C-244-13
Sentencia C-244/13
Sentencia
C-244/13
REGIMEN SALARIAL Y
PRESTACIONAL DE EMPLEADOS PUBLICOS-Cosa juzgada constitucional
respecto de expresión contenida en artículo 15 de la ley 4 de 1992/REGIMEN SALARIAL Y
PRESTACIONAL DE LOS EMPLEADOS PUBLICOS CONTENIDO EN LEY 4 DE 1992-Prima especial
de servicios/PRIMA
ESPECIAL DE SERVICIO-Carácter salarial
POLITICA DE NIVELACION
SALARIAL PARA JUECES DE LA REPUBLICA Y OTROS ALTOS SERVIDORES PUBLICOS-Contenido y
alcance
REGIMEN SALARIAL Y PRESTACIONAL DE FUNCIONARIOS DE LA
RAMA JUDICIAL-Regulación
PRIMA TECNICA-Desarrollo
normativo/PRIMA
TECNICA-Contenido
normativo/NIVELACION
SALARIAL-Desarrollo normativo/PRIMA TECNICA-Naturaleza
jurídica
PROTECCION LABORAL E IGUALDAD
SALARIAL-Jurisprudencia constitucional/SALARIO-Concepto
INCONSTITUCIONALIDAD
SOBREVINIENTE-Jurisprudencia
constitucional
IGUALDAD EN EL DERECHO SOCIAL
DEL TRABAJO-Jurisprudencia constitucional/DERECHO A LA IGUALDAD DE SERVIDOR PUBLICO-Alcance
Referencia: expediente
D-8121
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 15 (parcial) de la Ley 4a de 1992, "Mediante la cual se
señalan las normas, objetivos y criterios que debe observar el Gobierno
Nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados
públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública y para
la fijación de las prestaciones sociales de los Trabajadores Oficiales y se
dictan otras disposiciones de conformidad con los establecido en el artículo
150 numeral 19, literales e) y f) de la Constitución Política ".
Actor:
Martha Parada
Noval
Conjuez Sustanciador:
DIEGO E. LÓPEZ MEDINA
Bogotá D. C, veintidós (22) de
abril de dos mil trece (2013).
I.
ANTECEDENTES
1. Formación de una sala
especial de conjueces
En ejercicio de la acción pública consagrada en el
artículo 241 de la Constitución Política, la ciudadana Martha Parada Noval ha
solicitado la declaratoria de inconstitucionalidad de algunos apartes del
artículo 15 de la Ley 4a de 1992. Como la referida norma hace
referencia a una "prima especial de servicios" que el Legislador
concedió, entre otros, a los Magistrados de la Corte Constitucional, la totalidad
de los actuales miembros titulares se declararon impedidos para decidir el
presente proceso por "tener Interés en la decisión" (articulo 25 del
Decreto 2067 de 1991). Los impedimentos fueron aceptados y se procedió a la
designación de una sala especial de conjueces que ha asumido el presente caso
mediante la designación de Presidente y el sorteo de un magistrado
sustanciador. Para efectos de la presente acción pública de
inconstitucionalidad, la Corte Constitucional quedó conformada de la siguiente
manera:
Luis Fernando Alvarez Londoño
(Presidente)
Rodolfo Arango Rivadeneira
Diego López Medina (ponente)
Carmen Milán de Benavides
Rodrigo Noguera Calderón
Jairo Parra Quijano
Libardo Rodríguez Rodríguez
Rodrigo Uprimny Yepes
Alejandro Venegas Franco
Durante el trámite de la acción, la demandante presentó escrito
recusando al
Conjuez
Rodrigo Uprimny Yepes por la publicación, bajo su firma, de un artículo en el periódico
"El Espectador" del 19 de enero de 2013 con el título "Equidad y
pensiones privilegiadas". Para la recusante, el Conjuez Rodrigo Uprimny
habría, con su artículo, "conceptuado sobre la constitucionalidad de la
disposición acusada" (incurriendo así en la causal establecida por el
artículo 25 del Decreto 2067 de 1991). El Dr. Uprimny presentó un escrito a la
sala en la que manifestaba que no aceptaba la recusación porque el artículo de
opinión se refería al artículo 17 de la Ley 4a de 1992 (relacionado
con las pensiones), mientras que el presente proceso versa sobre el artículo 15
(relacionado con la prima especial de servicio); argumenta también que su
argumento en la pieza de opinión tenía que ver con la naturaleza regresiva de las
pensiones concedidas en el artículo 17 y que ese argumento, por sí solo, no
implicaba emitir un concepto sobre la constitucionalidad de la norma que, en
todo caso, no es la misma que se discute. La sala consideró atentamente los
argumentos de la recusante y del Sr. Conjuez y estimó, por voto mayoritario,
que este último no estaba incurso en la causal legal citada y que, por tanto,
la publicación de su artículo no ponía en entredicho su capacidad de fallar
dentro del presente proceso con la debida imparcialidad. El Conjuez Rodolfo
Arango consideró que se debió haber aceptado la recusación.
2. Disposición demandada.
A continuación se trascribe de manera integral el
artículo cuestionado por la demandante, subrayando el aparte específico cuya
inconstitucionalidad se solicita:
Diario Oficial No. 40.451 de
18 de mayo de 1992 LEY 04 de 1992
(mayo 18)
Mediante la cual se señalan las normas, objetivos y
criterios que debe observar el Gobierno Nacional para la fijación del régimen
salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso
Nacional y de la Fuerza Pública y para la fijación de las prestaciones sociales
de los Trabajadores Oficiales y se dictan otras disposiciones de conformidad
con los establecido en el artículo 150 numeral 19, literales e) y f) de la
Constitución Política.
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
ARTÍCULO 15. Los Magistrados
del Consejo Superior de la Judicatura, de la Corte Suprema de Justicia, de la
Corte Constitucional, del Consejo de Estado, el Procurador General de la
Nación, el Contralor General de la República, el Fiscal General de la Nación,
el Defensor del Pueblo y el Registrador Nacional del Estado Civil tendrán una prima
especial de servicios que sumada a los demás ingresos laborales, igualen a
los percibidos en su totalidad, por los miembros del Congreso, sin que en
ningún caso los supere. El Gobierno podrá fijar la misma prima para los
Ministros del Despacho, los Generales y Almirantes de la Fuerza Pública.
3. La demanda.
A juicio de la ciudadana el enunciado normativo
demandado desconoce el derecho a la igualdad (Art. 13 de la C. P.), algunos
principios mínimos fundamentales del derecho al trabajo (Art. 53 de la C. P.) y
vulnera la obligación del Estado colombiano de interpretar los derechos
constitucionales de conformidad con los tratados internacionales sobre derechos
humanos ratificados por Colombia (Art. 93 de la C. P.).
Según la demanda, el artículo 15 de la Ley 4a
de 1992 tenía como objetivo constitucional central lograr la igualación
salarial de ciertos altos funcionarios del Estado con los ingresos laborales de
los miembros del Congreso de la República. Estos altos funcionarios
beneficiarios de la norma incluyen a los Magistrados del Consejo Superior de la
Judicatura, de la Corte Suprema de Justicia, de la Corte Constitucional, del
Consejo de Estado, el Procurador General de la Nación, el Contralor General de la
República, el Fiscal General de la Nación, el Defensor del Pueblo y el
Registrador Nacional del Estado Civil; la norma igualmente contemplaba que la
misma prima podía ser extendida por el Gobierno Nacional a los Ministros del
Despacho, los Generales y los Almirantes de la Fuerza Pública. Esta igualación
se consiguió mediante la concesión de una "prima especial de
servicios" que, aunada a los demás "ingresos laborales", no
podía sobrepasar los ingresos laborales percibidos por los miembros del
Congreso.
La demanda reclama, en lo fundamental, que esta
nivelación salarial fue incompleta y parcial y que la Constitución Política
exigía, en varias de sus disposiciones, que los altos funcionarios
beneficiarios terminaran recibiendo, de manera efectiva y hasta el último peso,
los mismos ingresos salariales de los congresistas. La nivelación salarial fue
incompleta, en primer lugar, porque el mismo texto legal, en su versión
original, estableció que la "prime; especial de servicios" no tendría "carácter
salarial". Negado este carácter, por tanto, la prima especial de servicios
tan sólo ayudaría a nivelar las asignaciones básicas mensuales de los
funcionarios beneficiados, pero no contaría como factor de cálculo para la
cotización o liquidación de beneficios y prestaciones relacionadas con la
relación laboral como lo son el régimen de pensiones, el de salud y las prestaciones
laborales especiales establecidas por ley que se conocen bajo los nombres de
"prima de navidad", "prima de servicios",
"vacaciones" y "cesantías".
Según la demanda, la H. Corte Constitucional se
pronunció ya sobre este enunciado legal en sentencia C-681 de 2003 y encontró
que la exclusión del "carácter salarial" de la "prima especial
de servicios" para los altos funcionarios beneficiados era
inconstitucional ya que, en esencia, sometía a los altos funcionarios beneficiados
al régimen laboral aplicable a los congresistas. Según la Sala de Conjueces
convocada en aquella ocasión, "[e]sta forma de regulación del régimen
salarial de los Altos dignatarios de la función pública no es afortunada por
las confusiones que genera para el manejo operativo del régimen, salarial y
prestacional de los servidores públicos, especialmente de los altos dignatarios
y la confusión que despierta en la opinión pública con lo cual se desarrollan
opiniones contrarias a la realidad que despiertan toda suerte de reacciones
fundadas en la desinformación en que se mantiene al pueblo colombiano respecto
del manejo de los recursos del Estado y de las relaciones laborales de los
servidores públicos." En aquella ocasión la sala de conjueces afirmó que
la "prima especial de servicios" sí era parte de los factores
salariales propios de los funcionarios beneficiados, pero aclaró en los
numerales 2o y 3o de la parte dispositiva de la sentencia
que "[l]a prima especial de servicios constituirá factor de salario solo
para la cotización y liquidación de la pensión de jubilación de acuerdo con las
normas nacionales vigentes que regulan el régimen prestacional de los
funcionarios señalados."
Según la demandante, pues, la nivelación salarial
integral de los altos funcionarios quedó incompleta por esta decisión de la H.
Corte Constitucional en interpretación del artículo 15 de la Ley 4a
de 1992. Al limitarla a la pensión de jubilación, la sentencia excluyó el
carácter salarial de la prima para el cálculo de otras prestaciones de
naturaleza laboral como lo son la prima de navidad y las cesantías. Debido a
esta omisión, para el año 2009 los magistrados de Altas Cortes tuvieron
$16'250.710,oo menos de ingresos laborales que los Congresistas cuando por
obligación legal y constitucional debían haber recibido sumas iguales. La
obligación constitucional de nivelación salarial total entre estos funcionarios
la funda la demandante en la garantía de igualdad establecida en la
Constitución Política y en lo que denomina el "marco constitucional de la
regulación salarial": según ese marco constitucional, que extrae
íntegramente de los "principios mínimos fundamentales del trabajo"
del artículo 53 superior, el Legislador o la Corte Constitucional no podían
artificiosamente negarle carácter de "factor salarial" a pagos que
efectivamente tengan la función de remunerar al trabajador los servicios
personales prestados a su empleador. Como, según la demandante, esta es la
naturaleza de la "prima especial de servicios" establecida en la Ley
4a de 1992, resulta inconstitucional excluirla del cálculo y liquidación
de todo tipo de prestación laboral legal. La sola extensión de su carácter
salarial al cálculo de las pensiones de los altos funcionarios beneficiarios es
inconstitucional porque niega su carácter de ingreso laboral para el cálculo de
las otras prestaciones laborales concedidas por ley. Esta regulación anómala (a
la que se ha llegado tanto por la ley como por interpretaciones
jurisprudenciales) rompe la igualdad de trato de los altos funcionarios
beneficiarios ya que, en últimas, reciben ingresos menores a los de los
Congresistas. Contra ella se dirige la demanda al solicitar la declaratoria de
inconstitucionalidad de la expresión "prima especial de servicios"
todavía supérstite en el artículo 15 de la Ley 4a de 1992. Con esta
inconstitucionalidad se pretende que se reconozca interpretativamente el
carácter salarial de dichos ingresos para así impedir los agravios
constitucionales argumentados por la actora.
4. Intervención de
coadyuvantes y opositores de la demanda ciudadana
En el presente proceso intervinieron diversas
entidades del Estado y algunos ciudadanos y Magistrados de la República. Las
entidades del Estado se opusieron a las pretensiones de la demanda; los
ciudadanos la coadyuvaron. Presentaremos a continuación las posturas de los
opositores y luego las de los coadyuvantes.
El Departamento Administrativo de la Función Pública
se opone a las pretensiones de la demanda por existencia del fenómeno de la
cosa juzgada. Afirma que este tema ha sido examinado en tres ocasiones
anteriores por la Corte y que un nuevo pronunciamiento generaría verdadero
desconcierto e incertidumbre entre los actores concernidos. Para el interviniente
la actora en realidad está pidiendo una nueva interpretación de la norma del
artículo 15 para reintroducir la calidad de "factor salarial" pleno a
la prima especial de servicios. La Corte le había concedido a esa prima la
naturaleza de "factor salarial" pero tan sólo para los efectos de
cotizaciones y liquidación de pensión (C-681/03).
El Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en
consonancia con la anterior argumentación, solicita que la Corte se declare
inhibida por existir sobre la norma el fenómeno de la cosa juzgada absoluta.
El Ministerio de Defensa presentó un escrito que
desafortunadamente no examina de forma concreta, los cargos presentados por la
demandante. El memorial se dedica más bien a defender el actual régimen laboral
y prestacional de las Fuerzas Armadas sin mayor conexión directa con el debate
constitucional suscitado en el presente proceso.
El Ministerio de la Protección Social pide que se
declare la constitucionalidad de la norma acusada pero no lo argumenta en forma
debida ya que el escrito parece preparado para un proceso diferente,
posiblemente ante la jurisdicción contencioso-administrativa.
Del lado de los coadyuvantes, presentó escrito la
ciudadana Susana Buitrago Valencia en el que pide que se acceda a las
peticiones de la demanda. Su principal argumento tiende a demostrar que, dado
que el propósito de la Ley 4a fue el de igualar los emolumentos de
los magistrados con los de los Congresistas, esta igualación no se realiza si
la prima especial no tiene carácter salarial o si dicho carácter salarial sólo
se restringe al cálculo de las pensiones, según la interpretación restrictiva
que hizo la sentencia C- 681 de 2003. Propone por tanto extender la
interpretación del artículo 15, concediendo las pretensiones de la demanda.
La ciudadana Luz Pilar Gómez González también coadyuva
la demanda. Sus argumentos básicos son los siguientes: (i) busca mostrar que la
demanda es apta frente a posibles objeciones al respecto; (ii) busca
establecer, al contrario de lo afirmado por las entidades del Estado
participantes, que no existe cosa juzgada constitucional en la sentencia
C-681/03 porque allí la Corte en realidad sólo examinó la distinción de trato
("discriminación", la llama) causada por la Ley 332/96 cuando
reconoció cierto valor salarial a la prima especial ganada por los funcionarios
del artículo 14 de la Ley 4o del 92. Pero esta Ley, al reconocer tan
sólo el efecto salarial parcial de la prima, desconoció principios
fundamentales del derecho constitucional al trabajo, especialmente el del
"principio de primacía de la realidad" ya que esta prima constituye
efectivamente salario. Y si eso es así, por lo tanto no es posible excluirla
como factor básico de liquidación de todas las demás prestaciones sociales
porque vulnerarían de manera estructural el esquema del artículo 53 que establece
una serie de protecciones a los trabajadores dentro de una concepción social
del derecho al trabajo.
El ciudadano Pablo Cáceres Corrales igualmente
coadyuva la demanda. La naturaleza jurídica de la prima de servicio es, en su
opinión, "salario". Y si es "salario" no es posible que no
se tome en cuenta como base para la liquidación de las prestaciones sociales
porque así los exige, entre otros, el Código Sustantivo del Trabajo (artículo
127). Y porque, agrega, el salario es base para la liquidación de las
prestaciones sociales de "todos los regímenes laborales colombianos, bien
sea del sector privado o del sector público". Y si ello es así, el trato a
los Magistrados resultaría abiertamente discriminatorio.
5. Intervención del
Procurador General de la Nación (ad hoc)
El Dr. Luis Javier Moreno Ortiz intervino en el
proceso en su calidad de Procurador General de la Nación (ad hoc) frente a los
impedimentos manifestados y aceptados al Sr. Procurador General en ejercicio y
a la Sra. Viceprocuradora, también en ejercicio. En su concepto ante la Corte,
el Sr. Procurador ad hoc pide que se declare la exequibilidad de la norma porque la demanda no
está acusando la frase "prima especial de servicios" sino que, en
realidad, está controvirtiendo la decisión tomada en la sentencia C-681/03
cuando la Corte al declarar la inconstitucionalidad de la expresión "sin
carácter salarial" sólo extendió restrictivamente tal carácter
"salarial" a la base para la cotización y liquidación de la pensión
de jubilación y no a las otras prestaciones sociales que reciben los servidores
públicos incluidos en el artículo 15 de la Ley 4a de 1991. Según el
Sr. Procurador General ad hoc hubiera sido más preciso si la Corte en la sentencia
C-681 hubiera mantenido la expresión "sin carácter salarial", pero
interpretándola para aclarar que, a pesar de ello, la igualdad de trato
(quebrantada por la expedición de la Ley 332/96) requería que dicha prima sí
fuera incluida para la cotización de la pensión, pero no para las otras
prestaciones respecto de las cuales el legislador no las había considerado
"factor salarial", ni en la Ley 4a de 1991, ni
posteriormente en la Ley 332. Por tanto, la demandante en realidad está
pidiendo que la Corte expida una nueva interpretación contrariando la ya
asumida en la sentencia C-681/03 que, por lo tanto, ya tiene la fuerza de cosa
juzgada.
II. CONSIDERACIONES.
1. La política de nivelación salarial para los jueces
de la República y otros altos servidores públicos
Esta sentencia versa, una vez más, sobre el artículo
15 de la Ley 4a de 1992. Este texto legal y sus posibles
implicaciones constitucionales, sin embargo, no deben leerse de forma aislada.
Este artículo es tan sólo uno de los pilares de una política pública estatal
que en el último cuarto de siglo ha buscado mejorar los ingresos de la rama
judicial frente a la extendida percepción, a finales de los años ochenta, que
éstos no eran suficientemente altos y que no estaban equitativamente nivelados
con los percibidos por otros funcionarios del Estado. Esta es una historia
jurídica compleja y llena de contrastes, que la Corte Constitucional quiere
poner en contexto, en esta ocasión, para generar una adecuada orientación hacia
el futuro frente al gran número de conflictos (individuales y colectivos,
judicializados y no judicializados) que la implementación de esta política ha
generado en los últimos años en la vida institucional del país. Es cierto que la
Corte Constitucional, por regla general, no define las políticas públicas, pero
en la medida en que ellas se expresan en leyes (o en otros actos sometidos a
control de la Corte en virtud del artículo 241 CP.) tiene la competencia para
conocer las discusiones de constitucionalidad que sobre ellas presentan los ciudadanos.
Y las implicaciones constitucionales de la política de "nivelación
salarial” para la rama judicial han sido, como veremos a continuación,
intensamente debatidas en sede judicial (tanto en procesos de
constitucionalidad abstracta así como en acciones de tutela y
contencioso-administrativas).
2. La prima técnica antes de la Constitución de 1991
En el Decreto 2285 de 1968, el Estado creó un
incentivo económico especial para poder retener dentro de su burocracia a
personas que por su excepcional preparación técnico-científica merecieran un
complemento a sus salarios legales ordinarios. A este complemento se le
denominó "prima técnica". Las condiciones de aplicación de la prima
técnica la hacían un fenómeno bastante excepcional y encaminado a la retención
de personal con conocimiento técnico-científico muy calificado en áreas de
conocimiento especializadas. Esta concepción general se mantuvo en el
Decreto-ley 1042 de 1978 que le daba continuidad a la idea de remunerar a
personal especializado con perfiles técnico-científicos. El tema fue retomado
en la Ley 60 de 1990 donde se autorizó al ejecutivo para que expidiera una
nueva reglamentación que permitiera " [m]odificar el régimen de la prima técnica,
para que además de los criterios existentes en la legislación actual, se
permita su pago ligado a la evaluación del desempeño y sin que constituya
factor salarial."[1]
De conformidad con esta Ley de autorizaciones, el ejecutivo expidió el Decreto
1661 de 1991 en el que se estableció un nuevo régimen ordinario para la
aplicación de la prima. En el artículo 1º  de dicho Decreto se definió la Prima
Técnica como "un reconocimiento económico para atraer o mantener en el
servicio del Estado a funcionarios o empleados altamente calificados que se
requieran para el desempeño de cargos cuyas funciones demanden la aplicación de
conocimientos técnicos o científicos especializados o la realización de labores
de dirección o de especial responsabilidad, de acuerdo con las necesidades
específicas de cada organismo. Asimismo será un reconocimiento al desempeño en
el cargo, en los términos que se establecen en este Decreto."
Pero la prima otorgada por "reconocimiento al
desempeño en el cargo" empezó a tener un nuevo uso dentro del marco de la
política salarial del gobierno. Bajo la percepción que los funcionarios de
nivel directivo tenían salarios bajos en comparación a los ofrecidos por el
sector privado, el Gobierno empezó a aplicar la prima técnica a funcionarios de
nivel directivo de la rama ejecutiva según el Decreto 2164 de 1991. Esta
nivelación por vía de reconocimiento de la "prima técnica" se empezó
a hacer en función del cargo y sin necesidad de demostrar, por parte del
funcionario, las exigentes condiciones que originalmente se exigían. Frente a
esta norma, la doctrina especializada en el tema empezó a hablar de una prima
técnica "automática", diferente a las obtenidas (i) por especial
cualificación técnico-científica o (ii) por excepcional desempeño laboral. Este
tipo de prima "automática" fue también aplicado a la rama judicial
(Decreto 1016/91), como forma de responder a la necesidad de lograr una
nivelación de los salarios de estos funcionarios frente a los pagados por el
mercado. Dentro de esta política salarial sectorial, el Decreto 1016 de 1991
extendió la prima técnica a los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia,
Consejeros de Estado y Magistrados del Tribunal Disciplinario, haciéndola
"equivalente al 60% del sueldo básico y los gastos de representación
asignados a dichos funcionarios, en atención a las calidades excepcionales
que exigen para el ejercicio de las funciones propias de esos empleos."[2]
A los pocos meses de esta extensión a los altos
escalones de la rama judicial, la prima automática también se extendió al nivel
directivo de toda la administración pública, de los organismos de control, de
la organización electoral y de la entonces vigente Dirección Nacional de
Instrucción (Decreto 1624/91). Con esta ampliación, la nivelación salarial
terminó cubriendo, entre muchos otros[3],
a los jefes de Departamento Administrativo, Viceministros, Superintendentes,
Directores de establecimientos públicos, Rectores de universidad, Directores
generales de Ministerios y Departamentos Administrativos, Procurador General,
Contralor General, etc., etc.[4]
A los Ministros no se les aplicó la nivelación porque para ellos fue creada
especialmente una "prima de dirección" dentro de este esfuerzo
general del Estado por levantar los niveles de remuneración a sus funcionarios.[5]
3. La prima técnica después de la Constitución de 1991
y los esfuerzos de "nivelación
salarial" de la Rama Judicial
La Constitución de 1991 ordenó[6] la expedición de una
Ley de las que la doctrina ha llamado "marco" o "cuadro"
para fijar las reglas generales del régimen salarial y pensional del sector
público. Se expidió así la Ley 4a de 1992, uno de cuyos temas
centrales fue lograr una nivelación adecuada y más comprehensiva de los
salarios del sector judicial en sus artículos 14 y 15.
El proyecto de lo que después llegaría a ser la Ley 4a
fue propuesto por el Gobierno dentro de la intensa actividad legislativa de
esos años, tendiente a lograr el desarrollo normativo de la nueva Constitución.
El proyecto original no incluía reglas generales para el régimen salarial y
pensional de la rama judicial. Estas fueron entrando poco a poco en el debate
parlamentario y desde la perspectiva de un aumento salarial que generara una
"nivelación" de los sueldos de la rama que padecía de incoherencias
tanto "externas" como "internas": así, y en términos de
coherencia externa con las otras ramas del poder público, los altos
funcionarios judiciales recibían sueldos menores que los percibidos por los
congresistas y por los altos cargos del ejecutivo; y, en segundo lugar, al interior
de la rama, había falta de proporcionalidad salarial en la pirámide salarial ya
que los sueldos de los magistrados de las cortes de cierre estaban muy
distantes del segundo nivel salarial (conformado por los magistrados de
Tribunal y magistrados auxiliares de Altas Cortes) y, a fortiori, con un extendido tercer nivel
salarial conformado por el resto de jueces unipersonales que atienden el grueso
de la demanda judicial del país.
El primer foco de preocupación del Congreso fue la
coherencia "interna" de la escala salarial de la rama. Esta temática
fue introducida en la ponencia para primer debate en el Senado[7] bajo la siguiente
justificación:
"Una situación semejante [a la que acontece en
las Fuerzas Militares y de Policía] se presente en la Rama Judicial, en donde
hay grandes saltos entre la remuneración de los Magistrados de la Corte Constitucional,
la Corte Suprema de Justicia, el
Consejo de Estado y el Consejo Superior de la Magistratura, por una parte, y
los Magistrados de los Tribunales Superiores y Tribunales Administrativos que
están en el siguiente nivel de remuneración [...] Otro salto se presenta entre
este segundo nivel y la nivelación de los jueces".
Para el ponente del proyecto
de ley,
"la opinión pública sabe que si no hay justicia
no hay país. Y es consciente de la necesidad de pagar unos salarios adecuados a
la importancia del trabajo de Magist[r]ados y Jueces y a las crecientes
dificultades para cumplir sus labores.
Por eso propongo que, al realizar los ajustes
correspondientes a este año, el Gobierno elimine las descompensaciones en la escala de remuneración
de la Rama Judicial.
El factor de las desproporciones ha sido la prima
técnica, que se estableció en virtud [...] de la Ley 60 de 1990, para
Magistrados de la Corte, el Consejo de Estado y el Tribunal Disciplinario. Al
volverla exclusiva de ellos, los Magistrados de Tribunales y los Jueces quedan
en una escala salarial distinta.
Para eliminar esta injusticia, propongo que el
Gobierno quede facultado para extender esta prima técnica a Magistrados de
Tribunales y Jueces. Su exclusión en 1990 fue una disposición inequitativa, que
rompió la proporcionalidad en las remuneraciones de la Rama Judicial, y colocó
a la administración de justicia en situación de inferioridad frente a los
funcionarios de la Rama Ejecutiva, a los cuales se les reconoció la posibilidad
de recibir esa prima".
Para hacer realidad esta propuesta, el ponente propuso
un nuevo artículo en el proyecto[8]
en el que se ordenaba hacer aumentos generales de las escalas de salarios,
especificando en el parágrafo que la prima técnica debería ser extendida por el
Gobierno Nacional a todos los demás jueces de la República que no habían sido
beneficiados en la Ley 60 de 1990 y en el Decreto de facultades extraordinarias
1016/91.
Esta propuesta pasó posteriormente por la Comisión
Primera de la Cámara; el pliego de modificaciones allí introducido ya le empezó
a dar a al proyecto de ley la estructura normativa dual que terminaría de
reflejarse en los artículos 14 y 15 y de la Ley 4a. La primera de
estas normas tenía que ver con la coherencia interna de la escala salarial de la
Rama Judicial. En la redacción de la Cámara,
"El Gobierno Nacional establecerá una prima, sin
carácter salarial, para los Magistrados de todo orden de los Tribunales
Judiciales incluidos los de la Justicia Penal Militar, Agentes del Ministerio
Público delegados ante la rama judicial y para los Jueces de la República,
excepto los que opten por la Escala de Salarios de la Fiscalía General de la
Nación, dentro de los plazos y términos fijados por el mismo con sujeción al
numeral 14 del artículo 189 de la Constitución y a lo preceptuado en el
artículo 280 de la Constitución Nacional.
Parágrafo 1: En el mismo sentido revisará el sistema
de remuneración de funcionarios y empleados de la rama judicial sobre la base
de su nivelación o reclasificación, atendiendo criterios de equidad."
Para justificar esta redacción, los ponentes para el
primer debate en la Cámara afirmaron lo siguiente:
"En aras a la equidad y con el propósito de crear
equilibrio dentro de la rama judicial acogiendo el espíritu de sus diversas
jerarquías se presenta un nuevo artículo que cobija tales pretensiones en su
conjunto, obviamente, tomándose en cuenta el factor de los recursos
presupuéstales".
Fue igualmente en esta etapa del proceso legislativo
cuando se introdujo el núcleo normativo de lo que luego sería el artículo 15 de
la Ley 4a, bajo la siguiente redacción:
"Los Magistrados de la Corte Constitucional, los
de la Corte Suprema de Justicia, los Consejeros de Estado, los Miembros del
Consejo Superior de la Judicatura, el Procurador General de la Nación, el
Contralor General de la República, el Fiscal General de la Nación y el
Registrador Nacional del Estado Civil, tendrán un sueldo básico más los gastos
de representación y primas técnicas respectivas equivalente a los asignados a
los Ministros del Despacho y en ningún caso superiores a los reconocidos para
los Congresistas".
Con esta norma se buscaba lograr "coherencia
externa" entre los salarios de altos funcionarios constitucionales
(incluidos el nivel superior de la Rama Judicial) y los niveles superiores de
la administración pública central y los congresistas de la República.
El artículo 14 terminaría por tener una modificación
final en el pliego de modificaciones presentado para la Plenaria de Cámara:
allí se mantuvo la prima especial para el segundo escalón de magistrados de la
Rama Judicial, pero, a instancias del Gobierno y por restricciones fiscales, se
le restringió a una banda no menor del 30% pero no mayor del 60% del salario
básico por aquel entonces asignado a estos niveles:
"Artículo 14. El Gobierno Nacional establecerá
una prima no inferior al 30% ni superior al 60% del salario básico, sin carácter
salarial para los Magistrados de todo orden de los Tribunales Superiores de
Distrito Judicial y Contencioso Administrativo, Agentes del Ministerio Público
delegados ante la Rama Judicial y para los Jueces de la República, incluidos
los Magistrados y Fiscales del Tribunal Superior Militar, Auditores de Guerra y
Jueces de Instrucción Penal Militar, excepto los que opten por la escala de
salarios de la Fiscalía General de la Nación, con efectos a partir del primero
(lo.) de enero de 1993.
Igualmente tendrán derecho a la prima de que trata el
presente artículo, los delegados departamentales del Registrador Nacional del
Estado Civil, los Registradores del Distrito Capital y los niveles Directivo y
Asesor de la Registraduría Nacional del Estado Civil.
Parágrafo. Dentro del mismo término revisará el
sistema de remuneración de funcionarios y empleados de la Rama Judicial sobre
la base de la nivelación o reclasificación atendiendo criterios de
equidad."
El texto final del artículo 15 sufriría apenas una
modificación final en la Comisión de Conciliación que fue convocada para
resolver las diferencias de los textos aprobados por las cámaras legislativas.
En lo que tenía que ver con los ingresos de altos funcionarios
constitucionales, el texto final los desvinculó del de los Ministros (como
venía siendo aprobado) y los ancló directamente a los de los Congresistas, de
la siguiente forma:
"Artículo 15. Los Magistrados del Consejo
Superior de la Judicatura, de la Corte Suprema de Justicia, de la Corte
Constitucional, del Consejo de Estado, el Procurador General de la Nación, el
Contralor General de la República, el Fiscal General de la Nación, el Defensor
del Pueblo y el Registrador Nacional del Estado Civil tendrán una prima
especial de servicios, sin carácter salarial, que sumada a los demás ingresos
laborales, igualen a los percibidos en su totalidad, por los miembros del
Congreso, sin que en ningún caso los supere. El Gobierno podrá fijar la misma
prima para los Ministros del Despacho, los Generales y Almirantes de la Fuerza
Pública."
Estas reglas de los artículos 14 y 15 (que constituyen
el núcleo del presente proceso de constitucionalidad) se verían complementados
por otras dos, cuyo contenido resultaría esencial en el régimen salarial y
prestacional de la Rama Judicial. En la primera de esas normas se establecía la
igualdad absoluta entre magistrados de Altas Cortes: "La remuneración, las
prestaciones sociales y los demás derechos laborales de los Magistrados de la
Corte Constitucional, el Consejo de Estado y el Consejo Superior de la
Judicatura, serán idénticos". Este texto, sin modificaciones, llegaría a
ser el artículo 16 de la Ley 4a de 1992.
Y, en segundo lugar, se estableció una primera versión
de la regla bajo la cual los congresistas llegarían a percibir su pensión y que
tiene importancia, en este caso, porque de ella se desprendería posteriormente
la regla análoga que rige el tiempo relevante para la liquidación de pensiones
de magistrados. Decía así la propuesta:
"El Gobierno Nacional fijará el régimen de
pensiones de los Senadores y Representantes, teniendo en cuenta que estas no
deben ser inferiores del último salario devengado. Los Congresistas que
hayan cumplido 16 años de servicios, adquieren el derecho a jubilación al
tiempo proporcional servido."
En los debates subsiguientes esta regla sufriría
importantes cambios hasta convertirse en el artículo 17 de la Ley 4792.
Originalmente afirmaba que la jubilación se concedería en monto igual al
"último salario devengado". Aunque esto fue retirado, la versión
final de la norma terminó concediendo, en todo caso, un tratamiento excepcional
mente generoso para la jubilación de los congresistas si se le compara con las
reglas ordinarias aplicables dentro del régimen pensional de prima media. El
artículo 17 definitivo de la Ley 4a rezó así finalmente:
"El Gobierno Nacional establecerá un régimen de
pensiones, reajustes y sustituciones de las mismas para los Representantes y
Senadores. Aquellas y estas no podrán ser inferiores al 75% del ingreso
mensual promedio que, durante el último año, y por todo concepto,
perciba el Congresista. Y se aumentarán en el mismo porcentaje en
que se reajuste el salario mínimo legal.
Parágrafo. La liquidación de las pensiones, reajustes
y sustituciones se hará teniendo en cuenta el último ingreso mensual promedio
que por todo concepto devenguen los Representantes y Senadores en la fecha que
se decrete la jubilación, el reajuste, o la sustitución respectiva".
Esta regla, aunque de aplicación exclusiva a los
pensiones de los congresistas en la Ley 4a/92, merece ser citada
porque es ejemplo de una clase de reglas análogas que han sido expedidas a lo
largo del tiempo y que benefician las pensiones de ciertos funcionarios
públicos (entre ellos a los funcionarios judiciales de los artículos 14 y 15)
frente al régimen general y ordinario, permitiendo que las jubilaciones se
calculen a partir del último salario, o del más alto percibido en el último
año, o del promedio de salarios del último año, u otras versiones similares,
pero igualmente privilegiadas, que, en sentir de esta Corte, tienen protuberantes
defectos constitucionales por violación del principio de trato igualitario
consagrado en la Constitución, entre varios otros.
Esta historia legislativa deja varias enseñanzas que la
Corte quiere resaltar. El establecimiento de la Ley 4a de 1992
muestra cómo se utilizó el concepto laboral de "prima técnica",
proveniente de finales de los años sesenta, para lograr una nivelación
salarial, con coherencia interna y externa, de la Rama Judicial colombiana. La
Ley Marco del régimen salarial y prestacional reconoció que había un importante
rezago en materia de aumentos salariales en el sector público, pero
especialmente en la Rama Judicial. En el momento en que la Rama Judicial era la
más amenazada por la violencia en el país y luego de los horrores sufridos a lo
largo de la década de los ochentas, el Estado reconoció que sus ingresos
laborales eran muy inferiores a la media internacional y que se debía hacer un
esfuerzo por aumentarlos para así respaldarla en el ejercicio de su importante
misión. Al hacerlo, sin embargo, la Ley 4a de 1992 se fijó
particularmente en los dos más altos escalones de la Rama Judicial y en
funcionarios análogos (en otros altos funcionarios constitucionales) para hacer
aumentos significativos de sus remuneraciones. Al segundo nivel de la jerarquía
funcional de la Rama Judicial (Magistrados de Tribunal, Magistrados Auxiliares
y algunos cargos homólogos), se autorizó un aumento con ciertos topes máximos,
para evitar desequilibrios presupuéstales; y al primer nivel de dicha jerarquía
(Magistrados de Cortes de cierre), se le ancló el sueldo al mismo nivel del de
los congresistas en un esfuerzo por restaurar una cierta simetría entre las
ramas del poder público. El efecto de estas determinaciones fue inmediato: en
la literatura especializada se reconoce de forma generalizada que los reajustes
de ingresos ofrecidos a la Rama Judicial en esos años aumentaron su capacidad
institucional, dándole a sus jueces una importante garantía concreta de
autonomía en el ejercicio de su cargo.
La política salarial consagrada en las normas de la
Ley 4a de 1992, sin embargo, ha demostrado tener aspectos
controversia) es y vacíos que luego, con el tiempo, habrían de suscitar altos
niveles de litigio constitucional y administrativo (y en donde se enmarca,
además, la demanda de; inconstitucionalidad aquí estudiada): el más importante
de estas controversias radica en que el legislador de 1992 no quiso que las
primas concedidas fueran consideradas como factor salarial para la liquidación
de las prestaciones sociales. La Ley, pues, decidió aumentar los salarios de
manera importante, pero quiso evitar su impacto sobre la carga prestacional, en un esfuerzo de
mantener un cierto equilibrio fiscal dentro de la clara determinación de
aumentar la remuneración de estos funcionarios. Esta decisión, como se verá, ha
sido la que más litigios y dudas ha ocasionado a través del tiempo. Es
igualmente claro, de otro lado, que el esfuerzo de reajuste de ingreso, aunque
iba dirigido a todos los jueces, se concentró particularmente en los dos
primeros niveles de la jerarquía funcional y nunca llegó a cubrir, en su
implementación, al resto de los jueces colombianos.
4. El desarrollo posterior de las normas marco de política salarial de la Rama Judicial (1996-2012) y la
transformación de la prima
técnica
Estas normas marco de política salarial y prestacional
para la Rama Judicial se mantuvieron durante algún tiempo hasta el período 1996
-1998 cuando se les hicieron unos cambios importantes (que resultan pertinentes
para el presente caso): en el año de 1996, la Ley 332 empezó a cambiar la
decisión del legislador del año 1991 en el sentido de que la prima especial no
contara como factor salarial, pero sólo para los funcionarios judiciales de
segundo nivel cubiertos por la regla del artículo 14 de la Ley 4a de
1992. Según el Gobierno de la época, se había concedido una prima especial a
los Magistrados de Tribunal de un 30% de su base salarial (el cual, como se
recordará, era el límite mínimo dentro de la banda de reajustes permitida por la
Ley). Como la prima no constituía factor salarial, ello significaba que este
rango de Magistrados de Tribunal y funcionarios homologados se estaba jubilando
con el 46% de los ingresos regulares que recibía al retirarse del servicio.
Esto, según el Gobierno, generaba una clara inequidad frente al resto de los
funcionarios públicos que lo hacían con el 75% de sus ingresos laborales.
La Ley 332 de 1996, pues, tenía esta razón: los
funcionarios del segundo nivel de la rama se estaban pensionando con sumas
bastante menores a las de sus ingresos permanentes dado que la "prima
especial" no era tomada en cuenta. Puede pensarse que las personas tienen
una cierta expectativa subjetiva que sus pensiones reflejen, en términos
generales, los ingresos reales que hayan percibido durante su vida profesional
(más allá de discusiones sobre la naturaleza jurídica de tales ingresos). Al no
considerar la prima como factor salarial se daba una asimetría entre ingreso y
pensión que empezó a ser criticada. Estas críticas se remediaron, al menos para
los funcionaros del artículo 14, mediante el artículo 1o de la Ley
332 de 1996: "La prima especia) prevista en el primer inciso del artículo
14 de la Ley 4a de 1992, para los funcionarios allí mencionados y
para los fiscales de la Fiscalía General de la Nación, con la excepción allí
consagrada, que se jubilen en el futuro, o que teniendo reconocida la pensión
de jubilación aún se encuentren vinculados al servicio harán parte del
ingreso base únicamente para efectos de la liquidación de la pensión de
jubilación para lo cual se harán las cotizaciones de pensiones establecidas por
la ley."[9]
En el año de 1998 se dio otro acontecimiento normativo
fundamental en la política salarial del sector justicia: mediante un Decreto
reglamentario de la Ley 4a, el Decreto 610 de 1998, el Gobierno
reaccionó a la protesta organizada de los jueces para considerar que la prima
especial concedida en 1992 al segundo nivel funcional de funcionarios
judiciales (definido en el artículo 14 y que sólo había sido del 30% de sus
ingresos salariales hasta ese entonces reconocidos) había sido insuficiente y
que se requería una nueva política salarial. Para responder a este reclamo, el
Gobierno tomó la decisión de fijar los ingresos de los magistrados de segundo
nivel como un cierto porcentaje del de los Magistrados de alta Corte (que, a su
vez, habían sido igualados a los de los Congresistas en el artículo 15 de la
Ley 4a). Esta fijación o anclaje entre niveles jerárquicos de la
Rama Judicial ya había sido intentado, de hecho, en Leyes de finales de los
ochentas (Ley 10/1987 y Ley 63/88), que, sin embargo, no habían sido
debidamente ejecutadas. El nuevo Decreto 610/98 buscaba crear un mecanismo
gradual de cumplimiento de tales esquemas de anclaje para generar, ahora sí,
una política de "nivelación salarial". Para el año de 1998, el
segundo nivel de la jerarquía ganaba el 46% de los ingresos de los magistrados
del primer nivel. Según el Decreto, esto constituía una "desigualdad
económica entre los dos niveles" y, para superarla, propuso un sistema
escalonado de nivelación a tres años en el que en el primero recibirían el 60%
de lo percibido, por todo concepto, por los Magistrados del primer nivel del
artículo 15; para el segundo y tercer año tales porcentajes serían aumentados
al 70 y luego al 80%. Con ello se adoptaba un mecanismo de anclaje proporcional
del salario idéntico al que ya se había intentado en la Ley 4a entre
funcionarios del primer nivel y los propios congresistas. Para ejecutar este
nuevo esquema de nivelación salarial, la "prima especial" de la Ley 4a
pasó a denominarse "Bonificación por compensación" y se aclaró en el
artículo 1º  del Decreto 610 que sólo constituía factor salarial para las
pensiones, tal y como ya se había afirmado en la Ley 332/96.
Pero los cambios de gobierno generaron en poco tiempo
un radical cambió en la política de salarios y prestaciones: el Decreto 610 se
expidió el 26 de marzo de 1998 y, apenas meses después (Diciembre 31) se
expidió el Decreto 2668 de 1998 en el que se derogó el esquema gradual de
nivelación salarial a tres años creado por los Decretos 610 y 1239 de 1998.
La nueva justificación económica era clara:
"Que al rigor de las metas macroeconómicas y
fiscales, el aumento salarial ponderado para la vigencia de 1999 será del 15%
para todos los servidores públicos;
Que la aplicación de los Decretos 610 y 1239
de 1998 implicaría un incremento promedio en la remuneración, de los
funcionarios a los cuales cobijan estas normas, del 60% para 1999, lo que
genera una situación inequitativa en los incrementos de las remuneraciones
frente a los demás servidores públicos, en particular para los demás trabajadores
Rama Judicial, la Fiscalía y el Ministerio Público;
Que la aplicación de los Decretos 610 y 1239
de 1998 generaría una alteración significativa de la estructura salarial y
prestacional en los órganos a los cuales se encuentran vinculados los
funcionarios a los cuales van dirigidos dichos decretos..."
Este Decreto administrativo 2668 de 1998 (derogatorio
del esquema nivelatorio) fue a su vez demandado y anulado por el Consejo
de Estado en Sentencia del 25 de septiembre de 2001.[10] De esta época arrancan un
gran número de demandas en los que los peticionarios buscaban restablecer su
derecho a raíz de la sentencia del Consejo de Estado con la pretensión que se
les reconociera el esquema gradual de nivelación de ingresos prometida en el
Decreto 610 de 1998. Buscando una salida jurídica y fiscal a este tema, se
expidió, por parte de un Gobierno posterior, el Decreto 4040 de 2004. En él se
buscaba una solución intermedia que atendiera el reclamo de los funcionarios
judiciales del artículo 14 en favor de la nivelación de sus ingresos pero que
al mismo tiempo fuera fiscalmente responsable. Para ello creaba un régimen que
incentivaban a los funcionarios a que renunciaran a las demandas ya
interpuestas o que firmaran contratos de transacción. Con ello se esperaba
poder frenar la ola de reclamaciones que se hacían con fundamento en la
"Bonificación por compensación" del revivido Decreto 610/98 y se
creaba, en su lugar, una nueva "Bonificación de gestión judicial". En
1998 se había prometido por el Decrete 610 que la nivelación de los
funcionarios judiciales de segundo nivel llegaría hasta el 80% de los ingresos
de primer nivel; en el 2004, y a modo de negociación, el Decreto 4040 redujo la
nivelación hasta el 70% de los ingresos de los magistrados de primer nivel.
Estos ingresos eran ciertamente menores, pero no dependían del resultado
incierto de procesos judiciales que se derivaban de la nulidad del Decreto 4040
de 2004 y parecían tener la voluntad política del Estado para proceder a su
pago inmediato.
Muchos funcionarios optaron por el régimen del Decreto
4040 de 2004 en vez de asumir los riesgos de los procesos judiciales iniciados
al amparo del Decreto 610/98, vigente de nuevo por efectos de la nulidad del
Decreto 2668/98 que lo había derogado. Estas reclamaciones, en alto volumen, se
han intentado en los últimos 8 años por diferentes vías procesales, tanto
ordinarias como constitucionales.[11]. Luego de algún tiempo de
incertidumbre procesal, la Corte Constitucional estableció en la sentencia
SU37/09[12] que la tutela no era la vía adecuada para
pedir las nivelaciones de ingresos de los funcionarios de la Rama Judicial.
Muchos de estos procesos siguen, por tanto, ante Salas de Conjueces en la
jurisdicción contencioso-administrativa donde, en términos generales, resultan
siendo concedidas. Con posterioridad, en el año 2012, el Consejo de Estado
declaró la nulidad del Decreto 4040 de 2004 lo que augura otra avalancha de
procesos.
Toda esta historia jurídica resulta pertinente porque
la determinación de la naturaleza jurídica de la "prima especial" y de sus efectos prestacionales
puede tener efectos en las "bonificaciones" posteriormente creadas
para remplazaría funcionalmente: la "prima especial", como hemos
visto, ha sido remplazada por una "bonificación de gestión judicial",
que a su vez había sustituido a la "bonificación por compensación" en
diferentes momentos de esta historia legislativa. Lo que se diga sobre la
naturaleza jurídica de la "prima de servicios" también resulta
aplicable respecto de la naturaleza jurídica de tales
"bonificaciones" ya que, por sus características, son fácilmente
asimilables al salario.
5. Los pronunciamientos de la Corte: sobre
los artículos 14 y 15 de la Ley 4a de 1992 y la cuestión de la cosa juzgada
constitucional
La Corte Constitucional ha tenido ocasión de
pronunciarse en diversas ocasiones sobre estos dos artículos de la Ley 4792 que
son, como hemos visto, piezas centrales de la política salarial y prestacional
del Estado hacia la Rama Judicial. Estas normas han sido atacadas varias veces
en el control abstracto de constitucionalidad. Del tono y sentido de las
demandas, es fácil inferir que han sido demandadas desde visiones sensibles a
los intereses y potenciales derechos del gremio judicial[13] por no satisfacer las reglas
mínimas de protección laboral e igualdad salarial que, en opinión de los
reclamantes, garantiza la Constitución. La demanda que hoy estudiamos hace
parte de ese patrón general subyacente a otras demandas que ya ha decidido la
Corte.
La primera ocasión donde la Corte estudió el tema fue
en la sentencia C-279/96. Como se recordará del recuento que se hizo en la páginas
anteriores, el Legislador había afirmado varias veces que la prima técnica no
constituía factor salarial, ni en las normas generales que establecían la prima
técnica, ni en las específicas que la aplicaban a la nivelación de ingresos del
sector justicia. Fue precisamente este complejo de normas el que resultó
acusado en la sentencia C-279/96, decidida con una anterioridad (junio 24) de
apenas seis meses a la expedición de la Ley 332 de 1996 (diciembre 19).
En este proceso se acusaban los artículos 14 y 15 de la
Ley 4a al prever que la prima especial aplicable a los funcionarios
allí contemplados no constituía factor salarial (en Continuidad con lo
idénticamente establecido en la Ley 60 de 1990 y los Decretos que la
desarrollaron). La Corte Constitucional decidió en esa ocasión que la negación
del carácter salarial a la prima especial allí concedida no violaba la
Constitución Política. Una de las líneas argumentativas de las demandas allí
acumuladas acusaba al Congreso y al Ejecutivo de haber desfigurado la figura de
la "prima técnica" para terminar concediéndola de forma
indiscriminada a funcionarios que no poseían los requisitos de especialización
técnico-científica o el excepcional desempeño laboral. Esta línea de
argumentación, sin embargo, fue desechada por la Corte porque implicaba el
estudio de normas antiguas en las que se había establecido ei propósito de la
prima técnica y que, en su gran mayoría, no se encontraban ya vigentes para la
época del fallo. A esta altura, la prima técnica ya se consideraba un beneficio
automático para ciertos funcionarios y la jurisprudencia no se había opuesto a
esta evolución que consideró propia del resorte discrecional del legislador a
pesar de que generaba cierta falta de transparencia en los rubros con los que
se liquidan los sueldos de estos funcionarios. Desde el punto de vista de la
ciudadanía, resulta curioso, incluso anormal, que factores distintos al
salario, como una "prima especial", tengan un impacto tan
significativo en el conjunto de su remuneración; desde el punto de vista de los
funcionarios, resulta también incomprensible que un ingreso regular y de indudable
importancia en la cuantía integral de su remuneración sea considerado como una
"prima" sin efectos prestacionales.
En una segunda línea de argumentación, basada en los
pilares del derecho social del trabajo (arts. 25 y 53 CP.), se argumentaba que
la negación del carácter salarial a la prima violaba el derecho que tienen los
trabajadores a que las remuneraciones habituales de su trabajo cuenten dentro
de la base salarial usada para la liquidación de sus prestaciones sociales. Al
ser excluidas por ley, se está violando la integridad del concepto de
"salario" que, según la demandante, está presente en el artículo 53
CP. y en instrumentos internacionales firmados por Colombia. Para sentar su
posición, la Corte arranca desde premisas opuestas a las plasmadas por la
demanda ciudadana de inconstitucionalidad: según la Corte, existe "el
contrasentido evidente de las afirmaciones que censuran la creación de primas,
en favor de ciertos trabajadores, por oponerse, presuntamente, a las reglas
constitucionales que protegen el trabajo. Ninguna norma que tenga como efecto
principal aumentar el ingreso disponible de un trabajador puede lesionar las
reglas sobre protección especial al trabajo." La Corte acepta que el
tratamiento ordinario del derecho laboral ha llevado a tratar las
remuneraciones habituales como parte del salario. Pero señala que ello no
necesariamente debe ser así, sino que tal decisión no es constitucionalmente
imperativa sino que cae dentro de la órbita de libertad de configuración del
legislador:
"De otra parte, no es fácil aceptar que la
reiterada práctica legal en el tratamiento de la remuneración al trabajo,
adquiera fuerza suficiente como para considerarse expresión necesaria de los
mandatos constitucionales que regulan esa materia, hasta el punto de que tal
práctica pueda convertirse en argumento constitucional para descalificar otras
decisiones que, con criterio distinto, adopte luego el Congreso.
En varias ocasiones, la Jurisprudencia constitucional
del país, expresada por la Corte Suprema de Justicia antes de 1991, y luego por
la Corte Constitucional, ha manifestado que no existe derecho adquirido a la
estabilidad de un régimen legal. Las normas legales acusadas bien podrían
entonces disponer que no se consideran parte del salario, para efecto de
liquidar prestaciones sociales, ciertas remuneraciones que, a la luz de'
criterios tradicionales, deberían haberse tenido como parte de aquél."
Para fortalecer esta conclusión, se cita la sentencia
de la Corte Suprema de Justicia de 12 de febrero de 1993, en ejercicio de
funciones de control de constitucionalidad, en la que se afirma que a partir de
la vigencia de la Ley 50 de 1990 hay pagos que son "salario" pero que
pueden, no obstante, "excluirse de la base de cómputo para la liquidación
de otros beneficios laborales (prestaciones sociales, indemnizaciones,
etc.)."
Para la Corte Suprema, respaldada ahora por la
Constitucional, "este entendimiento de la norma es el único que
racionalmente cabe hacer, ya que a[u]n cuando habitualmente se ha tomado el
salario como la medida para calcular las prestaciones sociales y las
indemnizaciones que legalmente se establecen en favor del trabajador, no
existe ningún motivo fundado en los preceptos constitucionales que rigen la
materia o en la recta razón, que impida al legislador disponer que determinada
prestación social o indemnización se liquide sin consideración al monto total
del salario del trabajador, esto es, que se excluyan determinados factores
no obstante su naturaleza salarial, y sin que pierdan por ello tal
carácter".
De esta forma la Corte rechaza el argumento según el
cual el concepto de "salario" estaría fuertemente constitucionalizado
y llevaría al reconocimiento automático de que cualquier pago realizado por el
empleador tiene que ser considerado como base salarial para el cálculo de
prestaciones sociales. Con este reconocimiento, la Corte permite el
establecimiento de bonos, primas o beneficios que ciertamente tienen el
potencial de variar la base mensual de ingresos habituales de los trabajadores,
pero negándole al mismo tiempo un impacto necesario sobre la carga
prestacional.
En segundo lugar, la demanda acusa los artículos 14 y
15 por no respetar el trato igualitario de los funcionarios allí listados
frente al resto de los trabajadores colombianos, a quienes, dice, sí se les
computan sus ingresos ordinarios como parte de su salario. Para la Corte este
argumento no es correcto porque "las calidades que se exigen a las
personas en cuyo favor se crearon las primas a las que se refieren las
demandas, y sus responsabilidades, son factores que justifican, de suyo, la creación
de tales primas para estos funcionarios; y las mismas razones por las cuales se
justifica la creación de primas que no son comunes a toda la administración
pública, justifican también que no produzcan los mismos efectos económicos que
otras remuneraciones que se conceden a un número mayor de servidores
públicos." Para la Corte, las primas son ya de entrada un beneficio
extraordinario concedido en favor de los funcionarios de los artículos 14 y 15
de la Ley 4a: decir, por lo tanto, que la negación de su carácter
salarial es una diferencia inconstitucional de trato implica olvidarse que su
concesión es, en realidad, un privilegio que el legislador pudo limitar, como
lo hizo, respecto de sus implicaciones prestacionales.
La demanda, finalmente, también hacía un cargo de
violación de la igualdad bastante más focalizado. Así como lo estableció el
artículo 15 de la Ley 4a de 1992 en el sentido de buscar igualdad
salarial entre Magistrados de Alta Corte y los miembros del Congreso de la
República, este mecanismo de nivelación ya había aparecido en normas
anteriores, en especial, en la Ley 52/1983 y en su Decreto extraordinario 462/84.
La Corte entiende que esta igualdad relativa (de nivelación en la escala de las
magnitudes) entre Magistrados y Congresistas es parte de una política pública
discrecional del Gobierno y aplicable a la base salarial de sus ingresos, y no
una exigencia constitucional que exija una igualdad absoluta de remuneraciones
peso a peso y centavo a centavo. Puede ordenarse, como lo hacen esas normas,
que las bases salariales estén niveladas, pero no el ingreso total después del
cálculo de las prestaciones sociales. Estas diferencias pueden llevar a
desbalances en los pagos finales hechos entre Congresistas y Magistrados pero
ello, por sí solo, no viola la Constitución, sino que se trata de un resultado obvio
de los distintos regímenes salariales y prestaciones aplicables a estas
categorías de servidores públicos. Entre ellos la Ley (como política pública y
no como un derecho constitucional subjetivo) ordena una nivelación relativa en
el orden de las magnitudes, no una igualdad absoluta peso a peso de su régimen
salarial y prestacional.
Con estos argumentos, pues, la Corte Constitucional
rechaza las demandas y declara la exequibilidad de los artículos 14 y 15 de la
Ley 4a de 1992 en la medida en que ésta negaba carácter salarial a
la prima especial de servicios allí reconocida a las diversas categorías de
servidores públicos allí incluidas.
En una segunda intervención de la Corte Constitucional
en este idéntico tema, la Corte decidió en la C-052/99 estarse a lo dispuesto
en la sentencia C-279/96 por haber operado el fenómeno de la cosa juzgada
constitucional. En aquella ocasión, los demandantes propusieron argumentos de
derecho social del trabajo similares a los desestimados por la Corte en su
primera sentencia de 1996.
La Corte asumió por tercera ocasión la
constitucionalidad de esta misma problemática en la sentencia C-681/03. La
demanda vuelve a cuestionar la Ley 4a, pero apoyada ahora en la
expedición de la Ley 332/96 en la que se desequilibró el régimen laboral y
prestacional entre los funcionarios de los artículos 14 y 15. En la Ley 332/96,
como hemos visto, se le dio carácter salarial únicamente a la prima especial
recibida por los funcionarios del artículo 14, y solo en lo que tiene que ver
con la cotización y liquidación de pensiones. Como la Ley nada dijo respecto de
los funcionarios del artículo 15, la demanda argumentó que
"[l]a diferencia de tratamiento establecida por
la ley 332/96, para los destinatarios de los dos artículos no es racional, ni
razonable, ni proporcional. No existe ninguna justificación para que los
funcionarios del artículo 15 continúen percibiendo una prima especial no
salarial, que busca mejorar su retribución teniendo en cuenta el cargo y
responsabilidad, cuando otros funcionarios de la misma Flama Judicial y
adscritos, gocen de una prima de similar relevancia (no salarial), aunque de
distinto valor dado el cargo, y que ésta si tenga efectos pensiónales. La
medida adoptada para los funcionarios del artículo 14 es racional y coherente
con la protección otorgada a los funcionarios judiciales. Pero la persistencia
de la norma no modificada del artículo 15 resulta irracional y no se adecúa a
los valores y principios que consagra la Constitución, especialmente al de la
igualdad."
La Corte Constitucional que conoció esta demanda
encontró válido el argumento. Para poder fallar de fondo este proceso, la Corte
afirmó que no había cosa juzgada en la materia porque "la pretensión de la
demanda que nos ocupa es restablecer la igualdad entre los beneficios
consagrados en los artículos 14 y 15 de la ley 4a/92, principio que se rompió
con la entrada en vigencia de la ley 332 de diciembre de 1996 que levanta el
carácter no salarial al artículo 14 y lo conserva en el artículo 15. El
resultado de esta decisión es que se rompió el equilibrio que existía entre las
dos disposiciones, equilibrio que garantizaba el principio de igualdad al cual la
Corte le aplicó el test de razonabilidad en su oportunidad para declararlo
exequible. El advenimiento de la ley 332, -que emerge a la vida jurídica seis
meses después de ejecutoriada la sentencia C-279-cambió la situación y
configuró una nueva relación entre los artículos 14 y 15 déla ley 4a/92."
La nueva situación a la que se refiere la Corte es una
inconstitucionalidad sobreviniente por violación de la cláusula de igualdad
(artículo 13 CP.) ocasionada por la Ley 332/96, al generar una disparidad de
trato entre funcionarios del artículo 14 y del artículo 15. Para la Corte esta
disparidad es tan sólo formal y no material porque; en el acervo probatorio
recabado encontró que lo funcionarios del artículo 15 estaban recibiendo
pensiones en las que, a pesar de no computárseles la prima especial de
servicios, sin embargo eran económicamente significativas porque se incluían
factores salariales propios de los Congresistas que, sin embargo, no tenían
sentido alguna para el caso de los Magistrados (como, por ejemplo, las primas
de relocalización y vivienda).
Frente a esta situación la Corte Constitucional
argumentó de dos formas paralelas: en primer lugar reprochó la liquidación
artificiosa de pensiones realizada a los magistrados del artículo 15 al incluírseles
componentes remuneratorios propios de los Congresistas. Para resolver esto,
urgió al Gobierno Nacional a realizar una revisión completa del régimen
pensional de Magistrados del artículo 15 para que reflejara estrictamente los
componentes de su propio régimen salarial. En segundo lugar, accedió a las
pretensiones de la demanda al encontrar que la Ley 332 no había tenido ningún motivo
justificado al establecer una diferenciación entre los funcionarios del
artículo 14 y los del 15. Así pues, la prima técnica también debía contar como
factor salarial para los funcionarios del artículo 15 (siempre y cuando sus
pensiones fueran liquidadas con los rubros propios de su cargo, y no con los de
los Congresistas). Por esta vía, la Corte procedió a declarar inconstitucional
la expresión "sin carácter salarial" del artículo 15, pero añadiendo
en la parte decisoria de la sentencia que tal prima sólo tendría carácter
salarial con relación a la cotización y liquidación de la pensión de jubilación
de dichos funcionarios, y sin afectar las otras prestaciones sociales
reconocidas por la ley. Es esta determinación restrictiva de la interpretación
del artículo 15 de la que actualmente está siendo debatida en el presente
proceso por violar, según dice la demandante, principios cardinales del derecho
social del trabajo establecidos, entre otros, en los artículos 25 y 53 de la
CP.
Como resulta claro de este recuento, la demanda motivo
del presente proceso de constitucionalidad en realidad está desafiando la
interpretación restrictiva dada por la sentencia C-681/03 al declarar
inexequible la expresión "sin carácter salarial" del artículo 15 de la
Ley 4a. No vemos razones suficientes que permitan variar la cosa
juzgada constitucional laboriosamente construida mediante los precedentes que
se acaban de repasar. Una nueva variación de la jurisprudencia en este sentido
traería consecuencias altamente desfavorables para la estabilidad jurídica y
podría llegar a afectar, una vez más, la liquidación de prestaciones sociales
(incluso con efectos retroactivos), generando así una nueva ola de litigios y
de incertidumbre en un área del derecho laboral administrativo que ya ha
contado con una excesiva fragmentación normativa y jurisprudencial que las
salas de conjueces han advertido en diversas ocasiones. Por estas razones el
precedente sentado en la sentencia C-681/03 continua en plena vigencia: como lo
afirmó lo Corte en aquel entonces, la expresión "sin carácter
salarial" del artículo 15 de la Ley 4a de 1992 es inexequible,
pero sólo para efectos de la cotización y liquidación de la pensión de jubilación.
En este sentido, la presente Corte respalda y avala las prácticas
administrativas vigentes a la fecha en las cuales aparece claro que las
oficinas de personal del Estado destinatarias de la norma han dado estricta
aplicación a la sentencia C-681/03. Aunque la presente Corte avala, pues, el decisum de la C-681/03, tiene
diferencias importantes con la doctrina constitucional (ratio decidendi) allí definida para justificar
la decisión. La Corte quiere, en esta ocasión, hacer las correcciones
doctrinales que le parecen necesarias para lograr una adecuada interpretación
de la Constitución y de los derechos laborales de sus asociados.
6. La orientación fundamental de
la igualdad en el derecho social del trabajo
Estos argumentos son suficientes para desestimar las
pretensiones de la demanda por puras consideraciones basadas en la certeza
jurídica que la cosa juzgada constitucional busca proteger. Sin embargo, la
presente Corte quiere retomar y sistematizar algunas de las enseñanzas
encontradas en la jurisprudencia constitucional con el objetivo que sirvan de
orientación en la interpretación y aplicación de las normas relativas al
régimen salarial y pensional de la Rama Judicial y de los funcionarios
homologados a ellos en la Ley 4a de 1992 y sus normas adscritas.
En este campo del derecho laboral administrativo se
requiere un mínimo de certeza. La dispersión normativa que hemos caracterizado
en páginas anteriores ha generado verdaderas cascadas de corrección de
desigualdades que en algún momento deben culminar para llegar a la construcción
final de una escala salarial y prestacional en el sector justicia que exhiba coherencia
interna y externa: en los años ochenta, como se recordará, sólo se concedió la
nivelación salarial a Magistrados de primer nivel, lo que ocasionó la
expedición de la Ley 4792 para nivelar a los de segundo nivel, basado en un
argumento de trato desigual; luego, en la Ley 332/96 sólo se concedió el
carácter prestacional a la prima técnica de los funcionarios de segundo nivel,
lo que llevó a la Corte Constitucional a hacer otra intervención remedial, esta
vez por vía de jurisprudencia, corrigiendo una nueva desigualdad. La demanda en
el presente proceso de inconstitucionalidad asume la misma orientación
igualitaria: al restringir la Corte, en la C-681/03, el efecto salarial de la
prima técnica de los funcionarios del artículo 15, se genera una desigualdad
injustificada que los afecta. Según los cálculos de la demandante, la decisión
adoptada en la C-681/03 origina un faltante de $16'000.000,oo para que los
funcionarios del artículo 15 lleguen a percibir, al año, los $310'633.618,oo
que reciben los congresistas por todo concepto. Según la demanda, pues, el
derecho social del trabajo establecido en la Constitución exige efectuar
jurisprudencialmente, y por violación de la garantía de la igualdad, un
reajuste mensual de ingresos $l'354.225,oo para los funcionarios del artículo
15 para que así lleguen a recibir al mes la suma total de $25'886.134,oo, ahora
sí en pleno pie de igualdad con los congresistas. Pero por más que se busca
en la Constitución, ella no exige por ningún lado esta nivelación de ingresos,
y si acaso la Ley 4792 la contempló como mera política pública, ello no impedía
que el legislador excluyera el impacto prestacional de la prima de servicios,
especialmente para escalas salariales que por sí solas garantizan
razonablemente el cubrimiento de las vicisitudes de la vida que, en últimas, es
lo que deben satisfacer las prestaciones sociales.
Así las cosas, la concepción de la igualdad en el
derecho social del trabajo propuesta por la demanda es extrema y abiertamente
equivocada: toma a las funcionarios de las escalas superiores de la política
salarial y prestacional y pide una igualación formal, peso a peso, y centavo a
centavo, de las prestaciones sociales que buscan estructurar el piso mínimo de
seguridad social aplicable a las vicisitudes de la vida. Afirma que esta
protección es constitucionalmente necesaria, pero olvida que el Legislador
colombiano, en diversos momentos, ha suprimido el carácter prestacional a
ingresos básicos permanentes de los trabajadores, esto es, verdaderos salarios,
en razón a la implementación de diferentes políticas públicas: ejemplos de ello
son las políticas de "salario integral" y las relacionadas con el
fomento del "primer empleo". Si esto ha sido así para trabajadores en
rangos salariales menores, no se ve cómo la igualdad de trato sea más exigente
para funcionarios en los rangos máximos de la escala laboral-administrativa
colombiana.
Esta Corte quiere dejar en claro que la Ley y las
políticas públicas salariales han aspirado a nivelaciones y equivalencias
salariales en el orden de las magnitudes y que sus esfuerzos no tienen que
traducirse en liquidaciones idénticas, peso a peso, o centavo a centavo. La Ley
ha tenido propósitos de justicia distributiva genérica y no se viola por
diferencias menores en los resultados de la liquidación de las prestaciones
sociales. Tal igualdad extrema no es ordenada por la Constitución y mucho menos
en escalas salariales altas como son los que reciben los servidores públicos
contemplados en los artículos 14 y 15 de la Ley 4a de 1992. Las
prestaciones sociales son pagos adicionales o complementarios al salario básico
que tienen como propósito ayudar a cubrir o solventar las "vicisitudes de
la vida"[14], cuando ella le hace al
trabajador exigencias que no resultaban cubiertas con los salarios básicos que
la sociedad ofrecía a sus trabajadores. Ello llevó a que el derecho social del
trabajo ofreciera, junto con los salarios, esquemas solidarios de cotización y
pago de "prestaciones sociales" que, unidos a los salarios,
produjeran niveles mínimos de seguridad social de los trabajadores frente al
desempleo (cesantías), a la enfermedad y la muerte (pensiones), a la necesidad
de descanso (vacaciones) y a pagos extraordinarios que ayudaran a solventar el
consumo en épocas socialmente significativas como las vacaciones escolares de
mitad de año y las navidades (primas de servicio) o a costear los costos
crecientes del transporte en economías urbanas (subsidio de transporte).
Así, a la luz de una recta interpretación del derecho
constitucional del trabajo, la obligación de reconocer, proteger y garantizar
estas prestaciones sociales (entendida como piso social básico) es mucho más
intensa frente a salarios bajos: estos trabajadores son los que están más
están expuestos a las vicisitudes de la vida si no se cubren estas prestaciones
sociales. Las prestaciones sociales, pues, son parte de un esquema muy básico
de seguridad social basado en pagos de nómina que persiste en el derecho
laboral colombiano de hoy en día y que ha sido significativamente transcendido
por esquemas de "salarios integrales", especialmente cuando las
cuantías de dichos salarios permiten afirmar que sean realmente
"integrales" frente a las vicisitudes de la vida. Por esta razón, el
legislador en Colombia ha tenido la competencia de hacer que algunos pagos de
nómina no sean parte del factor salarial o que, incluso, para cierto rango de
ingresos, el salario no genere prestaciones sociales.
Finalmente, de aceptarse la concepción de igualdad
salarial propuesta en la demanda, se seguirían varios absurdos en los que la
Corte no puede incurrir. El primero de ellos, es que la Corte generaría una
nueva "desigualdad" que afectaría a los funcionarios del artículo 14
de la Ley 4792: como se sabe, se le pide ahora a la Corte que declare que la
prima especial tiene carácter salarial para la liquidación de todas las
prestaciones sociales de los funcionarios del artículo 15. Si la Corte lo
declara así, crearía de nuevo una diferencia, se alegará que injustificada, que
afecta a los funcionarios del artículo 14, a quienes por expreso mandato de la Ley 332/96, se les restringe el "carácter salarial" de la prima
especial de servicios a la cotización y liquidación de la pensión.
Aunque la cosa no está expresamente pedida en la demanda, sí
está sugerida a folio 10 cuando la demanda muestra también como el salario de
los Magistrados Auxiliares no llega a ser el 70% del que debió pagársele a los
Magistrados Titulares, precisamente por no considerarse la prima especial
factor salarial para la liquidación de las otras prestaciones. Esta doctrina
afectaría, por igual razón, la evaluación constitucional de la
"Bonificación por Compensación", creada por el Decreto 610 de 1998
que al concederse, según la ley, "sólo constituirá factor salarial para
efectos de determinar las pensiones de vejez, invalidez y sobrevivientes, en
los mismos términos de la prima especial de servicios de los Magistrados de las
Altas Cortes." Pero, como hemos afirmado ya varias veces, la igualdad de
magnitudes no exige que tenga que ser peso a peso, o centavo a centavo.
Con estos argumentos, la Corte encuentra que es hora
de deslindar dos cosas en el régimen salarial y prestacional de los altos
cargos del poder público cubiertos por reglas de nivelación de sus salarios:
existe una política pública, sensata, razonable y constitucionalmente posible,
de generar ingresos atractivos y razonables para que personas de amplia
calificación puedan optar por el servicio público y encontrar allí
remuneraciones competitivas frente al sector privado; de otro lado, se
evidencia en la historia jurídica sobre este tema, el intento por ampliar a
través de litigio los montos de dichas remuneraciones con argumentos basados en
una concepción abstracta de la igualdad, y, en últimas, en una comparación
permanente de los ingresos de los magistrados con los de congresistas a los
cuales quedaron anclados por el estándar de igualación que utilizo la Ley 4ª/1992.
Esa ley, sin embargo, quiso establecer equivalencias genéricas en las
magnitudes; la Constitución no exige, de otro lado, equivalencias peso a peso,
ni centavo a centavo, especialmente para los altos rangos de ingresos
concernidos en estas disposiciones. Ello no quiere decir, por supuesto, que los
funcionarios de ingresos altos no sean trabajadores con cierto nivel de
protección proveniente del derecho del trabajo; pero esta circunstancia no
puede ser utilizada como motivo de prebenda o privilegio, ni en materia
salarial, ni en materia pensional, ni en materia prestacional, donde la
"igualdad" de la Constitución apunta en realidad hacia la
redistribución de ingresos, y no hacia su acumulación regresiva. El derecho del
trabajo tiene una concepción de igualdad redistributiva hacia los menores
ingresos y hacia las personas económicamente más vulnerables. No se trata,
pues, de una igualdad formal y abstracta entre salarios altos. En el sentir de
la presente sala de conjueces, esta es la genuina orientación
político-constitucional del artículo 53.
Esta circunstancia ha sido apuntada con anterioridad
por otras salas de conjueces: han hablado de la "la confusión que
[ocasiona] en la opinión pública [...] que despiertan toda suerte de reacciones
fundadas en la desinformación en que se mantiene al pueblo colombiano respecto
del manejo de los recursos del Estado y de las relaciones laborales de los
servidores públicos." Aunque la afirmación puede ser excesivamente
genérica, no hay duda que esta actitud se concita cuando existen reglas
laborales, pensiónales y prestacionales extraordinarias frente al régimen
común. Entre ellas figura la regla del artículo 17 de la Ley 4a de
1992 en la que la prima media de jubilación de los Congresistas en el régimen
común se calcula apenas con el promedio del salario del último año de servicio,
cuando la regla ordinaria lo extiende a los últimos diez. Este tipo de regla
sustantiva, consagrada en otras fuentes fórmales, se ha aplicado también a los
funcionarios de los artículos 14 y 15 de la Ley 4792. La interpretación del
artículo 15 de la Ley 4a de 1992, que aquí hemos mantenido por
respeto a la seguridad jurídica y a la certeza del derecho, en realidad sólo
resulta operativa con relación al sistema vigente de liquidación de pensiones
establecida para estos servidores públicos.
Podría pensarse sensatamente que estas normas tienen
una unidad de sentido y propósito; sin embargo esas normas están dispersas a lo
largo y ancho del derecho colombiano, adoptando la forma de leyes unas veces,
de actos administrativos otras. Su control de constitucionalidad y legalidad
es, por tanto, disperso y exige un diálogo atento entre las diversas
jurisdicciones para lograr doctrinas razonables y estables que interprete:!
adecuadamente la Constitución colombiana. En cualquiera de estas encarnaciones
normativas, será deber de los jueces determinar sí estas reglas respetan el
principio de igualdad constitucional. Esta tarea, como es obvio, no puede
asumirse en este momento, pero se quiere dejar expresa constancia de su íntima
relación con la interpretación, esta sí sub-júdice, de los artículos 14 y 15.
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, y oído el concepto del
Procurador General de la Nación Ad-hoc, la Sala Plena de la Corte
Constitucional administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE:
ESTARSE A LO RESUELTO en la sentencia C-681 de 6 de
agosto de 2003 que declaró inexequible la expresión "sin carácter
salarial", contenida en el artículo 15 de la Ley 4a de 1992,
pero sólo para efectos de la cotización y liquidación de la pensión de
jubilación.
NOTIFÍQUESE, COMUNIQÚESE Y
CÚMPLASE
LUIS FERNANDO ALVAREZ LONDOÑO
Conjuez Presidente
RODOLFO ARANGO RIVADENEIRA
Conjuez
DIEGO LOPEZ MEJIA
Conjuez Ponente
CARMEN MILLAN DE BENAVIDES
Conjuez
RODRIGO NOGUERA CALDERON
Conjuez
JAIRO PARRA QUIJANO
Conjuez
RODRIGO UPRIMNY YEPES
Conjuez
ALEJANDRO VANEGAS FRANCO
Conjuez
MARTHA VICTORIA SACHIGA MENDEZ
Secretaria General
[1] Ley 60/90,
artículo 2o, num. 3o.
[2] Decreto 1016/91,
art. Io. Énfasis añadido.
[3] Para el listado completo
de funcionarios cubiertos por la medida puede verse el Decreto 1624/91.
[4] ESAP, Cartillas de
Administración Pública: Prima técnica de empleados públicos (Versión II).
Bogotá, 2009, página 38.
[5] La prima automática
hoy en día está establecida en el Decreto 1336 de 2003.
[6] En su artículo
150, num. 19°, lit. e).
[7] Suscrita por el
H.S. Gabriel Meló Guevara.
8 Artículo 20 del Proyecto de Ley
precitado.
[9] Énfasis añadido.
[10] Expediente: 395-99. Sección 2ª. Actor: Pablo Julio Caceres
Corrales. Ponente: Alvaro Lecompte Luna. Provincia confirmada en la Sentencia del 18 de octubre de 2001. Expediente: 694-99. Actor: Javier Lizcano Rivas.
Ponente: Nicolás Pajaro Peñaranda.
[11] Véase, por ejemplo, la sentencia T-025/07.
[12] Confirmada luego en la sentencia T-860/09 de la misma Corte
Constitucional y en sentencias del Consejo de Estado
[13] Con algunas excepciones, como los argumentos del demandante en
el proceso D-002 que se decidió, acumulado con otras demandas, en la C-279/96
[14] En una conocida expresión de la Constitución de Weimar de 1919 a la que se le reputa, junto con la mexicana de Querétaro, el comienzo en firme del modelo
del derecho social del trabajo que la Constitución colombiana ha mantenido en sus artículos 25 y 53