso de Colombia
(...) creo que ahí no hay responsabilidad fiscal.
Interpelación del honorable
Representante Efrén
Hernández Díaz
“Muchas gracias. Simplemente me parece
que el dato que le dio el Ministerio de Hacienda, pues es un dato que hace
imposible que nos embarquemos en esta propuesta que se está haciendo, pero me
gustaría que se precisara por qué vale lo mismo de 266 la elección de 5, cuando
la sede es la ciudad de Santafé de Bogotá, en el Parlamento Andino y no están
erogando gastos de viáticos y sostenimiento, etc.
Intervención del honorable
Representante Óscar Darío Pérez Pineda
“Doctor Efrén, se refiere el
Ministerio a la reposición de votos, o sea, que quienes participaron como
aspirantes al Parlamento Andino tendrían derecho a una reposición de votos, por
los votos que obtuviesen; está demostrado que en el Perú hubo unas elecciones
recientes, donde el voto es obligatorio, los parlamentarios andinos llegaron
allí con 22 mil votos.
“Vamos a suponer pues que en el caso
más extremo sean 100 mil votos asociados al Parlamento Andino, a 2 mil o a 3
mil 400, eso da 3 mil millones de pesos en el extremo más grande; 300 me dicen,
les decía ahora que eso no valdría más de mil millones, pero ellos trajeron una
cifra mágica, la cifra que costó, o que va a costar la reposición de votos del
Congreso de Colombia, de 266 Congresistas, eso no tiene nada que ver.
“Me parece que no es un buen mensaje
que digamos que no haya reposición de votos para quienes aspiren al Parlamento
Andino, creo seor Presidente que como está la ponencia está bien y no tenemos
que tener en cuenta siempre lo que se nos dice, porque ya me di cuenta que hay
funcionarios que hacen los cálculos bastante mal. El proyecto está bien,
adecuado y es un gran mensaje de Colombia a la Comunidad Andina de Naciones; es
un mensaje internacional importante, invito a mis compañeros a que apoyemos y
aprobemos la ponencia presentada por la Doctora Myriam.”
25. De toda la exposición anterior se concluye que en
la exposición de motivos y en la ponencia para primer debate en la Comisión
Primera del Senado de la República sí se incluyó un estimativo acerca del
impacto fiscal del proyecto de elección directa de los representantes al
Parlamento Andino. Ese estimativo se fundaba en el concepto emitido por el
Ministerio de Hacienda durante el trámite del proyecto que había sido radicado
en 2004. Sin embargo, ni en la exposición de motivos ni en la ponencia para
primer debate se estableció de dónde provendrían los recursos para cubrir el
gasto fiscal que generaría el proyecto. Tampoco se manifestó nada acerca de la
congruencia del proyecto con el Marco Fiscal de Mediano Plazo.
Además, el impacto fiscal anunciado no incluía la
reposición de votos. Empero, como se ha visto, a partir del primer debate, que
se surtió en la Comisión Primera del Senado de la República, se decidió que sí
habría reposición de votos para los candidatos elegidos. Alguien podría
entonces sostener que, de acuerdo con lo establecido en el art. 7 de la Ley 819
de 2003, por lo menos desde la ponencia para segundo debate en la Plenaria del
Senado de la República se debería haber incluido un estimativo de los costos
fiscales que generaría el proyecto – ahora con reposición de votos -, además de
que se debería haber determinado de dónde saldrían los recursos para atender los
nuevos gastos.
Por otra parte, como se constató en el debate
realizado en la Plenaria de la Cámara de Representantes, el Ministerio de
Hacienda nunca rindió concepto acerca de los costos del proyecto, su viabilidad
financiera y su armonía con el Marco Fiscal de Mediano Plazo.
Precisamente, en vista de lo anterior, el Procurador
General de la Nación conceptuó que el proyecto contenía un vicio insubsanable y
que, por lo tanto, debía declararse que era inconstitucional.
La jurisprudencia de la Corte Constitucional sobre el
tema.
26. La posición expuesta por el Procurador hace
necesario que a continuación esta providencia se detenga en la jurisprudencia
sentada por esta  Corporación acerca de los requisitos establecidos para la
Cámara de Representantes en el artículo 7 de la Ley 819 de 2003.
Al respecto cabe señalar, en primer lugar, que la
Corte no ha estudiado ninguna demanda de constitucionalidad contra el
mencionado artículo. Sin embargo, en distintas sentencias se ha tenido que
referir a él, en casi todos los casos con motivo de objeciones presidenciales
elevadas contra proyectos aprobados en el Congreso de la República.
27. La primera sentencia que se ocupó de
este problema fue la C-1113 de 2004[16],
referida a un proyecto aprobado por el Congreso, en el cual se autorizaba al Gobierno Nacional tanto “para incorporar
dentro del Presupuesto General de la Nación y/o impulsar a través del sistema
nacional de cofinanciación apropiaciones necesarias” para poder ejecutar
ciertas obras en el Municipio de Soledad, como para adoptar las medidas
necesarias para que el Ministerio de Cultura pudiera hacer las inversiones
necesarias para restaurar un Monumento Nacional. El proyecto fue
objetado por el Presidente de la República, por motivos de
inconstitucionalidad. El Presidente argumentó, entre otras cosas, que en el
trámite del mismo no se había acatado lo establecido en el art. 7 de la Ley 819
de 2003.
En aquella sentencia la Corte expresó acerca de las
disposiciones contenidas en el mencionado art. 7 de la Ley 789 de 2003:
“Ahora bien, dado que de acuerdo con dichas
disposiciones i) el impacto fiscal de cualquier proyecto de ley que ordene
gasto debe hacerse explícito y debe ser compatible con el Marco Fiscal de
Mediano Plazo, ii) que para estos propósitos, deberá incluirse expresamente en
la exposición de motivos y en las ponencias de trámite respectivas los costos
fiscales de la iniciativa y la fuente de ingreso adicional generada para el
financiamiento de dicho costo atendiendo el referido Marco Fiscal de Mediano
Plazo iii) que dichos requisitos están contenidos en una norma de naturaleza
orgánica iv) que los artículos sub examine tienen por objeto la autorización de
un gasto, es claro para la Corte que en el trámite del proyecto de Ley en que
se contienen los referidos artículos ha debido en principio cumplirse con los
requisitos señalados.”
Sin embargo, a renglón seguido anotó que el
proyecto de ley y las ponencias para los dos debates en la Cámara de
Representantes habían sido presentados antes de la fecha de promulgación de la
ley, el 9 de julio de 2003, razón por la cual “mal podía exigirse el
cumplimiento de un requisito establecido en una norma que entró a regir en una
fecha posterior a la presentación y publicación de los referidos textos.”
También afirmó que los requisitos
establecidos en el art. 7 de la Ley no eran aplicables para las ponencias
presentadas en el Senado de la República, a pesar de que eran posteriores a la
entrada en vigencia de la Ley, por cuanto para esos momentos
“no había sido expedido por el Gobierno
Nacional el Marco Fiscal de Mediano Plazo exigido al Gobierno por el artículo
1° de la Ley 819 de 2003 y que de acuerdo con el artículo 7º de la misma ley
debe servir de referente para el análisis de impacto fiscal a efectuar   en la
exposición de motivos y en las ponencias de trámite respectivas de los
proyectos que ordenen el gasto.
“(..)
“En efecto, la posibilidad de cumplir con
la exigencia señalada en el artículo 7º de la Ley 819 de 2003 suponía la
existencia del Marco Fiscal de Mediano Plazo, establecido como referente
necesario para el análisis del impacto fiscal de las normas objetadas por el
Gobierno, pero debido a que ello no era así, mal puede considerarse que el
Congreso de la República desconoció dicho artículo 7º en el trámite del
proyecto en que se contienen las normas objetadas.
“Esta sola consideración basta para
concluir que la objeción formulada carece de fundamento sin que se haga
necesario analizar los demás argumentos esgrimidos por parte del Congreso de la
República para controvertir la objeción planteada en este sentido.
“En ese orden de ideas ha de considerarse
infundada la objeción planteada contra los artículos 4º y 5º sub examine por la
supuesta vulneración del artículo 7º de la Ley 819 de 2003.”
28. La anterior posición fue refrendada en
la Sentencia C-500 de 2005[17],
que versó sobre las objeciones presidenciales presentadas contra un proyecto de
ley aprobado en el Congreso de la República, en el que se establecía que el
Gobierno Nacional “podrá incluir dentro del Presupuesto General de la
Nación, las partidas presupuestales para concurrir a la ejecución” de
determinadas  obras en el municipio de Nocaima,  Cundinamarca.” Entre los
reparos expuestos por el Presidente en su objeción por inconstitucionalidad del
proyecto se encontraba el de que él había sido aprobado sin cumplir con las
condiciones establecidas en el art. 7 de la Ley 819 de 2003. La Corte encontró
infundada la objeción. En su providencia  advirtió que en este caso se
presentaba la misma situación que se había analizado en la sentencia C-1113 de
2004, pues el trámite en la Cámara de Representantes se había surtido antes de
la promulgación de la Ley 819, y en el período en que cursó el proyecto en el
Senado de la República no había sido todavía aprobado un Marco Fiscal de
Mediano plazo.
29. Posteriormente, en las sentencias C-729
de 2005[18],
C-072 de 2006[19]
y C-929 de 2006[20]
se determinó que los requisitos establecidos en el art. 7 de la Ley 819 no eran
aplicables a los proyectos que objetaba en esas ocasiones el Presidente de la
República, por cuanto para la época en que se presentaron las iniciativas de
ley todavía no había sido dictado el Marco Fiscal de Mediano Plazo. Al respecto
se indicó en la sentencia C-929 de 2006 que “la jurisprudencia constitucional
ha expresado que si se tiene en cuenta que el Marco Fiscal de Mediano Plazo
debe servir de referente para el análisis del impacto fiscal que debe
efectuarse en la exposición de motivos y en las ponencias de un proyecto de ley
que ordene gasto u otorgue un beneficio tributario, si ese Marco Fiscal no ha
sido expedido cuando el trámite legislativo se inicia, no puede serle exigido
al respectivo proyecto de ley.”[21]
30. En otras dos sentencias la Corte ha
desestimado con argumentos distintos las objeciones presidenciales elevadas contra
proyectos de ley aprobados por el Congreso de la República, por desconocimiento
del artículo 7 de la Ley 819 de 2003.
Así ocurrió en la sentencia C-874 de 2005.[22] En esa providencia la
Corte analizó las objeciones presentadas por el Presidente contra varias normas
de un proyecto de ley aprobado por el Congreso[23],
por cuanto no se habría cumplido con los requisitos establecidos en el artículo
7 de la Ley 819. La Corte estableció que, en junio de 2004, el Gobierno
Nacional había presentado ante las
Comisiones Económicas del Congreso el Marco Fiscal de Mediano Plazo, lo cual
indicaba que el proyecto de ley debía haber cumplido los requisitos
establecidos en el mencionado art. 7.
Después de analizar el expediente legislativo, la
Corte concluyó que “en el trámite legislativo del proyecto de ley objetado sí se incluyó expresamente en la exposición de
motivos y en las ponencias del proyecto de ley, el costo fiscal de la
iniciativa y la fuente de ingreso adicional generada para el financiamiento de
dicho costo, cumpliendo así lo señalado por el artículo 7 de la Ley 819 de
2003.”
A continuación se
ocupó del reproche presentado acerca de que ni el Congreso había solicitado el
concepto del Ministro de Hacienda ni el Ministro se había pronunciado sobre el
proyecto. Al respecto recalcó que el Congreso de la República constituía una
rama autónoma del Poder Público, que el Congreso de la República también tenía
iniciativa para el gasto y que el hecho de que el Ministerio de Hacienda no
hubiera cumplido con su deber de presentar un concepto acerca del proyecto no
podía anular la labor del Congreso:
“Por lo tanto, cuando por virtud de la ley
corresponde a otra rama del poder público o a uno de sus funcionarios realizar
un acto propio de sus funciones, relacionado con el trámite de un proyecto de
ley, su no cumplimiento no puede constituirse en una irregularidad que afecte
el trámite de la misma. En efecto, una omisión de un Ministro del Ejecutivo en
el debate legislativo de un proyecto de ley no puede terminar atribuyéndose a
otra rama del poder público, como lo es en este caso la legislativa, pues, de
aceptarse dicha consecuencia, sería desconocer la autonomía de que está
revestida el Congreso en el ejercicio de su función legislativa y bajo el
amparo del principio de separación de poderes y respecto del principio
democrático.
“Tampoco debe olvidarse, como lo recordó recientemente esta Corte[24], que la iniciativa  en
el gasto público es de la órbita del Congreso de la República y no solamente
del Gobierno Nacional y la inclusión del gasto en el proyecto de presupuesto es
una facultad otorgada al Gobierno Nacional por lo que el Congreso no le puede
impartir órdenes o deberes a este respecto. Lo anterior, entre otros factores,
viene a denotar la importancia del principio democrático en materia de
iniciativa en el gasto público.
“Observado los antecedentes legislativos[25] al proyecto de ley
objetado parcialmente (incluso se solicitó certificación al respecto por el
Congreso[26]),
no reposa en el mismo el concepto del Ministro de Hacienda y Crédito Público.
Al respecto, esta Corte considera que dicho concepto en efecto constituye un
deber que reposa en cabeza del señor Ministro, en la labor de análisis del
impacto fiscal de las normas que como se indicó no es de competencia exclusiva
del Ejecutivo en materia de iniciativa en el gasto público. Pero la ausencia de
dicho concepto no puede dar al traste con la iniciativa del Congreso en materia
del gasto público en aras de salvaguardar el principio democrático a que se ha
referido esta Corte. En efecto, la ausencia de dicho concepto conforme a los
antecedentes legislativos que reposan en este asunto, aunque ello no resulte
muy claro[27],
no puede implicar la paralización ni mucho menos la no aprobación del proyecto
de ley cuando ello se debe es al incumplimiento por el mismo Gobierno del deber
impuesto por el artículo 7 de la Ley 819, que ahora objeta.  Las objeciones
presentadas por el Gobierno, que no sobra señalar la firma el propio Ministro
de Hacienda y Crédito Público[28]
tienen soporte en la omisión del Gobierno, incumplimiento que no puede servirle
de sustento a la objeción posterior. Por lo anterior, resulta infundada esta
objeción presidencial.
31. Luego, en la Sentencia C-856 de 2006[29] se analizaron las
objeciones presidenciales por inconstitucionalidad elevadas contra varias
normas del proyecto de ley “por medio de la cual se dicta la Ley de Teatro
colombiano, se crea el Fondo Nacional de Teatro y se dictan otras
disposiciones.”
Entre las objeciones expuestas se
encontraba la de que en el trámite del proyecto no se había cumplido con los
requisitos establecidos en el art. 7 de la Ley 819 de 2003, a pesar de que el
proyecto contenía una serie de normas que incluirían mandatos de gasto para el
Gobierno Nacional en materia de apoyo a la actividad teatral.
En la sentencia se citó un aparte de la
providencia C-072 de 1996, en el cual se manifestaba que el requerimiento
general establecido en el art. 7 de la Ley 819 tenías tres connotaciones
importantes: “Primero, que es exigible sólo para los proyectos de ley que
ordenen gasto o que otorguen beneficios tributarios; segundo, que el mismo debe
cumplirse en todo momento, es decir, durante todo el trámite legislativo -tanto
en la exposición de motivos, como en las ponencias-, y, tercero, que el Marco
Fiscal es un referente obligatorio para el análisis del impacto fiscal de los
proyectos de ley.”
Con base en lo anterior, la Corte encontró
que, en realidad, la casi totalidad de las normas objetadas por incumplimiento
de los requisitos del art. 7 de la Ley 819 no ordenaban un gasto, sino que
hacían alusiones genéricas sobre el apoyo del Estado a las actividades
teatrales, razón por la cual no les era aplicables las condiciones establecidas
en el mencionado art. 7:
“A juicio de la Corte, del análisis
gramatical de las disposiciones reseñadas no es posible inferir la existencia
de mandatos imperativos al Gobierno Nacional para la ejecución de gasto
público.  En contrario, los artículos objetados se restringen a hacer alusiones
genéricas al apoyo financiero estatal al teatro y a las artes escénicas, sin
que constituyan dispositivos que restrinjan las competencias del Ejecutivo en
la conformación del proyecto de ley de presupuesto.  Desde esta perspectiva, es
claro que la decisión sobre la incorporación de partidas destinadas a la
financiación de los objetivos y metas fijadas por el proyecto de ley continúa
sujeta a las normas constitucionales y orgánicas que regulan la configuración
de la ley de presupuesto. Así, no es posible afirmar que los artículos
objetados por el Gobierno constituyan el desconocimiento del balance entre
poderes, propio del proceso presupuestal.
“Inclusive, podría argumentarse válidamente
que las normas objeto de censura por parte del Ejecutivo son apenas desarrollo
legislativo de los artículos 70 y 71 de la Carta Política, que imponen al
Estado los deberes de promover y fomentar el acceso a la cultura en todas sus
formas; y crear incentivos para las personas e instituciones que desarrollen y
fomenten las distintas manifestaciones culturales.  Por ende, en la medida en
que las normas objetadas no contienen mandatos imperativos al Gobierno para la
ejecución de gasto público y, en últimas, reafirman fines estatales previstos
por el Constituyente, no es viable afirmar su contradicción con las normas
orgánicas en materia presupuestal.”
Al mismo tiempo, la Corte encontró que una
norma específica del proyecto sí constituía “una limitación concreta a la
competencia en cabeza del Ejecutivo para la determinación del proyecto de ley
de presupuesto, prevista en el artículo 346 Superior”, puesto que ordenaba que
“la partida presupuestal destinada a la financiación de salas concertadas [de
teatro] del Ministerio de Cultura sea reajustada en un porcentaje no inferior
al índice de precios al consumidor.” Por esta razón, consideró que para la
aprobación de esa norma sí se debía haber cumplido con el procedimiento
establecido en el art. 7 de la Ley 819, razón por la cual la objeción
presidencial sobre esa norma sí era fundada.
De esta manera, la Corte concluyó acerca de
esta objeción:
“(...) la Corte ha previsto que las normas
objetadas por el Gobierno en razón del incumplimiento de lo previsto en el
artículo 154 C.P. contienen simples alusiones genéricas sobre el apoyo
financiero a las actividades teatrales y escénicas y a las personas involucradas
en esa disciplina.  Normas de esta naturaleza, se concluyó, en nada interfieren
ni en las competencias del Ejecutivo para la definición del contenido del
proyecto de ley de presupuesto (artículo 346 C.P.), ni en la aplicación de las
disposiciones orgánicas que regulan la actividad presupuestal (artículo 151
C.P. y Ley 819/03).
“Conforme lo expuesto, no es viable inferir
que los artículos objetados en sí mismos considerados, ordenen gasto público.
En efecto, las normas analizadas no prevén erogaciones concretas a cargo del
Estado para el cumplimiento de fines igualmente específicos, sino que, con
excepción del parágrafo 3º del artículo 4º del proyecto de ley, disponen
deberes generales de financiación, cuya materialización presupuestal deberá
someterse a las normas orgánicas sobre presupuesto, entre ellas a la
compatibilidad con el Marco Fiscal de Mediano Plazo al que hace referencia el
artículo 1º de la Ley 819/03.   En consecuencia, el requisito contemplado en el
artículo 7º de la Ley Orgánica de Presupuesto no resulta exigible para el caso
del trámite legislativo de las normas contenidas en el proyecto de ley
examinado, por lo que las objeciones presidenciales sobre el particular
resultan infundadas.
“Como se anotó, las consideraciones
anteriores no son aplicables para el caso del parágrafo 3º del artículo 4º del
proyecto de ley sujeto a examen.  En este evento concreto se encuentra que
existe una orden al Ejecutivo destinada al reajuste, en un porcentaje
equivalente al IPC, de los presupuestos anuales de las salas concertadas de
teatro del programa del Ministerio de Cultura; mandato que, de acuerdo con lo
expuesto, constituye una interferencia indebida del Congreso en la competencia
del Ejecutivo para la determinación del proyecto de ley de presupuesto. En ese
sentido, la objeción presidencial sustentada en la vulneración del artículo 151
C.P., resulta fundada para esta norma en específico y así habrá de declararse
en la parte resolutiva de la presente decisión.”
32. Como se observa, en sus primeras sentencias sobre
la aplicación de las condiciones establecidas en el art. 7 de la Ley 819 de
2003 la Corte determinó que las disposiciones del artículo todavía no eran
exigibles al Congreso de la República, por cuanto el Gobierno Nacional todavía
no había dictado el marco fiscal de mediano plazo. Ello a pesar de que
manifestó que, en principio, la aprobación de los artículos que autorizaban
gasto público en los proyectos objetados por el Presidente debía haberse ceñido
a lo dispuesto en el art. 7.
Posteriormente, en la sentencia C-874 de 2005, la
Corte afirmó, con fundamento en el principio de independencia de las ramas del
Poder Público, que el incumplimiento del Ministerio de Hacienda de las
obligaciones que le impone el artículo 7 de la Ley 819 de 2003 – en el sentido
de conceptuar acerca del impacto fiscal del proyecto y su adecuación con el
marco fiscal de mediano plazo - no afecta la validez de un proyecto de ley que
ha sido aprobado por el Congreso de la República con el cumplimiento de todas
las formalidades.
Finalmente, en la sentencia C-856 de 2006, la Corte
afirmó que los requisitos establecidos en el art. 7 de la ley 819 de 2003 sólo
son aplicables para los proyectos de ley que ordenen gasto o que otorguen
beneficios tributarios. Con base en esta precisión, definió que la mayoría de
las objeciones presentadas a este respecto contra el proyecto de ley del teatro
colombiano eran infundadas, puesto que las normas atacadas no constituían
mandatos imperativos de gasto para el Gobierno Nacional, sino simples alusiones
generales sobre el apoyo que debía dar el Estado a las actividades teatrales,
de manera tal que el Gobierno quedaba en libertad para definir el contenido del
proyecto de ley de presupuesto.
33. Ahora bien, en el caso presente la Corte encuentra
que desde el año 2004 el Gobierno ha venido presentando el marco fiscal de
mediano plazo al Congreso para su estudio y discusión.[30] Por esta razón, en
esta ocasión no tiene cabida  el argumento acerca de que el art. 7 de la Ley
819 de 2003 no es aplicable al proyecto de ley bajo estudio.
Por otra parte, en este caso no se puede decir que las
normas del proyecto que se analiza – y de manera muy especial el artículo 6 –
no obligan al Gobierno Nacional a incluir en el Presupuesto General de la
Nación los costos estimados para la realización de la elección directa y
universal de los Representantes por Colombia ante el Parlamento Andino, en las
próximas elecciones para Congreso de la República, es decir en el año 2010. En
los términos del Marco Fiscal de Mediano Plazo del año 2006, si el proyecto de
ley estatutaria que se analiza se convierte en ley pasaría a ser una “ley con
costo fiscal cuantificable”, costo que será permanente, pero en el que se
incurrirá con una periodicidad de cada cuatro años.
34. Ahora bien, lo anterior no significa que la Corte
acoja la posición expuesta en el concepto del Procurador General de la Nación
acerca de que el proyecto de ley bajo examen es inconstitucional por cuanto no
cumplió con los trámites exigidos en el art. 7 de la Ley 819 de 2003.
El art. 7° de la Ley 819 de 2003 exige que en todo
proyecto de ley, ordenanza o acuerdo que ordene gastos u conceda beneficios
tributarios se explicite cuál es su impacto fiscal y se establezca su
compatibilidad con el Marco Fiscal de Mediano Plazo que dicta anualmente el
Gobierno Nacional. Para el efecto dispone que en las exposiciones de motivos de
los proyectos y en cada una de las ponencias para debate se deben incluir
expresamente los costos fiscales de los proyectos y la fuente de ingreso
adicional para cubrir los mencionados costos. De la misma manera,  establece
que durante el trámite de los proyectos el Ministerio de Hacienda debe rendir
concepto acerca de los costos fiscales que se han estimado para cada uno de los
proyectos, así como sobre la fuente de ingresos para cubrirlos y sobre la
compatibilidad del proyecto con el Marco Fiscal de Mediano Plazo.
Evidentemente, las normas contenidas en el art. 7° de
la Ley 819 de 2003 constituyen un importante instrumento de racionalización de
la actividad legislativa, con el fin de que ella se realice con conocimiento de
causa de los costos fiscales que genera cada una de las leyes aprobadas por el
Congreso de la República. También permiten que las leyes dictadas estén en
armonía con la situación económica del país y con la política económica trazada
por las autoridades correspondientes. Ello contribuye ciertamente a generar
orden en las finanzas públicas, lo cual repercute favorablemente en la
estabilidad macroeconómica del país.
De la misma manera, el cumplimiento de los requisitos
establecidos en el mencionado art. 7° ha de tener una incidencia favorable en
la aplicación efectiva de las leyes, ya que la aprobación de las mismas
solamente se producirá después de conocerse su impacto fiscal previsible y las
posibilidades de financiarlo. Ello indica que la aprobación de las leyes no
estará acompañada de la permanente incertidumbre acerca de la posibilidad de
cumplirlas o de desarrollar la política pública en ellas plasmada. Con ello,
los instrumentos contenidos en el artículo 7 analizado pueden contribuir a la
superación de esa tradición existente en el país – de efectos tan deletéreos en
el Estado Social de Derecho - que lleva a aprobar leyes sin que se incorporen
en el diseño de las mismas los elementos necesarios –administrativos,
presupuestales y técnicos- para asegurar su efectiva implementación y para
hacer el seguimiento de los obstáculos que dificultan su cabal, oportuno y
pleno cumplimiento.
Así, pues, el mencionado art. 7° de la Ley 819 de 2003
se erige como una importante herramienta tanto para racionalizar el proceso
legislativo como para promover la aplicación y el cumplimiento de las leyes,
así como la implementación efectiva de las políticas públicas. Pero ello no significa
que pueda interpretarse que este artículo constituye una barrera para que el
Congreso ejerza su función legislativa o una carga de trámite que recaiga sobre
el legislativo exclusivamente.
35. Ciertamente, dadas las condiciones actuales en que
se desempeña el Congreso de la República, admitir que el art. 7° de la Ley 819
de 2003 constituye un requisito de trámite, que crea una carga adicional y
exclusiva sobre el Congreso en la formación de los proyectos de ley, significa,
en la práctica, cercenar considerablemente la facultad del Congreso para
legislar y concederle al Ministerio de Hacienda una especie de poder de veto
sobre los proyectos de ley.
Por una parte, los requisitos contenidos en el
artículo presuponen que los congresistas – o las bancadas - tengan los
conocimientos y herramientas suficientes para estimar los costos fiscales de
una iniciativa legal, para determinar la fuente con la que podrían financiarse
y para valorar sus proyectos frente al Marco Fiscal de Mediano Plazo. En la
realidad, aceptar que las condiciones establecidas en el art. 7° de la Ley 819
de 2003 constituyen un requisito de trámite que le incumbe cumplir única y
exclusivamente al Congreso reduce desproporcionadamente la capacidad de
iniciativa legislativa que reside en el Congreso de la República, con lo cual
se vulnera el principio de separación de las Ramas del Poder Público, en la
medida en que se lesiona seriamente la autonomía del Legislativo.
Precisamente, los obstáculos casi insuperables que se
generarían para la actividad legislativa del Congreso de la República
conducirían a concederle una forma de poder de veto al Ministro de Hacienda
sobre las iniciativas de ley en el Parlamento. El Ministerio de Hacienda es
quien cuenta con los elementos necesarios para poder efectuar estimativos de
los costos fiscales, para establecer de dónde pueden surgir los recursos
necesarios para asumir los costos de un proyecto y para determinar la
compatibilidad de los proyectos con el Marco Fiscal de Mediano Plazo. A él
tendrían que acudir los congresistas o las bancadas que quieren presentar un
proyecto de ley que implique gastos. De esta manera, el Ministerio decidiría
qué peticiones atiende y el orden de prioridad para hacerlo. Con ello
adquiriría el poder de determinar la agenda legislativa, en desmedro de la
autonomía del Congreso.
Pero, además, el Ministerio podría decidir no
intervenir en el trámite de un proyecto de ley que genere impacto fiscal o
simplemente desatender el trámite de los proyectos. Ello podría conducir a que
el proyecto fuera aprobado sin haberse escuchado la posición del Ministerio y
sin conocer de manera certera si el proyecto se adecua a las exigencias
macroeconómicas establecidas en el Marco Fiscal de Mediano Plazo. En realidad,
esta situación ya se presentó en el caso analizado en la Sentencia C-874 de
2005 – atrás reseñada – y el Presidente de la República objetó el proyecto por
cuanto  el Ministerio de Hacienda  no había conceptuado acerca de la iniciativa
legal. Sin embargo, como se recordó, en aquella ocasión la Corte manifestó que
la omisión del Ministerio de Hacienda no afectaba la validez del proceso
legislativo.
36. Por todo lo anterior, la Corte considera que los
primeros tres incisos del art. 7° de la Ley 819 de 2003 deben entenderse como
parámetros de racionalidad de la actividad legislativa, y como una carga que le
incumbe inicialmente al Ministerio de Hacienda, una vez que el Congreso ha
valorado, con la información y las herramientas que tiene a su alcance, las
incidencias fiscales de un determinado proyecto de ley. Esto significa que
ellos constituyen instrumentos para mejorar la labor legislativa.
Es decir, el mencionado artículo debe interpretarse en
el sentido de que su fin es obtener que las leyes que se dicten tengan en
cuenta las realidades macroeconómicas, pero sin crear barreras insalvables en
el ejercicio de la función legislativa ni crear un poder de veto legislativo en
cabeza del Ministro de Hacienda. Y en ese proceso de racionalidad legislativa
la carga principal reposa en el Ministerio de Hacienda, que es el que cuenta
con los datos, los equipos de funcionarios y la experticia en materia
económica. Por lo tanto, en el caso de que los congresistas tramiten un
proyecto incorporando estimativos erróneos sobre el impacto fiscal, sobre la
manera de atender esos nuevos gastos o sobre la compatibilidad del proyecto con
el Marco Fiscal de Mediano Plazo, le corresponde al Ministro de Hacienda
intervenir en el proceso legislativo para ilustrar al Congreso acerca de las
consecuencias económicas del proyecto. Y el Congreso habrá de recibir y valorar
el concepto emitido por el Ministerio. No obstante, la carga de demostrar y
convencer a los congresistas acerca de la incompatibilidad de cierto proyecto
con el Marco Fiscal de Mediano Plazo recae sobre el Ministro de Hacienda.
Por otra parte, es preciso reiterar que si el
Ministerio de Hacienda  no participa en el curso del proyecto durante su
formación en el Congreso de la República, mal puede ello significar que el
proceso legislativo se encuentra viciado por no haber tenido en cuenta las
condiciones establecidas en el art. 7° de la Ley 819 de 2003. Puesto que la
carga principal en la presentación de las consecuencias fiscales de los
proyectos reside en el Ministerio de Hacienda, la omisión del Ministerio en
informar a los congresistas acerca de los problemas que presenta el proyecto no
afecta la validez del proceso legislativo ni vicia la ley correspondiente.
37. Pues bien, en relación con el proyecto de ley
estatutaria que aquí se analiza, cabe señalar, en primer lugar, que en la
exposición de motivos del proyecto sí se presentó un estimativo del costo
fiscal de la iniciativa. Al mismo tiempo, en la ponencia para primer debate en
la Comisión Primera del Senado de la República se manifestó con claridad que no
se contemplaba la reposición de votos en estos comicios, en atención al
concepto rendido por el Ministerio de Hacienda sobre el proyecto que se había
tramitado antes acerca de la elección directa y universal de los Representantes
al Parlamento Andino.
En segundo lugar, a partir del debate en la Comisión
Primera del Senado se decidió que sí debía haber reposición de votos. Sobre los
costos que ello generaría no se hicieron estimativos por parte de los miembros
de las Cámaras, aunque durante todo el trámite varios congresistas llamaron la
atención acerca de cuán importante sería que el Ministerio de Hacienda
conceptuara acerca del impacto fiscal que ello ocasionaría. De otra parte,
dentro del trámite legislativo se expresó en varias ocasiones que el hecho de
que el proyecto de ley estatutaria tuviera por fin dar desarrollo a una norma
constitucional expresa no hacía necesario cumplir con los trámites establecidos
en el art. 7° de la Ley 819 de 2003.
A pesar de todo lo anterior, el Ministerio no
intervino en ningún momento en el trámite legislativo, como bien lo certificó
el Secretario de la Plenaria de la Cámara de Representantes. En realidad, la
única intervención que se advierte por parte del Ministerio se presenta en el
debate de la Plenaria de la Cámara – el último debate – cuando un Representante
manifestó que alguien del Ministerio le había dado una apreciación informal -
acerca de los costos que podía generar la reposición de votos, cifra que él y
otros rechazaron por absurda.
Por consiguiente, y en atención a que el Ministerio de
Hacienda  no participó dentro del trámite legislativo para solicitar que el
Congreso incluyera dentro de su deliberación la consideración del impacto
fiscal del proyecto y sus consecuencias macroeconómicas, considera la Corte que
en este caso la omisión parcial de las condiciones establecidas en el art. 7°
de la Ley 819 de 2003 por parte del Ministerio de Hacienda no constituye un
vicio del trámite del  proyecto de ley que se analiza.
La observancia de las normas sobre la
iniciativa legislativa
38. También es necesario señalar que el proyecto de
ley no vulnera las normas sobre iniciativa legislativa. En esta ocasión la
Corte se encuentra con una situación similar a la analizada en la Sentencia
C-307 de 2004, a la cual ya se ha hecho referencia en esta providencia.
En aquella oportunidad, la Corte se pronunció sobre el
proyecto de ley estatutaria que establecía el mecanismo electrónico de votación
e inscripción. El proyecto fue presentado por un Congresista y contemplaba que
los planes piloto de aplicación del mecanismo debían iniciarse antes de seis
meses y que el voto electrónico debía estar implementado en un plazo no
superior a cinco años. Entre los puntos que analizó la Corte en la sentencia
estaba el de si el proyecto debía haber sido de iniciativa gubernamental – o
debía haber contado con el aval del gobierno -, puesto que en él había plazos
definitivos para implementar el sistema electrónico de votación, lo que
implicaba decretar gastos y afectar el presupuesto.
Después de reiterar su jurisprudencia acerca de la
iniciativa legal en materia de gasto público, la Corte advirtió que el proyecto
constituía un caso muy especial, pues estaba dirigido a reglamentar legalmente
el parágrafo segundo del art. 11 del Acto Legislativo 01 de 2003 que establecía
que “se podrá implementar el voto electrónico para lograr agilidad y
transparencia en todas las votaciones”, con lo cual el objetivo de la ley era
garantizar el libre ejercicio del derecho al voto, un derecho fundamental.
Entonces, la Corte consideró que el Congreso de la República sí podía iniciar y
tramitar por sí mismo un proyecto que comportaba gasto público, si en el caso
concreto se lograba armonizar las normas constitucionales que le confiaban al
Gobierno Nacional la iniciativa en materia de gasto público con las propuestas
del Congreso de la República destinadas a desarrollar mandatos constitucionales
con miras a asegurar el goce efectivo de los derechos fundamentales.
En el caso concreto la Corte encontró que los plazos
concedidos por el proyecto para la implementación del mecanismo del voto
electrónico eran razonables. El plazo de seis meses era para “dar inicio” a las
actividades correspondientes. Con ello, el Gobierno podía decidir cuáles eran esas
actividades y podía determinar el ritmo que le quería imprimir a ellas. Además,
la norma no exigía que el gasto se efectuara en la vigencia fiscal de ese
momento, con lo cual el Gobierno Nacional podía decidir si lo hacía en esa
vigencia fiscal o en la siguiente. Por otra parte, el plazo de cinco años para
terminar la implementación del mecanismo era bastante amplio. Así, el Gobierno
Nacional contaba con un término suficiente para programar el gasto o para
proponer una reforma legislativa para extender ese plazo si consideraba que era
muy estrecho.
De esta manera, la Corte consideró que en ese caso
específico no se había vulnerado el art. 154 de la Constitución Política. El
proyecto estaba destinado a “asegurar el goce de un derecho político
fundamental”, con lo cual estaba desarrollando un principio fundamental de la
Constitución, cual es el de la democracia participativa. Además, los plazos
fijados para la implementación de las medidas significaban que el Gobierno
Nacional conservaba la decisión acerca de cuándo y cómo hacer el gasto, además
de que le permitía proponer reformas a las normas legales en cuestión. Por eso,
la Corte concluyó en esa oportunidad acerca de este punto:
“3.3.2.2.4. A partir de los anteriores
criterios, encuentra la Corte que no resulta contrario a la reserva de
iniciativa que en materia presupuestal existe a favor del gobierno la
aprobación de un proyecto de ley de iniciativa parlamentaria orientado a
implantar un nuevo mecanismo electoral.
“Tal iniciativa, ciertamente tiene la
virtualidad de generar gasto público, en la medida en que la puesta en marcha
del nuevo mecanismo comporta la necesidad de disponer de nuevas herramientas
tecnológicas. Sin embargo, como se ha dejado sentado, el Congreso está
habilitado para tramitar por su propia iniciativa leyes que comporten gasto,
sin perjuicio de la reserva de iniciativa del gobierno en materia
presupuestal.”
39. Pues bien, el presente proyecto de ley estatutaria
se ajusta a los criterios establecidos en la sentencia reseñada. El proyecto
busca desarrollar una norma constitucional que persigue ampliar el espacio de
participación democrática de los colombianos, al determinar la realización de
elecciones directas y universales para los representantes por Colombia ante el
Parlamento Andino. Por otro lado, la regulación entraría a regir en el año
2010, cuando se realizan las próximas elecciones de Congreso de la República.
Eso indica que el Gobierno Nacional cuenta con un amplio plazo para programar
el gasto que ocasionarían las elecciones e incluso para presentar un proyecto
de ley para reformar las normas que considere inconvenientes.
Por lo tanto, en esta ocasión, la Corte reitera lo
indicado en la Sentencia C-307 de 2004 en el sentido de que para los proyectos
de ley estatutaria que promuevan el goce efectivo de derechos no pueden
oponerse como barrera las normas sobre iniciativa gubernamental en materia de
gasto público. En lo relacionado con el procedimiento de aprobación de las
leyes estatutarias que atañen a los derechos no son obstáculo las normas sobre
iniciativa gubernamental para decretar gastos, puesto que dichas leyes
constituyen un desarrollo directo de los derechos fundamentales
constitucionales, básicos para la materialización del Estado Social Democrático
de Derecho. De esta manera, los proyectos de ley estatutaria pueden ser
presentados por los congresistas directamente y ser aprobados por el Congreso
de la República, sin contar con el aval gubernamental. En estos casos, lo que
se requiere es que la ejecución de los gastos que comporten esos proyectos no
sea inmediata, de tal forma que el  Ejecutivo, al igual que el Congreso al
aprobar la ley de presupuesto, puedan programar los recursos necesarios para
cubrirlos o propiciar una reforma legislativa, bien sea para ampliar el plazo
fijado, o bien para reformar la ley estatutaria aprobada por el Congreso de la
República.[31]
De todo lo anterior se concluye que el proyecto no
vulneró tampoco el artículo 154 de la CP, acerca de la iniciativa de las leyes
que representen gasto. De esta manera, a continuación procede la Corte a
realizar el examen material de constitucionalidad del proyecto.
ANÁLISIS MATERIAL DEL PROYECTO DE LEY
Consideraciones preliminares sobre el Parlamento
Andino
40. El Parlamento Andino fue creado mediante el
Tratado Constitutivo del Parlamento Andino, suscrito, en 1979, por los
Gobiernos de Bolivia, Colombia, Ecuador, Perú y Venezuela. Esta institución no
estaba prevista de manera explícita en el Acuerdo de Cartagena original, pero
en distintas declaraciones se había planteado ya la idea acerca de la necesidad
de su creación.
En el Tratado
Constitutivo se estableció que el Parlamento Andino es el
“órgano deliberante común del proceso de integración subregional” (art. 1). El
Tratado fijó como propósitos de esa institución los siguientes (art. 12):
“a) Coadyuvar a
la promoción y orientación del proceso de la integración subregional andina;
“b) Sustentar,
en la Subregión andina, el pleno imperio de la libertad, de la justicia social
y de la democracia en su más amplio ejercicio participativo;
“c) Velar por el
respeto de los derechos humanos dentro del marco de los instrumentos
internacionales vigentes sobre la materia para todas las Partes Contratantes;
“d) Promover la
participación de los pueblos como actores del proceso de integración andina;
“e) Fomentar el
desarrollo de una conciencia comunitaria andina;
“f) Promover en
los pueblos de la Subregión andina la toma de conciencia y la más amplia
difusión de los principios y normas que orientan el establecimiento de un nuevo
orden internacional;
“g) Fomentar el desarrollo e integración de la
comunidad latinoamericana; y,
“h) Contribuir
al afianzamiento de la paz y justicia internacionales.
A su vez, el artículo 13 determinó que
eran funciones del Parlamento las siguientes:
Artículo 13.- Son
atribuciones del Parlamento Andino:
a) Examinar la
marcha del proceso de integración subregional a través de los informes anuales
de los órganos de los Convenios y Acuerdos Andinos y de las informaciones que
juzgue conveniente solicitarles;
b) Mantener
relaciones de cooperación con los Parlamentos de las Partes Contratantes o de
otros países con respecto a las materias previstas en este Tratado; y,
c) Proponer
medidas y sugerencias que coadyuven a la aproximación de las legislaciones de
las Partes Contratantes.
Luego, el artículo 14 determinó que las
decisiones del Parlamento Andino referidas a sus propósitos y atribuciones se
expresan a través de recomendaciones.
Por otra parte, en el artículo 2° del
Tratado se dispuso que el Parlamento Andino estaría constituido por
representantes de los Estados Parte, los cuales serían elegidos “por sufragio
universal y directo, según procedimiento que los Estados Miembros adoptarán
mediante Protocolo Adicional que incluirá los adecuados criterios de
representación nacional que acuerden las Partes.”
Para suplir el período en que tardaría
en aprobarse y en entrar en vigencia el mencionado Protocolo Adicional, el art.
3° dispuso que, en el entretanto, “el Parlamento Andino estará constituido por
cinco representantes elegidos por los respectivos órganos legislativos de las
Partes Contratantes de entre sus integrantes, según el procedimiento que cada
uno de aquellos adopte para el efecto.” Los representantes serían elegidos para
períodos de dos años y serían reelegibles (art. 6). Cada uno tendría dos
suplentes, que lo sustituirían en los casos de ausencia temporal o absoluta
(art. 7). Además, el Parlamento celebraría una sesión anual, y podría reunirse
en forma extraordinaria para conocer de asuntos urgentes y específicos (art.
5). A su vez, en la disposición transitoria se previó que el Protocolo
Adicional para la elección de los parlamentarios andinos mediante elecciones
directas y universales, al que se refería el artículo 2°, solamente podría ser
considerado después de diez años de la entrada en vigencia del Tratado y debía
ser sometido a los mismos procedimientos de suscripción  y ratificación del
mismo Tratado.
El Tratado Constitutivo del Parlamento
Andino entró en vigor en el año de 1984, luego de ser ratificado por todos los
Estados Partes. En el caso colombiano, el Tratado Constitutivo fue aprobado
mediante la Ley 47 de 1983.
41. En el año 1996, se aprobó el Protocolo de
Trujillo, el cual modificó el Acuerdo de Integración Subregional Andino o
Acuerdo de Cartagena. El Protocolo tuvo por objeto fundamental reformar el
capítulo II del Acuerdo de Cartagena, para crear la Comunidad Andina de
Naciones y establecer el Sistema Andino de Integración.
El Protocolo de Trujillo comportó una revisión del
esquema institucional del Acuerdo de Cartagena. En él se asignaron nuevas
funciones al Parlamento Andino:
“ART. 43. Son atribuciones del Parlamento Andino:
“a) Participar en la promoción
y orientación del proceso de la integración subregional andina, con miras a la
consolidación de la integración latinoamericana;
“b) Examinar la marcha del
proceso de la integración subregional andina y el cumplimiento de sus
objetivos, requiriendo para ellos información periódica a los órganos e
instituciones del Sistema;
“c) Formular recomendaciones
sobre los proyectos de presupuesto anual de los órganos e instituciones del
Sistema que se constituyen con las contribuciones directas de los Países
Miembros;
“d) Sugerir a los órganos e
instituciones del Sistema las acciones o decisiones que tengan por objeto o
efecto la adopción de modificaciones, ajustes o nuevos lineamientos generales
con relación a los objetivos programáticos y a la estructura institucional del
Sistema;
“e) Participar en la
generación normativa del proceso mediante sugerencias a los órganos del Sistema
de proyectos de normas sobre temas de interés común, para su incorporación en
el ordenamiento jurídico de la Comunidad Andina;
“f) Promover la armonización
de las legislaciones de los Países Miembros; y,
“g) Promover relaciones de
cooperación y coordinación con los Parlamentos de los Países Miembros, los
órganos e instituciones del Sistema, así como con los órganos parlamentarios de
integración o cooperación de terceros países.”
En relación con los miembros del Parlamento Andino
confirmó que ellos serían elegidos por “sufragio universal y directo, según
procedimiento que se adoptará mediante Protocolo Adicional que incluirá los
adecuados criterios de representación nacional.” También corroboró que hasta
que no se instituyera la elección directa de sus miembros, el Parlamento Andino
se conformaría con representantes de los Congresos Nacionales, “de conformidad
a sus reglamentaciones internas y al Reglamento General del Parlamento Andino.”
Establece el artículo 42 del Protocolo:
“Artículo 42.- El Parlamento Andino
es el órgano deliberante del Sistema, su naturaleza es comunitaria, representa
a los pueblos de la Comunidad Andina y estará constituido por representantes
elegidos por sufragio universal y directo, según procedimiento que se adoptará
mediante Protocolo Adicional que incluirá los adecuados criterios de representación
nacional.
“En tanto se
suscriba el Protocolo Adicional que instituya la elección directa, el
Parlamento Andino estará conformado por representantes de los Congresos
Nacionales, de conformidad a sus reglamentaciones internas y al Reglamento
General del Parlamento Andino.
“La sede permanente del Parlamento Andino
estará en la ciudad de Santafé de Bogotá, Colombia.”
Sin embargo, en la disposición transitoria
identificada con el número siete  estableció: “Séptimo. Las elecciones
por sufragio universal y directo de los representantes ante el Parlamento
Andino deberán realizarse dentro de un plazo de hasta cinco años.”
El Protocolo de Trujillo entró en vigor en el año
1997, luego de ser ratificado por todos los países. En el caso colombiano la
ley aprobatoria del Protocolo es la Ley 323 de 1996. Su constitucionalidad fue
revisada mediante la Sentencia C-231 de 1997.[32]En
la providencia se dispuso la constitucionalidad del Protocolo, en los términos
de la sentencia.[33]
42. En el año 1997, los Gobiernos de los Países
Miembros aprobaron el Protocolo Adicional al Tratado Constitutivo del
Parlamento Andino, dirigido en realidad a sustituir el original Tratado
Constitutivo del Parlamento Andino. También aprobaron el Protocolo Adicional al
Tratado Constitutivo del Parlamento Andino sobre Elecciones Directas y
Universales de sus Representantes.
En el primer instrumento se ratifican los propósitos y
funciones del Parlamento Andino, adaptándolos a la nueva institucionalidad,
representada en la creación de la Comunidad Andina de Naciones y del Sistema
Andino de Integración. Allí se señala, igualmente, que los parlamentarios
andinos serán elegidos mediante sufragio universal y directo, de acuerdo con lo
que establezca el Protocolo Adicional que debería dictarse en ese sentido.
También se dispone que mientras se suscribe este último Protocolo cada Congreso
Nacional enviará 5 representantes al Parlamento Andino, de conformidad con sus
reglamentaciones internas y al Reglamento General del Parlamento (art. 2). De
la misma manera, en su disposición transitoria se reitera que “las elecciones
por sufragio universal y directo de los representantes ante el Parlamento
Andino deberán realizarse dentro un plazo de hasta cinco (5) años.”
También se contempló que el Parlamento Andino sesionaría
ordinariamente dos veces al año (art. 4); que los parlamentarios andinos
serían  elegidos por períodos de dos años y podrían ser reelegidos (art. 5); y
que cada uno tendría dos suplentes que los reemplazarían en los casos de
ausencia temporal o definitiva (art. 6).
Por otra parte, el Protocolo Adicional al Tratado
Constitutivo del Parlamento Andino sobre Elecciones Directas y Universales de
sus Representantes establece los procedimientos que se deben adelantar en cada
Estado Miembro para la elección mediante sufragio universal, directo y secreto
de los parlamentarios andinos. Allí se insiste en que la elección popular de
estos parlamentarios debe realizarse dentro un plazo máximo de cinco años (art.
1).
En este Protocolo se dispone que cada país elegirá
cinco representantes al Parlamento Andino (art. 3) y que hasta que no se
establezca un régimen electoral uniforme el sistema de elección se regirá por
la legislación interna de cada país (art. 4). También se determina que los
representantes de cada país serán elegidos en el mismo día en que se efectúen
elecciones legislativas o generales, de acuerdo con cada legislación (art. 5) y
que los congresistas nacionales pueden ser al mismo tiempo representantes al
Parlamento Andino (art. 7).
En el artículo sexto se contempló que los
parlamentarios andinos actuarán en función de los objetivos e intereses
comunitarios y no estarán sujetos a mandatos imperativos. También se dispone
que “no son responsables ante autoridad ni órgano jurisdiccional alguno por los
votos u opiniones que emitan en relación con los asuntos propios de su cargo.”
Luego se ordena que, además de las inmunidades que ya han sido contempladas en
el Tratado Constitutivo, gozarán de inmunidad parlamentaria.
Después, en el artículo octavo se establece un
conjunto de impedimentos para ser nombrado parlamentario andino, que se agregan
a las incompatibilidades consagradas en el derecho interno de cada país. Esos
impedimentos son: ejercer funciones públicas al servicio de cualquier Estado
Miembro - salvo la legislativa -, ser representante o funcionario de algún
órgano del Sistema Andino de integración o ser funcionario o empleado de alguna
de las instituciones de Sistema o de los organismo especializados vinculados al
mismo. La norma también contempla que hasta que entre en vigor el régimen
electoral uniforme cada país miembro podrá dictar normas nacionales sobre otras
incompatibilidades.
Finalmente, el artículo noveno establece que las
remuneraciones y emolumentos de los parlamentarios andinos de cada país que
sean elegidos por votación popular serán equivalentes a los de los congresistas
nacionales y correrá por cuenta del Presupuesto Anual de cada Congreso
Nacional.
Es importante mencionar que tanto el Protocolo
Adicional al Tratado Constitutivo del Parlamento Andino como el Protocolo
Adicional al Tratado Constitutivo del Parlamento Andino sobre Elecciones
Directas y Universales de sus Representantes deben ser todavía ratificados. A
pesar de ello, en este momento, en Ecuador y Perú los representantes nacionales
al Parlamento Andino son elegidos popularmente, a través de voto universal,
directo y secreto. También era este el caso de los representantes por
Venezuela.
Análisis del
articulado del proyecto
43. Los puntos
expuestos en el acápite anterior son de utilidad para comprender los
antecedentes del proyecto de ley estatutaria que se examina en esta sentencia.
Por una parte, debe resaltarse que el Tratado Constitutivo del Parlamento
Andino entró a regir en el año 1984 y obliga internacionalmente al Estado
colombiano.
También el Protocolo de Trujillo, que
modificó el Acuerdo de Integración Subregional Andino o Acuerdo de Cartagena y
entró en vigor en 1997, genera actualmente obligaciones para el Estado
colombiano. Al respecto cabe decir que, en el mismo año 1997, se dictó la
sentencia de la Corte Constitucional que declaró la constitucionalidad del
Protocolo de Trujillo. En aquella ocasión se estableció la exequibilidad de las
normas del Protocolo que establecen que los parlamentarios andinos deben ser
elegidos mediante sufragio universal y directo y que mientras se suscribe el Protocolo Adicional para la elección directa,
el Parlamento Andino se conformará por representantes de los Congresos
Nacionales, de conformidad a sus reglamentaciones internas y al Reglamento
General del Parlamento Andino (art. 42).
Igualmente, se declaró que las atribuciones del Parlamento Andino
estaban conformes con la Constitución Política colombiana (art. 43). También se
declaró la constitucionalidad de la disposición transitoria identificada con el
número siete que establece que las elecciones “por sufragio universal y directo
de los representantes al Parlamento Andino deberán realizarse dentro un plazo
de hasta cinco años.”
Lo anterior
indica que ya está vencido el plazo de cinco años fijado para que los
parlamentarios andinos en representación de Colombia sean elegidos en forma
directa, universal y secreta.
De esta
manera, el presente proyecto de ley estatutaria procura allanar el camino para
que la elección directa, universal y secreta de los representantes por Colombia
ante el Parlamento Andino se pueda realizar en el año 2010, con lo cual se
estaría dando cumplimiento a una obligación internacional del Estado
colombiano.
Además, es
importante anotar que el proyecto que se analiza constituye un desarrollo del
principio democrático que informa la Constitución colombiana, en la medida en
que permite a los ciudadanos colombianos decidir por sí mismos – a través del
voto directo y universal - quiénes serán sus representantes ante el Parlamento
Andino. Por obra del proyecto, los parlamentarios andinos por Colombia no
continuarán siendo designados por el Congreso de la República, sino por los
ciudadanos colombianos, con lo cual se abre un espacio de participación
política ciudadana en el Sistema Andino de Integración.
44. Por otra
parte, es importante tener en cuenta que el Congreso de la República decidió
que la reglamentación de la elección de los parlamentarios andinos por Colombia
debía seguir los lineamientos establecidos en el país para la elección de los
Senadores de la República. En este sentido son muy claros el  artículo 3°, que
establece que los candidatos al Parlamento Andino deben cumplir con los mismos
requisitos que se exigen para ser Senador de la República; el artículo 4°, que
dispone que a los representantes por Colombia al Parlamento Andino le son
aplicables las mismas normas sobre deberes, prohibiciones, inhabilidades e
incompatibilidades que rigen para los Senadores; y el artículo 10, que
establece que cualquier vacío que se presente en la regulación será suplido con
las normas que regulan la elección de los Senadores.
Al respecto
considera la Corte Constitucional que el hecho de que en este proyecto de ley
estatutaria se determine que la elección por voto directo, universal y secreto
de los representantes por Colombia ante el Parlamento Andino se ciña, en lo
aplicable, a las reglas para la elección de los Senadores de la República no
amerita ningún reproche constitucional. Por el contrario, en principio, ello
coadyuva a su declaración de constitucionalidad, pues varias de las normas de
elección de los Senadores de la República están contempladas en la misma
Constitución. Además, a la luz de la Constitución no puede objetarse que se
decida asimilar la elección de los representantes al Parlamento Andino a la
elección de los Senadores de la República.
Artículo 1°: El objeto del proyecto
45. El proyecto consta de 11 artículos,
todos dirigidos a reglamentar la elección de los Representantes por Colombia
ante el Parlamento Andino. El artículo primero del proyecto dispone:
“Artículo 1°. Del objeto. En
desarrollo de lo dispuesto en el artículo 227 de la Constitución Política de
Colombia, los ciudadanos elegirán en forma directa y mediante sufragio
universal y secreto cinco (5) Representantes de Colombia al Parlamento Andino.”
Como se observa, este artículo tiene por
fin definir el objeto del proyecto, el cual consiste en determinar que, de
acuerdo con el art. 227 de la Constitución Política, los ciudadanos colombianos
elegirán en forma directa y mediante sufragio universal y secreto 5
Representantes por Colombia al Parlamento Andino.
Este artículo no presenta ningún problema
constitucional, pues la elección directa de los representantes por Colombia al
Parlamento Andino fue autorizada expresamente por el artículo 227 de la Carta,
el cual establece que “[l]a ley podrá establecer elecciones directas para la
constitución del parlamento andino y del parlamento latinoamericano.”
De otro lado, es importante reiterar que en
el ya mencionado Protocolo de Trujillo, que fue aprobado mediante la Ley 323 de
1996 ya se establecía que los representantes al Parlamento Andino por los
distintos Estados Miembros debían ser elegidos por voto directo, universal y
secreto. Esta disposición fue declarada constitucional – junto con el resto del
articulado del Protocolo – en la sentencia C-231 de 1997.[34]
46. Cabe anotar que desde la misma
celebración del Tratado Constitutivo del Parlamento Andino, que entró en vigor
en 1984, se ha acordado que cada país elegirá cinco representantes al
Parlamento Andino, hasta tanto se apruebe el Protocolo Adicional “que incluirá
los adecuados criterios de representación nacional que acuerden las Partes.”
(arts. 2 y 3). Por lo tanto, el número de representantes al Parlamento Andino
que se establece en el proyecto obedece a un acuerdo transitorio forjado en la
Comunidad Andina de Naciones, que deberá ser revisado posteriormente, con el
objeto de otorgar a cada país una representación acorde con su población.
Artículo 2°: El régimen
electoral aplicable para la elección
47. El artículo segundo el proyecto
establece:
“Artículo 2°. Del régimen
electoral aplicable. Mientras se establece un régimen electoral uniforme,
el sistema de elección de los Representantes ante el Parlamento Andino se
regirá de acuerdo con la legislación electoral colombiana.
De la lectura de distintos Protocolos de la
Comunidad Andina de Naciones que ya han entrado en vigor, al igual que de otros
que todavía no han sido ratificados por todos los países miembros, se deduce
que en la Comunidad Andina de Naciones se aspira a dictar un régimen electoral
uniforme para la elección de todos los representantes al Parlamento Andino,
independientemente de su país de origen. Sin embargo, hasta ahora ese propósito
no ha cristalizado.
Por lo anterior, todos los países del área
en los que se ha decidido que los parlamentarios andinos no continuarán siendo
nombrados por los Congresos Nacionales, para pasar a dar cumplimiento a lo
acordado en el Protocolo de Trujillo acerca de que en un plazo no mayor de
cinco años se procedería a elegir a los representantes al Parlamento Andino
mediante voto directo y universal,  han establecido sus propias reglas para esa
elección directa y universal.
El presente proyecto persigue entonces
determinar las reglas para la elección directa y universal de los
representantes por Colombia al Parlamento Andino, y advierte, en consonancia
con las decisiones de la Comunidad Andina de Naciones, que ellas tendrán
vigencia hasta que se establezca el régimen electoral uniforme para la
subregión.
Este artículo está encaminado a dar
cumplimiento a la obligación internacional de Colombia de disponer lo necesario
para poder realizar las elecciones directas y universales de los parlamentarios
andinos por Colombia. El artículo no vulnera de ninguna manera el ordenamiento
constitucional, y por ello deberá ser declarado exequible.
48. Del texto del artículo se deduce que el objetivo
del proyecto es establecer un sistema de elección de los representantes por
Colombia ante el Parlamento Andino, que regirá hasta tanto se apruebe un
régimen electoral uniforme para el mismo efecto para todos los países miembros
de la Comunidad Andina de Naciones. Esto significa que la ley que resultará de
este proyecto tiene un fin eminentemente transitorio, pues en el momento en que
se apruebe el régimen electoral uniforme las elecciones de los representantes
por Colombia ante el Parlamento Andino, así como todo lo relacionado con las
calidades, los deberes, prohibiciones, inhabilidades e incompatibilidades de
los parlamentarios, se gobernarán por ese régimen electoral de la Comunidad
Andina de Naciones.
El régimen electoral que surge a partir de esta ley y
el que habrá de resultar de la aprobación del régimen electoral uniforme para
la Comunidad Andina de Naciones constituyen dos sistemas de elección separados
y diferentes. El régimen uniforme para la Comunidad Andina sustituirá en su integridad
al que se contempla en este proyecto de ley, salvo en lo que defiera
expresamente a la normatividad interna colombiana. Esa sustitución no opera por
causa de la prevalencia jurídica del régimen electoral uniforme, sino por la
misma decisión del Congreso colombiano de que así sea, determinación que obra
en el artículo segundo de este proyecto y que habrá de reiterar en el momento
en que tenga que decidir sobre la aprobación del Protocolo sobre el régimen
electoral uniforme que habrá de acordarse en el futuro.
La Corte considera necesario destacar la diferencia y
la separación entre el régimen de elecciones que aquí se aprueba y el que habrá
de resultar del acuerdo entre los países miembros de la Comunidad Andina de
Naciones. Ello implica que, por ejemplo, los dos regímenes no pueden mezclarse,
ni puede pretender utilizarse uno de los dos para suplir los vacíos del otro,
salvo que el régimen electoral uniforme defiera el tratamiento de algunos
puntos a la legislación interna colombiana – caso en el cual no se estaría en
presencia de un vacío, en sentido estricto.
Por lo anterior, se declarará la constitucionalidad
del artículo segundo, en el entendido de que el régimen electoral transitorio
establecido en la presente ley dejará de ser aplicable cuando entren en
vigencia los instrumentos que establezcan el régimen electoral uniforme, salvo
en lo que éste defiera expresamente a la normatividad interna colombiana.
El mismo condicionamiento se formulará en relación con
el artículo 11 del proyecto, referido a la vigencia de la ley, tal como se
explicará al tratar sobre él.
La Corte limitará el mencionado condicionamiento a
estos dos artículos, pero advierte que es claro que él se proyecta sobre las
demás normas de la ley. A manera de ejemplo, en el artículo cuarto se establece
que a los representantes por Colombia ante el Parlamento Andino les son
aplicables las normas sobre  deberes, prohibiciones, inhabilidades e
incompatibilidades que gobiernan a los senadores colombianos, además de las que
establezcan tratados internacionales. En este caso, es claro que el régimen
electoral uniforme que se apruebe puede implicar la exclusión total de las
normas colombianas y de otros tratados sobre la materia.
Igual ocurre con el artículo diez, que regula el tema
de los vacíos. Si se parte de la base de que los dos regímenes electorales son
diferentes y separados, es obvio que no cabe llenar las lagunas de uno de los
regímenes con normas del otro, a no ser que en el caso del régimen electoral
uniforme se contemple expresamente que ello se puede hacer. Claro está que en
este último caso no se trataría en estricto sentido de un vacío, puesto que la
remisión a la normatividad colombiana implica por sí misma una forma de
reglamentación del punto pertinente.
Artículo 3°: De las calidades.
49. El artículo
tercero del proyecto prescribe:
“Artículo 3°. De las
calidades. Para ser elegido al Parlamento Andino en representación de
Colombia se requieren las mismas condiciones que se exigen para ser elegido
Senador de la República.”
Como se observa,
el artículo señala que los candidatos al Parlamento Andino  deben cumplir los
mismos requisitos que se exigen para poder aspirar al Senado de la República.
Lo anterior significa que los aspirantes al Parlamento Andino deben ser
colombianos de nacimiento, ciudadanos en ejercicio y tener más de treinta años
de edad (C.P., art. 172).
Esta norma no
merece ningún reproche constitucional, pues se limita a  establecer los
requisitos que exige la Constitución para ser elegido Senador se aplican a los
postulantes al Parlamento Andino. Además, la decisión no es irrazonable. Por lo
tanto, como no existe ninguna disposición constitucional que prohíba que se
apliquen los requisitos para ser los candidatos al Senado de la República a los
postulantes al Parlamento Andino, mal podría considerarse inconstitucional la
regulación cuando lo que hace es remitir a una norma constitucional.
Artículo 4°: De los deberes,
prohibiciones, inhabilidades e incompatibilidades
50. El artículo
cuarto del proyecto prescribe:
“Artículo 4°. De los
deberes, prohibiciones, inhabilidades e incompatibilidades. A los
Representantes por Colombia al Parlamento Andino les serán aplicables las
mismas normas sobre Deberes, Prohibiciones, Inhabilidades e Incompatibilidades
que rigen para los Senadores de la República, además de las que establezcan
Tratados Internacionales.”
El artículo
dispone que  a los Representantes por Colombia al Parlamento Andino le serán
aplicables las mismas normas sobre deberes, prohibiciones, inhabilidades e
incompatibilidades que rigen para los Senadores de la República. Además,
determina que se les aplicarán los deberes, prohibiciones, inhabilidades e
incompatibilidades que establezcan los Tratados Internacionales.
También en este
caso lo que hace la primera parte del artículo es remitir a las normas que
establecen deberes, prohibiciones, inhabilidades e incompatibilidades para los
Senadores de la República. No observa la Corte ningún motivo de
inconstitucionalidad en este punto, puesto que ninguna norma constitucional
prohíbe que la representación ante el Parlamento Andino se equipare en este
punto a la representación ante el Congreso de la República.
51. La segunda
parte del artículo establece que a los representantes por Colombia ante el
Parlamento Andino también les serán aplicables los deberes, prohibiciones,
inhabilidades e incompatibilidades que establezcan los tratados
internacionales. Como se observó atrás, en el Protocolo Adicional al Tratado
Constitutivo del Parlamento Andino sobre Elecciones Directas y Universales de
su Representantes, que aún no ha entrado en vigor, se establecen un conjunto de
impedimentos para ser nombrado representante ante el Parlamento Andino.[35] En
principio y aunque esta no es la oportunidad para pronunciarse sobre ellos,
esos impedimentos parecen razonables para poder acceder al Parlamento Andino.
Sin embargo, la
norma analizada establece que para los representantes colombianos ante el
Parlamento Andino se aplicarán los deberes, prohibiciones, inhabilidades e
incompatibilidades que se han contemplado en los tratados internacionales, sin
hacer ninguna diferenciación. La norma no establece ningún criterio para
determinar cuáles de  los numerosos tratados ratificados por Colombia son
aplicables. No obstante, del contexto y de la finalidad del proyecto de ley se
deduce que los tratados relevantes son aquellos que regulan de manera
específica la materia, es decir, la elección a dicho parlamento, el régimen de
tales parlamentarios, las incompatibilidades con dicha investidura, aspecto que
puede estar previsto en diversos instrumentos internacionales. De no existir en
los tratados norma expresa que fije un deber, prohibición, inhabilidad o
incompatibilidad al respecto, solo se aplicarán las restricciones aplicables a
los Senadores de la República.
Artículo 5°: De la inscripción
de candidaturas.
52. El artículo
cinco del proyecto determina:
“Artículo 5°. De la
inscripción de candidaturas. El Registrador Nacional del Estado Civil o los
Registradores Departamentales, inscribirán los candidatos a solicitud de los
representantes de los partidos y movimientos políticos con personería jurídica
reconocida en la República de Colombia, o de los movimientos sociales o un
grupo significativo de ciudadanos colombianos.
“Parágrafo. El Consejo
Nacional Electoral podrá establecer requisitos para garantizar la seriedad de
las inscripciones de candidatos.
El artículo
dispone que los candidatos a representantes ante el Parlamento Andino se
inscribirán ante el Registrador Nacional del Estado Civil o los Registradores
Departamentales, a solicitud de los representantes de los partidos y
movimientos políticos con personería jurídica reconocida en la República de
Colombia, o de los movimientos sociales o un grupo significativo de ciudadanos
colombianos. Además, en su parágrafo determina que el Consejo Nacional Electoral
puede establecer requisitos para garantizar la seriedad de las inscripciones de
candidatos.
El artículo 90
del Código Electoral dispone que los candidatos a la Presidencia de la
República se inscribirán ante el Registrador Nacional del Estado Civil. También
establece que las listas de candidatos al Senado de la República, la Cámara de
Representantes y las asambleas departamentales se inscribirán ante los
correspondientes delegados del Registrador Nacional del Estado Civil.
En el artículo
examinado se decidió que las listas de candidatos al Parlamento Andino pueden
inscribirse tanto ante el Registrador Nacional del Estado Civil como ante los
registradores departamentales. Es decir, se concedieron más facilidades para la
inscripción de las listas. Esta determinación no presenta ningún problema
constitucional, puesto que facilita el ejercicio de este derecho, y por eso se
declarará exequible.
53. Por otra
parte, en el artículo se dispone que la inscripción de los candidatos será a
solicitud de los partidos y movimientos políticos con personería jurídica, de
los movimientos sociales o de los grupos significativos  de ciudadanos. Esta
disposición se encuentra en armonía con el artículo 2° del Acto Legislativo 01
de 2003, que reformó el artículo 108 de la Constitución Política, el cual
estableció que los partidos y movimientos políticos con personería jurídica
reconocida, los movimientos sociales y los grupos significativos de ciudadanos
pueden presentar candidatos a las elecciones.
Ahora
bien, el parágrafo del artículo determina que “el Consejo Nacional Electoral
podrá establecer requisitos para garantizar la seriedad de las inscripciones de
candidatos.” Esta norma es contraria al inciso quinto del artículo 2° del Acto
Legislativo 01 de 2003, el cual dispone que “la ley determinará los requisitos
de seriedad para la inscripción de candidatos.” Ello significa que la facultad
de determinar los requisitos de seriedad para las candidaturas reposa es en el
Legislador, quien no la puede delegar en el  Consejo Nacional Electoral. Otra
cosa es que el Consejo Nacional Electoral verifique el cumplimiento de los
requisitos que sean necesarios para garantizar la operatividad del marco legal
de contenido electoral.
Sobre
este punto cabe recordar que en la sentencia C-307 de 2004, que versó sobre el
proyecto de ley estatutaria mediante el cual se establecía el voto
electrónico,  también se declaró la inconstitucionalidad de una norma que
facultaba al Consejo Nacional Electoral para reglamentar lo dispuesto en el
proyecto de ley. En aquella ocasión, la Corte afirmó sobre esa norma: “es
preciso señalar que las autoridades electorales cuentan con competencias
residuales de reglamentación, de acuerdo con la ley y con el reglamento, en
relación con aquellos aspectos meramente técnicos y operativos cuyo desarrollo
es indispensable para el cabal cumplimiento de las responsabilidades que la
Constitución les atribuye.”
En vista de lo
anterior, el parágrafo del artículo quinto será declarado inconstitucional.
Artículo 6°: Reposición de votos.
54. El artículo
sexto del proyecto establece:
“Artículo 6°. Reposición
de votos. Los candidatos elegidos al Parlamento Andino tendrán derecho a la
reposición estatal por los votos válidos obtenidos, en los términos de esta
ley.”
De la lectura del
artículo se deduce que solamente tendrán derecho a la reposición de votos los
cinco candidatos que sean elegidos. Ello implica que todos aquellos candidatos
que no hubieren sido elegidos no tendrán derecho a percibir este pago del Estado,
independientemente del porcentaje de votos que obtengan.
Lo anterior
significa que en materia de reposición de votos se está brindando un trato
distinto a los candidatos a las Corporaciones Públicas en Colombia y a los
candidatos al Parlamento Andino. Ciertamente, el Estatuto Básico de los
Partidos y Movimientos Políticos – la Ley 130 de 1994-, establece en el inciso
seis de su artículo 13 que en las elecciones para Corporaciones Públicas “[n]o
tendrá derecho a la reposición de los gastos cuando su lista hubiere obtenido
menos de la tercera parte de los votos depositados por la lista que haya
alcanzado curul con el menor residuo” (sic). Esto indica que en este caso la
reposición de votos no favorece únicamente a los candidatos elegidos, sino a
todas las listas de candidatos que hubieren obtenido por lo menos la tercera
parte de los votos depositados por la lista que haya alcanzado curul con la
menor cifra de votos.
Al respecto es importante tener en cuenta
que todo el artículo 13 de la Ley de Partidos fue declarado exequible por la
Corte Constitucional en su sentencia C-089 de 1994.[36] Sobre este artículo se
expresó: “La norma encuentra fundamento en la disposición del artículo 109 de
la CP que autoriza al Estado para contribuir a la financiación de las campañas
electorales. El Congreso ha hecho uso apropiado de su competencia al establecer
los montos de financiación y señalar la votación mínima que debe alcanzarse por
parte de un candidato o lista inscrita a fin de tener derecho a la reposición
estatal de gastos y evitar la profusión artificial de nombres que, ya se ha
dicho, perjudica el sistema democrático y la organización electoral,
independientemente del tipo o naturaleza de la formación política de que se
trate.”
En aquel tiempo,
el artículo 109 de la Constitución Política establecía en sus incisos primero y
segundo acerca de la reposición de votos:
“Artículo 109. El Estado
contribuirá a la financiación del funcionamiento y de las campañas electorales
de los partidos y movimientos políticos con personería jurídica.
“Los demás partidos, movimientos
y grupos significativos de ciudadanos que postulen candidatos, se harán
acreedores a este beneficio siempre que obtengan el porcentaje de votación que
señale la ley…”
El artículo 109
de la Constitución fue modificado por el art. 3° del Acto Legislativo 01 de
003, cuyos incisos 2 y 3 establecen con respecto la reposición de votos:
“Las campañas que adelanten
los partidos y movimientos con personería jurídica y los grupos significativos
de ciudadanos que postulen candidatos serán financiadas con recursos estatales
mediante el sistema de reposición por votos depositados.
“La ley determinará el
porcentaje de votación necesario para tener derecho a  dicha financiación…”
55. En este punto
surgen entonces dos preguntas. La primera es si el art. 6 del proyecto vulnera
la Constitución, puesto que determina que solamente pueden obtener reposición
de votos los candidatos elegidos, a pesar de que la Constitución establece que
la reposición se otorgará a los que obtengan un porcentaje de votación
determinado. La segunda va dirigida a establecer si el trato diferente, entre
los candidatos al Parlamento Andino y los candidatos al Congreso Nacional, en
materia de reposición de votos no vulnera el principio de igualdad.
En relación con
la primera pregunta es necesario anotar, en primer lugar, que la Constitución
no establece que habrá reposición para todos los candidatos. En ella se
establece que este pago estatal se concederá solamente a los que cumplan con el
“porcentaje de votación necesario para tener derecho a dicha financiación.”
Ahora bien, la determinación legal del porcentaje no tiene que ser fija y
explícita, sino que puede ser deducible para cada caso. Así ocurre en el caso
del Estatuto Básico de los Partidos y Movimientos Políticos donde no se
contempla un porcentaje fijo, aplicable para todos los casos, sino que éste se
puede deducir de los resultados concretos de la elección. Lo mismo sucede en
este caso: al determinar que solamente los cinco candidatos elegidos obtendrán
reposición de votos se está estableciendo un procedimiento para conocer cuál es
el porcentaje de votación mínimo necesario para poder acceder a la reposición
de votos. Dicho porcentaje mínimo es el que resulta de la votación obtenida por
el elegido que alcanzó el menor número de votos de los cinco que fueron
elegidos al Parlamento Andino en representación de Colombia.
56. Por otra
parte, de la Constitución  no se deduce que las reglas de reposición de votos
tienen que ser iguales para todas las elecciones. Además, el mismo artículo 13
del Estatuto Básico de los Partidos y Movimientos Políticos, que como se dijo
fue declarado constitucional en la sentencia C-089 de 1994, contempla
diferentes valores por voto para las elecciones de Presidente de la República
en primera y segunda vuelta, de Congresistas, de alcaldes y concejales, y de
gobernadores y diputados. El artículo establece también diferencias en la
determinación de los porcentajes de votación mínimos que se exigen para poder
acceder a la reposición, pues mientras que dispone un porcentaje fijo para las
elecciones unipersonales, en las elecciones por lista establece fórmulas para
establecer el porcentaje en la elección respectiva. Por lo tanto, en este caso
no se puede decir que es irrazonable que se establezca una fórmula diferente
para la reposición de los votos, la cual obedece a la novedad de la elección y
a la incertidumbre que existe acerca del número de candidatos que se pueden
presentar y acerca de las tareas que cumplirán los representantes elegidos ante
el Parlamento Andino.
57. Finalmente, a
primera vista la expresión “en los términos de esta ley”, contenida en el
artículo 6°, parecería no referirse a ninguna disposición del proyecto, pues el
artículo sexto es el único que se ocupa del tema de la reposición de votos. Sin
embargo, ella debe ser entendida en relación con el artículo 10, que determina
que los vacíos de la ley se suplirán con las normas aplicables para la elección
de los Senadores de la República. De esta forma, ha de entenderse que la expresión
anunciada significa que lo referente a la reposición estatal de votos para los
representantes por Colombia ante el Parlamento Andino se regirá por las normas
existentes sobre la materia para  los Senadores de la República, con la
salvedad de que en las elecciones para el Parlamento Andino solamente habrá
reposición de votos para los candidatos elegidos.
Artículo 7°: Fórmula de conversión de votos y proceso de adjudicación de curules.
58. El texto del artículo séptimo es el siguiente:
“Artículo
7°. Fórmula de conversión de votos y proceso de adjudicación de curules.
Para las elecciones de Parlamentarios Andinos se aplicará el sistema de cifra
repartidora, de acuerdo con la votación alcanzada entre las listas que superen
el umbral del 2% del total de los votos emitidos válidamente en las elecciones
de Parlamento Andino.”
De esta manera, el artículo séptimo determina que el procedimiento de
conversión de los votos en escaños en las elecciones para el Parlamento Andino
será el de la cifra repartidora, una fórmula de aplicación del principio de
proporcionalidad que constituye una derivación del método D’Hondt. Además,
establece un umbral del 2% del total de los votos emitidos válidamente en las
elecciones del Parlamento Andino, lo cual significa que en el proceso de
asignación de los cinco escaños solamente participarán aquellas listas que
hubieren superado el mencionado umbral electoral.
Contra este
artículo no existe ninguna objeción constitucional. En el Acto Legislativo 01
de 2003 se decidió que el método de conversión de los votos en escaños para las
elecciones para los cuerpos colegiados, en los que se elijan más de dos
curules, sería el procedimiento de la cifra repartidora. De esta manera, lo que
hace el artículo es acogerse a lo establecido en el ordenamiento jurídico
nacional.
59. Por otra
parte, en armonía con la decisión de asimilar, en lo posible, la elección de
los representantes al Parlamento Andino a la de los Senadores de la República
se dispone que en la elección al Parlamento Andino habrá un umbral electoral
del 2%. Este umbral reproduce el establecido por el art. 12 del Acto
Legislativo 01 de 2003 (C.P., art. 263), aunque en dicho artículo se permite al
legislador establecer uno mayor cuando se señala que el umbral “no podrá ser
inferior al dos por ciento (2%) de los [votos] sufragados para Senado de la
República o al cincuenta por ciento (50%) del cuociente electoral en el caso de
las demás corporaciones, conforme lo establezca la Constitución y la Ley.”
Por consiguiente,
dado que las distintas normas contenidas en el artículo reproducen las normas
constitucionales sobre la materia, para aplicarlas a la elección de los
representantes al Parlamento Andino, y en vista de que ello no entraña ningún
vicio de constitucionalidad, se declarará la exequibilidad  de  la disposición.
Artículo 8°:
Fecha de elecciones y período.
60. El artículo
octavo del proyecto reza:
“Artículo 8°. Fecha de
elecciones y período. Hasta tanto la Comunidad Andina establezca un Régimen
Electoral uniforme, las elecciones para los Representantes por Colombia al
Parlamento Andino se realizará el mismo día en que se efectúen las elecciones
generales de Congreso Colombiano. El período será institucional y será el mismo
que la ley establezca para Senadores y Representantes.”
Como se advierte,
el artículo contempla distintas normas. Por una parte, determina que hasta que
la Comunidad Andina no establezca un régimen electoral uniforme para las
elecciones de los Representantes de los distintos países al Parlamento Andino,
la elección de los parlamentarios andinos por Colombia se realizará en el mismo
día en que se efectúen las elecciones generales para el Congreso de la
República. Luego, establece que el período de los parlamentarios andinos será
institucional y después prescribe que el período tendrá la misma duración que
el establecido por la ley para los Senadores y Representantes a la Cámara.
61. Al respecto cabe aclarar, en primer lugar, que
cuando el artículo dispone que la Comunidad Andina establecerá un régimen
electoral uniforme, no puede entenderse que esa normatividad electoral será
dictada por un órgano de la Comunidad, pues ese régimen deberá ser aprobado de
acuerdo con las normas que rigen los tratados internacionales. En el caso
colombiano, ello significa que después de que los diferentes Gobiernos de los
países de la Comunidad acuerden el texto del instrumento, él debe ser enviado
al Congreso de la República para su aprobación. Luego, la ley aprobatoria y el
tratado habrán de remitirse a la Corte Constitucional para el respectivo examen
de constitucionalidad y, finalmente, el Presidente hará el depósito del
instrumento.
62. En segundo lugar, en la oración final del artículo
se dispone que los períodos de los parlamentarios andinos tendrán la misma
duración que los que determina la ley para los Senadores y Representantes.
Evidentemente, en Colombia no es la ley, sino la  misma Constitución, la que
determina los periodos de los Congresistas. Por eso, debe declararse la inconstitucionalidad
de la expresión “la ley establezca.” De esta manera, la frase dirá que el
período de los representantes antes el Parlamento Andino será igual al de los
Senadores y los Representantes que es de cuatro años, de acuerdo con lo
establecido en el artículo 132 de la Constitución.
63. Por otra parte, en el Tratado Constitutivo del
Parlamento Andino, de 1979, se dispuso que, hasta que no se dictara el
Protocolo Adicional  que determine el procedimiento para la elección de
representantes al Parlamento Andino mediante sufragio universal y directo, el
Congreso Nacional de cada país nombraría a los parlamentarios andinos, por un
período de dos años, que podría ser extendido a través de la reelección (arts.
3 y 6).  Ello indicaría, como lo menciona la interviniente en representación
del Ministerio de Relaciones Exteriores, que el período que establece este
artículo es superior al indicado en el Tratado Constitutivo, lo que sugeriría
que existe una contradicción entre el tratado internacional  y el proyecto de
ley.
Sin embargo, la aparente contradicción no existe en la
realidad. Como se observó en el aparte anterior, desde el Tratado Constitutivo
del Parlamento Andino, de 1979, se ha manifestado que habrá de aprobarse un
procedimiento uniforme para la elección de los representantes al Parlamento
Andino mediante sufragio universal y directo. Sin embargo, ese procedimiento
todavía no se ha aprobado. Por lo tanto, hasta ese momento la elección de los
representantes al Parlamento Andino por cada país procede de acuerdo con “el
procedimiento que cada uno (…) adopte para el efecto” (art. 3 del Tratado).[37] De esta manera, puesto
que Colombia ha decidido efectuar la elección directa y universal de los
parlamentarios andinos, tal como se ha comprometido internacionalmente a
hacerlo, y dado que no existe todavía un régimen electoral uniforme, el
Congreso de la República puede diseñar su propia fórmula de elección y
determinar las condiciones de los elegidos, tal como se hace en el proyecto.
Además, es importante anotar que el mencionado Tratado
Constitutivo del Parlamento Andino, de 1979, no constituye un convenio
internacional de derechos humanos, razón por la cual no forma parte del bloque
de constitucionalidad.
Por lo tanto, no encuentra la Corte ningún reparo
constitucional a que se establezca que los representantes por Colombia ante el
Parlamento Andino tendrán el mismo período que los congresistas colombianos.[38]
Tampoco puede ser objeto de reproche el que se
disponga que la elección de los representantes por Colombia ante el Parlamento
Andino se realice en el mismo día que las elecciones para el Congreso de la
República. Al respecto es importante anotar que no existe una disposición que
prohíba que la elección del Congreso de la República coincida con este tipo de
comicios. Esa prohibición sí existe respecto de otras votaciones. Así, el
artículo 262 de la Constitución establece que “la del Congreso se hará en fecha
separada de la elección de autoridades departamentales y municipales”, pero no
prohíbe la coincidencia con la elección de autoridades supranacionales. También
hay prohibición de coincidencia de comicios para el caso de las consultas de
los partidos y de algunos mecanismos de participación ciudadana. Así, en el
art. 10 del Estatuto Básico de los Partidos y Movimientos Políticos – la Ley
130 de 1994 – se establece que el Consejo Nacional Electoral “señalará una sola
fecha, distinta a las elecciones ordinarias, en la que se efectuarán, a
cargo del Estado,  las consultas populares que los partidos y movimientos
políticos soliciten para escoger sus candidatos a la Presidencia de la
República, las Gobernaciones y las Alcaldías.” También en la Ley Estatutaria
sobre los Mecanismos de Participación Ciudadana – Ley 134 de 1994 – se
determina que ni los referendos (art. 39), ni la consulta para convocar una
Asamblea Constituyente o la elección de los delegatarios a ella (art. 63), ni
los plebiscitos (art. 77) podrán coincidir con otro acto electoral.
64. De otro lado, también en la oración final del
artículo se dispone que el período de los representantes al Parlamento Andino
será institucional. Sobre este punto cabe expresar que la discusión acerca de
si los períodos son institucionales o personales se ha presentado en el país es
con relación a los cargos de elección unipersonal. Así, durante un buen tiempo
se agitó un debate jurisprudencial acerca de si los períodos de los alcaldes y
gobernadores eran institucionales o personales. Esta controversia fue decidida
mediante el Acto Legislativo 02 de 2002, “por el cual
se modifica el período de los gobernadores, diputados, alcaldes, concejales y
ediles”, en el cual se determinó con claridad que los períodos de los
gobernadores y los alcaldes son institucionales, lo que significa que en el
caso de que sea necesario designar nuevos mandatarios departamentales o
municipales, por la razón que fuere, los nuevos gobernadores o alcaldes
solamente ejercerán su cargo hasta terminar el período para el cual había sido
elegido el mandatario que fue reemplazado.[39]
En este caso, la norma establece que los
períodos de los representantes ante el Parlamento Andino son institucionales, a
pesar de que su elección se realiza en listas y de que la Constitución
contempla un procedimiento para los casos en los que se presenten faltas –
absolutas o temporales - en las corporaciones públicas, consistente en que esas
vacancias “serán suplidas por los candidatos que, según el orden de inscripción,
en forma sucesiva y descendente, correspondan a la misma lista electoral”
(C.P., art. 134, de acuerdo con modificaciones introducidas por el Acto
Legislativo 03 de 1993). Este procedimiento se aplicaría a los miembros del
Parlamento Andino, en virtud de la remisión que hace el artículo 10  del mismo
proyecto a las reglas que rigen la elección de los Senadores de la República
para suplir los vacíos legales que se presenten en relación con la elección de
los parlamentarios andinos.
Por lo tanto, la determinación acerca de
que el período de los parlamentarios andinos “será institucional” es
inapropiada. Empero, ello no la hace inconstitucional. Sin embargo, habrá de
interpretarse en el sentido de que los representantes por Colombia ante el
Parlamento Andino son elegidos por un período determinado, que es igual al que
fija la Constitución para los Senadores y Representantes, es decir, cuatro
años. También habrá de entenderse que en el caso de que se presente una falta –
absoluta o temporal - de alguno de los representantes por Colombia ante el
Parlamento Andino lo sucederán en el cargo los candidatos de su lista, de
acuerdo con el orden de la lista.[40]
Este orden se determinará con base en la opción asumida por el partido o
movimiento político correspondiente alrededor de la definición de si su lista
de candidatos será cerrada y bloqueada o contará con voto preferente.
Artículo 9°: Declaratoria de elección de
titulares.
65. El artículo
noveno del proyecto dispone:
“Artículo 9°. Declaratoria
de elección de titulares. El Consejo Nacional Electoral, como suprema
autoridad electoral, declarará la elección de los Representantes titulares por
Colombia al Parlamento Andino y los acreditará ante este organismo.”
El literal f) del
art. 265 de la Constitución Política dispone que le corresponde al Consejo
Nacional Electoral “[e]fectuar el escrutinio general de toda votación nacional,
hacer la declaratoria de elección y expedir las credenciales a que haya lugar.”
Puesto que la elección de los representantes por Colombia ante el Parlamento
Andino es una elección nacional, el artículo analizado responde a lo ordenado
por la norma constitucional transcrita.
De otra parte,
este artículo responde también al propósito de asimilar las elecciones de los
representantes ante Parlamento Andino a la de los Senadores de la República, un
objetivo contra el cual no existe un motivo de reproche constitucional.
Por consiguiente,
este artículo será declarado constitucional.
Artículo 10°: Vacíos.
66. El artículo
décimo del proyecto prescribe:
“Artículo 10. Vacíos.
Mientras los países andinos establecen un régimen electoral uniforme, en caso
de que se presenten vacíos, estos se interpretarán con las normas que le son
aplicables a la elección de Senadores de la República.”
La norma tiene
por fin fijar un procedimiento claro para llenar los vacíos que se puedan
advertir en la reglamentación de la elección de los representantes ante el
Parlamento Andino. Para ello remite a la reglas existentes para la elección de
los Senadores de la República, dentro del propósito ya anotado de equiparar las
dos elecciones.
Contra esta norma
no existe ningún reproche constitucional, razón por la cual se declarará su
exequibilidad.
Artículo 11°: Vigencia.
67. El artículo
undécimo del proyecto se limita a establecer que la ley sobre elección directa
y universal de los parlamentarios andinos por Colombia regirá a partir de su
publicación y deroga las normas que le sean contrarias.
Dado que este
precepto se ocupa de determinar la vigencia de la ley, en este punto también es
preciso incorporar el condicionamiento realizado al artículo 2° del proyecto.
Ello con el fin de dejar en claro que en este caso la norma de vigencia no
trata sobre el problema clásico de sucesión de las normas en el tiempo, de
acuerdo con el cual en caso de antinomia rige la norma posterior. Como se ha
expresado, el régimen electoral que se aprueba a través de esta ley es distinto
y separado del régimen electoral uniforme que habrá de aprobarse en la
Comunidad Andina de Naciones, de tal manera que la entrada en vigencia del
segundo supondrá la sustitución integral del primero, salvo en lo que defiera
expresamente a la normatividad interna colombiana.
Por lo tanto, se
declarará la constitucionalidad de este artículo, en el entendido de que el
régimen electoral transitorio establecido en la presente ley dejará de ser
aplicable cuando entren en vigencia los instrumentos que establezcan el régimen
electoral uniforme, salvo en lo que éste defiera expresamente a la normatividad
interna colombiana.
68. A
continuación, y con el objeto de establecer de manera definitiva cuál es el
texto del proyecto de ley de la referencia que fue declarado exequible por la
Corte Constitucional, se reproducen las normas declaradas constitucionales en
esta sentencia, junto con los condicionamientos  introducidos:
PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA 34 DE 2005
SENADO, 207 DE 2005 CÁMARA
Por la cual se
desarrolla el artículo 227 de la Constitución Política, con relación a la
elección directa de parlamentarios andinos”
El Congreso de Colombia
DECRETA:
Artículo 1°. Del
objeto. En desarrollo de lo dispuesto en el artículo 227 de la Constitución
Política de Colombia, los ciudadanos elegirán en forma directa y mediante
sufragio universal y secreto cinco (5) Representantes de Colombia al Parlamento
Andino.
Artículo 2°. Del
régimen electoral aplicable. Mientras se establece un régimen electoral
uniforme, el sistema de elección de los Representantes ante el Parlamento
Andino se regirá de acuerdo con la legislación electoral colombiana [en el
entendido de que el régimen electoral transitorio establecido en la presente
ley dejará de ser aplicable cuando entren en vigencia los instrumentos que
establezcan el régimen electoral uniforme, salvo en lo que éste defiera
expresamente a la normatividad interna colombiana].
Artículo 3°. De
las calidades. Para ser elegido al Parlamento Andino en representación de
Colombia se requieren las mismas condiciones que se exigen para ser elegido
Senador de la República.
Artículo 4°. De
los deberes, prohibiciones, inhabilidades e incompatibilidades. A los
Representantes por Colombia al Parlamento Andino les serán aplicables las
mismas normas sobre Deberes, Prohibiciones, Inhabilidades e Incompatibilidades
que rigen para los Senadores de la República, además de las que establezcan
Tratados Internacionales.
Artículo 5°. De
la inscripción de candidaturas. El Registrador Nacional del Estado Civil o
los Registradores Departamentales, inscribirán los candidatos a solicitud de
los representantes de los partidos y movimientos políticos con personería
jurídica reconocida en la República de Colombia, o de los movimientos sociales
o un grupo significativo de ciudadanos colombianos.
Artículo 6°. Reposición
de votos. Los candidatos elegidos al Parlamento Andino tendrán derecho a la
reposición estatal por los votos válidos obtenidos, en los términos de esta
ley.
Artículo 7°. Fórmula de conversión de votos y proceso de adjudicación
de curules. Para las elecciones de Parlamentarios Andinos se aplicará el
sistema de cifra repartidora, de acuerdo con la votación alcanzada entre las
listas que superen el umbral del 2% del total de los votos emitidos válidamente
en las elecciones de Parlamento Andino.
Artículo 8°. Fecha
de elecciones y período. Hasta tanto la Comunidad Andina establezca un
Régimen Electoral uniforme, las elecciones para los Representantes por Colombia
al Parlamento Andino se realizará el mismo día en que se efectúen las
elecciones generales de Congreso Colombiano. El período será institucional y
será el mismo que para Senadores y Representantes.
Artículo 9°. Declaratoria
de elección de titulares. El Consejo Nacional Electoral, como suprema
autoridad electoral, declarará la elección de los Representantes titulares por
Colombia al Parlamento Andino y los acreditará ante este organismo.
Artículo 10. Vacíos.
Mientras los países andinos establecen un régimen electoral uniforme, en caso
de que se presenten vacíos, estos se interpretarán con las normas que le son
aplicables a la elección de Senadores de la República.
Artículo 11. Vigencia.
La presente ley rige a partir de su publicación y deroga las normas que le sean
contrarias [en el entendido de que el régimen electoral transitorio establecido
en la presente ley dejará de ser aplicable cuando entren en vigencia los
instrumentos que establezcan el régimen electoral uniforme, salvo en lo que
éste defiera expresamente a la normatividad interna colombiana].”
VI. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de
la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero.- Declarar EXEQUIBLE el Proyecto de Ley
Estatutaria número 34 de 2005 SENADO y 207 de 2005 CÁMARA, “por la cual se
desarrolla el art. 227 de la Constitución Política, con relación a la elección
directa de parlamentarios andinos”, en lo que se refiere al procedimiento de su
formación.
Segundo.- Declarar EXEQUIBLE, salvo las normas que se mencionan
en los numerales siguientes, el Proyecto de Ley Estatutaria número 34 de 2005
SENADO y 207 de 2005 CÁMARA, “por la cual se desarrolla el artículo 227 de la
Constitución Política, con relación a la elección directa de parlamentarios
andinos.”
Tercero.- Declarar EXEQUIBLES los artículos 2
y 11 del Proyecto de Ley Estatutaria número 34 de 2005 SENADO y 207 de
2005 CÁMARA, “por la cual se desarrolla el artículo 227 de la Constitución
Política, con relación a la elección directa de parlamentarios andinos”, en el
entendido de que el régimen electoral transitorio establecido en la presente
ley dejará de ser aplicable cuando entren en vigencia los instrumentos que
establezcan el régimen electoral uniforme, salvo en lo que éste defiera
expresamente a la normatividad interna colombiana
Cuarto.- Declarar INEXEQUIBLE el parágrafo del artículo
5° que establece: “Parágrafo. El Consejo Nacional Electoral podrá establecer
requisitos para garantizar la seriedad de las inscripciones de candidatos.”
Quinto.- Declarar INEXEQUIBLE la expresión “la ley
establezca”, contenida en la última oración del artículo 8° del proyecto de
ley. De esta manera, la oración final del artículo octavo rezará: “El período
será institucional y será el mismo que para Senadores y Representantes.”
Sexto.- ENVIAR copia auténtica de esta sentencia a los Presidentes
del Senado de la República y de la Cámara de Representantes para su
conocimiento, y con el fin de que remitan al Presidente de la República
el texto del proyecto de ley, para los efectos del correspondiente trámite
constitucional.
Cópiese, notifíquese, publíquese,
comuníquese al Gobierno Nacional, insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional y archívese el expediente.
RODRIGO ESCOBAR GIL
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERÍA
Magistrado
CON SALVAMENTO DE VOTO
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
AUSENTE CON EXCUSA
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
SALVAMENTO DE VOTO A LA SENTENCIA C-502 DE
2007 DEL MAGISTRADO JAIME ARAUJO RENTERIA
LEY ESTATUTARIA SOBRE ELECCION
PARLAMENTARIOS ANDINOS-Trámite
legislativo (Salvamento de voto)
REQUISITO DE ANUNCIO PREVIO DE VOTACION EN
TRAMITE LEGISLATIVO-Incumplimiento
(Salvamento de voto)
MAYORIA ABSOLUTA EN TRAMITE LEGISLATIVO-Medio a través del cual debe demostrarse
(Salvamento de voto)
LEY ESTATUTARIA SOBRE ELECCION
PARLAMENTARIOS ANDINOS-Régimen
electoral aplicable (Salvamento de voto)
Referencia: expediente PE-028
Revisión constitucional del Proyecto de Ley
Estatutaria número 34/05 Senado y 207/05 Cámara “Por la cual se desarrolla
el artículo 227 de la Constitución Política, con relación a la elección directa
de parlamentarios andinos”
Magistrado Ponente:
Dr. MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Con el respeto acostumbrado por las
decisiones mayoritarias de esta Corte, me permito manifestar mi discrepancia
frente a la decisión adoptada mediante la presente sentencia, por las
siguientes razones:
1. En primer término, considero que el proyecto de ley
estatutaria en revisión es inconstitucional en su integridad por vicios en el
trámite legislativo, por la ausencia tanto del requisito previsto en el
artículo 160 de la Constitución Nacional, relativo a los anuncios para
votación, como por la falta de constatación de que se cumplió con las mayorías
exigidas por la Constitución para aprobar un proyecto de ley de esta categoría.
En este sentido, al no haberse realizado la votación
en la fecha anunciada, era necesario que se repitiera el aviso sobre nueva
fecha determinada para votación del proyecto de ley estatutaria.  Ahora bien,
para efectuar el anuncio previo de la fecha de la votación del proyecto no se
requería de un quórum decisorio; bastaba que existiera quórum para deliberar,
pues habría una sesión válida. Por tanto, en este caso hay que tener en cuenta
la diferencia existente entre quórum y mayoría.
De otra parte, considero que al presentarse
contradicción entre lo que afirma el secretario de la Comisión (el cual se
refiere a la próxima sesión) y el presidente de la misma (que se refiere a la
sesión del 21 de septiembre de 2005), prima lo que señale el presidente, más
cuando se trata de una fecha fija. En mi concepto, por mucho que se flexibilice
la interpretación del requisito constitucional del anuncio para votación, no se
puede ir en contra de la propia Constitución, por cuanto no hubo aviso previo
con fecha cierta para la votación.
Ahora bien, en relación con la verificación del
cumplimiento de la mayoría absoluta exigida para la aprobación de un proyecto
de ley estatutaria, en opinión la exigencia de una mayoría calificada no puede
comprobarse con la mera constancia del secretario sino que la Corte debe
verificar el número exacto de votos emitidos, que permita determinar con
certeza si votó a favor del proyecto la mayoría absoluta del total de miembros
de una y otra cámara, como lo exige el artículo 153 de la Constitución para las
leyes estatutarias.
2. En segundo lugar, considero que el contenido
material del proyecto de ley, frente al cual se plantearon dudas en Sala Plena,
en relación a si todas las normas contenidas en la ley eran de naturaleza
estatutaria, ya que algunas de ellas no tendrían que ver específicamente con la
función electoral, considero que esta circunstancia no afecta el control
automático de constitucionalidad de las mismas.
3. En tercer lugar y en relación con el debate en
torno al tema de la asimilación que las normas en revisión hacen con el régimen
electoral de los parlamentarios andinos al del Congreso de la República, así
como respecto al proceso de conformación del Sistema Andino de Integración y
sus órganos, entre los que se encuentra el Parlamento Andino, considero
necesario observar, que en estos procesos de integración y en relación con el
régimen electoral, el poder de decisión se concentra básicamente en órganos
ejecutivos en desmedro de los órganos representativos a los que se asignan competencias
mínimas. No obstante, considero que en los últimos tratados se ha intentado
adicionar funciones y reforzar la representatividad.
De otra parte, considero necesario advertir que si
bien es cierto que en el Estatuto del Parlamento Andino está prevista la
elección directa, Colombia no ha ratificado ese Protocolo. Por ello, en mi
concepto la base de la elección popular radica en la Constitución (art. 227
C.P.), aunque con carácter transitorio, mientras entra a regir el Protocolo. De
todos modos, considero que existe la posibilidad de que el Protocolo remita al
ordenamiento interno, de acuerdo con lo cual el régimen propuesto por la ley
estatutaria en revisión debería precisar lo que dispone dicho Protocolo.
Ahora bien, el Protocolo de Trujillo también prevé la
aplicación de la legislación interna. A mi juicio, no se trata en realidad de
normas supletorias porque esto implicaría aceptar que las normas
internacionales están rigiendo a nivel interno, lo cual no es así. Así mismo,
considero que las normas internas sólo dejarían de regir si son contrarias al
régimen comunitario y en ese evento sí tendrían el carácter de normas
supletorias.
Finalmente, en mi opinión, no se puede obligar al
gobierno a que presente la ley aprobatoria del Protocolo, ni al Congreso a que
la apruebe. En mi concepto, se cumple con esas obligaciones, al expedir una ley
que regule la elección directa de los parlamentarios andinos que representen al
país.
Por las razones expuestas, disiento de la presente
decisión.
Fecha ut supra.
JAIME ARAÚJO RENTERÍA
Magistrado
[1]
Artículo 43 del Acuerdo de Cartagena.
[2]
Antes de que Venezuela denunciara el Acuerdo de Cartagena, este país tenía
representantes ante el Parlamento Andino, elegidos de manera directa mediante
sufragio universal y secreto.
[3] Magistrados Ponentes Rodrigo Escobar Gil, Manuel José
Cepeda Espinosa y Alfredo Beltrán Sierra. Ver al respecto también las
Sentencias C-473 de 2005, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa; C-1338 de 2000,
M.P. Cristina Pardo Schlessinger; C-114 de 1999, M.P. Fabio Morón Díaz, C-523
de 2002, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa y C-295 de 2002, M.P. Álvaro Tafur
Galvis.
[4] Ver al respecto la sentencia C-011 de 2004, M.P.
Alejandro Martínez Caballero, que fijó las características del  examen previo
de constitucionalidad al analizar el proyecto de ley mediante el cual se
reglamentó el voto programático. Ver también, entre otras, la sentencia C-088
de 1994, M.P. Hernando Herrera Vergara, que trató sobre el proyecto de ley que
desarrollaba el Derecho de Libertad Religiosa y de Cultos; los Autos de Sala
Plena Nos. 038 de 1998 y 042 de 2002, M.P. Hernando Herrera Vergara y Clara
Inés Vargas Hernández, respectivamente, que confirmaron los autos que habían
rechazado sendas demandas presentadas contra normas de la Ley Estatutaria de
Administración de Justicia, por cuanto ellas ya habían hecho tránsito a cosa
juzgada; la sentencia C-292 de 2003, M.P. Eduardo Montealegre Lynett, que
examinó el proyecto que reglamentaba las veedurías ciudadanas, y en la cual el
magistrado ponente formuló un salvamento parcial de voto, referido entre otras
cosas a su desacuerdo con la definición de la Corte acerca de este punto; y la
sentencia C-307 de 2004, M.P. Rodrigo Escobar Gil, Manuel José Cepeda Espinosa
y Alfredo Beltrán Sierra, en la que se hizo la revisión previa de
constitucionalidad del proyecto de ley que establecía el voto electrónico.
[5]
Con el propósito de poder identificar los distintos cuadernos
del expediente en los que se encuentran los documentos a que se hará mención en
adelante, el cuaderno principal se identificará como CPrin. Los cuadernos de
pruebas se identificarán con la letra C, seguida de un número que representa el
número del cuaderno (el expediente tiene un cuaderno principal y 6 cuadernos de
pruebas).
[6] Los artículo s 128 y 129 de la Ley 5ª de 1992
establecen sobre las formas de votación:
“ARTICULO 128.
Modos de votación. Hay tres modos de votación, a saber: La ordinaria, la
nominal y la secreta.“La votación ordinaria se usará en todos los casos en que
la Constitución, la ley o el reglamento no hubieren requerido votación
nominal./
“ARTICULO 129. Votación ordinaria. Se
efectúa dando los Congresistas, con la mano, un golpe sobre el pupitre. El
Secretario informará sobre el resultado de la votación, y si no se pidiere en
el acto la verificación, se tendrá por exacto el informe./ Si se pidiere la
verificación por algún Senador o Representante, en su caso, se procederá de
este modo: los que quieran el SI se pondrán de pie, permaneciendo en esta
postura mientras son contados por el Secretario y se publica su número.
Sentados, se procederá seguidamente con los que quieran el NO y se ponen a su
vez de pie; el Secretario los cuenta e informa su número y el resultado de la
votación./ El Congresista puede solicitar que su voto conste en el acta,
indicándolo en forma inmediata y públicamente./ Podrá emplearse cualquier
procedimiento electrónico que acredite el sentido del voto de cada Congresista
y el resultado total de la votación.”
[7] En la
sentencia se realizó la revisión previa de constitucionalidad del proyecto de ley estatutaria número 58/00 Senado y
219/01 Cámara, “Por la cual se reforman las leyes 131 y 134 de 1994,
reglamentarias del voto programático.” El M.P. fue Marco Gerardo Monroy Cabra.
Salvaron parcialmente el voto los magistrados Alfredo Beltrán Sierra y Rodrigo
Escobar Gil. En la cita que se transcribe se insertó entre paréntesis la
locución “sic”, para señalar que donde se dice quórum deliberatorio se quiso
decir realmente quórum decisorio, tal como se aclaró después en la sentencia
C-307 de 2004, al transcribir el mismo aparte de la sentencia C-179 de 2002.
[8]
MM.PP. Rodrigo Escobar Gil, Manuel José Cepeda Espinosa y
Alfredo Beltrán Sierra. La sentencia contó con el salvamento parcial de voto,
por distintos motivos, de los magistrados Clara Inés Vargas Hernández, Jaime
Araújo Rentería, Alfredo Beltrán Sierra, Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo
Monroy Cabra y Eduardo Montealegre Lynett. También contó con aclaraciones de
votos de los magistrados Clara Inés Vargas Hernández Jaime Araújo Rentaría y
Alfredo Beltrán Sierra.
[9]
Cf. artículo 116 de la Ley 5ª de 1992.
[10] M.P. Rodrigo Escobar Gil, Manuel José Cepeda Espinosa
y Alfredo Beltrán Sierra.
[11] Suele ser frecuente la tendencia a asimilar, en su
configuración, los principios de identidad y de consecutividad con el principio
de unidad de materia. Sin embargo, es claro para la Corte que ellos responden a
conceptos distintos y que resulta posible, por ejemplo que un proyecto de ley, no
obstante que se aprueba idéntico en los cuatro debates legislativos, y
satisface, por consiguiente, las exigencias de los principios de identidad y de
consecutividad, sea contrario al principio de unidad de materia por contener
asuntos que carecen de relación de conexidad entre si. Y por el contrario,
puede ocurrir que una ley que, analizada en su contenido, no resulte contraria
al principio de unidad de materia, por cuanto todos los temas a los que ella se
refiere tienen una clara relación de conexidad,  en el análisis del tramite
legislativo se encuentre que se desconocieron los principios de identidad y de
consecutividad porque a lo largo de los debates se introdujeron asuntos que no
obstante su general relación de conexidad con la materia del proyecto, no la
tienen de manera específica con aquello que fue discutido y aprobado en el
primer debate. Así, mientras que el principio de unidad de materia, no obstante
que se exige desde la presentación misma del proyecto, es una condición que se
predica de la ley como tal, o del proyecto definitivo aprobado en el caso del
control previo de constitucionalidad, los principios de identidad y
consecutividad, se refieren, típicamente a condiciones del trámite de los
respectivos proyectos.
[12] C-709 de 1999, M.P. Fabio Morón Díaz. [En realidad se
trata de la sentencia C-702 de 1999].
[13] Se trata del proyecto de ley 075 de 2004 Senado,  375
de 2005 Cámara, “por la cual se desarrolla el artículo 227 de la Constitución
Política con relación a la elección directa de Parlamentarios Andinos”, el cual
fue presentado, el 12 de agosto de 2004, por los Senadores Samuel Moreno Rojas
y Alfonso Angarita Baracaldo, y por los Representantes Luis Fernando Duque,
Jaime Darío Ezpeleta y Tania Alvarez Hoyos. El proyecto fue publicado en la
Gaceta del Congreso 441 de 2004. Las ponencias para primero y segundo debate en
el Senado de la República y para primer debate en la Comisión Primera de la
Cámara de Representantes fueron publicadas, respectivamente, en las Gacetas del
Congreso 506 de 2004 y 143 y 321 de 2005.
[14]
Así lo narra la Representante Clara Pinillos en su
ponencia para primer debate en la Cámara de Representantes, contenida en la
Gaceta del Congreso 321 de 2005.
[15] La reconsideración sobre este punto se
hizo a instancias del Senador Carlos Gaviria, quien afirmó: “Estoy
completamente de acuerdo con que ese es un compromiso del país y por tanto que
es necesario que se establezca el mecanismo de elección de los representantes
por Colombia al Parlamento Andino, pero me queda una duda. ¿Por qué no hay
reposición por los votos?  Yo sé que la respuesta que se da es que es muy
costosa, pero hay gastos que el Estado tiene que hacer, a mí me parece que no
tiene presentación que este proyecto dé a entender  que quienes se candidaticen
a ser representantes de Colombia al Parlamento Andino tienen es un interés
personal y por tanto que la campaña deben costearla ellas, ellos o sus
partidos, yo pienso que ese es un asunto del Estado que en realidad es el
Estado colombiano el que tiene interés en que haya representantes suyos elegidos
por  votación popular al Parlamento Andino, de manera que yo no encuentro
justificado el cambio por razones del  costo en que pueda incurrirse.” (GC 758
de 2005 -C 3, pp. 56-57).  A su vez, el Senador Héctor Helí Rojas urgió para
que se le solicitara al Gobierno que manifestara si estaba dispuesto a asumir
los costos del proyecto: “Cuando debatimos esto en la oportunidad pasada yo
pedí una explicación al Ministro de Hacienda  sobre la financiación del
proyecto y en es oportunidad no tuvimos un respaldo claro, el Doctor Andrés
González recuerda que en ese proyecto se proponía la reposición y todo lo
demás, ahora en el nuevo lo único que hacen es decir que no habrá reposición,
pero a mí no me sigue quedando claro; otro tema doctor Andrés, es que hacer esas
elecciones vale una plata, independientemente de lo de la reposición, que yo
creo que debería haber reposición, claro, ¿pero quién va a organizar esas
elecciones, cuánto van a valer, de dónde salen esos recursos? Por que es una
elección además nacional, es una elección costosa, eso puede ser bastante
costoso y nos gustaría que usted nos informara en este sentido, si el
Ministerio de Hacienda  está comprometido, porque es que aquí lo que hay es una
situación muy curiosa y es que el Presidente Uribe fue a Quito y fue a Trujillo
y no fue a Trujillo, fue a Quito, firmó el acta donde se comprometió a promover
la elección de los representantes de Colombia en el Parlamento Andino y
adquirió un compromiso internacional y como jefe de Estado se comprometió, pero
cuando regresan aquí se les olvida los compromisos internacionales y ahora dice
que eso es sin plata, me parece que deberíamos doctor Andrés González, exigirle
al Gobierno un compromiso serio, que nos diga dónde están las fuentes de
financiación para cumplir ese compromiso internacional que el Presidente asumió
y que nos debe vincular a todos.” (Gaceta del Congreso 758, p. 7 – C 3, p. 57).
[16] M.P. Álvaro Tafur Galvis. La objeción
presidencial se presentó contra el Proyecto de Ley No. 247 de 2003 -Senado- y
No. 117 de 2002 –Cámara- “Por la cual la Nación rinde homenaje al Municipio de
Soledad con motivo de los 405 años de haberse fundado el primer asentamiento
humano en su territorio, se exaltan las virtudes de sus habitantes y se
autoriza en su homenaje la inversión de unas obras de interés social”.
[17] M.P. Humberto Antonio
Sierra Porto. Salvó su voto el Magistrado Jaime Araújo Rentería, por cuanto
consideró que durante el trámite del proyecto no se cumplió con el requisito
constitucional de anunciar previamente, y en sesión distinta, el debate y la
votación del proyecto. El proyecto objetado fue el proyecto de Ley No. 249 de
2003 - Senado de la República -,  129 de 2003 - Cámara de Representantes -
"Por medio del cual la Nación se asocia a la celebración de los
cuatrocientos años de la fundación del municipio de NOCAIMA, en el departamento
de Cundinamarca y se dictan otras disposiciones”.
[18] M.P. Alfredo Beltrán Sierra. El Magistrado Jaime
Araújo Rentaría aclaró su voto. El proyecto objeto de reproche fue el proyecto
de Ley No. 057 de 2003 Cámara – 061 de 2004 Senado “Por medio de la cual la
Nación se asocia a la celebración de los ciento cincuenta años de la fundación
del municipio de Toledo en el Departamento de Antioquia y se dictan otras
disposiciones”. En el proyecto se autorizaba al Gobierno Nacional para incluir
dentro del presupuesto nacional las partidas necesarias para concurrir a la
realización de distintas obras en el municipio.
[19] M.P. Jaime Córdoba Triviño. El proyecto objetado fue
el Proyecto de Ley N.° 239/05 Senado - 165/03 Cámara, “por la cual se vincula
el núcleo familiar de las madres comunitarias al sistema general de seguridad
social en salud y se dictan otras disposiciones". El proyecto fue objetado
por cuanto otorgaba beneficios tributarios al reducir el aporte de las madres
comunitarias al Sistema de Seguridad Social en Salud del 8% al 4% de las sumas
que reciben por concepto de bonificación del Instituto de Bienestar Familiar.
[20] M.P. Rodrigo Escobar Gil. El proyecto objetado fue el
Proyecto de Ley N° 172/04
Senado, 162/03 Cámara, “Por medio de la cual se autorizan apropiaciones
presupuestales para la ejecución de obras en el Municipio de Caicedonia,
Departamento del Valle del Cauca, con motivo de la vinculación de la Nación y
el Congreso de la República al primer centenario de su fundación”. En el
proyecto se autorizaba al Gobierno
Nacional para incluir dentro del Presupuesto General de la Nación las
apropiaciones presupuestales necesarias para vincularse a la conmemoración de
los cien años del municipio de Caicedonia y para la ejecución de distintas
obras de infraestructura. En el proyecto se cuantificaba el costo de las obras,
pero no se identificaba la fuente de ingreso adicional para cubrirlos ni se
analizaba la compatibilidad de los gastos con el marco fiscal de mediano plazo.
[21]
Sentencia C-072 de 2006.
[22] M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[23] Las objeciones se presentaron contra distintas normas
del proyecto de Ley No. 209 de 2004 acumulado al 213 de 2004 –Senado de la
República- y No. 161 de 2004 - Cámara de Representantes - "Por la cual se
modifica parcialmente la Ley 76 de 1993 y se dictan otras disposiciones.” En
las normas se establecía que en las  oficinas consulares que atendieran una
población de colombianos superior a 10.000 personas se deberían contratar
profesionales especializados para prestar orientación y asistencia jurídica y/o
social. También disponían que los mencionados profesionales podrían también ser
contratados en oficinas consulares que atendieran una población menor, si las circunstancias
lo requerían.
[24]
C-729 de 2005. M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
[25]
Expediente legislativo remitido por el Presidente del Senado de la República.
Auto de 8 de agosto de 2005, el Despacho de la Magistrada Sustanciadora dispuso
que por las secretarías generales del Senado y la Cámara se enviara la
documentación pertinente y se certificara el cumplimiento del artículo 7 de la
Ley 819 de 2003 y si contó con el aval del Gobierno. El 11 de agosto de 2005,
el Despacho de la Magistrada Sustanciadora dispuso la práctica de inspección
judicial con la finalidad de obtener las pruebas faltantes.
[26]
La información dada por las Secretarías Generales del Congreso no indicaron
nada en concreto sobre si el Ministro de Hacienda y Crédito Público conceptuó
en cumplimiento del artículo 7 de la Ley 819 de 2003.
[27]
En la Gaceta del Congreso No. 505 de 8 de agosto de 2005,
donde se señala por la Cámara en relación con el informe sobre la Comisión de
Conciliación a las objeciones presidenciales que “dejamos ver, que nos
extrañaría ver por qué las objeciones del Gobierno que hacen un proyecto cuyos
contenidos normativos fueron aceptados por el mismo Gobierno durante el trámite
mismo y las circunstancias de que el mismo Ministerio de Hacienda participó en
ello, la vulneración de los artículos 150, los ordinales 9 en armonía con el
154 de la Constitución;…”.
[28]
Expone la objeción presidencial firmada por el Ministro de
Hacienda y Crédito Público que “En el expediente del proyecto de ley no
aparece constancia de que se hubiere solicitado concepto alguno al Ministerio
de Hacienda y Crédito Público, ni tampoco que esta entidad se hubiere
pronunciado al respecto.
[29]
M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[30]
Al respecto es importante tener en cuenta que el inciso primero del art. 1 de
la Ley 819 de 2003 establece: “Artículo 1° Marco Fiscal de Mediano Plazo.
Antes del 15 de junio de cada vigencia fiscal, el Gobierno Nacional presentará
a las Comisiones Económicas del Senado y de la Cámara de Representantes, un
Marco Fiscal de Mediano Plazo, el cual será estudiado y discutido con prioridad
durante el primer debate de la Ley Anual de Presupuesto...” El primer Marco
Fiscal de Mediano Plazo fue presentado por el Gobierno el día 11 de junio de
2004 (Gaceta del Congreso 399 del 2 de agosto de 2004). Actualmente se
encuentra vigente el Marco Fiscal de Mediano Plazo del año 2006. (ver
www.minhacienda.gov.co)
[31]
En esta ocasión no se pronuncia la Corte acerca del caso
diferente en el que dentro de un proyecto de ley estatutaria se incluyan normas
que sean claramente ajenas a las materias estatutarias y ordenen gastos.
[32]
M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[33]
En la sentencia se expresa que las normas del Protocolo y su ley aprobatoria
son constitucionales. Sin embargo, se anota que es necesario hacer algunas
precisiones sobre el tema. Al respecto se afirma que la sentencia se limita a
confrontar el texto del tratado y de su ley aprobatoria con la Constitución,
pero que el Acuerdo de Cartagena y su Protocolo Modificatorio constituyen en
realidad tratados-marco que crean órganos y les fijan unas funciones. Por eso,
las precisiones se refieren fundamentalmente a que la actividad de los órganos
de la Comunidad Andina de Naciones debe garantizar la vigencia de los
principios  superiores del régimen constitucional colombiano, “el respeto a los
derechos humanos, la vigencia del Estado Social de Derecho, la democracia y la
separación de poderes”. En este sentido, afirma, le corresponde al Tribunal de
Justicia Andino “declarar la nulidad de las decisiones de la comunidad que
violen el ordenamiento jurídico de la comunidad, dentro del cual deberán
entenderse incorporados los expresados principios  superiores.” A continuación
afirmó que el hecho de que el Tribunal no cumpliera esa labor adecuadamente con
respecto a una decisión “podría eventualmente llevar a la jurisdicción
constitucional, en una situación extrema, a ordenar su inaplicación interna,
siempre que previamente se hubiere procurado obtener del tribunal Andino la
Interpretación de la norma sobre cuya interpretación se centra la controversia
(Ley 17 de 1980, art. 29). En este evento cabe distinguir la validez de la
decisión comunitaria que es asunto ajeno al órgano judicial nacional, de la
inaplicación interna en un caso particular y por el motivo expresado. Lo
anterior, sin embargo, no podría siquiera ser contemplado hipotéticamente si en
el seno de la comunidad se llega a imponer en un momento dado una práctica de
garantía de los principios aludidos sobre cuyo normal funcionamiento pudiera
mantenerse una expectativa razonable.”
[34]
El artículo 42 del Protocolo de Trujillo estableció: “Artículo
42.- El Parlamento Andino es el órgano deliberante del Sistema, su
naturaleza es comunitaria, representa a los pueblos de la Comunidad Andina y
estará constituido por representantes elegidos por sufragio universal y
directo, según procedimiento que se adoptará mediante Protocolo Adicional que
incluirá los adecuados criterios de representación nacional.// En tanto se suscriba el Protocolo Adicional que instituya
la elección directa, el Parlamento Andino estará conformado por representantes
de los Congresos Nacionales, de conformidad a sus reglamentaciones internas y
al Reglamento General del Parlamento Andino.// La sede permanente del
Parlamento Andino estará en la ciudad de Santafé de Bogotá, Colombia.”
[35]
En este punto se observa también la relación compleja que
existe entre la regulación andina y el derecho doméstico. Dice el artículo 8°
de este Protocolo:
“Artículo
8.- La función de Representante al Parlamento Andino, además de las
incompatibilidades consagradas en el derecho interno de cada País Miembro,
tendrá los siguientes impedimentos:
“a) Ejercer funciones
públicas al servicio de algún País Miembro, salvo la legislativa.
“Ser Representante,
funcionario o empleado de algún otro Órgano del Sistema Andino de Integración.
“Ser funcionario o empleado
de alguna de las Instituciones Comunitarias Andinas o de los Organismos
Especializados vinculados a ellas.
“b) Adicionalmente, hasta
que entre en vigor el Régimen Electoral Uniforme, cada País Miembro podrá
dictar normas nacionales sobre otras incompatibilidades.
“Los Representantes que
después de haber asumido su mandato, resulten comprendidos en cualesquiera de
las incompatibilidades previstas en este artículo, cesarán en sus funciones y
serán reemplazados por su respectivo suplente, mientras persistan las
incompatibilidades.”
[36]
M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. En esa ocasión, todos los
Magistrados salvaron parcialmente su voto con respecto a distintos puntos del
proyecto de ley, distintos al de la regulación de la reposición de votos.
[37]
Al respecto establecen los artículos 2 y 3 del Tratado
Constitutivo del Parlamento Andino, de 1979: “Artículo 2.- El
Parlamento Andino estará constituido por Representantes de los pueblos de cada
una de las Partes Contratantes elegidos por sufragio universal y directo, según
procedimiento que los Estados Miembros adoptarán mediante Protocolo Adicional
que incluirá los adecuados criterios de representación nacional que acuerden
las Partes.
“Artículo 3.- Hasta que el Protocolo
Adicional a que se refiere el Artículo anterior entre en vigencia, el
Parlamento Andino estará constituido por cinco representantes elegidos por los
respectivos órganos legislativos de las Partes Contratantes de entre sus
integrantes, según el procedimiento que cada uno de aquellos adopte para el
efecto.”
[38]
Es importante mencionar también que en los otros países del área donde se ha
aprobado la elección directa de los parlamentarios andinos se decidió que su
período fuera igual al de los Congresistas. Así, en el caso peruano, la Ley
28.360 promulgada el 14 de octubre de 2004, “Ley de Elecciones de
Representantes ante el Parlamento Andino”, establece en su artículo 1°,
titulado “Elección de Representantes”: Los representantes peruanos ante el
Parlamento Andino se eligen de manera directa, universal, libre y secreta, en
número de cinco (5) titulares y dos (2) suplentes por cada uno de ellos, calificados
como primer y segundo suplente que los suplirán en ese orden en caso de
ausencia o impedimento.// Esta elección es por distrito único, por el
período constitucional previsto para el Presidente, Vicepresidentes y
Congresistas de la República.” Cabe indicar que la Constitución peruana
establece que el período de todos estos servidores públicos es de cinco años.
[39] En el
artículo 6° del Acto Legislativo 01 de 2003 se decidió también agregar un
parágrafo al art. 125 de la Constitución, el cual reza: “PARÁGRAFO. Los períodos establecidos en la Constitución Política o en
la ley para cargos de elección tienen el carácter de institucionales. Quienes
sean designados o elegidos para ocupar tales cargos, en reemplazo por falta
absoluta de su titular, lo harán por el resto del período para el cual este fue
elegido.” Igualmente, en el artículo 14 del AL 01 de 2003, que reformó el art.
264 de la Constitución, se dispuso que el período de los magistrados del
Consejo Nacional Electoral sería institucional.
[40]
Importa anotar que, como lo dice la interviniente por el
Ministerio de Relaciones Exteriores, en este punto el proyecto también se
aparta de la regla propuesta en el Tratado Constitutivo del Parlamento Andino
acerca de que por cada parlamentario andino debían ser elegidos dos suplentes,
para que lo reemplazaran en los casos de ausencia temporal o definitiva. Como
en el tema del período de los parlamentarios andinos, en este caso el
Legislador decidió establecer un procedimiento propio, mientras se dicta el
reglamento uniforme para la elección de los representantes al Parlamento Andino
mediante sufragio universal y directo.