C-409-97
Sentencia C-409/97
Sentencia
C-409/97
EXTINCION DE
DOMINIO-Desarrollo
legislativo/INCONSTITUCIONALIDAD POR OMISION
No tenía el
legislador, so pena de incurrir en evidente inconstitucionalidad por omisión,
opción distinta de cumplir el mandato constitucional, contemplando los
procedimientos aplicables para la efectividad y cristalización de la extinción
del dominio. Que así lo haya hecho no puede ser señalado, entonces, como motivo
de inconstitucionalidad del ordenamiento expedido. Otra cosa es que pudiera
encontrarse, en el modo en que se desarrolló la norma constitucional, una
violación de sus postulados o preceptos, lo que exige la verificación de cada
uno de los artículos de aquél, a partir de demandas ciudadanas que señalen las
razones en que la inconstitucionalidad se apoyaría. Pero el sólo hecho de
legislar sobre extinción del dominio no es inconstitucional.
DERECHO A LA
PROPIEDAD-Licitud/DERECHO
A LA PROPIEDAD-Límites
Si el derecho de
propiedad lícitamente adquirido está sujeto a restricciones, limitaciones,
cargas y obligaciones derivadas de su función social, por lo cual no es de suyo
inherente a la persona humana, menos todavía puede invocarse ese carácter
fundamental para un pretendido derecho logrado en contravía de la moralidad o a
contrapelo del orden jurídico.
ACCION DE
EXTINCION DE DOMINIO
Si se trata de
una acción real, el Estado puede perseguir los bienes mal habidos,
independientemente de quién los tenga en su poder, como lo dice la norma
demandada, eso sí siempre que se respeten los derechos de los terceros de buena
fe.
ACCION DE
EXTINCION DE DOMINIO-Legitimación
Si el legislador está obligado a buscar, mediante
las normas que profiere, la realización cabal y completa de los postulados y
mandatos constitucionales, existiendo la figura de la extinción del dominio
como un imperativo de primer orden en la estructura de la Carta Política de
1991, lo menos que podía hacer era radicar, en cabeza de unos determinados
órganos, la legitimación en causa para presentar las correspondientes demandas,
con miras a la iniciación de los procesos que hicieran efectiva la institución.
Nada obra en contra de que la Dirección Nacional de Estupefacientes, la
Contraloría General de la República y la Procuraduría General de la Nación
gocen de las indicadas atribuciones, como demandantes, a nombre del Estado
colombiano, ya que la decisión, según lo manda la Carta, estará reservada a los
jueces de la República.
ACCION DE
EXTINCION DE DOMINIO-Competencia
Corresponde a la
ley establecer, en todos los asuntos que hayan de llevarse a los estrados
judiciales, cuáles serán los jueces a quienes se confía la competencia para
resolver. Ello hace parte de la función legislativa y constituye elemento
esencial del debido proceso, en los términos del artículo 29 de la
Constitución, a cuyo tenor nadie puede ser juzgado sino ante juez o tribunal
competente. Aunque la figura de la extinción del dominio es de estirpe
constitucional, como ya lo señaló la Corte, nada obsta para que sea el
legislador quien, como en los demás procesos, preceptúe lo que a su juicio
convenga en torno a los jueces competentes para decidir sobre aquélla. Mal
podría esta Corporación, que halló ajustados a la Carta los elementos
fundamentales del proceso de extinción del dominio, negarse a admitir que de
ellos hace parte, justamente en garantía del debido proceso, la definición
legal sobre competencias.
PROCESO DE
EXTINCION DE DOMINIO-Autonomía
El proceso de
extinción del dominio no tiene el mismo objeto del proceso penal, ni
corresponde a una sanción de esa índole. Su carácter autónomo, con
consecuencias estrictamente patrimoniales, tiene fundamento en el mismo texto
constitucional y corresponde a la necesidad de que el Estado desestimule las
actividades ilícitas y las contrarias al patrimonio estatal y a la moral
pública, exteriorizando, mediante sentencia judicial, que quien pasaba por
titular del derecho de dominio no lo era, por el origen viciado del mismo, en
cuanto no podía alegar protección constitucional alguna.  Así las cosas, siendo
la acción de carácter eminentemente real, bien podía el legislador confiar su
trámite a una jurisdicción especial, a la rama civil de la jurisdicción
ordinaria, o, como lo hizo, a los funcionarios enunciados en el inciso 1 del
artículo 14, materia de examen. Carece de sentido, entonces, la pretendida
imposición de que necesariamente tuviera el legislador que atar el trámite
judicial correspondiente al proceso penal por enriquecimiento ilícito.
COSA JUZGADA-Limites de sus alcances/REVISION
OFICIOSA DE CONSTITUCIONALIDAD SALA DE CASACION PENAL-Competencia
El examen de
conjuntos normativos de gran complejidad, respecto de cuyo articulado pueden
existir numerosos motivos de verificación constitucional, como acontece en este
caso, la Corte puede limitar los alcances de la cosa juzgada,
circunscribiéndose a determinados aspectos de la normatividad, planteados por
los demandantes desde el punto de vista formal o en aspectos de fondo. E
inclusive puede abstenerse de proferir fallo de mérito cuando la demanda sea
inepta desde el punto de vista sustancial. Pero, tan pronto como la Corte
advierte que una norma perteneciente a determinado estatuto -incluida dentro de
la demanda genérica dirigida contra él, aunque sin cargos específicos- pugna de
manera protuberante y palmaria con la Constitución, procede a declararlo.
CONGRESO DE LA
REPUBLICA-Atribución
exclusiva en materia presupuestal/CREDITOS SUPLEMENTARIOS-Desaparición
en Constitución Política
Según el artículo
150, numeral 11, de la Constitución, es competencia exclusiva del Congreso la
de establecer las rentas nacionales y fijar los gastos de la administración. El
Gobierno está llamado a ejecutar, según lo dispuesto en la Ley Orgánica
correspondiente, el presupuesto nacional de cada vigencia, pero no le compete
modificarlo, incrementarlo ni reducirlo, ni tampoco efectuar traslados
presupuestales ni cambiar la destinación de las partidas de gastos. Ya la Corte
ha señalado que, respecto de aquellas funciones sobre las cuales el
Constituyente ha plasmado una reserva, en el sentido de atribuirlas
exclusivamente al Congreso de la República, no puede éste por medio de leyes
modificar ni desvirtuar la regla constitucional, y, por tanto, le está
prohibido delegar o transferir dichas funciones al Ejecutivo, más aún si lo
hace sin límite temporal alguno. Durante la vigencia de la Constitución
Política de 1886 era posible, aun en tiempo de paz, que por circunstancias
extraordinarias, no hallándose reunido el Congreso y previo concepto favorable
del Consejo de Estado, pudiera el Gobierno abrir los llamados créditos
suplementales o extraordinarios, con miras a efectuar aquellos gastos urgentes
que demandara la actividad administrativa dentro del período de crisis y que no
estaban originalmente previstos. La Constitución Política de 1991 no plasmó
figura alguna similar a la mencionada, por lo cual resulta contrario a sus
preceptos pretender revivirla por norma de carácter legal.
Referencia:
Expedientes acumulados D-1582, D-1588 y D-1612
Demanda de
inconstitucionalidad contra la Ley 333 del 19 de diciembre de 1996, "por
la cual se establecen las normas de extinción de dominio sobre los bienes
adquiridos en forma ilícita".
Actores: Pedro Pablo
Camargo, Edgar Augusto Moreno Blanco Y Mauricio Galarza Jaramillo.
Magistrado Ponente:
Dr. JOSE GREGORIO
HERNANDEZ GALINDO
Sentencia aprobada
en Santa Fe de Bogotá, D.C., según consta en acta del veintiocho (28) de agosto
de mil novecientos noventa y siete (1997).
I. ANTECEDENTES
Haciendo uso del
derecho consagrado en el artículo 241, numeral 4, de la Constitución Política,
los ciudadanos de la referencia han presentado ante esta Corte demanda de
inconstitucionalidad contra la Ley 333 de 1996.
Una vez cumplidos
como están los trámites y requisitos exigidos en el Decreto 2067 de 1991, se
entra a resolver.
II. TEXTO
El texto acusado es
del siguiente tenor literal (se subrayan las normas contra las cuales se
dirigen cargos específicos):
"LEY 333 DE 1996
(diciembre 19)
Por la cual se establecen las normas de
extinción de dominio sobre los bienes adquiridos en forma ilícita.
El Congreso de Colombia
DECRETA:
CAPITULO I
De la extinción del dominio
Artículo 1º. Del concepto. Para los efectos de esta Ley, se entiende por extinción del dominio la
pérdida de este derecho en favor del Estado, sin contraprestación ni
compensación de naturaleza alguna para su titular.
Artículo 2º.
De las causales.
Por sentencia
judicial se declarará la extinción del derecho de dominio de los bienes
provenientes directa o indirectamente del ejercicio de las actividades que más
adelante se establezcan o que hayan sido utilizados corno medios o instrumentos
necesarios para la realización de los mismos. Dichas actividades son:
1.
Enriquecimiento ilícito de servidores públicos, de particulares.
2. Perjuicio del
Tesoro Público que provenga de los delitos de peculado, interés ilícito en la
celebración de contratos, de contratos celebrados sin requisitos legales,
emisión ilegal de moneda o de efecto, o valores equiparados a moneda; ejercicio
ilícito de actividades monopolísticas o de arbitrio rentístico; hurto sobre
efectos y enseres destinados a seguridad y defensa nacionales; delitos contra
el patrimonio que recaigan sobre bienes del Estado; utilización indebida de
información privilegiada; utilización de asuntos sometidos a secreto o reserva.
3. Grave
deterioro de la moral social. Para los fines de esta norma, se entiende que son
hechos que deterioran la moral social, los delitos contemplados en el Estatuto
Nacional de Estupefacientes y las normas, que lo modifiquen o adicionen,
testaferrato, el lavado de activos, los delitos contra el orden económico
social, delitos contra los recursos naturales; fabricación y tráfico de armas y
municiones de uso privativo de las fuerzas militares, concusión, cohecho,
tráfico de influencias, rebelión, sedición, asonada o provenientes del
secuestro, secuestro extorsivo o extorsión.
4. Los eventos en
que se utilicen bienes como medio o instrumentos de actuaciones delictivas o se
destinen a éstas, salvo que sean objeto de decomiso o incautación ordenada
dentro del proceso penal mediante providencia en firme.
5. También
procederá la extinción del dominio cuando judicialmente se haya declarado la
ilicitud del origen de los bienes en los eventos consagrados en los incisos 2º
y 3º del artículo 7º de esta Ley, y en el Código de Procedimiento Penal.
Articulo 3º. De
los bienes. Para los efectos de esta Ley se entenderá
por bienes susceptibles de extinción del dominio todo derecho o bien mueble o
inmueble, con excepción de los derechos personalísimos.
La extinción del
dominio también se declarará sobre el producto de los bienes adquiridos en las
circunstancias de que trata esta Ley, los derivados de éstos, sus frutos, sus
rendimientos, y sobre los recursos provenientes de la enajenación o permuta de
bienes adquiridos ilícitamente o destinados a actividades delictivas o
considerados como producto, efecto, instrumento u objeto del ilícito. Cuando se
mezclen bienes de ilícita procedencia con bienes adquiridos lícitamente, la
extinción del dominio procederá sólo hasta el monto del provecho ilícito.
Artículo 4º. De
los bienes adquiridos por acto entre vivos. Tratándose
de bienes transferidos por acto entre vivos, procederá la extinción del dominio
cuando un tradente los haya adquirido en los casos contemplados en el artículo
2º y los adquirentes hubieren actuado con dolo o culpa grave respecto del
conocimiento de las causales allí contempladas.
En los casos en que
se hubiere constituido fiducia o encargo fiduciario sobre los bienes respecto
de los cuales se pretenda la extinción del dominio, bastará para su procedencia
que alguna de las causales señaladas en el artículo 2º sea predicable del
encargante o constituyente, sin perjuicio de los derechos de la fiduciaria a su
remuneración y de los derechos de beneficiarios y terceros que no hubieren
actuado con dolo o culpa grave.
Las disposiciones de
esta Ley no afectarán los derechos que con arreglo a las leyes civiles se
deriven de los negocios jurídicos válidamente celebrados ni los de su
invalidez, nulidad, resolución, rescisión e ineficacia para las partes y
terceros, ni los inherentes al pago de lo no debido ni al ejercicio de las
profesiones liberales.
Articulo 5º.
De los bienes adquiridos por causa de muerte. Procederá la extinción del derecho de dominio respecto
de los bienes objeto de sucesión por causa de muerte, cuando dichos bienes
hayan sido adquiridos por el causante en cualquiera de las circunstancias
previstas en el artículo 2º de la presente Ley.
En el evento de
haberse efectuado la partición y realizado el pago del impuesto por el
adjudicatario, así como la ganancia ocasional si la hubiere, el Estado deberá
devolverlos para que sea procedente la ejecución de la sentencia.
Artículo 6º.
De los bienes equivalentes. Cuando no resultare posible ubicar, incautar o aprehender otros bienes
determinados sobre los cuales verse la extinción del dominio, al momento
de la sentencia podrá el Juez declarar extinguido el dominio sobre un valor
equivalente. Lo dispuesto en el presente artículo no podría interpretarse en
perjuicio de los derechos de terceros de buena fe.
Parágrafo. Antes de la sentencia de primera
instancia, no podrá el Juez que esté conociendo de la acción de extinción de
dominio aprehender, ocupar u ordenar la práctica de medidas cautelares sobre
bienes equivalentes.
CAPITULO II
De la acción de extinción del dominio
Artículo 7º.
De la Naturaleza de la acción. La acción de extinción del dominio de que trata esta Ley es de
naturaleza jurisdiccional y de carácter real, y procederá contra el titular
real o presunto o los beneficiarios reales de los bienes, independientemente de
quien lo tenga en su poder o lo haya adquirido, y sin perjuicio de los derechos de los
terceros de buena fe. En ningún caso se podrá intentar la acción de extinción
del dominio en forma independiente, si hay actuaciones penales en curso.
Si la acción penal
se extingue o termina sin que se haya proferido decisión sobre los bienes,
continuará el trámite ante el mismo funcionario que conoció del proceso penal y
procederá la declaración de extinción del dominio de aquellos bienes adquiridos
en cualquiera de las circunstancias de que trata esta Ley.
Si terminado el
proceso penal aparecieren nuevos bienes, en cualquier caso procederá la acción de
extinción del dominio ante el mismo funcionario que conoció de la acción penal
correspondiente.
Artículo 8º.
De la legitimación.
La Dirección
Nacional de Estupefacientes, la Contraloría General de la República y la
Procuraduría General de la Nación, de acuerdo con su especialidad, de oficio, a
petición de cualquier persona, o de las entidades o autoridades extranjeras u
organismos internacionales, ejercerán la acción de extinción del dominio sobre
los bienes adquiridos en las circunstancias de que trata la presente Ley. La
Fiscalía General de la Nación la iniciará de oficio.
Parágrafo. De conformidad con los tratados y
convenios de colaboración recíproca las entidades ó autoridades extranjeras u
organismos internacionales habilitados para ello, podrán solicitar que se
inicie la acción de extinción de dominio de que trata la presente Ley.
Artículo 9º.
De la prescripción. La
acción de extinción del dominio prescribirá en el término de veinte (20) años
contados desde la última adquisición o destinación ilícita de los bienes,
cualesquiera sea.
Artículo 10.
De la autonomía. La
acción de extinción del dominio es distinta e independiente de la
responsabilidad penal y complementaria de las actuaciones penales.
La declaración de
extinción del dominio corresponderá a los jueces competentes para conocer de
las actuaciones penales. En consecuencia, las entidades estatales legitimadas,
en los casos en que los bienes tengan su origen en una actividad delictiva,
promoverán la acción consagrada en esta Ley cuando la actuación penal termine
por cualquier causa y no se haya declarado en ésta la extinción del dominio
sobre los bienes considerados como producto, efecto, instrumento u objeto del
delito o se hubiere declarado sólo sobre una parte. Por las demás causales, dichas
entidades estatales deberán instaurar la acción con absoluta independencia de
la actuación penal.
La providencia que
declare la ilicitud de la adquisición del dominio de los bienes en un proceso
penal y la sentencia condenatoria que así lo establezca constituye prueba de la
ilícita procedencia de los bienes.
CAPITULO III
Del debido proceso y de los derechos de
terceros
Artículo 11. Del
debido proceso. En el
ejercicio y trámite de la acción de extinción del dominio se garantizarán el
debido proceso, el derecho de defensa y la plenitud de las formas propias del
mismo.
Artículo 12. De
la protección de derechos.
Durante el procedimiento
se garantizarán y protegerán los derechos de las personas y de los terceros,
para cuyo efecto no podrá declararse la extinción del dominio:
l. En detrimento de
los derechos de los titulares legítimos y terceros de buena fe.
2.Si no estuvieron
probadas las circunstancias contempladas en la ley.
3.Si no se hubiere
garantizado el debido proceso y el derecho de defensa.
4.En todos los casos
se respetarán el principio de la Cosa Juzgada.
Parágrafo. Los titulares de derechos o los
poseedores de los bienes objeto de la acción de extinción del dominio, así como
los terceros, podrán comparecer al proceso dentro de las oportunidades
procesales previstas en esta Ley para el ejercicio de su derecho de defensa. En
todo caso, los que no comparezcan están representados por un curador ad litem,
sin perjuicio de que, en el evento de no comparecer durante el trámite por
razones no atribuibles a su culpa o dolo, puedan en cualquier tiempo antes del
fallo interponer las acciones y recursos legales que consideren pertinentes
para la defensa de sus derechos.
Artículo 13.  De
las víctimas. Toda persona
y sus causahabientes forzosos a quienes se les hubiere causado un daño por el
titular de los bienes cuyo dominio haya sido extinguido conforme a esta Ley,
tendrá derecho preferencial a la reparación integral siempre que el mismo haya
sido reconocido por sentencia judicial ejecutoriada.
Si los bienes
hubieren ingresado al patrimonio del Estado, éste reembolsará a las víctimas el
monto de la indemnización hasta concurrencia del valor de aquéllos, para lo
cual formularán solicitud en tal sentido acompañada de copia autenticada de la
sentencia ejecutoriada en la que le reconoce el derecho y tasa el daño y de la
sentencia que declaró la extinción del dominio, siendo aplicable en este evento
lo dispuesto por el artículo 177 del Código Contencioso Administrativo.
En todo caso, el
Estado se subrogará en los derechos que reconozca la sentencia judicial a quien
reciba un pago, según lo provisto en el inciso anterior, por la cuantía de lo
pagado, y perseguirá el patrimonio de la persona obligada a resarcir el daño a
que se refiera la correspondiente sentencia judicial, con los mismos derechos
reconocidos al beneficiario en dicha providencia.
CAPITULO IV
Del procedimiento y de la competencia
Artículo 14.
De la competencia.
Corresponderá a los
funcionarios competentes para conocer de las actuaciones penales la declaración
de extinción del dominio cuando la adquisición de los bienes se origine en
cualquiera de las circunstancias de que trata esta Ley, o cuando se trate de
bienes vinculados a actividades delictivas o destinados a las mismas, sin
perjuicio de que la acción de extinción del dominio sea iniciada por las
entidades estatales legitimadas con posterioridad a la terminación de la
actuación penal, cuando ésta termine por cualquier causa y no se declare la
extinción del dominio o se declare sólo sobre una parte de éstos.
Conocerán de la
extinción del dominio los fiscales de la justicia regional en los asuntos
penales de su competencia y, en los demás casos, la Fiscalía adscrita a la Unidad
Especializada, o la que determine el Fiscal General de la Nación, así como los
jueces regionales o el Juez Penal del Circuito que esté conociendo de la
actuación.
Artículo 15. Del
trámite. El trámite de la extinción del dominio en
las actuaciones penales se surtirá en cuaderno separado y se adelantará de
conformidad con las siguientes reglas:
a) El fiscal que
deba. conocer de la acción de extinción del dominio, de oficio o por
interposición de demanda, ordenará su iniciación mediante providencia interlocutoria
apelable en el efecto devolutivo indicativa de los hechos en que se funda, los
bienes y las pruebas o indicios, prevendrá sobre la suspensión del poder
dispositivo y decretará la inmediata aprehensión y ocupación y las medidas
preventivas pertinentes, si no se hubieren adoptado en la actuación penal;
b) En la misma
providencia, ordenará la notificación al Agente del Ministerio Público y a las
demás personas afectadas cuya dirección se conozca, que se surtirá, según las
reglas generales, y dispondrá el emplazamiento de las personas respectivas, de
los titulares actuales de derecho real principal o accesorio que figuren en el
certificado registrar correspondiente, de los terceros y personas
indeterminadas con interés en la causa para que comparezcan a hacer valer sus
derechos, quienes tomarán la actuación en el estado en que se encuentre al
instante de su comparecencia. El emplazamiento se surtirá por edicto que
permanecerá fijado en la Secretaría por el término de veinte (20) días y se
publicará y divulgará por una vez dentro de este término en un periódico de
amplia circulación nacional y en una radiodifusora de la localidad. Cumplidas
estas formalidades, si no se presenta el empleado dentro de los cinco (5) días
siguientes al vencimiento del término de fijación del edicto, continuará la
actuación con un curador ad litem;
c) Dentro de los
diez (10) días siguientes al vencimiento del término de comparecencia, deberá
contestarse aportando las pruebas o solicitando la práctica de aquéllas en que
se funda la oposición. En este mismo término, el agente del Ministerio Público
solicitará la práctica de pruebas;
d) Transcurrido el
término anterior, se decretarán las pruebas conducentes y pertinentes y las que
oficiosamente considere el funcionario, quien fijará el término para su
práctica el cual será de veinte (20) días, prorrogables por un término igual
por una sola vez;
e) Concluido el
término probatorio, se surtirá traslado por Secretaría por el término común de
ocho (8) días a los intervinientes para alegar de conclusión y al agente del
Ministerio Público para su concepto;
f) Transcurrido el
término anterior, cuando el trámite hubiere sido conocido por la Fiscalía,
dictará una providencia de acuerdo con lo alegado y probado, en la cual
concluya respecto de la procedencia o improcedencia de la extinción del
dominio. Si concluye sobre la procedencia de la declaratoria de extinción de
dominio, enviará inmediatamente el expediente al Juez Regional en los asuntos
de su competencia o al Juez Penal del Circuito en los demás casos, quienes
dictarán la respectiva sentencia de extinción del dominio. verificando que
durante el trámite que hubiere adelantado la Fiscalía se hubiera respetado el
debido proceso, la plenitud de las formas y la protección de derechos;
g) En contra de la
sentencia que decrete la extinción del dominio procede el recurso de apelación
conforme a las reglas generales. La que se abstenga de esta declaración se
someterá al grado de consulta.
Artículo 16.
Protección de derechos.
Los, funcionarios
competentes para conocer de las actuaciones penales y de la acción de extinción
del dominio, garantizarán el debido proceso, el derecho de defensa, la plenitud
de las formas y observarán lo dispuesto en los artículos 4, 11 v 12 de la presente
Ley en materia de protección de derechos.
En todo caso, la
extinción del dominio prevista en esta Ley no excluye la aplicación del
decomiso, comiso, incautación, aprehensión, ocupación y demás medidas
consagradas por el ordenamiento jurídico en materia de bienes.
CAPITULO V
Del procedimiento
Artículo 17. Del
procedimiento. El procedimiento de la acción de extinción
de dominio, se sujetará a las disposiciones especiales contenidas en. la
presente Ley.
Artículo 18.  De
la demanda. La demanda contendrá los siguientes
requisitos:
a) Nombres y
apellidos, identificación y domicilio del titular presunto, del real y de los
terceros con interés en la causa, según el caso;
b) La identificación
del bien o bienes, estimación de su valor o de los bienes o valores
equivalentes;
c) La petición de
pruebas, acompañando las que tenga en su poder, y
d) La dirección del
lugar para recibir notificaciones.
Artículo 19. De
las medidas preventivas.
Desde la presentación de la demanda y en cualquier estado del proceso, el
demandante podrá pedir la práctica de medidas carteleras de los bienes sobre
los cuales pretende la extinción del dominio. para lo cual se observarán las
reglas contenidas en el Libro IV, Título XXXV, del Código de Procedimiento
Civil.
Artículo 20.De la
perentoriedad de los términos. La inobservancia
de los términos y oportunidades señalados en esta Ley constituye causal de mala
conducta sancionable con destitución del cargo que será impuesta por la autoridad
competente.
Artículo 21. De
la sentencia. Si la sentencia declara la extinción del
dominio, ordenará la cancelación de las limitaciones, desmembraciones,
gravámenes, embargos e inmovilizaciones e inscripciones que recaigan sobre los
bienes y su inscripción en el registro competente sin costo alguno para el
Estado.
Cuando los bienes
objeto de extinción se encuentren gravados con prenda, hipoteca o recaiga sobre
éstos algún otro derecho real accesorio distinto del dominio o medida cautelar
de embargo o secuestro decretado por autoridad competente y debidamente
inscrito con fecha anterior al decreto de medida preventiva o de suspensión del
poder dispositivo dentro del proceso de extinción, la sentencia se pronunciará
respecto de la eficacia o ineficacia, licitud o ilicitud de los títulos y
derechos de conformidad con las disposiciones civiles y establecidas en la
presente Ley.
Si la sentencia
declara la ilicitud o ineficacia de los títulos y derechos de que trata el
inciso anterior, decretará igualmente su extinción y su inscripción en el
registro competente sin costo alguno para el Estado.
En caso contrario,
se decretará la venta en pública subasta conforme a las normas del Código de
Procedimiento Civil y con su producto se pagarán las acreencias correspondientes.
Los remanentes corresponderán al Estado en los términos de la presente Ley.
Los titulares de los
derechos contemplados en esta norma deberán comparecer al proceso de
conformidad con lo dispuesto en el artículo 15 de esta Ley. Quienes tengan legitimación
para concurrir al proceso podrán impugnar la eficacia y licitud de los títulos
y derechos a que se refiere este precepto.
Parágrafo. También procederá la extinción del
dominio sobre bienes equivalentes, en el evento de que el Estado tuviere que
reconocer a un tercero el derecho que se hubiere probado en el proceso,
respecto del cual se haya establecido limitación, gravamen o desmembración,
embargo, registro de demanda, inmovilización e inscripción sobre los bienes
materia del proceso.
Artículo 22. De
la entrega. Sí la sentencia declara la extinción del
dominio de los bienes y éstos no estuvieron en poder del Estado, ordenará su
entrega definitiva a quien corresponda y, ejecutoriada, comisionará para la
diligencia que se practicará de preferencia por el comisionado dentro de los
diez (10) días siguientes a la providencia respectiva.
Artículo 23. De
la persecución de bienes.
El Estado podrá perseguir
bienes de los que sea titular o beneficiario real la persona contra quien se
dictó sentencia de, extinción del dominio o sus causahabientes que no sean de
buena fe y hasta concurrencia del valor por el cual se decretó la extinción.
CAPITULO VI
De la suspensión del poder dispositivo
Artículo 24. De
la suspensión del poder dispositivo. Desde
la providencia que ordena el trámite de extinción, no podrá adquirirse ni
transferirse el dominio de los bienes provenientes de actividades ilícitas, ni
constituirse derecho alguno, ni celebrarse acto, contrato o negocio jurídico
alguno respecto de éstos, sin perjuicio de los derechos de terceros de buena
fe.
CAPITULO VII
Del Fondo para la Rehabilitación Social y
la Lucha contra el Crimen Organizado
Artículo 25. De
la creación del Fondo para la Rehabilitación, Inversión Social y la Lucha
contra el Crimen
Organizado. Créase el Fondo para la Rehabilitación, Inversión Social y la
Lucha contra el Crimen Organizado, que funcionará como una cuenta especial sin
personaría jurídica administrada por la Dirección Nacional de Estupefacientes,
de acuerdo con las políticas trazadas por el Consejo Nacional de
Estupefacientes.
Los bienes objeto de
extinción del dominio, sin excepciones de naturaleza alguna hechas las
deducciones a que se refiere el artículo 21 de la presente Ley, según el caso,
formarán parte de los recursos de este Fondo.
Parágrafo lº. Durante el desarrollo del proceso, la
Dirección Nacional de Estupefacientes; podrá destinar en forma. provisional los
bienes sobre los cuales esté vigente una medida cautelar, a las entidades
oficiales o instituciones de beneficio común legalmente reconocidas. Los gastos
de conservación estarán cargo de la entidad destinataria. La Dirección Nacional
de Estupefacientes tomará las medidas necesarias para garantizar que los bienes
objeto de destinación provisional continúen siendo productivos y
generadores de empleo, para lo cual podrá recurrir al arrendamiento o fiducia
de los bienes en caso de que la operación genere utilidades. Estos recursos
deberán destinarse a la financiación de los programas sociales de que trata esta
Ley con preferencia en la circunscripción territorial en que se encuentran
localizados.
Preferencialmente en
tratándose de bienes rurales con caracterizada vocación rural, una vez
decretada. su extinción pararán de manera inmediata al Instituto Colombiano de
la Reforma Agraria, Incora, para ser aplicados a los fines establecidos en la
Ley 160 de 1994.
Parágrafo 2o. Desde la providencia que, ordena el trámite
de extinción del dominio, la Dirección Nacional de Estupefacientes podrá
enajenar los bienes fungibles o que amenacen deterioro, respecto de los demás
bienes, si se hiciere necesario en razón de lo oneroso de su administración y
custodia, podrá celebrar contratos de administración con entidades públicas o
privadas sometidas a vigilancia estatal.
En el evento en que
los bienes hubiesen sido enajenados y se ordenare su devolución mediante
sentencia judicial debidamente ejecutoriada, el Fondo reconocerá el precio de
la venta con actualización de su valor, sin perjuicio de las acciones
consagradas en la ley.
Parágrafo 3o. Dentro de los seis (6) meses siguientes a
la promulgación de esta Ley, el Gobierno Nacional procederá a reestructurar la
Dirección Nacional de Estupefacientes para el cumplimiento de las funciones que
se le asignan.
Artículo 26. De la
disposición y destinación de los bienes. Los bienes y recursos sobre los cuales se
declare la extinción del dominio, sin excepción alguna ingresarán al Fondo para
la Rehabilitación, Inversión Social y la Lucha contra el Crimen Organizado y
serán asignados por el Consejo Nacional de Estupefacientes, de conformidad con
los reglamentos, para:
a) Financiar
programas y proyectos en el Area de Educación, Recreación y Deporte.
Así mismo, los,
programas que prevengan el consumo de la droga, como los que tiendan a la
rehabilitación y la promoción de la cultura de la legalidad;
b) Financiar
programas de desarrollo alternativo para la erradicación de cultivos ilícitos;
e) Financiar programas
para prevenir, combatir y erradicar la corrupción administrativa en cualquiera
de sus manifestaciones;
d) Financiar
programas de reforma agraria y de vivienda de interés social para los
desplazados por la violencia y los involucrados en los programas de
erradicación de cultivos ¡lícitos;
e)Reembolsar en la
hipótesis de que trata esta Ley, los daños causados a los nacionales titulares
y terceros de buena fe. Para ello financiará la contratación de seguros que
cubran los riesgos por actos terroristas súbitos y violentos y los perjuicios
en que pueda incurrir la población civil por esos mismos actos, cuando no estén
amparado, por el Gobierno Nacional mediante pólizas de seguros. Igualmente
garantizar mediante la contratación de pólizas expedidas por compañías de
seguros, la protección de los bienes sobre los cuales esté vigente una medida
cautelar o sobre aquellos que sean objeto de extinción del dominio;
f) Financiar
programas que ejecute el deporte asociado, con el objeto de fomentar, masificar
y divulgar la práctica deportiva. Igualmente, apoyar programas recreativos,
formativos y social comunitarios;
g) Financiar la
inversión en preparación técnica y tecnológica, en soportes logísticos,
adquisición de equipos y nueva tecnología, y, en general, en el fortalecimiento
de las acciones del Estado en su lucha contra el delito del narcotráfico. Los
bienes culturales e históricos serán asignados a las entidades estatales
pertinentes para los efectos consagrados en la legislación sobre la materia;
h) Financiar programas
de rehabilitación, educación, capacitación y microempresas para la población
carcelaria;
i) Financiar
programas de reubicación dentro de la Frontera Agrícola, a colonos asentados en
la Amazonia y Orinoquia colombiana;
j) Financiar todos
los aspectos atinentes al cumplimiento de las funciones que, competen al
Consejo Nacional de Política Criminal;
k) Para financiar
programas de nutrición a la niñez de estratos bajos, a través del Instituto
Colombiano de Bienestar Familiar;
l) Para financiar en
parte la administración de justicia a través del Consejo Superior de la
Judicatura;
m) Financiar los
programas de las mujeres cabeza de familia, menores indigentes y tercera edad;
n) Para
financiar el Programa de Bibliotecas Públicas para Santa Fe de Bogotá;
o) Para financiar la
asignación de recursos al Fondo de Seguridad de la Rama Judicial y del
Ministerio Público;
p) Financiar
programas de desarrollo humano sostenible en las regiones de ecosistemas
frágiles en los cuales se han realizado cultivos ilícitos;
q) Los bienes
y recursos que se encuentren dentro de la jurisdicción del Departamento
Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, y cuya extinción de
dominio se haya decretado, conforme a la presente Ley, serán asignados por el
Consejo Nacional de Estupefacientes al Instituto de Tierras del Archipiélago,
para el cumplimiento de sus fines, consagrados en la legislación
correspondiente.
Mientras se crea el
Instituto de Tierras del Archipiélago el Consejo Nacional de Estupefacientes
asignará los bienes a programas de vivienda de interés social. reforma agraria,
obras públicas o para financiar programas de educación en el Archipiélago y
promover su cultura;
r) Financiar
programas para población de los discapacitados físicos, psíquicos y
sensoriales;
s) Financiar
programas de recreación y cultura de pensionados y la tercera edad;
t) Implementación
de programas de vivienda de interés social;
u) Financiar
programas para erradicar la indigencia en el país.
Parágrafo. Las tierras aptas para la producción y que
ingresen al Fondo que se crea en la presente Ley, se adjudicarán a los
campesinos e indígenas que cumplan los requisitos establecidos. La adjudicación
se hará de conformidad con lo dispuesto en la Ley 160 de 1994. Los desplazados
por la violencia y los involucrados en los programas de erradicación de
cultivos ilícitos tendrán prioridad para la adjudicación.
Artículo 27. Del
ejercicio especializado y preferente. Sin perjuicio de la competencia de los fiscales ante
la Justicia Regional, de los que determine el Fiscal General de la Nación y de
los Jueces Penales del Circuito, la Fiscalía General de la Nación conformará,
por reorganización de su planta de personal, una unidad especializada para
investigar bienes de ilícita procedencia, adelantar la extinción del dominio en
las actuaciones penales e integrar un registro y control de los procesos en los
cuales se inicie y declare la extinción del dominio.
Las investigaciones
preliminares para investigar bienes de ilícita procedencia de la unidad
especializada tendrá. un plazo hasta de seis (6) meses; en ellas se observará
lo dispuesto en el artículo 2º.
Los funcionarios
competentes para conocer de la acción de extinción del dominio la ejercerán
preferentemente, tratándose de las actividades delictivas de organizaciones
criminales, del crimen organizado y de la corrupción administrativa, de los
delitos contemplados en el Estatuto Nacional de Estupefacientes, contra el
Régimen Constitucional, la Administración Pública, la Administración de
Justicia, la Seguridad Pública, los de secuestro, secuestro extorsivo,
extorsión, lavado de activos, testaferrato, enriquecimiento ilícito, así como
los que sean predicables de la subversión.
Las entidades
estatales legitimadas para iniciar la acción y los funcionarios competentes
para conocer de la acción de extinción del dominio, informarán a la Unidad
Especializada de la Fiscalía General de la Nación de la iniciación del proceso
dentro de los dos (2) días hábiles siguientes a su iniciación, con indicación
de las partes, bienes y persona o personas contra quienes se promueva, así como
de la sentencia que se pronuncie.
El deber de
iniciación del proceso de extinción del dominio se entiende sin perjuicio de
las obligaciones de información que corresponden a las entidades estatales
legitimadas, de sus funciones de inspección, vigilancia y control, así como de
las atribuciones y facultades específicas que se derivan de éstas.
Artículo 28. Del ejercicio temerario de la
acción. En los eventos en que la demanda interpuesta por la entidad estatal
sea temeraria o motivada en el dolo o culpa grave del funcionario que la
interpuso habrá lugar a la indemnización de los daños causados al demandado,
sin perjuicio de las acciones penales y administrativas a que haya lugar.
Parágrafo. Quien realice una falsa denuncia en los
supuestos de la presente Ley incurrirá en la sanción penal respectiva,
incrementada hasta en una tercera parte. Igual aumento se aplicará a la sanción
a que se haga acreedor el Fiscal o funcionario judicial que incurra en
prevaricato, por indebida aplicación.
En todo caso, no se
podrá abrir o iniciar investigación alguna contra personas naturales o
jurídicas con base en anónimos o pruebas obtenidas ilegalmente.
Artículo29. Del ámbito de aplicación. Esta Ley
se aplicará en todos los casos en que los hechos o actividades a que se refiere
el artículo segundo hayan ocurrido total o parcialmente en Colombia, o cuando
los bienes se encuentren ubicados en el territorio nacional.
Respecto de aquellos
bienes situados en el exterior cuyos titulares o beneficiarios reales sean
colombianos o cuando los hechos se hayan iniciado o consumado en la República
de Colombia, se aplicará con sujeción a los tratados y convenios
internacionales.
Las disposiciones de
esta Ley no serán aplicables respecto de tributos e impuestos, ni a propósito
de las otras formas de extinción del dominio contempladas en la legislación
agraria, minera y ambiental, que se regularán por las leyes sobre el particular.
Artículo 30. De
la integración. En
los aspectos no contemplados en esta Ley se aplicarán las disposiciones de los
Códigos de Procedimiento Penal, de Procedimiento Civil y Contencioso
Administrativo, en los que sean compatibles con la naturaleza del proceso y las
actuaciones que se realicen en el mismo.
Artículo 31.
Autorización. Autorízase
al Gobierno para abrir créditos adicionales, y hacer las adiciones y traslados
presupuestales que sean necesarios para el cumplimiento de esta Ley.
Artículo 32.
Protección a la vivienda familiar.
Sin perjuicio de disposición legal en contrario, la acción de extinción de
dominio no procederá respecto del bien inmueble amparado por el régimen de
patrimonio de familia inembargable, o sobre bien afectado a vivienda familiar,
siempre y cuando dicho bien sea el único inmueble en cabeza de su titular y su
valor no exceda de quinientos salarios mínimos legales mensuales al momento de
la declaración de extinción.
Artículo 33. De
la vigencia. Esta Ley rige
a partir de la fecha de su promulgación.
No obstante, la
extinción del dominio se declarará, cualquiera sea la época de la adquisición o
destinación ilícita de los bienes o derechos, aun tratándose de situaciones
jurídicas existentes con anterioridad a la vigencia de esta Ley, siempre que
dicha adquisición o destinación ilícita de los bienes o derechos haya sido
realizada con posterioridad a la existencia de los delitos que dan lugar a esta
medida de extinción, así la legislación haya modificado o modifique la
denominación jurídica, sin perjuicio del término de prescripción de que trata
el artículo 9º de esta Ley.
En todo caso, se
entenderá que la adquisición ilícita de los bienes no constituye justo título,
causa un grave deterioro de la moral social y es conducta con efectos permanentes.
El Presidente del
honorable Senado de la República,
(fdo.)
El Secretario del
honorable Senado de la República
(fdo.)
El Presidente de la
honorable Cámara de Representantes.
(fdo.)
El Secretario de la
honorable Cámara de Representantes.
(fdo.)
REPUBLICA DE
COLOMBIA - GOBIERNO NACIONAL
Publíquese y
ejecútese.
Dada en Santa Fe de
Bogotá, D. C., a 19 de diciembre de 1996.
ERNESTO SAMPER
PIZANO
El Ministro de
Justicia y del Derecho,
Carlos Eduardo
Medellín Becerra".
III. LAS DEMANDAS
El ciudadano PEDRO
PABLO CAMARGO solicita que se declare la inconstitucionalidad total de la Ley
333 de 1996, o en su defecto la de los artículos 1, 2, 5, 7, 8, 9, 10, 14 y 33,
inciso 3, pues considera que vulnera disposiciones constitucionales y pactos
internacionales, entre ellos el de Derechos Civiles y Políticos y la Convención
Americana de Derechos Humanos (expediente D-1582).
Afirma que la ley
deberá ser declarada inconstitucional en su totalidad, toda vez que restringe,
limita y menoscaba el derecho fundamental a la propiedad privada y garantías
constitucionales como la prohibición de la pena de confiscación, el principio
según el cual la pena no debe trascender de la persona del delincuente, el
derecho a no ser juzgado dos veces por los mismos hechos y la prohibición de
aplicar retroactivamente las leyes, según lo dispuesto en el texto
constitucional y en los pactos internacionales.
En su criterio, el
artículo primero del texto demandado denomina a la confiscación "extinción
del dominio", vulnerando lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 34
de la Constitución Política, que sí prevé esta figura. Considera que se
modificó la Constitución, violando el procedimiento contemplado en los
artículos 374 y 375, al tiempo que se confundió la confiscación prohibida en el
artículo 34 con el comiso, institución consagrada en el artículo 110 del Código
Penal. Igualmente considera que los artículos primero y segundo demandados
vulneran el artículo 58 de la Constitución Política.
Así mismo, el
artículo quinto demandado, transgrede, según el actor, los artículos 34 y 58 de
la Carta Política, ya que impone la pena de confiscación a los herederos del de
cujus y por ende en ellos recaería la acción penal, que no se extinguiría
por la muerte de aquél, lo cual desconoce los derechos adquiridos con arreglo a
la sucesión por causa de muerte contemplada en el Código Civil. Tal situación,
en su criterio, contraría los derechos fundamentales de la familia y del menor.
En relación con el
artículo 7 de la Ley 333 de 1996, considera que el legislador confundió la
naturaleza de la acción, al otorgar el carácter de jurisdiccional y real a un
asunto que, en su opinión, corresponde a una típica acción penal y personal,
cuya titularidad es del Estado, quien la ejerce a través de la Fiscalía General
de la Nación.
Cuestiona la
legitimación otorgada a la Dirección Nacional de Estupefacientes, a la
Contraloría General de la República y a la Procuraduría General de la Nación
para ejercer la acción de extinción del dominio prevista en el artículo 8 de la
Ley demandada, pues considera que tales instituciones no ejercen funciones
jurisdiccionales, por mandato expreso del artículo 116 de la Constitución
Política. Ahora bien, en cuanto a la misma facultad otorgada a las entidades o
autoridades extranjeras u organismos internacionales, afirma que éstas no
pueden cumplir tareas jurisdiccionales dentro del Estado colombiano, toda vez
que estarían violando la soberanía nacional, garantizada en el artículo noveno
del texto constitucional.
En relación con el
tema de la prescripción, desarrollado por el artículo 9 demandado, sostiene que
modificó lo dispuesto en el Código Civil en sus preceptos 2529 y 2531.
Manifiesta que, al
disponer el artículo 10 de la Ley demandada que "la acción de extinción
del dominio es distinta e independiente de la responsabilidad penal y
complementaria de las actuaciones penales", se viola el artículo 29 de la
Constitución Política, que garantiza a toda persona el derecho fundamental a no
ser juzgada dos veces por el mismo hecho.
En opinión del
demandante, la competencia prevista en el artículo octavo de la Ley vulnera el
principio non bis in idem, ya que el juez competente para declarar la
extinción del dominio tiene que ser necesariamente el mismo que dictó la
sentencia por el delito de enriquecimiento ilícito.
Por último, sostiene
que el inciso segundo del artículo 33 de la Ley 333 de 1996 constituye una
modificación a lo dispuesto en el 58 de la Carta Política, para lo cual el
legislador debió someterse al procedimiento reformatorio contemplado en ésta.
Así mismo, concluye que se establece una pena perpetua al consagrar que la
adquisición ilícita de bienes es una conducta con efectos permanentes.
El ciudadano EDGAR
AUGUSTO MORENO BLANCO solicita se declare inconstitucional por su contenido
material el numeral 1 del artículo 2 de la Ley 333 de 1996, por considerarlo
contrarios a las disposiciones de los artículos 4, 29, 34, 58, 83, 91, 114 y
374 de la Constitución Política (expediente D-1588).
Afirmar que la Carta
en su artículo 34 inciso 2, se limita a señalar que se declarará extinguido el
dominio sobre los bienes adquiridos mediante enriquecimiento ilícito, pero en
ningún caso señala a los servidores públicos como sujetos activos del hecho
punible. Por lo tanto, concluye, mal puede la Ley 333 disponerlo, pues estaría
reformando la Constitución Política.
Por su parte,
MAURICIO GALARZA JARAMILLO, pretende que se declare inexequible el artículo 6,
alegando que vulnera lo dispuesto en los artículos 34 y 58 de la Constitución
Política. Considera que es necesario establecer el límite entre lo sano y lo
proveniente de actividades prohibidas. Afirma que mal podrían los particulares
soportar la deficiente actividad del Estado, si éste incautara, ubicara o
aprehendiera bienes que sí pudieron ser adquiridos válidamente, con arreglo a
las leyes civiles, y sin el lastre y sustento del enriquecimiento ilícito,
perjudicándose de esta manera a terceros de buena fe (expediente D-1612).
IV.
INTERVENCIONES
El Ministro de
Justicia y del Derecho presenta escrito mediante el cual justifica la
constitucionalidad de las normas demandadas de la Ley 333 de 1996, remitiéndose
a los argumentos expuestos con ocasión del estudio de demandas acumuladas al
expediente D-1551.
En primer lugar,
afirma que la Ley 333 de 1996 no viola la Constitución Política, y tampoco
desconoce los tratados e instrumentos internacionales mencionados por uno de
los actores.
Considera que al
incluir como causal de extinción del dominio el enriquecimiento ilícito de
servidores públicos o de particulares, la Ley 333 no reformó la Constitución,
sino que por el contrario, desarrolló los principios y preceptos
constitucionales.
En lo relativo a la
extinción del dominio sobre bienes equivalentes, afirma el Ministro que éstos
no son siempre objeto de la medida, sino sólo cuando sea imposible ubicar,
incautar o aprehender bienes adquiridos en forma ilícita, sin perjuicio de los
derechos de terceros de buena fe.
Al justificar la
constitucionalidad del artículo 33 demandado, reitera que los bienes directa o
indirectamente provenientes de actividades ilícitas no generan derechos
adquiridos, ni obligación del Estado de protegerlos. Por el contrario, se hace
imperativa su extinción para reparar el daño social que producen a la sociedad.
En cuanto a la
cuestionada legitimación de la Dirección Nacional de Estupefacientes y de los
organismos de control y vigilancia, para promover la acción, estima que ni el
espíritu ni el texto de la norma acusada contradicen lo dispuesto por la Carta
en materia de organización funcional de la jurisdicción y de las demás ramas
del Estado.
Respecto de la
intervención de entidades u organismos extranjeros e internacionales, considera
el Ministro que la Ley acusada sólo consagra una facultad para que aquéllos
puedan solicitar a las entidades legitimadas el inicio de la acción de
extinción del dominio.
Por último, señala
que la autonomía de la acción no se afecta con lo preceptuado en el artículo 14
de la Ley 333 de 1996, en virtud del cual en aplicación del principio de
economía procesal, los funcionarios competentes para conocer de las actuaciones
penales declararán la extinción del dominio.
La ciudadana
ESPERANZA ESPINOSA MUÑOZ solicita se declare la inconstitucionalidad de la Ley
333 de 1996, por ser retroactiva.
Afirmar que la Ley
333 fue elaborada bajo el supuesto de una reforma constitucional, la que
después no prosperó.
Asegura que la
naturaleza de la acción de extinción de dominio es personal y no real, pues
está vinculada a la existencia de un delito.
Considera que el
artículo 5 de la Ley 333 de 1996 vulnera la Convención Americana de Derechos
Humanos, al prescribir que "la pena no puede trascender de la persona del
delincuente", y por consiguiente resulta inconstitucional.
V. CONCEPTO DEL
PROCURADOR
El Procurador
General de la Nación solicita a la Corte que declare la constitucionalidad de
la Ley 333 del 19 de diciembre de 1996, con la salvedad de estarse a lo
resuelto si existe pronunciamiento sobre los procesos acumulados bajo el No.
D-1551.
Manifiesta en
relación con la extinción del derecho de dominio que cuando ésta se da por el
incumplimiento de la función social que le corresponde a la propiedad, supone
la presencia de un derecho anterior lícitamente adquirido, pero cuyo ejercicio
no satisface los objetivos que el orden jurídico demanda, siendo el caso de los
bienes destinados a la comisión de hechos punibles. Lo mismo sucede cuando la
extinción está motivada en la inobservancia de los requisitos previstos en la
ley para su obtención: hay un derecho anterior pero viciado.
Asevera que lo
pretendido con la ley demandada es precisamente no favorecer la adquisición de
bienes que no hayan cumplido los requerimientos fijados por la ley pues lo
ilícito carece de idoneidad para generar lo lícito.
Manifiesta el Jefe
del Ministerio Público, en cuanto a la naturaleza jurisdiccional y real de la
acción de extinción de dominio, que ésta se ajusta a la normativa
constitucional, al facilitar que se actúe en contra del titular real o presunto
o los beneficiarios reales de los bienes, siempre que se haya determinado,
mediante sentencia en firme, que éstos tienen un origen ilícito y se compruebe
la tipicidad de la conducta.
Por lo anteriormente
expuesto, afirma que se justifica lo establecido en el artículo 10 de la Ley,
al mencionar la independencia de la extinción del dominio respecto de la
responsabilidad penal del titular de los bienes.
Respecto a los
derechos de terceros de buena fe, aduce que nadie puede transferir un bien del
cual no es propietario, es decir, que mal podría transferirse la propiedad de
los bienes adquiridos en forma ilícita, toda vez que en esta condición  el
tradente no puede ser reconocido como dueño. En consecuencia, afirma el
Procurador, ningún tercero podría obtener el dominio sobre bienes de origen
delictual, dado que lo ilícito no genera justo título.
En relación con la
facultad otorgada a las autoridades encargadas de adelantar la acción de
extinción de dominio para que declaren extinguido el dominio sobre un valor
equivalente, afirma que se trata de una herramienta para proveer a la
eficacia de la acción ante la habilidad del delincuente para ocultar los bienes
producto o instrumento del delito y evadir los efectos de la declaración
judicial.
Finalmente, agrega
en lo atinente a la retroactividad de la Ley de extinción de dominio respecto
de los bienes provenientes directa o indirectamente de su consumación, que esta
Ley regula una acción de carácter netamente declarativo, la cual se limita a
manifestar o explicar lo que está oculto o no se entiende bien. Por lo mismo,
no se inscribe dentro de las hipótesis que permiten calificar a una ley como
retroactiva.
VI. CONSIDERACIONES
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1. Competencia
Esta Corte es
competente para decidir en definitiva sobre la constitucionalidad de la norma
acusada, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4, de la
Constitución Política.
2. Los cargos
globales formulados contra la integridad de la Ley. Constitucionalidad de la
extinción del dominio como acción real. Cosa juzgada constitucional
Como puede
observarse, uno de los actores demanda la inconstitucionalidad de toda la Ley
por su contenido material.
En esta ocasión el
impugnante sostiene que con la Ley 333 de 1996 se vulneran tanto el artículo 33
de la Constitución Política como los tratados y convenios internacionales
ratificados por el Congreso que reconocen los derechos humanos y que prohiben
su limitación en los estados de excepción, pues "está destinada
básicamente a restringir, menoscabar y limitar el goce de dos derechos
fundamentales reconocidos por la Constitución Política: el derecho fundamental
a no ser sometido a la pena de confiscación (Art. 34), que es de aplicación
inmediata (Art. 85), y el derecho fundamental a la propiedad privada y los
demás derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles, los cuales no pueden
ser desconocidos por leyes posteriores, como la aquí impugnada (Art. 58)".
En primer lugar,
olvida el demandante que no fue la Ley 333 de 1996 la que consagró la figura de
la extinción del dominio respecto de bienes de mala procedencia, sino que fue
el propio Constituyente quien, de manera imperativa, dispuso (art. 34, inciso
2):
"No obstante,
por sentencia judicial, se declarará extinguido el dominio sobre los bienes
adquiridos mediante enriquecimiento ilícito, en perjuicio del Tesoro Público o
con grave deterioro de la moral social".
No tenía el legislador,
so pena de incurrir en evidente inconstitucionalidad por omisión, opción
distinta de cumplir el mandato constitucional, contemplando los procedimientos
aplicables para la efectividad y cristalización de la extinción del dominio.
Que así lo haya
hecho no puede ser señalado, entonces, como motivo de inconstitucionalidad del
ordenamiento expedido. Otra cosa es que pudiera encontrarse, en el modo en que
se desarrolló la norma constitucional, una violación de sus postulados o
preceptos, lo que exige la verificación de cada uno de los artículos de aquél,
a partir de demandas ciudadanas que señalen las razones en que la
inconstitucionalidad se apoyaría.
Pero el sólo hecho
de legislar sobre extinción del dominio no es inconstitucional.
Además, esa oposición
a la Carta no puede sustentarse en una supuesta vulneración del derecho
constitucional a no ser afectado por confiscación, pena expresamente prohibida
en la misma norma fundamental que se cita, ya que es ésta justamente la que
implanta el concepto de extinción del dominio sin perjuicio de la aludida
prohibición.
En otros términos,
bien sabía el Constituyente que al crear la posibilidad de que sobre ciertos
patrimonios se estableciera judicialmente que a partir del ilícito jamás se
perfeccionó derecho alguno de propiedad merecedor de protección constitucional,
estaba previendo una forma jurídica y justificada de hacer explícita la
inexistencia de toda garantía al derecho de dominio alegado por las personas
afectadas, y que ello podía verse, por quien no comprendiera la naturaleza
autónoma de la institución, no necesariamente ligada a la pena imponible por el
delito, como un factor contradictorio con el de la prohibición de confiscación.
Tal contradicción no
existe, si se establece la distinción que esta Corte, al sentar doctrina
constitucional sobre los alcances del artículo 34 de la Carta, ha hecho. La que
consiste en reconocer a la extinción del dominio un carácter independiente, no
penal, relativo a la declaración judicial de que el crimen y la inmoralidad no
generan derechos. De tal forma que, siendo la confiscación una pena, que priva
a la persona de derechos patrimoniales, no se la puede confundir con la
extinción del dominio, figura en cuya virtud apenas se declara que no había un
derecho de propiedad amparado constitucionalmente, habida cuenta del mal origen
de los bienes.
Por supuesto, como
ya lo dijo la Corte en Sentencia C-374 del 13 de agosto de 1997, tampoco cabe
afirmar una violación de los tratados internacionales que prohiben la
confiscación, pues, en cuanto a ello atañe, son idénticos al primer inciso del
artículo 34 de la Constitución, que en manera alguna resulta afectado por la
Ley en estudio, si el objeto específico de ésta no es el de señalar normas que
hagan posible la confiscación, sino el de cumplir la disposición constitucional
sobre una institución diferente de ella, plasmada por el propio Constituyente
no obstante haber prohibido dicha pena.
Y, desde luego, como
ya lo sostuvo esta Corte en el aludido fallo, menos todavía puede hablarse de
violación del derecho de propiedad, que no es fundamental per se, y que
en todo caso no puede entenderse vulnerado por la extinción del dominio cuando
precisamente tal figura implica la declaración a posteriori de que nunca
se consolidó en cabeza de quien aparecía como propietario, en razón del origen
ilícito de los bienes que proclamaba como suyos.
El actor habla del
derecho de propiedad como si fuera fundamental por definición y en cualquier
caso, aun en el de su obtención ilícita. Para la Corte, si el derecho de
propiedad lícitamente adquirido está sujeto a restricciones, limitaciones,
cargas y obligaciones derivadas de su función social, por lo cual no es de suyo
inherente a la persona humana, menos todavía puede invocarse ese carácter
fundamental para un pretendido derecho logrado en contravía de la moralidad o a
contrapelo del orden jurídico.
Por otra parte, ya
esta Corporación ha proferido fallo sobre algunas disposiciones de la
mencionada Ley, los artículos 1, 2, 5, 6, 7 (parcial), 9, 10 (parcial) y 33,
que fueron objeto de análisis junto a otros preceptos entonces acusados.
Respecto de esas
normas ha operado, por tanto, el fenómeno de la cosa juzgada constitucional
(artículo 243 C.P.), motivo por el cual habrá de atenderse a lo ya fallado.
Adviértese que a la
parte ya resuelta del artículo 7 de la Ley, ahora de nuevo demandada, uno de
los actores agrega como objeto de juicio, las expresiones
"independientemente de quien lo tenga en su poder o lo haya
adquirido", que hacen referencia al carácter real de la acción y a la
posibilidad de declarar la extinción del dominio contra el titular real o
presunto o los beneficiarios reales de los bienes en cuestión.
A este respecto, las
mismas razones que fueron expuestas por la Corte en la Sentencia C-374 del 13
de agosto de 1997 respaldan la constitucionalidad de dichas palabras,
íntimamente ligadas al contexto, mediante las cuales el legislador solamente
quiso hacer explícito el sentido patrimonial de la extinción del dominio, en
cuanto recae sobre los bienes adquiridos en cualquiera de los eventos que
contempla el artículo 34, inciso 2, de la Constitución Política, sin que
necesariamente deba darse la condición de que el actual titular de la propiedad
impugnada sea a la vez y necesariamente el sindicado en el proceso penal por
uno o varios de los delitos que el artículo 2 señala, ni tampoco la persona
condenada por los mismos hechos.
En efecto, si se
trata de una acción real, el Estado puede perseguir los bienes mal habidos,
independientemente de quién los tenga en su poder, como lo dice la norma
demandada, eso sí siempre que se respeten los derechos de los terceros de buena
fe, según lo explicó ampliamente la Corte en la providencia citada.
Recuérdese lo
afirmado en ella sobre el punto que ahora de nuevo se debate:
"La extinción
del dominio, como de lo dicho resulta, es una institución autónoma, de estirpe
constitucional, de carácter patrimonial, en cuya virtud, previo juicio
independiente del penal, con previa observancia de todas las garantías procesales,
se desvirtúa, mediante sentencia, que quien aparece como dueño de bienes
adquiridos en cualquiera de las circunstancias previstas por la norma lo sea en
realidad, pues el origen de su adquisición, ilegítimo y espurio, en cuanto
contrario al orden jurídico, o a la moral colectiva, excluye a la propiedad que
se alegaba de la protección otorgada por el artículo 58 de la Carta Política.
En consecuencia, los bienes objeto de la decisión judicial correspondiente
pasan al Estado sin lugar a compensación, retribución ni indemnización alguna.
No se trata de una
sanción penal, pues el ámbito de la extinción del dominio es mucho más amplio
que el de la represión y castigo del delito. Su objeto no estriba simplemente
en la imposición de la pena al delincuente sino en la privación del
reconocimiento jurídico a la propiedad lograda en contravía de los postulados
básicos proclamados por la organización social, no solamente mediante el delito
sino a través del aprovechamiento indebido del patrimonio público o a partir de
conductas que la moral social proscribe, aunque el respectivo comportamiento no
haya sido contemplado como delictivo ni se le haya señalado una pena privativa
de la libertad o de otra índole. Será el legislador el que defina el tipo de
conductas en las cuales se concretan los tres géneros de actuaciones enunciadas
en el mandato constitucional.
(...)
Advierte la Corte,
eso sí, que la naturaleza de la institución prevista en el artículo 34, inciso
2, de la Carta Política no se convierte en penal por tal circunstancia, pues
uno es el motivo que da lugar al ejercicio de la acción y otro es el efecto de
la sentencia, que en esta materia no consiste en una pena sino en la
declaración judicial de que por los hechos pasados -fundados en el delito- no
pueden en el futuro invocarse por quien pasaba por propietario, para defender
un "derecho" suyo que ni antes ni después estuvo amparado por la
Constitución. Y ello sin que la sanción patrimonial de que se trata dependa de
la suerte del proceso penal ni de la responsabilidad de esa índole por el
delito en cuestión.
Obsérvese, por
ejemplo, que -según se verá- el heredero o legatario -de quien no puede
afirmarse que lleve el estigma de la responsabilidad penal del causante, por
ser ella eminentemente personal- sufrirá las consecuencias negativas del fallo
que declare la extinción del dominio sobre el bien que recibió, en razón de la
ilícita procedencia del mismo, vinculada a hechos en los cuales pudo no haber
tenido participación alguna. Dejará de figurar como propietario, no por ser
responsable penalmente sino por cuanto quien lo instituyó heredero o legatario
no le podía transmitir por causa de muerte una propiedad que no tenía, así la
exhibiese en apariencia, ya que no la protegía la Constitución.
En el caso del
tercero de mala fe, que ha recibido el bien ilícitamente adquirido y lo ha
incorporado a su patrimonio a sabiendas de la ilicitud, para aprovechar
en su beneficio la circunstancia o con el objeto de colaborar al delincuente, o
de encubrir el delito, será afectado por las consecuencias que acarrea la
sentencia de extinción del dominio, pero no porque se lo haya encontrado
penalmente responsable del delito cometido por su tradente y que dio lugar a la
adquisición del bien por parte de aquél, sino en tanto en cuanto admitió entre
sus haberes el de ilegítima procedencia, enterado como estaba de que el Derecho
colombiano rehusaba avalar la propiedad correspondiente.
(...)
Sin embargo, aunque
no tiene carácter específicamente penal sino patrimonial, como el artículo 34
de la Constitución consagra una consecuencia negativa, que impone el Estado a
una persona, ha de partirse de la presunción de inocencia (artículo 29 C.P.),
es decir, de la hipótesis de que aquélla sí es la titular legítima del derecho
de propiedad mientras no se le demuestre, en el curso de un proceso judicial,
con la integridad de las garantías constitucionales, que, en efecto, la
adquisición que hizo de los bienes que figuran en su patrimonio estuvo afectada
por la ilicitud, el perjuicio del Tesoro Público o el daño a la moral social, o
que, aun siendo ajeno al delito, en la adquisición misma del bien afectado obró
con dolo o culpa grave. De no ser así, habrá de tenérselo por tercero de buena
fe, cuyo dominio sobre el bien no puede ser objeto de extinción del dominio. La
carga de la prueba en contrario, de acuerdo con los sistemas probatorios que
establezca la ley, suficiente para desvirtuar las indicadas presunciones, corre
a cargo del Estado.
Así, pues, no
obstante ser declarativa la sentencia, cuyos efectos, por tanto, consisten en
reconocer hechos que estaban latentes y que ahora se desvelan, proyectándose al
momento de la supuesta y desvirtuada adquisición del derecho, en tanto aquélla
no se profiera se tiene por dueño de buena fe a quien exhibe su condición de
tal".
La Corte declarará
que el acápite objeto de demanda se ajusta a la Constitución.
3. Los artículos
restantes
1) El texto del artículo 8 de la Ley
demandada es el siguiente:
"Artículo
8º. De la legitimación. La Dirección Nacional de Estupefacientes, la
Contraloría General de la República y la Procuraduría General de la Nación, de
acuerdo con su especialidad, de oficio, a petición de cualquier persona, o de
las entidades o autoridades extranjeras u organismos internacionales, ejercerán
la acción de extinción del dominio sobre los bienes adquiridos en las
circunstancias de que trata la presente Ley. La Fiscalía General de la Nación
la iniciará de oficio.
Parágrafo. De conformidad con los tratados y
convenios de colaboración recíproca las entidades ó autoridades extranjeras u
organismos internacionales habilitados para ello, podrán solicitar que se
inicie la acción de extinción de dominio de que trata la presente Ley".
Es el legislador el llamado a definir
quiénes están legitimados en la causa para iniciar los procesos judiciales,
ejerciendo la acción correspondiente, y para establecer si ese ejercicio se
provoca por petición de cualquier persona, o de oficio.
También le corresponde la función de
desarrollar las reglas atinentes a la manera como habrá de concretarse la
extinción del dominio sobre bienes adquiridos por enriquecimiento ilícito, en
perjuicio del Tesoro Público o con grave deterioro de la moral social, según
las previsiones del artículo 34 de la Carta, como ya lo destacó la Corte en
Sentencia C-374 del 13 de agosto de 1997.
La declaración de inexequibilidad de este
precepto habría podido producirse, por unidad de materia, si la Corte hubiera
accedido a declarar la de los artículos 1 y 2 de la Ley acusada.
Empero, como tales preceptos se ajustan a
la Constitución, según lo declaró la Corte, y por tanto tiene cabida en nuestro
ordenamiento la iniciación de procesos autónomos orientados a la extinción de
dominio de bienes mal habidos, y puede el Estado ejercer la acción
correspondiente, no cabe la proposición jurídica que hubiera dado lugar a la
inconstitucionalidad, siendo menester, por ende, que se atienda al cargo ahora
formulado, sin perjuicio de reiterar lo ya expuesto en torno a la exequibilidad
de los preceptos que esta norma busca desarrollar.
Si el legislador está obligado a buscar,
mediante las normas que profiere, la realización cabal y completa de los
postulados y mandatos constitucionales, existiendo la figura de la extinción
del dominio como un imperativo de primer orden en la estructura de la Carta
Política de 1991, lo menos que podía hacer era radicar, en cabeza de unos
determinados órganos, la legitimación en causa para presentar las correspondientes
demandas, con miras a la iniciación de los procesos que hicieran efectiva la
institución.
Nada obra en contra de que la Dirección
Nacional de Estupefacientes, la Contraloría General de la República y la
Procuraduría General de la Nación gocen de las indicadas atribuciones, como
demandantes, a nombre del Estado colombiano, ya que la decisión, según lo manda
la Carta, estará reservada a los jueces de la República.
Es precisamente ese punto el controvertido
por uno de los actores, quien además de formular cargos genéricos contra la
integridad de la Ley, asegura que la aludida legitimidad en causa vulnera los
artículos 34, 58 y 116 de la Constitución por cuanto las dependencias estatales
autorizadas para ejercer la acción -de naturaleza jurisdiccional- no hacen
parte de la Rama Judicial del Poder Público. "La Dirección Nacional de
Estupefacientes -dice- pertenece al Ejecutivo, en tanto que la Procuraduría
General de la Nación y la Contraloría General de la Nación (sic) son órganos
de control, en los términos del Art. 117 de la Constitución Política, que
no ejercen funciones jurisdiccionales", y agrega que las entidades o
autoridades extranjeras u organismos internacionales no pueden cumplir tareas
jurisdiccionales dentro del Estado colombiano sin violar la soberanía nacional,
protegida por el artículo 9 de la Constitución Política.
Grave confusión aquella en la que incurre
el impugnante, al sostener que quien demanda de la Administración de Justicia
una cierta decisión hace parte de la Rama Judicial del Estado, o que ejerce
funciones de naturaleza jurisdiccional.
Ya se ha visto que la Ley 333 de 1996,
acatando lo dispuesto por el artículo 34 de la Constitución, confía a los
jueces la tarea de resolver sobre las demandas que se instauren con miras a la
extinción del dominio. Quiénes se lo soliciten es algo que compete al
legislador contemplar, en ejercicio de sus atribuciones, al fijar precisamente
las reglas sobre legitimación en causa.
Pretender que quien pide algo a la
jurisdicción ejerce función jurisdiccional es un exabrupto.
Tampoco puede sostenerse que las entidades
o autoridades extranjeras u organismos de Derecho Internacional, cuando en el
marco de los tratados públicos, piden a Colombia que se inicie el proceso de
extinción del dominio, estén invadiendo la órbita de soberanía del Estado, ni
ejerciendo función judicial. No se olvide que existen convenios internacionales
que comprometen a Colombia en la lucha contra el delito, especialmente el
narcotráfico, ni que las entidades y organismos internacionales tienen un
interés legítimo en la persecución de gravísimos hechos punibles que afectan a
la comunidad internacional; ni se pierda de vista que la legitimación de los
patrimonios mal habidos causa desaliento en ese empeño y conspira contra la
acción concertada de los Estados y los entes públicos internacionales,
perjudicados por delitos que desbordan las fronteras nacionales.
Repárese en que la norma enjuiciada no
confía a tales Estados, entidades y organismos atribución jurisdiccional alguna,
a no ser que se entienda por tal la solicitud tendiente a la iniciación de
procesos.
Esta norma será declarada exequible.
2) El artículo 10
dispone:
"Artículo
10. De la autonomía. La
acción de extinción del dominio es distinta e independiente de la
responsabilidad penal y complementaria de las actuaciones penales.
La declaración de
extinción del dominio corresponderá a los jueces competentes para conocer de
las actuaciones penales. En consecuencia, las entidades estatales legitimadas,
en los casos en que los bienes tengan su origen en una actividad delictiva,
promoverán la acción consagrada en esta Ley cuando la actuación penal termine
por cualquier causa y no se haya declarado en ésta la extinción del dominio
sobre los bienes considerados como producto, efecto, instrumento u objeto del
delito o se hubiere declarado sólo sobre una parte. Por las demás causales,
dichas entidades estatales deberán instaurar la acción con absoluta
independencia de la actuación penal.
La providencia que
declare la ilicitud de la adquisición del dominio de los bienes en un proceso
penal y la sentencia condenatoria que así lo establezca constituyen prueba de
la ilícita procedencia de los bienes".
El primer inciso del
artículo transcrito fue declarado exequible mediante Sentencia C-374 del 13 de
agosto de 1997.
En cuanto al
segundo, que no ha sido objeto de fallo, tampoco es materia de controversia
específica en ninguna de las demandas acumuladas dentro del presente proceso, no
tiene en su contra cargos individuales ni resulta ostensiblemente contrario a
la Carta Política.
Contra el inciso
tercero, tampoco expresan los demandantes censura alguna.
Así, pues, la Corte
se declarará inhibida para proferir fallo de mérito, por ineptitud sustancial
de la demanda presentada por el ciudadano Pedro Pablo Camargo, quien, pese a
sostener que demanda todo el artículo 10 de la Ley, limita los argumentos
correspondientes a su primer inciso.
Nada hay que decir
sobre las otras dos demandas, en las que dicha norma no aparece como acusada.
3) Contra los
artículos 11, 12, 13, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 25, 26, 27, 28, 29,
30 y 31 de la Ley 333 de 1996, ninguno de los actores formula cargos
específicos, por lo cual, en principio, no tienen que ser ahora examinados más
allá de los motivos globales propuestos en las demandas. Pero ello no obsta
para que, como se hará, la Corte declare la inexequibilidad de uno de ellos, el
31, dada su manifiesta oposición a clarísimos preceptos de la Constitución
Política, según lo que más adelante se expone.
En cuanto a los
demás, no habiendo prosperado contra la integridad de la Ley ninguno de los
cargos generales, se analizarán de modo singularizado si contra ellos se ejerce
en el futuro la acción de inconstitucionalidad.
4) El artículo 14 de
la Ley dipone:
"Artículo
14. De la competencia. Corresponderá a los funcionarios
competentes para conocer de las actuaciones penales la declaración de extinción
del dominio cuando la adquisición de los bienes se origine en cualquiera
de las circunstancias de que trata esta Ley, o cuando se trate de bienes
vinculados a actividades delictivas o destinados a las mismas, sin perjuicio de
que la acción de extinción del dominio sea iniciada por las entidades estatales
legitimadas con posterioridad a la terminación de la actuación penal, cuando
ésta termine por cualquier causa y no se declare la extinción del dominio o se
declare sólo sobre una parte de éstos.
Conocerán de la
extinción del dominio los fiscales de la justicia regional en los asuntos
penales de su competencia y, en los demás casos, la Fiscalía adscrita a la
Unidad Especializada, o la que determine el Fiscal General de la Nación, así
como los jueces regionales o el Juez Penal del Circuito que esté conociendo de
la actuación".
Esta norma se limita
a señalar las reglas sobre competencia para resolver acerca de la extinción del
dominio, radicándola en los funcionarios competentes para conocer de las
actuaciones penales iniciadas por la comisión de cualquiera de los delitos a
que se refiere el artículo 2 de la misma Ley, sin perjuicio de que el proceso
sea iniciado, a partir de la acción que entablen las entidades estatales
legitimadas, con posterioridad a la terminación de la actuación penal, cuando
ésta termine por cualquier causa y no se declare la extinción del dominio o se
declare sólo sobre una parte de los bienes.
De conformidad con
el inciso segundo acusado, habrán de conocer de la extinción del dominio los
fiscales de la justicia regional en los asuntos penales de su competencia y, en
los demás casos, la fiscalía adscrita a la unidad especializada, o la que
determine el Fiscal General de la Nación, así como los jueces regionales o el
juez penal del circuito que esté conociendo de la actuación.
La norma
constitucional que introdujo la figura de la extinción del dominio respecto de
bienes mal habidos es muy clara en afirmar que la declaración habrá de
producirse por sentencia judicial.
Corresponde a la ley
establecer, en todos los asuntos que hayan de llevarse a los estrados
judiciales, cuáles serán los jueces a quienes se confía la competencia para
resolver. Ello hace parte de la función legislativa y constituye elemento
esencial del debido proceso, en los términos del artículo 29 de la
Constitución, a cuyo tenor nadie puede ser juzgado sino ante juez o tribunal
competente.
Aunque la figura de
la extinción del dominio es de estirpe constitucional, como ya lo señaló la
Corte, nada obsta para que sea el legislador quien, como en los demás procesos,
preceptúe lo que a su juicio convenga en torno a los jueces competentes para
decidir sobre aquélla. Mal podría esta Corporación, que halló ajustados a la
Carta los elementos fundamentales del proceso de extinción del dominio, negarse
a admitir que de ellos hace parte, justamente en garantía del debido proceso,
la definición legal sobre competencias.
Alega uno de los
demandantes que la norma enjuiciada desconoce la garantía del juez natural
"o judicial", amparada por el artículo 29 de la Constitución, pues a
su juicio, el único juez competente para declarar la extinción del dominio
tiene que ser "necesariamente" el mismo que tenga la competencia para
dictar la sentencia de enriquecimiento ilícito, ya que no puede haber dos
jueces por los mismos hechos.
No acepta la Corte
tal razonamiento, por cuanto, como ya lo dijo, el proceso de extinción del
dominio no tiene el mismo objeto del proceso penal, ni corresponde a una
sanción de esa índole. Su carácter autónomo, con consecuencias estrictamente
patrimoniales, tiene fundamento en el mismo texto constitucional y corresponde
a la necesidad de que el Estado desestimule las actividades ilícitas y las
contrarias al patrimonio estatal y a la moral pública, exteriorizando, mediante
sentencia judicial, que quien pasaba por titular del derecho de dominio no lo
era, por el origen viciado del mismo, en cuanto no podía alegar protección
constitucional alguna.
Así las cosas,
siendo la acción de carácter eminentemente real, como ya lo falló la Corte,
bien podía el legislador confiar su trámite a una jurisdicción especial, a la
rama civil de la jurisdicción ordinaria, o, como lo hizo, a los funcionarios
enunciados en el inciso 1 del artículo 14, materia de examen.
Carece de sentido,
entonces, la pretendida imposición de que necesariamente tuviera el
legislador que atar el trámite judicial correspondiente al proceso penal por
enriquecimiento ilícito. Ya ha señalado la Corte que, inclusive, conductas
tales como las que puedan configurar grave deterioro de la moral social podrían
en el futuro no encajar exactamente en tipos penales. Ello depende de lo que el
legislador disponga, pues el campo señalado por la Constitución a las causales
de extinción del dominio resulta ser bastante más amplio que el de la legislación
penal.
Pero, además, aunque
se admitiera que constitucionalmente sólo por delitos pudiera haber lugar a la
extinción del dominio, de ninguna manera uno de ellos, el del enriquecimiento
ilícito, tendría que ser forzosamente -como lo pretende el actor- el que
concentrara desde el punto de vista procesal la competencia para resolver sobre
una acción autónoma como la que constituye objeto de la normatividad acusada.
Cuando el inciso
segundo de la norma demandada atribuye a los fiscales regionales, a las
fiscalías adscritas a la unidad especializada o a las que determine el Fiscal
General de la Nación "el conocimiento" de la extinción del dominio,
mal puede entenderse que tales dependencias y funcionarios estén autorizados
para proferir la sentencia judicial de extinción del dominio, perentoriamente
exigida por el artículo 34 de la Constitución.
En efecto, al Fiscal
General de la Nación, si bien hace parte de la Rama Judicial del Poder Público
como lo dispone el artículo 116 de la Carta, no le ha sido confiada atribución
alguna de juzgamiento y, por tanto, ni él ni sus agentes profieren sentencias,
ni siquiera en el campo penal, mucho menos en el partrimonial.
El artículo 250 de
la Constitución señala que corresponde a la Fiscalía General de la Nación
investigar los delitos y acusar a los presuntos infractores "ante los
juzgados y tribunales competentes", asegurar la comparecencia -ante los
jueces- de los presuntos infractores de la ley penal, calificar y declarar precluídas
las investigaciones realizadas, dirigir y coordinar las funciones de policía
judicial, velar por la protección de las víctimas, testigos e intervinientes en
el proceso y cumplir las demás funciones que establezca la ley, esto último,
obviamente, dentro del marco de sus atribuciones constitucionales y considerada
la naturaleza de la función que cumple.
El artículo 252 de
la Constitución no deja duda respecto al límite entre las funciones atribuidas
a los jueces y las que debe desempeñar la Fiscalía, pues, según su expreso
mandato, "aun durante los estados de excepción de que trata la
Constitución en sus artículos 212 y 213, el Gobierno no podrá suprimir, ni
modificar los organismos ni las funciones básicas de acusación y
juzgamiento".
De todo lo cual
resulta que la disposición acusada, a pesar de su tenor literal, no puede
interpretarse en el sentido de que los fiscales tengan a su cargo la tarea de
proferir la sentencia que declare la extinción del dominio. Ello sería
abiertamente inconstitucional. Lo que sí pueden hacer, en el curso de las
investigaciones penales que adelantan, es recaudar la información y llevar a
cabo las indagaciones pertinentes, para conocimiento del juez que deba aplicar,
en el ámbito de sus competencias, la extraordinaria medida del artículo 34,
inciso 2, de la Constitución Política.
Una interpretación
contextual del artículo 14 enunciado con el 15 ibídem permite corroborar
que el legislador no quiso confundir las atribuciones de fiscales y jueces en
materia de extinción del dominio como que estableció unos pasos en el trámite
de ella, de cuyo seguimiento se infiere sin género de dudas la delimitación de
dos momentos procesales: el confiado a los fiscales y el encomendado a los
jueces.
Así, el literal a)
del artículo 15 señala que el Fiscal que deba conocer de la acción de extinción
del dominio, de oficio o por interposición de demanda, ordenará su iniciación
mediante providencia interlocutoria apelable en el efecto devolutivo,
indicativa de los hechos en que se funda, los bienes y las pruebas o indicios,
prevendrá sobre la suspensión del poder dispositivo y decretará la inmediata
aprehensión u ocupación y las medidas preventivas pertinentes, si no se
hubieren adoptado en la actuación penal.
Después de indicar
el trámite a seguir, una vez iniciado el proceso, la norma legal señala el
término probatorio, concluido el cual se surtirá traslado por secretaría a los
intervinientes para alegar de conclusión y al agente del Ministerio Público
para su concepto.
Al final, la
decisión de fondo está reservada exclusivamente a los jueces. El artículo 15,
literal f), dice:
"f)
Transcurrido el término anterior, cuando el trámite hubiere sido conocido por
la Fiscalía, dictará una providencia de acuerdo con lo alegado y probado, en la
cual concluya respecto de la procedencia o improcedencia de la extinción del
dominio. Si concluye sobre la procedencia de la declaratoria de extinción de
dominio, enviará inmediatamente el expediente al Juez Regional en los asuntos
de su competencia o al Juez Penal del Circuito en los demás casos, quienes
dictarán la respectiva sentencia de extinción del dominio. verificando que
durante el trámite que hubiere adelantado la Fiscalía se hubiera respetado el
debido proceso, la plenitud de las formas y la protección de derechos"
Desde luego, el juez
-quien es el competente, al tenor del artículo 34 de la Constitución-, puede
apartarse de las consideraciones de la Fiscalía, siempre que lo haga fundada y
razonadamente.
La exequibilidad que
habrá de declararse se condicionará al indicado alcance de la norma.
4. Una
inconstitucionalidad manifiesta. Atribución exclusiva del Congreso en materia
presupuestal. Los créditos suplementarios o extraordinarios desaparecieron a
partir de la Constitución Política de 1991
Cuando de la acción
pública de inconstitucionalidad se trata, la Corte Constitucional debe ocuparse
inicialmente de analizar las normas acusadas frente a la Carta Política,
respecto de los cargos que formule el demandante. Pero su dictamen no está
necesariamente ligado a los motivos que en la demanda se expongan, ni se halla
sujeta la Corte a la relación que el impugnante establezca entre el precepto
acusado y algunos de los artículos de la Constitución.
Como lo establece el
artículo 22 del Decreto 2067 de 1991, la Corte Constitucional podrá fundar una
declaración de inconstitucionalidad en la violación de cualquier norma
constitucional, así ésta no hubiere sido invocada en el curso del proceso.
Desde luego, el
examen de conjuntos normativos de gran complejidad, respecto de cuyo articulado
pueden existir numerosos motivos de verificación constitucional, como acontece
en este caso, la Corte puede limitar los alcances de la cosa juzgada,
circunscribiéndose a determinados aspectos de la normatividad, planteados por
los demandantes desde el punto de vista formal o en aspectos de fondo. E
inclusive puede abstenerse de proferir fallo de mérito cuando la demanda sea
inepta desde el punto de vista sustancial, según reiterada jurisprudencia.
Pero, tan pronto
como la Corte advierte que una norma perteneciente a determinado estatuto
-incluida dentro de la demanda genérica dirigida contra él, aunque sin cargos
específicos- pugna de manera protuberante y palmaria con la Constitución,
procede a declararlo, tal como se hará en el presente caso.
El artículo 31 de la
Ley 333 de 1996 establece:
"Artículo
31. Autorización. Autorízase al Gobierno para abrir créditos adicionales, y
hacer las adiciones y traslados presupuestales que sean necesarios para el
cumplimiento de esta Ley".
Se trata de una
norma abiertamente inconstitucional, puesto que deja en cabeza del Ejecutivo
una función que corresponde exclusivamente al Congreso.
En efecto, según el
artículo 345 de la Constitución, en tiempo de paz no se podrá percibir
contribución o impuesto que no figure en el presupuesto de rentas, ni hacer
erogación con cargo al Tesoro que no se halle incluida en el de gastos.
La misma norma
consagra que tampoco podrá hacerse ningún gasto público que no haya sido decretado
por el Congreso, por las asambleas departamentales, ni por los concejos
distritales o municipales, ni transferir crédito alguno a objeto no previsto en
el respectivo presupuesto.
Según el artículo
150, numeral 11, de la Constitución, es competencia exclusiva del Congreso la
de establecer las rentas nacionales y fijar los gastos de la administración. El
Gobierno está llamado a ejecutar, según lo dispuesto en la Ley Orgánica
correspondiente, el presupuesto nacional de cada vigencia, pero no le compete
modificarlo, incrementarlo ni reducirlo, ni tampoco efectuar traslados
presupuestales ni cambiar la destinación de las partidas de gastos.
Ya la Corte ha
señalado que, respecto de aquellas funciones sobre las cuales el Constituyente
ha plasmado una reserva, en el sentido de atribuirlas exclusivamente al
Congreso de la República, no puede éste por medio de leyes modificar ni
desvirtuar la regla constitucional, y, por tanto, le está prohibido delegar o
transferir dichas funciones al Ejecutivo, más aún si lo hace sin límite
temporal alguno.
Al respecto, cabe
recordar:
"En otros
términos, la función legislativa -salvo la expresa y excepcional posibilidad de
otorgar facultades extraordinarias al Presidente de la República (artículo 150,
numeral 10, C.P.)- no puede ser entregada por el Congreso al Gobierno y menos
todavía a otros organismos del Estado, asi gocen de autonomía, ya que ésta
únicamente es comprensible en nuestro sistema jurídico bajo el criterio de que
se ejerce con arreglo a la ley.
Entonces, si el
Congreso se desprende de la función que le es propia y la traspasa a otra rama
del poder público, o a uno de sus órganos, viola el artículo 113 de la
Constitución, que consagra, sin perjuicio de la colaboración armónica, la
separación de funciones. Una norma que contravenga este principio despoja a las
disposiciones legales de su estabilidad y les resta jerarquía". (Cfr.
Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-564 del 30 de noviembre de 1995).
Desde luego, como
surge del artículo 345 citado, las aludidas restricciones y prohibiciones al
Gobierno en materia presupuestal son aplicables en tiempo de paz, pues, tal
como lo ha reconocido la jurisprudencia, es posible que el Presidente de la
República modifique el presupuesto nacional de manera extraordinaria durante
los estados de excepción.
Se reitera lo
siguiente:
"En condiciones
normales, toda modificación a la ley anual de presupuesto de rentas es también
propia de la actividad legislativa ordinaria, con iniciativa del Gobierno,
según resulta de las disposiciones consagradas en los artículos 150, numeral
11, y 154, inciso 2o., de la Carta.  En cuanto al presupuesto de gastos, de
conformidad con el artículo 347 constitucional, no es susceptible de ser
incrementado durante el año fiscal por encima del tope fijado por la ley anual
de presupuesto.  Sin embargo, nada obsta, a la luz  de los preceptos
constitucionales, para que en tiempos de perturbación del orden económico y
social, con el objeto de hacer frente a las necesidades propias de ésta, sea el
Presidente de la República con la firma de todos sus ministros, quien,
revestido de poderes extraordinarios, modifique o incremente tanto el
presupuesto de rentas como el de gastos, siempre y cuando ello se haga con el
único objeto de conjurar la crisis.
Así se deduce no
solamente del sentido y los fines de una institución como la del estado de
emergencia económica, sino de la interpretación sistemática de las normas
constitucionales que hoy estructuran los estados de excepción en su conjunto
(artículos 212 a 215) en armonía con los artículos 345 y siguientes, que están
concebidos sobre el supuesto de que la distribución de competencias en materia
presupuestal debe tener desarrollo "en tiempo de paz", por cuanto los
apremios de una situación tan urgente que ha hecho necesaria la apelación a
facultades extraordinarias como las que invoca el decreto examinado, a partir
de una declaratoria ya hallada exequible por esta Corte, no son compatibles con
la aplicación de aquellas previsiones si de lo que se trata es de arbitrar
recursos en forma inmediata y de aplicarlos efectivamente a los fines de
contrarrestar los hechos perturbatorios y la extensión de sus efectos, como
ocurre en el presente caso.
Esto no acontece
únicamente en la vigencia de la Constitución de 1991, sino que podía tener
cabida al amparo de la Carta anterior, como lo acredita la jurisprudencia
reiterada de la Corte Suprema de Justicia, plasmada  especialmente en las
sentencias del 25 de noviembre de 1976 (Magistrado Ponente: Dr. Guillermo
González Charry) y del 13 de marzo de 1986 (Magistrado Ponente: Dr. Fabio Morón
Díaz), mediante las cuales se admitió expresamente que tanto en los casos del
artículo 121 como en los del 122 de dicha Constitución, la obtención de
recursos fiscales para atender las necesidades de orden público podía hacerse
por medio de decretos legislativos. (Cfr. Corte Constitucional. Sala Plena.
Sentencia C-448 del 9 de julio de 1992).
Ahora bien, durante
la vigencia de la Constitución Política de 1886 era posible, aun en tiempo de
paz, que por circunstancias extraordinarias, no hallándose reunido el Congreso
y previo concepto favorable del Consejo de Estado, pudiera el Gobierno abrir
los llamados créditos suplementales o extraordinarios, con miras a efectuar
aquellos gastos urgentes que demandara la actividad administrativa dentro del
período de crisis y que no estaban originalmente previstos.
Decía el artículo
212 de esa codificación constitucional:
"Artículo
212. Cuando haya necesidad de hacer un gasto imprescindible a juicio del
gobierno, estando en receso las cámaras, y no habiendo partida votada o siendo
ésta insuficiente, podrá abrirse un crédito suplemental o extraordinario.
Estos créditos se
abrirán por el consejo de ministros, instruyendo para ello expediente y previo
dictamen favorable del Consejo de Estado.
Corresponde al
Congreso legalizar estos créditos.
El Gobierno puede
solicitar del Congreso créditos adicionales al presupuesto de gastos".
La Constitución
Política de 1991 no plasmó figura alguna similar a la mencionada, por lo cual
resulta contrario a sus preceptos pretender revivirla por norma de carácter
legal.
Se declarará
inexequible, dada su abierta incompatibilidad con la Constitución, el artículo
31 acusado.
DECISION
Con fundamento en
las precedentes motivaciones, la Corte Constitucional de la República de
Colombia, en Sala Plena, oído el concepto del Ministerio Público y cumplidos
los trámites previstos en el Decreto 2067 de 1991, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.- Declárase EXEQUIBLE el
texto íntegro de la Ley 333 de 1996, "Por la cual se establecen las normas
de extinción de dominio sobre los bienes adquiridos en forma ilícita",
respecto del cargo genérico formulado sobre posible violación del derecho de
propiedad y de la garantía de no ser afectado por confiscación.
Segundo.- La Corte se declara INHIBIDA
para proferir fallo de mérito sobre el artículo 10 -incisos 2 y 3- de la Ley
333 de 1996, por ineptitud sustancial de la demanda.
Tercero.- Declárase EXEQUIBLE
el artículo 8 de la Ley 333 de 1996.
Cuarto.-
Declárase EXEQUIBLE, en los términos de esta Sentencia, el artículo 14
de la Ley 333 de 1996.
Quinto.- ESTESE A
LO RESUELTO por la Corte en Sentencia C-374 del 13 de agosto de 1997, en
relación con los artículos 1, 2, 5, 6, 9, 10 -inciso 1- y 33 de la Ley 333 de
1996.
Sexto.- ESTESE A LO RESUELTO por la
Corte en Sentencia C-374 del 13 de agosto de 1997, en relación con la parte, de
nuevo demandada, del artículo 7 de la Ley 333 de 1996 que dice: "Artículo
7º. De la Naturaleza de la acción. La acción de extinción del
dominio de que trata esta Ley es de naturaleza jurisdiccional y de carácter
real, y procederá contra el titular real o presunto o los beneficiarios reales
de los bienes ..."
Decláranse EXEQUIBLES, por las
mismas razones expuestas en dicho fallo y en el presente, las palabras
"independientemente de quien lo tenga en su poder o lo haya
adquirido", ahora acusadas, pertenecientes al mismo artículo.
Séptimo.- Declárase
INEXEQUIBLE el artículo 31 de la Ley 333 de 1996.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional,
cúmplase y archívese el expediente.
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Presidente
JORGE ARANGO MEJIA                          EDUARDO
CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ                                HERNANDO
HERRERA VERGARA
Magistrado                         Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
FABIO MORON DIAZ
Magistrado                            Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
Salvamento
Parcial de voto a la Sentencia C-409/97
Por las mismas
razones expuestas en el salvamento de voto a la sentencia C-374 del 13 de
agosto de 1997, salvo parcialmente mi voto en relación con lo decidido en esta
oportunidad, exceptuando únicamente la declaración de inexequibilidad del
artículo 31 de la ley 333 de 1996, inexequibilidad que propuse y con la cual
estuvieron de acuerdo todos los magistrados.
Santafé de Bogotá,
agosto 28 de 1997
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
Salvamento de
voto a la Sentencia C-409/97
Referencia:
Salvamento de voto de la sentencia C-409/97, que resolvió la demanda de
inconstitucionalidad, presentada por varios ciudadanos, contra algunas
disposiciones de la ley 333 de 1996 "Por la cual se establecen las normas
de extinción de dominio sobre los bienes adquiridos en forma ilícita".
Dado que los
suscritos magistrados salvamos el voto en el proceso que culminó con la
sentencia C-374 del 13 de agosto de 1997, que resolvió la demanda presentada
por distintos ciudadanos contra varios preceptos de la ley 333 de 1996
"por la cual se establecen las normas de extinción de dominio sobre los
bienes adquiridos en forma ilícita", entre otras razones, por considerar
que la extinción del dominio es una pena por la comisión de delitos y, por
tanto, no puede ser retroactiva ni independiente del proceso penal, consideramos
que estos mismos argumentos unidos a los demás allí expuestos, son aplicables
al caso que en esta oportunidad se decide y a ellos nos remitimos.
Fecha ut supra,
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado