C-088-18
Sentencia C-088/18
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Concepto
de violación
CONCEPTO DE VIOLACION EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras,
ciertas, específicas, pertinentes y suficientes
LIBERTAD ECONOMICA-Concepto/LIBERTAD
ECONOMICA-Ejercicio dentro de
límites del bien común
De conformidad con el
artículo 333 de la C. P., la actividad económica privada es libre, dentro de
los límites del bien común. La jurisprudencia de esta Corte ha señalado que las
libertades económicas se traducen para los individuos en el derecho subjetivo
de realizar actividades de carácter económico, según sus preferencias y
habilidades, con el propósito de generar, mantener o aumentar su patrimonio,
mediante la obtención de ganancias.
LIBERTAD DE EMPRESA-Concepto
LIBERTAD DE EMPRESA-Núcleo esencial/LIBERTAD
DE EMPRESA-Contenido
La jurisprudencia de la Corte ha subrayado, en todo caso, que
el núcleo esencial de la libertad de empresa comprende los derechos (i) a un
tratamiento igual y no discriminatorio entre empresarios o competidores que se
hallan en la misma posición; (ii) a concurrir al mercado o retirarse; (iii) a la no
interferencia del Estado en los asuntos internos de la empresa como la
organización y los métodos de gestión; (iv) a la libre iniciativa privada; (v) a la creación de establecimientos de comercio con el cumplimiento de los
requisitos que exija la ley, y (vi) a recibir un lucro razonable por su
actividad económica.
MARGEN DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA TRIBUTARIA-Mandatos constitucionales
MARGEN DE CONFIGURACION DEL LEGISLADOR EN MATERIA TRIBUTARIA-Alcance
PRINCIPIO DE EFICACIA TRIBUTARIA-Colaboración de particulares en la actividad de
recaudo de los tributos
RETENCION EN LA FUENTE-Concepto/RETENCION EN
LA FUENTE-Objeto/RETENCION EN LA FUENTE-No es un
impuesto sino un procedimiento para el recaudo tributario
CARGAS PUBLICAS ORIENTADAS AL RECAUDO DE
TRIBUTOS-Justificación
constitucional
La Sala Plena reitera
que (i) es
ajustada a la Constitución la imposición de cargas administrativo tributarias a
ciertos particulares, relacionadas con la retención y recaudo de exacciones, a
partir de su posición clave en la respectiva generación o recolección del
tributo; (ii) la
colaboración en dicha función pública encuentra justificación en el principio
de solidaridad (Art. 1 de la C.P.) y en el deber ciudadano de contribuir al
financiamiento de los gastos e inversiones del Estado, dentro de los conceptos
de equidad y justicia (Art. 95.9 de la C.P.); (iii) este deber implica no sólo la obligación de pagar
cumplidamente las deudas fiscales, sino también de colaborar a fin de que el
sistema tributario funcione de la forma más eficiente posible, de manera que el
Estado pueda contar con los recursos necesarios para atender sus fines
constitucionales.
Referencia.: Expediente D-11958
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 352 (parcial)
de la Ley 1819 de 2016, “[p]or medio de la cual se adopta una Reforma
Tributaria estructural, se fortalecen los mecanismos para la lucha contra la
evasión y la elusión fiscal, y se dictan otras disposiciones”.
Demandante: Jaime Andrés Girón Medina
Magistrada Ponente:
DIANA FAJARDO RIVERA
Bogotá,
D.C., diecinueve (19) de septiembre de dos mil dieciocho (2018)
La
Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones
constitucionales y legales, en especial la prevista en el numeral 4º del
artículo 241 de la Constitución Política, una vez cumplidos los trámites y
requisitos contemplados en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad prevista
en el artículo 241.4 de la Constitución Política, Jaime
Andrés Girón Medina demandó la inconstitucionalidad del artículo 325
(parcial) de la Ley 1819 de 2016. Mediante
Auto de 2 de marzo de 2017, el entonces Magistrado Sustanciador decidió admitir
la demanda, dispuso su fijación en lista, corrió traslado al Procurador General
de la Nación y comunicó el inicio del proceso al Presidente de la República y al
Presidente del Congreso, así como a los ministros del Interior, de Hacienda y
Crédito Público, y de Minas y Energía, al Director del Departamento
Administrativo de Planeación Nacional y al Superintendente de Servicios
Públicos Domiciliarios.
De
igual forma, con el objeto de que emitieran concepto técnico sobre la demanda
de la referencia, conforme a lo previsto en el artículo 13 del Decreto 2067 de
1991, invitó a participar a las facultades de derecho de las Universidades Externado
de Colombia, Javeriana, Nacional de Colombia, Sergio Arboleda, Libre, de Los
Andes y del Rosario. Con los mismos fines, convocó a la Academia Colombiana de
Jurisprudencia, al Instituto Colombiano de Derecho Tributario, a la Federación
Colombiana de Municipios, a la Asociación Nacional de Empresarios de Colombia y
a la Asociación Colombiana de Distribuidores de Energía Eléctrica –Asocodis–.
A través del Auto 305 de 21 de junio de 2017, la Sala Plena ordenó
suspender los términos dentro de la presente actuación, en aplicación del
artículo 1 del Decreto Ley 889 de 2017. Cumplidos los trámites previstos en el
artículo 242 de la Constitución Política y en el Decreto Ley 2067 de 1991,
procede la Corte a resolver sobre la demanda de la referencia.
II.
NORMA DEMANDADA
A continuación se transcribe el texto de la
disposición acusada, resaltada en los fragmentos objeto de impugnación.
"LEY 1819 DE 2016
(diciembre 29)
Diario Oficial No. 50.101 de 29 de diciembre de 2016
CONGRESO DE LA REPÚBLICA
Por medio de la cual se adopta una reforma tributaria estructural,
se fortalecen los mecanismos para la lucha contra la evasión y la elusión
fiscal, y se dictan otras disposiciones.
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
( . . . )
ARTÍCULO 352. RECAUDO Y FACTURACIÓN.
El recaudo del impuesto de alumbrado público lo hará el Municipio o Distrito o
Comercializador de energía y podrá realizarse mediante las facturas de
servicios públicos domiciliarios. Las empresas comercializadoras de energía
podrán actuar como agentes recaudadores del impuesto, dentro de la factura de
energía y transferirán el recurso al prestador correspondiente, autorizado por
el Municipio o Distrito, dentro de los cuarenta y cinco (45) días siguientes al
de su recaudo. Durante este lapso de tiempo, se pronunciará la interventoría a
cargo del Municipio o Distrito, o la entidad municipal o Distrital a fin del
sector, sin perjuicio de la realización del giro correspondiente ni de la
continuidad en la prestación del servicio. El Municipio o Distrito reglamentará
el régimen sancionatorio aplicable para la evasión de los contribuyentes. El
servicio o actividad de facturación y recaudo del impuesto no tendrá ninguna
contraprestación a quien lo preste.
( . . . )”
III. LA DEMANDA
3.1. El actor sostiene
que los apartados demandados vulneran la libertad de empresa. Con base en jurisprudencia
constitucional, indica que esta otorga a toda persona el derecho a realizar una
determinada actividad productiva y a destinar bienes de cualquier tipo a ese
propósito, con miras a crear, mantener e incrementar su patrimonio y a obtener
beneficios o ganancias, conforme a los modelos típicos de organización del
mundo moderno. Correlativamente, señala que las limitaciones a dicho principio solo
pueden consistir en razones asociadas al bien común, al interés general o
social, al ambiente y al patrimonio cultural de la nación, en el marco de los
principios de razonabilidad y proporcionalidad.
En contraste, indica que los
fragmentos acusados imponen
a los comercializadores de energía eléctrica la obligación de recaudar el
impuesto sobre el servicio de alumbrado público y lo hacen sin
establecer contraprestación alguna. Al prever lo anterior, en su criterio se desconocen
el núcleo esencial del  mencionado principio, pues la carga carece de causa
jurídica y no tiene una justificación constitucionalmente válida. En su
opinión, se trasladan diversos gastos a unos particulares (de papelería, tinta,
correspondencia, del proceso administrativo y de “parametrización” de los
sistemas de facturación), sin que se logre de esa manera un mejor recaudo del
impuesto ni tampoco un mayor control de las obligaciones fiscales.
3.2. En
segundo lugar, considera que las disposiciones censuradas atentan contra el
orden político, económico y social justo e igualitario establecido en el Preámbulo
de la Constitución. Si bien todos los colombianos están obligados a contribuir
a la financiación de los gastos del Estado, subraya que las empresas
comercializadoras de energía tendrían el deber de cubrir unos costos adicionales,
por cuanto habrían de asumir, de forma gratuita, la facturación y recaudo de la
exacción por alumbrado público. Estima que tal obligación debe estar
exclusivamente en cabeza de las entidades territoriales, las cuales tienen la
potestad de establecer y administrar sus propios tributos.
3.3. Adicionalmente,
el demandante señala que las normas censuradas desconocen el fin esencial del
Estado, de garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes
consagrados en la Constitución (Art. 2º de la C.P.), pues se deja de proteger la
libertad de empresa. Así mismo, en su opinión se menoscaban el derecho a la
igualdad (Art. 13 de la C.P.), al crearse una carga para las comercializadoras
de energía eléctrica sin reconocérseles ninguna contraprestación por los gastos
en que incurran. Por esta misma razón, se violarían los principios de equidad y
eficiencia tributaria (Art. 363 de la C.P.) y el mandato de contribuir al
financiamiento de los gastos e inversiones del Estado dentro de los conceptos
de justicia y equidad (Art. 95.9 de la C.P).
IV. SÍNTESIS DE LAS INTERVENCIONES
Presentaron intervenciones dentro del
presente proceso el Departamento Nacional de Planeación,
la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, la Dirección de
Impuestos y Aduanas Nacionales, la Academia
Colombiana de Jurisprudencia, el Instituto Colombiano de Derecho Tributario, la
Universidad Externado de Colombia, la Agencia Colombiana de Generadores de
Energía Eléctrica, Codensa, la Asociación Nacional de Empresas de Servicios
Públicos y Comunicaciones, la Asociación Colombiana de Distribuidores de
Energía Eléctrica, la Asociación Nacional de Empresarios de Colombia, la
Asociación Nacional de Alumbrado Público y el ciudadano Adiel Carrascal Ramos.
Esencialmente tres posiciones se han adoptado
en torno al debate de constitucionalidad suscitado por la demanda. Un grupo de
intervinientes comparte la tesis de la impugnación y, en consecuencia,
considera que las normas acusadas son inconstitucionales sobre la base de razones
similares a las expuestas por el actor. Otro conjunto de intervenciones considera
que las disposiciones son compatibles con la Carta, debido a que no comportan una
intervención irrazonable en la libertad de empresa. Por último, varios intervinientes
creen que la interpretación de la cual parte el demandante es equivocada, de
manera que los cargos carecen de aptitud sustantiva o, en cualquier caso, la
violación alegada es inexistente. Los tres órdenes de argumentos son
básicamente los siguientes.
4.1.
Con
ligeras diferencias de énfasis, la primera posición sostiene que los fragmentos
demandados infringen la libre iniciativa privada y el derecho a recibir un
beneficio económico razonable, como elementos del núcleo esencial de la
libertad de empresa[1]. Señala que
se impone a las comercializadoras de energía eléctrica la obligación de
facturar y recaudar el impuesto de alumbrado público, sin tomar en
consideración su capacidad logística y las posibilidades reales de llevar a
cabo esta actividad[2]. Así
mismo, subraya que se establece la prestación gratuita de este servicio, lo
cual desconoce el sentido económico de la empresa y, en especial, que el
cumplimiento de la obligación apareja unos costos asociados que tendrían que
ser asumidos por las comercializadoras.
Se
argumenta que el recaudo del impuesto de alumbrado público supone gastos de
gestión contractual, jurídica, contable, documental, informática, bancaria, de
mensajería, administrativa y relativa a los seguros por manejo de recursos públicos.
Esto, pese a que no existe una causa constitucionalmente justificada que
legitime la carga impuesta a las empresas comercializadoras de energía, pues no
se logra un mejor recaudo de impuestos o mayor control al cumplimiento de los
deberes de los contribuyentes. En ese sentido, se afirma que se produce una infracción
a los principios de justicia, equidad y eficiencia tributarias, en la medida en
que se afecta la estabilidad financiera de las comercializadoras y se desconoce
que la configuración de los tributos y los instrumentos de recaudo debe estar
enmarcada dentro de los límites de la eficiencia económica.
Por
último, esta posición advierte que con anterioridad a la Ley demandada,
conforme a los artículos 29 de la Ley 1150 de 2007, 9 de la Resolución 043 de
1995 y 3 de la Resolución 122  de 2011 de la Comisión de Regulación de Gas y
Energía, las comercializadoras de energía eléctrica recaudaban el impuesto en
mención, pero dentro de los principios de autonomía de la voluntad, de
iniciativa privada y libertad de empresa. Aclara que se les reconocía unos
costos más un margen de intermediación por prestar el servicio. Por esta razón,
los intervinientes refieren que de no ser la norma declarada inexequible, a
futuro no sería viable dicha colaboración, dado que las comercializadoras no
estarían obligadas a asumir tales erogaciones.
4.2.
En
contraste, la segunda perspectiva considera que los apartados demandados no restringen
el núcleo esencial de la libertad de empresa, pues si bien limitan a las comercializadoras
la posibilidad de recibir lucro por el recaudo del impuesto de alumbrado
público, los costos en que incurren no son excesivamente onerosos y, en todo
caso, no se reducen los beneficios económicos que pueden percibir de su propia actividad[3]. Afirma que la carga impuesta por el Legislador
no se encuentra prohibida por la Constitución y, antes bien, el artículo 95.9
de la C.P. establece el deber de contribuir al sostenimiento de las cargas
públicas. Este deber, se subraya, no se limita al pago de impuestos, sino que
se extiende a las demás actuaciones que se requieran de los particulares para
la efectiva gestión del sistema tributario.
Se
destaca, así mismo, que la Corte ha encontrado ajustada a la Constitución la
atribución a varios agentes del mercado, sin ninguna compensación económica, de
la actividad de retención del impuesto sobre las ventas, con fundamento en el principio
de eficiencia tributaria y el no desconocimiento de la equidad y progresividad fiscales.
De otra parte, los intervinientes señalan que la norma demandada no genera
desigualdad porque se aplica a todas las comercializadoras y el tratamiento es
justificado en virtud de la efectividad del mecanismo de la retención. Aclaran también
que los segmentos censurados deben observarse en el contexto normativo general sobre
facturación conjunta, que permite a las empresas comercializadoras de energía
eléctrica cobrar el impuesto de alumbrado solamente cuando equivalga al valor
del costo en que se incurre por su prestación.
4.3.
Por
último, la tercera aproximación considera que, contrario a lo que afirma el
actor, el Legislador no impuso la obligación de recaudar el impuesto de
alumbrado público a las comercializadoras de energía eléctrica[4]. Resalta que según el enunciado normativo, las
comercializadoras podrán actuar como agentes recaudadores del impuesto,
lo que implica que mientras los municipios y distritos tienen el deber de
efectuar el recaudo, esto es optativo y voluntario para las empresas. Algunos
de estos intervinientes, sin embargo, consideran que la norma es en efecto
potestativa, pero que la facultad no se consagra a favor de las
comercializadoras sino de las citadas entidades territoriales, a las cuales entonces
se les autoriza para llevar a cabo el recaudo mediante la colaboración de
particulares. De esta forma, en los primeros casos se solicita a la Corte
inhibirse por ineptitud sustantiva de la demanda[5]
y en los segundos declarar la exequibilidad de la norma impugnada[6].
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE
LA NACIÓN
5.1. Mediante escrito
radicado en esta Corporación en la oportunidad procesal correspondiente, el
Procurador General de la Nación presentó el concepto previsto en los artículos
242.2 y 278.5 de la Constitución Política. En su escrito solicita a la Corte
declararse inhibida
en relación con el cargo por violación del derecho a la igualdad, pues en su
criterio el demandante no asumió la carga argumentativa mínima para sustentar el
desconocimiento de este mandato. En especial, indica que no desarrolló los
elementos del juicio de igualdad empleado en la jurisprudencia de la Corte, en
orden a demostrar la vulneración de este principio.
5.2. Respecto de los
demás cargos, el Procurador General estima que los segmentos normativos censurados
son ajustados a la Carta Política y solicita declarar su exequibilidad. Precisa
que conforme a una lectura sistemática del artículo acusado, el recaudo y la
facturación del impuesto de alumbrado público pueden ser asumidos por las
empresas comercializadoras de energía eléctrica, cuando así lo dispongan los
respectivos concejos municipales y siempre que aquellas presten el servicio
domiciliario de energía. Por el contrario, en aquellos casos en los cuales los
predios no cuenten con dicha prestación, afirma, tales servicios deben ser realizados
directamente por las administraciones municipales o distritales.
Así concebida,
sostiene que la medida contenida en la norma supera el test de proporcionalidad.
Explica que, como expresión del margen de configuración normativo del
Legislador en materia tributaria, la disposición persigue el principio de
eficiencia, que supone lograr el mayor recaudo del tributo, con los menores
costos de operación, lo cual constituye una finalidad constitucionalmente
legítima. Esta medida es a su juicio idónea para alcanzar tales propósitos y,
adicionalmente, es la más “benigna” por cuanto no trae como consecuencia
una anulación de los principios supuestamente desconocidos sino una carga soportada
en el principio de solidaridad. Al respecto, indica que de acuerdo con la
jurisprudencia constitucional, la Ley puede autorizar a la administración para
llamar a ciertos asociados a colaborar en la función de recaudo, con fundamento
en el citado principio constitucional.
VI.
CONSIDERACIONES  Y FUNDAMENTOS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
6.1. Competencia
1. La Corte
Constitucional es competente para decidir la demanda de la referencia, de
conformidad con lo establecido en el numeral 4º del artículo 241 de la
Constitución Política.
6.2.
Cuestión previa. Aptitud sustantiva de la demanda
2.
Antes
de identificar el eventual problema jurídico a resolver, es necesario
determinar la aptitud sustantiva de la demanda, pues algunos intervinientes sostienen
que los cargos formulados parten de una interpretación equivocada del artículo
acusado y, por lo tanto, carecen de aptitud sustantiva para ser estudiados. Otros
comparten el sentido atribuido a la disposición por el actor, pero consideran
que el cargo por violación del derecho a la igualdad carece de un mínimo
desarrollo, lo que impide su análisis de fondo. Como consecuencia, se solicita a
la Corte inhibirse de emitir un pronunciamiento de mérito, en el primer caso de
forma total y en el segundo de manera parcial[7].
3.
De
conformidad con el artículo 2 del Decreto 2067 de 1991, la demanda de
inconstitucionalidad debe contener: (i) el señalamiento de las normas
acusadas como inconstitucionales, su trascripción literal por cualquier medio o
un ejemplar de la publicación oficial de las mismas; (ii) el
señalamiento de las normas constitucionales que se consideren infringidas; (iii)
las razones por las cuales dichos textos se estiman violados; (iv)
cuando fuere el caso, el señalamiento del trámite impuesto por la Constitución
para la expedición del acto demandado y la forma en que fue quebrantado; y
(v) la razón por la cual la Corte es competente para conocer de la demanda.
A
la luz de lo anterior, una de las exigencias de las demandas de
inconstitucionalidad consiste en la formulación de uno o varios cargos contra
las normas legales que se impugnan, por desconocimiento de las disposiciones
constitucionales que se consideran infringidas. En este sentido, la Corte ha
considerado que dichos cargos deben reunir ciertos requisitos para que se
ajusten a la naturaleza normativa, abstracta y comparativa del control que
realiza la Corte y permitan comprender el problema de transgresión
constitucional que se propone. Este presupuesto ha sido sintetizado en la
necesidad de que los cargos sean claros, específicos, pertinentes,
suficientes y satisfagan la exigencia de certeza.
La
claridad hace relación a que los argumentos sean determinados y
comprensibles y permitan captar en qué sentido el texto que se controvierte
infringe la Carta. Deben ser entendibles, no contradictorios, ilógicos ni
anfibológicos. Conforme la exigencia de la certeza, de una parte, se
requiere que los cargos tengan por objeto un enunciado normativo perteneciente
al ordenamiento jurídico e ir dirigidos a impugnar la disposición señalada en
la demanda y, de la otra, que la norma sea susceptible de inferirse del
enunciado acusado y no constituir el producto de una construcción
exclusivamente subjetiva, con base en presunciones, conjeturas o sospechas del
actor.
La
especificidad de los cargos supone concreción y puntualidad en la censura,
es decir, la demostración de que el enunciado normativo exhibe un problema de
validez constitucional y la explicación de la manera en que esa consecuencia le
es atribuible. Es necesario que los cargos sean también pertinentes y,
por lo tanto, que planteen un juicio de contradicción normativa entre una
disposición legal y una de jerarquía constitucional y que el razonamiento que
funda la presunta inconstitucionalidad sea de relevancia constitucional, no
legal, doctrinal, político o moral. Tampoco el cargo es pertinente si el
argumento en que se sostiene se basa en hipótesis acerca de situaciones de
hecho, reales o de eventual ocurrencia, o ejemplos en los que podría ser o es
aplicada la disposición.
Por
último, la suficiencia implica que la demostración de los cargos
contenga un mínimo desarrollo, en orden a demostrar la inconstitucionalidad que
se le imputa al texto demandado. El cargo debe proporcionar razones, por lo
menos básicas, que logren poner en entredicho la presunción de
constitucionalidad de las leyes, derivada del principio democrático, que
justifique llevar a cabo un control jurídico sobre el resultado del acto
político del Legislador[8]. En los
anteriores términos, es indispensable que la demanda de inconstitucionalidad
satisfaga las mencionadas exigencias mínimas, para que puede ser emitido un
pronunciamiento de fondo. En caso contrario, no poseerá aptitud sustantiva y la
Corte deberá declararse inhibida para fallar.
4.
El
demandante acusa de inconstitucionales dos fragmentos del artículo 352 de la
Ley 1819 de 2016, el cual establece la facturación y el recaudo del impuesto de
alumbrado público. La disposición se ubica en el “Capítulo IV” de la Ley, titulado
“Impuesto de Alumbrado Público”, Capítulo que a su vez compone la “Parte
XVI” de la regulación, destinada a los “Tributos Territoriales”. De esta
manera, de los artículos 349 a 352 del Capítulo IV se establecieron algunos
elementos de la obligación tributaria por alumbrado público, la finalidad de
los valores percibidos, el límite del valor del impuesto a cobrar, normas sobre
facturación y recaudo y preceptos para la transición de la regulación.
Como
elementos relevantes, salvo el hecho generador, se previó que los elementos
estructurales del tributo por alumbrado público deben ser definidos por los
concejos municipales o distritales (Art. 349). Así mismo, se prescribió que los
ingresos recibidos se destinarán solamente a la prestación, mejora,
modernización y ampliación de la prestación del servicio de alumbrado, con
inclusión del suministro, administración, operación, mantenimiento, expansión y
desarrollo tecnológico asociado (Art. 350). Se incorporó también como límite a
lo que debe pagarse el valor total de los costos estimados de prestación en
cada componente del servicio (Art. 351).
En
lo que hace relación al artículo parcialmente demandado (Art. 352), no obstante
solo se acusaron las expresiones “o [c]omercializador de energía” y “el servicio o actividad
de facturación y recaudo del impuesto no tendrá ninguna contraprestación a
quien lo preste”, debe partirse del contexto general de la disposición en
aras de determinar debidamente el alcance de la impugnación[9].
El Legislador previó que el recaudo del impuesto lo hará el municipio,
el distrito o el comercializador de energía y que podrá realizarse mediante las
facturas de servicios públicos domiciliarios. Señaló que las empresas
comercializadoras de energía pueden actuar como agentes recaudadores del
impuesto en la factura de energía y transferirán el recurso al prestador
correspondiente, dentro de los cuarenta y cinco (45) días siguientes a su
recaudo. Contempló, sin embargo, que el servicio o actividad de facturación y
recaudo del impuesto no tendrán ninguna contraprestación y que deberá
reglamentarse el régimen sancionatorio aplicable para la evasión de los
contribuyentes.
De
acuerdo con lo anterior, las labores de facturación y recepción de los valores
del impuesto de alumbrado público corresponden alternativamente a la respectiva
entidad territorial (municipio o distrito) o a la empresa comercializadora de
energía eléctrica domiciliaria que opere en la localidad, a través de la
factura del servicio. Esto significa que si la energía domiciliaria es proporcionada
por empresas particulares, el Legislador otorga la potestad al municipio o
distrito de establecer que sea la misma comercializadora, en la respectiva factura
de pago, la que recaude el tributo y lo transfiera al prestador de luz pública autorizado
por el ente territorial, dentro de los 45 días siguientes. En cualquier caso,
esta actividad no dará lugar a retribución.
De
este modo, como lo indican algunos intervinientes, la norma no crea
directamente una obligación para las empresas de energía eléctrica. Sin
embargo, es claro que en todos aquellos eventos en los cuales estas provean el
servicio domiciliario, los distritos y municipios pueden continuar realizando
el recaudo del impuesto o decidir que sea efectuado por las comercializadoras. En
este sentido, pese a no establecer un deber directo, la norma confiere a los
concejos municipales y distritales la posibilidad de designar como recaudador del
tributo de alumbrado público a las empresas de energía domiciliaria, a las
cuales corresponderá asumir, sin ánimo de lucro, la respectiva carga fijada por
el ente territorial.
5. Precisado el sentido de la disposición
demandada, procede la Sala a determinar la aptitud de los cargos. El actor sostiene
que al
asignar a las empresas de energía eléctrica domiciliaria la labor de recaudo
del impuesto por alumbrado público y, en particular, al establecerla sin
ninguna contraprestación económica, los segmentos censurados vulneran la
libertad de empresa, el mandato de un orden económico y social justo
(Preámbulo) y el fin esencial del Estado, de garantizar la efectividad de los
principios consagrados en la Constitución (Art. 2 de la C.P.). Considera que
también se infringe el derecho a la igualdad y los principios de equidad, eficiencia
y progresividad tributarias (Arts. 95.9 y 363 de la C.P.). Por último, afirma
que son incompatibles con el mandato de contribuir al financiamiento de los
gastos e inversiones del Estado dentro de los conceptos de justicia y equidad
(Art. 95.9 de la C.P).
6. A juicio
de la Corte, cuentan con aptitud sustantiva los cargos por violación a la
libertad de empresa (Art. 333 de la C.P.), y al deber ciudadano de contribuir
al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado dentro de los
conceptos de justicia y equidad (Art. 95.9 de la C.P). Estos argumentos satisfacen
los requisitos de certeza y claridad, pues se comprende en qué
sentido, a juicio del actor, se produce la violación de las normas
constitucionales invocadas, al contemplarse la posibilidad de que, sin contraprestación,
se asigne a los comercializadores de energía la labor de facturación y recaudo del
tributo por alumbrado público. Si bien es cierto, los segmentos acusados no
imponen directamente dicha obligación, el cuestionamiento del demandante esencialmente
consiste en la presunta desproporción de la carga que, en efecto, la norma
permite imponer a las citadas empresas, el contenido de este deber, el cual
estima excesivo y contrario a la Constitución.
Los cargos son, así mismo, pertinentes
por cuanto impugnan normas legales, no a partir de criterios de conveniencia u
oportunidad, sino a causa de su presunta incompatibilidad con las normas
constitucionales citadas. Satisfacen también las exigencias de especificidad
y suficiencia, en la medida en que se estructuran en orden a mostrar el
presunto problema de inconstitucionalidad de los segmentos acusados y el actor
desarrolla elementalmente la impugnación en los términos indicados con
anterioridad.
7. No ocurre lo
mismo, en cambio, con los cargos por violación del derecho a la igualdad (Art.
13 de la C.P.), de los principios de equidad, eficiencia, justicia y
progresividad tributarias (Art. 363 de la C.P.), del fin estatal de garantizar
la efectividad de los derechos consagrados en la Constitución (Art. 2 de la
C.P.) y de la obligación de asegurar un orden económico y social justo
(Preámbulo).
En primer lugar, como lo ha reiterado la Corte, cuando la demanda se
plantea por
violación del derecho a la igualdad, a causa de que se excluyen o incluyen, de
modo incompatible con la Constitución, grupos o individuos, el actor debe
plantear al menos (i) los términos de confrontación (personas,
elementos, hechos o situaciones comparables, sobre los que la norma acusada
establece una diferencia y las razones de su similitud), (ii) la
explicación, mediante argumentos constitucionales, acerca del presunto trato
discriminatorio introducido por las disposiciones acusadas y (iii) la
razón precisa por la cual, se alega, no existe una justificación constitucional
de dicho tratamiento distinto.
La
argumentación debe orientarse a demostrar que, a la luz de parámetros objetivos
de razonabilidad, la Constitución ordena incluir o excluir, a ese subgrupo
dentro del conjunto de los destinatarios comprendidos por la medida en cuestión[10].
En el presente caso, el demandante no expone los elementos mínimos del test de
igualdad, que logren evidenciar elementalmente en qué sentido ha tenido lugar
la alegada lesión de ese derecho fundamental. Como consecuencia, el cargo no
tiene capacidad para motivar un examen de fondo por el presunto desconocimiento
de ese mandato.
De
forma análoga, en lo que hace relación a los principios de equidad,
eficiencia y progresividad tributarias, la censura tampoco reúne los requisitos
de aptitud sustantiva para ser examinada. Según ha sido sostenido por la Sala,
como regla
general, los principios que sujetan la potestad impositiva del Estado enmarcan
el sistema tributario en general y no las cargas fiscales o elementos
particulares del régimen impositivo. Esto implica que, en ciertas ocasiones,
alguno de tales principios podría ser realizado solo en alguna medida o, de
hecho, resultar parcialmente sacrificado, con el fin de que el sistema adquiera
un equilibrio entre ellos, siempre que la media especial sea razonable y se
encuentre constitucionalmente justificada[11].
La
anterior interacción entre la potestad fiscal del Estado y los principios
tributarios que la encauzan implica que cuando el demandante pretenda mostrar
la inconstitucionalidad de una norma por violación a cualquiera de tales
estándares, debe asumir una carga argumentativa con la capacidad suficiente
para evidenciar que la norma objetada introduce en el sistema tributario una
dosis manifiesta de regresividad. En este asunto, el actor considera que la
carga de facturación y recaudo, sin contraprestación alguna, en cabeza de las comercializadoras
de energía eléctrica, viola los citados principios. No obstante, no solo no
argumenta por qué esa medida introduce regresividad al sistema tributario, sino
que tampoco expone argumentos mínimos, precisos y concretos dirigidos a mostrar
de qué modo podría ser incompatible con tales mandatos. En este sentido, el
cargo carece de suficiencia.
Por último, los argumentos según los cuales las
disposiciones demandadas violan el fin estatal de garantizar la efectividad de
los derechos consagrados en la Constitución (Art. 2 de la C.P.) y la obligación
de asegurar un orden económico y social justo (Preámbulo) no constituyen cargos
autónomos e independientes. El demandante considera que se infringe el artículo
2 de la C.P. debido a que el Legislador deja de proteger la libertad de empresa
y, así mismo, se menoscaba el Preámbulo porque se impone una carga a los
particulares que no es equitativa ni justa. Tales acusaciones, como se observa,
en realidad reconducen a los cargos por violación a la libertad de empresa (Art.
333 de la C.P.), y a que la contribución al financiamiento de los gastos e
inversiones del Estado sea realizada dentro de los conceptos de justicia y
equidad (Art. 95.9 de la C.P). Por consiguiente, dichas acusaciones no superan
tampoco el presupuesto de suficiencia.
En
este orden de ideas, la Corte se inhibirá de pronunciarse sobre los cargos por infracción
del
derecho a la igualdad (Art. 13 de la C.P.), de los principios de equidad,
eficiencia, justicia y progresividad tributarias (Art. 363 de la C.P.), del fin
estatal de garantizar la efectividad de los derechos consagrados en la
Constitución (Art. 2 de la C.P.) y de la obligación de asegurar un orden
económico y social justo (Preámbulo). La impugnación quedará circunscrita, en
consecuencia, a los cargos por violación a la libertad de empresa (Art. 333 de
la C.P.), y al deber ciudadano de contribuir al financiamiento de los gastos e
inversiones del Estado dentro de los conceptos de justicia y equidad (Art. 95.9
de la C.P).
6.3. Problema jurídico y estructura de la
decisión
8. El artículo 352 de
la Ley 1819 de 2016 confiere
a los municipios y distritos la posibilidad de designar como agentes recaudadores
del impuesto de alumbrado público, sin ninguna contraprestación, a las empresas
que suministren el servicio de energía eléctrica domiciliaria. El
demandante acusa de inconstitucional esta autorización, pues considera
que la carga genera gastos a las comercializadoras de energía y, pese a esto, la
actividad no les es retribuida. Por esta razón, en su criterio, la norma viola
la libertad de empresa, así como el deber de contribuir al financiamiento
de los gastos del Estado dentro de los conceptos de justicia y equidad.
Unos intervinientes respaldan la demanda, en lo
esencial con apoyo en los mismos argumentos planteados por el actor. En
oposición, otros intervinientes aseguran que la carga en mención es compatible
con la Constitución, pues los costos que genera no son excesivamente onerosos y
la misma encuentra sustento en el deber constitucional de contribuir al
sostenimiento de los gastos del Estado, la cual no se limita al pago de
exacciones fiscales.
9. En este orden de
ideas, la Sala deberá determinar si la actividad de recaudo del impuesto de
alumbrado público que, sin contraprestación, puede ser impuesta a las empresas
de energía eléctrica domiciliaria por los municipios y distritos, es contraria a
la
libertad de empresa y a la justicia y equidad bajo las cuales se debe
contribuir al
financiamiento de los gastos del Estado. Con el propósito de ilustrar los
aspectos centrales del debate, la Sala reiterará su jurisprudencia sobre (i)
el contenido del derecho a la libertad de empresa en la Constitución, (ii)
la libertad de configuración normativa del Legislador en materia tributaria, (iii)
la colaboración de agentes económicos en la actividad de recaudo de los
tributos, en el marco del principio de eficiencia tributaria y (iv) la
justificación constitucional de estas cargas públicas. Por último, analizará
la compatibilidad con la Constitución de los fragmentos normativos demandados.
6.4. Fundamentos
i. El
contenido del derecho a la libertad de empresa en la Constitución
10. De conformidad con el artículo 333
de la C. P., la actividad económica privada es libre, dentro de los límites del
bien común. La jurisprudencia de esta Corte ha señalado que las libertades
económicas se traducen para los individuos en el derecho subjetivo de realizar
actividades de carácter económico, según sus preferencias y habilidades, con el
propósito de generar, mantener o aumentar su patrimonio, mediante la obtención
de ganancias[12]. De
manera expresa, la Constitución Política protege en su artículo 333 la
iniciativa privada, también denominada libertad de empresa.
La libertad de empresa implica la
posibilidad de incursionar en el mercado mediante la oferta, producción e
intercambio de bienes y servicios, conforme a los modelos de organización típicos
del mundo económico contemporáneo, con miras a la obtención de un beneficio o
ganancia[13]. Supone,
a su vez, la libertad contractual, que es la capacidad de celebrar los acuerdos
necesarios para el desarrollo de la actividad económica y la concurrencia al
mercado en condiciones de igualdad con los demás oferentes. Así mismo, permite
la destinación de recursos privados, por la vía del estímulo económico, a la
promoción de interés colectivos y la prestación de servicios públicos, lo cual
armoniza los intereses privados y la satisfacción de necesidades colectivas.
Desde otro punto de vista, el derecho en
mención supone la manifestación de los valores de razonabilidad y eficiencia en
la gestión económica y permite el aprovechamiento de la capacidad creadora de
los individuos y la iniciativa privada[14]. Como
consecuencia, el Estado debe impedir que se obstruya o se restrinja la libertad
económica. Ha de evitar y controlar también cualquier abuso que personas o
empresas hagan de su posición dominante en el mercado.
11. La iniciativa
privada comporta, sin embargo, también deberes. De conformidad con el artículo
333 de la C.P., dado que la empresa es la base del desarrollo, tiene una
función social que implica responsabilidades. De la misma manera, el Legislador
debe delimitar el alcance de la libertad económica cuando así lo exijan el
interés social, el ambiente y el patrimonio cultural de la Nación. En este
sentido, la Constitución establece que la libertad de empresa se garantiza
dentro de los límites
del bien común y del interés social y que el Estado se halla obligado a
intervenir y crear las condiciones necesarias para que éstas se materialicen en
armonía con los valores superiores previstos en la Carta.
12.
La
jurisprudencia de la Corte ha subrayado, en todo caso, que el núcleo esencial
de la libertad de empresa comprende los derechos (i) a un
tratamiento igual y no discriminatorio entre empresarios o competidores que se
hallan en la misma posición; (ii) a concurrir al mercado o retirarse; (iii)
a la no interferencia del Estado en los asuntos internos de la empresa como la
organización y los métodos de gestión; (iv) a la libre iniciativa privada;
(v) a la creación de establecimientos de comercio con el cumplimiento de
los requisitos que exija la ley, y (vi) a recibir un lucro razonable por
su actividad económica[15].
ii. El margen de configuración normativa
del Legislador en materia tributaria
13. Con base en los
artículos 150.12 y 338 de la Constitución Política, la jurisprudencia reiterada
de la Corte ha sostenido que el Legislador cuenta con libertad de configuración
normativa en materia tributaria. Dispone de un amplio margen para la creación,
modificación y supresión de los diversos tipos de gravámenes, para la fijación
de los elementos estructurales de los tributos (sujetos pasivos y activos, hecho
generador, base gravable y tarifa), los mecanismos y forma de recaudo, así como
para el establecimiento de formas de saneamiento fiscal[16].
Consecuentemente, en la política impositiva, el Congreso se encuentra sujeto
solamente a los derechos fundamentales y a los principios de equidad, justicia,
eficiencia, progresividad e irretroactividad, los cuales cimentan el sistema
tributario concebido por el Constituyente y enmarcan la obligación ciudadana de
contribuir a la financiación del Estado (Arts. 95.5 y 363 de la C.P.).
14. Los gastos e
inversiones del Estado suponen un sistema tributario sólido, estructurado con
base en una política económica y de desarrollo clara. Sin embargo, el
cumplimiento óptimo de los fines estatales no implica solamente un modelo
fiscal robusto sino también un esquema de recaudo que garantice su eficiencia.
De esto depende que los recursos esperados de las contribuciones correspondan
cada vez más con los efectivamente percibidos. Por lo tanto, la libertad de
configuración normativa del Legislador en el campo tributario comprende la
posibilidad del diseño de las cargas fiscales pero, de igual manera, de los
mecanismos dispuestos para garantizar el ingreso efectivo del producto de las
contribuciones a las arcas estatales.
El
Legislador puede escoger las más variadas técnicas en orden a llevar a cabo el
cobro de los tributos, a reducir su evasión y elusión, y a asegurar en la mayor
medida posible su percepción por parte del Estado[17].
En este sentido, la jurisprudencia constitucional ha señalado que la potestad
de configuración del Congreso en el campo tributario comprende, por ejemplo, la
“posibilidad de establecer obligaciones formales en cabeza de los
contribuyentes o responsables directos de su pago (v.gr. las declaraciones o
retenciones)”. De la misma manera, ha aseverado que le asiste la
competencia general para, entre otras, “prever los  procedimientos que
permitan adelantar el cobro coercitivo del mismo, a fin de que la obligación
tributaria se transforme de una mera exigencia legal en una realidad económica”[18].
iii. La colaboración de particulares en la
actividad de recaudo de los tributos, en el marco del principio de eficiencia
tributaria
15.
El
principio de eficiencia tributaria está ligado fundamentalmente al óptimo
recaudo de las cargas fiscales e implica también la implementación de
mecanismos idóneos en orden a prevenir la elusión y la evasión[19].
La eficiencia en el cobro de las contribuciones recoge dos principios de la
hacienda pública formulados clásicamente por Adam Smith. Por un lado, el
principio de economía de los tributos, según el cual, el Estado debe recaudar los
impuestos con el menor costo administrativo posible, a fin de que la cantidad
de dinero retirada a los contribuyentes sea aproximadamente la misma que
ingresa al tesoro público. De otro lado, el principio de la comodidad, de
acuerdo con el cual, toda contribución debe ser recaudada en la época y forma
que más convenga al contribuyente[20].
La
jurisprudencia constitucional ha traducido lo anterior en la tesis de que la
eficiencia tributaria conjuga la relación costo beneficio desde dos puntos de
vista: económico y social. Desde la perspectiva económica, la eficiencia alude
a un recurso técnico del sistema tributario encaminado a lograr el mayor
recaudo de tributos con el menor costo de operación. Desde el punto de vista
social, dicho principio comporta que las imposiciones sean aplicadas y
recaudadas con el menor costo social para el contribuyente, en el cumplimiento
de su deber fiscal[21].
16. Con el propósito
de lograr los mayores ingresos por concepto de tributos, a partir de bajos
gastos para el Estado y facilidades operativas para los sujetos pasivos, el
Legislador actúa frecuentemente a través de la colaboración de personas
naturales o jurídicas y, en especial, de particulares. Esto ocurre cuando ciertos
agentes desempeñan un papel clave en el flujo de recursos de los contribuyentes,
intervienen en las operaciones económicas gravadas o, debido a la naturaleza su
actividad económica, se hallan en aptitud de prestar una ayuda eficaz en el proceso
de recaudo. Uno de los mecanismos más utilizados por el Legislador es, por
ejemplo, la retención en la fuente aplicada a diversas exacciones.
La
retención en la fuente comporta la absorción de recursos de los obligados
fiscales, por parte de retenedores habilitados para el efecto, destinados al
pago de las detracciones causadas o que se generarán. No es en sí misma un
tributo sino un mecanismo de recaudo gradual, que puede cobijar varios tributos
y que permite obtener su percepción en lo posible dentro del mismo periodo de
su causación[22]. Opera en
el desarrollo mismo de las transacciones económicas gravadas y de forma
concomitante al hecho generador. La Sala ha considerado que esta técnica permite
una percepción amplia de ingresos, con poco esfuerzo administrativo y costos menores
para el contribuyente, además de posibilitar un control eficaz de la evasión[23].
El
agente retenedor es una persona natural o jurídica sobre la cual el Estado
descarga el ejercicio de la función pública de recaudar y consignar a su nombre
los dineros materia del tributo. No es el sujeto pasivo de la relación
tributaria sino que coopera con el Estado en la labor de cobro o recaudo del
impuesto[24]. De
esta manera, en un primer momento, deduce a los contribuyentes potenciales la
tarifa de la exacción fijada en la Ley o una proporción específica destinada a
ese fin. En un segundo momento, debe declarar y consignar las sumas retenidas,
en los formularios, lugares y plazos establecidos en las normas rectoras[25].
De incumplir lo anterior, habrá lugar al pago de intereses y a sanciones,
incluso de carácter penal.
iv. La justificación constitucional de las
cargas públicas orientadas al recaudo de los tributos
17. La jurisprudencia
constitucional ha considerado que las labores públicas encomendadas a ciertos
agentes, a partir de sus
posibilidades de proporcionar una colaboración eficaz en el recaudo, encuentran
fundamento en varios mandatos constitucionales. De modo principal, el deber de
contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado dentro de
los conceptos de equidad y justicia comporta no solamente la obligación de
cumplir las obligaciones tributarias. Abarca también la asunción de
responsabilidades tendientes al buen funcionamiento del sistema fiscal (Art.
95.9 de la C.P). La Corte también ha considerado que tales cargas se fundan en
los principios de solidaridad (Art. 1 de la C.P.) y de eficiencia tributaria
(Art. 363 de la C.P.)[26]
18.
De
manera más específica, este Tribunal ha estimado que incluso cuando las cargas en
mención pueden traer consigo ciertos costos o resultar onerosas en alguna
medida para quienes deben asumirlas, cuentan con una justificación
constitucional suficiente. En la Sentencia C-150 de 1997[27],
la Corte analizó la demanda contra un fragmento del numeral 2, artículo 437-2,
del Estatuto Tributario que, entre los agentes de retención del IVA, contempla
aquellos definidos como responsables de este gravamen que, a su vez, sean designados
como retenedores en resoluciones de la DIAN. De acuerdo con el actor, la norma desconocía
el artículo 338 de la C.P., que establece que las leyes, las ordenanzas y los
acuerdos deben fijar directamente, entre otros elementos, los sujetos pasivos
de los tributos.
Dado
que el artículo 4 del Estatuto Tributario establece que para efectos del IVA
los vocablos "responsable" y "contribuyente"
son equivalentes, el demandante sostenía que como los agentes de retención son
previamente responsables del impuesto, también debían ser considerados contribuyentes
y, por lo tanto, su designación como retenedores no podía ser realizada
mediante un acto administrativo de la DIAN sino solo a través de una norma de
carácter legal. Al analizar la impugnación, la Corte concluyó que la regla demandada
es conforme con la Constitución. Precisó que la calidad de responsable del IVA
ya había sido definida por el propio Legislador en otras normas y que la
disposición acusada solo tenía efectos en relación con su designación como
agente retenedor. Precisó a este respecto que la retención en la fuente no
constituye un impuesto sino un instrumento para el recaudo de los tributos y, en
consecuencia, la regulación no podía ser censurada por violación al principio
de legalidad tributaria contenido en el artículo 338 de la C.P.
Resuelto lo
anterior, sin embargo, la Sala Plena se planteó el interrogante de si era
aceptable y válido desde el punto de vista constitucional “restringir la
libertad de los sujetos económicos, imponiéndoles cargas de orden
administrativo tributario”. A continuación, explicó que, en efecto, estas
medidas legislativas encuentran fundamento en el principio y deber de
solidaridad consagrado en la Carta Política (Art.1 de la C.P.). Agregó que este
estándar fue concretado en el artículo 95.9 de la C.P. que prevé como
obligación de todo ciudadano "contribuir al financiamiento de los
gastos e inversiones del Estado dentro de conceptos de justicia y equidad".
Dicha norma, subrayó, “comporta no sólo la obligación de pagar cumplidamente
al Estado los tributos, sino también el deber de colaborar para que el sistema
tributario funcione de la forma más eficiente posible (CP, art. 363), de manera
que el Estado pueda contar con los recursos necesarios para atender sus
compromisos”.
La Sentencia
señaló que la designación de agentes retenedores del impuesto sobre las ventas
tiene la finalidad de garantizar un mejor recaudo y resaltó que, conforme a la propia
Constitución (Art. 189.20), el Presidente de la República y sus agentes deben "velar
por la estricta recaudación y administración de las rentas y caudales públicos..."
Indicó que no obstante la anterior obligación en cabeza del Ejecutivo, esto no
impide que el Legislador, por razones de eficiencia en la recolección de los
tributos, autorice a la Administración para llamar a los asociados que reúnan
determinadas condiciones a colaborar en la función del recaudo, con lo cual simplemente
se desarrolla la norma constitucional que establece el deber de solidaridad de
las personas y los ciudadanos en materia fiscal.
19. Con
posterioridad, en la Sentencia C-1144 de 2001[28],
la Corte analizó dos demandas contra el numeral 5 del artículo 437-2 del
Estatuto Tributario, que establece como agentes de retención del impuesto sobre
las ventas a “las entidades emisoras de tarjetas crédito y débito y sus
asociaciones, en el momento del correspondiente pago o abono en cuenta a las
personas o establecimientos afiliados”. La norma censurada también prevé que
“[e]l valor del impuesto no hará parte de la base para determinar las
comisiones percibidas por la utilización de las tarjetas débito y crédito”.
De acuerdo con la
impugnación principal, la disposición imponía una carga desproporcionada a las
entidades emisoras de tarjetas de crédito y débito, en la medida en que implicaba
costos técnicos y de administración que desbordaban las obligaciones generales de
todo ciudadano, pues además se consagraba la prohibición para aquellas de incluir
el valor del IVA dentro de la base de liquidación de la comisión económica que
reciben. El actor consideraba que se designaba “un agente retenedor de una
escala mucho más amplia o universal, su implementación posee unos costos que
van más allá del deber propio de un administrado, hasta convertirse en una
carga supererogatoria que supone el desarrollo de programas especiales de
software, la alimentación de los equipos de hardware distribuidos en el comercio,
la asunción de cargas administrativas mayores, la capacitación a los comercios,
etc.” Como consecuencia, a juicio del demandante, la regulación conllevaba una
violación a la libertad de empresa y a la equidad tributaria.
La Sala Plena planteó
como problema jurídico si era “válido constitucionalmente restringir la
libertad de los sujetos económicos, imponiéndoles cargas de orden
administrativo tributario”. Al llevar a cabo el examen de la norma, concluyó
que la medida introducida por el Legislador era compatible con los mandatos
constitucionales invocados por el demandante. Reiteró el criterio de la
sentencia citada en el fundamento anterior y señaló que la carga pública
impuesta por el Legislador se fundaba en el principio constitucional de
solidaridad y en el deber ciudadano de contribuir al funcionamiento de los
gastos e inversiones del Estado dentro de los conceptos de justicia y equidad,
así como en los principios de equidad, eficiencia y progresividad del sistema
tributario (Arts. 95.9 y 363 de la C.P.).
Específicamente frente
al argumento de que se trataba de una carga supererogatoria, sostuvo que la jurisprudencia
de la Corte había profundizado en los principios constitucionales que amparan
la potestad legislativa para designar agentes de retención (en la sentencia citada
en el fundamento anterior) y reiteró que los deberes de financiación de los
gastos e inversiones del Estado comportan no solamente la obligación de pagar
cumplidamente los tributos, sino también de colaborar para que el sistema
tributario funcione de la forma más eficiente posible (Art. 363 de la C.P.)[29].
En este sentido, destacó que precisamente la designación de agentes retenedores
del impuesto a las ventas tiene la finalidad de garantizar una mejor y más eficiente
recolección de esa detracción.
Como consecuencia
de lo anterior, la Sala sostuvo: “los ajustes en la organización
administrativa y en su sistema de apoyo informático que deban efectuar las
entidades emisoras de tarjetas crédito y débito y sus asociaciones no son desproporcionadas
ni injustificadas, en la medida en que son inherentes al cumplimiento de
función económica y la solidaridad a la que están constitucionalmente
comprometidas”[30]. De esta
manera, consideró que el principio de equidad tributaria no resultaba en modo
alguno afectado.
De otra parte, la Sentencia señaló que la medida juzgada
no desconocía tampoco la libertad de empresa. Esto, por cuanto
la carga que puede ser asignada por el Legislador a las entidades financieras
conforme a la regla analizada, “no altera las condiciones de ingreso,
permanencia o retiro del mercado, ni contiene cargas desproporcionadas e
injustificadas que desequilibren indebidamente su participación en la economía”.
La Corte precisó que la medida obedece a su real y efectiva presencia en
el mercado y a que cuando la transacción es hecha utilizando como medio de pago
las tarjetas crédito o débito, las entidades emisoras actúan en condiciones
privilegiadas en relación con la oportunidad y la inmediatez del recaudo del IVA.
Por esta razón, estimó razonable y proporcionado que el Legislador los hubiera designado
como agentes de retención, lo cual además fortalece el cumplimiento de los
principios de eficiencia y equidad tributarias.
20. En este orden de ideas, la Sala Plena reitera que
(i) es ajustada a la Constitución la imposición de cargas administrativo
tributarias a ciertos particulares, relacionadas con la retención y recaudo de
exacciones, a partir de su posición clave en la respectiva generación o recolección
del tributo; (ii) la colaboración en dicha función pública encuentra
justificación en el principio de solidaridad (Art. 1 de la C.P.) y en el deber
ciudadano de contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones del
Estado, dentro de los conceptos de equidad y justicia (Art. 95.9 de la C.P.); (iii)
este deber implica no sólo la obligación de pagar cumplidamente las deudas
fiscales, sino también de colaborar a fin de que el sistema tributario funcione
de la forma más eficiente posible, de manera que el Estado pueda contar con los
recursos necesarios para atender sus fines constitucionales.
v. La carga del recaudo del impuesto de alumbrado
público por empresas de energía eléctrica domiciliaria es compatible con la
Constitución
21.
El
artículo 352 de la Ley 1819 de 2016 confirió a los municipios y distritos la
posibilidad de asignar a las empresas que suministren la energía eléctrica
domiciliaria, la carga de recaudar el impuesto de alumbrado público en la
respectiva factura, sin ninguna contraprestación por esta labor. El demandante
considera que tal responsabilidad es desproporcionada, debido a los costos que
implica asumirla. Como consecuencia, afirma que resulta violatoria de la
libertad de empresa (Art. 333 de la C.P.) y de los conceptos de justicia y
equidad dentro de los cuales se debe contribuir a los gastos e inversiones del
Estado (Art. 95.9 de la C.P.).
22.
Antes
de la disposición impugnada se habían expedido varias normas en relación con
las labores de facturación y recaudo de la exacción por alumbrado público. Así,
con fundamento en los artículos 68 y siguientes de la Ley 142 de 1994[31],
la Comisión de Regulación de Energía y Gas (en adelante, CREG) emitió la Resolución
043 de 1995. En su artículo 9, la CREG previó que el municipio era el responsable
del pago del suministro, mantenimiento y expansión del alumbrado público. A
continuación, estableció que podría “celebrar convenios con las empresas de
servicios públicos, con el fin de que los cobros se efectúen directamente a los
usuarios, mediante la utilización de la infraestructura de las empresas
distribuidoras”. Señaló también que los convenios estipularían la forma de
manejo y administración de dichos recursos por parte de las empresas de
servicios públicos y que el municipio no podría recuperar más de los usuarios
que aquellos que pagara por el servicio, incluyendo expansión y mantenimiento.
La disposición, sin embargo, no preveía la posibilidad de que las
comercializadoras recibieran alguna compensación por el servicio de recaudo.
Con
posterioridad, en la Resolución 076 de 1997, la CREG complementó la
normatividad anterior y reiteró que “en virtud de los convenios entre las
empresas distribuidoras o comercializadoras de electricidad y los municipios…
aquellas podrán recaudar el impuesto o contribución de alumbrado público, si
para tal efecto están expresamente facultadas por el respectivo municipio”
(parágrafo del artículo 2º). Tampoco en este caso la CREG señaló que por el
servicio de recaudo de las tarifas por alumbrado público las empresas
comercializadoras de la energía domiciliaria recibirían algún valor  económico
a cambio.
En
el 2006, el Decreto
2424 fijó reglas para la contratación entre los municipios o distritos y las
empresas, del servicio de alumbrado público. En el artículo 9 se ratificó que las
entidades territoriales podrían cobrar el impuesto de alumbrado público en las
facturas de los servicios públicos domiciliarios, siempre que equivaliera al
valor del costo en que hubieran incurrido para la prestación del mismo (Art. 9).
Luego, el artículo 29 de la Ley 1150 de 2007 estableció que la CREG regularía
el contrato y el costo de facturación y recaudo conjunto con el servicio de
alumbrado público, con lo cual se introdujo la posibilidad de que las empresas pudieran
recibir una remuneración por la realización de esa labor.
En
cumplimiento de la previsión anterior, la CREG expidió la Resolución 122 de
2011, mediante la cual señaló la forma, plazo y condiciones de pago del
servicio de facturación y recaudo, así como los elementos mínimos del respectivo
contrato y las obligaciones de la entidad territorial y el prestador del
servicio (Arts. 4 a 6). Como aspectos a resaltar, la normatividad indicó que la
facturación se llevaría a cabo en desprendible separable de la factura del
servicio domiciliario de energía y solo a los usuarios registrados en la base
de datos de la empresa. Luego, en la Resolución 005 de 2012, la CREG modificó
algunas disposiciones de la normatividad anterior, relacionadas con aspectos que
debían ser incluidos por las comercializadoras en la correspondiente factura,
pero mantuvo la contraprestación a favor de aquellas.
23.
Pues
bien, en oposición al artículo 29 de la Ley 1150 de 2007 y las resoluciones
subsiguientes de la CREG, el artículo 352 de la Ley 1819 de 2016 confiere a los
municipios y distritos la competencia para asignar a las empresas que
suministren el servicio de energía eléctrica domiciliaria, la carga de recaudar
el impuesto de alumbrado público, sin ninguna contraprestación. Para el demandante
y algunos intervinientes, esta carga es desproporcionada dados los costos que las
referidas empresas tienen que asumir. Como consecuencia, se desconocería el
núcleo esencial de la libertad de empresa y la justicia y equidad que deben
enmarcar la obligación de contribuir a los gastos e inversiones del Estado.
24.
A
juicio de la Corte, no asiste razón a los argumentos de la impugnación,
destinados a demostrar la supuesta inconstitucionalidad de los fragmentos
acusados. Por una parte, encuentra que esta carga no interviene de ninguna
manera la libertad de empresa consagrada en la Constitución. Por la otra, conforme
a las consideraciones expuestas en esta sentencia, observa que, antes que
infringir, la medida analizada es precisamente una manifestación del principio
de solidaridad y de la obligación ciudadana de contribuir a los gastos e
inversiones del Estado, dentro de los conceptos de justicia y de equidad.
25. No se desconoce el núcleo esencial de la
libertad de empresa de las comercializadoras de energía eléctrica, pues la norma
censurada no establece en realidad restricción alguna a ese derecho en general,
ni tampoco a alguno de los aspectos que conforman su núcleo esencial. La
disposición no proporciona un tratamiento discriminatorio entre empresarios o
competidores que se hallen en la misma posición, por cuanto a todas las empresas
de energía eléctrica que proporcionen el servicio domiciliario en el municipio
o distrito puede serles asignada la carga en mención.
Así mismo, la obligación eventual de facturar y recaudar
las sumas por concepto de alumbrado público no interfiere el derecho de tales
empresas a concurrir al mercado o retirarse del mismo, a competir en paridad de
condiciones, ni comporta consecuencias sobre la libertad que poseen para
disponer de sus modelos de organización y gestión interna, así como de sus
técnicas para incursionar en el sector económico de su especialidad. En el
mismo sentido, la norma no establece limitaciones a la libre iniciativa
privada, en la medida en que la citada carga no coarta el desarrollo libre de
esa prerrogativa, según los modelos mercantiles de organización contemporáneos.
Tampoco incide en la posibilidad que les asiste de crear
establecimientos de comercio con el cumplimiento de los requisitos legales.
Por último, la medida adoptada en
el precepto demandado no limita en realidad el derecho de las comercializadoras
a recibir un lucro razonable por su actividad económica, a diferencia de lo que
afirma el actor. El objeto social de aquellas se halla ligado esencialmente a
la prestación del servicio de energía eléctrica. En este sentido, el eventual
desarrollo de labores de recaudo tributario no interviene en su derecho a
obtener rendimientos por sus operaciones comerciales ordinarias. No implica que
la inversión de recursos particulares con fines de explotación, en este caso en
el sector de la energía eléctrica, no pueda tener como contraprestación una
ganancia. Esto es así elementalmente porque la medida creada no consiste en
realidad en una limitación a un derecho sino que es una carga pública derivada
del sistema tributario, que se impone en virtud del principio de solidaridad
(Art. 1 de la C.P.), como se mostrará en breve.
26. Desde otro punto de vista, es evidente que la norma
cuestionada, conforme se señaló, encuentra plena justificación en el deber
ciudadano de contribuir a las inversiones y gastos del Estado dentro de los
conceptos de justicia y equidad (Art. 95.9 de la C.P.). El actor afirma que en
razón de la falta de retribución económica por la labor de recaudo tributario, esta
obligación es desproporcionada y, además, carente de justificación, dado que no
permite un mayor control a la evasión de las obligaciones fiscales. En
contraste con esta aproximación, la Corte encuentra que las consideraciones expuestas
en esta sentencia, que reconstruyen pronunciamientos previos de la Sala, proporcionan
una sólida justificación a la medida que se examina.
27. La norma analizada confiere a los municipios y
distritos la competencia para designar como agentes recaudadores de la tarifa
por alumbrado público, sin contraprestación, a las empresas que suministren el
servicio de energía domiciliaria. En tales supuestos, las comercializadoras deberán
proceder al cobro de la detracción mediante la factura enviada a los usuarios y
luego están obligadas a transferir los recursos al prestador correspondiente,
dentro de los 45 días siguientes a su recaudo. Entiende aquí el Legislador que
las empresas de energía se encuentran en una situación operativamente favorable
para la percepción del impuesto.
Como
se indicó en los fundamentos de esta providencia, la libertad de configuración
del Legislador en el campo tributario comprende el diseño de los mecanismos
para garantizar el ingreso efectivo de las contribuciones a las arcas
estatales. El Congreso puede escoger las más variadas técnicas en orden a
llevar a cabo el cobro de los tributos, a reducir su evasión y elusión, y a
asegurar en la mayor medida posible su percepción[32].
De hecho, la referida potestad de configuración permite, por ejemplo, la “posibilidad
de establecer obligaciones formales en cabeza de los contribuyentes o
responsables directos de su pago (v.gr. las declaraciones o retenciones)”.
En
el marco anterior, se mostró que el Legislador generalmente se beneficia de la
actividad de ciertos agentes que desempeñan un papel clave en el flujo de
recursos de los ciudadanos o que, debido a la naturaleza de su actividad
económica, se hallan en aptitud de prestar una ayuda eficaz en el proceso de
recaudo. Se evidenció también que la retención en la fuente aplicada a diversas
cargas es una de las técnicas más comunes, la cual se basa en la absorción de
recursos en el momento mismo que ocurre el hecho generador, por ciertas
personas que intervienen en la operación económica gravada, con el propósito de
garantizar el pago de obligaciones fiscales en el periodo mismo de su causación.
En
el presente caso, mediante la norma demandada el Legislador creó un mecanismo
que tiende también a asegurar el ingreso al fisco de las contribuciones. La
medida es distinta a la retención en la fuente, pues las comercializadoras no
serán propiamente retenedoras. No obstante, mantiene apreciables rasgos de
identidad con esta herramienta. En lo fundamental, se funda también en la idea
de que los agentes a los cuales se les puede asignar la carga en cuestión
ocupan una posición económica clave respecto a los contribuyentes, de manera
que se hallan en posibilidad de brindar una colaboración eficaz en la recolección
del tributo. En la causación del impuesto de alumbrado público, en
efecto, no intervienen las proveedoras de energía domiciliaria. Sin embargo, estas
suministran un servicio que guarda una evidente relación de proximidad con el de
alumbrado público y, por esta razón, poseen experticia en el proceso de
facturación y cobro de ese específico tipo de prestación. Así mismo, por lo
general han estandarizado esta clase de procedimientos, a través de una
infraestructura administrativa propia, lo cual facilita la recepción de una
contribución masiva como la que se analiza.
Adicionalmente,
las empresas de energía eléctrica domiciliaria tienen una relación comercial
permanente con los usuarios (a la postre también sujetos pasivos del impuesto
de alumbrado público), pues periódicamente cobran y reciben a través de una
factura el costo del servicio que prestan. Todo lo anterior se traduce en un
método de recaudo del impuesto de alumbrado público que propicia las
condiciones para que, con poco esfuerzo administrativo del Estado y sin
procedimientos extraños a las operaciones corrientes de las citadas
comercializadoras, se facilite al contribuyente el pago de la obligación. Como
consecuencia, se garantiza en una medida importante la percepción de los recursos
esperados con la detracción. Por consiguiente, contrario a lo que estima el
actor, el recaudo del impuesto a través de la factura del servicio de energía
eléctrica domiciliaria favorece el cumplimiento ciudadano de los deberes fiscales.
28. La medida juzgada satisface
especialmente una de las dimensiones del principio de eficiencia tributaria, a
la que se ha hecho referencia en este fallo, según la cual, toda obligación
fiscal debe ser recaudada en la época y forma que más convenga al contribuyente
o, en términos jurisprudenciales, con el menor costo social posible para quien
debe asumirla. El recaudo del impuesto de alumbrado público en la factura
domiciliaria provee la posibilidad al sujeto pasivo de extinguir su deber a
través de la misma transacción ordinaria que realiza para sufragar el servicio de
energía eléctrica que disfruta en su domicilio. De esta manera, la
administración evita imponer trámites dispendiosos y costos adicionales para la
cancelación de la obligación, que a la postre podrían desestimular su recaudo, además
de fomentar de tal forma el pago cumplido de la contribución.
29.
En este orden de ideas, la posibilidad de que los proveedores de energía
eléctrica domiciliaria sean designados recaudadores del impuesto de alumbrado
público, sin contraprestación, se soporta en mandatos constitucionales claros. En
los fundamentos se insistió en la compatibilidad con la Carta de la imposición
de cargas administrativo tributarias a agentes económicos, relacionadas con la
retención y recaudo de exacciones, en razón de su posición en la generación o
recolección de las contribuciones. Se resaltó también que, conforme a la
jurisprudencia de la Corte, el desarrollo de esta función pública se funda en
el principio de solidaridad (Art. 1 de la C.P.) y en la obligación ciudadana de
contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado, dentro de
los conceptos de equidad y justicia (Art. 95.9 de la C.P.).
La anterior obligación, se subrayó, implica no sólo el
pago cumplido de las deudas fiscales, sino también la colaboración para que el
sistema tributario funcione de la forma más eficiente posible. En este asunto, como
se dejó evidenciado en el fundamento anterior, la asunción de labores de
recaudo del impuesto por alumbrado público por parte de los comercializadores
de energía eléctrica domiciliaria presenta ventajas en términos del aseguramiento
de los ingresos públicos, de manera que la medida se sustenta en el principio
de eficiencia tributaria. Así mismo, se articula con la obligación de
contribuir con los gastos del Estado dentro de los conceptos de justicia y
equidad, la cual constituye una aplicación del principio de solidaridad (Art. 1
de la C.P.).
30. Debe subrayarse
que la posibilidad de que las comercializadoras de energía
domiciliaria reciban algún valor económico a cambio de las labores de
facturación y recaudo no ha existido siempre y, de hecho, no fue contemplada en
las Resolución 043 de 1995 y 076 de 1997 de la CREG. Solo se permitió a partir
del artículo
29 de la Ley 1150 de 2007 y la Resolución 122 de 2011 de la CREG que le dio
cumplimiento. Sin embargo, de nuevo, al diseñar la detracción en el “Capítulo
IV” de la Ley 1819 de 2016, el Congreso de la República consideró que la labor
de recaudo era una carga pública susceptible de ser impuesta, sin
contraprestación, a las empresas que proporcionan la energía a los usuarios en
sus domicilios.
El
interviniente en representación de Codensa estima que la labor de recaudo de
las comercializadoras de energía eléctrica es demasiado costosa. En este
sentido, argumenta que los gastos operativos en los que mensualmente una empresa
tendría que incurrir al realizar tal actividad no estarían compensados ni
siquiera por los intereses que puede obtener, producto del dinero recolectado. Al
respecto, señala que la previsión contenida en el artículo acusado, que permite
a la empresa permanecer en poder del dinero recibido 45 días, no se traduce en
rendimientos suficientes en orden a retribuir la actividad administrativa que
se le encomienda.
A
juicio de la Sala, el argumento del interviniente no incide en la constitucionalidad
de la regla analizada. En primer lugar, los términos precisos en los cuales se
debe llevar a cabo la facturación y el recaudo del impuesto deben ser definidos
por los concejos de cada entidad territorial, en el marco de su autonomía. Por
lo tanto, detalles como, por ejemplo, el periodo de facturación y recaudo del
tributo a los usuarios (mensual, trimestral, semestral o anual), la información
que debe ser expresada en cada factura y si la tarifa se debe, no, facturar en
desprendible separable, depende de los términos en que sea establecido el deber
por cada municipio o distrito. Así, no se puede afirmar ex ante que en
realidad se trate de una obligación gravosa para las empresas eventualmente
responsables.
En
segundo lugar, la comercializadora de energía eléctrica debe transferir el
producto del impuesto dentro de los 45 días siguientes a su recaudo. En el
proyecto de Ley y en el texto aprobado por la respectiva Comisión de la Cámara
de Representantes se preveía que el recaudo del tributo por las empresas de
energía se haría, de
conformidad con las regulaciones de la Comisión para la Regulación de Energía y
Gas, CREG[33]. Esto
significa que, en principio, se contempló que pudiera continuar otorgándose una
contraprestación por dicha labor. Sin embargo, en la Plenaria de la Cámara de
Representantes se sustituyó la previsión anterior y finalmente se aprobó, tanto
en esa Célula Legislativa como en el Senado de la República, la norma que
permite a la empresa tener en su poder el dinero resultante del recaudo por un
término de 45 días[34].
Dado
que las sumas del tributo han de ser entregadas solamente en su valor nominal,
como reconoce el interviniente, los dineros recolectados causan unos intereses
que ingresan a las cuentas de la respectiva empresa. Precisamente puede
inferirse de forma razonable que el sentido de la regla que en el trámite
legislativo reemplazó la posibilidad de que la comercializadora recibiera una retribución
por el servicio de recaudo consiste en aliviar la carga que se atribuye a las comercializadoras,
a través de la percepción de unos intereses durante cierto tiempo. El
representante de Codensa estima, sin embargo, que tales rendimientos son bajos
y no alcanzan a constituir una retribución por la labor desarrollada. A juicio
de la Sala, este argumento pierde de vista el propósito de la mencionada regla y,
en especial, el sentido de la obligación que se examina.
Como
se ha subrayado, del deber de facturar y recolectar el tributo de alumbrado es
una carga pública, que se impone en virtud del principio de solidaridad (Art. 1
de la C.P.) y de la obligación de contribuir a las inversiones y gastos del
Estado dentro de los conceptos de justicia y equidad (Art.95.9 de la C.P.). En
consecuencia, así como las obligaciones de retener y transferir el IVA que se
les asigna a determinados agentes económicos y de retener en la fuente y
entregar el impuesto a la renta que se impone a ciertos empleadores, no son
prestaciones por las cuales el Estado deba fijar expresamente una
contraprestación. Dichos deberes se asignan con fundamento en los citados
mandatos constitucionales, en virtud de las características de los
destinatarios de la norma y de su posición clave en la recolección del tributo.
Debe
precisarse, en todo caso, que la cantidad de rendimientos que pueden recibir las
comercializadoras de energía eléctrica, producto de los dineros que reciben de
la exacción fiscal, es una variable dependiente del monto que ingrese por tal
concepto a sus cuentas. Esto, a su vez, está relacionado con el número de usuarios
a quienes se les facture el impuesto, según el tamaño del respectivo municipio
o distrito. En tal sentido, tampoco en este caso es posible afirmar de entrada que,
incluso si dichas empresas no son “profesionales” en la colocación de dinero, lo
percibido en 45 días por concepto de intereses derivados de las sumas recogidas
sean siempre sumas no significativas.
En
tercer lugar, debe tenerse en cuenta que la obligación de recaudo solo puede
imponerse a quienes suministren el servicio de energía eléctrica domiciliaria
en el municipio o distrito. Esto quiere decir que la carga debe ser soportada
por agentes que detentan una posición económicamente favorable en el mercado de
los servicios públicos domiciliarios, la cual les representa ganancias en el marco
de su actividad mercantil. Por lo tanto, si bien el Estado otorga la
posibilidad de imponerles un deber a tales empresas, ello se ve compensado en
alguna medida con el lucro que se les permite obtener como prestadores del
servicio de energía eléctrica domiciliaria de la respectiva localidad.
Sobre
la base de las razones indicadas en precedencia, así como se sostuvo en la
Sentencia C-1144 de 2001 (ver fundamento 19), en este caso la Sala considera
que los eventuales ajustes administrativos, de facturación y gestión, que deban
efectuar las comercializadoras del servicio de energía eléctrica domiciliaria, como
consecuencia de la norma, no resultan desproporcionados ni injustificados, por
cuanto son inherentes al cumplimiento de la función económica y a la
solidaridad a la que están constitucionalmente obligadas. La Corte recuerda
que, de conformidad con el artículo 333 de la C.P., la empresa es la base del
desarrollo y se garantiza en todas sus dimensiones, pero tiene también una
función social que implica obligaciones y supone responsabilidades públicas.
Así mismo, recalca que, conforme se dejó señalado, el Estado debe
intervenir y crear las condiciones necesarias para que las libertades
económicas se materialicen en armonía con los valores superiores previstos en
la Carta.
31.
En
consecuencia, la Sala concluye que los fragmentos normativos demandados
resultan ajustados a la Constitución y procederá a declarar su exequibilidad.
VII.   DECISIÓN
En
mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional administrando justicia en nombre
del Pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.- Levantar la
suspensión de términos decretada dentro del presente proceso mediante el Auto
305 de 21 de junio de 2017.
Segundo.-
Declarar
EXEQUIBLES las expresiones “o Comercializador de energía” y “el servicio o actividad de
facturación y recaudo del impuesto no tendrá ninguna contraprestación a quien
lo preste”, contenidas en el artículo 352 de la
Ley 1819 de 2016, “[p]or medio de la cual se adopta una Reforma Tributaria
estructural, se fortalecen los mecanismos para la lucha contra la evasión y la
elusión fiscal, y se dictan otras disposiciones”, en relación con los
cargos analizados en esta sentencia.
Notifíquese,
comuníquese, cúmplase, publíquese y archívese el expediente
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Presidente
CARLOS BERNAL PULIDO
Magistrado
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
Impedimento aceptado
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Agencia Colombiana de Generadores de Energía
Eléctrica, Codensa, Instituto Colombiano de Derecho Tributario, Asociación
Nacional de Empresas de Servicios Públicos y Comunicaciones, y Asociación Colombiana de Distribuidores de Energía
Eléctrica.
[2] Se hace la salvedad que el Instituto Colombiano de
Derecho Tributario, si bien comparte en sustancia la posición que se describe,
considera ajustada a la Constitución la imposición a los particulares de
deberes tributarios instrumentales vinculados al cumplimiento de obligaciones
fiscales de terceros. Contrario a la Carta, en cambio, resulta en su criterio
que ese deber pueda generarse sin ninguna contraprestación.
[3] Suscrita básicamente por la Academia Colombiana de
Jurisprudencia, la Universidad Externado de Colombia, el Departamento Nacional
de Planeación, la Asociación Nacional de Alumbrado Público y Adiel Carrascal
Ramos.
[4] Respaldada
por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, la Asociación
Nacional de Empresarios de Colombia y la Dirección de Impuestos y Aduanas
Nacionales.
[5] Solicitud de la Asociación Nacional de Empresarios de Colombia.
[6] En
este sentido se manifiesta la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales y la
Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios. La Universidad Externado
de Colombia defiende, en efecto, la exequibilidad de los fragmentos acusados,
pero una vez aclarado que la carga a la cual se refieren puede ser
impuesta por las entidades territoriales a las comercializadoras de energía
eléctrica domiciliaria.
[7] Debe recordarse que si bien en la fase de admisión se
verifica que la demanda cumpla los requerimientos legales para ser estudiada
(artículo 6º del Decreto 2067 de 1991), esta es apenas una primera evaluación
sumaria de la impugnación que no compromete ni limita la competencia de la Sala
Plena al conocer del proceso. La Corte conserva la atribución de adelantar en
la sentencia, una vez más, el respectivo análisis de procedibilidad, pues antes
que nada le corresponde determinar si hay, o no, lugar a decidir de mérito el
asunto y en relación con cuáles disposiciones o fragmentos. En este instante,
además, la Sala cuenta “con el apoyo de mayores elementos de juicio, puesto
que aparte del contenido de la demanda, también dispondrá de la apreciación de
los distintos intervinientes y el concepto del Ministerio Público, quienes, de
acuerdo con el régimen legal aplicable al proceso de inconstitucionalidad,
participan en el debate una vez admitida la demanda”. Sentencia C-623 de
2008. M.P. Rodrigo Escobar Gil, reiterada en la Sentencia C-031 de 2014. M.P.
Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. Ver, así mismo, las Sentencias C-1115 de 2004.
M.P. Rodrigo Escobar Gil; C-1300 de 2005. M.P. Marco
Gerardo Monroy Cabra; C-074 de 2006. M.P. Rodrigo Escobar Gil; C-929 de
2007. M.P. Rodrigo Escobar Gil; C-623 de 2008. M.P. Rodrigo Escobar Gil; C-1123
de 2008. M.P. Rodrigo Escobar Gil y C-031 de 2014. M.P. Gabriel Eduardo Mendoza
Martelo.
[8] Una explicación amplia de las exigencias que deben
cumplir los cargos puede encontrarse en la Sentencia C-1052 de 2001. M.P.
Manuel José Cepeda Espinosa.
[9] No hay lugar aquí a la integración de la unidad
normativa. De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, la facultad de integrar oficiosamente la unidad
normativa es de carácter excepcional y solo procede cuando: i) se demande una
disposición cuyo contenido deóntico no sea claro, unívoco o autónomo, ii) la
disposición cuestionada se encuentre reproducida en otras disposiciones, y,
finalmente, iii) la norma se encuentre intrínsecamente relacionada con otra
disposición que pueda ser, presumiblemente, inconstitucional. Cfr.
Sentencias C-881 de 2014. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub y C-619 de 2015.
M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. En este caso no concurre claramente la
segunda ni la tercera causal. Respecto a la primera, si bien es necesaria la
lectura integral del artículo censurado para la identificación adecuada de la
impugnación, los segmentos demandados se refieren, a una clase de personas cobijadas
por la norma (comercializadores de energía) y a una regulación autónoma (sobre
la no remuneración de las labores de facturación y recaudo), de modo que el
contenido prescriptivo es en ambos casos evidente y no surge la necesidad de
integrar la unidad normativa.
[10] Cfr. Sentencias C-089 de 2016. M.P. Gloria
Stella Ortiz Delgado; C-283 de 2014. M.P. Jorge Iván Palacio Palacio y C-257 de
2015. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[11] Sentencias C-412 de 1996 y C-734 de 2002.
[12] Cfr. la Sentencia
C-616 de 2001. M.P.  Rodrigo Escobar Gil.
[13] Sentencia C-524 de 1995. M.P. Carlos Gaviria Díaz. En
esta decisión también se clarificó: “el término empresa en este contexto
parece por lo  tanto cubrir dos aspectos, el inicial - la iniciativa o empresa
como manifestación de la capacidad de emprender y acometer- y el instrumental
-a través de una organización económica típica-, con abstracción de la  forma
jurídica (individual o societaria) y del estatuto jurídico patrimonial y
laboral”.
[14] Cfr. Sentencia C-616 de 2001. M.P.  Rodrigo Escobar Gil.
[15] Ver Sentencias C-263 de 2011. M.P. Jorge Ignacio
Pretelt Chaljub y C-264 de 2013. M.P. Mauricio González Cuervo.
[16] Ver, por ejemplo, las Sentencias C-664 de 2009. M.P.
Juan Carlos Henao Pérez; C-222 de 1995. M.P. José Gregorio Hernández Galindo;
C-508 de 2008. M.P. Mauricio Gonzalez Cuervo; C-776 de 2003. M.P. Manuel José
Cepeda Espinosa.
[17] Sentencia
C-543 de 2005. M. P. Rodrigo Escobar Gil.
[18] Sentencia
C-543 de 2005. M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[19] Sentencia C-1714 de 2000. M.P. (e) Jairo Charry Rivas.
[20] “Un impuesto sobre la renta de las tierras o de las
casas, pagadero en el momento mismo en que el dueño las cobra, se percibe con
la mayor comodidad para el contribuyente, pues se supone que en esa época se
halla en mejores condiciones de satisfacerlo.  Los impuestos que recaen sobre
aquellos bienes de consumo que, al mismo tiempo, son artículos de lujo, vienen
a pagarse definitivamente por el consumidor y de una manera muy cómoda para
él.  Los va satisfaciendo poco a poco, a medida que tiene necesidad de
comprarlos”. Ver Smith, Adam, Investigación de la naturaleza y causas de
la riqueza de las naciones. Libro V, capítulo II, parte II, referencia
citada en las Sentencias C-445 de 1995. M.P. Alejandro Martínez Caballero y
C-009 de 2003. M.P. Jaime Araujo Rentería.
[21] Cfr. Sentencias C-419 de 1995. M.P. Antonio
Barrera Carbonell; C-261 de 2002. M.P. Clara Inés Vargas Hernández y C-397 de
2011. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. Este Tribunal también ha precisado
que la ineficiencia en el recaudo de los tributos puede generar una injusta
distribución de la carga fiscal, pues el incumplimiento de algunos contribuyentes
conduce a que los gastos e inversiones públicas se hagan a costa de los
contribuyentes que sí cumplen con sus obligaciones. Cfr. a este respecto
las Sentencias C-690 de 1996. M.P. Alejandro Martínez Caballero; C-252 de 1997.
M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz; C-1060 A de 2001. C.P. Lucy Cruz de Quiñones y
C-833 de 2013. M.P. María Victoria Calle Correa.
[22] Sentencia
C-009 de 2003. M.P. Jaime
Araujo Rentería.
[23] Sentencia C-445
de 1995. M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[24] Sentencia C-1144
de 2000. M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
[25] Sentencia C-009
de 2003. M.P. Jaime Araujo
Rentería.
[26] Ver Sentencias C-445 de 1995. M.P. Alejandro Martínez
Caballero; C-150 de 1996. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz y C-1144 de 2000. M. P.
Vladimiro Naranjo Mesa.
[27] M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[28] M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[29] La Corte afirmó: “la Constitución Política consagra
el principio y deber de la solidaridad, como elemento vinculante para todos los
asociados. Este postulado señala que las personas y ciudadanos, en los términos
del artículo 95 de la Carta, están sujetos a una serie de obligaciones y
deberes, entre los cuales sobresale, para este propósito, el consagrado en el
numeral 9º que indica que las personas deben «contribuir al financiamiento de
los gastos e inversiones del Estado dentro del concepto y justicia social». En
este sentido la expresión «contribuir al financiamiento» incluye, además del
pago oportuno de las cargas tributarias, la participación en las actividades
tendientes a facilitar, acelerar y asegurar el recaudo oportuno de los
impuestos”.
[30]
La Corte advirtió que “razones de interés general… justifican la medida, en
cuyo cumplimiento las entidades emisoras de tarjetas crédito y débito y sus
asociaciones han sido involucradas en el proceso, apoyadas en el principio y
deber de la solidaridad, en el postulado del interés general, en el deber de
contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado, en la
función de recaudo y administración de las rentas y caudales públicos, y en los
principios de eficiencia, equidad y progresividad del sistema tributario,
consagrados ellos en los artículos 1º, 95 numeral 9, 189 numeral 20 y 363 de la
Constitución Política”.
[31] “Por la cual se
establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras
disposiciones”. El artículo 73 de la Ley 134 de 1994 prevé: “[l]as comisiones de regulación tienen la función de
regular los monopolios en la prestación de los servicios públicos, cuando la
competencia no sea, de hecho, posible; y, en los demás casos, la de promover la
competencia entre quienes presten servicios públicos, para que las operaciones
de los monopolistas o de los competidores sean económicamente eficientes, no
impliquen abusos de la posición dominante, y produzcan servicios de calidad.
Para ello tendrá las siguientes funciones y facultades especiales…”
[32] Sentencia
C-543 de 2005. M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[33] Gaceta del Congreso 1155, p. 101.
[34] Gacetas
del Congreso 1185, p. 123, y 1180, p. 123.