C-671-15
Sentencia C-326/00
Sentencia
C-671/15
DECRETO LEGISLATIVO SOBRE CELEBRACION DE
CONVENIOS ADMINISTRATIVOS PARA EJECUCION DE RECURSOS PUBLICOS POR ENTIDADES
TERRITORIALES-Promulgación en desarrollo de Estado de Emergencia Social
DECRETO LEGISLATIVO SOBRE CELEBRACION DE CONVENIOS
INTERADMINISTRATIVOS POR MUNICIPIOS PARA EJECUCION DE RECURSOS PUBLICOS Y
CONJURAR CRISIS HUMANITARIA POR CIERRE DE FRONTERA CON VENEZUELA-No existe vulneración por el hecho de
sobrepasar el ámbito de vigencia
DECRETO LEGISLATIVO SOBRE CELEBRACION DE
CONVENIOS ADMINISTRATIVOS PARA EJECUCION DE RECURSOS PUBLICOS POR ENTIDADES
TERRITORIALES-No tiene vocación de permanencia
DECRETOS EXPEDIDOS EN ESTADO DE EMERGENCIA
ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Sujeción a requisitos y limitaciones
DECRETOS LEGISLATIVOS-Juicio de constitucionalidad
DECRETO LEGISLATIVO SOBRE CELEBRACION DE CONVENIOS
INTERADMINISTRATIVOS POR MUNICIPIOS PARA EJECUCION DE RECURSOS PUBLICOS Y
CONJURAR CRISIS HUMANITARIA POR CIERRE DE FRONTERA CON VENEZUELA-Contenido y alcance
DECRETO LEGISLATIVO SOBRE CELEBRACION DE CONVENIOS
INTERADMINISTRATIVOS POR MUNICIPIOS PARA EJECUCION DE RECURSOS PUBLICOS Y
CONJURAR CRISIS HUMANITARIA POR CIERRE DE FRONTERA CON VENEZUELA-Control de constitucionalidad
CONVENIOS INTERADMINISTRATIVOS-Naturaleza jurídica/CONTRATACION
DIRECTA-Excepciones a la regla/CONTRATACION DIRECTA-Modalidades de
selección de contratistas mediante licitación pública/CONTRATACION DIRECTA-Modalidad
aplicable a convenios y contratos interadministrativos
CONTRATOS O CONVENIOS INTERADMINISTRATIVOS-Regulación/CONTRATOS O CONVENIOS
INTERADMINISTRATIVOS-Calidad de los sujetos contratantes/CONVENIO
INTERADMINISTRATIVO-Consagración/CONVENIO INTERADMINISTRATIVO-Negocio
jurídico bilateral/ASOCIACION ENTRE ENTIDADES PUBLICAS-Modalidades/ASOCIACION
ENTRE ENTIDADES PUBLICAS-Régimen jurídico/CONTRATO INTERADMINISTRATIVO-Excepción
al principio general de selección objetiva de contratistas
DECRETO LEGISLATIVO SOBRE CELEBRACION DE CONVENIOS
INTERADMINISTRATIVOS POR MUNICIPIOS PARA EJECUCION DE RECURSOS PUBLICOS Y
CONJURAR CRISIS HUMANITARIA POR CIERRE DE FRONTERA CON VENEZUELA-Conexidad material/ESTADO DE EMERGENCIA
ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Deportaciones, repatriaciones, retornos y
expulsiones de territorio venezolano/ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL
Y ECOLOGICA-Suscripción de convenios interadministrativos y contratación
directa
DECRETO LEGISLATIVO SOBRE CELEBRACION DE CONVENIOS
INTERADMINISTRATIVOS POR MUNICIPIOS PARA EJECUCION DE RECURSOS PUBLICOS Y
CONJURAR CRISIS HUMANITARIA POR CIERRE DE FRONTERA CON VENEZUELA-Necesidad de medidas excepcionales
DECRETO LEGISLATIVO SOBRE CELEBRACION DE CONVENIOS
INTERADMINISTRATIVOS POR MUNICIPIOS PARA EJECUCION DE RECURSOS PUBLICOS Y
CONJURAR CRISIS HUMANITARIA POR CIERRE DE FRONTERA CON VENEZUELA-Proporcionalidad de medidas excepcionales/CELEBRACION
DE CONVENIOS INTERADMINISTRATIVOS PARA EJECUCION DE RECURSOS PUBLICOS-Prohibición
para servidores públicos cuatro meses antes de las elecciones/DECRETO
LEGISLATIVO-No puede suspender vigencia de disposición de contenido
estatutario en cuanto su finalidad es garantizar la transparencia e igualdad de
oportunidades en las competencias electorales
DERECHO FUNDAMENTAL A RECIBIR AYUDA
HUMANITARIA-Contenido
esencial/DERECHO FUNDAMENTAL A RECIBIR AYUDA HUMANITARIA-Manifestación
del derecho a una subsistencia mínima/DERECHO FUNDAMENTAL A RECIBIR AYUDA
HUMANITARIA-Expresión directa del derecho fundamental al mínimo 8  vital/DEMANDAS
DE AYUDA HUMANITARIA DE POBLACION REPATRIADA, EXPULSADA, DEPORTADA Y RETORNADA
DE VENEZUELA-Violación grave a los derechos humanos por expulsiones
colectivas
DERECHO A LA IGUALDAD DE OPORTUNIDADES EN
LAS COMPETENCIAS ELECTORALES-Razones
constitucionales de la prohibición de contratar antes de las elecciones
DERECHOS FUNDAMENTALES-Doble dimensión/DERECHOS FUNDAMENTALES-Dimensión
subjetiva y objetiva
DERECHOS POLITICOS-Doble dimensión/DERECHOS POLITICOS-Dimensión
subjetiva y objetiva/DIMENSION OBJETIVA DE LOS DERECHOS POLITICOS-Condiciones
para organizar elecciones democráticas/ELECCIONES DEMOCRATICAS-Atributos
conceptuales claves/ELECCIONES COMPETITIVAS-Regulaciones materializadas
por abstenciones y acciones positivas estatales
PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES-Ponderación/PONDERACION-Concepto y
finalidad
DERECHO A RECIBIR AYUDA HUMANITARIA Y
GARANTIA ELECTORAL DE PROHIBIR CELEBRACION DE CONVENIOS INTERADMINISTRATIVOS
CUATRO MESES ANTES DE LAS ELECCIONES-Ponderación/DERECHO DE POBLACION REPATRIADA,
EXPULSADA, DEPORTADA Y RETORNADA DE VENEZUELA A RECIBIR AYUDA HUMANITARIA-Prevalencia
DECRETO LEGISLATIVO SOBRE CELEBRACION DE CONVENIOS
INTERADMINISTRATIVOS POR MUNICIPIOS PARA EJECUCION DE RECURSOS PUBLICOS Y
CONJURAR CRISIS HUMANITARIA POR CIERRE DE FRONTERA CON VENEZUELA-Juicio de motivación de incompatibilidad y
de no discriminación
LEY DE GARANTIAS ELECTORALES-Finalidad/LEY DE GARANTIAS ELECTORALES-Prohibición
de celebrar convenios interadministrativos para ejecución de recursos públicos
cuatro meses antes de las elecciones
DECRETO LEGISLATIVO SOBRE CELEBRACION DE CONVENIOS
INTERADMINISTRATIVOS POR MUNICIPIOS PARA EJECUCION DE RECURSOS PUBLICOS Y
CONJURAR CRISIS HUMANITARIA POR CIERRE DE FRONTERA CON VENEZUELA-Supera test de no discriminación pues su fin
es brindar ayuda humanitaria de emergencia de población repatriada, expulsada,
deportada y retornada
DECRETO LEGISLATIVO SOBRE CELEBRACION DE CONVENIOS
INTERADMINISTRATIVOS POR MUNICIPIOS PARA EJECUCION DE RECURSOS PUBLICOS Y
CONJURAR CRISIS HUMANITARIA POR CIERRE DE FRONTERA CON VENEZUELA-Celebración temporal de convenios
interadministrativos en época preelectoral resulta admisible en el contexto de
la emergencia humanitaria
Referencia: expediente RE-213
Control automático de constitucionalidad. Decreto
legislativo 1773 de 2015 “Por el cual se autoriza la celebración de convenios
administrativos para la ejecución de recursos públicos por parte de algunas
entidades territoriales”.
Magistrado Ponente:
ALBERTO ROJAS
RÍOS
Bogotá, D.C.,  veintiocho (28) de octubre de dos mil
quince (2015)
La Sala Plena de la Corte
Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales (art. 241.7)
y cumplidos los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991,
ha proferido la siguiente sentencia, con fundamento en los siguientes
I.
ANTECEDENTES
El 7 de septiembre de 2015,
el Presidente de la República, atendiendo lo previsto en el parágrafo del
artículo 215 de la Constitución Política y la Ley 137 de 1994, remitió a la
Corte Constitucional copia auténtica del Decreto 1773 de 2015, “Por el cual se
autoriza la celebración de convenios administrativos para la ejecución de
recursos públicos por parte de algunas entidades territoriales”.
En Auto del 22 de septiembre de 2015, el Despacho del
Magistrado Sustanciador asumió el conocimiento del presente asunto. Se ordenó:
(i)  fijar en lista el proceso; (ii) comunicar a los  Ministerios de Hacienda y
Crédito Público, Relaciones Exteriores y del Interior; y (iii) dar traslado al
Procurador General de la Nación.
Cumplidos los trámites previstos en el Decreto 2067 de
1991, procede esta Corporación a decidir sobre la exequibilidad de la norma
objeto de control.
II.   TEXTO DEL DECRETO LEGISLATIVO OBJETO DE REVISIÓN
DECRETO 1773 DE 2015
(Septiembre 7)
Diario Oficial No. 49.628 de 7 de septiembre de 2015
MINISTERIO DEL INTERIOR
Por el cual se autoriza la celebración de convenios
administrativos para la ejecución de recursos públicos por parte de algunas
entidades territoriales.
EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA,
en ejercicio de las facultades que le confiere el
artículo 215 de la
Constitución Política, en concordancia con la Ley 137 de
1994 y en desarrollo del Decreto número 1770 de 7
de septiembre de 2015, y
CONSIDERANDO:
Que mediante el Decreto número 1770 del 7
de septiembre de 2015 y con base en el artículo 215 de la
Constitución Política, el Gobierno nacional declaró el Estado de Emergencia
Económica, Social y Ecológica en los municipios de La Jagua del Pilar, Urumita,
Villanueva, El Molino, San Juan del Cesar, Fonseca, Barrancas, Albania, Maicao,
Uribia y Hato Nuevo en el departamento de La Guajira; Manaure-Balcón del Cesar,
La Paz, Agustín Codazzi, Becerril, La Jagua de Ibirico, Chiriguaná y Curumaní
en el departamento del Cesar; Toledo, Herrán, Ragonvalia, Villa del Rosario,
Puerto Santander, Área Metropolitana de Cúcuta, Tibú, Teorama, Convención, El
Carmen, El Zulia, Salazar de las Palmas y Sardinata, en el departamento de
Norte de Santander; Cubará, en el departamento de Boyacá; Cravo Norte, Arauca,
Arauquita y Saravena en el departamento de Arauca; La Primavera, Puerto Carreño
y Cumaribo en el departamento del Vichada, e Inírida del departamento de
Guainía, por el término de treinta (30) días calendario, contados a partir de
la vigencia de ese decreto;
Que según la misma norma constitucional, una vez
declarado el estado de emergencia, el Presidente, con la firma de todos los
ministros, podrá dictar decretos con fuerza de ley destinados exclusivamente a
conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos;
Que como consecuencia de la deportación masiva,
repatriaciones, expulsiones y el retorno de miles de nacionales desde la
República Bolivariana de Venezuela y el cierre de la frontera se ha presentado
una crisis humanitaria en los municipios cobijados por la declaración de
emergencia;
Que para conjurar la crisis y poder atender a la
población afectada es necesario que el Gobierno nacional trabaje conjuntamente
con los municipios cobijados por la declaración de emergencia, para coordinar
esfuerzos y aportar los recursos requeridos para el efecto;
Que para la coordinación de esfuerzos y aportar los
recursos para atender la emergencia, es necesario que las Entidades Estatales,
tanto las del Gobierno nacional central como descentralizado, y los
departamentos de La Guajira, Cesar, Norte de Santander, Boyacá, Arauca y Guanía
suscriban convenios interadministrativos con los municipios cobijados por la
declaración de emergencia;
Que el parágrafo del artículo 38 de la
Ley 996 de 2005 establece que “los Gobernadores, Alcaldes Municipales y/o
Distritales, Secretarios, Gerentes y directores de Entidades Descentralizadas
del orden Municipal, Departamental o Distrital, dentro de los cuatro (4) meses
anteriores a las elecciones, no podrán celebrar convenios interadministrativos
para la ejecución de recursos públicos, ni participar, promover y destinar
recursos públicos de las entidades a su cargo, como tampoco de las que
participen como miembros de sus juntas directivas, en o para reuniones de
carácter proselitista”;
Que la Registraduría Nacional del Estado Civil
estableció el calendario electoral para las elecciones de autoridades locales
por medio de la Resolución número 13331 de 11 de septiembre de 2014 fijando que
las elecciones de gobernadores, alcaldes, diputados, concejales y ediles o
miembros de las juntas administradoras locales serán el 25 de octubre de 2015;
Que la Corte Constitucional en Sentencia C-179 de
1994 estableció que los decretos legislativos dictados durante la emergencia
económica, social y ambiental pueden reformar o derogar la legislación
preexistente, cuando la medida está dirigida a contrarrestar los fenómenos de
crisis o impedir que estos se incrementen;
Que es necesario levantar las restricciones legales
para permitir a los municipios cobijados por la declaración de emergencia y los
departamentos fronterizos con la República Bolivariana de Venezuela, suscribir
convenios interadministrativos para coordinar esfuerzos, aportar y ejecutar los
recursos requeridos para atender la emergencia,
DECRETA:
ARTÍCULO 1o. CELEBRACIÓN DE CONVENIOS
INTERADMINISTRATIVOS. Autorícese a los
municipios de La Jagua del Pilar, Urumita, Villanueva, El Molino, San Juan del
Cesar, Fonseca, Barrancas, Albania, Maicao, Uribia y Hato Nuevo en el
departamento de La Guajira; Manaure-Balcón del Cesar, La Paz; Agustín Codazzi,
Becerril, La jagua de Ibirico, Chiriguaná y Curumaní en el departamento del
Cesar; Toledo, Herrán, Ragonvalia, Villa del Rosario, Puerto Santander, Área
Metropolitana de Cúcuta, Tibú, Teorama, Convención, El Carmen, El Zulia,
Salazar de las Palmas y Sardinata, en el departamento de Norte de Santander;
Cubará, en el departamento de Boyacá; Cravo Norte, Arauca, Arauquita y Saravena
en el departamento de Arauca; La Primavera, Puerto Carreño y Cumaribo en el
departamento del Vichada, e Inírida del departamento de Guainía, así como a los
departamentos de La Guajira, Cesar, Norte de Santander, Boyacá, Arauca y
Guainía para que durante el período comprendido entre el 7 de septiembre y el
25 de octubre de 2015 celebren convenios interadministrativos para la ejecución
de recursos públicos, con el objeto de adelantar tareas para conjurar la crisis
humanitaria, e impedir la extensión de sus efectos.
La autorización concedida a los departamentos estará
limitada para adelantar tareas para conjurar la crisis humanitaria e impedir la
extensión de sus efectos en los municipios cobijados por la declaración de
emergencia.
ARTÍCULO 2o. VIGENCIA. El presente decreto rige a partir de la fecha de su
expedición.
Publíquese y cúmplase.
Dado en Bogotá, D. C., a 7 de septiembre de 2015.
JUAN MANUEL SANTOS CALDERÓN
El Ministro del Interior,
JUAN FERNANDO CRISTO BUSTOS.
El Ministro del Interior encargado de las funciones
del Despacho de la Ministra de Relaciones Exteriores,
JUAN FERNANDO CRISTO BUSTOS.
El Ministro de Hacienda y Crédito Público,
MAURICIO CÁRDENAS SANTAMARÍA.
El Ministro de Justicia y del Derecho,
YESID REYES ALVARADO.
El Ministro de Defensa Nacional,
LUIS CARLOS VILLEGAS ECHEVERRI.
El Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural,
AURELIO IRAGORRI VALENCIA.
El Ministro de Salud y Protección Social,
ALEJANDRO GAVIRIA URIBE.
El Ministro del Trabajo,
LUIS EDUARDO GARZÓN.
El Ministro de Minas y Energía,
TOMÁS GONZÁLEZ ESTRADA.
El Ministro de Comercio, Industria y Turismo,
CECILIA ÁLVAREZ-CORREA GLEN.
La Ministra de Educación Nacional,
GINA MARÍA PARODY D'ECHEONA.
El Ministro de Ambiente y Desarrollo Sostenible,
GABRIEL VALLEJO LÓPEZ.
El Ministro de Vivienda, Ciudad y Territorio,
LUIS FELIPE HENAO CARDONA.
El Ministro de Tecnologías de la Información y las
Comunicaciones,
DAVID LUNA SÁNCHEZ.
La Ministra de Transporte,
NATALIA ABELLO VIVES.
La Ministra de Cultura,
MARIANA GARCÉS CÓRDOBA.
III.    INTERVENCIONES
1.
Presidencia de la República
La ciudadana Cristina Pardo  Sclesinger, actuando en
su calidad de Secretaria Jurídica de la Presidencia de la República, interviene
en  el proceso de la referencia para defender la constitucionalidad del Decreto
Legislativo 1773 de 2015.
Indica que los requisitos formales se cumplen a
cabalidad, toda vez que el referido Decreto se encuentra firmado por el
Presidente de la República y todos sus Ministros. Cuenta con la necesaria
motivación y fue expedido bajo la vigencia  del estado de emergencia económica,
social y ecológica.
Afirma la existencia de una conexidad material entre
el texto normativo sometido a control automático de la Corte y el Decreto 1770
de 2015, mediante el cual se declaró en parte del territorio nacional la
emergencia económica, social y ecológica. Lo anterior por cuanto: “Los
convenios interadministrativos son un instrumento para que las entidades
públicas puedan aunar esfuerzos de cualquier índole
(técnicos-administrativos-financieros), encaminados a ejecutar actividades de
manera armónica, cuando individualmente no se encuentran en capacidad de
desarrollarlos por sí mismas”.
Más adelante agrega: “debido a la época del año en la
que se presenta la crisis, los departamentos y municipios tienen la mayoría de
su presupuesto ejecutado o comprometido y los recursos disponibles no son
suficientes para la atención eficaz, oportuna y adecuada de la crisis”.
Respecto a la necesidad de la medida, sostiene que,
debido a las elecciones del próximo 25 de octubre, el Gobierno Nacional, las
entidades descentralizadas del orden nacional e incluso los Departamentos
fronterizos, no pueden destinar recursos para realizar actividades
conjuntamente con los municipios cobijados por la declaratoria de emergencia,
tendientes a superar la crisis humanitaria o impedir la extensión de sus
efectos.
En lo que concierne la insuficiencia de la legislación
ordinaria para enfrentar la crisis humanitaria, indica que los municipios de
Puerto Santander, Villa del Rosario y Cúcuta, en virtud de lo establecido en la
Ley 1523 de 2012, mediante sendos decretos, declararon la calamidad pública,
sin que dichas medidas fueran suficientes  para atender la problemática en
todos sus componentes. La emergencia superó la capacidad institucional de los
municipios.
Agrega que el artículo 38 de la Ley 996 de 2005, dadas
las excepcionales circunstancias que ha generado la declaratoria de emergencia,
impide la ejecución de recursos que se destinan desde la Nación hacia las
entidades territoriales o entre éstas, para conjurar la crisis.
Agrega que si bien las entidades territoriales pueden
hacer uso de instrumentos ordinarios previstos en la normativa que regula la
gestión contractual, tales  como la urgencia manifiesta u otras causales de
contratación directa, estos mecanismos  deben ser fortalecidos con la
posibilidad de que se aúnen esfuerzos entre las entidades territoriales y la
Nación, a fin de garantizar los recursos para adelantar los correspondientes
procesos de contratación que se requieran para conjurar la crisis, y por supuesto,
garantizar su ejecución, contando con el apoyo interinstitucional necesario,
más allá de la posibilidad de la contratación con los privados.
Respecto al test de proporcionalidad, asegura la
interviniente que el Decreto Legislativo 1773 de 2015 lo supera por cuanto  la
Ley 996 de 2005 tiene como finalidad evitar que en época preelectoral,  se
rompa el equilibrio entre las campañas políticas, realizando prácticas
proselitistas que conlleven el aprovechamiento de recursos públicos a favor de
alguna opción política. Sin embargo, las circunstancias fácticas y la grave
violación a los derechos humanos, “no pone en riesgo el equilibrio del
ejercicio democrático”. Además, siguen vigentes otras prohibiciones, tales como
inaugurar obras públicas, dar inicio a programas de carácter social, etcétera.
2.    Ministerio del Interior
El ciudadano Gabriel René Cera Cantillo, actuando en
su calidad de Jefe de la Oficina Asesora Jurídica del Ministerio del Interior,
interviene en el proceso de la referencia para defender la constitucionalidad
del Decreto Legislativo 1773 de 2015.
Luego de citar los diversos requisitos formales y
materiales que debe cumplir un Decreto Legislativo, argumenta que “las
disposiciones adoptadas son necesarias para conjurar la crisis, en la medida en
que han regresado al país, aproximadamente 13.138 personas, según informe de la
UNGRD, generando una crisis humanitaria social y económica de los municipios
colombianos fronterizos con Venezuela, para lo cual dichas facultades no pueden
ser atendidas con los mecanismos ordinarios previstos”.
Explica que las medidas adoptadas guardan plena
armonía con el Decreto 1770 de 2015, pues al permitirse la celebración de
convenios interadministrativos entre los municipios afectados con la Nación y
Departamentos, se pretende conjurar la crisis humanitaria e impedir la
extensión de sus efectos.
3.
Ministerio de Hacienda y
Crédito Público
La ciudadana Diana Marcela Cárdenas Ballesteros,
actuando como apoderada del Ministerio de Hacienda y Crédito Público,
interviene en el proceso de la referencia, para solicitarle a la Corte declare
exequible el Decreto Legislativo 1773 de 2015.
Señala que se cumplen con los requisitos formales, ya
que el Decreto Legislativo se encuentra firmado por el Presidente de la
República y todos sus Ministros; en su parte motiva se explican las razones que
justifican las medidas y fue expedido el 7 de septiembre de 2015, es decir,
durante el término de vigencia del estado de emergencia económica, social y
ecológica.
Respecto al cumplimiento de los requisitos materiales,
explica que: “para responder de manera oportuna a esta crisis se requiere la
coordinación de esfuerzos y recursos de todos los niveles de gobierno, tanto en
el nivel central como descentralizado, por tanto es deseable utilizar los
mecanismos previstos para el efecto en las normas generales de contratación
pública, en este caso, los contratos o convenios interadministrativos (Ley 1150
de 2007)”.
Precisa que: “El convenio o contrato
interadministrativo es un acuerdo de voluntades entre entidades públicas que se
utiliza comúnmente dentro de la actividad contractual del Estado. El Consejo de
Estado ha definido que su naturaleza jurídica es la expresión de la voluntad
colegiada y su finalidad es la de cumplir en forma conjunta con las funciones a
cargo de ambas entidades o prestar servicios públicos que le han sido
encomendados”.
No obstante lo anterior, es necesario levantar la
restricción contractual impuesta en la Ley 996 de 2005, con el fin de coordinar
esfuerzos y ejecutar los recursos necesarios para atender a la población
afectada.
4.
Ministerio de Relaciones
Exteriores (extemporánea)
La ciudadana Claudia Liliana Perdomo Estrada, actuando
en su calidad de Jefe de la Oficina Asesora Jurídica del Ministerio de
Relaciones Exteriores, interviene en el proceso de la referencia para
solicitarle a la Corte declare exequible el Decreto Legislativo 1773 de 2015.
Por ser extemporánea la intervención, esta Corporación no la tendrá en cuenta.
IV.   CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
Mediante Concepto No. 5980 del 13 de octubre de 2015,
el Procurador General de la Nación rinde concepto, solicitándole a la Corte
declare exequible el Decreto Legislativo 1773 de 2015.
Considera que el texto normativo sometido al control
de la Corte cumple con los requisitos formales, ya que: (i) se sustenta en el
artículo 215 Superior y en el Decreto 1770 de 2015; (ii) fue firmado por el
Presidente de la República y todos sus Ministros; y (iii) fue dictado el 7 de
septiembre de 2015, es decir, durante la vigencia del estado de emergencia
económica, social y ecológica.
Sostiene que se cumplen igualmente con los requisitos
de fondo, por cuanto:
“En cuanto a la compatibilidad entre las disposiciones
constitucionales y estatutarias pertinentes con el Decreto bajo examen, se debe
anotar que éste se ajusta a los criterios de finalidad, necesidad y
proporcionalidad, los cuales, según la jurisprudencia constitucional, se
aplican para las medidas legislativas de carácter extraordinario”.
Explica que la modificación introducida por el Decreto
Legislativo 1773 de 2005, radica en levantar la restricción legal para permitir
a los municipios cobijados por la declaratoria de emergencia y a los
Departamentos fronterizos con la República Bolivariana de Venezuela, suscribir
convenios interadministrativos para aportar y ejecutar los recursos públicos
requeridos para atender la emergencia, debido a la época del año en la que se
presenta la crisis fronteriza y a que los recursos ordinarios son insuficientes
para conjurar la crisis, y adicionalmente, debido a la realización de
elecciones el 25 de octubre de 2015.
Concluye diciendo que las medidas adoptadas por el
Gobierno Nacional son proporcionales para conjurar la crisis humanitaria.
V.    CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1.      Competencia
La Corte es competente para revisar el Decreto Legislativo
1773 de 2015, de conformidad con lo preceptuado en los artículos 215 y 241,
numeral 7, de la Constitución Política.
2.      Examen formal
El Decreto Legislativo 1773 de 2015 fue dictado y
promulgado en desarrollo del Estado de Emergencia Social declarado mediante
Decreto 1770 de 2015, razón por la cual se cumple con el primer presupuesto
formal exigido por la Carta Política para su expedición.
El decreto aparece firmado por el Presidente de la
República y todos sus Ministros. Figuran, de manera explícita, las razones
orientadas a mostrar la pertinencia de las medidas en él adoptadas y la
relación de conexidad que las mismas tienen con la crisis que motivó la
declaratoria del estado de emergencia económica, social y ecológica en parte
del territorio nacional.
Fue expedido el día 7 de septiembre de 2015, esto es,
dentro de la vigencia del estado de emergencia social, decretado por el término
de treinta (30) días calendario, “contados a partir de la vigencia de este
decreto”.
A pesar de que el artículo 1º del Decreto Legislativo
1773 de 2015 autoriza a un conjunto de municipios fronterizos, ubicados en los
Departamentos de La Guajira, Norte de Santander, Boyacá, Arauca, Vichada y
Guainía para que “durante el período comprendido entre el 7 de septiembre y el
25 de octubre de 2015 celebren convenios interadministrativos para la ejecución
de recursos públicos, con el objeto de adelantar tareas para conjurar la crisis
humanitaria e impedir la extensión de sus efectos”, no existe vulneración
alguna de la Constitución, por el hecho de sobrepasar el ámbito de vigencia del
Decreto 1770 de 2015, por doce (12) días.
Sobre el particular, el Tribunal Constitucional, en
sentencia C-179 de 1994, proferida con ocasión de la revisión constitucional del proyecto de ley
estatutaria No. 91/92 Senado y 166/92 Cámara "Por la cual se regulan los
estados de excepción en Colombia", consideró lo siguiente:
“Los decretos legislativos que expida el Gobierno
durante la emergencia, a diferencia de los dictados con fundamento en la declaratoria
de conmoción interior, pueden reformar o derogar la legislación preexistente y
tienen vigencia indefinida, hasta tanto el poder legislativo proceda a
derogarlos o reformarlos, salvo cuando se trata de normas relativas a la
imposición de tributos o modificación de los existentes, los cuales
"dejarán de regir al término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el
Congreso, durante el año siguiente, les otorgue carácter permanente".
De hecho, el Decreto Legislativo 1773 de 2015 no tiene
vocación de permanencia, como quiera que se trata de una autorización para
celebrar convenios interadministrativos, a favor de determinadas entidades
territoriales, durante un término preciso.
La Corte encuentra, en consecuencia, que el Decreto
1773 de 2015 cumple con los requisitos formales previstos en el artículo 215 de
la Constitución.
3.      Análisis material
Los decretos que se expidan al amparo del estado de
emergencia económica, social o ecológica están sujetos a un conjunto de
requisitos y de limitaciones derivadas de la Constitución, la Ley Estatutaria de
los Estados de Excepción y los tratados internacionales sobre derechos humanos
que, por virtud de lo dispuesto en el artículo 93 de la Constitución,
prevalecen en el orden interno.
En ese contexto, ha señalado la Corte que el juicio
de  constitucionalidad de los decretos legislativos debe orientarse a
establecer la relación de conexidad material de las medidas adoptadas con las
razones que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción, así como la
especificidad de las mismas, valoración que comprende el análisis de la
finalidad y la necesidad de las medidas. Así mismo, dicho examen, cuando sea
del caso, debe constatar si existe motivación suficiente para imponer
limitaciones a los derechos constitucionales; si las normas ordinarias
suspendidas son incompatibles con el correspondiente estado de excepción y si
las medidas expedidas son proporcionales, tanto en relación con la gravedad de
la situación, como con el tipo de limitaciones que impongan al ejercicio de las
libertades.
Mediante el juicio de constitucionalidad es preciso
verificar que las medidas adoptadas, en su contenido mismo, no entren en contradicción
específica con la Constitución o desconozcan las prohibiciones generales
contenidas en el ordenamiento superior, que comprenden las de suspender los
derechos humanos y las libertades fundamentales; interrumpir el normal
funcionamiento de las ramas del poder público; suprimir o modificar los
organismos y funciones básicas de acusación y juzgamiento, y desmejorar los
derechos sociales de los trabajadores.
El examen material de la constitucionalidad del
Decreto Legislativo 1773 de 2015, plantea varios problemas jurídicos.
Así, una medida excepcional, mediante la cual el Gobierno
Nacional autoriza  temporalmente (del 7 de septiembre al 25 de octubre de 2015)
a un conjunto de Municipios, ubicados en la zona fronteriza con Venezuela, para
celebrar convenios interadministrativos para la ejecución de recursos públicos,
con el objeto de adelantar tareas para conjurar una crisis humanitaria e
impedir la extensión de sus efectos:
·
¿Guarda conexidad material con las
causas invocadas en el Decreto mediante el cual se declaró el estado  de
emergencia económica, social y ecológica en una parte del territorio nacional (Decreto
1770 de 2015)?.
·
¿Son necesarias y proporcionales las
medidas acordadas en el Decreto 1773 de 2015 para conjurar la crisis
humanitaria?.
·
El Gobierno Nacional, mediante un
Decreto Legislativo, ¿podía suspender temporal y geográficamente la vigencia de
una disposición contenida en una Ley Estatutaria referente al régimen de
garantías electorales, con el fin de afrontar una crisis humanitaria?
·
Las medidas adoptadas, ¿superan
los juicios de motivación de incompatibilidad y no discriminación?
Para resolver los referidos problemas jurídicos, la
Corte: (i) determinará el sentido y el alcance de la normatividad objeto de
control; (ii) analizará las relaciones existentes entre las causas y
motivaciones invocadas en el Decreto 1770 de 2015 y el contenido del Decreto
Legislativo 1773 de 2015 (conexidad material); y (iii) estudiará la necesidad y
proporcionalidad de las medidas adoptadas, en especial, lo referente a la
validez de la suspensión temporal y geográfica de la prohibición de celebrar
convenios interadministrativos (parágrafo del artículo 38 de la Ley Estatutaria
996 de 2005).
3.1.
Contenido y alcance de la disposición objeto de revisión
3.1.1. Descripción de la normatividad sometida a
control de constitucionalidad
El Decreto Legislativo 1773 de 2015 está integrado por
un conjunto de motivaciones y dos artículos.
En la parte motiva se afirma que mediante el Decreto
1770 del 7 de septiembre de 2015, y con base en el artículo 215 Superior, el
Gobierno Nacional declaró, por el término de treinta (30) días,  el estado de
emergencia económica, social y ecológica en los siguientes municipios
fronterizos con Venezuela: La Jagua del Pilar, Urumita, Villanueva, El Molino,
San Juan del Cesar, Fonseca, Barrancas, Albania, Maicao, Uribia y Hato Nuevo en
el departamento de La Guajira; Manaure-Balcón del Cesar, La Paz, Agustín Codazzi,
Becerril, La Jagua de Ibirico, Chiriguaná y Curumaní en el Departamento del
Cesar; Toledo, Herrán, Ragonvalia, Villa del Rosario, Puerto Santander, Área
Metropolitana de Cúcuta, Tibú, Teorama, Convención, El Carmen, El Zulia,
Salazar de las Palmas y Sardinata, en el departamento de Norte de Santander;
Cubará, en el Departamento de Boyacá; Cravo Norte, Arauca, Arauquita y Saravena
en el Departamento de Arauca; La Primavera, Puerto Carreño y Cumaribo en el Departamento
del Vichada, e Inírida del Departamento de Guainía.
Se explica asimismo que, debido a las deportaciones
masivas, repatriaciones, expulsiones y retornos de miles de nacionales de la
República Bolivariana de Venezuela y el cierra de la frontera, se ha presentado
una crisis humanitaria en los municipios y Departamentos cobijados por la
declaratoria de emergencia.
A efectos de conjurar la referida crisis, se argumenta
la necesidad de que el Gobierno Nacional trabaje conjuntamente con los
municipios y Departamentos afectados, “para coordinar esfuerzos y aportar los
recursos requeridos para el efecto”.
De igual manera, se explica que  la coordinación de
esfuerzos precisa que las entidades estatales, de los órdenes central y
descentralizado, así como los Departamentos de La Guajira, Cesar, Norte de
Santander, Boyacá, Arauca y Guainía, “suscriban convenios interadministrativos
con los municipios cobijados por la declaratoria de emergencia”.
Dado que el 25 de octubre se celebran las elecciones
de gobernadores, alcaldes, diputados, concejales, ediles y miembros de Juntas
Administradoras Locales, se explica la necesidad de “levantar las restricciones
legales para permitir a los municipios cobijados por la declaración de
emergencia y los departamentos fronterizos con la República Bolivariana de
Venezuela, suscribir convenios interadministrativos para coordinar esfuerzos,
aportar y ejecutar los recursos requeridos para atender la emergencia”. Más
específicamente, el artículo 38 de la Ley Estatutaria  996 de 2005, el cual
prohíbe la celebración de convenios interadministrativos dentro de los cuatro
(4) meses anteriores a las elecciones.
En lo que concierne a la parte normativa del Decreto
Legislativo 1773 de 2015, en su artículo primero se autoriza a un conjunto de
municipios y Departamentos fronterizos con Venezuela para que “durante el
período comprendido entre el 7 de septiembre y el 25 de octubre de 2015
celebren convenios interadministrativos para la ejecución de recursos públicos,
con el objeto de adelantar tareas para conjurar la crisis humanitaria, e
impedir la extensión de sus efectos”. A renglón seguido, se limita el contenido
y alcance de tal habilitación: “La autorización concedida a los departamentos
estará limitada para adelantar tareas para conjurar la crisis humanitaria e
impedir la extensión de sus efectos en los municipios cobijados por la
declaración de emergencia”.
El artículo 2º del Decreto 1773 de 2015 dispone que
“El presente decreto rige a partir de la fecha de su expedición”, es decir,
desde el 7 de septiembre de 2015.
Como puede advertirse con facilidad, ninguna
disposición del Decreto Legislativo 1773 de 2015 comporta restricción alguna a
los derechos fundamentales. Se trata simplemente de regular un asunto de
contratación estatal, con miras a atender, con mayor celeridad, eficacia y
eficiencia, una crisis humanitaria, generada por las diversas medidas adoptadas
por las autoridades venezolanas.
3.1.2.
Naturaleza jurídica de los convenios interadministrativos
3.1.2.1. Excepciones
a la regla de la contratación directa
De conformidad con lo dispuesto en el
numeral 1 del Artículo 2º de la Ley 1150 de 2007, por regla general la
selección de los contratistas debe hacerse por licitación pública:
“ARTÍCULO 2o. DE LAS
MODALIDADES DE SELECCIÓN. La
escogencia del contratista se efectuará con arreglo a las modalidades de
selección de licitación pública, selección abreviada, concurso de méritos y
contratación directa, con base en las siguientes reglas:”
El mismo texto normativo contempla, entre
el catálogo de excepciones a la selección objetiva, la celebración de contratos
interadministrativos:
“4. Contratación
directa. La modalidad de selección de contratación directa, solamente
procederá en los siguientes casos:
a) Urgencia manifiesta;
b) Contratación de
empréstitos;
c) <Inciso 1o. modificado
por el artículo 92 de la Ley 1474 de 2011. El nuevo texto es el siguiente:> Contratos
interadministrativos, siempre que las obligaciones derivadas del mismo tengan
relación directa con el objeto de la entidad ejecutora señalado en la ley o en
sus reglamentos. (Subrayas y negrillas fuera del texto)
A pesar de que la norma se
refiere únicamente a los contratos interadministrativos, esto no implica que la
excepción a la licitación pública sólo se aplique a éstos y no a los convenios
interadministrativos, puesto que ello conduciría a una interpretación
irrazonable según la cual esta modalidad contractual, cuyo objeto y finalidad
sólo interesa a la administración, deba ser celebrado siguiendo el
procedimiento de selección objetiva y en la cual únicamente será proponente
aquélla. En tal sentido, la causal de contratación directa es aplicable a los
convenios y a los contratos interadministrativos.
La regla de contratación
directa fue desarrollada por el Artículo 76[1] del Decreto 1510 de 2013 “Por
el cual se reglamenta el sistema de compras y contratación pública.”, el
cual dispone que esta modalidad de contratación es aplicable a los
contratos y convenios interadministrativos:
“Artículo
76. Convenios o contratos interadministrativos. La modalidad de selección para la
contratación entre entidades estatales es la contratación directa; y en
consecuencia, le es aplicable lo establecido en el artículo 73 del presente
decreto.
Cuando la totalidad del
presupuesto de una entidad estatal hace parte del presupuesto de otra con
ocasión de un convenio o contrato interadministrativo, el monto del presupuesto
de la primera deberá deducirse del presupuesto de la segunda para determinar la
capacidad contractual de las entidades estatales.” (Subrayas fuera del texto)
3.1.2.2. La regulación de
los contratos o convenios interadministrativos
Lo que hace
interadministrativo a un contrato o convenio no es el procedimiento de
selección aplicable, sino la calidad de los sujetos contratantes, esto es que
las dos partes de la relación jurídica contractual formen parte de la
administración pública.
El convenio
interadministrativo fue consagrado en los Artículos 95 y 96 de la Ley 489 de
1998 “por la cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de
las entidades del orden nacional, se expiden las disposiciones, principios y
reglas generales para el ejercicio de las atribuciones previstas en los
numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Constitución Política y se dictan
otras disposiciones:”, como un negocio jurídico bilateral en virtud del
cual la administración se vincula con otra entidad pública en el marco de la
función administrativa de que trata el Artículo 209 de la Constitución para que
mediante instrumentos de cooperación se cumpla el interés general:
“Artículo  95º.- Asociación entre entidades públicas. Las
entidades públicas podrán asociarse con el fin de cooperar en el cumplimiento
de funciones administrativas o de prestar conjuntamente servicios que se hallen
a su cargo, mediante la celebración de convenios interadministrativos o la
conformación de personas jurídicas sin ánimo de lucro.
Las personas jurídicas sin ánimo de lucro que se conformen por la
asociación exclusiva de sus entidades públicas, se sujetan a las disposiciones
previstas en el Código Civil y en las normas para las entidades de este género.
Sus Juntas o Consejos Directivos estarán integrados en la forma que prevean los
correspondientes estatutos internos, los cuales proveerán igualmente sobre la
designación de su representante legal.”
(…)
“Artículo  96º.- Constitución de asociaciones y
fundaciones para el cumplimiento de las actividades propias de las entidades
públicas con participación de particulares. Las entidades estatales, cualquiera sea su naturaleza y
orden administrativo podrán, con la observación de los principios señalados en
el artículo 209 de la Constitución, asociarse con personas jurídicas
particulares, mediante la celebración de convenios de asociación o la creación
de personas jurídicas, para el desarrollo conjunto de actividades en relación
con los cometidos y funciones que les asigna a aquéllas la ley.
Los convenios de asociación a que se refiere el presente artículo
se celebrarán de conformidad con lo dispuesto en el artículo 355 de la
Constitución Política, en ellos se determinará con precisión su objeto, término,
obligaciones de las partes, aportes, coordinación y todos aquellos aspectos que
se consideren pertinentes.
Cuando en virtud de lo dispuesto en el presente artículo, surjan
personas jurídicas sin ánimo de lucro, éstas se sujetarán a las disposiciones previstas
en el Código Civil para las asociaciones civiles de utilidad común.
En todo caso, en el correspondiente acto constitutivo que de
origen a una persona jurídica se dispondrá sobre los siguientes aspectos:
a. Los objetivos y actividades a cargo, con precisión de la
conexidad con los objetivos, funciones y controles propios de las entidades
públicas participantes;
b. Los compromisos o aportes iniciales de las entidades asociadas
y su naturaleza y forma de pago, con sujeción a las disposiciones presupuestales
y fiscales, para el caso de las públicas;
c. La participación de las entidades asociadas en el sostenimiento
y funcionamiento de la entidad;
d. La integración de los órganos de dirección y administración, en
los cuales deben participar representantes de las entidades públicas y de los
particulares;
e. La duración de la asociación y las causales de disolución.”
Estas disposiciones comportan una
autorización general para que las entidades públicas se asocien entre sí, a
través de dos modalidades diversas, a saber: (i) la celebración de convenios
administrativos de cooperación, o (ii) la conformación de personas jurídicas
sin ánimo de lucro.
En
Sentencia C-671 de 1999 la Corte Constitucional se pronunció respecto a estas
modalidades, al declarar la exequibilidad condicionada del Artículo 95 de la Ley 489 de 1998, bajo
el entendido de que "las personas jurídicas sin ánimo de lucro que se
conformen por la asociación exclusiva de entidades públicas, se sujetan a las
disposiciones previstas en el Código Civil y en las normas para las entidades
de este género, sin perjuicio de que, en todo caso el ejercicio de las
prerrogativas y potestades públicas, los regímenes de los actos unilaterales,
de la contratación, los controles y la responsabilidad serán los propios de las
entidades estatales según lo dispuesto en las leyes especiales sobre dichas
materias.”
Para
adoptar esta decisión la Corte sostuvo lo siguiente:
“En cuanto el artículo 95 de la Ley 489 de 1998, en su
primer inciso, autoriza a las entidades públicas su asociación entre sí con el
propósito de cooperar en el cumplimiento de funciones administrativas o de
prestar conjuntamente servicios que se encuentren a su cargo, encuentra la
Corte que la disposición acusada tiene como soporte constitucional el precepto
contenido en el artículo 209, inciso segundo de la Carta, que impone como un
deber la coordinación de las actuaciones de las autoridades administrativas
para el cumplimiento de los fines del Estado.”
Y
en la misma providencia precisó:
“La autorización que en su inciso primero se otorga a
entidades estatales para que con observancia de los principios señalados en el
artículo 209 de la Constitución pueden celebrar convenios de asociación con
personas jurídicas de derecho privado o participen en la creación de personas
jurídicas de este carácter para desarrollar actividades propias de "los
cometidos y funciones" que la ley asigna a las entidades estatales, no
vulnera en nada la Carta Política, por cuanto se trata simplemente de un instrumento
que el legislador autoriza utilizar para el beneficio colectivo, es decir, en
interés general y, en todo caso, con acatamiento a los principios que rigen la
actividad administrativa del Estado. Si el legislador autoriza la asociación de
entidades estatales con personas jurídicas particulares con las finalidades ya
mencionadas, estableció, en defensa de la transparencia del manejo de los
dineros públicos, que los convenios de asociación a que se hace referencia
serán celebrados "de conformidad con lo dispuesto en el artículo 355 de la
Constitución Política", lo que significa que no podrá, en ningún caso
pretextarse la celebración de los mismos para otorgar o decretar auxilios o
donaciones a favor de personas naturales o jurídicas de derecho privado, de una
parte; y, de otra, el acatamiento a la disposición constitucional mencionada,
impone la celebración de contratos con entidades privadas sin ánimo de lucro y
de reconocida idoneidad, pero "con el fin de impulsar programas y
actividades de interés público acordes con el Plan Nacional y los Planes
Seccionales de Desarrollo", tal cual lo ordena el citado artículo 355 de
la Carta Política.”
A la luz de lo expuesto, el régimen jurídico que regula esta clase de asociaciones
es de derecho público y, en consecuencia, no se rigen de manera exclusiva por
el Código Civil. En efecto, en la citada Sentencia    C-671 de 1999,
la Corte también se pronunció sobre las límites en la aplicación del derecho
privado en relación con estos tipos contractuales:
“De conformidad con el
artículo 210 de la Carta se autoriza la creación de entidades descentralizadas
por servicios del orden nacional, en virtud de una ley o por expresa
autorización de ésta y, en todo caso, con acatamiento a "los principios
que orientan la actividad administrativa".  Ello significa que las
entidades descentralizadas indirectas, con personalidad jurídica, que puedan
surgir por virtud de convenios de asociación celebrados con exclusividad, entre
dos o más entidades públicas deben sujetarse a la voluntad original del
legislador que, en ejercicio de la potestad conformadora de la organización
-artículo 150, numeral 7 de la Constitución Política-, haya definido los
objetivos generales y la estructura orgánica de cada una de las entidades públicas
participantes, y los respectivos regímenes de actos, contratación, controles y
responsabilidad. La disposición acusada será declarada exequible bajo la
consideración de que las características de persona jurídica sin ánimo de lucro
y la sujeción al derecho civil se entienden sin perjuicio de los principios y
reglas especiales propios de la función administrativa establecidos en el
artículo 209 de la Constitución, que para el derecho civil y normas
complementarias no resultan de aplicación estricta e imperativa.”
El contrato
interadministrativo no fue objeto de regulación en la Ley 80 de 1993 y,
solamente, vino a ser reglamentado como una
excepción al principio general de selección objetiva de contratistas de
conformidad con lo dispuesto en el  literal c del numeral 4 del Artículo 2º de
la Ley 1150 de 2007, razón por la cual es necesario determinar el verdadero
alcance de estas modalidades contractuales.
3.2.
Examen de la conexidad material entre el Decreto 1770 de 2015 y el Decreto
Legislativo 1773 de 2015
El artículo 215 Superior dispone que los Decretos
Legislativos, proferidos al amparo de una declaratoria de estado de emergencia
económica, social y ecológica, se refieran a “materias que tengan relación
directa y específica con el estado de emergencia”.
De conformidad con el artículo 47 de la Ley
Estatutaria de Estados de Excepción y la jurisprudencia constitucional, el
examen de conexidad apunta a determinar la correspondencia entre los hechos y
motivaciones invocados por el Gobierno Nacional en el texto del decreto
mediante el cual se declara el estado de excepción,  así como la fundamentación
y las medidas adoptadas por el respetivo decreto legislativo, cuya finalidad
debe apuntar única y exclusivamente a conjurar la crisis e impedir la extensión
de sus efectos.
En el caso concreto, en el texto del Decreto 1770  de
2015 se expone un conjunto de hechos excepcionales, que justifican la adopción
de un estado de emergencia económica, social y ecológica en parte del
territorio nacional. Dentro de las motivaciones se hallan, entre otras, las
siguientes:
“Que mediante Decreto número 1950 del 21 de agosto de
2015, el Gobierno venezolano declaró el Estado de Excepción de los municipios
de Bolívar, Pedro María Ureña, Junín, Capacho Nuevo, Capacho Viejo y Rafael
Urdaneta del estado Táchira, limítrofes con el departamento de Norte de
Santander.
Que entre las razones para declarar el Estado de
Excepción el Gobierno venezolano invocó la amenaza a los derechos de los
habitantes de la República por la presencia de circunstancias delictivas y
violentas vinculadas con el “paramilitarismo, el narcotráfico y el
contrabando de extracción, organizado a diversas escalas, entre otras conductas
delictivas análogas”.
(…)
Deportaciones, repatriaciones,
retornos y expulsiones
Que como consecuencia de las medidas adoptadas por el
Gobierno venezolano en desarrollo del Estado de Excepción, miles de colombianos
han retornado o han sido deportados, repatriados o expulsados a Colombia.
Que aunque es un hecho notorio que la migración
forzada de connacionales ha generado una crisis inminente de tipo humanitario,
económico y social, pues así lo han reportado gráfica y profusamente los medios
de comunicación y ha sido denunciado por autoridades nacionales,
internacionales y formadores de opinión, las autoridades públicas competentes
han descrito con detalle la magnitud de los hechos.
Que según datos de Migración Colombia, entre el 21 de
agosto de 2015 y el 7 de septiembre de 2015, es decir en los últimos 17 días,
el número de personas deportadas, expulsadas y repatriadas que
ingresaron al país por los Puestos de Control Migratorio en la frontera con
Venezuela fue de 1.443, de las cuales el 19% de estas personas corresponden a
menores de edad. Esta cifra contrasta con las 3.211 personas que ingresaron de
la misma manera, durante el período comprendido entre el 1o de enero de 2015 al
20 de agosto de este año (7 meses y 20 días), y con las 1.590 personas que
fueron sujeto de las mismas medidas durante todo el año 2014 (Dinámica
migratoria en la frontera con Venezuela - Informe Estadístico de seguimiento
número 158 del 3 de septiembre de 2015, Informe Estadístico Ejecutivo Coyuntura
al 06 de septiembre, 7 de septiembre de 2015).”
Con
base en este supuesto fáctico, el Gobierno Nacional anuncia en el texto del
Decreto 1770 de 2015, la adopción de un conjunto de medidas referidas a los
siguientes temas: (i) reintegración familiar; (ii) atención social; (iii)
mercado laboral; (iv) definición de situación militar; (v) comercio e
industria; (vi) transporte de carbón; (vii) convenios interadministrativos y
contratación directa; y (viii) industrias y empresas ubicadas en territorio
venezolano.
En
lo que concierne a la suscripción de convenios administrativos y el recurso a
la contratación directa, el Decreto 1770 de 2015 prevé:
“Convenios interadministrativos y
contratación directa
Que con el fin de atender la crisis humanitaria,
social y económica generada en la frontera, se hace indispensable brindar a los
colombianos afectados atención especial para satisfacer sus necesidades básicas
y apoyar su reubicación en territorio nacional, para lo cual la nación y los
municipios y Departamentos afectados deben trabajar conjuntamente, a fin de
coordinar esfuerzos y ejecutar los recursos requeridos para el efecto.
Que para la debida colaboración y coordinación de esfuerzos
y la ejecución de los recursos para atender la emergencia, resulta necesario
que las entidades estatales, tanto las del Gobierno nacional central como
descentralizado, y los departamentos fronterizos con Venezuela, suscriban
convenios interadministrativos con los municipios afectados, de manera que sea
posible encausar y agilizar la ejecución de recursos del orden nacional y
territorial en las obras, proyectos, programas, actividades y demás acciones
que estén orientadas a conjurar la crisis e impedir la extensión de sus
efectos, para lo cual se hace indispensable levantar restricciones legales
vigentes en la materia.
Que, con el mismo fin, resulta necesario habilitar a
las entidades estatales financieras o de naturaleza financiera para que asignen,
a través de mecanismos de contratación directa, recursos no reembolsables que
permitan estructurar proyectos prioritarios de manera eficaz, ágil y
eficiente.”
La
Corte constata la existencia de conexidad material entre los hechos y las motivaciones
invocados por el Gobierno Nacional en el texto del Decreto 1770 de 2015 y la
fundamentación y las medidas adoptadas en el Decreto Legislativo 1773 de 2015.
En efecto, mientras que en el primero se describe la existencia de una crisis
humanitaria, generada por el cierre de la frontera con Venezuela y la
realización de deportaciones, repatriaciones, expulsiones y retornos masivos de
connacionales, y se anuncian unas medidas para conjurarla; en el segundo, se
autoriza a las entidades territoriales afectadas con aquélla, a celebrar transitoriamente
convenios interadministrativos con las entidades del orden nacional y
determinados Departamentos, durante el período comprendido entre el 7 de
septiembre y el 25 de octubre de 2015, que hace parte de los cuatro (4) meses
anteriores a las elecciones (Parágrafo del artículo 38 de la Ley 996 de 2005), con
miras a canalizar recursos y garantizar la atención humanitaria de quienes
regresaron al país.
3.3.3. Examen de la necesidad de las medidas
excepcionales
El examen de necesidad de las medidas excepcionales
apunta a determinar si resultan indispensables para conjurar las causas y
efectos de la situación de anormalidad. Aquello implica que el Gobierno
Nacional cumpla con una carga argumentativa fuerte en la materia, tanto más y
en cuanto se suspenda la vigencia de determinadas leyes.
En el caso concreto, el Decreto Legislativo 1773 de
2015 comporta una autorización a determinados municipios y Departamentos fronterizos
con Venezuela, para que durante un tiempo determinado (del 7 de septiembre al
25 de octubre de 2015), celebren convenios interadministrativos para la
ejecución de recursos públicos, “con el objeto de adelantar tareas para
conjurar la crisis humanitaria e impedir la extensión de sus efectos.” La anterior
habilitación viene acompañada de una suspensión temporal de la aplicación del
parágrafo artículo 38 de la Ley Estatutaria 996 de 2005.
Encuentra la Corte que una suspensión temporal, y
circunscrita a un ámbito geográfico específico, de un parágrafo de la Ley
Estatutaria de Garantías Electorales, contentivo de la prohibición de celebrar
convenios interadministrativos dentro los cuatro (4) meses anteriores a las
elecciones, es una medida necesaria.
Sin duda, la aplicación de la referida prohibición conduciría
a imposibilitar la canalización de importantes recursos económicos de la Nación
y los Departamentos hacia los municipios afectados. Además, el objeto de los
convenios interadministrativos se encuentra perfectamente delimitado: conjurar
la crisis e impedir la extensión de sus efectos.
Téngase además presente que el legislador
extraordinario no suspendió la aplicación de toda la Ley de Garantías en los
territorios afectados por la crisis humanitaria; tampoco se trata de una medida
de carácter permanente, toda vez que su vigencia se limita a un lapso de poco
más de un mes.
3.3.4. Análisis de la
proporcionalidad de las medidas excepcionales
Las medidas adoptadas en el Decreto
Legislativo 1773 de 2005 son  proporcionales a la gravedad de la amenaza que se
cierne sobre una determinada población.
En términos generales, la
proporcionalidad es una relación entre medios y fines. En materia de estados de
excepción, consiste en analizar la gravedad de los hechos invocados, los fines
perseguidos por las medidas adoptadas y las eventuales limitaciones al
ejercicio de derechos fundamentales. Debe existir, en consecuencia, un
equilibrio entre la entidad de la amenaza que se pretende conjurar y la
respuesta gubernamental, materializada en el texto de un decreto legislativo.
En el caso concreto, encuentra la
Corte que la situación descrita en el Decreto 1770 de 2015 resulta ser
particularmente grave:
“Que según datos de Migración Colombia, entre el 21 de
agosto de 2015 y el 7 de septiembre de 2015, es decir en los últimos 17 días,
el número de personas deportadas, expulsadas y repatriadas que
ingresaron al país por los Puestos de Control Migratorio en la frontera con
Venezuela fue de 1.443, de las cuales el 19% de estas personas corresponden a
menores de edad. Esta cifra contrasta con las 3.211 personas que ingresaron de
la misma manera, durante el período comprendido entre el 1o de enero de 2015 al
20 de agosto de este año (7 meses y 20 días), y con las 1.590 personas que
fueron sujeto de las mismas medidas durante todo el año 2014 (Dinámica
migratoria en la frontera con Venezuela - Informe Estadístico de seguimiento
número 158 del 3 de septiembre de 2015, Informe Estadístico Ejecutivo Coyuntura
al 06 de septiembre, 7 de septiembre de 2015).
Que además la Unidad Nacional para la Gestión del
Riesgo de Desastres, para el 7 de septiembre de 2015, registra 10.780 personas
provenientes del territorio venezolano que han retornado al país desde que se
desató la crisis. En efecto, tal como lo manifestó el señor Presidente de la
República en el Consejo de Ministros del 2 de septiembre de 2015 en Cúcuta, una
parte considerable de la migración se ha dado por miedo a las medidas
represivas (destrucción de casas, deportaciones) que las autoridades
venezolanas han tomado en contra de los colombianos. Esta información ha sido
confirmada por inspectores internacionales como el Coordinador Residente y
Humanitario de Las Naciones Unidas, Fabrizio Hochschild, en entrevista que dio
el 31 de agosto de 2015 a la emisora de Radio la W.
Que en el mismo informe de la UNGRD se tienen datos
totales de que a la fecha serían al menos 13.138 personas perjudicadas con la
emergencia en la frontera.
Que, por su parte, según el Informe de Situación número
2 del 1o de septiembre de 2015 de la Oficina para la Coordinación de Asuntos
Humanitarios de las Naciones Unidas (OCHA), en “el marco del Estado de
Excepción Constitucional declarado por el Gobierno de Venezuela desde el 21 de
agosto en diez municipios del estado Táchira, 1.097 ciudadanos colombianos han
sido deportados/repatriados hacia Norte de Santander, incluyendo 220 menores de
edad (al 30 de agosto, 07:00hs), según reporte del PMU. Si bien los últimos
casos de deportación se produjeron el 26 de agosto, la cifra de personas que
retornan a Colombia por vías informales se ha mantenido constante, ascendiendo
a 9.826, según cálculos del PMU al 30 de agosto”.
Que según dicha publicación, a “31 de agosto, 3.109
personas se encuentran albergadas en Cúcuta y Villa del Rosario, de las cuales
2.339 están en nueve albergues habilitados y formalizados, 332 personas se
encuentran en albergues espontáneos en proceso de formalización o evacuación y
438 han sido albergadas en hoteles”
Que de acuerdo con dicho documento entre “los
deportados y retornados a Norte de Santander, se han identificado al menos 102
casos de personas sujeto de protección internacional”.
Con el propósito de conjurar esta crisis humanitaria, el
Gobierno Nacional adoptó un conjunto de medidas, entre ellas, autorizar
temporalmente a determinados municipios afectados, a celebrar con entidades del
orden nacional o departamental, convenios interadministrativos, destinados a
canalizar recursos para atender a las poblaciones afectadas.
Cabe asimismo señalar que las medidas excepcionales,
adoptadas en el Decreto Legislativo 1773 de 2015, no restringen el ejercicio de
derecho fundamental alguno; por el contrario, su ámbito de regulación se limita
a un asunto de contratación estatal.
El examen de proporcionalidad que
realiza la Corte Constitucional inicia por establecer algunas relaciones entre
el Decreto Legislativo 1773 de 2015 y el parágrafo del artículo 38 de la Ley
Estatutaria 996 de 2005 o “Ley de Garantías Electorales”, cuyo tenor es el siguiente:
“ARTÍCULO 38. PROHIBICIONES PARA LOS SERVIDORES
PÚBLICOS. A los empleados del Estado
les está prohibido:
(…)
PARÁGRAFO.
Los gobernadores, alcaldes municipales y/o distritales, secretarios, gerentes y
directores de entidades descentralizadas del orden municipal, departamental o
distrital, dentro de los cuatro (4) meses anteriores a las elecciones, no
podrán celebrar convenios interadministrativos para la ejecución de
recursos públicos, ni participar, promover y destinar recursos públicos de las
entidades a su cargo, como tampoco de las que participen como miembros de sus
juntas directivas, en o para reuniones de carácter proselitista (negrillas
agregadas).
La Corte Constitucional, en sentencia C-1153 de 2005,
declaró exequible el parágrafo del artículo 38 de la Ley 996 de 2005, con base
en las siguientes consideraciones:
“Artículo
38. Prohibiciones para los servidores públicos
El artículo 38 establece algunas prohibiciones para
los servidores públicos autorizados por la Constitución para el ejercicio de
actividad política. Dentro de las prohibiciones se encuentran el presionar a
sus subalternos para que apoyen determinada causa política, el difundir
propaganda electoral en medios de comunicación oficiales, el favorecer
laboralmente a quienes dentro de su entidad participen en igual causa política
–a menos que tal favorecimiento provenga de la participación dentro de un
concurso público de méritos-,  el ofrecer beneficios a los ciudadanos para
influir en su intención de voto y el despedir funcionarios de carrera por
razones de buen servicio.
Además, establece en su parágrafo unas prohibiciones
dirigidas a los gobernadores, alcaldes, secretarios, gerentes y directores de
entidades descentralizadas, durante los cuatro meses previos a las elecciones.
Tales prohibiciones consisten en:
·
No celebrar convenios
interadministrativos  para la ejecución de recursos públicos.
·
No destinar recursos públicos
de las entidades a su cargo  o de aquellas entidades en las que participen como
miembros de sus juntas directivas para reuniones proselitistas en las que
participen los candidatos a cargos de elección popular o voceros de los
candidatos.
·
No inaugurar obras públicas o
dar inicio a programas sociales en reuniones en las que participen candidatos
cargos públicos de elección popular o sus voceros.
·
No modificar la nómina del ente
territorial durante los cuatro meses previos a las elecciones, salvo provisión
de cargos por faltas definitivas o aplicación de normas de carrera
administrativa.
La Sala observa que todas las limitaciones previstas
en el artículo 38 están claramente encaminadas a garantizar los principios de
la función administrativa previstos en el artículo 209 de la Constitución, en
particular la moralidad, la imparcialidad y la eficacia en el cumplimiento de
las funciones. En esa medida, en términos generales, el artículo 38 no
contraría disposición alguna de la Carta, sino que la desarrolla. (Negrillas agregadas).
La prohibición temporal de celebrar convenios
interadministrativos (cuatro meses antes de las elecciones del próximo 25 de
octubre), coincide plenamente con la declaratoria y vigencia del estado de
emergencia económica, social y ecológica en parte del territorio nacional (del
7 septiembre al 7 de octubre de 2015), al igual que con el ámbito de
aplicación  temporal del Decreto Legislativo 1773 de 2015 (del 7 de septiembre
al 25 de octubre de 2015).
En
este orden de ideas, surge la pregunta: ¿el legislador extraordinario puede
suspender temporal y geográficamente la aplicación de un enunciado contenido en
una Ley Estatutaria sobre Garantías Electorales?
Una
primera interpretación conduciría a negar dicha posibilidad. Una revisión del
sistema de fuentes creado por la Constitución de 1991 evidencia que fue la
voluntad de la Asamblea Nacional Constituyente que la facultad con que cuenta
el Gobierno Nacional para decretar un estado de excepción, así como los
decretos legislativos proferidos al amparo del mismo, se encuentran formal y
materialmente limitados por la Constitución y lo previsto en una Ley Estatutaria.
De allí la adopción de la Ley Estatutaria número 134 de 1994 sobre estados de
excepción, cuyo control de constitucionalidad fue surtido por la Corte en
sentencia C-179 de 1994.
Resultaría
un contrasentido que un decreto legislativo pudiese suspender la vigencia de
una disposición de contenido estatutario; tanto menos y en cuanto, su finalidad
apunta a garantizar la transparencia y el derecho a la igualdad de
oportunidades en las competencias electorales.
Una
segunda interpretación, que será la acogida por la Corte, consiste en ponderar,
por un lado, las imperiosas razones humanitarias de protección de los derechos
fundamentales de una población particularmente vulnerable (i.e. repatriados,
expulsados, deportados y retornados), derivadas de comportamientos considerados
como violaciones graves a los derechos humanos (expulsiones colectivas); y por
el otro, la existencia de una garantía electoral (prohibición de celebrar
convenios interadministrativos cuatro meses antes de las elecciones), destinada
a garantizar el derecho a la igualdad de oportunidades en las competencias
electorales.
3.3.4.1. Contenido esencial del derecho a recibir una
ayuda humanitaria
El contenido del derecho fundamental a recibir ayuda
humanitaria fue analizado por la Corte en sentencia C- 255 de 2003:
“El derecho a recibir asistencia humanitaria no sólo
es acorde con el actual Derecho Internacional en relación con los derechos
humanos, sino que es necesario para la realización de los derechos
fundamentales como la vida, la salud, la alimentación, la vivienda, entre
otros; por lo que se impone la responsabilidad básica de cada Estado de no
obstruir el ingreso y entrega de la asistencia humanitaria proveniente del
exterior encaminada a atender a los afectados (obligación de no hacer) y
asimismo, la carga de remover todos los obstáculos, incluidos los arancelarios,
para que esa ayuda ingrese al país sin dificultades (obligación positiva)”
Existen asimismo numerosos fallos de amparo sobre el
derecho fundamental a recibir una ayuda humanitaria por parte de las
autoridades, en tanto que manifestación del
“derecho a una subsistencia mínima”[2] que, a su vez, es expresión directa del
derecho fundamental al mínimo vital.
La Corte en sentencia C- 438 de 2013
profundizó en el contenido del derecho fundamental a la asistencia humanitaria,
en los siguientes términos:
“El derecho a la asistencia humanitaria, y
en concreto, la gestión de las ayudas humanitarias, está llamada a realizarse
conforme tres principios humanitarios desarrollados por la doctrina (JEAN
PICTET) y recogidos en la Resolución 46/182 de la Asamblea General de Naciones
Unidas: Los principios de humanidad, imparcialidad y neutralidad. Con base en
el principio de humanidad, se establece que la asistencia debe ser prestada en
respeto de la dignidad humana a través de la protección de la vida y el alivio
del sufrimiento. El principio de imparcialidad, por su parte, se refiere a la
obligación de asistir a las víctimas en función de sus necesidades
exclusivamente, no en atención a criterios de raza, religión, color, sexo. Es
decir, exige que la ayuda se preste de forma no discriminatoria y que sea
proporcional a las necesidades de la población en el tiempo y en el espacio,
brindando una mayor protección a los más vulnerables. Y por último, el
principio de neutralidad consiste en que la labor de asistencia humanitaria
debe evitar favorecer a alguna de las partes que se encuentren en conflicto, lo
que significa que debe tener un carácter estrictamente humanitario.”
Las demandas de ayuda humanitaria, por parte de la
población repatriada, expulsada,  deportada y retornada de Venezuela, tienen su
origen en un comportamiento que configura una violación grave a los derechos
humanos (expulsiones colectivas), en los términos de la jurisprudencia de la
Corte Interamericana de Derechos Humanos. Sobre el particular, en sentencia del
28 de agosto de 2014, en el asunto de las personas dominicanas y haitianas expulsadas
vs. República Dominicana, el Tribunal Internacional consideró:
“La prohibición de
las expulsiones colectivas
Por otra parte, de
lo expuesto respecto al debido proceso en procedimientos migratorios (supra párrs.
356 a 358), surge la improcedencia de las expulsiones colectivas, lo que está
establecido en el artículo 22.9 de la Convención, que expresamente las prohíbe.
Este Tribunal ha considerado que el criterio fundamental para determinar el
carácter “colectivo” de una expulsión no es el número de extranjeros objeto de
la decisión de expulsión, sino que la misma no se base en un análisis objetivo
de las circunstancias individuales de cada extranjero410. La Corte, retomando
lo señalado por el Tribunal Europeo de Derechos Humanos, ha determinado que una
expulsión colectiva de extranjeros es “[c]ualquier [decisión] tomada por
autoridad competente que obligue a los extranjeros como grupo a abandonar el
país, excepto cuando tal medida sea tomada luego de o con base en un examen
razonable y objetivo de los casos particulares de cada extranjero del grupo”.
En conclusión, el Estado colombiano tiene el deber
constitucional de brindar ayuda humanitaria al inmenso número ciudadanos, en
especial menores de edad y adultos mayores, que por diversas razones y
circunstancias, debieron regresar al país,  provenientes de Venezuela.
3.3.4.2. El derecho a la igualdad de oportunidades en
las competencias electorales. Razones constitucionales de la prohibición de
contratar antes de las elecciones
Los
derechos fundamentales presentan una doble dimensión: subjetiva y objetiva. En
el ámbito subjetivo, aquéllos determinan el estatuto jurídico de los
ciudadanos, lo mismo en sus relaciones con el Estado que entre aquéllos[3];
en tanto que en la dimensión objetiva, su contenido “debe funcionalizarse para
la consecución de los fines y valores constitucionalmente declarados”[4],
labor que queda a cargo del legislador y la administración pública.
Los
derechos  políticos ofrecen igualmente ambas dimensiones. En la dimensión
subjetiva, hasta la primera mitad del S.XX, el debate en materia electoral se
centró en la titularidad del derecho al sufragio y en la capacidad para ser
elegido, en el sentido de eliminar discriminaciones basadas en el sexo, la
riqueza y la educación, y acordarle asimismo el mismo peso o valor a todos los
sufragios, eliminando los votos por clases o censitario, para finalmente llegar
a la máxima “un hombre, un voto”, fórmula consagrada en la Declaración
Universal de los Derechos Humanos (art. 23), posteriormente, en el Protocolo I
al Convenio Europeo de Derechos Humanos (art.3), luego en el Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos (art.25) y finalmente en la
Convención Americana sobre Derechos Humanos (art. 23), e igualmente reproducida
en numerosos textos constitucionales actuales.
Con posterioridad a la Segunda Guerra Mundial, el
debate se ha centrado en la dimensión objetiva de los derechos políticos[5],
en el sentido de que exista una organización electoral robusta que pueda organizar
unas elecciones que puedan ser calificadas, en su conjunto, como democráticas,
es decir, que cumplan al menos con las siguientes condiciones[6]:
a)     Inclusivas: todos los ciudadanos deben estar
efectivamente capacitados para ejercer su derecho al voto en el proceso
electoral.
b)    Limpias: las
preferencias de los votantes deben respetarse y registrarse fidedignamente.
c)     Competitivas: se debe brindar al electorado opciones
imparciales entre las alternativas.
d)    Periódicas: los principales cargos públicos deben
obtenerse mediante elecciones periódicas, y los resultados expresados por los
ciudadanos mediante el sufragio deben ser irreversibles[7].
Unas elecciones democráticas contienen, al menos,
cuatro atributos conceptuales claves: dos que se enfocan en los votantes y en
su intención de señalar su preferencia por un candidato o una posición
(elecciones limpias y elecciones inclusivas), otra que se enfoca
primordialmente en los candidatos y en su necesidad de llevar sus propuestas a
sus partidarios potenciales (elecciones competitivas), y la última que apunta
en lo que está en juego en un proceso electoral, es decir, los cargos públicos
(cargos públicos electivos).
La existencia de elecciones competitivas depende de la
vigencia de unas garantías, que apunten a la libre formación de la voluntad del
electorado. Se trata del establecimiento de unas regulaciones, materializadas por
un conjunto de abstenciones y acciones positivas estatales, sobre los
siguientes aspectos fundamentales: (i) financiación de las campañas y partidos
políticos; (ii) acceso a medios de comunicación; y (iii) neutralidad de los
poderes públicos en la campaña electoral.
En este contexto se inscribe la prohibición de
celebrar convenios interadministrativos cuatro (4) meses antes de las
elecciones. La finalidad de la prohibición apunta a evitar que dineros públicos
puedan ser desviados a la financiación de campañas electorales, recurriendo a
personas jurídicas sin ánimo de lucro (art. 95 de la Ley 489 de 1998).
3.3.4.3. La ponderación entre principios
constitucionales
La ponderación es una técnica que permite resolver
tensiones que se presenten entre diversos principios constitucionales. En
esencia, se trata de establecer una jerarquía axiológica entre dos o más
principios constitucionales, a efectos de determinar cuál de ellos ofrece un
mayor valor o “peso”, tomando en consideración las particularidades del caso
concreto.
El asunto específico que debe resolver la Corte versa
sobre la existencia de una grave crisis humanitaria, generada por un flujo de
repatriados, expulsados, deportados y retornados de Venezuela, con ocasión de
la aplicación de unas medidas de excepción, adoptadas con base en la
declaratoria de estado de excepción en los municipios de Bolívar, Pedro María
Ureña, Junín, Capacho Nuevo, Capacho Viejo y Rafael Urdaneta, del Estado
Táchira, limítrofes con el Departamento de Norte de Santander.
Según datos de Migración Colombia, entre el 21 de
agosto de 2015 y el 7 de septiembre del mismo año, el número de personas
deportadas, expulsadas y repatriadas, que ingresaron por los Puestos de Control
Migratorio en la frontera con Venezuela, ascendieron a 1.443, de las cuales el
19% son menores de edad.[8]
Adicionalmente, la Unidad Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres, para el
7 de septiembre de 2015, registró 10.780 personas provenientes del territorio
venezolano, que han retornado al país desde que empezó la crisis.
En este contexto, la Corte considera que, luego de un
ejercicio de ponderación entre el derecho que le asiste a cientos de familias
de recibir prontamente una ayuda humanitaria y la garantía electoral de
prohibir la celebración de convenios interadministrativos cuatro (4) meses
antes de las elecciones, prevalece el primero. Téngase presente que no se trata
realmente de derogar o modificar el contenido de una Ley Estatutaria mediante
un decreto legislativo – lo cual vulneraría abiertamente la Constitución-, sino
de inaplicar de manera temporal y en un ámbito geográfico específico, una
prohibición estatutaria específica, con miras a garantizar la pronta y efectiva
entrega de ayuda humanitaria a las referidas poblaciones.
Adicionalmente, es preciso tomar en cuenta que los
convenios interadministrativos, de que trata el Decreto Legislativo 1773 de
2015, son celebrados, exclusivamente, entre determinados municipios fronterizos,
con entidades del orden nacional y los Departamentos de La Guajira, Cesar,
Norte de Santander, Boyacá, Arauca y Guanía. El propósito de los convenios se
limita a “la ejecución de recursos públicos, con el objeto de adelantar tareas
para conjurar la crisis humanitaria, e impedir la extensión de sus efectos.” En
tal sentido, pareciera no existir un riesgo real de desvío de recursos públicos
hacia las campañas electorales, finalidad que persiguió el legislador
estatutario al establecer la prohibición del parágrafo del artículo 38 de la
Ley 996 de 2005.
3.3.5. Los juicios de motivación de incompatibilidad y
no discriminación
Las medidas adoptadas en el Decreto Legislativo 1773
de 2015 superan los juicios de incompatibilidad y no discriminación, por las
razones que pasan a explicarse.
La aplicación de la Ley Estatutaria 996 de 2005,
conocida como “Ley de Garantías Electorales”, tiene como finalidad evitar que
en época pre-electoral se rompa el equilibrio entre las campañas electorales,
realizando prácticas proselitistas que conlleven el indebido aprovechamiento de
los recursos públicos, De allí que, dentro del conjunto de prohibiciones
previstas se encuentra aquella de celebrar, dentro de los cuatro meses
anteriores a las elecciones, convenios interadministrativos para la ejecución
de recursos públicos.
En el texto del Decreto Legislativo 1773 de 2015 se
explica con la necesaria suficiencia la existencia de una incompatibilidad
entre la prohibición prevista en el parágrafo del artículo 38 de la Ley 996 de
2005 y la urgencia de contar con recursos económicos para atender la crisis
humanitaria desatada en la frontera con Venezuela:
“Que para la coordinación de esfuerzos y aportar los
recursos para atender la emergencia, es necesario que las Entidades Estatales,
tanto las del Gobierno nacional central como descentralizado, y los
departamentos de La Guajira, Cesar, Norte de Santander, Boyacá, Arauca y Guainía
suscriban convenios interadministrativos con los municipios cobijados por la
declaración de emergencia;
Que el parágrafo del artículo 38 de la
Ley 996 de 2005 establece que “los Gobernadores, Alcaldes Municipales y/o
Distritales, Secretarios, Gerentes y directores de Entidades Descentralizadas
del orden Municipal, Departamental o Distrital, dentro de los cuatro (4) meses
anteriores a las elecciones, no podrán celebrar convenios interadministrativos
para la ejecución de recursos públicos, ni participar, promover y destinar
recursos públicos de las entidades a su cargo, como tampoco de las que
participen como miembros de sus juntas directivas, en o para reuniones de
carácter proselitista”;
Que la Registraduría Nacional del Estado Civil
estableció el calendario electoral para las elecciones de autoridades locales
por medio de la Resolución número 13331 de 11 de septiembre de 2014 fijando que
las elecciones de gobernadores, alcaldes, diputados, concejales y ediles o
miembros de las juntas administradoras locales serán el 25 de octubre de 2015”.
En el mismo sentido, el Decreto Legislativo supera el
test de no discriminación por cuanto si bien a determinadas entidades
territoriales se les acuerda un tratamiento diferente, en el sentido de
encontrarse temporalmente autorizadas para celebrar convenios interadministrativos,
la medida persigue un fin constitucionalmente válido cual es brindarle ayuda
humanitaria de emergencia a un grupo importante de personas afectadas por las
deportaciones y expulsiones realizadas desde Venezuela.
4.   Síntesis
1. En ejercicio de las facultades constitucionales
(art. 215) y estatutarias (Ley 137 de 1994), y en desarrollo del Decreto 1770
del 7 de septiembre de 2015, “Por el cual se declara el estado de emergencia
económica, social y ecológica en parte del territorio nacional”, el Gobierno
Nacional expidió el Decreto Legislativo 1773 del 7 de septiembre de 2015, “Por
el cual se autoriza la celebración de convenios interadministrativos para la
ejecución de recursos públicos por parte de algunas entidades territoriales”.
2. El texto normativo sometido al control de la Corte
consta de dos artículos. En el primero se autoriza a un conjunto de municipios
fronterizos, ubicados en los Departamentos de La Guajira, Cesar, Norte de
Santander, Vichada, Boyacá, Arauca, Guainía y el Área Metropolitana de Cúcuta,
para que durante el período comprendido entre el 7 y el 25 de septiembre del
presente año, celebren convenios interadministrativos para la ejecución  de
recursos públicos, con el objeto de adelantar tareas para conjurar la crisis
humanitaria e impedir la extensión de sus efectos; en el segundo, se dispone
que: “El presente decreto rige a partir de la fecha de su expedición”. La
anterior autorización se extiende a los Departamentos de La Guajira, Cesar,
Norte de Santander, Boyacá, Arauca y Guainía.
3. El Decreto Legislativo 1773 de 2015 cumple con los
requisitos formales      - constitucionales y estatutarios-, por cuanto: (i)
fue firmado por el Presidente de la República y todos sus Ministros; (ii) se
encuentra debidamente motivado; y (iii) fue expedido durante la vigencia del
estado de emergencia económica, social y ecológica (7 de septiembre de 2015).
4.
Existe una conexidad entre los hechos y las motivaciones expuestas en el
Decreto 1770 de 2015 y las medidas adoptadas en el Decreto Legislativo 1773 de
2015. En efecto, mientras que en el primero se describe la existencia de una
crisis humanitaria, generada por el cierre de la frontera con Venezuela y la
realización de deportaciones, repatriaciones, expulsiones y retornos masivos de
connacionales, y se anuncian unas medidas para conjurarla; en el segundo, se
autoriza a las entidades territoriales afectadas con aquélla, a celebrar
transitoriamente convenios interadministrativos con las entidades del orden
nacional y determinados Departamentos, con miras a canalizar recursos y
garantizar la atención humanitaria de quienes regresaron al país.
5. Las medidas adoptadas en el texto del Decreto
Legislativo 1773 de 2015 son necesarias, en cuanto a que la suspensión temporal
(entre el 7 de septiembre y el 25 de octubre de 2015) y delimitada
geográficamente (ciertos municipios y Departamentos fronterizos con Venezuela)
de la prohibición de celebrar convenios interadministrativos, contenida en el
parágrafo del artículo 38 de la Ley Estatutaria 996 de 2005, es indispensable
para que ciertos recursos públicos puedan llegar prontamente a las víctimas de
la emergencia humanitaria.
6. Las medidas adoptadas en el Decreto Legislativo
1773 de 2015 superan los juicios de motivación de incompatibilidad y no
discriminación, en cuanto la aplicación de la prohibición contenida en el
parágrafo del artículo 38 de la Ley 996 de 2005, si bien busca un fin
constitucionalmente válido, en el caso concreto impide que determinados
recursos públicos sean empleados, mediante la figura de los convenios
interadministrativos, con miras a canalizar recursos públicos hacia la atención
humanitaria de las poblaciones afectadas con las deportaciones y expulsiones de
Venezuela.
7. La suspensión temporal y geográfica de la
aplicación de la Ley Estatutaria 996 de 2005 (prohibición de celebrar convenios
interadministrativos cuatro meses antes de las elecciones), es una medida
proporcional.  Si bien en el sistema de fuentes colombiano los decretos
legislativos no pueden prima facie derogar o suspender normas de
contenido estatutario, por cuanto éstos son adoptados con fundamento en
aquéllas (art. 152, literal e), la aplicación de un test de proporcionalidad
arroja, para el caso concreto, que la medida no vulnera la Constitución. Lo
anterior por cuanto la tensión que se presenta entre una garantía electoral,
encaminada a proteger el derecho fundamental de acceder en igualdad de
condiciones a una competencia electoral, y el derecho fundamental que le asiste
a una población a recibir prontamente una ayuda humanitaria, se resuelve a
favor de esa última.
8. La Corte insiste en señalar que las medidas de
excepción, adoptadas en el texto del Decreto Legislativo 1773 de 2015, en el
sentido de autorizar a determinadas entidades territoriales para celebrar
temporalmente convenios interadministrativos en época pre-electoral, sólo
resulta admisible tomando en cuenta el contexto de emergencia humanitaria
vivido en aquéllas y que los recursos públicos deben ser empleados únicamente
para conjurar las causas y la extensión de la crisis.
VI.    DECISION
En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Declarar EXEQUIBLE el Decreto Legislativo 1773
de 2015.
Notifíquese,
cópiese, comuníquese al Presidente de la República y al Presidente del
Congreso, publíquese y cúmplase.
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Presidenta (e)
MIRYAM ÁVILA ROLDÁN
Magistrada (e)
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
Ausente
ALBERTO ROJAS RIOS
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] El Decreto 1510 de 2013 derogó el Decreto 734 de 2012 que sobre
esta materia disponía:  “Artículo 3.4.2.1.1. Contratos
interadministrativos. Las entidades señaladas en el
artículo 2° de la
Ley 80 de 1993 celebrarán directamente contratos entre ellas, siempre que las
obligaciones del mismo tengan relación directa con el objeto de la entidad
ejecutora. Cuando fuere del caso y de conformidad con lo dispuesto por las
normas orgánicas de presupuesto serán objeto del correspondiente registro
presupuestal.
De
conformidad con el inciso 1° del
literal c) del numeral 4 del artículo 2° de la Ley 1150 de 2007 modificado por
el artículo 92 de la
Ley 1474 de 2011, las instituciones públicas de educación superior, o las
sociedades de economía mixta con participación mayoritaria del Estado, o las
personas jurídicas sin ánimo de lucro conformadas por la asociación de
entidades públicas, o las federaciones de entidades territoriales podrán
ejecutar contratos de obra, suministro, prestación de servicios de evaluación
de conformidad respecto de las normas o reglamentos técnicos, encargo
fiduciario y fiducia pública siempre que participen en procesos de licitación
pública o de selección abreviada, y acrediten la capacidad requerida para el
efecto.
La
ejecución de dichos contratos estará sometida al Estatuto General de
Contratación de la Administración Pública y el presente decreto así la entidad
ejecutora tenga régimen de contratación especial, salvo lo previsto en el
inciso 2° del
literal c) del numeral 4 del artículo 2° de la Ley 1150 de 2007 modificado por
el artículo 95 de la
Ley 1474 de 2011.
Parágrafo. Los contratos de seguro de las entidades estatales estarán
exceptuados de celebrarse por contrato interadministrativo.”
[2] Sentencia T-025/04
[3] Pérez Luño, Antonio, Los derechos fundamentales, Madrid,
Edit. Tecnos, 1995, p. 22.
[4] Ibídem.
[5] Sánchez Muñoz Óscar, La igualdad de oportunidades en las
competencias electorales, Madrid, Edit. Centro de Estudios
Constitucionales, 2007.
[6] Organización de Estados Americanos, Manual para las misiones
de observación electoral de la OEA, Washinton, 2008.
[7] Ibídem.
[8] Estas cifras figuran en el texto del
Decreto 1770 de 2015.