T-458-16
Sentencia T-458/16
ACCION DE
TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Reiteración de jurisprudencia sobre
procedencia excepcional
ACCION DE
TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Requisitos generales y especiales de
procedibilidad
ACCION DE
TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Relevancia constitucional del
requisito general de subsidiariedad para su procedencia excepcional
ACCION DE
TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Improcedencia por incumplir requisito
de relevancia constitucional
El asunto carece de
relevancia constitucional por plantear una discusión legal referente a: i) el
reconocimiento o no, del incentivo económico en acciones populares y la
interpretación sobre la ley 1425 de 2010; y ii) el pago de impuestos a la Gobernación
de Cundinamarca por concepto de su incorrecto cálculo al momento del registro
del acta de liquidación de la Sociedad Luz de Bogotá S.A, al ser también una
discusión de carácter legal, que no involucra de forma palmaria derechos
fundamentales y adicionalmente, el Consejo de Estado le dio la razón a la
Gobernación de Cundinamarca que salvaguardó el patrimonio público.
Referencia: expediente T-5.525.920
Acción de
tutela instaurada por Rosa Elvira Viracachá Tunarosa y Helder Navarro Carriazo,
quienes actúan por intermedio de apoderado judicial, contra el Tribunal
Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B y el Juzgado
Tercero Administrativo del Circuito de Bogotá.
Magistrado Ponente:
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Bogotá, D.C.,
veintinueve (29) de agosto de dos mil dieciséis (2016)
La Sala Novena de Revisión
de la Corte Constitucional, integrada por la magistrada María Victoria Calle
Correa y los magistrados Luis Guillermo Guerrero Pérez y Luis Ernesto Vargas
Silva, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales,
específicamente las previstas en los artículos 86 y 241 numeral 9 de la
Constitución Política y en el Decreto 2591 de 1991, profiere la siguiente:
SENTENCIA
En el proceso de revisión
de los fallos adoptados por la Sección Quinta del Consejo de Estado, el veintisiete
(27) de agosto de dos mil quince (2015), y por la Sección Primera del Consejo
de Estado, el once (11) de febrero de dos mil dieciséis (2016) en el trámite de
la acción de tutela instaurada a través de apoderado judicial, contra el
Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B y el
Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Bogotá.
I. ANTECEDENTES
1.     Hechos y acción de tutela
interpuesta
El 10 de junio de 2015, el
apoderado judicial Camilo Arciniegas Andrade, en virtud de los poderes
especiales otorgados por Rosa Elvira Viracachá Tunarosa y Helder Navarro
Carriazo instauró acción de tutela contra las sentencias proferidas por el
Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B y el
Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Bogotá, por considerar que dichas
decisiones judiciales están vulnerando los derechos fundamentales de sus
poderdantes al debido proceso y al acceso a la administración de justicia. La
acción de tutela interpuesta se fundamenta en los siguientes hechos:
1.1 El 17 de febrero de 2006, Rosa Elvira Viracachá Tunarosa y Helder Navarro Carriazo
interpusieron acción popular contra la Cámara de Comercio de Bogotá. En su
criterio, la entidad demanda afectó los derechos colectivos a la moralidad
administrativa y el patrimonio público, en el proceso de registro de la
liquidación de la Sociedad Luz de Bogotá, integrada por cuatro (4) accionantes,
todas personas jurídicas: i) Endesa Internacional S.A.; ii) Enersis
Internacional; iii) Enersis S.A. – Agencia Islas Caimán y iv) Chilectra S.A. –
Agencia Islas Caimán.
1.2 Según los accionantes populares, la
Cámara de Comercio de Bogotá registró la liquidación de la Sociedad Luz de
Bogotá como un acto sin cuantía, lo que modificó drásticamente el valor del
impuesto que le corresponde a la Gobernación de Cundinamarca por concepto de
registro del acta de liquidación. Sobre este punto, los accionantes precisaron
que la liquidación de la sociedad Luz de Bogotá S.A. se efectuó a través de dos
(2) actas: la primera, denominada “Acta de Distribución”, con fecha del
9 de julio de 2004 donde el liquidador, Álvaro Pérez Uz, distribuyó el
remanente en liquidación por valor de $1.764.208.721.394 entre los accionistas.
La segunda, “Acta N.º 026 Asamblea General Extraordinaria de Accionistas Luz
de Bogotá S.A. – En Liquidación”, con la misma fecha que la primera, en
donde los accionistas aprobaron la distribución de los excedentes, sin
mencionar sus valores. Ante la Cámara de Comercio se presentó para su
inscripción en el registro mercantil la última acta, en la que se omitía el
valor de los bienes que recibió cada accionista de la sociedad en liquidación. De
tal forma que, la Cámara de Comercio registró el acta en calidad de acto “sin
cuantía”, y procedió a liquidar el impuesto de registro por valor de
$48.000 ante la Gobernación de Cundinamarca. No obstante, para los accionantes,
no podía escindirse en dos documentos el acto de liquidación. En este orden de
ideas, los accionantes populares estimaron que el valor del impuesto que se
debió liquidar ascendía a un monto estimado en $12.349.461.050 de pesos.
1.3 En el curso de la acción popular se
vinculó a la Gobernación de Cundinamarca, por ser tercero con interés legítimo
en la causa popular. Ante la constatación de una posible defraudación, la Gobernación
desplegó las actuaciones administrativas correspondientes para la recuperación
de los impuestos dejados de declarar. Para ello, dictó el Requerimiento
Especial No. 002, en donde le planteó a la Cámara de Comercio la
necesidad de modificar la liquidación realizada en agosto de 2004, y sustituir la
base gravable por el monto que recibieron los accionistas de la liquidación de
Luz de Bogotá. Posteriormente, efectuó la liquidación de Revisión No. 0001 del
12 de diciembre de 2007, a través de la cual modificó la declaración de
impuestos de la Cámara de Comercio del año 2004. Adicionalmente, mediante
Resolución No. 000056 del 28 de enero de 2009 dispuso que la Cámara de Comercio
era responsable por los impuestos de registro dejados de cancelar en el proceso
de liquidación de la Sociedad Luz de Bogotá. La Cámara de Comercio de Bogotá
presentó ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca demanda de nulidad y
restablecimiento del derecho, el 29 de abril de 2009, contra las actuaciones
administrativas desplegadas por la Gobernación de Cundinamarca para el pago de
los impuestos.
1.4 En el trámite de la acción popular,
el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Bogotá conoció del proceso en
primera instancia. En su sentencia del 3 de mayo de 2010 declaró la “cesación
de la vulneración”, en tanto las actuaciones desplegadas por la Gobernación
de Cundinamarca habían sido efectivas para la recuperación del patrimonio
público. No obstante, concedió un incentivo por valor de 50 s.m.m.l.v.,
reconociendo la labor adelantada por los accionantes populares de alertar a la
Gobernación de Cundinamarca ante una eventual defrandación del patrimonio
público. La sentencia fue apelada por ambas partes. La segunda instancia le
correspondió al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera,
Subsección “B” que modificó la decisión de primera instancia, en sentencia del
15 de agosto de 2013. En su criterio, no se vulneró la moralidad administrativa
y declaró la “pérdida parcial de competencia”, en razón a que el litigio
en cuestión fue puesto en consideración del juez natural, la jurisdicción de lo
contencioso administrativo.
1.5 El Consejo de Estado, Sección Segunda
se abstuvo de seleccionar para revisión la sentencia de segunda instancia del
Tribunal, mediante auto del 13 de marzo de 2014. En su sentir, la solicitud de
los accionantes constituía un alegato de partes, que no responde a la finalidad
del recurso extraordinario de revisión. La decisión fue confirmada en el auto
del 2 de octubre de 2014 que rechazó la solicitud de insistencia, por idénticas
razones.
1.6 En la acción de tutela el apoderado
judicial presentó un análisis de los requisitos generales de procedibilidad,
indicando que se encontraban acreditados en el caso concreto las condiciones de
i) relevancia constitucional; ii) subsidiariedad; e iii) inmediatez.
Adicionalmente, argumentó que las decisiones judiciales adolecen de los
siguientes defectos: “desconocimiento arbitrario del precedente, defecto
fáctico, defecto sustantivo, defecto procedimental absoluto y en violación
directa de la Constitución”.
Sobre la sentencia del Tribunal indicó
que se desconoció el precedente fijado por el Consejo de Estado y la Corte
Constitucional sobre el concepto de moralidad administrativa. En su criterio,
en la decisión del Tribunal se adoptó un concepto errado, cuando se consignó en
la sentencia lo siguiente: “(…) los cargos imputados a la entidad demandada
son fundados en conductas que según el mismo accionante se alejaron de la ley,
pero no se observa en la demanda un señalamiento de contenido subjetivo contrario
a los principios de la administración (deshonestidad, corrupción, etc.), en
este caso de un particular en cumplimiento de una función pública, ni se deduce
así de los medios probatorios allegados al proceso”. Para el accionante, el
Tribunal reduce la moralidad administrativa al, “fuero interno de las
personas que cumplen funciones administrativas”, cuando el precedente de
las Altas Cortes ha indicado que la moralidad administrativa demanda un
comportamiento estrictamente ajustado a la legalidad y al interés general.
Aunado a lo anterior, el accionante
indicó que la decisión de Tribunal incurrió en un defecto fáctico, como quiera
que era evidente la afectación de la moralidad administrativa, pero no fue
protegida por el juez de segunda instancia. Según el accionante, en el caso
concreto la moralidad administrativa exige que la administración adopte una postura
activa para la determinación de los tributos, y no de forma pasiva como lo hizo
la Cámara de Comercio de Bogotá. Sobre el defecto
sustantivo, en el escrito de tutela el accionante explicó nuevamente el proceso
mediante el cual la liquidación de la Sociedad Luz de Bogotá S.A. fue escindida
en dos (2) actas, y en su criterio, el Tribunal dejó de aplicar los artículos
226, 227 y 229 de la ley 223.
Por otra parte, para los accionantes el
Tribunal incurrió en un “defecto procedimental absoluto”. En la acción
se tutela se argumentó que el Tribunal debía pronunciarse de fondo, y no
declarar la falta parcial de competencia. Esta decisión del juez constitucional
terminó por negar el acceso a la administración de justicia, que a su sentir se
resumen en indicar: “hay justicia para la Cámara de Comercio de Bogotá, pero
no para los actores populares”, siendo este último un argumento reiterativo
en su escrito de tutela. Dado que en la acción popular no se adoptó una
decisión de fondo, sino que los jueces constitucionales se inhibieron, para que
el asunto fuera redimido por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, para
los accionantes este hecho configuró la vulneración de sus derechos
fundamentales de acceso a la administración de justicia y al debido proceso.
Finalmente, sobre la sentencia del
Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Bogotá, que a pesar de ser
revocada por el Tribunal, también incurrió en una violación al debido proceso. Según
la acción de tutela, en la parte motiva de la decisión del juez de primera
instancia se declaró la vulneración de los derechos colectivos a la moralidad
administrativa y el patrimonio público, pero estas constataciones no se trasladaron
a la parte resolutiva. También en el escrito de tutela, en una presentación
confusa, se hicieron algunas consideraciones sobre el desconocimiento del
precedente contenido en una sentencia de acción popular sobre recuperación del
espacio público, y la predisposición de los jueces sobre la moralidad
administrativa y el incentivo. Por último reprochó que el juez de instancia no
condenó en costas.
1.7 Por lo anteriormente expuesto, en el
escrito de tutela se solicitó al juez constitucional que: “proteja los
derechos fundamentales de mis mandantes invalidando la sentencia del Tribunal y
revocando la del Juez, y en su lugar declarar probada la violación de los derechos
colectivos a la moralidad administrativa y al patrimonio público. Asimismo,
reconocer a los actores populares el incentivo establecido en la ley vigente al
tiempo de la infracción y de la presentación de la demanda”.
2. Contestación
a la acción de tutela
2.1 El apoderado de la
Cámara de Comercio de Bogotá, Ricardo Hoyos Duque, en un extenso documentó solicitó
negar la acción de tutela por no cumplir con dos (2) de los requisitos
generales de procedibilidad de la tutela contra sentencias: la inmediatez y la
relevancia constitucional.
Sobre el requisito de
inmediatez indicó que la acción de tutela se dirigió contra la sentencia del
Tribunal dictada el 15 de agosto de 2013, y desde ese momento hasta la
interposición de la acción de tutela transcurrió un año y diez meses, superando
el plazo razonable que ha estipulado la Corte Constitucional para la
presentación de la acción. En su criterio, el accionante no puede contabilizar
el tiempo desde que el Consejo de Estado negó la insistencia de revisión en la
acción popular, por cuanto “no constituye una vía judicial para la
protección de los derechos fundamentales invocados como violados”. A su vez
señaló que la finalidad de la revisión de las sentencias de acciones populares
y de grupo es la de “unificar jurisprudencia (…) y lograr la aplicación de
la ley en condiciones de igualdad frente a la misma situación fáctica y
jurídica”. En su defensa citó la sentencia C-713 de 2008 en donde la Corte
declaró la exequibilidad condicionada del artículo 11 de la Ley Estatutaria
1285 de 2009, en el sentido que la solicitud de revisión eventual en casos de
acciones populares o de grupo, en ningún caso impide interponer la acción de
tutela contra la sentencia objeto de revisión.
Sobre la falta de
relevancia constitucional manifestó que de una lectura integral de la acción de
tutela no se evidencia la importancia del caso, sino que por el contrario, se
trata de reabrir el debate sobre las actuaciones de la Cámara de Comercio en el
proceso de liquidación de la sociedad Luz de Bogotá, y su pretensión es lograr
el reconocimiento del incentivo económico, que tampoco se ajusta al criterio
jurisprudencial para su procedencia. Posteriormente, la contestación se detiene
en desvirtuar cada uno de los defectos que alegó el accionante en la tutela,
así como una extensa argumentación dirigida a demostrar que la actuación de la
Cámara de Comercio se ajustó estrictamente a los parámetros legales, sin violar
los derechos colectivos invocados en la acción popular.
2.2 La Juez Tercera
Administrativa de Oralidad Bogotá, Aura Patricia Lara Ojeda, contestó la acción
de tutela el 2 de julio de 2015 en los siguientes términos. Indicó que no se
acreditan en el caso concreto los requisitos generales de procedibilidad que ha
definido la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005. En su defensa
indicó que: “la decisión proferida dentro del proceso de la acción popular,
se soportó en las pruebas aportadas al proceso, sustentándose en jurisprudencia
aplicable al caso particular y guardando congruencia entre la parte motiva y la
resolutiva, tal como se observa de la lectura de la sentencia de primera
instancia”. Por lo anterior, solicitó negar la tutela interpuesta.
2.3 De forma extemporánea,
el 15 de septiembre de 2015, José Miguel De la Calle Restrepo apoderado
judicial de Chilectra S.A. y Enersis S.A. solicitó negar la acción de tutela.
En su escrito, presentó sus argumentos para refutar los planteamientos de la
acción de tutela, y adicionalmente, indicó la falta de cumplimiento del
requisito de subsidiariedad e inmediatez.
3. Del trámite de la
acción de tutela
3.1 Mediante sentencia del
27 de agosto de 2015 la Sección Quinta del Consejo de Estado declaró
improcedente la acción de tutela. En su sentir, los accionantes no acreditaron el
requisito de inmediatez. La conclusión de la sentencia es la siguiente: “Así,
comoquiera que no existe una razón válida que justifique que los peticionarios
hubieran tardado casi un año y nueve meses en atacar la sentencia de 15
de agosto de 2013 dictada por el Tribunal, para la Sala, es imperioso concluir
que existe reparo al juicio de procedibilidad en el ejercicio de la presente
acción, cuanto atañe a la inmediatez”. Sobre la argumentación del apoderado
judicial en relación a la acreditación del requisito de inmediatez, en tanto
que la última actuación judicial en el curso de la acción popular fue el
desistimiento de la insistencia para la revisión y en este orden de ideas, el
lapso de la interposición de la acción de tutela se reduce a 5 meses y 25 días.
No obstante lo anterior, la Sección Quinta indicó que la eventual vulneración
de los derechos colectivos era producto de la sentencia del Tribunal, no del
auto que negó la insistencia de revisión. Adicionalmente, se indicó que la
finalidad de la revisión es la unificación de la jurisprudencia y la solicitud de
los accionantes populares estaba dirigida a declarar la ilegalidad de las
actuaciones de la Cámara de Comercio, y no a lograr el fin del recurso
extraordinario. Finalmente, hizo referencia a la exequibilidad condicionada de
la sentencia C-713 de 2008 que dispuso que la competencia del Consejo de Estado
en materia de revisión no afecta en nada el ejercicio de la acción de tutela,
citando algunos ejemplos, como las sentencias T-315 de 2010 y T-230 de 2011.
3.2 El apoderado judicial
de la parte activa impugnó la sentencia sustentando su recurso en dos (2)
argumentos. En primer lugar, indicó que el presupuesto de inmediatez según la
jurisprudencia de la Corte Constitucional, se entiende acreditado al agotarse
todos los recursos, tanto ordinarios como extraordinarios. Para ellos cita
textualmente extractos de la sentencia T-429 de 2013, que apoyan su
argumentación. En segundo lugar, pone de presente un hecho nuevo que tuvo lugar
en el trámite de la acción de tutela, referente al proceso contencioso
administrativo entre la Gobernación de Cundinamarca y la Cámara de Comercio de
Bogotá. En dicho litigo, el Consejo de Estado, en sentencia ejecutoriada el 13
de septiembre de 2015 encontró que las actuaciones de la Gobernación de
Cundinamarca para la recuperación de los impuestos dejados de cancelar fueron
ajustadas a derecho, y por lo tanto, negó las pretensiones de la Cámara de
Comercio que solicitaba la nulidad. Frente a esta decisión favorable a la
administración, el apoderado judicial confirma que los accionantes populares
tenían la razón, como lo ratifica la decisión del Consejo de Estado, y los
jueces de la acción popular debieron pronunciamiento de fondo, y reconocer el
incentivo al que tenían derecho.
3.3 El 11 de febrero de
2015 el Consejo de Estado, Sección Primera resolvió la impugnación, confirmando
la sentencia de primera instancia. En su estudio de los requisitos de
procedibilidad de la acción de tutela indicó que no se acreditó la inmediatez
en su presentación, ni tampoco se verificó en el caso concreto condiciones
excepcionales que permitieran, “morigerar el análisis y, por el contrario,
la Sala vislumbra que lo que pretenden los actores, al promover esta acción de
amparo, es reabrir el debate que se zanjó ante el juez de la causa”.
Sobre la inmediatez, la
sentencia indicó: “En relación con los argumentos expuestos, la Sala no
encuentra justificada la tardanza, y por tanto no acreditado el cumplimiento
del requisito de inmediatez, en razón a que, de acuerdo con reiterados
pronunciamientos de la Corte Constitucional, se ha establecido que para
recurrir a la acción de tutela no es necesario agotar previamente el mecanismo
de revisión eventual en las acciones populares, toda vez que su propósito es el
de unificación de jurisprudencia y no la protección de derechos fundamentales;
por lo que al pretenderse la defensa del derecho al debido proceso
presuntamente vulnerado con una sentencia dictada en una acción popular, deberá
acudirse inmediatamente a la acción de tutela”.
II. FUNDAMENTOS DE LA
DECISIÓN
1.
Competencia
1.1 Esta Sala de Revisión
de la Corte Constitucional es competente para proferir sentencia dentro de la
acción de tutela de la referencia, con fundamento en los artículos 86, inciso 2
y 241 numeral 9 de la Constitución Política, en concordancia con los artículos
31 a 36 del Decreto 2591 de 1991 y, en cumplimiento del Auto del 27 de mayo de
2016, proferido por la Sala de Selección Número Cinco de esta Corporación, que
eligió el presente asunto para revisión.
2.     Trámite surtido ante la
Corte Constitucional
2.1 El 12 de julio de
2016, el apoderado judicial de los actores populares radicó ante el despacho
del Magistrado Sustanciador un extenso escrito para ser considerado como
elemento de juicio en el proceso de revisión ante la Corte Constitucional. En
su escrito, el apoderado realizó un amplio recuento de cada una de las etapas
procesales, tanto de la acción popular como la acción de tutela. Sobre el
principio de inmediatez advirtió que la Corte Constitucional en recientes
decisiones resolvió que era necesario su agotamiento, para acreditar que se
acude a la acción de tutela como mecanismo subsidiario, sentencia SU-685 de
2015. También apuntó que el Departamento de Cundinamarca reconoció que fue a
través de la acción popular que supo de la existencia de sus derechos sobre los
impuestos, y agregó: “la liquidación de revisión, ejecutoriada, constituye
un crédito cierto del Departamento de Cundinamarca, rescatado gracias a la
acción popular, que llenó su cometido constitucional de proteger los derechos
colectivos”.
3.
Síntesis
fáctica y problemas jurídicos
3.1 Sintetizando lo
expuesto en los antecedentes, en el presente asunto se revisa las sentencias
que resolvieron la acción de tutela dirigida contra las decisiones del Tribunal
Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B y el Juzgado
Tercero Administrativo del Circuito de Bogotá. Para los accionantes, las autoridades
judiciales vulneraron sus derechos fundamentales al debido proceso y el acceso
a la administración de justicia. En la acción de tutela se argumentó cumplir
con los requisitos generales de procedibilidad, y adicionalmente, los defectos desconocimiento
del precedente sobre el concepto de moralidad administrativa, defecto
sustantivo, por no aplicación de las normas que regulan los procesos de
liquidación de sociedades, y principalmente, el defecto procedimental absoluto,
al no adoptar un fallo de fondo en la causa popular, ante la existencia de un proceso
con la misma pretensión en la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
3.2 Los jueces
constitucionales de tutela, la Sección Quinta y Primera del Consejo de Estado, consideraron
que en el caso concreto no se acreditó el requisito de inmediatez, razón por la
cual negaron el amparo. En su criterio, el lapso de tiempo entre la última
decisión judicial donde se produjo la vulneración de los derechos fundamentales
alegados y la interposición de la acción de tutela superó el término de
razonabilidad que ha considerado la Corte Constitucional para acreditar dicho
requisito. El accionante plantea que, por el contrario, hasta no agotar todos
los recursos posibles no se interpuso la acción de tutela, y desde la última
actuación, esto es, el rechazo de la solicitud de insistencia para la revisión
de la sentencia de segunda instancia de la acción popular, debe contabilizarse
el tiempo para verificar el requisito de inmediatez.
3.3 De conformidad con la
anterior síntesis fáctica, le corresponde a la Sala de Revisión establecer si
en el caso concreto se encuentran acreditados todos los requisitos generales de
procedibilidad de la acción de tutela cuando se dirige contra decisiones
judiciales. En especial, establecer si en el caso concreto se acredita o no la
inmediatez al momento de interponer la acción de tutela, que fue la razón
principal de los jueces constitucionales de instancia para negar el amparo.
Asímismo, se examinará en detalle los demás requisitos generales. De
encontrarse acreditados, procederá la Sala de Revisión a estudiar los defectos
de fondo formulados por los accionantes.
4.     La acción de tutela contra
providencias judiciales. Reiteración de Jurisprudencia
4.1. La Corte Constitucional
ha desarrollado un extenso y detallado precedente en materia de tutela contra
sentencias[1].
Del extenso precedente que en esta ocasión se pasa a reiterar, se destaca la
sentencia C-590 de 2005, la cual modificó las reglas sobre la procedencia de la
tutela en estos casos, y dispuso una nueva organización en el análisis que debe
adelantar el juez constitucional. En primer lugar, la Corte indicó que se deben
estudiar el conjunto de requisitos generales de procedibilidad, los cuales
hacen referencia a las causales generales de procedencia de la acción de tutela
dispuestas en el Decreto 2591 de 1991, cuando la vulneración o amenaza de los
derechos fundamentales tiene su causa en una decisión judicial, pero con una
mayor rigurosidad, como quiera que el juez constitucional debe adelantar una
cuidadosa ponderación entre los derechos alegados como vulnerados, frente a la
independencia judicial, el debido proceso y el respeto a la cosa juzgada.
Posteriormente, y sólo si
se supera el análisis de los requisitos generales, el juez constitucional
procederá a estudiar las causales específicas, en donde la Corte retomó parte
de la tipología sobre los defectos desarrollada por el precedente de tutela
contra sentencias, para estudiar si en el caso concreto se evidencia una
vulneración del derecho al debido proceso y el acceso a la administración de
justicia, momento en el cual se autoriza al juez a dejar sin efecto las
providencias de otros jueces. A continuación, se exponen los requisitos
jurisprudenciales de la tutela contra sentencias.
5.     Requisitos generales y
causales específicas para la procedencia de la acción de tutela contra
decisiones judiciales. Reiteración de jurisprudencia
5.1 Como se indicó
anteriormente, la sentencia C-590 de 2005 realizó un adecuación de los
requisitos genéricos de procedencia de la acción de tutela, contenidos en el
decreto 2591 de 1991, para el caso de tutela contra sentencias. Al respecto, en
la mencionada sentencia, indicó la Corte:
“a.
Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional.
Como ya se mencionó, el juez constitucional no puede entrar a estudiar
cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena
de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones. En
consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma
expresa porqué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de
relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes.
b.
Que se hayan agotado todos los medios  -ordinarios y extraordinarios-  de
defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de
evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable.  De allí que
sea un deber del actor desplegar todos los mecanismos judiciales ordinarios que
el sistema jurídico le otorga para la defensa de sus derechos.  De no ser así,
esto es, de asumirse la acción de tutela como un mecanismo de protección
alternativo, se correría el riesgo de vaciar las competencias de las distintas
autoridades judiciales, de concentrar en la jurisdicción constitucional todas
las decisiones inherentes a ellas y de propiciar un desborde institucional en
el cumplimiento de las funciones de esta última.
c.
Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere
interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que
originó la vulneración.  De lo contrario, esto es, de permitir que la acción de
tutela proceda meses o aún años después de proferida la decisión, se
sacrificarían los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre
todas las decisiones judiciales se cerniría una absoluta incertidumbre que las
desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de resolución de
conflictos.
d.
Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma
tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que
afecta los derechos fundamentales de la parte actora.  No obstante, de acuerdo
con la doctrina fijada en la Sentencia C-591-05, si la irregularidad comporta
una grave lesión de derechos fundamentales, tal como ocurre con los casos de
pruebas ilícitas susceptibles de imputarse como crímenes de lesa humanidad, la
protección de tales derechos se genera independientemente de la incidencia que
tengan en el litigio y por ello hay lugar a la anulación del juicio.
e.
Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que
generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal
vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible.  Esta
exigencia es comprensible pues, sin que la acción de tutela llegue a rodearse
de unas exigencias formales contrarias a su naturaleza y no previstas por el
constituyente, sí es menester que el actor tenga claridad en cuanto al
fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que
la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al
momento de pretender la protección constitucional de sus derechos.
f. Que no se trate de sentencias de
tutela.  Esto por cuanto los debates sobre la protección de los derechos
fundamentales no pueden prolongarse de manera indefinida, mucho más si todas
las sentencias proferidas son sometidas a un riguroso proceso de selección ante
esta Corporación, proceso en virtud del cual las sentencias no seleccionadas
para revisión, por decisión de la sala respectiva, se tornan definitivas”.
5.2 Una vez superado el análisis sobre los anteriores
requisitos de carácter general sobre la procedencia de la acción de tutela, la
sentencia C-590 de 2005, como ya se mencionó, retomó parte de la tipología
sobre las vía de hecho judiciales, y amplió el catálogo de causales de
procedencia de la tutela contra sentencias. Al respecto la sentencia enumeró y
caracterizó el conjunto de causales específicas en los siguientes términos:
“25.
Ahora, además de los requisitos generales mencionados, para que proceda una
acción de tutela contra una sentencia judicial es necesario acreditar la
existencia de requisitos o causales especiales de procedibilidad, las que deben
quedar plenamente demostradas. En este sentido, como lo ha señalado la Corte,
para que proceda una tutela contra una sentencia se requiere que se presente,
al menos, uno de los vicios o defectos que adelante se explican.
a.
Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió
la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello.
b.
Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó
completamente al margen del procedimiento establecido.
c.
Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que
permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión.
d.
Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en
normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera
contradicción entre los fundamentos y la decisión.
f.
Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un
engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión
que afecta derechos fundamentales.
g.
Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores
judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus
decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la
legitimidad de su órbita funcional.
h.
Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando
la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el
juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance. En estos
casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del
contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado.
i.
Violación directa de la Constitución”.
III. CASO CONCRETO
Estudio de los requisitos
generales de procedibilidad de la acción de tutela contra sentencias
1. Para este análisis la
Sala de Revisión procederá, en primer lugar, por los requisitos generales de
procedibilidad, con el fin de indicar si se encuentran acreditados, de
conformidad con el precedente jurisprudencial antes reiterado. Posteriormente,
y si este primer análisis es superado, la Sala de Revisión pasará a considerar
los defectos de fondo alegados por los accionantes en su escrito de tutela.
El requisito de inmediatez
en la tutela contra decisiones judiciales
2. Tomando en
consideración que los jueces de instancia negaron el amparo constitucional por
no encontrar acreditado el requisito de inmediatez, que está directamente
relacionado con el requisito de subsidiariedad, estima la Sala que este debe
ser el punto de partida en el estudio del caso concreto.
3. En criterio de los
jueces constitucionales, la acción de tutela no acreditó la condición de
inmediatez. Para llegar a esta conclusión se procede a reconstruir brevemente
el argumento de los jueces de instancia. La acción de tutela se dirige contra
dos (2) decisiones judiciales: i) la sentencia del Juzgado Tercero
Administrativo del Circuito de Bogotá, adoptada el 3 de mayo de 2010, y ii) la
sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera,
Subsección B, con fecha del 15 de agosto de 2013. No obstante, la acción de
tutela fue instaurada hasta el 10 de junio de 2015, aproximadamente 1 año 9
meses y 15 días después de la última decisión judicial que se ataca con la
acción de tutela. Ante esta circunstancia, y sin una causa justificada en la
tardanza al momento de interponer la acción de tutela, las secciones Quinta y
Primera del Consejo de Estado declararon no acreditado el requisito de
inmediatez.
4. En su defensa, los
accionantes adujeron que el parámetro de inmediatez que fue estimado por los
jueces constitucionales resulta errado, ya que debía contemplarse la relación
que existe entre el tiempo para la interposición de la acción de tutela y el
requisito de subsidiariedad. Al respecto los accionantes manifestaron que, para
acreditar la subsidiariedad como requisito de procedibilidad, se agotaron todos
los recursos disponibles, no sólo los de carácter ordinario sino también los de
carácter extraordinario, en este caso, el recurso extraordinario de revisión en
materia de acciones populares, así como su insistencia. Tomando en
consideración que sólo hasta los autos del 13 de marzo de 2014 y 2 de octubre
de 2014, la Sección Segunda del Consejo de Estado resolvió no seleccionar para
su revisión eventual el referido fallo del Tribunal que resolvió la acción
popular, sólo a partir de ese momento era posible considerarse agotado el
principio de subsidiariedad. Por lo tanto, desde que se descartó el recurso
extraordinario de revisión y la interposición de la acción de tutela
trascurrieron sólo 5 meses y 25 días, haciendo que la tutela fuera interpuesta
en un término razonable, teniendo por acreditado el requisito de inmediatez.
5. Encuentra la Sala de
Revisión que existe una controversia interpretativa sobre el análisis del
principio de inmediatez en el uso de la acción de tutela contra sentencias en
materia de acciones populares y su relación con el principio de subsidiariedad.
En concreto, se plantea si debe agotarse previamente el recurso extraordinario
de revisión para acreditar que se acude a la tutela como mecanismo subsidiario,
o si por el contrario, puede descartarse dicho recurso y acudirse directamente a
la acción de tutela, a pesar de la existencia del recurso extraordinario de revisión.
Para ello, la Sala de Revisión analizará en detalle la jurisprudencia de la
Corte en materia de principio de subsidiariedad, y en particular el recurso de
revisión en los procesos constitucionales de acciones populares y de grupo,
para luego determinar el parámetro de inmediatez que se debe considerar en el
presente asunto.
El requisito de
subsidiariedad en la tutela contra decisiones judiciales
6. El artículo 86 de la
Constitución Política dispone que la acción de tutela tiene un carácter
subsidiario, frente a los demás mecanismos de defensa judicial que ofrezca el
ordenamiento jurídico. Expresamente, el inciso tercero del citado artículo dispone
que la acción de tutela: “(…) solo procederá cuando el afectado no disponga
de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo
transitorio para evitar un perjuicio irremediable.”
En principio, y como regla
general aceptada pacíficamente por la jurisprudencia constitucional, la acción
de tutela será procedente, única y exclusivamente, cuando el accionante no
cuente con otro medio de defensa judicial. Al respecto, la Corte ha indicado
que no importa la denominación, el carácter, o incluso la finalidad del otro
mecanismo de defensa judicial, ya que la regla de la subsidiariedad señala que
deberá agotarse primero dicha oportunidad de defensa, ante de acudir a la
acción de tutela[2].
Adicionalmente, y tratándose de una acción de tutela contra decisiones
judiciales, la Corte Constitucional considera que debe partirse de un examen
más estricto de las condiciones de subsidiariedad[3], con el fin de
garantizar los principios constitucionales de independencia judicial, acceso a
la administración de justicia, respeto por el marco procedimental que define el
ordenamiento jurídico y al debido proceso, en tanto que sea el juez natural
competente el que dirima de forma definitiva la controversia planteada, y para
ello, los accionantes deberán emplear y agotar todos los mecanismos judiciales
que tengan a su alcance[4].
No obstante, la anterior
regla general tiene dos (2) excepciones fácticas posibles: i) como lo dispone
el artículo 86 inciso tercero, cuando se haga uso de la acción de tutela como
mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable; y ii) como lo
dispone el inciso 1 del artículo 6 del Decreto 2591 de 1991, cuando el otro
mecanismo de defensa judicial carezca de la idoneidad y eficacia para proteger
los derechos fundamentales, caso en el cual la tutela será procedente como
mecanismo definitivo. De lo anterior se desprende que el análisis que realiza
la Corte Constitucional debe apreciar en detalle las circunstancias específicas
y concretas que presenta cada caso, con el fin de establecer si es procedente o
no la acción de tutela.
7. Ahora bien, las
sentencias de primera y segunda instancia proferidas por la Sección Quinta y
Primera del Consejo de Estado, consideraron que la regla de la subsidiariedad
fue modificada a partir de la sentencia C-713 de 2008 de la Corte
Constitucional. En dicha decisión, la Corte estudió la constitucionalidad de la
norma que se convertiría en la Ley 1285 de 2009, “Por medio de la cual se
reforma la Ley 270 de 1996 Estatutaria de Administración de Justicia”. El
artículo 11 de la Ley 1285 de 2009 reguló el recurso extraordinario de revisión
en casos de acciones populares y de grupo, pero la Corte Constitucional
condicionó su interpretación indicando que el recurso de revisión no desplaza
ni anula la posibilidad de recurrir a la acción de tutela. En consecuencia,
introdujo el siguiente condicionanate a la norma demanda, en el entendido que
el recurso de revisión, “(…) en ningún caso impide interponer la acción de
tutela contra la sentencia objeto de revisión, la decisión de no selección o la
decisión que resuelva definitivamente la revisión”. Al respecto, el Consejo
de Estado, tras citar la mencionada sentencia señaló lo siguiente:
“De lo anterior se
desprende que la constitucionalidad de la norma examinada por la Corte se
condicionó a la imposibilidad de oponer la existencia del mecanismo de revisión
eventual a la procedencia de la acción de tutela, lo que, de contera, implica
que no puede tomarse dicho trámite ulterior a los fallos de instancia como
parámetro de inmediatez, si la vulneración alegada no surge directamente del
mecanismo que se surte ante el Consejo de Estado (revisión)”.
A idéntica conclusión
arriba la Sección Quinta del Consejo de Estado en la sentencia de segunda
instancia, al indicar que el recurso extraordinario de revisión podía no ser
agotado por los accionantes populares, y optar directamente por la acción de
tutela, para acreditar el requisito de inmediatez. La sentencia del Consejo de
Estado estipuló que:
“En relación con los
argumentos expuestos, la Sala no encuentra justificada la tardanza, y por tanto
no acreditado el cumplimiento del requisito de inmediatez, en razón a que, de
acuerdo con reiterados pronunciamientos de la Corte Constitucional[5], se ha
establecido que para recurrir a la acción de tutela no es necesario agotar
previamente el mecanismo de revisión eventual en las acciones populares, toda
vez que su propósito es el de unificación de jurisprudencia y no la protección
de derechos fundamentales; por lo que al pretenderse la defensa del derecho al
debido proceso presuntamente vulnerado con una sentencia dictada en una acción
popular, deberá acudirse inmediatamente a la acción de tutela”.
8. La Sala de Revisión
rechaza la anterior interpretación de las Secciones Quinta y Primera del
Consejo de Estado, por no ajustarse al precedente fijado por la Corte
Constitucional en materia de subsidiariedad. En primer lugar, la Corte tuvo la
oportunidad en decisión de Sala Plena, Auto 132 de 2015, que la sentencia C-713
de 2008 no alteró las reglas sobre subsidiariedad en materia de acción de
tutela, y por lo tanto, no puede considerarse que los accionantes puedan
descartar sin mayor análisis, el uso del recurso de revisión sobre acciones
populares. A continuación se cita, en extenso, el análisis y la
conclusión de la Corte sobre este aspecto.
“31. En la Sentencia C-713
de 2008, la Corte declaró la exequibilidad condicionada del mencionado artículo
11 de la Ley 1285 de 2009 en el entendido de que la existencia del mecanismo de
revisión “en ningún caso” impide interponer la acción de tutela contra la
sentencia objeto de revisión. Sin embargo, a pesar de que la expresión
utilizada por la Corte parece no admitir excepciones, no por ello desvirtúa la
subsidiariedad establecida en el artículo 86 de la Carta. Aceptar la tesis
contraria significaría afirmar que la sentencia C-713 de 2008 convirtió la
tutela en un mecanismo principal de defensa judicial, alterando la regla de
subsidiariedad establecida en el artículo 86 de la Carta. Más aun, como se
puede observar de una lectura del párrafo citado, la misma Corte a renglón
seguido aclara que la procedencia de la acción de tutela es excepcional, y que
depende de que se configuren los requisitos exigidos por la jurisprudencia.
Para ello, la Corte deja en claro en su pronunciamiento que la procedencia de
la acción de tutela se sigue rigiendo por el principio de subsidiariedad, el
cual, conforme a la jurisprudencia inalterada de esta Corporación, debe
analizarse en cada caso en concreto.
32. En conclusión,
conforme a la declaratoria de exequibilidad condicionada de la Sentencia C-713
de 2008, la procedencia de la acción de tutela se sigue rigiendo por el
principio de subsidiariedad, el cual debe analizarse en cada caso en concreto.
Cuando quiera que los afectados puedan recurrir a la tutela contra la sentencia
objeto de revisión, la procedencia de la tutela dependerá de que se configuren
los requisitos establecidos por la jurisprudencia en aquellos casos en que
existe otro medio de defensa judicial. En esta eventualidad la jurisprudencia
ha identificado, desde 1992, dos hipótesis fácticas posibles:
1.      Que formalmente
exista otro medio de defensa judicial, pero que no sea idóneo para proteger los
derechos fundamentales invocados, caso en el cual la tutela procede de manera
definitiva.
2.      Que exista otro
medio de defensa judicial idóneo, pero que la tutela se conceda como mecanismo
transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
33. De lo anterior se
infiere que el primer paso para establecer la idoneidad del otro medio de
defensa judicial debe evaluarse en concreto en cada caso. Si existe otro medio
de defensa judicial idóneo, procede la acción de tutela, pero sólo como
mecanismo transitorio, siempre y cuando se cumpla una segunda condición: que su
protección constitucional sea necesaria para evitar la configuración de un
perjuicio irremediable”[6].
Por lo anteriormente
expuesto, la Corte Constitucional concluyó que la sentencia C-713 de 2008 no
modificó las reglas sobre la subsidiariedad en relación con el recurso
extraordinario de revisión ante el Consejo de Estado frente a acciones
populares y de grupo. En consecuencia, la interpretación contraria de las
Secciones del Consejo de Estado no se compadece con este precedente, y por lo
tanto no puede entenderse que se puede descartar el recurso de revisión y
acudir directamente a la acción de tutela, ya que debe analizarse en el caso
concreto las circunstancias particulares para determinar que se acredite el
requisito de subsidiariedad.
Por otra parte, y como
otro argumento que sustenta el rechazo a la interpretación del Consejo de
Estado sobre el recurso de revisión, la Corte Constitucional de forma
sistemática[7]
y en concordancia con la regla general sobre la subsidiaridad, ha indicado que
el recurso de revisión de las sentencias, sean en materia civil, penal o
contencioso administrativa es un mecanismo idóneo, el cual deberá agotarse de
manera previa a la acción de tutela, tomando en consideración siempre las
circunstancias específicas del caso concreto, con el fin de evaluar en detalle
si el recurso o acción de revisión permiten la protección de los derechos
fundamentales que se consideran afectados.
Finalmente, considera la
Sala de Revisión que aceptar la interpretación del Consejo de Estado, según la
cual no se requiere agotar el recurso de revisión para acreditar el requisito
de inmediatez, cuando al mismo tiempo, el precedente de la Corte Constitucional
dicta que debe agotarse todos los recursos para acreditar el requisito de
subsidiariedad, conduciría inevitablemente a una situación contradictoria que
hace nugatorio el derecho fundamental de acceso a la administración de justicia.
Por todo lo anterior, la Sala de Revisión se aparta de la interpretación del
Consejo de Estado, y acoge el precedente que sobre subsidiariedad y su relación
con la inmediatez viene desarrollando la Corte Constitucional.
9. Frente al caso
concreto, le asiste la razón a los accionantes de agotar previamente el recurso
de revisión antes de acudir a la acción de tutela, y de esta forma acreditar el
agotamiento de todos los recursos disponibles, para así asegurar el uso del
amparo constitucional de forma subsidiaria. De un análisis del caso no se
desprende la existencia de un perjuicio irremediable, toda vez que la falta de
liquidación de los impuestos se produjo desde agosto de 2004, por lo que la
acción de tutela no era procedente como mecanismo transitorio. Tampoco podía
considerarse que el recurso extraordinario de revisión no fuera idóneo y eficaz
para la protección de los derechos fundamentales alegados, como quiera que en
la acción de tutela se alegó la vulneración de los derechos fundamentales al debido
proceso y el acceso a la administración de justicia. Frente a la causal del
recurso extraordinario de revisión, unificación de jurisprudencia, ésta le permitiría
al Consejo de Estado zanjar la controversia planteada y a la vez, y brindar un
marco de protección a los derechos fundamentales que se consideraron vulnerados
en la acción de tutela.
De conformidad con lo
anteriormente expuesto, considera la Sala de Revisión que en el presente caso encuentra
acreditado el requisito procedibilidad de subsidiariedad. Como ya se indicó, se
acreditó ante el agotamiento del recurso extraordinario de revisión. En el
presente asunto, hasta que no fue rechazado el recurso de revisión, los
accionantes no acudieron a la acción de tutela. Por otra parte, y al considerar
que en el presente caso resultaba perentorio agotar el recurso extraordinario
de revisión, antes de acudir a la acción de tutela, el parámetro para
contabilizar la inmediatez debe ser el rechazo del recurso de revisión y no la
decisión que se demanda. En otras palabras, el requisito de inmediatez se
encuentra acreditado. El parámetro para determinar la inmediatez se contabiliza
desde las decisiones del Consejo de Estado que rechazaron el recurso de
revisión, la cual quedó ejecutoriada el día 15 de diciembre de 2014, y la
acción de tutela fue interpuesta el 10 de junio de 2015. Esto quiere decir que
los accionantes acudieron al mecanismo de tutela 5 meses y 25 días después de
conocer que definitivamente el recurso de revisión fue rechazado. Por lo
anterior, encuentra la Sala de Revisión, que también se encuentra acreditado el
requisito de inmediatez en el presente caso.
El requisito de relevancia
constitucional en la tutela contra decisiones judiciales
9. Resta por establecer,
si el restante requisito, el de relevancia constitucional, también se encuentra
acreditado en la presente causa, para de esta forma proceder a los aspectos de
fondo que se reprochan con la acción de tutela. Sobre este requisito, la Corte
Constitucional ha sido estricta en indicar que el asunto que se pretende
discutir debe tener una marcada relevancia constitucional. En el
presente asunto, se descarta su cumplimiento, dado que de un análisis
preliminar del caso, no se constata de forma evidente que la acción de tutela
contra decisiones judiciales tenga la relevancia constitucional que ha indicado
la Corte. Para llegar a esta conclusión, la Corte encuentra que debe examinarse
en detalle: i) la pretensión de los accionantes de la tutela, y ii) la
discusión de carácter legal sobre los impuestos en la liquidación de una
sociedad, aunado al desarrollo paralelo del proceso contencioso administrativo
con identidad de causa con el de la acción popular.
10. En primer término,
referente a la pretensión que esgrimieron en su escrito de tutela los
accionantes, la cual está dirigida al pago del incentivo económico por acciones
populares, la jurisprudencia de la Corte ha sido enfática en indicar que este
tipo de pretensión carece de cualquier relevancia constitucional. En efecto, la
jurisprudencia ha sido consistente en indicar que la pretensión del pago del
incentivo, evoca un conflicto de interpretación legal que no alcanza a llegar
al marco constitucional, en tanto que se discute la aplicación del incentivo
creado por la ley 472 de 1998 artículos 39 y 40 que así lo reconocían, frente a
ley 1425 de 2010 que derogó dichos artículos y eliminó el incentivo en los
casos de acciones populares. Por lo tanto, la jurisprudencia ha descartado la
relevancia constitucional que comporta el reconocimiento del incentivo.
En este sentido, la Corte
Constitucional en sentencia T-430 de 2012 concluyó que carece de relevancia
constitucional la discusión sobre la interpretación que debe darse entre la ley
472 de 1998, que reconocía el incentivo económico y la ley 1425 de 2010 que lo derogó.
Ante la disparidad de interpretaciones, la Corte manifestó que debe ser el
tribunal supremo de lo contencioso administrativo el llamado a unificar la
jurisprudencia en este aspecto. Se destacan los siguientes apartados de la
mencionada sentencia:
“4.2.6. De las
consideraciones antes expuestas, puede considerarse que la interpretación de la
aplicación de la Ley 1425/10, dada por el Tribunal accionado se encuentra
dentro de los límites de la autonomía que tiene el operador judicial. No
obstante, encuentra la Sala se trata de un asunto de interpretación
meramente legal que no impacta derechos fundamentales del accionante y que por
lo tanto no reviste relevancia constitucional, mas aun cuando la
interpretación de la aplicación de la Ley 1425 de 2010 a los procesos en curso
al momento de su entrada en vigencia, no ha sido del todo pacifica en la
jurisdicción contencioso administrativa y ha generado la emisión de extensas y
numerosas providencias del Consejo de Estado, con incluso interpretaciones
divergentes, (…)
4.2.9. En consecuencia, no
encontrándose que el asunto subexamine revista relevancia constitucional, por
no encontrarse comprometidos derechos fundamentales, sino patrimoniales,
considera la Corte que no le corresponde al Juez constitucional, realizar el
análisis de corrección de la sentencia e identificación de cual es la interpretación,
que sobre la aplicación de la Ley 1425/10 debe ser dada por los jueces de la
jurisdicción de lo contencioso administrativo, acerca del otorgamiento o no del
incentivo económico dentro de los procesos iniciados antes de la expedición de
dicha disposición, correspondiéndole dicha labor de interpretación y
unificación de la Jurisprudencia, al máximo tribunal de lo Contencioso
Administrativo.  4.3.2. No encuentra la Sala que exista relevancia
constitucional en el asunto de la referencia, que haga procedente la acción de
tutela y la intervención del juez constitucional, por tratarse de una
interpretación meramente legal que no afecta derecho fundamental alguno del
accionante y cuya interpretación debe darse al interior de la Jurisdicción de
lo Contencioso Administrativo, correspondiéndole al Consejo de Estado la
unificación de la jurisprudencia sobre el tema”. (Énfasis fuera de texto)
En este mismo sentido, la
sentencia T-429 de 2013 la Corte Constitucional indicó que la controversia
sobre el reconocimiento o no del incentivo económico de las acciones populares
es una controversia de carácter legal, que no comporta la calidad de defecto
sustantivo de una decisión judicial, y le corresponde resolverlo al juez
contencioso administrativo. La Corte indicó que:
“La Corte estima que en el presente caso no se
verifica  defecto sustantivo, con fundamento en las siguientes
consideraciones: Para que se configure esta modalidad de defecto sustantivo es
necesario que la norma que sirvió de sustento a la providencia judicial
impugnada resulte claramente inaplicable al caso concreto. En el presente
asunto, sin embargo, no resulta evidente la inaplicabilidad de la norma que
derogó el incentivo para los demandantes en acciones populares en procesos
iniciados con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 1425 de 2010,
pero que fueron fallados tras la entrada en vigor de esta última.  De
hecho, el Tribunal Administrativo citó en apoyo de su decisión una sentencia
del Consejo de Estado en la que se niega el incentivo al demandante de una
acción popular iniciada con anterioridad a la vigencia de esta ley. En
cualquier caso, de existir controversias sobre la aplicabilidad de la Ley
1425 de 2010, se trata de una cuestión de mera legalidad que no corresponde
decidir al juez de tutela sino a la jurisdicción administrativa”.  (Énfasis fuera de texto)
11. Por otra parte, y en
relación directa con el asunto puesto en consideración, referente a la discusión
sobre la liquidación del impuesto de registro de la Sociedad Luz de Bogotá
S.A., tampoco se desprende de forma prominente y destacada la relevancia
constitucional del asunto en cuestión. Se trata de litigio de carácter meramente
patrimonial, en donde no resulta palmaria la afectación de derechos
fundamentales, ni tampoco resulta protuberante que los jueces de la acción
popular desconocieran los derechos fundamentales de los accionantes populares
al debido proceso y al acceso a la administración de justicia. Por el contrario,
las decisiones de los jueces en el trámite de la acción popular se enmarcan en el
espacio de autonomía, así como el marco del derecho sustantivo y procesal dispuesto
para el tratamiento del asunto que se discute. Incluso, al no fallar de fondo
en la causa popular, las decisiones de los jueces populares no hicieron
tránsito a cosa juzgada, y los accionantes tienen la posibilidad de desplegar
el mecanismo de defensa judicial que consideren idóneo para la protección de
los derechos colectivos que consideran transgredidos.
Aunado a lo anterior, en
el presente asunto, como lo informaron los accionantes en el escrito de tutela,
la Gobernación de Cundinamarca desplegó las actuaciones administrativas
adecuadas para la protección del patrimonio público ante la posible
defraudación en los impuestos de registro, las cuales fueron objeto de demanda
de nulidad y restablecimiento del derecho por parte de la Cámara de Comercio. Finalmente
el Consejo de Estado le dio la razón a la Gobernación. Al respecto, se destaca
el siguiente apartado de la decisión del Consejo de Estado:
“10.2.11 Así las cosas, se
concluye que el documento sometido a registro, en el caso concreto, incorpora
un derecho apreciable pecuniariamente a favor de varias personas; por lo tanto,
conforme con el artículo 229 de la ley 223 de 1995, la base gravable a tener en
cuenta es el valor incorporado en el documento aprobado para efectos de la
liquidación de la sociedad que presentó remanentes, que debían ser distribuidos
entre sus asociados.
(…)
10.2.13 Por lo expuesto,
se concluye que le asiste razón al Departamento de Cundinamarca al liquidar de
manera oficial el impuesto de registro por el mes de agosto del año 2004,
tomando como acto con cuantía el Acta Nro. 26 del 9 de julio de 2004, de la
Asamblea General Extraordinaria de Accionistas de la sociedad Luz de Bogotá
S.A., que aprobó la cuenta final de la liquidación y el acta de distribución de
remanentes, documentos que debieron ser requeridos por la Cámara de Comercio en
su oportunidad, para realizar la correcta liquidación del tributo”.
Para la Sala de Revisión
no puede ser indiferente la decisión del máximo tribunal de lo contencioso
administrativo, que como lo indicó el apoderado judicial de los accionantes en
el escrito que presentó ante esta Sala, la protección del patrimonio público se
alcanzó, toda vez que las actuaciones desplegadas por la Gobernación de
Cundinamarca y su confirmación por parte del Consejo de Estado indican que el
derecho colectivo al patrimonio público fue salvaguardado.
12. Así las cosas, se
tiene que el asunto carece de relevancia constitucional por plantear una
discusión legal referente a: i) el reconocimiento o no, del incentivo económico
en acciones populares y la interpretación sobre la ley 1425 de 2010; y ii) el
pago de impuestos a la Gobernación de Cundinamarca por concepto de su incorrecto
cálculo al momento del registro del acta de liquidación de la Sociedad Luz de
Bogotá S.A, al ser también una discusión de carácter legal, que no involucra de
forma palmaria derechos fundamentales y adicionalmente, el Consejo de Estado le
dio la razón a la Gobernación de Cundinamarca que salvaguardó el patrimonio
público. Por lo tanto, la acción de tutela no acreditó el requisito de
procedencia de marcada relevancia constitucional. En consecuencia, la
Corte Constitucional no avanzará en el análisis de los cargos de fondo, ya que
no se superaron los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela
contra decisiones judiciales.
13. Por lo expuesto, la
Corte Constitucional procederá a confirmar las decisiones de los jueces de
instancia, en el sentido de negar la acción de tutela. No obstante, se deja en
claro que no se comparten las razones expuestas por los jueces de instancia,
como quiera que para el caso concreto se verificó que los accionantes sí
acreditaron el requisito de inmediatez. La negación del amparo, para la Sala de
Revisión, se da en este caso concreto ante la falta de relevancia
constitucional, de conformidad con las anteriores consideraciones.
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto,
la Sala Novena de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia
en nombre del pueblo, y por mandato de la Constitución Política,
RESUELVE
Primero.- CONFIRMAR las sentencias de la Sección Quinta del Consejo
de Estado, del veintisiete (27) de agosto de dos mil quince (2015), y la Sección
Primera del Consejo de Estado, del once (11) de febrero de dos mil dieciséis
(2016), en especial según lo indicado en la consideración 8.
Segundo.- Por la Secretaría, líbrese
la comunicación de que trata el artículo 36 del decreto 2591 de 1991.
Cópiese, notifíquese,
comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
LUIS
ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARÍA
VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
LUIS
GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
En
comisión
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria
General
[1] Ver entre
otras las sentencias T-006 de 1992, T-223 de 1992, C-543 de 1992, T-175 de
1994, T-470 de 1994, T-945 de 2008, SU-917 de 2010, T-1063 de 2012, SU-917 de
2013, SU-770 de 2014, SU-565 de 2015.
[2] Al respecto,
en el Auto 132 de 2015, la Sala Plena de la Corte Constitucional consideró: “De
la lectura del artículo 86 superior se puede concluir que como regla general la
tutela procede cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa
judicial. En este sentido es necesario reiterar que la tutela procede
únicamente cuando el afectado no pueda interponer una acción, un recurso, un
incidente, o como en este caso, de un mecanismo de defensa judicial, cualquiera
que sea su denominación y naturaleza. Desde este punto de vista, no puede
perderse de vista que, al margen de su denominación legal, y de su carácter
ordinario o extraordinario, el mecanismo de revisión de las acciones de grupo y
de las acciones populares, establecido en el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009
estaría, al menos formalmente, incluido dentro de la hipótesis fáctica de
improcedencia de la acción de tutela contemplada en el artículo 86 de la
Constitución Política”.
[3] Ver Sentencia
T-113 de 2013 en la cual la Corte sostuvo “En general, por mandato del artículo 86 de la
Constitución Política, el análisis de procedencia de la acción de tutela exige
del juez constitucional la verificación de la inexistencia de otro medio de
defensa judicial. Ahora bien, la jurisprudencia ha precisado que tratándose de
tutelas contra providencias judiciales la verificación del requisito de
subsidiaridad implica un examen más riguroso.”
[4] Al respecto
la sentencia SU-686 de 2015 aportó razones similares para explicar la
rigurosidad en la aplicación del requisito de subsidiariedad, que protege el
derecho fundamental al debido proceso y el acceso a la administración de
justicia. En palabras de la Corte Constitucional: “18. Estas reglas
generales en torno a la procedencia de la acción de tutela deben seguirse con
especial rigor en los casos en que la tutela se dirija en contra de una
providencia judicial. No sólo porque está de por medio un principio de carácter
orgánico como la autonomía judicial, sino porque los procedimientos judiciales
son el contexto natural para la realización de los derechos fundamentales de
las personas, en especial si se trata de los derechos de acceso a la
administración de justicia y del debido proceso. El juez de tutela no puede
desconocer que los principios de legalidad y del juez natural componen una
parte fundamental del contenido que se protege mediante los derechos al debido
proceso y de acceso a la administración de justicia.”
[5] Corte
Constitucional. Sentencia C-713 de 2008. M.P. Clara Inés Vargas Hernández. “Por
lo anterior, para excluir interpretaciones incompatibles con el ordenamiento
Superior, la Corte condicionará la exequibilidad de la norma en el entendido de
que se trata de una competencia adicional del Consejo de Estado, de que la
revisión eventual es contra sentencias o providencias que pongan fin a un
proceso, proferidas por los tribunales administrativos, para unificar la
jurisprudencia, y de que no impide la interposición de la acción de tutela”. (negrilla
fuera de texto).
[6] Auto 132 de
2015.
[7] Sobre este
aspecto la Sentencia T-649 de 2011 indicó: “Partiendo
de esta premisa, el recurso de revisión constituye un mecanismo idóneo y eficaz
de defensa judicial dependiendo de la naturaleza de los derechos invocados por
el peticionario, y la cobertura brindada por las causales aplicables al proceso
específico. Así, el recurso será eficaz cuando a) la única violación alegada
sea el derecho al debido proceso y, eventualmente, la de otros derechos que no
tienen carácter fundamental, o b) cuando el derecho fundamental cuya
protección se solicita sea susceptible de ser protegido de manera integral
dentro del trámite del recurso, porque concurren en él (i) causales de revisión
evidentemente dirigidas a salvaguardar dicho derecho, y (ii) en caso de
prosperar el recurso, decisiones que restauran de forma suficiente y oportuna
el derecho.”. Hacen parte de este precedente las decisiones identificadas
en el auto 132 del 2015, las cuales fueron reseñadas en dicha oportunidad,
entre las que se encuentran: T-049 de 1998, T-029 del 2000, T-027 de 2004,
T-474 de 2004, T-196 de 2006, T-127 de 2014.