C-408-17
Sentencia C-408/17
NORMA QUE ADICIONA ARTICULO
TRANSITORIO A LA LEY 5 DE 1992 ACERCA DE PARTICIPACION POLITICA DE QUIENES
DEJAN LAS ARMAS PARA INCORPORARSE A LA VIDA CIVIL-Resulta constitucional tanto en su aspecto formal como
material
La
Corporación efectúa el control único y automático de constitucionalidad de la
Ley 1830 de 2017 “por medio de la cual se adiciona un artículo transitorio a la
Ley 5 de 1992”, disposición proferida en virtud del procedimiento legislativo
especial para la paz contenido en el artículo 1 del Acto Legislativo 01 de
2016. Para desdoblar el estudio la Corte emplea la siguiente metodología: en la
primera sección de la sentencia, realiza una descripción sobre el procedimiento
que precedió la aprobación de la ley estudiada, con el fin de decidir acerca de
su exequibilidad.  Luego, tras comprobar su validez en dicho trámite, en la
segunda sección adelanta el estudio sustantivo sobre el articulado, este
subsegmento de la sentencia se desarrolla de la siguiente manera: en primer
lugar, define el contenido de la norma analizada. Luego, realiza un análisis
sobre la vigencia del derecho a la participación en el ámbito de los procesos
de justicia transicional y su ejercicio por excombatientes y sus representantes
políticos.  Finalmente, se refiere a la constitucionalidad del articulado
objeto de examen, resaltando sus aspectos específicos que ofrecen problemas
jurídicos constitucionales relevantes.
PROYECTOS DE LEY Y ACTO LEGISLATIVO
TRAMITADOS MEDIANTE EL PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO ESPECIAL-Trámite preferencial
Los
proyectos de ley y de acto legislativo tramitados mediante el procedimiento
legislativo especial, tienen trámite preferencial. En consecuencia, tendrán
absoluta prelación en el orden del día sobre cualquier otro asunto, hasta tanto
la respectiva Cámara o Comisión decida sobre el mismo.
PROYECTOS DE LEY Y ACTO LEGISLATIVO
TRAMITADOS MEDIANTE PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO ESPECIAL-Título
El
título de las leyes y los actos legislativos a los que se refiere [el] artículo
[primero del Acto Legislativo 01 de 2016], deberá corresponder precisamente a
su contenido y a su texto precederá esta fórmula: “El Congreso de Colombia, en
virtud del Procedimiento Legislativo Especial para la Paz, decreta”.
PROYECTOS DE LEY Y ACTO LEGISLATIVO
TRAMITADOS MEDIANTE EL PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO ESPECIAL-Trámite en el Congreso
El primer debate de los proyectos de ley se surtirá en
sesión conjunta de las comisiones constitucionales permanentes respectivas, sin
que medie para ello solicitud del Gobierno. El segundo debate se llevará a cabo
en las plenarias de cada una de las cámaras.
EXIGENCIA DE AVAL GUBERNAMENTAL A LAS
MODIFICACIONES QUE PRESENTE EL CONGRESO A LAS NORMAS PROFERIDAS BAJO
PROCEDIMIENTO ESPECIAL-Efectos de su
declaratoria de inexequibilidad
Los proyectos de ley y de acto legislativo [proferidos
en virtud del artículo primero del Acto Legislativo 01 de 2016] solo podrán
tener modificaciones siempre que se ajusten al contenido del Acuerdo Final y
que cuenten con el aval previo del Gobierno Nacional. Con todo, debe advertirse
que esta última previsión fue declarada inexequible por la sentencia C-332 de
2017. Sin embargo, en la medida en que dicho fallo no previó efectos
retroactivos de la decisión, la regla resulta aplicable en el presente caso, habida
cuenta que estaba vigente y gozaba de presunción de constitucionalidad cuando
se adelantó el trámite legislativo que precedió a la norma examinada.
IMPLEMENTACION NORMATIVA DEL ACUERDO FINAL-Inexequibilidad de literales h y j del
artículo 1 del Acto Legislativo 01 de 2016 conlleva a que el Congreso podrá
plantear e incorporar modificaciones a las iniciativas propuestas por el
gobierno sin necesidad de su aval
PROYECTOS DE LEY Y ACTO LEGISLATIVO
TRAMITADOS MEDIANTE EL PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO ESPECIAL-Exigencia de conexidad con el Acuerdo Final
Los
proyectos de ley y de acto legislativo que pueden ser válidamente tramitados a
través del procedimiento legislativo especial, son aquellos que estén dirigidos
a la implementación del Acuerdo Final. Esta condición exige, en consecuencia,
que se compruebe la conexidad entre el asunto objeto de regulación y dicho
acuerdo, pues de lo contrario el uso del mecanismo legislativo excepcional
resultaría inválido, al regular asuntos ajenos al ámbito competencial previsto
en el Acto Legislativo 1 de 2016.
PROYECTO DE LEY-Publicación en la Gaceta del Congreso como
primer requisito del trámite legislativo
Una de
las condiciones para que una iniciativa se convierta en ley de la República es
que el proyecto haya sido publicado oficialmente por el Congreso, antes de
darle curso en la comisión respectiva. Las publicaciones dentro del trámite
legislativo son un requisito mínimo de publicidad y racionalidad en el
procedimiento, el cual está estrechamente vinculado con la debida formación de
la voluntad democrática de las cámaras.
LEY ORGANICA-Mayoría absoluta
La normativa objeto de examen está sometida a reserva
de ley orgánica. Por lo tanto, su aprobación requerirá de la mayoría absoluta
de los miembros de una y otra cámara.
LEY ORGANICA-Votación nominal y pública
La votación debe darse de manera nominal y pública en
cada uno de los debates del proceso legislativo, en acatamiento de lo dispuesto
en el artículo 133 de la Constitución.
ANUNCIO PREVIO DE
VOTACION DE PROYECTOS DE LEY-Subreglas jurisprudenciales
ANUNCIO PREVIO DE PROYECTO DE LEY-No exige el empleo de fórmulas sacramentales
PROYECTO DE LEY-Anuncio en sesión previa que se convocará para
votación en una fecha futura prefijada y determinada o por lo menos
determinable
No es necesario indicar la fecha exacta en que habrá
de realizarse la votación, siempre que sea determinable. En ese orden de ideas,
la Corte ha avalado expresiones como: “próximo martes”, “próxima sesión”, “próxima
semana”, “siguiente sesión” y “día de mañana”, cuando en el contexto de la
sesión correspondiente sea posible inferir, con suficiente claridad, a qué
sesión futura se hace referencia.
PROYECTO DE LEY-Continuación de la cadena de anuncios por aplazamiento
de la votación
Frente al aplazamiento indefinido de la votación debe
continuarse la sucesión de anuncios a fin de evitar el rompimiento de la
secuencia temporal del aviso. Sin embargo, no se desconoce la exigencia
constitucional cuando a pesar de presentarse dicha ruptura, existió claridad de
que se realizaría el debate en la sesión en que efectivamente se debatió y
aprobó el proyecto de ley.
PROYECTO DE LEY-Cumplimiento del requisito de anuncio previo a pesar
de no efectuarse la votación en la fecha prevista, cuando ésta se realiza en la
primera ocasión en que vuelve a sesionarse
PRINCIPIO CONSTITUCIONAL DE UNIDAD DE
MATERIA DE LAS LEYES-Jurisprudencia
constitucional
Según lo estipula el artículo 158 de la Constitución,
todo proyecto de ley debe referirse a una misma materia y serán inadmisibles
las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella.  El principio
de unidad de materia ha sido tratado en diversas decisiones de la Corte, las
cuales han concluido, de manera consistente y reiterada, que ese principio
resulta vulnerado cuando los asuntos que se introducen en el trámite
legislativo no tienen ninguna relación de conexidad objetiva y razonable (de
carácter causal, temático, sistemático o teleológico) con la materia de la ley
respectiva.
PRINCIPIO DE
CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD FLEXIBLE EN TRAMITE LEGISLATIVO-Jurisprudencia constitucional
El principio de consecutividad impone la obligación
que toda iniciativa cumpla con los cuatro debates, tanto en comisiones como en
plenarias, o los tres cuando, como sucede en el presente caso, el procedimiento
legislativo especial dispone la aprobación en primer debate mediante comisiones
conjuntas.  A su vez, el principio de identidad flexible permite que se
introduzcan variaciones al articulado en segundo debate, pero que en todo caso
se refieran a materias discutidas en el primero, pues de lo contrario se
desconocería tanto la regla de los cuatro debates, como el principio de
consecutividad.
CONSTITUCION POLITICA-Debía fungir como tratado de paz ante una historia
marcada por el conflicto y la exclusión política
La Constitución Política de 1991 fue el resultado de
un proceso político surgido de la voluntad del Pueblo para poner fin a la violencia
que se extendía desde mucho tiempo atrás en el territorio nacional, como
consecuencia del conflicto armado interno. Así, el Texto Superior se erigió en
su momento como un auténtico tratado de paz, en el cual quedó plasmada, desde
múltiples perspectivas, la voluntad del constituyente primario de pacificar al
país y brindar todas las herramientas necesarias para garantizar a los
pobladores la vigencia de sus derechos fundamentales.
PAZ-Principio, valor, fin esencial, derecho y deber
DERECHO A LA PAZ EN EL DERECHO
INTERNACIONAL-Propósito fundamental
La paz no solo informa el ordenamiento interno, sino
que aparece como un eje transversal en múltiples instrumentos de derecho
internacional de los derechos humanos que, en Colombia, hacen parte del bloque
de constitucionalidad y sitúan a la paz como un anhelo mundial y como valor
fundante, junto con la justicia, la libertad y la dignidad humana, del
concierto de naciones. Así
fue consagrado en los preámbulos de la Carta de Naciones Unidas, de la
Declaración Universal de Derechos Humanos, de la Carta constitutiva de la
Organización de Estados Americanos y replicado en los preámbulos del Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos, así como del Pacto de Derechos
Económicos, Sociales y Culturales, entre otros instrumentos internacionales.
PARTICIPACION POLITICA DE QUIENES
DEJAN LAS ARMAS PARA INCORPORARSE A LA VIDA CIVIL-Importancia
PARTICIPACION POLITICA DE QUIENES
DEJAN LAS ARMAS PARA INCORPORARSE A LA VIDA CIVIL-Elementos de su materialización contenidos en la
Convención Americana
La Convención Americana […] en su artículo 23 contiene
los elementos en los que se materializa la participación política ciudadana.
Dichos componentes son: (i) el derecho a participar directamente o a través de
representantes en la dirección de los asuntos públicos; (ii) el derecho a votar
y ser elegidos; (iii) y a tener acceso a las funciones públicas, los cuales se
engloban en la categoría de derechos políticos.
PARTICIPACION POLITICA DE QUIENES
DEJAN LAS ARMAS PARA INCORPORARSE A LA VIDA CIVIL-Restricción para quienes han sido condenados por
delitos relacionados con la pertenencia, promoción o financiación de grupos
armados ilegales, delitos de lesa humanidad o por narcotráfico
[La] participación política en materia de inscripción
para aspirar a cargos de elección popular o para ocupar cargos públicos, está
restringida de forma permanente para quienes hayan sido condenados por delitos
relacionados con la pertenencia, promoción o financiación de grupos armados
ilegales, delitos de lesa humanidad o por narcotráfico en Colombia o en el
exterior.
DELITO POLITICO-Amplio margen de configuración legislativa en cuanto a
concepto y conductas punibles conexas
Ni la Constitución ni los instrumentos que hacen parte
del bloque de constitucionalidad establecen límites al concepto de delito
político o en cuanto a las conductas punibles conexas a estos para efectos de
permitir la participación en política en el Estado colombiano, por lo que
existe un amplio margen de configuración legislativa en la materia.
PARTICIPACION POLITICA DE QUIENES
DEJAN LAS ARMAS PARA INCORPORARSE A LA VIDA CIVIL-Legitimidad y soporte democrático
La Corte evidencia que la previsión de mecanismos para
la participación de los ciudadanos en los procesos de justicia transicional no
es solo válido, sino recomendable en términos de legitimidad y soporte
democrático a las decisiones, entre ellas las de carácter normativo, que se
adopten en el marco de la implementación de acuerdos para la superación del
conflicto armado.  Esta participación, como lo demuestran varias
experiencias comparadas en procesos de paz, suele prever la inclusión de ex
combatientes que han abandonado la actividad armada y se han sujetado a las
reglas propias de la democracia.
Expediente: RPZ-002
Revisión de constitucionalidad de la Ley
1830 del 6 de marzo de 2017 “por medio de la cual se adiciona un artículo
transitorio a la Ley 5 de 1992”.
Procedencia:
Secretaría Jurídica de la Presidencia de
la República
Magistrada Ponente
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Bogotá, D.C.,
veintiocho (28) de junio de dos mil diecisiete
La Sala Plena de la
Corte Constitucional,  integrada por los Magistrados Luis Guillermo Guerrero Pérez,
quien la preside, Carlos Libardo Bernal Pulido, Alejandro Linares Cantillo,
Antonio José Lizarazo Ocampo, Gloria Stella Ortiz Delgado, Iván Humberto
Escrucería Mayolo (e), Cristina Pardo Schlesinger, Alberto Rojas Ríos y Diana
Fajardo Rivera, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los
requisitos y trámite establecidos en el Decreto Ley 2067 de 1991, ha proferido
la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
El artículo 1º del
Acto Legislativo 1 de 2016 determina que los proyectos de ley y de acto
legislativo tramitados mediante el Procedimiento Legislativo Especial para la
Paz previsto en dicha enmienda constitucional, tendrán control automático y
único de constitucionalidad, posterior a su entrada en vigencia.
En ese sentido y luego
de aprobado por el Congreso, el Secretario Jurídico (E) de la Presidencia de la
República remitió mediante oficio del 7 de marzo de 2017, copia auténtica de la
Ley 1830 de 2017 “por medio de la cual se adiciona un artículo transitorio a
la Ley 5 de 1992”.
El asunto fue
asumido para conocimiento de la Corte a través de auto del 13 de marzo de 2017.
En esta decisión también se decretaron pruebas relativas al procedimiento
legislativo que dio lugar a la norma examinada y se ordenó comunicar la
iniciación del proceso al Presidente de la República, al Presidente del
Congreso y a los ministros de Interior, y de Justicia y del Derecho con el
objeto de que, si lo estimaren oportuno, intervinieran en el presente proceso. De
la misma forma, se invitó a participar en el asunto de la referencia a la
Defensoría del Pueblo, la Academia Colombiana de Jurisprudencia, la Comisión
Colombiana de Juristas, el Centro de Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad –
Dejusticia, la Misión de Observación Electoral, el Instituto de Ciencia
Política Hernán Echavarría Olózaga, la Red Nacional de Iniciativas por la Paz y
contra la Guerra – Redepaz, la Fundación Ideas para la Paz, la Fundación
Víctimas Visibles, la Mesa Nacional de Participación Efectiva de las Víctimas,
el Movimiento Voces de Paz, la Corporación Sisma Mujer, el Comité Nacional de
Víctimas de la Guerrilla, la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones
Unidas para los Derechos Humanos, la Oficina del Alto Comisionado de Naciones
Unidas para los Refugiados – ACNUR, al igual que a las Facultades de Derecho de
las Universidades Externado de Colombia, de Nariño, Nacional de Colombia, del
Rosario, Javeriana, Industrial de Santander, de los Andes y de Caldas.
Cumplidos los
trámites constitucionales y legales propios de esta clase de juicios y previo
concepto del Procurador General de la Nación, procede la Corte a decidir de
fondo la demanda en referencia.
II.  LA NORMA
OBJETO DE EXAMEN
A continuación se transcribe
el texto de la Ley objeto de examen, conforme a su publicación en el Diario
Oficial No. 50.167 del 6 de marzo de 2017.
LEY
1830 DE 2017
(marzo
6)
por
medio de la cual se adiciona un artículo transitorio a la Ley 5ª de 1992.
El
Congreso de Colombia, en virtud del procedimiento legislativo especial para la
paz,
DECRETA:
Artículo 1°. Adiciónese un nuevo artículo a la Parte Final de
Disposiciones Transitorias de la Ley 5ª de 1992, el cual quedará así:
Artículo 7°. La Agrupación Política de ciudadanos en ejercicio que
se constituya con el objeto de promover la creación del futuro partido o
movimiento político que surja del tránsito de las FARC-EP a la vida política
legal, podrá designar 3 voceros o voceras en cada una de las cámaras en que se
divide el Congreso de la República (Senado y Cámara de Representantes) para que
participen en el debate de los proyectos de reforma constitucional o legal que
sean tramitados mediante el Procedimiento Legislativo Especial para la Paz de
que trata el Acto Legislativo 01 de 2016. Estos voceros o voceras deberán ser
ciudadanos o ciudadanas en ejercicio, y se convocarán a todas las sesiones en
que se discutan tales proyectos. Podrán intervenir con las mismas facultades
que tienen los Congresistas durante el trámite legislativo, salvo el voto y
cumplirán a cabalidad con el reglamento del Congreso. El Gobierno nacional
garantizará los recursos necesarios para su funcionamiento y trabajo.
Parágrafo. El Presidente de la Mesa Nacional de Participación
Efectiva de las Víctimas, establecida en la Ley 1448 de 2011, será invitado a
todas las sesiones en las que se discutan proyectos relacionados con los
derechos de las víctimas y que sean tramitados mediante el Procedimiento
Legislativo Especial para la Paz establecido en el Acto Legislativo 01 de 2016,
para que sea  escuchado en el marco de la sesión informal de conformidad con el
artículo 231 de la Ley 5ª de 1992.
Artículo 2°. Vigencia. La presente ley rige a partir de su
promulgación.
El Presidente del
honorable Senado de la República,
Óscar Mauricio
Lizcano Arango.
El Secretario
General del honorable Senado de la República,
Gregorio Eljach
Pacheco.
El Presidente de
la honorable Cámara de Representantes,
Miguel Ángel
Pinto Hernández.
El Secretario General
de la honorable Cámara de Representantes,
Jorge Humberto
Mantilla Serrano.
REPÚBLICA DE
COLOMBIA – GOBIERNO NACIONAL
Publíquese y
cúmplase.
Dada en Bogotá,
D. C., a 6 de marzo de 2017.
JUAN MANUEL
SANTOS CALDERÓN
El Ministro del
Interior,
Juan Fernando
Cristo Bustos.
El Ministro de
Hacienda y Crédito Público,
Mauricio Cárdenas
Santamaría.
III.    INTERVENCIONES
Vencido el término
de fijación en lista, y en cumplimiento de lo ordenado en Auto de 13 de marzo
de 2017, la Secretaria General de esta Corporación informó que, de acuerdo con
las comunicaciones libradas, se recibieron los siguientes escritos de
intervención:
1. Adriana María
Cetina Gil
Adriana María Cetina
Gil presentó una breve intervención donde solicita la declaratoria de constitucionalidad
de la norma analizada. Para la ciudadana Cetina Gil, la ley se ajusta al
mandato constitucional contenido en el artículo 1º de la Carta toda vez que la
participación política es un mecanismo que garantiza la apertura democrática
necesaria para construir la paz. De la misma manera, indica que la medida
incorporada desarrolla un nuevo escenario para solucionar los problemas del
país.
2. Vanessa
Rodríguez Martínez
En un corto escrito,
la ciudadana Rodríguez Martínez transcribe un aparte de la sentencia C-379 de
2010 para luego concluir que el texto de la ley garantiza la participación
política sin discriminación y permite construir ideas a partir de las
diferencias de pensamiento. Por esta razón, defiende la constitucionalidad
de la norma.
3. Ministerio del
Interior
La entidad solicita
la exequiblidad de la norma al indicar que la Ley 1830 de 2017 “no
sólo desarrolla lo pactado en el Acuerdo Final en cuanto a la participación de
la Agrupación Política de Ciudadanos en ejercicio que se constituya (sic) para
promover la creación del futuro partido o movimiento político de las FARC –EP
(…) sino que desarrolla las normas constitucionales que consagran el derecho a
la participación política en las decisiones que afectan a los ciudadanos”[1]. Así, el
Ministerio resalta que la participación en política es un punto fundamental del
Acuerdo Final de Paz toda vez que la construcción de la paz requiere de una
amplia apertura democrática.
Para defender esta
hipótesis, en primer lugar, la entidad señala que de cara a la realidad antes
descrita el juez constitucional debe realizar un ejercicio de ponderación donde
le otorgue al valor de la consecución de la paz un lugar privilegiado. Lo
anterior, se consigue si el Tribunal actúa con prudencia y le otorga un amplio
margen de configuración a los poderes democráticos.
En efecto, para
explicar la anterior posición el Ministerio señala tres elementos que considera
fundamentales para abordar el examen de constitucionalidad de la ley. El
primero se refiere a la naturaleza del proceso de paz y en éste se destaca que
este tipo de pactos son esencialmente transaccionales por lo cual “declarar
inexequible algunas cláusulas de las leyes de implementación, podría modificar
las disposiciones que, tras amplias negociaciones entre el Gobierno y las
FARC-EP, fueron acordadas y aceptadas por el otro actor, lo cual, a su vez,
podría comprometer gravemente el cumplimiento integral de lo acordado y, en últimas,
repercutir en la protección de la población civil y los derechos de las
víctimas”[2].
El segundo argumento
esbozado por la entidad se fundamenta en la ausencia de un modelo único de
transición que permita construir un parámetro general de juzgamiento
constitucional. Así, para la institución “ningún acuerdo de paz es perfecto,
ni satisface a plenitud los derechos e intereses de los distintos estamentos de
la sociedad. Esta es una inocultable realidad que no equivale a una invitación
al escepticismo y al pesimismo ante los diálogos, sino a una premisa que ha de
guiar el examen de los acuerdos finales como una elección legítima entre varias
alternativas posibles”[3].
Como tercer parámetro
de análisis, el Ministerio considera que la Corte debe tener en cuenta que el
Acuerdo Final fue debidamente refrendado en los términos señalados por el mismo
Tribunal en las sentencias C-699 de 2016 y C-160 de 2017. Por esta razón, el
pacto y su implementación cuentan con un amplio respaldo democrático y
ciudadano, que incluye entre otras cosas la necesidad de propiciar espacios de
participación.
Con todo, la entidad
considera que estos tres argumentos hacen que el rol del juez constitucional en
escenarios de justicia transicional como el presente debe caracterizarse por
una actuación auto-restringida. Lo anterior, “no debe leerse como un llamado
a renunciar al control constitucional de las leyes, sino a obrar con cierto de
grado de prudencia en el análisis de determinados temas que por su complejidad
y características exigen el trabajo armónico de las autoridades públicas”[4].
Ahora bien, con
respecto al procedimiento de expedición de la norma, la entidad ejecutiva señala
que la misma cumplió con los requisitos de conexidad, finalidad y temporalidad
contenidos en el artículo 1 del Acto Legislativo 01 de 2016. Así, con respecto
al primer criterio el Ministerio considera que la Ley 1830 de 2017 se desprende
de los compromisos adquiridos en el punto 2 del Acuerdo Final referido a la
participación política y el punto 3 relativo a la reincorporación de las
FARC-EP a la vida civil. En cuanto al criterio de finalidad, advierte que la
norma no solo busca el cumplimiento del Acuerdo Final sino que también protege
el derecho de las víctimas a participar en la implementación del mismo a través
de la Mesa Nacional de Participación Efectiva de las Víctimas. En referencia al
criterio de temporalidad, se explica que la ley fue promulgada el 6 de marzo de
2017, esto es dentro del plazo de seis meses señalado en el artículo 2 del Acto
Legislativo 01 de 2016.
Finalmente, para defender
la constitucionalidad de la Ley 1830 de 2017, la entidad presenta un resumen
del trámite legislativo de la norma. Así explica que el primer debate en las
comisiones conjuntas del Congreso fue anunciado “el 18 de enero de 2017 a
las 2:00 PM”[5]
mientras que su deliberación y votación se realizó el “martes 24 de
enero de 2017”[6].
En relación con el segundo debate en la Plenaria de la Cámara de
Representantes, la entidad interviniente manifiesta que “el proyecto fue
anunciado con la respectiva antelación y se convocó para discusión y aprobación
de la Plenaria el 2 de febrero de 2017, fecha en la que con las mayorías
requeridas fue aprobada”[7].
Con respecto al último debate, realizado en la Plenaria del Senado, el
Ministerio señala que “el proyecto fue anunciado con la respectiva
antelación y se convocó para discusión y aprobación de la Plenaria el 14 de
febrero de 2017, fecha en la que con mayorías requeridas fue aprobada sin
modificación alguna al articulado”[8].
4. Corporación
Sisma Mujer
La organización
solicita la exequiblidad condicionada de la norma. Así, sostiene que
aunque la Ley 1830 de 2017 desarrolla el derecho a la participación política
contemplado en el artículo 40 de la Constitución, su redacción desconoce los
estándares internacionales sobre el tema relativo a la paridad de género y que
establecen que la intervención de las mujeres en los procesos de paz debe garantizarse
en todas las etapas del mismo. Por lo anterior, considera que “la inclusión
de la enunciación voceros y voceras no basta para garantizar una participación
paritaria y efectiva de las mujeres en los debates legislativos, sino que se
requiere una medida de discriminación positiva fundamental según lo previsto en
el sistema electoral y de participación vigente”[9].
En ese sentido, la
Corporación insta a la Corte a declarar un condicionamiento en el sentido de
que al menos la mitad de los voceros que participarán en el Congreso deben ser
mujeres.
5. Mateo Tirado
Duarte
El ciudadano Mateo
Tirado Duarte presentó un corto escrito donde solicita que el Tribunal declare
la inexequibilidad parcial de la Ley 1830 de 2017. Así, afirma que la expresión
“con los derechos de las víctimas” incluida en el parágrafo del artículo
transitorio desconoce los artículos 2 y 12 de la Carta. Lo anterior, ya que en su
concepto dicha aparte limita de manera injustificada la participación de las
víctimas del conflicto.
6. Lina María
Barreto Forero
La ciudadana Lina
María Barreto Forero solicita la exequiblidad de la norma. En su
parecer, la norma se enfoca en la última etapa del proceso de Desarme,
Desmovilización y Reinserción por lo que se adecúa a la Constitución.
7. María Camila
Perafán Flórez
Para esta ciudadana,
la norma es constitucional ya que se ajusta al mandato contenido en el
artículo 2 Superior. Lo anterior, debido a que promueve la participación de las
FARC-EP en decisiones relevantes del Estado colombiano.
8. Fabián Arturo
Gil Acero
El interviniente
defiende la exequiblidad condicionada de la norma. En su corto
escrito, el ciudadano sugiere que aunque la Ley 1830 de 2017 desarrolla los
mandatos constitucionales contenidos en los artículos 2 y 12 de la Carta
Política, su redacción es problemática en dos aspectos, a saber: (i) no se
impone ningún límite para que, en el ejercicio de los derechos políticos
reconocidos, los voceros puedan decretar beneficios penales o de otra índole a
los miembros de las FARC-EP;  y (ii) la Ley no establece un límite temporal a
la participación reconocida por lo que se vulnera el artículo 13 de la
Constitución.
9. Jorge Luis
Jiménez Plazas
En un breve escrito,
el ciudadano Jiménez Plazas solicita la inexequibilidad parcial de la
norma. Así, manifiesta que la expresión “podrá designar 3 voceros o voceras
en cada una de las cámaras en que se divide el Congreso de la República” va
en contra del artículo 179 de la Constitución, norma que establece las
facultades de los congresistas.
10. Shirley
Tatiana Vera Murillo
La ciudadana Vera
Murillo considera que la Ley 1830 de 2017 debe ser declarada inexequible ya
que en su opinión esa normativa desconoce los artículos 2, 3, 4, 40, 103, 240 y
374 de la Constitución. Para la interviniente, la norma sustituye la Carta en
razón a que se desconoce el principio democrático que contempla que los
representantes en el Congreso solo serán aquellos efectivamente elegidos por el
Pueblo.
11. Colectivo de
Abogados José Alvear Restrepo
La organización,
como vocera del Movimiento de Víctimas de Crímenes de Estado (MOVICE) defiende
la exequiblidad condicionada de la norma en el sentido de precisar que
la participación de las víctimas en la implementación de Acuerdo Final no se
agota con la intervención del Representante de la Mesa Nacional de
Participación Efectiva de las Víctimas. En primer lugar, el Colectiva de
Abogados señala que para el análisis material y de procedimiento la Corte debe
aplicar de manera análoga el juicio de necesidad estricta desarrollada por la
sentencia C-160 de 2007. Lo anterior, “debido a que se dan presupuestos
similares a aquellos bajo los cuales la Corte evaluó la constitucionalidad de
las facultades extraordinarias otorgadas al Gobierno Nacional para emitir
decretos con fuerza de ley”[10].
En ese sentido, el interviniente sostiene que la Corte debe aplicar un juicio
estricto que analice asuntos tales como la competencia material, la conexidad,
la finalidad y la necesidad estricta de tramitar esta reforma orgánica por
medio del procedimiento legislativo especial.
Por otra parte,
manifiesta que bajo la figura de la buena fe el examen de constitucionalidad a
desarrollar debe aplicar los principios de bilateralidad y de autenticidad. Los
mismos, según la organización, se encuentran consignados en el Acuerdo Final y
se pueden resumir de la siguiente manera: (i) el primero aspira que se respete
el hecho de que éste fue un acuerdo entre dos partes, donde las actuaciones
unilaterales están proscritas; y (ii) el segundo exige que se respete y
desarrollo estrictamente el contenido de lo pactado. Para el interviniente, “la
vulneración de alguno de estos dos principios constituye un vicio de
procedimiento por falta de competencia, toda vez que el Legislador con el aval
de Gobierno Nacional estaría excediendo las facultades dadas por el Acto
Legislativo 01 de 2017 para implementar los Acuerdos de paz (sic)”[11].
Ahora bien, en
relación con la exequibilidad condicionada sugerida, la organización
interviniente señala que de la redacción de la norma es posible desprender una
interpretación que debe ser excluida explícitamente del ordenamiento. La misma,
puede permitir que “la participación de las víctimas dentro de la
implementación normativa del Acuerdo Final se agota en la invitación que se
haga del Representante Nacional de la Mesa de Participación Efectiva de las
Víctimas a sesión informal en los temas que comprometen sus derechos”[12].
Lo anterior, hace
imperioso que la Corte reconozca que el universo de víctimas no es homogéneo
por lo que un modelo de representación único no puede dar cuenta de la
diversidad de voces y posturas. En ese sentido, para el interviniente se hace
necesario un pronunciamiento del Tribunal como garantía para garantizar su
participación efectiva.
12. Claudia
Marcela Puentes Espinosa
La señora Puentes
Espinosa solicita la exequiblidad de la reforma orgánica. En su sucinta
intervención se remite a transcribir un aparte de la sentencia C-150 de 2015
para luego concluir que en la expedición de la Ley hubo “claridad y
transparencia de cada organismo de control y vigilancia que muestra el Estado
Colombiano (sic)”[13].
13. Misión de
Observación Electoral
De manera
extemporánea, la Misión de Observación Electoral intervino en el proceso de la
referencia para solicitarle a la Corte que declare la constitucionalidad de
la Ley 1830 de 2017.
IV. CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El Ministerio
Público, a través del concepto 6300 del 25 de abril de 2017[14], solicitó
al Tribual declarar la exequiblidad de la Ley 1830 de este año. En
primer lugar, la Vista Fiscal destaca que el procedimiento legislativo especial
se encuentra vigente a partir del 1 de diciembre de 2016, fecha en la cual se
surtió el trámite de refrendación de acuerdo a lo consignado en el Acto
Legislativo 01 de 2016 y la Sentencia C-699 de 2016. De la misma manera, señala
que el proyecto de ley fue tramitado en su integridad durante la vigencia del
procedimiento legislativo especial pues el mismo fue radicado el 19 de
diciembre de 2016 y aprobado en último debate el 14 de febrero de 2017. En
tercer lugar, la Procuraduría considera que existe conexidad entre la norma y
el Acuerdo Final, en concreto con lo estipulado en los puntos 3.2.1.2 y 5.1.b
del mismo.
Con respecto al
análisis del procedimiento legislativo de la norma, la Vista Fiscal sostiene
que el proyecto de ley fue radicado junto a su exposición de motivos por el
Ministro del Interior el 19 de diciembre de 2016 según la constancia
secretarial consignada en la Gaceta del Congreso 1165 de 2016. Asimismo,
explica que el primer debate tuvo lugar en sesiones conjuntas de las Comisiones
Primeras de Senado y Cámara el 24 de enero de 2017. Sin embargo, en este punto
advierte que “no obra copias de los actos administrativos a través de los
cuales las mesas directivas de Senado y de la Cámara de Representantes
autorizan la realización de la sesión conjunta, por lo cual la Corte
Constitucional deberá verificar el cumplimiento de dicho requisito de trámite”[15]. Dicho
debate fue conducido por el presidente de la Comisión Primera del Senado y cada
cédula computó de manera independiente el quorum de la sesión así como la
votación del proyecto.
A su vez, la
Procuraduría explica que el anuncio del proyecto de ley en la Comisión Primera
del Senado se efectuó el 18 de enero de 2017, tal y como consta en el Acta 01
publicada en la Gaceta del Congreso 46 de 2017. Con respecto al anuncio del
proyecto en la Comisión de la Cámara de Representantes, el Ministerio Público advierte
que, aunque el mismo fue realizado con fecha incierta al principio de la sesión
del 17 de enero de 2017, una vez revisada la Gaceta de Congreso 126 de 2017 se
tiene que al final de la misma se convocó para el día siguiente. Así, aunque en
apariencia existiría un vicio de consecutividad, éste resulta ser aparente “ya
que el anuncio efectuado cumple con el requisito de certeza temporal
suficiente, para determinar que se trataba de la siguiente comisión conjunta,
conforme a la agenda que pudiera establecerse mancomunadamente con el Senado de
la República y no de la siguiente sesión de la Comisión Primera de la Cámara de
Representantes en forma individual”[16].
Con respecto a las
proposiciones discutidas y aprobadas durante el debate legislativo, el
Ministerio Público presenta un resumen general de todas y recuerda que solo
dos, las relativas al cumplimiento del reglamento del Congreso por parte de los
voceros de la agrupación política y la inclusión del Presidente de la Mesa
Nacional de Participación Efectiva de Víctimas en la discusión de proyectos
relacionados con su objeto, contaron con el aval del Gobierno. Así, recuerda que
el proyecto de ley, junto a las proposiciones mencionadas, fue aprobado por la
mayoría de ambas Cámaras y que el texto definitivo fue publicado en la Gaceta
46 de 2017.
La Vista Fiscal
explica que la ponencia para segundo debate en la Plenaria de la Cámara incluyó
una proposición para la modificar el título de la iniciativa. La misma fue
aprobada en dicho debate ya que en el primero, aunque fue discutida, no fue
sometida a votación toda vez que no contaba con el aval ejecutivo. Para la
Procuraduría, “no por ello puede pensarse que se rompió la consecutividad
del Proyecto. Para el Ministerio Público dicho requisito se cumple, en el caso
del procedimiento legislativo especial para la paz, si hay debate frente a las
proposiciones, y no se requiere la votación efectiva, en cuanto es la misma
Constitución la que impide la manifestación de la voluntad de las comisiones,
si la enmienda carece de apoyo gubernamental”[17]. En
relación con los debates en las Plenarias de Cámara y Senado el Ministerio
Pública explica que los respectivos anuncios se encuentran consignadas en las
Gacetas del Congreso 111 y 114 de 2017.
Por último, la
Procuraduría analiza si el Legislador acertó el tramitar la norma bajo reserva
orgánica. De esta manera, explica que el artículo 151 de la Carta señala expresamente
que todo lo relativo al Reglamento del Congreso debe tramitarse mediante Ley
Orgánica. Así, concluye que “las disposiciones evaluadas corresponden a
dicha categoría, no solo por estar ubicadas en la Ley 5ª, sino por su
contenido, esto es, porque regulan la forma en que ciertos actores especiales
pueden participar en los debates parlamentarios”[18].
Además, la entidad
controvierte la hipótesis según la cual la presente norma no es reglamentaria
pues es una disposición que entrega derechos políticos a voceros de las FARC-EP
y a un representante de las víctimas. En ese sentido, señala que la posibilidad
de asistir a los debates allí reconocida “no se trata en estricto sentido de
un mecanismo de participación ciudadana, dado que la disposición no entrega el
derecho al voto, sino únicamente la posibilidad de interlocución en el proceso
legislativo”[19].
En lo que respecta al Presidente de la Mesa de Víctimas, incluso el Ministerio
Público precisa que “la norma solo prevé la posibilidad de participar en
sesión informal, evento inclusive en el que siempre puede participar cualquier
ciudadano (por lo que) lo que la disposición logra es imponer un deber de trámite
legislativo para que se debe invitar a un representante institucional de las
víctimas en relación con ciertos proyectos de ley”[20].
Por todo lo
anterior, la Vista Fiscal encuentra que no se encuentra un vicio de
constitucionalidad en la norma ya que se trata de una medida legítima que se
encuentra enmarcada dentro del margen de configuración legislativa. Lo
anterior, aclara, sin perjuicio de que establezcan otros espacios de participación
de otras instituciones que representen a las víctimas del conflicto, en
consideración a que la adición orgánica no derogó los artículos de la Ley 5 de
1992 que habilitan dichos instrumentos de intervención.
V.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Competencia
1. Conforme al literal
k. del artículo 1º del Acto Legislativo 1 de 2016, la Corte es competente para
decidir sobre la constitucionalidad de la Ley 1830 de 2017.  Esto debido a que
se trata de una norma expedida con base en el denominado Procedimiento
Legislativo Especial para la Paz, de que trata el mencionado artículo, norma
que establece que esta clase de previsiones legales “tendrán control
automático y único de constitucionalidad, posterior a su entrada en vigencia.”
Metodología de la
decisión
2. En consideración a
que el control de constitucionalidad a cargo de la Corte tiene carácter
integral y definitivo, este debe versar no solamente sobre la compatibilidad de
la norma objeto de examen con la Constitución, lo que implica el análisis de
fondo del articulado correspondiente, sino que debe comprender, así mismo, el
examen del trámite legislativo impartido a la ley.
Por lo tanto, la sentencia
tendrá la siguiente metodología: en la primera sección, se hará una
descripción sobre el procedimiento que precedió la aprobación de la ley
estudiada, con el fin de decidir acerca de su exequibilidad.  Luego, en caso de
que se compruebe la validez de dicho trámite, en la segunda sección se adelantará
el estudio sustantivo sobre el articulado, para lo cual se identificarán los
problemas jurídicos que plantea la normativa y se procederá a resolverlos.
Primera sección.
Análisis de constitucionalidad del procedimiento legislativo
El procedimiento
surtido en el Congreso respecto del Proyecto de Ley Orgánica
El expediente
legislativo enviado a la Corte por el Congreso de la República muestra que la
Ley 1830 de 2017, la cual estuvo antecedida por el Proyecto de Ley Orgánica No.
002/16 Senado – 004/16 Cámara, surtió el siguiente trámite:
1. El proyecto de
ley fue presentado ante el Congreso por el Ministro del Interior. El texto del
proyecto, junto con la exposición de motivos, fue publicado en la Gaceta del
Congreso 1165 del 20 de diciembre de 2016.  El primer debate se surtió en
comisiones primeras conjuntas de Senado y Cámara, de acuerdo con lo previsto en
el literal d. del artículo 1º del Acto Legislativo 1 de 2016, norma que
establece que en el procedimiento legislativo especial “[e]l primer
debate de los proyectos de ley se surtirá en sesión conjunta de las Comisiones
Constitucionales Permanentes respectivas, sin que medie para ello solicitud del
Gobierno nacional.”
Convocatoria de
sesiones extraordinarias de las cámaras
2. En razón a que el
Congreso no se encontraba en periodo de sesiones ordinarias, fue necesario que
se convoque extraordinariamente, a lo cual procedió el Gobierno Nacional
mediante el Decreto 2052 del 16 de diciembre de 2016.  Conforme a esta
disposición, el Legislativo fue convocado para sesiones extraordinarias desde
el 19 de diciembre de 2016 hasta el 15 de marzo de 2017, con el fin de que se
ocupara del “trámite de los proyectos de ley y de acto legislativo
presentados por el Gobierno Nacional con el fin de implementar el Acuerdo Final
para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y
Duradera.”
Sesiones
conjuntas de las Comisiones Primeras de Senado y Cámara
3. Para primer
debate en comisiones conjuntas fue puesta a consideración ponencia favorable, publicada
en las Gacetas del Congreso 01 del 16 de enero de 2017 y 02 del mismo día y
suscrita por la Senadora Doris Vega Quiroz y el Representante a la Cámara José
Neftalí Santos Ramírez.
4. Según
certificación suscrita por el Secretario General de la Comisión Primera del
Senado de la República,[21]
el anuncio de la discusión y votación del proyecto de ley fue realizado en la
sesión de dicha comisión, celebrada el 18 de enero de 2017, documentada en el
Acta No. 1 de la misma fecha y publicada en la Gaceta del Congreso 46 del 3 de
febrero de 2017.  Al respecto, en el acta mencionada se encuentra lo siguiente:
“Anuncio
de proyectos
Atendiendo instrucciones de la Presidencia por
Secretaría se da lectura al proyecto que por su disposición se someterá a
discusión y votación en la próxima sesión conjunta, de conformidad con el Acto
Legislativo número 1 de 2016, por medio del cual se establecen instrumentos
jurídicos para facilitar y asegurar la implementación y el desarrollo normativo
del acuerdo final para la terminación del conflicto y la construcción de una
paz estable y duradera.
1. Proyecto de ley número 02 del 2016 Senado, 04 del 2016
Cámara, por medio del cual se reglamenta parcialmente el Acto Legislativo 1 del
2016.”[22]
Al finalizar la
sesión, la presidencia de la comisión advirtió la fecha en que se realizaría
dicha próxima sesión conjunta, de la siguiente manera:
“Siendo la 2:34
p. m., la Presidencia levanta la sesión y convoca para el día martes 24 de
enero de 2017 a partir de las 10:00 a. m., a sesión conjunta con la Comisión
Primera de la honorable Cámara de Representantes en el Recinto del Senado
Capitolio Nacional.”[23]
5. Para el caso de
la Comisión Primera de la Cámara de Representantes, y según la información
remitida por la Secretaria General de esa célula legislativa,[24] el anuncio
de la discusión y aprobación del proyecto de ley en primer debate se realizó en
la sesión del 17 de enero de 2017, contenida en el Acta No. 1 de la misma fecha
y publicada en la Gaceta del Congreso 126 del 7 de marzo de 2017.  En el acta
mencionada se expresó sobre el asunto lo siguiente:
“Presidente:
Bueno muy bien, entonces mientras se termina de
recibir la información de cualquier otro proyecto, sírvase señora Secretaria
darle lectura al primer proyecto de los que estén debidamente radicados, doctor
Caicedo mucho gusto en saludarlo, de los proyectos como lo anuncié el primero
que es, cuya ponencia ya está debidamente radicada, el Representante José
Neftalí Santos que es el ponente de esta iniciativa que es muy sencilla porque
es darle pues el cumplimiento como hablábamos al desarrollo de uno de los
puntos del Acuerdo para efectos de que el Movimiento Voces de Paz, pues tenga
representación con vocería en las deliberaciones de la Comisión y de la
Plenaria, entonces mientras tanto señora Secretaria sírvase ir anunciando,
leyendo el proyecto de modificación de la Ley Orgánica a la cual he hecho
referencia.
Secretaria:
Sí señor Presidente. De conformidad con el Acto
Legislativo número 01 del 2003 y teniendo en cuenta que ha sido radicada la
Ponencia del Proyecto de Ley Orgánica número 004 de 2016 Cámara, 002 de 2016
Senado, por medio del cual se reglamenta parcialmente el Acto Legislativo
número 001 de 2016. Autor: el Ministro del Interior, doctor Juan Fernando
Cristo Bustos. Ponente en Cámara el honorable Representante José Neftalí Santos
Ramírez. Ponente en Senado la honorable Senadora, doctora Doris Clemencia Vega
Quiroz. Proyecto recibido en Comisión en diciembre 20 de 2016, fue publicado el
proyecto en la Gaceta del Congreso número 1165 de 2016 y la ponencia para primer
debate fue radicada en el día de ayer por los ponentes el doctor José Neftalí
Santos y la doctora Doris Clemencia Vega, la misma ya está publicada en la
página Web y se envió a la imprenta para la publicación en la Gaceta del
Congreso.
De acuerdo a su instrucción Presidente este proyecto
quedaría anunciado para Sesiones Conjuntas en la fecha que las Mesas Directivas
tanto de Cámara y de Senado así lo dispongan para sesionar con relación a ese
proyecto. Esa es la Ponencia del Proyecto de ley número 004 de 2016 Cámara, 002
de 2016 Senado, el cual queda anunciado para Sesiones Conjuntas.”[25]
Es importante
advertir, de otro lado, que en el transcurso de la sesión se hizo referencia a
un nuevo anuncio respecto de otros proyectos de ley, en relación con los cuales
la presidencia de la Comisión definió que serían discutidos y aprobados el día
siguiente.[26]
Al finalizar la
sesión, la Secretaria de la Comisión dio cuenta de la actuación al indicar que “se
ha levantado la Sesión siendo las once y cuarto de la mañana y se ha convocado
para el día de mañana a las ocho de la mañana discusión y votación del Proyecto
anunciado.”
6. La discusión y
aprobación del proyecto de ley en primer debate, surtido en comisiones conjuntas,
tuvo lugar en sesión del 24 de enero de 2017, contenida en el Acta 2 de la
misma fecha y publicada en la Gaceta del Congreso 46 del 3 de febrero de 2017.
Respecto del quórum,
y contrastados los datos contenidos en la certificación suscrita por el
Secretario General de la Comisión Primera del Senado, se encuentra que a la
sesión concurrieron inicialmente 18 senadores y 35 representantes. Con
posterioridad, la secretaría certificó la conformación de quórum decisorio.
Inicialmente, la
mesa directiva otorgó el uso de la palabra a los ponentes del proyecto de ley,
quienes explicaron sus objetivos y contenido. Señalaron que dicho proyecto
busca dar cumplimiento a uno de los aspectos previstos en el Acuerdo de Paz, vinculado
a la participación de voceros de las FARC en el trámite legislativo de
implementación normativa de lo acordado. Acto seguido intervinieron los voceros
de las bancadas y otros congresistas, quienes manifestaron posiciones diversas
acerca de la aprobación de la ponencia para primer debate.
Finalizadas las
intervenciones, la presidencia sometió a votación la proposición positiva con
la que terminaba el informe de ponencia, la cual fue aprobada con el voto
nominal de 14 senadores a favor y dos en contra, y de 28 representantes a favor
y cuatro en contra.[27]
Abierta la discusión del articulado, intervino el Ministro del Interior con el
propósito de avalar la proposición de incluir en el articulado la participación
del Presidente de la Mesa Nacional de Víctimas y de manifestar el desacuerdo del
Gobierno en relación con las demás proposiciones formuladas por diferentes
congresistas. Luego, intervinieron varios congresistas, quienes formularon proposiciones
adicionales al proyecto presentado.  La mesa directiva sometió a votación el
articulado contenido en el pliego de modificaciones con las proposiciones
avaladas por el Gobierno, así como el título del proyecto.  El asunto fue
votado afirmativamente y de manera nominal, registrándose el voto de 15
senadores a favor y 3 en contra, así como de 27 representantes a favor y 6 en
contra.[28]
7. El texto aprobado
en comisiones primeras conjuntas fue publicado en las Gacetas del Congreso 30
del 31 de enero de 2017 y 38 del 2 de febrero de 2017.
Segundo debate en
la plenaria del Senado de la República
8. El informe de
ponencia para segundo debate ante la plenaria del Senado fue publicado en la
Gaceta del Congreso 38 del 2 de febrero de 2017. En el mismo, se solicitó dar
segundo debate a la iniciativa y fue suscrito por la senadora Doris Clemencia Vega
Quiroz.
9. Según el requerimiento
realizado por la Corte, el Secretario General del Senado certificó el
procedimiento surtido en segundo debate por el proyecto de ley orgánica.[29]
De acuerdo con dicho documento, así como surge de la revisión de las actas
correspondientes, se encuentra que el anuncio previo a la discusión y votación
del proyecto se realizó en la sesión plenaria del 13 de febrero de 2017,
contenida en el Acta 58 de la misma fecha y publicada en la Gaceta del Congreso
114 del 3 de marzo de 2017. Sobre este particular, en el Acta se consignó lo
siguiente:
“Anuncio
de proyectos
Por instrucciones de la Presidencia y de conformidad
con el Acto Legislativo 01 de 2003, por Secretaría se anuncian los proyectos
que se discutirán y aprobarán en la próxima sesión.
El acápite correspondiente a anuncios es el siguiente:
proyecto de ley que será considerado y eventualmente votado en la próxima
sesión plenaria del Senado de la República, dentro de las sesiones
extraordinarias convocadas mediante Decreto 2052 del 16 de diciembre de 2016.
Con ponencia para segundo debate dentro del trámite
legislativo especial para la paz
Proyecto de ley número 02 de 2016 Senado, 004 de 2016
Cámara, por medio del cual se reglamenta parcialmente el Acto Legislativo 01 de
2016. Designación de voceros.
Están hechos los anuncios para la sesión plenaria de
mañana, señor Presidente.”[30]
Finalizada la
sesión, la presidencia convocó la siguiente “para el miércoles 14 de febrero
de 2017 a las 3:00 p. m.”[31]
10. La discusión y
votación en la plenaria del Senado de la República se realizó en la sesión del
14 de febrero de 2017, según consta en el Acta No. 4 de la misma fecha,
publicada en la Gaceta del Congreso 115 del 3 de marzo de 2017.
La sesión inició con
un quórum deliberatorio de 94 senadores. La discusión sobre el proyecto de ley orgánica
empezó con la intervención del Ministro del Interior, quien hizo una exposición
sobre su contenido y alcances. Acto seguido, participaron en el debate varios
senadores, quienes manifestaron su acuerdo o rechazo al proyecto. Luego, se dio
lectura a la proposición afirmativa con la que terminaba el informe de
ponencia, la cual fue aprobada mediante votación nominal, registrándose 54
votos a favor, sin que el acta indique si existieron votos en contra.[32]
Abierto el segundo
debate respecto del articulado, se dejó constancia de varias proposiciones
aditivas formuladas por distintos senadores, las cuales no fueron avaladas por
el Gobierno, como lo puso de presente ante la plenaria el Ministro del
Interior. Por esta razón, la presidencia concluyó que quedaban como
constancias. A continuación, se votó la proposición de omisión de lectura de
articulado y consideración del articulado en bloque, así como el título del
proyecto de ley, lo cual fue votado afirmativamente y de manera nominal,
contabilizándose 54 votos a favor, sin registro de votos en contra.[33] Por
último, se votó la pregunta acerca de si la plenaria del Senado quería que el
proyecto fuese aprobado como ley de la República, votándose favorablemente y de
manera nominal, con 56 votos a favor y sin registro de votos en contra.[34]
11. El texto aprobado
por la plenaria del Senado fue publicado en la Gaceta del Congreso 73 del 16 de
febrero de 2017.
Trámite de
segundo debate en la plenaria de la Cámara de Representantes
12. La ponencia para
segundo debate ante la plenaria de la Cámara de Representantes fue presentada
por el congresista José Neftalí Santos Ramírez y publicada en la Gaceta del
Congreso 30 del 31 de enero de 2017.
De acuerdo con la
certificación expedida por el Secretario General de la Cámara de Representantes,[35] y
verificada la información correspondiente en las actas de plenaria, se
encuentra que el anuncio previo de la discusión y votación del proyecto de ley
orgánica se realizó en la sesión plenaria del 1º de febrero de 2017,
documentada en el Acta No. 198 de la misma fecha y publicada en la Gaceta del
Congreso 111 del 2 de marzo de 2017.  En el acta mencionada, se encuentra lo
siguiente sobre la actuación:
“Dirección
de la Presidencia, Miguel Ángel Pinto Hernández:
Muy
bien señor Secretario, siguiente punto del orden del día.
Secretario General, Jorge Humberto Mantilla Serrano:
Anuncio
de proyectos señor Presidente.
Dirección de la Presidencia, Miguel Ángel Pinto Hernández:
Muy bien señor Secretario, anuncie proyectos para
mañana, la Sesión a las 8 y 30 de la mañana iniciaremos la Sesión de la
Plenaria.
Señor
Secretario anuncie proyectos.
Secretario General, Jorge Humberto Mantilla Serrano:
Se anuncia para el día de mañana a partir de las 8 y
30, 2 de febrero de 2017 el Proyecto de ley orgánico número 004 de 2016, 02 de
2016 Senado, por medio del cual se reglamenta parcialmente el Acto Legislativo
01 de 2016.
Publicado
en la Gaceta del Congreso número 30 de 2017.”[36]
Así mismo, al
levantarse la sesión, la presidencia de la plenaria convocó la siguiente al
expresar que “para el día de mañana se cita a las 8 y 30 a.m. del 2 de
febrero de 2017.[37]
13. El proyecto de
ley fue discutido y aprobado en la sesión plenaria del 2 de febrero de 2017,
contenida en el Acta No. 199 de la misma fecha y publicada en la Gaceta del
Congreso 93 del 21 de febrero de 2017.
En la sesión se
hicieron presentes 145 representantes, según el registro inicial de asistencia
contenido en el acta mencionada. Conformado el quórum decisorio, intervino el
representante ponente, quien expuso el contenido del proyecto, así como de
aquellas modificaciones avaladas por el Gobierno e incorporadas en la ponencia.
Luego de las intervenciones de varios representantes, se sometió a votación la
proposición con la que terminaba el informe de ponencia, la cual solicitaba dar
segundo debate al proyecto de ley.  Esta proposición fue aprobada de manera
nominal, con el voto favorable de 88 representantes y el negativo de 18.[38]
Abierta la discusión
del articulado, se presentó un grupo de proposiciones que no contaban con el
aval del Gobierno.  Por ende, la presidencia decidió someter a votación tanto
el título como el bloque del articulado, previa intervención de los
congresistas que formularon las proposiciones mencionadas.  El articulado y el
título fueron aprobados con 89 votos a favor y 13 en contra.[39]
14. El texto
definitivo aprobado por la plenaria de la Cámara fue publicado en la Gaceta del
Congreso 93 del 2 de febrero de 2017. Así mismo, se publicó una corrección al
articulado aprobado, contenida en la Gaceta del Congreso 62 del 8 de febrero de
2017, en la cual se ajustó el título del proyecto de ley, puesto que en la
primera publicación se había hecho referencia a una ley estatutaria, cuando en
realidad se trata de una ley orgánica.
15. En la medida en
que no hubo divergencias entre los textos aprobados por las plenarias del
Senado y de la Cámara de Representantes, no fue conformada comisión accidental
de conciliación. Así, el proyecto fue remitido para sanción presidencial,
siendo promulgado como la Ley 1830 de 2017.
Estudio de
constitucionalidad del proyecto de ley orgánica
A continuación, la Corte
analizará la constitucionalidad del procedimiento legislativo antes surtido, de
conformidad con los requisitos previstos en la Constitución para el efecto, en
particular las exigencias de que trata el artículo 1º del Acto Legislativo 1 de
2016, así como las condiciones de trámite exigibles para los proyectos de ley
orgánica.
Competencia del
Congreso para adoptar la medida a través del procedimiento legislativo especial
16. La norma
constitucional mencionada establece una previsión superior transitoria, la cual
dispone que con el propósito de agilizar y garantizar la implementación del
Acuerdo Final y ofrecer garantías de cumplimiento y fin del conflicto, “de
manera excepcional y transitoria se pondrá en marcha el Procedimiento
Legislativo Especial para la Paz, por un período de seis meses, contados a
partir de la entrada en vigencia del presente acto legislativo. Este
procedimiento podrá ser prorrogado por un período adicional de hasta seis meses
mediante comunicación formal del Gobierno nacional ante el Congreso de la
República.”
La misma disposición
establece que dicho procedimiento legislativo especial estará gobernado por las
siguientes reglas:
16.1. Los proyectos
de ley y de acto legislativo tramitados mediante el Procedimiento Legislativo
Especial para la Paz serán de iniciativa exclusiva del Gobierno Nacional, y su
contenido tendrá por objeto facilitar y asegurar la implementación y desarrollo
normativo del Acuerdo Final para la terminación del Conflicto y la Construcción
de una Paz Estable y duradera.
16.2. Los proyectos
de ley y de acto legislativo tramitados mediante el procedimiento legislativo
especial, tienen trámite preferencial. En consecuencia, tendrán absoluta
prelación en el orden del día sobre cualquier otro asunto, hasta tanto la
respectiva Cámara o Comisión decida sobre el mismo.
16.3. El título de
las leyes y los actos legislativos a los que se refiere este artículo, deberá
corresponder precisamente a su contenido y a su texto precederá esta fórmula: “El
Congreso de Colombia, en virtud del Procedimiento Legislativo Especial para la
Paz, DECRETA”.
16.4. El primer
debate de los proyectos de ley se surtirá en sesión conjunta de las comisiones
constitucionales permanentes respectivas, sin que medie para ello solicitud del
Gobierno. El segundo debate se llevará a cabo en las plenarias de cada una de
las cámaras.
16.5. Los proyectos
de ley serán aprobados con las mayorías previstas en la Constitución y la ley,
según su naturaleza.
16.6. Los actos
legislativos serán tramitados en una sola vuelta de cuatro debates. El tránsito
del proyecto entre una y otra cámara será de ocho días.
16.7. Los proyectos
de acto legislativo serán aprobados por mayoría absoluta;
16.8. Los proyectos
de ley y de acto legislativo solo podrán tener modificaciones siempre que se
ajusten al contenido del Acuerdo Final y que cuenten con el aval previo del
Gobierno Nacional. Con todo, debe advertirse que esta última previsión fue
declarada inexequible por la sentencia C-332 de 2017[40]. Sin
embargo, en la medida en que dicho fallo no previó efectos retroactivos de la
decisión, la regla resulta aplicable en el presente caso, habida cuenta que
estaba vigente y gozaba de presunción de constitucionalidad cuando se adelantó
el trámite legislativo que precedió a la norma examinada;
16.9. Todos los
proyectos de ley y de acto legislativo[41]
podrán tramitarse en sesiones extraordinarias;
16.10. En la
comisión y en las plenarias se decidirá sobre la totalidad de cada proyecto,
con las modificaciones avaladas por el Gobierno, en una sola votación.  Esta
previsión también fue declarada inexequible mediante la sentencia C-332 de
2017, de ahí que resulte aplicable la consideración realizada en el
fundamento jurídico 16.8 de esta sentencia;
16.11. Los proyectos
de ley y de acto legislativo tramitados mediante el procedimiento legislativo especial
tendrán control automático y único de constitucionalidad, posterior a su
entrada en vigencia. Las Leyes Estatuarias tendrán control previo, de
conformidad con lo previsto en el artículo 153 de la Constitución. El control
de constitucionalidad de los actos legislativos se hará solo por vicios de
procedimiento en su formación. Los términos de esta revisión para leyes y actos
legislativos se reducirán a la tercera parte de los del procedimiento ordinario
y no podrán ser prorrogados.
16.12. En lo no
establecido en este procedimiento especial, se aplicará el reglamento del
Congreso de la República.
17. Como se observa,
los proyectos de ley y de acto legislativo que pueden ser válidamente
tramitados a través del procedimiento legislativo especial, son aquellos que
estén dirigidos a la implementación del Acuerdo Final. Esta condición exige, en
consecuencia, que se compruebe la conexidad entre el asunto objeto de
regulación y dicho acuerdo, pues de lo contrario el uso del mecanismo
legislativo excepcional resultaría inválido, al regular asuntos ajenos al
ámbito competencial previsto en el Acto Legislativo 1 de 2016.
Dicha conexidad es
cumplida en el caso de la norma objeto de examen.  Como se observa, el objetivo
central de la Ley 1830 de 2017 es permitir la participación en el trámite
legislativo de implementación del Acuerdo Final y en el marco del Procedimiento
Legislativo Especial, de los tres voceros que designe en cada una de las
cámaras la agrupación política de ciudadanos conformada con el fin de promover
la creación del partido o movimiento que surja de la reincorporación de las
FARC a la vida civil.  Así mismo, se confiere al presidente de la Mesa Nacional
de Víctimas el carácter de invitado en ese mismo proceso de implementación.
Estos asuntos están
estrechamente relacionados con el punto 3.2.1.2. del Acuerdo Final, conforme la
versión refrendada por el Congreso el 30 de noviembre de 2016.  En este
apartado, referido a los instrumentos para la representación política del grupo
armado en proceso de reincorporación, se establece que “[a]  partir
de la entrada en vigor del Acuerdo Final la agrupación política constituida con
el objeto de promover la creación del futuro partido o movimiento político que
surja de la transición de las FARC-EP a la vida política legal, designará 3
voceros/as en cada una de las cámaras (Senado y Cámara de Representantes),
quienes deberán ser ciudadanos/as en ejercicio, exclusivamente para que
participen en el debate de los proyectos de reforma constitucional o legal que
sean tramitados mediante el Procedimiento Legislativo Especial para la Paz de
que trata el Acto Legislativo 01 de 2016. Estos voceros/as deberán ser
citados/as a todas las sesiones en que se discutan los proyectos de acto
legislativo correspondientes y podrán intervenir con las mismas facultades que
tienen los Congresistas durante el trámite legislativo, salvo el voto.  Los
requerimientos para la realización de su trabajo serán definidos por el
Ministerio del Interior.”
Como se puede
observar, la norma objeto de examen es desarrollo específico de un aspecto
particular contenido en el Acuerdo Final, de modo que el requisito de conexidad
está debidamente acreditado.  En ese sentido, concurre un contenido verificable
del Acuerdo que es desarrollado por la ley examinada, la normativa tiene por
finalidad implementar ese aspecto definido y concreto del Acuerdo Final y
existe una estrecha vinculación entre la materia fruto de la negociación
contenida en los acuerdos de paz y la norma analizada.
Reserva de
iniciativa gubernamental
18.  En apartado
anterior se señaló que una de las condiciones especiales del trámite del
Procedimiento Legislativo Especial es la reserva de iniciativa gubernamental.
Este requisito fue cumplido, puesto que el proyecto de ley orgánica que dio
lugar a la norma objeto de examen fue presentado ante el Congreso por el
Ministro del Interior, como da cuenta la Gaceta del Congreso 1165 de 2016.
Publicaciones
19. De acuerdo con
lo previsto por el artículo 157-1 de la Constitución, una de las condiciones
para que una iniciativa se convierta en ley de la República es que el proyecto haya
sido publicado oficialmente por el Congreso, antes de darle curso en la
comisión respectiva. Las publicaciones dentro del trámite legislativo son un
requisito mínimo de publicidad y racionalidad en el procedimiento, el cual está
estrechamente vinculado con la debida formación de la voluntad democrática de
las cámaras.[42]
Una prescripción de la misma naturaleza es replicada por el artículo 156 de la
Ley 5ª de 1992 – Reglamento del Congreso.
En el caso analizado
y como se tuvo oportunidad de reseñar anteriormente, el proyecto de ley fue
publicado en su debida oportunidad en la Gaceta del Congreso. De otro lado, en
lo que respecta al trámite legislativo subsiguiente y conforme lo dispone el
artículo 1º del Acto Legislativo 1 de 2016, el primer debate se surtió en
comisiones conjuntas. Sin embargo, se acreditó la publicación del proyecto de
ley y del informe de ponencia tanto para el caso de la Comisión Primera del
Senado como de la misma instancia de la Cámara de Representantes.  Idéntica
situación se comprobó en segundo debate, etapa en la que fueron publicados los
informes de ponencia ante el pleno de la Cámara y del Senado, de manera previa
a la discusión y votación de la iniciativa. Lo anterior se muestra en el
siguiente cuadro:
Publicación
Discusión
y votación
Comisiones
primeras conjuntas de Senado y Cámara
Informe de
ponencia para primer debate.
Gacetas 01 del 16
de enero de 2017 (Comisión Cámara) y  02 de la misma fecha (Comisión Senado).
Sesión de las
comisiones primeras conjuntas de Senado y Cámara, del 24 de enero de 2017.
Plenaria de la
Cámara de Representantes
Informe de
ponencia para segundo debate en la plenaria de la Cámara de Representantes.
Gaceta 30 del 31
de enero de 2017.
Sesión plenaria de
la Cámara de Representantes del 2 de febrero de 2017.
Plenaria del
Senado de la República
Informe de
ponencia para segundo debate en el Senado.
Gaceta 38 del 2 de
febrero de 2017.
Sesión plenaria
del Senado de la República del 14 de febrero de 2017.
Con base en la
información expuesta, la Sala advierte que se cumplió con las publicaciones
exigidas por la Constitución y las mismas precedieron los debates respectivos.
De manera adicional, también se encuentra que el contenido de los informes de
ponencia, correspondientes al segundo debate, dio cuenta tanto del texto del
proyecto de ley como de su exposición de motivos y las proposiciones
presentadas y avaladas por el Gobierno.  Por ende, fue cumplido el estándar que
sobre la materia fija el artículo 175 de la Ley 5ª de 1992.[43]
Aprobación por
mayoría absoluta y mediante votación nominal y pública
20. Al tratarse de
una norma que adiciona el Reglamento del Congreso y de acuerdo con lo previsto
en el artículo 151 de la Constitución, la normativa objeto de examen está
sometida a reserva de ley orgánica. Por lo tanto, su aprobación requerirá de la
mayoría absoluta de los miembros de una y otra cámara, en los términos de la
citada norma superior.  Igualmente, la votación debe darse de manera nominal y
pública en cada uno de los debates del proceso legislativo, en acatamiento de
lo dispuesto en el artículo 133 de la Constitución. El cumplimiento de dichos
requisitos se puede comprobar a partir de la lectura de las actas respectivas,
en donde se transcribe el reporte electrónico y manual que da cuenta del
sentido del voto de cada uno de los congresistas que participaron en las
comisiones conjuntas y en las plenarias de Cámara y Senado.
Estas exigencias
fueron cumplidas en el caso analizado. En efecto, como se expuso al describir
el trámite legislativo, para el caso de las comisiones conjuntas se acreditó la
votación nominal de la iniciativa. Además, en lo que tiene que ver con las
mayorías exigidas, se observa que la proposición con la que terminó el informe
de ponencia contó con el voto favorable de 14 senadores y 28 representantes.
Si se tiene en cuenta que conforme lo dispone el artículo 2º de la Ley 4ª de
1992, la Comisión Primera del Senado está conformada por 19 congresistas y su homóloga
en la Cámara por 35 representantes, se comprueba la mayoría absoluta en la
votación mencionada.  Lo mismo sucede respecto de la votación del título del
proyecto de ley y su articulado, el cual fue aprobado por 15 senadores y 27
representantes, según se expuso en apartado antecedente.
21. Ahora bien, en
lo que respecta a la votación en plenaria, también se cumplieron las
condiciones exigidas por los preceptos constitucionales citados. Respecto del Senado
de la República, de los 102 congresistas que integran la plenaria, votaron
favorablemente el proyecto de ley 54 senadores.  De la misma manera, la
plenaria de la Cámara de Representantes aprobó la proposición favorable para
segundo debate con la que terminaba el informe de ponencia, con el voto de 88
congresistas. El articulado y el título del proyecto obtuvieron 89 votos a
favor de la iniciativa.  Habida cuenta de que la plenaria de la Cámara está
integrada por 166 representantes, el proyecto de ley fue aprobado por mayoría
absoluta.
Anuncio previo a
las votaciones
22. Como lo dispone
el inciso final del artículo 160 de la Constitución Política, adicionado por el
artículo 8º del Acto Legislativo 1 de 2003, ningún proyecto de ley será
sometido a votación en sesión diferente a aquella en que haya sido anunciado.
Igualmente, esta disposición prevé que el aviso de que un proyecto será
sometido a votación lo dará la presidencia de cada cámara o comisión en sesión
distinta a aquella en la cual se realizará la votación.
La jurisprudencia
constitucional ha señalado que este requisito preserva el principio de
publicidad del trámite legislativo y contribuye a la debida conformación de la
voluntad democrática de las cámaras. Ello debido a que impide que los
congresistas sean sorprendidos por votaciones intempestivas, por lo cual el
anuncio previo permite que tengan la oportunidad suficiente para informarse de
manera adecuada sobre los proyectos de ley y acto legislativo que serán
sometidos a votación.  Así mismo, la Corte ha establecido un grupo de reglas
jurisprudenciales que deben verificarse para el cumplimiento del requisito de
anuncio previo, las cuales se reiteran a continuación, con base en una de sus
recopilaciones más recientes[44].
22.1. No exige el
uso de fórmulas sacramentales: No se impone el uso de expresiones
lingüísticas determinadas, lo importante es que tengan la entidad suficiente
para transmitir inequívocamente la intención de someter a votación un
determinado proyecto. La Corte ha aceptado el uso de expresiones como “anunciar”,
“discutirán” y “aprobarán”.
22.2. Determinación
de la sesión futura en que tendrá lugar la votación del proyecto, pues, lo
contrario, hace de aquel un anuncio no determinado ni determinable, que no
cumple con la exigencia constitucional: Si bien esta exigencia parte de que
en una deliberación anterior se anuncien los proyectos que serán discutidos y
votados en una sesión posterior, no es necesario indicar la fecha exacta en que
habrá de realizarse la votación, siempre que sea determinable. En ese orden de
ideas, la Corte ha avalado expresiones como: “próximo martes”,
“próxima sesión”, “próxima semana”, “siguiente sesión” y “día
de mañana”, cuando en el contexto de la sesión correspondiente sea posible
inferir, con suficiente claridad, a qué sesión futura se hace referencia.
22.3. Continuación
de la cadena de anuncios por aplazamiento de la votación. Sin embargo ante su
ruptura, no existe vicio de procedimiento cuando el proyecto hubiere sido
anunciado para debate en sesión anterior a la aprobación: frente al
aplazamiento indefinido de la votación debe continuarse la sucesión de anuncios
a fin de evitar el rompimiento de la secuencia temporal del aviso. Sin embargo,
no se desconoce la exigencia constitucional cuando a pesar de presentarse dicha
ruptura, existió claridad de que se realizaría el debate en la sesión en que
efectivamente se debatió y aprobó el proyecto de ley.
22.4. Se cumple
con el requisito de anuncio previo del debate cuando a pesar de no efectuarse
la votación en la fecha prevista, finalmente ésta se realiza en la primera
ocasión en que vuelve a sesionarse, lo cual puede corroborarse atendiendo
el orden sucesivo de las actas de comisión o plenaria de cada cámara
legislativa.
23. En cuanto al cumplimiento
del requisito de anuncio, se evidencia que el mismo fue cumplido en cada una de
las etapas, como pasa a explicarse.
23.1. Para el caso
de la Comisión Primera del Senado de la República, el anuncio fue realizado
para una fecha determinada, en tanto la Secretaría de la Comisión realizó el
anuncio para la próxima sesión conjunta y al finalizar la sesión en que
se efectuó dicho anuncio se convocó para el 24 de enero de 2017, fecha en la
que tuvo lugar la discusión y aprobación del proyecto de ley en primer debate.
23.2. Respecto de la
Comisión Primera de la Cámara de Representantes, el anuncio se llevó a cabo
para una fecha determinable.  En efecto, por instrucciones de la Presidencia, la
discusión y votación del proyecto de ley fueron previstas para las “Sesiones
Conjuntas en la fecha en que las Mesas Directivas tanto de Cámara y de Senado así
lo dispongan para sesionar con relación a ese proyecto.”
Es claro que esta
mención no permitiría definir, por sí sola, la fecha en que se votaría el
proyecto de ley orgánica.  Con todo, existen condiciones de contexto que sí
permiten identificar suficientemente esa sesión.  En efecto, hay claridad
acerca que el anuncio se realizaba para la siguiente sesión conjunta de las
comisiones primeras, pues ello se colige de la referencia a que dicha
convocatoria hizo la mesa directiva de la Comisión Primera de la Cámara de
Representantes.  De igual manera, si se observa el consecutivo de las actas de
sesiones conjuntas,[45]
se advierte que el anuncio fue efectuado en la sesión del 17 de enero de 2017,
documentada en el Acta No. 1 de la misma fecha, y la discusión y votación del
proyecto de ley se adelantaron en la sesión conjunta del 24 de enero de 2017,
contenida en el Acta No. 2 de esta fecha.  Por ende, la Sala concuerda con lo
planteado por el Procurador General, en el sentido que la indeterminación sobre
el anuncio en esta instancia del trámite legislativo es aparente, puesto que
existen suficientes elementos de juicio para concluir que la sesión conjunta
siguiente era determinable para los congresistas, de modo que no fueron
sorprendidos por la discusión y aprobación de la iniciativa.
23.3. El anuncio de
la votación del proyecto de ley en la plenaria del Senado de la República se
dio para una fecha determinada. Como se indicó al describir el trámite
legislativo, la Secretaría del Senado realizó el anuncio del proyecto de ley “para
la sesión plenaria de mañana” y al finalizar la plenaria su Presidente
convocó la siguiente para el 14 de febrero de 2017, fecha en la que se debatió
y votó favorablemente el proyecto de ley.
23.4. Situación
similar se acreditó en el caso de la plenaria de la Cámara de Representantes.
En este caso, el anuncio se hizo utilizándose la expresión “para mañana”
y al finalizar la sesión el Presidente convocó la siguiente para el 2 de
febrero de 2017, fecha en la que efectivamente se realizó la deliberación y
aprobación del proyecto de ley.
Cumplimiento de
los plazos del debate
24. En cuanto al
cumplimiento del requisito previsto en el inciso primero del artículo 160 C.P.,
debe indicarse que el plazo de quince días entre la aprobación de la iniciativa
en una de las cámaras y el inicio del debate en la otra, no resulta aplicable
debido a que, conforme al procedimiento legislativo especial, el primer debate
tiene lugar en comisiones conjuntas.
Ahora bien, respecto
del plazo de ocho días entre el primer y el segundo debate, el mismo fue
cumplido en el presente caso, en tanto el debate y aprobación del proyecto en
comisiones primeras conjuntas se llevó a cabo el 24 de enero de 2017 y el
debate y votación en segundo debate tuvo lugar el 14 de febrero del mismo año,
en el caso del Senado, y el 2 de febrero en la plenaria de la Cámara de
Representantes.  Sobre el particular, debe tenerse en cuenta que el plazo en
comento debe contabilizarse en días calendario.
Finalmente, se
advierte que la norma fue expedida dentro de los seis meses siguientes a la
entrada en vigor del Acto Legislativo 1 de 2016, cumpliéndose de esta forma con
la exigencia prevista por el artículo 1º de dicha reforma constitucional.
Requisitos de
consecutividad, identidad flexible y unidad de materia
25. Según lo
estipula el artículo 158 de la Constitución, todo proyecto de ley debe
referirse a una misma materia y serán inadmisibles las disposiciones o
modificaciones que no se relacionen con ella.  El principio de unidad de
materia ha sido tratado en diversas decisiones de la Corte, las cuales han
concluido, de manera consistente y reiterada, que ese principio resulta
vulnerado cuando los asuntos que se introducen en el trámite legislativo no
tienen ninguna relación de conexidad objetiva y razonable (de carácter causal,
temático, sistemático o teleológico) con la materia de la ley respectiva.[46]
De otro lado, el
artículo 157 Superior exige que los proyectos de ley y de acto legislativo se
aprueben en primer debate en las respectivas comisiones, y en segundo en las
plenarias de la Cámara de Representantes y el Senado de la República. Esta
regla actúa de manera conjunta con lo previsto en el inciso segundo del
artículo 160 de la Constitución, en cuanto prevé que durante el segundo debate
cada cámara podrá introducir al proyecto las modificaciones, adiciones y
supresiones que juzgue necesarias.
En ese sentido, el
principio de consecutividad impone la obligación que toda iniciativa cumpla con
los cuatro debates, tanto en comisiones como en plenarias, o los tres cuando,
como sucede en el presente caso, el procedimiento legislativo especial dispone
la aprobación en primer debate mediante comisiones conjuntas.  A su vez, el
principio de identidad flexible permite que se introduzcan variaciones al
articulado en segundo debate, pero que en todo caso se refieran a materias
discutidas en el primero, pues de lo contrario se desconocería tanto la regla
de los cuatro debates, como el principio de consecutividad. Como lo ha
señalado la Corte, “el “concepto de identidad[47]
comporta más bien que entre los distintos contenidos normativos que se
propongan respecto de un mismo artículo exista la debida unidad temática[48].
Tal entendimiento permite que durante el segundo debate los congresistas puedan
introducir al proyecto las modificaciones, adiciones y supresiones que
consideren necesarias (art. 160 C.P.), siempre que durante el primer debate en
la comisión constitucional permanente se haya discutido y  aprobado el tema a
que se refiera la adición o modificación[49]. Lo
anterior implica darle preponderancia al principio de consecutividad, en cuanto
es factible conciliar las diferencias surgidas en el debate parlamentario, sin
afectar la esencia misma del proceso legislativo[50].
|| En efecto, la Carta autoriza la introducción de modificaciones o adiciones
al proyecto de ley durante el segundo debate de cada Cámara. En este sentido es
posible entonces que bajo la forma de adición o modificación se incluya un
artículo nuevo. La exigencia que el ordenamiento impone es que el tema
específico al que se refiera la modificación o adición haya sido debatido y
aprobado durante el primer debate. En ese orden de ideas, es claro que la
facultad de introducir modificaciones y adiciones  se encuentra limitada pues
debe respetarse  el principio de identidad, de forma tal que esos asuntos estén
estrechamente ligados a lo debatido y aprobado en comisiones[51].”[52]
26. Adicionalmente,
no puede perderse de vista que el principio de consecutividad presentaba una
condición agravada en el caso del procedimiento legislativo especial de que
trata el Acto Legislativo 1 de 2016.  Esto debido a que en los términos del literal
h. del artículo 1º de esa enmienda constitucional, “los proyectos de ley y
de acto legislativo solo podrán tener modificaciones siempre que se ajusten al
contenido del Acuerdo Final y que cuentan el aval previo del Gobierno Nacional.”
En ese orden de ideas, en virtud de un mandato constitucional expreso, la
facultad de los congresistas de introducir modificaciones, adiciones y supresiones
en segundo debate estaba restringida, para el caso del procedimiento
legislativo especial, al cumplimiento del requisito de conexidad y aval
gubernamental antes indicado.
Como se expuso en
precedencia, la disposición en comento fue declarada inexequible a través de la
sentencia C-332 de 2017. No obstante, habida cuenta que estaba vigente y
gozaba de presunción de constitucionalidad al momento del trámite del proyecto
de ley, sin que la decisión mencionada hubiese contemplado efectos
retroactivos, entonces la previsión en comento es integrada al presente
análisis de constitucionalidad.
27. Con el fin de
evaluar el cumplimento de los mencionados requisitos constitucionales del
trámite legislativo, la Sala presentará a continuación un análisis comparativo
de las ponencias y textos aprobados en cada uno de los debates, subrayándose
las modificaciones introducidas al proyecto.
Texto
del proyecto de ley original
Texto
aprobado en comisiones conjuntas
Por
medio del cual se reglamenta parcialmente el Acto Legislativo 01 de 2016.
El
Congreso de Colombia
En
virtud del Procedimiento Legislativo Especial para la Paz,
DECRETA:
Artículo 1°. Adiciónese un nuevo
artículo a la Parte Final de Disposiciones Transitorias de la Ley 5 de 1992,
el cual quedará así:
Artículo 7°. La Agrupación Política de
ciudadanos en ejercicio que se constituya con el objeto de promover la
creación del futuro partido o movimiento político que surja del tránsito de
las FARC-EP a la vida política legal, podrá designar 3 voceros o voceras en
cada una de las cámaras en que se divide el Congreso de la República (Senado
y Cámara de Representantes) para que participen en el debate de los proyectos
de reforma constitucional o legal que sean tramitados mediante el
Procedimiento Legislativo Especial para la Paz de que trata el Acto
Legislativo 01 de 2016. Estos voceros o voceras deberán ser ciudadanos o
ciudadanas en ejercicio, y se convocarán a todas las sesiones en que se
discutan tales proyectos. Podrán intervenir con las mismas facultades que
tienen los Congresistas durante el trámite legislativo, salvo el voto. El
Gobierno nacional garantizará los recursos necesarios para su funcionamiento
y trabajo.
Artículo 2°. Vigencia. La presente ley
rige a partir de su promulgación.
Por
medio de la cual se reglamenta parcialmente  el Acto Legislativo número 01 de
2016.
El
Congreso de Colombia, en virtud del procedimiento legislativo especial para
la paz,
DECRETA:
Artículo 1°. Adiciónese un nuevo
artículo a la Parte Final de Disposiciones Transitorias de la Ley 5ª de 1992,
el cual quedará así:
Artículo 7°. La Agrupación Política de
ciudadanos en ejercicio que se constituya con el objeto de promover la
creación del futuro partido o movimiento político que surja del tránsito de
las FARC-EP a la vida política legal, podrá designar 3 voceros o voceras en
cada una de las cámaras en que se divide el Congreso de la República (Senado
y Cámara de Representantes) para que participen en el debate de los proyectos
de reforma constitucional o legal que sean tramitados mediante el
Procedimiento Legislativo Especial para la Paz de que trata el Acto
Legislativo número 01 de 2016. Estos voceros o voceras deberán ser ciudadanos
o ciudadanas en ejercicio, y se convocarán a todas las sesiones en que se
discutan tales proyectos. Podrán intervenir con las mismas facultades que
tienen los Congresistas durante el trámite legislativo, salvo el voto y
cumplirán a cabalidad con el reglamento del Congreso. El Gobierno
nacional garantizará los recursos necesarios para su funcionamiento y
trabajo.
Parágrafo. El Presidente de la Mesa
Nacional de Participación Efectiva de la Víctimas, establecida en la Ley 1448
de 2011, será invitado a todas las sesiones en las que se discutan proyectos
relacionados con los derechos de las víctimas y que sean tramitados mediante
el Procedimiento Legislativo Especial para la paz establecido en el Acto
Legislativo número 01 de 2016, para que sea escuchado en el marco de sesión
informal de conformidad con el artículo 231 de la Ley 5ª de 1992.
Artículo 2°. Vigencia. La presente ley
rige a partir de su promulgación.
28.  Como se
observa, las comisiones conjuntas introdujeron dos modificaciones al texto
original del proyecto de ley orgánica.  Dispusieron que los voceros de la
agrupación promotora del futuro partido de las FARC-EP debían cumplir a
cabalidad con el Reglamento del Congreso.  Asimismo, se adicionó la iniciativa
con un parágrafo, el cual obliga a la invitación del Presidente de la Mesa
Nacional de Víctimas a todas las sesiones de dicho procedimiento especial,
cuando se discutan proyectos relacionados con los derechos de las víctimas, con
el fin que sea escuchado en sesión informal.
Estas dos
modificaciones son compatibles con los principios constitucionales de
consecutividad, identidad flexible y unidad de materia.  En efecto, incluir una
mención a la necesidad que los voceros y voceras cumplan con el Reglamento del
Congreso en el marco de sus intervenciones en el procedimiento legislativo
especial, no hace nada diferente a imponer un corolario lógico y necesario a la
posibilidad de participación en el trámite legislativo, reconocida por el
proyecto de ley original.   De la misma manera, contemplar la obligación de
invitar al Presidente de la Mesa Nacional de Víctimas al procedimiento
legislativo especial y respecto de iniciativas vinculadas a los derechos de las
víctimas, es un asunto que se inserta claramente dentro de los propósitos de
aseguramiento de la participación de los actores interesados en la
implementación normativa del proceso de paz, de manera que no se está ante una
materia ajena a la regulación objeto de análisis.
Adicionalmente,
también verifica la Corte que estas adiciones contaron con el aval del Gobierno
Nacional, lo que acredita el cumplimiento de la regla particular sobre
identidad flexible, aplicable al procedimiento legislativo especial.  Al
respecto, la primera adición fue introducida mediante proposición modificativa
número 5, presentada por el senador Manuel Enríquez Rosero y avalada por el
Ministro del Interior a través de su firma.[53]
La segunda adición, relacionada con la participación de la Mesa Nacional de Víctimas,
fue formulada por el senador Juan Manuel Galán Pachón mediante la proposición
número 6, igualmente suscrita por el Ministro mencionado.[54]
29. En relación con
el trámite en la plenaria del Senado, se encuentra lo siguiente:
Texto
propuesto en el informe de ponencia para segundo debate
Texto
aprobado por la plenaria del Senado
por
medio de la cual se adiciona un artículo  transitorio a la Ley 5ª de 1992.
El
Congreso de Colombia
En
virtud del Procedimiento Legislativo  Especial para la Paz,
DECRETA:
Artículo 1°. Adiciónese un nuevo
artículo a la Parte Final de Disposiciones Transitorias de la Ley 5ª de 1992,
el cual quedará así:
Artículo 7°. La Agrupación Política de
ciudadanos en ejercicio que se constituya con el objeto de promover la
creación del futuro partido o movimiento político que surja del tránsito de
las FARC-EP a la vida política legal, podrá designar 3 voceros o voceras en
cada una de las cámaras en que se divide el Congreso de la República (Senado
y Cámara de Representantes) para que participen en el debate de los proyectos
de reforma constitucional o legal que sean tramitados mediante el
Procedimiento Legislativo Especial para la Paz de que trata el Acto
Legislativo número 01 de 2016. Estos voceros o voceras deberán ser ciudadanos
o ciudadanas en ejercicio, y se convocarán a todas las sesiones en que se
discutan tales proyectos. Podrán intervenir con las mismas facultades que
tienen los Congresistas durante el trámite legislativo, salvo el voto y
cumplirán a cabalidad con el reglamento del Congreso. El Gobierno nacional
garantizará los recursos necesarios para su funcionamiento y trabajo.
Parágrafo. El Presidente de la Mesa
Nacional de Participación Efectiva de las Víctimas, establecida en la Ley
1448 de 2011, será invitado a todas las sesiones en las que se discutan
proyectos relacionados con los derechos de las víctimas y que sean tramitados
mediante el Procedimiento Legislativo Especial para la Paz establecido en el
Acto Legislativo número 01 de 2016, para que sea escuchado en el marco de la
sesión informal de conformidad con el artículo 231 de la Ley 5ª de 1992.
Artículo 2°. Vigencia. La presente ley
rige a partir de su promulgación.
por
medio de la cual se adiciona un artículo transitorio a la Ley 5ª de 1992.
El
Congreso de Colombia
En
virtud del Procedimiento Legislativo Especial para la Paz,
DECRETA:
Artículo 1°. Adiciónese un nuevo
artículo a la Parte Final de Disposiciones Transitorias de la Ley 5ª de 1992,
el cual quedará así:
Artículo 7°. La agrupación política de
ciudadanos en ejercicio que se constituya con el objeto de promover la
creación del futuro partido o movimiento político que surja del tránsito de
las FARC-EP a la vida política legal, podrá designar 3 voceros o voceras en
cada una de las cámaras en que se divide el Congreso de la República (Senado
y Cámara de Representantes) para que participen en el debate de los proyectos
de reforma constitucional o legal que sean tramitados mediante el
Procedimiento Legislativo Especial para la Paz de que trata el Acto
Legislativo número 01 de 2016. Estos voceros o voceras deberán ser ciudadanos
o ciudadanas en ejercicio, y se convocarán a todas las sesiones en que se
discutan tales proyectos. Podrán intervenir con las mismas facultades que
tienen los Congresistas durante el trámite legislativo, salvo el voto y
cumplirán a cabalidad con el reglamento del Congreso. El Gobierno nacional
garantizará los recursos necesarios para su funcionamiento y trabajo.
Parágrafo. El Presidente de la Mesa
Nacional de Participación Efectiva de las Víctimas, establecida en la L ey
1448 de 2011, será invitado a todas las sesiones en las que se discutan
proyectos relacionados con los derechos de las víctimas y que sean tramitados
mediante el Procedimiento Legislativo Especial para la Paz establecido en el
Acto Legislativo número 01 de 2016, para que sea escuchado en el marco de la
sesión informal de conformidad con el artículo 231 de la Ley 5ª de 1992.
Artículo 2°. Vigencia. La presente ley
rige a partir de su promulgación.
A partir de esta
comparación, se encuentra que el articulado fue aprobado sin modificaciones,
salvo en lo que respecta al título de la iniciativa, en el cual se propone su
modificación en el informe de ponencia para segundo debate, siendo acogida por
la plenaria del Senado.
Esta alteración es
compatible con los principios en comento, en la medida que define de una manera
más precisa el objetivo de la norma analizada, que desde el inicio del trámite
tuvo como finalidad introducir un nuevo artículo transitorio a la Ley 5ª de
1992.  Por ende, la modificación no tiene incidencia alguna en la definición de
la materia que mantuvo la iniciativa legislativa desde el primer debate en
comisiones conjuntas.  Igualmente, se evidencia que el cambio del título contó
con el aval gubernamental.  Sobre este asunto debe partirse de señalar que
aunque la modificación del título fue un tópico sometido a consideración de las
comisiones conjuntas,[55]
el mismo no fue objeto de aprobación en tanto carecía de aval gubernamental en
esa etapa del trámite. Fue por esta razón que se incluyó dentro de la ponencia
para segundo debate en el Senado, cuyo contenido íntegro fue avalado por el
Gobierno, a través del Ministerio del Interior.  En efecto, en su intervención
previa a la votación de la iniciativa y luego de hacer una explicación sobre
las razones que llevaban al Ejecutivo a no apoyar las proposiciones formuladas
en segundo debate por algunos senadores, el Ministro concluyó afirmando que “[p]or
eso obviamente el texto como está planteado nos parece que es el adecuado para
cumplir; le pediría, señor Presidente, que pudiéramos votar el articulado como
viene en el texto traído por la ponente, la doctora Doris Vega. Muchas gracias,
señor Presidente.”[56].
En tal sentido, está debidamente acreditada la constitucionalidad de la
modificación en comento, puesto que (i) se trata de un asunto que fue tratado
durante el primer debate en comisiones conjuntas; (ii) fue introducido como
propuesta en el informe de ponencia para segundo debate; y (iii) contó con el
aval gubernamental ante la plenaria del Senado y fue aprobado con las mayorías
exigidas para los proyectos de ley orgánica.
30. Ahora bien, en
lo que respecta a la aprobación de la iniciativa en la plenaria de la Cámara de
Representantes, se evidencia lo siguiente:
Texto
propuesto en el informe de ponencia para segundo debate
Texto
aprobado por la plenaria de la Cámara de Representantes
Por
medio de la cual se adiciona un artículo  transitorio a la Ley 5ª de 1992.
El
Congreso de Colombia
En
virtud del Procedimiento Legislativo Especial  para la Paz,
DECRETA:
Artículo 1°.
Adiciónese un nuevo artículo a la Parte Final de Disposiciones Transitorias
de la Ley 5ª de 1992, el cual quedará así:
Artículo 7°. La
Agrupación Política de ciudadanos en ejercicio que se constituya con el
objeto de promover la creación del futuro partido o movimiento político que
surja del tránsito de las FARC-EP a la vida política legal, podrá designar 3
voceros o voceras en cada una de las cámaras en que se divide el Congreso de
la República (Senado y Cámara de Representantes) para que participen en el
debate de los proyectos de reforma constitucional o legal que sean tramitados
mediante el Procedimiento Legislativo Especial para la Paz de que trata el
Acto Legislativo número 01 de 2016. Estos voceros o voceras deberán ser
ciudadanos o ciudadanas en ejercicio, y se convocarán a todas las sesiones en
que se discutan tales proyectos. Podrán intervenir con las mismas facultades
que tienen los Congresistas durante el trámite legislativo, salvo el voto y
cumplirán a cabalidad con el reglamento del Congreso. El Gobierno nacional
garantizará los recursos necesarios para su funcionamiento y trabajo.
Parágrafo. El
Presidente de la Mesa Nacional de Participación Efectiva de las Víctimas,
establecida en la Ley 1448 de 2011, será invitado a todas las sesiones en las
que se discutan proyectos relacionados con los derechos de las víctimas y que
sean tramitados mediante el Procedimiento Legislativo Especial para la Paz
establecido en el Acto Legislativo número 01 de 2016, para que sea escuchado
en el marco de la sesión informal de conformidad con el artículo 231 de la
Ley 5ª de 1992.
Artículo 2°.
Vigencia. La presente ley rige a partir de su promulgación.
Por
medio de la cual se adiciona un artículo transitorio a la Ley 5ª de 1992.
El
Congreso de Colombia
En
virtud del procedimiento legislativo
especial
para la paz,
DECRETA:
Artículo 1°.
Adiciónese un nuevo artículo a la Parte Final de Disposiciones Transitorias
de la Ley 5ª de 1992, el cual quedará así:
Artículo 7°. La
agrupación política de ciudadanos en ejercicio que se constituya con el
objeto de promover la creación del futuro partido o movimiento político que
surja del tránsito de las FARC-EP a la vida política legal, podrá designar 3
voceros o voceras en cada una de las cámaras en que se divide el Congreso de
la República (Senado y Cámara de Representantes) para que participen en el
debate de los proyectos de reforma constitucional o legal que sean tramitados
mediante el Procedimiento Legislativo Especial para la Paz de que trata el
Acto Legislativo número 01 de 2016. Estos voceros o voceras deberán ser
ciudadanos o ciudadanas en ejercicio, y se convocarán a todas las sesiones en
que se discutan tales proyectos. Podrán intervenir con las mismas facultades
que tienen los Congresistas durante el trámite legislativo, salvo el voto y
cumplirán a cabalidad con el reglamento del Congreso. El Gobierno nacional
garantizará los recursos necesarios para su funcionamiento y trabajo.
Parágrafo. El
Presidente de la Mesa Nacional de Participación Efectiva de las Víctimas,
establecida en la Ley 1448 de 2011, será invitado a todas las sesiones en las
que se discutan proyectos relacionados con los derechos de las víctimas y que
sean tramitados mediante el Procedimiento Legislativo Especial para la Paz
establecido en el Acto Legislativo número 01 de 2016, para que sea escuchado
en el marco de la sesión informal de conformidad con el artículo 231 de la
Ley 5ª de 1992.
Artículo 2°.
Vigencia. La presente ley rige a partir de su promulgación.
Con base en lo
expuesto, la Sala advierte que el texto fue aprobado sin modificaciones en
relación con el informe de ponencia presentado para esa instancia del debate
legislativo, de modo que no fue necesaria la conformación de la comisión
accidental de conciliación.  De la misma manera, la modificación en el título
del proyecto de ley también concurre en el trámite ante la plenaria de la
Cámara de Representantes, asunto que guarda unidad de materia con los temas
analizados en etapas precedentes del proceso legislativo y que fue debidamente
avalado por el Gobierno, como se explicó en el fundamento jurídico anterior.
Inaplicabilidad
del requisito de consulta previa
31. La consulta
previa es un derecho fundamental de las comunidades étnicas, conforme al cual
deben contarse con espacios específicos de participación y tendientes a un
acuerdo con dichos pueblos, en relación con aquellas medidas que los afecten
directamente.
La eficacia de este
derecho, tratándose de medidas legislativas, consiste en realizar la consulta
previa del proyecto respectivo con anterioridad a su sometimiento al
procedimiento ante el Congreso.  Acerca de este deber constitucional, la
jurisprudencia constitucional señala que “a partir de los preceptos
superiores que prevén el reconocimiento y protección de la diversidad étnica y
cultural y, en especial, de las reglas previstas en el artículo 6º del Convenio
169 de la Organización Internacional del Trabajo, norma integrante del bloque
de constitucionalidad, concurre un derecho fundamental a la consulta previa,
consistente en que aquellas decisiones legislativas o administrativas que
afecten directamente a las comunidades indígenas o afrodescendientes, deben ser
consultadas con ellas por parte del Gobierno, bajo condiciones de buena fe y
respeto por su identidad diferenciada.  A su vez, ese mismo precedente dispone
que (i) la afectación directa que obliga a la consulta refiera a la regulación
de asuntos que conciernen a la comunidad diferenciada o que, siendo de carácter
general, tienen incidencia verificable en la conformación de su identidad; y
(ii) la omisión de la consulta previa, cuando se trata de medidas legislativa,
genera prima facie la inexequibilidad de la norma correspondiente, puesto que
se trata de un vicio que, aunque tiene naturaleza sustantiva, afecta el trámite
legislativo.  Esto explica que, por razones metodológicas, el análisis sobre el
cumplimiento del deber de consulta previa haga parte del estudio formal de la
iniciativa, aunque en estricto sentido no integre el procedimiento de formación
de la ley en tanto es una condición anterior al mismo.”[57]
32. En el caso
analizado, la Sala concluye que la medida legislativa contenida en la norma
objeto de revisión no incide directamente en la conformación de la identidad
diferenciada de las comunidades étnicas.  Como se ha indicado, el objetivo de
la normativa es disponer de un espacio de participación para los voceros de la
agrupación política promotora del futuro partido o movimiento político de las
FARC-EP, en el trámite de las iniciativas que se aprueben con base en el procedimiento
legislativo especial.  Una medida de esa naturaleza no incide en aspectos
vinculados a la diversidad étnica y cultural de las comunidades diferenciadas.
Ahora bien, en
cuanto al parágrafo del artículo 1º de la Ley 1830 de 2017, tampoco se
evidencia dicha afectación específica.  En efecto, la norma legal establece la
obligación de invitar al Presidente de la Mesa Nacional de Víctimas para que,
en sesión informal, sea escuchado por el Congreso en relación con los proyectos
que estén vinculados a los derechos de las víctimas.  Se trata, en ese sentido,
de un espacio de participación amplio y genérico, que busca integrar en una
sola representación los intereses de las víctimas del conflicto y sus opiniones
respecto de la implementación normativa del Acuerdo Final.
En ese sentido, sin
desconocer que las comunidades étnicas son uno de los grupos más afectados por
las consecuencias del conflicto armado, así como la necesidad correlativa de
contar con espacios de participación que tengan un enfoque diferencial respecto
de dichos pueblos, en el caso de la norma objeto de examen no se regula aspecto
alguno que incida directamente en los pueblos étnicos y, en particular, en los
elementos constitutivos de su identidad diferenciada. Es por esta razón que el
requisito de consulta previa no resulta predicable en el presente caso.
Segunda sección.
Análisis sobre la constitucionalidad material del articulado
33. Con el fin de
asumir el estudio de constitucionalidad material, la Sala adoptará la siguiente
metodología.  En primer lugar, definirá el contenido de la norma analizada.
Luego, realizará un análisis sobre la vigencia del derecho a la participación
en el ámbito de los procesos de justicia transicional y su ejercicio por
excombatientes y sus representantes políticos.  Finalmente, se referirá a la
constitucionalidad del articulado objeto de examen, resaltándose sus aspectos
específicos que ofrecen problemas jurídico constitucionales relevantes.
Contenido y
alcance de la norma objeto de revisión
34. La Ley 1830 de
2017 tiene dos artículos.  El primero integra un nuevo artículo a la Ley 5ª de
1992 – Reglamento del Congreso, perteneciente a las disposiciones finales transitorios
de esa normativa, designándolo como artículo 7º.  El segundo prevé la fórmula
de vigencia de la Ley.
En cuanto al
artículo 7º, se trata de una previsión compleja de varios enunciados
normativos, que conviene diferenciar para efectos de esta decisión, del modo
siguiente:
34.1. Se faculta a
la “Agrupación Política de ciudadanos en ejercicio que se constituya con el
objeto de promover la creación del futuro partido o movimiento político que
surja del tránsito de las FARC-EP a la vida política legal” para que
designe tres voceros o voceras, en cada una de las cámaras legislativas.
34.2. Se establece
que dichos voceros o voceras tendrán como función participar en el debate de
los proyectos de reforma constitucional o legal que sean tramitados mediante el
Procedimiento Legislativo Especial para la Paz, previsto en el Acto Legislativo
1 de 2016.
34.3.  En cuanto a
las calidades de los voceros, la norma analizada dispone que deben ser
ciudadanos o ciudadanas en ejercicio.
34.4. Frente al
ejercicio de su función, el artículo examinado determina que los voceros serán
convocados a todas las sesiones en que se discutan tales proyectos y “podrán
intervenir con las mismas facultades que tienen los congresistas en el trámite
legislativo, salvo el voto y cumplirán a cabalidad con el reglamento del
Congreso.”
34.5. Se prevé el
deber al Gobierno Nacional de garantizar los recursos necesarios para el
funcionamiento y trabajo de los voceros.
34.6. De otro lado,
el parágrafo del mismo artículo confiere al Presidente de la Mesa Nacional de
Participación Efectiva de las Víctimas, instancia creada por la Ley 1448 de
2011, la condición de “invitado a todas las sesiones en las que se discutan
proyectos relacionados con los derechos de las víctimas” y que correspondan
a iniciativas tramitadas mediante el procedimiento legislativo especial antes
mencionado.  Esto con el fin de que sea escuchado “en el marco de la sesión
informal de conformidad con el artículo 231 de la Ley 5 de 1992”.
Verificado el
contenido de la norma analizada, la Sala presentará en el apartado siguiente el
marco general de análisis sobre la constitucionalidad de la instancia de
participación prevista en dicha regulación.
La participación
política de desmovilizados y actores políticos que los representen en el marco
de la justicia transicional
35. La Constitución
Política de 1991 fue el resultado de un proceso político surgido de la voluntad
del Pueblo para poner fin a la violencia que se extendía desde mucho tiempo
atrás en el territorio nacional, como consecuencia del conflicto armado
interno. Así, el Texto Superior se erigió en su momento como un auténtico
tratado de paz, en el cual quedó plasmada, desde múltiples perspectivas, la
voluntad del constituyente primario de pacificar al país y brindar todas las
herramientas necesarias para garantizar a los pobladores la vigencia de sus
derechos fundamentales.
La Corte
así lo ha reconocido, al señalar que “constata que la paz ocupa un lugar principalísimo en el orden de
valores protegidos por la Constitución. Dentro del espíritu de que la Carta Política tuviera
la vocación de ser un tratado de paz, la Asamblea Constituyente protegió el
valor de la paz de diferentes maneras en varias disposiciones. Por ejemplo, en
el Preámbulo la paz figura como un fin que orientó al constituyente en la
elaboración de toda la Constitución. En el artículo 2 dicho propósito nacional
cardinal se concreta en un fin esencial del Estado consistente en “asegurar la
convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo”. Además, el artículo 22
va más lejos al establecer que “la paz es un derecho y un deber de obligatorio
cumplimiento”. Dentro de los múltiples instrumentos para facilitar el logro de
la paz, la Constitución reguló procedimientos de resolución institucional de
los conflictos y de protección efectiva de los derechos fundamentales, como la
acción de tutela (artículo 86 CP.). Además, sin circunscribirse a un proceso de
paz, la Constitución permite que “por graves motivos de conveniencia pública”
se concedan amnistías o indultos por delitos políticos y estableció requisitos
claros para que ello se ajuste a la Carta...”[58]
Surge de
lo anterior que la Constitución atribuye a la paz varias connotaciones, todas
estas de capital importancia, como un elemento que permea la Carta Política en
su conjunto. En efecto, aparece como (i) valor fundante y sustento de los
derechos fundamentales; (ii) fin esencial que irradia el ordenamiento jurídico;
(iii) principio que rige las actuaciones de las autoridades públicas; y (iv)
derecho y deber de todos los habitantes y las autoridades del Estado.[59] Asimismo,
la jurisprudencia constitucional ha derivado de estas condiciones particulares
que en la Carta Fundamental adquiere la paz, unas obligaciones específicas para
el Estado, que deben materializarse en “al menos, tres aspectos definidos:
(i) un deber estatal de diseño e implementación de acciones, normativas y de
política pública, dirigidas a la superación del conflicto armado y, en general,
el logro de la convivencia pacífica; (ii) un deber social de preferir a la
solución pacífica como mecanismo exclusivo y constitucionalmente admisible de
resolución de las controversias; y (iii) el logro progresivo de la plena
vigencia de los derechos fundamentales, lo cual es un presupuesto tanto para la
paz como para la vigencia del orden democrático, concebido desde una
perspectiva material”[60].
Queda
claro, entonces, que más allá de una mera aspiración estatuida por la Asamblea
Nacional Constituyente, que no tiene la virtualidad de trascender el propio
texto de la Carta Política, se trata, sin lugar a dudas, de un mandato por cuya
materialización real y efectiva, tanto el Estado en su conjunto de instituciones,
como los ciudadanos en ejercicio de sus derechos de participación y veeduría,
deben propender decididamente.
36. Por
último, es importante señalar que la paz no solo informa el ordenamiento
interno, sino que aparece como un eje transversal en múltiples instrumentos de
derecho internacional de los derechos humanos que, en Colombia, hacen parte del
bloque de constitucionalidad y sitúan a la paz como un anhelo mundial y como
valor fundante, junto con la justicia, la libertad y la dignidad humana, del
concierto de naciones. Así fue consagrado en los preámbulos de la Carta de Naciones
Unidas[61],
de la Declaración Universal de Derechos Humanos[62], de la
Carta constitutiva de la Organización de Estados Americanos y replicado en los
preámbulos del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, así como
del Pacto de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, entre otros
instrumentos internacionales[63].
De la
misma manera, el logro de la paz es uno de los objetivos centrales del derecho
internacional humanitario. Precisamente, la incorporación de previsiones para
limitar los efectos dañinos de los conflictos armados y, en particular,
proteger a la población civil, tienen como finalidad esencial no la
perpetuación de la guerra, sino la superación de la misma. Esa filosofía puede
verse en los Protocolos I y II y los Convenios de Ginebra.
Con estas
previsiones como referente, la jurisprudencia constitucional ha señalado de
manera unívoca, que dentro de un marco de justicia transicional es
constitucionalmente válido adoptar las medidas necesarias para hacer propicia
la desmovilización de los grupos armados ilegales y poner fin al conflicto. Lo
anterior se explica, por cuanto el acceso a la participación política por parte
de todos los sectores de la sociedad es condición fundamental para evitar
nuevos conflictos, derivados de situaciones de exclusión en la toma de
decisiones.
37. La
normativa bajo examen faculta al grupo de ciudadanos que se constituya con el
objeto de promover la creación del futuro movimiento político que surja del
tránsito de las FARC-EP a la vida política, a designar tres voceros o voceras
en cada una de las cámaras para que participen en el debate de los proyectos de
reforma constitucional o legal que sean tramitados mediante el procedimiento
legislativo especial para la paz de que trata el Acto Legislativo 1 de 2016. La
ley es clara en señalar que se trata de una participación que habilita a los
voceros a intervenir en los debates de las reformas enunciadas, sin derecho a
voto.
La
disposición, por consiguiente, busca abrir un espacio de participación en la
vida política del país a quienes harán parte del partido o movimiento político
que se conforme una vez las FARC-EP hayan hecho total dejación de las armas y
se incorporen a la legalidad, circunscrita a: (i) la discusión que se adelante
respecto de reformas que tengan por objeto la implementación del Acuerdo Final;
(ii) que únicamente puede ser llevada a cabo por ciudadanos en ejercicio; y, (iii)
que se limita a participar en el escenario deliberativo del Congreso de la
República, sin voto, esto es, únicamente en calidad de voceros.
38. La
Constitución prevé los mandatos necesarios en aras de garantizar a la
ciudadanía un entorno democrático y participativo, para lo cual se hace
necesario el derecho de participación política, en los términos del artículo 40
Superior, como ámbito de concreción del principio democrático. La Carta
contiene, además, un amplio catálogo de herramientas y escenarios de
participación, como la de partidos y movimientos minoritarios en las mesas
directivas de los cuerpos colegiados, al igual que su participación en
organismos electorales (C.P., art. 112), consagra el voto programático (C.P.,
art. 259), y permite que para la reforma constitucional, grupos representativos
de ciudadanos presenten proyectos de actos legislativos (C.P., art. 375) o
soliciten someter a referendo las reformas constitucionales aprobadas por el
Congreso en materia de derechos fundamentales o de procedimientos de
participación popular (C.P., art. 377).
De lo
anterior surge la necesidad de diseñar y garantizar espacios de participación
política para quienes se encuentran en tránsito hacia la legalidad, en virtud
de un acuerdo de paz. Así, la Corte ha considerado que la participación
política es un elemento central para el fortalecimiento de la democracia en el
marco de la justicia transicional, en los siguientes términos:
“(…) La justicia transicional busca
solucionar las fuertes tensiones que se presentan entre la justicia y la paz,
entre los imperativos jurídicos de satisfacción de los derechos de las víctimas
y las necesidades de lograr el cese de hostilidades. Para ello es necesario
conseguir un delicado balance entre ponerle fin a las hostilidades y prevenir
la vuelta a la violencia (paz negativa) y consolidar la paz mediante reformas
estructurales y políticas incluyentes (paz positiva). Para cumplir con este
objetivo central es necesario desarrollar unos objetivos especiales: (…) El
fortalecimiento de la democracia  mediante la promoción de la participación de
todos, restaurando una cultura política democrática y un nivel básico de
solidaridad y de confianza sociales para convencer a los ciudadanos de que
participen en sus instituciones políticas por razones distintas a la
conveniencia personal (…)[64]”.
En igual
sentido, la sentencia C-577 de 2014[65],
en la que la Corte resolvió una demanda contra el llamado “Marco Jurídico para
la Paz”[66],
se hizo especial énfasis en la importancia de la participación política de
quienes dejan las armas para incorporarse a la vida civil después de un
conflicto armado, en clave de reconciliación y de fortalecimiento del Estado
Social de Derecho y de la democracia. El fallo va más allá al considerar “la
participación política como contenido normativo definitorio de la Constitución
de 1991”:
“La Constitución de
1991 es prolija en la consagración de contenidos dogmáticos que definen y
concretan el principio de participación dentro del ordenamiento constitucional;
principio que, como se observa a partir del análisis de las disposiciones
constitucionales que lo enuncian y desarrollan, resulta esencial en la
definición del Estado colombiano, especialmente en lo relativo a su carácter
democrático. En efecto, si la democracia garantiza que las decisiones más
importantes dentro del Estado se tomen por parte del cuerpo de ciudadanos, la
participación profundiza y desarrolla el principio democrático a través de la
especificación de aquellos mecanismos o aquellas vías por las cuales los
ciudadanos podrán hacerse partícipes del proceso decisorio. La participación,
desde esta perspectiva, será el elemento definitorio de la Constitución que
permitirá la realización material/sustancial de la democracia –también
principio fundante del ordenamiento constitucional del Estado colombiano, de
acuerdo con el artículo 1º de la Constitución-”.
39. La
sentencia que nos ocupa y es referente obligatorio en el tema de participación
política de los actores armados que han hecho dejación de las armas dentro del
marco de la justicia transicional, tiene en cuenta, para la construcción del
eje definitorio de la participación política, instrumentos de derecho
internacional de los derechos humanos, como la Convención Americana, que en su
artículo 23 contiene los elementos en los que se materializa la participación
política ciudadana. Dichos componentes son: (i) el derecho a participar
directamente o a través de representantes en la dirección de los asuntos
públicos; (ii) el derecho a votar y ser elegidos; (iii) y a tener acceso a las
funciones públicas, los cuales se engloban en la categoría de derechos
políticos[67].
De igual
manera, hace referencia al Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos,
el cual consagra, en su artículo 25[68],
los derechos políticos que deben ser garantizados por los Estados en términos
similares a los de la Convención Americana sobre Derechos Humanos. Enuncia,
para completar el panorama sobre los derechos políticos en el derecho
internacional de los derechos humanos, otros instrumentos: (i) la Convención Internacional sobre La Eliminación de
Todas Las Formas de Discriminación Racial (Artículo 5.C)[69]; (ii) la
Convención Internacional Sobre la Protección de los Derechos de Todos los
Trabajadores Migratorios y de sus Familiares (artículo 42)[70]; (iii) la
Convención sobre la eliminación de todas las formas de discriminación contra la
mujer (artículo 7)[71];
(iv) la Convención sobre los derechos políticos de la mujer (artículos I, II,
III)[72];
y la Convención sobre Pueblos Indígenas y Tribales (Artículo 6)[73].
40. Así,
la Corte, a partir del marco normativo internacional y constitucional expuesto,
concluyó que la participación política es elemento definitorio del ordenamiento
superior, conformado por los mandatos constitucionales y los instrumentos
internacionales que hacen parte del bloque de constitucionalidad.
Ahora
bien, la demanda objeto de pronunciamiento por parte de la Corte, censuraba
parcialmente el contenido normativo del artículo 3º del Acto Legislativo 1 de
2012, que contempla que, con el fin de facilitar la terminación del conflicto
armado interno y de lograr la paz estable y duradera, se adoptará, como
instrumento de justicia transicional de carácter excepcional, una ley
estatutaria que determine qué delitos se consideran conexos al delito político,
con el fin de permitir la participación en política de quienes hayan tomado
parte en el conflicto. Para el accionante, el hecho de que la norma no
excluyera expresamente las graves violaciones de derechos humanos, graves
infracciones al Derecho Internacional Humanitario, actos de terrorismo y
delitos transnacionales, de la posibilidad de ser considerados conexos al
delito político por el legislador estatutario y, por consiguiente, la
disposición dejara abierta la posibilidad a quienes habían cometido dichas conductas
de una futura participación política, implicaba una sustitución de la
Constitución, por cuanto permitía que responsables de estas graves conductas
fueran candidatos a cargos de elección popular y ejercieran cargos públicos.
Frente a
lo anterior, la Sala Plena de esta Corporación recordó la expresa limitación
dispuesta en la Constitución por vía de reforma introducida en el artículo 4º
del Acto Legislativo 1 de 2009, según el cual, la participación política en
materia de inscripción para aspirar a cargos de elección popular o para ocupar
cargos públicos, está restringida de forma permanente para quienes hayan sido
condenados por delitos relacionados con la pertenencia, promoción o
financiación de grupos armados ilegales, delitos de lesa humanidad o por
narcotráfico en Colombia o en el exterior. Ahora bien, remarcó que la propia
Constitución contempla como excepción a la inhabilidad para participar en
política, aquella referida a que la condena haya tenido origen en un delito
político[74].
Finalmente,
la sentencia señaló que ni la Constitución ni los instrumentos que hacen parte
del bloque de constitucionalidad establecen límites al concepto de delito
político o en cuanto a las conductas punibles conexas a estos para efectos de
permitir la participación en política en el Estado colombiano, por lo que
existe un amplio margen de configuración legislativa en la materia.
41. La sentencia
C-577 de 2014 concluyó pues, a partir del anterior análisis, que un elemento definitorio/esencial/axial a la
Constitución colombiana es: “la participación política como principio
fundante y transversal al régimen constitucional colombiano [que]
resulta esencial en la conformación, ejercicio y control del poder en un Estado
democrático como el establecido a partir de la Constitución de 1991. Los
límites que a la misma se establezcan no podrán tener fundamento en condenas
impuestas por la comisión de delitos políticos o de aquellos que se consideren
conexos a delitos políticos”.
Experiencias
comparadas
42. Resulta
pertinente mostrar algunos ejemplos de países, en los cuales, el tránsito de la
guerra al posconflicto solo ha sido posible garantizando participación política
de las fuerzas desmovilizadas, en términos de reconocimiento como grupos
políticos habilitados para ir a las urnas y conformar poderes decisorios en
diversas instituciones del Estado.
Tal es el caso de El
Salvador, en donde, en 1992, el Frente Farabundo Martí para la Liberación
Nacional (FMLN) se desmovilizó después de las negociaciones llevadas a cabo con
el Gobierno con intermediación de la Organización de Naciones Unidas. Dichas
negociaciones llevaron al Acuerdo de Paz de Chapultepec, el cual incorporó la
inscripción del grupo desmovilizado como partido político y su habilitación
para participar en elecciones y en distintas instancias de decisión del Estado.
Así, cabe resaltar
que este Acuerdo de Paz contiene un capítulo completo alusivo a la
participación política del grupo desmovilizado, en el que se pactó, en lo
pertinente para la materia que aquí se analiza: (i) la adopción de medidas para
garantizar a los excombatientes del FMLN el ejercicio de sus derechos civiles y
políticos, en orden a su reincorporación a la vida civil, política e
institucional del país; (ii) derecho a la participación política plena “sin
más restricciones que las que emanan del nuevo marco institucional y jurídico
establecido por los acuerdos de la negociación”; (iii) la legalización del
FMLN como partido político y la garantía de los espacios para su desarrollo, lo
cual implica la realización de actividades de proselitismo, el derecho a la
instalación de infraestructura apropiada, el libre ejercicio del derecho de
reunión y movilización para los dirigentes, activistas y miembros del FMLN[75].
43. El caso de
Sudáfrica puede también ser objeto de mención. Dentro de este proceso, el
Congreso Nacional Africano (ANC por sus siglas en inglés) aceptó adelantar
negociaciones y suspendió, por decisión unilateral, la lucha armada, con el fin
de entrar a conversaciones formales de paz.
No obstante, dicho
grupo insurgente se rehusó a abandonar las armas antes de tener la convicción
de que el Gobierno le reconocería legitimidad y estatus político, por lo que la
desmovilización solo tuvo lugar al final de un largo proceso de transición
paralelo a la implementación de reformas estructurales enderezadas a solucionar
las causas de la violencia mediante la democratización del país.
Luego de
convertirse en partido político, el ANC ha permanecido en el poder, ganando las
elecciones presidenciales en 1999, 2004, 2009 y 2014[76].
44. La
Corte concluye a partir de todo lo anterior, que la participación política no
es solamente uno de los fines principales que persiguen los actores armados a
través de su desmovilización, como elemento fundamental de su tránsito hacia la
vida civil y su incorporación a la sociedad. También es una aspiración válida
desde el punto de vista constitucional, en la medida en que la Carta habilita
dicha participación para quienes han cometido delitos políticos, propios de la
lucha armada contra el Estado, sin que existan en el ordenamiento internacional
de los derechos humanos restricciones en relación con dichos derechos para los desmovilizados.
Ahora
bien, la norma bajo examen incorpora un contenido, según el cual, en la
transición que tiene lugar después de la firma del Acuerdo Final y hasta tanto
se complete el proceso de dejación de las armas por parte de las desmovilizadas
FARC-EP y se conforme legalmente el movimiento o partido político que las
represente, la agrupación política que se constituya con el objeto de promover
el futuro partido o movimiento que surja del tránsito de dicho grupo insurgente
a la vida política, podrá designar tres voceros o voceras en cada una de las
cámaras para que participen en los debates de proyectos de ley o de acto
legislativo que se tramiten mediante el procedimiento legislativo especial para
la paz, consagrado en el Acto Legislativo 1 de 2016, específicamente para
hacerse partícipes en el escenario deliberativo del Congreso de la República,
pero sin facultades para votar.
Sobre
este aspecto y de cara a las experiencias comparadas sobre participación
política de excombatientes, la Corte resalta que en los casos reseñados la
participación en política se dio una vez comprobada la dejación de las armas,
puesto que la misma se otorgó a los excombatientes.  En el caso colombiano, en
cambio, se evidencia una participación en dos niveles.  El primero, que es el
contenido en la norma analizada, donde voceros que ni pertenecen a las FARC-EP
ni tienen la condición de excombatientes, intervienen en los debates del
procedimiento legislativo especial destinado a la implementación normativa del
Acuerdo Final.  El segundo, que involucraría la participación política de
excombatientes, exige la dejación de las armas y el tránsito a la vida civil
como condiciones para aspirar al ejercicio de la participación democrática.
Por lo tanto, existe un carácter reforzado y más garantista de la participación
en el caso colombiano frente a otros procesos de paz.
Por ello,
la Sala observa que si el ordenamiento constitucional faculta a los grupos
desmovilizados, esto es, a los excombatientes, a participar en política, en un
contexto de justicia transicional en el que se adopten los mecanismos
necesarios para poner fin al conflicto armado, como fue señalado en la sentencia
C-577 de 2014, menos aún se encuentra reparo de inconstitucionalidad alguno
frente al contenido normativo que en esta oportunidad es objeto de control por
la Corte. En efecto, la Ley 1830 de 2017 otorga facultad de mera participación
(vocería) a ciudadanos en ejercicio, que por ende no tienen restringidos sus
derechos políticos.
La norma que
dispone la participación de voceros y voceras de la Agrupación Política que
conformen las FARC-EP es compatible con la Constitución
45. Conforme al
análisis anteriormente planteado, la Corte evidencia que la previsión de
mecanismos para la participación de los ciudadanos en los procesos de justicia
transicional no es solo válido, sino recomendable en términos de legitimidad y
soporte democrático a las decisiones, entre ellas las de carácter normativo,
que se adopten en el marco de la implementación de acuerdos para la superación
del conflicto armado.  Esta participación, como lo demuestran varias
experiencias comparadas en procesos de paz, suele prever la inclusión de ex
combatientes que han abandonado la actividad armada y se han sujetado a las
reglas propias de la democracia.
De acuerdo con esta
perspectiva, contar con instrumentos ampliados de deliberación dentro del
proceso de implementación normativa de lo acordado, que incluyan a
representantes de grupos políticos dirigidos a la reincorporación de los ex
combatientes, redunda en la estabilidad de la transición y en la posibilidad
que las instancias de decisión política y jurídica cuenten con medios para
auscultar diversos puntos de vista y, por lo mismo, lleguen a previsiones
normativas antecedidas de la información plural y suficiente que innegablemente
ameritan.
En consecuencia, se
encuentra que el primer contenido del artículo 1º de la Ley 1830 de 2017 es
constitucional. El objetivo de este precepto se restringe a la participación, en
los debates del procedimiento legislativo especial, de los voceros o voceras
que designe la agrupación política promotora del partido o movimiento que surja
de la reincorporación de las FARC-EP a la “vida política legal”.   Un
precepto de esta naturaleza no hace nada diferente que hacer operativa la
participación de los interesados en el procedimiento legislativo especial, lo
que guarda unidad de sentido con el carácter central que la jurisprudencia
constitucional ha conferido a ese principio constitucional en el marco de la
justicia transicional.
46. Esta verificación,
a juicio de la Sala, es importante puesto que el precepto debe ser comprendido
en su sentido preciso, esto es, la disposición de un mecanismo específico de
participación en el procedimiento legislativo especial, regulado por el Acto
Legislativo 1 de 2016.  Por ende, el ámbito de regulación de la norma no
incorpora forma alguna de participación en política de los miembros de las
FARC-EP en proceso de reincorporación.  En contrario, apenas hace mención a la
posibilidad futura de dichas organizaciones políticas, la cual está en todo
caso mediada por la existencia de un ente promotor (denominada agrupación
política de ciudadanos), y a que los integrantes del grupo insurgente abandonen
definitivamente las armas y transiten a la vida política legal, lo que supone
la plena sujeción de esa hipotética organización al orden jurídico y, en
particular, a las previsiones constitucionales y legales que imponen las
condiciones, calidades y requisitos para la participación política y electoral.
47. En ese orden de
ideas, el precepto examinado no puede interpretarse como una regulación
orgánica que tenga por objeto definir el modo de participación política de los
integrantes de las FARC-EP en el proceso de reincorporación al orden
democrático, sino que simplemente dispone una instancia específica de
participación en el procedimiento legislativo especial.  Ello por parte de
voceros, ciudadanos en ejercicio y que son designados por la agrupación
política promotora, por lo que su representación respecto de los integrantes de
las FARC-EP tiene carácter mediato, no directo. Esto en razón a que no son
elegidos por el grupo armado en proceso de reincorporación, sino por la
agrupación política a la que refiere la norma analizada. Además, se trata de
una intervención puntual de esos voceros, restringida exclusivamente a la
vigencia del Procedimiento Legislativo Especial.
48. Los voceros y
voceras a los que se refiere la norma tienen la condición de ciudadanos que
fueron habilitados para participar en el procedimiento legislativo especial.
De allí que dicho precepto exija que tengan la condición de ciudadanos en
ejercicio, lo que a su vez demuestra que se está ante una faceta propia del
ejercicio de los derechos políticos.  Sin embargo, la validez de esa forma de participación
está supeditada a su carácter limitado, como se explica en el apartado
siguiente.
La naturaleza
jurídica de los voceros y voceras designados por la agrupación política
promotora y su diferenciación con la representación democrática ejercida por
los congresistas.
49. El artículo 1º
de la Ley 1830 de 2017 indica que los voceros podrán intervenir “con las
mismas facultades que tienen los Congresistas durante el trámite legislativo,
salvo el voto y cumplirán a cabalidad con el reglamento del Congreso.” El
estudio de constitucionalidad de esta previsión debe estar antecedida, a juicio
de la Corte, de un análisis acerca de cuál es la naturaleza jurídica de los
voceros y cómo debe comprenderse la disposición que determina que tendrán esas
facultades dentro del procedimiento legislativo especial.
50. Este estudio
debe partir de considerar que la principal diferencia entre los voceros y los
congresistas es que mientras los primeros son ciudadanos particulares que
concurren al procedimiento legislativo especial en virtud de una habilitación
específica hecha por el legislador, los segundos conforman la Rama Legislativa
del Poder Público conforme su legitimación democrática otorgada de manera directa
por el Pueblo, lo que los convierte en sus representantes, así como en
acreedores de las garantías institucionales que la Constitución confiere al
Congreso.
Sobre este
particular, la Corte Constitucional se ha referido al mandato de los
congresistas derivado de su condición de funcionarios electos mediante el voto
popular. Así, en la sentencia SU-747 de 1998[77] la
Corte pudo analizar de manera detenida la transformación medular introducida
por la Constitución de 1991 en relación con el régimen político. Al resolver
sobre la revisión de un fallo de tutela relativo a la obligación de los
ciudadanos a ser jurados de votación en los comicios electorales, este Tribunal
señaló que la definición democrática de Estado contenida en el artículo 1º
Superior entraña tres dimensiones, a saber: (i) que los titulares del poder
público ejercen dicha calidad en virtud de la voluntad de los ciudadanos, la
cual se expresa de manera directa a través de las elecciones; (ii) que los
ciudadanos no están limitados en su relación con el poder político a la
concurrencia a elecciones para seleccionar sus representantes, sino que también
pueden controlar la labor que ellos realizan e intervenir directamente en la
toma de decisiones, a través de los mecanismos de participación contemplados en
el artículo 103 Superior; y (iii) que la voluntad de las mayorías no puede
llegar al extremo de desconocer los derechos de las minorías ni los derechos
fundamentales de los ciudadanos.
Con respecto a la
primera dimensión, la sentencia señalada explica de manera puntual la
importancia intrínseca del cambio constitucional implementado en 1991. En el
mismo, se pasó de un sistema democrático limitado y reducido a uno donde se
establece con claridad que la soberanía reside en el Pueblo del cual emana todo
el poder público. Lo anterior se concretiza en la posibilidad actual que tienen
los electores de realizar un control directo sobre sus representantes, tales
como la pérdida de investidura y la asignación de competencias a la Corte
Suprema de Justicia para la investigación y juicio de los congresistas. Además,
la Carta le otorgó rango constitucional, autonomía e independencia a la
organización electoral como forma de refrendar la importancia de las
responsabilidades que ostentan quienes se aseguran la confianza de los
ciudadanos a través del voto.
51. Aunado a lo
anterior, la redefinición de la representación política en la Constitución ha
sido identificada por la Corte. Por ejemplo, en la sentencia T-1337 de 2001[78]
esta Corporación tuvo la oportunidad de referirse al carácter complejo de
la relación entre el ciudadano y el servidor elegido. En dicha providencia, se
precisó que el mandato de representación es una expresión derivada directamente
de la soberanía que, como hecho institucional tangible, requiere de protección.
Así las cosas, basta entender que existe una concepción conceptual entre el
voto y el derecho a elegir que presupone la efectividad de la elección libre e
informada del ciudadano.
Es decir, cualquier
sistema político que se precie de ser democrático, encuentra que la voluntad
popular le confiere un poder único y específico a los representantes. En el
caso de los congresistas este poder es mayor puesto que, en razón a la cláusula
general de competencias de la Constitución, el principio de separación de
poderes y las amplias y relevantes funciones constitucionales que posee el
Legislador, sus decisiones tienen un impacto incuestionable en la sociedad. De
ahí que su poder de decisión solo se puede consolidar a través de la
legitimidad del voto como expresión soberana, clara e irrevocable de la
voluntad popular.
52. Ahora bien, a
partir de lo anterior la Corte ha sostenido que el principio democrático
derivado de la cláusula de soberanía popular de la Constitución es universal.
Esto significa que está compuesto por una pluralidad de escenarios y procesos
que no se agotan o restringen al proceso electoral. Así, por ejemplo en la
sentencia C-179 de 2002[79]
la Corte se pronunció sobre las diferentes implicaciones derivadas de la
democracia representativa, entendida como el ejercicio de representación de la
que son titulares de los representantes del Pueblo, y la democracia
participativa, como nueva expresión del concepto de participación política
introducida por la Constitución.
En dicha
providencia, esta Corporación señaló que la democracia participativa constituye
una alternativa a aquella directa y representativa que se encuentra
fundamentada en el concepto clásico de soberanía nacional, o la noción de que
el atributo del poder político radica en la Nación, entendida como la totalidad
de un cuerpo social. Por oposición, la democracia participativa implementada
por la Constitución de 1991 surge del concepto de soberanía popular antes descrito
y supone una diferenciación conceptual alrededor de la naturaleza del mandato
que reciben los elegidos. En el modelo democrático participativo, los
funcionarios públicos elegidos democráticamente representan la voluntad del Pueblo
y reciben un mandato específico para proteger, desarrollar y defender esa
voluntad.
53. En este
escenario institucional, el voto se concibe como un elemento imprescindible
para el fortalecimiento del principio democrático. Así lo recordó la sentencia
C-224 de 2004[80]
que, al analizar una norma que pretendía estimular el ejercicio del
sufragio, destacó que el voto se erige en pilar fundamental de todo el sistema
democrático, en la medida en que comporta el mecanismo idóneo para garantizar
la participación ciudadana en la conformación, ejercicio y control del poder
político. En otras palabras, constituye la base de la legitimidad y
funcionamiento de la democracia instituida, pues garantiza la intervención
directa de la población en los procesos electorales y se configura en un
mandato preciso y claro sobre el cual se construye la capacidad de
representación de aquellos que, como los congresistas, ostentan poder político.
La anterior
condición se hizo aún más explícita en la sentencia C-866 de 2004[81].
En dicha providencia, la Corte recordó que el Congreso de la República, como
organismo que se caracteriza por ser colegiado, electivo y pluralista, es por
su propia naturaleza el foro máximo de expresión de las distintas corrientes de
pensamiento. Por lo anterior, su legitimidad democrática se fundamenta en la
elección popular de sus miembros mediante sufragio directo, universal y
secreto.
En ese sentido, la
Corte ha sostenido que las competencias constitucionales del Congreso solo se
explican si se entiende que éste órgano es la mejor expresión del pluralismo
ideológico e institucional debido a su relación directa con la soberanía
popular. Así, por ejemplo, en la sentencia C-141 de 2010[82],
referida a los límites del poder de reforma constitucional que ostenta el
Legislador, el Tribunal recordó que la noción de Pueblo que acompaña al
concepto de democracia constitucional no puede ser ajena a la idea de la
coexistencia de diferentes ideas ya que los órganos de representación de la
soberanía deben recoger su heterogeneidad. Por lo anterior, es posible señalar
que en los Estados Sociales de Derecho se consagran mecanismos de manifestación
de dicha diversidad y que el Congreso, por la relación directa que tiene con
los ciudadanos, es la expresión máxima de la forma constituida de soberanía.
Incluso, como se
advirtió en la sentencia C-303 de 2010[83], la democracia
participativa y la soberanía popular son ejes axiales de la Constitución. Esto,
debido a que dichos elementos conforman una condición necesaria para la
vigencia del Estado Social de Derecho. En ese sentido, solo se puede predicar
la existencia de este Estado cuando se concentra en el Pueblo el poder soberano
y éste, a su vez, cuenta con instancias y procedimientos que permiten su
consolidación y libre expresión. De esta manera, la existencia de un Estado
constitucional depende de las garantías para ejercer el derecho al voto y la
facilidad con la que los ciudadanos puedan formular sus preferencias políticas.
A su vez, la sentencia
citada explica que dicha naturaleza transversal del principio democrático
permite distinguir dos etapas en lo referente a la relación entre el ciudadano
y los servidores públicos elegidos. La primera, se concentra en la elección a
través de la cual los ciudadanos eligen y confieren legitimidad democrática a
sus representantes pues los inviste con el poder política que solo reside en el
Pueblo. La segunda parte, que es indisoluble al sufragio, consiste en la
materialización de dicha soberanía en el ejercicio y control de dicho poder
político a través de diversos mecanismos como lo son la interposición de
ciertas acciones públicas, la de pérdida de investidura de los congresistas,
las cuales buscan la defensa del orden legal y constitucional.
Con todo, el
principio democrático sigue ocupando un lugar central en la concepción
constitucional de nuestro Estado. Por ejemplo, en decisiones recientes como la sentencia
C-379 de 2016[84]
se recordó que en la democracia participativa los representantes electos
por el Pueblo tienen el deber de ser voceros de su voluntad y acatar el mandato
de sus electores. En ese sentido, el acto de elección no constituye una
transferencia de la soberanía, sino que inviste a quien es electo con la
legitimidad para actuar como un delegado de los ciudadanos.
Por esta razón, el
derecho político a la representación efectiva tiene un carácter fundamental y
hace parte esencial del principio axial de democracia imbuido en la Carta. Sin
la delegación efectuada mediante el voto no podrían cumplirse los fines del
Estado Social de Derecho y la realización de los principios transversales de
mismo quedarían en suspenso.
54. Según lo
expuesto, la Sala reitera que el principio democrático participativo tiene una
relación estrecha con la cláusula de soberanía de la Constitución. Este vínculo
se constata con los elementos fundamentales del Estado Constitucional pues en
el mismo el sustrato de cualquier modalidad de poder político es la voluntad
popular pues solo éste lo inviste de legitimidad. A su vez, la jurisprudencia
ha sido enfática en advertir que la mencionada voluntad se ejerce mediante el
modelo de democracia participativa y pluralista, entendida como un
procedimiento reglado para encauzar la decisión de la mayoría en el marco de
una deliberación amplia y el respeto irrestricto por los derechos de las
minorías.
En otras palabras,
la legitimidad que revise el voto es la que determina el grado de inferencia de
los representantes en las determinaciones legales que tienen la vocación y
potencialidad de regular la vida en comunidad.  Por esta razón es que, tanto la
democracia participativa como la soberanía popular, son aspectos centrales y
definitorios del Estado Social de Derecho.
En definitiva, la
anterior descripción jurisprudencial permite establecer que la Constitución de
1991 trajo consigo una radical ampliación de la democracia donde el sufragio
juega un papel central como validador de la legitimidad de los órganos
constitucionales de representación directa. Aunque es importante advertir que
dicha modificación constitucional estableció diversos mecanismos de
participación y control que van más allá del ejercicio del voto, lo cierto es
que el Congreso de la República juega un papel inquebrantable en el desarrollo
democrático del país. En ese sentido, la evolución del concepto clásico de
democracia deliberativa a una participativa fortaleció de manera oportuna a los
ciudadanos al reconocer que el mandato democrático de los congresistas se
desprende exclusivamente de la voluntad pública y popular. Con esto, se
consolidó un claro mandato democrático que los congresistas, por su poder de
decisión en asuntos trascendentales de la comunidad, solo pueden aplicar si
cuentan con el respaldo ciudadano.
Por tal razón, es
posible deducir que la jurisprudencia constitucional ha establecido un
sistema de relación popular decreciente en el que, entre más diluido e
indirecto sea la relación entre poder constituido y voluntad popular, el
mandato democrático del funcionario decrece y se limita. Así, como características
de dicho sistema se pueden incluir las siguientes: (i) solo los órganos
constitucionales que se constituyan mediante el voto de los ciudadanos tienen
un mandato que, aunque limitado siempre por el poder constituyente, posee una
mayor discreción y amplitud para determinar las condiciones en las cuales un
asunto se va a regular; (ii) el modelo de democracia participativa le otorga a
los ciudadanos un poder considerable de inspección y vigilancia sobre los
funcionarios electos, precisamente en razón a que su mandato solo es posible
gracias a la delegación realizada mediante el ejercicio del voto y a que los
individuos nunca rescinden sus derechos políticos; (iii) y aunque el proceso
legislativo debe proveer espacios de intervención ciudadana como garantía de
pluralidad y heterogeneidad, incluso creando requisitos de procedimientos
vinculados a la constitución de dichos instrumentos de participación, los
mismos no pueden ser equiparables a la función constitucional de los
representantes ya que dichos espacios son creados de manera derivada, es decir
no son una expresión directa de la soberanía popular sino que se construyen a
partir de las consideraciones de conveniencia política del poder derivado y
constituido.
55. Conforme lo
anteriormente analizado, el origen democrático directo del poder del que están
investidos los congresistas explica tanto sus deberes frente a la eficacia del
mandato representativo que ostentan, como las prerrogativas en el ejercicio de
la actividad legislativa y particularmente en la competencia de producción
normativa.  En otras palabras, la legitimidad política del derecho legislado se
deriva del hecho que quienes adoptan las reglas de derecho representan al
Pueblo en tanto poder soberano.
Los voceros y
voceras de que trata la norma examinada, en cambio, no son elegidos por el
cuerpo electoral y, por lo mismo, el orden jurídico no puede conferirles las
garantías institucionales ni la función de producción normativa antes
descritas.  En ese orden de ideas, su actividad se limita, como lo describe el
precepto legal analizado, a hacer parte de la deliberación de las iniciativas que
se tramitan mediante el procedimiento legislativo especial, pero solo en su
condición de invitados al trámite, con voz pero sin posibilidad de voto dentro
de dichas discusiones[85].
56. Por ende, no
pueden en modo alguno ser asimilados a los congresistas en tanto integrantes de
la Rama Legislativa.  Así, la expresión “podrán intervenir con las mismas
facultades que tienen los congresistas durante el trámite legislativo” debe
interpretarse de manera compatible con los presupuestos de la representación
democrática del Legislador, en los términos anotados.  Quiere ello decir que el
derecho que les asiste a los voceros se restringe a intervenir en el
debate parlamentario, esto es, hacer uso de la palabra, con el fin de exponer
sus opiniones respecto del contenido de los proyectos tramitados bajo el
procedimiento legislativo especial de que trata el artículo 1º del Acto
Legislativo 1 de 2016.
Con todo, para la
Sala también es claro que la posibilidad de intervención implica, a favor de
los voceros, el ejercicio de aquellas actividades propias de la deliberación y
que están previstas en los artículos 94 a 115 de la Ley 5ª de 1992, esto es, el
derecho a intervenir y la formulación de interpelaciones, mociones y
proposiciones.
En efecto, la noción
de intervenir no solo lleva ínsita la expresión oral en el debate, sino que
también la de hacer parte de la deliberación de los proyectos de ley y acto
legislativo, dentro del procedimiento legislativo especial, con una capacidad
real de incidencia en lo que luego será objeto de votación.  Sobre el
particular, el artículo 94 del Reglamento del Congreso define al debate como “el
sometimiento a discusión de cualquier proposición o proyecto sobre cuya
adopción debe resolver la respectiva corporación”.  En ese sentido, el
debate no tiene un propósito exclusivamente discursivo, sino que es, ante todo,
una herramienta para la construcción deliberativa de las normas jurídicas u
otras decisiones que hacen parte de la competencia constitucional del
Legislativo, entre ellas las que están dirigidas a orientar el sentido del
debate.
Es por esta razón
que se limitaría injustificadamente la función de intervención de los voceros,
cuando la misma se concentra solo en el uso de la palabra, pero no  la vigencia
de las facultades mencionadas que, sin hacer parte del derecho a voto, sí
inciden en la conformación de la voluntad democrática de las cámaras. Esto
debido a que la noción de debate tiene carácter complejo y supone la mencionada
incidencia en la adopción de normas jurídicas.  Como lo ha señalado la Corte, el
debate legislativo“debate
comporta una garantía esencial del principio de participación política
parlamentaria, instituido como un prerrequisito para la toma de decisiones,
cuyo objetivo es asegurar a todos los miembros del Congreso, en especial a los
que integran los grupos minoritarios, su derecho a intervenir activamente en el
proceso de expedición de la ley o actos legislativos y a expresar sus opiniones
libremente[86].
Desde este punto de vista, el derecho a debatir se entiende satisfecho cuando
los órganos directivos de las células legislativas, en acatamiento a las normas
que regulan el  proceso legislativo, mantienen abiertos los espacios de
participación con plenas garantías democráticas, es decir, cuando brindan a los
congresistas la oportunidad de intervenir en las deliberaciones de los
proyectos de ley o de actos legislativos sometidos a la consideración del
legislador[87].
|| Este concepto se materializa en la garantía reconocida a los miembros del
parlamento de la posibilidad de discernir, de hacer pública su opinión, de
manifestar sus ideas o de expresar su desacuerdo con lo debatido. Sólo cuando
esto no es posible, es decir, cuando no se brindan las condiciones para que el
debate tenga lugar, la decisión que se adopte en el seno de las Cámaras no
tiene validez[88].
Lo que se pretende garantizar en el debate parlamentario es la discusión libre
de ideas, conceptos y  criterios, antes de procederse a la votación del
respectivo proyecto de ley[89].”[90]
57. De
otro lado, no puede perderse de vista que la intervención de los voceros se da
en el marco de un procedimiento legislativo especial, que es uno los
instrumentos propios de la justicia transicional.  Como se indicó en
precedencia, la participación efectiva de los diferentes actores involucrados
en los procesos de superación del conflicto armado, es uno de los requisitos
constitucionales para la implementación de medidas dirigidas a dicha transición
hacia la paz.  Esa condición de efectividad, en el caso analizado, pasa
necesariamente porque la intervención de los voceros permita, tanto la
expresión libre de sus opiniones, como la incidencia en la decisión que adopte
el Congreso dentro de la etapa de implementación normativa de lo acordado.
Además,
desde una perspectiva más amplia, la Sala considera que la condición de sujeto
deliberante implica tanto el ejercicio discursivo como la posibilidad
cierta que, al hacer parte de la discusión, se incida materialmente en la
construcción de las normas jurídicas resultantes del debate legislativo.
Sostener lo contrario, esto es, que la actuación de los voceros está limitada única
y exclusivamente al uso de la palabra, pero no a la utilización de las
potestades que, con exclusión del derecho a voto, el Reglamento del Congreso
confiere a quienes participan en el debate, significaría que, en realidad, los
voceros no tendrían la facultad de intervenir en el mismo, y en particular
hacerse partícipes del proceso de conformación de la voluntad democrática de
las cámaras.
Así por
ejemplo, las proposiciones son el instrumento a través del cual los
participantes en el debate legislativo pueden formular alternativas de
regulación sobre los proyectos de ley o actos legislativos objeto de
discusión.  A su vez, las mociones operan como instrumentos que guían el debate
legislativo, y las facultades de interpelación y réplica están dirigidas a
permitir la presentación de contra argumentos respecto de lo debatido por los
demás participantes.  Estas acciones, a juicio de la Corte, integran el
concepto de “intervención” al que refiere la norma orgánica objeto de control
de constitucionalidad.
58. En definitiva,
la Corte concluye que la intervención de los voceros y voceras de que trata la
Ley 1830 de 2017 comprende las actividades propias de la deliberación, conforme
a la Ley 5ª de 1992. Esto debido a que, en su condición de sujetos que hacen
parte de la deliberación legislativa, pueden válidamente ejercer aquellas
actividades que, salvo el ejercicio del derecho al voto, inciden en la
conformación de la voluntad democrática de las cámaras y, en particular, en la
promulgación de normas jurídicas dentro del procedimiento legislativo especial de
que trata el artículo 1º del Acto Legislativo 1 de 2016.
Los voceros y
voceras carecen de las garantías institucionales de los congresistas
59. En tanto se
trata de particulares que no están vinculados con el Estado ni hacen parte de
la Rama Legislativa, los voceros no son titulares de las garantías
institucionales que se predican de los integrantes del Congreso, como son,
entre otros, la de percibir emolumentos con base en el régimen salarial que
cobija a los congresistas; el derecho a contar con una unidad de trabajo
legislativo en los términos del artículo 388 de la Ley 5ª de 1992; el fuero
para la investigación y juzgamiento penal o disciplinaria; así como la
inviolabilidad parlamentaria respecto de votos y opiniones.
Sobre este
particular debe insistirse en que los voceros no tienen la condición de
servidores públicos, ni son titulares de representación democrática que
justifique el ejercicio de la función pública.  En consecuencia, les es
aplicable el régimen propio de las personas naturales en lo que tiene que ver
con su responsabilidad civil, penal o contravencional, si a ello hubiere
lugar.  Asimismo, sobre su potencial remuneración o financiamiento de los
servicios administrativos que requieran para el ejercicio de su función de
intervención en los debates, la norma objeto de control es precisa en
determinar que el Gobierno Nacional garantizará los recursos necesarios para el
funcionamiento y trabajo de dichos voceros.  Esta previsión, que debe ser
entendida en consonancia con la aplicación de las previsiones constitucionales
y legales en materia de gasto público, es compatible con la Carta Política.
Además, debe
insistirse en que la previsión contenida en la norma orgánica significa que el
Gobierno debe adelantar las actividades dirigidas a obtener los recursos
presupuestales para la remuneración de los voceros, conforme las reglas
presupuestales que determinan la incorporación de erogaciones a cargo del
tesoro público.  Estas reglas, como es apenas natural, no resultan en modo
alguno modificadas o exceptuadas por lo previsto por la ley objeto de examen.
60. Con base en
estas consideraciones, la Corte advierte que la asimilación que hace el
artículo 1º de la Ley 1830 de 2017 entre las facultades de los congresistas y
los voceros y voceras refiere a la posibilidad que tienen unos y otros de
intervenir en la discusión de los proyectos de ley y acto legislativo que se
tramiten conforme al procedimiento legislativo especial previsto en el artículo
1º del Acto Legislativo 1 de 2017, pudiéndose, en el caso de los voceros,
ejercer las actividades que el Reglamento del Congreso confiere a los
participantes en el debate, con exclusión del derecho al voto.  En los demás
aspectos, los voceros ejercen las competencias y prerrogativas propias de todos
los ciudadanos, sin que les sean adscritas las funciones, deberes y garantías
constitucionales que tienen los congresistas en virtud de la representación
democrática que ostentan.  Igualmente, la función de los voceros tiene un límite
temporal definido, que corresponde la vigencia del procedimiento legislativo
especial, según lo regula el mencionado artículo 1º de la reforma
constitucional.
61. Sin embargo,
conforme a lo contenido en la norma examinada, la Sala encuentra que los voceros
y voceras, además de la asimilación mencionada, tienen a su favor la garantía
del deber de invitación a las sesiones en que se debatan proyectos bajo el
procedimiento legislativo especial, destinado a la implementación del Acuerdo
Final.  Esto implica, a juicio de la Corte, que las mesas directivas de las
cámaras están obligadas a convocar a dichos voceros, informándoles la fecha en
que se realizará la respectiva sesión, así como las iniciativas que serán
objeto de discusión.  Solo de esta manera se logra eficacia material a la
instancia específica de participación que ha dispuesto el legislador orgánico.
El deber de convocatoria
de los voceros y voceras, no obstante, debe comprenderse de forma compatible
con la ausencia de legitimación democrática que tiene dichos ciudadanos, habida
cuenta su condición de particulares que no han sido electos para el ejercicio
de la función legislativa.  En ese orden de ideas, lo que debe comprobarse para
el cumplimiento de lo previsto en la disposición objeto de análisis es que las
mesas directivas hayan efectuado la convocatoria a los voceros, sin que su
inasistencia afecte la validez del trámite legislativo, ni menos se constituya en
una modalidad de veto o impedimento para la discusión y aprobación de las iniciativas
adoptadas en el marco del procedimiento legislativo especial.  Esto debido a
que, al no estar investidos los voceros del poder que se deriva de la
representación popular, tampoco concurren en la conformación de la voluntad
democrática de las cámaras.
Sobre este tópico es
importante resaltar que la Corte afirma en el caso particular de los
congresistas que “no es de recibo la actitud deliberadamente pasiva
orientada a pre-constituir un vicio, como tampoco es admisible la omisión
negligente de quien, por cualquier razón no justificada, se margina del debate
y solo cuando éste ha concluido, después de la votación, presenta objeciones
que, oportunamente puestas a consideración de la corporación, a través de los
mecanismos procedimentales específicamente previstos para el efecto, habrían
permitido evitar o subsanar determinadas irregularidades de trámite. Quien
debiendo actuar y teniendo la posibilidad de hacerlo se abstiene, no puede
pretender luego suplir su omisión trasladando la controversia, que debió
surtirse en el curso del debate legislativo, a la instancia del control de
constitucionalidad. En esa línea, por ejemplo, la Corte ha señalado que no
existe vicio de procedimiento con aptitud para provocar la declaratoria de
inexequibilidad de una norma, cuando no se tramita una proposición, si quien la
presentó no puso la diligencia necesaria para impulsar su consideración y la
decisión en torno a la misma.[91]
Por consiguiente, la Corte ha considerado que las actitudes reticentes de los
congresistas en el curso de los debates y las constancias posteriores a la
conclusión del mismo y a la votación del proyecto, constituyen comportamientos
contrarios al citado deber de diligencia, que no pueden invalidar la expresión
legítima de la voluntad democrática.”[92]
Por lo tanto, si incluso
respecto de quienes ejercen función legislativa se colige que su inacción no
puede ser fundamento para la alteración de la conformación de la voluntad
democrática, entonces menos aún puede derivarse esa consecuencia de ciudadanos
invitados al trámite legislativo y que no ostentan el poder derivado de la
representación popular.
62. En definitiva,
la Corte encuentra que la previsión de un espacio de participación para los
voceros y voceras no es incompatible con la Constitución, siempre y cuando se
entienda que la asimilación con los congresistas está circunscrita
exclusivamente a la posibilidad de intervenir en las sesiones en que se
tramiten iniciativas bajo el procedimiento legislativo especial, mientras se
mantenga vigente esa regulación.  Esto involucra la obligación legal de las
mesas directivas de convocar a los voceros a dichas sesiones e informarles
cuáles son las iniciativas que serán objeto de discusión.  A su vez, la
inasistencia de los voceros no altera la debida conformación de la voluntad democrática
del Congreso, razón por la cual no se configurará un vicio de trámite en esa
circunstancia, habida consideración de la carencia de mandato representativo de
dichos voceros y voceras.
La integración de
los voceros no introduce un déficit de protección para las mujeres
63. Una de las
organizaciones intervinientes señala que la Corte debe condicionar el artículo
1º de la Ley 1830 de 2017, en el entendido en que la conformación de los
voceros debe estar basada en la equidad de género, de manera que exista
participación paritaria de hombres y mujeres.  Señala que de acuerdo con los
estándares internacionales en materia de derechos humanos, debe garantizarse
dicha participación equitativa en las diferentes instancias.  Como a su juicio
ello no se evidencia del texto analizado, entonces el precepto debe ser
condicionado en el sentido propuesto.
64. La
jurisprudencia constitucional ha reconocido que la participación de las mujeres
en la vida política de la Nación es un imperativo que se deriva estrictamente
de la Carta Política.  Esto no solo en razón a la condición de ciudadanía que
tienen las mujeres, sino particularmente a la necesidad de contar con enfoques
diferenciales que restablezcan la discriminación histórica de la que han sido
víctimas.
Sobre el particular,
la sentencia C-490 de 2011[93],
que analizó la ley estatutaria sobre partidos políticos, estudió el tema de la
equidad de género en la participación política de las mujeres, considerándose
que la regla que dispone una cuota de participación de las mujeres en las
listas para corporaciones públicas “se traduce en una acción afirmativa que
corrige el déficit tradicional de participación política y de acceso de las
mujeres a la institución parlamentaria. Para la Corte, la medida promueve así
el cumplimiento de varios mandatos constitucionales y normas internacionales de
derechos humanos que consagran y desarrollan la igualdad entre hombres y
mujeres, pues promueve la igualdad real y efectiva, contribuye a incrementar
los niveles de participación de la mujer en los niveles decisorios de la
administración, a la vez que propende por la igualdad efectiva entre hombres y
mujeres, en el ámbito específico de la participación política y desarrolla los
principios democrático y de equidad de género, como ejes rectores de la
organización de los partidos y movimientos políticos.”   Esto guarda unidad
de sentido con lo planteado por la Corte en la sentencia C-371 de 2000[94],
que al declarar la exequibilidad de la normativa que prevé un nivel de
participación mínima de las mujeres en las instancias directivas del Estado,
comúnmente denominada como “Ley de Cuotas”, señaló que “es necesario remover
los obstáculos presentes que impiden la participación de la mujer con medidas
que produzcan un doble efecto: uno inmediato, consistente en paliar la
subrepresentación; y otro a más largo plazo, que incida en la transformación de
la mentalidad, incompatible con los propósitos trazados por una Constitución
igualitaria y democrática.”
Asimismo, un
desarrollo más amplio del tema tuvo lugar en el auto A-098 de 2013,
adoptado por la Sala de Seguimiento a la sentencia T-025 de 2004, el cual
estuvo focalizado a la protección de las mujeres víctimas del desplazamiento
forzado.  Uno de los aspectos centrales de esa decisión fue poner de presente
la estricta necesidad de contar con espacios para la participación de las
mujeres, fundados en un enfoque diferencial y sensible a la protección de los
derechos fundamentales interferidos por la situación de desplazamiento y, de
una manera más amplia, del conflicto armado interno.  Así, se señaló en la
citada providencia que “la efectiva protección por parte del Estado
colombiano de las libertades políticas de participación, asociación y reunión
resulta indispensable para la consolidación un entorno democrático en el que
las personas- en este caso las mujeres defensoras de derechos – expresen sus
opiniones, reclamen y hagan valer sus derechos.”
De la misma manera,
normas de derecho internacional de derechos humanos ratificadas por Colombia
imponen al Estado deberes específicos de participación a favor de las mujeres.
El artículo 7º de la Convención sobre la Eliminación de todas las Formas de
Discriminación contra la Mujer[95]
es específico en definir que los Estados Partes tomarán todas las medidas para
eliminar la discriminación contra la mujer en la vida política del país, a
través de la garantía de su derecho a participar en iguales condiciones que los
hombres en la “formulación de las políticas gubernamentales y en la
ejecución de éstas, y ocupar cargos públicos y ejercer todas las funciones
públicas en todos los planos gubernamentales”, al igual que respecto de la
participación “en organizaciones y asociaciones no gubernamentales que se
ocupen de la vida pública y política del país.”. Similar obligación
internacional, pero esta vez en el ámbito interamericano, se encuentra en el artículo
4º de la Convención de Belem do Pará,[96]
al enlistar los derechos y libertades de las mujeres, prevé “el derecho a
tener igualdad de acceso a las funciones públicas de su país y a participar en
los asuntos públicos, incluyendo la toma de decisiones.”
65. En suma,
concurre un deber constitucional específico de garantizar la participación de
las mujeres en las diferentes instancias del ejercicio del poder público, a
partir de un enfoque diferencial que reconozca y corrija la discriminación
histórica en razón de género.  A juicio de la Sala, este mandato superior no es
desconocido por la norma analizada.
El artículo 1º
indica que la participación en el procedimiento legislativo especial será
realizada por“3 voceros o voceras en cada una de las cámaras en que se
divide el Congreso de la República”.  Una formulación de este carácter
supone que el grupo de voceros será integrado por hombres y mujeres, sin que
del mismo se pueda válidamente colegir que esa participación será
inequitativa.  Esta es una conclusión que la organización interviniente deriva
de la indebida aplicación de la norma, asunto que escapa del ejercicio del
control abstracto de constitucionalidad.  Por lo tanto, el precepto es exequible
en la medida en contiene un mandato, dirigido a los órganos de representación y
a la agrupación política promotora, consistente en garantizar la equidad de
género en el ejercicio de la vocería dispuesta por el legislador orgánico.
La participación
del Presidente de la Mesa Nacional de Víctimas es desarrollo de la necesidad
constitucional de concurrencia de las víctimas dentro de los procesos de
justicia transicional y la eficacia de su derecho a la participación
66. El parágrafo del
artículo 1º determina que el Presidente de la Mesa Nacional de Participación
Efectiva de las Víctimas será invitado a todas las sesiones en las que se
discutan proyectos bajo el procedimiento legislativo especial. Esto con el fin
que sea escuchado en el marco de la sesión informal y de conformidad con el
artículo 231 de la Ley 5ª de 1992.   Conforme con esta disposición orgánica, el
presidente respectivo ordenará la publicación en la Gaceta del Congreso de las
observaciones presentadas, “cuando se formule una invitación a exponer los
criterios en la comisión, evento en el cual sesionará informalmente.” Con
todo, es importante destacar que esta remisión normativa no restringe la participación
del Presidente de la Mesa de Víctimas a las comisiones, sino que esta también
se extiende a las plenarias, en la medida en que la disposición objeto de
examen refiere a “todas las sesiones”, lo que incluye ambas etapas del trámite
legislativo.
Las mesas de participación
de víctimas son la instancia prevista por la Ley 1448 de 2011 para garantizar
la participación oportuna y efectiva de las víctimas en los espacios de diseño,
implementación y evaluación de la política a nivel nacional, departamental,
municipal y distrital.  En los términos del artículo 193 de dicha Ley, en estas
mesas “se garantizará la participación en estos espacios de organizaciones
defensoras de los derechos de las víctimas y de las organizaciones de víctimas,
con el fin de garantizar la efectiva participación de las víctimas en la
elección de sus representantes en las distintas instancias de decisión y
seguimiento al cumplimiento de la ley y los planes, proyectos y programas que
se creen en virtud de la misma, participar en ejercicios de rendición de
cuentas de las entidades responsables y llevar a cabo ejercicios de veeduría
ciudadanía, sin perjuicio del control social que otras organizaciones al margen
de este espacio puedan hacer.”
Con base en el
parágrafo primero de la misma disposición legal, para la conformación de las
mesas de víctimas, los interesados deberán inscribirse en la personería
municipal o distrital, o ante la Defensoría del Pueblo respecto de las mesas
departamentales o la de carácter nacional.  La Mesa Nacional de Participación
de Víctimas, de acuerdo al parágrafo tercero del mismo artículo 193 y en
concordancia con lo previsto en el artículo 107 ejusdem “será la encargada
de la elección de los representantes de las víctimas que harán parte del
Consejo Directivo de la Unidad Administrativa Especial de Gestión de
Restitución de Tierras Despojadas, los representantes ante el Comité Ejecutivo
de Atención y Reparación a las Víctimas de acuerdo al artículo 164, así como
los representantes del Comité de Seguimiento y Monitoreo que establece la
presente Ley. Representantes que serán elegidos de los integrantes de la mesa.”.
La Mesa Nacional también conforma el Sistema Nacional de Atención y Reparación
a las Víctimas (Artículo 160), y dos de sus representantes podrán ser invitados
por el Comité Ejecutivo para la Atención y Reparación de Víctimas de que trata
el artículo 165 de la misma Ley.
67. La
jurisprudencia constitucional ha reconocido que la participación de las víctimas
es un componente primordial para la vigencia de sus derechos a la verdad, la
justicia, la reparación y las garantías de no repetición. Por lo tanto, es
evidente que la legitimidad de los diferentes procesos destinados tanto a la
investigación y sanción de las conductas, como al establecimiento de mecanismos
de justicia transicional, pasa necesariamente por el obligatorio concurso de
las víctimas en su ejecución.
68. En cuanto al
primer aspecto, la Corte ha señalado que al hacer compatible el proceso penal
con el derecho internacional de los derechos humanos, surge una garantía
autónoma de participación a favor de las víctimas.  A este respecto, en la sentencia
C-370 de 2006[97]
al analizar la constitucionalidad de la denominada Ley de Justicia y Paz se
estableció que “la aplicación de la ley debe realizarse con sujeción a los
desarrollos que la jurisprudencia constitucional, con base en el derecho
internacional ha efectuado respecto del alcance de los derechos procesales  de
las víctimas; conforme a ellos, como ya se señaló en otro aparte de esta
decisión y se reitera aquí, el derecho a la justicia comporta un auténtico
derecho constitucional al proceso penal , y el derecho a participar en el
proceso penal, por cuanto el derecho al proceso en el estado democrático debe
ser eminentemente participativo. Esta participación se expresa, por ejemplo, en
" que los familiares de la persona fallecida y sus representantes legales
serán informados de las audiencias que se celebren, a las que tendrán acceso,
así como a toda información pertinente a la investigación y tendrán derecho a
presentar otras pruebas"
En la misma
sentencia y desde una perspectiva más general, la Corte insiste en que bajo la
actual comprensión del derecho constitucional y su relación con el proceso
penal, los intereses de las víctimas van mucho más allá de un simple pretensión
indemnizatoria, puesto que debe extenderse a su presencia durante el trámite
judicial[98],
pues solo de esa manera se pueden garantizar sus derechos fundamentales.[99]  En
términos de la Corte “conforme al estado actual de desarrollo que a partir
de la jurisprudencia constitucional se ha producido en torno a esta materia.
Desde esta perspectiva es claro que actualmente se encuentra superada la
concepción reductora de los derechos de las víctimas a una simple pretensión
indemnizatoria. La adaptación de los derechos de las víctimas a los estándares
internacionales a través de la jurisprudencia, comporta el reconocimiento de
que los derechos universales a la verdad, la justicia y la reparación, llevan
implícita la potestad de intervenir en todas las fases de la actuación, en
desarrollo del derecho de acceder a la justicia en condiciones de igualdad.
Este acceso, en condiciones de igualdad, se deriva del carácter bilateral del
derecho a un recurso judicial efectivo en virtud del cual los derechos de las
víctimas no pueden verse menguados en relación con los que asisten al
procesado. La consideración contemporánea de la víctima como protagonista
activo del proceso, conduce al goce de estándares de protección similares a los
de otros intervinientes en el proceso.”
69. Esta concepción
de los derechos de las víctimas, además, va en consonancia con la comprensión
que desde el ámbito internacional existe sobre la materia. Sobre este
particular es un documento relevante el que contiene los Principios y
directrices básicos sobre el derecho de las víctimas de violaciones manifiestas
de las normas internacionales de derechos humanos y de violaciones graves del
derecho internacional humanitario a interponer recursos y obtener reparaciones,
adoptado por la Asamblea General de Naciones Unidas el 16 de diciembre de
2005.  Estos principios, aunque carecen de la condición de un tratado
internacional, son para el caso colombiano doctrina pertinente para la
interpretación del contenido y alcance de los derechos fundamentales de las
víctimas, reconocidos en el orden interno.
De estos principios
cabe destacar dos aspectos que son importantes para el presente análisis. El
primero, que está en línea con la argumentación anterior, consistente en que el
derecho de acceso a un recurso judicial efectivo de las víctimas pasa
necesariamente por la participación en los procesos judiciales dirigidos a
definir la responsabilidad de los perpetradores. Sin embargo, la doctrina
internacional confiere a esa garantía un carácter amplio, que se extiende
también a instancias administrativas y de otra índole, en los cuales las
víctimas deben tener acceso para la satisfacción de sus derechos.  Así, los
principios en comento estipulan lo siguiente:
“12. La víctima de una violación
manifiesta de las normas internacionales de derechos humanos o de una violación
grave del derecho internacional humanitario tendrá un acceso igual a un recurso
judicial efectivo, conforme a lo previsto en el derecho internacional. Otros
recursos de que dispone la víctima son el acceso a órganos administrativos y de
otra índole, así como a mecanismos, modalidades y procedimientos utilizados
conforme al derecho interno. Las obligaciones resultantes del derecho
internacional para asegurar el derecho al acceso a la justicia y a un
procedimiento justo e imparcial deberán reflejarse en el derecho interno. A tal
efecto, los Estados deben:
a) Dar a conocer, por conducto de
mecanismos públicos y privados, información sobre todos los recursos disponibles
contra las violaciones manifiestas de las normas internacionales de derechos
humanos y las violaciones graves del derecho internacional humanitario;
b) Adoptar medidas para minimizar los
inconvenientes a las víctimas y sus representantes, proteger su intimidad
contra injerencias ilegítimas, según proceda, y protegerlas de actos de
intimidación y represalia, así como a sus familiares y testigos, antes, durante
y después del procedimiento judicial, administrativo o de otro tipo que afecte
a los intereses de las víctimas;
c) Facilitar asistencia apropiada a las
víctimas que tratan de acceder a la justicia;
d) Utilizar todos los medios jurídicos,
diplomáticos y consulares apropiados para que las víctimas puedan ejercer su
derecho a interponer recursos por violacio nes manifiestas de las normas
internacionales de derechos humanos o por violaciones graves del derecho
internacional humanitario.
13. Además del acceso individual a la
justicia, los Estados han de procurar establecer procedimientos para que grupos
de víctimas puedan presentar demandas de reparación y obtener reparación, según
proceda.
14. Los recursos adecuados, efectivos y
rápidos contra las violaciones manifiestas de las normas internacionales de
derechos humanos o las violaciones graves del derecho internacional humanitario
han de comprender todos los procedimientos internacionales disponibles y
apropiados a los que tenga derecho una persona y no deberían redundar en
detrimento de ningún otro recurso interno.”
En segundo lugar, los
mismos principios sostienen que las víctimas de los más graves crímenes deben
tener acceso a toda la información relevante para la protección de sus
derechos, en especial sobre la asistencia que el Estado debe garantizar.  En
ese sentido, “los Estados han de arbitrar medios de informar al público en
general, y en particular a las víctimas de violaciones manifiestas de las
normas internacionales de derechos humanos y de violaciones graves del derecho
internacional humanitario, de los derechos y recursos que se tratan en los
presentes Principios y directrices básicos y de todos los servicios jurídicos,
médicos, psicológicos, sociales, administrativos y de otra índole a los que pueden
tener derecho las víctimas. Además, las víctimas y sus representantes han de
tener derecho a solicitar y obtener información sobre las causas de su
victimización y sobre las causas y condiciones de las violaciones manifiestas
de las normas internacionales de derechos humanos y de las violaciones graves
del derecho internacional humanitario, así como a conocer la verdad acerca de
esas violaciones.”
70. Ahora bien, la
jurisprudencia constitucional no solo concentra el derecho de participación de
las víctimas al ámbito penal, sino que también le otorga un lugar preponderante
en los procesos de transición luego del conflicto armado. Como se indicó en el
apartado introductorio al estudio material del articulado, la participación en
los escenarios de justicia transicional se muestra necesaria para los fines de
legitimidad y éxitos de estos procesos. Las víctimas el conflicto armado tiene
un lugar central en dichas instancias de participación, precisamente porque la
protección de sus derechos a la verdad, la justicia, la reparación y las
garantías de no repetición, es uno de los objetivos primordiales de la justicia
transicional y del paso hacia la finalización del conflicto armado.
Esto fue reafirmado
por la Corte en la sentencia C-379 de 2016, al indicarse que “tanto
de la perspectiva del derecho comparado como desde el derecho constitucional
colombiano, existe coincidencia acerca de la validez general del uso de
mecanismos de participación democrática como parte de las acciones dirigidas a
la consecución de la paz y la superación del conflicto armado.
Específicamente, poner a consideración del Pueblo el contenido de los acuerdos
que se suscriban entre las partes interesadas tiene dos consecuencias
centrales, que demuestran su compatibilidad con el modelo constitucional.  En
primera medida, el llamamiento a la voluntad popular está plenamente
justificado en el carácter expansivo del principio democrático, del cual se
deriva la validez prima facie de todos aquellos canales políticos que permitan
a los ciudadanos la participación en las decisiones que los afectan,
participación que también toma la forma de un fin esencial del Estado.  En
segundo lugar, se ha señalado insistentemente en que existe un vínculo
innegable entre la eficacia del derecho a la paz y la consolidación de la
democracia.  Por ende, la concurrencia de mecanismos de refrendación de los
acuerdos de paz es una herramienta importante en el logro de la estabilidad
institucional, pues esta permite cumplir con el doble propósito de otorgar legitimidad
democrática a lo acordado e, igualmente, involucrar a los ciudadanos, especialmente
aquellos víctimas del conflicto armado, en la toma de decisiones sobre los
mecanismos para la superación de dicha confrontación.” (Subrayas no
originales).
Para la Sala, estas
consideraciones son plenamente aplicables no solo al proceso de refrendación de
los acuerdos de paz, sino particularmente en su implementación.  En esta etapa
las decisiones políticas se convierten en mandatos jurídicos con carácter
normativo y, por lo mismo, vinculante.  Por esta razón se debe garantizar que
el proceso de producción legislativa, en este particular ámbito, esté dotado de
la información suficiente y de los más altos niveles de participación, a
efectos de lograr una regulación revestida de legitimidad democrática, lo que a
su vez es condición ineludible para la estabilidad del proceso de paz y las
garantías de cumplimiento de lo pactado. En otras palabras, así como
anteriormente se señaló que los derechos a la verdad, la justicia, la
reparación y las garantías de no repetición dependen de la efectiva
participación de las víctimas en el proceso penal, la misma regla puede
aplicarse mutatis mutandi a los demás escenarios en donde se discutan
posiciones jurídicas vinculadas a estos derechos.  Por ende, el Estado está en
la obligación de garantizar el concurso de las víctimas en cada una de estas
instancias, pues solo así se asegura su legitimidad democrática y su validez
constitucional.
71. De esta forma, la
previsión de instancias de participación para las víctimas, a través de los
órganos representativos que han sido dispuestos para el efecto por el
ordenamiento jurídico, no ofrece discusión alguna sobre su constitucionalidad.
Asimismo, hace parte del amplio margen de configuración legislativa la manera
en que se expresa dicha participación, sin que el precepto objeto de análisis
se muestre irrazonable o desproporcionado en lo que respecta a la garantía de
los derechos de participación de las víctimas del conflicto armado.  Por lo
tanto, la Sala se aparta de la interpretación que sobre esta disposición hace
uno de los intervinientes, en el sentido que el precepto podría comprenderse de
modo tal que limite los derechos de las víctimas, al restringir las instancias
de participación solo a la invitación al Presidente de la Mesa Nacional.  Esta
hermenéutica no se deriva de la norma estudiada, puesto que su alcance es fijar
una instancia particular de interlocución dentro del procedimiento legislativo
especial, sin que tenga ningún potencial derogatorio de las demás reglas que
sobre participación de las víctimas concurren en el orden jurídico, ni tampoco
respecto de las regulaciones contenidas en la Ley 5ª de 1992 que disponen la
posibilidad de realizar audiencias públicas de carácter general o en el trámite
de los proyectos de ley o actos legislativos, en particular aquellas
organizadas por la Comisión de Derechos Humanos y Audiencias;[100] o que
permiten la presentación de observaciones por particulares ante las comisiones
de Cámara o Senado.[101]
Con base en estas
consideraciones y habida cuenta el cuestionamiento planteado por uno de los
intervinientes, la Corte encuentra que la norma analizada no vulnera los
derechos de las víctimas, en tanto (i) la Mesa Nacional de Víctimas es un
órgano de creación legal, el cual tiene precisamente por objeto lograr una
representación incluyente y participativa de las mismas; y en todo caso (ii) la
previsión objeto de examen tiene un propósito específico, en el marco del
procedimiento legislativo especial, sin que se muestre incompatible con las
demás modalidades de participación de las víctimas que ofrezca el ordenamiento
jurídico, como se expuso anteriormente.
En consecuencia, el
parámetro objeto de examen será declarado exequible por la Corte, en el
entendido que la participación de los voceros y voceras está restringido a su
participación en los debates del Procedimiento Legislativo Especial para la
Paz, sin que le sean predicables las demás prerrogativas y garantías
institucionales de los congresistas.
72. Por último, es
importante anotar que el artículo 2º de la normativa objeto de examen replica
la fórmula usual de vigencia prospectiva de las normas jurídicas, lo que no
ofrece ningún reparo sobre su constitucionalidad.
Conclusiones
73. La Ley 1830 de
2017 es constitucional tanto en su aspecto formal como material.  En cuanto a
lo primero, se demostró que la disposición de voceros y voceras designados por
la agrupación política promotora del futuro partido o movimiento que aglutine a
los integrantes de las FARC-EP que se acogen a la vida civil, es un asunto que
tiene conexidad con el Acuerdo Final, razón por la cual podía válidamente
tramitarse bajo el procedimiento legislativo especial previsto en el Acto
Legislativo 1 de 2016  Asimismo, se acreditó que el trámite legislativo cumplió
con las condiciones constitucionales para la aprobación de las leyes orgánicas,
advertidas las variaciones que al mismo impone el Acto Legislativo mencionado y
respecto de las normas jurídicas que desarrollan los acuerdos de paz.
74. En lo que tiene
que ver con el contenido material de la Ley, la Sala advierte que la fijación
de instancias para la participación a favor de los voceros de que trata la
norma analizada no se opone a la Constitución y, antes bien, es un
procedimiento que fortalece la legitimidad democrática del proceso de
implementación normativa del Acuerdo Final.  No obstante, la exequibilidad del
mecanismo propuesto no implica una evaluación sobre las reglas para la
participación en política de los integrantes de las FARC-EP, puesto que dicho
asunto escapa de lo regulado por la Ley 1830 de 2017, que se restringe a dotar
de escenarios de participación dentro del procedimiento legislativo especial a
los voceros designados por la agrupación promotora antes mencionada.
De la misma forma,
la naturaleza jurídica de estos voceros es la de personas particulares que son
invitadas al trámite legislativo, sin que adquieran por esa razón las calidades
y garantías institucionales propias de los congresistas, más allá de la
posibilidad de intervenir en la discusión de las iniciativas adoptadas bajo las
reglas del artículo 1º del Acto Legislativo 1 de 2016. Con todo, los voceros
adquieren, en virtud de la norma acusada, la condición de sujetos deliberantes
dentro del debate legislativo, lo que implica que, a fin de garantizar la
efectividad de su intervención en términos de concurrencia en la construcción
de la voluntad democrática de las cámaras, puedan hacer uso de las competencias
que el Reglamento del Congreso adscribe en el marco de dicho debate, en
particular las previstas en los artículos 94 a 115 de la Ley 5ª de 1992,
siempre y cuando no impliquen el ejercicio del derecho al voto.
74.  De manera
consonante, la Sala evidencia que la regla que impone a las mesas directivas la
obligación de invitar al presidente de la Mesa Nacional para la Participación
Efectiva de las Víctimas para que, en sesión informal, exprese sus opiniones
sobre los proyectos tramitados bajo el procedimiento legislativo especial, es
constitucional en tanto refuerza la participación de las víctimas, el cual es
(i) un presupuesto para la eficacia de los derechos a la verdad, la justicia,
la reparación y las garantías de no repetición de las víctimas del conflicto
armado; y (ii) uno de los objetivos constitucionalmente necesarios al interior
de los procesos de justicia transicional, a los cuales pertenece la
implementación normativa del Acuerdo Final.
VI. DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional de la República de Colombia,
administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Declarar EXEQUIBLE
la Ley 1830 de 2017 “por medio de la cual se adiciona un artículo transitorio
a la Ley 5 de 1992”.
Notifíquese,
comuníquese, cúmplase, publíquese y archívese el expediente.
LUIS
GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Presidente
Con salvamento parcial y aclaración de voto
CARLOS
BERNAL PULIDO
Magistrado
ALEJANDRO
LINARES CANTILLO
Magistrado
Con aclaración de voto
ANTONIO
JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
Impedimento aceptado
GLORIA
STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
Con salvamento parcial  de voto
Con aclaración de voto
IVÁN
HUMBERTO ESCRUCERÍA MAYOLO
Magistrado
(e.)
CRISTINA
PARDO SCHLESINGER
Magistrada
Impedimento aceptado
ALBERTO
ROJAS RÍOS
Magistrado
DIANA
FAJARDO RIVERA
Magistrada
ROCÍO
LOAIZA MILIÁN
Secretaria
General (e.)
SALVAMENTO PARCIAL Y ACLARACIÓN DE VOTO DE LA MAGISTRADA GLORIA STELLA
ORTIZ DELGADO Y
DEL MAGISTRADO LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
A LA SENTENCIA C-408/17
VOCEROS DESIGNADOS POR AGRUPACION POLITICA
DE CIUDADANOS QUE SE CONSTITUYA CON EL OBJETO DE PROMOVER LA CREACION DEL
FUTURO PARTIDO O MOVIMIENTO POLITICO QUE SURJA DE LA DESMOVILIZACION DEL GRUPO
ARMADO ILEGAL FARC-Participación
en la deliberación legislativa no puede extenderse a aquellas actividades que
están intrínsecamente vinculadas a las competencias decisorias del Legislativo
en materia de producción normativa (Salvamento parcial de voto)
La
Corte dejó de tener en cuenta que en la medida en que los voceros y voceras no
tiene la calidad de congresistas, carecen de la competencia funcional que se
les garantiza a aquellos, razón por la cual su participación en la deliberación
legislativa no puede extenderse a aquellas actividades que están intrínsecamente
vinculadas a las competencias decisorias del Legislativo, referidas a la
producción normativa.  Estas están reservadas a los congresistas titulares de
la representación popular, pues desde el punto de vista de la justificación del
poder político, solo aquellos que gozan de esta investidura pueden válidamente
adoptar decisiones dirigidas a la conformación de la voluntad democrática de
las cámaras.
VOCEROS DESIGNADOS POR AGRUPACION POLITICA
DE CIUDADANOS QUE SE CONSTITUYA CON EL OBJETO DE PROMOVER LA CREACION DEL
FUTURO PARTIDO O MOVIMIENTO POLITICO QUE SURJA DE LA DESMOVILIZACION DEL GRUPO
ARMADO ILEGAL FARC-Exclusiones
de competencias en trámite legislativo (Salvamento parcial de voto)
VOCEROS DESIGNADOS POR AGRUPACION POLITICA
DE CIUDADANOS QUE SE CONSTITUYA CON EL OBJETO DE PROMOVER LA CREACION DEL
FUTURO PARTIDO O MOVIMIENTO POLITICO QUE SURJA DE LA DESMOVILIZACION DEL GRUPO
ARMADO ILEGAL FARC-Intervenciones
deben someterse a las contenidas en el artículo 97 de la Ley 5 de 1992
(Salvamento parcial de voto)
VOCEROS DESIGNADOS POR AGRUPACION POLITICA
DE CIUDADANOS QUE SE CONSTITUYA CON EL OBJETO DE PROMOVER LA CREACION DEL
FUTURO PARTIDO O MOVIMIENTO POLITICO QUE SURJA DE LA DESMOVILIZACION DEL GRUPO
ARMADO ILEGAL FARC-Facultad
de interpelar en condiciones
análogas a los congresistas (Salvamento parcial de voto)
VOCEROS DESIGNADOS POR AGRUPACION POLITICA
DE CIUDADANOS QUE SE CONSTITUYA CON EL OBJETO DE PROMOVER LA CREACION DEL
FUTURO PARTIDO O MOVIMIENTO POLITICO QUE SURJA DE LA DESMOVILIZACION DEL GRUPO
ARMADO ILEGAL FARC-Derecho
de réplica (Salvamento parcial de voto)
VOCEROS DESIGNADOS POR AGRUPACION POLITICA
DE CIUDADANOS QUE SE CONSTITUYA CON EL OBJETO DE PROMOVER LA CREACION DEL
FUTURO PARTIDO O MOVIMIENTO POLITICO QUE SURJA DE LA DESMOVILIZACION DEL GRUPO
ARMADO ILEGAL FARC-Formulación
de mociones escapa de la competencia de intervención de los voceros (Salvamento
parcial de voto)
VOCEROS DESIGNADOS POR AGRUPACION POLITICA
DE CIUDADANOS QUE SE CONSTITUYA CON EL OBJETO DE PROMOVER LA CREACION DEL
FUTURO PARTIDO O MOVIMIENTO POLITICO QUE SURJA DE LA DESMOVILIZACION DEL GRUPO
ARMADO ILEGAL FARC-
Formulación de proposiciones escapa de la competencia de intervención de los
voceros (Salvamento parcial de voto)
CONGRESO DE LA REPUBLICA-Ejercicio de la cláusula general de
competencia normativa (Salvamento parcial de voto)
Con el
respeto acostumbrado a las sentencias adoptadas por la Corte, salvamos
parcialmente y aclaramos el voto respecto de lo decidido por la Sala Plena en
el fallo C-408 de 2017 (M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado), el cual declaró la
exequibilidad de la Ley 1830 de 2017 “por medio de la cual se adiciona un
artículo transitorio a la Ley 5 de 1992”.  Esto con base en los siguientes
argumentos, que por razones metodológicas serán presentados en primer lugar los
que corresponden al salvamento parcial de voto y luego los que sustentan la
aclaración a lo decidido:
Razones
para el salvamento parcial de voto
1. La
norma objeto de examen establece la posibilidad de que la agrupación política
de ciudadanos que se constituya con el objeto de promover la creación del
futuro partido o movimiento político que surja de la desmovilización del grupo
armado ilegal FARC-EP, designe tres voceros en cada cámara, a fin de que
participen en el debate de los proyectos que se tramiten bajo el procedimiento
legislativo especial de que trata el artículo 1º del Acto Legislativo 1 de
2016.
En ese
orden de ideas, uno de los aspectos a analizar por parte de la Corte fue la
definición sobre el contenido y alcance del concepto “participar en el debate”
y, en particular, determinar qué clase de facultades dentro del procedimiento
legislativo especial podían válidamente conferirse a los voceros y voceras. La
Sala concluyó que el concepto de debate resultaba omnicomprensivo, puesto que
cada uno de los participantes en el proceso legislativo debía estar investido
de las facultades propias de la conformación de la voluntad democrática de las
cámaras, restringiéndose en el caso analizado únicamente el derecho al voto,
pues así lo estableció el legislador orgánico. Por lo tanto, debían conferirse
a los voceros las facultades previstas en los artículos 96 a 115 de la Ley 5ª
de 1992, esto es, no solo el derecho a intervenir en las sesiones de las
cámaras, sino también la posibilidad de formular interpelaciones, réplicas,
mociones y proposiciones. Ello debido a que cada uno de los intervinientes en
el trámite legislativo debía estar en capacidad de incidir en lo que
posteriormente será objeto de votación.
Así, en
términos de la presente sentencia, “el debate no tiene un propósito
exclusivamente discursivo, sino que es, ante todo, una herramienta para la
construcción deliberativa de las normas jurídicas u otras decisiones que hacen
parte de la competencia constitucional del Legislativo, entre ellas las que
están dirigidas a orientar el sentido del debate.” Por lo tanto, resultaba
desproporcionado que a los voceros se les confiriesen solo algunas de las
facultades, con exclusión de otras también previstas dentro del concepto de
debate.
2. Nos
apartamos de esta conclusión, puesto que advertimos que la Corte dejó de tener
en cuenta que en la medida en que los voceros y voceras no tiene la calidad de
congresistas, carecen de la competencia funcional que se les garantiza a
aquellos, razón por la cual su participación en la deliberación legislativa no
puede extenderse a aquellas actividades que están intrínsecamente vinculadas a
las competencias decisorias del Legislativo, referidas a la producción normativa.
Estas están reservadas a los congresistas titulares de la representación
popular, pues desde el punto de vista de la justificación del poder político,
solo aquellos que gozan de esta investidura pueden válidamente adoptar
decisiones dirigidas a la conformación de la voluntad democrática de las
cámaras.
En nuestro criterio,
la adecuada comprensión de la norma orgánica objeto de revisión implicaba la
exclusión, respecto de los voceros, de dos competencias en el debate
legislativo: (i) todas aquellas que al estar excluidas del concepto de
intervención, no pueden ser adscritas a los voceros, en tanto ello excedería
los propósitos de la regulación objeto de examen; y (ii) las labores que aunque
hacen parte de la deliberación parlamentaria y, al tener efectos decisorios en
la producción legislativa, solo pueden ejercidas por los congresistas.
3. Respecto al
primer grupo de exclusiones, advertimos que la posibilidad de intervención de
los voceros, en cuanto está restringida al ámbito de participación en los
debates, es incompatible con la facultad para ejercer otras actividades
diferentes a la deliberación, que son exclusivas de los congresistas, como
sucede con la presentación de proyectos de ley o actos legislativos; la
pertenencia a comisiones constitucionales, legales o accidentales; el ejercicio
del control político; la promoción de la moción de censura; la citación a
personas para que rindan declaraciones orales o escritas ante el Congreso; la
elección de mesas directivas y de dignatarios del Estado en las diferentes
ramas del poder y, en general, todas aquellas funciones de los parlamentarios
diferentes a la intervención durante los debates destinados a la discusión de
proyectos de ley y actos legislativos adoptados bajo el procedimiento
legislativo especial.
Este tipo de
exclusiones se explica, a su vez, en el hecho que el legislador orgánico haya
señalado expresamente la exclusión del derecho a voto de los voceros y
voceras.  En efecto, la disposición examinada es explícita en determinar que
los voceros y voceras no tendrán derecho al voto, restricción que debe
comprenderse no solo en el escenario de la aprobación de proyectos de ley y
actos legislativos, sino también respecto de todas aquellas actividades de los
congresistas que suponen la expresión de su voluntad, la cual se realiza
indefectiblemente a través de la votación.
4. Ahora bien, en lo
que respecta al segundo grupo de exclusiones, debe partirse de considerar que
la Ley 5ª de 1992 determina, en los artículos 96 y siguientes, cuáles son las
actividades que desarrollan los congresistas en el marco de los debates
parlamentarios.  En ese sentido, advertimos necesario hacer referencia
específica a cada una de estas labores, a efectos de determinar cuáles harían
parte de la competencia de intervención de los voceros y cuáles estarían
excluidas, al tratarse de actividades que tienen efectos sustantivos en la
producción legislativa y, por ende, suponen la titularidad de la investidura
parlamentaria.  Esto en razón a que la función primordial del Congreso, esto
es, hacer las leyes, es a nuestro juicio de adscripción exclusiva de los
congresistas, pues solo ellos están investidos de esa cláusula general de
producción normativa, la cual es indelegable en personas que carecen de dicha
calidad.
5. El artículo 96
del Reglamento del Congreso[102]
prescribe el derecho a intervenir, el cual tiene carácter amplio, puesto que se
confiere no solo a los parlamentarios, sino también a los ministros y
funcionarios invitados.  Esto respecto de los temas relacionados con el
ejercicio de sus funciones y las iniciativas legislativas por ellos
presentadas. Asimismo, la disposición determina que, en todas las etapas del
trámite, en proyectos de ley o de reforma constitucional, debe ser oído por las
cámaras un vocero de los ciudadanos proponentes cuando hagan uso de la
iniciativa popular.
Coincidimos con la
mayoría en que la potestad de intervención mencionada puede ser válidamente
ejercida por los voceros y voceras previstos en la norma examinada, puesto que
hace parte del concepto de deliberación y no incide, en sí misma, en la
decisión sobre la producción normativa. Con todo, debe advertirse que el
artículo 96 en mención hace también referencia a la enunciación de las
autoridades habilitadas para presentar proyectos de ley.  Esta competencia,
habida cuenta que es ajena a la función de intervenir, en nuestro criterio no
hace parte de las tareas adscritas a los voceros.
6. El artículo 97 de
la Ley 5ª de 1992[103]
refiere a las reglas para las intervenciones. Advertimos que resulta
obligatorio, en términos de garantía de orden en el debate legislativo, que los
voceros se sometan en sus intervenciones a las reglas previstas en dicha
norma.  En particular, le son exigibles (i) el deber de respetar que el uso de
la palabra esté precedido de la autorización de la mesa directiva; (ii) la
aplicación de límites temporales en el uso de la palabra en condiciones
análogas a los demás oradores, debiendo también inscribirse en la secretaría
para el efecto; (iii) las restricciones temáticas en la intervención, que al
tenor de la norma mencionada impiden referirse a un tema diferente del que se
encuentre en discusión; y (iv) la limitación al número de intervenciones,
condición prevista en el artículo 103 del Reglamento del Congreso,[104] al igual
que los eventos en que la intervención está prohibida, definidos por el
artículo 104 de la misma normativa[105],
así como la limitación para el uso de escritos en las intervenciones, señalada
en el artículo 105[106]
7. La posibilidad de
intervenir en el debate legislativo implica la facultad de interpelar y de
responder tales cuestionamientos.  El procedimiento aplicable a las
interpelaciones está previsto en el artículo 98 del Reglamento del Congreso.[107]  De
acuerdo con esta norma, se permite la interpelación de los oradores “cuando
se trate de la formulación de preguntas o en solicitud de aclaración de algún
aspecto que se demande”.  Igualmente, se dispone limitaciones materiales a
la interpelación y su procedencia tratándose de citaciones hechas por las
cámaras legislativas.  Estas actividades están insertas en la facultad de
intervenir y no tienen incidencia directa en la decisión legislativa, por lo
que los voceros de que trata la ley examinada pueden ejercerlas en condiciones
análogas a los congresistas.
8. Conclusión
similar puede plantearse respecto de las facultades para responder las
alusiones en los debates y formular réplicas y rectificaciones.  Según lo
regulado por el artículo 99 de la Ley 5ª de 1992, cuando a juicio de la
presidencia, en el
desarrollo de los debates se hicieren alusiones que impliquen juicio de valor o
inexactitudes, sobre la persona o la conducta de un congresista, podrá
concederse al aludido el uso de la palabra por tiempo no superior a cinco
minutos, para que, sin entrar en el fondo del asunto en debate, conteste
estrictamente a las alusiones presentadas.  De la misma forma, el artículo 100
del Reglamento del Congreso dispone que “en todo debate quien fuere
contradicho en sus argumentaciones por otro u otros intervinientes, tendrá
derecho a replicar o rectificar por una sola vez y por tiempo máximo de cinco
(5) minutos.”
La
posibilidad de responder a las alusiones mencionadas, así como el derecho de
réplica dentro del debate legislativo, son facultades que estimamos inherentes
a la competencia para intervenir en dicha deliberación.  Carecería de sentido,
así como configuraría un trato abiertamente inequitativo y contrario a una
deliberación racional, que se concediera la posibilidad de participar en los
debates, pero simultáneamente se impidiera, bien la respuesta a imputaciones
inexactas o, de una manera más general, formular razones que cuestionen los
contrargumentos presentados por los demás intervinientes en el debate.
Adicionalmente, debe tenerse en cuenta que las facultades en comento son de
carácter genérico y carecen de incidencia directa en la capacidad de formular y
aprobar normas jurídicas.  De esta manera, resultan incorporadas a la función
de intervención que la norma analizada confiere a los voceros y voceras de que
trata la Ley 1830 de 2017.
9. Con
todo, advertimos que un análisis en diferente sentido debe realizarse respecto
de la facultad de formular mociones y proposiciones. En cuanto a lo primero, de
acuerdo con los artículos 106 a 110 del Reglamento del Congreso[108]
clasifican y determinan el alcance de los diferentes tipos de mociones: (i) la
de orden, que puede ser presentada por los miembros de la respectiva
Corporación, y que serán decididas por la presidencia y su presentación no
autoriza a tratar a fondo el tema en discusión por el interviniente; (ii) la de
aplazamiento, dirigida a postergar un debate en curso y decidir la fecha para
su continuación; (iii) la de cierre del debate, conocida comúnmente como de
“suficiente ilustración”, la cual faculta a los integrantes de las cámaras para
proponer, pasadas tres horas, que se finalice el debate y se proceda a votar; y
(iii) la de suspensión, orientada a que los congresistas puedan solicitar que
la sesión sea suspendida o levantada, en razón de circunstancias de fuerza
mayor o por una moción de duelo.  Asimismo, se establece la posibilidad de que
se levante la sesión, sin que haya necesidad de votación, cuando se verifique
la desintegración del quórum.
Como se
observa, las mociones no solo están vinculadas a la facultad de intervenir,
sino que son dispositivos dirigidos a que los congresistas participen en la
orientación y el orden del debate legislativo.  Incluso, algunas de ellas
tienen la virtualidad de, en caso de ser aprobadas, suspender o dar por
finalizado dicho debate.  Por lo tanto, las mociones guardan una estrecha
relación con la debida conformación de la voluntad democrática de las cámaras,
en la medida que permiten racionalizar el debate legislativo.  Asimismo, tienen
incidencia directa en la actividad de producción normativa, puesto que influyen
en la cantidad y calidad de deliberación exigida para la aprobación de las
iniciativas. En términos de la jurisprudencia constitucional, “el establecimiento de normas
constitucionales relativas al procedimiento que deben surtir los proyectos de
ley en cada una de las Cámaras que componen el Congreso en su camino a
convertirse en ley de la República, tienen como finalidad la formación de una
voluntad democrática que respete los principios superiores que informan el
proceso legislativo y que garantice la publicidad, la imparcialidad y los
derechos de las minorías, por tal razón no son disposiciones inocuas o vacías
de contenido.”[109]
Por
estas razones, consideramos que la formulación de mociones escapa de la
competencia de intervención de los voceros y voceras previstos en la norma
acusada.  La fijación de reglas para el debate y la formulación de alternativas
para su direccionamiento o finalización, son asuntos nodales para el ejercicio
de la actividad legislativa y, por lo mismo, resultan centrales para el cumplimiento
de la función constitucional de hacer las leyes.  Por ende, la potestad para
hacer uso de las mociones supone, necesariamente, contar con la investidura de
congresista, de la cual carecen los voceros.
10.
Ahora bien, en lo que respecta a la formulación de proposiciones, se encuentra
que, conforme con el artículo 112 de la Ley 5ª de 1992,[110]
solo son admisibles las solicitudes de modificación, adición, suspensión, orden, informe oral
o lectura de documentos, declaración de sesión permanente, y votación nominal o
secreta.  Tales
proposiciones, de acuerdo con el artículo 113 ejusdem y tratándose de
las de adición o suspensión, serán presentadas por el congresista de manera
escrita y firmada, sin necesidad que sean sustentadas.  Presentada la
proposición, se podrá en discusión, pudiendo hacerse uso de la palabra para
sustentarla.
De la
misma forma, el artículo 114 del Reglamento del Congreso clasifica las
proposiciones de la siguiente manera: (i) principal, que corresponde a la
moción o iniciativa que se presenta por primera vez a la consideración y
decisión de una comisión o de una de las cámaras; (ii) sustitutiva, que es la
que tiende a reemplazar a la principal, y se discute y decide primero en lugar
de la que se pretende sustituir. Por ende, aprobada la sustitutiva, desaparece
la principal; (iii) suspensiva, que como su nombre lo indica está dirigida a
suspender el debate mientras se considera otro asunto que deba decidirse con
prelación, pero para volver a él una vez resuelto el caso que motiva la
suspensión. Esta proposición debe discutirse y resolverse separadamente de la
principal y con prelación a cualquiera otra que no sea de sesión permanente;
(iv) modificativa, la cual aclara la principal; varía su redacción sin
cambiarle el contenido esencial de la misma; hace dos o más de la principal
para su mayor comprensión o claridad; obtiene que dos o más temas, dos o más
artículos que versen sobre materia igual, o similar, se discutan y resuelvan en
una sola; o traslada lo que se discute a otro lugar del proyecto, o tema que se
debate, por razones de conveniencia o coordinación que se aduzcan; y (v)
especial, que no admite discusión, y puede presentarse oralmente. Se considera
la de suficiente ilustración, la de sesión permanente y la de alteración del
orden del día.
Además,
el artículo mencionado también prohíbe que se realice una proposición
sustitutiva o modificativa de otra del mismo carácter, así como suspensiva de
otra de igual naturaleza, así como más de una proposición diferente a la
principal.
11. La
jurisprudencia constitucional vincula la formulación de las proposiciones con
la debida conformación de la voluntad democrática de las cámaras, representada
en la existencia de deliberación como presupuesto para la validez de la
producción normativa. En ese sentido, la Corte ha considerado que los yerros de
procedimiento en cuanto a la formulación, lectura y aprobación de
proposiciones, cuando logran una entidad tal que alteran dicha voluntad,
implican la inconstitucionalidad del trámite. Por ejemplo, en la sentencia
C-760 de 2001[111],
se concluyó que la falta de publicidad de una proposición de enmienda afectaba
la validez del trámite legislativo, en tanto impedía la adecuada deliberación
de las iniciativas. Así, conforme a dicha decisión, “el objeto sobre el cual recae el debate o
discusión es el proyecto o la proposición  de fórmula legal que va a
adoptarse. Por lo tanto, puede concluirse que si no existe este objeto, o si el
mismo es desconocido de manera general por quienes deben discutirlo,
naturalmente no puede haber debate o discusión. El desconocimiento general del
proyecto o de la proposición que lo modifica, excluye la posibilidad lógica de
su debate, pues equivale a la carencia de objeto de discusión. Contrario sensu
el conocimiento del proyecto o de sus proposiciones de enmienda es el
presupuesto lógico del debate, en cuanto posibilita la discusión del mismo. Por
lo tanto, la votación sobre un texto desconocido no puede convalidar la
carencia de debate. Así las cosas, el supuesto mínimo de racionalidad
deliberativa y decisoria es el conocimiento de los textos de los proyectos y de
las modificaciones propuestas respecto de los mismos.”
Como se observa, la
formulación y trámite de las proposiciones tienen relación intrínseca con dos
aspectos principales del debate legislativo.  En primer lugar,  y de manera
consonante con las mociones, las proposiciones sirven para guiar la
deliberación y prever mecanismos que inciden en la cantidad y calidad del
debate.  En segundo término, las proposiciones tienen un vínculo directo con la
actividad de producción normativa.  Son el instrumento para presentar, por
parte de los congresistas, fórmulas para la modificación y adición de los
proyectos de ley.  Incluso, desde una perspectiva más general, puede
válidamente sostenerse que las proposiciones son el mecanismo por excelencia a
través del cual se expresa la voluntad de los congresistas, en lo que respecta
a sus propuestas particulares de legislación.
En ese orden de
ideas y a partir del parámetro de diferenciación planteado en este apartado,
para los suscritos magistrados es claro que la formulación de proposiciones es
una actividad que hace parte de la labor decisoria del Congreso frente a la
producción normativa.  Por lo mismo, tiene una entidad diferente y superior a
la facultad de intervención, de manera que escapa por completo del ámbito
competencial de los voceros previstos en la norma examinada.
12. En definitiva,
concluimos que la intervención de los voceros y voceras de que trata la Ley
1830 de 2017 comprende las actividades propias de la deliberación, conforme a
la Ley 5ª de 1992.  Sin embargo, aquellas competencias vinculadas a la
determinación de los términos del debate, al igual que las que están vinculadas
a la conformación de la voluntad democrática de las cámaras y el ejercicio de
la función de hacer las leyes, tienen una incidencia que transciende esa
potestad de participación, razón por la cual no hacen parte de las funciones de
los voceros mencionados.
Por lo tanto, a
nuestro juicio la Corte debía condicionar la exequibilidad del artículo 1º de
la norma analizada, en el entendido de que la participación de los voceros de
la agrupación política de ciudadanos excluye la facultad de formular mociones y
proposiciones dentro del debate legislativo.  Como esta opción no fue acogida
por la mayoría, salvamos parcialmente nuestro voto sobre este particular.
13. Adicionalmente,
también consideramos importante destacar que una restricción en el sentido aquí
propuesto no limita en modo alguno las posibilidades futuras de participación
en política de los integrantes de las FARC-EP incorporados a la vida civil,
puesto que en ese caso su pertenencia a los órganos de representación popular
estará mediada del apoyo ciudadano a través del voto o, de manera excepcional y
bajo el respeto de las reglas constitucional aplicables, dentro del marco de la
concesión de espacios de participación legislativa propios del proceso de
transición hacia la paz. Por lo tanto, habiéndose obtenido la investidura
respectiva y con arreglo al orden jurídico, los integrantes del futuro partido
o movimiento político podrían ejercer válidamente todas las facultades propias
de los congresistas.
En ese orden de
ideas, aceptamos que lo previsto en la norma analizada pretende cumplir con un
propósito admisible, esto es, permitir que los voceros de la agrupación
promotora del futuro partido o movimiento político que se derive de la
desmovilización de las FARC-EP, puedan ser partícipes de las discusiones de las
iniciativas que implementen el acuerdo de paz y que se tramiten bajo el
procedimiento legislativo especial. Una medida de esta naturaleza es acertada
en términos de facilitar la participación de los interesados en dicho
procedimiento de implementación normativa, pero en modo alguno sustituye los
mecanismos de participación política que se ejerza en el futuro por parte de
quienes fueron integrantes del grupo desmovilizado, una vez cumplan con los
requisitos que para el efecto fije el ordenamiento jurídico.
Nótese que la medida
objeto de examen tiene un vínculo apenas mediato con la participación política
de los ex integrantes de las FARC-EP, puesto que se trata de voceros designados
por la agrupación promotora de dicha futura fuerza política, sin que se trate
de representantes directos del grupo que ha abandonado la lucha armada. Es por
esa razón que debían ser considerados de acuerdo con su naturaleza jurídica de
portavoces de la agrupación promotora y no como integrantes del partido
político que llegarse a constituirse en el futuro.
Razones para la
aclaración de voto
14. La Ley 1830 de
2017 fue adoptada con base en el procedimiento legislativo especial de que
trata el artículo 1º del Acto Legislativo 1 de 2016.  En los términos de dicha
reforma constitucional, el procedimiento en comento tiene aplicación “de
manera excepcional y transitoria” y tendrá como propósito “agilizar y
garantizar la implementación del Acuerdo Final para la Terminación del
Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera (Acuerdo Final) y
ofrecer garantías de cumplimiento y fin del conflicto”.
Con base en esta
prescripción, la Corte ha concluido, como se expone en la presente sentencia,
que debe acreditarse un requisito de conexidad entre los contenidos del Acuerdo
Final y la norma expedida bajo el procedimiento legislativo especial, como
requisito para la constitucionalidad formal de esta.  Sin embargo, consideramos
que este análisis es insuficiente, puesto que otorgar carácter vinculante al
mencionado carácter excepcional y transitorio del procedimiento legislativo
especial, obliga a que se realice no solo el análisis de conexidad antes
señalado, sino también uno de necesidad estricta, mediante el cual se demuestre
que el procedimiento legislativo ordinario no resultaba idóneo para regular la
materia correspondiente.
15. El criterio de
necesidad estricta ha sido utilizado por la jurisprudencia respecto de los
decretos extraordinarios adoptados conforme al artículo 2º del Acto Legislativo
1 de 2016, norma que faculta pro témpore al Presidente para “expedir los decretos con fuerza de ley cuyo
contenido tendrá por objeto facilitar y asegurar la implementación y desarrollo
normativo del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción
de una Paz Estable y Duradera.” La Corte ha señalado, con base en esta norma, que la “condición de
excepcionalidad” propia de los mencionados decretos, exige “al Gobierno demostrar que el trámite legislativo
ordinario, así como el procedimiento legislativo especial de que trata el
artículo 1º del Acto Legislativo 1 de 2016, no eran idóneos para regular la
materia objeto del decreto.  Por ende, el requisito de necesidad estricta exige
que la regulación adoptada a través de la habilitación legislativa
extraordinaria tenga carácter urgente e imperioso, de manera tal que no sea
objetivamente posible tramitar el asunto a través de los canales deliberativos
que tiene el Congreso, bien sea ordinarios y especiales. || Dichos canales, como se ha señalado, tienen
carácter principal y preferente para la producción legislativa, de manera tal
que la expedición de los decretos leyes debe partir de la demostración acerca
de la imposibilidad objetiva, en razón a la  falta de idoneidad del
procedimiento legislativo ante el Congreso.”[112]
En nuestro criterio,
idéntica condición de excepcionalidad se predica de las normas legales
adoptadas por el procedimiento legislativo especial.  Ello a partir de dos
tipos de argumentos, uno normativo formal y otro sustantivo, vinculado a la
vigencia de la deliberación democrática como presupuesto para la producción
normativa.
15.1. Respecto de lo
primero, se ha señalado que el artículo 1º del Acto Legislativo 1 de 2016
prefigura al procedimiento legislativo especial como un mecanismo transitorio y
excepcional.  La transitoriedad corresponde al límite temporal para su
aplicación, mientras que la excepcionalidad supone la aplicación restringida
del procedimiento a determinados supuestos, así como la obligatoriedad de un
previo escrutinio para definir si este es o no aplicable en cada evento.
Advertimos que en caso de aplicarse solo el criterio de conexidad entre la
norma legal y al Acuerdo Final, más no el de necesidad estricta, habría que
concluirse que el procedimiento legislativo especial es el trámite principal y
prevalente para la implementación normativa del Acuerdo, lo que vaciaría de
contenido la condición de excepcionalidad que dispuso el mismo Congreso,
actuando en ejercicio de su poder de reforma constitucional.
15.2. En relación
con lo segundo, el procedimiento legislativo especial reduce las etapas del
trámite, así como les confiere plazos más cortos para su ejecución, de manera
que se cuenta que con una instancia célere de aprobación de las iniciativas
dirigidas a la implementación del Acuerdo Final. Este procedimiento, revestido
del mecanismo de control automático de constitucionalidad, es compatible con
los ejes estructurales de la Constitución, interpretados a la luz de las
necesidades propias de la justicia transicional.[113]
Sin
embargo, ante esa restricción válida de la oportunidad y cantidad de
deliberación en el procedimiento legislativo especial y advertida la condición
de excepcionalidad antes señalada, consideramos que es necesario que en cada
caso concreto se determine si es necesario utilizar ese mecanismo.  Esto bajo
el supuesto que en una democracia constitucional es imperativo preferir formas
de producción normativa que aseguren el mayor espacio para la deliberación
democrática y plural, restringiéndose las mismas solo cuando resulta
indispensable para el cumplimiento de fines constitucionales importantes. Como
lo ha señalado recientemente la Corte, “la posibilidad de deliberación de
las iniciativas es un presupuesto para el pluralismo político y el respeto de
los derechos de las minorías. La idea central que apoya esa conclusión es que
mientras el acto de votación está gobernado por el principio de mayoría, la
deliberación política es el escenario más incluyente en términos de exposición
de las diferentes posturas y, por lo mismo, el que mejor asegura los propósitos
del pluralismo y la participación.  Por lo tanto, no resultan prima facie
admisibles las modificaciones que anulen la capacidad deliberativa del
Congreso, puesto que ello desconocería los dos elementos que, desde la
perspectiva analizada, configuran el núcleo mínimo de la función legislativa,
esto es, la posibilidad de deliberación y la competencia de adopción de
decisiones que permitan la configuración política del Estado, en el nivel legal
y en el escenario de las normas constitucionales.”[114]
16. Por
ende, si tanto en el caso de los decretos extraordinarios como en el de las
leyes y actos legislativos aprobados bajo el procedimiento legislativo
especial, concurre una condición de excepcionalidad por expresa disposición
superior, entonces para ambos casos debe aplicarse el criterio de necesidad
estricta como parte del control de constitucionalidad de las normas
correspondientes.  En el caso analizado, es claro que ese requisito es cumplido
con base en un argumento simple: la vigencia del procedimiento legislativo
especial es limitada en el tiempo y por un máximo de un año, entonces el
trámite ordinario no resultaba idóneo para regular la participación de los
voceros, pues sus resultados podrían ser posteriores al plazo mencionado.
17. En
conclusión, dotar de sentido a lo previsto en el artículo 1º del Acto
Legislativo 1 de 2016, respecto al carácter excepcional del procedimiento
legislativo especial, implica necesariamente una evaluación acerca de la
necesidad estricta del mismo para expedir la legislación respectiva.  En caso
que este juicio no resulte acreditado, esto es, que no concurra una razón
objetiva y verificable que reste idoneidad al trámite legislativo común, deberá
preferirse este en la medida que ofrece mayores estándares de deliberación
democrática. En el presente asunto, dicho criterio es cumplido, pero así debió
señalarlo la sentencia, lo que motiva nuestra aclaración de voto sobre el
particular.
Estos son
los motivos de nuestro disenso parcial y aclaración de voto.
Fecha ut
supra,
GLORIA
STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
LUIS
GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
[1] Intervención del Ministerio del Interior (folio 135; cuaderno
único).
[2] Ibídem; folio 139.
[3] Ibídem; folio 140.
[4] Ibídem; folio 143.
[5] Ibídem; folio 155.
[6] Ibídem; folio 155.
[7] Ibídem; folio 156.
[8] Ibídem; folio 156.
[9] Intervención de SISMA MUJER (folio 162; cuaderno único).
[10] Intervención del Colectivo José Alvear Restrepo (folio 225;
cuaderno único).
[11] Ibídem; folio 226.
[12] Ibídem; folio 228.
[13] Intervención de Claudia Marcela Puentes Espinosa (folio 241;
cuaderno único).
[14] Concepto de la Procuraduría General de la Nación (folios 243 a 252;
cuaderno único).
[15] Ibídem; folio 245.
[16] Ibídem; folio 246.
[17] Ibídem; folio 247.
[18] Ibídem; folio 249.
[19] Ibídem; folio 249.
[20] Ibídem; folio 249.
[21] Folios 31-39
[22] Gaceta del Congreso 46 de 2017, pág. 3.
[23] Ibídem.
[24] Folios 41-42.
[25] Gaceta del Congreso 126 de 2017, pág. 4.
[26] Sobre dicho segundo anunció, en la Gaceta 126 de 2017, pág. 8, se
expresa lo siguiente:
“Presidente:
Muy
bien entonces, perdóneme honorable Representante Édward Rodríguez, hay una
intervención antes de la suya con mucho gusto pero como estamos en el segundo
punto del Orden del Día, antes de continuar señora Secretaria y así quedó
claramente cuando se leyó por parte de la Secretaria anuncio de proyectos,
sírvase informar a la Comisión, si existe otro proyecto cuya ponencia esté
debidamente radicada.
Secretaria:
Sí
señor Presidente a las 10:15 de la mañana radicaron la Ponencia del Proyecto de
Acto Legislativo número 002 de 2016 Cámara, por medio de la cual se crea un
título de disposiciones transitorias de la Constitución aplicables a los
agentes del Estado para la terminación del conflicto armado y la construcción
de una paz estable y duradera y se dictan otras disposiciones acumulado con el
Proyecto de Acto Legislativo número 03 de 2016 Cámara, por medio del cual se
crea un título de disposiciones transitorias de la Constitución para la
terminación del conflicto armado y la construcción de una paz estable y
duradera y se dictan otras disposiciones. Suscrita la ponencia por los
honorables Representantes Hernán Penagos, Pedrito Tomás Pereira, Rodrigo Lara,
Silvio Carrasquilla, Fernando de la Peña y Angélica Lozano con algunas reservas
a los artículos 1°, 15, 17, 18, 19, 20, 21 y 23. Esa es la ponencia señor
Presidente que por instrucciones suyas se anunciará para discusión y votación
de la Comisión el día que usted cite para el trámite mismo.
Presidente:
Muy
bien desde ya antes de que intervenga el Representante Carlos Abraham y el
Representante Édward Rodríguez y el Representante Caicedo, quiero decirle a la
Comisión que serán convocados mañana a las ocho de la mañana y que igualmente
habrá un desayuno para los efectos respectivos, de tal manera que no haya
necesidad de hacer algún tipo de estación previa. Muy bien ocho de la mañana,
mañana iniciamos formalmente la discusión de este proyecto, entonces así tendrá
oportunidad Representante Rodríguez, después de hablar. Representante Carlos
Abraham tiene la palabra.”
[27] Gaceta del Congreso 46 de 2017, pág. 18.
[28] Ibídem, pág. 26.
[29] Folios 80-81.
[30] Gaceta del Congreso 114 de 2017, pág. 12.
[31] Ibídem, pág. 20.
[32] Gaceta del Congreso 115 de 2017, págs. 22-23.
[33] Ibídem, págs. 25-26.
[34] Ibídem, págs. 26-27.
[35] Folio 12.
[36] Gaceta del Congreso 111 de 2017, pág. 73.
[37] Ibídem.
[38] Gaceta del Congreso 93 de 2017, págs. 21-23.
[39] Ibídem, págs. 24-26.
[40] Corte Constitucional, sentencia C-332 de 2017 (M.P. Antonio José
Lizarazo Ocampo).
[41] Si bien el literal i) del artículo 1º del Acto Legislativo 1
de 2016 contiene la siguiente redacción: “Todos los proyectos y de acto
legislativo podrán tramitarse en sesiones extraordinarias” se entiende que
se omitió de manera involuntaria la expresión “de ley”, siendo que la
disposición hace referencia tanto a los proyectos de acto legislativo como a
los de ley.
[42] “La Corte ha resaltado la importancia constitucional del
principio de publicidad tanto en el trámite legislativo como en la sanción
presidencial y la promulgación de la ley aprobatoria del tratado internacional.
Así, en el Auto 033 de 2009, señaló: “En reiterada jurisprudencia, esta
Corporación ha enfatizado en la trascendencia y necesidad del cumplimiento del
principio de publicidad consagrado en la Constitución […] durante el trámite
legislativo, principio que constituye un elemento esencial para la validez y
por ende constitucionalidad de dicho trámite, y en consecuencia para la validez
y constitucionalidad de las normas aprobadas. El principio de publicidad
encuentra su fundamento ius filosófico en las premisas de un Estado
constitucional y democrático de derecho, uno de cuyos presupuestos normativos
es la participación informada no sólo de los legisladores sino también de los
ciudadanos en el proceso democrático de formación de las leyes, para lo cual resulta
imperativo, la publicidad no sólo de las ponencias para los cuatro debates que
deben surtirse durante el proceso legislativo por expreso mandado
constitucional, sino también la publicidad de la integridad del texto
finalmente aprobado por el Legislador, así como finalmente la publicación
íntegra del texto ya sancionado por el presidente de la República. Constituyen
así mismo presupuestos que fundamentan el principio de publicidad, la exigencia
de transparencia y de racionalidad del trámite legislativo, lo cual se
transfiere a las normas producidas con el cumplimiento de tales reglas y
principios, y termina generando una presunción de validez, racionalidad y
legitimidad propia del ejercicio del principio democrático en un Estado
constitucional y democrático de derecho, presunción que sólo puede ser
desvirtuada por el Tribunal Constitucional previa la comprobación de una
irregularidad que vicie de manera insubsanable la esencia de tales principios,
garantes del  trámite legislativo y la validez de las normas jurídicas.”
Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-941/10 (M.P. Jorge Iván Palacio
Palacio).
[43] Ley 5ª de 1992. Artículo 175. Contenido de la ponencia. En
el informe a la Cámara Plena para segundo debate, el ponente deberá consignar
la totalidad de las propuestas que fueron consideradas por la Comisión y las
razones que determinaron su rechazo. La omisión de este requisito
imposibilitará a la Cámara respectiva la consideración del proyecto hasta
cuando sea llenada la omisión.
[44] Corte Constitucional, sentencia C-214 de 2017 (M.P. Gloria Stella
Ortiz Delgado). A su vez, estas reglas se encuentran en diferentes decisiones,
entre ellas C–533 de 2008 M.P. Clara Inés Vargas Hernández, C–305 de 2010 M.P.
Luís Ernesto Vargas Silva y C–982 de 2010 M.P. María Victoria Calle Correa.
[45] La Corte en diversas decisiones ha utilizado el criterio de
consecutividad de las actas como parámetro probatorio para acreditar cuál fue
la sesión para la que se anunció la discusión y votación de proyectos de ley.
Esta regla se encuentra, entre otras, en las sentencias C-032/09 (M.P. Marco
Gerardo Monroy Cabra), C-011/10 (M.P. Juan Carlos Henao Pérez),  C-947/14 (M.P.
Gloria Stella Ortiz Delgado) y C-047/17 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva).
[46] Corte Constitucional, sentencia C-832/06 (M.P. Jaime Córdoba
Triviño).
[47] Sentencia C-702 de 1999.
[48]  Sentencia C-1190 de 2001 M.P. Jaime Araujo Rentería. También se
puede consultar la Sentencia C-950 de 2001 M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[49]  Sentencia C-702 de 1999 M.P. Fabio Morón Díaz.
[50] Ver Sentencia C-1108/01 M.P. Rodrigo Escobar Gil y  Marco Gerardo
Monroy Cabra.
[51] Sentencias C-008 de 1995 M.P. José Gregorio Hernández Galindo y
C-809 de 2001.M.P. Clara Inés Vargas Hernández
[52] Corte Constitucional, sentencia C-706/05 (M.P. Álvaro Tafur
Galvis).
[53] Gaceta del Congreso 46 de 2017, pág. 25.
[54] Ibidem, pág. 26.
[55] Durante la sesión de las comisiones conjuntas intervino el senador
Jaime Buenahora Febres, quien expuso lo siguiente:
“(…)Yo soy un convencido de que acá no
estamos modificando el acto legislativo que estableció la vía rápida como
procedimiento para implementar el acuerdo suscrito entre las FARC y el
gobierno, no, aquí se está es adicionando la ley quinta en relación con sus
disposiciones transitorias, modificar un acto legislativo es una cosa gruesa
que no podríamos hacer.
De
manera que yo cuestiono el título que se tiene, yo propondría simplemente que
hagamos con su título lo que estamos haciendo, es decir adicionando la ley
quinta, y la otra es menor, la otra discusión está en torno a la semántica de
dos expresiones, citarán o convocarán, estuve mirando el acuerdo de paz y en el
acuerdo de paz se dice que se citarán a esos voceros.
Y
cuando uno sigue la lógica jurídica por ejemplo de la ley quinta encuentra que
cada vez que se utiliza la expresión citarán hacen referencia es al control
político, convocarán, bien pueden o no pueden acá asistir etcétera, es en este
sentido que pues tengo dos proposiciones y quisiera pues que se reflexionara
obviamente respeto las mayorías, pero no creo que estamos modificando el acto
legislativo, estamos es adicionando la Ley 5ª.” Gaceta
del Congreso 46 de 2017, pág. 13.
[56] Gaceta del Congreso 115 de 2017, pág. 25.
[57] Corte Constitucional, sentencia C-379/16 (M.P. Luis Ernesto Vargas
Silva).
[58] Corte Constitucional. Sentencia C-578 de 2002 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa). En esa ocasión, la Corte
Constitucional adelantó el control de constitucionalidad de la Ley 742 de 2002,
por medio de la cual se aprobó el Estatuto de Roma de la Corte Penal
Internacional.
[59] Corte Constitucional. Sentencia C-048 de
2001 (M.P. Eduardo Montealegre Lynett). Mediante este fallo, la Corte se
pronunció sobre la Ley 418 de 1997 que otorga al Presidente la competencia para
negociar acuerdos de paz con organizaciones armadas al margen de la ley. En
relación con la noción de paz, dijo la sentencia “el Constituyente otorgó a la noción
jurídica de la paz un triple carácter, pues la consideró un valor de la
sociedad, fundamento del Estado y de los derechos humanos (preámbulo); la
concibe como un fin esencial que irradia el ordenamiento jurídico y que, como
principio, debe dirigir la acción de las autoridades públicas (art. 2). Y,
también la entiende como un derecho constitucional (art. 22), que si bien es
cierto no es de aplicación inmediata, no es menos cierto que el mandato debe
dirigir la acción de los particulares y las autoridades”.
[60] Corte Constitucional. Sentencia C-379 de 2016 (M.P. Luis Ernesto
Vargas Silva), en la que la Corte adelantó el examen de constitucionalidad del
proyecto de ley estatutaria por la cual se reguló el plebiscito para la
refrendación del Acuerdo Final.
[61] “Nosotros los
pueblos de las Naciones Unidas resueltos a preservar a las generaciones
venideras del flagelo de la guerra que dos veces durante nuestra vida ha infligido
a la Humanidad sufrimientos indecibles, a reafirmar la fe en los derechos
fundamentales del hombre, en 1a dignidad y el valor de la persona humana, en la
igualdad de derechos de hombres y mujeres y de las naciones grandes y
pequeñas, a crear condiciones bajo las cuales puedan mantenerse la
justicia y el respeto a las obligaciones emanadas de los tratados y de otras
fuentes del derecho internacional, a promover el progreso social y a elevar el
nivel de vida dentro de un concepto más amplio de la libertad, y con
tales finalidades a practicar la tolerancia y a convivir en paz como buenos
vecinos, a unir nuestras fuerzas para el mantenimiento de la paz y la seguridad
internacionales, a asegurar, mediante la aceptación de principios y la
adopción de métodos, que no se usará; la fuerza armada sino
en servicio del interés común, y a emplear un mecanismo
internacional para promover el progreso económico y social de todas los
pueblos…”
[62] “Preámbulo. Considerando que la libertad, la justicia y la paz en
el mundo tienen por base el reconocimiento de la dignidad intrínseca y de los
derechos iguales e inalienables de todos los miembros de la familia humana;
[63] Corte Constitucional. Sentencia C-370 de 2006 (M.P. Manuel José
Cepeda Espinosa).
[64] Corte Constitucional. sentencia C-579 de 2013 (M.P. Jorge Ignacio
Pretelt Chaljub). En esta sentencia, la Corte se pronunció sobre la demanda de
inconstitucionalidad presentada contra el artículo 1º (parcial) del Acto
Legislativo 01 de 2012, por medio del cual se establecieron instrumentos
jurídicos de justicia transicional en el marco del artículo 22 de la
Constitución Política.
[65] M.P. Martha Victoria Sáchica Méndez.
[66] Se trató de una demanda ciudadana contra
el artículo 1º (parcial) y el artículo 3º del Acto Legislativo 01 de 2012 “Por medio del cual
se establecen instrumentos jurídicos de justicia transicional en el marco del
artículo 22 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones”.
[67] El atículo 23 de la
Convención Americana sobre Derechos Humanos, preceptúa: “Artículo
23.  Derechos Políticos 1. Todos los ciudadanos deben
gozar de los siguientes derechos y oportunidades: a) de participar en la dirección de
los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes libremente
elegidos; b) de votar y ser
elegidos en elecciones periódicas auténticas, realizadas por sufragio universal
e igual y por voto secreto que garantice la libre expresión de la voluntad de
los electores, y c) de tener acceso,
en condiciones generales de igualdad, a las funciones públicas de su país. 2. La ley puede reglamentar el
ejercicio de los derechos y oportunidades a que se refiere el inciso anterior,
exclusivamente por razones de edad, nacionalidad, residencia, idioma,
instrucción, capacidad civil o mental, o condena, por juez competente, en
proceso penal”.
[68] Artículo 25. Todos los ciudadanos gozarán, sin ninguna
de las distinciones mencionadas en el artículo 2, y sin restricciones
indebidas, de los siguientes derechos y oportunidades: a) Participar en la
dirección de los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes
libremente elegidos; b) Votar y ser elegidos en elecciones periódicas,
auténticas, realizadas por sufragio universal e igual y por voto secreto
que garantice la libre expresión de la voluntad de los electores; c)
Tener acceso, en condiciones generales de igualdad, a las funciones
públicas de su país.
[69] Fecha de
ratificación: 2 de septiembre de 1981; ley aprobatoria: Ley 22 de 1981. Artículo 5C. Los
derechos políticos, en particular el de tomar parte en elecciones, elegir y ser
elegido, por medio del sufragio universal e igual, el de participar en el
gobierno y en la dirección de los asuntos públicos en cualquier nivel, y el de
acceso, en condiciones de igualdad, a las funciones públicas.
[70] Fecha de
ratificación: 24 de Mayo de 1995; ley aprobatoria: Ley 146 de 1994 Artículo 42: 1. Los Estados
Partes considerarán la posibilidad de establecer procedimientos o instituciones
que permitan tener en cuenta, tanto en los Estados de origen como en los
Estados de empleo, las necesidades, aspiraciones u obligaciones especiales de
los trabajadores migratorios y sus familiares y considerarán también, según
proceda, la posibilidad de que los trabajadores migratorios y sus familiares
tengan en esas instituciones sus propios representantes libremente elegidos. 2.
Los Estados de empleo facilitarán, de conformidad con su legislación nacional,
la consulta o la participación de los trabajadores migratorios y sus familiares
en las decisiones relativas a la vida y la administración de las comunidades
locales. 3. Los trabajadores migratorios podrán disfrutar de derechos políticos
en el Estado de empleo si ese Estado, en el ejercicio de su soberanía, les
concede tales derechos.
[71] Fecha de
ratificación: 19 de enero de 1982; ley Aprobatoria: Ley 51 de 1981. Artículo 7:Los
Estados Partes tomarán todas las medidas apropiadas para eliminar la
discriminación contra la mujer en la vida política y pública del país y, en
particular, garantizarán, en igualdad de condiciones con los hombres el derecho
a: a) Votar todas las elecciones y referéndum públicos y ser elegible para
todos los organismos cuyos miembros sean objeto de elecciones públicas; b)
Participar en la formulación de las políticas gubernamentales y en la ejecución
de éstas, y ocupar cargos públicos y ejercer todas las funciones públicas en
todos los planos gubernamentales; c) Participar en organizaciones y
asociaciones no gubernamentales que se ocupen de la vida pública y política del
país.
[72] Fecha de adhesión:
5 de agosto de 1986; ley aprobatoria: Ley 35 de 1986. Artículo I. Las mujeres tendrán
derecho a votar en todas las elecciones en igualdad de condiciones con los
hombres, sin discriminación alguna. || Artículo II Las mujeres
serán elegibles para todos los organismos públicos electivos establecidos por
la legislación nacional, en condiciones de igualdad con los hombres, sin
discriminación alguna. || Artículo III Las mujeres tendrán
derecho a ocupar cargos públicos y a ejercer todas las funciones públicas
establecidas por la legislación nacional, en igualdad de condiciones con los
hombres, sin discriminación alguna.
[73] Fecha de
ratificación: 27 de Junio de 1989, ley aprobatoria: Ley 21 de 1991. Artículo 6:1. Al aplicar las
disposiciones del presente Convenio, los gobiernos deberán:a) Consultar a los
pueblos interesados, mediante procedimiento apropiados y en particular a través
de sus instituciones representativas, cada vez que se prevean medidas
legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente; b)
Establecer los medios a través de los cuales los pueblos interesados puedan
participar libremente, por lo menos en la misma medida que otros sectores de la
población, y a todos los niveles en la adopción de decisiones en instituciones
electivas y organismos administrativos y de otra índole responsables de
políticas y programas que les conciernan; c) Establecer los medios para el
pleno desarrollo de las instituciones e iniciativas de esos pueblos y en los
casos apropiados proporcionar los recursos necesarios para este fin. 2. Las
consultas llevadas a cabo en aplicación de este Convenio deberán efectuarse de
buena fe y de una manera apropiada a las circunstancias, con la finalidad de
llegar a un acuerdo o lograr el consentimiento acerca de las medidas
propuestas.
[74] Es importante tener en cuenta el precedente establecido en la
Sentencia C-986 de 2010, que tuvo lugar precisamente en una demanda contra el
artículo 4º del Acto Legislativo 01 de 2009. La Corte determinó que la
limitación contenida en la disposición demandada, no era aplicable a los
delitos políticos o conexos a estos, por lo que la inhabilidad del artículo 122
superior únicamente opera cuando dichos delitos tengan el carácter de delitos
comunes.
[75] Capítulo VI. Participación política del FMLN. El texto completo de los Acuerdos de Chapultepec, puede
consultarse en https://archivos.juridicas.unam.mx/www/bjv/libros/4/1575/23.pdf.
[76] Al respecto, puede consultarse:
http://www.anc.org.za/.
[77] Corte Constitucional, sentencia SU-747 de 1998 (M.P. Eduardo
Cifutentes Muñoz).
[78] Corte Constitucional, sentencia T-1337 de 2001 (M.P. Rodrigo
Uprimny Yepes).
[79] Corte Constitucional, sentencia C-179 de 2002 (M.P. Marco Gerardo
Monroy Cabra).
[80] Corte Constitucional. sentencia C-224 de 2004. Magistrado Ponente:
Rodrigo Escobar Gil.
[81] Corte Constitucional. sentencia C-866 de 2004. Magistrado Ponente:
Jaime Córdoba Triviño
[82] Corte Constitucional. sentencia C-141 de 2010. Magistrado Ponente:
Humberto Antonio Sierra Porto.
[83] Corte Constitucional. Sentencia C-303 de 2010. Magistrado Ponente:
Luis Ernesto Vargas Silva.
[84] Corte Constitucional. Sentencia C-379 de 2016. Magistrado Ponente:
Luis Ernesto Vargas Silva.
[85] Esta comprensión sobre la naturaleza jurídica de los voceros fue
también puesta de presente por el Gobierno, autor de la iniciativa. En efecto
el Ministro del Interior, en su intervención ante la Plenaria del Senado en
segundo debate, expuso lo siguiente:
“Por
eso, Presidente, yo le pediría que pudiéramos, ¡ahh!, una última observación
que había hecho el Senador Galán más allá de las proposiciones, acá hay que
recordar que esto es una vocería transitoria, esta es una vocería solo por el
tiempo que dure el procedimiento legislativo especial, esto es una vocería que
solo es para los proyectos que se presenten dentro del procedimiento
legislativo especial, no para ninguna otra iniciativa que se tramite en el
Congreso de la República a partir del mes de marzo; es un tema excepcional,
entiendo las dudas que ha planteado el Senador Galán.
Pero
aquí hay que aclarar que los voceros de la agrupación política Voces de Paz en
el Congreso no son servidores públicos, no son funcionarios públicos; por lo
tanto, obviamente no pueden estar sujetos a ningún régimen, ni van a recibir
salario del Estado como funcionarios públicos, ni van a tener el régimen de
responsabilidades, simplemente son unos particulares que durante un tiempo vienen,
trajimos esta ley porque queremos que los derechos vayan más allá de los que
tienen los ciudadanos en una audiencia pública o los ciudadanos en un debate
decretando sesión informal para que puedan participar, hacer seguimiento y
contribuir a garantizar el cumplimiento de los acuerdos de paz. Por eso
obviamente el texto como está planteado nos parece que es el adecuado para
cumplir; le pediría, señor Presidente, que pudiéramos votar el articulado como
viene en el texto traído por la ponente, la doctora Doris Vega. Muchas gracias,
señor Presidente.” Gaceta del Congreso 115 de 2017,
p. 25.
[86] Sentencias de la Corte Constitucional C - 1041 de 2005, M.P. Manuel
José Cepeda Espinosa, Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra, Humberto
Antonio Sierra Porto, Álvaro Tafur Galvis y Clara Inés Vargas Hernández y C -
490 de 2011, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[87] Sentencias de la Corte Constitucional C - 1041 de 2005 M.P. Manuel
José Cepeda Espinosa, Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra, Humberto
Antonio Sierra Porto, Álvaro Tafur Galvis y Clara Inés Vargas Hernández y C -
490 de 2011 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[88] Sentencia de la Corte Constitucional C - 751 de 2013, M.P. Luis
Guillermo Guerrero Pérez.
[89] Sentencia de la Corte Constitucional C - 880 de 2003, M.P. Alfredo
Beltrán Sierra.
[90] Corte Constitucional, sentencia C-087 de 2016 (M.P. Jorge Pretelt
Chaljub).
[91] Sentencia C-1040 de 2005.
[92] Corte Constitucional, sentencia C-786/12 (M.P. Luis Ernesto Vargas
Silva).
[93] Corte Constitucional, sentencia C-490 de 2011 (M.P. Luis Ernesto
Vargas Silva).
[94] Corte Constitucional, sentencia C-371 de 2000 (M.P. Carlos Gaviria
Díaz).
[95] Aprobada mediante la Ley 51 de 1981 y ratificada el 19 de
enero de 1982.
[96] Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la
Violencia contr la Mujer. Aprobada mediante la Ley 248 de 1995 y
ratificada el 10 de marzo de 1996.
[97] MM.PP. Manuel José Cepeda Espinosa, Jaime Córdoba Triviño,
Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra, Álvaro Tafur Galvis y Clara
Inés Vargas Hernández.
[98] Con base en este argumento, en sucesivas decisiones la Corte ha
declarado la exequibilidad condicionada de normas sobre procedimiento penal, en
el entendido que en diversas etapas del trámite debe permitirse la intervención
de las víctimas.  A este respecto, la sentencia C-603 de 2016 (M.P. María
Victoria Calle Correa), recopila varias decisiones sobre el particular,
evidenciando que “la jurisprudencia ha considerado constitucionales algunas
disposiciones legales que no les reconocen a las víctimas derecho a ejercer
directamente facultades procesales en el juicio oral como controvertir
elementos probatorios, interrogar testigos, oponerse a las preguntas (C-209 de
2007), designar sin limitaciones el número de apoderados en caso de existir un
número plural de víctimas (C-516 de 2007), presentar réplicas a los alegatos de
conclusión de la defensa (C-616 de 2014)[37] o pruebas de refutación (C-473 de
2016). Entre tanto, al mismo tiempo, ha señalado por ejemplo que es razonable
la previsión legislativa de conferirle al apoderado de la víctima el derecho a
presentar alegatos de conclusión en el juicio oral (C-209 de 2007). En
contraste, en general la Corte ha admitido como constitucionalmente obligatoria
la participación directa de las víctimas en fases anteriores al juicio oral,
como por ejemplo para solicitar la práctica de pruebas en la audiencia de
preclusión, para intervenir en la audiencia de formulación de imputación, para
hacer observaciones y fijar su posición sobre el descubrimiento de elementos probatorios
(C-209 de 2007);o incluso para hacerlo en etapas estrictamente posteriores,
como por ejemplo para referirse, una vez declarado el sentido condenatorio del
fallo, a las condiciones individuales, familiares, sociales, modo de vivir y
antecedentes del responsable (C-250 de 2011), o para solicitar la adición de la
sentencia en caso de haberse omitido un pronunciamientos de los bienes sujetos
a comiso (C-782 de 2012). No obstante, la participación de las víctimas tampoco
es absoluta en las etapas anteriores o posteriores al juicio oral, pues por
ejemplo la Corte ha señalado que la Constitución no consagra un deber de
garantía de la intervención de las víctimas en la etapa de ejecución penal
(C-233 de 2016).
[99] Es con base en esta consideración que la Corte también ha
planteado que dentro el derecho a la justicia de las víctimas implica contar
con un recurso judicial efectivo.  Dicha efectividad comprende la posibilidad
de participación de las víctimas en las diferentes etapas del proceso penal,
siendo predicables únicamente razones imperiosas que pueden ser excluidas del
mismo.  Para la Corte, “la jurisprudencia constitucional colombiana ha
incorporado en el orden interno los estándares internacionales establecidos en
los sistemas de protección de derechos humanos, respecto de los derechos de las
víctimas de graves violaciones de derechos humanos y graves infracciones al
derecho internacional humanitario, extendiendo sus contenidos a las víctimas de
los delitos en general. En tal sentido ha entendido que los derechos de las
víctimas, incorporan el derecho a la verdad, el derecho a que se haga justicia
en el caso concreto, es decir, el derecho a que no haya impunidad, y el derecho
a la reparación integral del daño que se ha ocasionado a la víctima o a los
perjudicados con el delito. || El derecho a la justicia incluye el deber del
Estado de investigar y sancionar adecuadamente a los autores y partícipes de
los delitos, así como el derecho de las víctimas a un recurso judicial
efectivo. Así mismo, salvo una razón suficiente que justifique otorgar
diferencias, el Estado debe garantizar a las víctimas del injusto penal la
igualdad ante los tribunales y ante la ley, para lo cual debe concederle la
participación en su calidad de interviniente especial en el proceso penal de
tendencia acusatoria, según la etapa del mismo y la finalidad que cada fase
persiga. || De allí que sea necesario estudiar a continuación el derecho de
participación de la víctima en las etapas previas, durante y posteriores al
juicio penal, con miras a identificar el interés directo que la jurisprudencia
constitucional le ha reconocido para habilitar en ciertos casos su intervención
especial.” Corte Constitucional, sentencia C-233 de 2016 (M.P. Luis Ernesto
Vargas Silva).
[100] Ley 5ª de 1992. Artículo 57. Funciones.
La Comisión de Derechos Humanos y Audiencias tendrá
las siguientes funciones:
1.
La defensa de los derechos humanos, cuyas garantías sean vulneradas o
desconocidas. En cumplimiento de esta función informará a las Plenarias de cada
una de las Cámaras sobre los resultados alcanzados.
2. La vigilancia
y control sobre toda autoridad encargada de velar por el respeto de los
derechos humanos, así como la promoción de las acciones pertinentes para que,
en caso de incumplimiento, se apliquen las sanciones penales y disciplinarias
correspondientes.
3. La
celebración de audiencias especiales en las que los ciudadanos y representantes
de gremios, colegios de profesionales, asociaciones cívicas y sociales, puedan
exponer temas de interés para la sociedad y el conocimiento del Congreso. En
las audiencias, que serán públicas, se escuchará a los distintos sectores de la
opinión nacional sobre aspectos de la legislación existente y sobre los
proyectos que cursan en las Cámaras Legislativas, a fin de transmitir las
iniciativas de carácter popular.
4.
Tramitar las observaciones que por escrito hagan llegar los ciudadanos con
respecto a un proyecto de ley o de acto legislativo.
5.
Numeral adicionado por la Ley 1202 de 2008, artículo 1º. Realizar el seguimiento
del ejercicio real y efectivo de los derechos de las mujeres en los ámbitos
públicos y privados en los que se desarrollen.
Realizar
la promoción y difusión de los instrumentos normativos para la protección y
ejercicio de los derechos de las mujeres, así como preparar la elaboración de proyectos
de ley para proteger a la mujer en el ejercicio de sus derechos y la adecuación
de la legislación a las normas internacionales en la materia.
PARAGRAFO
1. Las organizaciones no gubernamentales podrán asistir a las sesiones de esta
Comisión cuando se ocupe del tema de los derechos humanos, pudiendo hacer uso
de la palabra para referirse a los aspectos que interesen a la opinión del
Congreso.
PARAGRAFO
2. Para el cumplimiento de estos fines, la Comisión podrá darse su propio
reglamento de operatividad.
[101] Ley 5ª de 1992. Artículo 230. Observaciones a los proyectos por
particulares. Para expresar sus opiniones toda persona, natural o jurídica,
podrá presentar observaciones sobre cualquier proyecto de ley o de acto
legislativo cuyo examen y estudio se esté adelantando en alguna de las
Comisiones Constitucionales Permanentes.
La
respectiva Mesa Directiva dispondrá los días, horarios y duración de las
intervenciones, así como el procedimiento que asegure la debida atención y
oportunidad.
PARAGRAFO.
Para su intervención, el interesado deberá inscribirse previamente en el
respectivo libro de registro que se abrirá por cada una de las secretarías de
las Comisiones.
Cuando se
trate del trámite de leyes de iniciativa popular a las que se refiere el
artículo 155 de la Constitución Nacional, el vocero designado por los
ciudadanos podrá intervenir con voz ante las Plenarias de cada una de las
Cámaras para defender o explicar la iniciativa. Para este propósito el vocero
deberá inscribirse ante la Secretaría General y acogerse a las normas que para
su intervención fije la Mesa Directiva. y acogerse a las normas que para su
intervención fije la Mesa Directiva.
[102] Artículo 96. Derecho a intervenir. En los debates que se
cumplan en las sesiones plenarias y en las Comisiones, además de sus miembros y
los Congresistas en general, podrán los Ministros y funcionarios invitados
intervenir sobre temas relacionados con el desempeño de sus funciones y las
iniciativas legislativas por ellos presentadas. Así mismo, podrán hacerlo por
citación de la respectiva Cámara.
Sólo
participarán en las decisiones, y por consiguiente podrán votar, los miembros
de las Corporaciones legislativas (en plenarias o comisiones, con Senadores o
Representantes, según el caso).
La Corte
Constitucional, el Consejo Superior de la Judicatura, la Corte Suprema de
Justicia, el Consejo de Estado, el Consejo Nacional Electoral, el Procurador
General de la Nación, el Contralor General de la República, el Fiscal General
de la Nación y el Defensor del Pueblo, al tener la facultad de presentar
proyectos de ley en materias relacionadas con sus funciones, pueden de igual
manera estar presentes e intervenir para referirse a tales asuntos. En todas
las etapas de su trámite, en proyectos de ley o de reforma constitucional, será
oído por las Cámaras un vocero de los ciudadanos proponentes cuando hagan uso
de la iniciativa popular, en los términos constitucionales.
[103] Artículo 97. Modificado por la Ley 974 de 2005, artículo 10.  Intervenciones. Para
hacer uso de la palabra se requiere autorización previa de la Presidencia. La
Mesa Directiva fijará el tiempo de las intervenciones de cada uno de los
oradores teniendo en cuenta la extensión del proyecto y la complejidad de la
materia.
El uso
de la palabra se concederá de la siguiente manera:
1. Al
(los) ponente(s) para que sustente(n) su informe, con la proposición o razón de
la citación.
2. A los
voceros y los miembros de las bancadas, hasta por veinte minutos por grupo.
Cuando la bancada represente al menos el veinte por ciento de las curules de la
Cámara correspondiente, el tiempo de intervención podrá ampliarse hasta por
diez minutos más.
3. A los
oradores en el orden en que se hubieren inscrito ante la Secretaría. Ninguna
intervención individual, en esta instancia, podrá durar más de 10 minutos.
4. Los
servidores públicos que tengan derecho a intervenir.
5. Los
voceros de las bancadas podrán intervenir nuevamente y se cerrarán las
intervenciones.
Ningún
orador podrá referirse a un tema diferente del que se encuentra en discusión, y
su desconocimiento obligará a la Presidencia a llamar la atención y suspender
el derecho para continuar en la intervención.
Todos
los oradores deben inscribirse ante la Secretaría hasta cinco minutos antes de
la hora fijada para el inicio de la sesión. Harán uso de la palabra por una
sola vez en la discusión de un tema.
En el
trámite de las leyes y reformas constitucionales, sus autores y ponentes podrán
intervenir cuantas veces sea necesario.
Los
voceros podrán intervenir sin el requisito de inscripción previa.
[104] Artículo 103. Modificado por la Ley 974 de 2005, artículo 12. de
intervenciones. No se podrá intervenir por más de dos veces en la
discusión de una proposición o en su modificación, con excepción del autor
del proyecto y el autor de la modificación, o los voceros de las bancadas.
Y no se
podrá hablar más de una vez cuando se trate de:
1.
Proposiciones para alterar o diferir el orden del día.
2.
Cuestiones de orden.
3.
Proposiciones de suspensión o que dispongan iniciar o continuar en el orden del
día.
4.
Apelaciones de lo resuelto por la Presidencia, o revocatoria.
5.
Proposiciones para que un proyecto regrese a primer debate.
[105] Artículo 104. Prohibición de
intervenir. No podrá tomarse la palabra cuando se
trate sobre:
1.
Cuestiones propuestas por el Presidente al finalizar cada debate.
2.
Proposiciones para que la votación sea nominal, y
3.
Peticiones para declarar la sesión permanente.
[106] Artículo 105. Intervenciones escritas. No se permite la
lectura de discursos escritos; esto no excluye las notas o apuntamientos
tomados para auxiliar la memoria, ni los informes o exposiciones con que los
autores de los proyectos los acompañen.
[107] Artículo 98. Interpelaciones. En uso de la palabra los oradores sólo podrán ser interpelados
cuando se trate de la formulación de preguntas o en solicitud de aclaración de
algún aspecto que se demande. Si la interpelación excede este límite o en el
tiempo de uso de la palabra, el Presidente le retirará la autorización para
interpelar y dispondrá que el orador continúe su exposición. El orador podrá
solicitar al Presidente no se conceda el uso de la palabra a algún miembro de
la Corporación hasta tanto se dé respuesta al cuestionario que ha sido
formulado, si se tratare de una citación.
[108]Artículo 106. Moción de orden. Durante
la discusión de cualquier asunto, los miembros de la respectiva Corporación
podrán presentar mociones de orden que decidirá la Presidencia inmediatamente.
La proposición en tal sentido no autoriza para tratar a fondo el tema en
discusión por el interviniente.
Artículo
107. Aplazamiento. Los miembros de cada una de las
Cámaras podrán solicitar el aplazamiento de un debate en curso, y decidir la
fecha para su continuación.
Artículo
108. Cierre del debate. Cualquier miembro de la
respectiva Corporación podrá proponer el cierre del debate suficiente
ilustración, transcurridas tres (3) horas desde su iniciación, aun cuando
hubiere oradores inscritos. El Presidente, previa consulta con los miembros de
la Mesa Directiva, aceptará o negará la proposición. Su decisión podrá ser
apelada.
Las
intervenciones sobre suspensión o cierre de un debate no podrán exceder de
cinco (5) minutos.
Artículo
109. Suspensión. Los miembros de las respectivas
Cámaras podrán proponer, en el desarrollo de una sesión, que ella sea
suspendida o levantada, en razón de una moción de duelo o por circunstancias de
fuerza mayor. Estas proposiciones, sin necesidad de debate alguno, se someterán
a votación.
De la
misma manera podrán solicitar, en cualquier momento, la verificación del
quórum, a lo cual procederá de inmediato la Presidencia. Comprobada la falta de
quórum se levantará la sesión.
Artículo
110. Prelación de mociones. Con excepción de la
moción de verificación del quórum, el orden de su precedencia es el siguiente:
1.
Suspensión de la sesión.
2.
Levantamiento o prórroga de la sesión.
3.
Aplazamiento del debate sobre el tema que se discute.
4. Cierre
del debate por suficiente ilustración.
[109] Corte Constitucional, sentencia C-726 de 2015 (M.P. Gloria Stella
Ortiz Delgado). Sobre el particular, el fallo replica la regla fijada en la
sentencia C-816 de 2004 (MM.PP. Jaime Córdoba Triviño y Rodrigo Uprimny Yepes).
[110] Artículo 112. Procedencia de las proposiciones. En discusión
una proposición, sólo serán admisibles las solicitudes de: modificación,
adición, suspensión, orden, informe oral o lectura de documentos, declaración
de sesión permanente, y votación nominal o secreta. La solicitud de declaración
de sesión permanente sólo será procedente en los últimos treinta (30) minutos
de la duración ordinaria de la sesión.
[111] MM.PP. Manuel José Cepeda Espinosa y Marco Gerardo Monroy Cabra.
Este precedente fue reiterado más recientemente por la sentencia C-751 de 2013
(M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez).
[112] Corte Constitucional, sentencia C-253 de 2017 (M.P. Gloria Stella
Ortiz Delgado).
[113] Corte Constitucional, sentencia C-699 de 2016 (M.P. María Victoria
Calle Correa).
[114] Corte Constitucional, sentencia C-332 de 2017 (M.P. Antonio José
Lizarazo Ocampo).