T-076-13
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
T-076/13
DESPLAZAMIENTO FORZADO INTERNO-Procedencia de la acción de tutela como mecanismo de
protección de los derechos fundamentales de la población desplazada
En
reiterada jurisprudencia de esta Corporación se ha dispuesto que la acción de
tutela es el mecanismo judicial adecuado para la protección de los derechos
fundamentales de la población desplazada. Concretamente, este Tribunal ha
entendido que si bien debido a la naturaleza jurídica de la Agencia
Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional – Acción
Social – hoy Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, las
actuaciones de esta entidad pueden ser controvertidas por otros medios de
defensa judicial, tratándose de personas en situación de desplazamiento forzado
tales medios no resultan idóneos y eficaces debido a las circunstancias
particulares en que se encuentran. De ahí que la garantía constitucional sea el
instrumento más apropiado para brindar una protección eficaz de los derechos
fundamentales de las personas que han sido víctimas del desplazamiento forzado
pues en estos casos se requiere de acciones urgentes por parte de las
autoridades dirigidas a satisfacer sus necesidades más apremiantes, y que
resulte desproporcionada la exigencia de un agotamiento previo de los recursos
ordinarios.
DESPLAZADOS INTERNOS-Concepto/DESPLAZADOS INTERNOS-Elementos
cruciales
Coexisten
actualmente diversas definiciones, con distintos contenidos y alcances, del
concepto de “desplazado interno”, unas de orden interno y otras de carácter
internacional. De allí que, en caso de existir contradicción entre unas y
otras, deba aplicarse, en la resolución de un asunto particular, la norma que
resulte ser más favorable para la víctima, en virtud del principio pro homine.
A lo anterior es preciso añadir el esfuerzo que ha realizado este Tribunal
Constitucional con el objeto de intentar definir la noción de desplazado
interno. Al respecto, la sentencia T- 227 de 1997 estableció que cualquiera que
sea la definición que se adopte sobre los desplazados internos, la misma
siempre deberá contar con dos elementos cruciales: “(i): la coacción que hace
necesario el traslado y (ii) la permanencia dentro de las fronteras de la
propia nación. Si estas dos condiciones se dan (…), no hay la menor duda de que
se está ante un problema de desplazados.”
DESPLAZADOS POR LA VIOLENCIA-Sujetos de especial protección constitucional
Este
Tribunal Constitucional ha señalado en reiteradas oportunidades que los
desplazados internos son considerados sujetos de especial protección
constitucional, dado el estado de debilidad manifiesta en el cual se encuentran
al ser expulsados de su lugar de residencia y por tal situación estar
sometidos, de manera sistemática, a múltiples vulneraciones de sus derechos
fundamentales.
INSCRIPCION EN EL REGISTRO UNICO DE POBLACION
DESPLAZADA-Marco normativo para la
inscripción y pautas jurisprudenciales que determinan su aplicación
La
condición de desplazado por la violencia está compuesta por dos requisitos
materiales los cuales deben ser comprobados por la entidad competente para
efectos de que sea procedente la inscripción en el RUPD, hoy RUV: (i) la
coacción que haga necesario el traslado y (ii) la permanencia dentro de las
fronteras de la propia nación. Una vez han sido confirmadas las dos condiciones
que demuestran una situación de desplazamiento, Acción Social, hoy Departamento
Administrativo para la Prosperidad Social, deberá proceder a realizar la inscripción
del declarante en el RUV.
INSCRIPCION EN EL REGISTRO UNICO DE POBLACION
DESPLAZADA-Reglas
La
inscripción en el RUPD debe estar guiada por ciertas reglas, que, para el caso
sub exámine, son trasladables a la inscripción en el RUV. En primer lugar, los
servidores públicos deben informar de manera pronta, completa y oportuna a
quien pueda encontrarse en situación de desplazamiento forzado, sobre la
totalidad de sus derechos y el trámite que deben surtir para exigirlos. En
segundo término, los funcionarios que reciben la declaración y diligencian el
registro sólo pueden requerir al solicitante el cumplimiento de los trámites y
requisitos expresamente previstos en la ley para tal fin. En tercer lugar, en
virtud del principio de buena fe, deben tenerse como ciertas, prima facie, las
declaraciones y pruebas aportadas por el declarante. En este sentido, si el
funcionario considera que la declaración o la prueba falta a la verdad, deberá
demostrar que ello es así. Los indicios derivados de la declaración se tendrán
como prueba válida y las contradicciones que se presenten en la misma no podrán
ser tenidas como prueba suficiente de que el solicitante faltó a la verdad. En
cuarto lugar, la declaración sobre los hechos constitutivos de desplazamiento
debe analizarse de tal forma que se tengan en cuenta las condiciones
particulares de los desplazados, así como el principio de favorabilidad. Y,
finalmente, resulta un argumento trasladable a la interpretación de la nueva
regulación prevista por el artículo 61 de la ley 148 de 2011, la posición de la
Corte en el sentido que en algunos eventos, exigir que la declaración haya sido
rendida dentro del término de dos años definido en las normas vigentes puede
resultar irrazonable o desproporcionado, en atención a las razones que
condujeron a la tardanza y a la situación que dio lugar el desplazamiento.
REGISTRO UNICO DE POBLACION DESPLAZADA-Negativa injustificada de inscripción atenta contra
derechos fundamentales de desplazados
REGISTRO UNICO DE POBLACION DESPLAZADA Y PRESUNCION DE
BUENA FE DEL DECLARANTE DESPLAZADO-Supone
una inversión de la carga de la prueba respecto a los hechos generadores del
desplazamiento
Conforme a los parámetros expuestos, la Sala concluye
que, en cuanto a la inscripción en el RUV –anterior RUPD-, las declaraciones
sobre los hechos constitutivos de desplazamientos se basan en el principio de
la buena fe de quien declara, siendo tarea del Departamento Administrativo para
la Prosperidad desvirtuar las afirmaciones allí contenidas en virtud de la
inversión de la carga de la prueba que opera en estos casos.
REGISTRO UNICO DE POBLACION DESPLAZADA Y PRESUNCION DE
BUENA FE DEL DECLARANTE DESPLAZADO-En
caso de existir duda sobre las declaraciones, la entidad debe motivar con
suficiente material probatorio la negativa a la inscripción en el RUV
INSCRIPCION EN EL REGISTRO UNICO DE POBLACION
DESPLAZADA-Orden a la Unidad
Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral decida sobre la
inclusión de la accionante y de su grupo familiar luego de realizar una segunda
valoración
Referencia:
expediente T-3417272
Acción de tutela instaurada por María Leida Valencia
Gómez contra Departamento Administrativo para la Prosperidad.
Magistrado
ponente:
ALEXEI
JULIO ESTRADA
Bogotá
D.C., catorce (14) de febrero de dos mil trece (2013)
La
Sala Octava de Revisión de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus
competencias constitucionales y legales, específicamente las previstas en los
artículos 86 y 241 numeral 9º de la Constitución Política y en los artículos 33
y siguientes del Decreto 2591 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
dentro
del proceso de revisión de los fallos proferidos por el Juzgado Quinto Penal
del Circuito de Medellín, en primera instancia, y la Sala Penal del Tribunal
Superior de Medellín, en segunda instancia.
I.
ANTECEDENTES
1.-
En el año de 1993 la accionante residía en el barrio Nuevos Conquistadores de
la ciudad de Medellín –folio 45-.
2.-
La Sra. María Leida Valencia Gómez manifiesta que el 1º de agosto de 1993 unos
hombres le pidieron a su esposo que guardara unas armas en casa, a lo cual éste
se negó. Esta situación, sumada a un problema personal del cuñado de la
accionante, originó el asesinato del esposo y del cuñado de la señora Gómez
Valencia en agosto de 1993, por parte de, según la accionante, miembros de un
grupo armado ilegal, al cual la accionante en su declaración denominó ELN
–folio 49, cuaderno de revisión de tutela-.
3.-
El mismo día del asesinato de su esposo, la señora Valencia Gómez recibió una
llamada donde le pedían que saliera del barrio, lo que la accionante cumplió
–folio 149, cuaderno de revisión de tutela-.
4.-
En 2003 regresó a su casa, pero a los veinte días recibió nuevamente amenazas,
razón por la cual abandonó su lugar de residencia por segunda vez –folio 1-.
5.-
Relata la accionante que tiempo después la llamaron a hacerle una oferta por su
casa, “para que no la perdiera” a la cual ella accedió y la vendió en
cuatro millones –folio 1 cara B-.
5.-
La Unidad Territorial Antioquia de Acción Social, una vez valoró su
declaración, mediante Resolución No. 201115001001198 del 25 de febrero de 2011 resolvió
la no inscripción de la actora y de su grupo familiar en el RUPD argumentando
que “la declaración resulta[ba] contraria a la verdad, de acuerdo con
lo señalado en el numeral 1 del artículo 11 del Decreto 2569 de 2000” –folio 13 cara B-.
6.-
Como motivación de lo anterior, Acción Social manifestó que el desplazamiento
de la accionante y su núcleo familiar “no se ocasionó por las circunstancias
previstas en el artículo 1 de la ley 387 de 1997, sino que sus razones de
traslado obedecen a circunstancias de tipo personal y por dificultades de
convivencia social en comunidad y no por acciones de los grupos al margen
contemplados en la norma atrás citada” –folio 45, cuaderno de revisión de
tutela-, lo que no permitía reconocerla como desplazada.
7.-
La actora no presentó recurso alguno contra la resolución que negó su
inscripción y nueve meses después interpuso la presente acción de tutela.
Fundamentos
jurídicos de la solicitud de tutela
Afirma
la accionante que de los anteriores hechos se desprende que han sido vulnerados
sus derechos fundamentales y los de su grupo familiar. Solicita que (i) se
amparen los derechos fundamentales supuestamente vulnerados por la entidad
demandada, y en consecuencia que (ii) se ordene su inscripción y la de su
núcleo familiar en el RUPD, hoy Registro Único de Víctimas –RUV-.
Respuesta
de la entidad demandada
La Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación
Internacional, hoy Departamento Administrativo para la Prosperidad Social,
mediante la Asesora Jurídica dio contestación a la solicitud de tutela. En el
escrito de respuesta indicó que luego del estudio de los hechos descritos por la
Sra. María Leida Valencia Gómez en la declaración rendida ante la Defensoría
del Pueblo, se concluyó que “no es viable jurídicamente efectuar la
inscripción del solicitante y su grupo familiar en el registro único de
población desplazada”, en cuanto los mismos faltan a la verdad, lo que
desvirtúa el principio de buena fe. Justificó la negativa de la inscripción en
el Registro Único de Población Desplazada en el numeral 1º del artículo 11 de
Decreto 2569 del 2000 –folio 13-.
Actuaciones
procesales
Primera
instancia
Mediante
sentencia fechada el catorce (14) de diciembre de dos mil once (2011), el
Juzgado Quinto (5) Penal del Circuito Especializado de Medellín denegó la
solicitud de tutela impetrada. Sostuvo el juez de primera  instancia que, del análisis
de los supuestos fácticos del presente caso, se puede concluir que no se
presentó una vía de hecho en el actuar de Acción Social, pues luego de un
análisis jurídico, invocó una causal existente en la regulación legal prevista
para dicho proceso. Adicionalmente, no apreció el juez de primera instancia la
existencia de un perjuicio irremediable pues, aparte de que no agotó los
recursos administrativos previstos contra dicho acto, la accionante tardó nueve
meses en interponer la acción constitucional, sin que en su escrito se aporten
pruebas de su situación indigna o calamitosa –folios 19 a 23-.
Impugnación
En
su escrito de impugnación la accionante reitera los argumentos manifestados en
su escrito de tutela, mencionando sentencias de la Corte Constitucional en las
que se ha reconocido el carácter de desplazados a personas víctimas de la
violencia común –folios 33 a 38-.
Segunda
Instancia
La
Sala Penal del Tribunal Superior de Medellín, luego de mencionar el artículo 3
de la ley 1448 de 2011 -que define víctima para efectos de la protección que a
éstas brinda el Estado- excluye las situaciones que tienen lugar por causa de
la delincuencia común, concluye que Acción Social actúo conforme al marco legal
que rige la inscripción en el RUPD, por lo que confirmó la decisión del juez de
primera instancia –folios 53 a 60-.
II.
ACTUACIONES SURTIDAS EN SEDE DE REVISIÓN
Mediante auto del once (11) de octubre de dos mil doce (2012),
con base en lo dispuesto en el artículo 57 del Acuerdo 05 de 1992 y los
artículos 179 y 180 del C.P.C., el magistrado sustanciador ordenó la práctica
de ciertas pruebas, así:
Primero.
Ordenar que por Secretaría General se oficie al Departamento Administrativo
para la Prosperidad Social para que informe si la señora María Leida Valencia
Gómez actualmente se encuentra incluida en el Registro de Población Desplazada.
Segundo.
Ordenar que por Secretaría General se oficie al Departamento Administrativo
para la Prosperidad Social para que envíe copia de los documentos que
sustentaron la decisión por esta entidad tomada respecto de la solicitud de
inscripción en el RUPD, en el caso de la señora María
Leida Valencia Gómez.
De acuerdo con el oficio OPTB-755/12 del diecisiete (17) de octubre
de dos mil doce (2012), emanado de la Secretaría de esta Corporación, se surtió
la notificación del auto a la entidad requerida.
En respuesta a la solicitud realizada, la Jefe de la Oficina
asesora Jurídica del departamento Administrativo para la Prosperidad, manifestó
que la accionante no ha sido incluida en el RUV –folio 36, cuaderno de revisión
de tutela-  y adjuntó copia de la resolución de 25 de febrero de 2011, por
medio de la cual se decidió no incluirla en el registro único de población
desplazada –folio 45, cuaderno de revisión de tutela-.
III.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
Competencia
Es competente esta Sala de la
Corte Constitucional para revisar las decisiones proferidas dentro del trámite
de la acción de tutela de la referencia, de conformidad con lo establecido en
los artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política, en concordancia con los
artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.
Presentación del caso y planteamiento del asunto
objeto de revisión
La
señora María Leida Valencia Gómez incoa Acción de Tutela contra Acción Social,
hoy Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, y aduce que la
misma vulneró sus derechos fundamentales y los de su grupo familiar, pues
mediante Resolución No. 20115001001198 de 25 de febrero de 2011, se decidió la
no inscripción de ella y de su grupo familiar en el RUPD.
Por
su parte, la entidad demandada señala que la accionante fue desplazada por
grupos de violencia común, no siendo ésta una causa para proceder a la
inscripción en el RUPD, lo cual se constituye como una falta a la verdad,
desvirtuando el principio de buena fe –folio 45, cuaderno de revisión de tutela
y folio 13, cara B-.
Los
jueces de las dos instancias negaron el amparo solicitado por considerar que Acción
social no realizó ningún acto por fuera de la legalidad que gobierna esta
situación.
Corresponde
por lo tanto a esta Sala de Revisión determinar si
la valoración de la declaración de desplazamiento de la Sra. María Leida
Valencia Gómez por Acción Social, a partir de la cual la entidad concluyó la no
inscripción de la actora y su núcleo familiar en el RUPD, se ajusta a los
criterios desarrollados por la jurisprudencia de esta Corporación para la
aplicación de las normas relativas al registro, o si por el contrario, se trata
de una decisión arbitraria que vulnera su derecho fundamental a ser reconocida
como persona en condición de desplazamiento forzado.
Para
resolver esta cuestión se reiterará lo sostenido por esta Corte con relación a (i)
la procedibilidad de la acción de tutela en materia de desplazamiento forzado;
(ii) el alcance de la noción de “desplazado interno”, (iii) el marco normativo para la inscripción en el Registro Único de Población
Desplazada y las pautas jurisprudenciales que determinan su aplicación y finalmente se abordará (v) el análisis del caso concreto.
La
procedibilidad de la acción de tutela en materia de desplazamiento forzado.
Reiteración de jurisprudencia
En
reiterada jurisprudencia de esta Corporación se ha dispuesto que la acción de
tutela es el mecanismo judicial adecuado para la protección de los derechos
fundamentales de la población desplazada[1].
Concretamente, este Tribunal ha entendido que si bien debido a la naturaleza
jurídica de la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación
Internacional – Acción Social – hoy Departamento Administrativo para la
Prosperidad Social, las actuaciones de esta entidad pueden ser controvertidas
por otros medios de defensa judicial, tratándose de personas en situación de
desplazamiento forzado tales medios no resultan idóneos y eficaces debido a las
circunstancias particulares en que se encuentran.
Al
respecto, la sentencia T-821 del 2007 señaló:
La acción de tutela procede como mecanismo de
protección de los derechos fundamentales de las personas en situación de
desplazamiento forzado. En efecto, las personas que se encuentran en situación
de desplazamiento gozan de un estatus constitucional especial que no puede
simplemente tener un efecto retórico. En este sentido, la Constitución obliga a
las autoridades a reconocer que se trata de una población especialmente
protegida que se encuentra en una situación dramática por haber soportado
cargas excepcionales y, cuya protección es urgente para la satisfacción de sus
necesidades más apremiantes. En consecuencia, la Corte ha encontrado que
resulta desproporcionado exigir el agotamiento previo de los recursos
ordinarios como requisito para la procedencia de la acción.[2]
De
ahí que la garantía constitucional sea el instrumento más apropiado para
brindar una protección eficaz de los derechos fundamentales de las personas que
han sido víctimas del desplazamiento forzado pues en estos casos se requiere de
acciones urgentes por parte de las autoridades dirigidas a satisfacer sus
necesidades más apremiantes, y que resulte desproporcionada la exigencia de un
agotamiento previo de los recursos ordinarios.[3]
El
alcance de la noción de ‘desplazado interno’
La
Ley 387 de 1997 por medio de la cual el Legislador adoptó medidas para la prevención del
desplazamiento forzado y para la atención, protección, consolidación y
estabilización socioeconómica de los desplazados internos por la violencia en
Colombia, definió en su artículo 1º el concepto de desplazado.
Es desplazado toda persona que se ha visto
forzada a migrar dentro del territorio nacional abandonando su localidad de
residencia o actividades económicas habituales, porque su vida, su integridad
física, su seguridad o libertad personales han sido vulneradas o se encuentran
directamente amenazadas, con ocasión de cualquiera de las siguientes
situaciones: Conflicto armado interno, disturbios y tensiones interiores,
violencia generalizada, violaciones masivas de los Derechos Humanos,
infracciones al Derecho Internacional Humanitario u otras circunstancias
emanadas de las situaciones anteriores que puedan alterar o alteren drásticamente
el orden público.
PARAGRAFO. El Gobierno Nacional reglamentará lo que se
entiende por condición de desplazado.
Con
base en la facultad otorgada en el parágrafo del artículo 1º de la Ley 387 de
1997, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 2569 de 2000 en el cual se
reprodujo la definición contenida en la Ley.[4]
Esta
definición sobre desplazado interno fue una expresa recepción de la
amplia noción acuñada por la Consulta Permanente para los Desplazados Internos
en las Américas (CPDIA), conforme a la cual se entendió que era desplazada:
“Toda persona que se haya visto obligada a migrar
dentro del territorio nacional, abandonando su lugar de residencia o su oficio
habitual, debido a que su vida, su integridad física o su libertad se han hecho
vulnerables o corren peligro por la existencia de cualquiera de las
situaciones causados por el hombre: conflicto armado interno, disturbios o
tensiones internos, violencia generalizada, violaciones masivas de los derechos
humanos u otras circunstancias causadas por situaciones anteriores que puedan
perturbar o perturben el orden público.”(Subrayas fuera del texto original)
Concretamente
en el ámbito internacional, no existe ningún instrumento que defina el concepto
de desplazado interno, a diferencia de lo sucedido con los refugiados. No
obstante lo anterior, en 1998 la Comisión de Derechos Humanos, hoy convertida
en el Consejo de Derechos Humanos, acogiendo los trabajos realizados por el
Relator Temático Francis Deng, adoptó una resolución titulada “Principios
Rectores de los Desplazamientos Internos”, cuyo artículo 2º define a los
desplazados en los siguientes términos:
"las personas o grupos de personas que se han
visto forzadas u obligadas a escapar o huir de su hogar o de su lugar de
residencia habitual, como resultado o para evitar los efectos de un
conflicto armado, por situaciones de violencia generalizada, por violaciones de
derechos humanos o por catástrofes naturales o provocadas por el ser humano, y
que no han cruzado una frontera estatal internacionalmente reconocida" (Subrayas
fuera del texto original)
Puestas
así las cosas resulta claro que coexisten actualmente diversas definiciones,
con distintos contenidos y alcances, del concepto de “desplazado interno”,
unas de orden interno y otras de carácter internacional. De allí que, en caso
de existir contradicción entre unas y otras, deba aplicarse, en la resolución
de un asunto particular, la norma que resulte ser más favorable para la
víctima, en virtud del principio pro homine.
A
lo anterior es preciso añadir el esfuerzo que ha realizado este Tribunal
Constitucional con el objeto de intentar definir la noción de desplazado
interno. Al respecto, la sentencia T- 227 de 1997 estableció que cualquiera
que sea la definición que se adopte sobre los desplazados internos, la misma
siempre deberá contar con dos elementos cruciales: “(i): la coacción que
hace necesario el traslado y (ii) la permanencia dentro de las fronteras de la
propia nación. Si estas dos condiciones se dan (…), no hay la menor duda de que
se está ante un problema de desplazados.”
Más
aún, el juez constitucional ha establecido que la calidad de desplazado interno
no es algo que dependa de una
decisión administrativa adoptada por Acción Social, hoy Departamento
Administrativo para la Prosperidad Social, sino de la realidad objetiva,
fácilmente palpable del hecho del desplazamiento. El reconocimiento estatal de
tal situación no es entonces constitutivo de la calidad de desplazado interno,
sino meramente declarativo, por lo tanto, si la decisión adoptada por el funcionario competente
es arbitraria o se aparta de las pautas jurisprudenciales que se han definido,
el juez de tutela puede desvirtuarla y dar órdenes encaminadas a amparar los
derechos fundamentales de las víctimas.
Cabe
asimismo destacar que esta Corporación, en sentencia T-1346 de 2001, examinó
las diferentes definiciones existentes del vocablo “desplazado interno”,
para finalmente concluir lo siguiente:
“Sin entrar a desconocer los diferentes criterios que
en relación con el concepto de “desplazados internos” han sido expresados por
las distintas organizaciones nacionales e internacionales que se ocupan del
tema, de conformidad con lo preceptuado en la ley y la jurisprudencia
constitucional, puede afirmarse que se encuentra en condición de desplazado
toda persona que se ve obligada a abandonar intempestivamente su lugar de
residencia y sus actividades económicas habituales, debiendo migrar a otro
lugar dentro de las fronteras del territorio nacional, por causas imputables a
la existencia de un conflicto armado interno, a la violencia generalizada, a
la violación de los derechos humanos o del derecho internacional humanitario y,
en fin, a determinados factores que pueden llegar a generar alteraciones en el
orden público-económico interno”. (Subrayas fuera del texto original)
Finalmente,
es preciso recordar que este Tribunal Constitucional ha señalado en reiteradas
oportunidades que los desplazados internos son considerados sujetos de especial
protección constitucional, dado el estado de debilidad manifiesta en el cual se
encuentran al ser expulsados de su lugar de residencia y por tal situación
estar sometidos, de manera sistemática, a múltiples vulneraciones de sus
derechos fundamentales.
De
conformidad con todo lo dicho, la Sala de Revisión considera que las
definiciones existentes sobre el vocablo “desplazado interno” no pueden
ser entendidas en términos tan restrictivos que excluyan, prima facie,
cualquier acción imputable a grupos armados ilegales.
El marco normativo para la inscripción en el Registro Único
de Población Desplazada y las pautas jurisprudenciales que determinan su
aplicación. Reiteración de
jurisprudencia
Mediante
el Decreto 2467 de 2005, que fusionó la Agencia Colombiana de Cooperación
Internacional ACCI, a la Red de Solidaridad Social RSS, se creó la denominada
Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional -Acción
Social-, entidad encargada de la Coordinación Sistema Nacional de Información y
Atención Integral a la Población Desplazada por la Violencia.
Posteriormente,
la Ley 1448 de 2011 mediante la cual se dictan medidas de atención,
asistencia y reparación integral a las víctimas del conflicto armado interno,
con el fin de evitar la duplicidad de funciones y lograr la continuidad en la
garantía de los derechos fundamentales de las víctimas, transformó Acción
Social en el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social el cual
estaría encargado de fijar las políticas, planes generales, programas y
proyectos para la asistencia, atención y reparación a víctimas de la violencia,
la inclusión social, atención a grupos vulnerables y la reintegración social y
económica.
Para
efectos del funcionamiento de la ley se creó el Registro Único de Víctimas y se
previó que el mismo estaría a cargo de la Unidad Administrativa Especial para la
Atención y Reparación Integral a las Víctimas y que encontraría su soporte precisamente
en el RUPD que actualmente maneja Acción Social.
Pues
bien, el artículo 154 de la Ley 1448 de 2011 estableció que ese RUPD “ser[ía]
trasladado a la Unidad de Atención y Reparación Integral a las Víctimas dentro
de un (1) año contado a partir de la promulgación de la presente Ley.” Así
mismo, en el parágrafo, esta disposición establece que Acción Social deberá
operar los registros que están actualmente a su cargo, incluido el RUPD, hasta
tanto no se logre la total interoperabilidad de los mismos y entre en
funcionamiento el Registro Único de Víctimas –RUV- a fin de garantizar la integridad
de la información.
El
anteriormente denominado RUPD ha sido definido por esta Corte como el
instrumento idóneo para identificar a la población víctima del desplazamiento
forzado a través del cual se realiza la canalización de las medidas de atención
humanitaria previstas para esta población. Esta herramienta concentra los
destinatarios de la política pública en materia de desplazamiento, razón por la
cual supone un manejo cuidadoso y responsable por parte de la autoridad que se
encargue de operar tal registro, pues de estar inscrito o no depende el acceso
a los auxilios dispuestos en materia de atención al desplazado interno.
Sobre
el RUPD, la sentencia T-025 del 2004 indicó que cuando una persona se encuentre
bajo las circunstancias fácticas de un desplazamiento forzado interno, tiene
derecho a quedar registrada como tal por las autoridades competentes, ya sea de
forma individual o junto a su núcleo familiar[5].
Adicionalmente, determinó que el derecho de registro de la población desplazada
se encuentra incluido en los Principios Rectores del Desplazamiento Forzado
Interno[6]
los cuales constituyen un elemento fundamental para la interpretación y la
definición del alcance de los derechos fundamentales de los desplazados[7].
Con
relación al procedimiento para la inscripción en el RUPD, la Ley 387 de 1997 y el
Decreto reglamentario 2569 de 2000[8]
prevén que la persona víctima del desplazamiento deberá rendir una declaración
sobre los hechos de su desplazamiento ante el Ministerio Público, luego de lo
cual las Unidades Territoriales de Acción Social, función hoy asignada a la
Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las
Víctimas, deberá realizar una valoración de la misma y determinar si procede o
no la inscripción en el mencionado registro[9].
Para
determinar si la inscripción en el RUPD es procedente, tanto la Ley 387 de 1997[10], como
reiterada jurisprudencia de esta Corte han coincidido en señalar que la
condición de desplazamiento resulta de una circunstancia de hecho y no de la
declaración formal que se realice ante una autoridad o entidad administrativa. En
este sentido, el registro de la población desplazada no constituye un
reconocimiento de su condición, pues como ya se explicó, ésta es una
herramienta técnica para la implementación de la política pública en materia de
desplazamiento. Al respecto la Corte ha indicado:
“La condición de desplazado por la violencia es una
circunstancia de carácter fáctico, que concurre cuando se ha ejercido coacción
para el abandono del lugar habitual de residencia a otro sitio dentro de las
fronteras de la propia nación. En ese sentido, la inscripción en el RUPD carece
de efectos constitutivos de esa condición; por lo que, en cambio, dicho
Registro cumple únicamente las finalidades de servir de herramienta técnica
para la identificación de la población afectada y como instrumento para el
diseño e implementación de políticas públicas que busquen salvaguardar los
derechos constitucionales de los desplazados.” [11]
De
lo anterior puede inferirse, como ya se había expresado anteriormente, que tal situación
fáctica está compuesta por dos requisitos materiales los cuales deben ser
comprobados por la entidad competente para efectos de que sea procedente la
inscripción en el RUPD, hoy RUV: (i) la coacción que haga necesario el traslado
y (ii) la permanencia dentro de las fronteras de la propia nación.[12] Una
vez han sido confirmadas las dos condiciones que demuestran una situación de
desplazamiento, Acción Social, hoy Departamento Administrativo para la
Prosperidad Social, deberá proceder a realizar la inscripción del declarante en
el RUV.
23.-De otra parte, el Gobierno Nacional
expidió el Decreto 2569 de 2000, “Por
el cual se reglamenta parcialmente la Ley 387 de 1997 y se dictan otras
disposiciones”, el cual, en su artículo 11, contempla los motivos por los
cuales le es dado a la entidad competente negar la inscripción en el RUPD. Así
dice la norma en comento:
“Artículo 11. De la no inscripción. La
entidad en la que se haya delegado la inscripción, no efectuará la inscripción
en el registro de quien solicita la condición de desplazado en los siguientes
casos:
1.  Cuando la declaración resulte
contraria a la verdad.
2.  Cuando existan razones objetivas y
fundadas para concluir que de la misma no se deduce la existencia de las
circunstancias de hecho previstas en el artículo 1° de la Ley 387 de 1997.
3. Cuando el interesado efectúe la
declaración y solicite la inscripción en el Registro después de un (1) año de
acaecidas las circunstancias descritas en el artículo 1° de la Ley 387 de 1997.
En tales eventos, se
expedirá un acto en el que se señalen las razones que asisten a dicha entidad
para tal determinación, el cual deberá ser notificado al afectado. Contra dicho
acto proceden los recursos de Ley y la decisión que los resuelva agota vía
gubernativa”
Dentro
de este contexto es preciso reiterar lo señalado en varias oportunidades por
Corporación respecto de las pautas que deben seguirse para efectos de realizar
una adecuada interpretación de las causas legales y reglamentarias que dan
lugar al rechazo de la inscripción de una persona en el RUPD[13] y que resultan
plenamente aplicables a las inscripciones en el RUV.
Así
pues, se ha entendido que el contenido de dichas disposiciones debe entenderse
conforme a (i) las disposiciones de derecho internacional que hacen parte de
bloque de constitucionalidad, a saber: a) el artículo 17 del Protocolo
Adicional de los Convenios de Ginebra de 1949[14]
y b) los Principios Rectores de los Desplazamientos Internos, consagrados en el
Informe del Representante Especial del Secretario General de Naciones Unidas
para el Tema de los Desplazamientos Internos de Personas[15]; (ii) el principio de
buena fe[16];
(iii) el principio de favorabilidad y confianza legítima[17] y, iv) el principio de
prevalecía del derecho sustancial propio del Estado Social de Derecho.[18]
Tales
principios son los que han guiado a la Corte Constitucional a establecer que la
inscripción en el RUPD debe estar guiada por ciertas reglas[19], que,
para el caso sub exámine, son trasladables a la inscripción en el RUV.
En
primer lugar, los servidores públicos deben informar de manera pronta, completa
y oportuna a quien pueda encontrarse en situación de desplazamiento forzado,
sobre la totalidad de sus derechos y el trámite que deben surtir para exigirlos[20]. En segundo
término, los funcionarios que reciben la declaración y diligencian el registro
sólo pueden requerir al solicitante el cumplimiento de los trámites y
requisitos expresamente previstos en la ley para tal fin[21]. En tercer lugar, en
virtud del principio de buena fe, deben tenerse como ciertas, prima facie, las
declaraciones y pruebas aportadas por el declarante[22]. En este sentido, si el
funcionario considera que la declaración o la prueba falta a la verdad, deberá
demostrar que ello es así[23].
Los indicios derivados de la declaración se tendrán como prueba válida[24] y las
contradicciones que se presenten en la misma no podrán ser tenidas como prueba
suficiente de que el solicitante faltó a la verdad[25]. En cuarto lugar, la
declaración sobre los hechos constitutivos de desplazamiento debe analizarse de
tal forma que se tengan en cuenta las condiciones particulares de los
desplazados, así como el principio de favorabilidad[26]. Y, finalmente, resulta
un argumento trasladable a la interpretación de la nueva regulación prevista
por el artículo 61 de la ley 148 de 2011, la posición de la Corte en el sentido
que en algunos eventos, exigir que la declaración haya sido rendida dentro del
término de dos años definido en las normas vigentes puede resultar irrazonable
o desproporcionado, en atención a las razones que condujeron a la tardanza y a
la situación que dio lugar el desplazamiento[27].
Partiendo
de las anteriores definiciones que reglamentan la inscripción en el RUPD, se ha
coincidido en que debe procederse a la inscripción, a la revisión de la
declaración rendida, o en su defecto, a la recepción de una nueva declaración
siempre que en el caso concreto se verifique que Acción Social: (i) negó la
inscripción con base en una valoración de los hechos expuestos en la
declaración de desplazamiento que es contraria a los principios de
favorabilidad y buena fe[28];
(ii) expidió una resolución carente de motivación para negar el registro[29]; (iii) negó
la inscripción por causas imputables a la administración[30]; (iv) negó la
inscripción por el incumplimiento de requisitos no contemplados por la ley para
quedar inscrito en el Registro[31]
o ha exigido cumplir con requisitos formales que resultan desproporcionados[32]; o cuando (v)
no se registró al solicitante porque su declaración incurre en contradicciones
o su explicación de los hechos del desplazamiento no son claros[33]; (vi) se excluyó con
base en la aplicación de la encuesta SISBEN sin que se aporten otras pruebas
que permitan concluir de forma razonada que la persona no se encuentra en
situación de desplazamiento[34];
(vii) no se tuvo la oportunidad procesal para interponer los recursos
administrativos con el fin de controvertir las razones expuestas por Acción
Social para negar la inscripción en el Registro[35] y (viii) la exclusión se
basó exclusivamente en la extemporaneidad de la declaración, sin tener en
cuenta otros elementos de juicio que pudieron incidir en la tardanza.[36]
Conforme a los parámetros expuestos anteriormente, la
Sala concluye que, en cuanto a la inscripción en el RUV –anterior RUPD-, las
declaraciones sobre los hechos constitutivos de desplazamientos se basan en el
principio de la buena fe de quien declara, siendo tarea del Departamento
Administrativo para la Prosperidad desvirtuar las afirmaciones allí contenidas
en virtud de la inversión de la carga de la prueba que opera en estos casos.
Bajo este supuesto, en caso de existir duda sobre las
declaraciones, se entiende que la entidad debe motivar con suficiente material
probatorio la negativa a la inscripción en el
RUV pues, dado que se trata del instrumento que permite concentrar a los
destinatarios de la política pública en materia de desplazamiento, sus
pronunciamientos sobre el reconocimiento del registro deben ser responsables y
acertados para cada caso en particular.
Y finalmente, con relación a los indicios comúnmente
empleados para efectos de negar la inscripción de los declarantes, esta Corporación
reitera que, (i) ni las consultas a la Registraduría Nacional del Estado Civil,
cuyos resultados arrojen que el documento de identidad está inscrito en el
censo electoral de un municipio diferente al cual ocurrieron los hechos de
desplazamiento, (ii) ni el resultado obtenido por la aplicación de la encuesta
del Sisbén en cual el declarante o su núcleo familia registren como
beneficiarios en un municipio diferente del que declararon ser expulsados,
pueden entenderse como plenas pruebas que tengan la entidad de negar la
inscripción en el RUPD.
Análisis
del caso concreto
En primer lugar, recuerda la Sala que esta
Corporación ha reiterado constantemente que la acción de tutela es procedente
para la protección de los derechos fundamentales de la población víctima del
desplazamiento forzado. Lo anterior, debido a su condición de sujetos de
especial protección constitucional y al perjuicio irremediable que se configura
en estos casos el cual hace urgente la
satisfacción de sus necesidades más importantes.
En
el caso sub exámine, la señora María Leida Valencia Gómez manifiesta
haberse desplazado, junto con su núcleo familiar, dentro del municipio de
Medellín, primero en agosto de 1993 y luego en el año 2003, debido a las
constantes amenazas a su familia perpetradas por un grupo armado ilegal.
En
el año 2011, la accionante realizó una declaración juramentada ante la
Defensoría del Pueblo donde relató los hechos que fueron causa del
desplazamiento. Luego de ser valorada dicha declaración por la Unidad
Territorial de Acción Social de Bogotá, la misma expidió la Resolución No. 20115001001198
de 25 de febrero de 2011 mediante la cual negó la inscripción de ella y de su
grupo familiar en el RUPD. Contra dicha resolución, la actora no interpuso
recurso administrativo o acción judicial alguna.
Ahora
bien, en el trámite de la acción de tutela incoada por la Sra. Valencia Gómez contra
Acción Social con el fin de que fueran amparados sus derechos fundamentales y
los de su familia, la entidad demandada señaló que “sus razones de traslado
obedecen a circunstancias de tipo personal y por dificultades de convivencia
social en comunidad y no por acciones de los grupos al margen contemplados en
la norma atrás citada”.
Por
su parte, los jueces de instancia denegaron el amparo solicitado por considerar
que la actora no cumple con los requisitos exigidos por la normatividad para
ser inscrita en el RUPD –hoy RUV-.
Con
base en los anteriores supuestos fácticos es que esta Sala de Revisión entrará
a determinar si la valoración de la declaración de
desplazamiento de la Sra. María Leida Valencia Gómez efectuada por Acción
Social, a partir de la cual la entidad concluyó que faltó a la verdad y, en
consecuencia, decidió no inscribir a la actora en el RUPD, se ajustó o no a las
pautas constitucionales y jurisprudenciales para la aplicación de las normas
relativas al Registro y, en esa medida, si se trató de una decisión arbitraria
que vulnera su derecho fundamental a ser reconocida como persona en condición
de desplazamiento forzado.
El
primer análisis que debe realizar esta Sala es el relativo al cumplimiento de
las exigencias derivadas al principio de subsidiariedad, esto es, el
agotamiento de los recursos ordinarios con que contaba la accionante.
En
desarrollo del proceso de solicitud de inscripción en el otrora RUPD, la señora
Valencia Gómez, luego de proferida la resolución de 25 de febrero de 2011, no
interpuso recurso administrativo alguno contra dicha decisión, así como tampoco
ejerció las acciones jurisdiccionales existentes contra la misma. Esta
situación, en principio, conllevaría la declaratoria de improcedencia de la
presente acción.
Sin
embargo, no puede perderse de vista que se está ante una persona en situación
de desprotección, por lo que las exigencias normales del proceso de tutela
devienen excesivas respecto de la accionante, quien se encuentra en una clara situación
de vulnerabilidad. Pedirle a quien interpone la tutela que conozca las
exigencias procedimentales de la solicitud de inscripción y que actúe en
consecuencia; o que se asesore de un profesional del derecho que esté
familiarizado con la materia, resulta desproporcionado. En este contexto, aplicar
el principio de subsidiariedad tal y como se desprende del entendimiento
literal del artículo 86 de la Constitución iría en contra de otros principios
–como la primacía de lo sustancial sobre lo formal y el principio pro homine,
entre otros-, también de rango constitucional, consecuencia que no resulta
acorde con la Constitución, cuya lectura debe guiar a conclusiones armónicas y
respetuosas de todos y cada uno de los elementos normativo en juego. Al
respecto se manifestó la sentencia T-821 de 2007:
“La jurisprudencia de la Corte ya ha señalado que la
acción de tutela no puede ser utilizada para subsanar la negligencia o la
incuria de las personas que han dejado de acudir a los mecanismos ordinarios
para la defensa de sus derechos. Sin embargo, la Corte ha considerado que
existen casos excepcionales en los cuales resulta desproporcionado exigir a las
partes el agotamiento previo de la totalidad de los recursos ordinarios –
administrativos o judiciales - como condición para acudir a la acción de
tutela. En particular, cuando se trata de personas secuestradas, desaparecidas,
incapaces o en situaciones de extrema exclusión y vulnerabilidad, tal exigencia
se convierte en una barrera desproporcionada de acceso a la administración de
justicia”.
Considera
la Sala Octava que el presente es uno de esos casos, en el sentido que resulta
desproporcionado exigir el agotamiento de recursos ordinarios –administrativos
o judiciales- a la accionante, teniendo en cuenta que se trata de una madre
cabeza de familia, en situación de extrema vulnerabilidad, que tiene cierto
grado de analfabetismo –consta en el formato de declaración que no sabe firmar,
a folio 48 cuaderno de revisión de tutela-, y quien, además, no contó con la
asesoría de un profesional del derecho en el proceso de solicitud de
inscripción.
En
consecuencia la acción de tutela se aprecia como el mecanismo idóneo para
garantizar la protección de los derechos fundamentales de la señora Valencia
Gómez, entre los que se cuenta el acceso a la administración de justica, razón
por la cual la Sala considera procedente la presente acción y entra a conocer
de fondo el asunto en cuestión.
Para efectos de dar respuesta problema jurídico esta
Sala considera oportuno reiterar las directrices que fueron establecidas por la
sentencia T-821 de 2007 en un
caso similar, las cuales son de imprescindible aplicación en el supuesto de
rechazo de la inscripción por ser la declaración contraria a la verdad.
En primer lugar, la jurisprudencia de esta
Corporación ha establecido que al momento de valorar los enunciados de la
declaración, el funcionario competente debe tener en cuenta la presunción de
buena fe. En consecuencia, si estima que el relato o las pruebas son
contrarios a la verdad, deberá demostrar que ello es así, dado que la
presunción de la buena fe supone una inversión de la carga de la prueba.
En estos casos, corresponde a la autoridad demostrar que los hechos esenciales
de la narración no son ciertos y que, por tal razón, el solicitante no se
encuentra en circunstancia de desplazamiento interno.
Es precisamente con base en la presunción de
buena fe (artículo 83 C.N.) que esta Corte ha establecido que para determinar
si una persona es o no desplazada basta una prueba siquiera sumaria que pruebe
tal condición, especialmente
si tal desplazamiento se presenta dentro de una situación de temor generalizado
ocasionado por la violencia existente en la región de la cual la víctima alega
ser desplazada. En el caso sub judice, la peticionaria afirma ser
desplazada del municipio de Medellín, ciudad que se ha visto afectada
constantemente por distintas formas de violencia en diversas zonas de su
territorio.
En segundo lugar, para efectos de valorar la declaración de la actora, la sentencia
T-821 de 2007 estableció que si el funcionario competente advierte una
incompatibilidad entre los enunciados de la declaración, para poder rechazar la
inclusión en el RUPD, tiene que tratarse de una incompatibilidad referida al
hecho mismo del desplazamiento y no a otros hechos accidentales o accesorios.
En efecto, a juicio de la Corte “las contradicciones en lo dicho por una
persona desplazada no tienen ineludiblemente como consecuencia perder la atención
a la que se tiene derecho como desplazado, a no ser que se compruebe que el
sujeto no es en realidad desplazado. Es en este sentido que ha de interpretarse
el numeral 1° del artículo 11 del Decreto 2569 de 2000 (…), según el cual, la
no inscripción procede cuando “la
declaración resulte contraria a la verdad”. La verdad a que se refiere la norma es el
hecho mismo del desplazamiento, y no cualquier elemento de la declaración sobre
hechos distintos que puedan sugerir alguna inconsistencia o error”[37].
Bajo este entendido, las imprecisiones,
contradicciones o ficciones detectadas en la declaración sólo son relevantes si
de ellas es posible deducir, con certeza, que la persona no se encuentra en
situación de desplazamiento forzado. En los casos restantes, el funcionario
debe limitarse a advertirle a la persona sobre las eventuales consecuencias que
contrae faltar a la verdad y tomar nota de las razones que obligaron a la persona
declarante a incurrir en esta conducta.
En
este orden de ideas, no se aprecia por parte de la Sala una justificación
suficiente para que la resolución 20115001001198 de 25 de febrero de 2011
negara la inscripción en el RUPD a la Sra. Valencia Gómez. En efecto, aunque los problemas personales de su
cuñado pudieron haber tenido influencia en el desplazamiento de la accionante,
no debe perderse de vista que en su declaración se mencionan elementos como:
i)
coacción para que prestara su casa
como escondite de armas –folio 1-;
ii)
la existencia de un grupo armado
que usualmente operaba en el barrio Nuevos Conquistadores –folio 1-;
iii)
al cual la solicitante de la
inscripción en el otrora RUPD identificó como parte del ELN –folio 49, cuaderno
de revisión de tutela-;
iv)
el asesinato de su esposo por
parte de miembros de este grupo ante los ojos de su familia y la consecuente
amenaza que motivó el abandono de su casa –folio 49, cuaderno de revisión de
tutela-;
v)
amenaza de represalias si
declaraba sobre lo ocurrido –folio 49, cuaderno de revisión de tutela-;
vi)
amenazas cuando regresó a su
antigua casa en el año 2003 –folio 1-; y
vii)
posible coacción para que vendiera
la casa en el barrio Nuevos Conquistadores –folio 1, cara A y cara B-.
Estos
elementos no son controvertidos, analizados o tenidos en cuenta en la
resolución por la cual se niega la inscripción de la Sra. María Leida Valencia
Gómez en el otrora RUPD, hoy RUV, lo que evidencia un desconocimiento del
principio de buena fe y, sobre todo, del contenido que la jurisprudencia
constitucional ha derivado de la definición de desplazado. Esta situación
representa una vulneración de los derechos fundamentales como el mínimo vital
de la accionante, el debido proceso administrativo y el acceso a la
administración de justicia.
El
precedente constitucional indica que en casos como este debe reconocerse una
inversión en la carga de la prueba, de manera que corresponde a la autoridad
demostrar de forma pertinente, clara y suficiente que la solicitante no se
encuentra en alguna de las situaciones previstas por la ley para ser
considerada víctima y, en consecuencia, no es procedente su inscripción en el
RUV. Sin embargo, dicha actitud no es la que se evidencia en la resolución
proferida por Acción Social en febrero de 2011, razón por la que se presentó el
desconocimiento de los derechos antes mencionados, en cuanto no se aportó
evidencia que condujera a concluir, sin lugar a dudas, que los hechos narrados
fueron causados por grupos de delincuencia común.
Con fundamento en lo expuesto anteriormente se concederá
la presente acción de tutela con el fin de amparar los derechos fundamentales
del accionante, para lo cual ordenará a la Unidad Administrativa Especial para la
Atención y Reparación Integral a las Víctimas del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social
que decida sobre la inclusión de la
señora María Leida Valencia Gómez y de su grupo familiar en el RUV luego de
realizar una segunda valoración de su caso para lo cual deberá (i) permitir a
la actora la ampliación de su declaración inicial y (ii) tener en cuenta las pautas precisadas por la
Corte Constitucional para la aplicación de las normas relativas al
registro que fueron reiteradas en esta sentencia.
Adicionalmente, dispondrá que el Departamento Administrativo para la
Prosperidad Social le brinde
a la accionante la asistencia y asesoría necesaria para la presentación de los
elementos probatorios que pretenda hacer valer en esta ocasión.
IV. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Octava de Revisión
de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo, y por
mandato de la Constitución Política,
RESUELVE
Primero.- Levantar
la suspensión del término decretado en el presente proceso.
Segundo.- REVOCAR la sentencia de la Sala Penal del Tribunal superior de
Medellín y en su lugar CONCEDER el
amparo de los derechos fundamentales a la Sra. María Leida Valencia Gómez y a
su núcleo familiar.
Tercero.- DEJAR SIN EFECTOS la resolución 20115001001198 de 25 de febrero de 2011,
en la cual se decidió no inscribir en el RUPD a la señora María Leida Valencia
Gómez.
Cuarto.- ORDENAR a la Unidad Administrativa Especial para la Atención y
Reparación Integral a las Víctimas
del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social que, en el
término de los quince (15) días siguientes contados a partir de la notificación
de esta sentencia, decida sobre la inclusión de la señora María Leida Valencia Gómez y de su grupo familiar
en el RUPD luego de realizar una segunda valoración de su caso para lo cual
deberá (i) permitir a la actora la ampliación de su declaración inicial y (ii)
tener en cuenta las pautas precisadas por la Corte Constitucional para la
aplicación de las normas relativas al registro que fueron reiteradas en esta sentencia.
Quinto.- ORDENAR al Departamento Administrativo para la
Prosperidad Social que, en el término de
las cuarenta y ocho (48) siguientes contadas a partir de la notificación de la
presente decisión, brinde a la
accionante la asistencia y asesoría necesaria para la presentación de los
elementos probatorios que pretenda hacer valer en esta ocasión.
Notifíquese, comuníquese, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
ALEXEI JULIO ESTRADA
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MENDEZ
Secretaria General
[1] Sobre este mismo punto ver: T-740/04, T-175/05, T-1094/04, T-563/05,
T-1076/05, T-882/05, T-1144/05, T-086/06 y T-468/06, entre otras.
[2] Ver la sentencia T-821 de 2007.
[3] Ver al respecto las sentencias T-227 de 1997, T-327 de 2001, T-1346 de
2001, T-098 de 2002, T-268 de 2003, T-813 de 2004, T-1094 de 2004, entre otras.
[4] Artículo
2°. De la condición de desplazado. “Es desplazado toda persona que se ha
visto forzada a migrar dentro del territorio nacional, abandonando su localidad
de residencia o actividades económicas habituales, porque su vida, su
integridad física, su seguridad o libertad personales han sido vulneradas o se
encuentran directamente amenazadas, con ocasión de cualquiera de las siguientes
situaciones: conflicto armado interno, disturbios y tensiones interiores,
violencia generalizada, violaciones masivas de los Derechos Humanos,
infracciones al Derecho Internacional Humanitario u otras circunstancias
emanadas de las situaciones anteriores que puedan alterar o alteren
drásticamente el orden público.”
[5] Ver nota al pie número 8.
[6] Principios Rectores del Desplazamiento
Forzado Interno, consagrados en el Informe del Representante Especial del
Secretario General de Naciones Unidas para el Tema de los Desplazamientos
Internos de Personas Naciones Unidas, Doc. E/CN.4/1998/53/Add.2, 11 de febrero
de 1998. Informe del Representante Especial del Secretario General de Naciones
Unidas para el tema de los Desplazamientos Internos de Personas, Sr. Francis
Deng. “1.4.11. El Principio 20 consagra (1) el derecho de todo ser
humano a ser reconocido como persona jurídica en todo lugar, y (2) la necesidad
de que para hacer efectivo este derecho en cabeza de las personas desplazadas,
las autoridades competentes expidan todos los documentos que sean necesarios
para el disfrute de sus derechos, tales como pasaportes, documentos de
identificación personal, certificados de nacimiento y certificados de
matrimonio. En particular, se especifica que las autoridades deberán facilitar
la expedición de nuevos documentos, o la reposición de los documentos que se
hayan perdido en el curso del desplazamiento, sin imponer para ello condiciones
irrazonables, tales como exigir el retorno al área de residencia habitual para
obtener los documentos requeridos. También (3) se especifica que existe
igualdad de derechos entre hombres y mujeres para obtener los documentos
necesarios en cuestión, así como para que se expida tal documentación con el
nombre propio del solicitante.” Tomado del Anexo 3 a la sentencia T-025/04.
[7] Al
respecto ver: SU-1150/00,
T-327/01, T-098/02, T-268/03, T-419/03 y T-602/03. En
el anexo 3 a la sentencia T-025/04, se consideró que: “la importancia de este documento para el
ordenamiento jurídico nacional, así como la naturaleza vinculante de algunas de
las disposiciones de derecho internacional que se encuentran reflejadas e
interpretadas en él (art. 93, C.P.), han sido resaltadas por la jurisprudencia
de esta Corporación en sucesivas oportunidades. (…) Como se puede apreciar, la Corte Constitucional ha llegado
incluso a considerar que algunas de las disposiciones contenidas en los
principios forman parte del bloque de constitucionalidad” (Énfasis
fuera del texto)
[8] Una descripción
más detallada del procedimiento para la inscripción en el Registro Único de
Población Desplazada fue hecha por la Corte en la sentencia T-563/05 la cual
dispuso: “De las disposiciones
contenidas en las anteriores normas se concluye que el procedimiento que debe
seguirse para que una persona sea inscrita en el RUPD, es el que a continuación
se explica: (i) La persona desplazada debe rendir una declaración sobre los
hechos que dieron lugar a su desplazamiento ante la Procuraduría General de la Nación, la Defensoría del Pueblo, las personerías distritales o
municipales, o cualquier despacho judicial. Dicha declaración debe presentarse
dentro del año siguiente a la ocurrencia de los hechos. (ii) Una vez una de las
anteriores autoridades recibe la declaración de quien solicita la inscripción,
debe remitirla de inmediato a la Red de Solidaridad Social o a una de sus
unidades territoriales, con el objeto de que se efectúe su estudio con miras al
registro del solicitante. El incumplimiento de este deber acarrea
responsabilidad disciplinaria. (iii) A partir del momento en que la autoridad
autorizada para la inscripción recibe la declaración del desplazado, ésta tiene
15 días hábiles para valorarla junto con otros datos y pruebas que tenga en su
poder sobre los hechos señalados por aquél como causantes del desplazamiento.
Una vez realizado este estudio, debe informar al peticionario si su inclusión
en el RUPD fue aceptada, o las razones por las cuales fue rechazada. El acto
administrativo que niega el registro debe notificarse y contra él proceden los
recursos de la vía gubernativa.”
[9] El artículo 61 de la Ley 1448 de 2011 previó una serie de modificaciones respecto del procedimiento a seguir
para la inscripción en el Registro Único de Víctimas de la población víctima
del desplazamiento forzado: “La persona víctima de desplazamiento forzado
deberá rendir declaración ante cualquiera de las instituciones que integran el
Ministerio Público, dentro de los dos (2) años siguientes a la ocurrencia del
hecho que dio origen al desplazamiento, siempre y cuando estos hechos hubiesen
ocurrido a partir del 1o de enero de 1985, y no se encuentre registrada en el
RUPD. La declaración hará parte del Registro Único de Víctimas, de acuerdo a lo
estipulado en el artículo 155 de la
presente Ley. La valoración que realice el funcionario encargado de recibir la
solicitud de registro debe respetar los principios constitucionales de
dignidad, buena fe, confianza legítima y prevalencia del derecho sustancial.
PARÁGRAFO 1o. Se establece un plazo de dos (2) años para la
reducción del subregistro, periodo en el cual las víctimas del desplazamiento
de años anteriores podrán declarar los hechos con el fin de que se decida su
inclusión o no en el Registro.
Para este efecto, el Gobierno Nacional adelantará una
campaña de divulgación a nivel nacional a fin de que las víctimas de
desplazamiento forzado que no han declarado se acerquen al Ministerio Público
para rendir su declaración.
PARÁGRAFO 2o. En las declaraciones presentadas dos años
después de la ocurrencia del hecho que dio lugar al desplazamiento forzado, el
funcionario del Ministerio Público deberá indagar sobre las razones por las
cuales no se llevó a cabo con anterioridad dicha declaración, con el fin de
determinar si existen barreras que dificulten o impidan la accesibilidad de las
víctimas a la protección del Estado.
En cualquier caso, se deberá preguntar sobre las
circunstancias de tiempo, modo y lugar que generaron su desplazamiento para
contar con información precisa que permita decidir sobre la inclusión o no del
declarante al Registro.
PARÁGRAFO 3o. En evento de fuerza mayor que haya impedido a
la víctima del desplazamiento forzado rendir la declaración en el término
establecido en el presente artículo, se empezará a contar el mismo desde el
momento en que cesen las circunstancias motivo de tal impedimento.
La víctima de desplazamiento forzado deberá informar
al funcionario del Ministerio Público, quien indagará por dichas circunstancias
y enviará la diligencia a la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas para que realice las acciones pertinentes de
acuerdo a los eventos aquí mencionados.”
[10] El artículo 1 de la ley 387 de 1997 define a la persona
desplazada en los siguientes términos: “ARTICULO
1o. DEL DESPLAZADO. Es desplazado toda persona
que se ha visto forzada a migrar dentro del territorio nacional abandonando su
localidad de residencia o actividades económicas habituales, porque su vida, su
integridad física, su seguridad o libertad personales han sido vulneradas o se
encuentran directamente amenazadas, con ocasión de cualquiera de las siguientes
situaciones: Conflicto armado interno, disturbios y tensiones interiores,
violencia generalizada, violaciones masivas de los Derechos Humanos,
infracciones al Derecho Internacional Humanitario u otras circunstancias
emanadas de las situaciones anteriores que puedan alterar o alteren
drásticamente el orden público.”
[11] Ver la sentencia T-1076/05
[12] Ver la sentencia T-227/97
[13] Al
respecto la sentencia T-327/01 expone: “Para realizar una interpretación razonable al artículo
2 inciso 2 del decreto 2569 de 2000, se deben aplicar criterios de
interpretación sistemática, teleológica, y más favorable a la protección de los
derechos humanos. Siendo esto así, al aplicar la interpretación sistemática, se
debe tener muy claro que el decreto contentivo del artículo en estudio es
desarrollo reglamentario de una ley que reconoce el desplazamiento forzado como
situación de hecho; a su vez, esta ley es desarrollo de un sistema
constitucional al cual están incorporadas normas supranacionales como lo son
los Principios Rectores de los Desplazamientos Internos, emanados de la ONU y el artículo 17 del Protocolo adicional a los Convenios de Ginebra del 12 de agosto de
1949, que buscan proteger a los desplazados y no exigen certificación de tal
fenómeno de facto. Si se hace una interpretación teleológica de la norma, se
observa que el fin de tal artículo es brindar protección y Ayuda frente a una
situación que, como se reconoce en el inciso primero de tal artículo, se da por
la ocurrencia de los hechos de una manera estructurada. No requiere el citado
artículo la necesidad del reconocimiento oficial para la configuración del
desplazamiento forzado en un caso concreto. Igualmente, realiza una
interpretación en el sentido que más convenga a la finalidad de la norma, se
encuentra que frente al tratamiento de tan grave situación como lo es el
desplazamiento forzado, lo más razonable es entender que no se puede
condicionar la existencia de una realidad a la afirmación de su configuración
por parte de las autoridades. Finalmente, de acuerdo con el criterio
hermenéutico de la interpretación más favorable a la protección de los derechos
humanos. Al aceptar como válida tal interpretación, el inciso segundo de la
norma en estudio se debe tomar como una serie de pautas para facilitar una
organizada protección de los derechos fundamentales de los desplazados.”
[14] “Artículo 17. Prohibición de los
desplazamientos forzados. “1. No se podrá ordenar el desplazamiento de la
población civil por razones relacionadas con el conflicto, a no ser que así lo
exijan la seguridad de las personas civiles o razones militares imperiosas. Si
tal desplazamiento tuviera que efectuarse, se tomarán todas las medidas
posibles para que la población civil sea acogida en condiciones satisfactorias
de alojamiento, salubridad, higiene, seguridad y alimentación. 2. No se podrá
forzar a las personas civiles a abandonar su propio territorio por razones
relacionadas con el conflicto”.
[15] Naciones Unidas, Doc. E/CN.4/1998/53/Add.2, 11 de febrero de 1998.
Informe del Representante Especial del Secretario General de Naciones Unidas
para el tema de los Desplazamientos Internos de Personas, Sr. Francis Deng.
[16] Al respecto la sentencia T-327 de 2001 señaló “(…) al analizar los casos de los desplazados se debe tener en cuenta el
principio constitucional de la buena fe. No deben formulársele preguntas
capciosas tendientes hacer incurrir a la persona en contradicción; debe
recordarse que como posibles secuelas mentales del desplazamiento la persona no
sea capaz de recordar los hechos con total nitidez y coherencia; y debe darse
una atención inmediata a la recepción de su declaración. En resumen, al
desplazado debe mirársele como ser digno que no ha perdido su condición de
sujeto protegido por los derechos constitucionales y que aún más, es un sujeto
que merece especial protección del Estado.”
[17] Cfr. Sentencia T-025/04
[18] Cfr. Sentencia T-025/04
[19] En la sentencia T-1076 de 2005 sobre esta misma cuestión dijo la Corte: “En cuanto se refiere al registro de una persona en el RUPD la Corte ha sostenido, específicamente, lo siguiente: (i) La interpretación favorable de las
normas que regulan la materia permite sostener que la condición de desplazado
forzado interno es una situación fáctica, que no está supeditada al
reconocimiento oficial a través de la inscripción en el RUPD; (ii) las
exigencias procedimentales para esa inscripción sólo pueden ser aquellas
expresamente fijadas en la ley, sin que los funcionarios encargados de esa
labor estén facultados para exigir requisitos adicionales; (iii) la declaración
sobre los hechos constitutivos de desplazamiento debe analizarse de tal forma que
se tengan en cuenta las condiciones particulares de los desplazados, que en la
mayoría de los casos les dificultan relatarlos con exactitud; y (iv) estas
declaraciones están amparadas por la presunción de buena fe, lo que traslada a
los funcionarios competentes la carga probatoria para desvirtuar los motivos
expresados por el afectado.”.
[20] Ver la
sentencia T-645 de 2003, entre otras.
[21] Ver la sentencia T-1076 de 2005, entre otras.
[22] Al
respecto la Corte ha sostenido que en materia de desplazamiento forzado la
carga de probar que las declaraciones de la persona no corresponden a la verdad
corresponde al Estado. Así por ejemplo, sobre la presunción de validez de las
pruebas aportadas, la Corte ha señalado: “si una persona desplazada afirma
haber realizado una declaración sobre los hechos que dieron lugar a su traslado
y aporta certificación al respecto proveniente de una de las autoridades
previstas en la ley 387 de 1997 para realizar tal labor, la Red de Solidaridad debe presumir que el documento es verdadero y debe dar trámite a la
solicitud de inscripción”. Sentencia T-563 de 2005.
[23] Al
respecto la Corte ha señalado: “es a quien desea contradecir la afirmación a
quien corresponde probar la no ocurrencia del hecho. El no conocimiento de la
ocurrencia del hecho por autoridad gubernamental alguna no es prueba de su no
ocurrencia. Es apenas prueba de la inmanejable dimensión del problema que hace
que en muchas ocasiones las entidades gubernamentales sean desconocedoras del
mismo. En muchas ocasiones las causas del desplazamiento son silenciosas y casi
imperceptibles para la persona que no está siendo víctima de este delito.
Frente a este tipo de situaciones es inminente la necesidad de la presunción de
buena fe si se le pretende dar protección al desplazado.” Sentencia T-327
de 2001.
[24] Al
respecto dijo la Corte: “uno de los elementos que pueden conformar el
conjunto probatorio de un desplazamiento forzado son los indicios y
especialmente el hecho de que la persona haya abandonado sus bienes y
comunidad. Es contrario al principio de celeridad y eficacia de la
administración el buscar llegar a la certeza de la ocurrencia de los hechos,
como si se tratara de la tarea de un juez dentro de un proceso, ya que al hacer
esto se está persiguiendo un objetivo en muchas ocasiones imposible o en
extremo complejo, como se ha expresado anteriormente, la aplicación del
principio de buena fe facilita la tarea del funcionario de la administración y
le permite la atención de un número mayor de desplazados.”. Sentencia T-327
de 2001.
[25] Para la Corte la inversión de la carga de la prueba se produce en virtud de la aplicación de los
principios de buena fe y favorabilidad y en atención a las especiales
circunstancias en las que suelen encontrarse las personas en situación de
desplazamiento forzado. Por estas mismas circunstancias la Corte ha entendido que las inconsistencias en la declaración no pueden ser prueba suficiente
de su falsedad. Al respecto la Corporación ha dicho que al momento de recibir
la correspondiente declaración, los servidores públicos deben tener en cuenta
que: “(i) la mayoría de las personas desplazadas por la violencia
provienen de ambientes donde la educación a la que tuvieron acceso es exigua -motivo
por el cual el grado de analfabetismo es alto-; (ii) en muchas ocasiones quien
es desplazado por la violencia proviene de contextos en los cuales se ha
educado a las personas en una especie de "temor reverencial" hacia
las autoridades públicas; (iii) en el momento de rendir un testimonio ante las
autoridades, el grado de espontaneidad y claridad con el que podrían hacerlo se
reduce considerablemente; (iv) a las circunstancias del entorno de origen de
los desplazados, se añaden las secuelas de la violencia. No es fácil superar el
trauma causado por los hechos generadores del desplazamiento forzado. Esta
situación puede conllevar traumas sicológicos, heridas físicas y afectivas de
difícil recuperación, además de la inminente violación de derechos humanos que
se da desde que la persona es víctima del delito de desplazamiento que pueden
influir en el desenvolvimiento del desplazado al momento de rendir la
declaración; y (v) el temor de denunciar los hechos que dieron lugar al
desplazamiento hace que no exista espontaneidad en su declaración.”
[26] Ibídem.
[27] Este argumento, bajo la regulación anterior
que establecía un plazo de un año, fue previsto en la sentencia C-047 de 2001 la Corte declaró exequible el plazo de un año para
solicitar la ayuda humanitaria, bajo el entendido de que el término de un año
fijado por el Legislador para acceder a la ayuda humanitaria comenzará a
contarse a partir del momento en que cese la fuerza mayor o el caso fortuito
que impidieron presentar oportunamente la solicitud.
[28]Al respecto la Corte ha señalado: “(…) la valoración de los hechos que se
declaran originadores del desplazamiento, debe hacerse a partir de la buena fe
de quien lo declara. Si la solicitante manifestó que salió de la población en
donde habitaba, por la llegada de grupos paramilitares, esto debe tomarse como
cierto hasta tanto las mismas autoridades demuestren que no es así. La Red de Solidaridad Social (hoy Acción Social), cuenta con medios suficientes para verificar
la situación social de los lugares de Colombia de donde manifiestan los
declarantes que fueron desplazados, así como las fechas en que ello
supuestamente ocurrió. Además, pueden también determinar sumariamente los
lugares del país en donde tienen influencia los actores armados.” T-458/06
[29] Ver la sentencia T-086 de 2006 donde la Corte precisó: “A la Corte en esta oportunidad, no le queda más que censurar categóricamente
la conducta asumida por los funcionarios de (…) la Red de Solidaridad Social, quienes ante las
posibles incoherencias presentes en la declaración (que, por cierto, la Sala no alcanza a detectar) se limitaron a expedir unas resoluciones confusas que, sin duda,
no tienen la suficiente entidad para negar la inscripción en el Registro
Nacional de Población Desplazada (…) En efecto,
esta entidad se limitó a indicar, sin ninguna explicación, que los hechos no
eran cobijados por la Ley 387 sino más bien, se ajustaban a los beneficios
previstos en la Ley 418 de 1997, es decir, a la actora se le consideró como
víctima del conflicto armado pero –paradójicamente- se le negó el status de
desplazada por la violencia. Pues bien, agregado a este contrasentido, la Red olvidó que era su deber, conforme a los artículos 12 y 13 de la Constitución Política y el principio de buena fe, cotejar los hechos denunciados, comprobar
plenamente que esta persona no tenía la calidad de desplazada y, en todo caso,
dejarlo claramente consignado en las respectivas Resoluciones.”
[30] Ver la sentencia T-563 de 2005 donde este
Tribunal, en un caso donde la autoridad competente extravió la declaración
efectuada por la persona desplazada, estableció: “la Red de Solidaridad no puede trasladar los efectos de las omisiones de las autoridades
encargadas de tomar las declaraciones y de efectuar la inscripción de las
víctimas del desplazamientos en el RUPD, a estos últimos, sino que su
obligación es remediar la situación y brindar una respuesta oportuna a las
solicitudes de los desplazados.”
[31] Ver la sentencia T-1076 de 2005 donde esta Corporación sostuvo “las
exigencias procedimentales para esa inscripción sólo pueden ser aquellas
expresamente fijadas en la ley, sin que los funcionarios encargados de esa
labor estén facultados para exigir requisitos adicionales (…)”
[32] En este sentido la Corte señaló en la sentencia T-740 de 2004 “Para la Sala, el estado de desplazamiento (…) se encuentra demostrado con las distintas declaraciones
rendidas por él ante los jueces de tutela. Ese estado material no puede ser
desconocido argumentando el carácter extemporáneo de la solicitud de
inscripción en el registro nacional de población desplazada pues tal condición
no se adquiere por virtud del acto formal de inscripción sino por el hecho
cierto del desplazamiento. Por lo tanto, esa es una razón sustancialmente
insuficiente para negarle la inscripción y para desvincularlo de los programas
de protección dispuestos para tal protección.”
[33] Ver la
sentencia T-1094 de 2004 donde la Corte indicó “(…) [L]as contradicciones en
lo dicho por una persona desplazada no tienen ineludiblemente como consecuencia
perder la atención a la que se tiene derecho como desplazado, a no ser que se
compruebe que el sujeto no es en realidad desplazado. Es en este sentido que ha
de interpretarse el numeral 1º del artículo 11 del Decreto 2569 de 2000 citado
por la Red de Solidaridad Social, según el cual, la no inscripción procede
cuando “la declaración resulte contraria a la verdad”. La verdad a que se
refiere la norma es el hecho mismo del desplazamiento, y no cualquier elemento
de la declaración sobre hechos distintos que puedan sugerir alguna
inconsistencia o error. Ahora bien, con el fin de establecer si las
inconsistencias presentadas en una declaración llevan a concluir que el
desplazamiento alegado no tuvo lugar, las autoridades tienen la posibilidad de
contrastar la versión del solicitante con una amplia gama de indicios
sobre el hecho mismo del desplazamiento.”
[34] Al respecto ver la sentencia T-1076 de 2005 donde la Corte precisó lo siguiente: “La aplicación de la encuesta SISBEN (…) no puede convertirse
en un instrumento para negar el acceso a otros programas a favor de las
personas en condiciones de debilidad manifiesta, como lo es la asistencia
Humanitaria a la población desplazada.”
[35] La Corte ha sostenido que: “La Red ha
desconocido el mandato de presunción de buena fe que deriva del artículo 83 de la Carta y que ha sido desarrollado por esta Corporación en el caso de las víctimas del
desplazamiento forzado, por cuanto no ha dado valor a la certificación que (…)
aportó sobre la declaración que realizó en el año 2000 sobre los hechos que
dieron lugar a su huída junto con su familia”
[36] Ver la sentencia T 328 de 2007, entre otras.
[37] Ver la sentencia T-787 de 2008.