T-814-12
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-814/12
ACCION DE
TUTELA CONTRA CORABASTOS-Caso de trabajadores de una bodega de la plaza de
mercado que se encontraban al respaldo de un centro de acopio de residuos verdes
y alegaban que les perturba su derecho a la salud
PRINCIPIO
DE SUBSIDIARIEDAD E INMEDIATEZ EN LA ACCION DE TUTELA-Requisitos de
procedibilidad
El primer elemento de
procedencia que consagra la disposición constitucional, es que la tutela sea
utilizada para la protección de “derechos constitucionales fundamentales”.
De esta manera, es clara en describir que el ámbito sobre el cual recae esta
vía jurídica son las disputas que se generen en torno a los derechos
fundamentales. El segundo aspecto de procedibilidad que contempla el artículo
86, es la legitimación de quien presenta y contra quien se dirige la acción de
tutela. Para la legitimación por activa se encuentra habilitada “toda
persona” por si mismo o por intermedio de alguna de las figuras de
representación que contiene el ordenamiento constitucional. El tercer criterio
de procedencia contemplado se refiere al uso de la acción de amparo para
alcanzar la “protección inmediata” de los derechos considerados
vulnerados. Esta característica se traduce en la exigencia de que la tutela sea
utilizada de manera urgente, es decir, sin dejar pasar un período de tiempo que
resulte irrazonable para lograr la protección solicitada. Finalmente, el
artículo constitucional citado plantea el carácter subsidiario de la acción al
afirmar que: “esta (…) sólo procederá cuando el afectado no disponga de otro
medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo
transitorio para evitar un perjuicio irremediable”.
ACCION DE
TUTELA, ACCIONES POPULARES Y ACCIONES DE GRUPO-Mecanismos diferentes para
la protección de derechos fundamentales y derechos colectivos
La acción de tutela resulta,
en principio, improcedente para amparar un derecho que no goza del carácter de
fundamental. Con todo, esta Corte ha construido una sólida jurisprudencia
referente a casos específicos en los cuales se acepta la tutelabilidad de
derechos colectivos y, de contera, la tutelabilidad del derecho a un ambiente
sano, de modo que la tutela desplaza y sustituye a la acción popular.
DAÑO
AMBIENTAL-Conducta antijurídica/DAÑO AMBIENTAL-Afectación personal y
natural
Para alegar de manera exitosa
la existencia de un daño ambiental que tiene efectos sobre otros derechos de
carácter individual es necesario: (i) primero probar la existencia de un daño
ambiental, (ii) demostrar la afectación a los derechos individuales de los
terceros, (iii) evidenciar el nexo causal que existe entre el daño ambiental y
la afectación de los derechos de terceros. El juez de tutela cuando enfrenta
una acción en la que se argumenta que la vulneración de derechos fundamentales
se causó a raíz de la afectación al ambiente sano, debe realizar una valoración
probatoria pues en ninguno de los casos puede existir falta de elementos que
permitan constatar, así sea sumariamente, la fuente del perjuicio y su nexo
causal con la afectación a la que condujo.
DERECHO DE
PETICION-Información sobre el estado del trámite no constituye respuesta de
fondo
La respuesta al derecho de
petición que se limite a señalar que la misma se encuentra en trámite, resulta
insuficiente y por tanto vulneratoria del derecho de los peticionarios. En esta
ocasión se puede evidenciar que, la Secretaría General y Jurídica de CORABASTOS
se limitó a plantear que el traslado del centro de acopio se estaba gestionando
y que “en los próximos días” esperaban poder dar solución a la
petición esgrimida. Aun así la respuesta no constituye una resolución de los
cuestionamientos planteados y mucho menos establece de manera clara por qué no
se puede satisfacer la solicitud en el término de ley y de qué manera se
concretará la petición hacia futuro. El escueto planteamiento de “los
próximos días” no permite que los peticionarios puedan conocer cómo se
cumplirá su solicitud, pues los términos de satisfacción de la misma permanecen
inciertos. Además, se interrumpe el diálogo que los peticionarios tienen
derecho a establecer con CORABASTOS, elemento fundamental del derecho de
petición.
ACCION DE
TUTELA CONTRA CORPORACION DE ABASTOS DE BOGOTA-Improcedencia al no
superarse el principio de subsidiaridad por encontrarse habilitada la vía contractual,
las vías policivas, la acción de cumplimiento y la acción popular
DERECHO DE
PETICION-Orden a CORABASTOS responder adecuadamente el derecho de petición
presentado por los peticionarios
Referencia:
expediente T-3.494.848
Acción de
tutela instaurada por Juan de Jesús Páez Pulido y otros contra la
Corporación de Abastos de Bogotá S.A. -CORABASTOS-.
Magistrado
Ponente:
LUIS
GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Bogotá D.C., dieciséis (16) de octubre
de 2012.
La Sala Tercera de Revisión de la
Corte Constitucional, integrada por los magistrados GABRIEL EDUARDO MENDOZA
MARTELO, JORGE IVÁN PALACIO PALACIO y LUIS GUILLERMO GUERRERO
PÉREZ, quien la preside, en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
Dentro del trámite de revisión
del fallo dictado, en primera instancia, por el Juzgado Treinta y Cinco Civil
del Circuito de Bogotá el 26 de marzo de 2012 y, en segunda instancia, por la
Sala Civil de Decisión del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá
D.C. el 03 de mayo de 2012, dentro de la tutela presentada por Juan de Jesús
Páez Pulido, Jhon Romero Beltrán, Jesús Antonio Vigoya Gutiérrez, Pastor
Rivera, Mauricio Olarte y Cayetano Buitrago, por intermedio de apoderado
judicial, contra la Corporación de Abastos de Bogotá S.A. -CORABASTOS-.
I. ANTECEDENTES
Los ciudadanos Juan de Jesús Páez
Pulido, Jhon Romero Beltrán, Jesús Antonio Vigoya Gutiérrez, Pastor Rivera,
Mauricio Olarte y Cayetano Buitrago, obrando a través de apoderado judicial, promovieron
acción de tutela el veintisiete (27) de enero de dos mil doce (2012) contra la
Corporación de Abastos de Bogotá S.A. -CORABASTOS-, con la finalidad de
obtener la protección transitoria[1]
de sus derechos fundamentales a la vida, a la salud y a la dignidad humana, en
conexidad con el derecho al ambiente sano, que habrían sido vulnerados como
consecuencia de los siguientes:
1. Hechos
1.1. Los demandantes afirmaron
trabajar en la bodega 42 del sector empaques de la plaza de mercado de
CORABASTOS.
1.2. Justo detrás de la bodega 42
del sector empaques, según los accionantes, “[d]esde hace aproximadamente un
año y medio viene funcionando el punto de acopio y almacenamiento de todas
(sic) los residuos sólidos verdes que produce la plaza de mercado de Corabastos”[2].
1.3. Los actores narraron que “[a]
diario los vehículos de ciudad limpia traen y arrojan los desechos que se
producen en toda la plaza de mercado y después de un proceso de reciclaje y de
unos días se llevan los que ya han sido seleccionado[s]. Durante este proceso y
el tiempo en que se encuentran en este lugar, algunos de los residuos sufren un
alto grado de descomposición generando así lixiviados (sic), produciendo olores
nauseabundos y muy desagradables que perduran por todo el día […], teniendo
como consecuencia la proliferación de mosquitos, enfermedades donde mis
representados ejercen sus labores diarias de comercio”[3].
1.4. Igualmente, resaltaron que “las
basuras permanecen hasta dos o tres días tiradas en el piso al sol y al agua lo
que incrementa aun mas (sic) los malos olores y la terrible contaminación
ambiental”[4].
1.5. Los petentes indicaron que
han remitido varios escritos a la
Dirección General de CORABASTOS solicitando, sin éxito alguno, la reubicación
del acopio de basuras. De hecho, mediante escrito del 5 de septiembre de 2011, la
Secretaría General y Jurídica de CORABASTOS dio respuesta al derecho de
petición solicitando el traslado del acopio de Residuos Verdes y planteó:
“por medio del
presente escrito le informo que la Oficina de Infraestructura se encuentra
adelantando los tr[á]mites tendientes a adaptar la zona al interior de
Corabastos, para el traslado con las medidas higiénico sanitarios pertinente.
Est[á] claro para Corabastos, la importancia que demanda el traslado del punto
de acopio, por lo mismo se ha sostenido comunicaciones con el contratista UNION
TEMPORAL RESIDUOS VERDES y esperamos en los próximos días haber dado cabal solución
al traslado en los términos por usted solicitados”[5].
1.6. A pesar de dicha
comunicación, el traslado del centro de acopio no se he concretado aún.
1.7. Sumado a lo anterior, los
demandantes adujeron que la situación descrita está ocasionando perjuicios en
la salud “de las personas que allí permanecen[,] como a los clientes y demás
personas que visitan este lugar[,] teniendo una afectación directa en sus
ingresos toda vez que las personas aborrecen la idea de visitar este lugar para
adquirir los productos que se comercializan en este sector”[6].
1.8. Finalmente, enfatizaron en
que “[e]l sector en los momentos que se encuentran las basuras que es la
mayoría del tiempo permanecen atestados de moscos, y demás animales y
microorganismos propios de estos lugares que hacen que mis poderdantes
permanezcan a toda hora con infecciones respiratorias agudas debido a la
contaminación”[7].
2. Solicitud de tutela
Con fundamento en estos hechos,
los petentes solicitaron al juez de tutela que amparara sus derechos
fundamentales a la vida, a la salud y a la dignidad humana, en conexidad con el
derecho al ambiente sano y que, en consecuencia, se ordenara a CORABASTOS “suspender
y/o trasladar de inmediato el acopio de residuos verdes que se encuentra en el
respaldo de la bodega 42 sector empaques de la plaza de mercado de Corabastos”[8].
3. Intervención de la parte
demandada
En el auto admisorio de la acción
de tutela, el juez de primera instancia requirió a la parte demandada para que
rindiera un informe sobre los hechos y las peticiones de la demanda. Además,
vinculó al trámite de tutela a la
Unión Temporal Residuos Verdes.
3.1. En cumplimiento de este
auto, CORABASTOS pidió que la tutela fuese declarada improcedente.
En un primer punto, la parte
accionada destacó haber trasladado “la responsabilidad de la recolección y
tratamiento de los residuos sólidos verdes a una Unión Temporal especializada
para tal fin, pues por ser un tema tan especial la
Corporación no lo desarrolla”[9].
De esta manera, aclaró que “[l]a Corporación ha contratado el servicio de
recolección de residuos orgánicos y su correspondiente tratamiento inicialmente
con la UNIÓN TEMPORAL TERMOLISIS hoy UNIÓN TEMPORAL RESIDUOS VERDES, en la que
se celebró una orden de prestación de servicios[,] el (sic) cual fue firmado el
día 15 de agosto de 2007, contrato cuya duración es de 12 años[,] 11 meses y 10
días[,] como consta en la cláusula séptima del contrato”[10] (mayúsculas tomadas del
texto original). Por consiguiente, señaló que no puede entenderse que
CORABASTOS haya violado algún derecho fundamental con ocasión del tratamiento
de las basuras.
Adicionalmente, alegó que “la
demanda no indica una sola prueba que pueda demostrar de manera alguna la
responsabilidad de la Corporación de Abastos de Bogotá S.A. ‘CORABASTOS’, no se
establece la forma, el papel que la Entidad juega en la supuesta violación de
derechos fundamentales, siendo obligación del actor probar la forma como la
Corporación viola los mismos”[11].
Además que “el actor únicamente allega un registro fotográfico el cual no es
suficiente para poder demostrar los derechos fundamentales que presuntamente
vulnera mi representada, y hacer manifestaciones generales subjetivas no es
suficiente para determinar que la
Corporación viene vulnerando dichos derechos”[12].
CORABASTOS advierte que la tutela
es improcedente para lograr la protección del “derecho fundamental alegado
por el actor, pues no hay que perder de vista lo que ha dicho en Consejo de
Estado respecto de la salubridad pública, ha dicho que es un derecho colectivo
y no fundamental y debe protegerse vía acción popular, por lo que no procede la
tutela”[13].
CORABASTOS también pone de
presente que el día 16 de junio de 2010 “la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, entidad de control, inspección y
vigilancia, realizó una visita con el fin de verificar las condiciones que
desarrolla la empresa UNIÓN TEMPORAL RESIDUOS VERDES en la
CORPORACIÓN DE ABASTOS DE BOGOTÁ, en la actividad de ASEO en la Corporación”[14] (mayúsculas
tomadas del texto original). A su vez, hizo énfasis en que la Superintendencia, en su inspección, “no encontró fallas en los procedimientos de la recolección,
transporte y demás que hacen parte de[l] tratamiento de las basuras y/o
residuos”[15].
En fin, “la responsabilidad en
el manejo de los residuos recae entonces sobre la empresa prestadora de
servicio público de aseo[,] la empresa UNIÓN TEMPORAL RESIDUOS VERDES, y en
este orden de ideas a (sic) entidad encargada de controlar, inspeccionar y
vigilar la actividad de los residuos es la SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS
PÚBLICOS DOMICILIARIOS, constituyendo la vía escogida por el accionante, esto
es, la tutela improcedente para atender las pretensiones del accionante”[16] (mayúsculas
tomadas del texto original).
3.2. Por su lado, la Unión
Temporal Residuos Verdes no se pronunció al haber sido vinculada al presente
trámite de tutela.
II. TRAMITE PROCESAL
1. Nulidad en la primera
instancia
Inicialmente, el Juzgado Treinta
y Cinco Civil del Circuito de Bogotá profirió sentencia de primera instancia,
la cual fue impugnada por la parte accionante. Cuando el expediente llegó a la
Sala Civil de Decisión del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá
D.C. para surtir la segunda instancia, esta autoridad declaró la nulidad de
todo lo actuado en este asunto, a partir del auto admisorio de la demanda,
debido a que “era necesario vincular al trámite de la tutela a la UNIÓN
TEMPORAL RESIDUOS VERDES, en protección a su derecho fundamental al debido
proceso, lo que no ocurrió”[17]
(mayúsculas tomadas del texto original).
Por lo tanto, el a quo
vinculó a la Unión Temporal Residuos Verdes y dictó nuevamente sentencia.
2. Decisiones objeto de
revisión
1. Mediante sentencia del veintiséis
(26) de marzo de dos mil doce (2012), el Juzgado Treinta y Cinco Civil del
Circuito de Bogotá, actuando como autoridad judicial de primera instancia,
resolvió denegar la tutela a causa de que “los accionantes cuentan con otros
medios de defensa idóneos para obtener el traslado del acopio de basuras, si se
considera que dado el carácter excepcional de la acción de tutela, esta no
puede desplazar ni sustituir los mecanismos ordinarios establecidos en nuestro
ordenamiento jurídico”[18].
2. La parte demandante interpuso
recurso de apelación en contra del fallo de primera instancia, en el cual
sostuvo que “[s]e solicitó la protección al menos como mecanismo urgente
mientras se acuden a otras instancias, pues nótese […] como (sic) se ha
intentado con derechos de petición para que cesen los perjuicios a mis
representados, pero la entidad accionada ha hecho caso omiso a los diarios
requerimientos y quejas escritas y verbales, entonces la única alternativa
legal urgente y efectiva que se solicita de parte de las autoridades legales es
esta (sic) la protección efectiva de los derechos que están siendo conculcados
por parte de la entidad accionada”[19].
A renglón seguido, los
demandantes manifestaron que acuden a la acción de tutela como mecanismo
transitorio para evitar un perjuicio irremediable “representado en la
[afectación de la] salud [y] en la vulneración al derecho a un ambiente sano
que de contera afecta el derecho a la salud, vida y dignidad humana”[20].
3. La Sala Civil de Decisión del
Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá D.C., a través de sentencia
del 3 de mayo de 2012, confirmó el fallo de primera instancia.
A las razones aducidas por el A
Quo el Tribunal consideró que la jurisprudencia tiene establecido que la tutela
resulta útil para proteger derechos colectivos “[c]uando la amenaza o
afectación de uno de tal naturaleza, produce la afectación directa de un
derecho fundamental”[21].
En tal orden de ideas, la sentencia del Tribunal Superior concluye que “[e]n
el caso concreto se puede extractar que, apoyados en [la] supuesta vulneración
de derechos fundamentales, pretenden los accionantes la defensa del medio
ambiente mediante la reubicación del lugar de acopio de los desechos y basuras
generadas (sic) en la plaza de Corabastos; tal finalidad hace evidente la
improcedencia de la acción de tutela en cuanto, tratándose de un derecho
colectivo, existe mecanismo propio para su defensa, tal la acción popular y, no
se evidencia ninguno de los requisitos que hagan viable la protección por la
vinculación de un derecho fundamental”[22].
Por último, el juez de segunda
instancia señaló que “[l]os convocantes, invocan, de manera general, la
incidencia en la salud de algunos de ellos, de sus empleados, de los
comerciantes por razón de la presencia de ‘infecciones respiratorias agudas’,
situaciones que si bien tienen relación con el derecho a la salud, expuestas de
la manera citada no permiten inferir la conexidad requerida”[23].
3. Pruebas relevantes que
obran en el expediente
1.1. Documento del 5 de
septiembre de 2011 denominado “Respuesta Derecho de Petición Traslado
Residuos Verdes”, suscrito por la Secretaria General y Jurídica de
CORABASTOS donde se le informa al apoderado de los accionantes que “la
Oficina de Infraestructura se encuentra adelantando los tramites (sic)
tendientes a adaptar otra zona al interior de Corabastos, para el traslado con
las medidas higiénico sanitarias pertinentes”[24] del acopio de residuos
verdes que funciona al respaldo de la bodega 42. A su turno, CORABASTOS
reconoce “la importancia que demanda el traslado del punto de acopio, por lo
mismo se ha sostenido comunicaciones con el contratista UNION (sic) TEMPORAL
RESIDUOS VERDES y esperamos en los próximos días haber dado cabal solución al
traslado”[25]
(mayúsculas tomadas del texto original) (cuaderno 1, folio 3).
3.1. Pruebas aportadas por la
parte demandada
3.1. Acta de visita del 16 de
junio de 2010 realizada a la plaza de mercado de CORABASTOS por parte de la
Dirección Técnica de Gestión Aseo, dependencia de la Superintendencia de
Servicios Públicos Domiciliarios. El objetivo de la visita fue ejercer inspección
y vigilancia para verificar las condiciones en las que se desarrolla la
actividad de aseo en la plaza de mercado de CORABASTOS. En esta acta no se
evidencia el hallazgo de ninguna anomalía relativa a la actividad de aseo en la
plaza de mercado de CORABASTOS. Por el contrario, en el acta consta la manera
como la Unión Temporal Residuos Verdes desarrolla las actividades de barrido,
separación y recolección (cuaderno 1, folios 21-28).
3.2. Orden de prestación de
servicios del 15 de agosto de 2007 y sus respectivos modificatorios. En estos
documentos se consigna el negocio jurídico celebrado entre CORABASTOS y la
Unión Temporal Residuos Verdes, cuyo objeto es diseñar, formular y ejecutar el
manejo integral de los residuos sólidos de la Corporación de Abastos de Bogotá
S.A. (cuaderno 1, folios 30-64).
3.3. Carta dirigida al Jefe de la
Oficina Jurídica de CORABASTOS por parte del supervisor encargado de la orden
de prestación de servicios suscrita con la Unión Temporal Residuos Verdes. En
ella se señala que “[l]a Unión Temporal Residuos Verdes realiza la
optimización de los residuos sólidos generados en la Corporación, iniciando con
la selección en la fuente de material reciclado y residuos orgánicos, el
material reciclado (papel, cartón, vidrio, plástico y madera) es seleccionado y
embalado para su posterior comercialización, el material orgánico
correspondiente a un 75-80% del total de los residuos sólidos es seleccionado,
recogido y transportado hacia las plantas de aprovechamiento que realizan la
transformación mediante proceso de compostaje”[26] (cuaderno 1, folios
65-67)
III. REVISIÓN POR LA CORTE
CONSTITUCIONAL
Remitido el expediente a esta
Corporación, la Sala de Selección de Tutelas Número Seis, mediante auto del 14
de junio de 2012, dispuso su revisión por la Corte Constitucional.
1. Competencia
Esta
Corte es competente para conocer de los fallos materia de revisión, de
conformidad con lo establecido en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución
Política, en los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991 y demás
disposiciones pertinentes, así como por la escogencia del caso que hizo la Sala
de Selección.
2.
Consideraciones
2.1.
Problema jurídico y esquema de resolución
2.1.1. El problema jurídico que
ponen de presente los peticionarios es si la Corporación de Abastos de Bogotá
S.A. -CORABASTOS- y la Unión Temporal Residuos Verdes vulneraron los derechos a
la salud y a la dignidad humana, al mantener el centro de acopio de residuos
verdes en el respaldo de la bodega 42 del sector empaques de la plaza de
mercado de CORABASTOS, lugar en el cual trabajan los actores.
En este orden de ideas, existe la
necesidad de que el juez constitucional plantee el problema jurídico a resolver
a la luz de los hechos alegados y acreditados por los peticionarios, incluso si
ello implica modificar la calificación jurídica que han realizado los
solicitantes o si supone incorporar al análisis del caso concreto derechos
distintos de los alegados.
En el presente caso los
accionantes alegan la afectación de sus derechos a la salud y a la dignidad
humana y sustentan su pretensión en la existencia de diversos elementos del
centro de acopio -como residuos sólidos, lixiviados, malos olores, insectos- que,
según ellos, se derivan en afectaciones a su salud.
Aprecia la Sala que, aunque el
sustento de la pretensión gira en torno a una supuesta afectación del derecho
colectivo al ambiente sano, en términos generales, de los hechos planteados no
se desprende, prima facie, que pueda existir una afectación de tal
naturaleza. Para la Sala los elementos jurídicos que se encuentran realmente en
disputa son, por un lado, la relación contractual que puede existir sobre las
condiciones de operación de las bodegas de CORABASTOS y, por el otro, una
posible afectación a las condiciones de salubridad derivada de las actividades
del centro de acopio.
Adicionalmente, la Sala debe
estudiar si CORABASTOS vulneró o no el  derecho fundamental de petición de los
petentes, pues al responder a la solicitud de traslado del centro de acopio
aseguró que se encontraba realizando los trámites para concretar dicha
petición, situación que no se realizó y tampoco se dio mayor explicación a los
peticionarios.
2.1.2.
Para dar respuesta a los interrogantes propuestos previamente la Sala
presentará los elementos jurídicos que componen el presente asunto y después
procederá a resolver el caso concreto.
En
la primera sección se (i) presentarán los criterios generales de procedencia de
la acción de tutela y (ii) se reiterarán sus criterios específicos de procedibilidad y
prosperidad, especialmente en los casos en que con ella se busca el amparo de
un derecho colectivo. A continuación, (iii) se verificará la procedencia de la
acción de amparo constitucional por daño ambiental y se plantearán
los componentes jurídicos que permiten acreditarlo y que permiten tener certeza
frente a la conexidad con el daño a la salud o la vida que se alega. Por
último, (iv)  desarrollará el alcance de la respuesta adecuada al derecho
fundamental de petición.  Con fundamento en los citados elementos, (v) la Sala
procederá a la resolución del caso concreto por medio de la realización del
examen de procedencia de la presente acción.
2.2. Criterios generales para la procedencia de la
acción de tutela
El
artículo 86 de la Carta preceptúa: “toda persona tendrá acción de tutela
para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un
procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúa a su nombre,
la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando
quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de
cualquier autoridad pública. (…) esta acción sólo procederá cuando el afectado
no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice
como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable”. Desde
esta perspectiva, resulta evidente que la acción de tutela y su adecuada
utilización por parte de la ciudadanía depende de diversos factores que se
encuentran contenidos en el precepto citado previamente.
El
primer elemento de procedencia que consagra la disposición constitucional, es
que la tutela sea utilizada para la protección de “derechos constitucionales
fundamentales”. De esta manera, es clara en describir que el ámbito sobre
el cual recae esta vía jurídica son las disputas que se generen en torno a los
derechos fundamentales. Así, la regulación de la acción de tutela excluye de su
órbita la resolución de conflictos de carácter legal, cuyo conocimiento se
encuentra reservado para los jueces de la jurisdicción ordinaria o contenciosa,
dependiendo del caso. Por tanto, el juez que se enfrenta a las pretensiones de
una acción de tutela debe ser cuidadoso y revisar que las mismas versen sobre
disputas frente a derechos de contenido fundamental.
El
segundo aspecto de procedibilidad que contempla el artículo 86, es la
legitimación de quien presenta y contra quien se dirige la acción de tutela.
Para la legitimación por activa se encuentra habilitada “toda persona”
por si mismo o por intermedio de alguna de las figuras de representación que
contiene el ordenamiento constitucional. Con este propósito, cualquier persona
se encuentra legitimada para presentar la acción siempre y cuando sea el sujeto
sobre quien recayó la aducida vulneración, a menos que actué en nombre de un
tercero. Por otro lado, en cuanto a la legitimación por pasiva es posible
demandar a “cualquier autoridad pública” o a particulares en casos
exceptivos.
El
tercer criterio de procedencia contemplado se refiere al uso de la acción de
amparo para alcanzar la “protección inmediata” de los derechos
considerados vulnerados. Esta característica se traduce en la exigencia de que
la tutela sea utilizada de manera urgente, es decir, sin dejar pasar un período
de tiempo que resulte irrazonable para lograr la protección solicitada.
Finalmente,
el artículo constitucional citado plantea el carácter subsidiario de la acción
al afirmar que: “esta (…) sólo procederá cuando el afectado no disponga de
otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo
transitorio para evitar un perjuicio irremediable”. Esta última
característica de la acción de tutela complementa el primer criterio señalado,
en la medida en que está ideada para evitar que el juez constitucional invada
la órbita exclusiva de otras jurisdicciones. Consecuentemente, sólo procederá
la misma cuando se pueda constatar que todas las restantes vías jurídicas se encuentren
cercenadas y que, por tanto, se hace necesaria la protección por medio de la
tutela. Esto a menos que se pueda constatar, sumariamente, que a pesar de
existir otras vías disponibles, la protección que brinda la acción de tutela se
requiere con carácter de urgencia.
En
suma, del artículo 86 de la Carta se derivan cuatro elementos generales que
permiten determinar la procedencia o no de una acción de tutela: (i) alegación
de derechos fundamentales, (ii) legitimación por pasiva y activa, (iii) principio
de inmediatez y (iv) el principio de subsidiaridad.
2.3. Procedibilidad y prosperidad de la acción de
tutela en los casos en que con ella se busca el amparo de un derecho colectivo.
Sumado a lo anterior, los
criterios generales de procedencia se complementan con las consideraciones
adicionales que ha planteado esta Corporación frente a la procedencia de la
acción de tutela para la protección de derechos de carácter colectivo.
Tanto el ambiente sano como la
salubridad son derechos colectivos, luego la vía judicial prevista
constitucionalmente para su protección es la acción popular (art. 88 de la
Carta). En este orden de ideas, la acción de tutela resulta, en principio,
improcedente para amparar un derecho que no goza del carácter de fundamental.
Con todo, esta Corte ha construido una sólida jurisprudencia referente a casos
específicos en los cuales se acepta la tutelabilidad de derechos colectivos y,
de contera, la tutelabilidad del derecho a un ambiente sano, de modo que la
tutela desplaza y sustituye a la acción popular.
Bajo esta enunciación, la
sentencia T-1451 de 2000 recogió los criterios jurisprudenciales que deben ser
satisfechos para que la tutela sea procedente y para que, además, prospere
tratándose de derechos colectivos. Dichas pautas fueron sintetizadas en la
sentencia SU-1116 de 2001[27]
en los siguientes términos (nótese que estos patrones combinan tanto requisitos
de procedibilidad como causales de prosperidad de la acción de tutela, los
cuales serán más adelante diferenciados):
“[P]ara que la tutela proceda y prevalezca en caso de
afectación de un interés colectivo, es necesario (i) que exista conexidad entre
la vulneración de un derecho colectivo y la violación o amenaza a un derecho
fundamental, de tal suerte que el daño o la amenaza del derecho fundamental sea
‘consecuencia inmediata y directa de la perturbación del derecho colectivo’.
Además, (ii) el peticionario debe ser la persona directa o realmente afectada
en su derecho fundamental, pues la acción de tutela es de naturaleza subjetiva;
(iii) la vulneración o la amenaza del derecho fundamental no deben ser
hipotéticas sino que deben aparecer expresamente probadas en el expediente. Y
(iv) finalmente, la orden judicial debe buscar el restablecimiento del derecho
fundamental afectado, y ‘no del derecho colectivo en sí mismo considerado, pese
a que con su decisión resulte protegido, igualmente, un derecho de esta
naturaleza’”.
Es claro que estos criterios
tienen como finalidad que la tutela proteja derechos de estirpe fundamental y
no colectivos, aunque de manera consecuencial se amparen derechos de esta última
categoría dada la relación estrecha que se teje entre ambos tipos de derechos.
No obstante, del hecho de que se pretenda la salvaguarda de derechos
fundamentales no se sigue indefectiblemente que la tutela sea procedente, como
sea que el artículo 86 constitucional subordina la procedencia de la tutela a
la inexistencia de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice
como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
En este orden de ideas, la acción
popular podría llegar a proteger derechos fundamentales, pues a pesar de que su
propósito expreso es resguardar derechos colectivos, por consecuencia puede
escudar derechos de la primera categoría. Así las cosas, además de los
criterios reseñados en la precitada sentencia SU-1116 de 2001, la procedencia
de la tutela debe consultar también la existencia de un perjuicio irremediable
que sea necesario precaver.
Por consiguiente, la
procedibilidad de la tutela para efectos de amparar, por consecuencia, el
derecho colectivo a la salubridad exige que (i) haya algún derecho fundamental
involucrado producto de una amenaza o violación al derecho colectivo a un
ambiente sano; (ii) existir legitimación por activa, esto es, que el demandante
sea la persona afectada en la órbita de sus derechos fundamentales[28]; y,
finalmente, (iii) que se estructure la amenaza de un perjuicio irremediable que
desplace a la acción popular en beneficio de la acción de tutela.
En cuanto a la prosperidad de la
tutela en este escenario, ella está sujeta a que efectivamente se pruebe la
amenaza o vulneración de algún derecho fundamental. De allí se sigue que el
juez constitucional emita una orden destinada a tutelar el derecho fundamental
amenazado o violado, decisión que de manera indirecta y causal protegerá el
derecho colectivo a un ambiente sano.
2.4. Elementos jurídicos para
la prueba del daño ambiental como afectación de derechos fundamentales
Como se deriva de los elementos
desarrollados previamente, el esfuerzo probatorio dirigido a constar la
existencia del daño y su posterior afectación de derechos individuales, es una
parte esencial de la procedencia de la acción de tutela para la protección del
derecho colectivo al ambiente sano por conexidad con derechos fundamentales.
Por tanto, como cualquier tipo de daño, la comprobación del daño ambiental y
más aun la verificación de las consecuencias negativas que pueda traer para los
derechos de terceros, responde a la constatación de diversos elementos. Así,
para alegar de manera exitosa la existencia de un daño ambiental que tiene
efectos sobre otros derechos de carácter individual es necesario: (i) primero
probar la existencia de un daño ambiental, (ii) demostrar la afectación a los
derechos individuales de los terceros, (iii) evidenciar el nexo causal que
existe entre el daño ambiental y la afectación de los derechos de terceros.
Esta
Corporación se ha pronunciado sobre la relación que debe constatarse para
establecer si un determinado daño ambiental es el causante de una afectación de
derechos fundamentales. En sentencia T-046 de 1999, ésta
Corporación consideró:
“Es evidente que la perturbación producida al medio ambiente,
mediante conductas que atentan contra la conservación de los recursos
naturales, el equilibrio de los ecosistemas, la preservación de la
biodiversidad y la estabilidad de aquel, por lo general llevan envuelta una
vulneración o amenaza directa a derechos fundamentales de las personas, tales
como la vida, la integridad personal, la intimidad y en conexidad con estos a
la salud, en la medida en que existe un interdependencia vital entre la
estabilidad de ese medio exterior como hábitat natural y la especie humana. De
manera que, en el evento de llegarse a demostrar que en forma individual y
concreta se ha producido una vulneración o amenaza aun derecho de ese rango,
puede obtenerse su protección por la vía de la acción de tutela” [29].
En resumen,
el juez de tutela cuando enfrenta una acción en la que se argumenta que la
vulneración de derechos fundamentales se causó a raíz de la afectación al
ambiente sano, debe realizar una valoración probatoria pues en ninguno de los
casos puede existir falta de elementos que permitan constatar, así sea
sumariamente, la fuente del perjuicio y su nexo causal con la afectación a la
que condujo.
2.5.
Alcance de la respuesta adecuada al derecho fundamental de petición
El artículo
23 de la Carta establece que “toda persona tiene derecho a presentar
peticiones respetuosas a las autoridades por motivos de interés general o
particular y a obtener pronta resolución”. El derecho fundamental de
petición es un elemento esencial de la relación entre los administrados y el
Estado pues a través de él surge un vínculo por medio del cual la ciudadanía
puede limitar los poderes públicos y al mismo tiempo propicia la participación
de los particulares en la gestión de las entidades administrativas.
La garantía
adecuada del derecho fundamental de petición implica el reconocimiento de dos
esferas: por un lado la posibilidad de presentar la solicitud respetuosa ante
la autoridad, y por el otro, la respuesta completa, pronta y adecuada que emite
la entidad ante el particular. Al respecto el Consejo de Estado ha planteado:
“(…) el
derecho de petición se concreta en dos momentos sucesivos que dependen
exclusivamente de la autoridad ante quien se ejerce: el primero se refiere a la
recepción y trámite que se dé a la petición; el segundo, a la respuesta de la
solicitud, la cual evidentemente debe trascender el ámbito exclusivo de la
entidad para ser llevada al conocimiento del peticionario. Para la Corte
Constitucional, las comunicaciones de las decisiones adoptadas por la
administración respecto de las peticiones a ella dirigidas, es un elemento
integrante del derecho fundamental de petición”[30].
En efecto, la
respuesta a la solicitud presentada constituye un aspecto determinante del
derecho fundamental de petición, pues es por medio de ella que se establece un
diálogo entre la entidad y el administrado. Por tanto, el contenido de esta
respuesta ha sido ampliamente desarrollado, pues no cualquier réplica contiene
los elementos necesarios para la satisfacción del derecho fundamental de petición.
Uno de los
componentes fundamentales que debe contener la respuesta a cualquier derecho de
petición es que su contenido conteste a aquello que el particular solicitó o
cuestionó. En caso de que la entidad no pueda responder con exactitud a lo
solicitado por el peticionario, debe plantear de manera clara de qué manera y
en qué término podrá resolver los cuestionamientos planteados. Esto implica que
la resolución de la petición debe ser ‘seria’, es decir presentar de manera
fehaciente los elementos que permiten responder a la cuestión o que permitirán
hacerlo en el futuro. Por tanto “la pronta respuesta que la administración
está obligada a suministrar a los asociados, no requiere de solemnidades o
formalidades específicas; lo importante es que la respuesta contenga una
resolución seria”[31].
En suma, la
resolución seria implica que “cuando no sea posible resolver sobre el fondo
de la solicitud dentro del término estipulado en la ley; bien porque se
presenta una situación excepcional, ya porque está previsto un procedimiento
especial para su definición, es necesario, en aras de garantizar la efectividad
y eficacia del derecho de petición, que la autoridad competente ponga en
conocimiento del interesado tal situación, explicándole las razones de la
demora e indicándole la fecha de la respuesta que, en todo caso, debe corresponder
a un plazo razonable que le permita a aquel satisfacer a tiempo su inquietud e
igualmente, definir la conducta que debe asumir frente a la administración”[32].
Por este
motivo, cuando la entidad responde a la solicitud planteando escuetamente que
la misma se encuentra en trámite, no se satisface el derecho de petición, se
rompe el diálogo con las autoridades administrativas y se vulneran los derechos
de los particulares.
Al respecto
esta Corporación ha planteado:
“El derecho de petición, debe entenderlo el juez de instancia, no se
satisface con la respuesta del trámite interno que la accionada esta obligada a
seguir. Casi que es un dato irrelevante para el interesado, máxime si se
constituye en una negativa a su petición. La garantía de la que estamos
hablando se satisface sólo con respuestas. Las evasivas, las dilaciones,
las confusiones, escapan al contenido del artículo 23 de la Constitución. Es
que en el marco del derecho de petición, sólo tiene la categoría de
respuesta, aquello que decide, que concluye, que afirma una realidad, que
satisface una inquietud, que ofrece certeza al interesado.
Si ello es así, mucho más lesivo resulta para un particular padecer
la demora en la respuesta, recibirla en algún momento tardío, pero en tonos
vagos e imprecisos y además de todo, verse obligado a presentar una tutela para
así provocar una “contestación”, que no respuesta, del demandado, al juez de
tutela en explicación de su negligencia ¿Se reduce el derecho de petición a tan
vago propósito?” (Negrilla por fuera del texto original)[33].
En consecuencia, cuando la entidad simplemente señala que la
solicitud se encuentra en trámite, no está dando resolución a la inquietud
presentada y deja al peticionario en una situación incierta que no le permite
conocer con certeza qué ocurrirá con su solicitud y cómo se solventará. Por
tanto “el derecho de petición supone una "resolución" de lo planteado
y no una simple referencia, sin contenido, al trámite que se sigue. Es
necesario que se produzca una determinación de fondo y una respuesta que
concrete de manera cierta lo que decide la respectiva autoridad en torno a las
peticiones, favorable o desfavorablemente”[34].
Desde esta perspectiva, la simple expedición de una respuesta por
parte de la entidad cuestionada no será suficiente para garantizar la
protección al derecho de petición de los particulares. El contenido de dicha
respuesta, y la manera en que atienda las solicitudes de los administrados,
será determinante para establecer si se garantizo materialmente el derecho de
petición.
2.6. Caso concreto
En un primer punto, la Sala
recuerda que la tutela que dio lugar a las sentencias objeto de revisión se
refiere al caso de varias personas que trabajan en una bodega de la plaza de
mercado de CORABASTOS que se ubica bastante cerca del lugar donde se realiza el
acopio de los residuos sólidos verdes que se recogen en la plaza de mercado,
hecho que, según ellos, perturba su derecho a la salud, dada la contaminación,
los malos olores y la proliferación de insectos. Por esta razón, los
accionantes solicitan al juez de tutela que el centro de acopio sea trasladado
a otro lugar. Los actores solicitan la protección del derecho a un ambiente
sano, que en algunas ocasiones la jurisprudencia ha amparado dependiendo de
circunstancias concretas, y de otros derechos como la salud y la dignidad humana.
Por otro lado, la Sala encuentra que del estudio del caso se puede derivar una
posible vulneración al derecho fundamental de petición y por tanto estudiará
también esta situación, aunque no hubiese sido planteada de manera directa por
los peticionarios. Esto en vista de la naturaleza informal de la acción de
tutela que exige garantizar la efectividad de los derechos fundamentales, por
tanto el juez constitucional no está sometido a la causa petendi y puede
estudiar la vulneración de derechos que no fueron invocados por el actor. Al
respecto, esta Corporación ha dicho que:
“la naturaleza
de la acción de tutela, como mecanismo de protección de derechos fundamentales,
reviste al juez que conoce de ella de una serie de facultades que, en ejercicio
de la jurisdicción ordinaria, no posee. La principal de ellas, consiste en
fallar más allá de lo solicitado por quien hace uso de este mecanismo, fallos ultra
o extra petita. Prerrogativa que permite al juez de tutela pronunciarse
sobre aspectos que, sin ser expuestos como fundamento del amparo solicitado,
deben ser objeto de pronunciamiento, por estar vulnerando o impidiendo la
efectividad de derechos de rango constitucional fundamental”[35].
En esta línea, y a la luz de los
supuestos de hecho que componen el presente asunto, la Sala se pronunciará
también respecto de los elementos que podrían constituir una vulneración del
derecho fundamental de petición.
En desarrollo de lo expuesto la
Sala realizará en primer medida el examen de procedencia que permita establecer
si se encuentra o no habilitada la presente acción de tutela.
Alegación de derechos
fundamentales: como se sentó previamente, los peticionarios presentaron la
acción con la finalidad de obtener la protección transitoria de sus derechos
fundamentales a la vida, a la salud y a la dignidad humana, en conexidad con el
derecho al ambiente sano[36].
Para los accionantes, la situación que se deriva de tener el centro de acopio
de basuras de manera próxima a sus locales comerciales afecta garantías de
carácter fundamental.
Como se sentó previamente, esta
Corporación ha reconocido en diversos pronunciamientos la viabilidad de
proteger el derecho al ambiente sano cuando se encuentra en conexidad con
derechos de raigambre constitucional.  En principio ésta disputa sí versa sobre
derechos de carácter fundamental aunque un posterior estudio de fondo sería el
llamado a verificar si realmente los derechos fundamentales se vieron afectados
o no. Esto en cuanto los accionantes alegan que los olores y condiciones que se
derivan del centro de acopio son una afrenta a sus derechos fundamentales a la
salud y la dignidad humana.
Por otro lado, la entidad, al dar
respuesta a los cuestionamientos presentados, alegó que la solicitud de
traslado se encuentra en trámite. Por tanto es necesario analizar si esto puede
constituir una vulneración al derecho fundamental de petición. En efecto, este
asunto resulta de especial importancia pues determina la posibilidad que tienen
los peticionarios de sentar diálogos con la entidad responsable, como lo
consagra el artículo 23 de la Carta.
Por último, la discusión sobre
las ganancias que supuestamente han dejado de percibir a raíz de los malos
olores causados, sería el único asunto que no es posible de tramitar por medio
de la presente acción, pues tiene una naturaleza estrictamente económica y su
relación con la posible vulneración de derechos fundamentales no se evidencia.
Legitimación por activa: A
su vez, en esta acción de tutela se constata legitimación por activa en el
sentido de que los petentes son los titulares de los derechos fundamentales que
supuestamente están amenazados, ya que trabajan en la plaza de mercado de
CORABASTOS, muy cerca del acopio de basuras.
Legitimación por pasiva:
la entidad CORABASTOS también se encuentra habilitada por pasiva en vista de
que es una sociedad del orden nacional, de economía mixta vinculada al
Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, junto con la Gobernación de
Cundinamarca y la Alcaldía de Bogotá.
En efecto, la Superintendencia de
Sociedades, mediante oficio número 220-000083 del 3 de enero
de 2008, precisó la naturaleza jurídica de la Corporación de Abastos de Bogotá
S.A. y relató que “mediante escritura pública No.
1014 del cinco (5) de marzo de 1970 de la Notaria cuarta de Bogotá se
constituyó la Sociedad de Responsabilidad limitada denominada PROMOTORA DE LA
GRAN CENTRAL DE ABASTOS DE BOGOTA LTDA conformada por la empresa Distrital de
Servicios públicos; Instituto Colombiano de la Reforma Urbana (Incora),
Instituto agropecuario de Mercadeo (Idema) Y corporación Financiera de fomento
Agropecuario y de Exportaciones (Cofiagro)”[37].
Más adelante
afirmó: “LA CORPORACION DE ABASTOS DE BOGOTA SA. “CORABASTOS” de conformidad con sus estatutos Articulo Primero: es una sociedad
de naturaleza comercial, de la especie anónima se constituye como de economía
mixta del orden Nacional, vinculada al Ministerio de Agricultura, por cuanto su
capital está formado por aportes de entidades oficiales y particulares”[38].
En desarrollo de
lo expuesto, es claro que la naturaleza de CORABASTOS es mixta y por tanto se
encuadra dentro del régimen de las entidades públicas que pueden ser sujetos
pasivos de acciones de tutela presentadas por particulares, como sucede en esta
ocasión.
Por otro lado, mediante auto del
9 de marzo de 2012, el Juzgado Treinta y Cinco Civil del Circuito, avocó
conocimiento de la acción de tutela en primera instancia y ordenó la vinculación
del contratista encargado de la ejecución del servicio de aseo y reciclaje en
CORABASTOS, la Unión Temporal Residuos Verdes.
Como lo establece el numeral
tercero del artículo 42 del Decreto 2591 de 1991, la acción de tutela procederá
contra un particular “cuando aquél contra quien se hubiere hecho la
solicitud este encargado de la prestación de servicios públicos”. En vista
de que el servicio de aseo es un servicio catalogado como público, la Unión
Temporal Residuos Verdes, como entidad contratada para desarrollar este
servicio en CORABASTOS, tiene legitimidad por pasiva para responder en la
presente acción.
Además, en esta ocasión es a la
Unión Temporal a quien los peticionarios atribuyen las actuaciones que se han
traducido en posibles afectaciones y quien por tanto podría ser destinataria de
órdenes de protección. Por tanto, la vinculación de la Unión Temporal Residuos
Verdes resulta de esencial importancia pues, siendo que los peticionarios no
son parte en el contrato existente entre CORABASTOS y la misma, se encuentran
en un supuesto de indefensión para poder atacar las disposiciones que les
resulten contrarias a sus intereses.
Principio de inmediatez:
El principio de inmediatez también se cumple en esta ocasión pues los hechos
supuestamente lesivos de los derechos de los peticionarios se configuraron con
suficiente proximidad a la presentación de la acción de tutela.
Por un lado, la respuesta de
CORABASTOS al derecho de petición solicitando el traslado del centro de acopio,
se emitió el día 5 de septiembre de 2011 afirmando que se esperaba “en los
próximos días haber dado cabal solución al traslado en los términos por usted
solicitados”[39].
Por tanto, los peticionarios esperaron que transcurriera un tiempo prudencial
para obtener el traslado prometido, pero en vista de que esta actuación nunca
se concretó, presentaron la acción de tutela el día 27 de enero de 2012. Desde
esta perspectiva, es claro para la Sala que el tiempo que transcurrió entre la
respuesta de CORABASTOS y la presentación de la acción de amparo resulta
razonable.
Por otro lado, dado que el centro
de acopio continúa en funcionamiento actualmente y precisamente fue este uno de
los hechos que condujo a la presentación de la actual acción de tutela para
solicitar un amparo transitorio, se cumple el principio de inmediatez, pues el
hecho supuestamente vulneratorio no ha cesado.
Además, aunque los mismos
accionantes aceptan que dicho centro de acopio se instituyó hace año y medio,
la tardanza en presentar la acción de tutela se puede justificar también, pues
durante este tiempo no existió inacción por parte de los peticionarios quienes
emprendieron en diversos esfuerzos para lograr el retiro del centro de acopio.
Principio de subsidiaridad:
En aras de establecer si la acción presentada cumple con el principio de
subsidiaridad, es necesario analizar cuál es la naturaleza de la contaminación
denunciada para definir cuáles podrían ser las otras acciones en cabeza de los
peticionarios.
Para la atención de las cuestiones
presentadas los accionantes cuentan con dos vías: por un lado la vía
contractual que les permite exigir a CORBASTOS condiciones de salubridad en los
puestos de trabajo que ocupan y, por otro, las vías policivas ante las
autoridades que les permitan exigir un adecuado tratamiento de residuos sólidos
y, por tanto, condiciones de mayor salubridad.
En cuanto a las acciones
policivas encaminadas a obtener la intervención de las autoridades para el
apropiado manejo de desechos, el ordenamiento ha previsto especiales vías. El
Decreto 1713 de 2002, consagró las normas “orientadas a reglamentar el
servicio público de aseo en el marco de la gestión integral de los residuos
sólidos ordinarios, en materias referentes a sus componentes, niveles, clases,
modalidades, calidad, y al régimen de las personas prestadoras del servicio y
de los usuarios”[40].
Este marco normativo definió a la
contaminación -fenómeno que es sujeto de acciones por parte de la
administración y los particulares para eliminarla- como “la alteración del
medio ambiente por sustancias o formas de energía puestas allí por la actividad
humana o de la naturaleza en cantidades, concentraciones o niveles capaces de
interferir con el bienestar y la salud de las personas, atentar contra la flora
y/o la fauna, degradar la calidad del medio ambiente o afectar los recursos de
la Nación o de los particulares”[41].
El mencionado decreto presenta diversos mecanismos jurídicos para atacar la
contaminación, pues se clasifica como un fenómeno en el que se configuran daños
a la salud de las personas.
Por tanto, a la luz de esta
normativa, cuando una actividad humana se va a clasificar como contaminante o
no, debe determinarse si tiene afectación real en el bienestar o salud de las
personas. La conducta que se denunció por medio de esta acción de tutela es la
instalación del centro de acopio de basuras de CORBASTOS cerca de los locales
comerciales de los peticionarios. La vulneración, alegan los accionantes, recae
en que las actividades del centro de acopio genera lixiviados, malos olores,
atrae moscas y que esto se deriva en infecciones respiratorias. Aunque para la
Sala es evidente que esto puede resultar incómodo, no es una conducta que se pueda
clasificar como contaminante pues los solicitantes no allegaron prueba alguna,
siquiera sumaria, de que esto ocasionare una afectación real a su salud o a su
bienestar.
Desde esta perspectiva, es
importante aclarar que no toda actividad que genere incomodidades en la vida
cotidiana de las personas puede considerarse como una actividad dañina para su
salud y vida, meritoria de la intervención del juez de tutela. En efecto,
muchas actividades de la vida en comunidad, donde se producen desechos de
manera sistemática, pueden conducir a molestias por parte de la ciudadanía. Aun
así, estas molestias sólo pueden cobrar vigencia ante el juez de tutela si se
constata que dicha situación conduce a la vulneración de la salud de quienes se
encuentran expuestos a la misma.
Como lo consagra el Decreto
citado, para poner de presente una situación contaminante ante las autoridades,
el querellante debe presentar una queja ante la entidad competente, es decir
las autoridades municipales o distritales[42],
solicitando la remoción, limpieza o modificación del elemento o elementos
contaminados.
En el presente caso, no obra en
el expediente siquiera prueba sumaria de que los peticionarios hubiesen agotado
esta vía, presentando ante las autoridades las correspondientes querellas sobre
la situación considerada contaminante.
Sumado a lo anterior, los
peticionarios también omitieron solicitar a CORABASTOS el cumplimiento de los
diversos contratos suscritos en los cuales la entidad se obligaba a mantener
las condiciones de salubridad para todos los comerciantes que presentaron la
acción de tutela. Desde esta perspectiva los accionantes hubiesen podido exigir
judicialmente el cumplimiento de las condiciones contractuales a CORABASTOS, y
por tanto demandar que el centro de acopio fuese trasladado para que dichos
contratos se pudiesen ejecutar exitosamente. Aun así, esta vía tampoco fue
agotada por los peticionarios y, por tanto, no se puede constatar el
cumplimiento del principio de subsidiaridad de la acción de tutela.
Por otro lado, tampoco se
acredita que de los hechos y la eventual afectación que los mismos comportan
para las condiciones de salubridad, se derive una afectación inminente y grave
de salud que la procedencia del amparo como mecanismo transitorio. En efecto, la
Sala observa que ninguna prueba que obra en el expediente es indicativa de que
la amenaza que supuestamente pende sobre los derechos fundamentales a la vida o
a la salud de los demandantes reclama de medidas inmediatas, de forma tal que
se pueda asegurar que el perjuicio presenta las características de inminencia,
urgencia y gravedad.
En vista de los elementos señalados
previamente, ninguno de los criterios de prueba que se desarrollaron
conducirían a la constatación de las afectaciones alegadas por los
peticionarios. De hecho, la Sala encuentra que en la demanda simplemente se
asevera que la contaminación producida por las basuras que se encuentran en el
acopio de residuos verdes ubicado justo al respaldo del lugar de trabajo de los
actores les causa infecciones respiratorias agudas, sin que obre ninguna prueba
que lo corrobore.
En otros términos, la falta de
alguna prueba que demuestre los quebrantos en la salud de los petentes, así
esta prueba no indique con certeza que las infecciones respiratorias tienen
como fuente la exposición de los actores a los residuos verdes, conduce a la
Sala al convencimiento de que en este caso no se puede tener como probada la
alegada contaminación.
En vista de que no se probó una
afectación real a la salud de las personas, la Sala considera que lo que en
este caso ocurre es un asunto que responde directamente al derecho policivo ambiental[43] que regula
el apropiado manejo de desechos y no al derecho constitucional de amparo
consagrado en la Constitución para proteger derechos fundamentales.
Por tanto, para exigir a la
administración que ponga en práctica las normas de manejo apropiado de
desechos, los peticionarios podrían acudir a una acción de cumplimiento que les
permitiera exigir a la entidad responsable que se respetaran las normas de
salubridad aplicables al caso. De suerte que sí existe otra vía jurídica en
cabeza de los peticionarios para adelantar apropiadamente sus pretensiones,
como lo es la acción de cumplimiento.
Otra vía que podría estar disponible
es la acción popular, pues la Sala estima que esta acción es un mecanismo
judicial que está encaminado a salvaguardar el derecho colectivo a un ambiente
sano invocado por los actores. Al estudiar los elementos fácticos que componen
la presente disputa la Sala debe concluir de manera fehaciente que esta es otra
vía jurídica habilitada para la corrección de la situación irregular puesta de
presente por los accionantes.
Por los motivos presentados
previamente, dado que no existe evidencia que desborde el ámbito de las acción
de habilitadas, el presente no es un asunto que se debe tramitar por medio de
la acción de tutela y por tanto la alegación por vulneración a los derechos
fundamentales de la salud y la vida de los peticionarios, no supera esta etapa
del examen de procedencia, pues existen otras acciones habilitadas en cabeza de
los petentes.
Aun así, en cuanto a la
afectación al derecho fundamental de petición la Sala sí puede constatar que ha
sido vulnerado y que no existe ninguna otra vía jurídica para lograr su
satisfacción. Como se deduce del estudio del expediente, los accionantes
intentaron en diversas ocasiones obtener una respuesta más completa por parte
de CORABASTOS, sin tener ningún éxito. Por tanto, la única vía disponible para
lograr la protección de su derecho fundamental de petición es la acción de
tutela pues para tal fin no se encuentra habilitadas las acciones
administrativas que sí están disponibles para lograr el traslado del centro de
acopio.
De esta manera, se encuentra superado
el examen de procedencia de la acción de tutela por vulneración al derecho
fundamental de petición y la Sala procederá a determinar el alcance de dicha
afectación.
Sin embargo,
la Sala no puede desconocer que el artículo 4° del Decreto 1713 de 2002 indica
que es deber de las autoridades territoriales asegurarse de que haya una
prestación del servicio de aseo eficiente y evitar que por la deficiencia en el
servicio de aseo se ponga en peligro la salud humana[44].  Aunado a lo anterior,
el artículo 3°, literal d, del Decreto 561 de 2006 proferido por el Alcalde
Mayor de Bogotá, indica que la Secretaria Distrital de Ambiente es la autoridad
ambiental en el Distrito Capital. Más adelante el literal i) de la misma norma
dispone que esa misma entidad tiene el deber de “[e]jercer el control y
vigilancia del cumplimiento de las normas de protección ambiental y manejo de
recursos naturales, emprender las acciones de policía que sean pertinentes al
efecto, y en particular adelantar las investigaciones e imponer las sanciones
que correspondan a quienes infrinjan dichas normas.”
En virtud de lo anterior, y teniendo
en cuenta las acusaciones presentadas por los peticionarios en la solicitud de
amparo, la Corte ordenará a la Secretaria de Ambiente del Distrito Capital de
Bogotá que, de manera preventiva, practique una visita a la bodega objeto de la
controversia y determine si existen elementos que contravengan la normatividad
vigente relacionada con el manejo de residuos sólidos y una afectación de los
derechos fundamentales de las personas que trabajan cerca de ese lugar. En caso
de que encuentre que existen elementos que constituyan la vulneración de los
citados derechos,  deberá continuar con los trámites propios de su competencia
e impartir los correctivos del caso, si a ello hubiere lugar.
2.7. Vulneración al derecho
fundamental de petición
En efecto, al ser cuestionada por
los peticionarios para que se concretara el traslado del centro de acopio, por
medio de comunicación del 5 de septiembre de 2011 CORABASTOS respondió:
“al acusar
recibo de su comunicación de fecha 8 de agosto de 2011, mediante la cual solicita
el traslado del acopio de Residuos Verdes, el cual según si comunicado dice que
se encuentra funcionando al respaldo de la bodega 42, por medio del presente
escrito le informo que la Oficina de Infraestructura se encuentra adelantando
los trámite tendientes a adaptar otra zona al interior de Corabastos, para el
traslado con las medidas higiénico sanitarias pertinentes.
Est[á] claro
para Corabastos, la importancia que demanda el traslado del punto de acopio,
por lo mismo se ha[n] sostenido comunicaciones con el contratista UNION
TEMPORAL RESIDUOS VERDES y esperamos en los próximos días haber dado cabal
solución al traslado en los términos por usted solicitados”[45].
Como se precisó en la sección
precedente, la respuesta al derecho de petición que se limite a señalar que la
misma se encuentra en trámite, resulta insuficiente y por tanto vulneratoria
del derecho de los peticionarios. En esta ocasión se puede evidenciar que, la
Secretaría General y Jurídica de CORABASTOS se limitó a plantear que el
traslado del centro de acopio se estaba gestionando y que “en los próximos
días” esperaban poder dar solución a la petición esgrimida. Aun así la
respuesta no constituye una resolución de los cuestionamientos planteados y
mucho menos establece de manera clara por qué no se puede satisfacer la
solicitud en el término de ley y de qué manera se concretará la petición hacia
futuro. El escueto planteamiento de “los próximos días” no permite que
los peticionarios puedan conocer cómo se cumplirá su solicitud, pues los
términos de satisfacción de la misma permanecen inciertos. Además, se
interrumpe el diálogo que los peticionarios tienen derecho a establecer con
CORABASTOS, elemento fundamental del derecho de petición.
Por otro lado, en el escrito de
oposición a la tutela, CORABASTOS mencionó que el día 16 de junio de 2010 se
realizó una visita técnica al centro de acopio para constatar las condiciones
en que se estaba adelantando esta etapa del proceso de reciclaje. En efecto,
aunque en el expediente consta el acta de dicha visita “para verificar las
condiciones en las que se desarrolla la actividad de aseo en CORABASTOS”,
esto no puede servir como elemento para dar respuesta a la solicitud que
elevaron los peticionarios ante la entidad. De hecho, la visita técnica se
realizó hace más de dos años, por tanto lo que en ella se hubiese determinado
no refleja lo que hoy en día ocurre en el centro de acopio, ni sirve como
respuesta a la solicitud presentada por los peticionarios.
En esta línea, es evidente que la
entidad tenía y todavía tiene el deber de responder satisfactoriamente a la
solicitud elevada por los petentes. Por este motivo, no puede CORABASTOS
argumentar que existe un contratista               -Unión Temporal Residuos
Verdes-  en quien delegó la función de reciclaje y aseo y por tanto no es él
quien está llamado a responder por esta situación o los cuestionamientos que de
ella se deriven.
Aunque el Estatuto de
Contratación Estatal -la ley 80 de 1993 y sus posteriores modificaciones- consagran
la posibilidad de que, en determinadas situaciones, una entidad delegue alguna
de sus funciones y contrate para su ejecución a un tercero, esta contratación
no puede en ningún momento derivarse en la pérdida de responsabilidad por parte
de la autoridad pública. Es decir, aquella función o deber que fue encargada
por ley o por el texto fundamental a una autoridad administrativa no es
absolutamente transferible           -mucho menos por medio de un contrato
estatal- pues siempre queda en cabeza de la misma el deber de asegurarse que
dicho servicio se preste a cabalidad.
En virtud de este mandato, en
cabeza de la entidad permanece el deber de supervisar y evaluar la labor del
contratista, pues de ella depende que la ciudadanía obtenga el servicio al que
tiene derecho de manera satisfactoria. Por tanto, de ninguna manera puede
aceptar la Corte que una entidad alegue falta de responsabilidad en un asunto
que correspondía a sus funciones, por el simple hecho de haber contratado a un
tercero para su ejecución. Una situación es el vínculo de responsabilidad que
existe entre la entidad y el contratista incumplido y otra diferente es el
deber que tiene la autoridad de responder ante la ciudadanía por la labor que
dejó de prestar.
Bajo esta enunciación, si la
entidad considera que el contratista incumplió los términos del contrato
suscrito, debe iniciar las acciones correspondientes que estén encaminadas a
proteger las condiciones ambientales de la plaza. Pero en ningún momento este
incumplimiento puede servir de argumento para desentenderse de las
responsabilidades que como entidad pública le son propias.
En el caso bajo observación, CORABASTOS
señaló que “la responsabilidad en el manejo de los residuos recae entonces
sobre la empresa prestadora de servicio público de aseo[,] la empresa UNIÓN
TEMPORAL RESIDUOS VERDES, y en este orden de ideas a (sic) entidad encargada de
controlar, inspeccionar y vigilar la actividad de los residuos es la
SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS, constituyendo la vía
escogida por el accionante, esto es, la tutela improcedente para atender las
pretensiones del accionante”[46].
El argumento esgrimido por
CORBASTOS resulta inaceptable por los razonamientos desarrollados previamente.
Si la entidad demanda considera que la Unión Temporal Residuos Verdes faltó a
sus deberes como contratista, puede iniciar las vías que considere pertinentes
para exigir el cumplimiento. Aun así, situación diferente es la responsabilidad
que tiene CORABASTOS de asegurar unas condiciones salubres a quienes ahí
trabajan, por tanto deberá realizar todos los esfuerzos para lograr la
prestación adecuada de este servicio, sin que el incumplimiento o no del
contratista sirva de pretexto. Precisamente por eso CORABASTOS se reservó la
potestad de supervisar el servicio que supuestamente prestaría el contratista
en la décima primera cláusula de la Orden de Prestación de Servicio No. 1.[47]
Por estos motivos, el
incumplimiento o no del contratista no sirve como argumento para la
insuficiente respuesta que dio CORABASTOS, y por tanto tendrá que resarcir esta
vulneración al derecho fundamental de petición de los accionantes emitiendo una
respuesta completa y adecuada. Este escrito de contestación deberá contener una
explicación detallada por parte de CORABASTOS de los motivos por los cuales el
centro de acopio no se ha trasladado -como se aseveró en septiembre de 2011- y
el estado actual del servicio de acopio de basuras orgánicas que en ese lugar
se adelanta. Esta explicación deberá responder a los siguientes
cuestionamientos: (i) cuáles son las acciones inmediatas de mitigación, (ii)
cuáles son las propuestas de solución definitiva al problema denunciado (iii) y
cuál será el cronograma para atender dicha situación.
La respuesta presentada deberá
activar las competencias de la entidad, encaminadas a resolver el problema
denunciado en un tiempo prudencial y de la manera más eficiente posible. Por
último, esta respuesta se deberá emitir en un tiempo prudencial y razonable que
permita atender el problema de manera expedita.
2.8. Conclusión
En suma, realizado el examen de
procedencia frente a la vulneración de los derechos a la salud y la vida, la
Sala encuentra que no se supera el último criterio, el principio de
subsidiaridad, por encontrarse habilitada la vía contractual, las vías
policivas, la acción de cumplimiento y la acción popular para la defensa de los
derechos que los peticionarios consideran conculcados. Esto en vista de la
deficiencia probatoria, que no permitió acreditar la existencia de una
actividad contaminante que afectara del derecho a la vida o a la salud de los
peticionarios a raíz de las actividades del centro de acopio. Por tanto, la
Sala concluyó que la actividad señalada puede resultar incómoda para los
peticionarios pero no hay prueba alguna de que sea contaminante. Como se
estableció en el acápite 2.4 de esta providencia, el aspecto probatorio del
daño - siquiera sumario - resulta en estos casos determinante y dicha exigencia
no se cumplió.
En cuanto al derecho fundamental
de petición, la Sala encontró que sí superó el examen de procedencia y que la
actuación de la entidad demandada resultó vulneratoria del mismo. Esto en
virtud de la deficiente respuesta que expidió ante el derecho de petición
presentado por los solicitantes, por tanto, la Corte ordenará que la entidad
demandada responda de manera pronta y completa a los cuestionamientos de los
peticionarios.
Concluido este análisis, la Sala
juzga improcedente la tutela, pero debe aún hacer una aclaración terminológica,
pues las sentencias objeto de revisión denegaron la tutela fundadas en
la existencia de otro medio de defensa judicial, desconociendo que la
subsidiariedad de la tutela es un elemento de su procedibilidad y no un factor
a tener en cuenta para su prosperidad. Así que si los jueces hallaron que esta
demanda de tutela no sobrepasaba exitosamente el examen de subsidiariedad, el
paso a seguir era declarar la improcedencia de la acción y no denegar el
amparo, como en efecto ocurrió.
En
este sentido, la Sala debe hacer hincapié en que declarar improcedente la
tutela no es igual a denegarla. Por un lado, la procedibilidad está orientada a
comprobar la presencia de ciertos requisitos de la acción, paso previo que le
abre las puertas al juez para estudiar el fondo de la litis. Así que si
la presencia de una de tales exigencias falla, el juez debe declarar la
improcedencia de la acción, lo cual lo releva de examinar el fondo del asunto.
En contraste, si el juez encuentra que la tutela es procedente y, en
consecuencia, estudia su fondo pero observa que las pretensiones de la demanda
no están llamadas a prosperar, su decisión debe ser denegar el amparo.
En
esta línea, la Sala se ve forzada a revocar las sentencias dictadas por los
jueces de instancia que denegaron el amparo y, en su lugar, declarará
improcedente la tutela, a pesar de que las sentencias que en esta oportunidad
revisa la Sala decidieron sin rigor semántico denegar el amparo cuando su
argumentación y motivación estaba dirigida a declarar improcedente la acción.
Por lo tanto, es preciso revocar los fallos de instancia y ajustar la decisión
al significado técnico de los vocablos denegar y declarar improcedente.
IV. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala
Tercera de Revisión, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato
de la Constitución Política,
RESUELVE:
Primero.-
REVOCAR, por las razones exhibidas en esta
providencia, la sentencia proferida el tres de mayo de 2012 por
la Sala Civil de Decisión del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá
D.C. y, en su lugar, OTORGAR el amparo constitucional por vulneración al
derecho fundamental de petición y ORDENAR que la entidad demandada,
CORABASTOS, responda adecuadamente al derecho de petición presentado por los
peticionarios, en los términos que se exponen en esta providencia.
Segundo.- ORDENAR a
la Secretaria de Ambiente del Distrito Capital de Bogotá que, de manera
preventiva, practique una visita a la bodega objeto de la controversia y
determine si existen elementos que contravengan la normatividad vigente
relacionada con el manejo de residuos sólidos y una afectación de los derechos
fundamentales de las personas que trabajan cerca de ese lugar y, en caso de ser
conducente, deberá continuar con los trámites propios de su competencia e
impartir los correctivos del caso, si a ello hubiere lugar.
Tercero.- Por Secretaría, LÍBRESE la comunicación prevista en el
artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese,
comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
LUIS
GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado Ponente
GABRIEL
EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
JORGE
IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
Con
salvamento parcial de voto
MARTHA VICTORIA
SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DEL
MAGISTRADO
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
A LA SENTENCIA T- 814/12
Referencia: Sentencia T-814 de
2012 salvamento parcial de voto. Acción
de tutela interpuesta por Juan de Jesús Páez Pulido y otros contra la
Corporación de Abastos de Bogotá –CORABASTOS-.
Magistrado
Ponente:
LUIS
GUILLERMO GUERRERO
Con el
acostumbrado respeto por las decisiones que adopta esta corporación, presento
los argumentos que me llevan a disentir parcialmente del fallo adoptado en la
sentencia de la referencia. A continuación se realizará una relación sucinta de
las particularidades del caso para posteriormente exponer las razones puntuales
por las cuales salvo parcialmente el voto.
1. Presentación del caso
En esta
oportunidad la Sala de Revisión analizó una acción de tutela instaurada por
cinco trabajadores de una de las bodegas del sector de empaque de la plaza de
mercado de CORABASTOS, quienes reclamaban la protección de sus derechos
fundamentales a la dignidad humana, la vida, la salud, y el ambiente sano,
vulnerados a su juicio por la Corporación Abastos de Colombia S.A.
(CORABASTOS).
Los accionantes
manifestaban que, tras la bodega en que trabajaban, la entidad demandada había
establecido un centro de acopio de residuos sólidos verdes inadecuado, en donde
la basura de toda la plaza de mercado permanecía expuesta al ambiente.
Precisaban que
dichos residuos alcanzaban un alto grado de descomposición al punto que
generaban lixiviados, olores nauseabundos, proliferación de mosquitos y graves
problemas de salud en los accionantes.
De otra parte,
expresaban que mediante derechos de petición, habían solicitado insistentemente
a la empresa la toma medidas urgentes sobre la disposición de las basuras, con
el objeto de lograr su traslado a un sitio adecuado. Sin embargo, la
administradora demandada solo se limitaba a hacer referencia a la importancia
del traslado del punto de acopio de las basuras, sin brindar una solución de
fondo al problema de disposición inadecuada de residuos verdes en descomposición.
De acuerdo con los presupuestos
fácticos reseñados en la sentencia, la disposición de residuos verdes
así como su exposición al sol y a la lluvia llevaba alrededor de año y medio
desde el momento en que se interpuso la acción de amparo. Así mismo, comentaban
que a diario los vehículos encargados de la recolección de basuras arrojaban en
el improvisado centro de acopio todos los desechos producidos en la plaza de
mercado, dejándolos en proceso de descomposición hasta por 3 días.
Tanto en primera
como en segunda instancia los jueces de tutela declararon improcedente
la acción de tutela, indicando que no era este el medio idóneo para proteger el
derecho colectivo al ambiente, máxime cuando no se había demostrado la
afectación de un derecho fundamental individual.
2. Fundamentos
de la decisión
La mayoría de la
Sala revocó la sentencia de segunda instancia, que a su vez había confirmado la
de primera, concediendo únicamente la protección del derecho fundamental de
petición al advertir que la respuesta emitida por la entidad demandada era
deficiente.
Respecto a los
demás derechos invocados (dignidad humana, vida y salud), consideró que no
existía mérito suficiente para ordenar su amparo, siquiera transitorio, en
atención a dos fundamentos centrales: (i) por cuanto los peticionarios
tenían habilitada “la vía contractual, las vías policivas, la acción de
cumplimiento y la acción popular”; y, (ii) en razón a que no se
habían aportado los elementos probatorios suficientes para acreditar que la
existencia de dicha actividad contaminante les estuviera afectando la vida o la
salud.
3. Razones por
las que se salva parcialmente el voto:
Debo manifestar
que aunque comparto el sentido de la decisión en lo referente a la protección
del derecho de petición, considero que en el presente asunto se debieron
amparar también los derechos fundamentales a la salud, vida digna e intimidad
de los peticionarios, así como su derecho al ambiente sano.
En esa medida,
se debió ordenar a la accionada la implementación de acciones urgentes
tendientes a garantizar el cese en la disposición de los residuos verdes de
manera inadecuada en la plaza de CORABASTOS, fijando para ello un plazo
razonable y determinado.
Considero que en
este caso no existía otro medio de defensa judicial lo suficientemente idóneo
para asegurar la protección oportuna de los derechos fundamentales a la salud y
a la intimidad de los trabajadores de la bodega, quienes se encuentran
expuestos desde las 2 de la madrugada hasta altas horas de la noche, a los
lixiviados (altamente contaminantes cuando se les da un manejo inadecuado de
almacenamiento); y a olores nauseabundos de los desechos orgánicos en
descomposición.
Lo anterior por
cuanto es en CORABASTOS como administrador, en quien recae la obligación de (i)
ejecutar el cumplimiento su plan de manejo ambiental desde 2007, (ii) exigir
el cumplimiento de los contratos con la Unión Temporal de Residuos Verdes y (iii)
garantizar el bienestar de los asociados. Situaciones que no se han
materializado pese a las múltiples peticiones elevadas por los accionantes.
Ahora bien, en
lo concerniente al nexo causal, considero que existía certeza sobre el hecho de
que la continua exposición de las personas a fuentes de contaminación como la
del caso bajo examen, tiene serios efectos sobre la salud[48].
En esa medida,
es razonable sostener que el almacenamiento inadecuado de material orgánico
dispuesto al aire libre, alcanza altos grados de descomposición incluso en
cuestión de horas, que ocasiona graves efectos en la salud y genera olores
nauseabundos que afectan a aquellas personas que, como los peticionarios,
deben soportarlos durante toda su jornada laboral, perturbándolos no solo en lo
físico, sino incluso, psicológicamente y en su dignidad.
De otra parte,
se corrobora que la afectación alegada no es una mera hipótesis. En efecto, el
propio administrador (CORABASTOS) acepta que la disposición de residuos en el
centro de acopio improvisado, a la que hacen referencia los peticionarios, no
corresponde a lo establecido en el plan de manejo ambiental. Situación que, en
mi sentir, constituía fundamento suficiente para haber brindado la protección
solicitada.
Contrario a lo
aducido en el fallo, en el asunto bajo examen el juez constitucional ha podido
y debido solicitar las pruebas que consideraba pertinentes, con el objeto de
auscultar aún más sobre la afectación de los derechos fundamentales y no actuar
como lo hizo, concediendo solo lo pertinente al amparo del derecho de petición.
Ello en atención a que los accionantes (i) agotaron el conducto regular
ante el administrador sin que este actuara de manera adecuada, (ii)
existía certeza sobre las consecuencias que acarrea la continua exposición de
los seres humanos a los lixiviados, en este caso trabajadores cuya jornada
laboral va desde las dos de la mañana hasta altas horas de la noche; (iii)
no existía otro medio idóneo ni eficaz para proteger los derechos amenazados,
toda vez que el administrador se ha mostrado renuente a agotar los trámites
administrativos y judiciales en contra del responsable directo; y (iv)
era necesario que se emplearan acciones urgentes con el objeto de evitar que se
siguiera prolongando la actuación negligente de la administración, vinculando
incluso a la autoridad ambiental correspondiente.
En conclusión,
en este asunto se incurrió por parte del juez constitucional, en una actividad
en extremo pasiva, que terminó negándole a los trabajadores la protección
efectiva de los derechos invocados.
En los
anteriores términos salvo parcialmente el voto respecto a los fundamentos de la
presente decisión.
JORGE IVÁN PALACIO
PALACIO
Magistrado
[1]
Aunque en la demanda no se expresa que la tutela es intentada
como mecanismo transitorio de protección, en el recurso de apelación sí se
manifiesta esta circunstancia.
[2]
Cuaderno 1, folio 6.
[3]
Cuaderno 1, folio 6.
[4]
Cuaderno 1, folio 6.
[5]
Cuaderno 1. folio 3.
[6]
Cuaderno 1, folio 6.
[7]
Cuaderno 1, folio 7.
[8]
Cuaderno 1, folio 6.
[9]
Cuaderno 1, folio 163.
[10] Cuaderno
1, folio 164.
[11] Cuaderno 1, folio 163.
[12] Cuaderno
1, folio 163.
[13] Cuaderno 1, folio 164.
[14] Cuaderno
1, folio 165.
[15] Cuaderno 1, folio 165.
[16] Cuaderno
1, folio 167.
[17] Cuaderno
2, folio 3.
[18] Cuaderno
1, folio 192.
[19] Cuaderno
1, folio 197.
[20] Cuaderno 1, folio 197.
[21] Cuaderno
3, folio 4.
[22] Cuaderno 3, folio 5.
[23] Cuaderno
3, folio 5.
[24] Cuaderno
1, folio 3.
[25] Cuaderno
1, folio 3.
[26] Cuaderno 1, folio 65
[27] Allí la Corte protegió el derecho al ambiente sano y los
derechos a la vida y a la salud de una mujer que alegaba que la Alcaldía del
Municipio en que residía no había canalizado en forma adecuada las aguas
lluvias, razón por la cual su casa se inundaba, “dejando a su
paso basuras, desperdicios, animales muertos, que al descomponerse producen
malos olores”. La Alcaldía arguyó en su contestación a
la demanda que “las aguas
lluvias no afectan sólo a la peticionaria sino también a otros pobladores de la
zona”, lo cual
dio lugar a que la Corte se refiriera a la relación de la tutela con los
derechos colectivos.
[28] La
importancia de cerciorarse de la legitimación por activa radica en que la
legitimidad para interponer una acción popular es muy amplia por tratarse de la
defensa de derechos colectivos que, como tales, pertenecen a todo un grupo de
personas, luego para que la tutela sea procedente el juez constitucional debe
ser estricto en verificar que quien interpone la acción sea el afectado en sus
derechos fundamentales, puesto que en sede de tutela se tiene en cuenta la
legitimación para la acción de tutela y no para la acción popular, así se trate
de que la primera acción suplante a la segunda.
[29]
Sentencia T-046 de 1999.
[30]
CONSEJO DE ESTADO - Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Tercera. Sentencia:
26 de enero de 2000. Consejero ponente: Alier Eduardo Hernández Enríquez. Referencia:
Expediente Nº AC-9354.
[31]
CONSEJO DE ESTADO - Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Segunda. Sentencia:
28 de mayo de 1998. Consejero ponente: Silvio Escudero Castro. Referencia: Expediente
Nº AC – 5868.
[32]
Sentencia T- 080 de 2000.
[33]
Sentencia T- 439 de 1998.
[34]
Sentencia T-490 de 1998.
[35]
Sentencia T- 886 de 2000.
[36] Aunque
en la demanda no se expresa que la tutela es intentada como mecanismo
transitorio de protección, en el recurso de apelación sí se manifiesta esta
circunstancia.
[37]
Superintendencia de Sociedades. Oficio número 220-000083 del 3 de enero de 2008.
[38]
Ibídem.
[39]
Cuaderno 1, folio 3.
[40] Artículo 2º, Decreto 1713 de 2002.
[41]
Artículo 1º, Decreto 1713 de 2002.
[42]
Artículos 4, 8, 42, 74 y 83, Decreto 1713 de 2002.
[43]
Al respecto existen diversas normas aplicables como el Decreto
1713 de 2002 o el Plan de Gestión Integral de Residuos Sólidos.
[44] El
artículo en mención dispone que: “Responsabilidad de la
prestación del servicio público de aseo. De conformidad con
la ley, es responsabilidad de los municipios y distritos asegurar que se preste
a todos sus habitantes el servicio público de aseo de manera eficiente, sin
poner en peligro la salud humana, ni utilizar procedimientos y métodos que
puedan afectar al medio ambiente y, en particular, sin ocasionar riesgos para
los recursos agua, aire y suelo, ni para la fauna o la flora, o provocar
incomodidades por el ruido o los olores y sin atentar contra los paisajes y
lugares de especial interés.”
[45]
Cuaderno 1, folio 3.
[46] Cuaderno
1, folio 167.
[47]
Cuaderno 1, folio 60.
[48] Al respecto se pueden consultar los siguientes
documentos sobre las consecuencias de la exposición a lixiviados y residuos
peligrosos avalados por la OMS: (i) Health effects from
landfills. Impact of the
latest research: report on a WHO meeting. Copenhague:OMS, Oficina Regional para
Europa, 1998 (E62017);  (ii) JOHNSON, B. L. Impact of hazardous
waste on human health. Nueva York: CRC Press Inc., 1999; (iii)
NATIONAL RESEARCH COUNCIL. Environmental epidemiology. Vol. 1: Public health
and hazardous wastes. Washington, D. C.: National Academy Press, 1991. (iv)
UPTON, A. C. Public health aspects of toxic chemical disposal sites. Annual
review of public health, 10: 1–25 (1989); (v)  VRIJHEID,
M. Health effects of residence near hazardous waste landfill site. A review of
pidemiological literature. Environmental health perspectives, 108 (suplemento
1): 101–112 (2000); (vi) NATIONAL RESEARCH COUNCIL. Biological
markers in environmental health research. Environmental health perspectives,
74: 3–7 (1987); (vii) Evaluation and use of epidemiological
evidence for environmental health-risk assessment: guideline document.
Copenhague: OMS, Oficina Regional para Europa, 2000 (EUR/00/5020369); (viii)
Biomarkers and risk assessment: concepts and principles. Ginebra: OMS, 1993
(Environmental Health Criteria 155); (ix) Risk assessment for
contaminated sites in Europe. Vol. 1. Scientific basis. LQM Press, 1998; (x)
Risk assessment for contaminated sites in Europe. Vol. 2. Policy Frameworks. LQM Press, 1998; entre
muchos otros.