T-216-02
PROYECTO DE CIRCULACIÓN RESTRINGIDA
Sentencia T-216/02
CESANTIAS PARCIALES DE DOCENTES PUBLICOS-Fiduciaria La Previsora debe dar respuesta sobre solicitud
Reiteración
de Jurisprudencia
Referencia: expediente T-526965
Acción de tutela de Luz Marina Patiño Rendón
contra el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio
Magistrado Ponente:
Dr. JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Bogotá, D.C., veintiuno  (21)  de marzo de dos mil dos  (2002).
La Sala Cuarta de Revisión de la Corte Constitucional, en ejercicio
de sus competencias constitucionales y legales, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
dentro del trámite de revisión de la tutela instaurada por Luz
Marina Patiño Rendón contra el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del
Magisterio.
I.  ANTECEDENTES
A.  Reseña fáctica
Luz Marina Patiño Rendón se encuentra vinculada al Departamento de
Antioquia desde el 6 de mayo de 1976 como docente nacionalizada adscrita a la
Secretaría de Educación y actualmente presta sus servicios en la Escuela Rafael
Reyes del Municipio de Fredonia.  El 7 de septiembre de 1999 radicó en el Fondo
Nacional de Prestaciones Social del Magisterio, Regional  Antioquia, una
solicitud de pago parcial de cesantías para la reparación de su vivienda.  Sin
embargo, esa prestación no le ha sido reconocida ni pagada.
B.  La tutela instaurada
Ante esa situación, Luz Marina Patiño Rendón interpuso acción de
tutela contra el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, el
Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el Ministerio de Educación pues
consideraba que estas entidades, al no reconocer y pagar la prestación solicitada,
habían vulnerado sus derechos fundamentales de petición, de igualdad y a la
vivienda digna.  El primero de ellos, porque no se ha expedido la resolución de
reconocimiento y pago de la cesantía parcial; el segundo, porque los docentes
que se acogieron al régimen de la Ley 50 de 1992 no tienen inconvenientes para
el pago oportuno de cesantías parciales y el tercero, porque debido a esas
situaciones no ha podido reparar su vivienda a pesar de encontrarse gravemente
averiada.
El Fondo contestó la acción interpuesta manifestando que, de acuerdo
con la Ley 91 de 1989 y su Decreto Reglamentario 1775 de 1990, su función se
limita a radicar, revisar, liquidar y emitir el proyecto de resolución pues
luego la solicitud debía enviarse a la Fiduciaria La Previsora.  Esta entidad,
en virtud de un contrato de fiducia mercantil suscrito con el Estado, se
encarga de administrar los recursos económicos del Fondo, verificar la
disponibilidad presupuestal, realizar el estudio jurídico e impartir el visto
bueno a la resolución.  Indicó que en el caso de la actora el expediente se
remitió a la fiduciaria el 23 de septiembre de 1999 y que se encuentra en esa
entidad a la espera de disponibilidad presupuestal; que mediante oficio 1487
del 5 de julio de 2001 respondió el derecho de petición presentado por ella;
que por tratarse de una empleada sometida a un régimen especial no les es
aplicable la Ley 50 de 1990 y que de acuerdo con la Ley 344 de 1996 sólo pueden
reconocerse, liquidarse y pagarse las cesantías parciales de los afiliados al
Fondo cuando exista apropiación presupuestal disponible.
El Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el Ministerio de
Educación manifestaron que no intervenían en el procedimiento relacionado con
el reconocimiento y pago de la cesantía parcial solicitada por la actora pues
esa era una función del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del
Magisterio.  De todas maneras, precisaron que se trataba de una prestación cuyo
reconocimiento y pago estaba sujeto a la existencia de disponibilidad presupuestal
en cumplimiento del principio de legalidad del gasto público.
La Fiduciaria La Previsora S.A. manifestó que debe impartir un visto
bueno a las liquidaciones que hacen las oficinas regionales pero que en lo
concerniente a las cesantías parciales ese visto bueno está supeditado a que
exista disponibilidad presupuestal; que la expedición de los actos
administrativos de reconocimiento le corresponde al Representante del Ministro
de Educación Nacional y al Coordinador de la Oficina de Prestaciones del
Magisterio y que como administradora de recursos carece de competencia para su
asignación presupuestal.  Manifestó que solo existía disponibilidad
presupuestal para cancelar las solicitudes radicadas hasta el 9 de diciembre de
1997, que una vez asignados los recursos el pago se hace en estricto orden y
que no se han vulnerado los derechos fundamentales de la actora.
II.  SENTENCIAS JUDICIALES OBJETO DE REVISIÓN
A.  De primera instancia
El 12 de septiembre de 2001 el Juzgado Décimo Sexto Penal de
Circuito tuteló los derecho de petición e igualdad de la actora y le ordenó al
representante legal de la Fiduciara La Previsora S.A. situar, en los cinco días
siguientes a la notificación del fallo, el dinero requerido para el pago de las
cesantías parciales y la indexación a que hubiere lugar.  Además le ordenó a la
Coordinadora Regional de Antioquia del Fondo Nacional de prestaciones Sociales
del Magisterio que en las 48 horas siguientes al depósito de esos dineros
proceda al pago de la cesantía parcial solicitada.
Para ello argumentó que a la actora se le habían vulnerado esos
derechos fundamentales por cuanto había sido discriminada en el pago de la
cesantía parcial requerida pues mientras aquellos docentes acogidos al régimen
de la Ley 50 de 1990 esa prestación se les pagaba sin mayores dilaciones, la
actora debía esperar durante varios años la existencia de disponibilidad
presupuestal que permitiera el pago pues hasta entonces solo se estaban
cancelando las solicitudes presentadas en 1997.
B.  De segunda instancia
El 11 de octubre de 2001 la Sala Penal
del Tribunal Superior de Medellín decidió las impugnaciones interpuestas por
Fiduciaria La Previsora S.A. y el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del
Magisterio y revocó el fallo de primera instancia.  Para ello argumentó que la
Fiduciaria no tiene facultad para girar dineros y que el Fondo no tiene
competencia para realizar pagos.  Señaló que sólo disponía de los recursos que
se asignaban en el presupuesto nacional y que era el Consejo Directivo del
Fondo el que determinaba la destinación de esos recursos y señalaba el orden de
prioridades.
Advirtió también que no se habían
vulnerado los derechos fundamentales de la actora pues el reconocimiento de la
prestación está sujeto a disponibilidad presupuestal  y el régimen de cesantías
retroactivas que le es aplicable impide que el reconocimiento y pago se haga en
las condiciones referidas en la Ley 50 de 1990.  Finalmente señaló que la
acción de tutela no es el mecanismo idóneo para reconocer prestaciones sociales
pues el conocimiento de esos aspectos le incumbe a la jurisdicción ordinaria.
III.
FUNDAMENTOS DE LA DECISIÓN
1.  Ya en varias oportunidades la Corte
Constitucional se ha pronunciado sobre la controversia planteada en el presente
caso:  La vulneración del derecho fundamental de petición con ocasión del
trámite que se le imprime a las solicitudes de reconocimiento y pago de
cesantías parciales que los docentes nacionalizados formulan ante el Fondo
Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
La jurisprudencia que esta Corporación ha sentado sobre ese
particular es bastante clara:  La expedición del acto administrativo que
reconoce una cesantía parcial a favor de un docente adscrito al citado fondo no
está sujeta a disponibilidad presupuestal[1].
Tal disponibilidad es necesaria para el pago de la prestación mas no para su
reconocimiento.  Ello es así porque ese acto administrativo traduce la postura
que la administración asume frente al servidor público y define, ya sea de
manera positiva o negativa, la expectativa que éste alienta.  Por ello se ha
expuesto reiteradamente que condicionar tal reconocimiento a disponibilidad
presupuestal vulnera el derecho de petición pues se trata de una actitud que
rompe los canales de comunicación que deben existir entre los ciudadanos y las
instituciones y que les llevan a alentar la legítima expectativa de que sus
peticiones serán oportunamente contestadas.
El argumento relacionado con la existencia de una norma legal,
artículo 14 de la Ley 344 de 1996, que condicionaba el reconocimiento y la
liquidación de las cesantías parciales a la existencia de apropiaciones
presupuestales disponibles, hoy carece de fundamento pues recuérdese que esta
Corporación, en Sentencia C-428 de 1997, con ponencia de los Magistrados José
Gregorio Hernández Galindo, Vladimiro Naranjo Mesa y Alejandro Martínez
Caballero, declaró la inexequibilidad de las expresiones “reconocerse y
liquidarse”  que hacían parte de esa disposición.  Incluso antes de ese
pronunciamiento, esta Corporación había inaplicado esa disposición por
desconocer los derechos de los trabajadores y vulnerar el artículo 53 de la
Carta[2].
Luego, hoy no concurren argumentos para que el reconocimiento de la citada
prestación se supedite a tal exigencia.
2.  Siguiendo esa línea jurisprudencial, en el caso presente es
claro que hay lugar a tutelar el derecho de petición de la actora pues a pesar
de que su solicitud de cesantía parcial fue radicada el 7 de septiembre de 1999
en el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, Regional
Antioquia, hasta esta fecha no se ha expedido la resolución en la que se
reconozca o se niegue esa prestación.  Es cierto que el 5 de julio de 2001 esa
Regional le comunicó el trámite que se había surtido con base en la solicitud
pero una respuesta como esa está lejos de satisfacer la legítima expectativa
alentada por la actora pues  en ella se refiere que el acto administrativo de
reconocimiento está sujeto a la existencia de una partida presupuestal
disponible.  No obstante, la demandante tiene derecho a saber si su prestación
será o no reconocida, independientemente del momento en que se ha de realizar
el pago.
Por ese motivo, se tutelará el derecho fundamental de petición pues
ha sido vulnerado de manera injustificada por la Fiduciaria La Previsora S.A. y
por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.  En relación con
tal fiduciaria se impone aclarar que si bien la demanda no se dirigió contra
ella, el Fondo le corrió traslado y por ello no solo tuvo conocimiento de la acción
ejercida sino que concurrió al proceso, alegó ante el juez de primera instancia
e incluso impugnó su decisión.  Luego, también respecto de ella se conformó
legítimamente el contradictorio.
En consecuencia, a La Previsora S. a. se le ordenará que en las 48
horas siguientes a la notificación de este pronunciamiento decida si confiere o
no el visto bueno a la solicitud de cesantía parcial formulada por Luz Marina
Patiño Rendón el 7 de septiembre de 1999, decisión que adoptará sin supeditarla
a disponibilidad presupuestal.  De igual manera, al Fondo Nacional de
Prestaciones Sociales del Magisterio, Regional Antioquia, se le ordenará
expedir el acto administrativo en el que decida definitivamente si reconoce o
no la cesantía parcial solicitada por la actora, decisión esta que tampoco se
supeditará a disponibilidad presupuestal alguna.
3.  La Sala, ateniéndose a la
jurisprudencia de esta Corporación, no tutelará ni el derecho de igualdad ni el
derecho a la vivienda digna pues en relación con ellos no concurren los
presupuestos que habilitan la protección constitucional.
No se tutelará el derecho de igualdad
por cuanto la actora no ha acreditado discriminación alguna con ocasión de la
solicitud de cesantía parcial formulada pues el injustificado retardo en el
reconocimiento y pago de esa prestación afecta a todos los peticionarios
cobijados por el mismo régimen que se le aplica a ella.  Además, tratándose de
una prestación laboral, la actora cuenta con la jurisdicción ordinaria para
pretender su pago pues  “En sede de tutela, sólo es posible lograr en estos
casos, la protección al derecho de petición, para obtener una pronta respuesta
a la solicitud que involucró el reconocimiento de la prestación solicitada”[3].
Tampoco se tutelará el derecho a la
vivienda digna ya que este es un derecho prestacional que no es objeto de
protección a través de la acción de tutela.  Además, no se advierten
circunstancias especiales que hagan viable su protección constitucional como
derecho fundamental por conexidad, mucho más si la actora es una servidora
pública que, gracias al salario que devenga, está en capacidad de asegurar su
mínimo vital y el de su familia.
IV. DECISIÓN
Con fundamento en las consideraciones expuestas en precedencia, la
Sala Cuarta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero.  Confirmar parcialmente la
sentencia proferida el 12 de septiembre de 2001 por el Juzgado Decimosexto
Penal del Circuito de Medellín y revocar la sentencia proferida el 11 de
octubre de 2001 por la Sala de Decisión Penal del Tribunal Superior de
Medellín.
Segundo.  Tutelar el derecho fundamental
de petición de Luz Marina Patiño Rendón.
Tercero.  No tutelar el derecho de
igualdad ni el derecho a la vivienda digna de Luz Marina Patiño Rendón.
Cuarto.  Ordenar a la Fiduciaria La
Previsora S.A. que, en las 48 horas siguientes a la notificación de este
pronunciamiento, decida, sin supeditarse a disponibilidad presupuestal, si
confiere o no el visto bueno a la solicitud de cesantía parcial presentada por
Luz Marina Patiño Rendón el 7 de septiembre de 1999.
Quinto.  Ordenar al Fondo Nacional de
Prestaciones Sociales del Magisterio, Regional Antioquia, que, en las 48 horas
siguientes a la decisión de Fiduciaria La Previsora S. A.,  expida el acto
administrativo en el que decida definitivamente si reconoce o no la cesantía
parcial solicitada por la actora.
Sexto.  DÉSE cumplimiento a lo
dispuesto en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la
Corte Constitucional.
JAIME
CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
Ponente
Presidente
de la Sala
RODRIGO
ESCOBAR GIL             MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado                                                   Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE
MONCALEANO
Secretaria
General
[1]
Sobre la protección del derecho fundamental de petición en casos en que el
Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio condiciona el
reconocimiento de cesantías parciales a disponibilidad presupuestal pueden
consultarse, entre otras, las siguientes sentencias:  T-314-98, M. P. Carlos
Gaviria Díaz; T-552-98, M. P. Vladimiro Naranjo Mesa; T-836-99, M. P. Carlos
Gaviria Díaz; T-794-98, M. P. Alfredo Beltrán Sierra; T-063-00, M. P. José
Gregorio Hernández Galindo; T-1073-01, M. P. Clara Inés Vargas Hernández y
T-631-01, M. P. Jaime Araujo Rentería.
[2]
Corte Constitucional.  Sentencia T-228-97.  M. P. José
Gregorio Hernández Galindo.
[3]
Corte Constitucional.  Sentencia T-836-99.  M. P. Carlos Gaviria Díaz.