T-511-14
Sentencia T-511/14
ACCION
DE TUTELA PARA EL RECONOCIMIENTO DE ACREENCIAS PENSIONALES-Improcedencia
general/ACCION DE TUTELA PARA EL RECONOCIMIENTO DE ACREENCIAS PENSIONALES-Presupuestos
constitucionales sobre la procedencia
La
Corte establece que procede de manera excepcional la acción de tutela cuando se
verifican los siguientes supuestos: (i) que sea interpuesta para evitar un
perjuicio irremediable; (ii) que la falta de reconocimiento de la prestación
social vulnere algún derecho fundamental, como lo es la vida, la dignidad
humana o el mínimo vital y que (iii) la negativa del reconocimiento tenga su
origen en actuaciones que sean manifiestamente contrarias a preceptos
superiores, con lo cual se desvirtúe la presunción de legalidad que recae sobre
todas las actuaciones administrativas.
DERECHO
DE PETICION EN MATERIA PENSIONAL-Término de cuatro
y seis meses para resolver reconocimiento y pago
En virtud del
artículo 23 de la Carta política, todas las personas tienen el derecho de
presentar peticiones respetuosas a la administración, y así mismo deben recibir
una respuesta que cumpla con los requisitos establecidos por la jurisprudencia
en la materia. Este derecho cobija a todas las solicitudes que se hagan en
materia de pensiones, para lo cual la entidad frente a la cual se hace la
solicitud, tiene cuatro meses para dar una respuesta de fondo. Cuando hay
incumplimiento de ese plazo, se vulnera el derecho de petición, e igualmente se
ponen en riesgo los derechos al mínimo vital, a la vida digna y a la seguridad
social, para lo cual el juez constitucional es competente con el fin de
proteger a la persona.
PENSION
DE INVALIDEZ-Finalidad/PENSION DE INVALIDEZ-Requisitos para
obtener reconocimiento y pago
El sistema General
de Pensiones tiene por objeto garantizar a la población el amparo, ante
contingencias como la vejez, la invalidez y la muerte, mediante el
reconocimiento de pensiones y demás prestaciones. La pensión de invalidez es
aquella prestación económica que se otorga cuando una persona, ya sea por enfermedad
de origen común o profesional o por haber padecido un accidente, ha sufrido
pérdida de la capacidad laboral que le impide llevar una vida normal. Teniendo
en cuenta esto, la Corte Constitucional ha definido la pensión de invalidez
como “una prestación destinada a proteger los riesgos o contingencias que
provocan estados de incapacidad, con cargo al sistema de seguridad social, de
acuerdo con las directrices del Estado y con sujeción a los principios de
eficiencia, universalidad y solidaridad previstas en la Carta Política”
PENSION
DE INVALIDEZ-Reglas establecidas por la Corte Constitucional para
determinar la fecha de estructuración de la invalidez en los casos de
enfermedad degenerativa, crónica o congénita
PENSION
DE INVALIDEZ DE PERSONA CON ENFERMEDAD CRONICA, DEGENERATIVA O CONGENITA-Fecha
de estructuración de la invalidez desde el momento de la pérdida permanente y
definitiva de la capacidad laboral
Cuando una persona
tiene una enfermedad de carácter progresivo y degenerativo, pero ha conservado
capacidades funcionales que le han permitido continuar con una vinculación
laboral, y como consecuencia de ello, continuar realizando los aportes
correspondientes al sistema de seguridad social hasta el momento en el que se
le practicó el examen de calificación de invalidez, en dicho examen se verifica
la condición de invalidez con fecha retroactiva, es decir antes de la solicitud
del examen. En virtud de esa situación, se puede dar que la persona acumule
cotizaciones durante un periodo posterior a la fecha en que según los
dictámenes médicos, se había estructurado la invalidez. Lo anterior, conlleva a
una dificultad en la contabilización de las semanas, sin embargo, teniendo como
fundamento los precedentes jurisprudenciales referenciados, es posible concluir
que cuando una entidad estudia la solicitud de reconocimiento de una pensión de
invalidez de una persona que padece una enfermedad crónica, degenerativa o
cognitiva, a quien se le ha determinado una fecha de estructuración de
invalidez de forma retroactiva, se deberán tener en cuenta los aportes
realizados al Sistema General de Pensiones, durante el tiempo comprendido entre
dicha fecha y el momento en que la persona pierde su capacidad laboral de forma
permanente y definitiva.
PENSION
DE INVALIDEZ Y PRINCIPIOS DE FAVORABILIDAD Y PROGRESIVIDAD-Regla
jurídica para determinar régimen legal aplicable para su reconocimiento en el
caso en que personas que habiendo sido declaradas inválidas continuaron
realizando aportes al sistema pensional
INDEMNIZACION
SUSTITUTIVA Y DEVOLUCION DE SALDOS EN EL SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL INTEGRAL-Reiteración
de jurisprudencia
La indemnización
sustitutiva y la devolución de saldos, son prestaciones que actúan como
sustitutas de la pensión, tanto de vejez como de invalidez, en aquellos eventos
en los cuales la persona no satisface a plenitud los requisitos que se
establecen en la ley para obtener el reconocimiento y pago de la misma.
DERECHO
DE PETICION EN MATERIA PENSIONAL-Vulneración por cuanto
no se ha dado respuesta a la solicitud de pensión de invalidez, dentro del
término establecido
DERECHO
DE PETICION EN MATERIA PENSIONAL-Orden resolver de
fondo la solicitud de pensión de invalidez
Referencia:
expediente T-4279508
Acción
de tutela interpuesta por Fabián Hernández Arias a través de su apoderado
Hernán Cruz Henao contra Pensiones y Cesantías Protección S.A.
Magistrado
Ponente
ALBERTO
ROJAS RÍOS
Bogotá
D. C., dieciséis (16) de julio de dos mil catorce (2014)
La
Sala Octava de Revisión de la Corte Constitucional integrada por los
Magistrados Luis Ernesto Vargas Silva, María Victoria Calle Correa y Alberto
Rojas Ríos, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales,
específicamente las previstas en los artículos 86 y 241 numeral 9º de la
Constitución Política y en los artículos 33 y siguientes del Decreto 2591 de
1991, ha proferido la siguiente.
SENTENCIA
En el
proceso de revisión del fallo dictado en segunda instancia por el Juzgado
Segundo Civil del Circuito de Armenia (Quindío), el veinticinco (25) de
noviembre de dos mil trece (2013), la cual confirmó el fallo proferido el once
(11) de octubre de dos mil trece (2013) por el Juzgado Quinto Civil Municipal
de la misma ciudad, en la acción de tutela incoada por Fabián Hernández Arias
contra el Fondo de Pensiones y Cesantías Protección S.A.
I.    ANTECEDENTES
Fabián
Hernández Arias presentó acción de tutela contra el Fondo de Pensiones y
Cesantías Protección S.A., por la presunta vulneración de sus derechos a “la vida, la
dignidad humana, al mínimo vital y la seguridad social”, basado en los
siguientes
1.
Hechos
1.1.
El
señor Fabián Hernández Arias quien actualmente cuenta con 60 años de edad,
padece la enfermedad de Parkinson, la cual le fue diagnosticada hace más de 4
años por la EPS Cafesalud, padecimiento que ha degenerado su calidad de vida,
proporcionándole otras patologías.
1.2.
Alega
el accionante que no cuenta con bienes y que a su cargo se encuentra su esposa,
la cual se sostiene con el fruto de su trabajo. En la actualidad viven con la
ayuda económica que les brinda uno de sus hijos, siendo ésta insuficiente para
suplir de manera satisfactoria sus necesidades.
1.3.
El
13 de marzo de 2012, el accionante, inició solicitud de pensión de invalidez[1]
a la cual el Fondo de Pensiones y Cesantías Protección S.A. respondió el 26 de
marzo del mismo año, requiriendo que se anexaran documentos adicionales a los
que se habían entregado inicialmente, e igualmente precisando que era necesario
que el señor Fabián Hernández se presentara personalmente.[2]
1.4.
El
18 de julio de 2012, el accionante se presentó a la entidad, y aportó la
documentación requerida, con el fin de ser valorado medicamente para establecer
la pérdida de capacidad laboral. Posteriormente, se le realizó la valoración
médica, pero el accionante alega que no se le entregó la certificación sino que
está fue enviada directamente a Pensiones y Cesantías Protección S.A.
1.5.
Sostiene
el accionante que a pesar de haber cumplido con todos los requisitos para
acceder a la pensión de invalidez, Protección S.A. no ha resuelto sobre la
petición.
1.6.
Indica
además que el 19 de abril de 2013, solicitó mediante derecho de petición, información
acerca del estado del trámite, el cual no fue resuelto de manera oportuna.
Adicionalmente, el 4 de septiembre del mismo año, solicitó información
nuevamente mediante otro derecho de petición, el cual fue respondido el 26 de
septiembre de 2013, siendo de conocimiento del accionante y su apoderado con
posterioridad a la interposición de la acción de tutela, y allegado al
expediente el 3 de octubre de 2013. En la respuesta al derecho de petición,
Protección S.A. indicó: “su caso se encuentra en valoración de la pérdida de
capacidad laboral, una vez haya dictamen le informaremos el resultado del
mismo”[3]
1.7.
Finalmente,
la parte actora anexó al expediente de tutela copia del dictamen de la pérdida
de la capacidad laboral de fecha 07 de octubre de 2013, emitido por la Compañía
Suramericana de Seguros de Vida S.A., en el cual se indica que el Señor Fabián
Hernández Arias, tiene una calificación de pérdida de su capacidad laboral del
65.66% por enfermedad de origen común, con fecha de estructuración del 07 de
febrero de 2013.[4]
2.
Solicitud
de tutela
Con
fundamento en los hechos narrados, el accionante solicitó el amparo de sus
derechos fundamentales a la vida, la dignidad humana, el mínimo vital y la
seguridad social, los cuales estima que le están siendo vulnerados por parte
del Fondo de Pensiones y Cesantías Protección S.A., al no haber recibido
respuesta sobre la solicitud incoada mediante la cual se pretende pensión de invalidez.
3.
Actuaciones procesales
3.1.
Primera instancia[5]
El
Juzgado Quinto Civil Municipal de Armenia, Quindío en sentencia del once (11)
de octubre de dos mil trece (2013), sostuvo que el Fondo de Pensiones y Cesantías
Protección S.A. no le ha conculcado los derechos fundamentales invocados, al
señor Fabián Hernández Arias, toda vez que se está siguiendo el trámite que
corresponde para conceder o no la pensión de invalidez que el accionante está
solicitando.
Sostuvo
además que la acción de tutela no es la vía para realizar dicha solicitud de
pensión, ya que no se está utilizando como un mecanismo transitorio para evitar
un perjuicio irremediable y que existe un trámite establecido para lograr la
pensión de invalidez.
Por lo
anterior, resolvió no tutelar los derechos fundamentales invocados por el señor
Fabián Hernández Arias.
3.2.
Impugnación[6]
El
accionante, mediante escrito de 18 de octubre de 2013, impugnó el fallo de
primera instancia y solicitó la protección de los derechos fundamentales
invocados, con fundamento en los siguientes argumentos:
Considera
que el despacho judicial no valoró de forma debida las pruebas aportadas, ya
que en ellas se demuestra, “la falta de diligencia y voluntad de la entidad
accionada, a quien desde el año 2011 se presentó formalmente la solicitud de
reconocimiento de pensión de invalidez para el señor Fabián Hernández Arias, la
cual no ha sido resuelta después de pasados aproximadamente dos años”.[7]
Por
otro lado, consideró que está demostrado que el señor Fabián Hernández Arias es
una persona de especial protección, ya que es de la tercera edad y se encuentra
en una situación de inferioridad debido a las disminuciones físicas producto de
la enfermedad que padece, con lo cual debe predominar la protección a sus
derechos fundamentales.
3.3.
Segunda instancia[8]
El
Juzgado Segundo Civil del Circuito de Armenia, Quindío, en sentencia del
veinticinco (25) de noviembre de dos mil trece (2013) indicó que en el caso del
accionante, no existe negativa al reconocimiento de la pensión de invalidez por
parte la entidad accionada, toda vez que al accionante no se le ha resuelto de
fondo la petición incoada, lo cual conlleva a determinar que el asunto objeto
de estudio no se encuentra contemplado dentro de los requisitos que señala la
Corte Constitucional para que opere el reconocimiento de pensión vía tutela,
los cuales son: (i) que la negativa al reconocimiento de la pensión de
invalidez, jubilación o vejez, se origine en actos que en razón a su
contradicción con preceptos superiores puedan, prima facie, desvirtuar la
presunción de legalidad que recae sobre las actuaciones de la administración
pública; (ii) que esa negativa de reconocimiento de la prestación vulnere o
amenace un derecho fundamental; y (iii) que la acción de tutela resulte
necesaria para evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental
irremediable.[9]
Adicionalmente,
sostuvo que Protección S.A. debe darle prioridad a la solicitud impetrada por
el señor Fabián Hernández Arias dadas las condiciones especiales del
accionante, las cuales lo colocan como persona de especial protección.
Finalmente,
decidió confirmar el fallo proferido por la primera instancia.
II.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1.
Competencia
Es
competente esta Sala de la Corte Constitucional para revisar la decisión
proferida dentro de las acciones de tutela de la referencia de conformidad con
lo dispuesto en los artículos 86 y 241, numeral 9o., de la Constitución
Política y en concordancia con los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.
2.
Presentación del caso y planteamiento del Problema Jurídico
De
conformidad con la situación fáctica planteada, corresponde a la Sala
determinar la procedencia de la acción de tutela para solicitar el
reconocimiento de prestaciones de carácter pensional, como la pensión de invalidez.
Si en el caso que se analiza resulta procedente, la Sala de Revisión deberá
entrar a definir si la falta de respuesta por parte de Protección S.A. a la
solicitud de pensión de invalidez incoada por el accionante, desconoce sus
derechos fundamentales.
Con el fin de
resolver el caso, la Sala se pronunciará sobre: (i) la procedencia de la acción
de tutela para resolver conflictos relacionados con el reconocimiento de
prestaciones de carácter pensional; (ii) Derecho
fundamental de petición y términos para resolver escritos de petición en
materia pensional;
(iii) Requisitos
para acceder a la pensión de invalidez; (iv) capacidad laboral
paulatina en razón a que es generada por enfermedades crónicas, degenerativas o
congénitas;
y (v) Derecho a la indemnización sustitutiva o devolución de saldos.
3.
Procedencia
de la acción de tutela para el reconocimiento de prestaciones de carácter
pensional. Reiteración de jurisprudencia.
Esta
Corte ha señalado en reiteradas oportunidades que la acción de tutela es un
instrumento jurídico de naturaleza especial, mediante el cual se pretende la
protección de los derechos fundamentales cuando éstos sean vulnerados o
amenazados por la acción u omisión de una autoridad pública o en los eventos
previstos para los particulares. En este sentido, la acción de tutela es un
mecanismo “residual y subsidiario”, el cual sólo puede ejercerse cuando la
persona no cuente con otro medio de defensa judicial idóneo, salvo que se
utilice como instrumento transitorio para evitar un perjuicio irremediable.  En
este sentido la Corte en Sentencia T-075 de 2009 se pronunció de la siguiente
manera:
“La acción de tutela se creó como un mecanismo transitorio para
garantizar la protección efectiva de los derechos fundamentales consagrados en
la Constitución política de Colombia y como tal, el Decreto 2591 de 1991 la
reglamentó y señaló las reglas básicas de aplicación. Es así como el artículo
6º de dicha normativa delimitó su procedencia para situaciones en las cuales no
existieran recursos o mecanismos judiciales ordinarios, lo cual no obsta para
que se analice en cada caso si el procedimiento correspondiente resulta eficaz
de acuerdo a las circunstancias de hecho.”
Adicionalmente,
en la Sentencia SU-622 de 2001, la Corte Constitucional se refirió al tema de
la siguiente manera:
“La
Corte ha señalado que dos de las características esenciales de esta figura en
el ordenamiento jurídico colombiano son la subsidiariedad y la inmediatez:
la primera por cuanto tan sólo resulta procedente instaurar la acción
en subsidio o a falta de instrumento constitucional o legal diferente,
susceptible de ser alegado ante los jueces, esto es, cuando el afectado no
disponga de otro medio judicial para su defensa, a no ser que busque evitar un
perjuicio irremediable (artículo 86, inciso 3°, de la Constitución); la
segunda, puesto que la acción de tutela ha sido instituida como remedio de
aplicación urgente que se hace preciso administrar en guarda de la efectividad
concreta y actual del derecho objeto de violación o amenaza.”[10]
Por
otro lado, ésta Corporación ha sido enfática en establecer que la acción de
tutela no
procede para reclamar el pago de prestaciones sociales, ya que este tipo de
controversias son competencia de la jurisdicción laboral, y ello es así, porque
que la seguridad social debe ser entendida “como un derecho social que no
tiene aplicación inmediata”, en consecuencia los conflictos que derivados
de ella se susciten deben ser resueltos por la justicia ordinaria.[11]
Sin
embargo, este Tribunal Constitucional ha contemplado que la acción de tutela
procede de manera excepcional cuando el desconocimiento del derecho de pensión
compromete el núcleo esencial de un derecho fundamental.[12]
Es
así pues, como la Corte establece que procede de manera excepcional la acción
de tutela cuando se verifican los siguientes supuestos: (i) que sea interpuesta
para evitar un perjuicio irremediable; (ii) que la falta de reconocimiento de
la prestación social vulnere algún derecho fundamental, como lo es la vida,
la dignidad humana o el mínimo vital y que (iii) la negativa del
reconocimiento tenga su origen en actuaciones que sean manifiestamente
contrarias a preceptos superiores, con lo cual se desvirtúe la presunción de
legalidad que recae sobre todas las actuaciones administrativas.[13]
Dicho
lo anterior, “el reconocimiento de la pensión puede adquirir una connotación
de derecho fundamental cuando por conexidad ponga en peligro otros derechos de
naturaleza fundamental, entre ellos la vida, el mínimo vital, la dignidad
humana de las personas de la tercera edad. Bajo esta premisa, cuando se
niegue el reconocimiento de una pensión y dicha condición involucre
directamente a personas de avanzada edad – las cuales por su condición se
consideran sujetos de especial protección – deberá considerarse la procedencia
de la acción de tutela.”[14]
(Subrayado fuera de texto)
Por
otra parte, cuando la tutela es promovida con el fin de obtener el
reconocimiento y pago de prestaciones sociales, el examen del requisito de
subsidiariedad es más exhaustivo. La Corte ha establecido ese requisito, sobre
el entendido de que la solución de dicho asunto, atañe en principio a las
jurisdicciones ordinaria o contencioso administrativa.[15]
En lo
ateniente al primer requisito mencionado, el accionante debe acreditarla
inminencia de un perjuicio irremediable. Con ese fin, la doctrina constitucional
prevé que para que se compruebe este requisito debe acreditarse en el caso
concreto[16]
lo siguiente:
“(i)
se esté ante un perjuicio inminente o próximo o suceder, lo que exige un
grado suficiente de certeza respecto de los hechos y la causa del daño; (ii) el
perjuicio debe ser grave, esto es, que conlleve la afectación de un bien susceptible
de determinación jurídica, altamente significativo para la persona; (iii) se
requieran de medidas urgentes para superar el daño, las cuales deben ser
adecuadas frente a la inminencia del perjuicio y, a su vez, deben considerar
las circunstancias particulares del caso; y (iv) las medidas de protección
deben ser impostergables, lo que significa que deben responder a condiciones de
oportunidad y eficacia, que eviten la consumación del daño irreparable.”[17]
De la
misma manera, se establece en la doctrina constitucional que la evaluación de
los requisitos mencionados no corresponde a un simple escrutinio fáctico, por
el contrario, se deben tener en cuenta las circunstancias particulares del
accionante de manera tal que se pueda determinar la existencia o no del
perjuicio. La Corte en este respecto ha puntualizado:
“(…) deberá
analizarse si el afectado pertenece a alguna de las categorías sujetas a la
especial protección del Estado.  Para la Corte, la pertenencia a estos
grupos poblacionales tiene una incidencia directa en la intensidad de la
evaluación del perjuicio, habida cuenta que las condiciones de debilidad
manifiesta obligan a un tratamiento preferencial en términos de acceso a los
mecanismos judiciales de protección de derechos, a fin de garantizar la
igualdad material a través de discriminaciones afirmativas a favor de los
grupos mencionados. Desde esta perspectiva, “tratándose de sujetos de especial
protección, el concepto de perjuicio irremediable debe ser interpretado en
forma mucho más amplia y desde una doble perspectiva.  De un lado, es
preciso tomar en consideración las características globales del grupo, es
decir, los elementos que los convierten en titulares de esa garantía
privilegiada. Pero además, es necesario atender las particularidades de la
persona individualmente considerada, esto es, en el caso concreto.”[18]
Así
mismo, esta Corporación ha destacado que el juicio de procedibilidad de la
acción de tutela debe ser flexible cuando se trata de personas que se
encuentran en estado de debilidad manifiesta y demandan una protección
constitucional especial como son, los ancianos, los niños, las mujeres
embarazadas, las madres o padres cabeza de familia o las personas que padecen
algún tipo de discapacidad física o mental.[19]
En el
caso específico de las personas de la tercera edad, esta flexibilización
obedece a la manera en la que se limitan sus oportunidades de acceso al mercado
laboral, ante el deterioro de su capacidad productiva.[20]
Específicamente la Corte ha dicho:  “someter a un litigio laboral, con las
demoras y complejidades propias de los procesos ordinarios, a un adulto mayor
con disminución de su capacidad laboral que le impide acceder a un trabajo,
resulta muy gravoso para él, con serios perjuicios para el desenvolvimiento
inmediato de su vida personal y familiar, menguando su calidad de vida”.[21]
Ahora,
cuando lo que el accionante busca es el reconocimiento de una pensión por
invalidez, la jurisprudencia ha indicado que se trata de un derecho fundamental
per se, el cual es susceptible de protección vía acción de tutela,
especialmente si concurren dos elementos: “(i) la calidad del sujeto de
especial protección que la reclama, pues las circunstancias de vulnerabilidad y
de debilidad manifiesta en que se encuentra ya sea por sus condiciones físicas
o mentales, hace necesaria la inmediata protección del derecho a la pensión de
invalidez, asegurando con este reconocimiento, el amparo de los derechos
fundamentales como la vida, la dignidad, la integridad física y el mínimo vital
entre otros y, (ii) porque la importancia de su reconocimiento radica en el
hecho de que en la gran mayoría de los casos esta prestación se constituye en
el único sustento económico con el que contaría la persona inválida y su grupo
familiar”.[22]
Sobre
este particular, la Corte en Sentencia T-962 de 2011 decidió sobre una acción
de tutela interpuesta por una persona con deficiencias físicas que le impiden
el normal desarrollo de sus funciones. En ese caso, la accionante solicitó
pensión de invalidez la cual le fue negada estableciendo esta Corporación que
cuando se solicita  el reconocimiento de una pensión de invalidez, la
jurisprudencia constitucional ha considerado que al estar frente a un derecho
fundamental per se, es procedente la protección de los derechos por
medio de la acción de tutela cuando se cumplen con dos requisitos de calidad de
sujeto e importancia para el sustento del reconocimiento de la pensión,
desarrollados en el párrafo anterior.[23]
En este
sentido la Corte ha sostenido:
“El
derecho al reconocimiento y pago de la pensión de invalidez, o en su defecto de
la indemnización sustitutiva, se encuentra en conexidad con el derecho a la
vida, la integridad física, el trabajo y la igualdad, entre otros, por cuanto a
través de dicha prestación, lo que pretende el Estado es dar cumplimiento al
mandato constitucional que impone como deber el garantizar a todos los
habitantes ‘el derecho irrenunciable a la seguridad social.’ Se garantiza el
derecho a la vida, pues se reconoce en favor de quien ha sufrido disminución o
pérdida de su capacidad laboral una suma de dinero mensual que le permita velar
por su subsistencia y, en caso dado, por la de su familia, y además la
integridad física por cuanto como consecuencia de su estado de salud y de sus
limitaciones permanentes, el Estado le brinda una especial protección, además
de la asistencia médica derivada de su situación personal; se garantiza el
derecho al trabajo, ya que cuando el afectado no puede ofrecer al menos la
mitad de su capacidad laboral, se le exime de su obligación social de trabajar,
y a la vez se preserva su derecho en cuanto si recupera su capacidad, puede
volver a desempeñarse en el ejercicio de sus actividades laborales”[24]
De igual modo, en
la Sentencia T-259 de 2003, al revisar una tutela instaurada contra una
Administradora de Fondos de Pensiones, la Corte consideró:
“En
este orden de ideas, esta Sala reitera la jurisprudencia de la Corte
Constitucional que ha señalado que el titular de un derecho fundamental en
condiciones de debilidad manifiesta no está obligado a soportar la carga que
implica la definición judicial de la controversia, pues la inminencia y
gravedad del perjuicio y la urgencia e impostergabilidad de las medidas para
impedir su consumación hacen que en el presente caso deba concederse la tutela
del derecho a la seguridad social del peticionario”.
También
expresó en esa oportunidad que se ocasiona un perjuicio grave y se desconoce el
derecho al mínimo vital de las personas que se encuentran en debilidad
manifiesta, cuando se les obliga a someterse a un litigio laboral para obtener
la salvaguarda de sus derechos. Específicamente la Corte estableció:
“Someter
a un litigio laboral al solicitante, le ocasiona un grave perjuicio y un
desconocimiento de su derecho al mínimo vital, pues las condiciones de
debilidad manifiesta, que incluso excede la urgencia que se presenta en caso de
pensionados, demuestra una urgencia inminente que requiere el amparo inmediato
de los derechos del solicitante de la tutela”[25]
Lo anterior ha
sido reiterado por la jurisprudencia constitucional, señalando que cuando los
accionantes son sujetos de especial protección se debe hacer un análisis de
procedibilidad el cual esté estrechamente relacionado con la presencia de un
perjuicio irremediable y siguiendo la lógica que se aplica cuando se alega la
falta de idoneidad de las vías judiciales ordinarias. Específicamente sostuvo:
“(…) si
el demandante es un sujeto de especial protección constitucional, el análisis
de procedibilidad vinculado a la presencia de un perjuicio irremediable sigue
la misma lógica que se aplica cuando se alega la falta de idoneidad de las vías
judiciales ordinarias: los criterios de procedencia formal se flexibilizan, en
atención a los aspectos que caracterizan al actor como un sujeto de especial
protección y al contexto específico que define su caso concreto.”[26]
Conforme
a las consideraciones expuestas, es válido afirmar que la acción de tutela es
procedente cuando se solicita el reconocimiento de una pensión de invalidez
siempre y cuando la negativa de conceder dicha pensión esté en conexidad con un
derecho fundamental y que esté de por medio la efectiva salvaguarda de los
derechos de sujetos de especial protección.[27]
En
conclusión, la Corte ha considerado que cuando la pensión de invalidez
constituye el único sustento económico con el que cuenta una persona en
situación de discapacidad y su grupo familiar, y al tratarse de personas que no
pueden acceder a un trabajo quedando en situación de indefensión y
vulnerabilidad, la acción de tutela es procedente para reconocer dicha pensión
de invalidez.
4.
Derecho fundamental de petición y términos para
resolver escritos de petición en materia pensional
El derecho de
petición se encuentra consagrado en el artículo 23 de la Constitución política
de la siguiente manera: “toda persona tiene derecho a presentar peticiones
respetuosas a las autoridades por motivos de interés general o particular y a
obtener pronta resolución. El legislador podrá reglamentar su ejercicio ante
organizaciones privadas para garantizar los derechos fundamentales”.
Con respecto a este derecho, esta
Corporación ha establecido que el núcleo esencial del derecho de petición está
conformado por cuatro elementos[28],
a saber:  (i) la posibilidad de presentar de manera respetuosa solicitudes
ante las autoridades, “sin que estas se nieguen a recibirlas o tramitarlas”;
(ii) la potestad de obtener una respuesta pronta y oportuna dentro del término
legal; (iii) el derecho a que sea resuelta de fondo, de forma clara, precisa y
adecuada; y (iv) el derecho a que la respuesta sea puesta en conocimiento del
interesado oficiosamente.[29]
Así mismo, este Tribunal constitucional en
reiterada jurisprudencia[30]
ha determinado que las empresas encargadas de garantizar el acceso a la pensión
tienen el deber de responder las peticiones de reconocimiento pensional según
los siguientes criterios:
“(i) 15 días
hábiles para todas las solicitudes en materia pensional –incluidas las de
reajuste– en cualquiera de las siguientes hipótesis: a) que el interesado haya
solicitado información sobre el trámite o los procedimientos relativos a la
pensión; b) que la autoridad pública requiera para resolver sobre una petición
de reconocimiento, reliquidación o reajuste un término mayor a los 15 días,
situación de la cual deberá informar al interesado señalándole lo que necesita
para resolver, en qué momento responderá de fondo a la petición y por qué no le
es posible contestar antes; c) que se haya interpuesto un recurso contra la
decisión dentro del trámite administrativo.
“(ii) 4 meses
calendario para dar respuesta de fondo a las solicitudes en materia pensional,
contados a partir de la presentación de la petición, con fundamento en la
aplicación analógica del artículo 19 del Decreto 656 de 1994 a los casos de
peticiones elevadas a Cajanal;
“(iii) 6 meses
para adoptar todas las medidas necesarias tendientes al reconocimiento y pago
efectivo de las mesadas pensionales, ello a partir de la vigencia de la Ley
700 de 2001.
“Cualquier
desconocimiento injustificado de dichos plazos legales, en cualquiera de las
hipótesis señaladas, acarrea la vulneración del derecho fundamental de
petición. Además, el incumplimiento de los plazos de 4 y 6 meses
respectivamente amenaza la vulneración del derecho a la seguridad social.”[31]
De acuerdo con lo anterior, es claro que
cuando se le solicita el reconocimiento de una pensión a la entidad encargada
de ello, ésta última tiene cuatro meses para dar respuesta a la solicitud de
fondo, y seis meses para tomar las medidas que sean necesarias para empezar a
pagar las mesadas pensionales. El desconocimiento de dichos términos según lo
establece la jurisprudencia constitucional, acarrea vulneración a los derechos
fundamentales de petición, mínimo vital y vida digna, por cual se vuelve
procedente el amparo constitucional.[32]
Adicionalmente, la jurisprudencia ha sido
clara en estimar que debido a que en principio el reconocimiento, la definición
y titularidad del derecho a la pensión es ajena al ámbito del juez de tutela,
este debe delimitar su competencia a la verificación de los términos
establecidos para dar respuesta. En este sentido la Corte ha dicho que “mediante
la acción de tutela es posible lograr que el juez de tutela imparta una orden
para que la autoridad morosa resuelva, sin embargo, el sentido de la decisión
atañe a la respectiva autoridad que, debiendo entrar al fondo de lo solicitado,
se encuentra obligada a generar respuesta.”[33]
Para concluir, en virtud del artículo 23
de la Carta política, todas las personas tienen el derecho de presentar
peticiones respetuosas a la administración, y así mismo deben recibir una
respuesta que cumpla con los requisitos establecidos por la jurisprudencia en
la materia. Este derecho cobija a todas las solicitudes que se hagan en materia
de pensiones, para lo cual la entidad frente a la cual se hace la solicitud,
tiene cuatro meses para dar una respuesta de fondo. Cuando hay incumplimiento
de ese plazo, se vulnera el derecho de petición, e igualmente se ponen en
riesgo los derechos al mínimo vital, a la vida digna y a la seguridad social,
para lo cual el juez constitucional es competente con el fin de proteger a la
persona.
5. Requisitos para
acceder a la pensión de invalidez. Reiteración de jurisprudencia
El sistema General
de Pensiones tiene por objeto garantizar a la población el amparo, ante
contingencias como la vejez, la invalidez y la muerte, mediante el
reconocimiento de pensiones y demás prestaciones.[34]
El artículo 48 de
la Constitución Nacional dispone en el inciso 1, que la seguridad social
constituye un "servicio
público de carácter obligatorio", y en el inciso 2 establece que se "garantiza
a todos los habitantes el derecho irrenunciable a la seguridad social". En
este mismo sentido, la Corte en sentencia T-658 de 2008 consideró que "El
derecho a la seguridad social, en la medida en que es de importancia
fundamental para garantizar a todas las personas su dignidad humana, es un
verdadero derecho fundamental".
La pensión de invalidez es aquella
prestación económica que se otorga cuando una persona, ya sea por enfermedad de
origen común o profesional o por haber padecido un accidente, ha sufrido
pérdida de la capacidad laboral que le impide llevar una vida normal. Teniendo
en cuenta esto, la Corte Constitucional ha definido la pensión de invalidez
como “una prestación destinada a proteger los riesgos o contingencias que
provocan estados de incapacidad, con cargo al sistema de seguridad social, de
acuerdo con las directrices del Estado y con sujeción a los principios de
eficiencia, universalidad y solidaridad previstas en la Carta Política”[35]
Se considera que
una persona está en situación de invalidez cuando pierde el 50% o más de su
capacidad laboral por una causa no provocada intencionalmente.[36] La pérdida de la
capacidad laboral debe estar determinada por las entidades del sistema
facultadas para ello, como son el ISS, las ARL, las EPS y las aseguradoras, así
como las Juntas Regionales y Nacional de Calificación de Invalidez.
La Ley 100 de 1993 estableció los
requisitos para acceder a la pensión de invalidez, en caso de dictaminarse una
pérdida de la capacidad laboral del 50% o superior. Estos son:
“Artículo 39:
Requisitos para obtener la pensión de invalidez
Tendrán derecho a
la pensión de invalidez, los afiliados que conforme a lo dispuesto en el
artículo anterior sean declarados inválidos y cumplan con alguno de los
siguientes requisitos:
a)
Que el afiliados se encuentre cotizando al régimen y hubiere cotizado por lo
menos veintiséis (26) semanas, al momento de producirse el estado de invalidez,
y
b)
Que habiendo dejado de cotizar al sistema, hubiere efectuado aportes durante
por lo menos veintiséis (26) semanas del año inmediatamente anterior al momento
en que se produzca el estado de invalidez.”
Este artículo fue modificado por la Ley
797 de 2003, introduciendo variaciones a los requisitos, sin embargo esta ley
fue declarada inexequible por  esta Corporación por vicios de trámite, mediante
sentencia C-1056 de 2003.
Posteriormente, la Ley 860 de 2003,
mediante su artículo 1°, modificó los requisitos del artículo 39 de la Ley 100
de 1993, disponiendo lo siguiente:
“Artículo 39.
Requisitos para obtener la pensión de invalidez. Tendrán derecho a la pensión
de invalidez el afiliado al sistema que conforme a lo dispuesto en el artículo
anterior sea declarado inválido y acredite las siguientes condiciones:
1.
Invalidez causada por enfermedad: que haya cotizado cincuenta (50) semanas
dentro de los último tres (3) años inmediatamente anteriores a la fecha de
estructuración y su fidelidad de cotización para el sistema sea al menos de
veinte por ciento (20%) del tiempo transcurrido entre el momento en que cumplió
veinte (20) años de edad y la fecha de la primera calificación del estado de
invalidez.
2.
Invalidez causada por accidente: que haya cotizado cincuenta (50) semanas
dentro de los últimos tres (3) años inmediatamente anteriores al hecho causante
de la misma, y su fidelidad de cotización para con el sistema sea al menos del
veinte por ciento (20%) del tiempo transcurrido entre el momento en que cumplió
veinte (20) años de edad y la fecha de la primera calificación del estado de
invalidez.
Parágrafo 1°. Los
menores de veinte (20) años de edad sólo deberán acreditar que han cotizado
veintiséis (26) semanas en el último año inmediatamente anterior al hecho
causante de su invalidez o su declaratoria.
Parágrafo 2°.
Cuando el afiliado haya cotizado por lo menos el 75% de las semanas mínimas
requeridas para acceder a la pensión de vejez, solo se requerirá que haya
cotizado 25 semanas en los últimos tres (3) años[37]”.
La Corte en sentencia C-428 de 2009
declaró exequible el numeral 1º de la Ley 820 de 2003, salvo la expresión “y
su fidelidad de cotización para con el sistema sea al menos del veinte por
ciento (20%) del tiempo transcurrido entre el momento en que cumplió veinte
(20) años de edad y la fecha de la primera calificación del estado de invalidez”,
la cual fue declarada inexequible, indicando que los cambios que introdujo la
Ley 860 de 2003 al artículo 39 de la Ley 100 de 1993, hacían mucho más
rigurosos los requerimientos para acceder a la pensión, pues adicionó al
porcentaje de invalidez y a las semanas cotizadas el requisito de fidelidad al
sistema.
De esta manera, el nuevo artículo 39
establece que para acceder a la pensión, es necesario el cumplimiento de tres
requisitos: (i) la declaratoria de invalidez; (ii) que la persona haya cotizado
50 semanas dentro de los tres años anteriores a la fecha de su estructuración;
y (iii) haber cotizado un porcentaje del tiempo transcurrido entre la fecha en
la que el afectado cumplió 20 años de edad y la primera calificación del estado
de invalidez.
En consecuencia, la Corte consideró que
algunas de las exigencias establecidas en la Ley 860 de 2003 eran
desproporcionadas e irracionales, y por lo tanto decidió: “primero: Declarar
EXEQUIBLE el numeral 1° del artículo 1° de la Ley 860 de 2003, salvo la
expresión ‘y su fidelidad de cotización para con el sistema sea al menos del
veinte por ciento (20%) del tiempo transcurrido entre el momento en que cumplió
veinte (20) años de edad y la fecha de la primera calificación del estado de
invalidez’, la cual se declarará INEXEQUIBLE. Segundo: Declarar EXEQUIBLE el
numeral 2° del artículo 1° de la Ley 860 de 2003, salvo la expresión ‘y su
fidelidad de cotización para con el sistema sea al menor veinte por ciento
(20%) del tiempo transcurrido entre el momento en que cumplió (20) años de edad
y la fecha de la primera calificación del estado de invalidez’, la cual se
declara INEXEQUIBLE”.[38]
Por último, la
Corte Constitucional, en Sentencia C-727 de 2009, estudió la demanda de
constitucionalidad en contra del Artículo 1 de la Ley 860 de 2003. En esa
oportunidad esta Corporación decidió estarse a lo resuelto en la sentencia
C-428 de 2009, indicando respecto al parágrafo 2 de la norma, que: “El parágrafo
2º establece una excepción a la regla fijada en los incisos 1 y 2 del artículo
1 de la Ley 860 de 2003, en cuanto al número de semanas exigibles durante los
tres años anteriores a la estructuración de la invalidez. Los cargos
originalmente planteados por el accionante establecían una comparación entre el
artículo 39 de la Ley 100 de 1993 y el artículo 1 de la Ley 860 de 2003. Sin
embargo, el contenido del artículo 1 de la Ley 860 de 2003, fue modificado por
la sentencia C-428 de 2009, como resultado de la declaratoria de exequibilidad
parcial de los numerales 1 y 2”. (Subrayado por fuera del texto).
De acuerdo con lo expresado, la Corte
especificó que el parágrafo 2 establece una excepción a la regla fijada en los
incisos 1 y 2 de dicho artículo en cuanto al número de semanas exigibles
durante los tres años anteriores a la estructuración de la invalidez, pues
establece una condición más beneficiosa para quienes hayan alcanzado el nivel
de cotización del 75% del total de semanas que se requieren para adquirir la
pensión de vejez. De esta manera, el requisito para dichas personas es de 26
semanas cotizadas en los últimos tres (3) años.
En conclusión, los requisitos que deben
cumplirse para obtener pensión de invalidez por enfermedad común son:
a.     Que el afiliado
sea declarado inválido y;
b.     que haya cotizado
cincuenta (50) semanas dentro de los últimos tres (3) años inmediatamente
anteriores a la fecha de estructuración.
Cuando se trate de personas menores de
veinte años, solo deben acreditar 26 semanas cotizadas en el último año
anterior al hecho causante de invalidez o su declaratoria. Por otro lado cuando
se trate de afiliados que hayan cotizado por lo menos el 75% de las semanas
requeridas para acceder a la pensión de vejez, solo se requerirá que haya
cotizado 25 semanas en los últimos tres años.[39]
6. Derecho a la
pensión de invalidez cuando se trata de una pérdida de la capacidad laboral
paulatina en razón a que es generada por enfermedades crónicas, degenerativas o
congénitas. Reiteración de Jurisprudencia.
En concordancia
con el artículo 39 de la Ley 100 de 1993, modificado por el artículo 1 de la
Ley 860 de 2003, toda persona tiene derecho a la pensión de invalidez cuando es
declarada inválida por enfermedad o por accidente y siempre y cuando haya
cotizado cincuenta (50) semanas dentro de los tres (3) años inmediatamente
anteriores a la fecha de estructuración.[40]
La Corte
Constitucional, ha indicado que los tres (3) años anteriores que consagra la
disposición legal se cuentan a partir de la fecha de estructuración de la
invalidez, es decir, desde el momento en el cual la persona declarada en
situación de invalidez perdió su capacidad de laborar. Por vía jurisprudencial,
la Corte ha distinguido entre aquellas situaciones que generan de forma
inadvertida la pérdida de la capacidad laboral, como puede ser un accidente de
trabajo, y aquellas otras en las que se deriva la pérdida de una enfermedad
crónica, degenerativa o congénita. A respecto  ha sostenido:
“Cuando
la invalidez proviene de un accidente o de una situación de salud que generó la
pérdida de capacidad de manera inmediata, la fecha de estructuración otorgada
por la Junta coincide con la fecha de la ocurrencia del hecho, sin embargo,
hay casos en los que la fecha en que efectivamente una persona está en
incapacidad de trabajar es diferente a la fecha indicada en el dictamen de
calificación de la pérdida de capacidad labora. Dicha situación se presenta
casi siempre cuando a persona invalida padece de enfermedades crónicas,
degenerativas o congénitas y la pérdida de la capacidad laboral se presenta de
manera paulatina”.[41]
(Subrayado
fuera de texto)
Cuando se trata de
enfermedades que desmejoran las condiciones de salud de manera paulatina, no
pueden las Juntas de Calificación desconocer que las circunstancias propias de
ciertas enfermedades permiten por algún tiempo ejercer alguna actividad y, por ende,
cotizar al sistema. Bajo este supuesto, la Corte ha considerado que no le es
dable a las juntas establecer como fecha de estructuración de la pérdida de la
capacidad laboral el mismo momento en que se presenta la enfermedad o su primer
síntoma, de esta manera, de las cotizaciones se advierte que la persona en una
etapa de la enfermedad fue un trabajador productivo y pudo aportar al Sistema
General de Pensiones, y que en otra etapa de su vida esa productividad
disminuyó, siendo la enfermedad la posible causa de dicha disminución.
Con respecto a lo
anterior, la Corte en sentencia T-699A de 2007, determinó:
“(…) es posible
que, en razón del carácter progresivo y degenerativo de la enfermedad, pueden
darse casos, como el presente, en lo que, no obstante que de manera retroactiva
se fije una determinada fecha de estructuración de la invalidez, la persona
haya conservado capacidades funcionales y, de hecho, haya continuado con su
vinculación laboral y realizado los correspondiente aportes al sistema de seguridad
social hasta el momento en el que se le practicó el examen de calificación de
la invalidez. Así pues, el hecho de que la estructuración sea fijada en una
fecha anterior al momento en que se pudo verificar la condición de inválido por
medio de la calificación de la junta, puede conllevar que el solicitante de la
pensión acumule cotizaciones durante un periodo posterior a la fecha en la que,
según los dictámenes médicos, se había estructurado la invalidez, y durante el
cual se contaba con las capacidades física para continuar trabajando y no
existía un dictamen en el que constara la condición de invalidez.
En consecuencia,
se presenta una dificultad en la contabilización de las semanas de cotización
necesarias para acceder a la pensión, toda vez que, si bien la ley señala que
tal requisito debe verificarse a la fecha de estructuración, en atención a las
condiciones especiales de esta enfermedad, puede ocurrir que, no obstante que
haya algunas manifestaciones clínicas, el portador esté en la capacidad de continuar
trabajando, y de hecho siga realizando los aportes al sistema por un largo
periodo, y, sólo tiempo después, ante el progreso de la enfermedad y la
gravedad del estado de salud, se vea en la necesidad de solicitar la pensión de
invalidez, por lo que al someterse a la calificación de la junta se certifica
el estado de invalidez y se fija una fecha de estructuración hacia atrás. Así
las cosas, no resulta consecuente que el sistema se beneficie de los aportes
hechos con posterioridad a la estructuración para, luego, no tener en cuenta
este periodo al momento de verificar el cumplimiento de los requisitos exigidos
para el reconocimiento de la pensión”.
Adicionalmente, en
Sentencia T-163 de 2011, la Corporación determinó que “es viable concluir
que, cuando una entidad estudia la solicitud de reconocimiento de una pensión
de invalidez de una persona que padece una enfermedad crónica, degenerativa o
congénita, a quien se le ha determinado una fecha de estructuración de
invalidez en forma retroactiva, deberá tener en cuenta los aportes realizados
al Sistema, durante el tiempo comprendido entre dicha fecha, y el momento en
que la persona pierde su capacidad laboral de forma permanente y definitiva”.
Lo anterior significa qué, cuando una
persona tiene una enfermedad de carácter progresivo y degenerativo, pero ha
conservado capacidades funcionales que le han permitido continuar con una
vinculación laboral, y como consecuencia de ello, continuar realizando los
aportes correspondientes al sistema de seguridad social hasta el momento en el
que se le practicó el examen de calificación de invalidez, en dicho examen se
verifica la condición de invalidez con fecha retroactiva, es decir antes de la
solicitud del examen. En virtud de esa situación, se puede dar que la persona
acumule cotizaciones durante un periodo posterior a la fecha en que según los
dictámenes médicos, se había estructurado la invalidez.
Lo anterior, conlleva a una dificultad en
la contabilización de las semanas, sin embargo, teniendo como fundamento los
precedentes jurisprudenciales referenciados, es posible concluir que cuando una
entidad estudia la solicitud de reconocimiento de una pensión de invalidez de
una persona que padece una enfermedad crónica, degenerativa o cognitiva, a
quien se le ha determinado una fecha de estructuración de invalidez de forma
retroactiva, se deberán tener en cuenta los aportes realizados al Sistema
General de Pensiones, durante el tiempo comprendido entre dicha fecha y el
momento en que la persona pierde su capacidad laboral de forma permanente y
definitiva.
7. Derecho a la indemnización sustitutiva
o devolución de saldos
Como se ha mencionado anteriormente, el
Sistema General de Seguridad Social en Pensiones, fue creado por la Ley 100 de
1993, con el fin de “garantizar a la población, el amparo contra las
contingencias derivadas de la vejez, la invalidez y la muerte, mediante el
reconocimiento de las pensiones y prestaciones que se determinan en la presente
ley”.[42]
Dicho Sistema está integrado por dos
regímenes excluyentes pero coexisten, el Régimen Solidario de Prima Media con
Prestación Definida y el Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad. La
afiliación al Sistema, como es bien sabido, es obligatoria, pero el afiliado
tiene el derecho a escoger libremente el régimen al cual quiere pertenecer,
siendo el reconocimiento de las pensiones y prestaciones, el resultado de la
verificación de determinados requisitos que varían de acuerdo con el régimen al
que la persona haya decidido afiliarse.
Sentado esto, en el evento en que el
afiliado no cumpla con los requisitos necesarios para acceder a la pensión, el
legislador previó para cada uno de los distintos regímenes, una prestación
específica para cubrir la contingencia.[43]
De este modo, la Ley 100 de 1993, en el
literal p), de su artículo 13 desarrolla la figura de indemnización
sustitutiva, para el régimen de prima media con prestación definida, en los
siguientes términos:
“Las personas que
habiendo cumplido la edad para obtener la pensión de vejez no hayan cotizado el
mínimo de semanas exigidas, y declaren su imposibilidad de continuar cotizando,
tendrán derecho a recibir, en sustitución, una indemnización equivalente a un
salario base de liquidación promedio semanal multiplicado por el número de
semanas cotizadas; al resultado así obtenido se le aplica el promedio ponderado
de los porcentajes sobre los cuales haya cotizado el afiliado”
Por otro lado, para el régimen de ahorro
individual con solidaridad, el artículo 66 de la misma Ley consagra la figura
de la devolución de saldos, estableciendo que es este el derecho a la
devolución del capital que el afiliado ha acumulado en su cuenta de ahorro
individual, mas los rendimientos financieros, adicionado a esto el valor del
bono pensional cuando hay lugar a este.
Con respecto a la pensión de invalidez, es
el artículo 72 de la Ley 100 de 1993,  el que consagra la devolución de saldos
en los siguientes términos:
“DEVOLUCIÓN DE
SALDOS POR INVALIDEZ. Cuando el afiliado se invalide sin cumplir con los
requisitos para acceder a una pensión de invalidez, se le entregará la
totalidad del saldo abonado en su cuenta individual de ahorro pensional,
incluidos los rendimientos financieros y adicionado con el valor del bono
pensional si a ello hubiere lugar.
No obstante, el
afiliado podrá mantener un saldo en la cuenta individual de ahorro pensional y
cotizar para constituir el capital necesario para acceder a una pensión de
vejez.”
Finalmente, se concluye de lo
anteriormente expuesto que, la indemnización sustitutiva y la devolución de
saldos, son prestaciones que actúan como sustitutas de la pensión, tanto de
vejez como de invalidez, en aquellos eventos en los cuales la persona no
satisface a plenitud los requisitos que se establecen en la ley para obtener el
reconocimiento y pago de la misma.
De acuerdo con las anteriores
consideraciones, la Sala entrará a decidir el caso concreto,
8. Caso Concreto
En el presente
caso, el asunto objeto de revisión hace referencia a la falta de respuesta por
parte de la entidad Fondo de Pensiones y Cesantías Protección S.A. a la
solicitud de pensión de invalidez interpuesta por el Señor Fabián Hernández
Arias, con la finalidad de obtenerla en cumplimiento de los requisitos
establecidos por la Ley 100 de 1993, modificada por la Ley 860 de 2003.
El Señor Fabián
Hernández Arias como se estableció en los hechos, sufre de una enfermedad
degenerativa (Parkinson) la
cual le ha ocasionado la pérdida de su capacidad laboral. Adicionalmente cuenta
para su subsistencia con un apoyo económico por parte de su hijo, el cual según
el accionante, no es suficiente para cubrir sus necesidades básicas y las de su
familia. De esta manera, alega el accionante que se encuentra en una difícil
situación personal y económica, lo cual amenaza de manera directa su derecho a
la dignidad humana, al mínimo vital y a la vida. En este sentido, la Corte ha
dicho que “Debe
ser tutelado el derecho al reconocimiento de la pensión en conexidad con el
mínimo vital de aquellas personas que por su estado de invalidez tienen derecho
a tal concesión. Tales personas se encuentran en un estado de indefensión y
limitación que merece una especial protección. Es muy difícil que alguien a
quien se le ha reconocido el porcentaje de incapacidad laboral necesario para
ser titular de una pensión de invalidez encuentre otro medio de subsistencia
diferente a su mesada”.[44]
En el caso objeto de estudio, el señor
Fabián Hernández Arias considera vulnerados sus derechos a la vida, dignidad
humana, seguridad social y mínimo vital, debido a que el Fondo de Pensiones y
Cesantías Protección S.A. no ha respondido su solicitud de reconocimiento de
pensión de invalidez.
En razón a lo expuesto, esta Sala entrará
a determinar si el Fondo de Pensiones y Cesantías Protección S.A. vulneró los
derechos fundamentales del tutelante.
Antes de dar respuesta al problema
jurídico ateniente a la vulneración de los derechos del accionante, es pertinente
analizar la procedencia de la acción de tutela.
8.1. Procedibilidad de la acción de tutela
La Sala de Revisión comenzará el estudio
del caso concreto analizando la procedibilidad de la acción de tutela que fue
formulada por el accionante. Para esto, tendrá en cuenta que el Señor Fabián
Hernández Arias, nació el 21 de enero de 1954, es decir, tiene 60 años de edad,
que sufre una enfermedad degenerativa –Parkinson-, que le ha generado una
pérdida de su capacidad laboral del 65.66%, y que al no contar con pensión de
invalidez o algún tipo de soporte financiero, tanto el accionante como su
esposa dependen para su subsistencia de la ayuda económica que les brinda su
hijo. En virtud de lo anterior, se puede concluir que el accionante es un
sujeto de especial protección, dada la vulnerabilidad en la que se encuentra.
Es así como, de acuerdo a los fundamentos
de la presente decisión, el estudio de la procedencia formal de la acción de
tutela se sujete a un criterio flexible, teniendo en cuenta las mencionadas
características particulares del accionante como lo son su edad, estado de
salud y condiciones económicas, que lo convierten en un sujeto de especial
protección.
Adicionalmente, se debe determinar si el
actor contaba con mecanismos judiciales de defensa para reclamar su derecho
pensional, y si estos eran idóneos para cumplir el propósito, y si en el caso
concreto se configura un perjuicio irremediable que tenga como consecuencia que
el derecho al mínimo vital se vea comprometido ante la falta de respuesta por
parte de la entidad accionada.
Con referencia a lo anterior, la Corte ha
sido insistente en determinar que el derecho a la pensión de invalidez
constituye un derecho fundamental asociado al mínimo vital, al derecho a la
vida y a la dignidad humana, en la medida en que la persona que pierde de
manera definitiva su capacidad laboral, no cuenta con otro medio de
subsistencia distinto a la prestación económica que ha previsto el legislador
para tales circunstancias.[45]
Se advierte entonces, que la acción de
tutela es el camino expedito, eficaz e idóneo para la protección de sus
derechos fundamentales vulnerados, al encontrar el juez constitucional que los
medios judiciales ordinarios consagrados por el legislador, no cumplen con
prontitud la protección perseguida, teniendo en cuenta que el accionante es una
persona de especial protección.
La Corte determinó en previas ocasiones
que “resulta desproporcionado someter a la o (SIC) persona beneficiaria de
pensión de invalidez a la espera de proceso laboral ordinario, cuando sus
condiciones personales, familiares y económicas permiten concluir sin reparo la
existencia dificultades de supervivencia, donde la mesada pensional se
constituye en la única fuente de recursos para cubrir el mínimo vital y, por
sobre todo, en el sostén de la dignidad del ser, seriamente disminuido por razón
de enfermedad o accidente trabajo no ocasionado intencionalmente.”[46]
Así mismo, como se indicó en el
considerando correspondiente a la sección número 3 de la presente providencia,
esta Corporación ha establecido qué el titular de un derecho fundamental en
condiciones de debilidad manifiesta, como es el caso del señor Hernández Arias,
no debe soportar la carga de la definición judicial de la controversia
suscitada por su solicitud de pensión de invalidez, pues tal y como lo ha hecho
la jurisprudencia del Tribunal Constitucional colombiano en casos análogos, "la
inminencia y gravedad del perjuicio y la urgencia e impostergabilidad de las
medidas para impedir su consumación"[47]
hacen que en el presente caso deba concederse la tutela del derecho a la
seguridad social del peticionario.”[48]
Por último, la Corte debe verificar si se
cumple un último requisito, el cual hace referencia a que la negativa en el
reconocimiento del derecho pensional tenga origen en actuaciones
manifiestamente contrarias a preceptos superiores. En el presenten caso,
encuentra esta Sala de Revisión, que este requisito no se satisface a
cabalidad, dado que la entidad accionada no se ha pronunciado de fondo con
respecto a la solicitud del actor.
Así las cosas, es claro para la Sala que
al haber una inexistencia de negativa de la petición por parte de la entidad
accionada, lo cual conlleva a determinar que el asunto objeto de estudio
incumple con uno de los requisitos señalados por esta Corte en previa
jurisprudencia, para que opere el reconocimiento de pensión, vía acción de
tutela.
Sin embargo, es preciso resaltar que en el
caso del accionante, la demora en la respuesta sobre el reconocimiento de la
pensión de invalidez, presume una vulneración a su derecho fundamental de
petición, en el marco concreto de los derechos pensionales, es procedente la
acción de tutela en concordancia con el artículo 86 de la Carta Política, que
establece a ésta como pertinente para reclamar la protección inmediata de los
derechos fundamentales, cuando una persona considere que éstos están siendo
vulnerados o amenazados.
Por lo anteriormente dicho, esta Sala
considera que la acción de tutela es procedente con respecto a la presunta
vulneración del derecho de petición por parte de la entidad accionada, pero no
para el reconocimiento del derecho pensional que es pretendido por parte del
actor.
8.2. Vulneración al derecho de petición en
relación con la solicitud de pensión de invalidez.
De los hechos probados en el expediente se
deriva que el Señor Fabián Hernández Arias, radicó documentos para solicitar el
reconocimiento y pago de su pensión de invalidez el día 12 de marzo de 2012, a
lo que respondió la entidad indicándole que debía adjuntar documentos
adicionales, los cuales fueron allegados por el accionante el día 18 de julio
de 2012, sin obtener respuesta alguna.
Ante lo anterior, el actor presentó
derecho de petición el 19 de abril de 2013, solicitando a la entidad accionada
información acerca del estado de su trámite, el cual no fue resuelto de manera
oportuna. Adicionalmente, el 4 de septiembre del mismo año, solicitó
información nuevamente mediante otro Derecho de Petición, el cual fue
respondido el 26 de septiembre de 2013, y fue de conocimiento del accionante y
su apoderado con posterioridad a la interposición de la acción de tutela, y
allegado el 3 de octubre de 2013. En la respuesta al Derecho de Petición,
Protección S.A. indicó: “su caso se encuentra en valoración de la pérdida de
capacidad laboral, una vez haya dictamen le informaremos el resultado del
mismo”[49]
Como se expuso anteriormente (ver
consideración de la sección 4), para satisfacer el derecho de petición es
necesario que la respuesta a la solicitud se haga en los términos señalados en
las consideraciones de este fallo, no bastando la sola contestación, sino que
la misma debe ser resuelta de fondo.
En el presente caso es evidente que la
entidad accionada trasgredió el derecho fundamental de petición del accionante
ya que dentro de los 15 días siguientes a la presentación de la solicitud,
Protección S.A. debió notificar al actor acerca del estado en el que se
encontraba su solicitud, los motivos por los cuales no respondió con
anterioridad y la fecha en la cual respondería de fondo la misma.
Adicionalmente, han transcurrido
aproximadamente 24 meses desde la petición de reconocimiento y pago de la pensión
de invalidez sin que hasta ahora se tenga respuesta alguna por parte de
Protección S.A., lo cual desconoce los plazos legales y las distintas reglas
jurisprudenciales sobre el tema.
VI.
DECISIÓN
En
mérito de lo expuesto, la Sala Octava de Revisión de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero.-
REVOCAR
PARCIALMENTE por las razones expuestas el fallo proferido en
noviembre veinticinco (25) de dos mil trece (2013) por el Juzgado Segundo Civil
del Circuito de Armenia, Quindío, que había confirmado el dictado en octubre
once (11) de dos mil trece (2013) por el Juzgado Quinto Civil Municipal de
Armenia. En su lugar, CONCEDER la protección del derecho fundamental de
petición, y en relación con éste en materia pensional, a la vida, a la
seguridad social y al mínimo vital del señor Fabián Hernández Arias.
Segundo.-
ORDENAR
al Fondo de Pensiones y Cesantías Protección S.A. que dentro de las cuarenta y
ocho (48) horas siguientes a la notificación de esta sentencia, y si aún no lo
ha hecho, le dé una respuesta de fondo a la solicitud impetrada por el
accionante, analizando la situación especial del actor.
Tercero.- LÍBRESE por la Secretaría
General de esta corporación las comunicaciones de que trata el artículo 36 del
Decreto 2591 de 1991 para los efectos allí contemplados.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
ALBERTO
ROJAS RIOS
Magistrado
LUIS
ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARIA
VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
MARTHA
VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria
General
[1] Ver
folio 134 y 135
[2] Ver
folio 131 a 133
[3] Ver
folio 175 y 176
[4] Ver
folio 212 a 210
[5] Ver
folio 200 a 235
[6] Ver
folio 236 a 245
[7] Ver
folio 236
[8] Ver
folio 2 a 11
[9]
Corte Constitucional, Sentencia T-043 de 2007. Magistrado Ponente: Jaime
Córdoba Triviño.
[10] Ver
Sentencias C-543 de 1992 y T-937 de 2007.
[11] Ver
Sentencias: T-498 de 2010, T-103 de 2008, T-075 de 2009, T-822 de 2009  y T-862
de 2013
[12] Ver
Sentencia T-075 de 2009
[13] Ver
Sentencias T-043 de 2007, T-103 de 2008, T-075 de 2009, T-848 de 2009, T-962 de
2011 y T-862 de 2013
[14] Ver
Sentencia T-075 de 2009
[15] Ver
Sentencias T-044 de 2011 y T-453 de 2012.
[16]
Sobre los requisitos, la Corte Constitucional en Sentencia T-1316 de 2001: Esta sentencia
sintetiza la regla jurisprudencial reiterada por la Corte a partir del análisis
efectuado en la decisión T-225/93, la cual estudió a profundidad los elementos
que integran las condiciones de inminencia, urgencia, gravedad e
impostergabilidad propios del perjuicio irremediable. Sobre este particular, la
sentencia en comento indicó: “Al examinar cada uno de los términos que son
elementales para la comprensión de la figura del perjuicio irremediable, nos
encontramos con lo siguiente:
A).El perjuicio ha de ser inminente:
"que amenaza o está por suceder prontamente".  Con lo anterior
se diferencia de la expectativa ante un posible daño o menoscabo, porque hay
evidencias fácticas de su presencia real en un corto lapso, que justifica las
medidas prudentes y oportunas para evitar algo probable y no una mera conjetura
hipotética.  Se puede afirmar que, bajo cierto aspecto, lo inminente puede
catalogarse dentro de la estructura fáctica, aunque no necesariamente
consumada.  Lo inminente, pues, desarrolla la operación natural de las
cosas, que tienden hacia un resultado cierto, a no ser que oportunamente se
contenga el proceso iniciado.  Hay inminencias que son incontenibles:
cuando es imposible detener el proceso iniciado.  Pero hay otras que, con
el adecuado empleo de medios en el momento oportuno, pueden evitar el desenlace
efectivo. En los casos en que, por ejemplo, se puede hacer cesar la causa
inmediata del efecto continuado, es cuando vemos que desapareciendo una causa
perturbadora se desvanece el efecto.  Luego siempre hay que mirar la causa
que está produciendo la inminencia.
B). Las medidas que se requieren
para conjurar el perjuicio irremediable han de ser urgentes, es decir,
como calidad de urgir, en el sentido de que hay que instar o precisar una cosa
a su pronta ejecución o remedio tal como lo define el Diccionario de la Real
Academia.  Es apenas una adecuación entre la inminencia y la respectiva
actuación: si la primera hace relación a la prontitud del evento que está por
realizarse, la segunda alude a su respuesta proporcionada en la
prontitud.  Pero además la urgencia se refiere a la precisión con que se
ejecuta la medida, de ahí la necesidad de ajustarse a las circunstancias
particulares.  Con lo expuesto se verifica cómo la precisión y la prontitud
señalan la oportunidad de la urgencia.
C).   No basta cualquier
perjuicio, se requiere que éste sea grave, lo que equivale a la gran
intensidad del daño o menoscabo material o moral en el haber jurídico de la
persona.  La gravedad obliga a basarse en la importancia que el orden
jurídico concede a determinados bienes bajo su protección, de manera que la
amenaza  a uno de ellos es motivo de actuación oportuna y diligente por
parte de las autoridades públicas.  Luego no se trata de cualquier tipo de
irreparabilidad, sino sólo de aquella que recae sobre un bien de gran
significación para la persona, objetivamente.  Y se anota la objetividad,
por cuanto la gravedad debe ser determinada o determinable, so pena de caer en
la indefinición jurídica, a todas luces inconveniente.
D).La urgencia y la gravedad
determinan que la acción de tutela sea impostergable, ya que tiene que
ser adecuada para restablecer el orden social justo en toda su
integridad.  Si hay postergabilidad de la acción, ésta corre el riesgo de ser
ineficaz por inoportuna.  Se requiere una acción en el momento de la
inminencia, no cuando ya haya desenlace con efectos antijurídicos.  Se
trata del sentido de precisión y exactitud de la medida, fundamento próximo de
la eficacia de la actuación de las autoridades públicas en la conservación y
restablecimiento de los derechos y garantías básicos para el equilibrio social.
De acuerdo con lo que se ha
esbozado sobre el perjuicio irremediable, se deduce que hay ocasiones en que de
continuar las circunstancias de hecho en que se encuentra una persona, es
inminente e inevitable la destrucción grave de un bien jurídicamente protegido,
de manera que urge la protección inmediata e impostergable por parte del Estado
ya en forma directa o como mecanismo transitorio.”
[17] Ver
Sentencia T-043 de 2007
[18]
Íbidem
[19] Ver
Sentencias T-103 de 2008, T-550 de 2008 y T-962 de 2011.
[20] Ver
Sentencias T-001 de 2009 y T-453 de 2012.
[21] Ver
Sentencia T-001 de 2009
[22] Ver
Sentencias T-550 de 2008, T -938 de 2008 y T- 962 de 2011.
[23] Ver
Sentencias T-930 de 2008 y T-962 de 2011
[24]Ver
Sentencias T-619 de 1995, T-550 de 2008  y T-962 de 2011.
[25] Ver Sentencia T- 259
del 26 de marzo de 2003.
[26] Ver
Sentencia T-453 de 2012
[27] Ver
Sentencia T-075 de 2009
[28] Ver
Sentencia T -208 de 2012
[29] Ver
Sentencias T-208 de 2012, T-411 de 2010 y T-173 de 2013
[30] Ver
Sentencias SU-97 de 2003, T-081 de 2007, T-1128 de 2008 y T-41 de 2010
[31] Ver
Sentencias SU-975 de 2003 y T-208 de 2012
[32] Ver
Sentencias T-1128 de 2008 y T-208 de 2012
[33] Ver
Sentencias T-206 de 1998 y T-208 de 2012
[34] Artículo 10 de la
Ley 100 de 1993
[35]
Corte Constitucional. Sentencia T-951 de 2003, M.P. Álvaro Tafur Galvis.
[36] Artículo 38 de la
Ley 100 de 1993
[37] El mencionado
artículo fue modificado por el artículo 1° de la Ley 860 de 2003 “Por la cual
se reforman algunas disposiciones del Sistema General de Pensiones previsto en
la Ley 100 de 1993 y se dictan otras disposiciones.
[38] Ver
Sentencia C-428 de 2009.
[39] Ley
100 de 1993. Artículo 39.
[40] ARTICULO.  39.- Requisitos
para obtener la pensión de invalidez. Tendrá derecho a la pensión de
invalidez el afiliado al sistema que conforme a lo dispuesto en el artículo
anterior sea declarado inválido y acredite las siguientes condiciones:
1.       Invalidez causada
por enfermedad: Que haya cotizado cincuenta (50) semanas dentro de los últimos
tres (3) años inmediatamente anteriores a la fecha de estructuración.
2.
Invalidez
causada por accidente: Que haya cotizado cincuenta (50) semanas dentro de los
últimos tres (3) años inmediatamente anteriores al hecho causante de la misma
PARAGRAFO 1.- Los menores de
veinte (20) años de edad sólo deberán acreditar que han cotizado veintiséis
(26) semanas en el último año inmediatamente anterior al hecho causante de su
invalidez o su declaratoria.
PARAGRAFO 2.- Cuando el
afiliado haya cotizado por lo menos el 75% de las semanas mínimas requeridas
para acceder a la pensión de vejez, solo se requerirá que haya cotizado 25
semanas en los últimos tres (3) años.
[41] Ver
Sentencia t-962 de 2011.
[42]
Artículo 10 de la Ley 100 de 1993
[43] Ver
Sentencia T-853 de 2010
[44] Ver
Sentencia T-1154 de 2001
[45] Ver
Sentencia T-1160A/01“La
pensión de invalidez representa un derecho fundamental para quien ha perdido
parcial o totalmente la capacidad de trabajar y no puede proveerse por sí mismo
de los medios indispensables para su subsistencia (…) La negligencia de la
administración en el reconocimiento de las pensiones de invalidez y su no pago
oportuno amenaza el derecho a la vida y desconoce los principios de dignidad y
solidaridad humana sobre los que está fundado nuestro Estado Social de
Derecho”.
Véanse además: T-056/94, M. P.
Eduardo Cifuentes Muñoz; T-209/95 y T-143/98, M. P. Alejandro Martínez
Caballero; T-292/95, M. P. Fabio Morón Díaz; T-619/95, M. P. Álvaro Tafur
Galvis; T-627/97, M. P. Hernando Herrera Vergara; T-888/01,  M. P. Eduardo
Montealegre Lynett; T-1154/01, T-236/02 y T-771/03,  M. P. Marco Gerardo
Monroy Cabra; T-424/07, M. P. Clara Inés Vargas Hernández.
[46] Ver
Sentencia T-826 de 2008 y T-229 de 2014
[47] Ver
Sentencia T-1160A de 2001. Ha dicho la Corte: “Debe ser tutelado el derecho al
reconocimiento de la pensión en conexidad con el mínimo vital de aquellas
personas que por su estado de invalidez tienen derecho a tal concesión. Tales
personas se encuentran en un estado de indefensión y limitación que merece una
especial protección. Es muy difícil que alguien a quien se le ha reconocido el
porcentaje de incapacidad laboral necesario para ser titular de una pensión de
invalidez encuentre otro medio de subsistencia diferente a su mesada”.
[48] Ver
Sentencia T-619 de 2005
[49] Ver
folio 175 y 176