C-912-13
Sentencia C-912/13
Sentencia C-912/13
ACCESO
PREFERENTE DE LAS VICTIMAS A SUBSIDIOS DE VIVIENDA, PROGRAMAS DE FORMACION Y
EMPLEO, Y CARRERA ADMINISTRATIVA EN CASOS DE EMPATE-Son prestaciones
adicionales y no pueden descontarse del monto de la indemnización
administrativa o judicial a que tienen derecho
La Sala reafirma el
precedente establecido en esta sentencia y llama la atención sobre el hecho de
que las indemnizaciones atienden sólo al componente compensatorio de la
reparación.  Como quedó establecido, la reparación no se agota en este
componente, sino que ha de incorporar además medidas de restitución, en tanto
sea posible, de rehabilitación, satisfacción y garantías de no repetición.  La
Corte entiende que las medidas previstas en las normas demandadas pueden ser
entendidas, de manera válida, como medidas de reparación en un sentido amplio,
en tanto satisfacen los demás componentes asociados a la reparación integral,
más no si con ello se pretende reducir el elemento compensatorio que se cubre
mediante las indemnizaciones. En consecuencia, al igual que lo hiciera en la
sentencia C-462 de 2013, en este caso declarará la exequibilidad condicionada
del inciso final del artículo 9 de la Ley 1448 de 2011, y de las demás normas
acusadas de la misma ley, que consagran como medidas de reparación el acceso
preferente de las víctimas a subsidios de vivienda (arts. 123, 124, 125 y 127),
programas de formación y empleo (art. 130) y a la carrera administrativa en
casos de empate (art. 131), en el entendido que tales prestaciones son
adicionales y no podrán descontarse del monto de la indemnización
administrativa o judicial a que tienen derecho las víctimas.
MEDIDAS
DE ATENCION, ASISTENCIA Y REPARACION INTEGRAL A LAS VICTIMAS DEL CONFLICTO
ARMADO INTERNO-Carácter de las medidas transicionales
MEDIDAS
DE ATENCION, ASISTENCIA Y REPARACION INTEGRAL A LAS VICTIMAS DEL CONFLICTO
ARMADO INTERNO-Condenas en subsidiariedad
MEDIDAS
DE ATENCION, ASISTENCIA Y REPARACION INTEGRAL A LAS VICTIMAS DEL CONFLICTO
ARMADO INTERNO-Medidas de restitución en materia de vivienda
MEDIDAS
DE ATENCION, ASISTENCIA Y REPARACION INTEGRAL A LAS VICTIMAS DEL CONFLICTO ARMADO
INTERNO-Postulaciones al subsidio familiar de vivienda
MEDIDAS
DE ATENCION, ASISTENCIA Y REPARACION INTEGRAL A LAS VICTIMAS DEL CONFLICTO
ARMADO INTERNO-Cuantía máxima del subsidio familiar de vivienda
MEDIDAS
DE ATENCION, ASISTENCIA Y REPARACION INTEGRAL A LAS VICTIMAS DEL CONFLICTO
ARMADO INTERNO-Capacitación y planes de empleo urbano y rural
MEDIDAS
DE ATENCION, ASISTENCIA Y REPARACION INTEGRAL A LAS VICTIMAS DEL CONFLICTO
ARMADO INTERNO-Derecho preferencial de acceso a la carrera administrativa
DEMANDA
DE INCONSTITUCIONALIDAD­Inhibición para estudiar de fondo el inciso
2° del artículo 10 de la Ley 1448 de 2011
COSA JUZGADA
CONSTITUCIONAL-Efectos
En virtud del artículo 243 Superior, las
sentencias de la Corte Constitucional hacen tránsito a cosa juzgada
constitucional, de la cual se derivan dos efectos: (i) la prohibición de que
las autoridades reproduzcan o apliquen el contenido material del acto jurídico
que ha sido declarado inexequible por razones de fondo; (ii) una restricción
para la Corte, en tanto una vez se ha pronunciado sobre la constitucionalidad
de una disposición jurídica, en principio pierde competencia para enjuiciar de
nuevo dicha disposición, según lo previsto en el artículo 6º del Decreto 2067
de 1991.
COSA
JUZGADA CONSTITUCIONAL RELATIVA-Concepto/COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL
RELATIVA EXPLICITA O IMPLICITA-Concepto
La Corte ha admitido que sus decisiones pueden
tener fuerza de cosa juzgada relativa, lo que ocurre cuando la Corte restringe
el análisis de constitucionalidad de la norma a la materia que fundamentó el
concepto de la violación. Tal restricción deja abierta la posibilidad de
interponer nuevas demandas de inconstitucionalidad, a condición que versen
sobre problemas jurídicos distintos a los que en su momento tuvo en cuenta este
Tribunal.  Sin embargo, dado que el principio general es la cosa juzgada
absoluta, un pronunciamiento sólo tendrá fuerza de cosa juzgada relativa cuando
la Corte, de manera explícita o implícita, restrinja el examen de la norma
demandada sólo a su confrontación con determinados preceptos constitucionales.
En ese orden de ideas, existirá cosa juzgada relativa explícita cuando la
propia Corte, en la parte resolutiva de la sentencia, limita el alcance de la
cosa juzgada a los cargos en ella examinados.  Entretanto, la cosa juzgada
relativa tendrá carácter implícito, cuando no se indica de manera expresa que
la declaratoria de exequibilidad se circunscribe a los aspectos que fueron
examinados en la parte motiva, pero se constata que la Corte limitó su examen a
la confrontación de la norma demandada con una o algunas normas
constitucionales, o evaluó un único aspecto de constitucionalidad.
COSA
JUZGADA CONSTITUCIONAL MATERIAL Y FORMAL-Diferencias
Este Tribunal ha distinguido entre cosa juzgada
formal y material. La cosa juzgada es formal cuando existe una decisión previa
del juez constitucional en relación con la misma disposición que es llevada
posteriormente a su estudio; tendrá, en cambio, carácter material cuando el
texto normativo sometido a consideración no sea el mismo, pero su contenido sea
idéntico al de otra disposición que previamente había sido objeto de control
constitucional. Esta restricción tiene sustento en el artículo 243 de la
Constitución Política, según el cual  ninguna autoridad podrá reproducir el
contenido material del acto declarado inexequible por razones de fondo. De este
modo la reproducción integral de la norma, e incluso, la simple variación del
giro gramatical o la mera inclusión de un elemento normativo accesorio por
parte de legislador, no afecta el sentido esencial de la disposición, y
entonces se concluye que sobre la misma opera el fenómeno de la cosa juzgada
material.
COSA
JUZGADA CONSTITUCIONAL-Inexistencia en relación con la sentencia C-280 de
2013
DEMANDA
DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos
DEMANDA
DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y
suficientes
DERECHO
A LA REPARACION INTEGRAL DE LAS VICTIMAS-Reglas jurisprudenciales
DERECHO
A LA REPARACION INTEGRAL DE LAS VICTIMAS-Parámetros
constitucionales/DERECHO A LA REPARACION INTEGRAL DE LAS VICTIMAS-Elementos/MEDIDAS
DE REPARACION, ACCIONES AFIRMATIVAS, ASISTENCIA HUMANITARIA Y MEDIDAS DE
POLITICA SOCIAL-Distinción/DISTINCION ENTRE MEDIDAS DE REPARACION Y DE
ASISTENCIA SOCIAL-Jurisprudencia constitucional/REPARACION
INTEGRAL A LAS VICTIMAS DE GRAVES VIOLACIONES A LOS DERECHOS HUMANOS-Dimensión
individual y colectiva/REPARACION INTEGRAL DE LAS VICTIMAS-Derecho
a que los actos criminales sean reconocidos y que la dignidad sea restaurada a
partir del reproche público/REPARACION INTEGRAL A LAS VICTIMAS-Diferencia
entre vía judicial y vía administrativa/REPARACION INTEGRAL A LAS VICTIMAS-Modalidades
de intervención estatal/REPARACION INTEGRAL A LAS VICTIMAS-Debe
diferenciarse de la asistencia y servicios sociales y de la ayuda humanitaria
brindada por parte del Estado, de manera que éstos no pueden confundirse entre
sí, en razón a que difieren en su naturaleza, carácter y finalidad/DIFERENCIACION
ENTRE SERVICIOS SOCIALES DEL ESTADO, ACCIONES DE ATENCION HUMANITARIA Y MEDIDAS
DE REPARACION INTEGRAL-No implica ignorar la necesaria articulación
y complementariedad de las distintas políticas públicas
PRINCIPIO
DE DISTINCION ENTRE REPARACION, SERVICIOS SOCIALES Y ASISTENCIA HUMANITARIA-Alcance
MEDIDAS
DE REPARACION-Fundamento constitucional
MEDIDAS
DE POLITICA SOCIAL-Definición
REPARACION, SERVICIOS SOCIALES Y ASISTENCIA HUMANITARIA-No
obstante las diferencias entre estas modalidades de intervención estatal,
existen relaciones y puntos de convergencia
DEBER DE DISTINCION ENTRE MEDIDAS DE REPARACION Y ASISTENCIA SOCIAL-Jurisprudencia
constitucional
JUSTICIA TRANSICIONAL-Eficiencia del gasto público
MEDIDAS DE REPARACION-Componente material, económico y una
importante dimensión simbólica
LEY DE VICTIMAS-Contenido y alcance
LEY DE VICTIMAS-Constituye un cuerpo normativo especial y
temporal
Como lo ha precisado la Corte en
anteriores pronunciamientos, la Ley de Víctimas constituye una ley temporal,
por cuanto su vigencia está circunscrita a un plazo de diez (10) años, esto es,
hasta junio de 2021. Al mismo tiempo es una ley especial, por cuanto su
aplicación se circunscribe a las situaciones definidas en sus artículos 1° a
3°. Mientras esta regulación conserve su vigencia, tales situaciones no se
regirán por las normas generales que de otra manera gobernarían los respectivos
temas, entre ellos la prestación por parte del Estado de servicios de salud,
educación o vivienda, las reglas sobre recuperación de la propiedad
indebidamente ocupada por terceros y sobre las restituciones consecuenciales,
el derecho a la verdad, la justicia y la reparación y las indemnizaciones
debidas a las víctimas de hechos punibles, entre otras. Asimismo, debido al
carácter especial de esta regulación, las normas generales que desarrollan
aquellos contenidos no se entienden derogadas ni afectadas de ninguna otra
manera por el solo hecho de la entrada en vigencia de la Ley 1448, pues
continúan plenamente vigentes para ser aplicadas a los casos no cubiertos por
estas reglas especiales.
ACCESO A SUBSIDIO DE VIVIENDA DE INTERES SOCIAL-Contenido y
alcance
MEDIDAS DE RESTITUCION EN MATERIA DE VIVIENDA EN LEY DE VICTIMAS-Constituye
una norma especial que reitera la prioridad y acceso preferente de las víctimas
a programas de subsidios de vivienda
CAPACITACION Y PLANES DE EMPLEO URBANO Y RURAL EN LEY DE VICTIMAS-Mandatos
diferenciables
DERECHO FUNDAMENTAL DE LAS VICTIMAS DE DESPLAZAMIENTO FORZADO-Jurisprudencia
constitucional sobre el alcance de las indemnizaciones administrativas y/o
judiciales
Referencia: expediente D-9683
Demanda de inconstitucionalidad presentada contra los
artículos 9 y 10 (parciales), 123, 124, 125, 127, 130 y 131 de la Ley 1448 de
2011 “por la cual se dictan medidas de atención, asistencia y reparación
integral a las víctimas del conflicto armado interno y se dictan otras
disposiciones”.
Actores:
Luis Jorge Garay Salamanca y otros
Magistrada
sustanciadora:
MARÍA VICTORIA CALLE
CORREA
Bogotá, D.C., tres (3) de diciembre de dos mil trece
(2013).
La
Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones
constitucionales y de los requisitos de trámite establecidos en el Decreto 2067
de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I.       ANTECEDENTES
1.
En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, los ciudadanos Luis
Jorge Garay Salamanca, Marco Romero Silva, Fernando Barberi Gómez, Clara Leonor
Ramírez Gómez, Fernando Vargas Valencia, Antonio José Madariaga Reales, Alirio
Uribe Muñoz, Blanca Irene López Garzón, Gustavo Gallón Giraldo, Ruby Alba
Castaño Rodríguez, e Iván Cepeda Castro presentaron demanda contra los
artículos 9 y 10 (parciales), 123, 124, 125, 127, 130 y 131 de la Ley 1448 de
2011 “por la cual se dictan medidas de atención,
asistencia y reparación integral a las víctimas del conflicto armado interno y
se dictan otras disposiciones”, por presunto desconocimiento de los
artículos 1°, 2°, 13 y 93 de la Constitución Política.
2. Mediante auto del diecisiete (17) de junio de
dos mil trece (2013), la Magistrada Sustanciadora admitió la demanda de la
referencia y ordenó comunicar la iniciación del proceso a las siguientes
personas y entidades: a la Presidencia del Congreso de la República, a
los Ministerios del Hacienda y Crédito Público, del Interior, de Justicia y del
Derecho, de Defensa Nacional, de Agricultura y
Desarrollo Rural, a la Fiscalía General de la Nación, a la Unidad para la
Atención y Reparación Integral a las Víctimas, al Departamento para la
Prosperidad Social, a las Universidades Nacional de Colombia y EAFIT, al Centro
de Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad (Dejusticia), al Colectivo de
Abogados José Alvear Restrepo, a la Comisión Intereclesial de Justicia y Paz,
al Centro Internacional de Justicia Transicional,
al
Movimiento de Víctimas de Crímenes del Estado (Movice), al Centro de Investigación
y Educación Popular/ Programa por la Paz (CINEP/PPP), de conformidad con lo
dispuesto por los artículos 11 y 13 del Decreto 2067 de 1991.
Por último, ordenó correr traslado al Procurador
General de la Nación y fijar en lista las normas acusadas para efectos de
intervención ciudadana, según lo estipulado en el artículo 7o del mismo
Decreto.
3. Cumplidos los trámites constitucionales y
legales, propios de los procesos de constitucionalidad, la Corte Constitucional
procede a decidir acerca de la demanda en referencia.
II.
NORMA DEMANDADA
4. El texto de las
disposiciones acusadas se transcribe a continuación; los apartados subrayados
corresponden a lo que se demanda parcialmente de los artículos 9° y 10:
LEY 1448 DE 2011
“Por la cual se dictan medidas de atención, asistencia y
reparación integral a las víctimas del conflicto armado interno y se dictan
otras disposiciones”.
CAPÍTULO II.
PRINCIPIOS GENERALES.
“ARTÍCULO
9°. CARÁCTER DE LAS MEDIDAS TRANSICIONALES. El Estado reconoce que todo
individuo que sea considerado víctima en los términos en la presente ley, tiene
derecho a la verdad, justicia, reparación y a que las violaciones de que trata
el artículo 3o
de la presente ley, no se vuelvan a repetir, con independencia de quién sea el
responsable de los delitos.
Las
medidas de atención, asistencia y reparación adoptadas por el Estado, tendrán
la finalidad de contribuir a que las víctimas sobrelleven su sufrimiento y, en
la medida de lo posible, al restablecimiento de los derechos que les han sido
vulnerados. Estas medidas se entenderán como herramientas transicionales para
responder y superar las violaciones contempladas en el artículo 3o
de la presente Ley.
Por
lo tanto, las medidas de atención, asistencia y reparación contenidas en la
presente ley, así como todas aquellas que han sido o que serán implementadas
por el Estado con el objetivo de reconocer los derechos de las víctimas a la
verdad, justicia y reparación, no implican reconocimiento ni podrán presumirse
o interpretarse como reconocimiento de la responsabilidad del Estado, derivada
del daño antijurídico imputable a éste en los términos del artículo 90 de
la Constitución Nacional, como tampoco ningún otro tipo de responsabilidad para
el Estado o sus agentes.
El
hecho que el Estado reconozca la calidad de víctima en los términos de la
presente ley, no podrá ser tenido en cuenta por ninguna autoridad judicial o
disciplinaria como prueba de la responsabilidad del Estado o de sus agentes.
Tal reconocimiento no revivirá los términos de caducidad de la acción de
reparación directa.
En
el marco de la justicia transicional las autoridades judiciales y
administrativas competentes deberán ajustar sus actuaciones al objetivo
primordial de conseguir la reconciliación y la paz duradera y estable. Para
estos efectos se deberá tener en cuenta la sostenibilidad fiscal, la magnitud
de las consecuencias de las violaciones de que trata el artículo 3o
de la presente Ley, y la naturaleza de las mismas.
En
los eventos en que las víctimas acudan a la jurisdicción contencioso
administrativa en ejercicio de la acción de reparación directa, al momento de
tasar el monto de la reparación, la autoridad judicial deberá valorar y tener
en cuenta el monto de la reparación que en favor de las víctimas se haya
adoptado por el Estado, en aras de que sea contemplado el carácter transicional
de las medidas que serán implementadas en virtud de la presente ley.
ARTÍCULO
10. CONDENAS EN SUBSIDIARIEDAD. Las condenas judiciales que ordenen al
Estado reparar económicamente y de forma subsidiaria a una víctima debido a la
insolvencia, imposibilidad de pago o falta de recursos o bienes del victimario
condenado o del grupo armado organizado al margen de la ley al cual este
perteneció, no implican reconocimiento ni podrán presumirse o interpretarse como
reconocimiento de la responsabilidad del Estado o de sus agentes.
En
los procesos penales en los que sea condenado el victimario, si el Estado debe
concurrir subsidiariamente a indemnizar a la víctima, el pago que este deberá
reconocer se limitará al monto establecido en el reglamento correspondiente
para la indemnización individual por vía administrativa de que trata la
presente ley en el artículo 132,
sin perjuicio de la obligación en cabeza del victimario de reconocer la
totalidad de la indemnización o reparación decretada dentro del proceso
judicial.
CAPÍTULO IV.
RESTITUCIÓN DE VIVIENDA.
ARTÍCULO
123. MEDIDAS DE RESTITUCIÓN EN MATERIA DE VIVIENDA. Las víctimas cuyas
viviendas hayan sido afectadas por despojo, abandono, pérdida o menoscabo,
tendrán prioridad y acceso preferente a programas de subsidios de vivienda en
las modalidades de mejoramiento, construcción en sitio propio y adquisición de
vivienda, establecidos por el Estado. Lo anterior, sin perjuicio de que el
victimario sea condenado a la construcción, reconstrucción o indemnización.
Las
víctimas podrán acceder al Subsidio Familiar de Vivienda de conformidad con la
normatividad vigente que regula la materia y a los mecanismos especiales
previstos en la Ley 418 de 1997 o las normas que la
prorrogan, modifican o adicionan.
El
Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, o la entidad que
haga sus veces, o el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, o la entidad
que haga sus veces, según corresponda, ejercerá las funciones que le otorga la
normatividad vigente que regula la materia con relación al subsidio familiar de
vivienda de que trata este capítulo, teniendo en cuenta el deber constitucional
de proteger a las personas que se encuentren en situación de debilidad
manifiesta, razón por la cual deberá dar prioridad a las solicitudes que
presenten los hogares que hayan sido víctimas en los términos de la presente
ley.
El
Gobierno Nacional realizará las gestiones necesarias para generar oferta de
vivienda con el fin de que los subsidios que se asignen, en virtud del presente
artículo, tengan aplicación efectiva en soluciones habitacionales.
PARÁGRAFO
1o. La población víctima del desplazamiento forzado, accederá a los
programas y proyectos diseñados por el Gobierno, privilegiando a la población
mujeres cabeza de familia desplazadas, los adultos mayores desplazados y la
población discapacitada desplazada.
PARÁGRAFO
2o. Se priorizará el acceso a programas de subsidio familiar de vivienda a
aquellos hogares que decidan retornar a los predios afectados, previa
verificación de condiciones de seguridad por parte de la autoridad competente.
ARTÍCULO
124. POSTULACIONES AL SUBSIDIO FAMILIAR DE VIVIENDA. Los postulantes al
Subsidio Familiar de Vivienda en las condiciones de que trata este capítulo,
podrán acogerse a cualquiera de los planes declarados elegibles por el Fondo
Nacional de Vivienda o la entidad que haga sus veces, o por el Banco Agrario o
la entidad que haga sus veces, según corresponda.
ARTÍCULO
125. CUANTÍA MÁXIMA. La cuantía máxima del subsidio familiar de vivienda
de que trata este capítulo será el que se otorgue en el momento de la solicitud
a los beneficiarios de viviendas de interés social.
ARTÍCULO
127. NORMATIVIDAD APLICABLE. Se aplicará al Subsidio Familiar de
Vivienda de que trata este capítulo, lo establecido en la normatividad vigente
que regula la materia, en cuanto no sea contraria a lo que aquí se dispone.
CAPÍTULO
VI.
FORMACIÓN, GENERACIÓN DE EMPLEO Y CARRERA ADMINISTRATIVA.
ARTÍCULO
130. CAPACITACIÓN Y PLANES DE EMPLEO URBANO Y RURAL. El Servicio Nacional
de Aprendizaje, SENA, dará prioridad y facilidad para el acceso de jóvenes y
adultos víctimas, en los términos de la presente ley, a sus programas de
formación y capacitación técnica.
El
Gobierno Nacional dentro de los seis (6) meses siguientes a la promulgación de
la presente Ley, a través del Ministerio de la Protección Social y el Servicio
Nacional de Aprendizaje (Sena), diseñará programas y proyectos especiales para
la generación de empleo rural y urbano con el fin de apoyar el
autosostenimiento de las víctimas, el cual se implementará a través del Plan
Nacional para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas.
ARTÍCULO
131. DERECHO PREFERENCIAL DE ACCESO A LA CARRERA ADMINISTRATIVA. La
calidad de víctima será criterio de desempate, en favor de las víctimas, en los
concursos pertenecientes a los sistemas de carrera general y carreras
especiales para acceder al servicio público.
PARÁGRAFO. El
derecho consagrado en el presente artículo prevalecerá sobre el beneficio
previsto en el numeral 3 del artículo 2o
de la Ley 403 de 1997”.
III.
DEMANDA
5. La demanda tiene un escrito principal en el que se exponen
las razones de inconstitucionalidad presunta de las normas acusadas, y 5
escritos adicionales –todos ellos iguales-  que suscriben los actores
explicando las obligaciones del estado frente a los derechos a la reparación de
las víctimas. En ellos se formula una acusación común en contra de las normas
demandadas:
“Las normas acusadas desconocen el alcance
del derecho que tiene las victimas de graves violaciones a derechos humanos a
obtener una reparación integral, puesto que plantean la confusión de medidas de
reparación con obligaciones estatales de carácter humanitario y de contenido
social. De esta manera, la identificación entre política asistencial, acciones
afirmativas, asistencia humanitaria y reparación que establece la Ley 1448 de
2011 contemplada en los artículos demandados, contraría la concepción
constitucional de los derechos de las víctimas de delitos, cuyo contenido y
alcance son objeto de especial consideración en el texto constitucional, como
lo ha explicitado en forma reiterada la jurisprudencia de la Corte, y desconoce
en particular el derecho a la reparación que les asiste (…)”.
6. Sobre este punto de
partida común, los ciudadanos estructuran sus demandas en torno a dos ejes
temáticos: en primer lugar, la confusión entre medidas de reparación y acciones
afirmativas que se evidencia en los artículos 123, 124, 125, 127, 130 y 131; en
segundo lugar, los efectos inconstitucionales que tiene la indistinción antes
evidenciada en relación con  el inciso final del artículo 9 y el inciso 2º del
artículo 10 de la Ley 1448.
7.  En relación con el
primer eje temático de la demanda, los accionantes consideran que las
medidas de acceso preferente a planes de vivienda, la
capacitación y planes de empleo urbano y rural, y el derecho
preferencial de acceso a la carrera administrativa, contenidas en los
artículos 123, 124, 125, 127, 130 y 131, no constituyen medidas de reparación,
como se presenta en las normas demandadas; precisan que se trata de acciones
afirmativas a favor de las víctimas, en orden de lograr la igualdad
material entre la población. Pero no se puede afirmar que hacen parte del
derecho de las victimas a la reparación, la cual está llamada a restablecer
derechos afectados por un daño antijurídico. Explican entonces:
“En
relación con este grupo de artículos, la objeción de inconstitucionalidad
radica en la definición y caracterización como medidas de reparación para daños
concretos como la pérdida de vivienda o de empleo, cuando en realidad
establecen acciones afirmativas ordinarias y medidas asistenciales o de
política social. Esta confusión entre medidas de política social, asistencial y
medidas de reparación no tiene un efecto simplemente semántico, pues debe
notarse que según el inciso 6 del artículo 9 y el inciso 2 del artículo 10 de la
Ley 1448/2011, a los operadores jurídicos encargados de aplicar la ley se les
ordena, al momento de tasar las medidas de reparación, descontar de éstas,
especialmente de las indemnizaciones, los emolumentos recibidos a título de
reparación por parte del Gobierno, por lo cual esta confusión se despliega en
desmedro del derecho a la reparación de las víctimas.
Nótese
que las estrategias contenidas en los Capítulos IV (artículos 123 a 127 sobre “restitución de vivienda”) y VI (artículos 130 y 131 sobre “formación, generación de
empleo y carrera administrativa”) del Título IV (Medidas de reparación), han
sido catalogadas por el legislador como medidas de reparación, al incluirlas en
el mencionado Título IV de la Ley 1448 de 2011, denominado “ Reparación de las
Víctimas” no obstante su correspondencia material con medidas de corte
asistencial o de política social del Estado.
Respecto
de los artículos 123, 124, 125 y 127, que regulan las denominadas “medidas
de restitución en materia de vivienda”, los demandantes sostienen que en
realidad dichas normas confieren a las víctimas que han sufrido abandono,
despojo, pérdida o menoscabo de vivienda, el derecho al acceso prioritario y
preferente a los programas de subsidio de vivienda establecidos con carácter
general para la población de escasos recursos por parte del Estado. Señalan
que:
“En
sentido constitucional, el acceso prioritario de ciertos sujetos a
servicios sociales a los que tiene derecho toda la ciudadanía, como el señalado
subsidio de vivienda, no es una medida de reparación o resarcimiento frente a
perjuicios ocasionados por daños que los ciudadanos no están en el deber de
soportar[1],
sino antes bien, es una medida que hace parte de las llamadas acciones
afirmativas, las cuales conforme a la jurisprudencia de la Honorable Corte
Constitucional, son “aquellas medidas, políticas o decisiones públicas a
través de las cuales se establece un trato ventajoso, y en cuanto tal
formalmente desigual, que favorece a determinadas personas o grupos humanos
tradicionalmente marginados o discriminados, con el único propósito de avanzar
hacia la igualdad sustancial de todo el conglomerado social”[2].
(…)
Desde
esta perspectiva, suponer que se pueden reparar los daños ocasionados a
víctimas de infracciones al DIH o de graves violaciones a derechos humanos
mediante acciones afirmativas, como ha hecho el legislador al
establecer, por ejemplo, que la restitución de la vivienda se producirá
mediante el acceso prioritario a subsidios para adquisición de vivienda de
interés social (VIS), deviene en una distorsión de las normas constitucionales
referentes al artículo 13 (principio de igualdad) y al 250 (reparación integral
como finalidad del Estado), toda vez que se está afirmando que para poder
obtener medidas encaminadas a corregir la discriminación por parte del Estado,
es preciso haber sido previamente victimizado, quebrantándose además el alcance
del Estado Social de Derecho y el Principio de Legalidad en las actuaciones y
deberes del Estado”.
Sostienen
además que los artículos 124, 125 y 127 confirman la real naturaleza, no reparadora
sino de acción afirmativa, del instrumento contemplado para facilitar el acceso
a la vivienda de las víctimas: el artículo 124 aclara que las postulaciones al
subsidio familiar de vivienda por parte de las víctimas pueden efectuarse en
cualquiera de los planes definidos como elegibles; el artículo 125 señala que
la cuantía máxima del subsidio familiar de vivienda es la misma que se concede
a los beneficiarios de vivienda de interés social; y finalmente, el artículo
127 aclara que la normatividad aplicable al subsidio familiar de vivienda de la
Ley 1448 de 2011 será la establecida en la regulación ordinaria del mismo,
salvo que se contradiga con la previsiones especiales de la ley.
En
relación con el artículo 130, referido al acceso de las víctimas a capacitación
y a los planes de empleo urbano y rural, se prevé que estas medidas habrán de
formar parte del plan nacional para la atención y reparación de las víctimas. Sostienen
que esta norma establece propiamente una acción afirmativa, mediante la cual se
facilita el acceso de jóvenes y adultos víctimas a programas de formación y
capacitación técnica; acción afirmativa que, por definición, es ajena al origen
del deber de reparar los perjuicios causados por graves violaciones de los
derechos humanos.
El
mismo reproche se formula contra el artículo 131, que establece un derecho
preferencial de acceso a la carrera administrativa, consistente en que la
calidad de víctima constituye un criterio de desempate en los concursos para
acceder al servicio público. En apoyo de su tesis de que esta norma no consagra
una auténtica medida de reparación sino una acción afirmativa, los demandantes
se refieren al precedente establecido en la sentencia T-684A de 2011,[3]
donde la Corte determinó que el criterio de desempate en la contratación
administrativa a favor de la población discapacitada constituye una medida de
acción afirmativa orientada a igualar la oportunidad de acceso al mercado
laboral de personas con discapacidad.
8.
En el segundo eje temático de la demanda, los accionantes se ocupan de
demostrar las consecuencias inconstitucionales de la confusión entre medidas de
reparación a las víctimas, por un lado, y medidas de acción afirmativa y de
asistencia social.
Consideran
que tal confusión entre medidas de reparación y acciones afirmativas reduce el
alcance de los artículos 13 y 250 de la Constitución, lo que supone un
quebrantamiento de dos mandatos diferenciados establecidos en la Norma
Superior: 1) la de reparación integral por daños antijurídicos y 2) la de las acciones
afirmativas desde la perspectiva de las “acciones de discriminación positiva”. Sostienen
además que, con tal confusión se desconocen los estándares mínimos para la
satisfacción del derecho a la reparación establecidos en el Derecho
Internacional de los Derechos Humanos, vinculante en Colombia por conducto del
artículo 93 de la Constitución. Se refieren, en particular, al  Conjunto de
Principios para la protección y promoción de los derechos humanos mediante la
lucha contra la impunidad (Anexo del Informe Final del Relator Especial acerca
de la cuestión de la impunidad de los autores de violaciones de los derechos
humanos y, dentro de estos, a los estándares fijados en los Principios 31,
32 y 34.
Subrayan
el diferente fundamento normativo del deber de reparación a las víctimas, por
un lado, y los programas de asistencia social y las acciones afirmativas, por
otro.  Los demandantes sostienen que:
“Mientras que los últimos constituyen desarrollo de los fines
esenciales del Estado y la satisfacción de derechos económicos, sociales y
culturales a la población en general, así como desarrollo de obligaciones
convencionales de carácter internacional asumidas por los Estados, el origen
del derecho a la reparación de las víctimas radica en el ilícito perpetrado en
su contra, en perspectiva del resarcimiento de un daño causado, y se desarrolla
con fundamento en fuentes constitucionales e internacionales propias. Los
derechos de las víctimas son expresamente consagrados en el artículo 250,
numerales 6 y 7, de la Carta; y se fundamentan en el deber de las autoridades
en general, y de las judiciales en particular, de propender por el goce
efectivo de los derechos de todos los residentes en Colombia y la protección de
los bienes jurídicos (Artículo 2° CP) ; en el principio de dignidad humana que
promueve los derechos a conocer la verdad, y a que se haga justicia (Artículo
1° CP); en el derecho de acceso a la administración de justicia (Artículo 229
CP) y en el mandato de interpretación de los derechos y deberes de conformidad
con los tratados internacionales sobre derechos humanos ratificados por
Colombia (Artículo 93 CP)”. Desde esta perspectiva el alcance de la reparación,
como obligación de resarcimiento, es el del restablecimiento de los derechos
conculcados”.
A
continuación, explican las consecuencias aún más gravosas que tiene esta
confusión entre acciones de reparación y acciones afirmativas, cuando esta se presenta en
el marco del conflicto interno armado:
“(…) las medidas de reparación, a diferencia de las
acciones afirmativas, no generan una ecuación entre grupos poblacionales
mediante la cual, para corregir una falla estructural que da lugar a la
desigualdad, se ofrece un trato preferente a ciertos grupos vulnerados frente a
lo que otros grupos podrían, en principio, sentirse discriminados. De no ser
así, la reparación no se vería como una corrección a daños ocasionados en
ejercicio de acciones ilícitas o antijurídicas sino como un privilegio que
daría lugar a formas de disputa o tensión, incluso violenta, como reacción al
privilegio. Nada más alejado de la reconciliación o la paz duradera y
sostenible que, conforme al artículo 8 de la ley 1448 de 2011, son el “fin
último” de las disposiciones contempladas en ella”.
Los demandantes finalizan su
argumentación señalando que en los apartes acusados de los artículos 9° y 10° de la Ley 1448 de 2011, el legislador
ordena descontar de la reparación judicial el valor que en virtud de la
aplicación de las medidas asistenciales y las acciones afirmativas
haya sido reconocido a las víctimas; ello por cuanto son tratadas erróneamente
por el legislador como medidas transicionales con efecto reparador, debido
a la confusión, antes anotada, entre las auténticas medidas de reparación, por
un lado, los programas de acción afirmativa y asistencia social. Como resultado
de la no distinción entre medidas de reparación y acciones afirmativas, el
artículo 9º de la Ley 1448 obliga al juez: “a cuantificar y descontar de la
reparación judicial, el monto de las medidas ‘transicionales con efecto
reparador’ otorgadas por el Estado en otras instancias como la administrativa”.
Advierten que el inciso 2° del artículo 10 de la Ley 1448 “es más complejo y
contundente a la vez, puesto que ordena al juez penal limitar el pago de la
indemnización judicial, cuando se ordena responsabilidad subsidiaria en cabeza
del Estado, solamente a los montos contemplados en el programa administrativo
de indemnizaciones de que trata el artículo 132 de la misma ley. Esta
limitante, además de desdibujar el alcance de la reparación judicial al
reducirla a decisiones administrativas, se agrava con la particularidad de que
el artículo 132 contempla la indemnización para la población desplazada a
través de subsidios, entre los cuales se incluye nuevamente el de vivienda.”
9. Por todo lo anterior, solicitan “la declaratoria de
inconstitucionalidad de la calificación como medidas transicionales, con efecto
reparador de las medidas de política social o asistenciales definidas en los
artículos 9 (parcial), 10 (parcial), 123, 124, 125, 127, 130 y 131 como parte
del Título IV, relativo a las medidas de reparación de la Ley 1448 de 2011, por
desconocer y reducir el alcance del derecho a la reparación de las víctimas
contemplado en el artículo 250 de la Constitución Política, y distorsionar el
alcance de las medidas de acción afirmativa contempladas en el artículo 13 de la
Constitución Nacional, vulnerándose adicionalmente los artículos 1, 2 y 93
Superiores”.
IV.
INTERVENCIONES
Departamento
para la Prosperidad Social
10. La apoderada
del Departamento para la Prosperidad Social[4] pide a la Corte: (i) proferir un fallo
inhibitorio, argumentando la ineptitud sustantiva de la demanda; o, en su
defecto, (ii) declarar la exequibilidad de las normas demandadas.
Señala
que los demandantes no exponen argumentos suficientes que relacionen los
capítulos demandados con lo establecido en los artículos 9 y 10 de la Ley 1448
de 2011. Se limitan a dar por hecho que, al ser señalados en la norma como
medida de reparación, automáticamente estaban relacionados con el componente
económico relativo a la indemnización administrativa. Sin embargo, no entran a
analizar que la reparación integral no se asocia exclusivamente con un
componente económico, sino que contempla distintos mecanismos encaminados a
reparar a la víctima. En consecuencia, sostiene que los cargos formulados en la
demanda no cumplen los requisitos fijados por la Corte en la sentencia C-1052
de 2001,[5] pues los argumentos expuestos en el escrito de
la demanda no son suficientes para demostrar la inconstitucionalidad de las
normas acusadas.
Por las
mismas razones solicita que, en caso de proferir un fallo de fondo, se declare
la exequibilidad de las normas demandadas.
Ministerio
de Defensa Nacional[6]
11. La apoderada
especial del Ministerio de Defensa Nacional[7] solicitó a la Corte declarar la exequibilidad de
las normas demandadas, argumentando que las razones expuestas en el escrito de
acusación no constituyen “motivos capaces de declarar su exequibilidad”.
A
manera de introducción, la interviniente se refiere a las obligaciones internacionales
del Estado y los derechos de las víctimas a la verdad, la justicia y la
reparación, su desarrollo en la jurisprudencia constitucional.  Asimismo,
formula algunas precisiones en torno al concepto de “víctima” y propone una
concepción amplia de “conflicto armado interno”, que recoja la complejidad del
contexto colombiano.
A
continuación, da respuesta a los cargos formulados en la demanda. En respuesta
a la acusación formulada contra el artículo 9, señala que su constitucionalidad
debe ser examinada a la luz del principio de sostenibilidad fiscal, de modo tal
que se garantice la viabilidad y efectivo cumplimiento de la ley, dentro del
marco de progresividad de los derechos y de las exigencias de la justicia
transicional. En relación con los artículos 123 y 125, formula la excepción de
cosa juzgada constitucional, toda vez que la sentencia C-280 de 2013 declaró la
exequibilidad de estos artículos, razón por la cual, en relación con ellos,
solicita estarse a lo resuelto en la referida sentencia.  Adicionalmente
plantea que el contenido normativo de estos preceptos no resulta
inconstitucional, por cuanto no es cierto que ellas vulneren el principio de
distinción entre medidas de reparación y medidas sociales. Respecto de la
cuantía máxima para el subsidio de vivienda, establecida en el artículo 125,
señaló que ella debe interpretarse atendiendo al carácter especial y temporal
de la Ley 1448 de 2011, lo que implica que tal medida no modifica ni deroga la
normatividad general que regula el acceso a la vivienda, sino que, por el
contrario, establece un beneficio adicional en favor de las víctimas. Todo ello
según lo definido por la Corte en la sentencia C-280 de 2013.
Unidad
Administrativa Especial para la Atención y Reparación a las Víctimas
12. El
apoderado de la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación a
las Víctimas[8] pidió a la Corte declararse inhibida para
pronunciarse de fondo respecto de los cargos formulados en la demanda, por
considerar que carecen de los requisitos mínimos de certeza, suficiencia y
pertinencia para el debate constitucional, lo que genera la ineptitud
sustantiva de la demanda.  De manera subsidiaria, solicita declarar la
exequibilidad de las normas demandadas.
Para
fundamentar la solicitud de un pronunciamiento inhibitorio, el interviniente
presenta tres argumentos: (i) señala que, en contra de lo afirmado por los
demandantes, el artículo 28 de la Ley 1448 de 2011 establece las acciones
afirmativas como uno de los derechos reconocidos a las víctimas encaminado a
garantizar a estas condiciones de vida dignas, diferenciándolas de la medidas
reparadoras y de asistencia social.  A lo largo de su articulado, la ley
diferencia entre medidas de asistencia, atención y reparación, las cuales en su
conjunto conforman la ruta de reparación integral, sin que haya lugar a que se
generen los equívocos conceptuales que señalan los demandantes. (ii) Sostiene
además, que la demanda se basa en una interpretación vaga, indeterminada y
abstracta de los preceptos acusados, los cuales además se analizan de manera
individual y no en relación con los demás contenidos de la Ley 1448 de 2011 y
del Plan Nacional de Atención y Reparación Integral a las Víctimas, derivado de
aquella. (iii) Finalmente, llama la atención sobre la necesidad de integrar la
unidad normativa de los incisos demandados de los artículos 9 y 10 con la
totalidad del artículo en el que se insertan; de este modo, se hace evidente
que las disposiciones acusadas están enmarcadas en un contexto de justicia
transicional y que no resultan inconstitucionales.
Como
sustento de la petición subsidiaria de exequibilidad de las normas demandadas, presenta,
en primer lugar, los argumentos en contra de la acusación dirigida a los
artículos 123, 124, 125, 127, 130 y 131 de la Ley 1448.  Sostiene que las
medidas en ellos contempladas superan las exigencias constitucionales que
incorpora el principio de igualdad: (i) por cuanto constituye una medida
razonable de cara al marco de justicia transicional, pues otorga relevancia a
la particular situación de vulnerabilidad en la que se encuentran las víctimas
respecto de otros grupos sociales; (ii) en tanto el legislador no se encuentra
obligado a la creación de una multiplicidad de regímenes jurídicos, salvo que
exista una razón suficiente que imponga la diferenciación.  A su vez, respecto
del cargo dirigido contra estos artículos por violación del derecho a la
reparación integral y a la cláusula general de responsabilidad del Estado, el
interviniente sostiene que dichas normas no pretenden agotar la “reparación
plena y proporcional” debida a las víctimas, sino que apenas constituyen una
parte de los otros tantos componentes previstos en la ley dirigidos a reparar
el daño causado como consecuencia del conflicto armado interno.
En
segundo lugar, con relación al cargo dirigido contra los apartes acusados de
los artículos 9 y 10 de la Ley 1448, se opone a que tal acusación prospere.
Para ello parte de la distinción entre las dos vías principales establecidas
por el ordenamiento para hacer efectivo el derecho a la reparación: la vía
judicial y la administrativa. En la vía administrativa la fuente de la
obligación es el principio de solidaridad, lo que queda claro cuando se
advierte en la ley que dicha reparación en modo alguno supone un reconocimiento
de responsabilidad por parte del Estado. Luego de aludir al significado de este
tipo de reparaciones en contextos de justicia transicional, el interviniente
concluye que “la Ley 1448 establece, dentro del marco de un contexto de
transición, una fórmula para limitar el acceso a las víctimas a una reparación
por vía judicial, sin limitar de ninguna manera el acceso a la justicia por
parte de las mismas, con el fin de adoptar un programa masivo de reparaciones
garantizando así la sostenibilidad fiscal del modelo”. Por lo anterior,
sostiene que los apartes demandados de los artículos 9 y 10 de la Ley de
Víctimas deben ser declarados exequibles.
Ministerios
de Justicia y del Derecho - Agricultura y Desarrollo Social
13. En escrito
presentado de manera conjunta por los apoderados de los Ministerios de Justicia
y del Derecho y de Agricultura y Desarrollo Social,[9] solicitan a la Corte declararse inhibida para
emitir un pronunciamiento de fondo, en razón de la ineptitud sustantiva de la
demanda. De manera subsidiaria, piden que se declare la exequibilidad de las
normas acusadas.
Para
justificar la solicitud de inhibición, sostienen que la demanda no satisface la
especial carga argumentativa que se exige cuando se argumenta la vulneración
del principio de igualdad, por cuanto se limitan a afirmar que pretender
reparar infracciones al Derecho Internacional Humanitario a través de lo que
los actores llaman acciones afirmativas supone un desconocimiento del principio
de igualdad, sin dar argumentos que sustente la manera en que el artículo 13 CP
resulta vulnerado, ni realizar el test de igualdad, según lo exige la
jurisprudencia constitucional.
Sostienen
los intervinientes que tampoco resulta claro qué apartes concretos o
disposiciones de las normas en mención deben ser retiradas del ordenamiento
jurídico. Afirman que solicitar “la declaratoria de inconstitucionalidad de
la calificación como medidas transicionales con efecto reparador de las medidas
de política social o asistenciales”, constituye “una formulación
excesivamente vaga que no permite determinar con certeza si el juzgador, en
caso de acceder a las pretensiones, debe retirar la totalidad del texto de las
normas en mención o solo algunos apartes, y cuáles específicamente”.
De
manera subsidiaria, los apoderados de los Ministerios de Agricultura y de
Justicia solicitan declarar la exequibilidad de las normas demandadas. En
contra de la tesis central de la demanda, argumentan que las reparaciones
entregadas en el marco de un programa masivo de reparación administrativa, como
el establecido en la Ley 1448 de 2011, sí satisfacen el derecho de las víctimas
a una reparación integral y, en consecuencia, pueden ser tenidos como
reparación para efecto de descontar dichos pagos de los montos de reparación
que llegue a ordenar la justicia contencioso administrativa. Fundamentan esta
posición en las siguientes premisas:
“(i) el horizonte de la
restitutio in integrum no es el estándar de justicia apropiado en
contextos de violaciones masivas y sistemáticas de derechos humanos; (ii) en el
marco de esquemas de Justicia Transicional, dada la masividad de las
violaciones y el elevado número de víctimas, resulta imposible garantizar una
restitución de los derechos que devuelva a todas las personas victimizadas al
estado en que se encontraban antes de la violación de los derechos, y (iii) en
el balance que se realiza al diseñar esquemas de Justicia Transicional, la
integralidad de la reparación no debe ser entendida conforme al monto de la
indemnización sino a la entrega de todos los componentes internacionalmente
aceptados de la misma, como lo son la restitución de tierras, la entrega de una
compensación económica, la materialización de las garantías de no repetición,
la rehabilitación física y mental y medidas de satisfacción que propendan a la
redignificación de las víctimas.”
Defienden
la exequibilidad del inciso 2º del artículo 10 de la Ley 1448 afirmando que el
monto de las indemnizaciones ordenadas a favor de las víctimas dentro de los
procesos de Justicia y Paz resultaban imposibles de cubrir en su integridad con
los recursos asignados al Fondo para la Reparación de las Víctimas. Sostienen
que tan solo en la primera de las sentencias ejecutoriadas de Justicia y Paz,
la indemnización ordenada representaba un tercio del total de los 96.000
millones de pesos asignados al Fondo de Reparación de las Víctimas, de tal
suerte que se evidencia la imposibilidad de indemnizar a todas las víctimas si
no se establecen topes de indemnización.
Afirman
que  una solución alternativa, como la de responder por las demás
indemnizaciones con cargo a los recursos del Tesoro Nacional, supondría
trasladar a todos los colombianos la obligación de cubrir las indemnizaciones
no cubiertas con los bienes de los postulados al proceso de Justicia y Paz.  De
ahí la necesidad de establecer un monto máximo para la responsabilidad subsidiaria
del Estado ante la falta de bienes o insolvencia del victimario condenado,
habida cuenta no sólo de la escasez de recursos sino del hecho de que el Estado
no fue el responsable de los perjuicios que deben repararse, sino que suple al
victimario en su obligación de indemnizar cuando éste no puede o no quiere
hacerlo.
En
favor de la constitucionalidad de los restantes artículos demandados sostienen,
en primer lugar, que la Corte Constitucional, en sentencia C-280 de 2013,[10] declaró ajustada a la constitución la previsión
del subsidio de vivienda como un componente de la restitución y, en general,
consideró que el efecto reparador que se atribuye a la oferta dirigida a la
población desplazada no resulta contrario a la Constitución. Sostienen además
que las medidas dispuestas en estos artículos, “desde su eje de restitución,
configuran elementos de reparación integral, los cuales deben leerse bajo el
principio de complementariedad de los distintos aspectos erigidos en favor de
las víctimas (…) hecho que en ningún momento contraría lo dispuesto en los
artículos 1, 2, 13, 93 y 250 constitucionales sino que, por el contrario, los
refuerza”.
Ministerio
de Vivienda, Ciudad y Territorio
14. El apoderado
de esta entidad[11] aboga para que se declare la exequibilidad de
las normas demandadas.
Defiende
la constitucionalidad de los apartes demandados de los artículos 9 y 10 de la
Ley 1448, señalando que la previsión de descontar del monto de la reparación
judicial lo que previamente ha recibido la víctima por concepto de reparación
administrativa, tiene como fin evitar que el Estado pague dos veces por los
mismos hechos, pues de hacerlo se vulneraría el artículo 128 constitucional.
Por
otro lado, controvierte la caracterización que hacen los demandantes de los
contenidos previstos en las normas acusadas como “medidas asistenciales o de
política social” cuando, a juicio del interviniente, representan medidas claras
de reparación y, en tal sentido, se ajustan a la política definida por el
Ministerio de Vivienda, orientada a garantizar efectivamente el derecho a la
vivienda de la población más vulnerable, como es el caso de la que es víctima
de desplazamiento forzado.  Afirma que, si bien esta entidad no detenta, en el
marco de sus competencias, la calidad de ente reparador, sí realiza acciones
permanentes en favor de la población más vulnerable, a través de “acciones
afirmativas”, entendidas como medidas dirigidas a favorecer a un determinado
grupo de población, con el fin de disminuir las desigualdades sociales,
económicas, culturales o de representación que padece dicho grupo. Señala que
la población víctima de desplazamiento forzado constituye uno de los grupos
beneficiarios de este tipo de medidas, de acuerdo con lo establecido en la Ley
1537 de 2012 y en el Decreto reglamentario 1921 de 2012.
Sostiene
que la aplicación de las normas demandadas no supone una ruptura del principio
de igualdad, pues a través de ellas el Estado está dando prelación a personas
que merecen protección especial, en tanto fueron víctimas del conflicto armado.
Sin embargo, no se desconoce que existen otros grupos vulnerables que también
requieren protección y, si bien en algún momento ambos grupos pueden llegar a
tener la misma protección, ello no rompe con el principio de igualdad.
Finalmente,
en relación con los artículos 123 y 125, solicita estarse a lo resuelto en la
sentencia C-280 de 2013, por cuanto ya existe un pronunciamiento sobre su
constitucionalidad.
Ministerio
de Hacienda y Crédito Público
15. La
apoderada del Ministerio de Hacienda y Crédito Público[12] solicita a la Corte proferir un fallo
inhibitorio, debido a la ineptitud sustantiva de la demanda.  En subsidio, solicita
declarar la exequibilidad de las mismas.
Afirma
que los cargos expuestos por los accionantes no cumplen con la carga
argumentativa mínima para que la Corte pueda efectuar un examen de fondo. En
primer lugar, respecto de los artículos 9, 10, 130 y 131, a juicio de la interviniente los demandantes no hacen ningún tipo de referencia, ni ofrecen
razones que sustenten por qué estas normas se consideran inconstitucionales.
Respecto de los demás artículos acusados, no se cumple con el requisito de certeza,
pues los actores realizan una interpretación de las normas que no atiende al
contexto en el que fueron expedidas. Sostiene que “la definición de la
constitucionalidad o inconstitucionalidad de una disposición tiene que ser
objetiva, no es posible deducirla de apreciaciones subjetivas ni de hipótesis
no plasmadas en su texto, como ocurre en este caso”. En consecuencia,
solicita a la Corte proferir un fallo inhibitorio.
De
manera subsidiaria, la interviniente pide que las normas demandadas sean
declaradas exequibles. Para ello argumenta que medidas de reparación, como las
previstas en el artículo 123,  no pueden interpretarse de manera aislada, sino
en conjunto con los demás componentes previstos en la ley para conseguir una
reparación integral. Considera impreciso afirmar, como lo hacen los
demandantes, que se trata de medidas asistenciales, con el fin de que no puedan
ser descontadas de las indemnizaciones que se entreguen por vía judicial o
administrativa. Recuerda la necesidad de distinguir entre las medidas de
atención, asistencia y ayuda humanitaria y las medidas de reparación, señalando
que mientras las primeras no pueden ser descontadas de las indemnizaciones que
se entreguen por vía judicial o administrativa, por prohibición expresa del
artículo 25 de la Ley 1448, no ocurre lo mismo con aquellas medidas cuyo efecto
sea claramente reparador.
Ministerio
del Interior
16. El
apoderado del Ministerio del Interior[13] solicita a la Corte proferir un fallo
inhibitorio o, de manera subsidiaria, declarar exequibles las normas
demandadas.
Para
respaldar la solicitud de inhibición, sostiene que el cargo no cumple con el
requisito de certeza, pues no atiende al sentido objetivo de las normas,
sino a evaluaciones personales, a “apreciaciones subjetivas, volitivas e
intelectivas de la aplicación de la norma que son meras conjeturas y ajenas al
objeto de la acción pública de inconstitucionalidad”.
En caso
de que la Corte considere que existen los presupuestos para emitir un
pronunciamiento de fondo, el apoderado del Ministerio del Interior solicita, de
manera subsidiaria, que se declare la exequibilidad de las normas demandadas.
Contrario
a lo sostenido por los demandantes, el interviniente considera que “priorizar
la oferta social del Estado, hacerla prevalente para las víctimas y adecuarla a
sus necesidades tiene efecto reparador”. Lo anterior, sin embargo, no
desconoce el derecho de las víctimas a recibir una prestación adicional y
complementaria a la restitución, a título de indemnización de los daños
sufridos, en cuanto la restitución no aborda otras pérdidas compensables
económicamente a favor de las víctimas.
Argumenta
que, según lo establece el artículo 8 de los Principios Pinheiro (Principios
sobre la vivienda y la restitución de la propiedad, adoptados por la
Organización de Naciones Unidas), es obligación de los Estados adoptar medidas
positivas para mejorar la situación de los desplazados que no tienen vivienda.
Sostiene el interviniente que el derecho a la vivienda, reconocido en la
Constitución y en el Pacto DESC, no impone la obligación de construir viviendas
para todos, sino disponer de condiciones para que todas las personas puedan
acceder a una vivienda. Por tal razón, “la construcción y entrega de
viviendas es una medida que se debe focalizar a aquellas personas que están en
peores condiciones de vulnerabilidad e imposibilidad de acceder a la vivienda”,
como ocurre precisamente con la población desplazada. Señala además que esta
medida de reparación se enmarca en el contexto de la vía administrativa, la
cual, a diferencia de la judicial, no busca una proporcionalidad estricta con
los daños causados. Sin embargo, el otorgamiento de esta medida de reparación
no obsta para que la víctima también pueda acudir a una reparación judicial.
Finalmente,
alude a los argumentos expuestos en la sentencia C-280 de 2013 (MP. Nilson
Pinilla Pinilla), donde se considera ajustada a la constitución el “efecto
reparador” conferido a la oferta dirigida a la población desplazada, previsto
en el parágrafo 1º del artículo 60 de la Ley, e igualmente se declara exequible
la calificación del subsidio de vivienda como un componente de restitución para
aquellas víctimas cuyas viviendas han sido afectadas por despojo, abandono,
pérdida o menoscabo, previsto en el artículo 125 de la misma ley, y una de las
normas demandadas en esta ocasión.
Ministerio
del Trabajo
17. La Jefe
de la Oficina Jurídica del Ministerio del Trabajo[14] interviene para solicitar la exequibilidad del
artículo 130 de la Ley 1448 de 2011.
Sostiene
que de los cargos presentados por los demandantes no puede deducirse ningún
vicio de inconstitucionalidad, por la manera en que se define en la demanda la
asistencia, la reparación y su correcta articulación, sino porque desconocen la
interpretación y efectiva aplicación que el Ministerio de Trabajo le ha dado al
mandato establecido en el artículo 130 de la Ley 1448.  Sobre esta base, la
apoderada de esta entidad afirma que dicha norma es constitucional, por cuanto
los lineamientos de política y los programas que ha adoptado el Estado para
darle efectiva aplicación buscan resarcir a las víctimas por los daños
ocasionados por un hecho injusto en el marco del conflicto armado. Con tal fin,
se han dispuesto políticas diseñadas exclusivamente para las víctimas del
conflicto armado, teniendo en cuenta sus características y necesidades socio
laborales, así como el perfil productivo de las zonas que habitan.
Para
sustentar esta afirmación, se presenta un recuento detallado del Programa de
Rutas Integrales de Empleo Rural y Urbano para las Víctimas del Conflicto
Armado (PRIEV), el cual, sostiene la interviniente, no constituye un programa
ordinario ni una medida de acción afirmativa a favor de un grupo
tradicionalmente discriminado, como tampoco forma parte de las medidas de
“estabilización socioeconómica” dispuestas en la Ley 387 de 1997, sino que fue
diseñado especialmente para las víctimas a partir de sus necesidades y el
perfil de sus territorios, en cumplimiento de lo ordenado por la Corte
Constitucional en los autos 008 de 2009 y 219 de 2011. En consecuencia, bien
puede afirmarse que este programa, a través del cual se da cumplimiento al
mandato establecido en el artículo 130 de la Ley 1448, constituye una auténtica
medida de reparación, lo que permite desvirtuar la acusación de
inconstitucionalidad en contra de esta norma formulada por los demandantes.
Por lo
anterior, la interviniente solicita que se declare la exequibilidad del
artículo 130 de la Ley 1448 de 2011, “en el entendido de que consagra
medidas de reparación integral diseñadas desde un enfoque transformador que se
complementan con las medidas de asistencia en el marco de la ruta armónica que
viene construyendo el Gobierno Nacional para articular las políticas de
generación de ingresos y empleo para las víctimas del conflicto armado”.
Colectivo
de Abogados José Alvear Restrepo
18. Alirio
Uribe Muñoz, representante legal del Colectivo de Abogados José Alvear
Restrepo, interviene para coadyuvar las pretensiones de la demanda. [15]
En
primer lugar, hace un recuento de los estándares en materia de reparación a
graves violaciones de derechos humanos establecidos en los sistemas universal e
interamericano de protección de derechos humanos, así como en la jurisprudencia
de la Corte Constitucional, para concluir que, según estos, existe la
obligación de reparar de manera integral a las víctimas de graves violaciones
de derechos humanos, sin que ninguna disposición de derecho interno pueda
servir como justificación para modificar o, de alguna forma, permitir que el
Estado evada sus obligaciones internacionales. Tal obligación comprende la de
garantizar la verdad, la justicia y la reparación integral, conteniendo esta
última la obligación de establecer garantías de no repetición.
En
segundo lugar, se refiere a las obligaciones internacionales en materia de
cumplimiento de derechos sociales, económicos y culturales a cargo de los
Estados. Señala que dichas obligaciones son universales, lo que implica que
existe el deber de garantizar a todas las personas los mínimos de protección
establecidos en el Pacto Internacional de Derechos Sociales Económicos y
Culturales (PIDESC), atendiendo además a los principios de no discriminación y
de progresividad.  Para ello el Estado tiene la obligación de destinar el
máximo de recursos disponibles para la satisfacción de estos derechos para toda
la población, sin que la falta de recursos sea, en sí misma, una justificación
admisible para el incumplimiento de estas obligaciones. Igualmente, los Estados
han de adoptar medidas para corregir las disparidades que se encuentran en la
sociedad, atendiendo de manera prioritaria a los miembros más vulnerables de la
sociedad.
Finalmente
sostiene que, respecto de la población víctima de desplazamiento forzado, la
Corte Constitucional ha sido enfática en distinguir las medidas de protección y
atención urgente, orientadas al restablecimiento socioeconómico de estas
personas, de las medidas de reparación a las que tienen derecho por su
condición de víctimas de un delito. Estas últimas deben ser diferenciadas y
específicas, considerando que las medidas sociales y humanitarias tienen como
fin lograr la estabilización socioeconómica, mientras que las segundas
persiguen un fin distinto, como es resarcir el daño ocasionado por el delito.
V.
CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
19. El
Procurador General de la Nación, mediante concepto No. 5616 del seis de agosto
de 2013, solicitó a la Corte Constitucional declarar la exequibilidad de las
normas acusadas.[16]
Como
punto de partida, la Vista Fiscal cuestiona la escisión que plantean los
demandantes entre medidas de acción afirmativa y medidas de reparación.  Para
ello sostiene que las acciones afirmativas constituyen un mecanismo para
garantizar la efectividad de los derechos fundamentales, específicamente de los
derechos sociales, económicos y culturales, respecto de personas o grupos que, por
su condición de discriminación o vulnerabilidad, requieren un tratamiento
diferenciado respecto del que se otorga a otros sectores de población que se
encuentran en mejor situación. Dado que las víctimas del conflicto armado
interno constituyen uno de los sectores de población más vulnerables, es
evidente que respecto de ellos el Estado tiene la obligación de adoptar medidas
de acción afirmativa y que estas últimas pueden ser consideradas formas de
reparación.
En
segundo lugar, el representante del Ministerio Público sostiene que los
demandantes parten de una premisa errada, al identificar el derecho a la
reparación con la indemnización o restitución meramente patrimonial o económica.
Sobre este punto de partida, aquellos infieren que la inclusión como formas de
reparación de los subsidios de vivienda, los programas de capacitación y
formación técnica del Servicio Nacional de Aprendizaje y el acceso preferente a
la carrera administrativa en caso de empate, suponen una violación del derecho
a la reparación porque, según lo previsto en los artículos 9 y 10 de la Ley
1448, aquellas medidas pueden ser descontadas cuando un juez decrete una
reparación en la jurisdicción contencioso administrativa o penal.
A
juicio del Procurador, estos dos artículos necesariamente aluden a formas de
reparación que puedan ser cuantificables en dinero pues, de lo contrario, no
podrían ser descontadas.  Ello no ocurre, por ejemplo, con medidas como el
acceso preferente a la carrera administrativa en caso de empate, o el acceso a
capacitación y formación técnica, las cuales constituyen medidas de reparación,
en tanto a través de ellas el Estado reconoce y trata de enmendar sus fallas
históricas.
Finalmente,
defiende la constitucionalidad de las previsiones que establecen que el valor
de las reparaciones administrativas pueda ser descontado en la jurisdicción
contencioso administrativa (art. 9 Ley 1448) o en la penal (art. 10, inc. 2º
ibid), en tanto la reparación no puede ser una fuente de enriquecimiento y porque,
en un contexto de escasez de recursos, es razonable prever que solo se
indemnizará al afectado hasta el punto necesario para resarcir integralmente el
daño. Lo contrario, esto es, indemnizar más allá del daño sufrido, generaría
expectativas de imposible cumplimiento para las víctimas.
VI.
CONSIDERACIONES Y
FUNDAMENTOS
Competencia
1. De
conformidad con lo dispuesto en el artículo 241 numeral de la Constitución
Política, la Corte es competente para conocer de la presente demanda.
Cuestiones
preliminares
2. En atención a los argumentos planteados
por los intervinientes, la Corte estima necesario pronunciarse sobre la
existencia de una eventual cosa juzgada constitucional respecto de algunas de
las normas demandadas.  Adicionalmente, es preciso considerar lo relacionado
con el cumplimiento de los requisitos del escrito de acusaciones, ante las
reiteradas solicitudes en el sentido de proferir un fallo inhibitorio, por
ineptitud sustantiva de la demanda.
Inexistencia de cosa juzgada constitucional
3. En virtud del artículo 243 Superior, las
sentencias de la Corte Constitucional hacen tránsito a cosa juzgada
constitucional, de la cual se derivan dos efectos: (i) la prohibición de que
las autoridades reproduzcan o apliquen el contenido material del acto jurídico
que ha sido declarado inexequible por razones de fondo; (ii) una restricción
para la Corte, en tanto una vez se ha pronunciado sobre la constitucionalidad
de una disposición jurídica, en principio pierde competencia para enjuiciar de
nuevo dicha disposición, según lo previsto en el artículo 6º del Decreto 2067
de 1991.
En el caso de las declaraciones de exequibilidad, la
Corte ha admitido que sus decisiones pueden tener fuerza de cosa juzgada
relativa, lo que ocurre cuando la Corte restringe el análisis de
constitucionalidad de la norma a la materia que fundamentó el concepto de la
violación. Tal restricción deja abierta la posibilidad de interponer nuevas
demandas de inconstitucionalidad, a condición que versen sobre problemas jurídicos
distintos a los que en su momento tuvo en cuenta este Tribunal.  Sin
embargo, dado que el principio general es la cosa juzgada absoluta, un
pronunciamiento sólo tendrá fuerza de cosa juzgada relativa cuando la Corte, de
manera explícita o implícita, restrinja el examen de la norma
demandada sólo a su confrontación con determinados preceptos constitucionales.[17]
En ese orden de ideas, existirá cosa juzgada
relativa explícita cuando la propia Corte, en la parte resolutiva de la
sentencia, limita el alcance de la cosa juzgada a los cargos en ella
examinados.  Entretanto, la cosa juzgada relativa tendrá carácter implícito,
cuando no se indica de manera expresa que la declaratoria de exequibilidad se
circunscribe a los aspectos que fueron examinados en la parte motiva, pero se
constata que la Corte limitó su examen a la confrontación de la norma demandada
con una o algunas normas constitucionales, o evaluó un único aspecto de
constitucionalidad.
De otro lado, este Tribunal ha distinguido entre cosa
juzgada formal y material. La cosa juzgada es formal cuando
existe una decisión previa del juez constitucional en relación con la misma disposición
que es llevada posteriormente a su estudio; tendrá, en cambio, carácter material
cuando el texto normativo sometido a consideración no sea el mismo, pero su
contenido sea idéntico al de otra disposición que previamente había sido objeto
de control constitucional. Esta restricción tiene sustento en el artículo 243
de la Constitución Política, según el cual  “ninguna autoridad podrá
reproducir el contenido material del acto declarado inexequible por razones de
fondo...”. De este modo la reproducción integral de la norma, e incluso, la
simple variación del giro gramatical o la mera inclusión de un elemento
normativo accesorio por parte de legislador, no afecta el sentido esencial de
la disposición, y entonces se concluye que sobre la misma opera el fenómeno de
la cosa juzgada material.[18]
4. En decisiones recientes, la Corte ha resuelto
demandas formuladas contra algunas de las disposiciones acusadas en este juicio
de constitucionalidad. Se requiere, por tanto, examinar tales pronunciamientos,
con el fin de establecer si se configura el fenómeno de la cosa juzgada
constitucional respecto de las normas que se demandan en esta ocasión:
En la sentencia C-280 de 2013[19]
la Corte decidió sobre la demanda formulada, entre otras, contra la expresión “de
restitución”, contenida en el título del artículo 123 y contra la totalidad
del artículo 125 de la Ley 1448 de 2011. La acusación planteada en ese entonces
contra parte del título del artículo 123 era similar a la actual, pues los
accionantes sostenían que el hecho de denominar como medidas de restitución
los beneficios en materia de vivienda que se establecen y desarrollan en el
artículo 123 viola el principio de distinción entre las medidas de reparación y
las prestaciones destinadas a garantizar de manera regular los derechos
sociales al resto de la población. Sin embargo, en aquella sentencia la Corte profirió
un fallo inhibitorio respecto de este cargo, por considerar que no cumplía con
los requisitos de claridad, certeza y suficiencia.  En esta misma sentencia, se
declaró exequible el artículo 125, pero solo en relación con el cargo
examinado, referido a que el límite a la cuantía del subsidio de vivienda
previsto en esta norma establecía un tratamiento regresivo contrario a los
artículos 13 y 51 Superiores.
En la sentencia C-462 de 2013[20],
la Corte se pronunció sobre una demanda en la que de nuevo se acusaban, entre
otras disposiciones de la Ley 1448, la expresión “de restitución”,
contenida en el título del artículo 123, así como la totalidad del artículo 125
de dicha ley, por los mismos cargos sobre los cuales la Corte se había
pronunciado en la sentencia antes mencionada.  Por tal motivo, se decidió
estarse a lo resuelto en la sentencia C-280 de 2013, donde se declaró exequible
el artículo 125, por el mismo cargo examinado, y además se reiteró la
inhibición respecto del cargo dirigido contra la expresión del título del
artículo 123.
En la sentencia C-581 de 2013[21]
fueron declarados exequibles los incisos 5º y 6º del artículo 9 de la Ley 1448
de 2011. No se examinó el inciso final del mismo artículo, objeto de demanda en
este juicio de constitucionalidad.
5. De lo anterior se infiere que, de las
disposiciones de la Ley 1448 acusadas en esta ocasión, sólo existe un
pronunciamiento previo de constitucionalidad respecto del artículo 125,
declarado exequible en la sentencia C-280 de 2013, pero en relación con los
cargos examinados en ese entonces, los cuales difieren del que hoy se formula. En
consecuencia, los efectos de cosa juzgada relativa derivados de aquella
sentencia, no impiden a esta Corporación conocer de la censura que en esta
ocasión se plantea contra el citado artículo.
Respecto de las demás disposiciones objeto de
controversia no existe un pronunciamiento de fondo previo de la Corte
Constitucional. Es cierto que en dos ocasiones la expresión “de restitución”,
contenida en el título del artículo 123, ha sido demandada por razones similares a las que se presentan en esta oportunidad; sin embargo, en ambos casos se
ha proferido fallo inhibitorio, debido a la ineptitud sustantiva de la
acusación.[22] En
relación con el inciso final del artículo 9º, el inciso 2º del artículo 10 y
los artículos 124, 127, 130 y 131 de la Ley 1448 de 2013, no existen decisiones
previas de esta Corporación.
6. En definitiva, al no operar el fenómeno de la
cosa juzgada constitucional respecto de las disposiciones acusadas y por el
cargo formulado en esta oportunidad, sólo resta verificar si la acusación
cumple con las condiciones mínimas que habiliten a la Corte para proferir un
pronunciamiento de fondo.
Examen de aptitud de la demanda
7. El artículo 2º del Decreto 2067 de 1991
establece que las demandas que presenten los ciudadanos en ejercicio de la
acción pública de inconstitucionalidad deberán contener: (i) el señalamiento y
transcripción de las normas acusadas; (ii) la indicación de las normas constitucionales
que se consideran infringidas y de (iii) las razones por las cuales se estiman
violadas. Adicionalmente, deberá indicarse (iv) la razón por la cual la Corte
es competente para conocer de la demanda y, cuando la norma se impugne por
vicios de forma (iv) el señalamiento del trámite impuesto por la Constitución
para la expedición del acto demandado y la forma en que fue quebrantado.
8. El tercero de los requisitos antes indicados,
conocido como concepto de violación, requiere que el demandante
despliegue una labor argumentativa que permita a la Corte fijar de manera
adecuada los cargos respecto de los cuales debe pronunciarse para, de este
modo, respetar el carácter rogado del control de constitucionalidad.  En ese
orden de ideas, esta Corporación ha consolidado una doctrina sobre los
requisitos básicos para examinar la aptitud de la demanda, expuestos de manera
canónica en la sentencia C-1052 de 2001[23], en los
siguientes términos:
Claridad: exige que cada uno de los cargos de la demanda tengan un
hilo conductor en la argumentación que permita al lector comprender el
contenido de su demanda y las justificaciones en las que se basa.
Certeza:  Esto significa que (i) la demanda recaiga sobre una
proposición jurídica real y existente “y no simplemente [sobre una] deducida
por el actor, o implícita”; (ii) que los cargos de la demanda se dirijan
efectivamente contra las normas impugnadas y no sobre otras normas vigentes
que, en todo caso, no son el objeto concreto de la demanda.
Especificidad: Las razones son específicas si definen con
claridad la manera como la disposición acusada desconoce o vulnera la Carta
Política a través “de la formulación de por lo menos un cargo constitucional
concreto contra la norma demandada”, que permita verificar una oposición
objetiva entre el contenido de las normas demandadas y la Constitución. De
acuerdo con este requisito, no son admisibles los argumentos “vagos,
indeterminados, indirectos, abstractos y globales” que no se relacionan
concreta y directamente con las disposiciones que se acusan.
Pertinencia: El reproche formulado por el peticionario debe ser
de naturaleza constitucional, es decir, fundado en la apreciación del contenido
de una norma Superior que se expone y se enfrenta al precepto demandado. En
este orden de ideas, son inaceptables los argumentos que se formulan a partir
de consideraciones puramente legales y doctrinarias, o aquellos otros que se
limitan a expresar puntos de vista subjetivos en los que “el demandante en
realidad no está acusando el contenido de la norma sino que está utilizando la
acción pública para resolver un problema particular, como podría ser la
indebida aplicación de la disposición en un caso específico”; tampoco
prosperarán las acusaciones que fundan el reparo contra la norma demandada en
un análisis de conveniencia, calificándola “de inocua, innecesaria, o reiterativa”
a partir de una valoración parcial de sus efectos.
Suficiencia: Se requiere la exposición de todos los elementos de
juicio (argumentativos y probatorios) necesarios para iniciar el estudio de
constitucionalidad respecto de la norma demandada. La suficiencia del
razonamiento apela directamente al alcance persuasivo de la demanda, esto es, a
la presentación de argumentos que, aunque no logren prime facie
convencer al magistrado de que la norma es contraria a la Constitución, si
despiertan una duda mínima sobre la constitucionalidad de la norma
impugnada, de tal manera que inicia realmente un proceso dirigido a desvirtuar
la presunción de constitucionalidad que ampara a toda norma legal y hace
necesario un pronunciamiento por parte de la Corte Constitucional.
Finalmente,
la Corte ha establecido que la apreciación del cumplimiento de tales
requerimientos ha de hacerse en aplicación del principio pro actione, de
tal manera que se garantice la eficacia de este procedimiento vital dentro del
contexto de una democracia participativa como la que anima la Constitución del
91. Esto quiere decir que el rigor en el juicio que aplica la Corte al examinar
la demanda no puede convertirse en un método de apreciación tan estricto que
haga nugatorio el derecho reconocido al actor y que la duda habrá de
interpretarse a favor del demandante, es decir, admitiendo la demanda y
fallando de fondo.
9. Varios de los
intervinientes estiman que la demanda no satisface los requisitos mínimos
requeridos para proferir una decisión de fondo. Algunos de ellos sostienen que
el cargo dirigido contra las disposiciones acusadas de la Ley 1448 carece de claridad,
debido a que está formulado de manera “vaga, indeterminada, subjetiva y abstracta”; en otra de las
intervenciones se afirma que, si en gracia de discusión se diera la razón a los
demandantes, no queda clara la pretensión que formulan en cuanto a la decisión
que debe proferir la Corte para corregir el vicio de inconstitucionalidad. Algunos intervinientes coinciden en señalar que
no se cumple con el requisito de certeza,
por cuanto los accionantes no atribuyen a las normas un significado acorde al
sentido objetivo de las mismas, sino uno basado en sus “apreciaciones
subjetivas, volitivas e intelectivas” el cual, por otra parte, no atiende
al contexto normativo en el que estas se insertan, a cuya luz la interpretación
propuesta por los demandantes resulta inadmisible. También se estima incumplido
el requisito de suficiencia, en tanto el cargo por violación al
principio de igualdad no satisface el estándar argumentativo definido por la
jurisprudencia constitucional; de otro lado, uno de los intervinientes señala
que la demanda se concentra en el análisis de algunas normas, omitiendo suministrar
razones para sustentar la inconstitucionalidad de las restantes.
10. La Sala considera que el cargo por violación del
derecho de las víctimas a la reparación integral, derivado de la confusión
entre medidas de reparación y acciones afirmativas que, a juicio de los accionantes,
se presenta en las disposiciones acusadas, satisface los mínimos que la
habilitan para emitir un pronunciamiento de fondo respecto de todas las normas
demandadas, a excepción del inciso 2º del artículo 10 de la Ley 1448 de 2011.
Por otra parte, el cargo por violación del principio de igualdad, no cumple con
las exigencias argumentativas antes mencionadas. La Sala pasará a explicar por
qué.
Aptitud del cargo por violación del derecho a la reparación
integral respecto de los artículos 9 (parcial), 123, 124, 125, 127, 130 y 131.
11. Los demandantes presentan una acusación común contra el
conjunto de las disposiciones acusadas, en términos suficientemente claros
para permitir a la Corte comprender el sentido del reproche. Sostienen que las normas acusadas desconocen el derecho a
la reparación integral de las víctimas, que deducen de una interpretación conjunta
de los artículos 1, 2, 93 y 250 Superiores.  Afirman que la vulneración se
produce debido a que las normas acusadas califican como medidas de reparación
una serie de prestaciones (subsidios de vivienda, programas de formación y
empleo, acceso preferencial a la carrera administrativa) que, a juicio de los
accionantes, en realidad constituyen acciones afirmativas y medidas
asistenciales a través de las cuales el Estado cumple con su obligación de
garantizar la igualdad sustancial para los grupos sociales en situación de
desventaja. Señalan que, como consecuencia de tal confusión, se ordena descontar de la reparación judicial el valor de
aquellas prestaciones, en tanto éstas, a su vez, podrían llegar a ser deducidas
del valor que reciban las víctimas por concepto de indemnización
administrativa, afectando así su derecho a obtener una reparación integral.
Asimismo, la pretensión que formulan para corregir el vicio detectado se expone
con suficiente claridad, toda vez que solicitan que la Corte declare
inconstitucional la calificación como medidas de reparación de las prestaciones
establecidas a favor de las víctimas en las normas objeto de censura.
12. El cargo además descansa sobre premisas ciertas,
por cuanto las disposiciones acusadas en efecto consagran como medidas de
reparación una serie medidas - tales como el acceso a subsidios de vivienda[24], programas de formación y empleo[25], criterios de priorización en el acceso a la carrera
administrativa[26] -
que también forman parte de las herramientas de política social empleadas para
corregir las desigualdades que afectan a la población más vulnerable.  Asimismo,
en una de sus interpretaciones posibles, que los actores denuncian por
inconstitucional, cabría entender que tales prestaciones podrían ser
descontadas de la reparación ordenada por la jurisdicción contencioso
administrativa.[27]
13. La acusación cumple igualmente con el requisito de pertinencia,
pues en la demanda se establece de manera inequívoca que las normas acusadas
desconocen el derecho de las víctimas a ser reparadas de manera integral, en
uno de los componentes específicos de este derecho, como es el que impone
distinguir entre medidas de reparación, de ayuda humanitaria, de asistencia
social y de acción afirmativa. Aunque tal derecho no aparece consagrado de
manera expresa en el texto constitucional, en reiterados pronunciamientos la
Corte lo ha fundamentado a partir de una interpretación conjunta de varias
disposiciones de la Carta Política, a las que aluden los accionantes en su
concepto de violación, como es el caso de los artículos 1, 2, 93 y 250
constitucionales. Por otra parte, en decisiones recientes se ha admitido la
pertinencia del principio de distinción, como un criterio
relevante para el análisis de constitucionalidad de las normas a través de las
cuales se brinde atención y protección a las víctimas, en escenarios como el
regulado por la Ley 1448 de 2011. [28]
14. El cargo es específico, por cuanto define con
claridad la manera en que las normas acusadas, en una de sus posibles
interpretaciones, desconocen el derecho de las víctimas a la reparación
integral, al señalar que ello ocurre en tanto en aquellas se presentan como
medidas de reparación, que eventualmente podrían ser descontadas de las
indemnizaciones judiciales otorgadas a las víctimas, prestaciones que, a juicio
de los actores, en realidad constituyen acciones afirmativas o medidas de
asistencia social, según el caso.
15. Finalmente, los demandantes cumplen con la carga de suministrar
las razones por las cuales cada una de las normas acusadas infringe el
contenido constitucional invocado como parámetro de control. En tal sentido,
ofrecen argumentos suficientes para suscitar una duda mínima acerca de
su constitucionalidad, que amerita su examen por parte de esta Corporación.
Ineptitud de la demanda dirigida contra el inciso 2º del
artículo 10 y del cargo por violación al artículo 13 constitucional
16. Los anteriores argumentos no pueden predicarse, en
cambio, de la acusación dirigida contra el inciso 2º del artículo 10 de la Ley
1448 de 2011. Esta disposición establece un límite al monto de la indemnización
subsidiaria que debe pagar el Estado en aquellos casos en los que el victimario
no disponga de recursos o bienes suficientes para cubrir la totalidad de la
reparación ordenada por vía judicial. Tal límite, según la disposición acusada,
coincidirá con el monto establecido en el reglamento correspondiente para la
indemnización individual por vía administrativa, a la que se refiere el
artículo 132 de la misma ley.[29]
Los demandantes no censuran la determinación de dicho
límite sino que su monto pueda verse reducido por el otorgamiento de los
subsidios de vivienda, los programas de formación y empleo provistos por el
SENA y el acceso preferente a la carrera administrativa, a los que se refieren
los artículos 123, 124, 125, 127, 130 y 131 de la Ley de Víctimas. Así
planteado, el cargo carece de certeza, por cuanto ningún elemento de la
disposición acusada, ni de la norma reglamentaria a la que remite para definir
el monto máximo de la indemnización individual por vía administrativa, hace
alusión a que las prestaciones antes indicadas puedan ser descontadas de dicho
valor. En consecuencia, el cargo formulado contra esta norma deviene insuficiente,
dado que los demandantes no aportan elementos para demostrar de qué manera
la consideración de tales prestaciones como medidas de reparación influye en el
límite máximo de la indemnización subsidiaria que debe asumir el Estado en las
hipótesis previstas en el artículo 10 de la Ley 1448 de 2011. Así las cosas,
esta acusación no logra suscitar una duda mínima sobre la constitucionalidad
del texto normativo acusado, desde la perspectiva del cargo formulado por los
demandantes.
17. Lo propio ocurre con el cargo por violación al
principio de igualdad (art. 13 CP), que de manera apenas tangencial se plantea
en la demanda. En uno de los apartados se afirma que, como resultado de la
confusión entre medidas de reparación y acciones afirmativas se menoscaba no
sólo el alcance de la reparación integral debida a las víctimas, sino también
el alcance de las acciones afirmativas y de las prestaciones sociales que el
Estado tiene la obligación de implementar para garantizar a todas las personas,
y no sólo a las víctimas, el acceso a bienes básicos como la vivienda, el
empleo y el acceso a la función pública. La Corte entiende que esta última es la
razón que aducen los accionantes para sustentar la violación del mandato
constitucional de promover las condiciones para que la igualdad sea real y
efectiva. Pero más allá de esta genérica afirmación, no se plantea ningún
argumento adicional para soportar la acusación, que permita establecer de qué
manera los contenidos normativos acusados en efecto entrañan una afectación del
precepto constitucional invocado como parámetro de control.  Así las cosas,
este segundo cargo carece de especificidad y, en consecuencia, resulta insuficiente
para suscitar una duda mínima de constitucionalidad.
18. Por las
razones expuestas, la Sala limitará su análisis al cargo por violación al
derecho de las víctimas a la reparación integral formulado contra el inciso
final del artículo 9º y contra los artículos 123, 124, 125, 127, 130 y 131 de la
Ley 1448 de 2011. Se inhibirá de pronunciarse sobre el cargo por vulneración al
principio de igualdad sustancial, así como sobre las acusaciones formuladas
contra el inciso 2º del artículo 10 de esta misma ley.
Presentación del caso y planteamiento de los problemas
jurídicos
19. Los actores afirman que las normas acusadas, en su
conjunto, desconocen el derecho a la reparación integral de las víctimas,
debido a que los artículos 123, 124, 125, 127, 130 y 131 de la Ley 1448 de 2011
incluyen dentro de las medidas de reparación previstas a favor de las víctimas
del conflicto armado, un conjunto de prestaciones (subsidios de vivienda,
programas de formación y empleo, acceso preferencial a la carrera
administrativa) que, según estiman los demandantes, en realidad constituyen
acciones afirmativas y medidas asistenciales orientadas a garantizar la
igualdad sustancial para los grupos sociales en situación de desventaja.
Afirman que, incluso en el inciso final del artículo 9 de la misma ley, se ordena descontar de la reparación
judicial el valor de aquellas prestaciones, y en tanto éstas, a su vez, podrían
llegar a ser descontadas de la indemnización administrativa que reciban las
víctimas, se vería afectando así su derecho a obtener una reparación integral. Esta
posición es respaldada por el Colectivo de Abogados José Alvear Restrepo.
Por su parte, el Departamento para la Prosperidad Social, la
Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación a las Víctimas,
los Ministerios de Justicia y Agricultura, de Hacienda y del Interior,
solicitan a la Corte proferir un fallo inhibitorio o, en su defecto, declarar
la exequibilidad de las normas acusadas.  Entretanto, los Ministerios de
Defensa, de Vivienda y Desarrollo Territorial y de Trabajo, al igual que el
Ministerio Público, admiten que existe un cargo respecto del cual pronunciarse
y, en ese orden de ideas, solicitan que las normas impugnadas sean declaradas
exequibles.
Para defender la constitucionalidad de las normas
impugnadas, los intervinientes presentan diversos argumentos: (i) De acuerdo
con lo establecido en la sentencia C-280 de 2013, la consideración como medidas
de reparación de las prestaciones establecidas en las normas demandadas se
ajusta a la Constitución. (ii)  Tales medidas forman parte de la reparación
administrativa, la cual se fundamenta en el principio de solidaridad y se
inscribe en un contexto de justicia transicional; por lo tanto, no pueden ser
evaluadas a la luz del estándar de restitutio in integrum, aplicable tan
sólo a las reparaciones por vía judicial. (iii) Algunos intervinientes
sostienen que las medidas acusadas no forman parte del componente monetario
fijado para la indemnización administrativa, pues constituyen mecanismos de
reparación que se adicionan a ésta, sin que pueda inferirse que aquellas
pretendan agotar el derecho de las víctimas a la reparación integral. (iv)
Otros, en cambio, consideran que tales prestaciones bien pueden ser descontadas
de las indemnizaciones judiciales, pues lo contrario supondría un doble pago
por la misma causa y porque, en un contexto de justicia transicional, no
entenderlo de este modo tornaría insostenible la reparación de todas las
víctimas. (v) Finalmente, frente a la acusación formulada contra el artículo
130, la apoderada del Ministerio del Trabajo afirma que el mandato de procurar
formación y acceso al empleo contenido en esta disposición ha sido entendido y
ejecutado desde un enfoque diferencial a favor de las víctimas, sin que pueda
confundirse con otros programas de capacitación y empleo dirigidos al resto de
la población.
El representante del Ministerio Público, por su parte,
cuestiona la escisión entre medidas de reparación y acciones afirmativas sobre
el que se edifica el cargo de inconstitucionalidad.  Sostiene que, en tanto las
víctimas se encuentran en especial condición de vulnerabilidad, el Estado está
obligado a adoptar medidas orientadas a superar dicha situación. Nada se opone
a que tales acciones sean consideradas, además, componentes del derecho a la
reparación integral que estas merecen. En consecuencia, se opone a que prospere
la acusación formulada por los demandantes.
20. Planteada
la controversia constitucional en los términos descritos, corresponde a la
Corte establecer si los artículos 123, 124, 125, 127
y 130 de la Ley 1448 de 2011 – todos estos en relación con el inciso final del
artículo 9º de la misma ley – al consagrar como medidas de reparación
administrativa a favor de las víctimas el acceso prioritario a (i) subsidios de
vivienda, (ii) formación y capacitación en el Servicio Nacional de Aprendizaje
(SENA), (iii) la carrera administrativa en caso de empate con otros
concursantes, violan el derecho de las víctimas a la reparación integral, en
tanto que, eventualmente, dichas prestaciones podrían ser descontadas de la
reparación decretada por la jurisdicción contencioso administrativa, pese a que
dichas prestaciones, a juicio de los demandantes, en realidad constituyen
acciones afirmativas y no auténticas medidas de reparación.
21. Con el fin
de dar respuesta a esta cuestión, en primer lugar, se reiterarán las reglas
establecidas por la jurisprudencia constitucional en materia del derecho de las
víctimas a la reparación integral; en segundo lugar, a la distinción entre
medidas de reparación, acciones afirmativas, asistencia humanitaria y otras
medidas de política social; en tercer lugar, se interpretará el sentido y
alcance de las normas acusadas para, finalmente, examinar su constitucionalidad
a la luz del cargo propuesto.
Derecho de
las víctimas a la reparación integral. Reiteración de jurisprudencia[30]
22. La jurisprudencia de esta Corporación
ha partido de una interpretación armónica de los artículos 1, 2, 29, 93, 229, y
250 de la Carta Política, así como de los lineamientos trazados por el derecho
internacional humanitario y los estándares del derecho internacional de los
derechos humanos, para fundamentar los derechos de las víctimas a la verdad, a
la justicia y a la reparación integral.[31]
23. En la sentencia SU-254 de 2013 se
sintetizan los parámetros constitucionales mínimos respecto de los derechos de
las víctimas a la verdad, justicia y reparación, en casos de delitos que
constituyen un grave atentado en contra de los derechos humanos o del derecho
internacional humanitario, los cuales tienen plena aplicación no sólo en el
ámbito de las reparaciones que se otorgan en sede judicial, sino también en contextos
de justicia transicional, para evaluar la constitucionalidad de programas
masivos de reparación por vía administrativa, como los previstos en la Ley 1448
de 2011.
De acuerdo con lo establecido en este
pronunciamiento, el derecho de las víctimas a obtener una reparación integral
incorpora los siguientes elementos:
(i) El reconocimiento expreso del
derecho a la reparación del daño causado que le asiste a las personas que han
sido objeto de violaciones de derechos humanos.
(ii) El respeto a los estándares
definidos por el derecho internacional relativos al alcance, naturaleza,
modalidades y la determinación de los beneficiarios del derecho a la
reparación.
(iii) El derecho a obtener una reparación
integral, que implica el deber de adoptar distintas medidas orientadas a la
dignificación y restauración plena del goce efectivo de los derechos
fundamentales de las víctimas. Tales medidas han de incluir cinco componentes
básicos: (1) la restitución plena, que hace referencia al
restablecimiento de la víctima a la situación anterior al hecho de la
violación, entendida ésta como una situación de garantía de sus derechos
fundamentales, y dentro de estas medidas se incluye la restitución de las
tierras usurpadas o despojadas a las víctimas. De no ser posible tal
restablecimiento pleno, es procedente (2) la compensación a través de
medidas como la indemnización pecuniaria por el daño causado. Pero además de
éstas, la reparación integral incluye otras medidas como (3) la rehabilitación
por el daño causado, mediante la atención médica y psicológica, así como la
prestación de otros servicios sociales necesarios para esos fines; (4) la satisfacción,
a través de medidas simbólicas destinadas a la reivindicación de la memoria y
de la dignidad de las víctimas; al igual que (5) garantías de no repetición,
para aseguirar que las organizaciones que perpetraron los crímenes investigados
sean desmontadas y las estructuras que permitieron su comisión removidas, a fin
de evitar que las vulneraciones continuas, masivas y sistemáticas de derechos
se repitan.
(iv) El derecho a la reparación desborda
el campo de la reparación económica, e incluye además de las medidas ya
mencionadas, el derecho a la verdad y a que se haga justicia. En este sentido,
el derecho a la reparación incluye tanto medidas destinadas a la satisfacción
de la verdad y de la memoria histórica, como medidas destinadas a que se haga
justicia, se investigue y sancione a los responsables. Existen por tanto, una
relación de conexidad e interdependencia entre el derecho a la reparación y los
derechos a la verdad y a la justicia, de manera que no es posible garantizar la
reparación sin verdad y sin justicia.
(v) La reparación integral a las
víctimas de graves violaciones a los derechos humanos tiene tanto una dimensión
individual como colectiva. En su dimensión individual la reparación incluye
medidas tales como: la restitución, la indemnización y la readaptación o
rehabilitación; en su dimensión colectiva la reparación se obtiene también a
través de medidas de satisfacción y carácter simbólico o de medidas que se
proyecten a la comunidad;
(vi) Una medida importante de reparación
integral es el reconocimiento público del crimen cometido y el reproche de tal
actuación. La víctima tiene derecho a que los actos criminales sean reconocidos
y a que su dignidad sea restaurada a partir del reproche público de dichos
actos. Por consiguiente, una manera de vulnerar de nuevo sus derechos, es la
actitud dirigida a desconocer, ocultar, mentir, minimizar o justificar los
crímenes cometidos.
(vii) El ordenamiento ha
previsto dos vías principales – judicial y administrativa - para hacer efectivo
el derecho a la reparación de las víctimas individuales y colectivas de delitos
en general, así como de graves violaciones a los derechos humanos y del
desplazamiento forzado en particular. La  reparación en sede judicial
hace énfasis en el otorgamiento de justicia a personas individualmente
consideradas, examinando caso por caso las violaciones. En esta vía se
encuentra articulada la investigación y sanción de los responsables, la verdad
en cuanto al esclarecimiento del delito, y las medidas reparatorias de
restitución, compensación y rehabilitación de la víctima. Propia de este tipo
de reparación judicial, es la búsqueda de la reparación plena del daño
antijurídico causado a la víctima. La vía judicial puede adelantarse ya sea a
través del incidente de reparación dentro del proceso penal adelantado contra
el responsable del delito o ante la jurisdicción contencioso administrativa a
través de la acción de reparación directa.  Entretanto, la reparación en
sede administrativa, propia de contextos de justicia transicional, se adelanta
a través de programas de carácter masivo, con los cuales se busca reparar a una
gran cantidad de víctimas, atendiendo a criterios de equidad.  En este ámbito,
si bien se pretende una reparación integral, en cuanto comprende diferentes
componentes o medidas de reparación, no es probable lograr una reparación plena
del daño para cada víctima, ya que, a diferencia de la vía judicial, es difícil
determinar con exactitud la dimensión, proporción o cuantía del daño sufrido.
A cambio de esto, se ofrece una vía expedita que facilita el acceso de las
víctimas a la reparación, por cuanto los procesos son rápidos y económicos y
más flexibles en materia probatoria. Ambas vías deben estar articuladas
institucionalmente, deben guiarse por el principio de complementariedad entre
ellas, y deben garantizar en su conjunto una reparación integral, adecuada y
proporcional a las víctimas.
(viii) La reparación integral a las
víctimas debe diferenciarse de la asistencia y servicios sociales y de la ayuda
humanitaria brindada por parte del Estado, de manera que éstos no pueden
confundirse entre sí, en razón a que difieren en su naturaleza, carácter y
finalidad. Mientras que los servicios sociales tienen su título en los derechos
sociales y se prestan de manera ordinaria con el fin de garantizar dichos
derechos sociales, prestacionales o implementar las políticas públicas
relativas a derechos de vivienda, educación y salud, y la asistencia
humanitaria la ofrece el Estado en caso de desastres; la reparación en cambio,
tiene como título la comisión de un ilícito, la ocurrencia de un daño
antijurídico y la grave vulneración de los derechos humanos, razón por la cual
no se puede sustituirlas o asimilarlas, aunque una misma entidad pública sea
responsable  de cumplir con esas funciones, so pena de vulnerar el derecho a la
reparación.
(ix) No obstante la clara diferenciación
que debe existir entre los servicios sociales del Estado, las acciones de
atención humanitaria y las medidas de reparación integral, ésta no implica
ignorar la necesaria articulación y complementariedad de las distintas
políticas públicas. En ese orden de ideas, el Estado debe garantizar todas las
medidas, tanto de atención como de reparación a la población desplazada y, en
general a las víctimas de graves violaciones de derechos humanos, hasta el
restablecimiento total y goce efectivo de sus derechos.
24. Los dos últimos contenidos señalados
conforman el llamado principio de distinción entre medidas de asistencia
humanitaria, de política social y de reparación, orientado a fundamentar el
carácter específico de estas últimas. Dado que el cargo examinado apunta
precisamente a señalar la infracción de este componente del derecho a la
reparación integral, es preciso detenerse en el análisis de sus fundamentos
normativos y de las aplicaciones concretas que esta Corporación ha efectuado
del principio de diferenciación en anteriores pronunciamientos.
El principio de distinción entre reparación,
servicios sociales y asistencia humanitaria. El carácter específico de las
medidas de reparación.
25. El Estado
viene obligado a garantizar el derecho de las víctimas a la reparación
integral, ya sea de manera principal, cuando se establezca su responsabilidad
en el daño causado, o bien de manera subsidiaria, en caso de renuencia o
insuficiencia de la reparación brindada por los víctimarios. Pero al lado de
este deber de reparación, existen otras responsabilidades en cabeza del Estado,
que igualmente implican obligaciones de dar y de hacer, y que en algunas
ocasiones pueden llegar a confundirse. Se trata, por un lado, de las medidas de
asistencia social o de política social y, por otro, de la asistencia
humanitaria. Cada una de estas obligaciones tiene orígenes, fundamentos
normativos, propósitos, beneficiarios y contenidos diversos, aunque estos
últimos pueden llegar a coincidir de manera parcial en algunos aspectos,
propiciando así la confusión entre estos distintos tipos de intervención
estatal.
26. Las medidas
de reparación implican la existencia de un daño derivado de la
comisión de un hecho antijurídico, sea un delito o una violación de derechos
humanos. En este caso la obligación estatal responde a criterios de justicia
correctiva y encuentra sustento constitucional en el deber de responder por
los daños antijurídicos que le sean imputables (art. 90 CP), o en el de
disponer el restablecimiento de los derechos y la reparación integral a los
afectados por conductas punibles (art. 250 CP), así como en las disposiciones
del derecho internacional de los derechos humanos que obligan a los Estados a
garantizar la reparación a las víctimas de graves violaciones de derechos
humanos.[32] Los
beneficiarios de estas medidas son las personas reconocidas como víctimas
y su propósito es el restablecimiento de los bienes y derechos afectados como
consecuencia del daño.  Como quedó expresado, las medidas de reparación tienen
diversos componentes – restitución, compensación, rehabilitación, satisfacción
y garantías de no repetición – las cuales comportan, además de un componente
material, una importante dimensión simbólica, pues a través de ellas se expresa
el reconocimiento del daño ocasionado y se procura restablecer la dignidad de
las víctimas.
27. Las
medidas de política social, también denominadas de asistencia social o
servicios sociales, propias del Estado Social de Derecho, han sido definidas
por la jurisprudencia como  “actividades de carácter permanente y
habitual, desarrolladas por el Estado o bajo su coordinación o supervisión,
destinadas a satisfacer necesidades de carácter general de la población, en
particular aquellas relacionadas con los derechos a los que la Constitución les
atribuye un carácter social, o cuya prestación origina gasto público social”.[33]
A diferencia de las medidas de reparación no presuponen la existencia de un
daño, sino de una necesidad insatisfecha, o bien de una situación de
discriminación o marginación en el acceso a bienes básicos por parte de un
individuo o grupo.  Este tipo de medidas se inspiran en criterios de justicia
distributiva y tienen como fundamento el deber de asegurar la efectividad
de los derechos económicos, sociales y culturales para toda la población (art.
2. CP., art. 2 PIDESC), así como el mandato de igualdad sustancial que ordena de
promover las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva, adoptando
medidas a favor de grupos discriminados o marginados (art. 13 inc. 2 CP.). Pueden
adoptar la forma de prestaciones regulares dirigidas a toda la población[34],
o bien de acciones afirmativas, a través de las cuales se focaliza el
gasto público social, otorgando prestaciones específicas a personas y grupos
sociales desaventajados, y en general se establece un tratamiento más
beneficioso a favor de determinadas personas o grupos sociales tradicionalmente
discriminados o marginados, en procura de avanzar hacia la igualdad sustancial.[35]
28. Finalmente,
las medidas de asistencia humanitaria presuponen una situación de crisis,
ocasionada por desastres naturales o por conflicto armado,  que pone en riesgo
las condiciones básicas de existencia de las personas afectadas por tal
situación. La respuesta estatal en tales situaciones se fundamenta en el
principio de solidaridad, el respeto a la dignidad humana y el deber de
garantizar la efectividad de los derechos a todas las personas (arts. 1 y 2
CP); tiene un carácter asistencial y temporal, pues su propósito
es asegurar condiciones mínimas de subsistencia de quienes padecen la situación
de crisis y se extiende hasta tanto se prolongue dicha situación.
29. No
obstante las diferencias entre estas modalidades de intervención estatal, es
claro que entre ellas existen relaciones y puntos de convergencia, ya sea: (i)
por la coincidencia material que eventualmente puede existir entre algunas de
las prestaciones otorgadas a título de reparación, asistencia social o ayuda
humanitaria; (ii) porque su garantía esté a cargo de la misma entidad estatal;
(iii) porque una misma persona, debido a su condición de víctima, de sujeto de
especial protección constitucional y de afectado por una situación de crisis
humanitaria, puede ser destinataria de estos tres tipos de prestaciones.[36]
Tal
convergencia, en el caso colombiano, no es sólo una posibilidad teórica sino
una realidad que se ve potenciada, entre otras razones, por la existencia de
una prolongada crisis humanitaria, derivada del conflicto armado interno, que
afecta con mayor intensidad a las víctimas de desplazamiento forzado.[37] De otro lado, por una política social orientada por
criterios de focalización del gasto público hacia personas y grupos sociales en
situación de pobreza y vulnerabilidad.[38]
Finalmente, porque algunos delitos cometidos con ocasión del conflicto armado
suelen afectar en mayor proporción e intensidad a personas y grupos sociales vulnerables
y, al mismo tiempo, recrudecen las condiciones de vulnerabilidad y marginalidad
socioeconómica preexistentes.[39] De
ahí que no resulte extraña la hipótesis en la cual una misma persona pueda
reunir la condición de marginación socioeconómica, que permita clasificarlo
como beneficiario de la oferta social del estado dirigida a grupos de
población vulnerable; a la vez estar en una zona cuyos habitantes padecen de
una crisis humanitaria, derivada del conflicto armado, por lo cual requiere asistencia
humanitaria para lograr la estabilización socioeconómica que se pretende
con este tipo de medidas; finalmente, en razón de estos mismos hechos, ser
víctima de desplazamiento forzado o de otros delitos cometidos con ocasión del
conflicto, lo que le otorga el derecho a la reparación integral.
30. Lo anterior
facilita que, en contextos de justicia transicional, donde está en juego la
reparación de un gran número de víctimas, se pretenda hacer más eficiente el gasto
público por la vía de asimilar o sustituir las prestaciones derivadas del deber
de reparar, con aquellas que forman parte del cumplimiento de los deberes
sociales del estado o de la estabilización socioeconómica de personas en
situación de crisis humanitaria. Desde esta perspectiva, parecería razonable
descontar de las prestaciones debidas por concepto de reparación, aquellas que
la misma persona a recibido a título de asistencia humanitaria o asistencia
social. Sin embargo, tal confusión puede sacrificar otros fines
constitucionalmente valiosos, en particular aquellos que están asociados al cumplimiento
del deber de garantizar la reparación a quienes han padecido graves violaciones
de derechos humanos.
En efecto, las
medidas de reparación tienen, además de un necesario componente material y
económico, una importante dimensión simbólica, pues a través de ellas se
expresa el reconocimiento, por parte del Estado, de la sociedad y de los
victimarios, del grave daño causado y de la responsabilidad por lo ocurrido,
así como el propósito decidido de restablecer a las víctimas en su dignidad y
sus derechos.  Este componente expresivo de las reparaciones es necesario para
que ellas sirvan al propósito de superar los horrores del pasado y permitir que
la vida continúe para todos. De tal suerte que confundir o diluir las medidas
de reparación con las que, en todo caso, el Estado viene obligado a adoptar por
concepto de asistencia social o de ayuda humanitaria, despoja a las primeras de
la dimensión expresiva que les confiere, además de su sentido específico, su valor
como herramienta de reconciliación social. Adicionalmente, las prestaciones
otorgadas por concepto de asistencia social tienen escasa capacidad reparadora
a nivel individual, pues no están dirigidas a atender los daños causados por
graves violaciones de derechos humanos y además son percibidas por sus
destinatarios como la garantía de derechos que, de todas formas, el Estado
estaba obligado a garantizar con independencia de su condicion de víctimas. [40]
El deber de
distinción entre medidas de reparación y de asistencia social en la
jurisprudencia constitucional
31. Por las
razones expuestas, en reiterada jurisprudencia esta Corporación se ha
pronunciado sobre la necesidad de diferenciar no sólo entre las prestaciones
debidas por concepto de asistencia humanitaria y de reparación[41], sino también entre estas y los programas de asistencia
social.
En la
sentencia C-1199 de 2008[42], la
Sala Plena afirmó el carácter específico y diferenciado de las medidas de
reparación, señalando que su confusión con las meidas de asistencia social
vulneraba el derecho de las víctimas a la reparación integral.  Tras
reconocer la separación conceptual entre servicios sociales, asistencia
humanitaria y medidas de reparación, la Corte sostuvo que: “si bien puede
establecerse una relación de complementariedad y mutuo impacto entre los
servicios sociales del Gobierno y las acciones encaminadas a la reparación
debida a las víctimas, lo que incluso permite aceptar que en determinados casos
se presente la simultánea ejecución de ambos tipos de acciones, no es posible,
en cambio, llegar a considerar que aquéllos puedan sustituir éstas, precisamente
en razón a su distinta razón e intencionalidad, así como al diverso título
jurídico que origina unos y otras”. En
consecuencia, declaró inexequible el inciso 2º del artículo 47 de la Ley 975 de
2005[43],
donde se establecía que “(l)os servicios sociales brindados por el
gobierno a las víctimas, de conformidad con las normas y leyes vigentes, hacen
parte de la reparación y de la rehabilitación.”
32. Tal criterio fue reiterado en la
sentencia SU-254 de 2013[44], donde
se revisaron varias acciones de tutela interpuestas por víctimas del conflicto
armado a quienes se había negado o reducido el monto de la indemnización
administrativa debido a que habían recibido otro tipo de prestaciones, por
concepto de asistencia social o ayuda humanitaria. Al respecto, la Sala Plena
concluyó que: “la interpretación que debe realizarse en relación con el
monto de indemnización administrativa como reparación, es que ésta es adicional
a los subsidios que se conceden como asistencia social, de conformidad con los
mismos principios fijados por el artículo 25 de la Ley  1448 de 2011, el
artículo 154 del Decreto 4800 de 2011 y de conformidad con la interpretación
que ha dado al monto de la indemnización administrativa el propio Gobierno
Nacional, según la cual el monto de indemnización administrativa no es el mismo
ni descontable del subsidio de vivienda para población desplazada, sino que es
un monto adicional y acumulable al mismo.”
33. En la sentencia C-280 de 2013[45] la
Corte declaró exequible la regla según la cual la oferta de servicios de
atención a las víctimas del desplazamiento forzado tiene efecto reparador, con
excepción de la atención humanitaria inmediata, de emergencia y de transición[46],
demandada por infringir el principio de distinción entre medidas de reparación
y de asistencia social.
En esta sentencia la Corte advierte que
el término “reparación” es empleado en la Ley 1448 en dos sentidos: en un
sentido amplio o genérico, que “alude a la totalidad de las acciones en
beneficio de las víctimas desarrolladas a todo lo largo de su preceptiva”,
y en un sentido estricto, “que corresponde al concepto de reparación propio
del derecho penal, como garantía esencial de las víctimas del hecho punible junto
con la verdad y la justicia”.  Sobre esta base, concluyó que la norma
examinada se refería al efecto reparador en el primero de los sentidos
indicados, esto es, como un “efecto positivo, garantizador de derechos y
restablecedor de la dignidad humana que es común a todas las acciones que el
legislador creó en esta Ley 1448 de 2011 en beneficio de las víctimas”. Así
entendida, la Corte estimó que el “efecto reparador” conferido a la oferta
social para la población desplazada, a la que hace referencia la norma
demandada, no resulta contrario a la Constitución.
No obstante, precisó que tal efecto “no
se extiende sin más a todas las acciones que se desarrollen en cumplimiento de
esta ley, sino que deberá tratarse de acciones cualificadas, que de manera
oportuna, específica y adecuada atiendan las necesidades particulares que
afronta la población desplazada”. Reiteró igualmente que no puede ser
considerada como reparación la atención humanitaria inmediata, de emergencia y
de transición, prevista en los artículos 62 a 65 de dicha ley. Finalmente, recordó que, de acuerdo con lo previsto en el parágrafo 1º del artículo 60 de la
misma ley, el costo de la oferta a desplazados no podrá ser descontado del
monto de las indemnizaciones administrativas o judiciales. Por tanto, “la
consideración como parte de la reparación de buena parte de las acciones que
dentro del marco de esta ley se cumplan en beneficio de la población desplazada
no tiene un impacto negativo en la cuantía de las indemnizaciones puramente
pecuniarias, que aquellos tienen derecho a recibir”.
34. Por último, en la sentencia C-462 de
2013[47], al
examinar la constitucionalidad de unos apartes del artículo 132 de la Ley 1448
de 2011, la Corte volvió sobre el alcance del principio de distinción entre
medidas de reparación y de asistencia social.  Invocando el precedente fijado
en la sentencia SU-254 de 2013, declaró la exequibilidad condicionada de la
norma que define como modalidades de indemnización administrativa para la
población desplazada el otorgamiento de subsidios de tierras y vivienda, la
adquisición y titulación de tierras, entre otros, en el entendido que tales
mecanismos son adicionales al monto de indemnización administrativa que debe
pagarse en dinero.
También con fundamento en la prohibición
de indistición entre reparación y servicios sociales, declaró inexequible el
inciso final del parágrafo 3º del artículo 132, conforme al cual se consideraba
como indemnización administrativa descontable de aquella entregada en dinero,
la diferencia existente entre la cuantía ordinaria en que se ofrecen los
mecanismos contemplados –subsidios, adquisición o adjudicación de tierras,
entre otros- y el mayor valor en que ellos son ofrecidos a las personas en
situación de desplazamiento.
35. El anterior recuento permite
concluir que la jurisprudencia constitucional ha reafirmado que: (i) el derecho
a la reparación integral de las víctimas incorpora, entre sus contenidos, la
necesidad de diferenciar la asistencia humanitaria, por un lado, y las medidas
de política social, por otro, de las medidas de reparación propiamente dichas,
sin que estas últimas puedan ser confundidas con, o sustituidas por, las
primeras. (ii) El conferir efectos reparatorios a las medidas que conforman la
oferta social destinada a las víctimas no es, en sí mismo, contrario a la
constitución, siempre y cuando el reconocimiento de aquellas prestaciones a
favor de las víctimas no disminuya sino que, por el contrario, contribuya a
incrementar, la calidad y cantidad de las medidas de reparación a las que
tienen derecho.  (iii) En consecuencia, no resulta admisible descontar las
prestaciones otorgadas por concepto de ayuda humanitaria o asistencia social,
del valor de las reparaciones debidas a las víctimas, ya que tal proceder
atenta contra su derecho a la reparación integral.
Con fundamento en estas consideraciones,
corresponde ahora examinar el contenido de las normas acusadas a la luz del
cargo que contra ellas se formula.
Examen
de las normas acusadas
36. La Ley
1448 de 2011 o Ley de Víctimas, dentro de la cual se insertan todas las
normas objeto de esta controversia constitucional, constituye un cuerpo
normativo de carácter especial y temporal, que responde a un contexto de
justicia transicional, en el que se disponen una serie de medidas para hacer
efectivos los derechos a la verdad, la justicia y la reparación con garantía de
no repetición, para las víctimas del conflicto armado interno, en los términos
establecidos en el artículo 3º de dicha ley.
Como lo ha
precisado la Corte en anteriores pronunciamientos[48], la Ley de Víctimas constituye una ley temporal,
por cuanto su vigencia está circunscrita a un plazo de diez (10) años, esto es,
hasta junio de 2021. Al mismo tiempo es una ley especial, por cuanto su
aplicación se circunscribe a las situaciones definidas en sus artículos
1° a 3°. Mientras esta regulación conserve su vigencia, tales situaciones no se
regirán por las normas generales que de otra manera gobernarían los respectivos
temas, entre ellos la prestación por parte del Estado de servicios de salud,
educación o vivienda, las reglas sobre recuperación de la propiedad
indebidamente ocupada por terceros y sobre las restituciones consecuenciales,
el derecho a la verdad, la justicia y la reparación y las indemnizaciones
debidas a las víctimas de hechos punibles, entre otras. Asimismo, debido al
carácter especial de esta regulación, las normas generales que desarrollan
aquellos contenidos no se entienden derogadas ni afectadas de ninguna otra
manera por el solo hecho de la entrada en vigencia de la Ley 1448, pues
continúan plenamente vigentes para ser aplicadas a los casos no cubiertos por
estas reglas especiales.
37. Las disposiciones de la Ley de
Víctimas están agrupadas en varios títulos, siendo los cuatro primeros
relevantes para el presente análisis, por cuanto suministran criterios para
interpretar el sentido y alcance de las normas demandadas.  Así, el Título I
contiene disposiciones generales agrupadas en dos capítulos: el primero
(artículos 1 a 3), delimita el objeto y ámbito de aplicación de la ley, así
como la definición de víctima para los efectos de la misma; el segundo
(artículos 4 a 34), contiene un extenso catálogo de principios generales a cuya
luz deben ser interpretadas las restantes disposiciones de la ley.  El Título
II  desarrolla los derechos de las víctimas en los procesos judiciales
(artículos 35 a 46). El Título III, referido a la ayuda humanitaria, atención y
asistencia, se divide a su vez en tres capítulos: el primero regula la ayuda
humanitaria para las víctimas (artículos 47 a 48); el segundo establece medidas de asistencia funeraria, educación y salud para las víctimas (artículos 49 a 58) y el tercero contiene una serie de disposiciones especiales, aplicables a la atención de
víctimas de desplazamiento forzado (artículos 60 a 68).  Por su parte, el Título IV, denominado Reparación de las Víctimas, se divide en
once capítulos, dentro de los cuales se incluyen el capítulo IV, titulado Restitución
de Vivienda (artículos 123 a 127) y el VI, que contiene previsiones en
materia de Formación, generación de empleo y carrera administrativa
(artículos 130 a 131).
38. Los demandantes sostienen que las
normas acusadas, referidas al otorgamiento de subsidios de vivienda (artículos
123, 124, 125 y 127), capacitación y empleo a través del SENA (artículo 130) y
acceso preferencial a la carrera administrativa en situaciones de empate (art.
131), debido a su inclusión en el Título IV de la mencionada ley, son
presentadas como medidas de reparación, cuando en realidad se trata de acciones
afirmativas a través de las cuales el Estado no cumple con su obligación de
reparar a las víctimas, sino en general, con el mandato de promover la igualdad
sustancial, adoptando medidas a favor de los individuos y grupos discriminados
y marginados.
Señalan además que, como resultado de
esta confusión, podría llegar a interpretarse que las prestaciones otorgadas
por dichos conceptos forman parte del monto total de la reparación otorgada por
vía administrativa y, por tanto, que en virtud de lo dispuesto en el inciso
final del artículo 9 de la Ley de Víctimas, podrían llegar a incidir en
una reducción del valor de la reparación judicial de las víctimas que acudan a
la jurisdicción contencioso administrativa.
39. La Corte advierte que, en efecto, el
acceso a subsidios de vivienda constituye una medida de política social
focalizada, orientada a remover los obstáculos para que la población de escasos
recursos o en situación de vulnerabilidad, pueda hacer efectivo el derecho a la
vivienda reconocido en el artículo 51 constitucional. La Ley 1537 de 2012[49],
que contiene la normatividad general en la materia, define las condiciones y
modalidades de subsidio para acceder a vivienda de interés social (VIS) y
vivienda de interés prioritario (VIP). Para su asignación, en el artículo 12 de
esta ley se dispone tener en cuenta los criterios generales de priorización
y focalización establecidos por el Gobierno Nacional, a través del
Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, estableciendo además
otros criterios específicos, orientados a priorizar a la población: (a) vinculada
a programas sociales del Estado que tengan por objeto la superación de la
pobreza extrema o que se encuentre dentro del rango de pobreza extrema; (b) que
esté en situación de desplazamiento; (c) que haya sido afectada por desastres
naturales, calamidades públicas o emergencias y/o (d) que se encuentre
habitando en zonas de alto riesgo no mitigable. Adicionalmente, en esta y otras
disposiciones se establecen reglas de acceso preferencial para sujetos de
especial protección constitucional como mujeres y hombres cabeza de hogar
(arts. 12), personas en situación de discapacidad (art. 12), grupos étnicos
(arts. 13 y 28)[50], madres
comunitarias (art. 26), desplazados y otras víctimas del conflicto armado (arts.
28 y 29).
Estos criterios de priorización, dentro
de los cuales se incluye a la población desplazada y a otras víctimas del
conflicto armado, pueden ser entendidos, en sentido amplio, como modalidades de
acción afirmativa, por cuanto a través de ellos se hace efectivo el mandato de
igualdad sustancial previsto en el artículo 13 superior, adoptando medidas que
facilitan el acceso a la vivienda para grupos de población en situación de
especial vulnerabilidad.
El artículo 123 de la Ley de Víctimas
constituye una norma especial que reitera la prioridad y acceso preferente de
las víctimas (definidas en los términos del artículo 3º de dicha ley) a
programas de subsidios de vivienda previstos en la normatividad general y en
las normas especiales previstas en la Ley 418 de 1997 y aquellas que la
prorrogan, modifican o adicionan. En su parágrafo 1º establece criterios de
priorización para las víctimas de desplazamiento forzado, a favor de las
mujeres cabeza de familia, adultos mayores y población discapacitada. En el
parágrafo 2º añade un criterio de priorización adicional, a favor de aquellos
hogares que decidan retornar a los predios afectados, previa verificación de
las condiciones de seguridad.
Los contenidos restantes del artículo
123, al igual que la totalidad de los artículos 124, 125 y 127, demandadas en esta
ocasión, remiten a las normas generales que asignan las competencias en materia
de otorgamiento de subsidios de vivienda (art. 123, incisos 2º y 3º), las
modalidades de subsidio a las que los beneficiarios de esta ley podrán
postularse (art. 124), su cuantía máxima (art. 125) y la normatividad aplicable
(art. 127).[51]
40. El artículo 130 de la Ley de
Víctimas, por su parte, establece dos mandatos diferenciables: (i) uno
dirigido al Servicio Nacional de Aprendizaje – SENA – en el sentido de
priorizar y otorgar facilidades para el acceso de jóvenes y adultos víctimas, a
los programas de formación y capacitación técnica que adelanta dicha entidad;
(ii) otro dirigido al Gobierno Nacional, para que a través del Ministerio de la
Protección Social y el SENA, en un término de seis meses a partir de la
promulgación de la ley, diseñe programas proyectos especiales para la
generación de empleo rural y urbano, orientados a apoyar el auto sostenimiento
de las víctimas; programas que se implementarán a través del Plan Nacional para
la Atención y Reparación Integral a las Víctimas. Entretanto, el artículo 131
de la misma ley dispone que la calidad de víctima servirá como criterio de
desempate a favor de estas, en los concursos pertenecientes a los sistemas de
carrera general y carreras especiales para acceder al servicio público,
señalando además que este criterio de desempate prevalecerá sobre el consagrado
en la Ley 403 de 1997 (artículo 2, numeral 2º), a favor de quienes hayan votado
en las elecciones inmediatamente anteriores.
A juicio de la Sala, tanto el artículo
130 como el 131 de la Ley 1448 de 2011 ciertamente consagran acciones
afirmativas a favor de las víctimas en cuyo beneficio se establece dicha
normatividad, para el acceso a programas de formación y empleo, al igual que a
la carrera administrativa en casos de empate, dado que consagran situaciones de
ventaja para su acceso, en relación con la prevista para el común de la
población. Sin embargo, el criterio de priorización en el que se basan es
precisamente la condición de víctima del conflicto armado de la persona que
aspira a beneficiarse de dichas prestaciones, razón por la cual en este caso no
es claro que el establecimiento de tales medidas pudiera confundirse con la
garantía de otras prestaciones a las que, en todo caso, aquellas personas
tuvieran derecho con independencia de su condición de víctima.
41. Una vez establecido que las
prestaciones a las que se refieren los artículos 123, 124, 125, 127, 130 y 131
incorporan un elemento de acción afirmativa que, en el caso de los subsidios de
vivienda se suma a otras medidas del mismo carácter previstas para otros
sectores de población considerados como sujetos de especial protección
constitucional, corresponde definir si la consagración de estos beneficios
dentro del conjunto de medidas de reparación previstas en la Ley 1448 de 2011
desconoce el principio de distinción entre medidas de reparación y de
asistencia social y, por esta vía, el derecho de las víctimas a la reparación
integral.
Siguiendo el precedente fijado en anteriores
decisiones[52], la Sala estima que la
respuesta a tal cuestión es negativa, ya que el solo hecho de conferir efectos
reparatorios a las medidas que conforman la oferta social destinada a las
víctimas no supone, en sí mismo, una infracción al principio de distinción, siempre
y cuando el reconocimiento de aquellas prestaciones a favor de las víctimas no
disminuya sino que, por el contrario, contribuya a incrementar la calidad y
cantidad de las medidas de reparación a las que tienen derecho.
42. Queda por examinar si la previsión
contenida en el inciso final del artículo 9 de la Ley de Víctimas vulnera el
derecho de estas a la reparación integral, en tanto puede llegar a ser
interpretada como la autorización para descontar las prestaciones en materia de
acceso a vivienda, formación y empleo y desempate en casos de carrera
administrativa, que hayan sido reconocidas a favor de las víctimas, del monto
de la reparación judicial que en su favor llegara a ordenar la jurisdicción
contencioso administrativa.
La interpretación sobre la que los
demandantes construyen su reproche se basa en la consideración según la cual si
aquellas prestaciones forman parte del conjunto de medidas de reparación
adoptadas por el Estado, como efectivamente lo son, de ello se sigue que su
inclusión dentro del conjunto de medidas de reparación necesariamente ha de
impactar de manera negativa el monto de las reparaciones ordenadas por vía
judicial.
Sin embargo, como lo pusieron
de manifiesto varios de los intervinientes, el propio legislador dispuso, en el
parágrafo 1º del artículo 25 de la Ley de Víctimas, que:
“Las medidas de asistencia adicionales
consagradas en la presente ley propenden por la reparación integral de las
víctimas y se consideran complementarias a las medidas de reparación al
aumentar su impacto en la población beneficiaria. Por lo tanto, se reconoce el
efecto reparador de las medidas de asistencia establecidas en la presente ley,
en la medida en que consagren acciones adicionales a las desarrolladas en el
marco de la política social del Gobierno Nacional para la población vulnerable,
incluyan criterios de priorización, así como características y elementos
particulares que responden a las necesidades específicas de las víctimas.
No obstante este efecto reparador de las medidas
de asistencia, estas no sustituyen o reemplazan a las medidas de reparación.
Por lo tanto, el costo o las erogaciones en las que incurra el Estado en la
prestación de los servicios de asistencia, en ningún caso serán descontados de la
indemnización administrativa o judicial a que tienen derecho las víctimas.”
Esta previsión es reiterada,
para el caso específico de la población víctima de desplazamiento forzado, en
el parágrafo 1º del artículo 60 de la misma ley, conforme al cual: “El costo
en el que incurra el Estado en la prestación de la oferta dirigida a la
población desplazada, en ningún caso será descontado del monto de la
indemnización administrativa o judicial a que tiene derecho esta población”.
En la sentencia C-280 de 2013 la Corte entendió que la oferta social a la que
se refiere esta disposición incluye no sólo las prestaciones específicas
consagradas a favor de la población desplazada en el capítulo III del Título
III de la Ley de Víctimas, o las establecidas en la Ley 397 de 2007 y demás
normatividad en materia de desplazamiento forzoso, sino además las medidas de
reparación consagradas en el título IV de la Ley 1448, dentro de las cuales se
incluyen las relacionadas con el acceso preferente a subsidios de vivienda,
formación y empleo y carrera administrativa, previstas en las normas objeto de
controversia.
43. Al poner en relación las
normas acusadas con lo establecido en el parágrafo 1º de los artículos 25 y 60
de la Ley de Víctimas, podría concluirse que la interpretación del inciso final
del artículo 9, sobre la cual los demandantes edifican su acusación, en
principio carece de razón. Sin embargo, la Sala no comparte esta conclusión,
por cuanto advierte que las “medidas de asistencia adicionales” a las que se
refiere el parágrafo 1º del artículo 25, pueden ser entendidas en dos sentidos:
uno estricto, para incluir sólo las “medidas de asistencia y atención para
víctimas” establecidas en el capítulo II del Título III de dicha ley (artículos
49 a 58), las cuales se refieren a prestaciones en materia de auxilio
funerario, salud y educación; pero también pueden ser entendidas en un sentido
amplio para incorporar, además de las anteriores, las demás medidas de
asistencia social previstas en la Ley de Víctimas, dentro de ellas las
comprendidas como medidas de reparación en su Título IV.
Es claro que sólo entendidas en
este último sentido, la previsión contenida en el parágrafo 1 del artículo 25
de la Ley 1448 dejaría sin piso la interpretación del inciso final del artículo
9 que es objeto de censura por los demandantes, pues de este modo las “medidas
de asistencia adicionales” (entre ellas las previstas en los artículos 123,
124, 125, 127, 130 y 131) en ningún caso podrían ser descontadas de la
indemnización administrativa o judicial a que tienen derecho las víctimas ni,
por tanto, tenidas en cuenta al momento de establecer el monto de las
reparaciones ante la jurisdicción administrativa.  No ocurre igual, en cambio,
si se interpreta que aquellas “medidas de asistencia adicionales” a las que se
refiere el parágrafo 1 del artículo 25, sólo comprenden las medidas de auxilio
funerario, salud y educación previstas en el capítulo II del Título III, pues
en tal caso podría llegar a entenderse que las demás medidas de asistencia social
dispuestas en el Título IV de la Ley 1448 de 2011,[53]
entre ellas las contempladas en las normas acusadas, podrían llegar a impactar
de manera negativa el monto de las reparaciones ordenadas en vía judicial, en
tanto aquellas forman parte de las medidas de reparación previamente otorgadas
a las víctimas. De este último razonamiento sólo quedarían exceptuadas las
prestaciones que integran la oferta social prevista a favor de la población
desplazada, la cual, según la interpretación del parágrafo 1º del artículo 60,
efectuada por la Corte en la ya citada sentencia C-280 de 2013,[54]
también comprendería las medidas de asistencia social incluidas como medidas de
reparación en el Título IV de la Ley. Sin embargo, queda abierta la posibilidad
de que la interpretación del inciso final del artículo 9º que censuran los
demandantes, pueda llevar a reducir el monto de las reparaciones judiciales
ordenadas a favor de las demás víctimas del conflicto armado.
44. Para la Corte es claro que
tal entendimiento de las normas acusadas resultaría contrario al derecho de las
víctimas a la reparación integral, por cuanto autorizaría que la calificación
como medidas de reparación de otras medidas de asistencia social previstas a
favor de las víctimas, en lugar de incrementar la calidad y cantidad de las indemnizaciones
a las que tienen derecho, pudiera servir para reducir el monto de las mismas.
Asimismo, tal interpretación
desconocería el precedente fijado en la sentencia SU-254 de 2013, relativo a la
imposibilidad de reducir el alcance de las indemnizaciones administrativas y/o
judiciales pretextando el previo reconocimiento de medidas de asistencia social
en favor de las víctimas. En esta decisión, la Corte efectuó una interpretación
sistemática, a la luz del principio de distinción, de las normas legales y
reglamentarias atinentes al monto de la indemnización administrativa, de la
cual concluyó:
“(…) debe diferenciarse la reparación de la
atención y de la asistencia social, y por tanto, de los diferentes subsidios
-de vivienda, de tierras, etc.- que se le entreguen a la población desplazada
atendiendo dicha asistencia social. De esta manera, el monto de la
indemnización administrativa de que trata el artículo 5º del Decreto 1290 de
2008, en aplicación del régimen de transición que prevé el artículo 155 del
Decreto 4800 de 2011, debe pagarse en forma adicional y no acumularse o
descontarse del subsidio de vivienda previsto por el artículo 5º del Decreto
1290 de 2008.
(iii) Igualmente, a juicio de esta Corporación,
lo establecido en el artículo 132 de la Ley 1448 de 2011, parágrafo 3ero. y el
artículo 149 del Decreto 4800 de 2011, que prevén los medios a través de los
cuales se pagará la indemnización administrativa a las victimas de
desplazamiento forzado, deben interpretarse en armonía con la diferenciación
entre lo que constituye una indemnización por vía administrativa como
reparación y la atención o asistencia social, de conformidad con la propia Ley
1448 de 2011 en su artículo 154 ya citado, y en armonía con las reglas fijadas
por la jurisprudencia constitucional y de la CIDH. De esta manera, la Corte
encuentra que el monto de indemnización administrativa debe pagarse en forma
adicional y no acumularse o descontarse del subsidio integral de tierras, de la
permuta de predios, de la adquisición y adjudicación de tierras, de la
adjudicación y titulación de baldíos para población desplazada o del subsidio
de vivienda de interés social rural y urbana de que trata el artículo 149 del
Decreto 4800 de 2011.
(…)
Así, el Gobierno Nacional ha expresado clara y
expresamente a esta Corporación, a través de la Sala Especial de Seguimiento a
Población Desplazada, que en atención a lo consagrado por la Ley 1448 de 2011 y
en armonía con la jurisprudencia de esta Corte, el artículo 149 del Decreto
4800 de 2011, que consagra el monto para la indemnización vía administrativa a
desplazados, debe interpretarse haciendo clara diferenciación entre esta
indemnización administrativa, como un componente de reparación integral y la
atención y asistencia social, de manera que los diecisiete (17) salarios
mínimos de que trata dicho artículo son adicionales y no descontables de los
subsidios de que trata esa misma normativa. Lo contrario, esto es, el confundir
la atención o asistencia social con la indemnización administrativa como parte
de la reparación integral, es decir, considerar que las medidas que se enmarcan
en la política social del Estado, destinadas a satisfacer necesidades
materiales básicas mínimas de población en situación de pobreza, exclusión e
inequidad, -como los subsidios- pueden  tenerse como medidas de reparación
frente a graves violaciones de derechos humanos y DIH como el desplazamiento
forzado, resultaría inadmisible y abiertamente inconstitucional”.
La
Sala reafirma el precedente establecido en esta sentencia y llama la atención
sobre el hecho de que las indemnizaciones atienden sólo al componente compensatorio
de la reparación.  Como quedó establecido, la reparación no se agota en
este componente, sino que ha de incorporar además medidas de restitución, en
tanto sea posible, de rehabilitación, satisfacción y garantías de no repetición.
La Corte entiende que las medidas previstas en las normas demandadas pueden ser
entendidas, de manera válida, como medidas de reparación en un sentido amplio,
en tanto satisfacen los demás componentes asociados a la reparación integral,
más no si con ello se pretende reducir el elemento compensatorio que se cubre
mediante las indemnizaciones.
En consecuencia, al igual que
lo hiciera en la sentencia C-462 de 2013, en este caso declarará la
exequibilidad condicionada del inciso final del artículo 9 de la Ley 1448 de
2011, y de las demás normas acusadas de la misma ley, que consagran como
medidas de reparación el acceso preferente de las víctimas a subsidios de
vivienda (arts. 123, 124, 125 y 127), programas de formación y empleo (art.
130) y a la carrera administrativa en casos de empate (art. 131), en el
entendido que tales prestaciones son adicionales y no podrán descontarse del
monto de la indemnización administrativa o judicial a que tienen derecho las
víctimas.
VII. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional
de la República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero.- Declarar EXEQUIBLES,
en relación con el cargo examinado, el inciso final del artículo 9 de la Ley
1448 de 2011, y los artículos 123, 124, 125, 127, 130 y 131 de la misma ley,
que consagran como medidas de reparación el acceso preferente de las víctimas a
subsidios de vivienda, programas de formación y empleo y a la carrera administrativa
en casos de empate, en el entendido que tales prestaciones son adicionales y no
podrán descontarse del monto de la indemnización administrativa o judicial a
que tienen derecho las víctimas.
Segundo.- INHIBIRSE para
conocer de la acusación formulada contra el inciso 2º del artículo 10 de la Ley
1448 de 2011 y del cargo por violación del principio de igualdad.
Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
JORGE IVAN PALACIO PALACIO
Presidente
MARIA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
Con aclaración de voto
MAURICIO GONZALEZ CUERVO
Magistrado
Ausente con excusa
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
ALBERTO ROJAS RIOS
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
[1] A
la luz de los artículos 1° y 3° de la ley en cuestión, el objeto de las medidas
de reparación contempladas en esta norma, son daños que han sido consecuencia
de infracciones al derecho internacional Humanitario (DIH) o de violaciones
graves y manifiestas a las normas internacionales de Derechos Humanos.
[2] Corte
Constitucional, Sentencia C-293 de 2012, M.P. Dr. Nilson Pinilla Pinilla.
[3] MP. Mauricio González Cuervo.
[4] Abogada
Lucy Edrey
Acevedo Meneses (Folios 86 a 92).
[5] MP. Manuel José Cepeda Espinosa.
[6] Folios 101-147.
[7] Abogada
Sandra Marcela
Parada Aceros.
[8] Abogado Luis
Alberto Donoso Rincón (Folios 148-164).
[9] Abogados
Catalina Díaz Gómez (Ministerio de Justicia y del Derecho) y Andrés Bernal
Morales (Ministerio de Agricultura) Folios 170-205.
[10] MP. Nilson Pinilla Pinilla.
[11] Abogado Manuel
Vicente Cruz Alarcón. Folios (216-222).
[12] Abogada Laura
Victoria Bechara Arciniegas (Folios 227-234).
[13] Abogado Andrés
Gómez Roldán. (Folios 238-248).
[14] Abogada Miriam
Stella Ortiz Quintero. (Folios 254-272, 282-300).
[15] Folios 333-345.
[16] Folios 348-366.
[17] La diferencia entre cosa juzgada absoluta y
relativa ha sido abordada, entre otras, en sentencias C-037 de 1996 (MP.
Vladimiro Naranjo Mesa), C-774 de 2001 (MP. Rodrigo Escobar Gil, AV. Manuel
José Cepeda), C-247 de 2009 (MP. Luis Ernesto Vargas).
[18] Sentencia C-774 de 2001 (MP. Rodrigo Escobar Gil,
AV. Manuel José Cepeda).
[19] MP. Nilson Pinilla Pinilla, SPV. María Victoria
Calle Correa, SPV. Luis Ernesto Vargas Silva, AV. Luis Guillermo Guerrero
Pérez.
[20] MP. Mauricio González Cuervo, SV. María Victoria
Calle Correa, SV. Luis Ernesto Vargas Silva, AV. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[21] MP. Nilson Pinilla Pinilla, SV. María Victoria
Calle Correa y Luis Ernesto Vargas Silva. Ver Comunicado de Prensa No. 33 del
28 de agosto de 2013.
[22] Sentencias C-280 de 2013 (MP. Nilson Pinilla
Pinilla, SPV. María Victoria Calle Correa, SPV. Luis Ernesto Vargas Silva, AV.
Luis Guillermo Guerrero Pérez) y C-462 de 2013 (MP. Mauricio González Cuervo,
SV. María Victoria Calle Correa, SV. Luis Ernesto Vargas Silva, AV. Luis
Guillermo Guerrero Pérez).
[23] MP. Manuel José Cepeda Espinosa. En ella la Corte se declaró inhibida para pronunciarse sobre la constitucionalidad del artículo 51 de la Ley 617 de 2000, por ineptitud sustantiva de la demanda.
[24] Artículos
123, 124, 125 y 127 de la Ley 1448 de 2011.
[25] Artículo
130 ídem.
[26] Artículo
131 ídem.
[27] Artículo
9, inciso final, ídem.
[28] Sentencia C-280 de 2013 (MP. Nilson Pinilla Pinilla,
SPV. María Victoria Calle Correa, SPV. Luis Ernesto Vargas Silva, AV. Luis
Guillermo Guerrero Pérez).
[29] En la normatividad
vigente, el valor de la indemnización administrativa está definido en el
artículo 149 del Decreto 4800 de 2011, “por
el cual se reglamenta la Ley 1448 de 2011 y se dictan otras disposiciones”, en
los siguientes términos: “1. Por homicidio, desaparición forzada y secuestro, hasta cuarenta (40)
salarios mínimos mensuales legales. // 2. Por lesiones que produzcan
incapacidad permanente, hasta cuarenta (40) salarios mínimos mensuales legales.
// 3. Por lesiones que no causen incapacidad permanente, hasta treinta (30)
salarios mínimos mensuales legales.// 4. Por tortura o tratos inhumanos y
degradantes, hasta treinta (30) salarios mínimos mensuales legales. // 5. Por
delitos contra la libertad e integridad sexual, hasta treinta (30) salarios
mínimos mensuales legales. // 6. Por reclutamiento forzado de menores, hasta
treinta (30) salarios mínimos mensuales legales. // 7. Por desplazamiento
forzado, hasta diecisiete (17) salarios mínimos mensuales legales.”
[30] La síntesis que se expone a continuación sigue de
cerca las reglas en materia de derecho a la reparación de las víctimas
establecidas sentencia SU-254 de 2013 (MP. Luis Ernesto Vargas Silva, AV.
Mauricio González Cuervo), en la que se efectúa un detallado recuento y
análisis de los derechos reconocidos a las víctimas en el derecho
internacional, en la jurisprudencia constitucional y del Consejo de Estado, así
como en la legislación interna.
[31] Ver entre otras las sentencias C-228 de 2002 (MP.
Manuel José Cepeda Espinosa, y Eduardo Montealegre Lynett), en donde la Corte Constitucional precisó el alcance constitucional de los derechos de las víctimas en el
proceso penal; C-578 de 2002 (MP. Manuel José Cepeda Espinosa, AV. Rodrigo
Escobar Gil), en la cual se revisó la constitucionalidad de la Ley 742 de 2002, por medio de la cual se aprueba el
estatuto de roma de la Corte Penal Internacional”; C-580 de 2002 (MP.
Rodrigo Escobar Gil, SPV. Jaime Araujo Rentería y Clara Inés Vargas Hernández),
en donde la Corte estableció que el derecho de las víctimas del delito de
desaparición forzada de personas y la necesidad de garantizar los derechos a la
verdad y a la justicia, permitían que el legislador estableciera la
imprescriptibilidad de la acción penal; C-875
de 2002 (MP. Rodrigo Escobar Gil, AV. Jaime Araujo Rentería), donde la Corte declaró la exequibilidad de varias disposiciones relativas a la constitución de parte
civil dentro del proceso penal; C-370
de 2006 (MMPP: Manuel José Cepeda Espinosa, Jaime Córdoba Triviño, Rodrigo
Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra, Álvaro Tafur Galvis, Clara Inés Vargas
Hernández, SV. Jaime Araujo Rentería, Alfredo Beltrán Sierra y Humberto Antonio
Sierra Porto), en donde la Corte se pronunció sobre la exequibilidad de varias
disposiciones de la ley de justicia y paz, que restringían los derechos de las
víctimas; C-1199 de 2008 (MP. Nilson
Pinilla Pinilla), en donde la Corte conoció de una demanda de
inconstitucionalidad contra los artículos 2°, 4°, 47, 48, 49 y 72 (todos
parciales) de la Ley 975 de 2005 “Por la cual se dictan disposiciones para
la reincorporación de miembros de grupos armados organizados al margen de la
ley, que contribuyan de manera efectiva a la consecución de la paz nacional y
se dictan otras disposiciones para acuerdos humanitarios.”; C-099 de 2013
(MP. María Victoria Calle Correa, SPV. Mauricio González Cuervo, SPV. Luis
Ernesto Vargas Silva, AV. María Victoria Calle Correa, AV. Luis Guillermo
Guerrero Pérez, AV. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub), donde se declaró la
exequibilidad de los artículos 79 y 88 y la exequibilidad condicionada de
algunos apartes del artículo 132 de la Ley 1448 de 2011, “por medio de la
cual se dictan medidas de atención, asistencia y reparación integral a las
víctimas del conflicto armado y se dictan otras disposiciones”; SU-254 de
2013 (MP. Luis Ernesto Vargas Silva, AV. Mauricio González Cuervo), en la que
se ampara el derecho a la reparación integral de varias víctimas del
desplazamiento forzado a quienes les había sido negada la indemnización
administrativa y el acceso a otras prestaciones previstas en la Ley 1448 de 2011.
[32] Entre
otros, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (art. 9.5), la Convención Americana de Derechos Humanos (art. 10), la Convención contra la tortura y otros tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes (art. 14.1), el Estatuto de la Corte Penal Internacional (art. 75), el Protocolo I Adicional a los Convenios de Ginebra del
12 de agosto de 1949, relativo a la protección de víctimas de conflictos
armados internacionales (art. 91) y la Convención de la Haya relativa a leyes y costumbres de la guerra terrestre (art. 3).
[33] Sentencia C-1199 de 2008 (MP. Nilson Pinilla
Pinilla, SPV. Jaime Araujo Rentería).
[34] Tales
como las comprendidas en el Plan Obligatorio de Salud o la garantía de
educación pública gratuita entre los grados 0 a 11.
[35] En la sentencia C-765 de 2012 (MP. Nilson Pinilla
Pinilla, AV. María Victoria Calle Correa), al revisar la constitucionalidad del
proyecto de ley estatutaria sobre medidas para garantizar el pleno ejercicio de
los derechos de las personas con discapacidad, se examina en fundamento
constitucional de las acciones afirmativas.
[36] La Corte ha llamado la atención sobre las
eventuales coincidencias que, por estas razones, pueden llegar a presentarse
entre las medidas de reparación, de asistencia humanitaria y de asistencia
social, pero en todo caso ha insistido en la necesidad de mantener su
autonomía, para evitar que estas dos últimas puedan sustituir a las primeras.
Al respecto, ver sentencias C-1199 de 2008 (MP. Nilson Pinilla Pinilla, SPV.
Jaime Araujo Rentería), SU-254 de 2013 (MP. Luis Ernesto Vargas Silva, AV.
Mauricio González Cuervo), C-280 de 2013 (MP. Nilson Pinilla Pinilla, SPV.
María Victoria Calle Correa, SPV. Luis Ernesto Vargas Silva, AV. Luis Guillermo
Guerrero Pérez) y C-462 de 2013 (MP.
Mauricio González Cuervo, SV. María Victoria Calle, SV. Luis Ernesto Vargas
Silva, AV. Luis Guillermo Guerrero Pérez.), que serán analizadas en los
numerales 31 a 35 de esta providencia.
[37] Así lo ha constatado la Corte Constitucional en la sentencia T-025 de 2004 (MP. Manuel José Cepeda Espinosa), que
declara la existencia de un estado de cosas inconstitucional en materia de
desplazamiento forzado, y en los reiterados autos de seguimiento a las órdenes
allí impartidas. Asimismo, en la sentencia C-278 de 2007 (MP. Nilson Pinilla
Pinilla, SV. Jaime Araujo Rentería), al revisar la constitucionalidad de varias
normas de la Ley 387 de 2007, “por
la cual se adoptan medidas para la prevención del desplazamiento forzado; la
atención, protección, consolidación y estabilización socioeconómica de los
desplazados internos por la violencia de la República de Colombia”, se declaró la
inconstitucionalidad del parágrafo del artículo 15, que fijaba un límite temporal
a la ayuda humanitaria prevista para la población desplazada.
[38] Focalización que se lleva a cabo, principalmente, a
través del Sistema de
Identificación y Selección de Potenciales Beneficiarios de Programas Sociales –
SISBEN.
[39] Al respecto ver, entre otros, los autos 092 de 2008
(MP. Manuel José Cepeda Espinosa) y 098 de 2013 (MP. Luis Ernesto Vargas
Silva), donde se destaca la especial vulnerabilidad de las mujeres al
desplazamiento forzado; el auto 251 de 2008 (MP. Manuel José Cepeda Espinosa),
referidos a la especial afectación de los menores de edad; los autos 004 y 005
de 2009 (MP. Manuel José Cepeda Espinosa), referidos a la población indígena y
afrocolombiana, respectivamente, y el auto 006 de 2009 (MP. Manuel José Cepeda
Espinosa), que se ocupa de las especiales afectaciones del conflicto armado, en
particular del desplazamiento forzado, en la población discapacitada.  Todos
ellos proferidos con ocasión del seguimiento a la sentencia T-025 de 2004 (MP.
Manuel José Cepeda Espinosa), que declara el estado de cosas inconstitucional
en materia de desplazamiento forzado.
[40] Sobre la necesaria diferenciación entre
reparaciones, medidas de asistencia social y ayuda humanitaria, y los problemas
derivados de su confusión véase, entre otros, Defensoría del Pueblo. Contenido
y alcances del derecho a la reparación. Instrumentos para la protección y
observancia de los derechos de las víctimas, Bogotá, Defensoría del Pueblo
– GIZ, 2011, p.p. 67-78; Rodrigo Uprimny y María Paula Saffon, “Reparaciones
transformadoras, justicia distributiva y profundización democrática”, en: C.
Díaz Gómez, N. C. Gómez y R. Uprimny (edits.), Reparar en Colombia: los
dilemas en contextos de conflicto, pobreza y exclusión, Bogotá, ICTJ –
Unión Europea – DeJusticia, 2009, p.p. 31-70.
[41] Así, entre otras, en las sentencias T-1001 de 2008 (MP. Humberto Sierra Porto) y T-510 de 2009
(MP. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub), donde se conceden tutelas interpuestas por
personas de escasos recursos, que habían solicitado a Acción Social la ayuda
humanitaria de emergencia prevista en la Ley 418 de 1997, debido a que los
familiares de quienes dependían habían fallecido en circunstancias violentas,
pero aquella entidad había negado dicha ayuda, argumentando no estar probado
que los móviles del homicidio de sus parientes guardaran relación con el
conflicto armado interno. En esta ocasión la Corte sostuvo que el deber estatal de brindar ayuda humanitaria de emergencia no se fundaba en una obligación de
naturaleza reparatoria a cargo del Estado, sino que se trata de una prestación
asistencial dirigida a mejorar las condiciones mínimas de existencia de las
víctimas, con fundamento en el principio de solidaridad social. Este criterio
es reiterado por la Sala Plena en la sentencia SU-254 de 2013 (MP. Luis Ernesto
Vargas Silva, AV. Mauricio González Cuervo), al conceder la tutela interpuesta
por varias víctimas a quienes se negaba el derecho a la reparación
administrativa argumentando, entre otras razones, que ya habían recibido ayuda
humanitaria.
[42] MP. Nilson Pinilla
Pinilla, SPV. Jaime Araujo Rentería.
[43] “Por la cual se dictan disposiciones para
la reincorporación de miembros de grupos armados organizados al margen de la
ley, que contribuyan de manera efectiva a la consecución de la paz nacional y
se dictan otras disposiciones para acuerdos humanitarios”.
[44] MP.
Luis Ernesto Vargas Silva, AV. Mauricio González Cuervo.
[45]
MP. Nilson Pinilla Pinilla, SPV. María
Victoria Calle Correa, SPV. Luis Ernesto Vargas Silva, AV. Luis Guillermo Guerrero
Pérez.
[46] Prevista
en el artículo 60, parágrafo 1º, inciso 2º de la Ley 1448 de 2011.
[47] MP.
Mauricio González Cuervo, SV. María Victoria Calle, SV. Luis Ernesto Vargas
Silva, AV. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[48]
Recientemente en la sentencia C-280 de 2013 (MP. Nilson Pinilla Pinilla, SPV. María
Victoria Calle Correa, SPV. Luis Ernesto Vargas Silva, AV. Luis Guillermo
Guerrero Pérez).
[49] “Por
la cual se dictan normas tendientes a facilitar y promover el desarrollo urbano
y el acceso a la vivienda y se dictan otras disposiciones”.
[50] En
la sentencia C-359 de 2012 (MP. Jorge Iván Palacio Palacio, AV. Luis Ernesto
Vargas Silva), declaró exequibles los artículos 13 y 28 de la Ley 1537 de 2012,  en el entendido de que los
criterios de priorización para acceder a los proyectos de vivienda de interés
social y de interés prioritario, también deberán tener en cuenta al pueblo Rrom
o Gitano y a las comunidades raizales, como grupos étnicos y culturales de la Nación.
[51] Entretanto,
el artículo 126, que no es objeto de este juicio de constitucionalidad,
establece las entidades encargadas de tramitar las postulaciones y señala que
estas se harán con cargo a los recursos asignados por el Gobierno Nacional para
el Subsidio de Vivienda de Interés Social.
[52]
En particular en las sentencias C-280 de 2013
(MP. Nilson Pinilla Pinilla, SPV. María Victoria Calle Correa, SPV. Luis
Ernesto Vargas Silva, AV. Luis Guillermo Guerrero Pérez) y C-462 de 2013 (MP. Mauricio González Cuervo, SV. María Victoria
Calle, SV. Luis Ernesto Vargas Silva, AV. Luis Guillermo Guerrero Pérez)
[53]
“Por la cual se dictan medidas de atención,
asistencia y reparación integral a las víctimas del conflicto armado interno y
se dictan otras disposiciones.”
[54] MP. Nilson Pinilla Pinilla (SPV. María Victoria
Calle Correa y Luis Ernesto Vargas Silva. AV. Luis Guillermo Guerrero Pérez).