C-401-10
Sentencia C-401/10
Sentencia
C-401/10
POTESTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA
PROCESAL-Alcance/POTESTAD DE CONFIGURACION
LEGISLATIVA EN MATERIA PROCESAL-Límites
LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA-No es absoluta
POTESTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA
PROCESAL-Criterios de razonabilidad y
proporcionalidad como límites constitucionales
Esta
Corporación ha puntualizado que el establecimiento de términos que
predeterminan el normal trámite de los procesos judiciales o administrativos,
es un desarrollo claro de la cláusula general de competencia del Congreso para
hacer las leyes y que la Constitución le ha conferido al Legislador un amplio
margen de configuración política de los procedimientos, puesto que con ello no
sólo pretende otorgar un alto grado de seguridad jurídica a los administrados,
sino también busca la efectividad de los derechos y deberes consagrados en la
Carta. Así, de acuerdo con la jurisprudencia, “(…) la regulación de los
procedimientos judiciales, su acceso, etapas, características, formas, plazos y
términos es atribución exclusiva del legislador, el cual goza para tales
efectos de un amplio margen de configuración tan sólo limitado por la
razonabilidad y proporcionalidad de las medidas adoptadas, en cuanto éstas se
encuentren acordes con las garantías constitucionales de forma que permitan la
realización material de los derechos sustanciales.
POTESTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA
AMBIENTAL-Señalamiento de caducidad
de acción sancionatoria ambiental/CADUCIDAD DE LA ACCION SANCIONATORIA
AMBIENTAL-Término/CADUCIDAD DE LA ACCION SANCIONATORIA AMBIENTAL-Contabilización
del término/DERECHO AL AMBIENTE SANO-No se desconoce por término de
caducidad de la acción sancionatoria ambiental
El
legislador, al fijar un plazo de veinte (20) años para el ejercicio de la
acción sancionatoria del Estado en materia ambiental, ejerció de manera
razonable su potestad de configuración, a la luz de las particulares
condiciones que presentan las conductas que pueden resultar lesivas del
ambiente, de lo que no se sigue una consecuencia contraria al deber del Estado
de proteger el ambiente, no sólo por la razón anotada, sino porque, además, la
sanción no es el único mecanismo de protección de ese bien jurídico y porque, además,
ese término resulta congruente con la naturaleza de las sanciones que en
materia ambiental ha previsto el ordenamiento jurídico y la necesidad de que el
Estado obre con la mayor diligencia en la investigación y la sanción de las
conductas que ocasionen daño ambiental. Asimismo, en una interpretación
sistemática de la Constitución, la norma que establece el deber de sancionar a
los que causen deterioro ambiental, debe armonizarse con la que consagra el
derecho al debido proceso, en particular, a ser juzgado sin dilaciones
injustificadas, habida cuenta que la existencia de términos de caducidad para
la acción del Estado atienden a finalidades de seguridad jurídica, garantía del
debido proceso y eficiencia administrativa.
CADUCIDAD-Concepto/CADUCIDAD-Fundamento
La
caducidad es una institución jurídico procesal a través de la cual, el
legislador, en uso de su potestad de configuración normativa, limita en el
tiempo el derecho que tiene toda persona de acceder a la jurisdicción con el
fin de obtener pronta y cumplida justicia, y su fundamento se halla en la
necesidad que tiene el conglomerado social “(…) de obtener seguridad jurídica,
para evitar la paralización del tráfico jurídico.
PRESCRIPCION DE LA ACCION PENAL-Concepto y fundamento/PRESCRIPCION DE LA ACCION
PENAL-Doble connotación/PRESCRIPCION EN DEBIDO PROCESO-Hace parte
del núcleo esencial
La
prescripción es un instituto jurídico liberador, en virtud del cual por el
transcurso del tiempo se extingue la acción o cesa el derecho del Estado a
imponer una sanción, y ocurre cuando quienes tienen a su cargo el ejercicio  de
la acción penal  dejan vencer el plazo señalado por el Legislador para el
efecto sin haber adelantado las gestiones necesarias tendientes a determinar la
responsabilidad del infractor de la ley penal, lo que implica que la autoridad
judicial competente pierde la potestad de seguir una investigación en contra de
la persona beneficiada con la prescripción, y su fundamento se encuentra en el
principio de la seguridad jurídica. La prescripción de la acción penal tiene
una doble connotación: por un lado, obra a favor del procesado, quien se
beneficia de la garantía constitucional que le asiste a todo ciudadano para que
se le defina su situación jurídica, pues no puede quedar sujeto perennemente a
la imputación que se ha proferido en su contra; y por otro, implica para el
Estado una sanción frente a su inactividad.
PRESCRIPCION-Efectos
de la declaración
IMPRESCRIPTIBILIDAD DE LA ACCION PENAL-Excepcionalidad de los casos en que se contempla
Si
bien como regla general la acción penal está sujeta a términos de prescripción,
vinculados a la seguridad jurídica y al debido proceso, que imponen al Estado
el deber de obrar con diligencia en la persecución del delito, la fijación de
tales términos debe obedecer a criterios de razonabilidad y proporcionalidad;
también, de manera excepcional, la acción penal es imprescriptible en delitos de
lesa humanidad, debido al imperativo de  “(…) erradicar la impunidad, la
necesidad de que la sociedad y los afectados conozcan la verdad y se atribuyan
las responsabilidades individuales e institucionales correspondientes, y en
general que se garantice el derecho de las víctimas a la justicia y a la
reparación por los daños”.
PRESCRIPCION DE LA ACCION DISCIPLINARIA-Concepto/PRESCRIPCION DE LA ACCION DISCIPLINARIA-Operancia/PRESCRIPCION
DE LA ACCION DISCIPLINARIA-Finalidad/PRESCRIPCION DE LA ACCION
DISCIPLINARIA-Término
La
prescripción en materia disciplinaria es un instituto jurídico liberador, en
virtud del cual por el transcurso del tiempo se extingue la acción o cesa el
derecho del Estado a imponer una sanción, y tiene operancia cuando la
Administración o la Procuraduría General de la Nación, dejan vencer el plazo
señalado por el legislador, -5 años-, sin haber adelantado y concluido el
proceso respectivo, con decisión de mérito. El vencimiento de dicho lapso
implica para dichas entidades la pérdida de la potestad de imponer sanciones.
El fin esencial de la prescripción de la acción disciplinaria, está íntimamente
ligado con el derecho que tiene el procesado a que se le defina su situación
jurídica, pues no puede el servidor público quedar sujeto indefinidamente a una
imputación, correspondiéndole al legislador establecer el plazo que se
considera suficiente para que la entidad a la cual presta sus servicios el
empleado o la Procuraduría General de la Nación inicien la investigación y
adopten la decisión pertinente.
DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR-Finalidad
POTESTAD SANCIONADORA-Manifestación del ius puniendi del Estado/POTESTAD
SANCIONADORA-Principios que la rigen
La
potestad sancionadora de las autoridades titulares de funciones
administrativas, en cuanto manifestación del ius puniendi del Estado, está
sometida a claros principios, que, en la mayoría de los casos, son proclamados
de manera explícita en los textos constitucionales, tales como los de:  legalidad,
tipicidad, prescripción, a los que se suman los de aplicación del sistema
sancionador como los de culpabilidad o responsabilidad según el caso – régimen
disciplinario o régimen de sanciones administrativas no disciplinarias-, de
proporcionalidad y el de non bis in ídem.
POTESTAD SANCIONADORA-Sujeta a términos de prescripción
La
obligación de adelantar las investigaciones sin dilaciones injustificadas, como
parte del debido proceso,  se aplica a toda clase de actuaciones, por lo que la
justicia impartida con prontitud y eficacia no sólo debe operar en los procesos
penales -criminales-, sino en los de todo orden, administrativos,
contravencionales, disciplinarios, policivos, etc., de forma tal que la
potestad sancionatoria no quede indefinidamente abierta, y su limitación en el
tiempo con el señalamiento de un plazo de caducidad para la misma, constituye
una garantía para la efectividad de los principios constitucionales de
seguridad jurídica y prevalencia del interés general, además de cumplir con el
cometido de evitar la paralización del proceso administrativo y, por ende,
garantizar la eficiencia de la administración.
POTESTAD SANCIONADORA DE LA ADMINISTRACION-Régimen legal/POTESTAD SANCIONADORA DE LA
ADMINISTRACION-Carácter supletorio del procedimiento previsto en el Código
Contencioso Administrativo/CADUCIDAD DE LA ACCION SANCIONADORA DE LA
ADMINISTRACION-Término en ausencia de norma especial
En
cuanto hace al régimen legal de la potestad sancionatoria de la Administración,
de acuerdo con lo previsto en el Código Contencioso Administrativo contentivo del procedimiento general
aplicable a todas las actuaciones y procedimientos administrativos que realice la
Administración Pública, que no hayan sido objeto de una regulación especial,
siendo el procedimiento previsto en el Código Contencioso Administrativo de carácter
supletorio y aplicándose en lo no previsto por las normas especiales, de modo
que, en materia de caducidad de la acción sancionadora de la Administración, la
regla general, aplicable en defecto de previsión especial sobre el particular,
es la contenida en el artículo 38 del C.C.A., de conformidad con el cual
“[s]alvo disposiciones especiales en contrario, la facultad que tienen las
autoridades para imponer sanción caduca a los tres (3) años de producido el
acto que pueda ocasionarlas.”
POTESTAD SANCIONATORIA EN MATERIA AMBIENTAL-Evolución normativa/POTESTAD SANCIONATORIA EN
MATERIA AMBIENTAL-Se rige por norma especial
En
materia ambiental, antes de la entrada en vigencia de la Ley 1333 de 2009, el
régimen sancionatorio estaba previsto, fundamentalmente, en la Ley 99 de 1993, que
remitía al procedimiento contemplado en los Decreto 1594 de 1984, y 948 de
1995, reglamentario de la legislación ambiental en materia de prevención y
control de la contaminación atmosférica y la protección de la calidad del aire.
En la medida en que dichas disposiciones no contemplaban un término de
caducidad especial en materia ambiental, era preciso remitirse a la caducidad
general establecida en el Código Contencioso Administrativo para la facultad
sancionatoria de las autoridades, que como se ha visto, se fija en tres años a
partir del momento en el que se produce la infracción.  En el artículo 66 de la Ley 1333 de 2009 de manera expresa se derogaron
las disposiciones que sobre sanciones consagraba el Decreto 948 de 1995 y se
subrogaron los artículos 83 al 86 de la Ley 99 de 1993.
SANCIONES ADMINISTRATIVAS EN MATERIA AMBIENTAL-Funciones
SANCIONES ADMINISTRATIVAS EN MATERIA AMBIENTAL-Clases
SANCIONES ADMINISTRATIVAS EN MATERIA AMBIENTAL-Aplicación no exonera de responsabilidad en materia
civil por acción u omisión
INFRACCION AMBIENTAL-Definición
INFRACTOR AMBIENTAL-Responsabilidades
PROCESO DE CONSTITUCIONALIDAD-Improcedencia de formulación de cargos nuevos por
intervinientes
COSA JUZGADA RELATIVA-Configuración
Referencia: expediente D-7928
Asunto:
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 10
de la Ley 1333 de 2009. “Por medio de la cual se
establece el procedimiento sancionatorio ambiental y se dictan otras
disposiciones”.
Demandante:
Carlos Andrés Echeverri Restrepo
Magistrado Ponente:
Dr. GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Bogotá D.C., veintiséis (26) de mayo de dos mil diez
(2010)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en
cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite
establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
El 7 de octubre de 2009, en
ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Carlos
Andrés Echeverri Restrepo presentó demanda de inconstitucional contra el
artículo 10 de la Ley 1333 de 2009.
El
16 de octubre de 2009, en cumplimiento del reparto efectuado por la Sala Plena
de la Corte Constitucional en sesión del 14 de octubre del mismo año, la
Secretaría General de esta Corporación remitió el expediente al despacho del Magistrado
Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
Mediante
Auto del 30 de octubre de 2009, el Magistrado Gabriel Eduardo Mendoza Martelo
resolvió admitir la demanda radicada bajo el número D-7928 y, en consecuencia,
dispuso correr traslado al Procurador General de la Nación para que rindiera el
concepto a su cargo; fijar en lista la disposición acusada por el término de
diez días con el fin de que cualquier ciudadano la impugnara o defendiera, y
comunicar la iniciación del proceso al Ministerio del Interior y de Justicia y
al Ministerio del Medio Ambiente Vivienda y Desarrollo Territorial.
Adicionalmente, invitó a participar a los decanos de las facultades de Derecho
de las Universidades el Rosario, Nacional, del Atlántico, Libre y Simón Bolívar
al igual que al Presidente del Instituto Colombiano del Derecho Procesal, con
el objeto de que emitieran concepto técnico sobre las normas demandadas.
Una
vez cumplidos los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución
Política y en el Decreto 2067 de 1991, la Corte Constitucional procede a
decidir acerca de la demanda en referencia.
II.      TEXTO DE LA NORMA ACUSADA
A continuación se
transcribe el artículo 10 de la ley 1333 de 2009, conforme a su publicación en
el Diario Oficial No. 47.417 de 21 de julio de
2009.
“LEY 1333 DE 2009
(julio 21)
Por medio de la cual se establece el procedimiento
sancionatorio ambiental y se dictan otras disposiciones.
El Congreso de Colombia
DECRETA:
(…)
TITULO II
DISPOSICIONES GENERALES
Artículo
10.CADUCIDAD DE LA ACCIÓN. La
acción sancionatoria ambiental caduca a los 20 años de haber sucedido el hecho
u omisión generadora de la infracción. Si se tratara de un hecho u omisión
sucesivo, el término empezará a correr desde el último día en que se haya
generado el hecho o la omisión. Mientras las condiciones de violación de las
normas o generadoras del daño persistan, podrá la acción interponerse en
cualquier tiempo.
III.
FUNDAMENTOS DE LA DEMANDA
1.
Normas constitucionales que
se consideran infringidas
El demandante considera que la disposición acusada comporta una violación de los artículos 1, 2, 4, 8,
79, 80, 95 numeral 8º y 229 de la Constitución Política, por cuanto el término
de veinte años que el legislador impuso como plazo máximo a las autoridades
ambientales para que ejerzan su potestad sancionatoria, vulnera los principios
rectores constitucionales de protección ambiental y de interés colectivo, así
como el derecho de acceso a la administración de justicia.
2.
Fundamentos de la demanda
El demandante, a manera de
consideración general, señala que, de acuerdo con las disposiciones
constitucionales que se consideran infringidas, al Estado le fue atribuida la
responsabilidad de proteger el entorno y garantizar, por ende, el derecho
constitucional al medio ambiente sano, en desarrollo de la cual le corresponde
imponer sanciones a quien infrinja normas sobre la materia y a quien cause
daños a los recursos naturales renovables o a la salud.
Indica que del artículo 10 de la
Ley 1333 de 2009, disposición objeto de la presente acción pública de
inconstitucionalidad, se desprende que la facultad sancionatoria del Estado, en
tratándose de daños a los recursos naturales o del incumplimiento de normas
ambientales, tiene un término de veinte años para su ejercicio.
Manifestó que ese término de
caducidad, no tiene, como ocurre en otros ámbitos, fundamento en la seguridad
jurídica y en la prevalencia del interés general, y que, por el contrario, en
cuanto que afecta la responsabilidad del Estado en la protección del ambiente,
vulneraría disposiciones de la Carta que le reconocen a éste un carácter
especial.
En ese sentido, señala que
tratándose de daños ambientales, las autoridades con potestad sancionatoria
tendrían dificultad de verificar objetivamente el hecho causante del tal daño,
debido a que sus consecuencias visibles pueden emerger décadas después de
presentarse la situación que lo origina o, porque el procedimiento técnico para
determinar la causa y el responsable de un daño ambiental puede resultar algo
complejo debido al carácter sistémico del medio ambiente.
Pone de presente que, de acuerdo
con lo establecido en el artículo 79 de la Constitución Política, el principal
derecho colectivo o de tercera generación, es el goce de un ambiente sano y que
de ello se derivan, tanto una obligación jurídica directa a cargo del Estado,
de proteger la diversidad e integridad del ambiente, conservar las áreas de
especial importancia ecológica y fomentar la educación para el logro de estos
fines, como una obligación jurídica indirecta en cabeza de los particulares,
entendida como la no alteración o no daño en los elementos constitutivos del
medio ambiente, por cuanto dicha afectación impediría la realización de tal
derecho.
Así las cosas, y de acuerdo con
el mencionado artículo, es obligación del Estado la protección del medio
ambiente sano, la cual se realiza a través del poder sancionatorio a éste
reservado. La sanción, en el presente caso, no solo tiene la finalidad correctiva
sino a su vez preventiva, permitiendo la protección oportuna de los elementos
constitutivos del medio ambiente sano.
Advierte que, en el artículo 4º
de la misma Ley 1333 de 2009, se señala que “las sanciones administrativas
en materia ambiental tienen una función preventiva, correctiva y compensatoria
para garantizar la efectividad de los principios y fines previstos en la
Constitución, los tratados internacionales, la ley y el reglamento”.
En concordancia con lo anterior,
el actor sostiene que el legislador al incluir en la Ley 1333 de 2009 un
término para el ejercicio de la acción sancionatoria ambiental, está
contrariando la obligación constitucional asignada al Estado en el segundo
inciso del artículo 79 de “proteger la diversidad e integridad del ambiente”
ya que el precepto superior no condiciona tal labor de protección a un plazo
determinado.
En ese mismo orden de ideas,
indica que la aplicación de la caducidad del artículo 10 de la Ley 1333 de
2009, no permitiría la imposición de sanciones previstas en la misma ley, como
la del trabajo comunitario,  que tiene una función preventiva y de protección
de los recursos naturales del medio ambiente, lo cual repercutiría directamente
en la protección del medio ambiente de la que habla el artículo 79 de la
Constitución.
A ello añade que la labor de
protección de los recursos naturales y del medio ambiente no puede supeditarse
a términos perentorios como el contenido en el artículo 10 de la norma
demandada por cuanto, ello haría inane la obligación impuesta por el
Constituyente al Estado y a los mismos ciudadanos.
Así pues, si por acción o por
omisión se causaran daños irremediables a los recursos naturales renovables o
se incumplieran normas encaminadas a proteger el medio ambiente y, si pasaran
los veinte años consagrados en el artículo 10 de la Ley 1333 de 2009 sin que el
Estado ejerciera la acción sancionatoria, se libraría a los infractores de
asumir sus obligaciones en la protección del bien colectivo.
Además, precisa que de acuerdo
con el artículo 80 de la Carta Política, es obligación del Estado ejercer, en
cualquier tiempo, su facultad sancionatoria con el propósito de prevenir y
controlar los factores de deterioro ambiental. Al respecto, sostiene que
existen ciertos daños causados al medio ambiente como consecuencia de la actividad
humana que pueden manifestarse años después de producida su causa, debido al
carácter complejo y sistémico del medio ambiente, al efecto acumulativo de
ciertos factores de deterioro ambiental como la contaminación, así como a la
capacidad de resiliencia de los ecosistemas que permiten una “contención”
temporal de los efectos de ciertos hechos u omisiones que generan daños al
entorno. Así las cosas, de operar la caducidad de la acción sancionatoria en
materia ambiental, tal y como lo propone el artículo 10 de la Ley 1333 de 2009,
se vulneraría el artículo 80 de la Constitución, postulado que establece la
obligación de “imponer las sanciones legales y exigir la reparación de los
daños causados”.
De igual manera, indica que las obligaciones jurídicas que la Constitución impone al
Estado y a los particulares para proteger el medio ambiente, guardan una
estrecha relación con lo dispuesto en los artículos 1 y 2 de la Carta, conforme
a los cuales, por un lado, se afirma que Colombia es un Estado Social de
Derecho que se funda, entre otros, en la prevalencia del interés general, y,
por otro, se dispone que el Estado debe garantizar la efectividad de los
principios, derechos y obligaciones consagrados en la
norma superior. Añade que, sin embargo, al ponérsele término a la acción
sancionatoria ambiental, no se contribuye a la realización del derecho al medio
ambiente sano en ciertas circunstancias, lo cual contravendría el espíritu de
la norma constitucional de darle relevancia y protección a los derechos
constitucionales. En ese escenario, se estaría
privilegiando  el interés particular del infractor “(…) puesto que al
‘librarlo’ de sanción, su conducta atentatoria contra el ambiente –totalmente
contraria al interés general- terminaría siendo premiada.”
Se
remite el demandante a lo expresado por la Corte Constitucional en la  Sentencia
C-215 de 1999, en la cual este Tribunal se pronunció, entre otras cosas, acerca
de la inexequibilidad de un aparte del artículo 11 de la Ley 472 de 1998, que
establecía una caducidad de cinco años contados a partir de la acción u omisión
que produjo la alteración, para interponer  la acción popular cuando ésta tenía
por objeto el “volver las cosas a su estado anterior”.  Resaltó que, de
acuerdo con la Corte, “[m]ientras subsista la
vulneración a un derecho o interés colectivo y exista la posibilidad de volver
las cosas al estado anterior para hacer cesar esa violación, cualquiera de los
miembros del grupo social debe tener la oportunidad de acudir a la justicia,
para obtener esa protección. De igual manera, la conducta de quienes han
actuado en perjuicio de intereses y derechos colectivos no puede quedarse sin
sanción” (Negrilla y subrayado
fuera de texto).
Concluye el demandante señalando
que el límite de tiempo para interponer la acción sancionatoria ambiental,
podría terminar negando el derecho de acceso a la administración de justicia
que tienen todos los ciudadanos, por consagración expresa del artículo 229 de la
Carta, representado en este caso en la posibilidad de obtener que el infractor
de normas ambientales, o el responsable de daños al entorno o a la salud
humana, asuma las consecuencias de sus actos u omisiones por la lesión a un
derecho que incumbe a toda la sociedad como lo es el goce de un ambiente sano.
IV.
INTERVENCIONES
1.      Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo
Territorial
Mediante escrito allegado a esta Corporación el 26 de
noviembre de 2009, Leonel Olivar Bonilla, actuando en representación del
Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, solicitó que se
declare la exequibilidad de la norma demandada, al considerar que la misma no
vulnera ninguna norma constitucional.
Señaló que, la norma acusada, contrariamente a lo que
afirma el demandante, regula de manera especial el término de caducidad de la
facultad sancionatoria que tiene la Administración en materia ambiental. Pone
de presente que, antes de la expedición de la Ley 1333 de 2009, el régimen
sancionatorio ambiental no tenía previsto un término de caducidad, razón por la
cual era preciso remitirse a la disposición general del Código Contencioso
Administrativo, que fija en tres años la caducidad de la potestad sancionatoria
de la Administración. Con la norma acusada, agrega, se subsana la  omisión
legislativa que existía en la materia, y ya no hay necesidad de acudir a la
caducidad general que regula el Código Contencioso Administrativo, sino que se
aplicará la caducidad especial de veinte años que contempla la nueva ley,
contados a partir: (i) del hecho generador de la infracción, cuando éste es de
carácter instantáneo; (ii) del último día en que se haya generado si se trata
de una conducta de tracto sucesivo; y, (iii) en cualquier tiempo siempre y
cuando se haya configurado un daño ambiental y éste persista.
De tal manera que, la autoridad ambiental, una vez
conozca el hecho o la omisión que pueda generar la conducta sancionatoria, por
cualquier causa, debe inmediatamente iniciar la investigación preliminar y las
actuaciones a las que hubiere lugar, sin que le sea permitido excusarse en el
hecho de que la caducidad sancionatoria aún no se ha producido y puede
posteriormente iniciarla. Lo anterior, en consideración de que la protección
ambiental debe ser inmediata en virtud de los principios a los que se refiere
la Constitución Política, desarrollados en el artículo1° de la Ley 99 de 1993.
Así mismo, cuando las autoridades ambientales, por las
circunstancias concretas de tiempo, modo y lugar en las que se produzca la
infracción y en virtud de ausencia de información y certeza científica, del
origen y causa de la conducta que infrinja las normas ambientales y el daño al
mismo, puede iniciar posteriormente la acción sancionatoria. Lo mismo ocurre
cuando la situación constitutiva de infracción de las normas ambientales y del
daño ambiental ha persistido en el tiempo, es decir cuanto éste sólo se
verifica varios años después del último acto que, por acción u omisión, lo
originó y/o cuando hubo ocultamiento o, haya existido obstaculización de
información en el procedimiento sancionatorio anterior.
Señaló que la caducidad sancionatoria deberá contabilizarse
a partir del surgimiento del daño ambiental, como lo refiere el artículo 5° de la
Ley 1333 de 2009, o a partir del momento en que se verifica que existió dolo o
culpa grave del sujeto activo en las indagaciones preliminares y por quien se
origina la investigación administrativa ambiental.
De esta manera, cuando las autoridades ambientales
tengan dificultad de verificar objetivamente el hecho causante del daño, se
deberá aplicar el artículo 5° de la Ley 1333 de 2009 y un juicio de ponderación
de principios, donde la cosa juzgada administrativa o la caducidad de la
facultad sancionatoria ambiental, deben ceder frente a otros principios
superiores de protección constitucional como son la vida, la salud, la
prevención, la responsabilidad, sustentabilidad, solidaridad, cooperación, etc.
Ahora bien, en lo referente al segundo problema
jurídico planteado por el demandante, cuando sostiene que es necesario
establecer si la caducidad de la acción sancionatoria, apareja también la
caducidad definitiva de la posibilidad de exigir la reparación del daño
ambiental que por dicha conducta se causa, no encuentra el Ministerio que surja
la inexequibilidad alegada, pues deben distinguirse los dos momentos en los cuales,
al infractor o causante del daño, se le puede exigir su reparación.
Indica que se trata de dos situaciones procesales
distintas. La primera de ellas, es consecuencia directa de la culminación del
proceso sancionatorio que haya iniciado la autoridad ambiental, en la que,
verificada la vulneración de las normas ambientales y/o la comisión del daño,
se le impone al infractor la obligación de reparar o restablecer el daño
causado, de conformidad con lo establecido en el inciso 2º del artículo 80 de la
Constitución Política y el Código de Recursos Naturales, en sus artículos 1° y
siguientes, que establecen que los particulares deben contribuir a la
conservación y manejo de los recursos naturales y del ambiente y que puede
exigírseles la reparación del daño.
La segunda, es un proceso judicial que, bajo los
parámetros de la Ley 472 de 1998, puede iniciar la autoridad ambiental o
cualquier ciudadano a través del cual se pida a las autoridades judiciales la
protección del bien público colectivo y la consecuente reparación del daño
causado por la conducta del infractor ambiental.
Indica el interviniente que la sanción administrativa
que se le imponga al infractor ambiental, de acuerdo con la Ley 1333 de 2009, o
la caducidad de la facultad sancionatoria, no exime, ni apareja la exoneración
de la obligación de reparar el daño ambiental que ha causado.
De esta manera, concluye que la caducidad de la
facultad sancionatoria, no conlleva que se produzca también la caducidad, a
favor de quien por acción u omisión ha generado daños al medio ambiente, de la
obligación de reparar el daño ambiental, pues ésta reclamación se puede iniciar
por la misma autoridad ambiental dentro del trámite administrativo, y si no hay
lugar a él, por la Administración directamente o por cualquier ciudadano, en
cualquier tiempo, a través de las acciones populares ante las autoridades
judiciales.
2.      Universidad
Nacional
Mediante escrito allegado a esta Corporación el 26 de
noviembre de 2009, la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional intervino
en el proceso de la referencia a fin de defender la constitucionalidad de la
disposición demandada y, para el efecto, indicó que es necesario partir del
concepto de la figura de la caducidad de las acciones y el mérito de sus
excepciones, para luego, tratar el principio constitucional de la autonomía
legislativa en la concepción de la caducidad de las acciones sancionatorias,
como condición para proceder a estudiar la figura de la sanción ambiental.
En primer lugar, el interviniente estima que, de
acuerdo con la jurisprudencia constitucional, la caducidad tiene como sustento
la necesidad de la sociedad de obtener seguridad jurídica y, con ello, evitar
la paralización del tráfico jurídico. La caducidad debe entenderse como una
garantía para el interés general, al punto de ser un figura de orden público y
por lo tanto, dotada de carácter de irrenunciabilidad.
Así las cosas, considera que, contrario a lo que aduce
el actor, el artículo 1° de la Constitución Política encuentra desarrollo en el
artículo 10 de la Ley 1333 de 2009, en tanto que la seguridad jurídica es,
precisamente, una de las garantías más importantes que se hayan establecido
para la protección del interés general.
Por otro lado, señala que, de conformidad con los
artículos 8 y 10 de la Constitución Política, el Estado tiene la obligación de
proteger las riquezas culturales y naturales de la Nación, por lo que considera
que no contribuiría a ese fin una norma que ampare, proteja y además justifique
la lentitud y la negligencia del Estado en esta materia. Indica que darle un
plazo mayor o una condición para que ejerza sus funciones de control o
sancionatorias, es permitirle postergar indefinidamente el cumplimiento de sus
deberes.
En segundo lugar, señala que las excepciones al
principio general de la caducidad cuentan con un sustento supralegal y tienen
sentido en tanto que, otorgan un tratamiento especial a aquellos casos donde se
produce la violación de derechos humanos. Así las cosas, el establecer otro
caso excepcional  en cuanto al plazo máximo para que las autoridades
ambientales actúen, no cuenta con la justificación necesaria y rompería
precisamente con la excepcionalidad perseguida, al mismo tiempo que se estaría
generando un alto grado de incertidumbre en cuanto a la aplicabilidad de la
norma en su conjunto, además de la reconocida exigencia de que todo proceso
sancionatorio requiere un tiempo de caducidad.
A su vez, sostiene que si bien es cierto que no existe
un periodo de tiempo determinado en el cual puedan ser observados los daños
ambientales, en la medida en que las manifestaciones visibles de cada tipo de
daño ambiental dependen de las condiciones de cada ecosistema, el tipo de
acción u omisión dañina y de otras muchas condiciones específicas en cada caso,
no puede inferirse que veinte años sea un término insuficiente para que las
autoridades puedan percibir el daño y actuar. Agrega aunque en materia
ambiental, tras las actividades humanas, siempre pueden existir daños ocultos
al medio ambiente, incluso si éstos son previstos y cuantificables
científicamente, la norma demandada no ignora tales situaciones, puesto que
permite que la acción sancionadora ambiental  sea iniciada en cualquier tiempo
si los hechos u omisiones dañinos son continuados y las condiciones de
vulneración persisten.
En efecto, señala que, en relación con los hechos u
omisiones generadores de daños ambientales que no pueden ser percibidos en el
momento de su origen, el artículo demandado permite que puedan ser objeto de la
acción sancionatoria ambiental, sin que sea viable alegar la caducidad de la
acción, y que, además, la disposición incluye la particular circunstancia
ambiental en la que el daño sólo sea visible o verifique luego del transcurso
del tiempo.
Bajo esta interpretación, indica que no existe
limitación a los artículos 79 y 80 de la Carta Política en cuanto al papel
activo del Estado en la protección del ambiente, al permitir que las
autoridades ambientales actúen en todo momento frente a los daños ambientales.
Con base en lo anterior, manifiesta que la correcta
interpretación de la norma es aquella según la cual la caducidad, no sólo tiene
como fin brindar seguridad jurídica a la ciudadanía en general sino, también, a
los agentes propensos de cometer infracciones ambientales y por lo tanto, de ser
sujetos pasivos de la sanción, quienes no sólo estarían siendo protegidos por
la norma en comento sino, además, advertidos sobre los riesgos de omitir la
legislación ambiental y exhortados a tomar todas las precauciones y a llevar a
cabo las correcciones y compensaciones necesarias para la conservación del bien
colectivo del ambiente, al igual que  propender por la realización efectiva del
artículo 8 de la Carta que trata acerca de la obligación de los particulares de
proteger las riquezas de la nación.
Por último, haciendo referencia del artículo 229 de la
Constitución Política, aclara que no puede alegarse la carencia de medios de
defensa en relación con el acceso a la administración de justicia, cuando el
Estado tuvo la oportunidad de iniciar un proceso dentro de los plazos
preestablecidos, de los cuales, por su propia desidia, no hizo uso para el
efecto de ejercer la acción correspondiente; así como también los mismos
ciudadanos tienen, no solo el derecho sino también la responsabilidad de exigir
sus derechos subjetivos y en esa medida pueden demandar de los entes
reguladores y sancionadores medidas para la eficaz protección o reclamación del
medio ambiente, sobre todo teniendo en cuenta que se trata de un derecho
colectivo.
Señala que, al contrario de lo pretendido por el
demandante, el derecho de acceso a la administración de justicia, sufriría
grave distorsión en su verdadero significado si pudiera concebirse como una
posibilidad ilimitada, abierta a quien lo requiera, sin condicionamientos de
ninguna especie. Indica que esta idea implicaría la parálisis absoluta del
aparato encargado de administrar justicia. Implícitamente supondría además la
exoneración de los individuos o del mismo Estado.
Concluye que la norma demandada lejos de contrariar la
Constitución, lleva a la efectiva realización de los valores de la Carta,
especialmente, para el caso el derecho colectivo al medio ambiente sano, siendo
componente fundamental de la legislación para sancionar a los agentes que
contra ella atenten y, en consonancia con la autonomía del legislador a la que
se hizo alusión, dotarla de seguridad jurídica.
En ese orden de ideas, indica que el artículo 10 de la
Ley 1333 de 2009 se ajusta a los mandatos de la Constitución Política.
3.      Instituto Colombiano de Derecho Procesal
Martín Bermúdez
Muñoz, en calidad de apoderado especial del Instituto Colombiano de Derecho
Procesal, intervino oportunamente en el trámite de la acción mediante la
presentación de un escrito en el que solicitó que se declarara la exequibilidad
de la norma acusada.
Indica que la
potestad sancionatoria del Estado en materia ambiental, como en cualquier otra
materia, debe estar limitada en el tiempo a través de la figura de la caducidad
o prescripción de la acción sancionatoria, con el fin de garantizar la regla
constitucional según la cual en Colombia no pueden existir penas imprescriptibles.
Señala que, si bien
es cierto, que los efectos de una conducta sancionable en contra del medio
ambiente pueden percibirse físicamente muchos años después, eso no justifica
eliminar el término de caducidad de la potestad sancionatoria.
Sostiene que el legislador
amplió el término de caducidad que se encuentra  fijado en tres años en el
artículo 38 del Código Contencioso Administrativo para la imposición de
sanciones por parte de la Administración, a veinte años en materia ambiental.
Agrega que, por otra
parte, la Constitución Política protege el derecho a un ambiente sano y el
interés colectivo relacionado con la preservación y restauración del medio
ambiente a través de las acciones populares. Estas acciones no están sujetas a
término de caducidad y pueden ejercerse mientras persista el atentado contra el
medio ambiente.
Por lo tanto
considera el interviniente que no es cierto, como lo afirma el actor, que el
derecho al medio ambiente sano se esté limitando por la existencia de un
término de caducidad de la potestad sancionatoria del Estado en materia de
medio ambiente y que siempre existirá la posibilidad de interponer la acción popular
con el fin de que se protejan esos derechos e intereses colectivos.
4. Universidad
del Rosario
Gloria Amparo
Rodríguez, catedrática de la Facultad de Jurisprudencia de la Universidad del
Rosario, mediante escrito enviado a esta Corporación el 27 de noviembre de
2009, solicitó la declaratoria de exequibilidad de la norma demandada.
Precisa la
interviniente que la Ley 1333 de 2009 subrogó de manera expresa los artículos
83 y 86 de la Ley 99 de 1993, lo cuales constituían el marco regulatorio de la
imposición de sanciones y medidas de policía en materia ambiental. Entre las
múltiples modificaciones introducidas por la nueva ley se encuentra la
relacionada con la posibilidad de que la generación de un daño ambiental pueda
dar lugar a la imposición de una sanción administrativa, independientemente de
que el mismo sea o no resultado de una violación a las normas ambientales.
Indica que la norma
demandada, dado su objeto y su alcance, sólo está en capacidad de regular lo
relacionado con las infracciones y las consecuencias que en materia
administrativa se derivan de las mismas, siendo la reparación del daño
ambiental un asunto que corresponde a otras normas, tales como la Ley 472 de
1998 y el mismo Código Civil.
A partir de lo
anterior, concluye que el término de caducidad que establece el artículo 10 de la
Ley 1333 de 2009, sólo puede resultar aplicable en lo relacionado con la
imposición de sanciones administrativas por la ocurrencia de las infracciones
previstas en el artículo 5 de la misma ley, más no para la exigibilidad de la
reparación del daño.
En efecto, sostiene
que la imposición de una sanción administrativa ambiental en ningún caso exime
al infractor de su obligación de reparar los daños causados al medio ambiente o
a un tercero. En consecuencia, aun en el evento en que no se ejerza la potestad
sancionatoria, habrá de entenderse que resulta posible exigir al infractor la
reparación de los daños causados, siendo claro que no resultaría aplicable el
término de caducidad previsto en la Ley 1333 de 2009, sino aquello que sobre el
particular se establezca en las normas pertinentes.
Señala que no podrá
concluirse que es inconstitucional el establecimiento de un término de veinte
años para que la Administración ejerza su potestad sancionatoria pues al no
establecerse un término de caducidad de la acción, se estarían reduciendo las
posibilidades de que la actuación de las autoridades frente a la violación de
las normas ambientales sea oportuna.
Por último, sostiene
que la norma demandada le permite a la Administración la protección efectiva y
oportuna del medio ambiente en cuanto la habilita para el inicio de un
procedimiento sancionatorio en un tiempo que considera prudente de acuerdo con
los efectos que sobre el medio ambiente y los recursos naturales genera la
acción perjudicial.
5. Asociación
Nacional de Empresarios de Colombia ANDI
El representante
legal de la Asociación Nacional de Empresarios de Colombia, ANDI, intervino en
el proceso de constitucionalidad para solicitar que se declare la
inexequibilidad de la norma impugnada por las siguientes razones:
Manifiesta que el
término previsto en el artículo 10 de la Ley 1333 de 2009 es irrazonable y
desproporcionado, al disponer que la acción sancionatoria ambiental caduca a
los veinte años de haber sucedido el hecho u omisión generador de la
infracción, si se compara con el que, de manera general, contempla el artículo
38 del Código Contencioso Administrativo para que las autoridades
administrativas impongan sanciones.
Para este
interviniente, el término de caducidad previsto en la norma acusada también
vulnera el derecho al debido proceso, puesto que, en este caso, esa figura se
asimila propiamente al término de prescripción de la acción penal, que implica
que transcurrido un tiempo cesa el derecho del Estado para imponer una sanción.
Por estas características, sólo unas pocas conductas como los delitos de lesa
humanidad son imprescriptibles.
Sostiene que el
demandante en este proceso pretende que la facultad para imponer sanciones en
materia ambiental sea imprescriptible, lo cual atentaría contra el debido
proceso. Indica que infringir disposiciones y causar daño al ambiente es grave
pero, que no se puede llegar a equiparar estas acciones con los delitos de lesa
humanidad o de desaparición forzada de personas.
Agrega que el término
de caducidad previsto en la norma demandada vulnera los principios de la
función administrativa, puesto que establecer un término de caducidad de veinte
años para imponer sanciones administrativas es, sencillamente, desconocer los
principios de eficacia y celeridad y premiar la incapacidad del Estado.
Expresa que con base
en este criterio de razón y proporcionalidad, como lo ha dicho la Corte, los
administrados tienen derecho a que su situación jurídica sea resuelta a la
mayor brevedad posible, y las autoridades, a su vez, tienen el deber de obrar
de acuerdo con los principios de la función pública.
En virtud de todo lo
anterior solicita la declaratoria de inexequibilidad del artículo 10 de la Ley
1333 de 2009
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN.
El Procurador General de la Nación, mediante concepto
No. 4886 de 15 de enero de 2010, al pronunciarse sobre la demanda de
inconstitucionalidad de la referencia, solicitó a esta Corporación que se
declare la exequibilidad del artículo 10 de la Ley 1333 de 2009.
Al respecto sostuvo, que la norma acusada regula en
norma especial el término de caducidad de la acción sancionatoria en materia
ambiental, en forma amplia, garantizando la finalidad constitucional de gozar
de un ambiente sano y el deber del Estado de proteger la diversidad y la
integridad del ambiente.
En efecto, agrega, el artículo demandado permite a la
autoridad ambiental sancionar al presunto infractor y, en el evento en que la
acción caduque por no haberse ejercido en el término indicado, la norma permite
iniciar la acción en cualquier tiempo siempre que las condiciones generadoras
del daño persistan.
Por lo anterior, el señor Procurador concluyó que la
disposición demandada no está contradiciendo, ni limitando el amparo
constitucional al medio ambiente, tampoco la potestad sancionatoria del Estado
pues, el legislador dentro de la libre competencia, puede establecer las
conductas sancionables por infracción de las normas ambientales y fijar los
términos de caducidad para el ejercicio de la acción sancionatoria ambiental y
su regulación, mientras se mantenga dentro de los parámetros superiores del
ordenamiento  y obre conforme a los principios de razonabilidad y proporcionalidad.
VI.    CONSIDERACIONES
1.      Competencia
De
conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4°, de la
Constitución Política, la Corte Constitucional es competente para conocer y
decidir la demanda de la referencia.
2.
La materia sometida a examen
Aunque
para el demandante, el artículo 10 de la Ley 1333 de 2009 es contrario a los artículos 1, 2, 4, 8, 79, 80, 95 numeral 8º y
229 de la Constitución Política, encuentra la Corte que los argumentos
presentados no contienen un verdadero concepto de la violación en relación con
los artículos 1, 2 y 4, razón por la cual la Corte se inhibirá de hacer un
pronunciamiento de fondo en relación con los mismos. Tampoco encuentra la Corte
que el cargo presentado por violación del artículo 229 Superior se ajuste a los
requisitos de procedencia establecidos por la jurisprudencia, en la medida en
que resulta evidente que la afectación del derecho de acceso a la
administración de justicia que se pretende por el demandante, no se desprende
de la disposición acusada, puesto que la misma establece un término de
caducidad para la acción sancionatoria del Estado en materia ambiental, pero no
altera la oportunidad que tienen las personas de acudir ante los jueces, bien
sea para obtener, a través de las acciones populares, la reparación del daño
que se haya causado al ambiente, o para demandar, a través de acciones
individuales o de grupo, la indemnización de los perjuicios que se les haya
ocasionado. El cargo, por consiguiente, carece de certeza y la Corte se
abstiene de realizar un pronunciamiento de fondo en relación con el mismo.
Por las anteriores razones estima la Corte que  solo
cabe un pronunciamiento de fondo en relación con los restantes artículos que se
pretenden vulnerados por el actor.
De
acuerdo con la demanda, de los artículos constitucionales que se estiman
violados  se desprende para el Estado la obligación de proteger las riquezas
culturales y naturales de la Nación y de velar por la conservación de un
ambiente sano (Arts. 8 y  95, numeral 8º C.P.); el deber de proteger la
diversidad y la integridad del ambiente (Art. 79 C.P.) y un mandato orientado a
garantizar que se adopten las medidas para que el aprovechamiento de los
recursos naturales se haga de manera sostenible y a que se adopten las medidas
de prevención y control de los factores de deterioro ambiental (Art. 80. C.P.).
En desarrollo de esas responsabilidades le corresponde al Estado imponer las
sanciones legales y exigir la reparación de los daños causados al ambiente (Art.
80 C.P.). En criterio del demandante, los anteriores deberes constitucionales,
así como el derecho de todas las personas a un ambiente sano (Art. 79 C.P.),
resultan desconocidos cuando se limita a veinte años el término dentro del cual
es posible imponer una sanción por infracción a las normas ambientales. Todo
ello si se tiene en cuenta que, por su naturaleza, a menudo, los daños
ambientales solo se manifiestan de modo tardío, incluso décadas después de los
eventos lesivos del ambiente, y porque, además, los procedimientos técnicos
para determinar las causas y los responsables de un daño ambiental pueden
resultar muy complejos.
La
mayoría de los intervinientes, así como el Ministerio Público, se oponen a las
pretensiones de la demanda y  solicitan la declaratoria de exequibilidad de la
norma atacada. Así, expresan que, por un lado, la norma demandada, precisamente
en atención a las circunstancias señaladas por el actor, amplía, en relación con
el régimen ordinario, el término de caducidad de la facultad sancionatoria de la
Administración en materia ambiental, lo cual no resulta contrario a las normas
constitucionales que se señalan como infringidas. Por otro lado, destacan que
la caducidad de la facultad sancionatoria no conlleva la prescripción de la
obligación del infractor de reparar los daños ocasionados al medio ambiente, la
cual, si no se puede hacer efectiva a través del trámite administrativo, podría
serlo, en cualquier tiempo, a través de las acciones populares, ante las
autoridades judiciales. A lo anterior se agrega que la fijación de un término
de caducidad es congruente con la previsión constitucional que proscribe las
penas imprescriptibles y, además, propicia la actuación oportuna de las
autoridades. Hacen notar, finalmente, que en el texto mismo de la disposición
demandada se contempla la posibilidad de que la acción sancionatoria se
adelante en cualquier tiempo, mientras persistan las condiciones generadoras
del daño. Para los intervinientes, todas las anteriores consideraciones se
inscriben dentro del amplio margen de configuración que tiene el legislador en
materia procesal, razón por la cual no se presenta la infracción de las normas
constitucionales citadas por el actor.
Por
otra parte, un interviniente plantea que la norma acusada es contraria a la
Constitución, pero por razones opuestas a las que se presentan en la demanda.
En efecto, para este interviniente, el término de caducidad previsto en el
artículo 10 de la Ley 1333 de 2009 es irrazonable y desproporcionado, si se
compara con el ordinario en materia de sanciones administrativas, que es de
tres años, o con otros, regulados de manera especial, que oscilan entre 5 y 8
años. Ese término tan largo vulneraría también el debido proceso, puesto que,
como se ha señalado por la Corte, la prescripción hace parte del núcleo
esencial de ese derecho, dado que a todo procesado se le debe definir en un
término razonable su situación jurídica. Para este interviniente, finalmente,
el término fijado en la disposición demandada, por lo prolongado, resulta
contrario a los principios de la función administrativa.
Sobre
esta última intervención advierte la Corte que, de acuerdo con lo dispuesto en
el artículo 242 de la Constitución, “(…) cualquier ciudadano puede
intervenir como impugnador o defensor de las normas sometidas a control en los
procesos promovidos por otros (…)” y que de conformidad con la
jurisprudencia constitucional[1], en principio, esa
intervención se orienta, o a coadyuvar, o a oponerse, a la demanda y, ni los
intervinientes, ni el Ministerio Público, pueden formular  cargos nuevos, “…
aunque sí puede[n] plantear argumentos adicionales a los esgrimidos por el
actor e invitar a la Corte a que juzgue las normas acusadas a la luz de toda la
Constitución indicando cuáles son los vicios que encuentra[n].”[2]
La Corte, en atención al carácter público de la acción de inconstitucionalidad,
que permite a cualquier ciudadano demandar las leyes que estime contrarias a la
Constitución, no está obligada a pronunciarse sobre los nuevos cargos
presentados y puede, en su lugar limitar los alcances de la cosa juzgada a los
cargos analizados en la sentencia para que ésta no sea absoluta sino relativa. Como
en este caso la argumentación del interviniente no guarda relación con los
cargos presentados por el actor, sino que plantea  un conjunto de
consideraciones que se orientan a obtener la inexequibilidad de la norma
acusada, pero en sentido opuesto al pretendido por el demandante, la Corte no
se detendrá en la misma y limitará los alcances de su juzgamiento a los cargos
analizados.
De
este modo, le corresponde a la Corte examinar si, como lo afirma el
demandante,  el artículo 10 de la Ley 1333 de 2009, al  establecer un término
de veinte años para el ejercicio de la acción sancionatoria del Estado en
materia ambiental, resulta contrario a las disposiciones constitucionales que
establecen el derecho al ambiente sano y le imponen al Estado un conjunto de
obligaciones orientadas a su preservación.
Para resolver el problema planteado, la Corte hará un
breve recuento de la jurisprudencia sobre la potestad de configuración del
Legislador en materia procesal; luego se referirá a la potestad sancionatoria
de la Administración en materia ambiental, y, con base en esos elementos, se
abordará el caso concreto.
3.
La potestad de
configuración del Legislador en materia procesal
La
jurisprudencia constitucional ha señalado que, a partir de lo dispuesto en los
artículos 114 y 150 de la Constitución, es posible concluir que el órgano que
tiene la potestad genérica de desarrollar la Constitución y expedir las reglas
de derecho es el Congreso de la República y que es a él a quien ha sido
atribuida la cláusula general de competencia normativa.[3]
En
ese contexto, esta Corporación[4]
ha puntualizado que el establecimiento de términos que predeterminan el
normal trámite de los procesos judiciales o administrativos, es un desarrollo
claro de la cláusula general de competencia del Congreso para hacer las leyes y
que la Constitución le ha conferido al Legislador un amplio margen de
configuración política de los procedimientos, puesto que con ello no sólo
pretende otorgar un alto grado de seguridad jurídica a los administrados, sino
también busca la efectividad de los derechos y deberes consagrados en la Carta[5].
De
manera particular, la Corte ha precisado que en materia de términos procesales,
el margen de configuración del legislador es muy amplio, ya que no existe un
parámetro estricto para poder determinar en abstracto  la razonabilidad  de los
mismos dado que ella está vinculada a la finalidad de los procedimientos, que
no es otra que la de permitir la realización del derecho sustancial.[6]
Al respecto la Corte ha señalado que “[e]n virtud de la cláusula general
de competencia, el legislador está ampliamente facultado para fijar los
procedimientos judiciales y, en particular, los términos que conducen a su
realización, siempre y cuando los mismos sean razonables y estén dirigidos a
garantizar el derecho sustancial.”[7]
Así,
de acuerdo con la jurisprudencia, “(…) la regulación de los procedimientos
judiciales, su acceso, etapas, características, formas, plazos y términos es
atribución exclusiva del legislador, el cual, atendiendo a las circunstancias
socio-políticas del país y a los requerimientos de justicia, goza para tales
efectos de un amplio margen de configuración tan sólo limitado por la
razonabilidad y proporcionalidad de las medidas adoptadas, en cuanto éstas se
encuentren acordes con las garantías constitucionales de forma que permitan la
realización material de los derechos sustanciales”.[8]
Esta
Corporación ha señalado de manera reiterada que los criterios de razonabilidad
y proporcionalidad, se constituyen en límites constitucionales al poder de
configuración que se adscribe al legislador, y que, por consiguiente,  no resultan admisibles frente al orden constitucional
aquellas medidas excesivas que no encuentren una justificación razonable y que,
por el contrario, se conviertan en obstáculos a la efectividad del derecho
fundamental de acceso a la justicia y a la prevalencia de los demás derechos
fundamentales comprometidos en cada caso.
Específicamente,
en relación con el establecimiento de términos de prescripción o de caducidad
en materia sancionatoria, la Corte se ha pronunciado, tanto sobre la
vinculación con el debido proceso de los términos de prescripción de la acción
penal, como sobre la posibilidad, e incluso la necesidad, de que se contemple
la existencia de delitos en relación con los cuales no opera la prescripción de
la acción penal.
En
la Sentencia C-1033 de 2006 la Corte se refirió al alcance de las figuras  de
la caducidad y la prescripción en el ámbito penal.
Puntualizó
al respecto que “(…) la caducidad es una institución jurídico procesal a
través de la cual, el legislador, en uso de su potestad de configuración
normativa, limita en el tiempo el derecho que tiene toda persona de acceder a
la jurisdicción con el fin de obtener pronta y cumplida justicia.”  Agregó la
Corte que el fundamento de esta institución se halla en la necesidad que tiene el
conglomerado social “(…) de obtener seguridad jurídica, para evitar la
paralización del tráfico jurídico[9].”[10]
En
cuanto a hace a la prescripción, la Corte señaló que la misma “es un
instituto jurídico liberador, en virtud del cual por el transcurso del tiempo
se extingue la acción o cesa el derecho del Estado a imponer una sanción”[11] Dicho
fenómeno ocurre, dijo la Corte,  “(…) cuando quienes tienen a su cargo el
ejercicio  de la acción penal  dejan vencer el plazo señalado por el Legislador
para el efecto sin haber adelantado las gestiones necesarias tendientes a determinar
la responsabilidad del infractor de la ley penal, lo cual a la postre implica
que la autoridad judicial competente pierde la potestad de seguir una
investigación en contra de la persona beneficiada con la prescripción[12].”
Destacó
la Corporación que la prescripción de la acción penal tiene una doble
connotación, puesto que, por un lado, obra a favor del procesado, quien se
beneficia de la garantía constitucional que le asiste a todo ciudadano para que
se le defina su situación jurídica, pues no puede quedar sujeto perennemente a
la imputación que se ha proferido en su contra; por otro, implica para el
Estado una sanción frente a su inactividad.
Para
la Corte, el fundamento de la prescripción de la acción penal se encuentra en
el principio de la seguridad jurídica, ya que su finalidad esencial está
íntimamente vinculada con el derecho que tiene todo procesado de que se le
defina su situación jurídica, pues “ni el sindicado tiene el deber
constitucional de esperar indefinidamente que el Estado califique el sumario o
profiera una sentencia condenatoria, ni la sociedad puede esperar por siempre
el señalamiento de los autores o de los inocentes de los delitos que crean
zozobra en la comunidad”. [13]
Además,
dijo la Corte  “(…) la prescripción hace parte del núcleo esencial del
debido proceso puesto que su declaración tiene la consecuencia de culminar de
manera definitiva un proceso, con efectos de cosa juzgada (…)”.[14]
En
este contexto, la Corte ha señalado que, de manera excepcional, en armonía con
determinados instrumentos internacionales, pueden encontrarse hipótesis en las
que la acción penal puede ser imprescriptible.  Así por ejemplo de conformidad
con el artículo 7º de la Convención Interamericana sobre Desaparición Forzada
de Personas, adoptada a la legislación interna por la Ley 707 de 2001, que fue
declarada exequible por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-580 de
2002[15], tanto la acción penal
como la pena por el delito de desaparición forzada son imprescriptibles, salvo
que una norma fundamental del Estado parte disponga lo contrario, caso en el
cual la prescripción será igual a la del delito más grave previsto dentro de la
legislación interna de la parte. La Corte, en el análisis de constitucionalidad
de las anteriores prescripciones, particularmente a la luz de lo dispuesto en
el artículo 28 de la Constitución, concluyó que “(…) la regla de imprescriptibilidad de la acción penal por
el delito de desaparición forzada, contenida en el inciso primero del artículo
7 de la Convención, no resulta contraria a la Carta Política …” y que, por consiguiente,  “[e]l legislador, al
adecuar el ordenamiento interno al presente tratado, puede establecer la
imprescriptibilidad de la acción para dicho delito”.  Agregó la Corte que,
sin embargo, “(…) si el delito está consumado, los términos de prescripción
de la acción empezarán a correr una vez el acusado haya sido vinculado al
proceso.” En cuanto hace a la imprescriptibilidad de la pena, la Corte
dispuso que “(…) deberá aplicarse el inciso segundo [del artículo 7º de la
Convención] que dispone que la prescripción de la pena será igual a la del
delito más grave previsto en la legislación interna.”
En
la Sentencia C-578 de 2002, la Corte se refirió a la previsión contenida en el
Estatuto de Roma de la Corte Penal Internacional, que establece la
imprescriptibilidad de los crímenes de competencia de ese tribunal. Puso de
presente la Corte que esa disposición consagra un tratamiento diferente al
previsto en nuestro ordenamiento constitucional en el artículo 28 de la Carta,
y que el mismo, que fue expresamente autorizado por el constituyente derivado a
través del Acto Legislativo No. 02 de 2001, sólo será aplicable por la Corte
Penal Internacional cuando ejerza su competencia complementaria para investigar
y juzgar cualquiera de los crímenes previstos en el Estatuto, así la acción
penal o la sanción penal para los mismos haya prescrito según las normas
jurídicas nacionales.
En
la Sentencia C-370 de 2006, la Corte señaló, también con carácter de
excepcionalidad, que la acción penal es imprescriptible respecto de delitos
como el de desaparición forzada de personas, entre otras razones, debido al “(…)
interés en erradicar la impunidad, la necesidad de que la sociedad y los
afectados conozcan la verdad y se atribuyan las responsabilidades individuales
e institucionales correspondientes, y en general que se garantice el derecho de
las víctimas a la justicia y a la reparación por los daños.”
De
este modo, como regla general, la acción penal está sujeta a términos de
prescripción, vinculados a la seguridad jurídica y al debido proceso y que
imponen al Estado el deber de obrar con diligencia en la persecución del
delito. Sin embargo, la fijación de tales términos debe obedecer a criterios de
razonabilidad y proporcionalidad, particularmente a la luz de la consideración
conforme a la cual unos términos procesales demasiado reducidos “… conllevan
el recorte del derecho de defensa del sindicado y la denegación del derecho a
la justicia de las víctimas, pues impiden establecer con claridad la verdad de
los hechos y obtener una justa reparación.”[16] Finalmente, de
manera excepcional, la acción penal es imprescriptible en delitos de lesa
humanidad, debido al imperativo de  “(…) erradicar la impunidad, la
necesidad de que la sociedad y los afectados conozcan la verdad y se atribuyan
las responsabilidades individuales e institucionales correspondientes, y en
general que se garantice el derecho de las víctimas a la justicia y a la reparación
por los daños”[17].
La
Corte también se ha pronunciado sobre la prescripción en materia disciplinaria,
al señalar que la misma “… es un instituto jurídico liberador, en virtud del
cual por el transcurso del tiempo se extingue la acción o cesa el derecho del
Estado a imponer una sanción.”[18] Puntualizó la
Corte que este fenómeno tiene operancia, “(…) cuando la Administración o la
Procuraduría General de la Nación, dejan vencer el plazo señalado por el
legislador, -5 años-, sin haber adelantado y concluido el proceso respectivo,
con decisión de mérito. El vencimiento de dicho lapso implica para dichas
entidades la pérdida de la potestad de imponer sanciones, es decir, que una vez
cumplido dicho periodo sin que se haya dictado y ejecutoriado la providencia
que le ponga fin a la actuación disciplinaria, no se podrá ejercitar la acción
disciplinaria en contra del beneficiado con la prescripción.”
Puso
de presente la Corte que el fin esencial de la prescripción de la acción
disciplinaria, “(…) está íntimamente ligado con el derecho que tiene el
procesado a que se le defina su situación jurídica, pues no puede el servidor
público quedar sujeto indefinidamente a una imputación (…)”[19]
y que corresponde al legislador establecer cual es el plazo que se considera
suficiente para que la entidad a la cual presta sus servicios el empleado o la
Procuraduría General de la Nación inicien la investigación y adopten la
decisión pertinente.
Para
la Corte, la potestad sancionatoria no puede quedar indefinidamente abierta y “(…)
si el Estado no ejercita el derecho que tiene de adelantar y fallar la
investigación disciplinaria en el tiempo fijado por el legislador, ya sea por
desinterés, desidia o negligencia no puede el empleado público sufrir las
consecuencias que de tales hechos se derivan, sino la misma Administración por
incuria, incapacidad o ineficiencia.”[20]
Puntualizó
la Corporación que, como parte del debido proceso, la obligación de adelantar
las investigaciones sin dilaciones injustificadas se aplica a toda clase de
actuaciones, y que, por consiguiente “[l]a justicia impartida con prontitud
y eficacia no sólo debe operar en los procesos penales -criminales-, sino en
los de todo orden, administrativos, contravencionales, disciplinarios,
policivos, etc.”[21]
4.      Potestad
sancionatoria en materia ambiental
4.1.
De acuerdo con la jurisprudencia constitucional,  “(…) a través del derecho administrativo sancionador se
pretende garantizar la preservación y restauración del ordenamiento jurídico,
mediante la imposición de una sanción que no sólo repruebe sino que también
prevenga la realización de todas aquellas conductas contrarias al mismo. Se
trata, en esencia, de un poder de sanción ejercido por las autoridades
administrativas que opera ante el incumplimiento de los distintos mandatos que
las normas jurídicas imponen a los administrados y aún a las mismas autoridades
públicas.”[22]
Ha
puesto de presente la Corte[23] que, de acuerdo con doctrina
generalmente aceptada[24],
la potestad sancionadora de las autoridades titulares de funciones
administrativas, en cuanto manifestación del ius puniendi del Estado,
está sometida a claros principios, que, en la mayoría de los casos, son
proclamados de manera explícita en los textos constitucionales. Así, ha dicho la
Corte, esa actividad sancionadora se encuentra sujeta a  “(…) los
principios de configuración del sistema sancionador como los de legalidad
(toda sanción debe tener fundamento en la ley), tipicidad (exigencia de
descripción específica y precisa por la norma creadora de las infracciones y de
las sanciones, de las conductas que pueden ser sancionadas y del contenido
material de las sanciones que puede imponerse por la comisión de cada conducta,
así como la correlación entre unas y otras) y de prescripción (los particulares
no pueden quedar sujetos de manera indefinida a la puesta en marcha de los
instrumentos sancionatorios), (…)”[25], a los cuales se
suman los propios “(…) de aplicación del sistema sancionador, como
los de culpabilidad o responsabilidad según el caso – régimen disciplinario o
régimen de sanciones administrativas no disciplinarias- (juicio personal de
reprochabilidad dirigido al autor de un delito o falta[26]), de
proporcionalidad o el denominado non bis in ídem.”[27]
4.2.
Como se puede apreciar, entre los principios de configuración del sistema
sancionador enunciados por la Corte Constitucional se encuentra el que tiene
que ver con la prescripción o la caducidad de la acción sancionatoria, en la
medida en que “(…) los particulares no
pueden quedar sujetos de manera indefinida a la puesta en marcha de los
instrumentos sancionatorios”.
De
la jurisprudencia constitucional se desprende, entonces, el criterio conforme
al cual la facultad sancionadora del Estado es limitada en el tiempo y que el
señalamiento de un plazo de caducidad para la misma, constituye una garantía
para la efectividad de los principios constitucionales de seguridad jurídica y
prevalencia del interés general[28].
Dicho plazo, además, cumple con el cometido de evitar la paralización del
proceso administrativo y, por ende, garantizar la eficiencia de la
administración.[29]
Como
se ha señalado por el Consejo de Estado[30], dentro de las garantías
constitucionales del debido proceso sancionatorio, cobran especial importancia
los principios de igualdad, celeridad y caducidad de la acción, que imponen a la
Administración el deber de actuar diligentemente y preservar las garantías de
quienes se encuentren sometidos a investigación.
4.3.
Por otra parte, en cuanto hace al régimen legal de la potestad sancionatoria de
la Administración, cabe observar que, de acuerdo con lo previsto en el artículo
1º del Código Contencioso Administrativo,
la primera parte de ese cuerpo normativo contiene el procedimiento general,
aplicable a todas las actuaciones y procedimientos administrativos que realice la
Administración Pública y que no hayan sido objeto de una regulación especial.
En esta última eventualidad, tal como se expresa en el inciso segundo de la
citada disposición, el procedimiento previsto en el Código Contencioso
Administrativo tendrá carácter supletorio y se aplicará en lo no previsto por
las normas especiales.[31]
De
este modo, en materia de caducidad de la acción sancionadora de la
Administración, la regla general, aplicable en defecto de previsión especial
sobre el particular, es la contenida en el artículo 38 del C.C.A., de
conformidad con el cual “[s]alvo disposiciones especiales en contrario, la
facultad que tienen las autoridades para imponer sanción caduca a los tres (3)
años de producido el acto que pueda ocasionarlas.”
4.4.
En materia ambiental, tal como se pone de presente por el demandante, antes de
la entrada en vigencia de la Ley 1333 de 2009, el régimen sancionatorio estaba
previsto, fundamentalmente, en la Ley 99 de 1993, la cual remitía al
procedimiento contemplado en el Decreto 1594 de 1984, y en el Decreto 948 de
1995, reglamentario de la legislación ambiental en materia de prevención y control
de la contaminación atmosférica y la protección de la calidad del aire.
En
la medida en que dichas disposiciones no contemplaban un término de caducidad
especial en materia ambiental, era preciso remitirse a la caducidad general
establecida en el Código Contencioso Administrativo para la facultad
sancionatoria de las autoridades, que como se ha visto, se fija en tres años a
partir del momento en el que se produce la infracción.
En el artículo 66 de la Ley 1333 de 2009 de manera expresa se
derogaron las disposiciones que sobre sanciones consagraba el Decreto 948 de
1995 y se subrogaron los artículos 83 al 86 de la Ley 99 de 1993.
En esa ley se estableció un nuevo régimen sancionatorio en materia
ambiental, dentro del cual se contemplan, entre otros aspectos, la titularidad
de la potestad sancionatoria en materia ambiental, las facultades de prevención
de la Administración, los principios rectores del procedimiento sancionatorio,
así como las distintas etapas del mismo.
En el artículo 4º de la ley se puntualiza que las
sanciones administrativas en materia ambiental tienen una función preventiva,
correctiva y compensatoria, para garantizar la efectividad de los principios y
fines previstos en la Constitución, los tratados internacionales, la ley y el
reglamento, al paso que las medidas preventivas, tienen como función prevenir,
impedir o evitar la continuación de la ocurrencia de un hecho, la realización
de una actividad o la existencia de una situación que atente contra el medio
ambiente, los recursos naturales, el paisaje o la salud humana.
La ley, en su artículo 5º define las infracciones ambientales
como toda acción u omisión que constituya violación de las normas contenidas en
el Código de Recursos Naturales Renovables, en la Ley 99 de 1993, en la Ley 165
de 1994 y en las demás disposiciones ambientales vigentes en que las sustituyan
o modifiquen y en los actos administrativos emanados de la autoridad ambiental
competente. Agrega esa disposición que también constituye infracción ambiental
la comisión de un daño al medio ambiente, con las mismas condiciones que para
configurar la responsabilidad civil extracontractual establece el Código Civil y
la legislación complementaria. De acuerdo con la norma citada, en las hipótesis
de daño, la aplicación de la sanción administrativa ambiental se hará, sin
perjuicio de la responsabilidad que para terceros pueda generar el hecho en
materia civil. Así, de manera expresa se dispone que el infractor será
responsable ante terceros de la reparación de los daños y perjuicios causados
por su acción u omisión.
En el artículo 36 se establecen como medidas preventivas, de
ejecución inmediata y no susceptibles de recurso alguno, las de amonestación
escrita, decomiso preventivo de productos, elementos, medios o implementos
utilizados para cometer la infracción, aprehensión preventiva de especímenes,
productos y subproductos de fauna y flora silvestres, y suspensión de obra o
actividad cuando pueda derivarse daño o peligro para el medio ambiente, los
recursos naturales, el paisaje o la salud humana o cuando el proyecto, obra o
actividad se haya iniciado sin permiso, concesión, autorización o licencia
ambiental o ejecutado incumpliendo los términos de los mismos.
A su vez, en el artículo 40 de la ley se contemplan las sanciones
que, como principales o accesorias, se impondrán al responsable de la
infracción ambiental y que consisten en multas diarias hasta por cinco mil
salarios mínimos mensuales legales vigentes; cierre temporal o definitivo del establecimiento,
edificación o servicio; revocatoria o caducidad de licencia ambiental,
autorización, concesión, permiso o registro; demolición de obra a costa del
infractor; decomiso definitivo de especímenes, especies silvestres exóticas,
productos y subproductos, elementos, medios o implementos utilizados para
cometer la infracción; restitución de especímenes de especies de fauna y flora
silvestres, y trabajo comunitario según condiciones establecidas por la
autoridad ambiental. En el parágrafo primero de este mismo artículo se dispone
que la imposición de las sanciones allí señaladas no exime al infractor de
ejecutar las obras o acciones ordenadas por la autoridad ambiental competente,
ni de restaurar el medio ambiente, los recursos naturales o el paisaje
afectados y que las mismas se aplicarán sin perjuicio de las acciones civiles,
penales y disciplinarias a que hubiere lugar.
Está última previsión ya había sido contemplada en el artículo 31
de la Ley, conforme al cual la imposición de una sanción no exime al infractor
del cumplimiento de las medidas que la autoridad ambiental competente estime
pertinentes para compensar y restaurar el daño o el impacto causado con la
infracción.
En el artículo 10 de la Ley, disposición que es objeto de
cuestionamiento constitucional, se estableció un término especial de caducidad
para la acción sancionatoria del Estado en asuntos ambientales, el cual se fijó
en veinte años. Dicho término, tal como se dispone en el artículo 10 de la Ley
1333 de 2009, se contabilizará, (i)  a partir del momento en el que sucedió el
hecho o la omisión que dan lugar a la infracción, o, (ii) desde el último día
en que se haya generado el hecho o la omisión, si se tratara de un hecho u
omisión sucesivos. Sin embargo, la acción podrá adelantarse en cualquier tiempo,
mientras persistan las condiciones de violación de las normas o generadoras del
daño.
5.      Análisis
del caso concreto
Para
el demandante, la norma acusada, al establecer un término de caducidad de
veinte años para la acción sancionadora del Estado en materia ambiental,
desconoce los preceptos constitucionales que garantizan el derecho a gozar de
un ambiente sano, le atribuyen al Estado una responsabilidad especial en su
preservación y le imponen la obligación de sancionar  a quienes contribuyan a
su deterioro.
Observa
la Corte que la Constitución, ciertamente, establece el derecho al ambiente
sano y radica en cabeza del Estado un conjunto de responsabilidades orientadas
a su preservación, entre las cuales se encuentra la de sancionar a quienes
ocasionen daños al ambiente. Pero para la Corporación es claro también, que la
Constitución no define con precisión las actividades que debe  desarrollar el
Estado para el cabal cumplimiento de esas responsabilidades. De este modo, hay
un amplio margen de configuración para que el legislador, de acuerdo con su
apreciación, defina, por ejemplo, la estructura administrativa en materia
ambiental, o las normas que deben regir la explotación de los recursos
naturales, o la definición de las infracciones ambientales y el establecimiento
de las sanciones imponibles, o, finalmente, el procedimiento aplicable, tanto
en sede administrativa, como judicial, al tramite de las acciones
sancionatorias o de reparación, aspecto este último dentro del cual está comprendida
la posibilidad de fijar los términos de prescripción o de caducidad.
Como
se ha puntualizado por la jurisprudencia, y se reitera en esta providencia, esa
potestad de configuración no es absoluta y está suja a límites
constitucionales, que apuntan al respeto de los parámetros normativos de orden
superior y de los principios  de razonabilidad y de proporcionalidad. De este
modo, le corresponde a la Corte determinar si el legislador, al fijar el
término de veinte años para el ejercicio de la acción sancionatoria en materia
ambiental, desbordó el ámbito de configuración que le reconoce la Constitución,
al establecer un límite temporal que resulte contrario a expresos mandatos constitucionales
o no sea razonable, ni proporcionado, en la medida en que podría dejar sin
protección los bienes jurídicos asociados con el medio ambiente.
La
Constitución de manera expresa dispone que, entre las medidas que debe adoptar
el Estado en orden a garantizar la protección del medio ambiente, está la de
imponer sanciones a quienes contribuyan a su deterioro. A juicio del
demandante, de ello se sigue que la potestad sancionatoria del Estado en materia
ambiental no puede estar sujeta términos de prescripción o de caducidad,
porque, dado que los daños ambientales muchas veces se manifiestan de manera
tardía y establecerlos puede resultar muy complejo, el vencimiento de esos
términos conduciría a dejar sin sanción las infracciones ambientales.
La
Corte no comparte ese criterio, porque, en una interpretación sistemática de la
Constitución, la norma que establece el deber de sancionar a los que causen
deterioro ambiental, debe armonizarse con la que consagra el derecho al debido
proceso, en particular, a ser juzgado sin dilaciones injustificadas. Como se ha
puesto de presente en esta providencia, la jurisprudencia constitucional ha avalado
la existencia de términos de caducidad para la acción del Estado en cuanto
ellos atienden a finalidades de seguridad jurídica, garantía del debido proceso
y eficiencia administrativa.
Es
indudable que, como se sostiene por el actor, los daños ambientales pueden ser
de manifestación tardía y que establecerlos puede resultar muy complejo, pero
ello conduce, no a excluir, necesariamente, la posibilidad de establecer un
término de caducidad para la actividad sancionatoria del Estado, sino al imperativo
de que dicho término se fije de acuerdo con criterios de razonabilidad y
proporcionalidad, en función del bien jurídico que se busca proteger y la
naturaleza de las sanciones que se han previsto para ello, y consultando para
el efecto los requerimientos de la seguridad jurídica y el debido proceso.
Esa
circunstancia, sin embargo, exige en primer lugar, una valoración por el
legislador, el cual en ejercicio de su potestad de configuración, debe
determinar la respuesta del ordenamiento jurídico a la realidad compleja que en
el mundo contemporáneo plantean los daños en materia ambiental. Es indudable
que, en esa tarea, el legislador encuentra límites, porque, por un lado, por
ejemplo, un término demasiado breve, ciertamente podría hacer nugatoria la
labor del Estado en la defensa del medio ambiente, y, por otro, uno demasiado
largo, podría, eventualmente, contrariar principios constitucionales de
seguridad jurídica o sobre el carácter imprescriptible de las penas.
En
el presente caso, a la luz de consideraciones como las esgrimidas por el actor,
el legislador decidió ampliar el término ordinario de tres años que rige para
la acción sancionatoria de la Administración de acuerdo con el artículo 38 del
CCA, a uno extraordinario de veinte en materia ambiental. Se trata, en
principio, de un asunto de apreciación que le corresponde definir al
legislador. Y la opción legislativa puede parecer insuficiente para unos o
excesiva para otros, pero mientras no traspase la frontera de lo razonable y
proporcionado, no es un asunto de definición constitucional.
Frente
a la nueva realidad de afectación del ambiente y de reconocimiento del mismo
como un verdadero derecho colectivo, el legislador ha ofrecido una respuesta
que tiene los siguientes elementos: Se fija para la acción sancionatoria del
Estado en materia ambiental un término general de veinte años contado a partir
del hecho o la omisión causante del deterioro; sin embargo, cuando se trata de
hechos u omisiones sucesivas, el término se cuenta a partir del último día en
el que se haya generado el hecho o la omisión y, mientras persistan las
condiciones de violación de las normas o generadoras del daño, la acción
sancionatoria se puede ejercer en cualquier tiempo.
La
aplicación de la norma en el tiempo irá mostrando si la apreciación del
legislador se acomoda a los requerimientos de la realidad o se queda corta, o
si por el contrario, resulta excesiva y si, en cualquier caso, requiere nuevos
ajustes. Un análisis en abstracto no permite concluir, el día de hoy, que el
término de veinte años resulte desproporcionado o irrazonable, al punto de
conducir a una especie de abdicación del Estado a su responsabilidad en materia
ambiental.
Debe
tenerse en cuenta, además, que la misma Constitución defiere, de manera
expresa, al legislador, la potestad para definir el contenido de las sanciones
en materia ambiental, cuando le atribuye al Estado la responsabilidad de
imponer las “sanciones legales” a los responsables del deterioro
ambiental (Art. 80 C.P.) y que esas sanciones administrativas no son el único
instrumento a través del cual puede obtenerse la protección del ambiente. De
hecho, es posible señalar que la consecuencia más gravosa para quien cause
daños al ambiente no es, necesariamente,  la sanción, sino que de ordinario lo
es la obligación, también prevista de manera expresa en el artículo 80 de la
Constitución, de reparar el daño y los perjuicios, lo cual se tramita por vías
distintas, que no están sujetas al término previsto en la norma demandada.
En
este sentido, cabe observar que el régimen sancionatorio en asuntos ambientales
es independiente del que procede en materia de reparación del daño causado o de
la indemnización a los afectados, que se rigen por estatutos propios que no se
ven afectados por la posibilidad de aplicar o no las sanciones ambientales. De
hecho, la propia ley en la que se inserta la disposición demandada es expresa
en señalar que la imposición de las sanciones allí señaladas no exime al
infractor de ejecutar las obras o acciones ordenadas por la autoridad ambiental
competente, ni de restaurar el medio ambiente, los recursos naturales o el
paisaje afectados, y que las mismas se aplicarán sin perjuicio de las acciones
civiles, penales y disciplinarias a que hubiere lugar.
De
este modo, aún cuando hubiese operado la caducidad prevista en la norma
demandada para la acción sancionatoria del Estado –que en los términos de la
jurisprudencia constitucional, responde más bien al instituto de la
prescripción- todavía sería posible obtener del infractor la reparación del
daño y la indemnización de los perjuicios causados.
Por
otra parte, para el análisis de la proporcionalidad del término fijado por el
legislador también es preciso tener en cuenta que, mientras que en las acciones
de reparación, los términos de caducidad deben mirar, fundamentalmente, la
perspectiva del bien jurídico protegido y los intereses de los afectados, así
como su posibilidad de actuar, y por ello, de ordinario se contabilizan a
partir del momento en el que el afectado tuvo conocimiento de los hechos y
estuvo en posibilidad de reaccionar jurídicamente frente a ellos, en materia
sancionatoria, la consideración se centra en los eventuales agentes de la
infracción, por consideraciones de seguridad jurídica, que buscan evitar la
indeterminación o la incertidumbre de sujetos susceptibles de investigación.
En
este contexto debe mirarse lo resuelto por la Corte en la Sentencia C-215 de
1999, que se cita por el demandante en apoyo de sus pretensiones. En efecto,
allí, la Corte, al tiempo que destacó que las acciones populares para la
defensa de los derechos colectivos pueden promoverse mientras subsista la
amenaza o peligro, sin límite de tiempo alguno, encontró que carecía de
fundamento razonable la previsión normativa entonces objeto del control de
constitucionalidad y que contemplaba que cuando la acción se dirigiese a “volver
las cosas a su estado anterior” debía interponerse en un plazo de cinco
años, por cuanto, no obstante que existiese la probabilidad de subsanar y hacer
cesar una situación que afecta derechos esenciales de una comunidad presente o
futura, se cerraba la oportunidad para cualquiera de los sujetos afectados de
actuar en su defensa, al establecer un término de caducidad cuando se demanda
el restablecimiento de las cosas al estado anterior a la violación del derecho,
mientras ello fuere físicamente posible.
Ese
criterio no se predica en los mismos términos cuando de lo que se trata es  de
imponer una sanción, y el precedente, a diferencia de lo sostenido por el
demandado, serviría para establecer que, independientemente de que haya
caducado la oportunidad para imponer la sanción, siempre debe preservarse  la
alternativa de obtener la reparación del daño, particularmente mientras
subsista la posibilidad de restablecer las cosas a su estado anterior.
En
otra dimensión del asunto, también es preciso tener en cuenta la naturaleza de
las sanciones imponibles, las cuales, como se puede apreciar a partir de una
lectura del artículo 40 de la Ley 1333 de 2009, tienen, en buena medida, un
propósito de prevención, de apremio y correctivo, y parecerían concebidas para
ser aplicadas de manera próxima a los hechos lesivos del ambiente. Incluso la
multa, en la que es más clara una finalidad compensatoria, está concebida como
un mecanismo de apremio, en la medida en que se contempla la imposición de
multas diarias que, se presume, tienen sentido mientras se mantenga la
infracción y como mecanismo orientado a evitar que siga produciéndose.
Desde
esta perspectiva, se insiste, el mayor efecto disuasivo que obra como protector
del ambiente, no necesariamente es la sanción administrativa, sino la
obligación de reparar el daño e indemnizar los perjuicios, de manera que el
establecimiento de un término razonable de prescripción para la acción
sancionadora del Estado no implica dejar sin protección al ambiente.
De
este modo, encuentra la Corte que, al fijar un plazo de veinte años para el
ejercicio de la acción sancionatoria del Estado en materia ambiental, el
legislador ejerció de manera razonable su potestad de configuración, a la luz
de las particulares condiciones que presentan las conductas que pueden resultar
lesivas del ambiente; que de ello no se sigue una consecuencia contraria al
deber del Estado de proteger el ambiente, no sólo por la razón anotada, sino
porque, además, la sanción no es el único mecanismo de protección de ese bien
jurídico y porque, finalmente, ese término resulta congruente con la naturaleza
de las sanciones que en materia ambiental ha previsto el ordenamiento jurídico
y con la necesidad de que el Estado obre con la mayor diligencia en la
investigación y la sanción de las conductas que ocasionen daño ambiental.
Por
las anteriores consideraciones se declarará la exequibilidad del artículo 10 de
la Ley 1333 de 2009, en relación con los cargos estudiados.
VII.
DECISION
En
mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Declarar la EXEQUIBILIDAD, por los cargos estudiados, del artículo
10 de la Ley 1333 de 2009.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
archívese el expediente.
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Presidente
MARIA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
JUAN CARLOS HENAO PEREZ
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
JORGE IVAN PALACIO PALACIO
Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
Ausente en comisión
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1]    Ver sentencias C-977 de 2002 y C-154 de 2004
[2]    Sentencia C-977 de 2002
[3] Al respecto ver entre otras las Sentencias  C- 527/94 M.P. Alejandro
Martínez Caballero, C- 247 /02 M.P. Alvaro Tafur Galvis  con salvamento de voto
de los Magistrados  Clara Inés Vargas Hernández, Jaime Araujo Rentería  y
Alfredo Beltrán Sierra.
[4] Al respecto, pueden consultarse entre otras las sentencias C-351 de
1994, C-370 de 1994,.C-166 de 1995, C-040 de 1997, C-078 de 1997, C-728 de
2000.
[5]  Ver Sentencia C-047 de 2001, M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
[6]  Ver Sentencia C-832 de 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil
[7]  Sentencia C-652 de 1997, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa .
[8]  Sentencias C- 426 y C-428 de 2002, MP, Rodrigo Escobar Gil. En
similar sentido, la Sentencia C-1043 de 2000, M.P. Álvaro Tafur Galvis.
[9] Sentencia C-394/02 M.P. AlvaroTafur Galvis.
[10]   Sentencia C-1033 de 2006. En esa sentencia la
Corte puso de presente que, tanto la Ley 600 de 2000 (arts. 34 y 35),
como la Ley 906 de 2004 (arts. 73 y 74), establecen términos de caducidad para
el ejercicio de la acción penal en aquellos casos en los que  es necesaria la
querella.
[11] Sentencia C-556 de 2001 M.P. Álvaro Tafur Galvis
[12]  Ver la sentencia C-416/02 M.P. Clara Inés Vargas Hernández. En el
mismo sentido ver la Sentencia C-570 /03 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[13]   Sentencia C-176/94 M.P. Alejandro Martínez Caballero
[14]   Sentencia C-1033 de 2006, M.P. Alvaro Tafur Galvis
[15]    M.P. Rodrigo Escobar Gil S.V. M. Jaime Araujo Rentería y M. Clara
Inés Vargas Hernández,
[16]    Sentencia C-370 de 2006
[17] Sentencia C-370 de 2006  M.P. Manuel José Cepeda
Espinosa,  Jaime Córdoba Triviño, Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy
Cabra, Alvaro Tafur Galvis, Clara Inés Vargas Hernández S.V. Jaime Araujo
Rentería, Alfredo Beltrán Sierra, Humberto Sierra Porto.
[18]   C-641 de 2002, M.P. Rodrigo Escobar Gil
[19]   C-244 de 1996, M.P. Carlos Gaviria Díaz
[20]   Ibid.
[21]   Ibid.
[22]   Sentencia C-818 de 2005
[23]   Ver Sentencia C-948 de 2002
[24] Juan
Alfonso Santamaría Pastor. Principios de Derecho Administrativo. Volumen
II. Ed. Centro de Estudios Ramón Areces. Madrid. Tomo II. Segunda
Edición. 2000.
[25]   Sentencia C-948 de 2002
[26]  Ver Ramón
Parada Vásquez. Derecho Administrativo. Tomo I Marcial Pons. Madrid 1996. Luis
Morell Ocaña. Curso de Derecho Administrativo. Tomo II “La actividad de las
administraciones públicas. Su control administrativo y jurisdiccional”.
Arandazi. Madrid. 1996.
[27]  Sentencia C-948 de 2002
[28]  Corte Constitucional. Sentencia C-046/94.
[29]  Corte Constitucional. Sentencia C-394/02.
[30]  Consejo de Estado,  Sala de Consulta y Servicio Civil, Radicación
número 1632 de 25 de mayo de 2005.
[31]   Dice así el inciso segundo del artículo 1 del CCA: “los procedimientos administrativos regulados por leyes especiales se
regirán por éstas; en lo no previsto en ellas se aplicarán las normas de esta
primera parte que sean compatibles”.