C-651-06
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-651/06
COSA JUZGADA
RELATIVA-Configuración
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Boletín de
deudores morosos
INHIBICION
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Ineptitud sustantiva de
demanda
BOLETIN DE
RESPONSABLES FISCALES-Finalidad
BOLETIN DE RESPONSABLES FISCALES–Contenido,
objeto y características del dato reportado
LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN ACCESO A LA FUNCION
PUBLICA-Límites en regulación de requisitos y condiciones
En ejercicio
de la libertad de configuración legislativa, el Congreso de la República puede
establecer requisitos y condiciones que limiten el derecho a ingresar a la
función pública; sin embargo, el legislador debe adelantar su actividad con observancia
del derecho a la igualdad de oportunidades que tienen todos los ciudadanos para
acceder a las dignidades y empleos que el Estado ofrece (C.Po. arts. 13 y
40-7), procurando que mediante los límites que él establezca se realicen los
principios de eficiencia, eficacia, transparencia y moralidad que orientan la
actividad de la administración pública (C.Po. art. 209), implementando
mecanismos que garanticen una selección objetiva de las personas que por sus
méritos, virtudes profesionales, aptitudes académicas y experiencia laboral,
resulten ser las más idóneas para ingresar a la función pública.
BOLETIN DE RESPONSABLES FISCALES-No
violación del derecho a la igualdad
El análisis del texto que se examina permite determinar que cuando
el legislador distingue entre quienes aparecen en el boletín de responsables
fiscales y quienes no están allí relacionados: i) el objetivo perseguido está
representado por la defensa del interés general y el logro de los fines
esenciales del Estado; ii) la validez de este objetivo se puede establecer
mediante el cotejo del mismo con lo dispuesto en los artículos 1º y 2º de la
Constitución Política; y iii) la proporcionalidad del trato desigual que el
legislador da entre las personas que aparecen reportadas en el boletín de
responsables fiscales y quienes no se encuentran en él, pues se trata de una
medida adecuada, necesaria y proporcional en sí misma. La medida establecida
por el legislador es adecuada al fin propuesto en la norma, pues se trata de
defender el interés general representado por la necesidad de actuar en favor
del patrimonio público; la medida es necesaria, pues al cabo de un juicio
fiscal adelantado con observancia de las reglas propias del debido proceso, el
Estado cuenta con un medio idóneo y eficaz para recavar el pago de las
obligaciones a su favor y, finalmente, la medida es proporcional en sí misma en
cuanto no sacrifica valores ni principios que, como los de prevalencia del interés
general, imparcialidad, moralidad, eficiencia y eficacia de la administración
pública, resultan validamente protegidos. Por lo tanto, no puede afirmarse que
la norma acusada vulnere el derecho a la igualdad.
DERECHO AL TRABAJO-No es absoluto/BOLETIN
DE RESPONSABLES FISCALES-No violación del derecho al trabajo ni acceso al
desempeño de funciones y cargos públicos
El derecho al
trabajo mediante la vinculación laboral con el Estado no es absoluto, sino que
se encuentra relativizado por las condiciones y requisitos que el legislador
puede imponer legítimamente para proteger principios constitucionalmente
validos, como los de prevalencia del interés general, moralidad, transparencia,
eficacia y eficiencia administrativa (C.Po arts. 1º y 209). En el asunto sub
examine los derechos al trabajo y el de acceso al ejercicio de funciones
públicas entran en tensión con los principios citados; sin embargo, el
legislador, en ejercicio de sus potestades constitucionales, ha considerado de
manera razonable y proporcional que resulta necesario restringir el ejercicio
de aquellos derechos para garantizar la vigencia de los principios mencionados
en el inciso anterior. Además, el inciso 3º del artículo 60 de la ley 610 de
2000, no trasgrede el texto de los artículos 25 y 40-7 de la Constitución
Política, toda vez que mediante esta norma el legislador estableció límites al
ejercicio del derecho al trabajo y a acceder al ejercicio de funciones
públicas, con el propósito de garantizar principios constitucionalmente
válidos, sin que tal restricción implique supresión o afectación del núcleo
esencial de los derechos  mencionados por el demandante. Por lo anterior,
tampoco puede aducirse que la norma acusada deje de promover el interés
general, ni la prosperidad, ni el mejoramiento de la calidad de vida de los
habitantes, porque como quedó expuesto la inclusión en el boletín de
responsables fiscales ocurre una vez se ha agotado todo el procedimiento para
tal declaración, en el cual el responsable a ejercido su derecho de defensa.
Referencia: expediente D-6168
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 60 (parcial) de
la ley 610 de 2000 “por la cual se establece el trámite de los procesos de
responsabilidad fiscal de competencia de las contralorías”; y el artículo
2º. (parcial) de la ley 901 de 2004, “por medio de la cual se prorroga la
vigencia de la ley 716 de 2001, prorrogada y modificada por la ley 863 de 2003
y se modifican algunas de sus disposiciones”
Actor: José Cipriano León Castañeda
Magistrada Ponente:
Dra. CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Bogotá D. C.,
nueve (9) de agosto de dos mil seis (2006).
La Sala Plena de
la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y
una vez cumplidos los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de
1991, profiere la siguiente
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
En ejercicio de
la acción pública de inconstitucionalidad consagrada en los artículos 40-6,
241-4 y 242-1 de la Constitución Política, el ciudadano José Cipriano León
Castañeda solicita a la Corte Constitucional la declaración de
inconstitucionalidad del artículo 60 (parcial) de la ley 610 de 2000 “por la
cual se establece el trámite de los procesos de responsabilidad fiscal de
competencia de las contralorías”, y del artículo 2º. (parcial) de la ley
901 de 2004, “por medio de la cual se prorroga la vigencia de la ley 716 de
2001, prorrogada y modificada por la ley 863 de 2003 y se modifican algunas de
sus disposiciones”, por considerar que vulneran lo dispuesto en los
artículos 1º., 2º., 13, 25, 29, 40-7, 53, 54, 69, 93, 125 y 334 de la
Constitución Política. Además, considera que las normas atacadas desconocen lo
dispuesto en el artículo 23 de la Declaración Universal de Derechos Humanos y
en los artículos 2º. y 25 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y
Políticos, como también los artículos 1º. y 23 de la Convención Americana de
Derechos Humanos.
La demanda fue
admitida mediante auto del 8 de febrero de 2006 y en esta providencia se
dispuso: i) comunicar la iniciación del proceso al Presidente de la República,
al Presidente del Congreso de la República, al Ministerio del Interior y de
Justicia, al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, a la Contraloría General
de la República, a la Contraloría General del Departamento de Cundinamarca, a
la Contraloría General del Departamento de Antioquia y al Director del
Departamento Administrativo de la Función Pública; ii) ordenar la fijación en
lista de las normas acusadas y simultáneamente correr traslado al señor
Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto de rigor; iii)
invitar a las facultades de derecho de la Universidad Nacional de Colombia,
Universidad Externado de Colombia, Pontificia Universidad Javeriana, Colegio
Mayor de Nuestra Señora del Rosario, Universidad Libre y de los Andes; como
también al Instituto Colombiano de Derecho Procesal, para que aportaran su
opinión sobre el asunto de la referencia.
Cumplidos los
trámites constitucionales y legales propios de este asunto y previo concepto
del Jefe del Ministerio Público, la Corte Constitucional procede a decidir en
relación con la presente demanda.
II.  TEXTO DE
LAS NORMAS ACUSADAS
Se transcribe a
continuación el texto de las normas subrayando los apartes impugnados:
“LEY 610 DE 2000
(agosto 15)
Diario Oficial No. 44.133, de 18 de agosto de 2000
Por la cual se establece el trámite de los procesos de
responsabilidad fiscal de competencia de las contralorías.
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
ARTICULO
60. BOLETIN DE RESPONSABLES FISCALES. La Contraloría
General de la República publicará con periodicidad trimestral un boletín que
contendrá los nombres de las personas naturales o jurídicas a quienes se les
haya dictado fallo con responsabilidad fiscal en firme y ejecutoriado y no
hayan satisfecho la obligación contenida en él.
Para
efecto de lo anterior, las contralorías territoriales deberán informar a la
Contraloría General de la República, en la forma y términos que esta
establezca, la relación de las personas a quienes se les haya dictado fallo con
responsabilidad fiscal, así como de las que hubieren acreditado el pago
correspondiente, de los fallos que hubieren sido anulados por la jurisdicción
de lo contencioso administrativo y de las revocaciones directas que hayan
proferido, para incluir o retirar sus nombres del boletín, según el caso. El
incumplimiento de esta obligación será causal de mala conducta.
Los
representantes legales, así como los nominadores y demás funcionarios
competentes, deberán abstenerse de nombrar, de dar posesión o celebrar
cualquier tipo de contrato con quienes aparezcan en el boletín de responsables,
so pena de incurrir en causal de mala conducta, en concordancia con lo
dispuesto en el artículo 6o. de la ley 190 de 1995. Para cumplir con
esta obligación, en el evento de no contar con esta publicación, los servidores
públicos consultarán a la Contraloría General de la República sobre la
inclusión de los futuros funcionarios o contratistas en el boletín.
LEY 901 DE 2004
(julio 26)
Diario Oficial No. 45.622, de 27 de julio de 2004
RAMA LEGISLATIVA - PODER PÚBLICO
Por medio de la cual se prorroga la vigencia de la Ley 716 de 2001,
prorrogada y modificada por la Ley 863 de 2003 y se modifican algunas de sus
disposiciones.
ARTÍCULO 2o. Modifíquese y adiciónese al
artículo 4o de la Ley 716 de 2001, el cual quedará así:
Artículo
4o. Depuración de saldos contables. Las entidades públicas llevarán a cabo las
gestiones necesarias que permitan depurar los valores contables que resulten de
la actuación anterior, cuando corresponda a alguna de las siguientes
condiciones:
a)
Valores que afecten la situación patrimonial y no representen derechos, bienes
u obligaciones ciertos para la entidad;
b)
Derechos u obligaciones que no obstante su existencia no es posible realizarlos
mediante la jurisdicción coactiva;
c)
Derechos u obligaciones respecto de los cuales no es posible ejercer su cobro o
pago, por cuanto opera alguna causal relacionada con su extinción, según sea el
caso;
d)
Derechos u obligaciones que carecen de documentos soporte idóneos a través de
los cuales se puedan adelantar los procedimientos pertinentes para obtener su
cobro o pago;
e)
Cuando no haya sido legalmente posible imputarle a alguna persona el valor por
la pérdida de los bienes o derechos;
f)
Cuando evaluada y establecida la relación costo beneficio resulte más oneroso
adelantar el proceso de que se trate;
g)
Los inmuebles que carecen de título de propiedad idóneo y respecto de los
cuales sea necesario llevar a cabo el proceso de titulación para incorporar o
eliminar de la información contable, según corresponda.
PARÁGRAFO
1o. Para efectos del cumplimiento de lo dispuesto en esta ley, las entidades
podrán contratar la realización del proceso de depuración contable con
contadores públicos, firmas de contadores o con universidades que tengan
facultad de contaduría pública debidamente reconocida por el Gobierno Nacional.
PARÁGRAFO
2o. Los derechos y obligaciones de que trata el presente artículo, y cuya
cuantía sea igual o inferior a cinco (5) salarios mínimos legales mensuales
vigentes, solo requerirán prueba sumaria para que sean depurados de los
registros contables de las entidades públicas.
PARÁGRAFO
3o. Las entidades estatales para relacionar las acreencias a su favor
pendientes de pago deberán permanentemente en forma semestral, elaborar un
boletín de deudores morosos, cuando el valor de las acreencias supere un plazo
de seis (6) meses y una cuantía mayor a cinco (5) salarios mínimos legales
vigentes. Este boletín deberá contener la identificación plena del deudor
moroso, bien sea persona natural o jurídica, la identificación y monto del acto
generador de la obligación, su fecha de vencimiento y el término de extinción
de la misma.
Las
personas que aparezcan relacionadas en este boletín no podrán celebrar
contratos con el Estado, ni tomar posesión de cargos públicos, hasta tanto
demuestren la cancelación de la totalidad de las obligaciones contraídas o
acrediten la vigencia de un acuerdo de pago.
El boletín será remitido al Contador General de la Nación
durante los primeros diez (10) días calendario de los meses de Junio y
Diciembre de cada anualidad fiscal. La Contaduría General de la Nación
consolidará y posteriormente publicará en su página Web el boletín de deudores
morosos del Estado, los días 30 de julio y 30 de enero del año correspondiente.
La
Contaduría General de la Nación expedirá los certificados de que trata el
presente parágrafo a cualquier persona natural o jurídica que lo requiera. Para
la expedición del certificado el interesado deberá pagar un derecho igual al
tres por ciento (3%) del salario mínimo legal mensual vigente. Para efectos de
celebrar contratos con el Estado o para tomar posesión del cargo será
suficiente el pago de derechos del certificado e indicar bajo la gravedad del
juramento, no encontrarse en situación de deudor moroso con el erario o haber
suscrito acuerdos de pago vigentes.
La Contraloría General de la República y demás órganos de
control fiscal verificarán el cumplimiento por parte de las entidades estatales
de la presente obligación.”
III.    FUNDAMENTOS DE LA DEMANDA
Para el actor,
los textos impugnados desconocen lo dispuesto en el artículo 40-7 de la Carta
Política, según el cual todo ciudadano tiene derecho a acceder a cargos
públicos. Las normas acusadas limitan y restringen este derecho, vulnerando el
artículo 40 superior.
Respecto del
Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos de la Carta de las Naciones
Unidas, el demandante estima vulnerado el artículo 25, literal c). En el mismo
sentido considera que las normas impugnadas desconocen lo dispuesto en el
artículo 23 de la Convención Americana de Derechos Humanos.
Después de
transcribir las normas de derecho internacional, el actor concluye que las
disposiciones de la Constitución Política y las de derecho internacional,
reconocen el derecho de las personas a acceder a funciones públicas en
condiciones de igualdad y sin restricciones, de lo cual concluye que las normas
acusadas son inexequibles por cuanto limitan en forma discriminatoria el
derecho a acceder a cargos públicos por deudas económicas con el Estado.
En relación con
el artículo 13 de la Carta Política, explica el accionante que todas las personas
tienen derecho al mismo trato y protección por parte de las autoridades, es
decir, no se puede discriminar al que tiene deudas con el Estado, pues también
puede ingresar a cargos públicos.
Respecto del
artículo 125 de la Constitución Política, considera que los textos demandados
lo contradicen por cuanto los requisitos y condiciones para determinar los
méritos y calidades para ingresar a un cargo de carrera deberán estar en la
ley, pero no se permite al legislador limitar este derecho cuando el ciudadano
tiene deudas con el Estado, impidiéndole concursar y acceder a la función
pública hasta tanto pague o llegue a un acuerdo de pago, pues si el ciudadano
no tiene empleo, carece de ingresos, “entonces, cómo anticipadamente va a pagar
deudas o hacer un acuerdo de pagos?”
Con los mismos
argumentos, considera el accionante que las normas demandadas vulneran lo
dispuesto en el artículo 2º del Pacto Internacional de Derechos Civiles y
Políticos, y el artículo 1º de la Convención Americana de Derechos Humanos. Señala
que las normas internacionales impiden la discriminación y las limitaciones
para acceder a cargos públicos por posiciones económicas, entre ellas tener
deudas con el Estado, situación que se agudiza cuando el ciudadano se encuentra
desempleado y el Estado evita que éste ingrese a un cargo público.
Luego de
transcribir el protocolo adicional a la Convención Americana de Derechos
Humanos, en materia de derechos económicos, sociales y culturales, protocolo de
San Salvador, artículo 2º, concluye el demandante que las normas atacadas
vulneran la efectividad de los derechos que allí se consagran al limitar y
discriminar el ingreso a cargos públicos por deudas económicas o fallos de
responsabilidad fiscal.
El demandante
transcribe los artículos 4º y 5º del mismo protocolo, para explicar que los
Estados partes sólo pueden establecer restricciones y limitaciones al goce de
los derechos allí previstos, mediante leyes promulgadas con el efecto de
preservar el bienestar social dentro de una sociedad democrática en la medida
que no contradigan el propósito y razón de los mismos.
Agrega el
demandante que el Estado tiene la obligación de ubicar laboralmente a las
personas, promover la prosperidad y mejorar la calidad de vida de los
habitantes, en los términos del artículo 54 de la Carta Política, disposición
que entra en contradicción con las normas demandadas al limitar a los
trabajadores el acceso a las funciones públicas.
El actor
menciona a los deudores morosos del ICETEX que aparecen reportados en la central
de información de la Contaduría General de la Nación, donde, en su criterio, se
vulnera el artículo 69 superior, pues no se facilitan los mecanismos
financieros para que todas las personas ingresen a la educación superior ya que
se imponen tasas del 24% anual y se reduce el tiempo de amortización. Concluye,
que: “El Estado arbitrario NO PERMITE EL PAGO DE SUS DEUDAS al ciudadano(a),
vulnerando derechos fundamentales como el no permitir el acceso a un cargo
público”.
En relación con
el artículo 25 de la Carta Política, concordante con el artículo 6º del
Protocolo de San Salvador, de la Convención Americana de Derechos Humanos,
explica que se trata de un derecho fundamental que resulta sometido a
discriminación por el Estado quien limita el ingreso laboral a quienes tienen
deudas estatales.
Respecto del
derecho al debido proceso, recuerda que las entidades estatales tienen el poder
propio de la jurisdicción coactiva permitiendo que los reportes sobre deudas
pasen a la central de información de la Contaduría General de la Nación, para
impedir que determinadas personas ingresen a cargos públicos, sin un debido
proceso administrativo que les permita el derecho de defensa, a fin de
establecer si la deuda es real y si la misma tiene soporte en normas legales,
se encuentra en firme, o se ha agotado la vía gubernativa, pues, en su
criterio, se puede reportar la deuda sin que haya sido admitida la demanda ante
la jurisdicción administrativa.
Concluye que las
restricciones y limitaciones para ingresar a un cargo público, derivadas de
deudas con el Estado, son inconstitucionales por desconocer lo establecido en
la Carta Política y en los tratados internacionales sobre derechos humanos
ratificados por el Congreso de la República.
IV.
INTERVENCIONES
Departamento
Administrativo de la Función Pública
Mediante escrito
recibido en la Secretaría de la Corte el 2 de marzo del año en curso, la
representante del Departamento Administrativo de la Función Pública expuso
argumentos destinados a defender la exequibilidad de los textos acusados. Así,
en relación con el inciso primero del parágrafo tercero del artículo 2º de la
ley 901 de 2004, señala la interviniente que su texto se aviene a lo dispuesto
en el artículo 1º de la Carta Política, pues esta norma prevé entre los fines
del Estado el de servir a la comunidad, promover la prosperidad general y
garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en
la Constitución; señala que la Contaduría General de la Nación es la
institución responsable de determinar las políticas, principios y normas de
contabilidad que deben regir en el sector público colombiano, centralizando y
consolidando la información contable.
Explica que el
mecanismo de recopilación de dicha información es el boletín de deudores
morosos del Estado, el cual es la relación que elabora cada entidad pública de
las personas naturales y jurídicas que tienen acreencias con el Estado,
respaldadas en un título donde consta una obligación clara, expresa que puede
ser exigible, para que sea remitida a la contaduría General de la Nación,
permitiendo así que dicha entidad pueda llevar de manera detallada e inequívoca
el estado de las cuentas.
Agrega la
interviniente que la norma atacada crea una cultura de rendición de cuentas que
sirve de soporte a los procesos de control interno, político, fiscal,
disciplinario y ciudadano. Con este argumento, según la representante del
Departamento Administrativo de la Función Pública, se defiende la exequibilidad
de la norma, pues ella no obstaculiza el acceso a ocupar cargos públicos, sino
que propende por la moralidad y la transparencia en el manejo de los recursos
públicos.
En cuanto al
inciso segundo del parágrafo tercero del artículo 2º de la ley 901 de 2004,
explica la interviniente que sobre el mismo ya se había pronunciado la Corte
mediante la sentencia C-1083 de 2005, es decir, en su criterio, operó el
fenómeno de la cosa juzgada.
Respecto del
artículo 60 de la ley 610 de 2000, la interviniente cita un aparte de la
sentencia C-1083 de 2000, según el cual la norma demandada es conforme con lo
dispuesto en la Carta Política. Con fundamento en estos argumentos, pide a la
Corte desestimar los cargos formulados por el demandante.
Ministerio de
la Protección Social
La representante
del Ministerio de la Protección Social hizo llegar el día 3 de marzo del año en
curso un escrito destinado a defender las normas acusadas. Para la apoderada
del Ministerio, el artículo 60 de la ley 610 de 2000 representa un mecanismo
destinado a proteger la integridad patrimonial del Estado, valiéndose de la
publicidad de los nombres de los sujetos que han resultado responsables por
faltas de esta naturaleza, contribuyendo a la eficacia de las funciones que
competen a la Contraloría General de la República.
Respecto al
artículo 2º de la ley 901 de 2004, explica la interviniente que la norma
procura defender la moralidad administrativa y proteger el patrimonio del
Estado a través de un boletín que contiene la identificación de las personas
responsables de acreencias pendientes a favor del Estado.
Para la
apoderada del Ministerio, las normas acusadas confieren al Estado prerrogativas
respecto de los administrados, entre ellas el poder coercitivo frente a estos
cuando se encuentren en situaciones descritas en la ley y que merecen un
reproche o sanción por parte del Estado. Respecto del derecho a la igualdad, la
agente del Ministerio considera que no hay violación, pues quien adeuda al
Estado no puede ser tratado igual que la persona que ha cumplido con sus
deberes.
Frente a la
presunta violación del derecho al trabajo, explica la representante del
Ministerio de la Protección Social que se trata de un valor fundante del Estado
que no es absoluto y, por lo tanto, no puede ser invocado en defensa de labores
ilícitas; considera que la norma crea una inhabilidad respecto de quien sea
considerado responsable fiscal, circunstancia que permite al legislador limitar
el ingreso de deudores morosos a la función pública.
Facultad de
jurisprudencia de la Universidad del Rosario
El representante
de la Facultad de Jurisprudencia de la Universidad del Rosario intervino para
solicitar a la Corte que declare estarse a resuelto en la sentencia C-877 de
2005, pues mediante esta providencia fueron declarados exequibles los preceptos
que ahora se demandan.
Contaduría
General de la Nación
El apoderado de
la Contaduría General de la Nación interviene para solicitar a la Corte que se
declare inhibida para tomar una decisión de fondo, por cuanto los cargos no
fueron debidamente sustentados por el demandante y los mismos adolecen de falta
de claridad y especificidad, por cuanto no analizan la relación que existe
entre la norma atacada y la Constitución, como tampoco deducen argumentos que
permitan discutir la exequibilidad de la misma.
Agrega que ha
operado el fenómeno de la cosa juzgada respecto de los textos impugnados,
puesto que mediante la sentencia C-1083 de 2005 la Corte declaró inexequibles
los incisos 2º y 4º del parágrafo 3º del artículo 2º de la ley 901 de 2004.
Contraloría General
de la República
El apoderado de
la Contraloría General de la República intervino para defender la exequibilidad
de las normas demandadas, pues el Estado tiene la atribución de imponer
restricciones a las personas que pretenden ejercer una función pública, más aún
si se considera que las personas que prestan sus servicios en entes oficiales
deben ser de las más altas condiciones de probidad, evitando que tengan cuentas
pendientes con el Estado.
En su criterio,
las normas acusadas no son desproporcionadas, por cuanto se ajustan a los
principios constitucionales de solidaridad y eficiencia, dando la posibilidad a
las personas de acceder a la función pública cuando cumplan las obligaciones
con el Estado. En cuanto al fin constitucional, el apoderado de la Contraloría
lo relaciona con la protección del interés general, representado  con la
escogencia de las personas más idóneas para la prestación de la función
pública.
En cuanto al
derecho al trabajo, considera el agente de la Contraloría que las normas
demandadas no vulneran la Carta Política, pues ellas se limitan a atacar los
focos de corrupción que se presentan a gran escala, por cuanto la elaboración
del boletín de deudores morosos no proscribe el derecho al trabajo, sino que
procura que las personas reportadas paguen sus obligaciones y con ese recaudo
se puedan cumplir las funciones del Estado.
V. CONCEPTO
DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El señor
Procurador General de la Nación, en concepto recibido en la Secretaría General
de la Corte el día 3 de abril del presente año, solicita a esta Corporación que
se hagan los siguientes pronunciamientos:
1.
Estarse a lo resuelto en la sentencia C-1083 de
2005 que declaró inexequible el inciso segundo y cuarto del parágrafo tercero
del artículo 2º. de la ley 901 de 2004, y exequibles los incisos primero,
tercero y quinto del parágrafo tercero del artículo 2º de la ley 901 de 2004,
que modificó y adicionó el artículo 4º de la ley 716 de 2001.
2.
Declararse inhibida para pronunciarse sobre la
constitucionalidad del inciso tercero del artículo 60 de la ley 610 de 2000,
por ineptitud sustantiva de la demanda, frente a los cargos de violación del
artículo 54 de la Constitución.
3.
Declarar exequible el inciso tercero del
artículo 60 de la ley 610 de 2000, por la no vulneración de los instrumentos
internacionales, ni de los artículos 1, 2, 13, 40-7, 25 y 53 de la Constitución
Política.
El Procurador
General de la Nación empieza por explicar la existencia de cosa juzgada
constitucional respecto de los cargos formulados contra los incisos 1º y 2º del
parágrafo 3º del artículo 2º de la ley 901 de 2004, que modificó y adicionó el
artículo 4º de la ley 716 de 2001. En su criterio, la sentencia C-1083 de 2005,
que declaró inexequibles los incisos 2º y 4º del parágrafo 3º del artículo 2º
de la ley 901 de 2004, tuvo como fundamento el trato desigual otorgado a los
deudores morosos del Estado, debido a que no había una justificación objetiva y
razonable, es decir se configuraba una discriminación negativa para los mismos,
la cual contrariaba el principio de igualdad, en concordancia con el artículo
40 superior, relativo al derecho fundamental de acceso al ejercicio de
funciones y cargos públicos; el Procurador General recuerda que mediante la
sentencia que se comenta fueron declarados exequibles los incisos 1º, 3º y 5º
del parágrafo demandado.
Por lo anterior,
para la Vista Fiscal existe una decisión de mérito sobre la constitucionalidad
de las disposiciones mencionadas, es decir, fue declarado exequible el inciso
1º e inexequible el inciso 2º del parágrafo 3º del artículo 2º de la ley 901 de
2004, por el cargo de violación al debido proceso y a la igualdad
respectivamente, cargos que nuevamente son invocados en la presente demanda;
por esta razón el Ministerio Público solicita a la Corte estarse a lo resuelto
en la sentencia C-1083 de 2005.
La solicitud de
inhibición respecto de los cargos formulados contra el inciso 3º del artículo
60 de la ley 610 de 2000, por violación del artículo 54 de la Carta Política,
está basada en lo que el Procurador General considera ineptitud sustantiva de
la demanda, pues en ella no aparecen cargos concretos en relación con el
artículo 54 superior, es decir, los cargos no son claros, ciertos, específicos,
pertinentes ni suficientes, tal como lo ha expuesto la Corte Constitucional.
El problema
jurídico, según el Jefe del Ministerio Público, aparece luego de separar dos
materias: el boletín de responsables fiscales a que alude el artículo 60 de la
ley 610 de 2000 y el boletín de deudores morosos previsto en el parágrafo
tercero del artículo 2º de la ley 901 de 2004, al cual ya se refirió la Corte
Constitucional. Cada uno de estos boletines está concebido a partir de
diferentes finalidades y el problema jurídico radica en establecer si la
prohibición de nominar o contratar con quienes aparecen en boletines de
responsables fiscales se debe a la defensa de intereses superiores que
justifiquen las restricciones que puedan producirse frente a los derechos a la
igualdad, acceso al ejercicio de funciones públicas y derecho a contratar con
el Estado.
Para el
Ministerio Público, la prohibición de nominar o contratar a quienes aparecen en
boletines de responsables fiscales no vulnera los instrumentos internacionales,
ni los derechos a la igualdad, al acceso a cargos públicos ni el derecho al
trabajo. Explica la Vista Fiscal que el artículo 267 de la Carta Política,
concordante con los artículos 119 y 272 del mismo ordenamiento, establecen como
finalidad de la Contraloría General de la República y de las contralorías
territoriales, realizar la vigilancia de la gestión fiscal y el control de
resultados de la administración, en cuanto conllevan el manejo o inversión de
recursos públicos.
En aplicación de
las previsiones constitucionales, el servidor público y el particular deben
actuar salvaguardando la integridad del patrimonio público y cultivando un
proyecto específico de gestión y resultados; la gestión fiscal está referida a
la administración o manejo de bienes o de dineros públicos en las diferentes
etapas de recaudo, conservación, adquisición, enajenación, gasto, inversión y
disposición, bajo la vigilancia y control de las contralorías para garantizar
la integridad del patrimonio público en el ámbito de la gestión estatal.
Considera el
Procurador General de la Nación que la responsabilidad fiscal es de orden
patrimonial y busca obtener la reparación del daño al erario a través del pago
de una determinada suma de dinero por el responsable o deudor fiscal. Para
hacer efectiva esta responsabilidad la Contraloría cuenta con un mecanismo
eficaz representado por el boletín de responsables fiscales, documento que
contiene los nombres de las personas naturales o jurídicas a quienes se les ha
dictado fallo con responsabilidad fiscal y no han pagado la obligación
respectiva.
Agrega el Jefe
del Ministerio Público que cuando el erario se ve lesionado como resultado de
su inadecuado manejo, el mayor interés del Estado es la recuperación del mismo,
interés que puede concurrir con el de la entidad perjudicada, lo cual es acorde
con lo dispuesto en la Carta Política, según la cual el fin del control fiscal
es la preservación y protección del patrimonio del Estado.
En cuanto a la
presunta violación del derecho a la igualdad, el Ministerio Público considera
que las personas contra quienes se ha dictado fallo de responsabilidad fiscal
no están en la misma situación de los deudores morosos del Estado, ni pueden
compararse con las personas con aquellas personas que no tienen deudas con el
Estado.
Frente a la
presunta violación del derecho al trabajo, explica la Vista Fiscal que el
acceso a la función pública se funda en la selección basada en el mérito y la
calidad de los aspirantes, sin que hagan parte del núcleo esencial del derecho
al trabajo la vocación de ocupar ciertos puestos o cargos públicos, ni estar
vinculado a una entidad en particular. Agrega la Vista Fiscal que la garantía
del derecho al trabajo no reviste carácter absoluto y su ejercicio puede ser
restringido mediante la prohibición a los nominadores y representantes legales
de las entidades públicas, para que vinculen o contraten a un deudor fiscal.
El Procurador
General de la Nación concluye expresando que la norma demandada desarrolla la
Constitución Política, dando vigencia al principio de protección de los
recursos presupuestales de la Nación, haciendo prevalecer el interés general y
el deber de velar por la intangibilidad de los recursos públicos.
VI.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1.
Competencia
La Corte
Constitucional es competente para conocer y decidir sobre la demanda de
inconstitucionalidad de la referencia, de conformidad con lo dispuesto en el
numeral 4º del artículo 241 de la Constitución Política.
2.
Cuestión preliminar. Cosa juzgada respecto de algunos de los preceptos
demandados.
2.1. La Corte Constitucional, mediante sentencia C-877 de
2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño, declaró exequibles los artículos 60 de la Ley
610 de 2000 y parágrafo 3º del artículo 2º de la Ley 901 de 2004, respecto de
los cargos relacionados con la presunta violación de los artículos 152 y 153 de
la Carta Política. En aquella oportunidad, el demandante consideró que las
normas atacadas regulaban el derecho fundamental de habeas data y que,
por tal razón, el legislador debió tramitar una ley estatutaria. La Corte
consideró que tal vicio no se presentaba y en esa medida declaró exequibles las
disposiciones acusadas. Por tanto, existe cosa juzgada relativa respecto de las
expresiones que la Sala examinará en el presente caso, la que no afecta la
decisión en el presente caso.
2.2. Mediante sentencia C-1083 de 2005, M.P. Jaime Araújo Rentería,
la Corte declaró inexequibles los incisos 2º y 4º del parágrafo 3º del artículo
2º de la ley 901 de 2004. El fundamento jurídico para declarar la
inexequibilidad del texto trascrito, según aparece en la sentencia C-1083 de
2005, fue el siguiente:
“Dicha prohibición es contraria al principio de igualdad establecido
en el Art. 13 superior, por desconocer el  requisito de proporcionalidad en
sentido estricto que han señalado la doctrina constitucional y la
jurisprudencia de esta corporación, ya que el beneficio que se obtiene con
ella, esto es, la obtención del pago de los créditos a favor de las entidades
estatales y el saneamiento de su información contable y de sus finanzas, es muy
inferior a la afectación del derecho fundamental de acceso a los cargos
públicos consagrado en el Art. 40 de la Constitución, del que son titulares los
deudores relacionados en el boletín, de suerte que se genera una ostensible
desproporción, de mayor significado si se tiene en cuenta que por los graves
problemas económicos y sociales del país son muchos los deudores que resultan
convertidos en víctimas de tal medida por circunstancias ajenas a su voluntad.
En este sentido cabe señalar numerosos ejemplos, entre ellos los
casos de las personas a quienes se ha impuesto una multa de tránsito que no
pueden cancelar en el plazo de seis (6) meses que prevé el aparte normativo
demandado, o de las personas que han obtenido la prestación de servicios de
salud para sí mismas o para sus familiares en hospitales públicos y no pueden
efectuar su pago en el mismo término, las cuales, por efecto de lo dispuesto en
los incisos 2º y 4º de dicho segmento, resultan privadas del ejercicio del
citado derecho fundamental sin justificación válida a la luz de la
Constitución”
(…)
En consecuencia, el trato desigual otorgado por los incisos 2º y 4º
del parágrafo 3º del Art. 2º de la Ley 901 de 2004 a los deudores morosos del
Estado no tiene una justificación objetiva y razonable y configura así una
discriminación negativa de los mismos, contraria al principio de igualdad
previsto en el Art. 13 de la Constitución, en concordancia con lo dispuesto en
el Art. 40 ibídem sobre el derecho fundamental de acceso a los cargos públicos.
Por ello, la Corte los declarará inexequibles[1].
Como en el
presente caso se ha demandado nuevamente el inciso 2º del parágrafo 3º  del
artículo 2º de la ley 901 de 2004, declarado inexequible, es claro que sobre
este  ha operado el fenómeno de la cosa juzgada constitucional y, por lo tanto,
la Corte resolverá sobre este punto estarse a lo resuelto en la sentencia
C-1083 de 2005.
En relación con
el inciso 1º del parágrafo 3º del mismo artículo, también demandado en el
presente caso, en la misma sentencia C-1083 de 2005 fue declarado exequible,
respecto de los cargos formulados, que se trataban de la presunta violación a
los derechos a la igualdad (C.Po. art. 13) y al debido proceso (C.Po. art. 29).
Como en este caso, nuevamente se demanda este inciso primero, por vulnerar
varios artículos de la Constitución, entre ellos el artículo 13, en relación
con éste ha operado el fenómeno de la cosa juzgada y por lo tanto la Corte
dispondrá estarse a lo resuelto en la sentencia C-1083 de 2005 en cuanto a éste
cargo
3. Cargos de
inconstitucionalidad y problemas jurídicos que debe resolver la Corte.
Teniendo en cuenta
lo anterior, en relación con la cosa juzgada, el estudio quedaría limitado a
los siguientes textos:
1. En relación
con el inciso 1º del parágrafo 3º del artículo 2º de la ley 901 de 2004, que se
acusan por vulneración del derecho al trabajo (C.Po. art. 25), a acceder al
ejercicio de funciones y de cargos públicos (C.Po. art. 40-7), acceso a la
carrera administrativa (C.Po. Art. 125), vulneración del Pacto Internacional de
Derechos Civiles y Políticos y Carta de las Naciones Unidas, y por ende
vulneración del artículo 93 superior, preservar el interés general, promover la
prosperidad y el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, y de
ubicar laboralmente a las personas en edad de trabajar (C.Po. arts. 1, 2, 54 y
334), la Corte se inhibirá, dado que al ser planteados los mismos cargos para
todas las disposiciones demandadas, unas sobre los cuales ya existe cosa
juzgada, y no se aprecian cargos concretos en relación con el inciso primero
del Parágrafo del artículo segundo de la Ley 901 de 2004, pues todos aparecen
orientados hacia las normas ya juzgadas por la Corte.
En efecto, este
aparte normativo impone a las entidades estatales el deber de elaborar
permanentemente en forma semestral un boletín de deudores morosos, cuando el
valor de las acreencias supere un plazo de seis meses y una cuantía mayor de
cinco salarios mínimos legales vigentes, en el cual constará la identificación
del deudor y el monto de la obligación, acompañado de la fecha de vencimiento y
el término de extinción de la misma. Como se observa, dicho texto no hace
relación a inhabilidad o incompatibilidad ninguna para acceder a la función
pública, ni tampoco con la preservación del interés general, la prosperidad o
el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes. Tampoco se presentan
cargos concretos en relación con la vulneración del debido proceso o la
igualdad, pues el mismo se refiere exclusivamente al deber que tienen
determinadas entidades de llevar el registro de las personas naturales o
jurídicas que siendo deudoras se encuentren en mora respecto de obligaciones
contraídas con el Estado.
Por lo tanto,
los cargos planteados en relación con este precepto carecen de fundamento y por
ende del requisito de pertinencia pues no se han planteado cargos que
confronten la disposición acusada con las normas constitucionales que se
consideran vulneradas, dado que las expresiones atacadas no implican per se
limitación para vincularse laboralmente con el Estado ni para celebrar
contratos con entidades públicas.
Por lo tanto,
respecto del inciso 1º del parágrafo 3º  del artículo 2º de la ley 901 de 2004,
la Sala se inhibirá.
2.
En relación con el inciso 3º del artículo 60 de la ley 610 de 2000, la Corte se
pronunciará solo en relación con los cargos relacionados con la supuesta
vulneración a las siguientes normas constitucionales: derecho al trabajo (C.Po.
art. 25), a acceder al ejercicio de funciones y de cargos públicos (C.Po. art.
40-7), acceso a la carrera administrativa (C.Po. Art. 125) y, derecho a la
igualdad (C.Po. art. 13), pues son las únicas contra las cuales se presentan
cargos de inconstitucionalidad.
4. Examen del
precepto demandado.
El aparte
normativo correspondiente al tercer inciso del artículo 60 de la Ley 610 de
2000, impone a los representantes legales así como a los nominadores y demás
funcionarios competentes, so pena de incurrir en causal de mala conducta,
abstenerse de dar posesión o celebrar cualquier tipo de contrato a quienes
aparezcan reportados en el boletín de responsables fiscales. En el caso de no
contarse con el boletín, los funcionarios públicos consultarán con la
Contraloría General de la República sobre la inclusión de los futuros
funcionarios o contratistas en el boletín.
4.1. El
boletín de responsables fiscales atiende a la necesidad que tiene el Estado
de conformar una base de datos para relacionar en ella a las personas  que al
cabo de un proceso sean declaradas “fiscalmente responsables”, con el propósito
de proteger el patrimonio público y, por ende, el interés general; se trata de
un instrumento eficaz que permite a la Administración Pública presionar
legítimamente para lograr el pago por los daños y perjuicios ocasionados al
Estado, impidiendo a las entidades públicas iniciar o mantener relaciones
jurídicas con quienes hayan sido declarados responsables de tal detrimento,
prohibición que se mantiene hasta cuando el condenado pague o repare los daños
causados. Acerca de la finalidad buscada con este boletín la Corte ha
expresado:
“ (…) el Congreso de la República al expedir la Ley 610 de 2000,
quiso que las contralorías en los procesos de responsabilidad fiscal contaran
con una herramienta eficaz que sirviera para sancionar la conducta de
servidores públicos o de particulares cuando en el manejo de fondos y bienes
públicos resultare afectado el patrimonio del Estado.  Con tal fin, se dispuso
que el servidor público y el particular estarían obligados a reparar el daño
causado al erario con ocasión de su actuación irregular[2];
y también que estarían sujetos a ser incluidos y permanecer en el boletín
nacional de particulares y servidores públicos fiscalmente responsables hasta
tanto no cumplieran su conducta activa de pago, dirigida a la reparación plena
del patrimonio del Estado.
Para cumplir este propósito, las contralorías territoriales deben
informar a la Contraloría General de la República la relación de las personas a
quienes se les haya dictado fallo de responsabilidad fiscal, las que hubieren
acreditado el pago correspondiente y las que resultaren condenadas o absueltas
por parte de la jurisdicción contencioso administrativa a efectos de incluirlos
o retirarlos del boletín.
En suma, por mandato expreso constitucional (numeral 5, artículo 268
C.P.) la Contraloría General de la República junto con sus dependencias
departamentales y municipales, tienen la potestad de investigar y sancionar a
quienes hayan resultado responsables -en el desarrollo de un juicio fiscal- del
detrimento de los bienes y recursos el Estado.  Este juicio se caracteriza por
(i) establecer la responsabilidad que se derive de la gestión fiscal que
realicen los servidores públicos o los particulares en relación con los bienes
y recursos estatales puestos a su cargo., (ii) imponer las sanciones
pecuniarias que sean del caso (iii) ejercer la jurisdicción coactiva sobre los
alcance que se derive de la mencionada responsabilidad[3].
El artículo 60 de la ley 610 de 2000 dispone que la Contraloría
General de la República publicará cada tres meses un boletín con los nombres de
las personas naturales o jurídicas, a quienes se les haya dictado fallo con
responsabilidad fiscal en firme y ejecutoriado y no hayan satisfecho la
obligación contenida en él. En ese sentido, la publicación de tal informe no es
más que el cumplimiento de un deber legal –derivado de un mandato
constitucional- que identifica a los sujetos que han ocasionado un detrimento
patrimonial al Estado. Este hecho, por sí mismo, no vulnera los derechos
fundamentales de quienes han sido incluidos en dicho documento, por cuanto tal
consecuencia supuso el desarrollo de un debido proceso fiscal, con todas las
garantías constitucionales y legales”[4]. (Subraya la Sala).
En relación con el contenido, objeto y características del dato
reportado en el boletín de responsables fiscales creado mediante el artículo 60
de la ley 610 de 2000, la Corporación ha expuesto:
“4.1.1. Su contenido. Crea un
boletín de responsables fiscales a cargo de la Contraloría General de la
República que contendrá los nombres de las personas -naturales o jurídicas- a
quienes se les haya dictado fallo con responsabilidad fiscal en firme y
ejecutoriado y que no hayan satisfecho la obligación contenida en él. El
boletín se publica con periodicidad trimestral y es alimentado con la
información suministrada por las contralorías territoriales que consiste en una
relación de las personas a quienes se les haya dictado fallo con
responsabilidad fiscal, las que hubieren acreditado el pago correspondiente,
los fallos que hayan sido anulados por la jurisdicción contenciosa y las
revocatorias directas que se hayan proferido, ello con el fin de incluir o
retirar sus nombres del boletín. Contempla, además, que los nominadores y demás
funcionarios competentes deberán abstenerse de nombrar o posesionar a quienes
allí aparezcan.
4.1.2. El objeto del boletín. La
finalidad de dicho boletín es proteger la integridad patrimonial del Estado[5]
y contribuir a la eficacia de las funciones que competen a la Contraloría
General de la República[6] como instrumento de
verificación identificando a los sujetos que han ocasionado detrimento
patrimonial.
4.1.3. Características del dato. El
dato que allí se incluye corresponde al resultado de un proceso fiscal en el
cual, con la plenitud de las formas del debido proceso, se ha discutido la
existencia o no de una responsabilidad de carácter fiscal.
De lo anterior resulta que antes de
finalizar el proceso de responsabilidad fiscal los datos de la persona
corresponden a su ámbito interno. Pero, luego de que el proceso termina con el
correspondiente fallo de responsabilidad, esos datos trascienden del campo de
lo privado al público”[7].
Además la Corte,
en la sentencia C-1083 de 2005 citada consideró:
“Debe señalarse finalmente que la situación derivada del Boletín de
Deudores Morosos del Estado, de que trata la expresión acusada, es distinta de
la derivada del Boletín de Responsables Fiscales regulado en el Art. 60 de la
Ley 610 de 2000, por la cual se establece el trámite de los procesos de
responsabilidad fiscal de competencia de las contralorías[8],
ya que en este último caso el boletín contiene “los nombres de las personas
naturales o jurídicas a quienes se les haya dictado fallo con responsabilidad
fiscal en firme y ejecutoriado y no hayan satisfecho la obligación contenida en
él”, lo cual significa que, por una parte, se ha adelantado un proceso
administrativo en el que la persona ha tenido la oportunidad de ejercer su
derecho de defensa, y, por otra parte, la declaración de responsabilidad se
fundamenta en malos manejos de bienes públicos. En cambio, en el caso del
Boletín de Deudores Morosos del Estado no ocurre ni lo uno ni lo otro”[9].
4.2. Ahora bien,
en ejercicio de la libertad de configuración legislativa, el Congreso de la
República puede establecer requisitos y condiciones que limiten el derecho a
ingresar a la función pública; sin embargo, el legislador debe adelantar su
actividad con observancia del derecho a la igualdad de oportunidades que tienen
todos los ciudadanos para acceder a las dignidades y empleos que el Estado
ofrece (C.Po. arts. 13 y 40-7), procurando que mediante los límites que él
establezca se realicen los principios de eficiencia, eficacia, transparencia y
moralidad que orientan la actividad de la administración pública (C.Po. art.
209), implementando mecanismos que garanticen una selección objetiva de las
personas que por sus méritos, virtudes profesionales, aptitudes académicas y
experiencia laboral, resulten ser las más idóneas para ingresar a la función
pública.
La igualdad de oportunidades
para participar en el proceso de selección de las personas que ingresarán a la
función pública ha sido estudiada en forma reiterada por la Corte
Constitucional, explicando que el juicio de igualdad requiere la presencia de
dos sujetos puestos en una misma situación fáctica o jurídica; una vez
verificado este supuesto procede el análisis propiamente dicho sobre el cargo
de igualdad propuesto.
4.3. El análisis del texto que se examina permite determinar que
cuando el legislador distingue entre quienes aparecen en el boletín de
responsables fiscales y quienes no están allí relacionados: i) el objetivo
perseguido está representado por la defensa del interés general y el logro de
los fines esenciales del Estado; ii) la validez de este objetivo se puede
establecer mediante el cotejo del mismo con lo dispuesto en los artículos 1º y
2º de la Constitución Política; y iii) la proporcionalidad del trato desigual
que el legislador da entre las personas que aparecen reportadas en el boletín
de responsables fiscales y quienes no se encuentran en él, pues se trata de una
medida adecuada, necesaria y proporcional en sí misma.
La medida
establecida por el legislador es adecuada al fin propuesto en la norma,
pues se trata de defender el interés general representado por la necesidad de
actuar en favor del patrimonio público; la medida es necesaria, pues al
cabo de un juicio fiscal adelantado con observancia de las reglas propias del
debido proceso, el Estado cuenta con un medio idóneo y eficaz para recavar el
pago de las obligaciones a su favor y, finalmente, la medida es proporcional
en sí misma en cuanto no sacrifica valores ni principios que, como los de
prevalencia del interés general, imparcialidad, moralidad, eficiencia y
eficacia de la administración pública, resultan validamente protegidos.
Por lo tanto, no
puede afirmarse que la norma acusada vulnere el derecho a la igualdad.
4.4. De otro
lado, dentro de la organización propia del Estado democrático y participativo
de derecho, la garantía de contar con la posibilidad de acceder al ejercicio de
cargos y funciones públicas representa un avance importante, si se considera
que durante varios siglos las sociedades políticas privilegiaron a una
determinada casta social, generalmente a la aristocracia, permitiéndole asumir
cargos y permanecer en ellos, sin consideración distinta a su origen familiar o
al sector social al cual perteneciera el “servidor público”. Contra esta
práctica se levantaron los constituyentes franceses de 1789, quienes al redactar
la Declaración Universal de Derechos del Hombre y del Ciudadano, dejaron
escrito en el artículo VI que siendo todos los ciudadanos iguales ante la ley,
igualmente son admisibles a todas las dignidades, todos los puestos o empleos, según
su capacidad y sin otra distinción que aquella de sus virtudes y talentos.
En el Estado
constitucional contemporáneo es común que el constituyente consagre tal
garantía; así en la Carta Política de 1991 quedó consignado:
“Artículo 40. Todo ciudadano tiene derecho a participar en la
conformación, ejercicio y control del poder político. Para hacer efectivo este
derecho puede:
(…)
7. Acceder al desempeño de funciones y cargos públicos, salvo los
colombianos por nacimiento o por adopción, que tengan doble nacionalidad. La
ley reglamentará esta excepción y determinará los casos a los cuales ha de
aplicarse”.
Mediante este
texto se ha elevado a rango de derecho fundamental la atribución favorable a
todo ciudadano para acceder al desempeño de funciones y cargos públicos,
entendida como una garantía política derivada del carácter democrático y
participativo del Estado. Sin embargo, el derecho así reconocido no corresponde
a una facultad absoluta, pues el acceso a los cargos dentro del Estado
democrático se encuentra sometido a determinadas reglas jurídicas que hacen
relativo tal derecho. La necesidad de armonizar el ejercicio de los derechos
consagrados en la Carta Política ha sido explicada por la Corporación al
expresar lo siguiente:
“Los derechos fundamentales, no obstante su consagración
constitucional y su importancia, no son absolutos y, por tanto, necesariamente
deben armonizarse entre sí y con los demás bienes y valores protegidos por la
Carta, pues, de lo contrario, ausente esa indispensable relativización, la convivencia
social y la vida institucional no serían posibles[10]”.
El constituyente
restringió el derecho a acceder a la función pública, cuando en el artículo 125
superior dejó establecidos ciertos límites para el ingreso a la función
pública, los cuales deben ser señalados por el legislador dentro de su potestad
de configuración para el ingreso y ascenso a los cargos de carrera.
En efecto, es
claro que en el sistema jurídico colombiano el Congreso de la República es la
autoridad encargada de establecer los requisitos y las condiciones para que las
personas ingresen, permanezcan, asciendan o sean retiradas de la función
pública; se trata del poder de configuración legislativa merced al cual,
atendiendo a los criterios de razonabilidad y proporcionalidad, el legislador
puede señalar requisitos, prever inhabilidades, determinar incompatibilidades
y, en general, condicionar el ingreso a los cargos y dignidades que el Estado
dispensa a sus ciudadanos[11].
Los principios
de la democracia participativa quedan a salvo cuando es el legislador quien, en
representación del pueblo, establece límites a la libertad de ingresar a la
función pública. Empero, esta atribución del Congreso de la República está
sometida a los criterios de razonabilidad y proporcionalidad, con el propósito
de no hacer nugatorio el derecho, es decir para impedir que resulte conculcado
el núcleo esencial del mismo mediante el establecimiento de requisitos y
condiciones que puedan significar desconocimiento o supresión del derecho que
tienen todos los ciudadanos a participar en la vida cívica y política en
condiciones de igualdad.
4.5. La facultad
del legislador para establecer requisitos y condiciones que limiten el
ejercicio del derecho a acceder a cargos y funciones públicas, está vinculada
con la realización práctica de los principios consagrados en el artículo 209 de
la Constitución Política, según el cual la función administrativa se desarrolla
con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía,
celeridad, imparcialidad y publicidad[12]; además, la facultad del
legislador  en este campo se funda en la defensa del interés general[13]
y, al mismo tiempo, mediante ella el Estado propende por el logro de los fines
esenciales del Estado, consagrados en el artículo 2º. de la Carta Política.[14]
En relación con
los límites fijados al legislador en esta materia la jurisprudencia ha
señalado:
“(…) la facultad otorgada al legislador para regular las condiciones
y requisitos que se imponen para el acceso a los cargos públicos, tiene como
finalidad salvaguardar el interés general (C.P. art. 209) y propender por el
logro de los fines esenciales del Estado (C.P. art. 2°). En ese orden de ideas,
satisfacen los parámetros de razonabilidad y proporcionalidad, aquellos límites
que inequívocamente permiten asegurar la realización de los principios que
orientan la función pública, es decir, la eficiencia, economía, igualdad,
celeridad, imparcialidad y publicidad (art. 209 C.P.).
(…) la Corte igualmente ha sostenido que en tratándose del acceso a
los cargos públicos, el legislador debe propender -en esencia- por el
equilibrio entre dos principios de la función pública, a saber: (i) El derecho de igualdad de oportunidades que tienen todos los
ciudadanos para acceder al desempeño de cargos y funciones públicas (CP arts 13
y 40) y; (ii) la búsqueda de la eficiencia y eficacia en la Administración,
mediante mecanismos que permitan  seleccionar aquellos trabajadores que, por su
mérito y capacidad profesional, resulten los más idóneos para cumplir con las
funciones y responsabilidades inherentes al cargo”[15].
4.6. Es
indudable que el derecho al trabajo se encuentra asociado con la garantía que
permite a los ciudadanos acceder al ejercicio de funciones públicas; sin
embargo, como se ha expuesto, el derecho al trabajo mediante la vinculación
laboral con el Estado no es absoluto, sino que se encuentra relativizado por
las condiciones y requisitos que el legislador puede imponer legítimamente para
proteger principios constitucionalmente validos, como los de prevalencia del
interés general, moralidad, transparencia, eficacia y eficiencia administrativa
(C.Po arts. 1º y 209).
En el asunto sub examine los derechos al trabajo y el de
acceso al ejercicio de funciones públicas entran en tensión con los principios
citados; sin embargo, el legislador, en ejercicio de sus potestades
constitucionales, ha considerado de manera razonable y proporcional que resulta
necesario restringir el ejercicio de aquellos derechos para garantizar la
vigencia de los principios mencionados en el inciso anterior.
Además, el inciso 3º del artículo 60 de la ley 610 de 2000, no
trasgrede el texto de los artículos 25 y 40-7 de la Constitución Política, toda
vez que mediante esta norma el legislador estableció límites al ejercicio del
derecho al trabajo y a acceder al ejercicio de funciones públicas, con el
propósito de garantizar principios constitucionalmente válidos, sin que tal
restricción implique supresión o afectación del núcleo esencial de los
derechos  mencionados por el demandante.
Por lo anterior, tampoco puede aducirse que la norma acusada deje de
promover el interés general, ni la prosperidad, ni el mejoramiento de la
calidad de vida de los habitantes, porque como quedó expuesto la inclusión en
el boletín de responsables fiscales ocurre una vez se ha agotado todo el procedimiento
para tal declaración, en el cual el responsable a ejercido su derecho de
defensa.
En suma, la Corte declarará exequible el inciso 3º del artículo 60
de la ley 610 de 2000, en relación con los cargos formulados por el ciudadano
José Cipriano León Castañeda, por no vulneración de los artículos 13, 25, 40-7,
125, 209 de la Constitución.
VII. DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
PRIMERO.  Estarse a lo resuelto en la sentencia C-1083 de 2005, mediante la
cual fue declarado inexequible el inciso 2º del parágrafo 3º del artículo 2º de
la ley 901 de 2004 y exequible, por los cargos examinados, el inciso 1º del
parágrafo tercero del artículo 2º de la ley 901 de 2004.
SEGUNDO. INHIBIRSE de pronunciarse de fondo respecto del inciso 1º del
parágrafo tercero del artículo 2º de la ley 901 de 2004
TERCERO. Declarar EXEQUIBLE el inciso 3º del artículo 60 de la ley 610 de
2000, por ineptitud de la demanda.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
archívese el expediente.
JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INES VARGAS HERNANDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Corte
Constitucional, sentencia C-1083 de 2005. M.P. Jaime Araújo Rentería.
[2] Sentencia SU-620 de 1996.
[3] Sentencia C-832 de 2002. Ver también las Sentencias
C-131 de 2003, T-192 de 2002 y C-919 de 2002.
[4] Corte
Constitucional. Sentencia T-1031 de 2003. M.P. Eduardo Montealegre Lynnet.
[5]
En la Sentencia T-1031 del 30 de octubre de 2003 (M.P. Eduardo Montealegre
Lynett) la Corte manifestó que la “introducción en el mencionado boletín,
por sí misma, no implica la vulneración de los derechos fundamentales de los
procesados, en tanto busca razonablemente proteger la integridad patrimonial
del Estado, mediante el mecanismo de la publicidad de los nombres de los
sujetos que han resultado responsables por faltas de esta naturaleza”.
[6]
Según el artículo 267 de la Carta Política a la Contraloría le corresponde
vigilar la gestión fiscal de la administración y de los particulares o
entidades que manejen fondos o bienes de la Nación. Esa vigilancia incluye el
ejercicio de un control financiero, de gestión y de resultados, fundado en la
eficiencia, la economía, la equidad y la valoración de los costos ambientales.
[7] Corte
Constitucional, sentencia C-877 de 2005. M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[8]
El Art. 60 de la Ley 610 de 2000 fue declarado exequible por la Corte
Constitucional mediante la Sentencia C-877 de 2005, M. P. Jaime Córdoba
Triviño, por el cargo de violación de la reserva de ley estatutaria; Salvamento
de Voto de Jaime Araújo Rentería y Alfredo Beltrán Sierra.
[9] Corte
Constitucional, Sentencia C-1083 de 2005. M.P. Jaime Araújo Rentería.
[10] Corte Constitucional,
Sentencia C- 578 de 1995, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[11]
Sobre la libertad de configuración legislativa en materia de acceso a la
función publica pueden ser consultadas, entre otras, las sentencias C-373 de
2002, C-100 de 2004, C-311 de 2004 y C-720 de 2004.
[12] Los
principios funcionales que orientan la actividad de la administración publica
mencionados en el artículo 209 de la Carta Política han sido complementados
mediante el texto del artículo 3º de la ley 489 de 1998, que establece:
“PRINCIPIOS DE LA FUNCION ADMINISTRATIVA. La función administrativa se desarrollará
conforme a los principios constitucionales, en particular los atinentes a la
buena fe, igualdad, moralidad, celeridad, economía, imparcialidad, eficacia,
eficiencia, participación, publicidad, responsabilidad y transparencia. Los
principios anteriores se aplicarán, igualmente, en la prestación de servicios
públicos, en cuanto fueren compatibles con su naturaleza y régimen.
PARAGRAFO. Los principios de la función administrativa
deberán ser tenidos en cuenta por los órganos de control y el Departamento
Nacional de Planeación, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 343 de
la Constitución Política, al evaluar el desempeño de las entidades y organismos
administrativos y al juzgar la legalidad de la conducta de los servidores
públicos en el cumplimiento de sus deberes constitucionales, legales o
reglamentarios, garantizando en todo momento que prime el interés colectivo
sobre el particular”.
[13] La
prevalencia del interés general constituye uno de los valores fundantes del
Estado social de derecho, pues el artículo 1º de la Carta Política establece:
“Colombia
es un Estado social de derecho organizado en forma de República unitaria,
descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática,
participativa y pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, en
el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la
prevalencia del interés general” (Se subraya).
[14]
Entre los fines mencionados por el constituyente en el
artículo 2º superior se encuentran los de servir a la comunidad, garantizar la
efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Carta
Política, como también el de facilitar la participación de todo en la vida
política y administrativa de la Nación. En esta medida el artículo 4º de la ley
489 de 1998 contribuye a desarrollar el artículo 2º de la Constitución
Política, pues aquél establece:
“ARTICULO 4o. FINALIDADES DE LA FUNCION ADMINISTRATIVA. La función administrativa del Estado busca
la satisfacción de las necesidades generales de todos los habitantes, de
conformidad con los principios, finalidades y cometidos consagrados en la
Constitución Política.
Los organismos, entidades y personas encargadas, de
manera permanente o transitoria, del ejercicio de funciones administrativas
deben ejercerlas consultando el interés general”.
[15] Corte
Constitucional, sentencia C-100 de 2004. M.P. Rodrigo Escobar Gil.