C-043-98
Sentencia C-043/98
Sentencia C-043/98
ESTATUTO NACIONAL
DEL TRANSPORTE/SERVICIO PUBLICO DE TRANSPORTE-Otorgamiento de licencia de operación/DERECHOS
ADQUIRIDOS DEL TRANSPORTADOR-Inexistencia
No puede
considerarse que el otorgamiento de licencias de funcionamiento para operar el
servicio público de transporte genere derechos adquiridos a favor de los
operadores de dicho servicio, entendiendo como tales -lo ha dicho la Corte-
aquellos que "se entienden incorporados válida y definitivamente o
pertenecen al patrimonio de una persona". Se trata simplemente de derechos
temporales de operación, sujetos a las nuevas condiciones y modificaciones que
se deriven de la regulación legal y reglamentaria, que busca, en todo caso,
coordinarlos con los derechos e intereses de la comunidad; ello, como ya se ha
explicado, encuentra respaldo constitucional en los principios fundantes y
fines esenciales del Estado, como lo son la prevalencia del interés general y el
bienestar y mejoramiento de la calidad de vida de la población. La norma
acusada en manera alguna busca la revocatoria de las licencias de operación
existentes; por el contrario, con fundamento en las consideraciones expuestas,
lo que persigue es que los actuales operadores, dentro de un lapso  de 18
meses, que por demás resulta razonable, cumplan con las nuevas condiciones de
habilitación y procedan a convalidar las citadas licencias, sin que durante ese
lapso se encuentren abocados a suspender la operación del servicio.
Referencia:
Expediente D-1754
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 11 (parcial) de la Ley 336 de 1996.
Actor: Jorge Eliécer
Granados Manchola.
Magistrado Ponente:
Dr. VLADIMIRO
NARANJO MESA
Santafé de Bogotá,
D.C., veinticinco (25) de febrero de mil novecientos noventa y ocho (1998)
I. ANTECEDENTES
El ciudadano Jorge
Eliecer Granados Manchola, en ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad consagrada en los artículos 241 y 242 de la Constitución
Política, demandó la inexequibilidad de la parte final del parágrafo del
artículo 11 de la Ley 336 de 1996.
Admitida la demanda
se ordenaron las comunicaciones constitucionales y legales correspondientes, se
fijó en lista el negocio en la Secretaría General de la Corporación para
efectos de la intervención ciudadana y, simultáneamente, se dio traslado al
procurador general de la Nación, quien rindió el concepto de su competencia.
Una vez cumplidos
los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución y en el decreto
2067 de 1991,  procede la Corte a resolver sobre la demanda de la referencia.
II. TEXTO DE LA NORMA ACUSADA
El tenor literal de
la norma es el siguiente, con la aclaración de que se subraya  y resalta lo
demandado.
Ley 336 de 1996
(Diciembre 20)
“Por la cual se adopta el Estatuto Nacional
del Transporte”
“Artículo 11. Las
empresas interesadas en prestar el servicio público del transporte o
constituidas para tal fin, deberán solicitar y obtener habilitación para
operar.
“La habilitación,
para efectos de esta ley, es la autorización expedida por la autoridad
competente en cada modo de transporte para la prestación del servicio público
de transporte.
“El Gobierno
Nacional fijará las condiciones para el otorgamiento de la habilitación, en
materia de organización y requisitos que deberán acreditar los operadores,
tales como la existencia del capital suscrito y pagado, y patrimonio bruto,
comprobación del origen del capital aportado por los socios, propietarios o
accionistas, propiedad, posesión o vinculación de equipos de transporte,
factores de seguridad, ámbito de operación y necesidades del servicio.
“PARÁGRAFO. El
Gobierno Nacional tendrá seis (6) meses a partir de la vigencia de la presente
ley, para reglamentar la habilitación de cada modo de transporte, y los
prestadores del servicio público de transporte que se encuentren  con licencia
de funcionamiento tendrán dieciocho (18) meses a partir de la reglamentación
para acogerse a ella.”
III. LA DEMANDA
1. Normas
constitucionales que se consideran infringidas
Estima el actor que
las disposiciones acusadas son violatorias de los artículos 2º, 4º, 29 y 58 de
la Constitución Política.
2. Fundamentos de la demanda
Afirma el demandante
que las empresas de transporte que operan en Colombia adquirieron su respectiva
licencia de funcionamiento conforme a las exigencias contenidas en los
diferentes decretos que han regulado la actividad del transporte en el país,
licencias que, según la especialidad, tenían un término de duración
preestablecido y cuya revocatoria procedía frente a causales previamente
definidas.
Sin embargo, la
norma acusada, al imponerles a los transportadores la obligación de cumplir en
el término de dieciocho (18) meses con los requisitos exigidos por la Ley 336
para obtener la respectiva licencia de funcionamiento, desconoce el término de
duración de las que fueron adquiridas de acuerdo con las exigencias
preexistentes, y por lo tanto, vulnera los derechos adquiridos de los
empresarios del transporte, así como transgrede el derecho al debido proceso,
pues esta exigencia, en la práctica, es una revocatoria abusiva de las
licencias de funcionamiento vigentes.
IV. INTERVENCIONES
Intervención del
Ministerio de Transporte
En representación
del Ministerio de Transporte, intervino dentro de la oportunidad procesal legal
la doctora Milady Pinillos de Liévano para solicitar la declaración de
constitucionalidad de la norma demandada.
Estima la
interviniente que “no puede asegurarse que la licencia de funcionamiento que
detentan las empresas de transporte constituyan derechos adquiridos, pues la
posibilidad de ser modificada, renovada o cancelada, siempre estará sujeta al
cumplimiento de los requisitos impuestos en nueva reglamentación, ya que el Estado
tiene plena competencia para regular el servicio público de transporte, cada
que lo considere necesario en bien de la comunidad.”
Aduce además, que
las nuevas y constantes exigencias técnicas y administrativas imperantes en
materia de transporte público, facultan al Estado para exigir nuevos requisitos
a las empresas habilitadas para la prestación de este servicio, sin que sea
necesario esperar para su cumplimiento, el vencimiento de la licencia de
funcionamiento.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE
LA NACION
En la oportunidad
legal, el señor procurador general de la Nación se pronunció sobre la demanda
presentada por el actor, y solicitó a esta Corporación declarar la
constitucionalidad de la expresión acusada, de acuerdo con los argumentos que
se resumen a continuación.
La vista fiscal
estima que el lapso de 18 meses concedido a los transportadores para que
adecuen la prestación del servicio a las exigencias de la Ley 336 de 1996,
constituye un término razonable para que aquellos cumplan con los deberes que
les impone el ordenamiento jurídico. Considera que el legislador, en desarrollo
del postulado constitucional de la prevalencia del interés general sobre el
particular y a fin de garantizar la seguridad de los usuarios, facultó al
Gobierno para expedir la reglamentación necesaria, tendiente a mejorar el
servicio de transporte en el país, y que dicha reglamentación no implica el
desconocimiento de los derechos adquiridos de los transportadores. Ello resulta
acorde con el mandato contenido en los artículos constitucionales que radican
en cabeza del Ejecutivo la función de regular, controlar y vigilar la
prestación de los servicios públicos.
VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
1. La
competencia
Por dirigirse la demanda contra algunos
apartes de una disposición que forma parte de una ley de la República, es
competente la Corte Constitucional para decidir sobre su constitucionalidad,
según lo prescribe el artículo 241-4 de la Carta Fundamental.
2. Lo que se debate
Para el demandante,
el hecho de que la norma acusada les exija a los operadores del servicio de
transporte público acogerse a las nuevas condiciones de habilitación de cada
modo de transporte, dentro del lapso de 18 meses siguientes a la reglamentación
que sobre el particular expida el Gobierno Nacional,  implica la revocación de
las actuales licencias y, por contera, el desconocimiento de derechos
adquiridos amparados por la Constitución Política. A su juicio, los actuales
operadores sólo deben someterse al nuevo régimen que trae la ley 336 de 1996, a
partir del vencimiento de las respectivas licencias y no en el término
establecido por la norma demandada.
3. El servicio
de transporte público y el otorgamiento de las licencias de operación.
El derecho positivo colombiano define el
servicio público como "... toda actividad organizada que tienda a
satisfacer necesidades de interés general en forma regular y continua, de acuerdo
con un régimen jurídico especial, bien que se realice por el Estado directa o
indirectamente o por personas privadas.” (Art. 430 del Código Sustantivo
del Trabajo)[1].
Tal afirmación encuentra fundamento en lo dispuesto por el artículo 365 de la
Constitución Política, según el cual “Los servicios públicos son inherentes
a la finalidad social del Estado” y es deber de éste “asegurar su
prestación eficiente a todos los habitantes del territorio nacional”. Para
tales efectos, la norma otorga al legislador la facultad para fijar el régimen
jurídico de los servicios públicos, autorizando su prestación directa o
indirecta, por parte de comunidades organizadas o por particulares, pero
reservando al Estado su regulación, control y vigilancia.
La operación del transporte público en
Colombia es un servicio público, inherente a la finalidad social del Estado y
sujeto a la intervención y reglamentación de las autoridades competentes,
en cuya prestación juega un papel decisivo la participación del sector privado.
La ley, en acatamiento de lo dispuesto en el artículo 24 de la Constitución
Política, según el cual todo colombiano puede circular libremente por el
territorio nacional, define este servicio como “... una industria encaminada a
garantizar la movilización de personas o cosas por medio de vehículos
apropiados a cada una de las infraestructuras del sector [aéreo, marítimo,
fluvial, férreo, masivo y terrestre], en condiciones de libertad de acceso,
calidad y seguridad de los usuarios sujeto a una contraprestación económica...” [2].
Pero además, la ley
336 de 1996, “por la cual se adopta el Estatuto Nacional de Transporte”, en
armonía con la ley 105 de 1993, le otorga “El carácter de servicio público
esencial...” y resalta la prelación del interés general sobre el
particular, especialmente en lo que tiene que ver con la garantía de la
prestación del servicio y la protección de los usuarios, conforme a los
derechos y obligaciones establecidas en la Constitución, la ley y los
reglamentos. El mismo ordenamiento destaca en su artículo 2° que la seguridad
en el servicio, particularmente la relacionada con la protección de los
usuarios, “constituye prioridad esencial en la actividad del sector y del
sistema de transporte”, lo cual se ajusta al mandato constitucional contenido
en los artículos 2°, 11, 24, 365 y 366, que le imponen al Estado el deber de
proteger la vida e integridad de todas las personas residentes en Colombia.
El citado estatuto
dispone en el capítulo tercero, que el servicio será prestado únicamente por
empresas de transporte públicas o privadas, formadas por personas naturales o
jurídicas legalmente constituidas y autorizadas para tal fin. Para efectos de
la ejecución del servicio, la ley tiene previsto en su artículo 11, ahora
parcialmente acusado, la expedición de una habilitación o licencia de
funcionamiento otorgada por la autoridad competente, que será conferida al
solicitante previo cumplimiento de ciertos requisitos relacionados con la
organización, capacidad técnica y económica, accesibilidad, comodidad y
seguridad, necesarios para garantizar a los usuarios una óptima, eficiente y
continua e ininterrumpida prestación del servicio de transporte público.
La misma norma, en
el parágrafo acusado, faculta al Gobierno Nacional para reglamentar la
habilitación de cada modo de transporte y dispone que los actuales operadores
del servicio tendrán 18 meses, a partir de la nueva reglamentación, para
acogerse a ella. Esto, a juicio del demandante, implica la revocatoria de las
licencias que se encuentran vigentes y, por ende, el desconocimiento de los
derechos adquiridos de operación  otorgados por normas anteriores al actual
estatuto de transporte.
Sobre el particular, debe la Corte hacer
algunas precisiones, referidas a los efectos jurídicos de las licencias
administrativas de operación; esto con el fin de establecer si, frente a
determinadas situaciones que comprometan el interés público, el Estado se
encuentra facultado o no para revocarlas, o para modificar o complementar las
condiciones que dieron lugar a su expedición.
Las licencias, permisos o habilitaciones
son actos administrativos de autorización otorgados por el Estado a los
particulares, en ejercicio del poder de policía administrativa, para que,
cumplidos ciertos requisitos legales o reglamentarios que consultan las
necesidades del bien común y de la seguridad pública, aquéllos desarrollen una
actividad amparada por el ordenamiento jurídico, como ocurre en el caso de los
servicios públicos. Por esta razón, la licencia, permiso o habilitación
constituye el título sin el cual la actividad desplegada por el particular
deviene ilegítima.
La ultima-ratio de las
autorizaciones o habilitaciones reside entonces en la obligación que tiene el
Estado de proteger los intereses de la comunidad, de los posibles perjuicios
que la ejecución indiscriminada e incontrolada de la actividad de los
particulares pudiera generarle. De ahí que la Administración no pueda limitar
su intervención a la decisión inicial de conceder el permiso o licencia, frente
al eventual incumplimiento de las condiciones exigidas, o frente al surgimiento
de unas nuevas que se impongan para la ejecución óptima de la empresa.
Precisamente, al analizar una norma de la
legislación española (Art. 16 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones
Locales) que prevé la revocación de las licencias de operación cuando
desaparecen las circunstancias que motivaron su otorgamiento o sobrevienen
otras que, de haber existido en su momento, habrían justificado la denegación,
el tratadista español García de Enterría señala: “El precepto en cuestión
rompe, pues, acertadamente con el tópico principio de la intangibilidad de los
actos declarativos de derechos y lo hace a partir de un dato capital: la
vinculación necesaria de este tipo de autorizaciones a las circunstancias
concurrentes en el momento en que se otorgaron y el implícito condicionamiento
de las mismas a la permanente compatibilidad de la actividad autorizada con el
superior interés público, cuya prevalencia no puede quedar subordinada al
resultado de una valoración inicial inmodificable.”[3]
La intervención estatal en el otorgamiento
y prórroga de las licencias, reviste aún mayor importancia en tratándose de
aquellas que se dan para ejercer una actividad que, si bien beneficia al
autorizado, implica la prestación de un servicio público. En estos casos, al
igual que ocurre con el contrato estatal de concesión de servicios públicos, la
Administración goza de ciertos derechos y prerrogativas ante los beneficiarios
de las mismas como son, entre otros: 1) el derecho a introducir las
modificaciones que considere necesarias para obtener una mejor organización y
funcionamiento del servicio; 2) el derecho a exigir al operador del servicio la
adaptación del mismo a las nuevas demandas o conveniencias para los usuarios;
3) la prerrogativa de vigilancia y control sobre la actividad desarrollada, el
cual se justifica por el interés público que aquella involucra, y que,
finalmente, origina el otorgamiento de la licencia; 4) el derecho a exigir del
operador del servicio el cumplimiento debido y la ejecución del mismo, 5) el
derecho a revocar la licencia de funcionamiento antes de cumplirse el plazo
estipulado, por razones de interés público o por circunstancias previamente
definidas en la Constitución, la ley o los reglamentos.
En consecuencia,
cuando la actividad llevada a cabo por el particular involucra intereses que
superan a los suyos propios y comprometen derechos de la colectividad en los
que media un interés público, es deber de la Administración no sólo velar por
su cumplimiento eficiente, so pena de revocar el permiso de operación, sino
también el de reacondicionarlo o adecuarlo, en forma razonada y justa, a las
circunstancias sobrevinientes a su expedición, y que hubieran sido
determinantes para concederlo de haber existido en su oportunidad.
Ello en manera alguna busca desconocer el
derecho que la Administración otorga al particular para operar un servicio
público. Sin embargo, como ha quedado explicado, dado que se trata de una
actividad en la que resulta comprometido el interés general, el derecho otorgado
es precario y temporal y, por tanto, puede resultar afectado en cuanto a su
ejecución, o bien por determinaciones de la Administración dirigidas a la
optimización del servicio, o bien por normas posteriores de carácter legal o
reglamentario, también dictadas por motivos de utilidad pública o de interés
general. Al respecto, el tratadista Roberto Dromi en su obra “Derecho
Administrativo”[4]
señala que la autorización o permiso “importa una concesión de alcance
restringido, ya que otorga derechos de menor intensidad y mayor precariedad;
más que otorgar un derecho, tolera un uso...”. Con respecto a la precariedad
del derecho sostiene que éste se funda “... en que el permiso sólo constituye
una tolerancia de la Administración, que actúa en estos casos dentro de la
esfera de su poder discrecional, sin que sea posible que el acto administrativo
logre estabilidad.”
Así entonces, tratándose del servicio
público de transporte, en el que se encuentran comprometidos derechos
constitucionales fundamentales como la vida y la integridad personal de los
usuarios y, en general, el interés público, la autorización inicial de los
organismos estatales de control no puede ser inmodificable. En este caso, sin
perjuicio del poder de revocación que le asiste (art. 18 de la ley 336/96), el
Estado se encuentra más que facultado, obligado a actualizar, cuando las
circunstancias así lo exijan, las condiciones de operación del servicio aun
cuando con ello se afecten los derechos que, mediante el otorgamiento de
licencias, se conceden a los particulares para la ejecución del mismo. Tal
actitud, si bien en apariencia rompe el principio de la intangibilidad de los
actos administrativos derivado del precepto constitucional de la seguridad
jurídica, encuentra sustento legítimo en la defensa de los derechos
fundamentales de las personas y en la primacía del interés general sobre el
particular, de consagración igualmente constitucional (arts. 1°, 2° de la C.P.,
entre otros).
Ahora bien, es
cierto que la Constitución garantiza la libre iniciativa privada y la libertad
de empresa, correspondiendo al Estado impedir su obstrucción o restricción
(art. 333). Sin embargo, tal como se expresó en la Sentencia C-398/95 (M.P.,
doctor José Gregorio Hernández Galindo), “insiste la Corte en que la Carta
Política no ha acogido un modelo económico determinado, exclusivo y excluyente,
y en que sus normas deben ser interpretadas de manera armónica y coherente, evitando
posiciones absolutas, por lo cual la libertad del individuo se encuentra
atemperada en la preceptiva constitucional por la prevalencia del interés
colectivo (artículo 1º), por las competencias de intervención y regulación a
cargo del Estado (artículos 333, 334 y 335 C.P.) y por los principios de
razonabilidad y proporcionalidad que la doctrina de esta Corte ha prohijado.”
En efecto, siguiendo los parámetros fijados
en la sentencia antes citada y en otros pronunciamientos de esta Corporación,
en un Estado Social de Derecho donde el Poder Público asume responsabilidades
tales como la dirección general de la economía, el mejoramiento de la calidad
de vida de los habitantes y la regulación, el control y la vigilancia de los
servicios públicos, la libre iniciativa privada no puede erigirse como un
derecho absoluto ni como un obstáculo insuperable para la actividad de
intervención del Estado, particularmente en materia económica y de servicios
públicos. Es así como el propio artículo 333 de la Carta permite el desarrollo
de dicha iniciativa privada, pero “... dentro de los límites del bien común”
y, a su vez, faculta a la ley para delimitar su alcance “... cuando así lo
exijan el interés social, el ambiente y el patrimonio cultural de la Nación.”
De ahí que el
legislador, con fundamento en los artículos 150-21, 150-23 de la Carta Política
que lo habilita para expedir las leyes de intervención económica y aquellas que
regirán los servicios públicos, y 365 del mismo ordenamiento, que le otorga al
Estado el monopolio de la regulación, control y vigilancia de los mismos, haya
facultado al Ejecutivo, a través de la norma parcialmente acusada, para
reglamentar la habilitación en cada modo de transporte, determinando las nuevas
condiciones a las cuales deben someterse, en un plano de igualdad, los actuales
operadores y quienes aspiren a serlo. Ello, como ya se anotó, con el fin de
mantener la seguridad, comodidad y accesibilidad requeridas para garantizar a
los usuarios del servicio la prestación eficiente del mismo (arts. 2°, 3°, 4° y
5° de la ley 336/96).
Con base en lo
expuesto, no puede considerarse que el otorgamiento de licencias de
funcionamiento para operar el servicio público de transporte genere derechos
adquiridos a favor de los operadores de dicho servicio, entendiendo como tales
-lo ha dicho la Corte- aquellos que “se entienden incorporados válida y
definitivamente o pertenecen al patrimonio de una persona”[5]. Se trata simplemente
de derechos temporales de operación, sujetos a las nuevas condiciones y
modificaciones que se deriven de la regulación legal y reglamentaria, que
busca, en todo caso, coordinarlos con los derechos e intereses de la comunidad;
ello, como ya se ha explicado, encuentra respaldo constitucional en los
principios fundantes y fines esenciales del Estado, como lo son la prevalencia
del interés general y el bienestar y mejoramiento de la calidad de vida de la
población (arts. 1°, 2° y 366 C.P.).
No obstante, si en
gracia de discusión se aceptara que el otorgamiento de licencias genera
derechos adquiridos en favor de los beneficiarios de las mismas, es claro que,
entratándose de actividades que comprometan el interés colectivo, como ocurre
con los servicios públicos y, en particular con el servicio de transporte, los
derechos individuales deben ceder ante tal interés. Así lo reconoce el artículo
58 de la Constitución Política cuando consagra: “Se garantizan la propiedad
privada y los demás derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles, los
cuales no pueden ser desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores. Cuando
de la aplicación de una ley expedida por motivo de utilidad pública o interés
social, resultaren en conflicto los derechos de los particulares con la
necesidad por ella reconocida, el interés privado deberá ceder al interés
público o social.” (Subrayas fuera de texto).
Con motivo de una demanda de
inconstitucionalidad presentada contra algunas disposiciones de la ley 335 de
1996, por la cual se modifican parcialmente las leyes 14 de 1991 y 182 de 1995,
esta Corporación sentó jurisprudencia en relación con la prevalencia del
interés general sobre el particular al referirse a los contratos estatales de
concesión, los cuales, al igual que las licencias, constituyen otra modalidad
de operación de servicios públicos por parte de los particulares. Al respecto
afirmó:
“Es decir, que
los términos de los contratos de concesión de servicios públicos, incluidos los
que adjudican espacios públicos de la televisión, pueden verse afectados por
las disposiciones de una ley posterior a aquella que regía en el momento de su
celebración, inclusive en lo que tiene que ver con los derechos, obligaciones y
prerrogativas del concesionario como contratista particular, siempre y cuando
esas nuevas disposiciones traduzcan motivos de interés público o bienestar
general, que como tales superen el interés particular: ‘En suma el interés
de la comunidad está siempre por encima del interés del individuo, sea cual
fuere el origen de su reconocimiento y protección jurídica... aún en las
concesiones de naturaleza contractual el concesionario particular está sujeto a
las modificaciones reglamentarias producidas por la administración concedente
en atención a las exigencias del servicio público o a los imperativos del
interés social...’” (Sentencia C-350/97, M.P., doctor Fabio Morón
Díaz). (Negrillas fuera de texto original).
Finalmente, no sobra
aclarar que, contrario a lo sostenido por el demandante, la norma acusada en
manera alguna busca la revocatoria de las licencias de operación existentes;
por el contrario, con fundamento en las consideraciones expuestas, lo que
persigue es que los actuales operadores, dentro de un lapso  de 18 meses, que
por demás resulta razonable, cumplan con las nuevas condiciones de habilitación
y procedan a convalidar las citadas licencias, sin que durante ese lapso se
encuentren abocados a suspender la operación del servicio. Esta medida, en
términos generales, aparece desarrollada en el artículo 18 de la ley 153 de
1887, que al respecto señala: “las leyes que por motivos de moralidad,
salubridad o utilidad pública restrinjan derechos amparados por la ley
anterior, tienen efecto general inmediato.” .... “Si la ley estableciera nuevas
condiciones para el ejercicio de una industria, se concederá a los interesados
el término que la ley señale, y si no lo señala, el de seis meses.”
Los argumentos
expuestos son suficientes para que la Corte considere que la norma parcialmente
acusada es exequible y, por tanto, que no viola disposición constitucional
alguna.
DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, oído el concepto del señor
Procurador General de Nación, y cumplidos los trámites previstos por el Decreto
2067 de 1991, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE
Declarar
EXEQUIBLE la expresión “y los prestadores del servicio público de transporte que se encuentren
con licencia de funcionamiento tendrán dieciocho (18) meses a partir de la
reglamentación para acogerse a ella.”, contenida en el parágrafo del artículo 11 de la ley
336 de 1996.
Cópiese,
notifíquese, publíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional y archívese el expediente.
ANTONIO
BARRERA CARBONELL
Presidente
JORGE
ARANGO MEJIA
Magistrado
EDUARDO
CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE
GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO
HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO
MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO
NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
LA SUSCRITA SECRETARIA GENERAL DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL
HACE CONSTAR QUE:
El H. Magistrado doctor ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
no asistió a la sesión de Sala Plena del 25 de febrero de 1998, por encontrarse
en comisión oficial en el exterior debidamente autorizada por la Sala.
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
Aclaración de
voto a la Sentencia C-043/98
EMPRESAS DE
TRANSPORTE-Actividad queda
comprendida dentro de libertad económica y libre iniciativa privada (Aclaración
de voto)
Creo que la
actividad que realizan las empresas transportadoras resulta comprendida dentro
de la libertad económica y la libre iniciativa privada. La libertad económica
puede ser objeto de variadas restricciones por parte de la ley, siempre que
ellas sean razonables y proporcionadas y no afecten su núcleo esencial. La
intervención del Estado en la economía, por lo demás, constituye suficiente
título de intervención en esta materia, desde luego teniendo presente las
cautelas referidas. El control de constitucionalidad de este tipo de leyes,
adicionalmente, debe ocuparse de examinar si la respectiva ley interventora ha
precisado de manera satisfactoria sus fines y alcances, y los límites a la
libertad económica. De este conjunto de disposiciones pueden extraerse dos
principios rectores: la interdicción a la desmesura (restricciones
desproporcionadas e irrazonables a la libertad económica) y la protección de la
seguridad (estabilidad y claridad de las reglas), como bien constitucional sin
el cual los agentes económicos y los mercados difícilmente pueden operar.
SERVICIO PUBLICO
DE TRANSPORTE-Criterio que
no sirve para justificar medidas de intervención (Aclaración de voto)
La sentencia ha
debido adelantar el escrutinio constitucional con base en los criterios referidos,
lo que habría conducido la misma declaración de exequibilidad, máxime si se
repara en que la exigencia de un permiso y la renovación del mismo en un
término de 18 meses, no representa una restricción que viole la Constitución y
afecte el núcleo esencial de la libertad económica. Sin embargo, se ha
preferido el tortuoso camino, a mi juicio dogmáticamente equivocado, de
justificar las medidas de intervención en el carácter de servicio público dado
por la ley a esta suerte de transporte y en los poderes de la autoridad
concedente. Se trata de dos argumentos, no de orden constitucional, sino legal.
Referencia:
Expediente D-1754
Actor: Jorge Eliecer
Granados Manchola
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 11 (parcial) de la Ley 336 de 1996
Magistrado Ponente:
Dr. VLADIMIRO
NARANJO MESA
Con todo respeto, me
permito hacer las siguientes precisiones. Creo que la actividad que realizan
las empresas transportadoras resulta comprendida dentro de la libertad
económica y la libre iniciativa privada. La libertad económica puede ser objeto
de variadas restricciones por parte de la ley, siempre que ellas sean
razonables y proporcionadas y no afecten su núcleo esencial. La intervención
del Estado en la economía, por lo demás, constituye suficiente título de
intervención en esta materia, desde luego teniendo presente las cautelas
referidas. El control de constitucionalidad de este tipo de leyes,
adicionalmente, debe ocuparse de examinar si la respectiva ley interventora ha
precisado de manera satisfactoria sus  fines y alcances, y los límites a la
libertad económica (C.P. art., 150-21). De este conjunto de disposiciones
pueden extraerse dos principios rectores: la interdicción a la desmesura
(restricciones desproporcionadas e irrazonables a la libertad económica) y la
protección de la seguridad (estabilidad y claridad de las reglas), como bien
constitucional sin el cual los agentes económicos y los mercados difícilmente
pueden operar.
En mi concepto, la
sentencia ha debido adelantar el escrutinio constitucional con base en los
criterios referidos, lo que habría conducido la misma declaración de
exequibilidad, máxime si se repara en que la exigencia de un permiso y la
renovación del mismo en un término de 18 meses, no representa una restricción
que viole la Constitución y afecte el núcleo esencial de la libertad económica.
Sin embargo, se ha preferido el tortuoso camino, a mi juicio dogmáticamente
equivocado, de justificar las medidas de intervención en el carácter de
servicio público dado por la ley a esta suerte de transporte y en los poderes
de la autoridad concedente. Se trata de dos argumentos, no de orden
constitucional, sino legal. La calificación legal de una actividad como servicio
público, no constituye un presupuesto para que el Estado la intervenga y
limite, puesto que la fuente de la intervención se origina en la constitución y
se aplica a todas las actividades, con prescindencia de su naturaleza. De otro
lado, la calificación legal de una actividad como servicio público, obedece a
propósitos diferentes y, por tanto, mal puede pretenderse con base en la misma
en todos los casos remitir su régimen al de los servicios públicos regulados en
los artículos 365 y siguientes de la C.P., menos todavía si ello se hace con el
objeto de justificar la ley que sujeta una actividad a la obtención de permiso
y a su renovación. Por lo demás, el nexo que se establece entre la actividad
económica y el servicio público, alimenta la idea - carente de asidero
constitucional -, según la cual la actividad económica lejos de ser un derecho
emanado de la Constitución corresponde a una gracia derivada del legislador y
de la administración, reflexión ésta que ha inducido a la Corte a centrar el
análisis no en la validez constitucional de la restricción legal, sino en la
precariedad de los títulos derivados de las autorizaciones administrativas.
Finalmente, la
fórmula de la concesión no es claro que corresponda a la concreta técnica de
regulación legal de la actividad transportadora y a la manifestación
singularizada de su poder interventor que el legislador histórico efectivamente
haya querido establecer en este caso. Pero, en la sentencia, a mi juicio
equivocadamente, se toman argumentos del esquema abstracto de la concesión,
delineados en la doctrina universal, para decidir con base en ellos un asunto
de constitucionalidad. En fin, en lugar de usar toda esta artillería, no
siempre acertada, de tan grueso calibre, para sustentar una medida que integra
el arsenal convencional de la intervención del Estado en la economía, ha debido
articularse, lo digo con todo respeto, uno criterios de control de
constitucionalidad más atinentes a la materia y más confiables de modo que los
mismos pudiesen ser utilizados por la Corte en el futuro.
Fecha ut supra,
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
[1] La definición citada coincide con la contenida en el numeral 3°
del artículo 2° de la ley 80 de 1993, Estatuto General de Contratación de la
Administración Pública.
[2] Esta definición aparece en el artículo 3° de la ley 105 de 1993,
concordante con lo dispuesto en los artículos 1° y 5° de la ley 336 de 1996.
[3] GARCIA DE ENTERRIA, Eduardo, Curso de Derecho Administrativo,
tomo II, pág. 140 y 141, Editorial Civitas, Madrid, España, 1992.
[4] DROMI, Roberto, Derecho Adminsitrativo, pág. 171, Edic Ciudad
Argentina, Buenos Aires, Argentina.
[5] Sentencia C-147/97 (M.P., doctor Antonio Barrera Carbonell).