C-546-92
Sentencia No
Sentencia No.
C-546/92
PRINCIPIO DE
IGUALDAD MATERIAL/INEMBARGABILIDAD DEL PRESUPUESTO
El mandato
constitucional de proteger la igualdad material afecta a todas las ramas y
poderes públicos, para el cumplimiento de uno de  los fines  esenciales del
Estado: garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes que
genera esa labor humana. La inembargabilidad en materia laboral  desconoce el
principio de la igualdad material, al convertirse en un obstáculo para el
ejercicio efectivo del derecho.
PENSION DE
JUBILACION-Confiscación
La imposibilidad
de acudir al embargo para obtener "el pago" de las pensiones de
jubilación hace nugatorio, además de los derechos sociales, el derecho a la
propiedad y demás derechos adquiridos de los trabajadores, la no devolución de
esa especie de ahorro coactivo y vitalicio denominado "pensión"
equivale a una expropiación sin indemnización, esto es, a una confiscación, la
cual sólo está permitida en la Constitución para casos especiales, mediante el
voto de mayorías calificadas en las cámaras legislativas y, "por razones
de equidad".
PENSION DE VEJEZ/DERECHOS
DE PERSONA DE LA TERCERA EDAD/DERECHO A LA VIDA
Para la tercera
edad es necesario proteger, en particular, el pago oportuno de la pensión, ya
que su no pago, habida cuenta de su imposibilidad para devengar otros ingresos
ante la pérdida de la capacidad laboral, termina atentando directamente contra
el derecho a la vida.
DERECHO AL
TRABAJO
En la Carta del
91 se observa un bien significativo cambio de carácter cualitativo en relación
con el trabajo. En efecto, es ciertamente un derecho humano (Artículo 25) pero
también constituye, al mismo nivel del respeto a la dignidad humana, un
principio o elemento fundamental del nuevo orden estatal. Cuando el
Constituyente de 1991 decidió garantizar un orden político, económico y social
justo e hizo del trabajo requisito indispensable del Estado, quiso significar
con ello que la materia laboral, en sus diversas manifestaciones, no puede
estar ausente de la construcción de la nueva legalidad.
EMBARGABILIDAD
DEL PRESUPUESTO
Los actos
administrativos que contengan obligaciones laborales en favor de los servidores
públicos deben poseer la misma garantía que las sentencias judiciales, esto es,
que puedan prestar mérito ejecutivo -y embargo- a los diciocho (18) meses
después de haber sido ejecutoriados. En aquellos casos en los cuales la
efectividad del pago de las obligaciones dinerarias a cargo del Estado surgidas
de las obligaciones laborales, solo se logre mediante el embargo de bienes y
rentas incorporadas al presupuesto de la Nación, éste será embargable.
REF: Procesos
Nos. D-023 y D-041
Acumulados
Demandas de
inconstitucionalidad contra los artículos 8o., parte final y 16o. de la Ley 38
de 1989, "Normativa del Presupuesto General de la Nación."
TEMAS:
-Inembargabilidad de
las rentas y recursos incorporados en el Presupuesto General de la Nación;
-Efectividad de los
Derechos Constitucionales;
-Derecho al trabajo;
-Derecho al pago
oportuno de las pensiones  legales;
-Garantía de los
derechos adquiridos;
-Derechos de la
tercera  edad;
-Derecho a la
igualdad .
ACTORES:
CARLOS AUGUSTO
PATIÑO BELTRAN
JAIRO CABEZAS
ARTEAGA
MAGISTRADOS
PONENTES:
CIRO ANGARITA BARON
ALEJANDRO MARTINEZ
CABALLERO
Sentencia  aprobada
mediante Acta N° 76.
Santa Fe de Bogotá,
de octubre primero (1°) de mil novecientos noventa y dos (1992)
La Corte
Constitucional de la República de Colombia,
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA CONSTITUCION
Ha pronunciado la siguiente
SENTENCIA
En las demandas de
la referencia,  radicadas con los Nos. D-023 y D-041.
I.       ANTECEDENTES
En ejercicio de la
acción pública de inconstitucionalidad que se consagraba en el artículo 214 de
la Constitución de 1886 y que  en la actual se contempla en el artículo 241-4,
los ciudadanos CARLOS AUGUSTO PATIÑO BELTRAN y JAIRO CABEZAS ARTEAGA, instauraron
ante la Corte Suprema de Justicia, después del 1o. de junio de 1991, mediante
escritos separados, demandas de inexequibilidad, el primero contra los
artículos 8o. y 16o. de la Ley 38 de 1989 y el segundo contra la parte inicial
del último de los preceptos mencionados.
La demanda incoada
por el ciudadano Patiño Beltrán,
radicada bajo el No. D-023, fue admitida por el magistrado Ciro Angarita
mediante auto de marzo 20 del presente año. Estimó el Magistrado Sustanciador
que al referido asunto no le era aplicable lo preceptuado en materia de rechazo
de demandas por el inciso final del artículo 6o.  del decreto 2067 de 1991 pues
las decisiones que la Corte Suprema de Justicia pronunció sobre las normas
acusadas no hicieron tránsito a cosa juzgada material por cuanto no
comprendieron su examen a la luz de las disposiciones de la Carta de 1991 sobre
derechos fundamentales, toda vez que éstas difieren en su contenido y alcance
de las que consagraba la Constitución de 1886.  Por tal razón, el citado
Magistrado consideró del caso confrontar las disposiciones acusadas de la Ley 38
de 1989 con los preceptos de la nueva Constitución.
Por otra parte, como
lo acredita la constancia expedida por la Secretaría General el 30 de marzo del
cursante año, la Sala Plena de la Corporación, en sesión efectuada el pasado 26
de marzo, determino la acumulación a dicho proceso de la demanda interpuesta
por el ciudadano  JAIRO CABEZAS ARTEAGA que fuera radicada bajo el No. D-041 y
repartida al Magistrado Alejandro Martínez Caballero.  Asimismo, dispuso
ponencia conjunta a cargo de los mencionados Magistrados.  En tal virtud, los
suscritos, mediante auto de marzo 31 pasado proveyeron sobre la admisión de
ésta última acción y sobre lo conducente a su tramitación y decisión unificada.
Con el fin de
asegurar en éstos procesos el derecho de intervención ciudadana que consagran
los artículos 242-1 C.N. y 7o. inciso segundo del Decreto 2067 de 1991, se
surtió la fijación en lista de los negocios en la Secretaría de la Corporación.
Del mismo modo, se
comunicó la iniciación de los procesos al señor Presidente de la República, al
señor Presidente del Congreso, al Ministro de Hacienda y Crédito Público, a la
Caja Nacional de Previsión Social, a Fenaltrase, a la Confederación Colombiana
de Pensionados, al Colegio de Abogados Laboralistas y a la Asociación de Abogados
Laboralistas al Servicio de los Trabajadores.
Así también se
dispuso el traslado de copia de la demanda al Despacho del señor Procurador
General de la Nación.
Agotados, como
están, los trámites constitucionales y legales, entra la Corporación a decidir.
II-      NORMAS ACUSADAS
Las disposiciones
impugnadas son del siguiente tenor:
"Ley 38 de 1989
(abril 21)
Normativa del
Presupuesto General de la Nación
El Congreso de Colombia
DECRETA:
Artículo 8.         Los principios del sistema presupuestal
son: la planificación; la anualidad; la universalidad; la unidad de caja; la
programación integral; la especialización; el equilibrio y la inembargabilidad.
...
Artículo 16.       La inembargabilidad.  Las rentas y recursos
incorporados en el Presupuesto General de la Nación son inembargables.  La
forma de pago de las sentencias a cargo de la Nación, se efectuará de
conformidad con el procedimiento establecido en el Código Contencioso
Administrativo y demás disposiciones legales concordantes."
III-
LAS DEMANDAS
Los actores
consideran que las disposiciones acusadas son violatorias de los artículos 1o;
2o.; 4o.; 13, incisos 1o. y final; 25; 46; 48; 53 incisos 2o. y final;  58,
inciso 1o. y 87o. de la Constitución Política de 1991.
Las violaciones
aducidas, las cuales se sintetizan a partir de las normas constitucionales que
se consideran infringidas son, en resumen, las siguientes:
- Del artículo 53,
incisos 2o. y final  por cuanto si estos preceptos garantizan al pensionado el
pago oportuno de las pensiones y prohiben a la Ley menoscabar los derechos de
los trabajadores, no pueden las disposiciones legales impugnadas impedirle que
obtenga su pago oportuno mediante el  embargo de los recursos y rentas
incorporados al Presupuesto General de la Nación, cuando la entidad de
previsión no le haya pagado sus prestaciones.  Aseguran que por demás,  la
embargabilidad no afecta el equilibrio presupuestal "por cuanto que la
suma que se embarga en el presupuesto deberá estar apropiada y debe cargarse a
la Entidad de Previsión encargada de reconocer y pagar la correspondiente
pensión."
- Del artículo 2
inciso final toda vez que lo acusado va en contravía de la efectividad de los
derechos consagrados en la Constitución, que conforme a la disposición citada,
es uno de los fines del Estado.
- De los artículos
46 y 48  por cuanto no permitir el pago oportuno de las pensiones vulnera la
dignidad del ser humano y atenta contra la protección debida a las personas de
la tercera edad a quienes "ya no las reciben en ningún empleo y muchas
veces ni en su propia familia" porque "ya han perdido su capacidad
productiva" por lo que "lo único que regularmente les queda es su
pensión."
- De los artículos
1, 2 inciso 2o., e inciso 1o. del artículo 58, porque al impedírsele al
pensionado embargar las rentas y recursos incorporados en el Presupuesto cuando
la obligación pensional no ha sido satisfecha por la vía administrativa, el
Estado se sustrae al cumplimiento de sus obligaciones sociales y, en particular,
a sus deberes constitucionales de brindarle protección al trabajo y de
garantizar la efectividad de los derechos consagrados en la Constitución.
Permite así que "prevalezca el interés particular del Estado, deudor y
moroso, sobre una obligación pensional de la cual en su causa ya se benefició,
frente al interés general de la Sociedad que requiere que el Estado le
garantice sus
derechos."
-  Del artículo 25
Superior ya que la prohibición de embargar desprotege directamente a los
empleados oficiales pensionados que acuden a la vía judicial para obtener el
pago de sus prestaciones. En esas circunstancias, los pensionados "están
siendo desprotegidos por el mismo Estado que los pone en condiciones injustas e
indignas, con el pretexto de defender el presupuesto, cuando éste no se afecta
por la ejecución de obligaciones pensionales."
-  Del artículo 13,
"pues mientras que a cualquier ciudadano se le permite acudir ante la
autoridad judicial competente para hacer valer sus derechos, al pensionado se
le limita diciéndole que no puede embargar las rentas y recursos del
presupuesto, con el agravante que la entidad de Previsión no le paga por la vía
administrativa."
-  Del artículo 87,
porque la inembargabilidad hace nugatoria la ejecución y priva al acreedor del
derecho a hacer efectiva la prestación debida por la vía judicial.
IV-    INTERVENCIONES
De los varios
actores a quienes los Magistrados Ponentes comunicaron la iniciación del
proceso con miras a que dieran a conocer su concepto sobre la acusación, tan solo
concurrieron el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, por intermedio de
apoderado especial, y el Congreso de la República, por conducto de su
Presidente doctor Carlos Espinosa Facio-Lince, ambos en defensa de la
constitucionalidad de las normas impugnadas.
Dentro del término
de fijación en lista para los efectos de la intervención ciudadana tampoco se
presentaron actuaciones de otros entes o individuos.
A-
Intervención del señor Presidente del Congreso
El Presidente del
Congreso considera que las razones a que aludió el Gobierno Nacional en la
exposición de motivos de la Ley 38 de 1989 así como los argumentos esbozados
por la Corte Suprema de Justicia -Sala Plena- en su sentencia de marzo 22 de
1990, para declarar ajustado a la Constitución el artículo 16 de la misma, son
valederas para afirmar hoy la constitucionalidad de los preceptos tachados, a
pesar del cambio constitucional.
A ese fin transcribe
los apartes de los citados pronunciamientos en los que se sustenta la necesidad
de garantizar el equilibrio fiscal y de asegurar la vigencia de los principios
constitucionales a los cuales debe sujetarse la ejecución presupuestal.
B-
Intervención del Ministerio de Hacienda
Por su parte, el
apoderado del Ministerio del Hacienda hace ver que las normas cuestionadas
encuentran soporte en el artículo 63 de la actual Constitución pues éste
permite a la Ley determinar qué bienes son inembargables.
Considera que los
embargos de rentas y recursos del Presupuesto de la Nación conllevaría a que se
violaran los artículos 345, 346 y 351 del Ordenamiento Superior pues a
consecuencia de los mismos, se efectuarían gastos no incluídos en el
presupuesto ni decretados por corporaciones administrativas de origen popular.
Estima que, antes
bien, el embargo indiscriminado de partidas del Presupuesto General de la
Nación, destinadas a servicios personales con los cuales se atienden los
sueldos, vacaciones, primas de servicios, antigüedad, navidad y técnica,
asignaciones con destino a pensiones, previsión social etc. de los servidores
públicos, acarrearía el incumplimiento de los deberes sociales del Estado pues
sería imposible "cancelar salarios, pensiones, etc." con lo cual se
vería amenazado su normal funcionamiento.
Insiste en que con la consagración del
principio de inembargabilidad, el Estado no está eludiendo el pago de sus
obligaciones ya que el propio artículo acusado señala el procedimiento a
seguirse para obtener su cumplimiento que es el previsto en el articulo 177 Código
Contencioso Administrativo, cuyo texto reproduce.  Agrega que el artículo 79
del Decreto 2701 de 1991 apunta a dicho propósito en cuanto señala al
Ministerio de Hacienda y a los establecimientos públicos el deber de incorporar
los recursos necesarios para atender las sentencias judiciales, mandamientos
judiciales de pago y demás órdenes.
En prueba de que la Nación viene pagando
las sentencias a su cargo, adjunta certificación expedida por la Jefe de la
División Jurídica del Ministerio de Hacienda sobre las pagadas en los años de
1991 y 1992.
V-     EL CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO
Mediante Oficio No. 013 de mayo 13 del
presente año, el señor Procurador General de la Nación rindió la Vista Fiscal
de rigor en la cual solicita a la Corte Constitucional declarar la
exequibilidad de los artículos 16, y 8 en la parte que dice "y la
inembargabilidad," de la Ley 38 de 1989.
Comienza el Agente del Ministerio Público
por solicitar a la Corte Constitucional que respecto de acumulación de demandas
que en el futuro ordene, "se haga correcta interpretación del artículo 5o.
del decreto 2067 de 1991, o en su defecto se señale con claridad en el auto de
traslado.. cuáles términos deberán tenerse en cuenta." Esto, "con el
fin de respetar los términos concedidos a la Procuraduría".
Luego de afirmar la competencia, se
manifiesta de acuerdo con la tesis esbozada en el auto admisorio de la demanda
radicada bajo el No. D-023, que corrobora con el siguiente razonamiento:
"Habiendo
variado, por reforma constitucional, algunas de las disposiciones con las que
han de confrontarse las normas legales ahora nuevamente puestas a la
consideración del Juez Constitucional, es otra la concreta causa petendi y no
puede predicarse, por lo tanto, cosa juzgada material respecto de las sentencias
anteriores."
Seguidamente reseña los antecedentes
normativos y jurisprudenciales en materia de inembargabilidad, comprendiendo
tanto los pronunciamientos producidos por la Corte Suprema de Justicia por vía
de control constitucional como los emanados de la jurisdicción
contencioso-administrativa por vía de consulta.
Adentrándose en materia, el Ministerio
Público se refiere a las directrices constitucionales relativas a la ejecución
presupuestaria, atinentes a la fuerza restrictiva del presupuesto; a la preexistencia
del gasto; a la inclusión de partidas; a la prohibición de reducción o
eliminación de partidas y al denominado principio de transparencia o equilibrio
flexible.  A éste respecto observa que aun cuando dentro de tales derroteros no
figura la inembargabilidad de las rentas de la Nación,
"... procede
anotar que ella se diseñó como un principio presupuestal y un mecanismo de
protección estatal, de carácter permanente, con fuerza jurídica superior a la
de las leyes ordinarias y vinculante para todas las autoridades por haber sido
establecido en la Ley orgánica de presupuesto.  Su consagración allí no
quebranta cánon constitucional alguno puesto que es, como se dijo en la
sentencia 44 de 1990 "un mecanismo lógico de necesidad imperiosa" que
asegura  hoy la transparencia fiscal y garantiza el estricto cumplimiento de
los derroteros arriba discriminados.  Permitirla sería 'dar lugar al manejo
arbitrario de las finanzas, lo cual conduciría a que se hicieran erogaciones no
contempladas en concreto en la Ley de apropiaciones, o en cuantía superior a la
fijada en ésta, o transferencias de créditos sin autorización (Sentencia
citada)."
Por otra parte, frente al cargo de
violación del artículo 53, inciso 3o. C.N., anota que, a su juicio, la garantía
allí consignada no se cumple con el embargo de las rentas del Estado sino
"otorgando prioridad y suficientes recursos a las entidades
encargadas" de efectuar los pagos.  Observa asimismo que la norma acusada
no está orientada a eludir el cumplimiento de las obligaciones del Estado pues
en ella misma se indica el procedimiento a seguir para el pago de las condenas
a su cargo, que es el consagrado en el Código Contencioso Administrativo y
disposiciones legales concordantes que, al efecto, transcribe.
VI-    CONSIDERACIONES DE LA CORTE
A.      Competencia
Al tenor de lo dispuesto en el artículo
241-4 de la Carta, la Corporación es competente para decidir la presente acción
toda vez que ella se dirige contra normas que hacen parte de una Ley de la
República.
B.      Inhibición relativa y parcial por
ineptitud de la                                    demanda frente al artículo
8o.
La Corporación se abstendrá de pronunciar
decisión de mérito respecto del artículo 8o. de la Ley 38 de 1989 en la
parte que dice:
"Los principios
del sistema presupuestal son: la planificación; la anualidad; la universalidad;
la unidad de caja; la programación integral; la especialización; el equilibrio
..."
Motiva ésta determinación el hecho que el
contenido normativo de éste aparte nada tenga que ver con el tema de la
inembargabilidad que suscita la tacha,  por lo cual mal podría quedar cobijado
en el concepto de violación que a propósito de ésta única cuestión los actores
esbozan.
Corresponderá entonces proferir decisión
inhibitoria respecto de éste aparte, como en efecto se hará en la parte
resolutiva de éste fallo.
C.     Análisis
de Fondo respecto de los restantes preceptos                           acusados
de la Ley 38 de l989:
-
artículos 8o. (parcial) y 16o.
Puesto que los artículos
impugnados, en lo esencial, consagran el principio según el cual los bienes y
rentas incorporados en el Presupuesto General de la Nación son inembargables,
La Corte Constitucional, previo el examen de los cargos formulados, juzga
necesario hacer unas consideraciones sobre temas íntimamente  concernidos por
el principio cuestionado  como  son los atinentes a la noción de Estado Social
de Derecho; la efectividad de los derechos constitucionales;  los derechos de
los acreedores del Estado emanados de las obligaciones de índole laboral;  el
derecho a la igualdad; el derecho al pago oportuno de las pensiones legales;
los derechos de la tercera edad y los reconocidos por Convenciones del Trabajo
ratificadas por el Estado Colombiano.
Los planteamientos
preliminares que se harán en torno a esta temática, permitirán definir y
precisar tanto el alcance como las implicaciones de la normas controvertidas a
la luz de los derechos y postulados axiológicos consagrados en la Constitución.
A esos efectos  se
impone también examinar los principios constitucionales en materia presupuestal
y su relación con el principio de la inembargabilidad.   A todo ello se
orientarán las reflexiones que siguen.
1.  El Estado Social de Derecho
Para comenzar, es
del caso recordar que la Constitución es un sistema portador de valores y
principios materiales. En su base  axiológica se encuentra en última instancia
la dignidad de la persona en el marco de un Estado Social de Derecho, cuyos
postulados son ampliamente recogidos por la Carta Política actualmente en
vigor.
Tal aserto se
comprueba al repasar lo consagrado en la lista de los principios y en la Carta
de derechos,  como también en la organización del aparato estatal. El artículo
primero de la Constitución es la clave normativa que irradia todo el texto
fundamental:
"...
Artículo 1. Colombia es un Estado social de derecho,
organizado en forma de República unitaria, descentralizada, con autonomía de si
sus entidades territoriales, democrática, participativa y pluralista, fundada
en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las
personas que la integran y en la prevalencia del interés general.
"..."
A propósito de este
artículo, la  Sala de Revisión No. 1 de la Corte Constitucional1 ,  ha hecho
los siguientes razonamientos:
"a) El Estado
es definido a través de sus caracteres esenciales. Entre estos caracteres y el
Estado la relación es ontológica: El Estado Colombiano es, en tanto sus
elementos esenciales están presentes; no se trata de cualidades, capacidades o
dotes del Estado, sino de su propia naturaleza, de su propio ser.
b) Los caracteres
esenciales del Estado tienen que ver no solo con la organización entre poderes
y la producción y aplicación del derecho, sino también y de manera especial,
con el compromiso por la defensa de contenidos jurídicos materiales.
c) El sentido y
alcance del artículo primero no puede ser desentrañado plenamente a partir de
una interpretación reducida al análisis de su texto. Cada una de las palabras
del artículo posee una enorme carga semántica, la cual a través de la historia
del constitucionalismo occidental,  se ha ido decantando en una serie de
nociones básicas que delimitan su alcance y lo hacen coherente y razonable. Una
interpretación que se aparte del contexto nacional e internacional en el cual
han tenido formación los conceptos del artículo primero, puede dar lugar a soluciones
amañadas y contradictorias.
En síntesis, la
Constitución esta concebida de tal manera que la parte orgánica de la misma
solo adquiere sentido y razón de ser como aplicación y puesta en obra de los
principios y de los derechos inscritos en la parte dogmática de la misma. La
carta de derechos, la nacionalidad, la participación ciudadana, la estructura
del Estado, las funciones de los poderes, los mecanismos de control, las
elecciones, la organización territorial y los mecanismos de reforma, se comprenden
y justifican como transmisión instrumental de los principios y valores
constitucionales. No es posible, entonces, interpretar una institución o un
procedimiento previsto por la constitución por fuera de los contenidos
materiales plasmados en los principios y derechos fundamentales".
Significa lo
anterior que la parte orgánica de la Constitución sólo se explica  como
derivación del contenido axiológico de la parte dogmática, como
instrumentalización de los principios, valores y derechos constitucionales.
2.          Efectividad de los derechos
constitucionales
2.1. La
efectividad del derecho
La aplicación del
derecho es un fenómeno complejo, en el que se pueden diferenciar por lo menos
tres niveles de efectividad de las normas. El primero de ellos, conocido como
eficacia en sentido amplio, tiene lugar cuando la norma determina la conducta
prevista por ella, sin que esto implique el logro de los objetivos establecidos
en el texto jurídico. El segundo modelo teórico se conoce con el nombre de
eficacia en sentido estricto y se presenta cuando una norma, además de
conseguir que se cumpla la conducta prevista, logra que se realicen sus
objetivos. Por último el concepto de eficacia, tiene lugar con el logro de los
objetivos previstos a través de la utilización de los mejores medios posibles.
Cuando la
Constitución colombiana habla de la efectividad de los derechos se refiere al
concepto de eficacia en sentido estricto, esto es, al hecho de que las normas
determinen la conducta ciudadana por ellas prescrita y, además, logren la
realización de sus objetivos, es decir, realicen sus contenidos materiales y su
sentido axiológico.
El juicio de
efectividad es un juicio de tipo sociológico, descriptivo, fáctico y, por lo
tanto, puede estar en contradicción con el juicio jurídico-formal relativo a la
validez. Esta disociación entre validez y eficacia es un fenómeno frecuente en
el derecho, y más aún en el derecho colombiano. Sus causas son diversas y
complejas, pero pueden agruparse en dos categorías: de un lado el fracaso,
debido a la falta de conocimiento, de recursos, a la fuerza mayor, etc., y del
otro lado la utilización política que las instancias aplicadoras del derecho
hacen del sentido de los textos normativos con el fin de desviar su aplicación
hacia la realización de otros objetivos no implícitos en la norma.
2.2. La efectividad a
través de la creación de normas
Buena parte de la
aplicación y efectividad de las normas constitucionales se logra por medio de
la creación de normas expedidas en ejercicio del poder legislativo y
reglamentario. La aplicación del derecho, por este procedimiento, puede hacerse
de tal manera que, a pesar de seguir el proceso de validez contemplado por  el
ordenamiento jurídico, se convierta en un obstáculo para la eficacia de dicha
norma. En este caso el derecho guarda las formas debidas pero no cumple los
objetivos para los cuales fue creado. Se trata entonces de un problema relativo
a su funcionamiento y no a su estructura.
Las normas que son
expedidas con el objeto de llevar a la práctica un valor, un principio, un
derecho o una institución, deben ser instrumentos de realización del derecho y
por lo tanto deben mantener el hilo conductor del propósito constitucional. En
ningún modo desvirtuarlo o destruirlo.
Todo el andamiaje
normativo del ordenamiento jurídico debe estar dispuesto para el respeto no
sólo de las formas  propias de la validez jurídica en cada uno de los estratos
jerárquicos del ordenamiento, sino también, y de manera prioritaria según lo
ordena el artículo 228 de la Carta, para el seguimiento de los contenidos
propios del texto constitucional, origen de toda la cadena semántica y
deductiva de su aplicación. Dicho de otra manera, la norma constitucional, además
de fijar las formas de su aplicación, impone el sentido de su realización;
establece no sólo las condiciones de su validez, sino también las exigencias de
su eficacia.
En la aplicación de
las normas constitucionales suelen presentarse conflictos entre diferentes
valores, principios, derechos e incluso normas de organización. En tales casos,
para que se respete el hilo conductor material señalado más atrás, se debe
acudir a una interpretación que concilie el valor de la discrecionalidad de la
Ley y  de las instancias aplicadoras del derecho, con la importancia específica
que poseen las normas constitucionales en conflicto, todo ello a la luz de los
hechos en cuestión o de la realidad social presente.
El creador de una
norma debe tener siempre presente  que su labor está encaminada a poner en
ejercicio los postulados constitucionales. Su interpretación puede conducir a
favorecer ciertos valores en detrimento de otros, o a preferir cierta
orientación política de acuerdo con su poder discrecional de creación, pero, en
todo caso, la norma creada no puede estar en contradicción con los valores,
principios, derechos e instituciones consagrados en el texto constitucional.
2.3. La efectividad
del contenido esencial
Con la promulgación
del derecho no está ganada la batalla por hacerlo realidad.  La promulgación es
con frecuencia  el punto de partida de una confrontación entre fuerzas diversas
que propugnan por tipos de aplicación portadoras de sentidos contrapuestos y
cuyo resultado no puede ser previsto de antemano. Por ello, la Constitución
establece mecanismos para que se logre la efectividad del contenido esencial y
objetivo de sus textos y se evite la manipulación y la desviación del sentido
original.
La volubilidad del
proceso de aplicación de las normas, explica la preocupación del texto
constitucional por la efectividad de los derechos, por su realidad y no
simplemente por su consagración. Según la Carta de 1991 la efectividad de los
derechos no es un mero postulado programático.  Es una norma constitucional con
toda su fuerza imperativa. Así se desprende del artículo segundo que postula
como fin del Estado la garantía de la efectividad de los derechos; del artículo
cuarto, conforme al cual la Constitución es norma de normas; del artículo
quinto que proclama la primacía de los derechos inalienables de la persona y
del artículo ochenta y seis  que define la acción de tutela como un mecanismo
de protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales. Así se
desprende también del artículo ochenta y cuatro, en el cual se refiere a la
prohibición de exigir requisitos adicionales sobre derechos reglamentados de
manera general.
3. Los Derechos de los acreedores del
Estado emanados de obligaciones de índole laboral.
3.1  Nociones generales
El conjunto de los
servidores públicos de la Nación -cerca de 500.000 trabajadores-,  puede verse
afectado por toda suerte de incumplimientos en el pago de sus acreencias
laborales a cargo del Estado, y por muy diversos motivos.
En todos esos casos
los trabajadores se encuentran desamparados para  cobrar sus acreencias
dinerarias a causa de la inembargabilidad de las rentas del Presupuesto General
de la Nación, lo cual, de contera puede producir violación o comprometer  la
efectividad de otros derechos fundamentales relacionados, como son los que a
continuación se mencionan.
3.2. Derecho a la igualdad
Uno de los
principios  fundamentales del nuevo orden constitucional colombiano es el
principio de igualdad.
Dice así el artículo
13 de la Constitución:
"Todas las
personas nacen libres e iguales ante la Ley, recibirán la misma protección y
trato de las autoridades y gozarán de los mismos derechos, libertades y
oportunidades sin ninguna discriminación por razones de sexo, raza, origen
nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica.
El Estado promoverá
las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva y adoptará medidas en
favor de grupos discriminados o marginados.
El Estado protegerá
especialmente a aquellas personas que por su condición económica, física o
mental, se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta y sancionará los
abusos o maltratos que contra ella se cometan".
Como ya lo precisó
la Corte Constitucional2
en su primera sentencia sobre demandas de inconstitucionalidad:
"Ese principio
de la igualdad es objetivo y no formal; él se predica de la identidad de los
iguales y de la diferencia entre los desiguales. Se supera así el concepto de
la igualdad de la Ley a partir de la generalidad abstracta, por el concepto de
la generalidad concreta, que concluye con el principio según el cual no se
permite regulación diferente de supuestos iguales o análogos y prescribe
diferente normación a supuestos distintos. Con este concepto sólo se autoriza
un trato diferente si está razonablemente justificado. Se supera también, con
la igualdad material, el igualitarismo o simple igualdad matemática.
Hay pues que mirar
la naturaleza misma de las cosas; ella puede en sí misma hacer imposible la
aplicación del principio de la igualdad formal, en virtud de obstáculos del
orden natural, biológico, moral o material, según la conciencia social
dominante en el pueblo colombiano.
Por ello, para
corregir desigualdades de hecho, se encarga al Estado de promover las
condiciones para que la igualdad sea real  y  efectiva. En este sentido se debe
adoptar medidas en favor de grupos discriminados o marginados, y proteger
especialmente a aquellas personas que por su condición económica, física o
mental se encuentren en circunstancias de inferioridad manifiesta, como afirma
el artículo 13 en sus incisos 2º y 3º."
La igualdad material
es la situación objetiva concreta que prohibe la arbitrariedad.
El operador
jurídico, al aplicar la igualdad con un criterio objetivo, debe acudir  a la
técnica del juicio de razonabilidad que, en palabras del tratadista italiano
Mortati, "consiste en una obra de cotejo entre hipótesis normativas que
requieren distintas operaciones lógicas, desde la individualización e
interpretación de las hipótesis normativas mismas hasta la comparación entre
ellas, desde la interpretación de los contextos normativos que pueden
repercutir, de un modo u otro, sobre su alcance real, hasta la búsqueda de las
eventuales disposiciones  constitucionales   que  especifiquen el principio de
igualdad y su alcance."3
Además se recogen
así los principios jurisprudenciales  anteriormente elaborados en Colombia. En
efecto, la Corte Suprema de Justicia había establecido la igualdad en diversos
fallos, deduciéndola no sin dificultad del artículo 16 de la anterior Carta de
1.886.
Por ejemplo, la
igualdad formal fue incorporada por primera vez en un fallo de la Corte Suprema
de Justicia de 1.931, a propósito de un caso en el que se exigía distintos
tipos de requisitos para que una persona acreditara  su capacidad para ejercer
la abogacía.
Sin embargo, la decisión
de aquel alto Tribunal que reconoció la igualdad material, en la cual se cita
una frase de León Duguit para respaldar la idea de que la igualdad, no
implicaba una igualdad matemática, sino una igualdad de trato para los iguales
y un desigual trato para los desiguales.
Este proceso
evolutivo de la jurisprudencia colombiana culminó en el fallo del 17 de octubre
de 1.991, en donde la Corte Suprema de Justicia, con ponencia del Magistrado
Simón Rodríguez Rodríguez, reiteró la igualdad material en una sentencia de
constitucionalidad contra la Ley 49 de 1.990.
Como anotó la Corte
Constitucional en el fallo  antes citado,
"Si en la Carta
de 1.886 la igualdad material estaba implícita, en la nueva Constitución de
1.991 ella está explícita en el artículo 13. Ahora la jurisprudencia
constitucional no está forzada a desentrañarla sino a desarrollarla a partir de
la construcción de una dogmática en la que se establezcan criterios para
determinar las diferencias relevantes que justifiquen un tratamiento diferente
en un caso concreto."4
El mandato
constitucional de proteger la igualdad material afecta a todas las ramas y
poderes públicos, para el cumplimiento de uno de  los fines  esenciales del
Estado: garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes que
genera esa labor humana  (artículo 2º).
Ahora bien, entre
los principios mínimos fundamentales que al tenor de  lo preceptuado por el
artículo 53 de la Carta Política debe contener el Estatuto del Trabajo se
encuentra el de la "...la igualdad de oportunidades para los
trabajadores..." Este postulado es una especie del principio de igualdad
cuya formulación genérica se consigna en el artículo 13 de la Constitución. La
igualdad de oportunidades permite además el desarrollo de la dignidad que
genera la persona humana a partir de sus derechos inalienables (artículo 5º) e
inherentes (artículo 94).
La inembargabilidad
en materia laboral  desconoce el principio de la igualdad material, al
convertirse en un obstáculo para el ejercicio efectivo del derecho.  Esta
situación, que hipotéticamente puede ser la de cualquier trabajador vinculado
con el Estado,  se pone de manifiesto de manera más dramática en los
siguientes  eventos:
A)     Un pensionado
del sector privado estaría en mejores condiciones que un pensionado de la Caja
Nacional de Previsión Social;
B)      Un
pensionado de una entidad pública con liquidez (Cajas de Previsión del Congreso,
Presidencia, Militares) estaría también en mejor posición que un pensionado de
la Caja;
C)    Un
acreedor de la Nación en virtud de sentencia estaría mejor garantizado que un
acreedor de la Nación en virtud de una resolución administrativa que le reconoce
una pensión.
3.3.
El caso específico de los pensionados.
En el caso
específico de los pensionados la situación descrita compromete adicionalmente
la efectividad de otros derechos que merecen ser igualmente considerados.
Tienense entre ellos, los  relativos al pago oportuno de las pensiones legales;
a la protección especial de la tercera edad así como los resultantes de los
pactos y convenios ratificados por Colombia.
3.3.1. Derecho al pago de las pensiones
El pago de las
pensiones, como todo pago de orden laboral, se funda en la idea de retribución
por el  trabajo de que tratan los artículos 25 y 53 de la Constitución.
La inembargabilidad
absoluta de los recursos del Presupuesto General de la Nación afecta particularmente
el derecho que tienen las personas al pago de las pensiones legales.
En este sentido el
inciso tercero del artículo 53 de la Constitución establece:
"El Estado
garantiza el derecho al pago oportuno y al reajuste periódico de
las pensiones legales" (Subrayas y énfasis no originales).
Y en el inciso final
del propio artículo 53 agrega:
"La Ley...
no puede menoscabar... los derechos de los trabajadores."
Incluso los decretos
con fuerza de ley dictados en los estados de excepción constitucional tampoco
pueden menoscabar dichos derechos, de conformidad con el artículo 241.2 de la
Carta.
Y uno de tales
derechos, de orden constitucional -que es norma de normas, según el artículo
4º-, es precisamente el derecho al pago oportuno de las pensiones. En esas
condiciones, es claro entonces que la Ley que viole este derecho adolece de
vicio de inconstitucionalidad.
Ello es incluso más
dramático si se consideran los orígenes de la pensión.
En efecto, la
pensión es una prestación del trabajador regulada inicialmente por la Ley 6º de
1945, artículo 17 literal b), en donde se definió la pensión vitalicia de
jubilación como una prestación de "los empleados y obreros nacionales de
carácter permanente."
En el artículo 18 de
aquella misma Ley se creó la Caja de Previsión Social, "a cuyo cargo
estará el reconocimiento y pago de las prestaciones." Y en el artículo 19
ibídem se afirma que "la Nación garantiza todas las obligaciones de la
Caja."
Así pues, desde sus
orígenes fue claro que, al crearse la Caja y establecerse la solidaridad de la
Nación con ella, lo que se buscó fue proteger al trabajador mediante la no
restricción del patrimonio sobre el cual él podía hacer valer sus acreencias de
orden prestacional.
La inembargabilidad
de los recursos nacionales desvirtúa dicho objetivo y hace nugatoria la
responsabilidad del nivel central del gobierno, pues deja al trabajador
abandonado a la suerte que pueda correr ante la liquidez o iliquidez de un ente
descentralizado.
Un agravante
adicional resulta también de manifiesto si se considera  la naturaleza
jurídica  de la pensión.   En efecto, esta constituye un salario diferido
del trabajador, fruto de su ahorro forzoso durante toda una vida de trabajo -20
años-.
En otras
palabras, el pago de una pensión no es una dádiva súbita de la Nación, sino el
simple reintegro que del ahorro constante durante largos años, es debido al
trabajador.
De ahí que el pago
inoportuno de una pensión y, peor aún, el no pago de la misma,  sea asimilable
a las conductas punibles que tipifican los delitos de al abuso de confianza y a
otros tipos penales de orden patrimonial y financiero como quiera que en tal
hipótesis, la Nación, deviene en una especie de banco de la seguridad social
que rehusa devolver a sus legítimos propietarios las sumas que estos forzosa y
penosamente  han depositado.
Por ello, la
imposibilidad de acudir al embargo para obtener "el pago" de las
pensiones de jubilación hace nugatorio, además de los derechos sociales, el
derecho a la propiedad y demás derechos adquiridos de los trabajadores, que
protege el artículo 58 constitucional. Dicho de otra manera, la no devolución
de esa especie de ahorro coactivo y vitalicio denominado "pensión"
equivale, ni más ni menos, a una expropiación sin indemnización, esto es, a una
confiscación, la cual sólo está permitida en la Constitución para casos
especiales, mediante el voto de mayorías calificadas en las cámaras
legislativas y, paradójicamente, "por razones de equidad"!
3.3.2.
Derechos de la tercera edad
Por lo demás, la
inembargabilidad de los recursos del presupuesto frente a las demandas
laborales hace particularmente inefectivos los derechos de  los pensionados,
por la especial circunstancia de hallarse estos en una edad en la que es
difícilmente pueden proveerse de otros medios de subsistencia.   De ahí que tal
situación de contera  comporte desconocimiento de los derechos denominados
"de la tercera edad", los cuales , paradójicamente, fueron muy caros
al Constituyente.
El artículo 46 de la
Constitución, a éste respecto, prescribe:
"El Estado, la
sociedad y la familia concurrirán para la protección y la asistencia de las
personas de la tercera edad y promoverán su integración a la vida activa y
comunitaria.
El Estado
garantizará los servicios de la seguridad social integral y el subsidio
alimentario en caso de indigencia."
En cuanto a los
antecedentes de esta norma, el informe-ponencia para primer debate en la
plenaria de la Asamblea Nacional Constituyente sostuvo al respecto lo
siguiente:
"TERCERA
EDAD
En tiempos pasados
la sociedad fue generosa con el anciano. Lo hizo gobernante, juez, pontífice y
consejero; lo ofrendó con privilegios y lo hizo merecedor de respeto y
veneración. Por aquel entonces los promedios de vida eran muy bajos y el hombre
longevo era algo excepcional. Pero más tarde, con el surgimiento de la familia
nuclear y la crisis de la familia extensa o patriarcal, en el (sic) cual los
hombres y mujeres de edad desempeñaban roles importantes, el viejo pierde su
lugar, pues se limitan las obligaciones de sus parientes y la sociedad se
vuelve esquiva con él. Es así como crean alrededor de la vejez una serie de
mitos y tabúes adversos que la asocian  con la enfermedad, la inutilidad, la
impotencia sexual o el aislamiento; en fin un cúmulo de versiones que le hacen
aparecer como una edad estéril y dolorosa, alejada de cualquier clase de placer
y satisfacción. Esta situación íntimamente vinculada a problemas de orden
económico y socio-cultural, origina una condición de inseguridad para el
anciano, que hace cada vez más difícil su convivencia con la familia, porque
sus hijos han dejado de ser un apoyo para él.
Sin embargo, nunca
la tercera edad fue tan importante como lo es hoy, por el número de sus individuos
y sus posibilidades. En  los últimos 140 años, el promedio de vida humana ha
aumentado 40 años gracias al desarrollo de la ciencia, y el número de personas
mayores de 65 años ha crecido porcentualmente con respecto al resto de la
población. A comienzo del siglo pasado sólo el 1% de los habitantes eran
sexagenarios; al empezar este siglo, los ancianos eran el 4% y hoy son el 20%.
Así en la actualidad más de 1000 millones de personas mayores de esta edad
habitan nuestro planeta. Este incremento de la tercera edad ha sacudido a la
humanidad entera dando lugar a fenómenos de carácter económico, familiar,
social y científico, del que, entre otras cosas se han desprendido disciplinas
como la geriatría, la gerontología, y el humanismo de la vejez.
En Colombia se
calcula que en 1990 había 2'016.334 personas mayores de 60 años (6.1%), de las
cuales 592.402, más de la cuarta parte de esta población, no cuentan con
recursos necesarios para subsistir. Además, se sabe que la mayoría de los
individuos pertenecientes a la tercera edad sufren de algún tipo de abandono
social y muy pocos viejos tienen acceso a la seguridad social. La cifra no
alcanza siquiera al 1% en todo el territorio nacional.
Para la Nación es
delicada la situación. Cada día se incrementa el número y porcentaje de
personas que llegan a esta tercera edad en condiciones de mala salud, bajos
ingresos, malas pensiones cuando las hay, mínima capacitación porque su
educación fue baja y en alta porción de mujeres que se dedicaron en su época a
labores domésticas no remuneradas y por tanto llegan a esta etapa desprovista
de los medios requeridos para sobrevivir.
Si se ha de cumplir
el paso demográfico, se impone entonces la necesidad de cambiar la idea que se
tiene de la vejez y se hace prioritario reeducar a la sociedad para que ésta
pueda asumir con responsabilidad aquella realidad que se avecina. Luego, en
esta Constitución social y humanística por excelencia, la tercera edad debe
gozar de las garantías que le proporcione una vida digna. Por ésto, el
articulado propone que el Estado, la familia y la sociedad protejan y asistan
al anciano, y aseguren el respeto de los asociados, le integren a la vida
comunitaria y le otorguen los servicios de la seguridad social integral  y
ayuda alimentaria en caso de indigencia.
La tercera edad no
es una enfermedad. No es un  concepto abstracto, sino concreto. Tiene problemas
específicos, pero también capacidades y recursos de compensación propios tan
positivos que caracterizan a otras edades. Contrariamente a lo que se piensa,
el anciano es capaz de trabajar, de divertirse, de sentir placer y satisfacción
y, sobre todo, de pertenecer a una comunidad y ser útil a ésta. Debe
mantenérsele en su propio medio social, pues su bienestar comienza en el
contexto familiar. La experiencia en países industrializados hace (sic) que es
perjudicial y aconsejable tratar de reunir a las personas mayores en
residencias especiales que los aislen de su comunidad. Por el contrario, debe
brindársele la posibilidad de que conserven su autonomía e independencia.
Institucionalizarlas puede ocasionarles desórdenes de tipo mental que
comprometan su salud integral, mientras que un ambiente sano, en el medio en
que acostumbran a desenvolverse, contribuye a la prevención de las
enfermedades. En Colombia las personas de la tercera edad han expresado en
distintas ocasiones su deseo de actuar sobre el propio entorno y de permanecer
en su medio social y familiar. Es este el gran reto de la gerontología. Ha de
buscarse, por lo tanto que la familia cumpla con la función de protegerlo y
socializar al anciano, en colaboración con la solidaridad ciudadana    -sistema
que ya se emplea en Inglaterra dentro del contexto de la seguridad social-, con
el fin de restaurar la capacidad productiva de éste.
Para que la vida del
hombre sea digna de comienzo a fin, es perentorio asegurarle a la persona de la
tercera edad el derecho a la seguridad y el disfrute del bienestar social que
incluye los de salud, la alimentación adecuada y la vivienda. Se habla aquí de
seguridad y bienestar social antes que de cualquier acto de caridad por que la
conmiseración es nociva para el anciano. Igualmente se hace énfasis en la salud
mental, en los factores psico-sociales y en el medio en que ha de desenvolverse
el viejo, puesto que éstos actúan como determinantes del tipo y la calidad del
envejecimiento. Se trata, al fin y al cabo de crear un cambio propicio para que
el legislador establezca los conductos adecuados para proteger y facilitar al
anciano la adaptación al mundo dinámico de hoy, es decir de desarrollar una
especie de ecología de la vejez" que tenga como principal motivo hacer de
los mayores personas productivas."5
En el derecho
comparado, por su parte, se consagra también la protección a la tercera edad.
Por ejemplo, en los artículos 50 de la Constitución española y 72 de la
portuguesa.
Para la tercera edad
es necesario proteger, en particular, el pago oportuno de la pensión, ya que su
no pago, habida cuenta de su imposibilidad para devengar otros ingresos ante la
pérdida de la capacidad laboral, termina atentando directamente contra el
derecho a la vida.
Entre las medidas
más antiguas de protección social figuran las disposiciones sobre la protección
de los salarios en caso de incumplimiento de sus obligaciones por parte del
empleador. En efecto, cuando el empleador ha sido declarado en quiebra, el
asalariado que está a su servicio y que vive únicamente del fruto de su
trabajo, no sólo corre el riesgo de perder en lo futuro los medios de ganarse
la vida, sino también de perder el salario que ha ganado ya.
Por tal motivo, ha
sido necesario tomar medidas que garanticen, por un lado, la liquidación
inmediata de las deudas que el empleador pueda tener respecto de su trabajador
y, por otra, el pago íntegro de los salarios.
En la gran mayoría
de los países existen disposiciones que establecen que el pago de los salarios
debe hacerse regularmente y a cortos intervalos. El propósito de tales
disposiciones consiste en evitar que los intervalos entre pago y pago sean
demasiado largos, lo que podría conducir a que los trabajadores se vieran
forzados a contraer deudas para subsistir durante los períodos comprendidos
entre uno y otro pago.
Todo lo anterior se
reafirma si se tiene en cuenta que el trabajo, además de ser un derecho
fundamental, es un principio fundante del Estado colombiano. Al respecto, esta
Corte Constitucional ha dicho ya que6:
"En la Carta
del 91 se observa un bien significativo cambio de carácter cualitativo en
relación con el trabajo. En efecto, es ciertamente un derecho humano (Artículo
25) pero también constituye, al mismo nivel del respeto a la dignidad humana,
un principio o elemento fundamental del nuevo orden estatal (Artículo 1).
"Cuando el
Constituyente de 1991 decidió garantizar un orden político, económico y social
justo e hizo del trabajo requisito indispensable del Estado, quiso significar
con ello que la materia laboral, en sus diversas manifestaciones, no puede
estar ausente de la construcción de la nueva legalidad.
"Así se
desprende claramente del texto de la propuesta formulada en la Asamblea
Constituyente y acogida finalmente por ella, en el sentido de reconocerle en
forma expresa al trabajo la categoría de fundamento esencial de la República
unitaria.
"En dicha
propuesta se pone de presente que:
"...se trata de
superar, con todas sus consecuencias, la concepción que ve en el trabajo
únicamente un derecho humano y una obligación individual y social...
No se trata, como
pudiera pensarse con ligereza, de un simple retoque cosmético o terminológico. Se
pretende señalar un rumbo inequívoco y fundamental para la construcción de una
nueva legitimidad para la convivencia democrática, que debe nutrir el espíritu
de la estructura toda de la nueva carta. En estas condiciones, el trabajo
humano se eleva a rango de postulado ético-político necesario para la
interpretación de la acción estatal y de los demás derechos y deberes incluídos
en la carta así como factor indispensable de integración social."7 "
3.4.   Los Derechos
Fundamentales protegidos por                           Convenios
internacionales.
El artículo 53 de la
Constitución Nacional en su inciso 4º dice:
"Los convenios
internacionales de trabajo debidamente             ratificados hacen parte de
la legislación interna. "
Esta idea es
reiterada y expandida por el artículo 93 constitucional, que preceptúa:
"Los tratados y
convenios internacionales ratificados por el Congreso, que reconocen  los
derechos humanos y que prohiben su limitación en los estados de excepción,
prevalecen en el orden interno.
Los derechos y
deberes consagrados en esta Carta, se interpretarán de conformidad con los
tratados internacionales sobre derechos humanos ratificados por Colombia."
En este orden de
ideas, se citan a continuación los Convenios que regulan el tema objeto de este
negocio:
3.4.1. Convenio Nº
29,  artículo 11.1:
"Sólo podrán
estar sujetos al trabajo forzoso u obligatorio los adultos aptos del sexo
masculino cuya edad no sea inferior de dieciocho años ni superior a cuarenta y
cinco."
3.4.2. Convenio Nº
95
"Artículo 6º:
Se deberá prohibir
que los empleadores limiten en forma alguna la libertad del trabajador de
disponer de su salario."
"Artículo 11:
1. En caso de
quiebra o de liquidación judicial de una empresa, los trabajadores empleados en
las mismas deberán ser considerados como acreedores preferentes, en lo que
respecta a los salarios  que se les deba por los servicios prestados durante un
período anterior a la quiebra o a la liquidación judicial, que será determinado
por la Legislación Nacional, o en lo que concierne a los salarios que no se
excedan de una suma fijada por la Legislación Nacional.
2. El salario que
constituye un crédito preferente se deberá pagar íntegramente, antes de que los
acreedores ordinarios puedan reclamar la parte del activo que le corresponda.
3. La Legislación
Nacional deberá determinar la relación de prioridad entre el salario que
constituya un crédito preferente y los demás créditos preferentes."
"Artículo 12:
"1. El salario
se deberá pagar a intervalos regulares, a menos que existan otros arreglos
satisfactorios que garanticen el pago del salario a intervalos regulares. Los
intervalos a los que el salario deba pagarse se establecerán por la Legislación
Nacional o se fijarán por un contrato colectivo o un laudo arbitral.
2. Cuando se termine
el contrato de trabajo se deberá efectuar un ajuste final de todos los salarios
debidos de conformidad con la Legislación Nacional, un contrato colectivo  o un
lado arbitral, o en defecto de dicha Legislación, contrato o laudo, dentro de
un plazo razonable, habida cuenta de los términos del contrato.
3.4.3. Convenio Nº
111
"Artículo 5.2:
"Todo
Miembro, puede, previa consulta con las organizaciones de empleadores y de
trabajadores, cuando dichas organizaciones existan, definir como no
discriminatorias cualesquiera otras medidas especiales destinadas a satisfacer
las necesidades particulares de las personas a las que, por razones tales como
el sexo, la edad, la invalidez, las cargas de familia o el nivel social o
cultura, generalmente se les reconozca la necesidad de protección o asistencia
especial
Ahora bien, en el
informe de la 31ª reunión de la Conferencia Internacional del Trabajo8 se señalan
los motivos generales de una normatividad protectora del salario y se fija como
el principal de ellos, la excesiva dependencia del trabajador de su empleador.
Por ello es necesario que el trabajador reciba normalmente su salario en
efectivo para que pueda gastarlo como desee, que se le pague regularmente y a
intervalos lo suficientemente cortos a fin de que pueda vivir de sus ingresos.
Como caso
ilustrativo, ya del derecho comparado, es preciso remitir al informe del Comité
establecido para examinar la reclamación presentada por la federación de
sindicatos egipcios, en virtud del artículo 24 de la Constitución de la Oficina
Internacional Trabajo, en la que se alegaba que Iraq incumplía el Convenio 95.
El informe dice que "comprueba la falta de provisión de fondos de las
cuentas bancarias contra las que se emitieron cheques constituye un obstáculo
para el pago del salario. Esta falta de provisión de fondos, que en la práctica
se ha traducido en un rechazo del pago total o parcial del salario a intervalos
regulares, no es conforme a lo previsto por el artículo 12 del Convenio."
Añade, así mismo, "en relación con los cheques entregados a ciertos
trabajadores, girados con cargo a bancos de Jordania, después que fue adoptada
la decisión de imponer el embargo a Iraq, el comité considera que el pago de
los salarios con cheques girados con cargo a establecimientos radicados en
Jordania, no puede considerarse un medio efectivo de pago. Teniendo en cuenta
que en ese momento había alternativas, los gobiernos en cuestión deberían
encontrar los medios para asegurar que los trabajadores reciban el pago que les
es debido."
Por lo demás, ésta
Corporación puntualiza que la razonabilidad de los cargos formulados en contra
de las normas cuestionadas tampoco resulta desvirtuada por el argumento que,
tanto el Ministerio Público como  la Corte Suprema de Justicia, esgrimieron
para justificar la inembargabilidad de los bienes y rentas incorporados en el
Presupuesto General de la Nación, según el cual el cumplimiento de las
obligaciones a cargo de la Nación puede obtenerse por el procedimiento previsto
en el artículo  177 del Código Contencioso Administrativo.  Repárese en que
dicha norma regula la forma de pago de las condenas judiciales ; no el
pago de los derechos pensionales que, reconocidos por la vía administrativa  no
han sido satisfechos a través de la misma, pese a haber sido exigidos
oportunamente por los acreedores respectivos.   Tampoco  lo es  el artículo 79
del Decreto 2701 de 1991 que cita el apoderado del Ministerio de Hacienda pues
el deber  de incorporar los recursos que esta impone a los funcionarios
públicos, se predica de los necesarios para atender el pago de las
sentencias judiciales, mandamientos  judiciales de pago y demás ordenes
judiciales. No de los requeridos para cubrir el pago de las acreencias
pensionales reconocidas  a través de acto administrativo.
4.      Los principios constitucionales en
materia presupuestal y la                  inembargabilidad en el caso
sub-exámine
Sobre este punto conviene recordar que la
Corte Suprema de Justicia -Sala Plena-9,
al  examinar a la luz de la Constitución de 1886 la exequibilidad de las normas
que en ésta oportunidad son materia de juzgamiento,  sostuvo que el principio
de inembargabilidad de las rentas y recursos incorporados al Presupuesto
General de la Nación se avenía plenamente a la Constitución pues era
consecuencia lógica y necesaria de los principios presupuestales que en ella se
consagraban.
Al respecto allí se dijo:
"b).-   La
Constitución y el Presupuesto.
Los lineamientos, de
ineludible observancia en materia presupuestal, están consagrados o fluyen de
los artículos 206, 207, 208, 209 y 211 de la Constitución Política, y en su
orden, prohiben percibir ingresos y hacer erogaciones del tesoro que no estén
contempladas expresamente en el Presupuesto de Rentas y Gastos, salvo las
excepciones previstas para atender las alteraciones de la paz pública y lo
relativo a los créditos suplementales  extraordinarios de que trata el artículo
212 de la Carta; por  tanto, dentro del presupuesto se debe calcular la cuantía
de los ingresos que han de percibirse en el correspondiente año fiscal y
fijarse los egresos correspondientes a las actividades o servicios públicos.
Prohiben aquellos preceptos, hacer gastos que no hayan sido decretados
previamente por el Congreso, las Asambleas Departamentales o las
Municipalidades, y transferir créditos a objetos no contemplados en él; ordenan
que el esquema contable refleje los planes y programas de desarrollo económico
y social; disponen que la elaboración del presupuesto corresponde al Gobierno;
fijan el término que éste tiene para presentarlo al Congreso; establecen la
deliberación conjunta de las Comisiones de Presupuesto de cada Cámara para dar
primer debate a la Ley de Presupuesto y para la incorporación de las
apropiaciones que elabore el Congreso para su funcionamiento. Señalan
finalmente el procedimiento a seguir para el caso en que el Congreso no apruebe
el Presupuesto o el Gobierno no lo presente oportunamente.
"Ordena pues,
el Constituyente que el Congreso fije los gastos de la administración con
sujeción  la Ley Normativa, y le prohibe aumentar el cómputo de las rentas, sin
concepto previo y favorable del Ministro del ramo.
"De acuerdo
con los mandatos constitucionales que se dejan relacionados, no es posible
incluir partidas que no correspondan a créditos judicialmente reconocidos, o a
gastos decretados conforme a Ley anterior, lo que alteraría el balance o
equilibrio presupuestal por el aumento de nuevos gastos.
Es cierto que
ninguna de las normas fundamentales que regulan los diferentes aspectos
presupuesta-les, alude a la inembargabilidad de las rentas y recursos del
Estado; sin embargo, su consagración en el Estatuto Orgánico Fundamental no
quebranta ningún principio constitucional pues surge como mecanismo lógico de
necesidad imperiosa para asegurar el equilibrio fiscal y garantizar el estricto
cumplimiento de los principios constitucionales relacionados, a los cuales debe
sujetarse la ejecución presupuestal, pues de otra forma se daría lugar al
manejo arbitrario de las finanzas lo cual conduciría a que se hicieran
erogaciones no contempladas en concreto en la Ley de apropiaciones, o en
cuantía superior a la fijada en ésta, o transferencia de créditos sin
autorización; y en fin, a desequilibrar el presupuesto de rentas y gastos y
destinar aquellas a fines no previstos en el presupuesto  nacional.
... La previsión
sobre la inembargabilidad de los recursos del Tesoro Nacional... por el
contrario, se debe considerar como complemento necesario para que el equilibrio
fiscal, esto es, la equivalencia de los ingresos con los egresos, sea efectiva
y se logre de este modo el ordenado manejo de las finanzas públicas, que según
se desprende de las normas fundamentales reseñadas, no es deber discrecional
del Gobierno." (Enfasis fuera de texto)
No desconoce ésta Corte que, al igual que
la Constitución anterior, la actual obliga a respetar ciertos principios en
materia de formación, modificación y ejecución del presupuesto. Empero, estima
que a la luz de la normatividad constitucional actualmente en vigor no es
posible aducir los argumentos que por entonces esgrimió la Corte Suprema de
Justicia.  En primer lugar porque el alegado imperativo constitucional del
equilibrio presupuestal que se adujo como principal defensa de la
constitucionalidad del principio cuestionado ya no es sostenible toda vez que
la nueva Carta lo eliminó. En segundo término por cuanto los principios ya
reconocidos en la Constitución anterior que la actual mantiene no riñen con la
embargabilidad, según pasa a explicarse:
4.1.  Ha desaparecido
el alegado principio del equilibrio                           presupuestal.
Como se infiere de la transcripción hecha
en precedencia, el principal argumento en el que la Corte Suprema de Justicia
fundamentó la constitucionalidad de las normas cuestionadas estribaba en la
necesidad de preservar el principio constitucional que ordenaba mantener
equilibrados los ingresos y los gastos y que traía el antiguo artículo 211.
Sin embargo, esta razón ya no puede ser argüida, pues el susodicho principio
perdió su carácter constitucional.
Hoy, por el contrario, la Constitución de
1991 permite al gobierno presentar a consideración de las Cámaras un proyecto
de presupuesto en principio "desequilibrado"10
. En efecto, su artículo 347, en éste sentido, dispone:
"El proyecto de
Ley de apropiaciones deberá contener la totalidad de los gastos que el estado
pretenda realizar durante la vigencia fiscal respectiva.  Si los ingresos
legalmente autorizados no fueren suficientes para atender los gastos
proyectados, el Gobierno, propondrá, por separado ante las mismas comisiones
que estudian el proyecto de Ley del presupuesto, la creación de nuevas rentas o
la modificación de las existentes para financiar el monto de gastos
contemplados. El presupuesto podrá aprobarse sin que se hubiere perfeccionado
el proyecto de Ley referente a los recursos adicionales, cuyo trámite podrá
continuar su curso en el período legislativo siguiente."(Enfasis fuera
del texto).
El autorizado tratadista Juan Camilo
Restrepo11
, a propósito de la razón de ser de éste principio, comenta lo siguiente:
"Este principio
presupuestal en su versión original, cuyo origen se remonta a la hacienda
pública clásica, disponía que entre los ingresos corrientes y el gasto público
ordinario debía haber igualdad; o sea, los ingresos corrientes (de los que
estaba excluído el crédito público) debían ser suficientes para atender el
rodaje normal del Estado.  Y el recurso al endeudamiento sólo era permisible
cuando se trataba de financiar un gasto extraordinario (una guerra, por
ejemplo).
"En la hacienda
pública clásica se entendía que un presupuesto estaba en equilibrio cuando los
ingresos corrientes (tributarios y no tributarios) eran iguales a la totalidad
del gasto público.  Así entendió el concepto de equilibrio la misión Kemmerer
al redactar el primer Estatuto Orgánico del Presupuesto en 1922.
"Sin embargo,
con el correr del tiempo, el uso del crédito se fue generalizando como
instrumento normal de financiación presupuestal (ya no para financiar gastos
extraordinarios), sino para atender cualquier tipo de gasto público. A partir
de esta generalización del uso del crédito público, que para la hacienda
pública clásica había sido un recurso de excepción, el principio del equilibrio
presupuestal dejó de tener un sentido económico claro y pasó a tener un
significado meramente formal, pues es evidente que la suma de los recursos
ordinarios (tributarios y no tributarios) mas los recursos de capital
(crédito), siempre igualarán el monto del gasto. El propósito implícito en la
formulación original del principio del equilibrio presupuestal (evitar el
excesivo uso del endeudamiento público) ha pasado a convertirse en una mera
expresión formal, casi tautológica lógica, de la manera como se financia el
presupuesto."
La Asamblea Nacional Constituyente al
aprobar el enunciado normativo que corresponde al actual artículo 347 de la
Carta, revaluó el principio del equilibrio presupuestal que exigía que en el
proyecto de presupuesto inicialmente presentado por el Gobierno a consideración
de las Cámaras, el monto de las apropiaciones solicitadas no excediera el de
los ingresos estimados.
El mismo autor citado, explica el por qué
de la referida supresión, así:
"...Hubo entre
las propuestas presentadas a la Constituyente varias críticas al funcionamiento
del principio del equilibrio presupuestal que consagraba el antiguo artículo
211. La principal crítica fue que el principio del equilibrio resultaba desueto
a la luz de la evolución de las economías modernas que suelen operar con un
volumen considerable de deuda pública de carácter permanente; y además, que de
conformidad con los postulados de la hacienda pública moderna, el déficit
presupuestal puede ser buscado explícitamente por las autoridades como un
instrumento anticíclico cuando se afronten situaciones recesivas en la
economía."12
4.2.  No se violan los
principios constitucionales que regulan                              la
formación, aprobación y ejecución del  presupuesto.
Desde otro ángulo, ésta Corte discrepa del
parecer sostenido por la Corte Suprema de Justicia que además vió en los
principios constitucionales sobre formación, aprobación y ejecución del
presupuesto un obstáculo para la procedibilidad constitucional de la
embargabilidad de dineros públicos.  En efecto, pese a que algunos de tales
principios también recibieron consagración constitucional en los artículos 345
a 354 de la Carta de 1991, ésta Corte no los considera en modo alguno
incompatibles. Ciertamente, el que se puedan embargar, en algunos casos, los
bienes y rentas de la Nación, no significa bajo ningún punto de vista que se
puedan hacer gastos que no hayan sido previamente decretados por el Congreso;
ni que se puedan transferir créditos a objetos no contemplados en el presupuesto;
ni que el esquema contable pueda elaborarse con prescindencia de los planes y
programas de desarrollo económico y social; ni que el Gobierno pierda la
competencia de elaborarlo, o que esté exento de presentarlo dentro del término
constitucional a la consideración del Congreso; ni que éste último pueda
tramitarlo sin observar las reglas constitucionales que regulan el
procedimiento  a seguirse para su discusión y aprobación.
4.3. No se viola el
principio de legalidad del gasto.
A juicio de esta Corte, tampoco se
transgrede el principio constitucional que en la Carta de 1886 se recogía en el
artículo 206 y que en los mismos términos se consagra en el artículo 345 de la
actual, conforme al cual se prohibe que en tiempo de paz se hagan erogaciones
con cargo al Tesoro que no se hallen incluídas en el presupuesto de gastos.  La
embargabilidad de los recursos y rentas incorporados al Presupuesto General de
la Nación no comporta de suyo la inobservancia de éste mandato pues su
consecuencia lógica no es la de que se terminen haciendo gastos no previstos en
la Ley de apropiaciones.
Debe tenerse en cuenta que el Presupuesto,
ni ahora, ni mucho menos antes, se ha caracterizado por tener una rigidez e
inflexibilidad a tal punto extremas que impidan modificarlo en orden a incluir
en él gastos que no fueron inicialmente previstos, o que a pesar de haberse
contemplado no pudieron ser atendidos por resultar insuficiente la partida
apropiada para cubrirlos.  Por el contrario, debe recordarse que la Ley
Orgánica del Presupuesto, No. 38 de 1989, en sus artículos 63 a 69 contempla el
procedimiento a seguir para efectos de modificar el presupuesto.  De tal modo
que en lo que tales disposiciones y las complementarias contenidas en el
Decreto 2701 de 1991, resultaren pertinentes, los funcionarios a quienes
concierna ésta actuación deberán tramitar las modificaciones al presupuesto a
que diere lugar la orden judicial de embargo, a fin de incluir el gasto no
presupuestado así como las apropiaciones requeridas para autorizar y atender su
pago.
4.4. No se desconoce
el principio de justificación del gasto.
Por otra parte, la Corporación considera que el embargo de bienes del Estado
para que, por la vía judicial se lleve a cabo la ejecución que permita hacer
exigible el pago de una obligación dineraria, no conduce a que se vulnere la
previsión constitucional contenida en el inciso segundo del artículo 346 de la
actual Carta Política.  De hecho, en la hipótesis sobre la cual se viene
discurriendo, la partida a incluirse en la Ley de Apropiaciones tendría por
objeto atender al pago de un crédito judicialmente reconocido, que es
precisamente uno de los gastos que el susodicho precepto autoriza a incluir en
ella.  Naturalmente que, según ya se observó, en dicho evento se requerirá
cumplir con el trámite a que la Ley Orgánica del Presupuesto sujeta las
modificaciones que a éste deban efectuarse.
4.5.  El concepto de
"deuda" en la nueva Constitución.
Por lo demás, esta Corte juzga que el
concepto de "deuda" a cuyo servicio el Estatuto Supremo adscribe
prioridad al prohibirle al Congreso eliminar o reducir las partidas requeridas
para atender su pago (artículo 351, inciso segundo C.P.), no se reduce a los
débitos causados por empréstitos contraídos con entidades de financiamiento
interno o externo cuyos recursos pasan a engrosar los recursos de capital.
En una Constitución que edifica un orden
social sobre bases de justicia social; que postula un Estado Social de Derecho,
que hace del ciudadano el principal actor del acontecer político y en la que,
por todo lo anterior, la protección y efectividad de los derechos fundamentales
constituye la principal razón de ser de la organización institucional y
política y del quehacer gubernamental, la noción de "deuda," por
necesidad resultante de su propia axiología, debe comprender, con mayor razón,
los débitos originados en la prestación de servicios ya causados como resultado
de una relación laboral, como quiera que éstos también representan obligaciones
dinerarias a cargo del Estado.
La tesis que se viene sosteniendo cobra
mayor vigor aún si se tiene en cuenta el efecto multiplicador de carácter
social que tiene el pago oportuno de los derechos pensionales.  En efecto,
según se anotó en precedencia, éste tiene trascendentales repercusiones en la
efectividad y realidad de los derechos de la familia, como núcleo fundamental
de la sociedad; del niño como aurora del mañana, y en la dignidad del ser
humano como máxima encarnación de la idea del progreso, en sentir de ésta
Corte, los débitos de ésta índole deben tener la prelación que amerita su
propia naturaleza.
Si la Constitución obliga a incluir en la
Ley de Apropiaciones las partidas necesarias para atender el "gasto
público social"; si éste, excepto en los casos de guerra exterior o por
razones de seguridad nacional, "tendrá prioridad sobre cualquier otra
asignación" (artículo  350) precisamente porque tiene el esencial
propósito de atender las "necesidades básicas insatisfechas";  es
congruente con tales dictados el que el Estado esté obligado a pagar lo que
adeuda por concepto de pensiones legales pues con ellas otros proveen a lo
necesario para su propia subsistencia.
5.
Consideraciones del caso concreto
5.1. Juez y
aplicación razonable
En el caso que ocupa
a esta Corte se presenta el problema de la existencia de una norma legal que
limita la efectividad de un derecho fundamental.
En efecto, la
inembargabilidad del presupuesto está fundada en la protección del bien público
y del interés general. Sin embargo, en el proceso de su aplicación, dicha norma
pone en entredicho el derecho a la pensión de algunos empleados públicos a
quienes no se les niega el derecho pero tampoco se les hace efectivo.
La norma que
establece la prioridad del interés general no puede ser interpretada de tal
manera que ella justifique la violación de los derechos fundamentales de unos
pocos  en beneficio de interés de todos. Aquí, en esta imposibilidad, radica
justamente uno de los grandes avances de la democracia y de la filosofía
política occidental en contra del absolutismo y del utilitarismo. El individuo
es un fin en si mismo; el progreso social no puede  construirse sobre la base
del perjuicio individual, así se trate de una minoría o incluso de un individuo.
La protección de los derechos fundamentales no está sometida al vaivén del
interés general; ella es una norma que encierra un valor absoluto, que no puede
ser negociado o subestimado.
La norma que
establece la inembargabilidad del presupuesto obstaculiza la efectividad del
derecho al salario. Jurídicamente -con base en la Constitución de 1991- no es
lo mismo un derecho válido inefectivo que un derecho válido efectivo. La
realización de los contenidos normativos es un derecho que no se reduce a la
mera promulgación de normas; es un derecho que se obtiene con la efectividad de
los derechos.
La aplicación de una
norma que protege un derecho fundamental no puede estar condicionada por
problemas de tipo administrativo o presupuestal. Si esto fuera así las instancias
aplicadoras de las normas constitucionales tendrían el poder de determinar el
contenido y la eficacia de tales normas y en consecuencia estarían suplantando
al legislador o al constituyente.
Las normas
constitucionales se caracterizan por su generalidad e indeterminación. Es por
eso que el contenido exacto de una norma sólo se conoce cuando se establece una
confrontación entre ella y las demás normas del ordenamiento, luego de lo cual
se sabe, con precisión, cual es su verdadero alcance y a qué casos se aplica.
Esta labor de confrontación e interpretación es llevada a cabo por la dogmática
jurídica, que es la ciencia del derecho, o sobre el derecho.
Si hubiese una
relación unívoca entre normas y casos, a cada caso una norma, no habría
necesidad de una ciencia del derecho, ni habría conflictos jurídicos, ni
jueces. Pero la realidad es otra: cada norma encuentra, al momento de ser
confrontada con otras normas, una serie de excepciones. Por eso la validez y la
eficacia de una norma nunca es un dato absoluto; siempre es un criterio de
aplicación para ciertos casos y en ciertas circunstancias.
5.2. La Regla general
y la Excepción
5.2.1.  La Regla general: La
Inembargabilidad
De las anteriores
consideraciones se desprende un conflicto entre dos valores que deben ser
sopesados y analizados  para tomar una decisión sobre la exequibilidad de las
normas demandadas: el primero de estos valores tiene que ver con  la protección
de los recursos económicos del Estado y del interés general abstracto que de
allí se desprende.  El segundo valor en conflicto esta vinculado con la
efectiva protección del derecho fundamental al pago del salario de los
trabajadores vinculados con el Estado.
Como ya fue
señalado, la Corte Suprema de Justicia bajo el imperio de la Constitución
anterior resolvió el conflicto normativo en favor de la norma legal y del
interés general abstracto que ella respalda.
La Corte
Constitucional, en cambio, sostiene que, en todo caso de conflicto entre los
valores mencionados, debe prevalecer el derecho de los trabajadores a la
efectividad del pago de su salario.  El énfasis en esta  afirmación, que no
admite excepción alguna, sin embargo no impide que esta Corte admita la importancia
del interés general abstracto.   De hecho, las siguientes razones juegan en
favor de este valor:
1. Razón de Fondo:
Colombia es un Estado social de derecho, según el artículo 1o. de la
Constitución. Esta definición material implica, entre otras cosas, que el
Estado tradicional o Estado de derecho tiene ahora una característica especial
inmanente que es justamente su naturaleza social. Esta naturaleza, a su vez,
lleva a la conclusión de que la persona es más importante que el Estado, ya que
éste se encuentra al servicio de aquélla.
Es precisamente en
esta condición de servicio que se ha investido al Estado para que cumpla los
fines esenciales que se le señalan en el artículo 2o. de la Carta, a saber:
"Artículo 2º-
Son fines esenciales del Estado: servir a la comunidad, promover la prosperidad
general  y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes
consagrados en la Constitución; facilitar la participación de todos en las
decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y
cultural de la Nación; defender la independencia nacional, mantener la
integridad territorial y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un
orden justo.
Las autoridades de
la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en
Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y libertades,
y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los
particulares."
Pero para que el
Estado pueda realizar tan altos cometidos es necesario dotarlo de los
instrumentos necesarios para garantizar el efectivo cumplimiento de los mismos.
En otras palabras, la gobernabilidad debe ser conducente en aras de la eficacia
en el logro de los fines humanistas del aparato estatal. De lo contrario la
sociedad civil sería víctima de la creación secular de un ente cultural inane e
inocuo.
Luego se precisa
conferir al Estado los mecanismos de gobierno aptos para la buena gestión del
mismo. Como anotaba Maquiavelo, "sólo los profetas armados vencen; los
profetas desarmados perecen."13
Y entre los
instrumentos  del Estado figura en primerísimo lugar el instrumento económico.
Es incluso inútil  realizar aquí una apología del dinero en una economía de
mercado. Lo  que sí tiene sentido es establecer la eventual bondad de una
protección especial   -como la inembargabilidad-  a las rentas y recursos del
nivel nacional.
Para la Corte
Constitucional, entonces, el principio de  la inembargabilidad presupuestal es
una garantía que es necesario preservar y defender, ya que ella permite
proteger los recursos financieros del Estado, destinados por definición, en un
Estado social de derecho, a satisfacer los requerimientos indispensables para
la realización de la dignidad humana.
En este sentido,
sólo si el Estado asegura la intangibilidad judicial de sus recursos
financieros, tanto del gasto de funcionamiento como del gasto de inversión,
podrá contar con el cien por ciento de su capacidad económica para lograr sus
fines esenciales.
La embargabilidad
indiscriminada de toda suerte de acreedores, nacionales y extranjeros,
expondría el funcionamiento mismo del Estado a una parálisis total,  so
pretexto de la satisfacción de un cobro judicial de un acreedor particular y
quirografario.
Tal hipótesis es
inaceptable a la luz de la Constitución de 1991, pues sería tanto como hacer
prevalecer el interés particular sobre el interés general, con desconocimiento
del artículo primero y del preámbulo de la Carta.
B)  Razones
Jurídico Formales:
El artículo 63 de la
Constitución establece:
"Los bienes de
uso público, los parques naturales, las tierras comunales de grupos étnicos,
las tierras de resguardo, el patrimonio arqueológico de la Nación y los demás
bienes que determine la Ley, son inalienables, imprescriptibles e
inembargables."
Significa lo
anterior que el legislador posee facultad constitucional de dar, según su
criterio, la calidad de inembargables a ciertos bienes; desde luego, siempre y
cuando su ejercicio no comporte transgresión de otros derechos o principios
constitucionales.
Justamente el
legislador colombiano, en las disposiciones controvertidas de la Ley 38 de
1989,  ha hecho cabal desarrollo de la facultad  que el artículo 63
Constitucional le confiere para, por vía de la Ley, dar a otros bienes la
calidad de inembargables.
Sin embargo, debe
ésta Corte dejar claramente sentado* que este postulado excluye temporalmente,
el caso en que,  la efectividad del pago de obligaciones dinerarias a cargo del
Estado surgidas de relaciones laborales exige el embargo de bienes y recursos
incorporados al Presupuesto General de la Nación.
Como claramente se
desprende de los considerandos que anteceden, por mandato imperativo de la
Carta, que también es de obligatorio acatamiento para el juez constitucional,
los derechos laborales son materia privilegiada que se traduce, entre otras, en
la especial protección que debe darles el Estado.    De ahí que tales derechos
deban ser objeto de consideración separada, a lo cual se orientarán los
razonamientos que siguen.
5.2.2.  La Excepción: La Embargabilidad en
el caso de las obligaciones dinerarias a cargo del Estado, que han surgido de
relaciones laborales y cuyo pago no se ha obtenido por la vía administrativa o
judicial.
Debe la Corte en
este punto, empezar por indicar que la decisión del juez constitucional sobre
la exequibilidad o inexequibilidad de una norma no siempre se reduce a la
simple declaración de la una o  la otra. Tanto la exequibilidad como la
inexequibilidad pueden serlo con ciertas condiciones y bajo ciertas
circunstancias. Dicho de otra manera: la declaración del juez sobre la
adecuación de la Ley a la Constitución no excluye las excepciones del caso.
Poner en evidencia las excepciones a la regla es, precisamente, hacer que la
aplicación del derecho sea razonable, adecuada a los hechos.
El problema de la
relación entre el derecho y la sociedad es un problema de adecuación de
adaptación. En este sentido la lógica a partir de la cual se encuentran
soluciones para la relación derecho/sociedad es la lógica de lo razonable y no
la lógica racional. La decisión judicial es la manifestación más importante del
esfuerzo por hacer funcional y razonable la relación entre derecho y sociedad.
De ahí que se haya dicho que el juez es un instrumento de paz social.
Por eso, la Constitución efectiva de un
Estado no se limita a la simple enumeración de sus artículos. La Carta debe ser
complementada con las decisiones judiciales que indican la manera como se
aplican sus normas. Dicho en otras palabras: el juez constitucional, en sus
decisiones, complementa el texto legal con los criterios de aplicación, esto
es, con las excepciones a la regla que no han sido contempladas en el texto
fundamental ,14
a través de la creación de las normas que la doctrina ha denominado
"sub-constitucionales."
Además la interpretación  de una norma por
parte del juez constitucional  "en un cierto sentido"  tiene
precedentes tanto en la jurisprudencia colombiana como en la doctrina
extranjera.
En Colombia, la Corte Suprema de Justicia
sostuvo, con ponencia del Magistrado Fabio Morón Díaz, que:
"... para el
caso de los individuos que hayan sido condenados a penas privativas de la
libertad, ésta Corporación entiende que la inhabilidad... debe
predicarse sólo de aquéllas condenas vigentes..."15
(Subrayas no originales).
La doctrina extranjera, siguiendo a
García de Enterría,  por su parte, ha sostenido:
"Cuando una Ley esté redactada en
términos tan amplios que puede permitir una interpretación inconstitucional,
habrá que presumir que siempre que sea  'razonablemente posible', el legislador
ha sobreentendido que la interpretación con la que habrá de aplicarse dicha Ley
es precisamente la que permita mantenerse dentro de los límites
constitucionales."16
En este orden de
ideas, el derecho al trabajo, por su especial protección en la Carta y por su
carácter de valor fundante del Estado social de derecho, merece una especial
protección respecto de la inembargabilidad del presupuesto.
En consecuencia,
esta Corporación estima que los actos administrativos que contengan
obligaciones laborales en favor de los servidores públicos deben poseer la
misma garantía que las sentencias judiciales, esto es, que puedan prestar
mérito ejecutivo -y embargo- a los dieciocho (18) meses después de haber sido
ejecutoriados, de conformidad con el artículo 177 del código contencioso
administrativo, que dice en sus incisos primero y cuarto:
"Artículo 177.-
Cuando se condene a la Nación, a una entidad territorial o descentralizada al
pago o devolución de una cantidad líquida de dinero, se enviará inmediatamente
copia de la sentencia a quien sea competente para ejercer las funciones del
ministerio público frente a la entidad condenada...
Será causal de mala
conducta de los funcionarios encargados de ejecutar los presupuestos públicos,
pagar las apropiaciones para cumplimiento de condenas más lentamente que el
resto. Tales condenas, además, serán ejecutables ante la justicia ordinaria
dieciocho (18) meses después de su ejecutoria..."
En consecuencia,
esta Corte considera que  en aquellos casos en los cuales la efectividad del
pago de las obligaciones dinerarias a cargo del Estado surgidas de las
obligaciones laborales, solo se logre mediante el embargo de bienes y rentas
incorporados al presupuesto de la nación, este será embargable en los términos
del artículo 177 del Código Contencioso Administrativo.
VII.   DECISION
En mérito de lo expuesto, la Corte
Constitucional,
RESUELVE:
PRIMERO:   Por ausencia de concepto de violación, declárase INHIBIDA
para conocer de la inconstitucionalidad del artículo 8o. en la parte que dice:
"Los principios del sistema presupuestal son: la
planificación; la anualidad; la universalidad; la unidad de caja; la
programación integral; la especialización; el equilibrio..."
SEGUNDO:  SON EXEQUIBLES los artículos 8°, en
la parte que dice: "y la inembargabilidad", y 16 de la Ley 38 de
1989; y además, en tratándose de créditos laborales, entendidos dichos textos
conforme a los dos últimos párrafos de la parte motiva de esta sentencia.
Copíese, publíquese, comuníquese, insertese
en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
SIMON RODRIGUEZ RODRIGUEZ
Presidente
CIRO ANGARITA BARON          EDUARDO
CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado Ponente
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado Ponente
FABIO MORON DIAZ                        JAIME
SANIN GREIFFENSTEIN
Magistrado                                                 Magistrado
MARTHA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
1 Sentencia T-406 de Junio 5 de
1992, Magistrado Ponente Dr. Ciro Angarita Barón.  Proceso No. T-778, Acción de
Tutela contra Empresas Públicas de Cartagena.
2 Sentencia C-221 de mayo 29 de
1992, Magistrado Ponente Dr. Alejandro Martínez Caballero, Proceso D-006
3 Cfr. ALESSANDRO, Pizzoruso.
" Lecciones de Derecho Constitucional. " Centro de Estudios
Constitucionales, Madrid, 1.984, p. 169.
4 Corte Constitucional. Op, cit.
5 Gaceta Constitucional Nº 85,
mayo 29 de 1991, págs. 8 y 9.
6 Sentencia No 222 Corte
Constitucional. 17 de Junio de 1992. Peticionario, Oscar Dueñas. Ponente, Ciro
Angarita Barón.
7  Perry Guillermo. Serpa Horacio
y Verano Eduardo. El trabajo como valor fundamental. Proyecto de acto
reformatorio de la Constitución Política de Colombia. Gaceta Constitucional No
63 pag.2
8 OIT.    31a Reunión de la Conferencia
Internacional del Trabajo. Introducción del Informe VI c) (1).
9 Sentencia No. 44 de marzo 22 de
1990.  M.P. Dr. Jairo Duque Perez, por la cual se resolvió la acción de
inexequibilidad  intentada por el ciudadano JOSE RIOS TRUJILLO contra el
artículo 16 de la ley 38 de 1989.  Expediente No. 1992.
10 De hecho, el
Presidente Gaviria y su Ministro de Hacienda, anotaron, a propósito del
proyecto de presupuesto presentado a la consideración de la Comisión Especial
Legislativa para el año fiscal de 1992 lo siguiente:
"El
proyecto de presupuesto que se presenta a consideración de la H. Comisión
Especial  rompe con la tradición de proponer un presupuesto aparentemente
equilibrado que ocultaba cuantiosos déficits financieros, que se iban
subsanando en el transcurso del año. La nueva Constitución consagró la posibilidad
de presentar un presupuesto desequilibrado, lo que permite demostrarle a
la H. Comisión y al país la verdadera situación de las finanzas públicas
nacionales."  Cfr. "El Presupuesto de 1992 y la  Nueva
Constitución."  Informe de la Comisión Especial Legislativa coordinado
por los Ex-ministros de Hacienda Hernando Agudelo Villa y Rodrigo LLorente
Martínez,  p. 17.
11 "Hacienda Pública,"
Ed. Universidad Externado de Colombia,  Bogotá,  1992, pp. 204-5
12 Op. Cit., pp. 266-267
13 Cfr. Maquiavelo, Nicolás. El
Príncipe. Editorial Bruguera Barcelona, 1984. Capítulo XVIII. Estas palabras
las pronunció Maquiavelo a propósito del fraile Savonarola, quemado por la
inquisición
14 Según una versión moderada del
realismo jurídico, ampliamente aceptada hoy en día, el derecho efectivo de un
Estado, más que encontrarse en el conjunto de textos normativos votados y
promulgados, está en la idea, en la representación que los jueces y los
aplicadores del derecho tienen de dicho conjunto. Cfr. H.L.HART, El Concepto
del Derecho, Abeledo-Perrot, Buenos Aires, p. 125 y ss.
15     Sentencia de Junio 9 de
1988, relativa a la Ley 78 de 1986, Expediente No. 1799.
16 Cfr. García de Enterría,
Eduardo.  "La Constitución como norma y el Tribunal Constitucional",
Editorial  Civitas S.A.., Madrid, 1991, p. 96