C-155-03
JORGE GNZALEZ JACOME
Sentencia C-155/03
CONTRIBUCION DE VALORIZACION-Naturaleza
CONTRIBUCION DE VALORIZACION-Características
PRINCIPIO DE LEGALIDAD DEL TRIBUTO-Características/PRINCIPIO DE LEGALIDAD
DEL TRIBUTO-Alcance
PRINCIPIO DE LEGALIDAD DEL TRIBUTO-No se predica únicamente de los impuestos
sino que es exigible frente a cualquier tributo o contribución
TRIBUTOS DE CARACTER NACIONAL-Obligación del Congreso de definir en
forma clara e inequívoca todos los elementos
GRAVAMENES TERRITORIALES-Debe señalar aspectos básicos, sin
embargo, existe competencia concurrente en Asambleas y Concejos
IMPUESTO-Definición rigurosa de sus elementos por parte del
Congreso y Asambleas
TASA Y CONTRIBUCION ESPECIAL-Autoridades administrativas pueden fijar
la tarifa cuando la ley, ordenanza o Acuerdo señalen el sistema y método para
definir costos y beneficios así como su reparto
TRIBUTO-Elementos
HECHO GENERADOR-Concepto
TRIBUTO-Sujeto activo/TRIBUTO-Sujeto pasivo
BASE GRAVABLE-Concepto
TARIFA-Concepto
Es la magnitud o monto que se aplica a
la base gravable y en virtud de la cual se determina el valor final en dinero
que debe pagar el contribuyente
AUTORIDAD ADMINISTRATIVA-Sistema y método para que defina la tarifa
TARIFA-Sistema y método/TARIFA-Momentos para acudir a
sistema y método
Para determinar las tarifas de tasas y
contribuciones la Constitución no señaló lo que debía entenderse por “sistema”
y “método”, pero reconoció la necesidad de acudir a ellos al menos en tres
momentos: (i) para definir los costos de los servicios, esto es, los gastos en
que incurrió un entidad, (ii) para señalar los beneficios generados como
consecuencia de la prestación de un servicio (donde naturalmente está incluida
la realización de una obra) y, (iii) para identificar la forma de hacer el
reparto de costos y beneficios entre los eventuales contribuyentes.
SISTEMA-Definición
Un sistema “se define por el hecho de no
ser un simple agregado desordenado de elementos sino por constituir una
totalidad, caracterizada por una determinada articulación dinámica entre sus
partes”. Supone coherencia interna para relacionar entre sí los componentes de
un conjunto, que en el ámbito tributario representan la combinación de reglas y
directrices necesarias para determinar los costos y beneficios de una obra o
servicio, así como la forma de hacer su distribución.
METODO-Definición
El método está referido a los pasos o
pautas que deben observarse para que los componentes del sistema se proyecten
extrínsecamente.  Así, constituye el procedimiento a seguir con el objeto de
determinar en concreto el monto de la obligación tributaria.
CONTRIBUCION DE VALORIZACION-Diseño legal es de doble alcance
La Corte observa que el diseño legal de
la contribución de valorización, es de doble alcance. De un lado, constituye un
gravamen que puede ser decretado a nivel nacional y, en esa medida, el
Legislador debe señalar cada uno de sus elementos. Pero de otra parte,
constituye una norma habilitante para la imposición del tributo en el nivel
territorial, lo cual supone que las asambleas o los concejos pueden concurrir
en la determinación de sus elementos, siempre y cuando la ley haya previsto los
aspectos básicos que permitan su individualización
CONTRIBUCION DE VALORIZACION-Hecho generador
CONTRIBUCION DE VALORIZACION-Sujeto activo
CONTRIBUCION DE VALORIZACION-Sujeto pasivo
CONTRIBUCION DE VALORIZACION-Base gravable
CONTRIBUCION DE VALORIZACION-Tarifa
CONTRIBUCION DE VALORIZACION-No hay señalamiento en la norma que defina
el sistema y el método para que las autoridades administrativas fijen la tarifa
PRINCIPIO DE LEGALIDAD DEL TRIBUTO-Vulneración al dejar en absoluta
discrecionalidad a las autoridades administrativas para determinar los
beneficios y para hacer la distribución entre los contribuyentes
CONTRIBUCION DE VALORIZACION-Noción de sistema y método
La noción de “sistema” y “método” en el
caso de la contribución de valorización hace referencia a la existencia de un
conjunto ordenado de reglas y procedimientos básicos, necesarios para
determinar (i) el costo de la obra, (ii) los beneficios que reporta y (iii) la
forma de distribución los factores anteriores.
PRINCIPIO DE LEGALIDAD DEL TRIBUTO-Vulneración por expresión “nacional”
PRINCIPIO DE LEGALIDAD DEL TRIBUTO-No desconocimiento frente a entidades
territoriales
ENTIDADES ADMINISTRATIVAS-No son quienes crean el tributo sino son
las encargadas de concretarlo bajo los parámetros que definen las corporaciones
de representación popular
Referencia: expediente D-4079
Demanda de inconstitucionalidad contra los
artículos 2 y 5 (parciales) del Decreto 1604 de 1966, adoptado como legislación
permanente mediante la Ley 48 de 1968, y contra el artículo 11 (parcial) del
Decreto 2171 de 1992.
Actor: Bernardo Carreño Varela
Magistrado Ponente:
Dr. EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Bogotá, D.C., veintiséis (26) de febrero de
dos mil tres (2003).
La Sala Plena de la Corte Constitucional,
en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y
trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, profiere la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad, el ciudadano Bernardo Carreño Varela demandó los
artículos 2 y 5 (parciales) del Decreto 1604 de 1966, adoptado como legislación
permanente por la Ley 48 de 1968, y el artículo 11 (parcial) del Decreto 2171
de 1992.
Mediante auto del diecisiete (17) de julio
de 2002, el magistrado sustanciador rechazó la demanda contra el artículo 11
del Decreto 2171 de 1992, por considerar que la autoridad competente para
conocer de los decretos expedidos al amparo del artículo 20 transitorio de la
Constitución es el Consejo de Estado y no la Corte Constitucional, según
reiterada jurisprudencia sobre la materia[1].
Esa decisión fue confirmada por la Sala Plena de la Corte al resolver el
recurso de súplica[2].
Cumplidos los trámites constitucionales y
legales propios de esta clase de procesos, la Corte procede a decidir acerca de
la demanda de la referencia.
II. NORMAS DEMANDADAS
A continuación la Corte transcribe las
normas demandas cuya demanda fue admitida y subraya los apartes acusados:
Decreto  1604  de  1966
(junio 24)
“Por el cual se dictan normas sobre
valorización”
(…)
“Artículo 2º.- El establecimiento,
la distribución y el recaudo de la contribución de valorización se harán por la
respectiva entidad nacional, departamental o municipal que ejecute
las obras, y el ingreso se invertirá en la construcción de las mismas obras
o en la ejecución de otras obras de interés público que se proyecten por la
entidad correspondiente.
En cuanto a la Nación, estos ingresos y las
correspondientes inversiones funcionarán por medio de un Fondo Rotatorio
Nacional de Valorización dentro del Presupuesto Nacional.
Cuando las obras fueren ejecutadas por
entidades diferentes de la Nación, los Departamentos o los Municipios, el
tributo se establecerá, distribuirá y recaudará por la Nación, a través de la
Dirección Nacional de Valorización, de acuerdo con las mencionadas entidades,
salvo las atribuciones y facultades legales anteriores de las mismas entidades
en relación con este impuesto."
(…)
Artículo 5º.- (Subrogado por el artículo 34 del Decreto 3160 de
1968). “Son funciones del Consejo Nacional de Valorización:
(…)
2- Determinar las obras nacionales de
interés público por las cuales se han de exigir contribuciones de valorización,
disponer en cada obra la cuantía total que ha de distribuirse, fijar las zonas
de influencia de las contribuciones y señalar los plazos de que gozan los
contribuyentes para el pago”.
LEY 48 DE 1968
(diciembre 16)
“Por la cual se adoptan como legislación
permanente algunos decretos legislativos, se otorgan facultades al Presidente
de la República y a
las Asambleas, se introducen reformas al
Código Sustantivo
del Trabajo y se dictan otras
disposiciones.”
“Artículo 1º.- Adóptanse como legislación
permanente los siguientes decretos legislativos dictados a partir del 21 de
mayo de 1965:
(...) Decreto 1604 de 24 de junio de
1966”
III. LA DEMANDA
Para el actor, las normas acusadas vulneran
los artículos 1, 3, 6, 113, 121, 122, 150-12 y 338 de la Constitución, en
cuanto desatienden el principio de legalidad del tributo y confieren a las
autoridades administrativas ciertas atribuciones que la Constitución reserva al
Congreso, las asambleas departamentales o los concejos municipales.
El demandante cuestiona que las normas
autoricen a un servidor público, particularmente al Ministro de Transporte,
para establecer la contribución por valorización, decidiendo cuándo se causa
(hecho gravable), a quiénes afecta (sujeto pasivo), sobre qué base y con cuál
tarifa, sin que previamente la ley señale el método para definir los costos y
la forma de repartirlos.   Su escrito plantea algunas consideraciones
adicionales que la Corte estima oportuno reseñar.
En primer lugar, el actor advierte que la
demanda no cuestiona la existencia misma de la contribución por valorización
sino la absoluta facultad de imponerla que tiene el Ministerio de Transporte.
En segundo lugar, realiza un detallado
recuento histórico de la normatividad sobre la materia, destacando la
dificultad para determinar si algunos de esos textos se encuentran o no
produciendo efectos jurídicos.  Así, señala que el Decreto 1604 de 1966 hizo
extensivo a la Nación y los departamentos el “impuesto por valorización”,
previsto desde la Ley 26 de 1921 a favor de los municipios.
En tercer lugar, explica que según el
principio de legalidad en los tributos (CP, artículo 338), el Legislador debe
fijar sus elementos esenciales (sujeto activo, sujeto pasivo, hecho generador,
base gravable y tarifa).  Aunque reconoce que las tasas y contribuciones tienen
un hecho gravable específico (“un servicio prestado por el Estado, que
beneficia a alguien en particular en relación directa con su costo y con el
beneficio que proporciona”), considera que en todo caso el hecho gravable debe
ser precisado por la Ley.
Igualmente, afirma, la Constitución permite
a las autoridades fijar la tarifa cuando se trata de tasas y contribuciones,
pero de cualquier manera el sistema y el método para definir los costos y
beneficios, así como la forma de repartirlos, deben señalarse previamente en la
Ley.  Sin embargo, estima que ello no ocurre en el caso de la contribución por
valorización, pues la norma simplemente autoriza el cobro para obras “de
interés público … que beneficien a la propiedad inmueble”, sin definir qué
se entiende por beneficio ni qué criterios deben tenerse en cuenta para tal fin.
En cuarto lugar, el demandante estudia en
concreto la regulación legal de los elementos de la contribución por
valorización.  Sus planteamientos pueden reseñarse así:
- Respecto del sujeto activo, el Decreto
incurre en una imprecisión técnica al reconocer la titularidad en las
dependencias administrativas, desconociendo que el imperio tributario radica en
el Estado a través de sus diferentes niveles territoriales.
- El texto acusado no fija el sujeto pasivo
de la valorización, “no sólo por atribuir a los predios la capacidad –que ni
tienen ni pueden tener de contraer obligaciones (…)– sino por el hecho de que
no [se] sabe qué predios se benefician”.  En su sentir, la norma nada dice
cuando señala que un predio obtiene un beneficio por una obra de interés
público local, dejando al Ministerio de Transporte la facultad de establecer,
mediante acto administrativo, quién es sujeto pasivo de la contribución por
valorización.
- En cuanto al hecho gravable, es decir, a
la prestación de un servicio o un beneficio obtenido por el contribuyente (no
por el predio), la Ley no señala en qué eventos ello ocurre, pues los términos
“costos y beneficios” resultan indeterminados.
- La base gravable, aunque parece señalada
como el costo de las obras limitado por el beneficio de los predios, no sólo no
define cuándo hay un beneficio, sino que no lo incluye como un elemento, pues
es únicamente un límite.
- Aún cuando la Constitución permite que
las autoridades fijen la tarifa, la Ley no señala el sistema y el método para
hacerlo ni la forma de repartir los costos, requisitos indispensables según el
artículo 338 de la Constitución.
IV. INTERVENCIONES
1. Intervención del Ministerio de
Transporte
El ciudadano Fabián Gonzalo Marín Cortés,
obrando en representación del Ministerio de Transporte, intervino ante la Corte
para defender la constitucionalidad de las normas demandadas.  A su juicio, los
elementos del “impuesto” se encuentran perfectamente determinados en las normas
acusadas.
En su sentir, según el artículo 1º del
Decreto 1604 de 1966 y la Ley 25 de 1921, son sujetos pasivos del impuesto los
propietarios o poseedores de bienes raíces que se vean beneficiados con la
construcción de una obra pública.  Respecto del sujeto activo, advierte que
puede ser la Nación, las entidades territoriales o cualquier otra entidad de
derecho público, según se deriva directamente de la Constitución (artículo
317).  Como hecho generador y base gravable destaca la realización de una obra
pública.  Y en cuanto a la tarifa, explica, el artículo 9º del Decreto 1604 de
1966 regula el asunto en los siguientes términos:
“Artículo 9º.- Para liquidar la contribución de valorización se
tendrá como base impositiva el costo de la respectiva obra, dentro de los límites
del beneficio que ella produzca a los inmuebles que han de ser gravados,
entendiéndose por costo todas las inversiones que la obra requiera, adicionadas
con un porcentaje prudencial para imprevistos y hasta un treinta por ciento
(30%) más, destinado a gastos de distribución y recaudación de los tributos”.
De esta manera, concluye que el Ministerio
de Transporte solamente particulariza la norma mediante la cual se creó el
gravamen, en armonía con lo previsto en el artículo 317 de la Carta y considera
que en este punto un reglamento administrativo bien puede auxiliar a la ley.
2.- Intervención del Ministerio de Hacienda
y Crédito Público
La ciudadana Astrid Consuelo Salcedo
Saavedra, actuando en representación del Ministerio de Hacienda y Crédito Público,
acudió ante la Corte con el propósito de defender la constitucionalidad de las
normas demandadas, pues considera que en la ley sí están definidos los
elementos esenciales de la contribución por valorización.  En este punto
coincide íntegramente con las apreciaciones del apoderado del Ministerio de
Transporte.
Estima también que el Decreto 1604 de 1966
fijó las pautas generales para imponer la contribución por valorización, sin
que fuere necesario en cada caso concreto (obra pública) expedir una ley fijando
el gravamen, porque ello haría imposible el cumplimiento de los fines de un
Estado Social de Derecho.
3.- Intervención del Instituto Colombiano
de Derecho Tributario
El ciudadano Héctor Julio Becerra Becerra,
en su condición de presidente (e) del Instituto Colombiano de Derecho
Tributario, intervino ante la Corte y coadyuvó con los planteamientos de la
demanda.  Para ello presentó el concepto elaborado por el la doctora Sofía
Regueros de Ladrón de Guevara, que fue aprobado por el Consejo Directivo de
dicho instituto.
Según el concepto, en materia tributaria el
legislador únicamente puede permitir que las autoridades fijen la tarifa, aún
cuando debe señalar el método para establecerla y el sistema en que se
integrará en el universo de posibles contribuyentes.  Y respecto de la
valorización, advierte, el legislador debe fijar la contribución con carácter
obligatorio para ciertas obras que deben ser identificadas o identificables por
sus características, todo ello con anterioridad a la aprobación de la obra en
la ley anual de presupuesto.  Sin embargo, a juicio del Instituto, las normas
acusadas permiten que la decisión de establecer o no el gravamen sea tomada en
forma discrecional por el ministro, lo cual, en su sentir, riñe con el
principio de legalidad tributaria.
De otra parte, el concepto acoge el
planteamiento del actor según el cual la ley no define qué tipo de beneficio
genera la contribución, pues no señala criterios de individualización del
beneficio, ni de exclusión en los casos de desvalorización producida a los
inmuebles con ocasión de una obra pública.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACIÓN.
El Procurador General de la Nación, Edgardo
Maya Villazón, mediante concepto No. 3038, solicita a la Corte declararse
inhibida para emitir un pronunciamiento de fondo por considerar que las normas
acusadas fueron derogadas tácitamente y no se encuentran produciendo efectos
jurídicos.
Comienza por explicar que el Decreto 1604
de 1966 asignó al Consejo Nacional de Valorización la competencia para
determinar las obras por las cuales se haría exigible ese gravamen, cuando
fueren ejecutadas a cargo de la Nación (artículo 5º), y a la Dirección Nacional
de Valorización, si se trataba de obras ejecutadas por entidades diferentes de
la Nación, los departamentos o los municipios (artículo 3º).
No obstante, señala la Vista Fiscal, a
través del Decreto 2171 de 1992 se asignó al Ministro de Transporte la función
de decidir sobre los proyectos que causan la contribución nacional por
valorización (artículo 11-7) y a la Dirección General de Vías e Infraestructura
la atribución de estudiar y rendir informes al ministro sobre los estudios para
determinar los proyectos que la causan (artículo 40-4).  Así mismo, indica que
se creó el Instituto Nacional de Vías como una entidad encargada de determinar
los proyectos que generan el tributo en relación con la infraestructura vial de
su competencia, y de emitir concepto para su presentación al Ministro de
Transporte.
Según lo anterior, concluye que el artículo
2º del Decreto 1604 de 1966 fue derogado tácitamente por el artículo 11 del
Decreto 2171 de 1992, norma cuya demanda fue rechazada por la Corte por carecer
de competencia para pronunciarse sobre su constitucionalidad.
Finalmente, el Procurador explica que el
artículo 11 numeral 7 del Decreto 2171 de 1992 fue derogado expresamente por el
Decreto 101 de 2000 (artículo 49). Y que el Decreto 081 de 2000, por el cual se
modifica la estructura del INVIAS, le asigna al Consejo Directivo de esa
entidad la función de “aprobar la causación, distribución y cobro de la
contribución de valorización por la ejecución de obras de infraestructura vial
de competencia del Instituto” (artículo 3-10).
VI. AUDIENCIA PUBLICA
Con fundamento en los artículos 12 y 13 del
Decreto 2067 de 1991, la Sala Plena de la Corte Constitucional, en sesión
realizada el día trece (13) de febrero de 2003, decidió convocar una audiencia
pública en el proceso de la referencia, con el fin de oír las opiniones de
diversos sectores de la sociedad y de la comunidad jurídica sobre el asunto
objeto de estudio.
En la misma sesión se fijó como fecha para
la celebración de la audiencia el día diecinueve (19) de febrero del año en
curso, pero a el día de su realización solamente concurrió el demandante, quien
reiteró, en esencia, los planteamientos reseñados en su demanda.
VII. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
Competencia de la Corte y normas objeto de
estudio
1.- Según fue explicado, la demanda contra
el artículo 11 del Decreto 2171 de 1992 fue rechazada teniendo en cuenta que la
autoridad competente para conocer de los decretos expedidos en virtud del
artículo 20 transitorio de la Constitución es el Consejo de Estado y no la
Corte Constitucional.  En consecuencia, la referida norma no será objeto de pronunciamiento
en esta sentencia.
2.- La Sala también observa que el Decreto
1604 de 1966 fue expedido por el Presidente de la República en uso de las
facultades previstas en el artículo 121 de la Constitución de 1886 (estado de
sitio).  Sin embargo, la Ley 48 de 1968 adoptó el mencionado decreto como
legislación permanente y desde entonces tiene fuerza material de ley.  Por tal
motivo, según lo previsto en el artículo 241-4 Superior, la Corte es competente
para pronunciarse sobre su constitucionalidad[3].
3.- De otra parte, la Sala considera que el
demandante no formuló cargos directos contra la Ley 48 de 1968, sino que la
misma fue acusada en cuanto dio vigencia permanente al Decreto 1604 de 1966.
Solamente en tal sentido la Corte analizará la constitucionalidad de esa norma.
Problemas jurídicos objeto de estudio
4.- A juicio del actor las normas acusadas
desconocen el principio de legalidad tributaria, pues no señalan los elementos
esenciales del gravamen (sujeto activo, sujeto pasivo, hecho generador, base
gravable y tarifa), sino que delegan a una autoridad administrativa, en particular
al Ministro de Transporte, la facultad de decidir los eventos en los cuales
ella se causa. Así, explica que las contribuciones tienen características
especiales como el hecho generador (contraprestación por un servicio) y la
posibilidad de que la tarifa sea fijada por autoridades administrativas, pero
advierte que en todo caso la ley debe señalar sus elementos, lo cual, en su
criterio, no ocurre frente a la contribución por valorización.  La misma
postura es asumida por el Instituto Colombiano de Derecho Tributario, mientras
que los demás intervinientes consideran que todos los elementos del gravamen
han sido predeterminados en la ley.
Por su parte, el Procurador solicita a la
Corte declararse inhibida para pronunciarse de fondo, pues estima que los
apartes acusados fueron derogados tácitamente por el Decreto 2171 de 1992
(artículo 11), norma sobre la cual fue rechazada la demanda por falta de
competencia de la Corte para pronunciarse sobre su constitucionalidad.
De acuerdo con lo anterior, el asunto
plantea un problema procesal previo relacionado con la procedencia o no de un
pronunciamiento de fondo.  En este sentido, la Corte debe determinar si, como
lo sugiere la Vista Fiscal, ha operado el fenómeno de la derogación tácita o
si, por el contrario, las normas demandadas mantienen sus efectos en el mundo
jurídico.  Ahora bien, en el evento de ser procedente una decisión de fondo,
corresponderá analizar si la normatividad sobre la contribución  por
valorización armoniza o no con el principio de legalidad tributaria.
Asunto procesal previo: eventual
improcedencia de una decisión de fondo
5.- Según el Procurador, el Decreto 1604 de
1966 atribuía al Consejo Nacional de Valorización y a la Dirección Nacional de
Valorización la facultad de imponer el gravamen, pero dicha atribución fue
trasladada al Ministro de Transporte por mandato del Decreto 2171 de 1992
(artículo 11), lo cual entiende como una derogación tácita.  Y como la Corte
carece de competencia para pronunciarse sobre la constitucionalidad de este
último decreto, considera que debe proferirse un fallo inhibitorio.
La Sala considera que la anterior
apreciación es correcta pero sólo de manera parcial, pues si bien es cierto que
las normas relacionadas con la competencia de algunas entidades para imponer el
gravamen fueron derogadas, también lo es que el alcance del cargo planteado es
más amplio de lo reflejado en apariencia.
En efecto, tanto el inciso final del
artículo 2 del Decreto 1604 de 1966, como el numeral 2º del artículo 5 del
mismo estatuto, estaban relacionados con las autoridades que podrían imponer el
gravamen.  El primero permitía fijarlo a la Dirección Nacional de Valorización
cuando las obras eran realizadas por una entidad diferente a la Nación, los
departamentos o los municipios, y el otro facultaba al Consejo Nacional de
Valorización cuando las obras se ejecutaban directamente por la Nación.  Dichas
normas son las siguientes[4]:
“Artículo 2º.- El establecimiento,
la distribución y el recaudo de la contribución de valorización se harán por la
respectiva entidad nacional, departamental o municipal que ejecute
las obras, y el ingreso se invertirá en la construcción de las mismas obras
o en la ejecución de otras obras de interés público que se proyecten por la
entidad correspondiente.
En cuanto a la Nación, estos ingresos y las
correspondientes inversiones funcionarán por medio de un Fondo Rotatorio
Nacional de Valorización dentro del Presupuesto Nacional.
Cuando las obras fueren ejecutadas por
entidades diferentes de la Nación, los Departamentos o los Municipios, el
tributo se establecerá, distribuirá y recaudará por la Nación, a través de la
Dirección Nacional de Valorización, de acuerdo con las mencionadas entidades,
salvo las atribuciones y facultades legales anteriores de las mismas entidades
en relación con este impuesto."
“Artículo 5º.- (Subrogado por el artículo 34 del Decreto 3160 de
1968). “Son funciones del Consejo Nacional de Valorización:
(…)
2- Determinar las obras nacionales de
interés público por las cuales se han de exigir contribuciones de valorización,
disponer en cada obra la cuantía total que ha de distribuirse, fijar las zonas
de influencia de las contribuciones y señalar los plazos de que gozan los
contribuyentes para el pago”.
Posteriormente, con la expedición del
Decreto 2171 de 1992 (artículo 11) se atribuyó al Ministro de Transporte la
facultad de determinar las obras que generan contribución nacional por
valorización:
“Artículo 11º.- Despacho del
Ministro.  Son funciones del Ministro de Transporte además de las señaladas en
la Constitución Política y la ley, las siguientes:
(...)
7.- Decidir sobre los proyectos que causen
la contribución nacional de valorización, de acuerdo con la ley.
De esta manera, la competencia del Consejo
Nacional de Valorización y de la Dirección Nacional de Valorización, para
determinar las obras objeto del gravamen, fue suprimida y quedó radicada en el
Ministro de Transporte, lo cual significó, precisamente, la subrogación de esos
apartes normativos.  Empero, como ya ha sido explicado, no corresponde a la
Corte pronunciarse sobre la constitucionalidad del Decreto 2171 de 1992[5], ni la del Decreto 101
de 2000[6],
que derogó expresamente el artículo 11 del Decreto 2171 de 1992 (artículo 49),
así como tampoco sobre el Decreto 081 de 2000[7].
En el primer caso por tratarse de una norma expedida en ejercicio de facultades
especiales conferidas por el artículo 20 transitorio de la Constitución, y en
los otros dos, por tratarse de decretos expedidos en desarrollo de una ley
marco.
6.- Todo lo anterior parece indicar que la
Corte debe proferir una sentencia inhibitoria. Sin embargo, esa postura es
válida frente a algunas de las disposiciones pero no frente a su totalidad, ya
que el cargo no está construido únicamente en función de la competencia del Ministro
de Transporte para imponer el gravamen, sino que se inspira en el respeto al
principio de legalidad tributaria.
En este sentido, el demandante no sólo
cuestiona la competencia que pueda tener el Ministro de Transporte sino, en
últimas, la autorización que hace la ley a ciertas entidades para determinar
las obras por las cuales se causa la contribución por valorización, sin que
ella misma haya definido cada uno de los elementos del tributo.  La Corte
considera que de esta forma el cargo formulado adquiere sentido y resulta
procedente un análisis material del asunto, mas aún teniendo en cuenta que los
intervinientes interpretaron el alcance de la demanda bajo la misma óptica.
En consecuencia, si bien es cierto que
algunos de los apartes demandados no pueden ser objeto de pronunciamiento
constitucional, no sucede lo propio frente a las expresiones “el
establecimiento”, “nacional” y “que ejecute las
obras”, contenidas en el inciso primero del artículo 2º del Decreto
1604 de 1966, en la medida en que son ellas las disposiciones que constituyen
el fundamento central de la demanda y autorizan a ciertas entidades para exigir
el pago de la contribución por valorización, al parecer sin señalar los
requisitos mínimos que satisfagan el principio de legalidad.
Ausencia de cosa juzgada
7.- Antes de abordar el análisis material
del asunto conviene precisar, finalmente, que el Decreto 1333 de 1986, expedido
por el Presidente de la República en uso de facultades extraordinarias,
sistematizó las normas sobre organización y funcionamiento de la administración
municipal[8].
El artículo 235 corresponde al artículo 2º del Decreto 1604 de 1966, norma que
fue objeto de análisis por la Corte en la sentencia C-495 de 1998.
Aunque en aquella oportunidad la demanda
fue presentada contra el mismo artículo que es cuestionado en este proceso, la
acusación recayó sobre un aparte distinto[9]
y por un cargo también distinto.  La demandante consideró que la norma afectaba
la autonomía de las entidades territoriales, pues señalaba el destino de los
recursos obtenidos por el pago de la contribución.  Sin embargo, su
planteamiento no tuvo éxito y la Corte declaró la exequibilidad de ese aparte,
lo cual desvirtúa la existencia de cosa juzgada constitucional frente a la
totalidad de la norma[10].
Análisis material del asunto
8.- Hechas las consideraciones procesales
pertinentes, la Corte abordará ahora el estudio de fondo del asunto, no sin
antes dejar en claro que se pronunciará sobre las expresiones “el
establecimiento”, “nacional” y “que ejecute las
obras”, contenidas en el inciso primero del artículo 2º del Decreto
1604 de 1966, por cuanto son ellas las disposiciones que autorizan a ciertas
entidades para exigir el pago de la contribución por valorización, según
algunos, sin señalar los requisitos mínimos que satisfagan el principio de
legalidad.
Para ello la Corte analizará los siguientes
aspectos: (i) la naturaleza de la contribución por valorización, (ii) el
alcance del principio de legalidad tributaria en el ordenamiento constitucional
y, (iii) las particularidades del principio de legalidad en el caso de la
valorización.  Con esos elementos de juicio determinará finalmente (iv) si la
regulación normativa de la contribución por valorización respeta o no el
principio de legalidad tributaria.
La noción de valorización en el modelo
tributario
9.- En el ordenamiento jurídico colombiano
la naturaleza de la valorización como carga fiscal ha presentado modificaciones
históricas y su definición no siempre ha sido unívoca, a pesar de que existe
relativo consenso sobre su contenido básico.
Así, la Ley 25 de 1921 introdujo esa figura
bajo la denominación de “impuesto”, consistente para aquel entonces en
“una contribución sobre las propiedades raíces que se beneficien con la
ejecución de obras de interés público local”. Posteriormente fueron aprobadas
algunas leyes que ampliaron sus efectos a otros ámbitos, pero mantuvieron
inalterada la connotación de impuesto, hasta el año 1966, cuando fue expedido
el Decreto 1604 que la convirtió en una contribución.  No obstante, en la teoría
de la hacienda pública el término “contribución” puede ser
interpretado con enfoques distintos, lo cual no pocas veces ha generado dudas
al respecto.[11]
- En sentido lato comprende todas las
cargas fiscales al patrimonio privado soportadas en la potestad tributaria del
Estado[12],
es decir, incluye las nociones de impuesto, tasa, gravamen y los conceptos
similares, todo lo cual responde a la tradición histórica acogida en el derecho
colombiano y que en ocasiones se denomina genéricamente como “tributo”.
- En sentido estricto las contribuciones
están asociadas a la idea de parafiscalidad, como aquellos “pagos que deben
realizar los usuarios de algunos organismos públicos, mixtos o privados, para
asegurar el funcionamiento de éstas entidades de  manera autónoma”.[13] Desde esta perspectiva
resulta incompatible con los conceptos de tasa e impuesto.[14]
- Finamente, existe un tercer significado
del término que responde a la idea de contraprestación o pago como consecuencia
de una inversión que beneficia a un grupo específico de personas.  Cuando el
vocablo se utiliza en este sentido lo usual es hacer referencia a una “contribución
especial”.
10.- Pues bien, en el caso de la
valorización la jurisprudencia y la doctrina coinciden en considerar que el
modelo normativo acogido desde 1966 hace referencia a una “contribución
especial”, es decir, a la compensación por el beneficio directo que se
obtiene como consecuencia de un servicio u obra realizada por una entidad[15].
La Corte ha explicado el alcance de la
contribución especial de valorización (que para efectos prácticos se utilizará
en lo sucesivo simplemente como contribución de valorización) y sus
características especiales en los siguientes términos[16]:
“La contribución de valorización no es un
impuesto, porque no grava por vía general a todas las personas, sino un sector
de la población que esta representado por los propietarios o poseedores de
inmuebles que se benefician, en mayor o menor grado, con la ejecución de una
obra pública.
Dada su naturaleza esta contribución por
principio tiene una destinación especial; de ahí que se la considere una
"imposición de finalidad", esto es, una renta que se establece y
recauda para llenar un propósito específico. Dicho propósito constituye un elemento
propio de su esencia, que es natural a dicha contribución, al punto que no sólo
la identifica y caracteriza, sino que representa un elemento esencial de su
existencia.
La contribución de valorización, según se
deduce del inciso 1 del art. 317 de la Constitución, es un gravamen especial
que recae sobre la propiedad inmueble y que puede ser exigido no sólo por los
municipios, sino por la Nación o cualquier otro organismo público que realice
una obra de beneficio social y que redunde en un incremento de la propiedad
inmueble.
La destinación de los ingresos por
valorización, si bien la señala el legislador, no surge de la sola voluntad
política de éste, sino de la naturaleza misma de la renta, que se constituye en
orden a lograr, asi sea en parte, el retorno de la inversión realizada por el
respectivo organismo público.”
En razón de sus atribuciones
constitucionales y legales, el Consejo de Estado también se ha pronunciado en
múltiples ocasiones sobre la materia, reconociendo a la valorización el carácter
de contribución especial.[17]
En la doctrina nacional también parece ser unánime el mismo planteamiento.[18]
Una vez aclarada la naturaleza conceptual
de la valorización, pero antes de abordar en detalle el análisis de cada uno de
sus elementos, la Corte explicará brevemente el principio de legalidad
tributaria y su proyección en el caso de las contribuciones especiales, pues
precisamente el cargo de la demanda consiste en que las normas acusadas
desconocen ese principio en la medida que no señalan con precisión cada uno de
sus elementos.
El alcance del principio de legalidad
tributaria
11.- Como fundamentos normativos a partir
de los cuales se estructura este principio, son de resaltar los artículos
150-12 y 338 de la Constitución.  El primero establece una suerte de reserva en
el Congreso para “establecer contribuciones fiscales y, excepcionalmente,
contribuciones parafiscales en los casos y bajo las condiciones que establezca
la ley”; naturalmente que en la norma el término “contribución” es
utilizado en sentido lato o amplio.  El segundo exige a la Ley, en algunos
casos en concurrencia con las ordenanzas y los acuerdos, la determinación de
los elementos de los tributos.
Sobre el alcance del principio la Corte se
ha pronunciado en numerosas oportunidades[19]
para destacar sus características básicas, las cuales son reseñadas a
continuación:
- Es expresión del principio de
representación popular y del principio democrático, derivado en últimas de los
postulados del Estado Liberal.  “Bajo esta idea, no es posible decretar un
impuesto si para su aprobación no han concurrido los eventuales afectados por
intermedio de sus representantes ante los cuerpos colegiados, criterio acogido
de tiempo atrás en el derecho colombiano y reafirmado en la Carta de 1991”.[20]  Así, solamente el
Congreso, y las asambleas departamentales o los concejos municipales de
conformidad con la ley, pueden crear gravámenes, sin que dicha facultad pueda
ser ejercida por las autoridades administrativas o delegada en ellas.[21]
- Materializa el principio de
predeterminación del tributo, “según el cual una lex previa y certa debe
señalar los elementos de la obligación fiscal”[22],
es decir, el sujeto activo, el sujeto pasivo, el hecho generador, la base
gravable y la tarifa.
No obstante, como se explicará más
adelante, por expresa autorización constitucional, en el caso de las tasas y
las contribuciones especiales, la tarifa puede ser fijada por las autoridades
administrativas previa definición del sistema y el método para hacerlo.
- En la medida que haya predeterminación
del tributo, el principio de legalidad brinda seguridad a los ciudadanos frente
a sus obligaciones fiscales.  Con ello “se otorga una debida protección a la
garantía fundamental del debido proceso”.[23]
- Responde a la necesidad de promover una
política fiscal coherente e inspirada en el principio de “unidad económica”,
especialmente cuando existen competencias concurrentes donde confluye la
voluntad del Congreso y la de las asambleas departamentales o de los concejos
municipales.
12.- De otra parte, conviene advertir que
el principio de legalidad no se predica únicamente de los impuestos, sino que
es exigible también frente a cualquier tributo o contribución (en sentido
amplio).  No obstante, de la naturaleza del gravamen depende el rigor con el
que la Ley debe señalar sus componentes.
- Así, frente a tributos de carácter
nacional, el Congreso está obligado a definir todos los elementos en forma “clara
e inequívoca”, esto es, el sujeto activo, el sujeto pasivo, el hecho
generador, la base gravable y la tarifa[24].
Por el contrario, tratándose de gravámenes territoriales, especialmente cuando
la ley solamente autoriza su creación, ésta debe señalar los aspectos básicos,
pero existe una competencia concurrente de las asambleas departamentales o de
los concejos municipales según el caso.  En la Sentencia C-227 de 2002 la Corte
señaló:
“Corresponderá entonces al Congreso de la República la
creación de los tributos del orden territorial y el señalamiento de los
aspectos básicos de cada uno de ellos, los cuales serán apreciados en cada caso
concreto en atención a la especificidad del impuesto, tasa o contribución de
que se trate. Por su parte, las asambleas departamentales y los concejos
distritales y municipales establecerán los demás componentes del tributo,
dentro de los parámetros generales o restringidos que fije la correspondiente
ley de autorización.
(...)
De lo contrario, si correspondiera
únicamente al Congreso determinar todos y cada uno de los elementos de los
tributos del orden territorial, carecería de sentido la expresión que emplea el
inciso primero del artículo 338 de la Constitución y según la cual “La ley, las
ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente, los sujetos activos y pasivos,
los hechos y las bases gravables, y las tarifas de los impuestos”.
- Ahora bien, frente a los “impuestos”,
y sin importar si ellos son de carácter nacional o territorial, la Carta exige
que tanto el Congreso, como las asambleas departamentales y los concejos
municipales definan con rigor sus elementos.  Pero en el caso de las tasas y
de las contribuciones especiales, es posible que las autoridades
administrativas fijen la tarifa, siempre y cuando la ley, ordenanza o acuerdo,
señalen el sistema y el método para definir los costos y beneficios, así como
la forma de hacer su reparto.
En este orden de ideas, la Corte considera
necesario hacer algunas precisiones sobre cada uno de los elementos del tributo
y sobre las nociones de “sistema y método” , toda vez que estos últimos
revisten particular importancia constitucional cuando se faculta a las
autoridades administrativas para fijar la tarifa.
Los elementos del tributo
13.- Desde una perspectiva amplia la
jurisprudencia constitucional ha definido los elementos de un gravamen como se
reseña a continuación[25]:
“[E]n la obligación tributaria, aparecen
por un lado el sujeto activo, que es la entidad estatal con derecho para exigir
el pago del tributo, el sujeto pasivo o persona en quien recae la obligación
correlativa, el hecho gravado o situación de hecho indicadora de una capacidad
contributiva a la cual la ley confiere la virtualidad de generar la obligación
tributaria, y la base gravable y la tarifa, que son los elementos determinantes
de la cuantía misma de la obligación”
Aunque para algunos resulta de fácil
comprensión determinar el contenido de cada uno de ellos, una revisión más
rigurosa demuestra cómo no siempre la cuestión es tan sencilla como parece.
Hecho generador. Sin duda constituye el parámetro de
referencia a partir del cual un gravamen se hace identificable y puede ser
diferenciado de otro.  “[E]s el elemento que en general mejor define el perfil
específico de un tributo, puesto que, como lo señala la doctrina, y lo ha
precisado esta Corporación (Sentencia C-583/96), este concepto hace referencia
a la situación de hecho, que es indicadora de una capacidad contributiva, y que
la ley establece de manera abstracta como situación susceptible de generar la
obligación tributaria, de suerte que si se realiza concretamente ese
presupuesto fáctico, entonces nace al mundo jurídico la correspondiente
obligación fiscal.”[26]
Sujeto activo.  En no pocas ocasiones la determinación del sujeto
activo de la obligación tributaria ha generado problemas hermenéuticos.  Por
tal motivo, para superar estos impases la jurisprudencia constitucional ha
elaborado una distinción tripartita.  Así, en la Sentencia C-987 de 1999, al
analizar una norma que permitía gravar la explotación de minas de propiedad
privada, acusada de inconstitucional por no señalar los elementos del tributo,
la Corte sostuvo lo siguiente[27]:
“En efecto, conforme al anterior análisis,
y de acuerdo a ciertas distinciones elaboradas por la doctrina tributaria[28], es
posible atribuir tres significados a la noción de sujeto activo de un tributo.
Así, de un lado, es posible hablar del sujeto activo de la potestad tributaria,
que es la autoridad que tiene la facultad de crear y regular un determinado
impuesto. De otro lado, es posible hablar del sujeto activo de la obligación
tributaria, que es el acreedor concreto de la suma pecunaria en que, en general
se concreta el tributo, y quien tiene entonces la facultad de exigir esa
prestación. Y finalmente, podemos hablar del beneficiario del tributo, que es
la entidad que finalmente puede disponer de esos recursos.”
Sujeto pasivo.  Siguiendo la doctrina, la Corte ha
distinguido los sujetos pasivos “de iure” de los sujetos pasivos “de
facto”.  A los primeros corresponde formalmente pagar el impuesto, mientras
que los segundos son quienes en últimas deben soportar las consecuencias económicas
del gravamen.  “En los tributos directos, como el impuesto a la renta, en
general ambos sujetos coinciden, pero en cambio, en los impuestos indirectos
(…) el sujeto pasivo de iure no soporta económicamente la contribución,
pues traslada su costo al consumidor final.”[29]
Base gravable.   Como lo ha explicado la jurisprudencia de esta
Corporación, la base gravable se define como “la magnitud o la medición del
hecho gravado, a la cual se le aplica la correspondiente tarifa, para de esta
manera liquidar el monto de la obligación tributaria”.[30]  En otras palabras,
constituye el quantum del hecho generador sobre el que se aplica la tarifa.
Sin embargo, no es necesario que la ley,
las ordenanzas o los acuerdos determinen en rigor sumas concretas o cantidades
específicas a partir de las cuales será liquidado un tributo, por cuanto en
algunas ocasiones hay razones de carácter técnico y administrativo que lo
impiden. Por ejemplo, en la sentencia C-583 de 1996 la Corte analizó el punto y
concluyó lo siguiente:
“De todo lo anterior puede concluirse que
la ley no puede, por razones de tipo técnico que tienen que ver especialmente
con la fluctuación de los valores de los distintos activos patrimoniales,
entrar a determinar en cada caso concreto el valor  de un bien. Debe entonces
limitarse a indicar la manera como debe ser fijado ese valor. Así lo hace en el
caso del impuesto predial y así también procede para la determinación del
precio de la panela, base gravable de la cuota de fomento panelero, situaciones
ambas que, como acaba de verse, han sido estudiadas por esta Corporación, que
las ha encontrado avenidas al precepto constitucional consagrado en el artículo
338 superior.”[31]
Tarifa.  Es la magnitud o monto que se aplica a la base
gravable y en virtud de la cual se determina el valor final en dinero que debe
pagar el contribuyente.[32]
La regulación en cuanto al sistema y al método para fijar la tarifa en tasas y
contribuciones especiales será objeto de un análisis en particular más adelante
(ver fundamento jurídico 15 de esta sentencia).
14.- Con todo, la Corte llama la atención
en el sentido de que los problemas de interpretación para determinar si una
ley, ordenanza o acuerdo, establece o no los elementos del tributo, no suponen
la automática declaratoria de inconstitucionalidad porque, al igual que las
demás normas, las leyes tributarias pueden plantear problemas hermenéuticos o
defectos de técnica legislativa susceptibles de ser superados.  Así lo ha
reconocido de tiempo atrás la Corte en varios pronunciamientos[33], de los cuales se
destaca la Sentencia C-253 de 1995, donde la Corte estudió la constitucionalidad
de una norma mediante la cual se establecía la cuota de fomento ganadero y
lechero, y en cuanto al tema que ahora ocupa la atención dijo lo siguiente:
“Las leyes tributarias, como cualesquiera
otras, pueden suscitar variados problemas interpretativos en el momento de su
ejecución y aplicación, lo cual no puede de suyo acarrear su inexequibilidad.
Sin embargo, si éstos se tornan irresolubles, por la oscuridad invencible del
texto legal que no hace posible encontrar una interpretación razonable sobre
cuáles puedan en definitiva ser los elementos esenciales del tributo, se impone
concluir que los mismos no fueron fijados y que, en consecuencia, la norma
vulnera la Constitución. Toda persona está obligada a pagar los tributos que la
ley le imponga, pero la ley no puede exigirlos si ella no atina a decir - en
general - quién lo debe hacer y por qué.”
Sistema y método para que las autoridades
administrativas definan la tarifa
15.- Como ya fue explicado, en materia de
tasas y contribuciones especiales la Constitución autoriza al Congreso, las
asambleas y los concejos, que deleguen a las autoridades administrativas la
determinación de la tarifa.  Pero exige a las corporaciones de representación
popular el señalamiento previo del sistema y el método para definir los costos
y beneficios, así como la forma de hacer el reparto.
La jurisprudencia, tanto de la Corte
Constitucional como del Consejo de Estado, no ha sido unívoca al respecto, pues
en ciertas ocasiones es rigurosa y demanda absoluta precisión para la
regulación del sistema y el método tarifario, mientras que en otros eventos
acude a criterios que de alguna manera resultan más flexibles.  Un recuento
histórico ilustra claramente la situación[34]:
- En la sentencia C-144 de 1993 la Corte
debió estudiar la demanda presentada contra dos normas de la Ley 6 de 1992
(artículos 119 y 124), que facultaban al Gobierno Nacional para fijar las tasas
por la tramitación de los procedimientos relacionados con la propiedad
industrial, así como el monto de las tarifas que debían sufragarse a favor de
las Cámaras de Comercio por diferentes conceptos.  La Corte declaró la
exequibilidad de las disposiciones acusadas, por considerar que no se
desconocía el principio de legalidad tributaria.  En cuanto al sistema y método
para fijar la tarifa concluyó lo siguiente[35]:
“A juicio de la Corte la determinación
legal del sistema y el método para definir el costo de un servicio, sólo puede
juzgarse en cada caso concreto y tomando en consideración las modalidades
peculiares del mismo.
En punto de método, la ley acusada prefirió
indicar los rubros que conforman el costo recuperable por vía de la tarifa:
gastos de operación y programas de tecnificación. Es evidente que
deliberadamente se han excluido otros componentes del costo, lo que en modo
alguno le está prohibido al Legislador y no repugna con la idea de tasa. Desde
luego, el reglamento puede precisar con detalle los conceptos que corresponden
a los mencionados rubros. En lo atinente al sistema de fijación de la tarifa,
la fórmula legal excluye el progresivo y el regresivo, seguramente por no ser
afines a la naturaleza y características propias del servicio prestado.
El Legislador, en lo que concierne a este
aspecto, optó por el sistema proporcional como se infiere del texto de la
norma. En efecto, la relación directa que debe existir entre el monto global de
las tasas y los costos recuperables, obliga a la autoridad a obtener valores
unitarios que traduzcan dichos costos en relación con cada tipo de servicio
prestado que, en consecuencia, tendrá una tarifa uniforme que se cancelará en
cada ocasión que se solicite el servicio.”
- En la sentencia C-465 del mismo año la
Corte declaró ajustadas a la Constitución varias normas del estatuto orgánico
del sistema financiero, relacionadas con la potestad del Superintendente
Bancario para fijar y exigir de las entidades vigiladas el pago de
contribuciones necesarias para el presupuesto de esa entidad.  Además de
reiterar los argumentos expuestos en la sentencia C-144/93, la Corte dijo al
respecto[36]:
“En cuanto a la supuesta discrecionalidad
absoluta, ello no es exacto, pues el Superintendente Bancario no obra con plena
autodeterminación, ya que el Decreto 1730 de 1991, art. 4.1.3.9.1. literal o),
exige una previa aprobación del Ministerio de hacienda y Crédito Público a las
resoluciones que dicho funcionario expida imponiendo las tasas por la
prestación del servicio público específico.
Por otra parte, es cierto que los costos
son equivalentes, según el artículo 4.1.9.0.4., a todos los gastos. Estos han sido autorizados previamente por el Congreso
Nacional al aprobar la Ley de Presupuesto, luego hay plena legitimidad..
(...)
Los criterios con que el Superintendente
establece la magnitud de los gastos.  Al respecto es claro el artículo
4.1.9.0.4. del Decreto 1730 de 1991, que establece que el monto de la
contribución impuesta  a las entidades vigiladas guardará equitativa
proporción con los respectivos activos de éstas.
¿Cómo saber si los gastos son o no
necesarios? La necesidad del gasto ya ha sido considerada previamente por la
ley de presupuesto, en cuya preparación se ha hecho una ponderación racional
sobre las necesidades a cubrir.  Además, la naturaleza del servicio prestado
evidencia las necesidades que deben ser satisfechas.
La Constitución en su artículo 338, inciso
2o. ordena que la ley, la ordenanza o el acuerdo que permita que las
autoridades fijen la tarifa de las tasas y contribuciones, deben definir
previamente tres elementos:   a)  Un sistema,  b) un método para definir costos
y beneficios, y c) una forma para hacer el reparto entre los beneficiarios del
servicio.
El sistema está fijado en los artículos 4.1.3.0.1. y
4.1.9.0.4., de forma clara, y consiste, como lo señala acertadamente el
apoderado de la Superintendencia Bancaria, en "establecer una estrecha
coordinación entre el cobro de la contribución y el aforo que previamente se ha
hecho, al aprobar el presupuesto nacional,  de lo que costarán los gastos de la
Superintendencia Bancaria en el año siguiente".  Esa coordinación es la
base del sistema, por cuanto predetermina un orden a seguir, en el sentido de
establecer  una correspondencia proporcionada entre el cobro y el aforo.
El Método :  Es el referido al máximo de gastos que
para el funcionamiento anual de la Superintendencia autoriza la ley de
presupuesto.  El legislador, dada la naturaleza del servicio público que presta
la Superintendencia, recurre al criterio de los activos de las entidades
vigiladas, con el fin de determinar la forma de hacer el reparto de los costos
del servicio.” (subrayado fuera de texto)
- Posteriormente la Corte se vuelve
rigurosa en cuanto al señalamiento del sistema y método para fijar la tarifa en
el cobro de tasas y contribuciones especiales.  Es así como la Sentencia C-455
de 1994 declaró inexequibles varias normas relacionadas con la competencia de
la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada que permitían el cobro de
una contribución.  Dijo entonces lo siguiente[37]:
“En esos términos, una interpretación
coherente de la normatividad constitucional y el fin del precepto superior,
llevan a la conclusión según la cual los métodos -pautas técnicas
encaminadas a la previa definición de los criterios que tienen relevancia en
materia de tasas y contribuciones para determinar los costos y beneficios que
inciden en una tarifa- y los sistemas -formas específicas de
medición económica, de valoración y ponderación de los distintos factores que
convergen en dicha determinación- son directrices cuyo acatamiento es
obligatorio para el encargado de fijar la tarifa y constituyen a la vez
garantía del contribuyente frente a la administración.
Ni el artículo 34 ni ninguna de las normas
integrantes de la Ley 62 de 1993, ni precepto alguno del Decreto 2453 de 1993
previeron el método o el sistema aplicables para definir los costos y
beneficios con base en los cuales pueda el Superintendente de Vigilancia y
Seguridad Privada fijar la tarifa de la contribución creada, razón por la cual
se confirió a dicho funcionario una atribución ilimitada que no se compadece
con los enunciados principios constitucionales.
En efecto, estatuir que la contribución
guardará proporción con los activos de la empresa, las utilidades, el número de
puestos vigilados y el costo de la vigilancia; que estará de acuerdo con las
modalidades de los servicios prestados y que se determinará según ellos se
destinen a terceros o a la seguridad interna de una empresa, no implica haber
establecido el método ni el sistema ordenados por la Constitución, pues de manera absoluta la fijación de la
tarifa queda en cabeza del Superintendente, sin que el legislador haya
establecido ninguna medida base para ella, ningún tope máximo, ni criterio
econométrico alguno del cual éste se pueda deducir.” (subrayado no original).
En aquella oportunidad la sentencia fue
expresa en reconocer un giro frente a la posición asumida en pronunciamientos
anteriores:
“Debe advertir la Corte que mediante el
presente fallo imprime a la interpretación constitucional sobre el tema un
sentido más exigente que el acogido en un comienzo, contenido en Sentencia
C-465 del 21 de octubre de 1993. La Corporación estima necesario que, en guarda
de los derechos de los contribuyentes, del interés público y de la estricta
aplicación del artículo 338, inciso 2º, de la Constitución, se exija del
legislador el exacto y cabal cumplimiento de los requisitos allí señalados, con
el fin de evitar que funciones clara y típicamente atribuidas a órganos
representativos queden a la postre transferidas de manera incondicional a
funcionarios de la Rama Ejecutiva del Poder Público.”
- La anterior posición fue reiterada en la
Sentencia C-545/94, donde la Corte declaró inexequible una norma de la ley 10
de 1990, que autorizaba a la Dirección Nacional del Sistema de Salud para “fijar
y cobrar tasas o derechos por la expedición de permisos, licencias, registros y
certificaciones".  En todo caso, en aquella oportunidad era
absolutamente claro que la Ley no había previsto criterio alguno sobre el
sistema y método tarifario.[38]
- Nuevamente en la Sentencia C-482 de 1996
la Corte cambia su posición para volver a los planteamientos acogidos en sus
primeras sentencias (flexibles).  Para declarar la exequibilidad del artículo
21 de la ley 105 de 1993, referente a las tasas, tarifas y peajes en la
infraestructura de transporte a cargo de la Nación, la Corte sostuvo[39]:
“¿En qué consisten el sistema y el método?
¿Cuál es su contenido mínimo y cuál su alcance? Es claro que la Constitución no
hizo estas precisiones, sencillamente porque no podía hacerlas, habida cuenta
de su carácter de norma fundamental y de la inmensa variedad de tasas y
contribuciones posibles, correspondientes a una multiplicidad de servicios y de
beneficios.
En algunas sentencias, la Corte
Constitucional ha intentado aproximaciones al tema, sin que pueda decirse que
ha hecho las determinaciones que la propia Constitución no hace.  Y está bien
que se haya abstenido de hacerlas, porque de lo contrario habría ido más allá
de la norma constitucional, y la habría quebrantado.
Si la propia Constitución no definió “el
sistema y el método”, es claro que tales expresiones deben entenderse en un
sentido general y amplio, y que su contenido y su alcance deben examinarse en
cada caso concreto,
como lo reconoció expresamente la Corte en la sentencia C-144 de 1993, a la
cual pertenecen estos apartes: (...)
La ley, en síntesis, no tiene por qué
contener una descripción detallada de los elementos y procedimientos que deben
tenerse en cuenta para establecer los costos y definir las tarifas.  Tal
exigencia haría inútil la delegación prevista en el artículo 338, y crearía un
marco rígido dentro del cual no podrían obrar las autoridades competentes.
Autoridades que, por lo demás, están
obligadas a ejercer sus atribuciones con sujeción a los principios de equidad,
eficiencia y progresividad consagrados expresamente por el artículo 363 de la
Constitución. Y cuya buena fe se presume, según el principio general del
derecho, mientras no se demuestre lo contrario.
Quienes sostienen la tesis de que el
artículo 338 exige leyes detalladas y casuistas que establezcan minuciosamente
todo lo relativo a la fijación de las tarifas, aducen como una de sus razones
principales la necesidad de impedir los posibles abusos de funcionarios
arbitristas.  Olvidan, al presumir el dolo y la mala fe, lo que se acaba de
exponer sobre la sujeción a los principios del sistema tributario, y sobre la
presunción universal de la buena fe.  Olvidan, además, que el fraude a la ley
siempre podrá intentarse, pues no se origina en la ley misma sino en su torcida
interpretación.  Y olvidan, finalmente, que los actos administrativos que fijen
las tasas y tarifas en virtud de la delegación prevista en el artículo 338,
están sujetos al control de la jurisdicción de lo contencioso administrativo,
por regla general.
A todo lo anterior, puede agregarse que no
es necesario que las leyes previstas en el inciso segundo del artículo 338,
usen las palabras “sistema” y “método”, como si se tratara de fórmulas
sacramentales.  Basta que de su contenido se deduzcan el uno y el otro, es
decir, los principios que deben respetar las autoridades y las reglas generales
a que están sujetas, al definir los costos recuperables y las tarifas
correspondientes.” (Subrayado fuera de texto).
- No obstante, las consideraciones
expuestas en la Sentencia C-455 de 1994 MP. José Gregorio Hernández (posición
rigurosa), son nuevamente retomadas en la sentencia C-816 de 1999, con ponencia
del mismo magistrado[40].
Esos argumentos, sumados con los que a continuación se transcriben, sirvieron
de fundamento a la Corte para declarar la inexequibilidad del artículo 96 de la
Ley 488 de 1998, que modificaba el artículo 119 de la Ley 6 de 1992[41].
“Tal delegación no es posible en cuanto
toca con los demás elementos de tales tributos, cuyo señalamiento debe estar
contenido en las leyes, ordenanzas o acuerdos.
Se tiene entonces que únicamente las
tarifas de tasas y contribuciones pueden ser objeto de la especial autorización
prevista en el inciso segundo del artículo 338 de la Constitución.
Pero, por otra parte, la disposición
constitucional no permite una transferencia ilimitada ni incondicionada de esa
facultad, ya que exige de modo perentorio que, a falta de la previsión directa
de las tarifas, la ley, las ordenanzas y los acuerdos fijen el sistema y el
método para definir los costos de los servicios prestados, la participación en
los beneficios proporcionados y la forma de hacer su reparto.
Se pretende con tal requisito -que resulta
indispensable para que pueda entenderse constitucional la delegación- impedir
toda forma de ejercicio abusivo de la facultad, de donde se infiere que ésta no
puede entregarse por la ley, la ordenanza o el acuerdo a otras autoridades sin
que los aludidos elementos se encuentren claramente definidos. Ellos
constituyen a la vez directrices técnicas y limitaciones para que los
contribuyentes gocen de una mínima certidumbre acerca de la manera como les
serán calculadas y cobradas las tarifas de tasas y contribuciones, así como en
torno a la relación entre esos gravámenes y los servicios y beneficios que
reciben.
No se trata de fórmulas sacramentales ni de
simples denominaciones, sino de linderos sustanciales de la atribución que se
otorga a las autoridades administrativas. En consecuencia, bien pueden
encontrarse fijados en la norma el método y el sistema sin nombrarlos, o por el
contrario estar mencionados y materialmente no hallarse contenidos en el
precepto. Será el Juez Constitucional el encargado de verificar si su contenido
corresponde o no a la exigencia plasmada en la Carta Política, según que se
consagre una atribución técnicamente reglada o que se conceda una autorización
para obrar arbitrariamente.”
- Por último, en la sentencia C-1371 de
2000 MP. Alvaro Tafur Gálvis, la Corte declaró exequible el artículo 11
(parcial) de la Ley 505 de 1999, mediante la cual se impuso a las empresas de
servicios públicos domiciliarios el deber de hacer aportes con destino a los
Comités Permanentes de Estratificación Municipal o Distrital.  Respecto del
deber legal de señalar el sistema y el método para la imposición de la tarifa
la Sentencia indicó[42]:
“Entonces, el señalamiento de
los elementos y procedimientos que permitirán fijar los costos y definir las
tarifas no requiere de una regulación detallada y rígida, pues se estaría
desconociendo la delegación misma autorizada a las autoridades administrativas
en el artículo 338 superior, antes citado. Así, ese señalamiento legal deberá
hacerse desde una perspectiva general y amplia, ajustada a la naturaleza
específica y a las modalidades propias del servicio del cual se trate
(consultar entre otras las sentencias C-144 de 1993 y C-482 de 1996).”
16.- El anterior recuento jurisprudencial
demuestra que no ha sido fácil precisar el alcance de los términos “sistema” y
“método”, particularmente en aquellos eventos en los cuales la ley, las
ordenanzas o los acuerdos, delegan a las autoridades administrativas la
facultad de fijar la tarifa de tasas y contribuciones especiales.  Sin embargo,
la Corte considera que a partir de esta la Sentencia C-1371 de 2000 es posible
armonizar dichos conceptos de manera que el artículo 338 de la Constitución sea
interpretado a la luz del principio de efecto útil de las normas.
Lo primero que la Sala observa es que para
determinar las tarifas de tasas y contribuciones la Constitución no señaló lo
que debía entenderse por “sistema” y “método”, pero reconoció la necesidad de
acudir a ellos al menos en tres momentos: (i) para definir los costos de los
servicios, esto es, los gastos en que incurrió un entidad, (ii) para señalar
los beneficios generados como consecuencia de la prestación de un servicio (donde
naturalmente está incluida la realización de una obra) y, (iii) para
identificar la forma de hacer el reparto de costos y beneficios entre los
eventuales contribuyentes.
Si bien es cierto que la falta de
definición se explica por la naturaleza abierta de las normas constitucionales,
así como por la multiplicidad de tasas y contribuciones que pueden crearse,
también lo es que la significación de esos conceptos no puede desvanecerse a
tal punto que desaparezca su eficacia como norma jurídica. En consecuencia, a
juicio de la Corte, es necesario identificarlos con claridad, pues aunque los
términos guardan cierta relación de conexidad tienen sin embargo connotaciones
distintas.
En efecto, un sistema “se define por el
hecho de no ser un simple agregado desordenado de elementos sino por constituir
una totalidad, caracterizada por una determinada articulación dinámica entre
sus partes”[43].
Supone coherencia interna para relacionar entre sí los componentes de un
conjunto, que en el ámbito tributario representan la combinación de reglas y
directrices necesarias para determinar los costos y beneficios de una obra o
servicio, así como la forma de hacer su distribución.
Por su parte, el método está referido a los
pasos o pautas que deben observarse para que los componentes del sistema se
proyecten extrínsecamente.  Así, constituye el procedimiento a seguir con el
objeto de determinar en concreto el monto de la obligación tributaria.
17.- Frente a las tasas y contribuciones
especiales la Corte considera que tanto el “sistema” como el “método”,
referidos en el artículo 338 de la Constitución, deben ser lo suficientemente
claros y precisos a fin de evitar que los órganos de representación popular
desatiendan un expreso mandato Superior, mas no por ello tienen que hacer una
descripción detallada o rigurosa de cada uno de los elementos y procedimientos
a tener en cuenta para fijar la tarifa, pues en tal caso la facultad
constitucional de las autoridades administrativas perdería por completo su
razón de ser.
Se trata, si se quiere, de una  suerte de
competencias compartidas, donde el Congreso, las asambleas y los concejos son
los encargados de señalar los elementos estructurales del método y del sistema
tarifario, mientras que a las autoridades administrativas corresponde
desarrollar los parámetros previamente indicados.
Una exigencia muy fuerte sobre la
determinación del método y del sistema prácticamente haría inocua la
posibilidad de delegación, pues la propia ley estaría fijando la tarifa de la
contribución.  Por el contrario, una excesiva indeterminación dejaría en manos
de las autoridades administrativas la regulación absoluta de ese elemento, en
contravía del principio de legalidad, concretado en el de la predeterminación
del tributo y la representación popular.  Lo que la ley exige es, más que la
simple enunciación de criterios, la definición de una cierta manera de proceder
en la articulación de esos criterios.
18.- Ahora bien, la anterior exigencia no
implica que la ley, las ordenanzas o los acuerdos, necesariamente deban
utilizar las palabras “sistema” y “método” como fórmulas retóricas
sacramentales, porque el criterio definitorio será siempre de carácter
material.  Ello se explica en virtud de la prevalencia del derecho sustancial y
de la posibilidad de resolver las dudas hermenéuticas frente a cualquier clase
de norma.[44]
En consecuencia, “basta que de su contenido se deduzcan el uno y el otro, es
decir, los principios que deben respetar las autoridades y las reglas generales
a que están sujetas, al definir los costos recuperables y las tarifas
correspondientes”.[45]
Con fundamento en los argumentos expuestos,
procede la Sala a estudiar en concreto las disposiciones acusadas.
La contribución de valorización y los
elementos del tributo
19.- Teniendo en cuenta que la acusación de
inconstitucionalidad no es otra que el desconocimiento del principio de
legalidad de los tributos, particularmente en cuanto al principio de
predeterminación, la Corte analizará ahora si el Decreto acusado establece o no
los elementos del gravamen y si, respecto de la tarifa, señala el sistema y el
método para definir los costos y beneficios, así como la forma de hacer su
distribución.  Sin embargo, antes de abordar el estudio de cada uno de los
elementos son necesarias algunas acotaciones previas:
- En primer lugar, la Sala considera que
para comprender el alcance y regulación de la contribución de valorización es
necesario interpretar el Decreto 1604 de 1966 en forma sistemática, aún cuando
el cargo recae solamente frente a la posibilidad que tienen algunas entidades
para fijar el gravamen.
- En segundo lugar, la Corte observa que el
diseño legal de la contribución de valorización, concretado en el Decreto 1604
de 1966, es de doble alcance.  De un lado, constituye un gravamen que puede ser
decretado a nivel nacional y, en esa medida, el Legislador debe señalar cada
uno de sus elementos.  Pero de otra parte, constituye una norma habilitante
para la imposición del tributo en el nivel territorial, lo cual supone que las
asambleas o los concejos pueden concurrir en la determinación de sus elementos,
siempre y cuando la ley haya previsto los aspectos básicos que permitan su
individualización.  En efecto, el artículo 1º del decreto dispone lo siguiente:
“El impuesto de valorización, establecido
por el artículo 3º de la Ley 25 de 1921 como una “contribución sobre las
propiedades raíces que se beneficien con la ejecución de obras de interés
público local”, se hace extensivo a todas las obras de interés público que
ejecuten la Nación, los Departamentos, el Distrito Especial de Bogotá, los
Municipios o cualquiera otra entidad de Derecho Público y que beneficien a la
propiedad inmueble, y en adelante se denominará exclusivamente contribución de
valorización.”
Así mismo, el artículo 2º (parcialmente
acusado) señala que “El establecimiento, la distribución y el recaudo de la
contribución de valorización se harán por la respectiva entidad nacional,
departamental o municipal que ejecute las obras (…).[46] No obstante, luego se
analizará si el gravamen es plenamente identificable y si están señalados sus
elementos estructurales.
- Finalmente, la Corte entiende que es el
Decreto 1604 de 1966 la norma que crea la contribución especial por
valorización como un nuevo gravamen, aún cuando confiere a las entidades que
ejecutan las obras la facultad de concretarlo bajo ciertas condiciones, lo que
de ninguna manera significa que sean estas últimas las autorizadas para
crearlo.  Según lo explicó el Consejo de Estado en sentencia del 18 de marzo de
1993, al resolver la demanda presentada contra un acto administrativo que
determinó como obra nacional que causa valorización  la pavimentación de la vía
Pereira-Marsella, “con el acto adjudicado no se está creando contribución
alguna que implique el establecimiento de un tributo.  No fija aquel los
elementos constitutivos sino que determina la obra que genera la contribución
por valorización y ordena el trámite técnico y administrativo para la
liquidación, distribución y cobro del gravamen, que es distinto.”[47]
Con estos parámetros la Sala procede ahora
al análisis de cada uno de los elementos  del tributo[48]:
20.- El Hecho generador. La Corte
considera que uno de los ejemplos donde se refleja con mayor precisión el hecho
generador de la obligación tributaria es, precisamente, el de la contribución
de valorización.  Una simple lectura del artículo 1º del Decreto 1604 de 1966
demuestra que la norma define claramente los supuestos fácticos a partir de los
cuales es posible exigir el pago de la obligación: la construcción de obras de
interés público que lleve a cabo la Nación, los departamentos, los distritos,
los municipios, a condición de que reporten un beneficio a la propiedad
inmueble.
Ahora bien, los criterios a partir de los
cuales debe entenderse que hay un beneficio no son un asunto relacionado con el
hecho generador sino con otros elementos como la base gravable y especialmente
con la tarifa, aspectos que serán tenidos en cuenta oportunamente.
21.- Sujeto activo. No parece
existir controversia en que el Decreto señala el sujeto activo de la
contribución de valorización, a tal punto que ni siquiera el demandante plantea
cuestionamientos de fondo.  El sujeto activo de la potestad tributaria (el
Estado), está representado en el nivel nacional por el Congreso, en el nivel
departamental por las asambleas y en el nivel distrital y municipal por los
concejos.  El sujeto activo de la obligación tributaria es la entidad que
ejecuta las obras como acreedora concreta de los recursos invertidos. Y
finalmente, como beneficiaria también está la entidad encargada de realizar las
obras, por ser ella quien tiene la posibilidad de disponer de los recursos
obtenidos, como una forma de recuperación de los costos de inversión.
22.- Sujeto pasivo. A juicio del
demandante la norma no fija los sujetos pasivos de la obligación, “no sólo por
atribuir a los predios la capacidad - que ni tienen ni pueden tener- de
contraer obligaciones, (...) sino por el hecho de que no se sabe qué predios se
benefician”.
Sin embargo, la Sala considera que el
planteamiento del actor es errado y corresponde a una indebida interpretación
de la norma, pues aunque no es expreso en el señalamiento del sujeto pasivo, no
cabe duda que están obligados al gravamen los beneficiados en sus inmuebles con
la ejecución de una obra de interés público, entendiendo por estos a los
titulares del derecho real, toda vez que es en virtud de ello como se genera el
cobro.  Cosa distinta es que por la naturaleza real del gravamen[49] el valor a pagar se
determine en función del beneficio de un inmueble.  Empero, vuelve a
reiterarse, los criterios para determinar cuándo hay beneficio son aspectos
relacionados especialmente con la tarifa.
23.- Base gravable. En este punto la
Corte considera que, de alguna manera, el artículo 338 de la Constitución
orienta los parámetros a tener en cuenta para la determinación de la base
gravable, en la medida en que faculta a las autoridades (administrativas) para
fijar la tarifa a partir de los costos de los servicios y los beneficios
reportados.
Ahora bien, en el caso de la contribución
de valorización el artículo 9º del decreto el señala los elementos referentes a
la base gravable, a partir de los cuales puede cuantificarse el monto total
sobre el que se causa el gravamen y que será objeto de distribución entre los
contribuyentes.  Dice al respecto la norma:
“Artículo 9º.- Para liquidar la contribución de valorización se
tendrá como base impositiva el costo de la respectiva obra, dentro de los límites
del beneficio que ella produzca a los inmuebles que han de ser gravados,
entendiéndose por costo todas las inversiones que la obra requiera, adicionadas
con un porcentaje prudencial para imprevistos y hasta un treinta por ciento
(30%) más, destinado a gastos de distribución y recaudación de los tributos.
El Consejo Nacional de Valorización,
teniendo en cuenta el costo total de la obra, el beneficio que ella produzca y
la capacidad de pago de los propietarios que han de ser gravados con las
contribuciones, podrá disponer, en determinados casos y por razones de equidad,
que sólo se distribuyan contribuciones por una parte o porcentaje del costo
total de la obra.” (Subrayado no original)”
De esta manera, la forma de determinar la
base o monto total a distribuir entre los beneficiarios y futuros
contribuyentes es la siguiente:[50]
(i) se toma el costo de la obra; (ii) se agrega un porcentaje prudencial para
gastos en imprevistos; (iii) puede adicionarse hasta un treinta por ciento más
para gastos de distribución y recaudo, denominados también gastos
administrativos; (iv) en algunos eventos pueden excluirse partes o proporciones
del costo total de la obra y, finalmente, (v) si el valor de los costos supera
el del beneficio obtenido, aquel se debe reducir hasta llegar al valor de este
último.
Es claro que la norma fija como tope el
beneficio obtenido sin definir qué entiende por beneficiario, pero ese no es
asunto propio de la base gravable sino de la tarifa, como pasa a explicarse a
continuación.
24.- Tarifa.  Constituye el elemento
que más problemas plantea frente a la determinación del gravamen y, por lo
mismo, sugiere serias dudas sobre la constitucionalidad de la autorización a
las entidades administrativas para fijar gravamen.
Un primer aspecto a tener en cuenta es que
el Decreto no hace referencia expresa a la tarifa.  Pero de ello nada se puede
concluir por cuanto, según fue explicado, el criterio definitorio de los
elementos de un tributo no es el formal sino el material o sustancial.  Y
precisamente acudiendo a éste último la Sala encuentra algunas particularidades
que explican el silencio del legislador.
Pues bien, en el caso de la valorización no
parece formalmente correcto hablar de “tarifa”, por lo menos como se
concibe tradicionalmente, ya que este gravamen ha sido diseñado como una forma
de recuperación de los gastos en que incurre una entidad para la realización de
una obra donde, a pesar de mediar un interés público, se termina por
incrementar el patrimonio de terceros.  En estricto sentido no es una tarifa
porque el gravamen está diseñado para distribuir el valor agregado que una obra
significa para ciertos inmuebles, es decir, como un coeficiente de reparto de
costos y beneficios.  El valor a pagar será en últimas el incremento
patrimonial del bien en relación con la inversión de la entidad.
Pero lo verdaderamente importante a la luz
del principio de legalidad consiste en la predeterminación de los criterios
básicos para (i) fijar el costo de la obra, (ii) calcular el beneficio que ella
reporta y, (iii) establecer la forma de distribución de unos y otros entre
quienes resultaron favorecidos patrimonialmente con la obra, siendo estos
factores lo que podría asimilarse, en últimas, a la tarifa. De esta manera, se
determina el monto total que debe ser asumido por los beneficiarios y la tarifa
consistirá en el coeficiente de distribución entre cada uno de ellos.  Es aquí
donde el artículo 338 de la Constitución permite a las autoridades
administrativas desempeñar un papel dinámico, siempre y cuando los órganos de
representación popular hayan señalado tanto el “sistema” como el “método” para
hacerlo.  La pregunta que surge es entonces si la regulación normativa
satisface o no dichas exigencias.
El decreto 1604 de 1966 no señala ni el
sistema ni el método para que las autoridades administrativas determinen el
valor a pagar por concepto de valorización
25.- De conformidad con los planteamientos
expuestos, y una vez revisado en detalle el contenido del Decreto 1604 de 1966,
la Corte no encuentra que en él se definan el sistema y el método para que las
autoridades administrativas fijen la tarifa en la contribución especial de
valorización.
En efecto, aunque podría aceptarse que la
norma señala la forma de cuantificar los costos de una obra (a la luz del
artículo 9º del decreto), lo cierto es que guarda absoluto silencio sobre los
criterios esenciales para determinar los beneficios y, más aún sobre los
aspectos relevantes para hacer la distribución entre los contribuyentes.  Esa
decisión dependerá entonces de la absoluta discrecionalidad de las autoridades
administrativas, lo cual supone una evidente vulneración del principio de legalidad
tributaria.
En todo caso, podría aducirse que en la
práctica es imposible prever todas las hipótesis a partir de las cuales la
realización de una obra genera un beneficio y que, en esa medida, ninguna
regulación normativa sería lo suficiente detallada como para satisfacer la
exigencia constitucional mencionada[51].
No obstante, aunque la Corte considera válido el planteamiento inicial,
encuentra errada la conclusión a la que se llega porque, según lo ha explicado
a lo largo de esta sentencia, el mandato constitucional no supone una
descripción rigurosa de cada uno de los elementos y procedimientos, sino la
previsión organizada de los parámetros básicos, que deben ser observados por
las entidades administrativas al momento de fijar la tarifa.
Solamente a manera de ejemplo, y sin que
ello suponga un estudio de fondo, la Corte observa que pueden existir
regulaciones, como el Estatuto de Valorización de Bogotá, que demuestra la
posibilidad de fijar unas pautas mínimas sobre la materia[52].
Existen, además, métodos específicos que
son utilizados en la práctica para determinar cuando y en qué dimensión se
presenta un beneficio, tomando en cuenta la distancia, el acceso a la obra, el
valor de los terrenos, la forma de los inmuebles, los cambios de uso de los
bienes, la calidad de la tierra y la topografía. [53]
De igual forma, como criterios de
distribución del beneficio están, entre otros, los siguientes: (i) el método
combinado simple de áreas, utilizado generalmente cuando los inmuebles reciben
beneficio en proporción directa a la longitud de su frente a la obra, v.gr. en
la construcción de obras, andenes, arborización e iluminación de vías; (ii) el
método simple de áreas, al cual se acude si el beneficio se refleja en todo un
inmueble de manera uniforme, por ejemplo en obras de acueducto y alcantarillado
y en la irrigación de terrenos; (iii) el método combinado de áreas y frentes,
que integra los dos anteriores generalmente en proporciones iguales; (iv) el
método de factores de beneficio, donde son calculados individualmente los
distintos beneficios que reporta una obra y (v) el método de los dos avalúos,
comparando el valor de un predio antes y después de la realización de la obra
mediante peritos[54].
26.- Sin embargo, así como no ha sido
pacífica la jurisprudencia sobre el alcance de los términos “sistema” y
“método” cuando se delega a las autoridades administrativas la facultad de
señalar la tarifa, tampoco ha sido fácil determinar si el Decreto 1604 de 1966
cumple o no con la exigencia de regular esos aspectos, controversia que ha
surgido particularmente al interior del Consejo de Estado y sobre la cual la
Corte hará una breve referencia, en la medida que sus apreciaciones son
relevantes no sólo por tratarse del máximo órgano de lo contencioso
administrativo, sino porque allí se dirimen buena parte de los conflictos
particulares relacionados con la materia:
- En sentencia del 3 de julio de 1998, la
Sección Cuarta del Consejo de Estado desestimó la demanda de nulidad presentada
contra algunos artículos del decreto 1394 de 1970 “por el cual se
reglamentan normas sobre valorización”.  A juicio del actor, las
disposiciones acusadas regulaban el sistema y método para fijar la tarifa de la
contribución por valorización, desconociendo el principio de reserva de ley.
Sin embargo, la Sala concluyó que ni en las normas demandadas, ni en el Decreto
1604 de 1966, estaban determinados esos elementos, los cuales eran de carácter
técnico, según la doctrina nacional.  Dijo por ejemplo:
“Sobre el punto
observa la Sala que es pertinente definir, en primer lugar, si los  artículos
acusados fijan, en efecto, el sistema y método para definir los beneficios que
proporcionan a los contribuyentes obligados al pago de la contribución de
valorización por obras nacionales. Así mismo, debe precisarse si es la ley la
que fija o no tales aspectos, y  hechas tales precisiones,  y definida la
existencia del sistema y método, deberá avocarse el estudio de la nulidad por
inconstitucionalidad sobreviniente.”
(...)
“Ahora bien, a  juicio de la Sala, las
previsiones del artículo 9 del decreto 1604 de 1966, arriba transcrito, no
constituyen ni un sistema ni un método para definir los beneficios, pues  aun
cuando determinan la base y los límites para liquidar la contribución de
valorización, no se fijan ni las reglas ni el procedimiento para definir los
beneficios.”
- Mediante sentencia del 14 de diciembre de
1998 la Sección Cuarta del Consejo de Estado declaró la nulidad de una
resolución expedida por el Ministerio de Transporte, que determinó como obra
nacional que causaba valorización las obras del Desarrollo Vial del Norte.
Para los magistrados de la Sección Cuarta, la obra no podía ser objeto de
valorización porque se había contratado por concesión.  Contra el fallo se
interpuso recurso extraordinario de súplica y, en sentencia del 11 de diciembre
de 2001, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo infirmó la sentencia de
1998 y en su lugar denegó las pretensiones de la demanda.  La providencia
interesa en esta oportunidad, no sólo por tratarse de una decisión de la Sala
Plena del Consejo de Estado que constituye la posición dominante, sino, además,
porque uno de los planteamientos de la sentencia fue el siguiente:
“El sistema y el método de la contribución de
valorización, de acuerdo con el artículo 9 transcrito están integrados por los
siguientes elementos: a) Costo total de la obra (inversión más imprevistos);
b) el beneficio que ella produzca a los inmuebles que han de ser gravados; c)
la capacidad de pago de los propietarios que han de ser gravados; d) razones de
equidad.  Con base en estos elementos, según lo dispuesto por el artículo 338
constitucional la administración puede ser autorizada para fijar las tarifas de
la contribución pero, se insiste, sin desconocer la relación costo beneficio ni
los demás factores legales.
Esas normas son precisamente las que la parte
recurrente señala como normas  infringidas por falta de aplicación y así lo
considera la Sala.”
No obstante, los magistrados disidentes
cuestionaron abiertamente la posición mayoritaria en los siguientes términos:
“El mencionado decreto no indica cómo se
determina la obra, ni cómo se liquida el beneficio, presupuestos del  hecho
generador y de su base gravable, que debe señalar la ley, según se vio, pero
que desde antes de la expedición de la última Carta del 91, viene señalando el
Ministerio de Transporte y lo seguirá haciendo de manera abiertamente
inconstitucional.”[55]
Y otra opinión minoritaria sostuvo al
respecto:
“Entendemos que el Decreto 1604 de 1966, no
puede tenerse como base legal para cobrar la contribución, porque en los
términos del artículo 338 de la Carta, el determinar, por ejemplo, el sujeto
pasivo del tributo, que sólo se define cuando se establece cuál obra se
construirá por valorización, es materia de ley, por cuanto establecer las obras
que causan la contribución es ejercicio del poder de imposición, el cual
corresponde exclusivamente al legislador.
Similar imprecisión encontramos respecto de
la determinación del sistema y método, que no debe confundirse, como se hace en
el fallo, con la base gravable, la cual recae sobre el costo total de la obra
adicionado en un porcentaje para imprevistos y hasta en un 30% adicional, tal
como expresamente lo señala el artículo 9 del Decreto 1604 de 1966.”[56]
27.- Fácilmente puede observarse cómo los
términos “sistema” y “método” aparecen directamente relacionados con la
interpretación concreta del Decreto 1604 de 1966.  En otras palabras, el
alcance de uno u otro concepto depende, en buena medida, del rigor con el cual
se analiza la normatividad aplicable en cada caso.
No obstante, de conformidad con los
planteamientos señalados ampliamente en esta sentencia, la Corte considera que
la noción de “sistema” y “método” en el caso de la contribución de valorización
hace referencia a la existencia de un conjunto ordenado de reglas y
procedimientos básicos, necesarios para determinar (i) el costo de la obra,
(ii) los beneficios que reporta y (iii) la forma de distribución los factores
anteriores.
28.- Ahora bien, no corresponde al juez
constitucional determinar la conveniencia o no de que la ley, las ordenanzas y
los acuerdos señalen un sistema y método para que las autoridades
administrativas fijen la tarifa, pues media un expreso mandato del Constituyente
que es de imperativo cumplimiento.
29.- De acuerdo con lo anterior y teniendo
en cuenta que el Decreto 1604 de 1966 no señaló ni el sistema ni el método para
que las autoridades administrativas fijen la tarifa de la contribución de
valorización, la Corte considera que la expresión “nacional”,
contenida en el artículo 1º de ese decreto, desconoce el principio de legalidad
tributaria y así será declarado en esta sentencia.  En consecuencia, ninguna
autoridad administrativa del orden nacional podrá fijar la tarifa de la
contribución por valorización hasta tanto el Congreso señale el sistema y el
método para que esas entidades puedan hacerlo.
No sucede lo mismo frente a las entidades
territoriales, porque como se trata de una competencia compartida entre el
Congreso y los diferentes órganos de representación popular, las asambleas
departamentales o los concejos municipales, según el caso, pueden (en este caso
deben) señalar el sistema y el método para fijar la tarifa, estando facultados
incluso para concretarla directamente en situaciones específicas.
Según fue explicado, frente a las entidades
territoriales el Decreto 1604 de 1966 constituye una norma habilitante para
fijar la contribución a nivel local.  Por tal motivo, el sistema y el método
deben ser señalados por las asambleas departamentales o los concejos
distritales y municipales, pues de lo contrario ninguna autoridad
administrativa estará autorizada para fijar el gravamen, so pena de vulnerar el
principio de legalidad tributaria
30.- Respecto de las expresiones “el
establecimiento” y “que ejecute las obras”, la Corte no
encuentra reparo de inconstitucionalidad, pues con ellas simplemente se está
facultando a ciertas entidades para concretar el gravamen en las obras por las
cuales se genera el cobro, así como para determinar la tarifa, todo lo cual,
según ha sido ampliamente explicado, no tiene prohibición constitucional.  De
cualquier manera, reitera la Sala, las entidades administrativas que ejecutan
las obras no son quienes crean el tributo sino las encargadas de concretarlo
bajo los parámetros que definan las respectivas corporaciones de representación
popular.  En todo caso, en ese proceso ha de estar garantizada la participación
activa de los potenciales afectados con el cobro del gravamen.
Por último, debe aclararse que en el nivel
nacional la facultad de fijar la tarifa no puede ser ejercida por las
autoridades administrativas, no porque esté prohibida la realización de esa
tarea, sino porque la regulación legal es insuficiente a la luz del principio
de legalidad, en particular frente al señalamiento del sistema y el método para
hacerlo.
VIII. DECISION
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de
la Corte Constitucional, en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero.- INHIBIRSE para proferir
sentencia de fondo respecto del inciso final del artículo segundo del Decreto
1604 de 1966 y el artículo quinto del mismo decreto, adoptado como legislación
permanente mediante la Ley 48 de 1968.
Segundo.- Declarar EXEQUIBLES las
expresiones “el establecimiento” y “que ejecute las obras”,
contenidas en el artículo segundo del Decreto 1604 de 1966, adoptado como
legislación permanente mediante la Ley 48 de 1968.
Tercero.- Declarar INEXEQUIBLE la
expresión “nacional”, contenida en el artículo segundo del Decreto 1604
de 1966, adoptado como legislación permanente mediante la Ley 48 de 1968.
Notifíquese, comuníquese, publíquese,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INES VARGAS HERNANDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
Salvamento
parcial de voto a la Sentencia C-155/03
CONTRIBUCION DE VALORIZACION-Retiro inmediato del ordenamiento jurídico
de la expresión “nacional” implica graves consecuencias para el financiamiento
de las obras de infraestructura vial (Salvamento parcial de voto)
Referencia: expediente D-4079
Demanda de inconstitucionalidad contra
los artículos 2 y 5 (parciales) del Decreto 1604 de 1966, adoptado como
legislación permanente mediante la Ley 48 de 1968, y contra el artículo 11
(parcial) del Decreto 2171 de 1992.
1.- Con el acostumbrado respeto por la posición de la
mayoría, y aún cuando compartimos los argumentos de la sentencia, consideramos,
sin embargo, que la Corte debió diferir los efectos de la inexequibilidad con
el fin de evitar una situación que, desde una perspectiva constitucional,
resultara más gravosa que el retiro inmediato de las disposiciones acusadas.
2.- En efecto, en reiteradas oportunidades la Corte ha
explicado que pueden presentarse situaciones, excepcionales por supuesto, en
las cuales constata que una ley contraviene la Constitución pero se abstiene de
retirarla inmediatamente del ordenamiento jurídico, debido a que los efectos de
esa decisión serían aún más gravosos, “desde el punto de vista de los
principios y valores constitucionales”, que las consecuencias derivadas de
permitir la vigencia transitoria de esas normas, particularmente mientras el
Congreso, como cuerpo constitutivo de la representación popular y protagonista
del debate democrático, adopta, dentro de un lapso de tiempo razonable, las
medidas necesarias para conjurar esa grave situación.
En la Sentencia C-737 de 2001, la Corte abordó en
detalle el tema y explicó la necesidad e importancia de este tipo de fallos
modulatorios en los siguientes términos[57]:
“Para entender la necesidad de este tipo de
sentencias de inconstitucionalidad diferida, supongamos un caso en donde el
juez constitucional verifica que una regulación sometida a control vulnera un
determinado precepto de la Carta, pero igualmente constata que la expulsión
automática de esa regulación provoca un vacío legal tan traumático, que la
situación sería peor, desde el punto de vista de los principio y valores
constitucionales, que si la ley inconstitucional siguiera rigiendo. En tales
circunstancias, ¿es razonable que el juez constitucional declare la
inexequibilidad inmediata de la ley revisada, a pesar de que esa decisión
genera una situación todavía más inconstitucional? Obviamente que no, pues la
Corte, en vez de proteger la integridad de la Constitución, estaría atentando
contra ella, puesto que su decisión de retirar la ley acusada del ordenamiento
estaría provocando una situación constitucionalmente mas grave. Pero, para
evitar esas consecuencias traumáticas de una decisión de inexequibilidad,
tampoco puede la Corte declarar la constitucionalidad de una ley que adolece de
vicios de inconstitucionalidad. En tales circunstancias ¿qué puede hacer un
juez constitucional cuando constata que una regulación es inconstitucional, pero
que no es posible retirarla del ordenamiento, por cuanto la decisión de
inexequibilidad genera un vacío legal, que es constitucionalmente más grave?
Tal y como lo ha mostrado esta Corte en varias sentencias (Sentencias C-221 de
1997, C-700 de 1999, C-112 de 2000 y C-141 de 2001), es precisamente en tales
eventos que se justifica que el juez constitucional recurra a una
inconstitucionalidad diferida, o constitucionalidad temporal, pues por medio de
ellas, la Corte  declara la inconstitucionalidad de la norma acusada, pero
confiere un plazo prudencial para que el Legislador corrija el vacío legal, y
de esa manera se eviten los efectos traumáticos que tendría una decisión de
inexequibilidad inmediata, para la realización misma de los valores
constitucionales.”
3.- Como el retiro inmediato de la disposición cuya
inconstitucionalidad fue constatada podía generar profundos traumatismos, en
términos de principios y valores constitucionales, la Corte debió analizar esa
situación para determinar si se justificaba la vigencia transitoria de la
norma.
Si bien es cierto que la Sala Plena de la Corte
Constitucional convocó audiencia pública para el día 19 de febrero de 2003, con
el fin contar con mayores elementos de juicio para adoptar una decisión, donde
solamente concurrió el demandante, también lo es que el magistrado sustanciador
decretó un auto de mejor proveer, para determinar cuáles serían los efectos
fiscales en caso de declararse la inconstitucionalidad de las normas acusadas,
particularmente el impacto socioeconómico de la decisión de la Corte.
4.- Informe del Ministerio de Hacienda. El día
martes 25 de febrero, el Ministro de Hacienda y Crédito Público remitió a la
Corte el informe requerido, del cual se destaca lo siguiente:
- Mediante la Ley 780 de 2002 el Congreso aprobó el
presupuesto general de la Nación para la vigencia fiscal de 2003, por valor de
$65.693.839.7 millones, de los cuales al INVIAS se aprobó un total de
$801.737.9  que representan el 1.2% del total de la vigencia.   Y de ello
2.896.0 millones corresponden a la contribución por valorización.
- “Las consecuencias directas e inmediatas de la
declaratoria de inexequibilidad de la Contribución significarían un menor
recaudo por 73.414.4 millones, cifra que se compone de los recursos apropiados
en el presupuesto de la vigencia fiscal de 2003 ($2.896.0) y los recursos que
adeudan por concepto de valorización ($70.518.4), imposibilitando la
realización de obras que se tiene proyectado construir con cargo a dichos recursos,
toda vez que esta se ha constituido en una nueva e importante herramienta
financiera del Estado, dada la insuficiencia de recursos que existe para
sufragar los costos de ejecución de obras que son necesarias en la
infraestructura vial del país.”
Para tal fin, el Ministerio explicó que el INVIAS ha
recaudado por concepto de contribución por valorización los siguientes
recursos:
VIGENCIA
RECAUDO
2000
888.9 millones
2001
776.0 millones
2002
1.132.0 millones
2003
2.896.0 millones (calculado)
- El Ministerio de Hacienda explicó que en el evento
de declararse la inconstitucionalidad de las normas acusadas, no se podría
fijar la tarifa por concepto de valorización, obstaculizando la realización de
estudios para las obras viales, “con graves consecuencias sociales para
los habitantes de los sectores en los cuales se adelantan dichas obras, por
cuanto ellas son importantes fuentes de empleo de la región, así mismo,
significaría no poder invertir tales recursos en nuevas obras generando un
retraso en el desarrollo físico, económico, educativo y cultural en los
sectores en los cuales se tiene previsto realizar las obras”.
(subrayado no original).
- Finalmente, solicitó que de acogerse los
planteamientos de la demanda, se difirieran en el tiempo los efectos,
determinando un plazo prudencial para que el Gobierno presentara el respectivo
proyecto de ley.
5.- Informe del Departamento Nacional de
Planeación. El Subdirector Técnico de Transporte del Departamento Nacional
de Planeación informó que los efectos fiscales y sociales derivados de la
declaratoria de inexequibilidad, “se reflejarían inmediatamente en los montos
disponibles para inversión en infraestructura”, por cuanto dichos recursos “son
de vital importancia para el cumplimiento de las metas de desarrollo propuestas
por el Gobierno”, máxime cuando la capacidad de endeudamiento de la Nación es
muy limitada.
- Advirtió, además, que la falta de recursos para el
mantenimiento de vías podría reflejarse en la incomunicación de algunas
regiones del país, lo cual las expondría gravemente en las actuales condiciones
del país.
6.- Informe del Ministerio de Transporte.  Para
el Ministro de Transporte, “sin este medio fiscal, la Nación, los departamentos
y los municipios no contarán con los recursos suficientes para la ejecución de
esta clase de obras o tendrían que construirlas, entonces, con recursos
restantes del presupuesto, en perjuicio de las inversiones en las restantes
finalidades de la administración y en los programas de mejoramiento y seguridad
social”.
En su sentir, las consecuencias directas e inmediatas
de la declaratoria de inexequibilidad serían de impacto negativo para la
Nación, por cuanto no pocos proyectos viales (presenta cuadro adjunto)
quedarían desfinanciados.
CONCLUSIÓN
7.- A la luz de la información aportada, es indudable
que el retiro inmediato del ordenamiento jurídico de la expresión “nacional”,
implica graves consecuencias para el financiamiento de obras de infraestructura
vial, pero cuyos efectos se potencian en diferentes ámbitos de la sociedad,
como el laboral y el de la seguridad, entre otros.
En este orden de ideas, resultaba menos gravoso, en
términos de valores y principios constitucionales, diferir los efectos de la
declaratoria durante un lapso de tiempo razonable, a fin de que fuera el
Congreso quien adoptara una reglamentación que se ajustara a los parámetros
señalados en la Carta.   Sin embargo, la mayoría no acogió esa propuesta y es
por ello que nos vemos en la obligación de salvar nuestro voto de manera
parcial.
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
[1] Cfr. Auto 001-A de 1993. En aquella
oportunidad la Corte rechazó una demanda presentada contra el Decreto 2171 de
1992, “Por el cual se reestructura el Ministerio de Obras Públicas y
Transporte como Ministerio de Transporte y se suprimen, fusionan y
reestructuran entidades de la rama ejecutiva del orden nacional”.
[2] Corte Constitucional, Sala Plena, auto
del dieciséis (16) de julio de 2002 MP. Alvaro Tafur Galvis.
[3] Cfr. Corte Constitucional, Sentencia
C-381 de 2000 MP. Alejandro Martínez Caballero.  Ver también las Sentencias
C-491 de 1997,  C-593 de 1993, C-060 de 1996 y C-619 de 1997.
[4] La Corte subraya los apartes demandados
en este proceso.
[5] Decreto 2171 de 1992, “Por el cual se
reestructura el Ministerio de Obras Públicas y Transporte como Ministerio de
Transporte y se suprimen, fusionan y reestructuran entidades de la rama
ejecutiva del orden nacional”.  Este decreto fue expedido en ejercicio de
las atribuciones conferidas por el artículo 20 transitorio de la Constitución.
[6] Decreto 101 de 2000, “Por el cual se
modifica la estructura del Ministerio de Transporte y se dictan otras disposiciones”.
Este decreto fue expedido al amparo del artículo 189-16 de la Constitución, y
de los artículos 37 de la Ley 105 de 1993 y 54 de la Ley 489 de 1998.
[7] Decreto 081 de 2000, “Por el cual se
modifica la estructura del Instituto Nacional de Vías”.  Este decreto fue
expedido al amparo del artículo 189-16 de la Constitución, y del artículo 54 de
la Ley 489 de 1998.
[8] Dichas facultades fueron conferidas por
el artículo 76 de la Ley 11 de 1986.
[9] El aparte acusado fue el siguiente:
“Artículo 2º.- El establecimiento,
la distribución y el recaudo de la contribución de valorización se harán por la
respectiva entidad nacional, departamental o municipal que ejecute las obras, y
el ingreso se invertirá en la construcción de las mismas obras o en la
ejecución de otras obras de interés público que se proyecten por la entidad
correspondiente”. (...)”.  Como puede verse fácilmente, ese aparte no fue
demandado el proceso que ahora ocupa la atención de la Sala.
[10] En el numeral 4º de la sentencia la
Corte resolvió lo siguiente: “Declaránse EXEQUIBLES las siguientes normas:
(...) h) La expresión acusada del art. 235 del decreto 1333 de 1986, que dice "
y el ingreso se invertirá en la construcción de las mismas obras o en la
ejecución de otras obras de interés público que se proyecten por la entidad
correspondiente".
[11] Cfr. Corte Constitucional, Sentencia
C-040/93 MP. Ciro Angarita Barón
[12] Sentencia C-545/94 MP. Fabio Morón Díaz.
[13] Idem.  Ver también las Sentencias
C-465/93 MP. Vladimiro Naranjo Mesa y C-1179 de 2001 MP. Jaime Córdoba Triviño.
[14] En la sentencia C- 040 de 1993 la Corte
analizó las normas que facultaban al Ministerio de Agricultura para fijar el
precio de la panela como base gravable para una cuota de fomento (Ley 40 de
1990, artículos 7 y 13).  La Corte declaró exequibles las disposiciones
acusadas por considerar que se trataba de contribuciones parafiscales
autorizadas en la Constitución, pero para ello debió precisar la noción de
“contribución parafiscal”.  Sobre el particular dijo lo siguiente:
“De las anteriores exposiciones quedan
varias cosas claras. En primer lugar que el término "contribución
parafiscal" hace relación a un gravamen especial, distinto a los impuestos
y tasas. En segundo lugar, que dicho gravamen es fruto de la soberanía fiscal
del Estado, que se cobra de manera obligatoria a un grupo, gremio o
colectividad, cuyos intereses o necesidades se satisfacen con los recursos
recaudados. En tercer lugar, que se puede imponer a favor de entes públicos, semipúblicos
o privados que ejerzan actividades de interés general. En cuarto lugar, que los
recursos parafiscales no entran a engrosar las arcas del presupuesto nacional.
Y por ultimo, que los recursos recaudados pueden ser verificados y
administrados tanto por entes públicos como por personas de derecho privado.”
[15] Cfr. Corte Constitucional, Sentencia
C-144/93 MP. Eduardo Cifuentes Muñoz.  Sobre el caso allí analizado ver
fundamento No. 15 de esta sentencia.
[16] Corte Constitucional, Sentencia C-495 de
1998 MP. Antonio Barrera Carbonell.  Sobre el caso allí analizado ver
fundamento jurídico No.7 de esta sentencia.
[17] Entre muchas otras pueden consultarse
las siguientes providencias:
- Sala Plena de lo Contencioso
Administrativo, Sentencia de diciembre 11 de 2001. Recurso de súplica S-028,
MP. Jesús María Lemus Bustamante.
- Sección Cuarta, Sentencia del tres de
julio de 1988, Rad. 8658, MP. Delio Gómez Leyva.
- Sala de Consulta y Servicio Civil,
Concepto del 17 de octubre de 1996. Rad. 874, MP. César Hoyos Salazar.
- Sección Cuarta, Sentencia del 21 de
noviembre de 1980.
[18] Cfr.  Alberto Fernández Cadavid, “La
Contribución de valorización en Colombia”, Temis, 1981.  Ver también, Juan
Rafael Bravo Arteaga, “Nociones Fundamentales de Derecho Tributario”,
Bogotá, Legis, 2000.
[19] Entre muchas otras pueden consultarse
las Sentencias C-227/02, C-597/00, C-569/00, C-987/99, C-583/96, C-583/96,
C-084/95, C-228/93 y C-004/93.
[20] Sentencia C-227 de 2002 MP. Jaime
Córdoba Triviño.  En aquella oportunidad la Corte declaró exequible la Ley 645
de 2001, “Por medio de la cual se autoriza la emisión de una estampilla Pro-Hospitales
Universitarios”.  La Corte estudió el principio de legalidad en el caso de
las leyes habilitantes y frente a la autonomía de las entidades territoriales,
para concluir que en ese caso no se veían afectados.  Ver también las
sentencias C-987 de 1999, C-084/95 y C-004/93.
[21] Corte Constitucional, Sentencia C-740 de
1999 MP. Alvaro Tafur Galvis.
[22] Corte Constitucional, Sentencia C-227 de
2002 MP. Jaime Córdoba Triviño.
[23] Sentencia C-597 de 2000 MP. Alvaro Tafur
Galvis.  La Corte declaró exequible una norma del Estatuto Tributario que
autorizaba el cobro del IVA por la importación de algunos bienes., pues
consideró que la disposición no violaba el principio de legalidad.
[24] Cfr. Corte Constitucional, Sentencias
C-227/02, C-1097/01, C-978/99, C-084/95, C-390/96 y C-084/95 y C-004/93
[25] Corte Constitucional, Sentencia C-583 de 1996 MP.
Vladimiro Naranjo Mesa.
[26] Corte Constitucional, Sentencia C-987 de
1999 MP. Alejandro Martínez Caballero.
[27] Idem.  La Corte concluyó que sí
estaban determinados suficientemente cada uno de los elementos del gravamen.
[28] Así, la distinción entre sujeto activo
de la potestad tributaria y sujeto activo de la obligación tributaria es
ampliamente aceptada en la doctrina tributaria. Para un resumen de esas
posiciones, ver Alvaro Leyva Zambrano et al. “Elementos de la obligación
tributaria” en Derecho Tributario. Bogotá: ICDT, 1999, pp 427 y
ss.
[29] Corte Constitucional, Sentencia C-412 de 1996 MP.
Alejandro Martínez Caballero.
[30] Idem.
[31] Ver también las sentencias C-467/93,
C-040/93, C-253/95.
[32] Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-537 de 1995.
Ver también: Juan Rafael Bravo Arteaga, Nociones Fundamentales de Derecho
Tributario, Bogotá, Legis, 2000.
[33] Pueden consultarse las Sentencias
C-412/96, C-253/95 y C-987/99, entre otras.
[34] Teniendo en cuenta que las divergencias
surgidas al interior del Consejo de Estado guardan estrecha relación con el
tema de la valorización, la Corte hará referencia a ellas al estudiar ese punto
específico.
[35] MP. Eduardo Cifuentes Muñoz.  Salvamento
de voto de los magistrados Jorge Arango Mejía y Antonio Barrera Carbonell.
[36] MP. Vladimiro Naranjo Mesa. Salvamento
de voto de los magistrados Jorge Arango Mejía y Antonio Barrera Carbonell.
[37] MP. José Gregorio Hernández Galindo.  No
se presentaron salvamentos de voto
[38] MP. Fabio Morón Díaz.  No se presentaron
salvamentos de voto.
[39] MP. Jorge Arango Mejía y Hernando
Herrera Vergara.  Salvamento de voto de los magistrados Antonio Barrera
Carbonell, Carlos Gaviria Díaz y José Gregorio Hernández Galindo.
[40] Salvamento de voto de los magistrados
Vladimiro Naranjo Mesa y Alvaro Tafur Galvis.
[41] La norma modificada fue, precisamente,
la que había sido declarada exequible en la sentencia C-144 de 1993.
[42] No se presentaron salvamentos de voto.
[43] Corte Constitucional, Sentencia C-251 de
2002 MP. Eduardo Montealgre Lynett.
[44] Ver fundamento No. 14 de esta sentencia.
[45] Corte Constitucional, Sentencia C-482 de
1996.  Ver también C-816 de 1999.
[46] Igualmente, los artículos 15 y 16 del
Decreto hacen referencia expresa a esta condición:
“Artículo 15.- Los departamentos, el distrito
especial de Bogotá y los municipios establecerán los recursos administrativos
sobre las contribuciones de valorización, en la vía gubernativa y señalarán el
procedimiento para su ejercicio.  Por su parte, en cuanto a las contribuciones
nacionales de valorización, el Gobierno Nacional, al reglamentar este Decreto,
fijará tales recursos y el procedimiento correspondiente.”
“Artículo 16.- Los municipios no podrá cobrar
contribución de valorización por obras nacionales, sino dentro de sus
respectiva áreas urbanas y previa autorización de la correspondiente entidad
nacional, para lo cual tendrá un plazo de dos años contados a partir de la
construcción de la obra (...).  En cuanto a las obras departamentales, es
entendido que los municipios solamente podrán cobrar en su favor las
correspondientes contribuciones de valorización en los casos en los que el
Departamento no huera a hacerlo y previa la autorización del respectivo
gobernador.
El producto de estas contribuciones por obras
nacionales o departamentales deberán destinarlo los municipios a obras de
desarrollo urbano.”
[47] Consejo de Estado, Sección Cuarta,
Sentencia de marzo 18 de 1993, Rad. 4037, MP. Jaime Abella Zárate.  Ver también
la Sentencia de mayo 17 de 1985, expediente 0356, MP. Enrique Low Mutra.
[48] Ver fundamento jurídico No. 13 de esta
sentencia.
[49] El artículo 12 del Decreto 1604 de 1966 reconoce
expresamente que “La contribución de valorización constituye un gravamen
real sobre la propiedad inmueble (…)”.  Incluso antes de la expedición del
Decreto era considerado como impuesto real, como lo indicó la Sala de Negocios
Generales del Consejo de Estado en providencia del 17 de julio de 1964.
[50] Cfr.  Alberto Fernández Cadavid, “La
Contribución de valorización en Colombia”, Temis, 1981, pág.73 a 79
[51] Por ejemplo, en el libro “La
Contribución de valorización en Colombia”, el autor sostiene lo siguiente: “De
ahí que con buen criterio, la ley colombiana no incluya, respecto a la
generalidad de las obras, normas sobre métodos de distribución, en ningún
sentido, dejando a los organismos administrativos encargados de la aplicación
de contribución de valorización, fijar y adoptar sus propios métodos, dentro de
una gran amplitud y flexibilidad según cada obra y las condiciones propias del
sector inmobiliario beneficiado.” Op. Cit.pág. 129
[52] El estatuto de valorización de Bogotá es
el Acuerdo Distrital No. 07 de 1987.
[53] Cfr. Alberto Fernández Cadavid, Op.Cit.,
pág. 332 y siguientes.
[54] Idem.
[55] Salvamento de voto de los magistrados Roberto López Medina, Dario
Quiñones Pinilla, Alejandro Ordoñez Maldonado y Alberto Arango Mantilla.
[56] Salvamento de voto de los magistrados
Germán Rodríguez Villamizar y Reynaldo Chavarro Buritica.
[57] Corte Constitucional, Sentencia C-737 de 2001 MP. Eduardo
Montealegre Lynett, fundamento jurídico 43.