C-210-03
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-210/03
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Fundamento constitucional
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Efecto general
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Efectos
COSA JUZGADA FORMAL Y COSA JUZGADA MATERIAL-Distinción
La cosa juzgada formal opera "cuando
existe una decisión previa del juez constitucional en relación con la misma
norma que es llevada posteriormente a su estudio"; la cosa juzgada
material, por su parte, "cuando no se trata de una norma con texto
normativo exactamente igual, es decir, formalmente igual, sino de una
disposición cuyos contenidos normativos son idénticos.".
COSA JUZGADA MATERIAL-Elementos
COSA JUZGADA ABSOLUTA-Llamado de atención que se anota en hoja
de vida y no genera antecedentes disciplinarios
COSA JUZGADA ABSOLUTA-Medidas preventivas por Personero
Distrital de Bogotá
Referencia: expediente D- 4145
Demanda de inconstitucionalidad en contra
de los artículos 51 (parcial) y 160 (parcial) de la Ley 734 de 2002 “Por la
cual se expide el Código Disciplinario Único”
Actor: Jorge Alberto Rojas Otálvaro
Magistrado Ponente:
Dra. CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Bogotá D. C., once (11) de marzo de dos mil tres
(2003)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio
de sus atribuciones constitucionales y una vez cumplidos los requisitos y
trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, profiere la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública consagrada en los
artículos 40-6, 241-4 y 242-1 de la Constitución Política, el ciudadano Jorge
Alberto Rojas Otálvaro solicita a la Corte declarar inexequibles parcialmente
los artículos 51 y 160 de la Ley 734 de 2002 “Por la cual se expide el
Código Disciplinario Único”.
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en sesión
llevada a cabo el veinticinco (25) de junio de 2002, resolvió acumular el
expediente D- 4145 al D-4114 para que fueran tramitados conjuntamente y
decididos en la misma sentencia.
Posteriormente, la Magistrada Sustanciadora, mediante
auto del dieciséis (16) de julio de 2002, inadmitió la demanda radicada en el
expediente D- 4114 y en consecuencia concedió tres (3) días a la demandante
para que la corrigiera.    En la misma providencia, admitió la demanda radicada
con número de expediente D-4145 por cumplir con la totalidad de los requisitos
que contempla el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991, ordenando la fijación en
lista de las normas acusadas y el traslado al señor Procurador General de la
Nación para que rindiera su concepto.
Al tiempo resolvió comunicar la iniciación del proceso
al Presidente de la República, al Presidente del Congreso Nacional, al
Ministerio de Justicia y del Derecho y al Departamento Administrativo de la
Función Pública.  De igual forma, de conformidad con el artículo 13 del Decreto
2067 de 1991, envió comunicación al Consejo Superior de la Judicatura Sala
Jurisdiccional  Disciplinaria, a la Personería Distrital de Bogotá y a los
Departamentos de Derecho Público de las Universidad Nacional, Externado de
Colombia, Rosario y Javeriana, a fin de que emitieran su concepto en relación
con la demanda de la referencia.
Posteriormente, la Magistrada Sustanciadora, mediante
auto de primero (1º) de agosto de 2002, decidió rechazar la demanda que
correspondía a la radicación D-4114, toda vez que el término para su corrección
venció en silencio.
La Sala Plena de la Corte Constitucional, mediante
auto del veintisiete (27) de agosto de 2002, resolvió aceptar el impedimento
manifestado por el Señor Procurador General de la Nación para emitir concepto
dentro de este trámite, por haber participado activamente en el proceso de
discusión y aprobación de la mencionada ley.
Así mismo, mediante auto del veinticuatro (24) de
septiembre de 2002, aceptó el impedimento manifestado por el Señor Viceprocurador
General de la Nación para rendir concepto por haber participado activamente
durante el trámite legislativo de la Ley 734 de 2002.  En el mismo auto, ordenó
remitir el expediente al Jefe del Ministerio Público para que, conforme a lo
dispuesto en el numeral 33 del artículo 7º del Decreto 262 de 2000, designara
al funcionario que debe rendir el concepto en el presente proceso.
Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de los
procesos de inconstitucionalidad, y previo concepto de la Procuraduría General
de la Nación, la Corte Constitucional procede a decidir en relación con la
demanda de la referencia.
II. TEXTO DE LAS NORMAS ACUSADAS
Se transcribe a continuación
el texto de los artículos 51 y 160 de la Ley 734 de 2002, conforme a su
publicación en el Diario Oficial No 44.708 de 13 de febrero de 2002, y se
subraya la parte demandada de cada uno:
LEY 734 DE 2002
(febrero 5)
“Por la cual se expide el
Código Disciplinario Único”
"Artículo 51. Preservación
del orden interno.  Cuando se trate de hechos que contraríen en menor grado el orden
administrativo al interior de cada dependencia sin afectar sustancialmente los
deberes funcionales, el jefe inmediato llamará por escrito la atención al autor
del hecho sin necesidad de acudir a formalismo procesal alguno.
Este llamado de atención se anotará en
la hoja de vida y no generará antecedente disciplinario.
En el evento de que el servidor público
respectivo incurra en reiteración de tales hechos habrá lugar a formal
actuación disciplinaria."
"Artículo 160.  Medidas
Preventivas.
Cuando la Procuraduría General de la Nación o la Personería Distrital de
Bogotá adelanten diligencias disciplinarias podrán solicitar la suspensión
del procedimiento administrativo, actos, contratos o su ejecución para que
cesen los efectos y se eviten los perjuicios cuando se evidencien
circunstancias que permitan inferir que se vulnera el ordenamiento jurídico o
se defraudará al patrimonio público.  Esta medida sólo podrá ser adoptada por
el Procurador General, por quien éste delegue de manera especial, y el
Personero Distrital."
III. FUNDAMENTOS DE LA DEMANDA
Para el actor, los artículos
51 y 160 de la Ley 734 de 2002 infringen los artículos 1º, 13, 29, 118 y 209 de
la Constitución Política.  En síntesis estos son sus argumentos:
En su sentir, la expresión "se anotará en la hoja
de vida", contenida en el artículo 51 mencionado, no está acorde con la
Constitución, toda vez que, a pesar de que tal anotación, como culminación del
llamado de atención, no constituye un antecedente disciplinario, si tiene la
naturaleza de sanción.
Anotó que se trata de una sanción que opera sin el más
mínimo respeto de las garantías sustanciales y formales del debido proceso,
pues no permite la defensa, la contradicción y la publicidad; no prevé el
seguimiento de procedimiento gradual alguno, por tanto opera de plano;
pretermite la doble instancia como garantía que el legislador en su libertad de
configuración ha extendido por vía de esta misma ley a todas las actuaciones
disciplinarias.
Argumentó que aún cuando la anotación en la hoja de
vida no genere antecedentes disciplinarios, dicho llamado de atención si tiene
otros efectos.
En virtud de lo anterior, manifestó que de conformidad
con lo establecido en el artículo 29 de la Carta, el debido proceso debe
aplicar  en toda actuación judicial o administrativa, toda vez que constituye
un límite a las atribuciones reconocidas al Estado
Por otra parte, en relación con el citado artículo
160, adujo que las expresiones "Distrital de Bogotá" y
"Distrital" vulneran la Constitución, debido a que, sin
justificación alguna, beneficia a la Personería del Distrito Capital, al
facultarla para tomar las medidas preventivas, mientras a las demás personerías
del país no le otorga dicha potestad.
IV.    INTERVENCIONES
3.4.
Intervención del Departamento
Administrativo de la Función Pública.
El ciudadano Antonio Medina
Romero, obrando en calidad de apoderado del Departamento Administrativo de la
Función Pública, intervino dentro de este proceso para solicitar la
exequibilidad de las normas demandadas.
En su sentir, la expresión
"se anotará en la hoja de vida" contenida en el inciso 2º del
artículo 51 de la Ley 734 de 2002 hace parte de las medidas adoptadas en el
Código Disciplinario que persiguen garantizar la preservación del orden interno
cuando se trate de hechos que contraríen en menor grado el orden administrativo
al interior de cada dependencia.
Afirmó que la existencia de
normas mediante la cual se exige a los servidores públicos la sujeción a unas
reglas de conducta previamente definidas es inherente al ejercicio de las
funciones que les corresponden, independientemente de cual sea el órgano o rama
a la que pertenezcan.  Cita en relación con este punto, la sentencia C-417 del
4 de octubre de 1993, proferida por esta Corporación.
Indicó que este mecanismo no
tiene formalismo procesal alguno; que por medio del mismo, se está haciendo uso
de la obligación que tiene el jefe inmediato de garantizar que los funcionarios
cumplan con sus deberes.
Finalmente, en relación con el
artículo 160 de la Ley 734 de 2002, afirmó que éste se encuentra ajustado a la
Constitución y a la ley.  Señaló que le corresponde a la ley establecer la
competencia de los personeros para el ejercicio de funciones del Ministerio
Público, es decir que la ley autónomamente puede establecer la competencia de
todos o de algunos de los personeros y que de conformidad con el artículo 277
de la Constitución Política, el Procurador General podrá ejercer sus funciones
por medio de sus delegados y agentes conforme a la ley.
4.2.   Universidad del
Rosario
El ciudadano Juan Manuel
Charry Urueña, en calidad de decano de la facultad de jurisprudencia de la
Universidad del Rosario, intervino durante el trámite del presente proceso, con
el fin de solicitar la inexequibilidad del artículo 51 y la exequibilidad del
artículo 160 demandados.
Manifestó, haciendo alusión a
la finalidad de la materia disciplinaria, que el artículo 51 de la Ley 734 de
2002, pretende la preservación  del orden interno.  Expresó que la anotación en
la hoja de vida es una sanción legal que surge como la consecuencia del
incumplimiento de deberes.
Después de haber citado
pronunciamientos jurisprudenciales relacionados con la finalidad de sanción y
el derecho al debido proceso, afirmó que el artículo 51 demandado es violatorio
de la Constitución, toda vez que contraría el  derecho de defensa y de contradicción,
fundamentales para el funcionario `disciplinado´, pues no permite controvertir
los cargos que se le imputan.
En su parecer, a pesar de que
se trata de un simple llamado de atención, la conducta que le dio origen debe
estar plenamente demostrada, y el imputado debe tener la oportunidad de
desvirtuarla, de la misma forma como se prevé para las demás faltas
disciplinarias consignadas en el Código.
En síntesis, manifestó que no
puede dejarse al arbitrio del superior la sanción consistente en la anotación
en la hoja de vida, pues éste, para su imposición, pese a su poca entidad, debe
seguir un procedimiento en el cual se garanticen los derechos y garantías
fundamentales del funcionario público.
En lo que respecta al artículo
160, inició su intervención citando algunas de las sentencias proferidas por
esta Corporación, en relación con el derecho a la igualdad.
Indicó que el Constituyente
del 91 quiso darle un tratamiento especial al Distrito Capital, en relación con
su estructura política, fiscal y administrativa, lo cual a todas luces es el
reconocimiento de la desigualdad de la capital frente a las demás
administraciones distritales y municipales del país.   Por tal razón, a su
juicio, "no se evidencia inconstitucionalidad alguna, toda vez que el
tratamiento dado por el Constituyente al Distrito Capital, propio de sus
circunstancias, ha sido respetado y preservado por el legislador en este caso,
pues sólo le ha encomendado a la Personería Distrital de Bogotá -junto al
Procurador General y sus Delegados- la difícil y trascendental tarea de
solicitar medidas preventivas en los casos que señala el precepto
demandado".
4.3.   Auditoría General de
la República
La ciudadana Doris Pinzón Amado, actuando en calidad
de apoderada especial de la Auditoría General de la República, acudió al
presente proceso con el fin de solicitar la inexequibilidad de las normas
acusadas.
Inició su intervención haciendo referencia a la
naturaleza del derecho disciplinario, el objetivo de la facultad disciplinaria
del Estado y a la incidencia de la observancia de las garantías mínimas
consagradas en el artículo 29 de la C.P., en este campo.
Precisó que la previsión de efectuar llamados de
atención que se anotan en la hoja de vida del funcionario, cuya conducta no es
de mayor trascendencia en el ejercicio de las funciones públicas, "es
abiertamente inconstitucional y ensombrece la imparcialidad del sistema
disciplinario (...)".  En su sentir, la hoja de vida de los funcionarios
es objeto de consulta permanente y se tiene en cuenta para las promociones en
la carrera administrativa, los encargos en empleos de libre nombramiento y
remoción, el otorgamiento de comisiones, etc.  Por tal razón infirió que no
obstante lo dispuesto en la norma acusada, el llamado de atención que se
produzca con ocasión a la aplicación del artículo 51 de la Ley 734 si generará
antecedente disciplinario y por ende, deberán otorgarse todas las garantías a
quien sea investigado para que intervenga dentro de la actuación y ejerza su
derecho de defensa.  Cuestionó el inciso final del artículo 51, pues según su
apreciación, permite que en caso de reiteración de un comportamiento que
contraríe en menor grado el orden administrativo se inicie proceso formal,
habilitando que una conducta que no se encuentra calificada con falta
disciplinaria se convierta en una de ellas.
Agregó que le compete a la Corte Constitucional
definir si la anotación en la hoja de vida resulta proporcional al
comportamiento que es objeto de reproche, toda vez que en su sentir, tal
sanción puede acarrear consecuencias negativas para el servidor público.
Consideró que el legislador pasó por alto, que en
materia sancionatoria administrativa opera el principio de la prohibición de
sanciones de plano, consistente en impedir a las autoridades imponer sanciones
sin audiencia previa del interesado, sin motivar la resolución o sin que medie
trámite o procedimiento alguno.
Argumentó que la norma acusada, al autorizar la
imposición de llamados de atención que generan anotación en la hoja de vida sin
necesidad de acudir a formalismo procesal alguno es manifiestamente contraria a
la Carta Política, pues faculta a los superiores a imponer sanciones sin más
requisitos que la constatación de la realización de la conducta.
No obstante, planteó que en el evento en que la Corte
decida declarar su exequibilidad, ésta deberá ser condicionada, en el sentido
de que la posibilidad de obviar todo formalismo procesal, no faculta al
superior jerárquico para imponer esta clase de sanciones con desconocimiento de
los derechos de audiencia y defensa del implicado.
A su juicio, la amonestación o llamado de atención
tiene naturaleza sancionatoria, toda vez que constituye una manifestación de la
facultad correccional del Estado y por ende, para su imposición se debe
observar el principio del debido proceso.  En tal sentido, consideró que le
compete a esta Corporación definir si la mencionada anotación en la hoja de
vida resulta proporcional al comportamiento que es objeto de reproche,
"toda vez que si se trata de conductas que afectan en menor grado el orden
administrativo de las dependencias, en nuestro sentir, resulta bastante
desproporcionado que el llamado de atención formulado deba ser anotado en la
hoja de vida del servidor público sancionado, por las consecuencias que ello
puede generar hacia futuro (...)".
De igual forma coincide con el actor, en el sentido de
que el artículo 160 de la Ley 734 de 2002 vulnera la Constitución Política, por
introducir un trato favorable que beneficia a la Personería Distrital de Bogotá
y resulta discriminatoria respecto a todas las demás Personerías del país.
Consideró que la facultad otorgada a la Personería Distrital de Bogotá
constituye un trato discriminatorio sin justificación alguna.
Adujo además que la inexequibilidad de la norma
acusada no sólo debe predicarse de los apartes demandados, sino adicionalmente
de la facultad en cabeza del Ministerio Público de intervenir dentro de
actuaciones que le corresponde definir exclusivamente a la Administración, en
especial en lo relacionado con la suspensión del procedimiento administrativo y
de los actos y contratos que se hayan suscrito o se encuentren en ejecución.
Al respecto aclaró que la posibilidad de solicitar la
suspensión del procedimiento administrativo no genera ninguna observación; sin
embargo, la suspensión de un acto administrativo, así como la de un contrato
suscritos o en ejecución no encuentran respaldo constitucional, ni legal.  Lo
anterior, en virtud a que las suspensión de los efectos del acto administrativo
se encuentra regulada por lo dispuesto en el artículo 238 de la Constitución
Política, que asigna su conocimiento a la jurisdicción de lo contencioso
administrativo, que puede decretarla por los motivos y con los requisitos que
establezca la ley.  Adicionó que tal facultad es extensiva a la Corte
Constitucional quien también puede decretarla en sede de tutela, a fin de
evitar un perjuicio irremediable.  Por tal razón, afirmó que el Ministerio
Público no puede solicitar la medida preventiva cuestionada.
Argumentó además que en materia contractual no es
aplicable la figura de la suspensión, por no estar prevista en la legislación
colombiana.
Por lo expuesto, solicita se declare
la inexequibilidad de las expresiones "sin necesidad de acudir a
formalismo procesal alguno", "se anotará en la hoja de vida" y,
"En el evento de que el servidor público respectivo incurra en reiteración
de tales comportamientos habrá lugar a formal actuación disciplinaria",
que hacen parte del texto del artículo 51 de la Ley 734 de 2002.  Así mismo,
pide que se declare la inexequibilidad de las expresiones "Distrital de
Bogotá" y "Distrital" contenidas en el artículo 160 de la Ley
734 de 2002, así como, declarar la exequibilidad de las demás expresiones del
artículo 160 de la Ley 734 de 2002, "bajo el entendido de que la norma
cuestionada habilita al Ministerio Público para "solicitar" a las
autoridades que cumplan funciones administrativas, la adopción de las medidas
que garanticen la protección de los recursos públicos comprometidos con la
actuación cuestionada".
3.4.
Personería Distrital de Bogotá
El ciudadano Herman Arias
Gaviria, en su calidad de Personero de Bogotá, intervino dentro del proceso con
el objeto de solicitar se declare la inexequibilidad del artículo 51, y de
defender la constitucionalidad del artículo 160.
Argumentó, en lo relacionado
con el primer artículo demandado, que si bien la norma señala que la anotación
no genera antecedente disciplinario, del inciso primero del artículo demandado,
se establece que la medida es impositiva y lleva implícita la voluntad del jefe
inmediato sin intervención alguna del afectado. Adujo que tal imposición
sancionatoria viola el debido proceso, teniendo en cuenta que las anotaciones
en hoja de vida resultan en algunos casos óbice para el reconocimiento de
estímulos al servidor público.
De igual forma, anotó que la
anotación en la hoja de vida de un llamado de atención no previsto por la ley
disciplinaria como sanción, resulta desde todo punto de vista, violatorio del
principio constitucional de legalidad, entendido este en el sentido que el
servidor público es responsable ante las autoridades por infringir la
Constitución y la ley y por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus
funciones.
Adicionó que la referida
anotación no se encuentra contemplada dentro de las sanciones taxativamente
señaladas por la ley disciplinaria, en su artículo 44 que trata de las clases
de sanciones.
Reiteró que una simple
anotación en la que el afectado no puede ejercer su legítimo derecho a la
defensa y contradicción, ni mucho menos agotar los recursos y/o la vía
gubernativa, se constituye en una sanción, que produce efectos hacia el futuro
y no como pretende señalarse en una simple observación hecha por su superior
jerárquico frente a una conducta determinada.
Por otro lado, requirió se
declare la constitucionalidad del artículo 160 de la Ley 734 de 2002.
Señaló, acogiéndose a los
criterios expuestos por la Corte en cuanto al derecho a la igualdad, para el
caso de la Personería Distrital, que el tratamiento dado por el legislador en
el artículo 160, en nada resulta violatorio de la Constitución Nacional, en
cuanto esta última señaló un régimen especial al Distrito Capital, otorgando
facultades para su reglamentación.
Sobre este punto hizo
referencia al Decreto 1421 de 1993, el que regula a la Personería Distrital con
unas características y competencias propias derivadas del trato constitucional
especial, afirmando que este marco legal no es aplicable a las personerías
municipales del resto del país, ya que los primeros se rigen por la Ley 136 de
1994, en tanto que el Personero de Bogotá se rige por el estatuto orgánico de
Bogotá.
En síntesis, estableció que la
competencia preferente dada por el legislador a la Personería Distrital no
conlleva violación al principio fundamental de igualdad, toda vez que no es
otra cosa que la potestad del legislador otorgada por la Constitución para darle
un trato especial a un organismo regulado por un régimen especial, capítulo IV
de la C.P.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
Una vez aceptados los impedimentos manifestados por el
señor Procurador General de la Nación y por el Viceprocurador General de la
Nación procedió a rendir concepto la ciudadana Nubia Herrera Ariza, quien fue
designada para tal fin mediante Resolución 356 del 8 de octubre de 2002.
La funcionaria del Ministerio Público, solicitó se
declarara la exequibilidad condicionada del artículo 51 y la inexequibilidad
parcial del artículo 160 mencionados, con fundamento en las siguientes
consideraciones:
Manifestó que si con una conducta de menor entidad, el
funcionario perturba en menor grado el orden interno y ello no constituye el
quebrantamiento sustancial del deber, no procede el proceso disciplinario.  Sin
embargo, el que no se efectúe un proceso disciplinario, no implica que deban
tolerarse conductas que afecten el orden interno.  Por tal razón, resulta una
medida proporcional el llamado de atención por escrito por parte del jefe
inmediato con la correspondiente anotación en la hoja de vida.
Consideró que existen conductas de diferente
naturaleza que requieren un tratamiento diferente.  Por consiguiente, con el
fin de no darles igual trato a situaciones diferentes fue que el legislador por
medio de la norma acusada, estableció un procedimiento breve ante el jefe
inmediato para sancionar conductas que  no ameritan  un procedimiento
disciplinario ordinario.  Indicó que el establecer un proceso de esa naturaleza
para sancionar faltas de menor entidad, no solo desconoce los principios de
equidad y razonabilidad sino también el principio de economía.
Advirtió que el artículo 51, al señalar que no se
acudirá a formalismo procesal alguno, hace referencia a que no se seguirán las
etapas propias de todo proceso disciplinario, sin que ello implique que no se
pueden ejercer los derechos de defensa y contradicción, a los cuales no se
puede renunciar.
Respecto al artículo 160, en especial lo relacionado
con las medidas preventivas dentro del proceso disciplinario, advirtió que la
facultad de decretarlas ha sido objeto de demanda en ciertas oportunidades
(D-3998, D-3954 y D-3955).   Por tal razón, advirtió que es posible que haya
operado el fenómeno de la cosa juzgada constitucional, bien en relación con el
fallo en la sentencia C-977 de 2002, o el que deba expedirse al analizar la
demanda contenida en los expedientes acumulados Nos. D-3955 y D-3954.
Adicionalmente anotó que la competencia asignada en la
norma acusada al Personero de Bogotá vulnera el principio de igualdad.  Informó
que si bien el artículo 322 de la Constitución, permite que el Distrito Capital
pueda tener un régimen político, fiscal y administrativo especial, nada se dice
en relación con el régimen disciplinario y con las funciones que desarrolla el
Ministerio Público de esta entidad territorial; razón por la cual no existe
fundamento constitucional para darle un tratamiento diferente al Personero de
Bogotá frente a los demás personeros del país que cumplen funciones de
Ministerio Público.
La atribución conferida al Personero de Bogotá no
resiste el test de igualdad, pues todos los personeros del país aún cuando
ejerzan sus funciones en entidades territoriales de diferentes categorías, se
encuentran en la misma situación de hecho, ya que tienen asignadas idénticas
funciones constitucionales.
Concluyó, estableciendo que, teniendo en cuenta la
complejidad de la atribución conferida por la norma al Jefe del Ministerio
Público, no se encuentra razón para que ésta le sea igualmente reconocida al
Personero del Distrito de Bogotá o al resto de personeros del país.  En este
sentido y ante la importancia y trascendencia de mecanismos de la suspensión de
actos, procedimientos y contratos, es claro que la aplicación de ésta sólo
puede estar en cabeza del Procurador General de la Nación o en la persona que
éste delegue, bajo el entendido que él, como representante de la sociedad,
tiene la responsabilidad no sólo institucional sino personal (artículo 90 de la
Constitución) de responder por la adopción de estas medidas.
En consecuencia solicita la declaración de
inexequibilidad de las expresiones "o la Personería Distrital de
Bogotá" y "Personero Distrital", contenidas en el artículo 160
de la Ley 734 de 2002.
VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1. Competencia.
Conforme al
artículo 241 ordinal 4º de la Constitución, la Corte es competente para conocer
de la constitucionalidad de las normas acusadas, ya que se trata de una demanda
ciudadana en contra de disposiciones contenidas en una ley de la República.
2. Problemas jurídicos planteados.
Corresponde en esta ocasión a la Corte
examinar los siguientes problemas jurídicos:
A . Si en relación con la expresión “se
anotará en la hoja de vida y,” que figura en el segundo inciso del artículo
51 de la Ley 734 de 2002 ha operado el fenómeno de la cosa juzgada absoluta en
virtud de lo decidido por esta Corporación en su sentencia C-1076 del 5 de
Diciembre de 2002.
B. Si en lo que concierne a las expresiones
“Distrital de Bogotá” y “Distrital”, contenidas en el artículo
160 de la Ley 734 de 2002 ha operado de igual manera el fenómeno de la cosa
juzgada absoluta en virtud de lo resuelto por la Corte en su sentencia C-037
del 28 de enero de 2003.
3.
Cosa juzgada constitucional.
El fenómeno de la cosa juzgada
constitucional se refiere a los efectos de las sentencias de la Corte
Constitucional, su carácter inmutable y a la imposibilidad de presentar
recursos en contra de las decisiones en ellas consagradas.
El fundamento constitucional
del fenómeno de la cosa juzgada se encuentra en el artículo 243 de la
Constitución Política que establece:
"Los fallos que la Corte dicte en ejercicio del control
jurisdiccional hacen tránsito a cosa juzgada constitucional.
Ninguna autoridad podrá reproducir el contenido material del acto
jurídico declarado inexequible por razones de fondo, mientras subsistan en la
Carta las disposiciones que sirvieron para hacer la confrontación entre la
norma ordinaria y la Constitución".
La Corte ha interpretado el significado de
esta norma superior de la siguiente manera:
"(...)El artículo 243 de la Constitución Política
le reconoce fuerza de cosa juzgada a los fallos que la Corte Constitucional
dicta en ejercicio del control jurisdiccional. Ello significa que las
decisiones judiciales adoptadas por la Corporación en cumplimiento de su misión
de asegurar la integridad y la supremacía de la Carta, adquieren un carácter
definitivo, incontrovertible e inmutable, de tal manera que sobre aquellos
asuntos tratados y dilucidados en procesos anteriores, no resulta admisible
replantear litigio alguno ni emitir un nuevo pronunciamiento de fondo. [1]
Así entendida, la cosa juzgada constitucional, además
de salvaguardar la supremacía normativa de la Carta, está llamada a garantizar
la efectiva aplicación de los principios de igualdad, seguridad jurídica y
confianza legítima de los administrados, pues, por su intermedio, se obliga al
organismo de control constitucional a ser consistente con las decisiones que
adopta previamente, impidiendo que casos iguales o semejantes sean estudiados y
resueltos por el mismo juez en oportunidad diferente y de manera
distinta."[2]
En principio, el efecto general de la cosa juzgada
constitucional se traduce en la imposibilidad jurídica de reabrir el juicio de
inconstitucionalidad sobre  la norma que ya ha sido objeto de examen por la
Corte.  Sin embargo, como se explica a continuación, tal consecuencia no es
absoluta.
La jurisprudencia
constitucional le ha reconocido a esta figura jurídica varias denominaciones,
en virtud de los diferentes efectos que pueden surgir de la confrontación de
una norma determinada con la Constitución Política.
La primera distinción que se presenta es
aquélla que surge de la connotación que se le da a la cosa juzgada de
"formal" y "material".  La cosa juzgada formal opera "cuando
existe una decisión previa del juez constitucional en relación con la misma
norma que es llevada posteriormente a su estudio"; la cosa
juzgada material, por su parte, "cuando no se trata de una norma con
texto normativo exactamente igual, es decir, formalmente igual, sino de una
disposición cuyos contenidos normativos son idénticos."[3].
En reciente pronunciamiento, la Corte al
referirse al inciso segundo del artículo 243 de la Constitución Política señaló
que para determinar si se está en presencia del fenómeno de la cosa juzgada
material, es necesario examinar  cuatro elementos:  "1)que un acto
jurídico haya sido previamente declarado inexequible; 2) Que la disposición
demandada se refiera al mismo sentido normativo excluido del ordenamiento
jurídico, esto es, que lo reproduzca ya que el contenido material del texto
demandado es igual a aquel que fue declarado inexequible. Dicha identidad se
aprecia teniendo en cuenta tanto la redacción de los artículos como el contexto
dentro del cual se ubica la disposición demandada, de tal forma que si la
redacción es diversa pero el contenido normativo es el mismo a la luz del
contexto, se entiende que ha habido una reproducción; 3) que el texto de
referencia anteriormente juzgado con el cual se compara la “reproducción” haya
sido declarado inconstitucional por “razones de fondo”,  lo cual significa que la ratio decidendi de
la inexequibilidad no debe haber reposado en un vicio de forma; 4) Que
subsistan las disposiciones constitucionales que sirvieron de fundamento a las
razones de fondo en el juicio previo de la Corte en el cual se declaró la
inexequibilidad."[4]
En
virtud de lo anterior, determinó que cuando se presenten los cuatro elementos
expuestos opera el fenómeno de la cosa juzgada constitucional material y, en
consecuencia, la norma reproducida, también debe ser declarada inexequible por
la violación del mandato dispuesto en el artículo 243 de la Constitución
Política, pues éste limita la competencia del legislador para expedir la norma
ya declarada contraria a la Carta Política.
4.  Caso concreto.
La demanda sub iudice se dirige
contra la expresión se anotará en la hoja de vida, la cual aparece
recogida en el inciso segundo del artículo 51 de la Ley 734 de 2002. Ese texto
normativo ya fue objeto de estudio y pronunciamiento por parte de esta
Corporación, la cual mediante sentencia C-1076 del 5 de Diciembre de 2002[5],
con ponencia de la Magistrada Clara Inés Vargas Hernández resolvió “Declarar EXEQUIBLE
el inciso segundo del artículo 51 de la misma ley, salvo la expresión se
anotará en la hoja de vida y”, que fue declarada inexequible, por cuanto:
“...la Corte advierte que la alteración del
orden interno que conduce a un llamado de atención, en las condiciones que se
han indicado, se caracteriza por no afectar los deberes funcionales del
servidor público, circunstancia que habilita que se prescinda de formalismos
procesales. No obstante, lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 51, en
el sentido de que el llamado de atención se anotará en la hoja de vida, pierde
de vista la ausencia de ilicitud sustancial de la conducta que condujo al
llamado de atención pues no puede desconocerse que esa anotación le imprime a
aquél un carácter sancionatorio. Ello es así al punto que cualquier persona que
tenga acceso a la hoja de vida del servidor, no valorará ese llamado de
atención como un mérito sino como un reproche que se le hizo al funcionario y
es claro que esto influirá en el futuro de aquél. Esta consecuencia es
irrazonable si se parte de considerar que el presupuesto que condiciona el
llamado de atención y no la promoción de una actuación disciplinaria es la
ausencia de ilicitud sustancial en el comportamiento. Por tal motivo, la Corte
declarará inexequible la expresión “se anotará en la hoja de vida” que hace
parte del inciso segundo del artículo 51.”
Por lo tanto respecto del segmento
normativo “se anotará en la hoja de vida, declarado inexequible en la
citada sentencia,  la Corte considera que se dan en este caso todos los
presupuestos de la cosa juzgada constitucional absoluta tal y como aparece
consagrada en el inciso segundo del artículo 243 Superior y por tanto declarará
estarse a lo resuelto en sentencia C-1076 del 5 de Diciembre de 2002.
De igual manera, la demanda se encamina a declarar la
inexequibilidad de  las expresiones Distrital de Bogotá y Distrital,
contenidas en el artículo 160 de la Ley 734 de 2002. Al respecto,  la Sala
considera que, de conformidad con lo expuesto en su sentencia C- 037 del 28 de
enero de 2003 frente a las mencionadas expresiones también ha operado el
fenómeno de la cosa juzgada material o absoluta, por cuanto esta Corporación
consideró que el atribuirle la facultad de solicitar medidas preventivas al
Personero Distrital de Bogotá, con exclusión de los demás personeros
distritales y municipales del país, vulneraba el principio de igualdad
contenido en el artículo 13 de la Constitución.
En esa oportunidad, después de haber
verificado la legitimidad, razonabilidad y proporcionalidad del trato
diferenciado contenido en el artículo 160, la Corte constato: "que el
Personero Distrital de Bogotá se encuentra en la misma situación jurídica de
los demás personeros del país, pues si bien le corresponde ejercer sus
funciones en la capital del país, las competencias jurídicas que le atribuyen
la Constitución (art. 118 C.P.) y la ley (arts 2 y 3 de la Ley 734 de 2002) son
exactamente las mismas de los demás personeros(...)".
De igual forma, consideró necesario
determinar si atribuir de manera exclusiva la mencionada competencia al
Personero Distrital de Bogotá tenía su fundamento en una justificación legítima
a la luz de la Constitución. En virtud de lo anterior determinó que de los
antecedentes legislativos de la norma bajo examen no se desprendía
manifestación alguna que justificara la asignación exclusiva al Personero
Distrital de Bogotá, de la competencia preventiva a que se refiere el artículo
160 de la Ley 734 de 2002.
En este orden de ideas, respecto de las
expresiones Distrital de Bogotá y Distrital, que figuran en el
artículo 160 de la Ley 734 de 2002, declaradas inexequibles en la sentencia
C-037 del 28 de enero de 2003  la Corte considera que se dan todos los
presupuestos de la cosa juzgada constitucional absoluta tal y como aparece
consagrada en el inciso segundo del artículo 243 Superior y por tanto declarará
estarse a lo resuelto en la citada providencia.
Con fundamento en las precedentes motivaciones, la
Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
Pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO. ESTARSE A LO RESUELTO en sentencia C-1076 del
5 de Diciembre de 2002 en la cual se declaró INEXEQUIBLE la expresión
“... se anotará en la hoja de vida y...”, que figura en el segundo
inciso del artículo 51 de la Ley 734 de 2002.
SEGUNDO. ESTARSE A LO RESUELTO en sentencia C-037 del
28 de enero de 2003, en la cual se declararon INEXEQUIBLES las
expresiones “... Distrital de Bogotá...” y “... Distrital...”, que
figuran en el artículo 160 de la Ley 734 de 2002.
Cópiese, notifíquese, comuníquese, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.
EDUARDO MONTEALEGRE  LINETT
Presidente
JAIME ARAÚJO RENTERIA
Magistrado
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MENDEZ
Secretaria General
LA SUSCRITA SECRETARIA GENERAL
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
HACE CONSTAR:
Que el H. Magistrado doctor
EDUARDO MONTEALEGRE  LINETT, no firma la presente sentencia por cuanto le fue
aceptado impedimento para intervenir en la presente decisión.
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MENDEZ
Secretaria General
LA SUSCRITA SECRETARIA GENERAL
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
HACE CONSTAR:
Que el H. Magistrado doctor ALVARO TAFUR GALVIS, no
firma la presente sentencia por encontrarse en permiso debidamente autorizado
por la Sala Plena.
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MENDEZ
Secretaria General
[1] Ver entre otras las siguientes providencias: Sentencias C-397/95
y C-774/2000; los Autos A-174 y A-289ª de 2001.
[2] Sentencia C-310 de 2002,. M.P. Rodrigo
Escobar Gil
[3] Sentencia C-146 de 2001, M.P. Alfredo
Beltrán Sierra.
[4] Sentencia C-311 de 2002, M.P. Manuel José Cepeda.
[5] Corte Constitucional, sentencia del 5 de Diciembre
de 2002, Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 39 numeral 1º; 46
inciso 1º y 2º; 47 numeral 1º, literal i) y numeral 2º literal e); 48,
numerales 4º, 5º  literal a), 6º, 7º, 9º, 19 y parágrafo 2º; 49; 51; 53,
incisos 1º y 2º; 54 numeral 3º, inciso 2º; 55, parágrafo 1º, 61, numeral 4º;
88; 93; 108; 119 inciso 2º; 124; 143 numeral 1º; 150, inciso 5º y parágrafo 2º;
158; 159; 160; 165; 171, inciso 1º; 173; 175 incisos 2º y 4º; 177 inciso 1º; 194;
206 y 213, todos  parciales de la Ley 734 de 2002 “Por la cual se expide el
Código Disciplinario Único”. Actores: Ariel de Jesús Cuspoca Ortiz y Carlos
Mario Isaza S. M.P. Clara Inés Vargas H.