T-917-05
PROYECTO DE CIRCULACIÓN RESTRINGIDA
Sentencia
T-917/05
DERECHO DE PETICION-Alcance y contenido/DERECHO
DE PETICION-Respuesta oportuna, clara y de fondo/DERECHO DE PETICION-Diligencia
del Ministerio de Relaciones Exteriores en informar el resultado de sus
gestiones
Referencia:
expediente T-1091216
Acción
de tutela instaurada por Alberto Mendoza Arouni contra el Ministerio de
Relaciones Exteriores.
Magistrado
Ponente:
Dr.
JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Bogotá, D. C., dos  (2) de septiembre de dos mil cinco (2005).
La Sala Cuarta de Revisión de la Corte
Constitucional, integrada por los magistrados, Jaime Córdoba Triviño, Rodrigo
Escobar Gil y Marco Gerardo Monroy Cabra, en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
Dentro del
proceso de revisión de los fallos dictados en primera instancia por la Sección
Segunda, Subsección “A” del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y en
segunda instancia por la Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección
Segunda, Subsección “A”, del Consejo de Estado, que resolvieron la acción de
tutela promovida por Albero Mendoza Arouni contra el Ministerio de Relaciones
Exteriores.
I.
ANTECEDENTES
El señor Alberto Mendoza Arouni, interpuso acción de
tutela ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y en contra del
Ministerio de Relaciones Exteriores, el día dieciocho (18) de febrero de 2004, con
el propósito de que se le protegiera su derecho de petición (artículo 23 de la
C.P.). Para fundamentar su petición el actor alega los siguientes:
Hechos
1. Mediante comunicación radicada el día 27 de agosto
de 2003, en ejercicio del derecho de petición, el actor realizó dos solicitudes
diferentes al Ministerio de Relaciones Exteriores.
1.1. En la primera parte de su comunicación, en
ejercicio del derecho de petición, el actor solicitó la intervención
diplomática de la Ministra ante la Embajada de México en Colombia, con miras a
obtener el cumplimiento del contrato de arrendamiento del inmueble de su
propiedad, ubicado en la carrera 14 No. 80 – 44 de Bogotá D.C., en los
siguientes términos:
“1. DERECHO DE PETICIÓN DE INTERVENCIÓN DIPLOMÁTICA. En ejercicio
de este Derecho, le ruego:
1.1. Disponer la Intervención Diplomática del Ministerio a su buen
cargo, ante la Embajada de la República de México en Colombia, representada por
el Señor Embajador Luis Ortiz Monasterio, en procura de lograr la solución del
Conflicto Contractual existente entre la mencionada Representación Diplomática
y el Suscrito, -suscitado por el incumplimiento por parte de la Embajada- del
Contrato Privado, en virtud del cual le dí en arrendamiento el Inmueble de mi
propiedad ubicado en la Carrera 14 No 80 - 44, de la nomenclatura urbana de
Bogotá D.C.. Tal Intervención deberá llevarse a cabo, ajustando para ello la
conducta ministerial a lo ordenado por el Auto del 8 de Marzo de 1993
(confirmatorio en súplica ordinaria del Auto del 16 de Febrero de 1992) dictado
por la - Sala de Casación Civil - de la H. Corte Suprema de Justicia,
transcrito en la Sentencia del H. Consejo de Estado, fechada a 25 de Agosto de
1998, Expediente IJ-001, cuyo texto transcribo en los Fundamentos de estas
Peticiones.[1]
1.2. Para obtener la resolución del Conflicto aludido, se deberá
lograr que en cumplimiento del Contrato de Arrendamiento suscrito, vigente por
prórrogas sucesivas, se me pague la totalidad de lo adeudado por los siguientes
conceptos: los Cánones de Arrendamiento y los Intereses Moratorios causados en
mi favor, a partir del mes de Enero del año 2000 y hasta el momento en que se
me restituya el Inmueble; las Sanciones por Incumplimiento del Contrato,
pactadas en el mismo; los Daños ocasionados al Inmueble; los Perjuicios
causados, a titulo de daño emergente y lucro cesante, conforme a la liquidación
que presentaré en el momento oportuno; y las demás acreencias derivadas de la
tenencia del Inmueble por parte del Ente Diplomático ( Ej. el pago de los
Servicios Públicos adeudados, así como las Sanciones y Costos de Reinstalación
de los mismos ).
1.3.
Efectuado lo anterior, intervendrá el Ministerio, para que se proceda a
decidir, de común acuerdo entre los contratantes, la finalización del
arrendamiento y se restituya el Inmueble, llevando a cabo su entrega en la
forma prevista en la Ley y en las Cláusulas pertinentes del Contrato de
Arrendamiento.”
1.2. En la segunda parte de su comunicación el actor
realizó algunas preguntas al Ministerio sobre temas relacionados con la
responsabilidad del Estado mejicano en relación con el contrato de
arrendamiento anteriormente mencionado. En especial, solicitaba instrucciones
para obtener el resarcimiento de los perjuicios económicos derivados de su
incumplimiento, de la siguiente forma:
“2. Adicionalmente, en ejercicio del DERECHO DE PETICIÓN DE
CONSULTA, respetuosamente le, solicito a ese Ministerio conceptuar acerca de :
2.1. Si los
Contratos de Arrendamiento legalmente celebrados entre una Embajada domiciliada
en Colombia, debidamente representada por su respectivo Embajador y un Ciudadano
particular Colombiano, son o no, negocios jurídicos privados de los denominados
por el Derecho Internacional"Actos Gestionis"?.
2.2. Si
dichos negocios jurídicos denominados "Actos Gestionis", se rigen por
el Derecho Privado del Estado en que se celebran, y, si las Autoridades
Judiciales de éstos, pueden o no conocer y decidir respecto de las
controversias que surjan con ocasión de su celebración, ejecución, cumplimiento
y terminación. O si por el contrario, dichos negocios jurídicos, están amparados
por la "Inmunidad de Jurisdicción" que se concede a los "Actos
de Imperi" o "Actos de Soberanía ", conforme a lo reglado en la
Convención de Viena de 1961 ?.
"
2.3.
Absueltos por el Ministerio a su cargo los interrogantes formulados en los
numerales 2.1. y 2.2., comedidamente le solicito conceptúe si el Contrato de
Arrendamiento que suscribí con la Embajada de México en Colombia, para todos
sus efectos, se regula por el Derecho Privado Colombiano; y si para obtener su
cumplimiento puedo acudir a la Jurisdicción especializada Civil - Comercial
Colombiana?. En caso de no ser la Jurisdicción Civil - Comercial Colombiana la
competente, pregunto, debo acudir a la Jurisdicción Contenciosa Administrativa
Colombiana?.
2.4. Qué
consecuencias se derivarían del hecho de que el Estado Colombiano le concediera
a Estados Extranjeros o a sus Agentes Diplomáticos, Inmunidad de Jurisdicción
para los "Actos Gestionis" que realicen en Colombia, con detrimento
de los Derechos Fundamentales de Ciudadanos Colombianos, como el de la
Protección de la Vida, Honra, y Bienes; el Derecho a la Igualdad; el Derecho al
Acceso a la Justicia; y el Derecho al Debido Proceso?.
2.5, Ruego,
finalmente, indicarme la normatividad jurídica que fundamente cada uno de los
Conceptos solicitados en los numerales 2.1.; 2.2.; 2.3.; Y 2.4., del DERECHO DE
PETICIÓN DE CONSULTA que formulo.”
2. Como consecuencia de lo anterior, mediante
comunicación suscrita por el Jefe de la Oficina Asesora Jurídica del Ministerio
calendada septiembre 15 de 2003, el actor recibió una primera respuesta el día
26 de septiembre de 2004, en los siguientes términos:
“El artículo
22 de la Convención de Viena de 1961 establece la inviolabilidad y protección
por parte del Estado receptor de los locales de las Misiones diplomáticas.
A su vez
el artículo 31 del mismo texto, al consagrar la inmunidad de jurisdicción penal
para los agentes diplomáticos, extiende la misma a la jurisdicción civil y
administrativa, con excepciones, entre las cuales figura: "si se trata...
a) de una acción real sobre bienes inmuebles particulares radicados en el
territorio del Estado receptor, a menos que el agente diplomático lo posea por
cuenta del Estado acreditante para los fines de la misión".
Debe
resaltarse que la citada Convención no hace referencia a la inmunidad de
jurisdicción de los Estados y que no existe un Tratado internacional del cual
Colombia sea parte, que consagre la inmunidad de jurisdicción. Existe un
proyecto de Convención sobre inmunidades de jurisdicción de los Estados, en el
cual se ve que no existe consenso sobre este tema y que puede ser consultado en
la página www.onu.org.
En cuanto a
la distinción por usted planteada entre "actos gestionis" y
"actos de imperii", tal elaboración de la doctrina europea presenta
no poca complejidad, como señala Cahier: "La complejidad de la cuestión
hace que en materia de inmunidad de los Estados la jurisprudencia no dé
soluciones precisas ni coherentes". (CAHIER, P. Derecho Diplomático
Contemporáneo. p. 323).
El Ministerio de Relaciones Exteriores, en nota a usted
dirigida, suscrita por el Encargado del Despacho del Director General del
Protocolo, con fecha 10 de octubre de 2000, manifestó que "no le compete a
ésta -Cancillería-, en el estado en que se encuentra la controversia,
constituirse en uno de los sujetos de la misma", concepto que comparte
este Despacho.
Debe
señalarse que los Tratados válidamente concluidos se incorporan al ordenamiento
jurídico nacional (art. 224 Constitución Política).”
3. Posteriormente, el señor Mendoza recibió el día 9
de octubre de 2003, comunicación calendada septiembre 30 del mismo año y
suscrita por el encargado de las funciones de la Dirección General de Protocolo
de la Cancillería, en los siguientes términos:
“De manera
atenta me dirijo a usted, a fin de hacer de su conocimiento una vez más el
ánimo que le asiste a este despacho en la solución del inconveniente manifiesto
entre la Honorable Embajada de México en Colombia y usted, por el contrato de
arrendamiento de un bien inmueble de su propiedad.
En este orden
de ideas permítame llevar a su conocimiento que las gestiones de buenos oficios
que hemos adelantado y que son de su conocimiento, han buscado una cercanía
cordial, al igual que una solución justa para las partes, sin poder entrar a
determinar responsabilidades, las que sólo podrían ser el resultado de proceso
judicial.
Así las
cosas, puedo informar que hemos sostenido una reunión con la Embajada de México,
de la que se puede extraer como conclusión final la disposición de la citada
misión diplomática para encontrar alternativas de solución, guiados por la
buena fe y la equidad, pero advirtiendo su imposibilidad de comprometerse en un
resarcimiento económico, por expresa prohibición de la Secretaría de Relaciones
Exteriores de México.
Como puede
observar señor Mendoza, la participación de este Ministerio no puede tildarse
carente de eficacia, pues los buenos oficios por nosotros ofrecidos no pueden
apartarse de una clara y transparente objetividad.”
4. Alega el actor que no le fue atendido
oportunamente su derecho de petición, toda vez que la respuesta emitida por el
Ministerio de Relaciones Exteriores le fue notificada el día 26 de septiembre
de 2003, es decir, por fuera del término de 15 días contemplado en la ley.
Afirma igualmente que al momento de interponer la
presente acción de tutela, es decir, el día 18 de febrero de 2004, no había
sido atendida ninguna de las peticiones por él realizadas en el documento
radicado el día 27 de agosto de 2003. Para sustentar lo anterior, dice no haber
recibido “comunicación suscrita por la señora Ministra
de Relaciones Exteriores, autoridad pública legalmente competente para
atenderlos, ordenando llevar a cabo la INTERVENCIÓN DIPLOMÁTICA”.
Sostiene que la Ministra no absolvió las consultas
por él formuladas “en ejercicio del DERECHO DE PETICIÓN
DE CONSULTA, de manera precisa, individualizada y fundamentada, tal como lo
exige la técnica de la argumentación jurídica.”, y termina afirmando que “De
la lectura de la Comunicación suscrita por el señor Sintura Varela(...), sólo
puede colegirse que no ofrece ninguna respuesta adecuada a mi PETICIÓN y que,
menos aún, contiene las soluciones al conflicto contractual y a los daños y
perjuicios irremediables que se le han causado a mi patrimonio.”
5. Por su parte, el Jefe de la Oficina Asesora
Jurídica del Ministerio de Relaciones Exteriores en su intervención dirigida al
Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 23 de noviembre de 2004, en la cual
expresa la posición de dicha entidad frente a la presente acción de tutela,
sostiene que la comunicación recibida el 27 de agosto de 2003 por el
Ministerio, contenía dos solicitudes diferentes, una primera constitutiva del
derecho de petición de intervención diplomática y una segunda, que identifica
como petición de consulta.
5.1. Sobre la primera solicitud, alega que el actor
ya había realizado una petición en el mismo sentido sobre este asunto el día 10
de febrero de 2000. Señala que dicha solicitud fue respondida el 29 de febrero
del mismo año, indicándole al actor que, a pesar de que no le competía a dicha
cartera intervenir de manera directa en las diferencias surgidas de
obligaciones contractuales contraídas por particulares con las misiones
diplomáticas, ello tampoco era “óbice para prestar el
concurso en la búsqueda de alternativas viables que hagan posible la superación
de la disparidad de criterios que hoy afecta la relación contractual entre
usted y la Embajada de México”.
Informa que igualmente, en el mismo documento del 29
de febrero de 2000, dicha cartera le manifestó al actor que ya había iniciado
contactos con la Embajada de México para los fines anteriormente citados y que
los resultados de su gestión le serían comunicados oportunamente.
Alega además que posteriormente, en Oficio del 6 de
junio de 2000, la Dirección General de Protocolo se dirigió al señor Mendoza
para informarle que la Embajada de México proponía solucionar la controversia
mediante la cancelación de los gastos de arreglos del inmueble, previa la
presentación por el señor Mendoza de un presupuesto sobre los mismos y bajo la
condición de inspección previa por “un arquitecto de
confianza.”, propuesta que
fue rechazada por éste bajo el argumento de que “el
ingreso a la edificación se podría interpretar como una aceptación tácita de
entrega por parte del arrendatario”.
Por esta razón, en la misma comunicación, el
representante del Ministerio procedió a reiterar la falta de competencia de la
Cancillería para intervenir de manera directa en las diferencias surgidas de
obligaciones contraídas entre los particulares y las misiones diplomáticas, al
tiempo que expresó la voluntad del Ministerio de permanecer en estado de
expectativa “respecto a alguna nueva gestión de tipo
conciliador” que volviera a
justificar su participación para buscar un nuevo acuerdo entre las partes.
Después de ello el señor Mendoza volvió a realizar un
derecho de petición al Ministerio de Relaciones Exteriores el día 2 de
septiembre de 2000, él cual fue respondido por la Dirección General de
Protocolo, el día 10 de octubre del mismo año, en los siguientes términos:
“(...)Como usted bien lo
afirma, este despacho realizó una gestión de buenos oficios con el objeto de
crear el clima favorable que llevara a las partes a buscar una salida al
diferendo de manera directa. Sin embargo, dicha intervención no puede ir más
allá de dicho cometido, pues actuar en el sentido que usted propone conllevaría
a intervenir como juez o como parte en una controversia derivada de una
relación que vincula únicamente a las partes en el contrato”.
(...)no le
compete a ésta, en el estado en que se encuentra la controversia, constituirse
en uno de los sujetos de la misma.
(...)Dado que
de las aproximaciones preliminares no se obtuvieron resultados satisfactorios
que dejaran entrever la disposición de solucionar este impase entre el
arrendador y el arrendatario, consideramos entonces agotada en esta instancia
la gestión que le competía al Ministerio.
(...)En este
orden de ideas, consideramos que corresponde a las partes impetrar las acciones
que estimen necesarias para dilucidar la controversia.”
Con respecto al derecho de petición del 27 de agosto
de 2003, a través del cual el señor Mendoza vuelve a solicitar la intervención
diplomática del Ministerio de Relaciones Exteriores ante la Embajada de la
República de México en Colombia, informa el Jefe de la Oficina Asesora Jurídica
que se llevó a cabo una reunión en la Dirección General del Protocolo con
funcionarios de dicha misión diplomática, además de haberse producido la Nota
Verbal DPR/CPV 34783 del 22 de septiembre de 2003, a través de la cual el
Ministerio se dirigió a la Embajada de México expresando lo siguiente:
“(...)con ocasión de la
reunión realizada en este despacho el día 19 de septiembre de 2003, relacionada
con el derecho de petición suscrito por el señor ALBERTO MENDOZA AROUNI, y en
tal sentido se hace necesario conocer las gestiones adelantadas por esta Misión
diplomática para encontrar una solución al problema planteado por el citado
ciudadano.
Agradecemos
así mismo, se nos haga conocer de ser posible fotocopia de toda la
documentación que sobre este particular se haya cursado.”
Comenta igualmente en su intervención el Ministerio
de Relaciones Exteriores, que la Embajada de México respondió la nota
anteriormente transcrita mediante Nota Verbal 2319J del 25 de septiembre de
2003, en la cual informó detalladamente a dicha cartera de todos los hechos y gestiones
adelantadas entre esa misión diplomática y el peticionario con respecto al
fondo de su controversia contractual, además de expresar lo siguiente:
“(...)Como no podrá escapar
al buen criterio de ese Ministerio, esta Embajada mantuvo, hasta donde fue
posible, buena disposición para tratar de llegar a un acuerdo satisfactorio
pero no así el señor Alberto Mendoza Arouni, quien durante mucho tiempo se negó
a reunirse con el Abogado Consultor y finalmente presentó una propuesta a todas
luces inaceptable para esta Embajada y para el Gobierno de México.”
Dado que la información anterior es conocida por el
actor, el Ministerio considera que quedó satisfecho el derecho de petición
mediante el Oficio D.M/O.J. 34417 del 15 de septiembre de 2003, a través del cual
le informa nuevamente las gestiones realizadas por dicha cartera.
Resalta el Jefe de la Oficina Asesora Jurídica que
entre las funciones señaladas al Ministerio de Relaciones Exteriores en el
Decreto 110 de 2004 no se encuentra la de ejercer labores de buenos oficios “o de intervención entre conflictos de orden contractual privado
entre las misiones diplomáticas acreditadas en nuestro país y los particulares”.
Sin embargo, manifiesta que en aras del respaldo que
como entidad pública considera debe ofrecer para salvaguardar los intereses de
los colombianos, se adelantaron todas las gestiones de acercamiento
anteriormente descritas.
Agrega que no existe norma que faculte a la
Cancillería para actuar como autoridad decisoria o judicial, ni para iniciar investigaciones
judiciales, así como tampoco tiene la posibilidad de pronunciarse sobre
aspectos procesales, “dentro de los cuales se incluye
la determinación de los diferentes procedimientos a seguir respecto de este
tipo de situaciones, atendiendo a la distribución de competencias existente en
la administración pública.”.
5.2. En relación con la segunda solicitud realizada
por el actor en su comunicación  del 27 de agosto de 2003, relativa a la
petición de consulta sobre temas relacionados con la responsabilidad del Estado
mejicano, afirma igualmente el Ministerio de Relaciones Exteriores, haber dado
respuesta adecuada a dicha consulta, dentro del término de 30 días establecido
por el artículo 25 del Código Contencioso Administrativo, mediante Oficio
D.M/O.J. 34417 del 15 de septiembre de 2003.
Señala que la consulta elevada por el señor Mendoza
fue absuelta por la Oficina Asesora Jurídica, la cual dentro de la estructura
del Ministerio de Relaciones Exteriores depende directamente del despacho del
Ministro.
Considera haber dado respuesta al fondo de la
consulta al informar al señor Mendoza que “no le
compete a esta Cancillería, en el estado en que se encuentra la controversia,
constituirse en uno de los sujetos de la misma”.
En cuanto a los aspectos sustanciales abordados en la consulta,
informa el representante de la Oficina Asesora Jurídica que los mismos se
derivan de una errónea interpretación por parte del peticionario, del régimen
de privilegios e inmunidades consagrado a favor de los agentes diplomáticos en
la Convención de Viena sobre Relaciones Consulares de 1991.
De ahí que el actor indague sobre las consecuencias de que el Estado
colombiano haya otorgado inmunidad de jurisdicción a otros Estados,
pretendiendo con ello hacer extensivo el régimen de inmunidad diplomática de
que gozan los agentes diplomáticos, a los respectivos Estados.
Termina el Ministerio su intervención señalando que
no puede entenderse conculcado el derecho de petición cuando la autoridad
responde al peticionario, aunque la respuesta sea negativa, en virtud de que
dicho despacho no es competente para resolver los requerimientos efectuados por
el actor.
Decisiones judiciales objeto de revisión.
6. La sentencia de primera instancia, proferida por
la Sección Segunda Subsección “A” del Tribunal Administrativo de Cundinamarca,
denegó la solicitud efectuada por el actor, por considerar que si bien era
cierto el derecho que le asistía de formular peticiones y solicitudes ante el
Ministerio de Relaciones Exteriores, éste no está “en la obligación
de responder a las mismas, cuando aquellas pretendan se absuelvan interrogantes
que nada tienen que ver con las funciones a él atribuidas”. En su criterio, el Ministerio se
dirigió oportunamente en reiteradas ocasiones al peticionario, para informarle
que no tenía la competencia para actuar como juez o parte en la controversia y
que de acuerdo con sus funciones, su intervención se limitaba a realizar una
gestión de buenos oficios.
7. La Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección
Segunda, Subsección “A”, del Consejo de Estado, confirmó el fallo de primera
instancia por considerar, en primer lugar, que el Ministerio de Relaciones
Exteriores respondió dentro del tiempo legal de fondo a las peticiones elevadas
por el actor, y en segundo lugar, que no podía entrar a definir por vía de
tutela las discusiones surgidas “respecto de un
incumplimiento contractual” y
mucho menos definir si “la Embajada de México incumplió
o no con el contrato de arrendamiento celebrado con el demandante”, como lo pretendía el peticionario.
II. CONSIDERACIONES
Competencia
1. De
conformidad con los artículos 86 y 241 de la Constitución Política, en armonía
con lo dispuesto en el Decreto 2591 de 1991, esta Sala es competente para
revisar las sentencias de la referencia.
Problema Jurídico
2. La Corte debe
resolver, si conforme a las funciones que le asiste al Ministerio de Relaciones
Exteriores, éste dio respuesta oportuna, adecuada y suficiente al derecho de
petición de intervención diplomática realizado por el actor mediante
comunicación del 27 de agosto de 2003, así como al derecho de petición de
consulta también efectuado por el peticionario a través de la misma
comunicación.
En
consecuencia, la Sala debe determinar, en primer lugar, cual es el alcance del
derecho fundamental de petición y en segundo lugar, si de conformidad con las
funciones legales del Ministerio de Relaciones Exteriores, éste dio las
respuestas que la ley y la Constitución le exigen.
Derecho de
petición. Reiteración de jurisprudencia.
3. En primer
lugar procede la Corte a recordar el contenido y alcance del derecho de
petición.
El artículo 23
de la Constitución establece que toda persona tiene derecho a presentar
peticiones respetuosas a las autoridades por motivos de interés general o
particular y a obtener pronta resolución.
Así mismo, el
artículo 5 del Código Contencioso Administrativo consagra la posibilidad de
toda persona de realizar peticiones respetuosas y el artículo 6 del mismo
Código establece un término de quince (15) días para que las autoridades
resuelvan dichas peticiones.
El artículo 25
del Código Contencioso Administrativo incluye además, la posibilidad de
formular consultas junto con el derecho de petición sobre las materias a cargo
de las autoridades, las cuales deberán ser tramitadas dentro de un plazo de
treinta (30) días.
Ahora bien, en
aplicación de las disposiciones citadas, mediante sentencia T-377 de 2000, la
Corte Constitucional definió el contenido mínimo del derecho de petición, de la
siguiente manera:
“a) El derecho de petición es fundamental y determinante para la
efectividad de los mecanismos de la democracia participativa. Además, porque
mediante él se garantizan otros derechos constitucionales, como los derechos a
la información, a la participación política y a la libertad de expresión.
b) El núcleo esencial del derecho de petición reside en la
resolución pronta y oportuna de la cuestión, pues de nada serviría la
posibilidad de dirigirse a la autoridad si ésta no resuelve o se reserva para
sí el sentido de lo decidido.
c) La respuesta debe cumplir con estos requisitos: 1. oportunidad 2.
Debe resolverse de fondo, clara, precisa y de manera congruente con lo
solicitado 3. ser puesta en conocimiento del peticionario. Si no se cumple con
estos requisitos se incurre en una vulneración del derecho constitucional
fundamental de petición.
d) Por lo anterior, la respuesta no implica aceptación de lo
solicitado ni tampoco se concreta siempre en una respuesta escrita.
e) Este derecho, por regla general, se aplica a entidades estatales,
esto es, a quienes ejercen autoridad. Pero, la Constitución lo extendió a las
organizaciones privadas cuando la ley así lo determine.
f) La Corte ha considerado que cuando el derecho de petición se
formula ante particulares, es necesario separar tres situaciones: 1. Cuando el
particular presta un servicio público o cuando realiza funciones de autoridad.
El derecho de petición opera igual como si se dirigiera contra la
administración. 2. Cuando el derecho de petición se constituye en un medio para
obtener la efectividad de otro derecho fundamental, puede protegerse de manera inmediata.
3. Pero, si la tutela se dirige contra particulares que no actúan como
autoridad, este será un derecho fundamental solamente cuando el Legislador lo
reglamente.
g). En relación con la oportunidad de la respuesta, esto es, con el
término que tiene la administración para resolver las peticiones formuladas,
por regla general, se acude al artículo 6º del Código Contencioso
Administrativo que señala 15 días para resolver. De no ser posible, antes de
que se cumpla con el término allí dispuesto y ante la imposibilidad de dar una
respuesta en dicho lapso, la autoridad o el particular deberá explicar los
motivos y señalar el término en el cual se realizará la contestación. Para este
efecto, el criterio de razonabilidad del término será determinante, puesto que
deberá tenerse en cuenta el grado de dificultad o la complejidad de la
solicitud. Cabe anotar que la Corte Constitucional ha confirmado las decisiones
de los jueces de instancia que ordenan responder dentro del término de 15 días,
en caso de no hacerlo, la respuesta será ordenada por el juez, dentro de las
cuarenta y ocho (48) horas siguientes.
h) La figura del silencio administrativo no libera a la
administración de la obligación de resolver oportunamente la petición, pues su
objeto es distinto. El silencio administrativo es la prueba incontrovertible de
que se ha violado el derecho de petición.
i) El derecho de petición también es aplicable en la vía
gubernativa, por ser ésta una expresión más del derecho consagrado en el
artículo 23 de la Carta. Sentencias T-294 de 1997 y T-457 de 1994.”[2]
Del mismo modo, en jurisprudencia posterior, la Corte agregó a los
anteriores supuestos dos requisitos adicionales, uno primero en el sentido de
que la falta de competencia de la entidad ante quien se plantea la petición no
la exonera del deber de responder[3],
puesto que es deber de las autoridades remitir al particular al ente adecuado.
En ese sentido dijo la Corte: “Por ello, el Código Contencioso
Administrativo al regular el ejercicio del derecho de petición en el ámbito
administrativo establece el deber, en cabeza de la autoridad que recibe una
solicitud o petición de un particular, de darle traslado a la entidad o
autoridad pública competente, de forma que el interesado reciba respuesta
oportuna a su petición (art. 33 C.C.A.).”[4]
En segundo lugar, la Corte señalo que ante la presentación de una
petición, la entidad pública debe notificar su respuesta al interesado[5], puesto que no basta con su emisión o producción, si la misma no es
oportunamente conocida por el actor.
En suma, para los efectos que interesan al presente caso, la Corte
ha indicado que la respuesta al derecho de petición debe ser oportuna, clara,
precisa y de manera congruente con lo solicitado. Si a la entidad no le
corresponde realizar la gestión solicitada o absolver las consultas o no es
competente para suministrar la información que se solicita, debe en todo caso
remitir la solicitud a la entidad o autoridad pública competente, e informar al
solicitante sobre el trámite adelantado.
El Caso Concreto.
4. Como se expresó en los antecedentes, el actor formuló al
Ministerio una solicitud de intervención diplomática y de consulta el día 27 de
agosto de 2003. La misma fue respondida en comunicación del 16 de septiembre y
9 de octubre del mismo año. Procede la Corte a realizar el correspondiente
análisis separando para tal efecto cada una de las solicitudes.
5. En primer lugar, el actor considera que su solicitud de
intervención diplomática no fue adecuadamente respondida por el Ministerio de
Relaciones Exteriores.
5.1. Para sustentar lo anterior afirma no haber recibido
comunicación alguna suscrita por la Ministra, como autoridad pública legalmente
competente para atenderla.
A pesar de que la comunicación emitida por el Ministerio en
respuesta a la solicitud de intervención diplomática no fue suscrita por la
Ministra, la misma fue emitida por la Oficina Asesora Jurídica como dependencia
legalmente competente para hacerlo. En ese sentido, la Corte considera que no
existió, por este hecho violación del derecho de petición.
5.2.Manifiesta igualmente el actor, que no recibió respuesta
oportuna a su petición dentro del término contemplado en la ley.
En principio, el derecho de petición supone un término de 15 días
para resolver e informar las solicitudes planteadas. Sin embargo, cuando la
respuesta incluye la realización de gestiones administrativas adicionales, la
Corte ha considerado que en estos casos el término puede tener una ampliación
razonable.[6]
Sin embargo, en todo caso se debe informar al peticionario sobre el
tiempo que tomará la realización de dichas gestiones dentro del término de 15
días contemplado en la ley para dar respuesta al derecho de petición.
En el presente caso, el Ministerio notificó la primera respuesta el
26 de septiembre del 2003, pocos días después de vencido el término de 15 días
para tales efectos establecido por la ley. Posteriormente el 9 de octubre le
informó sobre las gestiones administrativas adelantadas.
Si bien es cierto que el Ministerio ha sido diligente al dar
respuesta constante a los derechos de petición realizados por el actor, la
Corte no puede dejar de llamar la atención sobre la importancia de informar
oportunamente al interesado, acerca de cualquier ampliación del término legal
exigido, en consideración a las gestiones solicitadas.
5.3. Ahora bien, en cuanto al contenido de la respuesta, la Corte
advierte que el Ministerio aporta una serie de pruebas para demostrar que dicha
cartera le informó al actor de todas las gestiones realizadas. En particular,
le comunicó que entró en contacto con la Embajada de México en relación con el
cumplimiento del contrato de arrendamiento del inmueble. Como resultado de esta
gestión, la Misión mejicana comunicó su disposición para resolver los
inconvenientes derivados de la relación contractual con el señor Mendoza, así
como su imposibilidad para entrar a resarcir perjuicios económicos. La
respuesta, en suma, informa con claridad sobre las gestiones adelantadas por la
Cancillería y las reacciones de parte de la Embajada.
En ese sentido, cabe reiterar la jurisprudencia antes mencionada,
toda vez que la respuesta al derecho de petición debe contener la totalidad de
la información pertinente, pero no apareja que el contenido de ésta deba
satisfacer los intereses del actor.[7]
Al respecto encuentra la Corte, que si bien las gestiones
adelantadas por el Ministerio no satisfacen integralmente los intereses del
actor, lo cierto es que dicha cartera informó de fondo sobre el resultado de
sus gestiones y en consecuencia, cumplió con los supuestos del derecho de
petición.
Adicionalmente, el actor ya había elevado en varias oportunidades,
el mismo derecho de petición ante el Ministerio de Relaciones Exteriores, ante
lo cual éste comunicó oportunamente en cada una de ellas, su falta de
competencia para intervenir de manera directa como juez o parte en la
controversia contractual con la Embajada de México, ofreciendo sus buenos
oficios para tratar de lograr establecer un acuerdo entre el peticionario y la
mencionada Misión diplomática.
No obstante la diligencia del Ministerio de Relaciones Exteriores en
este asunto, las partes nunca lograron ponerse de acuerdo sobre sus
diferencias. En consecuencia, dicha cartera declaró agotadas sus posibilidades
de gestión: “En este orden de ideas, consideramos que corresponde a las
partes impetrar las acciones que estimen necesarias para dilucidar la
controversia.”
Teniendo en cuenta que las gestiones adelantadas por la Cancillería
ante la Embajada de México, le fueron oportunamente comunicadas al
peticionario, se puede concluir que se respetaron los supuestos mínimos del
derecho de petición.
6. En cuanto a la segunda solicitud elevada por el actor en su
comunicación del 27 de agosto de 2003, referente al derecho de petición de
consulta, éste se orienta a que el Ministerio le informe si puede acudir a la
jurisdicción civil colombiana para reclamar los derechos que considera
conculcados. Para tales efectos formula cuatro preguntas distintas, a saber:
Acerca de los
denominados “Actos Gestionis” pregunta el peticionario:
“2.1. Si los
Contratos de Arrendamiento legalmente celebrados entre una Embajada domiciliada
en Colombia, debidamente representada por su respectivo Embajador y un
Ciudadano particular Colombiano, son o no, negocios jurídicos privados de los
denominados por el Derecho Internacional "Actos Gestionis"?.
El Ministerio
responde mediante Oficio DM/OJ 34417 del 26 de septiembre de 2003, de la
siguiente forma:
“En cuanto a
la distinción por usted planteada entre "actos gestionis" y
"actos de imperii", tal elaboración de la doctrina europea presenta
no poca complejidad, como señala Cahier: "La complejidad de la cuestión
hace que en materia de inmunidad de los Estados la jurisprudencia no dé
soluciones precisas ni coherentes". (CAHIER, P. Derecho Diplomático
Contemporáneo. p. 323).”
En relación con
la jurisdicción a la cual debe acudir para reclamar sus derechos, el actor
realiza las siguientes preguntas:
“2.2. Si
dichos negocios jurídicos denominados "Actos Gestionis", se rigen por
el Derecho Privado del Estado en que se celebran, y, si las Autoridades
Judiciales de éstos, pueden o no conocer y decidir respecto de las
controversias que surjan con ocasión de su celebración, ejecución, cumplimiento
y terminación. O si por el contrario, dichos negocios jurídicos, están
amparados por la "Inmunidad de Jurisdicción" que se concede a los
"Actos de Imperi" o "Actos de Soberanía ", conforme a lo
reglado en la Convención de Viena de 1961 ?.
“2.3.
Absueltos por el Ministerio a su cargo los interrogantes formulados en los
numerales 2.1. y 2.2., comedidamente le solicito conceptúe si el Contrato de
Arrendamiento que suscribí con la Embajada de México en Colombia, para todos
sus efectos, se regula por el Derecho Privado Colombiano; y si para obtener su
cumplimiento puedo acudir a la Jurisdicción especializada Civil - Comercial
Colombiana?. En caso de no ser la Jurisdicción Civil - Comercial Colombiana la
competente, pregunto, debo acudir a la Jurisdicción Contenciosa Administrativa
Colombiana?.”
Preguntas
frente a las cuales el Ministerio responde en el mismo Oficio que:
“El artículo
22 de la Convención de Viena de 1961 establece la inviolabilidad y protección
por parte del Estado receptor de los locales de las Misiones diplomáticas.
A su vez
el artículo 31 del mismo texto, al consagrar la inmunidad de jurisdicción penal
para los agentes diplomáticos, extiende la misma a la jurisdicción civil y administrativa,
con excepciones, entre las cuales figura: "si se trata... a) de una acción
real sobre bienes inmuebles particulares radicados en el territorio del Estado
receptor, a menos que el agente diplomático lo posea por cuenta del Estado acreditante
para los fines de la misión".”
Acerca de las
consecuencias derivadas de la aplicación del régimen de inmunidades y
privilegios diplomáticos, pregunta el petente:
“2.4. Qué
consecuencias se derivarían del hecho de que el Estado Colombiano le concediera
a Estados Extranjeros o a sus Agentes Diplomáticos, Inmunidad de Jurisdicción
para los "Actos Gestionis" que realicen en Colombia, con detrimento
de los Derechos Fundamentales de Ciudadanos Colombianos, como el de la
Protección de la Vida, Honra, y Bienes; el Derecho a la Igualdad; el Derecho al
Acceso a la Justicia; y el Derecho al Debido Proceso?.
Ante lo cual
el Ministerio responde que:
“Debe
resaltarse que la citada Convención no hace referencia a la inmunidad de
jurisdicción de los Estados y que no existe un Tratado internacional del cual
Colombia sea parte, que consagre la inmunidad de jurisdicción. Existe un
proyecto de Convención sobre inmunidades de jurisdicción de los Estados, en el
cual se ve que no existe consenso sobre este tema y que puede ser consultado en
la página www.onu.org.”
Por último
solicita el actor le sean comunicadas las disposiciones legales en que se
fundamentan las respuestas a las anteriores preguntas, así:
2.5, Ruego,
finalmente, indicarme la normatividad jurídica que fundamente cada uno de los
Conceptos solicitados en los numerales 2.1.; 2.2.; 2.3.; Y 2.4., del DERECHO DE
PETICIÓN DE CONSULTA que formulo.”
El Ministerio le informa que en el artículo 224 de la Constitución,
de la siguiente manera:
“Debe señalarse que los Tratados válidamente concluidos se
incorporan al ordenamiento jurídico nacional (art. 224 Constitución Política).”
7. Para definir si la respuesta a la consulta elevada
por el actor fue satisfactoria, resulta relevante conocer las funciones del
Ministerio de Relaciones Exteriores. A este respecto la Corte encuentra que son
funciones del Ministerio de Relaciones Exteriores, de conformidad con lo
establecido en el Decreto 110 de 2004:
“Artículo
3°.Funciones.
(…)4.
Promover y salvaguardar los intereses del país y de sus nacionales ante los
demás Estados, los organismos y conferencias internacionales y la comunidad
internacional.
(…)19.
Aplicar el régimen de privilegios e inmunidades a que se ha comprometido el
Estado Colombiano.
(…)Artículo
7°. Dirección del Protocolo. Son funciones de la Dirección del Protocolo, las
siguientes:
(…)10.
Gestionar ante las autoridades nacionales la aplicación de los privilegios e
inmunidades  a que  tengan derecho las misiones extranjeras y los miembros del
personal de éstas, acreditados ante el Gobierno Nacional.”
(…)Artículo
8°. Oficina Asesora Jurídica. Son funciones de la Oficina Asesora Jurídica las
siguientes:
(…)1.
Elaborar, a petición del Ministro, de los Viceministros y del Secretario
General, estudios y emitir conceptos sobre temas de Derecho Internacional
Público y Privado y sobre la legislación nacional y su aplicación.
2. Preparar
para el Ministro estudios y emitir conceptos sobre las relaciones entre el
ordenamiento jurídico interno y el ordenamiento jurídico internacional.”
Como se
desprende del contenido del Decreto 110 de 2004, se encuentran entre las
funciones que debe cumplir el Ministerio de Relaciones Exteriores, el promover
la defensa de los derechos de los nacionales colombianos ante otros Estados, a
la vez que aplicar a través de la Dirección General de Protocolo, el régimen de
inmunidades diplomáticas. Igualmente, le compete a dicha cartera, por medio de
su Oficina Asesora Jurídica y a solicitud del Ministro, Viceministro o Secretario
General, emitir conceptos sobre Derecho Internacional Público y Privado, así
como conceptuar sobre las relaciones entre el ordenamiento jurídico interno y
el ordenamiento jurídico internacional.
8. De conformidad con dichas funciones del Ministerio de Relaciones
Exteriores y los hechos transcritos, se pregunta la Corte si, el Ministerio dio
a la consulta del peticionario la respuesta que según la ley y la Constitución
debe darle.
9. La consulta elevada por el actor, persigue fundamentalmente que
el Ministerio le informe acerca de la legislación aplicable y la jurisdicción
competente para resolver el conflicto que afirma tener con la Embajada de
México. Como ya se mencionó, en su respuesta, el Ministerio le informa lo
siguiente:
“El artículo
22 de la Convención de Viena de 1961 establece la inviolabilidad y protección
por parte del Estado receptor de los locales de las Misiones diplomáticas.
A su vez
el artículo 31 del mismo texto, al consagrar la inmunidad de jurisdicción penal
para los agentes diplomáticos, extiende la misma a la jurisdicción civil y
administrativa, con excepciones, entre las cuales figura: "si se trata...
a) de una acción real sobre bienes inmuebles particulares radicados en el
territorio del Estado receptor, a menos que el agente diplomático lo posea por
cuenta del Estado acreditante para los fines de la misión".”
10. Como resulta claro de las normas transcritas, el Ministerio no
tiene la función de calificar la naturaleza de los contratos celebrados entre
los particulares y los representantes de las misiones diplomáticas, ni le
corresponde establecer las consecuencias de su eventual incumplimiento. Tampoco
debe resolver consultas teóricas o elaborar estudios o conceptos jurídicos
sobre Derecho Internacional Público y Privado a solicitud de los particulares.
11. Sin embargo, dada la complejidad del tema y, en particular, la
dificultad de un ciudadano para conocer los causes que le permitan ventilar un
conflicto como el presentado, lo cierto es que, si lo tiene a bien el
Ministerio puede, dentro del ámbito de su competencia constitucional e
internacional, informarle cuales serían los medios de defensa a los que puede
acudir para proteger sus derechos. En efecto, la existencia de actos de agentes
diplomáticos que puedan estar cubiertos por la prerrogativa de la inmunidad, no
equivale a que los habitantes del territorio se encuentren en total indefensión
frente a posibles violaciones de sus derechos.
En mérito de lo
expuesto, la Sala Cuarta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero.-
CONFIRMAR las sentencias proferidas por la Sección
Segunda Subsección “A” del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y por la
Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A” del
Consejo de Estado, por las razones señaladas en esta sentencia.
Segundo.-
ADVERTIR al Ministerio de Relaciones Exteriores que
proceda, según lo indicado en la parte motiva, de esta providencia, en relación
con la petición del accionante.
Tercero.- Por Secretaría líbrese la comunicación prevista en el
artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de
la Corte Constitucional y cúmplase.
JAIME
CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
Ponente
RODRIGO
ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO
GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1]
La decisión judicial transcrita por el actor dispone lo siguiente: “….Mediante
los procedimientos diplomáticos pertinentes, el Estado, por conducto del
Ministerio de Relaciones Exteriores (art. XLI, num. 2 de la Convención) se
encuentra en la obligación, en primer lugar, de prevenir, evitar o impedir la
violación de normas colombianas…Y en segundo término, le corresponde al mismo
Estado en caso de violación, hacer que se respeten las normas colombianas, que
en materia extracontractual prescribe que “el que ha cometido un delito o
culpa, que ha inferido daño a otro es obligado a la indemnización…” (art. 2341
del C.C.) lo que se traduce en el deber de procurar u obtener si fuere el caso,
las reparaciones o resarcimientos de los perjuicios correspondientes, mediante
seguridades previas (Vgr  pólizas u otras garantías) o cancelaciones
posteriores.   b)  La tendiente a verificar u obtener de acuerdo con los
procedimientos y la fuerza ordinaria o especial de la diplomacia,  según fuere
el caso, la renuncia expresa o tácita  a la inmunidad de jurisdicción
(artículo  XXXII),  a fin de restablecer para dichos efectos el imperio del
poder jurisdiccional colombiano dentro del territorio nacional.  c)   La de
procurar, en defecto de la efectividad de las acciones anteriores,  que opere
en consecuencia el deber jurisdiccional a cargo del estado acreditante con
relación a los eventuales casos        no sometidos a jurisdicción ni a
solución conforme al Estado Colombiano (artículo XXXI numeral 4º Convención de
Viena Citada) d)  en últimas el Estado Colombiano otorga la garantía de
responder  patrimonialmente por los daños antijurídicos que sufran los
habitantes de Colombia cuando resulta causados por el hecho imputable de haber
concedido la inmunidad jurisdiccional correspondiente  (artículo 90, inciso 1º
de la Carta),  aun cuando resulte justificable en el campo de las relaciones
internacionales.”.
[2]
Sentencia T-377 de 2000.
[3]
Sentencia T-219 de 2001.
[4]
Sentencia T- 1089 de 2001.
[5]
Sentencia T-249 de 2001.
[6] Así por ejemplo, en el caso de los derechos de petición en
materia pensional la Corte ha señalado: “para
la Sala es claro que la naturaleza misma de la solicitud de pensión, por los
trámites internos que ella impone para su reconocimiento o denegación, hace del
término de quince (15) días, un plazo muy breve para que la entidad resuelva en
debida forma sobre éste. Razón por la que ha de entenderse que como en dicho
término no puede darse una respuesta de fondo, núcleo esencial del derecho de
petición, el Seguro Social ha de informar al solicitante si la documentación
allegada está completa y en caso contrario señalar la que hace falta, así como
advertir el término que empleará para resolver de fondo la solicitud. Término
éste que debe ser igualmente razonable. Razonabilidad que queda a la
discrecionalidad del funcionario,  y que en su momento ha de ser evaluada por
el juez de tutela, cuando tenga que resolver sobre la existencia o no de vulneración
del derecho de petición en un caso concreto.
(…)
3.12. Así, mientras el
legislador cumple su función de establecer  un término razonable  en que
entidades como el Seguro Social deben emplear para dar respuesta a las
solicitudes que sus afiliados, específicamente en materia de reconocimiento de
pensiones, ha de entenderse que esta entidad debe aplicar por analogía el
lapso  contenido en el artículo 19 del decreto 656 de 1994, según el cual las
solicitudes de pensión deben resolverse de fondo en un término máximo de cuatro
(4) meses desde el momento en que se radique la respectiva petición. Hecho éste
que tendrá que ser informado al solicitante en el lapso al que hace referencia
el artículo 6 del Código Contencioso Administrativo”. Sentencia T-170 de 2000.
[7] Cfr. Sentencia T-570 de 1995.  “Desde luego, no
puede tomarse como parte del derecho de petición una prerrogativa que lleve
forzosamente a que la administración defina de manera favorable las
pretensiones del solicitante.”