C-592-95
Sentencia No
Sentencia No.
C-592/95
GOBIERNO-Facultad de formulación del presupuesto
Corresponde al
Gobierno el manejo de la política fiscal de la Nación, cuya expresión
cuantitativa es el proyecto de presupuesto general de la Nación. En el Gobierno
reposa la facultad de formulación del Presupuesto de Rentas y Ley de
Apropiaciones. El principio de universalidad del presupuesto impone que en el
respectivo proyecto de ley de apropiaciones estén contenidos la totalidad de
los gastos del Estado a realizar durante la respectiva vigencia fiscal, por lo
que no es admisible la presentación, por separado, en diferentes proyectos de
presupuesto, de los gastos correspondientes a los diversos órganos del Estado.
PRIMACIA DEL
PRINCIPIO DE UNIDAD PRESUPUESTAL SOBRE PRINCIPIO DE AUTONOMIA
La Corte
Constitucional ya se ha referido con anterioridad a la primacía del principio
de unidad presupuestal sobre el principio de autonomía, en relación con  las
entidades territoriales. Si la autonomía presupuestal de las entidades
territoriales - las cuales aportan ingresos propios al presupuesto general de
la Nación - se subordina al principio de unidad presupuestal, con mayor razón
este principio precede al principio de autonomía de los órganos del Estado que
no perciben ingresos ni los aportan al presupuesto general.
PRINCIPIO DE
COLABORACION ARMONICA/CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA-Presentación unificada del proyecto de
presupuesto/CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA-Autonomía presupuestal
Del deber
genérico de colaboración armónica entre los diferentes órganos del Estado, en
concordancia con las normas constitucionales en materia de presupuesto, se
deduce el deber específico de la Contraloría de contribuir a la presentación
unificada del proyecto de presupuesto nacional dentro del término
constitucional respectivo, para su estudio y aprobación global por parte del
Congreso de la República. La obligación legal de presentar el proyecto - más precisamente
anteproyecto - de gastos o apropiaciones de la Contraloría a la Dirección
General de Presupuesto para su incorporación dentro del proyecto de presupuesto
general, por sí sola no conduce al recorte o afectación de la autonomía e
independencia de este órgano de control.
INICIATIVA
GUBERNAMENTAL EN MATERIA PRESUPUESTAL-Alcance
La formulación
del presupuesto de rentas y ley de apropiaciones supone la potestad del
Gobierno de presentar el proyecto respectivo en la forma que considere debe ser
aprobado por el Congreso. En esto radica precisamente la iniciativa
presupuestal radicada en cabeza del Ejecutivo, como responsable de la política
económica y de desarrollo. No se entendería la exclusividad gubernamental de la
iniciativa presupuestal, de admitirse que hace parte de la autonomía de ciertos
órganos del Estado la posibilidad de presentar al Congreso proyectos de
presupuesto parciales, bien en forma separada o conjunta con el presupuesto
general de la Nación. Es consustancial a la facultad de formulación del
presupuesto, la potestad del Gobierno para disponer libremente en el respectivo
proyecto de las apropiaciones destinadas a cada sección del presupuesto.
CONTRALOR GENERAL
DE LA REPUBLICA-Calidades/EJERCICIO
DE CARGOS-Requisitos
Aun cuando la Constitución
no haya mencionado expresamente requisitos ni calidades para el cargo, ello no
significa que el Legislador no pueda establecerlos.
DERECHO DE ACCESO
A CARGOS PUBLICOS-Improcedencia
de fijar restricciones/CONTRALOR GENERAL DE LA REPUBLICA-Acreditar
título universitario
En la presente
oportunidad el legislador adiciona al requisito de tener título universitario,
la limitación a ciertas carreras o profesiones. No obstante, al implicar la
exigencia constitucional, una restricción del derecho a acceder al desempeño de
la función pública, le estaba vedado al legislador agregar una restricción
adicional sobre la misma causal. La Corte no encuentra que en razón de la
importancia o la responsabilidad del cargo haya lugar a hacer una distinción
respecto de la procedencia de una restricción de un derecho fundamental más
allá de las limitaciones fijadas expresamente por el constituyente. Aun cuando
es verdadera la correlación entre la trascendencia del cargo y las mayores
exigencias de méritos y aptitudes, lo cierto es que la determinación de
calidades, requisitos o condiciones específicas por parte del Constituyente
para acceder a un cargo público, sustrae al legislador toda competencia para
adicionar nuevas exigencias a las ya fijadas en la Constitución.
Ref.: Expediente D-975
Actor: Orlando
Rengifo Callejas
Demanda de
inconstitucionalidad contra los artículos 54 (parcial) y 59 (parcial) de la Ley
42 de 1993, "Sobre la organización del sistema de control fiscal, financiero
y los organismos que lo ejercen".
Temas:
-Autonomía
presupuestal de la Contraloría General de la República
-Calidades para
ocupar el cargo de Contralor General de la República
Magistrado
Ponente:
Dr. EDUARDO
CIFUENTES MUÑOZ
Santa Fe de
Bogotá,D.C. Diciembre 07 de mil novecientos noventa y cinco (1995)
Aprobada por Acta Nº
La Sala Plena de la
Corte Constitucional integrada por su presidente José Gregorio Hernández
Galindo, y por los Magistrados, Jorge Arango Mejía, Antonio Barrera Carbonell,
Eduardo Cifuentes Muñoz, Carlos Gaviria Díaz, Hernando Herrera Vergara,
Alejandro Martínez Caballero, Fabio Morón Díaz y Vladimiro Naranjo Mesa.
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA CONSTITUCION
Ha pronunciado la
siguiente
S E N T E N C I A
En el proceso de
constitucionalidad de los artículos 54 y 59 de la Ley 42 de 1993, "Sobre
la organización del sistema de control fiscal, financiero y los organismos que
lo ejercen".
I. ANTECEDENTES
1. El Congreso de
Colombia expidió la Ley 42 de 1993, publicada en el Diario Oficial N°40732 de
enero 27 de 1993.
2. El ciudadano
ORLANDO RENGIFO CALLEJAS presentó demanda de inconstitucionalidad contra los
artículos 54 (parcial) y 59 (parcial) de la Ley 42 de 1993, por violación de
los artículos 1º, 3º, 4º, 25, 40-7, 53, 113, 117, 150, 267 inciso 7, 268-9 y el
Preámbulo de la Constitución Política.
II. TEXTO DE LAS NORMAS DEMANDADAS
LEY 42 DE 1993
"sobre la organización del sistema de
control fiscal, financiero y los organismos que lo ejercen"
El Congreso de Colombia,
D E C R E T A:
"Artículo
54.- En ejercicio de la autonomía presupuestal la Contraloría General de la
República elaborará cada año su proyecto de presupuesto de gastos o de
apropiaciones para ser presentado a la Dirección General de presupuesto,
quien lo incorporará al respectivo proyecto de ley de presupuesto que se
someterá a consideración del Congreso de la República".
(...)
"Artículo
59.- Para ser elegido Contralor General de la República se requiere, además de
lo señalado en el artículo 267 de la Constitución Nacional, acreditar título
universitario en ciencias económicas, contables, jurídicas, financieras o de
administración y haber ejercido funciones públicas por un período no menor
de cinco años".
(Se subraya la
parte demandada).
III. LA DEMANDA
Primer cargo:
Inconstitucionalidad del artículo 54 de la Ley 42 de 1993,  por violación de
los artículos 113, 117, 150 y 268-9 de la Constitución Política.
(1) El artículo 268-9 de la Constitución
Política faculta al Contralor General de la República para que presente
proyectos de ley al Congreso que versen sobre la organización y el
funcionamiento de la Contraloría. Los proyectos de ley relacionados con el
funcionamiento de la Contraloría incluyen el proyecto de presupuesto anual de
la entidad, cuya presentación al Congreso corresponde exclusivamente al
Contralor General de la República y no a la Dirección General de presupuesto
como establece la norma acusada.
(2) El artículo parcialmente demandado, al
ordenar la presentación del proyecto de presupuesto ante la Dirección General
de Presupuesto, vulnera el artículo 150 de la Constitución, ya que es al
Congreso de la República a quien corresponde recibir los proyectos de ley y
tramitarlos, y no al Ejecutivo.
(3) La norma  demandada viola los artículos
113 y 117 de la Carta Política, ya que rompe la independencia y la autonomía de
la Contraloría General de la República. Si bien el Gobierno formula anualmente
el presupuesto de rentas y ley de apropiaciones (C.P. art. 346), "no es
menos cierto que en él figuran partidas de transferencias de la Nación a las
entidades territoriales o a los entes de seguridad social (Cajas de
Compensación), sin que por ello, deban formularse sus presupuestos en el de la
Nación".
Segundo cargo:
Inconstitucionalidad parcial del artículo 59 de la Ley 42 de 1993, por
violación de los artículos 1º, 3º, 4º, 25, 40-7, 53, 267 inciso 7 y el
Preámbulo de la Constitución Política.
(1) La parte de la
norma demandada viola el derecho al trabajo, la justicia, la igualdad jurídica,
el principio de participación ciudadana y el derecho de acceder al desempeño de
funciones y cargos públicos consagrados en la Constitución, puesto que
restringe el posible acceso al cargo de Contralor a unos pocos hombres y mujeres
que deben poseer título académico en cinco áreas de la actividad humana,
marginando a los demás profesionales que poseen título universitario y sirven
para el desempeño de dicho cargo.
(2) Mal puede la Ley
exigir más requisitos para poder ocupar el cargo de Contralor General de la
República que los fijados por el Constituyente en el artículo 267 inciso 7 de
la Constitución Política, a saber, “(...) ser colombiano de nacimiento y en
ejercicio de la ciudadanía, tener más de 35 años de edad, tener título universitario
...".
IV. CONCEPTO DEL MINISTERIO DE HACIENDA
Y CRÉDITO PÚBLICO
El Ministro de
Hacienda y Crédito Público, por intermedio de apoderado, se opone a la demanda
y solicita a la Corte declarar exequibles las normas demandadas.
(1) La disposición
acusada no viola la facultad que otorga al Contralor el artículo 268-9 de la
Carta Política, pues ella no comprende la potestad de presentar el proyecto de
presupuesto de gastos o de apropiaciones de la Contraloría. El proyecto presentado
a la Dirección General de Presupuesto es un anteproyecto de presupuesto,
destinado a ser incorporado en el proyecto de presupuesto general de la Nación,
con las modificaciones que el Gobierno Nacional estime conducente introducir,
de acuerdo con las posibilidades fiscales, según lo dispuesto por el artículo
352 de la Carta Política. La competencia exclusiva para presentar el proyecto
de ley de apropiaciones y rentas ante el Congreso de la República para su
aprobación, radica en cabeza del Gobierno Nacional. La Contraloría, en
consecuencia, carece de esta competencia.
(2) La independencia
y autonomía de los órganos de control dentro de la Carta Política, y en
especial la de la Contraloría, a la que se refiere el artículo 113 de la
Constitución Política, no depende de que éstos puedan fijar el monto sus
gastos. Ello equivaldría a que tales entidades dispusiesen de la titularidad de
la soberanía presupuestal, la cual, en un Estado unitario, corresponde al
órgano representativo - Congreso Nacional -. La determinación del presupuesto
que corresponda a la Contraloría, no conlleva una intromisión del legislativo o
del ejecutivo en el cumplimiento del objeto constitucional asignado a la misma.
(3) El artículo 54
de la Ley 42 de 1993 debe ser interpretado dentro del marco de las
prescripciones de la Ley 179 de 1994 (Ley Orgánica del Presupuesto). La
disposición demandada, en consonancia con el artículo 51 de la Ley 179 de 1994,
constituye un mecanismo de desarrollo del principio de la unidad presupuestal
que busca garantizar el manejo coherente, ordenado y eficiente de los recursos
incorporados en el Presupuesto General de la Nación y en el de las entidades
descentralizadas territorialmente y por servicios. "La autonomía así
concebida, se complementa con la posibilidad de ejecutar su presupuesto en
forma independiente a través de su capacidad para comprometer las apropiaciones
presupuestales debidamente aprobadas y ordenar el gasto correspondiente".
V. INTERVENCIÓN CIUDADANA
El ciudadano CARLOS
M. QUINTERO FUENTES, presenta escrito en el que solicita declarar la
constitucionalidad de las normas demandadas.
Primer cargo:
(1) La atribución
conferida en el artículo 268 numeral 9 al Contralor General de la República, no
le da competencia para presentar directamente al Congreso proyectos de ley que
establezcan rentas y gastos de la administración. El Gobierno Nacional es la
única autoridad competente para presentar el proyecto de ley de presupuesto
general de la Nación al Congreso, como expresamente lo establecen los artículos
154, 346 y 352 de la Constitución Nacional.
El Estatuto o Ley
Orgánica del Presupuesto (Ley 38 de 1989, modificada por la Ley 179 de 1994),
en su artículo 23, enumera las secciones que integran el presupuesto de gastos
o Ley de apropiaciones, entre las cuales se incluye la Contraloría General de
la Nación. El artículo 36 de la Ley 38 de 1989, modificado por el artículo 25
de la Ley 179 de 1994, dispone que el Gobierno Nacional someterá el Presupuesto
General de la Nación a la consideración del Congreso por conducto del Ministro
de Hacienda y Crédito Público. De las normas constitucionales y legales
citadas, se desprende que el Presupuesto General de la Nación es uno solo,
integrado por los anteproyectos que presenten los órganos que conforman el presupuesto.
(2) El hecho de que
la Contraloría General de la República presente el proyecto de presupuesto por
conducto de la Dirección General de Presupuesto, como lo ordena la norma
demandada, en nada restringe su autonomía, ya que ésta debe entenderse como la
facultad de elaborar, aprobar, controlar y manejar su presupuesto, de
conformidad con los principios de la Ley Orgánica de Presupuesto, según lo
establece el artículo 352 de la Constitución.
Segundo cargo:
(1) El Constituyente
defirió al legislador (C.P. art. 267 inciso 8) la facultad de establecer las
calidades o requisitos adicionales a los mencionados en el texto
constitucional, para el ejercicio del cargo de Contralor General de la
República. Lo anterior, en armonía con el artículo 26 de la Carta Política que
consagra la libertad de escoger profesión u oficio, pero autoriza a la ley para
exigir títulos de idoneidad.
(2) El Convenio
Internacional del Trabajo Nº 111, aprobado por Ley 22 de 1967 y ratificado en
1969, relativo a la discriminación en materia de empleo y ocupación, que hace
parte de la legislación interna en virtud de lo dispuesto en el artículo 53 de
la Carta Política, establece en su artículo 1º que “las distinciones,
exclusiones o preferencia basadas en calificaciones para un empleo determinado
no serán consideradas discriminación".
(3) Es lógico,
razonable y justificado, en aras del cumplimiento eficiente de una función
pública, que el legislador establezca condiciones especiales para el desempeño
de una actividad. Sería ilógico pretender que las atribuciones asignadas por el
artículo 268 de la Constitución al Contralor General de la Repúblicas fueran
ejercidas por un veterinario, un médico o un agrónomo. La ley puede exigir
títulos de idoneidad que garanticen el cumplimiento de los fines del Estado.
(4) La norma acusada
no viola el artículo 40 numeral 7 de la Constitución, el cual consagra el
derecho ciudadano de acceder al desempeño de funciones y cargos públicos, ya
que el legislador puede condicionar dicho ejercicio "al establecer
razonable y proporcionalmente un trato diferenciado en casos desiguales, aún
más cuando el artículo 26 lo faculta para exigir títulos de idoneidad”.
VI. CONCEPTO DEL PROCURADOR
El Procurador
General de la Nación rindió su concepto de rigor, en el que solicita a la Corte
declarar exequibles los apartes acusados de los artículos 54 y 59 de la Ley 42
de 1993.
Primer cargo:
(1) En la fórmula
constitucional de la estructura del Estado colombiano (C.P. art. 1), la
autonomía y la descentralización se encuentran articuladas e integradas en la
concepción de una República unitaria. Esta característica del Estado colombiano
permite desvirtuar la afirmación del actor que identifica en la Contraloría la
soberanía presupuestal para fijar el monto de sus gastos, sin el concurso de la
instancia gubernamental - Dirección General de Presupuesto -, apreciación que
desvertebra la unidad presupuestal que con rango superior se consagra.
(2) "La
autonomía presupuestal que garantiza la Constitución a la Contraloría, como
órgano autónomo e independiente, es compatible con la orientación que busca a
través del Presupuesto General de la Nación un manejo macroeconómico
equilibrado, que para el efecto se hace manifiesto en la regulación de la
capacidad de contratar y comprometer a nombre de la persona jurídica de la cual
hace parte, y en la ordenación del gasto con referencia en las apropiaciones
incorporadas en la respectiva sección del Presupuesto General".
Segundo cargo:
(1) El artículo 267
de la Carta Política establece los requisitos que un ciudadano debe llenar para
ser designado Contralor General de la República, y defiere en el legislador el
señalamiento de calidades adicionales. La norma constitucional habilita a la
ley para fijar a su arbitrio la especialidad profesional requerida para
desempeñar el cargo.
(2) Si bien todo
ciudadano tiene derecho a acceder a todas las dignidades, puestos y empleos
públicos según sus capacidades y talentos (C.P. artículo 40-7 y  Pacto de San
José de Costa Rica), "resulta indubitable que quienes están llamados al
desempeño de los cargos de mayor responsabilidad en el ejercicio de la función
pública, deben y pueden ser motivo de exigencia de mayores calidades y
condiciones de idoneidad, que garanticen no sólo una óptima gestión del Estado
sino además y primordialmente el bienestar de los administrados".
VII. FUNDAMENTOS
Competencia
La Corte
Constitucional es competente para conocer de la presente demanda de conformidad
con lo estipulado en el numeral 4º artículo 241 de la Constitución Política.
Cargos por
violación de los artículos 268-9 y 150 de la Constitución Política
1. El actor
considera que la atribución de presentar proyectos de ley relativos a la
organización y el funcionamiento de la Contraloría General otorgada al
Contralor General de la República (C.P. art. 268-9), incluye la potestad de
presentar directamente al Congreso el proyecto de presupuesto de gastos o
apropiaciones de la entidad, por lo que la norma demandada viola el citado
precepto constitucional.
Un análisis
semántico de la norma constitucional, que establece la potestad de presentar
proyectos que versan sobre el funcionamiento de la Contraloría, no permite
deducir que el Contralor General de la República ostente la facultad exclusiva
de presentar el proyecto de presupuesto. Aun cuando no puede negarse que el
factor financiero hace parte importante del funcionamiento de una entidad, no
es menos cierto que las reformas al modus operandi de la Contraloría no
involucran necesariamente la proyección de sus ingresos y egresos. Poderosas
razones militan en favor de la tesis de los intervinientes y del Procurador,
según la cual el proyecto de presupuesto es uno solo y su presentación al
Congreso corresponde exclusivamente al Gobierno.
Por otra parte, la
existencia de una potestad de iniciativa presupuestal radicada únicamente en
cabeza del Contralor General de la República, está condicionada íntegramente al
alcance de la autonomía presupuestal garantizada en la Constitución a los
órganos de control (C.P. arts. 113 y 117). La presunta violación de los
artículos 268-9 y 150 de la Carta Política, en consecuencia, depende de si la
disposición acusada es contraria al principio de autonomía presupuestal de la
Contraloría General de la Nación.
Cargo por
violación del artículos 113 y 117 de la Constitución
2. Según el
demandante, la independencia y autonomía de la Contraloría General de la
República resulta lesionada por la norma acusada, que permite la intervención
del Ejecutivo en el proceso de presentación del proyecto de presupuesto de este
órgano de control. Los intervinientes y el Procurador, por el contrario,
consideran que el artículo 54 no desconoce la autonomía presupuestal de la
Contraloría, garantizada en el artículo 267 inciso 4 de la C.P., sino que
desarrolla el principio de unidad presupuestal y es coherente con la iniciativa
exclusiva del Gobierno en materia de la  presentación del proyecto de
presupuesto general de la Nación al Congreso (C.P. arts. 154, 346 y 352).
Las normas constitucionales
enfrentadas, en las que se basan las razones del demandante y de los defensores
de la norma acusada, consagran, por una parte, el principio de autonomía
presupuestal de un órgano de control - la Contraloría General de la Nación
- y, por la otra, el principio de unidad presupuestal. Mientras que para
el actor la autonomía presupuestal del órgano de control (C.P., arts. 113 y
117) supone la posibilidad de controlar el presupuesto de gastos y
apropiaciones mediante la presentación del respectivo proyecto de ley al
Congreso, sin la mediación del Ejecutivo, para los segundos, esta mediación no
sólo es técnicamente necesaria sino imperativa y busca asegurar el principio de
unidad presupuestal (C.P. arts. 154, 346 y 352).
A juicio del
demandante, la autonomía e independencia de la Contraloría, se vería
comprometida de admitirse que un ente controlado, en este caso el Ejecutivo,
intervenga en la presentación del proyecto de gastos correspondiente al órgano
de control. Los defensores de la norma niegan la equiparación de la autonomía
con la soberanía presupuestal. Consideran que la autonomía está sujeta al
principio de unidad presupuestal (C.P. arts. 346 y 352); admite la intervención
del Ejecutivo como titular de la iniciativa presupuestal ante el Congreso (C.P.
art. 154), y, otorga, al órgano de control, la posibilidad de ejecutar su
presupuesto en forma independiente,  a través de la contratación y la
ordenación del gasto (C.P. art. 267).
3. La Corte no
comparte la conclusión del demandante según la cual la autonomía presupuestal
de la Contraloría, y la facultad del Contralor para presentar proyectos de ley
sobre el funcionamiento de la entidad, suponen la potestad exclusiva de éste
para presentar directamente al Congreso el respectivo proyecto de presupuesto.
Las razones para rechazar la anotada conclusión son múltiples:
3.1 Corresponde al
Gobierno el manejo de la política fiscal de la Nación, cuya expresión
cuantitativa es el proyecto de presupuesto general de la Nación. En el Gobierno
reposa la facultad de formulación del Presupuesto de Rentas y Ley de
Apropiaciones (C.P. art. 346).
3.2. El principio
de universalidad del presupuesto impone que en el respectivo proyecto de
ley de apropiaciones estén contenidos la totalidad de los gastos del Estado a
realizar durante la respectiva vigencia fiscal (C.P. art. 347), por lo que no
es admisible la presentación, por separado, en diferentes proyectos de
presupuesto, de los gastos correspondientes a los diversos órganos del Estado.
3.3. La programación,
aprobación, modificación y ejecución de los presupuestos  nacionales y
seccionales, entre ellos el presupuesto de la Contraloría, se regula por la
Constitución y por la Ley Orgánica del Presupuesto. Esta última incluye a la
Contraloría General de la República como una de las secciones del presupuesto
de la Nación (L. 38 de 1989, art. 23, modificado por la Ley 179 de 1994, art.
16).  Además, consagra los principios de unidad presupuestal, de universalidad,
de unidad de caja, de coordinación con los planes de desarrollo, destinados a
darle coherencia y eficiencia al manejo y distribución de los recursos
públicos, a los cuales debe sujetarse la presentación del presupuesto de la
Contraloría.
3.4. La Corte
Constitucional ya se ha referido con anterioridad a la primacía del principio
de unidad presupuestal sobre el principio de autonomía, en relación con  las
entidades territoriales. Si la autonomía presupuestal de las entidades
territoriales - las cuales aportan ingresos propios al presupuesto general de
la Nación - se subordina al principio de unidad presupuestal, con mayor razón
este principio precede al principio de autonomía de los órganos del Estado que
no perciben ingresos ni los aportan al presupuesto general.
"El
presupuesto, sea Nacional, Departamental o Municipal, se ha convertido en
instrumento poderoso de manejo macroeconómico, desempeñando funciones
esenciales como las de disminuir el paro y financiar servicios sociales y
públicos, que de otra forma serían inaccesibles al público. ...  el presupuesto
al definir las metas de gasto e inversión, fijadas en el plan de desarrollo,
asume el carácter  de instrumento de política económica. El presupuesto
nacional está dirigido a hacer compatibles en el corto plazo la política fiscal
con las políticas monetaria, cambiaria y crediticia y servir de medida realista
de los gastos del gobierno que inciden en la inflación, en la necesidad de
contraer o liberar el circulante, en la tasa de cambio y en los intereses.
Además, el tamaño del presupuesto está relacionado con el déficit fiscal y el
endeudamiento externo del sector nacional.
"Por ello se
puede entender que en Colombia se imponga el principio de la unidad
presupuestal frente al de la autonomía presupuestal. El Presupuesto Nacional y
los principios que lo inspiran son de trascendental importancia para el rodaje
económico de la sociedad. A su lado, los presupuestos Departamentales y
Municipales han adquirido una relevancia innegable en la nueva Constitución.
Ahora todos son parte de un mismo sistema de ingresos y gastos. El principio de
la unidad de lo presupuestal, nace de la realidad que constituye el manejo
unificado de la economía o de la parte oficial de la misma y de la existencia
de unos fines y objetivos comunes a todos los presupuestos que se ponen en
vigor anualmente.
"El
principio de la autonomía presupuestal, en el lado opuesto, ofrece a las
entidades territoriales la separación financiera así sea nominal, que es el
inicio del proceso autonómico. Esta libertad relativa se verá menguada en aras
de conseguir una hacienda pública coherente, coordinada, en la cual la
contabilidad, los procedimientos de elaboración del presupuesto, de aprobación,
ejecución y control del mismo  respondan a patrones comunes. (...)
"La
preparación y presentación, por significar un conocimiento en detalle de las
necesidades de la respectiva administración, es por su naturaleza una función
del órgano ejecutivo, que también tiene la vocación natural (necesaria) para
poner en ejecución el presupuesto. La función intermedia entre estas dos
corresponde al órgano de elección popular y es una expresión del principio
democrático. La función de control corresponderá a varios órganos dependiendo
del ángulo desde el cual se ejerza. El control político del presupuesto lo
ejercerá el órgano de elección popular desde que recibe el proyecto de
presupuesto y hasta su fenecimiento. El financiero y económico, los llevará a
cabo el mismo ejecutivo, a todo lo largo del procedimiento presupuestal.
Finalmente, el fiscal, será ejercido por el órgano contralor." (Corte
Constitucional. Sentencia C-478 de 1992)
3.5 Por último, del
deber genérico de colaboración armónica entre los diferentes órganos del
Estado, en concordancia con las normas constitucionales en materia de
presupuesto (Título XII, Capítulo 3 de la Carta Política), se deduce el deber
específico de la Contraloría de contribuir a la presentación unificada del
proyecto de presupuesto nacional dentro del término constitucional respectivo,
para su estudio y aprobación global por parte del Congreso de la República. La
obligación legal de presentar el proyecto - más precisamente anteproyecto - de
gastos o apropiaciones de la Contraloría a la Dirección General de Presupuesto
para su incorporación dentro del proyecto de presupuesto general, por sí sola
no conduce al recorte o afectación de la autonomía e independencia de este
órgano de control.
4. Ahora bien,
podría afirmarse que el artículo 54 de la Ley 42 de 1993 es compatible con la
autonomía presupuestal reconocida a la Contraloría General de la República
(C.P. art. 267), solamente si el proyecto de gastos o de apropiaciones
presentado por la Contraloría a la Dirección General de Presupuesto, no es
susceptible de modificaciones por parte del Ejecutivo antes de ser sometido a
consideración del Congreso. Reza la norma acusada: "En ejercicio de la
autonomía presupuestal la Contraloría General de la República elaborará cada
año su proyecto de presupuesto de gastos o de apropiaciones para ser
presentado a la Dirección General de presupuesto, quien lo incorporará al
respectivo proyecto de ley de presupuesto que se someterá a consideración
del Congreso de la República”.
(se subraya la parte
demandada).
La intangibilidad
del anteproyecto de presupuesto de la Contraloría por parte del Ejecutivo,
desde la perspectiva del demandante, evita la injerencia de la instancia de
poder público controlada en el ámbito de la autonomía presupuestal del órgano
de control (C.P. arts. 113 y 117), y asegura que sea el órgano de
representación popular el que adopte la determinación final sobre las
apropiaciones o gastos de la Contraloría. La inclusión in toto del
proyecto de la Contraloría en el proyecto de presupuesto nacional no supondría
entonces el ejercicio de una mal denominada  "soberanía
presupuestal", sino que sería consecuencia directa de lo ordenado en la
ley en desarrollo de la autonomía presupuestal de la entidad, a saber, la
obligación de la Dirección General de Presupuesto de incorporar el primero en
el segundo.
5. Se pregunta la
Corte si el Gobierno goza de la facultad de modificar los anteproyectos de
presupuesto presentados por los órganos de control - Contraloría General de la
República y Procuraduría General de la Nación (C.P. art. 117) - en ejercicio de
la autonomía presupuestal, o si es el Congreso la instancia democrática llamada
a decidir en forma exclusiva sobre las modificaciones al proyecto general de
presupuesto en el proceso de su aprobación.
En este punto se
hace necesario precisar los alcances de las normas constitucionales sobre
iniciativa del Gobierno en materia presupuestal (C.P. art. 154), potestad de
formulación del Presupuesto (C.P. art. 346, 348, 351 y 352), por un lado, y
frente a los alcances de las disposiciones sobre la autonomía presupuestal de
los órganos de control (C.P. art. 113, 117 y 267) y la soberanía presupuestal
de los órganos de representación popular (C.P. art. 345), por el otro.
No es acertada la
afirmación según la cual de admitirse la intangibilidad del proyecto de
presupuesto presentado por  el Contralor a la Dirección General de Presupuesto,
se le estaría otorgando la titularidad de la soberanía presupuestal. Es el
Congreso, en este caso, quien es titular de dicha soberanía, como órgano de
representación popular, de conformidad con el artículo 345 de la Carta
Política. En efecto, su inciso 2º dispone "Tampoco podrá hacerse ningún
gasto público que no haya sido decretado por el Congreso ... ".
6. La intervención
del Gobierno - que supone la facultad de modificación de los anteproyectos
presentados por las diversas entidades públicas -, en el proceso de formulación
del proyecto de presupuesto, estima el demandante, desconoce la autonomía
presupuestal de la Contraloría. Los intervinientes rechazan esta tesis.
Consideran que la autonomía presupuestal garantizada por la Constitución a los
órganos de control, se refiere a su libertad de ordenar el gasto, contratar y
ejecutar, dentro del marco de la ley, del presupuesto aprobado, y no atribuye a
ente distinto del Gobierno la iniciativa y la facultad de formulación del
proyecto de presupuesto, la que por su naturaleza supone la posibilidad de
modificar los anteproyectos de las entidades que conforman las diferentes
secciones del presupuesto general de la Nación (C.P. art. 352 y L. 179 de 1994,
art. 16).
La formulación del
presupuesto de rentas y ley de apropiaciones supone la potestad del Gobierno de
presentar el proyecto respectivo en la forma que considere debe ser aprobado
por el Congreso. En esto radica precisamente la iniciativa presupuestal
radicada en cabeza del Ejecutivo, como responsable de la política económica y
de desarrollo. No se entendería la exclusividad gubernamental de la iniciativa
presupuestal (C.P. art. 154), de admitirse que hace parte de la autonomía de
ciertos órganos del Estado la posibilidad de presentar al Congreso proyectos de
presupuesto parciales, bien en forma separada o conjunta con el presupuesto
general de la Nación. Es consustancial a la facultad de formulación del
presupuesto, la potestad del Gobierno para disponer libremente en el respectivo
proyecto de las apropiaciones destinadas a cada sección del presupuesto. No de
otra forma se explica por qué al propio Congreso le está prohibido aumentar
ninguna de las partidas de gastos propuestas por el Gobierno, salvo que medie
la aceptación escrita del ministro del ramo (C.P. art. 351). Por otra parte,
ante la eventualidad de que el Congreso no expida el presupuesto en el término
dispuesto en la Constitución, rige el presupuesto presentado en tiempo por el
Gobierno (C.P. art. 348), disposición ésta que refuerza la tesis que reconoce
potestades plenas al Ejecutivo para la formulación y aprobación del presupuesto
general. En consecuencia, la norma acusada no vulnera el principio de autonomía
presupuestal de la Contraloría General de la República, como tampoco precepto
constitucional alguno.
Cargo por
violación de los artículos 1º, 3º, 4º, 25, 40-7, 53, 267 inciso 7 y el
Preámbulo de la Constitución Política.
7. Según el
demandante el Legislador no puede restringir el acceso al cargo de Contralor a
determinados profesionales y excluir a otros igualmente con título
universitario, ya que el Constituyente no previó esta limitación y con ella se
desconocen principios y derechos fundamentales de profesionales con capacidad
para desempeñarlo. Para el interviniente y el Procurador General de la Nación,
por el contrario, el artículo 267 de la Constitución defiere a la ley la
facultad de exigir calidades adicionales para ser elegido Contralor, por lo que
la norma legal puede limitar la opción de desempeñar los cargos públicos de
mayor responsabilidad como el de Contralor General de la República a personas
con calidades o condiciones de idoneidad específicas que garanticen una óptima
gestión pública.
8. En abstracto, la
Ley puede establecer condiciones, requisitos y calidades para el ejercicio de
los cargos públicos (C.P. art. 150-23). Del desempeño competente y eficiente de
los mismos depende la realización de los fines del Estado. Esto justifica el
establecimiento de exigencias para el acceso a la función pública, sin que ello
signifique el desconocimiento de los derechos al trabajo o los derechos de
participación política.
Con ocasión de la
demanda de inconstitucionalidad presentada contra el artículo 3º de la Ley 24
de 1992, que establece las calidades requeridas para ejercer el cargo de
Defensor del Pueblo, la Corporación afirmó que aun cuando la Constitución no
haya mencionado expresamente requisitos ni calidades para el cargo, ello no
significa que el Legislador no pueda establecerlos, "pues tal atribución
es legislativa precisamente  en la medida que no haya sido asumida de modo
directo por el constituyente" (Sentencia C-487 de 1993 MP. José Gregorio
Hernández Galindo). En esa oportunidad, la Corte se refirió a la potestad
legislativa de fijar requisitos y calidades para el ingreso a la función
pública, sin que ésto suponga la afectación de derechos fundamentales, en los
siguientes términos:
"No
obstante, de la existencia de tal derecho (derecho de acceder al desempeño de
funciones y cargos públicos) no puede colegirse que el ejercicio de funciones
públicas esté libre de toda exigencia y requisito para quien es llamado a los
cargos de mayor responsabilidad. Por el contrario, el buen éxito de la gestión
estatal y, por ende, el bien común, dependen de una adecuada preparación y de
la idoneidad profesional, moral y técnica de las personas a las que se confía
la delicada responsabilidad de alcanzar las metas señaladas por la Constitución.
Ello se expresa no solamente en el señalamiento previo y general de la forma
como se accederá al desempeño del cargo, lo cual asegura la legitimidad de la
investidura (elección o nombramiento), sino la previsión de las calidades y
requisitos que debe reunir aquel en quien recaiga la designación, las cuales
pueden ser señaladas directamente por la Constitución o, en sustitución de
ella, por la ley, ya que es al legislador a quien corresponde establecer las
normas generales aplicables al ejercicio de la función pública, sujetando eso
sí todos sus mandatos a la preceptiva fundamental.
En efecto, todo
requisito, por su misma naturaleza y finalidad, busca precisamente establecer
diferencias tendientes a garantizar el adecuado desempeño de un cargo, así que
en la materia que nos ocupa, no se menosprecia a los demás profesionales sino
que se selecciona entre las distintas profesiones la de mayor afinidad con las
responsabilidades propias del empleo".
Las anteriores
razones coinciden con los argumentos esgrimidos por los defensores de la norma
acusada, en el sentido de que ésta es concreción de la potestad legislativa de
establecer las condiciones para acceder al cargo público de Contralor General
de la República. El propio texto del artículo 267 de la C.P. así lo avalaría,
cuando defiere a la ley la posibilidad de exigir calidades adicionales para su
desempeño.
9. No obstante, la
circunstancia de que el Constituyente haya señalado unas determinadas
condiciones que deben reunir los aspirantes al cargo de Contralor General de la
República - entre ellas "tener título universitario" -, y, al mismo
tiempo, haya dejado que la ley fijara otras adicionales, comporta una
limitación a la potestad legislativa para regular la materia. En efecto, la Corte
ha sostenido que el Legislador no puede hacer más restrictivo el acceso al
desempeño de la función pública (C.P. art. 40-7), mediante la agregación de una
exigencia adicional, “sobre la misma causal diseñada por el
constituyente".
En esta ocasión se
trataba de la demanda de inconstitucionalidad parcial contra el artículo 68 de
la Ley 42 de 1993, el cual disponía que para ser elegido contralor de una
entidad territorial se requería, además de las calidades establecidas en el
artículo 272 de la Carta Política - entre ellas la de tener título
universitario -, acreditar título universitario "en ciencias económicas,
jurídicas, contables, de administración o financieras ...", aparte que fue
declarado inexequible mediante sentencia C-320 de 1994, MP. Dr. Fabio Morón
Díaz, cuya parte motiva, en lo pertinente, dice:
"Asiste
razón a los demandantes al afirmar la inconstitucionalidad parcial del artículo
68,  en la parte que dice: "ciencias económicas, jurídicas, contables, de
administración o financieras", por cuanto son bien claros los preceptos
del orden superior  que no podían ser transgredidos por la ley (artículo 4o.
C.N.). En efecto, el inciso 7o. del artículo 272 de la constitución Política
dispone que para ser elegido contralor departamental, distrital o municipal se
requiere la nacionalidad de colombiano por nacimiento, ciudadano en ejercicio,
tener más de veinticinco (25) años, "acreditar título universitario",
y las demás calidades que establezca la ley.  La circunstancia de que esta
disposición es limitante del derecho político al acceso a los cargos públicos,
impone su  interpretación restrictiva, y lleva a esta Corporación a considerar
que no podía el legislador, como lo hizo en la parte acusada del artículo 68,
calificar la exigencia de la Carta, que se limita a exigir título
universitario, para agregar una restricción adicional, sobre la misma causal
diseñada por el constituyente, que la hiciera más restrictiva del derecho
fundamental señalado (artículo 40 de la C.N.);  por lo tanto, se declarará
inexequible el segmento acusado".
La norma acusada
coincide casi totalmente con el aparte citado del artículo 68 de la Ley 42 de
1993 declarado inexequible. En la presente oportunidad el legislador adiciona
al requisito de tener título universitario, la limitación a ciertas carreras o
profesiones. No obstante, como ya se dijo, al implicar la exigencia
constitucional contenida en el artículo 267 C.P., una restricción del derecho a
acceder al desempeño de la función pública, le estaba vedado al legislador
agregar una restricción adicional sobre la misma causal.
10. Pese a lo
anteriormente expuesto, podría sostenerse que existe una diferencia entre la
exigencia legal de calidades adicionales para ser elegido Contralor General de
la República, y para ser elegido contralor departamental, distrital o
municipal, dada la importancia y responsabilidad del primer cargo mencionado.
Según esta postura,   el legislador sí podría limitar el acceso al cargo de
Contralor General de la República a ciertos profesionales con título universitario
en áreas directamente relacionadas con la función pública que cumple este
órgano de control, limitándolo a otros profesionales que la ley presume no
aptos para asumir la dirección del máximo organismo de vigilancia de la gestión
fiscal del Estado, mientras que tratándose de los contralores departamentales,
seccionales o locales, dicha restricción de los derechos políticos no se
justifica.
La Corte no
encuentra que en razón de la importancia o la responsabilidad del cargo haya
lugar a hacer una distinción respecto de la procedencia de una restricción de
un derecho fundamental más allá de las limitaciones fijadas expresamente por el
constituyente. Aun cuando es verdadera la correlación entre la trascendencia
del cargo y las mayores exigencias de méritos y aptitudes, lo cierto es que la
determinación de calidades, requisitos o condiciones específicas por parte del
Constituyente para acceder a un cargo público, sustrae al legislador toda
competencia para adicionar nuevas exigencias a las ya fijadas en la
Constitución, precisamente como garantía contra el exceso o desproporción en
materia de requisitos para el acceso al desempeño de la función pública (C.P.
art. 40-7).
VIII. DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional,
R E S U E L V E
1. Declarar EXEQUIBLE
el enunciado "para ser presentado a la Dirección General de
presupuesto, quien lo incorporará al respectivo proyecto de ley de
presupuesto", contenido en el artículo 54 de la Ley 42 de 1993.
2. Declarar INEXEQUIBLE
el enunciado "en ciencias económicas, contables, jurídicas,
financieras o de administración", contenido en el artículo 59 de la Ley 42
de 1993.
NOTIFIQUESE,
COMUNIQUESE, CUMPLASE, INSERTESE EN LA GACETA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL Y
ARCHIVESE EL EXPEDIENTE.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Presidente
JORGE ARANGO
MEJIA           ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado                                                         Magistrado
EDUARDO CIFUENTES
MUÑOZ                          CARLOS
GAVIRIA DIAZ
Magistrado
Magistrado
HERNANDO HERRERA  VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ                                    VLADIMIRO
NARANJO MESA
Magistrado
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
Salvamento
parcial de voto a la Sentencia No. C-592/95
CONTRALOR GENERAL
DE LA REPUBLICA-Acreditar
título universitario específico  (Salvamento de voto)
Lo que se hizo, e
hizo bien, fue desarrollar la norma constitucional, especificando que el
“título universitario”, que en forma tan vaga y genérica menciona el artículo
267, debe ser en ciencias económicas, contables, jurídicas, financieras o de
administración. Decimos que hizo bien el legislador, actuando además dentro de
la órbita de sus facultades constitucionales, por cuanto resulta apenas lógico,
amén de conveniente, que quien ocupe la alta, delicada y especializada función
de Contralor general de la República, es decir de ejercer el control sobre la
gestión fiscal de la administración y de los particulares o entidades que
manejen fondos o bienes de la Nación, debe ser, cuando menos, profesional en
algunos de los campos en ella mencionados, a saber en economía, contabilidad,
derecho, finanzas o administración.
Ref.: Expediente
D-975
Magistrado Ponente:
Dr. EDUARDO
CIFUENTES MUÑOZ
Los suscritos
magistrados HERNANDO HERRERA VERGARA y VLADIMIRO NARANJO MESA, salvan
parcialmente su voto en el asunto de la referencia, por no compartir la
decisión mayoritaria de la Sala Plena de la Corte Constitucional, del día 7 de
diciembre de 1995.
Consideramos los
suscritos magistrados, que en dicha sentencia, en lo que se refiere al artículo
59 de la Ley 42 de 1993, la expresión declarada inexequible tenía pleno asidero
constitucional. En efecto, la Carta Política, al señalar en su artículo 267 los
requisitos para ser elegido contralor general de la República, es
suficientemente clara:
“Art. 267....
Para ser elegido
Contralor General de la República se requiere ser colombiano de nacimiento y en
ejercicio de la ciudadanía; tener más de 35 años de edad; tener título
universitario; o haber sido profesor universitario durante un tiempo no menor
de 5 años; y acreditar las calidades adicionales que exija la Ley.
Como puede
apreciarse, la norma constitucional expresa con nitidez: “acreditar las
calidades adicionales que exija la ley”. Luego es obvio que el legislador,
como en efecto lo hizo a través del artículo 59 de la Ley 42 de 1993, podía
adicionar calidades para ocupar dicho cargo. Y lo que hizo, e hizo bien, fue
desarrollar la norma constitucional, especificando que el “título
universitario”, que en forma tan vaga y genérica menciona el artículo 267, debe
ser en ciencias económicas, contables, jurídicas, financieras o de
administración. Decimos que hizo bien el legislador, actuando además dentro de
la órbita de sus facultades constitucionales, por cuanto resulta apenas lógico,
amén de conveniente, que quien ocupe la alta, delicada y especializada función
de contralor general de la República, es decir de ejercer el control sobre la
gestión fiscal de la administración y de los particulares o entidades que
manejen fondos o bienes de la Nación, debe ser, cuando menos, profesional en
algunos de los campos en ella mencionados, a saber en economía, contabilidad,
derecho, finanzas o administración. En adelante, con la decisión que respetamos
pero que no compartimos, el cargo de contralor general podrá ser, entonces,
ocupado por cualquier lego en estas materias cuyo conocimiento, como es apenas
lógico, es indispensable para el buen desempeño de dicha función.
Santafé de Bogotá,
D.C., catorce (14) de diciembre de mil novecientos noventa y cinco (1995).
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado