C-544-11
REPÚBLICA DE COLOMBIA
SENTENCIA C-544/11
(Julio 6; Bogotá
D.C.)
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Reglas jurisprudenciales/DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos de claridad, certeza, especificidad,
pertinencia y suficiencia
EXCLUSION DE COTIZACION AL
SISTEMA GENERAL DE PENSIONES-Inhibición para pronunciarse por ausencia de
claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia
Referencia: expedientes D-8332, D-8348 acumulados.
Demanda de inconstitucionalidad: contra el artículo
2º (parcial) de la Ley 1250 de 2008.
Demandantes: Danny
Manuel Moscote Aragón (8332), Nicolás Ardila Pazmiño (8348).
Magistrado Ponente: MAURICIO GONZALEZ CUERVO.
I. ANTECEDENTES.
Los ciudadanos Danny Manuel Moscote Aragón (D-8332) y
Nicolás Ardila Pazmiño (8348) demandaron la inconstitucionalidad del artículo
2º (parcial) de la ley 1250 de 2008, las cuales se tramitan acumuladamente por
decisión de la Sala Plena.
El Magistrado sustanciador mediante auto del 23 de
noviembre de 2010, notificado por estado No. 167 del 25 de noviembre del mismo
año, inadmitió las dos demandas presentadas. En escrito de la Secretaria
General de la Corte Constitucional, del 1º. de diciembre de 2010, se informó
que durante el termino de ejecutoria (26, 29 y 30  de noviembre de 2010) el
señor Danny Manuel Moscote Aragón presentó escrito de corrección de la
demanda,  recibido en la Secretaria de la Corte el 30 de noviembre del mismo
año.  El Magistrado sustanciador en Auto del 9 de diciembre de 2010, rechazó la
demanda de inconstitucionalidad D-8348, presentada por el ciudadano Nicolás
Ardila Pazmiño, contra el articulo 2 (parcial) de la Ley 1250 de 2008 y admitió
la demanda de inconstitucionalidad D-8332 presentada por el señor Danny Manuel
Moscote Aragón, contra el artículo 2º. (parcial) de la Ley 1250 de 2008, cuyo
examen procede a realizar esta Corporación.
1. Textos normativos demandados.
El texto de las normas mencionadas es el siguiente,
subrayando los apartes demandados:
LEY 1250 DE 2008[1]
(noviembre 27)
Por la cual se adiciona un
inciso al artículo 204 de la Ley 100 de 1993 modificado por
el artículo 10 de la Ley 1122 de 2007 y un parágrafo
al artículo 19 de la Ley 100 de 1993 modificado por
el artículo 6o de la Ley 797 de 2003.
EL
CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
“(…)
ARTÍCULO
2o. Al artículo 19
de la Ley 100 de 1993, modificado por el artículo 6o
de la Ley 797 de 2003, adiciónese un parágrafo del siguiente tenor:
“Parágrafo. Las
personas a las que se refiere el presente artículo, cuyos ingresos mensuales
sean inferiores o iguales a un (1) salario mínimo legal mensual, que registren
dicho ingreso conforme al procedimiento que para el efecto determine el
Gobierno Nacional, no estarán obligadas a cotizar para el Sistema General de
Pensiones durante los próximos 3 años a partir de la vigencia de la presente
ley, no obstante de lo dispuesto en este parágrafo, quienes voluntariamente
decidan cotizar al sistema general de pensiones podrán hacerlo.
Durante este lapso, el
Gobierno Nacional evaluará los resultados de la aplicación del presente
parágrafo y presentará a consideración del Congreso las iniciativas que
considere viables para facilitar el acceso a esquemas de protección 'Económica'
para la vejez de esta franja poblacional. (aparte demandado subrayado)
(…)”
2. Demanda: pretensión y fundamentos.
El demandante solicita la inexequibilidad del aparte
normativo demandado, por vulneración de los artículos 1, 2, 11, 13, 44, 46, 48,
49 y 365 de la Constitución. Específicamente, la demanda desarrolla los
siguientes cargos:
2.1. Vulneración del principio constitucional de la vida en
condiciones de dignidad. Según el parágrafo del artículo 2º de la ley 1250 de
2008, los trabajadores independientes cuyos ingresos mensuales sean inferiores
a un (1) salario mínimo legal mensual, no estarán obligados a cotizar para el
sistema general de pensiones por tres años -a partir de la expedición de esta
ley-; lo anterior significa que, culminado dicho término, quienes carecen de
capacidad económica para el pago de los aportes pensionales no van a poder
realizar sus aportes al sistema de salud. Con ello, se les está imponiendo una
barrera de acceso a la dignidad e integridad humanas, la vida y la salud que
resulta inconstitucional.
2.2. Vulneración del principio de Estado Social de Derecho.
Se concreta al  contemplar la excepción del pago de los aportes pensionales por
tan solo tres años, ya que al vencimiento del término los trabajadores
independientes que no tengan capacidad de pago simultáneo de pensiones y salud
no podrán mantener su afiliación al sistema contributivo de salud,
desconociéndose con ello un principio esencial del estado social de derecho.
2.3. Vulneración del artículo 13 de la Constitución. La
expiración del límite de tres años para ser eximidos del pago pensional -establecido
en la norma acusada- desprotege el derecho a la salud de quienes por su
precaria situación económica no pueden cotizar conjuntamente a los sistemas de
salud y pensión, lo cual genera un estado de exclusión y discriminación del
derecho a la salud, sin justificación razonable.
2.4. Vulnera el artículo 48 de la Constitución: ya que con el
vencimiento de los tres años, los trabajadores independientes asumen la carga
de aportar conjuntamente a pensión y salud, impidiendo con ello que una parte
de la población cotice a salud y tenga acceso a tales servicios, afectando su
derecho a la seguridad social.
3. Intervenciones.
3.1. El Ministerio de la Protección Social[2].
Debe declararse exequible, el aparte de la norma acusada,
por considerar que de la interpretación sistemática de la totalidad del artículo
19 de la ley 100 de 1993, al cual le fue adicionado el parágrafo mediante el
artículo 2º de la ley 1250 de 2008, lejos de controvertir las normas superiores
indicadas en la demanda como vulneradas, las desarrolla pues busca evitar que los
trabajadores independientes que perciben ingresos inferiores o equivalentes a
un salario mínimo mensual legal vigente, no cuenten con una opción económica en
su vejez, lo que sucederá si de manera indefinida se permite cotizar únicamente
al Sistema General de Seguridad Social en Salud.
3.2. Ministerio de Hacienda y Crédito Público[3]
Procede la declaración de exequibilidad de la norma
acusada, por los siguientes motivos:
El Sistema General de Seguridad Social Integral es un
servicio público esencial cuyo fundamento constitucional es el derecho
irrenunciable a la seguridad social (art. 48 CP), el cual está conformado por
el Sistema General de Pensiones y el Sistema General de Seguridad Social en
Salud. El  Sistema General de Pensiones tiene como finalidad la garantía a la
población del amparo de las contingencias de invalidez, vejez y muerte,
mediante el reconocimiento de pensiones, la afiliación al mismo es obligatoria
y contempla dos regímenes, el de prima media con prestación definida y el de
ahorro individual, en los cuales la cotización se traduce en el beneficio
directo a los trabajadores que al cumplir con los requisitos de ley, pueden
obtener el beneficio prestacional a que haya lugar. El Sistema General de Seguridad
Social en Salud, está organizado bajo un modelo de aseguramiento obligatorio
que cubre las contingencias de salud de la población colombiana bajo dos
esquemas de operación: uno financiado con las cotizaciones obligatorias en
salud de los afiliados y otro de subsidios a la demanda financiado con recursos
públicos, fiscales y parafiscales de fuente nacional y territorial.
En desarrollo de la cláusula general de competencia,
corresponde al Congreso de la República imponer tributos, fiscales como
impuestos, tasas y contribuciones y parafiscales, como son las cotizaciones
obligatorias a la seguridad social y al subsidio familiar, entre otros, así
como establecer restricciones o exenciones a los mismos. Encuentra entonces
ajustado a la Constitución la exención de cotizar al sistema general de
pensiones otorgada por la norma acusada y corresponderá al Congreso de la
República su prorroga o no.
3.3. Instituto de Seguros Sociales[4].
Solicita la declaratoria de exequibilidad del aparte
acusado por no vulnerar norma alguna de carácter superior, manifestando que la
obligatoriedad para los trabajadores independientes de surtir la afiliación al sistema
pensional con el pago de los aportes correspondientes, constituye una expresión
del principio de universalidad del Sistema de Seguridad Social, orientado a la
protección de todas las personas en todos los ámbitos de vida y en una garantía
de la sostenibilidad financiera del sistema, consagrado constitucionalmente. (A.L.
01/05, Art. 48 C.P.)
Sin dejar de lado la realidad económica de los trabajadores
independientes, la prerrogativa acusada de inconstitucionalidad busca permitir
que éstos puedan vincularse al régimen contributivo en salud sin exigirles la
afiliación al sistema pensional, con el fin de permitirles su estabilización
económica, el acceso a los servicios de salud y posterior aseguramiento a los
riesgos de invalidez, vejez y muerte a través de la afiliación al Sistema Pensional,
bajo el supuesto de la percepción efectiva de un ingreso para tal fin.
3.4. Asociación Nacional de Empresarios -ANDI-[5].
La Corte debe declarar la exequibilidad del aparte acusado
y estarse a lo resuelto en la sentencia C- 560 de 1996, en la que determinó que
existen diferencias entre los trabajadores dependientes e independientes motivo
por el cual la existencia de regímenes diferentes es razonable.
El cuestionamiento de la temporalidad del tratamiento
diferenciado realizado en la demanda debe llevar a una evaluación de la
realidad económica actual de la franja poblacional de los trabajadores
independientes, cuyos ingresos mensuales sean inferiores o iguales a un salario
mínimo mensual, a las actuaciones desplegadas por el Gobierno Nacional para
lograr el cubrimiento en pensión de dicha franja de población y el impacto que
sobre la sostenibilidad del sistema, la universalización de la cobertura y la
unificación de los planes de beneficio tiene el mantener la excepción a la
cotización de dichos trabajadores, cuando se requiere del aporte de todos los
colombianos.
3.5. Asociación Colombiana de Administradoras de Fondos
de pensiones y de cesantía - ASOFONDOS[6].
Debe declararse la exequibilidad de las normas acusadas, pues
contrario a lo manifestado por el actor, la Constitución Política en desarrollo
de los fines del Estado Social de Derecho, contempló las condiciones bajo las
cuales debe enmarcarse la seguridad Social Integral, dentro de las cuales se
encuentra la ampliación progresiva de la cobertura de la Seguridad Social al
que pertenece el Sistema Pensional y establece la obligación en cabeza del
Estado de determinar los beneficios económicos periódicos a que tendrán derecho
las personas de escasos recursos económicos que no reúnan las condiciones para
acceder a la pensión, (art. 48 C.P.) premisa desarrollada por el ejecutivo.
(Ley 1328/10, art. 87 y Documento Conpes 3605/10).
No se vulnera el derecho a la igualdad con la expiración
del plazo de la exención a esta franja poblacional de cotizar en forma
simultánea a pensión y salud, pues el Congreso ya aprobó la reforma financiera
que contempla el marco personal y prestacional a la franja poblacional de bajos
ingresos y prolongar la exclusión va en detrimento del trabajador al dejarlo
desprotegido en la etapa menos productiva que le permita su congrua
subsistencia. (Ley 1328/09)
3.6. Asociación Colombiana de Empresas de Medicina
Integral – ACEMI[7].
Apoya las pretensiones de la demanda de inexequibilidad del
aparte demandado, al considerar que independientemente de las iniciativas que
el Gobierno Nacional presente al Congreso de la República para  hacer viable el
acceso a esquemas de protección económica para la vejez de los trabajadores
independientes que devenguen hasta un salario mínimo legal mensual vigente, obligarlos
a cotizar a pensiones, una vez expire el término de la excepción establecida en
la norma acusada, implica un retroceso en materia de progresividad de la
seguridad social en salud y en el goce y acceso efectivo al derecho a la salud
y se afectan la sostenibilidad financiera del sistema y la ampliación de la cobertura.
3.7. Pontificia Universidad Javeriana[8].
El Sistema de seguridad Social es integral, no siendo
posible mantener una disposición que permita continuar la excepción de aportes
a pensión para una franja poblacional de manera indefinida, pues esta sí sería
inconstitucional y regresiva. La excepción temporal contemplada por la norma
acusada, tiene como finalidad otorgar un término a los destinatarios de la ley,
para que el Gobierno Nacional estructure alternativas viables para facilitar el
acceso a esquemas de protección económica para la vejez de esa franja
poblacional y que en caso de no hacerlo o no ser aprobados por el Congreso al
vencimiento del mismo, podrán sus beneficiarios continuar cotizado tan solo a
salud. Concluye que la norma acusada debe ser declarada exequible, condicionada
a que se hayan implementado opciones que hagan viable de cotización conjunta a
esta franja de población.
3.8. Universidad del Norte[9].
Solicita la declaratoria de exequibilidad del aparte
demandado, al considerar que la norma no contraría la Constitución Política
habida consideración de que fue creada como un régimen transitorio por el
termino de tres años para que el independiente no pensara solamente en los
riesgos de salud, sino también de vejez, invalidez y muerte, protegiéndose a sí
mismo y a su grupo familiar. La norma demandada tampoco vulnera los artículos
1, 2, 11, 13, 44, 47, 48 y 365 CP, puesto que el Gobierno Nacional ha expedido
diversos instrumentos jurídicos (resoluciones 2377/08, 990/09 y 1155/09) en
procura de que los trabajadores independientes con bajos ingresos escojan
libremente la modalidad de afiliación al sistema, acorde con sus intereses
particulares, su condición económica o física.
4. Procurador General de la Nación[10].
La Corte debe declararse inhibida para emitir un
pronunciamiento de fondo, por ineptitud sustancial de la demanda, por no reunir
los presupuestos materiales que ha considerado deben observarse en una demanda
de constitucionalidad, en especial lo referido a la manifestación cierta,
clara, especifica, pertinente y suficiente de las razones por las cuales se
considera vulnerada la norma superior.
La Corte, en el Auto del 23 de noviembre de 2010, inadmitió
la demanda al considerar que no hay camino hermenéutico válido que permita
inferir que la norma acusada vulnera el derecho a la salud, pues el vínculo
aducido por el actor entre el término previsto y el acceso a los servicios de
salud no está contenido ni se desprende del fragmento demandado. En su
oportunidad el actor al corregir la demanda hace un extenso análisis del
trámite legislativo de la ley 1250 de 2008, pero no estructura la contradicción
entre el mismo y las normas constitucionales presuntamente vulneradas. Aún más,
si se declara la inexequibilidad del aparte demandado contentivo de la exención
de tres años, en lugar de postergarse o eliminarse la barrera al acceso,
entraría en vigencia de manera inmediata, en detrimento de los trabajadores
independientes con menores recursos.
Por ello se solicita a la Corte
inhibirse de proferir un fallo de fondo, pues la demanda no cumple con los
requisitos mínimos exigidos por la jurisprudencia para iniciar el estudio de
constitucionalidad de la norma acusada. Las razones en que se fundamenta la
acusación no reúnen las condiciones de certeza, claridad, suficiencia,
pertinencia y especificidad, siendo inadmisible decidir sobre la constitucionalidad
de una disposición legal con base en argumentos ambiguos, amplios, indirectos,
gaseosos y globales que no guardan relación de conexidad concreta y directa con
la norma legal acusada[11].
En síntesis, la presunta relación
que el actor aduce entre el término previsto en la expresión acusada y el
acceso a los servicios de salud no está contenido ni se desprende
razonablemente del fragmento demandado, y la corrección de la demanda no logra
subsanar las deficiencias anotadas en el auto inadmisorio, en razón de que el
actor se limita a reiterar y transcribir los argumentos iniciales sin hacer
modificaciones de fondo.
II. CONSIDERACIONES.
1. Competencia.
La Corte Constitucional
es competente para conocer de las acciones de inconstitucionalidad contra las
leyes de la República, en virtud de lo dispuesto en el artículo 241,
numeral 4º. De la Constitución.
2. Expresión normativa demandada.
Para el demandante el aparte de la disposición acusada es
contrario al Estado Social de Derecho (art. 1, CP), a los fines del Estado
(art. 2, CP), a la finalidad social del Estado y de los servicios públicos
(art. 365, CP), en la medida que al expirar el termino de los tres (3) años,
los trabajadores independientes que tienen ingresos inferiores a un salario
mínimo estarán obligados a cotizar de manera conjunta a los sistemas de salud y
pensión y en razón de carecer de recursos económicos se verán obligados a dejar
de cotizar al sistema de salud y no tendrán acceso al servicio.
3. Cuestión previa: examen
de la aptitud de la demanda.
3.1. Reglas jurisprudenciales sobre aptitud de la demanda
de inconstitucionalidad.
3.1.1. La jurisprudencia de la Corte Constitucional ha
reiterado[12]
que una demanda de inconstitucionalidad debe contener cargos que permitan
realizar una confrontación entre la norma demandada y el precepto
constitucional presuntamente vulnerado, no siendo válido cualquier tipo de
argumentación. Sólo constituyen verdaderos cargos aquellos que permiten hacer
una evaluación real de constitucionalidad de una norma. “En efecto, es
necesario que los razonamientos alegados contengan unos parámetros mínimos que
puedan llevar a esta Corporación a desconfiar de la constitucionalidad de la
norma acusada. Así las cosas, para que la acción pública de
inconstitucionalidad sea efectiva como forma de control del poder político, los
razonamientos en ella expuestos deben contener unos parámetros mínimos con el
fin de que no se malogre la posibilidad constitucional de obtener de parte de
esta Corporación un fallo de fondo respecto del asunto planteado”[13].
3.1.2. Si bien la Corte
ha establecido que la acción de inconstitucionalidad tiene un carácter público
y esto implica que la demanda debe analizarse a la luz del principio pro
actione, también ha indicado que en la demanda  deben “concurrir unas
condiciones mínimas que permitan guiar la labor del juez constitucional y
orientar, asimismo, el debate de los intervinientes en el proceso que pretende
instarse”[14].
En tal sentido, para poder pronunciarse de fondo en una demanda de inconstitucionalidad
es necesario que esta contenga cargos que sean “claros, ciertos,
específicos, pertinentes y suficientes”[15].
Estos requisitos no pueden interpretarse como una decisión arbitraria de la
Corte, sino como un requerimiento de idoneidad de los argumentos para poder
pronunciarse. Así, el propósito específico de estas exigencias se concreta:
primero, “en racionalizar el uso del derecho, impidiendo que la presunción
de constitucionalidad que ampara el ordenamiento sea cuestionada sin fundamento
válido y real”[16]
y, segundo, “en delimitar el ámbito de competencia del juez constitucional,
quien dentro del sistema previsto por la actual Carta Política, no tiene
asignada la función de adelantar un control oficioso de constitucionalidad
sobre la actividad legislativa”[17].
3.1.3. Debe entenderse que los cargos son claros si
permiten vislumbrar el motivo de la presunta violación, esto es, que sea
posible distinguir con facilidad las ideas expuestas y que los razonamientos
sean comprensibles de forma sencilla. Por su parte, la certeza hace
referencia a que los cargos deben versar “sobre una proposición
jurídica presente en el ordenamiento jurídico, que la norma acusada y no otra
no mencionada en la demanda; así entonces, los cargos no pueden inferir
consecuencias subjetivas de las disposiciones demandadas, ni extraer de estas
efectos que ellas no contemplan objetivamente”[18]. La especificidad se
refiere a que “los cargos de inconstitucionalidad deben relacionarse
directamente con la norma demandada y no pueden sustentarse en exposiciones
vagas, indeterminadas, indirectas, abstractas y globales que no permitan
directamente realizar un juicio de constitucionalidad”[19]. Los cargos son
pertinentes cuando son de orden constitucional, es decir, que los
cargos contraponen normas de inferior categoría a las normas constitucionales.
Finalmente, los cargos deben ser suficientes, es decir, que despierten
una sospecha mínima sobre la constitucionalidad de la norma demandada, de
tal suerte que de inicio “realmente un proceso dirigido a desvirtuar la
presunción de constitucionalidad que ampara a toda norma legal y hace necesario
un pronunciamiento por parte de la Corte Constitucional”[20].
3.1.4. De manera más específica, en lo referente a los
requisitos de demanda de inconstitucionalidad bajo el cargo de violación al
principio de igualdad, la Corte Constitucional ha indicado que en la demanda
debe demostrarse suficiente y claramente las razones por las cuales
presuntamente se vulnera el articulo 13° de la Constitución Política y, por
tanto, no basta con mencionar que existe una trato diferenciado entre dos
grupos. Debe establecerse, entonces, con suficiente claridad y precisión cuáles
son los grupos a comparar, es decir, cuál es el grupo discriminado y con
relación a qué grupo se confronta. En igual medida, en la demanda se deben
precisar cuáles son las circunstancias en las que el grupo discriminado se ve
afectado por una norma concreta y que el tratamiento diferenciado es
injustificado. En tal sentido, la Corte ha señalado que “los cargos
referentes a la vulneración del derecho a la igualdad, deben señalar con
claridad los grupos involucrados, el trato introducido por las normas
demandadas que genera la vulneración del derecho a la igualdad y qué justifica
dar un tratamiento distinto al contenido en las normas acusadas”[21].
3.2. Inhibición por el cargo por violación del Estado
Social de Derecho.
3.2.1. Para la Corte el cargo
carece de certeza, ya que se funda en una proposición normativa que no
está contenida en la expresión demandada de la Ley 1250 de 2008: que al ser
obligatoria la cotización conjunta a salud y pensión, las personas que carezcan
de recursos económicos para su pago, no tendrán acceso a los servicios de
salud, tratamiento que es discriminatorio y desigual. La proposición que según
el demandante se encuentra en la expresión demandada del artículo 2º de la Ley
1250 de 2008, que contraría la Carta Fundamental no se deduce de su contenido,
sino de las posibles consecuencias inferidas por el demandante. No encuentra la
Corte que exista certeza en la formulación de los cargos, pues estos parten de
conjeturas y presunciones del accionante y no se hace una argumentación basada
en el contenido objetivo de la norma. En efecto, en la demanda puede leerse “la
norma acusada plantea un limite temporal al libre ejercicio, protección y goce
de otros elementos fundamentales de rango superior, en tanto vencidos los tres
(3) años que impone la citada norma, las personas que devenguen como
trabajadores independientes, una suma igual y/o inferior a un salario mínimo no
podrán afiliarse al sistema General de Seguridad Social, si no acreditan
simultáneamente su afiliación y pago al sistema general de pensiones”[22].
Por lo tanto, las consecuencias que deriva el accionante del aparte acusado de
la norma se refieren a los posibles efectos que de manera subjetiva el
accionante considera tendrá la expiración del plazo dado en la expresión
acusada, a la presunción o sospecha que hace el accionante sobre lo que
considera sucederá con posterioridad a la expiración de dicho término y no en
atención al sentido real de la disposición leída en conjunto, al texto
normativo acusado.
3.2.2. Igualmente, el cargo
carece de pertinencia, en razón de que la sustentación de los cargos de
inconstitucionalidad no se fundamentan en una confrontación entre la expresión
acusada y los postulados constitucionales vulnerados por la misma, sino en consideraciones
del momento histórico en que la expresión acusada fue introducida en el trámite
legislativo, en asuntos de índole económica y en consideraciones relativas a la
manera como se aplicó o habrá de aplicarse la norma demandada.
En consecuencia, de las afirmaciones contenidas en la
demanda no puede desprenderse con precisión cual es el ataque constitucional
sobre el aparte de la norma demandada, por lo que la Corte determina que no
existe aptitud en el cargo por violación del Estado Social de Derecho y se
inhibirá de pronunciarse sobre el mismo.
3.3. Inhibición por el cargo de igualdad.
3.3.1. La Corte en su jurisprudencia ha precisado que con el
fin de establecer si el trato diferente a dos grupos de situaciones o personas
transgrede el derecho a la igualdad es necesario establecer un criterio de
comparación, o tertium comparationis, a partir del cual se pueda determinar
si aquéllas son iguales o no, en atención a la finalidad que persigue el trato
normativo que se analiza. En el presente caso, el demandante afirma que:
(…) “del texto de la norma demandada,
se extrae con claridad que el limite temporal de los tres años, para no cotizar
a pensión en materia de trabajadores independientes, se circunscribe solo para
aquellos trabajadores que se ubiquen en la categoría de ingresos iguales y/o
inferiores a un salario mínimo legal mensual vigente, y si la problemática no
se configura, expirado dicho termino, inmediatamente se activa un problema de
igualdad, pues, muy a  pesar de poder contar con ingresos así estos resulten
inferiores al salario mínimo, se les priva de la posibilidad a estos
trabajadores independientes de poder afiliarse al sistema de salud sin que para
ello sea necesaria la afiliación y pago de aportes al sistema de salud sin que
a pesar de ello sea necesaria la afiliación y pago de aportes al sistema de
pensiones, es decir, se les restringe la posibilidad de protección de varios
fundamentos, sobre la base de su condición económica, lo cual per se, genera un
estado de discriminación” [23].
3.3.2.
Esta sola afirmación no puede ser objeto de pronunciamiento constitucional de
fondo, pues no se ha determinado cuáles son los términos en que se discrimina a
un grupo frente a otro. (i) En la demanda no se precisa si la comparación se
establece entre los trabajadores independientes que tienen capacidad económica
y los que no, o si esta se hace entre los trabajadores independientes y los
dependientes; de manera general no resulta claro cuales son los grupos que se
comparan en el ataque de inconstitucionalidad. (ii) El cotejo hecho por el
demandante, entre el lapso en se encuentra vigente la excepción de 3 años y el
momento en que pierda vigor normativo, no permite determinar los grupos de
comparación ni las normas que presuntamente crean un tratamiento
discriminatorio que viola la Constitución, debido a que no se señala en qué
consiste la vulneración que menciona el accionante; (iii) Por último, la
demanda no logra explicar las razones por las cuales el indeterminado trato
diferente constituye un acto de discriminación, limitándose a la afirmación de que
su aplicación producirá eventualmente un trato discriminatorio.
3.3.3.
Así, la Corte no puede sustituir la labor de argumentación del demandante,
puesto que sólo debe pronunciarse conforme a los cargos indicados por el mismo.
No corresponde a esta Corporación construir el argumento que el accionante no
ha presentado, porque esto sería una forma de rehacer la demanda y pronunciarse
de oficio en un juicio de constitucionalidad. Por todo lo anterior, la Sala
Plena de la Corte Constitucional tendrá que declarar que la mención de
vulneración al principio de igualdad hecha por el demandante no constituye
cargo contra la constitucionalidad del artículo 2º (parcial) de la Ley 1250 de
2008 y se inhibirá de pronunciarse al respecto.
3.4. Inhibición por el cargo por violación del artículo
48 de la Constitución Política.
3.4.1. La Sala Plena de la Corte Constitucional observa que
tampoco existe cargo que apunte a una vulneración del artículo 48 superior. En
efecto, es posible observar que en la demanda las razones expuestas carecen de
toda claridad sobre los efectos inconstitucionales de la norma demandada contra
el acceso de los ciudadanos en la prestación del servicio de salud, ni de qué
manera el aparte demandado puede vulnerar los principios de universalidad y
progresividad. Del texto de la demanda no se desprenden con claridad cuáles son
los argumentos por los que la norma acusada vulnera el derecho de acceso y los
principios de universalidad y progresividad.
3.4.2. Igualmente, el cargo formulado en la demanda carece
de especificidad y pertinencia necesaria para poder realizar un pronunciamiento
de fondo, pues el argumento del accionante se limita a hacer disertaciones
sobre las posibles consecuencias que tendría que la excepción temporal
contemplada en la norma perdiera vigencia. Así, se lee en la demanda “La
norma acusada desconoce el principio de universalidad, en tanto al limitar la
posibilidad de que las personas que como trabajadores independientes devenguen
una suma igual o inferior a un salario mínimo legal mensual, pretendan
afiliarse solo al Sistema de Salud y no a pensiones, se limita por tanto el
espectro de universalidad que debe procurar el Estado Colombiano”[24].  En el
mismos sentido apunta que “La norma acusada desconoce el principio de
continuidad en la prestación del servicio público por cuando, deviene en un estado
de Inseguridad Jurídica para la franja de todas las personas que como
trabajadores Independientes con ingresos iguales a un salario mínimo ya vienen
cotizando solo al sistema de salud, luego, la pregunta que surge es, vencido
los tres años que impone la norma , que va a suceder con la franja de personas
antes comentada, serán entonces excluidas del sistema de salud régimen
contributivo por el hecho de no poder cotizar al sistema de pensiones?”[25]
(Sic). Queda claro, entonces, que la demanda presenta argumentos sobre hechos
indeterminados y que, adicionalmente, estos argumentos no son de orden
constitucional, sino que apela a razones socioeconómicas o de otra índole. La
confrontación no se hace con normas constitucionales sino con conjeturas de la
posible ocurrencia de hechos inciertos o no demostrados.
En suma, la Corte determina que las razones que se pretenden
hacer valer como vulneración del artículo 48 de la Carta no resultan ser cargos
aptos de constitucionalidad contra el artículo 2º (parcial) de la ley 1250 de
2008.
III. DECISIÓN
En
mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero: Declararse INHIBIDA para pronunciarse
sobre la exequibilidad del artículo 2 (parcial) de la Ley 1250 de 2008.
Cópiese, notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de
la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.
JUAN
CARLOS HENAO PEREZ
Presidente
MARIA
VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
MAURICIO
GONZALEZ CUERVO
Magistrado
GABRIEL
EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
JORGE
IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
NILSON
ELIAS PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE
IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
HUMBERTO
ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
LUIS
ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARIA
VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria
General
[1] Diario Oficial
No. 47.186 de 27 de noviembre de 2008.
[2]
Folios 80 a 104 cuaderno ppal.
[3]
Folios 126  a 144 cuaderno ppal.
[4]
Folios 76 a 79 del cuaderno ppal.
[5]
Folios 71 a 75 cuaderno ppal.
[6]
Folios 105 a 125 cuaderno ppal.
[7]
Folios 146 a 150 cuaderno ppal.
[8]
Folios 162 a 167 cuaderno ppal.
[9]
Folios 185 a 192 del cuaderno ppal.
[10]
Concepto No 5088, recibido en la Corte Constitucional el 3 de febrero de 2011.
[11]
Folio 56 cuaderno ppal.
[12]
Al respecto se pueden consultar entre otras: C-1052/01,
C-185/02. C.987/05, C-180/07, C-292/07, C-293/07, C-542/07, C-552/07,
C-381/08.
[13]
Ver Auto 032/05
[14]
Sentencia C-717/08.
[15]
Sentencia C- 1052/01.
[16]
Sentencia C-1115/04.
[17]
ibídem.
[18]
Auto 032/05 MP. J. Araujo.
[19]
ibídem.
[20]
C- 1052 de 2001 Al respecto pueden consultarse: C- 918/02, C- 150, C- 332 y C-
569 , estas últimas de 2003.
[21]
Ver C-913/04.
[22]
Ver folio 6 del cuaderno principal del expediente.
[23]
Ver folio 13 del cuaderno principal del expediente.
[24]
Ver folio 10 del cuaderno principal.
[25]
Ver folio 10 del cuaderno principal.