T-048-08
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-048/08
ACCION DE TUTELA-Improcedencia general pago de acreencias
laborales/ACCION DE TUTELA-Procedencia excepcional pago de acreencias
laborales
ACCION DE TUTELA-Improcedencia para reconocimiento de prima
técnica/ACCION DE TUTELA TRANSITORIA-Procedencia excepcional pago de
prima técnica cuando se afecta el mínimo vital
Puede concluirse que, conforme a la
jurisprudencia de esta Corporación, la prima técnica constituye una prestación
laboral que conforma la noción de salario en sentido amplio y que el pago de la
misma en principio no puede ser reclamado mediante la acción de tutela, pues
dada la existencia de otros mecanismos de defensa judicial aptos para este
propósito y el carácter residual de la acción de amparo, la misma se yergue
como improcedente. Salvo que la omisión en el pago de esa prestación tenga la
virtud de afectar el mínimo vital de subsistencia del actor, caso en el cual,
una vez probada esta circunstancia, la acción será procedente como mecanismo
transitorio.
MINIMO VITAL-Definición/DERECHO AL MINIMO VITAL DEL TRABAJADOR-Hipótesis fácticas mínimas de vulneración
por no pago acreencias laborales
ACCION DE TUTELA TRANSITORIA-Suspensión de pago de la prima técnica por la
Secretaría de Educación del Atlántico, afecta el mínimo vital de los
accionantes
SECRETARIA DE EDUCACION DEPARTAMENTAL DEL
ATLANTICO-Podía adelantar
el proceso de revisión de las hojas de vida de los demandantes sin necesidad de
suspender el pago de la prima técnica
Sin que llegue a afirmarse por la Sala que a la
Administración no le está permitido adelantar el proceso de revisión de hojas
de vida que decidió emprender, ello no implica que la medida de suspensión en
el pago de la prima fuera necesaria y estuviera justificada, y que sin tal
suspensión dicho proceso de revisión no pudiera adelantarse en las mismas
condiciones. Ciertamente, dado que evidentemente la Secretaría demandada
conocía que dicha prima representaba el cincuenta por ciento (50%) del salario
de los demandantes y que su suspensión presumiblemente afectaría
ostensiblemente sus condiciones de vida, bien hubiera podido adelantar la
revisión de las hojas de vida sin necesidad de suspender su pago, evitando
afectar su mínimo vital de subsistencia, dejando de cancelarla solamente cuando
estuviera completamente demostrada la inexistencia del derecho, y en todo caso
previo el adelantamiento de una actuación administrativa en donde los
interesados pudieran ejercer su derecho al debido proceso, como se expondrá más
adelante.
DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO-Alcance y contenido
DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO-Vulneración debido a que la Secretaría de
Educación del Atlántico suspendió unilateralmente el pago de la prima técnica a
los actores sin haberlos notificado para oponerse a ello
Referencia: Expedientes T-1711038,
T-1718216 y T-1720526 (acumulados)
Peticionarios: Armando Nieto Castillo,
Sonia Esther Navarro Blanco y Judith Movilla Araujo.
Procedencia: Tribunal Administrativo del
Atlántico.
Magistrado Ponente:
Dr. MARCO GERARDO MONROY CABRA
Bogotá, D.C., veinticuatro
(24) de enero de dos mil ocho (2008).
La Sala Sexta de la Corte Constitucional,
integrada por los Magistrados Nilson Pinilla Pinilla, Humberto Antonio Sierra
Porto y Marco Gerardo Monroy Cabra, quien la preside, en ejercicio de sus
competencias constitucionales y legales ha pronunciado la siguiente
SENTENCIA
En el proceso de revisión de las sentencias proferidas
por el Tribunal Administrativo del Atlántico los días 27 de marzo, 30 de abril
y 8 de mayo de 2007, dentro de los expedientes T-11718216, T-1720526 y
T-1711038, respectivamente.
I. ANTECEDENTES
De acuerdo con lo dispuesto en los artículos 86 de la
Constitución Política y 33 del Decreto 2591 de 1991, la Sala Décima de
Selección de la Corte Constitucional escogió, para efectos de su revisión, las
acciones de tutela de la referencia; y, por existir relación de conexidad
material, decidió acumularlas para que fueran decididas en una misma sentencia.
De conformidad con el artículo 34 del Decreto 2591 de
1991, esta Sala de Revisión procede a dictar la sentencia correspondiente.
1. Expediente T-1711038
1.1
Solicitud
El señor Armando Nieto Castillo solicita al juez de
tutela que, como mecanismo transitorio de defensa judicial, proteja sus
derechos fundamentales al debido proceso y al mínimo vital de subsistencia,
presuntamente vulnerados por la Secretaría de Educación Departamental del
Atlántico.
Como fundamento de la anterior solicitud, presenta los
siguientes hechos y argumentos de derecho:
a. Desde junio de 1981 se encuentra vinculado como
funcionario administrativo de la Secretaría de Educación Departamental,
inscrito en la carrera administrativa desde diciembre de 1987; a partir del año
1994, adquirió el derecho a disfrutar de una prima técnica, que consiste en el
reconocimiento mensual de un 50% sobre el valor de su salario.
b. Al cobrar la mesada correspondiente al mes de
diciembre de 2006, se enteró de que la mencionada prima había sido suspendida a
los funcionarios administrativos del sector educativo del Departamento, por
orden de la Secretaría de Educación Departamental.
A juicio del demandante, la anterior actuación de la
Secretaría de Educación Departamental del Atlántico vulnera su derecho al
debido proceso, pues dicha entidad tenía que haberle notificado la apertura de
la actuación administrativa que culminó con la suspensión de la prima técnica
mencionada, dándole la oportunidad de oponerse a tal decisión.
Adicionalmente, afirma que la suspensión en el pago de
la prima técnica que venía percibiendo desde hace doce años vulnera su mínimo
vital de subsistencia, pues le impide cumplir con sus obligaciones y satisfacer
sus necesidades y las de su núcleo familiar.
Por todo lo anterior, solicita al juez de tutela que
ordene al señor secretario de Educación del Departamento del Atlántico, que en
un término de cuarenta y ocho horas disponga el pago de la prima técnica
suspendida.
1. 2. Traslado de la demanda.
De la anterior demanda se corrió traslado a la entidad
demandada, la cual dio una respuesta inicial indicando lo siguiente:
Informó la Secretaría de Educación Departamental del
Atlántico, que la suspensión en el pago de la prima técnica al demandante se
debe al proceso de revisión de las hojas de vida de los funcionarios
administrativos, llevado a cabo con el fin de “establecer los procedimientos,
de incluir la definición de criterios de evaluación, ponderación de los
factores de evaluación del desempeño laboral, pasos porcentuales respeto al
total del puntaje mínimo para aplicar valor reconocido, y a reconocerse por
este concepto en la nueva revisión de las hojas de vida de los mencionados
Administrativos.” Agrega que una vez haya concluido dicho proceso, se
reactivará el pago de la prima técnica a “todos los administrativos que
efectivamente se enmarquen dentro de los parámetros legales para que sigan
accediendo a este reconocimiento”.
Por último, la entidad demandada expresa que en la
presente oportunidad no existe ningún perjuicio irremediable que le permita al
demandante recurrir a la acción de tutela como mecanismo transitorio, dadas las
particularidades para acceder al reconocimiento de la prima técnica, por lo que
solicita al juez de tutela declarar la improcedencia de la presente acción.
En escrito posterior, la Secretaría Jurídica del
Departamento del Atlántico respondió  nuevamente la demanda, para oponerse a
ella con fundamento en los siguientes argumentos:
Citando las normas pertinentes (Decreto 1042 de 1978, artículo
52, Decreto 1661 de 1991, artículo 1°, Decreto 2164 de 1991, artículo 1°), dice
la Secretaría Jurídica que la prima técnica fue concebida como un
reconocimiento económico para atraer o mantener en el servicio del Estado a
funcionarios o empleados altamente calificados y especializados, y como un
reconocimiento al desempeño adecuado del cargo, “cuando este se encuentre en
niveles iguales o superiores al 90%, según la correspondiente evaluación.” Es
decir, dicha prima técnica se otorga bajo dos modalidades: (i) con base en
estudios y experiencia de carácter excepcional que posea el funcionario, caso
en el cual constituye un factor salarial; y (ii) con base en la evaluación de
servicios del empleado, sin que constituya factor salarial, convirtiéndose en
un estímulo al buen desempeño.
Agrega entonces la Secretaría Jurídica del
Departamento del Atlántico, que mediante la Resolución 05737 de 1994 el
Ministerio de Educación Nacional estableció la asignación de prima técnica para
algunos funcionarios administrativos del orden nacional, cuyo reconocimiento
particular se efectuaría a través de actos administrativos expedidos por los
gobernadores, siempre y cuando el empleado no estuviera en período de prueba o
fuera de carácter provisional. En el caso concreto, la Secretaría de educación
reconoció la prima técnica al demandante; no obstante, después de llevar a
acabo un proceso de revisión en la hojas de vida de los funcionarios
beneficiarios de dicho pago, concluyó que “en la hoja de vida del señor Armando
Nieto Castillo, no reposa la calificación por evaluación de desempeño
correspondiente al período 2005-2006, requisito necesario para acceder la pago
de la prestación durante el año 2006, razón por la cual el Secretario de
Educación departamental del momento mediante escrito de fecha 5 d enero de
2006, suspendió el pago de la misma.”
Informa en todo caso la Secretaría Jurídica, que esa
dependencia, en asocio con la Secretaría Departamental, “adelantan una
actuación administrativa tendiente a la revisión y verificación de la
documentación que soporte este reconocimiento, para de esta manera proceder a
la reactivación de dicho pago a los tenedores de justo derecho”.
En virtud de lo anterior, la Secretaría Jurídica del
Departamento del Atlántico considera que no ha desconocido derecho fundamental
alguno, por lo que solicita al juez de tutela denegar el amparo solicitado.
1.3 Pruebas obrantes en el expediente
Respecto de esta demanda, obran dentro del expediente,
entre otras, las siguientes pruebas documentales:
a. Copia del oficio remitido al demandante en donde se
ordena la suspensión en el pago de la prima técnica en su caso.
b. Copia de la Resolución de nombramiento del
demandante.
c. copia del acta de posesión de demandante.
d. Copia de la inscripción del demandante en la
carrera administrativa.
e. Copia de recibos de servicios públicos a cargo del
demandante.
f. Copia de la Sentencia proferida por el Juzgado 13
civil del Circuito de Barranquilla en un caso similar al del demandante.
2. Expediente T-11718216
2.1 Solicitud.
La señora Sonia Esther Navarro Blanco también solicita
al juez de tutela proteger, como mecanismo transitorio, sus derechos
fundamentales al debido proceso y al mínimo vital, que estima fueron vulnerados
por la Secretaría de Educación
Departamental del Atlántico, al haberle suspendido el reconocimiento de la
prima técnica que venía recibiendo como parte de su remuneración como
funcionaria administrativa de esa entidad. Los hechos y fundamentos de derecho
en que funda su solicitud son los siguientes:
a. Desde octubre de 1980 se encuentra vinculada como
funcionaria administrativa de la Secretaría de Educación Departamental
demandada, inscrita en la carrera administrativa desde diciembre de 1987; a
partir del año 1994, adquirió el derecho a disfrutar de una prima técnica, que
consiste en el reconocimiento mensual de un 50% sobre el valor de su salario.
b. Al cobrar la mesada correspondiente al mes de
diciembre de 2006, se enteró de que la mencionada prima había sido suspendida a
los funcionarios administrativos del sector educativo del Departamento, por
orden de la Secretaría de Educación Departamental.
Como en el caso de la demanda anterior, estima que la
conducta de la Secretaría de Educación Departamental del Atlántico vulnera su
derecho al debido proceso y al mínimo vital de subsistencia, pues le impide
cumplir con sus obligaciones y satisfacer sus necesidades y las de su núcleo
familiar. Las razones jurídicas que expone para fundamentar la alegada
violación de derechos son idénticas a las que se esgrimen en la demanda
anterior y, como en aquel caso, la demandante también solicita al juez de
tutela que ordene al señor secretario de Educación del Departamento del
Atlántico, que en un término de cuarenta y ocho horas disponga el pago de la
prima técnica suspendida.
2. 2. Traslado de la demanda.
De la  anterior demanda se corrió traslado a la
entidad demandada, la cual contestó informando, como en el caso anterior, que
la suspensión en el pago de la prima técnica a la demandante se debía al
proceso de revisión de las hojas de vida de los funcionarios administrativos,
llevado a cabo con el fin de establecer si cumplían o no con los requisitos
legales para ser acreedores al pago de dicha prima; pero que en todo caso, una
vez concluido dicho proceso y verificado el cumplimiento de tales requisitos,
se reactivaría el pago de la misma.
En cualquier caso, la entidad demandada expresa que en
la presente oportunidad no existe ningún perjuicio irremediable que le permita
a la demandante recurrir a la acción de tutela como mecanismo transitorio,
dadas las particularidades para acceder al reconocimiento de la prima técnica,
por lo que solicita al juez de tutela declarar la improcedencia de la presente
acción.
2.3 Pruebas obrantes en el expediente
Respecto de esta demanda, obran dentro del expediente,
entre otras, las siguientes pruebas documentales.
a. Copia del oficio remitido a la demandante, en donde
se le informa sobre la suspensión en el pago de la prima técnica.
b. Copia de la resolución de nombramiento de la
demandante.
c. Copia del acta de posesión de la demandante.
d. copia de la resolución de inscripción de la
demandante en la carrera administrativa.
e. Recibos de pago de servicios públicos y de otras
obligaciones a cargo de la demandante.
d. Comprobantes de pago de nómina.
3. Expediente T-1720526
3.1 Solicitud.
La señora Judith Isabel Movilla Araujo igualmente
solicita, como mecanismo transitorio, que el juez de tutela proteja sus
derechos fundamentales al debido proceso y al mínimo vital, presuntamente
vulnerados por la Secretaría
de Educación Departamental del Atlántico, al haberle suspendido el
reconocimiento de la prima técnica que venía recibiendo hace varios años como
parte de su remuneración como funcionaria administrativa de esa entidad. Los
hechos y fundamentos de derecho en que funda su solicitud son los siguientes:
a. Desde octubre de 1980 se encuentra vinculada como
funcionaria administrativa de la Secretaría de Educación Departamental
demandada, inscrita en la carrera administrativa desde diciembre de 1987; a
partir del año 1994, adquirió el derecho a disfrutar de una prima técnica, que
consiste en el reconocimiento mensual de un 50% sobre el valor de su salario.
b. Al cobrar la mesada correspondiente al mes de
diciembre de 2006, se enteró de que la mencionada prima había sido suspendida a
los funcionarios administrativos del sector educativo del Departamento, por
orden de la Secretaría de Educación Departamental.
Como argumentos para sustentar la alegada violación de
derechos, expone los mismos que son utilizados en las dos demandas anteriores,
acumuladas a la presente.
3.2
Traslado
de la demanda.
De la  anterior demanda se
corrió traslado a la entidad demandada, la cual contestó dando la misma
información y presentando los mismos argumentos jurídicos con los cuales se
opuso a la prosperidad de las dos demandas anteriores, acumuladas a la
presente.
3.3 Pruebas obrantes en el expediente
Respecto de esta demanda, obran dentro del expediente,
entre otras, las siguientes pruebas documentales.
a. Copia del oficio remitido a la demandante, en donde
se le informa sobre la suspensión en el pago de la prima técnica.
b. Copia de la resolución de nombramiento de la
demandante.
c. Copia del acta de posesión de la demandante.
d. Copia de la resolución de inscripción de la
demandante en la carrera administrativa.
e. Recibos de pago de servicios públicos y de otras
obligaciones a cargo de la demandante.
f. Comprobantes de pago de nómina
g. Copia de la Sentencia proferida por el Juzgado 13
civil del Circuito de Barranquilla en un caso similar al del demandante.
II. ACTUACIÓN JUDICIAL
1. Expediente T-1711038
1.1 Sentencia proferida el 23 de febrero de 2007 por
el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Barranquilla.
Mediante Sentencia proferida el 23 de febrero de 2007,
el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Barranquilla decidió tutelar
el derecho fundamental al mínimo vital del señor Armando Nieto Castillo, y en
consecuencia ordenar la Secretaría de Educación Departamental del Atlántico
inaplicar, en relación con el demandante, el oficio de enero 5 de 2006 en el
que se suspendía, entre otras, el pago de su prima técnica; y ordenar restituir,
en el término de los diez días siguientes a la notificación de la sentencia, el
pago de las sumas por concepto de prima técnica dejadas de percibir durante la
suspensión.  Así mismo, el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de
Barranquilla previno a la Secretaría de Educación Departamental del Atlántico
para que, si considerara pertinente reiniciar la actuación administrativa
dejada sin efecto, diera cumplimiento a los artículos 28, 73 y 74 del C.C.A.
Finalmente, en relación con el derecho fundamental al debido proceso, declaró
improcedente la acción de tutela, por existir otro medio de defensa judicial,
esto es la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.
En sustento de estas determinaciones, el Juzgado
Tercero Administrativo del Circuito de Barranquilla expuso las siguientes
consideraciones:
En primer lugar, el a quo recuerda el tenor de
los artículos 28, 73 y 74 del C.C.A, conforme a los cuales las actuaciones
administrativas adelantadas de oficio deben ser comunicadas a aquellas personas
que puedan verse afectadas en forma directa por ellas (Art. 28), los actos
administrativos de carácter particular y concreto no pueden ser revocados sin
el consentimiento expreso y escrito del respetivo titular (artículo 73) y, en todo
caso, para proceder a tal revocatoria directa de actos de contenido particular
y concreto es menester adelantar el procedimiento que se contempla en dicho
Código (artículo 74).
Recordado lo anterior, el a quo afirma que en
el caso de autos es claro que la Administración inició de manera oficiosa una
actuación administrativa que afectaba de manera directa al demandante, y por
ello tenía que haberlo puesto en conocimiento de la misma, no obstante lo cual
no lo hizo. Adicionalmente, para el juez de primera instancia, la investigación
que adelantaba la Administración podría llegar a concluir con la pérdida de su
derecho a la prima técnica, por lo cual la Secretaría de Educación
Departamental tenía que haber iniciado el procedimiento previsto en los
artículos 73 y 74 del C.C.A, relativo a la revocatoria unilateral de actos de
contenido particular.
Así las cosas, encontró el Juez que la entidad
demandada vulneró el derecho al debido proceso del demandante, al haber
adoptado una decisión que afectó su ingreso salarial mensual, sin haberle dado
previamente la oportunidad de controvertirla, pues no le notificó la apertura
de la actuación administrativa que culminó con la suspensión en el pago de su
prima técnica.
De otro lado, estudiando la presunta vulneración del
derecho al mínimo vital de subsistencia del demandante, el fallo en comento
toma en cuenta las pruebas aportadas y concluye que dado que la prima técnica
representa el 50% del ingreso salarial del demandante, que además se le
practican una serie de descuentos legales y que tiene una serie de gastos fijos
acreditados por concepto de servicios públicos y educación, se tiene que los
egresos son superiores a los ingresos, por lo cual  no existe duda de que la
subsistencia en condiciones dignas del actor está amenazada.
Ahora bien, visto todo lo anterior la Sentencia entra
a referirse a la procedencia de la acción de tutela, y al respecto repara en
que existe otro medio de defensa judicial al alcance del actor, cual es la
acción de nulidad y reconocimiento del derecho, apta solamente para lograr
conjurar la violación del derecho fundamental al debido proceso. Empero, de
cara al derecho al mínimo vital de subsistencia, estima que en el presente caso
no existe una acción judicial efectiva para protegerlo, por lo cual la acción
de tutela debe ser concedida como mecanismo definitivo de protección judicial.
1.2 Impugnación de la anterior decisión judicial.
La anterior Sentencia fue oportunamente impugnada por la
Secretaría  de Educación Departamental del Atlántico, quien volvió a recordar
que la prima técnica, conforme a la regulación pertinente, se otorga bajo dos modalidades: (i) con
base en estudios y experiencia de carácter excepcional que posea el
funcionario, caso en el cual constituye un factor salarial; y (ii) con base en
la evaluación de servicios del empelado, sin que en este caso constituya factor
salarial, convirtiéndose en un estímulo al buen desempeño.
Agregó que el juez de tutela no podía ordenar que se
continuara con el pago de dicha prima técnica al demandante, que la percibía
como un estímulo al buen desempeño y no como factor salarial, sin tener en
cuenta que tal pago había sido suspendido porque actualmente se estaba
adelantando una revisión de todas las hojas de vida de los funcionarios
administrativos  para establecer si tenían o no derecho a dicha prestación. Recordó
que dicha prima con carácter de estímulo podía perderse por haber cesado los
motivos que en su momento dieron origen a su reconocimiento. Adicionalmente,
sostuvo que el acto administrativo que ordenaba la suspensión del pago de dicha
prima gozaba de presunción de legalidad, la cual sólo podía ser desvirtuada por
la Justicia Contencioso Administrativa.
En cualquier caso, la entidad impugnante anexó al
escrito de impugnación copia de la actuación administrativa N° 00066 de 2007,
iniciada el 22 de enero de 2007, mediante la cual se revisan las hojas de vida
del personal administrativo de la Secretaría de Educación Departamental
remunerado con recursos del Sistema General de Participaciones, a fin de
establecer si ese personal cumple con los requisitos necesarios para acceder la
pago de la prima técnica consagrada en el Decreto 2164 de 1991 y normas
complementarias.
1.3. Sentencia proferida el 8 de mayo de 2007 por el Tribunal
Administrativo del Atlántico.
Mediante Sentencia proferida el 8 de mayo de
2007, el Tribunal Administrativo del Atlántico decidió revocar el fallo
proferido por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Barranquilla, y
en su lugar rechazar por improcedente la acción incoada. Como fundamento de esa
decisión consideró lo siguiente:
Al parecer del Tribunal la presente acción de tutela
debería rechazarse de plano por improcedente, por existir otros medios de
defensa judicial al alcance del actor, concretamente la acción de nulidad y
restablecimiento del derecho interpuesta en contra del acto administrativo
mediante el cual se suspendió el pago de su prima técnica. Sin embargo, dado
que la acción se interpuso como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio
irremediable, estima el Tribunal que debe analizar si en el caso presente se
está en presencia de la inminencia de consumación de un daño de esta índole.
Al respecto, después de analizar las pruebas obrantes
dentro del expediente, encuentra el Tribunal que no está demostrada la
irremediabilidad del perjuicio, pues el demandante continúa recibiendo el pago
oportuno de su salario y de otras acreencias laborales, adeudándosele
únicamente la prima técnica; más aun si se tiene en cuenta que la suspensión en
el pago de la misma no es permanente, sino que obedece al adelantamiento de una
actuación administrativa tendiente a  establecer si los funcionarios
beneficiarios de dicho pago cumplen los requisitos para acceder al
reconocimiento de la mencionada prima.  Adicionalmente, dice el ad quem,
no se encuentra demostrado que la disminución de los ingresos del actor haya mermado
de tal forma su capacidad económica   que no pueda proveer a su subsistencia.
2. Expediente T-11718216
2.1 Sentencia proferida el 26 de febrero de 2007 por
el Juzgado Décimo Administrativo del Circuito de Barranquilla.
Mediante Sentencia proferida el 26 de febrero de 2007,
el Juzgado Décimo Administrativo del Circuito de Barranquilla decidió negar por
improcedente la tutela solicitada por la señora Sonia Esther Navarro Blanco.
Como soporte de esta decisión, adujo que en el
presente caso no se había logrado demostrar la existencia de un perjuicio
irremediable que hiciera procedente la acción de tutela como mecanismo
transitorio. Al parecer del a quo, las pruebas obrantes en el proceso no
establecen que la actora carezca de capacidad económica, pues nada se dice ni
se prueba en relación con otros posibles ingresos suyos, diferentes de los
laborales. Así las cosas, concluye el juzgado que la acción es improcedente, puesto
que para oponerse a la suspensión del pago de la prima técnica, existen otros
mecanismos de defensa judicial, concretamente la acción de nulidad y
restablecimiento del derecho contra el acto administrativo respectivo.
2.2 Impugnación de la anterior decisión judicial.
En forma oportuna, la demandante impugnó la anterior
decisión judicial; para esos efectos adujo pruebas complementarias con las que
pretendió demostrar la existencia de un inminente perjuicio irremediable en la
esfera de sus derechos al debido proceso y al mínimo vital de subsistencia.
En efecto, afirmó que devengaba la suma de un millón
quinientos treinta y dos mil cuatrocientos veintiún pesos ($1’532.421) y una
prima técnica por valor de setecientos setenta y seis mil doscientos once pesos
($766.211), efectuándose adicionalmente descuentos por un valor de ciento
sesenta y siete mil quinientos treinta y cuatro pesos ($167.534). Relató además
tener obligaciones mensuales bancarias, de alimentación, servicios públicos y
transporte que suman dos millones ciento ochenta y cuatro mil novecientos pesos
($2´184.966), por lo cual considera que es notorio que la suspensión en el pago
de la prima técnica afecta gravemente su situación económica. En sustento de
estas afirmaciones adjunta estados de cuenta de obligaciones financieras y
servicios públicos.
2.3
Sentencia proferida el 27 de marzo de 2007 por el Tribunal Administrativo
del Atlántico.
Mediante Sentencia proferida el 27 de marzo de 2007,
el Tribunal Administrativo del Atlántico decidió rechazar por improcedente la
acción de tutela. Como soporte de esta determinación, el mencionado Tribunal
adujo que estudiados los aspectos fácticos y jurídicos atinentes al caso, se
advertía a simple vista que la demandante contaba con la acción de nulidad y
restablecimiento del derecho mediante la cual podía demandar el acto
administrativo mediante el cual le había sido suspendido el pago del prima
técnica.
No obstante, en cuanto la demandante había incoado la
acción como mecanismo transitorio, el Tribunal se detuvo a estudiar si se
estaba en presencia de la inminencia de consumación de un perjuicio
irremediable que hiciera viable la acción de amparo como mecanismo transitorio,
encontrando al respecto que en el caso de autos no estaba probada la afectación
al mínimo vital de subsistencia de la actora  y que no se había allegado
pruebas relativas a este asunto.
3.
Expediente T-1720526
3.1 Sentencia proferida el 26 de febrero de 2007 por
el Juzgado  Quinto Administrativo del Circuito de Barranquilla.
Mediante Sentencia proferida el 26 de febrero de 2007,
el Juzgado  Quinto Administrativo del Circuito de Barranquilla decidió tutelar
como mecanismo transitorio los derechos fundamentales al debido proceso y al
mínimo vital de la señora Judith Isabel Movilla de Araujo. En sustento de esta
determinación adujo lo siguiente:
Inicialmente el a quo se detiene a estudiar la
procedencia de la presente acción, incoada como mecanismo transitorio para
evitar un perjuicio irremediable. Al respecto, encuentra que de las pruebas
obrantes en el expediente se deduce con claridad que efectivamente la
Secretaría de Educación Departamental del Atlántico violó el derecho
fundamental al debido proceso de la demandante, toda vez que suspendió el pago
de su prima técnica, sin haber iniciado previamente una actuación
administrativa que le permitiera intervenir para demostrar la existencia de su
derecho a percibir tal prestación. Adicionalmente, tras examinar las pruebas
relativas a la situación económica de la demandante, en especial los volantes
de pago de nómina aportados, el juez de primera instancia concluye que su
derecho al mínimo vital se encuentra también desconocido, por cuanto ella “ha
creado unas condiciones de vida, acorde con sus ingresos, y una reducción de su
salario en los términos que se han relatado en esta providencia, afecta de
manera considerable esas condiciones…”.
Establecido lo anterior, el fallo recuerda la
jurisprudencia constitucional vertida en torno al concepto de “perjuicio
irremediable”, tras de lo cual  concluye que en el presente caso se cumplen a
cabalidad los presupuestos para que la acción proceda como mecanismo
transitorio, “por cuanto la suspensión del pago de la prima técnica a la
demandante amenaza de manera grave su mínimo vital de subsistencia. El peligro
es inminente  porque las necesidades del hogar tales como servicios públicos
domiciliarios y gastos de alimento no admiten aplazamiento en su pago ni
permiten a la accionante liberarse de las mismas.”
Con fundamento en las consideraciones anteriores, el a
aquo concedió la acción de tutela como mecanismo transitorio, mientras la
jurisdicción contencioso administrativa resolvía el asunto de fondo,
otorgándole a la actora un plazo de cuatro meses para incoar la respectiva
acción; en consecuencia, ordenó a la Secretaría de Educación Departamental del
Atlántico continuar cancelándole a la demandante la prima técnica que venía
devengando.
3.2 Impugnación de la anterior decisión judicial.
La anterior Sentencia fue oportunamente impugnada por la
Secretaría  de Educación Departamental del Atlántico, con fundamento en la
misma argumentación que fue aducida en la impugnación del fallo proferido el 23
de febrero de 2007 por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de
Barranquilla, dentro del expediente T-1711038, argumentación que arriba fue reseñada y que se hace
innecesario repetir ahora.
Como en el caso anterior, la Secretaría de Educación
Departamental del Atlántico anexó al escrito de impugnación copia de la
actuación administrativa N° 00066 de 2007, iniciada el 22 de enero de 2007,
mediante la cual se revisan las hojas de vida del personal administrativo de la
Secretaría de Educación Departamental remunerado con recursos del sistema
general de participaciones, a fin de establecer si cumplen con los requisitos
necesarios para acceder la pago de la prima técnica consagrada en el Decreto
2164 de 1991 y normas complementarias.
3.3
Sentencia proferida el 30 de abril de 2007 por el Tribunal Administrativo
del Atlántico.
Mediante Sentencia proferida el  30 de abril de 2007,
el Tribunal Administrativo del Atlántico decidió  revocar el fallo proferido el
26 de febrero de 2007 por el Juzgado  Quinto Administrativo del Circuito de
Barranquilla, y en su lugar rechazar por improcedente la acción incoada.
Como fundamento de esta decisión, el Tribunal expuso
que evidentemente la demandante contaba con la acción de nulidad y
restablecimiento del derecho mediante la cual podía demandar el acto
administrativo a través del cual le había sido suspendido el pago de la prima
técnica. Y, como en los casos anteriores, volvió a estimar que no estaba
demostrado dentro del expediente la irremediabilidad de un perjuicio que
hiciera procedente a la acción de tutela como mecanismo transitorio, toda vez que
no se había allegado pruebas relativas a este asunto.
III. CONSIDERACIONES DE LA SALA
1.
Competencia
Esta Sala de la Corte Constitucional es competente
para conocer de la revisión de la referencia, de conformidad con lo establecido
en los artículos 86 inciso 2° y 241 numeral 9° de la Constitución Política, en
concordancia con los artículos 33, 34, 35 y 36 del Decreto 2591 de 1991.
Además, se procede a la revisión en virtud de la selección practicada por la
Sala correspondiente y del reparto y acumulación verificado en la forma
establecida por el reglamento de la Corporación.
2. El problema jurídico que plantean las demandas aquí
acumuladas.
Como se deduce de los Antecedentes de la presente
Sentencia, el problema jurídico que tendría que resolver la Sala es el concerniente
a si la suspensión intempestiva en el pago de la prima técnica de los
demandantes, correspondiente a un 50% de la remuneración laboral que reciben,
significa (i) una vulneración a su derecho al debido proceso, por tratarse de
una decisión de la Secretaría de Educación Departamental del Atlántico mediante
la cual se suspendió unilateralmente un acto administrativo de contenido
particular y concreto (la resolución de reconocimiento de dicha prima),
adoptada sin haberse iniciado previamente una actuación administrativa dentro
de la cual les fuera permitido intervenir en defensa de sus intereses; y (ii)
una vulneración de su derecho al mínimo vital de subsistencia de los
demandantes, que haga procedente la presente acción incoada como mecanismo
transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
Pasa la Sala a ocuparse de tales asuntos.
3. Procedencia de la presente acción de tutela.
3.1 El primer asunto al que debe referirse la Sala es
el concerniente a la procedencia de la acción de tutela, cuando ella es incoada
para lograr la reactivación del pago de la prima técnica; para esos efectos, a
continuación brevemente se recordará la jurisprudencia relativa a aquellas
circunstancias que tienen que estar presentes para que el juez constitucional
pueda entrar a estudiar y decidir una acción de tutela interpuesta para estos
propósitos.
3.2 De manera general, la jurisprudencia ha
considerado que la acción de tutela resulta improcedente para el reclamo de
prestaciones laborales de contenido económico, salvo  que esté de por medio la vulneración
del mínimo vital de subsistencia del demandante.  En efecto, en razón de la
naturaleza residual y subsidiaria de la acción de tutela dispuesta por el artículo
86 de la Constitución Política, conforme al cual esta la acción no puede ser
utilizada sino “cuando el afectado no disponga otro medio de defensa judicial,
salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un
perjuicio irremediable”, en principio no es posible acudir a esta acción
constitucional para esos propósitos, dada la existencia de acciones ordinarias
a disposición de los interesados.  Sin embargo, la Corte ha considerado que si
el no pago de la prestación laboral de contenido económico tiene la virtud de
afectar el mínimo vital de subsistencia del trabajador, esta afectación
configura un “perjucio irremediable” que hace procedente la acción de
tutela. Es este sentido, por ejemplo, la jurisprudencia ha dicho lo siguiente:
“Tratándose de conflictos jurídicos de estirpe laboral, entre las
condiciones particulares que el juez debe valorar se encuentra la posible
afectación del mínimo vital de la persona en cuyo favor se erige la acción de
tutela. En efecto, si bien en principio dicha acción resulta improcedente
para reclamar el pago de acreencias laborales, la jurisprudencia constitucional
ha sostenido que la tutela constituye un mecanismo idóneo para proteger los
derechos fundamentales del trabajador cuando, por el incumplimiento de las
obligaciones salariales por parte del empleador, aquél ve afectadas las
condiciones mínimas para gozar de una vida digna. Esta circunstancia se
hace evidente en aquellos casos en los que el salario constituye la única
fuente de ingreso económico de la persona y con ella sostiene a su núcleo
familiar.”[1] (Negrillas fuera del
original)
3.3 Ahora bien, tratándose de la prima técnica la
jurisprudencia ha sido reiterativa en estimar que el pago de la misma no puede
lograrse por la vía de la acción de amparo, pues aunque esta prestación
conforma la noción de “salario en sentido amplio”[2],
usualmente el trabajador continúa percibiendo su salario entendido en sentido
restringido, lo cual descarta la afectación de su mínimo vital de subsistencia
y por ende de un perjuicio irremediable que haga procedente esta acción como
mecanismo transitorio. En este sentido se ha dicho, por ejemplo, lo siguiente:
“…en reciente sentencia de esta Sala de Revisión se reiteró la
jurisprudencia que ahora se mantiene, en el sentido que la tutela no es el
medio para lograr el reconocimiento de la prima técnica, por cuanto con ella no
se afecta el mínimo vital del accionante, máxime cuando son empleados de la
entidad accionada y han recibido oportunamente el pago de su salario…”[3].
(Negrillas fuera del original)
No obstante, esta posición jurisprudencial
significa, a contrario sensu, que cuando se comprueba en el expediente
que el no pago de la prima técnica sí afecta el mínimo vital de subsistencia
del actor, la acción de tutela resulta ser procedente, pues tal afectación
configura un perjuicio irremediable en la esfera de sus derechos fundamentales.
En efecto, así ha sido admitido por esta Corporación; véase:
“En efecto, aun cuando la prima técnica hace parte del salario
-entendido éste en un sentido amplio, según reiterada jurisprudencia-,[4]
es necesario acreditar que su no cancelación pone en peligro o vulnera el derecho fundamental al mínimo vital del
trabajador, demostrando que de ella depende su subsistencia y la de su núcleo
familiar. Al respecto, la Corte manifestó:
“(E)s claro que en principio la prima técnica hace parte del
concepto amplio de salario, por lo cual, su no cancelación afecta el derecho
fundamental de la peticionaria al pago oportuno del salario. Sin embargo, eso
no significa que la tutela deba ser obligatoriamente concedida, por cuanto es
necesario que la mora en el pago de esa acreencia laboral haya afectado el
mínimo vital de la actora, y por ende sea susceptible de ocasionarle un
perjuicio irremediable, puesto que en principio
existen otros mecanismos judiciales para que las personas reclamen el pago de
esas acreencias laborales.” (Negrillas fuera del original)
Así pues, de lo dicho hasta ahora puede
concluirse que, conforme a la jurisprudencia de esta Corporación, la prima
técnica constituye una prestación laboral que conforma la noción de salario en
sentido amplio y que el pago de la misma en principio no puede ser reclamado
mediante la acción de tutela, pues dada la existencia de otros mecanismos de defensa
judicial aptos para este propósito y el carácter residual de la acción de
amparo, la misma se yergue como improcedente. Salvo que la omisión en el pago
de esa prestación tenga la virtud de afectar el mínimo vital de subsistencia
del actor, caso en el cual, una vez probada esta circunstancia, la acción será
procedente como mecanismo transitorio.
3.4 Visto lo anterior, para establecer la procedencia
de la presente acción de tutela[5], la Sala debe detenerse a
examinar si en los tres casos acumulados dentro del presente proceso está
demostrada la afectación del mínimo vital de los demandantes, originada en la
suspensión en el pago de la prima técnica dispuesta por la  Secretaría de
Educación Departamental del Atlántico; lo anterior, independientemente de las
razones jurídicas que dicha entidad aduce como justificativas  de dicha
suspensión de pago, asunto que no determina la procedencia o improcedencia de
la presente acción.
3.5 Para el estudio anterior, la Sala en primer lugar
tiene en cuenta que, de conformidad con la normatividad vigente[6],
y según lo admite la misma entidad demandada, la prima técnica que perciben los
aquí demandantes equivale a un 50% de su salario, suma que se adiciona a éste y
que conforma la noción de “salario en sentido amplio” según ha sido
entendida por la jurisprudencia de esta Corporación[7].
Es decir, se trata de una remuneración que se genera en virtud de la labor
desarrollada por el trabajador, y que tiene origen en la relación laboral.
Por el monto de dicha prestación (50% del salario), y
por el hecho de que quienes la dejan de percibir continúan prestando sus
servicios a la entidad demandada, lo cual les impide dedicarse a otras
actividades profesionales durante la jornada laboral y tener otra fuente de
ingresos de esta naturaleza, la Sala estima que su no pago per se hace
presumir la afectación de las condiciones de vida de los actores.  En efecto,
como bien lo dice uno de los jueces de instancia, si un trabajador lleva
percibiendo dicha prestación durante un largo período de tiempo, es dable
suponer que ha organizado sus condiciones de vida y sus compromisos familiares
y financieros teniendo en cuenta la capacidad económica que el pago de dicha
prima le otorga, por lo cual en principio debe presumirse que la suspensión en
el pago de la misma afecta su modus vivendi en un alto grado.
Ahora bien, la jurisprudencia de esta Corporación ha
sido especialmente cuidadosa al definir las situaciones en las que se configura
la vulneración del mínimo vital de subsistencia de un trabajador y de su
familia; al respecto ha definido la noción de “mínimo vital”, como “el conjunto de necesidades básicas
indispensables para garantizar la subsistencia digna de la persona y de su
familia[8]. Y
profundizando en el alcance del concepto, ha dicho que “sin un
ingreso adecuado a ese mínimo no es posible asumir los gastos más elementales,
como los correspondientes a alimentación, salud, educación o vestuario, en
forma tal que su ausencia atenta en forma grave y directa contra la dignidad
humana.”[9]
Precisando los criterios conforme a los cuales puede
entenderse que el mínimo vital de un trabajador y su familia se encuentra
afectado, ha indicado la jurisprudencia lo siguiente:
“Debido a la importancia que comporta el concepto de mínimo vital en
nuestro sistema constitucional, la Corte ha sido cuidadosa en identificar los
criterios con los cuales puede establecerse, en el caso concreto, su
afectación.  Así, en la sentencia T-148 de 2002, se identificaron una serie de
hipótesis mínimas que permiten establecer la vulneración de esta garantía.
Tales condiciones han sido desarrolladas por la jurisprudencia en varias
oportunidades y las mismas constituyen  herramientas fundamentales con las que
cuenta el juez de tutela para constatar la afectación del mínimo vital. Estas
son: (i) existencia de un incumplimiento salarial;  (ii) el incumplimiento
afecta el mínimo vital del trabajador; (iii) se presume la  afectación al
mínimo vital, si el incumplimiento es prolongado o indefinido; (iv) se entiende
por incumplimiento prolongado o indefinido, aquel que se extiende por más de
dos meses, con excepción de aquella remuneración equivalente a un salario
mínimo; y (v) los argumentos fundamentados en problemas de índole económico,
presupuestal o financieros no justifican el incumplimiento salarial.[10]
Ha establecido también la jurisprudencia,
que la vulneración del mínimo vital de subsistencia no se produce solamente
cuando se deja de pagar el salario mínimo legal, sigo que esto ocurre también
cuando no se cancela la contraprestación íntegra debida al trabajador como
consecuencia de la relación laboral, si ésta constituye su única fuente de
ingresos:
“No corresponde a una efectiva
protección de los derechos a la igualdad y al trabajo, la idea de limitar la
protección judicial del derecho al salario por vía de tutela, a la cuantía que
corresponde a la definición hecha por el legislador de una retribución mínima
del trabajo, pues
ésta es, por definición legal, la contraprestación menor aceptable para la
jornada legalmente establecida, de las labores que no requieren calificación alguna;
es a partir de esa base que estructura el ordenamiento vigente la escala de
remuneración para los servidores públicos, y es a partir de ella que se deben
negociar o concertar los salarios en el sector privado. Si el juez de amparo
ignora esa realidad, y escoge el criterio cuantitativo más deficiente para
limitar a él la procedencia de la tutela, no sólo desconoce las necesidades de
un vasto sector de la población para el que el salario, si bien superior al
mínimo, también es la única fuente para satisfacer las necesidades personales y
familiares, sino que utiliza su criterio subjetivo para introducir un
tratamiento discriminatorio, precisamente en el procedimiento judicial
consagrado por el Constituyente para hacer efectivo el derecho a la igualdad, y
los demás que son fundamentales. Además, resulta claro que para los
trabajadores, los ingresos que reciben por concepto de salario son el resultado
justo de la ejecución de una relación contractual, en la que ellos han cumplido
las obligaciones y deberes que les corresponden, de modo que resulta lógico,
proporcionado y éticamente plausible, exigir también del empleador, la
realización completa de sus compromisos a través de la cancelación cumplida de
lo que en derecho y justicia les debe.” [11]
Finalmente, la Corte también ha sentado que
si bien el demandante debe demostrar que el no pago de las acreencias laborales,
en este caso la prima técnica, está afectando su mínimo vital, la carga de
probar que el peticionario cuenta con otras retribuciones económicas que
descartan dicha afectación recae sobre el demandado o el juez.  En este sentido
la Corte ha vertido los siguientes conceptos:
“La Corte Constitucional ha aceptado que debe demostrarse, al menos
sumariamente, que el cese en el pago de los salarios está afectando el mínimo
vital. Sin embargo, el juez de tutela no puede abstenerse de conceder el
amparo, argumentando simplemente que no se demostró la lesión al mínimo vital,
pues su deber es, como garante de los derechos fundamentales, y en uso de la
facultad oficiosa que le es reconocida, agotar los medios que tenga a su
alcance para determinar la alteración de este mínimo.”[12]
3.6 Descendiendo a analizar más puntualmente cada uno
de los casos sometidos a consideración de la Sala en el presente proceso, se
tiene que no sólo por el monto de la prima técnica (50% del salario), sino por
otras circunstancias fácticas sumariamente probadas en cada uno de los
expedientes acumulados, se concluye que la suspensión en el pago de la referida
prestación vulnera el mínimo vital de los actores.
3.6.1. En efecto, en el caso del señor Armando Nieto
Castillo (Expediente T-1711038) obran en el expediente las pruebas que
demuestran que venía percibiendo la prima técnica desde hace doce años y que
dicho ingreso se había incorporado desde entonces a su presupuesto mensual, con
el cual atiende gastos de servicios públicos y gastos educativos universitarios
de su hijo, respecto de los cuales adjunta los correspondientes comprobantes de
pago. Así mismo, obran en el expediente los comprobantes de pago de nómina,
conforme a los cuales antes de la suspensión del pago de la prima técnica
devengaba una remuneración mensual neta después de deducciones equivalente a
quinientos ochenta y un mil setecientos cuarenta y ocho pesos M/cte ($ 581.748.00)
y después de dicha suspensión vino a recibir un pago mensual de doscientos
ochenta y cinco mil novecientos setenta y cinco pesos M/cte ($ 285.975).[13]
De otro lado la Sala observa que la entidad demandada no aporta ninguna prueba
que demuestre que, aparte de los ingresos laborales, el demandante percibe
ingresos de otra índole, por todo lo cual la Sala no duda en estimar que la
suspensión en el pago de la referida prima técnica ciertamente afecta el mínimo
vital del demandante y de su familia.
3.6.2 Otro tanto sucede en el caso de la señora Sonia
Esther Navarro Blanco, que aporta las pruebas que demuestran que lleva más de
diez años percibiendo la prima técnica cuyo pago le fue suspendido, que antes
de dicha suspensión percibía una remuneración salarial neta de dos millones
ciento treinta y un mil noventa y ocho pesos M/cte. ($ 2´131.098.00) y que
después vino a recibir solamente un millón trescientos sesenta y cuatro mil
ochocientos ochenta y siete pesos M/te ($1´364.887.00). La actora aporta además
comprobantes de pago de deudas con el sector financiero por concepto de gastos
educativos de nivel universitario, y recibos de pago de servicios públicos. La
entidad demandada tampoco aporta ninguna prueba que demuestre que aparte de los
ingresos laborales la demandante percibe ingresos de otra índole, por todo lo
cual la Sala no duda en estimar que la suspensión en el pago de la prima
técnica, como en el caso anterior, igualmente afecta el mínimo vital de la
demandante y de su familia.
3.6.3. Finalmente, en el caso de la señora Judith
Isabel Movilla Araujo, se tiene que también obran pruebas que demuestran que la
prima técnica le fue reconocida hace más de doce años,  que antes de la
suspensión en el pago de la misma percibía una remuneración salarial neta de
cuatrocientos veintiséis mil cuatrocientos setenta y seis pesos  M/cte ($
426.476) y que con posterioridad a dicha suspensión recibe un pago neto de
doscientos ochenta y cinco mil ciento ochenta y siete pesos M/cte. ($ 285.187).[14]
Adicionalmente, para demostrar obligaciones que forman parte de sus compromisos
mensuales, la demandante adjunta recibos de pago de servicios públicos y de
otras obligaciones financieras. Por todo lo anterior, la Sala estima que
también en este último caso la suspensión en el pago de la prima técnica afecta
el mínimo vital de la demandante.
3.7 Visto todo lo anterior y teniendo en cuenta que,
como bien lo hacen notar los jueces de instancia, los aquí actores cuentan con
la acción de nulidad y reestablecimiento del derecho para cuestionar la validez
del acto administrativo que dispuso la suspensión en el pago de la referida
prima técnica, la Sala concluye que la presente acción resulta procedente, pero
sólo como mecanismo transitorio para evitar un  perjuicio irremediable en la
esfera de los derechos que dependen del reconocimiento del mínimo vital de
subsistencia digna.
4. Procedibilidad de la presente acción.
4.1 Visto en las líneas anteriores que la presente
acción resulta procedente como mecanismo transitorio, debe la Sala entrar a
estudiar si se cumplen los presupuestos de procedibilidad de la misma, es decir
las circunstancias que ameritarían conceder la protección que se depreca.
Al respecto encuentra que en esta oportunidad, en los
tres casos, la acción de amparo se interpuso para proteger los derechos
fundamentales al debido proceso y al mínimo vital de los demandantes. En
consecuencia debe verificar que efectivamente dichos derechos hayan sido
desconocidos por una acción directamente imputable al demandando.
4.2. La vulneración del derecho al mínimo vital de
subsistencia.
En cuanto a la alegada vulneración del derecho al
mínimo vital de subsistencia, en las líneas anteriores la Sala acaba de estudiar
las pruebas obrantes en el proceso que evidencian que la orden de suspensión de
pago de la prima técnica de los demandantes implica la afectación de tal
derecho, al impedirles atender satisfactoriamente los compromisos económicos
que permiten alcanzar las condiciones mínimas para gozar de una vida digna.
Circunstancia que, como se acaba de decir, hace procedente la presente acción
como mecanismo transitorio para evitar el perjuicio irremediable que se produce
por tal afectación en las condiciones de vida.
Adicionalmente, la Sala se percata de que la
suspensión en el pago de la prima técnica que origina la vulneración de
derechos mencionada es una decisión administrativa que nunca antes se había
adoptado durante los varios años transcurridos desde cuando por primera vez se
reconoció a los demandantes el derecho a percibirla. Por lo cual, ellos no
tenían por qué esperar que dicha suspensión se fuera a producir, ni tenían
porqué tomar medidas en la esfera de su organización económica personal y
familiar, para atender dicha eventualidad. Así, sin que llegue a afirmarse por la
Sala que a la Administración no le está permitido adelantar el proceso de revisión
de hojas de vida que decidió emprender, ello no implica que la medida de
suspensión en el pago de la prima fuera necesaria y estuviera justificada, y
que sin tal suspensión dicho proceso de revisión no pudiera adelantarse en las
mismas condiciones. Ciertamente, dado que evidentemente la Secretaría demandada
conocía que dicha prima representaba el cincuenta por ciento (50%) del salario
de los demandantes y que su suspensión presumiblemente afectaría ostensiblemente
sus condiciones de vida, bien hubiera podido adelantar la revisión de las hojas
de vida sin necesidad de suspender su pago, evitando afectar su mínimo vital de
subsistencia, dejando de cancelarla solamente cuando estuviera completamente
demostrada la inexistencia del derecho, y en todo caso previo el adelantamiento
de una actuación administrativa en donde los interesados pudieran ejercer su
derecho al debido proceso, como se expondrá más adelante.
En tal virtud, sin que sea necesario volver sobre el asunto,
la Sala da por acreditada la innecesaria vulneración del derecho al mínimo
vital de subsistencia de los demandantes, por lo cual en la parte resolutiva de
la presente decisión dará las ordenes correspondientes para protegerlo de
manera transitoria, mientras se ejercen y deciden los mecanismos de defensa
judicial ordinarios al alcance de los interesados; para la interposición de las
correspondientes acciones se otorgará un plazo de cuatro meses contados a
partir de la notificación del presente fallo, vencido el cual sin que hayan
sido ejercidas cesarán los efectos de la presente Sentencia.
4.3 La vulneración del derecho al debido proceso.
En cuanto a la alegada vulneración del derecho
fundamental al debido proceso, los demandantes afirman que el mismo fue
desconocido por la Secretaría de Educación Departamental del Atlántico,  por
cuanto esta entidad decidió unilateralmente suspender el pago de la prima
técnica a los actores, sin haber adelantado previamente la actuación
administrativa necesaria para revocar un acto administrativo de contenido
particular, como en este caso era la resolución mediante la cual se les
reconoció el derecho a percibir dicha prima.
Al respecto la Sala considera oportuno referirse a las
nociones de “debido proceso administrativo” y de “actuación administrativa”, y
a las razones por las cuales las actuaciones de esta última naturaleza que sean
iniciadas por las autoridades competentes y tengan la virtualidad de afectar
derechos de terceros deben serles notificadas a estos desde el momento mismo de
su apertura.
4.3.1. De conformidad con lo prescrito por el inciso primero del artículo 29 de la
Constitución Política, "el debido proceso se aplicará a toda clase de
actuaciones judiciales y administrativas" (subrayas fuera del
original). El anterior texto superior no deja duda en cuanto a la aplicación en
el Derecho Administrativo del conjunto de garantías que conforman la noción de
debido proceso. Por ello, ha dicho la Corte[15], los derechos
de defensa, de contradicción, de controversia de las pruebas, de publicidad,
entre otros, que forman parte del la noción de debido proceso, deben
considerarse como garantías constitucionales que presiden toda actividad de la
Administración, y deben tener vigencia desde la iniciación misma de cualquier
procedimiento administrativo, hasta la conclusión del proceso, y debe cobijar a
todas las personas que puedan resultar obligadas en virtud de lo resuelto por la
Administración.
En este sentido, la jurisprudencia ha
vertido, por ejemplo, los siguientes criterios:
“... la existencia de dicho derecho fundamental, se concreta, en cuanto
a los mecanismos de protección de los administrados, en dos garantías mínimas,
a saber: (i) En la obligación de las autoridades de informar al interesado
acerca de cualquier medida que lo pueda afectar; y (ii) en que la adopción de
dichas decisiones, en todo caso, se sometan por lo menos a un proceso sumario
que asegure la vigencia de los derechos constitucionales de contradicción e
impugnación. De esta manera, el debido proceso administrativo se ha definido
como la regulación jurídica que de manera previa limita los poderes del Estado
y establece las garantías de protección a los derechos de los administrados, de
modo que ninguna de las actuaciones de las autoridades públicas dependa de su
propio arbitrio, sino que se encuentren sujetas siempre a los procedimientos
señalados en la ley. El debido proceso administrativo consagrado como derecho
fundamental en el artículo 29 de la Constitución Política, se convierte en una
manifestación del principio de legalidad, conforme al cual toda competencia
ejercida por las autoridades públicas debe estar previamente señalada en la
ley, como también las funciones que les corresponden y los trámites a seguir
antes de adoptar una determinada decisión (C.P. arts. 4° y 122).”[16]
Y en similar orientación ha dicho también la
Corporación:
“El derecho de defensa en materia administrativa se traduce en la
facultad que tiene el administrado para conocer la actuación o proceso
administrativo que se le adelante e impugnar o contradecir las pruebas y las
providencias que le sean adversas a sus intereses. La administración debe
garantizar al ciudadano interesado tal derecho y cualquier actuación que
desconozca dicha garantía es contraria a la Constitución. En efecto, si el
administrado no está de acuerdo con una decisión de la administración que le
afecte sus intereses tiene derecho a ejercer los recursos correspondientes con
el fin de obtener que se revoque o modifique.”[17]
Refiriéndose también al alcance
constitucional del derecho al debido proceso administrativo, ha explicado la
Corte que este derecho es ante todo un derecho subjetivo, es decir, que
“corresponde la facultad de las personas interesadas en una decisión
administrativa, de exigir que la
adopción de la misma se someta a un proceso dentro del cual asegure la vigencia
de los derechos constitucionales de contradicción, impugnación y publicidad.
Es, por tanto, un derecho que se ejerce durante la actuación
administrativa que lleva a la adopción final de una decisión, y también durante
la fase posterior de comunicación e impugnación de la misma. Ciertamente, como
lo ha explicado la Corte, “las actuaciones administrativas constituyen la
etapa del procedimiento administrativo que antecede al acto administrativo.
Posteriormente a esta etapa viene la comunicación, publicación o notificación
de tal acto y luego el trámite de los recursos, llamado también vía
gubernativa.”[18]”[19]
Ahora bien, sobre la necesidad de someter a
la ley la actuación administrativa anterior a la adopción de un acto
administrativo susceptible de afectar derechos de terceros, con miras a hacer
efectivo el  derecho al debido proceso administrativo, ha dicho la Corte lo
siguiente:
“Las actuaciones administrativas
vinieron a ser reguladas por primera vez en el C.C.A., ante la necesidad
sentida de establecer unas normas que se refirieran a la actividad de la
Administración previa al acto administrativo.  Esta etapa previa de formación
del acto administrativo no había sido hasta entonces objeto de regulación
específica, pues las leyes anteriores se limitaba a establecer las normas para
impugnar tales actos mediante la llamada vía gubernativa.
“...
“8. A partir de una noción de “procedimiento” que sobrepasa el
ámbito de lo estrictamente judicial, el procedimiento administrativo ha sido
entendido por la doctrina contemporánea como el modo de producción de los actos
administrativos[20]. Su objeto principal es
la satisfacción del interés general mediante la adopción de decisiones por
parte de quienes ejercen funciones administrativas. La Constitución Política
reconoce la existencia de este tipo de procesos en el mundo jurídico, cuando en
el artículo 29 prescribe su sujeción a las garantías que conforman la noción de
debido proceso.
“Entre el proceso judicial y el administrativo existen diferencias
importantes que se derivan de la distinta finalidad que persigue cada uno.
Mientras el primero busca la resolución de conflictos de orden jurídico, o la
defensa de la supremacía constitucional o del principio de legalidad, el
segundo tiene por objeto el cumplimiento de la función administrativa en
beneficio del interés general. Esta dualidad de fines hace que el
procedimiento administrativo sea, en general, más ágil, rápido y flexible que
el judicial, habida cuenta de la necesaria intervención de la Administración en
diversas esferas de la vida social que requieren de una eficaz y oportuna
prestación de la función pública. No obstante, paralelamente a esta
finalidad particular que persigue cada uno de los procedimientos, ambos deben
estructurarse como un sistema de garantías de los derechos de los
administrados, particularmente de las garantías que conforman el debido
proceso.
“Así, a partir de una concepción del procedimiento administrativo
que lo entiende con un conjunto de actos independientes pero concatenados con
miras a la obtención de un resultado final que es la decisión administrativa
definitiva, cada acto, ya sea el que desencadena la actuación, los
instrumentales o intermedios, el que le pone fin, el que comunica este último y
los destinados a resolver los recursos procedentes por la vía gubernativa,
deben responder al principio del debido proceso.
Pero como mediante el procedimiento administrativo se logra el cumplimiento de
la función administrativa, el mismo, adicionalmente a las garantías
estrictamente procesales que debe contemplar, debe estar presidido por los
principios constitucionales que gobiernan la función publica y que enuncia el
canon 209 superior. Estos principios son los de igualdad, moralidad, eficacia,
economía, celeridad, imparcialidad y publicidad.
“De esta manera hay una doble categoría de principios rectores de
rango constitucional que el legislador debe tener en cuenta a la hora de diseñar
los procedimientos administrativos: de un lado el principio del debido proceso
con todas las garantías que de él se derivan y de otro los que se refieren al
recto ejercicio de la función pública.[21]”[22]
(Negrillas fuera del original)
De la jurisprudencia comentada
anteriormente, la Corte ha destacado en otras oportunidades las siguientes
conclusiones: “(i) el derecho al debido proceso administrativo es  de rango
constitucional, ya que se encuentra consagrado en el artículo 29 superior; (ii)
este derecho involucra todas las garantías propias del derecho al debido
proceso en general, como son, entre otras, los derechos de defensa,
contradicción y controversia probatoria, el derecho de impugnación, y la
garantía de publicidad de los actos de la Administración;  (iii) por lo tanto,
el derecho al debido proceso administrativo no existe solamente para impugnar
una decisión de la Administración, sino que se extiende durante toda la
actuación administrativa que se surte para expedirla, y posteriormente en el
momento de su comunicación e impugnación; (iv) el debido proceso administrativo
debe responder no sólo a las garantías estrictamente procesales, sino también a
la efectividad de los principios que informan el ejercicio de la función
pública, como los son los de igualdad, moralidad, eficacia, economía,
celeridad, imparcialidad y publicidad; (v) la adecuada notificación de los
actos administrativos de carácter particular tiene especial importancia para
garantizar el derecho al debido proceso administrativo, y los principios de
publicidad y de celeridad de la función administrativa; (vi) como regla general
las actuaciones administrativas de carácter general o particular están
reguladas por  el Código Contencioso Administrativo, pero existen
“procedimientos administrativos especiales” que, según lo indica el artículo 1°
del mismo Código, se regulan por leyes especiales.”[23]
4.3.2. Aplicando las premisas anteriores
para la resolución del primer problema jurídico que plantea la presente
demanda, esto es el concerniente a la posible violación del derecho al debido
proceso en que habría incurrido la Secretaría de Educación Departamental del
Atlántico por haber suspendido el pago de la prima técnica a los demandantes
sin haber iniciado formalmente una actuación administrativa dentro de la cual
ellos tuvieran oportunidad de ejercer los derechos de defensa, contradicción y
controversia probatoria, el derecho de impugnación, y la garantía de publicidad
de los actos de la Administración, la Sala encuentra lo siguiente:
a. Obra dentro de cada uno de los
expedientes acumulados la constancia de que el Secretario de Educación
Departamental del Atlántico, mediante comunicación del 5 de enero de 2007[24]
dirigida al Departamento de Nómina de esa entidad, ordenó suspender el pago de
la prima técnica por evaluación de desempeño a los funcionarios administrativos
de esa Secretaría “hasta tanto se establezcan los procedimientos respectivos
por parte de la Secretaría, los cuales deberán incluir la definición de
criterios de evaluación, ponderación de los factores de evaluación de desempeño
laboral, pesos porcentuales respecto del total del puntaje mínimo para aplicar
y el valor a reconocerse por este concepto. Lo anterior con el propósito de
organizar el estudio de las solicitudes para el reconocimiento y pago de dicha
prima, y además por cuanto se está a la espera de la respuesta del concepto
jurídico del Ministerio de Educación Nacional”.
Respecto de la anterior comunicación,
llaman la atención de la Sala las siguientes circunstancias: (i) que no fue
dirigida a los funcionarios interesados, sino al departamento de nómina de la
entidad demandada; (ii) que los funcionarios demandantes a quienes se les
suspendió el pago de la prima técnica no fueron notificados de esta decisión, y
que según lo afirman en la demanda y no fue controvertido, se enteraron de ella
al momento de recibir el pago del salario correspondiente al mes de enero de
2007.
b. Posteriormente, al contestar cada una de
las demandas acumuladas, la Secretaría de Educación Departamental del Atlántico
afirma que en ese momento se encuentra adelantando un proceso de revisión de
las hojas de vida de los funcionarios que reciben el pago de la prima técnica
por evaluación de desempeño, a fin de determinar si la calificación por
evaluación de desempeño les permite continuar disfrutando de ese derecho.
c. Adicionalmente, con la contestación de
la demanda la Secretaría de Educación Departamental del Atlántico allega copia
de la Resolución administrativa N° 00066 de 2007, expedida el 22 de enero de
ese mismo año, mediante la cual esa Secretaría inicia la actuación
administrativa tendiente a realizar el estudio de la documentación contentiva
de las hojas de vida del personal administrativo cuyos salarios son cancelados
con recursos del sistema general de participaciones, a fin de determinar si
cumplen con los requisitos exigidos para acceder al pago de la prima técnica.
d. Repara la Sala en que el numeral cuarto
de la parte resolutiva de la anterior Resolución ordena comunicar el inicio de
dicha actuación administrativa a las personas interesadas. No obstante, no obra
dentro de ninguno de los tres expedientes copia de la respectiva notificación a
los aquí demandantes, quienes en la demanda afirman que se enteraron de la
orden de suspensión del pago de la prima técnica al momento de cobrar su
salario, afirmación esta que no fue desvirtuada por la entidad demandada.
e. Adicionalmente, la Sala observa que la
orden de suspensión de pago de la prima técnica, dirigida al Departamento de
Nómina de la Secretaría de Ecuación, se profirió el 5 de enero de 2007, antes
de la apertura de la actuación administrativa tendiente a establecer si los
aquí demandantes cumplían con los requisitos legales exigidos para el
reconocimiento y pago de la aludida prestación. En efecto, esta actuación
administrativa se inició  mediante la Resolución administrativa N° 00066 de
2007, expedida el 22 de enero de 2007, cuya copia obra dentro de los
expedientes aquí acumulados.[25]
4.3.3. Lo anterior evidencia que la orden
de suspensión de pago de la prima técnica constituye una decisión
administrativa que afecta directamente a los funcionarios que venían recibiendo
esa prestación desde hace varios años, decisión administrativa que fue adoptada
informalmente, que no costa en una resolución debidamente motivada, y que fue
tomada sin haber iniciado previamente una actuación administrativa que les
fuera legalmente notificada a los interesados.
Si bien es cierto que posteriormente la
Secretaría de Educación Departamental de Atlántico inició formalmente una
actuación administrativa para verificar los requisitos que otorgan el derecho a
percibir la prima técnica, la suspensión en el pago de la misma fue una
decisión previa e independiente al inicio de dicha actuación, y los afectados
no tuvieron oportunidad alguna de intervenir en el proceso de su adopción.
Así las cosas, la Sala constata la
vulneración del derecho al debido proceso de los demandantes, pues la
suspensión de un derecho que les había sido reconocido se produjo sin haberles
notificado tal decisión y sin haberles dado oportunidad de oponerse a ella, en
claro desconocimiento de las garantías de publicidad, defensa y contradicción
que conforma la noción de debido proceso administrativo.
Por todo lo anterior, en la parte
resolutiva de la presente Sentencia la Sala ordenará revocar la orden de
suspensión del pago de la prima técnica de los aquí demandantes, reiniciar la
cancelación de la misma y restituir las primas no pagadas en virtud de dicha
orden de suspensión; orden esta que permanecerá vigente mientras se ejercen por
los interesados las acciones ordinarias a su alcance, pertinentes para
cuestionar la validez de la suspensión de pago de la prima técnica que venían
percibiendo, para lo cual se concederá un plazo de cuatro meses contados a
partir de la notificación de la presente Sentencia.
IV. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Sexta de Revisión de
la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo, y por
mandato de la Constitución Política,
RESUELVE
Primero: Revocar las Sentencias proferidas por el Tribunal Administrativo del Atlántico los días 27
de marzo, 30 de abril y 8 de mayo de 2007 , dentro de los expedientes T-11718216,
T-1720526 y T-1711038, respectivamente.
Segundo: Conceder la tutela como mecanismo transitorio para la
protección de los derechos al debido proceso y al mínimo vital de subsistencia
de los señores Armando Nieto
Castillo, Sonia Esther Navarro Blanco y Judith Movilla Araujo.
Tercero: En consecuencia, ordenar que, en el término de
las cuarenta y ocho horas siguientes a la notificación de la presente
Sentencia, la Secretaría de Educación Departamental del Atlántico, si aun no lo
ha hecho, reanude el pago de la prima técnica que venían percibiendo los señores
Armando Nieto Castillo, Sonia
Esther Navarro Blanco y Judith Movilla Araujo y les restituya las primas no
pagadas en virtud de la orden de suspensión de dicho pago que emitió en enero
de 2007. Esta orden permanecerá vigente mientras se ejercen por los dichos
señores las acciones ordinarias pertinentes para cuestionar la validez de la
suspensión de pago de la prima técnica que venían percibiendo, para lo cual se
concederá un plazo de cuatro meses contados a partir de la notificación de la
presente Sentencia.
Cuarto: Por Secretaría General líbrese la comunicación
prevista en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la
Corte Constitucional y cúmplase.
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
AUSENTE EN COMISIÓN
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Sentencia
T-865 de 2002, M.P. Jaime Araújo Rentaría.
[2] En la
sentencia SU-995 de 1999, M.P. Carlos Gaviria Díaz, se definió así la noción
constitucional de salario en sentido amplio:
“Para
efectos del significado que en nuestro ordenamiento ha de tener la voz salario
y, sobre todo,  para la protección judicial del derecho a su pago cumplido,
deben integrarse todas las sumas que sean generadas en virtud de la labor
desarrollada por el trabajador, sin importar las modalidades o denominaciones
que puedan asignarles la ley o las partes contratantes. Así, no sólo se hace
referencia a la cifra quincenal o mensual percibida por el empleado -sentido
restringido y común del vocablo-, sino a todas las cantidades que por concepto
de primas, vacaciones, cesantías, horas extras -entre otras denominaciones-,
tienen origen en la relación laboral y constituyen remuneración o
contraprestación por la labor realizada o el servicio prestado. Las razones
para adoptar una noción de salario expresada en estos términos, no sólo se
encuentran en la referida necesidad de integración de los diferentes órdenes
normativos que conforman el bloque de constitucionalidad, sino que son el
reflejo de una concepción garantista de los derechos fundamentales, que en
materia laboral constituye uno de los pilares esenciales del Estado Social de
Derecho.
[3] Sentencia
T-1117 de 2001, M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[4] Cfr. Sentencia SU-995 de 1999,
M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[5] La “procedencia”
de la acción de tutela hace referencia a aquellas circunstancias que
tienen que estar presentes para que el juez constitucional pueda entrar a
estudiar y decidir la acción. La procedibilidad hace relación a las
razones que ameritarían conceder la acción de tutela.
[6] Decreto
1661 de 1991, Decreto 2164 de 1991, Resolución 03528 de 1993, emanada del
Ministerio de Educación Nacional, Resolución 05737 de 1994, emanada del
Ministerio de Educación Nacional.
[7] Ver
sentencia SU-995 de 1999, antes citada.
[8] Ver sentencias T-426 de 1992,  T-011  y T-384 de 1998 y T-1001 de
1999.
[9]
Sentencia T-818 de 2000.
[10] Sentencia
T-229 de 2007, M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[11] Sentencia SU-995 de 1999,
M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[12] Sentencia T-818 de 2000, M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[13] Además
de las deducciones de ley, al trabajador se le hace un descuento de $334.162
con destino al Banco Popular.
[14]
A la trabajadora se le practican descuentos legales y otros
correspondientes a obligaciones con entidades financieras y sindicales.
[15] Véase, entre otras, las
sentencias C- 1231 de 2003 y T-103 de 2006,  M.P Marco Gerardo Monroy Cabra.
[16] Sentencia T-982 de 2004,
M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[17]
Sentencia T-1021 de 2002, M.P Jaime Córdoba Triviño.
[18] Sentencia C-602 de 2002,
M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[19] Sentencia
T-103 de 2006, M.P Marco Gerardo Monroy Cabra
[20] Cf. García de Entrerría
Eduardo y Fernández Tomás Ramón. CURSO DE DERECHO ADMINISTRATIVO. Ed. Cívitas
S.A. Madrid 1992. Pág. 420
[21] A manera de ejemplo,
cabe mencionar como normas especiales sobre registros públicos las siguientes:
el Decreto 1250 de 1970 sobre registro de instrumentos públicos,  el Decreto
1260 de 1970 sobre registro del estado civil de las personas, los artículos
pertinentes del Código de Comercio que regulan el registro mercantil, en
materia de contratación pública las normas de la Ley 80 de 1993 relativas a
registros de proponentes, etc.
[22] Sentencia C-602 de 2002,
M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[23] Ibídem
[24] La
comunicación cuya copia obra al folio 5 del primero de los expedientes
acumulados viene fechada el 5 de enero de 2006, pero las tres demandas dicen
que en realidad esta datación es errada y que la verdadera la fecha de su
expedición fue el 5 de enero de 2007.
[25] Ver
folio 95 del expediente T-T-1711038