T-425-18
Sentencia T-425/18
DERECHOS DE LOS NIÑOS Y NIÑAS
CON DISCAPACIDAD-Vulneración por ICBF al desvincular a menores del programa hogar
gestor sin demostrar la superación de las condiciones de vulnerabilidad
ACCION
DE TUTELA Y REQUISITO DE SUBSIDIARIEDAD-Flexibilidad en caso de sujetos de especial
protección constitucional
Esta Corporación ha indicado que “cuando la solicitud de amparo es
promovida por personas que requieren especial protección constitucional, como
niños, niñas y adolescentes, mujeres en estado de gestación o de lactancia,
madres cabeza de familia, personas en situación de discapacidad, de la tercera
edad o población desplazada, entre otros, el examen de procedencia de la tutela
se hace menos estricto, a través de criterios de análisis más amplios, pero no
menos rigurosos
INTERES
SUPERIOR DEL MENOR-Obligación de adoptar medidas para promover el bienestar de los niños
NIÑOS Y
NIÑAS COMO SUJETOS DE ESPECIAL PROTECCION E INTERES SUPERIOR DEL MENOR-Protección y sus derechos prevalecen sobre los derechos
de los demás
La Corte señalo que la protección
especial reconocida a favor de los niños se concreta, entre otros, en los
principios de: (i) no discriminación, según el cual los estados deben
identificar “a los niños y grupos de niños en relación con los cuales puede ser
necesario adoptar medidas especiales para el reconocimiento y la realización de
sus derechos”, y (ii) el interés superior del menor que pretende garantizar el
disfrute pleno y efectivo de todos los derechos reconocidos a esta población;
en consecuencia, las medidas concernientes a los niños que tomen las
instituciones públicas o privadas de bienestar social, las autoridades
judiciales o administrativas, deberán asumir el interés superior del niño y
evidenciar que sus garantías prevalecen sobre los derechos de los demás.
HOGAR
GESTOR PARA POBLACION CON DISCAPACIDAD-Modalidad de apoyo y fortalecimiento a la familia con niños en
situación de discapacidad
HOGAR
GESTOR PARA POBLACION CON DISCAPACIDAD-Al
momento de desvinculación del programa, debe acreditarse superación de las
condiciones de vulnerabilidad de los menores
En cuanto a la desvinculación de
menores de medidas de restablecimiento de derechos, como es en el caso del
programa Hogar Gestor, la Corte Constitucional ha señalado que dicha decisión
“debe proceder de un concepto técnico que corrobore el cumplimiento de los
objetivos del programa, en otras palabras, que las condiciones que dieron lugar
a su vinculación, no persistan al momento del egreso”
NIÑOS,
NIÑAS Y ADOLESCENTES EN PROGRAMA “HOGAR GESTOR”-Incumplimiento de los padres puede dar lugar al cierre del programa Hogar
Gestor, sin embargo, dicha decisión debe tomarse en consideración al principio
del interés superior del menor
DERECHO
A LA SALUD Y A LA VIDA DIGNA DE MENOR CON DISCAPACIDAD-Orden al ICBF, incluir nuevamente a menor en la
modalidad Hogar Gestor para la Población con Discapacidad
Referencia: Expediente T-6.687.437
Acción de tutela instaurada por M.R.B.C[1], en calidad de
representante legal de sus hijos D.G.R.B y K.M.R.B, contra el Instituto
Colombiano de Bienestar Familiar –ICBF–
Magistrado Ponente:
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Bogotá D.C., dieciocho (18) de octubre de dos mil dieciocho (2018).
La Sala Octava de Revisión de la Corte Constitucional,
integrada por los Magistrados Carlos Bernal Pulido, Alberto Rojas Ríos y José Fernando Reyes Cuartas, quien la preside,
en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, específicamente
las previstas en los artículos 86 y 241, numeral 9º, de la Constitución
Política, 33 y siguientes del Decreto Estatutario 2591 de 1991, profiere la
siguiente
SENTENCIA
Dentro del trámite de revisión del fallo emitido por el Juzgado 2º de Ejecución de Penas y Medidas de
Seguridad de Ibagué –Tolima– en la acción de tutela instaurada por M.R.B.C, en calidad de representante legal de
sus hijos D.G.R.B y K.M.R.B, contra el Instituto Colombiano de Bienestar
Familiar –en adelante ICBF–.
I. ANTECEDENTES
El 20 de diciembre de 2017, la señora M.R.B.C, en calidad de representante legal de sus
hijos D.G.R.B y K.M.R.B, presentó acción de tutela contra el ICBF por la
presunta vulneración de los derechos fundamentales a la salud y a la vida digna
de los menores.
Para fundamentar la solicitud, señaló los siguientes
Hechos[2]
1.   D.G.R.B[3]
y K.M.R.B[4],
quienes padecen de Síndrome de Down, desde el 24 de noviembre de 2014
eran beneficiarios del programa Hogar Gestor para la Población con
Discapacidad[5],
otorgado por el ICBF el cual se desarrolló a través de un acompañamiento
psicosocial y un apoyo económico.
2.   En el estudio de verificación del estado de
cumplimiento de derechos de D.G.R.B y K.M.R.B, el cual sirvió de fundamento
para el ingreso de los menores al programa, la defensora de familia encontró
que se les estaban vulnerando sus derechos fundamentales “a la vida y a una
calidad de vida y a un ambiente sano (…) igualmente el derecho de los niños,
niñas y adolescentes con discapacidad (…)”[6].
3.   Mediante Resolución n.° 280 del 12 de julio de 2017[7], la Defensora de Familia
del ICBF, Regional Tolima, dio por “terminada la medida de
Restablecimiento de Derechos” mencionada y, en consecuencia, ordenó “el cierre y archivo del
proceso”.
La defensora de familia fundamentó su decisión
en: (i) la inasistencia de la
madre de los menores a las reuniones de los meses de julio de 2016 y enero,
abril, mayo y junio de 2017; (ii) la no entrega de soporte de gastos, (iii) el
tiempo de permanencia del programa, y, (iv) la superación del estado de vulnerabilidad.
4.   En el escrito de tutela, la accionante alegó que una
de las condiciones para la suspensión del programa es que “la familia haya
superado el estado que motivó la apertura de la medida”, situación que no
se presenta en su caso, toda vez que sus hijos aún requieren de un cuidado y
tratamiento especial y no han alcanzado una estabilidad económica que les
permita su autosostenimiento.
5.   Manifestó que necesita la ayuda económica, puesto que a través de esta sufragaba los gastos de educación,
alimentación, medicina y demás necesidades básicas que le permitan brindar a
sus hijos una vida en condiciones dignas, ya que el cuidado de estos “no le
permite trabajar, sino a ratos”.
Solicitud de tutela
6.   Con fundamento en los hechos expuestos, solicitó la protección de los derechos
fundamentales a la salud y vida en condiciones dignas y, en consecuencia, se
ordene al ICBF realizar “de forma inmediata los trámites necesarios y
autorice la continuidad del beneficio económico a favor de sus hijos (…), por
medio del programa HOGAR GESTOR”.
Traslado y contestación de la demanda
7.       Mediante auto del 12 de octubre de 2017, el
Juzgado 2º de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Ibagué –Tolima–
admitió la acción de tutela y ordenó correr traslado al ICBF para que, en
ejercicio de su derecho de defensa, se manifestara sobre los argumentos
expuestos por la accionante.
8.       La entidad accionada solicitó negar la protección por
considerar que este Instituto “ha brindado todo el acompañamiento necesario
para la atención adecuada y satisfactoria de los menores, sin recibir un
comportamiento adecuado por parte de la beneficiaria puesto que lo único que le
interesa es la percepción económica de la ayuda mas no el acompañamiento
integral brindado por el equipo psicosocial de la Defensoría de Familia”[8].
Explicó que el programa Hogar Gestor es una modalidad
para el restablecimiento de derechos de los niños, niñas y adolescentes con
discapacidad, víctimas del conflicto armado y de personas mayores de 18 años
con discapacidad mental absoluta, en situación de inobservancia, amenaza o
vulneración de sus derechos, que se desarrolla a través de un acompañamiento
psicosocial y una ayuda económica con el fin de que la “red familiar asuma
de  manera corresponsable la protección integral” de estas personas.
El objetivo del programa es brindar herramientas de
fortalecimiento a la familia como entorno protector y gestor del desarrollo
integral de los niños, niñas, adolescentes y personas con discapacidad mental
absoluta. De esta manera, la ayuda económica tiene como fin único que la madre
o la persona a cargo del beneficiario cuente con un ingreso monetario, sin
necesidad de salir del hogar.
Aclaró que, de conformidad con la Resolución n.º 1520
del 23 de febrero de 2016, la permanencia en el referido programa es de seis
(6) meses y, solo en situaciones excepcionales, se puede prorrogar por el
tiempo necesario, de acuerdo con el concepto técnico emitido por el equipo
psicosocial de la defensoría de familia. Agregó que “si bien es cierto el
auto de apertura de investigación y resolución de vulneración se manifestó un
tiempo de permanencia de 2 años prorrogable por un año más, con el nuevo
lineamiento se cambia dicho término”.
De otro lado, trajo a colación: (i) apartes de la
sentencia T-301 de 2014, relacionada con “el Programa de Hogar Gestor con
Discapacidad como una política Estatal para el restablecimiento de los derechos
de los niños, niñas y adolescentes”; (ii) la circular externa 0020 del 11
de mayo de 2006, adoptada en virtud de la Ley 361 de 1991; (iii) la Ley 1306 de
2009; y (iv) el artículo 19 de la Ley 361 de 1997.
9.
Con fundamento en lo anterior,
manifestó que no se agotaron los espacios terapéuticos de diálogo y
concertación como herramientas eficaces y asertivas del programa, por cuanto la
madre de los menores faltó a los lineamientos y compromisos pactados con la
defensoría de familia, al no asistir, injustificadamente, a las reuniones de
enero, abril, mayo, junio y julio de 2017, con lo cual demostró una clara
irresponsabilidad y desinterés por el hogar gestor. Además, el informe
psicosocial señaló lo siguiente:
“hasta el último registro de
seguimiento se observó garantías de los derechos de los menores en cuanto a su
salud y tratamiento acorde a su discapacidad por la empresa de salud, con apoyo
del recurso que venían recibiendo de la medida, además de la estabilidad
laboral de la progenitora, quien se apoyaba en la misma cuota de alimentos por
parte del padre. (…)”.
Pruebas aportadas
al proceso
10.
Las pruebas que obran en
el expediente corresponden a las copias de los documentos que a continuación se
relacionan:
- Cédula de ciudadanía de la señora M.R.B.C [9].
- Registro civil de nacimiento
de los menores D.G.R.B y K.M.R.B[10].
-
Derecho de petición
presentado por la accionante ante la Defensora de Familia del Hogar Gestor del
ICBF el 26 de julio de 2017, en el que solicitó, en calidad de madre y
representante de los menores D.G.R.B y K.M.R.B, analizar “el caso de mis
hijos con respecto al cierre del recurso de hogar gestor”, y en este
sentido, “nos permita la gran posibilidad de abrir el hogar nuevamente”[11].
-
Respuesta a la petición
antes referida, de fecha 14 de agosto de 2017, en la que se informa a la actora
que “el programa tiene una PERMANENCIA de seis (6) meses (…) Usted fue
beneficiaria desde noviembre de 2014 y existe una lista de espera de otros
niños que requieren también el programa. En el programa también existen
compromisos como asistir mensualmente a los seguimientos a los cuales no se dio
cumplimiento (…)”[12].
-
Órdenes médicas de los
menores agenciados[13].
Decisión objeto de revisión
11.
El 5 de enero de 2018, el
Juzgado 2° de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Ibagué negó el
amparo solicitado, al considerar que la decisión de la entidad accionada a
través de la cual desvinculó a los menores del programa Hogar Gestor, estuvo
fundamentada en la valoración de las condiciones económicas y familiares que
realizó la trabajadora social así como el psicólogo y, en este sentido, la
misma no generara reproche alguno “pues tuvo en cuenta distintos factores
tales como la condición económica de la señora M.R.B.C,
quien cuenta con el apoyo económico del padre del menor (sic)”.
La decisión no fue impugnada.
II. TRÁMITE SURTIDO EN SEDE DE
REVISIÓN
Selección del expediente de tutela
12.   Mediante auto del 17 de abril de 2018, la Sala de
Selección Número Cuatro[14]
eligió la acción de tutela de la referencia en aplicación del criterio de
selección objetivo: “la necesidad de pronunciarse sobre una determinada
línea jurisprudencia” y subjetivo “urgencia de proteger un derecho
fundamental”.
Decreto de pruebas
13.   En ejercicio de las competencias constitucionales y
legales, en especial las que confiere el Reglamento Interno de esta Corporación
(Acuerdo 02 del 22 de julio de 2015), mediante auto del 10 de mayo de 2018[15], el Magistrado Ponente decretó
las siguientes pruebas:
(i)  Ordenó al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar,
Regional Tolima, enviar copia legible del expediente administrativo de los menores agenciados, relacionado con el ingreso,
permanencia y desvinculación del programa “Hogar Gestor” e informar sobre
el funcionamiento del programa, las razones que soportaron la decisión de incluirlos en el programa y la fecha de su desvinculación.
(ii)
Requirió a la señora M.R.B.C
para que informara sobre su condición económica actual, la situación de salud de
los niños D.G.R.B y K.M.R.B y si se encuentra afiliada al Sistema General de
Seguridad Social en Salud.
13. El 28 de mayo de 2018, la
Secretaria General de la Corte Constitucional informó al Despacho del
Magistrado Sustanciador que vencido el término concedido en el auto del 10 de
mayo de 2018 se recibieron las siguientes comunicaciones:
(i)
Oficio
73-10000 suscrito por el Coordinador Jurídico del Instituto Colombiano de
Bienestar Familiar (Regional Tolima), mediante el cual allegó “CD” contentivo
del expediente administrativo de los menores de edad D.G.R.B y K.M.R.B., y expuso lo siguiente:
Reiteró el lineamiento técnico del
programa hogar gestor expuesto en la contestación de la acción de tutela,
señalando que la terminación del
mismo se podrá dar, “independientemente del tiempo de constitución, siempre
y cuando” se encuentren restablecidos los derechos que motivaron la
apertura de la medida. Para ello, el Defensor de
Familia determinará la permanencia conforme a los conceptos emitidos por
los integrantes del equipo técnico interdisciplinario. En este punto, trajo a
colación apartes de la sentencia T-301 de 2014, relacionada con la naturaleza
del programa “Hogar Gestor”.
En cuanto a las razones que soportaron la decisión de incluir a D.G.R.B
y K.M.R.B en el programa “Hogar Gestor” indicó que,
de acuerdo con lo contemplado en la historia de atención de los menores de edad,
estos se encontraban en condición de discapacidad y de desplazamiento.
Finalmente, informó que el 12 de julio de 2017 los niños fueron desvinculados del programa, debido al
incumplimiento de los deberes adquiridos por parte de la señora M.R.B.C.
(ii)
Escrito
firmado por la señora M.R.B.C.,
en el que se relacionan una serie de soportes anexos al mismo, concernientes a:
(a) la historia clínica de sus hijos, (b) los gastos de la canasta familiar,
(c) los informes presentados al ICBF y las planillas de asistencia, (d) un
certificado laboral y, (e) una declaración extraprocesal. Además señaló que “yo
si (sic) falte (sic) a la reunión de junio por motivo de
calamidad doméstica, motivo expresado días después allí con los funcionarios”.
III. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL
Competencia
14. Es competente esta Sala de la
Corte Constitucional para revisar la decisión proferida dentro de la acción de
tutela de la referencia, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 86 y
241, numeral 9º de la Constitución Política y en concordancia con los artículos
31 a 36 del Decreto Estatutario 2591 de 1991.
Planteamiento del caso
15. La señora M.R.B.C, en calidad de representante legal de sus
hijos D.G.R.B y K.M.R.B,
interpuso acción de tutela contra el Instituto Colombiano de Bienestar
Familiar, Regional Tolima, por la presunta vulneración de los derechos
fundamentales a la salud y vida
en condiciones dignas.
Expuso que sus hijos, quienes padecen de Síndrome de Down,
fueron retirados del programa “Hogar Gestor para la Población con
Discapacidad”, del cual eran beneficiarios desde el 24 de noviembre de 2014,
lo cual ha desmejorado su condición de vida, pues con la ayuda económica que
recibían sufragaba los gastos de educación, alimentación, medicina y demás
necesidades básicas, toda vez que el cuidado de estos solo le permite trabajar
esporádicamente.
16. La
entidad accionada solicitó negar la acción de tutela por considerar que el Instituto
ha brindado todo el acompañamiento necesario para la atención adecuada y
satisfactoria de los menores. Indicó que la desvinculación del programa “Hogar
Gestor”, fue producto de la irresponsabilidad y el desinterés de la
accionante.
17.
El Juzgado 2° de Ejecución de
Penas y Medidas de Seguridad negó el amparo solicitado. Sostuvo que la decisión
de desvincular a los menores del programa no merece reproche alguno, pues esta
obedeció a la irresponsabilidad y desinterés de la progenitora de los menores y
su situación económica, dado que se encuentra recibiendo ayuda del padre de los
representados.
Problema Jurídico
18. De acuerdo con la situación fáctica planteada y la
decisión de instancia, corresponde a la Sala Octava de Revisión de la Corte
Constitucional resolver el siguiente problema jurídico:
¿El
Instituto Colombiano de Bienestar Familiar –ICBF– vulnera los derechos fundamentales
a la salud y a la vida digna de los menores D.G.R.B y K.M.R.B, al desvincularlos del programa
Hogar Gestor, argumentando: (i) el incumplimiento de los lineamientos y deberes
adquiridos por su progenitora; (ii) el tiempo de permanencia en el programa y
(iii) la superación del estado económico de la familia?
19. Para dar respuesta al problema jurídico
planteado, la Sala procederá a reiterar la jurisprudencia constitucional
relacionada con: (i) la obligación del Estado, la familia y la sociedad en el
cuidado y desarrollo integral de los niños, niñas y adolescentes; (ii) los niños,
niñas, adolescentes en situación de discapacidad; (iii) el programa Hogar Gestor, y posteriormente, estudiará (iv) el caso
concreto.
Obligación
del Estado, la familia y la sociedad en el cuidado y desarrollo integral de los
niños, niñas y adolescentes
20. Los niños,
niñas y adolescentes gozan de una especial protección en el ámbito nacional e internacional, pues
dada su falta de madurez física y mental[16]
que los pone en una situación de indefensión, vulnerabilidad y debilidad
manifiesta, requieren de cuidados especiales, en términos materiales,
psicológicos, afectivos y jurídicos, que permitan garantizar un desarrollo
armónico e integral en la sociedad[17].
21. La Declaración de los Derechos del Niño de 1924,
denominada Declaración de Ginebra, es el primer texto internacional que,
específicamente, trata sobre los derechos de esta población. Este documento
estipuló en cinco artículos las
necesidades fundamentales de los niños y las niñas y reconoció que la humanidad
debe dar a los menores lo mejor de sí misma, por encima de toda consideración
de raza, nacionalidad o creencia.
Más adelante, la Asamblea
General de las Naciones Unidas, en su Resolución 1386 (XIV) del 20 de noviembre
de 1959, proclamó la Declaración de los Derechos del Niño y estableció 10 principios
“a fin de que éste (sic) pueda tener una infancia feliz y gozar, en su
propio bien y en bien de la sociedad, de los derechos y libertades que en ella
se enuncian”, reconociendo a la familia, a la sociedad y al Estado como
responsables del desarrollo pleno y armonioso de su personalidad:
“…Principio 6. El
niño, para el pleno y armonioso desarrollo de su personalidad, necesita amor y
comprensión. Siempre que sea posible, deberá crecer al amparo y bajo la
responsabilidad de sus padres y, en todo caso, en un ambiente de afecto y de
seguridad moral y material; salvo circunstancias excepcionales, no deberá
separarse al niño de corta edad de su madre. La sociedad y las autoridades
públicas tendrán la obligación de cuidar especialmente a los niños sin familia
o que carezcan de medios adecuados de subsistencia. Para el mantenimiento de
los hijos de familias numerosas conviene conceder subsidios estatales o de otra
índole.”
En esta misma línea, la Convención sobre los Derechos del
Niño dispone que “los Estados Partes se comprometen a asegurar al niño la
protección y el cuidado que sean necesarios para su bienestar, teniendo en
cuenta los derechos y deberes de sus padres, tutores u otras personas
responsables de él ante la ley y, con ese fin, tomarán todas las medidas
legislativas y administrativas adecuadas”[18].
El numeral 1°
del artículo 24 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos
establece que “todo niño tiene derecho, sin discriminación alguna por
motivos de raza, color, sexo, idioma, religión, origen nacional o social,
posición económica o nacimiento, a las medidas de protección que su condición
de menor requiere, tanto por parte de su familia como de la sociedad y del
Estado”.
22. En Colombia, el artículo 44 de la Constitución
Política, además de ratificar la obligación que recae en cabeza de la familia,
el Estado y la Sociedad, consagra sus derechos fundamentales de los niños y
establece su prevalencia sobre la garantía de los demás. De igual
manera, lo hace el Código de la Infancia y la
Adolescencia, al señalar que “la familia, la sociedad y el Estado son
corresponsables[19]”
en el cuidado y atención de los niños, las niñas y los adolescentes.
23.
En cuanto al deber de la familia respecto de los menores de edad, la Corte
Constitucional ha señalado que su responsabilidad no se limita al concepto
tradicional, sino que abarca
todas aquellas formas de unidad social fundamental en la que se inserte el niño[20]. En este sentido, expuso
lo siguiente:
“Se
entiende entonces que la responsabilidad principal en lo que respecta a la
crianza y la provisión de los medios económicos básicos para el bienestar de
los niños, reposa en la familia. La familia, en este contexto, no puede
entenderse solamente en su acepción tradicional, sino que abarca todas aquellas
formas de unidad social fundamental en la que se inserte el niño, incluso
extendiéndose a la familia ampliada o a la comunidad[21].
Ahora
bien, cuando las labores de crianza y garantía de las condiciones mínimas de
vida superan las capacidades de la familia en sentido amplio de la que se
hablaba anteriormente, son la sociedad y el Estado quienes deben suplir la
labor familiar. En el caso del Estado, la normativa internacional indica la
obligación de que disponga de mecanismos adecuados para evitar situaciones
nocivas mientras el niño se encuentre bajo el cuidado de los padres[22], que se concretan en
nuestra normativa nacional, especialmente en las dispuestas en el Código de la
Infancia y la Adolescencia, que se complementan con otras medidas existentes
para el acceso a la asistencia social del Estado. Para terminar con la
caracterización del interés superior del niño, la Corte señala que este implica
para las autoridades estatales y para los particulares la obligación de adoptar
medidas encaminadas a promover el bienestar de los niños. Como consecuencia de
este deber, las autoridades y los particulares deben abstenerse de adoptar
medidas que desmejoren la situación en la que se encuentran los niños[23].
24.
En síntesis, la familia, la sociedad y el Estado, en atención al principio del
interés superior del niño, tienen la obligación de promover acciones
afirmativas y efectivas que garanticen el goce pleno de los derechos de los niños,
niñas y adolescentes y el desarrollo de sus actividades de manera autónoma y libre.
Los niños, niñas, adolescentes en situación de discapacidad
25.
De conformidad con lo anterior, y atendiendo el estado de indefensión y
vulnerabilidad en el que se encuentran sometidos los niños, niñas y
adolescentes, la jurisprudencia constitucional los ha reconocido como sujetos
de protección constitucional reforzada y, por lo tanto, “la satisfacción de sus
derechos e intereses debe constituir el objetivo primario de toda actuación,
sea oficial o sea privada, que les concierna”[24].
“…dada la especial protección de las que son sujetos los
menores de edad, esta corporación concluyó que: ‘El trato prevalente, es una manifestación del Estado social de
derecho y se desarrolla a lo largo de la Carta Política, pretendiendo
garantizar, según dispone el artículo 44 Superior, el desarrollo armónico e
integral del ejercicio pleno de los derechos de los infantes, para protegerlos
contra cualquier forma de abandono, violencia física o moral, secuestro, venta,
abuso sexual, explotación laboral o económica, trabajos riesgosos, etcétera.
Estos riesgos o eventualidades hacen a los niños, sujetos de especial
protección constitucional.’”[25]
26. En sentencia C-569 de 2016, la Corte señaló que la protección especial reconocida a favor de los niños
se concreta, entre otros, en los principios de: (i) no discriminación,
según el cual los Estados deben identificar “a los niños y grupos de niños
en relación con los cuales puede ser necesario adoptar medidas especiales para
el reconocimiento y la realización de sus derechos” y, (ii) el interés superior del menor
que pretende garantizar el disfrute pleno y efectivo de todos los
derechos reconocidos a esta población; en consecuencia, las medidas concernientes a
los niños que tomen las instituciones públicas o privadas de bienestar social,
las autoridades judiciales o administrativas, deberán asumir el interés
superior del niño y evidenciar que  sus
garantías prevalecen
sobre los derechos de los demás.
27.
En sentencia C-113 de 2017, este Tribunal aseveró que el reconocimiento de los
menores como sujetos de derechos es indiscutible y, por tanto, atendiendo sus
condiciones especiales de vulnerabilidad, deben ser protegidos integralmente
por parte de la familia, la sociedad y el Estado con miras a lograr el pleno
desarrollo de sus capacidades, de manera autónoma y libre.  En este orden,
sostuvo que “el interés
superior del menor se constituye en un eje transversal con efecto expansivo, no
solo desde el punto de vista de los destinatarios en su garantía, sino del
mismo contenido de tal enunciado”.[26]
Este
fallo trajo a colación la Observación General n.° 14 del Comité de los Derechos
del Niño que advierte que el principio interés superior debe ser entendido en
tres (3) dimensiones:
(i)     Como derecho
sustantivo que consiste en “el derecho del niño a que su interés superior
sea una consideración primordial que se evalúe y tenga en cuenta al sopesar
distintos intereses para tomar una decisión sobre una cuestión debatida, y la
garantía de que ese derecho se pondrá en práctica siempre que se tenga que
adoptar una decisión que afecte a un niño, a un grupo de niños concreto o
genérico o a los niños en general.”
(ii)   Como Principio
jurídico interpretativo fundamental, en virtud del cual ante la
posibilidad de más de una interpretación sobre una disposición debe preferirse
la que satisfaga de manera más
efectiva el interés superior del niño.
(iii) Como Norma
de procedimiento, caso en el cual, las decisiones a tomar, por parte de los
operadores jurídicos y/o administrativos (público o privado) que afecten a un
niño en concreto o un grupo en general, deberán analizar las repercusiones
(positivas o negativas) que pueden traer sobre esta población. La justificación
de la decisión del funcionario respectivo, debe evidenciar que se ha respetado
el derecho al interés
superior del niño.
28. Ahora bien, tratándose de
niños, niñas y adolescentes en situación de discapacidad, la Corte
Constitucional ha señalado que la protección constitucional de esta población
se ve aún más reforzada en atención al artículo 13 de la Constitución Política,
mandato que ampara aquellas personas que por su condición económica, física o mental, se encuentren en
circunstancia de debilidad manifiesta[27].
Al respecto, la Sala Sexta de Revisión de esta Corporación, en Sentencia T-075 de 2013, expuso:
“‘la situación de indefensión propia de su edad y condición agrega
la derivada de su defecto psíquico y, por consiguiente, plantea a la sociedad
la máxima exigencia de protección. La Constitución impone, consciente de esta
circunstancia, deberes concretos a los padres, docentes, miembros de la
comunidad y autoridades públicas, que se enderezan a la ayuda y protección
especial al menor disminuido físico o mental, de modo que se asegure su
bienestar, rehabilitación y se estimule su incorporación a
la vida social’
Los anteriores argumentos resultan suficientes para realzar la
protección que debe otorgarse a niños, niñas o adolescentes, más aún si están
en situación que les genere discapacidad, en tanto es patente la debilidad en
que se encuentran, que amerita una protección especial que, de no otorgarse,
conllevaría a la consolidación de inaceptable desigualdad, evidentemente
proscrita en la preceptiva superior.”
29.
Así las cosas, se concluye que los niños, niñas, adolescentes en
situación de discapacidad son sujetos de especial protección constitucional que
requieren de un trato
preferente, por tal razón, corresponde a la familia, la sociedad y el Estado
adoptar medidas que garanticen su desarrollo integral, en atención al interés
superior del menor.
El programa Hogar Gestor
30. El Instituto Colombiano de Bienestar
Familiar, con fundamento en el principio de corresponsabilidad entre la
familia, la sociedad y el Estado para el cuidado de los niños, niñas y
adolescentes, creó el Programa Hogar Gestor, como una modalidad de apoyo y fortalecimiento familiar para el restablecimiento de derechos de los niños entre los 0 y dieciocho 18 años, con discapacidad, en
situación de desplazamiento, víctimas del conflicto armado, y los mayores de
edad con discapacidad mental absoluta.
Esta
medida tiene como
objetivo el restablecimiento de los derechos del niño y el de fortalecer a la
familia, a través de: (i) un acompañamiento familiar, “que implica, a
grandes rasgos, visitas para la orientación y verificación de los logros y
avances obtenidos en pro de la señalada protección. A su vez, encuentros
grupales y familiares de complementación y vigilancia por parte de las
autoridades para, en el evento de identificar algún tipo de maltrato, abuso o
explotación, adoptar las medidas pertinentes”[28] y, (ii) un aporte
económico, mensual o bimensual[29], “para la cobertura de necesidades
básicas como salud, educación, alimentación, vestuario entre otros y orientar a
las familias, no solo en la distribución de los recursos, sino también en la
búsqueda de alternativas para el autosostenimiento”[30].
De conformidad con el lineamiento técnico del
programa, esta Corporación ha señalado que el mismo se desarrolla en cuatro (4)
etapas[31],
a saber:
(i) Identificación, diagnóstico y acogida para el ingreso
del niño. En esta primera
fase se verifica la afiliación al Sistema General de Seguridad Social en Salud
del beneficiario. En caso de no encontrarse registrado, se brinda una
orientación sobre la materia a la red familiar, se realizan unos compromisos
familiares con el fin de determinar y evaluar los avances y el cambio en las
condiciones familiares.
(ii)   Intervención y proyección. En esta etapa se desarrollan acciones para
fortalecer a la familia a nivel individual y social, se verifica el cumplimiento
de la asistencia médica recomendada, se analizan los componentes de amor y
afecto que promueven el fortalecimiento de las relaciones familiares; el de
ciudadanía con el que se pretende la inclusión social efectiva de las personas
con discapacidad; el de productividad; el de gestión social que busca promover
la relación de la familia con las instancias de gobierno y otros sectores
sociales.
(iii)Preparación
para el egreso. En este
espacio se desarrollan estrategias y acciones para la terminación del programa,
a partir del cumplimiento de objetivos. En este punto, se garantiza que: (a)
el beneficiario se encuentre en el Sistema de Salud, (b) la familia
comprenda la necesidad de continuar con el tratamiento, esto es, que reconoce
que el niño tiene derecho a ser atendido en salud y conoce los procedimientos
para acceder a los servicios que requiere, en términos de tratamientos e
intervenciones específicas; (c) el protegido con esta medida, tenga un soporte
básico para mantener el bienestar emocional adecuado, entre otros.
(iv)  Seguimiento pos egreso. Este ciclo se sigue luego de terminada la medida por
cumplimiento del objetivo o por cualquier otra razón, con el fin de que se
mantengan las condiciones de garantía de derechos.
31. En cuanto a la terminación
de la medida de hogar gestor, el lineamiento establece lo siguiente:
“La
autoridad administrativa y su equipo determinarán la terminación o modificación
de la medida cuando se dé incumplimiento a los compromisos establecidos,
situación en la cual se debe tener en consideración la decisión más favorable a
razón del interés superior del niño, niña o adolescente y prevalencia de sus
derechos.
(…)
En
los casos en los que exista incumplimiento por parte de los padres, pérdida de contacto sin previo aviso de la
familia, o no se presenten los soportes del uso del recurso, la autoridad
administrativa tomará medidas para garantizar el adecuado cumplimiento por
parte de la familia. Si el incumplimiento persiste, la autoridad administrativa
podrá suspender el pago mediante acto administrativo, hasta tanto la familia de
(sic) cumplimiento
a los compromisos establecidos. Esta suspensión no podrá exceder de dos meses o de lo contrario la
Autoridad Administrativa deberá definir la continuidad o no en la modalidad de
Restablecimiento de Derechos de Hogar Gestor.
Es
importante resaltar que en el caso de finalización de la medida la autoridad
administrativa deberá realizar gestión de recursos para la atención de la
población con discapacidad con las demás entidades que conforman el SNBF para
que a través de otros programas institucionales le brinden a la familia los
recursos adecuados mientras ella puede garantizarlos, en concordancia con el
artículo 56 de la ley 1098 de 2006.”[32]
(Énfasis agregado)
32. Sobre la
aplicación del programa “hogar gestor”, la Corte Constitucional en la sentencia
T-608 de 2007 tras estudiar dos acciones
de tutela en las que el ICBF había desvinculado a dos menores de la medida de
protección bajo la modalidad de hogar
biológico[33], argumentando el cumplimiento de los objetivos propuestos, indicó
que “el
programa de hogares gestores, por su propia definición, no consiste simplemente
en el subsidio económico, sino que, prioritariamente, debe dirigirse al apoyo a
la familia para que se encuentre en condiciones de enfrentar de mejor manera la
situación de discapacidad del menor. Eso implica el necesario acompañamiento
para que durante el programa, y particularmente a su terminación, el menor y su
familia puedan acceder a las instituciones de seguridad social en salud que le
brinden la debida atención”.
En el caso particular, la Sala encontró que el
ICBF no advirtió a las familias del carácter temporal de la medida y no contempló un periodo de
transición una vez se decidió darla por terminada. Sobre este último aspecto, estimó
que la evaluación que se realizó para ese efecto fue precaria, pues si bien se
hizo referencia a una serie de condiciones que permitieron entender superada la
situación de extrema vulnerabilidad, se hizo más énfasis en un inventario de
las medidas de protección vigentes que ya habían excedido el límite temporal
máximo, que en una verdadera evaluación sobre el logro de los objetivos
propuestos en cada caso concreto de los menores beneficiarios.
En este
sentido, advirtió que “no basta con decir que se les brindó apoyo por un
tiempo prolongado, sino que es necesario mostrar que ese apoyo se tradujo en
mejores condiciones para que la familia pueda atender las necesidades del menor
con el apoyo de la red de servicios del Estado”.
De acuerdo
con ello, la Sala Cuarta de Revisión ordenó al ICBF realizar una nueva
evaluación de los menores con el fin de determinar: (i) si dadas sus
circunstancias actuales, y a la luz de las previsiones del nuevo Código de la
Infancia y la Adolescencia, cabe la adopción de una medida de protección en los
términos allí previstos y (ii) si los menores están recibiendo por parte de las
instituciones del Estado la atención a la que tienen derecho en materia de
educación y de salud. En caso de encontrar un déficit en la atención de
los derechos de los menores deberá dictar la medida de protección que
corresponda y brindar el acompañamiento necesario a la familia.
33. En sentencia
T-816 de 2007, esta Corporación analizó el caso de un menor
en situación de discapacidad que fue desvinculado del “hogar biológico especial para
menores discapacitados”, bajo el argumento de que “las medidas de
protección son de carácter transitorio” y la situación económica del grupo
familiar había mejorado.
Tras evaluar
la situación fáctica de la accionante, la Sala Novena de Revisión señaló que no
era admisible, a la
luz del interés superior del menor, que la responsabilidad que recae en cabeza
del ICBF “sea entendida por ésta institución sólo en términos de prestar una
ayuda económica durante un periodo determinado, sin profundizar en el verdadero
sentir que cobija la creación de los hogares gestores, que si bien hace
relación a entregar una ayuda económica, ésta debe orientarse hacia el fin
propuesto por el programa en cuanto a tratar de superar la situación que afecta
al menor para su desarrollo integral y la protección de sus derechos
fundamentales”.
Así las cosas,
concluyó que si bien la entidad accionada encontró cumplidos a cabalidad los
objetivos del programa, debido a que la situación socio-económica del grupo
familiar había mejorado notablemente, partiendo del supuesto en el cual los dos
progenitores se encontraban laborando y el menor estaba afiliado a una
EPS; dichos argumentos no se encontraban acordes a la realidad, pues el
aporte del padre no era constante y resultaba insuficiente frente al estado de
salud del niño y la vinculación a la EPS resultó de corta duración debido a la
precaria situación económica.
Advirtió que
era deber del ICBF corroborar dicha situación “toda vez que le compete el
seguimiento post-egreso, el cual, de acuerdo a los lineamientos del referido
programa, se debe adelantar al menos durante los seis meses siguientes,
mediante mínimo tres visitas al lugar de vivienda del niño o niña, con el
objeto de establecer si se mantienen las condiciones encontradas al momento de
dar por terminada la medida; sin embargo, dentro de la historia socio-familiar
anexa al expediente y remitida a este despacho no se evidencia dicho trámite.
Además, no habiendo superado el menor la situación de peligro en que se
encuentra debido a la situación económica de sus padres, el sólo lapso de
tiempo no puede dar lugar a la terminación de su hogar gestor[34]”.
Por lo
anterior, amparó los derechos fundamentales a la vida digna, educación y
rehabilitación de los menores discapacitados del menor agenciado y, en
consecuencia, ordenó a la entidad accionada realizar los trámites necesarios
para su vinculación al
programa de Hogar Gestor.
34. Más
adelante, en sentencia T-301 de 2014, la Sala Tercera revisó el caso de
un menor que había sido retirado del referido programa porque a juicio del ICBF
se cumplieron los objetivos y,
además, se había superado el término de permanencia en el mismo.
En aquella ocasión, la Corte
indicó que el solo hecho de
excluir al menor del programa y la consecuencia inmediata de que el núcleo
familiar del menor no reciba un apoyo económico no genera, per se, una
vulneración del derecho a la salud del menor, toda vez que este se encontraba
afiliado al Sistema General de Seguridad Social en Salud y la entidad promotora
de salud estaba dispuesta a prestar los servicios médicos que se necesitaran.
Expuso que el apoyo económico
tenía como fin hacer cesar la situación de vulnerabilidad y apoyar el fortalecimiento
de la familia, para que esta asumiera la obligación de garantizar el bienestar
del menor. En este sentido“[p]ermitir derivar sin mayor análisis, que como
el apoyo económico estaba dirigido exclusivamente al tratamiento de la
enfermedad del menor, entonces es necesario el apoyo económico de manera
indeterminada, implicaría desnaturalizar no sólo el carácter transitorio de la
medida, sino también la finalidad misma del programa que no es suplir las
necesidades de la discapacidad, la cual, en este caso, es permanente e indefinida,
sino el de brindar apoyo para que la familia con ayuda de las entidades
estatales busque la satisfacción de dichos derechos”.
35. En sentencia T-215 de
2015, la Sala Cuarta de Revisión analizó si el ICBF vulneró los derechos
fundamentales a la salud y a la vida en condiciones dignas de la menor
agenciada, al dar por terminada su vinculación del programa Hogar Gestor, bajo
el argumento del vencimiento del término previsto en los lineamientos para su
permanencia.
La Sala
consideró que “dentro de las obligaciones del ICBF se encuentra la de
informar a las familias la transitoriedad de la medida y, a su vez, realizar
una evaluación que permita dar cuenta de la superación de las condiciones de
vulnerabilidad del menor de edad. De igual manera, en cabeza de la familia
recae el deber de acoger las herramientas o directrices que brinda la entidad
para al momento del egreso lograr el autosostenimiento pues, de evidenciar
negligencia por parte de las personas a cargo del niño, no se puede predicar
una vulneración de derechos al presentarse la terminación de la medida”[35]
(Énfasis agregado).
Así mismo, afirmó que si el ICBF no analiza o no da cuenta de la superación de las condiciones de
riesgo o vulnerabilidad del menor, no es posible su exclusión, a pesar de
haberse cumplido el término estipulado, pues no se estaría atendiendo a los objetivos
propuestos por la medida, razón por la cual, se deberá mantener su vinculación,
hasta que “se verifique la posibilidad de la autosuficiencia por parte de la
familia o de su inclusión, ya sea en otro programa, o entidad que permita
brindar el servicio requerido[36]”.
En este sentido, la Corte amparó los derechos fundamentales de la
menor y ordenó su inclusión nuevamente en la modalidad Hogar Gestor para la
Población con Discapacidad, la cual, debía mantenerse hasta que se realizara la
correspondiente valoración de la situación de la menor que arroje como
resultado el cumplimiento de los objetivos del programa y la superación de las
condiciones de vulnerabilidad que dieron lugar a su ingreso.
36. En este mismo orden, en sentencia
T-479 de 2016, se examinó la vulneración de las garantías fundamentales a la
igualdad, a la salud, a la seguridad social y a la vida en condiciones dignas
de un menor de edad, desvinculado del programa Hogar Gestor, bajo el argumento
del vencimiento del término previsto en los lineamientos para su permanencia.
En aquel asunto,
la Sala de Revisión amparó los derechos fundamentales y ordenó al ICBF valorar
y calificar la situación actual del menor y de su núcleo familiar, para efectos
de determinar si le asiste o no el derecho a la reanudación del programa Hogar
Gestor a su favor. En
caso de encontrar probado que persisten las condiciones de vulnerabilidad,
debía reanudar su inscripción al mismo y mantenerlo vigente hasta que se
realice la correspondiente valoración de la situación del
accionante, que arroje como resultado el cumplimiento de los objetivos de la
medida y la superación de las condiciones que dieron lugar a su ingreso.
Concluyó que
sin demeritar la protección brindada al accionante, la decisión de excluirlo
sin demostrar, idóneamente, la mejoría o la superación de las condiciones de
vulnerabilidad, desconoció los derechos invocados.
37. En resumen, la separación
de los menores del programa Hogar Gestor es viable, sin desconocer su transitoriedad,
cuando se haya comprobado la superación del estado de vulnerabilidad. Para
ello, las autoridades administrativas correspondientes deberán verificar el
cumplimiento del objeto por el cual el grupo familiar fue beneficiario de esta
medida.
Caso
concreto
38. En esta oportunidad, la Sala Octava de revisión
estudia la acción de tutela instaurada por M.R.B.C, en calidad de representante legal de sus
hijos D.G.R.B y K.M.R.B, quien alega que el ICBF vulneró los derechos
fundamentales a la salud y vida
en condiciones dignas de los menores, al suspender la ayuda económica que
percibían del programa “Hogar Gestor”.
Por su parte, la entidad accionada manifestó
que el Instituto “ha brindado todo el
acompañamiento necesario para la atención adecuada y satisfactoria de los menores”
y que la desvinculación de los menores del referido programa, fue producto
de la falta de interés de su progenitora, pues “no se logró realizar los
espacios terapéuticos del diálogo y la concertación como herramientas eficaces
y asertivas del programa, por cuanto la madre de los menores faltó a los
lineamientos y compromisos pactados con la defensoría de familia, inasistiendo
injustificadamente a las reuniones de enero, abril, mayo, junio y julio de 2017”.
39. Antes de abordar el estudio de la presente acción
de tutela, esta Sala procederá, en primer lugar, a determinar si la misma
cumple con los requisitos de procedencia
Estudio de procedencia de la acción de tutela
Legitimación por activa
40.
El artículo 10º del Decreto Ley
2591 de 1991 establece que la acción de tutela podrá ser ejercida por
cualquiera persona que considere vulnerados o amenazados sus derechos
fundamentales: (i) a nombre propio; (ii) a través de representante legal;
(iii) por medio de apoderado judicial; o (iv) mediante agente oficioso.
En el presente caso, la Sala encuentra que la señora M.R.B.C se encuentra legitimada para presentar la solicitud de
amparo constitucional, pues de conformidad con el artículo 306 del Código Civil la representación
judicial del hijo corresponde a cualquiera de los padres y, en esta
oportunidad, la accionante solicita la protección de los derechos fundamentales
de sus hijos menores de edad y en situación de discapacidad.
Legitimación
por pasiva
41. De conformidad con el artículo 86 de la Constitución y el Decreto Ley
2591 de 1991, la acción de tutela procede contra toda acción u omisión de las
autoridades públicas y/o particulares que violen o amanecen el goce efectivo de
los derechos fundamentales.
En esta ocasión, la Sala encuentra que el ICBF está legitimado por
pasiva, pues se trata de la entidad pública que expidió la decisión que presuntamente
vulneró los derechos fundamentales de los menores D.G.R.B y K.M.R.B.
Subsidiariedad
42.
La acción de tutela fue consagrada en el artículo 86 de la Constitución
Política como un mecanismo preferente y sumario, que tiene por objeto
garantizar los derechos constitucionales fundamentales. En este sentido,
dispuso que “esta acción solo
procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial,
salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un
perjuicio irremediable”.
43. El artículo 6° del Decreto
Ley 2591 de 1991 establece que la tutela no procede cuando el interesado cuenta
con otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que se utilice como
mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, aclarando que “la
existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su
eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentre el solicitante”.
44.
Al respecto, la jurisprudencia constitucional ha advertido que si bien la acción
de tutela tiene por objeto la protección inmediata de los
derechos fundamentales presuntamente vulnerados, ello no quiere decir que la
misma haya sido reservada exclusivamente a la tutela, pues los distintos
mecanismos judiciales de defensa previstos en la ley han sido establecidos para
garantizar los derechos constitucionales, incluidos los de carácter fundamental[37].
Así las cosas, los medios de
defensa judicial son los instrumentos preferentes a los que deben acudir las
personas para lograr la protección de sus derechos[38]
y solo ante la falta de estos es posible acudir a la acción de tutela, excepto
los siguientes eventos: (i) que los medios ordinarios no sean idóneos y eficaces
para garantizar la protección de los derechos presuntamente vulnerados o
amenazados y/o (ii) sea necesaria la intervención del juez constitucional, como
mecanismo transitorio para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable; en
este caso la tutela procede transitoriamente, hasta tanto la jurisdicción
competente resuelva el litigio de manera definitiva[39].
En cuanto a la idoneidad del medio de
defensa judicial, la Corte Constitucional en sentencia SU-498 de 2016 señaló
que esta debe evaluarse en el contexto del caso concreto y, en consecuencia,
determinar si “la acción ordinaria no permite resolver la cuestión en una
dimensión constitucional o no permite tomar las medidas necesarias para la
protección o restablecimiento de los derechos fundamentales afectados”. En
este orden, el juez
de tutela deberá analizar: (i) las características del procedimiento; (ii) las
circunstancias del peticionario y (iii) el derecho fundamental involucrado[40].
En lo que respecta a la
procedencia de la acción de tutela como mecanismo transitorio para evitar un
perjuicio irremediable, la misma providencia sostuvo que el propósito de esta
excepción “no es otro que conjurar o evitar una afectación inminente o grave
a un derecho fundamental”, razón por cual, corresponde al interesado
demostrar: (i) una afectación inminente del derecho -elemento
temporal respecto al daño-; (ii) la  gravedad del perjuicio
-grado o impacto de la afectación del derecho-, (iii) la urgencia de las
medidas para remediar o prevenir la afectación; y (iv) el carácter impostergable de
las medidas para la efectiva protección de los derechos en riesgo[41].
Así mismo, esta Corporación ha indicado
que “cuando la solicitud de amparo es promovida por personas que requieren
especial protección constitucional, como niños, niñas y adolescentes, mujeres
en estado de gestación o de lactancia, madres cabeza de familia, personas en
situación de discapacidad, de la tercera edad o población desplazada, entre
otros, el examen de procedencia de la tutela se hace menos estricto, a través
de criterios de análisis más amplios, pero no menos rigurosos”[42].
45. En el caso objeto de
estudio, es preciso anotar que la inclusión de los menores de edad en el
programa Hogar Gestor, se adoptó como una medida de restablecimiento de derechos[43],
sujeta al proceso establecido en el Código de Infancia y Adolescencia –Ley 1098
de 2006– el cual establece que la autoridad administrativa que tenga la
competencia del mismo podrá modificar las medidas de restablecimiento cuando
esté demostrada la alteración de las circunstancias que dieron lugar a ellas,
decisión que será adoptada en audiencia y será susceptible del recurso de
reposición y a la eventual revisión por parte del juez de familia, en caso de
ser solicitada por alguna de las partes o el Ministerio Público[44].
No obstante, sobre la Resolución n.° 280
del 12 de julio de 2017, por medio de la cual se da por terminada la medida de
restablecimiento de derechos a favor de los niños D.G.R.B y K.M.R.B., la Sala advierte que no existe
prueba ni indicios que demuestren que la misma se profirió en el trámite de la audiencia, prevista en el
ordenamiento jurídico y que fue notificada a las partes interesadas. Además,
encuentra que el acto administrativo de la referencia no señala los
recursos que procedían contra el mismo.
En este sentido, se estima que exigirle a
la señora M.R.B.C el agotamiento de los medios de defensa
previstos en el artículo 100 de la Ley 1098 de 2006 se tornaría en una carga
desproporcionada e irracional, dada la actuación irregular de la administración
que impidió a la interesada hacer uso de aquellos.
De otro lado, se observa que la presente
acción de tutela se interpone con el fin de obtener el amparo de sujetos de
especial protección constitucional, pues de conformidad con las pruebas
obrantes en el expediente se trata de dos menores de edad que padecen Síndrome de Down, desvinculados
del programa Hogar Gestor sin que se haya verificado que el estado de vulnerabilidad
se hubiera superado, circunstancia que hace previsible la falta de idoneidad y
eficacia de otro medio de defensa, como se explicará a continuación.
En primer lugar, se encuentra que la terminación de la
medida de restablecimiento de derechos adoptada a favor de los representados
genera un daño inminente, toda vez que la misma se dio sin que existiera
certeza sobre el mejoramiento de sus condiciones de vida[45], lo
cual implicó un alto riesgo de afectación de los derechos fundamentales de los
menores de edad.
En segundo lugar, se solicita el amparo de un bien
altamente significativo para los menores de edad, debido a que afecta su
dignidad humana y el consecuente goce efectivo de los derechos que la medida
pretendía proteger, esto es, la vida, a
una calidad de vida y aun ambiente sano[46].
En tercer lugar, se requieren medidas oportunas
y eficientes para superar la afectación de los derechos fundamentales objeto de
examen.
En cuarto lugar, se advierte que dada la gravedad de
los derechos fundamentales afectados y la necesidad de adoptar medidas
urgentes, la protección de torna impostergable.
Finalmente, se resalta que la Corte
Constitucional[47] ha aceptado la procedencia de
la acción de tutela, en aquellos casos en los que el ICBF da por terminada la medida de
restablecimiento de derecho en la modalidad del programa denominado “hogar
gestor” y, en este sentido, ha concedido el amparo solicitado, de forma
definitiva.
De conformidad con lo expuesto, la Sala
considera que se cumple con el requisito de subsidiariedad, toda vez que no le
es atribuible a la accionante la falta de agotamiento de los medios de defensa
previstos para controvertir el acto administrativo y en la actualidad no cuenta con mecanismos
judiciales idóneos para impugnar la decisión adoptada mediante Resolución n.° 280 del 12 de julio de 2017.
Inmediatez
46. La jurisprudencia constitucional ha resaltado que si bien la acción
de tutela puede interponerse “en todo momento” porque no
tiene término de caducidad, debe existir una “una
correlación temporal entre la solicitud de tutela y el hecho judicial
vulnerador de los derechos fundamentales”[48], pues la finalidad del mecanismo es
la protección inmediata de las garantías constitucionales [49]. En
este sentido, entre el hecho generador de la presunta
vulneración de los derechos fundamentales y la interposición de la acción debe
haber trascurrido un término razonable[50].
En sentencia T-151 de 2017, la Corte Constitucional reiteró que “(…) si bien la acción de tutela no tiene un
término de caducidad, ello no es óbice para pensar que el titular del derecho
deba, en principio, interponerla en un plazo o tiempo razonable. De tal manera, ‘si
entre la ocurrencia de la alegada conculcación o amenaza contra derechos
cardinales y la presentación de la acción de tutela transcurre un lapso
inexplicablemente extenso, es entendible que se infiera una menor gravedad o,
aún más, irrealidad de la violación acusada, por lo cual no es razonable
brindar la protección que caracteriza este medio de amparo, que ya no sería inmediato
sino inoportuno’[51]. No obstante, cuando se trate de
sujetos de especial protección, como por ejemplo las personas con algún tipo de
discapacidad, los requisitos de procedibilidad de la acción se flexibilizan”[52].
En esta oportunidad, se tiene que el 20 de
diciembre de 2017, la señora M.R.B.C
radicó escrito de tutela contra el ICBF,
pues a su juicio la decisión adoptada mediante
Resolución   n.° 280 del 12 de julio de 2017,
desconoció los derechos fundamentales de sus hijos menores de edad. Acto administrativo
que, de conformidad con las pruebas del expediente, no fue notificado a la
parte interesada.
En este punto es preciso resaltar que si
bien la decisión de cerrar el hogar gestor de los menores se adoptó el 12 de
julio de 2017, la accionante manifestó que la última ayuda económica la recibió
en el mes de agosto de la misma anualidad.
En este orden, la Sala encuentra que, de acuerdo con
las circunstancias fácticas del asunto, en el caso sub examine no se
colige una tardanza excesiva en la interposición del amparo, pues la vulneración se empezó a materializar en septiembre de
2017, tiempo en el cual la accionante dejó de recibir la ayuda económica del
programa Hogar Gestor y la tutela se interpuso el 20 de diciembre de 2017.
Además, se trata de dos sujetos de especial protección, que no han superado el
estado de vulnerabilidad, manteniéndose la afectación de sus derechos
fundamentales en el tiempo.
47. Superado el estudio de procedibilidad de la
presente acción de tutela, la Sala determinará si ICBF desconoció los derechos fundamentales de D.G.R.B
y K.M.R.B, al dar por terminada su vinculación
al programa “Hogar Gestor”.
48. En el caso que nos ocupa, se observa que el
24 de noviembre de 2014, la Defensora de Familia del Instituto Colombiano de
Bienestar Familiar –ICBF– inició proceso administrativo de Restablecimiento de
Derechos a favor de los menores D.G.R.B y K.M.R.B, por la vulneración a los
derechos consagrados en los artículos 17 y 36 del Código de la Infancia y
Adolescencia[53].
En consecuencia, dispuso la vinculación al programa “Hogar Gestor con
discapacidad” bajo la responsabilidad de la señora M.R.B.C, quien recibiría
un aporte económico destinado a la atención de las necesidades de salud y
alimentación de los menores[54].
Lo anterior, al observar que los menores
presentan: “síndrome de Down, ano imperfecto corregido, molestia del colón
déficit cognitivo, trastorno del lenguaje mixto, lenguaje incomprensible
trastorno de comportamiento secundario y su progenitora carece de recursos económicos
para brindarle tratamiento y alimentación”.
49. El 19 de noviembre de 2014[55], la Defensora de
Familia, el equipo psicosocial del ICBF y la señora M.R.B.C firmaron un “Pacto
familiar” que contiene los compromisos básicos generales de la familia, con
relación a la garantía de derechos de los niños, niñas y adolescentes, entre
los cuales se encuentra:
(i)  Asistir a las reuniones o eventos programados en
desarrollo del plan de orientación y formación, a cargo del ICBF o de entidades
del SNBF.
(ii)   Asistir a las citaciones que solicite la
autoridad competente y facilitar el seguimiento, asesoría y orientación
brindados.
(iii) Adelantar acciones de búsqueda de
alternativas laborales para mejorar ingresos y para lograr la capacidad de
autosuficiencia.
(iv)  Informar periódicamente a la autoridad competente
sobre las acciones adelantadas en beneficio de los niños y certificar su
vinculación a los servicios requeridos.
(v)   Destinar el aporte en dinero, exclusivamente
para beneficio de los niños, niñas y adolescentes del grupo familiar, en el
mejoramiento de sus condiciones personales.
50. En este orden, el 5 de diciembre de 2014,
la señora M.R.B.C suscribió “el acta de compromiso Hogar Gestor con
Discapacidad”[56],
en la que se estipuló lo siguiente:
(i)     A partir del mes de noviembre de 2014, el ICBF
entregará a la señora M.R.B.C, un aporte económico de manera mensual[57]. Para ello, debía abrir
una cuenta bancaria.
(ii)    El aporte económico lo destinará para el pago
de alimentos y elementos necesarios para la básica subsistencia de los menores,
principalmente, para la atención médica y recuperación del estado de salud y
educación de los estos, pago de transporte, cuando sea necesario trasladarse
fuera del municipio a realizarse atención médica e implementación de un
proyecto productivo que le permita subsistir adecuadamente.
(iii)     La beneficiaria rendirá cuentas al Centro
Zonal, mediante las facturas o recibos del destino del aporte y cualquier
funcionario del Equipo de protección está facultado para supervisar el destino
del mismo.
(iv)  La beneficiaria deberá colaborar con todos los
funcionarios del Centro Zonal en los seguimientos que se realicen y acatará las
recomendaciones que en beneficio de los niños se le impartan.
En cuanto al monto del aporte económico
otorgado, aclara que este será uno solo y no varía por el número de niños que
tiene y se cancelará según la necesidad de los menores, por un periodo no
superior a dos años, según los lineamientos técnicos administrativos del ICBF.
51. El 11 de julio de 2017, el equipo
psicosocial de la Defensoría de Familia[58]
solicitó el cierre de la medida Hogar Gestor por incumplimiento de los
lineamientos y compromisos pactados[59].
En este documento señaló lo siguiente:
“… de la misma, se deja
constancia que esta medida venía facilitando al grupo familiar a la inversión
de terapias, educación, transporte y salud aparentemente. Pero desde su
inasistencia a las reuniones mensuales no es claro para la defensoría de
familia poder tener claridad el tipo de inversión del recurso de la medida Hogar
Gestor.
(…)
Situación que es clara para
la defensoría de familia, por las acciones de incumplimiento a los lineamientos
de la medida y compromisos pactados con la defensoría de familia. Además, por
el tiempo de apertura de la medida, por el desconocimiento de la inversión del recurso
de la misma en los últimos meses. Por otro lado, se resalta que hasta el último
registro de seguimiento se observó garantías de los derechos en cuanto a su
salud y tratamiento acorde a su discapacidad por la empresa de salud, con apoyo
del recurso que venía percibiendo de la medida, además de la estabilidad
laboral de la progenitora, quien se apoyaba en la misma cuota por parte del
padre. Por último, la clara irresponsabilidad y desinterés por la medida del
responsable del Hogar gestor; el equipo psicosocial ve la viabilidad para
solicitar el cierre de la medida Hogar Gestor”.
52. Mediante Resolución n.° 280 del 12 de
julio de 2017[60],
la Defensora de Familia del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar,
Regional Tolima, resolvió “dar terminada la medida de Restablecimiento de
Derechos” tomada a Favor de los menores D.G.R.B y K.M.R.B consistente en la asignación de
hogar gestor y, en consecuencia, ordenar “el cierre y archivo del proceso”.
Lo anterior, en consideración a: (i) la
inasistencia de la progenitora de la menor a las reuniones del 18 de julio de
2016, 16 de enero, 18 de abril, 22 de mayo y 12 de junio de 2017, (ii)
la no entrega de soporte de gastos, que genera el desconocimiento de la
defensora de familia sobre el destino del recurso económico otorgado, (iii) la
superación del estado de vulnerabilidad en la que se encontraban los menores y,
(iv) el tiempo de permanencia del programa, el cual puede ser
prorrogado, de acuerdo con el concepto de la autoridad administrativa y su
equipo técnico interdisciplinario
53. En cuanto a
la desvinculación de menores de medidas de restablecimiento de derechos, como
es el caso del programa Hogar Gestor, la Corte Constitucional ha señalado que
dicha decisión “debe
preceder de un concepto técnico que corrobore el cumplimiento de los objetivos
del programa, en otras palabras, que las condiciones que dieron lugar a su
vinculación, no persistan al momento del egreso”[61].
54. En el caso sub examine, la entidad accionada expone (3)
razones para expulsar a D.G.R.B y
K.M.R.B del programa
Hogar Gestor, las cuales, en concordancia con el principio del interés superior
del niño, no justifican ni respaldan dicha decisión, como se expondrá a
continuación.
55. Incumplimiento de los
deberes y lineamientos del programa. De acuerdo con el lineamiento técnico de
modalidades para la atención de niños, niñas y adolescentes, con derechos
inobservados, amenazados o vulnerados[62], el incumplimiento de los
compromisos adquiridos, en el marco del proceso de restablecimiento de derechos,
da lugar a la suspensión y/o cierre de la medida según el caso.
En este sentido, establece que
cuando existe incumplimiento por
parte de los padres, la autoridad administrativa correspondiente deberá, en
primer lugar, tomar las medidas necesarias para
garantizar el adecuado cumplimiento por parte de la familia. Si la
inobservancia persiste, podrá suspender el pago de la ayuda económica mediante
acto administrativo, hasta tanto la familia dé cumplimiento a los compromisos
adquiridos, término que no podrá exceder de dos (2) meses.
Superado el tiempo previsto, la administración definirá la continuidad
o no del programa Hogar Gestor. Para ello, se debe tener en consideración la decisión más favorable en razón
del interés superior del niño, niña o adolescente y la prevalencia de sus
derechos.
En este punto se resalta que en caso de “finalización de la medida
la autoridad administrativa deberá realizar gestión de recursos para la
atención de la población con discapacidad con las demás entidades que conforman
el SNBF para que a través de otros programas institucionales le brinden a la
familia los recursos adecuados mientras ella puede garantizarlos, en
concordancia con el artículo 56 de la ley 1098 de 2006”[63].
56. En esta ocasión, el ICBF decidió terminar la medida de
Restablecimiento de Derechos adoptada a favor de D.G.R.B y K.M.R.B, entre otras
razones, por el incumplimiento de los deberes y obligaciones adquiridos por la
señora M.R.B.C. Para la Sala, si bien “el incumplimiento por parte de los
padres” puede dar lugar al cierre del programa Hogar Gestor, también lo es
que dicha decisión debe tomarse en consideración al principio del interés
superior del niño, razón por la cual, correspondía a la entidad accionada
verificar el estado de vulnerabilidad de los menores de edad, con el fin de
asegurar el goce efectivo de sus derechos fundamentales.
57. Revisado el expediente administrativo, la Sala advierte que pese a
existir en las actas de seguimiento una anotación en la que se indicó que la
señora M.R.B.C “no asistió” a las reuniones de septiembre y octubre de
2015, julio de 2016 y, enero, abril, mayo y junio de 2017, la Defensora de
Familia no adoptó ninguna medida tendiente a garantizar el cumplimiento de
estos deberes. Tampoco, se encontró el análisis juicioso del estado de
vulnerabilidad de los menores de edad, como se verá más adelante.
58. Recuerda esta Sala que si bien la familia, la sociedad y el Estado
son corresponsables en la atención y cuidado de
los niños, las niñas y los adolescentes, el ICBF autoridad administrativa que
trabaja por la prevención y protección integral de la primera infancia, la
niñez, la adolescencia y el bienestar de las familias en Colombia[64], debe tomar un papel
activo en esta labor y, en consecuencia, adoptar las medidas necesarias que
estén a su alcance para garantizar el goce efectivo de los derechos
fundamentales de esta población.
59. En esta oportunidad, se considera que la actuación adelantada por
el ICBF desconoce los lineamientos expuestos en esta providencia y, en consecuencia,
el principio del interés superior del niño, pues no obstante advertirse el
incumplimiento de los deberes por parte de la madre de los menores de edad, la
entidad accionada, en una actuación omisiva y negligente de su deber, guardó
silencio frente a dicha situación y solo hasta la solicitud de cierre del
programa Hogar Gestor, de manera apenas tangencial, hace alusión a la misma.
60. Resalta esta Corporación que la señora M.R.B.C manifestó que faltó
a la reunión del mes de junio “por motivo de calamidad doméstica, motivo
expresado días después allí con los funcionarios”[65], evento que no
fue analizado por la accionada al momento de terminar la medida adoptada en el
trámite de restablecimiento de derechos.
61. De otro lado, se observa que terminada la medida de
Restablecimiento de Derechos adoptada a favor de D.G.R.B y K.M.R.B, el ICBF no
adelantó ninguna gestión administrativa para que los menores de edad
recibieran, por parte de otras entidades que conforman el Sistema Nacional de
Bienestar Familiar, la atención requerida mientras la familia logra brindar los
recursos adecuados.
62. De acuerdo con lo expuesto, la exclusión de los menores del
programa por la omisión de la madre de cumplir con los deberes administrativos,
sin adelantar las gestiones necesarias para garantizar el goce efectivo sus
derechos fundamentales, ni demostrar la superación de las condiciones de
vulnerabilidad de D.G.R.B y K.M.R.B y/o, adoptar medidas de protección
alternas, desconoce sus derechos fundamentales.
63. Superación del estado
de vulnerabilidad. Este aspecto atiende a
los objetivos propuestos por la medida, razón por la cual, es imperioso
mantener la vinculación al programa, hasta tanto se verifique la superación de
las condiciones que conllevaron a la adopción de esta.
64. En esta oportunidad, la
Sala encuentra que la superación de las condiciones
de vulnerabilidad de los menores no se encuentra demostrada. Dentro del
expediente administrativo no obra documento alguno que corrobore la afirmación
hecha por la defensora de familia, tan solo se encuentran las actas de
seguimiento en las que se indica, desde el inicio de la medida, que “…este
programa ha facilitado al grupo familiar poder ofrecer mejor calidad de vida,
pues esta medida ha conllevado a la inversión en: salud, transporte y terapias”.
Además, no se
conocen los motivos exactos por los cuales los menores fueron incluidos en el
programa Hogar Gestor, pues el oficio del 24 de noviembre de 2014[66] y la Resolución 497 del 22
de diciembre de 2014[67], se limitan a señalar que el
concepto del equipo técnico considera que los menores deben continuar ubicados
en hogar gestor en razón a su discapacidad, sin exponer, en el caso concreto,
las razones específicas y el objetivo del programa; situación que impide a esta
Corporación determinar o corroborar la superación de las condiciones de
vulnerabilidad.
65. En cuanto al retiro del apoyo
económico, recuerda la Sala que esta es una ayuda que se entrega solo
cuando el equipo técnico interdisciplinario de la auditoría administrativa,
establezca plenamente que la familia carece de los recursos necesarios para
garantizar un nivel de vida adecuado.
66. En el caso de los menores D.G.R.B y K.M.R.B, se consideró, desde el
inicio, la necesidad de brindar el apoyo económico para el mejoramiento de la
calidad de vida y la garantía de sus derechos fundamentales, ante la ausencia
de ayuda por parte de la red familiar, la falta de estabilidad laboral de los
padres y la discapacidad de los menores.[68]
No obstante, en la actualidad,
la señora M.R.B.C se encuentra trabajando y percibe ayuda económica del padre
de los menores[69]; situación que, a juicio de la Defensora de Familia
del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar –ICBF– permite a los padres de
los menores otorgarles un nivel de vida adecuado y los pone en un estado de superación
económico.
67. Al respecto, reitera esta
Sala que “el apoyo económico” es una medida que busca brindar, como su
nombre lo indica, un sustento para que la familia junto con la ayuda de las
entidades del Estado logren la satisfacción de los derechos de niñas, niños y
adolescentes. En este sentido, si bien no es dable entender que la misma se
otorga de manera indeterminada[70], tampoco lo es suspenderla sin demostrar que las
condiciones socioeconómicas de la familia permitan atender las necesidades del menor. De esta manera, el carácter transitorio debe ser apreciado en armonía con
otros criterios que le permitan a la entidad valorar adecuadamente, en cada
caso, la terminación de tal ayuda sin lesionar los derechos fundamentales del
beneficiario[71].
68. Así las cosas, considera
la Sala que si bien en sede de tutela se logró determinar que la señora M.R.B.C
se encuentra trabajando y recibe ayuda del padre de los menores, no se
encuentra demostrado que las condiciones económicas y laborales de la familia, demanden
el retiro del “apoyo económico”, pues no obra en el expediente
administrativo de los niños, el concepto de
egreso del programa hogar gestor, en el que se analice esta situación, más aun,
cuando no es claro si el concepto de “la falta de estabilidad laboral
de los padres” que dio lugar a esta medida,
hacía referencia a que los progenitores de los menores no contaban con un
empleo o si era esporádico, informal o insuficiente para suplir las necesidades
de sus hijos.
Lo anterior,
por cuanto en las actas de seguimiento no se hace alusión a la situación
económica del Hogar Gestor y solo hasta la solicitud de cierre se exponen,
entre otras razones, la “estabilidad
laboral de la progenitora, quien se apoyaba en la misma cuota por parte del
padre”, afirmación, que no cuenta con un estudio que determine el retiro
del “apoyo económico”.
Además, en la
declaración juramentada allegada por la accionante, en sede de tutela, se
manifestó que los ingresos que percibe son inferiores a los egresos mensuales,
que por conceptos básicos requiere para llevar una vida en condiciones dignas,
aseveración que no fue desvirtuada por la entidad accionada.
69. De acuerdo con la
situación fáctica precedida, estima esta Corte que en el caso sub examine
no se encuentra acreditado la superación de las condiciones de vulnerabilidad y
el cumplimiento del objetivo de la medida adoptada a favor de los menores de
edad D.G.R.B y K.M.R.B, razón por la cual, el argumento expuesto por la entidad
accionada no soporta la decisión objeto de controversia.
70. Tiempo
de permanencia. Al respecto, reitera esta Corporación que “no basta con decir que se les brindó apoyo por un tiempo
prolongado, sino que es necesario mostrar que ese apoyo se tradujo en mejores
condiciones para que la familia pueda atender las necesidades del menor con el
apoyo de la red de servicios del Estado”[72]. En otras palabras, el
vencimiento del plazo no implica per se la exclusión de los menores de esta medida.
71.
En este sentido, la Sala desestima el argumento relacionado con el tiempo de
permanencia en el programa, por cuanto la decisión de exclusión del programa debe
estar antecedida de un concepto técnico que verifique que las condiciones que
dieron lugar a su vinculación, no persistan al momento del egreso, situación
que no se presenta en esta oportunidad, como se expone a continuación.
72. En vista de todo lo
expuesto, la Sala Octava de Revisión concluye que el ICBF vulneró los derechos
fundamentales de los menores D.G.R.B y K.M.R.B, al desvincularlos del programa
Hogar Gestor sin haber adoptado, previamente, las medidas necesarias para
garantizar el goce efectivo de sus derechos fundamentales y sin verificar la
superación de las condiciones de vulnerabilidad y el cumplimiento del objetivo
de la medida tomada a su favor.
Decisión a adoptar
73. Esta Corporación protegerá los derechos fundamentales a la salud y a la vida en condiciones dignas de los
menores y, ordenará a la entidad accionada incluir nuevamente a los menores D.G.R.B
y K.M.R.B al programa Hogar Gestor para la población Discapacitada, la cual deberá mantenerse hasta que la correspondiente valoración de la situación de los
menores demuestre el cumplimiento de los objetivos de la medida y la superación
de las condiciones que dieron lugar a su ingreso.
Conclusión
74. Correspondió a la Sala Octava de Revisión estudiar la acción de
tutela instaurada por la señora M.R.B.C, en calidad de representante legal de
sus hijos D.G.R.B y K.M.R.B, contra el Instituto Colombiano de Bienestar
Familiar –ICBF– por la presunta vulneración de los derechos fundamentales a la salud y a la vida en condiciones dignas,
generada por la desvinculación de
los menores del programa “Hogar Gestor para población en situación de
discapacidad”.
La entidad accionada resolvió dar por terminada la medida de
restablecimiento de los derechos de los agenciados, para lo cual argumentó: (i)
el incumplimiento de los deberes por parte de la madre de los menores,
relacionados con la asistencia a las reuniones y a la entrega de los soportes
de gastos, (ii) el tiempo de permanencia del programa y, (iii) la superación
del estado de vulnerabilidad
La Sala sostuvo que el objetivo
primordial de la medida Hogar Gestor es la superación de las condiciones
de riesgo o vulnerabilidad del niño, niña o adolescente, razón por la cual la
decisión de desvincular a un menor de este programa debe fundamentarse en el
cumplimiento de los objetivos, esto es, en la superación de las condiciones que dieron lugar a
su vinculación.
Así mismo, se reiteró que las
decisiones que adopten los operadores jurídicos y/o administrativos, en las que se
vean afectados menores de edad, deberán respetar el derecho al interés superior del niño. En este sentido, se afirmó
que sin desconocer, la corresponsabilidad en el cuidado y protección de los
menores por parte de la familia, la sociedad y el Estado, el ICBF debió adoptar medidas que permitieran
asegurar el goce efectivo de los derechos fundamentales de menores.
De acuerdo con lo anterior, esta Corporación
concluyó que el ICBF vulneró los derechos fundamentales de los menores D.G.R.B
y K.M.R.B, al excluirlos del programa sin
demostrar la superación de las condiciones de vulnerabilidad, pues si bien la
defensora de familia de la entidad accionada indicó que en este caso el hogar
gestor superó el estado de vulnerabilidad, dentro del proceso administrativo no
se observa el estudio que soporte dicha afirmación.
III. DECISION.
En mérito de lo expuesto, la Sala Octava de Revisión de la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE:
RIMERO. REVOCAR la decisión proferida el 5 de enero de 2018 por el Juzgado 2° de Ejecución de Penas y Medidas de
Seguridad de Ibagué que negó el amparo solicitado en el trámite de la acción de
tutela instaurada por la señora M.R.B.C, en calidad de representante legal de
sus hijos D.G.R.B y K.M.R.B, contra el Instituto Colombiano de Bienestar
Familiar –ICBF–. En su lugar, AMPARAR
el derecho fundamental a la vida en condiciones dignas de D.G.R.B y K.M.R.B.
SEGUNDO. ORDENAR al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar,
Regional Tolima, −ICBF− que, en el término de ocho (8) días hábiles
siguientes a la notificación de esta providencia, incluya nuevamente a los menores
D.G.R.B y K.M.R.B al programa Hogar Gestor para la Población Discapacitada, la cual deberá mantenerse hasta que la  correspondiente valoración de la situación de
los menores demuestre  el cumplimiento de los objetivos de la medida y la
superación de las condiciones que dieron lugar a su ingreso.
TERCERO. ADVERTIR a la señora M.R.B.C, que es su deber cumplir
con los compromisos adquiridos en el proceso de restablecimiento de derechos de
D.G.R.B y K.M.R.B., con el fin de garantizar el goce efectivo de sus derechos
fundamentales.
CUARTO. Por Secretaría General líbrense las comunicaciones previstas en el
artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Cópiese, notifíquese, comuníquese y cúmplase.
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
CARLOS BERNAL PULIDO
Magistrado
Con
salvamento parcial de voto
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
SALVAMENTO
PARCIAL DE VOTO DEL MAGISTRADO
CARLOS BERNAL PULIDO
A LA SENTENCIA T-425/18
DERECHO A LA SALUD Y A LA VIDA DIGNA DE MENOR CON DISCAPACIDAD-Orden de incluir
nuevamente a menores en programa “Hogar Gestor” ha debido concederse de manera
transitoria (Salvamento parcial de voto)
Expediente: T-6.687.437
Accionante: M.R.B.C.
Accionada: Instituto Colombiano de Bienestar Familiar
– ICBF.
Magistrado
ponente: José Fernando Reyes Cuartas.
1.
Con mi
acostumbrado respeto por las decisiones de la Sala Octava de Revisión de la
Corte, suscribo este salvamento parcial de voto en relación con la providencia
de la referencia. Comparto el amparo concedido a los derechos fundamentales de
las accionantes así como la orden de inclusión de las menores DGRB y KMRB al
programa Hogar Gestor para la Población Discapacitada. Sin embargo, considero
que ordenar mantener a tales menores incluidos en el programa “hasta que la
correspondiente valoración de la situación de los menores demuestre el
cumplimiento de los objetivos de esta medida y la superación de las condiciones
que dieron lugar a su ingreso” resulta desproporcionado en relación con la
libertad de configuración de la administración en el marco de este programa, en
tanto imponerle la carga de acreditar tales supuestos resulta excesivo y puede,
eventualmente, tornar nugatoria su gestión de este programa.
2.
En mi criterio,
el amparo referido ha debido concederse de manera transitoria hasta tanto el
ICBF realice el estudio de las condiciones socio económicas de la familia y
emita un acto administrativo debidamente motivado en dicho estudio así como en
la disponibilidad, la demanda, los criterios de priorización y la capacidad de
dicho programa para atender a la población beneficiaria del mismo. De esta
manera se materializa el amparo de los derechos fundamentales de las
accionantes y, a su vez, se respeta la libertad de configuración del ICBF en
relación con la administración y gestión del referido programa Hogar Gestor
para la Población Discapacitada.
Fecha
ut supra,
CARLOS BERNAL PULIDO
Magistrado
[1] Comoquiera que en el presente asunto se
controvierten derechos de dos menores de edad,
que se encuentran en situación de discapacidad cognitiva, la Sala Octava
de Revisión suprimirá sus nombres completos así
como los de las personas que actúan en su representación, para en su
lugar, mencionar únicamente las iniciales de su nombre y apellidos, con la
finalidad de proteger la intimidad de los mismos. Sobre el particular,
consúltense casos similares en las sentencias T-523 de 1992, T-442 de 1994,
T-420 de 1996, T-1390 de 2000, T-1025 de 2002, T-510 de 2003, T- 844 de 2011,
T-398 de 2017, T-651 de 2017, entre otras.
[2] Los
hechos expuestos en la presente providencia fueron complementados con las
pruebas aportadas al expediente de tutela y las allegadas en sede de revisión
ante esta Corporación.
[3] 14 años edad.
[4] 17
años de edad.
[5] Es
una modalidad para el restablecimiento de derechos de los niños, las niñas y
adolescentes con discapacidad, víctimas de conflicto armado y mayores de 18
años con discapacidad mental absoluta, en situación de inobservancia, amenaza o
vulneración de derechos.
[6]
Folio 32-35 del expediente administrativo del restablecimiento de derechos de
D.G.R.B y
folio 39-41 del expediente administrativo de K.M.R.B, ambos, adjunto al
cuaderno constitucional en un CD. Esta decisión fue ratificada, en los dos
casos, mediante Resolución 499 de 22 de diciembre de 2014 –folio 47-51 del
cuaderno administrativo–.
[7]
Folio 54-55 del expediente administrativo del restablecimiento de derechos de
D.G.R.B (cuaderno N° 2) y, folio 48-49 del expediente administrativo de K.M.R.B
(cuaderno N° 2).
[8] Folio 27 y 28 del cuaderno principal.
[9] Folio 6 del cuaderno principal.
[10] Folio 7 y 8 del cuaderno principal.
[11] Folios 9 y 10 del cuaderno principal.
[12] Folio 11 del cuaderno principal.
[13] Folios 12-16 del cuaderno principal.
[14] Conformada por los Magistrados Antonio José Lizarazo Ocampo y
José Fernando Reyes Cuartas.
[15] Folio
19 a 21 del cuaderno constitucional.
[16] Así
lo señala el preámbulo de la Convención sobre los Derechos del Niño: “…Teniendo presente que, como se
indica en la Declaración de los Derechos del Niño, ‘el niño, por su falta de
madurez física y mental, necesita protección y cuidado especiales, incluso la
debida protección legal, tanto antes como después del nacimiento’”,
[17] Sentencia T-260 de 2012.
[18] Numeral 2 del artículo 3.
[19] El
artículo 10 definió la corresponsabilidad como “la concurrencia de actores y
acciones conducentes a garantizar el ejercicio de los derechos de los niños,
las niñas y los adolescentes.”
[20] Sentencia C-569 de 2016.
[21] Convención sobre los Derechos del Niño,
1990, Art. 5.
[22] Convención sobre los Derechos del Niño,
1990, Arts. 9 núm. 1 y 19.
[23] Ver sentencia T-397 de 2004.
[24]
Sentencia C-569 de 2016. En aquella oportunidad, la Corte señaló que la protección especial reconocida a favor de los niños
se concreta, entre otros, en los principios de no discriminación, según el
cual, los Estados “identifiquen activamente a los niños y grupos de niños en
relación con los cuales puede ser necesario adoptar medidas especiales para el
reconocimiento y la realización de sus derechos”.
[25] Sentencia T-208 de 2017.
[26] “En diversos pronunciamientos de la Corte
Constitucional se han definido las características del interés superior del
niño. Al respecto, ha dicho que este es concreto, en la medida que solo puede determinarse
atendiendo a las circunstancias individuales, únicas e irrepetibles de cada
niño, por lo que no cabe definirlo a partir de reglas abstractas de aplicación
mecánica; es relacional,
por cuanto afirmar que a los derechos de los niños se les debe otorgar una “consideración primordial”
o que estos “prevalecen”
implica necesariamente que este principio adquiere relevancia en situaciones en
las que estos derechos entran en tensión con los derechos de otra persona o
grupo de personas y resulta entonces necesario realizar una ponderación; no es excluyente, ya
que afirmar que los derechos de los niños deben prevalecer es distinto a
sostener que estos son absolutos y priman de manera inexorable en todos los
casos de colisión de derechos; es autónomo, en la medida en que el criterio determinante para
establecer el interés superior del niño es la situación específica del niño,
incluso cuando dicho interés pueda ir en contradicción con los intereses o las
preferencias de los padres, familiares o un tercero; y es obligatorio para todos,
en la medida que vincula a todas las autoridades del Estado, y no solo a ellas,
sino también a la familia del niño y a la sociedad en general.”
[27] Sentencia T-608 de 2007.
[28] Sentencia
T-215 de 2015.
[29] Lineamiento técnico de modalidades para la atención de
niños, niñas y adolescentes, con derechos inobservados, amenazados o
vulnerados. https://www.icbf.gov.co/sites/default/files/procesos/document_20.pdf
[30] Sentencia
T-215 de 2015.
[31] Sentencia
T-301 de 2014.
[32] Ver lineamiento técnico de modalidades para la atención
de niños, niñas y adolescentes, con derechos inobservados, amenazados o
vulnerados.
https://www.icbf.gov.co/sites/default/files/procesos/document_20.pdf
[33] Hoy Hogar gestor.
[34] En
cuanto al carácter transitorio, señaló que este no debe ser apreciado de forma
aislada, sino en armonía con otros criterios que
permitan valorar adecuadamente, en cada caso, la oportunidad para dar por
terminada la ayuda sin lesionar los derechos fundamentales del menor
beneficiario, pues de lo contario, los deberes del Estado de brindar una
protección efectiva a los menores, se hacen inanes.
[35] Sentencias T-244 de 2005 y T-608 de
2007.
[36]Sentencias T-816 de 2007 y T-075 de 2013.
[37] Sentencia T-481 de 2017.
[38] Ibídem.
[39] Artículo 10º del Decreto 2591 de 1991
[40] Sentencias T-230 de 2013, posición reiterada
en las sentencias T-362 de 2017 y T-477 de 2017.
[41] Sentencia
SU-498 de 2016 con fundamento en las sentencias T-225
de 1993 y T-789 de 2003, entre otras.
[42]
SentenciaT-084 de 2018, en aquella oportunidad se reiteró la línea
jurisprudencial sobre la materia, establecida en las sentencia T-136 de 2001, T-789
de 2003, T-456 de 2004, T-328 de 2011, T-163 de 2017, entre otras.
[43]Artículo 53 de la Ley 1098 de 2006.
[44] Artículo
100 de 103 de la Ley 1098 de 2006. También ver  el Concepto 53 de 2015,
proferido por el ICBF en el que indicó que contra el auto que ordena el cierre
de un Proceso Administrativo de Restablecimiento de Derechos, como consecuencia
un análisis juicioso de la situación en particular y de las pruebas obrantes en
el expediente, procede el recurso de reposición, en los términos del artículo 100 del Código de
la Infancia y la Adolescencia.
[45] Artículo 50 de la Ley 1098 de 2006.
[46] En
la verificación de estado de cumplimiento de derechos, la defensora encontró
que “la adolescente se encuentra inscrita en el registro civil, pero se le
están vulnerando el Derecho a la vida y a una calidad de vida y aun ambiente
sano consagrado en el artículo 17 del Código de la
Infancia y Adolescencia.”.
[47] Ver sentencias T-608-07, T-816-07 y T-215-15.
[48] Sentencia SU-241 de 2015.
[49] Sentencia T-038 de 2017.
[50] Ver Sentencias T-834 de 2005 y T-887 de
2009.
[51] Sentencia T-183 de 2013.
[52] Ver
por ejemplo Sentencia T-662 de 2013. Así mismo, la Sentencia T-589 de 2011
sostuvo que “el operador judicial debe examinar la situación fáctica
que define el asunto sometido a su conocimiento, y las particularidades de
quien reclama el amparo constitucional, pues, si se trata de sujetos de
especial protección constitucional (personas de la tercera edad o en condición
de discapacidad, etc.) o de personas que se encuentren en condiciones de
debilidad manifiesta, el análisis de procedibilidad se flexibiliza haciéndose
menos exigente”.
[53] En
la verificación de estado de cumplimiento de derechos, la defensora encontró
que “la adolescente se encuentra inscrita en el registro civil, pero se le
están vulnerando el Derecho a la vida y a una calidad de vida y aun ambiente
sano consagrado en el artículo 17 del Código de la
Infancia y Adolescencia.”
[54]
Folio 32-35 del expediente administrativo del restablecimiento de derechos de
D.G.R.B y
folio 39-41 del expediente administrativo de K.M.R.B, ambos, adjunto al
cuaderno constitucional en un CD. Esta decisión fue ratificada, en los dos
casos, mediante Resolución 499 de 22 de diciembre de 2014 –folio 47-51 del
cuaderno administrativo–.
[55] Folio
42- 43 del expediente administrativo del restablecimiento de derechos de
D.G.R.B y, folio 48-49 del expediente administrativo de K.M.R.B.
[56]
Folio 40-41 del expediente administrativo del restablecimiento de derechos de
D.G.R.B y, folio 46-47 del expediente administrativo de K.M.R.B.
[57] El apoyo económico no era por un valor fijo, sino que dependía de las
necesidades mensuales de los menores.
[58] Conformado por una trabajadora social y un psicólogo.
[59] Folio
49-50 del expediente administrativo del restablecimiento de derechos de D.G.R.B
(cuaderno N° 2) y, folio 43-44 del expediente administrativo de K.M.R.B
(cuaderno N° 2).
[60]
Folio 54-55 del expediente administrativo del restablecimiento de derechos de
D.G.R.B (cuaderno N° 2) y, folio 48-49 del expediente administrativo de K.M.R.B
(cuaderno N° 2).
[61] Sentencia T-215 de 2015.
[62] https://www.icbf.gov.co/sites/default/files/procesos/document_20.pdf
[63] Lineamiento técnico de modalidades para la atención de
niños, niñas y adolescentes, con derechos inobservados, amenazados o
vulnerados. https://www.icbf.gov.co/sites/default/files/procesos/document_20.pdf
[64] Ley 75 de 1968 “por la cual se dictan normas sobre
filiación y se crea el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar” y
Ley7 de 1979 “por la cual se dictan normas para la protección de la niñez,
se establece el Sistema Nacional de Bienestar Familiar, se reorganiza el
Instituto Colombiano de Bienestar Familiar y se dictan otras disposiciones”.
[65] Folio 29 del cuaderno constitucional.
[66] Por
el cual la Defensora de Familia abre proceso administrativo de Restablecimiento
de Derecho a favor de D.G.R.B y K.M.R.B.
[67] Por
medio de la cual se declaran restablecidos los derechos de D.G.R.B
y K.M.R.B y confirma la medida de restablecimiento de derechos tomada el 24 de
noviembre de 2014.
[68] Folio
5 del expediente administrativo.
[69]
Mediante declaración juramentada de fecha de 21 de mayo de 2018, la accionante
indicó que percibe un salario mínimo legal mensual y la suma de $400.000 pesos,
por concepto de alimentos por parte del padre de los menores. Así mismo, relacionó
sus egresos mensuales, los cuales ascienden a $1.740.000 −Folio 54
del cuaderno constitucional−.
[70] Sentencia T-215 de 2015.
[71] Sentencia T-816 de 2007.
[72] Sentencias T-608 de 2007
y T-215 de 2015.