T-981-11
Sentencia T-981/11
ACCION DE TUTELA-Procedencia en casos en los que la protección es requerida por personas
que han alcanzado o superado la expectativa o promedio de vida de la población
colombiana
REGLAS JURISPRUDENCIALES EN MATERIA DE SUBSIDIARIEDAD
DE LA ACCION DE TUTELA
PERSONA DE LA TERCERA EDAD QUE ALCANZA PROMEDIO DE
VIDA-Presunción de ineficacia de los
medios ordinarios de defensa judicial
Las
personas de la tercera edad siempre han sido considerados por la Corte
Constitucional como sujetos de especial protección constitucional y, por lo
tanto, el análisis de procedibilidad de la acción de tutela cuando el
peticionario pertenece a la tercera edad debe efectuarse de modo amplio, como
se explicó en párrafos precedentes. La expresión tercera edad, sin embargo,
presenta un alto grado de vaguedad por lo que este Tribunal ha acogido, en
sentencias recientes, el criterio sentado en la ley 1276/09, de acuerdo con la
cual la tercera edad se inicia a los 60 años. El nivel de flexibilidad del
análisis de procedibilidad frente a las personas que alcanzan o superan esa
edad es algo que sólo puede determinarse en el marco de cada caso concreto, y
en atención a los distintos problemas jurídicos que se pretendan discutir
mediante la acción de tutela. Así, en materia de salud, parece razonable
considerar como una carga excesiva que las personas de la tercera edad acudan a
un medio distinto al de la tutela, mientras que en escenarios de discusión
fáctica y normativa como el derecho pensional, por lo general los asuntos
deberán resolverse en el escenario de los procesos ordinarios, de no existir
otros elementos que aconsejen la intervención urgente del juez de tutela. La
situación, sin embargo, se torna diferente cuando la persona que presenta la
acción de tutela ha alcanzado el promedio de vida de la población colombiana.
En ese escenario, los datos estadísticos indican que los medios de defensa
judicial ordinarios pierden eficacia pues podrían transcurrir de forma paralela
a la etapa final del ciclo vital del peticionario y, eventualmente, terminar
demasiado tarde para el amparo de los derechos fundamentales bajo amenaza o
violación.
PRINCIPIO DE INMEDIATEZ-Plazo razonable para presentar tutela debe
determinarse con base en las circunstancias del caso concreto
PRINCIPIO DE INMEDIATEZ-Excepciones respecto a las personas de la tercera edad
El
principio de inmediatez ordena que la acción de tutela sea interpuesta en un
término razonable. Ese término no constituye un plazo específico o perentorio
pues la caducidad de la acción de tutela fue declarada inconstitucional por
esta Corporación, considerando que la protección de los derechos fundamentales
no puede hallarse supeditada a un límite temporal estricto. Lo que ordena el
principio de inmediatez es establecer una adecuada ponderación entre el respeto
por la estabilidad jurídica, los intereses de terceros y los derechos
fundamentales presuntamente afectados. Por ello, en el análisis de inmediatez
cobran especial relevancia las condiciones personales del actor y el tipo de
asunto que se controvierte. Por esa razón, la jurisprudencia constitucional ha
establecido algunos supuestos en los cuales el análisis de inmediatez debe ser
más amplio e incluso, algunos eventos en los que excepcionalmente puede
inaplicarse.
DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO-Fundamental
El
debido proceso administrativo es, a la vez, un derecho fundamental; una
garantía para todos los demás derechos fundamentales, y un elemento cardinal
del Estado constitucional de derecho. Comprende el principio de legalidad, los
principios de razonabilidad y proporcionalidad, e incorpora la obligación de
las autoridades públicas del ámbito administrativo, de ceñirse a los principios
que informan la función pública. En cada escenario específico, el debido
proceso comprende las formas propias de cada juicio y/o de cada trámite; el
derecho a ser oído, a presentar y controvertir pruebas, y el derecho de
defensa, así como las garantías específicamente diseñadas por el legislador
para cada trámite o procedimiento.
DERECHOS ADQUIRIDOS EN CARRERA DOCENTE-Jurisprudencia del Consejo de Estado sobre la
interpretación del artículo 52 del Decreto 2277 de 1977 reinscripción en el
escalafón
El
Consejo de Estado, en calidad de órgano de cierre e intérprete auténtico de las
normas de derecho administrativo, se ha ocupado de determinar cuál es el
alcance de la disposición jurídica y, al hacerlo, ha llegado a conclusiones que
serán recordadas por la Sala, no sólo por el carácter autorizado de la
interpretación propuesta por el Consejo de Estado, sino (también) porque se
trata de una interpretación conforme con la Constitución Política, en tanto
extiende al máximo la vigencia de los derechos de carrera docente.
DERECHOS ADQUIRIDOS EN CARRERA DOCENTE-Jurisprudencia del Consejo de Estado determina que las
sanciones disciplinarias no afectan los derechos de carrera
DERECHOS ADQUIRIDOS EN CARRERA DOCENTE-Caso en que el peticionario fue reinscrito en grado
uno (1) del Escalafón Nacional Docente y no en el grado diez  (10) que
ostentaba
ASCENSO EN EL ESCALAFON DOCENTE-Orden de estudiar solicitud de ascenso teniendo en
cuenta experiencia laboral o tiempo de servicios, ascensos concedidos y
estudios realizados del accionante
Referencia: expediente T-3031547
Acción de tutela de Alberto Niño Forero contra la
Secretaría de Educación de Bogotá.
Magistrado
Ponente:
LUIS
ERNESTO VARGAS SILVA
Bogotá,
D.C., el diecinueve (19) de diciembre de dos mil once (2011)
La
Sala Novena de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los
magistrados  María Victoria Calle Correa,  Mauricio González Cuervo y Luís
Ernesto Vargas Silva, en ejercicio de sus competencias constitucionales y
legales, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
Dentro
del trámite de revisión del fallo proferido sobre el asunto de la referencia
por el Juzgado cincuenta y tres (53) civil municipal de Bogotá, el dos (2) de
diciembre de dos mil diez (2010).
I. ANTECEDENTES
De los hechos y la demanda
Alberto Niño Forero interpuso acción de tutela
solicitando la protección constitucional de su derecho fundamental al debido
proceso y a los derechos adquiridos en la carrera docente, los cuales considera
desconocidos por la Secretaría de Educación de Bogotá (en adelante, SED). A
continuación se sintetizan los fundamentos fácticos y jurídicos de la demanda:
1.
El señor Alberto Niño Forero afirma que laboró como docente “por horas” de la
División Básica Secundaria (no informa de qué ente territorial), donde fue nombrado
mediante la Res. 354/72. Agrega que el 15 de mayo de 1974 fue nombrado docente
de tiempo completo de enseñanza secundaria en el Colegio Camilo Torres (Res.
3237/74), y que en 1975 (Res. 661/75) fue ascendido al cargo de profesor de
tiempo completo.
2.
El 29 de abril de 1976 (Res. 2258 del Ministerio de Educación Nacional) el
departamento de Cundinamarca declaró insubsistente el nombramiento del actor
como profesor del “Cooperativo del Magisterio”. El Consejo de Estado, mediante
sentencia de 11 de febrero de 1980 declaró la nulidad de la resolución
2258/1976 y ordenó al Ministerio de Educación (en adelante MEN), reintegrarlo
al cargo sin solución de continuidad.
3.
Mediante resolución 4838/1983, la Junta de Escalafón de Cundinamarca ascendió
al accionante al grado diez del escalafón, tomando en cuenta su experiencia y
estudios acreditados, y el 30 de noviembre de 1984 (Res. 17780/84 - MEN) el
actor fue reintegrado a su cargo de profesor de tiempo completo del Colegio
Nacional Restrepo Millán de Bogotá.
4. A través de la resolución
0120 de 1986 (proferida el 30 de agosto de 1986), la Procuraduría General de la
Nación sancionó al accionante por desempeñar dos cargos de docente de tiempo
completo y de forma simultánea; uno, con el Distrito de Bogotá, y el otro, con
Departamento de Cundinamarca[1], La resolución fue
modificada a través de la resolución 078 de 1987, en lo atinente a la sanción
impuesta[2].
5.
El Ministerio de Educación Nacional, mediante resolución 3490/88 sancionó al
educador Alberto Niño Forero con exclusión del Escalafón y destitución del
cargo. El actor interpuso recursos de reposición y apelación contra esa
decisión, los cuales fueron decididos mediante las resoluciones 0671/89 de la Junta
seccional del escalafón ante Cundinamarca, y 124/89, del MEN, respectivamente.
6.
El 22 de octubre de 2009 el actor solicitó, mediante derecho de petición dirigido
a la SED, el ascenso en el escalafón docente, tomando en cuenta todo el tiempo
laborado y diversos títulos o certificados de estudio que aportó al trámite. Su
solicitud fue resuelta a través de la resolución 12538 de 17 de diciembre de
2009, considerando procedente el ascenso del peticionario del grado 1 al grado
3 del escalafón docente.
6.
El actor interpuso recurso de reposición contra esa decisión, reiterando su
solicitud de tomar en cuenta sus estudios y el hecho de que desde 1983 se
encontraba en el grado 10 del escalafón (Res. 4838/83 – MEN – Junta Seccional
de Escalafón Departamento de Cundinamarca). El MEN denegó su solicitud y
confirmó la resolución 12538/09, mediante resolución 3753 de 23 de marzo de
2010.
De
acuerdo con los fundamentos de esa decisión “(…) es de tener en cuenta que
los actos administrativos proferidos con anterioridad al 17 de marzo de 1995,
fecha a partir de la cual [el señor Alberto Niño Forero] fue inscrito en
el Escalafón Nacional Docente, carecen de validez, y por ende, no son
susceptibles de tener[se] en cuenta dentro de este nuevo escenario de
escalafón docente”.
7.
En concepto del actor, los hechos referidos constituyen una violación a su
derecho fundamental al debido proceso pues, por un error de la SED, después de
encontrarse en el grado 10 del escalafón y haber sido reintegrado por el
Consejo de Estado sin solución de continuidad a su cargo en el año 1981, la
Secretaría decidió reinscribirlo en el grado uno del escalafón, desconociendo
sus derechos adquiridos y los 30 años de servicios prestados por el peticionario.
Estima, además, que la SED violó su derecho a la igualdad, pues personas con el
mismo tiempo de servicio, edad y estudios, se encuentran en un grado del
escalafón más “beneficioso”, con las consecuencias salariales y
prestacionales que ello supone.
8. Intervención de la
autoridad accionada
La
Secretaría de Educación de Bogotá intervino en el trámite de la acción de
tutela solicitando denegar el amparo, con base en los siguientes argumentos:
8.1.
“El docente argumentó que [para efectos del ascenso en el escalafón]
se le debe tener en cuenta la sentencia del Consejo de Estado del 11 de febrero
de 1980, [Sin embargo,] el docente fue  excluido del Escalafón Nacional
Docente [con posterioridad al fallo del Consejo de Estado], el día 13 de
septiembre de 1988 mediante la resolución No. 3490, expedida por la Junta
Seccional de Escalafón de Cundinamarca, quedando sin grado en el Escalafón
Nacional Docente. || En relación con la reinscripción en el Escalafón Nacional
Docente” esta debe realizarse en el grado uno, a solicitud del interesado
tres años después de la exclusión, y siempre que se compruebe que
desaparecieron las causas que motivaron la exclusión.
8.2.
En tal sentido, el docente fue reinscrito en el escalafón mediante resolución
0023 de 1995 de la Junta seccional del escalafón de Cundinamarca y ubicado en
el grado uno, como lo exigía la normatividad vigente. “[P]or tal razón, los
actos administrativos de ascenso proferidos con anterioridad al 17 de marzo de
1995, fecha a partir de la cual fue reinscrito en el grado uno (1) por la Junta
en el Escalafón Nacional Docente, carecen de validez, y por ende, no eran
susceptibles de [ser tenidos] en cuenta en la solicitud de ascenso del
grado diez (10) al grado once (11), radicada por el docente, toda vez que como
quedó claro, el docente se encontraba escalafonado en el grado uno (1) de
acuerdo con la reinscripción y no en el grado diez (10) como él lo afirma”.
8.3.
Agregó que la Secretaría de Educación ha respetado el debido proceso del actor
en todas sus actuaciones y que las resoluciones por las cuales se decidió
ascenderlo de grado 1 al grado 3 (resoluciones 12538/09 y 3753 de 2010)
constituyen actos administrativos en firme que no pueden ser impugnadas
mediante la tutela.
9. Del fallo de
instancia
9.1.
El Juzgado cincuenta y tres (53) civil municipal de Bogotá, en sentencia de
primera instancia, proferida el dos (2) de diciembre de dos mil diez (2010),
decidió denegar la solicitud de protección constitucional considerando que no
se presentó, en el caso objeto de estudio, una vía de hecho administrativa pues
frente a la petición del accionante de ser ascendido al grado once del
escalafón docente existe una respuesta de la entidad accionada, en la que se
negó la viabilidad de su solicitud y una resolución que confirma esa decisión,
proferida al responder el recurso de reposición interpuesto por el señor Niño
Forero.
9.2.
Esas decisiones constituyen actos administrativos en firme y gozan de una presunción
de legalidad que sólo puede ser desvirtuada por medios ordinarios de defensa
judicial como la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. Tampoco
encontró el a quo prueba sobre la eventual existencia de un perjuicio
irremediable sobre los derechos fundamentales del accionante pues “frente al
DEBIDO PROCESO la entidad accionada dio respuesta a la solicitud de reposición,
negándola y en ella se le indicaron la razones (sic) de dicha negación sin que
se haya acreditado que en dicho trámite no se observó el debido proceso [ni
existe prueba de que se haya] conculcado el derecho de defensa y
contradicción del accionante”.
10.
Pruebas ordenadas por la Sala Novena de Revisión
Por
considerarlo relevante para la solución del problema jurídico planteado en este
trámite, la Sala solicitó la remisión de informes por parte de la Secretaría de
Educación de Bogota, y por parte del peticionario[3].
A continuación se sintetiza el resultado de esa actividad probatoria.
1.
La Secretaría de Educación remitió a la Corte diversos documentos relacionados
con la situación pensional del actor.
Además de reiterar los argumentos de la demanda, según
los cuales “mediante Resolución No. 0023 del 17 de marzo de 1995, expedida
por la Junta Seccional de Escalafón Docente de Cundinamarca, el docente fue
reinscrito en el Escalafón Nacional Docente, quedando ubicado en el grado uno
(1), por tal razón, los actos administrativos de ascenso proferidos con
anterioridad al 17 de marzo de 1995 (…) carecen de validez, y por ende, no son
susceptibles de tener en cuenta en la solicitud de ascenso del grado diez (10)
al grado once (11), radicada por el docente, teniendo en cuenta que el docente
se encontraba escalafonado en el grado uno (1)”, la Secretaría agregó que “…
con base en la información que a la fecha reposa en el sistema magnético de
nómina, relacionado con el señor ALBERTO NIÑO FORERO, identificado con la
cédula de ciudadanía No. 2.141.197, atentamente se certifica [que] mediante
resolución No. 2647 del 2 de agosto de 2000, retiro por renuncia a partir del 2
de agosto de 2000 Docente Nacional. || Mediante resolución No. 8446 del 14 de
noviembre de 2001, retiro por renuncia a partir del 10 de diciembre de 2001
Docente Nacionalizado”. Agregó que “durante los últimos diez años de
servicio, le informo que revisado el sistema de nómina figura que en la
vinculación número uno tiene la novedad de retiro por renuncia a partir del 10
de diciembre de 2001 de acuerdo con la resolución no. 8446 del 14 de noviembre
de 2001 y el grado en el escalafón que se le cancelo (Sic) fue en grado 10 con
una asignación básica de $871.953. En la vinculación número dos figura retiro
por renuncia a partir del 2 de agosto de 2000 de acuerdo con la resolución No.
2624 de 2 de agosto de 2000, se le cancelo (sic) en el grado del escalafón No.
10 con una asignación básica de $825.478”..
2.
Posteriormente, la entidad accionada remitió documentación proveniente del
Fondo de prestaciones sociales del magisterio de Bogotá, en la que se indica
que:
“El docente ALBERTO NIÑO FORERO, identificado con C.C.
No. 2.141.197, se encuentra gozando de dos (2) pensiones las que le fueron
reconocidas por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio
mediante las siguientes resolución.
1. DOCENTE CON VINCULACIÓN NACIONAL:
Resolución No. 3450 del 30/12/1996, por un valor de
$143.771.89 a partir del 13/03/1992, la cual fue reliquidada mediante
resolución No. 1991 del 29/04/2002, por un valor de $775.508 a partir del
10/12/2001 y ajustada la Reliquidación de la Pensión Vitalicia de Jubilación
mediante Resolución No. 6098 de 29/10/2002, por un valor de $809.669, a partir
del 10/12/2001.
2. DOCENTE DE VINCULACIÓN:
Resolución No. 2229 del 12/12/1994 por un valor de
$184.745.48 a partir del 02/02/1994, la cual fue reliquidada mediante
Resolución No. 825 del 18/02/2002 por un valor de $621.330, a partir del
02/08/2002”
3.
Por su parte, el señor Alberto Niño Forero remitió un oficio a la Corporación
en el que indicó que:
“1. Estoy pensionado con el Distrito (…).
2. Pensión Distrital – Décima Categoría $1.374.000
menos servicio médico $164.926.oo.
3. Adjunto nuevamente el fallo del Consejo de Estado
No. 3141 del año 80 en el cual dice en uno de sus apartes que deben tener en
cuenta los ascensos en el escalafón y si es posible a un puesto superior.
4. Ese fallo dijeron que se había quemado en el Consejo
de Estado en el año 85, adjunto copia de la respuesta del Consejo de Estado.
5. Lo logré encontrar por medio de un alumno que hoy
es abogado en el Tribunal Administrativo de Cundinamarca con todas las firmas
de los magistrados en el año 2010.
6. Mi escalafón según
la tabla que adjunto por derechos adquiridos me correspondería de la Décima
Categoría a la Categoría Doce, adjunto tabla de escalafón (Derechos
adquiridos).
7. En cuanto si me alcanza la pensión para poder
vivir, le puedo comunicar que mis gastos son aproximadamente mensuales de $
600.000, para manutención de la familia, sin tener en cuenta el estudio de los
hijos y demás gastos, por eso solicito el reajuste de mi pensión debido a que
en los años de suspensión estudié diez semestres de Ingeniería Civil en la
Universidad Santo Tomás, además hice un curso de capacitación en biología de
140 horas y luego entré a la Universidad de la Sabana a obtener el título de
profesionalización en Licenciatura en Administración y Supervisión Educativa,
adjunto certificados de todos estos estudios, con el fin de que se dé
cumplimiento al fallo”.
II.
FUNDAMENTOS DE LA DECISIÓN
Competencia
Esta Corte es competente para conocer
del fallo materia de revisión, de conformidad con lo determinado en los
artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política, en los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991 y, en cumplimiento del auto de quince (15) de abril de dos mil once
(2011), expedido por la Sala de Selección Número Cuatro de esta Corporación,
que escogió este asunto para revisión.
Problema jurídic
De
acuerdo con los hechos y fundamentos jurídicos de la demanda, el problema
jurídico del caso consiste en determinar si la decisión de la SED, en el
sentido de negar el ascenso al grado 11 del escalafón docente al peticionario,
adoptada mediante las resoluciones 12538/09 y 3753/10, desconoció su derecho al
debido proceso y sus derechos adquiridos en el régimen de carrera docente, al
no tomar en cuenta el tiempo de servicios, y los ascensos que había sido
reconocidos al peticionario antes de su reingreso al escalafón docente en 1995.[4]
Para
resolver el problema jurídico, la Sala (i) reiterará las subreglas sobre
procedibilidad del amparo, haciendo énfasis en los principios de subsidiariedad
e inmediatez; y (ii) se referirá a la jurisprudencia del Consejo de Estado
sobre la interpretación de las normas que regulaban el reingreso al escalafón
docente en la normatividad vigente al momento de los hechos referidos por el
actor (artículo 52 del decreto 2277 de 1977). En ese marco, resolverá el caso
concreto.
1.
Los presupuestos de procedencia de la acción de tutela. Eventos en los que la
protección es requerida por personas que han alcanzado o superado  la
expectativa o promedio de vida de la población colombiana
1.1.
Principio de subsidiariedad.
De
acuerdo con jurisprudencia constante y uniforme de la Corte Constitucional[5],
la acción de tutela sólo procede cuando no existe otro medio de defensa
judicial de los derechos presuntamente amenazados o vulnerados; cuando
existiendo esos medios no resultan idóneos o eficaces para la protección de los
derechos constitucionales, en el marco del caso concreto; o cuando, pese a la
existencia de medios de defensa adecuados y efectivos, se precisa la
intervención del juez de tutela para evitar que se produzca un perjuicio
irremediable en un interés iusfundamental.
La
primera regla parte de la premisa según la cual los medios de defensa previstos
por el legislador son vías idóneas, en términos generales, para la protección
de todos los derechos, incluidos los de rango constitucional; asume el respeto
por esos medios como una exigencia del principio democrático, el cual concede al
Congreso de la República la facultad más amplia de configuración del derecho; y
asume un compromiso con el debido proceso, en la faceta del juez natural,
considerando que en los trámites ordinarios es donde se efectúa el más amplio
debate fáctico/probatorio y normativo. Por ese conjunto de consideraciones, la
existencia de vías ordinarias de defensa para los derechos fundamentales hace,
en principio, improcedente la acción de tutela.
La
obligación de evaluar la efectividad e idoneidad de los medios de defensa
judicial es una concreción del principio de igualdad material y de supremacía
constitucional. Lo primero, porque asume la posibilidad de que existan
situaciones en las que la persona que enfrenta una amenaza o violación de sus
derechos fundamentales haga parte de un grupo poblacional vulnerable, enfrente
una condición de debilidad manifiesta o, por cualquier otro motivo, se encuentre
en una situación en la que acudir a los procesos ordinarios resulta una carga
desproporcionada. Lo segundo, porque faculta al juez de tutela para realizar un
escrutinio sobre la potencialidad de los medios de defensa judicial para
proteger un derecho de carácter fundamental, en condiciones concretas, y no en
el plano general y abstracto de la ley y el reglamento. En casos de ineficacia
o ausencia de idoneidad de los medios ordinarios de defensa, la tutela procede
como mecanismo definitivo de protección de los derechos constitucionales.
Finalmente,
la tercera posibilidad, toma en cuenta aquellos eventos en los cuales existen
medios de defensa adecuados y resulta constitucionalmente válido que el asunto
sea decidido por el juez natural del proceso y se juzgan como eficaces e
idóneos esos medios de defensa, pero, a pesar de todo ello, el juez constata
que, de no adoptarse una medida concreta en la oportunidad precisa, se podría
producir una lesión irremediable en un derecho fundamental.
En
tal hipótesis el amparo procede de forma transitoria, lo que significa que el
actor debe interponer las acciones ordinarias en el término de cuatro meses
contados desde la notificación de la decisión de tutela. Las órdenes proferidas
en el caso del amparo transitorio se extienden hasta que se pronuncie el juez
ordinario, siempre que el actor cumpla con la carga de ejercer las acciones
pertinentes. En caso contrario, se extinguen a los cuatro meses de proferido el
fallo de tutela. La Corte ha explicado que el perjuicio irremediable es aquel
de carácter grave e inminente que requiere, para ser conjurado, de medidas
impostergables y urgentes[6].
En
adición a lo expuesto, en jurisprudencia actualmente uniforme, ha explicado esta
Corporación que la evaluación sobre la potencial existencia de un perjuicio
irremediable debe realizarse bajo parámetros más amplios cuando se trate de la
petición de un sujeto vulnerable o perteneciente a los grupos de especial
protección constitucional.[7]  Esa consideración es
una manifestación del principio de igualdad material, razón por la cual no sólo
se aplica para evaluar la presencia eventual de un perjuicio irremediable, sino
también al momento de interpretar y aplicar todas las reglas legales y
jurisprudenciales que determinan la procedencia formal de la tutela. (in
extenso, esa valoración diferencial comprende (i) el análisis de idoneidad
y efectividad de los medios ordinarios de defensa; (ii) el perjuicio
irremediable; y (iii) el requisito de  inmediatez).
Con
todo, es importante precisar que esa subregla se relaciona con la labor
de interpretación y aplicación de los hechos y del derecho por parte del juez;
en consecuencia, no implica la procedencia automática de la tutela frente a
todos los grupos vulnerables y frente a cualquier asunto, sino la obligación del
operador judicial de tomar en cuenta todos los factores de vulnerabilidad que
pueden hacer flexible la viabilidad formal de la tutela.
1.2.
Presunción de ineficacia de los medios ordinarios de defensa judicial frente a
personas que alcanzan o superan la expectativa de vida de la población
colombiana al nacer (en adelante, por economía, se utilizará la expresión
“promedio de vida” en lugar de la alocución técnica recién mencionada).
En
el marco de las reglas (y/o subreglas) recién expuestas (que, en su
conjunto, conforman el principio de subsidiariedad), las personas de la tercera
edad siempre han sido considerados por la Corte Constitucional como sujetos de
especial protección constitucional y, por lo tanto, el análisis de
procedibilidad de la acción de tutela cuando el peticionario pertenece a la
tercera edad debe efectuarse de modo amplio, como se explicó en párrafos
precedentes. La expresión tercera edad, sin embargo, presenta un alto
grado de vaguedad por lo que este Tribunal ha acogido, en sentencias recientes,
el criterio sentado en la ley 1276/09, de acuerdo con la cual la tercera edad
se inicia a los 60 años[8].
El
nivel de flexibilidad del análisis de procedibilidad frente a las personas que
alcanzan o superan esa edad es algo que sólo puede determinarse en el marco de
cada caso concreto, y en atención a los distintos problemas jurídicos que se
pretendan discutir mediante la acción de tutela. Así, en materia de salud,
parece razonable considerar como una carga excesiva que las personas de la
tercera edad acudan a un medio distinto al de la tutela, mientras que en
escenarios de discusión fáctica y normativa como el derecho pensional, por lo
general los asuntos deberán resolverse en el escenario de los procesos
ordinarios, de no existir otros elementos que aconsejen la intervención urgente
del juez de tutela.
La
situación, sin embargo, se torna diferente cuando la persona que presenta la acción de
tutela ha alcanzado el promedio de vida de la población colombiana. En ese
escenario, los datos estadísticos indican que los medios de defensa judicial
ordinarios pierden eficacia pues podrían transcurrir de forma paralela a la
etapa final del ciclo vital del peticionario y, eventualmente, terminar
demasiado tarde para el amparo de los derechos fundamentales bajo amenaza o
violación.
Por
esa razón, a juicio de esta Sala, en jurisprudencia reciente se ha consolidado
una subregla jurisprudencial que instituye la presunción constitucional de
ineficacia de los medios judiciales de defensa frente a las personas que han
alcanzado el promedio de vida de la población colombiana.  Esa presunción parte
de una base fáctica sólida, en tanto se cimenta sobre las estadísticas
recopiladas por el Dane; de reglas de la experiencia prácticamente
incontrovertibles (quien ha alcanzado el promedio de vida tiene menores
posibilidades de esperar la definición de un proceso judicial que suele tardar
varios años); y toma en cuenta que, al momento de interponer la acción, la
persona apenas inicia un trámite que, en virtud de la duración de los procesos
ordinarios se extenderá ampliamente en el tiempo, de forma que la respuesta
definitiva llegará en fecha muy posterior a aquella en la que la persona
alcanzó el promedio de vida de la población colombiana[9].
1.3.
El requisito de inmediatez.
El
principio de inmediatez ordena que la acción de tutela sea interpuesta en un
término razonable. Ese término no constituye un plazo específico o perentorio
pues la caducidad de la acción de tutela fue declarada inconstitucional por
esta Corporación, considerando que la protección de los derechos fundamentales
no puede hallarse supeditada a un límite temporal estricto. Lo que ordena el
principio de inmediatez es establecer una adecuada ponderación entre el respeto
por la estabilidad jurídica, los intereses de terceros y los derechos
fundamentales presuntamente afectados. Por ello, en el análisis de inmediatez cobran
especial relevancia las condiciones personales del actor y el tipo de asunto
que se controvierte.
Por
esa razón, la jurisprudencia constitucional ha establecido algunos supuestos en
los cuales el análisis de inmediatez debe ser más amplio e incluso, algunos
eventos en los que excepcionalmente puede inaplicarse. En ese sentido, en la
sentencia T-1028/10[10] se plantearon como
eventuales excepciones al principio de inmediatez las siguientes:
“(i) La existencia de razones válidas para la
inactividad, como podría ser, por ejemplo[11],
la ocurrencia de un suceso de fuerza mayor o caso fortuito, la incapacidad o
imposibilidad del actor para interponer la tutela en un término razonable, la
ocurrencia de un hecho completamente nuevo y sorpresivo que hubiere cambiado
drásticamente las circunstancias previas, entre otras.
(ii) Cuando a pesar del paso del tiempo es evidente
que la vulneración o amenaza de los derechos fundamentales del accionante
permanece, es decir, su situación desfavorable como consecuencia de la
afectación de sus derechos continúa y es actual. Lo que adquiere sentido si se
recuerda que la finalidad de la exigencia de la inmediatez no es imponer un
término de prescripción o caducidad a la acción de tutela sino asegurarse de
que se trate de de una amenaza o violación de derechos fundamentales que
requiera, en realidad, una protección inmediata.
(iii) Cuando la carga de la interposición de la acción
de tutela en un plazo razonable resulta desproporcionada dada la situación de
debilidad manifiesta en la que se encuentra el accionante, lo que constituye un
trato preferente autorizado por el artículo 13 de la Constitución que ordena
que ‘el Estado protegerá especialmente a aquellas personas que por su
condición económica, física o mental, se encuentren en circunstancia de
debilidad manifiesta y sancionará los abusos o maltratos que contra ellas se
cometan’”.
En
ese orden de indeas, el análisis del principio de inmediatez no puede
realizarse con base en criterios abstractos u objetivos que deriven en una
especie de caducidad del amparo. Es un estudio que depende de las condiciones
subjetivas del actor, de los demás intereses en juego en el asunto, y de la
naturaleza jurídica de la controversia.
2.
El debido proceso administrativo
Esta
Corporación se ha referido en un amplio conjunto de pronunciamientos al debido
proceso en diversos escenarios constitucionales[12].
En esta oportunidad la Sala efectuará una referencia a los lineamientos
generales del debido proceso en el ámbito administrativo reiterando brevemente
los criterios y subreglas que servirán de marco de análisis del caso concreto.
2.1.
El debido proceso es un derecho fundamental cuya titularidad radica en todas
las personas y tiene por destinatarios u obligados, tanto a las autoridades
públicas como a los particulares (estos últimos, cuando se presentan supuestos
de subordinación jurídica). En su contenido presenta una estructura compleja
pues comprende una serie de garantías diversas que, en su conjunto, pretenden
excluir todo asomo de arbitrariedad en los trámites administrativos y
judiciales. Una de las notas sobresalientes del debido proceso tal como fue
concebido por el Constituyente de 1991 es la extensión de su ámbito de
aplicación desde los procesos judiciales (especialmente los penales) a todas
las actuaciones de la administración pública[13].
2.2.
Como el debido proceso es, en sentido amplio, la principal salvaguarda de las
personas frente al ejercicio abusivo o arbitrario del poder, su trascendencia
para la protección de todos los derechos fundamentales es evidente, y su
concreción se produce por diversas vías. Así, la manifestación más básica del
debido proceso es el principio de legalidad, piedra angular del Estado de
derecho, en tanto ajusta la acción de los poderes públicos al marco de
facultades previamente establecidas y conocidas por los ciudadanos quienes,
además, gracias al carácter general y abstracto de la ley pueden aspirar a
recibir un trato igualitario por parte de las autoridades.
2.3.
En un escenario un poco más amplio, y asociado al carácter social del Estado
asumido por nuestra Constitución Política, el debido proceso debe adecuarse a
la protección de personas y grupos vulnerables, de donde surge la obligación de
las autoridades de brindar un trato especial y favorable hacia tales grupos e
individuos. Finalmente, en el estado constitucional de derecho, donde las
actuaciones estatales están vinculadas y limitadas por los derechos
fundamentales, el principio del debido proceso se traduce también en los
mandatos de razonabilidad y proporcionalidad, para evitar
restricciones injustificadas de esos derechos, núcleo del orden constitucional
y de un estado orientado a la defensa y protección de la dignidad humana. En
tal sentido, ha expresado la Corte:
“4.1.1. El debido proceso administrativo se ha
entendido como la regulación jurídica que tiene por fin limitar en forma previa
los poderes estatales así “que ninguna de las actuaciones de las autoridades
públicas dependa de su propio arbitrio, sino que se encuentren sujetas siempre
a los procedimientos señalados en la ley”[14].
Desde la perspectiva antes señalada, este derecho no es más que una derivación
del principio de legalidad con arreglo al cual “toda competencia ejercida
por las autoridades públicas debe estar previamente señalada en la ley, como
también las funciones que les corresponden y los trámites a seguir antes de
adoptar una determinada decisión” (artículos 4º y 122 C. N.)[15]. De este
modo, las autoridades sólo podrán actuar en el marco establecido por el sistema
normativo y, en tal sentido, todas las personas que se vean eventualmente
afectadas conocerán de antemano los medios con que cuentan para controvertir
las decisiones adoptadas y estarán informadas respecto del momento en que deben
presentar sus alegaciones y ante cuál autoridad.
Ha subrayado la Corte Constitucional[16] que la garantía del
debido proceso en asuntos administrativos supone que el Estado se ajuste a las
reglas previstas en el ordenamiento jurídico y ello no sólo cuando se trata de
adelantar trámites a partir de los cuales sea factible deducir
responsabilidades de orden disciplinario o los atinentes al control y vigilancia.
Esta garantía debe hacerse efectiva del mismo modo en los trámites que las
personas inician con el objeto de ejercer sus derechos ante la administración o
con el fin de cumplir con una obligación y abarca el estricto cumplimiento de
las disposiciones legales y reglamentarias. El propósito consiste, pues, en
evitar que la suerte de las personas quede al albur de una decisión arbitraria
o de una ausencia de decisión por dilación injustificada.”[17]
2.4.
En el marco de los procedimientos administrativos, ha determinado la Corte:[18]
“El debido proceso en los
asuntos administrativos implica que el Estado se sujete a las reglas definidas
en el ordenamiento jurídico, no solamente en las actuaciones que se adelanten
contra los particulares para deducir responsabilidades de carácter
disciplinario o aquellas relativas al control y vigilancia de su actividad,
sino en los trámites que ellos inician para ejercer un derecho ante la
administración o con el objeto de cumplir una obligación. || El artículo 29 de la
Constitución señala que el debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones
judiciales y administrativas, e incluye como elemento básico del mismo la observancia
“de la plenitud de las formas propias de cada juicio”, lo que en materia
administrativa significa el pleno cumplimiento de lo prescrito en la ley y en
las reglas especiales sobre el asunto en trámite.” [19]
2.5.
En el fallo citado agregó la Corte que el debido proceso incluye también la
efectividad de los principios que rigen la función pública, tales como “igualdad,
moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad” y
definió el debido proceso administrativo como[20]
“(i) el conjunto complejo de condiciones que le impone la ley a la
administración, materializado en el cumplimiento de una secuencia de actos por
parte de la autoridad administrativa (ii) que guardan relación directa o
indirecta entre sí, y (iii) cuyo fin está previamente determinado de
manera constitucional y legal[21].
El objeto de esta garantía superior es (i) procurar el ordenado
funcionamiento de la administración, (ii) la validez de sus actuaciones,
y (iii) salvaguardar el derecho a la seguridad jurídica y a la defensa
de los administrados”[22].
2.6.
En conclusión, el debido proceso administrativo es, a la vez, un derecho
fundamental; una garantía para todos los demás derechos fundamentales, y un
elemento cardinal del Estado constitucional de derecho. Comprende el principio
de legalidad, los principios de razonabilidad y proporcionalidad, e incorpora
la obligación de las autoridades públicas del ámbito administrativo, de ceñirse
a los principios que informan la función pública.
En
cada escenario específico, el debido proceso comprende las formas propias de
cada juicio y/o de cada trámite; el derecho a ser oído, a presentar y
controvertir pruebas, y el derecho de defensa, así como las garantías
específicamente diseñadas por el legislador para cada trámite o procedimiento.
Así, por ejemplo, en el ámbito de las decisiones administrativas ha explicado la
Corte Constitucional que el debido proceso incluye el respeto por la confianza
legítima y el principio de buena fe; y en materia pensional ha precisado que el
debido proceso incluye el respeto por los derechos adquiridos de los
ciudadanos, consideración que puede hacerse extensiva a todas las actuaciones
administrativas.
2.7.
La jurisprudencia del Consejo de Estado sobre la interpretación del artículo 52
del decreto 2277 de 1977.
El
asunto de fondo planteado por el actor se relaciona con la interpretación de
una disposición relacionada con la carrera y el escalafón docente. Esa
disposiciónes el artículo 52 del decreto 2277 de 1997 el cual fue derogado al
ser proferido el decreto ley 1278 de
2002. El problema al que se hace referencia se desprende de cierta ambigüedad
presente en el vocablo “reingreso”, como a continuación se explica.
El
artículo 52 del decreto 2277 de 1997, aplicable en virtud de su vigencia a los
hechos discutidos en este caso, establecía como regla para el reingreso al
escalafón docente, lo siguiente:
“ARTICULO 52. REINSCRIPCIÓN EN EL
ESCALAFÓN. El docente que haya sido excluido del Escalafón podrá obtener por
una sola vez su reinscripción, solicitándola por escrito a la Junta Seccional
que impuso la sanción. Dicha solicitud sólo podrá presentarla tres (3) años
después de la exclusión, siempre y cuando el educador compruebe que han
desaparecido las causas que la motivaron.”.
La
duda interpretativa nace de la forma en que se interprete la palabra
“reingreso”, pues desde un punto de vista podría sostenerse que (i) por reingreso
se debe entender la reincorporación del docente en el escalafón, en las
condiciones que tenía antes de su exclusión del mismo; o, desde otra
perspectiva, podría argumentarse que (ii) el reingreso es la inclusión
del docente en el escalafón en las mismas condiciones en las que se produjo su ingreso,
evento en el cual el afectado pierde los ascensos que antes de la sanción
había obtenido.
En
escenarios de ambigüedad, el operador jurídico encargado de interpretar y
aplicar la disposición/norma, debe eliminar la ambigüedad escogiendo una de las
opciones que permite el ámbito semántico de literalidad de la ley y, siempre
ello ocurra dentro del campo de lo razonable, su decisión será legítima con
independencia de la opción que acoja.
Ahora
bien, si lo razonable, en primer término, se desprende de las posibilidades de
interpretación semántica de la decisión y del uso de los demás cánones
interpretativos, en un segundo momento, propio del estado constitucional, lo
razonable hace referencia también a lo que es conforme con la Constitución
Política y no restringe de forma desproporcionada los derechos fundamentales.
El
Consejo de Estado, en calidad de órgano de cierre e intérprete auténtico de las
normas de derecho administrativo, se ha ocupado de determinar cuál es el
alcance de la disposición jurídica citada y, al hacerlo, ha llegado a
conclusiones que serán recordadas por la Sala, no sólo por el carácter
autorizado de la interpretación propuesta por el Consejo de Estado, sino
(también) porque se trata de una interpretación conforme con la Constitución
Política, en tanto extiende al máximo la vigencia de los derechos de carrera
docente.
Así,
al analizar un caso en el que se discutía precisamente el mismo problema
jurídico que se ha mencionado; es decir, si el reingreso supone la inscripción
en el grado uno del escalafón, o si es viable la inscripción del afectado en el
grado que ostentaba antes de ser sancionado con la exclusión, señaló la Sección
Segunda del Consejo de Estado:
“Advierte en primer termino la Sala que de
la preceptiva del articulo 52 del Decreto 2277/79 no se desprende ninguna
consecuencia en relación con el término efectivamente laborado antes de la
exclusión en el escalafón docente, y una vez ha operado la reincorporación en
el mismo.
Así las cosas, si el legislador no previó
nada al respecto, no puede el nominador hacerle decir a la norma lo que no
establece, para derivar unas consecuencias adversas al docente.
Es necesario entender que una cosa es la
exclusión del escalafón nacional y otra muy diferente los derechos que se
derivan de la carrera.
En este orden de ideas, si el docente
solicitó la reincorporación en el escalafón y la Junta Seccional del Escalafón
Nacional ante el Departamento de Arauca accedió, es apenas normal que tal
situación se de respetando los derechos adquiridos con anterioridad, que no
pueden perderse por la situación ya descrita”.[23]
Para
la Corte, esa interpretación de la norma es la única razonable desde el punto
de vista del respeto por los derechos fundamentales de los educadores; y, si
bien el decreto 2277 de 1977 fue derogado por el decreto 1278 de 2002, en el
caso del actor, y dada la fecha en la que operó su reingreso, es claro que la norma
que regulaba su situación era el artículo 52 del decreto 2777/1977,
interpretado en la forma en que el Consejo de Estado lo ha determinado.
Del
caso concreto
1.
Análisis de procedibilidad de la acción de tutela
1.1.
Subsidiariedad. En esta oportunidad, la Sala adoptará la posición ilustrada en
los fundamentos de la sentencia, según la cual los recursos judiciales
ordinarios carecen de eficacia frente a las personas que han alcanzado o
superado la expectativa de vida de las personas colombianas al nacer. El
peticionario, en efecto, ha alcanzado ese umbral, pues cuenta con 74 años de
edad, de manera que se cumple este presupuesto excepcional en el que la tutela
desplaza a los mecanismos ordinarios de defensa judicial.
1.2.
Inmediatez. En el caso objeto de estudio, existe controversia sobre el
cumplimiento del requisito de inmediatez. Así, la Secretaría de Educación ha
afirmado que el peticionario pretende controvertir la decisión de reingreso en
el escalafón docente, la cual fue adoptada por el Ministerio de Educación
Nacional en 1995 (res. 0023/95), es decir, más de 15 años después de la
supuesta vulneración. Y agrega que las decisiones recientes de la Secretaría en
relación con la solicitud de ascenso en el escalafón docente también han hecho
tránsito a cosa juzgada.
Para
la Sala, es claro que las decisiones que el accionante pretende controvertir
mediante la acción de tutela son las resoluciones 12538 de 17 de diciembre de
2009 y 3753 de 23 de marzo de 2010, pues son estos los últimos actos
administrativos en los que se discutió la ubicación del actor en el escalafón
docente. En esos actos, se hizo referencia a la resolución 23 de 1995 como
fundamento para la negativa de reconocer todo el tiempo de servicios del actor
para efectos de su ubicación en el escalafón docente, pero independientemente
de esa referencia, la SED efectuó una evaluación nueva e independiente de la
situación del actor en relación con sus derechos de carrera docente.
Podría
argumentarse que tampoco desde ese punto de vista se satisface el requisito de
inmediatez, pues la tutela fue presentada en noviembre de 2010, aproximadamente
8 meses después de proferida la resolución 3753 de 23 de marzo de 2010. La Sala
rechaza, sin embargo, esa posición, tomando en cuenta que el accionante es una
persona que ha alcanzado el promedio de vida de la población colombiana y que
su interés puede tener incidencia en un derecho de carácter irrenunciable, como
lo es la pensión de vejez o jubilación.
En
ese orden de ideas, la Sala concluye que el término de 8 meses no resulta
irrazonable para controvertir las decisiones adoptadas por la SED, en las
resoluciones previamente referidas.
2.
Estudio de fondo
2.1.
Como se ha explicado, en este trámite se discute si la SED violó los derechos
fundamentales del actor al debido proceso y a los derechos adquiridos en la
carrera docente, al negarle el ascenso al grado 11 o 12 del escalafón docente
basándose en una decisión adoptada por el MEN en 1995, por medio de la cual se
concedió al actor el reingreso al escalafón docente en el grado 1, pese a que
en 1984 había sido ascendido al grado 10.
2.2.
En los fundamentos del fallo se explicó el alcance del reingreso al escalafón
en la normatividad que regía la situación del peticionario y se estableció que,
siguiendo la jurisprudencia del Consejo de Estado, las sanciones de exclusión
del escalafón docente, tal como se encontraban consagradas en el decreto 2277
de 1977, no acarreaban como consecuencia la pérdida de los derechos adquiridos
en la carrera docente.
2.3.
En ese sentido, es claro que la Secretaría de Educación de Bogotá se encontraba
en la obligación de evaluar la solicitud del actor tomando en consideración
todo el tiempo de servicios que ha prestado como docente y no podía, en cambio,
basarse en la fundamentación errónea contenida en una decisión adoptada por el
MEN en 1995.
Dado
que –en el régimen que cobijaba al actor- resultaba ilegítimo que a partir de
una sanción disciplinaria se vieran afectados los derechos de carrera docente,
y que esa posición se halla consolidada en jurisprudencia del Consejo de Estado
que la SED tiene la obligación de conocer y aplicar, no resultaba
constitucionalmente válido que la Secretaría se limitara a repetir la errónea
argumentación sobre la que el Ministerio basó su decisión en el año 1995.
Por
ese motivo, la Corte ordenará que la solicitud del actor sea evaluada
nuevamente, tomando en cuenta todos los ascensos del actor (explícitamente,
incluidos aquellos previos a 1995), toda su experiencia y los certificados de
estudios que el actor aportó al trámite administrativo pues sus derechos de
carrera no pueden ser obviados con base en una decisión errónea de otra
autoridad pública, cuando la parte accionada tenía a su disposición
jurisprudencia relevante y vinculante para decidir la solicitud del actor en un
sentido distinto, pues la citada jurisprudencia del Consejo de Estado determina
que, bajo la vigencia del decreto 2277/77, las sanciones disciplinarias no
afectan los derechos de carrera.
De
otra parte, de la información contenida en el expediente y las pruebas
ordenadas por la Sala, se infiere que el actor aspira a un reajuste pensional,
una vez se le reconozca el ascenso en el escalafón docente. La Sala constató,
sin embargo, que las resoluciones de reconocimiento pensional proferidas a
favor del actor por el Fondo de prestaciones del Magisterio de Bogotá, fueron
proferidas en 1992; es decir, antes de la citada decisión de reingreso del
actor y que su pensión fue reconocida cuando ostentaba el grado 10º del
escalafón.
Por
ese motivo, no puede determinarse en este trámite si el monto de las pensiones
fue bien calculado o si es procedente un reajuste pensional. Una vez la
Secretaría de Educación de Bogotá cumpla lo ordenado por esta Corte, el actor
podrá perseguir los efectos prestacionales y pensionales que considere
pertinentes.
III.
DECISIÓN
Con
fundamento en las consideraciones expuestas en precedencia, la Sala Novena de
Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.-
Levantar la suspensión de términos
ordenada en el trámite de la referencia.
Segundo.-
Revocar la sentencia de instancia,
proferida por el Juzgado cincuenta y tres (53) civil municipal de Bogotá, en
tanto denegó el amparo solicitado por el actor y, en su lugar, conceder el
amparo a los derechos fundamentales de Alberto Niño Forero al debido proceso y
al respeto por sus derechos de carrera docente.
Tercero.-
Ordenar a la Secretaría de Educación
de Bogotá que estudie nuevamente la solicitud de ascenso en el escalafón
elevada por el señor Alberto Niño Forero el 22 de octubre de 2009. En el
análisis de su solicitud, la Secretaría deberá tomar en cuenta toda su
experiencia laboral o tiempo de servicios; todos los ascensos concedidos al
actor, incluidos aquellos previos a la resolución 0023/1995 (MEN) y los
estudios realizados, estos últimos, de acuerdo con la normatividad aplicable a
su caso. El término para cumplir esta orden es de 24 horas contadas desde la
notificación de esta providencia.
Cuarto.- DÉSE
cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese,
comuníquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado Ponente
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrado
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
Con salvamento de voto
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria
SALVAMENTO DE
VOTO DEL MAGISTRADO
MAURICIO
GONZÁLEZ CUERVO
A LA SENTENCIA
T-981/11
PRINCIPIO DE INMEDIATEZ-Accionante dejó transcurrir 15 años sin acudir a la
acción para solicitar reinscripción en el escalafón docente (Salvamento de
voto)
Referencia: Expediente T-3.031.547
Accionante:
Alberto Niño Forero
Accionado:
Secretaría de Educación de Bogotá D.C.
Magistrado
Ponente: LUÍS ERNESTO VARGAS SILVA
Salvo
mi voto frente a la sentencia de tutela aprobada por la Sala Novena de Revisión
en sesión del diecinueve (19) de diciembre de dos mil once (2011), por las
razones que a continuación expongo:
En
reiteradas oportunidades, respecto al requisito de inmediatez, la
jurisprudencia de esta Corte[24] ha señalado que la
acción de tutela resulta procedente cuando se interpone en un plazo razonable
desde el hecho o acto que generó la vulneración[25],
pues no es entendible que quien esté padeciendo un serio quebrantamiento contra
un derecho fundamental, no acuda de inmediato a solicitar la protección del
mismo.
En el asunto bajo análisis, el
actor sostiene que la Secretaría de Educación de Bogotá (SED), mediante las
resoluciones 12538 de 17 de diciembre de 2009 y 3753 de 23 de marzo de 2010,
vulneró su derecho fundamental al debido proceso, porque le negó el ascenso
dentro del escalafón docente, argumentando de manera errada que estaba inscrito
desde 1995 en el grado 1 del escalafón y no en el grado 10 que ostentaba antes
de su destitución en 1988. Al respecto, la posición mayoritaria consideró que
el actor tiene la razón, puesto que las últimas resoluciones de 2009 y 2010
causaron la vulneración del derecho al efectuar una valoración nueva e
independiente de la situación del actor en relación con los derechos de carrera
docente. Lo anterior, sin perjuicio que como fundamento de la decisión se haya hecho
referencia a la resolución 0023 de 1995, que inscribió al actor en el grado 1
del escalafón docente.
En este sentido, la
sentencia de la que me aparto establece que en el caso de estudio se cumple el
requisito de inmediatez, pues los 8 meses que trascurrieron entre la
interposición de la tutela[26] y las resoluciones de
2009 y 2010, son un término  prudente y razonable para presentar la solicitud
de amparo. Sin embargo, contrario a lo expuesto por la posición mayoritaria considero
que el acto administrativo que presuntamente generó la vulneración del derecho
al debido proceso, fue la resolución 0023 de 1995, adoptada por el Ministerio
de Educación Nacional, ya que fue mediante este acto, que se reinscribió al
accionante en el grado uno (1) del Escalafón Nacional Docente, y no en el grado
diez (10), que ostentaba antes de  su destitución en 1988[27].
Por lo tanto, las resoluciones de 2009 y 2010 no constituyen una nueva
vulneración al derecho fundamental del actor, sino que solo reiteran la
decisión que adoptó la administración en la resolución  de 1995 respecto a la
ubicación del actor en el escalafón nacional docente.
Así
entonces, observado el tiempo transcurrido entre la fecha en que el accionante
fue reinscrito al Escalafón Nacional Docente[28], y teniendo en cuenta
que la acción constitucional fue instaurada  solo hasta el mes de noviembre de
2010, se aprecia desvirtuado el requisito de inmediatez que debe concurrir en
la acción de tutela, ya que pasaron aproximadamente 15 años, sin que el actor
se preocupara por acudir al juez a solicitar el amparo de su derecho
fundamental. Además, se observa de las pruebas que reposan en el expediente,
que el actor no esgrimió razón alguna que justificara la tardanza en la
instauración de la acción de tutela, por ejemplo, la ocurrencia de sucesos que
pudieran configurar fuerza mayor o caso fortuito.
En conclusión, como lo ha
establecido la jurisprudencia de esta Corporación[29],
el actor no puede usar este mecanismo constitucional como herramienta supletiva
de su propia negligencia en la agencia de los derechos que consideraba
vulnerados.
En
estos términos dejo expuestas las razones que me llevaron a apartarme de la
decisión adoptada por la Sala Novena de Revisión de esta Corporación en el
asunto de la referencia.
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
[1] “Desempeñar simultáneamente el cargo de profesor de tiempo
completo en jornada nocturna y de la tarde, en planteles dependientes de la Secretaría de Educación del Distrito Especial de Bogotá (…) y Colegio del Magisterio de
Cundinamarca (Dependiente del Departamento  (…)”. En consecuencia, impuso
sanción de multa.
[2] “Difiere así este Despacho en cuanto a la dosificación de la sanción
impuesta, que aunque considera la Regional imperiosa la desvincualción del
implicado de cualquiera de los cargos, decide imponer sanción de MULTA cuando
ha debido solicitar la destitución precisamente en razón a que la situación
anómala radica en el ejericico simultáneo de los dos cargos (…)” Así, el Procurador Tercero Delegado para la Vigilancia Administrativa decidió “MODIFICAR la Resolución Nro. 0120 del 30 de agosto de 1986 emanada de la Procuraduría Regional para Cundinamarca mediante la cual impuso sanción
disciplinaria al señor ALBERTO NIÑO FORERO (…) consistente e MULTA equivalente
a 15 días de sueldo devengado en la atualidad por el sancionado como Profesor
de tiempo completo del Colegio del Magisterio de Cundinamarca y en su lugar
sancionarlo con SOLICITUD DE DESTITUCIÓN ante el nominador, Gobernador de
Cundinamarca, del cargo de Profesor de tiempo completo que desempeña en el
Colegio del Magisterio de Cundinamarca (…)”
[3] Por auto de 11 de agosto de 2011 se ordenó la práctica de pruebas y la
suspensión de términos en el trámite de la referencia.
[4] Este problema jurídico no es idéntico al que plantea el actor, quien
considera que la violación a sus derechos fundamentales podría derivar del
incumplimiento de un fallo del Consejo de Estado de 1980 al momento de
efectuarse su reinscripción en el escalafón docente. Para la Sala, ese problema no existe pues el fallo del Consejo de Estado fue cumplido en su  momento
y la sanción que determinó la exclusión del peticionario del escalafón docente
fue proferida con posterioridad de esa decisión. Por lo tanto, en ejercicio de
la competencia de esta Corporación y sus salas de revisión, en el sentido de
enmarcar adecuadamente el problema jurídico a partir de los hechos expuestos en
la demanda de tutela, la Sala ha interpretado la demanda y planteado de forma
autónoma el problema jurídico del caso.
[5] Es en realidad abundante la jurisprudencia de la Corte Constitucional en materia de subsidiariedad. En esta oportunidad, la Sala se basa, principalmente, en los fallos C-543/92, T-514/03, T-595/07 y T-589/11).
[6] La jurisprudencia sobre el perjuicio irremediable se halla consolidada
desde la sentencia T-225/93. Como reiteración de jurisprudencia, se pueden
consultar también los fallos T-776/05, T-571/06, T-1039/06, T-405/08,
SU-484/08, T-1079/08, T-598/09, T-831/09, T-196/10, T-583/10, T-095/11,
T-500/11.
[7] En la sentencia T-1316 de 2001 la Corte precisó que el examen de procedibilidad debe hacerse con cierta amplitud o
flexibilidad cuando quien solicita el amparo es un sujeto de especial
protección constitucional. Esa posición, reiterada por diversas salas de
selección y actualmente uniforme en la jurisprudencia constitucional fue
planteada así: “(…) algunos grupos con características
particulares, como los niños o los ancianos, pueden llegar a sufrir daños o
amenazas que, aún cuando para la generalidad de la sociedad no constituyen
perjuicio irremediable, sí lo son para ellos, pues por encontrarse en otras
condiciones de debilidad o vulnerabilidad, pueden tener repercusiones de mayor
trascendencia que justifican un “tratamiento diferencial positivo”[7], y que amplia a su vez el ámbito de los derechos fundamentales
susceptibles de protección por vía de tutela.|| Lo anterior explica entonces
por qué, tratándose de sujetos de especial protección, el concepto de perjuicio
irremediable debe ser interpretado en forma mucho más amplia y desde una doble
perspectiva.  De un lado, es preciso tomar en consideración las características
globales del grupo, es decir, los elementos que los convierten en titulares de
esa garantía privilegiada. Pero además, es necesario atender las
particularidades de la persona individualmente considerada, esto es, en el caso
concreto. Consecuencialmente, para determinar la procedencia del amparo, cuando
se trata de sujetos de especial protección, el juez deberá analizar cada uno de
estos aspectos”.
[8] A través de la
cual se modifica la Ley 687 del 15 de agosto de 2001 y se establecen nuevos criteriosde
atención integral del adulto mayor en los centros vida, publicada en el Diario
Oficial No. 47.223 de 5 de enero de 2009.
[9] Sobre esta posición jurisprudencial, ver las sentencias T-431/11,
T-659/11, T-380/11, T-322/11.
[10] En el mismo sentido, cfr. También T-158/06, T-468/07, T-696/07,
T-789/08, T-691/09, T-883/09, y la reciente providencia T-429/11.
[11] Sentencias T-1009 de 2006 y T-299 de 2009.
[12] El contenido del derecho fundamental al debido proceso administrativo
ha sido analizado en amplio número de decisiones y escenarios jurídicos. Entre los
fallos relevantes, se encuentran las sentencias T-545/04, T-982/04, T-1142/06,
T-595/07, T-430/08, T-338/10. En esta oportunidad, la Sala seguirá de cerca la sistematización realizada en el fallo T-909/09.
[13] T-552 de 1992, la Corte expresó: “La Constitución Política de 1991, a más de consagrar en forma expresa el
derecho al debido proceso en las actuaciones judiciales, lo consagra para las
actuaciones administrativas, con lo cual se produce una innovación que eleva a
la categoría de Derecho Fundamental, un derecho de los asociados que,
tradicionalmente, tenía rango legal, y no hacía parte del concepto original
propio del derecho al debido proceso (Tomado de la T-595/07).Corte Constitucional. Sentencia T-048 de 2008. En aquella
oportunidad tuvo la Corte que establecer si la Universidad del Atlántico había vulnerado el derecho constitucional fundamental a la garantía
del debido proceso administrativo al haber suspendido unilateralmente la prima
técnica en cabeza de los peticionarios sin que previamente los hubiera
notificado negándoles el derecho a oponerse a la suspensión. La Corte otorgó el amparo solicitado y ordenó reanudar el pago de la prima técnica que venían
recibiendo los peticionarios así como exigió restituir las primas no pagadas en
virtud de la suspensión de dicho pago. Exigió que la orden se mantuviera
vigente hasta tanto se ejercieran por parte de los demandantes las acciones
ordinarias pertinentes para cuestionar la validez de la suspensión para efectos
de lo cual concedió un plazo de cuatro meses contados a partir de la
notificación del fallo.
[14] Corte Constitucional. Sentencia T-917 de 2008. En aquella ocasión le
correspondió a la sala de Revisión determinar si en el caso sub judice la Administración de Impuestos y Aduanas Nacionales de Tunja, al abstenerse de levantar las
medidas cautelares que recaían sobre bienes y derechos sucesorales del
peticionario “pese a existir proceso contencioso administrativo atacando el
mandamiento de pago y la decisión negativa a las excepciones” había
desconocido los derechos constitucionales fundamentales del actor y se procedía
conferir la tutela como mecanismo transitorio para resolver un perjuicio
irremediable. La Corte efectuó un conjunto de consideraciones muy importantes
respecto de la importancia de respetar el debido proceso en las actuaciones
administrativas y resolvió conceder el amparo invocado.
[15] Ibíd. Consultar asimismo Corte Constitucional. Sentencia T-982 de
2004.
[16] Corte Constitucional. Sentencia T-1308 de 2005. En aquella ocasión el
correspondió a la sala de Revisión determinar si el Consejo Superior de la Universidad de Cundinamarca, al haberse abstenido de proclamar el resultado de las votaciones
efectuadas para designar al rector, había desconocido los derechos
constitucionales fundamentales al debido proceso, a la igualdad, a la
participación ciudadana, a elegir y ser elegido, al trabajo y a ejercer
profesión u oficio de la persona que obtuvo las mayorías requeridas para ser
elegida rector de la Universidad accionada. Llegó a la conclusión la Corte que en el caso bajo análisis se había acreditado de manera plena la mayoría exigida en
las normas reglamentarias de la Universidad “para proceder a la designación del
rector de dicho centro educativo, y que, por ello, al negarse el Consejo
Superior a declarar el resultado electoral a favor del accionante vulneró su
derecho fundamental al debido proceso administrativo, en cuanto a la obligación
de acatar las formas propias de cada juicio.
[17] T-909/09.
[18]  “[el]
cumplimiento de la secuencia de los actos de la autoridad administrativa,
relacionados entre sí de manera directa o indirecta, y que tienden a un fin,
todo de acuerdo con la disposición que de ellos realice la ley.” Sentencia
T-552 de 1992. M.P. Fabio  Morón Díaz, C-1189 de 2005 (M.P. Humberto Antonio
Sierra Porto), y T-595/07, entre otras.
[19]  “[el]
cumplimiento de la secuencia de los actos de la autoridad administrativa,
relacionados entre sí de manera directa o indirecta, y que tienden a un fin,
todo de acuerdo con la disposición que de ellos realice la ley.” Sentencia
T-552 de 1992. M.P. Fabio  Morón Díaz, C-1189 de 2005 (M.P. Humberto Antonio
Sierra Porto), y T-595/07, entre otras.
[20] Corte Constitucional. Sentencia T-653 de
2006. Por medio de esta sentencia la sala de Revisión resolvió que cuando se
declara la insubsistencia de un funcionario que desempeñaba en provisionalidad
un cargo de carrera mediante acto administrativo no motivado, se vulneran los
derechos constitucionales fundamentales al debido proceso y a la igualdad.
[21] Ver sentencia T-552 de 1992. En esta providencia se indicó también que
“El proceso administrativo, denominado antes procedimiento administrativo,
para diferenciarlo del proceso judicial, en tanto, este último, tenía por
finalidad la cosa juzgada; comprende el conjunto de requisitos o formalidades
anteriores, concomitantes o posteriores, que establece el legislador para el
cumplimiento de la actuación administrativa, y los procedimientos, o pasos que
debe cumplir la administración para instrumentar los modos de sus actuaciones
en general”.
[22] Ibíd.
[23] Consejo de Estado,
Seccion Segunda, Subseccion “B”. Consejero
ponente: Carlos A. Orjuela
Góngora. Santa Fe de Bogotá, D.C., marzo veintitrés (23) del dos mil (2.000).Radicación número: 257 – 2717 – 99. Reiterada recientemente
en la sentencia proferida por la subsección B de la sección Segunda del Consejo
de Estado, el diecinueve (19) de junio de
dos mil ocho (2008).- Radicación
número: 70001-23-31-000-2000-00149-01 (2675 -03) (Consejero ponente: Jesus
Maria Lemos Bustamante). Bogotá D.C.,
[24]  Sentencia T-355 de 2010  y  Sentencia T – 551 de 2009.
[25]  Sentencia T-315 de 2005.
[26] El accionante presentó la acción de tutela en noviembre de 2010.
[27] El Ministerio de Educación Nacional, mediante resolución  Nº 3490
proferida en 1988, sancionó al accionante con la exclusión del Escalafón
Nacional Docente  y destitución del cargo.
[28]  Resolución 0023 de 1995, proferida por el Ministerio de Educación
Nacional.
[29] Sentencia T-594 de 2008. En el mismo sentido
sentencias T-526 de 2005, T-016 de 2006,  T-692 de 2006, T-1009 de 2006,
T-299 de 2009, T-691 de 2009, T-883 de 2009, entre otras.