C-254-11
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
C-254/11
INCONSTITUCIONALIDAD
POR CONSECUENCIA-Concepto
INCONSTITUCIONALIDAD
POR CONSECUENCIA-Configuración
Referencia:
expediente R.E. 199
Asunto:
Revisión oficiosa del Decreto 126 de 2011, “Por medio del cual se adoptan
medidas en materia de riesgos, seguro agropecuario y crédito agropecuario, para
atender la situación de emergencia económica, social y ecológica por grave
calamidad pública declarada en el territorio colombiano e impedir la extensión
de sus efectos”.
Magistrado
Ponente:
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Bogotá
D.C., seis (6) de abril de dos mil once (2011)
La
Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones
constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos en el decreto 2067
de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En cumplimiento de lo dispuesto en los artículos
214-6 y 241-7 de la Constitución y para los efectos de adelantar el control
constitucional automático, el señor Presidente de la República, Dr. Juan Manuel
Santos, con fecha 21 de enero del presente año, remitió a esta Corporación
copia auténtica del Decreto No. 126 del 20 de enero de 2011, “Por medio del
cual se adoptan medidas en materia de riesgos, seguro agropecuario y crédito
agropecuario, para atender la situación de emergencia económica, social y
ecológica por grave calamidad pública declarada en el territorio colombiano e
impedir la extensión de sus efectos”, expedido dentro del Estado de
Emergencia Económica, Social y Ecológica declarado por el Gobierno Nacional en
el Decreto 020 del 7 de enero de 2011.
Mediante
Auto del 1º de febrero de 2011, proferido por el despacho del Magistrado
Sustanciador, la Corte asumió el conocimiento del referido Decreto y dispuso
solicitar al Secretario Jurídico de la Presidencia de la República que, en el
término de tres (3) días hábiles adjuntara, con destino al proceso de la
referencia “copia del reporte de la Dirección de Gestión del Riesgo del
Ministerio del Interior y de Justicia, en la que se hace referencia al número
de hectáreas afectadas en todo el territorio nacional como consecuencia del
Fenómeno de la Niña 2010 - 2011” y “copia de los análisis, tanto de los centros
internacionales de predicción climática, como del IDEAM, conforme a los cuales
el Fenómeno de la Niña se prolongará hasta mediados del año 2011, y que fueron
tenidos en cuenta por el Gobierno Nacional para la expedición del Decreto
número 126 de 2011”.
Así
mismo, solicitó al Secretario Jurídico de la Presidencia de la República que,
en el término de tres días hábiles, explicara, con destino al proceso de la
referencia, “de qué manera específica las medidas adoptadas en el Decreto No.
126 de 2011pueden beneficiar a los actuales y eventuales afectados por el
Fenómeno de la Niña 2010 - 2011” y “en qué horizonte temporal se ha previsto
que pueda hacerse efectiva la autorización a las compañías de seguros
internacionales para expedir las pólizas de seguro agropecuario, de acuerdo con
lo dispuesto en el artículo 4º del Decreto número 126 de 2011”.
En
el mismo auto, el magistrado sustanciador ordenó que, cumplido y evaluado por
el despacho lo ordenado, se procediera a fijar en lista el decreto objeto de
revisión, con el fin de otorgar a todos los ciudadanos la oportunidad de
impugnarlo o defenderlo y que, una vez vencido el término de fijación en lista,
se diera traslado al Procurador General de la Nación para recibir el concepto
de su competencia e igualmente ordenó comunicar el proceso al Ministerio de
Agricultura y Desarrollo Rural, para que, “si lo estima conveniente, se
pronuncie respecto de la exequibilidad o inexequibilidad del citado decreto”.
Una
vez cumplidos los trámites previstos en la Constitución Política y en el
Decreto 2067 de 1991, procede la Corte a decidir sobre la constitucionalidad
del Decreto 126 de 2011.
II. EL TEXTO OBJETO DE REVISION
A continuación se transcribe el Decreto 126 de
2011, de conformidad con su publicación en el Diario Oficial No. 47.958 de 20
de enero del año en curso.
DECRETO
126 DE 2011
(enero
20)
Por
medio del cual se adoptan medidas en materia de riesgos, seguro agropecuario y
crédito agropecuario, para atender la situación de emergencia económica, social
y ecológica por grave calamidad pública declarada en el territorio colombiano e
impedir la extensión de sus efectos.
El
Presidente de la República de Colombia,
en
ejercicio de sus facultades constitucionales y legales, en especial de las
conferidas por el artículo 215 de la Constitución Política en concordancia con la
Ley 137 de 1994 y en desarrollo de lo dispuesto por el Decreto número 020 de
2011,
CONSIDERANDO
Que en los
términos del artículo 215 de la Constitución Política, el Presidente de la República
con la firma de todos los Ministros, declaró mediante Decreto número 020 del 7
de enero de 2011 el estado de emergencia económica, social y ecológica en todo
el territorio nacional por razón de grave calamidad pública, con el fin de
contrarrestar la grave crisis ocasionada por el Fenómeno de La Niña 2010-2011 e
impedir la extensión de sus efectos;
Que según la
misma norma constitucional, una vez declarado el estado de emergencia, el
Presidente de la República, con la firma de todos los ministros, podrá dictar
decretos con fuerza de ley destinados exclusivamente a conjurar la crisis e
impedir la extensión de sus efectos;
Que de
conformidad con los considerandos del Decreto número 020 de 2011, el Fenómeno
de la Niña 2010-2011 afectó 726.172 hectáreas en todo el territorio nacional según reporte de la Dirección de Gestión del Riesgo del Ministerio del Interior y de
Justicia del 30 de diciembre de 2010.
Que de
conformidad con los considerandos del Decreto número 020 de 2011, el Fenómeno
de la Niña 2010-2011, de acuerdo con los Centros Internacionales de Predicción
Climática y los Análisis del IDEAM, se prolongará hasta mediados del año 2011,
las temporadas secas de las regiones Caribe y Andina presentarán volúmenes de
lluvia por encima de sus valores mensuales y estarán seguidas de temporadas
lluviosas, las cuales también se caracterizan por presentar cantidades de
lluvia superiores a los valores usuales registrados para esa época.
Que de
conformidad con los considerandos del Decreto número 020 de 2011, a pesar de que el Gobierno Nacional dictó medidas para conjurar la crisis generada por los
hechos descritos en el Decreto número 4580 de 2010, las nuevas situaciones
sociales, económicas, ecológicas y de calamidad pública descritas conllevan un
cúmulo de riesgos imprevisibles que debe atender el Gobierno Nacional con
medidas extraordinarias.
Que el seguro
agropecuario es un instrumento eficaz para prevenir algunos de los efectos del
Fenómeno de la Niña 2010-2011 en la producción agropecuaria, especialmente en
el patrimonio de los productores agropecuarios, con particular énfasis en
aquellos que han acudido al crédito para financiar la producción.
Que es necesario
permitir la concurrencia en el mercado nacional de oferentes extranjeros del
seguro agropecuario dada la incipiente oferta por parte de las compañías de
seguros nacionales.
Que se hace
indispensable, para prevenir la extensión de los efectos del Fenómeno de La Niña
2010-2011, la creación de una dirección especializada en el análisis de los
riesgos asociados al sector agropecuario con el propósito de crear mecanismos
de asunción y gestión de los riesgos climáticos que afectan el sector
agropecuario;
Que en mérito de
lo expuesto,
DECRETA
Artículo 1°. Descuento
de la Prima del Seguro Agropecuario. La Comisión Nacional de Crédito
Agropecuario podrá disponer que, para los créditos cuyo valor esté amparado por
el seguro agropecuario al que se refiere la Ley 69 de 1993, el valor de la
prima asumido por el productor, sea descontado total o parcialmente de la
comisión del servicio de garantía del Fondo Agropecuario de Garantías - FAG,
siempre y cuando el FAG figure como beneficiario del seguro.
Artículo 2°. Subsidio
de la Prima del Seguro Agropecuario. Los subsidios a la prima del seguro
agropecuario a los que se refiere la Ley 69 de 1993 se podrán financiar con
cargo al Programa “Agro Ingreso Seguro - AIS” de que trata la Ley 1133 de 2007.
Artículo 3°.
Coberturas. La Comisión Nacional de Crédito Agropecuario podrá disponer
una reducción de coberturas en la garantía de los créditos que se encuentren
amparados por un seguro agropecuario.
Artículo 4°. Autorización
para expedir pólizas. Adiciónese el numeral 3 al artículo 2° de la Ley 69
de 1993, el cual quedará así:
“3. Las
compañías de seguros del exterior directamente o por conducto de intermediarios
autorizados. La Superintendencia Financiera de Colombia podrá establecer la
obligatoriedad del registro de estas compañías o de sus intermediarios”.
Artículo 5°.
Dirección Nacional de Riesgos Agropecuarios. Créase la Dirección
Nacional de Riesgos Agropecuarios como una dependencia del Ministerio de
Agricultura y Desarrollo Rural cuya operación y planta será financiada por el
Fondo Nacional de Riesgos Agropecuarios, que tendrá estas funciones:
a)
Desarrollar, analizar y difundir herramientas de evaluación y reducción del
riesgo agropecuario, con el propósito de ampliar y diversificar los mercados de
seguros e instrumentos de cobertura para el sector agropecuario;
b)
Evaluar los factores de riesgo que afectan al sector agropecuario (climáticos,
económicos y de mercado) y diseñar herramientas y estrategias de prevención,
mitigación y transferencia de riesgos agropecuarios, en coordinación con las
entidades públicas y privadas competentes;
c)
Analizar, desarrollar e implementar mecanismos de promoción que permitan
mejorar y ampliar las condiciones de acceso al seguro agropecuario, priorizando
producciones, regiones y prácticas activas de mitigación de riesgos;
d)
Cuantificar y evaluar el impacto y frecuencia de los fenómenos climáticos
adversos para diversas actividades productivas;
e)
Desarrollar y proponer mecanismos de transferencia de riesgo para el sector
agropecuario, en especial, para aquellas actividades y/o regiones y/o tipos de
productores para los cuales actualmente hay oferta reducida de seguros.
f)
Brindar capacitación y asistencia técnica en temas de evaluación y gestión de
riesgos agropecuarios, y
g)
Las demás que le asigne el Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural.
Artículo 6°. Vigencia.
El presente decreto rige a partir de la fecha de su publicación.
Publíquese,
comuníquese y cúmplase.
Dado en Bogotá,
D. C., a 20 de enero de 2011.
JUAN MANUEL
SANTOS CALDERON
El Ministro del
Interior y de Justicia,
Germán Vargas
Lleras.
La Viceministra
de Relaciones Exteriores, encargada de las funciones del Despacho de la
Ministra de Relaciones Exteriores,
Mónica Lanzetta
Mutis.
El Viceministro
General del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, encargado de las
funciones del Despacho del Ministro de Hacienda y Crédito Público,
William Bruce
Mac Master Rojas.
El Ministro de
Defensa Nacional,
Rodrigo Rivera
Salazar.
El Ministro de
Agricultura y Desarrollo Rural,
Juan Camilo
Restrepo Salazar.
El Ministro de la
Protección Social,
Mauricio
Santamaría Salamanca.
El Ministro de
Minas y Energía,
Carlos Enrique
Rodado Noriega.
El Viceministro
de Desarrollo Empresarial del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo,
encargado de las funciones del Despacho del Ministro de Comercio, Industria y
Turismo,
Carlos Andrés de
Hart Pinto.
La Ministra de
Educación Nacional,
María Fernanda
Campo Saavedra.
La Ministra de
Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial,
Beatriz Elena
Uribe Botero.
El Ministro de
Tecnologías de la Información y las Comunicaciones,
Diego Ernesto
Molano Vega.
La Viceministra
de Transporte, encargada de las funciones del Despacho del Ministro de
Transporte,
María Constanza
García.
La Ministra de
Cultura,
Mariana Garcés
Córdoba.
III. RESPUESTAS AL AUTO DE 1º DE FEBRERO DE 2011
1.
De la Secretaria Jurídica de la Presidencia de la República
2.
Atendiendo lo ordenado por el Magistrado
Sustanciador en el Auto de febrero 1º de 2011, la ciudadana Cristina Pardo
Schlesinger, en su calidad de Secretaria Jurídica de la Presidencia de la
República, intervino y solicitó a la Corte declarar la exequibilidad del
Decreto 126 de 2011.
En apoyo de su solicitud indica que a pesar de que
el gobierno adoptó medidas en virtud de la declaración del estado de emergencia
“se presentaron una serie de hechos sobrevinientes e imprevisibles”, cuya
magnitud desborda las facultades del Estado y entre ellos se cuentan los
grandes desplazamientos de tierra en masa, el aumento de las precipitaciones de
lluvias en gran parte del territorio, en niveles ostensiblemente superiores a
los mayores registros históricos para las mismas épocas del año, así como
aumentos y desbordamientos en los caudales de los ríos.
Afirma que estas nuevas situaciones han generado la
pérdida de vidas humanas, la destrucción de viviendas y de terrenos
económicamente explotables y la interrupción en las vías de comunicación y en
la prestación de los servicios públicos esenciales, todo lo cual conculca o
pone en riesgo garantías fundamentales de la población. El Decreto 126 de 2011
fue dictado atendiendo “la magnitud de la calamidad pública” y para conjurar la
crisis e impedir la extensión de sus efectos, lo que implica sortear “el cúmulo
de riesgos climáticos imprevisibles que debe atender el Gobierno Nacional,
principalmente mediante el seguro agropecuario”.
Destaca que el decreto revisado cumple los
requisitos formales y también los tratados internacionales y la ley,
adecuándose “a los presupuestos materiales exigibles a los decretos
legislativos que desarrollan el estado de emergencia económica, social y
ecológica declarada en el territorio nacional”, ya que está destinado a
conjurar la crisis y evitar su extensión, guarda relación directa con el estado
de emergencia decretado, supera el análisis de suficiencia, necesidad y
proporcionalidad, mantiene incólume la prevalencia de los tratados
internacionales, conserva la intangibilidad y el núcleo esencial de los
derechos y libertades, pues no prohíbe ninguna garantía fundamental y tampoco
interrumpe ni modifica el funcionamiento de las ramas del poder público, ni de
los organismos del Estado, sino que, por el contrario, procura salvaguardar el
patrimonio de los productores agropecuarios y busca crear mecanismos para
asumir los riesgos climáticos que afectan al sector agropecuario.
A continuación se refiere a la declaración del
estado de emergencia y a sus antecedentes, entre los que reseña el aumento de
los caudales de los ríos, el incremento de los niveles de precipitaciones por
las lluvias, la ruptura del canal del Dique, las remociones en masa de tierra,
los desbordamientos, y otras amenazas graves como alerta roja de la represa de
Prado (Tolima), el gigantesco alud que se produjo en La Cruz (Nariño) y la
alerta en varias poblaciones.
Se detiene luego en las “consecuencias nefastas de
los nuevos efectos del fenómeno de la Niña” y, tratándose de las vidas humanas
y los daños materiales, apunta que hasta diciembre 30 de 2010 se presentó un
aumento progresivo de personas afectadas, hasta de 2.220.482, a lo que se suma la afectación de 458.987 familias, 310 pérdidas humanas, 289 heridos, 63
desaparecidos, 5.157 viviendas arrasadas y 325.379 deterioradas; 737 vías
averiadas y 711 municipios afectados.
En cuanto a los servicios públicos, alude a la
afectación de 223 acueductos, 16 alcantarillados, 12 centros de salud, 157
centros educativos y 37 centros comunitarios e indica que resultaron afectadas 726.172 hectáreas, a consecuencia de lo cual muchos pobladores han tenido que abandonar sus
viviendas, cultivos, ganados y demás predios, mientras que “los centros
internacionales de Predicción Climática y los análisis del IDEAM afirman que el
fenómeno de la Niña se prolongará hasta mediados del año 2011” y “las temporadas secas de las regiones Caribe y Andina presentarán volúmenes de lluvias por
encima de todos sus valores mensuales y estarán seguidas de temporadas
lluviosas, las cuales también se caracterizan por presentar precipitaciones
superiores a los valores usuales registrados por esa época”.
Sostiene que todo lo anterior afecta diversos
derechos, entre ellos el mínimo vital de subsistencia y que las nuevas
situaciones de calamidad pública implican “un cúmulo de riesgos imprevisibles
que debe atender el ejecutivo, de donde concluye que “la tragedia desborda las
facultades ordinarias del Estado para atender la situación de desastre
nacional” y que los hechos sobrevinientes obligan al Gobierno Nacional a
adoptar nuevas medidas destinadas a conjurar la crisis e impedir la extensión
de sus efectos.
Señala que, en ese contexto, el Decreto 126 de 2011
busca establecer medidas que permitan prevenir algunos efectos del fenómeno de la
Niña 2010 - 2011, destinados a atender las latentes necesidades que se ciernen
sobre el sector agropecuario, dado que se presenta la necesidad de crear
mecanismos que permitan morigerar los riesgos climáticos y sus efectos sobre
actividades económicas relacionadas con el agro.
En lo atinente a los fundamentos de la solicitud de
constitucionalidad del Decreto 126 de 2011 se refiere, ampliamente, a la
regulación que sobre el estado de emergencia contiene la Constitución y la Ley
Estatutaria de los Estados de Excepción, afirma que se cumplen los presupuestos
para la declaración del respectivo estado de conformidad con lo previsto en la
normatividad vigente y lo señalado en la jurisprudencia constitucional.
Posteriormente efectúa una presentación de los
presupuestos según la Corte Constitucional y de los principios contenidos en la
Ley 137 de 1994 y dedica un apartado a “algunos límites que regulan la
declaratoria del estado de emergencia, acorde con la jurisprudencia de la Corte
Constitucional”, entre los cuales destaca la prohibición de restringir derechos
humanos y libertades fundamentales, así como los principios de necesidad,
proporcionalidad, temporalidad, legalidad y proclamación o declaración pública.
Acto seguido se ocupa del sistema “de controles a
los estados de excepción” que, respectivamente, son de orden político y jurídico
y, en aparte separado, alude a “los decretos que desarrollan el estado de
emergencia” que también deben cumplir requisitos formales y materiales y están
sometidos al control jurídico ejercido por la Corte Constitucional que ha
desarrollado un conjunto de elementos conceptuales que deben guiar el análisis
concreto de los decretos que desarrollan la declaración de emergencia, así como
una metodología para efectuar el juicio de constitucionalidad que conduce a
establecer el contenido y alcance de las respectivas disposiciones, a la
determinación de la admisibilidad constitucional de esas regulaciones, a
adelantar los juicios de especificidad y conexidad y a estudiar si las
disposiciones dictadas se ajustan a la Constitución.
Añade que, con fundamento en esa metodología cabe
afirmar que los criterios de análisis son la determinación de la finalidad y
aspectos fácticos, el vínculo de conexidad y el análisis de la proporcionalidad
de las medidas.
Con fundamento en los anteriores criterios procede
a analizar el Decreto 126 de 2011 y, en primer término, los requisitos
formales, que en su opinión, se cumplen, puesto que el Presidente de la
República es la autoridad competente para expedirlo, se verifica el presupuesto
de temporalidad, pues fue expedido dentro del término señalado en la
declaración de emergencia y publicado en el Diario Oficial No. 47.958, a más de lo cual satisface el requisito de motivación, ya que consigna expresamente las
razones por las cuales debió ser proferido.
Acerca del último requisito reitera que según los
Centros Internacionales de Predicción Climática y los análisis del Instituto de
Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales IDEAM, el fenómeno de la Niña
se prolongará hasta mediados del año 2011 y las temporadas secas de las
regiones Caribe y Andina presentarán volúmenes de lluvia superiores a sus
valores mensuales y estarán seguidas de temporadas lluviosas caracterizadas por
presentar cantidades de lluvia superiores a los valores mensuales para esa
época.
Además, las nuevas situaciones aumentaron los
riesgos imprevisibles y, por ello, el seguro agropecuario, previsto en el
Decreto 126 de 2011 es “un instrumento eficaz para prevenir algunos de los
efectos del fenómeno de la Niña 2010 - 2011, principalmente en lo que atañe al
patrimonio de los productores agrarios, con especial énfasis en aquellos que
acudieron a créditos para financiar su producción.
Pone de presente que “la figura del seguro
agropecuario, creada mediante la Ley 69 de 1993, busca además de incentivar y
proteger la producción de alimentos, proteger las inversiones agropecuarias” y
que en las consideraciones del Decreto objeto de revisión constitucional se
consigna que “es necesario permitir la concurrencia en el mercado nacional de
oferentes extranjeros del seguro agropecuario, atendiendo la incipiente oferta
de las compañías aseguradoras nacionales”, fuera de lo cual “es indispensable
la creación de una dirección especializada en el análisis de riesgos asociados
al sector agropecuario, de modo que sea posible crear mecanismos de asunción y
gestión de los riesgos climáticos que afectan al sector agropecuario”.
Tratándose del cumplimiento de los requisitos
materiales apunta que la calamidad pública generada por el fenómeno de la Niña
se manifiesta en multitud de efectos constitutivos de desastre, tales como
“grave afectación de tierras inundadas dedicadas a la agricultura y a la
ganadería; muerte de semovientes, traslado súbito de animales; severos daños en
cultivos de ciclo corto y permanente, delicados problemas fitosanitarios, tanto
en lo vegetal como en lo animal; daños serios en distritos de riego”.
Puntualiza que se han presentado problemas de
desabastecimiento de agua potable y alimentaria, deforestación y fenómenos
geológicos que han afectado gravemente al sector agropecuario, inundaciones,
derrumbes y pérdidas de zonas agrícolas, lo que torna imperativa la actuación
inmediata para contrarrestar la grave crisis y buscar, de manera urgente, que
los actuales y eventuales productores inicien “nuevos proyectos agropecuarios o
recuperar (resembrar, reconstruir, reestructurar, etc.) los que venían
adelantando con anterioridad a la afectación por el invierno severo, para
evitar un menoscabo de su patrimonio, pues si no continúan inmediatamente con
su actividad económica perderán aún más dinero de aquel que han perdido con
ocasión del referido fenómeno climatológico”.
Precisa que el sector agropecuario fue y será afectado
en gran parte del territorio nacional, por cuanto “los productores se han visto
gravemente afectados, como quiera que en la mayoría de casos han acudido a
créditos para financiar su producción” y “ante la grave calamidad deberán
financiar su actividad mediante nuevos créditos o reestructurando los antes
vigentes para poder recuperar su capacidad productiva”, por lo que “corresponde
al Gobierno facilitar el acceso de los productores agrícolas afectados con el
fenómeno de la Niña a esos créditos”.
Realiza luego el análisis de cada uno de los
artículos y en lo relativo al primero, sobre descuentos de la prima al seguro
agropecuario enfatiza que, según el Ministerio de Agricultura y Desarrollo
Rural, el Fondo Agropecuario de Garantías es “un instrumento de política
pública agropecuaria que garantiza a los intermediarios financieros el pago del
crédito en caso de que el deudor no pague, de manera similar a un contrato de
fianza”.
Asevera que se busca “facilitar el acceso a los
créditos agropecuarios por parte de los productores” y con tal finalidad
“reducir los costos de la operación de crédito, todo esto para evitar mayores
detrimentos en el patrimonio de los productores afectados, que
indefectiblemente repercutirá en una mayor crisis económica y social, al tiempo
que ahondaría la crisis por desabastecimiento de alimentos”.
Respecto de la necesidad señala que actualmente,
dentro de las funciones asignadas a la Comisión Nacional de Crédito
Agropecuario, mediante la Ley 16 de 1990, no está la de autorizar una
compensación y descuento en la comisión que cobre el Fondo Agropecuario de
Garantías de la prima de seguro agropecuario y, por lo tanto, se requiere de un
decreto con fuerza de ley que le atribuya dicha facultad.
Agrega que las disposiciones relacionadas con el
crédito agropecuario “se dirigen más al desarrollo y mejoramiento de la
producción agropecuaria que a la recuperación del sector en situaciones de
calamidad o emergencia como la producida a raíz del fenómeno de la Niña 2010 - 2011” y a continuación destaca las funciones de la Comisión Nacional de Crédito Agropecuario, entre
las que se encuentra “la refinanciación de los créditos otorgados por las
entidades que integran el Sistema Nacional de Crédito Agropecuario, cuando se
afecte negativamente la producción o se disminuya apreciablemente la inversión
que se realizó con el crédito, por la presencia, a su juicio, de razones de
fuerza mayor o caso fortuito” e indica que las entidades que integran el
Sistema Nacional de Crédito Agropecuario determinarán las políticas de
refinanciación a los usuarios, siguiendo los lineamientos establecidos por la
Comisión Nacional de Crédito Agropecuario cuando sea del caso.
Además, pone de manifiesto que entre las funciones
de la Comisión también se encuentra la de “definir las líneas de crédito que
otorgarán las entidades que integran el Sistema Nacional de Crédito
Agropecuario, y las instituciones bancarias y financieras debidamente
autorizadas por la Superintendencia Bancaria y concluye que “en este sentido,
la única función específicamente relacionada con personas damnificadas, es
aquella que otorga la posibilidad de permitir refinanciaciones”, por lo cual “
en el Decreto 126 de 2011 se establecen funciones especiales, entre ellas la de
autorizar el descuento total o parcial de la comisión del servicio de garantía
del FAG, del valor de la prima asumida por los productores agropecuarios”,
Tratándose de la conexidad apunta que en las
consideraciones del Decreto 126 de 2011 “se hace referencia al informe
presentado por la Dirección de Gestión del Riesgo del Ministerio del Interior y
de Justicia, en la que consta que la emergencia invernal ha perjudicado 726.172 hectáreas en todo el país”, lo que “representa una afectación directa al sector agropecuario
e indirecta para la población en general”.
Indica que, en esas condiciones, resulta
indispensable un apoyo especial para los productores agropecuarios que han
accedido al crédito y específicamente para los beneficiarios del seguro
agropecuario, a fin de que puedan poner en funcionamiento sus proyectos
productivos” y explica que “actualmente no existe en la legislación colombiana
un alivio como éste, que brinde apoyo inmediato a los productores
agropecuarios”, razón que llevó a incluir en el Decreto 126 de 2011 la
aplicación de un descuento en la prima del seguro agropecuario.
De acuerdo con lo expuesto, los créditos nuevos o
los reestructurados cuentan con garantía del Fondo Agropecuario de Garantías
que garantiza a los intermediarios financieros el pago del crédito en caso de
que el deudor no pague, servicio que tiene un costo pagado por el intermediario
financiero al Fondo y por este trasladado al deudor, quien así ve incrementados
los costos de la operación de crédito”.
Añade que, en esa situación, “con el objeto de
facilitar el acceso al crédito de los productores agropecuarios afectados por
el fenómeno de la Niña 2010 - 2011, el Decreto 126 de 2011 reduce los referidos
costos de la operación de crédito” y “evita un mayor deterioro de la situación
patrimonial de los productores agropecuarios afectados”. De este modo, los
productores que toman un seguro agropecuario para amparar el riesgo climático
que puede afectar su proyecto, acceden con mayor facilidad al crédito
agropecuario, ya que el intermediario financiero percibe un menor riesgo de no
pago, pues cuenta con la seguridad de que ante una pérdida del cultivo, habrá
indemnización y abono al crédito.
Finalmente señala que la medida contemplada en el
artículo 1º del decreto revisado “es idónea y proporcional a la situación de
emergencia invernal generada con el fenómeno de la Niña 2010 – 2011”, toda vez que enfrenta “la disminución de la capacidad financiera por parte de los productores
agropecuarios afectados”, mediante la reducción de los costos financieros de
los créditos y el aseguramiento de las cosechas y demás formas de producción
agraria, para evitar los efectos de la ola invernal.
Después acomete el análisis del artículo segundo
que regula el subsidio de la prima de seguro agropecuario y al efecto establece
que los subsidios a los que se refiere la Ley 69 de 1993, se podrán financiar
con cargo al Programa Agro Ingreso Seguro, AIS e indica que “en la actualidad
los seguros agropecuarios cuentan con un subsidio otorgado por el Estado, con
el propósito de fomentar su adquisición por parte de los productores
agropecuarios, dada la falta de cultura de asegurabilidad que predomina en el
sector”.
Asevera que el empleo de los recursos de AIS
fomenta el aseguramiento de los proyectos productivos agrarios de las personas
afectadas, permite el acceso a seguros y a créditos, facilita la recuperación
de la capacidad productiva y evita la propagación de los efectos de la ola
invernal, habida cuenta de que, según la regulación de la Ley 1133 de 2007 el
programa AIS no cuenta con ningún instrumento para incentivar o dar apoyo en
caso de calamidades como las actuales.
Se refiere luego al juicio de necesidad y al efecto
destaca que la disposición de recursos del programa AIS para aplicarlos a
enfrentar la situación de emergencia requiere de una disposición con fuerza de
ley que otorgue esas facultades y que eso, precisamente, es lo que hace el
Decreto 126 de 2011, porque “los apoyos económicos de que trata el artículo 4º
de la Ley 1133 de 2007 se dirigen a la competitividad y no a la recuperación
del sector agropecuario.
Tratándose de la conexidad apunta que “al subsidiar
el costo de la prima de seguro agropecuario se está protegiendo el patrimonio
del productor afectado que requiere de una capacidad financiera para retomar su
actividad y de esta manera contribuir con la recuperación del sector” y de la
capacidad productiva de los productores afectados.
También estima satisfecho el requisito de
proporcionalidad, pues “se hace uso de recursos públicos disponibles y que en
la actualidad pueden ser empleados para dar alivio a aquellos productores
agropecuarios que previeron un riesgo, pero que debido a la magnitud del
impacto que causó la emergencia invernal, resultaron afectados” y requieren del
apoyo del Gobierno Nacional.
A continuación aborda el estudio del artículo 3º,
según el cual la Comisión Nacional de Crédito Agropecuario podrá disponer la
reducción de coberturas en la garantía de los créditos amparados con un seguro
agropecuario y en cuanto al requisito de necesidad apunta que, como un
productor dotado de seguro representa un menor riesgo para un intermediario
financiero, el porcentaje del crédito que requiere contar con garantía del
Fondo Agropecuario de Garantías debe ser menor.
En este sentido, la medida adoptada en el artículo
3º permitirá reducir los costos de la comisión del servicio de garantía que se
han establecido en relación directa con el porcentaje de cobertura, de modo que
se reducirán los costos de la operación del crédito y el productor accederá al
crédito con mayor facilidad y a menor costo, debiéndose tener en cuenta,
además, que la Comisión Nacional de Crédito Agropecuario no cuenta con una
función semejante a la que se le concede por el artículo 3º del Decreto 126 de
2011.
Tratándose de la conexidad afirma que la Comisión
Nacional de Crédito maximizará los recursos públicos distribuyéndolos de manera
más efectiva y eficiente, lográndose una menor afectación de la actividad
agropecuaria cumplida por el productor y, en relación con la proporcionalidad,
anota que la medida es proporcional, “pues busca mejorar la capacidad
financiera de los deudores y evitar una mayor afectación de los productores
agropecuarios”.
Respecto del artículo 4º anota que “adiciona el
numeral 3º al artículo 2º de la Ley 69 de 1993, el cual señala cuáles entidades
están facultadas para expedir pólizas”, de manera que “la adición permite
hacerlo a las compañías de seguros del exterior, directamente o por conducto de
intermediario autorizado” y la Superintendencia Financiera “podrá establecer la
obligatoriedad del registro de estas compañías o de sus intermediarios”.
Al abordar el requisito de necesidad, señala que
“en la actualidad solo una compañía aseguradora nacional expide pólizas de
seguro agropecuario” y no varias, caso en el cual serían las instituciones
especializadas en la cobertura de riesgos las que habrían asumido las
consecuencias de la catástrofe y no el Gobierno Nacional que busca facilitar la
toma del seguro agropecuario por los productores y facilitar el acceso al
crédito en procura de la recuperación de su capacidad productiva que encuentra
obstáculos en la incipiente oferta nacional de seguros agropecuarios.
Refiriéndose al requisito de conexidad precisa que
al facultar a las compañías de seguros extranjeras se fomenta la competencia
entre estas y se impulsa este instrumento dentro del sector agropecuario, cuya
necesidad y utilidad no se alcanzan a estimar en situación de normalidad,
evidenciándose, en razón de la catástrofe, la urgencia de contar con amparos
que cubran situaciones de calamidad. Así, la existencia de mayores opciones
hace que el mercado cree condiciones que faciliten el acceso de los productores
agropecuarios y aumente la utilización del seguro agropecuario, por lo cual
resulta proporcional la medida, en cuanto “contribuirá a asegurar más cultivos
contra riesgos climáticos y así se evitará una extensión de los efectos de la
ola invernal.
Por último, presenta el análisis del artículo 5º
que crea la Dirección Nacional de Riesgos Agropecuarios como una dependencia
del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, financiado por el Fondo
Nacional de Riesgos Agropecuarios creado por la Ley 69 de 1993 y cuyo objeto es
“destinar recursos para complementar la cobertura del reaseguro por concepto
del seguro que ampara a los productores agropecuarios, cuando existen fallas en
el mercado internacional de reaseguros, que implique su no otorgamiento”, a la
vez que “permite destinar recursos a los subsidios a la prima de seguro agropecuario”.
Alude a las funciones de la nueva Dirección y
tratándose del requisito de necesidad expone que su creación es necesaria y con
cargo al Fondo, “para sustraer esos rubros del presupuesto ordinario de gastos
de funcionamiento del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y contar con
una instancia especializada en el análisis de los riesgos que existen sobre el
sector agropecuario.
En relación con la conexidad señala que mediante la
creación de la Dirección y la asignación de las respectivas funciones se busca
evitar la extensión de los efectos de la ola invernal a partir de la
identificación y gestión de los riesgos climáticos que afecten al sector
agropecuario, ya que la falta de información sobre esos riesgos y, en especial
sobre el climático, se evidencia en la falta de instrumentos y políticas
adecuadas para enfrentarlos y pone de presente la utilidad de crear la
Dirección para prevenir y atender los riesgos y estar en condiciones de
desarrollar actividades de apoyo al sector que los disminuyan y permitan
enfrentar sus consecuencias.
En cuanto a la proporcionalidad destaca que la
creación de la Dirección atiende este requisito debido a que, precisamente,
tendrá por función prevenir y atender los riesgos que enfrentan los productores
del sector agropecuario y desarrollar actividades de apoyo a ese sector para
disminuir esos riesgos.
Finalmente, la Secretaria Jurídica de la
Presidencia de la República destaca que las medidas adoptadas mediante el
Decreto 126 de 2011 son excepcionales, se adecuan a la prevalencia de los
tratados internacionales y del ordenamiento jurídico interno, no restringen
derechos ni libertades fundamentales, respetan su núcleo esencial y buscan la
protección y efectividad de derechos como la vida, la dignidad humana, el
mínimo vital y el trabajo, entre otros, por todo lo cual solicita declarar su
exequibilidad.
2. Del Director Administrativo del Departamento
Administrativo de la Presidencia de la República
El ciudadano Juan Carlos Pinzón Bueno, en su
calidad de Director Administrativo del Departamento Administrativo de la
Presidencia de la República dio respuesta a lo solicitado en el Auto del 1º de
febrero del año en curso y al respecto acompañó la Comunicación No.
20111100020201 del 4 de febrero de 2011, suscrita por la Doctora Alexandra
García Ramírez, Jefe de la Oficina Jurídica del Ministerio de Agricultura y
Desarrollo Rural; el reporte realizado por la Dirección de Gestión del Riesgo
del Ministerio del Interior y de Justicia y certificación con información al
corte de 30 de diciembre de 2010, así como boletines informativos sobre el
monitoreo del fenómeno de la niña del IDEAM y un documento de la Organización
Meteorológica Mundial del 25 de enero de 2011.
2.1. Comunicación de la Jefe de la Oficina
Jurídica del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural
En la comunicación anexada, la Jefe de la Oficina
Jurídica del Ministerio de Agricultura anuncia que anexa copia del reporte de la
Dirección de Gestión del Riesgo del Ministerio del Interior y de Justicia, del
30 de diciembre de 2010, “en la que hace referencia al número de hectáreas
afectadas en todo el territorio nacional como consecuencia del Fenómeno de la
Niña 2010 - 2011” y aclara que “a la fecha” esa Dirección “ya no cuenta con el
mencionado reporte toda vez que el sistema de información es alimentado
permanentemente, lo cual impide el registro de la fecha solicitada” y que las
cifras se certifican a 30 de diciembre.
Igualmente anuncia el anexo de “copia de los
análisis tanto de los centros internacionales de predicción climática, como del
IDEAM, conforme a los cuales el Fenómeno de la Niña se prolongará hasta
mediados del año 2011, y que fueron tenidos en cuenta por el Gobierno Nacional
para la expedición del Decreto 126 de 2011”.
En cuanto a la manera específica como las medidas
adoptadas en el Decreto 126 de 2011 pueden beneficiar a los actuales y
eventuales afectados por el Fenómeno de la Niña 2010 - 2011, apunta que los
actuales y eventuales productores agropecuarios requieren, con urgencia,
iniciar nuevos proyectos agropecuarios o recuperar los que venían adelantando,
“para evitar un mayor menoscabo de su patrimonio, pues si no continúan
inmediatamente con su actividad económica perderán aún más dinero de aquel que
han perdido con ocasión del referido fenómeno climatológico”.
Agrega que “muchos de esos agricultores financiaron
y financiarán su actividad agropecuaria mediante crédito, bien mediante la
reestructuración de los créditos que tenían antes de la afectación por el
invierno o bien con nuevos créditos para financiar la recuperación de su
capacidad productiva”, e indica que “dichos créditos, nuevos o reestructurados,
cuentan o contarán con garantía del Fondo Agropecuario de Garantías  - FAG, de
que tratan la Ley 21 de 1985 y la Ley 16 de 1990, instrumento de política
pública agropecuaria que garantiza a los intermediarios financieros el pago del
crédito en caso de que el deudor no pague, de manera similar a un contrato de
fianza”.
Explica que “dicho servicio de garantía tiene un
costo (comisión), que es pagado por el intermediario financiero al FAG, y que
es trasladado por el intermediario financiero al deudor, lo cual implica,
obviamente, un incremento en los costos de la operación de crédito”, por lo
cual, el Decreto 126 de 2011 “apuntó a reducir los referidos costos de la
operación de crédito” para evitar un mayor deterioro de la situación
patrimonial de los productores agropecuarios afectados”, luego el decreto tiene
como directa finalidad “evitar la extensión de los efectos de la emergencia
invernal”.
Señala que el indicado propósito se logrará de la
siguiente forma:
“a)
Artículo 1º - Descuento de la prima del seguro agropecuario: los productores
agropecuarios que toman seguro agropecuario para amparar el riesgo climático
que puede afectar su proyecto agropecuario, acceden con mayor facilidad al
crédito agropecuario, pues el intermediario financiero percibe un menor riesgo
de no pago (riesgo crediticio) al contar con la seguridad de que ante una
pérdida del cultivo la misma será indemnizada y abonada al crédito”.
Si
se permite a la Comisión Nacional de Crédito Agropecuario disponer que el
deudor descuente la prima que pagó por el referido seguro de la comisión que
deberá pagar por la garantía FAG, se reducirán los costos de la operación de
crédito y por lo tanto el productor accederá con mayor facilidad, y a menor
costo, al crédito, logrando así una menor afectación de su actividad
agropecuaria, y por lo tanto una extensión de los efectos de la ola invernal.
“b)
Artículo 2º - Subsidio a la prima de seguro agropecuario: actualmente lo
seguros agropecuarios cuentan con un subsidio otorgado por el Estado con el
propósito de fomentar su adquisición por parte de los productores
agropecuarios, dada la falta de cultura de asegurabilidad que predomina en el
sector. Al autorizar la utilización de recursos del programa “Agro Ingreso
Seguro - AIS” (Ley 1133 de 2007) para apoyar dicho subsidio, se fomentará el
aseguramiento de los proyectos productivos de los productores agropecuarios
afectados, contribuyendo en la forma ya indicada, a su acceso al crédito y por
lo tanto a su recuperación de la capacidad productiva, es decir, evitando una
mayor propagación de los efectos de la emergencia invernal.
“c)
Artículo 3º - Coberturas: como ya se expuso, un productor agropecuario que
cuenta con seguro agropecuario representa para un intermediario financiero un
menor riesgo crediticio, de manera que la parte (porcentaje) del crédito que
requiere contar con garantía del FAG debe ser menor. En este sentido, al
Facultar a la Comisión Nacional de Crédito Agropecuario a reducir las
coberturas del FAG en tales casos, se reducirán los costos de la comisión del
servicio de garantía que se han establecido en relación directa con el
porcentaje de cobertura, de manera que se reducirán los costos de la operación
de crédito y por lo tanto el productor accederá con mayor facilidad, y a menor
costo, al crédito, logrando así una menor afectación de su actividad
agropecuaria, y por lo tanto una extensión de los efectos de la ola invernal.
“d)
Artículo 4º - Autorización para expedir pólizas: en la actualidad solo una
compañía de seguros nacional expide pólizas de seguro agropecuario. De haber
existido más oferta en la pólizas de seguro agropecuario y a la vez, al ser
estas de mayor uso por parte de los productores agropecuarios, no sería el
Gobierno Nacional quien estuviera asumiendo de manera directa los graves
efectos que ha dejado el fenómeno de la Niña 2010 - 2011, sino que serían entes
especializados en la cobertura de riesgos los que estuvieran asumiendo las
consecuencias de la catástrofe.
“Dada
la naturaleza dinámica de la emergencia invernal, se hace necesario facilitar
la toma de seguro agropecuario por parte de los productores agropecuarios para
evitar la extensión de los efectos de la ola invernal.
“Así
mismo, como ya se señaló, la toma de seguros agropecuarios por parte de los
productores agropecuarios facilita su acceso al crédito encaminado a recuperar
su capacidad productiva, y así impedir la extensión de los efectos del Fenómeno
de la Niña 2010 - 2011.
“En
este sentido, la incipiente oferta nacional de seguro agropecuario afecta la
posibilidad de recuperación de la capacidad productiva del sector agropecuario
gravemente afectado por la emergencia invernal, de manera que el otorgamiento
de la posibilidad de que empresas de seguros del exterior ofrezcan este seguro
en Colombia, facilitará la referida recuperación y evitará la extensión de los
efectos de la emergencia en las formas antes expuestas”.
“e)
Artículo 5º - Dirección Nacional de Riesgos Agropecuarios: la falta de
información sobre los riesgos que afectan al sector agropecuario, siendo entre
los mismos el de mayor incidencia el climático que dio lugar a la emergencia
invernal, se tradujo en la falta de instrumentos y políticas adecuadas para su
identificación y gestión.
“En
este sentido, con el propósito de evitar la extensión de los efectos de la
emergencia invernal, se hizo necesario crear una dependencia del Ministerio de
Agricultura y Desarrollo Rural para prevenir y atender los riesgos de los que
es susceptible el sector agropecuario y desarrollar actividades de apoyo al
sector para disminuir los riesgos climáticos inherentes a la emergencia
invernal y enfrentar las consecuencias de los mismos”.
En cuanto al horizonte temporal previsto para que
pueda hacerse efectiva la autorización a las compañías de seguros
internacionales para expedir las pólizas de seguro agropecuario, de acuerdo con
lo dispuesto en el artículo 4 del Decreto 126 de 2011, apunta que “dada la
situación de emergencia, y la necesidad de aplicar inmediatamente la medida, la
autorización a las compañías de seguros internacionales para expedir pólizas de
seguro agropecuario, directamente o por conducto de intermediarios autorizados,
rige de manera inmediata y directa a partir de la vigencia del Decreto 126 de 2011”, por lo cual “no se requiere de reglamentación adicional para que la autorización se haga
efectiva, sin perjuicio de que como establece la norma, la Superintendencia
Financiera opte por establecer la obligatoriedad del registro de las referidas
compañías extranjeras o sus intermediarios con posterioridad”.
2.2. Reporte y certificación de la Dirección de
Gestión del Riesgo del Ministerio del Interior y de Justicia
La ciudadana Luz Amanda Pulido, Directora de la
Gestión del Riesgo del Ministerio del Interior y de Justicia certificó que de
acuerdo con la información recibida de los Comités Regionales y Locales para la
Atención y Prevención de Desastres y de las Entidades Operativas del Sistema
Nacional para la prevención y atención de desastres, “durante el mes de
diciembre continuaron registrándose eventos graves y calamitosos por su
afectación y efectos, por la continuidad del fenómeno de la Niña”.
Hace referencia a la remoción en masa en la
cabecera del Municipio de Gramalote, que produjo la afectación de 4.000
personas, la destrucción de 100 viviendas y 900 averiadas, a los
desbordamientos en las Ciénagas del Totumo y el Guájaro con la inundación de
los municipios de Luruaco y Repelón, también a la alerta roja en la represa de
Prado (Tolima) debido a un ascenso en el nivel del embalse, a la alerta de
amenazas por deslizamiento de tierras en áreas inestables de los Departamentos
de Cauca, Antioquia, Caldas, Norte de Santander, Nariño, Valle del Cauca y
Chocó y al incremento de la saturación del suelo.
Además, señala que el 23 de diciembre de 2010 se
informó que en el municipio de La Cruz (Nariño) “se produjo un gigantesco alud
debido a las lluvias, que ocasionó la muerte de 13 personas y 5 viviendas
destruidas” y, así mismo, que “el 27 de diciembre se conserva la alerta en las
poblaciones de El Banco, Magangué, Plato y Calamar por cuanto se mantiene el
nivel de alerta en el Canal del Dique”, fuera de lo cual “durante todo este
período se mantuvo la alerta por el nivel del río Magdalena desde Gamarra -
Cesar hasta la desembocadura en el Mar Caribe”.
Finalmente indica que “los reportes a la Dirección
de Gestión del Riesgo del Ministerio del Interior y de Justicia a 30 de
diciembre de 2010, reflejan un incremento progresivo de afectaciones generadas
por el fenómeno de la Niña en todo el país así: 2.220.482 personas, 458.087
familias, pérdidas humanas 310, heridos 289, personas desaparecidas 63,
viviendas destruidas 5.157, viviendas averiadas 325.379; vías averiadas 737,
acueductos 223, alcantarillados 16, centros de salud 12, centros educativos 157
y centros comunitarios 37 y 726.172 hectáreas en todo el territorio nacional y, en general, 711 municipios afectados”.
2.3. Boletines del IDEAM y documento de la
Organización Meteorológica Mundial
Fueron anexados varios boletines del IDEAM sobre el
monitoreo del fenómeno de la Niña y, además, un documento denominado “El Niño/La
Niña hoy” de la Organización Meteorológica Mundial OMM, del 25 de enero de
2011.
En este último documento se lee que “en el Pacífico
tropical se sigue constatando la presencia de un importante episodio del
fenómeno de La Niña, y sus efectos se están extendiendo a las cuencas oceánicas
adyacentes. Los indicadores atmosféricos señalan que este episodio es uno de
los más intensos del último siglo mientras que los indicadores oceánicos han
registrado valores moderados a fuertes. Es probable que las condiciones
características de La Niña persistan durante el primer trimestre de 2011. Si
bien muchos de los efectos climáticos regionales observados recientemente
concuerdan con las condiciones generalmente asociadas al fenómeno de La Niña,
algunos difieren de ellas y esta tendencia puede prolongarse. Para gestionar
los riesgos relacionados con el clima durante este episodio es importante
consultar la información sobre el clima regional y las proyecciones
estacionales que tienen en cuenta tanto las condiciones actuales de La Niña
como otros factores que pueden influir en el clima local”.
En otro apartado de este documento se indica que
“casi todos los modelos de predicción indican que este episodio de La Niña
persistirá durante al menos los próximos dos a cuatro meses, prolongándose así
hasta bien entrado el primer trimestre de 2011 y, posiblemente, hasta el
segundo trimestre (abril o principios de mayo) aunque probablemente su
intensidad disminuya en el curso de los próximos cuatro meses”.
Mediante Auto del 14 de febrero de 2011, el
Magistrado Sustanciador ordenó continuar con las distintas etapas del proceso
de revisión constitucional del Decreto 126 del 20 de enero de 2011.
IV. INTERVENCION DEL CIUDADANO HERNANDO ROBLES
VILLA
El ciudadano Hernando Robles Villa intervino
durante el trámite del proceso y, con tal fin, puso de presente que el Código
de Recursos Naturales y de Protección del Medio Ambiente impone a todos
“participar en su preservación y manejo” e indica que la ola invernal causada
por el fenómeno de la Niña demostró “la incompetencia de la institucionalidad
ambiental” y la de los funcionarios encargados que, en su criterio, han
agravado las cosas”, razones todas, por las que sometió a consideración de la
Corte “algunas perspectivas interrelacionadas entre el medio ambiente y los
hechos acaecidos”, para que “surjan los ajustes legales o las consideraciones
pertinentes ante quienes corresponda”.
Propone, entonces, maximizar la gobernabilidad
ambiental, imponer la idoneidad técnica sobre la materia, aplicar el concepto
de autoridad de cuenca, diferenciándola de la autoridad ambiental, precisar los
caudales ecológicos mínimos de las corrientes fluviales, afianzar el dominio
público de las aguas, imponer el concepto de Cuenca Hidrográfica Compartida,
mantener invulnerable a la autoridad ambiental, eliminar la ambigüedad de las
normas sobre calidad, uso y procedimientos regulatorios, tutelar la calidad del
recurso hídrico, establecer metas de desarrollo sostenible, ampliar la
importancia y el manejo correcto de las obras hidráulicas, ampliar la
importancia del uso, conservación y preservación de las aguas, extremar el
rigor de la administración de las aguas y cauces, incluir “dentro de la
dirección de las CARs las asociaciones de usuarios de aguas” y extremar las
sanciones, con la visión ya precisada en los artículos 163 y 339 del Decreto
Legislativo 2811 de 1974.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
El señor Procurador General de la Nación rindió en
término el concepto de su competencia y en él solicitó a la Corte declarar la
inexequibilidad del Decreto 126 de 2011, “a partir de su promulgación”. El Jefe
del Ministerio Público advirtió que en el concepto 5093, rendido en el trámite
del expediente RE-173, se solicitó a la Corte declarar inexequible el Decreto
020 del 7 de enero de 2011, “Por el cual se declara el Estado de Emergencia
Económica, Social y Ecológica por razón de grave calamidad pública” y, “por
tanto, los decretos dictados dentro de este estado de emergencia, como el que
ahora se examina, resultan inconstitucionales por consecuencia o efecto de la
desaparición de la vida jurídica del título que sustenta la expedición de los
mismos”.
Añadió que “en vista de que la expedición del
Decreto 020 de 2011 fue realizada de manera contraria a los mandatos
superiores, ante la obligación de preservar la vigencia de un orden justo, el
control judicial no puede prohijar sus efectos en el tiempo, razón por la que
se solicita a la Corte declarar la inconstitucionalidad del Decreto Legislativo
126 de 2011 con efectos retroactivos al momento de su promulgación”.
VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
1.
La competencia
2.
La Corte Constitucional es competente para conocer
de la presente demanda, de conformidad con lo establecido por artículo 241-7,
en concordancia con lo establecido en el parágrafo del artículo 215 de la
Constitución.
2. La inconstitucionalidad del decreto objeto de
revisión
Tratándose de la emergencia económica, social y
ecológica, el artículo 215 de la Constitución señala que podrá ser declarada
por el Presidente de la República, con la firma de todos los ministros y que
tal declaración, que deberá ser motivada, habilita al Presidente para que,
también con la firma de todos los ministros, dicte “decretos con fuerza de ley”.
Del artículo citado se desprende que los decretos
“destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus
efectos” deben estar antecedidos por la declaración del estado de emergencia,
como, por lo demás, lo reiteran los artículos 46 y 47 de la Ley 137 de 1994,
Estatutaria de los Estados de Excepción[1], que, en
su orden, se refieren a la competencia para declarar el estado de emergencia
económica, social y ecológica y a la habilitación, surgida de esa declaración,
para “dictar decretos con fuerza de ley”.
Así pues, cuando la Corte Constitucional adelanta
el control automático de constitucionalidad de los decretos legislativos
dictados al amparo de una emergencia económica, social y ecológica, el
presupuesto inicial que debe verificar es la previa declaración del
correspondiente estado excepcional, pues la existencia, el alcance y la suerte
de esa declaración condicionan el estudio de los decretos legislativos que se
dicten teniéndola por fundamento[2].
En la presente oportunidad a la Corporación le
corresponde decidir sobre la constitucionalidad del Decreto Legislativo No. 126
de 2011, “por medio del cual se adoptan medidas en materia de riesgos, seguro
agropecuario y crédito agropecuario, para atender la situación de emergencia económica,
social y ecológica por grave calamidad pública declarada en el territorio
colombiano e impedir la extensión de sus efectos”.
Al indagar respecto de la declaración del estado de
excepción en el cual tiene sustento la expedición del Decreto Legislativo No.
126 de 2011, la Corte encuentra que mediante el Decreto 020, de enero 7 del año
en curso, se declaró “el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica,
por razón de grave calamidad pública” y que esa declaración le permite revisar
la constitucionalidad del mencionado Decreto 126 de 2011, por haber sido
dictado en desarrollo del decreto declaratorio.
Así pues, el examen de constitucionalidad de los
decretos legislativos que desarrollan una emergencia económica, social y
ecológica, no puede efectuarse al margen del decreto que dio lugar a la
declaración, decreto que constituye el sustento de la competencia del gobierno
para adoptar las medidas orientadas a conjurar la crisis y a impedir la
extensión de sus efectos[3].
Es sabido que el decreto declaratorio del estado de
emergencia económica, social y ecológica también es objeto del control
automático u oficioso, pues los artículos 215 y 241-7 de la Carta le confieren
competencia a la Corte para decidir sobre su constitucionalidad. En este orden
de ideas, si el decreto que declara el estado de emergencia es hallado conforme
con las exigencias establecidas en la Constitución y en la Ley Estatutaria de
los Estados de excepción, la Corte puede entrar a efectuar el análisis formal y
material de constitucionalidad de los denominados decretos de desarrollo, pero
si, por el contrario, el primero es declarado inconstitucional, idéntica suerte
corren los decretos legislativos dictados con base en el declaratorio y la
Corte tendrá que declararlos inexequibles, sin entrar a examinar el
cumplimiento de los requisitos formales o materiales y pese a que, en este
último caso,  del examen de cada una de las medidas pudiera resultar su
conformidad con las disposiciones superiores.
Se trata, entonces, de lo que la jurisprudencia de la
Corte ha denominado inconstitucionalidad por consecuencia que, básicamente
consiste en que la declaración de inexequibilidad del decreto declaratorio
genera, como efecto obligado, la inexequibilidad de los decretos legislativos
de desarrollo[4] que
decaen “a raíz de la desaparición de la norma que permitía al Jefe del Estado
asumir y ejercer las atribuciones extraordinarias previstas en la Constitución”[5].
La Corte no puede adelantar el análisis de forma y
de fondo de los decretos legislativos dictados con fundamento en el decreto
declaratorio, porque, en razón de la inconstitucionalidad, “carecen de causa
jurídica y son inconstitucionales por ello, independientemente de que las
normas que consagran en sí mismas, pudieran o no avenirse a la Constitución” y
esto debido a que el Presidente “queda despojado de toda atribución legislativa
derivada del estado de excepción” y pierde “la competencia para dictar normas
con fuerza de ley”[6].
En atención a las consideraciones precedentes, se
impone declarar la inexequibilidad del Decreto Legislativo No. 126 de 2011,
dado que el Decreto 020 de 2011, declaratorio del estado de emergencia
económica, social y ecológica, que era su fundamento, fue hallado
inconstitucional por esta Corte y declarado inexequible en sentencia C-216 de
2011.
La inescindible relación de consecuencia entre el
decreto declaratorio del estado de emergencia y el Decreto 126 de 2011 dictado
en desarrollo de esa declaración, conduce a la Corte a adoptar la decisión que
se plasmará en la parte resolutiva de esta providencia.
VII. DECISION
En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Declarar INEXEQUIBLE el Decreto Número 126
de 2011, “Por medio del cual se adoptan medidas en materia de riesgos,
seguro agropecuario y crédito agropecuario, para atender la situación de
emergencia económica, social y ecológica por grave calamidad pública declarada
en el territorio colombiano e impedir la extensión de sus efectos”.
Notifíquese, comuníquese al Presidente de la
República y al Presidente del Congreso, insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional y archívese al expediente.
JUAN CARLOS HENAO PEREZ
Presidente
MARIA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
MAURICIO GONZALEZ CUERVO
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
JORGE IVAN PALACIO PALACIO
Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1]
Sobre la Ley 137 de 1994 se puede consultar la Sentencia C-179 de 1994.
[2]
Cfr. Sentencia C-071 de 2009.
[3]
Cfr. Sentencia C-802 de 2002.
[4]
Cfr. Sentencia C-289 de 2010.
[5]
Cfr. Sentencia C-488 de 1995.
[6]
Ibídem.