T-817-08
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-817/08
DESPLAZADOS INTERNOS-Emergencia social
DERECHOS DE LOS DESPLAZADOS-Ordenes
proferidas por la Corte Constitucional para su protección
DERECHOS DE LOS DESPLAZADOS-Su
vulneración ha persistido en el tiempo/DERECHOS DE LOS DESPLAZADOS-Autoridades
competentes no han adoptado los correctivos para su protección
DESPLAZAMIENTO FORZADO-Eliminación del
término máximo para la atención humanitaria de emergencia/DESPLAZAMIENTO
FORZADO-Término de atención humanitaria de emergencia debe ser flexible/DESPLAZAMIENTO
FORZADO-Término de atención humanitaria de emergencia será prorrogable
hasta que el afectado esté en condiciones de asumir su autosostenimiento
AYUDA HUMANITARIA-Se ordena a Acción
Social la ayuda humanitaria de emergencia
Referencia:
expediente T-1886626
Acción de tutela instaurada por
Ana Ilda Sedano Cavanzo contra la Agencia Presidencial para la Acción Social y la
Cooperación Internacional.
Magistrada Ponente:
Dra. CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ.
Bogotá, D.C., veintiuno (21) de agosto de
dos mil ocho (2008).
La Sala Novena de Revisión de la Corte
Constitucional, integrada por los Magistrados CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ,
JAIME ARAÚJO RENTERÍA y MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA, en ejercicio de sus
competencias constitucionales y legales, en particular las contenidas en los
artículos 86 y 241, numeral 9, de la Constitución y el Decreto 2591 de 1991,
profiere la siguiente
SENTENCIA
dentro del
proceso de revisión del fallo dictado por el Juzgado Promiscuo del Circuito de
Cimitarra, Santander en el trámite de la acción de tutela interpuesta por Ana
Ilda Sedano Cavanzo contra  la Agencia Presidencial para la Acción Social y la
Cooperación Internacional.
I.
ANTECEDENTES.
La señora
Ana Ilda Sedano Cavanzo, interpuso acción de tutela contra la Agencia
Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional , al
considerar que dicha entidad vulneró sus derechos fundamentales a la vida en
condiciones dignas, a la “alimentación”, a la “vivienda temporal
digna” y a la “estabilización económica”. La acción de tutela se
fundamenta en los siguientes:
1.
Hechos:
Señala que es
víctima del desplazamiento forzado por la violencia, en razón a que se vio
obligada a trasladarse de la vereda Gallegos, Bolívar, hacia el municipio de
Landazuri con sus ocho hijos y su esposo, el día 23 de mayo de 2004.
Asevera que,
junto con sus ocho hijos, se encuentra inscrita en el Registro Único para la
Población Desplazada, y sin embargo, ha recibido la ayuda de emergencia de
manera incompleta, pues únicamente se le hizo entrega de un mercado, sin que se
le dieran los dos restantes, así como tampoco los auxilios de arriendo, el kit
de cocina y el kit hábitat que hacen parte de dicha ayuda, razón por la cual ha
acudido en reiteradas ocasiones a la entidad demandada, “sin que hasta el
momento me hubieran brindado solución alguna”.
Afirma que su
situación es muy crítica, teniendo en cuenta que no tiene un trabajo estable, y
es madre cabeza de familia, pues se encuentra a cargo de sus ocho hijos de 19,
18, 16, 14, 12, 10, 7 y 5 años de edad.
Considera que a
la población desplazada se le debe brindar la atención humanitaria de
emergencia hasta tanto pueda autosostenerse, y así poder  llevar una vida en
condiciones dignas, lo que no ocurrió en su caso en particular.  Advierte que
pese a que su desplazamiento se produjo en el año 2004, solamente recibió una
ayuda incompleta, y “desde la época en la que me entregaron ese mercado, no
he recibido más nada”, de manera tal que no se le ha otorgado la
oportunidad de acceder a los proyectos y programas de estabilización económica
que desarrolla la entidad demandada con otras entidades a nivel local y
departamental, precisando que generalmente la población desplazada desconoce
sus derechos y los mecanismos para hacerlos exigibles.
Como
consecuencia de lo anterior, acude a este medio, buscando la protección de sus
derechos fundamentales a la vida en condiciones dignas, a la “alimentación”,
a la “vivienda temporal digna” y a la “estabilización socioeconómica”,
y por tanto solicita se ordene a la entidad accionada que (i) le brinde la
atención humanitaria de emergencia de manera completa e inmediata, (ii) realice
las gestiones necesarias para la prórroga de la ayuda humanitaria de
emergencia, y por último que (iii) le brinde orientación sobre los programas de
estabilización socioeconómica de las entidades del Sistema Nacional de Atención
Integral a la Población Desplazada, así como que realice los trámites
requeridos para el acceso a los programas de estabilización económica que
aquella desarrolle o en los que haga parte.
2.
Trámite procesal.
Mediante auto de
fecha noviembre 27 de 2007, el Juzgado Promiscuo del Circuito de Cimitarra,
Santander admitió la acción de tutela, ordenando correr traslado de la demanda
a la entidad accionada.
De igual manera,
con el fin que se pronunciaran sobre los hechos presentados en la acción de
amparo y remitieran las pruebas que pretendieran hacer valer, ordenó vincular
de oficio al Ministerio de Educación Nacional, a las Secretarías de Educación
Departamental y Municipal, al Ministerio de la Protección Social, a las
Secretarías de Salud Departamental y Municipal, al Ministerio de Ambiente,
Vivienda y Desarrollo Territorial a través del Fondo Nacional de Vivienda
–FONVIVIENDA-, al SENA, al Banco Agrario, a Bancoldex, al INCODER, a la
Alcaldía Municipal de Landazuri, a la Personería Municipal de Landazuri y a la
Defensoría del Pueblo Regional del Magdalena Medio.
3.
Respuesta de la Agencia Presidencial
para la Acción Social y la Cooperación Internacional –ACCIÓN SOCIAL-.
La Agencia Presidencial para la Acción
Social y la Cooperación Internacional -ACCIÓN SOCIAL-, a través de la Jefe de la
Oficina Asesora Jurídica, mediante escrito de diciembre 5 de 2007, otorgó
respuesta a la acción de tutela, oponiéndose a su prosperidad.
Aclaró que,
teniendo en cuenta el marco legal, por una parte cumple funciones de
coordinación del Sistema Nacional de Atención a la Población Desplazada
-SNAIPD-, pues sirve como mediadora ante el conjunto de entidades públicas y
privadas, que en sus diferentes especialidades, se encargan de realizar planes,
programas, proyectos y acciones específicas con destino a la población
desplazada.
Por tanto, adujo
que para acceder a dicha oferta institucional, no es necesario que se
interpongan acciones de tutela, sino que cada interesado adelante las gestiones
correspondientes ante cada una de ellas y cumplir con unos mínimos requisitos
exigidos por cada entidad en particular.
Por otra parte,
manifestó que actúa como ente ejecutor, responsable de la entrega efectiva de
la atención humanitaria de emergencia, que consiste en “alojamiento
transitorio, asistencia alimentaria, elementos de aseo personal, utensilios de
cocina y kit hábitat, por el término de tres (3) meses, prorrogables, previo el
cumplimiento de las causales señaladas en el artículo 1 de la Ley Ibidem, los
criterios de vulnerabilidad establecidos en la Sentencia (sic) T-025 de 2004,
C-278 y T-496 de 2007 proferidas por la Corte Constitucional”.
Asimismo, precisó que en razón a que la
actora se encuentra incluida en el Registro Único de la Población Desplazada
–RUPD- desde el día 2 de agosto de 2004, tenía derecho a acceder a los
siguientes beneficios: (i) la ayuda humanitaria de emergencia, (ii) educación,
a través del Ministerio de Educación Nacional y las Secretarías de Educación
Departamental y Municipal, (iii)  vivienda, a través del Ministerio de Ambiente
y vivienda y Desarrollo Territorial FONVIVIENDA, (iv) estabilización
socioeconómica, a través del SENA en lo relativo a la capacitación, así como
BANCOLDEX y el Banco Agrario en lo referente al financiamiento de iniciativas
productivas mediante el acceso a créditos, (v) acceso a la adjudicación de
tierras o protección de las mismas, a través del INCODER.
De igual manera, aclaró que adelanta las
gestiones necesarias y pertinentes con el fin que la población desplazada
acceda a los beneficios dentro del marco de la oferta institucional vigente,
por lo cual no podía adquirir compromisos que estén fuera de la ley, de sus
reglamentos o de los programas que para tal efecto adelanten las entidades
encargadas de brindar la ayuda, conforme a su competencia.
4.
Respuesta del Banco Agrario.
La Coordinadora
del Área de Asuntos Laborales y Contenciosos del Banco Agrario, mediante oficio
de fecha 4 de diciembre de 2007, solicitó denegar la acción de amparo.
Informó que
efectivamente cuenta con un programa de crédito dirigido específicamente a la
población desplazada para financiar el capital de trabajo y la inversión en las
distintas fases del proceso de producción de bienes agrícolas, pecuarios, de
pesca, forestales, así como su transformación primaria y/o comercialización,
adecuación de tierras, minería turismo rural y ecológico, artesanías,
transformación de metales y piedras preciosas, incluyendo su mercado.
Señala que la
población desplazada tiene un tratamiento preferencial, por cuanto cuentan con
dos esquemas de financiación, a saber: la modalidad individual y la asociativa,
aduciendo que los requisitos exigidos son los “mínimos necesarios” para
poder tomar una decisión acerca de la correspondiente solicitud, y que para el
crédito asociativo, la cantidad y calidad de la documentación exigida
correspondía a la complejidad y particularidad de dicho modelo.
Aseveró que
solicitaría a la gerencia de dicha entidad que procediera a remitir a la actora
una comunicación en la que se le informe la mejor manera para acceder al
programa de crédito dirigido a la población desplazada, pues es necesario que
los interesados acudan a alguna de sus oficinas mas cercana al lugar donde
tuvieren planeado desarrollar el proyecto y pedir la solicitud de crédito junto
con la lista de requisitos.
Respecto a los
recursos del presupuesto nacional destinados al Programa de Vivienda de Interés
Social Rural, indicó que los subsidios se otorgarían a través de ella o de las
cajas de compensación familiar.
Precisó que el
Decreto 2675 de 2005, el cual modificó parcialmente el Decreto 951 de 2001,
reguló los procesos de postulación, calificación y asignación del subsidio
familiar de vivienda de interés social rural, en sus componentes de retorno o
reubicación para la atención de los hogares que han sido desplazados por la
violencia y que se encuentren debidamente incluidos en el registro único de la
población desplazada que lleva a cabo la Agencia Presidencial para la Acción
Social y la Cooperación Internacional -ACCIÓN SOCIAL- o la entidad que se
designe para tal efecto.
Explicó que las
entidades oferentes son aquellas que organizan la demanda y son las encargadas
de exhibir los proyectos a la entidad otorgante, y en este sentido deberán
presentar el número de proyectos que se requieran para postular a los hogares
debidamente incluidos en el registro único de la población desplazada en las
convocatorias que se abran para este grupo poblacional, y velar que se otorgue
el subsidio a través del Banco Agrario o las Cajas de Compensación Familiar
mediante los recursos del presupuesto nacional destinados para tal efecto.
Afirmó que, en
coordinación con los Ministerios de Agricultura y Desarrollo Rural, Medio
Ambiente y Vivienda y Desarrollo Territorial, la Agencia Presidencial para la
Acción Social y la Cooperación Internacional -ACCIÓN SOCIAL-, se han realizado
diversas convocatorias para conceder el subsidio familiar de vivienda de
interés rural a los municipios, distritos, departamentos, los cabildos
gobernadores de los resguardos indígenas legalmente constituidos, los consejos
comunitarios de negritudes legalmente constituidos y las dependencias que
cumplan con las funciones de vivienda de interés social, con el objeto que
presenten proyectos de vivienda de interés social rural para la población que
se encuentre debidamente incluida en el registro único de la población
desplazada por la violencia.
Asimismo,
aseveró que solicitó a la gerencia de vivienda de dicha entidad que procediera
a remitir a la actora una comunicación en la que se le informe la mejor manera
de acceder al programa e vivienda de interés social rural.
Así las cosas,
estima que ha dado cabal cumplimiento a las disposiciones legales, y en
consecuencia solicitó denegar el amparo, por cuanto: (i) no ha desconocido
ningún derecho fundamental a la demandante, y (ii) no existen elementos de
juicio que acrediten un perjuicio irremediable.
5.
Respuesta del Banco de Comercio Exterior
de Colombia S.A. –BANCOLDEX-.
El Banco de
Comercio Exterior de Colombia S.A. -BANCOLDEX-, mediante apoderado judicial, en
escrito de fecha 5 de diciembre de 2007, explicó que a raíz del desmonte de
operaciones del Instituto de Fomento Industrial –IFI- ordenada por el Gobierno
Nacional y el consecuente proceso de cesión de activos, pasivos y contratos
financieros, específicamente en lo relacionado con las operaciones de segundo
piso que le hizo IFI debidamente autorizada mediante resolución 525 de 30 de
mayo de 2003 por la Superintendencia Bancaria (actualmente Superintendencia
Financiera de Colombia), dicho banco asumió las funciones relacionadas con el
plan de apoyo financiero de las Mipymes no vinculadas con el comercio exterior
colombiano, incluida la relativa a la creación de líneas de crédito de
redescuento para la financiación de proyectos productivos de carácter
industrial y/o comercial adelantados por la población desplazada según lo
previsto en el numeral 3° del artículo 19 de la ley 387 de 1997, y por ende, con
el objeto de dar cumplimiento a sus  funciones, se han implementado diversas
líneas de crédito.
Señaló que su
naturaleza y régimen legal es el de una entidad financiera de segundo piso,
reconocida en el numeral 5.3.3.3. del Decreto 250 de 2005 mediante el cual se
expidió el Plan Nacional para la Atención Integral a la Población Desplazada
por la Violencia, y por tanto no puede otorgar financiación directa sino a
través de un intermediario financiero.
Al respecto,
precisó que para solicitar un crédito debe existir una empresa a la cual
financiar o un proyecto a emprender, por lo cual las personas naturales o
jurídicas interesadas en tramitar un crédito deben realizar un proceso previo
auspiciado por el Gobierno Nacional a través del Programa de Atención y
Capacitación para la Población Desplazada, que tiene como misión de contribuir
a la elaboración del plan de negocios y demás aspectos relacionados con la
capacitación del posible solicitante del crédito, especialmente  con el
acompañamiento del proyecto en sus diferentes etapas, de tal manera que los
créditos sean otorgados efectivamente a empresas existentes y con capacidad de
pago, o a proyectos productivos viables que puedan atender oportunamente las
obligaciones financieras contraídas.
Explicó que lo
anterior supone que la persona interesada debe tramitar su solicitud ante
cualquier banco comercial o establecimiento de crédito vigilado por la
Superintendencia Financiera de Colombia, o ante las entidades cooperativas con
actividad de ahorro y/o crédito, ONG`s financieras, cajas de compensación o
fondos de empleados con cupo de crédito en Bancoldex, y cumplir con los
requisitos que se exijan para el otorgamiento del crédito, de tal forma que el
solicitante del crédito no requiere un contacto directo con Bancoldex, puesto
que la evaluación del crédito y las exigencias de garantías para respaldar las
operaciones deben ser convenidas con el intermediario elegido y dispuesto a
tramitar la operación.  En consecuencia, el contacto inicial que debe hacer los
solicitantes es ante las Unidades de Atención y Orientación para la Población
Desplazada –UAO-, los Centros de Servicio Público de Empleo del SENA o las
Alcaldías Municipales.
Así pues, adujo
que para el cumplimiento de sus funciones y desembolso de créditos, depende de
la eficiencia en el proceso de solicitud que adelante el interesado, la
información que suministre, la capacidad y condiciones de empresario que exhiba,
y al cumplimiento de sus obligaciones, en especial, la capacidad para el pago
del crédito que se le pretende otorgar, sus calificaciones de crédito y la
disponibilidad del intermediario para realizar la operación de crédito.
En este sentido,
manifestó que de los hechos planteados por la demandante no se podía inferir
que alguno de ellos tuviere relación directa o indirectamente con dicho banco,
pues de ellos se podía establecer que la actora no ha presentado ante algún
intermediario financiero un proyecto productivo que cumpla las condiciones para
ser financiado con los recursos de redescuento que maneja.
Así las cosas,
alegó que no había  vulnerado sus derechos fundamentales, puesto que si bien el crédito puede ser un mecanismo que permita a la actora
acceder a un trabajo y generar lo ingresos que permitan satisfacer sus
necesidades básicas, éste no pretendía ser “un subsidio para la
subsistencia, aspecto sobre el cual actúan otras entidades vinculadas al
Sistema Nacional de Atención a la Población Desplazada, como la misma Acción
Social”.
6.
Respuesta de la Secretaría de Educación
Departamental de Santander.
La Secretaría de
Educación Departamental de Santander, mediante oficio de fecha 5 de diciembre
de 2007, señaló que, según las posibilidades existentes, estaría atenta a
ofrecer el servicio educativo a los niños de las familias afectadas en los
establecimientos oficiales del municipio de Cimitarra según lo estipulado en la
ley 387 de 1997, el Decreto 2669 de 2000 y demás disposiciones que regulan la
materia.
7.
Respuesta del Ministerio de la Protección
Social.
El Ministerio de la Protección Social, a través de la Coordinadora
del Grupo de Acciones Constitucionales, mediante oficio de fecha 5 de diciembre
de 2007, dio respuesta a la acción de tutela, solicitando su exoneración.
En primer lugar, manifestó que como la
actora solicita la entrega de la ayuda humanitaria, dicha entidad no era
competente para atender dichas peticiones.
En segundo lugar, señaló que de acuerdo
con las disposiciones legales vigentes, la atención de los servicios en salud a
la población en condición de desplazamiento por la violencia que se encontrare
afiliada al sistema de salud debía ser prestada por el respectivo asegurador, y
aquellas que no se encontraren afiliadas al sistema y no tuvieren capacidad de
pago debían ser atendidas por las instituciones prestadoras que integran la Red
de Prestadores de la entidad territorial receptora por nivel de atención y de
acuerdo con su capacidad resolutiva, dando prioridad a las IPS públicas o
Empresas sociales del Estado –ESE-, pues excepcionalmente, en el evento en que
no exista oferta pública disponible, puede acudirse a instituciones privadas
cuando ésta hubiere sido previamente autorizada por la entidad territorial para
tal efecto.
De igual manera, indicó que los recursos
destinados a la financiación de la atención en salud a la población en
desplazamiento por la violencia debían ser aplicados en beneficio de la
población no afiliada a ningún régimen, sin capacidad de pago, así como la
financiación de los servicios no cubiertos por el respectivo plan de beneficios
requeridos por la población en desplazamiento.
8.
Respuesta del Fondo Nacional de Vivienda
–FONVIVIENDA-.
El Fondo Nacional de Vivienda
–FONVIVIENDA-, mediante apoderado judicial, en oficio de fecha 7 de diciembre
de 2007, solicitó denegar la procedencia de la acción de tutela.
Anotó que el derecho a la vivienda es de
naturaleza prestacional, y por tanto no es exigible de manera inmediata y
directa, dado que es necesario que se cumplan ciertas condiciones jurídicas y
materiales para su satisfacción, la cual requiere de leyes que la desarrollen,
así como la existencia de recursos disponibles.
Señaló que si bien dicha entidad dirige y
ejecuta la política de satisfacción de la necesidad de vivienda en condiciones
dignas para la población menos favorecida, debe ceñirse a unos determinados
procedimientos para poder otorgar los subsidios de vivienda.
Manifestó que la actora se postuló el día
30 de julio de 2007 ante la Caja de Compensación Familiar CAMPESINA en la
convocatoria “Desplazados 2007”, en la modalidad de “Adquisición de
vivienda nueva o usada”, cuyo estado es de “postulado en proceso”, y
por tanto se encuentra dentro de la lista de los 220.831 hogares que también
solicitaron el subsidio de vivienda en la misma convocatoria.
Adujo que, “dado el alto número de
hogares que se presentaron para acceder a este subsidio en todo el territorio
nacional”, estaban llevando a cabo el proceso establecido en las normas que
regulan la materia para determinar los hogares que serían los beneficiarios de
la asignación teniendo en cuenta los recursos disponibles por el Gobierno
Nacional para dicha convocatoria.
Consideró que el amparo no podía
prosperar, pues en la medida en que la accionante hacia parte de los 220.831 postulantes
que pretendían acceder al subsidio familiar de vivienda, la asignación del
mismo debía realizarse en estricto orden de calificación en “condiciones de
igualdad”, según el puntaje obtenido por los hogares postulados.
9.
Respuesta del Ministerio de Educación
Nacional.
Gloria Amparo Romero Gaitán, en calidad
de Asesora de la Oficina Asesora Jurídica del Ministerio de Educación Nacional,
dio respuesta a la acción de amparo, solicitando que dicha entidad fuere desvinculada,
al estimar que no ha vulnerado el derecho a la educación de la población
desplazada del Departamento de Santander, específicamente del Municipio de
Cimitarra.
Manifestó que el Departamento de
Santander se le entregó el manejo del servicio público educativo, al ser
debidamente certificado, y por tanto era autónomo en la administración y la
prestación del mismo, según los parámetros de la ley 715 de 2001.  Así pues, la
Gobernación de Santander a través de la Secretaría de Educación es la encargada
de garantizar el derecho a la educación a la población desplazada que se
encuentre en dicha entidad territorial, sin importar la región del país de la
que provengan.
Asimismo, anotó que la competencia que le
asiste a través de la Dirección de Descentralización, se encuentra la
prestación de asistencia técnica al Departamento o Distrito, orientada a
fortalecer la capacidad del ente territorial, particularmente de las
Secretarías de Educación, quienes a su vez son las encargadas de garantizar la
prestación del servicio público educativo en los niveles preescolar, básica y
media, con el objeto de que puedan brindar un servicio de calidad, oportuno,
pertinente y acorde con las condiciones y circunstancias de la población
escolar desplazada por la violencia.
10.
Respuesta de la Secretaría de Salud
Departamental de Santander.
El Subdirector Científico de la
Secretaría de Salud Departamental de Santander, mediante oficio de fecha 7 de
diciembre de 2007, dio respuesta a la acción de tutela.
Indicó que la prestación de los servicios
en salud a la población desplazada debía realizarse según la afiliación que se
tenga en el sistema de salud, señalando que la actora se encuentra incluida en
el registro que lleva a cabo Acción Social como persona en situación de
desplazamiento desde el 2 de agosto de 2004, cuyo aseguramiento le corresponde
a la ARS Cafaba, con subsidio total.
De igual manera, manifestó que la
demandante no había presentado ninguna solicitud, por lo que “no entiende la
vinculación de la Secretaría de Salud Departamental en la presente Acción de
Tutela”.
11.
Respuesta del Ministerio de Ambiente,
Vivienda y Desarrollo  Territorial.
El Ministerio de Ambiente, Vivienda y
Desarrollo Territorial, mediante apoderado judicial, concedió respuesta a la
acción de tutela, solicitando su desvinculación.
Alegó que no es la entidad competente
para desembolsar u otorgar subsidios de familiares de vivienda, puesto que se
encuentra a cargo de la formulación de políticas en materia habitacional y no
de la ejecución de las mismas, y en esa medida, el hogar desplazado debía
presentar la postulación ante la entidad otorgante del subsidio de vivienda a la
población desplazada por la violencia.
Así pues, explicó que la asignación de
dicho subsidio la realiza el Fondo Nacional de Vivienda –FONVIVIENDA-, cuyo
objeto es el de ejecutar las políticas del Gobierno Nacional en materia de
vivienda de interés social urbana.
Igualmente, anotó que el hogar de la
accionante había sido postulado para acceder al subsidio de vivienda a través
de la Caja de Compensación Familiar Campesina de Landazuri, Santander, en la
convocatoria que abrió FONVIVIENDA para la población desplazada, el día 30 de
julio de 2007, precisando que esta última se encontraba llevando a cabo el
procedimiento establecido en el Decreto 951 de 2001 y en el Decreto 975 de 2004
para determinar los hogares que serían beneficiarios de la asignación de los
subsidios teniendo en cuenta los recursos disponibles entregados por el
Gobierno Nacional para dicha convocatoria.
II.
DECISIÓN JUDICIAL OBJETO DE REVISIÓN.
El Juzgado Promiscuo del Circuito de
Cimitarra, Santander, mediante sentencia de fecha 13 de diciembre de 2007,
decidió denegar el amparo solicitado.
Señaló que no
era razonable que hubieren transcurrido más de tres años entre la fecha en que
se produjo el desplazamiento de la actora y la fecha en la que interpuso la acción
de tutela, sin que ejerciera “las acciones ordinarias pertinentes”, y
por tanto no se cumplía con el presupuesto de inmediatez que debe existir en
estas acciones. Agregó que, por lo anterior, no podía considerar que la
demandante se encontrare en un estado de urgencia que ameritare el amparo
constitucional, máxime si se tenía en cuenta que la atención humanitaria que se
le presta a los desplazados está concebida legalmente como una ayuda de emergencia.
De igual manera,
consideró que  la actora no había probado que hubiere dirigido alguna petición
a Acción Social para solicitar la ayuda humanitaria de emergencia, o a las
demás entidades que conforman el Sistema Nacional de Atención a la Población
Desplazada para acceder a los programas de estabilización socioeconómica, de
tal forma que no era posible determinar si las mismas hubieren incurrido en
violación del derecho de petición.
En relación con
la solicitud de la actora acerca de la entrega de la ayuda humanitaria y su
prorroga, estimó que la población desplazada no podía pretender “que el Juez
Constitucional entre a reemplazar a los funcionarios de Acción Social para la
prestación de la atención humanitaria de emergencia y su excepcional prórroga”,
por cuanto para acceder a ello se requiere que el interesado agote el trámite
correspondiente.
Por un lado,
anotó que la entrega de la ayuda humanitaria de emergencia debe realizarse
conforme al orden cronológico establecido por Acción Social, sin que la acción
de tutela pudiere convertirse en el mecanismo que le permitiera a la accionante
eludir el orden de la ayuda para obtenerla de forma prioritaria, pues ello
conduciría a la vulneración del derecho a la igualdad de las personas “que
no acudieron a esta acción y se encuentran en circunstancias idénticas”.
Por otra parte,
señaló que la prorroga era excepcional, dado que solamente podía ser concedida
en los casos expresamente contemplados en el artículo 21 del Decreto 2569 de
2000.  Así pues, adujo que la actora debía presentar sus peticiones a Acción
Social y demostrar que cumplía con los requisitos exigidos en dicho decreto
para acceder a la misma.
No obstante lo
anterior, y atendiendo la calidad de desplazada de la actora, requirió al Coordinador
de Acción Social para que estudiara la situación de la peticionaria en lo
relativo a su solicitud de ayuda humanitaria de emergencia con el objeto que se
determinara la posibilidad de realizar la entrega de las ayudas pendientes de
acuerdo al cronograma establecido, e igualmente que la orientara sobre los
programas de estabilización económica y la forma cómo
pudiere acceder a ellos.
III.
PRUEBAS.
En el trámite de
la acción de tutela en comento, la Sala destaca las siguientes pruebas:
·
Copia de la Cédula de Ciudadanía de la señora
Ana Ilda Sedano Cavanzo. (Folio 1 del cuaderno principal).
·
Copia de los registros civiles de nacimiento de
seis hijos de la actora (Folios 2 al 7 del cuaderno principal).
·
Copias de la “Consulta histórica de cédula”,
de 9 de octubre de 2007, de la base de datos del Ministerio de Ambiente,
Vivienda y Desarrollo Territorial, correspondiente al estado actual de la
convocatoria para adquisición de vivienda de desplazados, respecto de la señora
Ana Ilda Sedano Cavanzo. (Folios 81, 101, 170  y 186 del cuaderno principal).
IV.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS JURÍDICOS.
1.  Competencia.
Es competente esta Sala de Revisión de la
Corte Constitucional para revisar el fallo mencionado, de conformidad con lo
establecido en los artículos 86, inciso tercero, y 241 numeral noveno de la Constitución
Política y en los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.
2.
Presentación del caso y planteamiento del
problema jurídico.
2.1. La
actora manifiesta que, junto a sus hijos y esposo, fue víctima del
desplazamiento forzado el 23 de mayo de 2004, razón por la cual se encuentra
inscrita en el Registro Único de la Población Desplazada, alegando que la
entidad demandada le concedió la ayuda humanitaria de manera incompleta.
Asevera que es madre cabeza de familia, pues se encuentra a cargo de sus ocho
hijos, además que su situación socioeconómica es crítica, razón por la cual ha
acudido en reiteradas ocasiones a la entidad demandada, sin que hubiere obtenido
alguna solución.  Así las cosas, presenta la acción de amparo con el fin que se
le brinden las ayudas humanitarias de manera completa, y se prorrogue hasta que
se encuentre en condiciones de asumir su propio sostenimiento, así como que se
le asesore para tener acceso a los proyectos y programas de estabilización
socioeconómica que llevan a cabo las entidades que conforman el Sistema
Nacional de Atención a la Población Desplazada.
Por su
parte, el ente accionado precisó que la actora, al encontrarse inscrita en el
Registro Único de la Población Desplazada desde el 2 de agosto de 2004, tenía
derecho a la entrega efectiva de la ayuda humanitaria de emergencia, así como
al acceso a los programas que llevan a cabo las entidades que conforman el Sistema Nacional de Atención a la
Población Desplazada -SNAIPD-, para lo cual no era necesario que se impetraran
acciones de tutela, sino que cada interesado adelantare las gestiones
correspondientes ante cada una de ellas y cumplir con unos mínimos requisitos.
El juez
de instancia denegó el amparo, al estimar que en el presente asunto no se
encontraba cumplido el requisito de inmediatez, presupuesto de la acción de
tutela, por cuanto habían transcurrido más de tres años entre el desplazamiento
de la actora y la interposición del amparo. Asimismo, consideró que no había
elementos probatorios suficientes para determinar si la demandante había
presentado peticiones a la entidad demandada, para obtener la entrega efectiva
de la ayuda humanitaria, o a las entidades que conforman el Sistema Nacional de
Atención a la Población Desplazada, para solicitar su acceso a los programas de
estabilización económica que se llevan a cabo; de tal forma que debía agotar el
trámite correspondiente.  De todos modos, conminó a la entidad accionada para
que analizara su situación con el objeto de determinar la posibilidad de
realizar la entrega de las ayudas pendientes y que se le brindara orientación acerca
de los programas de estabilización económica para la población desplazada.
2.2. Conforme a lo anterior, le corresponde a la Sala
establecer si en el presente asunto, los derechos fundamentales invocados por
la señora Ana Ilda Sedano Cavanzo fueron desconocidos por la Agencia
Presidencial para la Acción Social y la Cooperación
Internacional -ACCIÓN SOCIAL- al no suministrar de forma completa la ayuda
humanitaria requerida, así como los demás beneficios que el Estado brinda a quienes
se encuentran en situación de desplazamiento forzado.
A efectos de
desarrollar el anterior problema jurídico, la Sala reiterará los argumentos
jurídico-constitucionales que responden a la difícil situación de las familias
desplazadas por la violencia, determinando las pautas de protección adscritas a
la población desplazada, específicamente en relación con la entrega de la ayuda
humanitaria de emergencia, la prórroga de la misma y el acceso a la información
acerca de los programas implementados por los órganos estatales y otras
instituciones para garantizar su sostenibilidad económica.
3.
La protección constitucional de la
población desplazada.  Reiteración de Jurisprudencia[1].
Esta Corporación
ha afirmado insistentemente que el desplazamiento forzado es, sin duda alguna,
una tragedia humanitaria de grandísimas proporciones que implica la vulneración
múltiple, masiva y continúa de los derechos fundamentales.  En atención a tan
sombrío escenario, la jurisprudencia ha llamado la atención en que la sociedad
y el Estado deben corresponder a la gravedad de la situación.  Al respecto, la
Sala Plena de esta Corporación, en la sentencia SU-1150 de 2000, explicó lo
siguiente:
“11.  Desde la década de los ochenta, Colombia
afronta un verdadero estado de emergencia social, que se manifiesta en el
desplazamiento forzado de cientos de miles de colombianos, la mayoría de los
cuales son menores de edad y  mujeres.  No es ésta la primera vez que esto
ocurre en el país.  Sin embargo, a diferencia de lo ocurrido en el pasado, la
consagración constitucional del Estado colombiano como un Estado social de
derecho le exige prestar una atención especial a esta calamidad nacional, con
el fin de aliviar la suerte de los colombianos afectados por esta tragedia
política y social.
(...)
“17. En su libro sobre las crisis humanitarias que
genera a nivel internacional el fenómeno del desplazamiento interno por causa
de la violencia,  Cohen y Deng expresan acerca de la extrema condición de
debilidad de los desplazados internos: “De los grupos poblacionales del mundo
en situación de riesgo, las personas desplazadas internamente tienden a estar
entre los más desesperados. Ellos pueden ser reubicados por medios violentos,
con base en razones políticas o étnicas, o encontrarse atrapados en medio de
conflictos, de ataques armados y violencia física. Huyendo y sin documentos,
ellos son blanco fácil de detenciones arbitrarias, reclutamientos forzados y
asaltos sexuales. Desarraigados de sus lugares de origen y privados de sus
recursos básicos, muchos de ellos sufren profundos traumas físicos y psíquicos.
Ellos se encuentran privados de vivienda, comida y servicios de salud más
frecuentemente que el resto de la población (...).
“El caso colombiano confirma en buena medida lo
expresado por Cohen y Deng. Los connacionales obligados a abandonar sus hogares
por medio de la violencia son en su mayor parte campesinos pobres, con un bajo
nivel de instrucción escolar. Además, la mayoría de las personas desplazadas
son menores de edad y mujeres. Ellos se trasladan principalmente a las
ciudades, en las cuales tienen pocas posibilidades de acceder a una vivienda
digna y a un trabajo estable. Frecuentemente, el resultado de la migración
forzosa a la que se ven sometidos es el agravamiento de las ya de por sí
precarias condiciones de vida que tenían en el campo.
(...)
“31. No existe discusión acerca de que el
desplazamiento forzado apareja una violación múltiple, masiva y continua de los
derechos de las personas obligadas a migrar. Por una parte, es claro que estas
personas tienen que abandonar su domicilio en razón del riesgo que observan
para su vida e integridad personal, peligro que se deriva de las amenazas
directas que les son formuladas o de la percepción que desarrollan por los
múltiples actos de violencia que tienen lugar en sus sitios de residencia.
“El desplazamiento forzado comporta obviamente una
vulneración del derecho de los nacionales a escoger su lugar de domicilio, al
igual que de su derecho al libre desarrollo de la personalidad. Asimismo, dado
el ambiente intimidatorio que precede a los desplazamientos, estas personas ven
conculcados sus derechos de expresión y de asociación.
“De igual manera, en razón de las precarias
condiciones que deben afrontar las personas que son obligadas a desplazarse, se
presenta un atropello de los derechos de los niños, de las mujeres cabeza de
familia, de los discapacitados y de las personas de la tercera edad. Además,
todas las personas forzadas a abandonar sus lugares de origen sufren un
detrimento en sus ya de por sí muy afectados derechos económicos, sociales y
culturales, y frecuentemente son sometidos a la dispersión de sus familias[2]”.
La misma
sentencia abordó la evolución legal e institucional que sobre tal cuestión se
ha adaptado en Colombia.  Anotó que hasta hace pocos años la atención al
desplazado era prácticamente inexistente y que las políticas públicas estaban
regidas por la coyuntura, la deficiencia y la dispersión[3].
Frente a ello se creó el Sistema Nacional de Atención Integral a la Población
Desplazada por la Violencia definido en el documento CONPES 2924 de 1997 a
partir del cual, a su vez, se promulgó la Ley 387 de 1997 en la cual se hace un
esfuerzo por organizar un patrón coherente e integral de atención a las
personas afectadas por el desplazamiento. Posteriormente –indica la
providencia- se llevó a cabo la evaluación de esta política gubernamental en el
documento CONPES 3057 de 1999 el cual admite la dispersión de las competencias,
la ausencia de mecanismos de seguimiento y el divorcio entre las diferentes
estrategias planteadas en la ley y la defensa de los derechos fundamentales de
la población desplazada.
Pues bien, ante
el panorama denunciado, es decir, las anomalías detectadas en la aplicación de la
Ley 387, y para mejorar la atención, se dispuso en el Decreto 489 de 1999 que la
Red de Solidaridad Social sería la única entidad coordinadora del Sistema y
que, como consecuencia, pasaría a ordenar el Fondo Nacional de Atención a la
Población Desplazada y el Registro Nacional de Atención a la Población
Desplazada, marco éste que serviría para, entre otros, “Prestar atención
humanitaria a las personas desplazadas, bajo estándares mínimos de calidad, y
mejorar la provisión de estos servicios a través de la conformación de alianzas
entre el Estado, las ONG y las agencias internacionales especializadas”; “Simplificar
y reorganizar el marco institucional del Sistema Nacional de Atención a la
Población Desplazada” y “Fortalecer la Red Nacional de Información sobre
el Desplazamiento, con base en un sistema de estimación global, un mejor
sistema de registro con mayor cobertura y con mecanismos de seguimiento y
evaluación”.
Sin embargo,
pese a los ajustes mencionados, el Sistema no ha logrado atender en debida
forma las necesidades de la población desplazada en el país.  Así se ha
admitido en diferentes pronunciamientos de esta Corporación, de los cuales vale
la pena resaltar la sentencia T-025 de 2004 en la cual, sobre esta
problemática, declaró el estado de cosas inconstitucional e indicó,
entre otras cosas, lo siguiente:
“La anterior descripción de los derechos vulnerados
y de la respuesta del juez de tutela en casos que comprenden varios núcleos
familiares, que se han repetido a veces hasta en nueve ocasiones y que por su
extrema gravedad ameritaron la intervención de esta Corte, muestra que el
patrón de violación de los derechos de la población desplazada ha persistido en
el tiempo, sin que las autoridades competentes hayan adoptado los correctivos
suficientes para superar esas violaciones, y sin que las soluciones puntuales
ordenadas por la Corte frente a las violaciones detectadas en las sentencias
dictadas hasta el momento, hayan contribuido a impedir la reincidencia de las
autoridades demandadas en tutela. Inclusive, se ha llegado a agravar la
situación de afectación de los derechos de la población desplazada ante la
exigencia impuesta por algunos funcionarios de la interposición de acciones de
tutela como requisito previo para que las autoridades encargadas de su atención
cumplan con sus deberes de protección”[4].
En el mismo
sentido, vale la pena tener en cuenta que dentro del balance que sobre este
asunto efectuó para Colombia (2002 a 2004) el Alto Comisionado de las Naciones
Unidas para los Refugiados (ACNUR) se indicó lo siguiente: “Lamentablemente,
el desplazamiento forzado no suscita aún una atención y una respuesta
conmensurada con el sufrimiento y la violación de derechos que éste produce”.
(...) En Colombia, el desplazamiento forzado es la manifestación más crítica
de los efectos del conflicto armado sobre la población civil.  Ésta es una de
las más graves situaciones en materia de desplazamiento interno en el mundo... La
ley 387 de 1997 ha sido y seguirá siendo fuente de inspiración del deber
ciudadano y estatal de dar respuesta efectiva y definitiva al problema del
desplazamiento interno forzado en Colombia”[5].
Adicionalmente en la sentencia T-025
citada, se hizo referencia a las especiales acciones que deben desarrollarse en
procura de atender a la población desplazada, partiendo del hecho de que
Colombia es un Estado Social de Derecho, situación que “le imprime un sentido, un carácter y unos
objetivos específicos a la organización estatal en su conjunto, y que resulta
–en consecuencia- vinculante para las autoridades, quienes deberán guiar su
actuación hacia el logro de los cometidos particulares propios de tal sistema:
la promoción de condiciones de vida dignas para todas las personas, y la
solución de las desigualdades reales que se presentan en la sociedad, con miras
a instaurar un orden justo.”[6]
No obstante lo
anterior, teniendo en cuenta la situación de las familias desplazadas y las
particularidades del derecho a la vida en condiciones dignas, se han
establecido varias requisitos para la protección de la población desplazada,
dentro de las que se cuentan los diversos trámites y requisitos necesarios para
la ejecución de las diferentes políticas públicas y la cantidad limitada de
recursos para atender cada demanda.
4.     Temporalidad de la ayuda humanitaria de
emergencia.  Reiteración de jurisprudencia.[7]
Esta Corporación en sentencia C-278 de 2007, hizo un
análisis de constitucionalidad sobre la temporalidad de la ayuda humanitaria de
emergencia de acuerdo a lo señalado en el parágrafo del artículo 15 de la ley
387 de 1997, el que señalaba: “A la atención humanitaria de emergencia se
tiene derecho por espacio máximo de tres (3) meses, prorrogables
excepcionalmente por otros tres (3) más.” En aquella oportunidad, este
Tribunal Constitucional decidió declarar inexequibles las expresiones “máximo”
y “excepcionalmente por otros tres (3) más” y exequible el resto del
parágrafo, en el entendido que el término de la atención humanitaria de
emergencia previsto en esa disposición será prorrogable hasta que el afectado
esté en condiciones de asumir su autosostenimiento.  Al respecto, el pleno de
esta Corporación hizo el siguiente análisis:
“En el asunto bajo la actual revisión, no
se cuestiona la ayuda humanitaria de emergencia sino su temporalidad,
pues se considera que el término máximo de tres meses, prorrogables
excepcionalmente por otros tres más, previsto en el parágrafo del artículo 15
de la Ley 387 de 1997 que se acusa, es tan corto que no permite a las
autoridades atender debidamente las necesidades básicas de alimentación, salud,
aseo y vivienda de la población desarraigada, lo cual en opinión de los
accionantes conculca los preceptos superiores citados en el escrito de demanda,
que consagran derechos fundamentales y establecen la obligación del Estado de
hacerlos efectivos.
(…)
Es de reiterar que en la ampliamente citada
sentencia T-025 de 2004, la Corte Constitucional realizó un completo examen de
los componentes de la política de atención a la población desplazada,
encontrando que en punto a la ayuda humanitaria de emergencia se
presentan las siguientes fallas protuberantes:
a) La ayuda se presta en forma demorada y
en grados de cobertura muy bajos, pues tarda hasta seis meses en llegar y cubre
el 43% del 25% de hogares desplazados registrados, con un cumplimiento del 36%
del nivel establecido como meta en el Plan Estratégico, estadísticas que son
peores en los casos de desplazamiento individual.
b) El período de transición entre la
prestación de atención humanitaria de emergencia y la estabilización
socioeconómica es excesivamente demorado, lo cual lleva a que la población
desplazada deba sobrellevar unas condiciones de vida muy precarias.
c) La ayuda humanitaria
hace énfasis en el factor temporal, de manera que la duración de dicha prestación
no depende de las condiciones objetivas de la necesidad de la población, sino
del simple paso del tiempo
d) El término de tres
meses de la ayuda humanitaria resulta demasiado rígido para atender de manera
efectiva a la población desplazada y no responde a la realidad de la permanente vulneración de sus derechos.
Lo expuesto en esa providencia es
suficiente para predicar la inconstitucionalidad del término de los tres meses
y su exigua prórroga por otro tanto, que prevé la norma bajo examen, pues como
lo afirma el Representante en Colombia del Alto Comisionado de las Naciones
Unidas para los Refugiados, si la ayuda humanitaria de emergencia no se presta
o se presta tardíamente, la situación de la población desplazada tiende a
agravarse con el paso de los meses, por lo cual no es razonable hacer depender
del factor temporal el alivio a las necesidades de los afectados y, menos aún,
para liberar de responsabilidad a las autoridades comprometidas en la atención
del fenómeno.
(…)
Para la Corte, el establecimiento de un
término para la prestación de la ayuda humanitaria de emergencia no se opone
por sí mismo a la Constitución, pues como manifiesta el representante de la
Comisión de Seguimiento a la Política Pública frente al Desplazamiento en su
escrito de intervención, es indispensable que la ley determine un plazo para
desarrollar acciones de asistencia, socorro y protección una vez se produzca el
desplazamiento pues, al fin y al cabo, se trata de hacer efectiva una
responsabilidad que ante todo le compete al Estado, a la luz de la Constitución
y de uno de los Principios Rectores citados anteriormente, que proclama “La
obligación y responsabilidad primarias de proporcionar asistencia humanitaria a
los desplazados internos corresponde a las autoridades nacionales”.
Pero, sin perjuicio de estas
consideraciones, la Corte reitera que la duración de la medida bajo revisión
presenta insuperables problemas de exequibilidad:
Al tenor de lo dispuesto en el parágrafo
del artículo 15 de la Ley 387 de 1997, a la atención humanitaria de emergencia
se tiene derecho “por espacio máximo de tres (3) meses, prorrogables
excepcionalmente por otros tres (3) más”, de modo que las acciones de
asistencia, socorro y protección que adelanten las autoridades comprenderán a
lo sumo ese periodo, salvo eventos extraordinarios en los que se autoriza
otorgar una prórroga por tres meses adicionales, lo cual, frente a las
realidades nacionales, resulta notoriamente  insuficiente en la gran mayoría de
situaciones y, por lo mismo, no alcanza para que puedan paliarse y, finalmente,
superarse los graves quebrantamientos a múltiples derechos fundamentales de la
población desplazada - 15 grupos de ellos fueron relacionados en la sentencia
T-025 de 2004, antes referidos en el actual fallo -, pues según se ha
explicado, su situación de vulnerabilidad es tan grave y compleja, que no puede
ser encasillada en un límite temporal exiguo y rígido.
Como bien anotan la Comisión Colombiana de
Juristas y la Procuraduría General de la Nación, la norma atacada, tal como
está concebida, lleva en la práctica a que el término para brindar ayuda
humanitaria opere en contra y no a favor de los desplazados, como debe ser,
pues, se repite, conforme a lo dispuesto en la Constitución y en los
instrumentos internacionales, en el Estado, en cuya contra también repercutirá
el escaso tiempo otorgado, recae la responsabilidad de solucionar la situación
de esas personas y, por tanto, debe llevar a cabo acciones oportunas, efectivas
y suficientes en tal sentido, observando, al efecto, los principios rectores de
humanidad, imparcialidad y no discriminación.
No se trata de lo que pueda aparentarse
como nominal solución, en un utópico término, sino de la verdadera superación
de gravísimas penurias, afrontadas como resultado del vil desarraigo.
En esa sentencia T-025 de 2004 la Corte reconoció
la necesidad de seguir proveyendo ayuda humanitaria más allá de esos tres meses
y hasta el momento en el cual se supere la situación de emergencia, en casos de
“urgencia extraordinaria” o cuando los afectados “no estén en condiciones de
asumir su autosostenimiento a través de un proyecto de estabilización o
restablecimiento socio económica” como sucede, por ejemplo, con los niños que no
tienen acudientes, las personas de la tercera edad y las mujeres cabeza de
familia. (Subrayas fuera del texto original)
Con el mismo fundamento, ya bajo la actual
perspectiva del control abstracto de constitucionalidad, la Corte estima que la
ayuda humanitaria no puede estar sujeta a un plazo fijo inexorable. Si bien
es conveniente que la referencia temporal exista, debe ser flexible, sometida a
que la reparación sea real y los medios eficaces y continuos, de acuerdo a
las particularidades del caso, hasta salir de la vulnerabilidad que atosiga
a la población afectada, particularmente en esa primera etapa de
atención, en la cual se les debe garantizar condiciones de vida digna que hagan
viable parar el agravio, en tránsito hacia una solución definitiva mediante la
ejecución de programas serios y continuados de estabilización económica y
social. (Subrayas fuera del texto original)
Teniendo en cuenta, entonces, que el
estatus de desplazado no depende del paso del tiempo sino de una condición
material, dichos programas sólo pueden iniciarse cuando exista plena certeza de
que el desplazado tiene satisfecho su derecho a la subsistencia mínima, al
haber podido suplir sus necesidades más urgentes de alimentación, aseo
personal, abastecimientos, utensilios de cocina, atención médica y psicológica,
transporte de emergencia y alojamiento transitorio en condiciones dignas,
aspectos a los que apunta este componente de atención de acuerdo con lo
estipulado en el artículo 15 de la Ley 387 de 1997.
En lo que respecta a que el término de la
ayuda humanitaria de emergencia sea de tres meses, la Corte lo encuentra corto
mas no necesariamente contrario a la Constitución Política, en la medida de su
acople y flexibilidad frente a las características propias del hecho concreto,
además ante la posibilidad de adicional ayuda solidaria, por ejemplo
proveniente del sector privado o del exterior, o si las correspondientes
instituciones oficiales cumplen con su deber en forma integrada, pronta y
acuciosa.
Lo definitivamente inconstitucional, y así
lo declarará la Corte, son las expresiones “máximo” y “excepcionalmente por
otros tres (3) más”, del parágrafo del artículo 15 de la Ley 387 de 1997, pues
le imprimen rigidez al plazo para la provisión de la ayuda humanitaria de
emergencia a los desplazados, impidiendo que estas personas puedan seguir
recibiendo atención del Estado por un tiempo mayor, mientras logran superar
definitivamente su situación de vulnerabilidad.”
Así entendió la
Corte que no es posible establecer un límite temporal estricto para prestar la
ayuda humanitaria de urgencia, la cual tiene como objetivo primordial, brindar
una estabilidad inicial a las victimas de los desplazamientos forzados, para
que una vez superado el impacto inicial y hayan alcanzado los medios necesarios
para su autosostenimiento, puedan continuar con su vida en condiciones
adecuadas, o a su vez permitir la inclusión en programas adicionales
establecidos por el Estado, para no desproteger a la población desplazada.  Es
por ello que la jurisprudencia de esta Corporación ha entendido que se
justifica que el Estado continúe proveyendo la ayuda humanitaria requerida para
la subsistencia digna de los afectados, hasta el momento en el cual la
circunstancia en cuestión se haya superado, es decir, hasta que la urgencia
extraordinaria haya cesado, o hasta que los sujetos no estén en posibilidad de
cubrir su propio sustento, y adquieran las condiciones para ingresar a la etapa de estabilización socioeconómica.
5.
Caso Concreto.
5.1. En
el caso objeto de revisión, la señora Ana Ilda Sedano Cavanzo manifiesta que, junto a su grupo
familiar, fue víctima del desplazamiento forzado por la violencia,
trasladándose, el día 23 de mayo de 2004, de la vereda de Gallegos ubicada en
el municipio de Bolívar hacia el municipio de Landazuri, Santander, razón por
la cual fue inscrita en el Registro Único de la Población Desplazada –RUPD-. Dice
que la ayuda humanitaria no le fue suministrada de forma completa, pues sólo
recibió un mercado, asimismo menciona que no se le ha orientado respecto a cómo
acceder a los demás beneficios otorgados por el Estado a los desplazados.
Solicita
la protección de sus derechos fundamentales a la vida en condiciones dignas, a “la
alimentación”, a la “vivienda temporal digna” y a la “estabilización
socioeconómica”, y como consecuencia de lo anterior, se ordene a la Agencia Presidencial para la Acción
Social y la Cooperación Internacional -ACCION SOCIAL- le suministre de manera
completa la atención humanitaria de emergencia y su prorroga, teniendo en
cuenta que  es madre cabeza de familia con ocho hijos a su cargo y que no se
encuentra en condiciones de asumir su propio autosostenimiento o el de su
familia, pues no ha superado la situación de vulnerabilidad
a la que se vio expuesta como consecuencia de su desplazamiento forzado.  De
igual manera, pretende que le brinden orientación y acceso a los programas de
estabilización socioeconómica que llevan a cabo las entidades que conforman el
Sistema Nacional de Atención Integral a la Población Desplazada.
El juez
de instancia denegó el amparo, al estimar que no se cumplía con el presupuesto
de inmediatez que debe predicarse en las acciones de tutela, por cuanto
transcurrieron más de tres años entre la interposición de la acción y el
desplazamiento.  Además, expuso que no se encontraba acreditado que la
demandante hubiere presentado solicitudes a la entidad demandada para demandar
la entrega de la ayuda humanitaria de emergencia o a las que conforman el
SNAIPD, para requerir su acceso a los programas de estabilización económica
reconocidos a la población desplazada.
5.2. En primer lugar, la Sala habrá de
referirse a la supuesta falta de inmediatez en la interposición de la acción a
la que se refirió el juez de instancia y que dio lugar a la denegación del
amparo.  Si bien, el desplazamiento del accionante y su familia tuvo lugar en
el año 2004, época en la que fue inscrita en el Registro Único para la
Población Desplazada –RUPD-, y supuestamente le fue suministrado únicamente un
mercado como ayuda de emergencia, ello no significa que por haber interpuesto
ahora la acción de tutela, su condición de desplazada y la necesidad de la
ayuda humanitaria hayan perdido vigencia, y por lo mismo la acción de tutela
fuere improcedente.
La Sala estima que los argumentos
esbozados por el juez de instancia respecto a la falta de inmediatez deben ser
rechazados, por las razones que se exponen a continuación. No obstante el desplazamiento de la accionante tuvo lugar en el año
2004, ello no conlleva a que sus derechos fundamentales no puedan verse
afectados.
Téngase en
cuenta que, tal y como se señaló en la parte dogmática de esta sentencia, los
desplazados se ven expuestos a un desconocimiento grave, sistemático y masivo
de sus derechos fundamentales, por la situación de vulnerabilidad y debilidad
manifiesta en la que se encuentra inmersos.
Sobre este
punto, esta Corporación ha encontrado que una de las fallas en la atención a la
población desplazada es la excesiva demora entre la prestación de la ayuda
humanitaria y la estabilización socioeconómica, lo que ha acarreado que sus
condiciones de vida tiendan a agravarse con el transcurso del tiempo, y por
ende la prolongación en la vulneración de sus derechos fundamentales.[8]
Así pues, tratándose del fenómeno de
desplazamiento forzado, el análisis sobre la inmediatez en la interposición de
la acción de tutela no debe tomarse a la ligera, pues deben tenerse en cuenta
la especial condición en la que se ven envueltas las personas desplazadas por
la violencia, su situación de marginalidad y debilidad, que por la magnitud de
las circunstancias que les ha tocado soportar así como por el desconocimiento
de sus propios derechos, generado muchas veces por la situación de
analfabetismo, se constituye en una barrera infranqueable para reclamar protección
directa del Estado o a través del juez constitucional. Asimismo, descartar el
amparo solicitado por una persona desplazada y su núcleo familiar bajo la
supuesta falta de oportunidad en la interposición de la acción de tutela,
muchas veces no se compadece con la realidad y con la crítica situación que
afrontan este grupo de personas, donde sus derechos vienen siendo desconocidos
de forma sistemática y permanente. [9]
En el presente
asunto, la actora asevera que la entidad demandada ha hecho entrega de la ayuda
humanitaria de manera incompleta, y no cuenta con la posibilidad de
autosostenerse, dado que su situación económica es crítica, carece de un
trabajo estable y se encuentra a cargo de sus ocho hijos, razón por la cual ha
acudido en reiteradas ocasiones a la entidad demandada, “sin que hasta el
momento me hubieran brindado solución alguna”, lo cual no fue controvertido
por la entidad demandada.
Así las cosas,
la valoración de las anteriores afirmaciones respecto a
la afectación al mínimo vital ante la omisión de la entidad demandada en
conceder de manera efectiva y completa la asistencia humanitaria pese a su
insistencia para que le fueren otorgadas, en el marco
de la permanencia del estado de cosas inconstitucional a la población
desplazada, se encuentran
amparadas por la presunción de la buena fe consagrada en el artículo 83 de la
Constitución Política, de manera tal que debieron ser desvirtuadas por la
entidad accionada, con pruebas detalladas acerca de la atención que ha recibido
la accionante.
Adviértase que
esta Corporación ha señalado que la entrega de los componentes de la ayuda
humanitaria de emergencia de manera inconclusa y en forma dispersa conlleva a
desnaturalizar  “la provisión de este componente del sistema de atención a
la población desplazada, puesto que no llega efectivamente a entregarse durante
la etapa de emergencia, y su entrega parcial y tardía equivale a paliar
esporádicamente necesidades básicas insatisfechas”, lo que a su vez,
contribuye a “perpetuar la etapa de emergencia del desplazamiento”. [10]
Por lo tanto, la
condición de desplazada de la actora le confiere el derecho a recibir atención y asistencia por parte del Estado, que se materializa,
entre otras, en la entrega de manera efectiva y completa de la asistencia
humanitaria de emergencia, la cual precisamente su finalidad obedece a asistir y proteger a la población desplazada y atender sus
necesidades de alimentación, aseo personal, manejo de abastecimientos,
utensilios de cocina, atención médica y psicológica, transporte de emergencia y
alojamiento transitorio en condiciones dignas.
De suerte que,
como el desplazamiento de la actora se produjo hace varios años, la entrega de
manera parcial de la ayuda de emergencia conlleva a que no pueda superar dicha
etapa, y por tanto, se prolonguen los efectos nocivos de su desarraigo sin
recibir una solución material a su crítica situación.  Ciertamente, la
vulneración de sus derechos fundamentales y los de su núcleo familiar iniciaron
con el abandono forzado de su hogar del que fueron víctimas en el año 2004, y
que continúa actualmente.
En este orden de ideas, la
presunción de la buena fe de las afirmaciones de la demandante relativas a la
afectación al mínimo vital ante la omisión de la entidad demandada en otorgar
de manera efectiva y completa la asistencia humanitaria de emergencia hace procedente
el amparo solicitado, dado que atendiendo a su condición de desplazada, tiene derecho un tratamiento especial por parte  del Estado[11], entre lo que se encuentra, la entrega efectiva de la asistencia
humanitaria de emergencia.
Así las cosas, se ordenará a ACCIÓN SOCIAL, que
garantice a la accionante, si aún no lo hubiere hecho, la entrega completa de
cada uno de los elementos de la ayuda humanitaria de emergencia. Lo anterior,
no obsta a que la accionante pueda serle reconocida nuevamente la prorroga de
la ayuda, dado que su límite temporal no puede ser rígido e inexorable, pues de cara con la sentencia C-278/07, la misma
debe otorgarse hasta tanto no se hubiere superado la situación de
vulnerabilidad y se garanticen las condiciones para que asuma su
autosostenimiento.
De todos modos es importante aclarar que
la jurisprudencia de esta Corporación ha reiterado que la entrega de la ayuda
humanitaria debe conllevar al respeto de los turnos preestablecidos en orden
cronológico con la finalidad de proteger el derecho a la igualdad de los demás
beneficiarios de dicha ayuda.  Sin embargo, en el caso objeto de revisión, la
orden de la entrega inmediata y completa de todos los componentes de la ayuda
de emergencia a la actora no acarrea el desconocimiento de los turnos que se
encuentren fijados anteriormente a la solicitud de la demandante, teniendo en
cuenta que la entrega de la ayuda de manera incompleta implica que su turno se
concretó, pero la entidad demandada no lo acató de manera integral.
5.3. Por otra parte, no debe pasarse por alto que la peticionaria
solicita, de igual manera, que la entidad demandada le brinde orientación y
acceso a los programas de estabilización socioeconómica que llevan a cabo las
entidades que conforman el Sistema Nacional de Atención Integral a la Población
Desplazada, alegando que la población desplazada en la mayoría de las ocasiones
desconocen sus derechos y los mecanismos para hacerlos exigibles.
Sobre este punto, la entidad demandada adujo que, en su calidad de
coordinadora del SNAIPD, sirve como mediadora ante el conjunto de entidades
públicas y privadas que conforman dicho sistema, las cuales se encargan de
realizar diversos proyectos para atender las necesidades de la población
desplazada. Precisó que para acceder a dicha oferta institucional, los
interesados debían dirigirse a cada entidad en particular y gestionar los
trámites pertinentes que éstas exigen.
La Sala estima que la población
desplazada, al acudir ante los órganos del Estado que se encargan de su
atención, deben recibir un trato digno, en el marco de los principios que
gobiernan a la función administrativa, pues precisamente estas instituciones se
fundamentan para que otorguen soluciones a las necesidades sociales, máxime
cuando el Estado debe un especial cuidado a este grupo poblacional, pues dadas
las condiciones de extrema marginalidad e indefensión a las que se ven
sometidos, pueden verse enfrentados “a situaciones extraordinarias que les
impiden o dificultan el acceso a las autoridades”[12],
dado el desconocimiento de los derechos que adquieren en su condición de
desplazados.
Así pues, esta Corporación ha manifestado que someter a la población
desplazada a un peregrinaje institucional para tener a su mano información
oportuna y completa acerca de sus derechos, y en el caso objeto de revisión, al
acceso de los proyectos de restablecimiento económico que se
ofrezcan a su favor, resultaría contrario a los postulados y valores en los que
se funda un Estado Social de Derecho, pues en ese evento se encontrarían a la
deriva frente al andamiaje del conjunto de entidades que conforman el sistema
SNAIPD.
Así pues, ACCIÓN
SOCIAL, como entidad
coordinadora del sistema SNAIPD, [13] y con el objeto otorgar a la población desplazada un trato digno, y
dar cumplimiento de lo previsto en el artículo 2° de la Constitución y los
principios que orientan la política de atención dispuestos en el artículo 2° de
la Ley 387 de 1997, debe brindar información de manera inmediata, clara y
precisa acerca de sus derechos y hacer un acompañamiento para que sean
efectivamente protegidos, tal y como lo señaló esta Corporación en la sentencia
T-025/04, en la que se aclaró que dicho órgano se encuentra en la obligación de informar a cada
desplazado acerca de su “carta básica de derechos” en los siguientes
términos:
1.        Tiene derecho a ser registrado
como desplazado, solo o con su núcleo familiar.
2.        Conserva todos sus derechos
fundamentales y por el hecho del desplazamiento no ha perdido ninguno de sus
derechos constitucionales sino que por el contrario es sujeto de especial
protección por el Estado;
3.        Tiene derecho a recibir ayuda
humanitaria inmediatamente se produzca el desplazamiento y por el término de 3
meses, prorrogables por 3 meses más[14] y que tal
ayuda comprende, como mínimo, a) alimentos esenciales y agua potable, (b)
alojamiento y vivienda básicos, (c) vestido adecuado, y (d) servicios médicos y
sanitarios esenciales.
4.        Tiene derecho a que se le
entregue el documento que lo acredita como inscrito en una entidad promotora de
salud, a fin de garantizar su acceso efectivo a los servicios de atención en
salud;
5.        Tiene derecho a retornar en
condiciones de seguridad a su lugar de origen y sin que se le pueda obligar a
regresar o a reubicarse en alguna parte específica del territorio nacional;
6.        Tiene derecho a que se
identifiquen, con su plena participación, las circunstancias específicas de su
situación personal y familiar para definir, mientras no retorne a su lugar de
origen, cómo puede trabajar con miras a generar ingresos que le permita vivir
digna y autónomamente.
7.        Tiene derecho, si es menor de 15
años, a acceder a un cupo en un establecimiento educativo.
8.        Estos derechos deben ser
inmediatamente respetados por las autoridades administrativas competentes, sin
que éstas puedan establecer como condición para otorgarle dichos beneficios que
interponga acciones de tutela, aunque está en libertad para hacerlo;
9.        Como víctima de un delito, tiene
todos los derechos que la Constitución y las leyes le reconocen por esa
condición para asegurar que se haga justicia, se revele la verdad de los hechos
y obtenga de los autores del delito una reparación”.
Adicionalmente,
en la sentencia en comento se precisó que “si bien esta carta de derechos del desplazado no
implica que sus demás derechos puedan ser desconocidos, ni que el desplazado
obtenga, por conocer dicha carta, una protección automática de sus derechos
básicos, sí garantiza, por lo menos, que se le provea información oportuna y
completa sobre los deberes de las autoridades y respecto de la especial
protección que ha de recibir por el hecho del desplazamiento”. (Subraya la Sala).
En este marco de
ideas, los argumentos trazados por ACCIÓN SOCIAL resultan insensibles a los
derechos fundamentales de la actora, pues pretende desligarse de sus
obligaciones constitucionales y legales, al manifestar que para que ésta tenga acceso
a los programas de estabilización socioeconómica deba dirigirse ante cada
organismo que conforma el SINAIPD, cuando precisamente para garantizar el goce efectivo
de sus derechos constitucionales y legales, es su deber brindar de manera
oportuna y completa información sobre los
beneficios que la ley ha establecido en atención a su condición de desplazada
por la violencia, así como de hacer un acompañamiento ante dichas
entidades.
Aunado a lo
anterior, la Sala precisa que el acceso de la actora a los demás programas de
atención a la población desplazada es lo que permite la solución de fondo de la
problemática que la aqueja, por cuanto es lo que garantizará que la etapa de
emergencia sea superada y pueda contar con las condiciones necesarias para
cubrir su autosostenimiento.
Adviértase que el
artículo 3º de la ley 387 de 1997, establece que, frente al fenómeno del
desplazamiento, "Es responsabilidad del Estado colombiano formular las
políticas y adoptar las medidas para la prevención del desplazamiento forzado;
la atención, protección y consolidación y estabilización socioeconómica de los
desplazados internos por la violencia”, siendo que los programas dirigidos
a la estabilización socioeconómica de la población desplazada son definidos
como las “acciones y medidas de mediano y largo plazo con el propósito de
generar condiciones de sostenibilidad económica y social para la población
desplazada en el marco del retorno voluntario o el reasentamiento en otras
zonas rurales o urbanas.”, de tal manera que dichas medidas permiten el acceso
a programas de generación de proyectos productivos, desarrollo rural,
generación de microempresas, planes de empleo y atención social en salud,
educación y vivienda. [15]
Por consiguiente, se ordenará, asimismo, que la
Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional,
despliegue la actividad necesaria para orientarla en los trámites que deba
cumplir para acceder a los beneficios que la ley ha establecido en atención a
su condición de desplazado por la violencia y le informe
a la accionante de manera clara, completa y comprensible sobre los derechos que
tienen las personas víctimas de desplazamiento forzado y los procedimientos
establecidos para acceder a los programas que ejecutan las entidades que
conforman el SNAIPD.
5.4. En virtud
de las consideraciones anteriores, la Sala procederá a dar las órdenes que
considera adecuadas para proteger los derechos fundamentales de la señora Ana
Ilda Sedano Cavanzo, de la siguiente manera:
En primer lugar,
se ordenará a ACCIÓN SOCIAL que, a más tardar dentro de los quince (15)
días calendario siguientes a la comunicación de la presente providencia, si aún
no lo hubiere hecho, garantice a la señora Ana Ilda Sedano Cavanzo, independientemente
de los elementos que ya hayan sido provistos, una entrega completa de cada uno
de los componentes de la Ayuda Humanitaria de Emergencia previstos en la ley, a
saber: alimentación básica, apoyo para alojamiento, implementos de habitación,
cocina y aseo y vestuario adecuado-, en cantidad y calidad suficiente para
suplir temporalmente las necesidades de ella y de su familia, la cual deberá ser prorrogada hasta que su situación de urgencia
finalice o sea superada, según lo dispuesto en la sentencia C-278/07.
En
segundo lugar, se ordenará que la entidad accionada, dentro de las 48 horas
siguientes a la notificación de la presente sentencia, informe a la accionante
de manera clara, completa y comprensible sobre los derechos que tienen las
personas víctimas de desplazamiento forzado, los procedimientos establecidos
para acceder al goce efectivo de sus derechos constitucionales y legales, y
brinde un acompañamiento en el que se garantice sus condiciones necesarias, para participar de los componentes de la política pública para la atención a
la población desplazada, y
en este sentido adelante de manera coordinada, si aún no lo hubiere hecho,
todas las acciones necesarias para garantizar el acceso (i) al sistema de salud de la accionante y de su núcleo
familiar (ii) al sistema educativo de los hijos de la actora, si por razones de
edad ya tuvieren derecho a ello (iii) a los programas de vivienda, (iv) y a los distintos
proyectos productivos y demás alternativas
de estabilización socioeconómica diseñadas por el Estado para atender los
derechos de la población desplazada por la violencia que ejecuten el conjunto
de entidades que conforman el Sistema Nacional para la Atención Integral de la
Población Desplazada por la Violencia –SNAIPD-.
En tercer lugar,
conforme al estado de cosas inconstitucional declarado en la sentencia
T-025 de 2004, se ordenará el envío de una copia de la presente decisión al
Procurador General de la Nación y al Defensor del Pueblo para que, conforme a
sus competencias, hagan seguimiento al cumplimiento de este fallo.
V.
DECISIÓN.
En mérito de lo
expuesto, la Sala Novena de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución
Política,
RESUELVE
Primero.- REVOCAR el fallo adoptado por el Juzgado Promiscuo del Circuito de
Cimitarra, que mediante sentencia de fecha 13 de diciembre de 2007 resolvió
denegar la solicitud de amparo, para en su lugar TUTELAR los derechos
fundamentales a la vida en condiciones dignas y al mínimo vital de la señora
Ana Ilda Sedano Cavanzo.
Segundo.- ORDENAR a la Agencia Presidencial para la Acción
Social y la Cooperación Internacional -ACCIÓN SOCIAL-, que a más tardar dentro
de los quince (15) días calendario siguientes a la notificación de la presente
providencia, si aún no lo hubiere hecho, garantice a la señora Ana Ilda Sedano
Cavanzo, independientemente de los elementos que ya hayan sido provistos, una
entrega completa de cada uno de los componentes de la Ayuda Humanitaria de
Emergencia previstos en la ley, a saber: alimentación básica, apoyo para
alojamiento, implementos de habitación, cocina y aseo y vestuario adecuado-, en
cantidad y calidad suficiente para suplir temporalmente las necesidades de ella
y de su familia, la cual
deberá ser prorrogada hasta que su situación de urgencia finalice o sea
superada, según lo dispuesto en la sentencia C-278/07.
Tercero.- ORDENAR a la Agencia Presidencial para la Acción
Social y la Cooperación Internacional –ACCIÓN SOCIAL-, que en el término de
cuarenta y ocho (48) horas contadas a partir de la notificación de esta
sentencia, informe a la accionante de manera clara, completa y comprensible
sobre los derechos que tienen las personas víctimas de desplazamiento forzado, los
procedimientos establecidos para acceder al goce efectivo de sus derechos
constitucionales y legales, y brinde un acompañamiento en el que se garantice
sus condiciones necesarias, para participar de los componentes de la política pública
para la atención a la población desplazada, y en este sentido adelante de manera coordinada,
si aún no lo hubiere hecho, todas las acciones necesarias para garantizar el
acceso (i) al sistema de salud de la accionante y de
su núcleo familiar (ii) al sistema educativo de los hijos de la actora, si por
razones de edad ya tuvieren derecho a ello (iii) a los programas de vivienda, (iv) y a los distintos
proyectos productivos y demás alternativas
de estabilización socioeconómica diseñadas por el Estado para atender los
derechos de la población desplazada por la violencia que ejecuten el conjunto
de entidades que conforman el Sistema Nacional para la Atención Integral de la
Población Desplazada por la Violencia –SNAIPD-.
Cuarto.- ORDENAR el envío de una copia de la presente
decisión al Procurador General de la Nación y al Defensor del Pueblo para que,
conforme a sus competencias, hagan seguimiento al cumplimiento de este fallo,
en atención al estado de cosas inconstitucional declarado en la sentencia T-025 de 2004.
Quinto.- Por secretaría General líbrese la comunicación
prevista en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
CLARA
INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
Ponente
JAIME
ARAÚJO RENTERÍA
Magistrado
Con
aclaración de voto
MANUEL
JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria
General
ACLARACION DE
VOTO A LA SENTENCIA T-817 DE 2008 DEL MAGISTRADO JAIME ARAUJO RENTERIA
Referencia: Expediente T-1886626
Acción de tutela instaurada por Ana Ilda Sedano Cavanzo contra la
Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional
Magistrada Ponente:
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Con el debido respeto por las decisiones mayoritarias de esta Sala
de Revisión, procedo a aclarar mi voto a esta sentencia, ya que si bien
comparto el fallo adoptado en la presente providencia, me permito reiterar aquí
mi posición jurídica frente a las decisiones que viene
adoptando esta Corporación en materia de desplazamiento forzado por la
violencia en instancia de revisión de tutela.
Por consiguiente, expondré a continuación mi posición jurídica y las
razones de mi discrepancia frente a las decisiones que viene adoptando esta
Corporación en materia de desplazamiento forzado por la violencia en instancia
de revisión de tutela, para lo cual abordaré los siguientes temas: (i) en
primer lugar, el concepto de obligación y coacción jurídica, características
fundamentales del derecho y las decisiones jurídicas como normas jurídicas particulares,
elementos de los cuales adolecen los fallos de esta Corte en materia de
desplazamiento; (ii) el tema del incumplimiento de los fallos de esta Corte y
el consecuente desacato de los funcionarios y autoridades públicas responsables
de atender el fenómeno del desplazamiento; (iii) el mecanismo de los turnos y
las colas de atención a las que mandan a los desplazados los fallos de esta
Corte para que en un futuro indeterminado sean protegidos sus derechos; (iv) el
problema de los recursos presupuestales que deben ser asignado para la atención
integral del fenómeno del desplazamiento; (v) la problemática de los
desplazados y la adjudicación de tierras; y (vi) una síntesis conclusiva  y mi
posición respecto de lo que considero debería haber hecho o hacerse por parte
de esta Corporación en materia de protección a los derechos fundamentales de
los desplazados.
1. El concepto de obligación y coacción jurídica y su
falencia en los fallos de esta Corte en materia de desplazamiento forzado
1.1 En primer término, y en ello se fundamenta mi crítica
fundamental frente a los fallos de tutela proferidos por esta Corte en
materia de desplazamiento forzado, es que considero que las decisiones
adoptadas por esta Corporación no generan una obligación jurídica frente
al Estado y las entidades responsables de atender el fenómeno del
desplazamiento forzado, ni están investidas de coacción jurídica frente
a las instituciones del Estado y sus funcionarios encargados de garantizar y
proteger de manera efectiva los derechos de este grupo poblacional en
condiciones especiales de vulnerabilidad y debilidad dada la vulneración masiva
de sus derechos fundamentales.
Por esta razón considero que los fallos de esta Corporación en materia
de tutela relativos a la protección de los derechos fundamentales de la
población desplazada no cumplen con la finalidad esencial constitucional de la
acción tutelar, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Nacional, esto
es, la protección efectiva de los derechos fundamentales de la población
colombiana, en este caso, de la población desplaza por la violencia, ya que los
fallos de esta Corte en esta materia son fallos que contienen órdenes
jurídicas defectuosas, bien sea porque son abstractas, generales,
ambiguas o imprecisas respecto de los agentes responsables y de las condiciones
de tiempo, lugar y modo en que se deben cumplir de manera concreta y
efectiva en aras de proteger y garantizar los derechos fundamentales del grupo
poblacional de desplazados.
Lo anterior, hace que los fallos de esta Corte en materia de
desplazamiento no representen una verdadera obligación jurídica y no
sean por ello realmente coactivos frente al Estado, al Gobierno, sus
instituciones y funcionarios públicos responsables de la atención integral al
fenómeno del desplazamiento forzado en Colombia, y que permitan por tanto de manera
irregular e irresponsable y vulnerando su deber de guardar la integridad
y supremacía de la Constitución en punto a la revisión de las decisiones
judiciales relacionadas con la acción de tutela de los derechos
constitucionales, en este caso de la población desplazada por la
violencia, tal y como lo consagra el artículo 241 Superior, ya que permiten
que el Estado y el Gobierno colombiano continúen incumpliendo con su obligación
jurídica de atender de manera integral, completa, real y efectivamente los
derechos fundamentales de esta población.
1.2 Para aclarar esta primera crítica esencial frente a los fallos
de la Corte en materia de desplazamiento forzado debo recurrir a los conceptos
básicos de teoría y filosofía del derecho, de obligación jurídica, como
característica fundamental de las normas jurídicas, en este caso de las
decisiones judiciales que constituyen normas jurídicas particulares, y de
coacción, como característica fundamental del derecho, lo cual lo diferencia de
la moral.
El término obligación se usa en el ámbito del lenguaje normativo,
como medio típico para formular mandatos, que son a su vez una especie de
normas. Así, en castellano se puede formular un acto lingüístico de mandato
diciendo “te ordeno x”, “debes hacer x” o “tienes la obligación de hacer x”, es
decir, contiene en el primer caso una forma del verbo “ordenar” que designa
precisamente la acción que es obligación realizar, y los otros dos casos
presentan forman deónticas, esto es, enunciados de deber ser categórico.[16]
De otro lado, el uso del término “obligación” es susceptible de dos
usos que deben distinguirse. De un lado dicha expresión puede ser usada
directamente, cuando se utiliza en un enunciado prescriptivo que refiere la
obligatoriedad de una acción, como en el caso de los enunciados prescriptitos
generales del legislador, o en los enunciados prescriptitos particulares del
juez; de otro lado, el término obligación puede ser utilizado indirectamente,
como cuando se usa en medio de un discurso o argumentación, cuyo referente es
una obligación existente o no, caso en el cual se trata de un metalenguaje,
como el lenguaje del jurista que menciona que el legislador ha prescrito o el
juez ha ordenado. Se afirma que el término “obligación” es usado en la primera
acepción y mencionado en la segunda.[17]
Ahora bien, para analizar el significado de obligación es necesario
analizar enunciados jurídicos en el que éste término aparezca. Así por ejemplo
sobre el qué significa el enunciado del tipo “X tiene la obligación de hacer
y” puede tener dos lecturas teóricas: la teoría predictiva y la teoría
normativa.
Desde el punto de vista de la teoría predictiva el que “X tenga la
obligación de hacer y” significa que si X no hace y sufrirá algún tipo
de sanción, de manera que se trata en este caso de una predicción empírica que
estaría relacionada con el significado del enunciado normativo anotado como de
“estar obligado o constreñido a algo”. Desde el punto de vista de la
teoría normativa, el que “X tiene la obligación de hacer y” significa
más bien que “existe una norma que ordena que a X hacer y”, lo cual
implica que desde esta óptica el término de obligación no sería una proposición
empírica ni predictiva, sino una proposición acerca de la existencia de normas
con fuerza vinculante, es decir, de normas válidas que deben ser
aplicadas y obedecidas. Lo anterior implica también que los enunciados
normativos de obligación son usados para expresar una obligación y para
justificar una conclusión normativa relativa a las consecuencias de su
incumplimiento, como un enunciado del tipo: “X tenía la obligación de hacer
y. No ha hecho x. Por tanto, debe ser sancionado”.[18]
En ambos casos de las lecturas respecto del significado de
obligación jurídica se trata de explicar la existencia de un deber categórico u
obligación que debe ser cumplida por el destinatario de la misma de manera
coactiva so pena de sanciones y castigos.
Esto último es lo que diferencia en últimas la obligación jurídica
de la obligación moral. La idea de que el derecho es algo diferente de la
moral y de que existe por tanto una diferencia fundamental entre la
obligación jurídica y la moral es un legado de la cultura jurídica laica y del
positivismo jurídico. Así las dos características diferenciadoras son que el
derecho regula su propia creación y aplicación, para lo cual además de las
normas de comportamiento o “primarias” tiene normas “secundarias” o de “segundo
grado” que son aquellas que regulan la producción y el uso de normas, que
instituyen o distribuyen poderes normativos o competencias. En segundo
lugar, los sistemas jurídicos prevén y regulan el uso de la fuerza.[19]
Esta última característica tan evidente de todos los ordenamientos
jurídicos incluso ha inducido a algunos teóricos a redefinir el concepto de “norma
jurídica” contentiva de una “obligación jurídica” de forma que incluya
únicamente o se resalte preponderantemente la capacidad de inducir su
cumplimiento por la fuerza o sancionar su incumplimiento. Esto último toca
directamente con la característica del derecho como ordenamiento normativo
coactivo.
En relación con el concepto de coacción, el iusfilósofo Austriaco
Hans Kelsen sostiene que lo fundamental del ordenamiento jurídico o del derecho
es el ser un orden coactivo, lo cual constituye la característica
diferenciadora entre sistemas normativos de diferente índole como el sistema
normativo de la moral y el sistema normativo del derecho. Así en el
ordenamiento jurídico el poder policivo institucionalizado en cabeza del Estado
obliga a los asociados a obedecer las normas jurídico-positivas, y ello bien a
voluntad o bien contra la voluntad de los destinatarios de las normas a través
de la coacción.[20]
De esta manera la característica esencial del derecho, esto es, lo
que lo diferencia de otros ordenamientos o sistemas normativos como en el caso
de la moral, es la coacción, ya que la obediencia a los preceptos o enunciados
normativos de la moral queda sujeta al libre arbitrio o voluntad de la persona, siendo un ámbito en donde no puede existir la coacción sino tan
sólo o a lo máximo el reproche o rechazo moral, mientras que es característico
del derecho el que se tiene que obedecer obligatoriamente las normas jurídicas
y ello de una manera coactiva, ya que en caso de desobediencia se moviliza
el poder coactivo del Estado para imponer la sanción correspondiente. Es
por ello que para autores como Emmanuel Kant el derecho está ligado
analíticamente a la facultad de coaccionar[21] y es por ello
también que Kelsen no acepta la diferencia entre Estado y Derecho, ya que la
noción de derecho está ligada analítica o conceptualmente a la noción de
Estado.[22]
Esta característica del derecho como sistema coactivo, es decir,
como el reino de la heterotomía, esto es, el estar obligados a obedecer
normas que son impuestas al individuo desde el exterior, a diferencia de la
moral que es el ámbito de la libertad individual y el reino de la autonomía
por antonomasia,  esto es, la obediencia sólo a las normas que se impone el
individuo a sí mismo de manera libre, se explica en teoría y filosofía del
derecho a partir del concepto de la voluntad del sujeto.[23]
El derecho requiere coacción por cuanto la voluntad del sujeto es imperfecta,
esto es, el individuo racional no sigue u obedece libremente aquello que desde
un punto de vista práctico-racional es correcto, razón por la cual para que sea
posible la convivencia pacífica entre individuos racionales en una sociedad
organizada institucionalmente como Estado, es necesaria la coacción de la
voluntad de los individuos para que obedezcan las normas de convivencia, de lo
contrario la obediencia a estas normas societarias dependería de la voluntad de
las personas lo que nos conduciría de nuevo a un “estado de naturaleza”,
figura hipotética que sirve de analogía a una situación original de los hombres
sin derecho, sin Estado y sin poder coactivo por parte de éste para hacer
cumplir so pena de sanción institucional punitiva, las normas de obligatorio
cumplimiento para todos sus destinatarios. La coacción es entonces lo que
diferencia el derecho de la moral, la heteronomía de la autonomía.
Este es el problema
que Norberto Bobbio denomina “el problema de la imperatividad del derecho”,
dentro del cual se entiende a las normas jurídicas como obligaciones, mandatos
o imperativos[24]. Así mismo el elemento
de la obligación o imperatividad del derecho lo denominaba Francesco
Carnellutti como “el elemento indefectible del ordenamiento jurídico o, en
otras palabras, el simple o primer producto del derecho”[25].
Así mismo, respecto de la obligatoriedad de las normas jurídicas Giorgio Del
Vecchio afirma: “importantísimo y esencial carácter de la norma jurídica es
la imperatividad. No podemos concebir una norma que no tenga carácter
imperativo … El mandato (positivo o negativo) es un elemento integrante
del concepto de derecho, porque este …pone siempre frente a frente dos sujetos,
atribuyéndole a uno una facultad o pretensión, e imponiéndole al otro un
deber, una obligación correspondiente. Imponer un deber significa precisamente
mandar”[26](negrilla fuera de
texto).
En este orden de ideas, las normas jurídicas tienen que ser
necesariamente normas que encierran un mandato un imperativo, o en otras
palabras, una obligación para el destinatario de las mismas. Así también, las
decisiones judiciales, que son normas jurídicas particulares, tienen que estar
caracterizadas por constituir obligaciones jurídicas, cuya obediencia se debe
garantizar por la coacción del mismo sistema jurídico. Así en teoría del
derecho el concepto de obligación jurídica no existe ni tiene validez si una
tal obligación dependiera de la voluntad del obligado, lo cual aparejaría una
contradicción interna, puesto que su cumplimiento estaría supeditado a la buena
voluntad del obligado de cumplirla, lo cual desvirtúa el carácter mismo de la
obligación jurídica, que en forma contrapuesta a la obligación moral supone un
deber categórico de cumplimiento del enunciado normativo o prescripción
jurídica so pena de coacción, es decir, de ser obligado al cumplimiento o
sancionado por el incumplimiento.
1.3 Así mismo,
en cuanto a la Obligación civil, en el campo del Derecho Civil, la
relación obligatoria consiste en un vínculo  en virtud del cual un sujeto
llamado acreedor puede exigir a otro sujeto llamado deudor una conducta
determinada, llamada prestación, que consiste en dar, hacer o no hacer algo.
En caso de
incumplimiento del deudor, el acreedor tiene la facultad de pedir a la
administración  de justicia el cumplimiento forzado de dicha conducta, en forma
específica o en dinero, junto con la indemnización de los perjuicios
patrimoniales causados, mediante el llamado proceso ejecutivo.
Este último
elemento de la relación obligatoria, visible en su desarrollo irregular, es
expresión de la coerción propia del Derecho, esto es, de la potestad estatal de
constreñir a las personas a cumplir los deberes jurídicos cuando no lo hacen
voluntariamente y, en parte, es expresión de la responsabilidad de las personas
por los perjuicios patrimoniales causados a otras.
Dicho carácter
coercitivo de la relación obligatoria civil permite distinguirla de la relación
obligatoria llamada natural, en la cual el acreedor no tiene la facultad de
exigir el cumplimiento forzado de la conducta ante la jurisdicción, y sólo
puede retener el pago hecho voluntariamente por el deudor. Esta relación es en
sustancia un deber moral al que el ordenamiento jurídico superpone un efecto
limitado, que se explica mediante razones históricas a partir del Derecho
Romano.
1.4 En concepto del suscrito magistrado, esta falencia de obligación
y coacción jurídica se presentó ya desde la sentencia T-025/04, M.P.: Manuel
José Cepeda Espinosa, sentencia que ha servido de fundamento a las decisiones
posteriores de esta Corte, la cual tiene en mi criterio la dificultad esencial
de construcción jurídica anotada, referida a la ausencia de obligación
jurídica, ya que como se explicó las obligaciones jurídicas no pueden depender
de la voluntad del obligado, sino que por el contrario, la esencia de la
obligación jurídica es precisamente su obligatoriedad independiente o incluso
en contra de la voluntad del obligado, siendo esta característica esencial de
la noción de norma jurídica y de derecho. Aceptar lo contrario, desvirtúa a mi
juicio el concepto de derecho y de obligación jurídica, al pasar a depender de
la voluntad del obligado.
En el tema de la atención del desplazamiento forzado es el Estado el
obligado, no obstante lo cual, en la sentencia T-025 del 2004 se acepta que
haya excusa para no cumplir con dicha obligación por insuficiencia de recursos
económicos, cuando lo cierto es que no hay un país que tenga recursos
suficientes para atender de forma completa e integral todas las necesidades de
su población, tema en el que me detendré más adelante. Es decir, esta decisión
jurídica, la cual constituye una norma jurídica particular, no sólo no constituye
una obligación jurídica, sino tan sólo una decisión moral, razón por la cual no
representa coacción alguna frente al Estado y de allí el incumplimiento
persistente del mismo fallo, sino que además le dio ella misma la excusa y
justificación que necesitaba el Estado para incumplir, esto es, la falta o
carencia de recursos o presupuesto suficiente. De ahí no sólo la defectuosidad
jurídica de esta decisión sino su perversidad.
Este defecto de construcción jurídica relacionado con la falta de
claridad y precisión respecto a la exigencia de cumplimiento efectivo de la
obligación del Estado de atender de manera integral a toda la población
desplazada, defecto que desconoce un principio fundamental del derecho relativo
a las características de la normas jurídicas, en este caso normas jurídicas
particulares al ser decisiones judiciales, como obligaciones jurídicas, se
traslada a sentencias posteriores de esta Corporación en sus Salas de Revisión
de Tutela, razón por la cual he discrepado de las decisiones en las cuales he
participado.
En este orden de ideas, las salas de revisión de esta Corte y los
consiguientes fallos de tutela se viene reiterando esta misma tesis errónea de
la sentencia T-025 del 2004, según la cual, de un lado, se reconocen los
derechos de la población desplazada, pero de otro lado, no se obliga ni se
coacciona efectivamente al Estado ni al Gobierno para que atiendan y protejan
de manera efectiva los derechos de la población desplazada víctima de la
violencia y en conflicto interno colombiano, no obstante que el Estado tiene
la obligación jurídica de atender a todos y cada uno de los desplazados, y ello
de una manera integral, desde la ayuda humanitaria de emergencia hasta la
recuperación y estabilización socio-económica del desplazado y su núcleo
familiar.
Para ejemplificar lo anterior, debo mencionar algunas sentencias de
decisiones recientes de las Salas de Revisión en las que he participado y
frente a las cuales he salvado mi voto en cuanto reproducen los mismos errores
jurídicos de la sentencia T-025 del 2004:
(i) La sentencia T-191 del 2007, M.P.: Alvaro Tafur Galvis,
simplemente ordena que se le informe a la actora la fecha cierta en la cual se
hará efectivo el pago de la ayuda humanitaria a que tiene derecho “dentro de
un término razonable y oportuno y en armonía con los turnos de las demás
solicitudes que hayan sido presentadas y aprobadas con anterioridad a la de la
tutelante”.
En mi concepto esta sentencia no solo desconoce el concepto de
obligación jurídica que debe cumplir efectivamente en este caso el Estado
frente a la población desplazada, sino que además, envía a la actora a una fila
en orden de turnos de inscripción y aprobación para poder recibir efectivamente
la ayuda humanitaria de emergencia, lo cual hace en mi concepto en realidad
nugatorio su derecho.
Por esta razón, estimé en su momento que la decisión adoptada en
dicha sentencia de revisión de tutela era insuficiente, ya que ordena a la
Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional
–Acción Social- simplemente que informe a la accionante cuándo se hará efectivo
su derecho al pago de la ayuda humanitaria, no hace efectivo este derecho. Si a
lo anterior le sumamos el condicionante previsto en dicha decisión de que la
efectividad del derecho invocado se hará de acuerdo con los turnos de las demás
solicitudes que hayan sido aprobadas con anterioridad a la de la tutelante, lo
cual hace nugatorio su derecho pues extiende en el tiempo la vulneración del
mismo y hace incierta su satisfacción.
(ii) Así también, mediante la Sentencia T-966 del 2007, M.P.: Clara
Inés Vargas, no se hace efectivo el derecho a una vivienda digna de los
desplazados en el municipio de Aracataca, ya que simplemente ordena a la
Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional que
inicie las gestiones necesarias para adelantar un proceso de difusión e
instrucción masiva de las diferentes garantías y beneficios a que tienen
derecho los desplazados asentados en el municipio de Aracataca en materia de
vivienda urbana y rural, así como que dentro de los siguientes tres meses se convoque
a una mesa de trabajo para discutir  los problemas de vivienda de las
personas desplazadas asentadas en esta población, dejando sin concretar el
cumplimiento de la obligación del Estado de garantizar de manera efectiva el
acceso de esta población a los planes y beneficios en materia de vivienda.
En mi concepto, esta sentencia desconoce igual que las demás
sentencias el concepto de obligación jurídica que debe cumplir efectivamente el
Estado frente a la población desplazada, y se limita a dar unas órdenes
generales y abstractas respecto de la difusión e instrucción de los derechos
que la población desplazada tiene en materia de vivienda y a la realización de
una mesa de trabajo sólo para discutir los problemas de vivienda de esta
población, órdenes que no resuelven el problema concreto de la protección del
derecho a una vivienda digna, lo cual hace finalmente nugatorio estos derechos.
Por esta razón, estimé igualmente en su momento que la decisión
adoptada en esa sentencia de revisión de tutela era insuficiente, ya que
ordenar a la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación
Internacional –Acción Social- que instruya e informe a la población sobre sus
derechos o que realice mesas de trabajo, no hace efectivo el derecho a la
vivienda de la población desplazada, en ese caso asentada en el municipio de
Aracataca.
(iii) Igualmente, la sentencia C-821 del 2007, M.P.: Catalina Botero
Marino, no protege de manera efectiva los derechos de la actora desplazada
tutelante y su núcleo familiar, como su derecho de ser inscrita en el Registro
Único de Población Desplazada (RUPD) y a recibir toda la atención integral a
que tiene derecho, ya que simplemente da una orden general y abstracta, cuyo cumplimiento
queda sujeto a la voluntad de las entidades del Estado.
En este sentido, considero que las órdenes impartidas en los fallos
de tutela a los que me he referido, son insuficientes y no abordan el problema
fundamental del efectivo cumplimiento de la obligación del Estado colombiano
respecto de la atención integral a los desplazados víctimas de la violencia,
desde la ayuda humanitaria de emergencia hasta la reubicación y estabilización
socio-económica de estas personas y ciudadanos colombianos víctimas en toda su
extensión del conflicto interno colombiano.
Así las cosas, bástenos la mención a las anteriores decisiones para
ejemplificar, el porqué en mi concepto, la jurisprudencia de esta Corte no sólo
ha desconocido el concepto de obligación jurídica que deben cumplir las
decisiones judiciales en su calidad de normas jurídicas particulares, al emitir
órdenes coactivas que garanticen el cumplimiento de la obligación del Estado
colombiano frente a la población desplazada, sino que se ha limitado a dar unas
órdenes cuyo cumplimiento ha quedado sujeto o dependiente de la voluntad de
cumplimiento del Estado, del Gobierno y sus instituciones responsables en este
tema de desplazamiento, órdenes generales y abstractas
respecto de los deberes de las entidades competentes y responsables de atender
de manera integral a la población víctima del desplazamiento forzado.
1.5 En forma contraria a lo que ha venido ocurriendo con las
sentencias y fallos de tutela de esta Corte, considero que las decisiones de
esta Corporación en materia de protección por vía de tutela de los derechos
fundamentales de la población desplazada, deben abordar de manera directa,
clara y coherente el efectivo cumplimiento de la obligación del Estado
colombiano respecto de la atención integral a los desplazados víctimas de
la violencia.
En este sentido, considero que la Corte debe ser clara en cuanto a
que la garantía del goce efectivo de los derechos de los desplazados tiene
que ser completa y en el mínimo que reconoce la Corte, respecto de lo cual
el Estado no viene cumpliendo ni siquiera con la asignación presupuestal
necesaria para atender el fenómeno del desplazamiento, agravado por el hecho de
que cada día hay menos recursos y más personas desplazadas. Por lo tanto,
reitero que esta Corte debe declarar en forma clara y expresa que el Estado
y el Gobierno Nacional tienen la obligación jurídica de garantizar el
presupuesto necesario para atender a toda la población afectada por el
desplazamiento forzado, y ello independientemente de su voluntad, pues es obvio
que el problema de la atención a esta población es un problema esencialmente
presupuestal.
Por tanto considero que es un engaño y una trampa la que le está
haciendo la Corte a los desplazados con estas sentencias de tutela, ya que al
dictar unas órdenes que constituyen normas jurídicas particulares que no
cumplen con los requisitos de obligatoriedad y coacción jurídica, que el
destinatario puede o no cumplir a voluntad, desvirtúa por completo a mi
entender la esencia y sentido del derecho y del mecanismo tutelar de protección
de los derechos fundamentales, violando sus deberes constitucionales.
2. Incumplimiento de los fallos de esta
Corte
La Sentencia de
Tutela  025 de 2004, emitida por la Sala Tercera de Revisión, “ ordenó “ a
diferentes dependencias del Estado , la mayoría pertenecientes al poder
ejecutivo, una serie de acciones supuestamente encaminadas a la salvaguarda de
los derechos fundamentales constitucionales de la población desplazada.
Dentro de las
entidades que debían ejecutar acciones para la supuesta garantía de los
derechos fundamentales de los desplazados , encontramos:  El Consejo
Nacional para la Atención Integral a la población desplazada por la violencia,
el Director de la Red de Solidaridad Social, el Ministro de Hacienda y Crédito
Público, el Ministro del Interior y de Justicia, la Ministra de Relaciones
Exteriores,  el Director del Departamento Nacional de Planeación, el
Inurbe o quien haga sus veces, FUDUIFI o quien haga sus veces, INCORA o quien
haga sus veces, las Secretarias de Salud de las entidades territoriales y las
Secretarias de Educación de las entidades territoriales.
No obstante, y
desde el primer momento, las diferentes entidades mencionadas han incumplido
con las órdenes dadas en la sentencia T- 025 de 2004.
Como ejemplo se
evidencian las siguientes inobservancias e incumplimientos:
(i). del Consejo
Nacional de Atención Integral a la población desplazada, ( delegado del
Presidente de la República, el consejero presidencial para los desplazados, el
Ministro de Hacienda y Crédito Público, el Ministro de Defensa Nacional, el
Ministro de Protección Social, el Ministro de Agricultura y Desarrollo rural,
el Ministro de Desarrollo Económico, El director del departamento de planeación
nacional, el consejero presidencial para los derechos humanos, el consejero
presidencial para la política social y el alto comisionado para la paz )
de la Red de Solidaridad Social y del Ministerio del Interior y de Justicia[27]
.
(ii) Los
incumplimientos del Director de la Red de solidaridad social , del Ministro de
Defensa Nacional, del Ministro del interior y de justicia, de la Ministra del
Ambiente, Vivienda y desarrollo territorial, del Ministro de protección social
, del Ministro de Educación Nacional, de los secretarios de educación
departamentales , distritales y municipales.[28]
(iii) Los
incumplimientos del Ministro de Hacienda y crédito público, del director de la
agencia presidencial para la acción social y la cooperación internacional, del
director del departamento nacional de planeación.[29]
(iv) Los
incumplimientos del Presidente de la República, del Ministerio del Interior y
de Justicia y de las entidades territoriales.[30]
(v) Los
incumplimientos del Director de la Red de solidaridad social, del Consejo
Nacional de atención a la población desplazada por la violencia, del Ministro
del Interior y de Justicia, del Ministro de Defensa Nacional, del Director del
programa presidencial para los derechos humanos y el derecho internacional
humanitario, del Ministro de protección social, de la directora del instituto
Colombiano de bienestar familiar, de la ministra de ambiente, vivienda y
desarrollo territorial, del Ministro de Agricultura, de la Ministra de educación
nacional y del director del SENA.[31]
(vi) Los
incumplimientos del Consejo Nacional de atención integral a la población
desplazada (delegado del Presidente de la República, el consejero
presidencial para los desplazados, el ministro del interior y de justicia, el
director de la red de solidaridad social, el Ministro de Hacienda y Crédito
Público, el Ministro de Defensa Nacional, el Ministro de Protección Social, el
Ministro de Agricultura y Desarrollo rural, el Ministro de Desarrollo
Económico, El director del departamento de planeación nacional, el consejero
presidencial para los derechos humanos, el consejero presidencial para la política
social y el alto comisionado para la paz ), incumplimientos éstos que
conllevaron una “advertencia”  por parte de la Sala tercera de revisión
de la Corte Constitucional, consistente en que “ … en adelante la
presentación de informes de cumplimiento con las características señaladas en
el apartado II-4 de esta providencia se tendrá como un indicio claro de
incumplimiento de lo ordenado en la sentencia T-025 de 2004 y los autos 176,
177 y 178 de 2005”.[32]
(vii) Los
incumplimientos de las entidades que conforman el sistema nacional de atención
integral a la población desplazada- mencionados con anterioridad- del Ministro
del interior y de justicia y de la directora de asuntos territoriales y de
orden público del ministerio del interior y de justicia.[33]
(viii) Los
incumplimientos de la agencia presidencial para la acción social y la
cooperación internacional, del Ministerio del interior y de justicia y del
director del departamento nacional de planeación.[34]
(ix) Los
incumplimientos de la agencia presidencial para la acción social y la
cooperación internacional, el Ministerio de interior y de justicia y del
INCODER.[35]
(x) Los
incumplimientos de la agencia presidencial para la acción social y la
cooperación internacional, el Ministerio de interior y de justicia y del
INCODER.[36]
(xi) Los
incumplimientos del Director de Acción social, del Ministerio del interior y de
justicia, de la Dirección Nacional de Planeación.[37]
(xii) Los
incumplimientos del Director de Acción Social.[38]
(xiii) Los
incumplimientos de la Directora del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar.[39]
(xiv) Los
incumplimientos del Ministerio de Educación Nacional.[40]
Pues bien, la Corte
Constitucional ha señalado que en virtud de lo dispuesto por el artículo 3° del
Decreto 2591 de 1991 los principios rectores que orientan el trámite de la
acción de tutela son la publicidad, la prevalencia del derecho sustancial, la
economía, la celeridad y la eficacia, y que guiados por tales principios, las
actuaciones judiciales encaminadas a dar cumplimiento a los fallos, reguladas
en los artículos 23 y 27 del Decreto 2591 de 1991, así como el trámite del
incidente de desacato al que hace referencia el artículo 52 del mencionado
decreto, aseguran en cabeza del juez de primera instancia en la acción de
tutela la competencia correspondiente.
Así, se ha
señalado que es el juez de tutela de primera instancia quien conserva la
competencia durante el trámite de la acción de tutela, aún cuando el mismo se
haya agotado, competencia que le permite verificar el cumplimiento de las
ordenes impartidas en las instancias e incluso de las que se lleguen a impartir
por la Corte Constitucional como juez de revisión.
Como ya se indicó, uno es el trámite de cumplimiento del fallo de
tutela, y otro el correspondiente al incidente de desacato.
En efectos el mismo Decreto 2591 de 1991, dispone en normas
diferentes el procedimiento a seguir tanto para el incidente de desacato como
para verificar el efectivo cumplimiento de las sentencias que se dicten. Así,
el fin perseguido con la proposición de un incidente de desacato (artículo 52
del Decreto 2591 de 1991), es imponer una sanción a la autoridad pública o al
particular que no acate de manera oportuna y eficaz las órdenes que se les
impartan como consecuencia de una acción de tutela fallada en su contra; por su
parte lo preceptuado por los artículos 23 y 27 del Decreto 2591 de 1991,
relativos al cumplimiento del fallo, buscan la efectividad de las órdenes
judiciales impartidas y la pronta protección de los derechos fundamentales.
Vistas las anteriores consideraciones, es
evidente que es deber del juez de instancia, garantizar que la orden de tutela
impartida en el trámite de dicha acción se cumpla de manera pronta y eficaz,
para lo cual deberá adelantar todas las actuaciones que permitan la protección
de los derechos fundamentales, tal y como lo dispone el artículo 86 de la
Carta.
Así entonces,
debo reiterar que la sentencia mencionada incurre en un  defecto de
construcción jurídica relacionado con la falta de claridad respecto a la
exigencia de cumplimiento efectivo de la obligación del Estado de atender de
manera integral a toda la población desplazada.  Defecto éste que para culminar
con el adefesio jurídico, hace que  como consecuencia, la Sala de Revisión que
tomó la decisión, se apropie  la facultad de verificar el cumplimiento de la
sentencia, contrariando la premisa fundamental ya esbozada por la Corte
Constitucional.
En este orden de
ideas,  ante los evidentes y protuberantes incumplimientos por parte del Estado
y del gobierno nacional en aras de salvaguardar los derechos fundamentales
constitucionales de la población desplazada; a quien correspondía
constitucional y legalmente la verificación de las   “órdenes “ dadas en
la Sentencia de tutela 025 de 2004 , era sin dudas al Juez de primera
instancia.
Así las cosas, la
Corte Constitucional, en cabeza de la Sala de Revisión que dictó la sentencia
T-025 de 2004, al momento de establecer y determinar las responsabilidades
provenientes de los múltiples incumplimientos, le hace el juego al Gobierno
Nacional, por cuanto se apropia de la facultad de verificar el cumplimiento pero
nunca ha determinado responsabilidades.
Lo normal en
estos casos era que fuera el juez de primera instancia quien verificara el
cumplimiento de la sentencia anotada y determinara las responsabilidades
correspondientes.
No cabe duda que
la Corte, en el presente caso, asume la competencia en la verificación del
cumplimiento de la sentencia para evitar que recaiga la responsabilidad sobre
Ministros, directores de entidades gubernamentales, asesores presidenciales,
delegados presidenciales, etc.
3. Los turnos y las filas de atención a las que se envían a los
desplazados en los fallos de esta Corte
Ahora bien, las
personas desplazadas por la violencia constituyen un sujeto de especial
protección constitucional y en razón a ello la acción positiva del Estado en
función de garantizar los derechos de todos sus asociados adquiere un plus para
cesar el estado permanente de debilidad y vulnerabilidad manifiesta en que se
encuentran.
La acción de tutela es el mecanismo constitucional al que se ha
recurrido para el amparo de los derechos fundamentales en especial por parte de
la población desplazada, comoquiera que la naturaleza de esta acción se dirige
a la protección inmediata de los mismos (artículo 86 Constitución Política), ya
que el juez constitucional debe impartir órdenes de inmediato cumplimiento para
salvaguardar efectivamente los derechos quebrantados, pues de lo contrario una
actuación superficial, formalista o dilatoria, pondría en peligro el derecho de
acceso a la administración de justicia, dejando desprotegido al individuo que
solicita la protección constitucional de sus derechos fundamentales,
incumplimiento así mismo el mandato constitucional de primacía de los derechos
inalienables de la persona.
La jurisprudencia de esta Corporación ha avalado el supuesto de
hecho de que la protección a la población desplazada, en especial lo que atañe
a la ayuda de emergencia, se diluya en el tiempo, dicha circunstancia
contradice abiertamente los mandatos constitucionales referentes a la tutela
como mecanismo de protección inmediata y al amparo especial de los sujetos que
se encuentran en un estado de debilidad y vulnerabilidad manifiesta, y
contribuyendo de este modo al incumplimiento de los fines del Estado.
Al respecto se ha de ver, como ejemplo, que frente al petitum
presentado ante esta Corporación relacionado con la entrega inmediata de la ayuda
de emergencia[41] a una persona desplazada
por la violencia para que logre compensar sus necesidades básicas de
alimentación, salud, atención psicológica, alojamiento, transporte, elementos
de hábitat interno y salubridad pública[42], dando a
conocer situaciones alarmantes como es el caso expuesto en la sentencia de
tutela 373 de 2005 en el cual una persona víctima del desplazamiento en el año
2002 interpone acción de tutela en el 2004 toda vez que está en el turno 11459
para recibir la “ayuda humanitaria de EMERGENCIA”, la respuesta
garantista de la Corte es ordenar a la Red de Solidaridad Social que se le “informe
a la señora … la fecha cierta en la cual se hará efectivo el pago de la ayuda
humanitaria dentro de un término razonable y oportuno y en armonía con
los turnos de las demás solicitudes que hayan sido presentadas y
aprobadas con anterioridad a la de la actora”.
La idea imperante en las sentencias emitidas con base en el anterior
supuesto de hecho, es la garantía del derecho a la igualdad de las personas que
se encuentren en similares condiciones, lo que no obsta para que en situaciones
de urgencia manifiesta la referida ayuda humanitaria sea entregada de forma
prioritaria, en el caso de los niños, ancianos, madres cabeza de familia,
desplazados por la violencia.
El fundamento de antes, está acorde con los postulados jurídicos que
rigen el principio de igualdad, sin embargo desconoce la realidad del
desplazamiento forzado y la finalidad de la “protección inmediata” intrínseca a
la acción constitucional de tutela.
Partiendo del supuesto inicialmente esbozado acerca de que el
desplazamiento forzado y  la vulneración masiva de los derechos fundamentales
que ello implica, no tiene retroceso, las órdenes como la expuesta son
totalmente inanes, ineficaces, inservibles para la superación del estado de
cosas inconstitucional que genera esa realidad, pues ya no sólo el ciudadano
desplazado tiene que soportar la carga del desplazamiento producto de la
omisión del Estado de ofrecer una seguridad a sus libertades y propiciar la
garantía de sus derechos, sino que también debe sufrir el retardo en el
suministro de las medidas aptas para superar tangencialmente las circunstancias
de hecho que generan la vulneración masiva de los derechos, lo que agrava aún
más su situación, ya que son personas, como ya se ha expuesto, a las que se
le ha desarraigado su estilo de vida, su forma de trabajo, su ambiente
cultural, su vivienda, sus costumbres y se les ha puesto en un escenario ajeno
a su voluntad, desconocido y en el cual continúa la vulneración ya no sólo por
omisión de las políticas del gobierno, sino también por la carencia de órdenes
eficaces de los administradores de justicia.
No se debe omitir, entonces, la razón de ser de la política de
atención a la población víctima del desplazamiento forzado, cual es el estado
de vulnerabilidad y debilidad manifiesta que causa la violación masiva de los
derechos fundamentales, circunstancia base de la
prioridad de la política de atención, de la categorización como sujetos de especial
de protección y de la finalidad política del cese de dicha afectación; la
orden, el medio, la política debe ser de eficacia inmediata, pues de lo
contrario esa categorización de sujeto especial y el estado de vulnerabilidad
en que se encuentran no constituiría ningún punto diferenciador respecto de las
obligaciones “ordinarias” del Estado, lo que sería tanto como
ignorar esa evidente realidad.
En términos prácticos, el desplazamiento sigue creciendo y en el
momento en que se efectué verdaderamente la ayuda, luego de varios años, ésta
va a ser vana, ineficiente, luego no se esta protegiendo ningún derecho y la
acción de tutela pierde eficacia dado que la orden emitida no genero una
inmediata protección, desnaturalizándose de esta forma la razón de ser del
Estado cual es la garantía de los derechos de los ciudadanos.
De allí que la decisión en materia judicial debe ir más allá, pues
aducir un tiempo oportuno y razonable -un futuro indeterminado- es
alcahuetear la conducta omisiva del Gobierno y su falta de interés en el cese
de la situación de las personas víctimas del desplazamiento forzado.
Además, sí eso
sucede con la ayuda de emergencia entonces las políticas para la estabilización
socioeconómica del desplazado son igualmente, sino es que lo son más,
ineficaces.
Adicionalmente
debo hacer notar que cuando se dan las órdenes de estas tutelas se imparten a
un fenómeno que crece en una progresión geométrica, frente a la progresión
lineal de recursos, de modo que cuando se manda a los turnos a los desplazados
éstos están ya sobredimensionados, de manera que la protección a los
desplazados se llevará a cabo en un futuro indeterminado, de modo que lo que se
ordena hoy se hará efectivo dentro de muchos años, lo cual hace a mi juicio
completamente nugatorios los derechos fundamentales de los desplazados.
Así pues, la
imposición de turnos distrae el cumplimiento efectivo de la obligación
principal del Estado, cual es la garantía de los derechos de todos los
ciudadanos y en especial de la atención integral a los desplazados victimas de
la violencia, lo que diluye aún más en el tiempo el alcance de la
estabilización económica de estos sujetos y de los que progresivamente van
sumando, dejando en manos de éstos su propia subsistencia, es decir asumiendo
ellos mismos las obligaciones que le corresponden y constituyen la razón de ser
del Estado.
4. Asignación
de recursos presupuestales para la atención a la población desplazada
4.1. Uno de los
argumentos principales del Gobierno Nacional para justificar la falta de
atención a la población desplazada ha sido la falta de recursos presupuestales.
A la luz de
la teoría económica dicho argumento no tiene validez alguna, ya que, como lo
señala Paul Samuelson, en ningún país, aunque sea altamente desarrollado, los
presupuestos estatales son suficientes, pues las necesidades económicas de los
grupos sociales son muy variadas, crecientes e inagotables. Por ello, la suficiencia o no de los recursos económicos de un
Estado para el desarrollo de determinadas políticas depende únicamente de la
atención e importancia que se quiera otorgarles, es decir, de la voluntad para
adoptarlas y ejecutarlas y de la consiguiente prelación que se les atribuya
frente a otras.
Por esta razón,
los recursos económicos para los programas estatales de atención a la población
desplazada serán suficientes en la medida en que los órganos estatales
competentes y, en particular, el Gobierno Nacional, decidan proveerlos, sobre
todo teniendo en cuenta que según el Art. 154 de la Constitución asigna al
Gobierno Nacional la iniciativa exclusiva para la expedición del Plan Nacional
de Desarrollo y de inversiones públicas que hayan de emprenderse o continuarse
(Art. 150, Num. 3, C. Pol.) y para la expedición del presupuesto general de la
Nación (Art. 150, Num. 11, y 346 C. Pol.).
4.2. De
acuerdo con la Constitución Política, por ser el colombiano un Estado Social de
Derecho (Art. 1°), de manera general “el gasto público social tendrá
prioridad sobre cualquier otra asignación” (Art. 350) y “en
los planes y presupuestos de la Nación y de las entidades territoriales, el
gasto público social tendrá prioridad sobre cualquier otra asignación” (Art.
366).
Por otra parte, por
las condiciones especiales de la población desplazada, por causa de su muy
elevada vulnerabilidad en los varios campos de su vida, y conforme a principios
del Derecho Internacional, los gastos para su atención deber tener prioridad
dentro del gasto público social. Así lo ha señalado esta corporación, por
ejemplo en el Auto 176 de 2005 dictado por la Sala Tercera de Revisión acerca
de las “órdenes relativas al esfuerzo presupuestal necesario para
implementar las políticas de atención de la población desplazada, de acuerdo a
la sentencia T-025 de 2004” proferida por la misma sala, en el cual se
expresó:
“11. Ha constatado la Corte que la población desplazada es tratada
en algunas entidades como destinataria de programas generales relativos a la
población vulnerable. En este sentido, los desplazados no son distinguidos del
resto de la población vulnerable cuando su condición especial de extrema
penuria e indefensión ha llevado a que las normas nacionales e internacionales
vigentes exijan que los desplazados reciban una atención específica, adecuada y
oportuna para proteger sus derechos. Las órdenes impartidas en la sentencia
T-025 de 2004 fueron la consecuencia de tales mandatos normativos, como también
lo son las del presente auto. Estas órdenes implican la realización de
esfuerzos adicionales de tipo presupuestal y administrativo que se concreten en
medidas efectivas de protección de los derechos de los desplazados, sin
perjuicio de que haya continuidad y progresos en los programas dirigidos a la
población vulnerable en general. La imperiosa necesidad de proteger a los
desplazados no excluye la debida atención al resto de la población vulnerable.
Brindar a la población desplazada un trato específico y prioritario acorde con
su extrema vulnerabilidad y con las especificidades de su condición de
desplazados no puede ser un pretexto para desatender las necesidades de otros
sectores vulnerables. Pero la existencia de diversos grupos vulnerables no
justifica que los desplazados sean tratados como un sector vulnerable más, sin
prestar la debida atención al estado de cosas inconstitucional en que se
encuentran, el cual exige medidas específicas, efectivas y oportunas para
superar dicho estado de cosas contrario a los mandatos constitucionales”.
No obstante esta necesidad, no está acreditado que el Gobierno
Nacional haya atendido dichos criterios ni que haya adoptado las medidas
necesarias y suficientes con la finalidad de otorgar una prioridad real y clara
a la población desplazada en la asignación y ejecución del gasto público social
y, lo que llama más la atención y no tiene justificación, esta corporación no
ha hecho efectivas algunas órdenes impartidas con ese cometido, como ha debido
hacerlo.
En este aspecto,
al analizar la información suministrada por el Gobierno Nacional se encuentra
que el mismo presenta el gasto público social general para toda la población
vulnerable como gasto para la atención especial y extraordinaria de la
población desplazada, de modo que el cumplimiento de la prioridad requerida en
relación con esta población es sólo aparente. De esta manera, el Estado no
cumple sus deberes sociales (Art. 2° C. Pol) para con ella y, además, resta
recursos presupuestales a la población vulnerable no desplazada, que es una
gran cantidad y requiere también adecuada atención.
Aparte de ello, las cifras que presenta el Gobierno Nacional sobre
asignación de recursos presupuestales para la población desplazada no son
claras y no guardan proporción con la gravedad del problema que la misma
representa. Según el documento denominado “Bases Plan Nacional de Desarrollo
2006-2010” preparado por el Consejo Nacional de Planeación, Capítulo II, P.
56,“En el marco de la respuesta a la Sentencia T-025 y a sus respectivos
Autos, el Gobierno nacional estimó que, para el período 2007 -2011, el esfuerzo
presupuestal necesario (Nación y Entes Territoriales) para atender a la PD a
agosto de 2006 era de $4,3 billones. Con el fin de cumplir con esta estimación,
se diseñó un cronograma que muestra el esfuerzo presupuestal que realizará
tanto la Nación, a través de las entidades del SNAIPD ($3,5 billones), como las
entidades territoriales ($797.594 millones), para su atención”.
Por el
contrario, en la Ley 1169 de 2007, por la cual se decreta el Presupuesto de
Rentas y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del
1o de enero al 31 de diciembre de 2008, y en el Decreto 4944 de 2007, por el
cual se liquida dicho presupuesto, se detallan las apropiaciones y se
clasifican y definen los gastos, es claro que se destinan al gasto militar
sumas muy superiores a las destinadas para el gasto social, con una
desproporción que no es justificable a la luz de los principios de un Estado
Social de Derecho.
En efecto, según
el citado decreto, el presupuesto asignado al Ministerio de Defensa Nacional
para la sola vigencia fiscal del año 2008 (Sección 1501) es de
7.076.266.000.000 para gastos de funcionamiento y de 2.954.184.000.000 para
gastos de inversión, lo cual arroja un total de 10.030.450.000.000.
Así, en últimas,
resulta claro que el Gobierno Nacional tiene poco interés en atender y
solucionar los graves problemas sociales del país, que son la causa principal
de otros también muy graves como son el conflicto armado, el narcotráfico y los
altos índices de delincuencia común, y, sobre todo, tiene poca voluntad
política para resolver la situación dramática de la población desplazada. En
cambio, puede considerarse que  tiene un interés especial en aumentar y
prolongar la guerra, que causa mucho mal al país.
Aun así, si el
Gobierno Nacional aplica un criterio de relativas razonabilidad y coherencia,
debería tener en cuenta que el problema del desplazamiento forzado de la población
es un producto directo de la guerra y que, por tanto, debe atenderse y
resolverse, en todo caso con carácter prioritario, con una parte de los
recursos presupuestales destinados a ella.
5. El fenómeno del desplazamiento y la adjudicación de tierras
No se ha de
ignorar que la situación desencadenante y consecuente del desplazamiento
forzado, es un problema de tierras, de ubicación geográfica, de vivienda.
La noción de
desplazamiento implica la migración con la esperanza de encontrar un mejor estilo
de vida, ya que en el que estaban, por causas de la violencia, no se pudo
desarrollar. La esperanza con la que se desplazan millones de personas de las
áreas rurales, en su mayoría, es sesgada por la ineptitud de las políticas
estatales para satisfacer esa pretensión, a corto y a largo plazo.
El problema de
la tierra se ha de examinar desde tres perspectivas, antes, durante y después
del hecho del desplazamiento.
El
desplazamiento ocurre generalmente en zonas campesinas, rurales, pues es el
escenario en el cual ha tenido mayor desarrollo el conflicto armado causa de la
migración, con la finalidad no sólo de acaparar tierras y de ésta forma ir
acrecentando el dominio en el territorio nacional, sino también con el objetivo
de emprender el desarrollo de éste primer nivel de producción, es decir, de
construir riqueza a base de la producción de la tierra, sea para cultivos
lícitos o ilícitos.
Tenemos de esta
forma, que la tierra es un elemento intrínseco del conflicto armado y que
genera la causa del desplazamiento. Ahora bien, visto desde la perspectiva de
quien es sujeto de este “traslado involuntario”, se ha de señalar que
ello implica un desarraigo total de su modo de vida, toda vez que su forma de
subsistencia se encuentra estrechamente vinculada con la tierra, ya que en su
mayoría, por no decir todos, son ganaderos, agricultores y tenderos de
elementos básicos útiles en la producción campesina.
De allí la razón
del desarraigo que implica el desplazamiento, pues no sólo abandonan en contra
de su voluntad, su tierra, su cultura, sus seres queridos, sino que también su
forma de producción y medios de subsistencia, para arribar a un lugar ajeno a
sus costumbres, al casco urbano, sin un lugar donde estar, en la espera interminable
de que sean satisfechas sus exigencias y mientras ello sucede poco a poco van
cayendo en estado de indigencia, toda vez que el medio que conocen para
subsistir en ese escenario es irrelevante, inoficioso, su mano de obra es
inservible.
Por otra parte,
el Gobierno dice desarrollar políticas[43] para que ese
estado de vulnerabilidad cese y buscar el retorno de los desplazados a sus
lugares de origen o su reubicación a fin de que aumente su calidad de vida, es
decir, buscan tierra, ya sea un albergue temporal o la solución definitiva a su
problema de vivienda y así de vida digna, sin embargo esos “esfuerzos”
han sido infructuosos.
En estas tres
fases de falta de tierra en la población desplazada, se observa la ausencia del
Estado para prevenir, cesar y remediar definitivamente la situación de
vulnerabilidad manifiesta, pues como ya se ha esbozado ha incumplido sus
deberes para con los ciudadanos de garantizar todos los derechos antes, durante
y después del desplazamiento.
Con base en
lo precedentemente expuesto, la estabilización socio económica con la que se
pretende cesar el estado de vulnerabilidad y debilidad manifiesta del
desplazado, debe interpretarse armónicamente con el derecho a una reparación de
que son acreedores dichos sujetos al ser víctimas de la conducta reprochable de
desplazamiento forzado, y con ello al hecho concreto del retorno a su lugar de
origen o a un asentamiento que le permita desarrollar su modo de vida,
recobrando su capacidad productiva y las condiciones para abastecerse de bienes
y servicios básicos mediante la generación de sus propios ingresos[44].
Así, pues cuando
se habla de una estabilización socio – económica dos cosas ha de tenerse en
cuenta, lo económico y lo social, respecto de lo económico y con ello al
derecho a una vivienda, la importancia ha sido reiterada en esta Corte[45]
bajo los siguientes términos: “no cabe duda del carácter fundamental de este
derecho, no sólo respecto de los contenidos desarrollados normativamente, sino
también por la estrecha relación que la satisfacción de éste guarda con la de
otros respecto de los cuales existe consenso sobre su carácter fundamental. En
efecto, como ha sido expresado por esta Corte[46], la
población desplazada, en tanto ha tenido que abandonar sus viviendas y
propiedades en su lugar de origen, y se enfrenta a la imposibilidad de acceder
a viviendas adecuadas en los lugares de arribo, por carecer de recursos
económicos, empleos estables, entre otros factores, requieren la satisfacción
de este derecho a fin de lograra la realización de otros derechos como la
salud, la integridad física, el mínimo vital, etc”. Así pues, la vivienda
constituye un punto de partida para el desarrollo de un proyecto de vida en
sociedad.
Hilvanando la
estabilización económica que también implica la disposición de medios que
permita la subsistencia, con lo social, se ha de señalar que si la finalidad es
la reparación a las víctimas, el interés por desagraviar al ofendido debe
enfocarse también a que éstos vuelvan a su estilo de vida anterior, a sus
costumbres, a la tierra como modo de producción y subsistencia y no someterlos
a un proceso insensible e involuntario de adaptación que no está acorde con su
proyecto de vida.
Así pues, el
Estado y dentro de él, el Gobierno como eje central, tiene la obligación de
cesar el estado de vulnerabilidad que propicio por su ausencia,  no sólo
haciendo efectiva la recuperación de los bienes que fueron abandonados con
motivo del desplazamiento, sino otorgando las condiciones para que el modo de
vida de las personas desplazadas continúe su curso normal, es decir, prosiga su
labor en la producción del campo.
De esta forma
las políticas relacionadas con la reforma agraria debe tener en cuenta a los
desplazados, luego frente a varios proyectos que desarrollen dicha finalidad y
en razón a la primacía de satisfacción de las necesidades de los desplazados,
que no excluye la garantía de los derechos a los demás ciudadanos, es
obligación del gobierno otorgar la tierra que ellos necesitan para el
desarrollo de su modo de vida y cesar así el estado de vulnerabilidad en que se
encuentran, y no direccionarla a rubros que deslegitiman el actuar del Estado,
pues no basta con que estén sometidos a una espera interminable para el
otorgamiento de las ayudas, sino que también una vez suplida la excusa del
gobierno, que es la falta de recursos, tampoco sea propiciado en razón a una
carencia de interés político por remediar su situación, lo que abiertamente
choca con todos los postulados humanitarios y las obligaciones del Estado
frente al estado de vulnerabilidad de los desplazados por la violencia y la
consecuente vulneración masiva de los derechos fundamentales que implica.
Ahora bien, si
bien el fenómeno del desplazamiento no es un fenómeno exclusivamente rural por
cuanto también puede presentarse en las ciudades, siendo igualmente un fenómeno
urbano, es innegable que es fundamentalmente y en mayor proporción un fenómeno
rural asociado por lo demás a la posesión de tierras.
De acuerdo con
lo expuesto hasta ahora, debo ser claro en afirmar que en materia de protección
de los derechos fundamentales de los desplazados, asociados a la reubicación y
estabilización socioeconómica y de contera a la propiedad y posesión de
tierras, los fallos de esta Corte vienen dando órdenes en materia de
adjudicación de tierras, de manera general y abstracta, sin decir cuándo, ni
cómo, ni dónde, lo que a mi juicio hace nugatorios los derechos de los
desplazados relativos a la adjudicación de tierras para su reubicación y
estabilización socioeconómica.
6. Conclusiones
De conformidad con lo anteriormente expuesto, mi posición jurídica
respecto de los fallos de esta Corte en materia de desplazamiento, es que éstas
decisiones adolecen de la característica más esencial de las normas jurídicas,
esto es, el constituir obligaciones jurídicas, susceptibles de ser exigidas
mediante la coacción, por cuanto han quedado sujetas a la voluntad del
obligado, en este caso el Estado y Gobierno colombiano; que son órdenes abstractas
y generales que no concretan la protección efectiva de los derechos de los
desplazados; que son decisiones que no se han cumplido ni hecho cumplir hasta
el momento; que el Gobierno no ha destinado los recursos necesarios para la
completa, efectiva e inmediata protección de las víctimas del desplazamiento
forzado en el país; y que en materia de adjudicación de tierras se han dado
órdenes sin la determinación de las circunstancias de modo, lugar y tiempo en
que se debe concretar la protección de los derechos de los desplazados a su
reubicación y estabilización socio-económica, lo cual ha facilitado la burla de
sus derechos por parte del Gobierno.
En forma contraria a lo anterior, sostengo que el Estado y el
Gobierno colombiano son responsables de la atención integral a la población
desplazada, y ello tanto por acción como por omisión, pues deben  apropiar el
presupuesto necesario y suficiente para la atención integral, adecuada y
oportuna de dicha población y de no hacerlo, se debe iniciar en contra de las
entidades responsables un incidente de desacato.  Por consiguiente, en mi
concepto debe esta Corte expresar claramente que el principio rector es que el
Estado tiene la obligación de garantizarle a los desplazados el goce efectivo
de todos sus derechos.
Esto es aún más grave en cuanto el fenómeno del desplazamiento
forzado crece en una progresión geométrica. Así el Consejo Noruego de
Refugiados clasifica a nuestro país como el segundo con más número de
desplazados después de Sudán, número que en vez de haber disminuido va en
aumento. Así mismo, es claro que el Estado no está cumpliendo con su obligación
jurídica de atención integral a TODOS los desplazados, lo cual no se soluciona
simplemente enviando a los desplazados a unas filas de atención por tunos de
inscripción y aprobación, lo cual no hace sino distraer el problema esencial
que es el cumplimiento efectivo de la obligación jurídica del Estado de atender
de forma integral a esta población y protegerle en forma efectiva sus derechos.
Ahora bien, en
criterio del suscrito magistrado lo que debería haber hecho esta Corte o
aquello que debe hacer, es lo siguiente:
(i) Las
decisiones de esta Corte en materia de desplazamiento tienen que ser verdaderas
normas jurídicas particulares, esto es, obligaciones jurídicas susceptibles
de coacción, las cuales no pueden quedar a la voluntad del Estado ni del
Gobierno.
En este sentido,
las órdenes de esta Corte tienen que ser además claras, concretas y
específicas respecto de las condiciones de tiempo, modo, lugar y agente
responsable de la protección de los derechos de la población desplazada,
esto es con determinación de plazos, entidades y funcionarios responsables, y
la manera o mecanismo concreto de proteger los derechos vulnerados.
(ii) Respecto
del cumplimiento de las órdenes impartidas por esta Corte en materia de
desplazamiento, debe ser claro para esta Corporación que estas órdenes tienen
que cumplirlas TODAS las entidades y TODOS los funcionarios públicos
responsables de atender el fenómeno del desplazamiento forzado por la violencia
en Colombia, sin excepción alguna.
(iii) En cuanto
al mecanismo idóneo para hacer efectiva la protección de los derechos de los
desplazados, esta Corte no puede seguir mandando a turnos y colas de espera a
los desplazados, lo cual hace nugatorios sus derechos, sino que tiene que
asegurar la protección efectiva e IMMEDIATA de los derechos
fundamentales y constitucionales de esta población en especiales condiciones de
vulnerabilidad y debilidad.
(iv) En relación
al presupuesto y  recursos económicos para atender de manera integral el
desplazamiento forzado, el gobierno nacional tiene la obligación jurídica de
destinar los recursos necesarios para ello, sin de un lado, justificar su
incumplimiento a esta obligación con el argumento de escasez o falta de
recursos; de otro lado, sin quitarle o desviar recursos de la inversión social
de obligatorio cumplimiento para los desplazados pero desatendiendo rubros de
destinación obligatoria; y quitándole recursos más bien a la guerra.
(v) Los fallos
de esta Corte en materia de adjudicación de tierras para los desplazados tienen
que ser claras, concretas y específicas en cuanto a las condiciones de modo,
tiempo, lugar y entidad responsable de hacerlo efectivo, para evitar las
dilaciones, burlas y engaños a los desplazados, como lo demuestra las recientes
actuaciones del Gobierno en materia de adjudicación de tierras que son de
público conocimiento.
Finalmente, a juicio del suscrito magistrado, en el tratamiento dado
por esta Corte al tema del desplazamiento forzado se aplica en todo su rigor la
tesis del Profesor Juan Antonio García Amado, según la cual, existe una “jurisprudencia
simbólica” cuando una corte se muestra rupturista y revolucionaria en
asuntos de poca monta o que afectan a muy poca gente, mientras que en los casos
en que se tocan directamente los intereses de los Estados, de los gobiernos o
de grupos dominantes, le dan la razón a los poderosos en detrimento de los
derechos de los más débiles, que en este caso es la población desplazada por la
violencia, y todo ello a cambio de intereses personales y de poder. En este
sentido considero que esta Corte continúa siendo grande en lo pequeño y
pequeña en lo grande.
Por las razones
expuestas, reitero mi discrepancia frente a los fallos de esta Corte y el
tratamiento dado por esta Corporación al tema de la protección efectiva de los
derechos fundamentales de la población desplazada por la violencia, y aclaro
con ello mi voto a la presente sentencia.
Con fundamento
en las anteriores razones, aclaro mi voto a la presente decisión de revisión de
la acción tutelar.
Fecha ut
supra,
JAIME
ARAÚJO RENTERÍA
Magistrado
[1] La Sala Novena de
Revisión se pronunció acerca de esta materia en la Sentencia T-966 de 2007.
Posición que será reiterada en esta sentencia por existir similitudes con el
caso a evacuar.
[2]  M.P.: Eduardo Cifuentes
Muñoz.
[3]  Sentencia bajo cita,
argumento jurídico 26.
[4]  Sala Tercera de
Revisión, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[5]  UNHCR, ACNUR, Julio
Roberto Meier, Balance de la política pública de prevención, protección y
atención al desplazamiento interno forzado en Colombia, agosto 2002-agosto de
2004, Bogotá D.C.
[6] Corte Constitucional,
Sentencia T-772 de 2003, MP: Manuel José Cepeda Espinosa.
[7] La Sala Novena de
Revisión se pronunció acerca de esta materia en la Sentencia T-297/08.
Posición que será reiterada en esta sentencia por existir similitudes con el
caso a evacuar.
[8] Cfr. T-025/04, M.P. Manuel
José Cepeda Espinosa.
[9] Al respecto, la
sentencia T-327/01 señaló: “Además para determinar la condición de
desplazado hay que considerar, entre otras, estos factores:
a. Que la mayoría de las
personas desplazadas por la violencia provienen de ambientes donde la
educación a la que tuvieron acceso es exigua -motivo por el cual el grado de
analfabetismo es alto-;
b. Que en muchas ocasione
quien es desplazado por la violencia proviene de contextos en los cuales se ha
educado a las personas en una especie de "temor reverencial" hacia
las autoridades públicas; (…)
d. Que a las circunstancias
del entorno de origen de los desplazados, se añaden las secuelas de la
violencia. No es fácil superar el trauma causado por los hechos generadores del
desplazamiento forzado. Esta situación puede conllevar traumas sicológicos,
heridas físicas y afectivas de difícil recuperación, además de la inminente
violación de derechos humanos que se da desde que la persona es víctima del
delito de desplazamiento que pueden influir en el desenvolvimiento del
desplazado al momento de rendir la declaración”.
[10] Sentencia
T-541/08, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[11] Al
respecto, la sentencia T-025/04 dispuso lo siguiente: “También ha resaltado esta Corporación que, por las circunstancias
que rodean el desplazamiento interno, las personas –en su mayor parte mujeres
cabeza de familia, niños y personas de la tercera edad ‑ que se ven
obligadas “a abandonar intempestivamente su lugar de residencia y sus
actividades económicas habituales, debiendo migrar a otro lugar dentro de las
fronteras del territorio nacional”[11]  para huir de la violencia generada por el conflicto armado interno
y por el desconocimiento sistemático de los derechos humanos o del derecho
internacional humanitario, quedan
expuestas a un nivel mucho mayor de vulnerabilidad[11],
que implica una violación grave, masiva y sistemática de sus derechos
fundamentales[11] y, por lo mismo, amerita el otorgamiento de una especial atención
por las autoridades: “Las personas desplazadas por la violencia se encuentran
en un estado de debilidad que los hace merecedores de un tratamiento especial
por parte del Estado”[11]. En ese mismo orden de ideas, ha indicado la Corte “la necesidad de
inclinar la agenda política del Estado a la solución del desplazamiento interno
y el deber de darle prioridad sobre muchos otros tópicos de la agenda pública”[11],
dada la incidencia determinante que, por sus dimensiones y sus consecuencias
psicológicas, políticas y socioeconómicas, ejercerá este fenómeno sobre la vida
nacional.”
[12] Sentencia
T-895/07, M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[13] El artículo 1º del
Decreto 2569 reza: “Atribuciones de la Red de Solidaridad Social. La
Red de Solidaridad Social como entidad coordinadora del Sistema Nacional de
Información y Atención Integral a la Población Desplazada por la Violencia
desarrollara las siguientes actividades: a) Orientar, diseñar y capacitar a los
miembros del Sistema, en los procedimientos para obtener la declaración de que
trata el numeral 1 del artículo 32 de la Ley 387 de 1997 y establecer,
alimentar y mantener actualizado el Registro Único de Población Desplazada. b)
Promover entre las entidades estatales que integran el Sistema Nacional de
Atención para la Población Desplazada, el diseño y la elaboración de programas
y proyectos encaminados a prevenir y brindar atención integral a los afectados
por el desplazamiento. c) Diseñar y poner en ejecución en nombre del Gobierno
Nacional, el plan estratégico para el manejo del desplazamiento interno por el
conflicto armado. d) Determinar en coordinación con el Departamento Nacional de
Planeación, los indicadores sociales y económicos que permitan el seguimiento y
evaluación de los resultados generales de los programas de atención a la
población desplazada por la violencia, y el desempeño particular de las
actividades que emprendan las entidades que conforman el sistema.  e) Promover
y coordinar la adopción por parte de las autoridades nacionales y locales de
medidas humanitarias, de manera tal que se brinde oportunamente atención
humanitaria de emergencia, protección y condiciones de estabilización y
consolidación a la población desplazada. f) Promover en nombre del Gobierno
Nacional, la creación de Comités Municipales, Distritales y Departamentales
para la Atención Integral a la Población Desplazada por la Violencia y asistir
a las sesiones de dichos Comités para coordinar la ejecución de las acciones
y/o prestar apoyo técnico en cualquiera de las áreas de intervención de los
mismos.  g) Propiciar la concertación entre las autoridades de nivel Nacional,
Departamental, Distrital y Municipal para la ejecución de las medidas sociales,
económicas, jurídicas, políticas y de seguridad que adopte el Gobierno Nacional
para la prevención y superación del desplazamiento.  h) Coordinar en nombre del
Gobierno Nacional, la adopción de medidas para posibilitar el retorno
voluntario a la zona de origen o la reubicación de la población desplazada. i)
Promover la coordinación entre las entidades estatales de cualquier orden y las
organizaciones no gubernamentales nacionales e internacionales que adelanten,
financien o ejecuten programas o proyectos dirigidos a la población desplazada
por la violencia, así como promover las actividades de cogestión.  j) Promover
con entidades públicas y privadas el establecimiento de una red nacional para
la atención humanitaria integral de emergencia, conformada por campamentos
móviles para alojamiento de emergencia, centros de alojamiento transitorio y
unidades de atención y orientación en las ciudades medianas y grandes.”
[14] Al respecto, téngase en
cuenta los derroteros señalados en la sentencia C-278 de
2007.
[15] Ley 387 de 1997,
Artículo 17: “De la consolidación y estabilización socioeconómica. El
Gobierno Nacional promoverá acciones y medidas de mediano y largo plazo con el
propósito de generar condiciones de sostenibilidad económica y social para la
población desplazada en el marco del retorno voluntario o el reasentamiento en
otras zonas rurales o urbanas. Estas medidas deberán permitir el acceso directo
de la población desplazada a la oferta social del gobierno, en particular a los
programas relacionados con: 1. Proyectos productivos. 2. Sistema Nacional de
Reforma Agraria y de Desarrollo Rural Campesino. 3. Fomento de la microempresa.
4. Capacitación y organización social.  5. Atención social en salud, educación
y vivienda urbana y rural, la niñez, la mujer y las personas de la tercera
edad, y  6. Planes de empleo urbano y rural de la Red de Solidaridad Social|”
[16] Ver Riccardo Guastini,
Distinguiendo, Estudios de teoría y metateoría del derecho, Gedisa, Barcelona,
1999, Págs. 110-126.
[17] Ibidem.
[18] Opus cit.
[19] Ver H.L.H. El Concepto
del Derecho, Abeledo-Perrot, Buenos Aires, Págs. 99-124.
[20] Ver Hans Kelsen, Teoría
Pura del Derecho, Porrua, 1998.
[21] Así afirma Kant que “al
derecho está unida a la vez la facultad de coaccionar a quien lo viola”.
Emmanuel Kant, La metafísica de las costumbres, Editorial rei, Bogotá, Págs.
40-41.
[22] Sobre este tema
consultar en Hans Kelsen, Teoría del Estado, Editorial Cycacan, 2004.
[23] Sobre este tema ver
Emmanuel Kant, Fundamentación de la metafísica de las costumbres, Alianza,
1997.
[24] Ver Norberto Bobbio,
Teoría General del Derecho, Temis, Bogotá, Págs. 69-101.
[25] Francesco Carnelluti,
Teoria generale del diritto, Roma, 1946, Págs. 67-68.
[26] Giorgio Del Vecchio,
Lezioni di filosofia del diritto, Roma, 1953, Pág. 230.
[27] Auto
050 de 2004 Sala Tercera de Revisión Corte Constitucional.
[28] Auto
185 de 2004 Sala Tercera de Revisión Corte Constitucional
[29] Auto
176 de 2005 Sala Tercera de Revisión Corte Constitucional
[30] Auto
177 de 2005 Sala Tercera de Revisión Corte Constitucional.
[31] Auto
178 de 2005 Sala Tercera de Revisión Corte Constitucional
[32] Auto
218 de 2006 Sala Tercera de Revisión Corte Constitucional
[33] Auto
266 de 2006 Sala Tercera de Revisión Corte Constitucional
[34] Auto
027 de 2007 Sala Segunda de Revisión Corte Constitucional
[35] Auto 058 de 2007 Sala Segunda de Revisión Corte Constitucional
[36] Auto 081 de 2007 Sala Segunda de Revisión Corte Constitucional
[37] Auto
082 de 2007 Sala Segunda de Revisión Corte Constitucional
[38] Auto 167 de 2007 Sala Segunda de Revisión Corte Constitucional
[39] Auto
169  de 2007 Sala Segunda de Revisión Corte
Constitucional
[40] Auto
170  de 2007 Sala Segunda de Revisión Corte
Constitucional
[41]Decreto 2569
de 2000
Artículo 20
[42] Con
relación al respeto de los turnos para la entrega de la ayuda de emergencia a
la población desplazada y las excepciones que se han estatuido para adelantarse
en la “fila de espera”, ver sentencias de tutela números 1161-03, 645-03,
740-04, 563-05, 373-05, 191-07, 496-07 entre otras.
[43] Con
base en el artículo 19 de la Ley 387 de 1997 y en los principios 28 y 29,
insertos en el ordenamiento colombiano como parte del bloque de
constitucionalidad, que gobiernan el desplazamiento forzado se han desarrollado
una serie de políticas con el objetivo de reubicar o permitir el retorno a las
personas desplazadas por la violencia, compensar el abandono de sus tierras con
la adquisición de nuevos predio (Decreto 2007 de 2001) Los principios a los que
se aluden aducen lo siguiente:
PRINCIPIO  28:1. Las autoridades competentes tienen la
obligación y responsabilidad primarias de establecer las condiciones y
proporcionar los medios que permitan el regreso voluntario, seguro y digno de
los desplazados internos a su hogar o su lugar de residencia habitual, o su
reasentamiento voluntario en otra parte del país. Esas autoridades tratarán  de
facilitar la reintegración de los desplazados internos que han regresado o se
han reasentado en otra parte.
2. Se harán esfuerzos especiales para asegurar la
plena participación de los desplazados internos en la planificación y gestión
de su regreso o de su reasentamiento y reintegración”.
PRINCIPIO  29:1. Los desplazados internos que
regresen  a su hogar o a su lugar de residencia habitual o que se hayan
reasentado en otra parte del país no serán objeto de discriminación alguna
basada en su desplazamiento. Tendrán derecho a participar de manera plena e
igualitaria  en los asuntos públicos a todos los niveles y a disponer de acceso
en condiciones de igualdad a los servicios públicos.
2. Las autoridades competentes tienen la obligación y
la responsabilidad de prestar asistencia a los desplazados internos que hayan
regresado o se hayan reasentado en otra parte, para la recuperación, en la
medida de lo posible, de las propiedades o posesiones que abandonaron o de las
que fueron desposeídos cuando se desplazaron. Si esa recuperación es imposible,
las autoridades competentes concederán a esas personas una indemnización
adecuada u otra forma de reparación justa o les prestarán asistencia para que
la obtengan"
[44] T-602 de 2003
[45] T-585 de 2006
[46] Sentencias SU-1150 de
2000 y T-025 de 2004, entre otras.