T-709-11
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-709/11
ACCION DE TUTELA DE PERSONA
DE LA TERCERA EDAD CONTRA EPS-Gastos de estadía y transporte a lugar
distinto al de residencia para tratamiento médico por patología de
Insuficiencia renal crónica
DERECHO A LA SALUD-Accesibilidad
DERECHO A LA SALUD Y GASTOS
DE ESTADIA Y TRANSPORTE-Accesibilidad física y económica
GARANTIA DE ACCESIBILIDAD
ECONOMICA EN SALUD-Servicio de salud en zona diferente al de residencia por
falta de recursos económicos del paciente y su familia para traslado
DISPONIBILIDAD DEL SERVICIO
DE SALUD-Remisión a municipio más cercano cuando entidad responsable no
cuenta con el servicio requerido
GASTOS DE DESPLAZAMIENTO POR
SERVICIOS DE SALUD-Responsabilidad del paciente salvo casos de urgencia
certificada o atención complementaria
PLAN OBLIGATORIO DE SALUD DE
REGIMEN CONTRIBUTIVO Y SUBSIDIADO-Reglamentación del servicio de transporte
o traslado de pacientes dentro del territorio nacional
DERECHO A LA SALUD-Eventos
que obligan a EPS financiar gastos de desplazamiento y estadía por atención
médica
SERVICIO DE SALUD-Remoción
de barreras que impidan el acceso cuando implique desplazamiento a lugar
distinto al de residencia
CUBRIMIENTO DE GASTOS DE
TRANSPORTE PARA PACIENTE Y ACOMPAÑANTE POR EPS-Acceso a servicios médicos
en lugar distinto al de residencia y controles post operatorios
Referencia: expediente T-3019931
Acción de
tutela instaurada por Daniel Enrique Macea Suárez contra Caprecom EPS - S y
otra
Magistrada Ponente:
MARIA VICTORIA CALLE CORREA
Bogotá, D.C., veintidós (22) de septiembre de dos mil once (2011)
La Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional,
integrada por los magistrados María Victoria Calle Correa, Mauricio González
Cuervo y Juan Carlos Henao Pérez, en ejercicio de sus atribuciones
constitucionales, y previo el cumplimiento de los requisitos y trámites legales
y reglamen­tarios, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
En el proceso de revisión de los fallos proferidos, en primera
instancia, por el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Medellín el 25
de enero de 2011 y, en segunda instancia, por el Tribunal Administrativo de
Antioquia, Sala Primera de Decisión, el 2 de febrero de 2011 dentro de la
acción de tutela promovida por el señor Daniel Enrique Macea Suárez contra Caprecom
EPS – S o, en su defecto, contra Cafesalud EPS – S, como entidad a cargo de
brindar la atención a los pacientes de Caprecom.
El expediente de la referencia fue escogido para revisión
por medio del Auto de treinta y uno (31) de mayo de dos mil once (2011),
proferido por la Sala de Selección Número Cinco.
I. ANTECEDENTES
El señor Daniel Enrique Macea Suárez interpuso acción de
tutela con el fin de obtener el amparo de sus derechos fundamentales a la vida
y a la salud, los cuales considera vulnerados por Caprecom EPS-S, al haberse negado
a asumir el costo de su estadía y manutención en la ciudad de Medellín,
mientras recibe tratamiento médico por padecer insuficiencia renal crónica, al
igual que al negarse a costear el transporte entre el municipio de Zaragoza, en
el que reside, y Medellín, a pesar de que él carece de recursos económicos para
sufragar dichos servicios.
1. Hechos
1.1.   El ciudadano Macea Suárez afirma que es un campesino,
residente en la vereda La Clarita del municipio de Zaragoza (Antioquia); y se
encuentra vinculado al Sistema de Seguridad Social en Salud en el Régimen Subsidiado
(nivel 1) a través de la EPS – S Caprecom, Seccional Antioquia.[1]
1.2.   Señala que el día 28 de julio de 2010 fue ingresado
en el hospital municipal y debió ser remitido de urgencia, mediante traslado en
ambulancia, al Hospital San Vicente de Paúl de la ciudad de Medellín, como
consecuencia de su grave estado de salud por haber sufrido “prolapso rectal”
y por no estar, el hospital de Zaragoza en la capacidad de brindarle la
atención necesaria por el nivel de complejidad de su dolencia. Posteriormente, los
médicos del hospital referido le diagnosticaron problemas de próstata e
insuficiencia renal crónica, por lo cual fue operado y sometido a terapia de
hemodiálisis.[2]
1.3.   A principios del mes de septiembre de 2010, el
personal del hospital le informó que le daría de alta, pero que era
indispensable que permaneciera en Medellín, de forma indefinida, puesto que aún
no le habían practicado la cirugía para corregir el “prolapso rectal” y
que era necesario continuar con la terapia de hemodiálisis. La necesidad de
permanecer en esta ciudad, radicaba en que el hospital del municipio de
Zaragoza no cuenta con las condiciones para atender tratamientos de este tipo,
ya que no tiene unidad de diálisis.[3]
1.4. Debido a que el actor no posee recursos económicos para
costear su estadía en la ciudad de Medellín, sostiene que personal de trabajo
social del área de trasplantes  del hospital San  Vicente de Paúl solicitó a
Caprecom EPS-S que se hiciera cargo del hospedaje y la manutención del
accionante durante su estadía en dicha ciudad, sin haber obtenido respuesta de
parte de la entidad.
1.5. En virtud de tal situación y en atención a que el 21 de
septiembre de 2010, el hospital dio de alta al actor, refiere que personal del
área de trabajo social de trasplantes hizo la gestión necesaria con el fin de
que fuera albergado temporalmente en un hogar de paso para personas
trasplantadas, denominado “Casa Familiar Manantial de Vida”, hasta tanto
la entidad accionada resolviera la situación.
1.6. Manifiesta que sólo hasta el 21 de octubre de 2010 Caprecom
EPS – S dio respuesta al derecho de petición que había elevado, solicitando que
costeara los gastos de su permanencia en la ciudad de Medellín, por el tiempo
que requiriera el tratamiento de hemodiálisis, así como el transporte para un
acompañante desde el municipio de Zaragoza a la capital del departamento.[4] No obstante,
la respuesta emitida por la entidad fue negativa, bajo el argumento de que “el
plan de beneficios del régimen subsidiado no estipula los servicios no médicos
como es el caso del hospedaje, manutención, recursos económicos para su
estancia en la ciudad de Medellín, ni el transporte y demás gastos para su
acompañante”; finaliza señalando que al ser afiliado del municipio de
Zaragoza, no existía una UPC diferencial que cubriera su transporte a dicha
población.[5]
1.7. Agrega que el médico nefrólogo que lo ha atendido en la
unidad renal le dio la documentación para iniciar el protocolo de trasplante,
sin que a la fecha haya obtenido respuesta.
1.8. Por todo lo anterior, solicita que la entidad accionada
asuma los costos de su estadía en Medellín, así como su transporte y el de su
acompañante durante las visitas que deberá seguir realizando a dicha ciudad para
su tratamiento post-operatorio, ya que carece de recursos que le permitan
costear dichos gastos.
2.  Actuación del Juzgado Séptimo Administrativo del
Circuito de Medellín
El juez de primera instancia, por auto de 22 de noviembre de
2010, admitió la acción de tutela, la cual entendió que se dirigía, en primer
lugar, contra Cafesalup EPS – S. De igual manera, vinculó al proceso a la Dirección
Seccional de Salud y Protección Social de Antioquia.
La autoridad judicial otorgó a estas entidades un término de
dos (2) días para que se pronunciaran sobre los hechos que dieron lugar a la interposición
de la acción.
3. Respuesta de las entidades accionadas y de la
vinculada por el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Medellín
3.1. Dirección Seccional de Salud y Protección Social de
Antioquia
3.1.1. En escrito presentado el 25 de noviembre de 2010, el
Secretario Seccional de Salud y Protección Social de Antioquia, solicitó que la
entidad a la que representa, sea exonerada de toda responsabilidad en la acción
de tutela bajo estudio, por cuanto considera que la prestación de los servicios
solicitados por el accionante corresponde a la EPS – S Caprecom.
3.1.2. Indica que, según la Ley 1122 de 2007, artículo 14,
lit. j, las EPS están en el deber de llevar a consideración del Comité Técnico
Científico los requerimientos de los medicamentos y tratamientos excluidos del
POS, y que, en caso de no estudiarlos oportunamente, ni darles el trámite
correspondiente ante el Comité, y obligarse a los mismos mediante acción de
tutela, los costos serán cubiertos por partes iguales entre la EPS y el Fosyga.
Agrega que la atención integral de los afiliados al Régimen
Subsidiado es responsabilidad de las EPS – S, como quiera que la Dirección
Seccional de Salud ya ha pagado dichos costos a su favor y si los asumiera
nuevamente, estaría efectuando doble pago con detrimento patrimonial del Estado
y en beneficio de la entidad que incumple su deber legal.
3.2. Cafesalud EPS – S
3.2.1. La Administradora de Agencia Cafesalud EPS – S, por
medio de escrito presentado el 29 de noviembre de 2010, solicitó al juez de
conocimiento la desvinculación de la entidad, puesto que el ciudadano Macea
Suárez no figura como afiliado[6]
y, en consecuencia, no tiene ningún tipo de responsabilidad frente a su atención
en salud, así como él no ha adquirido el derecho de acceder a los servicios que
ofrece el POS en la misma.
3.2.2. Aduce que, en caso de que el actor no cuente con
afiliación a una EPS del Régimen Subsidiado, tiene la calidad de vinculado al sistema
y corresponde a la Secretaría de Salud del Departamento cubrir la atención médica
del peticionario, con cargo a los recursos del subsidio a la oferta.
3.3. Caprecom EPS – S
La entidad accionada dio contestación a la acción de tutela,
mediante escrito presentado de manera extemporánea, por la directora
territorial, cuando se surtía el trámite en segunda instancia.
La representante de Caprecom EPS – S solicitó la denegatoria
de la acción de amparo, por cuanto considera que la entidad no ha vulnerado los
derechos fundamentales del actor. Argumentó como fundamento de su petición que el
tratamiento para la enfermedad insuficiencia renal crónica está incluido
en el POS – S y, en esa medida, se ha venido prestando al accionante la
atención en salud que ha requerido. Respecto de los exámenes de protocolo para
el trasplante de riñón, señaló que el peticionario no ha allegado en ningún
momento las órdenes para la autorización de su práctica, pero que en el momento
en que lo haga, la entidad autorizará su realización, así como la del
trasplante en la clínica León XIII, con la cual tiene contrato para este tipo
de procedimientos.
4. Sentencia de primera instancia
4.1. El Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de
Medellín, por sentencia del 1 de diciembre de dos mil diez (2010), concedió el
amparo solicitado por el señor Daniel Enrique Macea Suárez.
4.2. Para empezar, señaló que si bien la EPS – S Cafesalud
niega que el accionante se encuentre afiliado a la entidad, mediante circular
informativa, la Directora Territorial (E) de la EPS – S Caprecom, comunicó a
los juzgados del circuito que a través de la Resolución N° 2082 del 28 de
octubre de 2010 la Alcaldía de Medellín garantizó la continuidad en el servicio
a los afiliados a dicha entidad, disponiendo para ello la contratación con la
EPS Cafesalud, a partir del 1 de noviembre de 2010. Deduce de lo anterior que,
en tanto el peticionario está afiliado a Caprecom EPS – S desde el 1 de octubre
de 2006, la obligada a brindarle los servicios de salud que requiere es
Cafesalud EPS-S.
4.3. Con posterioridad, menciona que la solicitud en
relación con el cubrimiento del costo del transporte entre el municipio de
Zaragoza y la ciudad de Medellín no será concedida, en consideración a que el
ciudadano Suárez Macea ya se encuentra residiendo en esta última ciudad.
4.4. Con todo, después de concluir que el actor no cuenta
con los medios económicos para asumir su estadía y manutención en Medellín, al
tratarse de un campesino clasificado en el nivel 1 del SISBEN, determinó que su
estado de salud y su propia vida se encuentran en grave amenaza si no recibe el
tratamiento prescrito para la enfermedad de insuficiencia renal crónica
terminal que le fuera diagnosticada, lo cual es imposible si no puede
permanecer en la capital del departamento.
Estima, en consecuencia, que se debe dar aplicación a lo
prescrito en la Ley 1122 de 2007, de conformidad con los parámetros establecidos
por la Corte Constitucional en la sentencia C-463 de 2008, en la que este alto
tribunal señaló que las EPS del Régimen Contributivo y del Subsidiado están en
la obligación de evaluar por intermedio del Comité Técnico Científico, la
posibilidad de autorizar la atención no POS para proceder posteriormente con el
recobro al Fosyga o a las entidades territoriales. Dado que el actor no había
elevado la solicitud a la EPS – S Cafesalud, sino a Caprecom, entidad a la que
se encontraba afiliado, la autoridad judicial determinó que si bien el pago del
hospedaje en el que se encuentra el señor Macea Suárez debe ser cubierto por
Cafesalud EPS – S, la entidad está autorizada para recobrar el 100% del valor
en que incurra por hospedaje y manutención, así como por los exámenes de
protocolo de trasplante y tratamiento de hemodiálisis, a la Dirección Seccional
de Salud.
4.5. Finalmente, en relación con el tratamiento integral, el
juez administrativo determinó que debía seguir siendo brindado, de manera
compartida, por la EPS – S Cafesalud, y la Dirección Seccional de Salud y
Protección Social de Antioquia, de acuerdo a sus competencias. Así, la EPS los
servicios, medicamentos y procedimientos incluidos en el POS, y la Dirección
Seccional de Salud y Protección Social de Antioquia, en lo que haga relación
con aquellos que se encuentren excluidos del POS-S.
5. Impugnación
5.1. El señor Macea Suárez impugnó parcialmente el fallo de
primera instancia. Su inconformidad se dirigió hacia los siguientes aspectos de
la sentencia:
(i)
No se establecieron obligaciones para la EPS–S Caprecom, pese a ser la
entidad contra la que se instauró de manera principal la acción de tutela, por
ser ésta a la que se encuentra afiliado y la que ha venido haciéndose cargo de
su atención en salud. Y sólo de manera subsidiaria, solicitaba la vinculación
de Cafesalud EPS–S, en consideración a que existía la posibilidad de que esta
última sustituyera a la primera en sus obligaciones con los afiliados, sin que
tal posibilidad haya llegado a materializarse.
(ii)
La ausencia de orden respecto del cubrimiento de los costos que generan
los traslados entre el municipio de Zaragoza y la ciudad de Medellín, así como
del transporte dentro de dicha ciudad para él y un acompañante. El peticionario
destaca que, si bien es cierto en la actualidad se encuentra en la ciudad de
Medellín recibiendo el tratamiento de hemodiálisis, no es que resida en esa
ciudad, sino que permanece transitoriamente en ella, así que después de su
recuperación, deberá regresar a su residencia en el municipio de Zaragoza y
continuar realizando visitas a la capital del departamento para los controles
post-operatorios, junto con un acompañante.
5.2. La EPS – S Cafesalud impugnó, asimismo, la sentencia de
primer grado, con la presentación de idénticos argumentos a los expuestos en el
escrito de contestación a la acción de tutela.
6. Sentencia de segunda instancia
Por sentencia de 2 de febrero de 2011, el Tribunal
Administrativo de Antioquia, Sala Primera de Decisión, modificó el fallo del
juzgado de primera instancia. Decidió exonerar de toda responsabilidad a la
EPS–S Cafesalud en el caso. Ordenó, en consecuencia a Caprecom EPS – S que
reconociera los gastos de la estadía en la ciudad de Medellín, en la Casa
Familiar Manantial de Vida o en el lugar designado para la permanencia del
accionante durante el tratamiento de diálisis. Asimismo, ordenó a dicha entidad
que, en caso de que el señor Macea Suárez sea un paciente apto, se le autoricen
los exámenes relacionados con el protocolo de trasplante y todos los demás que
requiera para el tratamiento de su enfermedad. Finalmente, autorizó a la EPS –
S demandada a realizar el recobro por el 100% del valor que genere el
cumplimiento de las órdenes emitidas.
Consideró que la entidad responsable de la atención en salud
del señor Macea Suárez es la EPS – S Caprecom, como quiera que el contrato
celebrado con Cafesalud EPS – S para garantizar la continuidad en la prestación
de los servicios de salud de sus afiliados, sólo tiene cobertura en la ciudad
de Medellín y no cobija otras áreas, por lo cual continúa siendo esta entidad
quien tiene la obligación de prestarle la atención requerida. Aclaró, además,
que todos aquellos servicios no incluidos en el POS – S y no autorizados por el
Comité Técnico Científico de la entidad, deberán ser cubiertos por la Dirección
Seccional de Salud de Antioquia, sin perjuicio de las acciones a que tenga
derecho.
II.  REVISIÓN POR LA CORTE CONSTITUCIONAL
Pruebas decretadas en el trámite de revisión
1.1. Por medio de auto del 29 de julio de 2011, la
Magistrada Ponente ordenó oficiar a la EPS – S Caprecom, Regional Antioquia, para
que informara a esta Corporación, y adjuntara información sobre: (i) los
procedimientos médicos y quirúrgicos que se han prestado al señor Macea Suárez;
(ii) los servicios que requiere para garantizar su atención médica integral;
(iii) el medio de transporte más adecuado y eficaz para realizar los traslados
del peticionario entre Zaragoza (Antioquia) y Medellín; y (iv) el transporte más
adecuado y eficaz para garantizar al actor los desplazamientos dentro de la
ciudad de Medellín, con miras a que reciba el tratamiento integral para la
patología que padece.
1.2. Por oficio allegado a la Corte Constitucional el 18 de agosto
de 2011, la Directora Territorial de Caprecom, Regional Antioquia, dio
respuesta al requerimiento de esta Corporación en los siguientes términos:
Para empezar, puso en conocimiento del Despacho que la
entidad brindó al actor las diálisis y hemodiálisis ordenadas por el médico
nefrólogo tratante, así como el suministro de todos los medicamentos, exámenes
de laboratorio clínico y hospitalizaciones que requirió para el tratamiento de
la enfermedad Insuficiencia Renal Crónica, que padecía.[7]
Indicó, asimismo, que Caprecom EPS – S autorizó el
trasplante renal y que ha velado por garantizar el tratamiento integral
necesario para su patología y recuperación, como medicamentos, exámenes,
consultas especializadas en las diferentes IPS de la ciudad.[8]
Por otra parte, la Directora Territorial de la entidad
sostuvo que el transporte entre el municipio de Zaragoza y la ciudad de
Medellín debería ser terrestre. No obstante, aclaró que el peticionario se encuentra
radicado hace varios meses en la capital del departamento, por lo cual no ha
debido asumir gastos por dicho concepto. En cambio, destacó que sí ha cubierto el
costo de la estadía y la alimentación del señor Macea Suárez en el albergue “Casa
del Buen Dios”, que se centra en la atención de pacientes temporalmente residentes
en dicha ciudad para recibir tratamientos médicos especializados.[9]
III. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1. Competencia
Esta Corte es competente para revisar el presente fallo de
tutela, de conformidad con lo previsto en los artículos 86 y 241 de la
Constitución Política, el Decreto 2591 de 1991 y las demás disposiciones
pertinentes.
2. Presentación del caso y problema jurídico objeto de
estudio
2.1. El señor Daniel Enrique Macea Suárez interpuso acción
de tutela con el fin de que se ampararan sus derechos a la vida y a la salud, los
cuales considera vulnerados en virtud de la negativa de Caprecom EPS – S de
cubrir los costos derivados de su estadía en la ciudad de Medellín, así como el
transporte entre el municipio de Zaragoza (Antioquia), donde reside, y dicha ciudad,
en donde recibe el tratamiento para la patología Insuficiencia Renal Crónica
que padece, y, por último, los costos que impliquen sus desplazamientos
dentro de esta ciudad. Todo lo anterior, como consecuencia de su carencia
absoluta de recursos para sufragar los gastos enunciados.
2.2. Los jueces concedieron el amparo, en ambas instancias, respecto
del cubrimiento por parte de la entidad a la que se encuentra afiliado el
accionante,[10]
de todos los valores por el hospedaje y la alimentación en Medellín, mientras
se encuentre en tratamiento médico, autorizando el recobro del 100% de dichos gastos.
De igual manera, ordenaron la autorización de todos aquellos servicios
necesarios en el tratamiento integral de la patología. No obstante, no se
pronunciaron en relación con la solicitud de reconocimiento de los costos derivados
del transporte entre su municipio de residencia y Medellín, ni de los
desplazamientos dentro de dicha ciudad.
2.3.
La entidad puso en conocimiento de este Despacho que desde un principio
respondió debidamente por todos los procedimientos médicos, quirúrgicos y
diagnósticos requeridos por el señor Macea Suárez para el tratamiento de la
enfermedad que padece y que, incluso, ya le ha sido practicado el trasplante de
riñón. Asimismo, que en virtud de las órdenes judiciales proferidas por los
jueces de tutela, ha autorizado el pago del hospedaje y la alimentación del
actor en un albergue especializado, mientras deba permanecer en Medellín. Por
último, indica que, debido a que el paciente reside en dicha ciudad desde hace
varios meses, no ha tenido que desplazarse entre su municipio de residencia y
dicha ciudad, por lo cual no ha requerido transporte alguno.
2.4.
En consideración a los antecedentes reseñados, corresponde a la Sala Primera de
Revisión analizar si una EPS vulnera el derecho a la salud de una persona al
negarse a asumir servicios como alojamiento, alimentación y transporte de una
persona que carece de capacidad de pago, cuando quiera que los mismos sean
absolutamente indispensables para que reciba el tratamiento indicado para la
enfermedad que padece, por la circunstancia de que en su lugar de residencia no
existen los medios necesarios para el efecto.
Con el fin de responder al anterior problema jurídico, la
Sala de Revisión (i) reiterará las reglas establecidas en la jurisprudencia, en
relación con los gastos del transporte y la estadía de un usuario del Sistema
de Seguridad Social en Salud, cuando estos constituyan medios indispensables para
acceder a los servicios de salud que requiere; y (ii) analizará el caso
sometido a revisión a la luz de dichas consideraciones.
3. El transporte y la estadía como medio para acceder a
un servicio de salud. (Reiteración de jurisprudencia)
3.1. Esta Corporación ha integrado al desarrollo
constitucional del derecho a la salud, el elemento de accesibilidad y
sus cuatro dimensiones.[11] Por tratarse
de criterios generales sobre las condiciones mínimas en que los usuarios deben
acceder al Sistema de Salud, la Corte los ha aplicado en diferentes facetas del
derecho a la salud, que son protegidas por vía de tutela.[12]
Específicamente, cuando un usuario requiere un servicio de salud en un
municipio diferente al de residencia, el cual supone gastos de transporte, para
todos los casos, y estadía en algunos de ellos, estamos frente a dos elementos
esenciales del derecho a la salud: la accesibilidad física y la accesibilidad
económica.
La Corte ha adoptado la accesibilidad física para
significar que no en todos los casos de acceso a los servicios de salud, los
usuarios van a poder acceder a ellos en su lugar de residencia. Y por lo tanto,
la entidad de salud responsable, deberá remitir al usuario a una zona
geográfica distinta, para, por ejemplo, acceder a un examen diagnóstico o a una
cita con un especialista. Pues bien, el traslado implica costos que, en
principio deben ser cubiertos por el paciente y su familia.
Pero ¿qué ocurre cuando el paciente y su familia no tienen
los recursos económicos para costear dichos montos? Es aquí donde debe hacerse
referencia a la garantía de accesibilidad económica, pues el acceso a un
servicio de salud en una zona geográfica diferente a la de residencia, no puede
ser obstaculizado por razones de tipo económico, para aquellas personas que no
tienen los recursos suficientes para sufragar los costos que implica el
traslado. El contenido de la accesibilidad económica garantiza que a los
usuarios más pobres del Sistema, no se les impongan cargas económicas
desproporcionadas en comparación a quienes si pueden sufragar el costo del
servicio.
3.2. Ahora bien, teniendo presente que el transporte es un medio
para acceder a los servicios de salud que se requieren, y que la falta de
capacidad económica no puede ser obstáculo cuando quiera que una persona
necesite trasladarse de un municipio a otro, la Sala entrará a estudiar la
regulación legal en la materia:
El parágrafo del artículo 2 de la Resolución No. 5261 de 1994
del Ministerio de Salud –ahora de la Protección Social- “por la
cual se establece el Manual de Actividades, Intervenciones y Procedimientos del Plan Obligatorio de Salud
en el Sistema General de Seguridad Social en Salud,” señala, sobre la
disponibilidad de los servicios de salud, que cuando la entidad responsable no
cuente con algún servicio requerido en el municipio de residencia, el usuario
podrá ser remitido al municipio más cercano que sí cuente con el servicio.
Además, en la parte final, hace la aclaración de que “[…] los gastos de
desplazamiento generados en las remisiones serán de responsabilidad del
paciente, salvo en los casos de urgencia debidamente certificada o en los
pacientes internados que requieran atención complementaria. Se exceptúan de
esta norma las zonas donde se paga una U.P.C. diferencial mayor, en donde todos
los gastos de transporte estarán a cargo de la E.P.S.”
Por su parte, el Acuerdo 008 de 2009 de la Comisión de
Regulación en Salud “por el cual se aclaran y actualizan integralmente los
Planes Obligatorios de Salud de los Regímenes Contributivo y Subsidiado” en
el capítulo IX del título I, que contiene los artículos 33 y 34, reglamenta el servicio
de transporte. El artículo 33 –transporte o traslado de
pacientes- señala que el Plan Obligatorio de Salud, de ambos regímenes,
incluye el transporte en ambulancia para el traslado de usuarios entre una IPS
y otra, dentro del territorio nacional, que requieran un servicio no disponible
en la institución remisora, y en aquellos casos donde el paciente requiera
atención domiciliaria, de acuerdo al concepto del médico tratante. Además,
dispone  que el transporte se haga en el medio adecuado y disponible,
con base en (i) el estado de salud del paciente, (ii) el concepto del médico
tratante y (iii) el lugar de remisión. La norma establece que el transporte, en
principio, se hace en ambulancia, pero que el servicio debe ser prestado en el medio
adecuado, con lo cual se concluye que no es la ambulancia el único medio.
Pero cuando la ambulancia no es el medio adecuado en
un caso particular, el artículo 34 –transporte del paciente ambulatorio-
dispone que aquél deberá ser cubierto con cargo a la prima adicional de las UPC
respectiva, en las zonas geográficas en las que se reconozca.
Ahora bien, el artículo 50 del mismo Acuerdo,
contenido en el capítulo I –actividades, procedimientos, intervenciones y
servicios cubiertos en el POS-C- del l título III, también dispone que el
POS del Régimen Subsidiado de Salud, incluye el transporte para el traslado
interinstitucional, dentro del territorio nacional, de los pacientes que por
sus condiciones de salud, requieran un servicio no disponible en la institución
remisora. Y en su parágrafo, reitera que en las zonas donde se reconoce una UPC
diferencial mayor, se cubrirá el servicio de transporte del paciente ambulatorio,
con cargo a la misma.
3.3. De la anterior regulación se puede concluir que si un
usuario del Sistema de Salud es remitido a un municipio diferente al de
residencia para acceder a un servicio, cuando al municipio de remisión se le
reconoce una UPC diferencial mayor, el servicio de transporte, como servicio
incluido en el POS, estará cubierto por ella. Ahora bien, se deberá entender
que las instituciones de salud de los municipios a los cuales no se les
reconoce una UPC diferencial mayor, ¿no están a cargo del transporte de los
pacientes, cuando se requiere? ¿el servicio de transporte deberá ser cubierto
por el usuario o su familia, para todos los casos, menos para las dos
excepciones contempladas en la Resolución No. 5261 de 1994: (i) urgencia
debidamente certificada o (ii) pacientes internados que requieran atención
complementaria?
La jurisprudencia constitucional ha dado respuesta a esta
pregunta y ha indicado que no en todos los casos. La accesibilidad económica,
como ya se mencionó, implica que los usuarios no pueden tener barreras de tipo
económico para acceder a los servicios de salud que requieran; entonces, cuando
un usuario es remitido a una zona geográfica diferente a la de residencia para
acceder a un servicio, pero ni el usuario ni su familia cuentan con los medios
económicos para hacerlo, la jurisprudencia ha establecido las condiciones para
que, incluso en esos casos, la EPS se haga cargo de tales costos.
Así, en sentencia T-760 de 2008[13] [aparte 4.4.6.2.] la
Corte Constitucional sostuvo que, en ocasiones, para que los usuarios puedan
acceder a un servicio de salud, requieren que les sean financiados los gastos
de desplazamiento, así como aquellos correspondientes a la estadía en el lugar
donde se les pueda prestar atención médica, distinto a aquel en el que residen,
y sostuvo que esta obligación se traslada a las entidades promotoras de salud,
únicamente en los eventos concretos donde se acredite que (i) ni el paciente ni
sus familiares cercanos tienen los recursos económicos suficientes para pagar
el valor del traslado y (ii) de no efectuarse la remisión se pone en riesgo la
vida, la integridad física o el estado de salud del usuario. Por lo tanto,
concluyó la Corte que “[…] toda persona tiene derecho a que se remuevan las
barreras y obstáculos que impidan a una persona acceder a los servicios de
salud que requiere con necesidad, cuando éstas implican el desplazamiento a un
lugar distinto al de residencia, debido a que en su territorio no existen
instituciones en capacidad de prestarlo, y la persona no puede asumir los
costos de dicho traslado.”
En este mismo aparte, la Corte se pronunció sobre el derecho
del usuario a que se brinden los medios de transporte y estadía a un
acompañante, cuando ello sea necesario. La regla jurisprudencial aplicable para
la procedencia de dicha prestación es la siguiente: “[que] (i) el paciente
sea totalmente dependiente de un tercero para su desplazamiento, (ii) requiera
atención permanente para garantizar su integridad física y el ejercicio
adecuado de sus labores cotidianas y (iii) ni él ni su núcleo familiar cuenten
con los recursos suficientes para financiar el traslado.”
Visto el marco constitucional y legal de los servicios de
transporte –y hospedaje- cuando quiera que un usuario del Sistema de Salud
sea remitido a una institución de salud en una zona geográfica diferente a la
de residencia, para acceder a un servicio requerido, y que está prohibido
obstaculizar el acceso a la prestación requerida mediante la imposición de
barreras de tipo económico, la Sala pasa a analizar el presente caso.
4. Análisis del caso concreto
4.1. Como ha sido referido previamente, en el caso bajo
estudio, la EPS – S Caprecom ha venido prestando al señor Macea Suárez la
atención diagnóstica, médica, quirúrgica, farmacológica y hospitalaria que ha
requerido como consecuencia del “prolapso rectal” e Insuficiencia
Renal Crónica que le fueran diagnosticados. Su arribo a la ciudad de
Medellín fue en ambulancia debido a la urgencia con la que tuvo que ser
atendido después de haber sufrido un grave quebranto de salud y a la falta de
capacidad del hospital municipal de Zaragoza para brindarle la atención
necesaria, dado el nivel de complejidad del tratamiento y los cuidados para su
enfermedad.
4.2. No obstante, la entidad no autorizó inicialmente el
pago de los costos de alojamiento y alimentación en la ciudad de Medellín, a
pesar de estar clasificado en el nivel I del SISBEN, por lo cual tuvo que
acudir a este mecanismo de defensa de sus derechos fundamentales. De igual
manera, le informó que tampoco cubriría el costo de los traslados entre el
municipio de Zaragoza y la capital del departamento, por tratarse de servicios
excluidos del POS - S.
Si bien es cierto, la entidad accionada puso en conocimiento
de esta Sala que para el momento actual los gastos de estadía en Medellín del
ciudadano Macea Suárez están siendo cubiertos, es de anotar que tal situación
tuvo lugar en virtud de las órdenes judiciales emitidas por los jueces de
instancia, así que con relación a este aspecto, la Sala confirmará el amparo y
advertirá a Caprecom EPS – S que deberá seguir garantizando la estadía del
actor en la ciudad de Medellín, hasta tanto culmine su tratamiento, lo cual
incluye no solamente el alojamiento y la alimentación, sino el transporte
necesario para realizar sus traslados dentro de esta ciudad, conforme la
prescripción de su médico tratante.
4.3. Ahora bien, en relación con el transporte entre
Zaragoza y Medellín nada dijeron los jueces de instancia y, de otra parte,
Caprecom EPS – S señaló que hasta el momento no ha tenido que autorizar gastos
por este concepto, en consideración a que el actor reside en esta última ciudad
desde hace varios meses, cuando sufrió el grave quebranto de salud que lo
condujo a su hospitalización en el Hospital San Vicente de Paúl de Medellín.
Sin embargo, es importante resaltar que, a pesar de que
hasta el momento el actor no ha requerido traslados entre el municipio de
Zaragoza y Medellín, por cuanto aún no ha regresado a dicho municipio (su lugar
habitual de residencia), en reiteración de la jurisprudencia citada, esta Sala
deberá advertir a Caprecom EPS – S que deberá autorizar los desplazamientos
necesarios entre estos municipios, cuando quiera que el actor deba realizarse
los controles post-operatorios a que haya lugar. Lo anterior, por cuanto el peticionario
carece de los recursos necesarios para costear dichos traslados y ello se erige
en un obstáculo para la garantía de su derecho a la salud en la faceta de
acceso a la atención médica que requiere. De igual manera, se recuerda que, de
conformidad con la normatividad aplicable al caso, el medio de transporte adecuado
para realizar los desplazamientos entre los dos municipios será determinado por
dos especialistas adscritos a la entidad accionada y éste será el que deba
autorizar dicha entidad.
4.4. Por último, en consideración a que el señor Macea Suárez
ha sido recientemente sometido a una delicada intervención quirúrgica de
trasplante de riñón, la Sala Primera de Revisión considera que se encuentra
justificada la autorización del cubrimiento de los gastos de estadía y
transporte de un acompañante, puesto que (i) el actor depende de ayuda para
realizar sus desplazamientos, (ii) requiere atención permanente para garantizar
su integridad física y el ejercicio adecuado de sus labores cotidianas y (iii)
ni él ni su núcleo familiar cuentan con los recursos suficientes para financiar
el traslado.
5. Conclusión
De acuerdo con lo expuesto, se debe señalar que toda persona
tiene derecho a que se remuevan las barreras y obstáculos que le impidan
acceder a los servicios de salud que requiere con necesidad, cuando
éstas implican el desplazamiento a un lugar distinto al de la residencia,
debido a que en el sitio no existen instituciones en capacidad de prestarlo, y
no pueda asumir los costos de dicho traslado. También, como se indicó, tiene
derecho a que se cubra el traslado de un acompañante, si su presencia y soporte
se requieren para la recuperación.
En mérito de lo expuesto, la Corte
procederá a confirmar la decisión proferida por la Sala Primera de Decisión del
Tribunal Administrativo de Antioquia, el 2 de febrero de 2011, en cuanto a la
protección del derecho a la salud del señor Daniel Enrique Macea Suárez y la
orden de autorizar el cubrimiento de los gastos de su estadía en la ciudad de
Medellín. Sin embargo, (i) adicionará el fallo referido, en cuanto advertirá a
Caprecom EPS – S que no podrá incurrir en  acciones u omisiones que
pongan en peligro la vida, la salud o la integridad personal del señor Daniel
Enrique Macea Suárez, ni suspender los servicios de salud que requiera el
usuario para el tratamiento de la enfermedad Insuficiencia Renal Crónica,
ni los derivados del trasplante de riñón al que fue sometido; (ii) deberá
costear el transporte para el señor Daniel Enrique Macea Suárez y un
acompañante dentro de la ciudad de Medellín, para poder acceder a los servicios
de salud, como parte de los gastos de estadía en dicha ciudad; y cuando regrese
a su lugar habitual de residencia, suministrarle el transporte entre los
municipios de Zaragoza y Medellín para él y un acompañante, cuando deba
trasladarse para acceder a los servicios de salud que requiera; para lo cual
dos especialistas adscritos a Caprecom EPS-S deberán determinar cuál es el medio
adecuado, en que deba desplazarse el peticionario a Medellín y éste será el
que le suministre la entidad; y (iii) teniendo en cuenta que en virtud del
artículo 218 de la Ley 100 de 1993, en concordancia con el artículo 8 del Decreto
1283 de 1996, y el procedimiento establecido en la Resolución 2933 de 2006 del
Ministerio de la Protección Social, el Fosyga es la entidad competente para administrar
los recursos del Sistema de Salud, con miras a garantizar el goce efectivo del
derecho a la salud de los usuarios que no cuentan con los recursos para
sufragar los servicios que requieren, especialmente, aquellos usuarios que
hacen parte del Régimen Subsidiado en Salud, la Sala autorizará a Caprecom EPS
– S para que recobre ante el Fosyga los costos por los servicios que suministre
al señor Daniel Enrique Macea Suárez, los cuales deben estar a cargo del
Estado, en virtud del principio de solidaridad.
IV. DECISIÓN
La Sala Primera de Revisión de Tutelas de la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo, y por mandato de la
Constitución Política
RESUELVE:
Primero.- CONFIRMAR la sentencia de segunda instancia
proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Primera de
Decisión, el dos (2) de febrero de dos mil once (2011), en el entendido de que
el actor tiene derecho a que Caprecom EPS - S autorice los costos de su estadía
en Medellín, relativos a alojamiento y alimentación, mientras reciba
tratamiento médico en dicha ciudad.
Segundo.- ADICIONAR la orden impartida por el
Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Primera de Decisión, mediante
sentencia de dos (2) de febrero de dos mil once (2011) y, en consecuencia, ADVERTIR
a Caprecom EPS – S que: (i) no podrá incurrir en acciones u omisiones que
pongan en peligro la vida, la salud o la integridad personal del señor Daniel
Enrique Macea Suárez, ni suspender los servicios de salud que requiera el
usuario para el tratamiento de la enfermedad Insuficiencia Renal Crónica,
ni los derivados del trasplante de riñón al que fue sometido; (ii) deberá costear
el transporte para el señor Daniel Enrique Macea Suárez y un acompañante mientras
permanezca en la ciudad de Medellín, para poder acceder a los servicios de
salud, como parte de los gastos de estadía en dicha ciudad; y (iii) deberá suministrar
el transporte entre los municipios de Zaragoza y Medellín para él y un
acompañante, cuando deba trasladarse para acceder a los servicios de salud que
requiera; para lo cual dos especialistas adscritos a Caprecom EPS-S deberán
determinar cuál es el medio de transporte adecuado, en que deba
desplazarse el peticionario a la ciudad de Medellín y éste será el que le
suministre la entidad.
Tercero.- AUTORIZAR a Caprecom EPS - S para
repetir contra el Fosyga los costos en los que incurra y que, en virtud de la
regulación vigente, no le corresponde asumir.
Cuarto.- Por Secretaría General LÍBRESE la
comunicación prevista en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para los
fines allí contemplados.
Cópiese, notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta
de la Corte Constitucional y cúmplase.
MARIA VICTORIA
CALLE CORREA
Magistrada
MAURICIO GONZALEZ
CUERVO
Magistrado
JUAN CARLOS HENAO PEREZ
Magistrado
MARTHA VICTORIA
SACHICA MENDEZ
Secretaria General
[1]
En el expediente obra copia del carné de afiliación del señor Macea Suárez a la EPS – S Caprecom. (Folio 5). En adelante, se entenderá que los folios a los que se haga
mención, hacen parte del cuaderno principal, a menos que se diga expresamente
lo contrario.
[2]
El diagnóstico se encuentra a folios 9 y 10.
[3]
La Unidad Renal Dialy-Ser certifica que el accionante “presenta como
diagnóstico Insuficiencia Renal Crónica Terminal, por lo que amerita realizarse
un tratamiento denominado hemodiálisis, [que] se practica tres veces a
la semana, durante cuatro horas, los días lunes, miércoles y viernes al medio
día”. Agrega que “[e]l paciente proviene del municipio de Zaragoza y por
su enfermedad requiere quedarse viviendo en la ciudad de Medellín, en
situaciones económicas precarias y con ausencia de redes sociales y familiares
que le brinden soporte”. (Folio 11).
[4]
Folios 6 y 7 del cuaderno principal. (En adelante, se entenderá que los folios
a los que se haga mención, hacen parte del cuaderno principal, a menos que se diga
expresamente lo contrario).
[5]
Folio 8.
[6]
Certificado expedido por Cafesalud EPS – S en el que manifiesta que el señor
Daniel Enrique Macea Suárez no se encuentra afiliado a dicha entidad. (Folio
27).
[7]
Folios 24 a 29.
[8]
Folio 28.
[9]
Folio 23.
[10]
El Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Medellín consideró que la
entidad responsable era la EPS – S Cafesalud, por existir un contrato, según el
cual esta entidad se haría cargo de la prestación de los servicios a los
afiliados de Caprecom EPS – S. Con todo, el Tribunal Administrativo, en segunda
instancia, dispuso que dicho contrato sólo tenía cubrimiento en la ciudad de
Medellín y no cobijaba a los afiliados de otros municipios, como era el caso
del peticionario, quien procedía de Zaragoza.
[11]
La observación General N° 14 del Comité de Derechos Económicos, Sociales y
Culturales de la Organización de las Naciones Unidas, establece que los
elementos de accesibilidad, disponibilidad, aceptabilidad y calidad son
elementos esenciales e interrelacionados con el derecho a la salud. En
particular, y para el caso que nos ocupa, la accesibilidad supone que
“[…] los establecimientos, bienes y servicios de salud deben ser accesibles
a todos, sin discriminación alguna, dentro de la jurisdicción del Estado
Parte”. Así entendida, la accesibilidad presenta cuatro dimensiones
superpuestas, a saber: (i) no discriminación; (ii) accesibilidad física; (iii)
accesibilidad económica; y (iv) acceso a la información.
[12] Ver al respecto las sentencias T-884 de 2003 (M.P. Jaime Córdoba
Triviño), T-739 de 2004 (M.P. Jaime Córdoba Triviño), T-223 de 2005 (M.P. Clara
Inés Vargas Hernández) T-905 de 2005 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto),
T-1228 de 2005 (M.P. Jaime Araujo Rentaría), T-1087 de 2007 (M.P. Jaime Córdoba
Triviño), T-542 de 2009 (M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub), T-550 de 2009
(M.P. Mauricio González Cuervo) y T-736 de 2010 (M.P. Mauricio González
Cuervo).
[13]
M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.