T-462-99
Sentencia T-462/99
Sentencia
T-462/99
ACCION DE TUTELA-Subsidiariedad
ACCION DE TUTELA
CONTRA ACTO ADMINISTRATIVO-Improcedencia
respecto de cierre de establecimiento de comercio
Referencia:
Expediente T-195364
Peticionario: Aníbal
Ochoa Sánchez
Magistrado Ponente:
Dr. ANTONIO BARRERA
CARBONELL
Santafé de Bogotá,
D.C., junio once (11) de mil novecientos noventa y nueve (1999).
La Sala Primera de
Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados ANTONIO
BARRERA CARBONELL, ALFREDO BELTRAN SIERRA y EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ, procede a
revisar el proceso de tutela promovido por Aníbal Ochoa Sánchez, contra la
Secretaría de Salud y la Alcaldía Municipal de Corozal (Sucre), según la
competencia de que es titular de conformidad con lo establecido en los
artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política, en armonía con los artículos
33 a 36 del Decreto 2591 de 1991.
I. ANTECEDENTES.
1.
Los hechos.
1.1. Aníbal Ochoa Sánchez,
propietario del establecimiento de comercio Medicamentos Noche y Día, solicitó
al Departamento Administrativo de Salud y Seguridad Social de Sucre -DASSALUD
SUCRE-, la expedición de una certificación en la cual se atestara acerca del
cumplimiento de los requisitos exigidos para vender medicamentos para consumo
humano  en dicho establecimiento.
1.2. Mediante oficio
No. D0343 de fecha mayo 13 de 1998, DASSALUD SUCRE negó el certificado
solicitado por el demandante, por considerar que el citado establecimiento no
reunía los requisitos de distancia mínima señalados en la Resolución No. 010911
de 1992 del Ministerio de Salud para el funcionamiento de droguerías.
1.3. Con oficio No.
D463 del 25 de junio de 1998  DASSALUD SUCRE remitió la referida solicitud a la
Secretaría Local de Salud de Corozal, por estimar que la competencia para
decidir sobre el otorgamiento de la licencia de funcionamiento correspondía a
esta entidad.
1.4. Mediante
Resolución No. 001 del 28 de agosto de 1998, la Secretaría de Salud Municipal
de Corozal ordenó el cierre del establecimiento de comercio denominado
Medicamentos Noche y Día, y concedió a su propietario un plazo de veinte días
para que cesara en su actividad comercial. La anterior resolución fue
notificada personalmente al demandante, haciéndole saber los recursos que
procedían contra el mencionado acto administrativo, los que utilizó en su
oportunidad.
1.5. Según
resolución No. 002 de 1998, la Secretaría de Salud de Corozal decidió no
reponer la resolución 001 del mismo año y concedió la apelación para ante la
Alcaldía Municipal, despacho éste que por resolución No. 157 de 1998 resolvió
confirmar en todas sus partes la decisión impugnada, advirtiendo que contra
este acto no procede ningún recurso, y que quedaba agotada la vía gubernativa.
De la anterior resolución se notificó el demandante, por conducta concluyente.
2. La pretensión.
El demandante
impetra, como mecanismo transitorio, la tutela de sus derechos fundamentales al
debido proceso, al trabajo, a la libertad de empresa, a la igualdad y al
derecho a la vida "de todos los pacientes enfermos y de personas en
general" que acuden a la droguería en demanda de medicamentos y de los
servicios que ésta ofrece, mientras la jurisdicción de lo contencioso administrativo
se pronuncia en relación con la demanda de nulidad y restablecimiento del
derecho que promoverá contra los mencionados actos administrativos.
Igualmente, con
fundamento en el art. 7 del decreto 2591/91 el demandante solicitó la adopción
de medidas provisionales para proteger en forma inmediata sus derechos.
II. ACTUACIÓN
PROCESAL.
1. Primera
instancia.
En sentencia del 21
de octubre de 1998 el Juzgado Penal Municipal de Corozal resolvió denegar la
tutela impetrada, con fundamento en los siguientes argumentos:
- Al demandante se
le respeto el derecho al debido proceso, porque  fue debidamente notificado de
las decisiones adoptadas en su contra e interpuso los recursos de ley, con el
fin de que se revocara la decisión que afectaba sus intereses.
- No se estima
violado tampoco el derecho al trabajo de aquellos empleados que dependen para
su subsistencia del funcionamiento de la mencionada droguería, por cuanto nada
les impide que sigan devengando sus salarios, en el evento de que la droguería
sea reubicada, dando cumplimiento a los requisitos exigidos por la Secretaría
de Salud.
- En cuanto al
derecho a la igualdad consideró que tampoco fue vulnerado, toda vez que las
farmacias existentes, sin el lleno de las exigencias mínimas de ubicación, se
debe al hecho de que ellas venían funcionando antes de la entrada en vigencia
de la resolución 010911 de 1992, que reglamenta la apertura de establecimientos
comerciales dedicados al expendio de drogas humanas.
- No estima violado
el derecho a la vida de los habitantes de Corozal porque no se permita la
apertura de esta droguería, ya que existen alrededor de nueve establecimientos
de la misma índole localizados en dicho sector donde estaba funcionando el
establecimiento del actor.
- Por último, señaló
el juzgado que no se vislumbra la existencia de un perjuicio irremediable que
permita conceder la tutela como mecanismo transitorio, porque el actor cuenta
con la acción de nulidad y restablecimiento del derecho ante la jurisdicción
contencioso administrativa para la protección de los derechos que considera le
han sido violados.
2.      Segunda instancia.
El Juzgado Primero
Promiscuo del Circuito de Corozal, mediante sentencia del 24 de noviembre de
1998, revocó en todas sus partes el fallo proferido por el Juzgado Penal
Municipal de esa ciudad y, en su lugar, tuteló el derecho a la libertad de
trabajo de Aníbal Ochoa Sánchez en forma transitoria, mientras la jurisdicción
de lo contencioso administrativo resuelve la controversia que originó la
presente acción.
Fundamentó su
decisión en las siguientes consideraciones:
- El parágrafo
tercero del artículo 5 de la resolución 010911 de 1992 establece que de acuerdo
con la topografía de la región y de las necesidades de la comunidad, las
autoridades competentes podrán determinar la ubicación de una droguería por
debajo de la distancia prevista en el artículo citado, siempre y cuando dicha
determinación esté debidamente motivada en el acto administrativo que otorga el
permiso.
- Probado esta en el
expediente que la prestación del servicio ofrecido por la droguería
Medicamentos Noche y Día es una necesidad de la comunidad. En tales
condiciones, se debe estar a lo dispuesto en el parágrafo mencionado.
- De otra parte,
estimó que la orden de cierre del establecimiento comercial de propiedad del
petente, comportaba la existencia de un perjuicio irremediable y, en tal
virtud, era procedente conceder la tutela en forma transitoria, mientras la
cuestión de fondo se decidía por la jurisdicción contencioso administrativa.
III.
CONSIDERACIONES DE LA SALA.
1. Planteamiento
del problema.
Impetra el
demandante la acción de tutela con el fin de que se ordene la suspensión
provisional de los efectos de los actos administrativos proferidos por la
Secretaría de Salud y la Alcaldía Municipal de Corozal, a través de las
resoluciones 001 y 157 de 1998 respectivamente, mediante las cuales se ordenó
el cierre definitivo del establecimiento comercial denominado Medicamentos
Noche y Día, de propiedad de Aníbal Ochoa Sánchez, mientras se decide de fondo
el asunto, y que como consecuencia de ello se le restablezca el derecho al
actor en el sentido de autorizarlo para que abra nuevamente su establecimiento
de comercio.
Bajo el entendido de que se trata de una tutela como
mecanismo transitorio con el fin de que cese la violación de los derechos
fundamentales que se invocan, mientras se adopta la decisión de fondo
correspondiente por la jurisdicción competente, esto es, la jurisdicción de lo
contencioso administrativo, procede la Sala a determinar si es viable o no la
tutela impetrada.
2. La solución al
problema planteado.
2.1. Reiteradamente la Corte ha expresado que la acción de
tutela fue concebida como mecanismo de defensa y protección inmediata de los
derechos fundamentales, únicamente cuando el afectado no dispone de otro medio
de defensa judicial, salvo que existiendo, se la utilice como mecanismo
transitorio para evitar un perjuicio irremediable. Es por lo tanto, una acción
residual o subsidiaria, que no puede ser utilizada como mecanismo alterno o
sustituto de las vías legales procesales ordinarias instituidas para la
protección de los derechos.
2.2. En el presente
caso se ha utilizado la acción de tutela como instrumento para impugnar los
actos administrativos de que dan cuenta los antecedentes, en virtud de los
cuales se ordenó el cierre del establecimiento de comercio Medicamentos Noche y
Día.
Los referidos actos
administrativos son controlables por la vía de la acción de nulidad y
restablecimiento del derecho (art. 85 del C.C.A.) ante la jurisdicción de lo
contencioso administrativo. Es decir, que existía un medio alternativo de
defensa judicial que es idóneo y eficaz para la defensa de los derechos que el demandante
estima conculcados; en efecto, a través de esta acción era procedente que el
actor demandara la nulidad de los actos y el consiguiente restablecimiento del
derecho presuntamente lesionado con motivo de su expedición.
2.3. Ni siquiera
procede la tutela como mecanismo transitorio, por las siguientes razones:
- Ningún derecho
fundamental se le ha violado al actor, porque:
a) El derecho al
debido proceso fue debidamente garantizado pues el demandante intervino en la
correspondiente tramitación administrativa, fue notificado de las decisiones
adoptadas e interpuso los recursos de ley para que se modificaran las
decisiones que afectaban sus intereses.
b) El demandante
puede ejercer su actividad laboral vinculada a las actividades que corresponden
a dicho establecimiento de comercio, si se somete a los requisitos que las
autoridades han establecido para que ellas puedan desarrollarse. Por
consiguiente no se ha vulnerado su derecho al trabajo en condiciones dignas y
justas.
No se estima
procedente alegar que se ha violado el derecho al trabajo a los empleados al
servicio de la droguería, porque éstos no interpusieron la acción de tutela y
el demandante no los representa ni ha actuado como agente oficioso de ellos.
Además, con el cierre del mencionado establecimiento no se impide a las
personas que laboran en éste que puedan conseguir trabajo con otro empleador.
c) No se violó el
derecho a la igualdad, porque el tratamiento dado por las autoridades
municipales en el caso de las farmacias que venían funcionando desde antes de
entrar en vigencia la resolución No. 010911 de 1992, se encuentra debidamente
justificada en la circunstancia de que a ésta no se le puede dar efecto
retroactivo, como bien lo anotó el juzgador de primera instancia.
d) No se considera
procedente alegar la violación del derecho a la vida de los habitantes de
Corozal, con el cierre del establecimiento comercial aludido, porque a través
de la tutela no es procedente impetrar la protección de este derecho en forma
colectiva; se requiere que cada afectado concreto ejercite la correspondiente
acción.
- No se encuentra
acreditado el perjuicio irremediable alegado por el actor no sólo porque ningún
derecho fundamental se le ha vulnerado, sino porque no se dan los supuestos que
la jurisprudencia de la Corte ha señalado para que se configure dicho perjuicio[1]. En efecto, según dicha
jurisprudencia el perjuicio para que se considere irremediable ha de ser
inminente y grave, las medidas que se requieren para conjurarlo han de ser
urgentes y la acción de tutela ha de ser impostergable.
3. En conclusión,
por no ser procedente la tutela ni como mecanismo definitivo ni transitorio, se
revocará la sentencia proferida por el Juzgado Primero Promiscuo del Circuito
de Corozal y en su lugar se confirmará la decisión del Juzgado Penal Municipal
de Corozal contenida en la sentencia del 21 de octubre de 1998.
IV. DECISION.
En mérito de lo
expuesto la Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero: REVOCAR la
sentencia proferida por el Juzgado Primero Promiscuo del Circuito de Corozal
(Sucre) y, en su lugar, CONFIRMAR el fallo de primera instancia
proferido por el Juzgado Penal Municipal de esa ciudad, que negó la tutela
impetrada por Aníbal Ochoa Sánchez.
Segundo: LIBRENSE
por la Secretaría General de esta Corporación, las comunicaciones de que trata
el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para los efectos allí contemplados.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
cúmplase.
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado Ponente
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
PABLO ENRIQUE LEAL RUIZ
Secretario General (E)
[1] Sentencia T-295/93 M.P.Vladimiro Naranjo Mesa