T-488-14
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
T-488/14
CUMPLIMIENTO DE SENTENCIA EN PROCESO DE PERTENENCIA RURAL/TERRENOS BALDIOS ADJUDICABLES SOLO PUEDEN ADQUIRIRSE POR TITULO
OTORGADO POR EL INCODER
ACTO DEL REGISTRADOR DE INSTRUMENTOS PUBLICOS QUE NEGO INSCRIPCION DE
SENTENCIA DE PERTENENCIA SOBRE PRESUNTO BIEN BALDIO
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES
ACCION DE TUTELA CONTRA ACTOS ADMINISTRATIVOS-Se
ha aceptado procedencia excepcional como mecanismo transitorio
Con el fin de analizar la afectación del derecho al
debido proceso, la Corte ha hecho remisión a las causales de procedencia de la
acción de tutela contra providencias judiciales por tratarse de las formas más
usuales de vulneración. No obstante, ha insistido en que siendo la jurisdicción
contenciosa administrativa el ámbito propio para tramitar los reproches de los
ciudadanos contra las actuaciones de la administración, la procedencia de la
acción de tutela resulta aún más excepcional que contra decisiones judiciales.
En esta medida, el examen constitucional debe ser más estricto, en aras de
evitar un uso abusivo del recurso de amparo contra decisiones administrativas
que cuentan con su propio procedimiento de control judicial
CUMPLIMIENTO DE FALLOS JUDICIALES
El
cumplimiento de las providencias judiciales se erige como un auténtico derecho
fundamental de carácter subjetivo. En este orden de ideas, la Corte ha señalado
que la tutela es procedente cuando una autoridad pública o un particular se
sustrae del cumplimiento de una decisión judicial de hacer (por
ejemplo una orden de reintegro), en la medida en que se vulnera el derecho de
acceso a la administración de justicia. No obstante, por regla general esta es
improcedente cuando lo que se pretende es satisfacer obligaciones de dar
(siempre y cuando no se evidencie un perjuicio irremediable), en la medida en
que existen otros mecanismos idóneos para hacerlas efectivas (como por ejemplo
un proceso ejecutivo)
REGIMEN JURIDICO APLICABLE A BIENES BALDIOS
PROBLEMATICA INSTITUCIONAL Y SOCIAL EN TORNO A TIERRAS BALDIAS
CONJUNTO INSTITUCIONAL DISPUESTO PARA EL CUMPLIMIENTO DEL DESARROLLO
RURAL Y EL ACCESO PROGRESIVO A LA TIERRA
FACULTADES EXTRA Y ULTRA PETITA EN TUTELA/LEGALIDAD DE SENTENCIA DE PERTENENCIA/VIA DE HECHO EN
SENTENCIA DE PERTENENCIA/DEFECTO FACTICO EN SENTENCIA DE PERTENENCIA-No se
valoró acertadamente el folio de matrícula inmobiliaria aportado/ACCION DE TUTELA CONTRA
PROVIDENCIAS JUDICIALES-Procedencia por desconocimiento del precedente y defecto
orgánico, al haberse adelantado proceso de pertenencia sobre bien baldío/DEFECTO FACTICO-Dimensión negativa y positiva
El principal yerro, que a su vez causa las demás
inconsistencias del proceso de pertenencia, es un defecto fáctico. De acuerdo a
la jurisprudencia, esta causal guarda relación con las “fallas en el fundamento
probatorio” de la sentencia judicial atacada. Corresponde al juez
constitucional establecer si al dictarse la providencia, el operador judicial
desconoció “la realidad probatoria del proceso”. Para la Corte, el defecto
fáctico puede darse tanto en una dimensión negativa como positiva. Desde la
primera perspectiva, se reprocha la omisión del fallador en la “valoración de
pruebas determinantes para identificar la veracidad de los hechos analizados
por el juez”. La segunda aproximación “abarca la valoración de pruebas
igualmente esenciales que el juzgador no puede apreciar, sin desconocer la
Constitución”. En este caso concreto, la Corte encuentra que el Juzgado
Promiscuo del Circuito recibió reporte de la Oficina de Instrumentos Públicos
indicando que sobre el predio “El Lindanal” no figuraba persona alguna como
titular de derechos reales. En este mismo sentido, el actor reconoció que la
demanda se propuso contra personas indeterminadas. Pese a ello, el Juzgado
promiscuo consideró que el bien objeto de la demanda es inmueble que “puede ser
objeto de apropiación privada”. Así planteadas las cosas, careciendo de dueño
reconocido el inmueble y no habiendo registro inmobiliario del mismo, surgían
indicios suficientes para pensar razonablemente que el predio en discusión
podía tratarse de un bien baldío y en esa medida no susceptible de apropiación
por prescripción. En este sentido, el concepto rendido por la Superintendencia
de Notariado y Registro correctamente explicó que ante tales elementos
fácticos, lo procedente es correr traslado al Incoder para que se clarifique la
naturaleza del inmueble. El Juzgado Promiscuo no solo valoró las pruebas sobre
la situación jurídica del predio “El Lindanal” con desconocimiento de las
reglas de la sana crítica, sino que también omitió sus deberes oficiosos para
la práctica de las pruebas conducentes que determinaran si realmente era un
bien susceptible de adquirirse por prescripción. En efecto, el juez solo tuvo
en cuenta las declaraciones de tres vecinos y las observaciones de una
inspección judicial, para concluir que el accionante había satisfecho los
requisitos de posesión. Tales elementos probatorios, aunque reveladores sobre
el ejercicio posesorio, ciertamente no son pertinentes ni conducentes para
determinar la naturaleza jurídica del predio a usucapir. El juez omitió
entonces una prueba fundamental: solicitar un concepto al Incoder sobre la
calidad del predio “El Lindanal”, presupuesto sine qua non para dar inicio al
proceso de pertenencia.
SENTENCIA DE PERTENENCIA EN QUE HUBO DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE Y
DEFECTO ORGANICO
La sentencia proferida el 20 de noviembre de 2012 declaró
que el accionante había adquirido el derecho real de dominio de un predio sobre
el cual existen serios indicios de ser baldío. Tal decisión desconoce la
jurisprudencia pacífica y reiterada no solo de la Sala Plena de la Corte
Constitucional, sino de las otras altas Corporaciones de justicia que han
sostenido la imposibilidad jurídica de adquirir por medio de la prescripción el
dominio sobre tierras de la Nación, en concordancia con lo dispuesto por el
artículo 65 de la Ley 160 de 1994. Finalmente, la actuación del juez se
encajaría en un defecto orgánico, en tanto este carecía, en forma absoluta, de
competencia para conocer del asunto. Debe recordarse que la actuación judicial
está enmarcada dentro de una competencia funcional y temporal, determinada,
constitucional y legalmente, que de ser desbordada conlleva el desconocimiento
del derecho al debido proceso. En este caso concreto, es claro que la única
entidad competente para adjudicar en nombre del Estado las tierras baldías es
el Incoder, previo cumplimiento de los requisitos legales. Los procesos de
pertenencia adelantados por los jueces civiles, por otra parte, no pueden
iniciarse -también por expreso mandato del legislador- sobre bienes
imprescriptibles
ACCION DE TUTELA CONTRA DECISION DE OFICINA DE REGISTRO DE INSTRUMENTOS
PUBLICOS-Caso en que el demandante no cumplió con el
requisito de subsidiariedad
De entrada se advierte que el accionante no cumplió
con el requisito de subsidiariedad. El carácter residual de la acción de tutela
conlleva a que la misma solo sea procedente cuando no existan otros medios de
defensa a los que se pueda acudir, o cuando existiendo estos, se promueva para
precaver la ocurrencia de un perjuicio irremediable. En este caso concreto, el actor,
pese a estar asesorado por un abogado y no haberse comprobado ser sujeto de
especial protección constitucional, interpuso directamente acción de tutela
contra la nota devolutiva. Obvió entonces, sin explicar siquiera por qué no
eran idóneos, el recurso de reposición ante el Registrador de Instrumentos
Públicos y el de apelación ante el Director del Registro. Tampoco esgrimió la
causación de un perjuicio irremediable con la decisión, ni se advierte de los
hechos narrados por el accionante ningún motivo para pensar razonablemente en ello.
Además, el Juzgado Promiscuo de Familia, al conceder el amparo, ninguna
consideración hizo respecto a la excepcional procedibilidad de la acción de
tutela en el caso concreto. Esta inconsistencia habría sido suficiente para
declarar improcedente la solicitud impetrada por el accionante. No obstante, y
por la relevancia del asunto para la protección del interés público y la
correcta administración de justicia, esta Sala de Revisión estudiará el fondo
del reclamo formulado.
LEGALIDAD DE ACTUACION DEL REGISTRADOR DE INSTRUMENTOS PUBLICOS
El yerro
advertido por el registrador era evidente en tanto la decisión judicial recaía
sobre un terreno que carecía de registro inmobiliario, por lo cual era
razonable pensar que se trataba de un bien baldío. De igual manera, en la nota
devolutiva se advirtió que los ocupantes de tierras baldías, por ese solo
hecho, no tienen la calidad de poseedores sino una simple expectativa, de
acuerdo al marco legal vigente. Dicha argumentación fue presentada
oportunamente por el registrador en el acto administrativo mediante el cual se
opuso inicialmente al registro
ORDENES RESPECTO A LA CRISIS ESTATAL EN RELACION CON LOS BIENES BALDIOS
DE LA NACION
Referencia: Expediente T-4.267.451
Acción de tutela interpuesta por Gerardo Escobar Niño
contra la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Paz de Ariporo
(Casanare) y otros.
Magistrado Ponente:
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Bogotá, D.C., nueve (9) de julio de dos mil catorce
(2014).
La Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional,
integrada por los Magistrados Jorge Iván Palacio Palacio, Gloria Stella Ortiz Delgado
y Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales, profiere la siguiente:
SENTENCIA
Dentro del proceso de revisión del fallo de tutela
emitido, en única instancia, por el Juzgado Promiscuo de Familia de Paz de
Ariporo (Casanare), en el expediente de tutela T-4.267.451.
I. ANTECEDENTES
Gerardo Escobar Niño interpuso acción de
tutela contra la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Paz de Ariporo
(Casanare), al considerar vulnerados sus derechos al acceso a la administración
de justicia, la seguridad jurídica y la confianza legítima, ante la negativa de
la entidad demandada de inscribir la sentencia judicial que declaró a su favor
la prescripción adquisitiva sobre un bien inmueble. Fundamenta su solicitud en
los siguientes:
1. Hechos
1.1. El señor Escobar Niño, mediante
apoderado judicial, relata que presentó demanda extraordinaria de pertenencia
sobre el predio rural denominado “El Lindanal”, ubicado en la vereda “Jagüeyes”
del municipio de San Luis de Palenque, departamento de Casanare, con un área de
trece hectáreas, más seis mil seiscientos dieciocho punto cuarenta metros
cuadrados (13 Hctas + 6618,40 m2)[1].
1.2. Asegura que la demanda fue
admitida en forma legal, se hicieron los correspondientes emplazamientos de
radio y prensa, así como una inspección ocular al predio. El trámite culminó
con sentencia judicial proferida por el Juzgado Promiscuo del Circuito de
Orocué (Casanare) el 20 de noviembre de 2012. La parte resolutiva declaró que
el actor había adquirido el derecho real de dominio sobre el predio “El
Lindanal” a través del modo de prescripción adquisitiva extraordinaria o usucapión.
En consecuencia, ordenó “la inscripción de la presente sentencia en el folio
de matrícula inmobiliaria que deberá ser abierto para tal efecto con la
alinderación y denominación que del predio se ha consignado”[2].
1.3. No obstante lo anterior, la
Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Paz de Ariporo, en Nota
Devolutiva calendada el 24 de septiembre de 2013, manifestó que la sentencia no
podía ser inscrita de acuerdo con lo dispuesto por el Nuevo Estatuto Registral
(Ley 1579 de 2012). Fundamentó su posición en que:
“[L]a propiedad de los
terrenos baldíos adjudicables solo puede adquirirse mediante título traslaticio
de dominio otorgado por el Estado a través del Instituto Colombiano de la
Reforma Agraria o por las entidades públicas en las que delegue esta facultad.
Los ocupantes de tierras
baldías, por ese solo hecho, no tienen la calidad de poseedores conforme al
Código Civil y frente a la adjudicación por el Estado solo existe una mera
expectativa”[3].
1.4. El señor Escobar Niño considera
que esta decisión es vulneradora de sus derechos constitucionales al debido
proceso, el libre acceso a la administración de justicia, la seguridad jurídica
y a la confianza legítima. Es por esto que interpone acción de tutela para que
el juez constitucional disponga el cumplimiento inmediato de la sentencia
proferida por el Juzgado Promiscuo de Orocué. Esgrime que la providencia en
cuestión declaró en forma legal su dominio por prescripción extraordinaria y “en
ninguna parte del proceso mencionado, se presentó oposición al trámite, que
sustentara prohibición o restricción alguna, que justificara que el predio
objeto de pertenencia no se pudiera declarar de esa forma”[4].
Aduce que la visión del Registrador seccional desconoció el
significado teleológico de los bienes baldíos en el ordenamiento colombiano[5]
y que si bien el Incoder es la entidad del Estado facultada para titular los
predios rurales y baldíos con el cumplimiento de los requisitos contemplados en
la Ley 160 de 1994, esta norma “jamás está prohibiendo expresamente que la
jurisdicción ordinaria conozca de trámites de pertenencia que se adelantan ante
los Jueces de la República, en virtud y en aplicación del artículo 1º de la Ley
200 de 1936”[6].
Junto con su escrito de tutela, anexó copia simple de la sentencia
de fecha 20 de noviembre de 2012, que resolvió el proceso extraordinario de
pertenencia, y copia simple de la nota devolutiva del 24 de septiembre de 2013,
proferida por la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Paz de
Ariporo.
2. Trámite procesal.
Mediante auto del 5 de noviembre de 2013[7], el Juzgado
Promiscuo de Familia de Paz de Ariporo admitió la tutela, notificó a la parte
accionada y vinculó a la oficina seccional del Incoder y al Procurador Agrario
de Casanare para que se pronunciaran, dentro de los tres días siguientes, sobre
los hechos y las pretensiones alegadas.
3. Contestación de las
entidades vinculadas.
3.1. El Registrador Seccional de
Instrumentos Públicos de Paz de Ariporo solicitó negar el amparo. Destacó que
la tutela no resulta procedente, en tanto el accionante no interpuso recursos
de reposición ni de apelación contra el acto administrativo atacado, ni mucho
menos acudió a la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
En cuanto al
fondo del asunto, puso de presente que el nuevo Estatuto Registral consagra
expresamente el principio de legalidad, según el cual solo son registrables los
títulos y documentos que reúnan los requisitos exigidos por las leyes para su
inscripción. Al respecto explicó que:
“la negativa de registro
de la providencia judicial, no depende del libre albedrío del funcionario de
registro, sino que la decisión de negativa de este, esté sustentada en normas
jurídicas, es decir que estos deben reunir los requisitos exigidos en las leyes
para su registro, lo que a contrario sensu, constituirá acto arbitrario e
ilegal con extralimitación de funciones y por lo mismo contraria a la Ley”[8].
Asimismo,
reiteró que la entidad encargada de administrar y adjudicar los baldíos
nacionales es el Incoder y es ella la que verifica qué bienes ostentan dicha
calidad, hace la visita de inspección a inmuebles y notifica a las personas que
puedan tener algún derecho sobre el inmueble. En este sentido, descartó la aplicación
de la Ley 200 de 1936 que, por ser contraria a la Ley 160 de 1994, debe
entenderse derogada implícitamente.
Junto con su
escrito de contestación, el registrador allegó tres conceptos legales emitidos
por entidades oficiales sobre el asunto, a partir de los cuales sustentó la
decisión de no inscripción:
i. Superintendencia de Notariado y
Registro. Consulta 3463 ante la Oficina Asesora Jurídica. 19 diciembre 2011[9].
ii. Superintendencia de Notariado y
Registro. Concepto SNR-2012-EE-17372. Superintendente Delegado para la
Protección, Restitución y Formalización de Tierras. Julio de 2012[10].
iii. Incoder. Radicado 20121104030.
Directora Técnica de Baldíos. 1º de marzo de 2012[11].
3.2. La Procuradora 23 Judicial
Ambiental y Agraria aseveró que el demandante tiene razón en sus pretensiones,
“pero no porque de manera caprichosa el señor registrador esté omitiendo sus
deberes o extralimitándose en sus funciones, sino simplemente en razón a la
legalidad, obligatoriedad y certeza y seguridad jurídica que debe observarse
por las decisiones judiciales”[12].
Sostuvo que a ningún funcionario del Estado ni a un particular le es dado
omitir su cumplimiento, como quiera que darse pie a controversias acerca de la
legalidad o no de una decisión judicial, provocaría inestabilidad. Advirtió que
si el Registrador tenía una objeción legal respecto al contenido de la
providencia, el camino apropiado para ventilarla era mediante una acción ante
la jurisdicción contencioso administrativa.
II. DECISIÓN JUDICIAL OBJETO DE REVISIÓN.
En fallo de única instancia de tutela, calendado el 19 de
noviembre de 2013, el Juzgado Promiscuo de Familia de Paz de Ariporo concedió
el amparo de los derechos fundamentales. El despacho declaró que si bien
respetaba los argumentos esgrimidos por el Registrador de Instrumentos
Públicos, se estaba “ante la presencia de un asunto que tiene que ver
directamente con el principio constitucional consagrado en el art. 13, como es
el derecho de igualdad, que consiste en dar el mismo tratamiento jurídico a
casos similares”[13].
Al respecto expuso que el Estatuto Registral (Ley 1579 de 2012,
art. 56) ordena la matrícula de los bienes adjudicados en proceso de prescripción
adquisitiva del dominio. Por ello concluyó:
“Es así que la obligación
de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos es cumplir la ley
procediendo a abrir los folios de matrícula que corresponda, bien sea por orden
del Incoder cuando profiere Resoluciones de Adjudicación o por sentencias
judiciales cuando declara pertenencias como es el caso que nos ocupa.
De manera que se violan
derechos fundamentales, no sólo el que se alega por el demandante, sino como el
que quedó muy claramente explicado, cual es el derecho de igualdad en la
aplicación de la ley que se traduce en el principio de seguridad jurídica”[14].
En consecuencia, ordenó al Registrador de Instrumentos Públicos
Seccional Paz de Ariporo “proceder dentro del improrrogable término de
cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación del presente fallo a
INSCRIBIR la sentencia proferida por el Juzgado Promiscuo del Circuito de
Orocué de fecha 20 de noviembre de 2012 y abrir el correspondiente Folio de
Matrícula Inmobiliaria”[15].
III. ACTUACIONES ADELANTADAS EN SEDE DE REVISIÓN.
1.
Mediante auto del 23 de mayo de 2014[16],
el Magistrado Sustanciador vinculó a este trámite de tutela al Juzgado Promiscuo
del Circuito de Orocué, al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, al
Incoder (nivel Central), al Superintendente de Notariado y Registro, a la
Procuraduría General de la Nación y a la Contraloría General de la República,
en tanto que: (i) son las autoridades que eventualmente ostentarían una
obligación primaria respecto de la satisfacción de los derechos fundamentales
que se encuentran en discusión; (ii) la decisión que se tome podría
involucrarlos directamente, y (iii) atendiendo a que el caso reviste interés
público por tratarse de supuestos bienes baldíos de la Nación.
Además de vincular a las entidades mencionadas y
correrles traslado de la acción de tutela y sus anexos para que se pronunciaran,
se solicitó al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural así como al Incoder,
responder: (i) ¿cuál es la naturaleza jurídica del bien objeto de discusión y
si se puede considerar un terreno baldío? y (ii) ¿cuáles son las políticas
públicas vigentes en relación con la asignación de bienes baldíos,
particularmente en el departamento de Casanare?
A la Contraloría General de la República y a la
Procuraduría General de la Nación, se les solicitó informar: (i) ¿qué
actividades específicas, dentro de sus competencias legales, adelantan con
respecto a la correcta asignación de baldíos? y (ii) ¿si existe alguna
directriz institucional al respecto? Por último, a la Superintendencia de
Notariado y Registro se le preguntó si había adoptado alguna directiva de
alcance nacional con respecto al registro e inscripción de terrenos baldíos.
Igualmente, se ordenó al Juzgado Promiscuo del
Circuito de Orocué que remitiera el expediente con radicación No. 852302044001-2011-0031,
referente al proceso ordinario agrario de pertenencia iniciado por Gerardo
Escobar Niño contra personas indeterminadas. Por último, teniendo en cuenta que
al fallo de tutela de única instancia le hacía falta la página número dos, se
requirió al Juzgado Promiscuo de Familia de Paz de Ariporo remitir copia
completa de la sentencia dictada el 19 de noviembre de 2013.
Las respuestas allegadas a la Sala Quinta de Revisión
fueron las siguientes:
1. Instituto Colombiano de Desarrollo Rural
(Incoder)
En respuesta al auto de pruebas, el Incoder solicitó decretar
la nulidad de todo lo actuado, incluido el proceso de declaración de
pertenencia, en tanto no fue vinculado debidamente. Explicó que el artículo 10
del Decreto 3759 de 2009 radicó exclusivamente en la Oficina Asesora Jurídica
la función de coordinar la atención de todos los procesos judiciales y
extrajudiciales en los que fuese parte la entidad, así como la atención de
acciones constitucionales. Así las cosas, “la única notificación válida y
que surte efectos respecto de los trámites que implican representación
judicial, es la que se realiza mediante la radicación del documento pertinente
en la Av. El Dorado CAN, Calle 43 No. 57-41 en la ciudad de Bogotá D.C., o las
que se remiten al correo electrónico juridica@incoder.gov.co publicado en la
página web del Instituto y de administración exclusiva de la Oficina Asesora
Jurídica”[17].
En relación con la procedibilidad de la acción de
amparo en este caso concreto, señaló que el a quo no tuvo en cuenta que
la Nota Devolutiva de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos
constituye un acto administrativo y por tanto, puede ser objeto de debate en la
vía gubernativa y en sede jurisdiccional, mediante la interposición de la
demanda correspondiente (nulidad y restablecimiento del derecho).
Al abordar el fondo del problema jurídico sostuvo, con
base en el Código de Procedimiento Civil y las definiciones contenidas en el
Código Fiscal (Ley 110 de 1992), en especial sus artículos 44 y 61, que:
“el proceso de declaración
de pertenencia no tiene el alcance de cambiar la naturaleza jurídica de un bien
baldío, convirtiéndole de imprescriptible a prescriptible, con el solo
fundamento del numeral 5 del artículo 407 del Código de Procedimiento Civil,
tan solo abre la posibilidad de presentar demanda de pertenencia contra
indeterminados sobre la base de la certificación del Registrador de
Instrumentos Públicos en la que manifieste no conocer al propietario del predio
sobre el cual versa la usucapión, pero sin que esto signifique que tales
certificación y sentencia judicial tengan la virtualidad de privar al Estado de
un Derecho que la Ley le reconoce”[18].
Para responder los interrogantes específicos
formulados por esta Corporación, la Dirección Técnica de Baldíos remite
concepto[19],
de acuerdo al cual la base de datos del Instituto Geográfico Agustín Codazzi
identificó que el predio en el municipio de San Luis de Palenque (Casanare),
con 9 hectáreas y 4000 metros cuadrados, no cuenta con matrícula inmobiliaria.
Así las cosas, concluye que “si el predio en consulta no reporta folio de
matrícula inmobiliaria se presume un baldío de la Nación, susceptible de
adjudicación por el Incoder”[20].
Lo anterior, sumado a que el accionante tampoco se
encontraba registrado en la base de datos como víctima del desplazamiento, conduce
a la entidad a sostener que “existen argumentos mínimos para adelantar un
estudio más detallado del predio y en su defecto, un proceso de clarificación
de la propiedad, también de competencia exclusiva del Incoder, en atención a la
evidencia sumaria que indica la claridad de baldío del predio objeto de estudio”[21].
Por último, el Instituto pone de presente que los
procedimientos de titulación de baldíos en todo el país se adelantan conforme a
los requerimientos y restricciones estipuladas en la Ley 160 de 1994 y sus
Decretos Reglamentarios, además de responder a criterios de priorización como
microfocalización de territorios por desplazamiento forzado y el respeto por
las áreas de explotación de recursos naturales no renovables. En todo caso, el
escrito reconoce que a la fecha “[e]l Incoder no cuenta con un inventario de
bienes baldíos de la Nación”[22].
2. Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural
El representante del Ministerio requiere ser
desvinculado del presente trámite de tutela. Considera que la entidad no tiene
competencia asignada en la ley para adoptar decisiones referidas a los hechos
que dieron origen a la solicitud de amparo. Destaca que las funciones del
Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural están definidas de manera taxativa
en el artículo 3º del Decreto 1985 de 2013 y que si bien existe un control
tutelar por parte de este Ministerio sobre las entidades adscritas y
vinculadas, “éste se encuentra destinado solamente a asegurar y constatar
que las funciones que adquieren ellas por especialidad se cumplan en armonía
con las políticas gubernamentales, sin tener facultad legal para extender su
autoridad respecto de la autonomía administrativa y presupuestal de que gozan
aquellas”[23].
3. Superintendencia de Notariado y Registro
En su escrito, el jefe de la oficina asesora jurídica
de la Superintendencia de Notariado y Registro solicita se denieguen las
súplicas de tutela, por no evidenciarse por parte de esa entidad ni de la
Oficina de Registro de Instrumentos Públicos Seccional de Paz de Ariporo, la
violación de ningún derecho fundamental al accionante.
En primer lugar, advierte que en virtud de la
autonomía de la que goza el registrador seccional, este puede disponer o no la inscripción
de un documento contentivo de una decisión judicial. Para ello, efectúa un
proceso de examen y calificación del acto sometido a inscripción, en el que
analiza tanto aspectos formales como materiales:
“1- El examen del
instrumento público tendiente a comprobar si reúne las exigencias formales de
ley,
2- La calificación
propiamente dicha, donde se aplica el derecho y se vigila el cumplimiento de
los requisitos de fondo. Es, entonces, el examen jurídico mediante el cual se
ordenan las inscripciones a que haya lugar en el folio de matrícula
inmobiliaria que involucra el título, señalándolas específicamente con su orden
de inscripción, el número de radicación, la clase de título a registrar, fecha
y oficina de origen, e indicando la columna a que se refiere el acto y las
personas que intervienen en él”[24].
Adicionalmente, el escrito de contestación presenta un
conjunto de fundamentos legales, jurisprudenciales y doctrinarios, para defender
la imprescriptibilidad de los bienes baldíos y la imposibilidad de registrar
sentencias de prescripción adquisitiva sobre tales terrenos. Luego de lo cual
concluye que:
“1. No son competentes los
jueces para decretar la pertenencia de terrenos baldíos rurales que no han
salido del dominio del Estado, porque la única forma de adquirir su dominio, es
por medio de título originario expedido por el Estado, es decir, según la Ley
160/94, mediante resolución de adjudicación hecha por Incoder.
2. No es viable el
registro de sentencias judiciales que declaren la pertenencia de bienes
inmuebles rurales que no han salido del dominio del Estado (baldíos) y por
tanto no tienen folio de matrícula inmobiliaria. Y ello porque en la labor de
calificación, el Registrador debe hacer un examen jurídico del documento,
acerca de la validez y eficacia, de los títulos presentados, observando que los
mismos cumplan con los requisitos tanto de forma como de fondo, esta labor de
calificación se apoya en el principio de legalidad, en virtud del cual los
registradores deben analizar los documentos radicados, y establecer si son
admisibles para registro, o rechazarlos para que se subsanen sus defectos”[25].
Argumenta que aunque exista una presunción según la
cual no son baldíos los terrenos explotados económicamente[26], “es menester
dentro del proceso que el juez como garante del patrimonio público, acopie las
pruebas necesarias para establecer que no se trata de un terreno baldío de la
Nación”[27].
El juez ordinario debe desplegar, en virtud de sus poderes oficiosos, un
escrutinio probatorio suficiente que le permita auscultar la naturaleza
jurídica de un terreno; más aún, cuando haya indicios de ser un bien baldío por
no existir, por ejemplo, un propietario inscrito ni
cadenas traslaticias del derecho de dominio que den fe del dominio privado.
Aterrizando al caso concreto, reprocha que en la
sentencia de pertenencia el juez tuvo en cuenta pruebas que no son “idóneas
para probar la naturaleza privada de los inmuebles, dado que la ley 160 de 1994
en su artículo 48 establece claramente que la propiedad privada se prueba con
cadenas traslaticias del derecho de dominio con títulos debidamente inscritos o
con títulos originarios otorgados por el Estado”[28]. Además, ni
siquiera se corrió traslado al Procurador Agrario, lo cual resultaba forzoso
como se evidencia de lectura de las copias de los oficios PAA-0266, 0269 de
marzo de 2014 y 0287, 0288 de abril de 2014, dirigidos por la Procuradora 23
Judicial II a los jueces de la región.
4. Juzgado Promiscuo de Familia Paz de Ariporo.
Allegó copia completa del fallo de tutela proferido
dentro del proceso de la referencia.
5. Contraloría General de la República
El Contralor Delegado para el Sector Agropecuario (E) sostuvo
que las obligaciones de la entidad en nada se relacionan con los hechos y
peticiones formuladas específicamente por el actor en su escrito de tutela. Sin
embargo, atendiendo a que el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y el
Incoder son sujetos de control a través de la Contraloría Delegada, de
conformidad con lo previsto en el artículo 15 de la aludida Resolución Orgánica
7325 de 2013, sometió a consideración de la Corte dos informes[29] relacionados
con algunos hallazgos en la adjudicación y administración de los bienes baldíos
en el país:
i- Informe de Actuación
Especial (ACES) sobre el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural –Incoder-.
Actuación Especial sobre la Acumulación irregular de predios Baldíos en la
Altillanura Colombiana (año 2012) No. 0068 de febrero de 2014. Documento que da
cuenta del marco institucional para la administración de baldíos en Colombia,
la gestión irregular de estos, el daño patrimonial al Estado y la acumulación
irregular de predios de origen baldío en la altillanura. 120 folios.
ii- Informe de Auditoría
Gubernamental con enfoque integral modalidad especial (titulación de baldíos),
Unidad Nacional de Tierras Rurales -UNAT-. 10 folios.
6. De acuerdo al
informe presentado por la Secretaría General de la Corte Constitucional, la
Procuraduría General de la Nación y el Juzgado Promiscuo del Circuito de Orocué
(Casanare) no allegaron respuesta alguna[30].
IV. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL.
1. Competencia.
Esta Corte es competente para conocer del
fallo materia de revisión de conformidad con lo establecido
en los artículos 86 inciso tercero y 241 numeral noveno de la Constitución, así
como en los artículos 31 a 36 del Decreto ley 2591 de 1991.
2. Presentación del caso y planteamiento del
problema jurídico.
De los antecedentes referidos, la Sala de Revisión encuentra
que la acción de tutela gira en torno al cumplimiento del proceso de
pertenencia rural iniciado por el señor Gerardo Escobar Niño, con el cual se
hizo propietario del predio denominado “El Lindanal”, por haber venido
ejerciendo posesión. El Juzgado Promiscuo del Circuito de Orocué falló a su favor
y ordenó la respectiva inscripción en el folio de matrícula inmobiliaria. Sin
embargo, la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Paz de Ariporo no
acató esta decisión, alegando que la propiedad de los terrenos baldíos
adjudicables solo puede adquirirse mediante título otorgado por el Incoder.
Dicha negativa dio origen a la presente acción de
tutela en la cual se invocaron los derechos fundamentales al debido proceso, la
administración de justicia y la confianza legítima, la cual fue resuelta en
única instancia por el Juzgado Promiscuo de Familia de Paz de Ariporo, concediendo
el amparo. El a-quo consideró que la negativa del registrador seccional
afectaba la igualdad en la aplicación de la ley que se traduce en el principio
de seguridad jurídica.
En sede de revisión, el Incoder reprochó que no fue
debidamente vinculado al proceso ordinario de pertenencia ni a la acción de
tutela, pese a ser la entidad responsable de la administración y adjudicación
de bienes baldíos. La Superintendencia de Notariado y Registro, por su parte,
explicó por qué estas tierras no pueden ser objeto de prescripción adquisitiva
en el ordenamiento nacional y defendió la negativa del registrador seccional
expresada a través de la nota devolutiva, como una expresa facultad legal.
Conforme a la demanda y a las contestaciones
allegadas, la Sala Quinta de Revisión interpreta que la acción de tutela debe
estudiar tanto el acto del registrador de instrumentos públicos que negó la
inscripción del fallo judicial, como la sentencia de pertenencia sobre un
presunto bien baldío, en tanto origen de la controversia legal suscitada. A
partir de esto y atendiendo que el juez constitucional tiene la obligación de
guardar la integridad y supremacía de la Constitución (art. 241) y la facultad
de fallar extra y ultra petita en materia de
tutela para hacer prevalecer el derecho sustancial (art. 3 Decreto ley 2591 de
1991)[31],
la Sala formula los siguientes problemas jurídicos:
1-
¿Trasgrede el ordenamiento constitucional y
legal colombiano la declaración de prescripción adquisitiva que efectúe un juez
sobre un terreno baldío a través de un proceso de pertenencia?
2-
¿Vulnera los derechos fundamentales a la
debido proceso, la administración de justicia y la confianza legítima la
negativa de una Oficina de Registro de Instrumentos Públicos a inscribir un
fallo judicial que declare la pertenencia sobre un bien baldío?
Para dar respuesta a lo anterior, la Corte se
pronunciará sobre los siguientes aspectos: (i) la procedencia excepcional de la
acción de tutela contra providencias judiciales; (ii) el cumplimiento de los
fallos judiciales; (iii) el régimen jurídico aplicable a los bienes baldíos;
(iv) la problemática institucional y social en torno a las tierras baldías; (v)
el conjunto institucional dispuesto para el cumplimiento del desarrollo rural y
el acceso progresivo a la tierra; y finalmente, (vi) resolverá el caso concreto.
4. La procedencia excepcional de la acción de
tutela contra providencias judiciales y actos administrativos. Reiteración de
jurisprudencia[32].
4.1. Desde los
primeros pronunciamientos de esta Corporación[33],
como guardiana de la integridad y supremacía de la Constitución Política de
1991 (art. 241), se ha venido señalando que la acción de tutela procede
excepcionalmente contra providencias judiciales[34]. Esta
postura descansa sobre un sólido fundamento normativo, los artículos 2 y 86 de
la Carta que reconocen su procedencia cuando los derechos fundamentales “resulten
vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad
pública”, así como el artículo 25 de la Convención Americana sobre Derechos
Humanos, relativo a la obligación de los Estados parte de proveer un recurso
efectivo para la protección de los derechos humanos.
La supremacía de la Constitución se traduce en la “omnipresencia”[35]
del texto Superior en todas las áreas jurídicas y en la responsabilidad de las
autoridades judiciales dentro de los procesos ordinarios, como primer escenario
para asegurar la protección de los derechos fundamentales. Excepcionalmente,
podrá el juez constitucional intervenir cuando advierta la trasgresión del
mandato constitucional.
La Sala Plena de esta Corporación, mediante
providencia C-543 de 1992, si bien declaró inexequibles los artículos 11 y 40
del Decreto Ley 2591 de 1991, previó también la procedencia excepcional de la
acción de tutela contra providencias judiciales al afirmar lo siguiente:
“Ahora bien, de
conformidad con el concepto constitucional de autoridades públicas, no cabe
duda de que los jueces tienen esa calidad en cuanto les corresponde la función
de administrar justicia y sus resoluciones son obligatorias para los
particulares y también para el Estado. En esa condición no están excluidos de
la acción de tutela respecto de actos u omisiones que vulneren o amenacen
derechos fundamentales, lo cual no significa que proceda dicha acción contra
sus providencias. Así, por ejemplo, nada obsta para que por la vía de la tutela
se ordene al juez que ha incurrido en dilación injustificada en la adopción de
decisiones a su cargo que proceda a resolver o que observe con diligencia los
términos judiciales, ni riñe con los preceptos constitucionales la
utilización de esta figura ante actuaciones de hecho imputables al funcionario
por medio de las cuales se desconozcan o amenacen los derechos fundamentales,
ni tampoco cuando la decisión pueda causar un perjuicio irremediable (...) En
hipótesis como estas no puede hablarse de atentado alguno contra la seguridad
jurídica de los asociados, sino que se trata de hacer realidad los fines que
persigue la justicia” (Subrayado
fuera del original).
No obstante, es evidente un desarrollo jurisprudencial
sobre la materia. En un comienzo, la Corte Constitucional recurrió al concepto
de la “vía de hecho”, definida como la actuación judicial absolutamente
caprichosa o carente de cualquier fundamento jurídico. Posteriormente, el
precedente se rediseñó para dar paso a los “criterios de procedibilidad de
la acción de tutela contra decisiones judiciales” e incluir aquellas
situaciones en las que “si bien no se está ante una burda trasgresión de la
Carta, si se trata de decisiones ilegítimas que afectan derechos fundamentales”[36].
Esta nueva aproximación fue sistematizada por la sentencia C-590 de 2005,
mediante la cual la Corte explicó que el juez constitucional debe comenzar por
verificar las condiciones generales de procedencia, entendidas como “aquellas
cuya ocurrencia habilita al juez de tutela para adentrarse en el contenido de
la providencia judicial que se impugna”[37].
Tales requisitos genéricos son:
“(i) si la problemática
tiene relevancia constitucional; (ii) si han sido agotados todos los recursos o
medios –ordinarios o extraordinarios- de defensa de los derechos, a menos que
se trate de impedir un perjuicio irremediable o que los recursos sean
ineficaces en las circunstancias particulares del peticionario; (iii) si se
cumple el requisito de la inmediatez (es decir, si se solicita el amparo pasado
un tiempo razonable desde el hecho que originó la violación); (iv) si se trata
de irregularidades procesales, que ellas hubieran tenido incidencia en la
decisión cuestionada, salvo que de suyo afecten gravemente los derechos
fundamentales; (v) si el actor identifica debidamente los hechos que originaron
la violación, así como los derechos vulnerados y si –de haber sido posible- lo
mencionó oportunamente en las instancias del proceso ordinario o contencioso;
(vi) si la providencia impugnada no es una sentencia de tutela”[38].
A continuación, el juez de tutela podrá conceder el
amparo solicitado si halla probada la ocurrencia de al menos una de las
causales específicas de procedibilidad, que la Corte ha organizado de la
siguiente forma[39]:
a. Defecto orgánico, que
se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia
impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello.
b. Defecto procedimental
absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del
procedimiento establecido.
c.  Defecto fáctico,
que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación
del supuesto legal en el que se sustenta la decisión.
d. Defecto material o
sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes
o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre
los fundamentos y la decisión.
e. Error inducido, que se
presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de
terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos
fundamentales.
f.  Decisión sin
motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar
cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el
entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita
funcional.
g.  Desconocimiento
del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte
Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez
ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance. En estos
casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del
contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado.
h.  Violación directa
de la Constitución.
4.2. En lo que se
refiere a la procedibilidad de la tutela contra actos administrativos, la Corte
ha señalado como regla general que la solicitud de amparo no es el medio
adecuado para controvertirlos, puesto que existen mecanismos administrativos y
judiciales para lograrlo[40].
Sin embargo, ha aceptado su procedencia excepcional, al menos como mecanismo
transitorio, cuando: “(i) la actuación administrativa ha desconocido los
derechos fundamentales, en especial los postulados que integran el derecho al
debido proceso; y (ii) los mecanismos judiciales ordinarios, llamados a
corregir tales yerros, no resultan idóneos en el caso concreto o se está ante
la estructuración de la inminencia de un perjuicio irremediable”[41].
En estos casos, con el fin de analizar la afectación
del derecho al debido proceso, la Corte ha hecho remisión a las causales de
procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales por tratarse
de las formas más usuales de vulneración[42].
No obstante, ha insistido en que siendo la jurisdicción contenciosa
administrativa el ámbito propio para tramitar los reproches de los ciudadanos
contra las actuaciones de la administración[43],
la procedencia de la acción de tutela resulta aún más excepcional que contra
decisiones judiciales.
En esta medida, el examen constitucional debe ser más
estricto[44],
en aras de evitar un uso abusivo del recurso de amparo contra decisiones
administrativas que cuentan con su propio procedimiento de control judicial.
5. El cumplimiento de los fallos judiciales.
5.1. En el marco de
la Constitución Política de 1991, el ordenamiento jurídico debe garantizar a
todo ciudadano la posibilidad de acudir a los jueces para dirimir conflictos
entre sí o como consecuencia de su relación con el Estado, como una verdadera
manifestación del Estado social de derecho[45].
La administración de justicia abarca no solo la capacidad con que cuentan los
asociados para ejercer acciones que permitan hacer valer sus derechos, sino
también “la posibilidad de que las decisiones que se tomen en ese sentido
sean cumplidas por parte de quienes son sujetos pasivos de la decisión”[46].
En este sentido, la Corte Constitucional[47]
ha explicado que el cumplimiento de los fallos judiciales es un derecho que se
desprende del acceso a la administración de justicia y el derecho a un recurso
judicial efectivo, establecidos en los artículos 228 de la Constitución
Política y 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos. La adecuada
administración de justicia, responde a su vez, a la garantía que debe brindarse
del derecho fundamental al debido proceso con el fin de evitar dilaciones
injustificadas que hagan efectivo el derecho reclamado. Así, la Corte ha indicado
que uno de los elementos sin los cuales los anteriores postulados no podrían
funcionar, es el acatamiento de las providencias, con el objetivo que una real
y oportuna decisión judicial se concrete en la debida
ejecución de ella[48].
Por cuanto en el cumplimiento está la efectividad de
los derechos[49],
el acatamiento de las decisiones judiciales adquiere cardinal importancia. Se
busca de esta manera que el reconocimiento de un derecho no permanezca como una
manifestación formal por parte de las autoridades, sino que se materialice en
una protección real del ciudadano y en la preservación[50] del
ordenamiento mismo:
“En un Estado social y democrático de
derecho uno de los objetivos es la efectividad de los derechos fundamentales,
el paso de la simple consagración formal a un reconocimiento efectivo, útil y
garantista que encuentre reflejo de protección por medio de los mecanismos
constitucionales creados para tal fin. Este principio general encuentra una
manifestación especialmente significativa en el acceso a la administración de
justicia, pues una parte nuclear del mismo en un Estado Social de derecho será
que, además de respetar las garantías establecidas en desarrollo del proceso,
su resultado tenga eficacia en el mundo jurídico, no siendo una manifestación
formal y eminentemente declarativa, sino, asegurando que la providencia que
pone fin al proceso produzca todos los efectos a que está destinada; sin este
elemento, las garantías procesales perderían toda su significación sustancial,
ya que serían el desarrollo de actuaciones sin ninguna consecuencia en el
aseguramiento de la protección y eficacia de otros derechos, convirtiéndose en
una simple mise-en-scène desprovista de significado material dentro del
ordenamiento jurídico, en cuanto inoperante para la
protección real de los derechos fundamentales de las personas”[51].
Es por todo lo anterior que el cumplimiento de las
providencias judiciales se erige como un auténtico derecho fundamental de
carácter subjetivo[52].
En este orden de ideas, la Corte ha señalado que la tutela es procedente cuando
una autoridad pública o un particular se sustrae del cumplimiento de una
decisión judicial de hacer (por ejemplo una orden de
reintegro), en la medida en que se vulnera el derecho de acceso a la
administración de justicia. No obstante, por regla general esta es improcedente
cuando lo que se pretende es satisfacer obligaciones de dar (siempre y cuando
no se evidencie un perjuicio irremediable), en la medida en que existen otros
mecanismos idóneos para hacerlas efectivas (como por ejemplo un proceso
ejecutivo)[53].
5.2. A partir de lo
anterior es evidente que toda entidad pública está en el deber
constitucional y legal[54]
de ejecutar las sentencias en firme. La misión de los jueces de administrar
justicia mediante providencias “exige de los entes ejecutivos
una conducta de estricta diligencia en el cumplimiento de las
mismas, con el fin de mantener vigente el Estado de Derecho, actuar en
concordancia con sus fines esenciales e inculcar en la población
una conciencia institucional de respeto y sujeción al ordenamiento”[55].
No obstante, en ocasiones muy especiales, asegurar “la vigencia de un
orden justo” (CP art. 2), puede significar no acatar una decisión judicial
o hacerlo de forma parcial. Al respecto, esta Corporación, en conjunto con
otras altas Cortes, ha coincidido en excepcionar los casos de imposibilidad
física o jurídica de llevar a cabo la orden original[56]. A manera de
ilustración, resulta conducente citar un asunto análogo en el que la Sala
Octava de Revisión encontró que, ante la imposibilidad de cumplir con la orden
original de reintegro de la accionante, el pago de la indemnización resultaba
suficiente para dar por satisfecha la orden proferida por el juez
administrativo:
“Lo anterior conduce a la Sala a concluir sobre la
imposibilidad de la Asamblea para cumplir la orden original del fallo del
juzgado Segundo Administrativo de Neiva; en consecuencia, no resulta
jurídicamente viable obligar a la Asamblea al reintegro de la tutelante, pues
actualmente no existe un cargo en el cual pueda ser reubicada.
(…)
Teniendo en cuenta todo lo expuesto, considera la Sala que
no es desproporcionado considerar que  el departamento del Huila –
Asamblea Departamental dio cumplimiento a la sentencia proferida por el Juzgado
Segundo Administrativo del Circuito de Neiva, el 3 de julo de 2009, a través
del pago de la indemnización de perjuicios otorgado a la accionante dentro de
las Resoluciones 248 de 2009 y 680 de 2010. Esta forma de cumplimiento no
vulneraría el derecho fundamental al acceso a la administración de justicia de
la señora Castillo Murcia, pues estaría justificada por la imposibilidad física
y jurídica de reubicarla en dicha entidad”[57].
Ahora bien, en tanto la legitimidad de cualquier Estado se vería
resquebrajada si los mismos órganos del poder público, ya por su inactividad
ora por su indolencia, estimulan el desacato de las decisiones de los jueces[58], estos
eventos -se reitera- son absolutamente excepcionales. No se
trata entonces de cualquier inconformidad o diferencia con la decisión
judicial, sino de una auténtica imposibilidad de cumplimiento, sea fáctica o
jurídica. Para identificar correctamente tales eventos, esta Sala de Revisión
considera que la valoración sobre la legitimidad o no del incumplimiento deberá
valorar criterios como los siguientes:
i- Motivación: El funcionario o entidad pública tiene
que presentar los argumentos por los cuales considera que le es imposible dar
cumplimiento a la decisión judicial. Su inconformidad no puede permanecer en el
fuero interno, sino ser debidamente comunicada a las personas interesadas.
ii- Notoriedad: La imposibilidad fáctica o jurídica de
dar cumplimiento a la decisión judicial ha de ser notoria. Por ejemplo, porque
la orden contradice manifiestamente una disposición constitucional.
iii- Grave amenaza: El servidor que objeta el
cumplimiento de una providencia judicial debe explicar en qué medida la ejecución
de la decisión acarrearía un inminente y grave daño al ordenamiento jurídico o a
algún derecho fundamental en particular. De este modo, el simple desacuerdo moral,
técnico o administrativo no justifica el incumplimiento.
iv- Facultad legal: El servidor debe canalizar su
inconformidad a través de los recursos y mecanismos que la propia ley le ha
otorgado. No es aceptable que los funcionarios públicos diseñen mecanismos ad-hoc
para oponerse al cumplimiento de decisiones judiciales.
v- Oportunidad: La oposición al cumplimiento debe
realizarse oportuna y ágilmente, de manera tal que no sirva como excusa para
justificar la desidia o la mora en el acatamiento de la orden judicial.
vi- Contradicción: El trámite de oposición debe
respetar las garantías básicas del debido proceso, especialmente la
participación de las personas o autoridades afectadas por el incumplimiento.
El juez constitucional habrá de apreciar celosamente
tales elementos para precaver que el incumplimiento de decisiones judiciales se
generalice, en detrimento de la conciencia institucional de respeto y confianza
por el sistema jurídico. En todo caso, se reitera, la acción de tutela se erige
como un mecanismo idóneo para exigir el cumplimiento de providencias
debidamente ejecutoriadas, cuando el desacato por parte de los funcionarios
responsables resulta injustificado o arbitrario.
6. Régimen jurídico aplicable a los bienes baldíos
en el ordenamiento nacional.
6.1. Los bienes del Estado en la Constitución de
1991.
La Carta Política de 1991 reiteró la
tradicional concepción según la cual pertenecen a la Nación los bienes públicos
que forman parte del territorio, dentro de los cuales se encuentran las tierras
baldías[59].
En efecto, el artículo 102 superior dispuso que: “El territorio, con
los bienes públicos que de él forman parte, pertenecen a la Nación".
Esta Corporación ha explicado que la Constitución consagró
así no sólo el llamado “dominio eminente”, el cual se encuentra
íntimamente ligado al concepto de soberanía, sino también la propiedad o
dominio que ejerce la Nación sobre los bienes públicos que de él forman
parte[60].
Desde esta perspectiva, la jurisprudencia ha precisado, según los lineamientos
de la legislación civil, que la denominación genérica adoptada en el artículo
102 de la Carta Política comprende tanto los bienes de uso público como los
bienes fiscales, así:
“(i) Los bienes de uso
público, además de su obvio destino se caracterizan porque “están
afectados directa o indirectamente a la prestación de un servicio público y se
rigen por normas especiales”[61].
El dominio ejercido sobre ello se hace efectivo con medidas de protección y
preservación para asegurar el propósito natural o social al cual han sido
afectos según las necesidades de la comunidad[62].
(ii) Los bienes fiscales,
que también son públicos aun cuando su uso no pertenece generalmente a los
ciudadanos, se dividen a su vez en: (a) bienes fiscales propiamente dichos, que
son aquellos de propiedad de las entidades de derecho público y frente a los
cuales tienen dominio pleno “igual al que ejercen los particulares
respecto de sus propios bienes”[63]; y (b) bienes fiscales adjudicables, es
decir, los que la Nación conserva “con el fin de traspasarlos a los
particulares que cumplan determinados requisitos exigidos por la ley”[64], dentro de los cuales están comprendidos
los baldíos”[65].
6.2. La imprescriptibilidad de los bienes del
Estado.
6.2.1 Mediante
providencia C-595 de 1995, la Corte abordó una demanda ciudadana contra varias
normas nacionales (Ley 48 de 1882[66],
Ley 110 de 1912[67]
y Ley 160 de 1994[68])
que consagraban la imposibilidad jurídica de adquirir el dominio sobre bienes
inmuebles a través del fenómeno de la prescripción. En opinión del actor, la
Constitución actual no incluyó en su artículo 332 la titularidad sobre los
baldíos, como sí lo hacía la Carta anterior en el artículo 202-2. En tal
medida, el legislador no podía consagrar la imprescriptibilidad de los mismos, en
detrimento de los mandatos constitucionales que ordenan promover el acceso a la
propiedad en general.
De forma unánime, la Sala Plena declaró la
exequibilidad de las mencionadas normas. Resaltó que en la Constitución
Política existe una disposición expresa que permite al legislador asignar a los
bienes baldíos el atributo de imprescriptibilidad; a saber, el artículo 63
superior que textualmente reza: “Los bienes de uso público, los parques
naturales, las tierras comunales de grupos étnicos, las tierras de resguardo,
el patrimonio arqueológico de la Nación y los demás bienes que determine la
ley, son inalienables, imprescriptibles e inembargables”. Explicó que
dentro de los bienes de uso público se incluyen los baldíos y por ello concluyó
que “no se violó el Estatuto Supremo pues bien podía el legislador, con
fundamento en este precepto, establecer la imprescriptibilidad de terrenos
baldíos, como en efecto lo hizo en las disposiciones que son objeto de
acusación”[69].
Aunque la prescripción o usucapión es uno de los modos
de adquirir el dominio de los bienes corporales, raíces o muebles que están en
el comercio, los terrenos baldíos obedecen a una lógica jurídica y filosófica
distinta, razón por la cual estos tienen un régimen especial que difiere del
consagrado en el Código Civil. No en vano, el Constituyente en el artículo
150-18 del Estatuto Superior, le confirió amplias atribuciones al legislador[70]
para regular los asuntos relacionados con los baldíos, concretamente para “dictar
las normas sobre apropiación o adjudicación y recuperación de tierras baldías”.
6.2.2 La disposición
que específicamente regula lo referente a los terrenos baldíos, su
adjudicación, requisitos, prohibiciones e instituciones encargadas, es la Ley
160 de 1994[71],
por la cual se crea el Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural
Campesino. El artículo 65 de esta norma consagra inequívocamente que el único
modo de adquirir el dominio es mediante un título traslaticio emanado de la
autoridad competente de realizar el proceso de reforma agraria y que el
ocupante de estos no puede tenerse como poseedor:
“Artículo
65. La propiedad de los terrenos baldíos adjudicables, sólo puede
adquirirse mediante título traslaticio de dominio otorgado por el Estado a
través del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, o por las entidades
públicas en las que delegue esta facultad.
Los ocupantes de
tierras baldías, por ese solo hecho, no tienen la calidad de poseedores
conforme al Código Civil, y frente a la adjudicación por el Estado sólo existe
una mera expectativa.
La adjudicación de las
tierras baldías podrá hacerse por el Instituto mediante solicitud previa de
parte interesada o de oficio(…)” (subrayado fuera del original).
La precitada disposición fue avalada por la Corte en
sentencia C-595 de 1995, la cual respaldó que la adquisición de las tierras
baldías, a diferencia de lo que ocurre en materia civil con los inmuebles en
general, no se adquiera mediante la prescripción, sino por la ocupación y
posterior adjudicación, previo el cumplimiento de los requisitos establecidos
en la ley. Posteriormente, la providencia C-097 de 1996 reiteró que “[m]ientras
no se cumplan todos los requisitos exigidos por la ley para tener derecho a la
adjudicación de un terreno baldío, el ocupante simplemente cuenta con una
expectativa, esto es, la esperanza de que al cumplir con esas exigencias se le
podrá conceder tal beneficio”.
En esa medida, los baldíos son bienes inenajenables,
esto es, que están fuera del comercio y pertenecen a la Nación, quien los
conserva para su posterior adjudicación, y tan solo cuando ésta se realice,
obtendrá el adjudicatario su título de propiedad[72].
Ese mismo año, al analizar la constitucionalidad de la
disposición del Código de Procedimiento Civil que prohíbe el trámite de la
solicitud de pertenencia sobre bienes imprescriptibles[73], la Corte
(C-530 de 1996) avaló ese contenido. Dentro de sus consideraciones, destacó que
siendo uno de los fines esenciales del Estado la prestación de los servicios
públicos, resulta indispensable salvaguardar los bienes fiscales, los cuales
están destinados para este fin. Esta limitación en el comercio de los baldíos
tampoco quebranta la igualdad en relación con los bienes privados, sobre los
cuales sí procede la prescripción adquisitiva, por cuanto “quien posee un
bien fiscal, sin ser su dueño, no está en la misma situación en que estaría si
el bien fuera de propiedad de un particular. En el primer caso su interés
particular se enfrenta a los intereses generales, a los intereses de la
comunidad; en el segundo, el conflicto de intereses se da entre dos
particulares”.
6.2.3. El trato
diferenciado sobre los terrenos baldíos que se refleja, entre otros aspectos,
en un estatuto especial (Ley 160 de 1994), en la prohibición de llevar a cabo
procesos de pertenencia y en la consagración de requisitos para ser
beneficiarios del proceso de adjudicación administrativa, responde a los intereses
generales y superlativos que subyacen.
Al respecto, la jurisprudencia resaltó que el artículo
64 Superior “implica un imperativo constituyente inequívoco que exige la
adopción progresiva de medidas estructurales orientadas a la creación de
condiciones para que los trabajadores agrarios sean propietarios de la tierra
rural”[74].
Así las cosas, el objetivo primordial del sistema de baldíos es “permitir el
acceso a la propiedad de la tierra a quienes carecen de ella”[75],
situando el centro de la política agraria sobre los campesinos y en mejorar “las
condiciones de vida de una comunidad tradicionalmente condenada a la miseria y
la marginación social”[76].
Lo anterior, sumado a los postulados de justicia y
supremacía de la dignidad humana como principios fundantes del Estado Social de
Derecho[77],
conllevan a impulsar la función social de la propiedad[78], promoviendo
el acceso a quienes no la tienen y precaviendo la inequitativa concentración en
manos de unos pocos[79].
Adicionalmente, la adjudicación de bienes baldíos responde al deber que tiene
el Estado de suscitar las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva[80],
“adoptando medidas de protección a favor de quienes, por su difícil
condición económica, se encuentran en circunstancias de debilidad manifiesta en
el sector agropecuario”[81].
El carácter especial de estos inmuebles ha llevado a
que la legislación agraria contemple un conjunto de requisitos y prohibiciones
en torno a su asignación, tales como: realizar una explotación previa no
inferior a 5 años conforme a las normas sobre protección y utilización racional
de los recursos naturales renovables[82];
adjudicación en Unidades Agrícolas Familiares (UAF)[83]; no ostentar
patrimonio neto superior a mil salarios mínimos mensuales legales[84]
ni ser propietario de otro bien rural[85].
De igual manera, cuando la visión de la política
agraria se aparta de su objetivo primordial, relegando los campesinos a un
segundo plano para priorizar a las personas naturales o jurídicas, nacionales o
extranjeras con capacidad jurídica y económica, tal y como ocurrió con los proyectos
de desarrollo agropecuario o forestal impulsados por la Ley 1450 de 2011,
es deber del juez constitucional defender los intereses de las comunidades
campesinas y las conquistas históricas a favor de los sectores marginados[86].
Lo dicho hasta el momento no implica que la
dignificación del trabajador agrario deba realizarse a costa del interés
general y el desarrollo del país. Por el contrario, el acceso a la propiedad a
quienes carecen de ella, contribuye por esa vía al mejoramiento de toda la
sociedad[87].
Propósito que la Ley 160 de 1994 retoma al establecer que el primer objetivo de
la reforma agraria es promover y consolidar la paz, a través de mecanismos
encaminados a lograr la justicia social y la democracia participativa[88].
6.2.4. En resumen, la
Constitución Política de 1991, la Corte Constitucional y la legislación agraria
posterior han reivindicado la imprescriptibilidad de las tierras baldías,
atendiendo los imperativos y valiosos objetivos que promueven el sistema de
reforma y desarrollo rural, y que justifican un régimen diferenciado y
focalizado en favor de los trabajadores del campo.
Esa postura también ha sido defendida por las otras altas
Cortes. Por ejemplo, el Consejo de Estado, en un proceso similar al actual,
estudió la legalidad de una resolución calendada el 14 de abril de 1987,
mediante la cual el Incora estipuló que el inmueble rural denominado “La
Familia” era un terreno baldío, pese a que anteriormente el Juez del Circuito
de Riohacha había declarado la prescripción adquisitiva del predio en favor del
actor. La Sección Tercera, en fallo del 30 de noviembre de 1995[89], esgrimió
que la prohibición de usucapir bienes baldíos “ha sido una constante en el
sistema jurídico colombiano” y en tal sentido una sentencia de pertenencia
en sentido contrario no es oponible al Estado, ni siquiera en consideración al
principio de cosa juzgada:
“Ahora bien, como el
Tribunal aduce, como parte de su argumentación para revocar la resolución
impugnada, que el juez promiscuo de Riohacha profirió sentencia de prescripción
adquisitiva del dominio del predio La Familia en favor, del demandante Ángel
Enrique Ortíz Peláez, la Sala advierte que esta sentencia, no es oponible a la
Nación, por varias razones: primero, porque como ya se indicó, va en contravía,
con toda la legislación que preceptúa que los bienes baldíos son imprescriptibles;
segundo, porque el propio proceso de pertenencia, regulado por el artículo 407
del Código de Procedimiento Civil, ordenaba la inscripción de la demanda en el
registro, requisito que, en este caso, se omitió..., y, tercero, porque si bien
es cierto la cosa juzgada merece la mayor ponderación, el mismo estatuto
procesal civil en el artículo 332 consagra excepciones, como es el caso
previsto en el citado artículo 407, numeral 4”.
De forma similar y en reciente fallo, la Sala de
Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia[90]
reiteró la imprescriptibilidad de los bienes baldíos como garantía del interés
público y en prevención de solicitudes fraudulentas de pertenencia. Por su
importancia, se cita in extenso:
“Disposición que fue
objeto de revisión por parte de esta Corporación a la luz de la Constitución de
1886, de manera general según sentencia de 6 de mayo de 1978 y específica en la
de 16 de noviembre del mismo año, que no hallaron reparo a que “no procede la
declaración de pertenencia (…) respecto de bienes (…) de propiedad de las
entidades de derecho público”. En esta última se explicó que los “[b]ienes
de uso público y bienes fiscales conforman el dominio público del Estado, como
resulta de la declaración del artículo 674 del Código Civil. La distinción
entre ‘bienes fiscales’ y ‘bienes de uso público’, ambos pertenecientes al
patrimonio del Estado, esto es, a la hacienda pública, hecha por las leyes, no
se funda pues en una distinta naturaleza sino en cuanto a su destinación y
régimen. Los segundos están al servicio de los habitantes del país, de modo
general, de acuerdo con la utilización que corresponda a sus calidades, y los
primeros constituyen los instrumentos materiales para la operación de los
servicios estatales o son reservas patrimoniales aplicables en el futuro a los
mismos fines o a la satisfacción de otros intereses sociales. Es decir que, a
la larga, unos y otros bienes del Estado tienen objetivos idénticos, en función
de servicio público, concepto equivalente pero no igual al de ‘función social’,
que se refiere exclusivamente al dominio privado. Esto es, que ambas clases de
bienes estatales forman parte del mismo patrimonio y solo tienen algunas
diferencias de régimen legal, en razón del distinto modo de utilización. Pero,
a la postre, por ser bienes de la hacienda pública tienen un régimen de derecho
público, aunque tengan modos especiales de administración. El Código Fiscal,
Ley 110 de 1912, establece precisamente el régimen de derecho público para la
administración de los bienes fiscales nacionales. Régimen especial, separado y
autónomo de la reglamentación del dominio privado. No se ve, por eso, por qué
estén unos amparados con el privilegio estatal de imprescriptibilidad y otros
no, siendo unos mismos su dueño e igual su destinación final, que es el del
servicio de los habitantes del país. Su afectación, así no sea inmediata
sino potencial al servicio público, debe excluirse de la acción de pertenencia,
para hacer prevalecer el interés público o social sobre el particular”.
(…)
Por esa razón, esta Sala
afirmó que “hoy en día, los bienes que pertenecen al patrimonio de las
entidades de derecho público no pueden ganarse por el modo de la prescripción
adquisitiva de dominio, no porque estén fuera del comercio o sean inalienables,
como si ocurre con los de uso público, sino porque la norma citada (art. 407
del C. de P.C., se agrega) niega esa tutela jurídica, por ser ‘propiedad de las
entidades de derecho público’, como en efecto el mismo artículo lo distingue
(ordinal 4°), sin duda alguna guiado por razones de alto contenido moral, colocando
así un dique de protección al patrimonio del Estado, que por negligencia de los
funcionarios encargados de la salvaguardia, estaba siendo esquilmado, a través
de fraudulentos procesos de pertenencia” (sentencia de 12 de febrero de
2001, exp. 5597, citada en el fallo de 31 de julio de 2002, exp. 5812)” (subrayado fuera del original).
Esta jurisprudencia encuentra eco en los conceptos
rendidos por las entidades vinculadas en este proceso de revisión. Así, para el
Incoder es claro que “el proceso de declaración de pertenencia no tiene el
alcance de cambiar la naturaleza jurídica de un bien baldío, convirtiéndole de
imprescriptible a prescriptible”[91].
El documento rendido por la Superintendencia de Notariado y Registro, por su
parte, advierte que “[n]o es viable el registro de sentencias judiciales que
declaren la pertenencia de bienes inmuebles rurales que no han salido del
dominio del Estado (baldíos) y por tanto no tienen folio de matrícula
inmobiliaria”[92].
7. La problemática institucional y social en torno
a las tierras baldías: Falta de información y concentración de la propiedad.
7.1 Un primer factor
relevante a considerar al aproximarse a la política rural es la escasez de los
recursos naturales ligados al sector agropecuario, como es el agua y la tierra.
La frontera agrícola es cada vez más difícil de expandir lo cual conlleva a un
aumento de los precios de la tierra y en consecuencia a un interés mayor por la
apropiación y el acceso a esta[93].
Ello genera que en países como Colombia, “la tierra no es solo un factor de
producción o un activo de inversión; también sigue siendo una fuente de
riqueza, poder y prestigio. Por esas razones, el vínculo entre el acceso a ella
y el desarrollo es multidimensional y complejo”[94].
Desde una perspectiva histórica, es posible trazar una
línea común a la política rural “donde las instituciones en su rol de
formuladoras de reglas de juego, han manifestado fortaleza para defender los
intereses de los propietarios de grandes extensiones de tierra y debilidad en
la ejecución de las políticas conducentes a su redistribución y democratización
de la propiedad rural”[95].
Si bien con la Ley 160 de 1994 el Estado colombiano se
propuso un ambicioso programa de desarrollo rural y acceso a la propiedad por
parte de la población campesina, el cual habría de culminar en un período no
mayor de 16 años[96],
dos décadas después los resultados son precarios[97]. Las
dinámicas alrededor de la tierra son múltiples y complejas, y superan ampliamente
el campo jurídico; más aún, en un país como el nuestro donde se entrecruzan constantemente
las fuerzas del conflicto armado con la vida en el campo[98].
No es el objeto de la presente sentencia de tutela presentar
un análisis detallado sobre la eficacia de la reforma agraria en el país, ni
discutir desde un punto de vista técnico los hallazgos respectivos, pero un
mínimo de conciencia sobre la realidad social[99]
por parte del juez constitucional se hace indispensable para avizorar la
magnitud del problema jurídico sometido a consideración y proveer una respuesta
acorde. Como bien ha fijado la Sala Plena, el juez no puede pretender defender
formalmente la garantía de la Constitución Política y al mismo tiempo ser ajeno
a la problemática material del campo y sus habitantes:
“De hecho, su situación ha
empeorado durante los años de vigencia de la Constitución, con lo cual la deuda
del Estado colombiano para con esta población, no puede ser ignorada por los
poderes públicos ni desconocida por el juez constitucional en ejercicio de sus
competencias. Así lo determina el mandato de supremacía constitucional, desde
el cual no pueden ser sólo criterios de validez formal sino además criterios de
eficacia y justicia, los que deben ilustrar la comprensión del orden legal y de
los problemas jurídicos formulados en el presente asunto”[100].
Particularmente, existen dos problemas en torno a la
administración de los terrenos de baldíos que denotan especial relevancia para la
resolución del presente asunto: (i) la falta de información actualizada y
completa por parte de la institución responsable de la administración y
adjudicación de los baldíos y (ii) la excesiva concentración de las tierras.
7.2. En un reciente
informe sobre desarrollo humano, la Oficina en Colombia del Programa de
Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) alertó sobre la falta de estadísticas
ciertas y completas sobre las cuestiones rurales en el país, lo que repercute
negativamente en el entendimiento integral del contexto agrario:
“Una comprensión más
integral de la naturaleza de la estructura agraria requiere de información no
disponible en el país. Se carece de estadísticas ciertas y completas sobre el
grado de formalidad e informalidad de los derechos de propiedad rural, y son
escasos los datos que faciliten el conocimiento de su situación real: quiénes
son los dueños de las tierras, cómo las usan, dónde están, de qué calidad son
las utilizadas, cómo evolucionan los precios y qué los determina; cuáles están
abandonadas y mal usadas, cuál es la legalidad de los títulos, cuáles han sido
despojadas, cuáles están en grados críticos de deterioro y deberían sacarse de
la producción para recuperarlas, y cómo se relacionan las fuentes de agua con
las tierras de uso productivo, entre otros factores. El país no tiene un
sistema articulado de administración de la propiedad rural que maneje la
información básica para analizar con exactitud la problemática de tierras y en
consecuencia diseñar políticas adecuadas”[101].
A una conclusión similar arribó la Contraloría General
de la República en su informe sobre la acumulación irregular de predios baldíos
en la altillanura Colombiana del año 2013:
“La política de baldíos se
examina aquí según archivos solicitados al Incoder, haciendo énfasis en la
región de la Orinoquía, donde se han estado haciendo las mayores adjudicaciones
en los últimos años. Estos archivos de adjudicación de baldíos muestran
bastantes limitaciones para su análisis, puesto que no son consistentes en sus
datos, encontrándose muchas falencias, en donde sobre salen, en muchos casos,
la falta de datos en aspectos tales como la fecha de adjudicación, la
existencia de un cónyuge con sus respectivos datos, número de cédula y sexo del
adjudicatario y hasta el área a adjudicar”[102].
Falencia que fue reconocida por el propio Incoder en
su escrito de contestación ante esta Corporación, en el que admite que la
entidad todavía “no cuenta con un inventario de bienes baldíos de la Nación”[103].
Tal situación amenaza con desconocer los objetivos constitucionales trazados
tanto por la Constitución como por la Ley 160 de 1994, en la medida que si el
Incoder, como entidad responsable de la administración de los bienes baldíos[104],
no posee un registro fidedigno sobre aspectos esenciales de los predios de la
nación, es altamente probable que numerosas hectáreas de tierra estén siendo apropiadas
por sujetos no beneficiarios del sistema de reforma agraria y lo peor, que no
haya cómo ejercer una auditoria efectiva ante esta falta de datos confiables.
7.3. Como un círculo
vicioso de prácticas erradas que se robustecen entre sí, la falta de
información precisa y completa sobre los territorios baldíos, las calidades
reales de los sujetos beneficiarios y el número de hectáreas adjudicadas, facilita
la concentración inequitativa de tierras de propiedad de la nación. Con ello se
erosiona, en últimas, el objetivo central del sistema de reforma agraria: el
acceso progresivo del trabajador campesino a la tierra y el mejoramiento de su
calidad de vida.
Con la información disponible desde 1901 hasta el 29
de noviembre de 2012, la Contraloría General de la República elaboró el
siguiente cuadro consolidado que permite hacerse una idea del resultado de un
siglo de política agraria en nuestro país y el destino final de más de
23.431.557 hectáreas adjudicadas en 619.937 procesos.
Cuadro.
Adjudicaciones de baldíos hasta el 31 de diciembre de 2012[105]
Rango de
área
Predios
Hectáreas
% Predios
%Hectáreas
Acumulado
% Predios
De 0 a 100 m2
11.164
86
1.8
0.0
1.8
De 100 a 1000 m2
65.635
2.723
10.6
0.0
12.4
De 1000 m2 a 1 Ha
137.082
33.025
22.1
0.1
34.5
De 1 a 2 Ha
36.219
53.711
5.8
0.2
40.3
De 2 a 5 Ha
60.837
205.749
9.8
0.9
50.2
De 5 a 10 Ha
56.370
414.017
9.1
1.8
59.2
De 10 a 20 Ha
66.751
996.198
10.8
4.3
70.0
De 20 a 50 Ha
117.044
4.182.225
18.9
17.8
88.9
De 50 a 100 Ha
31.482
2.272.634
5.1
9.7
94.0
De 100 a 200 Ha
22.417
3.339.699
3.6
14.3
97.6
De 200 a 500 Ha
8.070
2.586.650
1.3
11.0
98.9
De 500 a 1000 Ha
4.349
3.394.877
0.7
14.5
99.6
>1000 Ha
2.517
5.949.963
0.4
25.4
100.0
Total
619.937
23.431.557
100.0
Fuente: INCODER
Sin considerar siquiera los problemas de subregistro y
las posibles irregularidades en la adjudicación[106], el nivel
de concentración de la tierra se hace manifiesto cuando se observa que los
predios con áreas adjudicadas menores a 1 hectárea representan 34.5% del total
de predios y el 0.15% del área, con 35.834 Ha. Por otro lado, los predios con
más de 500 hectáreas representan casi el 40% del área adjudicada y el 1.11% de
los predios, impulsando un sistema de minifundio y latifundio que distorsiona
el concepto de Unidad Agrícola Familiar (UAF)[107] propuesto
desde la Ley 160 de 1994.
Dicha tendencia regresiva en el campo colombiano fue
igualmente señalada por el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo
Humano haciendo uso del índice Gini, el cual se utiliza como un indicador del
grado de concentración de la propiedad. Cuanto más cercano a 1 se encuentre,
más concentrada está la propiedad (pocos propietarios con mucha tierra), y
cuanto más cercano a cero, mejor distribuida está la tierra (muchos
propietarios con mucha tierra). Según los datos recopilados por la Universidad
de los Andes y el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, para el año 2009 el
Gini de propietarios ascendió a 0,875, el de tierras a 0,86 y el de avalúos a
0,84. Con preocupación, el informe concluye que Colombia registra una de las
más altas desigualdades en la propiedad rural en América Latina y el mundo[108].
8. El conjunto institucional dispuesto para la
efectividad y cumplimiento del desarrollo rural y el acceso progresivo a la
tierra de los trabajadores agrarios.
8.1. La Sala Plena de
la Corte Constitucional ha precisado que el principio de la moralidad no se
circunscribe al fuero interno de los servidores públicos “sino que abarca
toda la gama del comportamiento que la sociedad en un momento dado espera de
quienes manejan los recursos de la comunidad y que no puede ser otro que el de
absoluta pulcritud y honestidad”[109].
Con la evolución institucional y sofisticación de los
Estados modernos, los ciudadanos han delegado gran parte de su ejercicio
soberano en los poderes constituidos, sean estos elegidos popularmente o no. Se
ha forjado así un extenso cuerpo de funcionarios que de una u otra forma
administran el patrimonio público y con ello direccionan el accionar mismo del
Estado. Es en virtud de lo anterior que el interés colectivo a la defensa de lo
público se erige como “uno de los derechos de mayor connotación en el Estado
de Derecho colombiano”[110],
teniendo en cuenta que es a través del patrimonio público que el Estado da
cumplimiento a los fines para los cuales fue estatuido. La celosa defensa de lo
público más que un fin en sí mismo, constituye el medio para materializar los postulados
superiores de convivencia, libertad, igualdad y paz que la Constitución
Política prescribe[111].
8.2. Como se observó
en los capítulos anteriores, el régimen de las tierras baldías, en tanto bienes
públicos, ocupa un lugar preponderante en el ordenamiento constitucional
colombiano y especialmente en el mandato inequívoco de promover el acceso a la
tierra de los trabajadores rurales, como garantía de una convivencia pacífica y
una igualdad real. Para ello, la Ley 160 de 1994 previó la creación del Sistema
Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino, como mecanismo
obligatorio de planeación, coordinación, ejecución y evaluación de las
actividades dirigidas a la política agraria, integrado por las entidades
oficiales que realicen actividades relacionadas con los objetivos, así como las
organizaciones campesinas[112].
En primera medida hay que destacar al Ministerio de
Agricultura y Desarrollo Rural como órgano director de la política agraria
nacional, encargado específicamente de formular, dirigir, coordinar y evaluar
la política relacionada con el desarrollo rural, agropecuario, pesquero y
forestal, así como de propiciar la articulación institucionales de las
diferentes autoridades sobre la materia[113].
Lo anterior bajo la consigna general de “velar por la efectividad y
cumplimiento de los fines que para el Sector consagran los artículos 64 a 66 de
la Constitución Política”[114].
8.3. El Instituto
Colombiano de Desarrollo Rural (Incoder), por su parte, desempeña una tarea
primordial en el proceso de reforma agraria. De conformidad con la Ley 160 de
1994, al Instituto le corresponde administrar en nombre del Estado las tierras
baldías de la Nación y, en tal virtud, adjudicarlas, así como llevar a cabo las
acciones que correspondan conforme a las leyes en los casos de indebida
apropiación de tierras baldías[115].
La entidad es entonces responsable de ejecutar actuaciones determinantes de
clarificación de la propiedad, adjudicación, delimitación o deslinde, extinción
del derecho de dominio y recuperación de baldíos indebidamente ocupados[116].
8.4. Otra entidad que
adquiere relevancia en este contexto es la Superintendencia de Notariado y
Registro, y particularmente los Registradores Seccionales de Instrumentos
Públicos. En efecto, la inscripción en el folio de matrícula constituye título
suficiente de dominio y prueba de la propiedad[117]; es así
como se perfecciona y hace oponible ante terceros todo acto jurídico sobre un
bien inmueble[118].
Pero la misión del registrador no es la de un simple testigo
pasivo, su oficio es un auténtico servicio público[119] que demanda
un comportamiento sigiloso[120]
que salvaguarde la fe pública sobre los actos y negocios jurídicos. Es por esta
misma razón que la Ley 160 de 1994 exige al registrador abstenerse de inscribir
toda actuación que contradiga los requisitos y prohibiciones dispuestos para la
adjudicación de bienes baldíos[121]
y se consagra un régimen de responsabilidad sobre el funcionario, que le hace
responder tanto por sus actuaciones como omisiones[122].
8.5. El Ministerio
Público, por su parte, fue robustecido en el marco del proceso de reforma
agraria para fungir como guardián y veedor de su observancia. La Ley 160 de
1993 ordenó la creación de treinta Procuradores Agrarios para velar por el
estricto cumplimiento de la Constitución Política, las leyes, decretos, actos
administrativos y demás actuaciones relacionadas con las actividades de reforma
agraria y desarrollo rural campesino[123].
En este propósito la ley faculta a los Procuradores
delegados a intervenir en los procedimientos agrarios relativos a la
administración y disposición de las tierras baldías de la Nación, a solicitar
al Incoder que se adelanten las acciones encaminadas a recuperar las tierras
indebidamente ocupadas y a informar al Ministro de Agricultura sobre las
irregularidades o deficiencias que se presenten en la ejecución de la ley
agraria.
8.6. Tan preciado
resulta el régimen de baldíos en el ordenamiento nacional que el legislador
previó la participación activa y concomitante de la ciudadanía en su defensa. La
Ley 160 de 1994 consagró una especie de legitimación universal de acuerdo con
la cual, “la acción de nulidad contra las resoluciones de adjudicación de
baldíos podrá intentarse por el INCORA, por los Procuradores Agrarios o cualquier
persona ante el correspondiente Tribunal Administrativo”[124].
En este punto, la rama judicial del poder estatal
adquiere especial trascendencia ante el inevitable surgimiento de conflictos,
producto del choque de intereses, el ejercicio de las entidades reguladoras o
la simple aplicación del derecho a un caso concreto. La administración de
justicia es una función pública cuyo ejercicio está guiado por el imperio de la
ley y por los principios de libre acceso, publicidad, permanencia, autonomía y
primacía del derecho sustancial (artículos 228-230 de la Constitución Política),
con la finalidad última de la consecución y el mantenimiento de una sociedad
pacífica[125].
El aparato de justicia implica entonces toda una
estructura instituida para el reconocimiento y satisfacción de un derecho, para
la solución de conflictos en torno a estos y finalmente para el mantenimiento
de la armonía de una sociedad[126].
En el caso concreto del juez de tutela, esta Corporación destacó desde su
inicio, el compromiso férreo con la realización del Estado Social de Derecho y
la obtención de la justicia material[127].
De esta manera, el juez constitucional es un auténtico promotor de decisiones
justas acorde con los mandatos constitucionales y legales, sustanciales y
procesales previamente definidos -no un simple espectador-, revestido con los
poderes suficientes para consultar la realidad de los hechos y supervisar las
órdenes que considere necesarias.
Solo de esta manera se estaría cumpliendo el mandato
constitucional de la garantía de los derechos fundamentales y asimismo se
estaría administrando justicia legítima, particularmente respecto a sujetos
marginados o especialmente vulnerables en la sociedad[128].
9. Resolución del caso concreto.
Según fue reseñado, al señor Gerardo Escobar Niño le
fue declarada la pertenencia sobre el predio rural denominado “El Lindanal”,
por el Juzgado Promiscuo del Circuito de Orocué. No obstante, el Registrador de
Instrumentos seccional se negó a realizar la correspondiente inscripción en el
folio de matrícula, al considerar que se trataba de un bien baldío. Esta
negativa dio origen a la presente acción de tutela.
La Sala Quinta de Revisión, en atención a las
consideraciones presentadas en los capítulos anteriores en torno al régimen de
bienes baldíos en el país y en virtud de las facultades extra y ultra
petita en materia de tutela, considera necesario juzgar en primer momento
(i) la legalidad de la sentencia de pertenencia y posteriormente evaluar (ii) la
determinación del Registrador de Paz de Ariporo quien se negó a inscribir el
respectivo fallo.
9.1. Vía de hecho en la sentencia judicial de
pertenencia proferida por el Juzgado Promiscuo del Circuito de Orocué
(Casanare) el 20 de noviembre de 2012.
Si bien la sentencia de pertenencia proferida por el
Juzgado Promiscuo del Circuito de Orocué no fue objeto directo de la acción de
tutela, se estima indispensable juzgar su contenido, en tanto el referido fallo
es el que, en últimas, origina la presente controversia. Adicionalmente, como
se explicó anteriormente, la defensa del patrimonio público es uno de los
derechos de mayor connotación en el Estado de Derecho, por lo cual el juez de
tutela al asumir conocimiento de un expediente particular puede ejercer
oficiosamente su protección. Incluso, de manera ulterior, cuando en el momento
oportuno los órganos de control y además autoridades[129] fallaron u
omitieron sus deberes.
En esta medida, la Sala Quinta de Revisión examinará
la providencia a partir de la doctrina constitucional de la tutela contra
providencias judiciales, advirtiendo de antemano que los criterios de
procedibilidad se valorarán desde la óptica del juez constitucional, de quien
oficiosamente surge el análisis jurídico, y atendiendo que solo se cuenta con
copia simple de la sentencia, en tanto el referido juez se abstuvo de enviar la
totalidad del proceso, pese al requerimiento efectuado por esta Corporación.
9.1.1 Análisis formal de la acción de tutela.
Causales genéricas de procedibilidad.
En la medida que el examen constitucional sobre la
sentencia de pertenencia es impulsado oficiosamente por el juez de tutela,
pierde sentido el análisis de las causales genéricas de procedibilidad, las
cuales, en su mayoría, están diseñadas para valorar la diligencia del actor o
demandante (agotamiento de los medios de defensa, cumplimiento del requisito de
inmediatez y suficiente identificación del hecho vulneratorio).
Lo que sí es preciso señalar es que el expediente
sometido a estudio reviste evidente relevancia constitucional. Con el proceso
agrario de pertenencia impulsado por el señor Gerardo Escobar Niño se buscó
obtener la prescripción adquisitiva sobre un predio rural sin propietarios
conocidos. En caso de tratarse de un baldío, la decisión judicial atentaría
contra la naturaleza imprescriptible de los bienes del Estado así como contra
los propósitos imperiosos trazados por el constituyente en favor de un
desarrollo rural que garantice el acceso efectivo a la propiedad de los
trabajadores rurales.
Finalmente, cabe decir que la sentencia en discusión
no se trata de un fallo de tutela ni la irregularidad advertida es procesal.
9.1.2. Análisis de fondo. Causales específicas
de procedibilidad.
Según se desprende del expediente de tutela y de las
consideraciones desarrolladas en los capítulos anteriores, la Sala evidencia
que la providencia dictada por el Juzgado Promiscuo de Orocué incurrió en (i)
un defecto fáctico debido a que no valoró acertadamente el folio de matrícula
aportado y omitió practicar otras pruebas conducentes para auscultar la
naturaleza jurídica del terreno en discusión. Esto, a su vez, condujo a (ii) un
desconocimiento del precedente y un defecto orgánico al haberse adelantado un
proceso civil de pertenencia sobre un presunto terreno baldío.
i- Defecto fáctico.
El principal yerro, que a su vez causa las demás
inconsistencias del proceso de pertenencia, es un defecto fáctico. De acuerdo a
la jurisprudencia, esta causal guarda relación con las “fallas en el
fundamento probatorio”[130]
de la sentencia judicial atacada. Corresponde al juez constitucional establecer
si al dictarse la providencia, el operador judicial desconoció “la realidad
probatoria del proceso”[131].
Para la Corte[132],
el defecto fáctico puede darse tanto en una dimensión negativa como positiva[133].
Desde la primera perspectiva, se reprocha la omisión del
fallador en la “valoración de pruebas determinantes para identificar la
veracidad de los hechos analizados por el juez”[134]. La segunda
aproximación “abarca la valoración de pruebas igualmente esenciales que el
juzgador no puede apreciar, sin desconocer la Constitución”[135].
En este caso concreto, la Corte encuentra que el
Juzgado Promiscuo del Circuito de Orocué (Casanare) recibió reporte de la
Oficina de Instrumentos Públicos de Paz de Ariporo indicando que sobre el
predio “El Lindanal” no figuraba persona alguna como titular de derechos reales[136].
En este mismo sentido, el actor Gerardo Escobar Niño reconoció que la demanda
se propuso contra personas indeterminadas. Pese a ello, el Juzgado promiscuo
consideró que el bien objeto de la demanda es inmueble que “puede ser objeto
de apropiación privada”[137].
Así planteadas las cosas, careciendo de dueño
reconocido el inmueble[138]
y no habiendo registro inmobiliario del mismo, surgían indicios suficientes
para pensar razonablemente que el predio en discusión podía tratarse de un bien
baldío y en esa medida no susceptible de apropiación por prescripción. En este
sentido, el concepto rendido por la Superintendencia de Notariado y Registro
correctamente explicó que ante tales elementos fácticos, lo procedente es
correr traslado al Incoder para que se clarifique la naturaleza del inmueble:
“Con lo anterior, se
constata que la exigencia de la ley, va encaminada a constatar dentro del
proceso que en efecto se están prescribiendo predios privados, y a descartar
que se trata de bienes de uso público, como los terrenos baldíos. Es decir, en
caso de no existir un propietario inscrito, ni cadenas traslaticias del derecho
de dominio que den fe de dominio privado (en desmedro de la presunción de
propiedad privada), y que la sentencia se dirija además contra personas
indeterminadas, es prueba sumaria que puede indicar la existencia de un baldío,
y es deber del Juez, por medio de sus poderes y facultades procesales decretar
las pruebas necesarias para constatar que no se trata de bienes
imprescriptibles”[139].
El Juzgado Promiscuo de Orocué no solo valoró las
pruebas sobre la situación jurídica del predio “El Lindanal” con
desconocimiento de las reglas de la sana crítica, sino que también omitió sus
deberes oficiosos para la práctica de las pruebas conducentes que determinaran
si realmente era un bien susceptible de adquirirse por prescripción. En efecto,
el juez solo tuvo en cuenta las declaraciones de tres vecinos y las
observaciones de una inspección judicial[140],
para concluir que el accionante había satisfecho los requisitos de posesión[141].
Tales elementos probatorios, aunque reveladores sobre el ejercicio posesorio,
ciertamente no son pertinentes ni conducentes para determinar la naturaleza
jurídica del predio a usucapir. El juez omitió entonces una prueba fundamental:
solicitar un concepto al Incoder sobre la calidad del predio “El Lindanal”,
presupuesto sine qua non para dar inicio al proceso de pertenencia.
ii- Desconocimiento del precedente y defecto
orgánico.
La Corte ha manifestado que no existe un límite
indivisible entre las causales de procedencia de la tutela contra providencia
judicial[142],
en la medida que, por ejemplo, la aplicación de una norma inconstitucional
puede derivar, a su vez, en un irrespeto por los procedimientos legales. En el
caso que nos ocupa, la indebida e insuficiente valoración probatoria efectuada
por el Juzgado Promiscuo del Circuito de Orocué, que concluyó que el predio “El
Lindanal” podía ser objeto de prescripción, resultó también en otros yerros
judiciales.
En efecto, la sentencia proferida el 20 de noviembre
de 2012 declaró que el señor Escobar Niño había adquirido el derecho real de
dominio de un predio sobre el cual existen serios indicios de ser baldío. Tal
decisión desconoce la jurisprudencia pacífica y reiterada no solo de la Sala
Plena de la Corte Constitucional[143],
sino de las otras altas Corporaciones de justicia[144] que han
sostenido la imposibilidad jurídica de adquirir por medio de la prescripción el
dominio sobre tierras de la Nación, en concordancia con lo dispuesto por el
artículo 65 de la Ley 160 de 1994
Finalmente, la actuación del juez se encajaría en un
defecto orgánico, en tanto este carecía, en forma absoluta, de competencia para
conocer del asunto[145].
Debe recordarse que la actuación judicial está enmarcada dentro de una
competencia funcional y temporal, determinada, constitucional y legalmente, que
de ser desbordada conlleva el desconocimiento del derecho al debido proceso[146].
En este caso concreto, es claro que la única entidad competente para adjudicar
en nombre del Estado las tierras baldías es el Incoder[147], previo
cumplimiento de los requisitos legales. Los procesos de pertenencia adelantados
por los jueces civiles, por otra parte, no pueden iniciarse –también por
expreso mandato del legislador[148]-
sobre bienes imprescriptibles.
Es a la luz de lo anterior que se debe examinar la
posición del registrador seccional de instrumentos públicos, al negarse a
tramitar la inscripción del fallo de pertenencia en favor del señor Gerardo
Escobar.
9.2. Legalidad en la actuación del Registrador de
Instrumentos Públicos de Paz de Ariporo y ausencia de vulneración de derechos
fundamentales al señor Gerardo Escobar Niño.
Mediante Nota Devolutiva del 24 de
septiembre de 2013, el Registrador de Instrumentos Públicos de Paz de Ariporo
se negó a inscribir la parte resolutiva de la sentencia proferida por el Juez Promiscuo
del Circuito de Orocué. Actuando a través de apoderado judicial[149],
el señor Gerardo Escobar Niño radicó acción de tutela el 1º de noviembre de
2013 contra la decisión de la oficina de registro de instrumentos públicos.
Así las cosas, la acción de amparo se formuló en
contra de un acto administrativo. En efecto, la nota devolutiva es la decisión
de inadmisibilidad en el registro, producto de la calificación llevada a cabo
por la autoridad responsable[150].
De entrada se advierte que el accionante no cumplió
con el requisito de subsidiariedad. El carácter residual de la acción de tutela
conlleva a que la misma solo sea procedente cuando no existan otros medios de
defensa a los que se pueda acudir, o cuando existiendo estos, se promueva para
precaver la ocurrencia de un perjuicio irremediable[151].
En este caso concreto, el señor Gerardo Escobar Niño,
pese a estar asesorado por un abogado y no haberse comprobado ser sujeto de
especial protección constitucional[152],
interpuso directamente acción de tutela contra la nota devolutiva. Obvió
entonces, sin explicar siquiera por qué no eran idóneos, el recurso de
reposición ante el Registrador de Instrumentos Públicos y el de apelación ante
el Director del Registro[153].
Tampoco esgrimió la causación de un perjuicio irremediable con la decisión, ni
se advierte de los hechos narrados por el accionante ningún motivo para pensar
razonablemente en ello. Además, el Juzgado Promiscuo de Familia de Paz de
Ariporo, al conceder el amparo, ninguna consideración hizo respecto a la
excepcional procedibilidad de la acción de tutela en el caso concreto.
Esta inconsistencia habría sido suficiente para
declarar improcedente la solicitud impetrada por el señor Escobar Niño. No
obstante, y por la relevancia del asunto para la protección del interés público
y la correcta administración de justicia, esta Sala de Revisión estudiará el
fondo del reclamo formulado.
El accionante aseguró que fueron trasgredidos sus
derechos al libre acceso a la administración de justicia, a la seguridad
jurídica y a la confianza legítima. El a-quo, por su parte, respaldó su
posición invocando los principios de seguridad jurídica[154] e igualdad,
así como el artículo 56 del Estatuto notarial de acuerdo al cual, asegura, era
obligación de la entidad demandada proceder a abrir los folios de matrícula
correspondientes.
Al respecto, es necesario precisar que la labor del
registrador constituye un auténtico servicio público[155] que demanda
un comportamiento sigiloso. En esta medida, corresponde al funcionario realizar
un examen del instrumento, tendiente a comprobar si reúne las exigencias
formales de ley. Es por esta razón que uno de los principios fundamentales que
sirve de base al sistema registral es el de la legalidad, según el cual “¨[s]olo
son registrables los títulos y documentos que reúnan los requisitos exigidos
por las leyes para su inscripción”[156]
El propósito del legislador al consagrar con rango de
servicio público la función registral[157],
al establecer un concurso de méritos para el nombramiento de los Registradores
de Instrumentos Públicos en propiedad[158],
así como diseñar un régimen de responsabilidades ante el proceder sin justa
causa[159],
evidentemente no fue el de idear un simple refrendario sin juicio. Todo lo
contrario, como responsable de la salvaguarda de la fe ciudadana y de la
publicidad de los actos jurídicos ante la comunidad, el registrador ejerce un
papel activo, calificando los documentos sometidos a registro y determinando su
inscripción de acuerdo a la ley, y en el marco de su autonomía.
En casos como el presente, incluso la decisión de un
juez de la República, formalmente válida, puede ser desatendida por el
funcionario responsable cuando este advierte que la providencia trasgrede abiertamente
un mandato constitucional o legal inequívoco. En efecto, el principio de
seguridad jurídica no se erige como una máxima absoluta, y debe ceder cuando la
actuación cuestionada representa una vía de hecho; el error, la negligencia o
la arbitrariedad no crea derecho[160].
La obediencia que se espera y demanda en un Estado Social y Democrático de
Derecho, no es una irreflexiva e indiferente al contenido y resultados de una
orden.
La materialización de un orden justo, como el que
propone la Constitución Política de 1991 en su preámbulo, requiere de
ciudadanos pensantes y críticos capaces de entender sus derechos y deberes en
comunidad, así como de velar por el interés general; sobre todo, cuando se
trata de servidores públicos. En este caso concreto, es de resaltar que el
registrador seccional de Paz de Ariporo motivó la nota devolutiva invocando el
principio de legalidad previsto en la Ley 1579 de 2012 y explicando, a renglón
seguido, que “la propiedad de los terrenos baldíos adjudicables solo puede
adquirirse mediante título traslaticio de dominio otorgado por el Estado a
través del Instituto colombiano de la reforma agraria [hoy Incoder]”[161].
Así las cosas, el yerro advertido por el registrador
era evidente en tanto la decisión judicial recaía sobre un terreno que carecía
de registro inmobiliario, por lo cual era razonable pensar que se trataba de un
bien baldío. De igual manera, en la nota devolutiva se advirtió que los
ocupantes de tierras baldías, por ese solo hecho, no tienen la calidad de
poseedores sino una simple expectativa, de acuerdo al marco legal vigente.
Dicha argumentación fue presentada oportunamente por el registrador en el acto
administrativo mediante el cual se opuso inicialmente al registro.
Por todo lo expuesto, la decisión del a-quo será
revocada por esta Corporación. En cuanto al argumento de la igualdad, la Sala
encuentra que no fue desarrollado en la sentencia de instancia, ni explicado
desde qué parámetro se juzgó el supuesto trato discriminatorio. Para finalizar,
solo resta aclarar que el artículo 56 de la Ley 1579 de 2012, mencionado por el
Juez Promiscuo de Familia de Paz de Ariporo, parte del supuesto de ser un
terreno susceptible de prescripción adquisitiva, mientras que el siguiente
artículo sí hace referencia a la matrícula de bienes baldíos, los cuales -se
reitera- solo pueden ser adjudicados por el Incoder[162].
10. Órdenes a impartir para resolver el caso
concreto y conjurar la problemática evidenciada.
10.1. En el marco de
la acción de amparo instituida por la Carta Política en su artículo 87 y
reglamentada por el Decreto ley 2591 de 1991, el juez de tutela ha sido
revestido con una amplia discrecionalidad para adoptar los remedios que
respondan efectivamente a los problemas jurídicos y situaciones empíricas
evidenciadas[163].
De estas disposiciones surge que los jueces de tutela y, en particular, la
Corte Constitucional, “están facultados para adoptar todas las medidas que
sean necesarias para garantizar los derechos constitucionales cuando se
encuentren comprometidos por las acciones u omisiones de las autoridades
públicas o de los particulares”[164],
no solo en relación con los derechos subjetivos de accionantes específicos,
sino también con la dimensión objetiva de los derechos en discusión.
Esta amplia responsabilidad en cabeza del juez
constitucional no equivale a una interferencia general en
las decisiones abstractas e impersonales confiadas por la Constitución Política
a otras autoridades estatales, sino a un mecanismo excepcional[165] de
intervención tendiente a corregir deficiencias u omisiones particulares que
comprometen gravemente la máxima efectividad de la Carta Política, promoviendo,
como en este caso concreto, los principios de moralidad, eficacia, economía y
publicidad que deben guiar la función administrativa[166].
10.2. Órdenes en el caso concreto.
En el caso concreto del señor Escobar Niño, la
negativa de inscripción emanada del Registrador Público de Paz de Ariporo se
encuentra ajustada al marco constitucional y legal vigente que consagra la
imprescriptibilidad de los bienes baldíos. En esta medida, se revocará el fallo
de tutela proferido en única instancia por el Juzgado Promiscuo de Familia de
Paz de Ariporo, el 19 de noviembre de 2013. En su lugar, se negará el amparo al
señor Gerardo Escobar Niño y se ordenará al registrador seccional que retire la
inscripción realizada en cumplimiento del fallo de tutela del a-quo.
Asimismo, se dejará sin efecto todas las providencias
proferidas desde el auto admisorio dentro del proceso agrario de pertenencia,
con radicación número 852302044001-2011-0031, iniciado por el señor Gerardo
Escobar Niño contra personas indeterminados, incluyendo la sentencia proferida
por el Juzgado Promiscuo del Circuito de Orocué el 20 noviembre de 2012,
mediante la cual se declaró el dominio del actor sobre el predio “El Lindanal”.
En caso que el accionante pretenda reiniciar el proceso de prescripción, el
juez deberá vincular oficiosamente al Instituto Colombiano de Desarrollo Rural
(Incoder) para que se pronuncie sobre los hechos de la demanda y ejerza las
actuaciones que considere necesarias.
Dentro del término de veinte (20) días contados a
partir de la notificación de la presente providencia, el Incoder adelantará –en
el marco de lo dispuesto por la Ley 160 de 1994 y el Decreto 1465 de 2013- el
proceso de clarificación sobre el inmueble objeto de discusión[167], para
establecer si ha salido o no del dominio del Estado. De los resultados del
proceso, enviará copia al señor Gerardo Escobar Niño, al Juzgado Promiscuo del
Circuito de Orocué y a la Oficina de Instrumentos Públicos de Paz de Ariporo.
En todo caso, el instituto acompañará al accionante y lo incluirá como
beneficiario del proceso de adjudicación de baldíos siempre y cuando cumpla con
los requisitos legales.
Por último, se compulsarán copias del expediente de
tutela al Consejo Superior de la Judicatura, para que en el ámbito de su
competencia, investigue disciplinariamente la actuación del Juez Promiscuo del
Circuito de Orocué quien dio curso a un proceso de pertenencia sobre un
presunto bien baldío, en oposición a las pruebas allegadas y a las
disposiciones legales y jurisprudenciales sobre el asunto.
De la verificación del cumplimiento de este primer
grupo de órdenes se encargará el juez de tutela de instancia, según prescribe
la regla general contenida en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
10.3. Ordenes
estructurales.
Ahora bien, de las consideraciones presentadas en esta
providencia así como de las pruebas allegadas, se advierte que la problemática
jurídica y social trasciende la situación concreta del señor Gerardo Escobar
Niño, quien motivó la presente acción de tutela.
En efecto, la falta de información fidedigna y
actualizada de los bienes de la nación es una falencia reconocida por el
Incoder quien nuevamente sostuvo ante esta Corporación que “no cuenta con un
inventario de bienes baldíos de la Nación”[168], pese a
haber trascurrido 20 años desde la promulgación de la Ley 160 de 1994. Esta
deficiencia administrativa, a su vez, contribuye al fenómeno –histórico pero
aún muy vigente- de la concentración excesiva de tierras, en tanto la falta de
claridad y certeza sobre la naturaleza jurídica de los terrenos permite que
estos sean adjudicados irregularmente mediante procedimientos judiciales
ordinarios (declaración de pertenencia), en los que no se califica
adecuadamente el perfil de los sujetos beneficiarios ni los límites de
extensión del predio (en Unidades Agrícolas Familiares -UAF-). Con ello, se
pretermiten los objetivos finales de la reforma agraria: acceso progresivo a la
propiedad a los trabajadores campesinos y desarrollo rural.
Según denuncias recientes al respecto, esta problemática
amenaza con extenderse rápidamente por varios departamentos del país y afectar a
cientos de miles de hectáreas de la nación, que por órdenes de jueces de la
República están saliendo ilegítimamente del dominio público:
“En los últimos meses, y
sin que nadie lo notara, decenas de propiedades, cuya extensión equivale a tres
veces el municipio de Medellín, pasaron a manos de particulares por cuenta de
varios fallos de jueces promiscuos de Casanare y Meta.
(…)
EL TIEMPO encontró 51
procesos idénticos al de Monterrey en San Luis, Pore, Hato Corozal y Orocué
(Casanare) en donde, a punta de fallos judiciales, 76.697 hectáreas les fueron
entregadas –a través de procesos de pertenencia–, a igual número de personas y
agropecuarias, que han recibido en promedio, cada una, 4.500 hectáreas. En
Puerto López (Meta), 10.000 hectáreas han sido entregadas con el mismo mecanismo.
Y en Paz de Ariporo (Casanare), reporteros de este diario encontraron seis
demandas próximas a fallar en las que particulares reclaman como suyas cerca de
3.500 hectáreas adicionales”[169].
Para precaver que este tipo de actuaciones continúen
ocurriendo en un futuro, así como para remediar las posibles defraudaciones al
patrimonio público que hayan tenido lugar, se estima necesario proferir el
conjunto de órdenes estructurales que se explican a continuación. De la
verificación del cumplimiento de este segundo grupo de órdenes también se
encargará el juez de tutela de instancia, según prescribe la regla general
contenida en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, aunque con la
colaboración, vigilancia y valoración que efectúen la Contraloría General de la
República y la Procuraduría General de la Nación, dentro de sus competencias
constitucionales y legales. Lo anterior, atendiendo a que la problemática evidenciada
con respecto a la clarificación y adquisición de los bienes baldíos reviste
notoria importancia nacional.
i- Clarificación e identificación de los bienes
baldíos del Estado:
El Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (Incoder),
como entidad encargada de administrar en nombre del Estado las tierras baldías
de la Nación[170]
y de clarificar su situación desde el punto de vista de la propiedad, con el
fin de determinar si han salido o no del dominio del Estado[171], adoptará en
el curso de los dos (2) meses siguientes a la notificación de esta providencia,
si aún no lo ha hecho, un plan real y concreto[172], en el cual
puedan identificarse las circunstancias de tiempo, modo y lugar, en las cuales
habrá de desarrollarse un proceso nacional de clarificación de todos los bienes
baldíos de la nación dispuestos a lo largo y ancho del país. Lo anterior, con
el objetivo de brindar certeza jurídica y publicidad sobre la naturaleza de las
tierras en el país de una forma eficiente, sin tener que acudir en cada caso a un
proceso individual de clarificación, el cual, como se observó en este
expediente, no siempre resultar ser un mecanismo idóneo.
Copia del anterior plan de trabajo se enviará a la
Procuraduría General de la Nación y a la Contraloría General de la República
para que, dentro de sus competencias constitucionales y legales, evalúen los
cronogramas e indicadores de gestión mediante un informe que presentarán al
juez de instancia, en el transcurso del mes siguiente a la recepción del plan.
De igual manera, la Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional y la
Presidencia de la República recibirán copia del plan propuesto por el Incoder y
de los comentarios y sugerencias que formulen los órganos de control.
Una vez se acuerde y apruebe la versión definitiva del
plan de trabajo, a más tardar dentro de los cinco meses siguientes a la
notificación de esta providencia, la Procuraduría General de la Nación y la
Contraloría General de la República vigilarán su cumplimiento y desarrollo, e
informarán periódicamente al juez de instancia y a la Corte Constitucional de los
avances o correctivos que estimen necesarios.
ii- Recuperación de las tierras baldías
irregularmente adjudicadas mediante procesos de pertenencia:
La Superintendencia de Notariado y Registro, como
entidad a cargo de la orientación, inspección y vigilancia de los servicios que
prestan los Notarios y Registradores de Instrumentos Públicos[173], expedirá,
dentro de las dos (2) semanas siguientes a la notificación de esta providencia,
una directriz general dirigida a todas las oficinas seccionales en la que: a)
explique la imprescriptibilidad de las tierras baldías en el ordenamiento
jurídico colombiano; b) enumere los supuestos de hecho y de derecho que
permitan pensar razonablemente que se trata de un bien baldío (por ejemplo que
el bien no cuenta con antecedentes registrales o la sentencia se dirija contra
personas indeterminadas); y c) diseñe un protocolo de conducta para los casos
en que un juez de la república declare la pertenencia sobre un bien
presuntamente baldío.
Adicionalmente, la Superintendencia de Notariado y
Registro presentará al juez de instancia, dentro de los dos (2) meses
siguientes a la notificación de esta providencia, un informe consolidado a la
fecha sobre los terrenos baldíos que posiblemente hayan sido adjudicados
irregularmente a través de procesos de pertenencia, de acuerdo a la información
suministrada por sus oficinas seccionales. Copia de este informe deberá ser
enviado, dentro del mismo término, al Incoder para que este adelante los
procedimientos de recuperación de baldíos[174]
a los que haya lugar. De igual manera, una copia se enviará a la Fiscalía
General de la Nación para que investigue en el marco de sus competencias
eventuales estructuras delictivas detrás de la apropiación ilegal de tierras de
la Nación.
Dentro de los cinco (5) meses siguientes a la
recepción del precitado documento, el Incoder deberá informar al juez de tutela
de primera instancia, a la Procuraduría General de la Nación y a la Contraloría
General de la República los avances en esta orden, especificando, por lo menos,
el (i) número de procesos iniciados, (ii) fase en la que se encuentran y (iii)
cronograma de actuaciones a ejecutar. Copia de este informe se enviará a la
Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional.
iii- Seguimiento y control:
El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, en
tanto órgano director de la política agraria nacional[175], prestará
el acompañamiento debido al Incoder velando por la orientación, articulación
institucional y evaluación de las órdenes impartidas. La Procuraduría General
de la Nación y a la Contraloría General de la República, dentro de sus
competencias constitucionales y legales, harán seguimiento a las órdenes
anteriores, evaluarán su cumplimiento y desarrollo, y tomarán los correctivos y
decisiones a las que haya lugar. Dentro de los seis (6) meses siguientes a la
notificación de esta providencia, las referidas entidades presentarán un
informe al juez de instancia referente a los avances en el seguimiento y
control sobre las órdenes proferidas, con copia a esta Corporación y a la
Presidencia de la República.
V. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Quinta de Revisión
de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución Política,
RESUELVE
PRIMERO.-
REVOCAR la sentencia de tutela de única instancia
proferida por el Juzgado Promiscuo de Familia de Paz de Ariporo (Casanare),
dentro de la acción de tutela instaurada por Gerardo Escobar Niño, mediante la
cual se concedió el amparo y, en su lugar, NEGAR la protección de los
derechos fundamentales invocados.
SEGUNDO.-
ORDENAR al Registrador de Instrumentos Públicos
de Paz de Ariporo que elimine la inscripción realizada en el folio de matrícula
del predio “El Lindanal” en cumplimiento del fallo de tutela proferido por el a-quo.
TERCERO.-
DEJAR SIN EFECTOS todas las providencias
proferidas desde el auto admisorio por el Juzgado Promiscuo del Circuito de
Orocué, dentro del proceso agrario de pertenencia, con radicación número
852302044001-2011-0031, iniciado por el señor Gerardo Escobar Niño contra
personas indeterminados. En caso que el accionante pretenda reiniciar el
proceso de prescripción, el juez deberá vincular oficiosamente al Instituto
Colombiano de Desarrollo Rural (Incoder) para que se pronuncie sobre los hechos
de la demanda y ejerza las actuaciones que considere necesarias.
CUARTO.-
ORDENAR al Incoder que dentro del término de
veinte (20) días contados a partir de la notificación de la presente
providencia, adelante el proceso de clarificación sobre el inmueble objeto de
discusión[176],
para establecer si ha salido o no del dominio del Estado. De los resultados del
proceso, enviará copia al señor Gerardo Escobar Niño, al Juzgado Promiscuo del
Circuito de Orocué y a la Oficina de Instrumentos Públicos de Paz de Ariporo.
En todo caso, acompañará al accionante y lo incluirá como beneficiario del
proceso de adjudicación de baldíos, siempre y cuando este cumpla con los
requisitos legales.
QUINTO.-
ORDENAR al Incoder, adoptar en el curso de los
dos (2) meses siguientes a la notificación de esta providencia, si aún no lo ha
hecho, un plan real y concreto, en el cual puedan identificarse las
circunstancias de tiempo, modo y lugar, en las cuales habrá de desarrollarse un
proceso nacional de clarificación de todos los bienes baldíos de la nación
dispuestos a lo largo y ancho del país. Copia del anterior plan de trabajo se enviará
a la Procuraduría General de la Nación y a la Contraloría General de la
República para que, dentro de sus competencias constitucionales y legales,
evalúen los cronogramas e indicadores de gestión mediante un informe que
presentarán al juez de instancia, en el transcurso del mes siguiente a la
recepción del plan. De igual manera, la Sala Quinta de Revisión de la Corte
Constitucional y la Presidencia de la República recibirán copia del plan
propuesto por el Incoder y de los comentarios y sugerencias que formulen los
órganos de control. Una vez se acuerde y apruebe la versión definitiva del plan
de trabajo, a más tardar dentro de los cinco meses siguientes a la notificación
de esta providencia, la Procuraduría General de la Nación y la Contraloría
General de la República vigilarán su cumplimiento y desarrollo, e informarán
periódicamente al juez de instancia y a la Corte Constitucional de los avances
o correctivos que estimen necesarios.
SEXTO.-
ORDENAR a la Superintendencia de Notariado y
Registro expedir, dentro de las dos (2) semanas siguientes a la notificación de
esta providencia, una directriz general dirigida a todas las oficinas
seccionales en la que: a) explique la imprescriptibilidad de las tierras
baldías en el ordenamiento jurídico colombiano; b) enumere los supuestos de
hecho y de derecho que permitan pensar razonablemente que se trata de un bien
baldío; y c) diseñe un protocolo de conducta para los casos en que un juez de
la república declare la pertenencia sobre un bien presuntamente baldío. Copia
de la misma deberá ser enviada a la Sala Quinta de Revisión de la Corte
Constitucional.
SÉPTIMO.-
ORDENAR a la Superintendencia de Notariado y
Registro presentar al juez de instancia, dentro de los dos (2) meses siguientes
a la notificación de esta providencia, un informe consolidado a la fecha sobre
los terrenos baldíos que posiblemente hayan sido adjudicados irregularmente a
través de procesos de pertenencia, de acuerdo a la información suministrada por
sus oficinas seccionales. Copia de este informe deberá ser enviado, dentro del
mismo término, al Incoder y a la Fiscalía General de la Nación para que
investigue en el marco de sus competencias eventuales estructuras delictivas
detrás de la apropiación ilegal de tierras de la Nación.
OCTAVO.-
ORDENAR al Incoder que adelante, con fundamento
en el informe presentado en el numeral anterior, los procedimientos de
recuperación de baldíos a los que haya lugar. Dentro de los cinco (5) meses
siguientes a la recepción del precitado documento, el Incoder deberá informar a
la Procuraduría General de la Nación y a la Contraloría General de la República
los avances en esta orden, especificando, por lo menos, el (i) número de
procesos iniciados, (ii) fase en la que se encuentran y (iii) cronograma de
actuaciones a ejecutar. Copia de este informe se enviará a la Sala Quinta de
Revisión de la Corte Constitucional.
NOVENO.-
ORDENAR al Ministerio de Agricultura y Desarrollo
Rural prestar el acompañamiento debido al Incoder, velando por la orientación,
articulación institucional y evaluación de las órdenes impartidas.
DÉCIMO.-
ORDENAR a la Procuraduría General de la Nación y
a la Contraloría General de la República, hacer seguimiento, dentro de sus
competencias constitucionales y legales, a las órdenes anteriores así como
evaluar su cumplimiento y desarrollo. Dentro de los seis (6) meses siguientes a
la notificación de esta providencia, las referidas entidades presentarán un
informe al juez de instancia, a la Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional
y a la Presidencia de la República, referente a los avances en el seguimiento y
control sobre las órdenes proferidas.
DÉCIMO
PRIMERO.- COMPULSAR copias del expediente de
tutela al Consejo Superior de la Judicatura, para que en el ámbito de su competencia,
investigue disciplinariamente la actuación del Juez Promiscuo del Circuito de
Orocué quien dio curso a un proceso de pertenencia sobre un presunto bien
baldío, en oposición a las pruebas allegadas y a las disposiciones legales y
jurisprudenciales sobre el asunto.
DÉCIMO
SEGUNDO.- LÍBRESE por Secretaría General la
comunicación prevista en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
Con salvamento parcial de voto
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
SALVAMENTO
PARCIAL DE VOTO DE LA MAGISTRADA
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
A LA SENTENCIA T-488/14
APLICACION DEL PRINCIPIO IURA NOVIT CURIA EN SEDE DE TUTELA (Salvamento parcial de voto)
La sentencia consideró que el bien
inmueble que el actor adquirió por prescripción a través de sentencia judicial
tiene naturaleza de baldío, sin que tal situación se encuentre acreditada en el
expediente. No obstante lo anterior, para el INCODER “… si el predio no reporta
folio de matrícula inmobiliaria se presume un baldío de la Nación…” (subrayas
fuera de texto), sin embargo tal presunción no es de derecho y no precave el
procedimiento administrativo de clarificación de la propiedad, proceso que
adelanta esa misma institución. Tal es la falta de prueba de la naturaleza de
bien baldío, que la mencionada entidad pública afirmó que “… no cuenta con un
inventario de bienes baldíos de la Nación”. Frente a esta situación y con base
en el principio iura novit curia, reconocido por esta Corporación como el deber
del juez constitucional de aplicar la Carta Política sin que lo ate las normas
invocadas por las partes, pues al juzgador le corresponde la determinación
correcta del derecho, la obligación de discernir los conflictos y dirimirlos
según el derecho vigente, la calificación autónoma de la realidad del hecho y
su subsunción en las normas constitucionales que lo rigen, el problema jurídico
de transgresión del ordenamiento constitucional y legal planteado en la
sentencia, debió ocuparse de los efectos procesales de la falta de propietario
privado inscrito del predio que era objeto de proceso de pertenencia.
PRESUNCION IURIS TANTUM EN RELACION CON NATURALEZA DE BIEN
BALDIO ANTE AUSENCIA DE PROPIETARIO PRIVADO REGISTRADO (Salvamento parcial de voto)
De igual forma, correspondía estudiar a
la Sala si ¿La falta de propietario inscrito del bien inmueble sujeto a
prescripción adquisitiva de dominio generaba la obligación del juez ordinario
de vincular al INCODER como litisconsorte necesario por pasiva dentro del
proceso de pertenencia por encontrarse ante un presunto bien baldío?. Para dar
solución a este problema jurídico la Sala tenía la obligación de interpretar de
manera armónica los artículos 1º de la Ley 200 de 1936; 65 de la Ley 160 de
1994, 675 del Código Civil, y 63 de la Constitución Política, de donde se puede
afirmar que existe una presunción iuris tantum en relación con la naturaleza de
bien baldío ante la ausencia de propietario privado registrado. Aquel ejercicio
hermenéutico le hubiese permitido a la Sala de Revisión arribar a la siguiente regla
jurisprudencial: que en aquellos procesos ordinarios de pertenencia en la que
se pretenda la adquisición del dominio de bien inmueble, que según
certificación de la entidad competente no registre propietario privado anterior
inscrito, se presume baldío, y el juez deberá conformar el litisconsorcio
necesario por pasiva, con la vinculación procesal del INCODER.
CUMPLIMIENTO DE SENTENCIAS JUDICIALES COMO PARTE DEL NUCLEO ESENCIAL
DEL DERECHO DE ACCESO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA-No
se pueden establecer en Sala de Revisión de la Corte Constitucional reglas para
que autoridades administrativas puedan inaplicar o desconcoer sentencias (Salvamento
parcial de voto)
No comparto que, en sede de revisión, la
Corte Constitucional establezca reglas para que las autoridades administrativas
puedan inaplicar o desconocer sentencias judiciales y que dichas actuaciones
gocen de legitimidad. Esta posición es incompatible con principios
constitucionales derivados del Estado Social de Derecho, tales como la seguridad
y certeza jurídica, la cosa juzgada y el derecho fundamental de acceso a la
administración de justicia.  La Corte Constitucional no puede consagrar
mecanismos para el desconocimiento de las decisiones judiciales proferidas por
el juez competente, y bajo los procedimientos legalmente establecidos. Una
decisión contraria implicaría un grave deterioro al principio de Estado de
derecho, y del derecho fundamental de acceso a la administración de justicia, y
no superaría el juicio de convencionalidad con base en el desarrollo del
contenido del Artículo 25 de la Convención Americana de Derechos Humanos
realizado por la Corte Interamericana de Derechos Humanos.
INCAPACIDAD DEL JUEZ DE TUTELA PARA DETERMINAR LA CRISIS DE LA POLITICA
PUBLICA EN MATERIA DE BALDIOS (Salvamento parcial de
voto)
En este especial caso, el juez de tutela
carecía de los mecanismos técnicos y administrativos idóneos y eficaces para
establecer la problemática de la política pública en materia de bienes baldíos,
al igual que para proferir los remedios estructurales que permitan superar esa
grave situación. Así las cosas, no se acreditó debidamente la necesidad de
adoptar los remedios estructurales que sustentan las órdenes de protección,
situación que pudo haber desbordado las competencias del juez de tutela en este
particular caso.  Por estas razones, considero que las órdenes para
superar la vulneración al derecho fundamental del debido proceso del INCODER,
verificada a partir del principio iura novit curia, debieron limitarse a: i)
revocar la sentencia de tutela proferida en única instancia por el Juzgado
Promiscuo de Familia de Paz de Ariporo (Casanare); ii) dejar sin efectos
jurídicos la providencia que declaró la pertenencia a favor del actor, con la
consecuente nulidad de todo lo actuado en el proceso desde el auto admisorio de
la demanda; y, iii) vinculación al INCODER como litisconsorte necesario por
pasiva dentro del proceso de pertenencia. (Salvamento
parcial de voto)
Referencia:
Expediente T-4267451
Acción
de tutela incoada por el ciudadano Gerardo Escobar Niño contra Oficina de
Instrumentos Públicos de Paz de Ariporo – Casanare.
Asunto:
Aplicación del principio iura novit curia en sede de tutela. El
cumplimiento de las sentencias judiciales como parte del núcleo esencial del
derecho fundamental de acceso a la administración de justicia. Incapacidad del
juez de tutela para determinar la crisis de la política pública en materia de
baldíos.
Magistrado
Ponente:
Jorge
Iván Palacio Palacio
Con
el acostumbrado respeto por las decisiones de la Corte Constitucional, presento
a continuación las razones que me conducen a disentir de la decisión adoptada
por la Sala Quinta de Revisión de tutelas, en sesión del 9 de julio de 2014,
que por votación mayoritaria profirió la sentencia T-488 de 2014 de la misma
fecha.
La
providencia de la que me aparto parcialmente negó la protección de los derechos
fundamentales invocados por el accionante, al considerar que la oficina de
Registro de Instrumentos Públicos de Paz de Ariporo (Casanare) no los vulneró
al negarse a inscribir la sentencia del 20 de noviembre de 2012 que declaró al
actor, propietario de un bien presuntamente baldío.
Las
líneas argumentativas que sustentan la sentencia de la referencia, gravitaron
en torno a: i) Facultades ultra y extra petita del juez de tutela; ii)
La supuesta naturaleza de bien baldío del predio que fue objeto de prescripción
adquisitiva del dominio, por parte del actor; iii) La posibilidad de que las
autoridades públicas incumplan “legítimamente” decisiones judiciales; y,
iv) La adopción de órdenes estructurales en relación con la problemática
jurídica y social de los bienes baldíos en el país.
Las
órdenes proferidas por la Sala fueron: i) revocar la sentencia de tutela de
única instancia proferida por el Juzgado Promiscuo de Familia de Paz de Ariporo
(Casanare) que había amparado los derechos del tutelante; ii) ordenar al
registrador de Instrumentos Públicos de Paz de Ariporo que elimine la
inscripción de la sentencia de pertenencia sobre el bien presuntamente baldío;
iii) dejar sin efecto todas las providencias proferidas por el Juzgado
Promiscuo del Circuito de Orocué dentro del proceso de pertenencia; y iv)
remedios estructurales encaminados a superar en sede de tutela, la crisis
estatal en relación con los bienes baldíos de la Nación, que involucran a
instituciones como el INCODER, la Procuraduría General de la Nación, la
Contraloría General de la República, la Fiscalía General de la Nación, la
Superintendencia de Notariado y Registro, el Ministerio de Agricultura y
Desarrollo Rural y el Consejo Superior de la Judicatura.
En
este salvamento parcial de voto me aparto de los siguientes argumentos de la
parte considerativa de la providencia: i) la certeza de la naturaleza de bien
baldío del predio adquirido por prescripción por parte del actor; ii) el
legítimo incumplimiento de fallos judiciales, y iii) en relación con la parte
resolutiva, no comparto las órdenes estructurales proferidas en sede de tutela
con la finalidad de establecer remedios que conjuren la crisis de los bienes
baldíos de las Nación. En ese orden de ideas, los motivos de mi disenso son:
I. En
relación con la ratio decidendi de la sentencia.
El principio iura novit curia y la ausencia de propietario privado
inscrito del bien objeto de pertenencia.
1. La
sentencia consideró que el bien inmueble que el actor adquirió por prescripción
a través de sentencia judicial tiene naturaleza de baldío, sin que tal
situación se encuentre acreditada en el expediente. En ese sentido, el problema
jurídico de la sentencia se formuló de la siguiente manera:
“Trasgrede
el ordenamiento constitucional y legal colombiano la declaración de
prescripción adquisitiva que efectúe un juez sobre un terreno baldío a
través de un proceso de pertenencia.” (negrillas fuera de texto)
No obstante lo anterior, para el INCODER “… si el
predio no reporta folio de matrícula inmobiliaria se presume un baldío
de la Nación…”[177]
(subrayas fuera de texto), sin embargo tal presunción no es de derecho y
no precave el procedimiento administrativo de clarificación de la propiedad,
proceso que adelanta esa misma institución. Tal es la falta de prueba de la
naturaleza de bien baldío, que la mencionada entidad pública afirmó que “…
no cuenta con un inventario de bienes baldíos de la Nación”[178].
Frente a esta situación y con base en el
principio iura novit curia, reconocido por esta Corporación como el
deber del juez constitucional de aplicar la Carta Política sin que lo ate las
normas invocadas por las partes, pues al juzgador le corresponde la
determinación correcta del derecho, la obligación de discernir los conflictos y
dirimirlos según el derecho vigente, la calificación autónoma de la realidad
del hecho y su subsunción en las normas constitucionales que lo rigen[179], el problema jurídico
de transgresión del ordenamiento constitucional y legal planteado en la sentencia,
debió ocuparse de los efectos procesales de la falta de propietario privado
inscrito del predio que era objeto de proceso de pertenencia.
2. De
igual forma, correspondía estudiar a la Sala si ¿La falta de propietario
inscrito del bien inmueble sujeto a prescripción adquisitiva de dominio
generaba la obligación del juez ordinario de vincular al INCODER como
litisconsorte necesario por pasiva dentro del proceso de pertenencia por
encontrarse ante un presunto bien baldío?
Para dar solución a este problema
jurídico la Sala tenía la obligación de interpretar de manera armónica los
artículos 1º de la Ley 200 de 1936; 65 de la Ley 160 de 1994, 675 del Código
Civil, y 63 de la Constitución Política, de donde se puede afirmar que existe
una presunción iuris tantum en relación con la naturaleza de bien baldío
ante la ausencia de propietario privado registrado.
Aquel ejercicio hermenéutico le hubiese
permitido a la Sala de Revisión arribar a la siguiente regla jurisprudencial: que
en aquellos procesos ordinarios de pertenencia en la que se pretenda la
adquisición del dominio de bien inmueble, que según certificación de la entidad
competente no registre propietario privado anterior inscrito, se presume
baldío, y el juez deberá conformar el litisconsorcio necesario por pasiva, con
la vinculación procesal del INCODER.
La inaplicación de sentencias judiciales
3. Los
problemas jurídicos planteados en la sentencia no se resuelven con el capítulo
del cumplimiento de fallos judiciales desarrollado a partir de la consideración
número 5 de la misma. Es claro que el registrador no violó derechos
fundamentales, porque tenía razones constitucionalmente válidas que
justificaron su proceder. Su actuación se enmarcó dentro del cumplimiento del
deber constitucional de la defensa del carácter público de los bienes baldíos y
su imprescriptibilidad.
4. No
comparto que, en sede de revisión, la Corte Constitucional establezca reglas
para que las autoridades administrativas puedan inaplicar o desconocer
sentencias judiciales y que dichas actuaciones gocen de legitimidad. Esta
posición es incompatible con principios constitucionales derivados del Estado
Social de Derecho, tales como la seguridad y certeza jurídica, la cosa juzgada
y el derecho fundamental de acceso a la administración de justicia.
5. En el
núcleo esencial del derecho fundamental de acceso a la administración de
justicia se encuentra el cumplimiento de las sentencias judiciales. Este
derecho “… no implica solamente la
posibilidad de acudir ante el juez para demandar que deduzca de la normatividad
vigente aquello que haga justicia en un evento determinado, sino que se
concreta en la real y oportuna decisión judicial y, claro está, en la debida
ejecución de ella. Esto, a la vez, representa una culminación del debido
proceso, que no admite dilaciones injustificadas en el trámite de los asuntos
puestos en conocimiento de los jueces ni, por supuesto, en el cabal y pleno
desarrollo de lo que se decida en el curso de los juicios.”[180]
6.
Para la Corte Interamericana de Derechos Humanos, los Estados deben garantizar,
con fundamento en el artículo 25 de la Convención, “… los
medios para ejecutar las respectivas decisiones y sentencias definitivas
emitidas por tales autoridades competentes, de manera que se protejan
efectivamente los derechos declarados o reconocidos. El proceso debe tender
a la materialización de la protección del derecho reconocido en el
pronunciamiento judicial mediante la aplicación idónea de dicho pronunciamiento.
Por tanto, la efectividad de las sentencias depende de su ejecución.
Esto último, debido a que una sentencia con carácter de cosa juzgada otorga
certeza sobre el derecho o controversia discutida en el caso concreto y, por
ende, tiene como uno de sus efectos la obligatoriedad o necesidad de
cumplimiento. Lo contrario supone la negación misma del derecho involucrado.”[181]
Excepcional
incumplimiento de la orden inicial contenida en la sentencia judicial.
Imposibilidad física y jurídica. Línea jurisprudencial de la Corte.
7. La sentencia
presentó como argumento para justificar el incumplimiento legítimo de una
decisión judicial, la ratio decidendi contenida en la sentencia T–216 de
2013, caso que no es ni análogo, ni similar al que se estudia. En ese
pronunciamiento, la Corte analizó una situación fáctica distinta, se trataba de
una sentencia que ordenó el reintegro de un trabajador a una entidad oficial, y
debido a reestructuraciones financieras y administrativas el cargo había sido
suprimido. Ante esta imposibilidad jurídica y física, la entidad pública optó
por la opción de indemnizar a la demandante, a modo de compensación.
8. Este
pronunciamiento no autorizó el incumplimiento de las órdenes contenidas en
decisiones judiciales, ni tampoco estableció reglas constitucionales para
valorar la “… legitimidad o no del incumplimiento…” de las sentencias
judiciales con base en supuestos criterios de “motivación”, “notoriedad”,
“grave amenaza”, “facultad legal”, “oportunidad”, y “contradicción”
que la sentencia T – 488 de 2014 estableció.
9. La Corte
Constitucional no puede consagrar mecanismos para el desconocimiento de las
decisiones judiciales proferidas por el juez competente, y bajo los
procedimientos legalmente establecidos. Una decisión contraria implicaría un
grave deterioro al principio de Estado de derecho, y del derecho fundamental de
acceso a la administración de justicia, y no superaría el juicio de
convencionalidad con base en el desarrollo del contenido del Artículo 25 de la
Convención Americana de Derechos Humanos realizado por la Corte Interamericana
de Derechos Humanos.
II. Órdenes
estructurales de la sentencia
La evidente falta de recursos técnicos y
administrativos idóneos y eficaces para el análisis de la crisis de la política
pública en materia de baldíos.
10. En este
especial caso, el juez de tutela carecía de los mecanismos técnicos y
administrativos idóneos y eficaces para establecer la problemática de la
política pública en materia de bienes baldíos, al igual que para proferir los
remedios estructurales que permitan superar esa grave situación.
Así las cosas, no se acreditó
debidamente la necesidad de adoptar los remedios estructurales que sustentan
las órdenes de protección, situación que pudo haber desbordado las competencias
del juez de tutela en este particular caso.
11. Por
estas razones, considero que las órdenes para superar la vulneración al derecho
fundamental del debido proceso del INCODER, verificada a partir del principio iura
novit curia, debieron limitarse a: i) revocar la sentencia de tutela
proferida en única instancia por el Juzgado Promiscuo de Familia de Paz de
Ariporo (Casanare); ii) dejar sin efectos jurídicos la providencia que declaró
la pertenencia a favor del actor, con la consecuente nulidad de todo lo actuado
en el proceso desde el auto admisorio de la demanda; y, iii) vinculación al
INCODER como litisconsorte necesario por pasiva dentro del proceso de
pertenencia.
En conclusión de todo lo anterior, no
comparto la decisión mayoritaria porque: i) fundamentó su sentencia en la naturaleza
de bien baldío objeto del proceso de pertenencia, sin que estuviera acreditada
en el expediente tal calidad; ii) desconoció la línea jurisprudencial de esta
misma Corporación, y de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, en
relación con el cumplimiento de las sentencias judiciales como parte del núcleo
duro del derecho fundamental de acceso a la administración de justicia; y iii)
sin la debida justificación de la necesidad de adoptar remedios estructurales,
y sin los medios técnicos y administrativos idóneos y eficaces, profirió órdenes
de protección que podrían haber desbordado las competencias del juez de tutela
en este especial caso.
Fecha ut supra
GLORIA
STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
[1] Con cédula catastral No. 000000030064000. Alinderado por el norte con
carretera vía al Jagüey, oriente con Julio Monroy, sur con Julio Monroy,
occidente con Liborio Cachay.
[2] Cuaderno de tutela, folio 17.
[3] Cuaderno de tutela, folio 18.
[4] Cuaderno de tutela, folio 4.
[5] “No es cierto que la calidad de las personas que viven en los
predios rurales, se les considere como ocupantes de predios del Estado, en
virtud de lo señalado por el artículo 65 de la Ley 160 de 1994, muestra de ello
es que la mayoría de los predios rurales que existen en nuestro país están en
posesión de miles de campesinos que pagan sus impuestos sobre sus tierras, sin
importar que ellos tengan títulos de propiedad o no, la palabra baldío está
erróneamente interpretada en su significado teleológico, en virtud de que la
definición que trae consagrado el Código Civil Colombiano en su artículo 671
señala “son bienes de la Unión todas las tierras que estando situadas dentro de
los límites territoriales, carecen de otro dueño”, al respecto esta definición
no encuadra sobre el bien que nos ocupa, porque así un predio rural no tenga
título de propiedad, en el proceso judicial se demostró plenamente que existe
posesión en cabeza del accionante señor Gerardo Escobar Niño, quien ejerció su
derecho de acción ante los jueces de la República.” Cuaderno de tutela,
folio 4.
[6] Cuaderno de tutela, folio 4.
[7] Cuaderno de tutela, folios 20-21.
[8] Cuaderno de tutela, folio 27.
[9] “Así las cosas frente a los interrogantes planteados en el
escrito de consulta, los cuales absuelvo en forma global, me permito
manifestarle que la adjudicación de un bien baldío por declaración judicial de
pertenencia riñe con lo dispuesto en la Constitución Política y la Ley,
resultado así improcedente el registro de la providencia judicial” Cuaderno
de tutela, folio 33.
[10] “En síntesis, teniendo en cuenta los fundamentos legales,
jurisprudenciales y doctrinarios antes expuestos, con relación a los
cuestionamientos formulados, podemos decir que:
1. No son competentes
los jueces para decretar la pertenencia de terrenos baldíos rurales que no han
salido del dominio del Estado, porque la única forma de adquirir su dominio, es
por medio del título originario expedido por el Estado, es decir, según la Ley
160/94, mediante resolución de adjudicación hecha por INCODER.
2. No es viable registro
de sentencias judiciales que declaren la pertenencia de bienes inmuebles rurales
que no han salido del dominio del Estado (baldíos) y por tanto no tienen folio
de matrícula inmobiliaria. Y ello porque en la labor de calificación, el
Registrador debe hacer un examen del documento, acerca de la validez y
eficacia, de los títulos presentados, observando que los mismos cumplan con los
requisitos tanto de forma como de fondo, esta labor de calificación, se apoya
en el principio de legalidad, en virtud del cual los Registradores deben
analizar los documentos radicados, y establecer si son admisibles para
registro, o rechazarles para que se subsanen sus defectos, artículos 23 a 25
del Decreto 1250/70” Cuaderno de tutela, folio 38.
[11] “Ahora bien, revisada detenidamente la comunicación por usted
enviada, este Despacho comparte plenamente lo allí indicado, en el sentido de
que ya la Corte Constitucional mediante sentencia C-595 de 1995 dejó sentado
que los bienes baldíos son imprescriptibles, es decir, que no se pueden
adquirir por la vía de la pertenencia. Causa extrañeza como un Juez de la
República, se aparta de la aplicación de una sentencia de constitucionalidad,
olvidando que los efectos de éstas tienen los mismos efectos que producen las
leyes y porque además se podría estar infringiendo el ordenamiento jurídico.
Así entonces, en nuestro entender, debe mantenerse la decisión expuesta en la
citada Nota Devolutiva”. Cuaderno de tutela, folio 39.
[12] Cuaderno de tutela, folio 61.
[13] Cuaderno de tutela, folio 48.
[14] Cuaderno de tutela, folio 50.
[15] Cuaderno de tutela, folio 50.
[16] Cuaderno de revisión, folios 12-15.
[17] Cuaderno de revisión, folio 33.
[18] Cuaderno de revisión, folio 44.
[19] Memorando 20143222155 del 27 de mayo de 2014. Cuaderno de
revisión, folio 46.
[20] Ibíd.
[21] Cuaderno de revisión, folio 45.
[22] Cuaderno de revisión, folio 47.
[23] Cuaderno de revisión, folio 57.
[24] Cuaderno de revisión, folio 68.
[25] Cuaderno de revisión, folio 77.
[26] Ley 200 de 1936. Artículo 1º Modificado, Artículo 2, L. 4 de
1973. “Se presume que no son baldíos, sino de propiedad privada, los fundos
poseídos por particulares, entendiéndose que dicha posesión consiste en la
explotación económica del suelo por medio de hechos positivos propios de dueño,
como las plantaciones o sementeras, la ocupación con ganados y otros de igual
significación económica.
El cerramiento y la
construcción de edificios no constituyen por sí solos pruebas de explotación
económica pero sí pueden considerarse como elementos complementarios de ella.
La presunción que establece este Artículo se extiende también a las porciones
incultas cuya existencia se demuestre como necesaria para la explotación
económica del predio, o como complemento para el mejor aprovechamiento de este,
aunque en los terrenos de que se trate no haya continuidad o para el ensanche
de la misma explotación. Tales porciones pueden ser conjuntamente hasta una
extensión igual a la mitad de la explotada y se reputan poseídas conforme a
este Artículo”.
[27] Cuaderno de revisión, folio 71.
[28] Cuaderno de revisión, folio 78.
[29] De los cuales serán extraídas algunos datos en la parte motiva
de esta sentencia.
[30] Cuaderno de Revisión, folio 24.
[31] Corte Constitucional, Sentencia T-686 de
2012: “La facultad de fallar extra y ultra petita en
materia de tutela, ha sido desarrollada ampliamente por la Corte
Constitucional, advirtiendo que atiende a la efectividad del estructural
principio de prevalencia del derecho sustancial, invistiendo al juez de
tutela de la posibilidad de determinar qué derechos fueron los vulnerados, aún
si los mismos no fueron expresamente identificados por el demandante pero se
desprenden de los hechos. Cfr. T-532 de noviembre 24 de 1994, T-310 de
julio 17 de 1995, T-622 de mayo 26 de 2000, SU-484 de mayo 15 de 2008 y T-553
de mayo 29 de 2008”.
[32] Corte Constitucional, Sentencias T-466 de 2012 y T-726 de 2012.
[33] Corte Constitucional, sentencias T-006 de 1992, T-223 de 1992, T-413
de 1992, T-474 de 1992, entre otras.
[34] Recientemente la Sala Plena
reiteró esta línea jurisprudencial en la sentencia SU-195 de 2012.
[35] Corte Constitucional, sentencia
SU-917 de 2010.
[36] Corte Constitucional, sentencia
C-590 de 2005.
[37] Corte Constitucional, sentencia T-060 de 2012.
[38] Corte Constitucional, sentencias T-282 de 2009 y T-015 de 2012.
[39] Corte Constitucional, sentencia C-590 de 2005.
[40] Corte Constitucional, Sentencia T-385 de 2012.
[41] Corte Sentencia, Sentencia T-076 de 2011.
[42] Corte Constitucional, Sentencia T-385 de 2012.
[43] “Aunque el derecho al debido proceso administrativo adquirió rango
fundamental, ello no significa que la tutela sea el medio adecuado para
controvertir este tipo de actuaciones. En principio, el ámbito propio para
tramitar los reproches de los ciudadanos contra las actuaciones de la
administración es la jurisdicción contenciosa administrativa quien está
vinculada con el deber de guarda y promoción de las garantías fundamentales. Es
en este contexto donde demandados y demandantes pueden desplegar una amplia y
exhaustiva controversia argumentativa y probatoria, teniendo a su disposición
los diversos recursos que la normatividad nacional contempla. El recurso de
amparo sólo será procedente, en consecuencia, cuando la vulneración de las
etapas y garantías que informan los procedimientos administrativos haya sido de
tal magnitud, que los derechos fundamentales de los asociados no cuentan con
otro medio de defensa efectivo. El recurso de amparo, como sucede en la
hipótesis de protección de todos los derechos fundamentales, es subsidiario y
residual, lo que implica que si la persona cuenta con un medio de defensa
efectivo a su alcance o, habiendo contado con el mismo, de manera negligente lo
ha dejado vencer, la tutela devendrá improcedente. En caso de existir otro
medio de defensa, procede la tutela como mecanismo transitorio, para evitar un
perjuicio irremediable”. Corte Constitucional, Sentencia T-214 de
2004.
[44] “la procedencia de la acción de tutela contra actos administrativos
es más estricta que contra decisiones judiciales, puesto que las controversias
jurídicas que generen aquellos deben ser resueltas, de manera general y
preferente, a través de los recursos judiciales contenciosos”. Corte Constitucional,
Sentencia T-076 de 2011.
[45] Ver entre otras, las sentencias T-537 de 1994, T-553 de 1995, T-809 de
2000, T-327 de 2001, T-510 de 2001, T-1051 de 2002, T-510 de 2002, T-1102 de
2004, T-766 de 2008, T-518 de 2009 y T-247 de 2010.
[46] Corte Constitucional, Sentencia T-441 de 2013.
[47] Corte Constitucional, Auto 060 de 2012.
[48] Corte Constitucional, Sentencia
T-329 de 1994.
[49] Corte Constitucional, sentencia T-441 de
2013.
[50] “El sistema jurídico tiene previstos diversos mecanismos (CP arts.
86 a 89) para impedir su autodestrucción. Uno de ellos es el derecho
fundamental al cumplimiento de las sentencias comprendido en el núcleo esencial
del derecho a un debido proceso público sin dilaciones injustificadas consagrado
en el artículo 29 de la Constitución (CP. Preámbulo, arts. 1, 2, 6, 29 y 86)”.
Corte Constitucional, sentencia T-554 de 1992.
[51] Corte Constitucional, Sentencia T-216 de
2013.
[52] Corte Constitucional, Sentencia T-554 de
1992, T-1051 de 2002, T-954 de 2011.
[53] Al respecto se pueden consultar las sentencias T -395 de 2001, T-406
de 2002, T-1051 de 2002 y T-954 de 2011, entre otras.
[54] Ver C.C.A. art. 176 y C.P.A.C.A. art. 192.
[55] Corte Constitucional, Sentencia T-554 de 1992.
[56] Corte Constitucional, Sentencia T-216 de
2013.
[57] Ibíd.
[58] Corte Constitucional, Sentencia T-554 de 1992.
[59] Corte Constitucional, Sentencia C-060 de 1993. Ver también
C-595 de 1995, C-536 de 1997 y C-189 de 2006.
[60] Corte Constitucional, Sentencia C-595 de 1995
[61] Corte Constitucional,
Sentencia C-595 de 1995. La Corte declaró exequibles los artículos 3 de la Ley
48 de 1882, 61 de la Ley 110 de 1912, el inciso 2º del artículo 65 y el inciso
2º del artículo 69 de la Ley 160 de 1994, relativos a la titularidad de la
Nación de los bienes baldíos.
[62] Corte Constitucional,
Sentencia C-536 de 1997. La Corte declaró exequibles los incisos 9º, 11 y 12
del artículo 72 de la Ley 160 de 1994, por considerar que no desconocen los
artículos 13, 58 y 83 de la Constitución.
[63] Corte Constitucional,
Sentencias C-595 de 1995 y C-536 de 1997.
[64] Corte Constitucional,
Sentencias C-595 de 1995 y C-536 de 1997. Concordante con ello, la doctrina
también ha sostenido que sobre estos bienes la Nación no tiene propiedad sino
un derecho especial, ya que dispone de ellos únicamente para adjudicarlos. Cfr.,  José J., Gómez,
“Bienes”. Bogotá, Universidad Externado de Colombia, 1981 p. 90.
[65] Corte Constitucional, Sentencia C-255 de 2012.
[66] "Artículo 3. Las tierras baldías se reputan bienes de uso
público, y su propiedad no se prescribe contra la Nación, en ningún caso, de
conformidad con lo dispuesto en el artículo 2519 del Código Civil."
[67] "Artículo 61. El dominio de los baldíos no puede adquirirse
por prescripción".
[68] "Artículo 65. La propiedad de los terrenos baldíos
adjudicables, sólo puede adquirirse mediante título traslaticio de dominio
otorgado por el Estado a través del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria,
o por las entidades públicas en las que se delegue esta facultad.
Los ocupantes de
tierras baldías, por ese solo hecho, no tienen la calidad de poseedores
conforme al Código Civil, y frente a la adjudicación por el Estado sólo existe
una mera expectativa".
[69] Corte Constitucional, Sentencia C-595 de 1995.
[70] Corte Constitucional, Sentencia C-595 de 1995.
[71] Si bien posteriormente se profirió la Ley 1152 de 2007, la cual
derogaba la Ley 160, la Corte declaró inexequible la primera por violación del
derecho fundamental a la consulta previa. De este modo, se entiende que la Ley
160 de 1994 recobró su vigencia a partir del momento en que se declaró la
inconstitucionalidad del Estatuto de Desarrollo Rural. Ver al respecto las
sentencias C-175 de 2009 y C-402 de 2010.
[72] Corte Constitucional, Sentencia C-097 de 1996.
[73] Código de Procedimiento Civil, artículo 407 numeral 4.
[74] Corte Constitucional, Sentencia C-644 de 2012.
[75] Corte Constitucional, Sentencia C-595 de 1995.
[76] Corte Constitucional, Sentencia C-006 de 2002.
[77] Constitución Política, preámbulo, artículo 1º.
[78] Constitución Política, art. 58.
[79] Corte Constitucional, Sentencia C-595 de 1995.
[80] Constitución Política, art. 13.
[81] Corte Constitucional, Sentencia C-255 de 2012.
[82] Ley 160 de 1994, art. 65 y 69.
[83] Ley 160 de 1994, art. 66.
[84] Ley 160 de 1994, art. 71.
[85] Ley 160 de 1994, art. 72.
[86] Ver sentencia C-644 de 2012 que declaró inexequibles los
macroproyectos dispuestos en el Plan de Desarrollo 2010-2014 (Ley 1450 de
2011): “La posibilidad de venta otorgada al campesino adjudicatario
de baldío o subsidiado por el Estado en cualquier tiempo y de que los
particulares puedan acumular la propiedad inicialmente destinada al trabajador
de la tierra sin ningún límite,  conduce a la literal pérdida del derecho
social configurado por el legislador en el año 1994, a cambio de un derecho de
crédito en el caso de “aporte”  o de un derecho a una mínima retribución
que seguramente no redundara en un mejor nivel de vida al campesino vendedor.
La ley en estudio crea un nuevo modelo agrario y de distribución de baldíos en
el cual se extrañan medidas que concreten mejoras en favor del campesino. Por
lo pronto la norma en estudio arrebata conquistas y, a cambio no asegura al
campesino calidad de vida, no reafirma sus lazos con la tierra, no se
compromete con los antes destinatarios de la reforma agraria sino que los deja
al garete privados de condiciones que les permita mantener su forma de vida
rural”.
[87] Corte Constitucional,
Sentencia C-595 de 1995. En igual sentido, el PNUD sostuvo que la actual
política agraria de Colombia que propicia la concentración inequitativa de la
tierra se erige como un obstáculo para el desarrollo humano:
“Existen varias razones para que la estructura agraria en
Colombia se haya convertido en un obstáculo al desarrollo, entre ellas:
a. Al impedir el acceso libre a la tierra, la producción, la
inversión y el ahorro se restringen y el crecimiento es bajo; ello obstaculiza
superar la pobreza y mejorar los niveles de vida de los habitantes rurales.
b. El conflicto de uso del suelo y la ganadería extensiva
impiden generar suficiente empleo para ocupar la mano de obra rural existente,
no facilitan el aumento del ingreso rural, y mantienen altos niveles de pobreza
y miseria. Todo lo cual se traduce en la baja competitividad del sector agropecuario
y se restringe la oferta alimentaria.
c. El control de las mejores tierras o de las ubicadas en
corredores estratégicos, por parte de unos pocos propietarios o de actores
armados ilegales, restringe la democracia, la libertad y el libre movimiento de
la población rural.
d. Una estructura muy concentrada de la tenencia de la tierra
genera innumerables conflictos sociales con los sectores que se la disputan en
sociedades con altos desequilibrios sociales y económicos, como Colombia.
Además, alimenta la migración hacia zonas de frontera donde la población se
incorpora a la producción de cultivos de uso ilícito, como una alternativa
atractiva de subsistencia que destruye recursos naturales valiosos y dando
lugar a conflictos con el Estado.
e. El poder político local fundamentado más en la posesión de
tierras impide la modernización y actualización del catastro rural, así como el
pago de mayores tributos para el desarrollo de las mismas regiones y el logro
de convergencia rural-urbana.
f. Cercena las posibilidades de desarrollo de la cooperación
y del capital social rural, y de unas relaciones más horizontales entre actores
del sector.
g. Impulsa flujos migratorios hacia áreas urbanas incapaces
de generar fuentes de empleo e ingresos dignos”. PNUD, Informe sobre Desarrollo Humano.
p. 183.
[88] Ley 160 de 1994, art. 1º.
[89] Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia del 30 de
noviembre de 1995. Radicación: 8429.
[90] Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, Sentencia aprobada
en sala del 18 de julio de 2013. Radicación: 0504531030012007-00074-01.
[91] Cuaderno de revisión, folio 44.
[92] Cuaderno de revisión, folio 77.
[93] Contraloría General de la República. Informe de Actuación
Especial (ACES) sobre el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, Incoder. No.
0068 de febrero de 2014.
[94] De Janvry y Sadoulet, 2005. Citado en Contraloría General de la
República. Op. cit.
[95] Contraloría General de la República. Op. cit. En similar
dirección, la Sala Plena de la Corte presentó un recuento histórico de las
distintas forma de apropiación de los bienes baldíos en la sentencia C-644 de
2012: “La concentración de la propiedad ha sido un fenómeno recurrente en nuestra
historia reciente y tiene su origen en los sistemas de distribución y
apropiación establecidos por España a continuación del descubrimiento a pesar
de los muchos intentos realizados por modificar este modelo de tenencia”.
[96] Ley 160 de 1994, art. 17: “El Gobierno Nacional asignará y
apropiará los recursos suficientes, tanto en el Plan Nacional de Desarrollo, en
el Plan Nacional de Inversiones Públicas y en las leyes anuales de presupuesto,
para adelantar los programas cuatrienales de reforma agraria elaborados por el
INCORA, a efectos de que la reforma agraria culmine en un período no mayor de
16 años (…)”
[97] “Resulta claro de la anterior relación, que ha sido una
preocupación constante del legislador colombiano establecer regímenes
normativos que permitan mejorar la calidad de vida de los campesinos, así como
la productividad de los sectores agrícolas. Con todo, las estadísticas
recogidas tanto por instituciones públicas como por centros de investigación,
muestran cómo el resultado de estos esfuerzos ha sido negativo. Sin duda, no
sólo a causa de deficiencias en los modelos propuestos, sino como producto de
la violencia también sostenida  a que se ha visto enfrentado el Estado
colombiano durante más de la mitad del siglo XX, la cual ha tenido como
epicentro el campo y, como principales víctimas sus trabajadores
campesinos. Sin entrar a distinguir la incidencia de unos y otros
factores, baste con señalar que la concentración de la tierra en Colombia no ha
cesado de crecer[97]
y la población campesina, en todo caso, sigue siendo la población más
pobre del país y la que vive en condiciones de mayor vulnerabilidad[97]”. Sentencia C-644 de 2012.
[98] De acuerdo al Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), En
Colombia existen dos grandes conflictos en el sector rural: el conflicto
agrario y el conflicto armado interno. Su articulación constituye lo que puede
denominarse un conflicto rural mayor, que es la gran sombrilla de ambos. Los
diferentes conflictos por tierras se yuxtaponen en muchas regiones,
configurando procesos de una gran complejidad en la solución del problema
agrario y que pueden tipificarse en cinco grupos, pero dentro de cada uno de
ellos existen modalidades diversas:
“a. El conflicto
tradicional e histórico por el acceso a la propiedad rural entre campesinos
poseedores de poca tierra o sin tierra, con los terratenientes (grandes
propietarios), simbolizado en la consigna “la tierra pal que la trabaja”. Este
conflicto es recurrente e irresoluto en Colombia.
b. La disputa por la
apropiación de la tierra que tienen los grandes inversionistas nacionales y
extranjeros con pequeños, medianos y grandes propietarios, y poseedores de
derechos de propiedad rural y con las tierras del Estado. Tiene como fin el
desarrollo de grandes proyectos, sea de alimentos, materias primas,
agrocombustibles, o para la explotación de recursos del subsuelo (minería,
carbón, etcétera) y la apropiación de fuentes de agua, biodiversidad y bosques.
En esa disputa, el campesinado vende la tierra y sus mejoras atraído por buenos
precios, o es desplazado y sacado de sus posesiones a través de mecanismos de
mercado, presiones, amenazas y violencia. En algunos casos es invitado a
participar en el negocio mediante alianzas productivas, el arrendamiento de su
tierra o la concesión de su usufructo a cambio de un pago.
c. La contienda
histórica de los indígenas por la recuperación de tierras para reconstruir sus
territorios, que son el signo de su propia existencia. En esa lucha se
enfrentan tanto con los propietarios medianos y grandes especialmente, como con
el Estado poseedor de baldíos y de zonas de reserva, y también con campesinos
(mestizos) y comunidades afro- colombianas que coinciden en sus territorios.
d. La lucha de las
comunidades afrocolombianas para obtener el reconocimiento estatal de los
derechos colectivos sobre el territorio y su uso, y defender la tierra y el
territorio de otros actores que buscan apropiárselos y sacarlos de sus
espacios. Hay un conflicto por la intervención de esos territorios por parte de
actores armados ilegales e inversionistas para explotar los recursos allí
disponibles; además de contiendas con comunidades indígenas o resguardos
limítrofes.
e. Y el nuevo y más
contemporáneo conflicto entre los propietarios, poseedores, ocupantes de
baldíos y tenedores, por lo general campesinos y medianos productores, que son
des- pojados de la tierra y desplazados, especialmente por grupos armados
ilegales y las élites aliadas, usando la violencia, la coerción y las figuras jurídicas.
También se incluyen en esta categoría las presiones y compras de tierras por el
narcotráfico, que terminan sacando del campo a los campesinos y demás
propietarios de derechos. El proceso de compras masivas de tierras llevado a
cabo por inversionistas a través del mercado, que contiene elementos de
presión, amenazas y aprovechamiento de condiciones de mercado (información y
precios) así como de la gran vulnerabilidad de los poseedores de derechos en
zonas de alta intensidad de conflicto, es también parte constitutiva de este
tipo de enfrentamientos. En este caso igualmente se presenta conflictividad
entre los despojados y los nuevos pobladores que llegan a explotar o apropiarse
de las tierras abandonadas o despojadas, impulsados por grupos interesados en
mantener el control sobre esas poblaciones y los territorios donde se ubican”.
PNUD. 2011. Colombia rural.  Razones para la esperanza. Informe Nacional
de Desarrollo Humano 2011. Bogotá: INDH PNUD, septiembre. Páginas 187-189.
Consultado en http://www.pnud.org.co/sitio.shtml?apc=i1-----&x=65970&s=j#.U59gg_ldW1Q
el 10 de junio de 2014.
[99] “En el sistema jurídico del Estado social de derecho se
acentúa de manera dramática el problema -planteado ya por Aristóteles- de la
necesidad de adaptar, corregir, acondicionar la aplicación de la norma por
medio de la intervención del juez. Pero esta intervención no se manifiesta
sólo como el mecanismo necesario para solucionar una disfunción, sino también,
y sobre todo, como un elemento indispensable para mejorar las condiciones de
comunicación entre el derecho y la sociedad, es decir, para favorecer el logro
del valor justicia (de la comunicación entre derecho y realidad), así ello
conlleve un detrimento de la seguridad jurídica.” Corte Constitucional, Sentencia T-406 de 1992.
[100] Corte Constitucional, Sentencia C-644 de 2012.
[101] PNUD. Informe Nacional de Desarrollo Humano 2011 Op. cit. p.
181 y 195.
[102] Contraloría General de la República. Informe de Actuación
Especial (ACES) sobre el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, Incoder. No.
0068 de febrero de 2014. Disponible en http://www.contraloriagen.gov.co/documents/10136/176635901/INCODER+-+Acumulacion+Irregular+de+Baldios+-+Informe+ACES.PDF/cc3400ed-934b-4144-b78b-2206e1c166e9?version=1.0
[103] Cuaderno de Revisión, folio 46. En la sentencia T-689 de 2013, el
Incoder expresó el mismo problema: “El 28 de septiembre de 2012, la
Directora Técnica de Baldíos, frente a los planteamientos formulados por el
magistrado sustanciador mediante auto adiado el 19 de septiembre de 2012,
manifestó: En primer lugar, informó que el Instituto no tiene una base de datos
en donde se identifiquen cuáles son los terrenos baldíos potencialmente
adjudicables, esto es, actualmente no cuenta con un inventario de baldíos, pero
sostiene que a mediano plazo esperan contar con la información necesaria para
su elaboración.”
[104] Ley 160 de 1994, art. 12.
[105] Contraloría General de la República. Op. cit.
[106] Del reporte de la Contraloría General de la República, llama la
atención que aparecen 1.650 predios sin área adjudicada y 72.125 registros con
cédula repetida.
[107] De acuerdo a la Ley 160, la UAF es la unidad de tierra pensada
para que una familia pueda explotar económicamente un terreno y obtenga un excedente
económico suficiente a su favor. Art. 38 “(…)Se entiende por Unidad Agrícola
Familiar (UAF), la empresa básica de producción agrícola, pecuaria, acuícola o
forestal cuya extensión, conforme a las condiciones agroecológicas de la zona y
con tecnología adecuada, permite a la familia remunerar su trabajo y disponer
de un excedente capitalizable que coadyuve a la formación de su patrimonio.
La UAF no requerirá
normalmente para ser explotada sino del trabajo del propietario y su familia,
sin perjuicio del empleo de mano de obra extraña, si la naturaleza de la
explotación así lo requiere.
La Junta Directiva
indicará los criterios metodológicos para determinar la Unidad Agrícola
Familiar por zonas relativamente homogéneas, y los mecanismos de evaluación, revisión
y ajustes periódicos cuando se presenten cambios significativos en las
condiciones de la explotación agropecuaria que la afecten, y fijará en salarios
mínimos mensuales legales el valor máximo total de la UAF que se podrá adquirir
mediante las disposiciones de esta Ley.
Para determinar el valor
del subsidio que podrá otorgarse, se establecerá en el nivel predial el tamaño
de la Unidad Agrícola Familiar”.
[108] PNUD. Informe sobre Desarrollo Humano 2011. Op. cit.
[109] Corte Constitucional, Sentencia C-046 de 1994.
[110] Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia del 10 de febrero de
2005. Radicado Radicación número: 25000-23-25-000-2003-00254-01(AP).
[111] Constitución Política, preámbulo.
[112] Ley 160 de 1994, art. 2.
[113] Decreto 1985 de 2013, art. 2 y 3.
[114] Decreto 1985 de 2013, art. 3.12.
[115] Ley 160 de 1994, art. 12.
[116] Ver Decreto 1465 de 2013.
[117] Ley 160 de 1994, art. 101.
[118] Ley 1579 de 2012, por la cual se expide el estatuto de registro
de instrumentos públicos y se dictan otras disposiciones: “Artículo 2° Objetivos.
El registro de la propiedad inmueble tiene como objetivos básicos los
siguientes:
a) Servir de medio de
tradición del dominio de los bienes raíces y de los otros derechos reales
constituidos en ellos de conformidad con el artículo 756 del Código Civil;
b) Dar publicidad a los
instrumentos públicos que trasladen, transmitan, muden, graven, limiten,
declaren, afecten, modifiquen o extingan derechos reales sobre los bienes
raíces;
c) Revestir de mérito
probatorio a todos los instrumentos públicos sujetos a inscripción.”
[119] Ley 1579 de 2012, art. 1.
[120] Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia del 3 diciembre de 2008.
Radicado 16054. “Es por ello que para informar respecto de la situación
jurídica de un bien inmueble, la autoridad encargada del registro de
instrumentos públicos además tiene la función de expedir los certificados de
registro de instrumentos públicos, la cual requiere de: “quien la ejerce, del
funcionario que la ejecuta, un comportamiento sigiloso a más de cauto, pues
ella tiene como objeto entre otros el bienestar de sus asociados; es la función
administrativa LA DE EJECUCIÓN DE LA LEY, la que si cumple de acuerdo con su
mandato fiel evitará juicios como estos y fomentará una FE ciega y una crítica
positiva en su favor”
[121] Ley 160 de 1994, artículos 25 y 72.
[122] Ley 1579 de 2012, artículos 93 y 94.
[123] Ley 160 de 1994, artículos 91 y 92.
[124] Ley 160 de 1994, artículo 72. Ver también Decreto 2664,
artículo 52 y Decreto 1465, artículo 2º.
[125] Ver sentencias C-548 de 1997, C-790 de 2006 y T-600 de 2009.
[126] Ibíd.
[127] Corte Constitucional, Sentencia T-406 de 1992: “Estos
cambios han producido en el derecho no sólo una transformación cuantitativa
debida al aumento de la creación jurídica, sino también un cambio cualitativo,
debido al surgimiento de una nueva manera de interpretar el derecho, cuyo
concepto clave puede ser resumido de la siguiente manera: pérdida de la
importancia sacramental del texto legal entendido como emanación de la voluntad
popular  y mayor preocupación por la justicia material y por el logro de
soluciones que consulten la especificidad de los hechos. Estas
características adquieren una relevancia especial en el campo del derecho
constitucional, debido a la generalidad de sus textos y a la consagración que
allí se hace de los principios básicos de la organización política. De aquí la
enorme importancia que adquiere el juez constitucional en el Estado social de
derecho”. Ver también T-683 de 1999 y T-923 de 2009.
[128] Corte Constitucional, T-600 de 2009. Reiterada en T-923 de
2009.
[129] En este caso, por ejemplo, el Incoder ni siquiera fue vinculado
al proceso de pertenencia, por lo cual no se puede calificar ni reprochar su
nivel de diligencia en dicha actuación.
[130] Sentencia T-060 de 2012
[131] Es ese sentido las sentencias T-510 de 2011, T-064 de 2010 y T-456 de
2010.
[132] Corte Constitucional, sentencia SU-198 de 2013.
[133] Corte Constitucional, Sentencias T-538 de 1994, SU-159 de 2002 y T-061 de 2007.
[134] Corte Constitucional, Sentencia T-442 de 1994.
[135] Corte Constitucional, Sentencia SU-159 de 2002.
[136] Cuaderno de Revisión, folio 11.
[137] Cuaderno de Revisión, folio 14.
[138] El artículo 675 del Código Civil se refiere a los baldíos y es
así como prescribe: "Son bienes de la Unión todas las tierras que
estando situadas dentro de los límites territoriales, carecen de otro
dueño."
[139] Cuaderno de Revisión, folio 74.
[140] La cual brilla por su vaguedad: “a través de la inspección
judicial practicada por el Juzgado Promiscuo Municipal de San Luis de Palenque,
mediante despacho comisorio, se demuestra en forma contundente que los actos
posesorios propios de la prescripción adquisitiva de dominios ejercicios por el
señor Gerardo Escobar Niño, se corroboraron, no solo con los testimonios ya
estudiados, sino en la manera de atender la diligencia ocular realizada por tal
despacho judicial, como quiera que la misma se realizó a la luz pública,
demostrando que dicha posesión se ha venido ejecutando por el actor sin
clandestinidad alguna y además que dentro de la misma no se observó oposición
de parte de ninguna persona que pudiese alegar mejor derecho”. Cuaderno de
revisión, folio 16.
[141] “El primero, el corpus, comprobado a través de las distintas
declaraciones vistas anteriormente cuando los deponentes informan de manera
unánime que la posesión ejercida por el demandante sobre el predio objeto de la
Litis, se ha prolongado por más de diez años, aprehendiendo de manera pública,
quieta y pacífica el predio “El Lindanal” y así mismo sin hesitación alguna
respecto del animus como quiera que dentro del inmueble se han realizado obras
de carácter civil, como es una casa de habitación y demás concernientes al
objeto económico de la propiedad, como son los pozos, los cultivos, el cercado
y el mantenimiento del pasto para el ganado” Cuaderno de Revisión, folio
16.
[142] Ver Sentencia T-701 de 2004
[143] Ver entre otras, C-595 de 1995, C-097 de 1996 y C-530 de 1996.
[144] Ver por ejemplo: Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia
del 30 de noviembre de 1995. Radicación: 8429; Corte Suprema de
Justicia, Sala de Casación Civil, Sentencia aprobada en sala del 18 de julio de
2013. Radicación: 0504531030012007-00074-01.
[145] Corte Constitucional, Sentencia C-590 de 2005.
[146] Corte Constitucional, Sentencias T-757 de 2009 y SU-399 de 2012.
[147] Ley 160 de 1994, artículos 12 y 65.
[148] Código de Procedimiento Civil (Decreto 1400 de 1970), artículo
407, numeral 4º. Código General del Proceso (Ley 1564 de 2012), artículo 375,
numeral 4º.
[149] Cuaderno de tutela, folio 2.
[150] Ley 1579 de 2012, artículo 22 “Inadmisibilidad del
registro. Si en la calificación del título o documento no se dan los
presupuestos legales para ordenar su inscripción, se procederá
a inadmitirlo, elaborando una nota devolutiva que señalará claramente los
hechos y fundamentos de derecho que dieron origen a la devolución, informando
los recursos que proceden conforme al Código de Procedimiento Administrativo y
de lo Contencioso Administrativo, o de la norma que lo adicione o modifique. Se
dejará copia del título devuelto junto con copia de la nota devolutiva con la
constancia de notificación, con destino al archivo de la Oficina de Registro.”; Artículo 25 “Notificación de los actos administrativos de no
inscripción. Los actos administrativos que niegan el registro de un documento
se notificarán al titular del derecho de conformidad con lo establecido en el
Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, o de
la norma que lo adicione o modifique”.
[151] Corte Constitucional, Sentencia T-770 de 2013.
[152] El Incoder en su respuesta puso de presente que el accionante
no se encontraba registrado como vìctima del desplazamiento. Cuaderno de revisión.
[153] Ley 1579 de 2012, artículo 60: “Recursos. Contra los actos de
registro y los que niegan la inscripción proceden los recursos de reposición
ante el Registrador de Instrumentos Públicos y el de apelación, para ante el
Director del Registro o del funcionario que haga sus veces.
Cuando una
inscripción se efectúe con violación de una norma que la prohíbe o es
manifiestamente ilegal, en virtud que el error cometido en el registro no crea
derecho, para proceder a su corrección previa actuación administrativa, no es
necesario solicitar la autorización expresa y escrita de quien bajo esta
circunstancia accedió al registro”.
[154] “De acuerdo a lo anterior [Constitución Política, art. 13, 29,
85 y 113] el señor Registrador de Instrumentos Públicos de Paz de Ariporo
Casanare no puede tener posiciones encontradas respecto a un mismo punto de
derecho y debe velar por la seguridad jurídica.
Lo precedente quiere
decir que si ya había procedido en el caso citado con relación al predio
ubicado en jurisdicción del Municipio de Orocué y su Superior Jerárquico, le
había fijado la posición de la Superintendencia, es su deber legal y
constitucional, proceder en el mismo sentido, porque no se puede esperar que
por cada caso se tenga que pronunciar la Superintendencia de Notariado y
Registro (…)“Además, la seguridad jurídica va muy ligada al proceso del país,
debido a que es una base sólida para que los inversionistas desarrollen
proyectos a largo plazo que a su vez permiten el desarrollo y que garanticen un
orden jurídico justo que consulte los intereses de la sociedad y de los
particulares, procurando al máximo la seguridad jurídica como desarrollo del
derecho a la igualdad, a la buena fe y a la confianza legítima”. Cuaderno
de tutela, folio 48 y 50.
[155] Ley 1579 de 2012, artículo 1º.
[156] Ley 1579 de 2012, artículo 3.
[157] Ley 1579 de 2012, artículo 1º.
[158] Ley 1579 de 2012, Capítulo XXI.
[159] Ley 1579 de 2012, Capítulo XXII.
[160] En materia de registro el artículo 60 de la Ley 1579 de 2012
expresamente dispone: “Recursos. Contra los actos de registro y los que
niegan la inscripción proceden los recursos de reposición ante el Registrador
de Instrumentos Públicos y el de apelación, para ante el Director del Registro
o del funcionario que haga sus veces.
Cuando una inscripción
se efectúe con violación de una norma que la prohíbe o es manifiestamente
ilegal, en virtud que el error cometido en el registro no crea derecho, para
proceder a su corrección previa actuación administrativa, no es necesario
solicitar la autorización expresa y escrita de quien bajo esta circunstancia
accedió al registro”.
[161] Cuaderno de tutela, folio 18.
[162] Ley 1579 de 2012, “Artículo 57. Apertura de matrícula inmobiliaria
de bienes baldíos. Ejecutoriado el acto administrativo proferido por el
Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (Incoder), o quien haga sus veces,
procederá la apertura de la matrícula inmobiliaria que identifique un predio
baldío a nombre de la Nación - Incoder, o quien haga sus veces.
En el caso
en que dichos bienes baldíos, se encuentren ubicados dentro de las áreas que
conforman el Sistema de Parques Nacionales Naturales de Colombia, se procederá
con fundamento en el acto administrativo proferido por el Ministerio de
Ambiente y Desarrollo Sostenible o quien haga sus veces a la apertura de la
matrícula inmobiliaria a nombre de la Nación - Parques Nacionales Naturales de
Colombia. En este último caso, y atendiendo a las normas que regulan el derecho
de dominio en dichas áreas protegidas, Parques Nacionales Naturales de Colombia
deberá adelantar este trámite para todos los bienes ubicados al interior de
estas áreas, dejando a salvo aquellos que cuenten con títulos constitutivos de
derecho de dominio conforme a las leyes agrarias y que se encuentren
debidamente inscritos en el registro inmobiliario.
En caso de
que se encuentren debidamente registrados títulos constitutivos de derecho de
dominio conforme a las leyes agrarias, dentro de las áreas del Sistema de
Parques Nacionales Naturales, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
deberá solicitar la inscripción de la limitación de dominio en la matrícula
inmobiliaria de cada predio.
Parágrafo.
La apertura del folio de matrícula, así como las inscripciones a que haya lugar
se harán de conformidad con la reglamentación que expida el Gobierno Nacional
para tal fin”.
[163] Corte Constitucional, Sentencias T-600 de 2009 y T-923 de 2009.
[164] Corte Constitucional, Auto 385 de 2010.
[165] Corte Constitucional, Sentencia SU-1052 de 2000.
[166] Constitución Política, artículo 209. Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), artículo
3º.
[167] Predio rural denominado “El Lindanal”, ubicado en la vereda “Jagüeyes”
del Municipio de San Luis de Palenque, Departamento de Casanare, con un área de
trece hectáreas más seis mil seiscientos dieciocho punto cuarenta metros
cuadrados (13 Hctas + 6618,40 m2). Con cédula catastral No. 000000030064000.
Alinderado por el norte con carretera vía al Jagüey, Oriente con Julio Monroy,
Sur con Julio Monroy, Occidente con Liborio Cachay.
[168] Cuaderno de Revisión, folio 46. En la sentencia T-689 de 2013, el
Incoder evidenció el mismo problema: “El 28 de septiembre de 2012, la
Directora Técnica de Baldíos, frente a los planteamientos formulados por el
magistrado sustanciador mediante auto adiado el 19 de septiembre de 2012,
manifestó: En primer lugar, informó que el Instituto no tiene una base de datos
en donde se identifiquen cuáles son los terrenos baldíos potencialmente
adjudicables, esto es, actualmente no cuenta con un inventario de baldíos, pero
sostiene que a mediano plazo esperan contar con la información necesaria para
su elaboración.”
[169] El Tiempo, “Hay jueces que están feriando baldíos que son de
la Nación”. Noticia del 31 de mayo de 2014, consultada el 23 de junio de
2014 en http://www.eltiempo.com/politica/justicia/hay-jueces-que-estan-feriando-baldios-que-son-de-la-nacion/14060924
En el mismo sentido, ver El Espectador, “Jueces de tres departamentos estarían
adjudicando ilegalmente terrenos de la nación”. Noticia del 1º de junio de
2014, consultada el 23 de junio de 2014 en http://www.elespectador.com/noticias/nacional/jueces-de-tres-departamentos-estarian-adjudicando-ilega-articulo-495966.
[170] Ley 160 de 1994, artículo 12.
[171] Ley 160 de 1994, artículo 48. Decreto 1465 de 2013, artículo 49 y
siguientes.
[172] Corte Constitucional, Sentencia T-143 de 2010.
[173] Decreto 2163 de 2011, artículo 3º.
[174] Ley 160 de 1994, artículo 12. Decreto 1465 de 2013, Capítulo II.
[175] Decreto 1985 de 2013, art. 2 y 3.
[176] Predio rural denominado “El Lindanal”, ubicado en la vereda “Jagüeyes”
del Municipio de San Luis de Palenque, Departamento de Casanare, con un área de
trece hectáreas más seis mil seiscientos dieciocho punto cuarenta metros
cuadrados (13 Hctas + 6618,40 m2). Con cédula catastral No. 000000030064000.
Alinderado por el norte con carretera vía al Jagüey, Oriente con Julio Monroy,
Sur con Julio Monroy, Occidente con Liborio Cachay.
[177] Páginas 7 y 7v de la Sentencia T – 488 de 2014.
[178] Ibídem.
[179] Sentencia T – 851 de 2010. M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[180] Sentencia T – 329 de 1994. Ver también T – 554 de 1992, T – 553 de
1993
[181] Corte
Interamericana de Derechos Humanos. Caso Furlan y Familiares contra Argentina.
Ssentencia de 31 de agosto de
2012 (Excepciones Preliminares,
Fondo, Reparaciones y Costas). Serie C. No. 246. Párrafo 209. Ver también CIDH  Caso Suárez Rosero Vs. Ecuador. Fondo.
Sentencia de 12 de noviembre de 1997. Serie C No. 35, párr. 65, y Caso
Cabrera García y Montiel Flores Vs. México. Excepción Preliminar, Fondo,
Reparaciones y Costas. Sentencia de 26 de noviembre de 2010. Serie C No.
220, párr. 142.; Caso Baena Ricardo y otros Vs. Panamá. Competencia. Sentencia
de 28 de noviembre de 2003. Serie C No. 104, párr. 73, y Caso Abrill
Alosilla y otros Vs. Perú. Fondo Reparaciones y Costas. Sentencia de 4
de Marzo de 2011. Serie C No. 223, párr. 75.; Caso Mejía Idrovo Vs. Ecuador,
parr. 104, y Caso Acevedo Buendía y otros ("Cesantes y Jubilados
de la Contraloría") Vs. Perú, párr.  72. También el Tribunal
Europeo de Derechos Humanos en relación con el Derecho a un Proceso Equitativo
conforme al artículo 6 del CEDH, en el caso Hornsby v. Greece del 19 de marzo
de 1997, estableció que: “este derecho sería ilusorio si el ordenamiento
jurídico interno del Estado Parte permite que una decisión judicial final y
obligatoria permanezca inoperante en detrimento de una de las partes. […] La
ejecución de las sentencias emitidas por los tribunales debe ser considerada
como parte integrante del ‘juicio’. Citado en CIDH caso Baena Ricardo y otros
contra Panamá. Párr. 81