C-226-94
Sentencia No
Sentencia
No. C-226/94
LEY
ESTATUTARIA DE DERECHOS FUNDAMENTALES-Contenido
En
relación con los derechos fundamentales, el mandato constitucional del artículo
142 constitucional no es absoluto, pues no sólo las leyes estatutarias pueden
regular derechos fundamentales. En efecto, la competencia legislativa ordinaria
está directamente habilitada por la Carta para regular derechos fundamentales y
si no se presentara tal evento, la mencionada competencia ordinaria se
transformaría en exceptiva, ya que directa o indirectamente gran parte de las
leyes tocan algún o algunos derechos fundamentales. En materia de derechos
fundamentales debe efectuarse "una interpretación restrictiva de la
reserva de ley estatutaria porque una interpretación extensiva convertiría la
excepción -las leyes estatutarias basadas en mayorías cualificadas y
procedimientos más rígidos- en regla, en detrimento del principio de mayoría
simple que es el consagrado por la Constitución".  Esto significa que las
leyes estatutarias están encargadas de regular únicamente los elementos
estructurales esenciales de los derechos fundamentales y |de los mecanismos
para su protección, pero no tienen como objeto regular en detalle cada variante
de manifestación de los mencionados derechos o todos aquellos aspectos que
tengan que ver con su ejercicio, porque ello conduciría a una petrificación del
ordenamiento jurídico.
BACTERIOLOGIA-Ejercicio
de la profesión
La
Corte considera que esa  regulación específica de los elementos del ejercicio
de la profesión de bacteriología no toca componentes esenciales estructurales
de la libertad de escoger profesión, por lo cual podía ser establecida mediante
ley ordinaria. En este aspecto la Ley acusada no contraviene entonces la
Constitución.
DERECHO
AL EJERCICIO DE PROFESION-Reglamentación
El
derecho al ejercicio de una profesión se manifiesta como una de las
materializaciones de la libre elección de profesión u oficio. Sin embargo, a
diferencia de la elección que es libre, la Constitución autoriza que la ley
reglamente el ejercicio de las profesiones que serán vigiladas e inspeccionadas
por las autoridades competentes. El objetivo de la reglamentación de las
profesiones no es consagrar privilegios en favor de determinados grupos
sociales sino controlar los riesgos sociales derivados de determinadas
prácticas profesionales
BACTERIOLOGO-Dirección
de laboratorios/PRINCIPIO DE IGUALDAD-Vulneración/BACTERIOLOGO-Clasificación
demasiado amplia
La
Corte Constitucional considera que la exclusión de todo profesional diferente
al bacteriólogo para la dirección de laboratorios no tiene fundamento
constitucional, ya que existen otros profesionales igualmente capacitados para
realizar las labores ya mencionadas en el texto acusado. De esa manera, además,
se impide que otras personas doctas en ciencias de la salud, en química, en
biología, entre otras, realicen gran parte de las labores propias de sus áreas
de trabajo. La Corte Constitucional encuentra entonces irrazonable la exclusión
establecida por la ley, puesto que, si el objetivo perseguido por la misma, al
reglamentar la actividad de bacteriólogo, es controlar los riesgos
eventualmente ligados con la carrera y dirección científica de laboratorios
clínicos o industriales, no hay razón para excluir a otros profesionales
ampliamente capacitados para desempeñar tales labores. Estamos en este caso en
frente de una forma típica de lo que la doctrina constitucional ha denominado
una "clasificación demasiado amplia" (overinclusive statute), esto
es, una situación en la cual la ley prohibe a una determinada categoría de
personas efectuar ciertas labores,  incluyendo en tal grupo no sólo a las
personas que efectivamente ocasionan un riesgo social sino también a personas
que no causan tal riesgo.
COLEGIO
DE PROFESIONALES/ASOCIACION DE PROFESIONALES
Los
colegios profesionales se encuentran consagrados, de manera general, en el
artículo 38 constitucional, y en forma particular, en el artículo 26 de la
Carta. Los colegios profesionales son corporaciones de ámbito sectorial cuyo
sustrato es de naturaleza privada, es decir, grupos de personas particulares
asociadas en atención a una finalidad común. Ellos son entonces una
manifestación específica de la libertad de asociación. Pero no se puede
establecer una plena identificación entre las asociaciones de profesionales y
los colegios profesionales, pues la Constitución les da un tratamiento
distinto.
DESCENTRALIZACION
POR COLABORACION
Los
colegios profesionales tienen entonces que estar dotados de una estructura
interna y funcionamiento democráticos y pueden desempeñar funciones públicas
por mandato legal. Ha de tomarse en consideración que el elemento nuclear de
los mencionados colegios radica en la defensa de intereses privados, aunque
desde luego, y sobre esta base privada, por adición, se le puedan encomendar
funciones públicas, en particular la ordenación, conforme a la ley, del
ejercicio de la profesión respectiva. En este sentido, pues, tales colegios
profesionales configuran lo que se ha denominado la descentralización por
colaboración a la administración pública, ya que estas entidades ejercen,
conforme a la ley, funciones administrativas sobre sus propios miembros Son
entonces un cauce orgánico para la participación de los profesionales en las
funciones públicas de carácter representativo y otras tareas de interés
general.
COLEGIOS
DE PROFESIONALES-Creación
A
pesar de la eventualidad de la asunción de funciones públicas de los colegios
profesionales por expreso mandato legal, no debe olvidarse que su origen parte
de una iniciativa de personas particulares que ejercen una profesión y quieren
asociarse. Son los particulares y no el Estado quien determina el nacimiento de
un colegio profesional, pues éste es eminentemente un desarrollo del derecho de
asociación contenido en el artículo 38 del Estatuto Superior y como tal, es
necesario considerar que la decisión de asociarse debe partir de los elementos
sociales y no de un ser extraño a ellos.
COLEGIO
NACIONAL DE BACTERIOLOGIA-Naturaleza jurídica/COLEGIO NACIONAL
DE BACTERIOLOGIA-Creación por iniciativa gubernamental
El
denominado "Colegio Nacional de Bacteriología" no es en realidad un
colegio profesional en sentido estricto. En efecto éste no es un producto de la
capacidad asociativa creadora de los elementos sociales de un cuerpo social
sino una creación legal. Esto tiene dos consecuencias jurídicas: De un lado,
para la Corte es claro que este pretendido colegio profesional es una verdadera
entidad estatal del orden nacional, adscrita a un Ministerio y conformada en
gran parte por funcionarios estatales. Por consiguiente, su creación debió
tener iniciativa gubernamental. De otro lado, se ha producido un desplazamiento
arbitrario de la persona competente para realizar la creación del antecitado
colegio por parte del legislador, el cual asume una función de naturaleza
particular, sin encontrarse habilitado para ello y por tanto, se ha violado el
artículo 38 de la Constitución.  En efecto, siendo los colegios profesionales
entidades no estatales -a pesar de que puedan ejercer determinadas funciones
públicas-, no corresponde a la ley crear directamente tales colegios puesto que
ellos son una expresión del derecho de asociación, que por esencia es social
pero no estatal.
COLEGIO
DE PROFESIONALES-Regulación Legal
En
el caso de los colegios profesionales, para la Corte es claro que la ley puede
regular lo relativo a la estructura y funcionamiento de estas entidades, no
sólo porque la Constitución establece que su estructura interna y su
funcionamiento deberán ser democráticos sino además porque la Ley "podrá
asignarles funciones públicas y establecer los debidos controles". También
la Corte considera legítimo que la Ley pueda estimular el desarrollo de
asociaciones como los colegios profesionales a fin de suplir, eventualmente,
"una dificultad inicial de autoconvocatoria de las fuerzas sociales.
" Pero lo que no puede la Ley es crear directamente ese tipo de entidades
por ser ellas propias de la dinámica de la sociedad civil.
POLICIA
ADMINISTRATIVA/PODER DE POLICIA SUBSIDIARIO/LABORATORIOS CLINICOS-Condiciones
de Funcionamiento
La
facultad gubernamental es un desarrollo de la potestad reglamentaria del
ejecutivo y del ejercicio de la policía administrativa, en especial del llamado
poder de policía ligado a la facultad de vigilancia e inspección de las
profesiones, pero obviamente con las precisiones y limitaciones que más
adelante se señalarán. Si bien, en términos generales, corresponde al Congreso
la reglamentación de las libertades y los derechos, la Constitución no ha
consagrado una reserva legislativa frente a todos los derechos
constitucionales, ni frente a todos los aspectos relacionados con la regulación
de los derechos. Esto significa que existen ámbitos de los derechos
constitucionales en los cuáles algunas autoridades administrativas pueden
ejercer un poder de policía subsidiario, esto es, pueden dictar reglamentos,
normas generales, impersonales y preexistentes, reguladoras del comportamiento
ciudadano, que tienen que ver con el orden público y con la libertad.  Pero,
como es obvio, tales reglamentos pueden desarrollar la ley pero no
contradecirla.
SENTENCIA
DE INCONSTITUCIONALIDAD-Restauración ipso jure de normas
La
Corte considera que con la declaratoria de inexequibilidad se restauran ipso
jure, siempre y cuando no sean contrarias al ordenamiento constitucional, las
normas que habían sido derogadas por los apartes de la Ley 36 de 1993 que sean
declarados inexequibles en esa sentencia, puesto que es la mejor forma de
proteger el principio de la igualdad afectado por esta ley y evitar vacíos
normativos.
REF:
Demanda No. D-441
Norma
acusada: Artículos 1º (parcial), 4º, 5º, 6º, 7º, 8º (parcial), 10 (parcial) de
la Ley 36 de 1993.
Actores:
Alberto León Gómez Zuluaga y Tulio Elí Chinchilla Herrera.
Temas:
- Reserva de ley estatutaria y derechos fundamentales.
-
Reglamentación de profesiones y principio de igualdad.
-
Diferencias entre colegios profesionales y entidades estatales.
-
Policía administrativa, vigilancia e inspección de profesiones y reglamentación
técnica.
Magistrado
Sustanciador:
ALEJANDRO
MARTÍNEZ CABALLERO.
Santa
Fe de Bogotá, cinco (5) de mayo de mil novecientos noventa y cuatro (1994).
La
Corte Constitucional de la República de Colombia,
EN
NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR
MANDATO DE LA CONSTITUCIÓN
Ha
pronunciado la siguiente
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
Los
ciudadanos Alberto León Gómez Zuluaga y Tulio Elí Chinchilla Herrera presentaron
demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 1º (parcial), 4º, 5º, 6º,
7º, 8º (parcial), 10 (parcial) de la Ley 36 de 1993, la cual fue radicada con
el número D-441.
1.
De las normas objeto de revisión
A
continuación se transcriben los artículos 1º, 4º, 5º, 6º, 7º, 8º, 10 de la Ley
36 de 1993 que fueron impugnados por los demandantes;   se subraya la parte
demandada en los artículos 1º, 8º y 10, los cuales fueron acusados
parcialmente:
Artículo
1º. La profesión de Bacteriólogo. El Bacteriólogo es profesional
universitario con una formación científica e investigativa, cuyo campo de
acción se desarrolla fundamentalmente en las áreas relacionadas con el
diagnóstico y control de calidad, el desarrollo biotecnológico, la
investigación básica y aplicada, la administración y docencia relacionadas con
la carrera y la dirección científica del laboratorio clínico e industrial, labores
propias de su exclusiva competencia. (...)
Artículo
4º. Colegio Nacional de Bacteriología. Créase el Colegio Nacional de
Bacteriología con domicilio en la ciudad de Santa Fe de Bogotá D.C., adscrito
al Ministerio de Salud Pública e integrado por los siguientes miembros:
a)
El Ministro de Salud Pública o su delegado, quien lo presidirá;
b)
El Ministro de Educación o su delegado;
c)
Un delegado de la Asociación de Bacteriólogos, con personería jurídica
reconocida, elegido por votación;
d)
Un delegado de las facultades o carreras de bacteriología, elegido por
votación;
e)
El Director del Icfes o su delegado.
Parágrafo.
El período de duración de los miembros del colegio previstos en los literales
c) y d) de dos (2) años.
Artículo
5º. Funciones. El Colegio Nacional de Bacteriología tendrá las
siguientes:
1.
Colaborar con el Gobierno y la sociedad para lograr que la bacteriología sólo
sea ejercida por bacteriólogos.
2.
Llevar el registro de todos los bacteriólogos inscritos en el Ministerio de
Salud a través o en las respectivas secciones de salud.
3.
Determinar las normas de salud ocupacional inherentes al ejercicio de la
profesión de bacteriólogo y todas aquellas que el Gobierno considere
necesarias.
4.
Contribuir, a solicitud del Ministerio de Educación Nacional, con la
información relacionada a la actualización de los programas académicos de la
profesión.
5.
Expedir y hacer cumplir el Código de Ética de la profesión.
6.
Elaborar su propio reglamento.
7.
Conocer y demandar de la autoridad competente la sanción por el incumplimiento
al Código de Ética y los casos de infracción cometidos por el bacteriólogo en
el ejercicio de su profesión.
8.
En general, contribuir con el Gobierno para que se cumplan las normas sobre
bioseguridad y control de calidad.
9.
Las demás que le confieren las Leyes.
Artículo
6º. Delegados. El Colegio Nacional de Bacteriología podrá designar,
cuando las circunstancias lo requieran, delegados o representantes en las
capitales de departamento, con funciones que conlleven al cumplimiento y buen
desarrollo de la profesión de Bacteriólogo.
Artículo
7º. Sanciones. Las sanciones que aplique el Colegio Nacional de
Bacteriología serán las siguientes: Amonestación o recomendación al Ministerio
de Salud Pública para que establezca multas o suspensión del ejercicio de la
profesión.
Artículo
8º. Funcionamiento de laboratorios clínicos. el Ministerio de Salud
Pública o la entidad competente del Gobierno, será la única autoridad encargada
de aprobar el funcionamiento de los laboratorios clínicos.
A
nivel seccional, los servicios de salud harán anualmente un control de calidad
sobre los laboratorios de bacteriología para efectos de una confiable y
adecuada prestación del servicio.
Parágrafo. Por vía reglamentaría y oído el concepto
del Colegio Nacional de Bacteriología, el Gobierno actualizará periódicamente
las condiciones que deberán reunir los laboratorios para su funcionamiento.
(...)
Artículo
10. Vigencia. La presente Ley rige a partir de la fecha de su
expedición, deroga todas las disposiciones que le sean contrarias y
especialmente las contenidas en la Ley 44 de 1971.
2.
De los argumentos de la demanda.
Los
actores consideran que las normas demandantes violan la Constitución Política
de la siguiente forma: "la expresión: 'labores propias de su exclusiva
competencia', contenida en el artículo 1º de la Ley 36 de 1993, viola en forma
directa las normas constitucionales contenidas en los artículos: a) 26, 44 y
49; b) 67 y 68; c) 71; d) 6º y 29; 58 y 336 incisos primero y segundo ... es
además incompatible con el preámbulo de la Carta Constitucional en cuanto al
valor 'conocimiento', y con el artículo 2º en cuanto a los fines del Estado y
de las autoridades de la República; tampoco es compatible con el artículo 13 en
su inciso segundo. El artículo 4º de la Ley 36 de 1993 fue aprobado con
desconocimiento del artículo 154 inciso segundo de la Constitución Política, en
cuanto a la facultad de iniciativa legislativa referida al artículo 150 numeral
7 de la Carta; como se dijo a atrás, en conexión con el articulo 4º y por
constituir unidad normativa indisoluble, se consideran igualmente violatorias
de estas normas los artículos 5º, 6º y 7º de la Ley. El artículo 5º de la Ley
36 de 1993, en su expresión 'Expedir...', es contrario a los artículos 26, 114
inciso primero y 150 en su encabezamiento y en su numeral 2º de la Constitución
Política. El artículo 7º de la Ley 36 de 1993 es violatorio del artículo 29 de
la Constitución Política, en cuanto a la legalidad de la conducta sancionada y
a la sanción respectiva, y en cuanto al debido proceso. El parágrafo del
artículo 8º de la Ley 36 de 1993 infringe los artículos 150 numerales 2 y 10 y
el 333 de la Constitución Política. El artículo 10 de la Ley 36 de 1993, en
conexión con el 1º de la misma norma, viola el artículo 58 inciso primero de la
Constitución. La expedición de la Ley 36 de 1993, en su totalidad, desconoció
los imperativos que para las Leyes Estatutarias establecen los artículos 152 y
153 de la Carta Constitucional".
Lo
anterior se basa en los siguientes argumentos:
a)
Artículo 1º de la Ley 36 de 1993:
Los
actores, refiriéndose al título de idoneidad, han expresado que "el
artículo 26 constitucional sirve como fundamento a la propiedad del legislador
para exigir títulos de idoneidad y regular el ejercicio de determinadas
profesiones. Dar correcta aplicación a tal competencia implica una limitación
legítima a la libertad fundamental de escoger profesión u oficio (libertad de
trabajo) y un conocimiento legal válido al espontáneo desarrollo de tales
actividades humanas. Sin embargo, la exigencia de un título profesional como
garantía jurídica de la idoneidad sólo puede tener una justificación
constitucional: amparar a la  comunidad y a las personas que la conforman
contra los riesgos sociales que el ejercicio de determinadas profesiones
genera; es decir, proteger los derechos de las personas y el orden público,
entendido éste en sus componentes esenciales, a saber, la seguridad, la
salubridad y la moralidad públicas. No puede tener esta clase de regulaciones
legislativas propósitos distintos, como por ejemplo, la creación de un monopolio
laboral a favor de cierta clase de profesionales, o la protección de un gremio
cualquiera".
Añadieron
los impugnantes que "mirando el artículo primero de la Ley 36 de 1993 a la
luz de los anteriores planteamientos, se advierte que al otorgar la 'exclusiva
competencia' a los profesionales de la bacteriología para realizar, sólo ellos
y nadie más, 'las actividades relacionadas con el diagnóstico y control de
calidad, el desarrollo biotecnológico, la investigación técnica y aplicada, la
administración y docencia relacionadas con la carrera y la dirección científica
del laboratorio clínico e industrial...', el legislador está yendo mucho más
allá de velar por la real idoneidad científica de quienes a tales labores se
dedican. En la Ley impugnada el Congreso de la República ha excluido de
realizar actividades de diagnóstico clínico en humanos a los profesionales de
la medicina que poseen una preparación académica igualmente idónea o superior
para llevarlas a cabo. Se está impidiendo a otros profesionales como los
médicos cuyo campo de actividad gira alrededor del laboratorio clínico
(patólogos clínicos, anatomopatólogos, bioquímicos, microbiólogos,
parasitólogos, micólogos, inmunólogos y hematólogos) y a los químicos
farmacéuticos, ingenieros químicos, ingenieros industriales, biólogos,
bromatólogos y tecnólogos  industriales, etc. dedicarse a labores de
'desarrollo biotecnológico' y a la investigación científica en tales campos.
Tampoco se les permite -acorde con la norma acusada- dirigir científicamente laboratorios
clínicos ni tampoco la dirección científica de los laboratorios
industriales".
Así
mismo, los ciudadanos Gómez Zuluaga y Chinchilla Herrera, entendieron que
"aún más contrario al artículo 26 constitucional resulta el señalado
artículo 1º de la Ley impugnada, cuando se considera que objetivamente, según
la jerarquización científica de las disciplinas médicas y paramédicas hoy
establecidas, algunas de las actividades enunciadas en ese artículo 1º, no
pueden ser dejadas en manos de bacteriólogos, so pena de poner en riesgo la
salud de los pacientes , dada la carencia de la idoneidad necesaria para
llevarlas a cabo. Tal es el caso del diagnóstico clínico en humanos y de
la dirección científica de laboratorios industriales. El bacteriólogo
realiza labores de apoyo clínico al diagnóstico, pero no puede sustituir al
médico en su correcta y confiable formulación. La Ley que determine tal
sustitución vulnera el imperativo constitucional de la idoneidad del título
exigido. Lo más grave es que la Ley 36 en su artículo 1º no sólo sustituye al
médico especialista en diagnóstico por el bacteriólogo, sino que excluye a
aquel de su formulación. Así mismo excluye a los químicos farmacéuticos,
ingenieros químicos, médicos, bioquímicos, microbiólogos y parasitólogos de la
dirección científica del laboratorio productor de medicamentos, antibióticos,
reactivos, etc., siendo que son estos, y no los bacteriólogos, quienes tienen
la formación académica debida para regir tales establecimientos industriales.
La Ley en cuestión es contraria a la finalidad establecida en el artículo 26 de
la Carta y los fines del Estado declarados en el artículo 2º de la misma".
Los
demandantes, en relación al derecho a la salud, sostuvieron que "la
idoneidad del título profesional que ha de exigir la Ley reglamentadora de una
profesión tiene relación, en este caso, con el derecho individual y colectivo a
la salud de los humanos, toda vez que no es otra la razón de ser de tal Ley.
Atenta gravemente contra este derecho la Ley que no exija la idoneidad mínima
que el desarrollo de las ciencias médicas tiene hoy establecido en nuestra
cultura occidental. Tal es el caso del diagnóstico de patologías clínicas,
confiado con exclusividad a profesionales no graduados en medicina. Atenta
contra el derecho colectivo a la salud la prohibición para que científicos de
alta capacitación se apliquen a la investigación conducente a mejorar las
técnicas de prevención y recuperación de la salud y al 'desarrollo
biotecnológico'".
En
lo que atañe al derecho a la educación, los accionantes afirmaron que "el
artículo 1º de la Ley 36 de 1993 viola el derecho de muchos profesionales de
áreas médicas y paramédicas a impartir docencia en facultades o escuelas de
bacteriología. Igualmente vulnera el derecho de los educandos a recibir
instrucción especializada por parte de 'personas de reconocida idoneidad...
pedagógica'".
Los
ciudadanos Gómez Zuluaga y Chinchilla Herrera explicaron, en referencia a la
libertad de investigación que "el artículo 1º de la Ley 36 de 1993, con su
tenor excluyente, viola el derecho de toda persona a realizar investigaciones
de carácter científico en busca de conocimientos; derecho éste reconocido en el
artículo 71 de la Carta Constitucional Colombiana, a manera de aplicación
normativa del valor 'conocimiento' proclamado en el preámbulo. La violación se
da en virtud de que el impugnado artículo 1º, hace de 'la investigación básica
y aplicada' en las áreas relacionadas con la bacteriología, un campo de 'la
exclusiva competencia' de los bacteriólogos. Otro tanto ocurre con el campo del
'desarrollo biotecnológico'".
Agregan
los demandantes que "la norma legal impugnada recorta esa posibilidad a
todas las personas que, inquietas por la indagación científica en las áreas
relacionadas con la microbiología, la bioquímica, la parasitología, la
hematología, la patología clínica, la genética, etc., desean aplicarse a la
investigación básica y aplicada en todas estas amplias esferas del saber y
otras afines ... el Estado, entonces, no sólo está incumpliendo el mandato de
crear incentivos para que personas e instituciones desarrollen la ciencia y la
tecnología, sino que las está obstaculizando. Así lo es para las facultades de
medicina, los departamentos de biología, etc".
Referente
a la indeterminación de los campos de exclusividad profesional, los accionantes
aseveraron que "el artículo 1º de la Ley 36 de 1993 pretende hacer de la
exclusiva competencia de los bacteriólogos una serie de ámbitos de la actividad
humana, cuya frontera con otros campos es bastante difusa. Así, verbi gratia:
'el desarrollo biotecnológico', la docencia, la administración, la
investigación 'relacionadas con la carrera'. Pero, aún más, extiende esa
exclusividad a otras 'áreas relacionadas con las anteriores', dejándose así un
margen demasiado indeterminado de incertidumbre o inseguridad jurídica para
saber cuando un profesional distinto al bacteriólogo ha invalidado esferas
profesionales vedadas a él. La línea que separa aquí lo legal de lo ilegal es
ambigua, oscura y casi inexistente, con lo cual la garantía del artículo 6º de
la Constitución, al fundar la responsabilidad particular solamente en la
infracción de la norma positiva (constitucional o legal), queda destruida.
También se infringe el artículo 29 constitucional: De esta norma se infiere que
para que una conducta pueda ser considerada ilegal, se requiere de una precisa
descripción, a fin de ofrecer al ciudadano la mínima certeza acerca de en qué
términos debe dirigir su conducta y cuál es la que servirá de fundamento de un
reproche estatal en su contra. La forma en que está redactado el artículo 1º de
la Ley 36 desatiende el imperativo de seguridad jurídica que corresponde a la
Ley".
Abordando
el tema de los derechos adquiridos y exclusión arbitraria de una actividad
lícita, manifestaron los impugnantes que "cuando una actividad profesional
libremente ejercida amerita su reglamentación y la exigencia de títulos
académicos para su ejercicio válido, el legislador puede proceder a hacerlo,
sin que frente a la Ley reglamentadora existan derechos adquiridos. Pero cuando
-como en el caso en estudio- una Ley anterior ya ha configurado una situación
de habilitación plena en favor de determinadas personas que llenan determinados
requisitos académicos, no puede la nueva Ley desconocer tales situaciones
jurídicas ya configuradas. Razonando por vía de ejemplo, sería inconstitucional
que una nueva Ley que exigiera un título de especialización (o de post-grado)
para ejercer el derecho, lo hiciera extensivo a todos los abogados que ya
cuentan con su autorización para el ejercicio lícito de la profesión, conforme
a la normatividad vigente al momento de expedirse la nueva Ley".
Añadieron
los ciudadanos demandantes que "tanto el artículo 1º de la Ley
cuestionada, como el artículo 5º numeral 1º de la misma, al establecer la
exclusividad para el ejercicio de tan amplia y variada gama de actividades
profesionales, científicas y académicas, en favor de quienes poseen título de
Bacteriólogo, no se encaminan realmente a garantizar la idoneidad necesaria que
tales campos exigen, sino a crear un monopolio en favor de un grupo de personas
particulares. Ello con el agravante de que se priva de una actividad lícita a
quienes la venían ejerciendo con respaldo legal expreso. De esta manera se
transgrede el artículo 336 de la Constitución. En el fondo lo que se ha hecho
es excluir a personas de alta calificación, es decir se ha buscado la idoneidad
'por lo bajo'".
b)
Artículo 5º de la Ley 36 de 1993, numeral 5, la palabra "expedir...":
Los
señores Gómez Zuluaga y Chinchilla Herrera sostienen que "la violación se
configura al otorgarle a un órgano de naturaleza puramente administrativa
perteneciente a la Rama Ejecutiva la potestad para promulgar la normatividad
general tipificadora de las conductas ilícitas relacionadas con la profesión,
de la responsabilidad legal de las sanciones para los casos en que haya lugar.
Los códigos de ética profesional contienen regulación básica del comportamiento
intersubjetivo, sistemas de responsabilidad y sanciones (como la de exclusión
del derecho a ejercer una profesión). Por ello su expedición hace parte del
ámbito material de competencia del legislador, no de la administración. Los
sistemas de responsabilidad deben ser exclusiva materia reservada a la Ley,
acorde con el artículo 6º de la Norma de Normas y con el artículo 29 de la
misma. Así también lo contempla el artículo 150 numeral 2, al poner bajo la
órbita de competencia de la Ley la expedición de los Códigos en todos los ramos
de la Legislación".
c)
Artículo 7º de la Ley 36 de 1993:
Los
accionantes afirmaron que el artículo en estudio "es contrario al artículo
29 de la Constitución por carecer de la debida determinación Legislativa de las
faltas y sus correspondientes sanciones. En este artículo cuestionado, la Ley
ha trazado sólo una pauta indefinida y confusa en la en la cual los ilícitos y
sus condignas represiones son referidas en forma genérica sin la necesaria
tipificación y gradualización. Se omite toda definición de faltas y toda
correspondencia entre éstas y las sanciones, con lo cual el órgano sancionador
queda revestido de una discrecionalidad incompatible con la garantía del
artículo 29 constitucional de la estricta legalidad de la conducta ilícita y la
sanción (tipicidad, correspondencia y proporcionalidad). De igual manera el
artículo 7º de la Ley 36 de 1993 omite toda referencia al debido proceso para
la imposición de sanciones tan graves como la suspensión en el ejercicio de la
profesión".
d)
El parágrafo del artículo 8º de la Ley 36 de 1993.
Los
impugnadores explicaron que "conforme al reconocimiento del derecho
fundamental de la libertad económica, el artículo 333 de la Carta establece la
garantía institucional de que sólo la Ley podrá fijar las condiciones, los
permisos y los requisitos y restricciones para el libre ejercicio de la
actividad económica; ya sea forma directa o mediante mandato autorizatorio de
los mismos. en todo caso, la Constitución exige una intervención legislativa
indispensable para la regulación de la actividad económica, en principio libre.
Toda restricción en nombre del interés general debe tener una mínima definición
legal, por lo menos en cuanto a la fijación de las directrices básicas. No es
legítimo, por tanto, transferir esa potestad regulatoria mínima de carácter
legislativo al Gobierno para que éste -como lo hace el parágrafo del artículo
8º de la Ley demandada- fije discrecionalmente las condiciones de
funcionamiento de los laboratorios, sin que la Ley establezca principio o regla
alguna para el ejercicio de semejante potestad reglamentaria. Es cierto que el
Gobierno goza de la potestad reglamentaria de la Ley, como atribución propia,
de fuente constitucional (artículo 189 numeral 11) y de manera ordinaria e
indefinida temporalmente. Pero tal potestad supone la existencia de una regla
legal mínima cuyo contenido normativo se procede a reglamentar. En este caso,
la Ley 36 de 1993 no contiene ninguna norma material que deba ser objeto de
reglamentación".
e)
Artículo 4º de la Ley 36 de 1993, el cual forma unidad normativa con los
artículos 5º y 6º de la misma Ley.
Los
ciudadanos Gómez Zuluaga y Chinchilla Herrera aclararon que el artículo en
análisis "fue aprobado con desconocimiento de los requisitos formales
exigidos por los artículos 154 y 150 numeral 7 de la Constitución Política. La
norma en cuestión crea el COLEGIO NACIONAL DE BACTERIOLOGÍA, como órgano de la
administración nacional, 'adscrito al Ministerio de Salud Pública', y se le
otorga un manojo de competencias de naturaleza administrativa (artículo 5º).
Tramitar esta norma legal requería la iniciativa legislativa del Gobierno, a
través del respectivo Ministro del ramo, puesto que se estaba creando una
dependencia pública que haría parte de la estructura una dependencia pública
que haría parte de la estructura administrativa nacional. Al tenor del artículo
154 inciso 2º de la Constitución, sólo pueden dictarse por iniciativa
gubernamental las Leyes a que se refiere el artículo 150 numeral 7 de la misma
Carta,  es decir, las Leyes que determinen la estructura de la Administración
Nacional, entre ellas la estructura de la Administración Nacional, entre ellas
las que creen ministerios, departamentos administrativos...' y otras entidades
del orden nacional', y las que fijen la estructura orgánica de tales
dependencias. Como quiera que el artículo 4º demandado crea un organismo
administrativo nacional (adscrito a la estructura del Ministerio de Salud), y
puesto que la Ley 36 de 1993 fue tramitada en el Congreso de la República por
la iniciativa del Senador GUSTAVO DAGER CHADID, se infiere la existencia de un
vicio procedimental que conduce a la declaratoria de inexequibilidad del
artículo 4º de dicha Ley".
f)
Carácter Estatutario de la Ley.
Los
accionantes expresaron que "la Ley 36 de 1993 en su totalidad debe ser
declarada inexequible por haber sido tramitada conforme al procedimiento de la
Ley ordinaria, a pesar de tener el carácter de Ley Estatutaria, puesto que se
trata de la regulación del ejercicio de un derecho fundamental cual es la
libertad de desempeñar una profesión (libertad de trabajo)".
3.
De la intervención  del Ministerio de Salud.
El
Ministerio de Salud interviene en el proceso de la referencia para defender la
constitucionalidad de las normas demandadas.
El
Ministerio considera que "al expedir la Ley 36 de 1993 no se ha violado
ninguna norma de la Constitución Política de Colombia ya que en el Artículo 1º
de la citada Ley no se excluye a los profesionales de la medicina, (patólogos
clínicos, anatomopatólogos, bioquímicos, microbiólogos, parasitólogos,
micólogos, inmunólogos y hematólogos) ingenieros químicos, químicos
farmacéuticos, ingenieros industriales, biologos, etc.; para realizar
actividades relacionadas 'con el diagnóstico y control de calidad, el desarrollo
biotecnológico, la investigación básica y aplicada......etc' porque si leemos
detenidamente el contenido del Artículo (1º) demandado, encontramos que habla
que el bacteriólogo tiene un campo de acción y su actividad se desarrolla
fundamentalmente en las áreas relacionadas con el 'diagnóstico y control de
calidad.....etc' obsérvese que se dice fundamentalmente y no exclusivo de estos
profesionales".
A
propósito del artículo 4º de la Ley 36 de 1993, el Ministerio de Salud entendió
que "no es violatorio de nuestra Carta Política porque se crea el Colegio
Nacional de Bacteriología adscrito al Ministerio de Salud, lo cual indica que
es un establecimiento público, los establecimiento públicos, entidades
descentralizadas del orden nacional se crean mediante Ley, tal como se ha hecho
en este caso y precisamente de acuerdo al Artículo 154 numeral 2º de la Carta
Política, podrán ser dictadas o reformadas por iniciativa del gobierno las
leyes a que se refieren los numerales 3, 7 etc".
De
otra parte, en relación con el artículo 5º de la Ley 36 de 1993, el mencionado
Ministerio encontró que la disposición "no está coartando la libertad de
escoger profesión en oficio, al contrario está cumpliendo con lo estipulado en
el Artículo 26 de la Carta Política, específicamente al último parágrafo e
igualmente el Artículo 144 y 150 de la Carta Política porque la Ley 36 de 1993
la expidió el Congreso de la República de Colombia".
En
lo que atañe al artículo 7º de la Ley acusada, el Ministerio de Salud afirmó
que "se establecen sanciones pero esto no quiere decir que se va a violar
el debido proceso que consagra el Artículo 29 de la Carta Política, puesto que
primero se debe iniciar una investigación con todas las garantías
constitucionales y legales y posteriormente se procede a imponer la respectiva
sanción una vez concluida ésta".
Al
respecto del parágrafo del Artículo 8º de la Ley 36 de 1993, el Ministerio
aseveró que "no se refiere a expedir códigos etc, sino a funcionamiento de
laboratorios clínicos que es competencia del Ministerio de salud y en ningún
momento está atentando contra la actividad económica y la iniciativa privada,
libre competencias económicas etc".
Agregó
el Ministerio que "el Artículo 10 de la Ley 36 de 1993 no viola el
Artículo 58 inciso 1º de la Constitución por cuanto que en la Ley demandada no
se vulnera el derecho a la propiedad privada ni mucho menos los derechos
adquiridos. La citada Ley no toca para nada estos aspectos".
Así
mismo, el Ministerio aludido explicó que "la Ley 36 de 1993 es un Ley
reglamentaria expedida en virtud del Artículo 26 de la Constitución Política de
Colombia y no estatutaria como afirma el actor".
Concluye
el Ministerio sosteniendo que "actualmente quienes se dedican a la
profesión de la bacteriología y desarrollan tan importante actividad
científica, técnica social y humana, sienten que la Ley 44 expedida en 1971
vulnera sus derechos y limita el desarrollo de su campo de trabajo. Para
corregir tal situación se presentó al Congreso de Colombia el proyecto de Ley
Nº 41 de 1992 que contiene una reglamentación corta, clara y precisa para el
ejercicio de la profesión de Bacteriólogo, que hoy es la Ley 36 de 1993
aprobada por el Congreso de la República".
Por
lo anterior, el Ministerio de Salud solicitó que se declare la constitucionalidad
de las disposiciones en revisión.
4.
Intervención ciudadana.
4.1.
Intervención de la ciudadana Nhora de Sánchez.
La
ciudadana Nhora de Sánchez, coordinadora del programa de microbiología de la
Universidad de los Andes, intervino extemporáneamente en el proceso para
impugnar las normas acusadas. La mencionada ciudadana anexa una breve reseña de
la carrera de microbiología y el programa académico de la carrera profesional
precitada, ofrecido por la Universidad de los Andes .
4.2.
Intervención de las ciudadanas Cecilia Trujillo Berbesi y Nelly Susana Rueda
Ardila.
Las
ciudadanas Cecilia Trujillo Berbesi, presidente de la federación de
bacteriólogos colombianos, y Nelly Susana Rueda Ardila, directora de la carrera
de bacteriología de la Universidad Pontificia Javeriana, intervinieron
extemporáneamente en el proceso para defender las normas acusadas.
Las
citadas ciudadanas afirmaron que la "Ley 36 del 6 de enero de 1993
"por la cual se reglamenta la profesión del bacteriólogo y se dictan otras
disposiciones", busca que el ejercicio y dirección de los campos
relacionados con esta profesión, sean asumidos por profesionales con la
formación académica y científica de los programas de Bacteriología. Por lo
tanto en ningún momento pretende excluir a otros profesionales que demuestren
esta formación".
Agregaron,
las Señoras Trujillo Berbesi y Rueda Ardila, que la "función de dirección
de los laboratorios clínicos ha sido tomada en forma abusiva por otros
profesionales distintos al Bacteriólogo. Debido a esta situación anómala, se
está comprometiendo cada vez más la claridad de los servicios asistenciales en
salud de los laboratorios clínicos institucionales y privados del
país".
Finalmente,
luego de realizar un recuento de la actividad profesional del bacteriólogo,
concluyen que la finalidad de la Ley 36 en estudio es "asegurar que los
resultados dados por los Bacteriólogos sean plenamente confiables y que esto
solo se logra con una regulación y definiciones estrictas como las contenidas
en la Ley 36, y darle cabida a otros  profesionales sin la formación académica
y disciplina investigativa del bacteriólogo, sería crear un caos en el
ejercicio de todas las profesiones académicas establecidas en el
país".
5.
Del concepto del Procurador General de la Nación
La
Vista Fiscal solicitó a la Corte Constitucional en su concepto de rigor
declarar la inexequibilidad de la expresión "labores propias de su
exclusiva competencia" contenida en el artículo 1º, del numeral 5º del
artículo 5º, del artículo 7º y del parágrafo del artículo 8º de la disposición
en estudio; y  declarar la exequibilidad de los artículos 4º, 6º y 10, en los
aspectos acusados, de la Ley 36 de 1993, con fundamento en el siguiente
argumento:
El
Ministerio Público al respecto del presunto carácter de estatutaria que debió
tener la Ley acusada, aseveró, con base en los antecedentes en la Asamblea
Nacional Constituyente de las leyes estatutarias y teniendo en cuenta la
sentencia No. C-013/93 de la Corte Constitucional, que no toda disposición en
la cual se trate un derecho fundamental debe ser estatutaria, pues esta no fue
creada con el fin de regular de manera exhaustiva y casuística todo evento
ligado a los derechos fundamentales. Así, una Ley ordinaria, como la estudiada,
puede entrar a tratar aspectos relacionados con algunos derechos fundamentales.
La
Vista Fiscal, en lo que atañe al artículo 1º de la Ley 36 de 1993 manifestó que
"no se entiende cómo el legislador decidió incorporar esta expresión al
artículo 1º, cuando a todas luces implica un tratamiento preferencial al
profesional de bacteriología respecto de otros profesionales de carreras
afines, que bien podrían desempeñarse en las actividades que se han dejado
únicamente en manos de los bacteriólogos".
Continuó
el Procurador explicando que "no se niega la necesidad de crear una
disposición legal que recogiera los intereses de un gremio tan desprotegido
como es el de los bacteriólogos; tampoco se descarta el hecho de que a un
gremio que se dedique a determinada actividad, le asiste el derecho de
restringir ciertas actividades a otros profesionales, en virtud del título de
idoneidad exigido por el artículo 26 constitucional y que debe acreditarse para
el desempeño de determinada actividad, permitiendo no sólo protección de su
derecho al trabajo en las áreas para las cuales fueron formados, sino también
para proteger a la comunidad contra los riesgos sociales que el ejercicio de
determinada profesión puede generar. Pero esas limitaciones no deben ir más
allá de lo estrictamente legal, lo que en otras palabras significa que no puede
legitimarse dichas restricciones cuando éstas vulneran los derechos de otros
grupos o asociaciones que quizá pueden acceder a las mismas actividades en
igual o superiores condiciones que los bacteriólogos, como serían los médicos
cuyo campo de actividad gira alrededor del laboratorio clínico, los químicos
farmacéuticos, microbiólogicos, parasitólogos, biólogos, tecnólogos
industriales, ingenieros químicos, etc. Además que con estas restricciones se
pretenda crear un monopolio laboral a favor de cierta clase de profesionales, o
la protección de un gremio cualquiera. Vistos algunos de los pensum académicos
de las carreras que afines a la bacteriología, se dictan en algunos establecimientos
educativos del país, se tiene que existen algunas materias similares que se
tratan tanto en una como en otra carrera indiscriminadamente, especialmente
aquellas prácticas de laboratorio, no sólo en la etapa de formación básica sino
también dentro de cada especialidad en cada una de las disciplinas.
En
ese sentido, el Procurador encontró "totalmente válidas las razones
expuestas por los demandantes para impugnar parcialmente la primera disposición
de la Ley 36 de 1993, pues la calidad de "exclusiva" que se le otorgó
a la norma, se torna contraria a algunos principios fundamentales consagrados
en la Carta Constitucional, tales como el derecho al trabajo, el derecho a la
educación, la libertad de investigación y la libertad de dedicarse a cualquier
actividad económica a la que se refiere el artículo 333 de la Carta
Política".
Además,
el Ministerio Público entendió que "no puede situarse al bacteriólogo en
una posición privilegiada frente a otros profesionales, más si se sabe que éste
se desempeña en labores en las que participan profesionales de muy variadas
disciplinas. Las actividades de esta profesión se condicionan, como el resto de
profesiones, a una interrelación entre todas aquellas personas que se
desempeñan en una misma labor o actividad. No puede darse prelación a los
conceptos que emita el bacteriólogo por el sólo hecho de serlo, con el
agravante de que esas apreciaciones pueden ponerse en peligro la integridad
física de una persona, los que se vería como una violación del derecho a la
salud consagrado constitucionalmente en varias de sus disposiciones".
Respecto
de la expedición del Código de Ética de la Bacteriología, la Vista Fiscal
manifestó que "la Ley no puede bajo ningún supuesto, dejar en manos de
este órgano administrativo, la facultad de decidir sobre la situación
profesional de los particulares, creando un código de ética que solamente puede
ser expedido por el legislador. Encontramos que ninguna competencia asiste a
este órgano administrativo para reglamentar  los principios éticos a los
profesionales de la bacteriología. La facultad de dictar normas éticas es una
consecuencia de la potestad del legislador de reglamentar el ejercicio de las
profesiones".
Agregó
el Ministerio Público que "no es dable a una entidad administrativa,
frente a las nuevas preceptivas de la Carta, expedir un código de ética de
aplicación general, pues ésto es competencia de la Ley (artículo 150 numeral 2
de la Constitución  Política). Así las cosas, se considera que al tener el
Colegio Nacional de Bacteriólogos la facultad de expedir códigos de ética que
regulen esta profesión, se está saliendo de la órbita de su competencia, al
expedir disposiciones que solamente le han sido dadas al órgano legislativo por
el constituyente primario".
En
lo que atañe a la aplicación de sanciones por parte del Colegio Nacional de
Bacteriología, el Procurador General de la Nación afirmó que "la
disposición acusada es inconstitucional por contener medidas que competen
exclusivamente a la Ley. La facultad sancionadora que hace parte de la
auto-reglamentación de la profesión de bacteriólogo por parte del Colegio
Nacional de Bacteriología viola el artículo 150-2 de la Constitución Nacional.
Con esta disposición y las demás que pretenden reglamentar el ejercicio de la
profesión de bacteriología, se están otorgando facultades para imponer
sanciones, para determinar faltas a la ética profesional, para señalar
procedimientos a un ente administrativo como el Colegio Nacional de
Bacteriología, cuyas funciones deben ser de inspección y vigilancia de la
profesión".
Finalmente,
el Ministerio Público en relación con el funcionamiento de los laboratorios
clínicos sostuvo que "si bien es cierto que el Gobierno goza de la
facultad de reglamentar la leyes, en virtud de atribuciones propias otorgadas
constitucionalmente en el numeral 11 del artículo 189 constitucional, también
lo es que dicha facultad supone la existencia de una regla legal mínima cuyo
contenido es el que ha de ser objeto de reglamentación. En este caso, la Ley en
estudio no contiene ninguna norma material que deba ser objeto de
reglamentación, lo que implica que el parágrafo impugnado está otorgando
potestad legislativa al Ejecutivo sin llenar las existencias formales ni
materiales dispuestas en el numeral 10 del artículo 150, tales como la
iniciativa del Gobierno, la precisión material y la limitación temporal".
En
ese orden de ideas, el Procurador General de la Nación solicita a la Corte
Constitucional declarar la inexequibilidad de la expresión "labores
propias de su exclusiva competencia" contenida en el artículo 1º, del
numeral 5º del artículo 5º, del artículo 7º y del parágrafo del artículo 8º de
la disposición en estudio; y declarar la exequibilidad de los artículos 4º, 6º
y 10, en los aspectos acusados, de la Ley 36 de 1993.
Cumplidos,
como están, los trámites previstos en la Constitución y en el Decreto No. 2067
de 1991, procede la Corte a decidir el asunto por medio de esta sentencia.
II-
FUNDAMENTO JURÍDICO
1.
Competencia.
Es
competente la Corte Constitucional para conocer de la demanda de la referencia,
con fundamento en artículo 241 numeral 4°, como quiera que la norma revisada es
una Ley de la República.
2.
La reserva de ley estatutaria en materia de derechos fundamentales.
Según
los demandantes, esta ley debió ser expedida mediante el procedimiento de ley
estatutaria por referirse a la regulación de un derecho fundamental. Comienza
entonces la Corte por analizar este aspecto.
El
artículo 152 de la Constitución Política establece:
Artículo 152. Mediante las
leyes estatutarias, el Congreso de la República regulará las siguientes
materias :
a. Derechos y deberes fundamentales de las personas
y los procedimientos y recursos para su protección;
b.
Administración de justicia;
c.
Organización y régimen de los partidos y movimientos políticos; estatuto de la
oposición y funciones electorales;
d.
Instituciones y mecanismos de participación ciudadana;
e.
Estados de excepción. (subrayas fuera de texto)
Esta
disposición constitucional crea una novedosa clase de leyes, las leyes
estatutarias. Estas se justifican por la necesidad de colocar rigurosos
tramites a la regulación de temas de suma importancia en la sociedad, como en
efecto son aquellos señalados en el artículo constitucional precitado.
Una
de las materias objeto de la Ley estatutaria son los derechos fundamentales. Se
verifica entonces la ratio juris de las leyes estatutarias, al constatar
que las materias reguladas por ésta son de tal magnitud que efectivamente
requieren un especial proceso y acto normativo. Sin embargo, en relación con
los derechos fundamentales, el mandato constitucional del artículo 142
constitucional no es absoluto, pues no sólo las leyes estatutarias pueden
regular derechos fundamentales. En efecto, la competencia legislativa ordinaria
está directamente habilitada por la Carta para regular derechos fundamentales y
si no se presentara tal evento, la mencionada competencia ordinaria se
transformaría en exceptiva, ya que directa o indirectamente gran parte de las
leyes tocan algún o algunos derechos fundamentales.
En
la Asamblea Nacional Constituyente se discutió el tema de las leyes
estatutarias, sosteniéndose en relación con los derechos fundamentales lo
siguiente1 :
...,
tratándose de los derechos fundamentales que se adopten en la Carta su alcance
será desarrollarlos y complementarlos. Tarea en la cual la Ley estatutaria está
llamada a cumplir una labor adicional como es la de vincular estrechamente al
Congreso con la efectiva promoción y protección de los derechos de las personas
en una forma integral.
Por
eso, en materia de la reserva de ley estatutaria sobre derechos fundamentales,
la Corte Constitucional ha establecido:
"Las
leyes estatutarias sobre derechos fundamentales tienen por objeto
desarrollarlos y complementarlos. Esto no supone que toda regulación en la
cual se toquen aspectos relativos a un derecho fundamental deba hacerse por vía
de Ley estatutaria. De sostenerse la tesis contraria, se vaciaría la
competencia del legislador ordinario. La misma Carta autoriza al Congreso
para expedir, por la vía ordinaria, códigos en todos los ramos de la
legislación. El Código Penal regula facetas de varios derechos fundamentales
cuando trata de las medidas de detención preventiva, penas y medidas de
seguridad imponibles, etc.. Los Códigos de Procedimiento sientan las normas que
garantizan el debido proceso. El Código Civil se ocupa de la personalidad
jurídica y de la capacidad de las personas. En resumen, mal puede sostenerse
que toda regulación de estos temas haga forzoso el procedimiento previsto para las
leyes estatutarias (subrayas no originales)"2 .
Esto
significa que si bien en ciertos temas -como funciones electorales- la
regulación por medio de leyes estatutarias es de contenido detallado y
exhaustivo, en materia de derechos fundamentales debe efectuarse "una
interpretación restrictiva de la reserva de ley estatutaria porque una
interpretación extensiva convertiría la excepción -las leyes estatutarias
basadas en mayorías cualificadas y procedimientos más rígidos- en regla, en
detrimento del principio de mayoría simple que es el consagrado por la
Constitución"3 .  Esto significa que las leyes
estatutarias están encargadas de regular únicamente los elementos estructurales
esenciales de los derechos fundamentales y |de los mecanismos para su
protección, pero no tienen como objeto regular en detalle cada variante de
manifestación de los mencionados derechos o todo aquellos aspectos que tengan
que ver con su ejercicio, porque ello conduciría a una petrificación del
ordenamiento jurídico.
Ahora
bien, la ley acusada no regula elementos estructurales esenciales de la
libertad de escoger profesión u oficio. Ella es sólo una expresión particular
de la facultad que la Constitución confiere al Legislador de reglamentar el
ejercicio de las profesiones -en este caso la bacteriología- a fin de permitir
que las autoridades competentes ejerzan las funciones de inspección y
vigilancia. En particular, la ley se limita, de un lado, a precisar que el
ámbito de ejercicio de la profesión de bacteriología está ligado a la carrera y
a la dirección científica de los laboratorios clínicos e industriales; y, de
otro lado, la Ley establece formas de control a este ejercicio profesional:
creación del colegio de bacteriología, establecimiento de su competencia y
funciones, y reglamentación del funcionamiento de los laboratorios clínicos. La
Corte considera que esa  regulación específica de esos elementos del ejercicio
de la profesión de bacteriología no toca componentes esenciales estructurales
de la libertad de escoger profesión, por lo cual podía ser establecida mediante
ley ordinaria. En este aspecto la Ley acusada no contraviene entonces la
Constitución.
3.
El ámbito de regulación del derecho al ejercicio de una profesión y la
inconstitucionalidad parcial del artículo 1º.
El
derecho al ejercicio de una profesión se manifiesta como una de las
materializaciones de la libre elección de profesión u oficio. Sin embargo, a
diferencia de la elección que es libre, la Constitución autoriza que la ley
reglamente el ejercicio de las profesiones que serán vigiladas e inspeccionadas
por las autoridades competentes. En efecto, el artículo 26 superior establece:
Artículo 26. Toda persona
es libre de escoger profesión u oficio. La Ley podrá exigir títulos de
idoneidad. Las autoridades competentes inspeccionarán y vigilarán el ejercicio
de las profesiones. Las ocupaciones, artes y oficios que no exijan formación
académica son de libre ejercicio, salvo aquellas que impliquen un riesgo social.
(subrayas fuera de texto).
De
la lectura de la disposición anterior se deduce una cierta diferenciación entre
las profesiones y las ocupaciones, artes y oficios; en las primeras la regla
general es la inspección y vigilancia por parte de las autoridades competentes,
y en las segundas, en cambio, en principio opera el libre ejercicio. Lo
expuesto se fundamenta en que el constituyente supone que las profesiones van
ligadas a una necesaria cuota de escolaridad, la cual se presentaría como
garantía de aptitud para realizar la labor profesional. De esa manera se reduce
el riesgo social que puede implicar para la sociedad el ejercicio de una
actividad profesional. En cambio, el Constituyente entiende que las
ocupaciones, artes y oficios, por lo general, no requieren formación académica
y no comportan un riesgo social. Así, se presenta la necesidad de controlar el
ejercicio de las profesiones y la posibilidad del libre ejercicio de las
ocupaciones, artes y oficios. Sin embargo, la propia Carta fundamental
establece la posibilidad de reglamentación, inspección y vigilancia sobre
aquellas ocupaciones no profesionales que exijan formación académica o que, a
pesar de no necesitar la mencionada formación, impliquen un riesgo social.
En
ese orden de ideas, las fronteras que demarcan el derecho de ejercicio de una
profesión son el respeto por los derechos ajenos y la protección de los riesgos
sociales. Esto explica que la Constitución autorice formas de regulación de las
profesiones y de ciertos oficios como reconocimiento de la necesaria formación
académica y riesgo de carácter social de estas actividades. Pero el legislador
no puede regular de manera arbitraria las profesiones y oficios. En efecto,
tales regulaciones sólo son legítimas constitucionalmente si se fundamentan de
manera  razonable en el control de un riesgo social, y no se traducen en una
restricción desproporcionada o inequitativa del libre ejercicio de las
actividades profesionales o laborales.  Al respecto, esta Corporación ya había
establecido lo siguiente:
"Acorde
con todo lo anterior, esta Corte considera que en materia de reglamentación del
derecho fundamental a escoger profesión u oficio, el legislador debe imponer
los requisitos estrictamente necesarios para proteger el interés general,
toda vez que el ejercicio de una profesión u oficio debe permitir el mayor
ámbito de libertad posible, para que en su interior se pueda dar un desarrollo
espontáneo de la personalidad, en congruencia con el principio de la dignidad
humana.En conclusión,  la intervención del Estado en el derecho
fundamental consagrado en el artículo 26 de la Carta debe  respetar la
garantía general de igualdad y de libertad que conforman su contenido esencial.
La reglamentación de una profesión no puede favorecer, implícita o
explícitamente, discriminaciones injustas, fundadas en distinciones artificiosas
entre trabajo manual o trabajo intelectual o entre oficios y profesiones4 .
(subrayas no originales)"
En
el caso particular, la expresión demandada del artículo 1º de la Ley 36 de
1993  crea una exclusiva competencia en favor de los bacteriólogos en el
diagnóstico y control de calidad, el desarrollo biotecnológico, la
investigación básica y aplicada, la administración y docencia relacionadas con
la carrera y la dirección científica del laboratorio clínico e industrial. En
efecto, el artículo señala que esas labores son propias de la exclusiva
competencia de los bacteriólogos. La Ley establece entonces una diferencia de
trato, puesto que, conforme a su tenor normativo, tales tareas sólo podrán ser
desempeñadas por bacteriólogos profesionales, lo cual implica excluir a todo
otro profesional de ese tipo de actividades.  Entra entonces la Corte a
examinar si ese tratamiento consagrado por la norma impugnada se ajusta a la
Constitución.
Esta
Corporación ha establecido en varias decisiones que un tratamiento legislativo
diferente de las personas no implica automáticamente una violación del principio
de igualdad. En efecto, el principio  de igualdad material consagrado en el
artículo 13 superior permite un tratamiento diferente de los distintos, siempre
y cuando se respeten ciertos requisitos esenciales5 . En
particular, para que una diferenciación no se traduzca en una discriminación es
necesario que la distinción entre los supuestos de hecho establecida por el
legislador y a la cual éste atribuye determinadas consecuencias jurídicas tenga
una justificación constitucional y razonable desde el punto de vista de la
finalidad perseguida por la ley.  Esto significa que la ley debe perseguir una
finalidad legítima, y que la clasificación establecida por el legislador debe
ser un medio adecuado y proporcional para alcanzar tal fin.
Este
criterio de la necesaria razonabilidad de la reglamentación legal de las
industrias y profesiones como elemento integrante del análisis de
constitucionalidad no es nuevo en la doctrina colombiana. Este test de
razonabilidad ya había sido establecido, en los años veinte, al amparo de la
Constitución derogada, por la Corte Suprema de Justicia, cuando en la sentencia
del 12 de diciembre de 1925 estableció:
"Esta
alta potestad de policía, que corresponde al Estado, se extiende, como es
obvio, a aquellas medidas que sean razonables y equitativas, y que tengan
una relación apropiada con el asunto materia de la regulación, de modo que
aparezca claramente que la ley respectiva tiende al bienestar público o a la
prevención de alguna ofensa o peligro social; condiciones éstas que
compete a la Corte Suprema de Justicia apreciar cuando haya de ejercer la
atribución que le confiere el artículo 41 del Acto Legislativo Número 3 de
1910, respecto de leyes que se dicten en ejercicio de aquella alta potestad de
policía (negrillas no originales)"6 .
Ahora
bien, el artículo impugnado excluye a toda persona que no sea bacterióloga del
diagnóstico y control de calidad, el desarrollo biotecnológico, la
investigación básica y aplicada, la administración y docencia relacionadas con
la carrera y la dirección científica del laboratorio clínico e industrial. Para
que tal exclusión se justificara sería necesario que los bacteriólogos
recibieran una formación profesional que hiciera de ellos las únicas personas idóneas
para desarrollar, sin riesgos sociales, tales labores.
La
Corte Constitucional analizó entonces los pensums de  algunas especializaciones
médicas y otras carreras profesionales de la salud y la biología, diferentes  a
la bacteriología pero que tienen que ver igualmente con el laboratorio clínico
e industrial (folios 197 a 216). Así, se constató que existe una
especializacion en el laboratorio clínico del Instituto de Ciencias de la Salud
de Medellín, la cual fue autorizada por el ICFES (Acuerdo Número 228 de 1987),
transformada ulteriormente en especialización en medicina de laboratorio,
también aprobada por el ICFES  (Resolución No 001596 del 10 de julio de 1992).
Igualmente, la Corte conoció el programa curricular de microbiología
desarrollado por la Universidad de los Andes (Folio 210) o de química de la
Universidad de Antioquia (Folio 211 y ss).  Todos ellos incluyen conocimientos
científicos y manejos de laboratorio que hacen de estos profesionales personas
idóneas para desarrollar las labores relacionadas con la dirección de
laboratorios clínicos.
Así,
a simple título ilustrativo, la carrera de microbiología de la Universidad de
los Andes (Folio 224 y ss) se cursa en 10 semestres e incluye asignaturas como
biología, bacteriología I y II, bacteriología industrial, análisis químico,
física, laboratorio de física 1 y 2, bioquímica 1 y 2, fiosiología vegetal y
animal, inmunología, virología, hematología, protección de alimentos, etc. La
casi totalidad  de las materias son teórico-prácticas, lo cual familiariza al
estudiante, desde un inicio, con el manejo científico de los laboratorios. Al
comparar ese diseño curricular de la carrera de microbiología con programas de
bacteriología establecidos en el país, como el desarrollado por la Universidad
Javeriana, la Corte Constitucional no encontró ningún elemento determinante de
formación de los bacteriólogos que justifique que la ley les atribuya el
monopolio de la dirección de laboratorios. Es más, estas dos carreras comparten
muchas asignaturas -como biologías, químicas o laboratorios-, a pesar de sus
especificidades, puesto que la microbiología estudia en general todo tipo de
microorganismos mientras que la bacteriología se centra de manera preponderante
aun cuando no exclusiva en un tipo específico de microorganismo: las bacterias.
Por
todo lo anterior, la Corte Constitucional considera que la exclusión de todo
profesional diferente al bacteriólogo para la dirección de laboratorios no
tiene fundamento constitucional, ya que existen otros profesionales igualmente
capacitados para realizar las labores ya mencionadas en el texto acusado. De
esa manera, además, se impide que otras personas doctas en ciencias de la
salud, en química, en biología, entre otras, realicen gran parte de las labores
propias de sus áreas de trabajo.
La
Corte Constitucional encuentra entonces irrazonable la exclusión establecida
por la ley, puesto que, si el objetivo perseguido por la misma, al reglamentar
la actividad de bacteriólogo, es controlar los riesgos eventualmente ligados
con la carrera y dirección científica de laboratorios clínicos o industriales,
no hay razón para excluir a otros profesionales ampliamente capacitados para
desempeñar tales labores. Estamos en este caso en frente de una forma típica de
lo que la doctrina constitucional ha denominado una "clasificación
demasiado amplia" (overinclusive statute)7 , esto es, una situación
en la cual la ley prohibe a una determinada categoría de personas efectuar
ciertas labores,  incluyendo en tal grupo no sólo a las personas que
efectivamente ocasionan un riesgo social sino también a personas que no causan
tal riesgo. En efecto, en este caso, la ley prohibe a todos los no
bacteriólogos efectuar tales actividades, cuando es obvio que profesionales
como los microbiólogos o los patólogos clínicos, por no citar sino dos ejemplos,
están ampliamente capacitados para desempeñar las actividades de diagnóstico y
control de calidad, de desarrollo biotecnológico, de la investigación básica y
aplicada, de la administración y docencia relacionadas con la carrera y la
dirección científica del laboratorio clínico e industrial.
La
Corte Constitucional entiende perfectamente que debido al avance académico de
los  estudios de bacteriología se busque, por medio de una ley, ubicar el campo
de trabajo de esta profesión y resaltar su gran importancia dentro del
desarrollo tecnológico y científico del país, puesto que esta Corporación no
duda de la solidez de la preparación académica o científica de estos
profesionales. Pero ello no puede traducirse en una regulación que es
irrazonable desde el punto de vista de las finalidades perseguidas, pues no se
presenta  ninguna adecuación ni correspondencia entre el medio utilizado (la
exclusión de profesionales idóneos de desarrollar labores que son reservadas a
los bacteriólogos) y el fin perseguido por la norma (proteger el riesgo social
ligado al manejo de laboratorios). En efecto, la categorización realizada por
la Ley 36 no se relaciona con el ámbito de protección que debe tener la
sociedad en el ejercicio de actividades profesionales que generen riesgo, pues
esa cobertura social se ve desmejorada con la exclusión de personas capaces e
igualmente idóneas que los destinatarios de la norma acusada en la realización
de las labores científicas enumeradas en el artículo 1º en estudio.
De
la misma forma, no es adecuado a los fines constitucionales el tratamiento dado
a los excluidos. La norma acusada desplaza a personas capaces de desempeñar una
determinada actividad por no encuadrarse dentro de un determinado sector
profesional, a pesar de tener la misma formación o quizá más que la aludida
porción protegida. La ley viola entonces el principio de igualdad y el derecho
al ejercicio de una profesión pues consagra una discriminación injusta y una
tergiversación del contenido de la protección social, ya que, por su
preparación académica, las personas excluidas deben ser partícipes de esa
protección de la sociedad de forma positiva. Como bien lo aseveran los actores,
refiriéndose a los excluidos, "todos poseen un nivel de competencia
científica que los hace idóneos para desempeñar, sin riesgo social alguno, las
actividades profesionales y académicas que el artículo 1º de la Ley 36 de 1993
enuncia con amplitud".
Se
presenta, entonces, una sectorización entre grupos profesionales que vulnera el
principio de igualdad reconocido en la Constitución. En efecto, la Ley 36 de
1993 confiere a los bacteriólogos una serie de privilegios con respecto a
ámbitos de la vida profesional que implican la exclusión de otros profesionales
igualmente idóneos para efectuar las actividades profesionales reservadas por
la mencionada Ley a los bacteriólogos. La Corte Constitucional recuerda que el
objetivo de la reglamentación de las profesiones no es consagrar privilegios en
favor de determinados grupos sociales sino controlar los riesgos sociales
derivados de determinadas prácticas profesionales
De
esa manera, la ley viola también los derechos adquiridos de ciertos
profesionales para ejercer las actividades enunciadas por el artículo 1º, por
cuanto esas personas -como microbiólogos, patólogos, etc- ya tenían situaciones
jurídicas consolidadas para ejercitar tales labores antes de la expedición de
la Ley 36 de 1993.
Debido
a todo lo anterior, se declarará inexequible la expresión "labores propias
de su exclusiva competencia" contenida en el artículo 1º de la Ley 36 de
1993.
4.
La inconstitucionalidad de la creación del Colegio Nacional de Bacteriología y
de las normas que lo regulan.
Según
los demandantes, la creación del Colegio Nacional de Bacteriología es
inconstitucional por vicios de procedimiento, por cuanto el proyecto de ley
requería iniciativa gubernamental por tratarse de una modificación de la
administración nacional.
La
Corte considera que los demandantes tienen razón en señalar que ese tipo de
leyes tienen iniciativa gubernamental exclusiva. En efecto, el artículo 154
constitucional, en su inciso 2º C.P., preceptúa:
...,
sólo podrán ser dictadas o reformadas por iniciativa del Gobierno las leyes
a que se refieren los numerales 3, 7, 9, 11 y 22 y los literales a),
b), y e), del numeral 19 del artículo 150; las que se ordenen participaciones
en las rentas nacionales o transferencias de las mismas; las que autoricen
aportes o suscripciones del Estado a empresas industriales y comerciales y las
que decreten exenciones de impuestos, contribuciones o tasas nacionales.
(subrayas fuera de texto) (....)
A
su vez, el artículo 150 de la Carta, en su numeral 7º, establece:
Artículo
150. Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las
siguientes funciones:
(...)
7.
Determinar la estructura de la administración nacional y crear, suprimir o
fusionar ministerios, departamentos administrativos, superintendencias,
establecimientos públicos y otras entidades del orden nacional, señalando
sus objetivos y estructura orgánica; reglamentar la creación y funcionamiento
de las Corporaciones Autónomas Regionales dentro de un régimen de autonomía;
así mismo, crear o autorizar la constitución de empresas industriales y
comerciales del estado y sociedades de economía mixta. (subrayas fuera de
texto)
Así,
el único autorizado por la Constitución para proponer una ley en la cual se
cree una entidad o un organismo de la administración pública nacional es el
Gobierno. Ahora bien, el interrogante que se plantea es si el Colegio Nacional
de Bacteriología es una entidad de la administración,  puesto que de serlo, su
creación sería inconstitucional, ya que la iniciativa de la Ley 36 de 1993
partió del honorable Senador Gustavo Dajer Chadid (folio 192). Entra entonces
la Corte a examinar la naturaleza jurídica de este colegio profesional, para lo
cual efectuará algunas consideraciones previas sobre la reglamentación de la
materia en la Constitución.
Los
colegios profesionales se encuentran consagrados, de manera general, en el
artículo 38 constitucional, y en forma particular, en el artículo 26 de la
Carta, así:
Artículo 38. Se garantiza
el derecho de libre asociación para el desarrollo de las distintas actividades
que las personas realizan en sociedad.
Artículo 26. Toda persona
es libre de escoger profesión u oficio. La Ley podrá exigir títulos de
idoneidad. Las autoridades competentes inspeccionarán y vigilarán el ejercicio
de las profesiones. Las ocupaciones, artes y oficios que no exijan formación
académica son de libre ejercicio, salvo aquellas que impliquen un riesgo
social.
Las profesiones legalmente reconocidas pueden
organizarse en colegios. La estructura interna y el funcionamiento de éstos
deberán ser democráticos. La Ley podrá asignarles funciones públicas y
establecer los debidos controles. (subrayas fuera
de texto)
Los
colegios profesionales son corporaciones de ámbito sectorial cuyo sustrato es
de naturaleza privada, es decir, grupos de personas particulares asociadas en
atención a una finalidad común. Ellos son entonces una manifestación específica
de la libertad de asociación. Pero no se puede establecer una plena
identificación entre las asociaciones de profesionales y los colegios
profesionales, pues la Constitución les da un tratamiento distinto. Así, esta
Corporación ya había establecido:
"La
Constitución no exige a las asociaciones de profesionales el carácter
democrático que impone a los colegios, aunque este ha de ser un elemento
determinante para que la Ley pueda atribuirles las funciones de que habla el
artículo 103. Las asociaciones pueden entonces ser democráticas o no y
representar los intereses de todo el gremio profesional o solo de una parte de
él. Eso dependerá de la autonomía de la propia asociación"8 .
Los
colegios profesionales tienen entonces que estar dotados de una estructura
interna y funcionamiento democráticos y pueden desempeñar funciones públicas
por mandato legal. Ha de tomarse en consideración que el elemento nuclear de
los mencionados colegios radica en la defensa de intereses privados, aunque
desde luego, y sobre esta base privada, por adición, se le puedan encomendar
funciones públicas, en particular la ordenación, conforme a la ley, del
ejercicio de la profesión respectiva. En este sentido, pues, tales colegios
profesionales configuran lo que se ha denominado la descentralización por
colaboración a la administración pública, ya que estas entidades ejercen,
conforme a la ley, funciones administrativas sobre sus propios miembros Son
entonces un cauce orgánico para la participación de los profesionales en las
funciones públicas de carácter representativo y otras tareas de interés
general.
A
pesar de la eventualidad de la asunción de funciones públicas de los colegios
profesionales por expreso mandato legal, no debe olvidarse que su origen parte
de una iniciativa de personas particulares que ejercen una profesión y quieren
asociarse. Son los particulares y no el Estado quien determina el nacimiento de
un colegio profesional, pues éste es eminentemente un desarrollo del derecho de
asociación contenido en el artículo 38 del Estatuto Superior y como tal, es
necesario considerar que la decisión de asociarse debe partir de los elementos
sociales y no de un ser extraño a ellos.
Ahora
bien, el artículo 4º de la Ley 36 de 1993 crea el denominado Colegio , como
ente  adscrito al Ministerio de Salud Pública e integrado por el Ministro de
Salud Pública o su delegado, quien lo presidirá; el Ministro de Educación o su
delegado; un delegado de la Asociación de Bacteriólogos, con personería
jurídica reconocida, elegido por votación; un delegado de las facultades o
carreras de bacteriología, elegido por votación; el Director del Icfes o su
delegado. El artículo 5º. le atribuye varias funciones, entre las cuales la de
determinar las normas de salud ocupacional inherentes al ejercicio de la
profesión de bacteriólogo y todas aquellas que el Gobierno considere
necesarias; contribuir, a solicitud del Ministerio de Educación Nacional, con
la información relacionada a la actualización de los programas académicos de la
profesión; expedir y hacer cumplir el Código de Etica de la profesión.
Igualmente, el artículo 7º lo faculta  para imponer ciertas sanciones.
Esta
regulación legal, según la Corte, muestra que el denominado "Colegio
Nacional de Bacteriología" no es en realidad un colegio profesional en
sentido estricto. En efecto éste no es un producto de la capacidad asociativa
creadora de los elementos sociales de un cuerpo social sino una creación legal.
Esto tiene dos consecuencias jurídicas:
De
un lado, para la Corte es claro que este pretendido colegio profesional es una
verdadera entidad estatal del orden nacional, adscrita a un Ministerio y
conformada en gran parte por funcionarios estatales. Por consiguiente, su
creación debió tener iniciativa gubernamental.
De
otro lado, se ha producido un desplazamiento arbitrario de la persona
competente para realizar la creación del antecitado colegio por parte del
legislador, el cual asume una función de naturaleza particular, sin encontrarse
habilitado para ello y por tanto, se ha violado el artículo 38 de la
Constitución.  En efecto, siendo los colegios profesionales entidades no
estatales -a pesar de que puedan ejercer determinadas funciones públicas-, no
corresponde a la ley crear directamente tales colegios puesto que ellos son una
expresión del derecho de asociación, que por esencia es social pero no
estatal.  Al respecto, esta Corporación había establecido:
"La
libertad de asociación, entendida en los términos anteriores, representa una
conquista frente al superado paradigma del sistema feudal y al más reciente del
corporativismo. En el Estado social de derecho no es posible que el estado, a
través de asociaciones coactivas, ejerza control sobre los diferentes órdenes
de vida de la sociedad, o que ésta, a través de un tejido corporativo difuso,
asuma el manejo del Estado.9 "
Esto
obviamente no impide que el Estado pueda, en casos excepcionales, determinar
los requisitos necesarios para la integración de determinadas asociaciones así
como las regulaciones que las rigen. Así, en el caso de los colegios
profesionales, para la Corte es claro que la ley puede regular lo relativo a la
estructura y funcionamiento de estas entidades, no sólo porque la Constitución establece
que su estructura interna y su funcionamiento deberán ser democráticos sino
además porque la Ley "podrá asignarles funciones públicas y establecer los
debidos controles" (C.P art 26).
También
la Corte considera legítimo que la Ley pueda estimular el desarrollo de
asociaciones como los colegios profesionales a fin de suplir, eventualmente,
"una dificultad inicial de autoconvocatoria de las fuerzas sociales.10 " Pero lo que no puede la Ley es crear
directamente ese tipo de entidades por ser ellas propias de la dinámica de la
sociedad civil.
En
ese orden de ideas, el artículo 4º de la Ley 36 de 1993 se declarará
inexequible.
Así
mismo, se declarará inexequible, por unidad normativa, los artículos 5º, 6º, 7º
de la Ley 36 de 1993 y la frase "y oído el concepto del Colegio Nacional
de Bacteriología" contenida en el parágrafo del artículo 8º de la Ley 36
de 1993, debido a que los mencionados textos legales traen como supuesto
esencial de su consecuencia jurídica al precitado Colegio. En efecto, tales
artículos regulan las funciones del Colegio, los delegados que éste puede
designar en las capitales de departamento así como las sanciones que esta
entidad puede imponer. Por consiguiente, al ser declarada inconstitucional la
creación del Colegio, tales normas deben también ser declaradas inexequibles.
Así las cosas, en este caso en particular, se aplica el artículo 6º del Decreto
No. 2067 de 1991 que establece que "la Corte se pronunciará de fondo sobre
todas las normas demandadas y podra señalar en la sentencia las que, a su
juicio, conforman unidad normativa con aquellas otras que declara
inconstitucionales".
5.
Las funciones reglamentaria y de policía administrativa del Gobierno en el
establecimiento de las condiciones técnicas de funcionamiento de los
laboratorios clínicos e industriales.
El
parágrafo del artículo 8º de la Ley 36 de 1993 señala que, por la vía
reglamentaria, el Gobierno actualizará periódicamente las condiciones de
funcionamiento de los laboratorios clínicos e industriales. Según los
demandantes y el Ministerio Público esta norma es inconstitucional por cuanto
se está otorgando potestad legislativa al Ejecutivo sin llenar las exigencias
formales ni materiales dispuestas en el numeral 10 del artículo 150 superior, a
saber la iniciativa gubernamental, la precisión material y la limitación
temporal.
La
Corte Constitucional no comparte tal criterio, ya que considera que esa
facultad gubernamental es un desarrollo de la potestad reglamentaria del
ejecutivo (art. 189 numeral 11 C.P.) y del ejercicio de la policía
administrativa, en especial del llamado poder de policía ligado a la facultad
de vigilancia e inspección de las profesiones (CP art 26), pero obviamente con
las precisiones y limitaciones que más adelante se señalarán.
En
efecto, en decisiones anteriores esta Corporación había establecido que si
bien, en términos generales, corresponde al Congreso la reglamentación de las
libertades y los derechos, la Constitución no ha consagrado una reserva
legislativa frente a todos los derechos constitucionales, ni frente a todos los
aspectos relacionados con la regulación de los derechos11 . Esto significa que existen ámbitos de los
derechos constitucionales en los cuáles algunas autoridades administrativas
pueden ejercer un poder de policía subsidiario, esto es,  pueden dictar
reglamentos, normas generales, impersonales y preexistentes, reguladoras del
comportamiento ciudadano, que tienen que ver con el orden público y con la
libertad.  Pero, como es obvio, tales reglamentos pueden desarrollar la ley
pero no contradecirla.
De
otro lado, en relación directa con la regulación del derecho fundamental de
escoger profesión u oficio, esta Corporación había expresamente establecido:
"De
otra parte, las normas respecto de las cuales las autoridades competentes
vigilarán e inspeccionarán tal ejercicio, deben estar fijadas, bien
expresamente por la ley, si se trata de reglamentaciones que toquen
directamente con  el derecho en cuestión, o bien por delegación legal,
cuando se trata de reglamentaciones técnicas o administrativas que no hacen
relación directa con el ejercicio del derecho fundamental" (Subrayas
no originales)12 .
Conforme
a lo anterior, es claro que puede existir delegación legal para que autoridades
diversas al Congreso establezcan reglamentaciones del ejercicio profesional,
siempre y cuando ellas no afecten directamente el derecho en cuestión sino que
regulen aspectos puramente técnicos. Ahora bien, conforme a lo anterior, la
Corte considera que la norma acusada es constitucional si se entiende que la
reglamentación de las condiciones de funcionamiento de los laboratorios por el
gobierno está orientada por criterios esencialmente técnicos, esto es, por la
aplicación práctica a la regulación de los laboratorios de principios
científicos reconocidos por la comunidad científica. En efecto, en tal caso,
esta Corporación considera que es legítimo que la ley delegue tal facultad al
gobierno, puesto que, en ocasiones, cambios tecnológicos o la aparición de
nuevos riesgos sanitarios obligan a modificar de manera ágil las condiciones de
funcionamiento de los laboratorios, a fin de que se establezcan, por ejemplo,
nuevos procedimientos o se tomen determinadas precauciones sanitarias. Es pues
razonable que la ley radique tal competencia en el gobierno, que puede
responder de manera más ágil, técnica y efectiva a tales retos.
Sin
embargo, la Corte precisa que esta posibilidad de reglamentación técnica,
proveniente de una forma de poder de policía administrativa, no constituye una
facultad discrecional abierta sino que debe efectuarse dentro de los marcos que
hacen legítimo el ejercicio del poder de policía en un Estado social de derecho
y que ya habían sido establecidos por esta Corporación en decisión precedente13 . En particular, esta reglamentación tiene
que hacerse dentro del marco de la ley, por lo cual podrá de todas maneras el
legislador precisar en cualquier momento, si lo juzga conveniente, los marcos
de esa actividad reglamentadora del  Ejecutivo.  Además, esa reglamentación
debe ser razonable, proporcional y no puede traducirse en violaciones del
principio de igualdad. Finalmente, en el caso particular, para la Corte es
claro que tal regulación es de contenido puramente técnico, por lo cual ella
debe  fundarse en principios técnicos y científicos reconocidos. Ella no podrá,
por consiguiente, desbordar el marco del establecimiento de aquellas
condiciones técnicas de funcionamiento de los laboratorios que sean necesarias
para la protección de los riesgos sociales ligados a tal actividad profesional.
Por
todo lo anterior, este parágrafo será declarado constitucional en la parte
resolutiva de esta sentencia, pero de manera condicional, ya que la
reglamentación sólo podrá referirse a la actualización, conforme a principios
científicos, de las condiciones técnicas de funcionamiento de los laboratorios.
6.
La constitucionalidad del artículo 10 y los efectos de esta sentencia.
La
Corte Constitucional ha definido que sólo ella, de conformidad con la
Constitución, puede, en la propia sentencia, señalar los efectos de ésta[1]. Dado lo anterior,
entra la Corporación a determinar los efectos en el tiempo de esta sentencia.
La
Corte considera que con la declaratoria de inexequibilidad se restauran ipso
jure, siempre y cuando no sean contrarias al ordenamiento constitucional,
las normas que habían sido derogadas por los apartes de la Ley 36 de 1993
que sean declarados inexequibles en esa sentencia, puesto que es la mejor forma
de proteger el principio de la igualdad afectado por esta ley y evitar vacíos
normativos[2].
En
ese orden de ideas, se declarará exequible la frase "y especialmente las
contenidas en la Ley 44 de 1971", la cual se encuentra en el artículo 10
de la Ley 36 de 1993, en tanto lo derogado, lo sea por lo declarado exequible y
por los artículos no estudiados en esta sentencia y se restauran ipso jure,
siempre y cuando no sean contrarias al ordenamiento constitucional, las
normas que habían sido derogadas por los apartes de la Ley 36 de 1993 que sean
declarados inexequibles en esa sentencia.
III.
DECISION
En
mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.
Declarar INEXEQUIBLES
a)
La frase "labores propias de su exclusiva competencia" contenida en
el artículo 1º de la Ley 36 de 1993.
b)
Los artículos 4º, 5º, 6º, 7º de la Ley 36 de 1993 y la frase "y oído el
concepto del Colegio Nacional de Bacteriología" contenida en el parágrafo
del artículo 8º de la Ley 36 de 1993.
Segundo.
Declarar EXEQUIBLE el parágrafo del artículo 8º de la Ley 36 de 1993, siempre y
cuando se entienda que la reglamentación  gubernamental se refiere únicamente a
la actualización, conforme a principios científicos reconocidos, de las
condiciones técnicas de funcionamiento de los laboratorios.
Tercero.
Declarar EXEQUIBLE la frase "y especialmente las contenidas en la Ley 44
de 1971" del artículo 10 de la Ley 36 de 1993, precisando que, siempre y
cuando no sean contrarias al ordenamiento constitucional, se restauran ipso
iure las normas que habían sido derogadas por los apartes de la Ley 36 de 1993
declarados inconstitucionales en esta sentencia.
Cópiese,
comuníquese, notifíquese, cúmplase e insértese en la Gaceta Constitucional.
JORGE
ARANGO MEJIA
Presidente
ANTONIO
BARRERA CARBONELL                  EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado                             Magistrado
CARLOS
GAVIRIA DIAZ                    JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO       Magistrado                                                        Magistrado
HERNANDO
HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO
MARTINEZ CABALLERO                           FABIO MORON DIAZ
Magistrado                  Magistrado
VLADIMIRO
NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA
V. SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General
1 Informe-Ponencia para primer debate en plenaria. Rama Legislativa
del Poder Público. Gaceta Constitucional Nº 79. pág. 13.
2 Corte Constitucional. Sentencia No. C-013 de 21 de enero de 1993.
M.P.: Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz.
3 Corte Constitucional. Sentencia C-145/94 del 23 de marzo de 1994.
Magistrado Ponente Alejandro Martínez Caballero.
4 Corte Constitucional. Sentencia C-606/92 del 14 de diciembre de
1992. Magistrado Ponente Ciro Angarita Barón. Gaceta Constitucional.
1992, Tomo 7, p 201.
5 Ver por ejemplo Corte Constitucional. Sentencia T-422/92 del 19 de
junio de 1992. M. P Eduardo Cifuentes Muñoz. Gaceta Constitucional. 1992,
No 2, pp 406 y ss. Sentencia C-530/93 del 11 de noviembre de 1993. M.P
Alejandro Martínez Caballero.
6 Corte Suprema de Justicia. Sentencia de diciembre 12 de 1925.
M.P.: Dr. Luis Felipe Rosales. Gaceta Judicial. Tomo 32, Nos. 1665 y
1666 de 22 de abril de 1926. pp 170.  Esta tesis fue reiterada de manera
literal por la Corte Suprema de Justicia en fallos posteriores. Ver, por
ejemplo, Sentencia del 17 de agosto de 1926. M. P Dr Luzardo Fortoul. Gaceta
Judicial. Tomo 33. Nos 1700 y 1701. pp 37 y 38. Igualmente ver Sentencia del
13 de noviembre de 1928. Gaceta Judicial. Tomo 36. No 1832 del 28 de
enero de 1931. p 209.
7 Tussman y Ten Broek. "The equal protection of the laws"
citado por Enrique Alonso García. La interpretación de la Constitución. Madrid:
Centro de Estudios constitucionales, 1984, pp 208 y ss.
8 Corte Constitucional. Sentencia No. C-606 de 14 de diciembre de
1992. M.P.: Dr. Ciro Angarita Barón.
9 Corte Constitucional. Sentencia C-041/94 del 3 de febrero de 1994.
M.P Eduardo Cifuentes Muñoz.
10 Ibidem.
11 Ver en particular Corte Constitucional.  Sentencia C-024/94 del 27
de enero de 1994. M.P Alejandro Martínez Caballero.
12 Corte Constitucional. Sentencia No C-606 del 14 de diciembre dee
1992. M.P Ciro Angarita Barón. Gaceta Constitucional, 1992, Tomo 7, p
200.
13 Corte Constitucional. Sentencia C-024/94. M.P. Alejandro Martínez
Caballero.
[1]Corte Constitucional. Sentencia Nº
C-113 de 15 de marzo de 1993. M.P.: Dr. Jorge Arango Mejía.
[2]En el mismo sentido, ver Corte
Constitucional, Sentencia C-145/94 del 23 de marzo de 1994. M.P. Alejandro
Martínez Caballero.