C-098-19
Sentencia C-098/19
CONCEJO DISTRITAL-Es
constitucional la facultad de reglamentar las funciones de los Alcaldes Locales
En los preceptos 313 y 322
constitucionales se establece que los Concejos tienen la
potestad de definir las funciones en su territorio, como una manifestación de
la autonomía no requieren que exista ley previa dado que no existe restricción
para el efecto. (…) En ese sentido es claro que la facultad de reglamentar lo
relacionado con las funciones de los Alcaldes también forma parte de sus
competencias constitucionales, por virtud del numeral 1 del mismo canon
constitucional. Es decir que, se insisten, si los Concejos pueden reglamentar
el ejercicio de funciones, se concluye lógicamente que tales corporaciones
cuentan con la competencia constitucional para reglamentar el ejercicio de tal
atribución, y que no es necesario que el legislador haya trazado, con
anterioridad, una regulación detallada del tema.
CONCEJO DISTRITAL-Determinar
régimen de inhabilidades e incompatibilidades de los Alcaldes Locales vulnera
la cláusula de reserva de ley
El legislador es el único facultado para
desarrollar el régimen de inhabilidades e incompatibilidades o faltas de los
servidores públicos, dentro de los que se encuentran los alcaldes locales y no
es posible trasladar esa competencia a ningún otro sujeto por tratarse de
reserva de ley.
CLAUSULA GENERAL DE COMPETENCIA LEGISLATIVA-Jurisprudencia
constitucional
CLAUSULA GENERAL DE COMPETENCIA-Alcance/CLAUSULA
GENERAL DE COMPETENCIA-Amplio margen de libertad de configuración normativa
del legislador
MARGEN DE LIBERTAD DE CONFIGURACION
NORMATIVA DEL LEGISLADOR FRENTE A LA CLAUSULA GENERAL DE COMPETENCIA-No
es absoluta/MARGEN DE LIBERTAD DE CONFIGURACION NORMATIVA DEL LEGISLADOR
FRENTE A LA CLAUSULA GENERAL DE COMPETENCIA-Límites
REGIMEN DE
INHABILIDADES E INCOMPATIBILIDADES DE SERVIDORES PUBLICOS-Jurisprudencia constitucional
REGIMEN DE INHABILIDADES E
INCOMPATIBILIDADES-Competencia legislativa
LIBERTAD DE CONFIGURACION
LEGISLATIVA EN INHABILIDADES E INCOMPATIBILIDADES PARA EL EJERCICIO DE FUNCION
PUBLICA-Alcance y límites
CONFIGURACION
LEGISLATIVA EN MATERIA DE INHABILIDADES E INCOMPATIBILIDADES DE SERVIDORES
PUBLICOS-Sujeción a
parámetros establecidos de manera explícita por la misma Constitución, así como
a criterios de razonabilidad y proporcionalidad de la medida
ENTIDADES TERRITORIALES-No
regulación de materias propias del legislador
ALCALDE LOCAL-Facultades
El Alcalde Local (i) desconcentra algunas de las funciones del Alcalde
Distrital en la localidad a la que pertenece; (ii) no es elegido popularmente
sino designado de una terna que conforman las Juntas Administradoras Locales;
(iii) es un servidor público de libre nombramiento y remoción que representa
las opciones políticas que triunfaron en las elecciones de la ciudad; (iv)
concreta una faceta de la autonomía territorial, específicamente en el reparto
de poder en las diferentes localidades de la ciudad; (v) las exigencias para el
acceso y permanencia en el cargo son reserva de ley.
ALCALDE LOCAL-Marco
normativo/ALCALDE LOCAL-Es cargo de libre nombramiento y remoción
Referencia: expediente D-12245
Demanda
de inconstitucionalidad contra el artículo 40 (parcial) de la Ley 1671 de 2013 “Por
la cual se expide el Régimen para los Distritos Especiales”.
Demandante: David Alonso Roa Salguero
Magistrado Ponente:
ALBERTO ROJAS RÍOS
Bogotá,
D.C., seis (6) de marzo de dos mil diecinueve (2019)
La Sala Plena de la Corte Constitucional,
conformada por las Magistradas, Gloria Stella Ortiz Delgado quien la preside,
Diana Fajardo Rivera y Cristina Pardo Schlesinger y los Magistrados Carlos
Bernal Pulido, Luis Guillermo Guerrero Pérez, Alejandro Linares Cantillo,
Antonio José Lizarazo Ocampo, José Fernando Reyes Cuartas y Alberto Rojas Ríos,
en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los
requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la
siguiente sentencia:
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública consagrada en el
artículo 241 de la Constitución Política, el ciudadano David Alonso Roa
Salguero demandó la inconstitucionalidad del artículo 40 (parcial) de la Ley
1617 de 2013 “Por la cual se expide el Régimen para los Distritos Especiales”
con fundamento en la presunta vulneración de los artículos 40.7 y 150.23 de
la Constitución Política.
Por Auto del diecinueve (19) de julio
de 2017[1],
el Despacho Sustanciador admitió la demanda de inconstitucionalidad presentada
en contra del artículo 40 (parcial) de la Ley 1617 de 2013, por los cargos de presunta violación de los artículos 40.7
y 150.23 superiores.
El inicio del proceso de
constitucionalidad se comunicó a la Presidencia de la
República, al Presidente del Congreso de la República y al Ministerio de
Justicia y del Derecho, para que, si lo consideraban oportuno, intervinieran
directamente o por intermedio de apoderado designado para el efecto, dentro de
los diez (10) días siguientes al recibo de la comunicación respectiva,
indicando las razones que justifican la constitucionalidad o inconstitucionalidad
de la norma demandada.
Así mismo, se invitó a
participar a la Federación Colombiana de Municipios, a las Facultades de
Derecho de las Universidades de Los Andes, de Antioquia, de Cartagena, EAFIT,
Santo Tomás Sede Bogotá, Externado de Colombia, Javeriana, Libre, Nacional de
Colombia, del Rosario, La Sabana y Sergio Arboleda para que intervinieran
dentro de los diez (10) días siguientes a la fecha de recibo de la comunicación
respectiva, explicando las razones que sustentan la exequibilidad o inexequibilidad
de la disposición acusada.
Por Auto N° 305 de veintiuno (21) de junio de 2017
la Sala Plena resolvió suspender términos para definir. En proveído de ocho (8)
de agosto de 2018 se levantó el referido término y continuó el trámite para
resolver.
1. TEXTO DE LA NORMA DEMANDADA
A continuación, se transcribe la norma, se subraya
y resalta en negrilla el inciso demandado:
“LEY 1617 DE 2013
(febrero 5)
Diario Oficial No. 48.695 de 5 de
febrero de 2013
CONGRESO DE LA REPÚBLICA
Por la cual se expide el Régimen
para los Distritos Especiales.
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
(…)
ARTÍCULO
40. REQUISITOS PARA SER ALCALDE LOCAL. Para ser alcalde local se
debe cumplir con los mismos requisitos que el alcalde distrital.
El
concejo distrital reglamentará sus funciones y asignación
salarial, inhabilidades, incompatibilidades y todo lo relacionado
con el cargo conforme a las disposiciones legales vigentes. Su período será el
del alcalde distrital y el costo de estas asignaciones salariales será cubierto
por los recursos propios del distrito”.
2. LA DEMANDA
El accionante sostiene, en un escrito breve, que los Concejos
Distritales carecen de competencia para reglamentar funciones públicas y las
inhabilidades e incompatibilidades de los Alcaldes Locales. Tampoco pueden
realizar interpretaciones extensivas o analógicas, dado que ello corresponde
exclusivamente al Congreso de la República, por virtud del principio de reserva
legal, que se encuentra previsto en el artículo 313 superior.
Refiere que como los Concejos Distritales no son legisladores, es
inadmisible constitucionalmente que la ley les otorgue tales competencias y
para ello se apoya en el contenido de las sentencias C-483 de 1998, T-649 de
1999 y C-612 de 2013 de las cuales transcribe unos fragmentos para concluir que
“existe una notable contrariedad entre la norma demandada y las
disposiciones señaladas como violadas, porque no es competencia de los concejos
distritales reglamentar prohibiciones, inhabilidades o incompatibilidades para
acceder al cargo de Alcalde Local, ni tampoco expedir leyes que rijan el
desempeño de las funciones públicas de ese cargo, sino que ello es competencia
del legislador” tal como lo dispone el artículo 150.23 de la Constitución
Política.
II. INTERVENCIONES
De acuerdo con la constancia
expedida por la Secretaría General[2] de esta Corporación, dentro del término de fijación en lista que
venció el 3 de septiembre de 2018, se recibieron escritos de intervención de la
Federación Colombiana de Municipios, las Universidades Libre, La Sabana y el
Externado de Colombia los cuales se resumen a continuación:
1.     Federación Colombiana de Municipios
Por escrito[3]
radicado en la Secretaría General el 14 de agosto de 2017, el Director Jurídico
de la Federación Colombiana de Municipios sostiene que el actor no estructura
el cargo relacionado con la imposibilidad de que los Concejos reglamenten
funciones. En todo caso, pide que se declare la exequibilidad en lo que
atañe a la expresión “reglamentará sus funciones” en la medida en que el
artículo 313 superior y el 32 numeral 3 de la Ley 136 de 1994 habilita a los
Concejos para tales efectos y que esta Corporación analizó dicho aspecto en la sentencia
C-738 de 2001, de la cual transcribe un fragmento.
Solicita en cambio se
declare la inexequibilidad en punto a las inhabilidades e
incompatibilidades a los que se refiere la norma demandada. Aduce que esta
Corte ha señalado que se trata de asuntos de reserva de ley y que el Consejo de
Estado ha inaplicado decretos reglamentarios.
2. Universidad Libre
A través de documento radicado el 18 de
agosto de 2017[4],
el Director del Observatorio de Intervención Ciudadana Constitucional de la
Facultad de Derecho y profesores e integrantes del área de Derecho Público
pidieron la exequibilidad de la expresión “el Concejo Distrital
reglamentará sus funciones” y la inexequibilidad del apartado “inhabilidades
e incompatibilidades” que integra el inciso demandado.
Inicialmente afirman que esta corporación ha
señalado, en múltiples oportunidades, que los derechos políticos tienen
carácter relativo, y que esto se evidencia, entre otros al determinar los
criterios de quienes deben ocupar cargos públicos, y su régimen de
inhabilidades e incompatibilidades, que procuran la moralidad pública. Algunos
de estos aspectos se fijan directamente por la Constitución Política, como la
creación de un sistema cerrado de inhabilidades de Congresistas y Presidente de
la República, así como la introducción de reglas que incorporan límites
razonables a la participación política.
Defienden la inconstitucionalidad del aparte de la
norma que permite que los Concejos Distritales definan el régimen de
inhabilidades e incompatibilidades por tratarse de un asunto de reserva del
constituyente que debe realizar el Congreso teniendo como parámetro los
principios de transparencia, moralidad, igualdad, eficacia y eficiencia de la
función pública.
Además destacan que, de acuerdo con la Ley 1617 de
2013, los Concejos Distritales tienen atribuciones en materia administrativa
para vigilar y controlar políticamente la gestión de las autoridades
distritales, como un derivado del principio de autonomía territorial previsto
en los numerales 1 y 2 del artículo 287 de la Constitución Política, pero que
esto no significa que la reglamentación del régimen de inhabilidades deba
desnaturalizarse, máxime cuando solo le compete al Congreso de la República,
por así señalarlo el artículo 150 numeral 23 superior.
Esgrimen que, distinto ocurre con la posibilidad de
los Concejos Distritales de reglamentar las funciones de los alcaldes locales,
porque integran la estructura de la administración y por tanto se encuentran
facultados para reglarlas.
3. Universidad de La Sabana
Integrantes de la Clínica Jurídica de la Facultad
de Derecho y Ciencias Políticas[5]
solicitaron la constitucionalidad de la norma, en cuanto dispone la facultad
de los Concejos Distritales de reglamentar las funciones de los servidores
públicos y la inconstitucionalidad de la competencia que se asigna para
fijar el régimen de inhabilidades, incompatibilidades y prohibiciones de los
servidores públicos.
Recapitulan el contenido de la Ley 1617 de 2013 y
explican que existe una cláusula general de competencia legislativa, que ha
sido desarrollada por la jurisprudencia constitucional, por virtud de la cual
corresponde al legislador ordinario reglar determinados asuntos, sin poderlos
delegar o reasignar funcionalmente. Así mismo indican que bajo el principio de
reserva general de ley no es plausible que se delegue en los Concejos
Distritales la imposición de inhabilidades o incompatibilidades, por tratarse
de una restricción al derecho fundamental a la participación política, de que
trata el artículo 40 superior.
Insisten en que los reseñados Concejos en este
asunto no tienen una restricción temporal para la fijación de las
inhabilidades e incompatibilidades, sino que se trata de un traslado
funcional permanente y definitivo de funciones legislativas, y tampoco existe
justificación en relación con la excepcionalidad de la medida, de allí que la
norma deba ser apartada del ordenamiento jurídico.
En lo que atañe a la reglamentación de las
funciones que también se le asignan a los Concejos, esgrimen que de conformidad
con el artículo 123 superior los servidores públicos deben cumplir con la
Constitución, la ley y los reglamentos y que esto da cuenta que aquellos si
tienen la posibilidad de regular el régimen funcional y salarial de los
alcaldes locales, de allí que no se quebrante la Constitución con ese apartado
normativo.
4. Universidad Externado
El Grupo de Investigación en Derecho administrativo[6] pidió a la
Corte, declarar la exequibilidad del aparte demandado relativo a la
reglamentación de las funciones y de otro, inconstitucional el
establecimiento por parte de los concejos del régimen de inhabilidades e
incompatibilidades de los Alcaldes Locales.
En línea con las anteriores intervenciones
aduce que esta corporación ya ha explicado que el legislador es el único
facultado para desarrollar el régimen de inhabilidades e incompatibilidades o
faltas de los servidores públicos, dentro de los que se encuentran los alcaldes
locales y que no es posible trasladar esa competencia a ningún otro sujeto por
tratarse de reserva de ley de allí que tal disposición riña con el artículo 40
numeral 7 de la Constitución Política.
Sobre el régimen de funciones de los
alcaldes locales en cambio, denota que el numeral 6 del artículo 313 superior
dispone que corresponde a los concejos determinar la estructura de la
administración municipal y las funciones de sus dependencias, así como las
escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos,
de manera que, en ejercicio de la autonomía territorial y dado el criterio de
especialidad, si están habilitados directamente por la Carta Política para
establecer el régimen de funciones y por ende ese apartado demandado debe
mantenerse incólume.
III. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE
LA NACIÓN
En cumplimiento de lo dispuesto en los
Artículos 242-2 y 278-5 de la Constitución Política, el Procurador General de
la Nación rindió el Concepto[7]
de Constitucionalidad Número 006460 del 28 de septiembre de 2018, a través del
cual solicita a la Corte Constitucional declarar exequible el apartado
del artículo 40 de la Ley 1617 de 2017 que dispone “[e]l concejo distrital
reglamentará sus funciones” e inexequible las palabras “inhabilidades,
incompatibilidades” contenidas en esa misma norma.
Empieza con que el problema jurídico a
definir en sede de constitucionalidad es si se viola el principio
constitucional de reserva de ley al permitir que los Concejos Distritales
tengan la facultad de reglamentar las funciones y las inhabilidades e
incompatibilidades de los alcaldes locales.
Para definir tal cuestión estima que los
reseñados Concejos tienen competencia para reglar las funciones de los alcaldes
locales, pero no así para ocuparse de las inhabilidades e incompatibilidades,
lo que desarrolla a partir del principio de reserva de ley y de la potestad
reglamentaria, que derivan de la división funcional de las ramas del poder
público, por razón de los cuales el Congreso debe ocuparse de diversas materias.
Se remite al contenido de la sentencia
C-690 de 2003, así como de un pronunciamiento del Consejo de Estado, Sala de lo
Contencioso Administrativo, Sección Quinta, en el que se destaca la importancia
de alinderar la función legislativa y la reglamentaria, y en el que excluye
cualquier restricción de libertades públicas que no tenga origen en la decisión
del legislador como órgano máximo de representación ciudadana.
A partir del contenido del artículo 312
superior, refiere que los concejos municipales y distritales son corporaciones
político administrativas, que se eligen popularmente y que pertenecen a la rama
ejecutiva del poder público, expiden acuerdos, que se erigen en reglamentos
cuando son de carácter general, de acuerdo con la teoría del sistema difuso de
la potestad reglamentaria y, específicamente, los Alcaldes Locales, en
desarrollo del artículo 123 de la Constitución y el 84 del Decreto Ley 1421 de
1993 tienen carácter de funcionarios de la administración distrital y están
sometidos al régimen dispuesto para ellos.
Sobre la competencia de los Concejos
distritales para reglamentar las funciones de los Alcaldes Locales destaca que
en razón del principio de legalidad, contenido en el artículo 6º superior, los
servidores públicos deben ceñirse a sus funciones, dado que son responsables
por omisión o extralimitación en su ejercicio y, de acuerdo con el artículo 122
de la Carta Política, todo empleo público debe contar con funciones detalladas
en la ley y en el reglamento, lo que guarda relación con lo dispuesto por el
precepto 123 de la norma superior en el que se indica que se ejercerá de la
forma prevista en la Constitución, la ley y el reglamento.
Prosigue con que, según el artículo 313
constitucional una de las funciones de los concejos municipales y distritales
es la de determinar la estructura de la administración municipal y las
funciones de sus dependencias, lo que da cuenta que no existe reserva de ley
para regular las funciones de los alcaldes locales distritales y que en calidad
de corporaciones públicas del nivel territorial y pertenecientes a la rama
ejecutiva, sí son competentes para regular a través de reglamento las funciones
de los alcaldes locales en su condición de empleados públicos del distrito, y
por ende debe declararse su constitucionalidad.
En cambio sostiene que es inconstitucional
la competencia de los concejos distritales para reglamentar las inhabilidades e
incompatibilidades para ejercer el cargo de alcalde local al existir reserva de
ley, en tanto el artículo 150 numeral 23 radica en el Congreso de la República
la competencia para expedir las leyes que rigen el ejercicio de las funciones
públicas y la prestación de los servicios públicos, máxime cuando estos se
encuentran estrechamente ligados con el derecho fundamental a la participación política.
Apunta que esta corporación ha decantado,
entre otras en sentencia C-903 de 2008 que las inhabilidades son circunstancias
fácticas creadas por la Constitución o la ley que impiden o imposibilitan que
una persona sea elegida o designada para un cargo público y que su objetivo
esencial es la moralización, idoneidad, probidad, imparcialidad y eficacia de
quienes ingresan o se desempeñan en empleos públicos. También que las
incompatibilidades son impedimentos legales que no permiten el ejercicio simultáneo
de dos actividades o cargos que puedan poner en entredicho la transparencia
debida para el normal desarrollo de la actividad pública y que ambas comportan
una limitación razonable al derecho fundamental de acceder al ejercicio de
funciones públicas, que se justifica en la prevalencia del interés general y en
los principios que orientan el cumplimiento de la misma.
IV. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL
Competencia
1. La Sala Plena de la Corte
Constitucional es competente para pronunciarse sobre la constitucionalidad de
la disposición demandada, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 4º del
Artículo 241 de la Constitución Política.
Problema jurídico y método de
resolución
2. El demandante sostiene que los Concejos
Distritales carecen de competencia para reglamentar funciones públicas y las
inhabilidades e incompatibilidades de los Alcaldes Locales dado que ello
corresponde exclusivamente al Congreso de la República, por virtud del
principio de reserva legal, que se encuentra previsto en el artículo 150.23
superior y que tales disposiciones contrarían el principio de participación
política incorporado en el artículo 40.7 superior.
3. La totalidad de los intervinientes y la vista fiscal coinciden
en que la facultad de los concejos de reglamentar las funciones públicas está
permitida por el artículo 313 constitucional y que debe declararse exequible.
También comparten de forma unánime el criterio sobre la inconstitucionalidad
del aparte demandado del artículo 40 de la Ley 1617 de 2013 que faculta a los
reseñados Concejos Distritales a definir las inhabilidades e incompatibilidades
de los Alcaldes Locales, por estimar que se trata de una competencia, que atañe
exclusivamente al Congreso de la República.
4. Corresponde entonces a esta
Corte resolver dos problemas jurídicos a saber:
(i)
Si la facultad que se otorga a los Concejos
Distritales para reglamentar las funciones de los Alcaldes Locales vulnera el
principio de reserva de ley contenido en el artículo 150.23 y el de
participación política (art. 40.7 CP); y
(ii)
Si la habilitación para que los Concejos
Distritales determinen el régimen de inhabilidades e incompatibilidades de los
Alcaldes Locales vulnera la cláusula de reserva de ley que le asigna esa
competencia exclusivamente al Congreso de la República.
5. Con la
finalidad de resolver los reseñados problemas jurídicos esta Sala se referirá
brevemente a (i) la cláusula general de competencia del legislador en relación
con el ejercicio de la función pública y del régimen de inhabilidades e
incompatibilidades y luego reiterará su jurisprudencia en relación con (ii) la
competencia de los Concejos para reglamentar las funciones, (iii) la naturaleza
de los alcaldes locales y, finalmente, (iv) definirá sobre la
constitucionalidad de la disposición demandada parcialmente.
Cláusula
general de competencia del legislador en relación con el ejercicio de la
función pública y del régimen de inhabilidades e incompatibilidades.
Reiteración de jurisprudencia
6. Esta
corporación ha explicado que la cláusula general de competencia hace énfasis en
el principio por virtud del cual las autoridades y los funcionarios públicos se
encuentran facultados para llevar a cabo las actividades que defina
expresamente la Constitución o la ley. Así mismo ha indicado que el Congreso de
la República tiene un margen de acción amplio que le otorga la Constitución, en
tanto le permite hacer la ley y a partir de allí, entre otros (i) definir la
división general del territorio con arreglo a la Constitución, fijar las bases
y condiciones para crear, eliminar, modificar o fusionar entidades
territoriales y establecer sus competencias; (ii) otorgar facultades
extraordinarias al Presidente de la República para expedir normas con fuerza de
ley, de manera transitoria, siempre que no recaiga en códigos, leyes
estatutarias u orgánicas, ni las de creación de servicios administrativos y
técnicos de las cámaras. Sin que ello obste para modificarlo por parte del
Congreso y (iii) expedir las leyes que regirán el ejercicio de las funciones
públicas y la prestación de los servicios públicos.
7. A partir de
allí la jurisprudencia ha destacado que existen dos criterios para determinar
la competencia del Congreso (i) el relativo a la regulación de los aspectos que
expresamente el Constituyente consideró debían ser adoptados por aquel y que
están previstos en el artículo 150 superior y (ii) aquellos temas susceptibles
de configuración política[8],
siempre que se respeten los principios y fines del Estado, así como los
derechos fundamentales[9].
8. Específicamente
esta Corte ha determinado que los límites competenciales del Congreso para
hacer la ley, modificarla o derogarla derivan “(i) de la
decisión constitucional de asignarle a otra rama del Poder Público u órgano
independiente la regulación de un asunto determinado (C.P. art. 121); (ii) de las
cláusulas contenidas en la propia Carta Política que imponen barreras a la
libertad de configuración normativa del legislador sobre determinados temas
(C.P. art. 136); y (iii) de la obligación también derivada del
Ordenamiento Superior, de respetar, en el contexto de la regulación legislativa
de una determinada materia, las normas constitucionales y los derechos y
principios establecidos directamente en la Carta. En armonía con ello, también
la jurisprudencia ha señalado que la atribución legislativa del Congreso (iv) debe
ajustarse al trámite fijado por la Constitución para la expedición de las leyes
(C.P. arts. 157 y sigs.) y (v) observar igualmente las materias que deben ser
desarrolladas por cada tipo y categoría de ley (C.P. arts. 150 y sigs.)”.[10]
9. Así, al
definir en sentencia C-439 de 2016 sobre la constitucionalidad del inciso tercero
del artículo 32 de la Ley 1150 de 2007 “Por medio de la cual se introducen medidas para la eficiencia y la
transparencia de la Ley 80 de 1993 y se dictan otras disposiciones sobre la
contratación de Recursos Públicos”, esta Corte estimó que la
cláusula general de competencia, reconoce al legislador un amplio margen de
configuración normativa para desarrollar la Constitución, lo que implica “determinar
y establecer las reglas de derecho que rigen el orden jurídico en Colombia y
que no han sido fijadas directamente por el propio Estatuto Superior”. Allí
se destacó que tal margen implica una posibilidad discrecional del Congreso
para expedir la ley, así como para cambiarla, adecuarla o definirla, teniendo
como referencia la vida social, la conveniencia pública y el bien común[11], siempre que no invada
otras órbitas de competencia que se confían a otros institutos estatales.
10. En lo
relativo a la competencia que se asigna al Congreso para expedir las leyes que
regirán el ejercicio de las funciones públicas, esta corporación ha destacado
que las mismas deben respetar el interés general y, además, concretar los
principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad
y publicidad. En relación con este tema, en Sentencia C-109 de 2002[12] se
determinó que “corresponde al Congreso determinar mediante ley las calidades
y requisitos para desempeñar los cargos públicos - salvo aquellos casos en los
que el Constituyente ha señalado expresamente los atributos que deben reunir
los aspirantes -, sea cual fuere la forma de vinculación, esto es, de carrera,
de elección popular, de libre nombramiento y remoción, o contractual” y que
el legislador al definir tales condiciones debe respetar la Constitución y la
ley de manera que no puede establecer exigencias irrazonables o
desproporcionadas que impidan materialmente el ejercicio del derecho de acceso
a cargos públicos.
11. En esa
misma determinación se refirió que la función administrativa, dada su
naturaleza y finalidad, tal como lo dispone el artículo 209 superior, así como
al cumplimiento de los fines del Estado, como lo establece el precepto 2°
constitucional, tiene como norte garantizar una prestación eficiente a todos
los ciudadanos, asegurar su bienestar general y, por esa vía mejorar su calidad
de vida, de allí que la ley sea “el
instrumento jurídico idóneo para consolidar la estructura de la administración,
determinando la existencia, fusión o supresión de los diferentes empleos, las
funciones correspondientes, los mecanismos para garantizar el respeto a los
principios aludidos y la observancia de los límites de la administración, los
cuales están determinados por los derechos constitucionales de las personas y
de los funcionarios”.
12. Previo a
ello, en sentencia C-830 de 2001[13],
al definir sobre la competencia del legislador para regular la función pública
y por consiguiente para expedir el régimen personal de los empleados del
Congreso de la República , la Corte señaló que la reseñada función comprende la
determinación de reglas básicas que rigen la relación de subordinación del
servidor público con el Estado y destacó que, por razón de lo dispuesto en el
Capítulo V Título II de la Constitución Política corresponde al legislador “regular
la responsabilidad de los servidores públicos y la manera de hacerla efectiva …
igualmente consagrar algunas prohibiciones, inhabilidades e incompatibilidades
para ejercer cargos públicos”.
13. La Sala
Plena al responder el interrogante sobre ¿a quien corresponde regular el
ejercicio de las funciones públicas? fue enfática en que, por razón de lo
dispuesto en el artículo 150.23 superior esto es competencia del legislador y
esto lo estimó en consonancia con el precepto 123 de la misma Constitución,
según el cual “los servidores públicos están al servicio del Estado y de la
comunidad, ejercerán sus funciones en la forma prevista por la Constitución, la
ley y el reglamento” y por ello debe entenderse que es el Congreso quien
tiene la potestad determinar las “exigencias, condiciones, calidades que deben reunir las personas que
deseen ingresar al servicio del Estado, como también los deberes,
prohibiciones, situaciones administrativas, inhabilidades, incompatibilidades e
impedimentos y responsabilidades a que están sujetos, la forma de proveer los
empleos, en fin, todos aquellos aspectos relacionados con el régimen de
personal de los empleos de las distintas entidades públicas”.
Derecho
de participación política y régimen de inhabilidades e incompatibilidades.
Reiteración jurisprudencial.
14. Esta Corte
ha explicado que el régimen de inhabilidades al que se sujeta el acceso al
ejercicio del poder político, tiene por finalidad el respeto de los principios
que rigen la función pública y que, como se señaló en precedencia, están
contenidos en el artículo 209 constitucional, esto es el respeto y prevalencia
de los intereses generales, la igualdad, la moralidad y la imparcialidad, los
cuales se alterarían de no consagrarse determinadas causales de inelegibilidad
que buscan, se insiste, garantizar la transparencia democrática y es por ello
que corresponde al legislador determinar su contenido de acuerdo a lo dispuesto
en los artículos 150-23, 293 y 312[14]
de la Constitución Política.
15. Lo
anterior implica que es el legislador el que debe establecer las inhabilidades
e incompatibilidades aplicables, entre otros, a los alcaldes locales, mediante
ley ordinaria y por tanto no es posible que se otorgue facultad alguna a los
concejos distritales para tales efectos. Así, esta Corte ha señalado en su
jurisprudencia que, de acuerdo con los artículos 123 y 150.23 de la Constitución
es el legislador el que cuenta con la competencia para regular la función
pública, es decir, todos los requisitos, exigencias, condiciones, calidades e
inhabilidades, entre otros, que deben acreditar las personas que desean
ingresar al servicio del Estado. En reciente sentencia C-101 de 2018 esta
corporación memoró algunas providencias relacionadas con la potestad del
legislador para determinar el régimen de inhabilidades e incompatibilidades.
16. Allí se
destacó que, el legislador cuenta con un margen de discrecionalidad para
evaluar y definir el alcance de los hechos, situaciones o actos que puedan dar
lugar a la inhabilidad o incompatibilidad, así como su duración y sanciones[15] y se
refirió que “en Sentencia C-617 de 1997 este Tribunal reiteró la subregla
jurisprudencial contenida en la C-194 de 1995 y precisó que el espectro de
atribuciones del Legislador sobre este tema particular, cobija no solo los
cargos que se desempeñan a nivel nacional, sino también los que se ejercen en
las entidades territoriales.  De esta manera, el Legislador goza de
autorización constitucional para establecer causales de inhabilidad para el
acceso al ejercicio de cargos públicos, siempre que no contradiga lo dispuesto
por la Carta”.
17. Por demás
en Sentencia C-483 de 1998 esta Corporación destacó que: “La Constitución
Política se ocupa en determinar las incompatibilidades e inhabilidades de los
congresistas (artículos 179, 180 y 181 C.P.) y autoriza a la ley para señalar
el régimen correspondiente para los diputados a las asambleas departamentales
(artículo 299 C.P.) y las aplicables a los miembros de los concejos municipales
(artículo 312 C.P.)”.
18. Así mismo,
en dicha providencia se destacó que el precepto 293 constitucional refiere que
corresponde a la ley determinar “las calidades, inhabilidades,
incompatibilidades, fecha de posesión, períodos de sesiones, faltas absolutas o
temporales, causas de destitución y formas de llenar las vacantes de los
ciudadanos que sean elegidos por voto popular para el desempeño de funciones
públicas en las entidades territoriales”.
19. Además, esta Corporación
ha recabado en que el legislador cuenta con un amplio margen para determinar
las causales de inhabilidad e incompatibilidad teniendo como eje medular la
Constitución, de manera que le atañe la evaluación y definición de los actos,
situaciones o hechos que puedan constituirse como incompatibles o
inhabilitantes del empleo público, el término de duración y las características
de las sanciones que se aplican a quienes incurran en ellas[16].
20. Así mismo esta
Corte ha decantado que para garantizar la transparencia en el acceso a la
función pública el legislador puede valerse de la evaluación de las múltiples
variables que puedan conducir a la afectación de los principios que la rigen y
por tanto, puede determinar las restricciones para ingresar o permanecer en el
ejercicio de la referida función. También, en referencia a la sentencia C-240
de 2001 la Corte recordó que:
“ … el legislador no puede modificar
los límites fijados directamente por el constituyente en cuanto existen varias
razones que impiden a la ley ampliar este régimen, entre las cuales se destacan
las siguientes: 1ª) La Constitución establece un sistema cerrado de
inhabilidades e incompatibilidades por tratarse de restricciones al derecho
fundamental de elegir y ser elegido (C.P., Art. 40); 2ª) La sujeción de la ley
al principio de la supremacía de la Constitución Política, lo cual impide que
el legislador consagre regulaciones que estén en contravía de la Carta o
modifiquen los preceptos en ella dispuestos (C.P., art. 4º); 3ª) Los límites de
los derechos fundamentales tienen que ser de interpretación restrictiva; 4ª)
Cuando la propia Constitución establece un límite a un derecho fundamental y se
reserva tal prerrogativa, cierra la posibilidad para que la ley, en su ámbito
de competencia, pueda ser más restrictiva en esa materia”.
21. De acuerdo
con el contenido de la sentencia C-952 de 2001 esta Corte enfatizó que las
condiciones de acceso o permanencia a un determinado cargo corresponde
establecerlas exclusivamente al Legislador de conformidad con los artículos 123
y 150.23 de la Carta y explicó que “conforme a lo expuesto, al Congreso le
corresponde, bajo amplia autonomía y libertad de configuración política,
definir cuáles son las condiciones para el acceso, permanencia, ascenso y
retiro de los servidores vinculados con el Estado, con sujeción a parámetros de
razonabilidad y de proporcionalidad, que impiden la afectación del núcleo
esencial de los derechos restringidos y hagan nugatoria su eficacia material”.
La
competencia constitucional de los Concejos
22. De acuerdo
con el artículo 313 superior los Concejos tienen la facultad de reglamentar las
funciones y la eficiente prestación de los servicios a cargo del municipio, así
mismo pueden determinar la estructura de la administración municipal y las
funciones de sus dependencias, escalas de remuneración de acuerdo con las
distintas categorías de los empleos, también pueden crear, a iniciativa del
alcalde, establecimientos públicos, empresas industriales y comerciales o
sociedades de economía mixta.
23. Lo
anterior da cuenta que la propia Constitución es la que asigna en cabeza de los
referidos Concejos tales potestades. Asimismo, el artículo 322 superior también
prevé que los Concejos Distritales, a partir de las normas generales, dividan
el territorio, a iniciativa del alcalde y, de acuerdo con las características
sociales de los habitantes cuenta con la facultad para realizar el reparto de
competencias y de funciones administrativas.
24. Sobre tal
aspecto esta Corte, en Sentencia C-738 de 2001, diferenció la función
legislativa, de la administrativa y, en punto a los concejos municipales,
destacó que estos en momento alguno pueden dictar normas que modifiquen el
régimen del Congreso, dado que la jerarquía normativa deriva de la Constitución
y luego de la ley. En todo caso allí se explicó que “en las materias relacionadas
con el ejercicio de las funciones autónomas de los entes territoriales, se deba
aplicar en forma estricta un sistema jerárquico de fuentes de derecho, de
manera tal que, por el solo hecho de expedir actos en ejercicio de función
administrativa (y no legislativa), los entes territoriales estén, siempre y en
todo asunto, sujetos a las regulaciones detalladas que trace el legislador
nacional” solo
que, de acuerdo con lo explicado en la Sentencia C-579 de 2001 la sinergia
entre la autonomía territorial y la nación está garantizada a través de
limitaciones recíprocas “en virtud de las cuales ambos reductos cuentan con
un mínimo esencial que habilita a las autoridades del respectivo nivel para
ejercer ciertas funciones, y regular ciertos temas, en forma exclusiva. Por
ello, se reitera, en estas materias la lógica kelseniana pura encuentra un
límite, puesto que existen ciertas atribuciones, competencias y asuntos que
forman parte del núcleo esencial de la autonomía territorial”.
25. Entre otros aspectos, en el texto de la Sentencia C-738 de
2001, la Corte se ocupó de señalar que las entidades territoriales cuentan con
una competencia constitucional para regular determinadas materias, sin que se
requiera una ley de la república para tales efectos, pero que tienen vedada la
regulación de materias propias que se le otorgan al legislador. En todo caso
destacó que las referidas entidades territoriales tienen competencias
autónomas, entre ellas las que se determinan en el artículo 313 superior que en
su primer apartado señala que los concejos municipales están encargados de definir las
funciones en el Municipio, así como reglamentar la prestación de los servicios
públicos a su cargo. Así en tal sentencia se indicó que “La función reglamentaria que
allí se consagra es una de las atribuciones normativas propias de los concejos,
que forman parte del reducto esencial de la autonomía territorial y, por lo
mismo, no requieren para su desarrollo de una ley de la república que haya
regulado previamente las materias en cuestión”.
26. De su contenido también se extrae que esa potestad de
reglamentación de los municipios debe ser armónica con lo previsto por el
legislador. Es decir que “en ciertos casos, el alcance de la regulación
legislativa de la materia es mucho menor, por haberle conferido la Carta a las
entidades territoriales, directamente, la función reglamentaria
correspondiente, la cual se diferencia de la potestad reglamentaria del
Presidente de la República y, por ende, no está restringida por los dictados
del legislador. Por lo tanto, en estos casos no se hace necesario que existan
con anterioridad regulaciones legales minuciosas, para que las respectivas
corporaciones territoriales desarrollen con plenitud tal atribución
reglamentaria”. Todo lo cual implica que la reglamentación que haga los
concejos debe respetar el ámbito reservado al legislador por la Constitución,
sin que ello desconozca el principio de colaboración armónica del precepto 116
superior. Asimismo, deberán tener en cuenta los concejos municipales que, en
tanto función administrativa, la atribución que les confiere la norma que se
analiza debe ser ejercida en forma razonable y proporcionada, respetando lo
dispuesto en el artículo 209 constitucional; y que no se puede interpretar
dicha norma en forma tal que se obligue al alcalde a solicitar autorizaciones
del concejo en todos los casos en que vaya a contratar, sino únicamente en los
que tal corporación disponga, en forma razonable, mediante un reglamento que se
atenga a la Carta Política.
27. Lo anterior interesa para los efectos de lo que se define en
esta providencia, en tanto esta corporación explica allí con claridad que los
referidos Concejos sí pueden reglamentar las funciones y esto es de esencial
importancia, aun cuando, como se verá los alcaldes locales integren un régimen
especial.
Naturaleza de los Alcaldes Locales
28. La Constitución Política de 1991 estableció dos
regímenes jurídicos para las entidades territoriales, el primero integrado por
el régimen ordinario y, el restante uno de carácter especial que integra el
Distrito Capital (artículos 322 a 327 C.P.)[17],
los Distritos Especiales[18]
(artículo 328 C.P.) y el del Departamento Archipiélago de San Andrés,
Providencia y Santa Catalina, que será el Régimen Especial.
29. En relación con estos últimos cabe señalar que el
Decreto Ley 1421 de 1993 fijó el régimen especial del entonces Distrito de
Santa Fe de Bogotá que dentro de las autoridades distritales previó la figura
de los Alcaldes Locales; similar ocurrió con la ciudad de Barranquilla que se
configuró como Distrito Especial, Industrial y Portuario mediante en Acto
Legislativo 01 de 1993. Más tarde, el 31 de julio de 2002, se dictó el Estatuto
Político, Administrativo y Fiscal de los Distritos Especiales de Barranquilla,
Santa Marta y Cartagena de Indias[19].
Todos incorporaron dentro de su estructura la figura de los alcaldes locales,
como una autoridad que coordina, en la división del territorio, entre otros, la
gestión administrativa, la prestación de servicios públicos y la participación
de la ciudadanía[20].
30. La Ley 1617 de 2013 vino después a expedir el
régimen de los distritos especiales, dejando claro, en su artículo 2° que dado su carácter, sus órganos y autoridades gozan de
facultades particularísimas distintas a las de los municipios y otras entidades
territoriales y que las disposiciones especiales prevalecen sobre las de
carácter especial que integra el régimen de los municipios o de otros entes
territoriales “pero que en aquellos eventos no regulados por las normas
especiales, o que no se hubieren remitido expresamente a las disposiciones
aplicables a algunos de los otros tipos de entidades territoriales, previstas
en la Constitución Política, la ley, ni a las que está sujeto el Distrito
Capital de Bogotá, estos se sujetarán a las disposiciones previstas para los
municipios”.
31. En ese sentido los Alcaldes Locales se
constituyen como la primera autoridad administrativa de cada localidad. Su
elección la realiza el Alcalde, tras recibir una terna que elaboran las
respectivas Juntas Administradoras Locales[21],
utilizando el sistema de cociente electoral, previo cumplimiento de los requisitos
exigidos y para el mismo periodo que el Alcalde Distrital.
32. Dentro de sus funciones se encuentran las de
preservar el espacio público, promover la participación y veeduría ciudadana y
comunitaria en el manejo y control de los asuntos públicos, presentar al
Concejo Distrital proyectos de acuerdo relacionados con la localidad que no
sean de la iniciativa privativa del Alcalde Distrital, participar en la
elaboración del plan de desarrollo económico, social y de obras públicas y
vigilar la ejecución de los contratos en la localidad, así como formular ante
las autoridades competentes las recomendaciones que estimen pertinentes.
33. Así pues, aun cuando designados por el Alcalde
electo popularmente, los alcaldes locales se constituyen en una autoridad que
se erige para hacer más eficiente la acción administrativa, a través de la
desconcentración de funciones y, de esa manera, como se indicó en precedencia,
para suplir de manera más directa las necesidades de los ciudadanos en cada una
de las localidades.
34. En relación con su naturaleza, esta Corte, en
sentencia C-368 de 1999 al definir sobre las características
del empleo público, entre ellos el de los reseñados alcaldes locales, entendió
que tenían un carácter especial y que su designación derivaba de la correlación
de fuerza políticas presentes en las múltiples localidades, de allí que las
juntas administradoras se expresaran a través de las ternas de candidatos, y
destacó que en su designación “participan dos organismos del
gobierno distrital que poseen un claro origen político y expresan sus
preferencias políticas al participar en el proceso que conduce al nombramiento
de estos alcaldes” de manera que los alcaldes locales son representativos de las
opciones políticas triunfantes dentro de la localidad y la ciudad.
35. Sobre su designación, esta
corporación, en sentencia T-268 de 2005 señaló que la discrecionalidad con la
que cuenta el Alcalde electo popularmente para definir sobre las alcaldías
locales no es sinónimo de arbitrariedad y por tanto es necesario que aprecie
las circunstancias, oportunidad y conveniencia en su escogencia, cuyo norte es
garantizar los principios y fines inherentes a la función pública.
36. A su vez en providencia T- 395
de 2003 esta Corte determinó que “las
normas y la jurisprudencia no dejan duda alguna sobre la facultad que el
Alcalde Mayor tiene de remover a los alcaldes locales” y que estos son de “libre nombramiento y remoción,
aunque de una categoría especialísima porque la designación, por mandato
constitucional y legal, no puede apartarse de una terna que responda al sistema
del cociente electoral, y una vez designado el alcalde local, él queda sometido
al régimen de los funcionarios de la administración distrital”.
37. El Consejo de Estado, a través de su Sección Quinta[22] ha
señalado sobre “la importancia y trascendencia del derecho fundamental de
acceso a la conformación del poder político y a los cargos públicos, y la
relevancia de las prohibiciones o restricciones a este, existe una cláusula
general de competencia, en cabeza del Congreso, frente a las normas que regirán
el ejercicio de las funciones públicas, que específicamente prescribe como
función del órgano legislativo en el numeral 23 del artículo 150 de la
Constitución Política,: «Expedir las leyes que regirán el ejercicio de las
funciones públicas…», en virtud de la cuales le corresponde a aquellos decidir
las circunstancias de prohibición para el acceso y ejercicio de empleos
públicos”.
38. En ese sentido al definir sobre la viabilidad de que los
Concejos Distritales fijen el régimen de incompatibilidades e inhabilidades la
referida corporación explicó que : “(…), a
través de un acuerdo distrital, no es posible fijar prohibiciones para acceder
a cargos o empleo públicos, como sería el de un Alcalde Local, ni hacer extensivo
el régimen de inhabilidades e incompatibilidades del Alcalde Mayor del Distrito
Especial Industrial y Portuario de Barranquilla, por existir reserva legal
sobre la materia, según se desprende del artículos 150 numeral 23 la Carta
Política, siendo el Congreso de la República el competente para hacerlo”.
39. Lo anterior le sirvió de
soporte para inaplicarlo al decir: “En razón a lo anterior, de conformidad
con el artículo 4º de la Constitución Política que señala que “En todo caso de
incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se
aplicarán las disposiciones constitucionales”, lo cual significa que por vía de
excepción todas las autoridades públicas, tienen el deber de inaplicar las
disposiciones que resulten abiertamente en contraposición a los dictados del
constituyente, se inaplicará el inciso tercero del artículo 37 del Acuerdo
Distrital de Barranquilla No. 17 de 2002”.
40. También a través de la Sala de
Consulta y Servicio Civil[23]
el Consejo de Estado ha indicado que “el legislador, con el fin de mejorar la prestación de los servicios y
asegurar la participación ciudadana, dispuso la división de los distritos en
localidades, les atribuyó unas funciones específicas y encargó de su gestión al
Alcalde Local, otorgándole además a este la representación legal de los Fondos de Desarrollo Local
y la condición de ordenador de sus gastos”.
41. Además allí refirió de inconstitucional, la
facultad con que la Ley 1617 de 2013 dotó a los Concejos Distritales para
determinar el régimen de inhabilidades e incompatibilidades de los Alcaldes
Locales por estimar que es un asunto de reserva de ley. Ha explicado que la
figura de los alcaldes locales está prevista en la Constitución Política en el
artículo 323 y que aun cuando solo para el Distrito de Bogotá lo cierto es que
dada su naturaleza compete al legislador determinar su acceso y permanencia en
el empleo público, así explicó que “la determinación de los requisitos para
el ejercicio del cargo de Alcalde Local es reserva del legislador y ninguna
autoridad local se encuentra legitimada para crear, fijar o exigir requisitos
diferentes o adicionales a los ya referidos… el Alcalde Local debe
cumplir los requisitos previstos en la ley para el ejercicio del cargo y,
adicionalmente, acreditar no estar incurso en alguna inhabilidad,
incompatibilidad o conflicto de intereses. Dichos requisitos son reserva del
legislador, motivo por el que, se insiste, solamente este puede establecerlos,
adicionarlos o modificarlos[24].
42. Ahora bien, como los alcaldes
locales integran una faceta del régimen especial previsto en la Constitución
Política a través de los Distritos, el legislador, a través de la Ley 1617 de
2013, cuyo artículo 40 se demanda parcialmente, definió sobre las facultades,
instrumentos y recursos que se les asignan, para cumplir sus funciones y
prestar los servicios a su cargo, además de promover el desarrollo integral del
territorio, mejorar la calidad de vida de los habitantes, entre otros. Esta
compilación de las distintas normativas existentes hasta ese momento fortaleció
a las localidades teniendo como presupuesto la participación efectiva de la
ciudadanía y la desconcentración y descentralización territorial en relación
con la prestación de servicios (artículo 35).
43. En punto a la figura del
Alcalde Local, se determinó que el Concejo distrital, a iniciativa del Alcalde
Distrital debía distribuir las competencias y funciones administrativas,
teniendo como norte los principios de concurrencia, subsidiariedad y
complementariedad, los requisitos de acceso al cargo son los mismos que para
ser alcalde distrital, esto es ser colombiano en ejercicio, haber nacido o
residir en el respectivo distrito y el salario, funciones, inhabilidades e
incompatibilidades, así como todo lo relacionado con el cargo debe ser
reglamentado por el Concejo Distrital, estos dos últimos aspectos son los que
se reprochan en la demanda que aquí se analiza. Así mismo ante la falta
absoluta deben ser reemplazadas mediante el mismo mecanismo por el que fueron
elegidos, esto es tras la designación de la terna por parte de las Juntas
Administradoras Locales.
44. De lo anterior surge que el
Alcalde Local (i) desconcentra algunas de las funciones del Alcalde Distrital
en la localidad a la que pertenece; (ii) no es elegido popularmente sino
designado de una terna que conforman las Juntas Administradoras Locales; (iii)
es un servidor público de libre nombramiento y remoción que representa las
opciones políticas que triunfaron en las elecciones de la ciudad; (iv) concreta
una faceta de la autonomía territorial, específicamente en el reparto de poder
en las diferentes localidades de la ciudad; (v) las exigencias para el acceso y
permanencia en el cargo son reserva de ley.
Análisis de
constitucionalidad
45. De acuerdo con lo explicado al inicio de esta sentencia, la
demanda contra el artículo 40 (parcial) de la Ley 1617 de 2013 deriva en que, a
juicio del actor los Concejos Distritales carecen de
competencia para reglamentar funciones públicas, así como las inhabilidades e
incompatibilidades de los Alcaldes Locales dado que ello corresponde
exclusivamente al Congreso de la República.
46. De forma unánime los intervinientes y el Procurador General de
la Nación estimaron que es constitucional la facultad de los concejos
distritales, prevista en el precepto demandado, de reglamentar las funciones
públicas en tanto así lo dispone el artículo 313 constitucional. También
comparten similar criterio sobre la inconstitucionalidad del aparte demandado
que faculta a los reseñados Concejos Distritales a definir las inhabilidades e
incompatibilidades de los Alcaldes Locales, por estimar que se trata de una
competencia, que atañe exclusivamente al Congreso de la República.
47. Sobre esa
base, esta Corte en líneas precedentes se ocupó de reiterar la jurisprudencia
decantada en punto a (i) la cláusula general de competencia del legislador en
relación con el ejercicio de la función pública y del régimen de inhabilidades
e incompatibilidades. En ese apartado se explicó que el Congreso tiene como función
“hacer las leyes” y dentro de ellas expedir las que rigen el ejercicio
de las funciones y la prestación de los servicios públicos, salvo que exista
competencia, del mismo rango a otras instituciones estatales.
48. Así mismo
se destacó que es pacífico el criterio por razón del cual el régimen de
inhabilidades e incompatibilidades corresponde determinarlo exclusivamente al
Congreso, dadas sus connotaciones en el ejercicio del poder político y en la
concreción de los principios de la democracia; (ii) luego se destacó que por
virtud del artículo 313 superior los Concejos municipales tienen la potestad de
reglamentar las funciones y que esto es una dimensión de la autonomía
territorial, además se recabó que los concejos distritales, por virtud del
precepto 322 constitucional también tienen la prerrogativa de repartir
competencias y funciones administrativas, para garantizar el desarrollo
armónico e integrado de la ciudad, la eficiente prestación de los servicios
distritales y la gestión de los asuntos propios de los territorios; (iii) la
Corte además se ocupó de explicar sobre la naturaleza de los alcaldes locales y
sus particularidades, en el marco de la Constitución y de la propia Ley 1617 de
2013. Con fundamento en tales aspectos señalados corresponde ahora la
definición de los problemas jurídicos planteados.
Es
constitucional la facultad que se otorga a los Concejos Distritales para
reglamentar las funciones de los Alcaldes Locales.
49. Para la Corte, el
demandante al pedir la inconstitucionalidad del apartado que permite a los
Concejos Distritales reglamentar las funciones de los alcaldes locales no toma
en consideración que si bien existe una referencia expresa de que al Congreso
por virtud del artículo 150 Superior, numeral 23 le corresponde expedir las
leyes que regirán el ejercicio de las funciones públicas, lo cierto que el
artículo 313 de la Carta confiere a los Concejos una potestad clara de reglamentar
las funciones y en punto a los Concejos Distritales el artículo 322 ibidem
señala que estos repartirán las competencias en el territorio, y determinarán
las funciones administrativas.
50. Esto último es relevante en
la definición que sobre este aspecto realiza la Corte, pues si bien en el
apartado pertinente se explicaron los alcances de la cláusula general de
competencia en materia de ley para el Congreso, también se dijo que, de acuerdo
al propio contenido constitucional y a la jurisprudencia de esta corporación
que ese margen de configuración de expedir, modificar, adecuar o derogar la
ley, no puede invadir otras órbitas de competencia que la propia Carta Política
le confía a otros estamentos, en este caso a los Concejos municipales y
distritales.
51. Es decir
que aun cuando, como se hizo en el acápite pertinente, se distinguen las
funciones que atañen al Congreso, como las de las entidades territoriales,
entre ellas las especiales que integran los Concejos Distritales, lo cierto es
que ello no obsta para que estos puedan fijar o reglamentar las funciones
públicas de quienes integran las distintas localidades, atendiendo las
finalidades y principios superiores, pero también los que le asigna la propia Lmey
1617 de 2013. Así pues, en esa sinergia entre la autonomía territorial y la
nación existe para aquella una competencia constitucional de reglar la función
de los alcaldes locales, sin que esto implique, como se decantó en esta
sentencia, que pueda ir en contravía la ley y de los principios constitucionales
y legales que inspiran la función pública.
52. Como, se insiste, en los preceptos 313 y 322 constitucionales
se establece que los Concejos tienen la potestad de definir las funciones en su
territorio, como una manifestación de la autonomía no requieren que exista ley
previa dado que no existe restricción para el efecto. Así mismo cabe resaltar que
aun cuando los alcaldes locales integran el régimen especial de las entidades
territoriales, y se constituyen en funcionarios de libre nombramiento y
remoción, con una elección derivada de la terna que remiten las juntas
administradoras locales al alcalde distrital para que elija entre ellos, esto
no obsta para que sean los reseñados concejos los que determinen  y reglamenten
sus funciones, siempre que, se insiste, procuren concretar los principios de la
función pública relativos a la igualdad, moralidad, eficacia, economía,
imparcialidad y publicidad.
53. En ese
orden la función reglamentaria que se consagra en los artículos 313 y 322
constitucionales constituyen una de las atribuciones normativas propias de los
concejos, que forman parte del reducto esencial de la autonomía territorial y,
por lo mismo, no requieren para su desarrollo de una ley de la república que
haya regulado previamente las materias en cuestión.
54. En ese
sentido es claro que la facultad de reglamentar lo relacionado con las funciones
de los Alcaldes también forma parte de sus competencias constitucionales, por
virtud del numeral 1 del mismo canon constitucional. Es decir que, se insisten,
si los Concejos pueden reglamentar el ejercicio de funciones, se concluye
lógicamente que tales corporaciones cuentan con la competencia constitucional
para reglamentar el ejercicio de tal atribución, y que no es necesario que el
legislador haya trazado, con anterioridad, una regulación detallada del tema.
55. De lo explicado se desprende que es constitucional el apartado
del artículo 40 demandado, que habilita a los Concejos a reglamentar las
funciones de los alcaldes locales.
Se viola
la cláusula de reserva de ley al facultar a los Concejos Distritales a
determinar el régimen de inhabilidades e incompatibilidades de los Alcaldes
Locales
56. Según lo
explicado en el apartado pertinente el régimen de inhabilidades e
incompatibilidades al que se sujeta el acceso al ejercicio del poder político,
tiene por finalidad el respeto de los principios que rigen la función pública
los cuales se alterarían de no consagrarse determinadas causales de
inelegibilidad que tienen por finalidad, garantizar la democracia. En ese
sentido esa materia corresponde definirse a través de ley ordinaria.
57. Así en la jurisprudencia
de esta Corte de acuerdo con los artículos 123 y 150.23 de la Constitución se
ha explicado que el Congreso cuenta con un margen de discrecionalidad para
evaluar y definir el alcance de los hechos, situaciones o actos que puedan dar
lugar a la inhabilidad o incompatibilidad, así como su duración y sanciones[25],
sujeto a parámetros de proporcionalidad y razonabilidad de manera que no afecte
en núcleo de los derechos fundamentales un haga nugatoria su eficacia.
58. Lo anterior por cuanto, es evidente que esa
restricción de acceso a los cargos públicos tiene directa incidencia en el
derecho que, por razón del artículo 40 superior, se le otorga a todo ciudadano
para participar en la conformación, ejercicio y control del poder político, el
cual tiene carácter fundamental y se sustenta en el principio de participación
previsto en la Carta Política el cual a su vez se encuentra integrada por los
derechos a ser elegido y acceder al desempeño de funciones y cargos públicos.
59. Es por ello que, dadas las connotaciones que
reviste ese régimen de inhabilidades e incompatibilidades que, según se adujo está
sometido a dos tipos de límites: i) los derechos, principios y valores
constitucionales, particularmente los derechos a la igualdad, el trabajo, el
libre ejercicio de profesiones y oficios y el acceso al desempeño de funciones
y cargos públicos, y ii) los principios de razonabilidad y de proporcionalidad,
por tratarse de limitaciones a derechos fundamentales, principios que en esta
materia tienen como referencia los principios de la función administrativa
previstos en el Art. 209 superior, en particular la igualdad, la moralidad, la
eficacia y la imparcialidad, solo puede ser efectuado por el Congreso de la
República.
60. En efecto, si se atiende que, conforme a la jurisprudencia y de
acuerdo con lo indicado en precedencia las inhabilidades son “aquellas
circunstancias creadas por la Constitución o la ley que impiden o imposibilitan
que una persona sea elegida, o designada para un cargo público (…) y tienen
como objetivo primordial lograr la moralización, idoneidad, probidad,
imparcialidad y eficacia de quienes van a ingresar o ya están desempeñando
empleos públicos”[26],
y que las mismas pueden tener naturaleza sancionatoria, en materia penal,
contravencional, disciplinaria, correccional y de punición por indignidad
política; en los demás casos no tienen dicha naturaleza[27], se
explica que deba ser el legislador ordinario el que las defina, y no en cambio
los Concejos, como con desatino se difirió por parte de la Ley 1617 de 2013.
61. Esto mismo cabe en punto de las
incompatibilidades que de acuerdo con la jurisprudencia de esta Corte, que se
acogió al definir un asunto de similares contornos, constituye “una
prohibición dirigida al titular de una función pública a quien, por ese hecho,
se le impide ocuparse de ciertas actividades o ejercer, simultáneamente, las
competencias propias de la función que desempeña y las correspondientes a otros
cargos o empleos, en guarda del interés superior que puede verse afectado por una
indebida acumulación de funciones o por la confluencia de intereses poco
conciliables y capaces, en todo caso, de afectar la imparcialidad y la
independencia que deben guiar las actuaciones de quien ejerce la autoridad en
nombre del Estado” [28].
Ambos aspectos restrictivos para la participación política de la ciudadanía
implican que no puedan ser definidos por las entidades territoriales,
ordinarias o especiales.
62. Si a lo anterior se suma que los alcaldes locales tienen un
carácter especial, en tanto su designación deriva de la correlación de fuerzas
políticas presentes en las múltiples localidades y dado que representa las
opciones políticas triunfantes dentro de la ciudad, no resulta admisible que
sean los concejos distritales los que definan el régimen de acceso o salida de
su ejercicio político, en tanto ello altera la ecuación democrática y
contraviene, como se ha insistido, la cláusula de competencia del congreso.
63. En ese sentido surge patente que el legislador es el único
facultado para desarrollar el régimen de inhabilidades e incompatibilidades o
faltas de los servidores públicos, dentro de los que se encuentran los alcaldes
locales y que no es posible trasladar esa competencia a ningún otro sujeto por
tratarse de reserva de ley, de manera que debe declararse inexequible la
expresión demandada.
SÍNTESIS
El demandante sostiene que los Concejos
Distritales carecen de competencia para reglamentar funciones públicas y las
inhabilidades e incompatibilidades de los Alcaldes Locales y no pueden realizar
interpretaciones extensivas o analógicas, sobre estas últimas dado que ello
corresponde exclusivamente al Congreso de la República, por virtud del
principio de reserva legal, que se encuentra previsto en el artículo 313
superior.
La totalidad de los intervinientes y la vista fiscal coinciden en
que la facultad de los concejos de reglamentar las funciones públicas está
permitida por el artículo 313 constitucional y que debe declararse exequible.
También comparte criterio sobre la inconstitucionalidad del aparte demandado
del artículo 40 de la Ley 1617 de 2013 que faculta a los reseñados Concejos
Distritales a definir las inhabilidades e incompatibilidades de los Alcaldes
Locales, por estimar que se trata de una reserva de ley, que atañe
exclusivamente al Congreso de la República.
En ese sentido la Corte define los
problemas jurídicos que deben resolverse esto es (i) si la facultad que se
otorga a los Concejos Distritales para reglamentar las funciones de los
Alcaldes Locales vulnera el principio de reserva de ley contenido en el
artículo 150.23 y el de participación política (art. 40 CP); y (ii) si la
habilitación para que los Concejos Distritales determinen el régimen de
inhabilidades e incompatibilidades de los Alcaldes Locales vulnera la cláusula
de reserva de ley que le asigna esa competencia exclusivamente al Congreso de
la República.
Con la
finalidad de resolverlos esta Corte en líneas precedentes se ocupó de reiterar
la jurisprudencia decantada en punto a (i) la cláusula general de competencia
del legislador en relación con el ejercicio de la función pública y del régimen
de inhabilidades e incompatibilidades. En ese apartado se explicó que el
Congreso tiene como función “hacer las leyes” y dentro de ellas expedir
las que rigen el ejercicio de las funciones y la prestación de los servicios
públicos, salvo que exista competencia, del mismo rango a otras instituciones
estatales.
Así mismo se
destacó que es pacífico el criterio por razón del cual el régimen de
inhabilidades e incompatibilidades corresponde determinarlo exclusivamente al
Congreso, dadas sus connotaciones en el ejercicio del poder político y en la
concreción de los principios de la democracia; (ii) luego se destacó que por
virtud del artículo 313 superior los Concejos municipales tienen la potestad de
reglamentar las funciones y que esto es una dimensión de la autonomía
territorial, además se recabó que los concejos distritales, por virtud del
precepto 322 constitucional también tienen la prerrogativa de repartir
competencias y funciones administrativas, para garantizar el desarrollo
armónico e integrado de la ciudad, la eficiente prestación de los servicios
distritales y la gestión de los asuntos propios de los territorios; (iii) la
Corte además se ocupó de explicar sobre la naturaleza de los alcaldes locales y
sus particularidades, en el marco de la Constitución y de la propia Ley 1617 de
2013. Con fundamento en tales aspectos señalados corresponde ahora la
definición de los problemas jurídicos planteados.
En punto a los
cargos formulados contra la facultad de reglamentar las funciones de los
Alcaldes Locales la Sala Plena refiere que de acuerdo con lo dispuesto en el
artículo 313-1 y 322 de la Carta Política, los concejos municipales y los
distritales tienen la potestad de reglamentar las funciones. Y esta función
reglamentaria da cuenta de una faceta de la autonomía territorial de allí que
no se requiera para su desarrollo de una ley de la república que haya regulado
previamente las materias en cuestión. Es decir, cuentan con la competencia
constitucional para reglamentar el ejercicio de tal atribución, y que no es
necesario que el legislador haya trazado, con anterioridad, una regulación
detallada del tema.
En cuanto al
cargo restante, estima la Corte, de acuerdo con la jurisprudencia decantada el
legislador es el único facultado para desarrollar el régimen de inhabilidades e
incompatibilidades o faltas de los servidores públicos, dentro de los que se
encuentran los alcaldes locales y que no es posible trasladar esa competencia a
ningún otro sujeto por tratarse de reserva de ley, de manera que declara
inexequible la expresión demandada.
VI.
DECISIÓN
En mérito de
lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO. Declarar EXEQUIBLE, por los cargos analizados, el
apartado “El concejo distrital reglamentará sus funciones” del artículo
40 de la Ley 1617 de 2013 “Por la cual se expide el régimen para los
distritos especiales”.
SEGUNDO. Declarar INEXEQUIBLE la expresión “inhabilidades,
incompatibilidades” del artículo 40 de la Ley 1617 de 2013 “Por la cual
se expide el régimen para los distritos especiales”.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese, cúmplase y archívese el expediente.
GLORIA STELLA ORTÍZ
DELGADO
Presidenta
CARLOS BERNAL PULIDO
Magistrado
Con salvamento
parcial de voto
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
LUIS GUILLERMO
GUERRERO PÉREZ
Magistrado
ALEJANDRO LINARES
CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO
OCAMPO
Magistrado
Con aclaración de
voto
CRISTINA PARDO
SCHELSINGER
Magistrada
Con impedimento
aceptado
JOSÉ FERNANDO REYES
CUARTAS
Magistrado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
MARTHA VICTORIA
SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO
DEL MAGISTRADO CARLOS BERNAL PULIDO
A LA SENTENCIA C-098 de 2019
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Respecto de
la facultad de los Consejos Distritales para reglamentar las funciones de los
Alcaldes Locales debió emitirse fallo inhibitorio por ineptitud sustancial
(Salvamento parcial de voto)
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Respecto de
la facultad de los Consejos Distritales en punto a las inhabilidades e
incompatibilidades de los Alcaldes Locales debió declararse la exequibilidad condicionada
(Salvamento parcial de voto)
Referencia:
Expediente D-12245
Magistrado
Ponente:
Alberto Rojas
Ríos
En atención a la decisión
adoptada por la Sala Plena de la Corte Constitucional, el 6 de marzo de 2019,
referida a la demanda de inconstitucionalidad D-12245, que se presentó contra
el artículo 40 (parcial) de la Ley 1617 de 2013, “por la cual se expide el
Régimen para los Distritos Especiales”, me permito presentar salvamento
parcial de voto, bajo las siguientes consideraciones:
1.
Las razones que ofrece la sentencia en torno a la exequibilidad de la facultad
de los Consejos Distritales para reglamentar las funciones de los
Alcaldes Locales revelan, en realidad, que en este punto la demanda carecía de
aptitud y lo que correspondía era la emisión de un fallo inhibitorio.
Si
el actor, al plantear la supuesta contradicción del aparte normativo con el
artículo 150.23 superior, hizo una lectura descontextualizada de la forma en
que la Carta Política regula el tema, y no explicó por qué la facultad prevista
no estaría dentro del margen de acción que los artículos 313 y 322
constitucionales reconocen a los Consejos Distritales, el asunto se resumía en
que los pretendidos cargos carecían, entonces, de especificidad, certeza y
suficiencia.
2.
Sobre la facultad que la norma concedía a los Consejos Distritales en punto de
las inhabilidades e incompatibilidades de los Alcaldes Locales,
considero que, bajo el principio de conservación del derecho, el aparte
normativo demandado admitía una interpretación constitucional que debió llevar
a su declaratoria de exequibilidad condicionada.
Así, la reglamentación de las
inhabilidades por parte de los Consejos no debía entenderse como ilimitada, ni
asilada del régimen constitucional y legal de inhabilidades ya existente. Al
respecto, puede acudirse, por ejemplo, al artículo 122 constitucional y a los
artículos 28 y 29 del Decreto Ley 1421 de 1993 (expedido para el Distrito de
Bogotá), sin mencionar aquellas propias de la competencia disciplinaria.
En ese orden, los Consejos no
podían crear completamente las inhabilidades e incompatibilidades, pero sí
contaban con una potestad reglamentaria, que es manifestación, como señala la
sentencia, de la autonomía territorial.
Esa potestad tiene por objeto
diseñar una reglamentación para la cumplida ejecución de la ley; en este caso,
la “ley” alude al ordenamiento constitucional y legal vigente sobre
inhabilidades e incompatibilidades, que puede ser objeto de desarrollo y
reglamentación por los Consejos Distritales. Toda aquella reglamentación que
sea consecuente con ese régimen y que no lo contravenga, cabe dentro de la
autonomía de las entidades territoriales y es constitucional.
Con el debido respeto,
CARLOS BERNAL PULIDO
Magistrado
[1] Folios 6 a
10
[2] Folio 108.
[3] Folios 31 a
35.
[4] Folios 36 a 39.
[5] Folios 41 a 74
[6] Escrito de 15 de septiembre de 2017, folios 75 a 79.
[7] Folios 109
a 117
[8]
Sentencia C-524 de 1997.
[9]
Cfr. Sentencia C-957 de 2007.
[10]
Sentencia C-439 de 2016.
[11]
Sentencia C-1648 de 2000.
[12] Esta decisión ha sido reiterada en múltiples providencias en las que
se explica y amplía el concepto de función pública y se recaba en la potestad
del Congreso de determinar las reglas de acceso y permanencia en su ejercicio.
Véanse entre otras las sentencias C-527/17, C-634/15, C-288/14, C-421/12,
C-403/10, C-308/07, C-317/07, C-113/07, C-099/07, C-889/06, C-736/06,
C-1174/05, C-452/05, C-100/04, C-530/03, C-483/03.
[13]
Esta sentencia se ha reiterado, entre otras, en
decisiones C-386/14, SU-712/13, C-172/10, C-753/08, C-211/07, C-1044/05 y
T-669/03.
[14]
Aun cuando estos dos artículos constitucionales se
refieren a los electos popularmente, es claro que el artículo 150.23 de la C.P.
se refiere en general a la función pública. Incluso, sobre este tópico, en
decisión C-483 de 1998 esta Corte al definir sobre el régimen de inhabilidades
de los personeros municipales señaló que “el artículo 150, numeral 23, de la
Constitución Política establece que corresponde al Congreso "expedir las
leyes que regirán el ejercicio de las funciones públicas", lo cual implica
que, a falta de norma específica de rango constitucional que defina quién habrá
de establecer el régimen de incompatibilidades e inhabilidades de un cierto
empleo, ello atañe al legislador. Así, pues, en el caso de los empleos públicos
que hayan de ser desempeñados en los departamentos y municipios -tal acontece
con los personeros en estas últimas entidades territoriales-, es el legislador
el llamado a consagrar las reglas pertinentes sobre la materia”.
[15]
Sentencia C-194 de 1995.
[16]
Ib.
[17] El régimen de los Distritos en
Colombia tiene como antecedente el Decreto de 23 de julio de 1860, que creó el
Distrito Federal, compuesto por Bogotá, como capital del entonces Estado
Federal. Allí se dispuso que, se terminaría el ejercicio de toda autoridad del
Estado Soberano de Cundinamarca y, a través de posterior decreto especial, se
organizaría el poder municipal del distrito, a cargo de un jefe municipal y una
corporación de 12 miembros elegidos por el voto directo de los habitantes del
distrito mayores de 21 años. Esto se afianzó con el Decreto de 29 de enero de 1863. Gaceta Constitucional número 40,
intervención Jaime Castro. pp. 38 y 39.
[18] El Acto legislativo 01 de 1987,
convirtió a Cartagena como Distrito Turístico y Cultural; y luego el Acto
Legislativo 3 de 1989 hizo lo propio con Santa Marta como Distrito Turístico,
Cultural e Histórico. De esa manera tenían la posibilidad de participar de las
rentas nacionales y de las de los departamentos que integraban.
[19] Mediante Sentencia C-033 de 2009 se
declaró inexequible, por desconocer el principio de consecutividad, el Acto
Legislativo N°2, de 6 de julio de 2007 que organizó a
Buenaventura y Tumaco como Distritos Especiales, Industriales, portuarios,
biodiversos y Ecoturísticos, Cúcuta como Distrito Especial Fronterizo y
Turístico, Popayán como Distrito Especial Eco-turístico, Histórico y
Universitario, Tunja como Distrito Histórico y Cultural, y el municipio de
Turbo como Distrito Especial.
[20]
Bogotá cuenta con 20 alcaldes locales, Barranquilla con 5, Cartagena 3 y Santa
Marta 3.
[21] De conformidad con el Decreto 1350
de 2005, las ternas que realizan las Juntas Administradoras Locales deben
atender los principios de mérito, publicidad y democratización de la
administración pública. Según el artículo 40 de la Ley 1617 de 2013 deben
cumplir con idénticos requisitos para ser elegido, que los del Alcalde
Distrital.
[22]
Puede consultarse http://relatoria.consejodeestado.gov.co/Document/?docid=08001-23-33-000-2016-00648-01_20170629
[23]
Radicado 11001-03-06-000-2017-00114-00(2350)
de 6 de septiembre de 2017, Consejo de Estado- Sala de Consulta y Servicio
Civil M.P. Álvaro Namén Vargas.
[24]
Ib.
[25]
Sentencia C-194 de 1995.
[26] Sentencia
C-558 de 1994, M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[27] C-348 de 2004,
M. P. Jaime Córdoba Triviño.
[28] Sentencia
C-181 de 1997, M.P. Fabio Morón Díaz.