C-410-20
Sentencia C-410/20
Referencia:
Expediente RE-323
Revisión de constitucionalidad
del Decreto Legislativo 796 del 4 de junio de 2020 “por el cual se adoptan
medidas en el sector agropecuario para atenuar los efectos económicos derivados
de la enfermedad Coronavirus COVID-19 en los trabajadores y productores
agropecuarios, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica.”
Magistrada Sustanciadora:
GLORIA
STELLA ORTIZ DELGADO.
Bogotá, D.C., diecisiete (17)
de septiembre de dos mil veinte (2020).
La
Sala Plena de la Corte Constitucional, conformada por los Magistrados Alberto
Rojas Ríos, quien la preside, Diana Fajardo Rivera, Alejandro Linares Cantillo,
Antonio José Lizarazo Ocampo, Luis Javier Moreno Ortiz, Gloria Stella Ortiz
Delgado, Cristina Pardo Schlesinger, Richard S. Ramírez Grisales y José
Fernando Reyes Cuartas, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y
legales, en especial de las previstas en el numeral 7º del artículo 241 de la
Constitución Política, cumplidos todos los trámites y requisitos contemplados
en los artículos 36 a 38 del Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente:
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
La Secretaria Jurídica de la Presidencia de la
República, mediante oficio del 5 de junio de 2020, remitió a esta Corporación copia
auténtica del Decreto Legislativo 796 del 4 de junio
de 2020 “por el cual se adoptan medidas en el sector agropecuario para
atenuar los efectos económicos derivados de la enfermedad Coronavirus COVID-19
en los trabajadores y productores agropecuarios, en el marco del Estado de
Emergencia Económica, Social y Ecológica.”
La Sala Plena efectuó el reparto del asunto y su conocimiento
correspondió a la Magistrada Ponente. El expediente fue remitido al despacho el
11 de junio del presente año.
A través de Auto 282 del 6 de agosto de 2020 se ordenó
la suspensión del término para decidir, en razón de la prejudicialidad derivada
del control de constitucionalidad del Decreto 637 de 2020, que declaró el
estado de emergencia económica, social y ecológica al amparo del cual se adoptó
la norma de la referencia. En ese sentido, en la parte resolutiva de esta
decisión se ordenará levantar dicha suspensión.
II.     TEXTO DEL DECRETO LEGISLATIVO OBJETO DE REVISIÓN
A continuación, la Sala transcribe la
parte resolutiva del decreto objeto de revisión, conforme a su publicación en
el Diario Oficial 51.335 del 4 de junio de 2020 y se anexa a la presente
providencia el texto completo del mismo.
“REPÚBLICA DE COLOMBIA
MINISTERIO DE AGRICULTURA Y DESARROLLO RURAL
DECRETO LEGISLATIVO NÚMERO 796 DE 2020
4 JUN 2020
por el cual se adoptan medidas en el sector
agropecuario para atenuar los efectos económicos derivados de la enfermedad
Coronavirus COVID-19 en los trabajadores y productores agropecuarios, en el
marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica.
EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA
en ejercicio de las facultades que le confiere el
artículo 215 de la Constitución Política, en concordancia con la Ley 137 de
1994, y en desarrollo de lo previsto en el Decreto 637 del 6 de mayo de 2020,
“por el cual se declara un Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica
en todo el territorio nacional”, y
(…)
En mérito de lo expuesto,
DECRETA:
Artículo 1°. Con la finalidad social de
facilitar la recuperación de los pequeños y medianos productores que hayan sido
afectados por la emergencia sanitaria o se les haya agravado su situación, y
promover liquidez en el campo colombiano, facúltese al Banco Agrario Colombia
S. A., y al Fondo para el Financiamiento del Sector Agropecuario (Finagro),
como administrador del Fondo Agropecuario de Garantías (FAG), para celebrar
acuerdos de recuperación y pago de cartera los cuales podrán incluir la
condonación de intereses corrientes y de mora, así como quitas de capital, en
los términos y límites fijados por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo
Rural, cuya aplicación se extiende hasta la vigencia de la emergencia
sanitaria.
Artículo 2°. Modifíquese el artículo 12 de la Ley 1731 de 2014 que modificó el
artículo 2° de la Ley 302 de 1996, el cual quedará así:
“Artículo 2°. Situaciones de crisis. El Fondo
de Solidaridad Agropecuario, de acuerdo con su disponibilidad de recursos,
adquirirá a los intermediarios financieros la cartera de los productores
beneficiarios de esta ley, o intervendrá en la forma autorizada en esta ley,
cuando su Junta Directiva califique la ocurrencia de algunos de los siguientes
eventos, a nivel nacional, o en determinadas zonas, departamentos, regiones o
municipios, o respecto de un determinado producto o actividad agropecuaria o
pesquera:
a) Una situación de tipo extremo climatológico o una
catástrofe natural que dé lugar a pérdidas masivas de la producción;
b) Problemas fitosanitarios o plagas que afecten de
manera general y en forma severa a cultivos o productos agropecuarios y
pesqueros, reduciendo sensiblemente la calidad o el volumen de la producción,
siempre y cuando estos fenómenos sean incontrolables por la acción individual
de los productores;
c) Notorias alteraciones del orden público que afecten
gravemente la producción o la comercialización agropecuaria y pesquera;
d) Caídas severas y sostenidas de ingresos para los
productores, en los términos que reglamente el Gobierno nacional.
e) Por los efectos de la declaratoria de la emergencia
sanitaria asociada a la enfermedad Coronavirus COVID-19.
Parágrafo 1°. La Junta Directiva deberá establecer que
el evento de que se trate haya ocurrido durante el ciclo productivo o el
período de comercialización, entendiendo por este lapso de noventa (90) días
siguientes a la terminación del proceso de producción.
Parágrafo 2°. El término de permanencia de la
información negativa en los bancos de datos de los operadores de información de
los productores agropecuarios que fueron sujetos del alivio del literal e) del
presente artículo, será de 15 días, una vez sea materializada la intervención
por parte del Fondo.”
Artículo 3°. El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, hasta la vigencia de
la Emergencia Sanitaria, podrá contratar de manera directa, previa
justificación técnica, la logística y actividades necesarias para garantizar la
seguridad alimentaria y abastecimiento de productos e insumos agropecuarios en
todo el territorio nacional, así como lo relacionado con el desarrollo de los
apoyos e incentivos que requiera el sector agropecuario, establecidos en el
artículo 7° de la Ley 101 de 1993, a través de las entidades u organizaciones
que administren recursos parafiscales del sector agropecuario, y con la
sociedad fiduciaria del sector agropecuario.
Artículo 4°. El presente decreto rige a partir de su publicación.
Publíquese y cúmplase.
Dado en Bogotá, D. C., a 4 de junio de 2020.
IVÁN DUQUE MÁRQUEZ
[Siguen la firma de los Ministros del despacho]
III.  PRUEBAS E INTERVENCIONES
Mediante Auto del 16 de junio de 2020, el despacho de
la Magistrada Sustanciadora, de acuerdo con lo prescrito en el artículo 244 de
la Constitución, avocó conocimiento del asunto y comunicó del inicio del
proceso al Presidente de la República, al Presidente del Congreso, a los
Ministerios del Interior, de Hacienda y Crédito Público, de Agricultura y
Desarrollo Rural, a la Superintendencia Financiera de Colombia, al Fondo para
el Financiamiento del Sector Agropecuario – FINAGRO y al Banco Agrario de
Colombia.
Adicionalmente, invitó a participar en el proceso a
las facultades de derecho de las universidades (i) de los Andes, (ii) Sergio
Arboleda, (iii) Externado de Colombia, (iv) del Rosario, (v) de Nariño y (vi)
Libre de Bogotá, así como a (vii) la Sociedad de
Agricultores de Colombia (SAC), (viii) Asociación Nacional de Usuarios
Campesinos – ANUC, (ix) Dignidad Agropecuaria Colombiana y (x) Asociación
Bancaria de Colombia; con el propósito de que, si lo consideraban oportuno,
presentaran sus argumentos sobre la constitucionalidad o inconstitucionalidad de
la normativa bajo estudio.
Asimismo, se decretó como prueba la presentación de un
informe por parte de la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República,
cuya respuesta se expone a continuación, a partir de cada uno de los
interrogantes formulados.
1.
Presentar un informe sobre los resultados de la aplicación del artículo 2º
del Decreto Legislativo 486 de 2020[1]. Específicamente, este
informe deberá dar cuenta de (i) los acuerdos suscritos por FINAGRO para la
recuperación y pago de cartera, previstos en esa norma; (ii) el número de
beneficiarios de esas medidas, su distribución geográfica y las actividades
productivas que ejercen; (iii) los montos totales de los beneficios,
discriminados en condonación de intereses y quitas de capital. Igualmente
deberá presentar el promedio del monto de esos beneficios. Este informe también deberá
determinar cuál es la disponibilidad presupuestal restante para las actividades
de celebración de acuerdos para la recuperación y pago de cartera que se prevén
por el artículo 1º del Decreto 796 de 2020.
Para dar respuesta a lo solicitado, a través de oficio
del 23 de junio de 2020, la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la
República remitió informe preparado para el efecto por el Ministerio de
Agricultura y Desarrollo Rural.
El Ministerio informó que no se habían suscrito
acuerdos por parte de FINAGRO, por lo que no era posible responder los demás
interrogantes. Sostuvo que la aplicación de dicha norma estaba circunscrita a
la duración del estado de emergencia declarado en el Decreto Legislativo 417 de
2020, el cual había finalizado. Además, dijo que para la aplicación de la medida
contenida en el artículo 2º del Decreto 486 de 2020, las entidades estatales
debían implementar un proceso administrativo, mediante el cual se debía
identificar a la población que podía ser beneficiada. Lo anterior, con base en
un estudio preliminar del Banco Agrario de Colombia (en adelante BAC),
presentado el 30 de marzo de 2020, se evidencia que se encontraban vencidas
130.833 obligaciones de pequeños y medianos empresarios del agro.
En esa medida, el BAC y FINAGRO debían realizar una
caracterización de la población que podría ser beneficiaria, al estudiar caso
por caso las 130.388 obligaciones que arrojó el estudio previo y establecer
cuantos de estas se acogieron a los beneficios de las Circulares 7, 8 y 9 de
2020 expedidas por la Superintendencia Financiera de Colombia. Por este motivo,
dado que la duración de la medida del artículo 2º del Decreto Legislativo 486
de 2020 no fue suficiente, se hizo necesaria la extensión de los beneficios
allí consagrados y otorgarles un periodo de duración más largo que, de acuerdo
con la estimación del Gobierno Nacional, sería hasta el 31 de agosto de 2020 o
el tiempo que permanezca vigente la emergencia sanitaria establecida por el
Ministerio de Salud y Protección Social.
El Ministerio aclaró que para la suscripción de los
acuerdos no se requieren recursos del Presupuesto General de la Nación, en
tanto que los beneficios se materializan con la posibilidad de conceder
acuerdos de pago y de recuperación de cartera, que se concretan en la
condonación de intereses y quitas de capital. En esa medida, no se entregan
recursos del BAC y de FINAGRO a los deudores.
2. Explicar y cuantificar los obstáculos mencionados
en la justificación técnica de la Dirección de Financiamiento y Riesgos
Agropecuarios del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, vinculados con
las dificultades para contactar a los pequeños y medianos productores a los que
refiere el artículo 2º del Decreto Legislativo 486 de 2020. Asimismo, deberá
indicar el monto de los beneficios dejados de suministrar en virtud de esos
obstáculos, en caso de haberse calculado.
El Ministerio expresó, en respuesta a lo anterior, que
los obstáculos se refieren a las dificultades de implementación del mecanismo
de acuerdos de pago, particularmente, en la determinación de los beneficiarios
de las medidas adoptadas por la Superintendencia Financiera. Insistió en que
los plazos para la implementación fueron muy cortos, dado que su aplicación no
es inmediata. Afirmó que el productor tiene que demostrar su afectación
económica por el COVID-19, lo cual se refleja en el mediano plazo y no en el
corto plazo.
A partir de lo expuesto, aseguró que los obstáculos
fueron los siguientes: (i) respecto de la reglamentación, se requiere la
identificación caso a caso de la cartera agropecuaria, de manera coordinada
entre el Ministerio de Agricultura, el BAC y FINAGRO; y (ii) sobre la ejecución,
el tiempo previsto fue demasiado corto para adelantar los procesos de
divulgación y promoción de las medidas. Igualmente, el plazo también fue
limitado para la negociación de los acuerdos, en especial para el análisis de
la capacidad de pago y la obtención de los soportes que acrediten la afectación
del deudor debido a la pandemia.
3. Aportar los soportes económicos que sustentan lo
afirmado en los considerandos del decreto, en el sentido de que, si bien
durante la emergencia sanitaria se ha logrado mantener en operación la cadena
de suministros hacia las centrales mayoristas y ciudades con mayor densidad
poblacional, en todo caso subsisten dificultades que inciden en los ingresos de
los productores y trabajadores agropecuarios.
La información remitida por el Ministerio de
Agricultura se agrupa en tres tópicos. En el primero, vinculado a la afectación
del abastecimiento de alimentos en centrales mayoristas, destaca que en el
pasado mes de abril hubo disminución de 800 toneladas (0.2%) en comparación con
el mismo periodo del año anterior. Igualmente, se presentan distorsiones en la
demanda de productos agropecuarios por cuenta de las medidas de aislamiento
obligatorio. Así, se redujo la demanda a mediados de abril, pero en la última
semana se vio un efecto rebote en el alza de la demanda debido al acaparamiento
de alimentos. Es importante tener en cuenta que estas distorsiones tienen
incidencia negativa en el sector agropecuario, cuya oferta se basa en ciclos de
cosecha propios de las lluvias y las dinámicas habituales de ventas en
diferentes momentos del año. Por ende, los próximos ciclos de producción
agropecuaria pueden verse interrumpidos por la falta de liquidez de los
productores del país. Esto suscita riesgos de seguridad alimentaria.
El segundo tópico refiere a la afectación del empleo
rural. Sobre el particular, expresa el Ministerio que, según la Gran Encuesta
Integrada de Hogares sobre el mercado laboral, la tasa de desempleo del sector
rural en el trimestre móvil de este año (febrero- abril) fue de 8,82%. Esta
cifra fue superior en 1,83 puntos porcentuales a la tasa del mismo trimestre un
año atrás (6.99%). En el mismo sector, el número de ocupados en el trimestre
móvil disminuyó en 302 mil personas (-6,5%). La reducción fue ocasionada,
principalmente, por las actividades de agricultura, caza, silvicultura y pesca,
en donde se redujeron 110 mil puestos de trabajo.
Finalmente, respecto de la afectación en aspectos de
la producción agropecuaria por las restricciones en la movilidad, el informe
sostiene que, si bien no se ha dejado de producir, sí se ha visto reducida la
venta de las cosechas debido a que los trabajadores no pueden trabajar para
sacar los productos. De igual manera, ante el aislamiento preventivo y por la
prohibición de realizar eventos que convoquen grupos de personas, no han podido
acceder a mercados y a canales tradicionales de comercialización, como las
plazas de ganados y las subastas. Esto limita la comercialización de productos,
en especial en las zonas rurales más apartadas.
En algunos casos, los productores no tienen acceso a
servicios profesionales de apoyo, como veterinarios y asesores técnicos para
sus cultivos; ni a servicios profesionales diagnósticos, como los laboratorios
de muestras de animales, de suelos, asesores comerciales y financieros. También
se ha evidenciado impacto en el abastecimiento de los insumos y fertilizantes,
en tanto algunos se agotaron y otros son objeto de variabilidad en los precios.
De otra parte, el acceso a canales virtuales es
limitado en las zonas rurales apartadas. Por esta razón y en virtud de la
disminución en la movilidad, sus habitantes no han podido acceder a campañas
financieras ni a los bancos porque deben cumplir con las medidas de aislamiento
y disminuyó el transporte hacia los centros poblados donde están las oficinas
de intermediarios financieros. Igualmente, el 6% de la población del campo son
personas mayores de 70 años, quienes tienen limitaciones para su movilización
debido a las medidas de aislamiento obligatorio.
4. Explicar el contenido y alcance de los programas
que ha adoptado el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural para garantizar
la seguridad alimentaria y abastecimiento de productos e insumos agropecuarios,
en el marco de la emergencia sanitaria y mencionados en los considerandos del
Decreto 796 de 2020. Al respecto, deberá exponer sucintamente el estado y nivel
de ejecución de dichos programas.
El Ministerio destacó el documento CONPES 113 de 2008,
que desarrolla la política de seguridad alimentaria del Gobierno Nacional. Ese
instrumento tiene el objetivo de garantizar que toda la población del país
disponga, acceda y consuma alimentos de manera permanente y oportuna, en
suficiente cantidad, variedad y calidad. Los programas que lo componen son los
siguientes:
Tres programas están en fase de ejecución. El primero
es el Sistema de Información de Reporte de Insumos Agropecuarios – SIRIAGRO,
mediante el cual se hace seguimiento a la política de precios de insumos
agropecuarios establecida en la Resolución 071 de 2020. Así, los productores,
importadores o comercializadores de estos productos deben reportar los precios
y sus posibles anomalías ante el Ministerio de Agricultura. Esta información cumple
un papel central en el monitoreo del mercado.
La segunda es el seguimiento a precios del mercado agropecuario.
El Ministerio de Agricultura y el Departamento Administrativo Nacional de
Estadística – DANE realizan un seguimiento mensual de los precios de los
alimentos en las principales plazas de abastecimiento mayorista. La tercera
iniciativa es el programa de apoyo al transporte para la comercialización, el
cual busca apoyar a pequeños y medianos productores agro, al reconocerles un
valor fijo por cada tonelada o cabeza de cría transportada para su venta fuera
del municipio de producción.
Dos programas se encuentran en fase de diseño. El
primero versa sobre el alivio a los costos de producción. Tiene el propósito de
apoyar la sostenibilidad de la producción agropecuaria y, con ello, el
suministro de alimentos a los centros de consumo. Lo anterior, mediante el
apoyo a la compra de insumos agropecuarios que se brinda a pequeños productores
de frutas, hortalizas, tubérculos, plátanos, fríjol, cacao, bovinos, porcinos,
aves de corral, pescado y ovino-caprinos. En tal sentido, el Ministerio de
Agricultura asume un 30% de la compra de fertilizantes, semillas y alimentos
para animales.
El segundo es el programa de apoyo a la producción
para las familias más vulnerables. Consiste en la entrega de tapabocas de
protección personal, y de elementos de aseo como jabón, cloro, alcohol y bombas
de espalda, para la implementación de protocolos de bioseguridad y desinfección
de personas y máquinas en finca. También provee a los beneficiarios medios de
vida que les permita moderar la movilización hacia centros de abastecimiento, y
de producción para continuar con el cultivo de alimentos.
De otra parte, el Auto del 16 de junio de 2020 también
hizo dos preguntas específicas al Gobierno Nacional, sobre asuntos particulares
del decreto examinado.
En primer lugar, interrogó sobre ¿Cuál es el
fundamento para adicionar el artículo 12 de la Ley 1731 de 2014, que modificó
el artículo 2º de la Ley 302 de 1996, en especial si se tiene en cuenta que el
literal d) de esa disposición permite la adquisición de cartera por parte del
Fondo de Solidaridad Agropecuario, en caso de “caídas severas y sostenidas de
ingresos para los productores, en los términos que reglamente el Gobierno
Nacional”?
Sobre el particular, el Ministerio de Agricultura precisó
que la aplicación de la causal en mención exige que las caídas de ingresos sean
sostenidas en el tiempo. Así, según el artículo 2.1.3.1 del Decreto 1071 de
2015, se entenderá que la causal ocurre cuando “los Ministerios de
Agricultura y Desarrollo Rural y de Hacienda y Crédito Público así lo
determinen a través de resolución conjunta motivada, respecto a las cadenas y
regiones de la producción en las que se haya presentado una baja de los
ingresos de los productores que no permitan sufragar los costos mínimos de
producción, siempre que la misma haya tenido una duración superior a seis (6)
meses”.
Por lo tanto, era necesario contar con una causal que
atienda la crisis generada por el COVID-19, en la que no se requiera como
requisito el hecho de que la caída en los ingresos sea mayor a seis meses. En
esa medida, la condición adicionada responde a la afectación súbita de los
campesinos por cuenta de la crisis económica de la pandemia. Además, el literal
d) del artículo 12 no tiene en cuenta las formas diversas, temporales y
particulares en las que se ha afectado al productor por la situación de
emergencia que aqueja al país.
La segunda pregunta fue la siguiente: ¿Por qué es
necesaria la habilitación prevista en el artículo 3º del Decreto 796 de 2020 a
favor del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, para contratar de
manera directa? Esto teniendo en cuenta lo previsto en los artículos 42 de la
Ley 80 de 1993 y 2º, numeral 4º, de la Ley 1150 de 2007, normas que permiten la
contratación directa ante la declaratoria de urgencia manifiesta, derivada a su
vez, por mandato legal, de la declaratoria de los estados de excepción.”
Al respecto, el Ministerio sostuvo que la urgencia
manifiesta no permitía satisfacer los requerimientos de la contratación en las
actuales condiciones dada la premura y la urgencia de contratar la logística y
actividades necesarias para garantizar la seguridad alimentaria y
abastecimiento de productos e insumos agropecuarios en todo el territorio
nacional. Además, esa modalidad contractual contiene un procedimiento
administrativo que exige el agotamiento de trámites, incluida la expedición de
un acto administrativo en el que se valoran las circunstancias específicas que
habilitan el uso de la figura. De igual forma, las normas ordinarias en comento
no prevén de manera específica la contratación directa con entidades adscritas
y vinculadas al sector agropecuario.
Finalmente, llamó la atención acerca de que todos los contratos
que se celebren en virtud del decreto bajo estudio deben ser reportados a la
Contraloría General de la República.
La Secretaría General de esta Corporación, informó que
recibió las intervenciones de (i) la Secretaria Jurídica de la Presidencia de
la República, (ii) la Sociedad de Agricultores de Colombia (iii) el Banco
Agrario de Colombia y (iv) la Asociación Bancaria de Colombia.
Intervención de la Secretaria Jurídica de la
Presidencia de la República[2]
Esa entidad manifestó que el Decreto Legislativo 796
de 2020 cumple los requisitos formales y materiales para que se declare su EXEQUIBILIDAD.
De manera preliminar, la interviniente advirtió que la norma objeto de análisis
reproduce el contenido de los artículos 2, 4 y 5 del Decreto Legislativo 486 de
2020, expedido en el marco de la emergencia económica, social y ecológica
declarada mediante el Decreto 417 del 27 de marzo de 2020. En ese sentido, las
diferencias que ofrece la nueva normativa son: (i) vincular su vigencia a la
duración de la emergencia sanitaria prevista por el Ministerio de Salud y
Protección Social y no a la duración del mencionado estado de emergencia; y,
(ii) establecer algunas precisiones de técnica legislativa, para mejorar la
interpretación sobre el alcance de las disposiciones.
Señaló que la necesidad del decreto se sustenta en que
el tiempo de vigencia de las medidas contenidas en el Decreto 486 de 2020 fue
insuficiente, de modo que su prórroga era imperativa para el cumplimiento de
los objetivos planteados en estas. Así, insistió en que estas medidas se
insertan en el propósito de implementar instrumentos de reactivación financiera
en el sector agropecuario y, de esta manera, atenuar los efectos económicos de
la pandemia.
Luego de hacer una exposición sobre el contenido de la
normativa estudiada y de las reglas jurisprudenciales aplicables a su revisión
de constitucionalidad, la entidad explicó que cumple los diferentes juicios de
análisis. En cuanto a las condiciones formales, advirtió que están debidamente
acreditadas, en lo que respecta a la oportunidad, suscripción, motivación y
alcance.
Respecto de los juicios materiales, destacó que se
cumplen los criterios de conexidad. En cuanto a su contenido interno, manifestó
que el decreto está sustentado en la necesidad de adoptar medidas que extiendan
en el tiempo los instrumentos de reactivación agrícola contenidos en esa
disposición, en particular para los pequeños y medianos productores, quienes
son más vulnerables a la crisis. En efecto, en este grupo se refleja el incumplimiento
en el pago de los créditos adquiridos para financiar su actividad productiva.
Adicionalmente, las medidas se requerían para preservar la seguridad
alimentaria y la estabilidad financiera de los productores de determinados
bienes, cuyo consumo ha sido afectado en razón de la pandemia.
Frente al contenido externo del juicio de conexidad,
la interviniente indicó que el decreto declaratorio explica los graves efectos
que para la economía nacional tienen las medidas de confinamiento, lo cual
lleva a índices de crecimiento negativos cercanos al -4.6%. Estos efectos, de
acuerdo con los considerandos de la misma normativa, se mantendrán en el
tiempo, por lo que era necesario establecer medidas que permitan proteger el
empleo y el aparato productivo, incluido el sector rural. De allí que exista un
vínculo verificable entre las medidas contenidas en el decreto objeto de
análisis y los motivos que sustentaron la nueva declaratoria de emergencia
económica, social y ecológica.
En cuanto al juicio de finalidad la
intervención destaca que las medidas contenidas en el decreto apuntan a (i) la
generación de apoyos y mecanismos financieros a los pequeños y medianos
productores agropecuarios; y (ii) la concesión de una facultad transitoria al
Ministerio de Agricultura para contratar directamente determinadas actividades
vinculadas con la garantía de seguridad alimentaria. Estas dos medidas tienen
por objeto atender las necesidades de la crisis, que en términos de contracción
económica exigen reactivar el sector agrícola. Por ende, cumplen con el
estándar mencionado.
Sobre la necesidad de las medidas, expuso que
la crisis económica derivada de la pandemia tiene incidencia en el cumplimiento
de las obligaciones financieras de los productores agrarios, por lo que se
requieren instrumentos de alivio como los planteados por el decreto. Así, tales
herramientas se requieren “(…) para disminuir los costos asociados al
crédito, que permitan la continuidad de las actividades productivas a los
trabajadores del campo, como responsables del abastecimiento de alimentos al
territorio nacional, a fin de propender por la seguridad alimentaria nacional.”
Destacó que normas similares se han adoptado a través de circulares del BAC,
con resultados favorables en términos de saneamiento de cartera.
En cuanto a la subsidiariedad, señaló que las medidas
legales existentes solo cubrían la cartera afectada a 31 de diciembre de 2013
y, por ende, no podían utilizarse para atender la crisis derivada de la
pandemia. Además, las reglas del Decreto 486 de 2020 tenían un ámbito temporal
limitado, por lo que resultaba necesario extender las competencias adscritas al
BAC y a FINAGRO mientras se mantenga la emergencia sanitaria. Además, debían
adelantarse tareas de identificación y caracterización de la población
beneficiaria que ascendía a 130.833 deudores con cartera vencida. Estas
personas se habrían acogido a los beneficios previstos en las circulares 7, 8 y
9 de 2020, expedidas por la Superintendencia Financiera de Colombia que
contenían medidas de normalización de cartera. También era necesario regular los
beneficios de descuento para los deudores del BAC que suscribiesen acuerdos de
pago. Estas acciones no alcanzaban a realizarse durante la vigencia del
anterior estado de emergencia, de allí que fuese necesario adoptar la normativa
examinada.
De otro lado, reiteró las razones que expuso el
Ministerio de Agricultura en la respuesta al cuestionario formulado y
vinculadas a la necesidad jurídica de las medidas. Agregó que la contratación
directa con entidades que administren recursos parafiscales con el sector
agropecuario es idónea a partir de la experticia técnica, conocimiento,
formalización y fortaleza institucional que tienen estas instituciones.  Esta actuación,
según la interviniente, no podría realizarse eficazmente mediante la
declaratoria de urgencia manifiesta.
En lo relativo al criterio de proporcionalidad,
la interviniente lo considera cumplido puesto que (i) las medidas están
dirigidas a apoyar a los productores agrarios más vulnerables, mediante alivios
financieros que inciden en la garantía de seguridad alimentaria; y (ii) la
contratación directa a cargo del Ministerio de Agricultura es razonable, pues
tiene carácter temporal y está dirigida al abastecimiento de insumos y
productor agropecuarios indispensables para el funcionamiento del sector.
Frente al criterio de incompatibilidad, aclara
que el Decreto 796 de 2020 no suspende leyes. Además, en el caso puntual de la
medida contenida en el artículo 2º, la nueva causal instaurada permite que, con
cargo a recursos del Fondo de Solidaridad Agropecuario, se establezcan alivios
financieros a los productores agrarios. Esta medida es necesaria para la
atención de la emergencia. Igual razonamiento aplicó a los instrumentos
excepcionales de contratación a cargo del Ministerio de Agricultura.
La intervención sostuvo que las medidas, en razón de
su naturaleza, no infringen ninguna de las prohibiciones propias de los juicios
de ausencia de arbitrariedad e intangibilidad. Asimismo, no estableció
distinciones basadas en criterios sospechosos y, por el contrario, pretende
satisfacer los derechos fundamentales vinculados al adecuado funcionamiento del
sector agropecuario. De allí que el decreto resulte compatible con el criterio
de no discriminación.
Intervención de la Sociedad de Agricultores de
Colombia[3]
En escrito recibido, vía correo electrónico, el 2 de
julio de 2020, el Presidente de la Sociedad de Agricultores de Colombia
presentó su intervención dentro del proceso de la referencia, con el propósito
de defender la CONSTITUCIONALIDAD del decreto estudiado.
Coincidió con la Secretaría Jurídica de la
Presidencia, en el sentido de que las medidas contenidas en el decreto no deben
limitarse a la duración de la declaratoria de emergencia económica, social y
ecológica, sino que es imperativo que se extiendan a la vigencia de la
emergencia sanitaria, debido a los innegables impactos que la pandemia tiene
para el sector agropecuario.
Destacó que la norma examinada cumple con los
criterios formales para su expedición. En cuanto a los requisitos materiales,
también los considera acreditados debido a que (i) los considerandos del
decreto explican suficientemente la necesidad de expedición de las medidas, en
términos de apoyo financiero a los pequeños y medianos productores
agropecuarios; (ii) los instrumentos son necesarios para garantizar la
seguridad alimentaria y el abastecimiento de productos e insumos agropecuarios,
lo que garantiza la continuidad de estas actividades económicas; y (iii) los
mecanismos mencionados buscan la estabilidad económica de los productores. Por
esta razón, no afectan derechos constitucionales ni otras prohibiciones
aplicables a las normas de excepción.
Intervención del Banco Agrario de Colombia[4]
El vicepresidente jurídico del BAC formuló escrito de
intervención, delimitado al artículo 1º del decreto objeto de estudio, respecto
del cual considera que debe declararse EXEQUIBLE. Advirtió que la
liquidez de los pequeños y medianos productores agropecuarios es crucial para
el funcionamiento de la cadena de suministro y abastecimiento, razón por la
cual, las medidas de intervención sobre sus obligaciones financieras están
justificadas. Para ello, la participación del BAC es decisiva, en tanto es una “(…)
entidad profesional y especializada en la banca agropecuaria, en la promoción y
apoyo al sector agropecuario del país, con énfasis en los pequeños y medianos
productores; es por ello que, desde los lineamientos señalados en sus estatutos
sociales, la hacen una entidad dirigida a la potencialización de la actividad
productiva del sector agropecuario, constituyéndose como un partícipe con rol
especial para dicho sector.”
Similar consideración se predica de FINAGRO, en su
condición de banco de segundo piso, cuyos objetivos están dirigidos a ofrecer
líneas de crédito con las mejores tasas de interés para la financiación del
sector. Esta condición, sumada a su papel de administrador del Fondo
Agropecuario de Garantías - FAG, permite que esa entidad asuma una posición
esencial para facilitar el acceso al crédito de los productores mencionados, a
través de la emisión de garantías y el acompañamiento a los establecimientos financieros
en la asunción del riesgo propio del sector.
Adicionalmente, expuso que la previsión legal de la
opción de suscripción de acuerdos de pago redunda en mayor seguridad jurídica.
Sin esta disposición, las entidades administradoras de recursos públicos, “(…)
pueden llegarse (sic) a ver inmersas en juicios de entes fiscales por
discusiones de eventual detrimento patrimonial, al efectuar quitas de capital
y/o condonación total de intereses sin haber contado con facultades legales
para ello.” Estas definiciones legales, otorgan mayor eficiencia al proceso
de asignación de recursos y, con ello, la seguridad financiera de los
productores y sus familias, lo que es prerrequisito para la reactivación
económica del sector agropecuario. La misma lógica gobierna, a juicio del
interviniente, la norma contenida en el decreto sobre reportes en las centrales
de riesgo. En suma, lo que se busca es contar con herramientas urgentes para
que, dada la coyuntura, los deudores en mora puedan sanear sus obligaciones y
continuar con el acceso al crédito para el desarrollo de sus proyectos
productivos.
Intervención de ASOBANCARIA[5]
La interviniente solicitó a la Corte declarar CONSTITUCIONAL
el decreto objeto de examen. Resaltó que los considerandos del decreto justifican
la necesidad de las medidas para conjurar la crisis económica del sector
agropecuario, a través de instrumentos que permitan la reactivación económica
de los productores, mediante nuevas líneas de financiación que aseguren el capital
de trabajo para su operación. También refirió la conexidad entre las medidas en
mención y las causas que dieron lugar a la declaratoria del estado de
emergencia económica, social y ecológica.
Reiteró el argumento sobre la seguridad jurídica que
brinda el decreto y que explicó el BAC. Destacó que las autorizaciones que
contiene la norma examinada hacen que las entidades financieras del sector
privado no tengan inconvenientes en la celebración de acuerdos de pago con los
deudores morosos del sector agropecuario, en especial, de los pequeños y
medianos productores, quienes están en condiciones de mayor vulnerabilidad
económica.
En línea con lo explicado por el Ministerio de
Agricultura, la interviniente señaló que la medida referida a los acuerdos de
pago no tiene incidencia en términos de sostenibilidad fiscal. Indicó que “(…)
realmente la cartera que se encuentra en mora con las características del
Decreto en su mayoría se encuentra provisionada, es de difícil recaudo y se
encuentra reconocida como no recuperable en los estados financieros. Su
recuperación será un ingreso extraordinario con el que el Banco Agrario y el
FAG administrado por Finagro normalmente no contarían.”.
Para esa institución, el mismo argumento sustenta la
constitucionalidad de la autorización dada al BAC y a FINAGRO para que utilicen
los recursos del Fondo de Solidaridad Agropecuario en la adquisición de cartera
de los deudores afectados con los efectos económicos de la pandemia. De igual
forma, expuso que se trata de mecanismos estrechamente vinculados con la
atención de la emergencia y con el aseguramiento de condiciones para el acceso
al crédito en entidades del sector privado.
IV. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El Procurador
General de la Nación solicitó a la Corte declarar EXEQUIBLE el Decreto
Legislativo 796 de 2020. En cuanto los requisitos formales, consideró que se
cumplen porque fue: (i) suscrito por el Presidente de la República y todos los Ministros,
entre ellos uno que actuó de manera ad hoc, pero en todo caso autorizado
por el Decreto 794 del 4 de junio de este año y ante el impedimento aceptado
por el Consejo de Ministros; (ii) expedido durante la vigencia del estado de emergencia
económica declarado mediante el Decreto 637 del 6 de mayo de 2020 y su
aplicación se prevé en todo el territorio nacional; y (iii) expuso las razones
que lo justifican, relacionadas con la necesidad de establecer medidas que protejan
la producción agropecuaria y la seguridad alimentaria.
El concepto
explicó que el decreto replica los artículos 2º, 4º y 5º del Decreto 486 de
2020, adoptado en la anterior declaratoria de emergencia. Por ende, reiteró los
argumentos que expuso en esa oportunidad y advirtió que la “(…) diferencia
en la temporalidad de las medidas no altera el análisis realizado”.
El
Procurador consideró que la norma cumple con los requisitos de conexidad, prohibición de
arbitrariedad, intangibilidad y no contradicción específica. Las medidas
contenidas en el decreto examinado y consistentes en alivios financieros para
los pequeños y medianos productores agropecuarios, al igual que la
flexibilización de los instrumentos de contratación estatal para el
aseguramiento de bienes vinculados a la seguridad alimentaria, tienen relación
directa con la emergencia. Así, los considerandos del decreto declaratorio expresan
los efectos que tiene la pandemia en términos de contracción económica y
pérdida de empleo en todos los sectores.
Para la
Vista Fiscal, las medidas en comento no establecen limitaciones a los derechos
fundamentales, no son contrarias a otras normas constitucionales, ni limitan
las competencias de los órganos del Estado. En cambio, resaltó que son
desarrollos propios de los mandatos superiores contenidos en los artículos 65 y
66 de la Constitución, a la vez que promueve la igualdad de oportunidades
porque “(…) enfoca las ayudas en los productores que han sufrido un impacto
particular por cuenta de la pandemia y que a diferencia de los grandes
productores no tiene liquidez.” Estas medidas, según la Vista Fiscal, no
afectan los derechos de los trabajadores ni inciden en la competencia del
Congreso para regular las materias contenidas en el decreto examinado.
El decreto bajo
estudio superó el juicio de finalidad, puesto que la protección de la
actividad agrícola y la seguridad alimentaria se requieren en el marco del
apoyo a los sectores económicos afectados por la pandemia. De la misma forma, la
normativa explicó suficientemente que las medidas pretenden la conservación del
empleo en el sector agropecuario, otorgamiento de liquidez, el acceso al
crédito de los pequeños y medianos productores agropecuarios y la flexibilización
de las condiciones contractuales para la adquisición de insumos dirigidos a garantizar
la seguridad alimentaria.
Sobre los
requisitos de necesidad fáctica y subsidiariedad, advirtió que
las medidas planteadas por el decreto examinado son “potencialmente útiles” para
conjurar la crisis que la pandemia ha provocado en el sector agropecuario, así
como para atender el riesgo en términos de seguridad alimentaria. En tal
sentido, el Presidente no incurrió en error manifiesto al expedir esas
disposiciones. Adicionalmente, estos instrumentos están previstos en su mayoría
en normas de rango legal, por lo que la expedición del decreto legislativo era
necesaria para su consagración. En efecto, las materias relativas a (i) la
recuperación de cartera con cargo a recursos del Fondo Agropecuario de
Garantías; (ii) la determinación de las funciones del Fondo de Solidaridad
Agropecuario; y (iii) las reglas que permiten excepcionalmente la contratación
directa por parte de entidades del Estado son asuntos reservados al Legislador.
El decreto
no contempla la suspensión de ninguna norma del orden jurídico, por lo que no
presenta dificultades de cara al requisito de incompatibilidad. El
Gobierno sustentó la necesidad de adicionar las funciones del Fondo de
Solidaridad Agropecuaria para que garantice las obligaciones incumplidas en
razón de la pandemia.
En lo que
respecta al juicio de proporcionalidad, las medidas analizadas son
adecuadas para los fines de promoción del sector agropecuario y la garantía de
la seguridad alimentaria. Además, están vinculadas con “intereses
constitucionalmente importantes como el deber del Estado de promover el acceso
de los trabajadores agrarios, entre otros, a los servicios de comercialización
de sus productos, así como la asistencia técnica y empresarial, con el objeto
de mejorar el ingreso y la calidad de vida de los campesinos (artículo 64), que
la producción de alimentos goce de especial protección por parte del Estado
(artículo 65) y que las disposiciones que se dicten en materia crediticia
puedan reglamentar las condiciones especiales del crédito agropecuario,
teniendo en cuenta los riesgos inherentes a la actividad.”
Por último,
la norma no está fundada en distinciones que respondan a criterios sospechosos
de diferenciación, razón por la cual supera el juicio de no discriminación.
V.     CONSIDERACIONES DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL
Competencia
1.  De conformidad con lo dispuesto en los artículos 215 y
241.7 de la Constitución Política, y con los artículos 36 a 38 del Decreto 2067
de 1991, la Corte Constitucional es competente para decidir sobre la constitucionalidad
de los decretos legislativos dictados en desarrollo de las facultades propias
de los estados de emergencia económica y social.
Asunto
bajo revisión y problema jurídico
2. Mediante
Decreto 637 del 6 de mayo de 2020, el Presidente de la República, con la firma
de todos los Ministros, declaró el estado de emergencia económica, social y
ecológica en todo el territorio nacional, por el término de 30 días calendario.
Esto con ocasión de los efectos socioeconómicos de la pandemia por el COVID-19
y otras circunstancias asociadas, en particular la caída en los precios
internacionales de los minerales e hidrocarburos. Este decreto fue declarado
exequible por la Corte Constitucional mediante la Sentencia C-307 de 2020[6]
En
desarrollo de esta declaratoria fue adoptado el Decreto 796 de 2020, el cual
tiene tres medidas: (i) facultar al Banco Agrario (BAC) y a FINAGRO, este
último en su condición de administrador del Fondo Agropecuario de Garantías
(FAG), para que suscriban acuerdos de pago con los pequeños y medianos
productores agropecuarios, afectados por la emergencia sanitaria derivada del
COVID-19; (ii) incluir como uno de los supuestos de adquisición de cartera por
parte del FAG, la atención de los efectos de la declaratoria de la emergencia
sanitaria asociada a la citada enfermedad, caso en el cual se prevé un plazo
especial para la permanencia de la información negativa de los beneficiarios
del alivio en las centrales del riesgo; y (iii) autorizar al Ministerio de
Agricultura y Desarrollo Rural para que contrate de manera directa, previa
justificación técnica, la logística y actividades necesarias para asegurar la
seguridad alimentaria y el funcionamiento del sector agropecuario, en
particular los estímulos de que trata el artículo 7º de la Ley 101 de 1993[7].
De
manera unánime, los intervinientes consideran que la norma se ajusta a la
Constitución. Destacan que, debido a la contracción económica derivada de la
pandemia, los pequeños y medianos productores agropecuarios se han visto
particularmente afectados, de manera que resulta necesario continuar con
medidas de estímulo para ese sector, que además redunden en garantías a la
seguridad alimentaria.
Señalan
que instrumentos de la misma naturaleza habían sido incluidas en el Decreto 486
de 2020, adoptado en el marco de la emergencia económica, social y ecológica
declarada mediante el Decreto 417 de 2020. Expresan que, puesto que esos
instrumentos estaban vinculados, en lo relativo a su vigencia, a la duración de
la emergencia económica, no pudieron ejecutarse en su integridad. Esto debido a
que ese plazo fue insuficiente para la identificación de los potenciales
beneficiarios de las medidas, sumado a la extensión en el tiempo de los efectos
económicos para el sector. Estas circunstancias hacen imprescindible extender
la vigencia de las medidas, en el marco de la actual emergencia económica y
hasta que permanezca la declaratoria de emergencia sanitaria.
A su
turno, el Procurador General de la Nación refiere argumentos similares. Considera
que, de manera análoga a como lo expresó respecto del Decreto 486 de 2020, las
medidas promueven el sector agropecuario, particularmente a los pequeños y
medianos productores, quienes se han visto afectados por los mencionados
efectos económicos. Además, debido a esa misma naturaleza, las normas
analizadas no incurren en las prohibiciones aplicables a los decretos de
desarrollo, lo que justifica su declaratoria de constitucionalidad.
3. Por
ende corresponde a la Corte determinar si las medidas adoptadas en el Decreto
796 de 2020, consistentes en establecer alivios financieros para los pequeños y
medianos productores agropecuarios afectados por los efectos socioeconómicos de
la pandemia por el COVID-19; la flexibilización de las reglas de contratación estatal
para la adquisición de bienes e insumos para el sector agropecuario, así como
la logística y medidas de fomento a favor de los productores mencionados, se
ajusta a la Constitución, al cumplir con los juicios formales y materiales
predicables de los decretos de desarrollo y en el marco del derecho
constitucional de excepción.
Con
el fin de resolver ese asunto, la Corte asumirá la siguiente metodología. En
primer lugar, hará referencia a las similitudes entre la disposición examinada
y el Decreto 486 de 2020, cuya constitucionalidad fue analizada en la Sentencia
C-218 de 2020[8].
En segundo término, recopilará muy brevemente el precedente sobre los
juicios materiales y sustantivos de los decretos legislativos de desarrollo de
los estados de excepción. Luego, analizará el contexto normativo del decreto
examinado. Después, estudiará las reglas fijadas en la sentencia mencionada, en
cuanto operan como precedente para el presente asunto, de conformidad con la
jurisprudencia de esta Corporación. Finalmente, verificará el cumplimiento de los
juicios formales y materiales previstos en la jurisprudencia de este Tribunal
para los decretos de desarrollo de los estados de excepción.
Identidad
de contenido normativo entre los Decretos Legislativo 486 y 796 de 2020
4.
Los considerandos del decreto en revisión expresan que la finalidad esencial de
sus medidas era la de extender la vigencia de los instrumentos planteados en
varios artículos del Decreto 486 de 2020, los cuales no pudieron ser implementados
durante su vigencia. Esto mismo se corrobora en las intervenciones y el
concepto del Ministerio Público, que insisten en dicha identidad.
Sobre
el particular, la Sala mostrará que son normativas similares, las cuales difieren
solo en lo que tiene que ver con su vigencia y algunos asuntos de redacción,
pero que no modifican su objeto jurídico. A continuación, la Sala presenta un cuadro
comparativo, en el que subraya las modificaciones introducidas por la normativa
examinada:
Decreto 486 de 2020
Decreto 796 de 2020
Artículo
2. Dada las afectaciones en el
sector agropecuario por la Emergencia Económica, Social y Ecológica, con la
finalidad social de facilitar la recuperación de los pequeños y medianos
productores para que haya liquidez en el campo colombiano, facúltese al Banco
Agrario de Colombia S.A., y a Finagro, como administrador del Fondo
Agropecuario de Garantías (FAG), para celebrar acuerdos de recuperación y
pago de cartera a los productores agropecuarios, los cuales podrán incluir la
condonación de intereses corrientes y de mora, así como de quitas de capital
en los términos y límites fijados por el Gobierno nacional, a favor de
quienes hayan calificado como pequeños o medianos productores al momento de
tramitar el respectivo crédito según la normatividad del crédito
agropecuario, en el marco de la Emergencia Económica, Social y Ecológica
declarada mediante Decreto 417 de 2020.
Artículo
1°. Con la finalidad social de
facilitar la recuperación de los pequeños y medianos productores que hayan sido
afectados por la emergencia sanitaria o se les haya agravado su situación, y
promover liquidez en el campo colombiano, facúltese al Banco Agrario Colombia
S. A., y al Fondo para el Financiamiento del Sector Agropecuario (Finagro),
como administrador del Fondo Agropecuario de Garantías (FAG), para celebrar
acuerdos de recuperación y pago de cartera los cuales podrán incluir la
condonación de intereses corrientes y de mora, así como quitas de capital, en
los términos y límites fijados por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo
Rural, cuya aplicación se extiende hasta la vigencia de la emergencia
sanitaria.
Artículo
4. Modifíquese al artículo 2 de la
Ley 302 de 1996, el cual quedará así:
"Artículo
2. Situaciones de crisis. El Fondo de Solidaridad Agropecuario, de acuerdo
con su disponibilidad de recursos, adquirirá a los intermediarios financieros
la cartera de los productores beneficiarios de esta ley, o intervendrá en la
forma autorizada en esta ley, cuando su Junta Directiva califique la ocurrencia
de algunos de los siguientes eventos, a nivel nacional, o en determinadas
zonas, departamentos, regiones o municipios, o respecto de un determinado
producto o actividad agropecuaria o pesquera:
a)
Una situación de tipo extremo climatológico o una catástrofe natural que dé
lugar a pérdidas masivas de la producción;
b)
Problemas fitosanitarios o plagas que afecten de manera general y en forma
severa a cultivos o productos agropecuarios y pesqueros, reduciendo
sensiblemente la calidad o el volumen de la producción, siempre y cuando
estos fenómenos sean incontrolables por la acción individual· de los
productores;
c)
Notorias alteraciones del orden público que afecten gravemente la producción
o la comercialización agropecuaria y pesquera;
d)
Caídas severas y sostenidas de ingresos para los productores, en los términos
que reglamente el Gobierno Nacional.
e)
Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica declarado mediante el
Decreto 417 del 17 de marzo de 2020.
Parágrafo
1. La Junta Directiva deberá establecer que el evento de que se trate haya
ocurrido durante el ciclo productivo o el período de comercialización,
entendiendo por este lapso de noventa (90) días siguientes a la terminación
del proceso de producción.
Parágrafo
2. El término de permanencia de la información negativa en los bancos de
datos de los operadores de información de los productores agropecuarios que
fueron sujetos del alivio del literal e) del presente artículo, será de 15
días, una vez sea materializada la intervención por parte del Fondo".
Artículo
2°. Modifíquese el artículo 12
de la Ley 1731 de 2014 que modificó el artículo 2° de la Ley 302 de 1996,
el cual quedará así:
“Artículo
2°. Situaciones de crisis. El Fondo de Solidaridad Agropecuario, de acuerdo
con su disponibilidad de recursos, adquirirá a los intermediarios financieros
la cartera de los productores beneficiarios de esta ley, o intervendrá en la
forma autorizada en esta ley, cuando su Junta Directiva califique la
ocurrencia de algunos de los siguientes eventos, a nivel nacional, o en
determinadas zonas, departamentos, regiones o municipios, o respecto de un
determinado producto o actividad agropecuaria o pesquera:
a)
Una situación de tipo extremo climatológico o una catástrofe natural que dé
lugar a pérdidas masivas de la producción;
b)
Problemas fitosanitarios o plagas que afecten de manera general y en forma
severa a cultivos o productos agropecuarios y pesqueros, reduciendo
sensiblemente la calidad o el volumen de la producción, siempre y cuando
estos fenómenos sean incontrolables por la acción individual de los productores;
c)
Notorias alteraciones del orden público que afecten gravemente la producción
o la comercialización agropecuaria y pesquera;
d)
Caídas severas y sostenidas de ingresos para los productores, en los términos
que reglamente el Gobierno nacional.
e)
Por los efectos de la declaratoria de la emergencia sanitaria asociada a
la enfermedad Coronavirus COVID-19.
Parágrafo
1°. La Junta Directiva deberá establecer que el evento de que se trate haya
ocurrido durante el ciclo productivo o el período de comercialización,
entendiendo por este lapso de noventa (90) días siguientes a la terminación
del proceso de producción.
Parágrafo
2°. El término de permanencia de la información negativa en los bancos de
datos de los operadores de información de los productores agropecuarios que
fueron sujetos del alivio del literal e) del presente artículo, será de 15
días, una vez sea materializada la intervención por parte del Fondo.”
Artículo
5. En el marco de la Emergencia Económica, Social y Ecológica declarada
mediante Decreto 417 de 2020, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural
podrá contratar de manera directa, previa justificación técnica, la logística
y actividades necesarias para garantizar la seguridad alimentaria y
abastecimiento de productos e insumos agropecuarios en el territorio
nacional, así como todo lo relacionado con el desarrollo de los apoyos e
incentivos que requiera el sector, a través de las entidades u organizaciones
que administren recursos parafiscales del sector agropecuario, y con la sociedad
Fiduciaria del sector agropecuario.
Artículo
3°. El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, hasta la vigencia de
la Emergencia Sanitaria, podrá contratar de manera directa, previa
justificación técnica, la logística y actividades necesarias para garantizar
la seguridad alimentaria y abastecimiento de productos e insumos
agropecuarios en todo el territorio nacional, así como lo relacionado con el
desarrollo de los apoyos e incentivos que requiera el sector agropecuario,
establecidos en el artículo 7° de la Ley 101 de 1993, a través de las
entidades u organizaciones que administren recursos parafiscales del sector
agropecuario, y con la sociedad fiduciaria del sector agropecuario.
Artículo
6. El presente decreto rige a partir de su publicación”
Artículo
4°. El presente decreto rige a partir de su publicación.
Con
base en esta comparación, se encuentra que los cambios introducidos son los
siguientes:
4.1.
En relación con el artículo 1º, el decreto ahora en examen extendió la vigencia
de las facultades para la celebración de acuerdos con los pequeños y medianos
productores agropecuarios, hasta la duración de la emergencia sanitaria. Idéntica
modificación está contenida en el artículo 2º.
4.2.
El artículo 1º eliminó el primer aparte del artículo 2º del Decreto 486 de
2020, la cual estipulaba que “dada las afectaciones en el sector
agropecuario por la Emergencia Económica, Social y Ecológica, con la finalidad
de facilitar la recuperación de los pequeños y medianos productores”. No
obstante, la nueva normativa reubicó esa prescripción, al señalar expresamente
que el decreto legislativo está dirigido a “facilitar la recuperación de los
pequeños y medianos productores afectados por la emergencia sanitaria o que se
les haya agravado su situación”. Por ende, el cambio de redacción no incide
en el contenido y alcance del precepto. En particular, los sujetos
beneficiarios son los mismos en un y otro caso, y el supuesto de aplicación es
el mismo, esto es, la afectación por las medidas decretadas para hacerle frente
a la emergencia sanitaria.
4.3. Por
su parte, el artículo 3º, además de ampliar el plazo de vigencia en los mismos
términos, se incluyó una cláusula que circunscribe la contratación directa a
cargo del Ministerio de Agricultura a los apoyos e incentivos que requiera el
sector agropecuario, previstos en el artículo 7º de la Ley 101 de 1993. Esta
previsión autoriza al Gobierno Nacional para otorgar, de forma selectiva y
temporal, incentivos y apoyos directos a los productores agropecuarios y
pesqueros, en relación directa con el área productiva o sus volúmenes de
producción. Esta facultad opera cuando se esté ante circunstancias ligadas a la
protección de los recursos naturales orientados a la producción agropecuaria, a
la protección del ingreso rural y al mantenimiento de la “paz social en el
agro” que así lo ameriten. Asimismo, dispone que la Comisión Nacional
Agropecuaria emitirá concepto sobre las áreas de aplicación, productos y montos
de los incentivos y apoyos mencionados.
4.4.
El artículo 4º reitera la fórmula de vigencia utilizada en el artículo 6º del Decreto
486 de 2020.
La
similitud entre ambas normas lleva a que lo decidido por la Corte en la Sentencia
C-218 de 2020 opere como precedente[9]
en el presente caso, exclusivamente en lo que respecta a aquellas materias
sustantivas que puedan ser extrapolables a diferentes estados de emergencia
económica y social. En efecto, como lo ha explicado la Corte en anteriores
oportunidades[10],
no es posible predicar la cosa jugada constitucional de la anterior decisión,
como quiera que, a pesar de que ambas disposiciones guardan estrecha similitud,
fueron adoptadas en el marco de estados de excepción diferentes que, aunque
compartan un marco común derivado de la pandemia por el COVID-19 y sus efectos
socioeconómicos transversales, responden a necesidades y contextos diferentes,
que deberán ser evaluados en particular al momento de verificar los juicios
materiales predicables de los decretos de desarrollo. Por esa razón, la
anterior decisión constituye precedente para el presente análisis, pero no
corresponde a una cosa juzgada constitucional que impida un nuevo
pronunciamiento de fondo.
Así,
de acuerdo con la metodología propuesta, la Corte reiterará las reglas sobre el
control de constitucionalidad de los decretos de excepción y los criterios
formales y materiales que lo delimitan.
Alcance del control judicial de
los decretos expedidos al amparo del estado de emergencia económica, social y
ecológica. Reiteración jurisprudencial
5. El ordenamiento superior impone una serie de
requisitos y condiciones que deben cumplirse en los decretos legislativos que
declaran el estado de excepción y en aquellos que prevén las medidas legales
extraordinarias para hacer frente a la crisis, conocidos usualmente como decretos
de desarrollo. Estos requisitos y condiciones son los que justifican
la competencia de la Corte para verificar la compatibilidad de los decretos con
la Constitución, ya que, a pesar de que los estados de excepción son mecanismos
extraordinarios que surgen de valoraciones que efectúa el Presidente de la
República como Jefe de Gobierno y de Estado, deben someterse a las condiciones
de validez tanto formales como materiales exigidas por la Carta.
6. Sobre la caracterización general de los
estados de excepción y, en particular, del estado de emergencia económica,
social y ecológica, su fundamento y alcance del control judicial en los decretos
expedidos a su amparo, se ha pronunciado esta Corporación en múltiples
oportunidades y, en especial, en el marco de la primera declaratoria de
emergencia económica, social y cultural adoptada mediante el Decreto 417 de
2020, para proferir decretos con fuerza de ley dirigidos a conjurar la crisis e
impedir la extensión de los efectos y consecuencias adversas generadas por la
pandemia del nuevo coronavirus COVID-19. Por esa razón, la Sala reitera su
jurisprudencia y se remite a dichas sentencias[11],
no sin antes insistir en los puntos centrales del estudio que ocupará la Sala
en esta oportunidad.
7.
Es pertinente recordar que el examen formal de los decretos exige
verificar el cumplimiento de tres exigencias básicas: (i) la suscripción por el
Presidente de la República y por todos sus Ministros; (ii) la expedición en
desarrollo del estado de excepción y durante el término de su vigencia; y (iii)
la existencia de motivación.
8. El examen material comprende un
conjunto de requisitos que surgen de la Constitución y la Ley Estatutaria de
Estados de Excepción, que la jurisprudencia constitucional ha denominado
juicios y sistematizado así: (i) el juicio de
finalidad, de acuerdo con el cual toda medida contenida en los decretos
legislativos debe estar directa y específicamente encaminada a conjurar
las causas de la perturbación y a impedir la extensión o agravación de sus
efectos; (ii) el juicio de conexidad material, que pretende determinar
si las medidas adoptadas en los decretos legislativos guardan relación con las
causas que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción y con las
consideraciones expresadas por el Gobierno para motivar los decretos de
desarrollo correspondientes; (iii) el juicio de motivación suficiente,
que busca establecer si las razones presentadas por el Presidente de la
República resultan suficientes para justificar las medidas adoptadas; (iv) el juicio
de ausencia de arbitrariedad, el cual tiene por objeto comprobar que en los
decretos legislativos no se establezcan medidas que vulneren el núcleo
esencial de los derechos fundamentales, que interrumpan el normal
funcionamiento de las ramas del poder público y de los órganos del Estado o que
supriman o modifiquen los organismos y las funciones de acusación y juzgamiento; (v) el juicio de intangibilidad, que verifica que
los decretos legislativos no restrinjan los derechos que han sido
caracterizados como “intocables” ni los mecanismos judiciales para su
protección; (vi) el juicio de no contradicción específica, que tiene por
objeto determinar que las medidas adoptadas en los decretos legislativos no se
opongan a la Constitución; (vii) el juicio de incompatibilidad, según el cual la
suspensión de nomas ordinarias debe estar fundamentada en las razones por las
cuales estas son irreconciliables con el correspondiente estado de excepción;
(viii) el juicio de necesidad, que implica que las medidas que se
adopten en los decretos legislativos sean indispensables para lograr los fines
que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción; (ix) el juicio
de proporcionalidad, que exige que las medidas que se adopten en desarrollo
de los estados de excepción sean respuestas equilibradas con respecto a la
gravedad de los hechos que causaron la crisis; y (x) el juicio de no discriminación, que examina que
las medidas adoptadas con ocasión de los estados de excepción no impongan
tratos diferentes injustificados[12].
El
contenido y alcance del Decreto Legislativo 796 de 2020
9. El
artículo 1º del decreto autoriza al BAC y a FINAGRO, este último en su
condición de administrador del FAG, para que celebren acuerdos de recuperación
y pago de cartera, con la “(…) finalidad social de facilitar la recuperación
de los pequeños y medianos productores que hayan sido afectados por la
emergencia sanitaria o se les haya agravado su situación” al igual que “(…)
promover liquidez en el campo colombiano”. Estos acuerdos podrán incluir la
condonación de intereses corrientes y de mora, así como quitas de capital. Los
términos y límites de tales acuerdos serán definidos por el Ministerio de
Agricultura. Su duración se extiende hasta la vigencia de la emergencia
sanitaria.
De
acuerdo con lo previsto en los artículos 233 y 234 del Estatuto Orgánico del
Sistema Financiero (en adelante ESOF), el BAC es una sociedad de economía mixta
del orden nacional, sujeta al régimen de empresa industrial y comercial del
Estado, organizado como establecimiento público bancario y vinculado al
Ministerio de Agricultura. Su objeto social consiste en “(…) financiar, en
forma principal pero no exclusiva, las actividades relacionadas con las
actividades rurales, agrícolas pecuarios, pesqueras, forestales y
agroindustriales.” En desarrollo de ese objeto, el BAC podrá “celebrar
todas las operaciones autorizadas a los establecimientos de crédito bancarios,
así como celebrar operaciones sobre instrumentos financieros derivados sobre
precios de commodities, para mitigar los riesgos de crédito, mercado o
liquidez.”
El
artículo 227 del ESOF define al Fondo para el Financiamiento del Sector
Agropecuario (FINAGRO), como una sociedad de economía mixta del orden nacional,
organizada como establecimiento de crédito, vinculada al Ministerio de
Agricultura, con patrimonio propio y autonomía administrativa. Su objeto es (i)
promover el desarrollo agropecuario y rural mediante instrumentos financieros y
de inversión, a través del redescuento o fondeo global o individual de las
operaciones que hagan entidades bancarias, financieras, fiduciarias o
cooperativas; y, lo que resulta importante para el presente análisis (ii)
implementar y administrar instrumentos de manejo de riesgos agropecuarios, de
acuerdo con las normas establecidas para el efecto por la Comisión Nacional de
Crédito Agropecuario. Esta última función se relaciona con lo previsto en el numeral
1.4. del artículo 230 del ESOF, que establece como operación autorizada para
FINAGRO la de “(…) celebrar contratos o convenios con entidades públicas o
privadas nacionales o con organismos multilaterales, para utilizar y
administrar recursos propios o externos para la ejecución de programas en
cumplimiento de su objeto, sin que esta gestión implique que obre como ente
fiduciario.”
El Fondo
Agropecuario de Garantías (FAG) es definido por el artículo 231 del ESOF como
una cuenta especial, sujeta a la vigilancia y control de la Superintendencia
Bancaria y administrada por FINAGRO.  Tiene por objeto “(…) respaldar los
créditos otorgados dentro del Sistema Nacional de Crédito Agropecuario, a los
pequeños usuarios y empresas asociativas y comunitarias, que no puedan ofrecer
las garantías exigidas ordinariamente por los intermediarios financieros.”.
También
es importante anotar que, conforme lo preceptúa el artículo 217 del ESOF, hacen
parte del Sistema Nacional de Crédito Agropecuario los bancos y las demás
entidades financieras que tengan por objeto principal el financiamiento de las
actividades agropecuarias, al igual que FINAGRO.
10.
En ese sentido, el artículo 1º del decreto examinado permite que los recursos
del FAG sean utilizados para que el Banco Agrario y FINAGRO realicen los
acuerdos de pago allí señalados. Es importante anotar que la norma amplía los
beneficiarios de los respaldos de crédito a los pequeños y medianos
productores, no solo los pequeños usuarios y empresas asociativas y
comunitarias, a condición de que hayan resultado afectados por la emergencia generada
por la pandemia. Asimismo, establece específicamente que tales acuerdos podrán
incluir la condonación de intereses y quitas de capital, conforme a la
regulación que defina el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural.
Acerca
de este aspecto, debe advertirse que dicha ampliación en el ámbito de
aplicación de los acuerdos de pago se evidencia a partir de la lectura del
artículo 15 de la Ley 1731 de 2014. Esta norma autoriza al BAC y a FINAGRO a
celebrar acuerdos de “recuperación y pago de cartera vencida, normalizada,
castigada o siniestrada a 31 de diciembre de 2013, según corresponda, los
cuales podrán incluir la condonación de intereses corrientes y de mora, así
como quitas de capital, en los términos y límites fijados por el Gobierno
Nacional por decreto del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, a favor
de quienes hayan calificado como pequeños o medianos productores al momento de
tramitar el respectivo crédito según la normatividad del crédito agropecuario.”
Como
se observa, la norma de excepción crea un nuevo supuesto de autorización para
la firma de acuerdos de pago entre el BAC, FINAGRO y los pequeños y medianos
productores agropecuarios afectados por la pandemia. Nótese que esa disposición
no deroga el artículo 15 de la Ley 1731 de 2014, pero esta previsión contiene
un límite temporal que es incompatible con la disposición en comento. Por ende,
se concluye la presencia de dos modalidades de autorización: una de carácter
general, sometida a límite temporal y prevista por la legislación ordinaria; y
una especial, dispuesta por la norma de excepción y que no está sometida a
dicho límite temporal sino que se circunscribe materialmente a los productores
morosos en razón de los efectos socioeconómicos de la crisis que motivó la
declaratoria del estado de emergencia económica, social y ecológica.
11.
En lo que respecta al artículo 2º del decreto examinado, se encuentra que,
conforme lo regula el artículo 1º de la Ley 302 de 1996, modificado por el
artículo 11 de la Ley 1731 de 2014, el Fondo de Solidaridad Agropecuario –
FONSA tiene como “(…) objetivo exclusivo (…) otorgar apoyo económico
a los pequeños y medianos productores agropecuarios, forestales, de acuicultura
y pesqueros, para la atención y alivio de sus deudas, cuando en desarrollo de
dichas actividades se presente alguna de las situaciones a que se refiere el
artículo 2° de esta ley. También serán beneficiarios de los apoyos contemplados
en esta ley los titulares o integradores de esquemas de crédito asociativo o de
alianza estratégica, que hubieren sido redescontados o registrados ante Finagro
u otorgados, en general, para el sector agropecuario, en relación con la
porción de dichos créditos que corresponda a integrados o asociados que
califiquen como pequeños o medianos productores.”
En
relación con el mencionado artículo 2º de la Ley 302 de 1996, el artículo 2º
del Decreto 796 de 2020 extiende los supuestos en que el FONSA está habilitado para
adquirir cartera de los productores mencionados y ante la declaratoria de
emergencia sanitaria por COVID-19. De la misma manera, crea una regla especial
de contabilización de la permanencia de la información desfavorable en las
centrales de riesgo crediticio, cuando se trata de obligaciones adquiridas por
el FAG y con ocasión de esa nueva causal.
De
acuerdo con el artículo 4º de la Ley 302 de 1996, el FONSA está facultado para
adelantar un grupo definido de operaciones, “(…) con prioridad en la
utilización de los recursos a favor de los pequeños productores”. Dentro de
esas actividades está la compra total o parcial de obligaciones otorgadas por
los establecimientos de crédito, al igual que cartera del FAG. En estos casos,
el FONSA convendrá con los deudores los plazos y condiciones financieras de las
obligaciones que adquiera, así como la forma de pago. Para ello, su junta
directiva “señalará las condiciones especiales de favorabilidad en beneficio
del productor. La compra de la cartera se efectuará conforme a criterios
técnicos de valoración. En el caso de venta de cartera del Banco Agrario de
Colombia S.A., los criterios también deberán ser aprobados por la Junta
Directiva de dicho establecimiento de crédito.”
12.
El artículo 3º del decreto examinado confiere al Ministerio de Agricultura y
Desarrollo Rural la competencia para que contrate, de manera directa, previa
justificación técnica, la logística y actividades necesarias para (i) garantizar
la seguridad alimentaria y el abastecimiento de productos e insumos
agropecuarios en todo territorio nacional; y (ii) el desarrollo de los apoyos e
incentivos que requiera el sector agropecuario, establecidos en el artículo 7º
de la Ley 101 de 1993. Para estas finalidades, el Ministerio contratará con
entidades y organizaciones que administren recursos parafiscales del sector
agropecuario, y con la sociedad fiduciaria del sector agropecuario.
Sobre
el particular, el artículo 2º del Decreto 1985 de 2013 determina como uno de
los objetivos generales del Ministerio de Agricultura “(…) promover el
desarrollo rural con enfoque territorial y el fortalecimiento de la
productividad y competitividad de los productos agropecuarios, a través de
acciones integrales que mejoren las condiciones de vida de los pobladores
rurales, permitan el aprovechamiento sustentable de los recursos naturales,
generen empleo y logren el crecimiento sostenido y equilibrado de las
regiones.”
Para
cumplir con esa finalidad, el artículo 3º ejusdem le asigna a dicha
cartera distintas funciones, entre las que se destacan (i) formular y hacer
seguimiento a la política agropecuaria, pesquera y de desarrollo rural para la
atención de la población en situación de vulnerabilidad con el objetivo de
contribuir a la materialización de sus derechos con enfoque integral y
diferencial, en coordinación con las demás entidades competentes del Estado;
(ii) diseñar, implementar y promocionar instrumentos, incentivos y estímulos
para la producción y comercialización agropecuaria, a través del
financiamiento, la inversión, la capitalización y el fomento a la producción; y
(iii) hacer seguimiento a la política de libertad vigilada y control de precios
de los insumos agrícolas, pecuarios, pesqueros, acuícolas y forestales.
En
ese sentido, lo previsto en el artículo 3º del decreto examinado tiende a
flexibilizar las condiciones de contratación pública del Ministerio de
Agricultura para el desarrollo de las actividades descritas en esa norma y que,
como se observa, se inscriben en sus funciones generales de índole legal.
13.
Por último, el artículo 4º establece la regla general de vigencia prospectiva
de las normas jurídicas. Sin embargo, el caso particular del artículo 3º,
señala que las facultades para la contratación directa, adscritas al Ministerio
de Agricultura de Desarrollo Rural, están limitadas en el tiempo a la duración
de la emergencia sanitaria. En las demás normas, aunque no se fija una
delimitación temporal definida, identifican como beneficiarios de las medidas
de alivio financiero a los productores pequeños y medianos afectados por la
pandemia derivada del COVID-19.
Al
respecto, debe indicarse que cuando se asuma el juicio de proporcionalidad del
decreto examinado se hará mención particular a la constitucionalidad de esa
fórmula de vigencia.
Las
reglas derivadas del control de constitucionalidad del Decreto Legislativo 486
de 2020
14. Como
se indicó en el primer apartado, las normas contenidas en el decreto objeto de
examen replican contenidos del Decreto Legislativo 486 de 2020, adoptado en el
marco de la emergencia económica, social y ecológica declarada mediante el Decreto
417 de 2020. En particular, reproduce el contenido de los artículos 2º, 4º, 5º
y 6º del Decreto 486 de 2020.  Esta normativa fue declarada exequible por la Sentencia
C-218 de 2020[13].
Por
lo tanto, la Corte considera pertinente referirse a las reglas fijadas en esa decisión,
las cuales conforman precedente vinculante para el actual análisis. Esto debido
a que las disposiciones del Decreto 796 de 2020 realizan la mencionada
reiteración, lo que implica la identidad sustantiva entre ambas normativas.
Así, en la medida en que no se ha alterado el parámetro de constitucionalidad aplicable
y que resulta imperativo proteger el principio de seguridad jurídica, las
reglas citadas configuran precedente para el caso. No obstante, también debe
advertirse que al tratarse de regulaciones que fueron expedidas en estados de
excepción diferentes, pero que comparten patrones fácticos, el estudio formal y
de varios de los juicios materiales deberá realizarse de manera separada, en
tanto responden a asuntos que deben evaluarse específicamente para el caso del
estado de emergencia económica, social y ecológica, declarado mediante el Decreto
637 de 2020.
En
consecuencia, se hará una síntesis de las reglas de la sentencia mencionada, en
lo referente específicamente a los artículos objeto de reproducción y respecto
de los juicios materiales. Esto último, en el entendido de que la evaluación
sobre los criterios formales es exclusiva de cada norma de excepción.
15. A
manera de marco general y con base en datos ofrecidos por la Organización de
Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura – FAO y por el Ministerio
de Agricultura y Desarrollo Rural, la sentencia identificó las siguientes consecuencias
para el sector de producción de alimentos, asociados a la pandemia: (i)
encarecimiento de los insumos, debido a su escasez, aumentándose los costos
para los productores agropecuarios, con mayor incidencia para los pequeños y
medianos; (ii) la escasez de capital y dificultad de acceso a los mecanismos de
financiación, lo que afecta la supervivencia de las actividades agropecuarias; y
(iii) la pérdida de empleo de los trabajadores agropecuarios, por el cese de
actividades en sectores que demandan alimentos, reducciones que tienen mayor
incidencia en el caso de los trabajadores informales.
La
decisión también destacó que estas consecuencias tienen efectos más profundos
para los pequeños y medianos productores agrarios. Este grupo tiene una
participación mayoritaria en la producción nacional y conforma, a su turno, la
población rural más vulnerable.
16.
La decisión encontró que cumplía con los juicios de conexidad material
externa y finalidad. Destacó que el decreto de declaratoria incluía en sus
considerandos referencias específicas a la necesidad de “(…) garantizar el
permanente funcionamiento del sistema de abastecimiento y seguridad alimentaria
en todo el territorio nacional” objetivo que también planteaba el Decreto
486 de 2020. De allí que el fallo concluya que, de manera general, esa
disposición está encaminada a “(…) (i) mitigar los impactos
económicos que la perturbación que dio lugar a la declaratoria de la emergencia
podría generar en el sector agropecuario, específicamente en los productores
agropecuarios más vulnerables desde el punto de vista sanitario y económico; y
(ii) garantizar la seguridad alimentaria y el abastecimiento de productos e
insumos agropecuarios en el territorio nacional.”
En
relación concreta con el artículo 2º de dicho decreto, determinó que el alivio
financiero mediante los acuerdos de pago a cargo del BAC y FINAGRO contribuye a
impedir la extensión o agravación de los impactos económicos que genera la
pandemia para los pequeños y medianos productores agropecuarios, lo cual
también incide en un aumento de cierta liquidez y tranquilidad económica para
dichos deudores. En cuanto al artículo 4º, expresó un argumento similar, al
señalar que la compra de cartera de dichos productores por parte del FONSA cumple
los mismos propósitos de alivio y otorgamiento de liquidez. Agregó que la
reducción del plazo de permanencia de la información negativa facilita el
acceso al crédito, lo cual tiene efectos en la reactivación económica de tales
productores.
Sobre
esta norma y ante los cuestionamientos de algunos intervinientes, la Corte
descartó que tuviera como efecto el apoyo a los “grandes productores”. Esto
debido a que el artículo 1º de la Ley 302 de 1996, antes mencionado,
circunscribe el objetivo del FONSA al beneficio de los pequeños y medianos
productores. Adicionalmente, los considerandos del Decreto 486 de 2020 eran
expresos en señalar que la ampliación de las facultades del FONSA estaban unívocamente
dirigidas a favorecer a esos productores en particular, por lo que una
interpretación sistemática de la norma obligaba a restringir, de tal modo, los
beneficiarios de la compra de cartera.
En
cuanto al artículo 5º, la sentencia sostuvo que cumplió los juicios en mención,
en tanto la flexibilización para la contratación directa permite que el
Ministerio de Agricultura pueda atender con mayor celeridad los impactos que
conlleva la pandemia para el sector agropecuario y, de esta forma, garantiza la
seguridad alimentaria. La Corte, consideró que el cuestionamiento de los
intervinientes, en el sentido de que se desconocían los juicios de conexidad y
finalidad por el hecho de excluir de dicha contratación a las organizaciones
campesinas y étnicas, en realidad estaba basado en motivos de inconveniencia,
ajenos al control de constitucionalidad. Afirmó que, si bien dicha posibilidad
de contratación pudo haberse adoptado por la medida de excepción, esto no
supone la inconstitucionalidad de la decisión de contratar con las entidades u
organizaciones que administran recursos parafiscales del sector agropecuario,
puesto que “(…) cuentan con la infraestructura y la capacidad técnica y
económica necesaria para administrar adecuadamente recursos públicos en el
marco de la emergencia y, de esa forma, contribuir a garantizar la seguridad
alimentaria.”
17.
En relación con los juicios de conexidad material interna y motivación
suficiente, la sentencia los considera cumplidos. De forma general, indica
que los considerandos del Decreto 486 de 2020 afirman que las medidas que
adopta desarrollan los mandatos constitucionales previstos en los artículos 64
a 66 superiores, consistentes en el acceso de los trabajadores agrarios a la
comercialización de sus productos; la especial protección y desarrollo
prioritario de las actividades agrarias; y el acceso especial al crédito.
Para
el caso, el artículo 2º, sobre acuerdos de pago, los considerandos mencionados
señalan la necesidad de otorgar alivios financieros a los pequeños y medianos
productores agropecuarios, a través de acuerdos de pago, particularmente de
recuperación y pago de cartera vencida, normalizada o castigada. Sobre el
artículo 4º, los mismos considerandos insisten en que es necesario adicionar
las competencias del FONSA para la mejora de las condiciones financieras de los
deudores afectados. Para la Corte, estas consideraciones eran suficientes para
justificar la expedición de las medidas, en términos de garantía de acceso al
crédito y reactivación económica de los productores agropecuarios.
Finalmente,
en relación con el artículo 5º, la Sala evidenció la existencia de argumentos
en los considerandos del Decreto 486 de 2020, que justificaban la adscripción
de competencias céleres de contratación pública al Ministerio de Agricultura
para la adquisición de bienes vinculados al aseguramiento de la seguridad
alimentaria. Esto, además, bajo el cumplimiento de principios de transparencia
y legalidad.
18.
En cuanto a los juicios de ausencia de arbitrariedad e intangibilidad, la
sentencia en comento concluyó que las normas analizadas, en virtud de su
naturaleza, no incurrían en ninguna de las prohibiciones propias de esos
criterios. Ello debido a que no interrumpían el funcionamiento de los órganos
del Estado; no tenían incidencia en los organismos y funciones de acusación y
juzgamiento; y no afectaban derecho fundamental alguno considerado como
intangible en los estados de excepción.
19.
La decisión consideró que las normas analizadas superaban el juicio de contradicción
específica, debido a que no contrariaban de manera directa la Constitución
o los tratados internacionales, no desconocían el marco de referencia que tiene
el Gobierno en los estados de emergencia y no afecta los derechos de los
trabajadores, sino que antes bien establece estímulos que inciden en la
preservación de la actividad productiva agraria.
En
particular, se detuvo a analizar la presunta vulneración del artículo 335 de la
Constitución, el cual prohíbe a las ramas u órganos del poder público decretar
auxilios o donaciones a favor de personas naturales o jurídicas de derecho
privado. Destacó que, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, esta
prohibición no es absoluta, por lo que resulta válida la concesión de auxilios,
subsidios, alivios o incentivos a particulares cuando (i) la finalidad del
beneficio es estrictamente altruista y benéfica, vinculada a una actividad de
interés público y mediada por una entidad sin ánimo de lucro; (ii) el beneficio
se enmarca en la intervención del Estado en la economía, a través del estímulo
a una determinada actividad y que debe tener un retorno para la sociedad en su
conjunto; o (iii) el beneficio está basado en un mandato constitucional
específico, bien sea dirigido a garantizar condiciones de acceso a servicios y
bienes básicos a quienes tienen mayores necesidades o menores ingresos, o
respecto de actividades que la Constitución considera merecedoras de apoyo,
como sucede con la ciencia y la tecnología, los servicios públicos y,
precisamente, la producción agropecuaria.
A
esto se suma una línea jurisprudencial sostenida, la cual considera que dentro
de los estados de emergencia el Gobierno Nacional puede conceder subsidios más
allá de lo previsto por la legislación y focalizarlos en la población afectada
por la crisis. Por ende, de acuerdo con la Sentencia C-218 de 2020 las
disposiciones del Decreto 486 de 2020 que contienen beneficios económicos para
los pequeños y medianos productores agropecuarios son compatibles con la
Constitución, puesto que “(i) están destinados a los trabajadores
agropecuarios, quienes son sujetos de especial protección constitucional de
acuerdo con la Constitución y la jurisprudencia de esta Corte[14]; (ii)
constituyen un desarrollo del artículo 66 de la Carta Política que establece de
manera expresa que el gobierno debe fomentar el acceso al crédito agropecuario;
y (iii) constituyen estímulos económicos a los
trabajadores agropecuarios para que estos mantengan su actividad productiva y,
de esta forma, contribuyan a la realización de un fin de interés general: la
garantía de la seguridad alimentaria y el abastecimiento de productos e insumos
agropecuarios durante la pandemia.”
20.
La decisión en comento también encontró cumplidos los juicios de necesidad e
incompatibilidad. Descartó la existencia de error manifiesto por parte del
Presidente en la promulgación de las medidas, las cuales efectivamente están
vinculadas al alivio económico de los pequeños y medianos productores, así como
a la garantía de la seguridad alimentaria y el abastecimiento de insumos para
el sector. La normativa, además, no suspende ninguna ley y adopta medidas que
solo podrían adoptarse mediante normas de esa jerarquía.
En
relación puntual con el artículo 2º, señaló que a partir de las pruebas
recaudadas existían 130.000 pequeños y medianos productores agropecuarios con
obligaciones vencidas en el BAC, quienes, en razón de la pandemia, estaban
imposibilitados para cumplir oportunamente con esos créditos. De allí que las
medidas de alivio financiero resultasen necesarias, en términos de aumento del
acceso al crédito y de mayor liquidez.  Además, en cuanto a la necesidad
jurídica, se demostró que (i) las opciones de normalización ordinaria adoptadas
por la Superintendencia Financiera, mediante circulares, habían resultado
insuficientes; y (ii) aunque la legislación común permite la celebración de
acuerdos de pago, los limita a la cartera normalizada, castigada o siniestrada
a 31 de diciembre de 2013, lo que impide aplicarla ante otras obligaciones. De
otro lado, en tanto las disposiciones que regulan las funciones del BAC y
FINAGRO hacen parte del ESOF, que es una norma con rango de ley, no podía
válidamente modificarse mediante el reglamento.
Sobre
el artículo 4º, que adiciona una función al FONSA, resultaba necesario desde la
perspectiva fáctica, por las mismas razones. En cuanto a la subsidiariedad, la
sentencia explica que las funciones legales de ese fondo tienen carácter
taxativo, de manera tal que su ampliación a otros supuestos recae en la órbita
del Legislador. Adicionalmente, la situación derivada de la pandemia no se
encuadra, a juicio de la Corte, en los supuestos de acción del FONSA que
contiene la legislación ordinaria. Así, la pandemia “no es una catástrofe
natural, tampoco es una plaga, no produce necesariamente una alteración del
orden público, y produce efectos inmediatos en la producción que deben ser
atendidos por el gobierno para asegurar el abastecimiento de alimentos y la
seguridad alimentaria, con independencia de que la reducción de los ingresos de
los productores sea “severa” o “sostenida”. Además, las facultades de
intervención del FONSA están consignadas en la Ley 302 de 1996 y, por lo tanto,
debían ser ampliadas por medio un decreto legislativo, el Gobierno no habría
podido hacer esta adición por medio de un decreto reglamentario ordinario.”
Ante
la regulación que establece un plazo diferente y más corto para la permanencia
del dato financiero negativo en las centrales de riesgo, la sentencia indica
que la medida es necesaria para facilitar el acceso al crédito por parte de los
pequeños y medianos productores que han incurrido en mora en sus obligaciones.
En lo relativo a la subsidiariedad, indica que se cumple debido a que (i) el
término legal ordinario de permanencia del dato desfavorable, correspondiente
al doble del periodo en mora, está contenido en una norma con fuerza material
de ley, como es la Ley Estatutaria 1266 de 2008 y el Decreto 2952 de 2010; y
(ii) era necesario establecer una excepción a ese término ordinario, pues de lo
contrario los afectados no podrían acceder a nuevas fuentes de financiación.
Por
último, en relación con el artículo 5º, la Corte consideró que la
flexibilización de las condiciones contractuales era necesaria, a fin de que el
Ministerio de Agricultura tuviese mecanismos ágiles para atender las
dificultades que la pandemia y, en particular las medidas de aislamiento social
tienen para la cadena de suministro de bienes y servicios agropecuarios.
En lo
que refiere a la necesidad jurídica del precepto, la sentencia señaló que si
bien la legislación ordinaria, en particular los artículos 42 de la Ley 80 de
1993 y 2º de la Ley 1150 de 2007 permiten a las entidades del Estado contratar
directamente con base en la urgencia manifiesta derivada, entre otras causas,
por la declaratoria de los estados de excepción, este mecanismo no era idóneo
en las actuales circunstancias. Destacó que para utilizarlo es necesario
motivar cada uno de los contratos a celebrar mediante acto administrativo. Esta
condición es incompatible, a juicio de la Corte, con los requerimientos que
impone la pandemia por el COVID-19, en donde no puede preverse de antemano “(…)
(i) el tiempo de duración de las afectaciones que esta puede generar a la
seguridad alimentaria; y tampoco (ii) la magnitud de las afectaciones al
abastecimiento de insumos y productos agropecuarios.” De esta manera, como
lo había reconocido la Corte en otras decisiones sobre asuntos similares, se
ajustaba el criterio de subsidiariedad la habilitación para la contratación directa,
sin que medie la expedición del acto administrativo que la soporte.
21.
Para la Sentencia C-218 de 2020 las materias analizadas superan el
juicio de proporcionalidad. Señaló que las medidas que prevé el Decreto 486
de 2020 son adecuadas para cumplir con los fines de reactivación económica del
sector agropecuario, la garantía de la seguridad alimentaria y el suministro de
insumos necesarios para esa actividad. Estos fines, además, los identifica como
constitucionalmente imperiosos y su satisfacción no involucra la vulneración de
otras garantías constitucionales.
En el
caso concreto de las medidas de alivio financiero contenidas en los artículos
2º y 4º de la mencionada normativa, expresa que no tienen incidencia
desproporcionada en la sostenibilidad fiscal o el patrimonio público. Ello
debido a que, conforme con lo evidenciado en las pruebas recaudadas, los
acuerdos de pago no comprometen el presupuesto nacional, debido a que se
concentran en actividades de normalización de obligaciones que en su gran
mayoría está provisionada, es de difícil recaudo y está reconocida como no
recuperable en los estados financieros. De allí que las sumas que se recauden
en virtud de dichos acuerdos tendrán el carácter de ingresos extraordinarios
para el BAC y FINAGRO.
Frente
a las medidas excepcionales de contratación estatal, señala que la afectación
que implican, en términos de los principios de la función administrativa
previstos por el artículo 209 de la Constitución, es leve. Esto debido a que la
norma de excepción no exime de la aplicación de esos principios, la posibilidad
de acudir al mecanismo está limitada tanto en los sujetos como en su objeto y
los órganos de control mantienen sus competencias para investigar y sancionar
las faltas que llegasen a cometerse.  Adicionalmente, no puede perderse de
vista que la norma analizada exige que la contratación esté precedida de
justificación técnica por parte del Ministerio, lo que para la Corte garantiza
el respeto de los principios de eficacia y economía.
Asimismo,
la decisión que establece la circunscripción de la medida respecto de las
entidades u organizaciones que administren el sector agropecuario, así como con
la sociedad fiduciaria de ese sector, es idónea. Esto debido a que estas
instituciones “(…) (i) tienen representatividad, en tanto son entidades
adscritas y vinculadas al sector agropecuario que conocen a sus integrantes y
sus necesidades. Estas agremiaciones “han promovido sus sectores logrando
apertura de mercado e incremento de niveles de productividad”[15].
Asimismo, (ii) tienen conocimiento técnico, en cuanto han administrado los
recursos parafiscales agropecuario permitiendo que los diferentes integrantes
del sector “se desarrollen y participen en el mercado interno”[16]. Además,
(iii) tienen una estructura sólida “que les permite actuar dinámicamente en la
economía” y sus mecanismos de recaudo parafiscal “son monitoreados a través de
la vigilancia administrativa que realiza el Ministerio de Agricultura”[17].”
Finalmente,
la Corte resaltó que las medidas del Decreto 486 de 2020 no tenían vocación de
perpetuidad. Destacó que, si bien el Gobierno manifestó en su oportunidad que
los efectos económicos de la pandemia podrían extenderse por un plazo
indeterminado, en todo caso también se informó que el uso de las competencias
allí previstas no podría extenderse más allá de la duración de las causas que
dieron lugar a la declaratoria de emergencia económica, social y ecológica, que
a su vez están “(…) directamente relacionadas con la declaratoria de la
Emergencia Sanitaria”.
22.
Por último, en lo que respecta al juicio de no discriminación, la
sentencia afirma que las medidas analizadas no se fundan en criterios
sospechosos y, antes bien, son acciones afirmativas a favor de la población del
sector agropecuario, que desarrollan los mandatos constitucionales que
identifican a estas personas como sujetos de especial protección.
En
este sentido, la decisión reiteró que, a partir del régimen legal ordinario y
las previsiones del Decreto 486 de 2020, que las medidas de alivio financiero
tienen como destinatarios exclusivos a los pequeños y medianos productores
agropecuarios, sin que puedan extenderse, en virtud de la norma de excepción, a
otros deudores. Asimismo, ante el cuestionamiento de algunos intervinientes
sobre la ausencia de mecanismos que garantizaran la priorización en la
selección de los beneficiarios, de manera que lo recibieran aquellos más
vulnerables, la Corte consideró que esa no era una exigencia que se derivase de
la Constitución. Estos asuntos, además, quedaban diferidos a la reglamentación
que profiriese los organismos encargados para el efecto. Igualmente, las
pruebas recaudadas daban cuenta de que dichos criterios técnicos tendrían en
cuenta la necesidad de focalizar los beneficios en aquellos productores más
vulnerables en términos de acceso al financiamiento. Esto a partir de la
evaluación de variables asociadas a los costos de producción, el precio al
productor, las pérdidas de cosecha y el represamiento en la comercialización, entre
otras.
Para
la Sala, tampoco existía desconocimiento del principio de igualdad por parte de
las reglas sobre contratación directa. Sobre este aspecto, recabó en el
argumento del carácter técnico y representativo de las instituciones con las
que se llevan a cabo los contratos, lo que justificaba la decisión del Legislador
de excepción sobre ese particular.
23.
Las reglas expuestas, en virtud del contenido análogo entre los Decretos
Legislativos 486 y 796 de 2020, serán tenidas en cuenta por la Sala para
decidir sobre la constitucionalidad de esta última disposición. Con todo, esa
aplicación deberá tener en cuenta no solo la diferencia de contexto entre cada
decreto, sino el hecho principal de que están inscritos en estados de excepción
diferentes, aunque vinculados por causas transversales, como habrá de
explicarse en apartados posteriores.
Realizada
esta aclaración, la Sala abordará el estudio sobre los juicios formales y
materiales para el caso del Decreto 796 de 2020.
Análisis
sobre el cumplimiento de los criterios formales y materiales
24. El
decreto objeto de examen cumple con los criterios formales explicados en esta
providencia. Así, fue expedido el 4 de junio de 2020 y publicado en el Diario
Oficial 51.335 de la misma fecha, esto es, dentro del término de vigencia del
estado de emergencia económica, social y ecológica, declarado mediante Decreto 637
del 6 de mayo de 2020.
Asimismo,
fue suscrito por el Presidente de la República y todos los Ministros. La Corte
aclara que en el caso del Ministerio de Relaciones Exteriores fungió como Ministro
ad hoc el actual Ministro de Defensa Nacional. Esto conforme con el
Decreto 794 del 4 de junio de 2020[18],
con el cual el Presidente hizo esa designación como consecuencia del
impedimento aceptado a la titular de la cartera para firmar el decreto legislativo
analizado.
El
decreto, igualmente, contiene 51 considerandos que sustentan las medidas en él
contenidas y refieren tanto a los alivios financieros en favor de los pequeños
y medianos productores agropecuarios como a la necesidad de ejercer acciones
dirigidas a garantizar la seguridad alimentaria y el adecuado funcionamiento
del sector.
25.
Respecto de los criterios materiales y según el orden expuesto en esta
decisión, se encuentra que la normativa supera el juicio de finalidad.
En efecto, se está ante una disposición vinculada con la atención de la
emergencia. Los considerandos del decreto y las pruebas recaudadas en este
proceso dan cuenta de varios fenómenos socioeconómicos, asociados a la pandemia
y que inciden en la producción agropecuaria. Entre ellos, la disminución del
consumo de los productos por la drástica reducción de la actividad productiva
en sectores que utilizan esos bienes y el aumento de precio de los insumos
agrícolas.
Estas
circunstancias tienen efectos concretos en la contracción económica del sector
y, con ello: (i) el aumento en el nivel de incumplimiento de las obligaciones
adquiridas por los productores, en particular con el BAC, establecimiento de
crédito que lidera la financiación en el sector agropecuario; (ii) el aumento
del desempleo rural, según las cifras ofrecidas por el mismo decreto; y (iii)
la reducción de liquidez en razón de las dificultades que los factores
descritos acarrean para el acceso al crédito.  Es claro, además, que estas
circunstancias afectan con mucha mayor fuerza a los pequeños y medianos
productores, quienes tienen limitadas las capacidades de ahorro y sus
actividades económicas son generalmente informales y, por ende, más vulnerables
a las crisis en la comercialización y consumo de los bienes que producen.
La
Corte reitera el argumento planteado en la Sentencia C-218 de 2020, en el
sentido de que estas circunstancias trascienden la crisis económica del sector
agropecuario y se convierten también en un riesgo para la seguridad alimentaria,
al afectarse la capacidad de los trabajadores agrarios de suministrar
alimentos, en especial si se tiene en cuenta que, como lo explican las pruebas
recaudadas, la mayor parte de los  bienes consumidos provienen de la actividad
de los pequeños y medianos productores. De esta manera, medidas vinculadas al
alivio financiero para estos, la remoción de algunas barreras para el acceso al
crédito y el aumento de la liquidez, guardan unidad de propósito con la
atención de la crisis, reflejada en la desmejora de las condiciones
socioeconómicas de los beneficiarios de las medidas. De esta manera, los
artículos 1º y 2º, que contienen los mencionados alivios, a través de la
habilitación de acuerdos de pago o la adquisición de cartera por parte del
FONSA, superan el juicio en comento.
De
otro lado, para el caso puntual del artículo 3º, las medidas que agilizan la
contratación de la logística y actividades necesarias para garantizar la
seguridad alimentaria y el abastecimiento de productos e insumos agropecuarios
tienen un vínculo necesario con la atención de la crisis, en su faceta de
decaimiento de la actividad agropecuaria y reducción correlativa de los
alimentos disponibles en la cadena de distribución de estos. La Sala llama la
atención acerca de lo manifestado por el Gobierno en las pruebas solicitadas,
respecto de la disminución de la producción, que no solo se asocia a las
dificultades financieras del sector, sino a los efectos de las medidas de
aislamiento obligatorio en los desplazamientos de los trabajadores agrarios y
el transporte de los diferentes bienes necesarios para la producción, así como
de los productos mismos.
26. Para
la Corte, el juicio de conexidad en su componente externo está
debidamente acreditado. El Decreto 637 de 2020, que declaró el estado de
emergencia económica, social y ecológica, pone de presente que debido a las
medidas de aislamiento preventivo obligatorio adoptadas desde marzo del
presente año y con ocasión de la pandemia, se evidencian “(…) impactos
económicos y sociales mayores a lo inicialmente previsto. En efecto, las
proyecciones de crecimiento económico tanto a nivel mundial como en Colombia,
han sido revisadas a la baja sustancialmente en las últimas semanas: mientras a
inicios de marzo de 2020 se esperaba un crecimiento de 1% para la economía
mundial, en abril el pronóstico promedio fue -3,3%. Para el caso de la economía
colombiana, a inicios de la crisis, los pronósticos de crecimiento se ubicaban
en 3,3%, mientras que a finales de abril de 2020, el promedio fue de -4,6%”. Agrega
que luego de sucesivas reuniones del Comité Consultivo de la Regla Fiscal, el
Ministerio de Hacienda y Crédito Público pronosticó (i) una caída de la
actividad productiva del 5.5% en 2020, coincidente con el déficit fiscal
proyectado para el mismo año del 6.1% del PIB; (ii) la significativa reducción
del recaudo tributario que conlleva esa reducción y la necesidad de establecer
medidas de gasto extraordinario con finalidades contracíclicas; y (iii) una “(…)
difícil situación de liquidez que enfrenta el tejido empresarial en la
actualidad profundizará el efecto negativo que usualmente genera el bajo
crecimiento económico sobre los ingresos del Gobierno”.
La
normativa analizada explica que las medidas de aislamiento han tenido efectos
profundos en el desempleo y en la capacidad de las empresas para mantener el
pago de sus obligaciones, entre ellas las laborales. Sobre el particular, el
Gobierno expresó que “(…) debido a la necesidad de ampliar el aislamiento
obligatorio han resultado insuficientes, aunque idóneas, las medidas tomadas
para ayudar a las pequeñas y medianas empresas, lo que hace necesario tomar
nuevas medidas legislativas para evitar una destrucción masiva del empleo, el
cierre total de las empresas y el impacto negativo que ello conlleva en la
economía del país y que a futuro generarían un impacto incalculable en el
sistema económico colombiano.”
Ante
estas circunstancias, el decreto declaratorio enumera las medidas generales que
deben adoptarse para conjurar la crisis y evitar la extensión de sus efectos.
Así, indica que “(…) en consideración a los efectos económicos y· sociales
de la pandemia del nuevo coronavirus COVID - 19, en especial aquellos
relacionados con la reducción en la capacidad de pago de la población más
vulnerable, se hace necesario establecer medidas relativas a la focalización de
recursos y subsidios destinados a satisfacer las necesidades básicas de la
población, así como a la revisión de los criterios e indicadores a través de los
cuales se asignan dichos recursos, la manera cómo se determinan sus ejecutores
y la estructuración o reestructuración de los fondos o mecanismos a través de
los cuales se ejecutan.”
Del
mismo modo, hace referencia concreta a la modificación abrupta de los contratos
en los sectores financiero, asegurador, bursátil y otros relacionados con el
manejo, aprovechamiento e inversión de recursos de captación. Los efectos de la
contracción económica en dichos contratos llevan, a juicio del Gobierno, a hacer
uso de los mecanismos constitucionales de intervención en ese mercado y “(…)
adoptar medidas para modificar el uso y destino de las contribuciones y
transferencias derivados de esos contratos y en general todas aquellas
referidas a aliviar la situación financiera de la población”. Ahora bien,
en lo que refiere al régimen de contratación estatal, el decreto declaratorio
afirma que “(…) con el propósito de generar mecanismos ágiles que permitan
atender eficientemente las necesidades de la población afectada por la emergencia
económica, social y ecológica derivada de la Pandemia del nuevo coronavirus
COVID-19, se debe autorizar al Gobierno nacional a acudir al procedimiento de
contratación directa siguiendo los principios de transparencia y legalidad
cuando ello sea necesario para enfrentar la crisis y evitar la extensión de sus
efectos”.
27.
Como se observa, las medidas contenidas en el decreto guardan relación con las
necesidades que demanda la atención de la crisis. De un lado, los alivios
financieros a los sectores vulnerables y en el marco del cumplimiento de
contratos con establecimientos de crédito es un asunto que está expresamente
planteado en el Decreto 637 de 2020 y que guarda estrecha relación con las
previsiones de los artículos 1º y 2º del decreto objeto de examen. De otro
lado, el artículo 3º del decreto contiene instrumentos de flexibilización
contractual para el Estado, que son necesarios para la atención de la
emergencia.
28.
Frente al componente interno del juicio de conexidad, los considerandos
del Decreto 796 de 2020 son específicos en la identificación de las razones que
justifican las medidas adoptadas. Estos argumentos pueden agruparse en (i) la
existencia de mandatos superiores, contenidos en los artículos 64 a 66 de la
Constitución, que imponen deberes de promoción estatal a favor de los
trabajadores agrarios y, en general, del sector agropecuario; (ii) la
existencia de incumplimiento en el pago de obligaciones de pequeños y medianos
productores respecto de créditos adquiridos, lo cual tiene consecuencias
desfavorables en términos de liquidez para el mantenimiento de las actividades
productivas; (iii) la comprobación acerca de la reducción de la demanda de
productos agrícolas ; (iv) la presencia de sobrecostos en la cadena de
suministros hacia centrales mayoristas y con mayor densidad poblacional,
principalmente vinculados a las restricciones en materia de transporte;  (v) la
implementación de acciones, por parte del Ministerio de Agricultura y
Desarrollo Rural, vinculadas a la garantía de la seguridad alimentaria y el
aprovisionamiento de insumos; y una consideración de carácter transversal (vi)
la necesidad de dar continuidad a las medidas contenidas en el Decreto 486 de
2020 y que no han podido ser implementadas o respecto de las cuales subsisten
los hechos que dieron lugar a su expedición, en particular la crisis económica
que impacta el consumo y el cumplimiento del pago de las obligaciones
financieras suscritas por los pequeños y medianos productores.
Es
claro que estas consideraciones guardan relación estrecha con las medidas que
contiene la normativa, sin que se evidencien materias extrañas al marco
descrito. Por lo tanto, se cumple con el criterio mencionado.
29.
Por razones similares también se encuentra cumplido el criterio de motivación
suficiente. El decreto plantea varios argumentos que lo justifican, en
particular aquellos que se dirigen a fundamentar porqué debe continuarse con
las medidas que fueron originalmente planteadas por el Decreto 486 de 2020, debido
tanto a la insuficiencia temporal para implementarlas como a la necesidad de
extensión en términos de resolución de la crisis. Entre ellos, los
considerandos del Decreto 679 de 2020 explican lo siguiente:
“Que de conformidad con la justificación técnica de la
Dirección de Financiamiento y Riesgos Agropecuarios del Ministerio de
Agricultura y Desarrollo Rural de fecha 2 de junio de 2020, el plazo señalado
en el artículo 2° del Decreto Legislativo 486 de 2020 fue insuficiente para
poder contactar a los pequeños y medianos productores debido a las
circunstancias en las que se encuentran como la ubicación de los mismos, el
acceso a canales virtuales y a la información, en consecuencia, a la fecha, no
se han celebrado acuerdos de pago en los términos de dicho artículo.
(…)
Que el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural,
dada las afectaciones que se han venido presentado en la producción y
comercialización de productos agropecuarios, viene estructurando programas
mediante los cuales se garantizará la seguridad alimentaria y abastecimiento de
productos e insumas agropecuarios en el territorio nacional, por lo cual es
necesario mantener la facultad otorgada a esa Cartera Ministerial para
contratar de manera directa la logística y actividades que le permitan cumplir
con dicha función por el término de la Emergencia Sanitaria relacionada con el
COVID-19.”
Además,
es importante anotar que, como lo explicó la Sala en la Sentencia C-218 de
2020, los instrumentos en mención no afectan derechos fundamentales, de
manera tal que el estándar de justificación no resulta particularmente estricto
en el presente caso.
30.
La Corte considera que los argumentos planteados en la Sentencia C-218 de
2020, vinculados con los juicios de ausencia de arbitrariedad,
intangibilidad, no contradicción específica e incompatibilidad son
completamente aplicables al presente caso.
Nótese
que cada uno de estos juicios se concentra en aspectos sustantivos e
intrínsecos de las medidas adoptadas y, por ende, su evaluación no depende de otros
documentos o textos normativos, como sí sucede para el caso de la finalidad o
la conexidad. En ese sentido, la Sala no encuentra razón atendible para
modificar su postura sobre el particular, en tanto se trata de medidas que, en
su contenido específico, son análogas a las previstas en el Decreto 486 de
2020. Por ende, tampoco incurren en las prohibiciones que se derivan de dichos
juicios y preservan los preceptos constitucionales que los sustentan.
31. Ahora
bien, en cuanto al juicio de necesidad fáctica, las pruebas recaudadas
en el presente proceso dan cuenta de que los instrumentos contenidos en el Decreto
486 de 2020 no cumplieron la totalidad de sus objetivos, cuando menos por dos
tipos de razones. En primer lugar, las herramientas de alivio financiero de
acuerdos de pago y garantía de obligaciones mediante el FONSA requerían de la
previa identificación de los potenciales beneficiarios, así como la
verificación sobre si habían sido sujetos de otros alivios, como aquellos
previstos por la Superintendencia Financiera de Colombia. Por esta razón, el
Gobierno aún no había realizado los acuerdos de pago y respaldos crediticios
con cargo al FONSA. En este caso, la Sala advierte que es razonable sostener
que el plazo originalmente planteado se mostraba muy corto para cumplir una
labor de tal dimensión, lo que justifica la norma ahora analizada, desde una
perspectiva fáctica.
En
segundo lugar, se demostró que la crisis por la que atraviesan los pequeños y
medianos productores agropecuarios trasciende la duración de la anterior
declaratoria de emergencia económica, particularmente porque las medidas de
aislamiento social obligatorio, que ocasionan la contracción del aparato
productivo y la imposición de barreras para el transporte y comercialización de
productos, se han extendido ante los efectos en salud pública de la pandemia.
Asimismo, la Sala verifica que aún subsiste un número importante de créditos
impagados por los pequeños y medianos productores, número que asciende a
130.833 obligaciones,
valoradas por cerca de $827 mil millones de pesos.
Finalmente, también es evidente que la reducción del
plazo del reporte financiero desfavorable respecto de la mora en el pago de las
obligaciones ahora respaldadas con recursos del FONSA es una medida que incide
en el acceso oportuno a recursos de crédito y, con ello, en la liquidez para
los productores beneficiarios. De
allí que resulta razonable disponer la extensión temporal de las medidas
mientras persista la emergencia sanitaria, por lo que no se configura un error
manifiesto por parte del Presidente de la República en la expedición de esas
medidas.
Similar
consideración es aplicable para las reglas sobre flexibilización en el régimen
contractual. Estas medidas son necesarias para facilitar la adquisición de
productos e insumos agropecuarios y apoyos e incentivos para el sector, cuyo
acceso está afectado por los graves efectos socioeconómicos de la pandemia. En
tal sentido, este juicio se cumple porque era necesario que la vigencia de esos
instrumentos se extendiera mientras subsista la declaratoria de emergencia
sanitaria.
32.
Respecto del criterio de necesidad jurídica o subsidiariedad se advierte
que las medidas contenidas en el Decreto 486 de 2020, al estar sometidas a la
duración de la emergencia económica prevista en el Decreto 417 de 2020, no se
encuentran vigentes. En ese orden de ideas, resultan aplicables las
consideraciones expuestas en la Sentencia C-218 de 2020. Así, para el
caso del artículo 1º del Decreto 796 de 2020, la norma incluye una nueva posibilidad
de celebración de acuerdos de pago por parte del BAC y FINAGRO, adicional a la
prevista por la legislación ordinaria, como se explicó en el fundamento
jurídico 10 de la presente sentencia. Este supuesto está concentrado en la
atención de créditos de pequeños y medianos productores afectados por la
emergencia sanitaria y no está sometido a una fecha de vencimiento específica
de las obligaciones impagadas, como sí sucede en la regulación general respecto
de dichos acuerdos.
Al
respecto, debe aclararse que la Sentencia C-218 de 2020 consideró que,
en cualquier caso, las disposiciones contenidas en el Decreto 486 de 2020
tenían aplicación temporal vinculada al tiempo en que las causas que dieron
lugar a la declaratoria de emergencia económica se mantengan, las cuales, a su
vez, están atadas a la duración de la emergencia sanitaria[19].
Así, podría considerarse que la medida no es necesaria, puesto que la autorización
para la suscripción de créditos prevista por el Decreto 486 de 2020 estaría
vigente. No obstante, a juicio de la Corte concurren dos tipos de razones que
llevan a una conclusión diferente: En primer lugar, tanto el Gobierno como las
entidades financieras a las que refiere el precepto comprenden la vigencia del
mencionado decreto circunscrita a la duración de la emergencia económica
declarada por el Decreto 417 de 2020. Es por esta razón que en el Decreto 796
de 2020 hace una referencia particular para modificar esa comprensión, tanto en
sus considerandos como en el articulado. Ello redunda en mayor seguridad
jurídica para la celebración de los acuerdos de pago y, por esa razón, no
resulta constitucionalmente reprochable. En segundo lugar, el parámetro de
evaluación del requisito de subsidiariedad está conformado por las normas
jurídicas ordinarias, en la medida en que los decretos de desarrollo, aunque
pueden tener vocación de permanencia, su aplicación no es general y abstracta,
como sí la tiene la legislación ordinaria. En cambio, su validez depende de la
subsistencia de la crisis que dio lugar al estado de excepción y a la extensión
de sus efectos, según se explicó a propósito de los juicios de finalidad y
conexidad externa.
Sobre
el artículo 2º, la Corte reitera que la adición de funciones al FONSA es un
asunto que está sometido a la decisión legislativa, puesto que el artículo 2º
de la Ley 302 de 1996, modificado por el artículo 12 de la Ley 1731 de 2014
determina que la intervención de dicho ente tendrá lugar “en la forma
autorizada en esta ley”. Por ende, la inclusión de nuevos supuestos en que
procede la compra de cartera es un asunto que está sometido a reserva
legislativa.
Adicionalmente,
debe resaltarse que según lo expresó el Ministerio de Agricultura en la
respuesta al cuestionario planteado por la Magistrada Sustanciadora, las normas
ordinarias sujetan la causal de compra de cartera de “(…) caídas severas y
sostenidas de ingresos para los productores” a que se trate de pérdidas que
superen los seis meses, por lo que esa opción no resulta compatible con las
necesidades de la actual crisis. De otro lado, aunque este último requisito
hace parte de una norma de carácter reglamentario, no por ello puede concluirse
que se desconoce el requisito de subsidiariedad, puesto que (i) la Corte
concluyó la constitucionalidad de un precepto análogo, contenido en el Decreto 486
de 2020, sin que la modificación introducida al literal e) del artículo 12 de
la Ley 1731 de 2014 incida en este preciso análisis sobre el ámbito de la
regulación reglamentaria; y (ii) en cualquier caso debe respetarse el principio
de integralidad, por lo que resulta desproporcionado exigirle al Gobierno que
adopte una normativa particular y concreta sobre el punto, en ejercicio de sus
facultades reglamentarias, cuando el decreto examinado es una regulación
integral que configura una estrategia jurídica y económica que pretende
disponer de los diferentes mecanismos de alivio financiero para los pequeños y
medianos productores agropecuarios y donde una sola regulación puede ofrecer
mayor seguridad jurídica y claridad en las reglas aplicables.
Con
todo, la Sala debe llamar la atención en el hecho de que el artículo 4º del
Decreto 486 de 2020 versaba sobre la modificación del artículo 2º de la Ley 302
de 1996. En cambio, el artículo 2º del Decreto 796 de 2020 refiere a que
modifica el artículo 12 de la Ley 1731 de 2014 que a su vez reformó el artículo
2º de la Ley 306 de 1996. Esta diferencia, observa la Sala, obedece
exclusivamente a un error de concordancia en el Decreto 486 de 2020, puesto
para ese momento la modificación dispuesta en la Ley 1731 de 2014 ya había
tenido lugar.
33. En
el mismo sentido, la norma que establece un plazo especial y reducido de permanencia
de la información financiera desfavorable, respecto de los créditos en donde
intervenga el FONSA, cumple con el juicio planteado. El artículo 13 de la Ley
1266 de 2008, norma estatutaria sobre protección de datos personales de
contenido comercial, financiero y crediticio, dispone que los datos que hagan referencia
al tiempo de mora, tipo de cobro, estado de la cartera, y en general, aquellos
datos referentes a una situación de incumplimiento de obligaciones, se regirán
por un término máximo de permanencia, vencido el cual deberá ser retirada de
los bancos de datos por el operador, de forma que los usuarios no puedan
acceder o consultar dicha información. El término de permanencia de esta
información será de cuatro años, contados a partir de la fecha en que sean pagadas
las cuotas vencidas o sea pagada la obligación vencida. Esta norma fue
declarada condicionalmente exequible por la Corte en la Sentencia C-1011 de
2008[20]
“en el entendido que la caducidad del dato financiero en caso de
mora inferior a dos años, no podrá exceder el doble de la mora, y que el
término de permanencia de cuatro años también se contará a partir del momento
en que se extinga la obligación por cualquier modo.”
Para
llegar a esta conclusión, la Corte consideró que el establecimiento de un
término de caducidad único del dato financiero desfavorable es un asunto que
corresponde a la competencia del Legislador estatutario, en tanto es una
materia que integra el núcleo esencial del derecho al habeas data[21].
De la misma manera, determinó que la fijación de un plazo único de caducidad
resultaba desproporcionada en aquellos casos en que la mora tuvo una duración
corta. Así, si se partía de la base de que el reporte desfavorable implica un
juicio de desvalor sobre el comportamiento financiero del titular del dato
personal y tiene, por ende, efectos concretos en el acceso al crédito, entonces
debía permanecer en un periodo proporcional a la mora, pues de lo contrario se
impondrían barreras injustificadas a ese acceso. Así, la sentencia en comento
señaló:
“Vistas así las cosas, la Corte considera
imprescindible mantener el término de caducidad de la información financiera
sobre incumplimiento, previsto por el legislador estatutario, pues en sí mismo
considerado se muestra razonable y, en esa medida, compatible con la protección
de los derechos fundamentales del sujeto concernido. No obstante, tales
conclusiones no son predicables de los casos extremos a los que se ha hecho reiterada
alusión en ese apartado. Así, ante (i) la necesidad de conservar la fórmula de
permanencia de la información sobre incumplimiento, corolario lógico de la
vigencia del principio democrático; y (ii) el carácter vinculante del principio
de proporcionalidad en dicha materia, que para el presente análisis se traduce
en la obligación de contar con términos de caducidad razonables en los casos
extremos antes citados, la Corte condicionará la exequibilidad del término de
permanencia, de modo tal que (i) se aplique el término razonable desarrollado
por la jurisprudencia constitucional antes analizada, equivalente al duplo de
la mora, respecto de las obligaciones que permanecieron en mora durante un
plazo corto; y (ii) extienda el plazo de permanencia previsto por el legislador
estatutario a los eventos en que se predice la extinción de la obligación en
mora.   Debe insistirse en que esta definición de plazos vía jurisprudencial
resulta justificada ante la obligatoriedad que el juez constitucional garantice
la eficacia de los derechos fundamentales interferidos en los procesos de
administración de datos personales de contenido crediticio, que para el
presente caso se traduce en la necesidad de fijar un término de caducidad de la
información financiera negativa que responda a criterios de proporcionalidad,
razonabilidad y oportunidad.”
Adicionalmente,
esta materia fue reglamentada mediante el Decreto 2952 de 2010. El artículo 3º
de esa disposición acoge el condicionamiento y estipula que en los casos que la
mora sea menor a dos años, el término de permanencia del dato financiero
desfavorable es del duplo de la mora.
34.
Ante esta comprobación, cabría preguntarse si el artículo 2º del decreto
examinado estipula una regla que modifica la legislación estatutaria, en la
medida en que dispone un plazo especial de caducidad del dato financiero
desfavorable, que beneficia a los pequeños y medianos productores
agropecuarios. La Corte encuentra que esta conclusión, en apariencia válida, en
realidad no se acredita, a partir de las siguientes razones:
En
primer lugar, tanto la legislación mencionada como la jurisprudencia
constitucional señalan que el establecimiento de un plazo para la caducidad del
dato financiero desfavorable tiene reserva estatutaria. Sin embargo, no se trata
de un plazo específico, puesto que no existe una previsión constitucional que
así lo disponga; de manera que el artículo 13 de la Ley 1266 de 2008 hace
referencia un “término máximo de permanencia”. La norma ahora sujeta al
control de constitucionalidad no desconoce ese máximo, de manera que es
compatible y no modifica la regulación estatutaria.
En
segundo lugar, la Sentencia C-218 de 2020, al analizar un contenido
normativo análogo en el Decreto 486 de 2020, consideró que la norma era
necesaria, desde el punto de vista jurídico, puesto que (i) la regulación
ordinaria sobre la caducidad del dato “estaba previsto en una norma con
fuerza material de ley, y por ello, no podía ser modificado ni exceptuado por
medio de un decreto reglamentario ordinario”; y (ii) de mantenerse la regla
ordinaria de caducidad, resultaría imposible que los productores beneficiarios
pudiesen adquirir nuevos créditos mientras se mantengan las causas que dieron
lugar a la declaratoria de emergencia. Estas razones, a juicio de la Sala, son
también predicables en el actual escenario.
En
tercer lugar, incluso la Sentencia C-1011 de 2008 y el Decreto 2952 de
2010 concluyen que existen circunstancias en que la permanencia de la
información financiera desfavorable resulta desproporcionada, debido a que la
mora del deudor se deriva de hechos constitutivos de fuerza mayor. De allí que
la mencionada reglamentación excluya del reporte a las víctimas de secuestro,
desaparición o desplazamiento forzados. Esto debido a que en tales
circunstancias mantener la vigencia del reporte sería un tratamiento
irrazonable y desproporcionado. Esta regla justifica, a su vez, que en el
presente caso se establezca por parte de la norma de excepción un plazo
particular para los productores afectados, puesto que los efectos económicos de
la pandemia inciden en el cumplimiento de sus obligaciones y por una causa que,
en modo alguno, les es imputable.
En
cuarto lugar, la regulación examinada no deroga ni modifica las normas legales
estatutarias, las cuales son aplicables para la generalidad de las
obligaciones, incluso aquellas adquiridas por actores del sector agropecuario y
que no están dentro de los supuestos incluidos en el decreto examinado. En
cambio, se está ante una regla con un propósito delimitado, sometida a
criterios de duración definibles y que tiene por objeto facilitar el acceso al
crédito de los productores afectados, por lo que guarda unidad de objetivos que
la actividad de acopio de información personal para el cálculo del riesgo crediticio,
la cual no puede tornarse en una barrera para dicho acceso[22].
En
consecuencia, la regulación analizada no contradice la legislación estatutaria,
de manera que no hay lugar a determinar si esa acción podía ejercerse o no a
través de un decreto legislativo, por lo que cumple el requisito de
subsidiariedad.
35. Por
último, en relación con el artículo 3º del decreto examinado, la Sala reitera
el argumento fijado en la Sentencia C-218 de 2020, en el sentido de que
si bien las normas legales ordinarias en materia contractual, contenidas en las
Leyes 80 de 1993 y 1150 de 2007, permiten a las entidades del Estado declarar
la urgencia manifiesta y, así, contratar directamente, cuando se está ante un
estado de excepción, esta regulación no es idónea en el presente escenario.
Esto debido a que (i) la obligación de declarar la urgencia manifiesta mediante
acto administrativo motivado puede resultar desproporcionada, en términos de la
inmediatez de las acciones para atender la crisis, en este caso la garantía de
seguridad alimentaria; (ii) la naturaleza de la pandemia impide anticipar la
duración y magnitud de las afectaciones a la cadena de suministro de insumos y
productos agropecuarios; y (iii) ante las dificultades que presenta la
motivación del acto en estas condiciones, es acertada la medida que somete la
contratación directa a la previa justificación técnica por parte del Ministerio
de Agricultura y Desarrollo Rural. Por lo tanto, esa norma supera el juicio de
subsidiariedad.
36.
Las medidas contenidas en el Decreto 796 de 2020 acreditan el juicio de
proporcionalidad. En efecto, están dirigidas a la promoción de la actividad
agropecuaria ejercida por pequeños y medianos productores, lo cual corresponde
con fines que no solo son constitucionalmente legítimos, sino que están
expresamente previstos en la Carta como objetivo primordial del Estado. De otro
lado, tanto el establecimiento de medidas de alivio financiero y acceso al
crédito, como la flexibilización de reglas para la contratación de insumos y
actividades logística y de apoyo a los productores afectados, son instrumentos
idóneos para lograr estos objetivos. De igual modo, la Corte no encuentra que
las medidas analizadas afecten desproporcionadamente derechos o principios
constitucionales, sino que, antes bien, concurren en el goce efectivo de
distintas garantías, como se ha explicado a lo largo de esta providencia.
Respecto
de las previsiones que flexibilizan previsiones sobre contratación estatal, la
Sala reitera que ello opera sin perjuicio de la vigencia de los principios
constitucionales que guían la función administrativa, así como las reglas
generales de contratación pública y las competencias de los organismos de
control para investigar y sancionar las infracciones a dichos principios.
De
otro lado, es importante anotar que las medidas no alteran significativamente
la vigencia de las previsiones legales ordinarias, puesto que su vigencia, si
bien no está determinada, es determinable ya que está a la duración de la
emergencia sanitaria. Como lo ha explicado la Corte en otras oportunidades y en
el marco de la presente crisis, una fórmula de esta naturaleza concilia el
carácter delimitado que deben tener las reglas adoptadas en los estados de
excepción, con la adecuada atención de los efectos socioeconómicos de la
pandemia por el COVID-19 que, por su misma naturaleza, no puede preverse de
manera exacta.
37. Sobre
este particular, la Sentencia C-172 de 2020[23]
al analizar, precisamente, la proporcionalidad de normas que permitían la
contratación directa de insumos médicos para atender las necesidades del
servicio de salud durante la pandemia explicó lo siguiente:
“Es evidente que la pandemia por el COVID-19 ha
expuesto retos enormes para el constitucionalismo de excepción, puesto que se
trata de una emergencia que afecta diferentes dimensiones de la vida social y
económica y, a su turno, se desarrolla bajo la incertidumbre derivada de la
imposibilidad de definir con precisión su duración y, en particular, la
dimensión de sus efectos. Esto implica que no resulte fácticamente posible
determinar de antemano cuál debe ser la delimitación precisa, en el ámbito
temporal, de las medidas destinadas a conjurar la crisis e impedir la extensión
de sus consecuencias. Sin embargo, también debe tenerse en cuenta que uno de
los pilares sobre los que se edifica el diseño constitucional del estado de
excepción es la naturaleza intrínsecamente temporal de dichas medidas, entre
ellas las que prevén regímenes exceptuados al EGCAP[24].
Por lo tanto, resulta imperativo plantear fórmulas que simultáneamente permitan
atender la crisis de forma adecuada, pero que no desconozcan el mandato de
temporalidad en comento.
Vincular la duración de las normas del Decreto 544 de
2020 a la vigencia de la emergencia sanitaria involucra reconocer que aquella
no tiene carácter permanente. Aunque si bien el artículo 69 de la Ley 1753 de 2017,
norma que confiere la competencia al Ministerio de Salud para declarar la
emergencia sanitaria, no establece un límite temporal, ello se explica en el
hecho de la naturaleza de este tipo de crisis que, como se dijo, impide la
definición ex ante de su duración. No obstante, es claro que una vez las
condiciones sociales y de salud retornen a su cauce ordinario, la declaratoria
de emergencia sanitaria pierde su sustento fáctico y, de la misma manera,
finaliza la vigencia de las disposiciones expedidas para atender dicha
emergencia.
Estas
consideraciones son plenamente aplicables al presente caso, en tanto que las
previsiones del Decreto 796 de 2020 están sometidas a un plazo razonable, esto
eso, la duración de la emergencia sanitaria prevista por el Ministerio de Salud
y Protección Social. En esa medida, una vez esa declaratoria culmine caduca el
supuesto fáctico que justifica los beneficios y previsiones especiales de la
norma de excepción.
Con
todo, es importante hacer una precisión particular para el caso de la fórmula
de vigencia prevista en el literal e) del artículo 2º. En efecto, esta
disposición plantea la autorización al FONSA para que adquiera la cartera de
los productores afectados “por los efectos de la declaratoria de la
emergencia sanitaria asociada a la enfermedad Coronavirus COVID-19”. Esta
norma puede ser susceptible de interpretarse de dos maneras diferentes: la
primera, conforme a la cual la autorización se mantiene vigente mientras
permanezcan las consecuencias económicas, sociales e institucionales de la
pandemia. La segunda, que plantea la vigencia de la autorización mientras dure
la declaratoria de emergencia sanitaria.
La
Corte considera que la interpretación que se ajusta al principio de
proporcionalidad es necesariamente la segunda, por dos razones. La primera,
porque si el Legislador de excepción hubiese querido dejar vigente la medida en
forma indefinida, que es lo que sucede precisamente al referirse a las
consecuencias o “efectos de la declaratoria de la emergencia sanitaria”
no se hubiese preocupado por establecer un término de vigencia de la normativa.
La segunda, puesto que dicha interpretación permite evidenciar un plazo
razonable y determinable para la asignación de la competencia y, en particular,
para el uso eficiente y racional de los recursos del FONSA. En cambio, la
primera interpretación no sería siquiera determinable.
38. También
resulta pertinente resaltar, para el caso particular del artículo 3º y en los
mismos términos explicados en la sentencia C-218 de 2020, que la
adscripción de competencia al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural para
que contrate de manera directa no resulta desproporcionada, en la medida en que
(i) la norma vincula su ejercicio a la presentación de previa justificación
técnica; y (ii) en todo caso, como se expresó en precedencia, tales procesos
contractuales deberán realizarse con sujeción a los principios de la función
administrativa de que trata el artículo 209 y los fines de la contratación
pública regulados en las Leyes 80 de 1993 y 1150 de 2007.
39. Por
último, en lo que respecta al juicio de no discriminación, la Corte
encuentra que las medidas objeto de examen no se basan en criterios sospechosos
de distinción y, en contrario, pueden ser válidamente consideradas como
instrumentos de acción afirmativa a favor de grupos que, en casos concretos,
pueden estar en situación de vulnerabilidad, como son los pequeños y medianos productores
agropecuarios afectados por la pandemia.
Adicionalmente,
en relación puntual con las normas de contratación pública, debe advertirse que
el artículo 3º del decreto examinado delimita la actividad del Ministerio de
Agricultura a la suscripción de contratos con las entidades u organizaciones
que administren recursos parafiscales del sector agropecuario, y con la
sociedad fiduciaria del sector agropecuario.  La escogencia de estas
instituciones, como se explicó en la Sentencia C-218 de 2020, responde a
su experticia técnica, experiencia en la ejecución de las actividades del
sector y representatividad en el mismo, de modo que no se muestra infundada o
caprichosa, más aún cuando esas cualidades son requeridas en términos de
prontitud y eficacia en la atención de las causas de la crisis, que inciden en
la seguridad alimentaria. Por otra parte, la previsión analizada no obsta para
que dicha cartera ministerial pueda suscribir contratos, con base en las normas
legales ordinarias, con otras formas asociativas, comunitarias y campesinas,
inclusive en objetos relacionados con la protección de la seguridad alimentaria
y el fomento a los productores agropecuarios.
40.
Conforme a lo expuesto y en vista del cumplimiento de los criterios formales y
materiales, la Corte advierte que el Decreto Legislativo 796 de 2020 será
declarado exequible.
Conclusiones
41.
El Decreto 796 de 2020 busca dos objetivos definidos: (i) otorgar un grupo de
alivios financieros para los pequeños y medianos productores agropecuarios
afectados por los efectos socioeconómicos de la pandemia por el COVID-19; y
(ii) flexibilizar las reglas de contratación estatal, con el objeto de permitir
la respuesta ágil y adecuada, por parte del Ministerio de Agricultura y
Desarrollo Rural, respecto de la adquisición de bienes e insumos para el sector
agropecuario, así como la logística y medidas de fomento a favor de los
productores mencionados.
Estas
medidas replican las contenidas en el Decreto 486 de 2020, adoptado en la
anterior emergencia económica, social y ecológica con ocasión de la crisis
generada por el COVID-19, norma que fue declarada exequible por la Sentencia
C-218 de 2020. En ese sentido, el decreto ahora examinado extiende la
vigencia de los instrumentos mencionados mientras permanezca la declaratoria de
emergencia sanitaria.
42. La
Corte evidenció que la norma de excepción es compatible con la Constitución y
la regulación estatutaria, al superar los juicios formales y materiales que se
derivan de estas disposiciones superiores. En ese sentido, la Sala comprobó que
la contracción económica derivada por la pandemia tiene efectos significativos
en la actividad agropecuaria, específicamente la disminución de la demanda y la
concurrencia de barreras para la comercialización de insumos y los mismos
productos agrarios.  Estas circunstancias inciden en la pérdida de empleos en
el sector y la disminución de la liquidez, consecuencias que afectan con mayor
intensidad a los pequeños y medianos productores. Por lo tanto, los
instrumentos que ofrece el decreto examinado son idóneos para atender las
necesidades de la crisis e impedir la extensión de sus efectos. De esta manera,
resulta justificado adicionar la legislación existente con medidas específicas
para atender ese escenario particular y mientras permanezca la emergencia sanitaria.
De
otro lado, la Corte advirtió que las medidas no inciden en la eficacia de los
derechos constitucionales ni alteran las competencias de los distintos órganos
del Estado, no incurren en las prohibiciones predicables de los decretos de
desarrollo de los estados de excepción, ni tampoco resultan discriminatorias o
desproporcionadas. De allí que este acreditada su constitucionalidad.
V.      DECISIÓN
En
mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO:
LEVANTAR la suspensión de términos decretada
en el presente proceso mediante Auto 282 del 6 de agosto de 2020.
SEGUNDO:
Declarar EXEQUIBLE el Decreto
Legislativo 796 del 4 de junio de 2020 “por el cual
se adoptan medidas en el sector agropecuario para atenuar los efectos
económicos derivados de la enfermedad Coronavirus COVID-19 en los trabajadores
y productores agropecuarios, en el marco del Estado de Emergencia Económica,
Social y Ecológica.”
Notifíquese,
comuníquese y archívese el expediente.
ALBERTO ROJAS RÍOS
Presidente
RICHARD S. RAMÍREZ GRISALES
Magistrado (E)
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
LUIS JAVIER MORENO ORTIZ
Magistrado (E)
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
ANEXO
“REPÚBLICA DE COLOMBIA
MINISTERIO DE AGRICULTURA Y DESARROLLO RURAL
DECRETO LEGISLATIVO NÚMERO 796 DE 2020
4 JUN 2020
por el cual se adoptan medidas en el sector
agropecuario para atenuar los efectos económicos derivados de la enfermedad
Coronavirus COVID-19 en los trabajadores y productores agropecuarios, en el
marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica.
EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA
en ejercicio de las facultades que le confiere el
artículo 215 de la Constitución Política, en concordancia con la Ley 137 de
1994, y en desarrollo de lo previsto en el Decreto 637 del 6 de mayo de 2020,
“por el cual se declara un Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica
en todo el territorio nacional”, y
CONSIDERANDO:
Que
en los términos del artículo 215 de la Constitución Política, el presidente de
la República, con la firma de todos los ministros, en caso de que sobrevengan
hechos distintos de los previstos en los artículos 212 y 213 de la Constitución
Política, que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el
orden económico, social y ecológico del país, o que constituyan grave calamidad
pública, podrá declarar el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica.
Que
según la misma norma constitucional, una vez declarado el Estado de Emergencia
Económica, Social y Ecológica, el Presidente, con la firma de todos los
ministros, podrá dictar decretos con fuerza de ley destinados exclusivamente a
conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos.
Que
estos decretos deberán referirse a materias que tengan relación directa y
específica con el estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, y podrán,
en forma transitoria establecer nuevos tributos o modificar los existentes.
Que
el 6 de marzo de 2020 el Ministerio de Salud y de la Protección Social dio a
conocer el primer caso de brote de enfermedad por Coronavirus COVID-19 en el
territorio nacional.
Que
el 11 de marzo de 2020 la Organización Mundial de la Salud (OMS) declaró el
actual brote de enfermedad por Coronavirus - COVID-19 como una pandemia,
esencialmente por la velocidad de su propagación y la escala de trasmisión,
toda vez que al 11 de marzo de 2020 a la OMS se habían notificado cerca de
125.000 casos de contagio en 118 países y que a lo largo de esas últimas dos
semanas el número de casos notificados fuera de la República Popular China se
había multiplicado en trece (13) veces, mientras que el número de países
afectados se había triplicado, por lo que instó a los países a tomar acciones
urgentes.
Que
mediante la Resolución 380 del 10 de marzo de 2020 el Ministerio de Salud
Protección Social adoptó, entre otras, medidas preventivas sanitarias de
aislamiento y cuarentena de las personas que a partir de la entrada en vigencia
de la precitada resolución, arribaran a Colombia desde la República Popular
China, Francia, Italia y España.
Que
mediante Resolución 385 del 12 de marzo de 2020, el ministro de Salud y
Protección Social, de acuerdo con lo establecido en el artículo 69 de la Ley
1753 de 2015, declaró el estado de emergencia sanitaria por causa del nuevo
Coronavirus COVID-19 en todo el territorio nacional hasta el 30 de mayo de 2020
y, en virtud de esta, adoptó una serie de medidas con el objeto de prevenir y
controlar la propagación del Coronavirus COVID-19 y mitigar sus efectos.
Que
mediante Resolución 844 del 26 de mayo de 2020, el ministro de Salud y
Protección Social, de acuerdo con lo establecido en el artículo 69 de la Ley
1753 de 2015, prorrogó el Estado de Emergencia sanitaria por causa del nuevo
Coronavirus COVID-19- en todo el territorio nacional hasta el 31 de agosto de
2020 y, en virtud de esta, modificó el artículo 2° de la Resolución 385 del 12
de marzo de 2020, modificada por la Resolución 407 y 450 de 2020, adoptando una
serie de medidas sanitarias con el objeto de prevenir y controlar la
propagación del Coronavirus COVID-19 y mitigar sus efectos.
Que
el Ministerio de Salud y Protección Social reportó el 9 de marzo de 2020 0
muertes y 3 casos confirmados en Colombia.
Que
al 17 de marzo de 2020 el Ministerio de Salud y Protección Social había
reportado que en el país se presentaban 75 casos de personas infectadas con el
Coronavirus COVID-19 y 0 fallecidos, cifra que ha venido creciendo a nivel país
de la siguiente manera: 102 personas contagiadas al 18 de marzo de 2020; 108
personas contagiadas al día 19 de marzo de 2020; 145 personas contagiadas al
día 20 de marzo de 2020, 196 personas contagiadas al día 21 de marzo de 2020,
235 personas contagiadas al 22 de marzo de 2020, 306 personas contagiadas al 23
de marzo de 2020; 378 personas contagiadas al día 24 de marzo de 2020; 470
personas contagiadas al día 25 de marzo de 2020, 491 personas contagiadas al
día 26 de marzo de 2020, 539 personas contagiadas al día 27 de marzo de 2020,
608 personas contagiadas al 28 de marzo de 2020, 702 personas contagiadas al 29
de marzo de 2020; 798 personas contagiadas al día 30 de marzo de 2020; 906
personas contagiadas al día 31 de marzo de 2020, 1.065 personas contagiadas al
día 1° de abril de 2020, 1.161 personas contagiadas al día 2 de abril de 2020,
1.267 personas contagiadas al día 3 de abril de 2020, 1.406 personas
contagiadas al día 4 de abril de 2020, 1.485 personas contagiadas al día 5 de
abril de 2020, 1.579 personas contagiadas al día 6 de abril de 2020, 1.780
personas contagiadas al 7 de abril de 2020, 2.054 personas contagiadas al 8 de
abril de 2020, 2.223 personas contagiadas al 9 de abril de 2020, 2.473 personas
contagiadas al día 10 de abril de 2020, 2.709 personas contagiadas al 11 de
abril de 2020, 2.776 personas contagiadas al 12 de abril de 2020, 2.852
personas contagiadas al 13 de abril de 2020, 2.979 personas contagiadas al 14
de abril de 2020, 3.105 personas contagiadas al 15 de abril de 2020, 3.233
personas contagiadas al 16 de abril de 2020, 3.439 personas contagiadas al 17
de abril de 2020, 3.621 personas contagiadas al 18 de abril de 2020, 3.792
personas contagiadas al 19 de abril de 2020, 3.977 personas contagiadas al 20
de abril de 2020, 4.149 personas contagiadas al 21 de abril de 2020, 4.356
personas contagiadas al 22 de abril de 2020, 4.561 personas contagiadas al 23
de abril de 2020, 4.881 personas contagiadas al 24 de abril de 2020, 5.142
personas contagiadas al 25 de abril de 2020, 5.379 personas contagiadas al 26
de abril de 2020, 5.597 personas contagiadas al 27 de abril de 2020, 5.949
personas contagiadas al 28 de abril de 2020, 6.211 personas contagiadas al 29
de abril de 2020, 6.507 personas contagiadas al 30 de abril de 2020, 7.006
personas contagiadas al 1° de mayo de 2020, 7.285 personas contagiadas al 2 de
mayo de 2020, 7.668 personas contagiadas al 3 de mayo de 2020, 7.973 personas
contagiadas al 4 de mayo de 2020, 8.613 personas contagiadas al 5 de mayo de
2020, 8.959 personas contagiadas al 6 de mayo de 2020, 9.456 personas
contagiadas al 7 de mayo de 2020, 10.051 personas contagiadas al 8 de mayo de
2020, 10.495 personas contagiadas al 9 de mayo de 2020, 11.063 personas
contagiadas al 10 de mayo de 2020, 11.613 personas contagiadas al 11 de mayo de
2020, 12.272 personas contagiadas al 12 de mayo de 2020, 12.930 personas
contagiadas al 13 de mayo de 2020, 13.610 personas contagiadas al 14 de mayo de
2020, 14.216 personas contagiadas al 15 de mayo de 2020, 14.939 personas
contagiadas al 16 de mayo de 2020, 15.574 personas contagiadas al 17 de mayo de
2020, 16.295 personas contagiadas al 18 de mayo de 2020, 16.935 personas
contagiadas al 19 de mayo de 2020, 17.687 personas contagiadas al 20 de mayo de
2020, 18.330 personas contagiadas al 21 de mayo de 2020, 19.131 personas
contagiadas al 22 de mayo de 2020, 20.177 personas contagiadas al 23 de mayo de
2020, 21.175 personas contagiadas al 24 de mayo de 2020, 21.981 personas
contagiadas al 25 de mayo de 2020, 23.003 personas contagiadas al 26 de mayo de
2020, 24.104 al 27 de mayo de 2020, 25.366 personas contagiadas al 28 de mayo
de 2020, 26.688 personas contagiadas al 29 de mayo de 2020, 28.236 personas
contagiadas al 30 de mayo de 2020, 29.383 personas contagiadas al 31 de mayo de
2020, 30.493 personas contagiadas al 1° de junio de 2020, 31.833 personas
contagiadas al 2 de junio de 2020 y mil nueve (1.009) fallecidos.
Que
pese a las medidas adoptadas, el Ministerio de Salud y Protección Social (I)
reportó el 10 de mayo de 2020 463 muertes y 11.063 casos confirmados en
Colombia, distribuidos así: Bogotá D. C. (4.155), Cundinamarca (283), Antioquia
(468), Valle del Cauca (1.331), Bolívar (679), Atlántico (970), Magdalena
(271), Cesar (72), Norte de Santander (99), Santander (42), Cauca (47), Caldas
(100), Risaralda (216), Quindío (67), Huila (178), Tolima (130), Meta (923),
Casanare (21), San Andrés y Providencia (6), Nariño (296), Boyacá (67), Córdoba
(39), Sucre (4) La Guajira (27), Chocó (28), Caquetá (16) y Amazonas (527);
(II) reportó el 11 de mayo de 2020 479 muertes y 11.613 casos confirmados en
Colombia, distribuidos así: Bogotá D. C. (4.305), Cundinamarca (289), Antioquia
(474), Valle del Cauca (1.367), Bolívar (742), Atlántico (1.022), Magdalena
(284), Cesar (72), Norte de Santander (99), Santander (42), Cauca (51), Caldas
(100), Risaralda (216), Quindío (71), Huila (179), Tolima (130), Meta (927),
Casanare (21), San Andrés y Providencia (6), Nariño (306), Boyacá (77), Córdoba
(39), Sucre (4) La Guajira (27), Chocó (28), Caquetá (16), Amazonas (718), Putumayo
(1); y (III) reportó el 2 de junio de 2020 1.009 muertes y 31.833 casos
confirmados en Colombia, distribuidos así: Bogotá D. C. (10.743), Cundinamarca
(983), Antioquia (1.200), Valle del Cauca (3.714), Bolívar (3.364), Atlántico
(4.550), Magdalena (653), Cesar (324), Norte de Santander (130), Santander
(84), Cauca (113), Caldas (147), Risaralda (258), Quindío (113), Huila (251),
Tolima (274), Meta (981), Casanare (35), San Andrés y Providencia (17), Nariño
(1.263), Boyacá (212), Córdoba (135), Sucre (25), La Guajira (65), Chocó (295),
Caquetá (24), Amazonas (1.852), Putumayo (9), Vaupés (11), Arauca (1), Guainía
(6) y Vichada (1).
Que
según la Organización Mundial de la Salud (OMS), se ha reportado la siguiente
información: (I) en reporte número 57 de fecha 17 de marzo de 2020 a las 10:00
a. m. CET [Central European Time Zone] señaló que se encuentran confirmados
179.111 casos del nuevo Coronavirus COVID-19 y 7.426 fallecidos, (II) en
reporte número 62 de fecha 21 de marzo de 2020 a las 23:59 p. m. CET señaló que
se encuentran confirmados 292.142 casos del nuevo Coronavirus COVID-19 y 12.783
fallecidos, (III) en reporte número 63 de fecha 23 de marzo de 2020 a las 10:00
a. m. CET señaló que se encuentran confirmados 332.930 casos del nuevo Coronavirus
COVID-19 y 14.509 fallecidos, (IV) en el reporte número 79 de fecha 8 de abril
de 2020 a las 10:00 a. m. CET se encuentran confirmados 1.353.361 casos del
nuevo Coronavirus COVID-19 y 79.235 fallecidos, (V) en el reporte número 80 del
9 de abril de 2020 a las 10:00 a. m. CET señaló que se encuentran confirmados
1.436.198 casos del nuevo Coronavirus COVID-19 y 85.521 fallecidos, (VI) en el
reporte número 81 del 10 de abril de 2020 a las 10:00 a. m. CET señaló que se
encuentran confirmados 1.521.252 casos del nuevo Coronavirus COVID-19 y 92.798
fallecidos, (VII) en el reporte número 82 del 11 de abril de 2020 a las 10:00
a. m. CET señaló que se encuentran confirmados 1.610.909 casos del nuevo
Coronavirus COVID-19 y 99.690 muertes, (VIII) en el reporte número 83 del 12 de
abril de 2020 a las 10:00 a. m. CET señaló que se encuentran confirmados
1.696.588 casos del nuevo Coronavirus COVID-19 y 105.952 fallecidos, (IX) en el
reporte número 84 del 13 de abril de 2020 a las 10:00 a. m. CET señaló que se
encuentran confirmados 1.773.084 casos del nuevo Coronavirus COVID-19 y 111.652
fallecidos, (X) en el reporte número 85 del 14 de abril de 2020 a las 10:00 a.
m. CET señaló que se encuentran confirmados 1.844.863 casos del nuevo
Coronavirus COVID-19 y 117.021 fallecidos, (XI) en el reporte número 86 del 15
de abril de 2020 a las 10:00 a. m. CET señaló que se encuentran confirmados
1.914.916 casos del nuevo Coronavirus COVID-19 y 123.010 fallecidos, (XII) en
el reporte número 87 del 16 de abril de 2020 a las 10:00 a. m. CEST [Central
European Summer Time] señaló que se encuentran confirmados 1.991.562 casos del
nuevo Coronavirus COVID-19 y 130.885 fallecidos, (XIII) en el reporte número 88
del 17 de abril de 2020 a las 10:00 a. m. CEST señaló que se encuentran confirmados
2.074.529 casos del nuevo Coronavirus COVID-19 y 139.378 fallecidos, (XIV) en
el reporte número 89 del 18 de abril de 2020 a las 10:00 a. m. CEST señaló que
se encuentran confirmados 2.160.207 casos del nuevo Coronavirus COVID-19 y
146.088 fallecidos, (XV) en el reporte número 90 del 19 de abril de 2020 a las
10:00 a. m. CEST señaló que se encuentran confirmados 2.241.778 casos del nuevo
Coronavirus COVID-19 y 152.551 fallecidos, (XVI) en el reporte número 91 del 20
de abril de 2020 a las 10:00 a. m. CEST señaló que se encuentran confirmados
2.314.621 casos del nuevo Coronavirus COVID-19 y 157.847 fallecidos y (XVII) en
el reporte número 92 del 21 de abril de 2020 a las 10:00 a. m. CEST señaló que
se encuentran confirmados 2.397.217 casos del nuevo Coronavirus COVID-19 y
162.956 fallecidos, (XVIII) en el reporte número 93 del 22 de abril de 2020 a
las 10:00 a. m. CEST señaló que se encuentran confirmados 2.471.136 casos del
nuevo Coronavirus COVID-19 y 169.006 fallecidos, (XIX) en el reporte número 94
del 23 de abril de 2020 a las 10:00 a. m. CEST señaló que se encuentran
confirmados 2.544.792 casos del nuevo Coronavirus COVID-19 y 175.694
fallecidos, (XX) en el reporte número 95 del 24 de abril de 2020 a las 10:00 a.
m. CEST señaló que se encuentran confirmados 2.626.321 casos del nuevo
Coronavirus COVID-19 y 181.938 fallecidos, (XXI) en el reporte número 96 del 25
de abril de 2020 a las 10:00 a. m. CEST señaló que se encuentran confirmados
2.719.896 casos del nuevo Coronavirus COVID-19 y 187.705 fallecidos, (XXII) en
el reporte número 97 del 26 de abril de 2020 a las 10:00 a. m. CEST señaló que
se encuentran confirmados 2.804.796 casos del nuevo Coronavirus COVID-19 y
193.710 fallecidos, (XXIII) en el reporte número 98 del 27 de abril de 2020 a
las 10:00 a. m. CEST señaló que se encuentren confirmados 2.878.196 casos del
nuevo Coronavirus COVID-19 y 198.668 fallecidos, (XXIV) en el reporte número 99
del 28 de abril de 2020 a las 10:00 a. m. CEST señaló que se encuentran
confirmados 2.954.222 casos del nuevo Coronavirus COVID-19 y 202.597
fallecidos, (XXV) en el reporte número 100 del 29 de abril de 2020 a las 10:00
a. m. CEST señaló que se encuentran confirmados 3.018.952 casos del nuevo
Coronavirus COVID-19 y 207.973 fallecidos, (XXVI) en el reporte número 101 del
30 de abril de 2020 a las 10:00 a. m. CEST señaló que se encuentran confirmados
3.090.445 casos del nuevo Coronavirus COVID-19 y 217.769 fallecidos, (XXVII) en
el reporte número 102 del 1° de mayo de 2020 a las 10:00 a. m. CEST señaló que
se encuentran confirmados 3.175.207 casos del nuevo Coronavirus COVID-19 y
224.172 fallecidos, (XXVIII) en el reporte número 103 del 2 de mayo de 2020 a
las 3.267.184 casos del nuevo Coronavirus COVID-19 y 229.971 fallecidos, (XXIX)
en el reporte número 104 del 3 de mayo de 2020 a las 10:00 a. m. CEST señaló
que se encuentran confirmados 3.349.786 casos del nuevo Coronavirus COVID-19 y
238.628 fallecidos, (XXX) en el reporte número 105 del 4 de mayo de 2020 a las
10:00 a. m. CEST señaló que se encuentran confirmados 3.435.894 casos del nuevo
Coronavirus COVID-19 y 239.604 fallecidos, (XXXI) en el reporte número 106 del
5 de mayo de 2020 a las 10:00 a. m. CEST señaló que se encuentran confirmados
3.517.345 casos del nuevo Coronavirus COVID-19 y 243.401 fallecidos, (XXXII) en
el reporte número 107 del 6 de mayo de 2020 a las 10:00 a. m. CEST señaló que
se encuentran confirmados 3.588.773 casos del nuevo Coronavirus COVID-19 y
247.503 fallecidos, (XXXIII) en el reporte número 108 del 7 de mayo de 2020 a
las 10:00 a. m. CEST señaló que se encuentran confirmados 3.672.238 casos del
nuevo Coronavirus COVID-19 y 254.045 fallecidos, (XXXIV) en el reporte número
109 del 8 de mayo de 2020 a las 10:00 a. m. CEST señaló que se encuentran
confirmados 3.759.967 casos del nuevo Coronavirus COVID-19 y 259.474
fallecidos, (XXXV) en el reporte número 110 del 9 de mayo de 2020 a las 10:00
a. m. CEST señaló que se encuentran confirmados 3.855.788 casos del nuevo
Coronavirus COVID-19 y 265.862 fallecidos, (XXXVI) en el reporte número 111 del
10 de mayo de 2020 a las 10:00 a. m. CEST señaló que se encuentran confirmados
3.917.366 casos del nuevo Coronavirus COVID-19 y 274.361 fallecidos, (XXXVII)
en el reporte número 112 del 11 de mayo de 2020 a las 10:00 a. m. CEST señaló
que se encuentran confirmados 4.006.257 casos del nuevo Coronavirus COVID-19 y
278.892 fallecidos, (XXXVIII) en el reporte número 113 del 12 de mayo de 2020 a
las 10:00 a. m. CEST señaló que se encuentran confirmados 4.088.848 casos del
nuevo Coronavirus COVID-19 y 283.153 fallecidos, (XXXIX) en el reporte número
114 del 13 de mayo de 2020 a las 10:00 a. m. CEST señaló que se encuentran
confirmados 4.170.424 casos del nuevo Coronavirus COVID-19 y 287.399
fallecidos, (XL) en el reporte número 115 del 14 de mayo de 2020 a las 10:00 a.
m. CEST señaló que se encuentran confirmados 4.248.389 casos del nuevo
Coronavirus COVID-19 y 294.046 fallecidos, (XLI) en el reporte número 116 del
15 de mayo de 2020 a las 10:00 a. m. CEST señaló que se encuentran confirmados
4.338.658 casos del nuevo Coronavirus COVID-19 y 297.119 fallecidos, (XLII) en
el reporte número 117 del 16 de mayo de 2020 a las 10:00 a. m. CEST señaló que
se encuentran confirmados 4.425.485 casos del nuevo Coronavirus COVID-19 y
302.059 fallecidos, (XLIII) en el reporte número 118 del 17 de mayo de 2020 a
las 10:00 a. m. CEST señaló que se encuentran confirmados 4.525.497 casos del
nuevo Coronavirus COVID-19 y 307.395 fallecidos, (XLIV) en el reporte número
119 del 18 de mayo de 2020 a las 10:00 a. m. CEST señaló que se encuentran
confirmados 4.618.821 casos del nuevo Coronavirus COVID-19 y 311.847
fallecidos, (XLV) en el reporte número 120 del 19 de mayo de 2020 a las 10:00
a. m. CEST señaló que se encuentran confirmados 4.731.458 casos del nuevo
Coronavirus COVID-19 y 316.169 fallecidos, (XLVI) en el reporte número 121 del
20 de mayo de 2020 a las 10:00 a. m. CEST señaló que se encuentran confirmados
4.789.205 casos del nuevo Coronavirus COVID-19 y 318.789 fallecidos, (XLVII) en
el reporte número 122 del 21 de mayo de 2020 a las 10:00 a. m. CEST señaló que
se encuentran confirmados 4.893.186 casos del nuevo Coronavirus COVID-19 y
323.256 fallecidos, (XLVIII) en el reporte número 123 del 22 de mayo de 2020
señaló que se encuentran confirmadas 4.993.470 casos del nuevo Coronavirus
COVID-19 y 327.738 fallecidos, (XLIX) en el reporte número 124 del 23 de mayo
de 2020 señaló que se encuentran confirmadas 5.103.006 casos del nuevo
Coronavirus COVID-19 y 333.401 fallecidos, (L) en el reporte número 125 del 24
de mayo de 2020 señaló que se encuentran confirmadas 5.204.508 casos del nuevo
Coronavirus COVID-19 y 337.687 fallecidos, (LI) en el reporte número 126 del 25
de mayo de 2020 señaló que se encuentran confirmadas 5.304.772 casos del nuevo
Coronavirus COVID-19 y 342.029 fallecidos, (LII) en el reporte número 127 del
26 de mayo de 2020 señaló que se encuentran confirmados 5.404.512 casos del
nuevo Coronavirus COVID-19 y 343.514 fallecidos, (LIII) en el reporte número
128 del 27 de mayo de 2020 señaló que se encuentran confirmados 5.488.825 casos
del nuevo Coronavirus COVID-19 y 349.095 fallecidos, (LIV) en el reporte número
129 del 28 de mayo de 2020 señaló que se encuentran confirmados 5.593.631 casos
del nuevo Coronavirus COVID-19 y 353.334 fallecidos, (LV) en el reporte número
130 del 29 de mayo de 2020 señaló que se encuentran confirmados 5.701.337 casos
del nuevo Coronavirus COVID-19 y 357.688 fallecidos, (LVI) en el reporte número
131 del 30 de mayo de 2020 señaló que se encuentran confirmados 5.817.385 casos
del nuevo Coronavirus COVID-19 y 362.705 fallecidos, (LVII) en el reporte
número 132 del 31 de mayo de 2020 señaló que se encuentran confirmados
5.934.936 casos del nuevo Coronavirus COVID-19 y 367.166 fallecidos, (LVIII) en
el reporte número 133 del 1° de junio de 2020 señaló que se encuentran
confirmados 6.057.853 casos del nuevo Coronavirus COVID-19 y 371.166
fallecidos, (LVIX) en el reporte número 134 del 2 de junio de 2020 señaló que
se encuentran confirmados 6.194.533 casos del nuevo Coronavirus COVID-19 y
376.320 fallecidos.
Que
según la Organización Mundial de la Salud (OMS), (I) en reporte de fecha 10 de
mayo de 2020 a las 19:00 GMT-5, - hora del Meridiano de Greenwich-, se
encuentran confirmados 4.006.257 casos, 278.892 fallecidos y 215 países, áreas
o territorios con casos del nuevo Coronavirus COVID-19; (II) en reporte de
fecha 11 de mayo de 2020 a las 19:00 GMT-5, - hora del Meridiano de Greenwich-,
se encuentran confirmados 4.088.848 casos, 283.153 fallecidos y 215 países,
áreas o territorios con casos del nuevo Coronavirus COVID-19; y (III) en
reporte de fecha 1° de junio de 2020 a las 19:00 GMT-5, -hora del Meridiano de
Greenwich-, se encuentran confirmados 6.140.934 casos, 373.548 fallecidos y 216
países, áreas o territorios con casos del nuevo Coronavirus COVID-19”.
Que
mediante los Decretos 457 del 22 de marzo de 2020, 531 del 8 de abril de 2020,
593 del 24 de abril de 2020, 636 del 6 de mayo de 2020, 689 del 22 de mayo de
2020 y 749 del 28 de mayo de 2020 el presidente de la República impartió
instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del
nuevo Coronavirus COVID-19, y el mantenimiento del orden público, dentro de las
cuales se ordenó el aislamiento preventivo obligatorio de todas las personas
habitantes de la República de Colombia, desde las 00:00 horas del día 24 de
marzo de 2020, de manera ininterrumpida, hasta las 00:00 horas del 1° de julio
de 2020.
Que
la Organización Internacional del Trabajo, en el comunicado de fecha de 18 de
marzo de 2020 denominado el “El COVID-19 y el mundo del trabajo: Repercusiones
y respuestas”, afirma que: “[...] El COVID-19 tendrá una amplia repercusión en
el mercado laboral. Más allá de la inquietud que provoca a corto plazo para la
salud de los trabajadores y de sus familias, el virus y la consiguiente crisis
económica repercutirán adversamente-en el mundo del trabajo en tres aspectos
fundamentales, a saber: 1. La cantidad de empleo (tanto en materia de desempleo
como de subempleo). 2. La calidad del trabajo (con respecto a los salarios y el
acceso a protección social); y 3. Los efectos en los grupos específicos más
vulnerables frente a las consecuencias adversas en el mercado laboral [...].”
Que
la Organización Internacional del Trabajo, en el referido comunicado, estima
“[...] un aumento sustancial del desempleo y del subempleo como consecuencia
del brote del virus. A tenor de varios casos hipotéticos sobre los efectos del
COVID-19 en el aumento del PIB a escala mundial [...], en varias estimaciones
preliminares de la OIT se señala un aumento del desempleo mundial que oscila
entre 5,3 millones (caso “más favorable”) y 24,7 millones de personas (caso
“más desfavorable”), con respecto a un valor de referencia de 188 millones de
desempleados en 2019. Con arreglo al caso hipotético de incidencia “media”,
podría registrarse un aumento de 13 millones de desempleados (7,4 millones en
los países de ingresos elevados). Si bien esas estimaciones poseen un alto
grado de incertidumbre, en todos los casos se pone de relieve un aumento
sustancial del desempleo a escala mundial. A título comparativo, la crisis
financiera mundial que se produjo en 2008-9 hizo aumentar el desempleo en 22
millones de personas.”
Que
la Organización Internacional del Trabajo, en el citado comunicado, insta a los
Estados a adoptar medidas urgentes para (i) proteger a los trabajadores y
empleadores y sus familias de los riesgos para la salud generadas por el
Coronavirus COVID-19; (ii) proteger a los trabajadores en el lugar de trabajo;
(iii) estimular la economía y el empleo, y (iv) sostener los puestos de trabajo
y los ingresos, con el propósito de respetar los derechos laborales, mitigar
los impactos negativos y lograr una recuperación rápida y sostenida.
Que
en la declaración conjunta del 27 de marzo de 2020 del presidente del Comité
Monetario y Financiero Internacional y la directora gerente del fondo Monetario
Internacional, se afirma que: “Estamos en una situación sin precedentes en la
que una pandemia mundial se ha convertido en una crisis económica y financiera.
Dada la interrupción repentina de la actividad económica, el producto mundial
se contraerá en 2020. Los países miembros ya han tomado medidas extraordinarias
para salvar vidas y salvaguardar la actividad económica. Pero es necesario
hacer más. Se debe dar prioridad al apoyo fiscal focalizado para los hogares y
las empresas vulnerables a fin de acelerar y afianzar la recuperación en 2021.”
Que
la Organización Internacional del Trabajo en el informe denominado
“Observatorio de la OIT: El COVID-19 y el mundo del trabajo”, cuarta edición de
fecha 27 de mayo de 2020, señala los gravísimos impactos que ha sufrido el
empleo por cuenta del virus COVID-19:
“La
crisis sigue provocando una reducción sin precedentes de la actividad económica
y del tiempo de trabajo, y datos recientes confirman las previsiones realizadas
anteriormente en materia de pérdida de horas de trabajo (véase el Anexo técnico
1). Se estima que en el primer trimestre de 2020 se perdió un 4,8 por ciento de
las horas de trabajo (lo que corresponde a alrededor 135 millones de empleos a
tiempo completo, habida cuenta de una semana laboral de 48 horas, con arreglo a
la referencia actualizada a tal efecto), con respecto al cuarto trimestre de
2019. Ello constituye una ligera revisión al alza de unos 7 millones de empleos
a tiempo completo desde que se publicó la tercera edición del Observatorio de
la OIT, lo que pone de manifiesto que en el tercer trimestre de 2020 la crisis
afectó a los mercados laborales con mayor intensidad que la prevista, en
particular en los países de ingresos medianos altos o elevados de horas
trabajadas. En las Américas, se prevé que se pierda el 13,1 por ciento de las
horas de trabajo a lo largo del segundo trimestre, con respecto al nivel que
existía antes de la crisis. En Europa y Asia Central, se prevé una pérdida del
12,9 por ciento. Las estimaciones relativas a las demás regiones son levemente
inferiores, pero en todos los casos se registran valores superiores al 9,5 por
ciento. América meridional y Europa meridional y occidental son las regiones
para las que se han realizado mayores revisiones al alza en materia de pérdida
de horas trabajadas (en más de un punto porcentual) desde la publicación de la
tercera edición del Observatorio de la OIT, lo que pone de manifiesto,
respectivamente, el empeoramiento de la situación en América meridional y el
hecho de que los efectos en el mercado de trabajo de las medidas adoptas en
Europa han sido más intensos de lo previsto.”
Que
igualmente, la Organización Internacional del Trabajo en el documento “Las
normas de la OIT y la COVID-19 (Coronavirus)” de fecha 29 de mayo de 2020
señaló entre otros aspectos; “que los gobiernos deberían, tan pronto como sea
posible o tratar de garantizar la seguridad básica del ingreso, en particular
para las personas que hayan perdido sus puestos de trabajo o medios de vida a
causa de la crisis; o adoptar, restablecer o ampliar regímenes integrales de
seguridad social y otros mecanismos de protección social, teniendo en cuenta la
legislación nacional y los acuerdos internacionales, y o tratar de garantizar
el acceso efectivo a una atención de salud esencial y a otros servicios
sociales básicos, en particular para los grupos de población y las personas a
los que la crisis ha hecho particularmente vulnerables”
Que
el 30 de abril de 2020, el Departamento Administrativo Nacional de Estadística
- DANE publicó los indicadores del mercado laboral para el mes de marzo, el
cual evidencia un impacto en el indicador de desempleo del 12,6%, con un
incremento significativo de la inactividad en 1,53 millones de personas que
pasaron de estar ocupados a estar inactivos.
Que
si bien los datos del mes de marzo mostraron un impacto importante sobre el
mercado laboral, los datos que entregó el Departamento Nacional de Estadística
- DANE el 29 de mayo de 2020, que miden el empleo del mes de abril, hacen aún
más notorio el impacto en el mercado laboral y la capacidad de generación de
ingresos de los hogares, pues la tasa de desempleo ascendió a 19.8%, la más
alta durante los últimos 20 años, con un aumento en el número de desocupados
aumentó en 1 millón 559 mil personas frente al mismo mes de 2019, y un aumento
de la población económicamente inactiva en 4 millones 313 mil personas.
Que
desagregando por sectores el análisis del impacto, se evidencia que todos los
sectores redujeron el número de ocupados a excepción al de suministro de
electricidad, gas, agua y gestión de desechos (Ver Tabla 1):
Que
a partir de este análisis, se hace imperativo encontrar medidas que, durante
las condiciones de aislamiento social, permitan aliviar la disminución de
ingresos que está teniendo los hogares colombianos producto de la pérdida de
empleos.
Que
mediante el Decreto 637 del 6 de mayo de 2020 se declaró el Estado de
Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional por el
término de treinta (30) días calendario, con el fin de conjurar la grave
calamidad pública que afecta al país por causa de la pandemia del nuevo
Coronavirus COVID-19.
Que
dentro de los considerandos del mencionado decreto, en el acápite de
“Presupuesto fáctico” se indicó:
[...]
Que el aumento del desempleo en Colombia genera una perturbación grave y
extraordinaria en el orden económico, así como en su Producto Interno
Bruto...”. “[...] Que las medidas de distanciamiento social -fundamentales para
la salud pública- están afectando especialmente a los sectores de la economía
que, por su naturaleza, deben permanecer completamente cerrados. En particular,
el sector de comercio y en el de reparación de vehículos reportó una
destrucción de 1.5 millones de empleos, siendo el sector que más contribuyó a
la destrucción de empleos en las principales ciudades. Asimismo, las
restricciones han afectado la confianza de los consumidores, empresarios e
inversionistas. En particular, el índice de confianza comercial se ubicó en -
31% en este mismo periodo. Lo anterior representa un deterioro de 58% frente a
marzo de 2019, y corresponde al peor registro histórico del indicador...”.
“…Que de conformidad con lo expuesto por la directora del Instituto Nacional de
Salud, ante la Comisión Tercera de la Cámara de Representantes, existe una
limitación en los análisis de pruebas del COVID-19, debido a la alta demanda y
competencia a nivel mundial por los reactivos y falta de mecanismos necesarios,
lo que ineludiblemente generará una ampliación del aislamiento obligatorio y
por tanto la imposibilidad de reactivar en mayor medida la economía, generando
un impacto negativo novedoso, impensable e inusitado en el desempleo a nivel
nacional...” “...Que debido a la necesidad de ampliar el aislamiento
obligatorio han resultado insuficientes, aunque idóneas, las medidas tomadas
para ayudar a las pequeñas y medianas empresas, lo que hace necesario tomar
nuevas medidas legislativas para evitar una destrucción masiva del empleo, el
cierre total de las empresas y el impacto negativo que ello conlleva en la
economía del país y que a futuro generarían un impacto incalculable en el
sistema económico colombiano [...]”.
Que
de la misma forma, en los considerandos del Decreto 637 de 2020, en el acápite
de “Presupuesto valorativo” se señaló:
“[...]
Que en marzo de 2020, la tasa de desempleo a nivel nacional se incrementó en
1.4% frente a febrero, siendo este el mayor incremento registrado desde febrero
de 2004 y el segundo más alto registrado desde 2001. De igual manera, en marzo
de 2020 se reportó una destrucción de cerca de 1,6 millones de empleos con
respecto al mes anterior, lo que corresponde al mayor incremento en dicho
indicador desde que se tienen cifras comparables. Las solicitudes de suspensión
tanto de actividades, como de contratos y despidos colectivos -con corte al 15
de abril de 2020- han aumentado 30 veces frente al registro de todo 2019, lo
que anticipa un deterioro aún mayor del mercado laboral en los próximos meses.
De hecho, las perspectivas de los analistas (al 14 de abril) sugieren un
significativo aumento en la tasa de desempleo en 2020, con proyecciones del
orden del 15 al 20%. En cualquier escenario esta sería la tasa de desempleo más
alta desde 2002. (Fuente: DANE, Ministerio de Trabajo). Que la evidencia
empírica sugiere que los empleados que han perdido su empleo a través de un
despido se enfrentan a peores perspectivas de recontratación y menores
salarios. Asimismo, estos impactos persisten en el mediano plazo, y se
materializan a través de tasas de desempleo mayores y más duraderas. (Fuente:
Encuesta de medición del impacto del COVID-19, Canziani & Petrongolo 2001,
Stevens 2001, Eliason & Storrie 2006)”.
Que
a su turno, en el acápite de “Justificación de la declaratoria del estado de
excepción” del mencionado decreto se indicó:
“[...]
Que la adopción de medidas de rango legislativo -decretos legislativos-,
autorizada por el Estado de Emergencia, busca fortalecer las acciones dirigidas
a conjurar los efectos de la crisis, mediante la protección a los empleos, la
protección de las empresas y la prestación de los distintos servicios para los
habitantes del territorio colombiano, así como la mitigación y prevención del
impacto negativo en la economía del país.[...]”; y así mismo dentro del
subtítulo “Medidas generales que se deben adoptar para conjurar la crisis y
evitar la extensión de sus efectos” se señaló “... Que se debe permitir al
Gobierno nacional la adopción de medidas en aras de mantener y proteger el
empleo, entre otras, el establecimiento de nuevos tumos de trabajo, la adopción
de medidas que permitan contribuir al Estado en el financiamiento y pago de
parte de las obligaciones laborales a cargo de los empleadores”.
Que
en el marco de la declaratoria de emergencia económica, social y ecológica que
está orientada a mitigar los efectos económicos negativos a causa de la
pandemia de Coronavirus COVID-19 es preciso tomar medidas extraordinarias,
estrictas y urgente relacionadas con la contención del virus y su mitigación,
así como medidas orientadas a conjurar los efectos económicos asociados,
disponiendo de los recursos financieros humanos y logísticos para enfrentarlos.
Que
el artículo 64 de la Constitución Política establece que es deber del Estado
promover el acceso de los trabajadores agrarios a los servicios de, entre
otros, comercialización de los productos, asistencia técnica y empresarial, con
el fin de mejorar el ingreso y calidad de vida de los campesinos.
Que
así mismo, el artículo 65 dispone que la producción de alimentos gozará de la
especial protección del Estado. Para tal efecto, se otorgará prioridad al
desarrollo integral de las actividades agrícolas, pecuarias, pesqueras,
forestales y agroindustriales, así como también a la construcción de obras de
infraestructura física y adecuación de tierras.
Que
el artículo 66 de la Constitución Política establece que las disposiciones que
se dicten en materia crediticia podrán reglamentar las condiciones especiales
del crédito agropecuario, teniendo en cuenta los ciclos de las cosechas y de
los precios, como también los riesgos inherentes a la actividad y las
calamidades ambientales.
Que
es necesario que existan instrumentos de reactivación del sistema financiero, a
través de medidas que promuevan el pago de las obligaciones en mora y por ende
el acceso al crédito por parte de los productores en general, y de la población
más vulnerable dentro de ellos, es decir, los pequeños y medianos productores.
Que
es necesario disminuir la posición desfavorable en la que se encuentran los
pequeños y medianos productores que no pueden acceder a créditos agropecuarios
por el incumplimiento en sus obligaciones financieras estableciendo un tiempo
mínimo de permanencia de la información o reporte negativo, logrando con ello
contrarrestar, de alguna manera los impactos negativos que aumentan las brechas
sociales y económica entre los diferentes tipos de productores y entre ellos
que hacen parte del sector agropecuario y el resto de la población.
Que
la pandemia por el COVID-19 es un hecho hito sin precedentes para la comunidad
global que afecta la demanda internacional de productos agropecuarios,
especialmente la de bienes no esenciales como las flores, cuya
representatividad en empleo y exportaciones es significativa para el país. Que
de igual manera, se evidencia una reducción en la demanda de alimentos por
parte del sector institucional, de restaurantes y turismo, eliminando un
mercado clave para muchos productores agropecuarios. Que sumado lo anterior, la
crisis económica afecta el ingreso de los hogares y, con ello, se espera una
caída y recomposición de su gasto en alimentos, primando los productos de bajo
costo y afectando el desempeño de los sectores cárnicos y de frutas, entre
otros.
Que
se hace necesario adoptar medidas de carácter financiero que promuevan la
conservación de los empleos en el sector agropecuario, así como la producción y
el abastecimiento de sus productos a todo el territorio nacional, beneficiando
de esta manera a la economía familiar, el sector agropecuario y el sistema
económico en su conjunto.
Que
con el fin de que los pequeños y medianos productores que resulten afectados
por la Emergencia Sanitaria o se les haya agravado su situación, puedan ver
aliviada su carga financiera y tener liquidez, es necesario generar
instrumentos financieros mediante los cuales los establecimientos de crédito
del Sector Agropecuario puedan celebrar acuerdos de recuperación y pago de
cartera, los cuales podrán incluir: (i) la condonación de intereses corrientes,
(ii) la condonación de intereses de mora, y (iii) quitas capital.
Que
el artículo 15 de la Ley 1731 de 2014 “Por medio de la cual se adoptan medidas
en materia de financiamiento para la reactivación del sector agropecuario,
pesquero, acuícola, forestal y agroindustrial, y se dictan otras disposiciones
relacionadas con el fortalecimiento de la Corporación Colombiana de
Investigación Agropecuaria (Corpoica)”, establece la posibilidad, al Banco
Agrario de Colombia S. A. (BAC) y Finagro, de realizar acuerdos de recuperación
y saneamiento de cartera agropecuaria a los pequeños y medianos productores que
vieron siniestrados sus créditos hasta el 31 de diciembre de 2013. No obstante,
es necesario que esta facultad se extienda a los créditos incumplidos en el
marco de la situación de crisis generada por la propagación de la enfermedad
Coronavirus - COVID-19.
Que
de conformidad con la justificación técnica expedida por la Dirección de
Financiamiento y Riesgos Agropecuarios del Ministerio de Agricultura y
Desarrollo Rural, cerca de 130.000 pequeños y medianos productores cuentan con
obligaciones vencidas con el Banco Agrario de Colombia S. A., que pese a las
medidas de normalización establecidas por el BAC y por la Superintendencia
Financiera de Colombia, frente a la coyuntura actual, no cuentan con las
posibilidades de cubrir la totalidad de sus créditos, como consecuencia de
eventos climáticos, de mercado, entre otras, que sumado a la situación derivada
de la enfermedad CoronaVirus COVID-19, se encuentran en una situación aún más
difícil, poniendo en riesgo su patrimonio, su capacidad de generar ingresos a
través de las actividades agropecuarias y por ende su seguridad alimentaria y
el abastecimiento al resto de la población.
Que
en el artículo 2° del Decreto Legislativo 486 de 2020 se facultó al Banco
Agrario Colombia S. A., y al Fondo para el Financiamiento del Sector
Agropecuario (Finagro), como administrador del Fondo Agropecuario de Garantías
(FAG), para celebrar acuerdos de recuperación y pago de cartera los cuales
podrán incluir la condonación de intereses corrientes y de mora, así como
quitas de capital, en los términos y límites fijados por el Gobierno nacional,
y se determinó que la vigencia de la misma era en el marco de la declaratoria
de la Emergencia Económica, Social y Ecológica, declarada mediante el Decreto
417 de 2020.
Que
de conformidad con la justificación técnica de la Dirección de Financiamiento y
Riesgos Agropecuarios del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural de fecha
2 de junio de 2020, el plazo señalado en el artículo 2° del Decreto Legislativo
486 de 2020 fue insuficiente para poder contactar a los pequeños y medianos
productores debido a las circunstancias en las que se encuentran como la
ubicación de los mismos, el acceso a canales virtuales y a la información, en
consecuencia, a la fecha, no se han celebrado acuerdos de pago en los términos
de dicho artículo..
Que
de acuerdo con lo anterior, es necesario habilitar al Banco Agrario Colombia S.
A., y al Fondo para el Financiamiento del Sector Agropecuario (Finagro), como
administrador del Fondo Agropecuario de Garantías (FAG) para celebrar acuerdos
de recuperación y pago de cartera, los cuales podrán incluir la condonación de
intereses corrientes y de mora, así como quitas de capital, en los términos y
límites fijados por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, cuya
aplicación se extiende hasta la vigencia sanitaria, a favor de quienes hayan
calificado como pequeños o medianos productores al momento de tramitar el
respectivo crédito, según la normatividad del crédito agropecuario, que hayan
sido afectados por la emergencia sanitaria o se les haya agravado su situación,
con la finalidad social de facilitar la recuperación de los pequeños y medianos
productores y promover liquidez en el campo colombiano, atenuando de esta
manera los efectos de la emergencia sanitaria.
Que
el artículo 1° de la Ley 302 de 1996, el Fondo de Solidaridad Agropecuario
tiene como objetivo exclusivo otorgar apoyo económico a los pequeños
productores agropecuarios y pesqueros, para la atención y alivio parcial o
total de sus deudas, cuando en el desarrollo de dichas actividades se presente
alguna de las situaciones a que se refiere el artículo 2° de la ley mencionada.
Que
el artículo 2° de la Ley 302 de 1996 modificado por el artículo 12 de la Ley
1731 de 2014, establece que:
“Situaciones
de crisis. El Fondo de Solidaridad Agropecuario, de acuerdo con su
disponibilidad de recursos, adquirirá a los intermediarios financieros la
cartera de los productores beneficiarios de esta ley, o intervendrá en la forma
autorizada en esta ley, cuando su Junta Directiva califique la ocurrencia de
algunos de los siguientes eventos, a nivel nacional, o en determinadas zonas,
departamentos, regiones o municipios, o respecto de un determinado producto o
actividad agropecuaria o pesquera:
a)
Una situación de tipo extremo climatológico o una catástrofe natural que dé
lugar a pérdidas masivas de la producción;
b)
Problemas fitosanitarios o plagas que afecten de manera general y en forma
severa a cultivos o productos agropecuarios y pesqueros, reduciendo
sensiblemente la calidad o el volumen de la producción, siempre y cuando estos
fenómenos sean incontrolables por la acción individual de los productores;
c)
Notorias alteraciones del orden público que afecten gravemente la producción o
la comercialización agropecuaria y pesquera;
d)
Caídas severas y sostenidas de ingresos para los productores, en los términos
que reglamente el Gobierno nacional.
Parágrafo.
La Junta Directiva deberá establecer que el evento de que se trate haya
ocurrido durante el ciclo productivo o el período de comercialización,
entendiendo por este lapso de noventa (90) días siguientes a la terminación del
proceso de producción”.
Que
teniendo en cuenta la situación ocasionada por la propagación de la enfermedad
Coronavirus COVID-19, se requiere adicionar dentro de causales de que trata el
artículo 2° de la Ley 302 de 1996 modificado por el artículo 12 de la Ley 1731
de 2014, una causal que permita al Fondo de Solidaridad Agropecuaria (Fonsa)
aliviar las obligaciones financieras de los pequeños productores agropecuarios
y pesqueros afectados por los efectos de la declaratoria de la emergencia
sanitaria asociada a la enfermedad CoronaVirus COVID-19 , que sean declarados
por parte del Gobierno nacional. Esta nueva causal permitirá la intervención
del Fonsa a favor de los pequeños y medianos productores que se han visto
afectados en sus ingresos a raíz de la emergencia, para lo cual la Junta Directiva
del Fonsa podrá considerar las medidas contempladas en el artículo 13 de la Ley
1731 de 2014.
Que
en el artículo 4° del Decreto Legislativo 486 de 2020, se estableció una medida
similar, no obstante la nueva causal se encontraba atada a la Emergencia Económica,
Social y Ecológica declarada en el Decreto Legislativo 417 de 2020, periodo de
tiempo que no fue suficiente para aplicar la medida a los pequeños productores
agropecuarios y pesqueros afectados por la crisis generada por la propagación
del nuevo Coronavirus, atendiendo al procedimiento de aplicación de las medidas
y a la crisis generada por los impactos negativos por un periodo de tiempo más
extenso a la vigencia de la referida declaratoria.
Que
la declaración conjunta del 27 de marzo de 2020, realizada por el presidente
del Comité Monetario y Financiero Internacional y la directora gerente del
Fondo Monetario Internacional, señala que “(...) dada la interrupción repentina
de la actividad económica, el producto mundial se contraerá en 2020 (...)”, y
por ello sugiere que los países “(...) adopten medidas de apoyo fiscal
focalizado para los hogares y las empresas vulnerables a fin de acelerar y
afianzar la recuperación en 2021 (...)”. Por tal motivo, el tiempo de vigencia
de estas medidas debe ser hasta la superación de los efectos de la declaración
de Emergencia Sanitaria atendiendo los efectos negativos que estas generarán en
el campo colombiano.
Que
durante la Emergencia Sanitaria se ha logrado mantener en operación la cadena
de suministros hacia las centrales mayoristas y ciudades con mayor densidad
poblacional en el país con el fin de garantizar el abastecimiento de productos
agropecuarios en el territorio nacional, sin embargo, no se puede desconocer
las diferentes problemáticas a las que se enfrentan los productores y
trabajadores agropecuarios en materia de comercialización a causa de las
distorsiones en su demanda habitual, dadas las restricciones al desarrollo de
diferentes actividades comerciales que demandaban una gran cantidad de productos
agropecuarios. Así mismo, por las restricciones en materia de transporte, han
surgido sobrecostos para movilizar las cosechas, al punto de perder la
producción por la falta de oferta en dicho servicio. Por lo anterior, y
teniendo presente el riesgo latente de la seguridad alimentaria en el
territorio nacional, es necesario contar con instrumentos que permitan atender
de manera directa cada una de las problemáticas que se presenten en el sector
agropecuario de manera ágil durante el año 2020.
Que
mediante el artículo 5° del Decreto Legislativo 486 de 2020, se facultó al
Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural para contratar de manera directa,
previa justificación técnica, la logística y actividades necesarias para
garantizar la seguridad alimentaria y abastecimiento de productos e insumas
agropecuarios en el territorio nacional, así como todo lo relacionado con el
desarrollo de los apoyos e incentivos que requiera el sector, a través de las
entidades u organizaciones que administren recursos parafiscales del sector
agropecuario, y con la sociedad Fiduciaria del sector agropecuario. Sin embargo
la aplicación de dicho artículo quedó sujeta al marco de la Emergencia
Económica, Social y Ecológica, declarada mediante el Decreto 417 de 2020, la
cual a finalizó.
Que
de conformidad con la parte considerativa del Decreto 637 de 2020, y con el
propósito de generar mecanismos ágiles que permitan atender eficientemente las
necesidades de la población afectada por la emergencia económica, social y
ecológica derivada de la Pandemia del nuevo Coronavirus COVID-19, se debe
autorizar al Gobierno nacional a acudir al procedimiento de contratación
directa siguiendo los principios de transparencia y legalidad cuando ello sea
necesario para enfrentar la crisis y evitar la extensión de sus efectos.
Que
el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, dada las afectaciones que se
han venido presentado en la producción y comercialización de productos
agropecuarios, viene estructurando programas mediante los cuales se garantizará
la seguridad alimentaria y abastecimiento de productos e insumas agropecuarios
en el territorio nacional, por lo cual es necesario mantener la facultad
otorgada a esa Cartera Ministerial para contratar de manera directa la
logística y actividades que le permitan cumplir con dicha función por el
término de la Emergencia Sanitaria relacionada con el COVID-19.
En
mérito de lo expuesto,
DECRETA:
Artículo
1°. Con la finalidad social de facilitar la recuperación de los pequeños y
medianos productores que hayan sido afectados por la emergencia sanitaria o se
les haya agravado su situación, y promover liquidez en el campo colombiano,
facúltese al Banco Agrario Colombia S. A., y al Fondo para el Financiamiento
del Sector Agropecuario (Finagro), como administrador del Fondo Agropecuario de
Garantías (FAG), para celebrar acuerdos de recuperación y pago de cartera los
cuales podrán incluir la condonación de intereses corrientes y de mora, así
como quitas de capital, en los términos y límites fijados por el Ministerio de
Agricultura y Desarrollo Rural, cuya aplicación se extiende hasta la vigencia
de la emergencia sanitaria.
Artículo 2°.
Modifíquese el artículo 12 de la Ley 1731 de 2014 que modificó el artículo 2°
de la Ley 302 de 1996, el cual quedará así:
“Artículo
2°. Situaciones de crisis. El Fondo de Solidaridad Agropecuario, de acuerdo
con su disponibilidad de recursos, adquirirá a los intermediarios financieros
la cartera de los productores beneficiarios de esta ley, o intervendrá en la
forma autorizada en esta ley, cuando su Junta Directiva califique la ocurrencia
de algunos de los siguientes eventos, a nivel nacional, o en determinadas
zonas, departamentos, regiones o municipios, o respecto de un determinado
producto o actividad agropecuaria o pesquera:
a)
Una situación de tipo extremo climatológico o una catástrofe natural que dé
lugar a pérdidas masivas de la producción;
b)
Problemas fitosanitarios o plagas que afecten de manera general y en forma
severa a cultivos o productos agropecuarios y pesqueros, reduciendo
sensiblemente la calidad o el volumen de la producción, siempre y cuando estos
fenómenos sean incontrolables por la acción individual de los productores;
c)
Notorias alteraciones del orden público que afecten gravemente la producción o
la comercialización agropecuaria y pesquera;
d)
Caídas severas y sostenidas de ingresos para los productores, en los términos
que reglamente el Gobierno nacional.
e)
Por los efectos de la declaratoria de la emergencia sanitaria asociada a la
enfermedad Coronavirus COVID-19.
Parágrafo
1°. La Junta Directiva deberá establecer que el evento de que se trate haya
ocurrido durante el ciclo productivo o el período de comercialización,
entendiendo por este lapso de noventa (90) días siguientes a la terminación del
proceso de producción.
Parágrafo
2°. El término de permanencia de la información negativa en los bancos de datos
de los operadores de información de los productores agropecuarios que fueron
sujetos del alivio del literal e) del presente artículo, será de 15 días, una
vez sea materializada la intervención por parte del Fondo.”
Artículo 3°. El
Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, hasta la vigencia de la
Emergencia Sanitaria, podrá contratar de manera directa, previa justificación
técnica, la logística y actividades necesarias para garantizar la seguridad
alimentaria y abastecimiento de productos e insumos agropecuarios en todo el
territorio nacional, así como lo relacionado con el desarrollo de los apoyos e
incentivos que requiera el sector agropecuario, establecidos en el artículo 7°
de la Ley 101 de 1993, a través de las entidades u organizaciones que
administren recursos parafiscales del sector agropecuario, y con la sociedad
fiduciaria del sector agropecuario.
Artículo 4°. El
presente decreto rige a partir de su publicación.
Publíquese
y cúmplase.
Dado
en Bogotá, D. C., a 4 de junio de 2020.
IVÁN
DUQUE MÁRQUEZ
La Ministra del Interior,
Alicia Victoria Arango Olmos.
El Ministro de Relaciones Exteriores ad hoc,
Carlos Holmes Trujillo.
El Ministro de Hacienda y Crédito Público,
Alberto Carrasquilla Barrera.
La Ministra de Justicia y del Derecho,
Margarita Leonor Cabello Blanco.
El Ministro de Defensa Nacional,
Carlos Holmes Trujillo.
El Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural,
Rodolfo Zea Navarro.
El Ministro de Salud y Protección Social,
Fernando Ruiz Gómez.
El Ministro de Trabajo,
Ángel Custodio Cabrera Báez.
La Ministra de Minas y Energía,
María Fernanda Suárez Londoño.
El Ministro de Comercio, Industria y Turismo,
José Manuel Restrepo Abondano.
La Ministra de Educación Nacional,
María Victoria Angulo González.
El Ministro de Ambiente y Desarrollo Sostenible,
Ricardo José Lozano Picón.
El Ministro de Vivienda, Ciudad y Territorio,
Jonathan Malagón González.
La Ministra de Tecnologías de la Información y las
Comunicaciones,
Karen Abudinen Abuchaibe.
La Ministra de Transporte,
Ángela María Orozco Gómez.
La Ministra de Cultura,
Carmen Inés Vásquez Camacho.
La Ministra de Ciencia, Tecnología e Innovación,
Mabel Gisela Torres Torres
El Ministro del Deporte,
Ernesto Lucena Barrero.
[1] Artículo 2. Dada las afectaciones en el sector
agropecuario por la Emergencia Económica, Social y Ecológica, con la finalidad
social de facilitar la recuperación de los pequeños y medianos productores para
que haya liquidez en el campo colombiano, facúltese al Banco Agrario de
Colombia S.A., y a Finagro, como administrador del Fondo Agropecuario de
Garantías (FAG), para celebrar acuerdos de recuperación y pago de cartera a los
productores agropecuarios, los cuales podrán incluir la condonación de
intereses corrientes y de mora, así como de quitas de capital en los términos y
límites fijados por el Gobierno nacional, a favor de quienes hayan calificado
como pequeños o medianos productores al momento de tramitar el respectivo
crédito según la normatividad del crédito agropecuario, en el marco de la
Emergencia Económica, Social y Ecológica declarada mediante Decreto 417 de
2020.
[2]
Oficio del 3 de julio de 2020 suscrito por la doctora Clara María González
Zabala, en calidad de Secretaria Jurídica de la Presidencia de la República.
Disponible en: https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=17243
[3]
Escrito del 30 de junio de 2020 suscrito por Jorge
Enrique Bedoya Vizcaya, en calidad de Presidente de la SAC. Disponible en: https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=17202
[4]
Escrito del 30 de junio de 2020, suscrito por Mauricio Beltrán Sanín,
vicepresidente jurídico del Banco Agrario de Colombia. Disponible en: https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=17131
[5]
Escrito de fecha 3 de julio de 2020, suscrito por José Manuel Gómez Sarmiento,
representante legal de ASOBANCARIA. Disponible en: https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=16194
[6]
M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[7]
Artículo 7º. Cuando circunstancias ligadas a la protección de los recursos
naturales orientados a la producción agropecuaria, a la protección del ingreso
rural y al mantenimiento de la paz social en el agro así lo ameriten, el
Gobierno podrá otorgar, en forma selectiva y temporal, incentivos y apoyos
directos a los productores agropecuarios y pesqueros, en relación directa al
área productiva o a sus volúmenes de producción.
[8]
M.P. Carlos Bernal Pulido.
[9]
La Corte ha concluido que, en el marco de los estados de emergencia económica,
social y ecológica, las sentencias que analizan normas análogas y dentro de la
misma declaratoria, constituyen precedente vinculante. Ese sentido, sus reglas
deben seguirse, aunque siempre consultándose el contexto propio en el que se
expide cada decreto de desarrollo. Así, en la sentencia C-172 de 2020 M.P.
Gloria Stella Ortiz Delgado se estudió el caso de un decreto legislativo en
materia de contratación estatal de dispositivos médicos vinculados a la
atención de la pandemia, que reproducía una norma de excepción anterior y
extendía su vigencia. En ese caso, se señaló que “La Corte, mediante
sentencia C-163 de 2020, declaró la exequibilidad parcial del Decreto 499 de
2020, con excepción de la expresión “ni sucursal”, la cual declaró inexequible.
Por lo tanto, habida cuenta la similitud normativa entre ambas disposiciones,
la mencionada decisión conforma precedente para el presente análisis. || Con
todo, eso opera sin perjuicio en que para el presente caso se deba hacer un
estudio separado y autónomo sobre la constitucionalidad del Decreto 544 de
2020. Esto se justifica en el hecho de que el contexto de cada una de las
disposiciones adoptadas es una condición que debe evaluarse en el marco del
análisis de constitucionalidad de los decretos adoptados en los estados de
excepción, comoquiera que la declaratoria de exequibilidad depende, entre otros
factores, de la acreditación entre las medidas propuestas y la naturaleza de la
crisis. De esta manera, solo resultarán compatibles con la Constitución cuando
se demuestre, de forma fehaciente, que las normas son idóneas para atender la
causa del estado de excepción y para limitar la propagación de sus efectos.
Esto implica, según lo expuesto, que el escrutinio judicial de cada medida se
haga de forma separada y atendiendo a dicho contexto. Así, es viable concluir
que, a raíz de determinadas condiciones, el grado de intensidad de la crisis o
la magnitud de sus efectos, ciertas medidas cumplan con las exigencias
constitucionales y estatutarias, y luego, normas similares no acrediten tales
requisitos.”
[10]
Sobre el particular, la sentencia C-149 de 2003 M.P. Manuel José Cepeda
Espinosa, señaló:
“No obstante, el sentido
de la cosa juzgada constitucional durante los estados de excepción adquiere un
significado particular. Ello se debe a que el control constitucional de las
normas excepcionales obedece a características específicas. En primer lugar, se
trata de un control abstracto pero vinculado al contexto particular de cada
estado de excepción declarado, puesto que la exequibilidad de una norma depende
de que se respete el principio de conexidad entre la medida exceptiva y las
causas que justificaron tal declaración. En segundo lugar, además de la
conexidad material con las causas de un determinado estado de excepción, las
medidas deben respetar varios principios enunciados en la ley estatutaria
(principios de finalidad, necesidad, motivación de incompatibilidad y proporcionalidad)
dentro de los cuales se destaca, para estos efectos, el de finalidad que puede
llevar a que una norma en sí misma compatible con la Carta sea inexequible por
contener una medida que no esta directa y específicamente encaminada a atacar
las causas que justificaron la declaración de un determinado estado de
excepción. En tercer lugar, como el grado de severidad de las medidas
exceptivas puede ser mayor que el de las ordinarias, una norma exequible en el
contexto de cierto estado de excepción puede ser demasiado gravosa en tiempos
de normalidad y, viceversa, una norma inconstitucional en tiempos ordinarios
puede ser exequible precisamente porque ésta solo puede adoptarse durante un
estado de excepción.
Por lo tanto, pueden
distinguirse las siguientes hipótesis respecto de una norma previamente
declarada inexequible: (i) que una medida dictada para situaciones de
normalidad y declarada inexequible en el régimen ordinario, pueda eventualmente
ser exequible, si es adoptada como mecanismo para superar las causas de
perturbación durante un estado de excepción; (ii) que una norma dictada durante
un estado de excepción específico y declarada inexequible en ese estado de
excepción, no sea contraria a la Constitución bajo un nuevo estado de excepción;
(iii) que una medida adoptada durante un estado de excepción, sea declarada
inexequible durante ese estado por razones de fondo, caso en el cual no podrá
ser reproducida, mientras subsistan las razones que llevaron a su
inexequibilidad.”
[11]
Al respecto pueden consultarse la sentencia C-145 de 2020 y de ese número en
adelante las varias providencias que revisaron decretos legislativos en
desarrollo del Decreto 417 de 2020.
[12]
Respecto a los requisitos que deben observar los decretos legislativos y el
fundamento normativo de los mismos, pueden consultarse las Sentencias C-152 de
2020 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado, C-155 de 2020 M.P. Cristina Pardo
Schlesinger, C-159 de 2020 M.P. Cristina Pardo Schlesinger, C-160 de 2020 M.P.
Carlos Bernal Pulido, C-163 de 2020 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado y C-175 de
2020 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado, entre otras.
[13]
M.P. Carlos Bernal Pulido.
[14]
En este sentido, la Agencia de Desarrollo Rural indicó que “[d]e la revisión
y análisis de la jurisprudencia antes citada, es preciso concluir que el
Decreto 486 de 2020 no vulnera la prohibición establecida en el artículo 355
constitucional en la medida en que: 1. Fue expedido con fundamento en la
facultad de intervención que tiene el Estado en la economía, el cual se encuentra
orientado al fortalecimiento de una actividad determinada, es decir, se enmarca
dentro de la segunda hipótesis de las excepciones a la prohibición contemplada
en el artículo 355 de la CPN”. ADR, escrito de intervención del 15 de mayo
de 2020, pág. 11.
[15]
Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, Informe del 19 de abril de 2020,
pág. 17. Ver también, FIDUAGRARIA S.A, escrito de intervención del 15 de mayo
de 2020 “[c]onforme lo expuesto Fiduagraria S.A. pertenece y conoce de
primera mano el sector rural y agropecuario, por ello en el desarrollo de su
objeto social puede contribuir eficazmente al desarrollo sostenible del mismo;
a través de la celebración y ejecución con sujeción a las normas generales y
especiales que rigen para cada caso, de los contratos y operaciones que se
requieren para la materialización de diferentes políticas públicas.”
[16]
Ibidem.
[17]
Ibidem.
[18]
Folio 299 del expediente remitido por la Secretaría Jurídica de la Presidencia
de la República. Disponible en: https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=16521
[19]
Al respecto, la sentencia C-218 de 2020 estableció que “las medidas
adoptadas en el Decreto tienen una aplicación temporal limitada atada al tiempo
en que las causas que dieron lugar a la declaratoria de la emergencia se
mantengan. Por lo tanto, constituyen respuestas equilibradas a las afectaciones
generadas por la pandemia. Como se expuso, el incentivo económico previsto en
el artículo 1º está destinado a los trabajadores agropecuarios mayores de 70
años que en principio estén cobijados por la medida de aislamiento preventivo
obligatorio decretada por el Ministerio de Salud y Protección Social. Por lo
tanto, este incentivo en principio solo será otorgado mientras la medida de
aislamiento preventivo se mantenga. Además, el Gobierno precisó que este
incentivo en principio sólo sería otorgado por dos meses.
De otro lado, en
relación con el límite temporal para la aplicación de los alivios financieros
adoptados en los artículos 2º, 3º y 4º, el Gobierno explicó que los impactos
económicos que la emergencia causa al sector agropecuario podían perdurar por
un periodo de tiempo indeterminado y en, particular, podían “extenderse más
allá de la finalización del periodo de emergencia”. Sin embargo, aclaró que el
Banco Agrario, FINAGRO, el FONSA y la CNCA no podían ejecutar tales medidas “de
manera indefinida en el tiempo, sino que lo hará[n] respetando el límite de que
permanezcan las causas que dieron lugar a la declaratoria del respectivo Estado
de Emergencia, que en todo caso están directamente relacionadas con la
declaratoria de la Emergencia Sanitaria”. Por último, el artículo 5º establece
que el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural podrá contratar
directamente “en el marco de la Emergencia, Económica, Social y Ecológica”. De
la misma forma, el Gobierno informó que “el límite temporal para la duración de
los contratos que se celebren en el ejercicio de esa facultad será siempre que
estén vigentes las causas que provocaron la Emergencia Económica, Social y Ecológica,
que en todo caso están directamente relacionadas con la declaratoria de la
Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social.”
[20]
M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[21]
“el establecimiento de un término de caducidad de la información financiera
sobre incumplimiento es un asunto que le corresponde al legislador
estatutario.  Así, el Proyecto de Ley ha fijado un término de cuatro años, el
cual se muestra razonable desde la perspectiva de los titulares y de los
usuarios de la información, excepto en los casos anteriormente descritos.
Estos casos extremos han sido identificados consistentemente por la
jurisprudencia constitucional, de modo tal que ha establecido dispositivos
específicos para evitar que el mantenimiento del reporte constituya un
ejercicio abusivo del poder informático de las fuentes, operadores y usuarios. Sobre
este particular, la Sala considera pertinente estipular que esta comprobación
no significa, en modo alguno, que el legislador estatutario se vea compelido a
reiterar los plazos de caducidad fijados por la jurisprudencia constitucional,
pues ello equivaldría a desconocer la vigencia de la cláusula general de
competencia legislativa. Empero, ello no obsta para que cuando la
jurisprudencia constitucional ha identificado, de manera consistente, eventos
en los que determinado término de caducidad se muestra desproporcionado o
irrazonable, esta comprobación no sirva de parámetro para que el legislador
prevea una fórmula de regulación que resulte respetuosa del principio de
proporcionalidad.” Sentencia C-1011 de 2008 M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[22]
“Así las cosas, desde ahora es importante anotar que en lo que interesa al
derecho constitucional y en virtud de la aplicación del principio pro homine,
propio de la interpretación de las normas de la Carta Política, la protección
de las legítimas finalidades que adelanten las entidades que conforman el
sector comercial y financiero deberán, en todo caso, subordinarse a la eficacia
de los derechos fundamentales del individuo, que para el presente caso se
concentran en el plexo de garantías que conforman el derecho al hábeas data.
Correlativamente, la consecución de instrumentos legales dirigidos a garantizar
la protección de la estabilidad del sistema financiero no puede, en modo
alguno, constituir una barrera para el acceso de los individuos a ese mercado,
pues ello les impediría obtener los recursos económicos necesarios para la
ejecución de sus proyectos vitales y, por lo tanto, los alejaría de la
concreción de varios derechos constitucionales.” Sentencia C-1011 de 2008
M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[23]
M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado
[24]
La sigla refiere al Estatuto General de Contratación de la Administración
Pública.