T-520-04
PROYECTO DE CIRCULACION RESTRINGIDA
Sentencia
T-520/04
ACCION DE TUTELA-Término
razonable de presentación/ACCION DE TUTELA-Inmediatez
En el expediente no se evidencia una
justa causa que explique los motivos por los cuales el peticionario no acudió a
la acción de tutela de manera oportuna, dentro de un término razonable,
prudencial y adecuado, ni se infiere la ocurrencia de hechos nuevos que
impusieran la eventual protección del derecho fundamental invocado. Así
entonces, en este caso se incumple con el presupuesto de inmediatez de la
tutela, el cual constituye un requisito de procedibilidad de la acción.
FALTA DE LEGITIMACION POR ACTIVA EN TUTELA-Demandante no intervino en proceso de nulidad
En el presente caso no se aprecia que el demandante
haya intervenido en el correspondiente proceso de nulidad de las Ordenanzas Por
lo tanto, el accionante no está legitimado para acudir ante el juez de tutela
en procura del amparo constitucional, así se trate de un proceso de nulidad de
un acto de interés general, puesto que si él no intervino en el proceso, no
podrá considerarse afectado en su derecho al debido proceso por las actuaciones
surtidas en el correspondiente trámite judicial. En el presente caso, el actor
carece de legitimidad para actuar en sede de tutela, pues teniendo la
oportunidad procesal para participar en ese debate, no lo hizo. El hecho que la
decisión judicial pueda eventualmente ser adversa a sus intereses, no lo
faculta para acudir ante el juez constitucional para invocar la protección de
un derecho fundamental que, por su naturaleza, asiste a los intervinientes en
la actuación surtida ante la autoridad judicial accionada, pero no a quienes no
actuaron en ella. Por ello, la tutela tampoco atiende esta otra exigencia de
procedibilidad.
DERECHOS ADQUIRIDOS Y TRANSITO
LEGISLATIVO
La Corte sostuvo la tesis según la cual
el mandato constitucional del respeto de los derechos adquiridos cobija a
quienes en el momento del tránsito legislativo hubieren cumplido los requisitos
exigidos para el reconocimiento de la pensión de jubilación, sin que tal
garantía constitucional pueda extenderse en el tiempo para beneficiar
igualmente a quienes, al producirse el cambio legislativo, tan sólo tuvieren
una mera expectativa de adquirir ese derecho, puesto que si esto último se
admitiera, se generaría un tratamiento inequitativo y desigual frente a los
empleados que cumplieran los requisitos de pensión con posterioridad a dicho
término.
VIA DE HECHO-No
se configura al haberse declarado nulidad de Ordenanza
Al revisar la sentencia cuestionada por el actor, la
Sala no evidencia que el Tribunal Administrativo haya incurrido en vía de hecho
puesto que su decisión la tomó en aplicación de los mandatos superiores
contenidos tanto en la Constitución anterior como en la actual y en ejercicio
de su competencia para conocer de los asuntos “De nulidad de los Actos
Administrativos proferidos por funcionarios u organismos del orden
departamental, Distrital y Municipal, o por las personas o entidades de derecho
privado cuando cumplan funciones administrativas de los citados órdenes”
Además, el accionante no menciona los vicios de procedimiento ni las
deficiencias probatorias en que pudo incurrir el Tribunal por lo que, para
efectos de esta tutela, se asume que no incurrió en un defecto fáctico o
procedimental. El Tribunal tampoco desconoció la cosa juzgada constitucional
que el artículo 146 de la Ley 100/93 adquirió con la sentencia C-410 de 1997,
por cuanto la decisión judicial acusada no analiza en ninguno de sus apartes el
contenido del artículo 146 en referencia y menos aún se detiene a cuestionar su
exequibilidad. Por ello, es infundada la apreciación del peticionario según la
cual el Tribunal incurrió en la prohibición del non bis in ídem. Así entonces,
con la sentencia impugnada, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca no
desconoce el eventual derecho adquirido a la pensión de jubilación del
accionante, pues tal derecho le fue garantizado o protegido por el artículo 146
de la Ley 100 de 1993, de conformidad con la sentencia C-410 de 1997.
Referencia: expediente T-830389
Acción de tutela instaurada por Alvaro
Escobar Guerrero contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca
Magistrado Ponente:
Dr. JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Bogotá, D.C., veinte (20) de mayo de dos
mil cuatro (2004).
La Sala Cuarta de Revisión de
la Corte Constitucional, integrada por los magistrados Jaime Córdoba Triviño,
Rodrigo Escobar Gil y Marco Gerardo Monroy Cabra, en ejercicio de sus
competencias constitucionales y legales, profiere la siguiente
SENTENCIA
en el proceso de revisión de los fallos adoptados por la Subsección “B”
Sección Segunda y la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo
del Consejo de Estado dentro de la acción de tutela instaurada por Alvaro
Escobar Guerrero contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
I.
ANTECEDENTES
1. Hechos
El señor Alvaro Escobar Guerrero
manifiesta que durante más de doce años estuvo vinculado mediante contrato de
trabajo a término indefinido con el Departamento de Cundinamarca y que su
desvinculación laboral se produjo de conformidad con el Plan de Retiro
Voluntario ofrecido por la Administración en aplicación de la Ordenanza No. 01
de 1996 y el Decreto No. 00958 del mismo año.
Su período de vinculación laboral estuvo
comprendido entre el 21 de agosto de 1983 y el 15 de agosto de 1996.
Mediante escrito formuló reclamación
administrativa solicitando que le reconocieran el derecho a la pensión
consagrado en el artículo 6º de la Ordenanza 21 de 1996, puesto que adquirió
“el status” cuando se encontraba vinculado laboralmente con el Departamento de
Cundinamarca. Afirma que es titular de esos derechos, “pues se dan las
previsiones de que trata el artículo 146 de la Ley 100 de 1993”.
En respuesta de la reclamación
administrativa, la Directora de Pensiones Públicas del Departamento de
Cundinamarca, mediante oficio No. 34.072 del 12 de julio de 2002, negó el
reconocimiento de la pensión de que trata el artículo 3º de la Ordenanza No. 21
de 1996.
De otra parte, la Subsección “C” de la
Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante sentencia
del 14 de junio de 2002 (proceso No. 2000-7017), declaró la nulidad de los
artículos 11, 12, 13, 16, 17, 18, 19, 24 y 27 de la Ordenanza No. 59 de 1937 y
de los artículos 1º, 2º y 6º de la Ordenanza No. 21 de 1946 de la Asamblea de
Cundinamarca.
El señor Escobar Guerrero interpone
acción de tutela para solicitar la protección de su derecho fundamental al
debido proceso, el cual estima vulnerado con la decisión proferida el 14 de
junio de 2002 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
Para respaldar su petición afirma que el
Tribunal desconoció la garantía de cosa juzgada constitucional absoluta y los
efectos erga omnes que en esa materia imprimió la sentencia C-410 de
1997 de la Corte Constitucional, de conformidad con lo dispuesto por el
artículo 48 de la Ley 270 de 1996. Que el Tribunal también incurrió en la
prohibición del non bis in ídem al ejercer control de constitucionalidad
sobre el artículo 146 de la Ley 100 de 1993, el cual ya había sido declarado
exequible en 1997 por la Corte Constitucional.
Afirma que “El Congreso de la República
al expedir el artículo 146 de la Ley 100 de 1993, y haciendo uso de sus
facultades constitucionales, superó el vicio de inconstitucionalidad en que
incurrieron las Asambleas Departamentales y los Concejos Municipales, pues el
Legislador no tiene restricción constitucional alguna para dar plena vigencia
mediante la expedición de una ley a las disposiciones municipales y
departamentales en materia de pensiones de jubilación extralegales a favor de
los empleados o servidores públicos”. (folio 55 del expediente)
En su criterio, a partir de la sentencia
C-410 de 1997, los derechos consagrados en los artículos anulados de las
ordenanzas 59 de 1937 y 21 de 1946 de la Asamblea de Cundinamarca, son derechos
adquiridos que no pueden ser desconocidos por ser una situación jurídica
definida, máxime si la solicitud del reconocimiento de la pensión se hizo en
vigencia de las citadas Ordenanzas.
Por ello concluye que la sentencia del 14
de junio de 2002 proferida por la Subsección “C” Sección Segunda del Tribunal
Administrativo de Cundinamarca constituye una vía de hecho puesto que desconoce
los efectos de cosa juzgada constitucional de la sentencia C-410 de 1997.
Solicita al juez de tutela que declare
nulo o deje sin efectos el precitado fallo del 14 de junio de 2000, que declaró
la nulidad de varios artículos de las Ordenanzas 59 de 1937 y 21 de 1946 de la
Asamblea de Cundinamarca.
2. Sentencias objeto de revisión
2.1. La Subsección”B” de la Sección
Segunda del Consejo de Estado negó por improcedente la acción de tutela
promovida por el accionante contra el Tribunal Administrativo Cundinamarca,
Sección Segunda, Subsección “C”.
Para el a-quo, en el presente caso
no se tipifica ninguno de los elementos constitutivos de la vía de hecho. El
Tribunal Administrativo actuó dentro sus competencias constitucionales y
legales relacionadas con el conocimiento de las acciones de nulidad de los
actos proferidos por autoridades del nivel territorial.  El Tribunal no se
inmiscuyó en el examen de exequibilidad del artículo 146 de la Ley 100 de 1993
ni desconoció las sentencias proferidas sobre ese artículo por la Corte
Constitucional, pues limitó su estudio al tema sometido a su consideración y lo
decidió de acuerdo con sus facultades legales, sin exceder sus competencias ni
desconocer la cosa juzgada constitucional sobre el artículo 146 de la Ley 100
de 1993, cuya validez en ningún momento se cuestionó.
El actor no demostró de qué manera el
fallo del Tribunal vulneró sus derechos subjetivos adquiridos pues no acreditó
en el trámite de la acción de tutela que hubiese tenido los requisitos legales
y ni siquiera ordenanzales para pensionarse ni en qué medida o porqué razón el
fallo del Tribunal afectó su situación particular y concreta.
La acción de simple nulidad produce
efectos erga omnes y la puede interponer cualquier persona; no ve la
Sala cómo con la expedición del fallo del 14 de junio de 2002 se hubiese
vulnerado el debido proceso del libelista cuando ni siquiera intervino en el
trámite de la demanda como tercero y la sentencia quedó ejecutoriada sin que
las partes la hubieran impugnado.
Si el actor tuviera derechos adquiridos
con anterioridad a la nulidad parcial decretada respecto de las ordenanzas
reseñadas y éstas le fueren aplicables en virtud de lo dispuesto por el
artículo 146 de la Ley 100 de 1993, según lo expuesto por la sentencia de
exequibilidad expedida por la Corte Constitucional en 1997, él está en la
obligación de incoar la acción contenciosa respectiva para que discutir a
través de ella sus presuntos derechos y lograr su restablecimiento.
2.2. La Sección Cuarta del Consejo de
Estado confirmó la sentencia impugnada por el accionante.
El ad-quem comparte los
fundamentos de la sentencia de primera instancia. No obstante, agrega que esa
Sala ya se había pronunciado sobre el mismo tema en la sentencia del 21 de
agosto de 2003, en la que determinó que terceros interesados en la decisión cuestionada
no intervinieron dentro de la oportunidad procesal para controvertir los
argumentos fácticos y jurídicos presentados en la demanda interpuesta por el
Departamento de Cundinamarca contra las referidas ordenanzas, lo que les
impidió apelar la decisión judicial, situación que también aparece acreditada
en este proceso.
Así mismo, advierte sobre el
incumplimiento del principio de inmediatez de la acción de tutela, dado que la
sentencia del Tribunal cuestionada fue proferida con anterioridad mayor a un
año a la fecha de presentación de la acción de tutela.
Finalmente, llama la atención sobre la
indebida utilización de la tutela en este caso como mecanismo indefinido para
la solución de conflictos que ya fueron decididos por el juez natural, con lo cual
desnaturaliza este mecanismo de protección de derechos fundamentales.
II.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Esta Sala de Revisión observa que existen tres aspectos por los cuales
no es dable conceder el amparo constitucional solicitado por el señor Alvaro
Escobar Guerrero: 1) La acción de tutela desatiende el presupuesto de la
inmediatez; 2) El actor carece de legitimidad para interponer la acción de
tutela contra la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, y 3) El
Tribunal Administrativo no incurrió en vía de hecho.
1. La acción de tutela desatiende el presupuesto de la inmediatez
1.1. De conformidad con lo
establecido por la jurisprudencia constitucional, el presupuesto de la
inmediatez constituye un requisito de procedibilidad de la tutela[1]; por ende, la acción
debe ser interpuesta dentro de un plazo razonable, oportuno y justo.
Esta condición está
contemplada en el artículo 86 de la Carta Política como una de las
características de la tutela, cuyo objeto es precisamente la protección inmediata
de los derechos constitucionales fundamentales de toda persona, cuando quiera
que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de
cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que establezca
la ley, dado que la protección actual, inmediata y efectiva de aquellos
derechos, es inherente a la acción de tutela[2].
Con tal exigencia se pretende
evitar que este mecanismo de defensa judicial se utilice como herramienta que
premia la desidia, negligencia o indiferencia de los actores, o se convierta en
un factor de inseguridad jurídica.
1.2. De conformidad con la
información disponible en este proceso, el Tribunal Administrativo de
Cundinamarca profiere su sentencia el 14 de junio de 2002 y más de un año
después, 30 de julio de 2003, el actor instaura la acción de tutela para
invocar la protección inmediata del derecho fundamental que estima conculcado
con aquella decisión judicial.
En el expediente no se evidencia una justa causa que
explique los motivos por los cuales el peticionario no acudió a la acción de
tutela de manera oportuna, dentro de un término razonable, prudencial y
adecuado, ni se infiere la ocurrencia de hechos nuevos que impusieran la
eventual protección del derecho fundamental invocado.
Así entonces, en este caso se
incumple con el presupuesto de inmediatez de la tutela, el cual constituye un
requisito de procedibilidad de la acción.
2. La legitimidad por activa en la acción de tutela
2.1. La acción de tutela es un mecanismo de defensa judicial
subsidiario o residual para la protección de derechos constitucionales
fundamentales vulnerados o amenazados por la acción u omisión de cualquier
autoridad pública o de los particulares en los casos que señale la ley. De tal
manera que, quien vea amenazado o vulnerado un derecho constitucional
fundamental, podrá acudir ante los jueces, en todo momento y lugar, para
obtener la orden para que aquél respecto de quien se solicita la tutela, actúe
o se abstenga de hacerlo.
Las normas reglamentarias de la acción exigen como presupuesto la
legitimidad e interés del accionante. Según el artículo 10 del Decreto 2591 de
1991, la tutela podrá ser ejercida por la persona vulnerada o amenazada en uno
de sus derechos fundamentales, quien podrá actuar por sí mismo o a través de
representante; también admite la agencia de derechos ajenos, cuando el titular
de los mismos no esté en condiciones de promover su propia defensa, y la
intervención del Defensor del Pueblo y de los personeros municipales.
De acuerdo con lo expuesto, la regla general indica
que la tutela se intenta por la persona afectada, es decir por el titular del
derecho fundamental que se estima vulnerado o amenazado. Por ello, este
mecanismo de defensa judicial no admite que se pueda asumir de manera
indeterminada o ilimitada la representación de los derechos de otros y ejercer
en su nombre la protección constitucional.
2.2. De otro lado, el ordenamiento jurídico garantiza a todos los
interesados la oportunidad para intervenir en los procesos de nulidad que se
surtan ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
El Código Contencioso Administrativo dispone en el artículo 206 que los
procesos relativos a la nulidad de actos administrativos se tramitan por el
procedimiento ordinario y, en el numeral 5 del artículo siguiente, exige que el
auto admisorio de la demanda se fije en lista, por el término de diez días,
para que los demandados puedan contestar la demanda, proponer excepciones y
solicitar pruebas y para que los terceros intervinientes la impugnen o
coadyuven.
2.3. En el presente caso no se aprecia que el señor Alvaro Escobar
Guerrero haya intervenido en el correspondiente proceso de nulidad de las
Ordenanzas Nos. 59 de 1937 y 21 de 1946. Por lo tanto, el accionante no está
legitimado para acudir ante el juez de tutela en procura del amparo
constitucional, así se trate de un proceso de nulidad de un acto de interés
general, puesto que si él no intervino en el proceso, no podrá considerarse
afectado en su derecho al debido proceso por las actuaciones surtidas en el
correspondiente trámite judicial.
Al respecto, resultan ilustrativas las consideraciones expuestas por
esta Sala cuando efectuó la revisión de los fallos de tutela proferidos en un
caso semejante, en el que el actor invocaba la protección de su derecho al
debido proceso, que estimaba vulnerado con la sentencia proferida por la
jurisdicción contencioso administrativa en la acción de nulidad contra un acto
administrativo de interés general. .
Sobre el particular, la Sala expresó lo siguiente:
4. Las autoridades judiciales, cuando incurren en vía
de hecho, vulneran el derecho fundamental al debido proceso que asiste a
quienes intervienen en el respectivo proceso judicial. Por el contrario,
quienes pudiendo intervenir en un proceso y no participan en él, carecen de
legitimidad para cuestionar, en sede de tutela, una actuación judicial.
En tales circunstancias mal puede una persona alegar
que se conculcaron  sus derechos al debido proceso, por cuanto la violación de
éstos necesariamente presupone que se ha intervenido en un proceso y que es
allí donde ha ocurrido la vulneración, por causa o con motivo de la actuación
judicial, arbitraria e irregular.
Entonces, el que se tenga interés en un proceso
determinado no se traduce necesariamente en la legitimidad para actuar en
tutela contra las sentencias que allí se profieran, por cuanto en estos casos
la tutela no impone un proceso desconectado del ordinario, en la medida en que
la afectación del debido proceso se concreta durante el trámite judicial correspondiente,
frente a quienes allí intervengan.
Tal apreciación coincide con la posición asumida por
la Corte Constitucional en dos ocasiones en que se revisaron las sentencias de
tutela promovidas contra tribunales administrativos, en las cuales los actores
consideraban que esas corporaciones judiciales habían incurrido en vía de hecho
al proferir la sentencia en sendos procesos de nulidad de actos administrativos
de carácter general proferidos por entidades territoriales. En ambos casos se
concluyó que los accionantes no estaban legitimados para interponer la acción
de tutela, ya que su derecho (subjetivo) al debido proceso nunca se vio
afectado con las decisiones judiciales, por cuanto ellos, teniendo la
oportunidad para intervenir en los respectivos procesos judiciales, se
abstuvieron de hacerlo[3].
5. En el caso concreto, según la información que obra
en el expediente, el Sindicato de Trabajadores Oficiales de Cundinamarca ni sus
afiliados intervinieron en el proceso de nulidad de la Ordenanza No. 01 de 1996
que se surtió ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo (proceso
97-43611). Por ende, no están legitimados para invocar ahora la protección de
su derecho al debido proceso.
De conformidad con lo expuesto, la Sala concluye que
la acción de tutela presentada por el Sindicato de Trabajadores Oficiales de
Cundinamarca no cumple el presupuesto de la legitimidad exigido, motivo por el
cual se denegará la protección del derecho al debido proceso invocado por el
accionante y se revocará el fallo proferido por la Sección Tercera del Consejo
de Estado en el proceso de la referencia.[4]
En el presente caso, el actor carece de
legitimidad para actuar en sede de tutela, pues teniendo la oportunidad
procesal para participar en ese debate, no lo hizo. El hecho que la decisión
judicial pueda eventualmente ser adversa a sus intereses, no lo faculta para
acudir ante el juez constitucional para invocar la protección de un derecho
fundamental que, por su naturaleza, asiste a los intervinientes en la actuación
surtida ante la autoridad judicial accionada, pero no a quienes no actuaron en
ella. Por ello, la tutela tampoco atiende esta otra exigencia de
procedibilidad.
3. El Tribunal Administrativo no incurrió en vía de hecho
3.1. El artículo 146 de la Ley 100 de
1993 dispuso que continuarán vigentes las situaciones jurídicas de carácter
individual que hubieren sido definidas con anterioridad a dicha ley, con base
en disposiciones municipales o departamentales en materia de pensiones de
jubilación extralegales y a favor de personas vinculadas laboralmente con las
entidades territoriales o sus organismos descentralizados. Así mismo,
prescribió que también tendrán derecho a pensionarse con arreglo a tales
disposiciones municipales y departamentales, quienes con anterioridad a la
vigencia de dicha disposición hubieren cumplido los requisitos exigidos por las
respectivas ordenanzas y acuerdos o quienes los cumplieran dentro de los dos
años siguientes a la sanción de dicha ley.
Las expresiones “con anterioridad a la
vigencia de este artículo, hayan cumplido o” y “dentro de los dos
años siguientes”, contenidas en el inciso segundo del artículo 146 de la
Ley 100 de 1993 fueron demandadas en acción pública de inconstitucionalidad,
con el argumento que violaban el Preámbulo y los artículos 4, 13, 48 y 53 de la
Constitución Política puesto que, a juicio del actor, con ellas se limitaba en
el tiempo –dos años- y se condicionaba injustamente la posibilidad que los
servidores territoriales se pensionaran con el régimen anterior, con lo cual se
les negaba el acceso a la seguridad social y los ubicaba en un plan de
desigualdad frente a otros ciudadanos.
La Corte Constitucional exequible el
artículo 146 de la Ley 100 de 1993, salvo la expresión “o cumplan dentro de
los dos años siguientes”, la cual declaró inexequible. El siguiente es el
fundamento de la decisión adoptada por esta Corporación:
El inciso primero de la norma en
referencia se encuentra ajustado a los preceptos constitucionales y en especial
a lo previsto en el artículo 58 de la Constitución Política, según el cual
"se garantizan los derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles,
los cuales no pueden ser desconocidos ni vulnerados por leyes
posteriores".
En efecto, ha expresado la jurisprudencia
de la Corporación, que los derechos adquiridos comprenden aquellas situaciones
individuales y subjetivas que se han consolidado y definido bajo la vigencia de
la ley, y por ende ellos se encuentran garantizados, de tal forma que no pueden
ser menoscabados por disposiciones futuras, basado en la seguridad jurídica que
caracteriza dichas situaciones.
(...)
De esta manera, teniendo en cuenta la
intangibilidad de los derechos adquiridos de los pensionados por jubilación del
orden territorial antes de la expedición de la ley 100 de 1993, las situaciones
jurídicas individuales definidas con anterioridad, por disposiciones
municipales y departamentales, deben continuar vigentes.
Por lo tanto, se declarará la
exequibilidad del inciso primero del artículo acusado, así como del inciso
segundo, en la parte que reconoce el derecho a pensionarse con arreglo a las
disposiciones municipales o departamentales en materia de pensiones de
jubilación extralegales, para quienes con anterioridad a la vigencia de este
artículo hayan cumplido los requisitos exigidos en dichas normas. Ello con
fundamento en la garantía de los derechos adquiridos, reconocida por el
artículo 58 superior, por tratarse de situaciones adquiridas bajo la vigencia
de una ley anterior al nuevo régimen de segunda social (ley 100 de 1993).
No sucede lo mismo con la expresión
contenida en el citado inciso segundo acusado, en virtud de la cual tendrán
igualmente derecho a pensionarse con fundamento en las disposiciones señaladas,
quienes cumplan "dentro de los dos años siguientes" los requisitos
exigidos en dichos preceptos para pensionarse. A juicio de la Corte, ello
quebranta el ordenamiento superior, ya que equipara una mera expectativa con un
derecho adquirido. Ello impide que los que están próximos a pensionarse - es
decir, dentro de los dos años siguientes a la entrada en vigencia de la ley- y
que tan solo tienen una mera expectativa de adquirir el derecho, puedan hacerse
acreedores a los beneficios propios de la ley 100 de 1993.
Y es que si a diciembre de 1993 cuando
entró en vigencia dicha ley, los trabajadores aún no habían adquirido el
derecho pensional, no hay razón alguna que justifique que a los mismos se les
aplique, cuando tan solo tienen una mera expectativa frente a una ley vigente,
dichos preceptos pues ello genera una situación abiertamente violatoria de la
igualdad, pues así como la expectativa se genera para quienes esperan
pensionarse dentro de los dos años, porqué no para quienes cumplan los
requisitos legales dentro de los dos años y un día o más?; nótese que lo que
dispone la Constitución es que se garantizan los derechos ya adquiridos, que no
pueden ser desconocidos por una ley posterior, y no las meras expectativas. Por
ende, dichos trabajadores quedarán sometidos, al momento en que respecto de
ellos se consolide el derecho pensional, a las normas legales vigentes para
aquel entonces, es decir, las contenidas en la Ley 100 de 1993.
Así entonces, el derecho pensional sólo
se perfecciona previo el cumplimiento de los requisitos establecidos en la ley,
edad y tiempo de servicio, lo cual significa que mientras ello no suceda, los
empleados o servidores públicos o personas vinculadas laboralmente a las
entidades territoriales o a sus organismos descentralizados que al momento de
entrar en vigencia la ley 100 de 1993 no habían cumplido dichos requisitos,
apenas tenían una mera expectativa, por lo que no les son aplicables las normas
vigentes antes de la expedición de dicha ley. Quiere ello decir, que en el
momento en que el legislador expidió la norma cuestionada, "el
derecho" a pensionarse con arreglo a las normas anteriores no existía como
una situación jurídica consolidada, como un derecho subjetivo del empleado o
servidor público. Apenas existía, se repite, una expectativa, susceptible de
ser modificada legítimamente por el legislador.
Por lo tanto, el privilegio establecido
en el inciso segundo para quienes cumplan dentro de los dos años siguientes a
la vigencia de la ley 100 los requisitos para pensionarse, genera un
tratamiento inequitativo y desigual frente a los demás empleados o servidores
públicos o personas vinculadas laboralmente a las entidades territoriales o a
sus organismos descentralizados que cumplan dichos requisitos con
posterioridad. Situación esta que quebranta el artículo 13 superior, en cuya
virtud todas las personas nacen libres e iguales ante la ley, y se prohíbe
cualquier forma de discriminación entre personas o grupos de personas que se
encuentren en circunstancias iguales.[5]
En esta sentencia la Corte sostuvo la
tesis según la cual el mandato constitucional del respeto de los derechos
adquiridos cobija a quienes en el momento del tránsito legislativo hubieren
cumplido los requisitos exigidos para el reconocimiento de la pensión de
jubilación, sin que tal garantía constitucional pueda extenderse en el tiempo
para beneficiar igualmente a quienes, al producirse el cambio legislativo, tan
sólo tuvieren una mera expectativa de adquirir ese derecho, puesto que si esto
último se admitiera, se generaría un tratamiento inequitativo y desigual frente
a los empleados que cumplieran los requisitos de pensión con posterioridad a
dicho término.
3.2. De otra parte, el Departamento de
Cundinamarca, en ejercicio de la acción pública de simple nulidad, solicitó al
Tribunal Administrativo de Cundinamarca que declarara la nulidad de los
artículos 11, 12, 13, 16, 17, 18, 19, 24 y 27 de la Ordenanza No 59 de 1937 y
los artículos 1, 2 y 6 de la Ordenanza No. 21 de 1946, ambas aprobadas por la
Asamblea de Cundinamarca, y que consagraban un régimen especial sobre pensiones
de jubilación, recompensas de retiro y auxilios por despidos sin causa
justificada.
El Tribunal, en sentencia proferida el 14
de junio de 2002 por la Subsección “C”, Sección Segunda, declaró la nulidad de
los artículos demandados (Juicio No. 2000-7017). Halló el Tribunal que, por
tratarse de aspectos prestacionales de los servidores públicos, la Asamblea de
Cundinamarca no tenía competencia para expedir las disposiciones acusadas, las
cuales además infringían manifiestamente los artículos 62, 76 ordinal 9 y 187
de la Constitución Política de 1886; y los artículos 150 ordinal 19 literales
e) y f) y 300 de la Carta Fundamental de 1991.
3.3. Ahora bien, en el presente caso el
actor estima que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca incurrió en una vía
de hecho al anular los artículos de las ordenanzas Nos. 59 de 1937 y 21 de
1946, que consagraban un régimen especial para el reconocimiento de la pensión
de jubilación de las personas vinculadas laboralmente con el Departamento de
Cundinamarca, debido a que desconoció el postulado de la cosa juzgada
constitucional absoluta que a partir de la sentencia C-410 de 1997 recae sobre
el artículo 146 de la Ley 100 de 1993. Considera también que, con dicha
providencia, el Tribunal incurrió en la prohibición del non bis in ídem
puesto que se pronunció, sin tener competencia para ello, sobre la
inconstitucionalidad del artículo 146 de la Ley 100/93.
Sobre el particular se tiene que, de conformidad con lo expuesto por
esta Corporación, la acción de tutela no procede contra sentencias judiciales,
salvo que en ellas se incurra en una vía de hecho. La vía de hecho se genera
cuando (1) la decisión impugnada se fundamenta en una norma evidentemente inaplicable
(defecto sustantivo); (2) resulta incuestionable que el juez carece del apoyo
probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta
la decisión (defecto fáctico); (3) el funcionario judicial que profirió la
decisión carece, en forma absoluta, de competencia para hacerlo (defecto
orgánico); y, (4) el juez actuó completamente por fuera del procedimiento
establecido (defecto procedimental).
Al revisar la sentencia cuestionada por
el actor, la Sala no evidencia que el Tribunal Administrativo haya incurrido en
vía de hecho puesto que su decisión la tomó en aplicación de los mandatos
superiores contenidos tanto en la Constitución anterior como en la actual y en
ejercicio de su competencia para conocer de los asuntos “De nulidad de los
Actos Administrativos proferidos por funcionarios u organismos del orden
departamental, Distrital y Municipal, o por las personas o entidades de derecho
privado cuando cumplan funciones administrativas de los citados órdenes”[6]. Además, el accionante
no menciona los vicios de procedimiento ni las deficiencias probatorias en que
pudo incurrir el Tribunal por lo que, para efectos de esta tutela, se asume que
no incurrió en un defecto fáctico o procedimental.
El Tribunal tampoco desconoció la cosa
juzgada constitucional que el artículo 146 de la Ley 100/93 adquirió con la
sentencia C-410 de 1997, por cuanto la decisión judicial acusada no analiza en
ninguno de sus apartes el contenido del artículo 146 en referencia y menos aún
se detiene a cuestionar su exequibilidad. Por ello, es infundada la apreciación
del peticionario según la cual el Tribunal incurrió en la prohibición del non
bis in ídem.
Así entonces, con la sentencia impugnada,
el Tribunal Administrativo de Cundinamarca no desconoce el eventual derecho
adquirido a la pensión de jubilación del accionante, pues tal derecho le fue
garantizado o protegido por el artículo 146 de la Ley 100 de 1993, de
conformidad con la sentencia C-410 de 1997.
Si la Dirección de Pensiones Públicas del
Departamento de Cundinamarca negó al actor el reconocimiento de la pensión de
jubilación y con esa determinación le vulneró el derecho adquirido a la
prestación social, no podrá afirmarse que ha sido la sentencia del Tribunal
accionado la que le desconoció su derecho. En ese escenario, el actor deberá
impugnar administrativa y judicialmente el oficio No. 034072 del 12 de julio de
2002, dado que ésa es la vía que el ordenamiento tiene a su disposición para
lograr el reconocimiento de la pensión y el restablecimiento de sus derechos.
Según lo descrito, el Tribunal
Administrativo de Cundinamarca no incurrió en vía de hecho, no desconoció la
garantía del non bis in ídem, ni vulneró el derecho a la igualdad que
asiste al peticionario.
4. En suma, existen diversas razones por
las cuales es improcedente el amparo constitucional de los derechos
fundamentales invocados por el señor Alvaro Escobar Guerrero con ocasión de la
sentencia proferida el 14 de junio de 2002 por la Subsección “C” Sección
Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. La acción no cumple con
los presupuestos de inmediatez y de legitimidad por activa, y la entidad
accionada no vulneró el derecho al debido proceso del peticionario. Por
consiguiente, se confirmará la sentencia dictada en este proceso por la Sección
Cuarta del Consejo de Estado, por la cual se confirmó la Sentencia de la
Subsección “B” Sección Segunda del Consejo de Estado.
III.
DECISION
En mérito de lo expuesto, la Sala Cuarta
de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero:  CONFIRMAR la sentencia proferida en el proceso de la referencia
por la Sección Cuarta del Consejo de Estado.
Segundo: Por
Secretaría, líbrese la comunicación prevista en el artículo 36 del Decreto 2591
de 1991.
Notifíquese, comuníquese, publíquese en
la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado Ponente
Presidente de la Sala
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
IVÁN HUMBERTO ESCRUCERÍA MAYOLO
Secretario General (e)
[1]   Cfr. Corte Constitucional.
Sentencias T-575/02 M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[2]  La Corte Constitucional ha dado aplicación,
desde sus primeros fallos, al principio constitucional de la inmediatez, como
presupuesto de procedibilidad de la acción de tutela. Sobre este aspecto,
pueden verse, entre otras, las sentencia C-542-92, M.P. José Gregorio Hernández
Galindo, SU-961-99, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa y T-575-02, M.P. Rodrigo
Escobar Gil.
[3]  Cfr. Corte Constitucional.
Sentencias T-201-00, M.P. Antonio Barrera Carbonell y T-118-03, M.P. Eduardo
Montealegre Lynett.
[4]  Corte Constitucional. Sala Cuarta de
Revisión. Sentencia T-240-04.
[5] Corte Constitucional. Sentencia
C-410-97, M.P. Hernando Herrera Vergara.
[6]  Artículo 132-1 del Código Contencioso
Administrativo, con la modificación introducida por el artículo 40 de la Ley
446 de 1998.