C-054-97
Sentencia C-054/97
Sentencia
C-054/97
PROCESO DE
RESPONSABILIDAD FISCAL-Etapas
Las etapas del
proceso de responsabilidad fiscal son la Investigación y el juicio. La
investigación fiscal comprende el período de instrucción dentro de la cual se
allegan y practican las pruebas que van a servir de fundamento a las decisiones
que se adoptan en el proceso de responsabilidad fiscal, en el sentido de
ordenar el archivo del expediente o la apertura del correspondiente juicio. Es
durante esta etapa de instrucción donde la ley autoriza la adopción de las
medidas cautelares sobre los bienes de la persona vinculada a la investigación.
La del juicio es la etapa procesal donde se define la responsabilidad de la
persona o personas cuya gestión fiscal ha sido objeto de cuestionamiento y que
culmina con una decisión motivada en la cual se declara o no la responsabilidad
fiscal.
MEDIDAS
CAUTELARES-Alcance
En nuestro
régimen jurídico, las medidas cautelares están concebidas como un instrumento
jurídico que tiene por objeto garantizar el ejercicio de un derecho objetivo,
legal o convencionalmente reconocido, impedir que se modifique una situación de
hecho o de derecho o asegurar los resultados de una decisión judicial o
administrativa futura, mientras se adelante y concluye la actuación respectiva,
situaciones que de otra forma quedarían desprotegidas ante la no improbable
actividad o conducta maliciosa del actual o eventual obligado. Las medidas cautelares
no tienen ni pueden tener el sentido o alcance de una sanción, porque aún
cuando afectan o pueden afectar los intereses de los sujetos contra quienes se
promueven, su razón de ser es la de garantizar un derecho actual o futuro, y no
la de imponer un castigo.
MEDIDAS
CAUTELARES EN PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL-Objeto
Durante el
periodo que transcurre entre la iniciación de la investigación fiscal, la
apertura del juicio fiscal y su conclusión, transcurre un espacio de tiempo
durante el cual el investigado o imputado por la gestión fiscal irregular puede
con miras a anular o impedir los efectos del fallo de responsabilidad fiscal
variar la titularidad jurídica de sus bienes y caer maliciosamente en estado de
insolvencia. El referido fallo sería ilusorio, si no se proveyeran las medidas
necesarias para garantizar sus resultados, impidiendo la desaparición o la
distracción de los bienes del sujeto obligado. Los fines superiores que
persigue el juicio de responsabilidad fiscal, como es el resarcimiento de los
perjuicios derivados del ejercicio irregular de la gestión fiscal, con la cual
se atiende a la preservación del patrimonio público, la necesidad de asegurar
el principio de moralidad en la gestión pública, e igualmente la garantía de la
eficacia y la eficiencia de las decisiones que adopte la administración para
deducir dicha responsabilidad, justifican la constitucionalidad de las medidas
cautelares que autoriza la norma.
APELACION DE
SENTENCIAS-Medida
facultativa del legislador/APELACION DE SENTENCIA CONDENATORIA EN PENAL-Imperativo
constitucional/PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL-Reposición apertura del
juicio
El recurso de
apelación contra una sentencia es una medida facultativa del legislador que
éste bien puede establecer cuando se den ciertos supuestos fácticos y jurídicos
que razonablemente la aconsejen o propicien. Ello significa que la omisión del
recurso no constituye necesariamente la violación del principio constitucional
de la doble instancia. El único evento en que la apelación constituye un medio
de defensa ineludible y garantista del derecho a la defensa es en relación con
la sentencia condenatoria en materia penal. Si la consagración del recurso
frente a una sentencia, no constituye un imperativo constitucional, salvo
cuando en materia penal, menos puede tener dicho alcance frente a otras
decisiones de naturaleza diferente que se pronuncien dentro de la actuación
judicial o administrativa, así su contenido tenga la extrema importancia de un
auto interlocutorio.
CONTRALOR-Imposición de multas por faltas
tipificadas
No puede el
legislador otorgar atribuciones facultativas para que el encargado de aplicar
la sanción pueda al momento de hacerlo definir la conducta punible. Admitir
esto implicaría que quien impone la sanción asume al mismo tiempo la función de
legislador. En cambio, interpretado el aparte acusado en el sentido en que esta
Corte lo entiende, es decir, que él no constituye una causal autónoma que
autoriza la sanción de multa a juicio de los contralores, sino que contiene simplemente
una regla a seguir cuando se trate de aplicar sanciones por la comisión de las
faltas que expresamente tipifica la norma.
Referencia:
Expediente D-1384
Normas acusadas:
Artículos 75
(parcial); 79 (parcial); 101 (parcial) de la Ley 42 de 1993.
Actor: Gustavo
Escalante Sánchez
Magistrado Ponente :
Dr. ANTONIO BARRERA
CARBONELL
Santafé de Bogotá
D.C., seis (6) de febrero de mil novecientos noventa y siete (1997).
I. ANTECEDENTES.
Cumplidos los
trámites constitucionales y legales a que da lugar la acción de
inconstitucionalidad, procede la Corte a decidir de fondo en relación con la
demanda propuesta por el ciudadano Gustavo Escalante Sánchez contra algunos
apartes de los artículos 75, 79 y 101 de la Ley 42 de 1993, por considerar que
tales disposiciones quebrantan la Constitución Política, según la competencia
que le atribuye el artículo 241-4 de la Constitución.
II. TEXTO DE LAS
NORMAS ACUSADAS.
Se transcriben a
continuación los artículos 75, 79 y 101 destacándose en negrilla los apartes
acusados :
LEY 42 DE 1993
Sobre la Organización del sistema de
control fiscal financiero
y los organismos que lo ejercen.
El Congreso de Colombia.
DECRETA:
ARTICULO 75. La investigación es la etapa de
instrucción dentro del proceso que adelantan los organismos de control fiscal,
en la cual se allegan y practican las pruebas que sirven de fundamento a
decisiones adoptadas en el proceso de responsabilidad fiscal.
Parágrafo- Durante la etapa de investigación se
pueden decretar medidas cautelares sobre los bienes de las personas
presuntamente responsables de un faltante de recursos del Estado. El
presunto responsable podrá solicitar el desembargo de sus bienes u ofrecer como
garantía para que éste no se decrete póliza de seguros por el valor del
faltante.
ARTICULO 79. El juicio fiscal es la etapa del proceso
que se adelanta con el objeto de definir y determinar la responsabilidad de las
personas cuya gestión fiscal haya sido objeto de observación.
El auto que
ordena la apertura del juicio fiscal se notificará a los presuntos responsables
y al asegurador si lo hubiere, en la forma y términos que establece el Código
Contencioso Administrativo, y contra él sólo procede el recurso de
reposición.
ARTICULO 101. Los contralores impondrán multas a los
servidores públicos y particulares que manejen fondos o bienes del Estado,
hasta por el valor de cinco (5) salarios devengados por el sancionado a quienes
no comparezcan a las citaciones que en forma escrita les hagan las
contralorías; no rindan las cuentas e informes exigidos o no lo hagan en la
forma y oportunidad establecidos por ellas; incurrirán reiteradamente en
errores u omitan la presentación de cuentas e informes; se les determinen
glosas de forma en la revisión de sus cuentas; de cualquier manera entorpezcan
o impidan el cabal cumplimiento de las funciones asignadas a las contralorías o
no les suministren oportunamente las informaciones solicitadas; teniendo bajo
su responsabilidad asegurar fondos, valores o bienes no lo hicieren
oportunamente o en la cuantía requerida; no adelanten las acciones tendientes a
subsanar las deficiencias señaladas por las contralorías; no cumplan con las
obligaciones fiscales y cuando a criterio de los contralores exista mérito
suficiente para ello.
Parágrafo: Cuando
la persona no devengare sueldo la cuantía de la multa se determinará en
términos de salarios mínimos mensuales, de acuerdo con las reglamentaciones que
expidan las contralorías.
III.  LA DEMANDA.
El actor considera
que las normas acusadas violan los artículos 2, 29 y 58 de la Constitución y
con apoyo en ellos formula los siguientes cargos, que se resumen así:
- La facultad
contenida en el parágrafo del artículo 75, que autoriza medidas cautelares
sobre los bienes de personas presuntamente responsables de un faltante de
recursos del Estado, vale decir, frente a quienes todavía no se ha demostrado
su responsabilidad, quebranta el artículo 58 de la Constitución al desconocer
el derecho de propiedad de aquéllas e inmovilizar sus bienes, impidiendo con
ello su disfrute.
Advierte además, que
la medida cuestionada simultáneamente quebranta la presunción de inocencia y el
derecho de defensa del sujeto pasivo, porque se le embargan bienes sin
habérselo oído y vencido en juicio. "Es bien sabido -anota el actor- que
la etapa de investigación es esencialmente para hacer las primeras
averiguaciones de los hechos que se le endilgan al implicado a fin de
establecer su responsabilidad fiscal. Con la norma acusada, en forma absurda
primero se embarga y luego se busca la responsabilidad del investigado".
La acusación del
parágrafo también se extiende a la posibilidad que establece la norma de que el
afectado pueda obtener el desembargo de sus bienes mediante el otorgamiento de
una póliza que asegure "el faltante", porque en la etapa de
investigación es imposible saber si ha existido o no tal faltante. Es con el
fallo definitivo cuando se sabe si se presentó o no dicha situación, como lo
señala el artículo 81 de la misma ley acusada. "Es que sin responsabilidad
fiscal carece de fundamento el embargo de los bienes del implicado".
- La tacha del
artículo 79 de la ley 42 obedece al hecho de que la norma sólo autoriza la
reposición contra el auto de apertura del juicio fiscal, sin tener en cuenta
que esa es una providencia interlocutoria y, por lo mismo, debe ser susceptible
de apelación. Al negar este recurso, la ley desconoce el artículo 2 de la
Constitución que instituye a las autoridades para proteger los derechos de las
personas, y "la precitada ley está violando la Carta, porque con la
preposición SOLO está descartando de plano cualquier otro recurso como es el de
apelación, recurso importante al cual debe tener derecho el investigado".
- La demanda cobija
finalmente la postrera frase del artículo 101, que dice: "cuando a
criterios de los contralores exista mérito para ello"; porque la norma
quebranta el artículo 29 de la Constitución, al disponer que las multas pueden
ser impuestas "con fundamento exclusivo en la voluntad omnímoda del
contralor, vale decir, sin fórmula de juicio". En efecto, la disposición
representa un autoritarismo en su más alto grado al desconocer sin proceso
alguno, que el criterio del contralor sea razón suficiente para la imposición
de la multa, lo cual es un despropósito.
IV. INTERVENCION
DE AUTORIDADES PUBLICAS.
1. Ministerio de Justicia y del Derecho.
Mediante apoderado,
el Ministerio de Justicia intervino en el presente proceso para justificar la
constitucionalidad de las normas acusadas. Los argumentos de dicho apoderado
son, en esencia, los siguientes:
- El embargo de
bienes de la persona sujeta a investigación fiscal es necesario para precaver
el cumplimiento del fallo y cubrir el monto de la indemnización que en él se
determine; de otra manera se tornaría inocua la providencia en cuestión.
La prestación de una
póliza de seguro para lograr el levantamiento del embargo de los bienes del
afectado responde al mismo criterio anterior, es decir, garantizar el
cumplimiento de la indemnización en caso de fallo condenatorio.
En los juicios
fiscales las medidas cuatelares lo que buscan es proteger la integridad de los
recursos del fisco. Las actuaciones ilícitas que este tipo de proceso buscan
seleccionar van a devenir en el evento de encontrar al responsable del
faltante, en un trámite de ejecución, y dentro de los cuales necesariamente se
debe proveer el cumplimiento del fallo a través de medidas cautelares.
Por lo demás, la
naturaleza del proceso que nos ocupa es el resarcimiento patrimonial, por lo
que antes de un pronunciamiento definitivo de responsabilidad debe preverse que
éste se haga efectivo sobre los bienes del implicado, sin que ello comporte
prejuzgamiento en relación con la determinación anticipada de la
responsabilidad fiscal.
Finalmente dice el
interviniente:
"... la
naturaleza ejecutiva de juicio fiscal y el arraigo conforme a la Carta que se
le ha dado a las medidas cautelares en varios tipos de proceso, sin que para
esto se discuta sobre la constitucionalidad de éstas, podemos concluir que
sobre este punto no le asiste la razón al demandante, más aún viendo el
razonamiento de la Corte y de la doctrina en el sentido de darles un carácter
instrumental y provisional que no afecta de manera alguna el derecho de
propiedad sobre los bienes afectados, el cual sólo puede menoscabarse a través
de un fallo ejecutoriado, es decir, no obstante estar embargados, estos bienes
siguen en cabeza del titular".
- En cuanto a la
acusación del actor,  referida al aparte normativo cuestionado del artículo 79,
en el sentido de que se viola el derecho de defensa por excluirse el recurso de
apelación contra la providencia que abre el juicio fiscal, carece de fundamento
si se tiene en cuenta que la posibilidad de recurrir una providencia está
supeditada a que de la actuación respectiva se derive un perjuicio para el
recurrente. No todos los actos dentro del proceso van hacer susceptibles de
recurso, y más aún, no todos necesariamente tienen que ser revisados en segunda
instancia.
Advierte el
interviniente que el auto de apertura de la investigación fiscal, "....mal
puede decirse que perjudica al vinculado, pues en ningún momento tiene la
virtualidad de hacer un pronunciamiento definitivo sobre la responsabilidad de
esta persona, ya que ella sólo se determina a través de toda la
actuación". Y adicionalmente, el principio de la doble instancia se refiere
exclusivamente a las sentencias delegando al arbitrio del legislador la
determinación de otros pronunciamientos judiciales que van a ser objeto de
dicha garantía.
- En cuanto a la
imposición de multas a servidores públicos y particulares, a criterio de los
contralores, según el aparte final del artículo 101 demandado, considera que la
norma se ajusta a la Constitución, porque el obligado la puede controvertir la
sanción en vía administrativa o ante la justicia contenciosa y sin que
previamente deba consignar su monto. Entonces, "en el evento de que la
impugnación prospere, se anulará el acto que impuso la multa, encontrando que
en ningún momento el afectado ha desembolsado suma alguna y por tanto no ha
visto menoscabados sus derechos, pues la consecuencia de esta sanción consiste
en un menoscabo patrimonial que en caso de ser impuesta de manera infundada, no
tiene efecto alguno".
2. Contraloría
General de la República.
La Contraloría
General de la República a través del Jefe de la Oficina Jurídica se hizo
presente en el proceso y defendió la constitucionalidad de las disposiciones
acusadas, con los siguientes argumentos:
- La medida cautelar
en el proceso de responsabilidad fiscal, busca precaver las contingencias que
sobrevengan sobre los bienes del imputado mientras se adelanta la actuación
respectiva. Dicha medida, por su carácter evidentemente accesorio e
instrumental, sólo pretende asegurar el cumplimiento del fallo y evitar al
Estado males adicionales a los que le ha ocasionado el infractor fiscal.
Insiste el
impugnante en que "el artículo 75 al facultar en su parágrafo decretar
medidas cautelares, en nada vulnera el derecho de propiedad del presunto
responsable, pues tal derecho no tiene naturaleza absoluta. (...) La norma
sub-examine, a pesar de restringir una parte del derecho a la propiedad, no
vulnera su núcleo esencial, pues los actos acusados tienen un carácter
puramente provisional, además de estar dirigidos hacia una finalidad legítima:
el cumplimiento efectivo de las decisiones del funcionario investigador, en
cuanto a la recaudación del moto de la sanción pecuniaria impuesta (art. 285-5
C.P.)".
Por otra parte,
agrega la Contraloría, "la medida cautelar puede ser dictada antes de que
quede en firme el fallo de responsabilidad fiscal y con esto no se están
violando los principios del debido proceso y la presunción de inocencia, por
cuanto al encartado se le brindan todas las posibilidades de defensa y con la
práctica de las medidas cautelares en la etapa de investigación, no estamos
desvirtuando el principio de la presunción de inocencia ya que tal medida
solamente tiene como fin garantizar el cumplimiento de un posible fallo, más no
es una calificación previa de la conducta del infractor".
- En cuanto a la
omisión del artículo 79 de establecer la apelación del auto que ordena la
apertura del juicio fiscal, considera el representante de la Contraloría que la
garantía de la doble instancia "predicable de todo acto que genere una
respuesta sancionatoria del Estado para con el particular, se encuentra
expresamente exceptuada en los casos que determine la ley, evento que aquí se
presenta".
Piensa el
impugnador, que al establecerse únicamente la reposición contra dicha
providencia, se quiso agilizar el proceso de responsabilidad fiscal, "por
cuanto en la etapa de juicio en la cual se define y determina la
responsabilidades de las personas cuya gestión fiscal ha sido investigada y
objeto de observación, los presuntos responsables tienen todas las garantías
relativas al debido proceso y al derecho de defensa".
- En relación al
cargo contra el aparte final del artículo 101, la Contraloría ha expedido
resoluciones mediante las cuales establece el procedimiento administrativo
sancionatorio en donde, además, se señalan "las garantías del derecho a la
defensa técnica y a la contradicción de las pruebas", con lo cual se evita
cualquier arbitrariedad. Así, pues, "queda demostrado que la norma
demandada como inconstitucional no lo es, por cuanto todo el artículo 101,
incluida la frase demandada está sujeta a un procedimiento administrativo, en
el cual se le dan todas las oportunidades a los sujetos para su defensa".
3. Contraloría de
Santafé de Bogotá D.C.
El Contralor de
Santafé de Bogotá señala una serie de razones en las cuales funda su solicitud
a la Corte de que las normas acusadas se declaren ajustadas a la Constitución.
- Comienza por
advertir que las acusaciones deben analizarse en el contexto del derecho
constitucional y del propio derecho civil, y examinarse sin conceder exagerados
alcances a los derechos personales subjetivos de los ciudadanos conforme a los
cuales los mismos terminen siendo considerados como ilimitados.
Según la mencionada
Contraloría, ".... la norma demandada no atenta contra el derecho de
propiedad sino que lo hace efectivo. Si tenemos que el interés general debe
prevalecer, pues resulta evidente que para realizar aquello, los medios que se
tengan a disposición no pueden dejarse sin sello de garantía, sin que el
Estado, en ejercicio de su poder de persecución, proteja lo que constituye el
objeto de su acción social".
Las medidas
cautelares se dirigen a asegurar las consecuencias de un proceso, bien de
responsabilidad fiscal o ejecutivo, mediante el mantenimiento de una situación
de hecho y tienen la característica de ser eminentemente precarias, en la
medida en que dependen de los resultados del proceso en el cual fueron
proferidas.
"No puede
hablarse de un cercenamiento del disfrute del derecho a la propiedad cuando
alguien ha ocasionado o debe responder por algunos bienes o recursos que le
fueron entregados y el Estado mismo inicie todas las diligencias conducentes a
establecerle toda responsabilidad fiscal. En la medida que no exista una
seguridad a cerca de que todas sus actuaciones se ajustaron a derecho y que con
su acción u omisión no se ha producido un daño patrimonial, hasta entonces no
existe un riesgo a cerca de la posibilidad que su patrimonio responda por sus
actuaciones y gestiones".
- Con respecto al
cargo formulado contra el aparte acusado del artículo 79, sostiene que conforme
al artículo 31 de la Constitución, toda sentencia podrá ser apelada o
consultada, salvo las excepciones que consagre la ley, de lo cual deduce que
dicho principio no es absoluto.
Como es sabido la
definición de la responsabilidad fiscal, sólo se define con el fallo  que pone
fin al proceso, con o sin responsabilidad fiscal.  El auto de apertura a juicio
fiscal, no constituye un fallo definitivo equivalente a una instancia de
responsabilidad fiscal, "sino que material y formalmente constituye una
condición de procedibilidad del juicio fiscal. No es un auto de mero o simple
trámite pero tampoco constituye una sentencia de fondo".
V. CONCEPTO DE LA
PROCURADURIA GENERAL DE LA NACION.
El Procurador
General de la Nación (e) rindió el correspondiente concepto y solicitó a la
Corte declarar exequibles los apartes acusados de los arts. 75 y 79 e
inexequible la frase "y cuando a criterios de los contralores exista
mérito suficiente para ello", contenida en el art. 101 de la mencionada
ley. Sus argumentos son los siguientes:
Coincide el
Procurador con los intervinientes en la finalidad que tienen las medidas
cautelares, cual es la de asegurar el efectivo cumplimiento de los fallos en
que se declare la responsabilidad fiscal.
Luego concluye la
Procuraduría:
"el recorrido
verificado por las características mas generales de las medidas cautelares y
por la estructura y dinámica del proceso fiscal, autorizado por la propia
Constitución para ser desarrollado conforme a la ley a efectos de vigilar la
gestión fiscal de la administración y de los particulares o entidades que
manejen fondos o bienes de la Nación, es perfectamente de recibo la
habilitación para la declaración de medidas cautelares (...) y en esta
perspectiva son igualmente conformes con la Carta la regulación atinente a la
solicitud de desembargo por parte del presunto responsable, así como su
garantía mediante póliza de seguro por el valor del faltante una y otra tienen,
por lo expuesto, como finalidad tuitiva los intereses generales. De manera tal
que el texto acusado del artículo 75 de la ley 42 de 1993, se encuentra
conforme con los mandatos superiores que se dicen por el actor infringidos".
- Sobre la presunta
violación de la Constitución por el artículo 79 de la ley demandada, advierte
la Procuraduría que "si bien es cierto que el debido proceso debe, por
mandato superior, informar toda actuación judicial o administrativa que se
adelante y bajo las preceptivas del artículo 29 se hallan todas las especies
del género puritivo, no lo es menos que la aludida exigencia constitucional no
significa el que todos los procedimientos deban ser iguales al previsto por el
legislador para los delitos, por lo que en punto al juicio fiscal, no es
necesario para pregonar la validez constitucional del auto de apertura, que
contra éste proceda el recurso de alzada. Recuérdese que la doble instancia,
así lo ha sostenido reiteradamente la Corte Constitucional, no hace parte del
núcleo esencial del debido proceso y si el legislador ha dispuesto que con tal
proveído sólo procede el recurso de reposición, la razón de ello estriba en el
carácter de acta de impulso de la actuación, en cuyo efectivo desarrollo el
presunto responsable, como ya se destacó, gozará de todas las garantías de
defensa".
- "Finalmente,
en cuanto atañe a la preceptiva del artículo 101 que deja en criterio de los
Contralores el determinar el mérito suficiente para imponer la sanción de
multa, en la medida en que se advierte, tal como lo hace el actor, un margen
desregulado que frente al principio de legalidad que debe acompañar todo
correctivo, infringe la Carta, se impone solicitar a la H. Corte Constitucional
que así lo declare".
VI. CONSIDERACIONES
DE LA CORTE.
1. El problema
jurídico que se plantea.
1.1 En lo
sustancial, los argumentos del actor para solicitar la declaración de
inconstitucionalidad del parágrafo del art. 75 se fundan en que las medidas
cautelares previstas en la etapa de investigación del proceso de
responsabilidad fiscal, cuando aún no se ha deducido la correspondiente
responsabilidad, violan las normas constitucionales que invoca, dado que con
ellas se afecta el derecho de propiedad, en cuanto conllevan la inmovilización
de los bienes del inculpado, con grave perjuicio de su disfrute, y se desconoce
la presunción de inocencia y el derecho de defensa.
1.2. También, dice
el actor, se desconoce el derecho de defensa por el aparte acusado del art. 79,
al no preverse el recurso de apelación contra el auto interlocutorio de
apertura del juicio fiscal, y por la expresión final del art. 101 que se acusa,
que deja al arbitrio de los contralores la aplicación de las penas de multas.
1.3 Tanto las
autoridades públicas e intervinientes como el Procurador consideran que son
exequibles los segmentos normativos acusados de los arts. 75 y 79, porque las
medidas cautelares que la primera de estas normas autoriza constituye un
instrumento idóneo y proporcionado, destinado a asegurar el efectivo
cumplimiento del fallo de responsabilidad fiscal, y porque no se viola por la
segunda de dichas disposiciones el debido proceso ni el principio de la doble
instancia, que es estricto, cuando se trate de sentencias condenatorias en
procesos penales, mas no cuando se trate de otra clase de procesos y de
providencias diferentes a las sentencias.
1.4. El Procurador
considera que el aparte final del art. 101 que se acusa es inconstitucional,
porque queda a juicio de los contralores determinar la conducta que da origen a
la imposición de la multa, sustituyéndose de este modo al legislador que es el
autorizado para definirla.
2. Análisis de
los cargos de la demanda.
2.1. Cargos
contra el parágrafo del artículo 75.
- En la sentencia SU-620/96[1] la Corte se refirió a
la naturaleza y objetivos, y a las garantías en el proceso de responsabilidad
fiscal, de la siguiente manera:
"6.1. Como función complementaria del control y
de la vigilancia de la gestión fiscal que ejerce la Contraloría General de la
República y las contralorías departamentales, distritales y municipales, existe
igualmente, a cargo de éstas, la de "establecer la responsabilidad que se
derive de la gestión fiscal, imponer las sanciones pecuniarias que sean del
caso, recaudar su monto y ejercer la jurisdicción coactiva sobre los alcances
deducidos de la misma", la cual constituye una especie de la
responsabilidad que en general se puede exigir a los servidores públicos o a
quienes desempeñen funciones públicas, por los actos que lesionan el servicio o
el patrimonio público, e incluso a los contratistas y a los particulares que
hubieren causado perjuicio a los intereses patrimoniales del Estado (arts. 6,
29, 90, 121, 123 inciso 2, 124, 267, 268-5 y 272 C.P., 83 y 86 de la ley 42 de
1993)".
"6.2. Es decir, que la responsabilidad
fiscal podrá comprender a los directivos de las entidades y demás personas que
profieran decisiones que determinen la gestión fiscal, asi como a quienes
desempeñen funciones de ordenación, control, dirección y coordinación, y a los
contratistas y particulares a los cuales se les deduzca responsabilidad dentro
del respectivo proceso, en razón de los perjuicios que hubieren causado a los
intereses patrimoniales del Estado".
"Dicha
especie de responsabilidad es de carácter subjetivo, porque para deducirla es
necesario determinar si el imputado obró con dolo o con culpa".
"6.3. La responsabilidad fiscal se declara a
través del trámite del proceso de responsabilidad fiscal, entendido como el
conjunto de actuaciones materiales y jurídicas que adelantan las contralorías
con el fin de determinar la responsabilidad que le corresponde a los servidores
públicos y a los particulares, por la administración o manejo irregulares de
los dineros o bienes públicos. De este modo, el proceso de responsabilidad
fiscal conduce a obtener una declaración jurídica, en la cual se precisa con
certeza que un determinado servidor público o particular debe cargar con las
consecuencias que se derivan por sus actuaciones irregulares en la gestión
fiscal que ha realizado y que está obligado a reparar el daño causado al erario
público, por su conducta dolosa o culposa".
(...)
"El proceso
de responsabilidad fiscal, atendiendo su naturaleza jurídica y los objetivos
que persigue, presenta las siguientes características:
a) Es un proceso
de naturaleza administrativa, en razón de su propia materia, como es el
establecimiento de la responsabilidad que corresponde a los servidores públicos
o a los particulares que ejercen funciones públicas, por el manejo irregular de
bienes o recursos públicos. Su conocimiento y trámite corresponde a autoridades
administrativas,  como son: la Contraloría General de la República y las
contralorías, departamentales y municipales.
b) La
responsabilidad que se declara a través de dicho proceso es esencialmente
administrativa, porque juzga la conducta de un servidor público, o de una
persona que ejerce funciones públicas, por el incumplimiento de los deberes que
les incumben, o por estar incursos en conductas prohibidas o irregulares que
afectan el manejo de los bienes o recursos públicos y lesionan, por
consiguiente, el patrimonio estatal.
Dicha responsabilidad
es, además, patrimonial, porque como consecuencia de su declaración, el
imputado debe resarcir el daño causado por la gestión fiscal irregular,
mediante el pago de una indemnización pecuniaria, que compensa el perjuicio
sufrido por la respectiva entidad estatal.
Adicionalmente,
la declaración de la referida responsabilidad tiene indudablemente incidencia
en los derechos fundamentales de las personas que con ella resultan afectadas
(intimidad, honra, buen nombre, trabajo, ejercicio de determinados derechos
políticos etc.).
c) Dicha
responsabilidad no tiene un carácter sancionatorio, ni penal ni administrativo
(parágrafo art. 81, ley 42 de 1993). En efecto, la declaración de
responsabilidad tiene una finalidad meramente resarcitoria, pues busca obtener la
indemnización por el detrimento patrimonial ocasionado a la entidad estatal.
Es, por lo tanto, una responsabilidad independiente y autónoma, distinta de la
disciplinaria o de la penal que pueda corresponder por la comisión de los
mismos hechos. En tal virtud, puede existir una acumulación de
responsabilidades, con las disciplinarias y penales, aunque se advierte que si
se percibe la indemnización de perjuicios dentro del proceso penal, no es
procedente al mismo tiempo obtener un nuevo reconocimiento de ellos a  través
de dicho proceso, como lo sostuvo la Corte en la sentencia C-046/94[2].
d) En el trámite
del proceso en que dicha responsabilidad se deduce se deben observar  las
garantías sustanciales y procesales que informan el debido proceso, debidamente
compatibilizadas con la naturaleza propia de las actuaciones
administrativas..."
- Las etapas del
proceso de responsabilidad fiscal son la Investigación y el juicio. La
investigación fiscal comprende el período de instrucción dentro de la cual se
allegan y practican las pruebas que van a servir de fundamento a las decisiones
que se adoptan en el proceso de responsabilidad fiscal, en el sentido de
ordenar el archivo del expediente o la apertura del correspondiente juicio. Es
durante esta etapa de instrucción donde la ley autoriza la adopción de las
medidas cautelares sobre los bienes de la persona vinculada a la investigación.
La del juicio es la etapa procesal donde se define la responsabilidad de la
persona o personas cuya gestión fiscal ha sido objeto de cuestionamiento y que
culmina con una decisión motivada en la cual se declara o no la responsabilidad
fiscal (arts. 74, 75, 79 y 81 de la ley 42 de 1993).
- En nuestro régimen
jurídico, las medidas cautelares están concebidas como un instrumento jurídico
que tiene por objeto garantizar el ejercicio de un derecho objetivo, legal o
convencionalmente reconocido (por ejemplo el cobro ejecutivo de créditos),
impedir que se modifique una situación de hecho o de derecho (secuestro
preventivo en sucesiones) o asegurar los resultados de una decisión judicial o
administrativa futura, mientras se adelante y concluye la actuación respectiva,
situaciones que de otra forma quedarían desprotegidas ante la no improbable
actividad o conducta maliciosa del actual o eventual obligado.
Las medidas
cautelares a veces asumen el carácter de verdaderos procesos autónomos[3] (vgr. separación de
bienes, protección policiva a la posesión de hecho, etc.), cuando ellas
constituyen precisamente la finalidad o el objetivo del mismo. Pero también, y
ésta es la generalidad de los casos, dichas medidas son dependientes o
accesorias a un proceso cuando su aplicación y vigencia está condicionada a la
existencia  de éste, como ocurre en los casos del proceso ejecutivo, o en
materia penal con el embargo y secuestro de bienes del imputado (C.P.P. art.
52).
Igualmente las
medidas cautelares son también provisionales o contingentes, en la medida de
que son susceptibles de modificarse o suprimirse a voluntad del beneficiado con
ellas o por el ofrecimiento de una contragarantía por el sujeto afectado y,
desde luego, cuando el derecho en discusión no se materializa. Naturalmente,
las medidas se mantienen mientras persistan las situaciones de hecho o de
derecho que dieron lugar a su expedición.
Si bien la
ocurrencia de una situación de hecho o de derecho determina el ejercicio de la
medida cautelar, cabe advertir que la razón de ser de ésta no está
necesariamente sustentada sobre la validez de la situación que la justifica. De
manera que el título de recaudo, por ejemplo, puede ser cuestionable y esa
circunstancia no influye sobre la viabilidad procesal de la cautela si se
decretó con arreglo a la norma que la autoriza. Es por esta circunstancia
particular que no puede aducirse que la cautela siempre conduzca a violentar o
desconocer los derechos del sujeto afectado con la medida. Obviamente, cuando
la medida de cautela es ilegal puede ocasionarse perjuicios, cuyo resarcimiento
es posible demandar por el afectado.
No sobra destacar,
finalmente, que las medidas cautelares no tienen ni pueden tener el sentido o
alcance de una sanción, porque aún cuando afectan o pueden afectar los
intereses de los sujetos contra quienes se promueven, su razón de ser es la de
garantizar un derecho actual o futuro, y no la de imponer un castigo.
- Durante el periodo
que transcurre entre la iniciación de la investigación fiscal, la apertura del
juicio fiscal y su conclusión, transcurre un espacio de tiempo durante el cual
el investigado o imputado por la gestión fiscal irregular puede con miras a
anular o impedir los efectos del fallo de responsabilidad fiscal variar la
titularidad jurídica de sus bienes y caer maliciosamente en estado de
insolvencia. El referido fallo sería ilusorio, si no se proveyeran las medidas
necesarias para garantizar sus resultados, impidiendo la desaparición o la
distracción de los bienes del sujeto obligado.
Los fines superiores
que persigue el juicio de responsabilidad fiscal, como es el resarcimiento de
los perjuicios derivados del ejercicio irregular de la gestión fiscal, con la
cual se atiende a la preservación del patrimonio público, la necesidad de
asegurar el principio de moralidad en la gestión pública, e igualmente la
garantía de la eficacia y la eficiencia de las decisiones que adopte la
administración para deducir dicha responsabilidad, justifican la
constitucionalidad de las medidas cautelares que autoriza la norma acusada.
En las
circunstancias descritas la Corte da respuesta a los cargos del demandante,
así:
No se afecta el
derecho de propiedad porque la medida cautelar por si misma, si bien limita los
poderes de disposición, uso y disfrute de su titular durante el trámite del
proceso, no tiene la virtud ni de desconocer ni de extinguir el derecho.
Tampoco se desconoce
el derecho a la defensa, si se tiene en cuenta que la medida cautelar es
simplemente instrumental, de alcance temporal y que se encamina exclusivamente
a garantizar los efectos del fallo de responsabilidad fiscal, pero en manera
alguna a impedir el derecho de defensa del afectado, quien puede ejercitarla no
sólo durante el trámite de la investigación sino durante la etapa del juicio
que concluye con el acto administrativo que declara la responsabilidad fiscal.
Resulta equivocada
la apreciación del actor en cuanto exige como condición de la viabilidad de la
medida la declaración de responsabilidad fiscal, porque como se señaló antes,
la medida tiene un carácter precautorio, independiente de la decisión de
condena de quien ha sido señalado, en principio, como responsable de un alcance
fiscal. De no ser así, se desnaturalizaría la esencia misma de la medida y se
pondría en peligro la finalidad del proceso fiscal y la eficacia y la
eficiencia de las decisiones de la administración.
La medida cautelar
en el caso en análisis, por consiguiente, no está condicionada a que quienes
ejercen la acción respectiva -las contralorías-  sean titulares de un derecho
cierto, deducido del fallo de responsabilidad fiscal, porque precisamente la
esencia de aquélla, justificada por las razones ya mencionadas, radica en su
carácter de garantía del ejercicio de la competencia estatal que conlleva la
tramitación del aludido proceso.
Por las indicadas
razones se declarará exequible el acápite normativo acusado.
2.2. Cargos
contra el aparte normativo acusado del artículo 79.
- Conforme a los
términos del artículo 31 de la Constitución Política, toda sentencia judicial
podrá ser apelada o consultada, salvo las excepciones que consagre la ley.
Este texto normativo
se ha entendido dentro del criterio de que el recurso de apelación contra una
sentencia es una medida facultativa del legislador que éste bien puede
establecer cuando se den ciertos supuestos fácticos y jurídicos que
razonablemente la aconsejen o propicien. Ello significa que la omisión del
recurso no constituye necesariamente la violación del principio constitucional
de la doble instancia. El único evento en que la apelación constituye un medio
de defensa ineludible y garantista del derecho a la defensa es en relación con
la sentencia condenatoria en materia penal porque, como lo ha señalado la
Corte, "una norma que impida impugnar las sentencias condenatorias será
inconstitucional por violación del debido proceso. En todos los demás casos, la
doble instancia es un principio constitucional cuyas excepciones pueden estar
contenidas en la ley". [4]
Si la consagración
del recurso frente a una sentencia, como se ha visto no constituye un
imperativo constitucional, salvo cuando en materia penal, menos puede tener
dicho alcance frente a otras decisiones de naturaleza diferente que se
pronuncien dentro de la actuación judicial o administrativa, así su contenido
tenga la extrema importancia de un auto interlocutorio.
Sobre el punto en la
misma sentencia la Corte consideró:
"......la
doble instancia no pertenece al núcleo esencial del debido proceso, pues la ley
puede consagrar excepciones, salvo cuando se trata de sentencias condenatorias
las cuales siempre podrán ser impugnadas, según el artículo 29 de la Carta.
"Así pues,
el artículo 31 superior establece el principio de la doble instancia, de donde
se deduce el de la apelación de toda sentencia, pero con las excepciones
legales, como lo dispone la norma constitucional. Excepciones que se encuentran
en cabeza del legislador para que sea él quien las determine, desde luego, con
observancia de los derechos, valores y postulados axiológicos que consagra la
Carta, particularmente con observancia del principio de igualdad, que no
permite conferir un tratamiento desigual cuando no sea razonable o
justo".
Por lo anterior,
estima la Corte que son infundados los cargos y, por la tanto, declarará
exequible el segmento normativo acusado.
2.3. Cargos
contra el aparte final del artículo 101.
En relación con la
acusación que el actor dirige contra  la expresión final del artículo 101 de la
Ley 42, en el sentido de que, a su juicio, se faculta a los contralores para
imponer multas no sólo en los eventos específicamente determinados, sino
"cuando a criterio de los contralores exista mérito suficiente para
ello", la Corte considera:
En el art. 101 se
otorga competencia a los contralores para imponer multa a los servidores
públicos y particulares que manejen fondos o bienes del Estado, cuando no
comparezcan a las citaciones que se les hagan, no rindan las cuentas o informes
exigidos o lo hagan extemporáneamente, incurran reiteradamente en errores u
omitan la presentación de cuentas o informes, se les hagan glosas de forma en
la revisión de sus cuentas, entorpezcan o impidan el cabal cumplimiento de las
funciones de las contralorías o no les suministren las informaciones
solicitadas, no cumplan con la obligación de asegurar los fondos valores o
bienes bajo su responsabilidad o los aseguren en cuantía inferior a la
requerida, no adelanten las acciones tendientes a subsanar las deficiencias
señaladas por las contralorías y no cumplan con las obligaciones fiscales que
les corresponden.
A juicio de la
Corte, la expresión demandada debe ser interpretada, no en el sentido que le da
el demandante, esto es, que se trata de una atribución de los contralores para
imponer multas por conductas que no se encuentran descritas o tificadas en la
ley, pues de ser asi la norma sería inconstitucional, porque la imposición de
la referida sanción quedaría librada a los criterios subjetivos de los
contralores, lo cual sería contrario al principio de la legalidad de las penas
y los delitos que rige todo el derecho punitivo.
No es suficiente que
la ley establezca una sanción, sino que es menester, por principio, que también
se define expresa y cabalmente los elementos que caracterizan la conducta que
acarrea la sanción. Por consiguiente, no puede el legislador otorgar
atribuciones facultativas para que el encargado de aplicar la sanción pueda al
momento de hacerlo definir la conducta punible. Admitir esto implicaría que
quien impone la sanción asume al mismo tiempo la función de legislador.
En cambio,
interpretado el aparte acusado en el sentido en que esta Corte lo entiende, es
decir, que él no constituye una causal autónoma que autoriza la sanción de
multa a juicio de los contralores, sino que contiene simplemente una regla a
seguir cuando se trate de aplicar sanciones por la comisión de las faltas que
expresamente tipifica la norma. En tal virtud, se declarará exequible la
expresión acusada bajo el entendido de que siempre que se trate de imponer
sanciones por las faltas que aparecen descritas en la norma, a criterios de los
contralores debe existir suficiente mérito para ello.
VII. DECISION.
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo
y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero: DECLARAR
EXEQUIBLE los apartes acusados de los artículos 75 y 79 de la Ley 42 de
1993.
Segundo: DECLARAR
EXEQUIBLE el aparte final del artículo 101 de la Ley 42 de 1993 que dice:
"y cuando a criterio de los contralores exista mérito suficiente para
ello", bajo el entendido de que en dicha expresión no se consagra una
causal autónoma para aplicar sanciones, sino una regla que deben seguir  dichos
contralores para imponerlas.
Cópiese,
comuníquese, notifíquese, publíquese, insértese en la gaceta de la Corte
Constitucional y archívese el expediente.
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Presidente
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1]  M.P. Antonio Barrera Carbonell
[2] M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[3]  Ver
Echandia Devis, Tratado de Derecho Procesal Civil, Parte General Tomo I, Temis,
pág. 153
[4] Sentencia C-345/93, M.P. Alejandro
Martínez Caballero.