T-701-17
Sentencia 701/17
LEGITIMACION
POR ACTIVA EN TUTELA-Defensor
del pueblo en nombre y representación de persona en condiciones de debilidad
manifiesta por razones de salud
PRINCIPIO DE SUBSIDIARIEDAD DE LA
ACCION DE TUTELA-Juez debe verificar si ante la existencia de otro
medio de defensa judicial, éste es eficaz e idóneo
ACCION DE TUTELA Y REQUISITO DE SUBSIDIARIEDAD-Flexibilidad en caso de sujetos de especial protección constitucional
ACCION DE TUTELA PARA PROTEGER LOS DERECHOS FUNDAMENTALES DE VENDEDORES
INFORMALES-Procedencia
excepcional
ESPACIO PUBLICO-Concepto
DERECHO AL TRABAJO FRENTE A POLITICAS
PUBLICAS DE RECUPERACION DEL ESPACIO PUBLICO-Conflicto que se presenta en
caso de ocupación indebida por parte de vendedores informales
POLITICAS PUBLICAS DE RECUPERACION
DEL ESPACIO PUBLICO-Deben respetar derecho al trabajo, confianza legítima y mínimo vital de
vendedores informales
AUTORIDADES PUBLICAS-Obligación de brindar especial
protección a los individuos en condición de vulnerabilidad
SITUACION O ESTADO DE VULNERABILIDAD-Concepto
La vulnerabilidad es “un proceso
multidimensional que confluye en el riesgo o probabilidad del individuo, hogar
o comunidad de ser herido, lesionado o dañado ante cambios o permanencia de
situaciones externas o internas. La vulnerabilidad social de sujetos y
colectivos de población se expresa de varias formas, ya sea como fragilidad e
indefensión ante cambios originados en el entorno, como desamparo institucional
desde el Estado que no contribuye a fortalecer ni cuida sistemáticamente de sus
ciudadanos (…)”. Desde esta perspectiva, el estado de vulnerabilidad está
relacionado con circunstancias que le impiden al individuo (i) procurarse su
propia subsistencia; y (ii) lograr niveles más altos de bienestar, debido al
riesgo al que está expuesto por situaciones que lo ponen en desventaja en sus
activos.
VENDEDORES INFORMALES-Población
en situación de vulnerabilidad y marginación social
PROGRAMAS DE RECUPERACION DEL ESPACIO
PUBLICO-Medidas adoptadas en desarrollo de éstos deben
partir de un juicio estricto de proporcionalidad
POLITICAS PUBLICAS DE RECUPERACION DEL ESPACIO PUBLICO-Reglas jurisprudenciales en relación
con los requisitos mínimos que deben cumplir
La Corte fijó reglas jurisprudenciales en relación con los requisitos mínimos que debe cumplir toda
política pública de recuperación del espacio público, a saber: “(i) Se han de adelantar siguiendo el debido proceso y dándole a
los afectados un trato digno, (ii) deben respetar la confianza legítima de los
afectados, (iii) deben estar precedidas de una cuidadosa evaluación de la
realidad sobre la cual habrán de tener efectos, con el seguimiento y la
actualización necesarios para  guardar correspondencia en su alcance y
características con dicha realidad, con miras a asegurar el goce efectivo de
derechos constitucionales fundamentales, y (iv) no se pueden adelantar en forma
tal que se lesione desproporcionadamente el derecho al mínimo vital de los
sectores más vulnerables y pobres de la población, ni de manera tal que se
prive a quienes no cuentan con oportunidades económicas en el sector
formal de los únicos medios lícitos de subsistencia que tienen a su
disposición” .
RECUPERACION DEL ESPACIO PUBLICO-Deber de la administración de diseñar e
implementar políticas públicas dirigidas a contrarrestar efectos nocivos
causados a comerciantes informales
DERECHO AL TRABAJO FRENTE A POLITICAS
PUBLICAS DE RECUPERACION DEL ESPACIO PUBLICO-Reiteración
de jurisprudencia
PRINCIPIO DE CONFIANZA LEGITIMA-Tiene fundamento en el principio de buena fe
PRINCIPIO DE CONFIANZA LEGITIMA-Concepto/PRINCIPIO DE CONFIANZA LEGITIMA-Alcance
PRINCIPIO DE
CONFIANZA LEGITIMA-Presupuestos que
deben acreditarse
PRINCIPIO DE CONFIANZA LEGITIMA EN
MATERIA DE ESPACIO PUBLICO-Alcance
MUJER CABEZA DE FAMILIA-Especial protección constitucional
MADRE CABEZA DE FAMILIA-Presupuestos jurisprudenciales para que una mujer
sea considerada como tal
(i) que se tenga a cargo la responsabilidad
de hijos menores o de otras personas incapacitadas para trabajar; (ii) que esa
responsabilidad sea de carácter permanente; (iii) no sólo la ausencia
permanente o abandono del hogar por parte de la pareja, sino que aquélla se
sustraiga del cumplimiento de sus obligaciones como padre; (iv) o bien que la
pareja no asuma la responsabilidad que le corresponde y ello obedezca a un
motivo verdaderamente poderoso como la incapacidad física, sensorial, síquica o
mental ó, como es obvio, la muerte; (v) por último, que haya una deficiencia
sustancial de ayuda de los demás miembros de la familia, lo cual significa la
responsabilidad solitaria de la madre para sostener el hogar.
DERECHO AL MINIMO
VITAL, AL TRABAJO Y PRINCIPIO DE CONFIANZA LEGITIMA DE VENDEDORES INFORMALES-Orden a Alcaldía Municipal inscribir en el censo de vendedores
informales a la accionante y a su hija
DERECHO AL MINIMO
VITAL, AL TRABAJO Y PRINCIPIO DE CONFIANZA LEGITIMA DE VENDEDORES INFORMALES-Orden a Alcaldía que mientras que accionante supera enfermedad que
la aqueja, será su hija quien reciba temporalmente el beneficio de los
programas que se le reconozcan
Referencia: Expediente T- 6.269.468
Acción de tutela instaurada por el Defensor del Pueblo Regional Boyacá, en
calidad de agente oficioso de la ciudadana María
Uvaldina Niño Torres, en contra de la Alcaldía
Municipal de Tunja.
Magistrado Ponente:
ALBERTO ROJAS RÍOS
Bogotá, D.C., veintiocho (28) de noviembre de dos mil
diecisiete (2017).
La Sala Octava de Revisión de la Corte
Constitucional, integrada por la Magistrada Diana Fajardo Rivera y los
Magistrados Carlos Bernal Pulido y Alberto Rojas Ríos, quien la preside, en
ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, específicamente las
previstas en los artículos 86 y 241 numeral 9º de la Constitución Política y en
los artículos 33 y siguientes del Decreto 2591 de 1991, ha proferido la
siguiente
SENTENCIA
En el proceso de revisión del fallo proferido por el Juzgado Primero Civil Municipal de
Tunja, el treinta y uno (31) de marzo de dos mil diecisiete (2017), en la
acción de tutela promovida por el
Defensor del Pueblo Regional Boyacá, en calidad de agente oficioso de la señora María Uvaldina Niño Torres contra la Alcaldía Municipal de Tunja.
En virtud de lo dispuesto en el inciso
segundo del artículo 31 del Decreto 2591 de 1991, el Juzgado Primero Civil
Municipal de Tunja remitió a la Corte Constitucional el expediente T-6.269.468,
posteriormente la Sala de Selección Número Ocho de esta Corporación[1],
mediante Auto del once (11)
de agosto de dos mil
diecisiete (2017), seleccionó el asunto de la referencia para efectos de su
revisión; el cual, por reparto correspondió al Despacho del Magistrado Alberto
Rojas Ríos.
I.
ANTECEDENTES
A continuación,
la Sala Octava de Revisión pasará a narrar los hechos, la respuesta de las
entidades accionadas y la decisión judicial objeto de revisión:
1.     Hechos
1.1.
La señora María Uvaldina Niño Torres, de 53 años de edad, desarrolla una actividad
económica informal en la esquina de Davivienda de la plazoleta de San Ignacio
en la ciudad de Tunja[2].
1.2.
Manifiesta la agenciada
que con ocasión a su trabajo se encuentra afiliada a la Asociación de
vendedores de minutos de celular, seccional Tunja –ASOVENTEL, en virtud de lo
cual cuenta con un carné que ha sido renovado en varias oportunidades[3].
1.3.
El 24 de enero de 2017,
a la señora Niño le fue
diagnosticado “cáncer
papilar de tiroides”[4], razón por la cual, su hija, Leidy Marcela
Camargo Niño de 20 años de edad, comenzó a reemplazarla en su punto de trabajo.
1.4.
El 24 de febrero de
2017 María Uvaldina Niño Torres solicitó a la Secretaría de Gobierno de Tunja
le fuera concedido un permiso para que Leidy Marcela Camargo Niño ocupe su
lugar como trabajadora informal mientras se restablece su estado de salud[5]
ya que esa es la única fuente de ingresos con que cuenta la familia.
1.5. El 1 de marzo de
2017, el Secretario de Gobierno de la Alcaldía Municipal de Tunja dio respuesta
a la solicitud elevada por la señora Niño en el sentido de negar la petición[6].
Señaló que la administración municipal no está otorgando permisos a las “personas
que realizan venta informal de productos”[7],
debido a la política pública de recuperación del espacio público que viene
adelantando la Alcaldía en cumplimiento del Plan de Desarrollo “Tunja
en equipo 2016-2019”[8].
1.6. El 11 de marzo de 2017 la Policía
Nacional le impuso a Leidy Marcela Camargo Niño dos (2) comparendos por no
contar con un permiso para trabajar como vendedora informal[9].
1.5.
Adicionalmente, aduce el
agente oficioso que María Uvaldina Niño Torres (i) es madre cabeza de familia,
tiene a su cargo dos hijas de 9 y 20 años de edad y la custodia de su nieto,
Juan David Camargo de 7 años de edad[10],
(ii) su única fuente ingreso es lo que produce con el trabajo de ventas
informales, y (iii) hace parte del Sisbén Nivel 1, su grupo familiar se
encuentra en condiciones socioeconómicas precarias y la única persona que puede
garantizar la subsistencia de su familia es su hija Leidy Camargo Niño.
2.     Solicitud de tutela
Con base en los hechos expuestos, el 16 de marzo de
2017 el Defensor del Pueblo
Regional Boyacá, actuando
como agente oficioso de la señora María Uvaldina Niño Torres, formuló acción de
tutela contra la Alcaldía Municipal de Tunja por la supuesta vulneración de los
derechos fundamentales de la agenciada al trabajo, al mínimo vital y el
principio de confianza legítima, al habérsele negado el permiso temporal para
que su hija Leidy Camargo Niño pudiera reemplazarla en el puesto de ventas informales
mientras recupera su estado de salud y retoma sus labores. En consecuencia, solicitó
se ordene a la Alcaldía Municipal de Tunja adoptar las medidas administrativas
necesarias para garantizar que su hija pueda ejercer la actividad de comercio
informal; y, adicionalmente, ofrecerle una “alternativa económica, laboral o
de reubicación, en la cual se tenga presente su condición de persona que es
sujeto de especial protección por ser madre cabeza de familia, estar enferma de
cáncer y ser una persona vulnerable económica y socialmente”[11].
3.
Pruebas aportadas
al proceso de tutela
En el trámite de
la acción de tutela se allegaron las siguientes pruebas:
3.1. Copia de la historia clínica de la
señora María Uvaldina Niño Torres, en la cual se indica que el 24 de enero de
2017 se le diagnosticó Cáncer papilar de tiroides[12].
3.2. Orden médica y autorización de
servicios de COMPARTA EPS-S para la “resección del tumor y exploración de cuello
o área tiroidea por incisión”[13].
3.3. Copia de la historia clínica de la
señora Niño, del 2 de marzo de 2017 en la cual consta la realización de una “Tiroidectomía
total y vaciamiento central” con diagnóstico de “Tumor maligno de la
glándula tiroides”[14].
3.4. Declaración extraproceso de la señora
María Uvaldina Niño Torres, en la cual manifestó ser madre cabeza de familia,
estar a cargo de dos menores de edad, trabajar como vendedora ambulante hace 18
años y no contar con más ingresos económicos para sostener a sus hijos[15].
3.5. Resolución No. 18 del 5 de junio de
2012, “Por medio de la cual se declara en situación de vulneración de
derechos al niño Juan David Camargo, y se confirma la medida de ubicación en
familia extensa”, en la cual se le concedió la custodia y cuidado personal
del menor a la señora Niño[16].
3.6. Copia de la consulta de Puntaje del
Sisbén, donde se indica que se encuentra en “Área 2, Puntaje 27,00”[17].
3.7. Copia de la solicitud elevada por la
agenciada al Secretario de Gobierno de la ciudad de Tunja el 24 de febrero de
2017, en la cual solicita una autorización para que su hija pueda remplazarla
en las ventas informales[18].
3.8. Copia de la respuesta de la Alcaldía
Municipal de Tunja al derecho de petición elevado por María Uvaldina Niño
Torres el 1 de marzo de 2017[19].
3.9. CD de las acciones de recuperación de espacio
público llevadas a cabo por la Alcaldía Municipal de Tunja[20].
4.
Respuesta de la
entidad demandada. Alcaldía Municipal de Tunja
Mediante escrito del 22 de marzo de 2017, el
apoderado Judicial de la Alcaldía de Tunja[21]
se opuso a las
pretensiones de la acción de tutela. Por ello, solicitó negar el amparo de los
derechos invocados como vulnerados, tras considerar que no les consta que la
señora María Uvaldina Niño Torres haya trabajado “como vendedora ambulante
en la esquina de Davivienda de la Plazoleta de San Ignacio”.
Adicionalmente, explicó que la recuperación del espacio público
establecida en Plan de Desarrollo “Tunja en equipo 2016-2019” ha generado
inconformismo del sector informal puesto que al evaluar los espacios para
trabajar, se determinó que era necesaria la relocalización o traslado de varios
vendedores. Sin embargo, aclaró que “el gobierno municipal les está
garantizando las expectativas legítimas, trabajo, confianza legítima y mínimo
vital a cualquier actividad realizada a este tipo de sector ambulante”[22].
Finalmente, solicitó (i) se desestime lo
pretendido por la accionante pues las actuaciones administrativas desarrolladas
por la Alcaldía Municipal de Tunja, se enmarcan en el cumplimiento de la Ley
1801 de 2016; y (ii) si “el despacho considera que existe vulneración a los
derechos fundamentales de la accionante, a pesar de no existir prueba de su
actividad ambulante, conmine a la actora para que se acoja a las alternativas
de formación económica (reubicación) y formalice su actividad ambulante de
acuerdo a las Políticas Públicas actuales que lleva La Alcaldía Municipal de
Tunja (…)”[23].
5.     Decisión judicial objeto de revisión
El Juzgado Primero Civil Municipal de Tunja, mediante sentencia
del 31 de marzo de 2017[24]
negó el amparo de los derechos fundamentales de la accionante, al considerar
que la señora Niño Torres “no probó tener permiso para trabajar como
vendedora ambulante en el centro histórico de la ciudad de Tunja, ni hacerlo en
nombre de la Asociación de vendedores de minutos de celular, seccional Tunja
–ASOVENTEL-”.
Agregó que el Plan de Desarrollo denominado “Tunja en equipo
2016-2019” y la Ley 1801 de 2016 (Código Nacional de Policía y Convivencia
Ciudadana) “dan las pautas y parámetros de protección del espacio público, dándole
funciones a los mandatarios municipales en tal sentido, por ello no vulneran el
derecho fundamental de la petente al negarle un permiso provisional de
vendedora ambulante a Leidy Marcela Camargo Niño”.
6.
Pruebas
decretadas por la Corte Constitucional en sede de revisión
6.1. Mediante auto del cuatro (4) de octubre de dos
mil diecisiete (2017), esta Sala de Revisión decretó la práctica de algunas
pruebas. En primer término, ofició a la señora María Uvaldina Niño Torres, para que ampliara la información obrante en el expediente e informara “a esta Corporación si la Alcaldía Municipal
de Tunja tenía conocimiento de la actividad comercial que ejerce desde hace 18
años en la esquina de Davivienda de la plazoleta de San Ignacio de Tunja. En caso de
ser afirmativo lo anterior, enviar copia legible de los documentos que
demuestren tal aseveración. Y remita copia del Registro Civil de Nacimiento de
Leidy Marcela Camargo Niño”[25].
En cumplimiento
de lo solicitado, se envió a este Despacho la siguiente información:
6.1.1. Mediante
escrito del 19 de octubre de 2017, Aidely Montañez, Secretaria y Representante
legal ASOVENTEL indicó que las anteriores administraciones tenían convenio con la
asociación por ella representada. Sin embargo, el actual Alcalde Pablo Emilio
Cepeda y la Secretaría de Gobierno a cargo de Fabio Martínez Villamil hicieron “un
pacto de palabra” con la Junta Directiva de ASOVENTEL, en el cual se acordó
que los vendedores informales “podía[n] seguir trabajando sin ningún
problema”. Pese a dicha alianza, en una reunión “que hizo la Alcaldía
Municipal de Tunja y la Secretaría de Gobierno para socializar y empezar a
conocer el código de policía nacional el señor Secretario dijo en dicha reunión
que esta asociación no estaba reconocida”[26].
Adicionalmente, señaló
que a Leidy Marcela Camargo Niño -hija de la señora María Uvaldina Niño
Torres-, no le han permitido trabajar en el espacio público que desde hace 18
años viene ocupando su progenitora, pues el carné con que cuenta para acreditar
su condición de vendedora informal figura es su madre.
6.1.2. Allegó
copia de la solicitud presentada por Aidely Montañez, Secretaria y
representante de ASOVENTEL, al Secretario de Gobierno Municipal el 22 de
septiembre de 2017, en la cual informa que la señora María Uvaldina Niño Torres
“actualmente padece una enfermedad terminal, por lo que requiere un
tratamiento médico en la ciudad de Bogotá. Por lo anterior, solicitamos a
usted, muy respetuosamente, se autorice a la señorita Leidy Marcela Camargo
Niño, identificada con cédula de ciudadanía No. 1.049.647.228, como hija de la
mencionada asociada, para laborar en su reemplazo, ya que este es el medio de
subsistencia, tanto de la señora madre como de la familia”[27].
6.1.3. En
escrito del 17 de octubre de 2017, la señora María Uvaldina Niño Torres afirmó
lo siguiente:
“Cuando
empecé a trabajar no molestaban, después de 6 años empezaron a molestar
empezaron a crear las cooperativas como COMENAME y MARIA CANO así como la
asociación ASOVENTEL que es a la que pertenezco y en las administraciones
anteriores de la Alcaldía Municipal de Tunja tenían conocimiento de que yo
trabajo en la esquina de Davivienda al pie de la plazoleta de San Ignacio, en
la actual administración del Alcalde Pablo Emilio Cepeda Novoa con compañía de
la Secretaría de Gobierno a cargo de Fabio Martínez Villamil nos han hecho
reuniones y censos para saber cuántas son las personas que trabajan como
vendedores ambulantes y a qué asociación pertenecen así mismo le han pedido a
la asociación los listados de las personas afiliadas a esta. (…)”[28]
6.1.4. Copia del
Certificado de Existencia y Representación Legal de la Asociación de Vendedores
de Minutos de Celular Seccional Tunja[29].
6.1.5. Copia de
la historia clínica de Cirugía Oncológica de María Uvaldina Niño Torres, con
diagnóstico de cáncer papilar de tiroides T4An1MO ESTADIO IV A., con
indicaciones de terapia de yodo[30].
6.1.6. Copia del
carné de la Asociación de Vendedores de Minutos ASOVENTEL, en el cual aparece
inscrita la señora María Uvaldina Niño Torres[31].
6.1.7. Copia del
Registro Civil de Nacimiento de Leidy Marcela Camargo Niño, donde consta que su
madre es María Uvaldina Niño Torres[32].
6.2. En segundo término, esta Sala de Revisión le
solicitó a la Alcaldía Municipal de Tunja, remitir a este Despacho los siguientes documentos: (i) el censo de los vendedores informales que
ocupan la Plazoleta de San Ignacio realizado por la Alcaldía municipal de
Tunja; (ii) la lista de los vendedores informales beneficiados por las
políticas de reubicación de la autoridad municipal; (iii) un informe sobre el programa de recuperación
de espacio público que viene adelantando en el Centro Histórico de Tunja.
El 17
de octubre de 2017, el apoderado especial del municipio de
Tunja allegó escrito ante la
Secretaría General de esta Corporación, con el propósito de informar las
actuaciones desplegadas por la Alcaldía Municipal de Tunja relativas a la
recuperación del espacio público.
Empezó por presentar el censo de vendedores
informales que a la fecha ocupan la plazoleta de San Ignacio. El cual consiste
en un listado donde consta la siguiente información: nombre y apellido, cédula
de ciudadanía, dirección, mercancía y observaciones, sin encontrarse en el
mismo el nombre de la señora María Uvaldina Niño Torres[33]. Posteriormente,
anexó la lista de vendedores informales beneficiados por la política de
recuperación del espacio público
Expresó que desde el año 2004 se vienen
realizando todo tipo de acciones tendientes a despejar y recuperar el espacio
público del Centro Histórico de la ciudad de Tunja. “Por lo que la
administración municipal actual se ha comprometido a brindar el apoyo técnico y
financiero para llevar a cabo la reubicación formal de vendedores, exponiendo
cronogramas serios en los diferentes comités de verificación del pacto de
cumplimiento suscrito por las partes. Y cuyo objetivo se ve encaminado a crear
políticas públicas por la problemática de invasión del espacio público en Tunja
(…), con el propósito de llevar a cabo el registro de vendedores informales
dentro de los programas de formalización de la actividad ambulante”[34].
En cuanto a las alternativas de reubicación
y programas que ofrece la Alcaldía con ocasión de la recuperación del espacio
público, señaló que la Secretaría de Gobierno, Oficina Asesora de Planeación,
Secretaría de Desarrollo “vienen adelantando los estudios y diseños que se
ajustan a los requerimientos del Ministerio de Cultura que acaba de aprobar
mediante Resolución Número 1710 del 15 de junio de 2017 el proyecto de
intervención en el espacio público denominado “proyecto de infraestructura del
Plan Bicentenario Fase I y II parcial” correspondiente a (…) plazoleta de San
Ignacio (…), localizado en el Centro Histórico de Tunja, declarado Monumento
Nacional (…), para el amueblamiento fijo que será utilizado por algunas de las
personas que realizan actividades de comercio informal en el centro de la
ciudad y que deberán ser reubicados y formalizados”[35].
Sobre el estado actual del programa de
recuperación del espacio público en el Centro Histórico de Tunja, presentó un
informe de las actividades realizadas y la entidad responsable de las mismas[36].
Indicó que la Administración municipal “no
registra en su base de datos actividad informal de la señora María Uvaldina
Niño Torres”. Finalmente, expresó que “a la fecha desconoce el objeto social
que persigue la Asociación de Vendedores de Minutos de celular –Seccional
Tunja-ASOVENTEL- e ignora las condiciones de trabajo y derechos emanados de la
actividad como vendedores”[37].
II.
CONSIDERACIONES
DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL
Competencia
La Corte es competente para conocer de la presente
acción de tutela, de conformidad con lo establecido en los artículos 86 y 241
numeral 9 de la Constitución Política, en concordancia con los artículos 33 a
36 del Decreto 2591 de 1991, y en virtud del Auto del once
(11) de agosto de dos mil
diecisiete (2017) proferido
por la Sala de Selección Número Ocho de esta
Corporación, que decidió someter a revisión el presente asunto.
Presentación del caso concreto y planteamiento del problema
jurídico a resolver
2.1. El Defensor del Pueblo Regional Boyacá, actuando
como agente oficioso de la señora María Uvaldina Niño Torres, formuló acción de
tutela contra la Alcaldía Municipal de Tunja por la presunta vulneración de los
derechos fundamentales al trabajo, al mínimo vital y al principio de confianza
legítima de su agenciada, al negarle el permiso solicitado para que su hija, Leidy Marcela Camargo Niño, ocupe su
lugar como trabajadora informal, mientras su estado de salud mejora.
2.2. Con base en los antecedentes reseñados, a la decisión adoptada en
primera instancia y de la información obtenida en sede de revisión, le
corresponde a la Sala Octava de Revisión resolver el siguiente problema
jurídico:
¿Desconoce la Alcaldía
municipal de Tunja los derechos fundamentales al trabajo, al mínimo vital y al principio de
confianza legítima de la señora María Uvaldina Niño Torres quien se ha
desempeñado como vendedora
ambulante, al negarle un
permiso temporal que le permita a su hija ocupar su lugar como trabajadora
informal, mientras se recupera del cáncer papilar de tiroides que padece, bajo
el fundamento de que actualmente la administración municipal no está otorgando
permisos a los vendedores informales para ocupar el espacio público debido a la
política pública que pretende la recuperación del mismo?
2.3. Para efectos de resolver el problema jurídico que
plantea el caso sometido a consideración, la Sala desarrollará la siguiente
metodología: (i) la procedencia de la acción de tutela interpuesta por el
Defensor del Pueblo para agenciar los derechos de la señora María Uvaldina Niño Torres; (ii) la acción de tutela como mecanismo
idóneo y eficaz para proteger los derechos fundamentales de los vendedores
informales; (iii) la tensión
existente entre el deber del Estado de velar por la protección del espacio
público y el derecho al trabajo de los vendedores ambulantes, (iii.i) la
obligación que tienen las autoridades en un Estado Social de Derecho de brindar
especial protección a los individuos vulnerables y (iii.ii) el principio de
confianza legítima; (iv) finalmente resolverá el caso
concreto.
Legitimación en la causa por activa
3.1. El artículo 10º del Decreto 2591 de 1991[38]
establece que la acción de tutela puede ser interpuesta en nombre propio, por
cualquier persona que considere que una actuación u omisión del Estado o de los
particulares vulnera o amenaza sus derechos fundamentales. Adicionalmente, la
norma brinda la posibilidad de agenciar derechos ajenos cuando el titular no
esté en condiciones de promover su propia defensa.
La Corte Constitucional ha sostenido que la última
circunstancia descrita se presenta cuando: (i) la tutela es ejercida por el
representante legal del titular de los derechos, por ejemplo, quienes
representan a los menores de edad, a las personas en condición de discapacidad,
los interdictos y las personas jurídicas; (ii) se actúa en calidad de apoderado
judicial; (iii) se interviene como agente oficioso de un tercero, debido a la
imposibilidad de este último para llevar a cabo la defensa de sus derechos por
su propia cuenta, como sería el caso de una persona en condición de discapacidad;
(iv) se trata de una acción de tutela presentada por el Defensor del Pueblo o
los Personeros Municipales, en el ejercicio de sus funciones constitucionales y
legales[39].
3.2. En relación con el último supuesto, el artículo
46 del Decreto 2591 de 1991, establece que el Defensor del Pueblo “podrá, sin perjuicio del derecho que asiste a los
interesados, interponer la acción de tutela en nombre de cualquier persona que
se lo solicite o que esté en situación de desamparo e indefensión”.
3.3. En virtud de lo anterior, la Sala considera que la
acción objeto de estudio cumple con el requisito de legitimación en la causa
por activa. En efecto, el Defensor
del Pueblo Regional Boyacá,
pretende mediante la formulación de esta acción, el amparo de los derechos
fundamentales al trabajo, al mínimo vital, a la vida digna, al debido proceso e
igualdad, de la señora María Uvaldina Niño Torres quien por su estado de salud
se encuentra en situación de clara vulnerabilidad[40].
Procedibilidad de la acción de tutela
4.1. El artículo 86 de la Constitución Política
establece que la acción de tutela “sólo procederá cuando el afectado no
disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquélla se utilice como
mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable”. En
consecuencia, la procedibilidad de la tutela estará supeditada a que el actor
no cuente con otro medio de defensa judicial; que el medio existente no sea
idóneo o eficaz para la defensa de los derechos cuyo amparo se pretende o,
finalmente, que se busque evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable,
caso en el cual la tutela se concede de manera transitoria, mientras se
resuelve en forma definitiva el respectivo asunto por la vía judicial
ordinaria.
4.2. Ahora bien, para establecer la idoneidad y eficacia de los
mecanismos judiciales, el juez debe valorar los supuestos fácticos de cada caso
concreto, analizando aspectos tales como: (i) si la utilización del medio de
defensa judicial tiene la virtualidad de ofrecer la misma protección que se lograría
a través de la acción de tutela;[41]
(ii) el tiempo que tarda en resolverse la controversia ante el juez natural;
(iii) la vulneración del derecho fundamental durante el trámite;[42]
(iv) las  circunstancias que impidieron que el accionante hubiese promovido los
mecanismos judiciales ordinarios;[43]
(v) la condición de sujeto de especial protección constitucional del
peticionario, entre otras.
Adicionalmente, la Corte
Constitucional ha entendido que la acción de tutela es procedente de forma
excepcional cuando se trata personas que se encuentran en circunstancias de debilidad
manifiesta por causa de su condición económica, física o mental[44]. Esta protección se deriva del artículo 13
de la Constitución según el cual “el Estado protegerá especialmente a
aquellas personas que por su condición económica, física o mental, se
encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta y sancionará los abusos o
maltratos que contra ellas se cometan”.
4.3. En torno al caso objeto de estudio, para la Sala
Octava de Revisión la acción de tutela de la referencia es procedente en tanto
la peticionaria: (i) es una persona en condición de debilidad manifiesta debido
a su delicado estado de salud, pues padece “cáncer papilar de tiroides”[45];
(ii) es una persona que deriva su sustento y el de su familia de las ventas
informales  que desarrolla desde hace 18 años, por lo que se encuentra en situación
de vulnerabilidad, debido a su actividad en la economía informal y a la
precariedad de las condiciones laborales[46];
y (iii) es madre cabeza de familia, tiene a su cargo dos menores de edad que
dependen económica y emocionalmente de ella. En esa medida, la señora María
Uvaldina Torres Niño es claramente un sujeto de especial protección
constitucional.
4.4. Si bien estos asuntos pueden
ventilarse ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, estos no
resultan idóneos ni eficaces pese a la existencia de medidas cautelares de
urgencia[47]para lograr la protección integral de
los derechos fundamentales de la accionante y de su núcleo familiar. Lo
anterior torna la acción de tutela en el medio eficaz e idóneo para solicitar
la protección de los derechos fundamentales al trabajo y al mínimo vital, pues
obligarla a acudir a la jurisdicción contencioso administrativa sería imponerle
una carga desproporcionada, la cual no está en capacidad de soportar debido a
que se trata de un sujeto de especial protección constitucional, pues el tiempo que tardaría en resolverse la controversia ante el juez
natural conllevaría a un perjuicio irremediable y a la vulneración de los
derechos fundamentales de la accionante y de su núcleo familiar.
En suma, en esta oportunidad, se trata de un sujeto que tiene tres
condiciones personales que la hacen titular de una especial protección constitucional.
Estas son, (i) la pertenencia de la agenciada a un grupo considerado vulnerable
(vendedores informales que ocupan un espacio público), (ii) su calidad de madre
cabeza de familia y (iii) su estado de salud que la ubica en condición de
debilidad manifiesta.
La tensión que existe entre la
obligación del Estado de proteger el espacio público y el derecho al
trabajo de los vendedores informales
5.1. La Constitución Política de 1991 establece en el
artículo 82 el deber que tiene el Estado de “velar por la protección de la
integridad del espacio público y por su destinación al uso común, el cual
prevalece sobre el interés particular[…]”. Sin embargo, el ejercicio de esta
función plantea un enfrentamiento entre la obligación constitucional de preservar
y conservar el espacio público y el derecho al trabajo de los comerciantes
informales que ocupan dichos espacios.
La Ley 1801 de
2017 –Nuevo Código de Policía- definió en el artículo 139 el espacio público
como “el conjunto de muebles e inmuebles públicos, bienes de uso público,
bienes fiscales, áreas protegidas y de especial importancia ecológica y los
elementos arquitectónicos y naturales de los inmuebles privados, destinados por
su naturaleza, usos o afectación, a la satisfacción de necesidades colectivas
que trascienden los límites de los intereses individuales de todas las personas
en el territorio nacional”. Asimismo, estableció como comportamientos
contrarios al cuidado e integridad del espacio público su ocupación en
violación de las normas vigentes, y el promover o facilitar su ocupación (art.
141).
5.2. La tensión constitucional existente entre el
deber de recuperar el espacio público y los derechos de los vendedores
ambulantes ha sido abordada por la Corte Constitucional en múltiples
oportunidades[48].
De ahí que, esta Corporación ha indicado que la administración pública por
medio de sus autoridades tiene la obligación de velar por la integridad del
espacio público. En desarrollo de esta obligación, debe diseñar planes y
programas encaminados a garantizar el derecho al trabajo y al mínimo vital de
los vendedores informales que
van a ser desalojados del sector, de modo tal que puedan contar con otra
alternativa económica, laboral o de reubicación.
Al respecto, en Sentencia T-904 de 2012 la Corte Constitucional expresó que la posibilidad de recuperar el
espacio público no exonera a las autoridades del deber de diseñar políticas
tendientes a proteger el trabajo de quienes se vean afectados con las
decisiones y dependan del trabajo informal para garantizar una vida en
condiciones de dignidad. Entonces, cuando la administración inicia la
recuperación del espacio público y “desaloja a los comerciantes informales
que desarrollan actividades económicas en una zona específica, las autoridades
tendrán que hacer todo lo que esté a su alcance para reubicarlos en sitios
donde puedan desarrollar su actividad de manera permanente y sin causar
perjuicios a la comunidad, o darles la oportunidad para que emprendan nuevas
actividades que les permitan asegurar su mínimo vital”.
Acto seguido, señaló que debido a la situación de
vulnerabilidad en que se encuentran los vendedores informales “(…) la
implementación de las políticas y planes de recuperación del espacio público
lleva consigo la necesidad de analizar la situación económica y social de
quienes se ven obligados a desalojar el espacio donde ejercen sus actividades,
y diseñar planes que permitan a esas personas, con su activa participación,
encontrar alternativas de sustento”. Pues, concluye que sería
desproporcionado recuperar el espacio público a costa del “sacrificio
absoluto de la fuente de trabajo de una población vulnerable que no cuenta con
la facilidad para acceder a otros medios de subsistencia”.
5.3. Así, si bien el goce efectivo
del espacio público es un derecho de carácter colectivo, donde prima el interés
general sobre el particular, esto no puede implicar que con su recuperación se desconozcan
los derechos de las personas que ocupan el espacio público. Para ello, la Corte
ha apelado a la condición de vulnerabilidad en que se encuentran los vendedores
informales y al principio de la confianza legítima para solucionar las
dificultades que esto puede generar[49].
5.3.1.   La obligación que tienen las autoridades públicas de
brindar especial protección a los individuos en condición de vulnerabilidad
La
Constitución Política en su artículo 13 establece el valor, principio y derecho
a la igualdad como pilar de nuestro ordenamiento jurídico, el cual consta de
dos dimensiones: la igualdad formal, entendida como igualdad ante la ley y la consecuente
prohibición de discriminación por razones de sexo, ideología, color de piel,
lengua u otros similares; y la igualdad material, que confía al Estado la obligación de
promover la igualdad real y efectiva en favor de grupos discriminados o
marginados[50].
En virtud de este postulado constitucional, el Estado Colombiano tiene la obligación
de hacer que la igualdad sea real y para lograrlo debe remover los obstáculos
que impiden su consecución. Esto, implica que las autoridades están
obligadas a promover la corrección de las visibles desigualdades sociales, para
“facilitar la inclusión y participación de los débiles, marginados y
vulnerables en la vida económica y social de la nación, y estimular un
mejoramiento progresivo de las condiciones materiales de existencia de los
sectores más deprimidos de la sociedad –que día a día se multiplican, y de
hecho conforman, actualmente, la mayoría poblacional (…)”[51].
En varias oportunidades, esta Corporación ha expresado
que los comerciantes informales han sido considerados población en situación de
vulnerabilidad y marginación social. Siguiendo lo dicho por la Corte, la
vulnerabilidad es “un
proceso multidimensional que confluye en el riesgo o probabilidad del
individuo, hogar o comunidad de ser herido, lesionado o dañado ante cambios o
permanencia de situaciones externas o internas. La vulnerabilidad social de
sujetos y colectivos de población se expresa de varias formas, ya sea como
fragilidad e indefensión ante cambios originados en el entorno, como desamparo
institucional desde el Estado que no contribuye a fortalecer ni cuida
sistemáticamente de sus ciudadanos (…)”. Desde esta perspectiva, el estado de
vulnerabilidad está relacionado con circunstancias que le impiden al individuo
(i) procurarse su propia subsistencia; y (ii) lograr niveles más altos de
bienestar, debido al riesgo al que está expuesto por situaciones que lo ponen
en desventaja en sus activos”[52].
Por ejemplo, en la Sentencia T-729 de
2006 esta Corporación afirmó que “son evidentes las condiciones de marginalidad de
grupos significativos de la población que, ante la imposibilidad del Estado de
asegurar una política de pleno empleo, deben hacer uso de la informalidad para
garantizar su subsistencia”. Luego en la
Sentencia T-773 de 2007, la Corte Constitucional indicó que la especial
protección de las personas que se dedican a las ventas ambulantes obedece
principalmente a que se encuentran “en situación de especial vulnerabilidad
y debilidad por sus condiciones de pobreza o precariedad económica(…)”.
Posteriormente, en la Sentencia T-244 de 2012 la Corte
expresó que “la situación de vulnerabilidad que deviene de la precariedad
laboral, ligada al ejercicio de la economía informal, genera además un proceso
social de exclusión que se evidencia, como ya se expuso, en un acceso parcial o
inexistente al sistema de seguridad social en salud y pensiones; en un
ejercicio parcial de los derechos de ciudadanía; en bajo acceso a la
disposición de activos y en insuficientes ingresos económicos para cubrir las
necesidades básicas y familiares, como también las necesidades inmateriales”.
Resulta
desproporcionado e injustificado que para recuperar el espacio público se prive
a los comerciantes informales de su única fuente de ingresos sin las medidas
apropiadas que les garantice el goce efectivo de sus derechos fundamentales.
Por ello, para la recuperación del espacio público el Estado tiene la
obligación de diseñar y ejecutar políticas públicas que contrarresten los
efectos negativos que tales medidas puedan traer a los vendedores informales.
En este sentido, en la Sentencia T-772 de 2003 la
Corte Constitucional indicó que las políticas, programas o medidas estatales que
puedan agravar la situación de vulnerabilidad de un grupo poblacional deben
prever mecanismos complementarios que permitan contrarrestar “en forma
proporcionada y eficaz” sus efectos negativos, de lo contrario, no
encuentra soporte alguno en la Constitución Política de 1991. En palabras de
este Tribunal:
“Las políticas públicas, programas o medidas diseñadas y
ejecutadas por las autoridades de un Estado Social de Derecho, han de partir
de una evaluación razonable y cuidadosa de la realidad sobre la cual dichas
autoridades efectuarán su intervención, y formularse de manera tal que
atiendan a los resultados fácticos derivados de la evaluación en cuestión, no a
un estado de cosas ideal o desactualizado, en forma tal que no se afecte
indebidamente el goce efectivo de los derechos fundamentales de las personas.
En otras palabras, al momento de su formulación y ejecución, se deben haber
estudiado, en lo que sea técnicamente posible, todas las dimensiones de
dicha realidad que resultarán afectadas por la política, programa o medida en
cuestión, incluida la situación de las personas que verán sus derechos
severamente limitados, a quienes se deberá ubicar, por consiguiente, en una
posición tal que no queden obligados a soportar una carga pública desproporcionada;
con mayor razón si quienes se encuentran afectados por las políticas, programas
o medidas pertinentes están en situación de especial vulnerabilidad y debilidad
por sus condiciones de pobreza o precariedad económica: frente a estas personas
o grupos se deberán adelantar, en forma simultánea a la ejecución de la
política en cuestión, las medidas necesarias para minimizar el daño recibido,
de tal manera que se respete el núcleo esencial de su derecho al mínimo vital y
a la subsistencia en condiciones de dignidad.
Sólo así se cumple con el requisito de proporcionalidad que debe
acompañar a cualquier limitación del goce efectivo de los derechos
fundamentales en un Estado Social de Derecho: además de (i) estar dirigidas a
cumplir con un fin legítimo e imperioso, y (ii) desarrollarse a través de
medios plenamente ajustados a la legalidad –que garanticen el respeto por el
debido proceso y la dignidad de las personas-, y que además sean necesarios
para materializar tal finalidad, estas limitaciones (iii) deben ser
proporcionales en el contexto de los mandatos del Constituyente, es decir, no
pueden sacrificar en exceso otros intereses constitucionalmente protegidos en
aras de promover una finalidad constitucional específica”[53].
Adicionalmente, en esta Sentencia la Corte fijó reglas jurisprudenciales en relación con los requisitos mínimos que
debe cumplir toda política pública de recuperación del espacio público, a
saber:
“(i)
Se han de adelantar siguiendo el debido proceso y dándole a los afectados un
trato digno, (ii) deben respetar la confianza legítima de los afectados, (iii)
deben estar precedidas de una cuidadosa evaluación de la realidad sobre la cual
habrán de tener efectos, con el seguimiento y la actualización necesarios para
guardar correspondencia en su alcance y características con dicha realidad, con
miras a asegurar el goce efectivo de derechos constitucionales fundamentales, y
(iv) no se pueden adelantar en forma tal que se lesione desproporcionadamente
el derecho al mínimo vital de los sectores más vulnerables y pobres de la
población, ni de manera tal que se prive a quienes no cuentan con oportunidades económicas en el sector
formal de los únicos medios lícitos de subsistencia que tienen a su disposición”
[54].
Finalmente,
mediante Sentencia C-211 de
2017 esta
Corporación estudió la demanda de inconstitucionalidad presentada por un
ciudadano contra el artículo
140, numeral 4, parágrafos 2º (numeral 4) y 3º de la Ley 1801 de 2016,[55]
“por la cual se expide el Código Nacional de Policía y Convivencia”, al
considerar que los apartes
acusados vulneran los artículos 1º, 2º, 13, 25, 29 y 54 de la Constitución. En esta oportunidad, la Sala Plena consideró que el problema jurídico
que debía resolver se circunscribía a determinar “¿si el numeral 4 y los parágrafos 2 (numeral 4) y 3
del artículo 140 de la Ley 1801 de 2016, que establecen la prohibición de
ocupar el espacio público en violación de las normas vigentes y prevén
sanciones pecuniarias para quien incurra en las conductas tipificadas, como
también el decomiso o la destrucción de los bienes cuando se verifique que el
comportamiento ha ocurrido en dos o más ocasiones; al afectar a los vendedores
informales y no incluir acciones afirmativas para ellos, infringen los
principios fundamentales del Estado social de derecho, la dignidad humana, los
fines esenciales del Estado, la efectividad de los derechos, la participación y
el orden justo, así como los derechos a la protección especial de los sujetos
vulnerables, al trabajo y al debido proceso, confianza legítima y ubicación
laboral de personas en edad de trabajar (arts. 1, 2, 13, 25, 29 y 54
superiores)?”
Para resolver el problema jurídico planteado, la Sala se
pronunció, entre otros, sobre la protección constitucional del espacio público,
la adopción de acciones afirmativas y la necesidad de una política pública
inclusiva; la situación social y económica de los vendedores informales; y
la tensión existente entre la garantía y protección al espacio público y el
derecho al trabajo de los trabajadores informales. En virtud
de dicho análisis, la Sala plena resolvió declarar la exequibilidad de los apartes demandados de forma
condicionada[56].
En palabras de la Corte:
“(…) es preciso tener en cuenta que la preservación
del espacio público no es incompatible con la protección que, a la luz de la
Constitución, cabe brindar a las personas que, amparadas en el principio de
buena fe, se han dedicado a actividades informales en zonas consideradas como
espacio público y frente a las cuales, al momento de aplicar las medidas
correctivas, se tendrán en cuenta los principios de proporcionalidad y
razonabilidad, en los términos de la jurisprudencia constitucional.
Por lo anterior, se declarará la exequibilidad
condicionada de la expresión “multa general tipo 1.” contenida en el numeral 4
del parágrafo 2º, y del parágrafo 3º del artículo 140 de la Ley 1801 de 2016, teniendo
en cuenta la jurisprudencia desarrollada sobre la necesidad de, dadas ciertas
condiciones, proteger a quienes se han dedicado a las ventas informales.
Reitera la Corporación que los integrantes de este sector de la población,
cuando estén en condiciones de vulnerabilidad y se encuentren amparados por el
principio de confianza legítima, no serán afectados con las medidas de
multa, decomiso o destrucción del bien, hasta tanto las autoridades competentes
hayan ofrecido programas de reubicación o alternativas de trabajo formal.
En todo caso, la aplicación de las medidas correctivas
previstas en el Código está presidida por los principios de razonabilidad y
proporcionalidad y, en ese contexto, si bien tales medidas tienen una finalidad
importante e imperiosa, cuando se esté frente a colectivos en condiciones de
vulnerabilidad y amparados por la confianza legítima, la aplicación
inmediata de la multa, el decomiso o la destrucción de bienes, resultaría
desproporcionada, si previamente no se han adelantado programas de reubicación
o brindado alternativas de trabajo formal, que materialicen los derechos a la
dignidad humana, al mínimo vital y al trabajo”.
Así, la Sala
concluyó que los apartes demandados son exequibles, “EN EL ENTENDIDO que cuando se trate de
personas en situaciones de debilidad manifiesta o pertenecientes a grupos de
especial protección que de acuerdo con la jurisprudencia constitucional se
encuentren protegidas por el principio de confianza legítima, no se les
aplicarán las medidas correccionales de multa, decomiso o destrucción, hasta
tanto se les haya ofrecido por las autoridades competentes programas de
reubicación o alternativas de trabajo formal, en garantía de los derechos a la
dignidad humana, mínimo vital y trabajo”.
Lo anterior, permite a la Sala Octava de Revisión
concluir que las políticas, programas o medidas adoptadas para la recuperación y
protección del espacio público deben satisfacer los presupuestos reseñados para
ser ajustadas a la
Constitución Política y a la jurisprudencia constitucional, debido a que los vendedores informales no pueden ser
privados de sus medios de subsistencia, sin que las autoridades encargadas concedan
mecanismos alternativos que les permita garantizar su mínimo vital y el goce
efectivo de sus derechos fundamentales.
5.3.2.   El principio de confianza legítima como mecanismo de
protección de los derechos de los ocupantes del espacio público ante las
medidas adoptadas por las autoridades municipales y distritales tendientes a la
recuperación del espacio público
El principio de la confianza
legítima, encuentra
su sustento en el artículo 83 de la Constitución, el cual se refiere a que “las actuaciones de los
particulares y de las autoridades públicas deberán ceñirse a los postulados de
la buena fe, la cual se presumirá en todas las gestiones que aquellos adelanten
ante éstas”. En
términos generales, este principio tiene como finalidad proteger a los
ciudadanos frente a cambios bruscos e intempestivos ejecutados por las
autoridades, cuando a pesar de que el ciudadano no tiene un derecho adquirido,
le asisten razones que le han generado la confianza de poder entender que su
situación actual no será variada abruptamente por el Estado.
De acuerdo con la
jurisprudencia constitucional, este principio pretende conciliar el conflicto entre “los intereses público y privado, cuando
la administración ha creado expectativas favorables para el administrado y lo
sorprende al eliminar súbitamente esas condiciones. Por lo tanto, la confianza
que el administrado deposita en la estabilidad de la actuación de la
administración, es digna de protección y debe respetarse”[57].
Entonces, por medio del
principio de la confianza legítima, se logra conciliar el conflicto que surge ante la recuperación del
espacio público por parte de la Administración y los particulares que lo ocupan,
cuando en estos últimos, se han creado expectativas favorables debido a acciones u omisiones de las autoridades
públicas que le otorgan apariencia de legalidad a la ocupación del mismo y de forma repentina las autoridades
alteran la situación que se venía presentando por un tiempo prolongado[58].
En
efecto, la Corte ha afirmado que“(…) si la persona
tiene razones objetivas para confiar en la durabilidad de la regulación, y el
cambio súbito de la misma altera de manera sensible su situación, entonces el
principio de la confianza legítima la protege. En tales casos, en función de la
buena fe (CP art. 83), el Estado debe proporcionar al afectado tiempo y medios
que le permitan adaptarse a la nueva situación”[59]http://www.corteconstitucional.gov.co/RELATORIA/2014/T-231-14.htm
- _ftn32.
En Sentencia T-729 de 2006, esta Corporación fijó unos criterios
que permiten determinar cuándo es procedente la aplicación del principio de
confianza legítima a los vendedores informales ante medidas de recuperación del
espacio público, al respecto indicó:
“(…) para que pueda concluirse que se está ante un escenario en el
que resulte aplicable el principio en comento deberá acreditarse
que  (i) exista la necesidad de preservar de manera
perentoria el interés público, lo que para el caso propuesto se acredita a
partir de la obligación estatal de proteger la integridad del espacio público y
los derechos constitucionales que son ajenos a su preservación; (ii) la
desestabilización cierta, razonable y evidente en la relación entre
administración y los ciudadanos, la cual es connatural a los procedimientos de
restitución del espacio público ocupado por vendedores informales; (iii) se
trate de comerciantes informales que hayan ejercido esa actividad con
anterioridad a la decisión de la administración de recuperar el espacio público
por ellos ocupado y que dicha ocupación haya sido consentida por las
autoridades correspondientes [60] y (iv) la
obligación de adoptar medidas por un periodo transitorio que adecúen la actual
situación a la nueva realidad, deber que la jurisprudencia constitucional
relaciona con el diseño e implementación de políticas razonables, dirigidas al
otorgamiento de alternativas económicas que garanticen la subsistencia de los
afectados con las medidas de restitución del espacio público”[61]http://www.corteconstitucional.gov.co/RELATORIA/2014/T-231-14.htm
- _ftn40.
En este
orden de ideas, la forma en que los vendedores informales pueden probar su
buena fe en la ocupación del espacio público es mediante: licencias,
permisos concedidos por la administración, tolerancia y permisión del uso del
espacio público por parte de la propia administración u otras
actuaciones tácitas de las autoridades que así lo demuestren[62].
Es decir, la buena fe de los particulares que ocupan el espacio público se
desprende “no sólo de los actos
expresos de la administración como la expedición de licencias o permisos, sino
que también surge de la tolerancia y permisividad de ésta en el ejercicio
prolongado de las actividades comerciales en el espacio público”[63].
En
Sentencia T-231 de 2014 la Corte ratificó que los cambios
generados por la administración en ejecución de los planes de restitución del
espacio público ocupado por los trabajadores informales vulnera el principio de
confianza legítima cuando: (i) ocurren de modo intempestivo; (ii)
cuando suceden sin que haya mediado previo aviso y/o trámite
administrativo bajo el cumplimiento de la garantía fundamental del debido
proceso y cuando (iii) no se evalúan cuidadosamente las
circunstancias que rodean la situación concreta de las personas dedicadas al
comercio informal involucradas y la administración se abstiene de adoptar
trámites indispensables para ofrecerles alternativas y, en consecuencia, ven menguada
las posibilidades para obtener su subsistencia[64].
La especial protección constitucional de la mujer cabeza de familia
6.1. La Constitución Política dispone en su artículo 43 que el Estado “apoyará de manera especial a
la mujer cabeza de familia (…)”. Así, se hace evidente la obligación
del Estado y demás autoridades públicas de ofrecer a las mujeres cabeza de
familia ciertas prerrogativas que buscan la protección al grupo familiar que
depende de ella, especialmente a los niños, así como el apoyo en la ardua labor
de asumir la carga emocional y económica del hogar sin el apoyo de otro u otra
y, así permitirles hacer parte de otros escenarios como el laboral, social y
educativo.
Este mandato constitucional fue
desarrollado por el Legislador en la ley 82 de 1993[65]
al consagrar en el inciso segundo del artículo 2°, modificado por el artículo
1º de la Ley 1232 de 2008 que “(…)es
Mujer Cabeza de Familia, quien siendo soltera o casada, ejerce la jefatura
femenina de hogar y tiene bajo su cargo, afectiva, económica o socialmente, en
forma permanente, hijos menores propios (…), ya sea por ausencia permanente o
incapacidad física, sensorial, síquica o moral del cónyuge o compañero
permanente o deficiencia sustancial de ayuda de los demás miembros del núcleo familiar”.
6.2. Por su parte, la Corte Constitucional ha reafirmado la especial
protección de las mujeres en el ordenamiento jurídico colombiano. Por ejemplo,
en la Sentencia C-184 de 2003 esta Corporación afirmó que con esta protección se
buscó “(i) promover la igualdad real y efectiva entre ambos sexos; (ii)
reconocer la pesada carga que recae sobre una mujer cabeza de familia y crear
un deber estatal de apoyo en todas las esferas de su vida y de su desarrollo
personal, para compensar, aliviar y hacer menos gravosa la carga de sostener su
familia; y (iii) brindar, de esta manera, una protección a la familia como
núcleo básico de la sociedad”.
6.3. Sin embargo, en la
sentencia SU-388 de 2005, la Corte advirtió que no toda mujer puede ser
considerada madre cabeza de familia por el hecho de tener a su cargo la
dirección del hogar. Por ello, señaló que para tener tal calidad es indispensable acreditar lo siguiente:
“(…) (i) que se tenga a cargo la responsabilidad de hijos menores o de
otras personas incapacitadas para trabajar; (ii) que esa responsabilidad sea de
carácter permanente; (iii) no sólo la ausencia permanente o abandono del hogar
por parte de la pareja, sino que aquélla se sustraiga del cumplimiento de sus
obligaciones como padre; (iv) o bien que la pareja no asuma la responsabilidad
que le corresponde y ello obedezca a un motivo verdaderamente poderoso como la
incapacidad física, sensorial, síquica o mental ó, como es obvio, la muerte;
(v) por último, que haya una deficiencia sustancial de ayuda de los demás
miembros de la familia, lo cual significa la responsabilidad solitaria de la
madre para sostener el hogar”.
En este
orden de ideas, la protección concedida en favor de las madres cabeza de familia
pretende garantizar condiciones de vida dignas para sus hijos y para aquellas
personas que dependen de ella[66].
7.     Caso concreto
7.1. Como se desprende de los
antecedentes, el Defensor del Pueblo Regional Boyacá presentó acción de tutela en calidad de agente oficioso de la señora María Uvaldina Niño Torres contra la Alcaldía Municipal de Tunja. En la cual expresó que su agenciada (i) es vendedora
informal desde hace 18 años, para lo cual, cuenta con una licencia de
ASOVENTEL, que en varias oportunidades ha sido renovada[67]; (ii) padece
cáncer papilar de tiroides[68],
por lo que desde el mes de enero del presente año no ha podido trabajar y (iii)
es madre cabeza de familia.
Indicó que la única fuente de ingresos de
la señora Niño son las ventas informales y debido a su estado de salud no ha
podido trabajar desde el mes de enero de 2017, afectandose con ello su mínimo
vital y el de su núcleo familiar. Por esta razón, Leidy Marcela Camargo Niño,
hija de la agenciada, se vio en la obligación de ocupar el lugar de su madre
como trabajadora informal. El
24 de febrero de 2017 la accionante solicitó a la Secretaría de Gobierno de
Tunja un permiso para que su hija pudiera reemplazarla en su puesto de trabajo por
unos meses mientras recupera su estado de salud[69].
La Secretaría de Gobierno negó dicha
solicitud argumentando que en la actualidad se está llevando a cabo el proceso de
recuperación del espacio público en cumplimiento del plan de
desarrollo “Tunja en equipo 2016-2019”, por lo que no se están concediendo
permisos para ocupar el espacio público[70]. En palabras de la Secretaría de
Gobierno:
“(…) su solicitud de trabajo para su hija o reemplazo
no es viable para la POLÍTICA PÚBLICA de recuperación a la indebida ocupación,
promoción o facilitación del Espacio Público o por cualquier otro
comportamiento o conducta contrario a la buena convivencia según el artículo
140 de la Ley 1801 de 2016, resaltándose que en la actualidad esta
administración no otorga permiso especial alguno (…) a aquellas personas  que
realizan venta informal de productos, igualmente la administración no cobra por
el espacio, ni renueva cualquier tipo de ocupación o funcionamiento de
actividades de comercio en andenes, plazas (…). De otra parte, a la fecha la
administración se encuentra dando cumplimiento a acciones y gestiones ordenadas
en el Fallo de Acción Popular radicado bajo Núm. 2004-0063 que cursa en el
Despacho del señor Magistrado FELIX RODRÍGUEZ RIVEROS del Tribunal
Administrativo de Boyacá, frente a la situación de Espacio Público en el Centro
Histórico de la ciudad”[71].
Pese a lo anterior, la hija de la agenciada
empezó a trabajar como vendedora informal. Sin embargo, la Secretaria de la asociación
ASOVENTEL afirmó que los
policías del sector no le permiten a Leidy Marcela Camargo Niño trabajar en el
puesto de ventas informales. Resaltó que “fue por eso que nuestra afiliada
puso esta tutela porque los señores policías que les colaboran a los de espacio
público no le dejan trabajar la hija, en presencia mía el patrullero Carlos
Cuervo Bustos y otra señora que pertenecen a la policía de la unidad ESTUN, le
dijo que no podía trabajar que ella no estaba en ninguna asociación o
cooperativa de vendedores de la calle a lo que la chica le respondía que ella
estaba trabajando porque la madre estaba enferma y no podía salir a trabajar a
lo que le contestaron los señores policías que a ellos no les importaba si la
mamá estaba enferma que como la mamá era la que figuraba en el carnet (sic)
ella era la que tenía que estar trabajando (…)”[72].
Ahora bien, en el escrito allegado el 17 de octubre de 2017 por el apoderado especial del municipio de Tunja, este
indicó que en la actualidad se cuenta con un censo de los vendedores informales
que ocupan la plazoleta de San Ignacio, en el cual no se encuentra la señora María
Uvaldina Niño Torres[73].
Adicionalmente, adujo que la administración municipal
se ha comprometido con la reubicación de los vendedores informales que ocupan
el espacio público del Centro Histórico de la ciudad de Tunja. En este sentido,
la Secretaría de Gobierno, Oficina Asesora de Planeación, Secretaría de
Desarrollo están trabajando en “el proyecto de intervención en el espacio
público denominado “proyecto de infraestructura del Plan Bicentenario Fase I y
II parcial” [74],
el cual pretende el embellecimiento del Centro Histórico de Tunja. Finalmente,
indicó que la Alcaldía desconoce la Asociación de Vendedores de Minutos de
celular –ASOVENTEL- [75].
7.2. De las consideraciones esgrimidas por las partes
del proceso, la Sala advierte que mientras el agente oficioso de la señora
María Uvaldina Niño Torres aduce que la autoridad accionada vulneró con su
actuación los derechos fundamentales de su representada, ésta última, por el
contrario considera que la protección y  recuperación del espacio público del
Centro Histórico de Tunja se enmarca en el cumplimiento del Plan de Desarrollo
denominado “Tunja en equipo 2016-2019”, siendo este un asunto prioritario de la
Alcaldía que se está ejecutando de la mano de programas dirigidos a la
población afectada con la recuperación y protección del mismo.
En este orden de ideas, en el expediente
hay evidencias de que la Alcaldía Municipal de Tunja ha desplegado actuaciones tendientes
a la recuperación del espacio público de la ciudad. Para lo cual ha efectuado
una serie de actividades con los vendedores informales del Centro Histórico de
la ciudad de Tunja, donde se les ha brindado información relativa a la
formalización económica, ofertas educativas, subsidios de vivienda[76].
7.3. A la luz de lo expuesto, la problemática
constitucional a resolver por la Sala Octava de Revisión radica en la negativa
de la entidad accionada de conceder el permiso temporal solicitado por la
señora María Uvaldina Niño Torres que le permita a su hija ocupar su lugar como trabajadora informal,
mientras se
recupera del cáncer papilar de tiroides que padece.
De igual manera, establecer si, a raíz de lo probado
en el proceso, corresponde extender la protección, si a ella hay lugar, a los
derechos fundamentales de la hija quien ha subrogado a su señora madre en todas
las obligaciones que ésta estaba asumiendo antes de la enfermedad, en relación
con el mantenimiento de la unidad familiar.
Lo anterior, impone la necesidad de determinar si en este caso concreto la
autoridad encargada de ejecutar las medidas de recuperación del espacio público
ha actuado conforme a las reglas establecidas por la jurisprudencia de la Corte
Constitucional relativas a la protección del derecho al trabajo y al principio
de confianza legítima de los vendedores informales frente a la recuperación del
espacio público y a la especial protección de las madres cabeza de familia en
el ordenamiento jurídico colombiano o por el contrario ha quebrantado los
derechos fundamentales de la accionante.
7.4. A continuación, la Sala verificará si
en esta oportunidad estamos en un escenario en el que resulta aplicable el
principio de confianza legítima. Para tal efecto, se estudiará el cumplimiento
de los criterios fijados en la Sentencia T-729 de 2006 por la
Corte Constitucional, a saber: (i) que exista la
necesidad de preservar de manera perentoria el interés público; (ii) que se presente
una desestabilización cierta, razonable y evidente en la relación entre
administración y los ciudadanos;
(iii) que se trate de comerciantes informales que hayan ejercido esa
actividad con anterioridad a la decisión de la administración de recuperar el
espacio público por ellos ocupado y que dicha ocupación haya sido consentida
por las autoridades correspondientes; y (iv) la obligación de adoptar medidas por un periodo transitorio que
adecúen la actual situación a la nueva realidad.
7.5. Del
escrito de contestación de la acción de tutela y de las pruebas allegadas por
la Alcaldía Municipal de Tunja, así como de la respuesta concedida a la
solicitud de la accionante por parte de la Secretaría de Gobierno, se desprende
lo siguiente:
7.5.1. En la
ciudad de Tunja se está llevando a cabo el plan de desarrollo denominado “Tunja en equipo
2016-2019”, en el cual se establecieron las pautas y parámetros de protección y
recuperación del espacio público, especialmente del Centro Histórico.
7.5.2. La recuperación del espacio público ha
generado, como se evidencia en el caso de la señora María Uvaldina Niño Torres,
un cambio en la relación de la agenciada con la administración municipal,
pues desde el año 1998 hasta la fecha ha trabajado como vendedora informal en
el Centro Histórico de Tunja.
7.5.3. El
programa de recuperación y protección del espacio público inició en el año 2004[77],
es decir, 6 años después de que la accionante inició su trabajo como vendedora
informal en la Plazoleta de San Ignacio.
Si bien la
señora Torres no cuenta con un documento que acredite tener la aceptación por parte
de la administración municipal de su actividad como vendedora informal, se
evidencia su buena fe en la ocupación del espacio público al (i) pedir una autorización
a la Secretaría de Gobierno para que su hija pudiera reemplazarla en su labor.
Adicionalmente, (ii) en el expediente obra copia
de la declaración extrajuicio de la accionante en la cual afirma su condición
de vendedora informal desde hace 18 años[78]. Asimismo, (iii) en la carta
dirigida por la Secretaria y representante de ASOVENTEL al Secretario de
Gobierno de la Alcaldía Municipal de Tunja se afirma que la señora María
Uvaldina Niño Torres pertenece a la asociación por ella representada[79]. Finalmente, (iv) el que las
autoridades de policía le hayan impuesto dos comparendos a Leidy Marcela
Camargo Niño[80],
por no contar con el permiso para trabajar en el espacio público, en remplazo
de su madre, es una muestra inequívoca que la administración pública ha
aceptado tácitamente que María Uvaldina Niño Torres ejerce la actividad de
comercio informal bajo la aquiescencia de la administración[81].
De lo expuesto, la Sala
Octava de Revisión colige que en el caso concreto concurren los elementos
fácticos descritos por la jurisprudencia constitucional para predicar la
vigencia del principio de confianza legítima.
7.6.
Como se indicó en la
jurisprudencia reseñada en esta providencia (Supra 5.3.2.), cuando se llevan a
cabo medidas que implican el desalojo de vendedores ambulantes que se
encuentran ocupando el espacio público, los efectos negativos de este tipo de
políticas públicas deben ser contrarrestados mediante la implementación de
programas, planes o políticas públicas que brinden a sus ocupantes otras
alternativas de empleo que les permitan generar ingresos de forma independiente. Los
cuales deben, a su turno, estar fundados en un análisis de la situación
económica y social de quienes se ven obligados a desalojar el espacio donde
ejercen sus actividades. En la Sentencia T-067 de 2017 esta Corporación hizo
referencia a los programas de apoyo económico que debe brindar el Estado a los
vendedores informales sujetos a reubicación, en palabras de la Corte:
“El
programa de apoyo económico que debe proveer el Estado a los vendedores
informales que va a reubicar forzosamente, tiene que partir de un entendimiento
integral de las características especiales de la población objetivo. Una
solución que radique simplemente en asegurar un ingreso mensual o en otorgar un
cheque como préstamo para poner al vendedor reubicado a participar en un
programa de emprendimiento, es una solución parcial, totalizante y que
desconoce el derecho fundamental del que son titulares los vendedores
informales para construir sus propios estándares de vida. En estos casos la
constitucionalidad de los programas de reubicación no está supeditada solamente
a su planteamiento o a su provisión. Depende también de la efectividad de su
implementación”.
En la sentencia precitada, esta
Corporación indicó que el requisito de evaluar la realidad social sobre la que
el programa de reubicación ha de impactar la obligación de “conocer quiénes
conforman la población objetivo del desalojo, si son considerados sujetos de
especial protección constitucional (…). También deberán evaluarse aspectos como
los deberes de cuidado que tiene cada miembro de la población objetivo y las
características sociales y familiares de cada uno de sus miembros”.
7.7. Sin embargo, de la
información obrante en el expediente es posible concluir que la Alcaldía Municipal
de Tunja no analizó el contexto económico, social ni personal de María Uvaldina
Niño Torres y su grupo familiar como lo impone la jurisprudencia constitucional
(Supra 5); pues de haberlo hecho habría identificado que la señora Torres está
luchando contra un cáncer que le fue diagnosticado en enero de 2017 y es por
esa coyuntura que Leidy Marcela Camargo, hija de la accionante, se ha visto
obligada a ocupar su lugar en el puesto de ventas informales.
A esta conclusión se
llega tras analizar la situación de la accionante y su núcleo familiar, la
cual, como se indicó en el párrafo anterior, no fue estudiada en detalle por
parte de las autoridades municipales encargadas de brindar alternativas
económicas y laborales para los vendedores informales en el proceso de
recuperación del espacio público de Tunja. Tal conclusión se sustenta en lo
siguiente:
En primer lugar, en la
respuesta emitida por parte de la Secretaría de Gobierno de la Alcaldía
Municipal de Tunja, ante la solicitud de la accionante para que sea su hija
quien trabaje en las ventas informales, se hizo referencia de forma general a
los vendedores informales y a la política pública de recuperación del espacio
público, sin advertirse alguna consideración relativa a la situación, económica
o familiar de la agenciada.
En segundo lugar, la información allegada por el
apoderado especial del municipio de Tunja – Alcaldía Municipal de Tunja-que da
cuenta de las actividades desarrolladas por la autoridad municipal y demás
entidades a cargo de la recuperación y protección del espacio público, permitió
a la Sala constatar lo siguiente:
(i) se realizó un censo de los vendedores informales,
pero en este no se indican las fechas en las cuales se efectuó, ni la forma en
que el mismo se llevó a cabo, pues en el informe solo consta el nombre de la
persona, su número de cédula y la zona del espacio público ocupada[82].
Lo cual impide a la Sala verificar si el mecanismo de focalización utilizado
por la Alcaldía identifica entre la población vulnerable aquellas personas que
se encuentran en circunstancia de debilidad manifiesta (mujeres, minorías
étnicas, personas en condición de discapacidad, víctimas del desplazamiento
forzado, entre otros)[83].
Asimismo, en el censo no se encuentra la señora María Uvaldina Niño Torres como
vendedora informal del Centro Histórico de Tunja.
(ii) Se expone el estado actual del programa de
recuperación del espacio público, a saber: soluciones de vivienda, entrega de
chalecos para identificar a los vendedores ambulantes, programas de formación
en el área de la salud, encuestas para determinar el nivel de escolaridad. Sin
embargo, de las alternativas ofrecidas a los vendedores informales no hay
constancia de como ha sido su implementación, quienes son los beneficiarios,
desde cuando se están implementando y en qué etapa de cumplimiento se
encuentran.
(iii) No se evidenció la formulación y diseño de medidas
a favor de las madres cabeza de familia ocupantes del espacio público, que por
ser sujetos de especial protección constitucional son acreedoras de un trato
especial por parte del Estado.
7.8. En este orden de ideas, la Sala no puede pasar
por alto que la Corte
Constitucional, en varias providencias ha reconocido las falencias que
presentan los sistemas de manejo de información, censos, o mecanismos de
focalización, en cuanto a la identificación de población que se encuentra en
condición de mayor vulnerabilidad dentro de los grupos marginados. Por ejemplo,
la Corte Constitucional en la Sentencia T-291 de 2009, respecto del grupo
compuesto por recicladores indicó:
“Lo anterior muestra de manera incuestionable que los
actores hacen parte de un grupo marginado y discriminado, frente al cual, como
bien lo ha señalado la jurisprudencia, las autoridades deben no sólo abstenerse
de perpetuar y agravar su situación, sino la de realizar actuaciones positivas
para promover su status en la sociedad y mejorar sus condiciones de vida. El hecho
de que no se cuente con un censo que especifique quienes son los miembros
individuales que componen un grupo marginado o discriminado, no desvirtúa la
existencia del mismo. Tal apreciación llevaría al absurdo de señalar que el
Estado no debería adoptar, por ejemplo, medidas a favor de las mujeres, o de
las minorías étnicas, porque no es posible determinar con precisión cuáles son
las mujeres o los miembros de minorías étnicas a proteger; o estimar que no es
posible beneficiar a la población desplazada, mientras subsistan los altos
índices de subregistro. La presencia de un grupo marginado o discriminado, no
se analiza a partir de la diligencia que haya podido tener la administración
para censarlo; se mide a partir de hechos objetivos como los que se acaban de
señalar”.
Posteriormente, en la Sentencia T-386 de 2013, la
Corte afirmó que “los
mecanismos de identificación de la población en situación de vulnerabilidad, en
algunas ocasiones, no logran identificar las particularidades existentes al
interior de tales grupos, ocasionando la invisibilización de ciertas
situaciones, como por ejemplo el no inscribir a las mujeres, porque en la
mayoría de los casos no se oye su voz al realizar los censos, sino que quien se
interroga es el hombre”.
7.9. Es palmario para la Sala de Revisión que el no autorizar
de forma temporal a Leidy Marcela Camargo Niño para que ejerza como vendedora
ambulante en lugar de su madre, así como el hecho de que no se le hayan
ofrecido a la accionante oportunidades de reubicación, otras fuentes de empleo
o medios alternativos para generar ingresos, torna en desproporcionada la actuación
desplegada por la entidad accionada, en tanto, deja a la familia de la
accionante sin un medio de subsistencia, desconociendo la especial protección
que es titular la accionante por tratarse de una mujer en estado de debilidad
manifiesta por su delicado estado de salud, madre cabeza de hogar y vendedora informal.
7.10. Adicionalmente, afirmar, como lo hizo la entidad
accionada, “que no
les consta que la señora María Uvaldina Niño Torres haya trabajado como
vendedora ambulante en la esquina de Davivienda de la Plazoleta de San Ignacio”[84],
no es una razón suficiente para excluirla de los beneficios establecidos para los
vendedores informales de la ciudad de Tunja, pues como se indicó previamente,
los mecanismos de focalización que permiten a la administración determinar el
grupo poblacional a intervenir puede presentar falencias y tales fallas no
pueden ser imputadas y soportadas por los ciudadanos.
7.11. En resumen, se advierte que la autoridad
accionada está adelantado políticas, programas y medidas de recuperación del
espacio público atendiendo a los deberes que le competen[85]. No
obstante, a la luz de las pruebas que obran en el expediente, la administración
municipal de Tunja no previó mecanismos para contrarrestar los efectos
negativos que esta tiene en los vendedores informales. Desconociendo con ello
que los vendedores informales han sido considerados por la Corte Constitucional
como población en situación de vulnerabilidad a quienes el Estado debe brindar
un trato digno y especial en atención a su situación y en aras de evitar que su
estado de marginación social se torne cada vez más grave y se les impida el
goce efectivo de sus derechos fundamentales.
7.12. Para la Sala Octava de Revisión es palmario
que no autorizar a la hija de la
señora María Uvaldina Niño Torres para que ocupe su lugar como vendedora
informal, sobre la base de que no se puede conceder ningún permiso para ocupar
el espacio público, significa dejar a la accionante y a su núcleo familiar sin
una alternativa que les permita satisfacer sus necesidades más básicas.
Por tanto, en aplicación
del principio de igualdad material, tantas veces mencionado en esta
providencia, el cual impone la obligación de remover los obstáculos que impiden
la consecución de la igualdad real, la Alcaldía Municipal de Tunja debe
incorporar a la accionante y, por consiguiente, a su hija Leidy Marcela Camargo
Niño, como beneficiarias de los programas o medidas de recuperación del espacio
público que se estén llevando a cabo por la administración, en aplicación del
principio de confianza legítima. En este punto se debe precisar que dicho
principio se predica tanto de la agenciada como de su hija Leidy Marcela
Camargo Niño, la cual debido a las circunstancias personales de su madre y a la
ausencia de otra persona que pueda velar por el bienestar de la familia se ha
visto en la obligación de ocupar el puesto de su madre en el mercado informal
con el fin de cubrir las necesidades básicas del grupo familiar y aquellas
adicionales generadas con la sobreviniente enfermedad de aquella.
7.13. Con base en el análisis desarrollado, la Sala
Octava de Revisión concluye que la autoridad accionada desconoció los derechos
fundamentales al mínimo vital, al trabajo y al principio de confianza legítima
de la señora María Uvaldina Niño Torres, al negar la autorización para que su
hija la reemplazara en el puesto de ventas informales, así como al no incluirla
en los planes y programas propios del proceso de recuperación del espacio
público pese a que durante los últimos 18 años derivó su sustento y el de su
familia de la venta de minutos y helados en calidad de vendedora informal por
no haber sido censada.
Tal vulneración se predica también de los derechos fundamentales
de LEIDY MARCELA CAMARGO NIÑO, hija de la accionante, concretamente de sus
derechos al mínimo vital y al trabajo, los cuales se han visto amenazados por
las actuaciones de las autoridades públicas accionadas al impedirle trabajar
como vendedora informal en reemplazo de su madre.
Por tal motivo, la Corte ordenará a la Alcaldía
Municipal de Tunja, simultáneamente con la protección de los derechos de la
agenciada, idéntica protección de los correlativos derechos de LEIDY
MARCELA CAMARGO NIÑO, a quien además se autorizará a recibir temporalmente el
beneficio de los programas que la autoridad municipal reconozca a favor de su
señora madre.
Órdenes a proferir
8.1. Por las razones expuestas, la Sala Octava de
Revisión revocará la
sentencia de tutela proferida en primera instancia por el Juzgado Primero Civil Municipal de Tunja el treinta y
uno (31) de marzo de dos mil diecisiete (2017), mediante
la cual negó el amparo solicitado por el Defensor Regional del Pueblo Boyacá agenciando los
derechos de la señora María Uvaldina Niño Torres, al considerar que no se
advirtió violación de los derechos fundamentales de la accionante pues “no
aparece probado dentro del proceso  (…) que la señora María Uvaldina Niño
Torres cuente con permisos para laborar como vendedora ambulante en el centro
Histórico de la ciudad, como tampoco que lo
haga a nombre de la asociación de vendedores de
minutos de celular Seccional Tunja- ASOVENTEL”[86].
En su lugar, se protegerán los derechos fundamentales
al mínimo vital, al trabajo, y el principio de confianza legítima de la
accionante y su hija Leidy Marcela Camargo Niño.
8.2. En
vista de lo anterior, se ordenará a la Alcaldía Municipal de Tunja que en el término de tres (3) días
contados a partir de la notificación de esta sentencia, inscriba en el censo de
vendedores informales de la ciudad de Tunja a las ciudadanas MARÍA UVALDINA
NIÑO TORRES y LEIDY MARCELA CAMARGO NIÑO, en tanto identificarlas mediante este mecanismo de focalización
garantiza la protección de sus derechos y beneficios consagrados para los
vendedores informales de la ciudad de Tunja.
8.3. Asimismo, se ordenará a la Alcaldía Municipal de Tunja que en el
término de diez (10) días contados a partir de la notificación de esta
sentencia proceda a estudiar y verificar la
situación personal, familiar, social y económica de la señora María Uvaldina
Niño Torres y Leidy Marcela Camargo Niño, y con base en dicha
información, les ofrezca en un término no superior a treinta (30) días una
alternativa económica, laboral o de reubicación en la que se tenga presente (i)
la condición de madre cabeza de familia de la accionante y (ii) el estado de
debilidad manifiesta debido al cáncer papilar de tiroides que padece. (iii)
la sustitución que ha hecho Leidy Marcela Camargo Niño de las responsabilidades
de mantenimiento de la unidad familiar en cabeza de su señora madre antes de la
enfermedad. En aras de asegurar que las alternativas económicas ofrecidas a la
agenciada y su hija correspondan a su realidad social y económica.
8.4. Adicionalmente, debido al estado de salud actual
de la agenciada y a la crítica situación económica de su familia, se ordenará a
la Alcaldía Municipal de Tunja que, mientras la señora MARÍA UVALDINA NIÑO TORRES supera la
enfermedad que la aqueja será su hija, LEIDY MARCELA CAMARGO NIÑO, la
beneficiaria temporal de los programas que la autoridad municipal reconozca a
favor de la señora Niño Torres, sin
perjuicio de los derechos que, según las consideraciones anteriores, se están
reconociendo en la presente providencia y cuya protección se está ordenando,
directamente a favor de Leidy Marcela Camargo Niño.
8.5. Finalmente,
se ordenará remitir copia de esta sentencia a la Defensoría del
Pueblo para que, en el ejercicio de sus competencias constitucionales y
legales, verifique el cumplimiento de lo dispuesto en esta providencia, con el
fin de garantizar los derechos fundamentales al mínimo vital, al trabajo y el
principio de confianza legítima de la ciudadana María Uvaldina Niño Torres y
Leidy Marcela Camargo Niño.
9.
Síntesis
9.1. En la presente oportunidad la Sala Octava de Revisión
examinó la acción de tutela formulada por el Defensor del Pueblo Regional Boyacá, actuando como agente oficioso de la señora María
Uvaldina Niño Torres contra la Alcaldía Municipal de Tunja por la supuesta
vulneración de sus derechos fundamentales al trabajo, al mínimo vital y el
principio de confianza legítima, al habérsele negado el permiso para que su
hija Leidy Marcela Camargo Niño pudiera reemplazarla en el puesto de ventas informales
en la ciudad de Tunja mientras su madre se recupera del cáncer papilar de
tiroides que padece en la actualidad.
9.2. Para lograr un adecuado entendimiento de la
controversia, se estudió, (i) la procedencia de la acción de tutela
interpuesta por el Defensor del Pueblo para agenciar los derechos de la señora
María Uvaldina Niño Torres; (ii) la procedencia de la acción de tutela para proteger los derechos
de los vendedores informales; (iii) la tensión existente entre el deber del Estado de velar por la
protección del espacio público y el derecho al trabajo de los vendedores
ambulantes; y (iv) la especial protección que brinda el ordenamiento jurídico a
las madres cabeza de familia.
9.3.
A partir de lo
anterior, se constató que en el caso objeto de estudio se cumplieron los
requisitos de procedibilidad de la acción de tutela, razón por la cual, se pasó
a examinar si la entidad accionada vulneró los derechos fundamentales de la señora
María Uvaldina Niño Torres al no conceder el permiso para que su hija, Leidy
Marcela Camargo Niño, pueda trabajar en el espacio público en reemplazo de su
madre.
9.4. Se expresó que si bien la Alcaldía tiene la obligación
de velar por el adecuado uso del espacio público, conforme al principio de la
confianza legítima y a su deber de protección de los derechos de quienes
subsisten gracias al comercio informal, tiene también que diseñar políticas reubicación,
restablecimiento y compensación a favor de quienes puedan resultar afectados
con la recuperación del espacio público para la comunidad a ser desalojada o
reubicada. Circunstancia que no logró acreditarse en esta oportunidad, pues de
las pruebas allegadas al proceso se desprende que la Alcaldía no verificó la
situación particular de la accionante y de su grupo familiar para brindarle
alternativas idóneas de mínima subsistencia en un marco de dignidad.
9.5.
De igual manera se concluyó que dado que Leidy Marcela Camargo Niño sustituyó a
su señora madre María Uvaldina Niño Torres en sus obligaciones tendientes a
suplir las necesidades básicas del núcleo familiar, también halló personalmente
vulnerados sus derechos fundamentales con la negativa de las autoridades a
concederle el permiso para ejercer su ocupación.
9.6. En esta
medida, se determinó que tanto a la accionante como a su hija, le fueron
vulnerados sus derechos fundamentales al mínimo vital, al trabajo y el
principio de confianza legítima.
III. DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Sala Octava de Revisión de la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución Política,
RESUELVE:
Primero.- REVOCAR la sentencia de tutela proferida en primera
instancia por el Juzgado Primero Civil Municipal de Tunja el
treinta y uno de marzo de dos mil diecisiete (2017), mediante
la cual se negó el amparo constitucional invocado por la ciudadana MARÍA UVALDINA NIÑO TORRES. En su lugar, AMPARAR los derechos
fundamentales al mínimo vital, al trabajo y el principio de confianza legítima
de la agenciada y de su hija LEIDY MARCELA CAMARGO NIÑO, de conformidad con las
consideraciones de esta providencia.
Segundo.- ORDENAR a la Alcaldía Municipal de Tunja que en el término de tres
(3) días contados a partir de la notificación de esta sentencia, inscriba en el
censo de vendedores informales de la Plazoleta de San Ignacio de la ciudad de
Tunja a MARÍA UVALDINA NIÑO TORRES y LEIDY MARCELA CAMARGO NIÑO.
Tercero.- En consecuencia, ORDENAR a la Alcaldía
Municipal de Tunja que, en el término de diez (10) días contados a partir de la
notificación de esta sentencia estudie y verifique la situación personal, familiar, social y económica de MARÍA UVALDINA
NIÑO TORRES y LEIDY
MARCELA CAMARGO NIÑO y con base en dicho
estudio le ofrezca, en un término no superior a treinta (30) días, una
alternativa económica, laboral o de reubicación en la que se tenga presente (i)
la condición de madre cabeza de familia de la accionante; (ii) el estado de
debilidad manifiesta debido al cáncer papilar de tiroides que padece; (iii) la
sustitución que ha hecho Leidy Marcela Camargo Niño de las responsabilidades de
mantenimiento de la unidad familiar en cabeza de su señora madre antes de la
enfermedad.
Cuarto.- ORDENAR a la Alcaldía Municipal de Tunja que, mientras
la señora MARÍA UVALDINA NIÑO TORRES
supera la enfermedad que la aqueja será su hija, LEIDY MARCELA CAMARGO
NIÑO, quien a su nombre recibirá temporalmente el beneficio de los programas que
la autoridad municipal reconozca a favor de su madre MARÍA UVALDINA NIÑO TORRES, sin perjuicio de los demás derechos
que directamente se reconocen a LEIDY MARCELA CAMARGO NIÑO de conformidad con
el presente proveído.
Quinto.- Por
Secretaría General de la Corte Constitucional, ORDENAR a la Defensoría del Pueblo
que, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, verifique el
cumplimiento de lo dispuesto en esta providencia, a efecto de materializar la
eficacia de los derechos fundamentales amparados a favor de las ciudadanas MARÍA
UVALDINA NIÑO TORRES y LEIDY MARCELA CAMARGO NIÑO.
Sexto.- Por Secretaría General de la Corte, LÍBRENSE las comunicaciones previstas
en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese,
comuníquese, y cúmplase.
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
Con aclaración de voto
CARLOS BERNAL PULIDO
Magistrado
Con aclaración de voto
ROCIO LOAIZA MILÍAN
Secretaria General(e)
SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO
CARLOS BERNAL PULIDO
ACCION DE TUTELA DE
VENDEDORES INFORMALES-Se debió declarar improcedente por no
acreditar requisito de legitimación en la causa por activa (Salvamento
de voto)
PRINCIPIO
DE CONFIANZA LEGITIMA-No
vulneración puesto que para que proceda el amparo de este principio se requiere
que se hubiere actuado con buena fe exenta de culpa (Salvamento de voto)
ACCION
DE TUTELA DE VENDEDORES INFORMALES-Se debió declarar improcedente por cuanto existía otro medio de
defensa judicial (Salvamento de voto)
Sentencia: T-701 de 2017
Expediente T-6.269.468
Magistrado Ponente: ALBERTO ROJAS RÍOS
En atención a la decisión adoptada por la Sala Octava
de Revisión de Tutela en la sentencia T-701 de veintiocho (28) de noviembre de
2017, en el expediente  de la referencia, me
permito presentar Salvamento de Voto, toda vez que estoy en desacuerdo con la decisión de revocar la
sentencia de tutela proferida por el Juzgado Primero Civil Municipal de Tunja,
el 31 de marzo de 2017, para en su lugar, amparar los derechos fundamentales al
mínimo vital, al trabajo y el principio de confianza legítima invocados por la
señora María Uvaldina Niño Torres y su hija Leidy Marcela Camargo Niño,
básicamente por las siguientes razones:
1. En lo atinente al requisito de procedibilidad genérico de legitimación
en la causa por activa, se observó que el Defensor del Pueblo Regional de
Boyacá presentó acción de tutela, en calidad de agente oficioso, de la señora
María Uvaldina Niño Torres, por cuanto, le habían negado el permiso a la hija
de la tutelante, Leidy Marcela Camargo Niño, para que la reemplazaran en el
puesto de ventas ambulante.
Al respecto, debe destacarse que el artículo 10 del
Decreto 2591 de 1991 dispuso que “se pueden agenciar derechos ajenos cuando
el titular de los mismos no esté en condiciones de promover su propia defensa”.
No obstante, se observa que pese a que la señora María Uvaldina padece una
grave enfermedad, lo cierto es que el permiso –se insiste– se lo negaron fue a
su hija, quien además cuenta con 20 años de edad, esto es, se trata de una
persona mayor de edad, que no se encuentra en condición de vulnerabilidad o,
por lo menos, dicha condición no se acreditó dentro del presente proceso, para
justificar el agenciamiento de sus derechos por un tercero.
2.
De otro lado, me encuentro en desacuerdo con el amparo del principio de
confianza legítima, habida consideración de que la jurisprudencia de la Corte
Constitucional ha señalado que tanto la buena fe como el citado principio le
imponen a las autoridades y a los particulares el deber de ser coherentes en
sus actuaciones y respetar los compromisos adquiridos en sus acuerdos y
convenios[87].
En consonancia con lo anterior, la sentencia T-617 de
1995 manifestó que la buena fe incorpora el
valor ético de la confianza y, en tal sentido, explicó que, “tanto la
administración como los administrados deben actuar conforme a las exigencias de
la buena fe, sin olvidar ‘que el derecho nunca debe ser manejado de espaldas a su fundamento ético
que debe ser el factor informante y espiritualizador’. Lo anterior implica que, así como la administración
pública no puede  ejercer sus potestades defraudando la confianza debida a
quienes con ella se relacionan, tampoco el administrado puede actuar en contra
de aquellas  exigencias éticas”[88].
Ante tal perspectiva jurisprudencial,
en el presente caso la señora María Uvaldina, al parecer, NO contaba
con un permiso para ejercer su actividad de vendedora ambulante en la Plazoleta
San Ignacio de la ciudad de Tunja, a fin de determinar, por lo que, estimo que
no se desconoció dicho principio, debido a que para que proceda el amparo de
este principio se requiere de que se hubiere actuado con buena fe exenta de
culpa.
3. Por último, no comparto que en la decisión de tutela
se esté otorgando un amparo, de manera definitiva, por cuanto, en el presente
caso, se está en presencia de un acto administrativo que negó el permiso a la
señora Leidy Marcela Camargo Niño, razón por la cual, esta actuación
administrativa es cuestionable ante la jurisdicción de lo contencioso
administrativo, sin que el caso se ofrezcan razones que justifiquen la
flexibilidad de este requisito. Más aún cuando, la política de recuperación del
espacio público de la Administración Municipal de Tunja obedece al cumplimiento
de la decisión dentro del proceso de una acción popular.
Respetuosamente,
CARLOS BERNAL PULIDO
Magistrado
ACLARACIÓN DE VOTO DE LA MAGISTRADA
DIANA FAJARDO RIVERA
A LA SENTENCIA T-701/17
VENDEDOR INFORMAL-Se omitió fortalecer la
decisión adoptada a través del estudio del principio de solidaridad en el seno
de la institución familiar (Aclaración de voto)
Referencia: expediente T-6.269.468
Magistrado Ponente: Alberto Rojas Ríos
1. Acompañé la providencia T-701 de 28 de noviembre de
2017, proferida por la Sala Octava de Revisión de la Corte Constitucional, que
(i) amparó el principio de confianza legítima y los derechos
fundamentales al mínimo vital y al trabajo de las señoras María Uvaldina Niño
Torres y, su hija, Leidy Marcela Camargo Niño; y (ii) ordenó a la
Alcaldía Municipal de Tunja (ii.1) inscribirlas en el censo de vendedores
ambulantes, y (ii.2) adoptar las medidas necesarias para ofrecerles una
alternativa económica, laboral o de reubicación.
La resolución del asunto sometido a consideración de
la Corte en esta oportunidad implicó, como en efecto se evidencia en la
sentencia aprobada, la reiteración de una línea jurisprudencial consolidada por
este Tribunal sobre (i) la adecuada ponderación entre, de un lado, la defensa
del espacio público y, del otro, la protección a los trabajadores informales en
virtud del principio de confianza legítima; y, (ii) la procedencia formal de la
acción de tutela para la resolución de estos conflictos[89].
2. No obstante, la situación expuesta por la señora
María Uvaldina Niño Torres no
se enmarcaba en un asunto “tipo”, pues la materialización de la
protección se solicitó a través de un tercero. Esto es, la accionante, quien
venía ejerciendo la actividad informal por varios años en el municipio de
Tunja, pidió que el principio de confianza legítima se amparara por intermedio
de Leidy Marcela Camargo Niño y, en consecuencia, se le permitiera a su hija
asumir el rol de vendedora ambulante hasta que ella, a quien se le diagnosticó
a comienzos del año 2017 “cáncer papilar de tiroides”, recuperara su
salud.
3. Por lo anterior, en mi opinión, debió
incluirse como parte de la motivación de la decisión adoptada la vinculación
entre las posiciones de derecho de madre e hija, con el objeto de determinar
si, en el marco constitucional, era viable obtener la protección invocada y con
qué alcance. En este sentido, estimo que la clave de tal análisis recaía en el deber
de solidaridad propio de las relaciones familiares[90], en virtud
del cual se fortalecía el remedio que acertadamente se concedió en la
sentencia.
Parte importante de la oportunidad de
aplicar tal deber en este caso recaía en determinar si Leidy Marcela Camargo
Niño, de 20 años de edad, también consentía en soportar a su núcleo familiar,
en un escenario de escasez de oportunidades, a través de la asunción del rol de
su madre; y considero que ello estaba plenamente demostrado en el trámite, dado
que incluso por ejercer tal actividad Leidy Marcela fue multada por la Policía
Nacional al ejercer las ventas ambulantes sin la autorización que se le había
solicitado a la Alcaldía Municipal ante la situación de salud de la señora
María Uvaldina.
En conclusión, la suscripción de este voto
particular la motiva principalmente la convicción de que en la providencia
T-701 de 2017 se omitió fortalecer la decisión adoptada a través del estudio
del principio de solidaridad en el seno de la institución familiar y, bajo tal
marco, tener en cuenta el consentimiento dado por Leidy Marcela, en ejercicio
de su autonomía, de apoyar a su familia. Desde esta última perspectiva, es
imperioso precisar que el deber de solidaridad no puede implicar el
desconocimiento de los derechos al libre desarrollo a la personalidad y a la
libertad de escoger profesión u oficio de los integrantes del núcleo básico de
la sociedad, lo que en este caso se salvaguardó ante los hechos que acreditaron
la anuencia de la hija en prestar socorro y ayuda a su madre en el ejercicio de
la labor que ésta ejercía.
4. Aunado a lo anterior, sobre la
legitimación en la causa por activa y la protección constitucional que cobijó a
la hija de la accionante, encuentro necesarias las siguientes precisiones.
Conforme a lo previsto en el artículo 86.1
de la C.P., concordante con el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991[91],
la acción de tutela es una garantía judicial puesta a disposición de quien
considera que sus derechos fundamentales se encuentran amenazados o vulnerados,
con el objeto de reclamar su protección, por sí mismo o por quien actúe a su
nombre. Por lo anterior, de acuerdo a la jurisprudencia de esta Corte, la
procedencia formal del amparo presupone la satisfacción de la legitimación para
solicitar (por activa) y para ser convocado (por pasiva). El análisis de esta
relación sustancial implica determinar la vocación, en quien la promueve, de
ostentar la titularidad de una posición de derecho y, del otro lado, la vocación,
en quien es llamado al trámite,  de intervenir para su satisfacción.
En el asunto decidido en la sentencia T-701
de 2017 el Defensor del Pueblo - Regional Boyacá presentó acción constitucional
de tutela contra la Alcaldía Municipal de Tunja, invocando la condición de
agente oficioso de la señora Niño Torres, a quien, se reitera, le fue
diagnosticado a comienzos del año 2017 “cáncer papilar de tiroides”[92].
Por lo anterior, ante la verificación de que la citada ciudadana se encontraba
en imposibilidad de ejercer su propia defensa, no cabe duda de la validez de la
actuación por parte del agente del Ministerio Público como promotor de la
solicitud de amparo.
Por su parte, la resolución del problema
constitucional, en los términos expuestos, imponía no desvincular la relación madre-hija
a la que ya se hizo referencia (numeral 3 supra), dado que la protección
constitucional de la señora Niño Torres requería la vinculación de la ciudadana
Camargo Niño, quien, se insiste, consentía en la pretensión de su madre. En
consecuencia, las determinaciones de la Sala que cobijaron a la hija reflejan y
son consecuencia directa e incuestionable del amparo constitucional dado a la
madre.
En los anteriores términos dejo consignado mi voto
particular.
Fecha
ut supra
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
[1] Conformada por las Magistradas Diana Fajardo Rivera y Cristina
Pardo Schlensinger.
[2] Ha trabajado como vendedora informal de helados y de minutos
telefónicos durante los últimos 18 y 12 años respectivamente.
[3] Folios 32 y 34 a 36 del cuaderno de revisión.
[4] Folios 11 a 17 del Cuaderno Principal. En
adelante siempre que se haga mención a un folio se entenderá que hace parte del
cuaderno principal, a menos que se diga expresamente lo contrario.
[5] Folio 18.
[6] Folios 19 a 21.
[7] Folio 21.
[8] En palabras del Secretario de Gobierno
de la Alcaldía Municipal de Tunja: “(…) su solicitud de trabajo para su hija o
reemplazo no es viable para la POLÍTICA PÚBLICA de recuperación a la indebida
ocupación, promoción o facilitación del Espacio Público o por cualquier otro
comportamiento o conducta contrario a la buena convivencia según el artículo
140 de la Ley 1801 de 2016, resaltándose que en la actualidad esta
administración no otorga permiso especial alguno (…) a aquellas personas  que
realizan venta informal de productos, igualmente la administración no cobra por
el espacio, ni renueva cualquier tipo de ocupación o funcionamiento de
actividades de comercio en andenes, plazas (…). De otra parte, a la fecha la
administración se encuentra dando cumplimiento a acciones y gestiones ordenadas
en el Fallo de Acción Popular radicado bajo Núm. 2004-0063 que cursa en el
Despacho del señor Magistrado FELIX RODRÍGUEZ RIVEROS del Tribunal
Administrativo de Boyacá, frente a la situación de Espacio Público en el Centro
Histórico de la ciudad” (Folio 21).
[9] Folio 1 a 2.
[10] A folios 23 a 26, obra copia de la Resolución No. 18 del 5
de junio de 2012 “Por medio de la cual se declara en situación de
vulneración de derechos al niño Juan David Camargo, y se confirma la medida de
ubicación en familia extensa”.
[11] Folio 7.
[12] Folios 11 al 13.
[13] Folio 16.
[14] Folios 14 al 15.
[15] Folio 27.
[16] Folio 22 al 26.
[17] Folio 10.
[18] Folio 18.
[19] Folios 19 al 21.
[20] Folio 54.
[21] Folios 36 al 54.
[22] Folio 37.
[23] Ibídem.
[24] Folios 57 al 62.
[25] Folios 19 a 23 del cuaderno de revisión.
[26] Folios 38 a 19 del cuaderno de revisión.
[27] Folio 29 del cuaderno de revisión.
[28] Folio 30 del cuaderno de revisión.
[29] Folios 40 a 42 del cuaderno de revisión.
[30] Folio 32 del cuaderno de revisión.
[31] Folios 34 a 36 del cuaderno de revisión.
[32] Folio 31 del cuaderno de revisión.
[33] Folios 49 a 53 del cuaderno de revisión.
[34] Folio 54 del cuaderno de revisión.
[35] Ibídem.
[36] Folios 55 a 61 del cuaderno de revisión.
[37] Folio 61 del cuaderno de revisión.
[38] “Por el cual se reglamenta la acción de
tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política”.
[39] En este sentido, se pueden consultar las Sentencias T-066 de 1994,
T-662 de 1999 y T-896A de 2006.
[40] A folios 11 a 15 obra copia de la historia clínica de María
Uvaldina Torres Niño, en la cual consta que el 24 de enero de 2017 se le
diagnosticó Cáncer papilar de tiroides y el 2 de marzo del mismo año se
le realizó una “Tiroidectomía total y vaciamiento central”.
[41] Ver sentencias T-414 de 1992, T-384 de 1998, T-822 de 2002, T-068 de
2006 y T-798 de 2013.
[42] Ver sentencias T-778 de 2005, T-979 de 2006, T-864 y T-123 de 2007
y T-798 de 2013.
[43] Ver sentencias T -039
de 1996 y T-512 de 1999.
[44] Sentencia T-663 de 2011, también se
pueden consultar las Sentencias T-576 de 1998, T-198 de 2006, T-633 de 2011,
entre otras.
[45] Folios 11 a 17.
[46]
Sobre la procedibilidad de la acción de tutela por parte de vendedores
informales la Sentencia T-067 de 2017 expresó que “típicamente en estos asuntos
hay otras acciones judiciales disponibles, en ciertos casos estas resultan
ineficaces para hacer valer la protección real y efectiva de los derechos
constitucionales de los vendedores informales. Un porcentaje importante de los
vendedores informales son personas que se encuentran en circunstancias
apremiantes y que derivan su sustento (generalmente en un nivel de vida muy
magro) de la actividad comercial que realizan. En esa medida, el sometimiento
al tiempo prolongado de un proceso civil ordinario que eventualmente les
permita asegurar el goce efectivo de esos derechos tiende a ser, en lugar de
una forma de garantía de acceso a la justicia, una manera de prolongar el
estado de desprotección de sus derechos constitucionales”.
[47] Ley
1437 de 2011. Artículo 234. “Medidas
cautelares de urgencia. Desde la presentación de la solicitud y sin previa
notificación a la otra parte, el Juez o Magistrado Ponente podrá adoptar una
medida cautelar, cuando cumplidos los requisitos para su adopción, se evidencie
que por su urgencia, no es posible agotar el trámite previsto en el artículo
anterior. Esta decisión será susceptible de los recursos a que haya lugar. La medida así adoptada deberá comunicarse y cumplirse
inmediatamente, previa la constitución de la caución señalada en el auto que la
decrete”.
[48] Ver al respecto las sentencias T-225 de 1992, T-372 de 1993, T-091 y T-578 de 1994,
T-115 y T-617 de 1995, T-438 de 1996, SU-360 de 1999, SU-601A de 1999, T-772
de 2003, T-465 de 2006, T-773 de 2007, T-895 de
2010, T-437, T-244 y T-703 de 2012, T-386
de 2013 y T-067 de 2017.
[49] En este sentido se pueden consultar las Sentencias T-729 de 2006 y
T-386 de 2013.
[50] “Artículo 13. Todas las personas
nacen libres e iguales ante la ley, recibirán la misma protección y trato de
las autoridades y gozarán de los mismos derechos, libertades y oportunidades
sin ninguna discriminación por razones de sexo, raza, origen nacional o
familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica. El Estado promoverá
las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva y adoptará medidas en
favor de grupos discriminados o marginados. El Estado protegerá especialmente a
aquellas personas que por su condición económica, física o mental, se
encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta y sancionará los abusos o
maltratos que contra ellas se cometan”.
[51] Sentencia T-772 de 2003.
[52] Sentencia T-244 de 2012.
[53] Sentencia T-772 de 2003.
[54] La Corte Constitucional reiteró estos criterios en las Sentencias
T-775 de 2009, T-465 de 2006, T-729 de 2006 y T-386 de 2013.
[55] A continuación, se transcriben los apartes del
artículo demandado: “LEY 1801 de 2016.
Artículo 140. Comportamientos contrarios al cuidado e integridad del
espacio público. Los siguientes comportamientos son contrarios al cuidado e
integridad del espacio público y por lo tanto no deben efectuarse: (…) 4.
Ocupar el espacio público en violación de las normas vigentes. (…)
PARÁGRAFO 2o. Quien incurra en uno o más de los
comportamientos antes señalados será objeto de la aplicación de las siguientes
medidas:
COMPORTAMIENTOS      MEDIDA CORRECTIVA A APLICAR DE
MANERA GENERAL
(…)Numeral 4     Multa General tipo 1. (…)
PARÁGRAFO 3o. Cuando el comportamiento de
ocupación indebida del espacio público a que se refiere el numeral 4 del
presente artículo, se realice dos (2) veces o más, se impondrá, además de la
medida correctiva prevista en el parágrafo anterior, el decomiso o la
destrucción del bien con que se incurra en tal ocupación. (…)”.
[56] “RESUELVE: Primero.- Declarar EXEQUIBLE, por el
cargo examinado, el artículo 140, numeral 4, de la Ley 1801 de 2016, por las
razones expuestas en esta providencia.
Segundo.-
Declarar EXEQUIBLE, por el cargo examinado los parágrafos 2º (numeral 4)
y 3º del artículo 140 de la Ley 1801 de 2016, EN EL ENTENDIDO que cuando
se trate de personas en situaciones de debilidad manifiesta o pertenecientes a
grupos de especial protección que de acuerdo con la jurisprudencia
constitucional se encuentren protegidas por el principio de confianza legítima,
no se les aplicarán las medidas correccionales de multa, decomiso o
destrucción, hasta tanto se les haya ofrecido por las autoridades competentes
programas de reubicación o alternativas de trabajo formal, en garantía de los
derechos a la dignidad humana, mínimo vital y trabajo”.
[57] Sentencia SU-360 de 1999.
[58] Sentencia T-231 de 2014.
[59] Sentencia C-478 de 1998.
[60] Sentencia T-190 de 1996.
[61] Sentencias SU-360 de 1999, T-034 de
2004, T-729 de 2006, T-773 de 2007 y
T-097 de 2011.
[62] Sentencia T-021 de 2008, T-231 de 2014 y T-481 de 2014.
[63] SU-360 de 1999.
[64] Sentencia T-773 de 2007.
[65] “Por la cual se expiden normas para apoyar de
manera especial a la mujer cabeza de familia”.
[66] Al respecto
precisó la Corte en Sentencia T- 803 de 2013: “La
categoría de mujer cabeza de familia busca entonces “preservar condiciones
dignas de vida a los menores y personas que se encuentran en estado de
debilidad manifiesta a cargo de ella, al tiempo que se pretende apoyar a la
mujer a soportar la pesada carga que por razones, sociales, culturales e
históricas han tenido que asumir, abriéndoles oportunidades en todas las
esferas de su vida y de su desarrollo personal y garantizándoles acceso a
ciertos recursos escasos”. Tal condición encierra el cuidado de los niños
y de personas indefensas bajo su custodia, lo que repercute en los miembros de
la familia, e implica de igual manera, por vía de interpretación, la protección
hacia el hombre que se encuentre en situación similar”.
[67] Folios 34 a 36 del cuaderno de revisión.
[68] A folios 11 a 17, obra copia de la historia clínica de la
accionante, donde se indica que el 24 de enero de 2017 se le diagnosticó cáncer
papilar de tiroides.
[69] Folio 18.
[70] Folios 19 a 21.
[71] Folio 21.
[72] Folio 38 del cuaderno de revisión.
[73] Folios 49 a 53 del cuaderno de revisión.
[74] Ibídem.
[75] Folio 61 del cuaderno de revisión.
[76] Folios 51 a 61.
[77] Folio 54 del cuaderno de revisión.
[78] Folio 27.
[79] Folio 45 del cuaderno de revisión.
[80] En el escrito de tutela, el Defensor del Pueblo Regional
Boyacá afirmó que “por no tener permiso como vendedora ambulante y trabajar en
el espacio público, le fueron impuestos dos comparendos a la hija de la actora,
quien se encuentra reemplazándola por su situación de salud” (folio 1 a 2).
[81] La
Constitución en su artículo 83 consagró, tratándose de la protección y
aplicación de los derechos, que las actuaciones de los particulares se presumen
ceñidas a los postulados de la buena fe. En esta medida, “cuando una persona
acude al juez constitucional buscando la protección de sus derechos
fundamentales se encuentra respaldada por la presunción de veracidad” (Sentencia
T-601 de 2009).
[82] Folio 49 a 53 del cuaderno de revisión.
[83] Ver Sentencia T-386 de 2013.
[84] Folio 36 a 54.
[85] A folio 54 obra un CD remitido por la Alcaldía Municipal de Tunja,
el cual incluye un registro fotográfico de las labores realizadas por dicha
autoridad en el espacio público.
[86] Folio 61.
[87] Corte Constitucional, sentencia T-642 de 2004.
[88] Corte Constitucional, sentencia T-617 de 1995.
[89] Ver, entre otras, las sentencias T-617 de 1995. M.P. Alejandro
Martínez Caballero; SU-360 de 1999. M.P. Alejandro Martínez Caballero;  T-772
de 2003. Manuel José Cepeda Espinosa; T-244 de 2012. M.P. Jorge Ignacio Pretelt
Chaljub; T-386 de 2013. M.P. María Victoria Calle Correa; T-231 de 2014. M.P.
Jorge Ignacio Pretelt Chaljub; y, T-424 de 2017. M.P. Alejandro Linares
Cantillo.
[90] En la sentencia C-026 de 2016. M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez,  sobre
la definición de la institución familiar, se reiteró la siguiente concepción: “aquella comunidad de personas emparentadas entre sí
por vínculos naturales o jurídicos, que funda su existencia en el amor, el
respeto y la solidaridad, y que se caracteriza por la unidad de vida o
de destino que liga íntimamente a sus miembros o integrantes más próximos” negrilla fuera de texto. Apartado tomado de las
sentencias C-271 de 2003. M.P. Rodrigo Escobar Gil; C-821 de 2005. M.P. Rodrigo
Escobar Gil; y, C-241 de 2012. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[91] “Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el
artículo 86 de la Constitución Política”.
[92] Sobre la validez de la agencia oficiosa
la Sala Plena de la Corte Constitucional, en la sentencia SU-055 de 2015. M.P.
María Victoria Calle Correa, manifestó lo siguiente: “…el
Decreto exige, como condiciones para que se configure la agencia oficiosa, la
concurrencia de dos elementos: (i) que el titular de los derechos no esté en
condiciones de defenderlos y, (ii) que en la tutela se manifieste esa
circunstancia. En cuanto a esta última exigencia, su cumplimiento sólo se puede
verificar en presencia de personas en estado de vulnerabilidad extrema, en
circunstancias de debilidad manifiesta o de especial sujeción constitucional.
La agencia oficiosa en tutela se ha admitido entonces en casos en los cuales
los titulares de los derechos son menores de edad; personas de la tercera edad;
personas amenazadas ilegítimamente en su vida o integridad personal; individuos
en condiciones relevantes de discapacidad física, psíquica o sensorial;
personas pertenecientes a determinadas minorías étnicas y culturales.”