T-033-04
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
T-033/04
PENSION DE INVALIDEZ-Fundamental por conexidad
JUNTA DE CALIFICACION DE INVALIDEZ-Determinación de la pérdida de capacidad
laboral
JUNTA DE CALIFICACION DE INVALIDEZ-Honorarios corresponde reconocerlos a la
entidad de previsión a que esté afiliado al solicitante
ACCION DE TUTELA-Cumplimiento de obligaciones de hacer
ordenadas en providencias judiciales/DERECHO DE ACCESO A LA ADMINISTRACION
DE JUSTICIA-Cumplimiento de lo ordenado por los jueces
La acción de tutela es un instrumento
adecuado para lograr el cumplimiento de las obligaciones de hacer ordenadas en
sentencia judicial o en  auto. El principio que la sustenta es el de la
protección judicial efectiva, derivado del debido proceso y del derecho a
acceder a la justicia en consonancia con el principio del goce efectivo de los
derechos fundamentales. Las órdenes judiciales no pueden ser ignoradas ni
desobedecidas pues su cumplimiento no es facultativo. El derecho a acceder a la
justicia, comprende no sólo la presentación de una demanda sino también el
cumplimiento de lo ordenado por los jueces.
JUNTA DE CALIFICACION DE INVALIDEZ-No está obligada a practicar la valoración
médica si no se le cancelan los honorarios respectivos
SEGURO SOCIAL-Pago de honorarios a junta de calificación de
invalidez para valoración de incapacidad laboral
Referencia: expedientes T-819181 y 820017
Peticionarios: León Espinosa y Héctor
Quintero
Procedencia: Juzgado 10 Laboral de Circuito
de Medellín
Magistrado Ponente:
Dr. MARCO GERARDO MONROY CABRA
Bogotá, D. C.,  veintidos  (22) de enero de
dos mil cuatro (2004).
La Sala Sexta de Revisión de la Corte
Constitucional, integrada por los Magistrados Marco Gerardo Monroy Cabra quien
la preside, Eduardo Montealegre Lynett y Alvaro Tafur Galvis, en ejercicio de
sus competencias constitucionales y legales, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
Dentro del proceso de revisión de los
fallos dictados por el Juzgado 10 Laboral de Medellín y por la Sala Laboral del
Tribunal Superior de Medellín, dentro de las acciones de tutela instauradas por
León Albeiro Espinosa Cadavid y Héctor Dario Quintero Rojas contra el Instituto
de Seguros Sociales y la Junta Regional de Calificación de Invalidez de
Antioquia.
ANTECEDENTES
El expediente # 819181 contiene la tutela
del señor León Albeiro Espinosa. El expediente # 820017 se refiere a la tutela
instaurada por el señor Héctor Quintero. La Sala de Selección #11 de 25 de
noviembre de 2003 ordenó la acumulación por tratarse de casos similares; en
efecto:
Expediente Nº T- 819181
a.
El señor León Albeiro
Espinosa Cadavid es discapacitado y carece de ingresos.
b.
Instauró en el Juzgado
13 Laboral de Medellín un proceso ordinario laboral  contra el Instituto de los
Seguros Sociales, solicitando el reconocimiento y pago de pensión por
invalidez.
c.
La pérdida de la
capacidad laboral debe ser determinada  por la Junta Regional de Calificación
de Invalidez de Antioquia, dictamen que es indispensable para saber si el señor
Espinosa tiene o no derecho a la pensión de invalidez.
d.
En la primera audiencia
de trámite, el Juzgado 13 Laboral del Circuito de Medellín decretó la prueba,
ordenó la remisión del expediente a la Junta Regional y determinó que los
honorarios del dictamen corrían a cargo del Instituto de los Seguros Sociales.
e.
Reconoce el tutelante
que él personalmente no le ha pedido a los Seguros Sociales que pague el
examen.
f.
El Instituto de los
Seguros Sociales no cancela los honorarios y la Junta no practica el dictamen
por tal motivo.
g.
Tal situación, según el
demandante, le afecta sus derechos fundamentales a la vida, la salud, seguridad
social, mínimo vital, igualdad, derecho a recibir una pensión justa y digna.
Por consiguiente, instauró la tutela a fin de que los Seguros Sociales cancelen
los honorarios para la práctica del dictamen y, mientras tanto,  “Se ordene
a la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Antioquia que de manera
inmediata me practique la evaluación donde se me determine la pérdida de
capacidad laboral, así el ISS se demore para cancelar los honorarios
correspondientes que le toca asumir, porque no soy yo quien debo afrontar la
demora del ISS en pagar lo que le corresponde”.
h.
La Secretaria Técnica
de la Junta de Calificación de Invalidez de Antioquia se opone a la concesión
de la tutela; la considera temeraria porque el incumplimiento proviene de los
Seguros Sociales  y porque “... esta Junta solicitó al señor Espinosa
Cadavid, tramitara ante su entidad de seguridad social correspondiente,  la
consignación de los honorarios de la Junta , dentro del término legal de cinco
días  señalado en el decreto 2463, lo cual no se cumplió y a la vez el
demandante no volvió a comparecer a estas oficinas, personalmente o a través
de su apoderado, a pesar de habérseles llamado telefónicamente a ambos”.
i.
El Instituto de los
Seguros Sociales no hizo ningún pronunciamiento sobre la tutela instaurada.
Expediente # T-820017
j.
El señor Héctor Dario
Quintero Rojas  es discapacitado y carece de ingresos.
k.
Instauró en el Juzgado
11 Laboral de Medellín un proceso ordinario laboral  contra el Instituto de los
Seguros Sociales, solicitando el reconocimiento y pago de pensión por
invalidez.
l.
La pérdida de la
capacidad laboral debe ser determinada  por la Junta Regional de Calificación
de Invalidez de Antioquia, dictamen que es indispensable para saber si el señor
Espinosa tiene o no derecho a la pensión de invalidez. Por eso, en la primera
audiencia de trámite, el Juzgado 11 Laboral del Circuito de Medellín decretó la
prueba, ordenó la remisión del expediente a la Junta Regional y determinó que
los honorarios del dictamen corrían a cargo del Instituto de los Seguros
Sociales. Pero, el Instituto de los Seguros Sociales no cancela los honorarios
y la Junta no practica el dictamen por tal motivo.
m.
Tal situación, según el
demandante, le afecta sus derechos fundamentales a la vida, la salud, seguridad
social, mínimo vital, igualdad, derecho a recibir una pensión justa y digna.
Por consiguiente, instauró la tutela a fin de que los Seguros Sociales cancelen
los honorarios para la práctica del dictamen y, mientras tanto,  “Se ordene
a la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Antioquia que de manera
inmediata me practique la evaluación donde se me determine la pérdida de
capacidad laboral, así el ISS se demore para cancelar los honorarios
correspondientes que le toca asumir, porque no soy yo quien debo afrontar la
demora del ISS en pagar lo que le corresponde”.
n.
La Secretaria Técnica
de la Junta de Calificación de Invalidez de Antioquia se opone a la concesión
de la tutela; la considera temeraria porque el incumplimiento proviene de los
Seguros Sociales  y porque “... esta Junta solicitó al señor Quintero Rojas,
tramitara ante su entidad de seguridad social correspondiente,  la consignación
de los honorarios de la Junta , dentro del término legal de cinco días
señalado en el decreto 2463, lo cual no se cumplió y a la vez el demandante no
volvió a comparecer a estas oficinas, personalmente o a través  de su
apoderado, a pesar de habérseles llamado telefónicamente a ambos”.
o.
El Instituto de los
Seguros Sociales no hizo ningún pronunciamiento sobre la tutela instaurada.
PRUEBAS
Expediente Nº T- 819181
Solamente aparece la información que la
Secretaria Técnica de la Junta de Calificación de Invalidez  de Antioquia
remite al juez de tutela, reconociendo que el dictamen fue solicitado por un
juzgado laboral, pero  no se  ha practicado porque el ISS no pagó lo
correspondiente.
Expediente # 820017
Aparece:
p.
La información que la
Secretaria Técnica de la Junta de Calificación de Invalidez  de Antioquia
remite al juez de tutela, reconociendo que no se practicó el dictamen  porque
el ISS no pagó lo correspondiente.
q.
Resumen de la historia
clínica del peticionario, de la Sección nefrológica de la Unidad renal.
r.
Cuadro clínico
entregado por un laboratorio del Seguro Social.
SENTENCIAS
OBJETO DE REVISION
Expediente Nº T- 819181
El Juzgado 10 Laboral del Circuito de
Medellín, el 11 de agosto de 2003, declaró improcedente la tutela. Considera
que se trata de una reclamación económica no exigible por tutela; y, demás,
dice el a-quo, el interesado no le ha solicitado al ISS el pago del dictamen.
En segunda instancia conoció la Sala
Laboral  del Tribunal Superior de Medellín. Profirió sentencia el 15 de
septiembre de 2003, confirmando la decisión del a-quo. A juicio de la Sala el
pago del dictamen corresponde  a la entidad de previsión social (Instituto de
los Seguros Sociales); en caso de no hacerlo el ISS, la Junta de Calificación
de Invalidez está autorizada para su cobro, inclusive judicialmente, trámite
que no le corresponde al solicitante; sin embargo,  “sería el propio juez
del conocimiento del proceso ordinario  quien está en la obligación de hacer
cumplir la normatividad que regula  la materia objeto de la tutela, ejerciendo
sus poderes disciplinarios si es del caso (art. 39 C. P. C.), a fin de que el
trámite procesal siga su curso normal, evitando dilaciones innecesarias”.
Expediente # 820017
El Juzgado 10 Laboral del Circuito de
Medellín, el 19 de agosto de 2003, declaró improcedente la tutela. Considera
que se trata de una reclamación económica no exigible por tutela. Según el
a-quo ningún derecho fundamental se le ha violado al peticionario.
La Sala Laboral del Tribunal Superior de
Medellín falló en segunda instancia el 25 de septiembre de 2003, confirmando la
decisión del a-quo pero por razones diferentes.
Para el ad-quem, el pago del dictamen por
parte de la entidad administradora de pensiones solo se da cuando se adelante
ante ella la solicitud  de pensión de invalidez, pero no cuando se trata de un
asunto judicial. En este último evento, se aplican las normas procesales sobre
dictamen pericial y por lo tanto “el juez del conocimiento puede nombrar a
cualquier perito de la lista de auxiliares de la justicia, y quien solicita la
práctica  de la prueba debe correr  con los honorarios de esos peritos, que en
el caso de la Junta de Calificación de Invalidez están regulados por la propia
ley, como ya vimos;  debe el interesado, entonces, consignar los honorarios
previamente en la institución bancaria que le sea señalada”.
FUNDAMENTOS
Y CONSIDERACIONES
A. COMPETENCIA
La Corte
Constitucional  es competente para revisar los fallos de tutela de conformidad
con los artículos 86 y 241 de la Constitución Nacional y el decreto 2591 de
1991; así mismo por la selección de los respectivos expedientes.
B.
TEMAS JURIDICOS A TRATAR
En el presente caso la Corte debe analizar cuál es el
procedimiento para practicar una evaluación por parte de la Junta Regional de
Calificación de Invalidez, quien debe pagar el dictamen y qué ocurre si un Juez
ordena que el valor del dictamen lo sufrague el organismo gestor de la
seguridad social y éste no cumple con tal determinación. Para resolver, se
reiterará jurisprudencia que existe al respecto.
1. Protección tutelar para la
pensión de invalidez[1]
La pensión de invalidez es  un derecho
esencial e irrenunciable (C.P. art. 48). No sólo la íntima conexidad entre la
pensión de invalidez y los derechos a la vida y el trabajo llevan a la Corte a
afirmar su característica de derecho fundamental. La pensión de invalidez
ostenta igualmente el carácter de fundamental cuando su titularidad se predica
de personas de la tercera edad (Sentencias T-426/92; T-011/93; T-135/93) o de
disminuidos físicos, sensoriales o psíquicos (Sentencia T-427/92). Según la
sentencia T-144/95, la pensión de invalidez en determinadas condiciones
adquiere el carácter de fundamental. Al respecto expresa la Corte:
"3. La condición de disminuido físico,
sensorial o psíquico - que subyace a la calificación médica de pérdida de la
capacidad laboral como presupuesto del reconocimiento del derecho a la pensión
de invalidez -, coloca a la persona afectada bajo la órbita del derecho a la
igualdad y la hace acreedora de una protección especial del Estado por
encontrarse en circunstancias de debilidad manifiesta (C.P. art. 13). El
desconocimiento del derecho fundamental a la pensión de invalidez y a su pago
oportuno puede entrañar igualmente una vulneración del derecho a la igualdad,
en este caso al derecho a ser tratado de modo especial por encontrarse en una
situación de desventaja frente a las demás personas (C.P. arts. 2 y 13). En
consecuencia, no es desacertada la invocación del derecho a la igualdad por
parte del accionante de tutela frente a lo que considera una omisión arbitraria
de la autoridad pública que atenta contra sus derechos fundamentales".
2. Las Juntas de Calificación
de Invalidez
Determinar la pérdida de capacidad laboral es un
procedimiento reglado en el cual tienen mucha importancia los conceptos médicos
y jurídicos de la entidad o personas que tengan competencia legal para hacerlo.
Su objetivo principal (no único)  es señalar el grado de invalidez, a fin de
reconocer derechos a prestaciones asistenciales en el Sistema de Seguridad
Social Integral. [2]
Existe procedimiento para acceder a la calificación de
la pérdida de capacidad laboral que de origen a una pensión de invalidez por
riesgo común ( capítulo III del Título II de la Ley 100 de 1993)[3]
y procedimiento para acceder a la calificación de la pérdida de capacidad
laboral que de origen a una pensión de invalidez por riesgos profesionales
(artículos 249 a 256  de la ley 100 de 1993, decreto ley 1295/94, ley 776 de
2002).
La determinación de la calificación de las
contingencias  le corresponde a diferentes entidades. El artículo 3° del
decreto 2463 de 2002 establece:
“CALIFICACION DEL GRADO DE PERDIDA  DE LA CAPACIDAD
LABORAL. Corresponderá a las siguientes entidades calificar el grado de pérdida
de la capacidad laboral en caso de accidente o enfermedad:
s.
Las Juntas Regionales de Calificación de Invalidez
decidirán sobre las solicitudes de calificación de pérdida  de la capacidad
laboral requeridas por las autoridades judiciales o administrativas, evento en
el cual, su actuación será como peritos asignados en el proceso. Las Juntas de
calificación de Invalidez también actuarán como peritos en los casos de
solicitudes dirigidas por compañías de seguros cuando se requiera calificar la
pérdida de capacidad laboral.
t.
Las Juntas Regionales de Calificación de Invalidez
actuarán como segunda y última instancia, en la calificación tanto de los
educadores afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio
como de los servidores públicos de Ecopetrol, cuando se presenten controversias
relacionadas con los dictámenes emitidos por los profesionales  o entidades
encargadas de la calificación de pérdida de la capacidad laboral de estas
personas.
u.
Las Entidades Promotoras de Salud y las Entidades
Administradoras del Régimen Subsidiado, podrán calificar el grado de pérdida de
la capacidad laboral en el eveto previsto en el artículo 163 de la ley 100 de
1993.
v.
Las Entidades Administradoras de Riesgos Profesionales,
sólo cuando se requiera determinar la incapacidad permanente parcial de sus
afiliados.
w.
Las Juntas Regionales de Calificación de Invalidez en
primera instancia en los siguientes casos:
a.
Cuando se solicite la calificación de la invalidez, para
el pago de prestaciones asistenciales y/o económicas por parte de las entidades
administradoras  del Sistema de Seguridad Social y entidades de previsión
social o entidades que asuman el pago de prestaciones.
b.
Cuando se presenten controversias relacionadas con los
conceptos o dictámenes sobre incapacidad  permanente parcial, emitidos por las
entidades Administradoras de Riesgos Profesionales.
c.
Cuando se presenten controversias  relacionadas con los
dictámenes emitidos por las Entidades Promotoras de Salud o Entidades
Administradoras  del Régimen Subsidiado, respecto de la calificación  de la
pérdida de la capacidad laboral, en el evento previsto en el artículo 163 de la
ley 100 de 1993.
d) En la calificación de
pérdida de la capacidad laboral de trabajadores de empresas privadas  no
afiliados al Sistema de Seguridad Social, cuando se encuentren en proceso de
reclamación  ante el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social.
i.
En la calificación de pérdida de la capacidad laboral,
para solicitar el pago de subsidido familiar  ante las Cajas de Compensación
Familiar.
ii.
Para efectos de calificación de pérdida de la capacidad
laboral de las personas, en la reclamación de beneficios  para cotización y
pensiones por eventos terroristas otorgados por el Fondo de Solidaridad
Pensional y en la reclamación de beneficios en casos de accidentes de tránsito
y eventos catastróficos otorgados por el Fondo de Solidaridad y Garantía.
iii.
Cuando se requiera calificar la pérdida de capacidad
laboral de las personas para reclamar  los beneficios otorgados por la ley 361
de 1997.
La anterior calificación no se
requiere cuando una entidad Administradora de Riesgos Profesionales, Entidad
Promotora de Salud o entidad Administradora del Régimen subsidiado, la hubiera
calificado previamente, si esa calificación sirviera para efecto de la
reclamación u otorgamiento de estos beneficios.
6. La Junta Nacional de
Calificación de Invalidez en segunda instancia, cuando se haya interpuesto
recurso de apelación contra los dictámenes emitidos por las Juntas Regionales
de Calificación de Invalidez”.
Como se aprecia, la calificación fundamentalmente le
corresponde a las Juntas de Calificación de Invalidez, entidades creadas por la
Ley 100 de 1993 que les confirió tal atribución.
El artículo 11 del decreto 2463 de 2002  caracterizó a
dichas Juntas:
“NATURALEZA JURIDICA DE LAS JUNTAS DE CALIFICACION DE
INVALIDEZ.  Las  Juntas de Calificación de Invalidez  son organismos de
creación legal,  autónomos, sin ánimo de lucro, de carácter privado, sin
personería jurídica, cuyas decisiones son de carácter obligatorio. Sus
integrantes son designados por el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social,  de
co formidad con lo señalado en el artículo 17 del presente decreto,  no tienen
el carácter de servidores públicos, no devengan salario,  ni prestaciones
sociales, sólo tienen derecho a los honorarios establecidos en el presente
decreto.
Los dictámenes de las Juntas
de Calificación de Invalidez no son actos administrativos y sólo pueden ser
controvertidos ante la justicia laboral ordinaria con fundamento  en el
artículo 2  del Código de Procedimiento Laboral”.
Las Juntas Regionales de Calificación de Invalidez
tienen jurisdicción definida por el  gobierno nacional y sus funciones también
están especialmente señaladas en el artículo 14 del decreto 2463 de 2002. La
Junta Nacional de Calificación de Invalidez (que conoce en segunda instancia),
ejerce las funciones indicadas en el artículo 13 del decreto antes citado.
3. El pago de honorarios a las
Juntas de Calificación de Invalidez, en principio, no le corresponde al
trabajador
Los integrantes de las Juntas de Calificación de
Invalidez no reciben salario sino honorarios. Por eso, los artículos 42 y 43 de
la ley 100 de 1993 establecen que los honorarios de los miembros de las Juntas
serán pagados por la entidad de previsión o seguridad social a la cual se
encuentre afiliado el afectado por la invalidez[4].
Dichos artículos fueron reglamentados por el decreto
2463  de 2002, que se aplica a todos los trabajadores y servidores públicos del
territorio nacional de los sectores público y privado, trabajadores
independientes  afiliados al Sistema de Seguridad Social y pensionados por
invalidez (inciso 1° del artículo 1° del citado decreto).
En ejercicio de la facultad reglamentaria, el
artículo 50 del decreto 2463 de 2002, estableció en su primer y segundo inciso:
“Salvo lo dispuesto en el
artículo 44 de la ley 100 de 1993, los honorarios de los miembros de las Juntas
de Calificación de Invalidez serán pagados por la entidad de previsión social,
o quien haga sus veces, la administradora, la compañía de seguros, el
pensionado por invalidez, el aspirante a beneficiario o el empleador.
“Cuando
el pago de los honorarios  de las Juntas de Calificación de Invalidez  hubiere
sido asumido por el interesado, tendrá derecho al respectivo reembolso por la
entidad administradora de previsión social o el empleador,  una vez la junta
dictamine que existió el estado de invalidez o la pérdida de capacidad
laboral”.
La duda que arrojare la anterior determinación queda
aclarada jurisprudencialmente cuando la Corte Constitucional decidió la
acusación que se formuló al  artículo 43 del Decreto 1295 de 1995 que
establecía: “Controversias sobre la incapacidad
permanente parcial, [...]Los costos que genere el
trámite ante las juntas de calificación de invalidez serán de cargo de quien
los solicite, conforme al reglamento que expida el Gobierno  Nacional.” La sentencia C-164 de 2000  declaró
inexequible la anterior determinación.
La razón para considerar que es inconstitucional que el
costo del dictamen sea sufragado por el trabajador solicitante,  se predica
para toda clase de controversias sobre incapacidad. En efecto, la Corte expresó
lo siguiente:
“La seguridad social es un servicio público de carácter
obligatorio, que se prestará bajo la dirección, coordinación y control del
Estado, en sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y
solidaridad, según los términos del artículo 48 de la Constitución, razón por
la cual no entiende la Corte cómo, mediante la norma examinada, pretende
condicionarse la prestación de un servicio esencial en materia de seguridad
social -la evaluación de una incapacidad laboral- al pago, poco o mucho, que
haga el trabajador accidentado o enfermo -por causas de trabajo- para sufragar
los costos de un organismo creado por el legislador para el efecto. Ese
criterio legal elude la obligatoriedad y la responsabilidad del servicio
público en cuestión, y promueve la ineficiencia y la falta de solidaridad de
las entidades de seguridad social, a la vez que convierte en ilusorio el
principio de la universalidad”.
De
la anterior premisa concluye la sentencia C-164 de 2000:
“Así,
teniendo establecido que el servicio a la seguridad social es un servicio
público obligatorio que debe garantizar los derechos fundamentales de los
trabajadores y de los discapacitados, artículos 25 y 48 de la Constitución
Política, no es de recibo que la entidad de previsión o seguridad social a la
que se encuentra afiliado el trabajador, le imponga la obligación de pagar por
la realización de una valoración de invalidez, cuando éste necesita conocer un
dictamen que le permitirá acceder a la pensión de invalidez.
Con posterioridad, sentencia T-204
de 2002,[5]
se generalizó así:
“Como fue ya analizado, en la Sentencia
C-164 de 2000 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo) se estableció que no es el
empleado quien debe asumir el pago de los honorarios de tales juntas. El
artículo 42 de la Ley 100 de 1993 señala que ello corresponde a la entidad de
previsión o seguridad social o la sociedad administradora del caso.....”
“Así pues, sobre este particular, la Sala
se limita a señalar que: 1) existe una obligación de las juntas de calificación
de invalidez de practicar los exámenes definidos en la ley; 2) esta actividad
debe ser remunerada; 3) no corresponde al empleado asumir dicha remuneración;
4) no hay claridad respecto de quién sea el obligado en esta oportunidad; 5)
existe un proceso laboral ordinario para establecer los derechos y obligaciones
a cargo de las partes comprometidas en el mismo.”
En  la sentencia T-701/02[6] también se dijo lo
siguiente:
“Entonces,
de la pregunta hecha, hay que decir que, a quien le corresponde pagar el examen
para calificar una invalidez es a la entidad de previsión o seguridad social
correspondiente, tal como lo ha dicho la jurisprudencia de la Corte y el
artículo 43 de la Ley 100 de 1993, que al tenor expresa:
“Junta Nacional de Calificación de
Invalidez. Los honorarios de los miembros de la junta serán pagados, en
todo caso por la entidad de previsión o seguridad social correspondiente”.
“Es claro entonces que, conforme a lo
expresado por la Corte en sentencia C-164 de 2000 en la cual se declaró la
inexequibilidad parcial del artículo 43 del Decreto 1295 de 1995, en caso de
incapacidad permanente parcial que exija la evaluación médica del trabajador
para establecer si existe o no y, en caso afirmativo, en qué grado una
invalidez que le imposibilite o disminuya su desempeño laboral, su derecho a la
seguridad social incluye, también, la practica de los exámenes médicos que se
requieran para que se rinda a la junta de invalidez el dictamen pericial
correspondiente, pues, de no ser así, podría hacerse nugatorio el derecho a la
pensión de quien, por su invalidez, más la necesita precisamente por las
circunstancias personales en que ahora se encuentra.”
La jurisprudencia relacionada armoniza con la ley 776
de 2002 que en su artículo 9° establece que cuando se acude a las Juntas de
Calificación  de Invalidez, queda a cargo  de la entidad de Seguridad Social
correspondiente el pago de honorarios y demás gastos; y, aunque se refiere
preferencialmente  a las Administradoras de Riesgos Profesionales, es una regla
que puede ser aplicable a los casos en los cuales  se persigue una pensión de
invalidez, por los motivos expresados en las sentencias que se han transcrito.
4. Qué ocurre cuando el dictamen es
ordenado por funcionario judicial?
Sea primero precisar que el artículo 24,
numeral 13, del decreto 2463 de 2002, dice que la solicitud ante la Junta de
Calificación de Invalidez puede ser formulada por “13. Las autoridades
judiciales o administrativas, cuando éstas designen a las Juntas como peritos”.
Y, ya se indicó que según la ley 100 esta atribución de dictaminar en casos
de Seguridad Social corresponde a dichas Juntas.
Pues bien, en el caso que dio origen a la
sentencia T-204/02, anteriormente citada, el accionante solicitaba por medio de
tutela que se ordenara el cumplimiento de un auto proferido por un juez de la
República en el que se ordenaba la realización de tal prueba, necesaria para
continuar el proceso judicial. La Sala estimó que la acción de tutela es un
instrumento adecuado para lograr el cumplimiento de las obligaciones de hacer
ordenadas en sentencia judicial o en  auto. El principio que la sustenta es el
de la protección judicial efectiva, derivado del debido proceso y del derecho a
acceder a la justicia en consonancia con el principio del goce efectivo de los
derechos fundamentales. Para la Corte el derecho fundamental al debido proceso
consagrado en el artículo 29 de la Constitución sería letra muerta si no
existieran mecanismos destinados a garantizar que las decisiones de los órganos
judiciales del Estado sean efectivamente acatados por sus destinatarios. Las
órdenes judiciales no pueden ser ignoradas ni desobedecidas pues su
cumplimiento no es facultativo. El derecho a acceder a la justicia, comprende
no sólo la presentación de una demanda sino también el cumplimiento de lo
ordenado por los jueces. De lo contrario, este derecho sería intrascendente y
se agotaría en una mera formalidad. Adicionalmente, es del caso tener en cuenta
que la junta calificadora accionada gozaba, en virtud del derecho al debido
proceso, de la posibilidad de controvertir la orden judicial que le había sido
impartida.
La misma sentencia T-204/02  reitera la
jurisprudencia consignada en la T-084/98 en la cual se dijo que la tutela es
mecanismo adecuado para exigir el cumplimiento de providencias judiciales en
las que se ordena una obligación  de hacer, “consistente en este caso en
realizar el examen de evaluación y calificación de la invalidez”  (
T-204/02).
5. Comportamiento de la Junta de
Calificación de Invalidez que se niega a practicar una valoración por falta de
pago
En la sentencia T-236A/02[7] se dijo:
“En
efecto, la Junta de Calificación de Invalidez no está obligada a prestar sus
servicios si no se efectúa el pago de los respectivos honorarios por parte de
la “entidad de previsión o seguridad social o la sociedad administradora o la
compañía de seguros, a la que se encuentre vinculado el afiliado, el pensionado
por invalidez, o el beneficiario invalido”[8].
Por tanto, la entidad respectiva deberá pagar un salario mínimo legal mensual[9], por
concepto de honorarios de los miembros de la Junta de Calificación de
Invalidez, los cuales deberán ser pagados en la secretaria de ésta, dentro de
“los cinco días hábiles siguientes a la presentación de la solicitud, o del
recurso. Caso contrario, se suspenderá su tramite”[10]. De
esta manera, se colige que si la entidad correspondiente no ha cancelado los
honorarios a la Junta de Calificación de Invalidez, ésta podrá negarse a
practicar la valoración medica requerida por el afiliado.
En
este caso, el demandado suspendió el tramite respectivo, en razón de que la
entidad a la cual está afiliado el accionante no asumió los costos de la
práctica del mencionado dictamen médico, dentro de los cinco días hábiles
siguientes a la presentación de la solicitud en la secretaria de la Junta
Regional de Calificación de Invalidez de Bogotá.
De
esta manera, corresponde a la entidad a la cual se encuentra vinculado el actor
asumir el pago de los honorarios de los miembros de la Junta Regional de Calificación
de Invalidez de Bogotá. Sin embargo, la Sala de Revisión concluye que, por un
lado, al no haberse dirigido la acción en contra de la entidad respectiva, mal
podría ser condenada ahora en sede de tutela y, por otro, la Junta Regional de
Calificación de Invalidez de Bogotá no vulneró los derechos del accionante,
pues no está obligada a practicar la valoración medica requerida por el
peticionario, en virtud de que la entidad a la cual se encuentra afiliado no
canceló los honorarios respectivos.
Por
consiguiente, la Sala de conformidad con el precedente mencionado confirmara
las sentencias de instancia, en razón de que la Junta Regional de Calificación
de Invalidez de Bogotá actuó conforme al ordenamiento jurídico, pues ésta no
puede determinar el grado de invalidez del accionante si previamente la entidad
a la que se encuentre vinculado no cancela el valor de los honorarios de
aquella.”
CASO CONCRETO
En los dos expedientes de tutela,
acumulados, existen estos elementos en común:
a.
Los procesos ordinarios
laborales fueron instaurados por los señores León Albeiro Espinosa Cadavid y
Héctor Darío Quintero Rojas, contra el Instituto de los Seguros Sociales;  y
mediante auto proferido en audiencia de trámite se ordenaron los dictámenes de
valoración de invalidez a los señores Espinosa y Quintero.
b.
Los juzgados ordenaron
que los dictámenes fueran practicados a costa del Instituto de Seguros Sociales
y esta decisión judicial no está cuestionada.
c.
La Junta Regional de
Calificación de Invalidez de Antioquia se ha negado a practicar los exámenes
porque no se han cancelado los honorarios correspondientes.
d.
La demora entorpece la
normal continuación de los procesos laborales y el derecho que podrían tener
los demandantes a que se los pensionara por invalidez.
Según las consideraciones hechas en el
presente fallo y teniendo en cuenta  la jurisprudencia constitucional
anteriormente transcrita, la orden del juez debe ser cumplida y por lo tanto
los Seguros Sociales deben sufragar lo correspondiente a los dictámenes y por
este aspecto prospera la tutela. En efecto, el no pago de la valoración de la
incapacidad laboral afecta los derechos a la seguridad social, el debido
proceso y el acceso a la justicia, como se dejó explicado en los considerandos
de esta sentencia.
No prospera el amparo contra la Junta
Regional de Calificación de Invalidez de Antioquia porque su proceder se ajustó
a las normas legales y porque  como lo dijo  la sentencia T-236A/02[11] : “En efecto, la
Junta de Calificación de Invalidez no está obligada a prestar sus servicios si
no se efectúa el pago de los respectivos honorarios por parte de la “entidad de
previsión o seguridad social o la sociedad administradora o la compañía de
seguros, a la que se encuentre vinculado el afiliado, el pensionado por
invalidez, o el beneficiario invalido” .
DECISION
En mérito de lo expuesto, la Sala Sexta de
Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución
RESUELVE:
PRIMERO. REVOCAR las sentencias proferidas  por el Juzgado
10 Laboral del Circuito de Medellín, el 11 de agosto de 2003, y por la Sala Laboral
del Tribunal Superior de Medellín, el 15 de septiembre de 2003, y en su lugar CONCEDER
la tutela por las razones expuestas en el presente fallo. En consecuencia,
ORDENAR al Instituto de los Seguros Sociales que  en el término de
cuarenta  y ocho horas (48) a partir de la notificación de esta sentencia de
revisión, proceda a pagar el costo del dictamen  que  efectuará la JUNTA
REGIONAL DE CALIFICACION DE INVALIDEZ DE ANTIOQUIA  al señor LEON ALBEIRO
ESPINOSA CADAVID, con fundamento en la orden proferida por el Juzgado 13
Laboral del Circuito de Medellín.
SEGUNDO. REVOCAR  las sentencias proferidas por el Juzgado 10
Laboral del Circuito de Medellín, el 19 de agosto de 2003,  y por la Sala
Laboral del Tribunal Superior de Medellín  el 25 de septiembre de 2003,  en su
lugar CONCEDER la tutela por las razones expuestas en el presente fallo.
En consecuencia, ORDENAR al Instituto de los Seguros Sociales  que en el
término de cuarenta y ocho horas (48) a partir de la notificación de esta
sentencia de revisión, proceda a pagar el costo del dictamen  que efectuará la
JUNTA REGIONAL DE CALIFICACION DE INVALIDEZ DE ANTIOQUIA al señor HECTOR DARIO
QUINTERO ROJAS, con fundamento en la orden proferida por el Juzgado 11 Laboral
del Circuito de Medellín.
TERCERO. Por Secretaria, LÍBRESE la comunicación
prevista por el artículo 36 del decreto 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese, publíquese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
EDUARDO MONTEALEGRE LINETT
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
IVAN
HUMBERTO ESCRUCERIA MAYOLO
Secretario General (e)
[1] Ver T-152/98, T-619/95,T-065/96, T-799/99, T-888/99, T-1698/00,
T-1160ª/91, T-714/00, T-1154/01, C-617/01.
[2] Por ejemplo, el
establecimiento de indemnizaciones en casos de accidentes de tránsito, eventos
catastróficos o terroristas, establecimiento de indemnizaciones  o pensiones en
accidentes de trabajo, la ampliación de cobertura familiar en el Sistema de
Seguridad social en Salud, el acceso a subsidios  en la cotización al Sistema
de Seguridad Social en Pensiones otorgados por el Fondo de Solidaridad
Pensional o el acceso a subsidios de Cajas de Compensación Familiar.
[3]
Ver  sentencia del Consejo de Estado  de 24 de abril de 1997
[4] En el texto “Riesgos profesionales” publicado por la Procuraduría
General de la Nación y el Ministerio del Trabajo, la doctora Ana Pilar Pereira
Morales dice:
“Los
honorarios que se pagan a la Junta para cada caso corresponden a un salario
mínimo legal mensual vigente y deben ser asumidos por la entidad administradora
del Sistema de Seguridad Social o entidad de previsión social correspondiente,
salvo cuando se trata de personas  que aspiran a beneficios otorgados por Cajas
de Compensación Familiar, Fondo de Solidaridad Pensional, FOSYGA, o los
planteados en la ley 361 de 1997, para vinculación laboral o disminución de
impuestos, en cuyo caso los honorarios son asumidos por la persona interesada.
En los casos enviados por entidades judiciales también
se deben cancelar los honorarios correspondientes, a cargo del interesado o de
quien haya sido autorizado por el juez, excepto los correspondientes a la
justicia penal, los cuales son gratuitos.
El
no pago de los honorarios no suspende el trámite pero da lugar a su cobro
judicial por parte de la Junta de Calificación de Invalidez”.
[5] M.P. Manuel José Cepeda
[6]
M.P. Alfredo Beltrán Sierra
[7]
M.P. Eduardo Montealegre Lynett
[8]
Artículo 40 del Decreto 1346 de 1994, modificado por el artículo 1 del  Decreto
524 de 2000.
[9]
Al respecto, el inciso 3 del Artículo 40 del Decreto 1346 de 1994, modificado
por el artículo 1 del Decreto 524 de 2000, dispone lo siguiente: “Por cada
dictamen emitido en primera instancia, la entidad correspondiente deberá pagar,
como honorarios, una suma equivalente a un (1) salario mínimo legal mensual al
momento de la solicitud”.
[10]
Ibidem
[11]
M.P. Eduardo Montealegre Lynett