C-284-97
Sentencia C-284/97
Sentencia
C-284/97
NORMA DE
TRANSICION-Agotamiento del
plazo
INHIBICION DE LA
CORTE CONSTITUCIONAL-Agotamiento
plazo de norma
AUTONOMIA DE
ENTIDADES TERRITORIALES-Delimitación
constitucional/AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Establecimiento
general del régimen jurídico por el legislador
Si bien la
autonomía busca la autodeterminación de las entidades territoriales en la
gestión de sus propios intereses, la propia Constitución la delimita a partir
de la concepción unitaria del Estado y de la reserva que hace para el
legislador para la regulación de ciertas materias que, como lo relativo al
establecimiento del régimen de los servicios públicos, se consideran vitales
para los intereses de la comunidad nacional y no sólo de los regionales y
locales, en lo relativo a las situaciones generales que deben ser reglamentadas
de manera uniforme, sin perjuicio de la especificidad de las regulaciones
reglamentarias que deben hacerse por las entidades territoriales. No se afecta
en principio la autonomía de las entidades territoriales, porque el legislador
establezca de modo general el régimen jurídico de dichos servicios, pues esa
fue la voluntad del Constituyente; es decir, que corresponde a éste señalar el
marco normativo atinente a las cuestiones básicas que estructuran la naturaleza
propia de cada servicio, sus atributos de regularidad, permanencia eficacia y
eficiencia, los sujetos que los prestan, las relaciones usuario-entidad prestataria,
la manera de establecer las tarifas que se pagan y los subsidios que demanda la
universalidad y solidaridad del servicio, el contenido y alcance del control,
inspección y vigilancia, atribuido a la Superintendencia de Servicios Públicos,
y la financiación de ésta, librando a las entidades territoriales ciertos
aspectos de naturaleza reglamentaria en relación con aquéllos asuntos no
esenciales no regulados por el legislador, particularmente en los órdenes
técnicos y operativos.
SERVICIOS
PUBLICOS DOMICILIARIOS-Establecimiento
legislativo del régimen jurídico general
El legislador sí
está autorizado para regular la materia a la que aluden las normas acusadas,
pues ello hace parte del régimen jurídico general del servicio público que le
corresponde diseñar y, además, percibe que no se afecta la autonomía que
constitucionalmente se reconoce a los municipios.
Referencia:
Expediente D-1486.
Normas Demandadas:
Ley 142 De 1994
Artículos 6 Y 182.
Actor: Fabio Antonio
Cárdenas.
Magistrado Ponente:
Dr. ANTONIO BARRERA
CARBONELL.
Santafé de Bogotá,
D.C., junio cinco (5) de mil novecientos noventa y siete (1997)
I. ANTECEDENTES.
Cumplidos los
trámites constitucionales y legales propios de la acción pública de
inconstitucionalidad, procede la Corte a proferir la decisión correspondiente,
en relación con la demanda instaurada por el ciudadano Fabio Antonio Cárdenas,
contra los artículos 6 y 182 de la Ley 142 de 1994, afirmando su competencia
con  fundamento en lo dispuesto en el artículo 241-4 de la Constitución
Política.
II. TEXTO DE LA
NORMA ACUSADA.
Se transcribe a
continuación el texto de las normas acusadas, así:
LEY 142 DE 1994
Por la cual se establece el régimen de los
servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones
Artículo 6.
Prestación directa de servicios por parte de los municipios. Los municipios prestarán directamente los
servicios públicos de su competencia, cuando las características técnicas y
económicas del servicio, y las conveniencias generales lo permitan y aconsejen,
lo cual se entenderá que ocurre en los siguientes casos:
6.1. Cuando,
habiendo hecho los municipios invitación pública a las empresas de servicios
públicos, no haya habido empresa alguna que se ofreciera a prestarlo;
6.2. Cuando, no
habiendo empresas que se ofrecieran a prestar el servicio, y habiendo hecho los
municipios invitación pública a otros municipios, al Departamento del cual
hacen parte, a la Nación y a  otras personas públicas o privadas para organizar
una empresa de servicios públicos que lo preste, no haya habido una respuesta
adecuada;
6.3. Cuando, aún
habiendo empresas deseosas de prestar el servicio, haya estudios aprobados por
el Superintendente que demuestren que los costos de prestación directa para el
municipio serían inferiores a los de empresas interesadas, y que la calidad y
atención para el usuario serían, por lo menos, iguales a las que tales empresas
podrían ofrecer. Las Comisiones de Regulación establecerán las metodologías que
permitan hacer comparables diferentes costos de prestación de servicios;
6.4. Cuando los
municipios asuman la prestación directa de un servicio público, la contabilidad
general del municipio debe separarse de la que se lleve para la prestación del
servicio; y si se presta mas de un servicio, la de cada uno debe ser
independiente de la de los demás. Además, su contabilidad distinguirá entre los
ingresos y gastos relacionados con dicha actividad, y las rentas tributarias o
no tributarias que obtienen como autoridades políticas, de tal manera que la
prestación de los servicios quede sometida a las mismas reglas que serían
aplicables a otras entidades prestadoras de servicios públicos.
En el evento
previsto en el inciso anterior, los municipios y sus autoridades quedarán
sujetos, en lo que no sea incompatible con la Constitución o con la ley misma,
a todo lo que esta Ley dispone para las empresas y sus administradores y, en
especial, a las regulaciones de las Comisiones y al control, inspección,
vigilancia y contribuciones de la Superintendencia de Servicios Públicos y de
las Comisiones. Pero los consejos determinarán si se requiere una junta para
que el municipio preste directamente los servicios y, en caso afirmativo, ésta
estará compuesta como lo dispone el artículo 27 de esta Ley.
Cuando un municipio
preste en forma directa uno o más servicios públicos e incumpla las normas de
calidad que las Comisiones de Regulación exijan de modo general, o suspenda el
pago de sus obligaciones, o carezca de contabilidad adecuada después de dos
años de entrar en vigencia esta Ley o, en fin, viole en forma grave las
obligaciones que ella contiene, el Superintendente, en defensa de los usuarios
o para proteger la salud y bienestar de la comunidad, además de sancionar los
alcaldes y administradores, podrá invitar, previa consulta al comité
respectivo, cuando ellos estén conformados, a una empresa de servicios públicos
para que ésta asuma la prestación del servicio, e imponer una servidumbre sobre
los bienes municipales necesarios, para que ésta pueda operar.
De acuerdo con el
artículo 336 de la Constitución Política, la autorización para que un municipio
preste los servicios públicos en forma directa no se utilizará, en caso alguno,
para constituir un monopolio de derecho.
Artículo 182.
Formación de empresas nuevas. Cuando la Nación o las entidades territoriales hayan
estado prestando directamente un servicio público, deberán constituir las
empresas de servicios públicos necesarias, dentro del plazo de dieciocho (18)
meses contados a partir de la publicación de la presente Ley, salvo en los
casos contemplados en el artículo 6° de esta Ley. A ellas podrán aportar todos
los bienes y derechos que venían utilizando con ese propósito, y otros
adicionales. Las nuevas empresas podrán asumir los pasivos de las entidades
oficiales que prestaban el servicio, sin el consentimiento de los acreedores,
pero quienes prestaban el servicio seguirán siendo deudores solidarios.
III. LA DEMANDA.
El ciudadano Fabio
Antonio Cárdenas, demandó ante la Corte Constitucional la declaración de
inexequibilidad de los artículos 6 y 182 de la Ley 142 de 1994, por considerar
que estas normas violan los artículos 56 inciso 1o, 287, 313-3 y 334 de la
Constitución. El concepto de la violación se expone de la siguiente manera:
Según el art. 287 de
la Constitución, las autoridades municipales gozan de autonomía para la gestión
de sus intereses, la cual desaparece cuando se las obliga a crear entidades
prestatarias de servicios públicos, sin tener en cuenta su conocimiento sobre
la realidad socioeconómica del municipio, lo cual es determinante de la
necesidad de establecer o no dichas entidades. La ley en consecuencia no puede
fijar las condiciones para la creación de entidades de servicios públicos
municipales. Por ende, con la previsión contenida en el art. 182 demandado, se
convierte al Alcalde en un funcionario sin atribuciones y sin autonomía.
Las normas acusadas
violan el numeral 6 del artículo 313 Constitucional, porque según esta norma,
corresponde a los concejos municipales determinar la estructura municipal y
crear entidades descentralizadas en el municipio, llámense establecimientos
públicos o empresas industriales o comerciales del estado. En tal virtud,
señala el demandante:
"...ninguna
otra autoridad y mucho menos una Ley de la República como la acusada de
inconstitucional puede obligar a que las entidades territoriales pierdan su
autonomía cuando han presentado de manera eficaz y continua los servicios
públicos en una zona que lógicamente está regida por sus determinaciones y
autoridades. En ésta equivocación cabe (sic) el art. 182 de la ley 142, además,
hay que tener en cuenta que sólo si un servicio público no cumple con los
presupuestos de eficacia y continuidad en la prestación del servicio puede ser
intervenido y en este caso, el art.  6 demandado considera que aún prestándose
adecuadamente un servicio debe constituirse una empresa industrial y comercial
del Estado mediante una invitación pública y aclaro ni siquiera se refiere a
una empresa industrial y comercial del Estado  sino que traslada ésta facultad
a entes privados como lo hace el numeral 61 y a otras entidades del orden
Departamental y Nacional que desconocen la realidad Municipal y peor aún, da al
Superintendente de Servicios Públicos la posibilidad no sólo de intervenir sino
de considerar que las empresas de gaseosas prestan un servicio público. Esta
misma disposición, o sea el numeral 64  del art. 6 de la  norma mencionada
además, olvida que los municipios y sus autoridades están regidos por la
Constitución y la Ley y que ésta está subordinada a aquellas, en virtud de la
pirámide normativa de Kelsen".
El art. 344 de la
Constitución permite la intervención del Estado en la prestación de los
servicios públicos, con el fin de conseguir un mejoramiento en la calidad de
vida, pero limita sus acciones al cumplimiento de los principios, derechos y
valores que la Carta establece; por lo tanto, las disposiciones que toma la
Superintendencia de Servicios Públicos no pueden afectar la autonomía de los
municipios en el manejo de los asuntos de su competencia "como son las
determinaciones sobre conveniencia u oportunidad, viabilidad y necesidad de la
creación de una empresa de servicios públicos como diáfanamente lo establece el
art. 313 de la Constitución Nacional en concordancia con el art. 314".
Las normas
demandadas desconocen el inciso 1o del art. 56 de la Constitución, porque los
servicios públicos a que dicha ley se refiere son esenciales "y su
importancia determina que sólo las autoridades que conocen sobre el terreno los
problemas y necesidades municipales, sean los que puedan en un momento dado
tener la competencia para tomar estas determinaciones".
IV. INTERVENCION
DE LA SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS.
La doctora Luz
Myriam Talero Plata intervino en el proceso,  actuando en calidad de apoderada
de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, y solicitó a esta
Corporación declarar la constitucionalidad de las normas acusadas. Los apartes
más importantes de su intervención se resumen de la siguiente manera:
En la Constitución
se recogen una serie de principios en materia de servicios públicos, que son
una finalidad social del Estado, con el fin de lograr su prestación eficiente,
y así atender al bienestar general y a la calidad de vida de la población. A la
regulación de la ley se defirió el señalamiento de competencias,
responsabilidades, cobertura, calidad, financiación, régimen tarifario y de
subsidios y los derechos y deberes de los usuarios.
"La ley
persigue como objetivos fundamentales lograr la eficiencia y calidad en la
prestación de los servicios públicos, ampliación de la cobertura, invitación a
la participación privada, separación de los roles del Estado, racionalización
del régimen tarifario y la administración de subsidios en forma eficaz".
"En estos
objetivos, se encuentran involucrados la Nación, los Departamentos y los
Municipios, con funciones o competencias concretas e independientes cada una de
la otra, pero coordinadas entre sí, así vemos que en cuanto a la competencia
atribuida por la ley a la Nación, a esta le corresponde; planificar, asignar,
gestionar y controlar el uso del espectro electromagnético y el uso del gas
combustible, asi mismo dar apoyo financiero, técnico y administrativo a las
empresas prestadoras de los servicios públicos que operen en la Nación, como
también velar por la protección de los recursos naturales. En igual sentido se
encuentra atribuida la competencia de los Departamentos para la prestación de
los servicios públicos domiciliarios, para que mediante mecanismos de apoyo y
coordinación se asegure la transmisión de electricidad, apoyo financiero,
técnico y administrativo a las Empresas de servicios públicos que operen en el
Departamento, y promueva la asociación de los Municipios para la prestación de
las municipalidades".
"Debe tenerse
en cuenta que corresponde al Alcalde, como primera autoridad del municipio
asegurar la prestación eficiente de los servicios públicos domiciliarios en su
jurisdicción de acuerdo con lo consagrado en el art. 315, numeral 3, y 365 de
la Constitución Política. Similar principio es el desarrollado por el artículo
6 de la LSPD, y por el artículo 2 de la ley 60 de 1993"
Para tal efecto el
alcalde cuenta con variedad de alternativas, todas con respaldo legal, por las
que puede optar para una adecuada prestación de los servicios públicos
domiciliarios, las cuales pueden resumiesen (sic) de la siguiente manera:
"a) Prestación
de los servicios por parte del municipio, artículo 6 de la LSPD".
"b) Constitución
de una empresa para prestación de tales servicios, artículo 182 de la LSPD., y
como ya se dijo anteriormente el objeto de la constitución puede ser una
empresa industrial y comercial del municipio, una sociedad de capital público,
una sociedad de economía mixta[1],
o inclusive se puede permitir la prestación se servicios por parte de una
sociedad cuyo capital sea el 100% de capital privado".
"c) La
suscripción de un contrato para gestión de los servicios públicos, dentro de
las modalidades establecidas en el artículo 39 de la LSPD., donde se podrá por
ejemplo entregar en concesión el sistema de aseo a particulares o comunidades
organizadas: Organizaciones sin ánimo de lucro, Juntas de Acción Comunal,
Organizaciones Comunitarias o Juntas Veredales, o la suscripción de un contrato
para la gestión de un servicio domiciliario".
"d) Propender,
con la ayuda y colaboración del Departamento, por la formación de asociaciones
de Municipios vecinos, con el objeto de prestar los servicios públicos
domiciliarios de que trata la ley".
Del contenido
normativo de los artículos 38, 209, 315 y 365 de la Constitución, 5.1 y 17 de
la ley 142 de 1994, se deduce:
"A. Que las
empresas prestadoras de servicios públicos domiciliarios, por regla general la
Constitución y la Ley quiso darles el carácter de "empresas
privadas", con todas sus implicaciones jurídicas, y que sólo en forma
excepcional el servicio público puede estar a cargo de empresas Industriales y
Comerciales del Estado con su régimen jurídico propio".
"B. En
consecuencia estas Entidades prestadoras de servicios públicos de carácter
privado son independientes en su organización y funcionamiento a los Entes Territoriales,
quienes dependen exclusivamente de la administración de cada Municipalidad, que
gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, pero siempre sujetos a la
Constitución y a la Ley".
"C. Al Alcalde
le corresponde la responsabilidad de asegurar la eficiente prestación de
servicios públicos domiciliarios a los habitantes de su territorio,
independientemente de la alternativa por la que opten, es entonces apenas
lógico que sea el Alcalde en su calidad de representante legal de su municipio
el primero en saber a cerca de las medidas de fondo que incidan en la
constitución o transformación de las mismas empresas o entidades prestadoras
que opere dentro del ámbito su jurisdicción. Lo anterior con el objeto de que
él en su calidad de Alcalde, pueda tomar las medidas necesarias, con base
especialmente en lo establecidos en los artículos 6 y 182 de la LSPD., en aras
de garantizar ante todo la eficiente prestación de los servicios públicos y la
continuidad en la prestación de los mismo servicios en favor de los
suscriptores".
Las disposiciones
acusadas no violan las normas constitucionales que el demandante invoca. En
efecto:
La autonomía de que
gozan los municipios está sujeta a la Constitución y a la ley; es ésta la
encargada de definir las competencias que le corresponden.
Siguiendo las
directrices de la sentencia C-517 (M.P. Ciro Angarita Barón) se deduce que la
Constitución "marca la pauta de la estructura política administrativa del
Estado y distribución territorial de poderes y señala los criterios y
distribución de competencias entre los distintos poderes territoriales en
materia de servicios públicos", asignándose a la ley una competencia a la
cual se condicionan o subordinan las atribuciones que sobre la misma materia
tienen los municipios.
No existe violación
de la autonomía de los municipios por parte de la Superintendencia de Servicios
Públicos, pues esta entidad sólo le corresponde ejercer el control, inspección
y vigilancia de las entidades que prestan servicios públicos domiciliarios.
VI. INTERVENCION
DEL MINISTERIO DE DESARROLLO ECONOMICO.
El ciudadano Carlos
Eduardo Serna Barbosa, en su carácter de Jefe de la Oficina Jurídica, actuando
en representación del Ministerio de Desarrollo Económico, debidamente facultado
para ello, solicitó a la Corte declarar la constitucionalidad de las normas
acusadas, con argumentos similares a los que se registran en la intervención de
la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios.
VII. CONCEPTO DE
LA PROCURADURIA GENERAL DE LA NACION.
En la oportunidad
legal el señor Procurador General de la Nación (e) se pronunció sobre la
demanda presentada por el actor y solicitó a esta Corporación declarar
exequibles las normas impugnadas, con fundamento en las siguientes
consideraciones:
El centro de la
argumentación de la demanda se reduce a determinar, si el legislador al regular
la prestación directa del servicio público domiciliario por los municipios y
ordenarles a estos entes la formación de nuevas empresas, desconoció la
autonomía que la Constitución les reconoce para reglamentar esta materia y
determinar la estructura de la administración local.
Los artículos 365 a
370 de la Constitución, confieren al legislador la facultad general de
estructurar el régimen jurídico de los servicios públicos y en especial de los
domiciliarios, "como quiera que el Constituyente al reconocer dentro del
contexto de la República Unitaria que la ley es un factor unificador y
aglutinante de la juridicidad de la Nación, determinó que a través de este
instrumento se desarrollará un sistema armónico y coherente que gobernara su
regulación, control y vigilancia, sin que ello signifique una intromisión
indebida en el ámbito de competencia de los entes territoriales, en punto a la
función  reglamentaria de los servicios públicos que la Carta les otorga con
arreglo a la ley".
La posibilidad de
regular de modo general el servicio público corresponde al legislador, sin
perjuicio de la potestad reglamentaria de las entidades territoriales; a la ley
le corresponde determinar las competencias y responsabilidades referentes a la
prestación de servicios públicos domiciliarios, su cobertura, calidad,
financiación y el régimen tarifario, en tanto que a dichas entidades les
compete "la reglamentación de los mismos para su prestación efectiva, con
arreglo al marco jurídico superior". Empero debe advertirse que su
facultad reglamentaria está condicionada además a la ley y por las
reglamentaciones especiales que dicta el Presidente de la República (arts.
189-22, 313-1 y 370).
La Constitución, en
ningún momento le atribuyó a los departamentos y municipios competencia
reguladora en materia de servicios públicos, radicándola en forma exclusiva y
excluyente en el Congreso, que es el competente para establecer los principios
y condiciones bajo los cuales los entes territoriales pueden prestar
directamente los servicios y constituir las empresas requeridas para
desarrollar este propósito, con arreglo a la competencia administrativa de
carácter reglamentario de que son titulares.
VIII.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE.
1. Alcance del
pronunciamiento de la Corte.
La pretensión del
actor se dirige a que se declaren inexequibles los arts. 6 y 182 de la ley 142
del 11 de julio de 1994, publicada en la misma fecha en el diario oficial No.
41433.
El art. 182 es en
parte una norma de transición. Esta aseveración tiene respaldo no sólo porque
ella se encuentra ubicada dentro del titulo X de dicha ley que alude al régimen
de transición, sino en razón de su contenido. En efecto, la referida norma
estableció que cuando la Nación o las entidades territoriales hayan estado
prestando directamente un servicio público, deberán constituir las empresas
públicas necesarias dentro del plazo de 18 meses, contados a partir de la
publicación de dicha ley.
No sucede lo mismo
con el aparte final de la referida norma, el cual regula lo relativo a los
aportes de los bienes y derechos que poseían la Nación y las entidades
territoriales en empresas  encargadas de la prestación directa de servicios
públicos y la posibilidad de asumir los pasivos, pues se trata de una norma
permanente aplicable a la constitución de empresas nuevas. Dice el acápite
final en referencia:
"A ellas podrán
aportar todos los bienes y derechos que venían utilizando con ese propósito, y
otros adicionales. Las nuevas empresas podrán asumir los pasivos de las
entidades oficiales que prestaban el servicio, sin el consentimiento de los
acreedores, pero quienes prestaban el servicio seguirán siendo deudores solidarios".
El plazo
inicialmente previsto en la norma del art. 182 venció el día 11 de enero de
1996. Por consiguiente, considera la Corte que el aparte de la norma alusivo al
referido plazo se encuentra agotado en su contenido y por lo tanto ha
desaparecido del mundo jurídico, es decir, no se encuentra vigente.
Es de anotar que el art.
3 de la ley 286 de 1996, "por el cual se modifican parcialmente las leyes
142 y 143 de 1994"[2],
estableció lo siguiente:
"Cuando las
entidades territoriales hayan estado prestando directamente un servicio público
y no se hayan constituido en empresas, de servicios públicos, según lo había
establecido el artículo 182 de la Ley 142 de 1994, se les concede un plazo
hasta de diez y ocho (18) meses a partir de la aprobación de la presente ley,
para que se conviertan en empresas de servicios públicos".
La norma transcrita
es evidentemente, por su contenido, una nueva disposición, pues regula la
situación de las entidades territoriales que habiendo estado prestando un
servicio público en la época en que se expidió la ley 142/94, no dieron
cumplimiento al aparte normativo de transición del art. 182, en el sentido de
constituir las empresas de servicios públicos necesarias dentro del término
antes indicado, otorgándoles un nuevo plazo de 18 meses a partir de la
aprobación de la ley 286/96.
En las condiciones
señaladas es obvio que el aparte normativo del art. 182, concerniente al plazo
primario otorgado para constituir las nuevas empresas,  se agotó en su
contenido y que la disposición últimamente transcrita no tuvo la virtud de
prorrogar el referido plazo, y por ende, extender su vigencia, por haber sido
expedida cuando ya había expirado el citado término.
Es cierto que la
Corte ha sostenido que cuando una norma ha sido derogada y se encuentra
produciendo efectos, es procedente pronunciarse sobre su constitucionalidad;
pero en el caso que nos ocupa la situación es diferente, porque los efectos de
la norma, con respecto a dicho plazo, se agotaron dada su temporalidad.
No existiendo objeto
sobre el cual deba recaer la decisión de la Corte,  ésta se declarará inhibida
para pronunciarse en relación con el segmento ya señalado del art. 182. Por
consiguiente, el fallo de la Corte se contraerá a decidir en relación con la
censura formulada contra el art. 6 y el aparte final del  art. 182.
2. El problema
jurídico planteado en la demanda.
Se reduce a
determinar si el legislador al expedir las normas acusadas, viola la autonomía
que la Constitución le otorga a los municipios en lo relativo a las
atribuciones de que son titulares para prestar servicios públicos y para crear,
según lo demanden las necesidades locales, empresas que se encarguen de su
gestión.
En tal virtud, le
corresponde a la Corte analizar los siguientes aspectos: El régimen
constitucional, legal y reglamentario de los servicios públicos; el ámbito de
la autonomía de las entidades territoriales, y si el legislador al expedir las
normas acusadas desconoció o no dicha autonomía.
3. La solución
del problema.
3.1. De conformidad con la Constitución Política
de 1991, la "regulación" de las actividades que constituyen servicios
públicos le compete a la ley, a la cual se confía la misión de formular las
normas básicas relativas a: la naturaleza, extensión y cobertura del servicio,
su carácter de esencial o no, los sujetos encargados de su prestación, las
condiciones para asegurar la regularidad, permanencia, constancia, calidad y
eficiencia en su prestación, las relaciones con los usuarios, en lo que atañe a
sus deberes, derechos, al régimen de su protección y sus formas de
participación en la gestión y fiscalización de las empresas que presten el
servicio, el régimen tarifario, y la manera como el Estado ejerce el control,
la inspección y la vigilancia para asegurar su prestación eficiente (arts. 1,
2, 56, 150-23, 365, 367, 368, 369 y 370 C.P.).
La Corte en varios
pronunciamientos se ha referido a la facultad del legislador para establecer el
régimen de los servicios públicos, como también al ámbito reglamentario que en
relación con esta materia le compete a las entidades territoriales.
Sobre el punto son
ilustrativos los siguientes apartes de la sentencia C-517/92[3], en la cual, luego de
reafirmarse la competencia del legislador para establecer el régimen jurídico
de dichos servicios, se dijo:
"Ahora bien,
no debe perderse de vista que por disposición de la propia Constitución  la
función que la Carta confiere en los artículos 300-1 y 298 a las asambleas
departamentales y en los artículos 311 y 313-1 a los concejos municipales para "reglamentar...
la prestación de los servicios" que la ley confie a la respectiva
entidad territorial debe entenderse circunscrita a lo que ella misma
determine. En efecto, sobre este aspecto deben recordarse los siguientes
parámetros que la  Carta consagra:
a)  La autonomía
de que gozan las entidades territoriales para la gestión de sus intereses se
enmarca dentro de los contornos que a ella fijen la Constitución y la ley. (artículo
287)".
"b) Conforme
lo dispone el artículo 288 ibídem, corresponde a la ley establecer los términos
en los que, de acuerdo a los principios de coordinación, concurrencia y
subsidiariedad, los distintos niveles territoriales ejercerán las competencias
que les son atribuidas por la Constitución".
"Una
interpretación teleológica y sistemática de los anteriores principios
constitucionales conduce a esta Corte a afirmar que en el campo de los
servicios públicos el Constituyente instituyó una competencia concurrente
de regulación normativa en cabeza de los niveles central, regional y local, que
por su alcance y radio de acción puede caracterizarse  así:
a) A la
ley le compete establecer por vía general el régimen jurídico de los
servicios públicos, esto es, expedir el estatuto básico que defina sus pautas y
parámetros generales y que regule los demás aspectos estructurales de los
mismos (Arts. 150-23 y 365 C.N.)"
"b) Es
propio de los departamentos y municipios desarrollar por la vía del
reglamento la preceptiva legal y adecuarla a las particulares peculiaridades
propias de su ámbito territorial.  En otros términos, corresponde a las
autoridades de esos niveles ejercer la potestad reglamentaria para dar
concreción y especificidad a la normación legal de modo que con sujeción a sus
parámetros, dispongan lo conducente a la adecuada y eficiente prestación de los
servicios públicos según sean las características de las necesidades
locales".
"Tal
competencia concurrente  constituye nítida expresión de la articulación de los
dos niveles a partir de los cuales se organiza el Estado.  En efecto, de una
parte la ley a través de su capacidad reguladora realiza la unidad
jurídico-política de la República al fijar las condiciones aplicables por igual
en todo el territorio nacional, sin que al hacerlo, desde luego, le sea dable
cercenar o desconocer la facultad decisoria de que gozan las instancias
regional y local, vale decir, la autonomía para la gestión de sus propios
intereses.   Por la otra, las autoridades de los niveles departamental y
municipal, al ejercer por la vía reglamentaria una facultad normativa complementaria
y de desarrollo de la ley, singularizan y adaptan ese contenido normativo a las
particulares condiciones de la unidad territorial, con lo cual expresan la
diversidad, que de otro lado, se busca  satisfacer con esta estructura
institucional".
Igualmente la Corte
sobre la misma temática se manifestó en la sentencia C-263/96[4], de la siguiente
manera:
“La competencia
para la "regulación" de las actividades que constituyen servicios
públicos se concede por la Constitución a la ley, a la cual se confía la misión
de formular las normas básicas relativas a: la naturaleza, extensión y
cobertura del servicio, su carácter de esencial o no, los sujetos encargados de
su prestación, las condiciones para asegurar la regularidad, permanencia,
constancia, calidad y eficiencia en su prestación, las relaciones con los
usuarios, en lo que atañe a sus deberes, derechos, al régimen de su protección
y sus formas de participación en la gestión y fiscalización de las empresas que
presten el servicio, el régimen tarifario, y la manera como el Estado ejerce el
control, la inspección y la vigilancia para asegurar su prestación eficiente.”
Se hace necesario
precisar, que la competencia de la ley en lo que guarda relación con el marco
normativo general que regula las actividades constitutivas de servicios
públicos, que vincula y es aplicable a las entidades territoriales prestatarias
de éstos, no excluye la capacidad de regulación de índole administrativa que
corresponde a las asambleas y a los concejos para reglamentar la eficiente
prestación de los servicios públicos a cargo de los departamentos, los
municipios y distritos, con sujeción a la ley y a la Constitución.”
“- Corresponde a
la ley fijar las competencias y responsabilidades relativas a la prestación de
los servicios públicos domiciliarios, su cobertura, calidad y financiación, el
régimen tarifario que tendrá en cuenta además de los criterios de costos los de
solidaridad y redistribución de ingresos, y las entidades competentes para
fijar las tarifas.”
“- Cuando las
características técnicas y económicas del servicio y las conveniencias
generales lo permitan y aconsejan, dichos servicios se prestarán directamente
por el municipio. Por su parte, los departamentos cumplirán funciones de apoyo
y de coordinación.”
“- Podrán
concederse subsidios por la Nación y las entidades descentralizadas "para
que las personas de menores ingresos puedan pagar las tarifas de servicios
públicos domiciliarios que cubran sus necesidades básicas".
“- Con sujeción a
la ley, corresponde al Presidente de la República señalar las políticas
generales de administración y eficiencia de los referidos servicios y
"ejercer por medio de la Superintendencia de Servicios Públicos
Domiciliarios, el control, la inspección y la vigilancia de las entidades que
los presten".
3.2. Si bien la Constitución consagra la
estructura unitaria del Estado, igualmente reconoce como sistema de
administración la descentralización con la autonomía de sus entidades
territoriales. Dicha autonomía como lo ha reconocido varias veces la Corte no
significa autarquía, sino que comporta la atribución de competencias propias y
la afirmación de derechos y poderes exigibles y oponibles a las autoridades de
los niveles superiores   del Estado[5].
De modo que la autonomía que se reconoce a dichos entes debe adecuarse a los
términos de la Constitución y de la ley; no le es posible en consecuencia al
legislador dictar normas que restrinjan o lesionen el núcleo esencial de la
referida autonomía y, por lo tanto, las limitaciones que eventualmente
establezca deben ser las necesarias, proporcionadas a los hechos que les sirven
de causa y a la finalidad que se pretenda alcanzar en un momento dado.
Si bien la autonomía
busca la autodeterminación de las entidades territoriales en la gestión de sus
propios intereses, la propia Constitución la delimita a partir de la concepción
unitaria del Estado y de la reserva que hace para el legislador para la regulación
de ciertas materias que, como lo relativo al establecimiento del régimen de los
servicios públicos, se consideran vitales para los intereses de la comunidad
nacional y no sólo de los regionales y locales, en lo relativo a las
situaciones generales que deben ser reglamentadas de manera uniforme, sin
perjuicio de la especificidad de las regulaciones reglamentarias que deben
hacerse por las entidades territoriales.
No se afecta en
principio la autonomía de las entidades territoriales, porque el legislador
establezca de modo general el régimen jurídico de dichos servicios, pues esa
fue la voluntad del Constituyente; es decir, que corresponde a éste señalar, en
los términos de las normas antes reseñadas, el marco normativo atinente a las
cuestiones básicas que estructuran la naturaleza propia de cada servicio, sus
atributos de regularidad, permanencia eficacia y eficiencia, los sujetos que
los prestan, las relaciones usuario-entidad prestataria, la manera de
establecer las tarifas que se pagan y los subsidios que demanda la
universalidad y solidaridad del servicio, el contenido y alcance del control,
inspección y vigilancia, atribuido a la Superintendencia de Servicios Públicos,
y la financiación de ésta, librando a las entidades territoriales ciertos aspectos
de naturaleza reglamentaria en relación con aquéllos asuntos no esenciales no
regulados por el legislador, particularmente en los órdenes técnicos y
operativos.
La norma acusada del
art. 6 establece, como regla de principio, que los municipios prestarán
directamente los servicios públicos de su competencia, cuando las
características técnicas y económicas del servicio y las conveniencias
generales lo permitan y aconsejen, sin que ello autorice la constitución de un
monopolio de derecho, lo cual, en parte,  es una reiteración de lo dispuesto
por el inciso final del art. 367 de la Constitución.
En tales
condiciones, dicha norma regula los casos en que a juicio del legislador se
considera viable la prestación directa de dichos servicios por los municipios,
los cuales se concretan en las siguientes situaciones: cuando mediando
invitación pública a empresas de servicios públicos ninguna de éstas se
ofreciera a prestarlos, o cuando a falta de éstas y mediando igualmente
invitación a otros municipios, al departamento del cual hacen parte o a la
Nación u a otras personas publicas o privadas para organizar una empresa de
servicios, no existiere ánimo para constituirla, o cuando existiendo empresas
interesadas de prestar el servicio, los estudios de la Superintendencia de
Servicios Públicos demuestran que por razones económicas, de eficiencia,
eficacia y atención del usuario no se justifica excluir al municipio de su
prestación.
Por último la citada
norma demandada se ocupa de regular las siguientes materias:
-La necesidad de
separar la contabilidad del municipio de la que se lleve por la prestación del
servicio, así como la distinción entre ingresos y gastos relacionados con dicha
actividad y las rentas tributarias y no tributarias que perciben, con el fin de
que la gestión de dichos servicios obedezca a reglas uniformes para todos los
operadores.
-El sometimiento de
las empresas municipales a lo previsto en la Constitución y en la ley 142/94 a
lo que se dispone con respecto a las empresas y sus administradores y
especialmente a las regulaciones de las Comisiones y al control, inspección y
vigilancia y contribuciones de la referida Superintendencia.
-La competencia de
los concejos para determinar si se requiere una junta para que los municipios
presten directamente los servicios, la cual en caso afirmativo estará
conformada como lo prevé dicha ley.
-Las sanciones que
en defensa de los usuarios y que para proteger la salud y bienestar de la
comunidad puede imponer la Superintendencia a los alcaldes y administradores,
cuando se incumplan las prescripciones que la ley contempla para asegurar la
prestación de dichos servicios, particularmente en cuanto a su eficacia,
eficiencia, regularidad y permanencia, sin perjuicio de que se pueda sustituir
al municipio en la prestación del servicio por otra empresa.
De otro lado, el
aparte final del art. 182, como se dijo antes establece algunas reglas en
cuanto a aportes y asunción de pasivos, cuando se trate de la formación de
empresas nuevas.
En conclusión, desde
la perspectiva sometida a su análisis, la Corte observa que el legislador sí
está autorizado para regular la materia a la que aluden las normas acusadas,
pues ello hace parte del régimen jurídico general del servicio público que le
corresponde diseñar y, además, percibe que con las disposiciones demandadas no
se afecta la autonomía que constitucionalmente se reconoce a los municipios.
Como éste fue el punto central de la acusación del demandante, la cosa juzgada
que emana de esta sentencia se limitará a los términos de la pretensión del
actor.
VI. DECISION.
Con fundamento en
las precedentes consideraciones, la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero: Por
haberse agotado en cuanto a su contenido, declararse INHIBIDA para hacer
un pronunciamiento de fondo en relación con el siguiente aparte del art. 182 de
la ley 142 de 1994:
"Cuando la
Nación o las entidades territoriales hayan estado prestando directamente un
servicio público, deberán constituir las empresas de servicios públicos
necesarias, dentro del plazo de dieciocho (18) meses contados a partir de la
publicación de la presente Ley, salvo en los casos contemplados en el artículo
6° de esta Ley".
Segundo: Declarar EXEQUIBLE,
en los términos de esta sentencia, el art. 6 de la Ley 142 de
1994 y el siguiente aparte del art. 182 de la misma ley:
"A ellas
podrán aportar todos los bienes y derechos que venían utilizando con ese
propósito, y otros adicionales. Las nuevas empresas podrán asumir los pasivos
de las entidades oficiales que prestaban el servicio, sin el consentimiento de
los acreedores, pero quienes prestaban el servicio seguirán siendo deudores
solidarios".
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, cúmplase, insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional y archívese el expediente.
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Presidente
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
LA SUSCRITA SECRETARIA GENERAL DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL
HACE CONSTAR QUE:
Los H. Magistrados
Carlos Gaviria Díaz, Alejandro Martínez Caballero y Fabio Morón Díaz, no
asistieron a la sesión de Sala Plena celebrada el día 5 de junio de 1997, por
encontrarse en comisión oficial en el exterior.
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1]" Numeral 6° art.313
de la Constitución. '(...) y autorizar la constitución de sociedades de
economía mixta".
[2] Ley 142/94  establece el
régimen de los servicios públicos domiciliarios. Ley 143/94 regula lo relativo
a la generación, interconexión, transmisión , distribución y comercialización
de electricidad en el territorio nacional.
[3] M.P. Ciro Angarita
Barón.
[4] M.P. Antonio Barrera
Carbonell.
[5] Sentencia C-126/93 M.P.
Antonio Barrera Carbonell