T-422-93
Sentencia No
Sentencia No.
T-422/93
DERECHO A LA
PROPIEDAD/LEGISLACION URBANA
El derecho de
propiedad no es absoluto, tiene una función social y su condición fundamental
sólo puede determinarse a la luz de las circunstancias concretas del caso.
Justamente, la legislación urbana constituye una fuente legítima de
relativización del contenido del derecho de propiedad sobre los inmuebles. La
correcta ordenación y el desarrollo equilibrado de las ciudades,
particularmente en lo que respecta a los usos del suelo, incesantemente
introduce exigencias de orden social que gravitan sobre las titularidades
privadas, lo que no puede considerarse excepcional y externo al derecho de
propiedad sino por el contrario connatural a éste e incorporado a su núcleo
esencial.
LEGITIMACION POR
ACTIVA EN TUTELA
Se echa de menos
en el demandante la legitimación en la causa - como portador de un interés
propio - así como la titularidad de los derechos invocados.
AGENCIA OFICIOSA
EN TUTELA-Improcedencia
No corresponde a
la esencia de la agencia oficiosa y tampoco se aviene a su naturaleza, exigir
la configuración de una relación formal entre el agente y los titulares de los
derechos que no están en condiciones de promover su propia defensa. Por el
contrario, se trata de una relación de hecho que puede reclamar efectos
jurídicos válidos y desplegar eficacia representativa si se cumplen los
requisitos previstos en la ley. El actor ha desarrollado una actividad jurídica
en interés de otros sin contar para el efecto con un poder que le confiriese el
encargo. Se ha verificado, por este aspecto, una gestión judicial de intereses
ajenos. La intención del demandante, se colige de su memorial, no es diferente
a la de procurar que en cabeza de las personas cuya vocería asume se produzca
una decisión judicial de amparo de sus derechos. Si bien no se hace una
manifestación expresa de la situación de indefensión de las personas que
auxilia, se enuncian y acreditan circunstancias que sustancialmente, podrían
configurarla. Se le debe dar curso favorable a la agencia oficiosa si el
titular de los derechos ajenos no está en condiciones de promover su propia
defensa y si esta circunstancia se manifiesta en la solicitud. No obstante, si
los enunciados elementos mínimos no se acreditan, no será posible acceder a la
solicitud de tutela.
PRINCIPIO DE
SOLIDARIDAD
La ley presume
que el mejor vocero del derecho o del interés vulnerado es quien lo sufre y es
él quien en primer término debe buscar la protección judicial, salvo que a la
situación de vulneración o indefensión se añada la imposibilidad circunstancial
de promover su propia defensa, momento en el que la solidaridad social está
llamada a abogar por su causa que, en últimas, tratándose de las violaciones a
los derechos fundamentales, es la de todos los miembros de la comunidad.
REF: Expediente
T-13820
Actor: JOSE
ALBENDEA PABON
Magistrado
Ponente:
Dr. EDUARDO
CIFUENTES MUÑOZ
La Sala Tercera de
Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Eduardo
Cifuentes Muñoz, Carlos Gaviria Díaz y José Gregorio Hernández Galindo, ha
pronunciado
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO  DE LA CONSTITUCION
la siguiente
S E N T E N C I
A
En el proceso de
tutela T-13820 adelantado por JOSE ALBENDEA PABON contra el Director del
Departamento Administrativo de Planeación Distrital de Santafé de Bogotá.
ANTECEDENTES
1. El abogado José
Albendea Pabón, en su condición de vecino de la urbanización San Patricio de la
ciudad de Santafé de Bogotá, interpone acción de tutela contra el Director del
Departamento Administrativo de Planeación Distrital, doctor Luis Kopec,
alegando la violación de "casi todos nuestros derechos" a los que se
refieren los artículos 1, 2, 6, 15, 21, 23, 42, 44, 58 y 82 de la CP. Se
asevera en la demanda que ella es coadyuvada por el 74% de los vecinos de la
mencionada urbanización que suscriben una comunicación dirigida al mismo señor
Luis Kopec y que contiene peticiones análogas a las que se formulan a través de
la presente acción.
2. Se expresa en la
demanda que reiteradamente los habitantes del sector han solicitado que se
modifique el tratamiento que la norma urbanística - Decreto 340 de 1992 expedido
por el Alcalde Mayor de Santafé de Bogotá - le asigna al tramo de la diagonal
109 comprendido entre la avenida 19 y la autopista norte que, de acuerdo con la
misma, puede ser utilizado para ubicar oficinas y realizar actividades
comerciales de cobertura zonal y local, lo que a juicio del demandante riñe con
el carácter exclusivamente residencial de la urbanización. La vulneración de
los derechos fundamentales invocados derivada de esta pluralidad de usos no
compatible con las características de esa específica área urbana, según el
actor, puesta de presente repetida e infructuosamente a la administración, se
ve acrecentada ante la eventualidad de que se autorice a un tercero un cambio
de licencia de construcción, inicialmente referida a vivienda y ahora a
oficinas y locales comerciales, la que se otorgaría en los términos de la norma
vigente, pero cuya modificación se ha solicitado con anterioridad al
Departamento Administrativo de Planeación Distrital. "Si del estudio de
planeación se concluyera esto último, la nueva licencia de construcción - se
expone en la demanda - lo haría nugatorio y nuestros derechos de propiedad, a
la intimidad, de petición serían vulnerados".
3.  El Tribunal
Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, mediante sentencia de febrero
15 de 1993,  accedió a la solicitud de tutela y ordenó que el trámite relativo
a la modificación de la licencia de construcción se supeditara a la previa
respuesta que la administración distrital debía dar a la petición formulada por
los residentes de la urbanización tocante a la revisión de la norma sobre uso
del suelo en dicho sector. A juicio del Tribunal, la posibilidad de que el
Decreto 340 de 1982, pudiera ser revocado por la autoridad como resultado de
las peticiones elevadas por los vecinos - a este respecto se cita el informe de
la unidad de planeamiento físico que alude a "los motivos que llevaron a
elaborar un proyecto de decreto para ser presentado a la junta de planeación,
en el cual se plantea la modificación de la reglamentación actual" -
justifica el establecimiento de la indicada prelación, pues de otro modo, se
atentaría contra el derecho de petición consagrado en el artículo 23 de la CP
como quiera que de obtenerse una decisión favorable a los intereses de los
residentes ésta no desplegaría sus efectos plenos si con antelación se resuelve
positivamente la solicitud de cambio de licencia. En suma, el derecho de
petición, para el Tribunal, no sólo exige una pronta respuesta sino también un
grado mínimo de eficacia que debe garantizarse si lo que se pretende es su
efectividad. La regla de la prelación cabalmente se endereza a asegurar el
presupuesto de eficacia del anotado derecho fundamental.
4. Guillermo Vargas
Ayala, apoderado de los señores Javier Martínez Naranjo y Juan Diego Martínez
Naranjo - titulares de la licencia de construcción cuya modificación se discute
- impugnó ante el Consejo de Estado la sentencia de tutela proferida por el
Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca. Entre otros argumentos
esgrime los siguientes:
1.- Dado que el
actor tiene su residencia en un lugar bastante alejado del eje de tratamiento -
carrera 20a. No. 104-97 de Santafé de Bogotá - y que ninguno de los múltiples
memoriales dirigidos a las autoridades fue suscrito por él como vecino del
sector, carece de interés en la causa, a lo que se agrega la falta de solicitud
expresa de los coadyuvantes y la ausencia de manifestación sobre la
imposibilidad en que pudieren encontrarse eventualmente los presuntos titulares
de los derechos afectados para promover su propia defensa. 2.- La acción de
tutela es improcedente pues se propone la modificación del Decreto 340 de 1992,
acto impersonal, general y abstracto que, además, como norma urbana se adoptó
después de realizada la audiencia pública de rigor en la que los interesados no
obstante haber podido intervenir no lo hicieron. 3.- Mientras se encuentre
vigente la mencionada norma urbana - que representa el interés general y se
expidió luego de agotar un procedimiento complejo que incluyó como uno de sus
pasos la intervención ciudadana - deberá aplicarse, ya que "no pueden
inaplicarse las normas porque es posible que en un futuro se cambien".
5. El funcionario
demandado, doctor Louis G.J. Kopec, Director del Departamento Administrativo de
Planeación Distrital, impugnó el fallo del Tribunal. Señala el funcionario que
su Despacho no es competente para modificar el Decreto 340 de 1992, que es en
el fondo lo que se solicita por los vecinos de San Patricio, aunque admite que
"el Departamento Administrativo de Planeación Distrital adelantó estudios
cuyo resultado sugiere cambiar la reglamentación". De otra parte,
prosigue, se quebrantaría el principio de legalidad si funcionarios  de esa
dependencia deben inhibirse, en acatamiento de un mandato judicial, de resolver
una solicitud de licencia de modificación elevada por un particular dentro del
marco normativo vigente.
6. El accionante, en
memorial dirigido al H. Consejo de Estado, replica las anteriores tesis.
Sostiene que tanto el trámite de la petición general - modificación del Decreto
340 de 1992 - como de la particular - solicitud de cambio del tipo de licencia
de construcción - no son ajenos a las competencias de la indicada dependencia
oficial toda vez que ella prepara los proyectos de decretos reglamentarios del
acuerdo 06 de 1990 del Concejo Distrital y decide acerca de las licencias de
construcción. Advierte que la acción de nulidad enderezada contra el citado
Decreto no era idónea para poner término a la amenaza de violación de los
derechos, como quiera que antes de la respectiva sentencia se habría concluido
la construcción del edificio destinado a comercio y a oficinas. Admite que
habita en la carrera 20a esquina con la calle 104a, pero precisa que frecuenta
como lugar de trabajo el apartamento 101 de un edificio ubicado en la diagonal
109 No. 26-70 y que, en todo caso, como vecino de la ciudad capital está
interesado en que los barrios residenciales "sean respetados por los
comerciantes y no se vuelva todo Bogotá un mercado persa". Acompaña un
documento suscrito por 26 vecinos de la diagonal o calle 109, en el tramo
comprendido entre la avenida 19 y la avenida paseo de los libertadores
(paralela a la autopista norte), en el que bajo la gravedad del juramento
manifiestan que "en el primer semestre de 1992 no hemos recibido citación
alguna a audiencias que se suponen debieran haberse convocado previamente a la
expedición del Decreto 340 de 1992, que declaró eje de tratamiento nuestra
calle 109 en el tramo de la referencia". Finalmente, niega que la tutela
se encamine contra un acto general, impersonal y abstracto, pues se limita a
que el Director del Departamento Administrativo de Planeación Distrital
resuelva la petición presentada por los residentes de la diagonal desde el mes
de septiembre de 1992 y que "hasta tanto no lo haga, se abstenga de
conceder licencias de construcción sobre esa vía, en el tramo avenida 19 - paso
de los libertadores, para usos incompatibles con la vocación de residencial
especial que tiene el sector y la calle misma".
7. La Sala Plena del
H. Consejo de Estado, mediante sentencia de abril 21 de 1993, rechazó la acción
de tutela. El Honorable Consejo de Estado, en su sentencia, acoge un argumento
esgrimido por uno de los impugnantes de la providencia del Tribunal y revoca la
sentencia dictada en primer grado, luego de encontrar que el actor no es
titular del derecho presuntamente quebrantado ni califica como agente oficioso
o representante de los vecinos del eje vial cuyo tratamiento urbanístico
constituye la materia de la discusión. En efecto, se acota en la sentencia, el
demandante reside en la Carrera 20 A No. 104-97, por fuera del sector de San
Patricio, así confiese frecuentar un inmueble ubicado allí, lo que no lo hace
titular de los derechos que se dicen vulnerados; tampoco obra en el expediente,
se advierte, poder alguno que lo habilite como representante de los vecinos ni
estos plantearon la coadyuvancia que se refiere en la demanda y, finalmente, en
ésta no se menciona que los interesados no se hallan en condiciones de promover
su propia defensa.
8. Remitido el
expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión,  mediante auto
de junio 18 de 1993, correspondió a esta Sala su conocimiento.
FUNDAMENTOS JURIDICOS
Legitimidad e
interés para actuar
1. Según el artículo
10 del Decreto 2591 de 1991, "la acción de tutela podrá ser ejercida, en
todo momento y lugar, por cualquier persona vulnerada o amenazada en uno de sus
derechos fundamentales, quien actuará por sí misma o a través de representante
...". La tesis sostenida en las impugnaciones a la sentencia del Tribunal,
prohijada por el H. Consejo de Estado, debe analizarse, como cuestión previa, a
la luz del precepto transcrito.
2. Para presentar
peticiones a las autoridades por motivos de interés general o particular y
obtener pronta respuesta - facultad que constituye el núcleo esencial del
derecho de petición consagrado en el artículo 23 de la CP - sólo se requiere
ser persona. La solicitud elevada, repetidas veces, a las autoridades en
el sentido de que se modificara el Decreto 340 de 1992, únicamente exigía la
anotada calidad y no la de ser vecino. Es evidente que la vulneración del
derecho de petición sólo puede predicarse de las personas que han formulado una
concreta solicitud a las autoridades. Así se acepte, en gracia de discusión,
que el actor como vecino tenía interés en la respuesta eventual que las
autoridades pudieran darle a las solicitudes cursadas a los funcionarios de la
administración distrital, el sujeto que puede verse expuesto a la vulneración
del derecho de petición no podría ser nunca él sino las personas que hicieron
uso de la prerrogativa de pedir y ellas son las que suscribieron las diversas
comunicaciones. No encontrándose el demandante entre estas últimas personas, la
posible vulneración del derecho de petición permanece ajena a su órbita
jurídica y no puede ser asumida como propia. En principio, la violación de un
derecho fundamental suscita una facultad de restablecimiento o reparación que
hace parte del derecho mismo que, de desplazarse libremente - así sea por
conmiseración o en virtud de un sano sentimiento de solidaridad - a otra
persona distinta de su titular, sufriría similar menoscabo. Por esta vía, no
cabe duda, se colectivizarían indebidamente todos los derechos.
3. El actor no posee
sobre los dos costados del eje de tratamiento propiedad alguna. Los vecinos de
la indicada vía, en su calidad de propietarios de inmuebles, en las
comunicaciones que han cursado a las autoridades, atribuyen al régimen
urbanístico, cuyo cambio requieren, el efecto de desvalorizar sus activos. La
norma no modifica la característica de zona residencial exclusiva del resto del
sector y sólo cobija al entorno inmediato del mencionado eje. Los dueños de
inmuebles excluidos de la preceptiva sobre pluralidad de usos, bien pueden
apoyar la causa de quienes se consideran perjudicados por ella; sin embargo, la
coincidencia de pretensiones reivindicativas, no se extiende hasta el punto de
considerar como propio el derecho de propiedad de un tercero.
De otra parte, ha
sostenido esta Corte que el derecho de propiedad no es absoluto, tiene una
función social y su condición fundamental sólo puede determinarse a la luz de
las circunstancias concretas del caso. Justamente, la legislación urbana
constituye una fuente legítima de relativización del contenido del derecho de
propiedad sobre los inmuebles. La correcta ordenación y el desarrollo
equilibrado de las ciudades, particularmente en lo que respecta a los usos del
suelo, incesantemente introduce exigencias de orden social que gravitan sobre
las titularidades privadas, lo que no puede considerarse excepcional y externo
al derecho de propiedad sino por el contrario connatural a éste e incorporado a
su núcleo esencial.
4. El artículo 10
del Decreto 2591 de 1991 dispone que la acción de tutela podrá ser ejercida por
cualquier persona vulnerada o amenazada en uno de sus derechos fundamentales.
La norma exige que el solicitante de la tutela tenga legitimación en la causa,
esto es, que de conformidad con la Constitución Política sea el sujeto activo
del derecho fundamental pretendidamente violado y sobre el cual ha de
pronunciarse el Juez. No obstante, tanto la titularidad como la vulneración y
el derecho mismo, pueden no acreditarse o ser desestimados en la sentencia,
pese a la legitimación. En el presente caso, se echa de menos en el demandante
ambas: la legitimación en la causa - como portador de un interés propio - así
como la titularidad de los derechos invocados.
Descartada la
gestión judicial de un interés propio, procede la Sala a determinar si el
solicitante puede conservar su capacidad procesal como gestor judicial de un
interés ajeno.
5. Señala el
artículo 10 del Decreto 2591 de 1991 que la acción de tutela puede entablarse a
través de representante y agrega que los poderes se presumirán auténticos.
Igualmente, expresa la norma que se pueden agenciar derechos ajenos cuando el
titular de los mismos no esté en condiciones de promover su propia defensa, en
cuyo caso deberá manifestarse así en la solicitud.
No se acompanó a la
petición de tutela el poder para iniciar el proceso. Eliminada la posibilidad
de existencia de un mandato judicial, resta analizar si se reúnen los elementos
de la agencia oficiosa, pese a la ausencia de manifestación expresa del actor
en el sentido de obrar en ese carácter y de la declaración relativa a la
situación de indefensión de los titulares de los derechos vulnerados.
No corresponde a la
esencia de la agencia oficiosa y tampoco se aviene a su naturaleza, exigir la
configuración de una relación formal entre el agente y los titulares de los
derechos que no están en condiciones de promover su propia defensa. Por el
contrario, se trata de una relación de hecho que puede reclamar efectos
jurídicos válidos y desplegar eficacia representativa si se cumplen los
requisitos previstos en la ley.
No cabe duda que el
actor ha desarrollado una actividad jurídica en interés de otros sin contar
para el efecto con un poder que le confiriese el encargo. Se ha verificado, por
este aspecto, una gestión judicial de intereses ajenos. La intención del
demandante, se colige de su memorial, no es diferente a la de procurar que en
cabeza de las personas cuya vocería asume se produzca una decisión judicial de
amparo de sus derechos. Si bien no se hace una manifestación expresa de la
situación de indefensión de las personas que auxilia, se enuncian y acreditan
circunstancias que sustancialmente (CP art. 228) podrían configurarla. Ellas
básicamente estarían constituidas por la ineficacia y los magros resultados obtenidos
por los vecinos que repetidamente han elevado solicitudes de protección a las
autoridades - entre ellas a la Alcaldía Mayor y a la Personería - sin obtener
en la mayoría de las veces respuesta efectiva a sus inquietudes, a la que se
adiciona la situación de inminente peligro representada por la eventual
concesión de la licencia de construcción de oficinas y locales comerciales que
es la máxima amenaza que se cierne sobre la comunidad.
Si se repara que el
contenido de la solicitud de tutela es en gran medida semejante al de las
múltiples e infructuosas peticiones dirigidas por los vecinos a las
autoridades, sería osado presumir que la actuación procesal llevada a cabo por
el actor pueda ser objeto de reproche o censura por parte de aquéllos. Es claro
que no se advierte en el comportamiento del demandante trazas de abusiva
intromisión en la esfera de intereses ajenos. No encuentra la Sala razones ni
pruebas suficientes para dejar de suponer que la actuación cuestionada por los
impugnantes, sea vista por los vecinos como conveniente y socialmente
meritoria. Nótese que en un plano objetivo, desde esta perspectiva, la gestión
judicial fue útilmente iniciada (utiliter coeptum), pues la situación de
peligro se estimaba próxima - otorgamiento de la licencia de construcción de
oficinas y locales comerciales - y la instauración de una acción de tutela fue
utilizada como mecanismo efectivo para asegurar la protección de los derechos
amenazados.
6. Sin embargo no es
suficiente que se pruebe ante el juez de tutela la situación de vulneración de
un derecho fundamental que afecta a un tercero, para que automáticamente deba
reconocerse legitimidad procesal a quien solicita el amparo. La disciplina
normativa de la acción de tutela se inspira en un amplio designio cautelar y
elimina, en este campo, exigencias estrictas que ordinariamente se establecen
para la agencia oficiosa procesal, tales como la caución y la ratificación
posterior de los interesados principales. El régimen legal aplicable a la
acción de tutela reduce al mínimo los requisitos de esta modalidad de
intervención judicial, pues, se fundamenta en la trascendencia social que
reviste cualquier violación de los derechos fundamentales, cuyo respeto es
condición esencial de la convivencia pacífica. En este orden de ideas, se le
debe dar curso favorable a la agencia oficiosa si el titular de los derechos
ajenos no está en condiciones de promover su propia defensa y si esta
circunstancia se manifiesta en la solicitud (D. 2591 de 1991, art. 10). No
obstante, si los enunciados elementos mínimos no se acreditan, no será posible
acceder a la solicitud de tutela.
7. Pese a que el
demandante no ha hecho señalamiento expreso de que obra como agente oficioso ni
ha manifestado la situación de indefensión en que se encuentran las personas
presuntamente afectadas, la Sala ha querido privilegiar el derecho sustancial y
hacerse cargo de la precaria y deficiente explicación de los hechos, y como
hipótesis de trabajo se asume la existencia de un supuesto de indefensión de
los derechos de los que son titulares los vecinos. Empero, la mera indefensión
- en este caso como simple hipótesis arduamente articulada a partir de los
materiales dispersos que suministra la demanda -, por sí sola, no legitima
procesalmente a la agencia oficiosa. Se requiere que los titulares de derechos
ajenos no estén en condiciones de promover su propia defensa, extremo sobre el
que pasa en silencio el demandante. En ciertos eventos, de la demanda y de los
hechos en ella referidos, aún en ausencia de una expresa manifestación en la
solicitud, puede inferirse con seguridad no sólo una aparente situación de
indefensión sino también una objetiva incapacidad de los titulares de los
derechos vulnerados para promover su propia defensa, lo que excusa al Juez para
suplir la omisión de esa referencia literal en la demanda con la prueba misma
de las circunstancias que justifican sobradamente la intervención del agente
oficioso.
Como lo ha advertido
el H. Consejo de Estado, el demandante omitió expresar en la solicitud las
circunstancias que impedían a los titulares de los derechos promover su propia
defensa. Adicionalmente, de la demanda se infiere que dichos titulares, dada la
ubicación de sus viviendas en un sector en el que sus moradores usualmente
perciben altos ingresos y en el que se congregan profesionales, si habrían
podido promover su propia defensa, ya sea directamente o a través de apoderado,
lo que no hicieron. La ley presume que el mejor vocero del derecho o del
interés vulnerado es quien lo sufre y es él quien en primer término debe buscar
la protección judicial, salvo que a la situación de vulneración o indefensión
se añada la imposibilidad circunstancial de promover su propia defensa, momento
en el que la solidaridad social está llamada a abogar por su causa que, en
últimas, tratándose de las violaciones a los derechos fundamentales, es la de
todos los miembros de la comunidad.
DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Sala Tercera de Revisión de la Corte Constitucional,
R E S U E L V E
PRIMERO.-
CONFIRMAR la sentencia de
abril 21 de 1993, proferida por la Sala Plena del H. Consejo de Estado.
SEGUNDO.- LIBRESE
comunicación al Tribunal
Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, con miras a que se surta la
notificación de esta providencia, según lo establecido en el artículo 36 del
Decreto 2591 de 1991.
Cópiese,
comuníquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado Ponente
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
HERNAN ALEJANDRO OLANO GARCIA
Secretario General (E)
(Sentencia aprobada
por la Sala Tercera de Revisión, en la ciudad de Santafé de Bogotá, D.C., a los
seis (6) días del mes de octubre de mil novecientos noventa y tres (1993) ).