C-573-11
REPÚBLICA DE COLOMBIA
C-573/11
(Bogotá D.C., Julio 21)
CONTRAGARANTIA
A CARGO DE FOGAFIN PARA RESPALDAR CAUCION DEL GUARDADOR QUE CAREZCA DE
CAPACIDAD ECONOMICA-No desconoce el principio de
unidad de materia/CONTRAGARANTIA A CARGO DE FOGAFIN PARA RESPALDAR CAUCION
DEL GUARDADOR QUE CAREZCA DE CAPACIDAD ECONOMICA-Cosa juzgada parcial
PRINCIPIO
CONSTITUCIONAL DE UNIDAD DE MATERIA DE LAS LEYES-Jurisprudencia
constitucional/PRINCIPIO CONSTITUCIONAL DE UNIDAD DE MATERIA DE LAS LEYES-Alcance
constitucional
El artículo 158 de la
Carta expresa que “todo proyecto de ley debe referirse a una misma materia y
serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con
ella”. A su vez, el artículo 169 ibídem, dice que “el título de las leyes
deberá corresponder precisamente a su contenido”. La
Corte ha expresado que las exigencias constitucionales antes anotadas buscan
que el Legislador imprima un mínimo de coherencia interna al cuerpo de las
leyes, que permita a los destinatarios de las normas identificarse como tales y
conocer las obligaciones que de ella se derivan. Refiriéndose al alcance constitucional
del principio de unidad de materia, la Corte ha señalado que con él se pretende
“asegurar que las leyes tengan un contenido sistemático e integrado, referido a
un solo tema, o eventualmente, a varios temas relacionados entre sí. La
importancia de este principio radica en que a través de su aplicación se busca
evitar que los legisladores, y también los ciudadanos, sean sorprendidos con la
aprobación subrepticia de normas que nada tienen que ver con la(s) materia(s)
que constituye(n) el eje temático de la ley aprobada, y que por ese mismo
motivo, pudieran no haber sido objeto del necesario debate democrático al
interior de las cámaras legislativas. La debida observancia de este principio
contribuye a la coherencia interna de las normas y facilita su cumplimiento y
aplicación al evitar, o al menos reducir, las dificultades y discusiones
interpretativas que en el futuro pudieran surgir como consecuencia de la
existencia de disposiciones no relacionadas con la materia principal a la que
la ley se refiere”. La Corte ha estimado que en respeto a la libertad de
configuración del legislador, el estudio de la existencia de la conexidad en
los aspectos mencionados no debe ser excesivamente rígido. La jurisprudencia ha
insistido con particular énfasis en que la interpretación del principio de
unidad de materia “no puede rebasar su finalidad y terminar por anular
el principio democrático, significativamente de mayor entidad como valor
fundante del Estado Colombiano. Solamente aquellos apartes, segmentos o
proposiciones de una ley respecto de los cuales, razonable y objetivamente, no
sea posible establecer una relación de conexidad causal, teleológica, temática
o sistémica con la materia dominante de la misma, deben rechazarse como
inadmisibles si están incorporados en el proyecto o declararse inexequibles si
integran el cuerpo de la ley.” En suma, la jurisprudencia ha precisado que el
principio de unidad de materia se respeta cuando existe conexidad temática,
teleológica, causal o sistemática entre la norma acusada y la ley que la
contiene. Lo que no significa simplicidad temática, por lo que una ley bien
puede referirse a varios asuntos, siempre y cuando entre los mismos exista una
relación de conexidad objetiva y razonable.
Referencia: Expediente D-8369.
Actor: Diego Ignacio Jiménez Rojas y Laura Adriana Reyes Espinosa.
Demanda de inconstitucionalidad contra: Aparte del inciso tercero del Artículo 82
de la Ley 1306 de 2009.
Magistrado Ponente: MAURICIO GONZALEZ CUERVO.
I. ANTECEDENTES.
Los ciudadanos Diego Ignacio Jiménez Rojas y Laura Adriana Reyes
Espinosa, en ejercicio de la acción pública prevista en el artículo 241 de la
Constitución Nacional, demandan la inconstitucionalidad de un aparte del
inciso 3º del artículo 82 de la Ley 1306 de 2009, “por el cual se dictan
normas para la protección de personas con discapacidad mental y se establece el
régimen de la representación legal de incapaces emancipados”.
1. Normas demandadas.
El texto del artículo acusado se transcribe a continuación,
destacando en negrilla el aparte demandado:
LEY 1306 DE 2009
(junio 5)[1]
Por la cual se dictan normas para la
Protección de Personas con Discapacidad Mental y se establece el Régimen de la Representación Legal de Incapaces Emancipados.
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
ARTÍCULO 82.
GARANTÍAS. Quien deba ejercer el cargo de guardador deberá
otorgar una caución para responder ante el pupilo por sus actuaciones.
Dicha garantía consistirá en
una póliza de seguros o bancaria hasta por la cuantía que determine el Juez. En
defecto de esta póliza se podrá aceptar hipoteca o prenda sin tenencia del
acreedor sobre bienes cuyo valor sea igual o superior al monto fijado por el
Juez.
Cuando un guardador no tenga
capacidad económica para otorgar las contragarantías exigidas por la entidad
fiadora, ni inmuebles para hipotecar el Juez, con conocimiento de causa, podrá
relevarlo del cargo, pero si considera conveniente para el pupilo que el
guardador asuma, el Fondo de Garantías de Instituciones Financieras avalará
al obligado, directamente o ante la entidad fiadora. (aparte demandado
subrayado)
2.
Demanda: pretensión y cargos de inconstitucionalidad.
Los
demandantes solicitan la declaración de inexequibilidad del aparte demandado
del inciso 3º del artículo 82 de la Ley 1306 de 2009, por la violación de los
artículos 150.19.d, 158 y 169 constitucionales, con base en lo siguiente cargo:
2.1. Violación del artículo 150, numeral 19, literal d (Ley marco)[2].
El aparte
demandado vulnera el régimen de distribución de competencias normativas que
establece la Constitución en materia financiera. La competencia del Congreso
para la regulación de las actividades financiera, bursátil, aseguradora y
cualquiera otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de los
recursos captados del público, se limita a la expedición de normas generales
que establecen objetivos y criterios  a los cuales debe sujetarse el Gobierno
cuando intervenga en dichas actividades. Es al Gobierno, no al Congreso, a
quien constitucionalmente corresponde la regulación directa de tales
actividades económicas.
La
Ley 35 de 1993, que asigna funciones al Fondo de Garantías de Instituciones
Financieras es una ley general, o marco, de las establecidas en el literal d)
del numeral 19 del artículo 150 de la Carta, y por lo tanto, su modificación o
adición sólo se puede hacer por una ley del mismo tipo. Luego de transcribir
jurisprudencia sobre la figura de las leyes marco en relación con la regulación
financiera, concluyen los demandantes que “resulta evidente que el Congreso
de la República por medio de la norma demandada, invadió la órbita de
competencia del Ejecutivo, ya que el legislador no se limitó a establecer unos
lineamientos o directrices generales sobre la responsabilidad que tienen los
guardas con sus pupilos, y las garantías que deben constituirse a favor de
estos últimos….”.
2.2.
Violación de los artículos 158[3]
y 169[4]
de la Constitución Política (Regla de unidad de materia).
No hay “relación  alguna” entre las normas de la
Ley y el Fondo de Garantías de Instituciones Financieras. De los antecedentes
legislativos se deduce que durante el trámite de aprobación de la
Ley nunca se analizó la razón para que fuera FOGAFÍN “quien tuviera la
obligación de ser el “garante de última instancia” a favor de los pupilos,
aunque el objeto y las funciones de esa entidad no tiene ninguna relación con
la protección de los incapaces”. El patrimonio del Fondo “no tiene
ninguna relación con la protección de los incapaces (…) recursos que tienen una
destinación y unos propósitos de protección a los ahorradores del sistema
financiero, no de los incapaces, a través de una Ley cuyo título, contenido y
alcance no tiene relación alguna con esta materias…”. De ahí que “la
relación entre el eje temático de la ley y la obligación impuesta al Fondo de
Garantías de Instituciones Financieras es apenas tangencial o eventual; no
existe conexión temática entre la materia principal de la ley y el Fondo de
Garantías de Instituciones Financieras”.
En síntesis, “…no existe una relación necesaria, ni siquiera una
relación de conveniencia, que justifique que se hubiera legislado sobre el
empleo de los recursos del Fondo de Garantías de Instituciones Financieras en
una ley cuyo contenido temático es la protección de personas con discapacidad
mental, con una notoria desconexidad entre el título de la ley y la obligación
impuesta al Fondo de Garantías de Instituciones Financieras, en tanto que la
ley 1306 obliga a exponer, y eventualmente a emplear, los recursos del Fondo de
Garantías para la protección de los pupilos, normas que producen un efecto en
el ámbito de la protección de los recursos del público en el sistema
financiero, que viola el artículo 169 Superior”.
Para los demandantes, después de recapitular la destinación
específica que tienen los recursos de FOGAFIN, es claro que “Esta forma de
administrar el patrimonio del Fondo de Garantías de Instituciones Financieras
hace parte del núcleo fundamental de la regulación financiera y de la
protección de la confianza de los depositantes en las entidades financieras,
por lo cual la intervención del congreso en esta materia debe corresponder a
una ley que se refiera a estos asuntos, y no en una ley para la protección de
personas con discapacidad mental, por lo cual se vulneran los artículos 158 y
169 de la Constitución Política”.
3. Intervenciones ciudadanas
3.1. Intervenciones en relación con el primer cargo
sobre violación de las competencias del congreso en materia financiera
3.1.1. Ministerio de Hacienda y Crédito Público[5]
Coadyuva la demanda de inconstitucionalidad, por violación del
numeral 19, del literal d) del artículo 150 CP, en materia de ley marco, al
considerar que la actividad del legislador en dicha materia es limitada, no en
relación con la materia objeto de la ley, -regulación del sistema financiero,
bursátil y asegurador- sino con referencia al momento en que obra cada uno
respecto de los temas en cuestión. Corresponderá al Congreso la fijación de
políticas, orientación y criterios en términos generales y abstractos y al
gobierno la determinación en normas específicas fundadas en la ley pero
limitadas por el marco de la misma.
Con base en el sistema de competencias en materia de ley marco, la
Corte Constitucional ha establecido este reparto de funciones compartidas como
parámetro de constitucionalidad de las normas del sistema financiero,
asegurador y bursátil, lo que le impide al legislador intervenir la esfera del
ejecutivo y viceversa, aspecto que se evidencia en el inciso 3º del artículo 82
de la ley 1360/09, al asignar el Congreso de la
Republica funciones al Fondo de Garantías de Instituciones Financieras,
invadiendo la órbita del ejecutivo.
3.1.2. Intervención de FOGAFIN[6]
La ley marco implica una distribución de poderes y facultades
legislativas entre el Congreso de la
Republica y el Gobierno Nacional, en la cual el primero consagra los preceptos
generales y el presidente expide los decretos destinados a reglamentar los
asuntos a los que se refiere la ley.
Conforme al artículo 150, numeral 19, literal d), de la
C.P., corresponde al Congreso de la
Republica dictar las normas generales y señalar en ella los objetivos  y criterios
a los cuales debe sujetarse el Gobierno Nacional, para regular entre otras, las
actividades financieras, bursátil y aseguradora y cualquier otra relacionada
con el manejo y aprovechamiento de los recursos captados del público, función
ejercida mediante la expedición de leyes marco o cuadro.
Analizada la Ley 1306/09, no se constituyó como una Ley Marco
regulatoria de la actividad financiera a la que está vinculada el FOGAFIN, por
lo la misma vulnera el numeral 19, del artículo 150 constitucional, entrando el
Legislativo en la competencia del Ejecutivo.
3.1.3. Intervención de la
Universidad del Rosario[7]
La Constitución Política dispone que el Legislador debe dictar las normas
generales que señalan el marco o cuadro dentro del cual el ejecutivo regula la
actividad, en una forma especial de colegislación, lo cual tiene plena vigencia
frente a la regulación o intervención del mercado financiero (art. 150, núm.
19). El aparte demandado de la ley 1306/09, no regula la captación, manejo e
inversión de recursos provenientes del público, ni pretende incidir en manera
alguna en las actividades de las instituciones financieras, ni dispone aspectos
relacionados con el mercado público de valores ni dicta disposiciones sobre los
componentes del negocio financiero, bursátil y asegurador, sino que busca
respaldar la gestión del guardador cuando este no tenga los recursos
suficientes  y no haya quien los respalde. Tampoco tiene la connotación de las
normas de intervención estatal en la economía que requieren de un manejo
técnico administrativo especializado o puedan generar un fenómeno económico que
requiera una regulación dúctil y flexible por parte del ejecutivo. La ley
1306/09 acusada en el presente proceso, no regula el mercado financiero ya que
busca imponer una cooperación social a un ente público estatal que estima
apropiado para desempeñarla y que el legislador considera apto para cumplirla,
razón por la cual no está sujeta a dicha limitación.
3.1.4. Intervención de la
Universidad Sergio Arboleda[8]
Las actividades del Fondo de Garantías de
Instituciones Financieras están dentro del marco de competencia regulatoria del
literal d) del numeral 19 del artículo 150 Constitucional, cuyo objeto se
encuentra definido por el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y que “consistirá
en la protección de la confianza de los depositantes y acreedores de las
instituciones financieras inscritas, preservando el equilibrio y la equidad
económica e impidiendo injustificados beneficios económicos o de cualquier otra
naturaleza  de los accionistas administradores causantes de perjuicios a las
instituciones financieras y procurando minimizar la exposición del patrimonio
propio del Fondo o de las reservas que este administra, a las perdidas.” El
fin último del FOGAFIN es proporcionar confianza al público y acreedores en el
sistema financiero y la obligación de garantizar los guardadores que carezcan
de capacidad crediticia o de bienes para otorgar una garantía, no corresponde a
su misión ni objetivos.
Considera que la norma acusada debe ser declarada
inconstitucional puesto que el objeto del FOGAFIN es diverso a la protección de
los derechos con discapacidad mental.
3.2. Intervenciones en relación con el segundo cargo
sobre vulneración de la Unidad de materia
3.2.1. Intervención de FOGAFIN[9]
Infringe los artículos 158 y 169 CP., que establecen que las
disposiciones que integran un proyecto de ley deben guardar correspondencia
conceptual con su núcleo temático, así como unidad con su contenido, por cuanto
aunque la ley 1306/09 se protege a las personas con discapacidad mental y se
establece el régimen de su representación, debió por unidad de materia
vincularse en la norma a una entidad relacionada con el tema protegido,
especializada en el mismo, por lo que existe disparidad en el tema entre la
vinculación del Fondo y la norma en general.
3.2.2. Intervención de la
Universidad Sergio Arboleda[10]
Después de citar el artículo 41 de la
Ley 1328 de 2009, que es la norma más reciente que define el objeto de
FOGAFIN, se concluye que el Fondo de Garantía de Instituciones Financieras “tiene
un objeto y finalidades distintas de la protección de los derechos de las
personas con discapacidad mental”. Examinando el título y el objeto de la
Ley 1306 de 2009 se aprecia que “…no existe una relación necesaria, ni
siquiera una relación de conveniencia, que justifique que se hubiera legislado
sobre el empleo de los recursos del Fondo de Garantía de Instituciones
Financieras en una ley cuyo eje temático es la protección de personas con
discapacidad mental, con una clara desvinculación entre el título de la
Ley y la obligación impuesta al Fondo de Garantías de Instituciones
Financieras, violando el artículo 169 constitucional”. El objeto de la
Ley 1306/09, fue la modernización del tratamiento jurídico de las personas con
discapacidad mental, refiriéndose en un único inciso al Fondo de garantías de
instituciones financieras, desarticulando el propósito de la ley.
3.2.3. Intervención de la
Universidad del Rosario[11]
En lo que se refiere a la
Unidad de materia  en las leyes, una cosa es la falta de conexidad real y otra
la de conexidad referencial o accesoria. La disposición constitucional (arts.
158 y 169) alude expresamente a que las reglas deben tener relación de
conexidad con la ley y toda ella con su título. La ley 1306/09 se refiere a los
incapaces jurídicos, y la norma acusada determina como conseguir una garantía
para guardador, por lo que mal podría decirse que se trata de un tema diverso,
ya que no se refiere a las garantías de terceros, ni a regular el mercado
financiero.
En
este sentido, la conexidad de la norma acusada es patente, y si bien no se
desconoce el propósito de Fogafín, como ente encargado de contribuir a la
estabilidad del sector financiero promoviendo la confianza del público en las
instituciones dedicadas al manejo del ahorro privado, está en directa conexión
con la función que la ley 1306 le asigna y es proporcionar el instrumento  de
respaldo para un menor de edad, o con discapacidad mental al que un tercero le
cuida sus bienes, garantías que otorga el sector financiero.
4. Concepto del Procurador General de la Nación[12]
El Ministerio Publico ya se pronunció sobre el tema,
en la demanda que aparece en el expediente D- 8327, en el cual se analizan
cargos similares a los de la presente demanda. Del concepto mencionado se
resalta lo siguiente:
El cargo presentado en la demanda sobre vulneración
del principio de unidad de materia no cumple las condiciones establecidas por la
Corte Constitucional para que sea posible su estudio, por lo que solicita a la
Corte se declare inhibida para emitir un pronunciamiento de fondo, por
ineptitud sustancial de la demanda.
Sobre la presunta vulneración del literal d) del
numeral 19, del artículo 150 Superior, manifiesta el Ministerio Público que el
hecho de que a Fogafín la ley 1306 de 2009 le asigne ciertas funciones que no
son de aquellas leyes que se ocupan de la regulación de las actividades
financieras, bursátil y aseguradora, no quiere decir que el legislador en ejercicio
de su facultad constitucional de diseñar las reglas y procedimientos
administrativos, carezca de facultad para atribuirle otras funciones
relacionadas con su objeto.
La norma demandada no regula ningún aspecto de los
contemplados en el  literal d) del numeral 19, del artículo 150 de la
Carta Política, por lo cual no era menester someterse al proceso de formación
previsto para las leyes marco, ni que tuviese el contenido propio de las
mismas. No todo lo que se relacione con Fogafín debe ser regulado por una ley
marco, ya que esta consideración conduce a vaciar la competencia constitucional
del legislador y obstruye la posibilidad de asignar funciones a las diversas
instituciones públicas dentro de los límites constitucionales y que en el
presente caso, busca cumplir de manera razonable fines constitucionales al
privilegiar y garantizar los derechos de las personas en debilidad manifiesta
como son los discapacitados.
II. CONSIDERACIONES
1. Competencia
La presente demanda de inconstitucionalidad fue formulada por un
ciudadano colombiano, contra una disposición vigente contenida en la
Ley 1306 de 2009. Por lo tanto, la
Corte Constitucional es competente para pronunciarse sobre ella (CP artículo
241.4).
2. Problemas de constitucionalidad a resolver
2.1. Cargo 1º: vulneración de la normatividad sobre
competencia del Congreso en materia financiera (CP, art. 150, numeral 19).
¿Se vulnera del literal d) del numeral 19 del artículo 150 de
la Carta, y al asignar al Fondo de Garantías de Instituciones
Financieras -Fogafín,-  la función de avalar a los guardadores de incapaces en
su gestión cuando carezcan de recursos, mediante una ley ordinaria?
Para resolver el anterior problema jurídico, la
Corte procederá en forma inicial a determinar si se presenta  el fenómeno de
cosa juzgada constitucional en el presente caso, frente al cargo anteriormente
mencionado.
2.2. Cargo 2º: Vulneración de la regla de unidad de
materia del proceso legislativo (CP, art. 158 y 169).
¿Se vulneran los artículos 158 y 169 de la
C.P. sobre el principio de la unidad de materia, al incluir en una ley sobre
la protección de las personas con discapacidad, una modificación del objeto y
las funciones del Fondo Nacional de Garantía de Instituciones Financieras -
FOGAFIN?
Para resolver el anterior problema jurídico, la
Corte procederá a analizar: i) la jurisprudencia sobre el principio de
la unidad de materia de las leyes; ii) examen de la
exequibilidad de la norma acusada.
3. Vulneración de la normatividad sobre competencia
del Congreso en materia financiera -CP, art. 150, numeral 19- (Cargo 1º):
existencia del fenómeno de cosa juzgada constitucional.
3.1. El primer cargo de la demanda se refiere a la vulneración del
literal d) del numeral 19 del artículo 150, al considerarse que con el aparte
demandado el Congreso desconoció el régimen de distribución constitucional en
materia financiera, aseguradora y bursátil, ya que al Legislador corresponde
expedir las normas generales a las que debe sujetarse el Gobierno al intervenir
en dichas actividades. A juicio del demandante, la norma acusada no es una ley
marco ni contiene el marco de la regulación de los sistemas mencionados. Para el
demandante que la Ley 35 de 1993, que asigna funciones al Fondo de Garantías de
Instituciones Financieras es una ley general -o marco-, de las establecidas en
el literal d) del numeral 19 del artículo 150 de la
Carta, y por lo tanto, su modificación o adición sólo procede mediante ley del
mismo tipo.
3.2. Este mismo cargo ya fue expuesto en la demanda de
inconstitucionalidad insterpuesta contra el mismo aparte acusado del inciso
tercero del artículo 82 de la Ley 1306 de 2009, resuelta mediante sentencia C-
438 de 2011 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva). En dicha sentencia se dispuso
“declarar exequible por el cargo analizado, el aparte demandado del inciso
tercero del artículo 82 de la Ley 1306 de 2001, “por la cual se dictan normas
para la protección de personas con discapacidad mental y se establece el
régimen de representación legal de incapaces emancipados”. Al respecto la
Corte consideró:
“...la
Corte considera que suponer que todo lo que concierne a FOGAFIN debe
tramitarse por una ley marco es vaciar la competencia constitucional del
legislador y obstruir la posibilidad de asignar funciones a las entidades
públicas dentro de los limites establecidos en la carta, como sucede en el
presente evento. Contrario al aserto del accionante, la parte acusada del
artículo 82 de la ley 1306 de 2009, es claramente ajena a las regulaciones de
intervención del sector financiero, pues es evidente que no determina ni la
captación, ni el manejo ni la inversión de los recursos del ahorro privado, es
decir, no es una ley del literal d) del numeral 19 del artículo 150
C.P. de las que de manera general postulan el ámbito en el que el Gobierno
debe tramitar algunas materias.
La Ley 1306 de 2009 es una ley ordinaria que i) protege a
las personas con limitaciones físicas y sensoriales y ii) solidariza, el
fragmento acusado, a una entidad del Estado – FOGAFIN- con los cometidos
generales de le ley para ofrecer condiciones de equidad y justicia a quienes
padecen discapacidad. El contenido de la franja demandada ofrece un espacio
procesal propicio para promover el desarrollo de sujetos discapacitados en
condiciones dignas y respetuosas de sus derechos; esto lo hace permitiendo que
FOGAFIN, que fue la entidad escogida por el legislador dentro del margen de
configuración legislativa que le es propio, colabore solidariamente y respalde
la gestión del guardador cuando éste no tenga recursos suficientes y no haya
quien lo ampare.
(...)
En suma, a juicio de la
Corte, la función asignada al FOGAFIN mediante el inciso 3º. del artículo
82 de la Ley 1306 de 2009, no vulnera el artículo 150-19 como lo señala el
accionante pues hace parte de una ley ordinaria y como ya se indicó es
posible dentro del diseño constitucional, incluir artículos relacionados con
una temática propia de una ley marco en una ley ordinaria dada que de ambas
se predica el mismo trámite legislativo. La
Corte desestima el cargo por vicio de forma alegado por el accionante en la
medida en que no existe desconocimiento del artículo 150 numeral 19 literal
d) de la norma superior; formalmente, en lo relativo al trámite
legislativo, la atribución de la función de FOGAFIN, tiene los mismos
requisitos para la promulgación que una ley marco, y en este caso no se
desatiende la iniciativa gubernamental que exige ciertas materias reguladas
mediante ley marco.”
3.3. En conclusión, como la constitucionalidad del
articulo 82 (parcial) de la Ley 1306 de 2009, ya fue analizada por esta
Corporación en relación con el mismo cargo formulado sobre la vulneración del
artículo 150, numeral 19, literal d) -sobre la reserva de ley marco para la regulación
de las actividades financiera, aseguradora y bursátil-, es claro que ha operado
el fenómeno de cosa juzgada constitucional. Por lo tanto, debe la
Corte limitarse a disponer en la parte resolutiva, estarse a lo resuelto en
la Sentencia C- 438 de 2011, que declaró la exequibilidad por el
cargo analizado, del aparte demandado del inciso tercero del artículo 82, de la
Ley 1306 de 2009 “Por la cual se dictan normas para la protección de
personas con discapacidad mental y se establece el régimen de la representación
legal de incapaces emancipados.”
4. Vulneración de la regla de unidad de materia en el
trámite legislativo (cargo 2º).
4.1. Procedencia del cargo
4.1.1. Contra el aparte demandado formulan los demandantes un cargo
por violación del principio de unidad de materia: según ellos, no cabe en una
ley sobre protección de personas con discapacidad, la modificación parcial del
objeto institucional de FOGAFIN y sus funciones.
4.1.2. Del
artículo 158 de la Constitución Política se desprende que las demandas de
inconstitucionalidad por vulneración de la regla o técnica de legislación de la
unidad de materia, deben presentar el contraste entre la temática de la
ley continente y la temática de las disposiciones demandadas contenidas en
ella. A juicio de la Sala, tales requisitos se cumplen, pues el demandante
expone (i) el contenido material de la ley concernida (la protección de los
discapacitados), (ii) las disposiciones de dicha ley que, al menos en
principio, no guardan relación con dicha materia (las que otorgan funciones a
una entidad pública financiera), y finalmente, (iii) las razones por las que
las normas demandadas son ajenas a la temática de la ley en su conjunto (la
atribución de funciones a una entidad pública del sector financiero no guardan
relación con una ley de protección a los discapacitados)[13].
4.2.
Jurisprudencia sobre el principio constitucional de unidad de
materia de las leyes.
4.2.1. El artículo 158 de la
Carta expresa que “todo proyecto de ley debe referirse a una misma materia
y serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen
con ella”. A su vez, el artículo 169 ibídem, dice que “el título de las
leyes deberá corresponder precisamente a su contenido”. La
Corte ha expresado que las exigencias constitucionales antes anotadas buscan
que el Legislador imprima un mínimo de coherencia interna al cuerpo de las
leyes, que permita a los destinatarios de las normas identificarse como tales y
conocer las obligaciones que de ella se derivan.[14]
4.2.2. Refiriéndose al alcance constitucional del principio de
unidad de materia, la Corte ha señalado que con él se pretende “asegurar que
las leyes tengan un contenido sistemático e integrado, referido a un solo tema,
o eventualmente, a varios temas relacionados entre sí. La importancia de este
principio radica en que a través de su aplicación se busca evitar que los
legisladores, y también los ciudadanos, sean sorprendidos con la aprobación
subrepticia de normas que nada tienen que ver con la(s) materia(s) que
constituye(n) el eje temático de la ley aprobada, y que por ese mismo motivo,
pudieran no haber sido objeto del necesario debate democrático al interior de
las cámaras legislativas. La debida observancia de este principio contribuye a
la coherencia interna de las normas y facilita su cumplimiento y aplicación al
evitar, o al menos reducir, las dificultades y discusiones interpretativas que
en el futuro pudieran surgir como consecuencia de la existencia de
disposiciones no relacionadas con la materia principal a la que la ley se
refiere”[15].
4.2.3. La Corte ha estimado que en respeto a la libertad de
configuración del legislador, el estudio de la existencia de la conexidad en
los aspectos mencionados no debe ser excesivamente rígido[16]. La jurisprudencia ha
insistido con particular énfasis en que la interpretación del principio de
unidad de materia “no puede rebasar su finalidad y terminar por
anular el principio democrático, significativamente de mayor entidad
como valor fundante del Estado Colombiano. Solamente aquellos apartes,
segmentos o proposiciones de una ley respecto de los cuales, razonable y
objetivamente, no sea posible establecer una relación de conexidad causal,
teleológica, temática o sistémica con la materia dominante de la misma, deben
rechazarse como inadmisibles si están incorporados en el proyecto o declararse
inexequibles si integran el cuerpo de la ley.”[17]
4.2.4. En suma, la jurisprudencia ha precisado que el
principio de unidad de materia se respeta cuando existe conexidad temática,
teleológica, causal o sistemática entre la norma acusada y la ley que la
contiene. [18]
Lo que no significa simplicidad temática, por lo que una ley bien puede
referirse a varios asuntos, siempre y cuando entre los mismos exista una
relación de conexidad objetiva y razonable[19].
4.3. Análisis concreto de constitucionalidad del aparte del inciso
tercero del artículo 82 de la Ley 1306 de 2009, frente al artículo 158 CP.
4.3.1. El cargo de la demanda parte de que, a través de una ley para
la protección de personas con discapacidad mental (artículo 82
de la ley 1306 /09), se introducen modificaciones a la
misión, objetivo y funciones del Fondo de Garantías de Instituciones Financieras.
Considera, en consecuencia, que al imponer al Fogafín una función que escapa a
su misión y objetivos, está vulnerando el principio de la unidad de materia.
4.3.2. La conexidad temática, entendida como la vinculación objetiva
y razonable entre la materia o el asunto general sobre el que versa una ley y
la materia o el asunto sobre el que versa concretamente una disposición allí
contenida, puede apreciarse en este caso. La
Corte ha explicado que la unidad temática, vista desde la perspectiva de la
ley en general, no significa simplicidad temática, por lo que una ley
bien puede referirse a varios asuntos, siempre y cuando entre los mismos exista
una relación objetiva y razonable, considerando que el escrutinio judicial
sobre la conexidad temática que determina la unidad de materia no ha de ser
rígido sino amplio y flexible.
La materia de la ley en su conjunto es la adopción del régimen
general de protección de las personas con discapacidad mental y el
establecimiento del régimen de representación de los incapaces emancipados.
Por su parte, el aparte del artículo acusado se refiere a las diligencias y
formalidades para proceder al ejercicio de la guarda, en el que se contempla el
otorgamiento del aval por parte del Fondo de Garantías
de Instituciones Financieras a los curadores que carezcan de capacidad
económica o inmuebles para hipotecar. Esta disposición guarda relación de
conexidad temática objetiva con el asunto dominante de la ley, pues es claro
que dentro del régimen de protección de las personas con discapacidad mental,
está el de la administración de sus bienes y la necesidad de protegerlos de las
contingencias de sus guardadores. Así, el aval previsto a cargo del Fondo de
Garantías de Instituciones Financieras y en favor del guardador determinado por
el juez, como ente especializado, corresponde al contenido temático de la ley.
4.3.3. La conexidad entre el texto demandado
y el contexto de la ley también se advierte, desde una perspectiva teleológica,
entendida como la identidad de objetivos  perseguidos por la ley mirada en su
conjunto y las disposiciones de la misma.
Así, tenemos que el objeto general plasmado
en la ley es la protección e inclusión social de las personas naturales con
discapacidad mental o inhabilitadas para su normal desempeño en la sociedad, y
específicamente, la salvaguarda de los intereses de los incapaces  garantizando
las actuaciones que sobre sus bienes realicen los guardadores; y el aparte
acusado del inciso 3º del artículo 82 de la ley, que establece las diligencias
y formalidades para proceder el ejercicio de la guarda y la asignación al
Fogafín de la función de garante de los guardadores designados sin capacidad
económica, comparte la finalidad protectiva de la ley.
4.3.4. En
conclusión, la Sala reitera una vez más que la medida consagrada en la norma
bajo examen se inscribe en el conjunto de normas que buscan regular el
tratamiento de las personas con discapacidad mental, en materia de
administración de sus bienes, presentando una relación de conexidad material y
teleológica con el conjunto de la Ley en que se inscribe.
4.4. Análisis concreto de constitucionalidad del aparte del inciso
tercero del artículo 82 de la Ley 1306 de 2009, frente al artículo 169 CP.
4.4.1. En lo que hace referencia a la
congruencia entre el título de la Ley y el contenido del aparte de la norma
acusada, la Corte ha señalado ciertos criterios concretos que deben presidir el
escrutinio de las leyes acusadas:
“i) Que el título de la
ley no contenga elementos discriminatorios, de aquellos enunciados por la
propia Constitución como prohibidos para establecer diferenciaciones entre
personas o sectores de la población. Así, por ejemplo, no puede contener
alusiones discriminatorias basadas en la raza, el sexo, la religión, etc.
ii)  Que el título de la
ley no sustituya la descripción general del contenido de la misma. Se trata
simplemente de dar una idea general sobre el contenido temático del cuerpo
normativo respectivo, sin que deba realizar una descripción
pormenorizada de los temas que pretende regular.
iii) Entre el título y
el contenido de la ley debe existir, necesariamente, una relación de
conexidad, como consecuencia del principio de unidad de materia (C.P., art.
158) y el principio de correspondencia entre el título de la ley y su contenido
(C.P., art. 169).
iv) El título no debe
conceder reconocimientos, privilegios u honores a una persona específica, pues
para ello se encuentran las leyes de honores”.[20] (Negrillas fuera del original)
En suma, (i) la correspondencia del título de la ley con su
contenido es una derivación del principio de unidad de materia y (ii) la
intitulación del cuerpo legal ha de ser sumaria e indicativa de los contenidos
temáticos.
4.4.2. En el caso concreto, el cargo no
resulta procedente toda vez que el artículo 169 superior, supuestamente
infringido, consagra un parámetro de constitucionalidad que ha de aplicarse al
título mismo y no a un contenido específico de ésta. En efecto, si el actor
buscaba una declaración de inexequibilidad  basada en el artículo 169 de la
Carta, debió señalar como texto demandado el propio título de la
Ley de la ley 1306/09, ya que es el “el título de
las leyes” el que “deberá corresponder
precisamente a su contenido” y no al contrario. Por lo demás, el contenido
demandado, como se expresó atrás, guarda conexidad no solo con la temática
general de la norma legal en su conjunto sino, específicamente, con el título
de la ley. Por las razones anotadas, la Sala concluye que el cargo de
inconstitucionalidad formulado por la supuesta vulneración del principio de
congruencia entre el título de la ley y su contenido no prospera.
4.3.3.  Finalmente, la Corte observa que en la presente oportunidad
el título de la ley no contiene elementos discriminatorios, da una idea general
sobre el contenido temático del cuerpo normativo, y no concede reconocimientos,
privilegios u honores a una persona específica, por lo cual respeta los criterios
de evaluación sobre el título de las leyes sentados por esta Corporación en la
citada sentencia C-821 de 2006.
III. DECISIÓN.
En mérito de lo expuesto, la
Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE:
Primero. ESTARSE A LO RESUELTO  en la sentencia C- 438 de 2011
que por el cargo de vulneración del artículo 150, numeral 19, literal d) de la
Constitución Política, sobre la reserva de ley marco, declaró EXEQUIBLE el
inciso 3º (parcial) del artículo 82, de la
Ley 1306 de 2009 “Por la cual se dictan normas para la protección de
personas con discapacidad mental y se establece el régimen de la representación
legal de incapaces emancipados”.
Segundo. Declarar la exequibilidad del  inciso 3º (parcial) del
artículo 82, de la Ley 1306 de 2009 “Por la cual se dictan normas para la
protección de personas con discapacidad mental y se establece el régimen de la
representación legal de incapaces emancipados”, sobre el cargo de
vulneración del principio de la unidad de materia, por las razones expuestas en
esta providencia.
Notifíquese, comuníquese, cópiese, publíquese e
insértese en la Gaceta de la
Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.
JUAN CARLOS HENAO PEREZ
Presidente
MARIA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
JORGE IVAN PALACIO PALACIO
Magistrado
Salvamento parcial de voto
NILSON ELIAS PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
Salvamento parcial de voto
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
Ausente en comisión
MARIA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DEL MAGISTRADO
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
A LA
SENTENCIA C-573/11
INHIBICION DE
LA CORTE CONSTITUCIONAL POR PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Procedencia por tratarse de un vicio de forma (Salvamento parcial de
voto)/INHIBICION DE LA
CORTE CONSTITUCIONAL-Procedencia por caducidad de la acción por vicios de
forma (Salvamento parcial de voto)
En relación con el pronunciamiento
contenido en la sentencia C-573 de 2011 en relación con el cargo por
inobservancia del principio de unidad de materia, considero que procedía un
fallo inhibitorio, pues lo que se atacaba era un vicio de procedimiento o de
forma, ya que al determinar si se omitió la aplicación del principio de unidad
de materia no se está verificando la compatibilidad material de la ley con la
Carta Política, sino que se contrasta la norma con la ley que la contienen,
sin que exista una confrontación real entre ésta y lo dispuesto pro el
Constituyente, siendo entonces menester tomar en consideración el término de
caducidad, que en el presente caso ya se había vencido al momento de la
interposición de la demanda
PRINCIPIO DE
UNIDAD DE MATERIA-Teorías en relación con la
naturaleza del vicio que constituye su desconocimiento (Salvamento parcial de
voto)
PRINCIPIO DE
UNIDAD DE MATERIA-Vulneración constituye un vicio
de forma afectado por la caducidad (Salvamento parcial de voto)
El vicio por desconocimiento del
principio de unidad de materia constituye no un vicio de fondo sino un vicio
formal o procedimental, frente al cual es menester siempre hacer un análisis de
procedibilidad y determinar si se cumple con el término de caducidad instituido
por la Constitución. No resulta admisible una interpretación que dé al vicio
por desconocimiento del principio de unidad de materia otra naturaleza que la
formal, pues argumentos en contrario desconocen no solo la naturaleza real de
este tipo de vicios, sino también la
Constitución misma.
VICIOS DE
PROCEDIMIENTO EN TRAMITE LEGISLATIVO-Característica
esencial (Salvamento parcial de voto)
La noción de vicios de procedimiento no
es en si misma clara ni evidente, por lo que al determinar la característica
esencial de éstos, encontramos que radica en el hecho de que sea posible
determinar su ocurrencia sin necesidad de confrontar el contenido de la ley con
la Constitución.
CADUCIDAD DE LA
ACCION DE INCONSTITUCIONALIDAD POR VICIOS DE FORMA-Operancia impone límites a la competencia de la
Corte Constitucional (Salvamento parcial de voto)
CONTRAGARANTIA
A CARGO DE FOGAFIN PARA RESPALDAR CAUCION DEL GUARDADOR QUE CAREZCA DE
CAPACIDAD ECONOMICA-Improcedencia de
pronunciamiento sobre el desconocimiento del principio de unidad de materia
(Salvamento parcial de voto)
Referencia:
expediente D-8369
Asunto: Demanda
de inconstitucionalidad contra un aparte del inciso 3º del artículo 82 de la
Ley 1306 de 2009 “Por la cual se dictan normas para la protección de
personas con discapacidad mental y se establece el régimen de la representación
legal de incapaces emancipados”.
Demandante: Diego Ignacio
Jiménez Rojas y Laura Adriana Reyes Espinosa.
Magistrado Ponente:
MAURICIO
GONZÁLEZ CUERVO
Con el acostumbrado respeto por las decisiones
adoptadas por los miembros de esta Corporación, expreso
que debo apartarme parcialmente de la decisión acogida en esta oportunidad. Con el propósito de exponer las razones de disidencia, a
continuación realizaré un análisis sucinto de las particularidades del
caso y de las consideraciones generales de la
sentencia en cuestión.
i.
Contenido de la sentencia C-573 de 2011
La demanda de inconstitucionalidad
interpuesta se formuló en contra de la expresión: “… el Fondo de Garantías
de las Instituciones Financieras avalará al obligado, directamente o ante la
entidad fiadora.” contenida en el aparte final del inciso 3° del
artículo 82 de la ley 1306 de 2009, que a juicio de los demandantes
presenta los siguientes vicios que afectan su validez: (i) ausencia de
competencia del legislador para regular las actividades financieras, pues este
se debe limitar a la expedición de normas generales, a través de leyes marco y
no legislar a fondo la materia; (ii) inobservancia del principio de unidad de
materia, pues en una ley que pretende la protección de los derechos de los
incapaces, se atribuyó nuevas funciones a una entidad financiera que entre
ellas no tenía ninguna en relación con este tipo de población.
Frente al primero de
los cargos, esta corporación decidió ceñirse a lo resuelto en la sentencia
C-438 de 2011, providencia en la cual se dispuso que el aparte atacado, es
exequible en cuanto: (i) dicho artículo no regula la intervención en el sector
financiero, en cuanto no determina ni la captación, ni el manejo, ni la
inversión de los recursos del ahorro privado, y por tanto, no se trata de una
ley marco; (ii) e igualmente establece que así se tratara de una ley marco, es
posible incluir este tipo de leyes en una ley ordinaria, dado que ambas tienen
un mismo trámite legislativo.
En relación con el
cargo denominado “inobservancia del principio de unidad de materia”, esta
Corporación declaró la exequibilidad de la norma en cuanto el principio objeto
de análisis, no implica “simplicidad temática”, esto es que la ley puede
referirse a varios asuntos siempre y cuando entre los mismos exista una
relación objetiva y razonable.
Finalmente afirma la
Sala Plena, que existe conexidad entre el acápite demandado y el eje temático
de la ley en cuestión, pues dicho aparte de la norma, pretende establecer
medidas de protección a los incapaces a través del
otorgamiento de una contragarantía al guardador que a pesar de carecer de
capacidad económica para otorgar caución a través de una póliza, hipoteca o
prenda; es estimado por el juez como el más conveniente a los intereses del
incapaz. Por lo que la función impuesta al FOGAFIN comparte la finalidad
protectora de la ley.
ii.
Motivos del Salvamento de
Voto.
Una vez
analizada la providencia en cuestión y expuestos los argumentos que la
sustentan, manifiesto que no comparto parte de la decisión tomada en esta
ocasión, pues considero que si bien, sí se materializó el fenómeno de “cosa
juzgada” en relación con el primero de los cargos de la demanda, no se debió
realizar un pronunciamiento de fondo con respecto al segundo de estos, pues lo
que se atacaba era un vicio procedimental o de forma, siendo entonces menester
tomar en consideración el término de caducidad consagrado en el numeral 3° del
artículo 242 de la Carta Política, el cual ya se había vencido al momento de la
interposición de la demanda.
A
continuación, paso a exponer mi posición en relación con la naturaleza del
vicio por desconocimiento del principio de unidad de materia, el cual, al
contrario de lo sostenido durante mucho tiempo por esta Corporación, no debe
considerarse como un vicio de carácter netamente material, ni de competencia
entendida como un vicio de fondo, sino como uno formal o procedimental frente
al cual es menester siempre hacer un análisis de procedibilidad y determinar si
se cumple con el término de caducidad instituido por la
Constitución.
Con el objeto de
dilucidar mi posición, realizaré una breve exposición de las 2 posturas
generales que frente a este tópico ha adoptado esta Corporación:
1.
La primera hace referencia a que el vicio
por desconocimiento del principio de unidad de materia,  es de carácter
estrictamente material, o de fondo, en cuanto implica un análisis por parte del
juez constitucional relativo al contenido normativo de la disposición acusada,
para así verificar que esta guarde coherente relación con el estatuto legal del
que hace parte. En otras palabras, la Corte analiza el contenido normativo del artículo impugnado, y
lo compara con el tema general de la ley aprobada; efectuando así, un examen material entre la norma acusada y
el cuerpo legal en el cual está contenido. De forma que por tratarse de un
vicio de carácter material no es predicable el término de caducidad creado por
el #3 del artículo 242 de la Carta Política.
2.
La segunda, hace alusión a que  la inobservancia
del principio objeto de análisis, es entendida como un vicio por la ausencia de
competencia del órgano legislativo para expedir una norma determinada, dentro
de una ley cuya temática central es sustancialmente diferente al objeto de la
reglamentación demandada. En este
sentido, no se trata de atacar la legitimidad del contenido de la norma en si
misma considerada, pues dicha reglamentación no es inconstitucional per se,
sino que lo que se censura es el hecho de que el Congreso haya vertido dicho
contenido en una ley determinada, por no guardar esta una conexidad razonable
con la materia dominante de esa ley.
En relación
con la segunda de estas teorías, al interior de esta Corporación ha existido
una serie de discordancias sobre la naturaleza material o formal del llamado
“vicio de competencia”. Con respecto a estas discrepancias, se torna necesario
resaltar que el criterio mayoritario ha sostenido que a pesar de que no se
puede afirmar que se trate de un análisis de fondo de la normativa, en cuanto
no hay un contraste entre la norma analizada y la
Constitución, tampoco es posible identificar el juicio de ausencia de competencia
con un análisis exclusivamente formal, pues es posible encontrar una normativa
cuyo trámite de creación haya sido intachable, pero deba ser separada del
ordenamiento jurídico por desconocer esta directriz. En virtud de lo anterior,
y en razón al alto contenido axiológico que este principio pretende garantizar,
se ha considerado que la trasgresión a la unidad de materia como supuesto vicio
de forma, trasciende al contenido y por lo tanto no le aplica el término de
caducidad, ni es saneable por el mero paso del tiempo.[21]
Resulta oportuno resaltar ahora lo propuesto por la otra parte de la
doctrina de esta Corporación, de la cual soy partidario, relativa a la
identificación de la inobservancia al principio de unidad de materia, con los
vicios de forma o procedimentales.
Para entrar en este análisis, considero
pertinente como primera medida resaltar lo que ha entendido esta Corporación
por “vicio procedimental o de forma”, pues tal y como ha sido reconocido en
reiterada jurisprudencia, la noción de “vicios de procedimiento”, no es en sí
misma clara ni evidente, por lo que al determinar la característica esencial de
éstos, encontramos que radica en el hecho de que sea posible determinar su
ocurrencia sin necesidad de confrontar el contenido de la ley con la
Constitución.[22]
Bajo este entendido, y analizando el tipo
de juicio que se realiza al determinar si se omitió la aplicación del principio
de unidad de materia, se muestra diáfano que con la simple constatación de si
se cumple o no con un requisito de creación Constitucional, no se está
verificando la compatibilidad material de la ley con la
Carta Política; pues en realidad el único juicio que se está realizando, es el
de contrastar la norma con la ley que la contiene, más no existe una
confrontación real entre ésta y lo dispuesto por el Constituyente.
Como corolario de todo lo anterior
considero que no es admisible una interpretación que dé al vicio por
desconocimiento del principio de unidad de materia, otra naturaleza que la
formal, pues argumentos en contrario desconocen no solo la naturaleza real de
este tipo de vicios, sino también la
Constitución misma, en aras de evitar emplear el término de caducidad que fue
creado para este tipo de defectos. Término que como ha  sido reconocido por
esta misma Corporación, impone una limitante a la competencia misma de la
Corte para asumir el conocimiento de las demandas que se presenten contra las
leyes, y que impone la obligación de producir un fallo inhibitorio si al
momento de promoverse la respectiva acción, este ya ha sido superado.[23]
Por lo anterior, considero que en este caso en concreto, se debió
haber procedido de la forma previamente descrita, al encontrarse verificada la
ocurrencia de la caducidad constitucionalmente consagrada.
Fecha ut supra,
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
SALVAMENTO
PARCIAL DE VOTO DEL MAGISTRADO
JORGE
IVÁN PALACIO PALACIO
A LA
SENTENCIA C-573/11
CAUCION COMO
GARANTIA DE GUARDADOR PARA RESPONDER ANTE PERSONAS CON DISCAPACIDAD-Aval a cargo de Fondo de Garantías de Instituciones Financieras -
FOGAFIN (Salvamento parcial de voto)
PROTECCION DE
PERSONAS CON DISCAPACIDAD MENTAL Y REGIMEN DE LA REPRESENTACION LEGAL DE
INCAPACES EMANCIPADOS-Cosa juzgada constitucional
(Salvamento parcial de voto)
PRINCIPIO DE UNIDAD
DE MATERIA-Ineptitud sustantiva de la demanda por
falta de requisitos (Salvamento parcial de voto)
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas,
específicas, pertinentes y suficientes (Salvamento parcial de voto)
PRINCIPIO DE
UNIDAD DE MATERIA-Accionantes no explicaron por qué
regulación del FOGAFIN no guardaba relación entre la ley y la obligación
impuesta a esa entidad (Salvamento parcial de voto)
Referencia:
Salvamento parcial de voto a la Sentencia C-573 de 2011. Demanda de
inconstitucionalidad contra un aparte del inciso 3º del artículo 82 de la Ley
1306 de 2009, “por la cual se dictan normas para la protección de
personas con discapacidad mental y se establece el régimen de la representación
legal de incapaces emancipados”.
Magistrado
Ponente:
MAURICIO
GONZÁLEZ CUERVO
Con el acostumbrado respeto por las
decisiones que adopta esta Corporación, presento los argumentos que me llevan a
SALVAR PARCIALMENTE EL VOTO en el asunto de la referencia.
1.- En la sentencia C-573 de 2011 la Corte
estudió la demanda de inconstitucionalidad presentada contra la expresión “el Fondo de Garantías de Instituciones Financieras
avalará al obligado, directamente o ante la entidad fiadora”, contenida en
el inciso 3º del artículo 82 de la Ley 1306 de 2009.
2.- La demanda planteó dos cargos: (i)
desconocimiento de la reserva de ley marco y (ii) violación del principio de
unidad de materia.
(i) En cuanto al primer cargo, los
accionantes alegaron que se vulneraba la distribución de competencias
normativas que establece la Constitución en materia financiera entre el
Congreso y el Gobierno Nacional (art. 150-19). Señalaron que la función del
Congreso se limita a la expedición de normas generales que establecen objetivos
y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno cuando intervenga en dichas
actividades (ley marco), mientras que a este último corresponde la regulación
directa y específica de esas actividades económicas.
La Corte constató que había operado la cosa
juzgada constitucional. Explicó cómo en la sentencia C-438 de 2011 declaró “exequible,
por el cargo analizado, el aparte demandado del inciso tercero del artículo 82
de la Ley 1306 de 2001”, luego de concluir que no se había desconocido el
artículo 150-19 de la Constitución[24].
Comparto esta decisión en la medida que ya
existía un pronunciamiento sobre el mismo cargo ahora planteado, por lo que no
había alternativa distinta a estarse a lo resuelto en aquella oportunidad.
(ii) En cuanto al segundo cargo, relativo a
la violación del principio de unidad de materia, los accionantes alegaron que no
existía relación alguna entre las normas de la ley y el Fondo de Garantías de
Instituciones Financieras, y que en el trámite de aprobación de la ley nunca se
analizó la razón para que la entidad fuera obligada a ser el garante de los pupilos.
La mayoría sostuvo que la acusación estuvo
bien formulada, procedió a un análisis de fondo de la norma y declaró su
exequibilidad. Concluyó que la obligación del Fogafín guardaba conexidad con el
contenido de la Ley 1306 de 2009, por cuanto “dentro del régimen de protección de las personas con discapacidad
mental, está el de la administración de sus bienes y la necesidad de
protegerlos de las contingencias de sus guardadores. Así, el aval previsto a
cargo del Fondo de Garantías de Instituciones Financieras y en favor del
guardador determinado por el juez, como ente especializado, corresponde al
contenido temático de la ley”.
Es aquí donde
radica mi discrepancia (parcial) con lo decidido por la Corte, porque considero
que la demanda no reunía los requisitos para un examen de fondo y, en
consecuencia, ha debido emitir un fallo inhibitorio por el segundo cargo.
3.- Como bien lo
advirtió el Ministerio Público, la acusación por desconocimiento del principio
de unidad de materia no cumplía las condiciones mínimas establecidas por la
Corte para que fuera posible un juicio de fondo.
Al respecto debe
recordarse que, de conformidad con lo establecido en el artículo 2º del Decreto
2067 de 1991[25],
uno de los requisitos para la admisibilidad de la acción de
inconstitucionalidad es que se expliquen las razones o motivos por los cuales
se considera que las normas superiores han sido desconocidas. Esta Corporación
ha sostenido que los cargos formulados en la demanda deben estar apoyados en
razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes[26].
En esta ocasión
los demandantes afirmaron que el vínculo entre el núcleo de la ley y la
obligación impuesta al Fogafín era apenas tangencial o eventual, y que no
existía una relación necesaria o de conveniencia que justificara la regulación
sobre la utilización de los recursos de esa entidad en una ley cuyo contenido
principal, según ellos, fue la protección de personas con discapacidad mental.
4.- En mi
criterio, los accionantes no explicaron de manera clara[27] y específica[28], por qué la regulación
acerca del Fogafín no guardaba relación alguna con el contenido central de la
ley, ni sustentaron por qué la conexión entre la ley y la obligación impuesta a
esa entidad era apenas indirecta. En esa medida, omitieron explicar el alcance
de la expresión acusada y ofrecer un hilo argumentativo que permitiera
comprender el contenido y alcance de su argumento. Se limitaron a afirmar que
se desconocía el principio de unidad de materia, pero no desarrollaron su
enunciado ni lo apoyaron en premisas normativas o fácticas, de modo que no
podía predicarse la formulación de un cargo apto de inconstitucionalidad.
Adicionalmente, los
cuestionamientos fueron muy amplios e indeterminados, al punto que se limitaron
a hacer referencias genéricas, globales e indeterminadas en cuanto a la
presunta vulneración del principio de unidad de materia, lo cual impedía un
debate concreto en perspectiva constitucional.
5.- Es cierto que
el vicio por desconocimiento del principio de unidad de materia es de carácter
material o de fondo (y no un vicio de procedimiento como se propuso
inicialmente y se sostiene por un sector minoritario de la Sala). También lo es
que un análisis de fondo podría haber conducido a una declaratoria de
exequibilidad, por cuanto el contenido de la disposición demandada guarda
alguna conexidad con el contenido general de la ley. Sin embargo, esta no era
la oportunidad para efectuar dicho pronunciamiento, dada la ineptitud de la
demanda. Lo correcto era, en mi concepto, emitir un fallo inhibitorio.
En los anteriores términos dejo constancia
de mi respetuoso desacuerdo con la postura de la mayoría de la Sala.
JORGE
IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
[1] Diario
Oficial No. 47.371 de 5 de junio de 2009.
[2] Artículo 150, C.P.: “Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por
medio de ellas ejercer las siguientes funciones: …19. Dictar las normas
generales, y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe
sujetarse el Gobierno para los siguientes efectos: …d) Regular las actividades
financiera, bursátil, aseguradora y cualquiera otra relacionada con el manejo,
aprovechamiento e inversión de los recursos captados del público.”
[3] Artículo 158, C.P.: “Todo proyecto de ley debe referirse a una
misma materia y serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se
relacionen con ella. El presidente de la respectiva comisión rechazará las
iniciativas que no se avengan con este precepto, pero sus decisiones serán
apelables ante la misma comisión. La ley que sea objeto de reforma parcial se
publicará en un solo texto que incorpore las modificaciones aprobadas”.
[4] Artículo 169, C.P.: “El título de las leyes deberá corresponder
precisamente a su contenido, y a su texto precederá esta fórmula: “El Congreso
de Colombia, DECRETA”.
[5] Folios 55
a 67 cuaderno ppal.
[6] Folios 77
a 88 cuaderno ppal.
[7] Folios 90
a 106 cuaderno ppal.
[8] Folios 18
a 34  cuaderno ppal.
[9] Folios 77
a 88 cuaderno ppal.
[10] Folios 18
a 34  cuaderno ppal.
[11] Folios 90
a 106 cuaderno ppal.
[12] Concepto No. 5092 del 2 de febrero de 2011.
[13] Sobre los requisitos de las demandas que versan sobre el
principio de unidad de materia, ver, entre otras, la
C-1196/05, C-832/06, C-486/09,
C-073/10 y C-230/08.
[14] Ibídem.
[15] Sentencia C-714 de 2008.
[16] Ibídem.
[17] C-1067 de 2008.
[18] Sentencia C-786 de 2004.
[19] Sentencias C-025 de 1993, reiterada en Sentencia C-992 de 2001.
[20] Sentencia C-821 de 2006.
[21] Sentencia C-539-08
[22] Sentencia C-551-03
[23] Sentencia C-754-04
[24] En aquella oportunidad la Corte sostuvo: “En
suma, a juicio de la Corte, la función asignada al FOGAFIN mediante el inciso
3º del artículo 82 de la Ley 1306 de 2009, no vulnera el artículo 150-19 como
lo señala el accionante pues hace parte de una ley ordinaria y como ya se
indicó es posible dentro del diseño constitucional, incluir artículos
relacionados con una temática propia de una ley marco en una ley ordinaria dada
que de ambas se predica el mismo trámite legislativo. La Corte desestima el cargo
por vicio de forma alegado por el accionante en la medida en que no existe
desconocimiento del artículo 150 numeral 19 literal d) de la norma superior;
formalmente, en lo relativo al trámite legislativo, la atribución de la función
de FOGAFIN, tiene los mismos requisitos para la promulgación que una ley marco,
y en este caso no se desatiende la iniciativa gubernamental que exige ciertas
materias reguladas mediante ley marco.”
[25] “Artículo 2º. Las demandas en las acciones públicas de
inconstitucionalidad se presentarán por escrito, en duplicado, y contendrán: 1. El señalamiento de las normas
acusadas como inconstitucionales, su transcripción literal por cualquier medio
o un ejemplar de la publicación oficial de las mismas; 2. El señalamiento de las normas
constitucionales que se consideren infringidas; 3. Las razones por las cuales
dichos textos se estiman violados; 4. Cuando fuera el caso, el señalamiento del trámite impuesto por
la Constitución para la expedición del acto demandado y la forma en que fue
quebrantado; y 5. La
razón por la cual la Corte es competente para conocer de la demanda. En caso de que la demanda sea
presentada a petición de una persona natural o jurídica, el demandante deberá
indicarlo en la demanda”.
[26] Cfr., Corte Constitucional, sentencia
C-1052 de 2001. Ver también las sentencias C-236 de 1997, C-447 y C-542 de 1997, C-519 de 1998,
C-986 de 1999, C-013 de 2000, C-1256 de 2001, C-1294 de 2001, C-918 de 2002,
C-389 de 2002, C-1200 de 2003, C-229 de 2003, C-048 de 2004, C-569 de 2004,
C-1236 de 2005, C-1260 de 2005, C-180 de 2006, C-721 de 2006, C-402 de 200,
C-666 de 2007, C-922 de 2007, C-292 de 2008, C-1087 de 2008, C-372 de 2009,
C-025 de 2010, C-102 de 2010, C-028 de 2011, C-029 de 2011 y C-101 de 2011,
entre muchas otras.
[27] La claridad “exige que exista un hilo conductor en la
argumentación que se presenta, de manera tal que se comprenda el contenido de
la demanda y las justificaciones que la sustentan . Ello supone que las ideas
expuestas, las razones esbozadas y los razonamientos presentados por el actor,
se desarrollan en la demanda de una manera lógica, coherente y congruente, a
fin de que no presenten confusión o ambigüedad”. Sentencia C-1052 de 2001.
[28] “De otra parte, las razones son específicas si definen con
claridad la manera como la disposición acusada desconoce o vulnera la Carta
Política a través ‘de la formulación de por lo menos un cargo constitucional
concreto contra la norma demandada’. El juicio de constitucionalidad se
fundamenta en la necesidad de establecer si realmente existe una oposición
objetiva y verificable entre el contenido de la ley y el texto de la
Constitución Política, resultando inadmisible que se deba resolver sobre su
inexequibilidad a partir de argumentos ‘vagos, indeterminados, indirectos,
abstractos y globales’ que no se relacionan concreta y directamente con las
disposiciones que se acusan.  Sin duda, esta omisión de concretar la acusación
impide que se desarrolle la discusión propia del juicio de constitucionalidad”.
Sentencia C-1052 de 2001.