C-145-15
Sentencia C-145/15
LICENCIA URBANISTICA PARA CONSTRUCCION,
ADECUACION O AMPLIACION DE INFRAESTRUCTURA PENITENCIARIA Y CARCELARIA-Realización de conformidad con las
disposiciones locales sobre usos del suelo
Luego de establecer el contexto en el cual fue
expedida la norma demandada en el proyecto que dio lugar a la Ley 1709 de 2013
y las competencias de las entidades territoriales en materia de ordenamiento
territorial y reglamentación de usos del suelo, así como la finalidad de las
licencias urbanísticas, la Sala encuentra que la disposición examinada admite
por lo menos dos interpretaciones: una, conforme a la cual las autoridades
nacionales encargadas de la construcción y mantenimiento de la infraestructura carcelaria
pueden realizar cualquier actividad urbanística sin atender a la reglamentación
de usos del suelo en la medida que ya no se requerirá para el efecto licencia
de urbanismo, interpretación que resulta incompatible con los artículos 287 y
313 numeral 7 de la Constitución, toda vez que desconoce las competencias del
municipio en  la organización de su territorio; de otro lado, el precepto legal
en examen igualmente puede ser interpretado en el sentido que si bien no es
necesario adelantar el trámite de las licencias de urbanismo para realizar
intervenciones o la construcción de edificaciones destinadas a la reclusión de
personas afectadas con medidas privativas de la libertad, ello no exime a las
entidades que las realicen del deber de observar la reglamentación de usos del
suelo y de solicitar la licencia ambiental y cumplir las demás normas
urbanísticas, bajo el entendido que toda actuación del Estado debe estar
revestida de legalidad y en este orden no puede desconocer de manera
injustificada las reglas y limitaciones que los concejos municipales
establezcan en los planes de ordenamiento territorial.
AUTONOMIA DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES
Y COMPETENCIAS EN MATERIA DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL-Jurisprudencia constitucional/AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Núcleo esencial/AUTONOMIA DE ENTIDADES
TERRITORIALES-Límites al legislador
LEY ORGANICA DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL-Marco normativo que vincula al legislador cuando en otros
cuerpos normativos desarrolle reglas que se proyecten sobre la organización del
territorio de los municipios y otras entidades territoriales
DISTRIBUCION DE COMPETENCIAS ENTRE LA NACION Y LAS ENTIDADES
TERRITORIALES-Aplicación de los conceptos de concurrencia, coordinación y
subsidiariedad
LEY ORGANICA DE
ORDENAMIENTO TERRITORIAL-Competencias de la Nación, Departamentos y Municipios
REGLAMENTACION DEL USO
DEL SUELO-Expresión de la descentralización y autonomía de las entidades
territoriales
LICENCIAS DE URBANISMO-Contenido y alcance/LICENCIAS DE
URBANISMO-Definición/LICENCIAS DE URBANISMO-Competencia para su
expedición
LICENCIA DE URBANISMO-Obras que no la requieren
Dentro
de las obras que no la requieren se encuentran: (i) la ejecución de estructuras
especiales tales como puentes, torres de transmisión, torres y equipos
industriales, muelles, estructuras hidráulicas y todas aquellas estructuras
cuyo comportamiento dinámico difiera del de edificaciones convencionales; (ii)
la construcción, ampliación, adecuación, modificación, restauración,
remodelación, reforzamiento, demolición y cerramiento de aeropuertos nacionales
e internacionales y sus instalaciones, tales como torres de control, hangares,
talleres, terminales, plataformas, pistas y calles de rodaje, radio ayudas y
demás edificaciones transitorias y permanentes, cuya autorización corresponda
exclusivamente a la Aeronáutica Civil; (iii) la ejecución de proyectos de
infraestructura de la red vial nacional, regional, departamental y/o municipal;
(iv) puertos marítimos y fluviales; infraestructura para la exploración y
explotación de hidrocarburos; hidroeléctricas, y sistemas de abastecimiento de
agua, saneamiento y suministro de energía. Todas estas obras no requieren
licencia de urbanismo en ninguna de sus modalidades, sin perjuicio de las demás
autorizaciones, permisos o licencias que deban otorgar las autoridades
competentes respecto de cada materia y tampoco requerirán licencia, el
desarrollo de edificaciones de carácter transitorio o provisional que sean
inherentes a la construcción de este tipo de proyectos.
POLITICA E INFRAESTRUCTURA CARCELARIA Y
PENITENCIARIA-Contenido
y alcance
POLITICA EN MATERIA CARCELARIA Y
PENITENCIARIA-Parte
esencial de la política criminal del Estado
Parte
esencial de la política criminal del Estado, es la política en materia
penitenciaria y carcelaria, la cual debe encaminarse a establecer las
condiciones en los centros de reclusión que favorezcan el cumplimiento de los
fines preventivos de las medidas de aseguramiento privativas de la libertad,
así como desarrollar las funciones de prevención especial, reinserción social y
protección del condenado, de manera consistente con el reconocimiento de la
dignidad de las personas sometidas a reclusión.
AMPLIACION DE LA INFRAESTRUCTURA
PENITENCIARIA Y CARCELARIA-Contenido
en documento CONPES/HACINAMIENTO CARCELARIO-Principal problema del
sistema penitenciario y carcelario, del cual se derivan muchos otros que
afectan el proceso de resocialización y el respeto por la dignidad humana/ESTRATEGIA
PARA LA EXPANSION DE LA OFERTA NACIONAL DE CUPOS PENITENCIARIOS Y CARCELARIOS-Contenido
en documento CONPES
PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2006-2010-Incorporación del plan de construcción,
dotación y mantenimiento de la infraestructura de los centros de reclusión del
orden nacional
INFRAESTRUCTURA PENITENCIARIA Y
CARCELARIA-Competencias
de los concejos municipales y deber de intervención del Estado para garantizar
condiciones de reclusión que respeten la dignidad humana y brinden seguridad a
la comunidad
PLANES DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL QUE
FIJAN LOS MUNICIPIOS SOBRE USOS DEL SUELO-Respeto/ORDENAMIENTO TERRITORIAL-Expresión de
la autonomía administrativa/GOBIERNO NACIONAL-No puede incidir de manera
inconsulta e injustificada, alterando la organización y planeación de
desarrollo de los municipios que son el núcleo esencial del Estado
CONSTRUCCION, AMPLIACION O ADECUACION DE
CENTROS DE RECLUSION-Deben
ejecutarse conforme a las normas urbanísticas y de sismo resistencia, con
independencia de que para su realización la ley exija o no licencia urbanística
LICENCIAS DE URBANISMO-Instrumento para ejercer control y
seguimiento al cumplimiento de las normas sobre los usos del suelo y de
urbanismo
DESARROLLO DE OBRAS CON DESCONOCIMIENTO
DE REGLAMENTACION DEL PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL DEL RESPECTIVO MUNICIPIO
O DE NORMAS URBANISTICAS Y DE SISMO RESISTENCIA-Mecanismos legales para vigilar y sancionar
Existen
diversos mecanismos legales para vigilar y sancionar el desarrollo de obras con
desconocimiento de la reglamentación contenida en el plan de ordenamiento
territorial del respectivo municipio o de normas urbanísticas y de sismo
resistencia, entre los cuales sobresalen: (i) Acciones populares. Las acciones populares
se ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza,
la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir
las cosas a su estado anterior cuando fuere posible, y pueden instaurarse para
la protección del derecho colectivo a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos
respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada y dando prevalencia
al beneficio de la calidad de vida de los habitantes. (ii) Sanción
por infracciones urbanísticas. El artículo 1 de la  Ley 810 de 2003 que
modificó el artículo 103 de la Ley 388 de 1997 establece que: “Toda actuación de construcción, ampliación, modificación, adecuación y
demolición de edificaciones, de urbanización y parcelación, que contravenga los
planes de ordenamiento territorial y las normas urbanísticas que los
desarrollan y complementan incluyendo los planes parciales, dará lugar a
la imposición de sanciones urbanísticas a los responsables, incluyendo la
demolición de las obras, según sea el caso, sin perjuicio de la eventual
responsabilidad civil y penal de los infractores. Se
considera igualmente infracción urbanística, la localización de
establecimientos comerciales, industriales, institucionales y de servicios en
contravención a las normas de usos del suelo, Tiene el carácter de grave toda
infracción urbanística contemplada en la presente Ley que genere impactos
ambientales no mitigables o el deterioro irreparable de los recursos naturales
o del patrimonio arquitectónico y cultural la reincidencia de la falta, o la
contravención a normas urbanísticas estructurales del Plan de Ordenamiento
Territorial de acuerdo con lo establecido en el artículo 15 de la Ley 388 de
1997, así como la contravención a las normas establecidas en la Ley 400 de
1997”. A lo señalado cabe agregar, que la observancia de las normas urbanísticas y sobre
usos de suelo es un aspecto que debe considerarse y verificarse desde las
etapas precontractuales en el proceso de contratación de obra pública y
vigilarse por los interventores y las autoridades locales encargadas de vigilar
el cumplimiento de las normas urbanísticas.
Referencia: Expediente D-10442
Demanda de inconstitucionalidad contra el
artículo 36 (parcial) de la Ley 1709 de 2014.
Demandante: Juan Carlos León Martínez
Magistrada (e) Ponente:
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Bogotá, D.C., seis (6) de abril
de dos mil quince (2015).
La Sala Plena de la Corte
Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales, previo
cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de
1991, profiere la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública
consagrada en el artículo 241 de la Constitución Política, el ciudadano Juan Carlos León Martínez presentó demanda de inconstitucionalidad
contra el inciso final del artículo 36 de la Ley 1709 de
2014, que modificó el artículo 33 de la Ley 65 de 1993.
Mediante auto del 8 de septiembre de 2014 la Magistrada Sustanciadora admitió la demanda.
II. NORMAS DEMANDADAS
La acción se dirige contra la parte resaltada del
artículo 36 de la Ley 1709 de 2014, publicada en el Diario Oficial N°49039 del
20 de enero de 2014:
LEY 1709 DE 2014
(Enero 20)
Por medio de la
cual se reforman algunos artículos de la Ley 65 de 1993, de la Ley 599 de 2000,
de la Ley 55 de 1985 y se dictan otras disposiciones
Artículo 36. Adicionase un parágrafo al artículo
33 de la Ley 65 de 1993, el cual quedará así:
Artículo 33. Expropiación. Considerase de utilidad pública y de
interés social la adquisición de los inmuebles destinados para la construcción
de establecimientos penitenciarios y carcelarios y de aquellos aledaños a los
establecimientos de reclusión necesarios para garantizar la seguridad del
establecimiento, de los reclusos y de la población vecina.
En estos casos, el Gobierno Nacional a
través de la Unidad Administrativa de Servicios Penitenciarios y Carcelarios
(Uspec) podrá efectuar la expropiación por vía administrativa, previa
indemnización.
Prohíbase el funcionamiento de expendios
públicos o de actividades que atenten contra la seguridad y la convivencia en
un radio razonable de acción de los establecimientos de reclusión, el cual será
convenido entre la Dirección del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario
(Inpec) y los alcaldes respectivos, de conformidad con las leyes vigentes.
No se requerirá licencia urbanística de
urbanización, parcelación, construcción o subdivisión en ninguna de sus
modalidades para la construcción, adecuación o ampliación de infraestructura
penitenciaria y carcelaria.
III. La demanda
El ciudadano Juan Carlos León Martínez demandó la inexequibilidad del inciso final del
artículo 36 de la Ley 1709 de 2014 que modificó el artículo 33 de la Ley 65 de
1993, con fundamento en los siguientes argumentos:
a)    Los intereses y competencias de que trata
el artículo 287 de la Constitución Política adquieren concreción en el artículo
313 de la Carta que asigna a los concejos municipales la atribución de
reglamentar los usos del suelo, disposición desarrollada por el Ley 1454 de
2011 (Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial), que prevé dentro de las
competencias del municipio la de formular y adoptar los planes de ordenamiento
del territorio y reglamentar de manera específica los usos del suelo en las
áreas urbanas, de expansión y rurales. De acuerdo con ello, la determinación de
los usos del suelo es de interés local y su reglamentación corresponde al
Concejo Municipal.
b)    La contradicción entre la disposición
demandada y los artículos 287 y 313 numeral 7 de la Constitución Política
existe porque “al eliminar la necesidad de licencias urbanísticas para un
caso puntual, por muy alto que sea el interés nacional respecto de la
infraestructura penitenciaria y carcelaria, despoja en la práctica de sus
competencias a los concejos municipales que no podrán por tanto tener control
previo de las actuaciones urbanísticas en el ámbito de la infraestructura
penitenciaria y carcelaria”.
c)     Las entidades territoriales gozan de
autonomía para la gestión de sus intereses y en tal virtud tendrán derecho a
ejercer las competencias que les correspondan, sin embargo, la norma acusada “impone
a los municipios la construcción de infraestructura carcelaria sin que las
autoridades locales puedan conocer previamente la magnitud de sus
edificaciones, su volumetría, el impacto paisajístico, arquitectónico,
urbanístico en general”. Además, dado que no se exige licencia de
construcción de ningún tipo es posible “que la edificación que hasta ahora
ha sido utilizada como establecimiento educativo pase a servir para
establecimiento penitenciario, pues el cambio de uso es el propósito de la
licencia de adecuación, que en este caso no puede ser exigida. Podrán así mismo
disponer que una edificación de cien metros cuadrados en la cual funciona una
oficina del INPEC, sea ampliada hasta un gran edificio de diez mil metros para
funcionar allí una penitenciaría”
d)    El artículo 182 del Decreto ley 019 de
2012 y el artículo 2 de la Ley 810 de 2003 demuestran la importancia de la
licencia como acto previo habilitante de toda intervención sobre el territorio
y a través del cual las autoridades conocen y tienen control de las obras que
se proyectan realizar para evitar que luego de realizadas deba ordenarse su
demolición. La norma demandada permite que quienes construyan infraestructura
carcelaria actúen a espaladas de las autoridades locales que solo se enteran
ante hechos cumplidos.
e)     Si la intención el legislador era dar
celeridad a la construcción de infraestructura carcelaria, para ello se
consagró el silencio administrativo positivo.
Por estimar que en virtud de lo señalado la norma
demandada desconoce los artículos 287 y 313 numeral 7 de la Constitución
Política, el ciudadano solicita a la Corte Constitucional declararla
inexequible.
IV. INTERVENCIONES
·
Ministerio de
Vivienda, Ciudad y Territorio
El apoderado del Ministerio de Vivienda, Ciudad y
Territorio defendió la constitucionalidad de la norma demandada al
considerar que no desconoce la igualdad ni presenta vicios en su proceso de
formación que afecten de alguna medida su eficacia y validez. Sostiene que el
artículo 58 habilita al legislador para señalar los mecanismos de acceso a la
propiedad y no existen razones jurídicas ni fácticas para afirmar que se viola
el mencionado enunciado constitucional. Considera que no existe ningún
argumento que demuestre la inconstitucionalidad de la norma y que las razones
dadas por el demandante son subjetivas e irrazonables. Concluye que “estamos
en presencia de una expresión correcta y definida, que le da competencia al
legislador para considerar de utilidad pública y de interés social los
inmuebles destinados a la construcción de establecimientos penitenciarios y
carcelarios”.
·
Ministerio de
Justicia y del Derecho
El Jefe de la Oficina
Asesora Jurídica del Ministerio de Justicia y del Derecho sostiene que la
autonomía de los entes territoriales para reglamentar el uso del suelo no tiene
carácter absoluto y puede ser limitada por otros principios constitucionales de
los cuales se deriva la prevalencia del interés general. Por ello, al hacer un
juicio de ponderación entre la unidad del Estado y la autonomía territorial en
el caso concreto, la norma demandada es exequible porque atiende al
interés nacional superior de un adecuado manejo y reclusión de la población
interna del país, el cual incide en la seguridad pública en tanto genera
condiciones para el cumplimiento efectivo de las penas. En este sentido,
sostiene que la disposición se justifica por razones de utilidad pública y de
interés social que autorizan al legislador para intervenir en la propiedad.
Señala que la norma no
desconoce los artículos 287 y 313 de la Constitución porque en virtud de las
Leyes 388 de 1997 y 1551 de 2012 las autoridades territoriales conservan la
competencia para adoptar medidas encaminadas a la conservación del ambiente, el
desarrollo económico, social y cultural de los ciudadanos, y la salubridad
pública, en aplicación del principio de coordinación.
·
Federación Colombiana de Municipios
El Director Ejecutivo de la Federación Colombiana de
Municipios sostiene que la construcción de infraestructura penitenciaria y
carcelaria tiene gran impacto en el entorno por cuanto el uso del suelo resulta
sustancialmente alterado por la construcción y su área de influencia. Indica
que la licencia urbanística no es un mero acto de protocolo sino un acto de
participación en la intervención urbana, en el cual se examinan múltiples
particularidades como la necesidad de carriles de desaceleración, bahías de
aproximación, existencia de parqueaderos y muchos otros elementos que solo
pueden verificarse y controlarse cuando se está tramitando la licencia. Esto
hace que los mecanismos generales de control urbanístico sean insuficientes ya
que es necesario garantizar que la obra cumpla con esas especificidades que las
normas generales no pueden anticipar. Añade que la exoneración del requisito de
la licencia para la intervención o construcción de infraestructura
penitenciaria no se justifica por razones de seguridad porque no se puede
desconocer que existen elementos generales de la obra que generan alto impacto
urbanístico y deben ser previamente autorizados por la municipalidad.
Por lo expresado la Federación Colombiana de
Municipios solicita declarar inexequible la parte demandada del artículo
36 de la Ley 1709 de 2014.
·
Universidad Sergio
Arboleda
Un grupo de investigadores en representación de la
Universidad Sergio Arboleda consideran que la norma debe declararse inexequible,
por las siguientes razones: (i) la reglamentación de uso del suelo y por
tanto la decisión de exigir o no licencias de construcción para instalaciones
carcelarias es competencia constitucional de los municipios y distritos; (ii)
Aunque existe la posibilidad de fijar límites a la autonomía territorial, ésta
limitación en el caso concreto resulta excesiva e irrazonable pues elimina por completo
la competencia de los concejos municipales y distritales en materia de usos del
suelo.
·
Universidad Santo
Tomás
La Facultad de Derecho de la Universidad Santo Tomás considera
que la norma debe ser declarada inexequible porque vulnera los
principios de descentralización administrativa y la autonomía territorial, ya
que autoriza la construcción de establecimientos carcelarios sin que las
autoridades locales, con fines preventivos, puedan conocer información de la
obra que se va a desarrollar lo que facilita que se realicen ignorando los
lineamientos del Concejo Municipal sobre usos del suelo. Por lo anterior considera
que la norma también desconoce el artículo 313, numeral 7 de la Constitución,
que confiere a los concejos municipales la reglamentación de los
usos del suelo y, además de la vigilancia y controlar las actividades
relacionadas con la construcción y enajenación de inmuebles destinados a
vivienda, de acuerdo con lo previsto en la ley.
·
Universidad Colegio
Mayor de Nuestra Señora del Rosario
Dos profesores del Grupo de Investigación en Derecho
Público designados por el Decano de la Facultad de Jurisprudencia, advirtieron
que si la gestión de los propios intereses de las entidades territoriales debe sujetarse
a los principios de complementariedad, concurrencia y subsidiaridad (art. 288
C.Po.), la ley no puede desconocer las competencias que le han sido atribuidas
a las autoridades locales, dentro de las cuales se encuentra la expedición de
licencias urbanísticas.
Observaron que mediante las licencias urbanísticas se
garantiza el uso razonable del suelo, la función social de la propiedad, la
calidad de la infraestructura que soporta el desarrollo territorial y de la vida
de la población y de allí que la determinación de los usos del suelo sea
asignado por la Constitución a los concejos municipales. Por tal motivo,
resulta contraria a la autonomía territorial cualquier disposición que injustificadamente
desconozca esta función de la administración local. Como no es razonable y
proporcionada la intromisión en las competencias de las autoridades
municipales, a juicio de los intervinientes el texto normativo demandado debe
declararse inexequible por violación de los artículos 287 y 313 numeral
7 de la Constitución.
Aunque la norma puede conducir al crecimiento de la
infraestructura carcelaria y a viabilizar una solución para el hacinamiento,
también permite el desarrollo de obras sin un control que garantice la
protección del ambiente y de los derechos de las personas internas en los
centros de reclusión.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
El Procurador General de la Nación en concepto Nº 5842
del 28 de octubre de 2014, solicita a la Corte Constitucional declarar inexequible
el inciso final del artículo 36 de la Ley 1709 de 2014, porque:
1.
Desconoce el
principio de concurrencia toda vez que cuando exceptúa las obras de
construcción, ampliación y adecuación de centros carcelarios del requisito de
licencia urbanística ambiental, excluye la participación del municipio.
2.
Por disposición
constitucional las autoridades municipales deben reglamentar la destinación y
uso del suelo, y gozan de autonomía para hacerlo. La disposición demandada desconoce
esta norma constitucional porque priva a estas autoridades de la posibilidad de
otorgar o no las licencias urbanísticas, que son el instrumento jurídico mediante
el cual los municipios ejercen esa competencia.
3.
Desatiende el
principio de coordinación porque no armoniza las competencias nacionales con
las locales, y desplaza la autoridad municipal al eliminar el requisito de las
licencias urbanísticas.
4.
La norma no garantiza
el principio de subsidiaridad en su dimensión negativa porque injustificadamente
faculta a las autoridades nacionales para intervenir en el ámbito competencial
de las municipales, sin que esté probada la incapacidad de las autoridades
locales para garantizar el correcto uso del suelo.
5.
La norma es
innecesaria porque el ordenamiento prevé mecanismos como el silencio
administrativo positivo, que aseguran la agilidad en el trámite de las
licencias urbanísticas, respeta las competencias del municipio y facilitan la
construcción y adecuación de instituciones carcelarias.
VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1. Competencia
La
Corte Constitucional es competente, de conformidad con lo dispuesto en el
numeral 4 del artículo 241 de la Constitución, para pronunciarse sobre la demanda
de inconstitucionalidad presentada contra el inciso final del artículo 36 de la Ley 1709
de 2014 que modificó el artículo 33 de la Ley 65 de 1993.
2. Planteamiento del caso
Mediante acción pública de control de
constitucionalidad el ciudadano Juan Carlos León Martínez solicita a la Corte Constitucional declarar
la inexequibilidad del inciso final del artículo 36 de la Ley 1709 de 2014, que
modificó el artículo 33 de la Ley 65 de 1993, por estimar que desconoce los
artículos 287 y 313 numeral 7 de la Constitución Política. Sostiene el actor
que eliminar el requisito de las licencias urbanísticas para la construcción,
adecuación o ampliación de la infraestructura penitenciaria y carcelaria
despoja de sus competencias a los concejos municipales que perderán el control
previo de las actuaciones urbanísticas relacionadas con esta clase de
infraestructura, lo cual contradice los artículos 287 y 313 numeral 7 de la
Constitución Política, relativos a la autonomía territorial para la gestión de
sus intereses y la competencia de los Concejos Municipales para reglamentar los
usos del suelo.
Frente a tales cuestionamientos los Ministerios de
Vivienda, Ciudad y Territorio y de Justicia y del Derecho consideran que la
disposición demandada es exequible porque atiende a la necesidad de dotar al Estado
de la infraestructura necesaria para recluir a las personas afectadas por
medidas privativas de la libertad, lo cual redunda en la seguridad pública, y
esto justifica que la competencia de los Concejos municipales en materia de
ordenamiento territorial ceda a la necesidad estatal de construir y habilitar
centros carcelarios y penitenciarios.
La Federación
Colombiana de Municipios y las Universidades Sergio Arboleda, Santo
Tomás y Colegio Mayor de Nuestra
Señora del Rosario, exponen su concepto a favor de la inconstitucionalidad de la
disposición acusada, que a su juicio, desconoce la descentralización y la
autonomía de los municipios, así como la competencia que conforme al artículo
313 de la Constitución tienen los Concejos locales para reglamentar el uso del
suelo, tesis que comparte el Procurador General de la Nación, para quien,
además, la norma abandona los principios de concurrencia y subsidiaridad en la
medida que injustificadamente habilita a las autoridades nacionales para
intervenir en los municipios, inobservando las competencias constitucionales de
los Concejos.
3.
Problema Jurídico
Según lo expuesto, la Sala Plena pasa a examinar si eliminar la
exigencia de licencia urbanística de parcelación, urbanización, construcción o
subdivisión en todas sus modalidades, para la construcción, adecuación o
ampliación de infraestructura penitenciaria y carcelaria vulnera la autonomía
territorial y la competencia atribuida a los municipios en materia de regulación
de los usos del suelo.
Previamente a emitir un pronunciamiento sobre el caso
concreto, la Corte expondrá algunas consideraciones relevantes en torno a los
siguientes temas: (i) Autonomía de las entidades territoriales y competencias
en materia de ordenamiento territorial; ii) Licencias de urbanismo; y iii)
Infraestructura carcelaria y penitenciaria.
4. Autonomía de las entidades territoriales y competencias en materia de
ordenamiento territorial. Reiteración de jurisprudencia
El artículo 287 de la
Constitución Política, desarrollando el concepto de descentralización y la autonomía
reconocida a las entidades territoriales en el artículo 1 ídem, establece que
dentro de los límites que fije la Constitución y la ley, estas entidades pueden
gestionar de forma autónoma sus intereses, lo cual les confiere derecho a que: i)
se gobiernen por autoridades propias; ii) ejerzan las competencias que
les correspondan; iii) administren sus recursos y establezcan los tributos
que permitan el cumplimiento de sus funciones; y iv) participen en las
rentas nacionales.
En relación con estas
atribuciones, la jurisprudencia constitucional ha reiterado que “la Carta Política refiere a
derechos, como la categoría teórica que agrupa los anteriores ámbitos
constitucionalmente protegidos de las entidades territoriales.  A partir
de esta consideración, la jurisprudencia de esta Corte ha considerado, tanto
que esos derechos son exigibles judicialmente, entre otros mecanismos a través
de la acción pública de inconstitucionalidad, como que los mismos conforman el
núcleo esencial del grado de autonomía de los entes territoriales, el cual
opera como límite a la actividad legislativa referida a la definición concreta
de las competencias de esos entes.”[1]
De esta forma, en Colombia,
como Estado unitario, el ejercicio autónomo de las competencias asignadas a las
entidades territoriales se somete, en todo caso, a las disposiciones generales
que dicte el legislador en interés general, las que en ningún caso podrán
anular la facultad de los
departamentos, los distritos, los municipios y los territorios indígenas para
administrar sus recursos, ejercer sus competencias y gobernarse por autoridades
propias[2].
Toda vez que el ejercicio de los
derechos contenidos en el artículo 287 constitucional se encuentra sometido a
los parámetros que fije la Constitución y a las reglas que impongan las leyes,
en el caso específico de las disposiciones relacionadas con la forma de organización
y distribución del territorio, el artículo 288 de la Constitución ha previsto
que mediante una ley orgánica de ordenamiento territorial se fije la
distribución de las competencias entre la Nación y las entidades territoriales.
Al mismo tiempo, en garantía de
la autonomía territorial y de  los principios de la función administrativa (artículo
209 de la C.Po.[3]),
las normas de la ley orgánica de ordenamiento territorial también vinculan al
legislador cuando en otros cuerpos normativos desarrolle reglas que se
proyecten sobre la organización del territorio de los municipios u otras
entidades territoriales, como lo pone de presente el artículo 151 de la Carta Política,
conforme al cual, el Congreso expedirá leyes orgánicas a las cuales
estará sujeto el ejercicio de la actividad legislativa, mediante las cuales,
entre otras cosas, establecerá las normas relativas a la asignación de
competencias normativas a las entidades territoriales[4].
Mediante
la distribución de competencias y su ejercicio con sujeción a los principios de
coordinación, concurrencia y subsidiaridad[5], se armoniza la forma de Estado unitario
con la de Estado descentralizado con autonomía en las entidades territoriales,
en cuanto “existe un sistema de limitaciones recíprocas, en el que el
concepto de autonomía territorial se encuentra restringido por el de unidad, y
a la inversa, la unidad se encuentra circunscrita por el núcleo esencial de la
autonomía. Por tal motivo, la interpretación y aplicación de estos principios
debe estar encaminada a obtener su pleno equilibrio y coexistencia, sin que
ninguno de ellos sea absoluto en perjuicio del otro: el concepto de unidad del
Estado colombiano no puede ser utilizado como pretexto para desconocer la
capacidad de autogestión de las entidades territoriales, y a su turno, la
autonomía de las entidades territoriales no puede ser entendida de manera
omnímoda, hasta el punto de hacer nugatorias las competencias naturales de las
instancias territoriales centrales”[6].
Por ello, como lo dijo la Corte en la sentencia C-123
de 2014 “no bastará con que se alegue la existencia de un interés nacional
para que una disposición legal que limita el ejercicio de competencias a
entidades territoriales se entienda acorde con los preceptos constitucionales;
ante un conflicto entre estos principios, los órganos de la administración, el
legislador y, en última instancia, el juez de la constitucionalidad deberán
evaluar si dicha limitación, que tiene como fundamento el principio de
organización unitaria del Estado –artículo 1º de la Constitución-, resulta
excesiva respecto del otro principio constitucional que se está limitando, es
decir, del principio de autonomía territorial. En este sentido, las
limitaciones a la autonomía territorial son constitucionalmente aceptables, sólo
cuando se concluya que éstas son razonables y proporcionadas en el caso
concreto”.
5. Ordenamiento territorial y la reglamentación del
uso del suelo por autoridades municipales y distritales
La primera mención que
particularmente alude al uso del suelo en la Constitución y pone de manifiesto la
conexión del territorio con el ambiente sano y el interés general, se encuentra
en el artículo 82, que al ocuparse de los derechos colectivos establece que “Las entidades públicas participarán en la
plusvalía que genere su acción urbanística y regularán la utilización del suelo
y del espacio aéreo urbano en defensa del interés común”.
La concreción de esta función debe realizarse de manera democrática, participativa,
racional y planificada y en
el marco de las competencias asignadas por la ley orgánica de ordenamiento
territorial que, conforme al artículo 288 la Constitución, es el instrumento
que contiene los parámetros de distribución de competencias relativas a la
actuación y gestión pública de las entidades territoriales en el proceso de
planificación y organización de su territorio desde una perspectiva geográfica,
social, cultural y económica.[7]
En
relación con el uso y desarrollo del territorio, la Ley 388 de 1997 actualizó
las normas existentes sobre planes de desarrollo municipal (Ley 9ª de 1989) y
el sistema nacional de vivienda de interés social (Ley 3ª de 1991), con la
finalidad de fijar mecanismos para que los municipios, en ejercicio de su
autonomía, organicen su territorio, el uso equitativo y racional del suelo y la
preservación y defensa del patrimonio ecológico localizado en su jurisdicción.
Dentro
de ese contexto, la ley define el plan de ordenamiento territorial (POT) como “el
conjunto de objetivos, directrices políticas, estrategias, metas, programas,
actuaciones y normas adoptadas para orientar y administrar el desarrollo físico
del territorio y la utilización del suelo”[8],
e instituye los denominados planes parciales, que son aquellos instrumentos que
desarrollan y complementan las normas que integran los planes de ordenamiento
territorial cuando se trata de determinadas áreas del suelo urbano, áreas
incluidas en el suelo de expansión urbana y aquellas que deban desarrollarse
mediante unidades de actuación urbanística, macroproyectos u otras operaciones
urbanas especiales[9].
Con
el objetivo de establecer mecanismos
que permitan al municipio, en ejercicio de su autonomía, promover el
ordenamiento de su territorio, el uso equitativo y racional del suelo, la
preservación y defensa del patrimonio ecológico y cultural localizado en su
ámbito territorial y la prevención de desastres en asentamientos de alto
riesgo, así como la ejecución de acciones urbanísticas eficiente (artículo 1
numeral 2), la Ley 388 de 1997 ordena la adopción obligatoria de planes de ordenamiento territorial y prohíbe
a los agentes públicos o privados la realización de actuaciones urbanísticas
por fuera de las previsiones contenidas en éstos, en los planes parciales y, en
general, en las normas que los complementan y adicionan[10].
En
relación con las acciones urbanísticas, el artículo 8 de la Ley 388 de 1997,
adicionado por el artículo
192 de la Ley 1450 de 2011, señala puntualmente cuáles son y precisa que deben
estar incorporadas o autorizadas por los planes de ordenamiento territorial.
Esta disposición consagra que “La función pública del ordenamiento del territorio
municipal o distrital se ejerce mediante la acción urbanística de las entidades
distritales y municipales, referida a las decisiones administrativas y a las
actuaciones urbanísticas que les son propias, relacionadas con el ordenamiento
del territorio y la intervención en los usos del suelo” y dentro de las acciones urbanísticas que
deben autorizarse por los planes de ordenamiento están:
“2. Localizar y señalar las
características de la infraestructura para el transporte, los servicios
públicos domiciliarios, la disposición y tratamiento de los residuos sólidos,
líquidos, tóxicos y peligrosos y los equipamientos de servicios de interés
público y social, tales como centros docentes y hospitalarios, aeropuertos y
lugares análogos.”,
(…)
5. Determinar las zonas no urbanizables
que presenten riesgos para la localización de asentamientos humanos, por
amenazas naturales, o que de otra forma presenten condiciones insalubres para
la vivienda.
6. Determinar las características y dimensiones de las
unidades de actuación urbanística, de conformidad con lo establecido en la
presente ley.
7. Calificar y localizar terrenos para la construcción
de viviendas de interés social.
8. Calificar y determinar terrenos como objeto de
desarrollo y construcción prioritaria.
9. Dirigir y realizar la ejecución de obras de
infraestructura para el transporte, los servicios públicos domiciliarios y los
equipamientos públicos, directamente por la entidad pública o por entidades
mixtas o privadas, de conformidad con las leyes.
10. Expropiar los terrenos y las mejoras cuya
adquisición se declare como de utilidad pública o interés social, de
conformidad con lo previsto en la ley.
11. Localizar las áreas críticas de recuperación y
control para la prevención de desastres, así como las áreas con fines de
conservación y recuperación paisajística.
12. Identificar y caracterizar los ecosistemas de
importancia ambiental del municipio, de común acuerdo con la autoridad
ambiental de la respectiva jurisdicción, para su protección y manejo adecuados.
13. Determinar y reservar terrenos para la expansión
de las infraestructuras urbanas.
14. Todas las demás que fueren congruentes con los
objetivos del ordenamiento del territorio.
15. Identificar y localizar, cuando lo requieran las
autoridades nacionales y previa concertación con ellas, los suelos para la
infraestructura militar y policial estratégica básica para la atención de las
necesidades de seguridad y de Defensa Nacional.” (Subrayas añadidas).
Esta normativa debe interpretarse en
consonancia con el marco
legal orgánico e institucional que regula las competencias de departamentos y
municipios, contenido en la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial -Ley 1454 de 2011-,
que en el artículo 2 señala que:
“El ordenamiento territorial es
un instrumento de planificación y de gestión de las entidades territoriales y un proceso de construcción
colectiva de país, que se da de manera progresiva, gradual y flexible, con
responsabilidad fiscal, tendiente a lograr una adecuada organización político
administrativa del Estado en el territorio, para facilitar el desarrollo
institucional, el fortalecimiento de la identidad cultural y el desarrollo
territorial, entendido este como desarrollo económicamente competitivo,
socialmente justo, ambientalmente y fiscalmente sostenible, regionalmente
armónico, culturalmente pertinente, atendiendo a la diversidad cultural y
físico-geográfica de Colombia.
La finalidad del ordenamiento
territorial es promover el aumento de la capacidad de descentralización,
planeación, gestión y administración de sus propios intereses para las
entidades e instancias de integración territorial, fomentará el traslado de
competencias y poder de decisión de los órganos centrales o descentralizados
del gobierno en el orden nacional hacia el nivel territorial pertinente, con la
correspondiente asignación de recursos. El
ordenamiento territorial propiciará las condiciones para concertar políticas
públicas entre la Nación y las entidades territoriales, con reconocimiento de la diversidad
geográfica, histórica, económica, ambiental, étnica y cultural e identidad
regional y nacional.” (Subrayas añadidas).
Y que en
relación con la distribución de competencias en materia de ordenamiento del
territorio y particularmente en cuanto a los usos del suelo, establece en el
artículo 29 de la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial que:
“Son competencias de la Nación y de las entidades
territoriales en materia de ordenamiento del territorio, las siguientes:
1. De la Nación
a) Establecer la política general de
ordenamiento del territorio en los asuntos de interés nacional: áreas de
parques nacionales y áreas protegidas.
b) Localización de grandes proyectos de
infraestructura.
c) Determinación de áreas limitadas en uso
por seguridad y defensa.
d) Los lineamientos del proceso de
urbanización y el sistema de ciudades.
e) Los lineamientos y criterios para garantizar
la equitativa distribución de los servicios públicos e infraestructura social
de forma equilibrada en las regiones.
f) La conservación y protección de áreas
de importancia histórica y cultural.
(…)Parágrafo. Las competencias asignadas a la Nación
en los literales anteriores se adelantarán en coordinación con los entes
territoriales.
(…)
3. De los Distritos Especiales
a) Dividir el territorio distrital en
localidades, de acuerdo a las características sociales de sus habitantes y
atribuir competencias y funciones administrativas.
(…)
4. Del Municipio
a) Formular y adoptar los planes de
ordenamiento del territorio.
b) Reglamentar de manera específica los
usos del suelo, en las áreas urbanas, de expansión y rurales, de acuerdo con
las leyes.
c) Optimizar los usos de las tierras
disponibles y coordinar los planes sectoriales, en armonía con las políticas
nacionales y los planes departamentales y metropolitanos.
Parágrafo 1°. La distribución de competencias que se establece en este artículo
se adelantará bajo los principios de descentralización, concurrencia y
complementariedad de las acciones establecidas por las entidades territoriales
y en coordinación con lo dispuesto por sus autoridades respectivas en los
instrumentos locales y regionales de planificación.
Parágrafo 2°. Al nivel metropolitano le corresponde la
elaboración de planes integrales de desarrollo metropolitano con perspectiva de
largo plazo, incluyendo el componente de ordenamiento físico territorial y el
señalamiento de las normas obligatoriamente generales que definan los objetivos
y criterios a los que deben acogerse los municipios al adoptar los planes de
ordenamiento territorial en relación con las materias referidas a los hechos
metropolitanos, de acuerdo con lo previsto en la Ley de Áreas Metropolitanas.”
Dentro de la distribución de competencias antes
señalada, la función de determinar los usos del suelo[11], afecta
aspectos axiales de la vida en comunidad en los sectores urbano y rural, pues
el modelo de desarrollo que adopten las entidades territoriales incide en las
condiciones de vida en aspectos como el económico, el social, el cultural, el
ambiental, el urbanístico, entre otros, de allí que desde el artículo 313
numeral 7 de la Constitución se haya asignado esta labor a los concejos
municipales, cuyo origen democrático implica un acercamiento de sus integrantes
con las necesidades de la comunidad y conocimiento de las realidades de cada
municipio.
Cabe concluir, entonces, que la
reglamentación de los usos del suelo es la más clara expresión de la
descentralización y autonomía de las entidades territoriales por cuanto a
través de ella se diseña y direcciona el desarrollo integral de las personas
que habitan el territorio. La planificación de las actividades que pueden
realizarse en las distintas áreas de los municipios incide en todos los
ámbitos: en la protección del ambiente sano[12], en el desarrollo industrial,
económico, educativo y cultural de las entidades territoriales.
En este
sentido, cabe resaltar que de acuerdo con el artículo 8 de la Ley 388 de 1997,
la función de
ordenamiento del territorio a nivel local se cumple, entre otras formas, mediante
la acciones urbanísticas de localizar y
señalar las características de los equipamientos de servicios de interés
público y social, tales como centros docentes y hospitalarios, aeropuertos y
lugares análogos y dirigir y
realizar la ejecución de obras de infraestructura para el transporte, los
servicios públicos domiciliarios y los equipamientos públicos, directamente por
la entidad pública o por entidades mixtas o privadas, de conformidad con las
leyes.
6. Licencias de urbanismo
La función constitucional de
reglamentar los usos del suelo tiene relación con la gestión a cargo de los
curadores urbanos y autoridades territoriales encargadas de la expedición de
las licencias de urbanismo[13],
a partir de los usos definidos en el Plan de Ordenamiento Territorial del
respectivo municipio ( POT)
Las
licencias de urbanismo reguladas en las leyes 400 de 1997, 9° de 1989 y 388 de
1997, modificada por la Ley 810 de 2003, y en sus decretos reglamentarios[14],
son actos administrativos proferidos con fundamento en los aspectos
urbanísticos, arquitectónicos y estructurales definidos en la ley, que se
otorgan previa
verificación del cumplimiento de las normas urbanísticas[15]
y de edificación contenidas en el Plan de Ordenamiento Territorial del
respectivo distrito o municipio, las cuales son necesarias para adelantar
determinada actividad de urbanismo por un lapso determinado[16].
El
artículo 2 del Decreto 1469
del 30 de abril de 2010 clasifica las licencias
en i) urbanización, ii) parcelación, iii) subdivisión, iv) construcción; e v)
intervención y ocupación del espacio público.
Puede afirmarse entonces,
que la licencia urbanística, en
cualquiera de sus modalidades, es un mecanismo de control del cumplimiento de
las normas contenidas en el Plan de Ordenamiento Territorial[17],
las disposiciones de Sismo Resistencia[18] y demás normas
urbanísticas aplicables en el municipio o distrito, en cierta clase de obras.
En efecto, de acuerdo al
artículo 99 de la Ley 388 de 1997, para adelantar obras de construcción,
ampliación, modificación y demolición de edificaciones, de urbanización y
parcelación en terrenos urbanos, de expansión urbana y rural, por regla general,
se requiere de la respectiva licencia; sin embargo, de acuerdo con la regulación vigente, no toda
construcción requiere de licencias urbanísticas.
Dentro
de las obras que no la requieren se encuentran: (i) la
ejecución de estructuras especiales tales como puentes, torres de transmisión,
torres y equipos industriales, muelles, estructuras hidráulicas y todas
aquellas estructuras cuyo comportamiento dinámico difiera del de edificaciones
convencionales; (ii) la construcción, ampliación, adecuación, modificación,
restauración, remodelación, reforzamiento, demolición y cerramiento de
aeropuertos nacionales e internacionales y sus instalaciones, tales como torres
de control, hangares, talleres, terminales, plataformas, pistas y calles de
rodaje, radioayudas y demás edificaciones transitorias y permanentes, cuya
autorización corresponda exclusivamente a la Aeronáutica Civil; (iii) la
ejecución de proyectos de infraestructura de la red vial nacional, regional,
departamental y/o municipal; (iv) puertos marítimos y fluviales;
infraestructura para la exploración y explotación de hidrocarburos;
hidroeléctricas, y sistemas de abastecimiento de agua, saneamiento y suministro
de energía. Todas estas obras no requieren licencia de urbanismo en ninguna de
sus modalidades, sin perjuicio de las demás autorizaciones, permisos o
licencias que deban otorgar las autoridades competentes respecto de cada
materia y tampoco requerirán licencia, el desarrollo de edificaciones de
carácter transitorio o provisional que sean inherentes a la construcción de
este tipo de proyectos[19].
El parágrafo del artículo 11 del Decreto
1469 de 2010 “Por el cual se reglamentan las
disposiciones relativas a las licencias urbanísticas; al reconocimiento de
edificaciones; a la función pública que desempeñan los curadores urbanos y se
expiden otras disposiciones”,
contempla otra excepción para las entidades del nivel central o descentralizado
de la Rama Ejecutiva del orden nacional, departamental, municipal y distrital,
quienes no están obligadas a obtener licencias de intervención y ocupación del
espacio público cuando en cumplimiento de sus funciones, ejecuten obras o
actuaciones expresamente contempladas en los planes de desarrollo nacional,
departamentales, municipales o distritales, en el Plan de Ordenamiento
Territorial o en los instrumentos que lo desarrollen y complementen. A los
eventos en que no es exigible la licencia urbanística se suma el consagrado en
la disposición demandada respecto de las obras de adecuación, ampliación y
construcción de establecimientos carcelarios.
7.
Política e infraestructura carcelaria y penitenciaria
La
actuación del poder punitivo del Estado a través del Sistema Penal impone el
deber de estructurar todos sus componentes de modo que se cumpla con la función
constitucional[20]
de prevenir la comisión de delitos y una vez demostrada la existencia de una
conducta objetivamente descrita en la ley penal como delito, se sancione a quienes
resulten ser  responsables.
Parte
esencial de la política criminal del Estado, es la política en materia
penitenciaria y carcelaria, la cual debe encaminarse a establecer las
condiciones en los centros de reclusión que favorezcan el cumplimiento de los
fines preventivos de las medidas de aseguramiento privativas de la libertad,
así como desarrollar las funciones de prevención especial, reinserción social y
protección del condenado, de manera consistente con el reconocimiento de la
dignidad de las personas sometidas a reclusión.
Referente necesario en esta materia, es la sentencia T-153 de
1998 mediante la cual la Corte Constitucional declaró el estado de cosas
inconstitucional en materia carcelaria y penitenciaria, y entre las
consideraciones que llevaron a esta decisión se dijo que: “Las cárceles
colombianas se caracterizan por el hacinamiento, las graves deficiencias en
materia de servicios públicos y asistenciales, el imperio de la violencia, la
extorsión y la corrupción, y la carencia de oportunidades y medios para la
resocialización de los reclusos. Esta situación se ajusta plenamente a la
definición del estado de cosas inconstitucional. Y de allí se deduce una
flagrante violación de un abanico de derechos fundamentales de los internos en los
centros penitenciarios colombianos, tales como la dignidad, la vida e
integridad personal, los derechos a la familia, a la salud, al trabajo y a la
presunción de inocencia, etc. Durante muchos años, la sociedad y el Estado se
han cruzado de brazos frente a esta situación, observando con indiferencia la
tragedia diaria de las cárceles, a pesar de que ella representaba día a día la
transgresión de la Constitución y de las leyes. Las circunstancias en las que
transcurre la vida en las cárceles exigen una pronta solución. En realidad, el
problema carcelario representa no sólo un delicado asunto de orden público,
como se percibe actualmente, sino una situación de extrema gravedad social que
no puede dejarse desatendida. Pero el remedio de los males que azotan al
sistema penitenciario no está únicamente en las manos del INPEC o del
Ministerio de Justicia. Por eso, la Corte tiene que pasar a requerir
a distintas ramas y órganos del Poder Público para que tomen las medidas
adecuadas en dirección a la solución de este problema.”
Para superar ese statu quo, la Corte Constitucional
dio diversas órdenes, entre ellas la de implementar la construcción de
infraestructura adecuada que permita la reclusión diferenciada y en condiciones
dignas de las personas afectadas con medidas privativas de la libertad, plan de construcción y
refacción carcelaria
para cuya ejecución se fijó un plazo de 4 años[21].
La
situación de hacinamiento crítico que venía presentándose y el cumplimiento de
las órdenes dadas por esta Corporación, determinaron que el Gobierno nacional
incorporara en el Plan Nacional de Desarrollo 2002 – 2006 “Hacia un Estado
Comunitario” políticas dirigidas a la ampliación de cupos en los centros de
reclusión, y en el documento CONPES 3086 de 2000 denominado “Ampliación de la
infraestructura penitenciaria y carcelaria”, enfatiza en el déficit de
cupos carcelarios, que produce deterioro en las condiciones de vida de los
internos, en la seguridad al interior de los establecimientos, por lo cual
identifica el hacinamiento como el principal problema del sistema penitenciario
y carcelario, del cual se derivan muchos otros que afectan el proceso de
resocialización y el respeto por la dignidad humana.
En
el documento CONPES de 2004, denominado “Estrategia para la expansión de la
oferta nacional de cupos penitenciarios y carcelarios”, del Consejo
Nacional de Política Económica y Social, luego de exponer el diagnóstico sobre
las condiciones de los centros de reclusión del país y los índices de
hacinamiento (en promedio cerca del 35%), indicó  que para superar el  déficit
en la oferta de cupos penitenciarios y carcelarios es preciso realizar una
intervención en la infraestructura y en otras medidas de política criminal que
racionalicen el uso de las medidas privativas de la libertad dentro de las actuaciones
penales[22].
En
relación con el primer aspecto indicó el mencionado documento:
“Resulta imperativo que como parte de la respuesta
integral del Estado colombiano a la brecha de capacidad expuesta, la Nación
realice intervenciones consistentes en la generación de nuevos establecimientos
de reclusión del orden nacional y la ampliación de algunos de los existentes, a
través de las cuales se incremente la cantidad de cupos disponibles.
Como derrotero para la determinación de la magnitud de
la estrategia de ampliación de la infraestructura, el Ministerio del Interior y
de Justicia ha establecido una tasa aproximada de hacinamiento objetivo, a
diciembre de 2006, del 20%. Esto significa una reducción del indicador en 10 puntos
porcentuales respecto a su situación en diciembre de 2003, por cuenta de la
creación de nuevos cupos penitenciarios y carcelarios en ERON. Si bien este 20%
está lejos de ser indicativo de una situación óptima para la operación de los
procesos de atención y tratamiento en los establecimientos de reclusión, garantiza
retornar a niveles de sobrepoblación que no se califican como críticos. De
acuerdo con el Inpec, la Procuraduría General de la Nación estima que “en el
plano internacional se considera que cualquier sistema de reclusión o prisión
que funcione bajo condiciones de hacinamiento superiores al 20% (es decir 120
recluidas por 100 plazas disponibles) se encuentra en estado de ‘sobrepoblación
crítica’”
También
señaló el documento que el hacinamiento no afecta a todas las regiones de forma
homogénea, es decir, hay zonas del país que concentran mayor población
carcelaria y penitenciaria, y las deficiencias en infraestructura y
equipamientos adecuados es mayor[23].
Al realizar el seguimiento del CONPES 3277, en el documento CONPES
3412, se recomienda solicitar al entonces Ministerio del Interior y de Justicia
y a los entes ejecutores, asegurar que los centros penitenciarios y carcelarios
se encuentren dentro de lo estipulado en los Planes de Ordenamiento Territorial
de los diferentes municipios con el fin de garantizar la eficiente prestación
de los servicios públicos domiciliarios y el adecuado desarrollo de esos
territorios. Posteriormente, el documento CONPES 3575, al analizar la fase de
preinversión de los proyectos indicó que la prolongación de esta fase “se debió
también a la legalización de la titularidad de algunos de los terrenos
seleccionados (la determinación oficial fue construir en lotes de propiedad de
la nación), así como el ajuste en el uso del suelo dentro de los Planes Básicos
de Ordenamiento Territorial en ciertas localizaciones”. Igualmente, indica que
los proyectos de Ibagué, Cúcuta y la Picota en Bogotá iniciaron hasta finales
de 2007 pues debieron enfrentar dificultades de diversa índole antes del inicio
de las obras, en Cúcuta se ejerció una acción popular en contra del municipio
por la permuta de los predios donde se construiría el establecimiento de
reclusión. El trámite de expedición de la licencia de construcción y urbanismo
del proyecto de Ibagué fue objeto de interposición de recursos de apelación y
reposición. Hubo demora en la aprobación del Plan de Regularización y Manejo y
la licencia de construcción para La Picota en Bogotá. Igualmente, registra el
Departamento Nacional de Planeación dificultades en el avance de las obras de
la construcción en la Colonia Agrícola del municipio de Acacias, Meta, por la
interposición de una acción de tutela por la presunta afectación del debido
proceso en el trámite de la licencia de urbanismo y una acción popular por la
servidumbre de paso existente[24].
En el informe del balance de la situación penitenciaria
emitido por la Contraloría General de la República que describe algunas
circunstancias de retraso, igualmente se reseñan problemas en la adjudicación
de los contratos, demora en los trámites de la licencia de construcción, como
las circunstancias que impidieron llevar a cabo el plan de construcción, lo
cual se ve reflejado en el aumento progresivo de las estadísticas en
hacinamiento.
A pesar de las dificultades en el desarrollo del plan de
construcción, dotación y mantenimiento de la infraestructura de los centros de
reclusión del orden nacional, éste fue incorporado por el Gobierno nacional en
el Plan Nacional de Desarrollo 2006 – 2010 “Estado Comunitario: desarrollo para
todos”, el cual señala que “El desarrollo de la política de infraestructura
carcelaria responde a la necesidad de brindar espacios dignos que propendan por
el debido tratamiento a los reclusos, en el marco de la función de reinserción
social de la pena privativa de la libertad”[25]. De igual forma, en el Plan
Nacional de Desarrollo 2010 – 2014 “más empleo, menos pobreza y más seguridad”,
por cuanto persistía un hacinamiento de cerca del 29% y las obras de
construcción adelantadas (10 centros de reclusión) resultaron aún insuficientes
para atender la demanda de cupos en centros de reclusión, tanto para condenados
como para procesados y el 45% de los 149 establecimientos existentes supera el
periodo de vida útil (50 años).
De otra parte, como consecuencia de la modificación a la
administración pública efectuada mediante la Ley 1444 de 2011, el Gobierno
Nacional expidió el Decreto 4150 de noviembre 3 de 2011, "Por el cual
se crea la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios, USPEC, se
determina su objeto y estructura", la cual en el artículo 4  determina
que la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios, USPEC, tiene como
objeto gestionar y suministrar bienes y servicios, así como la infraestructura
necesaria para el funcionamiento adecuado de los establecimientos
penitenciarios y carcelarios a cargo del Instituto Nacional Penitenciario y
Carcelario - INPEC. Es decir, compete a la USPEC atender los requerimientos en
infraestructura que se presentan en los establecimientos a nivel nacional para
solucionar el hacinamiento y las demás condiciones deplorables del mobiliario
existente, que atentan contra la dignidad humana e impiden garantizar los
derechos fundamentales de los reclusos, además de generar difíciles condiciones
de salubridad.
Como respuesta a la situación de crecimiento sostenido del
hacinamiento en los centros de detención preventiva y de cumplimiento de la
pena y la vulneración de derechos fundamentales de las personas privadas de la
libertad, el legislador expidió la Ley 1709 de 2011, de la cual hace parte la
norma demandada y que, entre otras cosas, dispone que:
a)
El INPEC,
en coordinación con la USPEC determinará los lugares donde funcionarán los
establecimientos de reclusión.
b)
El
Ministerio de Hacienda y Crédito Público está facultado para asignar los
recursos suficientes a la USPEC para la creación, organización y mantenimiento
de los establecimientos de reclusión.
c)     Todos los nuevos centros de reclusión
contarán con un perímetro de aislamiento de por lo menos 200 metros de
distancia de cualquier desarrollo urbano[26].
d)    La adquisición de los inmuebles destinados
para la construcción de establecimientos penitenciarios y carcelarios y de
aquellos aledaños a los establecimientos de reclusión necesarios para
garantizar la seguridad del establecimiento, de los reclusos y de la población
vecina es de utilidad pública y de interés social. el Gobierno Nacional a
través de la Unidad Administrativa de Servicios Penitenciarios y Carcelarios (USPEC)
podrá efectuar la expropiación por vía administrativa, previa indemnización.
e)     Se prohíbe el funcionamiento de expendios
públicos o de actividades que atenten contra la seguridad y la convivencia en
un radio razonable de acción de los establecimientos de reclusión, el cual será
convenido entre la Dirección del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario
(INPEC) y los alcaldes respectivos, de conformidad con las leyes vigentes.
f)      No se requerirá licencia urbanística de parcelación,
urbanización, construcción o subdivisión en ninguna de sus modalidades para la
construcción adecuación o ampliación de infraestructura penitenciaria y
carcelaria.[27]
Bajo los
parámetros expuestos en relación con el alcance de la autonomía territorial,
las competencias de los concejos municipales en materia de ordenamiento
territorial de los municipios y sobre el deber de intervención del Estado para
garantizar condiciones de reclusión que respeten la dignidad humana y brinden
seguridad a la comunidad, la Corte procederá a estudiar y resolver el problema
jurídico que plantea la presente demanda.
8.      Análisis del caso Concreto
El ciudadano Juan
Carlos León Martínez presentó
demanda de inconstitucionalidad contra el inciso final del
artículo 36 de la Ley 1709 de 2014, que modificó el artículo 33 de la Ley 65 de
1993, por considerar que desconoce la autonomía de las entidades territoriales
y la atribución de los Concejos Municipales de determinar el uso del suelo en
el territorio del respectivo municipio, conforme al artículo 313 numeral 7 de
la Constitución.
La norma demandada autoriza la construcción, adecuación o ampliación de infraestructura
penitenciaria y carcelaria sin que sea necesario tramitar y obtener la licencia
de urbanización, parcelación, construcción o subdivisión que es expedida por
las respectivas curadurías o autoridades competentes de cada municipio o
distrito.
La finalidad, de acuerdo con la justificación dada durante el
trámite legislativo es dar celeridad a las obras que permiten incrementar cupos
en establecimientos de reclusión. Así se planteó al momento de incorporar el texto
normativo en el primer debate en el Senado[28].
Si la norma demandada se le interpreta como una autorización
absoluta para que la USEP construya centros de reclusión o amplíe y adecúe los
existentes en cualquier lugar y sin sujeción a ninguna norma urbanística porque
no debe tramitar y obtener para el efecto la licencia de urbanismo que es el
acto mediante el cual se verifica que la obra a realizar cumpla con las
disposiciones urbanísticas, el texto normativo acusado sin duda desconocería la
autonomía de los municipios para determinar como organizan su territorio, pues permite
de manera inconsulta, la instalación de un centro carcelario o penitenciario en
cualquier espacio, con desconocimiento de las reglas de planeación urbanística y
de desarrollo dictadas por el Concejo Municipal.
Además, bajo esta perspectiva el
artículo 36, inciso final, de la Ley 1709 de 2013 traería como consecuencia una
alteración ostensible de las condiciones de vida y desarrollo de la zona en la
cual se localiza, mina el derecho de propiedad por depreciación de los
inmuebles del entorno que impacta, permite que se genere desorganización en el
crecimiento y desarrollo de los municipios, y avala que la construcción se
realice en áreas urbanas y rurales, e incluso en áreas protegidas. La construcción de
infraestructura carcelaria y penitenciaria implica aumento en la demanda de
servicios, pues estos centros requieren disposición no sólo de tierra, sino
también de vías, seguridad, carreteras, agua, luz, saneamiento básico; también
obliga a tomar medidas que afronten los problemas derivados del aumento de la
población; precaver las necesidades de seguridad en el entorno, atender a los
requerimientos de vías, limita las actividades que pueden desarrollarse en el
zona aledaña al penal, genera depreciación de los predios aledaños y en
consecuencia responsabilidad para el Estado por ello, puede causar
desplazamiento por la reorganización del territorio[29], trastorno
del entorno social y cambio de las dinámicas por razones de seguridad  y
restricciones a medios de comunicación, etc.
Todo lo cual vulnera la competencia que en materia de
reglamentación del uso del suelo le asigna a las autoridades administrativas
locales, conforme al artículo 313 numeral 7 de la Carta Política, haciendo
nugatorias las reglas fijadas por los Concejos locales como directrices de su
desarrollo urbanístico con base en el conocimiento de las necesidades y
condiciones particulares de los municipios.
Es decir, tomando como
fundamento exclusivo el contenido del principio de autonomía territorial
–uno de los dos principios constitucionales en tensión en el problema
planteado-, es posible sostener que la norma afecta el derecho de los
municipios y distritos de gobernarse por autoridades propias –artículo 287,
numeral 1º-, así como la competencia general de reglamentación que en materia
de usos de suelo les reconoce la Constitución –artículos 311 y 313 numeral 7-.
Sin embargo, la hermenéutica planteada parte de un planteamiento
inicial carente de base normativa constitucional y legal, conforme al cual la
efectividad de
los planes de ordenamiento territorial exige la expedición de licencias
urbanísticas por parte de los curadores o las autoridades municipales competentes,
de tal manera que sin estos actos de la administración local la reglamentación
de usos de suelo resulta inocua. Esto no es así. En efecto, como se señaló
anteriormente las licencias de urbanismo son un medio para verificar el
cumplimiento de las normas urbanísticas y de sismo resistencia en las obras que
se planea ejecutar o legalizar, pero no son el único instrumento de control de
cumplimiento de la reglamentación de usos del suelo, por lo cual eximir
determinadas obras de este requisito no implica relevarlas del cumplimiento de
las disposiciones de los planes de ordenamiento territorial, los cuales tienen
fuerza vinculante con independencia de que quienes las realicen deban obtener o
no la licencia de urbanismo.
Conviene precisar, que las licencias de
urbanismo no son un elemento esencial de los planes de ordenamiento
territorial, sino una herramienta administrativa de control y vigilancia de los
desarrollos urbanos con la que cuentan las administraciones municipales y
distritales. Por ello, en cuanto se refiere a la localización de esas
obras de infraestructura, para la Sala es claro que siempre deben respetar las
normas de los planes de ordenamiento territorial mediante las cuales los
municipios fijan los usos del suelo, en virtud de la competencia fijada en el
artículo 313 numeral 7 de la Constitución, que replica el artículo 29 de la
LOOT en el numeral 4, y que deben incluir en sus componentes los espacios destinados
para el desarrollo de establecimientos de reclusión.
Esta interpretación permite, bajo la perspectiva de los
principios del ordenamiento territorial que se responda a intereses y necesidades
reiteradamente advertidas en materia de política carcelaria y penitenciaria,
marcadas por el imperativo de crear lugares de reclusión acordes con la
dignidad humana y que sean espacios que promuevan la rehabilitación de quienes
allí son recluidos y no el simple marginamiento temporal de seres humanos
incómodos para la sociedad por su comportamiento que desborda la legalidad o
que es posible, en el caso de los detenidos preventivamente, que lo han hecho.
Ello, por cuanto la generación de una infraestructura
carcelaria y penitenciaria adecuada facilita mantener el orden interno y
garantizar la seguridad de los reclusos, de manera que se garanticen sus
derechos fundamentales.
En este punto, debe tenerse
en cuenta, que el ordenamiento territorial es una expresión de la autonomía
administrativa y el gobierno nacional no puede incidir de manera inconsulta e
injustificada, alterando la organización y planeación de desarrollo de los
municipios, que son el núcleo esencial del Estado. Además, las disposiciones de
ordenamiento territorial a nivel local se establecen en ejecución de la
planificación sectorial del desarrollo, en cuanto involucra la determinación
sobre obras de infraestructura y equipamiento que atiendan a la forma como se
planifica el crecimiento y desarrollo del territorio, por lo cual resulta
ineludible su cumplimiento.
Del mismo modo, las obras de construcción, ampliación o
adecuación de centros de reclusión deben ejecutarse conforme a las normas
urbanísticas y de sismo resistencia, con independencia de que para su
realización la ley exija o no licencia urbanística, lo cual permite que dichos
equipamientos cumplan con los espacios y servicios requeridos para recluir en
condiciones dignas a las personas afectadas por orden judicial con medidas
privativas de la libertad.
En
este orden, precisa la Sala que la efectividad y observancia de los planes de ordenamiento territorial,
su efecto vinculante, no depende de que para su desarrollo se exijan licencias
de urbanismo porque éstas sólo son uno de los múltiples instrumentos para
ejercer un control y seguimiento al cumplimiento de las normas sobre usos del
suelo y de urbanismo.
En
efecto, uno de los axiomas
del Estado de Derecho es la sujeción del poder de las autoridades públicas al
imperio de la ley, de lo cual se deriva que no puede concebirse un acto
jurídico exento de control y en el caso concreto existen diversos mecanismos
legales para vigilar y sancionar el desarrollo de obras con desconocimiento de
la reglamentación contenida en el plan de ordenamiento territorial del
respectivo municipio o de normas urbanísticas y de sismo resistencia, entre los
cuales sobresalen:
(i)
Acciones
populares
Las acciones populares se ejercen para evitar el daño
contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre
los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior
cuando fuere posible, y pueden instaurarse para la protección del derecho
colectivo a la realización de las
construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las
disposiciones jurídicas, de manera ordenada y dando prevalencia al beneficio de
la calidad de vida de los habitantes.[30]
(ii)
Sanción por
infracciones urbanísticas
El artículo 1 de la  Ley 810 de 2003 que modificó el artículo 103 de
la Ley 388 de 1997 establece que:
“Toda actuación de
construcción, ampliación, modificación, adecuación y demolición de
edificaciones, de urbanización y parcelación, que contravenga los planes
de ordenamiento territorial y las normas urbanísticas que los desarrollan y
complementan incluyendo los planes parciales, dará lugar a la
imposición de sanciones urbanísticas a los responsables, incluyendo la demolición
de las obras, según sea el caso, sin perjuicio de la eventual responsabilidad
civil y penal de los infractores.
Se considera
igualmente infracción urbanística, la localización de establecimientos
comerciales, industriales, institucionales y de servicios en contravención a
las normas de usos del suelo,
Tiene el
carácter de grave toda infracción urbanística contemplada en la presente Ley
que genere impactos ambientales no mitigables o el deterioro irreparable de los
recursos naturales o del patrimonio arquitectónico y cultural la reincidencia
de la falta, o la contravención a normas urbanísticas estructurales del Plan de
Ordenamiento Territorial de acuerdo con lo establecido en el artículo 15 de la
Ley 388 de 1997, así como la contravención a las normas establecidas en la Ley
400 de 1997”.
A lo señalado cabe agregar, que
la observancia de las
normas urbanísticas y sobre usos de suelo es un aspecto que debe considerarse y
verificarse desde las etapas precontractuales en el proceso de contratación de
obra pública y vigilarse por los interventores y las autoridades locales
encargadas de vigilar el cumplimiento de las normas urbanísticas.
Concluye la Sala, que la eliminación
del requisito de la licencia, no hace inocua la reglamentación de la
administración municipal sobre usos del suelo porque no autoriza a las autoridades encargadas de la
infraestructura carcelaria y penitenciaria para que realicen obras públicas con
desconocimiento de las disposiciones sobre usos del suelo fijadas en los planes
de ordenamiento territorial por los concejos municipales, y cualquier proyecto
u obra que se adelante contrariando tales disposiciones da lugar a la
imposición de sanciones y demás medidas administrativas fijadas en la ley.
8. Síntesis de la decisión
Luego de establecer el contexto en el cual fue
expedida la norma demandada en el proyecto que dio lugar a la Ley 1709 de 2013
y las competencias de las entidades territoriales en materia de ordenamiento
territorial y reglamentación de usos del suelo, así como la finalidad de las
licencias urbanísticas, la Sala encuentra que la disposición examinada admite
por lo menos dos interpretaciones: una, conforme a la cual las autoridades
nacionales encargadas de la construcción y mantenimiento de la infraestructura carcelaria
pueden realizar cualquier actividad urbanística si atender a la reglamentación
de usos del suelo en la medida que ya no se requerirá para el efecto licencia
de urbanismo, interpretación que resulta incompatible con los artículos 287 y
313 numeral 7 de la Constitución, toda vez que desconoce las competencias del
municipio en  la organización de su territorio; de otro lado, el precepto legal
en examen igualmente puede ser interpretado en el sentido que si bien no es
necesario adelantar el trámite de las licencias de urbanismo para realizar
intervenciones o la construcción de edificaciones destinadas a la reclusión de
personas afectadas con medidas privativas de la libertad, ello no exime a las
entidades que las realicen del deber de observar la reglamentación de usos del
suelo y de solicitar la licencia ambiental y cumplir las demás normas
urbanísticas, bajo el entendido que toda actuación del Estado debe estar
revestida de legalidad y en este orden no puede desconocer de manera
injustificada las reglas y limitaciones que los concejos municipales
establezcan en los planes de ordenamiento territorial.
En este orden, como la última interpretación del inciso final del artículo 36 de la Ley
1709 de 2014, que modificó el artículo 33 de la Ley 65 de 1993, no riñe con la
Constitución, la disposición será declarada exequible pero bajo el entendido de
que las obras de intervención o construcción de infraestructura carcelaria se
debe desarrollar en las áreas que hayan sido destinadas para el efecto en las
normas de ordenamiento territorial y conforme a la reglamentación de usos del
suelo aplicables en el municipio.
VII. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de
la República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE
Declarar EXEQUIBLE el inciso final del artículo 36 de la Ley 1709 de
2014, que modificó el artículo 33 de la Ley 65 de 1993, en el entendido de que las
obras de construcción, adecuación o ampliación de infraestructura carcelaria se
deben desarrollar conforme a la reglamentación de usos del suelo aplicables.
Notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la
Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Presidenta (e)
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
Ausente con permiso
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Magistrada (e)
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
ANDRES MUTIS VANEGAS
Secretario General (e)
[1] Cfr. C-123-14
[2] Sentencia C-579 de 2001
[3] ARTICULO   209.  La función
administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con
fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía,
celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante la descentralización, la
delegación y la desconcentración de funciones.
Las autoridades administrativas deben coordinar sus
actuaciones para el adecuado cumplimiento de los fines del Estado. La
administración pública, en todos sus órdenes, tendrá un control interno que se
ejercerá en los términos que señale la ley.
[4]
Y lo replica el parágrafo del artículo 2 de la Ley 1454 de 2011, en cuanto
señala que “En virtud de su
finalidad y objeto, la ley orgánica de ordenamiento territorial constituye un
marco normativo general de principios rectores, que deben ser desarrollados y
aplicados por el legislador en cada materia específica, para departamentos,
municipios, entidades territoriales indígenas y demás normas que afecten,
reformen o modifiquen la organización político administrativa del Estado en el
territorio.”
[5] Cfr. Sentencia
C-889 de 2012.
[6] Auto 383 de 2010.
[7] Sentencias C-795 de 2000, C-006 de 2002 y C-117 de 2006.
[8] Artículo 9
[9] Artículo 19
[10] Artículo 20 y 21
[11] Referida en los artículos 311 y 313 numeral
7 de la Constitución Política
[12] como fue definido en la sentencia
C-339 de 2002.
[13] El artículo 101 de la ley 388 de 1997, modificado por el artículo 9 de
la Ley 810 de 2003, establece que “ El
curador urbano es un particular encargado de estudiar, tramitar y expedir
licencias de parcelación, urbanismo, construcción o demolición, y para el loteo
o subdivisión de predios, a petición del interesado en adelantar proyectos de
parcelación, urbanización, edificación, demolición o de loteo o subdivisión de
predios, en las zonas o áreas del municipio o distrito que la administración municipal
o distrital le haya determinado como de su jurisdicción.
La curaduría urbana implica el ejercicio de una función
pública para la verificación del cumplimiento de las normas urbanísticas y de
edificación vigentes en el distrito o municipio, a través del otorgamiento de
licencias de urbanización y de construcción.
El curador urbano o la entidad competente encargada de
ejercer la función pública de verificación del cumplimiento de las normas
urbanísticas y de edificación vigentes en el distrito, municipios o en el
departamento de San Andrés y Providencia y Santa Catalina, serán la entidad
encargada de otorgar las licencias de construcción que afecten los bienes de
uso bajo la jurisdicción de la Autoridad Marítima Nacional, de acuerdo con lo
dispuesto en el Plan de Ordenamiento Territorial y previo el concepto técnico
favorable de la Dirección General Marítima, Dimar, del Ministerio de Defensa
Nacional.
[14] Luego
de la expedición de numerosos decretos en cumplimiento del deber mencionado[14], en el Decreto 1469 de 2010 se
recopiló y armonizó en
un solo cuerpo normativo las disposiciones vigentes relativas al licenciamiento
urbanístico, al reconocimiento de edificaciones y a la función pública que
desempeñan los curadores urbanos, con el fin de dotar de seguridad jurídica a
los destinatarios de la norma y mejorar la gestión pública asociada al estudio
y trámite de expedición de licencias urbanísticas, precisando las actuaciones que deben
adelantar las autoridades del orden nacional y local que están relacionadas con
el trámite de expedición de licencias, en el marco de las competencias que les
ha otorgado la ley, como
quedó consignado en sus consideraciones.
[15] A las cuales se refiere el artículo 15 de la Ley 388 de 1997,
modificada por el artículo 1 de
la Ley 902 de 2004
[16] vigencia
que se determina conforme a los parámetros para otorgar dicha autorización según el artículo 47 del Decreto 1469 de 2010.
[17] Decreto 1469 de 2010 “Artículo 1°. Licencia urbanística. Es la autorización previa para adelantar obras de
urbanización y parcelación de predios, de construcción y demolición de
edificaciones, de intervención y ocupación del espacio público, y para realizar
el loteo o subdivisión de predios, expedida por el curador urbano o la
autoridad municipal competente, en cumplimiento de las normas urbanísticas y de
edificación adoptadas en el Plan de Ordenamiento Territorial, en los
instrumentos que lo desarrollen o complementen, en los Planes Especiales de
Manejo y Protección (PEMP) y en las leyes y demás disposiciones que expida el
Gobierno Nacional.
La expedición de la licencia
urbanística implica la certificación del cumplimiento de las normas y demás
reglamentaciones en que se fundamenta y conlleva la autorización específica
sobre uso y aprovechamiento del suelo.
Parágrafo. Las licencias
urbanísticas y sus modalidades podrán ser objeto de prórrogas y modificaciones.
Se entiende por prórroga de la
licencia la ampliación del término de vigencia de la misma. Se entiende por
modificación de la licencia, la introducción de cambios urbanísticos,
arquitectónicos o estructurales a un proyecto con licencia vigente, siempre y
cuando cumplan con las normas urbanísticas, arquitectónicas y estructurales y
no se afecten espacios de propiedad pública.
Las modificaciones de licencias
vigentes se resolverán con fundamento en las normas urbanísticas y demás
reglamentaciones que sirvieron de base para su expedición. En los eventos en
que haya cambio de dicha normatividad y se pretenda modificar una licencia
vigente, se deberá mantener el uso o usos aprobados en la licencia respectiva.”
[18] En este sentido, el artículo
31 del Decreto 1469 de 2010 señala que “El
curador urbano o la autoridad encargada de estudiar, tramitar y expedir las
licencias, deberá revisar el proyecto objeto de la solicitud, desde el punto de
vista jurídico, urbanístico, arquitectónico y del Reglamento Colombiano de
Construcción Sismorresistente - NSR - 10, y la norma que lo adicione, modifique
o sustituya; a fin de verificar el cumplimiento del proyecto con las normas
urbanísticas y de edificación vigentes”., normas que se encuentran
contenidas en el Decreto 926 de
2010, mediante el cual se adopta el Reglamento Colombiano de Construcción
Sismorresistente NSR – 10.
[19] Artículo 11 Decreto 1469 de 2010
[20] De conformidad con el artículo 2 de la Constitución las autoridades
se encuentran instituidas para proteger la vida, honra, bienes y demás derechos
y libertades de las personas, y el artículo 250 ídem, establece la obligación
de investigar y sancionar a los responsables de las conductas punibles.
[21] RESUELVE: (…)
Tercero.-
ORDENAR al INPEC, al Ministerio de Justicia y del Derecho y al
Departamento Nacional de Planeación elaborar, en un término de tres meses a
partir de la notificación de esta sentencia, un plan de construcción y
refacción carcelaria tendente a garantizar a los reclusos condiciones de vida
dignas en los penales. La Defensoría del Pueblo y la Procuraduría General de
Nación ejercerán supervigilancia sobre este punto. Además, con el objeto de
poder financiar  enteramente los gastos que demande la ejecución del plan
de construcción y refacción carcelaria, el Gobierno deberá realizar de
inmediato las diligencias necesarias para que en el presupuesto de la actual
vigencia fiscal y de las sucesivas se incluyan las partidas requeridas.
Igualmente, el Gobierno deberá adelantar los trámites requeridos a fin de que
el mencionado plan de construcción y refacción carcelaria y los gastos que
demande su ejecución sean incorporados dentro del Plan Nacional de Desarrollo e
Inversiones.
Cuarto.- ORDENAR al Ministerio de
Justicia y del Derecho, al INPEC y al Departamento Nacional de Planeación, en
cabeza de quien obre en cualquier tiempo como titular del Despacho o de la
Dirección, la realización total del plan de construcción y refacción carcelaria
en un término máximo de cuatro años, de conformidad con lo establecido en el
Plan Nacional de Desarrollo e Inversiones.
[22] “En efecto, como complemento de las intervenciones en
infraestructura se requiere impulsar modificaciones de carácter sustantivo y
procesal en materia penal y penitenciaria y carcelaria –compatibles con la
política de Seguridad Democrática- , con el propósito de ejercer control sobre
variables que aumentan la demanda por cupos penitenciarios y carcelarios a
nivel de todo el SPC y en especial de los ERON”
[23] “las necesidades actuales de cupos penitenciarios están
concentradas en las regionales Occidental y Noroeste, mientras que los cupos
carcelarios son requeridos en mayor proporción por las regionales Central y
Norte”
[24] Para ver las dificultades en el avance de las obras del plan de
construcción de infraestructura, ver https://spi.dnp.gov.co/App_Themes/SeguimientoProyectos/ResumenEjecutivo/0064004930000.pdf
[25] DNP. Plan Nacional de Desarrollo 2006 – 2010 “Estado Comunitario:
desarrollo para todos”. Tomo I. Bogotá. 2007. Pág. 404.
[26] Artículos 16, 16A
[27] Artículo 33, que modifica el artículo 36 de la Ley 65 de 1993.
[28] Gaceta 668 del 2 de
septiembre de 2013, pág. 26
[29] Establece el mismo artículo 36 de la ley 1709 que “En estos casos, el Gobierno Nacional a través de la Unidad
Administrativa de Servicios Penitenciarios y Carcelarios (Uspec) podrá efectuar
la expropiación por vía administrativa, previa indemnización.”
[30] Ley 472 de 1998 artículo 4 literal m.