T-074-13
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-074/13
INDEXACION-Concepto y desarrollo legislativo
INDEXACION DE LA PRIMERA
MESADA PENSIONAL-Regulación antes de la
Constitución de 1991
INDEXACION DE LA PRIMERA
MESADA PENSIONAL-Jurisprudencia Sala
de Casación Laboral Corte Suprema de Justicia
INDEXACION DE LA PRIMERA
MESADA PENSIONAL EN LA JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL
El derecho a la indexación
de la primera mesada pensional materializa diversos preceptos de rango
constitucional, y por tanto, a partir de la Constitución de 1991 existe “un
derecho constitucional de los pensionados a mantener el poder adquisitivo de su
mesada pensional”. Éste, se deduce no solamente de lo consagrado expresamente
en el artículo 53 de la Carta Política de 1991, sino que se deriva de una
interpretación sistemática de distintos enunciados normativos constitucionales.
En estos términos, para la configuración del derecho constitucional de los
pensionados al mantenimiento del poder adquisitivo de la mesada pensional
resultan también relevantes principios y derechos fundamentales consagrados en la
Carta de 1991, como el principio in dubio pro operario (art. 48 de la C.P.), el
principio de Estado social de derecho (Art. 1 constitucional), la especial
protección constitucional a las personas de la tercera edad (Art. 46 de la C.
P.), el derecho fundamental a la igualdad (Art. 13 de la C. P. ) y el derecho
al mínimo vital.
DERECHO A LA INDEXACION DE LA
PRIMERA MESADA PENSIONAL-Desconocimiento
del carácter universal contemplado en sentencia C-862 de 2006
DEBER DE LAS AUTORIDADES
ADMINISTRATIVAS DE DAR APLICACION UNIFORME DE LA JURISPRUDENCIA-Obligación de acatar el precedente judicial
PARAMETROS DE INTERPRETACION
CONSTITUCIONAL PARA LA ADMINISTRACION-Alcance
La obligación por parte
de las autoridades administrativas, de interpretar y aplicar las normas de
conformidad con la Constitución y con el precedente judicial constitucional
fijado por esta Corporación, ha sido reiterada en múltiples oportunidades. En
efecto, la jurisprudencia ha sido pacífica en reconocer que las autoridades
administrativas tienen el deber de ir más allá de las normas de inferior
jerarquía, y aplicar principios, valores y derechos constitucionales, en aras
de protegerlos y garantizarlos. El fundamento de la obligatoriedad del
precedente constitucional radica en que la aplicación de la Constitución
Política envuelve un ejercicio hermenéutico para establecer su sentido
normativo y, conforme al artículo 241 de la Constitución,  es la Corte
Constitucional la encargada de determinar el alcance de la Carta Política. En
este sentido, la interpretación que haga esta Corte de los mandatos contenidos
en ésta, es vinculante para todos los operadores jurídicos y, por lo tanto,
constituye una fuente obligatoria de derecho. Ahora bien, cuando se trata de
ámbitos en los cuales no existe pronunciamiento de esta Corporación, la
administración goza de un razonable margen de interpretación.
Referencia: expediente T-
2.962.772
Acción de tutela instaurada por
Miguel Zuluaga Muñoz contra la Nación – Ministerio de Hacienda y Crédito
Público, y contra el Ministerio de la Protección Social – Fondo de Pasivo
Social de los Ferrocarriles Nacionales de Colombia.
Derecho fundamental invocado: igualdad
Magistrado Ponente:
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Bogotá D.C., trece (13) de febrero
de dos mil trece (2013)
La Sala Séptima de Revisión
de Tutelas de la Corte Constitucional,
conformada por los magistrados Jorge Ignacio Pretelt Chaljub -quien la
preside-, Alexei Egor Julio Estrada y Luis Ernesto Vargas Silva, en ejercicio de sus
competencias constitucionales y legales, y específicamente de las previstas en
los artículos 86 y 241, numeral 9°, de la Constitución Política, ha proferido
la siguiente
SENTENCIA
En el trámite de revisión del
fallo del 16 de diciembre de 2010,
adoptado por la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia, que
confirmó la decisión del 16 de noviembre de 2010 de la Sala Civil del Tribunal
Superior del Distrito Judicial de Bogotá,
que negó el amparo, en el proceso de tutela suscitado por el señor Miguel Zuluaga Muñoz contra el Ministerio de
Hacienda y Crédito Público, el Ministerio de la Protección Social, y el Fondo
de Pasivo Social de los Ferrocarriles Nacionales de Colombia.
Conforme a lo consagrado en los
artículos 86 de la Constitución Política y 33 del Decreto 2591 de 1991, la Sala
de Selección Número Dos de la Corte Constitucional eligió, para efectos de su
revisión, el asunto de la referencia.
De acuerdo con el artículo 34
del Decreto 2591 de 1991, esta Sala de Revisión procede a dictar la sentencia
correspondiente.
1.
ANTECEDENTES
1.1.
SOLICITUD
El señor Miguel Zuluaga
Muñoz, actuando en nombre propio, presentó acción de tutela contra el
Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el Fondo de Pasivo Social de los
Ferrocarriles Nacionales de Colombia, por estimar vulnerado su derecho
fundamental a la igualdad. En consecuencia, solicita al juez de tutela ordenar
(i) al Ministerio de Hacienda y Crédito Público aprobar el cálculo actuarial
contenido en la Resolución 2552 del 1º de diciembre de 2008, y (ii) al Fondo de
Pasivo Social de los Ferrocarriles Nacionales de Colombia cancelar los valores
dejados de percibir y, en lo sucesivo, efectuar el pago de la pensión indexada.
1.2.
HECHOS
1.2.1.  Relata el demandante que mediante Resolución 05455 del
31 de junio de 2007, la Caja Agraria, en Liquidación reconoció su pensión de
jubilación convencional.
1.2.2.   Indica que el monto allí reconocido fue modificado
por el Fondo de Pasivo Social de los Ferrocarriles Nacionales de Colombia,
mediante la Resolución 2552 de 1° de diciembre de 2008, que indexó su primera
mesada pensional.
1.2.3.   Señala que el mencionado reajuste no se ha hecho
efectivo, y en la actualidad recibe una mesada de $1’138.973,52, valor que está
por debajo de la pensión indexada que le fue reconocida.
1.2.4.   Afirma que el 21 de junio de 2010 el Ministerio de
Hacienda y Crédito Público emitió un concepto al Fondo del Pasivo Social de
Ferrocarriles Nacionales de Colombia, en el que indicó que en los casos de
pensión convencional, como es el caso del peticionario, no es posible aprobar
el cálculo actuarial de la indexación, porque la corrección monetaria no estaba
prevista en la convención colectiva de trabajo.
1.2.5.   Aduce el accionante que el 14 de octubre de 2010
presentó un derecho de petición ante el Ministerio de Hacienda y Crédito Público,
en el cual solicitó la aprobación del cálculo actuarial relativo a la
indexación de su pensión.
1.2.6.   Agrega que mediante escrito del 28 de octubre de
2010, el Ministerio de Hacienda rechazó su petición, en razón a que [e]l
pasado 21 de junio de 2010 el Ministerio de Hacienda procedió con la aprobación
del cálculo actuarial del grupo correspondiente a las personas que tenían como
antecedente una sentencia judicial. Igualmente no encontró viable la aprobación
del cálculo actuarial del grupo de indexaciones que se apoyan en un acto
administrativo como corresponde a su caso, decisión que fue notificada al Fondo
de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia.
1.2.7.   Argumenta que la conducta del Ministerio de Hacienda
atenta contra su derecho fundamental a la igualdad, pues no existe ninguna
razón para discriminar a las personas cuya indexación pensional fue reconocida
mediante acto administrativo, de aquellas reconocidas mediante sentencia
judicial.
1.3.
TRASLADO Y CONTESTACIÓN DE LA
DEMANDA
Recibida la
solicitud de tutela, el Tribunal Superior de Bogotá, mediante auto del 9 de
noviembre de 2010, la admitió y ordenó vincular en calidad de autoridades
accionadas a la Dirección de Regulación Económica de la Seguridad Social del
Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el Ministerio de Protección Social y
al Fondo del Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia.
1.3.1.  Contestación del Fondo del Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia
Mediante escrito del 10 de
noviembre de 2010, el Director General del Fondo de Pasivo Social de
Ferrocarriles Nacionales de Colombia manifestó que la entidad no vulneró los
derechos fundamentales del accionante, por cuanto profirió las resoluciones No.
5455 de 2007 -que determinó el reconocimiento de la pensión del accionante- y
No. 2552 de 2008, -en la que se indexó el valor de la pensión-, de manera que,
de conformidad con la jurisprudencia de la Corte Constitucional, la entidad
garantizó el derecho a la indexación del accionante.
Además señaló que, a pesar de que envió las novedades
de nómina del mes de enero de 2009, en las que incluyó el valor correspondiente
a la indexación de la mesada pensional del accionante, éste fue rechazado por
el Ministerio de Hacienda y Crédito Público en razón a que el “VALOR PENSIÓN EN
EL FONDO SUPERA VALOR PRESENTE DEL CALCULO ACTUARIAL”, motivo por el cual ha
efectuado varias aclaraciones sin que el cálculo haya sido aprobado.
Así las cosas, resalta que está imposibilitado para
efectuar el pago de las mesadas pensionales del actor, porque los recursos que
posee tienen una destinación especifica diferente. En este orden de ideas,
corresponde al Ministerio de Hacienda y Crédito Público aprobar el cálculo
actuarial realizado, para que sea posible apropiar la reserva presupuestal
asignada para el pago de las mesadas indexadas a través del Consorcio FOPEP.
Por último, la entidad solicitó que se declare la
improcedencia de la acción de tutela en lo que respecta al Fondo de Pasivo
Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia, y que se requiera al Ministerio
de Hacienda para que se pronuncie respecto de la aprobación del cálculo
actuarial que le fue remitido por el fondo.
1.1.3.2.       Contestación del Ministerio de  Hacienda y Crédito
Público
La representante del Ministerio de Hacienda y Crédito
Público expuso que no existe vulneración al derecho a la igualdad del
accionante, porque (…) no hay ningún derecho subjetivo del pensionado
respecto del cálculo actuarial como para comparar en un test de igualdad los
derechos que tienen aquellos pensionados con indexación soportada en sentencia
en firme con aquellos cuya indexación está sostenida en acto administrativo.
Por otra parte, sostuvo que conforme a la
jurisprudencia de la Corte Constitucional, la acción de tutela no es el
mecanismo idóneo para proteger el derecho a la indexación. En este orden de
ideas, corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, y no a
la jurisdicción constitucional, verificar si una pensión convencional es
susceptible de ser indexada.
1.3.1.1.      Contestación del Ministerio de Protección Social
El representante del Ministerio de la Protección
Social, manifestó que en este caso no se cumple con la legitimación en la causa
por pasiva, debido a que el Fondo del Pasivo Social de los Ferrocarriles
Nacionales de Colombia es un establecimiento público con personería jurídica
independiente, y autonomía administrativa y financiera, distinta de tal
entidad.
1.3.1.2.      Consorcio FOPEP
1.3.2.  El Gerente General del Consorcio FOPEP, sostuvo que le
correspondió al Fondo de Pasivo Social de los Ferrocarriles Nacionales de
Colombia, dar cumplimiento a la indexación de la mesada pensional del señor
Miguel Zuluaga Muñoz, considerando que el valor reconocido supera el del
cálculo actuarial del Ministerio de Hacienda.
1.4.
DECISIONES JUDICIALES
1.4.1.  Decisión de Primera Instancia
La Sala Civil del Tribunal Superior del Distrito
Judicial de Bogotá, en sentencia del 16 de noviembre de 2010, negó el amparo
por considerar que en este caso la tutela es improcedente. Argumentó que, por
regla general, la tutela no procede para obtener el pago de acreencias
laborales, salvo que se trate de acreencias que permitan sufragar las
necesidades básicas de la persona afectada, situación en la que se hace
necesaria la intervención del juez constitucional para evitar la ocurrencia de
un perjuicio irremediable,  en especial si se trata de personas merecedoras de
una especial protección constitucional.
En consecuencia, al aplicar estos criterios al caso
concreto, se evidencia que no existe ninguna situación particular que
justifique la procedencia de la tutela para reclamar una pretensión meramente
económica, por cuanto (i) no se demuestra una vulneración del derecho al mínimo
vital del accionante, quien actualmente recibe una pensión y, (ii) el actor no
demostró ser un sujeto merecedor de especial protección constitucional.
1.4.2.  Impugnación
El demandante impugnó la anterior decisión por
considerar que ésta ignoró que el derecho fundamental invocado en la tutela es
el derecho a la igualdad, no al mínimo vital. Agregó que, de haberse tenido en
cuenta el derecho que se pretende hacer valer, se habría concluido que los
mecanismos ordinarios de defensa no son suficientemente idóneos y eficaces para
garantizar la protección del derecho a la igualdad, de manera que en esta
ocasión la tutela es procedente.
1.4.3.  Decisión de Segunda Instancia
Mediante
sentencia del 16 de diciembre de 2010, la Sala de Casación Civil de la Corte
Suprema de Justicia confirmó el fallo impugnado, por considerar que en este
caso el peticionario puede acudir a la jurisdicción de lo contencioso
administrativo para combatir el acto proferido por el Ministerio de Hacienda y
Crédito Público, mediante el cual se negó a aprobar el cálculo actuarial que
indexaba el valor de su pensión.
Además,
señaló que, teniendo en cuenta que el solicitante está recibiendo una pensión,
es claro que no se encuentra en riesgo su derecho al mínimo vital y, por tanto,
no se está ante la ocurrencia de un perjuicio irremediable, situación que
excluye la procedencia de la acción como mecanismo transitorio de defensa.
1.5.
PRUEBAS
1.5.1.  Pruebas que obran en el expediente
1.5.1.1.   Copia de la Resolución No. 05455 del 31 de junio de
2007 emanada de la Caja Agraria en Liquidación, en la que se le reconoció el
Derecho de Pensión de Jubilación Convencional, por haber cumplido los
requisitos de ley el accionante.[1]
1.5.1.2.   Copia de la Resolución No. 2552 del 1 de diciembre  de
2008, mediante la cual el Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de
Colombia, modifica el artículo primero del Acto Administrativo No. 05455 del 31
de junio de 2007, a través del cual se concede a favor del accionante la
indexación de la primera mesada pensional.[2]
1.5.1.3.   Copia del Oficio del 16 de Septiembre de 2010, del
Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia, mediante el
cual el director de la entidad da respuesta al derecho de petición presentado
por el actor e informa que es el Ministerio de Hacienda y Crédito Público quien
tiene a su cargo la aprobación de su pensión indexada.[3]
1.5.1.4.   Copia del derecho de petición presentado al Ministerio
de Hacienda y Crédito Público el 15 de octubre de 2010, mediante el cual el
accionante solicita a la entidad que, en aplicación del precedente
jurisprudencial en materia de indexación, proceda a aprobar el cálculo
actuarial de su pensión.[4]
1.5.1.5.   Copia de la Comunicación 1-2010-065313, por medio de
la cual el Ministerio de Hacienda niega la petición presentada por el
accionante.[5]
1.5.2.  Pruebas aportadas por las partes en sede de revisión
1.5.2.1.
Mediante escrito recibido por la
Secretaría General el 13 de diciembre de 2012, el accionante informó al
despacho del Magistrado Ponente que desde el mes de diciembre de 2011 viene
recibiendo su mesada pensional indexada, y que en el mes de noviembre de 2012 recibió
el retroactivo correspondiente a los valores anteriores a la aprobación del
cálculo actuarial de su mesada indexada.
2.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE
2.1.
COMPETENCIA
Con base en las
facultades conferidas por los artículos 86 y 241, numeral 9°, de la
Constitución, la Sala Séptima de Revisión de Tutelas de la Corte
Constitucional es competente para
revisar el fallo de tutela adoptado en el
proceso de la referencia.
2.2.
PROBLEMA JURÍDICO
En atención a lo expuesto,
corresponde a la Corte Constitucional determinar si el Fondo de Pasivo Social
de los Ferrocarriles Nacionales de Colombia y el Ministerio de Hacienda,
vulneran el derecho fundamental a la igualdad del accionante, al negarse a
realizar el pago de su mesada pensional indexada, bajo el argumento de que la
indexación no procede por vía administrativa, cuando se trata de una pensión
convencional.
Para resolver
estas preguntas, la Sala, primero, analizará el derecho constitucional a
la indexación de la primera mesada pensional; segundo, hará
referencia al deber de las autoridades de dar aplicación uniforme de la
jurisprudencia. Posteriormente, con base en dichos presupuestos,
abordará el caso concreto.
2.3.
LA INDEXACIÓN DE LA PRIMERA
MESADA PENSIONAL
2.3.1.  El concepto de indexación y su desarrollo legislativo
La indexación se constituye en
uno de los instrumentos para hacer frente a los efectos de la inflación en el campo de las obligaciones dinerarias[6], es decir, de aquellas
que deben satisfacerse mediante el pago de una cantidad de moneda determinada
-entre las que se cuentan por supuesto, las obligaciones laborales. Lo
anterior, en la medida en que la inflación produce una pérdida de la capacidad
adquisitiva de la moneda. Tal actualización se lleva a cabo mediante distintos
mecanismos, los cuales permiten la revisión y corrección periódica de las
prestaciones debidas, uno de los cuales es la indexación.
La indexación ha sido definida
como un “sistema que consiste en la adecuación automática de las magnitudes
monetarias a las variaciones del nivel de precios, con el fin de mantener
constante, el valor real de éstos, para lo cual se utilizan diversos parámetros
que solos o combinados entre sí, suelen ser: el aumento del costo de la vida,
el nivel de aumento de precios mayoristas, los salarios de los trabajadores,
los precios de productos alimenticios de primera necesidad, etc.”[7].
2.3.1.1.      El concepto de indexación, indización o corrección
monetaria fue por primera vez establecido por los Decretos 677, 678 y 1229 de
1972, con el fin de incentivar el ahorro privado hacia la construcción. De la
misma manera, el artículo 187 del Código Contencioso Administrativo, Decreto
2282 de 1984, señalaba que las condenas proferidas por la jurisdicción de lo
contencioso administrativo sólo podrían ajustarse tomando como base el índice
de precios al consumidor, o el inciso final del artículo 308 del C.P.C. (modificado
por el Decreto 2282 de 1989), el cual indicaba que la actualización de las
condenas a pagar sumas de dinero con reajuste monetario se haría en el proceso
ejecutivo correspondiente. De la misma manera, la Ley 14 de 1984 introdujo el
reajuste periódico de los pagos tributarios al Estado y la Ley 56 de 1985 de
los cánones de arrendamiento.[8]
En el derecho laboral la
pérdida del valor adquisitivo del dinero adquiere una especial
importancia, en razón a que del trabajo depende la subsistencia y la
realización de un proyecto de vida. Desde el año 1970, el legislador ha
expedido disposiciones encaminadas a hacer frente a los problemas
inflacionarios frente a los ingresos de los asalariados.
2.3.1.2.      En lo que tiene que ver con las pensiones, inicialmente el Código Sustantivo del Trabajo preveía
en su artículo 261 una congelación del salario base para el cómputo de la
pensión de jubilación y consagraba que una vez adquiridos los requisitos para
acceder a la prestación, no se tenían en cuenta las modificaciones del salario
durante el periodo posterior. Esta disposición fue derogada por la Ley 171 de
1961.
Posteriormente, las leyes 10 de
1972, 4ª de 1976 y 71 de 1988, establecieron que las pensiones serían
reajustadas, cada año, de acuerdo al aumento en el salario mínimo. Igualmente,
algunos regímenes especiales como el de los congresistas, consagraron
mecanismos para asegurar el poder adquisitivo de la prestación. Así, el
artículo 17 de la Ley 4ª de 1992, dispuso que éstas se aumentaran en el mismo
porcentaje que se reajusta el salario mínimo.
2.3.1.3.  La Ley 100 de 1993 consagra expresamente
el derecho al mantenimiento del poder adquisitivo de las pensiones.
En primer lugar, la
pensión de jubilación prevista en el Código Sustantivo del Trabajo, fue
sustituida por la pensión de vejez introducida
por la Ley 100 de 1993. Esta normatividad, en su artículo 21, prevé la
actualización del ingreso base para la liquidación de las pensiones no sólo de
vejez sino también la de invalidez y sobreviviente,  “con base en la
variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida
el DANE”.
Así mismo, el artículo 36
contempla que los beneficiarios del régimen de transición tendrán derecho a que
se les liquide la pensión en las condiciones de favorabilidad vigentes al
momento en que cumplieron tales requisitos, dentro de las cuales se incluye la
indexación del salario base para la liquidación de la pensión. En relación con
la pensión sanción el artículo 133 de la Ley 100 de 1993 consagra que “La cuantía de la pensión será directamente
proporcional al tiempo de servicios respecto de la que le habría correspondido
al trabajador en caso de reunir todos los requisitos para acceder a la pensión
de vejez en el régimen de prima media con prestación definida y se liquidará
con base en el promedio devengado en los últimos diez (10) años de servicios,
actualizado con base en la variación del índice de precios al consumidor
certificada por el DANE”.[9]
2.3.2.  La indexación de la primera mesada pensional y su
regulación antes de la Constitución de 1991
Del recuento anterior se
observa que el legislador ha previsto la manera de actualizar la mesada de
quien ha adquirido el derecho a la pensión al momento de encontrarse laborando.
Sin embargo, el problema de la indexación de la primera mesada pensional surge
en razón de la inexistencia de una norma que establezca con precisión la base
para liquidar la pensión de jubilación de quien se retire o sea retirado del
servicio sin cumplir la edad requerida, pero cuyo reconocimiento pensional es
hecho en forma posterior.
En efecto, el artículo 260 del
Código Sustantivo del Trabajo establecía la posibilidad del retiro del servicio
a los 20 años, a condición que con el cumplimiento de la edad requerida se
reconocería el derecho pensional. Señalaba la disposición:
“El
trabajador que se retire o sea retirado del servicio sin haber cumplido la edad
expresada tiene derecho a la pensión al llegar a dicha edad, siempre que haya
cumplido el requisito de los veinte (20) años de servicio.”
Sin embargo, como se observa,
la norma no soluciona el problema de la diferencia salarial, causada por la
inflación, entre el cumplimiento de los 20 años de servicio y el reconocimiento
de la pensión por el cumplimiento de la edad. Esta ausencia de previsión de una
fórmula de indexación ha originado numerosos problemas interpretativos que han
sido resueltos en sede judicial.
2.3.2.1.      Al respecto, la Sección Primera de la Corte Suprema de
Justicia, desde 1982 hasta el 18 de abril de 1999, acogió la fórmula de la
indexación de la primera mesada pensional como mecanismo para garantizar el
poder adquisitivo de estas pensiones ante el fenómeno de la inflación. En estos
términos, en la decisión del 8 de agosto de 1982, la Sección Primera de la Sala
de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia consideró:
“ii) La indexación laboral
El derecho laboral es sin
duda alguna uno de los campos jurídicos en los cuales adquiere primordial
importancia la consideración de los problemas de equidad, humanos y sociales,
que surgen de la inflación galopante. No puede olvidarse que del trabajo
depende la subsistencia y la realización de los seres humanos, y que el derecho
laboral tiene un contenido específicamente económico, en cuanto regula
jurídicamente las relaciones de los principales factores de producción –el
trabajo, el capital y la empresa -, afectados directamente por la inflación.
Sin embargo, justo es confesar que la estimulación de este grave problema, por
la ley por la doctrina y por la jurisprudencia de Colombia ha sido mínima por
no decir inexistente o nula. Se reduciría al hecho de que, en la práctica el
salario mínimo se reajusta periódicamente, como es de elemental justicia,
teniendo en cuenta el alza en el costo de la vida, aunque no de manera
obligatoria, proporcionada o automática. Y a que, como es sabido, las pensiones
de jubilación o de vejez, de invalidez y de sobrevivientes, se reajustan por
mandato de la ley teniendo en cuenta esos aumentos en el salario mínimo (Leyes
10 de 1972 y 4° de 1976).”
Cabe señalar que la Sección
Segunda de la Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia, sostenía la tesis
contraria y consideraba que no era posible la aplicación de la teoría de la
indexación a las deudas laborales, a menos que estuviese expresamente
consagrado por el legislador (Sentencia
de 11 de abril de 1987)[10].
Sin embargo, en la Sentencia del 8 de abril de 1991 (proferida con anterioridad
a la expedición de la Constitución el 7 de julio de 1991) se unificó la postura
de la Sala Laboral y se dijo que la indexación era un factor o modalidad del
daño emergente y que, por tanto, al disponer pago de los perjuicios
compensatorios que se encontraban tasados expresamente en el artículo 8º del
Decreto 2351 de 1965, debía ser incluida para que la satisfacción de la
obligación fuera completa. [11]
Esta orientación fue extendida
por parte de la  Corte Suprema de Justicia no sólo respecto de la pensión
sanción prevista en el artículo 267 del C. S. T., sino en pensiones
convencionales y la pensión prevista en el numeral 2 del artículo 260 del
C. S. T[12].
2.3.2.2.  Tal posición fue reiterada en pronunciamientos
posteriores también con posterioridad a la entrada en vigencia de la
Constitución de 1991. En la Sentencia del 13 de noviembre de 1991, la Corte
Suprema de Justicia, Sala Laboral sostuvo que las obligaciones dinerarias
insolutas debían ser actualizadas. Señaló que esto se derivaba de los
principios del derecho al trabajo consagrados en la nueva Carta Política. Dijo
dicha Corporación:
“Más aún, en la misma
Constitución Política del país, recientemente promulgada, se establecieron
disposiciones que reflejan la consideración de aquél fenómeno, como el artículo
53, en el cual, entre los “principios mínimos fundamentales” que deben
observarse por el Congreso cuando cumpla el deber de expedir el “estatuto del
trabajo” se señaló el de que la remuneración del trabajador debe consagrarse
con carácter de “vital y móvil”; además de que en el inciso 3° se
garantizó “el derecho al pago oportuno y al reajuste periódico de las pensiones
legales.” Y el artículo 48, referente a la seguridad social, defirió a la ley
la definición de “los medios para que los recursos destinados a pensiones
mantengan su poder adquisitivo constante.”
Se trata, entonces, de un
problema que, no obstante haber traído la atención del legislador en varios
campos, aún no ha recibido consagración positiva específica para el derecho al
trabajo, fuera de los importantes principios constitucionales destacados. Sin
embargo, ello lejos de ser un obstáculo para recibir un correctivo, por lo
menos en el caso concreto, es un acicate para la búsqueda de la solución que
requiere, pues “el derecho laboral es sin duda alguna  uno de los campos
jurídicos en los cuales adquiere primordial importancia la consideración de los
problemas de equidad, humanos y sociales, que surgen de la inflación galopante”
Subrayado y comillas en el texto original -.[13]
De la misma manera, en la
sentencia de 15 de septiembre de 1992 la Sección Primera de la Sala Laboral de la
Corte Suprema de Justicia reconoció expresamente que la indexación procedía
cuando entre la terminación del contrato de trabajo y la exigibilidad de la
pensión transcurría un tiempo que hacía imposible, por las razones anotadas,
que el último salario pudiese ser la base de la prestación jubilatoria, como
quiera que sobre aquél “se proyectan indudablemente los efectos negativos de
la inflación (...)”
En estos mismos términos, se
encuentra la Sentencia del 11 de diciembre de 1996 al referirse al asunto
objeto de estudio:
“Esta Sala de la Corte ha
tenido la oportunidad de manifestarse respecto de la procedencia de la
indexación de la primera mesada de la pensión, cuando el cálculo pertinente se
basa en un salario antiguo y por lo mismo envilecido, que ha perdido su poder
adquisitivo al punto de que la pensión se reduciría a la mínima legal, no
obstante que el salario, en su momento, superaba en varias veces ese mínimo.
Pero en las ocasiones
anteriores, se trataba de mesadas que, como la de la pensión - sanción y la
originada en el acuerdo conciliatorio, constituían derechos adquiridos desde la
época de vigencia del salario cuestionado, y sujetos solamente a la condición
del cumplimiento de la edad correspondiente. Entonces dijo la Corte:
“Conforme razonó la Sala en
la oportunidad memorada, es obvio que en el presente caso le asiste al promotor
del juicio el derecho a que, para la primera mesada de su pensión de
jubilación, se tenga en cuenta la corrección monetaria de la cifra que traduce
el salario devengado en el último año de servicios, desde la fecha de su retiro
de la empresa hasta la fecha de exigibilidad de la prestación social en
referencia...”
2.3.2.3.  No obstante, en sentencia del 18 de agosto de 1999, la
Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia, cambió su jurisprudencia y
señaló que la indexación sólo procede en los casos en que el legislador la haya
previsto. Esto sólo ocurre en las pensiones reconocidas después de la
expedición de la Ley 100 de 1993. Los argumentos en que basó su decisión fueron
los siguientes, sin antes advertir que varios Magistrados salvaron su voto
defendiendo la postura anterior de la Corporación:
1. “(...) [L]as normas
reguladoras de la pensión de jubilación de los sectores particular y público
establecieron que ésta equivale al 75% del promedio de los salarios devengados
durante el último año de servicios (art. 260 C.S.T) o del salario promedio que sirvió de base para los aportes en dicho lapso (art. 1° Ley 33 de 1985)”.
2. “(...) [L]a única
base de liquidación pensional, la introdujo la Ley 100 de 1993 que para éstos
efectos rige desde el primero de abril de 1994, sin que pueda aplicarse en
forma retroactiva (...).
3. “(...) [P]ara
actualizar la base de la liquidación pensional (...) es indispensable tener en
cuenta, no el salario del último año de servicios, sino el “Ingreso Base
de Liquidación”, conformado por el “promedio de salarios o rentas sobre los
cuales ha cotizado el afiliado durante diez (10) años anteriores al
reconocimiento de la pensión actualizados anualmente con base en la variación
del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE””[14].
2.3.2.4.  Esta nueva postura de la Corte Suprema de
Justicia fue atacada, vía tutela y declarada contraria a los postulados
constitucionales en Sentencia SU 120 de 2003[15]. De la misma
manera, el derecho universal a la indexación de la primera mesada
pensional fue reconocido en sede de control abstracto en las Sentencias C-862 [16]y
C-891A de 2006[17].
2.3.2.5.  En virtud de tales sentencias de constitucionalidad, la
Sala Laboral nuevamente aceptó la procedencia de la indexación de la primera
mesada pensional para pensiones reconocidas después de la expedición de la
Carta Política.[18]
2.3.2.6.  En efecto, en el año 2007, la Corte
Suprema de Justicia, Sala Laboral, en fallo del 31 de julio de 2007 M.P. Camilo Tarquino Gallego, estableció una nueva
orientación jurisprudencial en relación con el tema de la indexación de la
mesada pensional y reconoció su procedencia, no sólo frente a las pensiones
de carácter legal sino convencional. Además, desde el año 2009 aplica un
criterio matemático más efectivo frente a la actualización de los salarios
bases de liquidación[19].
2.3.2.7.  Del anterior recuento puede deducirse que
desde el año 1982, la Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia elaboró y
reiteró su posición respecto a la procedencia de la indexación de la primera
mesada pensional como un derecho de los trabajadores basado en la justicia, en la equidad y en los
principios del derecho laboral. En este sentido, sólo hasta el año de 1999 se
produce un cambio de jurisprudencia, y por tanto, aunque, como se desarrollará
más adelante, la Constitución de 1991 eleva a rango constitucional el derecho a
la indexación de la mesada pensional, antes de la expedición de la Carta, la
jurisprudencia ya la había reconocido.
2.3.3.  La indexación de la primera mesada
pensional en la jurisprudencia constitucional
A partir de una interpretación
sistemática de los preceptos previstos tanto en el preámbulo de la Constitución
Política, como en sus artículos 1°, 25, 48 y 53, la jurisprudencia de la Corte
Constitucional se ha pronunciado, sobre el carácter constitucional del derecho
al mantenimiento del poder adquisitivo de las pensiones, una de cuyas
manifestaciones más importantes es el derecho a obtener su actualización.
Así, puede señalarse que a
partir de la Constitución de 1991, la garantía del mantenimiento del poder
adquisitivo de las pensiones adquiere rango constitucional, contenido
especialmente en los artículos 48 y 53 de la Carta. En el primero de ellos, el
Constituyente establece una obligación perentoria al legislador al consagrar
que “La ley definirá los medios para que los recurso destinados a pensiones
mantengan su poder adquisitivo constante”. Por su parte, el artículo 53
establece que  “[e]l Estado garantiza el derecho al pago oportuno y al
reajuste periódico de las pensiones legales”.
La Corporación ha considerado,
además,  que esta garantía se encuentra vinculada con el principio in dubio
pro operario, los postulados del Estado Social de Derecho, la protección a
las personas de la tercera edad, el derecho a la igualdad y al mínimo vital.
2.3.3.1.  Como referente jurisprudencial se encuentra la Sentencia
SU-120 de 2003[20],
en la cual se unificó la doctrina sentada hasta ese momento por las Salas de
Revisión de esta Corporación concerniente a la procedencia de la indexación
pensional por medio de la acción de tutela, en aplicación, entre otros, de los
principios laborales de favorabilidad y efectividad de los derechos.
En dicha oportunidad, la Corte
estudió si el cambio de jurisprudencia adoptado por la Corte Suprema de
Justicia en Sentencia del 18 de agosto de 1999, Sala Laboral, relacionado con
la improcedencia de la indexación de la primera mesada pensional, constituía
una vía de hecho por desconocimiento de los principios constitucionales que
rigen las relaciones laborales consagrados en el artículo 53 de la
Constitución.
En primer lugar, reconoció la
Corporación que existía un vacío normativo en relación con el ingreso base de
liquidación de aquellas personas que, en virtud del numeral 2 del artículo 260
del Código Sustantivo del Trabajo, ya habían adquirido los requisitos de tiempo
trabajado para acceder a la pensión, pero no contaban con la edad requerida.
Esta laguna debía ser resuelta
aplicando el principio in dubio pro operario, como recurso obligado para
el fallador en su labor de determinar el referente normativo para solventar
asuntos del derecho del trabajo no contemplados explícitamente en el
ordenamiento. En razón del mismo, entre dos o más fuentes formales del derecho
aplicables a una determinada situación laboral, debería elegirse aquella que
favorezca al trabajador, y entre dos o más interpretaciones posibles de una
misma disposición, debería preferir la que lo beneficie. Agregando además, que
tal interpretación devenía de la equidad que debe regir las relaciones
laborales, en donde el trabajador se constituye en su parte débil.
En este orden de ideas,
“incumbe al juez confrontar la situación concreta de las personas que aspiran a
acceder a la pensión en las condiciones anotadas y remediar la injusticia que
se deriva de la omisión legislativa anotada, obrando en todo conforme lo habría
hecho el legislador, de haber considerado la situación específica, es decir
conforme con la Constitución Política”. En razón de la anterior, consideró la
Corporación que procede la indexación de la primera mesada pensional cuando el
“valor actual de la pensión y el valor inicial de la misma arrojan una
diferencia a favor del trabajador, los obligados deben reintegrar
lo dejado de pagar, para que “quienes con el paso de los años han visto
aminorar el poder adquisitivo de su pensión (…) logren compensar el desmedro
patrimonial sufrido (...) porque (...) el ente estatal debe permanecer
vigilante de los derechos de los pensionados, sin distingo de su capacidad
económica, debido a que integran uno de los grupos sometidos a su especial
protección (...)”
2.3.3.2.  De igual manera, en el ámbito del control abstracto de
constitucionalidad, mediante las sentencias C-862 de 2006[21] y C-891-A
del mismo año[22],
esta Corporación se pronunció sobre la exequibilidad de los artículos 8° de la
Ley 171 de 1961 y 260 (parcial) del Código Sustantivo del Trabajo,
respectivamente, proclamando el derecho universal de los jubilados a la
indexación de la primera mesada pensional.
En dichas providencias,
consideró la Corporación que el derecho a la indexación de la primera mesada
pensional no sólo se deriva de la aplicación del principio in dubio pro
operario, sino que se constituye en una de las consecuencias de la
consagración del Estado colombiano como Estado Social de Derecho. En términos
de la providencia “cabe recordar brevemente que el surgimiento y
consolidación del Estado social de derecho estuvo ligado al reconocimiento y
garantía de derechos económicos, sociales y culturales, entre los que ocupa un
lugar destacado el derecho a la seguridad social, de manera tal que la
actualización periódica de las mesadas pensionales sería una aplicación
concreta de los deberes de garantía y satisfacción a cargo del Estado
colombiano en materia de los derechos económicos, sociales y culturales en
virtud del modelo expresamente adoptado por el artículo primero constitucional.”
Agregó además que la
actualización periódica de la mesada pensional es un mecanismo para garantizar
el derecho al mínimo vital de las personas de la tercera edad, pues de lo
contrario, la pérdida del poder adquisitivo de la misma les impediría
satisfacer sus necesidades. Por tal razón, la indexación de la pensión es una
medida concreta a favor de los pensionados, que, por regla general, son adultos
mayores o personas de la tercera edad, es decir, sujetos de especial protección
constitucional.
En relación con las normas
estudiadas, consideró la Corte que se estaba en presencia de una omisión
legislativa relativa porque el legislador “al regular una situación
determinada, éste no tiene en cuenta, omite, o deja de lado, supuestos de hecho
que, al momento de aplicarse el precepto correspondiente, genera tratamientos
inequitativos o el desconocimiento de derechos de los destinatarios de la norma
respectiva”. En relación con la manera de solventar la omisión sostuvo:
La jurisprudencia
constitucional en sede de tutela ha señalado de manera reiterada la forma como debe
subsanarse la omisión en comento. En efecto en las distintas ocasiones en las
cuales la Sala Plena[23]
y las distintas salas de decisión[24]
de esta Corporación han tenido que examinar casos de trabajadores pensionados
en virtud del numeral segundo del artículo 260 del C. S. T., cuya pensión había
sido calculada sin indexar el salario base para la liquidación de la primera
mesada, han sostenido que en virtud del derecho constitucional al mantenimiento
del poder adquisitivo de las pensiones (el cual como antes se sostuvo se deriva
de los artículos 48 y 53 constitucionales); amén de otros mandatos de rango
constitucional tales como el principio in dubio pro operario, el principio de
solidaridad y la especial protección de las personas de la tercera edad; debe
indexarse el salario base para la liquidación de la pensión de jubilación de
aquellas personas que se retiran o son retiradas del servicio luego de haber
laborado más de veinte años, pero sin haber alcanzado la edad señalada por el
numeral primero del artículo 260 del C. S. T.
Por todo lo anterior, la
Corporación consideró “exequibles los numerales 1 y 2 del artículo 260 del
C. S. T. en el entendido que el salario base para la liquidación de la pensión
de jubilación de que trata este precepto deberá ser actualizado con base en la
variación del índice de precios del consumidor IPC certificada por el DANE.”
En igual sentido, se pronunció la Corporación en relación con el artículo 8  de
la Ley 171 de 1961.
2.3.3.3.  El derecho a la indexación de la primera mesada
pensional también ha sido reconocido en sede de tutela tanto con anterioridad
como con posterioridad a la Sentencia SU-120 de 2003. Así, la Corporación ha
estudiado en múltiples oportunidades las acciones de amparo interpuestas por
pensionados que, tras agotar todos los instrumentos ante la justicia ordinaria
laboral, solicitaron al juez de tutela el reconocimiento de la actualización de
su pensión, tal ha sido el caso de las Sentencias T-663 de 2003, T-1169 de
2003, T-815  de 2004, T-805 de 2004, T-098 de 2005, T-045 de 2007, T-390 de
2009 y T-447 de 2009, T-362 de 2010, entre otras.
En la sentencia T-663 de
2003[25],
la Corte estudió el caso de varios trabajadores de Bancafé que adquirieron el
derecho a la pensión después de varios años de retiro, razón por la cual el
monto de su pensión fue sustancialmente inferior al salario que percibían en
aquél entonces, así, por ejemplo, en uno de ellos el actor estuvo vinculado a
Bancafé hasta marzo de 1983, fecha en la cual devengaba un salario equivalente
a 7.74 salarios mínimos legales mensuales, mientras que en 1993 el Banco le
reconoció una pensión equivalente al salario mínimo legal mensual.
La Corte amparó el derecho a la
indexación de la primera mesada pensional y revocó los fallos proferidos por la
Sala de Casación Laboral, mediante los cuales no casaba las sentencias de
segunda instancia que denegaban el reajuste de la mesada pensional en algunos
casos; o en otros, revocó la decisión de primera instancia que había ordenado
su reajuste. Así mismo, la Corte dejó sin efectos las sentencias proferidas
dentro de las acciones promovidas por los afectados ante la justicia ordinaria
y ordenó al juez natural o a la Sala de Casación Laboral decidir los recursos
de casación, con sujeción a los artículos 13, 29, 48 y 53 de la Constitución
Política. Señaló así mismo la Corporación:
Fueron razones fundadas en
la ocurrencia de vías de hecho por parte de las autoridades judiciales y que
admiten la intervención del juez constitucional; en la observancia de la
igualdad y la confianza legítima en la aplicación de la ley; en la sujeción de
los jueces a la doctrina probable, a la observancia de los postulados
Superiores sobre el principio de favorabilidad y del principio pro operario; a
los alcances de las disposiciones que regulan la pensión de jubilación; a la
aplicación de los principios de equidad, la jurisprudencia y los principios
generales del derecho y en la atribución constitucional de la Corte Suprema de
Justicia de unificar la jurisprudencia nacional del trabajo, las que condujeron
a la Corte Constitucional a conceder la protección de los derechos fundamentales
a la igualdad, debido proceso y seguridad social y del principio constitucional
de favorabilidad a los entonces accionantes y, por la semejanza de situaciones,
serán los mismos fundamentos que reiterará esta Sala para decidir en el proceso
de revisión de los expedientes de la referencia.
En la providencia T-1169 de
2003[26],
la Corporación estudió el caso de un trabajador de la Empresa Pfaff de
Colombia, que por decisión judicial había sido condenada al pago de una pensión
sanción de jubilación al primero cuando cumpliera 50 años de edad y en cuantía
directamente proporcional al tiempo de servicio y al salario devengado. En el
año de 1997, el peticionario cumplió 50 años de edad y con ello se consolidó su
derecho al pago pensional. Para calcular el monto de la primera mesada, el
liquidador de la empresa consideró que “la condena no fue para el año 1.977
sino para el año 1.997 y el valor a pagar será el que hubiere correspondido por
su tiempo y en proporción al salario recibido”.  De esta manera,
concluyó que el pago sería de $10.280.65 pesos mensuales, pero ajustó esa
cuantía a un salario mínimo legal.
La Corte no sólo dijo que se
vulneraba los derechos al mínimo vital y a la remuneración vital y móvil del
pensionado al recibir una mesada inferior a la que tenía derecho, sino que
consideró que en el caso en concreto no debían agotarse los mecanismos ordinarios,
por cuanto le empresa estaba a punto de ser liquidada, razón por la cual ordenó
directamente la indexación. Dijo la Corporación:
“Al decidir sobre la
procedencia de indexar la primera mesada pensional, los jueces no pueden
desconocer la necesidad de mantener el equilibrio en las relaciones de trabajo
y el valor adquisitivo de las pensiones como lo indican los artículos 53 y 230
de la Carta Política. Y tampoco pueden apartarse del querer legislador, para
quien ha sido una preocupación constante regular el monto y la oportunidad de
los reajustes pensionales.  De manera que si el juzgador no opta por lo
expuesto, sino que decide resolver sobre la indexación de la primera mesada
pensional acudiendo a soluciones que no consultan los criterios auxiliares de
la actividad judicial, hacen necesaria la intervención del Juez constitucional
para restablecer los derechos fundamentales mínimos de los trabajadores.”
De la misma manera, en la Sentencia
T-805 de 2004[27],
la Corte analizó el caso de un trabajador que había estado vinculado al Banco
Andino de Colombia desde el 7 de febrero de 1962 hasta el 30 de septiembre de
1978, y desde el 17 de mayo de 1965 hasta el 8 de septiembre de 1979,
respectivamente. Su pensión le fue reconocida a partir del 5 de febrero de 1994,
cuando cumplió 50 años de edad, liquidada sobre un promedio mensual de $30.030
o un salario mínimo de la época, reduciendo sus mesadas en un 62.43% con
relación a su valor real, toda vez que a la fecha de la desvinculación de la
entidad, su salario equivalía a 8 salarios mínimos legales mensuales. El actor
acudió a la jurisdicción laboral sin encontrar protección para sus derechos. La
Corte concedió el amparo y consideró que cuando sea pertinente decidir la
procedencia de la indexación pensional, es imperativo tener en cuenta  la
necesidad de mantener el valor adquisitivo de las pensiones, y el equilibrio en
las relaciones de trabajo, de acuerdo a lo señalado en los artículos 53 y 230
de la Carta.
Esta misma posición fue asumida
por la Corporación en Sentencia T-815 de 2004[28], que
estudió también la petición de indexación de un ex trabajador del Banco Andino,
con la particularidad de que su retiro se había acordado mediante Acta de
conciliación celebrada ante un juez laboral en el año de 1979, conviniendo
dentro de la misma su derecho a la pensión de vejez cuando cumpliera los 60
años de edad. Ésta le fue efectivamente liquidada el 25 de mayo de 1997 por un
valor de $ 58.795 equivalente a un salario mínimo legal de la época. Este valor
que resultaba inferior al real en un 92% porque cuando se retiró del Banco
Andino en liquidación la pensión equivalía a 13 salarios mínimos.
Tanto en la Sentencia T-805
de 2004 como en la Sentencia T-815 de 2004, a pesar de dirigirse
contra las decisiones de la Corte Suprema de Justicia, Sala Laboral, la orden
se impartió directamente al Banco demandado en razón de la tesis sostenida por
dicha Corporación, que negaba el derecho a la indexación.
En la sentencia T-098 de
2005[29],
la Corte conoció el caso de un pensionado que estuvo vinculado al Citibank
por 25 años. Al momento de retirarse, su salario equivalía a más de veinte
salarios mínimos legales mensuales de la época. Sin embargo, la pensión que
comenzó a disfrutar equivalía tan solo a tres salarios mínimos, perdiendo de
esta manera casi un 80% de su ingreso. En esta oportunidad, la Corte también
ordenó directamente actualizar la base de liquidación de la pensión del actor,
de acuerdo con el índice de precios al consumidor. Adicionalmente se ordenó al
banco pagar los montos adeudados y actualizados no prescritos.
Estos casos guardan identidad
fáctica con los contenidos en la providencias T-045 de 2007[30],  T-390
de 2009[31]
y T-447 de 2009[32],
T-362 de 2010[33],
en las cuales la Corporación reiteró su posición sobre la indexación de la
primera mesada pensional.
De lo anterior se concluye que
la jurisprudencia constitucional ha entendido que la indexación es un mecanismo
para garantizar la actualización del salario base para liquidación de la
primera mesada pensional, cuando ha mediado un tiempo sustancial entre el
momento en que el trabajador se retira de su empresa y el reconocimiento de la
pensión. Dicha garantía tiene fundamento en el derecho constitucional de los
pensionados a mantener el poder adquisitivo de la pensión y reside
fundamentalmente en los artículos 48 y 53 de la Carta.
2.3.4.  La indexación de la primera mesada pensional encuentra
sustento en claros preceptos constitucionales
El derecho a la indexación de
la primera mesada pensional materializa diversos preceptos de rango
constitucional, y por tanto, a partir de la Constitución de 1991 existe “un
derecho constitucional de los pensionados a mantener el poder adquisitivo de su
mesada pensional”. Éste, se deduce no solamente de lo consagrado
expresamente en el artículo 53 de la Carta Política de 1991, sino que se deriva
de una interpretación sistemática de distintos enunciados normativos
constitucionales.
En estos términos, para la
configuración del derecho constitucional de los pensionados al mantenimiento
del poder adquisitivo de la mesada pensional resultan también relevantes
principios y derechos fundamentales consagrados en la Carta de 1991, como el
principio in dubio pro operario (art. 48 de la C.P.), el principio de
Estado social de derecho (Art. 1 constitucional), la especial protección constitucional
a las personas de la tercera edad (Art. 46 de la C. P.), el derecho fundamental
a la igualdad (Art. 13 de la C. P. ) y el derecho al mínimo vital.
Es por ello que al estudiar si
resulta procedente o no la indexación de la primera mesada pensional, el
intérprete debe dar aplicación al principio in dubio pro operario[34] que impone
elegir, en caso de duda, por la interpretación que más favorezca al trabajador[35].
En el caso en estudio, la
solución más favorable es el mantenimiento del valor económico de la mesada
pensional, además que es ésta la que se encuentra acorde con el ordenamiento
constitucional, sin importar si aquellas tienen un origen legal o convencional,
como lo precisó esta Corte en la siguiente decisión:
“Entre tales derechos se
encuentra el que surge de la aplicación del principio de favorabilidad
que la Constitución entiende como “... situación más favorable al trabajador en
caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales de
derecho... ”.
Siendo la ley una de esas
fuentes, su interpretación, cuando se presenta la hipótesis de la cual parte la
norma - la duda -, no puede ser ninguna diferente de la que más favorezca al
trabajador. Ella es obligatoria, preeminente e ineludible para el juez.
Allí la autonomía judicial
para interpretar los mandatos legales pasa a ser muy relativa: el juez puede
interpretar la ley que aplica, pero no le es dable hacerlo en contra del
trabajador, esto es, seleccionando entre dos o más entendimientos posibles
aquel que ostensiblemente lo desfavorece o perjudica. Es forzoso que el
fallador entienda la norma de manera que la opción escogida sea la que
beneficie en mejor forma y de manera más amplia al trabajador, por lo cual, de
acuerdo con la Constitución, es su deber rechazar los sentidos que para el
trabajador resulten desfavorables u odiosos. El juez no puede escoger con
libertad entre las diversas opciones por cuanto ya la Constitución lo ha hecho
por él y de manera imperativa y prevalente. No vacila la Corte en afirmar que
toda trasgresión a esta regla superior en el curso de un proceso judicial
constituye vía de hecho e implica desconocimiento flagrante de los derechos
fundamentales del trabajador, en especial el del debido proceso.” (Subrayas fuera del texto)[36].
2.3.5.  La jurisprudencia constitucional ha predicado el
carácter universal de la indexación de la primera mesada pensional
No existe ninguna razón
constitucionalmente válida para sostener que el derecho a la actualización de
la mesada pensional sea predicable exclusivamente a determinadas categorías de
pensionados, cuando todos se encuentran en la misma situación y todos se ven
afectados en su mínimo vital por la depreciación monetaria.
Al respecto, la jurisprudencia
constitucional ha señalado expresamente que éste es un derecho de carácter
universal que debe ser garantizado a todos los pensionados. De lo contrario, se
produciría una grave vulneración del derecho a la igualdad que constituye un
trato discriminatorio.
En términos de la Sentencia C-862
de 2006 “el derecho a la actualización de la mesada pensional no puede
ser reconocido exclusivamente a determinadas categorías de pensionados, porque
un trato diferenciado de esta naturaleza carecería de justificación
constitucional, y se torna por tanto en un trato discriminatorio.”
Cabe señalar, además, que esta
providencia dejó sentado el carácter universal del derecho y dijo expresamente
que no resultaba posible hacer distinciones relacionadas con tránsitos
normativos. Sobre el particular sostuvo:
“Si
bien el derecho a la actualización de la mesada pensional surge en virtud de lo
que la doctrina ha denominado el proceso de especificación en el reconocimiento
de los derechos, de manera tal que su titularidad se reserva a una determinada
categoría de sujetos -los pensionados- dentro de tal categoría su titularidad
ha de ser universal, y por lo tanto exclusiones derivadas del tránsito
legislativo carecen de justificación.” (Subrayado fuera del texto)
Luego concluyó:
“De
acuerdo con estas definiciones, la universalidad del derecho a la indexación de
la primera mesada pensional significa que este beneficio se aplique a las
pensiones reconocidas en cualquier tiempo y sin que importe su origen,
sea éste convencional o legal, toda vez que el fenómeno de pérdida de poder
adquisitivo que es consecuencia de la inflación, afecta por igual a todos los
jubilados”. (Subrayado fuera del texto)
2.3.5.1.  De la misma manera, la Corte ha ordenado y protegido
el derecho a la indexación de la primera mesada pensional a todas las clases de
pensiones, sin importar el origen de la prestación. Es decir, con independencia
que la misma provenga de la ley, de una convención o de una orden judicial.
Así, desde la sentencia SU-120
de 2003[37]
y T-663 de 2003[38]
se concedió el amparo a personas que disfrutaban de pensiones de jubilación de
origen convencional, sin que se tuviera en cuenta que no se trataba de
pensiones legales. En la Sentencia T-469 de 2005[39], se
desestimó el argumento del demandado según el cual el accionante no tenía
derecho a la actualización del salario base de liquidación de la primera mesada
pensional porque, al ser su pensión de carácter convencional, se le debían
aplicar exclusivamente las normas de la convención colectiva y ésta no la
preveía. Indicó la Corte que “a la jurisprudencia es indiferente que la
pensión que es objeto de indexación tenga origen legal o convencional, ya que
lo relevante en estos casos es la situación de desprotección en que se
encuentra el pensionado al recibir como mesada una suma desactualizada con la
cual no pueda solventar sus necesidades y las de su familia”.
En el mismo sentido se
pronunció en la sentencia T-696 de 2007[40]. Allí se consideró que el fenómeno inflacionario
afecta a todos por igual y por tanto, no puede diferenciarse entre el origen de
la pensión “como quiera que el
problema de la pérdida de poder adquisitivo, consecuencia del fenómeno
inflacionario, no les es ajeno, de suerte que una conclusión diferente
impondría una carga desproporcionada a estos pensionados en el sentido de
soportar la pérdida de poder adquisitivo de su mesada pensional bajo el prurito
de los beneficios extralegales de que fueron acreedores por la suscripción de
la convención colectiva que rige su derecho pensional”.
En conclusión, la universalidad del derecho a la indexación de la
primera mesada es predicable de todas las personas pensionadas, y por supuesto,
de aquellas que adquirieron tal calidad en aplicación de una convención
colectiva. En efecto, todos los pensionados sufren las graves consecuencias de
la pérdida del poder adquisitivo de la moneda, es decir todos se encuentran en
la misma situación y por tanto, deben recibir igual tratamiento.
En otras palabras, la Corte
Constitucional ha dejado claro que a todos los pensionados, sin
distinción alguna, no sólo debe garantizárseles que sus pensiones sean
actualizadas anualmente una vez han sido reconocidas por la entidad competente,
sino que también existe un derecho constitucional a la actualización del
salario base para la liquidación de la primera mesada.[41]
2.3.
EL DEBER DE LAS
AUTORIDADES DE DAR APLICACIÓN UNIFORME DE LA JURISPRUDENCIA
2.3.1. Las autoridades administrativas tienen la obligación
de acatar el precedente judicial
La jurisprudencia constitucional ha sostenido[42] que todas las autoridades públicas administrativas, en el
ejercicio de sus funciones y para la adopción de sus decisiones, se encuentran
sometidas a la Constitución y a la ley, y que sus actuaciones se encuentran
determinadas por las atribuciones y potestades asignadas constitucional y
legalmente, dentro de los límites que establece la Constitución.
Al respecto, ha establecido que tal sujeción implica
el necesario acatamiento de las decisiones judiciales y del precedente dictado
por las Altas Cortes en la jurisdicción ordinaria, contencioso administrativa y
constitucional, por cuanto son los máximos órganos encargados de interpretar y
fijar el contenido y alcance de las normas constitucionales y legales.
En efecto,
todos los funcionarios públicos y, en consecuencia, todas las autoridades
administrativas, están en la obligación de aplicar e interpretar las normas en
el sentido dictado por la autoridad judicial, para todas las situaciones
fácticas análogas o similares. En relación con este punto, la Corporación
estableció:
“Esta
definición de la correcta interpretación y aplicación de una norma, frente a un
caso concreto, tiene por efecto que todo funcionario, no sólo judicial,
está en la obligación de aplicar e interpretar las normas, en el sentido
dictado por el juez, de igual manera, en todo evento en el cual la situación
fáctica concuerde, en lo esencial, con los hechos considerados al construirse
la ratio decidendi.” [43]
Sobre este tema, la Corte
reconoce que mientras que el juez puede, bajo determinadas circunstancias,
apartarse de la decisión de las Altas Cortes, esto no ocurre con las
autoridades administrativas, quienes se sujetan a los parámetros definidos por la
Corte Constitucional y por los jueces ordinarios en sus respectivos ámbitos de
competencia. Sólo así se asegura que la administración esté sujeta al derecho. En
este sentido, determinó:
“La
obligatoriedad del precedente es, usualmente, una problemática estrictamente
judicial, en razón a la garantía institucional de la autonomía (C.P. art. 228),
lo que justifica que existan mecanismos para que el juez pueda apartarse, como
se recordó en el fundamento jurídico 4., del precedente. Este principio no se
aplica frente a las autoridades administrativas, pues ellas están obligadas a
aplicar el derecho vigente (y las reglas judiciales lo son), y únicamente están
autorizadas -más que ello, obligadas- a apartarse de las normas, frente a
disposiciones clara y abiertamente inconstitucionales (C.P. art. 4).  De ahí
que, su sometimiento a las líneas doctrinales de la Corte Constitucional sea
estricto”. [44]
2.3.2. Parámetros de interpretación constitucional para la
administración.
La
obligación por parte de las autoridades administrativas, de interpretar y
aplicar las normas de conformidad con la Constitución y con el precedente
judicial constitucional fijado por esta Corporación, ha sido reiterada en
múltiples oportunidades. En efecto, la jurisprudencia ha sido pacífica en
reconocer que las autoridades administrativas tienen el deber de ir más allá de
las normas de inferior jerarquía, y aplicar principios, valores y derechos
constitucionales, en aras de protegerlos y garantizarlos.[45]
El fundamento de la
obligatoriedad del precedente constitucional radica en que la aplicación de la
Constitución Política envuelve un ejercicio hermenéutico para establecer su
sentido normativo y, conforme al artículo 241 de la Constitución,  es la Corte
Constitucional la encargada de determinar el alcance de la Carta Política. En
este sentido, la interpretación que haga esta Corte de los mandatos contenidos
en ésta, es vinculante para todos los operadores jurídicos y, por lo tanto,
constituye una fuente obligatoria de derecho.[46]
Ahora bien, cuando se trata de
ámbitos en los cuales no existe pronunciamiento de esta Corporación, la
administración goza de un razonable margen de interpretación:
“El hecho de que la
autoridad administrativa se encuentre obligada a considerar la Constitución
como criterio último y definitivo para seleccionar la opción hermenéutica
correcta, no implica que no goce de un relativo margen de apreciación. Ante el
texto, el intérprete del derecho se encuentra frente a una gama de opciones de
sentido normativo, cuyos límites están definidos por el texto mismo, sin que
ello implique que se imponga siempre una única interpretación posible.
Dicha apertura hermenéutica
es el resultado de aplicar la Constitución a todo el ordenamiento, que torna en
insuficientes los criterios de interpretación tradicionales, en particular los
literales (C-600A de 1995[47]).
En efecto, el tenor literal de la ley no puede enfrentar con éxito las
exigencias derivadas de una aplicación del derecho conforme a la Constitución,
porque las normas de la Carta son de textura abierta; ellas buscan dar espacio
a múltiples concepciones de la vida y la sociedad.
Bajo estas consideraciones,
debe admitirse que los funcionarios públicos se enfrentan a un marco
interpretativo dentro del cual están, prima facie, en libertad de seleccionar
la opción hermenéutica (sentido normativo) que consideren ajustada al texto positivo,
tanto Constitucional como legal. El carácter prima facie de la autonomía
interpretativa del funcionario, se deriva de la existencia de funciones
institucionales para fijar los sentidos admisibles de un texto legal o
constitucional.”[48]
Por último,
cabe destacar que el desconocimiento del precedente judicial por parte de las
autoridades administrativas, afecta los derechos fundamentales de los
destinatarios de las normas. En este orden de ideas, la tutela resulta
procedente, cuando (i) la interpretación realizada por el
funcionario administrativo es abiertamente irrazonable o arbitraria, (ii)
el funcionario ha desconocido la jurisprudencia de la Corte Constitucional tanto
en sede de control abstracto como en sede de control concreto de
constitucionalidad, y (iii) existe una interpretación de la Corte
ajustada a la Constitución contraria a la aplicada por el operador
administrativo.[49]
2.3.3.  La obligatoriedad del precedente constitucional en
materia pensional
En sentencia C-539 de 2011 esta
Corporación se pronunció sobre la constitucionalidad del artículo 114 de la Ley
1395 de 2010, el cual determina que las entidades públicas de cualquier orden,
que se encuentren encargadas de reconocer y pagar pensiones de jubilación,
prestaciones sociales y salariales de sus trabajadores o afiliados, o
comprometidas en daños causados con armas de fuego, vehículos oficiales, daños
a reclusos, conscriptos, o en conflictos tributarios o aduaneros, tendrán en
cuenta para la solución de peticiones o expedición de actos administrativos,
los precedentes jurisprudenciales que en materia ordinaria o contenciosa
administrativa, por los mismos hechos y pretensiones, se hubieren proferido en
cinco o más casos análogos.
En dicha
oportunidad, la Corte reiteró el mandato superior de sujeción de las
autoridades administrativas a la Constitución y a la ley, y por ende al
precedente judicial de las Altas Cortes, en desarrollo del Estado Social y Constitucional
de Derecho –art.1 CP-; los fines esenciales del Estado–art.2-; la jerarquía
superior de la Constitución –art.4-; la sujeción de las autoridades públicas a la
Constitución -artículos 6º, 121 y 123 CP-; el debido proceso y principio de
legalidad –art.29 CP; el derecho a la igualdad –art.13 CP-; la buena fé de las
autoridades públicas –art.83 CP-; los principios de la función administrativa
–art. 209 CP-; la fuerza vinculante del precedente judicial -artículo 230
superior-; y la fuerza vinculante de las decisiones de constitucionalidad
-artículo 241 de la Carta Política-.
La Sala ratificó la obligación
de todas las autoridades administrativas de aplicar el precedente judicial
dictado por las Altas Cortes, tanto en la jurisdicción ordinaria por la Corte
Suprema de Justicia, como en la jurisdicción contenciosa administrativa por el
Consejo de Estado, y en la jurisdicción constitucional por la Corte
Constitucional.
Adicionalmente
encontró que la expresión demandada contenida en el primer aparte normativo del
artículo 114 de la Ley 1395 de 2010, relativa a la delimitación del sujeto activo de la obligación de tener en cuenta el
precedente judicial, en cuanto dicha obligación se refiere a aquellas entidades
públicas “encargadas de reconocer y pagar pensiones de jubilación,
prestaciones sociales y salariales de sus trabajadores o afiliados, o
comprometidas en daños causados con armas de fuego, vehículos oficiales, daños
a reclusos, conscriptos, o en conflictos tributarios o aduaneros, …” es
constitucional.
Esto por cuanto la norma hace parte de un conjunto de medidas establecidas para
descongestionar la administración de justicia, de conformidad con los
principios de economía, celeridad y eficiencia de la Administración Pública
(art. 209 C.P.). En efecto, la voluntad del legislador consistió en
consagrar expresamente el deber de las autoridades administrativas de acatar y
aplicar el precedente judicial, en algunas materias especialmente neurálgicas
que han producido gran congestión judicial, por el desconocimiento del
precedente judicial en casos similares o análogos, por parte de las autoridades
administrativas, a la hora de adoptar decisiones o adelantar actuaciones
administrativas.
Por último, al
observar que el Legislador omitió incluir
en la norma la obligatoriedad del precedente constitucional dictado por la
Corte Constitucional, tanto en control abstracto como concreto de
constitucionalidad, la Corte decidió declarar la exequibilidad condicionada de la expresión “que en materia ordinaria o
contenciosa administrativa” contenida en el artículo 114 de la Ley 1395 de
2010, en el sentido de que se entienda que los
precedentes jurisprudenciales a que se refiere la norma, deben respetar la
interpretación vinculante que realice la Corte Constitucional.
En conclusión, existiendo una posición de esta
Corporación sobre el alcance de un derecho constitucional, las autoridades
administrativas están en la obligación de aplicar la interpretación sentada por
la jurisprudencia constitucional. Esta obligación se encuentra consagrada expresamente
en el artículo 114 de la Ley 1395 de 2010, conforme al cual las entidades públicas de cualquier orden, que se
encuentren encargadas de reconocer y pagar pensiones de jubilación deben tener
en cuenta para la expedición de actos administrativos, los precedentes
jurisprudenciales que por los mismos hechos y pretensiones, se hubieren
proferido en cinco o más casos análogos.
2.4.
CASO CONCRETO
2.4.1.  Resumen de los antecedentes
El señor
Miguel Zuluaga Muñoz, presentó acción de tutela contra el Ministerio de
Hacienda y Crédito Público y el Fondo de Pasivo Social de los Ferrocarriles
Nacionales de Colombia, por considerar que tales entidades vulneran su derecho
fundamental a la igualdad, debido a que se niegan a efectuar el pago de su
pensión indexada con base en que el reconocimiento de la misma se dio por medio
de un acto administrativo y no por una sentencia judicial. En consecuencia,
solicita al juez de tutela ordenar: (i) al Ministerio de Hacienda y Crédito
Público aprobar el cálculo actuarial contenido en la Resolución 2552 del 1º de
diciembre de 2008, y (ii) al Fondo de Pasivo Social de los Ferrocarriles
Nacionales de Colombia cancelar los valores dejados de percibir y, en lo
sucesivo, efectuar el pago de la pensión indexada.
Por su parte, el Ministerio de
Hacienda y Crédito Público señaló que la tutela es improcedente, por cuanto la
accionante cuenta con un mecanismo de defensa idóneo distinto de la tutela, que
es la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. Además, considera que
la actuación de la entidad no vulnera su derecho fundamental a la igualdad, por
cuanto su situación –haber sido reconocida la indexación mediante un acto
administrativo- no es la misma que la de una persona que ha visto reconocida la
indexación de la pensión mediante sentencia judicial, por cuanto no hay
ningún derecho subjetivo del pensionado respecto de un cálculo actuarial
emitido por la autoridad administrativa.
De otro lado, el Fondo de
Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia manifestó que la entidad
no vulneró los derechos fundamentales del accionante, y, por el contrario,
reconoció la indexación de la pensión del accionante, de conformidad con la
jurisprudencia de la Corte Constitucional.
La Sala Civil del Tribunal
Superior del Distrito Judicial de Bogotá, negó el amparo por considerar que en
este caso la tutela es improcedente. El ad quem confirmó el fallo
impugnado, por compartir los mismos argumentos.
2.4.2. Consideraciones sobre el cumplimiento del requisito de subsidiariedad en el caso estudiado
En primer lugar, la Sala deberá
establecer la procedencia de esta acción, determinando si el señor Miguel Zuluaga Muñoz cuenta con otro mecanismo de defensa judicial, distinto de la tutela
para la protección de su derecho fundamental a la igualdad.
El principio de subsidiaridad
está consagrado en el inciso 4º del artículo 86 de la Constitución, que
establece que “[e]sta acción sólo procederá cuando el afectado no disponga
de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo
transitorio para evitar un perjuicio irremediable”. En este orden de
ideas, existiendo otros mecanismos de defensa judicial para la protección
reclamada, se debe recurrir a ellos antes de pretender el amparo por vía de
tutela.
No obstante, aún existiendo un mecanismo ordinario de protección de los derechos del
afectado, la tutela procederá si en el
caso concreto se acredita (i) que aquél
no es idóneo o (ii) que siendo apto para conseguir la protección, en razón a la inminencia de un perjuicio irremediable,
pierde su idoneidad para garantizar la eficacia de los postulados
constitucionales, caso en el cual la Carta prevé la procedencia excepcional de
la tutela.
El primer evento se presenta
cuando el medio judicial
previsto para resolver la respectiva controversia no resulta idóneo ni eficaz,
debido a que, por ejemplo, no permite resolver el conflicto en su dimensión
constitucional o no ofrece una solución pronta, por lo que la normativa admite
que la acción de tutela proceda excepcionalmente. El requisito de la idoneidad ha
sido interpretado por la Corte a la luz del principio según el cual el juez de tutela debe dar prioridad a la realización
de los derechos sobre las consideraciones de índole formal.[50]
La aptitud del medio de defensa ordinario debe ser analizada en cada
caso concreto, teniendo en cuenta las características procesales del mecanismo,
las circunstancias del peticionario y el derecho fundamental involucrado. Esto
significa que un medio judicial excluye la procedencia de la acción de tutela,
cuando salvaguarda de manera eficaz el derecho fundamental invocado.[51]
En el trámite de la presente
tutela los jueces de instancia consideraron que el requisito de la
subsidiariedad no se cumplía, por cuanto el accionante no acudió a la
jurisdicción de lo contencioso administrativo para controvertir la decisión
mediante la cual el Ministerio de Hacienda se negó a aprobar el cálculo
actuarial de la indexación de su pensión.
Sin embargo, tal argumento no
puede ser admitido, pues deja de lado la realidad fáctica del caso, e ignora
que los mecanismos ordinarios de defensa no son suficientemente idóneos y
eficaces para garantizar la protección de los derechos presuntamente
vulnerados.
En primer lugar, debe anotarse
que no existe una acción contencioso administrativa que sea apta para
garantizar los derechos a la igualdad y a la indexación del demandante, por
cuanto éste pretende que el Ministerio de Hacienda reconozca el cálculo
actuarial de la indexación de su pensión, con el fin de que el Fondo encargado pueda
pagar el valor correspondiente. En este orden, si ya existe una resolución
mediante la cual se reconoció la indexación de la pensión del accionante, no
tiene sentido instarlo a acudir a la jurisdicción de lo contencioso
administrativo para atacar dicho acto.
En segundo lugar, observa la Sala que, aunque el
demandante pretende que le sea cancelada su pensión indexada, no tiene sentido
que inicie un proceso ejecutivo, por cuanto la entidad obligada al pago de la
indexación es el Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia,
y quien se ha negado a aprobar el cálculo actuarial es el Ministerio de
Hacienda y Crédito Público. En este sentido, el demandante no cuenta con una
acción idónea para exigir la aprobación del cálculo actuarial al Ministerio de
Hacienda.
Por consiguiente, la tutela es el mecanismo idóneo
para la protección de los derechos a la igualdad y a la indexación del
accionante, quien se encuentra en estado de indefensión ante el Ministerio,
debido a que la decisión de negar la asignación presupuestal para efectuar el
pago de su mesada pensional indexada, por no existir una decisión judicial que
ordene la indexación, impone una carga desproporcionada a este adulto mayor.
2.4.3. Los hechos posteriores a la interposición de la tutela
revelan que se está ante un hecho superado
2.4.3.1.De
los hechos narrados en el escrito de tutela y los documentos aportados en el
trámite de la acción, la Sala encuentra probados los siguientes hechos:
a)      Mediante Resolución 05455 del 31 de junio de 2007, la
Caja Agraria, en Liquidación reconoció la pensión de jubilación convencional
del accionante.
b)     El Fondo de Pasivo Social de los Ferrocarriles
Nacionales de Colombia, indexó la primera mesada pensional del accionante.
c)      El Ministerio de Hacienda y Crédito Público se negó a
ratificar la indexación de la pensión, por considerar que en los casos de pensión
convencional, no es posible aprobar el cálculo actuarial de la indexación,
debido a que ésta fue reconocida mediante un acto administrativo y no mediante
una decisión judicial.
d)     Desde el mes de diciembre de 2011 el accionante viene
recibiendo su mesada pensional indexada, y en el mes de noviembre de 2012
recibió el retroactivo correspondiente a los valores anteriores a la aprobación
del cálculo actuarial de su mesada indexada.
2.4.3.2.Observa la Sala que el Ministerio de Hacienda y
Crédito Público vulneró los derechos a la igualdad y a la indexación del
accionante, porque, tal como lo ha establecido la jurisprudencia de esta
Corporación, la actualización de la mesada pensional es universal y, por tanto,
no es posible afirmar que estos le asisten exclusivamente a determinadas
categorías de pensionados, debido a que todos ven afectado su mínimo vital por
la depreciación monetaria.
En este orden de ideas, la
autoridad administrativa demandada incumplió el deber de aplicar la
interpretación que esta Corporación ha hecho del derecho constitucional a la
indexación. Así pues, teniendo en cuenta que el precedente constitucional
constituye una fuente obligatoria de derecho para el operador administrativo,
se evidencia que el Ministerio de Hacienda incumplió su obligación de tener en
cuenta los precedentes jurisprudenciales que por los mismos hechos y
pretensiones, se hubieren proferido[52].
2.4.3.3.
No obstante lo anterior, en el trámite de la
acción ante esta Corporación, el accionante informó al despacho del Magistrado
Ponente que desde el mes de diciembre de 2011 viene recibiendo su mesada
pensional indexada, y que en el mes de noviembre de 2012 recibió el retroactivo
correspondiente a los valores anteriores a la aprobación del cálculo actuarial.
En consecuencia, aunque la
vulneración alegada existió, la Sala observa que se está ante un hecho
superado, pues durante el trámite de revisión de esta tutela en esta Corte,
sobrevino la ocurrencia de hechos que demuestran que la transgresión de los
derechos fundamentales, en principio informada a través de la instauración de
la acción, ha cesado[53].
En suma, en este caso la acción
carece de objeto por haberse superado el hecho que le dio origen.
En consecuencia, se revocará la sentencia del 16 de diciembre de
2010, proferida por la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia,
que confirmó la decisión del 16 de noviembre de 2010 de la Sala Civil del
Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, que negó el amparo. En su lugar, se declarará la existencia de un
hecho superado.
2.4.3.4.
Adicionalmente, la Sala advertirá
al Ministerio de Hacienda y Crédito Público que no puede negarse a aprobar
el pago de la indexación pensional reconocida mediante acto administrativo, y
obligar a los  pensionados a acudir a un proceso ordinario. La jurisprudencia
de la Corte Constitucional es clara en establecer la existencia del derecho
universal a la indexación de la primera mesada pensional, de manera que, ante
la certeza de la existencia del derecho, no existe ninguna justificación para
exigir una sentencia judicial que lo reconozca. Esta práctica es
inconstitucional y vulnera los derechos fundamentales a la igualdad y a la
indexación de los pensionados.
3.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Séptima de
Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional, en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO.- LEVANTAR la suspensión de los
términos para decidir, ordenada mediante auto del dieciséis (16) de febrero de
2011.
SEGUNDO.- REVOCAR la providencia de segunda instancia, proferida por la Sala de Casación
Civil de la Corte Suprema de Justicia el
16 de diciembre de 2010, que confirmó la
decisión del 16 de noviembre de 2010 de la Sala Civil del Tribunal Superior del
Distrito Judicial de Bogotá, que denegó la protección invocada, y en su lugar, DECLARAR
LA EXISTENCIA DE UN HECHO SUPERADO.
TERCERO.- ADVERTIR
al Ministerio de Hacienda y Crédito
Público que no puede negarse a aprobar el pago de la indexación pensional
reconocida mediante acto administrativo, puesto que ante la certeza de la
existencia del derecho, no existe ninguna justificación para exigir una
sentencia judicial que lo reconozca. Esta práctica es inconstitucional y
vulnera los derechos fundamentales a la igualdad y a la indexación de los
pensionados.
CUARTO.- Por Secretaría General líbrese las comunicaciones de
que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para los efectos allí
contemplados.
Cópiese, notifíquese,
comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
ALEXEI EGOR JULIO ESTRADA
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Folios 30 a 33, cuaderno de primera instancia.
[2] Folios 34 a 36, cuaderno de primera instancia.
[3] Folios 37 a 40, cuaderno de primera instancia.
[4] Folios 49 a 72, cuaderno de primera instancia.
[5] Folios 73 a 74, cuaderno de primera instancia.
[6] La doctrina distingue entre las obligaciones dinerarias y las
obligaciones de valor, en las primeras “el acreedor obtiene, con la prestación
de la suma de dinero que constituye el objeto de su crédito, un poder
adquisitivo abstracto; en otras palabras, el dinero asume el carácter de una
auténtica mercancía que se adquiere como tal y se constituye en objeto de la
obligación del deudor, mientras que en las segundas “el dinero no es el objeto
propio, pero como la moneda tiene la función de ser el común denominador de
todos los valores, ella entra a ocupar el lugar del objeto propio, o sea, que
no es la prestación originaria sino una prestación sustitutiva”. Ernesto Jiménez Díaz, “La indexación en
los conflictos laborales” en Revista de Derecho Social, No. 32, diciembre
de 1991, p. 23-24.
[7] Jiménez Díaz, loc. cit.,
p. 25.
[8] Cfr. Sentencia C-862 de 2006 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto
[9] Cf. Sentencia C-862 de 2006 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto
[10] Rad. 12, M. P. Rafael Baquero Herrera.
[11] Crf. Sentencia C-862 de 2006 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto
[12] Ver sentencias Rad. No. 7796 del 8 de febrero
de 1996, M. P. Jorge Iván Palacio Palacio, Rad. No. 8616 de 1996 M. P. Fernando Vásquez Botero.
[13] Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, Sección Primera,
sentencia del 13 de noviembre de 1991, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio, radicación 4486, nota 51.
[14] Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, sentencia de 22
de febrero de 2000, M.P. José Roberto Herrera, expediente 12.872. En igual
sentido, entre otras, sentencias 13.329 de 27 de enero de 2000, 12.895 y 13.166
de 2 de febrero de 2000, 12.725 y 13.251de 9 de febrero de 2000, 13.360 de 23
de febrero de 2000, y 13.591 de 29 de marzo de 2000, 13.744 de 16 de mayo de
2000.
[15] M.P. Humberto Antonio Sierra Porto
[16] M.P. Humberto Antonio Sierra Porto
[17] M.P. Rodrigo Escobar Gi
[18] En sentencia de julio 31 de 2007, radicación N° 29022, M.P.Camilo Tarquino Gallego.
[19] Consultar,
entre otras, las Sentencias cuyos números de radicado son 34601 y 33423, de 6
de mayo de 2009 y 31 de marzo del mismo año, respectivamente. M.P. Luis Javier
Osorio López.
[20] Sentencia del 13 de
febrero de 2003, M. P. Álvaro Tafur Galvis
[21] Sentencia del 19 de octubre
de 2006, M. P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[22] Sentencia noviembre 1° de 2006, M. P. Rodrigo Escobar Gil.
[23] Sentencia SU-120 de 2003.
[24] T-663 de 2003, T-800 y T-815 de 2004 y T-098
de 2005.
[25] M.P. Jaime Córdoba Triviño
[26] M.P. Clara Inés Vargas Hernández
[27] M.P. Clara Inés Vargas Hernández
[28] M.P. Rodrigo Uprymny Yepes
[29] M.P. Jaime Araujo Rentería
[30] M.P. Jaime Córdoba Triviño
[31] M.P. Humberto Antonio Sierra Porto
[32] M.P. Juan Carlos Henao Pérez
[33] M.P. Juan Carlos Henao Pérez
[34] Previsto no sólo en el artículo 53 constitucional sino también en el
artículo 21 del C.S.T.
[35] La Corte ha definido que “aquella providencia
que, de manera flagrante, vulnera el principio de favorabilidad queda de
inmediato revestida de un defecto sustantivo de tal magnitud que origina una
vía de hecho” –T- 567 de 1998.
[36] Sentencia T-01 de 1999, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[37] M.P. Humberto Antonio Sierra Porto
[38] M.P. Jaime Córdoba Triviño
[39] M.P. Clara Inés Vargas
[40] M.P. Rodrigo Escobar Gil
[41] Sentencia SU-1073 de 2012, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub
[42] Ver Sentencias C-836 de 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil; T-116 de 2004, M.P. Eduardo Montealegre Lynett; y C-539 de 2011, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva, entre otras.
[43] Sentencia T-439 de 2000.
[44] Sentencia T-439 de 2000.
[45]Sentencia T-539 de 2011.
[46] Sentencia T-116 de 2004.
[47] M.P. Alejandro Martínez Caballero
[48] Sentencia SU-1122 de 2001.
[49] C-539 de 2011, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[50] Ver sentencias T-106 de 1993, MP. Antonio Barrera Carbonell y T-100 de
1994, M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[51] Ver sentencias T-441 de 1993, M.P. José Gregorio Hernández Galindo y T-594 de 2006, M.P. Clara Inés Vargas Hernández
[52] Conforme al artículo 114 de la Ley 1395 de 2010.
[53] Al respecto, en la Sentencia T-988 de 2002, la Corte manifestó que “(…) si la situación de hecho que origina la violación o la amenaza ya
ha sido superada en el sentido de que la pretensión erigida en defensa del
derecho conculcado está siendo satisfecha, la acción de tutela pierde eficacia
y por lo tanto razón de ser.”