T-857-12
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
T-857/12
ACCION DE TUTELA
CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Condiciones para procedibilidad
excepcional
ACCION DE TUTELA
CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Evolución jurisprudencial
La
sentencia C-590 de 2005 declaró inexequible la norma que impedía interponer la
acción de tutela contra decisiones de casación en materia penal. Se advirtió
que dicha restricción vulneraba, entre otras normas, el artículo 86 de la
Constitución. Los criterios expuestos en tal determinación resultan aplicables
para reivindicar la procedencia excepcional del amparo, especialmente contra
los fallos de los órganos más altos de las jurisdicciones ordinaria,
contencioso administrativa y jurisdiccional disciplinaria.
ACCION DE TUTELA
CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Reiteración de jurisprudencia sobre
requisitos generales y especiales de procedibilidad
ACCION DE TUTELA
CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Cuando se cumpla con los requisitos de
procedibilidad, y además se presente un defecto sustantivo, la acción de tutela
está llamada a prosperar
Esta
Corporación ha explicado que el defecto sustancial o material se presenta
cuando “la autoridad judicial aplica una norma claramente inaplicable al caso o
deja de aplicar la que evidentemente lo es, u opta por una interpretación que
contraríe los postulados mínimos de la razonabilidad jurídica”.
ACCION DE TUTELA
CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES POR DEFECTO FACTICO-Requisitos de
procedibilidad
Esta
Corporación ha señalado que esta anomalía tiene lugar siempre que resulte
evidente que el apoyo probatorio en que se fundamentó el juez para resolver un
caso es absolutamente inadecuado o insuficiente. Aunque la jurisprudencia
reconoce y defiende el principio constitucional de autonomía e independencia
judicial, así como el amplio margen que tienen los jueces al momento de
efectuar la valoración de las pruebas aportadas conforme a las reglas de la
sana crítica, ha advertido que tal poder comporta un límite, ya que no puede ser
ejercido de manera arbitraria, en perjuicio de los derechos fundamentales de
las partes de un proceso.
VIOLACION
DIRECTA DE LA CONSTITUCION COMO CAUSAL DE PROCEDIBILIDAD DE LA ACCION DE TUTELA
CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES
PROPIEDAD
PUBLICA SOBRE BIENES INMUEBLES-Definición, diferenciación y protección
Los
particulares no pueden libremente acceder a todo tipo de propiedad, ni explotar
cualquier bien. En otras palabras, existen inmuebles que bajo ciertos
requisitos pueden ser adjudicados o vendidos y otros sobre los cuales no puede
aplicarse alguno de los modos de adquirir el dominio y, por tanto, son predios
que están excluidos de la disposición privada. Solo los bienes
baldíos tienen la posibilidad de ser adjudicados siempre y cuando se pruebe que
el predio ha sido explotado regularmente por espacio de cinco años, que el
ocupante no tiene más bienes inmuebles o que no posee recursos económicos, que
se extienda a un área razonable para adelantar una empresa básica de producción
agrícola, entre otros. Sin embargo, se debe advertir que la ley dispone que en
ningún caso la adjudicación de los inmuebles se efectúe en zonas de protección
ambiental.
DERECHO A LA
VIVIENDA DIGNA DE POBLACION DESPLAZADA-Marco constitucional y legal
PRINCIPIO DE
CONFIANZA LEGITIMA-Protección
en la restitución del espacio público
DERECHO A LA
VIVIENDA DIGNA DE POBLACION DESPLAZADA-Orden a Alcaldía proferir actos
administrativos que otorguen permiso temporal para permanecer en la zona de
producción sostenible
PRINCIPIO DE
CONFIANZA LEGITIMA-Caso
de familias que han ejercido una presunta posesión sobre un predio y fue
ordenado un desalojo a través de una acción popular incoada por la Alcaldía
Referencia: expediente T-3476024
Acción de tutela
instaurada por Nancy Peña Pérez y otros contra la Alcaldía Municipal de Puerto
Lleras y otros.
Magistrado
Ponente:
JORGE IVÁN
PALACIO PALACIO
Bogotá D.C., veinticuatro (24) de octubre de dos mil doce (2012)
La
Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los
Magistrados Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, Nilson Pinilla Pinilla y Jorge Iván
Palacio Palacio, quien la preside, en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales, en particular las contenidas en los artículos 86 y
241, numeral 9 de la Constitución y el Decreto 2591 de 1991, profiere la
siguiente
SENTENCIA
Dentro
del proceso de revisión del fallo proferido por la Sala de Casación Laboral de
la Corte Suprema de Justicia, como consecuencia de la acción de tutela
interpuesta por Nancy Peña Pérez y otros ciudadanos contra la Alcaldía Municipal
de Puerto Lleras, la Inspección de Policía de la misma ciudad, la Gobernación
del departamento del Meta, el Juzgado Civil del Circuito de Granada, el
Tribunal Superior del Distrito Judicial de Villavicencio – Sala Civil, el
Ministerio del Medio Ambiente y Vivienda, así como la Agencia Presidencial para
la Acción Social y la Cooperación Internacional.
I.
ANTECEDENTES
1.  Hechos
Los ciudadanos
Nancy Peña Pérez, Blennye Hoyos, Carmen Rosa Santana, Jorge Alberto Ramírez
López, Ferney Linares Briceño, Charles Alexander Guarnizo, Rogelio Ángel Ángel,
Juan de Jesús Sánchez, Armando Chaparro, María Elena Arboleda, Celso Macías, en
su calidad de campesinos y desplazados; y Aurora Forero Restrepo, David
Emiliano Forero Guzmán, Etelvina Restrepo, Josué Forero, Juan Felix Forero
Restrepo y Nora Lucía Forero, en su condición de indígenas, interpusieron
acción de tutela de
los derechos a la propiedad, la vida digna, la vivienda, el trabajo, el mínimo
vital, la igualdad, la libre circulación y la dignidad humana. Para
fundamentar su solicitud de tutela relatan los siguientes hechos:
Se declaran
ocupantes del predio “Lomalinda”, ubicado en la vereda Chinata, jurisdicción de
Puerto Lleras, departamento del Meta.
Aclaran que el
amparo de los derechos fundamentales se sustenta en el despojo de las tierras y
de la posesión “quieta, pacífica e ininterrumpida” que han venido
ejerciendo desde hace más de 15 años.
Indican que el
departamento del Meta y el municipio de Puerto Lleras han sido receptores
históricos de población desplazada por el conflicto interno e infieren que la
atención que ellas merecen debe ser “prioritaria y urgente”, sobre todo
atendiendo que en este caso existen menores de edad y personas de la tercera
edad. Para el efecto refieren el Auto 092 de 2008 proferido por esta
Corporación.
Narran que el
predio “Lomalinda” fue transferido a la nación, Ministerio del Interior, a
título de donación, a través de la escritura pública 731 del 11 de marzo de 1965. A su vez, aclaran que el mismo había sido adjudicado a un particular en 1957 por parte del
Ministerio de Agricultura, teniendo en cuenta su condición de baldío. Conforme
a esto concluyen: “de acuerdo con la ley y la jurisprudencia no solo se
trata de un bien inmueble baldío sino que además es un bien rural y agrario, lo
que permite acceder a el (sic) por medio de la adjudicación”.
Especifican que
en la escritura pública de donación quedó estipulado que el predio tenía como
objetivo que fuera destinado al “servicio del Instituto Lingüístico” y
que para ese efecto el Ejecutivo quedó facultado para celebrar el comodato
correspondiente por el término de 20 años. En caso de no poder ejecutar tal
actividad, se estipuló que fuera empleado para “actividades culturales,
científicas y agropecuarias”.
En cumplimiento
de lo anterior, el Ministerio de Justicia suscribió en 1985, por el término de
20 años, contrato con el “Instituto Lingüístico de Verano”. Quedó definido que
una vez vencido el plazo, las mejoras serían propiedad del comodante. Por parte
de ciudadanos estadounidenses fueron adecuadas las instalaciones de acueducto,
alcantarillado, energía eléctrica y construidas edificaciones, así como una
pista de aterrizaje para aviones de mediana capacidad.
Comentan que
durante la década de los noventa, por presión de grupos armados al margen de la
ley, los extranjeros se vieron obligados a abandonar el proyecto y salir del
país. En ese momento, las construcciones contadas en más de doscientas, fueron
saqueadas sin que la alcaldía a cargo del señor Héctor Diosa Segura hiciera
algo para evitarlo.
A partir de allí
varias familias, 8 de ellas desplazadas y una indígena[1],
ocuparon las edificaciones que no fueron afectadas por los saqueos. Los
accionantes ilustran su permanencia de la siguiente manera:
“Estas
familias compuestas por niños, niñas, adultos, mayores, mujeres cabeza de
familia y en general población especialmente vulnerable, venimos ejerciendo una
posesión, tenencia y usufructo sobre el predio por más de quince años, de
manera pública, pacífica, quieta, permanente y regular, así mismo, hemos
pagado impuestos y servicios públicos durante todo este tiempo al municipio de
Puerto Lleras. (Subrayan los memorialistas).
Esta
posesión que se ha venido transmitiendo de generación en generación, es el
tiempo durante el cual nuestra comunidad se ha dedicado a la agricultura y a la
crianza de animales domésticos, con pequeñas huertas de pan coger, a la
construcción de viviendas, potreros, sembrado de pasto para engorde de ganado,
y al mantenimiento de la zona eco turística.”
Posteriormente,
mediante Resolución 1387 del 24 de agosto de 2004, el Ministerio del Interior y
de Justicia transfirió la propiedad de “Lomalinda”, a título gratuito, al
municipio de Puerto Lleras, de conformidad con la Ley 708 de 2001. De ese acto,
los actores destacan el siguiente párrafo:
“Que
la Alcaldía del Municipio de Puerto Lleras, solicitó al Ministerio del Interior
y de Justicia, mediante comunicación remitida el 11 de junio de 2004, la
transferencia del inmueble LOMALINDA, con el objeto de desarrollar
programas culturales y agropecuarios, e igualmente legalizar un programa de
vivienda con las personas que actualmente ocupan el predio.” (Subrayan
los memorialistas).
Advierten que en
el acta de entrega del predio, de fecha 2 de septiembre de 2004, se agregó un
nuevo “compromiso” que ha servido como justificación a la alcaldía de Puerto
Lleras para dilatar las obligaciones establecidas en la Resolución mencionada y
las consignadas en la Ley 708 de 2001. Previenen que ello fue incluido en letra
diferente al resto del documento y su texto es el siguiente:
“Adicionalmente
mediante la presente acta el Alcalde Municipal del (sic) Puerto Lleras,
se compromete con el Ministerio del Interior y de Justicia iniciar los trámites
legales para recuperar los terrenos del predio de LOMALINDA a favor del
municipio que fueron invadidos hace menos de cinco años.”
Anotan que el
anterior texto también es contrario a la solicitud que en su momento elevó la
Alcaldía al Ministerio para lograr la transferencia del predio.
Precisan que los
linderos están establecidos en la Resolución y en el acta de entrega y que el
lugar está identificado con la matrícula inmobiliaria 236-34410 y la ficha
catastral 00-01-003-0018-00.
Manifiestan ser
perseguidos por la administración municipal de Puerto Lleras y anotan que no se
ha tenido en cuenta su condición de pobreza y de desplazamiento. Para el efecto
exponen que esa Alcaldía inició una acción popular en su contra el 2 de mayo de
2007, en defensa del patrimonio público, de la que conoció el Juzgado Civil del
Circuito de Granada-Meta, pretendiendo la restitución del ‘bien fiscal’.
En esa ocasión,
como argumentos de defensa, pusieron de presente su condición personal, así
como el hecho de que han venido cuidando y explotando el predio de manera
pacífica. También invocaron el incumplimiento de las obligaciones asumidas por
el municipio cuando le fue entregado el inmueble y la ausencia de claridad
sobre la extensión que abarcaría la restitución.
El Juzgado Civil
del Circuito de Granada, mediante providencia del 22 de febrero de 2011,
sentenció que “Lomalinda” pertenece al municipio y que su ocupación irregular
afecta “(…) el derecho e interés colectivo que le asiste a la comunidad de
Puerto Lleras, de disfrutar de un mayor aprovechamiento cultural, científico o
agropecuario de ese terreno, que injustificadamente se encuentra bajo el uso y
goce de los demandados, quienes contrariando lo dispuesto por la ley y la
Constitución pretenden la primacía del interés particular.”
Agregan que la
sentencia precisó que desde el 2004 el dominio del bien fue radicado en cabeza
del municipio, lo que descarta su condición de baldío. En contraste, la
naturaleza pública del predio rechaza la posibilidad de que pueda ser adquirido
mediante posesión y permite evidenciar que no se han cumplido con los permisos
o licencias necesarias para construir. Como consecuencia de ello ordenó la
entrega del inmueble en el término de 15 días, negó cualquier pago por concepto
de mejoras y autorizó al juzgado para que, de ser necesario, practicara el
desalojo respectivo.
Consideran que
esa decisión los condenó a un nuevo desplazamiento y que ella no tuvo en cuenta
las condiciones en que el predio se transfirió al municipio. Bajo esas
condiciones refieren que presentaron recurso de apelación, que fue conocido por
la Sala Civil del Tribunal Superior del Distrito de Villavicencio, quien en
sentencia del 22 de junio de 2011 confirmó el fallo de primera instancia con
argumentos similares. Respecto de esta decisión comentan lo siguiente:
“Argumenta
el Tribunal, que siendo por lo tanto el predio objeto de controversia un bien
que pertenece al patrimonio público para el uso y goce de la comunidad en
general, no puede prevalecer el interés particular de los ocupantes sobre le (sic)
interés general. Argumento que no tiene cabida pues está desconociendo la
protección especial que nos brinda la ley y la Constitución como población
desplazada, la cual nos vemos nuevamente víctimas de un nuevo desplazamiento y
esta vez por parte del mismo Estado, en aras de proteger los bienes de uso
público.”
Previenen que
pese a esos fallos, presentaron una acción de cumplimiento contra el municipio,
con base en los compromisos incluidos en la Resolución 1387 de 2004, que
efectuó el traspaso de “Lomalinda”. La demanda fue admitida por el Juzgado
Sexto Administrativo del Circuito de Villavicencio el 04 de agosto de 2011 y
respecto de ella la alcaldía negó la existencia de la obligación de adelantar
un plan de vivienda, atendiendo que ello no se consignó en la parte resolutiva
del acto administrativo.
En providencia del
02 de noviembre de 2011 ese Juzgado dio la razón a la administración municipal
y encontró que no existe “el mandato imperativo, inobjetable, expreso, que
no ofrezca el más mínimo motivo de duda” sobre la existencia de la
obligación.
Puntualizan que
del predio transferido por el Ministerio (de 100 hectáreas) ellos solo ocupan un 15% del área total  y que, por tanto, no son “invasores de
grandes extensiones de terreno” sino aspirantes a la legalización de su
vivienda.
Consideran que
estos hechos configuran una vulneración de sus derechos fundamentales que se
origina en la inoperancia de las entidades demandadas, se agudiza por la
inminencia del desalojo y se fundamenta específicamente en el desconocimiento
de su “derecho de posesión”, conforme a las sentencias T-494 de 1992 y T-078 de
1993.
Plantean que la
presentación de la acción de tutela se efectúa como mecanismo transitorio para
evitar un perjuicio irremediable, aunque también aseguran que no tienen otro
medio de defensa judicial para la protección efectiva de sus derechos.
2. Causales
específicas de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias
judiciales invocadas por los demandantes.
Los actores
consideran que los fallos censurados vulneran de manera directa la
Constitución, ya que desconocieron los derechos fundamentales que les asisten
en su calidad de víctimas del desplazamiento forzado por la violencia.
A renglón
seguido plantean que los jueces realizaron interpretaciones inconstitucionales
sobre la Ley 472 de 1998 y no tuvieron en cuenta documentos como la solicitud
de transferencia del bien y la resolución expedida por el Ministerio del
Interior. Más adelante subrayan: “En nuestro caso en condición de víctimas
del delito de desplazamiento forzado solicitamos justicia y que se nos legalice
la posesión  de nuestras tierras, la restitución de nuestros derechos
vulnerados que se origino (sic) desde nuestro desplazamiento forzado y
se siguen vulnerando con estos fallos que desconocen nuestra condición de
desplazados y pretenden desalojarnos de nuestras tierras, dando paso con ello a
una nueva re victimización y un nuevo desplazamiento, esta vez causada (sic)
por el mismo Estado.”
Por último
relacionan algunos de los parámetros de protección de las víctimas del
desplazamiento forzado interno definidos en la jurisprudencia constitucional e
infieren que pasar por alto la protección especial de esos sujetos constituye
un desconocimiento de un mandato de rango constitucional. Agregan que la
presente tutela es procedente teniendo en cuenta las sentencias de esta
Corporación (citan la T-1321 de 2005) en donde se ha protegido el derecho de
propiedad, atendiendo que la posesión sobre “Lomalinda” está adscrita a varios
derechos de rango fundamental, y anteponen el régimen jurídico de los bienes de
propiedad de las entidades estatales que no requieran para su servicio, en
especial, el artículo 24 de la Ley 80 de 1993, el artículo 2º, numeral 2,
literal e) de la Ley 1150 de 2007 y la sentencia C-251 de 1996, entre otras.
3.
Pretensiones.
Los actores
solicitan la protección de los derechos fundamentales invocados y, por consiguiente,
que se les permita gozar, disfrutar y usufructuar de sus predios, impartiendo
las órdenes necesarias a las entidades demandadas de manera que se evite un
nuevo desplazamiento. Puntualmente requieren que el municipio de Puerto Lleras
respete lo estipulado en la Resolución 1387 de 2004, en lo relacionado con el
programa de vivienda.
4.
Respuestas de los entes accionados.
4.1.
El Juzgado Civil del Circuito de Granada – Meta, a través de oficio remitido vía
fax y que se encuentra incompleto, relacionó las actuaciones que se surtieron
dentro de la acción popular número 503133103001-2009-00260-00.
Informó
que la pretensión que se invocó en ese proceso fue la recuperación del predio
“Lomalinda” de propiedad del municipio de Puerto Lleras, el cual se encuentra
fraccionado en 69 lotes de distintos tamaños. También señaló que el capitán del
resguardo indígena “Panuré”, del departamento del Guaviare, certificó que
Emiliano Forero Guzmán y su familia pertenecen a la etnia “Piratapuyo”, y que
ellos ocupan varias porciones del terreno.
Advirtió
que de acuerdo a estimación allegada por la Corporación para el manejo
Sostenible del Área de Manejo Especial La Macarena –Cormacarena-, el 100% del
predio “Lomalinda” se encuentra “dentro del sistema de humedales de la
laguna de LOMALINDA, por lo tanto constituye una reserva natural.” También
indicó que esa condición llevó a que esa autoridad expidiera un plan de manejo
ambiental.
Puso
de presente que la acción popular no incluyó una relación detallada de las
personas que habitan el lugar, ni tampoco prueba de que ellas hayan sido
desplazadas por la violencia y replicó que el inmueble fue adjudicado a título
gratuito por parte del Ministerio del Interior a favor del municipio de Puerto
Lleras.
Concluyó
que no existe vulneración de ninguno de los derechos invocados y que, por
tanto, la acción de tutela no puede prosperar.
4.2.
La Alcaldesa del municipio de Puerto Lleras se opone a la acción de tutela y
precisa que el Instituto Lingüístico de Verano funcionó en esa localidad desde
1962 en el predio “Lomalinda”, producto de un comodato suscrito con el
Ministerio del Interior. Sus labores concluyeron en 1997 y como consecuencia de
ello se expidió el acta correspondiente de terminación del contrato.
Posteriormente, con base en el artículo 8º de la Ley 708 de 2001, el Ministerio
profirió la Resolución número 1387 de 2004 por medio de la cual transfirió a
título gratuito el derecho de dominio y posesión material del terreno.
Sin
embargo, advierte que a través de vías de hecho algunas personas se
“apoderaron” de la totalidad del inmueble, lo que obligó a la interposición de
una acción popular que culminó con providencias de primera y segunda instancia
a favor del ente municipal. También previene que Cormacarena declaró la zona
como reserva natural, que entre los demandantes sólo hay un hogar de origen
indígena que ocupa cuatro de los lotes del inmueble y que desconoce si de las
46 familias hay alguna que ostente la calidad de desplazada. Agregado a esto
precisó lo siguiente:
“El predio
Lomalinda no tiene vocación para desarrollar vivienda, además la gran mayoría
de los ocupantes tienen o han tenido vivienda en nuestro municipio,
particularmente en el área urbana, así como en otros municipios y ciudades del
país a nombre propio, de su cónyuge u otros familiares.”
Aclara que
algunos lotes tienen una extensión cercana a las 40 hectáreas y que han sido utilizados “para el pastoreo de ganado mayor”, lo que desvirtúa
que el terreno haya sido para vivienda de manera exclusiva. Indica que los
ocupantes han utilizado múltiples maniobras para evitar el desalojo y advierte
que el derecho de posesión no puede anteponerse a un bien de naturaleza
pública.
4.3. La jefe de
la oficina Asesora Jurídica del Departamento Administrativo para la Prosperidad
Social (DPS) solicita denegar las peticiones incluidas en el amparo de los
derechos fundamentales. En primer lugar, observa que al presente trámite
también se debería vincular a la Unidad Administrativa Especial para la
Atención y Reparación Integral a las Víctimas y a la Unidad Administrativa de
Restitución de Tierras.
Enseguida
considera que los actores no invocaron con precisión alguna causal de
procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales y concluye
que en lugar de existir vulneración de derechos, ellos buscan una nueva
instancia en la que puedan debatir sus pretensiones. Agrega que el caso no
cumple con el requisito de inmediatez, teniendo en cuenta que desde la última
decisión dentro de la acción popular y la interposición de la tutela
transcurrieron más de seis meses. Por último, de manera lacónica, propone que
el juez de tutela no puede decidir asuntos litigiosos y que no existe perjuicio
irremediable.
4.4.  La
apoderada especial de la Gobernación del departamento del Meta solicita que el
ente territorial sea exonerado de toda responsabilidad por la inexistencia de
legitimación en la causa por pasiva para actuar dentro de la acción
constitucional. En efecto, esta entidad señala que no ha tenido injerencia
alguna en el trámite de la acción popular y así tampoco en el desalojo de las
familias del predio “Lomalinda”.
4.5.  El
apoderado del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible solicita se
denieguen las pretensiones presentadas por los actores. Al igual que el ente
departamental, esta entidad también plantea la falta de legitimación por
pasiva, sustentada en que ella no tiene ninguna acción, omisión o competencia
sobre la violación de los derechos fundamentales. Adicionalmente indica que en
el presente asunto no se presenta un perjuicio irremediable y que existen otros
medios de defensa judicial para atender el litigio.
4.6.  Una vez
proferido el fallo de primera instancia, el apoderado del Ministerio de
Vivienda, Ciudad y Territorio, presenta escrito en el que se opone a las
pretensiones contenidas en la acción de tutela. En primer lugar, aclara que los
hechos consignados en la demanda no le constan y enseguida plantea que ellos se
refieren a las competencias de Fonvivienda y no a las de esa cartera
gubernamental. A partir de ello, plantea la falta de legitimación por activa
para actuar dentro de este proceso.
II.
DECISIÓN OBJETO DE REVISIÓN
5.1.
Sentencia de primera instancia
La
Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia, a través de fallo
calendado 1º de marzo de 2012, negó la tutela de los derechos fundamentales
invocados. Esa Corporación evidenció que la acción incumple con el requisito de
inmediatez atendiendo que transcurrieron aproximadamente 8 meses desde que se
adoptó la última determinación que se censura. Agregado a ello concluyó que no
existe una valoración caprichosa de las pruebas y que si los actores consideran
que son desplazados, pueden acudir a los organismos autorizados por la ley para
proteger sus derechos.
5.2.
Impugnación
Los
accionantes presentaron impugnación contra el fallo de primera instancia y allí
reiteraron los hechos y argumentos presentes en la demanda. Además, respecto
del desconocimiento del requisito de inmediatez, ponen de presente que una vez
notificado el fallo de segunda instancia procedieron a presentar una acción de
cumplimiento, situación que no fue valorada. Finalmente insistieron en la
vulneración de los derechos invocados y en su condición de desplazamiento.
5.3.
Segunda Instancia
La Sala de
Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia en providencia del 27 de marzo
de 2012 confirmó el fallo impugnado. Para ello manifestó que la acción de
tutela es improcedente para censurar actuaciones judiciales y, adicionalmente,
reiteró el incumplimiento del requisito de inmediatez.
III.   PRUEBAS
En el expediente
de la referencia obra el siguiente material probatorio:
-
Fotocopia
de la escritura pública 219 de 1968 rendida ante el notario del círculo de
Villavicencio (folios 1 a 4).
-
Fotocopia
del Acuerdo 013 de 2010, expedido por el Concejo Municipal de Puerto Lleras, “por
medio del cual se faculta al Alcalde para que adelante el proceso de
adjudicación del predio denominado Loma linda.” (folios 5 a 7).
-
Fotocopia
del oficio enviado por la Secretaria General del Ministerio del Interior al
Alcalde Municipal de Puerto Lleras, de fecha 31 de mayo de 2002 (folio 9).
-
Fotocopia
del oficio enviado por el alcalde de Puerto Lleras al Ministro del Interior,
calendado 2 de junio de 2004 (folios 10 y 11).
-
Fotocopia
de la Resolución 1387 de 2004, “por la cual se ordena la transferencia del
derecho de dominio y posesión de un bien inmueble a la Alcaldía de Puerto
Lleras” y su acta de entrega respectiva (folios 12 a 19).
-
Fotocopia
de la sentencia proferida por el Juzgado Civil del Circuito de Granada-Meta el
22 de febrero de 2011 dentro de un proceso de acción popular (folios 20 a 39).
-
Declaraciones
extraproceso y fotocopias de la cédula de ciudadanía de los actores (folios 40 a 72).
-
Fotocopia
de la sentencia proferida por el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de
Villavicencio, el 02 de noviembre de 2011, dentro de una acción de cumplimiento
(folios 73 a 77).
-
Fotocopia
de una “carta de súplica” elevada por los ocupantes del predio Lomalinda al
Gobernador del Meta, fechada enero 12 de 2012 (folios 78 a 80).
-
Fotocopia
de una solicitud de “intervención urgente” enviada a la Procuraduría General de
la Nación y a la Defensoría del Pueblo, de la Regional Meta el 21 de diciembre
de 2011 (folios 81 a 85).
-
Fotocopia
del oficio enviado por los ocupantes del predio Lomalinda al Inspector de
Policía de Puerto Lleras el 21 de diciembre de 2011 (folios 86 a 87).
-
Fotocopia
de la carta enviada por los ocupantes del predio Lomalinda al Ministro del
Interior y de Justicia, el 16 de enero de 2012 (folios 89 a 93).
-
Fotocopia
de la respuesta al derecho de petición efectuada por el Alcalde de Puerto
Lleras, de fecha 29 de marzo de 2011 (folios 95 a 98).
-
Fotocopia
del derecho de petición elevado por los ocupantes del predio “Lomalinda” a la
Procuraduría Delegada Agraria y del Medio Ambiente en septiembre de 2011
(folios 103  a 107).
-
Fotocopia
del derecho de petición elevado por los ocupantes del predio “Lomalinda” a la
Defensoría del Pueblo del Departamento del Meta en diciembre de 2011 (folios
108 y 109).
-
Fotocopia
de la contestación parcial de la acción popular impetrada por la alcaldía de
Puerto Lleras contra los ocupantes del predio Lomalinda (folios 110 a 114).
IV.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS JURÍDICOS
1.      Competencia
Es competente
esta Sala de Revisión de la Corte Constitucional para revisar el fallo
mencionado, de conformidad con lo establecido en los artículos 86, inciso
tercero, y 241 numeral noveno de la Constitución Política y 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.
2.
Presentación
del caso y planteamiento del problema jurídico
En 1965 la
propiedad del predio denominado “Lomalinda”, jurisdicción del municipio de
Puerto Lleras en el departamento del Meta, fue transferida a título gratuito al
Ministerio de Gobierno con la finalidad de permitir el desarrollo de actividades
educativas y culturales, entre otras. Conforme a ello, esa cartera suscribió un
comodato con el “Instituto Lingüístico de Verano”, quien adecuó una parte del
terreno con varias construcciones, servicios públicos e, incluso, una pista de
aterrizaje para pequeñas aeronaves. Sin embargo, a causa del conflicto armado,
los promotores de la institución educativa dieron por terminado el contrato y
abandonaron la zona. Ello dio pie a que las edificaciones fueran objeto de
actos vandálicos y finalmente, a que fueran ocupadas por varios grupos de
familias, dentro de las que se cuentan unas que podrían ser desplazadas por la
violencia y una con linaje indígena.
De acuerdo a lo
relatado por los actores, ellos remodelaron las viviendas y han ejercido actos
pacíficos de señor y dueño sobre el predio. Aducen que esto ha ocurrido por
espacio de 15 años. En el entretanto, en virtud de la Ley 708 de 2001 el
Ministerio transfirió la propiedad del inmueble al municipio citado y
Cormacarena procedió a declarar a la zona como reserva natural.
Con la finalidad
de conseguir la restitución de “Lomalinda”, la administración municipal de
Puerto Lleras impetró una acción popular. Los fallos proferidos en dos
instancias ordenaron el desalojo de las familias atendiendo la naturaleza
pública del bien inmueble, la reserva ambiental que existe sobre él, así como
las condiciones en que ha sido colonizado.
En respuesta,
los ocupantes del predio presentaron una acción de cumplimiento contra la
administración municipal, en la que plantearon la existencia de una obligación
en cabeza de la alcaldía, contenida en la resolución que le traspasó la
propiedad del bien al municipio y referida a la legalización de un programa de
vivienda.
Atendiendo que
el resultado de la acción de cumplimiento no coincidió con las pretensiones de
los ocupantes de “Lomalinda”, ellos procedieron a presentar acción de tutela de
sus derechos a la propiedad,
la vida digna, la vivienda, el trabajo, el mínimo vital, la igualdad, la libre
circulación y la dignidad humana, contra las providencias que resolvieron la
acción popular. Solicitan que se proteja la posesión que tienen sobre el predio
y requieren que se impartan las órdenes para evitar un nuevo desplazamiento.
Las entidades
demandadas se opusieron a la solicitud de protección de derechos. Varias de
ellas plantearon la falta de legitimidad en la causa por pasiva y las otras
precisaron que no se cumplen los criterios generales o específicos de
procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales. También
pusieron de presente la reserva ambiental que se ha impuesto a la zona,
reseñaron el carácter público del bien y controvirtieron la calidad de
desplazados de los demandantes.
Las dos
instancias que conocieron de la solicitud de amparo de los derechos
fundamentales consideraron que ella no cumple con el criterio genérico de
procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales,
puntualmente el que exige inmediatez en su interposición.
Bajo el contexto
mencionado, esta Sala debe responder los siguientes problemas jurídicos: ¿el
caso reúne los requisitos generales y específicos de procedibilidad de la
acción de tutela contra providencias judiciales?; ¿vulnera los derechos a la
propiedad, la vida digna, la vivienda, el trabajo, el mínimo vital y la libre
circulación, la orden de desalojo de unas familias, algunas posiblemente
desplazadas por la violencia e indígenas, proferida por dos jueces, teniendo en
cuenta la naturaleza pública del bien inmueble y la reserva ambiental impuesta
sobre él?
Para resolver el
interrogante la Sala procederá a abordar los siguientes ítems: (i) los
criterios generales y específicos de procedibilidad de la acción de tutela
contra providencias judiciales; teniendo en cuenta las censuras que proponen
los actores, se hará referencia puntual al defecto sustantivo, fáctico y al
desconocimiento directo de la Constitución; (ii) las condiciones de protección
de los bienes públicos y las restricciones aplicables para su disposición o
acceso por parte de los particulares; y (iii) el marco de protección de acceso
a la propiedad por parte de las víctimas del desplazamiento forzado.
3.  Las condiciones de
procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales.
Reiteración  de jurisprudencia[2].
La posibilidad de reclamar la protección de los derechos
fundamentales respecto de las actuaciones desplegadas por los operadores
judiciales ha sido estudiada por las Salas de Revisión y por la Sala Plena en
múltiples ocasiones. Allí se han concretado los fundamentos de la figura, se ha
reconocido su evolución al interior de la jurisprudencia y, por último, se han
relacionado los ingredientes que debe cumplir cada caso para que su estudio se
haga viable.
3.1.
Marco jurídico general.
La acción de tutela procede contra sentencias judiciales, aunque
siempre de manera excepcional. Esta es la regla que se deriva de la
Constitución Política, en concordancia con la Convención Americana sobre
Derechos Humanos, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, el
Decreto 2591 de 1991, el Decreto 1382 de 2000, así como de los pronunciamientos
de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado al ejercer el control de
constitucionalidad en sus respectivos ámbitos.
En efecto, lo primero que debe señalarse es que el artículo 86
superior reconoce expresamente que la tutela puede ser ejercida cuando los derechos
fundamentales resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de
“cualquier autoridad pública”. En la misma dirección, tanto el artículo 25
de la Convención Americana sobre Derechos Humanos[3],
como el artículo 2º del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos[4],
reconocen que toda persona podrá hacer uso de mecanismos judiciales ágiles y
efectivos que los amparen contra la violación de sus derechos, aún si esta se
causa por quienes actúan “en ejercicio de sus funciones oficiales”.
Así, la interposición de la tutela contra actuaciones judiciales
es una facultad reconocida desde la propia Constitución y por las normas que se
integran a ella en virtud del bloque de constitucionalidad, ya que es claro que
siendo las sentencias actos de autoridades públicas que ejercen función
jurisdiccional, las mismas no están exentas del riesgo de afectar derechos
fundamentales y, en consecuencia, de ser controvertidas por esta vía expedita
pero subsidiaria.
3.2.  Evolución
jurisprudencial.
En la sentencia C-543
de 1992 esta Corporación declaró inexequibles los artículos 11, 12 y 40 del
Decreto 2591 de 1991. Dicha decisión planteó la procedencia excepcional de la
acción de tutela contra providencias judiciales cuando quiera que estas
configuren una “actuación de hecho”. La Corte infirió, en atención a los
principios de autonomía judicial, seguridad jurídica y la cosa juzgada, que
sólo bajo esa condición es posible evidenciar la amenaza de los derechos
fundamentales por parte de los operadores jurisdiccionales.
La citada providencia terminó
excluyendo del ordenamiento jurídico colombiano la normatividad que hacía
procedente la acción de tutela contra providencias judiciales como regla
general, permitiendo su procedencia de manera excepcional. Numerosos
fallos de revisión y unificación que reiteran esa subregla a lo largo de 20
años han consolidado una sólida línea jurisprudencial, fijando los supuestos de
procedibilidad de la acción, que vienen a constituir la fórmula de las
situaciones que enfrenta la comunidad respecto de la efectividad de sus
derechos fundamentales.[5]
Además, valga decir que las decisiones de tutela han
encontrado apoyo en sede de control abstracto de constitucionalidad, esto es,
en fallos con efectos erga omnes, como las sentencias C-037 de 1996 [Ley
Estatutaria de la Administración de Justicia][6], C-384 de 2000[7],
C-739 de 2001[8]
y C-713 de 2008 [Reforma a la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia][9].
Particularmente, la sentencia C-590 de 2005 declaró
inexequible la norma que impedía interponer la acción de tutela contra
decisiones de casación en materia penal[10]. Se advirtió que dicha
restricción vulneraba, entre otras normas, el artículo 86 de la Constitución.
Los criterios expuestos en tal determinación resultan aplicables para
reivindicar la procedencia excepcional del amparo, especialmente contra los fallos
de los órganos más altos de las jurisdicciones ordinaria, contencioso
administrativa y jurisdiccional disciplinaria.
3.3.  Requisitos actuales de
la acción de tutela contra sentencias.
Precisamente en la sentencia
C-590 de 2005 también se reconoció que los componentes teóricos de la
jurisprudencia han avanzado hacia los denominados “criterios de
procedibilidad de la acción de tutela contra decisiones judiciales”[11].
Tales eventos comprenden la superación del concepto de “vía de hecho” y la
admisión de “específicos supuestos de procedencia” en eventos en los que si
bien no se está ante una burda trasgresión de la Constitución, sí se trata de
decisiones ilegítimas o desproporcionadas que afectan los derechos
fundamentales.
Conforme a lo expuesto, la jurisprudencia ha sido reiterativa
en señalar que existen unos requisitos generales de procedencia de la
acción, que hacen las veces de presupuestos previos a través de los
cuales se determina la viabilidad del examen constitucional de las
providencias. En la sentencia C-590 de 2005 se hizo un ejercicio de
sistematización sobre este punto. Al respecto indicó:
“24.  Los requisitos generales
de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales son los
siguientes:
a. Que la cuestión que se
discuta resulte de evidente relevancia constitucional. Como ya se mencionó, el
juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una
clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos
que corresponde definir a otras jurisdicciones[12]. En
consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma
expresa porqué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de
relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes.
b. Que se hayan agotado todos
los medios  -ordinarios y extraordinarios-  de defensa judicial al alcance de
la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un
perjuicio iusfundamental irremediable[13].
De allí que sea un deber del actor desplegar todos los mecanismos judiciales
ordinarios que el sistema jurídico le otorga para la defensa de sus derechos.
De no ser así, esto es, de asumirse la acción de tutela como un mecanismo de
protección alternativo, se correría el riesgo de vaciar las competencias de las
distintas autoridades judiciales, de concentrar en la jurisdicción
constitucional todas las decisiones inherentes a ellas y de propiciar un
desborde institucional en el cumplimiento de las funciones de esta última.
c. Que se cumpla el requisito
de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término
razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración[14].
De lo contrario, esto es, de permitir que la acción de tutela proceda meses o
aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de
cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales
se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos
institucionales legítimos de resolución de conflictos.
d. Cuando se trate de una
irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo
o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos
fundamentales de la parte actora[15].
No obstante, de acuerdo con la doctrina fijada en la Sentencia C-591-05, si la
irregularidad comporta una grave lesión de derechos fundamentales, tal como
ocurre con los casos de pruebas ilícitas susceptibles de imputarse como
crímenes de lesa humanidad, la protección de tales derechos se genera
independientemente de la incidencia que tengan en el litigio y por ello hay
lugar a la anulación del juicio.
e. Que la parte actora
identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración
como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el
proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible[16].
Esta exigencia es comprensible pues, sin que la acción de tutela llegue a
rodearse de unas exigencias formales contrarias a su naturaleza y no previstas
por el constituyente, sí es menester que el actor tenga claridad en cuanto al fundamento
de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que la haya
planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al momento de
pretender la protección constitucional de sus derechos.
f. Que no se trate de
sentencias de tutela[17].
Esto por cuanto los debates sobre la protección de los derechos fundamentales
no pueden prolongarse de manera indefinida, mucho más si todas las sentencias
proferidas son sometidas a un riguroso proceso de selección ante esta
Corporación, proceso en virtud del cual las sentencias no seleccionadas para
revisión, por decisión de la sala respectiva, se tornan definitivas.”
Más adelante, se
estableció que además de los presupuestos generales resulta necesario acreditar
la existencia de –por lo menos- una causal o defecto específico de
procedibilidad. La sentencia C-590 de 2005 enunció los vicios que son
atendibles a través de la acción de tutela de la siguiente manera:
“25.  Ahora,
además de los requisitos generales mencionados, para que proceda una acción de
tutela contra una sentencia judicial es necesario acreditar la existencia de
requisitos o causales especiales de procedibilidad, las que deben quedar
plenamente demostradas. En este sentido, como lo ha señalado la Corte, para que
proceda una tutela contra una sentencia se requiere que se presente, al menos,
uno de los vicios o defectos que adelante se explican.
“a. Defecto
orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la
providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello.
“b. Defecto
procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente
al margen del procedimiento establecido.
“c.  Defecto
fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita
la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión.
“d. Defecto
material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en
normas inexistentes o inconstitucionales[18] o que
presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la
decisión.
“f. Error
inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un
engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión
que afecta derechos fundamentales.
“g.  Decisión
sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales
de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el
entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita
funcional.
“h.  Desconocimiento
del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte
Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez
ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance. En estos
casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del
contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado[19].
“i.  Violación
directa de la Constitución.” (Subrayas fuera del texto original.)”.
Por
último, tratándose de las decisiones de las altas corporaciones judiciales, en
particular de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado, la
jurisprudencia constitucional ha indicado que los eventos de procedencia del
amparo resultan aún más restrictivos, pero siempre atendiendo que el grado de
revisión en cabeza de la Corte Constitucional (art. 241.9 superior) es una
puerta abierta hacia la garantía efectiva de la primacía de los derechos
inalienables del ser humano (arts. 2º y 5º superiores), dada la función que se
le ha encomendado por la Carta Política sobre la guarda de la integridad y
supremacía de la Constitución (art. 241 superior).[20]
Atendiendo las
anomalías expuestas por los actores, a continuación se hará un desarrollo
puntual de tres defectos: el sustantivo, el fáctico y aquel derivado de la
violación directa de la Constitución.
3.4.  Defecto
sustantivo.
Esta Corporación
ha explicado que el defecto sustancial o material se presenta cuando “la
autoridad judicial aplica una norma claramente inaplicable al caso o deja de
aplicar la que evidentemente lo es, u opta por una interpretación que contraríe
los postulados mínimos de la razonabilidad jurídica”[21]. De
esta manera, la Corte en diversas decisiones ha venido construyendo los distintos
supuestos que pueden configurar esta anomalía conforme a las situaciones
fácticas que se exponen a continuación[22]:
(i) Cuando la
decisión judicial tiene como fundamento una norma que no es aplicable, ya que:
(a) no es pertinente[23],
(b) ha perdido su vigencia por haber sido derogada[24], (c) es
inexistente[25],
(d) ha sido declarada contraria a la Constitución[26], (e) o
a pesar de que la norma en cuestión está vigente y es constitucional, su
aplicación no resulta adecuada a la situación fáctica objeto de estudio como,
por ejemplo, cuando se le reconocen efectos distintos a los señalados por el
legislador[27].
(ii) Cuando la
interpretación de la norma al caso concreto no se encuentra dentro de un margen
razonable[28]
o el operador judicial hace una aplicación inaceptable de la disposición, al
adaptarla de forma contraevidente -interpretación contra legem- o de
manera injustificada para los intereses legítimos de una de las partes[29];
también, cuando se aplica una regla de manera manifiestamente errada,
sacando la decisión del marco de la juridicidad y de la hermenéutica jurídica
aceptable[30].
(iii) Cuando no
se tienen en cuenta sentencias con efectos erga omnes[31].
(iv) Cuando la
disposición aplicada se muestra injustificadamente regresiva[32] o
claramente contraria a la Constitución[33].
(v) Cuando un
poder concedido al juez se utiliza para un fin no previsto en la disposición[34].
(vi) Cuando la
decisión se funda en una interpretación no sistemática del derecho, omitiendo
el análisis de otras disposiciones aplicables al caso[35].
(vii) Cuando el
operador judicial da insuficiente sustentación de una actuación[36].
(viii) Cuando se
desconoce el precedente judicial sin ofrecer un mínimo razonable de
argumentación[37].
(ix) Cuando el
juez se abstiene de aplicar la excepción de inconstitucionalidad ante una
violación manifiesta de la Constitución siempre que se solicite su declaración
por alguna de las partes en el proceso[38].
3.5.  Defecto
fáctico.
Esta Corporación
ha señalado que esta anomalía tiene lugar siempre que resulte evidente que el
apoyo probatorio en que se fundamentó el juez para resolver un caso es
absolutamente inadecuado o insuficiente[39]. Para este Tribunal “si bien el
juzgador goza de un amplio margen para valorar el material probatorio en el
cual ha de fundar su decisión y formar libremente su convencimiento,
´inspirándose en los principios científicos de la sana crítica […]´[40],
dicho poder jamás puede ejercerse de manera arbitraria; su actividad evaluativa
probatoria implica, necesariamente, la adopción de criterios objetivos[41],
no simplemente supuestos por el juez, racionales[42],
es decir, que ponderen la magnitud y el impacto de cada una de las pruebas
allegadas, y rigurosos[43],
esto es, que materialicen la función de administración de justicia que se les
encomienda a los funcionarios judiciales sobre la base de pruebas debidamente
recaudadas”[44].
La Corte ha
identificado dos dimensiones en las que se presenta un defecto fáctico:
“La primera,
la dimensión omisiva, comprende las omisiones en la valoración de pruebas
determinantes para identificar la veracidad de los hechos analizados por el
juez[45].
La segunda, la dimensión positiva, abarca la valoración de pruebas igualmente
esenciales que el juzgador no puede apreciar, sin desconocer la Constitución[46].
Por eso, en lo que respecta a la dimensión omisiva, ´no se adecua a este
desideratum, la negación o valoración arbitraria, irracional y caprichosa de la
prueba´[47]
que se presenta cuando el juez simplemente ignora la prueba u omite su
valoración[48],
cuando sin razón valedera da por no probado el hecho o la circunstancia que de
la misma emerge clara y objetivamente[49].
En lo relativo a
la dimensión positiva, el defecto fáctico se presenta generalmente cuando
aprecia pruebas que no ha debido admitir ni valorar porque, por ejemplo, fueron
indebidamente recaudadas (artículo 29 C.P.).”[50]
De este modo, la
Corte ha definido que sólo es viable fundar una acción de tutela contra
decisiones judiciales por defecto fáctico cuando se comprueba que la valoración
probatoria hecha por el juez es arbitraria. Entonces, el error en el juicio
valorativo de la prueba “debe ser de tal entidad que sea ostensible,
flagrante y manifiesto, y el mismo debe tener una incidencia directa en la
decisión, en la medida que el juez de tutela no puede convertirse en una
instancia revisora de la actividad de evaluación probatoria del juez que
ordinariamente conoce de un asunto, según las reglas generales de competencia”[51].
Entre las manifestaciones del defecto fáctico, esta Corte ha identificado[52]:
“1.    Defecto
fáctico por la omisión en el decreto y la práctica de pruebas. Esta hipótesis
se presenta cuando el funcionario judicial omite el decreto y la práctica de
pruebas, lo cual tiene como consecuencia impedir la debida conducción al
proceso de ciertos hechos que resultan indispensables para la solución del
asunto jurídico debatido[53].
2.     Defecto fáctico
por la ausencia de valoración del acervo probatorio. Se presenta cuando el
funcionario judicial, a pesar de que en el proceso existan elementos probatorios,
omite considerarlos, no los advierte o simplemente no los tiene en cuenta para
efectos de fundamentar la decisión respectiva, y en el caso concreto resulta
evidente que de haberse realizado su análisis y valoración, la solución del
asunto jurídico debatido variaría sustancialmente[54].
3.     Defecto fáctico
por valoración defectuosa del material probatorio. Tal situación se advierte
cuando el funcionario judicial, en contra de la evidencia probatoria, decide
separarse por completo de los hechos debidamente probados y resolver a su
arbitrio el asunto jurídico debatido; o cuando a pesar de existir pruebas
ilícitas no se abstiene de excluirlas y con base en ellas fundamenta la
decisión respectiva[55].”
En conclusión,
aunque la jurisprudencia reconoce y defiende el principio constitucional de
autonomía e independencia judicial, así como el amplio margen que tienen los
jueces al momento de efectuar la valoración de las pruebas aportadas conforme a
las reglas de la sana crítica[56],
ha advertido que tal poder comporta un límite, ya que no puede ser ejercido de
manera arbitraria, en perjuicio de los derechos fundamentales de las partes de
un proceso.  En efecto, en atención a las pautas constitucionales y en aras de
evitar cualquiera de las fórmulas adscritas al defecto fáctico, al
operador judicial le corresponde adoptar al momento de adelantar el estudio del
material probatorio: “criterios objetivos, no simplemente supuestos
por el juez, racionales, es decir, que ponderen la magnitud y el impacto
de cada una de las pruebas allegadas, y rigurososhttp://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2008/T-916-08.htm - _ftn45,
esto es, que materialicen la función de administración de justicia que se les
encomienda a los funcionarios judiciales sobre la base de pruebas debidamente
recaudadas.”[57].
3.6.  Violación
directa de la Constitución.
La base del
surgimiento de este defecto se encuentra en el artículo 4º de la Carta Política
que establece el carácter vinculante, efectivo y rector de esta dentro del
ordenamiento jurídico. A diferencia de las anomalías anteriores, este yerro no
ha tenido amplio desarrollo por parte de esta Corporación, lo que impide la
definición de unas tipologías recurrentes que lo concreten o delimiten.
No obstante, la
Corte ha destacado su conexión con el defecto sustantivo. Al igual que en este,
la violación directa de la Constitución también se materializa en
aquella decisión judicial que se aparta de manera evidente y radical del
contexto normativo aplicable; solo que esta vez ese soporte se encuentra
comprendido en alguno de los valores consignados en el referente más alto del
ordenamiento jurídico.
La sentencia
T-927 de 2010 efectuó una relación de algunos de los eventos en los que se
puede presentar la anomalía en los siguientes términos: “(…) la Corte ha
declarado la violación directa de la Constitución en los eventos en los que (i)
el juez da un alcance a una disposición normativa que contradice abiertamente
un precepto constitucional[58],
(ii) cuando no se aplica la excepción de inconstitucionalidad, a pesar de ser
evidente y haber sido solicitada por alguna de las partes en el proceso[59],
o (iii) cuando no existiendo precepto legal directamente aplicable a la
situación, deja de acudirse directamente a las normas constitucionales.”
Así las cosas,
en el evento en que se llegare a comprobar que alguna de las instancias
judiciales que decretó el desalojo desconoció abiertamente una disposición de la
Carta Política, deberá declararse el acaecimiento de la violación directa de
la Constitución y, por tanto, se procederá a la protección de los derechos
fundamentales con la modificación de las providencias judiciales demandadas.
Sin embargo, para verificar el acaecimiento de los defectos presentados por los
demandantes, la Sala considera necesario desarrollar los criterios básicos que
rigen la propiedad pública sobre los bienes inmuebles.
4. La propiedad
pública sobre bienes inmuebles: definición, diferenciación y protección. Caso
específico: guarda asignada a los predios reconocidos como humedales.
4.1.  La
pretensión principal que acompaña la presente acción de tutela es que se
reconozca la presunta “posesión” que varias familias han ejercido sobre el
predio “Lomalinda” en el municipio de Puerto Lleras y que se evite el desalojo
que fue ordenado a través de una acción popular incoada por la Alcaldía. Este
escenario conlleva a que la Sala, además de los criterios de procedibilidad
mencionados, diferencie algunos de los tipos de dominio público que las
diversas entidades del Estado pueden desplegar sobre los bienes inmuebles, en
orden a establecer cuáles de ellos pueden ser objeto de venta, cesión o
adjudicación y cuáles no.
Para los efectos
de esta decisión, lo primero que es necesario advertir es que los particulares
no pueden libremente acceder a todo tipo de propiedad, ni explotar cualquier
bien. En otras palabras, existen inmuebles que bajo ciertos requisitos pueden
ser adjudicados o vendidos y otros sobre los cuales no puede aplicarse alguno
de los modos de adquirir el dominio y, por tanto, son predios que están
excluidos de la disposición privada.
La Constitución
Política reconoce esa diferenciación en varias disposiciones. En el artículo
58, por ejemplo, garantiza “la propiedad privada y los demás derechos
adquiridos con arreglo a las leyes civiles”. Por su parte, en el artículo
63 establece lo siguiente: “Los bienes de uso público, los parques
naturales, las tierras comunales de grupos étnicos, las tierras de resguardo,
el patrimonio arqueológico de la Nación y los demás bienes que determine la
ley, son inalienables, imprescriptibles e inembargables”.
A su vez, el
título III del libro segundo del Código Civil establece una condición jurídica
especial para los predios de propiedad del Estado de la siguiente manera: “Art.
674.- Se llaman bienes de la unión aquellos cuyo dominio pertenece a la
República. || Si además su uso pertenece a todos los habitantes de un
territorio, como el de calles, plazas, puentes y caminos, se llaman bienes de
la unión de uso público o bienes públicos del territorio. || Los bienes de la
Unión cuyo uso no pertenece  generalmente a los habitantes, se llaman bienes de
la unión o bienes fiscales”. Adicionalmente, este estatuto también
establece la propiedad estatal sobre los “bienes baldíos”; el artículo 675 ejusdem
establece lo que sigue: “Son bienes de la Unión todas las tierras que
estando situadas dentro de los límites territoriales, carecen de otro dueño.”
La Corte
Constitucional ha reconocido esa diferenciación en los siguientes términos:
“Desde esta
perspectiva, la jurisprudencia ha explicado, según los lineamientos de la
legislación civil, que la denominación genérica adoptada en el artículo 102 de la
Carta Política comprende (i) los bienes de uso público y (ii) los bienes
fiscales.
(i) Los bienes
de uso público, además de su obvio destino se caracterizan porque “están
afectados directa o indirectamente a la prestación de un servicio público y se
rigen por normas especiales”[60].
El dominio ejercido sobre ello se hace efectivo con medidas de protección y
preservación para asegurar el propósito natural o social al cual han sido
afectos según las necesidades de la comunidad[61].
(ii) Los bienes
fiscales, que también son públicos aún cuando su uso no pertenece generalmente
a los ciudadanos, se dividen a su vez en: (a) bienes fiscales propiamente
dichos, que son aquellos de propiedad de las entidades de derecho público y
frente a los cuales tienen dominio pleno “igual al que ejercen los particulares
respecto de sus propios bienes”[62];
y (b) bienes fiscales adjudicables, es decir, los que la Nación conserva “con
el fin de traspasarlos a los particulares que cumplan determinados requisitos
exigidos por la ley”[63],
dentro de los cuales están comprendidos los baldíos.”[64]
Con todo, el
Código Civil (arts. 679 a 682) estableció una clara restricción para acceder al
dominio de los bienes de propiedad del Estado por parte de los particulares[65].
Puntualmente, para dar un ejemplo, la Sala de Casación Civil de la Corte
Suprema de Justicia, en sentencia del 29 de julio de 1999[66] precisó
que tanto los bienes de uso público como los bienes fiscales son
imprescriptibles:
“En
cuanto a los primeros, los de uso público, débese precisar aquí que se
caracterizan, como su nombre lo anuncia, porque, como acontece con algunos de
propiedad privada, están destinados al uso común; porque son inalienables e
imprescriptibles y, finalmente, porque pertenecen, salvo los privados afectados
al uso público, a entidades de derecho público, exigencia esta última entendida
en el sentido de que se encuentran sometidos a una singular, pero innegable,
potestad estatal que excluye la propiedad privada sobre ellos, ya sea porque,
como piensan algunos, tal poder configura un “dominio eminente”, traducido en
meras facultades de policía administrativa que apenas le conceden a su titular
las facultades de guarda y vigilancia, sin estructurar, en todo caso, un
derecho de propiedad en sentido estricto, o ya, como piensan otros, como un
genuino derecho público de propiedad cuyo ejercicio puede diferir en varios
aspectos del modo como los particulares despliegan su poder sobre los bienes,
pero sin ser sustancialmente distintos.
Por
el contrario, en relación con los bienes fiscales, los entes de derecho público
se comportan, en un todo, como lo haría un particular, razón por la cual
confluyen en ellos los atributos de la propiedad que permite gravarlos,
enajenarlos, arrendarlos, etc. Ahora bien, dentro de las características
propias de su especie, se destacaba aquella que los hacía susceptibles de ser
adquiridos por usucapión, peculiaridad que se infería por exclusión, de lo
dispuesto por el artículo 2519 del Código Civil, que de manera contundente
determina que los bienes de uso público de la Nación no pueden adquirirse por
prescripción. Sin embargo, con la entrada en vigencia del Código de
Procedimiento Civil de 1971 (D. 1400/70), cuyo artículo 413 consagró que “no
procede la pertenencia... ni respecto de bienes imprescriptibles o de propiedad
de las entidades de derecho público”, desapareció una de las particularidades
que permitía, junto con las ya apuntadas, diferenciar los bienes fiscales de
los de uso público, habida cuenta que frente a unos y otros se torna
improcedente la acción de pertenencia. Pero, hay que decirlo también, no por
ello puede concluirse que en la actualidad se unificaron tales conceptos, o que
la clasificación hubiese dejado de existir, o que los bienes fiscales pasaron a
ser de uso público. Aconteció, simplemente, que lo que otrora fue uno de los
criterios de diferenciación hoy dejó de serlo, sin que por tal razón la
disimilitud se haya esfumado.”
La Corte
Constitucional también se ha referido a las cualidades y la  protección
adscrita a los bienes de uso público. Por su cercanía con el presente caso vale
la pena referir la sentencia C-183 de 2003, que estudió la constitucionalidad
del artículo 6, numeral 3, parcial de la Ley 768 de
2002[67], en el que se prevé
la posibilidad de gravar con impuesto predial ese tipo de inmuebles cuando
estén “en manos” de particulares y en el que se dispone que el pago del
tributo “no genera ningún derecho sobre el terreno ocupado”.
Allí se declaró la exequibilidad de la norma[68]
y para ello insistió en el carácter inalienable,
imprescriptible e inembargable de estas propiedades, de conformidad con el
artículo 63 de la Carta Política. No obstante, también advirtió que la
Administración puede darles usos especiales a través del otorgamiento de
permisos o concesiones de “ocupación temporal” a favor de particulares,
sin que por ello pierdan su carácter público. Al respecto la sentencia explicó:
“(…)
Con todo, no resulta contrario a la Constitución que sobre los bienes de uso
público se permita un uso especial o diferente, por parte de la Administración,
a través del otorgamiento de concesiones o permisos de ocupación temporal, sin
que por ello se transmute el carácter de público de esa clase de bienes. Es
decir, que el otorgamiento de esa concesión o permiso para un uso especial en
bienes de uso público por parte de los particulares, no implica la conformación
de derechos subjetivos respecto de ellos, por cuanto la situación que se deriva
del permiso o de la concesión es precaria, en el sentido de que son
esencialmente temporales y por lo tanto revocables o rescindibles en cualquier
momento por razones de interés general.
En
ese orden de ideas se tiene que cuando bienes de uso público de la Nación, sean
puestos en manos de particulares, no puede ser por “cualquier razón”, como lo
contempla el numeral 3 del artículo 6 de la Ley 768 de 2002, sino únicamente en
virtud de autorización de autoridad competente en la forma establecida en la
ley. En efecto, el Decreto 2811 de 1974 o Código de Recursos Naturales,
establece los “modos de adquirir derecho a usar los recursos naturales
renovables de dominio público”, a través de permisos y concesiones temporales,
como se dispone en el Título V del citado Decreto. Por otra parte, el Decreto
2324 de 1984, establece en el artículo 169 que la Dirección General Marítima y
Portuaria podrá otorgar concesiones para uso y goce de las playas marítimas y
de los terrenos de bajamar, previo el cumplimiento de los requisitos que señala
esa norma. Así mismo, el artículo 175 consagra dentro de los requisitos
exigidos para autorizar el permiso, que al vencimiento del término para el cual
se concede, se “reviertan a la Nación las construcciones” y, se obliga al
interesado a comprometerse a “reconocer que el permiso no afecta el derecho de
dominio de la Nación sobre los terrenos, ni limita en ningún caso el derecho de
ésta para levantar sus construcciones en cualquier sitio que considere
conveniente”.
La circunstancia
anotada llevó a que la Corte insistiera en que el otorgamiento de los permisos
y concesiones es temporal y que, en consecuencia, una vez vencido el plazo
convenido es obligación de las entidades públicas correspondientes iniciar las
gestiones para su “restitución”. Respecto de las ocupaciones irregulares
o ilegales infirió categóricamente que debe procederse a iniciar las acciones
legales y policivas necesarias para recuperarlos[69]. Para
este efecto citó la sentencia T-150 de 1995 de la siguiente manera:
“El bien de uso público por la finalidad a que está destinado,
otorga al Estado la facultad de detentar el derecho a la conservación de los
mismos y por tanto la normatividad que los regula ordena velar por el
mantenimiento, construcción y protección de esos bienes contra ataques de
terceros. La protección se realiza a través de dos alternativas: por un
lado la administrativa, que se deriva del poder general de policía del
Estado y se hace efectivo a través del poder de sus decisiones ejecutorias y
ejecutivas. Para el caso el artículo 124 del Decreto 1355 de 1970 o Código
Nacional de Policía, dispone que ‘a la policía le corresponde de manera
especial prevenir los atentados contra la integridad de los bienes de uso
público’...
El alcalde como primera autoridad de policía de la localidad
(artículo 84 de la Ley 136 de 1994), tiene el deber jurídico de ordenar la
vigilancia y protección del bien de uso público, en defensa de los intereses de
la comunidad, por lo tanto en su cabeza se encuentra la atribución de resolver
la acción de restitución de bienes de uso público tales como vías públicas
urbanas o rurales, zona de paso de rieles de tren, según lo dispuesto en el
artículo 132 del Código de Policía.
Además, el Personero municipal en defensa del interés público
puede ‘demandar a las autoridades competentes las medidas de policía necesarias
para impedir la perturbación y ocupación de los bienes fiscales y de uso
público’ (artículo 139 numeral 7° del Decreto 1333 de 1986).
Por otro lado existe otra alternativa que permite la defensa de
los bienes de uso público, que es la posibilidad que tienen los habitantes de
recurrir a la vía judicial, a través de acciones posesorias,
reivindicatorias o la acción popular consagrada en el artículo 1005 del Código
Civil...”
Más adelante la
Corte advirtió que en ningún caso, es decir, en los eventos en que exista un
permiso o concesión temporal, ni para los particulares que ocupen los bienes de
uso público de manera irregular, se puede reconocer el pago de las mejoras, el
acaecimiento del derecho de retención o la determinación de cualquier
indemnización. En el argumento jurídico 3.6. se consignó lo siguiente:
“Del
mismo modo, quien obtiene un permiso, licencia o concesión para levantar
construcciones o edificaciones en bienes de uso público, habrá de atenerse a lo
que en el respectivo acto que se lo concede se prevea en cuanto al destino de
tales construcciones o edificaciones cuando expire el permiso, licencia o
concesión, y, en todo caso, es claro que no podrá invocar derecho de retención
sobre el bien de uso público para prolongar de esa manera la detentación del
mismo, pues, se repite, el particular en esa hipótesis no tiene derecho alguno
sobre el bien de uso público, ni aducir en ningún caso que se trata de mejoras
a las que se refiere el Código Civil, pues no lo son de ese carácter dada la
naturaleza de bienes de uso público sobre el cual han sido realizadas. Además,
sería absurdo que la Nación que confiere la concesión, licencia o permiso,
apareciera luego como deudora del particular para resultar gravada con el pago
de mejoras como consecuencia de haber otorgado un derecho de ocupación temporal
de un bien que conforme a la Constitución, sólo al Estado le pertenece. No
resulta constitucionalmente admisible que aquel a quien se beneficia con la
posibilidad de explotación económica de un bien de uso público mediante una
ocupación temporal, se encuentre luego legitimado para obtener una
contraprestación económica a cargo del Estado por construcciones o
edificaciones que allí hubiere levantado, las cuales, como accesorias que son
pertenecen al Estado.
Si
eso es así, con respecto a construcciones o edificaciones o cualquier mejora
levantada sobre bienes de uso público por quien  obtuvo en su momento un
título precario para ello, con mucha mayor razón ha de concluirse que quien no
tiene título distinto a ser un detentador de facto, carece también de razón
jurídica para impetrar el ejercicio de un derecho de retención o para reclamar
previamente a la restitución del predio indemnización alguna, pues el origen
vicioso de su ocupación no puede conferirle ningún derecho frente al Estado.”
Por último, este
Tribunal reiteró en que una vez vencido el término de la concesión o el
permiso, o cuando se detecte la existencia de un ocupante ilegal, deben tomarse
las medidas necesarias para restituir o recuperar todo el bien. Enseguida
advirtió: “En cualquiera de estas hipótesis, si el servidor público con
competencia para el ejercicio de tales acciones las omite o dilata de manera
injustificada, será responsable disciplinaria, penal y patrimonialmente
conforme a la Constitución y a la ley.”
En un sentido
similar puede consultarse la sentencia C-108 de 2004[70] en la
que se planteó la vulneración de la Constitución debido a la falta de
reconocimiento de los derechos adquiridos por algunos constructores sobre unos
parqueaderos construidos en un bien de uso público. Aunque la Corte aceptó que
ha protegido la confianza legítima respecto de situaciones jurídicas que se
hayan consolidado, advirtió que la existencia de licencias de construcción no
muta las características de este tipo de inmuebles y no genera ningún derecho
real o fundamental a favor de los particulares. Sobre el particular explicó lo
siguiente:
“Pretender
entonces que las entidades públicas o privadas o los propietarios de locales
comerciales tienen derecho al uso exclusivo de las bahías de parqueo
construidas en el espacio público como requisito para la obtención de las
licencias de construcción, resulta constitucionalmente inaceptable pues, no
sólo se viola el principio de la prevalencia del interés general (CP. art. 1),
sino que desconoce abiertamente la libertad de locomoción de la población (CP
art. 24), en cuanto se restringe el derecho de las personas a transitar por
espacios públicos que por su naturaleza deben ser accesibles a todos los
miembros de la colectividad en igualdad de condiciones (CP art. 13).
Considera
la Corte que el actor parte de una interpretación equivocada de la norma
acusada, pues ella no prohíbe que las entidades públicas o privadas ni los
propietarios de establecimientos comerciales parqueen sus vehículos en las
zonas construidas para ese fin. Lo que establece la disposición que se examina
es impedir un “uso exclusivo” para tal fin frente a las entidades públicas o
privadas, o establecimientos comerciales a que se refiere el artículo 78
cuestionado, con lo cual el Legislador no sólo garantiza la convivencia y un
orden social justo, sino que da pleno desarrollo al artículo 82 de la
Constitución Política en tanto dispone el deber del Estado de velar por la
integridad y protección del espacio público y su destinación al uso común, esto
es, garantizar el acceso al mismo de toda la población, cuya finalidad no es
otra que facilitar tanto el desplazamiento como el uso confiable y seguro del
espacio público por parte de las personas.”
Adicionalmente
se debe señalar que recientemente las pautas incluidas en los fallos de
constitucionalidad mencionados, fueron aplicadas por la Sala Sexta de Revisión
de esta Corporación en la sentencia T-331 de 2011. En esa providencia se
estudió la protección de derechos requerida por una madre cabeza de familia que
fue desalojada de su vivienda porque estaba construida en un predio catalogado
como de uso público y con “riesgo potencial”.  La Corte reiteró que es
obligación de las autoridades “restituir” los inmuebles que han sido ocupados
ilegalmente, aunque señaló que es necesario que la administración acompañe a
las personas que son desalojadas para que puedan acceder a otra opción de
vivienda. De esta providencia es importante tener en cuenta los siguientes
fragmentos:
“5.4.
Para la Sala es claro, que la actora y sus hijos eran ocupantes ilegales de un
bien de uso público, por tal razón, y como se mencionó en el acápite cuarto de
esta providencia, dichos bienes son imprescriptibles, inalienables e
inembargables, dado que pertenecen al Estado o a otros entes estatales,
destinados al uso común de todos los habitantes del territorio nacional. Por
ello, la ocupación de dichos bienes debe tener permiso de la autoridad
competente, ya sea en virtud de licencia o concesión, conforme a la ley; en
consecuencia, cuando la ocupación es ilegal, la administración deberá, de
conformidad con las normas legales, recuperar dicho título, a través de las
diferentes vías policivas y judiciales que se encuentren establecidas. Por tal
razón, es que el desalojo realizado por las entidades demandadas es
constitucional y legalmente viable y factible.
(…)
Por
dicha razón, la Sala estima que la administración actúo de manera ágil y rápida
para restituir dicho bien al Estado, por considerarse bien de uso público, no
obstante, ésta no se preocupo por el futuro de las 22 personas que desalojó,
dentro de las cuales se encontraba la accionante y su núcleo, omitiéndole
informarle sobre los programas de vivienda y los respectivos subsidios, que
llegaren a tener las entidades demandadas, realizándoles un debido
acompañamiento, para incluirla en la lista de algunos de dichos programas,
teniendo en cuenta su condición social y económica, pero respetando los turnos
de las personas que se encuentra en espera que adquirir una vivienda.”
4.2.  Por otro
lado, la Corte Suprema de Justicia ha precisado que los ‘bienes baldíos’ sí
tienen la cualidad de ser ocupados legítimamente para luego ser adjudicados:
“Reiterando la doctrina, afirma ahora la Corte que el modo de
adquisición del dominio de bienes baldíos es la ocupación, modo que se consuma
ipso facto desde el momento en que el colono establece cultivos o introduce
ganados por el término legal. Otra cosa son las obligaciones que su condición
de propietario le impone por motivos de orden social y económico, en cuanto a la
utilización del terreno así adquirido. El acto administrativo de adjudicación
no hace otra cosa que reconocer la titularidad del derecho real en cabeza del
ocupante, y su inscripción en el competente registro de la propiedad inmueble
sirve de prueba de esa titularidad a partir del hecho de esa ocupación''''”[71].
En todo caso, la
adjudicación de los bienes inmuebles con el carácter de baldíos no se efectúa
con discrecionalidad sino que debe cumplir tajantemente con los requisitos
establecidos en la Ley 160 de 1994[72].
La sentencia C-595 de 1995 admitió la importancia de la explotación de este
tipo de predios pero también reconoció sus límites:
“En el caso
de las tierras baldías rurales dicha función social se traduce en la obligación
de explotarla económicamente y destinarla exclusivamente a actividades
agrícolas, en no explotar el terreno si está destinado a la reserva o
conservación de recursos naturales renovables, etc., en una palabra, la función
social consiste en que el derecho de propiedad debe ser ejercido en forma tal
que no perjudique sino que beneficie a la sociedad, dándole la destinación o
uso acorde con las necesidades colectivas y respetando  los derechos de los
demás (…) La adjudicación de bienes baldíos, que por su naturaleza
pertenecen a la Nación, tiene como propósito central permitir el acceso a la
propiedad a quienes carecen de ella, contribuir al mejoramiento de sus
condiciones de vida y, por esa vía, de toda la sociedad”[73].
4.3.  En
síntesis hay que destacar que solo los bienes baldíos tienen la posibilidad de
ser adjudicados siempre y cuando se pruebe que el predio ha sido explotado
regularmente por espacio de cinco años, que el ocupante no tiene más bienes
inmuebles o que no posee recursos económicos[74], que se extienda a un
área razonable para adelantar una empresa básica de producción agrícola[75],
entre otros. Sin embargo, se debe advertir que la ley dispone que en ningún
caso la adjudicación de los inmuebles se efectúe en zonas de protección
ambiental.
Dichos predios,
es decir, en donde existe alguna reserva ecológica, deben ser considerados y
protegidos como bienes de uso público, lo que excluye la posibilidad de ser
objeto de adjudicación. La Corte Constitucional ha interpretado esta restricción
como una aplicación de la función ecológica de la propiedad establecida en el
artículo 58 de la Carta y del derecho colectivo al medio ambiente sano (art. 79
superior).
Por ejemplo, de
manera categórica la sentencia T-194 de 1999 protegió los humedales aledaños a la
Ciénaga Grande de Lorica en la cuenca hidrográfica del río Sinú, que venían
siendo adjudicados como baldíos nacionales por parte del Incora; esa
providencia advirtió lo siguiente:
“A
este proceso de degradación medioambiental, vinieron a sumarse en la hoya del
río Sinú, la práctica inveterada de los grandes propietarios de desecar los
cuerpos de agua para sembrar pastos y apropiarse de las áreas resultantes, y la
política de adjudicación de baldíos que viene aplicando en el Departamento de
Córdoba el Instituto para la Reforma Agraria –INCORA-, que incentiva la
desecación creciente del sistema de humedales y ciénagas, pues trata las áreas
resultantes de esas actividades, que por mandato constitucional son
inalienables e imprescriptibles (C.P. art. 63), como si fueran baldíos
nacionales, y viene reemplazando su misión de redistribuir y democratizar el
acceso a la propiedad sobre las tierras de cultivo, con la adjudicación de
lotes desecados de las márgenes de la Ciénaga Grande de Lorica.
De
esa manera, el INCORA no sólo ha contribuido significativamente a la
degradación medioambiental de la hoya del Sinú, sino que viene propiciando la
creciente contaminación de esa ciénaga con desechos, abonos y fertilizantes, y
está colocando a los adjudicatarios en la primera fila de los damnificados con
los costos crecientes de las inundaciones periódicas, por lo que se puede
afirmar que este Instituto no sólo ha dejado de cumplir en Córdoba la función
que legalmente le corresponde, sino que viene actuando con desviación de sus
objetivos, en perjuicio de aquellos sectores de la sociedad cuya calidad de
vida debe promover, mientras permitió que se agravara la concentración de la
propiedad rural en todo ese Departamento.
En
consecuencia, esta Sala ordenará al Instituto Colombiano para la Reforma
Agraria –INCORA-, que suspenda inmediatamente la política irregular de
adjudicar como baldíos los terrenos públicos no adjudicables ubicados en las
márgenes de las ciénagas de Córdoba, y las áreas que resulten del relleno de
los humedales, lagunas, pozos, lagos o caños de la hoya del Sinú.”
En la misma
línea de argumentación se encuentra la sentencia T-666 de 2002, en la que este
Tribunal analizó la presunta vulneración de derechos fundamentales y reales
originada en la demarcación y protección de un humedal en la ciudad de Bogotá.
Allí se negó la protección de los derechos invocados y se diferenciaron las
principales obligaciones del Estado desprendidas de la Constitución en materia
ambiental, advirtiendo que existen zonas de ‘mera protección’ en las que existe
el deber de “adoptar medidas encaminadas a evitar o minimizar su deterioro y
a que el desarrollo económico y social se realice de manera armónica”, y
otras superficies que deben ser ‘conservadas’ y en las que, en consecuencia, se
debe procurar su “intangibilidad”, proscribiendo su explotación[76]. Sobre
esta última explicó lo siguiente:
“Las
áreas de especial importancia ecológica, en este orden de ideas, están
sometidas a un régimen de protección más intenso que el resto del medio
ambiente. Dicha protección tiene enormes consecuencias normativas, en la medida
en que (i) se convierte en principio interpretativo de obligatoria observancia
cuando se está frente a la aplicación e interpretación de normas que afecten dichas
áreas de especial importancia ecológica y (ii) otorga a los individuos el
derecho a disfrutar –pasivamente- de tales áreas, así como a que su integridad
no se menoscabe.”
Con todo, en el
pronunciamiento citado la Corte aclaró que los humedales son catalogados
jurídicamente dentro de las áreas de especial importancia ecológica a raíz de
la adhesión de nuestro país a la Convención de Ramsar[77]. Además
se trajo a colación un concepto técnico, rendido ante el Tribunal
Administrativo de Cundinamarca[78],
en el que se explica la funcionalidad de esos ecosistemas:
“Los
humedales son lugares donde habitan especies de animales y de paltas (sic) que
no se encuentran en otros tipos de ambientas (sic) y que constituyen
importantes recursos biológicos de la nación por su utilidad actual o
potencial, tanto de los organismos mismos como de la información genética que
poseen. Los humedales son ecosistemas de alta productividad, usualmente con
grandes fluctuaciones estacionales.... Una función de los humedales aun no suficientemente
evaluada es la retención de oxido (sic) de carbono.  Esta función
puede tener una importancia espacial dentro del marco de la convención
internacional de cambio climático... Para las sociedades urbanas los humedales
adquieren un valor como espacios de recreación en contacto con la naturaleza,
así como espacios de investigación científica y educación ambiental.
(...)
En
términos generales los humedales cumple (sic) una función importante de
regulación de los flujos hídricos mediante el llenado en épocas de creciente y
liberación en época de bajada, esta función representa un servicio ambiental
directo a la sociedad en cuanto a la regulación de inundaciones. Ligada a esta
función, está la retención de sedimentos, así como la recarga y descarga de
acuíferos. Algunos humedales actúan como retenedores de nutrientes en aguas
bajas y exportadores en aguas altas...”
Conforme a lo
expuesto se concluye que solo los bienes baldíos pueden ser adjudicados cuando
quiera que se cumplan los requisitos establecidos en la ley respectiva. Los
predios de uso público únicamente pueden ser objeto de licencias o concesiones
temporales para que puedan ser utilizados por los particulares, bajo
condiciones claras que garanticen la permanencia del inmueble y la preservación
de su utilidad. Algunos de los dominios que ostentan una protección de tipo
ambiental, tienen unas restricciones más definidas para que puedan ser
aprovechados por los particulares, ya que sobre ellos se deberá evitar
tajantemente su deterioro radical o innecesario. Otros, es decir, los que en
virtud de mandato jurídico deben ser conservados, son intangibles y, como se
advirtió, no admiten tipo alguno de explotación.
Ahora, atendiendo
uno de los problemas jurídicos planteados para solucionar este asunto, la Sala
procederá a establecer brevemente cuáles son los criterios jurídicos especiales
aplicables a la ocupación de predios efectuada por las víctimas del
desplazamiento forzado por la violencia.
5.  Marco
normativo y jurisprudencial de protección de la vivienda a la población
desplazada por la violencia.
Para entrar a
resolver el caso es preciso que la Corte haga una breve referencia
jurisprudencial sobre las características y el alcance de los derechos a la
vivienda digna y a la confianza legítima, para luego determinar su aplicación
sobre los eventos en que la población desplazada por la violencia se encuentra
ocupando bienes de uso público.
5.1.  Naturaleza
jurídica y el alcance del derecho a la vivienda digna.
El derecho a la
vivienda digna fue catalogado dentro del ordenamiento constitucional como un
derecho económico, social y cultural que en un principio y de acuerdo a los
primeros pronunciamientos de esta Corte, no podía ser protegido a través de la
acción de tutela[79].
Sin embargo, producto del avance interpretativo de la jurisprudencia, se estableció
que  la naturaleza jurídica de este derecho permite su protección a través de
ese mecanismo ya sea en virtud de la conexidad con un derecho fundamental[80],
de su transmutación hacia un derecho subjetivo[81], de la afectación del
mínimo vital[82],
o de la fundamentalidad del derecho de manera autónoma en los casos en que se
encuentran inmiscuidos sujetos de especial protección[83].
Tener una
vivienda digna implica contar con un lugar que sea propio o ajeno, en el cual
la persona viva bajo unas condiciones mínimas de dignidad que permitan el
desarrollo de su proyecto de vida[84].
La Corte Constitucional, basada en la Observación General número 4 del Comité
de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, ha fijado los requisitos que
debe cumplir este derecho: a) encontrarse en  condiciones de habitabilidad; b)
que tenga facilidad de acceso a los servicios indispensables; c) que implique
gastos soportables; d) que cuente con una adecuación cultural; y e) que sea
asequible[85].
Al respecto, en la sentencia C-444 de 2009 se indicó lo siguiente:
“a)
El contenido del derecho a la vivienda digna abarca las condiciones de
habitabilidad de la vivienda, que consisten en que ella pueda ´ofrecer espacio
adecuado a sus ocupantes y de protegerlos del frío, la humedad, el calor, la
lluvia, el viento u otras amenazas para la salud, de riesgos
estructurales y de vectores de enfermedad.  Debe garantizar
también la seguridad física de los ocupantes´.[86]
b)
En relación con la habitabilidad de la vivienda digna, los Estados
miembros del PIDESC (Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y
Culturales) tienen la obligación de adoptar ´medidas apropiadas para asegurar
la efectividad de este derecho´, de conformidad con lo que al respecto indica
el artículo 11 de dicho Pacto.”
La aplicación
práctica de esos elementos ha llevado a que se concreten las siguientes
obligaciones puntuales en cabeza de las autoridades públicas: (i) crear subsidios
y sistemas de financiación para quienes no puedan sufragar los costos
que conlleva la tenencia de un bien, de tal manera que permitan a las familias
acceder a la vivienda sin comprometer su vida en condiciones dignas; (ii)
proteger a los inquilinos contra aumentos desproporcionados en los cánones de
arrendamiento; (iii) facilitar el acceso a materiales de construcción; (iv)
garantizar la seguridad jurídica en la tenencia, lo cual implica que en
sus distintas formas éstas se protejan jurídicamente, principalmente contra el
desahucio, el hostigamiento, o cualquier forma de interferencia arbitraria e
ilegal que quebrante el debido proceso[87].
Con todo, los
alcances del derecho a la vivienda digna, en especial el último de los deberes
anotados, han llevado a que la Corte garantice un mínimo de protección cuando
quiera que se efectúen desalojos que afecten a aquellos sujetos de especial
protección constitucional que no tienen una alternativa económica diferente. Aunque
como regla general en esas situaciones no se ha inferido la existencia de
derechos adquiridos, la jurisprudencia sí ha detectado la aplicación de
diferentes fórmulas que modulan el reintegro de los predios ocupados,
fundamentadas en el acaecimiento del derecho a la confianza legítima.
5.2.  Derecho a
la confianza legítima y la protección del espacio público frente a ocupaciones
irregulares.
La sentencia
T-314 de 2012, en la que se revisó la solicitud de protección de derechos de
elevada por varios ciudadanos que ocupaban un predio distrital (bien de
naturaleza fiscal) por más de 30 años, la Corte explicó de manera cuidadosa que
la buena fe se puede hacer extensiva a los invasores de un inmueble cuando
quiera que la conducta permisiva de la Administración conlleve a la generación
una expectativa equivocada de dominio sobre el predio. Aunque el paso del
tiempo impide la consolidación de una propiedad, sí implica la generación de un
trato diferente –si se quiere, más comedido o cauteloso- frente a las reglas
que rigen los desalojos.
En dicha
providencia se explicó que la consecuencia directa que se genera a raíz de la
modificación de la situación jurídica creada por la Administración, consiste en
la obligación de suministrar las condiciones que resulten necesarias para
restablecer el equilibrio de las partes con la menor cantidad de traumatismos;
ya que si bien es cierto que el Estado actúa legítimamente al recuperar los
espacios públicos, también lo es que respecto de esas situaciones está
constitucionalmente obligado a ofrecer las alternativas necesarias para
aminorar la pérdida de la vivienda.
En otras
palabras, el Estado debe evitar “que haya personas que se queden sin
vivienda o expuestas a otras violaciones a derechos humanos”[88],
y tiene que verificar previamente y conforme a cada caso, la situación de
vulnerabilidad de los habitantes con el fin de tomar las medidas pertinentes,
ya sea para proporcionar otro albergue, el reasentamiento o el acceso a
subsidios o sistemas de financiación.
Específicamente
en el ámbito de protección de la población desplazada por la violencia, la
jurisprudencia ha advertido que este procedimiento debe desarrollarse bajo un debido
proceso estricto que proscriba, por ejemplo, los desahucios realizados de
manera violenta, y que acate diligentemente el valor número 8 adscrito a los principios
sobre la restitución de la vivienda y el patrimonio de los refugiados y
personas desplazadas de la ONU (PINHEIRO).
En aplicación de
esas pautas, en la sentencia T-264 de 2012 se definieron algunos criterios
básicos que se deben tener en cuenta al momento de efectuar un desalojo cuando
ello implique la afectación del statu quo de un sujeto de especial
protección o, específicamente, de una persona desplazada por el conflicto
armado interno:
“   Derecho
a ser oportunamente consultados.
-
Derecho
a ser notificados e informados con antelación suficiente a la fecha prevista
para el desalojo;
-
Derecho
a que durante el desalojo estén presentes los funcionarios del gobierno o de
sus representantes;
-
Derecho
a la obtención de la identificación exacta de todas las personas que efectúen
el desahucio;
-
Derecho
a que no se efectúen desalojos cuando haga mal tiempo o de noche, salvo que las
personas afectadas den su consentimiento;
-
Derecho
a que se disponga de recursos jurídicos adecuados,
-
Derecho
a la asistencia jurídica que permita obtener, llegado el caso, reparación de
los tribunales y
-
Derecho
a que se garantice a las personas en situación de vulnerabilidad, una opción de
acceso a la vivienda digna adecuada, de acuerdo con la particularidad de cada
caso en concreto, teniendo en cuenta el contexto que origina tal situación.”
A su vez, en la
misma sentencia se efectuó una relación de algunas de los fallos de tutela que
se han proferido sobre el tema[89].
Esas tipologías de protección, que terminan por determinar el contenido del
derecho al debido proceso dentro de un desalojo, se pueden sintetizar de la
siguiente manera:
-a-  En la
sentencia T-078 de 2004 la Corte conoció el caso de un grupo de familias desplazadas
que se asentaron en las márgenes de unas quebradas del municipio de
Florencia, cuya área había sido declarada por las autoridades
competentes como zonas de riesgo, razón por la cual la Alcaldía y la Cámara de
Comercio de la ciudad iniciaron las actuaciones tendientes al desalojo de los
demandantes.
En respuesta se ordenó asegurar
a los afectados un albergue provisional en condiciones dignas e iniciar los
trámites para su incorporación en los programas de atención de población
desplazada.
-b-  Por otro
lado, en la sentencia T-770 de 2004 se estudió el caso de 30 familias, víctimas
del desplazamiento forzado, que se instalaron en un bien fiscal y construyeron
en el lugar moradas precarias, ubicado en la vía paralela al río Medellín en el
municipio de Bello. Dadas las circunstancias, las autoridades competentes
ordenaron la restitución y el desalojo de los afectados.  Al determinar que
existió una lamentable indiferencia por parte de la Administración, se concedió
el amparo y se ordenó entregar un albergue provisional que cuente con unas
condiciones dignas e inscribir a los accionantes en los programas adelantados
por el gobierno.
-c-  Más
adelante, en sentencia T-967 de 2009 nuevamente se emitió una orden para
brindar a una desplazada un albergue en condiciones acordes con la dignidad
humana e incluirla en los programas de atención correspondientes. Esta persona
había ocupado a la fuerza un inmueble fiscal abandonado en la ciudad de
Fusagasugá y aunque la Corte negó la suspensión de la diligencia de desalojo,
sí reafirmo que a esta persona debía ser trasladada a un refugio para vivir.
-d-  En
jurisprudencia más reciente, la sentencia T-331 de 2011, se revisó la acción de
tutela interpuesta por una mujer madre cabeza de familia en contra de la
Alcaldía de Pereira a quien se le había ordenado el desalojo y la demolición de
su vivienda, construida en una zona de “riesgo probado de deslizamiento”. Aunque
la Sala determinó que la actora se encontraba asentada en un área de alto
riesgo y de especial importancia ecológica, lo que legitimaba a la Administración
para recuperar el espacio público, infirió que se había omitido la inclusión de
la accionante en los programas de acceso a vivienda, por lo que ordenó
informar, acompañar e incluir a la afectada dentro de esos beneficios.
-e-  Finalmente
en la sentencia T-527 de 2011 la Corte conoció de la acción de tutela
interpuesta por varios accionantes contra el Municipio de Villavicencio, al
haber ordenado el desalojo del espacio público que se encontraban ocupando
desde hace 10 años. En respuesta, ordenó suspender la medida de desalojo hasta
el momento en que se otorgaran soluciones de vivienda a las familias afectadas;
realizar un censo sobre cada una de ellas; incluirlas dentro de los planes de
reubicación de la entidad territorial y desarrollar todo el procedimiento con
el acompañamiento del Ministerio Público y bajo las reglas del debido proceso.
Como se observa,
la jurisprudencia proferida por las diferentes Salas de Revisión ha avalado
consistentemente los procesos de desalojo o restitución adelantados por los
diferentes tipos de autoridades. Sin embargo, a ellos ha antepuesto la
existencia de unos parámetros constitucionales que deben aplicarse cuando se
evidencie que se ha consolidado el derecho de confianza legítima en cabeza de
los ocupantes o en el caso de que estos puedan ser considerados sujetos de
especial protección constitucional. Con todo, se advierte que no existe una
única forma de protección de derechos. Cada caso definirá los parámetros que
será necesario aplicar, de manera que la devolución del predio no constituya un
evento que suprima definitivamente algún valor constitucional.
6. Caso
concreto.
6.1.  Un grupo
de familias presuntamente desplazadas y algunas de ellas indígenas, ocuparon un
predio ubicado en la vereda Chinata, del municipio de Puerto Lleras, en el
departamento del Meta, denominado “Lomalinda”. El bien había sido donado en
1965 por un particular al entonces Ministerio de Gobierno para que en él se
adelantaran proyectos científicos, culturales y agropecuarios, lo que llevó a
la suscripción de un contrato de comodato que dio vida al “Instituto
Lingüístico de Verano”. Al parecer por presiones de grupos violentos esa
actividad culminó en 1997, lo que dio paso a la terminación del negocio jurídico
y, como consecuencia del abandono del inmueble, a que muchas de sus
edificaciones fueran presa del vandalismo y que las demás fueran paulatinamente
ocupadas por los actores.
6.2.  Por lo
menos a partir del año 2002 la Alcaldía de esa municipalidad inició gestiones
tendientes a obtener la titularidad del predio. Da cuenta de estas el texto de
la respuesta enviada por la Secretaría General del Ministerio del Interior al
municipio de Puerto Lleras, de fecha 31 de mayo de 2002:
“Señor
Alcalde: || El despacho a su cargo en varias oportunidades ha mostrado
interés en que le sea donado el predio “Lomalinda” (Puerto Lleras), propiedad
de este Ministerio, para destinarlo a programas de índole social en
beneficio de la comunidad de la región, tales como, realizar prácticas
agropecuarias, utilizarlo como centro para la tecnificación y manejo de los
suelos para dar nuevas alternativas al campo, además mejorar el nivel de vida
de los campesinos y acondicionar el lago que existe dentro del predio para
fomentar la recreación y el turismo de ese Municipio.”
También es
importante tener en cuenta la solicitud elevada por el alcalde de Puerto Lleras
al Ministerio el 2 de junio de 2004:
“En
el predio denominado Lomalinda identificado con la Matrícula Inmobiliaria
236-34410, de propiedad del Ministerio del Interior y de Justicia, se
encuentran posesionadas 37 familias que durante 8 años aproximadamente han
recuperado y conservado algunas viviendas dejadas con el retiro del Instituto
Lingüístico de Verano; viviendas que fueron saqueadas y destruidas casi en su
totalidad a consecuencia del vandalismo de que fueron objeto ||  Por lo
anterior me permito solicitar al señor Ministro la TRANSFERENCIA de la
propiedad del citado predio al Municipio de Puerto Lleras, con el objeto de
desarrollar programas de tipo cultural y agropecuario e igualmente para
legalizar un programa de vivienda con las personas que actualmente ocupan esos
predios”.
6.3.  Como
consecuencia de esos trámites, a través de la Resolución 1387 de 2004[90]
el Ministerio del Interior y de Justicia transfirió a título gratuito el
derecho de dominio a Puerto Lleras. Allí se incluyen las diferentes vicisitudes
jurídicas aplicables al predio Lomalinda, las solicitudes que fueron elevadas
por el municipio y se establece que el fundamento jurídico de la donación es la
Ley 708 de 2001. En la parte resolutiva solo se estableció que ese acto se
efectuaba “para el uso exclusivo y desarrollo de las funciones establecidas
en la Ley”, aunque en el capítulo de consideraciones se incluyó que en
junio de 2004 ese ente territorial había planteado la legalización “de un
programa de vivienda con las personas que actualmente ocupan el predio”
[91].
6.4.  En 2009 la
Alcaldía de Puerto Lleras interpuso acción popular contra los ocupantes de
“Lomalinda” en defensa del patrimonio público y con la pretensión de que se
ordenara el reintegro del inmueble sin el reconocimiento de ninguna mejora. La
primera instancia fue conocida por el Juzgado Civil del Circuito de
Granada-Meta. En sentencia del 22 de febrero de 2011 dio la razón a la entidad
demandante y ordenó la “entrega” de los lotes en un plazo de quince
días. Luego de precisar los fundamentos legales que rigen las acciones
populares conforme a la Ley 472 de 1998, de citar los artículos 103 de la Ley
388 de 1997[92],
28 del Decreto 2811 de 1974[93],
de definir qué es una licencia urbanística[94] y de resaltar el
artículo 682 del Código Civil[95],
la providencia acudió a la sentencia C-183 de 2003 y concretó los hechos que
sustentaron el proceso. Para el efecto y producto de una inspección judicial
(numeral 6) relacionó los ocupantes del predio y advirtió que ninguna de las
partes procesales participó del traslado para alegar de conclusión. Bajo esas
condiciones concluyó lo siguiente:
“De
conformidad con las premisas normativas y fácticas que atrás se expusieron, se
concluye que el predio LOMALINDA ubicado en la Jurisdicción del Municipio de
Puerto Lleras, distinguido con el folio de matrícula inmobiliaria No 236-34410
y la ficha catastral  No 00-01-003-0018-000, pertenece al Municipio de Puerto
Lleras-Meta, por manera que le asiste a este ente territorial el derecho a
promover la presente Acción Popular en defensa del Patrimonio Público, en
contra de los actuales ocupantes del citado predio, con el fin de obtener su
recuperación, máxime cuando los diferentes lotes en que hoy se encuentra
dividido, han sido ocupados sin la anuencia o autorización de las autoridades
administrativas y/o judiciales, lo que implica el desconocimiento del derecho e
interés colectivo que le asiste a la comunidad de Puerto Lleras, de disfrutar
de un mayor aprovechamiento cultural, científico o agropecuario de ese terreno,
que injustificadamente se encuentra bajo el uso y goce de los demandados,
quienes contrariando lo dispuesto por la Ley y la Constitución pretenden la
primacía del interés particular.
(…)
Ahora
bien, como la titularidad del dominio sobre el predio Lomalinda estaba en
cabeza de la Nación y a partir del año 2004, del Municipio de Puerto Lleras, es
obvio que no se trata de un bien baldío.
3.
Los demandados han desconocido la naturaleza del bien que en este asunto el
ente demandante pretende recuperar por hacer parte del patrimonio público,
arrogándose derechos que ni la ley ni la Constitución Política (artículo 63) le
otorga a los particulares sobre esta clase de bienes, de ahí que de una
ocupación arbitraria no pueden derivarse derechos de posesión, pues como arriba
se dijo, los bienes de Uso Público, los parques naturales, los parques
naturales (sic),
el patrimonio arqueológico de la nación, entre otros, son inalienables,
imprescriptibles e inembargables. De igual modo se advierte que la parte
demandada se ha sustraído del cumplimiento de la normatividad que establece la
obligatoriedad de acudir a las autoridades establecidas por la administración
para la obtención de las licencias o permisos de construcción, quienes son las
encargadas de verificar que toda obra se sujete a los planes de ordenamiento
territorial y a las normas urbanísticas, son pena de incurrir en sanciones.”
(…)
6.
Se colige de lo anterior, que al predio en cuestión no se le ha dado la
destinación consagrada en la Resolución No 1387 de 2004, y que tampoco se ha
desarrollado en el mismo el Plan Cultural y Turístico que se determinó en el
Acuerdo 011 de 2004.
(…)
7.
Con base en los fundamentos legales y jurisprudenciales invocados en esta
providencia, debe despacharse favorablemente las súplicas del líbelo, y por
tanto, se ordenará a las personas demandadas, restituir al Municipio de Puerto
Lleras-Meta, los lotes que están ocupando, como se pudo constatar en la
diligencia de inspección judicial, los cuales hacen parte del predio LOMALINDA,
identificado con la matrícula inmobiliaria No 236-34410, sin que haya lugar a
que los accionados ejerzan derecho de retención por razón de mejoras.
8.
El Municipio de Puerto Lleras, por su parte, debe desarrollar en el predio
LOMALINDA programas culturales, científicos o agropecuarios, y/o los
establecidos en la escritura pública No 731 de 1965, la Resolución 1387 de
2004, el Acuerdo 011 de 2004, ciñéndose al ordenamiento legal y constitucional.
9.
La orden de entrega o restitución no se hace extensiva al señor JULIO CESAR
MONTENEGRO SÁNCHEZ quien está habitando en el lote que le fue adjudicado a la
señora CARMEN RUBIELA GELPUD RIASCOS, por parte del Incoder mediante Resolución
0100 del 9 de junio de 2005, en atención a que mediante la prueba pericial que
no fue controvertida en el asunto, se determinó que 2.885 metros cuadrados del bien adjudicado por el Incoder a la señora GELPUD RIASCOS corresponden al
lote No 1 del plano que obra a folio 44 del Cuaderno No 1, es decir, que hacen
parte del predio LOMALINDA. (…).
10.
No sucede lo propio con el señor FLAMINIO VÁSQUEZ CANTOR, respecto de quien no
se demostró que tuviese un título de adjudicación por parte del Incora o del
Incoder, como se afirmó en la contestación de la demanda, sin que tal hecho se
pueda tener como acreditado con la fotocopia de la comunicación que obra a
folio 218 del cuaderno No 1, pues allí no se indica de qué inmueble se trata,
desconociéndose igualmente, si el solicitante canceló las expensas que en el
oficio se le informó debía pagar antes de obtener el título de adjudicación que
en ese entonces estaba solicitando.
11.
En lo que respecta al señor EMILIANO FORERO GUZMAN ocupante del lote No 51,
quien junto con su núcleo familiar integrado por ETELVINA RESTREPO PÉREZ
(ocupante del lote No 52), AURORA FORERO RESTREPO (quien ocupa una de las casas
del lote No 50) NORA FORERO RESTREPO (quien ocupa la casa del lote No 60),
JOSUE FORERO RESTREPO (ocupante de la casa del lote No 53) JUAN FORERO RESTREPO
(ocupante de la casa del lote No 54) y DAVID FORERO RESTREPO (quien ocupa la
otra casa del lote No 50), según la fotocopia de la constancia que reposa a folio
220 del cuaderno No 1, expedida por el capitán del resguardo indígena Panuré,
pertenecen a la etnia Piratapuyo, es del caso anotar, que como lo ha reiterado la
Corte Constitucional en sus diversos fallos, si bien es cierto que las
comunidades indígenas deben velar por la preservación de los recursos naturales
(art. 330-5 CP) y que la explotación de los mismos en sus territorios deberá
hacerse sin desmedro de la integridad cultural, social y económica de éstas, y
por lo tanto, su participación en las decisiones que se adopten al respecto es
obligatoria, ello no significa que dichas comunidades tengan sobre estos
recursos una propiedad omnímoda, pues los mismos pertenecen a la Nación y su
aprovechamiento involucra el interés general, razón por la cual los derechos de
dichas comunidades deben armonizarse con el interés general. (…)”.
La segunda
instancia de la acción popular, la Sala Civil Familia del Tribunal Superior del
Distrito Judicial del Villavicencio, a través de providencia del 22 de junio de
2011, resolvió confirmar el fallo de primera instancia, “haciendo salvedad
que la sentencia surte efectos frente a quienes fueron demandados y respecto
del predio descrito en la Escritura Pública 731 de marzo de 1965”.
Allí también se
hizo referencia al sustento constitucional y legal de las acciones populares,
se citó el desarrollo que la jurisprudencia de la Sección Cuarta del Consejo de
Estado ha aplicado al derecho colectivo a la defensa del patrimonio público[96]
y, frente a los argumentos presentes en el recurso de apelación, de manera
tajante el Tribunal aclaró que “Lomalinda” es un bien de uso público que
ostenta una protección especial de carácter ambiental y de manera alguna puede
ser objeto de apropiación. Posteriormente señaló que ni en la Resolución 1387
de 2004 o en el acta de entrega del predio se incluyó alguna obligación sobre
la legalización de programas de vivienda y enseguida citó el Acuerdo 011 de
2009 expedido por Cormacarena, en el cual se declaró “Reserva Hídrica el
sistema de Humedales de la Laguna de Lomalinda en la vereda de Chinata,
Municipio de Puerto Lleras, departamento del Meta, se establece su
relimitación, se adopta el plan de manejo Ambiental y se reglamenta  su uso”.
Específicamente transcribió el artículo 10:
“Artículo
10. Prohibición de urbanizar. El Departamento Administrativo de Planeación
Municipal y/o las Curadurías Urbanas, o las entidades que cumplan sus
respectivas funciones, no podrán autorizar o viabilizar a través de los
instrumentos de la gestión urbanística obras de urbanismo o construcción dentro
de los linderos de la Reserva Hídrica “Sistema de Humedales Laguna de
Lomalinda”, establecidos en el presente acto administrativo”.
Bajo esos
parámetros el juez de segunda instancia de la acción popular concluyó lo
siguiente:
“II.13.
Por manera que, establecido que el predio donado por el señor ARMANDO URREGO
BERNAL, al Estado mediante Escritura Pública No. 731 del 11 de marzo de 1965 y
éste los cedió al Municipio de Puerto Lleras (Meta), constituye patrimonio
público y que por estar al margen de la Laguna Lomalinda declarada zona de
humedal, lo convierte en un bien de uso público y que además de ello reviste
gran importancia por ser la base fundamental para preservar el ecosistema, debe
ser protegido por el Estado frente a los actos perturbadores, para que se haga
un uso y manejo adecuado, se armonice las actividades humanas con los
principios de desarrollo sostenible, se proteja su biodiversidad, y se
restablezca y proteja las áreas de recargas de acuíferos que lo conforman,
además de ser catalogado como sitio turístico y de interés general como se dejó
anotado.
II.14.
Siendo por lo tanto el predio objeto de controversia un bien que pertenece al
patrimonio público para el uso y goce de la comunidad en general, no puede
prevalecer el interés particular de los ocupantes sobre el interés general.
II.15.
Así las cosas, habrá de confirmarse la sentencia, pues la ocupación que vienen
realizando los demandados, como ya se dejo (sic) anotado, sobre el predio
“Lomalinda”, donado al Estado y cedido al municipio de Puerto Lleras (Meta),
por pertenecer al patrimonio público y por lo tanto de uso público, dada la
naturaleza del mismo, es ilegal y para poder realizar cualquier obra o mejora
debe solicitarse autorización ante las autoridades respectivas, pues este bien,
además de no ser baldío, no puede ser adquirido por terceros por el fenómeno
prescriptivo, por expresa prohibición del artículo 63 de la CN.”.
6.5.  Ante la
inminencia del desalojo del predio “Lomalinda”, varios de los ocupantes del
bien interpusieron una acción de cumplimiento, sustentada en el considerando de
la Resolución 1387 de 2004 que consignó posibilidad de “legalizar un programa
de vivienda”. En sentencia del 02 de noviembre de 2011 expedida por el Juzgado
Sexto Administrativo del Circuito de Villavicencio, se denegaron las
pretensiones de la demanda ya que en el acto administrativo no existe un “mandato
imperativo, inobjetable, expreso, que no ofrezca el más mínimo motivo de duda (…)
en ninguna parte del acto administrativo esgrimido por la parte actora, se
impone al Municipio de Puerto Lleras mandato alguno relacionado con las
pretensiones de la demanda, y como consecuencia, es imperioso concluir que las (sic)
éstas carecen de fundamento legal (…)”.
6.6.  Como
consecuencia, cuatro meses después, a través de la presente acción de tutela
varias de las familias ocupantes del inmueble censuran las decisiones tomadas
dentro de la acción popular. Esos fallos judiciales ordenaron el desalojo del
predio denominado “Lomalinda”, lo que a juicio de ellos desconoce la
Constitución, la jurisprudencia, la Ley 472 de 2008, la Resolución 1387 de 2004
proferida por el Ministerio del Interior, y la solicitud de transferencia del
bien que en su momento elevó el municipio de Puerto Lleras a la cartera
gubernamental mencionada.
Los jueces de
instancia denegaron la protección de los derechos fundamentales invocados.
Ambos consideraron que la acción no cumple con el requisito de inmediatez
debido a que se presentó 8 meses después de la sentencia de segunda instancia.
La primera instancia argumentó que en el caso no hay una valoración arbitraria
de las pruebas y que para hacer valer la condición de desplazados, los actores
pueden acudir a los organismos administrativos autorizados. La segunda, por su
parte, planteó la improcedencia general del amparo constitucional para censurar
las actuaciones judiciales en firme.
6.7.  Conforme a
lo expuesto la Sala procederá a verificar el cumplimiento de los requisitos
generales y específicos de procedibilidad de la acción de tutela contra
providencias judiciales.
6.7.1.
Requisitos generales de procedibilidad:
-  Relevancia
constitucional del asunto. La Sala considera que este caso cumple con este
requisito de procedibilidad debido a que en él se plantea la presunta
vulneración de los derechos fundamentales generada en las órdenes desalojo de
un bien inmueble que ha sido ocupado por algunos de los actores por más de 14
años. Como se advirtió, los procesos de restitución de predios tienen claras
repercusiones con varios derechos fundamentales y algunas pautas de protección
consignadas en los instrumentos internacionales. Por lo demás, sobre el tiempo
que ha transcurrido y las actuaciones que se han producido a nivel
administrativo y judicial, se debe establecer el alcance del principio de
confianza legítima y las atribuciones aplicables a los demandantes en el trámite
de restitución.
-  Agotamiento
de los recursos judiciales ordinarios y extraordinarios. Los hechos
por los cuales fue interpuesta la acción de tutela que actualmente estudia la
Sala Quinta de Revisión se originan en una acción popular en la cual se
presentó la apelación correspondiente y sobre la cual no existe más recurso
ante la jurisdicción contencioso administrativa.
-  Principio
de inmediatez. Como lo ha explicado esta Corporación, la acción de
tutela está sometida a su interposición dentro un plazo objetivo y razonable.
La importancia de esta exigencia radica en lo siguiente: (i) garantiza una
protección urgente de los derechos fundamentales presuntamente amenazados o
vulnerados; (ii) evita una lesión desproporcionada a atribuciones jurídicas de
terceros; (iii) resguarda la seguridad jurídica; y (iv) desestima las
solicitudes negligentes.
En este caso la
acción de tutela fue presentada dentro de un término razonable.  En efecto,
contrario a lo planteado por los jueces de instancia, el amparo se interpuso 8[97]
meses después de proferida la sentencia de segunda instancia[98] y 4
meses después del fallo que decidió la acción de cumplimiento[99], lo que
constituye un término prudencial teniendo en cuenta la complejidad del asunto y
las calidades personales de los actores.
-  En caso de
tratarse de una irregularidad procesal, que ésta tenga incidencia directa en la
decisión que resulta vulneratoria de los derechos fundamentales. El
requisito no es aplicable al asunto bajo estudio ya que las anomalías que se
alegan son de carácter sustantivo, fáctico y vulneración directa de la
Constitución.
-  Identificación
de los hechos que generan la violación y que ellos hayan sido alegados en el
proceso judicial, en caso de haber sido posible. Los hechos propuestos como
vulneradores de derechos fundamentales son: (i) desconocimiento de los términos
constitucionales y jurisprudenciales de protección de la población desplazada y
(ii) ausencia de valoración de los instrumentos que consignaron la
“legalización” de los programas de vivienda.
-  Que el fallo
controvertido no sea una sentencia de tutela. Como se ha indicado, las
providencias que se censuran hicieron parte de un proceso de acción popular.
6.7.2.
Requisitos específicos de procedibilidad. Cumplidos los criterios generales de
procedibilidad la Sala pasará a examinar si se configura el defecto sustantivo,
fáctico o si las providencias vulneran de manera directa la Constitución
Política.
- Defecto sustantivo y vulneración
directa de la Constitución.
Los demandantes
consideran que las providencias dictadas dentro de la acción popular que derivó
en la orden de desalojo del predio “Lomalinda” desconocen la Ley 472 de 1998,
la naturaleza del bien inmueble, la Resolución 1387 de 2004 y los actos previos
a su expedición, así como la protección constitucional aplicable a las víctimas
del desplazamiento forzado por la violencia.
En la acción no
se precisa de qué manera los operadores judiciales demandados habrían pasado
por alto la Ley 472 de 1998. En todo caso, la Sala comprueba, a partir de los
pasos narrados por los jueces de instancia, que el trámite de la acción popular
se ajustó a las condiciones y competencias fijadas en esa norma y que las
familias demandadas fueron notificadas y ejercieron su derecho de defensa a
través de apoderado judicial. De tal forma que respecto de este cargo no se
configura la existencia del defecto sustantivo planteado.
Por su parte, en
lo que se refiere a las demás anomalías señaladas por los demandantes, esta
Sala considera que tampoco se configura un defecto sustantivo debido a que las
sentencias proferidas dentro de la acción popular fueron dictadas teniendo en
cuenta la naturaleza del bien inmueble lo que obliga a la restitución del
inmueble en los términos de la sentencia C-183 de 2003.
No obstante, es
decir, sin perjuicio de las decisiones tomadas en el curso de la acción
popular, esta Sala de Revisión considera necesario adecuar la orden de
restitución con las atribuciones adscritas al derecho a la confianza legítima.
En efecto, la Corte considera que en esas providencias no tuvieron en cuenta
las atribuciones radicadas en cabeza de algunos de los demandantes, sobre todo
atendiendo el tiempo que llevan ocupando el predio, el régimen jurídico mixto
aplicable a este y su posible condición como desplazados, así como en algunos
casos, su carácter de indígenas.
No hay una única
forma jurídica aplicable a los predios de los que es propietario el Estado.
Para definir el régimen normativo adscrito a cada dominio, es imperativo
determinar su naturaleza. A lo largo de esta providencia se insistió en la
defensa de los bienes inmuebles de carácter público y para algunos de ellos se
planteó la existencia de una protección especial constitucional (arts. 63, 79 y
80 C.P.). En esta medida la Sala debe reiterar la subregla contenida en la
sentencia C-183 de 2003, en la que se infirió que la ocupación temporal,
irregular o autorizada de los bienes de uso público no genera ningún tipo de
derecho de propiedad a favor de los particulares.
Sin embargo,
también se advirtió que otros predios pueden ser adjudicados a los
particulares, cuando quiera que se cumplan, de manera diáfana, con los
requisitos y límites establecidos en la ley. Adicionalmente se destacó que la
jurisprudencia constitucional ha otorgado un conjunto definido de atribuciones
en cabeza de las personas que deben reintegrar un bien. Se destacó que cuando
puedan ser consideradas sujetos de especial protección y hayan permanecido en
el lugar por mucho tiempo, a ellas se les deben garantizar las prerrogativas
adscritas al principio de confianza legítima y los principios sobre
la restitución de la vivienda aplicables a las personas desplazadas por la
violencia.
a)-  En el
presente caso la Corte debe destacar, al igual que las autoridades judiciales
demandadas, que LA TOTALIDAD del predio “Lomalinda” es un bien de uso público
que cuenta con protección ambiental especial. Da cuenta de ello el Acuerdo
número 011 de 2009 (septiembre 1º) proferido por la Corporación para el Manejo
Sostenible del Área de Manejo Especial La Macarena –Cormacarena-[100],
en el que se declara como reserva hídrica el “Sistema de Humedales de la
Laguna de Lomalinda” en una extensión de 1.262,69 hectáreas.
Dentro de dicho
marco normativo, la Sala comparte y apoya íntegramente las inferencias
jurídicas que fueron consignadas en las sentencias proferidas por el Juzgado
Civil del Circuito de Granada-Meta y por la Sala Civil del Tribunal Superior de
Villavicencio. Por tanto, la zona definida allí es inalienable, imprescriptible
e inembargable y toda actividad u obra que se desarrolle no debe poner “en
riesgo la función ecológica e hídrica del sistema de humedales, la conservación
de los Recursos Naturales Renovables y la condición natural de los ecosistemas
presentes en la zona”[101].
Es más, se debe reafirmar que es obligación de todas las autoridades
ambientales, en especial la Corporación Autónoma, evitar que el área sea
ocupada, colonizada o explotada y que en ella se extiendan “nuevas”[102]
redes de servicios públicos domiciliarios.
Lo anterior, sin
embargo, no tiene el poder de justificar el desalojo de todos los actores y sus
familias respecto de una pequeña porción del predio “Lomalinda”, como se
explica a continuación:
b)-  De acuerdo
al Acuerdo 011 de 2009 existe una pequeña porción del sistema de humedales que
es compatible con el uso de una vivienda bajo determinadas restricciones.
En el artículo
4º de ese acto se establecen tres tipos de zonificación de la superficie de
protección. La primera se denomina “Áreas de Preservación y Protección
Ambiental”, compuesta de 1089.89 hectáreas (86.31% del área total) y se define por: “son espacios que mantienen integridad en sus ecosistemas y tienen
características de especial valor en términos de singularidad, biodiversidad
para el mantenimiento de la estructura y funcionalidad del complejo de
humedales”. Allí expresamente se establecen las siguientes prohibiciones: “Actividades
agrícolas y pecuarias (pancoger, industriales), centros de recreación y
turismo, uso urbano, uso industrial, aprovechamientos forestales concesiones de
agua, desecación y/o rellenos de cuerpos de agua”.
La segunda área
se denomina “de recuperación ambiental” y se extiende por 7,29 hectáreas que han sido afectadas por la actividad humana (principalmente el turismo) pero que,
por su importancia, deben ser restauradas. En el Acuerdo se concretan los
siguientes usos prohibidos: “Actividades agrícolas y pecuarias (pancoger,
industriales), centros de recreación y turismo, viviendas, uso
industrial, aprovechamientos forestales concesiones de agua, desecación y/o
relleno de cuerpos de agua” (negrilla y subrayado fuera de texto original).
Estas dos zonas
hacen parte de un ámbito de protección especial dentro del sistema de humedales
de “Lomalinda” y de manera estricta deben ser incluidas dentro de las premisas
normativas señaladas en el subtítulo anterior [a)-], en la medida en que
plantean la conservación del lugar y restringen el uso y acceso por parte de
los particulares. Sobre estas no es posible declarar la existencia de ningún
derecho real y, por el contrario, debe procederse a efectuar los desalojos o la
expropiación correspondiente[103].
A diferencia de
las anteriores, la tercer área fijada por el artículo 4º del Acuerdo 011 de
2009 se denomina “de producción sostenible bajo condicionamientos
ambientales específicos”. Esta tiene una extensión de 90.55 hectáreas (7,2% del sistema) y es definida de la siguiente manera: “Es una zona bastante
degradada con suelos muy pobres con limitantes biológicas y químicas por la
acidez del suelo. La infraestructura creada por los antiguos habitantes y por
los pobladores, se destina actualmente para viviendas y vías de acceso
principalmente. || Esta área deberá ser sometida a reglamentaciones encaminadas
a prevenir y controlar los impactos ambientales generados por su explotación o
uso, asegurando el desarrollo sustentable, para la cual se requieren acciones
dirigidas a prevenir, controlar, amortiguar, reparar o compensar los impactos
ambientales desfavorables.”
Más adelante el
Acuerdo 011 fija los tipos de uso que se aplican y prohíben en esta zona:
“Uso
principal. Desarrollos sustentables de las comunidades establecidas en estas
zonas de producción sostenible.
Uso
compatible. Actividades de producción limpia, agroforestería, implementación de
sistemas silvopastoriles, actividades productivas bajo el concepto de la
agroecología, reforestación y recuperación de la calidad de agua, recuperación
de la red hidrológica.
Uso
condicionado. Viviendas, actividades de investigación y docencia.
Uso
prohibido. Actividades agrícolas y pecuarias (industriales), piscicultura
centros de recreación y turismo (piscinas artificiales), usos industriales,
concesiones de agua, desecación y/o relleno de cuerpos de agua, construcción de
vías de todo tipo”.
(Negrilla y subrayado fuera de texto original).
La Sala
advierte, entonces, que no todo el sistema de humedales de la laguna de
Lomalinda es incompatible con la permanencia de las viviendas. La zona de
producción sostenible permite este tipo de uso con algunos
condicionamientos que deben ser corroborados periódicamente por parte de las
autoridades ambientales.
Las sentencias
dictadas en el curso de la acción popular no previnieron la existencia de esa
diferenciación. Solamente refirieron, en abstracto, que el Acuerdo 011 de 2009
establece la reserva hídrica y concluyeron, en perjuicio de los derechos de los
actores, que ese acto impide que ellos y sus familias permanezcan en el lugar.
En contraste, a partir de la lectura completa de esa norma, la Sala infiere que
la presencia de las viviendas en un sector del sistema de humedales sí es
permitida, siempre y cuando cumplan con TODAS las restricciones, con el plan de
manejo ambiental[104]
y garanticen que no ponen en peligro “la función ecológica e hídrica del
sistema de humedales, la conservación de los Recursos Naturales Renovables y la
condición natural de los ecosistemas presentes en la zona”[105]. Por
tanto, en caso de no cumplir alguna de las condiciones impuestas por la
autoridad ambiental, el ocupante infractor deberá restituir el inmueble de
manera definitiva, en los términos de la sentencia C-183 de 2003.
c)-  Es evidente
que para poder determinar el alcance de los derechos de los demandantes, es
imperativo reconocer que la naturaleza del bien cambió con el paso de los años.
Esto no solamente es necesario para aclarar la calidad que han ostentado los
ocupantes del inmueble sino también para identificar que, sin duda, a algunos
de ellos les es aplicable el principio de confianza legítima y que, en
consecuencia, el término de 15 días establecido para la “entrega” del predio
desconoce la Carta Política.
Los operadores
judiciales demandados advirtieron que “Lomalinda” es un bien de uso público y
que, por tanto, no quedaba otra alternativa que ordenar el desalojo de los
demandantes.
Aunque no es
posible determinar la fecha en que la mayoría de las familias ocupantes del
predio iniciaron la ocupación irregular del bien, sí se ha concretado que hasta
el 28 de febrero de 1997[106]
allí funcionó el “Instituto Lingüístico de Verano” y que a partir de esa fecha:
(i) se dio por terminado el comodato que había suscrito el Ministerio
del Interior (en calidad de propietario[107]) y (ii) se
inició un proceso de saqueo de algunas construcciones y de ocupación irregular
de otras edificaciones.
Esta Sala no
pasa por alto que la declaración jurídica de protección ambiental de la reserva
fue generada en el año 2009. Solo a partir de esta fecha es posible inferir que
la categoría normativa de ese inmueble es la de “bien de uso público”. Con
anterioridad, hay que destacar que él había dejado de ser un bien baldío desde el
momento en que fue adjudicado por el Ministerio de Agricultura al señor Armando
Urrego Bernal (12 de diciembre de 1957[108]). Con todo, para el año
de 1997, en la fecha en que se inició su ocupación irregular, y por lo menos
desde 1965, “Lomalinda” tenía la categoría de un bien fiscal de propiedad del
Ministerio del Interior y luego –a partir de 2004- como parte del patrimonio
del municipio de Puerto Lleras.
Ahora bien, de
acuerdo a lo definido por la sentencia C-255 de 2012 –citada- existen dos tipos
de bienes fiscales: (a) bienes fiscales propiamente dichos, que son aquellos
de propiedad de las entidades de derecho público y frente a los cuales tienen
dominio pleno “igual al que ejercen los particulares respecto de sus propios
bienes”[109];
y (b) bienes fiscales adjudicables, es decir, los que la Nación conserva “con
el fin de traspasarlos a los particulares que cumplan determinados requisitos
exigidos por la ley”[110],
dentro de los cuales están comprendidos los baldíos.”[111].
Atendiendo que
el predio “Lomalinda”, de propiedad del municipio de Puerto Lleras no estaba
destinado al funcionamiento de ningún ente o a la prestación de algún servicio
público, la Sala concluye, que hasta 2009 ese bien tenía la categoría de bien
fiscal adjudicable.
Así las cosas, la
Corte deduce que la llegada de los demandantes sobre el predio “Lomalinda” se
efectuó cuando este podía ser ocupado con la expectativa legítima de ser
adjudicado, siempre que se cumplieran los requisitos establecidos en la Ley 160
de 1994. Si bien conforme al artículo 63 de la Constitución Política al día de
hoy no puede ser transferida la propiedad de esos bienes a ningún particular,
ello no obsta para que, en aplicación de la subregla contenida en la sentencia C-183 de 2003 el
uso de la zona
de producción sostenible pueda ser autorizado a través de
permisos o concesiones temporales y condicionadas al cumplimiento del
plan de manejo ambiental, otorgados por el municipio de Puerto Lleras, de
manera que se garantice su aprovechamiento sostenible.
Por todo lo
expuesto, se infiere que la orden de desalojo dictada por el Juzgado Civil del
Circuito de Granada-Meta y por la Sala Civil del Tribunal Superior de
Villavicencio debe ser ajustada, de manera que opere con respecto a aquellas
personas que incumplan el plan de manejo ambiental y que no reúnan cualquiera
de los requisitos señalados a continuación.
d)-  En los
términos expuestos, la Sala concederá la protección del derecho a la confianza
legítima de los actores, para lo cual ajustará las órdenes dictadas dentro de
la acción popular, aunque, en todo caso, revalidará la orden de desalojo sobre
el bien.
La Corte no pasa
por alto que en el curso de las acciones de cumplimiento, popular y la tutela,
se ha advertido y denunciado que algunas de las personas que ocupan el predio
“Lomalinda” no tienen el carácter de desplazadas, que tienen otras propiedades
en el sector o inclusive, que algunas autoridades locales han aprovechado la
situación de la zona para ocupar lotes o viviendas[112].
Teniendo en cuenta este hecho y que sólo dos de los demandantes afirmaron tener
la calidad de desplazados por la violencia sin dar mayor detalle sobre esta
situación[113],
esta Sala de Revisión considera necesario diferenciar el alcance de las órdenes
de la siguiente manera:
6.7.2.1.  A
favor de todo ocupante que logre probar su real calidad de desplazado por la
violencia ante o que no tenga más bienes inmuebles a su nombre o de su cónyuge
o compañero permanente y que no cuente con una alternativa económica diferente,
la Alcaldía de Puerto Lleras procederá, en el término de 48 horas siguientes a
la notificación del presente fallo, a iniciar las gestiones para proferir los
actos administrativos en los que otorgue permiso temporal y condicionado sobre
el predio de uso público “Lomalinda”, únicamente en la zona de producción
sostenible, en los términos de la sentencia C-183 de 2003 y del Acuerdo
011 de 2009 proferido por Cormacarena, para permanecer en el mismo durante el
tiempo que sea necesario hasta que les sea adjudicado un nuevo terreno por
parte del municipio o del Incoder.
El permiso
tendrá una vigencia anual prorrogable por el mismo tiempo, al término del cual
se evaluará el cumplimiento estricto del Acuerdo 011 de 2009 y el Plan de
Manejo Ambiental respectivo y tendrá una cláusula en la que se permitirá la
terminación unilateral cuando se evidencie la afectación del sistema de
humedales de la Laguna de Lomalinda o se incurra en alguna prohibición. La
terminación del permiso conllevará, en todo caso, a la restitución del bien
inmueble y el desalojo del ocupante. Con todo, esta protección
constitucional y, por tanto, el otorgamiento de los permisos solo se otorgará a
aquellos ocupantes que cumplan los siguientes requisitos:
i. Haber ocupado
el bien antes del mes de septiembre de 2009.
ii.  Probar con
la asesoría y apoyo de la Alcaldía municipal, de la personería  y de la Unidad
Administrativa Especial para la Atención y Reparación de las Víctimas su
condición de desplazado por la violencia o de indígena, que no tiene más bienes
inmuebles a su nombre o de su cónyuge o compañero-compañera permanente y que no
cuenta con otra alternativa económica. Para este efecto se expedirá copia de
esta providencia con destino a la Unidad Administrativa mencionada.
iii.  Asistir a
las reuniones programadas por Cormacarena, en las que se detallarán el conjunto
de obligaciones que deben cumplir para poder vivir en la zona de producción
sostenible del sistema de humedales y suscribir el compromiso respectivo. El
ocupante del predio debe demostrar ante la Corporación Autónoma, en el término
de 2 meses, que el uso que le da al suelo es compatible con lo previsto en el
Acuerdo 011 de 2009 y las demás normas complementarias.
iv.  El permiso
asignado a todo ocupante autorizado deberá restringirse a la extensión de la
Unidad Agrícola Familiar que el Incoder haya aprobado para esa zona del país.
Estas personas deberán ajustarse a esa área de terreno en el término de 2
meses.
6.7.2.2.  Se
ordenará a la Alcaldía del municipio de Puerto Lleras que una vez profiera los
actos administrativos que contengan los permisos temporales y condicionados
para ocupar la zona de producción sostenible del predio “Lomalinda”, inicie las
gestiones, en compañía del Incoder, para identificar bienes inmuebles que
puedan ser adjudicados a esas familias.
6.7.2.3.  Se
ordenará a la Alcaldía del municipio de Puerto Lleras que, con fundamento en
los artículos 63, 79 y 82 y de la sentencia C-183 de 2003, re-inicie las
gestiones necesarias para efectuar el desalojo policivo de todas las personas
que no reúnan alguno de los requisitos señalados en el numeral anterior y que
se encuentren ocupando alguno de los lotes del predio “Lomalinda”. Todo lo
anterior se deberá efectuar en un lapso no mayor a 3 meses. Para corroborar el
cumplimiento de esta orden se deberán rendir informes detallados a la
Procuraduría y la Defensoría Regional del Meta, quienes tienen que garantizar
el reintegro del bien de uso público frente a estas personas, constatando especialmente
la situación del señor ex–alcalde Euliser Guerrero Gasca. Se oficiará a estas
entidades y se les remitirá copia de la presente providencia.
6.7.2.4.
También se oficiará a la Defensoría del Pueblo Regional del Meta para que ella
verifique con precisión que los permisos de ocupación del predio “Lomalinda” se
ajusten a esta sentencia y que las autoridades ambientales ejerzan sus
funciones de protección respecto del sistema de humedales. También dejará
constancia de los términos bajo los cuales se efectúa el desalojo de las
personas que no cumplan con alguna de esas condiciones y obligará a que las
autoridades ambientales verifiquen que la permanencia de cualquiera de ellos no
afecta el sistema de humedales.
6.7.2.5.  Se
ordenará a la Contraloría del departamento del Meta que, en colaboración de
Cormacarena, efectúe una auditoría sobre los predios que han sido adjudicados
por el Incoder dentro del Sistema de Humedales de la Laguna de Lomalinda,
especialmente el de la señora Carmen Rubiela Gelpud Riascos. Lo anterior,
atendiendo que en el curso de las acciones populares se detectó que algunos
predios no son aprovechados y explotados por las personas a las que les fue
adjudicado.
V. DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Sala Quinta de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución
Política,
RESUELVE:
Primero.-
CONFIRMAR el
fallo proferido por la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de
Justicia, del 27 de marzo de 2012, que confirmó la decisión proferida por la
Sala de Casación Civil de la misma Corporación, del 1º de marzo de 2012, dentro
de la acción de tutela presentada por Nancy Peña Pérez, Blennye Hoyos, Carmen
Rosa Santana, Jorge Alberto Ramírez López, Ferney Linares Briceño, Charles
Alexander Guarnizo, Rogelio Angel Angel, Juan de Jesús Sánchez, Armando
Chaparro, María Elena Arboleda, Celso Macías, Aurora Forero Restrepo, David
Emiliano Forero Guzmán, Etelvina Restrepo, Josué Forero, Juan Felix Forero
Restrepo y Nora Lucía Forero; contra la Alcaldía municipal de Puerto Lleras, la
Inspección de Policía de la misma ciudad, la Gobernación del departamento del
Meta, el Juzgado Civil del Circuito de Granada, el Tribunal Superior del
Distrito Judicial de Villavicencio – Sala Civil, el Ministerio del Medio
Ambiente y Vivienda, así como la Agencia Presidencial para la Acción Social y la
Cooperación Internacional.
Segundo.-
CONCEDER la
protección del derecho a la confianza legítima de los demandantes, por las
razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. Como consecuencia,
AJUSTAR las sentencias proferidas por la Sala Civil Familia del Tribunal
Superior del Distrito Judicial de Villavicencio, del 22 de junio de 2011, y el
fallo del Juzgado Civil del Circuito de Granada-Meta, dictados dentro del
proceso de acción popular invocado por el municipio de Puerto Lleras contra los
ocupantes del bien inmueble “Lomalinda”.
Tercero.
ORDENAR
a la Alcaldía del municipio de Puerto Lleras que, a favor de todo
ocupante del predio de uso público “Lomalinda” que cumpla cabalmente con los
requisitos establecidos en el argumento jurídico 6.7.2.1. de esta sentencia, en
el término de 48 horas siguientes a la notificación del presente fallo, PROCEDA
a iniciar las gestiones para proferir los actos administrativos en los que
otorgue permiso temporal y condicionado, únicamente en la zona de
producción sostenible, en los términos de la sentencia C-183 de 2003 y
del Acuerdo 011 de 2009 proferido por Cormacarena, para permanecer en el mismo
durante el tiempo que sea necesario hasta que les sea adjudicado un nuevo
terreno por parte del municipio o del Incoder.
El
permiso tendrá una vigencia anual prorrogable por el mismo tiempo, al término
del cual se evaluará el cumplimiento estricto del Acuerdo 011 de 2009 y el Plan
de Manejo Ambiental respectivo y tendrá una cláusula en la que se permitirá la
terminación unilateral cuando se evidencie la afectación del sistema de
humedales de la Laguna de Lomalinda o se incurra en alguna prohibición.
Cuarto.- ORDENAR a la Alcaldía
del municipio de Puerto Lleras que una vez profiera los actos administrativos
que contengan los permisos temporales y condicionados para ocupar la zona de
producción sostenible del predio “Lomalinda”, inicie las gestiones, en compañía
del Incoder, para identificar bienes inmuebles que puedan ser adjudicados a
esas familias.
Quinto.- ORDENAR a la Alcaldía
del municipio de Puerto Lleras que, con fundamento en los artículos 63, 79 y 82
y de la sentencia C-183 de 2003, re-inicie la gestiones necesarias para
efectuar el desalojo policivo de todas las personas que no reúnan alguno de los
requisitos señalados en el argumento jurídico 6.7.2.1. y que se encuentren
ocupando alguno de los lotes del predio “Lomalinda”. Todo lo anterior se deberá
efectuar en un lapso no mayor a 3 meses. Para corroborar el cumplimiento de
esta orden el municipio deberá rendir informes detallados a la Procuraduría y la
Defensoría Regional del Meta, quienes a su vez tienen que garantizar el
reintegro del bien de uso público frente a estas personas, constatando
especialmente la situación del señor ex–alcalde Euliser Guerrero Gasca. A
través de Secretaría General, OFICIESE a estas entidades y REMITASE copia de la
presente providencia.
Sexto.- ORDENAR a la Defensoría
del Pueblo y a la Procuraduría Regional del Meta que verifiquen el cumplimiento
integral de este fallo. Específicamente que establezcan con precisión que los
permisos de ocupación del predio “Lomalinda” se ajustan a esta sentencia
(argumento jurídico 6.7.2.1.) y que las autoridades ambientales ejercen sus
funciones de protección del sistema de humedales. Esas entidades dejarán
constancia de los términos bajo los cuales se efectúa el desalojo de las
personas que no cumplan con alguna de esas condiciones y obligará a que las
autoridades ambientales verifiquen que la permanencia de cualquiera de ellos no
afecta el sistema de humedales.
Séptimo.- ORDENAR a la Contraloría
del departamento del Meta que, en colaboración de Cormacarena, efectúe una
auditoría sobre los predios que han sido adjudicados por el Incoder dentro del
Sistema de Humedales de la Laguna de Lomalinda, especialmente el de la señora
Carmen Rubiela Gelpud Riascos. Lo anterior, atendiendo que en el curso de las
acciones populares referidas en esta sentencia, se detectó que algunos predios
no son aprovechados y explotados por las personas a las que les fue adjudicado.
A través de Secretaría General, expídase copia de esta sentencia con destino a
tal entidad.
Octavo.-
OFICIAR a
la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las
Víctimas y la Unidad Administrativa de Restitución de Tierras para que presten
colaboración al municipio de Puerto Lleras en la determinación de las personas
que ocupan el predio Lomalinda y que realmente fueron desplazados por la
violencia.
Noveno.-
ORDENAR a
Cormacarena que en coordinación con la Alcaldía de Puerto Lleras y en un
término no mayor a 2 meses, proceda a efectuar reuniones con los ocupantes del
sistema de humedales de la laguna de Lomalinda para establecer los usos
permitidos del suelo, fijar los límites de cada zona y aclarar las
prohibiciones aplicables a los habitantes del lugar, conforme al Acuerdo 011 de
2009 y las normas que lo complementen. Ante la finalización de las mismas, cada
familia deberá suscribir el compromiso de conservación y protección del bien y
de cumplimiento del plan de manejo ambiental. Esta entidad rendirá informes
semestrales a la Defensoría y la Procuraduría Regional del Meta acerca de las
actividades de protección ejercidas a favor de la reserva hídrica. A través de
Secretaría General, expídase copia de esta sentencia con destino a esa
autoridad.
Notifíquese
y cúmplase.
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
Con aclaración de voto
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
Ausente con permiso
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MENDEZ
Secretaria General
ACLARACIÓN
DE VOTO DEL MAGISTRADO
NILSON
PINILLA PINILLA
A
LA SENTENCIA T-857/12
Referencia:
expediente T-3476024.
Acción
de tutela presentada por Nancy Peña Pérez y otros contra la Alcaldía municipal
de Puerto Lleras y otros.
Magistrado
sustanciador: Jorge Iván Palácio Palacio.
Habiendo votado
positivamente y firmado el proyecto presentado en este caso por el Magistrado
sustanciador, estimo necesario consignar por escrito una muy sucinta aclaración
sobre el sentido de mi voto en el presente asunto.
Si bien
participo de la resolución adoptada, por cuanto comparto la percepción de que
no existían razones que justificaran invalidar la actuación surtida por el
Juzgado Civil del Circuito de Granada (Meta) dentro del proceso adelantado
contra la Alcaldía de Puerto Lleras, debo aclarar mi voto pues siempre he
disentido frente al enfoque amplificado de la noción de “vía de hecho” y
en relación con algunas de las argumentaciones que se exponen para arribar a la
decisión adoptada.
Particularmente,
tal como lo he explicado con más amplitud frente a otras decisiones[114],
no comparto el alcance, en mi opinión desbordado, que con frecuencia se
reconoce por parte de la Corte Constitucional a la acción de tutela contra decisiones
judiciales, y que en el caso de la sentencia a que me vengo refiriendo se pone
de presente en la cita que se efectúa (consideración 3ª, páginas 12 a 22) de la sentencia C-590 de junio 8 de 2005, M. P. Jaime Córdoba Triviño, de cuyas
consideraciones discrepo parcialmente desde cuando fue expedida.
Mi desacuerdo
con dicha sentencia, que el actual fallo invoca como parte de la
fundamentación, radica en el hecho de que, en la práctica, especialmente las
llamadas “causales especiales de procedibilidad” a que dicha providencia
se refiere en su punto 25, abarcan todas las posibles situaciones que podrían
justificar la impugnación común contra una decisión judicial, dejando así la
imagen de que esta Corte estima que la acción de tutela constituye un recurso
complementario, añadible a los establecidos en el proceso de que se trata.
Con ello, la
solicitud y trámite de la acción de tutela al amparo de tales enunciados,
deviene simplemente en una (o más) nueva(s) oportunidad(es) que se confiere(n)
a quien se ha visto desfavorecido por la decisión adoptada por el juez
competente, o lo que es lo mismo, en una (o varias) instancia(s) adicional(es),
no prevista(s) en absoluto en el respectivo proceso debido, situación que
difiere, de lejos, del propósito de protección subsidiaria a los derechos
fundamentales que animó al constituyente de 1991, que vino a quedar reflejado
en el artículo 86 superior.
Además, no sobra
acotar que si bien esta corporación con fundamento en la sentencia C-590 de
2005 aduce sistematizar una línea jurisprudencial construida y decantada a
partir de las consideraciones que se dejaron planteadas en la sentencia C-543
de 1992, ello no es exacto, ya que en realidad ese pronunciamiento[115],
de suyo sólo argüible frente a la casación penal por ser ésta la institución
regulada en el precepto parcialmente declarado inexequible (art. 185 L. 906 de 2004), se ha interpretado como si postulara lo contrario de lo que quedó decidido en la
C-543 de 1992.
En efecto,
mientras que en esa providencia de 1992 se consideró, con firmeza de cosa
juzgada constitucional (art. 243 Const.), que no puede ser quebrantada, que la
tutela contra decisiones judiciales atentaba contra la seguridad jurídica y
contra otros importantes valores constitucionales, como el “principio
democrático de la autonomía funcional del juez”, “la independencia y
desconcentración que caracterizan a la administración de justicia” y “la
función garantizadora del Derecho” que cumple el proceso, y en consecuencia
se declaró inexequible la preceptiva que reglamentaba tal posibilidad, en la
C-590 de 2005 se presenta un amplio listado de situaciones, creyéndose que de
inferirse la materialización de alguna de ellas, en opinión de quien realiza el
control tutelar, de por sí le está permitido remover o dejar sin efecto la
decisión judicial, cual si aplicara un recurso ordinario más, con lo cual se ha
desquiciado gravemente su carácter excepcionalísimo y, en la práctica, se ha
abatido la seguridad jurídica, que es también un derecho fundamental.
Por lo anterior,
dado que la decisión adoptada con mi acuerdo y participación incluye algunas
consideraciones con alcances de tal índole, que no comparto, aclaro el voto en
el caso de la referencia.
Con mi
acostumbrado respeto,
Fecha
ut supra
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
[1] La acción de tutela relata las
condiciones en que se forjó la familia indígena en este predio, de la siguiente
manera: “(…) es menester dejar presente que al interior de estas humildes
familias también se encuentra una familia indígena, cuyos hijos y asentamiento
fue el resultado de que los estadounidenses y en aras del programa de
evangelización realizado por el Instituto Lingüístico de Verano y con
aceptación del gobierno, trajeran a dos personas, un hombre y una mujer,
oriundos de las tribus PIRITAPUYO y TUCANO respectivamente. Estas dos personas
se conocen y unen sus vidas y de esa unión nacen cinco hijos, los cuales son
criados desde su nacimiento hasta la fecha en el predio de LOMALINDA.”
[2] Estas consideraciones fueron
desarrolladas recientemente por la Sala Plena en las sentencias SU 917 de 2010 y SU 195 de 2012.
[3] “Artículo 25. Protección
Judicial. 1. Toda persona tiene derecho a un recurso sencillo y rápido o
a cualquier otro recurso efectivo ante los jueces o tribunales competentes, que
la ampare contra actos que violen sus derechos fundamentales reconocidos por la Constitución, la ley o la presente Convención, aun cuando tal violación sea cometida por
personas que actúen en ejercicio de sus funciones oficiales. ║ 2. Los
Estados Partes se comprometen: a) a garantizar que la autoridad competente
prevista por el sistema legal del Estado decidirá sobre los derechos de toda
persona que interponga tal recurso; b) a desarrollar las posibilidades de
recurso judicial, y c) a garantizar el cumplimiento, por las autoridades
competentes, de toda decisión en que se haya estimado procedente el recurso”.
(Resaltado fuera de texto).
[4] “Artículo 2. (…)  3.
Cada uno de los Estados Partes en el presente Pacto se compromete a garantizar
que:
a) Toda persona cuyos derechos o libertades
reconocidos en el presente Pacto hayan sido violados podrá interponer un
recurso efectivo, aun cuando tal violación hubiera sido cometida por
personas que actuaban en ejercicio de sus funciones oficiales; b) La
autoridad competente, judicial, administrativa o legislativa, o cualquiera otra
autoridad competente prevista por el sistema legal del Estado, decidirá sobre
los derechos de toda persona que interponga tal recurso, y desarrollará las
posibilidades de recurso judicial; c) Las autoridades competentes cumplirán
toda decisión en que se haya estimado procedente el recurso”. (Resaltado fuera de texto).
[5] Dentro de las
sentencias más relevantes pueden citarse: T-043 de 1993, T-079 de 1993, T-158
de 1993, T-173 de 1993, T-055 de 1994, T-175 de 1994, T-231 de 1994, T-442 de
1994, T-572 de 1994,
SU.327de 1995, SU.637 de 1996, T-056 de 1997, T-201 de 1997, T-432 de 1997,
SU.477 de 1997, T-019 de 1998, T-567 de 1998, T-654 de 1998, SU.047 de 1999, T-171 de 2000,
T-1009 de 2000, SU.014 de 2001,
T-522 de 2001, SU.1185 de 2001, T-1223 de 2001, SU.1300 de 2001, T-1306
de 2001, T-1334 de 2001, T-020
de 2002, T-080 de 2002, SU.159 de 2002, T-1057 de 2002, T-1123 de 2002,
T-012 de 2003, SU.120 de 2003, SU.1159 de 2003, T-1232 de 2003, T-027 de 2004,
T-205 de 2004, T-778 de 2004, T-1189 de 2004, T-039 de 2005, T-328 de 2005,
T-465 de 2005, T-516 de 2005, T-902 de 2005, T-170 de 2006, T-1072 de 2006,
SU.891 de 2007, T-1020 de 2007, T-276 de 2008, T-302 de 2008, T-402 de 1998,
T-436 de 2008, T-489 de 2008, T-789 de 2008, T-906 de 2009, T-934 de 2009,
T-947 de 2009, T-901 de 2010, SU.917 de 2010, T-957 de 2010, T-266 de 2011,
T-429 de 2011 y SU.447 de 2011.
[6] Al
examinar el artículo 66 sobre error jurisdiccional señaló: “Conviene
aclarar que la argumentación expuesta no significa que el juez de tutela y la Corte Constitucional, en ejercicio de la atribución contenida en el artículo 86 superior, no
pueda revisar las providencias proferidas por cualquier autoridad judicial, en
aquellos casos en que al presentarse una “vía de hecho”, en los términos que
han sido definidos en la Sentencia C-543 de 1992 y demás jurisprudencia de esta
Corporación, se amenace o se vulnere un derecho constitucional fundamental.
Nótese que en este caso se trata de una facultad de origen constitucional, que
no implica la resolución de fondo del conflicto jurídico contenido en la
providencia bajo revisión , ni se enmarca dentro del análisis de la responsabilidad
patrimonial del Estado -como es el caso del artículo que se examina-. Se trata
simplemente del reconocimiento de que el juez, al igual que cualquier otra
autoridad pública, se encuentra comprometido con el respeto y la protección de
los derechos fundamentales de los asociados dentro de la órbita constitucional;
por ende, en caso de que una actuación judicial, incluso aquellas contenidas en
una providencia, vulnere un derecho, será posible su amparo a través de la
acción de tutela, sin perjuicio de la definición de las demás responsabilidades
en los términos que han sido descritos en esta sentencia”.
[7] Dijo: “La Corte ha reconocido que contra las decisiones judiciales ejecutoriadas procede en ciertos
casos la acción de tutela. De conformidad con reiterada jurisprudencia de esta
Corporación, en especial la contenida en la Sentencia C-543 de 1992, la tutela procede contra providencias judiciales cuando respecto de
ellas se configura una vía de hecho, concepto que esta Corporación ha definido
así: ´Obsérvese que los defectos calificados como vía de hecho son aquellos que
tienen una dimensión superlativa y que, en esa misma medida, agravian el
ordenamiento jurídico. Los errores ordinarios, aún graves, de los jueces in
iudicando o in procedendo, no franquean las puertas de este tipo de control
que, por lo visto, se reserva para los que en grado absoluto y protuberante se
apartan de los dictados del derecho y de sus principios y que, por lo tanto, en
la forma o en su contenido traslucen un comportamiento arbitrario y puramente
voluntarista por parte del juez que los profiere´ [T-231 de 1994].”
[8] Expuso: “Esta Corte ha considerado reiteradamente, […] que cuando
se conculcan las disposiciones que asignan el conocimiento de los asuntos,
procede acudir a la vía de hecho para que el juez adecue el procedimiento,
siempre que no se cuente con otros medios de defensa, los existentes resulten
ineficaces, o se interponga la acción de tutela para evitar la realización de
un perjuicio irremediable y grave”.
[9] Manifestó:
“Son numerosos y reiterados los pronunciamientos en los que se ha dejado en
claro que los jueces de tutela forman parte de la jurisdicción constitucional
(desde el punto de vista funcional). En esa medida, los jueces de instancia no
pueden dejar de aplicar la Constitución, de acuerdo con el alcance que le ha
dado su intérprete autorizado, independientemente de cuál sea el objeto del
debate, en particular en lo que hace referencia a la tutela contra providencias
judiciales. Y es por ello que tampoco son órganos de cierre en materia
constitucional, de modo que en sede de tutela no pueden abstenerse de remitir a
esta Corporación, para su eventual revisión, todas las decisiones de cualquier
naturaleza que profieran al resolver este tipo de asuntos. Lo anterior armoniza
con lo previsto en el artículo 86 de la Constitución, que dispone que los fallos de tutela deberán ser remitidos a la Corte Constitucional “para su eventual revisión”, y con el artículo 241-9 del mismo
estatuto, según el cual corresponde a esta Corporación “revisar, en la forma
que determine la ley, las decisiones judiciales relacionadas con la
acción de tutela de los derechos constitucionales”. En este orden de ideas,
es preciso llamar la atención sobre la procedencia de la tutela contra todo
tipo de providencias judiciales, en particular contra las sentencias de los
órganos máximos de las jurisdicciones ordinaria, contencioso administrativa y
jurisdiccional disciplinaria”.
[10] Artículo 185 de
la Ley 906 de 2004: “Decisión. Cuando la Corte aceptara como demostrada alguna de las causales propuestas, dictará el fallo dentro de
los sesenta  (60)  días siguientes a la audiencia de sustentación, contra el
cual no procede ningún recurso ni acción, salvo la de revisión. La Corte está facultada para señalar en qué estado queda el proceso en el caso de determinar que
éste pueda recuperar alguna vigencia.  En caso contrario procederá a dictar el
fallo que corresponda. Cuando la Corte adopte el fallo, dentro del mismo lapso
o a más tardar dentro de los cinco  (5)  días siguientes, citará a audiencia
para lectura del mismo.”
[11] Al respecto, la sentencia T-949 de 2003
señaló lo siguiente: “Esta Corte en sentencias recientes ha redefinido
dogmáticamente el concepto de procedibilidad de la acción de tutela contra
providencias judiciales. Esta redefinición ha operado a partir del poder de
irradiación del principio de eficacia de los derechos fundamentales (art. 2 C.P.) y de una interpretación sistemática de diversas disposiciones de la Constitución (arts. 1, 2, 13, 86, 228 y 230 C.P.). || En esta tarea se ha reemplazado el uso
conceptual de la expresión “vía de hecho” por la de “causales genéricas de
procedibilidad”. Lo anterior ha sido inducido por la urgencia de una
comprensión diferente del procedimiento de tutela con tal de que permita
"armonizar la necesidad de proteger los intereses constitucionales que
involucran la autonomía de la actividad jurisdiccional y la seguridad jurídica,
sin que estos valores puedan desbordar su ámbito de irradiación y cerrar las
puertas a la necesidad de proteger los derechos fundamentales que pueden verse
afectados eventualmente con ocasión de la actividad jurisdiccional del Estado.”
[12] Sentencia 173/93.
[13] Sentencia T-504/00.
[14] Ver entre otras la reciente
Sentencia T-315/05.
[15] Sentencias T-008/98 y
SU-159/2000.
[16] Sentencia T-658-98.
[17] Sentencias T-088-99 y
SU-1219-01.
[18]
Sentencia T-522/01
[19] Cfr.
Sentencias T-462/03; SU-1184/01; T-1625/00 y  T-1031/01.
[20] Así lo sostuvo
este Tribunal en la sentencia SU.917 de 2010, al señalar: “Teniendo en cuenta el rol protagónico que cumplen la Corte Suprema y el Consejo de Estado en sus respectivos ámbitos, tanto la regulación
normativa como la jurisprudencia se han ocupado de fijar mayores restricciones,
pues ellos son los primeros llamados a definir y unificar la jurisprudencia en
sus respectivos ámbitos. […] De
otro lado, es preciso tener en cuenta que la acción de tutela en estos eventos no se explica porque el juez constitucional nunca
se equivoque y los tribunales supremos de la jurisdicción ordinaria o
contenciosa administrativa sí lo hagan, pues es claro que la infalibilidad no
es propiamente una virtud humana. De hecho, una prueba de que la Corte Constitucional también yerra en sus decisiones es que algunas de sus sentencias han
sido anuladas por la propia Corte, cuando por ejemplo advierte graves y
trascendentales violaciones al debido proceso o cuando alguna de las salas de
revisión ha desconocido la jurisprudencia de la Corte. Una de las principales razones que justifican la procedencia de la tutela contra
sentencias judiciales es la imperiosa necesidad de que exista una
interpretación unificada sobre el alcance y límites de los derechos
fundamentales; y ésta es la principal misión de la Corte Constitucional en sede de revisión de los fallos de tutela (art. 86 y 241-9 CP). […] Con ello, además, se ofrece a los ciudadanos cuotas
mínimas de seguridad jurídica y certeza del derecho, en la medida en que
razonablemente pueden anticipar cuál será la respuesta jurídica a sus actos o
ante la defraudación de las conductas que el ordenamiento censura. Por lo
mismo, la tutela contra providencias judiciales de las altas Corporaciones es
más restrictiva, en la medida en que sólo tiene cabida cuando una decisión riñe
de manera abierta con la Constitución y es definitivamente incompatible con la
jurisprudencia trazada por la Corte Constitucional al definir el alcance y límites de los derechos fundamentales o cuando ejerce el control abstracto de constitucionalidad,
esto es, cuando se configura una anomalía de tal entidad que exige la imperiosa
intervención del juez constitucional. En los demás eventos los principios de
autonomía e independencia judicial, y especialmente la condición de órganos supremos
dentro de sus respectivas jurisdicciones, exigen aceptar las interpretaciones y
valoraciones probatorias aun cuando el juez de tutela pudiera tener una
percepción diferente del caso y hubiera llegado a otra conclusión. […] En
síntesis, la acción de tutela contra sentencias judiciales constituye un
mecanismo para asegurar la primacía de los derechos fundamentales y la unidad
de interpretación en torno a su alcance y límites; no obstante, con miras a
evitar utilizaciones indebidas, su ejercicio es verdaderamente excepcional y
siempre condicionado a profundas restricciones formales y materiales,
particularmente cuando se ejerce contra providencias de altas corporaciones
judiciales.”
[21] Sentencias SU.159 de 2002, T-043
de 2005, T-295 de 2005, T-657 de 2006, T-686 de 2007, T-743 de 2008, T-033 de
2010, T-792 de 2010, entre otras.
[22] Sentencias T-343 de 2011, T-138
de 2011, T-792 de 2010, T-364 de 2009, T-808 de 2007 y T-086 de 2007, entre
otras.
[23] Sentencia T-189
de 2005.
[24] Sentencia T-205
de 2004.
[25] Sentencia T-800 de 2006.
[26] Sentencia T-522 de 2001.
[27] Sentencia SU.159 de 2002.
[28] Sentencias
T-051 de 2009 y T-1101 de 2005.
[29] Sentencias
T-462 de 2003, T-001 de 1999 y T-765 de 1998.
[30] Sentencias T-066 de 2009 y T-079
de 1993.
[31] Sentencias T-462 de 2003, T-842
de 2001 y T-814 de 1999.
[32] Sentencia T-018 de 2008.
[33] Sentencia T-086 de 2007.
[34] Sentencia T-231
de 1994.
[35] Sentencia T-807
de 2004.
[36] Sentencias T-086 de 2007, T-1285
de 2005 y T-114 de 2002.
[37] Sentencias T-292 de 2006, T-1285
de 2005, T-462 de 2003 y SU.640 de 1998.
[38] En la sentencia
T-808 de 2007, se expuso: “… en cualquiera de estos casos debe estarse
frente a un desconocimiento claro y ostensible de la normatividad aplicable al
caso concreto, de manera que la desconexión entre la voluntad del ordenamiento
y la del funcionario judicial sea notoria y no tenga respaldo en el margen de
autonomía e independencia que la Constitución le reconoce a los jueces (Art. 230 C.P.). Debe recordarse además, que el amparo constitucional en estos
casos no puede tener por objeto lograr interpretaciones más favorables para
quien tutela, sino exclusivamente, proteger los derechos fundamentales de quien
queda sujeto a una providencia que se ha apartado de lo dispuesto por el
ordenamiento jurídico”.
[39] Sentencias T-143 de 2011 y T-567
de 1998.
[40] Cfr. sentencia T-442 de 1994.
[41] Cfr. sentencia SU.1300 de 2001.
[42] Cfr. sentencia T-442 de 1994.
[43] Cfr. sentencia
T-538 de 1994.
[44] Sentencia SU.159 de 2002.
[45] Cfr. sentencia T-442 de 1994.
[46] Cfr. sentencia T-538 de 1994.
[47] Ibíd. sentencia T-442 de 1994.
[48] Cfr. sentencia T-576 de 1993.
[49] Cfr. sentencia
T-239 de 1996.
[50] Cfr. Sentencias T-138 de 2011 y
SU.159 de 2002.
[51]Cfr. sentencias SU.159 de 2002 y
T-442 de 1994.
[52] Sentencia T-138 de 2011.
[53] Cfr. Sentencia T-902
de 2005.
[54] Ibídem.
[55] Ibídem.
[56] Sobre este aspecto el artículo
187 del Código de Procedimiento Civil indica: “Apreciación de las
pruebas. Las pruebas deberán ser apreciadas en conjunto, de acuerdo con las
reglas de la sana crítica, sin perjuicio de las solemnidades prescritas en la
ley sustancial para la existencia o validez de ciertos actos. //El juez
expondrá siempre razonadamente el mérito que le asigne a cada prueba.”
[57] SU-159 de 2002.
[58] T-064/10, SU-1184 de
2001 y T-1625 de 2000
[59] T-522/01.
[60] Corte Constitucional, Sentencia
C-595 de 1995. La Corte declaró exequibles los artículos 3 de la Ley 48 de 1882, 61 de la Ley 110 de 1912, el inciso 2º del artículo 65 y el inciso 2º del
artículo 69 de la Ley 160 de 1994, relativos a la titularidad de la Nación de los bienes baldíos.
[61] Corte Constitucional, Sentencia
C-536 de 1997. La Corte declaró exequibles los incisos 9º, 11 y 12 del artículo
72 de la Ley 160 de 1994, por considerar que no desconocen los artículos 13, 58
y 83 de la Constitución.
[62] Corte Constitucional, Sentencias
C-595 de 1995 y C-536 de 1997.
[63] Corte Constitucional, Sentencias
C-595 de 1995 y C-536 de 1997. Concordante con ello, la doctrina también ha
sostenido que sobre estos bienes la Nación no tiene propiedad sino un derecho
especial, ya que dispone de ellos únicamente para adjudicarlos. Cfr.,
José J., Gómez, “Bienes”. Bogotá, Universidad Externado de Colombia, 1981 p.
90.
[64]
Sentencia C-255 de 2012.
[65]
Esta situación ha sido
reconocida por la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia en las siguientes sentencias: 19 de junio de 1968 y 28 de julio de
1987, entre otras. De la segunda vale la pena referir lo siguiente: “Regresando
al punto central de los bienes de uso público, ciertamente la jurisprudencia de
la Corte con apoyo en las nuevas tendencias del derecho público ha sostenido
que los bienes de uso público lo son por naturaleza o por destinación jurídica
y que continúan con esa calidad especial mientras sigan vinculados a la
finalidad pública y en los términos en que ésta así lo exija. Por consiguiente,
el Estado, desde que adquiere un bien para satisfacer una necesidad pública o
de uso público, tal bien queda adscrito como de uso público. Y, como tal, los
terceros o particulares no pueden interferir ni contrariar esa destinación.”
[66]
Expediente 5074.
[67]
“Por la cual se adopta
el Régimen Político, Administrativo y Fiscal de los Distritos Portuario e
Industrial de Barranquilla, Turístico y Cultural de Cartagena de Indias y Turístico,
Cultural e Histórico de Santa Marta”.
[68]
Salvo la expresión “por
cualquier razón”. La sentencia acude, en primer lugar, a la definición de
espacio público contenida en el artículo 5º de la Ley 9 de 1989:
“Entiéndese por Espacio Público el conjunto de
inmuebles y los elementos arquitectónicos y naturales de los inmuebles
privados, destinados por su naturaleza, por su uso o afectación, a la
satisfacción de necesidades urbanas colectivas que trascienden, por tanto, los
límites de los intereses individuales de los habitantes.
Así, constituyen el Espacio Público de la ciudad las
áreas requeridas para la circulación, tanto peatonal, como vehicular, las áreas
para la recreación pública, activa o pasiva; para la seguridad y
tranquilidad  ciudadana, las franjas de retiro de las edificaciones sobre
las vías, fuentes de agua, parques, plazas, zonas verdes y similares, las
necesarias para la instalación y mantenimiento de los servicios públicos
básicos, para la instalación y uso de los elementos constitutivos del
amoblamiento urbano en todas sus expresiones, para la preservación de las obras
de interés público y de los elementos históricos, culturales, religiosos,
recreativos y artísticos, para la conservación y preservación del paisaje y los
elementos naturales del entorno de la ciudad, los necesarios para la
preservación y conservación de las playas marinas y fluviales, los terrenos de
bajamar, así como de sus elementos vegetativos, arenas y corales y, en general,
por todas las zonas existentes o debidamente proyectadas en las que el interés
colectivo sea manifiesto y conveniente y que constituyan por consiguiente zonas
para el uso o el disfrute colectivo”.
[69] Sentencia C-183 de 2003,
argumento jurídico número 3.4.
[70]
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 78, parcial, de la Ley 769 de 2002 “Por la cual se expide el Código Nacional de Tránsito Terrestre y se
dictan otras disposiciones”.
[71] Sala de Casación
Civil, sentencia del 5 de julio de 1978.
[72] “por
la cual se crea el Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural
Campesino, se establece un Subsidio para la adquisición de tierras, se reforma
el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria y se dictan otras disposiciones”. Algunas de estas exigencias se encuentran en el artículo 69 de la
ley: “ARTÍCULO
69. La persona que solicite la adjudicación de
un baldío, deberá demostrar que tiene bajo explotación económica las dos
terceras partes de la superficie cuya adjudicación solicita y que la
explotación adelantada corresponde a la aptitud del suelo establecida por el
INCORA en la inspección ocular. En la petición de adjudicación el solicitante
deberá manifestar, bajo la gravedad del juramento, que se entiende prestado al
formular su pretensión expresamente, si se halla o no obligado legalmente a
presentar declaración de renta y patrimonio. En caso afirmativo, la exigencia
de la explotación económica deberá demostrarse con las declaraciones de renta y
patrimonio correspondientes a los tres años anteriores a la fecha de la
solicitud.
En todo caso, deberá acreditarse una
ocupación y explotación previa no inferior a cinco (5) años para tener derecho
a la adjudicación. La ocupación anterior de persona distinta del peticionario,
no es transferible a terceros, para los efectos contemplados en este inciso.”
[73] Corte Constitucional, Sentencia
C-595 de 1995.
[74]
La ley 160 de 1994 (art.
71) trae una excepción a esta regla, referida a las
empresas especializadas del sector agropecuario.
[75] Unidad Agrícola Familiar, Ley
160 de 1994, arts. 38 y 67. Véase la sentencia C-536 de 1997.
[76] Vid. Argumento jurídico número
27.
[77]
Revisada en la sentencia C-582 de 1997. De esta
providencia se puede resaltar lo siguiente: “Como puede observarse, se trata
de promover, a partir del Tratado Internacional suscrito, un sistema común de
protección ambiental, con el fin de evitar que, deteriorándose el hábitat
propicio para la subsistencia de las aves acuáticas en los territorios de los
países firmantes, éstas disminuyan sus posibilidades de vida y puedan verse en
peligro de extinción, con las graves consecuencias que ello ocasionaría.
Tanto ese objetivo, enteramente acorde con las
previsiones constitucionales (artículos 8, 79 y 80 de la Carta Política, entre otros), como el procedimiento de elaboración de la Lista Internacional de humedales, con miras a su reserva y protección, se avienen al
Ordenamiento Fundamental de Colombia y, por tanto, ningún reparo encuentra esta
Corte para que el Ejecutivo comprometa internacionalmente la voluntad del
Estado en obligarse por las cláusulas del Convenio.
La importancia de los humedales para la preservación
del medio ambiente y para la conservación y promoción  del patrimonio
natural ya había sido destacada por esta Corte en Sentencia T-572 del 9 de
diciembre de 1994 (M.P.: Dr. Alejandro Martínez Caballero), proferida por la Sala Séptima de Revisión de Tutelas. Allí se destacó el interés público inherente al cuidado
de tales áreas, del cual surge, a la luz de la Constitución, y como un verdadero derecho, integrado al debido proceso (art. 29 C.P.), el que tienen las entidades públicas comprometidas en la defensa del patrimonio común sobre
los bienes públicos a participar en los procesos judiciales, aunque las partes
sean particulares, cuando se puede afectar un ámbito territorial de importancia
ecológica, como es el caso de los humedales.”
[78] Expediente 981114.
[79] Corte Constitucional, Sentencias
T-495 de 1995 y T-258 de 1997.
[80] Ver Sentencias T-264 de 2012 y
T-314 de 2012. Cfr. Corte Constitucional, Sentencias T-617 de 1995, T-190 de
1999, T-626 de 2000, T-626 de 2000, T-626 de 2000, T-1073 de 2001, T-756 de
2003, T-363 de 2004, T-791 de 2004, T-894 de 2005 y T-895 de 2008, entre otra.
[81] Corte Constitucional, Sentencia
T-075 de 2012.
[82] Corte Constitucional, Sentencia
T-079 de 2008, T-1075 de 2007, T- 363 de 2004 y T-756 de 2003, entre otras.
[83] Como en el caso resuelto por
esta Corporación en Sentencia T-088 de 2011.
[84] Sentencias
T-314 de 2012, T-079 2008, T-894 de 2005, T-791 de 2004 y T-958 de 2001.
Este Tribunal (fallo T-264 de 2012) ha identificado la existencia de siete elementos
alrededor del derecho: siete aspectos como componentes invariables del citado
derecho:
(i)
Seguridad
jurídica en la tenencia
(ii)
Disponibilidad
de servicios, materiales, facilidades e infraestructuras
(iii)
Gastos
soportables (accesibilidad económica)
(iv)
Habitabilidad;
(v)
Asequibilidad
(accesibilidad física);
(vi)
Que
sea un lugar adecuado; y
(vii)
Que
exista una adecuación cultural.
[85] Sentencia T-585 de 2006
[86] Observación General N° 4. Comité
de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de las Naciones Unidas.
[87] Vid sentencia T-264 de 2012.
[88]
Esta posición fue acogida
por la Corte Interamericana de Derechos Humanos cuando ordenó medidas cautelares
a favor de 63 niños y niñas, así como más de 50 adultos en el municipio de
Bello, Antioquia, con el objetivo de que se les garantizara albergue adecuado y
las condiciones necesarias para su subsistencia. Citado en Sentencia T-264 de
2012.
[89] Otra línea de jurisprudencia
sobre el tema puede consultarse en la sentencia T-314 de 2012.
[90] “Por la cual se ordena la
transferencia del derecho de dominio y posesión de un bien inmueble a la Alcaldía de Puerto Lleras”.
[91]
Folios 12 a 16 del cuaderno de primera instancia. El numeral primero de la parte resolutiva dice: “Transferir
a título gratuito y en los términos de la Ley 708 de 2001, el derecho de dominio y posesión material del siguiente bien inmueble perteneciente al
Ministerio del Interior y de Justicia, a la Alcaldía del Municipio de Puerto Lleras, para el uso exclusivo y desarrollo de las funciones establecidas por la Ley.”
[92] “ARTICULO 103. INFRACCIONES
URBANISTICAS (modificado por el artículo 1 de la Ley 810 de 2003) Toda actuación de construcción, ampliación, modificación, adecuación y
demolición de edificaciones, de urbanización y parcelación, que contravenga los
planes de ordenamiento territorial y las normas urbanísticas que los
desarrollan y complementan incluyendo los planes parciales, dará lugar a la
imposición de sanciones urbanísticas a los responsables, incluyendo la
demolición de las obras, según sea el caso, sin perjuicio de la eventual
responsabilidad civil y penal de los infractores. Para efectos de la aplicación
de las sanciones estas infracciones se considerarán graves o leves, según se
afecte el interés tutelado por dichas normas.
Se considera igualmente
infracción urbanística, la localización de establecimientos comerciales,
industriales, institucionales y de servicios en contravención a las normas de
usos del suelo, lo mismo que el encerramiento, la intervención o la ocupación
temporal o permanente del espacio público con cualquier tipo de amoblamiento,
instalaciones o construcciones, sin la respectiva licencia.
Los municipios y distritos
establecerán qué tipo de amoblamiento sobre el espacio público requiere de la
licencia a que se refiere este artículo, así como los procedimientos y
condiciones para su expedición.
En los casos de actuaciones
urbanísticas, respecto de las cuales no se acredite la existencia de la
licencia correspondiente o que no se ajuste a ella, el alcalde o su delegado,
de oficio o a petición de parte, dispondrá la medida policiva de suspensión
inmediata de todas las obras respectivas, hasta cuando se acredite plenamente
que han cesado las causas que hubieren dado lugar a la medida.
En el caso del Distrito Capital,
la competencia para adelantar la suspensión de obras a que se refiere este
artículo, corresponde a los alcaldes locales, de conformidad con lo dispuesto
en el Estatuto Orgánico del Distrito Capital.”
[93] Derogado por la Ley 99 de 1993: “ARTÍCULO 28. Para la ejecución de obras, el establecimiento de industrias
o el desarrollo de cualquiera otra actividad que, por sus características,
pueda producir deterioro grave a los recursos naturales renovables o al
ambiente o introducir modificaciones considerables o notorias al paisaje, será
necesario el estudio ecológico y ambiental previo y, además, obtener licencia”.
[94]
Artículo 1º del Decreto 564
de 2006.
[95]
La cita se efectuó de la
siguiente manera: “Sobre
las obras que con permiso de la autoridad competente se construyan en sitios de
propiedad de la Unión, no tienen los particulares que han obtenido este
permiso, sino el uso y goce de ellas, y no la propiedad del suelo.
Abandonadas las obras o terminado
el tiempo por el cual se concedió el permiso, se restituyen ellas y el
suelo, por el ministerio de la ley, al uso y goce privativo de la Unión o al uso y goce general de los habitantes, ...”
[96] Sentencia del 31 de mayo de
2002, Rad. AP 518
[97]
La acción de tutela fue
radicada ante la Corte Suprema de Justicia el 17 de febrero de 2012.
[98]  La sentencia del Tribunal
Superior de Villavicencio data del 22 de junio de 2011.
[99] Esta providencia está calendada
2 de noviembre de 2011.
[100] Diario oficial 47749 del 23 de
junio de 2010.
[101]
Cormacarena, Acuerdo 011 de
2009, parágrafo del artículo 4º.
[102]
Ibíd, parágrafo del
artículo 9º.
[103]
Ley 388 de 1997, artículo
58, literales h) y j).
[104]
Cormacarena, Acuerdo 011 de
2009, artículo 8º.
[105]
Cormacarena, Acuerdo 011 de
2009, artículo 4º, parágrafo.
[106]
Folio 13 del cuaderno de
primera instancia.
[107] En la escritura pública número
219 del 23 de febrero de 1968, elevada ante el notario público de Villavicencio
y obrante en los folios 1 a 4 del expediente, se consignó lo siguiente: “1)
Lote de terreno de Cien (100) hectáreas donado por el Brigadier General Armando
Urrego Bernal al Gobierno Nacional y donde actualmente se halla establecido el
Instituto Lingüístico de Verano, transacción hecha por medio de la Escritura No. 731 de Marzo 11 de 1965 otorgada en la Notaría Octava del Circuito de Bogotá (…)”. La misma idea fue reiterada en la Resolución 1387 de 2004, expedida por el Ministerio del Interior y de Justicia: “Que el
predio denominado Lomalinda, según se establece en la Escritura No. 731 del 11-03-1965 de la Notaría 8ª del Círculo Notarial de Bogotá, pertenece a
la Nación- Ministerio de Gobierno, hoy Ministerio del Interior y de Justicia,
y se encuentra identificado con la Matrícula Inmobiliaria No 236-34410 de la Oficina de Instrumentos Públicos de San Martín Meta
y ficha Catastral No 00-01-003-0018-000”.
[108]
Resolución 1387 de 2004,
folio 13 del cuaderno de primera instancia.
[109] Corte Constitucional, Sentencias
C-595 de 1995 y C-536 de 1997.
[110] Corte Constitucional, Sentencias
C-595 de 1995 y C-536 de 1997. Concordante con ello, la doctrina también ha
sostenido que sobre estos bienes la Nación no tiene propiedad sino un derecho
especial, ya que dispone de ellos únicamente para adjudicarlos. Cfr.,
José J., Gómez, “Bienes”. Bogotá, Universidad Externado de Colombia, 1981 p.
90.
[111]
La Sección Tercera del Consejo de Estado, en
sentencia número
76001-23-31-000-1999-0043-01(18503), del 22 de Febrero de 2001 explicó:
“Dentro de esta última
categoría están los bienes fiscales adjudicables que son bienes públicos
rurales dispuestos para ser transferidos al dominio privado previo el
cumplimiento de los supuestos jurídicos de la ocupación.”
[112] En efecto, en la contestación de
la acción de cumplimiento efectuada por la Alcaldía se lee lo siguiente: “El único compromiso que adquirió de manera puntual el Alcalde de la época, señor
EULISER GUERRERO GASCA, que valga decirlo en la actualidad es el mayor invasor
de los predios de loma linda, fue iniciar los trámites necesarios para
recuperar los terrenos invadidos.
[113]
Se trata del señor Rogelio
Ángel Ángel (folio 56) y de Juan de Jesús Sánchez Aragón (folio 58).
[114]
Ver, entre otros, los salvamentos de voto del suscrito Magistrado sobre las
sentencias T-590, T-591, T-643 y T-840 de 2006; T-247, T-680 y T-794 de 2007;
T-402, T-417, T-436 y T-891 de 2008, así como frente a los autos A-222 y A-256
de 2006 y A-045 de 2007. Igualmente, entre otras, aclaraciones de voto ante las
sentencias T-987 y T-1066 de 2007; T-012, T-240, T-350, T-831, T-871, T-925,
T-945, T-1029, T-1263 y T-1265 de 2008; T-093, T-095, T-199, T-249, T-364,
T-517, SU-811, T-904 y T-906 de 2009; T-103 y T-119 de 2010; T-464, T-703 y
T-786 y T-867 de 2011; y T-010 de 2012.
[115]
C-590 de 2005.