T-523-06
T-225/05
Sentencia T-523/06
ANCIANOS INDIGENTES-Protección
especial
PROGRAMA DE AUXILIOS PARA ANCIANOS INDIGENTES-Marco normativo
PRINCIPIO DE SOLIDARIDAD-Impone a poder
público y a coasociados una serie de deberes para logro de fines esenciales de
organización política
ESTADO SOCIAL DE DERECHO-Compromiso
directo e indirecto con personas indigentes/ANCIANOS
INDIGENTES-Subsidio económico como medida de
solidaridad
El deber de
solidaridad del Estado ha de ser entendido como derivación de su carácter
social y de la adopción de la dignidad humana como principio fundante del
mismo. En virtud de tal deber, al Estado le corresponde garantizar unas
condiciones mínimas de vida digna a todas las personas, y para ello debe
prestar asistencia y protección a quienes se encuentren en circunstancias de
inferioridad, bien de manera indirecta, a través de la inversión en el gasto
social, o bien de manera directa, adoptando medidas en favor de aquellas
personas que por razones económicas, físicas o mentales, se encuentren en
circunstancias de debilidad manifiesta.
DEBER DE SOLIDARIDAD CON PERSONAS QUE SE ENCUENTRAN EN
CIRCUNSTANCIAS DE DEBILIDAD MANIFIESTA-Ancianos
indigentes
INDIGENTE-Goza de plena titularidad de todos los derechos reconocidos en la
constitución
INDIGENTE-Protección por el Estado
ANCIANOS INDIGENTES-Subsidio alimentario compatible con
el deber de solidaridad
SUBSIDIO ECONOMICO PARA ANCIANOS
INDIGENTES-Requisitos
para ser beneficiario
SUBCUENTA DE SUBSISTENCIA DEL
FONDO DE SOLIDARIDAD PENSIONAL-Se encuentra
destinada a la financiación del programa de auxilio para ancianos indigentes
PROGRAMA DE AUXILIOS PARA ANCIANOS INDIGENTES-Requisitos para ser beneficiario
PROGRAMA DE AUXILIOS PARA ANCIANOS INDIGENTES-Entidad territorial identificará beneficiarios previa verificación
cumplimiento requisitos/PROGRAMA DE AUXILIOS PARA ANCIANOS INDIGENTES-Criterios
de priorización en proceso de selección de beneficiarios
SUBCUENTA DE SUBSISTENCIA DEL
FONDO DE SOLIDARIDAD PENSIONAL/PROGRAMA DE AUXILIOS PARA ANCIANOS INDIGENTES-Modalidades de subsidio
PROGRAMA DE AUXILIOS PARA ANCIANOS INDIGENTES-Perdida del derecho a subsidio
PROGRAMA DE AUXILIOS PARA ANCIANOS INDIGENTES-Manual operativo/PROGRAMA DE AUXILIOS PARA ANCIANOS INDIGENTES-Principales
aspectos procedimentales
PROGRAMA DE AUXILIOS PARA ANCIANOS INDIGENTES-Proceso de inscripción garantiza ser seleccionado como beneficiario
MINISTERIO DE PROTECCION SOCIAL-Diseño
política pública encaminada a protección social de adulto mayor/MUNICIPIO-Ejecución
programa de auxilios para ancianos indigentes mediante selección de
beneficiarios
ACCION DE TUTELA-Improcedencia por
carencia actual de objeto/ACCION DE TUTELA-Hecho superado no obsta para
que la Corte se pronuncie y unifique jurisprudencia
La Corte Constitucional ha determinado, que la acción de tutela se
torna improcedente en aquellos eventos en que una vez interpuesta, las
circunstancias de hecho que generaban la supuesta amenaza o violación de
derechos fundamentales del accionante cesan, desaparecen o se superan, con lo
cual no existe un objeto jurídico sobre el cual proveer y por tanto, la orden
que profiera el juez, cuyo objetivo constitucional era la protección efectiva y
cierta del derecho presuntamente vulnerado o amenazado, carecerá de sentido,
eficacia, inmediatez y justificación. De acuerdo con lo anterior, es pertinente
concluir que cuando se está en presencia de un hecho superado y ha habido
pronunciamiento del juez constitucional, no es suficiente el solo advenimiento
de la sustracción de materia para avalar la decisión, sino que se debe
confrontar la juridicidad de la decisión frente al ordenamiento y su
interpretación constitucional y por ello, en todo caso, queda a salvo para la
Corte Constitucional, la posibilidad de que en ejercicio de su competencia y
con el propósito de cumplir con los fines primordiales de la unidad
interpretativa que le asiste, al realizar el examen de lo actuado si lo estima
necesario, profiera declaraciones adicionales relacionadas con la materia y
así, se confirmen, modifiquen o revoquen las decisiones en estudio, sin
importar que no se imparta orden concreta alguna.
ACCION DE TUTELA-Existencia de hecho
superado no justifica confirmar fallo contradictorio a ordenamiento superior
De acuerdo con la jurisprudencia constitucional la declaratoria de
carencia de objeto de la acción de tutela, requiere además de que su ocurrencia
haya sido verificada por el juez dentro del proceso respectivo, que se establezca
el momento procesal en que tal superación tiene ocurrencia, en tanto que de
ésto dependerá que, no obstante se haya producido tal cesación, se exija a los
jueces constitucionales de instancia pronunciamiento de fondo que deberá estar
conforme al ordenamiento jurídico y el sentido dado por el intérprete
constitucional frente a la situación en consideración. Por ello, tanto el juez
de segunda instancia en el trámite de la tutela como la Corte Constitucional en
el trámite de revisión, no obstante encontrar que el hecho haya sido superado,
si al verificar el trámite precedente se establece que con base en el acervo
probatorio existente a ese momento y los fundamentos jurídicos y
jurisprudenciales aplicables al caso,  el juez ha debido conceder o negar el
amparo solicitado y no lo hizo, debe procederse a revocar la providencia
materia de revisión, aunque se declare la carencia actual de objeto, porque no
es jurídicamente viable confirmar un fallo contrario al ordenamiento superior.
ACCION DE TUTELA-Hecho superado antes de
iniciarse proceso/ACCION DE TUTELA-Hecho superado cuando está en trámite
la revisión
DERECHO A LA IGUALDAD-Respeto de turnos
en entrega de auxilios para ancianos indigentes
ACCION DE TUTELA-Improcedencia para
desconocer turno de
entrega de auxilios para ancianos indigentes
PRINCIPIO DE IGUALDAD-Distribución de
bienes escasos conforme a procedimientos preestablecidos
DERECHO A LA IGUALDAD Y PLAN DE PROTECCION SOCIAL-Asignación de beneficios de programas de atención a personas en
situación de debilidad manifiesta debe realizarse  con respeto a derecho al
debido proceso
Ha dicho esta Corporación que la
asignación de los beneficios de los Programas de atención a personas en
situación de debilidad manifiesta debe obedecer al ejercicio racional y
razonable de la función pública y de la justicia como característica primordial
del orden social, dentro del cual se observe, siempre y en todo momento el
derecho al debido proceso administrativo por los servidores públicos que tienen
esa responsabilidad. Es por ello que las entidades encargadas de la promoción,
administración y ejecución de tales programas deben observar los procedimientos
que han sido debidamente demarcados, con el propósito de minimizar los errores
en la asignación de subsidios y de hacer más eficiente y justo el uso de
recursos escasos de la sociedad. Por tanto, la ambigüedad o la incoherencia de
los fines del programa o la poca o ninguna sostenibilidad económica del mismo
ponen en entredicho la debida prestación de los servicios y el cumplimiento de
los deberes sociales del Estado respecto de los más necesitados. La
administración debe observar el debido proceso en las decisiones que tome
frente a su actuación, así como los principios que rigen el ejercicio de la
función pública, como la igualdad, la imparcialidad, la publicidad y la
eficacia. De la misma forma la administración debe actuar con transparencia
para facilitar a los usuarios su fácil acceso, un adecuado entendimiento que les
brinde un trato digno y justo, y además debe suministrar de manera correcta y
oportuna la suficiente información sobre el procedimiento que se debe seguir,
en especial cuando se trata de la asignación o distribución de auxilios
estatales, como en el presente caso, con el fin de permitir a todos los
posibles beneficiarios la posibilidad de participar y ser seleccionados. Solo
así se garantiza el principio de igualdad de trato a todos sus potenciales
beneficiarios, el respeto a los principios que rigen la función pública y las
condiciones para hacer efectivo el debido proceso administrativo como expresión
del principio fundamental que garantiza a las personas la participación en las
decisiones que los afectan e interesan.
DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO-Obligación
de juez de tutela de respetar orden
de lista de persona protegibles para un subsidio o ayuda/PROGRAMA DE
AUXILIOS PARA ANCIANOS INDIGENTES-Excepcionalmente juez de
tutela puede ordenar que se incluya determinado ciudadano
La Corte ha sostenido en relación con el debido proceso en
actuaciones administrativas, que si la ley le adscribe a un funcionario la
elaboración de un listado de personas protegibles para un subsidio o una ayuda,
el juez de tutela no puede individualmente ordenar que se incluya a determinado
ciudadano, salvo que sea ostensible que se ha violado un derecho fundamental.
No puede, tampoco, sin justificación alguna excluir a una persona sin haberse
demostrado alguna de las circunstancias previstas en la ley para ello.
DERECHO A LA VIDA DIGNA-Entrega de
subsidio que se otorga a adultos mayores en condiciones de pobreza extrema
Reiteración de Jurisprudencia
Referencia: expediente T-1283893
Acción de tutela instaurada por
Libardo Fonseca contra la Secretaría Local de Salud del Municipio de
Villavicencio.
Magistrada Ponente:
Dra. CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Bogotá D.C.,
siete (7) de julio de dos mil seis (2006).
La Sala Novena de Revisión de Tutelas de
la Corte Constitucional, conformada por los Magistrados CLARA INÉS VARGAS
HERNÁNDEZ, JAIME ARAÚJO RENTERÍA y NILSON PINILLA PINILLA, profiere la
siguiente
SENTENCIA
en el proceso de revisión del fallo
proferido el 29 de noviembre de 2005, por el Juzgado Séptimo Civil Municipal de
Villavicencio, dentro de la acción de tutela instaurada por Libardo Fonseca
contra la Secretaría Local de Salud del Municipio de Villavicencio.
I. ANTECEDENTES.
El día 15 de
noviembre de 2005, el señor Libardo Fonseca interpuso acción de tutela en
nombre propio y en representación de su menor hija Edith Fonseca López contra
la Secretaría Local del Municipio de Villavicencio, por considerar que ha
existido vulneración de sus derechos fundamentales a la vida digna y a la
igualdad al negarle el subsidio que otorga el Ministerio de la Protección
Social a los adultos mayores de 65 años que pertenecen al nivel 1 y 2 del
SISBEN. Los hechos que sirven de fundamento al amparo solicitado son los
siguientes:
El accionante de
79 años de edad, vinculado al Sisben, manifiesta que se encuentra inscrito
desde hace 2 años en el programa de Auxilio para las personas de la tercera
edad, el cual no le ha sido otorgado hasta el momento, no obstante que no
posee bienes ni recibe pensión alguna de la cual derive su sostenimiento y el
de su menor hija estudiante.
Aduce que el 26
de septiembre de 2005 presentó ante la Alcaldía de Villavicencio y la
Secretaría Local de Salud un derecho de petición al que le respondieron que “debía
seguir esperando ya que los recursos de la Presidencia de la República son muy
limitados y no hay cupos para acceder a este subsidio, en razón a que son
demasiadas las personas que están solicitando este beneficio.”
Afirma que
necesita de la solidaridad del Estado para sobrellevar su apremiante situación
económica y la de su menor hija, la cual se agrava aún más teniendo en cuenta
que en el año 1995 sufrió una fractura en el puño izquierdo que lo
incapacita físicamente para trabajar.
Por lo anterior, solicita se protejan sus derechos fundamentales y
se ordene la entrega inmediata del subsidio que otorga el Ministerio a los
adultos mayores de 65 años que pertenecen al nivel 1 y 2 del SISBEN.
II.      RESPUESTA DEL ENTE DEMANDADO.
El Secretario Local de Salud de Villavicencio, mediante escrito de
fecha 22 de noviembre de 2005, dirigido al Juzgado de conocimiento, dio
respuesta a la acción de tutela afirmando que si bien el accionante “...reúne
cada uno de los requisitos establecidos en el Programa de Subsidios a Adultos
Mayores de 65 años, nivel 1-2 del SISBEN, promovido por la Presidencia de la
República en conjunto con el Ministerio de la Protección Social, hecho que no
significa que la SECRETARIA DE SALUD DEL MUNICIPIO DE VILLAVICENCIO, este
vulnerando sus derechos, ya que se debe seguir el procedimiento normal en la
adjudicación de los subsidios, además el hecho de estar inscrito no significa
que se le otorgue el subsidio, existe un curso normal para adjudicar dichos
subsidios.”
Agrega que la posibilidad de ampliar la cobertura del programa
depende de la disponibilidad de los recursos de la Presidencia de la República,
la cual se ocupa de asignar “los pocos cupos en el transcurso del año al
Municipio, de los cuales se adjudican a las personas de conformidad con sus
necesidades y/o prioridades ciñéndose a la inscripción de inclusión del
beneficiario.”
III. DECISIÓN JUDICIAL OBJETO DE REVISIÓN.
El Juzgado Séptimo Civil Municipal de Villavicencio, negó la acción
interpuesta al considerar que la entidad demandada no ha vulnerado derecho
fundamental alguno del señor Libardo Fonseca, toda vez que la inclusión en el
programa de subsidios no depende de esa instancia sino de la Presidencia de la
República que es la encargada de ampliar la cobertura de acuerdo con la
disponibilidad presupuestal. Agrega que el hecho de pertenecer al SISBEN no
significa que esté incluido en el programa de subsidios a adultos mayores y no
puede el Juez constitucional mediante un fallo de tutela ordenar que incluyan a
una persona determinada por cuanto se afectaría el presupuesto nacional que se
aprueba para cada vigencia.
IV. PRUEBAS OBRANTES EN EL EXPEDIENTE.
A folio 6, oficio PYPS- 808, de fecha septiembre 22 de 2005,
mediante el cual el Secretario Local de Salud de Villavicencio le informa al
accionante en respuesta a su derecho de petición lo siguiente:
“...el
procedimiento para acceder al subsidio, es el tramite de inscripción ante la
secretaría Local de Salud, sin embargo el hecho de estar inscrito no significa
que le otorguen el subsidio, se requiere que haya cupos disponibles, es
importante tener en cuenta que toda posibilidad de ampliar la cobertura del
programa dependerá de la disponibilidad de recursos de la Presidencia de la
República que son limitados y no alcanzan para todas las personas que cumplan
con los requisitos.
Su solicitud quedaría en espera tan pronto como haya ampliación de
cobertura para Villavicencio.”
A folio 7, fotocopia de la cédula de
ciudadanía en la que consta que el señor Libardo Fonseca nació el 7 de agosto
de 1926.
A folio 8, fotocopia del registro civil de nacimiento de la menor
Licet Edith Fonseca López, de 12 años de edad, hija del accionante.
A folio 9, fotocopia del boletín académico del tercer periodo de
2006, del grado séptimo de la menor Edith Fonseca en el Colegio Cervantes
Saavedra de Villavicencio.
A folio 10, fotocopia del informe médico suscrito por el radiólogo
de Inversiones Clínica del Meta S.A. de Villavicencio de fecha 11 de julio de
1995 en el que consta: “PUÑO IZQUIERDO: Fractura transversal completa de la
epífisis distal del radio, con impactación fragmentaria y marcada angulación de
vértice anterior.”
V.
ACTUACIONES EN LA CORTE CONSTITUCIONAL.
1. Solicitud
de insistencia
Remitido el proceso para su
eventual revisión, la actuación fue recibida en esta Corporación el  día 3 de
febrero de 2006 y el caso fue excluido para esos efectos mediante auto del 24
de febrero de 2006, de la Sala de Selección número dos.
Con fecha 17 de marzo de 2006, estando en términos[1],
el Magistrado Alvaro Tafur Galvis, en ejercicio de la facultad que le confiere
el artículo 33 del Decreto 2591 de 1991, presenta solicitud de insistencia para
su selección, considerando la necesidad de que por la Corte se establezca si
los criterios seguidos por la autoridad administrativa para negar la entrega
del subsidio pretendido por el actor en sede de tutela, como lo son la
determinación de la asignación presupuestal o la sujeción al orden de
inscripción, están en abierto desconocimiento de la especial protección que la
Constitución Política dispone a favor de las personas en estado de debilidad
manifiesta, así como de la garantía constitucional a vivir dignamente.[2]
La Sala de Selección número tres, mediante auto del 24 de marzo de
2006[3],
aceptando la anterior insistencia en la revisión, selecciona el caso y en el
mismo acto, lo reparte para su sustanciación a la Magistrada Clara Inés Vargas
Hernández.
2. Pruebas solicitadas por la Corte Constitucional
Para mejor proveer en el asunto de la referencia, mediante auto de
fecha 9 de mayo de 2006, la Sala ordenó oficiar a través de la Secretaría
General de esta Corporación al Ministerio de la Protección Social y a la
Secretaría Local de Salud del Municipio de Villavicencio, para que informaran a
este Despacho acerca de la asignación de los recursos para la operación del
Programa de Protección Social al Adulto Mayor y sobre el procedimiento que se
adelanta para lograr la inscripción y selección de los beneficiarios al mismo.
Al Ministerio de la Protección Social se solicitó informar a esta
Corporación sobre los siguientes asuntos:
1.
Marco político, legal, reglamentario y técnico
dentro del cual se desarrolla el Programa de Auxilio para ancianos que carezcan
de recursos en el municipio de Villavicencio.
2.
Políticas de sostenibilidad económica del
Programa. Asignación presupuestal con la que cuenta el programa en el Municipio
y número de beneficiarios. Metas y ampliación de cobertura.
3.
Sistema de seguimiento y evaluación del
Programa.
A la Secretaría Local de Salud del Municipio de Villavicencio, para
que informe a esta Corporación en relación con lo siguiente:
1.
Nivel del Sisben en el que se encuentra el
accionante.
2.
Forma en que se seleccionan los beneficiarios
del Programa de Auxilios para ancianos. Procedimiento que se utiliza,
requisitos que se exigen para la inscripción al Programa y para ser
seleccionado como beneficiario.
3.
Número de inscritos y número de beneficiarios
del Programa en el Municipio. Factores o criterios ( edad, condiciones
socioeconómicas o similares) que se tuvieron en cuenta por cada uno de los
beneficiarios para haber sido seleccionados. Puntaje obtenido por los
beneficiarios en cada factor. Anexar fichas o documentos que se diligenciaron
en el proceso de selección de los beneficiarios.
4.
Proceso de inscripción que adelantó el señor
Libardo Fonseca. Fecha en que quedó inscrito.
5.
Número de orden o puesto ocupado por el señor
Fonseca en la lista de inscritos. Factores que fueron tenidos en cuenta para su
asignación y  puntaje que obtuvo en cada uno de los factores.
6.
Puntaje obtenido respecto de la incapacidad que
afirma tener el accionante en su mano izquierda. Certificado expedido por
médico adscrito a una ARS o una IPS pública. Concepto sobre la valoración de la
incapacidad. Certificado expedido por la junta de calificación de invalidez.
Fecha y porcentaje que le fue asignado.
7.
Información que se le ha suministrado al señor
Libardo Fonseca, sobre el proceso de inscripción y selección adelantada y el
estado en que se encuentra su petición.
8.
Tiempo que debe permanecer una persona en la
lista de inscritos antes de obtener la calidad de beneficiario del auxilio.
9.
Causales de pérdida de la calidad de
beneficiario. Tiempo que puede permanecer una persona como beneficiario del
auxilio. Sistema utilizado para permitir que los inscritos adquieran la calidad
de beneficiarios.
10.
Acciones adelantadas por el Municipio durante
los dos años siguientes a la inscripción, para incluir al señor Libardo Fonseca
como beneficiario del Programa.
11.
Planes complementarios o programas alternativos
ofrecido o que se le pueden ofrecer por parte del municipio de Villavicencio,
para atender al señor Libardo Fonseca dadas sus especiales condiciones de
adulto mayor de 79 años de edad, que pertenece al nivel 1 – 2 del Sisben,
incapacitado para trabajar y de quien depende económicamente una menor de edad.
12.
Recursos asignados al Municipio para el
desarrollo y ejecución del Programa.
Dentro del término legal, la Directora General de Seguridad
Económica y Pensiones del Ministerio de la Protección Social, dio respuesta al
requerimiento de la Corte en los siguientes términos:
1. En relación con el marco legal indica que el Programa de
Protección Social al Adulto Mayor - PPSAM -, que se financia con los recursos
de la subcuenta de subsistencia del Fondo de Solidaridad Pensional, se
fundamenta en el Libro IV Servicios Sociales Complementarios, artículo 257 de
la ley 100 de 1993, la ley 797 de 2003, los decretos reglamentarios 569 y 4112
de 2004, así como los documentos Conpes 70 de 2003 y 78 y 82 de 2004 y la
resolución No.3908 del 8 de noviembre de 2005, por medio de la cual se adoptó
el Manual Operativo del Programa. Tales normas determinan el objetivo del
subsidio, la forma de financiación, los requisitos para ser beneficiario, forma
de selección, criterio de priorización y causales de retiro.
De conformidad con tales disposiciones el Programa es liderado por
el Ministerio de la Protección Social, con la administración de los recursos
provenientes del Fondo de Solidaridad Pensional por parte del Consorcio
Prosperar Hoy, quien se encarga de entregar los subsidios de manera bimensual a
través de la red bancaria, a los beneficiarios del programa que hayan cumplido
con los requisitos legalmente exigidos.
Indica que para la asignación de los recursos a los municipios, se
toma como base "...el número de adultos mayores clasificados en los
niveles 1 y 2 del SISBEN de cada municipio con respecto al total de ancianos
clasificados en los mencionados niveles en el resto del país y teniendo como
referente los recursos apropiados para tal fin, los alcaldes de todo el país en
los meses de noviembre y diciembre de 2003, presentaron los proyectos en donde
registraron los beneficiarios y eligieron el valor del subsidio, a partir de
diciembre de 2003 inicia el Programa entregando los primeros subsidios."
Agrega que el procedimiento para acceder al subsidio "es el
trámite de inscripción ante la Alcaldía del municipio donde reside el
interesado, sin embargo el hecho de estar inscrito no significa que le puedan
otorgar el subsidio, se requiere que haya cupos disponibles ya sea por
ampliación de cobertura o por liberación de cupos, es importante tener en
cuenta que toda posibilidad de ampliar la cobertura del programa dependerá de
la disponibilidad de (sic) presupuestal, recursos que son limitados y no
alcanzan para todas las personas que cumplan con los requisitos. En caso de que
existan cupos disponibles, ingresan aquellas personas que ya están inscritas
como posibles beneficiarias, que reúnan los requisitos y a las cuales se les
haya aplicado los criterios de priorización, que se encuentran en lista de
espera como potenciales beneficiarios."
2.  En cuanto a las políticas de
sostenibilidad económica del programa, indica que los recursos provienen del
Fondo de Solidaridad Pensional, subcuenta de subsistencia, cuyas fuentes se
encuentran contempladas en el artículo 6º del Decreto 599 de 2004. Agrega que
estos recursos son apropiados anualmente a través de la Ley de Presupuesto, de
conformidad con las metas fiscales definidas por el Gobierno Nacional.
Sostiene que el municipio de Villavicencio "cuenta
actualmente con 967 beneficiarios con un subsidio de $75.000 por mes el cual es
girado de manera bimestral a través del Banco Agrario a cada beneficiario, en
la actual vigencia se cuenta con una asignación de $ 870.300.000, para
garantizar la continuidad de la población beneficiaria, es de señalar que
frente al total de beneficiarios del Departamento del Meta (2.914), este
municipio tiene una participación del 33%.
En la actualidad el programa se está desarrollando en 1095
municipios del país y cuenta con 189.719 cupos asignados a nivel nacional, la
ampliación de cobertura está condicionada a los recursos apropiados en la Ley
de Presupuesto y a la ejecución de los mismos por parte de los municipios. No
obstante lo anterior, es importante señalar, que dadas las restricciones
presupuestales no es posible generar frecuentes escenarios de ampliación, razón
por la cual la cobertura de beneficiarios adultos mayores en condición de indigencia
o extrema pobreza no alcanza a cubrir la demanda potencial de esta
población."
Agrega que el Ministerio es el encargado de liderar la planeación,
programación y ejecución del Programa y al Consorcio Prosperar Hoy, como
administrador de los recursos, le compete realizar el seguimiento "al
cobro del subsidio, reporta la lista de los beneficiarios que no realicen el
respectivo cobro al ente territorial para el caso de Villavicencio se reporta a
la Dirección Técnica de Promoción y Participación Social, diligencia y mantiene
actualizada la base de datos establecida para el programa y verifica la
supervivencia cuando a ello hubiere lugar. Afirma que los cambios de los
beneficiarios se pueden presentar por las siguientes novedades que deben ser
comunicadas por el este territorial a la regional del Consorcio Prosperar Hoy,
de conformidad con el Manual Operativo del Programa así: "1) Novedad
por pérdida de derecho al subsidio. 2) Novedad por actualización o corrección
de los datos suministrados inicialmente para el registro..."
Por último manifiesta que en relación con el caso concreto del señor
Libardo Fonseca se encontró que: "...a partir del 11 de abril del año
en curso, quedo registrado en el Sistema de Información de Beneficiarios,
atendiendo solicitud presentada por CARLOS ALIRIO GOMEZ VILLARRAGA - Alcalde de
Villavicencio (E) y radicada en el Consorcio con el No.546 del 7 de abril de
2006. Dada la fecha de presentación de la novedad quedará programado a partir
de la próxima nómina recibiendo el subsidio correspondiente a los meses de mayo
y junio."
Por su parte, dentro del término concedido en el auto de pruebas, la
Secretaria Local de Salud de la Alcaldía de Villavicencio, respondió el
requerimiento de esta Corporación en los siguientes términos:
Afirma que el señor Libardo Fonseca pertenece al Nivel 1 del SISBEN
y se encuentra inscrito a la ARS de COMFACOR.
Indica que la selección de los beneficiarios se realiza en la forma
establecida en el Manual Operativo por el que se rige el Programa, en el cual
se han consignado los requisitos y documentos que debe allegar el mayor adulto
para la selección de los beneficiarios, así como los criterios de priorización
y puntaje asignado según las condiciones que tenga el aspirante, de la
siguiente manera:
·
Edad                                                     Puntaje
52-55                                                    -2
56-60                                                    -1
61-65
0
65-70
1
71 y más
2
·
Sisben                                                   Puntaje
1                                                           2
2                                                           0
indígena                                               0
Vive en la Calle                                     2
·
Jefe de Hogar o con dependencia.
Si                                                          2
No                                                                  0
·
Solitario
Si                                                          2
No                                                                  0
·
Discapacidad
Si                                                          2
·
Indígena                                               2
·
Tiempo de Permanencia en el Municipio
6 meses
-1
1 año                                                        0
2 años                                                       1
mas de 2 años
2
Informa que en el año 2003 se recibieron aproximadamente 4000
solicitudes, de las cuales fueron seleccionados y beneficiados 967 adultos
mayores, que cumplieron los requisitos exigidos en la forma establecida en el
Manual Operativo.
En su informe la Secretaria Local de Salud hace una descripción
detallada de la forma como se adelantó el procedimiento de inscripción y de
selección del señor Libardo Fonseca en el Programa de Auxilios, así como los
criterios y factores de priorización tenidos en cuenta para ello. También
informó sobre el tiempo de permanencia de los usuarios en el Programa, las
causales de pérdida de la calidad de beneficiario y las de retiro del Programa
y los planes complementarios o programas alternativos que el Municipio está en
capacidad de ofrecerle al actor, así como los recursos con que cuenta el
Municipio para su desarrollo. Con el escrito se anexaron los documentos
anunciados por la funcionaria que respondió el requerimiento.
VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS.
1.
Competencia.
De conformidad con lo establecido en los artículos 86 y 241-9 de la
Constitución Política y en los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991, la
Corte Constitucional es competente para revisar la decisión judicial
mencionada.
2. La especial protección constitucional y legal para ancianos en
estado de indigencia o de pobreza extrema. Marco normativo del Programa de
auxilio económico para el adulto mayor.
2.1. Ha dicho esta Corporación en varias
oportunidades[4] que el principio de
solidaridad, sobre el cual se funda nuestro Estado Social de Derecho (artículo
1 CP) impone al poder público y también a los coasociados, una serie de deberes
fundamentales para el logro de los fines esenciales de la organización política
(artículo 2 CP). También ha sostenido que la solidaridad como fundamento de la
organización política se traduce en la exigencia dirigida especialmente al
Estado, de intervenir a favor de los más desaventajados de la sociedad cuando
éstos no pueden ayudarse por sí mismos. Tal es el caso de  las personas que se
encuentran en situación de indigencia.
El deber de solidaridad del Estado ha de ser
entendido como derivación de su carácter social y de la adopción de la dignidad
humana como principio fundante del mismo. En virtud de tal deber, al Estado le
corresponde garantizar unas condiciones mínimas de vida digna a todas las
personas, y para ello debe prestar asistencia y protección a quienes se
encuentren en circunstancias de inferioridad, bien de manera indirecta, a
través de la inversión en el gasto social, o bien de manera directa, adoptando
medidas en favor de aquellas personas que por razones económicas, físicas o
mentales, se encuentren en circunstancias de debilidad manifiesta.
Dentro del Estado social de derecho es muy importante la protección
a personas en debilidad manifiesta. Este es un objetivo que no se debe ver como
una limosna sino como algo resultante del derecho a la igualdad, dentro de los
parámetros del constitucionalismo humanista. La protección a los ancianos y
específicamente a los ancianos indigentes tiene su respaldo en el derecho a la
igualdad reconocida en el inciso 3° del artículo 13 de la C. P. que dice: “El
Estado protegerá especialmente a aquellas personas que por su condición
económica, física y mental, se encuentren en circunstancias de debilidad
manifiesta…”. Esta es una forma de igualdad.
En Sentencia C-1036 de 2003, esta Corporación reitero el compromiso
del Estado con las personas indigentes, toda vez que su situación ofende la
dignidad de las personas. Sobre el particular afirmó:
“Los indigentes son personas que carecen de recursos económicos
mínimos para subsistir dignamente y se encuentran incapacitados para trabajar,
debido a su edad o estado de salud. Las más de las veces, no cuentan con una
familia que les prodigue apoyo  material y espiritual.
“La pobreza, sin duda, atenta contra la vigencia efectiva de los
derechos fundamentales. Sus causas estructurales son combatidas mediante
políticas legislativas y macro - económicas. Sus efectos, en cambio, exigen de
una intervención estatal directa e inmediata, cuyo fundamento no es otro que la
naturaleza social del Estado y la efectividad de los principios, derechos y
deberes consagrados en la Constitución”[5].
También la Corte ha indicado que los indigentes son personas que,
gozan de la plena titularidad de todos los derechos reconocidos en la
Constitución, por lo cual la sociedad y el Estado no pueden ser indiferentes a
su situación, pues así se lo exige el deber de solidaridad:
“Iguales a los demás en sus características y en su condición
esencial de seres humanos, no hay razón alguna para discriminarlos y menos
todavía para que se descalifiquen de manera tan burda sus elementales derechos
a la existencia y a una plena integridad moral y física.
“La sociedad no puede asumir una actitud de desprecio o de pasiva
conmiseración hacia quienes, por fuerza de las circunstancias, llevan una vida
sub - normal y altamente lesiva del derecho a la igualdad que pregona la Carta.
Su papel y muy especialmente el del Estado debe ser, por el contrario, el de
buscar, dentro del criterio de solidaridad, soluciones eficaces y urgentes a la
problemática que plantea la proliferación de cinturones de miseria en las
ciudades, ya que el artículo 13 de la Constitución le ordena, como atrás se
dijo, promover las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva y
adoptar medidas en favor de grupos discriminados o marginados”[6].
Frente a la situación en que dichas personas se encuentran, el
Estado tiene el deber jurídico de adoptar medidas especiales de protección. Así
lo establece el Protocolo de San Salvador, adoptado el 17 de noviembre de 1988,
en el decimoctavo período ordinario de sesiones de la Asamblea General, adicional a la Convención Americana sobre Derechos
Humanos en materia de derechos económicos, sociales  y culturales.
2.2. Entre quienes se encuentran en situación de extrema pobreza, merecen
especial atención los ancianos indigentes,
para quienes expresamente el artículo 46 de la Constitución consagra el
subsidio alimentario, como una medida de solidaridad y protección hacia
las personas de la tercera edad en tales condiciones. La mencionada disposición
constitucional estipula:
"El
Estado, la sociedad y la familia concurrirán para la protección y la asistencia
de las personas de la tercera edad y promoverán su integración a la vida activa
y comunitaria.
El Estado les garantizará los servicios de la seguridad social
integral y el subsidio alimentario en caso de indigencia".
El desarrollo legal de este mandato constitucional,
se encuentra en los artículos 257 y 258 de la Ley 100 de 1993, mediante los
cuales se creó el programa de auxilios para los ancianos indigentes, con el
objeto de apoyar económicamente a estas personas hasta por el 50% del salario
mínimo legal mensual vigente, siempre que se cumpla con las exigencias
establecidas en la ley, así:
“Artículo 257. Programa y Requisitos. Establécese un programa de auxilios para los ancianos indigentes
que cumplan los siguientes requisitos:
a. Ser Colombiano;
b. Llegar a una edad de sesenta y cinco o más años;
c. Residir durante los últimos diez años en el territorio nacional;
d. Carecer de rentas o de ingresos suficientes para su
subsistencia, o encontrarse en condiciones de extrema pobreza o indigencia, de
acuerdo con la reglamentación que para tal fin expida el Consejo Nacional de
Política Social.
e. Residir en una institución sin ánimo de lucro para la atención de
ancianos indigentes, limitados físicos o mentales y que no dependan
económicamente de persona alguna. En estos casos el monto se podrá aumentar de
acuerdo con las disponibilidades presupuestales y el nivel de cobertura. En
este evento parte de la pensión se podrá pagar a la respectiva institución.
PARAGRAFO 1.‑ El Gobierno Nacional reglamentará el pago de los
auxilios para aquellas personas que no residan en una institución sin ánimo de
lucro y que cumplan los demás requisitos establecidos en este artículo.
PARAGRAFO 2.‑ Cuando se trate de ancianos indígenas que residan
en sus propias comunidades, la edad que se exige es de cincuenta (50) años o
más. Esta misma edad se aplicará para dementes y minusválidos.
PARAGRAFO 3.‑ Las entidades territoriales que establezcan este
beneficio con cargo a sus propios recursos, podrán modificar los requisitos
anteriormente definidos.
“Artículo 258.- Objeto del Programa. El programa para los ancianos tendrá por objeto apoyar económicamente
y hasta por el 50% del salario mínimo legal mensual vigente, a las personas que
cumplan las condiciones señaladas en el artículo anterior y de conformidad con
las metas que el CONPES establezca para tal programa.
El programa se financiará con los recursos del presupuesto general
de la nación que el Conpes destine para ello anualmente, y con los recursos que
para tal efecto puedan destinar los departamentos, distritos y municipios.
PARAGRAFO.‑ El Gobierno Nacional reglamentará
los mecanismos y procedimientos para hacer efectivo el programa de que trata el
presente artículo, contemplando mecanismos para la cofinanciación por parte de
los departamentos, distritos y municipios. El programa podrá ser administrado y
ejecutado de manera descentralizada. Así mismo, el Gobierno podrá modificar los
requisitos dependiendo de la evolución demográfica y la evolución de la
población beneficiaria del programa”.
En sentencia T-1036 de 2003[7], se señaló la naturaleza de este subsidio económico
en los siguientes términos: “i) no tiene el
carácter de pensión de jubilación o de asignación de retiro, ii) no conlleva
otro beneficio prestacional, y iii) tiene carácter vitalicio, pues se reconoce
solamente hasta la muerte de su beneficiario sin dar lugar a sustitución en
cabeza de cónyuge o descendientes”.
Por su parte la ley 797 de 2003 “Por la cual se reforman algunas
disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y
se adoptan disposiciones sobre los Regímenes Pensionales exceptuados y
especiales”, creó dentro del Fondo de Solidaridad Pensional una subcuenta
de subsistencia, destinada a la protección de las personas en estado de
indigencia o pobreza extrema, mediante la entrega de un subsidio en dinero,
cuyo origen, monto y regulación se establecen en la misma ley.
Con la creación de la Subcuenta de subsistencia del Fondo de
Solidaridad Pensional el Consejo Nacional de Política Económica y Social –
CONPES 70 del 28 de mayo de 2003 creó el Programa de Protección Social al
Adulto Mayor (PPSAM), cuya administración le corresponde al Ministerio de la
Protección Social a través del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar –ICBF
y al Administrador Fiduciario a cuyo cargo
se encuentra también la labor de realizar la promoción de los subsidios y la
difusión de los programas a través de los mecanismos que garanticen la mayor
efectividad en la población objetivo, con un alto grado de desarrollo
tecnológico. En la actualidad la administración fiduciaria se encuentra a cargo
del Consorcio Prosperar Hoy, alianza estratégica con el cual el Ministerio de
Trabajo y Seguridad Social hoy Ministerio de la Protección Social, celebró el
contrato de Fiducia Pública No. 107 de 2001.
Posteriormente se dictaron los Decretos 1135 de 1994 “por el cual
se reglamentan parcialmente los artículos 257, 258, 259, 260, 261 y 262 de la
Ley 100 de 1993”, cuyo objeto fue implementar este auxilio, disposición
derogada por el Decreto 2681 de 2003 “por el cual se reglamenta la
administración y el funcionamiento del Fondo de Solidaridad Pensional”, derogado
a su vez por el Decreto 569 de 2004 “por el cual se reglamenta la
administración y el funcionamiento del Fondo de Solidaridad Pensional”.
Este ultimo decreto también fue modificado recientemente por el
Decreto 4112 de 2004, “por el cual se modifican los artículo 12, 13, 14, 15,
17, 18 y 19 y se Deroga el inciso segundo del parágrafo del artículo 9º del
Decreto 569 de 2004”, en lo relacionado con la subcuenta de subsistencia
del Fondo de Solidaridad Pensional destinada a la financiación del Programa de
auxilio para ancianos indigentes previsto en el Libro Cuarto de la ley 100 de
1993. Esta disposición además establece las
condiciones y requisitos que deben reunir las personas que aspiran a obtener el
beneficio indicado, así mismo determina que son los entes territoriales los
encargados de la priorización de beneficiarios, lógicamente mediante un proceso
de selección y valoración de cada uno de los aspirantes.
El artículo 12 del decreto 569 de
2004, modificado por el Decreto 4112, establece además que el Ministerio de la
Protección Social elaborará el Manual Operativo para desarrollar los
lineamientos de selección de beneficiarios, los componentes del subsidio y demás
aspectos procedimentales del programa.
El artículo 13 modificado por
el artículo 2º del referido decreto 4112 de 2004, determina los requisitos para
ser beneficiario de los subsidios de la subcuenta de subsistencia, así :
1.  Ser Colombiano.
2. Como mínimo tener tres años menos
de la edad que rija para adquirir el derecho a la pensión de vejez de los
afiliados al Sistema General de Pensiones.
3. Estar clasificado en los niveles 1
y 2 del Sisben y carecer de rentas o ingresos  suficientes para subsistir, es
decir, son personas que o viven solas  y su ingreso mensual no supera medio
salario mínimo mensual vigente, o viven en la calle y de la caridad pública, o
viven con la familia y el ingreso familiar es inferior o igual al salario
mínimo mensual vigente o residen en un Centro de Bienestar del adulto Mayor o
asisten como usuario a un centro diurno.
4.Residir  durante los últimos diez años en el
territorio nacional.
En el parágrafo segundo se establece
que la entidad territorial identificará los beneficiarios previa verificación
del cumplimiento de los requisitos.
El artículo 3º del citado decreto 4112
que modificó el artículo 14 del Decreto 569, estipula que los beneficios de la
subcuenta de subsistencia serán otorgados en las modalidades de subsidio económico
directo o indirecto según los beneficiarios residan en los Centros de Bienestar
del Adulto mayor , resguardos indígenas o Centros Diurnos, hasta por el 50% del
salario mínimo legal representado en dinero o servicios sociales básicos o
complementarios [8].
El artículo 16 del Decreto 569 de
2004, al establecer los criterios de priorización en el proceso de selección de
beneficiarios que adelante la entidad territorial indica que se deberá aplicar
como mínimo los siguientes:
1.     La edad del aspirante.
2.     Los niveles 1 y 2 del Sisben.
3.     El tiempo de permanencia en el
Municipio.
4.     La minusvalía o discapacidad física o
mental del aspirante.
5.     Personas a cargo del aspirante.
A su vez el artículo 20 del decreto
569, determina que el derecho al subsidio se pierde  cuando deje de cumplir los
requisitos establecidos en tal disposición y en la Ley 100 de 1993, a saber:
1.     Muerte del beneficiario.
2.     Comprobación de la falsedad en la
información  suministrada o intento de conservar fraudulentamente el subsidio.
3.     Percibir una pensión u otra clase de
renta o subsidio.
4.     Comprobación de realización de
actividades ilícitas.
5.     Traslado a otro municipio o distrito.
Por último de conformidad con
la Resolución No. 3908 del 8 de noviembre de 2005, expedida por el Ministerio
de la Protección Social, por la cual se adoptó el Manual Operativo del Programa
se tiene que los principales aspectos procedimentales del Programa son los
siguientes:
El programa se desarrolla de forma
descentralizada a través de proyectos presentados por las entidades
territoriales al ICBF, ejecutados mediante convenios, que tienen por objeto la
prestación de servicios sociales básicos  o complementarios, mediante la
cofinanciación entre el Ministerio de la Protección Social a través del
consorcio Prosperar Hoy, y los entes territoriales.
La persona responsable del programa en
el ente territorial realiza la convocatoria para la inscripción de los adultos
mayores que reúnan los requisitos establecidos en el modificado artículo 12 del
Decreto 569 de 2004. El proceso de inscripción se realiza de manera permanente,
cada vez que un adulto mayor se acerque y demuestre el cumplimiento de
requisitos y con los mismos se conforma un listado de la población
potencialmente beneficiaria. En este aspecto advierte el Manual lo siguiente: “En
ningún caso, el proceso de inscripción en el programa garantiza a los inscritos
ser seleccionados como beneficiarios.”
Dado que los recursos disponibles no son suficientes
para cubrir a todos los adultos mayores que hayan sido inscritos, es requisito
indispensable para resultar beneficiario, haber sido sometidos a la metodología
de priorización, mediante la cual se realiza una valoración de las condiciones
socioeconómicas de los aspirantes al subsidio y se ordena a los adultos
inscritos del más pobre al menos pobre, con relación a los criterios
establecidos y la ponderación que se le atribuya a cada uno.
De acuerdo con el techo presupuestal asignado al ente
territorial y de conformidad con la lista de priorizados, se definen los
beneficiarios del programa, los cuales son retirados únicamente en los eventos
estipulados en el artículo 20 del Decreto 569 de 2004.
Por último, una vez definidos los beneficiarios del
programa, se realiza con su participación, la del ICBF y los entes
territoriales, la formulación del proyecto en el que se consignan los
objetivos, metas, cobertura de la población y actividades a desarrollar, que
servirán de base para la suscripción del convenio y posterior ejecución con el
giro de los recursos para el pago del respectivo auxilio.
Así entonces, corresponde al Ministerio de la Protección Social
diseñar las políticas públicas del Sistema de Protección Social, dentro de las
cuales se encuentra el Programa de Protección Social del Adulto Mayor, mientras
que los municipios y distritos son los responsables de la ejecución del
programa, identificando los beneficiarios, mediante un proceso de selección
acorde a los lineamientos expuestos en los citados decretos y al Consorcio
Prosperar Hoy, le compete la administración del los recursos con que cuenta el
Programa.
3.- Improcedencia de la acción de tutela por la carencia actual de
objeto.
La Corte Constitucional ha determinado, que la acción de tutela se
torna improcedente en aquellos eventos en que una vez interpuesta, las
circunstancias de hecho que generaban la supuesta amenaza o violación de
derechos fundamentales del accionante cesan, desaparecen o se superan, con lo
cual no existe un objeto jurídico sobre el cual proveer y por tanto, la orden
que profiera el juez, cuyo objetivo constitucional era la protección efectiva y
cierta del derecho presuntamente vulnerado o amenazado, carecerá de sentido,
eficacia, inmediatez y justificación. Al respecto se ha manifestado así la
Corporación:
“En efecto, la acción de tutela tiene por objeto la protección
efectiva y cierta del derecho presuntamente vulnerado o amenazado, lo cual
explica la necesidad de un mandato proferido por el juez en sentido positivo o
negativo. Ello constituye a la vez el motivo por el cual la persona que se
considera afectada acude ante la autoridad judicial, de modo que si la
situación de hecho de lo cual esa persona se queja ya ha sido superada en
términos tales que la aspiración primordial en que consiste el derecho alegado
está siendo satisfecha, ha desaparecido la vulneración o amenaza y, en
consecuencia, la posible orden que impartiera el juez caería en el vacío. Lo
cual implica la desaparición del supuesto básico del cual parte el artículo 86
de la Constitución y hace improcedente la acción de tutela...”[9].
Ahora bien, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional la
declaratoria de carencia de objeto de la acción de tutela, requiere además de
que su ocurrencia haya sido verificada por el juez dentro del proceso
respectivo, que se establezca el momento procesal en que tal superación tiene
ocurrencia, en tanto que de ésto dependerá que, no obstante se haya producido
tal cesación, se exija a los jueces constitucionales de instancia
pronunciamiento de fondo que deberá estar conforme al ordenamiento jurídico y
el sentido dado por el intérprete constitucional frente a la situación en
consideración. Por ello, tanto el juez de segunda instancia en el trámite de la
tutela como la Corte Constitucional en el trámite de revisión, no obstante
encontrar que el hecho haya sido superado, si al verificar el trámite
precedente se establece que con base en el acervo probatorio existente a ese
momento y los fundamentos jurídicos y jurisprudenciales aplicables al caso,  el
juez ha debido conceder o negar el amparo solicitado y no lo hizo, debe
procederse a revocar la providencia materia de revisión, aunque se declare la
carencia actual de objeto, porque no es jurídicamente viable confirmar un fallo
contrario al ordenamiento superior.
Sobre el particular esta corporación precisó:
“Resulta pertinente, desde el punto de vista procesal, establecer
una diferencia importante en cuanto a la declaración procedente en el proceso
de revisión ante esta Corte cuando el supuesto de hecho que motiva el proceso
de tutela se supera o cesa i.)  antes de iniciado el proceso ante los jueces de
instancia -como sucede en el presente caso- o en el transcurso del mismo y ii.)
estando en curso el trámite de revisión ante esta Corporación. i.) Así, pues,
cuando el fundamento fáctico del amparo se supera antes de iniciado el proceso
ante los jueces de tutela de instancia o en el transcurso de este y así lo
declaran en las respectivas providencias, la Sala de Revisión no puede exigir
de ellos proceder distinto y, en consecuencia, habrá de confirmar el fallo
revisado quedando a salvo la posibilidad de que en ejercicio de su competencia
y con el propósito de cumplir con los fines primordiales de la jurisprudencia
de esta Corte, realice un examen y una declaración adicional relacionada con la
materia, tal como se hará en el caso sub-examine. ii.) Por su parte,
cuando la sustracción de materia tiene lugar justo cuando la Sala de Revisión
se dispone a tomar una decisión; si se advirtiere que en el trámite ante los
jueces de instancia ha debido concederse el amparo de los derechos
fundamentales invocados y así no se hubiere dispuesto, la decisión de la Sala
respectiva de esta Corporación, de conformidad con la jurisprudencia reciente,
consistirá en revocar los fallos objeto de examen y conceder la tutela, sin
importar que no se proceda a impartir orden alguna” [10].
“Por lo tanto, el fallo de segunda instancia acorde a
las pruebas y situaciones obrantes en el expediente para esa oportunidad ha
debido proteger los derechos del actor que efectivamente estaban siendo
vulnerados, razón por la cual se procederá a revocar el fallo de segunda
instancia. No se impartirá orden alguna para restablecer los derechos del
actor, sólo por cuanto de las pruebas solicitadas por esta Corporación se
infiere que la vulneración de los derechos del actor ha cesado al superarse el
hecho que dio origen a la presente acción de tutela. De impartirse alguna
orden, esta no tendría efecto..” [11].
De acuerdo con lo anterior, es pertinente concluir que cuando se
está en presencia de un hecho superado y ha habido pronunciamiento del juez
constitucional, no es suficiente el solo advenimiento de la sustracción de
materia para avalar la decisión, sino que se debe confrontar la juridicidad de
la decisión frente al ordenamiento y su interpretación constitucional y por
ello, en todo caso, queda a salvo para la Corte Constitucional, la posibilidad
de que en ejercicio de su competencia y con el propósito de cumplir con los
fines primordiales de la unidad interpretativa que le asiste, al realizar el
examen de lo actuado si lo estima necesario, profiera declaraciones adicionales
relacionadas con la materia y así, se confirmen, modifiquen o revoquen las
decisiones en estudio, sin importar que no se imparta orden concreta alguna.
4. Caso
concreto.
En el caso objeto de estudio, el
accionante de 79 años de edad, quien pertenece al nivel 1 del SISBEN y
manifiesta encontrarse en una apremiante situación económica junto con su hija
- estudiante de 12 años de edad - y además incapacitado para trabajar debido a
una lesión de su puño izquierdo, solicita ser incluido en el “Programa de
Subsidios que otorga el Ministerio de la Protección Social a los adultos
mayores de 65 años”, en el que lleva dos años inscrito sin que hasta el
momento en que se interpuso la acción de tutela se le haya otorgado tal
beneficio.
De conformidad con las pruebas allegadas al expediente, se tiene que
en el presente caso los hechos que dieron origen a la acción han sido superados
dentro del término que la Sala de Revisión disponía para tomar una decisión.
En efecto, de las respuestas allegadas a esta Corporación tanto por
el Ministerio de la Protección Social como por la Secretaría Local de Salud de
Villavicencio, se tiene que el señor Libardo Fonseca, fue seleccionado a partir
de 11 de abril de 2006 como beneficiario del auxilio otorgado por el Programa
de Protección Social al Adulto Mayor, con lo cual, se constata que se trata de
un hecho que evidentemente fue superado, y por tanto se consolida la
sustracción de materia puesto que la causa que originó la interposición de la
acción dejó de existir al haber sido incluido el actor como beneficiario del
auxilio.
Es así como, en el escrito de respuesta al requerimiento efectuado
por esta Corporación, el Ministerio de la Protección Social afirmó sobre el
particular (Fl.22 del Cuaderno 2):
"...a partir del 11 de abril del año en curso, quedo registrado
en el Sistema de Información de Beneficiarios, atendiendo solicitud presentada
por CARLOS ALIRIO GOMEZ VILLARRAGA - Alcalde de Villavicencio (E) y radicada en
el Consorcio con el No.546 del 7 de abril de 2006. Dada la fecha de
presentación de la novedad quedará programado a partir de la próxima nómina
recibiendo el subsidio correspondiente a los meses de mayo y junio."
Por su parte la Secretaria Local de Salud de Villavicencio, en su
escrito de respuesta afirmó lo siguiente (Fl.48 del Cuaderno 2):
"...fue así que en un comité Social para el programa Protección
Social al Adulto Mayor, fue priorizado y seleccionado como posible beneficiario
del programa en el año 2005, actualmente se encuentra en espera del primer pago
que se realizara en el mes de junio de 2006, de acuerdo a lo manifestado verbalmente
por la Doctora Diana María Alfonso, Gerente Regional del Consorcio Prosperar
Hoy."
Ahora bien, dado que la inclusión del actor como beneficiario del
auxilio se sucedió con posterioridad al fallo de instancia, el cual fue
proferido por el Juzgado 7º Civil Municipal de Villavicencio el 29 de noviembre
de 2005, siguiendo los lineamientos jurisprudenciales expuestos, la Corte
considera pertinente efectuar las siguientes precisiones, sobre el sentido en
que, a partir de la realidad procesal, ha debido emitirse tal fallo de acuerdo
con el ordenamiento jurídico y el alcance e interpretación que esta Corporación
ha dado a los asuntos en los que se ha resuelto situaciones como las
planteadas.
Confrontados los requisitos exigidos en la ley y en los reglamentos
vigentes que regulan este tipo de auxilios, esta Sala de Revisión encuentra que
la entidad accionada no ha vulnerado derecho fundamental alguno del actor, pero
no bajo los argumentos expuesto por el fallador de instancia - quien considera
que de haber ordenado por vía de tutela la inclusión en el programa se
afectaría el Presupuesto Nacional aprobado en cada vigencia y además que su
inclusión en el Programa no dependía del ente demandado - sino por cuanto el
hecho de encontrarse dentro de la lista de espera para acceder a la prestación
económica que ha solicitado, no implica necesariamente vulneración alguna de
sus derechos fundamentales, puesto que las personas tiene derecho al trato igualitario
que se deriva precisamente del respeto estricto de los turnos, lo que impide su
asignación por vía de tutela.
Así lo consideró la Corte en Sentencia T-1161 de 2003, M.P. Marco
Gerardo Monroy Cabra, reiterada entre otras, en la sentencia T-012 de 2006,
M.P. Clara Inés Vargas Hernández:
"Esta Corporación ya ha tenido la oportunidad de afirmar que a
través de tutela, para que se respete el derecho a la igualdad, en principio,
no se pueden irrespetar los turnos establecidos para la realización de pagos o
actividades de la administración.
Así, por ejemplo se ha respetado el turno para pago de cesantías
parciales ya reconocidas y por tanto no ha procedido la tutela para que una
persona en concreto obtenga el pago con antelación a los demás individuos que
presentaron su solicitud de pago antes y que, al igual que el accionante,  han
estado esperando la materialización de su solicitud. A personas que se
encuentran en igual situación no se les puede dar trato diferencial. Al
respecto ha dicho la Corporación:
"Por una parte, si el juez de tutela simplemente
se limita a concederla y ordenar el pago inmediato al solicitante de la acción,
una vez se disponga del dinero correspondiente, se estarían desplazando de sus
turnos a los otros servidores públicos que están en iguales condiciones del
solicitante de la tutela. Es decir, a éstos se les estaría dando un trato
discriminado, y de todas maneras desventajoso, en razón, únicamente, de que no
interpusieron una acción de tutela.
Como consecuencia obvia de ello, si se violenta, sin un estudio
sobre la razonabilidad correspondiente, el orden de entrega de las cesantías
parciales, se perdería la finalidad para la cual fue creada la tutela, se
desnaturalizaría de su función protectora de derechos fundamentales y sería
utilizada como un simple mecanismo para alterar el turno de pago de cesantías.”[12]
De igual manera, la Corte ha abordado el aspecto referente al
respeto de turnos en el caso de retraso en la realización de exámenes de ADN
dentro de los procesos de filiación. A pesar de que la Corporación ha
reconocido el carácter fundamental del derecho a la personalidad jurídica de
los menores que sólo se puede ver protegido con  resultados prontos dentro del
proceso, se ha sostenido que los turnos en la realización de tal examen deben
ser estrictamente respetados. No obstante, se ha ordenado que se informe la
fecha en la cuál se realizará tal examen, respetando los turnos, pero dentro de
un término razonable y oportuno.[13]
En materia de salud, la Corte ha encontrado que cuando la cirugía
ordenada  por el médico tratante no es de carácter urgente se deben respetar
los turnos[14]; sin
embargo ha señalado que es deber de la EPS señalar la fecha en la cuál se
llevará a cabo la misma, teniendo un criterio razonable para su realización.[15]
Ahora bien, la Ley 418 de 1997 señala en su artículo 49 que: “Quienes
sufran perjuicios por causa de homicidios u otros atentados o agresiones contra
la vida, la integridad física, la seguridad o la libertad personales, cometidos
por móviles ideológicos o políticos, o sean objetos de amenazas referentes a la
comisión de atentados o agresiones de esta naturaleza, serán beneficiados por
una ayuda humanitaria de emergencia, tendiente a mitigar o a impedir la
agravación o la extensión de los efectos de los mismos.
La mencionada ayuda humanitaria será otorgada por la Red de
Solidaridad Social con cargo al monto del rubro específico que anualmente se
asignará al efecto en el Presupuesto General de la Nación y hasta por el
importe total de dicho rubro.”
Según los parámetros antes establecidos también en el suministro de
dicha ayuda humanitaria se deben respetar los turnos asignados en virtud del
momento de la presentación de la solicitud de apoyo económico. La población
desplazada atendida por la Red de Solidaridad, en principio, tiene derecho a un
trato igualitario del cual se deriva el respeto estricto de los turnos."
De otra parte, tampoco considera la Sala la vulneración de los
derechos fundamentales del actor para el momento en que se profirió el fallo de
instancia, en tanto que contrario a lo afirmado por el juez que conoció de la
acción - quien sostiene que el ente acusado no era la instancia competente para
la inclusión -, el proceder empleado por la entidad accionada como instancia
competente, se ha ajustado al procedimiento claramente establecido para la
selección de los beneficiarios del Programa de Auxilios establecido en las
normas que lo regulan y en el Manual Operativo, con lo cual se concluye que tal
situación es compatible tanto con el principio del debido proceso
administrativo como con el principio de igualdad que informa los procesos de
distribución de bienes escasos los cuales se deben efectuar acatando los
procedimientos establecidos previamente y no de acuerdo a caprichos o
inclinaciones personales del funcionario responsable.[16]
Verificadas las pruebas que obran en el expediente, se tiene que de
acuerdo con la respuesta dada por la Secretaria Local de Salud de la Alcaldía
de Villavicencio ante el requerimiento de esta Corporación en el trámite de
Revisión, el procedimiento para la selección del señor Libardo Fonseca como
beneficiario del Programa de Protección Social al Adulto Mayor, se llevó a cabo
de la siguiente manera:
"4. El señor Libardo Fonseca, radicó una solicitud con
referencia en Derecho de Petición en Octubre 19 de 2005, con la cual quedo
inscrito. Anexo 1
5.  El señor Libardo Fonseca fue seleccionado en el mes de enero de
2006, mediante Comité Social, realizado el 02 de octubre de 2005, donde se da
inicio al proceso de edicto con el fin de retirar los adultos que se encuentran
inactivos y así poder ingresar otros adultos que se encuentran a la espera de
un cupo para ingresar al programa, Anexo copia del Comité Social II.
·
El número que le correspondió en la ficha de
ingreso al programa Protección Social al Adulto Mayor fue de 52 de 101
seleccionados. Anexo copia del listado III.
·
Los criterios o factores tenidos en cuenta
para seleccionar al señor Fonseca fueron Edad 79 años 2 puntos, nivel de sisben
1 puntaje 2, solo sin familia 2 puntos, tiempo de vivir en Villavicencio más de
2 años puntaje 2 para un total de 8 puntos, teniendo en cuenta que se acerco al
mayor puntaje que es 10 puntos.
6.  Con relación  a la incapacidad del señor Libardo Fonseca, no
anexó ninguna certificación de discapacidad al igual no hizo referencia en la
solicitud como tampoco en el carné de la A.R.S. en la que se encuentra
afiliado.
7. La información que se le suministró con relación a la vinculación
al programa fue mediante respuesta a Derecho de Petición de fecha enero 23 de
2006, donde se le informaba que fue seleccionado y que debía estar pendiente de
los pagos, teniendo en cuenta que es el Consorcio Prosperar Hoy, fiduciaria
encargada de verificar la selección de los beneficiarios y de realizar los
pagos a través del Banco Agrario de Colombia. Anexo copia de oficios IV
8.  Con relación a la pregunta que cuanto tiempo debe permanecer una
persona en la lista de inscritos o priorizados para ser beneficiarios en el
programa, se le manifiesta que no hay un tiempo que se pueda establecer, debido
a que para poder vincular a nuevos adultos al programa se requiere que el
Ministerio de la Protección Social a través de la Presidencia de la República,
amplié la cobertura para el Municipio de Villavicencio o se presenten novedades
entre otros muerte del beneficiario que es la novedad más común para poder
vincular a un adulto al programa.
9.  Las causales de pérdida o retiro de beneficiarios son:
·
Muerte del Beneficiario.
·
Comprobación de falsedad en la información
suministrada o intento de conservar fraudulentamente el subsidio.
·
Percibir una pensión u otra clase de renta o
subsidio.
·
Mendicidad comprobada como actividad
productiva.
·
Comprobación de realización de actividades
ilícitas.
·
Traslado a otro Municipio o distrito.
·
No cumplir con los requisitos de la
reglamentación del programa.
·
Retiro Voluntario.
El tiempo que permanece en el programa como beneficiario, es
mientras este vivo y permanezca activo, es decir cobrando sus mesadas en forma
continua o que por volunta (sic) propia se retiren del programa, ya sea por
cambio de domicilio a otro Municipio o Distrito.
El sistema utilizado para permitir que los inscritos adquieran la
calidad de beneficiario se realiza mediante un Comité Social, que lo conforma
el Defensor del Pueblo, Personería, Cruz Roja, I.C.B.F., Acción Social, el
Secretario de Salud, La Directora de Promoción y Participación Social de la
Alcaldía y los veedores del programa que son beneficiarios y se aplican los
criterios antes mencionados en el numeral (2) de acuerdo al Manual Operativo
del programa del Ministerio de la Protección Social y el Consorcio Prosperar
Hoy.
10- De acuerdo con la pregunta que acciones adelanto el Municipio
durante los dos años siguientes a la inscripción del señor Libardo Fonseca, en
el mes de diciembre se realizó una reunión con el Comité Social para el Adulto
Mayor, en el se expuso la situación de ampliar la cobertura del programa y por
decisión unánime se le propuso al Ministro de la Protección Social, Doctor
Diego Palacio Betancourt, la posibilidad de rebajar el valor del subsidio de
$75000 a $50.000, con el fin de poder vincular más adultos al programa, pero
sin obtener una respuesta positiva por parte del Ministerio de la Protección y
revisada la base de datos de los adultos inscritos en el mes de octubre de
2003, aparece el nombre del señor Libardo Fonseca con un puntaje de 6, lo que
no le permitía ser priorizado como posible beneficiario del programa, teniendo
en cuenta que pasaban los mayores puntajes que eran de 9 y 10 puntos, sin
embargo en los Comités de Adulto Mayor, se presentaban las diferentes
situaciones socioeconómicas de cada adulto Mayor, para que sean (sic)
priorizaran los adultos más vulnerables, lógicamente contando con cupos
disponibles, como personas beneficiadas fallecidas y así poderlas retirar para
luego reemplazarlas por otras que se encontraban a la espera de un cupo, fue
así que en un comité Social para el programa Protección Social al Adulto Mayor,
fue priorizado y seleccionado como posible beneficiario del programa en el año
2005, actualmente se encuentra en espera del primer pago que se realizará en el
mes de junio de 2006, de acuerdo a lo manifestado verbalmente por la Doctora
Diana María Alfonso, Gerente Regional del Consorcio Prosperar Hoy (Anexo oficio
V)
11. Los planes complementarios o programas alternativos ofrecidos o
que se pueden ofrecer por parte del Municipio de Villavicencio, es el Programa
Nacional de alimentación llamado "Juan Luis Londoño de la Cuesta", en
el que se le ofrece un almuerzo caliente diario los días hábiles de la semana a
los adultos mayores de 60 años nivel 1-2 del sisben.
12- Los recursos asignados por parte de nivel nacional al Municipio
de Villavicencio, son de $141'750.000 cada dos meses que son girados por el
Consorcio Prosperar Hoy al banco Agrario para luego ser desembolsados a cada
uno de los beneficiarios por valor de $150.000"
Así, encuentra la Sala que la entidad accionada dio cumplimiento al
procedimiento establecido, por cuanto, si bien el trámite empezó en el año
2003, quedó demostrado que desde esa época adelantó acciones para cumplir con
el proceso de selección y además para la consecución de los recursos, para lo
cual, también realizó una verificación  de la situación socio económica que
rodeaba al actor, que terminó con su inclusión en el Programa.
Es así como, mediante oficio DVYPS-748 de septiembre 14 de 2005
(Fl.62 cuaderno 2), el Secretario Local de Salud de Villavicencio solicitó al
Ministro de la Protección Social, ampliación de cobertura en el Programa para
la vigencia de 2006 y mediante Comité Social llevado a cabo el 14 de diciembre
de 2005, con la participación de representantes del ICBF, Defensoría del
Pueblo, Secretario Local de Salud y demás autoridades Locales, se revisó la
base de datos de varios aspirantes, entre ellas la del accionante y adelantaron
las acciones para incluir nuevos beneficiarios entre los que finalmente obtuvo
la aprobación de la inclusión del señor Fonseca (Fl. 56 del Cuaderno 2).
Ha dicho esta Corporación que la asignación de los
beneficios de los Programas de atención a personas en situación de debilidad
manifiesta debe obedecer al ejercicio racional y razonable de la función
pública y de la justicia como característica primordial del orden social,
dentro del cual se observe, siempre y en todo momento el derecho al debido
proceso administrativo por los servidores públicos que tienen esa
responsabilidad.
Es por ello que las entidades encargadas de la promoción, administración
y ejecución de tales programas deben observar los procedimientos que han sido
debidamente demarcados, con el propósito de minimizar los errores en la
asignación de subsidios y de hacer más eficiente y justo el uso de recursos
escasos de la sociedad.
Por tanto, la ambigüedad o la incoherencia de los
fines del programa o la poca o ninguna sostenibilidad económica del mismo ponen
en entredicho la debida prestación de los servicios y el cumplimiento de los
deberes sociales del Estado respecto de los más necesitados. La administración
debe observar el debido proceso en las decisiones que tome frente a su
actuación, así como los principios que rigen el ejercicio de la función
pública, como la igualdad, la imparcialidad, la publicidad y la eficacia (artículo
209, inciso 1, C.P.).
De la misma forma la administración debe actuar con transparencia
para facilitar a los usuarios su fácil acceso, un adecuado entendimiento que
les brinde un trato digno y justo, y además debe suministrar de manera correcta
y oportuna la suficiente información sobre el procedimiento que se debe seguir,
en especial cuando se trata de la asignación o distribución de auxilios
estatales, como en el presente caso, con el fin de permitir a todos los
posibles beneficiarios la posibilidad de participar y ser seleccionados. Solo
así se garantiza el principio de igualdad de trato a todos sus potenciales
beneficiarios (art. 13 C.P.), el respeto a los principios que rigen la función
pública (artículo 209, inciso 1, C.P.) y las condiciones para hacer efectivo el
debido proceso administrativo como expresión del principio fundamental que
garantiza a las personas la participación en las decisiones que los afectan e
interesan (artículo 2 C.P.). [17]
Así mismo, la Corte ha sostenido[18] en relación
con el debido proceso en actuaciones administrativas, que si la ley le adscribe
a un funcionario la elaboración de un listado de personas protegibles para un
subsidio o una ayuda, el juez de tutela no puede individualmente ordenar que se
incluya a determinado ciudadano, salvo que sea ostensible que se ha violado un
derecho fundamental.  No puede, tampoco, sin justificación alguna excluir a una
persona sin haberse demostrado alguna de las circunstancias previstas en la ley
para ello.
Por lo anteriormente expuesto, para la Sala habrá de confirmarse el
fallo revisado pero por las razones aquí expuestas, declarando a la vez la
carencia actual de objeto por existir hecho superado.
Por último, dado que hasta el momento en que se allegaron las
respuestas a esta Corporación por las entidades requeridas en sede de Revisión,
el subsidio no había sido efectivamente pagado al actor, la Corte ordenará al
Personero Local del Municipio de Villavicencio se sirva vigilar el efectivo
cumplimiento del pago del auxilio al señor Libardo Fonseca, para lo cual se le
remitirá copia de la presente sentencia por la Secretaría de la Corte
Constitucional.
VII. DECISIÓN.
En mérito de lo expuesto, la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE:
Primero: LEVANTAR la suspensión
del término del trámite de revisión decretada en el auto del 9 de mayo de 2006.
Segundo.  CONFIRMAR la decisión
proferida el 29 de noviembre de 2005, por el Juzgado Séptimo Civil Municipal de
Villavicencio – Meta - , por la cual se negó la tutela promovida por Libardo
Fonseca contra la Secretaría Local de Salud del Municipio de Villavicencio.
Tercero. DECLARAR la carencia
actual de objeto por existir hecho superado, por las razones expuestas en esta
providencia.
Cuarto.- SOLICITAR al Personero
Local de Villavicencio que se sirva vigilar el efectivo cumplimiento del pago
del auxilio al señor Libardo Fonseca, para lo cual se le remitirá copia de la
presente sentencia por la Secretaría de la Corte Constitucional.
Quinto. Por Secretaria General, líbrese
la comunicación de que trata el artículo 36 del decreto 2591 de 1991.
Cópiese, notifíquese, publíquese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
Ponente
JAIME ARAUJO
RENTERIA
Magistrado
NILSON
PINILLA PINILLA
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria
General
[1]  Según constancia
secretarial obrante a folio 3 vuelto del cuaderno de revisión.
[2]  Folio 3 ibídem.
[3]  Folio 4 ib.
[4] Ver entre otras las sentencias T-149 de 2002, M.P.
Manuel José Cepeda Espinosa, C- 1036 de 2003 y T-225 de 2005, M.P. Clara Inés
Vargas Hernández.
[5] Sentencia T-533 de 1992,
M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz
[6] Sentencia T-376 de 1993,
M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[7] M.P. Clara Inés
Vargas Hernández.
[8] De acuerdo con el Documento CONPES Social 78 del 3
de mayo de 2004 “Ajustes a los requisitos del Programa de Protección Social
al Adulto Mayor Subcuenta de Subsistencia – Fondo de Solidaridad Pensional”, el
componente en efectivo puede oscilar entre $35.000.oo y $75.000.oo mensuales y
el componente en servicios   sociales complementarios equivale a $31.000.oo.
[9] Sentencia T-519 de 1992, M.P. José Gregorio Hernández
Galindo, reiterada entre otras en las sentencias  T-100 de 1995, M.P. Vladimiro
Naranjo Mesa, T-201 de 2004,
M.P. Clara Inés Vargas Hernández, T-325
de 2004, M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
[10] Sentencia T-722 de 2003, M.P. Álvaro Tafur Galvis.
[11] Sentencia T-347 de 2002, M.P. Jaime Araujo Rentería.
En el mismo sentido se pronunció la Sala  Novena de Revisión, con ponencia de
la doctora Clara Inés Vargas Hernández, entre otras, en  las sentencias T-512
de 2002 y recientemente en las  T-029, T-048, T-093, T-095 y T-746, todas de
2005.
[12] Ver sentencia T-780/98, M.P. Alfredo Beltrán Sierra
(la Corte ordenó hacer la apropiación presupuestal respectiva para el pago de
cesantías debidas, pero con estricto respeto a los turnos); en el mismo sentido
T-039/99, T-091/99, y T-482/99, del mismo Magistrado y T-1613/00,. M.P. Fabio
Morón Díaz.
[13] Ver sentencias
T-641/01, M.P. Jaime Córdoba Triviño, T-966/01, M.P. Alfredo Beltrán Sierra,
T-231/02, M.P. Álvaro Tafur Galvis,  y T-910/02, M.P. Eduardo Montealegre
Lynett.
[14] En la sentencia T-499/02, M.P. Eduardo Montealegre
Lynett se negó la tutela a un accionante que solicitaba se le realizara, antes
que las demás personas en turno, un trasplante de cadera;  la madre de éste
aducía que por tener síndrome de dawn  merecía una atención prioritaria. La
Corte encontró que tal condición, en las situaciones del caso concreto, no
ameritaba un desajuste en los turnos,  porque el paciente por tener tal
condición no sufría de más dolor que los demás que estaban en espera.
[15] Ver sentencia
T-1200/00, M.P. Alfredo Beltrán Sierra; en esta ocasión se negó la tutela
porque al momento de resolver el caso existía hecho superado. Pero se dejó en
claro que, en términos generales, sí era procedente a través de tutela ordenar
que, dentro del respeto de un turno, se determine una fecha de realización.
[16] Sobre la distribución de bienes escasos ver entre
otras la Sentencia C-423 de 1997, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz .
[17] Ver entre otras Sentencias T- 499 de 1995, M.P.
Eduardo Cifuentes Muñoz y T- 149 de 2002, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[18] Ver entre otras la
sentencia T-149 de 2002, ya citada.