T-639-14
Sentencia
T-639/14
(Bogotá
D.C., Septiembre 4)
LEGITIMACION POR ACTIVA EN TUTELA-Persona natural que actúa en defensa de sus
propios intereses
LEGITIMACION POR ACTIVA EN TUTELA-Agente oficioso en representación de madre
LEGITIMACION POR ACTIVA EN TUTELA-Agente oficioso en representación de hija
AGENCIA OFICIOSA EN TUTELA-Requisitos
La
jurisprudencia constitucional ha reconocido que se pueden agenciar
derechos ajenos, siempre que quien actué en nombre de otro: (i) exprese que
está obrando en dicha calidad; (ii) demuestre que el agenciado se encuentra en
imposibilidad física o mental de ejercer su propia defensa, condición que puede
ser acreditada de manera tácita o expresa; y que, (iii) sea identificada plenamente
a la persona por quien se intercede (…), como quiera que la primera persona
llamada para propender por el amparo de los derechos aparentemente vulnerados
es el propio afectado, en ejercicio de su derecho a la autonomía y en
desarrollo de su dignidad. Porque la agencia oficiosa tiene como límite la
autonomía de la voluntad del titular de los derechos fundamentales.
LEGITIMACION POR PASIVA EN TUTELA-Entidad de carácter particular que se ocupa
de prestar el servicio público de salud
PRINCIPIO DE SUBSIDIARIEDAD E INMEDIATEZ EN LA ACCION
DE TUTELA-Requisitos de
procedibilidad
DERECHO A LA SALUD COMO DERECHO FUNDAMENTAL AUTONOMO-Reiteración de jurisprudencia
La Constitución
Política y la jurisprudencia constitucional han reconocido el derecho a la
salud como un derecho fundamental autónomo y, el servicio público de salud
constituye la estrategia estatal encaminada a la realización del derecho
subjetivo. Por lo cual, la salud como servicio público está a cargo del Estado
y éste es quien tiene la obligación de organizar, dirigir, reglamentar y
establecer las políticas públicas tendientes a que las personas privadas y las
entidades estatales de los diferentes órdenes, presten el servicio para que el
derecho sea progresivamente realizable.
FUNDAMENTALIDAD DEL DERECHO A LA SALUD-Principios rectores como oportunidad,
eficiencia, calidad, integralidad, continuidad
CUOTAS MODERADORAS Y COPAGOS-Naturaleza jurídica/EXONERACION DE
CUOTAS MODERADORAS Y COPAGOS-Reglas jurisprudenciales
CUOTAS MODERADORAS Y COPAGOS-No vulneración por EPS por cuanto el cobro
de copagos no ha sido una barrera administrativa para prestar los servicios
médicos
DERECHO A LA SALUD Y A LA VIDA DIGNA DE ADULTO MAYOR-Orden a EPS exonerar de copagos en virtud
de la enfermedad catastrófica que se padece
DERECHO A LA SALUD Y A LA VIDA DIGNA DE ADULTO MAYOR-Orden a EPS brindar el tratamiento integral
para la patología de tumor de piel
Referencia: Expedientes T-4.331.157 acumulados.
Fallo de
tutela objeto de revisión: Exp. T-4.331.157: Sentencia del Tribunal Superior de Medellín del 10 de febrero de
2014 que revocó el fallo proferido por el Juzgado Tercero Penal del Circuito
de Medellín el 30 de diciembre de 2013, que tuteló los derechos a la salud y
vida digna.
Exp.
T-4.352.142: Sentencia proferida por el Juzgado
Veinticuatro Penal con Función de Garantías de Bogotá del 3 de abril de 2014
que decidió conceder el amparo de los derechos fundamentales invocados. Exp.
T-4.356.089:  Sentencia del Juzgado Veintiuno Civil del Circuito de Bogotá
del 21 de abril de 2014, que confirmó la providencia proferida por el Juzgado
Cuarenta y Siete Civil Municipal de Bogotá el 7 de marzo de 2014 que negó el
amparo de los derechos fundamentales invocados.
Exp.
T-4.345.745: Sentencia proferida por el Juzgado
Quince Penal del Circuito de Medellín del 18 de febrero de 2014, que negó el
amparo de los derechos fundamentales.
Accionantes: Exp. T-4.331.157: Edilma de Jesús
Ortiz Henao; Exp. T-4.352.142: Luz Marina Sabogal actuando como agente
oficiosa de María Clementina Moreno de Sabogal;  Exp. T-4.356.089: Mario
Fernando Santana Rodríguez; Exp. T-4.345.745: Inés Elena Cano actuando
como agente oficiosa de Luz Helena Montoya.
Accionados: Savia Salud EPS, Golden Group S.A. EPS y Capital Salud
EPS-S y otros; Nueva EPS.
Magistrados de la Sala Segunda
de Revisión: Mauricio González Cuervo, Luis
Guillermo Guerrero Pérez y Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
Magistrado sustanciador: MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO.
I.
ANTECEDENTES.
1. Demanda
de tutela[1].
1.1. Elementos y pretensiones.
1.1.1. Derechos fundamentales invocados. Salud y vida
digna.
1.1.2. Conducta que causa la vulneración. La omisión
de las EPS accionadas de exonerar el cobro de copagos y cuotas de recuperación
para las enfermedades que padecen los accionantes y la falta de autorización de
servicios médicos.
1.1.3. Pretensión. Ordenar a
las demandadas exonerar a los accionados del pago de copagos y cuotas de
recuperación en virtud de las enfermedades que padecen y  presten los servicios
médicos que requieren con necesidad.
A. Expediente T-4.331.157.
1.2. Fundamentos de la pretensión de la demanda presentada por Edilma de Jesús Ortiz
Henao contra la Dirección Seccional de Salud de Antioquia y la EPS Savia Salud.
1.2.1. Desde el 1º de abril de 2012, la señora Edilma de Jesús Ortiz,
de 53 años de edad[2]
se encuentra afiliada al Sistema General de Seguridad Social en Salud en el
régimen subsidiado a través de la EPS Alianza Medellín Antioquia SAS (Savia
Salud)[3].
1.2.2. La accionante fue diagnosticada con enfermedades del sistema
digestivo y fibromialgia[4],
razón por la cual ha estado sometida a varios tratamientos médicos y citas con
especialistas, por lo cual, la EPS ha exigido el desembolso de copagos.
1.2.3. De acuerdo a lo anterior, afirma la señora Ortiz que la EPS
vulnera sus derechos a la salud, seguridad social y vida digna, pues ella no
cuenta con los recursos económicos para sufragar los copagos por las atenciones
médicas y los tratamientos prescritos. Lo anterior, porque debido a la
enfermedad que padece debe practicarse varios exámenes médicos para evaluar su
patología, sin que pueda solventar su pago, pues ella es responsable de sufragar
las necesidades básicas de su madre -quien padece de cáncer- y no tiene un
trabajo estable para poder cubrir los gastos por servicios médicos en los que
incurre en razón de su enfermedad. En virtud de lo anterior, solicita ser
exonerada del desembolso de copagos para todos los servicios médicos que
requiera por la enfermedad que padece.
1.3.
Respuesta de las entidades accionadas.
1.3.1.
Alianza Medellín Antioquia EPS SAS (Savia Salud)[5]: Solicitó declarar la improcedencia de la acción de tutela por falta
de legitimidad en la causa por pasiva.
Argumentó que
la señora Ortiz está clasificada como nivel 2 del Sisben, razón por la cual a
la luz del Acuerdo 260 de 2004 y el artículo 160 de la Ley 100 de 1993, no
cumple con los requisitos para ser exonerada de copagos y cuotas moderadoras,
pues éstas están previstas para sostener el Sistema General de Seguridad Social
en Salud. Además, informó que la accionante tampoco padece una patología de
alto costo, para que pueda ser exonerada de conformidad con el artículo 45 del
Acuerdo 29 de 2011. Por otro lado, informó que los copagos sólo corresponden al
10% del valor de cada servicio médico autorizado por la EPS, siendo el tope
máximo por concepto de cuotas de recuperación, un salario mínimo legal mensual
vigente.
Comunicó que
la señora Ortiz, presenta un “síndrome de cuidador quemado con desgaste físico
y emocional, fibromialgia, artropatía inflamatoria, hemorragia gastrointestinal
y síndrome de colon irritable”. Por último, solicitó que si se decide
ordenar el tratamiento integral, se especifique en la sentencia las
enfermedades respecto de las cuales se debe garantizar la atención y el alcance
de dicha obligación.
1.3.2.
Secretaría Seccional de Salud y Protección Social de Antioquia[6]: manifestó que la Secretaría no ha vulnerado o amenazado derecho
fundamental alguno, pues no es competente para autorizar la exoneración de
copagos y cuotas moderadoras, ya que la destinación de dichos cobros es para el
provecho de las entidades promotoras de salud, porque se generan como
consecuencia de la prestación efectiva de los servicios de salud que han sido
autorizados por la EPS-Subsidiada a sus afiliados. Informó que están exonerados
del cobro de copagos, las personas clasificadas en el nivel 1 del Sisben, de
conformidad con lo establecido en el artículo 14, literal g) de la Ley 1122 de
2007. Por lo demás, la EPS es quien debe tramitar ante el Comité Técnico
Científico la autorización de servicios médicos excluidos del Plan Obligatorio
de Salud y posteriormente, gestionar el recobro.
1.4. Decisiones judiciales objeto de revisión.
1.4.1. Sentencia del Juzgado Tercero Penal del Circuito Especializado con Funciones
de Control de Conocimiento de Medellín, del 30 de diciembre de 2013[7].
Tuteló los derechos fundamentales a la
salud, la vida y la dignidad humana de la señora Edilma Ortiz, por lo cual
ordenó a la EPS Savia Salud que autorizará la exoneración del copago y cuota de
recuperación exigida en el tratamiento que requiera con necesidad por la
enfermedad que la accionante padece, “sin exigirle el pago de porcentaje
alguno a ella o a sus parientes, en relación con el costo del tratamiento, el
que deberá ser efectuado y asumido” por la EPS accionada. Consideró que la
accionante padece una situación económica difícil, que le dificulta pagar el
tratamiento médico que requiere, por lo cual decidió inaplicar la normatividad
que regula las cuotas de recuperación, esto es, el artículo 18 del Decreto 2357
de 1995 y el artículo 11 del Acuerdo 260 de 2004.
1.4.2. Impugnación[8].
El apoderado de la EPS Alianza Medellín-Antioquia
EPS SAS impugnó la decisión proferida por el a quo, por estimar que la
exoneración de cuotas de recuperación es obligación de la Secretaría Seccional
de Salud de Antioquía, por ser ésta la encargada de autorizar los servicios No
POS, mientras que la EPS “solo genera cobro de copagos, los cuales serán
exonerados en cumplimiento del fallo de la referencia”. Por último,
solicitó que si se autorizaba la prestación de servicios Pos y No Pos, que se
posibilitará el recobro ante la Secretaría de Salud, del 100% de los mismos.
1.4.3. Sentencia del Tribunal Superior
del Distrito de Medellín, del 10 de febrero de 2014[9].
Revocó la sentencia proferida por el a
quo y, en su lugar, declaró improcedente la acción de tutela. Sostuvo que
la pretensión de la accionante está dirigida a la exoneración de cuotas de
recuperación que se causen en virtud de servicios médicos futuros e inciertos,
que requiera para tratar la enfermedad que padece. Sin embargo, el cobro de los
copagos y cuotas de recuperación no se ha constituido en una barrera para el
acceso de los servicios y tratamientos ordenados para su patología, que si bien
son reiteradas las prestaciones médicas que requiere y expresa estar en
dificultad de asumirlas, se sabe de las pruebas que obran en el expediente que
el cobro por copagos oscila entre mil y cuatro mil pesos aproximadamente. Por
lo tanto, estimó que no existe vulneración efectiva de los derechos
fundamentales invocados, pues la pretensión esta soportada en hechos futuros e
inciertos.
B. Expediente T-4.352.142.
1.2. Fundamentos de la pretensión de la
acción de tutela interpuesta por la señora Luz Marian Sabogal, actuando como
agente oficioso de su madre, María Clementina Moreno de Sabogal, contra Golden
Group S.A. EPS.
1.2.1. La señora María Clementina Moreno,
de 85 años de edad[10],
está afiliada en el régimen contributivo a través de la EPS Golden Group S.A,
en calidad de cotizante[11].
1.2.2. El 14 de septiembre de 2013, fue
diagnosticada de un tumor maligno de piel, “de otras partes y de las no
especificadas de la cara”[12],
razón por la cual el médico tratante le prescribió cita por cirugía, junta
médica por medicina especializada[13],
cirugía convencional en profundidad de tejido celular subcutáneo con marcación
precisa y reconstrucción[14],
en la IPS Instituto Nacional de Cancerología.
1.2.3. En virtud de lo anterior, su hija,
actuando como agente oficiosa, interpuso acción de tutela por la presunta
vulneración de los derechos a la salud y vida digna. Solicitó que se exonere
del cobro de copagos, se otorgue el tratamiento integral y se autorice de
manera urgente y continua la prestación de los servicios médicos que requiera
su madre para tratar la enfermedad que padece.
1.3.
Respuesta de las entidades accionadas.
1.3.1. Instituto Nacional de
Cancerología E.S.E[15]: Pidió desvincularla del trámite de la acción de tutela, pues dicha
institución no es la competente para autorizar los servicios médicos que
requiere la agenciada, ya que son responsabilidad de la EPS, además, son éstas
entidades quienes están facultadas para exonerar el costo por copagos o cuotas
moderadoras. Igualmente, señaló que la IPS ha atendido a la paciente de forma
oportuna, eficiente y con continuidad, sin embargo es responsabilidad de la
aseguradora que cubra y autorice los servicios médicos que la señora Moreno
requiera.
1.3.2. Golden Group S.A E.P.S[16]:
Solicitó declarar la improcedencia de la acción de tutela
por carencia actual de objeto por hecho superado.
Informó que la junta médica solicitada fue
autorizada el 18 de marzo[17]
y en ésta se prescribió una “resección de tumor de piel en punta de nariz”,
sin embargo, para ello debe asistir previamente a una cita con especialista en
oncología para determinar la “pertinencia desde el punto de vista médico de
la cirugía solicitada”. Por lo tanto, le fue autorizada la consulta de
medicina especializada por cirugía plástica de acuerdo a lo establecido por la
junta médica[18],
“para lo cual la consulta será pagada de manera anticipada al Instituto
Nacional de Cancerología en vista de que a la fecha no hay un contrato vigente
entre Golden Group S.A EPS y la IPS accionada, pero ante la necesidad del
servicio se toma la vía de pago anticipado en protección de la salud de la
usuaria presuntamente afectada”.
Con respecto a la exoneración de copagos y
cuotas moderadoras, solicitó que no se accediera a la pretensión, pues a la
fecha no hay certeza de que la patología que padece la señora Moreno este
clasificada dentro de las denominadas catastróficas o ruinosas, las cuales
están exentas del cobro. Además, porque se trata de valores que sirven para el
sostenimiento y financiación del Plan Obligatorio de Salud y la agenciada se
encuentra al día con el pago de sus aportes, “lo que demuestra que cuenta
con un ingreso fijo mensual para el cubrimiento de sus obligaciones”.
En virtud de lo anterior, sostuvo que la
EPS ha garantizado la atención médica de manera oportuna y de calidad a la
paciente y ha cumplido con todos los deberes legales para ello, sin vulnerar
los derechos fundamentales invocados.
1.3.3. Ministerio de Salud y Protección
Social[19]:
La Subdirectora de Asuntos Normativos del
Ministerio de Salud y Protección Social requirió al juez que se abstuviera de
recobrar ante el Fosyga pues para ello se han previsto unos mecanismos legales
y administrativos para que la EPS lo soliciten, porque de lo contrario, podría
afectarse los recursos públicos y “se violaría el principio de legalidad del
gasto”. Estimó que en el caso de que la tutela fuera concedida, se ordenará
a la EPS accionada a garantizar los servicios Pos y No Pos que el afiliado
requiera con necesidad.
Informó que la consulta con médico
especialista está incluido en el Plan Obligatorio de Salud, sin embargo, la
cirugía convencional de tejido celular subcutáneo con marcación precisa y
reconstrucción se encuentra excluido del POS.
1.4. Decisión judicial objeto de revisión.
1.4.1. Sentencia del Juzgado Veinticuatro Penal Municipal con Función de Control de
Garantías de Bogotá, del 3 de abril de 2014[20].
Decidió tutelar los derechos fundamentales
invocados por la señora Luz Marian Sabogal, actuando como agente oficioso de su
madre, María Clementina Moreno de Sabogal. Por lo tanto, ordenó a la EPS Golden
Group que (i) materializará las autorizaciones de servicios emitidas por la
EPS, debiendo pagar de manera anticipada a la IPS –Instituto Nacional de Cancerología;
(ii) garantizará la prestación del servicio de salud prescrito por la Junta Médica
el 18 de marzo de 2014 a la paciente, debiéndola remitir a la mencionada IPS o
a una con la que tenga convenio, siempre y cuando pueda darse continuidad en el
tratamiento iniciado en el Instituto de Cancerología; (iii) garantizará el
tratamiento integral para la patología de “tumor maligno de la piel, de
otras partes y de los no especificadas en la cara”, de conformidad con la
prescripción del médico tratante. Sin embargo, (iv) decidió negar la
exoneración de cuotas moderadoras y copagos.
Lo anterior, al estimar que existía un
hecho superado frente a la pretensión de autorización de la consulta con
especialista por cirugía y cirugía convencional, aun cuando estaba pendiente la
realización de consulta por medicina especializada en cirugía plástica
–aprobado mediante autorización de servicios No. 9516007[21]-. Además, señaló
que era necesario garantizar la continuidad del tratamiento, independientemente
de que la IPS que lo suministre y, también el tratamiento integral derivado del
tumor de piel, previas prescripciones médicas del tratante,  porque se trata de
un adulto mayor y la enfermedad es catastrófica.
Frente a la exoneración de las cuotas
moderadoras y copagos, concluyó que no se evidencia una posible afectación del
derecho al mínimo vital, porque no hay elementos probatorios para verificar la
incapacidad económica de la accionante o su núcleo familiar y, por el contrario,
la EPS accionada controvirtió su afirmación diciendo que la actora es cotizante
en el régimen contributivo como independiente, vigente en el pago de sus
aportes lo que demuestra un ingreso fijo mensual para el pago de sus
obligaciones, razón por la cual no se cumplen con los requisitos
jurisprudenciales establecidos para la exoneración de copagos.
C. Expediente T-4.356.089.
1.2. Fundamentos de la pretensión de la
acción de tutela interpuesta por Mario Fernando Santana Rodríguez, actuando en
nombre propio y en representación de su hija, Eymi Marian Santana Acosta,
contra el Ministerio de Salud y Protección Social, la Secretaría Distrital de
Salud, Salud Total EPS y Capital Salud EPS-S.
1.2.1. Eymi Mirian Santana, de 8 años de
edad[22],
está afiliada en el Sistema General de Seguridad Social en Salud a través de
Capital Salud EPS en el régimen subsidiado[23];
su padre, Mario Fernando Santana, de 53 años[24],
está pensionado por invalidez y afiliado al régimen contributivo en Salud Total
EPS, en calidad de cotizante[25].
1.2.2. El 18 de abril de 2013, la menor fue
diagnosticada con déficit cognitivo leve, trastorno hipercinético de la
conducta, perturbación de la atención y la actividad y trastorno de la conducta
no especificado[26],
por lo cual le prescribieron “terapia ocupacional y fonoaudiología”[27].
1.2.3. El 22 de noviembre de 2013, el señor
Mario Santana elevó una petición[28]
ante la EPS solicitando la cobertura familiar de su núcleo, la continuidad en
la prestación del servicio médico y la exoneración de las cuotas moderadoras y
copagos, pues en virtud de su situación económica no puede hacerse cargo de los
servicios médicos que requiere su hija menor para tratar las patologías que
padece, al fungir como cabeza de familia tiene un ingreso mensual de $518.000,
producto de una pensión de invalidez[29].
1.2.4. En virtud de lo anterior, el señor
Santana interpuso acción de tutela contra el Ministerio de Salud y Protección
Social, la Secretaría Distrital de Salud, Salud Total EPS y Capital Salud EPS-S,
por la presunta vulneración de los derechos fundamentales a la vida digna y
salud suyos y de su núcleo familiar, pues las diferentes entidades del Sistema
General de Seguridad Social en Salud han prestado de manera deficiente los servicios
médicos, sin garantizar la continuidad, la integralidad y sin exonerar del
cobro de cuotas de recuperación, por omitir valorar su precaria situación
económica.
1.3. Respuesta de las entidades
accionadas.
1.3.1. Secretaría Distrital de Salud[30]:
La Subdirectora de Gestión Judicial solicitó declarar
improcedente de la acción de tutela por falta de legitimación en la causa por
pasiva.
Consideró que no es la entidad competente
para prestar el servicio de salud del señor Santana, pues él se encuentra
afiliado a Salud Total EPS en el régimen contributivo desde el 1 de octubre de
2013 y por lo tanto, su grupo familiar debe estar afiliado como beneficiarios
en el mismo régimen. Informó que el accionante fue pensionado por invalidez,
por lo cual, el cobro de cuotas moderadoras y copagos se generan según el
ingreso base de cotización del cotizante, perdiéndose así, las prerrogativas de
gratuidad que tenía el actor como discapacitado severo, cuando se encontraba
afiliado al régimen subsidiado –Decreto 345 de 2008-, porque ahora tiene
capacidad de pago y tiene la obligación legal de afiliar a su grupo familiar al
régimen contributivo.
1.3.2.  Capital Salud EPS-S[31]:
El apoderado judicial de la EPS solicitó ser
desvinculado del trámite de la acción de tutela, porque el señor Mario Fernando
Santana se encuentra afiliado al régimen contributivo por medio de Salud Total
EPS.
Así mismo, informó que mientras el actor
estuvo afiliado en Capital Salud EPS-S, se le garantizaron todos los servicios
de salud prescritos por los médicos tratantes. Frente a la exoneración del
cobro de copagos y cuotas moderadoras especificó que no era responsabilidad de
dicha EPS, pues el actor se encuentra afiliado al régimen contributivo y su
núcleo familiar debería estar afiliado igualmente como beneficiarios.
1.3.3.  Ministerio de Salud y Protección Social[32]: El Director Jurídico del Ministerio pidió que de ser concedido el
amparo de los derechos fundamentales invocados y de ordenar la prestación de
servicios de salud POS o NO POS, el juez de tutela se abstuviera de autorizar
el recobro al Fosyga, pues para ello existen mecanismos previstos en la ley para
que la EPS lo realice y así, no se afecten los recursos públicos ni se viole el
principio de legalidad del gasto. Por otro lado, manifestó que la pretensión
del actor es “muy genérica, por lo que se hace necesario que el paciente o su
médico tratante, precise, cuáles son los medicamentos o procedimientos
requeridos”, con el fin de determinar los que están incluidos en el POS.
1.3.4.  Salud Total EPS[33]:
El Director Administrativo de Salud Total EPS solicitó
negar el amparo de los derechos fundamentales invocados, ya que la EPS no ha
realizado acción u omisión tendiente a vulnerar o amenazar los derechos del
señor Santana, pues la obligación de pagar las cuotas moderadoras está prevista
legalmente para los afiliados en calidad de cotizantes, “más cuando su
cancelación ($2.300) no ocasiona la vulneración al mínimo vital o barrera en el
acceso a los servicios de salud del accionante”. Por otro lado, informó que
el señor Mario Santana está afiliado en el régimen contributivo en la EPS Salud
Total, en calidad de cotizante, con 12 semanas cotizadas y su ingreso base de
cotización mensual es de $589.500, sin que el accionante cuente con alguna
patología que se encuentre incluida en la normatividad vigente para la
exoneración de los mismos, pues padece de un cuadro de Halluz valgus (comúnmente
conocido como juanetes) y se encuentra en tratamiento por un equipo
multidisciplinario. Comunicó que según la historia clínica, el actor “se
encuentra en control periódico por medicina general y, medicina interna”. Además,
aseguró que la EPS no ha negado ningún servicio médico prescrito y ha otorgado
una cobertura integral. También señaló que la pretensión sobre gratuidad en la
salud no es posible, pues ya no cumple con los requisitos legales para ser
parte del régimen subsidiado, en vista de que ostenta la calidad de pensionado
por invalidez.
1.3.5. Fundación HOMI – Hospital de la
Misericordia[34]:
Manifestó que la menor Eymi Marina Santana ha sido
atendida en esta institución desde febrero de 2011, en servicios hospitalarios,
ambulatorios y por urgencias, de acuerdo con la atención en salud que ha
requerido y recibiendo un tratamiento integral autorizado por la EPS Capital
Salud.
1.4. Decisiones judiciales objeto de
revisión.
1.4.1. Sentencia proferida por el Juzgado
Cuarenta y Siete Civil Municipal de Bogotá, del 7 de marzo de 2014[35].
No concedió el amparo de los derechos
fundamentales invocados. Consideró que dado que el accionante se encuentra afiliado
al régimen contributivo, cuenta con capacidad económica para cubrir los copagos
y cuotas moderadoras y, a pesar de que el accionante dice que requiere con
premura el tratamiento integral y citas médicas, en el expediente no obra
prueba alguna de que alguna de las entidades accionadas haya omitido o negado
la prestación de los servicios médicos que requiera ni él ni su hija Eymi
Marian Santana, por el contrario, ésta afirma haber programado las citas
médicas y autorizado los servicios requeridos.
1.4.2. Impugnación[36].
El accionante impugnó la decisión del a
quo, reiterando los problemas a los que se ha visto enfrentado en la
prestación del servicio de salud, tanto él como su familia, como barreras
administrativas, demoras en la atención médica y retardo en la entrega de
medicamentos, razón por la cual las entidades accionadas han vulnerado sus
derechos fundamentales a la salud y la vida digna. Así, hace un recuento de
cuáles han sido desde el 2006, las diferentes negligencias a las que se ha
visto sometido él y su familia en la prestación del servicio de salud.
1.4.3. Sentencia proferida por el
Juzgado Veintiuno Civil del Circuito de Bogotá, el 21 de abril de 2014[37].
Confirmó la sentencia proferida por el a
quo. Estimó que la EPS Salud Total no ha negado ningún servicio médico,
pues ha autorizado las citas con reumatología y neurocirugía[38] y, consideró
que no hay pruebas que verifiquen la situación de amenaza o vulneración de los
derechos fundamentales invocados y, por el contrario sí obran elementos que
prueban que la EPS accionada ha sido diligente en la prestación del servicio
médico.
D. Expediente T-4.345.745.
1.2. Fundamentos de las pretensiones de
la acción de tutela interpuesta por Inés Elena Cano Arboleda, actuando como
agente oficiosa de la señora Luz Helena Montoya Palacio, contra Nueva EPS.
1.2.1. La señora Luz Helena Montoya, de 68
años de edad[39],
está afiliada en el Sistema General de Seguridad Social en Salud por medio de
la Nueva EPS, en calidad de beneficiaria.
1.2.2. La señora Montoya fue diagnosticada
de “hipertensión pulmonar multifactorial (fibrosis pulmonar y tromboembolica
pulmonar crónica), fibrosis pulmonar idiopática” [40],
razón por la cual es oxigeno dependiente y tiene una movilidad reducida.
1.2.3. El 30 de enero de 2014, la EPS
autorizó un examen denominado “arteriografía pulmonar bilateral con
cateterismo derecho”[41],
sin embargo no ha podido realizárselo, porque le exigen un copago del 23% sobre
el valor de la atención que es de un total de $1.416.800, y en los demás
tratamientos y procedimientos oscila entre $25.000 a $100.000 pesos.
1.2.4. Afirmó que no devenga ningún salario
y quien responde por los gastos de la familia es su cónyuge, por lo cual no
tiene recursos económicos para poder trasladarse hacia los lugares donde recibe
atención médica, ni cómo cubrir los copagos y cuotas moderadoras para poder acceder
a los servicios médicos.
1.3. Respuesta de la entidad accionada.
1.3.1. Nueva EPS[42]: La Coordinadora Jurídica de la Regional Noroccidente de la Nueva
EPS solicitó que se declare improcedente la acción de tutela interpuesta por la
agenciada, pues la EPS ha cumplido con sus obligaciones legales de prestar el
servicio de salud. Sin embargo, la respuesta otorgada a la acción de tutela
corresponde a la afiliación y situación médica de quien actúa como agente
oficioso, es decir, de la señora Inés Elena Cano Arboleda y se abstuvo de
informar sobre la presunta vulneración de los derechos fundamentales de la
señora Luz Helena Montoya Palacio.
1.4.
Decisión judicial objeto de revisión.
1.4.1. Sentencia del Juzgado Quince
Penal del Circuito de Medellín, del 18 de febrero de 2014[43].
Negó el amparo de los derechos
fundamentales invocados. Estimó que las cuotas moderadoras y copagos están
previstas para el sostenimiento del Sistema de Salud, que en los eventos
excepcionales en que el paciente carezca de capacidad económica se debe
inaplicar la normatividad que las prevé, para que no se obstaculice el goce
efectivo del derecho a la salud; lo cual no fue probado en el caso concreto,
pues el núcleo familiar de la señora Montoya tiene capacidad económica para
sufragar el pago de las cuotas de recuperación, esto, en tanto que la señora
Luz Helena afirmó que su esposo devenga más de seis salarios mínimos mensuales
vigentes de pensión y son propietarios de la vivienda en la que habitan, por lo
cual no hay afectación del mínimo vital.
II.
FUNDAMENTOS.
1. Competencia.
La Corte Constitucional es competente para
revisar la decisión judicial mencionada, con base en la Constitución Política
-artículos 86 y 241 numeral 9- y lo desarrollado en el Decreto 2591 de 1991
-artículos 31 a 36[44].
2. Procedencia de la demanda de
tutela.
2.1. Alegación de afectación de un
derecho fundamental. Se alega la vulneración de
los derechos fundamentales a la vida digna y salud (arts. 1, 11, 44
C.P).
2.2. Legitimación activa. La señora Edilma Jesús Ortiz Henao, titular de los derechos
fundamentales invocados, interpuso acción de tutela en nombre propio (Exp.
T-4.331.157), razón por la cual se encuentra legitimada por activa, a la luz
del artículo 10 del D. 2591 de 1991.
2.2.1. Por su parte, la señora Luz Marian
Sabogal presentó la acción de tutela como agente oficioso de su madre, la
señora María Clementina Moreno de Sabogal (Exp. T-4.352.142), al igual que Mario Fernando Santana Rodríguez, actuando en nombre propio y en
representación de su hija, Eymi Marian Santana Acosta (Exp. T-4.356.089) e Inés
Elena Cano Arboleda, actuando como agente oficiosa de la señora Luz Helena
Montoya Palacio (Exp. T-4.345.745).
2.2.2. La
jurisprudencia constitucional[45] ha
reconocido que se pueden agenciar derechos ajenos, siempre que quien actué en
nombre de otro: (i) exprese que está obrando en dicha calidad; (ii) demuestre
que el agenciado se encuentra en imposibilidad física o mental de ejercer su
propia defensa, condición que puede ser acreditada de manera tácita o expresa;
y que, (iii) sea identificada “plenamente a la persona por quien se
intercede (…), como quiera que la primera persona llamada para propender por el
amparo de los derechos aparentemente vulnerados es el propio afectado, en
ejercicio de su derecho a la autonomía y en desarrollo de su dignidad”[46]. Porque la
agencia oficiosa tiene como límite la autonomía de la voluntad del titular de
los derechos fundamentales.
Sin
embargo, esta Corporación ha sido menos rigurosa respecto al cumplimiento de
los requisitos anteriormente mencionados, cuando se trata de la defensa de los
derechos fundamentales a la vida y al acceso al servicio de salud, por ejemplo,
reconociendo la presunción de estar incapacitado para acudir directamente a la
acción de tutela y por ende, actuar legítimamente a través de un agente
oficioso, cuando el titular de los derechos fundamentales es una persona que
padece una enfermedad catastrófica.[47]
2.2.3. En todos los casos se trata de
personas que se encuentran en imposibilidad física para ejercer su propia
defensa, lo cual fue acreditado de acuerdo con los diagnósticos que padecen:
(i) la señora María Clementina Moreno de Sabogal
(Exp. T-4.352.142), tiene 85 años[48] y padece un tumor maligno de la piel[49],
por lo tanto, su hija está legitimada para actuar en su nombre, (ii) la menor
Eymi Marian Santana tiene 8 años de edad[50]
y diagnosticada con déficit cognitivo leve, trastorno hipercinético de la
conducta, perturbación de la atención y la actividad y trastorno de la conducta
no especificado[51],
por lo tanto, su padre, Mario Fernando Santana está legitimado para actuar en
su nombre[52]
(Exp. T-4.356.089). Por su parte, (iii) la señora Luz Elena Montoya, tiene 68
años[53],
padece “hipertensión pulmonar multifactorial (fibrosis pulmonar y
tromboembolica pulmonar crónica), fibrosis pulmonar idiopática” [54],
por la cual es oxigeno dependiente y tiene una movilidad reducida; en este
caso, actúa en su nombre una señora llamada Inés Elena Cano, que es la persona
que le ayuda en la fundación a la que la señora Montoya asiste de vez en cuando[55],
razón por la cual también se encuentra legitimada para actuar (Exp.
T-4.345.745).
2.3. Legitimación pasiva. Las EPS Savia Salud, Golden Group S.A., Capital Salud
EPS-S, Salud Total y la Nueva EPS son entidades particulares prestadoras del
servicio público de salud, a las cuales se encuentran afiliados los accionantes[56],
como tal, son demandables
en el proceso de tutela (CP, art. 86; D. 2591/91, art. 42).
Sin embargo, en el expediente T-4.356.089,
el señor Mario Fernando Santana Rodríguez interpuso la acción de tutela
contra el Ministerio de Salud y Protección Social, la Secretaría Distrital de
Salud y Capital Salud EPS-S.  Según indica el accionante, todas las entidades
del Sistema General de Seguridad Social han sido negligentes en la prestación
del servicio de salud. Pero, el Ministerio no es responsable de la prestación
del mismo, sino tal como lo indica la contestación a la acción de tutela, es la
entidad competente para formular y adoptar políticas públicas, programas y
proyectos para el sector salud[57].
Por lo tanto, no existe una actuación u omisión por parte del Ministerio que
vulnere o amenace los derechos fundamentales del señor Santana o su grupo
familiar, por lo cual no se encuentra legitimado para actuar por pasiva.
2.4. Inmediatez. La señora Edilma de Jesús Ortiz fue diagnosticada el 20 de noviembre
de 2013 de enfermedades gastrointestinales, veinte días después presentó la
acción de tutela[58]
por medio de la cual reclama la exoneración de copagos y cuotas moderadoras
relacionadas con la mencionada patología.  En el caso de la señora María
Clementina Moreno se le diagnosticó el 14 de septiembre de 2013 cáncer de piel
y se le prescribieron los diferentes tratamientos por los cuales solicita la
exoneración, el 18 de marzo de 2014, es decir, dos días antes de interponer la
acción de tutela[59].
Por su parte, el señor Mario Santana solicitó por medio de petición del 22 de
noviembre de 2013, la cobertura de su núcleo familiar, la continuidad en la prestación
del servicio médico y la exoneración de cuotas moderadoras y copagos, sin que
obtuviera respuesta por parte de la EPS Capital Salud, quince días después[60]
incoó la presente acción de tutela con las mismas pretensiones. Por último, en
el caso de la señora Luz Helena Montoya, interpuso la acción de tutela siete
días después[61]
de que se le autorizará el examen médico por el cual le exigen un copago de
$325.000 pesos. Así las cosas, en todos los casos se trata de un término razonable para la interposición de la acción de
tutela.
2.5. Subsidiariedad. Aun cuando esta Sala en ocasiones anteriores y ante casos semejantes
ha analizado el requisito de subsidiaridad a la luz del mecanismo
jurisdiccional ante la Superintendencia Nacional de Salud, que a través de la
Ley 1438 de 2011 agilizó el procedimiento y se ampliaron las competencias
jurisdiccionales de esta entidad; en el caso concreto, se concluirá que no
existe otro mecanismo judicial eficaz e idóneo para la protección de los
derechos fundamentales a la salud y la seguridad social de la los accionantes,
razón por la cual procede la acción de tutela.
Lo anterior, porque no se ha podido
verificar la idoneidad del mecanismo jurisdiccional, toda vez que no se ha
reglamentado el procedimiento preferente y sumario que consagra esta última ley
en su artículo 126, y en el caso de la exoneración de copagos y cuotas moderadoras,
no es del todo clara la competencia de la Superintendencia para resolver estos
conflictos.
Por lo tanto, en desarrollo del artículo 2 de la
Constitución Política, el Estado debe garantizar la efectividad de los
principios, derechos y deberes consagrados en la Carta, por lo cual, como en el
caso concreto no se logró comprobar la idoneidad del mecanismo judicial
previsto en la Ley 1438 de 2011, esta Sala opta por realizar el mandato de
efectividad del derecho fundamental a la salud de varios un menor de edad y
varias personas en situación de vulnerabilidad por su estado de salud.
3. Problemas jurídicos.
Corresponde a la Sala de Revisión
determinar si ¿las entidades promotoras de salud vulneran el derecho
fundamental a la salud y la vida al negarse a exonerar el cobro de copagos a
personas que padecen enfermedades catalogadas como catastróficas y no cuentan
con los recursos económicos para sufragarlos?
4. Vulneración
del derecho a la salud.
4.1. La Constitución Política y la
jurisprudencia constitucional han reconocido el derecho a la salud como un
derecho fundamental autónomo y, el servicio público de salud constituye la
estrategia estatal encaminada a la realización del derecho subjetivo. Por lo
cual, la salud como servicio público está a cargo del Estado y éste es quien
tiene la obligación de organizar, dirigir, reglamentar y establecer las
políticas públicas tendientes a que las personas privadas y las entidades
estatales de los diferentes órdenes, presten el servicio para que el derecho
sea progresivamente realizable.
4.2. De acuerdo con la Carta Política y la
Ley 100 de 1993 la prestación del servicio de salud debe realizarse conforme a
los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad. El carácter de
universalidad, señala que el derecho a la salud es accesible a todas las
personas sin ningún tipo de distinción y el carácter de eficacia implica que la
prestación del servicio de salud debe hacerse de acuerdo a un manejo adecuado
de recursos.
4.3. Por lo
tanto, la prestación de servicio a la salud se debe
prestar en condiciones de integralidad, garantizando una protección completa a
los usuarios del sistema, brindándoles calidad, oportunidad y eficacia en la
fases previas, durante y posteriores a la recuperación del estado de salud,
ofreciendo a los usuarios atención preventiva, médico quirúrgica y medicamentos
esenciales que ofrezca el Plan Obligatorio de Salud.
4.4. La jurisprudencia constitucional ha determinado el
alcance del principio de integralidad, tiene el propósito de mejorar las
condiciones de existencia de los pacientes, debiéndose prestar los servicios
médicos en el momento oportuno, es decir, responde “a la necesidad de
garantizar el derecho a la salud de tal manera que los afiliados al sistema
puedan acceder a las prestaciones que requieran de manera efectiva, es decir,
que debido a la condición de salud se le otorgue una protección integral en
relación con todo aquello que sea necesario para mejorar la calidad de vida de
manera efectiva.”[62]
En virtud de este principio, las entidades promotoras de salud no pueden
interponer barreras administrativas o presupuestarias para entorpecer la
atención médica y que impida a los usuarios acceder a las prestaciones médicas
necesarias y requeridas para garantizar el derecho a la salud.
4.5. La naturaleza jurídica de
los copagos y de las cuotas moderadoras, y los casos en los que procede su
exoneración. Reiteración de jurisprudencia.
4.5.1. A la luz del artículo 187 de
la Ley 100 de 1993, los afiliados y beneficiarios del Sistema General de
Seguridad Social en Salud están sujetos a pagos moderadores, que están
conformados por pagos compartidos o copagos, cuotas moderadoras y deducibles.
Estos pagos tienen el objetivo de racionalizar el uso de los servicios del
sistema –en el caso de los afiliados cotizantes-, o complementar la
financiación del Plan Obligatorio de Salud –en el caso de los afiliados
beneficiarios-. En todo caso, la misma norma señala que “en ningún caso los pagos moderadores podrán convertirse
en barreras de acceso para los más pobres”, lo cual ha sido igualmente reiterado por la
jurisprudencia constitucional[63].
4.5.2.
Por su parte, el Acuerdo 260 de 2004 del Consejo
Nacional de Seguridad Social en Salud define el régimen de pagos compartidos y
cuotas moderadoras dentro del Sistema General de Seguridad Social en Salud y
establece la diferencia entre las cuotas moderadoras y los copagos[64].
En el artículo 7 se establecen cuáles servicios médicos están excluidos de
copagos, entre otras, la atención inicial de urgencias –num. 5–. Por
otra parte, el artículo 8 menciona que los montos de las cuotas moderadoras se
cobraran por cada una de las atenciones médicas establecidas en el artículo 6,
tanto a los afiliados cotizantes como a sus beneficiarios y el monto depende del
ingreso del afiliado cotizante.
El artículo 7 establece cuáles
servicios están exentos de copagos, que son:
“1. Servicios de promoción y
prevención.
2. Programas de control en atención
materno infantil.
3. Programas de control en atención
de las enfermedades transmisibles.
4. Enfermedades catastróficas o de
alto costo.
5. La atención inicial de
urgencias.
6. Los servicios enunciados en el
artículo precedente”.
4.5.3.
En la sentencia C-542 de 1998, la Sala Plena de esta Corporación estudió una
demanda de inconstitucionalidad contra la disposición antes mencionada y
estableció que debía interpretarse bajo el entendido de que “si el usuario del servicio no dispone de los
recursos económicos para cancelar las cuotas moderadoras o controvierte la
validez de su exigencia, el Sistema y sus funcionarios no le pueden negar la
prestación íntegra y adecuada de los servicios médicos, hospitalarios,
quirúrgicos, asistenciales y de medicamentos que requiera, sin perjuicio de los
cobros posteriores con arreglo a las normas vigentes (…)”.
4.5.4.
En este orden de ideas, la jurisprudencia constitucional ha establecido dos
escenarios en los cuales se vulneran los derechos fundamentales cuando no se
exime al afiliado de realizar los copagos o las cuotas moderadoras, ante la
falta de capacidad económica para sufragarlos, como son:
“(i) cuando la persona que necesita con urgencia un
servicio médico carece de la capacidad económica para asumir el valor de los
pagos moderadores, la entidad encargada de garantizar la prestación del
servicio de salud deberá asegurar el acceso del paciente a éste, asumiendo el
100% del valor y (ii) cuando una persona requiere un servicio médico y tiene la
capacidad económica para asumirlo, pero tiene problemas para hacer la erogación
correspondiente antes de que éste sea suministrado, la entidad encargada de la
prestación deberá brindar oportunidades y formas de pago al afectado, para lo
cual podrá exigir garantías adecuadas, sin que la falta de pago pueda
convertirse en un obstáculo para acceder a la prestación del servicio”[65].
4.5.5. Así las
cosas, esta Corporación ha señalado que en las EPS reposan información sobre la
capacidad económica de sus afiliados, por lo cual tienen cómo controvertir las
afirmaciones sobre la situación socioeconómica, pues saben cuál es el ingreso
base de cotización de sus afiliados.
4.5.6. En
síntesis, las EPS no pueden convertir el pago de cuotas moderadoras o copagos
en una barrera para el acceso a los servicios de salud, sobre todo para las
personas de escasos recursos que requieran una atención médica con necesidad.
Por ello, el juez constitucional debe establecer si dicha exigencia afecta o no
los derechos fundamentales, para efectos de eximir su pago.
5. Casos
concretos.
5.1. En el primero de los casos
(T-4.331.157), la señora Edilma de Jesús Ortiz interpuso acción de tutela
contra Savia Salud EPS-S, por considerar que al cobrar cuotas de recuperación y
copagos, se le vulnera el derecho a la salud y la vida digna. La accionante
hace parte del régimen subsidiado, calificada en el nivel 2 del Sisben. Edilma
fue diagnosticada con enfermedades del sistema
digestivo y fibromialgia[66],
razón por la cual ha estado sometida a varios exámenes médicos y citas con
especialistas, por los cuales han tenido que pagar por copagos unas sumas entre
$1.200 y $32.000, correspondientes al 10% del valor total del servicio médico, según
consta en el expediente[67].
Según afirma la accionante, ella no tiene capacidad económica para asumir el
costo de los copagos, porque se hace cargo de su madre, quien padece cáncer.
5.1.2. Por su parte, en la acción de tutela
interpuesta por Inés Elena Cano Arboleda, actuando como agente oficiosa
de la señora Luz Helena Montoya Palacio, contra Nueva EPS, se alega la presunta
vulneración de los derechos a la vida digna y salud porque, según afirma, no devenga ningún salario para asumir los gastos de trasladarse
hacia los lugares donde recibe atención médica, ni cómo cubrir los copagos y
cuotas moderadoras para poder acceder a los servicios médicos. La señora Luz
Helena fue diagnosticada con “hipertensión pulmonar multifactorial (fibrosis
pulmonar y tromboembolica pulmonar crónica), fibrosis pulmonar idiopática”
[68],
por la cual es oxigeno dependiente y tiene una movilidad reducida.
5.2.1.1. El 30 de enero de 2014 la EPS
autorizó un examen denominado “arteriografía pulmonar bilateral con
cateterismo derecho”, pero afirma que no se lo ha podido realizar porque le
exigen un copago del 23% del valor total que es de $1.416.800[69],
y en los demás tratamientos y procedimientos oscila entre $25.000 a $100.000
pesos, según afirmó la agente oficiosa.
5.3. En los anteriores casos, considera la
Sala que las EPS accionadas no han vulnerado los derechos fundamentales a la
salud y al mínimo vital al cobrar el pago de cuotas moderadoras y copagos, pues
en los dos primeros casos, el cobro de copagos no ha sido una barrera
administrativa para prestar los servicios médicos, ni cumplen con los
requisitos establecidos en el artículo 7 del Acuerdo 260 de 2004 del Consejo
Nacional de Seguridad Social en Salud para ser exoneradas del mismo. Y, aunque afirman
que el cobro de las cuotas moderadoras y copagos afecta su mínimo vital, en ninguno
de los dos casos esa afectación está plenamente comprobada; con lo cual,
tampoco se cumplen los requisitos establecidos por la jurisprudencia
constitucional para exonerar el pago de los mismos.
5.3.1. Lo anterior, porque de las pruebas
que obran en los expedientes de tutela: (i) Edilma de Jesús Ortiz, aunque fue
diagnosticada con enfermedades del sistema digestivo, ésta no es una enfermedad
catastrófica o de alto costo, de acuerdo a lo establecido en la Resolución No.
3974 de 2009[70]
y en la Resolución No. 5261 de 1994[71];
no está clasificada como Sisben 1 y ella ha asumido el valor de los copagos,
los cuales no exceden el monto de $3.800 –generalmente[72]-, excepcionalmente
se le cobró la suma de $32.000 por un examen médico denominado endoscopia[73],
el cual fue asumido por la accionante. (ii) En el caso de la señora Luz Helena
Montoya, tampoco  padece  de enfermedades catastróficas y el cobro de los
copagos no ha sido una barrera administrativa para el acceso a servicios de
salud, más aun, cuando consta en expediente que la señora Montoya tiene
capacidad de pago, pues su cónyuge es pensionado con un monto de seis salarios
mínimos legales mensuales vigentes y tiene casa propia[74]. Por esta
razón, sus derechos fundamentales no están siendo vulnerados, con la decisión
de la EPS de no exonerar los copagos ni asumir el valor del transporte desde su
domicilio hasta los lugares donde recibe atención médica[75].
5.4. En virtud de lo anterior, se revocará la
decisión proferida en el caso T-4.331.157 por el Tribunal Superior del Distrito
de Medellín el 10 de febrero de 2014 que decidió revocar la sentencia del
Juzgado Tercero Penal del Circuito Especializado con Funciones de Control de
Conocimiento de Medellín, del 30 de diciembre de 2013, y en su lugar declaró la
improcedencia de la acción de tutela interpuesta por Edilma de Jesús Ortiz
contra Savia Salud EPS y en su lugar, se negará el amparo de los derechos
fundamentales invocados. Por último, en el expediente T-4.345.745 se confirmará
la sentencia proferida por el Juzgado Quince Penal del Circuito de Medellín del
18 de febrero de 2014, que negó el amparo de los derechos fundamentales invocadas
en la acción de tutela interpuesta por Inés Elena Cano Arboleda actuando como
agente oficiosa de Luz Helena Montoya contra la Nueva EPS.
5.5. Ahora bien, en
el caso del señor Mario Santana (T-4.356.089), quien
actuando en nombre propio y de su hija, Eymi Marian Santana, de 8 años de edad,
presentó acción de tutela contra Capital Salud EPS-S, entidad a la que se
encuentra afiliada su hija y contra Salud Total EPS, a la cual él se encuentra
afiliado, con fundamento en que se vulneran sus derechos fundamentales a la
salud, vida digna y seguridad social, porque han prestado una deficiente
prestación de los servicios médicos, al no garantizar la continuidad, la
integralidad y negarse a exonerar del cobro de cuotas de recuperación.
5.5.1. En el expediente consta que el señor
Santana fue pensionado por invalidez, recibiendo un salario mínimo mensual
vigente y está a cargo de su núcleo familiar, compuesto por cuatro personas.
Según afirma el accionante, no cuenta con los recursos económicos para asumir
el costo de las cuotas de recuperación por concepto de servicios médicos
prescritos tanto para él como su hija que padece de déficit cognitivo leve,
trastorno hipercinético de la conducta, perturbación de la atención y trastorno
de la conducta no especificado[76],
por lo cual le fue prescrito “terapia ocupacional y fonoaudiología”[77].
Sin embargo, en el expediente no hay constancia del cobro de copagos para
tratar la enfermedad suya, ni la de su hija, en parte porque hay un fallo de
tutela del año 2013 en el cual se concedió el tratamiento integral para tratar
la enfermedad de epilepsia y se le exoneró del cobro de copagos o cuotas
moderadoras a la menor[78].
5.5.2. Si bien en el caso concreto, la
acción de tutela es procedente, pues se trata de una menor de 8 años que está
en situación de discapacidad por presentar un déficit cognitivo leve, a la luz
del artículo 44 de la Constitución poseen un trato preferencial por parte del
Estado y la sociedad en general. Al igual que su padre, quien por su condición
de salud fue pensionado por invalidez, esto, a la luz del artículo 47 C.P. Sin
embargo, las enfermedades que padece el señor Santana
no están catalogadas como de alto costo; las que le fueron diagnosticadas a su
hija, excepto por la epilepsia –que fue objeto de otro fallo de tutela en el
cual fue exonerado de copagos[79]-,
no son enfermedades catastróficas, además consta que él recibe un salario
mínimo mensual por concepto de pensión de invalidez y no se probó en el
expediente en qué consiste la negligencia de las EPS accionadas de suministrar
un servicio médico integral y continuidad, pues de acuerdo a lo señalado por
éstas en sus escritos de tutela, han autorizado los servicios médicos
requeridos[80].
5.5.3. Por lo tanto, la Sala confirmará la
sentencia Juzgado Veintiuno Civil del Circuito de Bogotá del 21 de abril de
2014, que confirmó la providencia proferida por el Juzgado Cuarenta y Siete
Civil Municipal de Bogotá el 7 de marzo de 2014 que negó el amparo de los
derechos fundamentales invocados y, en su lugar, se declarará la improcedencia
de la acción de tutela interpuesta por el señor Manuel Santana contra Capital
Salud y Salud Total EPS (T-4.356.089).
5.6. En el caso T-4.352.142, en la acción
de tutela presentada por la señora Luz Marian Sabogal, actuando como agente
oficiosa de su madre, María Clementina Moreno de Sabogal contra Golden Group
S.A. EPS, por la presunta vulneración de derechos fundamentales a la vida digna
y la salud.
5.6.1. La señora María Clementina tiene
85 años de edad[81] y padece un tumor maligno de la piel “de
otras partes y de las no especificadas de la cara”[82], razón por
la cual el médico tratante le prescribió una cita por cirugía, junta médica por
medicina especializada[83],
cirugía convencional en profundidad de tejido celular subcutáneo con marcación
precisa y reconstrucción[84],
en la IPS Instituto Nacional de Cancerología. Sin embargo, en la contestación a
la acción de tutela, la EPS accionada afirmó que fue autorizada la consulta de
medicina especializada por cirugía plástica de acuerdo a lo establecido por la
junta médica[85]
y ésta sería pagada previamente al Instituto Nacional de Cancerología porque ya
no existía un contrato vigente con dicha IPS.
Por lo anterior, solicitan que se exonere
del cobro de copagos, se otorgue el tratamiento integral y se autorice de
manera urgente y continua la prestación de los servicios médicos que requiera
su madre para tratar la enfermedad que padece.
5.6.2. La Sala considera que en este
caso, la acción de tutela es procedente, pues se trata de un adulto mayor,
sujeto de especial protección constitucional y, que en virtud de su condición
de salud y su edad, la omisión de suministrar un tratamiento médico oportuno y
eficiente, genera un perjuicio irremediable. En este orden de ideas, pasa la
Sala a establecer si en el caso concreto, la EPS Golden Group vulneró el
derecho a la salud y la vida digna al negarse a autorizar la prestación de
servicios médicos POS y No POS que se requieren con necesidad y no exonerar el
cobro de copagos a una persona que padece una enfermedad catalogada como
catastrófica, y que no cuenten con recursos económicos para sufragarlos.
5.6.3. En primer lugar, esta Corporación
ha establecido que tratándose de enfermedades catalogadas como catastróficas, se
demanda una protección reforzada de Estado y la sociedad, pues se trata de
sujetos de especial protección, que requieren de medidas urgentes, efectivas y
continuas en la prestación de los servicios médicos, por lo cual ha ordenado a
las EPS autorizar todos los medicamentos y procedimientos POS y No POS que
requiera el paciente y el tratamiento integral[86].
Tal es el caso de la señora Moreno, quien tiene 85 años de edad, y fue
diagnosticada con un tumor en la piel.
5.6.4 En segundo lugar, frente a la
exoneración de copagos, el Acuerdo 260 de 2004, prevé en el artículo 7º que se
cobraran los copagos para todos los servicios del POS, excepto para “enfermedades
catastróficas o de alto costo”. Por su parte, la Resolución No. 5261 de
1994[87],
prevé en el artículo 16 que “para efectos del presente decreto se definen
como enfermedades ruinosas o catastróficas, aquellas que representan una alta
complejidad técnica en su manejo, alto costo, baja ocurrencia y bajo costo
efectividad en su tratamiento”. Y en el artículo 17, establece que son
tratamientos utilizados para enfermedades ruinosas o catastróficas, los
tratamientos con “radioterapia y quimioterapia para el cáncer”[88].
En el caso concreto, la señora María Clementina fue diagnosticada en enero
de 2014 con “canciroma basocelular”, una enfermedad catastrófica, por lo
cual, de acuerdo a lo establecido en la normatividad antes enunciada, tiene
derecho a que sea exonerada de copagos para los tratamientos de dicha
enfermedad. Frente a la pretensión de autorizar el tratamiento integral, la
sentencia T-531 de 2009 precisó:
“es procedente
el amparo por medio de la acción de tutela del tratamiento integral, pues con
ello se garantiza la atención, en conjunto, de las
prestaciones relacionadas con las patologías de los pacientes previamente
determinadas por su médico tratante. Sin embargo, en aquellos casos en que
no se evidencie de forma clara, mediante criterio, concepto o requerimiento
médico, la necesidad que tiene el paciente de que le sean autorizadas las
prestaciones que conforman la atención integral, y las cuales pretende hacer
valer mediante la interposición de la acción de tutela; la protección de este
derecho lleva a que el juez constitucional determine la orden en el evento de
conceder el amparo, cuando se dan los siguientes presupuestos: “(i) la
descripción clara de una determinada patología o condición de salud
diagnosticada por el médico tratante, (ii) por el reconocimiento de un
conjunto de prestaciones necesarias dirigidas a lograr el diagnóstico en
cuestión; o (iii) por cualquier otro criterio razonable”.
Así las cosas, no hay prueba en el
expediente que el médico tratante haya definido con claridad las prestaciones
que integran el tratamiento integral que solicitó la accionante, por lo cual no
se concederá dicha pretensión.
5.6.5. En virtud de lo anterior, la Sala
confirmará parcialmente la sentencia del Juzgado Veinticuatro Penal Municipal
con Función de Control de Garantías de Bogotá, del 3 de abril de 2014,  que
decidió tutelar los derechos fundamentales a la salud y vida digna de la señora
María Clementina Moreno y, modificará la orden de exonerar de copagos por la
enfermedad catastrófica que padece y que se brinde el tratamiento integral y
continuo para ello.
III. CONCLUSIÓN.
1. Síntesis del caso.
1.1.  La señora
Edilma de Jesús Ortiz interpuso acción de tutela contra Savia Salud EPS-S, por
considerar que al cobrarle cuotas moderadoras y copagos, vulnera el derecho a
la salud y la vida digna, pues afirma no tener recursos económicos para asumir
frecuentemente su costo, pues en virtud de sus patologías del sistema digestivo
debe acudir constantemente al sistema de salud (T-4.331.157). Por su parte,
Inés Elena Cano, actuando como agente oficiosa de Luz Helena Montoya interpuso
acción de tutela contra la Nueva EPS por la presunta vulneración de los
derechos a la vida digna y salud, porque afirma carecer de capacidad económica
para asumir los gastos de traslado y cubrir los copagos y cuotas moderadoras
para acceder a servicios médicos que requiere en virtud de las enfermedades
cardiacas y pulmonares de las que fue diagnosticada (T-4.345.745).
1.2. Mario Fernando Santana presentó
acción de tutela en nombre propio y actuando como agente oficioso de su hija
menor, contra Capital Salud EPS-S y Salud Total EPS, con fundamento en que se
vulneran sus derechos fundamentales a la salud, vida digna y seguridad social,
al prestar deficientemente los servicios médicos que requiere y no exonerar del
cobro de cuotas moderadoras y copagos (T-4.356.089). Aunque la acción de tutela es procedente por la calidad de
sujetos de especial protección del accionante y de su hija, se niega el amparo
de los derechos fundamentales invocados, toda vez que en estos tres casos
concretos no se cumplen con los presupuestos legales y jurisprudenciales para
ser exonerados del cobro de copagos, ni acceder a las demás pretensiones.
1.3. María
Clementina Moreno, actuando por intermedio de agente oficioso, interpuso acción
de tutela contra Golden Group S.A. EPS, porque al negarse a autorizar servicios
médicos que requiere y no exonerar de copagos y cuotas moderadoras, se vulneran
los derechos a la salud, vida digna y seguridad social. Por otro lado, al
verificarse la necesidad de los servicios médicos y el cumplimiento de
requisitos legales y jurisprudenciales para ser exonerada de copagos, la Sala concede
el amparo de los derechos fundamentales, pues la señora Moreno padece de
enfermedades catalogadas como catastróficas, las cuales están excluidas del
cobro de cuotas moderadoras y copagos, de acuerdo a lo establecido en el
artículo 7 del Acuerdo 260 de 2004 (T-4.352.142).
2. Razón de la decisión.
2.1. Se niega el amparo de los derechos
fundamentales a la salud, vida digna y  mínimo vital cuando no se cumplen con los presupuestos legales y jurisprudenciales para
ser exonerados del cobro de copagos, ni acceder a las demás pretensiones.
2.2. Se concede el amparo del derecho a la
salud y la vida digna de un adulto mayor diagnosticado con una enfermedad
catastrófica cuando se verifica que la omisión de suministrar un tratamiento
integral y exonerar del cobro de copagos, afecta el goce efectivo de los
derechos fundamentales invocados.
IV. DECISIÓN
La Sala Segunda de Revisión de la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución Política,
RESUELVE
PRIMERO.- REVOCAR
la sentencia proferida por el Tribunal Superior del Distrito de Medellín el 10
de febrero de 2014 que decidió revocar la sentencia del Juzgado Tercero Penal
del Circuito Especializado con Funciones de Control de Conocimiento de
Medellín, del 30 de diciembre de 2013, y declaró la improcedencia de la acción
de tutela interpuesta por Edilma de Jesús Ortiz contra Savia Salud EPS. En su
lugar, NEGAR el amparo de los derechos fundamentales invocados. (Expediente
T-4.331.157)
SEGUNDO.- CONFIRMAR
la sentencia proferida por el Juzgado Veintiuno Civil del Circuito de Bogotá
del 21 de abril de 2014, que confirmó la providencia proferida por el Juzgado
Cuarenta y Siete Civil Municipal de Bogotá el 7 de marzo de 2014 que negó el
amparo de los derechos fundamentales invocados en la acción de tutela
interpuesta por el señor Manuel Santana contra Capital Salud y Salud Total EPS.
(Expediente T-4.356.089).
TERCERO.- CONFIRMAR
la sentencia proferida por el Juzgado Quince Penal del Circuito de Medellín del
18 de febrero de 2014, que negó el amparo de los derechos fundamentales en la
acción de tutela interpuesta por Inés Elena Cano Arboleda actuando como agente
oficioso de Luz Helena Montoya contra la Nueva EPS. (Expediente T-4.345.745).
CUARTO.- CONFIRMAR
PARCIALMENTE la sentencia del Juzgado Veinticuatro Penal Municipal con Función
de Control de Garantías de Bogotá, del 3 de abril de 2014,  que decidió tutelar
los derechos fundamentales a la salud y vida digna de la señora María
Clementina Moreno de Sabogal (T-4.352.142).
A.
ORDENAR a Golden Group S.A. EPS que exonere de
copagos a la señora María Clementina Moreno de Sabogal en virtud de la
enfermedad catastrófica que padece, esto es, tumor de piel.
B.
ORDENAR a Golden Group S.A. EPS que brinde el
tratamiento integral para la patología de tumor de piel, de conformidad con las
indicaciones del médico tratante.
QUINTO.- LÍBRESE
por Secretaría General la comunicación prevista en
el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese, publíquese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
MAURICIO GONZÁLEZ
CUERVO
Magistrado
LUIS GUILLERMO
GUERRERO PÉREZ
Magistrado
GABRIEL EDUARDO
MENDOZA MARTELO
Magistrado
ANDRÉS MUTIS VANEGAS
Secretaria General
(E)
[1] Exp. T-4.331.157: Acción de tutela presentada el trece
(13) de diciembre de 2013 (Folios 1 a 4). Exp. T-4.352.142: Acción de
tutela interpuesta el veinte (20) de marzo de 2014 (Folios 1 a 12); Exp.
T-4.356.089: acción de tutela presentada el tres (3) de diciembre de 2013
(Folios 17 a 19). Exp. T-4.345.745: acción incoada el siete (7) de
febrero de 2014. (Folios 1 a 5).
[2] Según consta en la copia de la cédula de ciudadanía, la señora
Edilma de Jesús Ortiz Henao nació el 21 de junio de 1961. (Folio 4).
[3] Tal como lo afirma la accionante en el escrito de tutela y la EPS
en la contestación suministrada. (Folios 1-3 y 27, respectivamente).
[4] Folio 15.
[5] Folio 27.
[6] Folios 33 a 35.
[7]  Folios 36 a 40.
[8] Folio 45.
[9] Folios 54 a 58.
[10] Según consta en la copia de la cédula de ciudadanía, la señora
María Clementina Moreno de Sabogal nació el 5 de enero de 1929.
[11] Folio 13.
[12] Folio 16.
[13] Folio 20.
[14] Folios 21 a 23.
[15] Folios 33 a 35.
[16] Folios 36 a 39.
[17] Folio 44 a 45.
[18] Folio 46.
[19] Folios 48 a 53.
[20]  Folios 54 a 72.
[21] Folio 46.
[22] En la copia de la tarjeta de identidad consta que Eymi Marian
Santana Acosta nació el 4 de mayo de 2006 (Folio 5
cuaderno No. 2).
[23] Según consta en la copia del carné de afiliación. (Folio 5
cuaderno No. 2).
[24] En la copia de la cédula de ciudadanía consta que el señor Mario
Fernando Santana Rodríguez nació el de 31 de julio de 1960. (Folio 1).
[25] De acuerdo a la Base de datos única de afiliación al Sistema de
Seguridad Social del Fosyga. (Folio 48 del cuaderno No. 2).
[26] Folios 8 a 10 cuaderno No. 2.
[27] Folio 8 a 10 cuaderno No. 2.
[28] Folio 11 del cuaderno No. 2.
[29] Folios 3 y 14 del cuaderno No. 2.
[30] Folios 23 a 27 del cuaderno No. 2.
[31] Folios 34 a 36 del cuaderno No. 2.
[32] Folios 39 a 42 del cuaderno No. 2.
[33] Folios 59 a 83 del cuaderno No. 2.
[34] Folio 141 del cuaderno No. 2.
[35] Folios 148 a 151 del cuaderno No. 2.
[36] Folios 104 a 106 del cuaderno No. 2.
[37] Folios 3 a 9 del cuaderno No. 3.
[38] Folios 142 a 147 del cuaderno No. 2.
[39] Según consta en la copia de la cédula de
ciudadanía, la señora Luz Helena Montoya Palacio nació el 5 de mayo de 1946.
[40] Folios 7 a 10.
[41] Folio 6.
[42] Folios 17 a 20.
[43] Folios 21 a 27.
[44] Por medio de los autos del quince (15)
de mayo de 2014, del veintinueve (29) de mayo de 2014 la Sala de Selección de
Tutelas Número Cinco dispuso la revisión de los
expedientes en cuestión y procedió a su reparto. Además, por medio de auto del treinta
y uno (31) de julio de 2014, la Sala Segunda de Revisión decidió acumular el expediente
T-4.356.089.
[45] Entre otras,
sentencias: T-625 de 2009, T-197 de 2009, T-411 de 2006, T-630 de 2005, T-843
de 2005 y T-1007 de 2001.
[46] Sentencia T-947 de 2006.
[47] Sentencias: T-750 de
2005, T-514 de 2006 y T-913 de 2006.
[48] Según consta en la copia de la cédula de ciudadanía, la señora
María Clementina Moreno de Sabogal nació el 5 de enero de 1929.
[49] Folio 16.
[50] En la copia de la tarjeta de identidad consta que Eymi Marian
Santana Acosta nació el 4 de mayo de 2006 (Folio 5
cuaderno No. 2).
[51] Folios 8 a 10 cuaderno No. 2.
[52] El artículo 306 del Código Civil
establece: “La representación
judicial del hijo corresponde a cualquiera de los padres.
El hijo de
familia sólo puede comparecer en juicio como actor, autorizado o representado
por uno de sus padres. Si ambos niegan su consentimiento al hijo o si están
inhabilitados para prestarlo o si autorizan sin representarlo, se aplicarán las
normas del Código de Procedimiento Civil para la designación del curador ad
litem.
En las acciones civiles contra
el hijo de familia deberá el actor dirigirse a cualquiera de sus padres, para
que lo represente en la litis. Si ninguno pudiere representarlo, se aplicarán
las normas del Código de procedimiento Civil para la designación de curador ad
litem”.
[53] Según consta en la copia de la cédula de
ciudadanía, la señora Luz Helena Montoya Palacio nació el 5 de mayo de 1946.
[54] Folios 7 a 10.
[55] Según la señora Inés Elena Cano Arboleda
en la declaración rendida ante el juez de tutela de primera instancia, actuó
como agente oficioso de la señora Montoya porque “es una señora oxigeno
dependiente y con diagnósticos muy delicados que acude a la fundación a que le
ayudemos a que la exoneren de copago (…)”. (Folio 15)
[56] Exp. T-4.331.157: tal como lo afirma la accionante y la
EPS en la contestación de la acción de tutela, la señora Edilma de Jesús Ortiz
Henao está afiliada a Savia Salud EPS. (Folios 1-3 y 27).
Exp. T-4.352.142: María Clementina Moreno de Sabogal está afiliada a Golden
Group S.A. (Folio 13). Exp. T-4.356.089: Mario Fernando Santana
Rodríguez está pensionado por invalidez y afiliado al régimen contributivo en
Salud Total EPS, en calidad de cotizante (Folio 48), mientras que su hija, Eymi
Marian Santana está afiliada a Capital Salud EPS-S (Folio 5). Exp. T-4.345.745:
la señora Luz Helena Montoya está afiliada a la Nueva EPS, según consta en la
base de datos del Fosyga.
[57] Artículo 173 de la Ley 100 de 1993.
[58] Exp. T-4.331.157: Acción de tutela presentada el trece
(13) de diciembre de 2013.
[59] Exp. T-4.352.142: Acción de tutela interpuesta el veinte
(20) de marzo de 2014.
[60] Exp. T-4.356.089: Acción de tutela presentada el tres (3)
de diciembre de 2013.
[61] Exp. T-4.345.745: Acción incoada el siete (7) de febrero
de 2014.
[62] Sentencia
T-178 de 2011.
[63] Sentencias T-150 de 2012, T-T-725 de 2010, T-466 de 2013, entre otras.
[64] Los copagos aplican para los beneficiarios
del Sistema General de Seguridad Social en Salud, pues tienen la finalidad de
ayudar al financiamiento del sistema. Por su parte, las cuotas moderadoras son
aplicables tanto a los beneficiarios como a los cotizantes, su objetivo es
regular el uso del servicio de salud.
[65] Sentencia T-388 de
2012.
[66] Folio 15.
[67] Folios 5 a 9.
[68] Folios 7 a 10.
[69] Folio 6.
[70] “Por la cual se adoptan unas
determinaciones en relación con la Cuenta de Alto Costo.” Que en el artículo 1º define como enfermedades de alto costo, las
siguientes: 1. Cáncer de cérvix, 2. Cáncer de mama, 3. Cáncer de
estómago, 4. Cáncer de colon y recto, 5. Cáncer de próstata, 6. Leucemia
linfoide aguda, 7. Leucemia mieloide aguda, 8. Linfoma hodgkin, 9. Linfoma no
hodgkin, 10. Epilepsia, 11. Artritis reumatoidea, 12.  VIH y SIDA. Además, 13.
Insuficiencia renal (Resolución No. 2565 de 2007)
[71] Artículo 16.
[72] Tal como consta en las facturas
adjuntadas en el expediente. (Folios 5 a 14.)
[73] Realizado el 8 de noviembre de 2013.
(Folio 9).
[74] Folio 16.
[75] De acuerdo con la jurisprudencia
constitucional, la obligación de costear los gastos de transporte que está
dentro de aquellos incluidos en el POS, son en principio, responsabilidad del
paciente o de su familia. Lo anterior, salvo que se debe determinar que
el paciente: “(i) dependa totalmente de un tercero para su
movilización, (ii) necesite de cuidado permanente para garantizar su integridad
física y el ejercicio adecuado de sus labores cotidianas y, (iii) ni el
paciente ni su familia cuenten con los recursos económicos para cubrir el
transporte del tercero”.  (Sentencias T-350 de 2003, reiterada en la T-567
de 2013.) En el caso concreto, no se logró comprobar ninguno de los supuestos
mencionados.
[76] Folios 8 a 10 cuaderno No. 2.
[77] Folio 8 a 10 cuaderno No. 2.
[78] Folios 49 a 58.
[79] Folios 49 a 58.
[80] Folios 142 a 147 del cuaderno No. 2.
[81] Según consta en la copia de la cédula de ciudadanía, la señora
María Clementina Moreno de Sabogal nació el 5 de enero de 1929.
[82] Folio 16.
[83] Folio 20.
[84] Folios 21 a 23.
[85] Folio 46.
[86] Sentencia T-066 de 2012, T-118 de 2011.
[87] “Por la cual se establece el Manual de Actividades,
Intervenciones y Procedimientos del Plan Obligatorio de Salud en el Sistema
General de Seguridad Social en Salud”.
[88] Numeral b) del artículo 17 de la
Resolución No. 5261 de 1994.