T-399-02
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
T-399/02
ACCION DE TUTELA-Procedencia
ACCION DE TUTELA-Subsidiariedad/MEDIO DE DEFENSA
JUDICIAL-Eficacia
JUEZ DE TUTELA-Improcedencia para sustituir a las autoridades en las
competencias asignadas por la Constitución Política
Ante la
ocurrencia de acciones instauradas respecto de actos administrativos, el juez
de tutela no puede asumir la facultad que le confiere la norma mencionada como
una autorización de la ley para sustituir al Contencioso Administrativo en la
definición sobre la validez de aquellos, ni suponer que podría suspenderlos
provisionalmente, pues ello representaría invadir el ámbito constitucional de
dicha jurisdicción.
VIDA PENITENCIARIA-Naturaleza
“La vida
penitenciaria tiene unas características propias de su finalidad, -a la vez
sancionatoria y resocializadora-, que hacen que el interno se deba adecuar a
las circunstancias connaturales a la situación de detención. Como las leyes
deben fundarse en la realidad de las cosas, sería impropio, e insólito, que al
detenido se le concediera el mismo margen de libertad de que se goza en la vida
normal. Se trata, pues, de una circunstancia que no es excepcional sino
especial, y que amerita un trato igualmente especial. Existen circunstancias y
fines específicos que exigen, pues, un tratamiento acorde con la naturaleza de
un establecimiento carcelario; no se trata simplemente de una expiación, sino
de un amoldamiento de la persona del detenido a circunstancias especiales, que
deben ser tenidas en cuenta por el legislador.
DISCIPLINA CARCELARIA-Acatamiento
No sólo es lógico
y razonable sino que se ajusta al ordenamiento jurídico el que en los
establecimientos penitenciarios y carcelarios imperen y se hagan cumplir normas
elementales de disciplina interna, que deben ser acatadas estrictamente no sólo
por los reclusos mismos, sino por el personal directivo de dichos establecimientos,
así como por su personal de guardianes, y por todas las personas que los
visiten a cualquier título, incluyendo a los abogados.
DISCIPLINA CARCELARIA-Régimen de visitas/DERECHOS DEL INTERNO-Régimen
de visitas
La regulación de
las visitas se hace en virtud de la seguridad y de la especialidad de la vida
carcelaria. Por ello, el régimen de visitas tiene que estar regulado y
vigilado, sin menoscabar el núcleo esencial del derecho a la intimidad, en
cuanto sea posible. Una libertad absoluta de visitas impediría el normal
desarrollo de la vida penitenciaria, y además facilitaría el desorden interno,
con detrimento de la seguridad, tanto del establecimiento como de la
ciudadanía.
MEDIO DE DEFENSA JUDICIAL EFICAZ-Controversia sobre validez de actos
administrativos
ACCION DE TUTELA-Improcedencia para controvertir validez de
actos administrativos
INSTITUTO NACIONAL PENITENCIARIO Y
CARCELARIO-Facultad del
Director para expedir reglamentos para cárceles
Se
considera entonces que el director de INPEC estaría en principio facultado para
expedir reglamentaciones especiales para las cárceles y penitenciarias
especiales.
ACCION DE
TUTELA-Carencia actual de objeto respecto a régimen
de visitas de menores en las cárceles
AUTORIDAD
CARCELARIA-Regulación régimen de visitas
Se estima
necesario señalar, que no le corresponde al juez de tutela valorar la decisión
del INPEC, de regular en determinada forma las visitas; pues no es el juez
constitucional el llamado a calificar las circunstancias o el mérito que
motivaron el acto administrativo en discusión, pues son las propias autoridades
carcelarias, que conforme al Código Penitenciario, poseen en principio todos
los elementos de juicio necesarios para ordenar que se ofrezca mejores condiciones
de seguridad -inclusive para los propios menores-, pues dichas autoridades son
quienes cuentan con los criterios técnicos para el respectivo caso.
ACCION DE TUTELA-Improcedencia por no vulneración de
derechos fundamentales/ACCION DE TUTELA TRANSITORIA-Inexistencia de
perjuicio irremediable
Referencia: expediente T-552111
Acción de tutela instaurada por Mario Germán López
Cardona y María Isabel Zambrano Guzmán   contra el Instituto Nacional
Penitenciario y Carcelario -INPEC-
Magistrado Ponente:
Dr. ALVARO TAFUR
GALVIS
Bogotá D. C.,
veintitrés (23) de mayo de dos mil dos (2002).
La Sala Octava de Revisión de la Corte
Constitucional, integrada por los magistrados, Clara Inés Vargas Hernández,
Jaime Araujo Rentería y Álvaro Tafur Galvis, en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
En el proceso de revisión de los fallos
adoptados por el Juzgado Once de Familia de Bogotá y la Sala de Familia del
Tribunal Superior de Bogotá, dentro de la acción de tutela instaurada por Mario
Germán López Cardona y María Isabel Zambrano Guzmán contra el Instituto
Nacional Penitenciario y Carcelario -INPEC-.
I ANTECEDENTES
Los señores Mario Germán López Cardona y
María Isabel Zambrano Guzmán   obrando en nombre y representación de sus
menores hijos Mario Andrés y Juan David López Zambrano presentaron acción de
tutela en contra del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario -INPEC-, por
considerar que se les están vulnerando los derechos fundamentales a tener una
familia, a la igualdad y al libre desarrollo de su personalidad, al
restringírseles de acuerdo con lo dispuesto en el numeral quinto del articulo
33 de la Resolución 03152 de Septiembre 19 de 2001 las visitas a “cada 45 días
en domingo” y no permitírseles ingresar en los días regulares ordinarios a
entrevistarse con su progenitor.
1.- Hechos y fundamentos de la solicitud de
amparo:
l.  Los actores, quienes son cónyuges entre
sí, tienen dos hijos menores de edad, que responden a los nombres de Mario
Andrés (nacido el 15 de febrero de 1.995) y Juan David (nacido el 7 de agosto
de 1.998), sobre los cuales los padres ejercen conjuntamente su custodia y
patria potestad.
2.  El Señor Mario Germán López Cardona fue
aprehendido por orden del Ministerio de Justicia, para ser sometido al trámite
administrativo de Extradición, originado al parecer en una reclamación que en
contra del mismo presentó el Gobierno de los Estados Unidos de América, por una
presunta participación en un delito relacionado con el tráfico de
estupefacientes.
3.  Como consecuencia de lo anterior, el
señor López Cardona esta sometido a prisión en la Penitenciaría Central de
Colombia “La Picota”, en el Pabellón denominado de “Alta Seguridad” y el
proceso de extradición, se encuentra en el trámite jurisdiccional que determina
el código de procedimiento penal, pendiente de que la Sala Penal de Casación de
la H. Corte Suprema de Justicia emita el concepto respectivo.
4. Mediante la Resolución 03152 de 19 de
Septiembre de 2.001, la Dirección del Instituto Nacional Penitenciario y
Carcelario “INPEC” produjo el denominado “Reglamento de Régimen Interno para
los Pabellones de Alta Seguridad”, el cual, en el numeral quinto del artículo
33, denominado como “VISITAS.  PARAMETROS PARA RECIBIR VISITAS”, establece en
torno a la visita de los hijos menores de los internos, lo siguiente:
“La visita de menores se realizará
cada 45 días en domíngo.  Los hijos
menores del ínterno no tendrán restricción numérica para ingresar. Los
demás familiares menores (Hermanos, hijastros, nietos, sobrinos, primos y
cuñados) solo podrán ingresar en número máximo de dos (2)...”.
5.  Estiman los actores que con la
expedición del Reglamento de Régimen Interno para los Pabellones de Alta
Seguridad, se ocasionó un desbordamiento en la facultad conferida al Director
del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario INPEC para proveer de un
reglamento a tales pabellones; pues el numeral quinto del artículo 33 de la
Resolución 03152 de 2.001, al señalar un período fijo de 45 días, para que se
realicen las visitas de los menores, desbordó la facultad que se confirió al
mencionado director de indicar las “pautas generales” sobre las cuales, son los
propios directores de los respectivos centros de reclusión, los que expiden sus
reglamentos, los cuales deben ser aceptados y aprobados por la Dirección
General del INPEC.
6.  Precisan que el artículo 112 del Código
Nacional Penitenciario y Carcelario y el artículo 26 del Acuerdo 11 de 1 995,
no señalan términos en los cuales se deben realizar las visitas a los internos,
puesto que tal determinación, en su periodicidad o frecuencia le corresponde
señalarlo es al director del propio establecimiento, pabellón o cárcel, acorde
a las circunstancias y valoraciones que del mismo haga aquél, dentro de los
parámetros generales que se le fijen en las disposiciones que en tal sentido se
dicten.
7. En relación con los menores Mario Andrés
y Juan David López Zambrano, manifiestan que al impedírseles ver con mayor
frecuencia a su padre detenido, vulnera sus derechos fundamentales a sentir que
tienen un padre, que forman una familia y se les impide el libre desarrollo de
su personalidad.
8. Manifiestan que sí lo que se quiere es implantar
privaciones para el interno, ellas no pueden afectar a personas que, como los
menores, son los menos indicados para que puedan sufrir esos padecimientos y
privaciones que afectan sus derechos fundamentales.
9. Afirman que la reclamación se hace en
pro de los derechos de los menores Mario Andrés y Juan David López Zambrano
para que puedan ingresar en fechas más próximas al pabellón de Alta Seguridad
de la Penitenciaria “La Picota” de Bogotá, en igualdad de condiciones a las que
rigen en otros centros de reclusión. Por lo anterior solicitan que la
Resolución 03152 de 2001 debe ser suspendida como un mecanismo de defensa
provisional, mientras se adelantan las acciones administrativas que busquen la
derogatoria por nulidad del referido decreto.
2.  Intervención del  Instituto Nacional
Penitenciario y Carcelario
Mediante escrito del Octubre 29 de 2001, la
Coordinadora de Grupo de Tutelas del INPEC manifiesta que la acción de tutela
tiene la característica propia de ser residual, lo que significa que no
puede utilizarse para eludir los procedimientos ordinarios, para evadir
instancias y menos aún para adelantar procesos paralelos o alternos.
Señala que la
materia de la litis escapa al ámbito de la acción de tutela, pues por tratarse
la Resolución No. 03152 de Septiembre 19 de 2001, de un acto administrativo a
través de la cual se expide el Reglamento de Régimen Interno para los
Pabellones de Alta Seguridad, su discusión se debe surtir ante la Jurisdicción
de lo Contencioso Administrativo, por el procedimiento ordinario.
Indica además, que en aplicación al
principio de legalidad los actos administrativos y las leyes, se deben
considerar ajustados a derecho mientras no se demuestre lo contrario.
En la práctica este principio de legalidad
se traduce en que los actos administrativos deben ser obedecidos, tanto por las
autoridades como los particulares, desde el momento que comienza su vigencia y
mientras no sean declarados inconstitucionales o ilegales por la autoridad
competente, - este principio está consagrado expresamente en el artículo 66 del
Código Contencioso Administrativo al manifestar: "los actos
administrativos serán obligatorios mientras no hayan sido anulados o
suspendidos por la jurisdicción contencioso administrativa".
Afirma que el hecho de que las visitas de
los menores se lleven a cabo cada 45 días, obedece a que existen limitantes de
espacio en la planta física que impide albergar un número alto de visitantes.
De otra parte precisa que el Código
Penitenciario y Carcelario, consagra de manera clara en su articulo 20 la
clasificación de los establecimientos carcelarios y en el articulo 52 ibídem se
dispone que los establecimientos de reclusión se someterán al Reglamento
General, el cual contendrá los principios contenidos en el Código, en los
convenios y en los Tratados internacionales suscritos por Colombia.
Así mismo el artículo 112 de la Ley 65/93
establece que los sindicados tienen derecho a recibir visitas, autorizadas por
fiscales y jueces competentes, de sus familiares y amigos, sometiéndose a
las normas de seguridad y disciplina establecidas en el respectivo centro
de reclusión.  El horario, las condiciones, la frecuencia y la modalidad
en que se lleven a cabo serán reguladas por el régimen interno de cada
establecimiento de reclusión, según las distintas categorías de dichos
centros y del mayor o menor grado de seguridad de los mismos..." y
que "..Las visitas de sus familiares y amigos serán reguladas en
el reglamento general..."
Por lo tanto, concluye que el Director del
Instituto Nacional Penitenciario esta facultado para fijar los parámetros para
la realización de visitas a si como su continuidad dependiendo de la
categorización del establecimiento y la seguridad del mismo.
Respecto a los derechos de los menores, aduce
que debe tenerse en cuenta que si alguien es responsable de verse apartado del
núcleo de parientes cercanos, como consecuencia de haber transgredido la ley,
al INPEC no puede tachársele de la ruptura del vínculo familiar entre los
internos y sus parientes pues la sanción penal apareja una serie de
tribulaciones, sin que ello implique, per-sé, una abierta vulneración de
derechos fundamentales.
Por las anterior expuesto, solicita
entonces desestimar las pretensiones de los accionantes y declarar improcedente
la acción de tutela, por no existir vulneración a los derechos fundamentales de
los menores y por existir otro medio de defensa judicial que se identifica con
el fin perseguido como lo es la suspensión del articulo 33 de la Resolución No.
03152 de septiembre 09 de 2001.
II. DECISIONES
JUDICIALES OBJETO DE REVISION
Fallo de primera instancia
Mediante providencia del 6 de noviembre de
2001, el Juzgado Once de Familia de Bogotá resolvió denegar el amparo
solicitado, estimó que en relación con los derechos fundamentales de los niños
de tener una familia  y no ser separado de ella, estos no son absolutos,
considera que no puede haber el mismo tratamiento entre una familia que goza de
su plena libertad, y otra en la que uno de sus miembros debe someterse a una
disciplina derivada de la privación de su libertad.
Señala que el Director del INPEC al expedir
la resolución No. 03152de 2001 contó con el fundamento fáctico y jurídico
respectivo, el cual no puede entrar a desconocerse por vía de tutela, pues éste
mecanismo es subsidiario, y si para el evento existe otro medio de defensa
judicial idóneo, el amparo se torna improcedente.
Manifiesta que según la información
proporcionada por la entidad accionada, el régimen de visitas de los menores a
los pabellones de alta seguridad obedece a limitaciones de espacio en la planta
física para albergar un alto número de visitantes, a lo que considera debe agregarse
también otras circunstancias de carácter disciplinario en razón a la seguridad
que debe asumirse en tales centro de reclusión.
Precisa que si bien, los Directores de
los Centros Carcelarios y Penitenciarios  tienen como función la expedición de
un reglamento interno, ello no puede ser óbice para que se desconozcan los
parámetros que al respecto le incumbe al INPEC, más aún cuando se trata de la
administración y manejo de los llamados pabellones de alta seguridad, pues
deben adaptarse las medidas necesarias para evitar posibles inconvenientes en
razón a las personas que usualmente ocupan esas instalaciones.
En ese orden de ideas el Despacho Judicial
considera que no se han vulnerado los derechos fundamentales invocados a los
menores, pues con claridad se ve que la restricción de las visitas al Señor
López Cardona por parte de sus hijos, corresponde a la ejecución de una
disposición reglamentaria que adoptó el director del Instituto Nacional
Penitenciario y Carcelario INPEC, con base en las facultades previstas en la
Ley 65 de 1993, porque al fin y al cabo es esa entidad quien aprueba o
desaprueba los reglamentos de todos los centros de reclusión del país, más aún
cuando se trata de pabellones de alta seguridad.
Finalmente expresa el juzgado de instancia,
que ni siquiera puede concederse la tutela invocada como mecanismo transitorio,
pues no se avizora que la situación genere un perjuicio irremediable, la cual
exige para su viabilidad que el perjuicio sea inminente, que las medidas a
adoptar sean urgentes, y que el peligro sea grave, todo lo cual debe tender a
que la tutela sea impostergable.
Entonces, como ninguno de estos requisitos
se presenta por el hecho de restringir las visitas de los hijos del interno a
cada 45 día se deniega el amparo también bajo esa modalidad.
Impugnación
Señalan los actores que no comparten el
fallo del a quo, cuando sin razón lógica y jurídica, se permite al Director del
INPEC, romper de facto, con el principio constitucional a la igualdad de los
niños, el cual debe prevalecer frente a los derechos de los adultos (art. 44 de
la C.P.).
Manifiestan que el argumento esbozado por
el señor Director General del INPEC, como necesidad de contribuir a la
"...defensa, seguridad y- tratamiento penitenciario", no posibilita,
bajo ningún pretexto aceptable, que se desconozcan los derechos reconocidos por
el artículo 44 de la Constitución Política y con fundamento en las
declaraciones de la Convención de las Naciones Unidas de 1989.
Hace relación al dolor de padre que se
siente de no poder recibir a sus hijos en las mismas fechas en las que a los
adultos se les concede el derecho de visitar a sus familiares o amigos privados
de libertad en los pabellones de alta seguridad de la Penitenciaría “la Picota”
y destacan el daño moral y psicológico que de manera injustificable e
irreversible, se les causa a los menores cuando se les impide visitar a su
padre en las oportunidades en que su madre lo visita. Argumentan que sus
menores hijos de 6 y 3 años respectivamente, no pueden estar en
condiciones de inferioridad frente a los demás adultos, en tanto que a su madre
y a otros familiares si se les permite visitar a su padre cada ocho días.
De otra parte, mencionan que es la primera
vez que el Señor López esta privado de libertad y que la historia de
permanencia carcelaria es ejemplar.
Señalan que con la Resolución 03152 de 2001
en su artículo 33 num. 5o se desconocen los “Convenios y Tratados
Internacionales suscritos y ratificados por Colombia" y recuerdan que el
Congreso de la República, mediante la Ley 12 de 1991 aprobó la Convención sobre
los derechos del niño adoptada por la Asamblea General de las Naciones Unidas
el 20 de noviembre de 1989.
Indican, que al permitírsele a los
funcionarios del INPEC, expedir esta clase de medidas discriminatorias, se
contraría lo dispuesto en la Constitución Política y los Tratados y
Convenciones vigentes y pone en peligro grave la salud física y mental
de los niños y en riesgo de disolución del núcleo familiar.
Precisan que instituir la desigualdad entre
niños y adultos, contribuye al quebrantamiento de los derechos humanos y
eleva a la categoría de peligro común para el establecimiento carcelario, la
presencia de los niños, invirtiéndose el orden natural de las cosas y violando
los referidos derechos fundamentales.
Señala que la acción contenciosa no es la
vía apropiada para buscar el amparo de los derechos accionados, pues dicha
acción por su misma naturaleza no se decidiría en tiempo menor a 3 o mas años.
Fallo de segunda instancia
La Sala de Familia del Tribunal Superior de
Bogotá, estimó que para la protección de los derechos invocados existe un
mecanismo judicial expedito para la consecución del propósito expuesto por los
padres de los infantes, consistente en demandar, por la vía administrativa, la
resolución que dio origen a la limitación de que se quejan los mismos, dentro
de cuyo trámite, aún con la presentación de la demanda, puede solicitarse la
suspensión provisional del acto, para lo cual se examinará su texto frente al
de la Carta Constitucional, pudiendo de esa manera garantizarse, en forma
pronta y efectiva, el disfrute de las prerrogativas que aquella consagra.
El amparo solicitado, entonces no resultaba
procedente, ni aún como mecanismo transitorio, pues los demandantes, pueden
conseguir, precisamente y, en forma inmediata, la protección de los derechos
que invocan, razón por la cual confirma la sentencia del 6 de noviembre del año
2.001, preferida por el Juzgado 11 de Familia de Bogotá.
III.  CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1.      Competencia
La Corte Constitucional, a través de esta
Sala, es competente para revisar la anterior providencia proferida dentro del
proceso de tutela de la referencia, en desarrollo de las facultades conferidas
por los artículos 86 y 241, numeral 9o. de la Constitución Política, en
concordancia con los artículos 33 al 36 del Decreto 2591 de 1.991.
2.    Problema jurídico sujeto a decisión
La inconformidad de los demandantes, radica
en lo dispuesto en el numeral quinto del articulo 33, de la Resolución
03152 de 2001 a través de la cual, el director del INPEC reglamentó las visitas
de los menores a los pabellones de las cárceles de alta seguridad, entre ellos
el de “La Picota” limitando las mismas a cada 45 días en domingo.
Manifiestan que en el caso concreto al
impedirle a sus menores hijos, ver con una mayor frecuencia a su padre
detenido, se están vulnerando sus derechos fundamentales a tener una familia, a
la igualdad y al libre desarrollo de su personalidad y en ese orden de ideas
solicitan que Mario Andrés y Juan David López Zambrano puedan ingresar en
fechas más seguidas al pabellón de Alta Seguridad de la Penitenciaria “La
Picota” de Bogotá, para ver a su progenitor. Por lo que, solicitan que la Resolución
03152 de 2001 sea suspendida como un mecanismo de defensa provisional, mientras
se adelantan las acciones administrativas que buscan la derogatoria del citado
acto administrativo.
La entidad accionada aduce por su parte,
que el Director General del INPEC está facultado para dictar los reglamentos
sobre la administración y manejo de los Pabellones de Alta Seguridad; que el
hecho de que las visitas de los menores a dichos pabellones se efectue cada 45
días, obedece a que existen limitantes de espacio en la planta física que
impiden albergar un número alto de visitantes y que la acción de tutela, en el
presente caso se torna improcedente, por no existir vulneración a los derechos
fundamentales de los menores y por existir otro medio de defensa judicial que
se identifica con el fin perseguido como lo es solicitar la suspensión
provisional del articulo 33 de la Resolución No. 03152 de septiembre 09 de
2001. Precisa que la vía apropiada para tramitar lo solicitado es el
procedimiento ordinario ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo
Procede la Sala entonces a determinar si
es viable la tutela impetrada, como mecanismo transitorio con el fin de que
cese la violación de los derechos fundamentales que se invocan como vulnerados,
y mientras se adopta la decisión de fondo correspondiente por la jurisdicción
competente.
3.  Consideraciones jurídicas.
3.1  Improcedencia de la acción de tutela
ante la existencia de otro medio de defensa judicial. Mecanismo transitorio en
la protección de derechos fundamentales cuando se configure un perjuicio
irremediable.
Según lo dispone el
artículo 86 Superior, la acción de tutela constituye un mecanismo de orden
constitucional para la protección y defensa directa e inmediata de los derechos
fundamentales de las personas, cuando quiera que los mismos resulten vulnerados
o amenazados por la acción u omisión de las autoridades públicas y excepcionalmente
procede frente a los particulares, siempre que el afectado no disponga de otro
medio de defensa judicial, o
cuando existiendo éste se interponga como mecanismo transitorio para evitar un
perjuicio irremediable o cuando del examen particular que realice el juez de
tutela verifique que la otra vía, en cuanto a su eficacia, no es la más
adecuada para la protección inmediata del derecho fundamental violado o
amenazado, lo que sin duda reitera el
carácter residual y subsidiario de la misma.
En ese orden de ideas es preciso reiterar[1], que la acción de
tutela como mecanismo de defensa subsidiario y residual, para la protección de
derechos constitucionales fundamentales vulnerados o amenazados por la acción u
omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares, procede solo en
los casos que señale la ley, y no es suficiente que se alegue la vulneración o
amenaza de un derecho fundamental, para que se legitime automáticamente su
procedencia, pues la acción de tutela no ha sido
consagrada para provocar la iniciación de procesos alternativos o sustitutivos
de los ordinarios, o especiales, ni para modificar las reglas que fijan los
diversos ámbitos de competencia de los jueces, ni para crear instancias
adicionales a las existentes.
Ahora bien, en relación con la
circunstancia en que, pese a la existencia de otro medio de defensa judicial,
se configura un perjuicio irremediable, la jurisprudencia ha tratado el
caso de la aparente colisión entre el amparo constitucional transitorio frente
a la aplicación de un acto administrativo y la suspensión provisional del mismo
por la jurisdicción correspondiente. Es así como en la Sentencia  T-468/99 M.P.
José Gregorio Hernández Galindo, al analizar los alcances del artículo
octavo del Decreto 2591 de 1991, se expresó en los siguientes términos:
"La posibilidad de conceder este tipo
específico de protección judicial es excepcional, según se desprende del
artículo 86 de la Constitución, y por tanto el alcance de las normas
pertinentes es de interpretación estricta.  No se busca que el juez de tutela
asuma la competencia del ordinario o especializado entrando a resolver de fondo
el asunto litigioso planteado, sino de ofrecer al titular del derecho un medio
expedito y eficaz para evitar un daño respecto del cual la decisión judicial
definitiva llegaría demasiado tarde y apenas haría posible un resarcimiento
"a posteriori", es decir, sobre la base de un hecho cumplido.
En este contexto, la modalidad tutelar en
referencia únicamente tiene sentido ante la inminencia del perjuicio que
revista las características indicadas en el artículo 6º del Decreto 2591 de
1991, esto es, "... que sólo pueda ser reparado en su integridad mediante
una indemnización".
El carácter precario de la medida y la
incompetencia del juez de tutela para penetrar en el terreno reservado a otra
jurisdicción (Cfr. Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-543, octubre 1
de 1992), lo cual es aplicación del principio constitucional sobre autonomía de
los jueces (artículos 228 y 230 C.N.), están claramente subrayados en el
artículo 8º del Decreto 2591 de 1991 -destinado específicamente al tema del
amparo transitorio- cuando obliga al juez de tutela a expresar en la sentencia
que su orden permanecerá vigente sólo durante el término que la autoridad
judicial competente utilice para decidir de fondo la acción instaurada por el
afectado.  Este, en todo caso, deberá ejercer la acción correspondiente en un
término máximo de cuatro meses a partir del fallo de tutela, cuyos efectos
cesarán si así no lo hace".
(...)
"...tratándose de actos
administrativos, la consagración de esta figura no puede interpretarse en el
sentido de que todo juez haya quedado autorizado para decretar la suspensión
provisional de aquellos, dentro del trámite propio de las acciones de
tutela. Ello implicaría una ruptura de los linderos que la propia Carta
Política ha establecido entre las jurisdicciones, en cuanto disposición
constitucional expresa reserva esa atribución a la Contencioso Administrativa
(artículo 238 C.N.), tal como lo manifestó esta Corte en Sentencia T-01 del 3
de abril de 1992.
(...)
En tal virtud, se estima entonces, que ante
la ocurrencia de acciones instauradas respecto de actos administrativos, el
juez de tutela no puede asumir la facultad que le confiere la norma mencionada
como una autorización de la ley para sustituir al Contencioso Administrativo en
la definición sobre la validez de aquellos, ni suponer que podría suspenderlos
provisionalmente, pues ello representaría invadir el ámbito constitucional de
dicha jurisdicción. De allí los precisos términos usados por el legislador para
definir el objeto al que ha de circunscribirse la orden judicial para el evento
en que prospere la solicitud de tutela transitoria[2].
3.2  Consideraciones previas sobre la
naturaleza de la vida penitenciaria. Unidad
familiar y privación de la libertad. Graves deficiencias en las cárceles del País.
Esta Corporación en reiterada
jurisprudencia[3],
ha precisado que la persona, por el solo hecho de verse privada de la libertad,
como consecuencia de alguna decisión de carácter jurisdiccional, no pierde la
dignidad, ni tampoco puede ser despojada de sus derechos fundamentales, sin
embargo en algunas oportunidades estos derechos pueden verse restringidos, por
la misma condición de la pérdida de la libertad.
En forma específica, en lo que tiene que
ver con la unidad familiar es de manifestar, que si bien es cierto el Estado
ampara a la familia como institución básica de la sociedad[4](art.5ºC.P.), en algunas
oportunidades esta puede sufrir algunas limitaciones como se desprenden por
ejemplo de la circunstancia de que una persona se encuentre detenida, y en tal
caso, es inevitable que dicha condición afecte el ámbito íntimo de la familia a
la que pertenece en mayor o menor medida[5].
Esta Corporación en Sentencia No. C-394/95
manifestó al respecto lo siguiente:
“La vida penitenciaria tiene unas
características propias de su finalidad, -a la vez sancionatoria y
resocializadora-, que hacen que el interno se deba adecuar a las circunstancias
connaturales a la situación de detención. Como las leyes deben fundarse en la
realidad de las cosas, sería impropio, e insólito, que al detenido se le
concediera el mismo margen de libertad de que se goza en la vida normal. Se
trata, pues, de una circunstancia que no es excepcional sino especial, y que
amerita un trato igualmente especial. Existen circunstancias y fines
específicos que exigen, pues, un tratamiento acorde con la naturaleza de un
establecimiento carcelario; no se trata simplemente de una expiación, sino de
un amoldamiento de la persona del detenido a circunstancias especiales, que
deben ser tenidas en cuenta por el legislador.
El libre desarrollo de la personalidad
constituye, es cierto, un derecho fundamental que también debe ser respetado en
un establecimiento carcelario. Pero no puede exagerarse el alcance de tal bien
en virtud del abuso de la libertad, porque ello lo haría inocuo. La libertad
para nadie es ilimitada; es un derecho que se debe ejercer en concordancia con
el legítimo interés de la comunidad. En el caso de la vida penitenciaria es de
interés general que la libertad tenga límites en sus diversas manifestaciones,
ello es razonable y es de la esencia del trato especial a que deben estar
sometidos los reclusos. Constituye por ello una pretensión desde todo punto de
vista injustificada el que se dejen de adoptar elementales medidas de
prevención, o de aplicar los necesarios correctivos,  en los establecimientos
carcelarios, so pretexto de defender, aun contra el interés social, derechos
individuales supuestamente violados. Por el contrario, no sólo es lógico y
razonable sino que se ajusta al ordenamiento jurídico el que en los
establecimientos penitenciarios y carcelarios imperen y se hagan cumplir normas
elementales de disciplina interna, que deben ser acatadas estrictamente no sólo
por los reclusos mismos, sino por el personal directivo de dichos
establecimientos, así como por su personal de guardianes, y por todas las
personas que los visiten a cualquier título, incluyendo a los abogados.
Los incisos primero y sexto del artículo
112, son ajustados a la Carta por cuanto la regulación de las visitas se hace
en virtud de la seguridad y de la especialidad de la vida carcelaria. Por ello,
el régimen de visitas tiene que estar regulado y vigilado, sin menoscabar el
núcleo esencial del derecho a la intimidad, en cuanto sea posible. Una libertad
absoluta de visitas impediría el normal desarrollo de la vida penitenciaria, y
además facilitaría el desorden interno, con detrimento de la seguridad, tanto
del establecimiento como de la ciudadanía.
De otra parte, en lo que tiene que ver con
las particulares circunstancias que padecen la mayoría de las cárceles
colombianas, es de señalar que como es de público conocimiento y así lo ha
confirmado en oportunidades anteriores esta Corporación,[6] ellas se caracterizan por presentar una
serie de graves problemas, como el hacinamiento, la falta de personal
suficiente, las graves deficiencias en la infraestructura física de las mismas,
entre otros.
En tal medida, derechos como la vida, la
integridad física y la familia pueden verse vulnerados o amenazados por el
hacinamiento, por la mixtura de todas las categorías de reclusos, por la
carencia de los efectivos de guardia requeridos y por las condiciones
particulares del régimen carcelario.
Esta Corporación
en la sentencia T-153 de 1998[7]
dijo al respecto, lo siguiente:
“el derecho a la familia es quebrantado
por la sobrepoblación carcelaria y las deficiencias administrativas,
condiciones éstas que implican que los visitantes de los reclusos han de
soportar prolongadas esperas, bajo las inclemencias del clima, para poder
ingresar al centro, y que dificultan en grado extremo las visitas conyugales y
familiares ; el derecho a la salud se conculca dadas las carencias
infraestructurales de las áreas sanitarias, la congestión carcelaria, la
deficiencia de los servicios de agua y alcantarillado y la escasez de guardia
para cumplir con las remisiones a los centros hospitalarios; (..)  el derecho a
la presunción de inocencia se quebranta en la medida en que se mezcla a los
sindicados con los condenados y en que no se establecen condiciones especiales,
más benévolas, para la reclusión de los primeros, etc.
Con base en los criterios expuestos,
entra la Sala a determinar si en el caso de autos se evidencia una vulneración
del derecho fundamental a tener una familia, a la igualdad de los niños y al
libre desarrollo de la personalidad de los menores hijos de los tutelantes, no
sin antes advertir, que consistiendo el objeto de la acción de tutela en una
protección judicial inmediata de los derechos constitucionales fundamentales,
ella sólo tiene justificación y prosperidad cuando en efecto se establece,
dentro del procedimiento preferente y sumario, que la acción u omisión de la
autoridad pública o de los particulares, en los casos previstos por la ley,
causa verdadero agravio a tales derechos o los ponen en peligro.
Así, pues, cuando la situación expuesta
por los demandantes corresponde a un estado de cosas que en modo alguno
compromete los derechos fundamentales, la tutela carece de sentido y, por
tanto, la solicitud no puede alcanzar decisión favorable.
Para resolver se considera:
1.  Que si bien el artículo 44 de la C.P.,
establece como una obligación a cargo de la familia, la sociedad y al Estado,
la de "proteger al niño para  garantizar su desarrollo armónico e
integral y el ejercicio pleno de sus derechos" y consecuente con ello,
se estima que debe primar una actitud preferente hacia sus necesidades por
parte de la Administración Pública y sus autoridades, a juicio de la Corte,
resulta sin embargo forzoso señalar, que la persona condenada o detenida
preventivamente pueda ver restringidos algunos de sus derechos, pues surgen
límites evidentes al libre desarrollo de su personalidad, a la igualdad y a la
familia entre otros.
2. Ello es así, porque la condición de
recluso, que en un momento dado pueda ostentar una persona, lo colocan dentro
de un régimen penitenciario caracterizado por la supresión de ciertos derechos
o prerrogativas y lo ubica dentro de un régimen excepcional, que siendo
reglado, está bajo la dirección de las autoridades legalmente constituídas para
el efecto, recayendo en ellas, la responsabilidad de tomar precisas
determinaciones, en relación con los internos y el personal externo que venga a
visitarlo.
3. En tal virtud se estima entonces que
la violación a los derechos a la unidad familiar, al libre desarrollo de la
personalidad o a la igualdad, se presenta durante la detención efectiva y legal
de uno de sus miembros, solo cuando la falta temporal del detenido en el seno
de su familia se agrava sin justificación alguna, impidiéndole gozar del
régimen de visitas o de la posibilidad restringida de comunicarse a que tiene
derecho cualquier persona privada de su libertad, dentro de los marcos de
incomunicación que considere necesarios el juez del conocimiento.
De lo dicho se deduce entonces, que si bien
el derecho a la familia y el derecho de los niños son fundamentales y debe ser
protegido por el Estado, su tutela no puede ser incoada para impedir la
actuación de las autoridades cuando no se encuentra probado que sus derechos
fundamentales han sido vulnerados.
4. En el presente caso, como los propios
demandantes lo manifestaron, la resolución acusada por ser un acto
administrativo, es susceptible de ser demandada por la vía de la acción de
nulidad y restablecimiento del derecho (art. 85 del C.C.A.) ante la
jurisdicción de lo contencioso administrativo. Es decir, existe un medio
alternativo de defensa judicial que es idóneo y eficaz para la defensa de los
derechos que el demandante estima conculcados; en efecto, a través de esta
acción era procedente que el actor demandara la nulidad de los actos y el
consiguiente restablecimiento del derecho presuntamente lesionado con motivo de
su expedición.
5. La acción de tutela, no cabe para
controvertir la validez de actos administrativos, porque la acción de tutela
tiene un carácter residual y únicamente es idónea proponerla,  cuando el
ciudadano no disponga de otro medio de defensa judicial. Por lo mismo, no es de
ningún modo simultánea, paralela, acumulativa o alternativa de procedimientos
ordinarios, ni una instancia adicional que otorgue competencia para resolver
los asuntos judiciales propios de tales procedimientos y está dirigida a la
defensa judicial de los derechos fundamentales y no para sustituir la
protección del régimen normal de la legalidad, al que debe acudirse
prioritariamente para la solución de los conflictos.
6. Que por su parte, el artículo 3º del
acuerdo 11 de 1995 “por el cual se expide el reglamento general al cual se
sujetarán los reglamentos internos de los establecimientos penitenciarios y
carcelarios” al tratar el tema de los reglamentos generales, señaló:
“El presente reglamento establece los parámetros a los
cuales deberán sujetarse los reglamentos internos conforme a lo dispuesto en el
artículo 53 de la ley 65 de 1993 corresponde expedir a los directores de los
diferentes establecimientos de reclusión, sin perjuicio de las
reglamentaciones especiales que dicte el director general del Instituto
Nacional Penitenciario y Carcelario INPEC, para las cárceles y penitenciarias
especiales, carceles para miembros de la fuerza pública, colonias
establecimientos de rehabilitación y demás centros de reclusión que se creen en
formas particular en el sistema penitenciario y carcelario”
En ese orden
de ideas se considera entonces que el director de INPEC estaría en principio
facultado para expedir reglamentaciones especiales para las cárceles y
penitenciarias especiales.
Que en uso de
las facultades legales contenidas en el articulo 53 de la ley 65 de 1993, el
artículo 48 del Decreto 1890 de 1999 y el artículo 3o del Acuerdo No 011 de
1995, se dictó la Resolución No. 03152 del 19 de septiembre del año 2001, la
cual en el inciso quinto del artículo 33 acusado, dispuso lo siguiente:
“La visita de menores se realizará cada 45
días en domingo. Los hijos menores del interno no tendrán restricción numérica
para ingresar a la visita. Los demás familiares menores (Hermanos, hijastros,
nietos, sobrinos, primos y cuñados) sólo podrán ingresar en número máximo de
dos (2)”
La mencionada resolución No. 03152 del
2001 en el aparte transcrito, dio origen a la presente acción de tutela, pero
dicho texto fue modificado posteriormente por el artículo 10 de la Resolución
No. 04328 del 11 de diciembre del 2001[8]
y a partir de su expedición, la visita de los menores a los pabellones de alta
seguridad, se puede realizar cada 30 días en domingo.
En tal virtud, considera la Sala, que en
relación con las acusaciones planteadas en torno al numeral quinto del artículo
33 de la Resolución No. 03152 del 19 de septiembre del año 2001, habría
carencia actual de objeto, porque dicha resolución a la fecha no se aplica.
7. Aparte de lo indicado, adicionalmente
se estima necesario señalar, que no le corresponde al juez de tutela valorar la
decisión del INPEC, de regular en determinada forma las visitas; pues no es el
juez constitucional el llamado a calificar las circunstancias o el mérito que
motivaron el acto administrativo en discusión, pues son las propias autoridades
carcelarias, que conforme al Código Penitenciario, poseen en principio todos
los elementos de juicio necesarios para ordenar que se ofrezca mejores
condiciones de seguridad -inclusive para los propios menores-, pues dichas
autoridades son quienes cuentan con los criterios técnicos para el respectivo
caso.
Además se estima que el tratamiento dado a
las visitas de los menores por el Director del INPEC se encuentra justificado
en circunstancias tales como la propia condición de detenido de su progenitor, las
limitaciones de espacio en la planta física e inclusive podría argumentarse las
condiciones particulares propias de las cárceles nacionales.
8. Que igualmente como lo indicó esta
Corporación en las Sentencias T-016 y T- 121 de 1995, la comunidad tiene
derecho a que el Estado, le garantice una eficaz, permanente, y cuidadosa
guarda de los centros carcelarios y penitenciarios, motivo por el cual la
dependencia oficial INPEC a partir de la vigencia del Decreto 1242 de 1993- tiene
a cargo, como funciones básicas, no solo el cuidado de tales establecimientos y
la vigilancia de los reclusos con el propósito de hacer cumplir las penas y las
medidas de seguridad sino dentro del criterio de preservar la vida, la
integridad y la salud del personal interno, merced a un adecuado funcionamiento
operativo, que también se encuentra bajo su cuidado.
9. En el presente caso se considera que la
tutela no procede ni siquiera como mecanismo transitorio, por las siguientes
razones:
i)  La resolución acusada fue modificada
por el artículo 10 de la  Resolución  No. 04328 del 11 de diciembre del 2001,
reduciéndose el plazo para las visitas de los menores hijos de los detenidos en
los Pabellones de Alta Seguridad de 45 a 30 días, lo cual, de por sí, conlleva
a que el amparo de tutela solicitado contra el numeral quinto del articulo 33
de la Resolución 03152 deba ser denegado pues el contenido del mismo no se
encuentra vigente.
ii) Adicionalmente considera la Sala, que
en el presente caso tampoco procede la tutela, porque los menores no han sido
privados en forma absoluta y permanente de ver a su papá, y aunque la medida
impuesta por la autoridad demandada (30 o 45 días), puede eventualmente
resultar, también desagradable e incómoda, no esta acreditado que al
realizarsen las visitas con dicha periodicidad, efectiva y fehacientemente se
cause un daño moral y psicológico, como el que aluden los actores en su
demanda.
iii) En criterio de la Sala, no existe
mérito para estimar que por el solo hecho de regular el director del INPEC las
visitas de los menores, la dirección del INPEC vulnere derecho fundamental
alguno, pues no aparece demostrado un comportamiento arbitrario, abusivo o
ilegal por parte de las autoridades carcelarias; la decisión adoptada se cimentó
fue en la necesidad de asegurar la defensa, la seguridad y un tratamiento
penitenciario adecuado.
iii)  De igual manera en la situación
descrita, tampoco se vislumbraba la posible ocurrencia de un perjuicio
irremediable que hiciera viable la transitoriedad de la acción de tutela, toda
vez que las visitas con la frecuencia señalada anteriormente, no puede
considerarse que en sí mismas, causen un perjuicio irremediable, y teniendo en
cuenta que existe la posibilidad no solo de demandar la nulidad del acto
administrativo con el cual se esté inconforme, sino también de solicitar la
suspensión provisional, como medida cautelar para hace perder al acto su fuerza
ejecutoria mientras se emite la decisión de mérito sobre la legalidad de la
misma, es a ese mecanismo y no al de la tutela, al que debe recurrirse en esos
casos.
iv)  Se considera además por último en el
asunto sub examine, no se encontraba acreditado el perjuicio
irremediable al que refieren los actores, pues no se daban los supuestos que la
jurisprudencia de esta Corporación ha señalado para que se configure dicho
perjuicio[9].
En efecto, según se ha dicho, el perjuicio para que se considere irremediable
ha de ser inminente y grave y las medidas que se requieren para conjurarlo han
de ser urgentes y la acción de tutela ha de ser impostergable, requisitos
mínimos que como se indicó anteriormente, en este evento no se cumplen.
Así las cosas, la Sala habrá de confirmar
el fallo del pasado de diciembre, proferido por la Sala de Familia del Tribunal
Superior de Bogotá, por las consideraciones consignadas en esta providencia.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE
Primero.  Confirmar el fallo adoptado por la Sala de Familia
del Tribunal Superior de Bogotá, en providencia del 6 de diciembre de 2001,
mediante el cual decidió denegar la tutela presentada por los Señores Mario
Germán López Cardona y María Isabel Zambrano Guzmán contra el Instituto
Nacional Penitenciario y Carcelario -INPEC-.
Segundo. Por Secretaria General, líbrese la
comunicación de que trata el artículo 36 del decreto 2591 de 1991.
Cópiese,
notifíquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado Ponente
CLARA INES VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Ver entre otras las sentencias T- 414, T-625, T- 812, T-1588, T- 1725
de 2.000.
[2]
Ver Sentencia T-203 de 1993.
[3]T-611/01, T-535/98; T-606/98; T-590/98; C-656/96; C-261/96; T-705/96;
T-706/96; T-435/97; T-317/97; T-583/98; T-605/97; T-214/97.
[4]
Ver sentencia T-277/94
[5]
En Sentencia T-718 de 1999 dijo la Corte: "Es
cierto que los presos se hallan, respecto del Estado, en lo que la doctrina
extranjera ha denominado una "relación especial de sujeción", y que
en efecto la pérdida temporal de la libertad comporta la mengua -también
transitoria- de ciertos derechos, pero ni siquiera la más grave de las penas
puede llevar al total desconocimiento, a la anulación, a la pérdida absoluta de
los derechos humanos, de lo cual resulta que los jueces, en relación con los
reclusos, deben velar permanentemente porque no les sean quebrantados en forma
alguna los que pueden ejercerse sin restricción, ni se vaya más allá de lo que
la Constitución y la ley permiten en cuanto a aquellos respecto de los cuales
se admite su ejercicio bajo ciertas limitaciones.
[6]
Ver entre otras las Sentencias T -1077/00, T-153 de 1998.
[7] M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[8]
ARTICULO DECIMO.- EL ARTICULO 33 de la
Resolución No 03152.- VISITAS. PARAMETROS PARA RECIBIR VISITAS.-  Quedará así: Los parámetros para recibir visitas son los
siguientes:
1.
Cada quince (15) días, recibirán
visita los internos de los primeros pisos de cada Pabellón en un horario
comprendido entre las 08:30 y las 11:30 horas
2.
Cada quince (15) días y cuando no
corresponda el turno a los internos del primer piso de los Pabellones de Alta
Seguridad, los internos recluidos en el segundo piso de estos pabellones,
recibirán visita en el horario comprendido entre las 08:30 a las 11:30 horas
3.
Cuando el área de dormitorios de
un Pabellón de Alta Seguridad sea de  tres pisos o más, el turno del tercer (3)
piso se efectuará en la misma quincena que corresponda al primer piso, pero en
el horario comprendido entre las 13:30 a las 16:30 horas.
4.
El cuarto piso de los Pabellones
de Alta Seguridad, recibirá sus visitas en la misma quincena que corresponda al
segundo en el horario comprendido entre las 13:30 y las 16:30 horas.
5.
Las visitas se producirán en
patios o área de recepción de los Pabellones de Alta Seguridad, acondicionados
para tal efecto. En ningún caso las visitas ingresarán a los lugares destinados
a los alojamientos de los internos, aulas, talleres o áreas restringidas.
6.
El interno sólo podrá recibir
visita en el turno que se le haya establecido, en un número de personas no
superior a dos (2) y hasta por un término  de tres (3) horas.
7.
Los días sábados se llevará a cabo
las visitas masculinas y los días domingo las visitas femeninas.
8.
Los internos podrán recibir visita
general cada quince (15) días.
9.
La visita de menores se realizará
cada 30 días en domingo. Los hijos menores del interno no tendrán restricción
numérica para ingresar a la visita. Los demás familiares menores (Hermanos,
hijastros, nietos, sobrinos, primos y cuñados) sólo podrán ingresar en número
máximo de dos (2).
10.
Los visitantes no podrán ingresar
vehículos, paquetes, joyas, objetos, armas, equipos de comunicación, bebidas,
medicinas, cigarrillos y/o tabacos, sustancias alucinógenas o psicotrópicas,
alimentos ni dinero.
11.
No se permitirá el ingreso de
personas en estado de embriaguez, bajo los efectos de sustancias psicotrópicas
o que presenten síntomas visibles de padecer enfermedades infectocontagiosas.
PARÁGRAFO 1 : Para efectos de este artículo se entenderá como menor
de edad la persona que no haya cumplido los dieciocho (18) años al momento de
la visita.
PARÁGRAFO 2 : En casos excepcionales y necesidades urgentes, los
Directores del establecimiento y del Pabellón de Alta Seguridad, podrá
autorizar visita a un interno, por fuera del reglamento, dejando constancia
escrita del hecho y de las razones que la motivaron y concedido por el tiempo
estrictamente necesario y sometiéndose al estudio de seguridad aplicado para
los Pabellones de Alta Seguridad.
[9]
Sentencia T-295/93 M.P.Vladimiro Naranjo Mesa