C-225-17
Sentencia C-225/17
CODIGO NACIONAL DE POLICIA Y CONVIVENCIA-Carga de la prueba en materia ambiental y salud pública le corresponde
al Estado como supuesto de hecho ineludible de la presunción de dolo y culpa
El problema jurídico que debe resolver la Corte Constitucional en el
presente caso es el siguiente: ¿Desconoce la presunción de inocencia, prevista
en el artículo 29 de la Constitución Política, la presunción de dolo y culpa
que, en los procesos únicos de policía por afectaciones al ambiente, al
patrimonio ecológico y a la salud pública, introduce la Ley 1801 de 2016 y al
determinar que, en estos casos, le corresponderá al infractor demostrar que no
está incurso en el comportamiento endilgado? Para
responder a este problema jurídico y, determinar por esta vía la constitucionalidad
de la norma demandada, la Corte pone de relieve, de acuerdo con la
jurisprudencia en la materia: (i) el carácter no absoluto del derecho a la
presunción de inocencia, lo que ha permitido, bajo ciertas condiciones, la
aceptación de (ii) presunciones de dolo y culpa, como formas constitucionales
de responsabilidad subjetiva. Para la Sala, al tratarse de una
norma que no incluye una presunción de responsabilidad, construida a partir de
la lógica y la experiencia, razonable y proporcionada a los beneficios que
pretende, el artículo 220 de la Ley 1801 de 2016 es declarado exequible, salvo
la expresión “a quién le corresponde probar que no está incurso en el
comportamiento contrario a la convivencia correspondiente” que, como quedó
explicado (Supra numeral 34), es expulsada del ordenamiento jurídico por
contrariar el artículo 29 de la Constitución Política, al relevar a la
autoridad administrativa de la carga de la prueba de la realización del
comportamiento y de su imputabilidad fáctica.
PRINCIPIO DE LA BUENA FE-Contenido/PRESUNCION
CONSTITUCIONAL DE BUENA FE-Delimitación del ámbito de aplicación
El artículo 83 de la
Constitución Política incluye un mandato de actuación conforme a la buena fe
para los particulares y para las autoridades públicas, aunque que se presume
que se actúa de esta manera en las gestiones que los particulares realicen ante
las autoridades del Estado, como contrapeso de la posición de superioridad de
la que gozan las autoridades públicas, en razón de las prerrogativas propias de
sus funciones, en particular, de la presunción de legalidad de la que se
benefician los actos administrativos que éstas expiden. Esto quiere decir que
el mismo texto constitucional delimita el ámbito de aplicación de la presunción
constitucional de buena fe a (i) las gestiones o trámites que realicen
(ii) los particulares ante las autoridades públicas, por lo que su ámbito de
aplicación no se extiende, por ejemplo, a las relaciones jurídicas entre
particulares. Se trata de una medida de protección de las personas frente a las
autoridades públicas, que se concreta, entre otros asuntos, en la prohibición
de exigir en los trámites y procedimientos administrativos, declaraciones
juramentadas o documentos autenticados, ya que esto implicaría situar en cabeza
del particular la carga de demostrar la buena fe en la gestión, de la que
constitucionalmente se encuentran exentos. Esta presunción invierte la carga de
la prueba y radica en cabeza de las autoridades públicas la demostración de la
mala fe del particular, en la actuación surtida ante ella.
PRESUNCION
LEGAL DE DOLO Y CULPA EN PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL-Jurisprudencia
constitucional
LEY QUE ESTABLECE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS DE CONTENIDO
SANCIONATORIO EN MATERIA AMBIENTAL E INSTRUMENTOS CON FINES PREVENTIVOS EN
MATERIA AMBIENTAL CONTENIDO EN CODIGO NACIONAL DE POLICIA-Presunciones de
dolo o culpa en dichas normas prevén procedimientos y consecuencias diferentes
INTEGRACION DE LA UNIDAD NORMATIVA-Jurisprudencia
constitucional
DERECHO A LA
PRESUNCION DE INOCENCIA-Carácter no absoluto/DERECHO
A LA PRESUNCION DE INOCENCIA-Opera tanto en procesos judiciales, como en
los procedimientos administrativos/DEBIDO PROCESO Y PRESUNCION DE INOCENCIA-Proscripción
de la responsabilidad objetiva/FLEXIBILIZACION O APLICACION MATIZADA
DE GARANTIAS DEL DEBIDO PROCESO A LAS ACTUACIONES ADMINISTRATIVAS-Jurisprudencia
constitucional
Como elemento
esencial de los regímenes democráticos, la Constitución Política de 1991
estableció en su artículo 29 la presunción de inocencia la que, a pesar de su
redacción, opera tanto en los procesos judiciales, como en los procedimientos
administrativos, de acuerdo con el inciso primero del mismo artículo. Se trata
de una garantía fundamental que, a la vez, hace parte del derecho fundamental
al debido proceso y que entraña las siguientes consecuencias: (i) corresponde
al Estado la carga de desvirtuar la inocencia, a través de la prueba de los
elementos de la responsabilidad, incluida la culpabilidad. (ii) A pesar de existir
libertad de medios probatorios para desvirtuar la presunción de inocencia, sólo
son admisibles medios de prueba respetuosos del debido proceso y acordes a la
dignidad humana. (iii) Nadie puede ser obligado a contribuir para que la
presunción de inocencia que lo ampara, sea desvirtuada; (iv) La prueba
necesaria para demostrar la culpabilidad debe tener suficiente fuerza
demostrativa, más allá de toda duda razonable, la que en caso de persistir,
debe resolverse mediante la confirmación de la presunción y (v) durante el
desarrollo del proceso o del procedimiento, la persona tiene derecho a ser
tratado como inocente. Para la jurisprudencia, la presunción de inocencia es, a
la vez, fundamento de la proscripción de principio de la responsabilidad
objetiva. A pesar de tratarse de una garantía esencial del
derecho fundamental al debido proceso, la presunción de inocencia, como los
otros derechos y garantías constitucionales, no constituyen potestades
absolutas reconocidas a un individuo.
PRESUNCIONES DE DOLO Y CULPA-Formas
constitucionales de responsabilidad subjetiva/PRESUNCIONES DE DOLO Y CULPA-Fuente
legal/PRESUNCIONES DE DOLO Y CULPA-Definición/PRESUNCION LEGAL/PRESUNCION DE DERECHO/PRESUNCIONES-Pueden
ser refutables, mediante prueba en contrario iuris tantum o
irrefragables de derecho o de iuris et de iure/PRESUNCION DE DOLO Y
CULPA-Formas de responsabilidad, tanto en derecho público, como de derecho
privado
Aunque esta Corte ha excluido la
posibilidad de establecer presunciones de dolo y culpa en materia penal, sí las
ha encontrado ajustadas a la Constitución en el contexto de otras formas de
responsabilidad, tanto de derecho público, como de derecho privado, entre
particulares o frente a autoridades públicas: en procedimientos
administrativos, como los tributarios, de sanciones administrativas en materia
ambiental y de responsabilidad fiscal y en procesos judiciales, como el de la
acción de repetición. Incluso, por fuera del contexto de responsabilidades de
tipo sancionatorio o personal, ha aceptado que dichas presunciones sean de
Derecho, cuando el interés superior lo justifica de manera proporcionada.
PRESUNCION DE DOLO Y CULPA-Condiciones
que debe reunir para que sea admisible
A
partir de los precedentes jurisprudenciales (…), es posible precisar las
condiciones que debe reunir una presunción de dolo o de culpa para ser
constitucionalmente admisible: (i) no puede tratarse de una presunción de
responsabilidad. La responsabilidad es el resultado de la conjunción de varios
elementos, uno de los cuales puede ser la culpabilidad; las presunciones de
dolo y culpa sólo se predican del elemento culpabilidad. Por lo tanto, para que
opere la presunción, es necesario que el hecho base se encuentre debidamente
probado. (ii) Deben ser verdaderas presunciones, no ficciones. Por
consiguiente, las presunciones de dolo y culpa deben ser construidas a partir
de la experiencia y de un razonamiento lógico. (iii) Debe tratarse de medidas
razonables y proporcionadas, al proteger intereses superiores, cuya tutela,
mediante la presunción de dolo o culpa, no resulte desequilibrada frente a la
afectación que engendra de la presunción de inocencia. El carácter iuris tantum
de las presunciones juega en favor de su proporcionalidad.
MEDIO AMBIENTE-Definición en Código Nacional de Policía/MEDIO
AMBIENTE EN LA CONSTITUCION DE 1991-Concepto
PATRIMONIO ECOLOGICO-Concepto
SALUBRIDAD O SALUD PUBLICA-Definición
Resulta
necesario precisar el concepto de salubridad o salud pública, entendidas como
expresiones sinónimas. Así, la salubridad pública puede ser definida
como una serie de condiciones sanitarias, tanto químicas, como relativas a la
organización y disposición del espacio, necesarias para la protección de la
vida, salud e integridad física del ser humano, así como de las especies
animales y vegetales presentes en el ecosistema. Esta definición parte de
entender que los problemas de salubridad pública no sólo afectan al ser humano
directamente, sino que la afectación que genera en especies animales y vegetales,
en sí misma problemática, también conduce indirectamente a la afectación del
ser humano por vía alimentaria o cualquier otra forma de transmisión, al
reconocer la interdependencia mutua.
SERVICIOS PUBLICOS DE AGUA POTABLE, ALCANTARILLADO, RECOLECCION Y
ADECUADO TRATAMIENTO DE BASURAS, CON O SIN RIESGO BIOLOGICO-Cobertura, prestación
eficiente y de calidad está directamente relacionada con la creación y
mantenimiento de condiciones de salud o salubridad pública/CONTROL DE
MEDICAMENTOS, DETERMINACION Y VERIFICACION DEL CUMPLIMIENTO DE MEDIDAS
SANITARIAS EN LA PRODUCCION, ALMACENAMIENTO Y COMERCIALIZACION DE ALIMENTOS Y
DEPOSITO O EMISION DE SUSTANCIAS CONTAMINANTES-Actividades que también son
instrumentos de salubridad pública/PROTECCION DE LA SALUBRIDAD O SALUD
PUBLICA-Implica la prohibición y sanción de ciertos comportamientos, pero
también una actividad prestacional por parte del Estado
SALUBRIDAD PUBLICA Y MEDIO AMBIENTE SANO-Relación estrecha
MEDIO AMBIENTE SANO-Importancia constitucional
CODIGO NACIONAL DE POLICIA Y CONVIVENCIA-Regulación de
comportamientos contrarios a la convivencia, en cuya realización se presume el
dolo o la culpa
La Ley 1801 de 2016 establece una
lista de comportamientos contrarios a la convivencia, en cuya realización se
presume el dolo o la culpa. Así, el artículo 100 de dicha codificación tipifica
los comportamientos contrarios a la preservación del agua, tales como arrojar
sustancias contaminantes, residuos o desechos a los cuerpos de agua o
deteriorar, dañar o alterar los cuerpos de agua, zonas de ronda hídrica y zonas
de manejo y preservación ambiental; el artículo 101 tipifica los comportamientos
que afectan las especies de flora o fauna, tales como colectar, aprovechar,
mantener, tener, transportar, introducir, comercializar, o poseer especies de
fauna silvestre (viva o muerta) o sus partes, sin la respectiva autorización
ambiental, así como aprovechar, recolectar, almacenar, extraer, introducir,
mantener, quemar, talar, transportar o comercializar especies de flora
silvestre, o sus productos o subproductos, sin la respectiva autorización de la
autoridad competente o movilizar maderas sin el respectivo salvoconducto único
de movilización o guía de movilización. El artículo 102 se refiere a los comportamientos
que afectan el aire: realizar quemas de cualquier clase salvo las que de
acuerdo con la normatividad ambiental estén autorizadas y emitir contaminantes
a la atmósfera que afecten la convivencia. El artículo 103 prevé los comportamientos
que afectan las áreas protegidas del sistema nacional de áreas protegidas
(sinap) y áreas de especial importancia ecológica, tales como ocupar
ilícitamente áreas protegidas, de manera temporal o permanente y suministrar
alimentos a la fauna silvestre, en dichos lugares. El artículo 105 se refiere a
las actividades que son objeto de control en el desarrollo de la minería,
cuya realización es objeto de medidas correctivas, tales como desarrollar
actividades mineras de exploración, explotación, o minería de subsistencia o
barequeo en bocatomas y áreas declaradas y delimitadas como excluibles de la
minería o realizar exploraciones y explotaciones mineras sin el amparo de un
título minero debidamente inscrito en el registro minero nacional, salvo
autorizaciones temporales, solicitudes de legalización, declaratoria de área de
reserva especial, subcontratos de formalización o contrato de operación minera
y sin la obtención de las autorizaciones ambientales necesarias para su
ejecución; el artículo 110 se refiere a los comportamientos que atentan
contra la salud pública en materia de consumo, tales como no mantener en
refrigeración, la temperatura adecuada, carne o productos cárnicos o lácticos
o expender alimentos en sitios expuestos a focos de insalubridad o que presenten
riesgo de contaminación; el artículo 111 prevé los comportamientos
contrarios a la limpieza y recolección de residuos y escombros y malas
prácticas habitacionales, tales como sacar la basura en horarios no
autorizados por la empresa prestadora del servicio o en sitio diferente al
lugar de residencia o domicilio o arrojar residuos sólidos y escombros en
sitios de uso público, no acordados ni autorizados por autoridad competente y
arrojar en las redes de alcantarillado, acueducto y de aguas lluvias, cualquier
objeto, sustancia, residuo, escombros, lodos, combustibles y lubricantes, que
alteren u obstruyan su normal funcionamiento.
TEST DE RAZONABILIDAD Y PROPORCIONALIDAD-Jurisprudencia
constitucional
CODIGO NACIONAL DE POLICIA Y CONVIVENCIA-Presunción
de dolo y culpa en norma acusada debe responder a estrictos criterios de
razonabilidad y proporcionalidad en razón de la tensión que dicha medida genera
respecto de la presunción de inocencia
CODIGO NACIONAL DE POLICIA Y CONVIVENCIA-Carácter imperioso de la finalidad sobre inclusión de protección del
medio ambiente
Expediente: D-11648
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 220 de la Ley 1801
de 2016 “Por la cual se expide el Código Nacional de Policía y Convivencia”.
Actores: Francisco de Paula Santander Ruiz y Yamile Vega Parra.
Magistrado Ponente:
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Bogotá,
D.C., veinte (20) de abril de dos mil diecisiete (2017).
La Sala Plena de la Corte
Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en
especial la prevista en el artículo 241.5 de la Constitución, una vez cumplidos
los trámites y requisitos contemplados en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido
la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la Acción
Pública consagrada en el artículo 241, numeral 5, de la Constitución Política, los
ciudadanos Francisco de Paula Santander Ruiz y Yamile Vega Parra demandan la
declaratoria de inconstitucionalidad del artículo 220 (parcial) de la Ley 1801
de 2016 “Por la cual se expide el Código Nacional de Policía y Convivencia”.
Mediante providencia del
20 de septiembre de 2016, el Magistrado sustanciador dispuso: admitir la
demanda contra los artículos demandados al constatar que se reunían los
requisitos exigidos por el artículo 2 del Decreto 2067 de 1991; correr traslado al Procurador General de la Nación, a fin
de que emitiera su concepto en los términos de los artículos 242.2 y 278.5 de
la Constitución; fijar en lista el proceso con el objeto de que cualquier
ciudadano impugnara o defendiera la norma y comunicar, de acuerdo con el
artículo 11 del Decreto 2067 de 1991, la iniciación del mismo al Presidente de
la República, para los fines previstos en el artículo 244 de la Carta, así como
al Presidente del Congreso y al Ministro de Justicia y del Derecho.
Se invitó a participar en el
presente juicio al Ministerio del Interior, a la Defensoría del Pueblo, a la
Policía Nacional, a la Alcaldía Mayor de Bogotá, a la Alcaldía de Medellín, a
la Alcaldía de Barranquilla, a la  Academia Colombiana de Jurisprudencia, al
Instituto Colombiano de Derecho Procesal, a la Facultad de Derecho de la
Universidad Externado de Colombia, a la Facultad de Derecho de la Universidad
de los Andes, a la Facultad de Jurisprudencia y a la Escuela de Ciencias
Humanas de la Universidad del Rosario, a la facultad de derecho de la
Universidad de la Sabana, a la Facultad de Ciencias Jurídicas de la Universidad
Javeriana, a la facultad de derecho de la Universidad Libre, a la Facultad de
Ciencias Jurídicas y Sociales de la Universidad de Caldas, a la Facultad de
Derecho de la Universidad del Cauca, a la Facultad de Derecho, Ciencia Política
y Relaciones Internacionales de la Universidad del Norte y a la Facultad de
Derecho de la Universidad Nacional.
Cumplidos los trámites previstos
en el artículo 242 de la Constitución Política y en el Decreto 2067 de 1991,
procede la Corte a resolver sobre la presente demanda.
A. NORMA DEMANDADA
El siguiente es el texto del artículo
220 de la Ley 1801 de 2016 “Por la cual se expide el Código Nacional de
Policía y Convivencia”, según aparece publicada en el Diario Oficial No.
49.949 de 29 de julio de 2016. La norma acusada se
transcribe a continuación:
LEY 1801 DE 2016
(julio 29)
CONGRESO DE LA REPÚBLICA
Por la cual se expide el Código Nacional de Policía y
Convivencia.
“ARTÍCULO 220. CARGA DE LA PRUEBA EN MATERIA AMBIENTAL
Y DE SALUD PÚBLICA. En los procedimientos que se adelanten por
comportamientos que afecten el ambiente, el patrimonio ecológico y la salud
pública, se presume la culpa o el dolo del infractor a quién le
corresponde probar que no está incurso en el comportamiento contrario a la
convivencia correspondiente.”
B. LA DEMANDA
Los
ciudadanos Francisco de Paula Santander Ruiz y Yamile Vega Parra demandan la
declaratoria de inconstitucionalidad del artículo 220 de la Ley 1801 de 2016 “Por
la cual se expide el Código Nacional de Policía y Convivencia”, al
considerar que desconoce el artículo 29 de la Constitución Política, el que
presume la inocencia en toda actuación judicial y administrativa, así como el
artículo 83 de la Constitución Política, que presume la buena fe de los
particulares en las gestiones que adelanten ante las autoridades públicas. Los
demandantes explican que estas garantías administrativas y judiciales, deben
respetarse con mayor razón en un procedimiento sancionatorio como el previsto
en el Código de Policía. Consideran que la presunción de dolo y culpa, la que
no prevé excepciones en la norma demandada, riñe no sólo con la presunción de
inocencia, sino también con la presunción de buena fe. Luego de citar extractos
jurisprudenciales, los demandantes explican que la presunción de inocencia
tiene un efecto fundamental en cuanto a la carga de la prueba, ya que determina
que quien se beneficia de ella, no le incumbe probar su inocencia, como sí lo
exige la norma demandada.
C. INTERVENCIONES
1. De entidades públicas
a. Ministerio de Justicia
La directora de la Dirección de Desarrollo del Derecho y
del Ordenamiento Jurídico del Ministerio de Justicia[1], solicita
la declaratoria de constitucionalidad de la norma cuestionada.  Explica que la
presunción objeto de control de constitucionalidad corresponde a las de tipo juris
tantum o presunciones legales, que admiten prueba en contra. Relata que la
presunción de dolo y culpa en materia ambiental ya fue objeto de examen de
constitucionalidad mediante la sentencia C-595 de 2010 donde considera que se
explicó que la presunción de inocencia no puede ser aplicada con la misma
rigurosidad en materia penal y en materia administrativa. Considera así que las
mismas razones que condujeron en ese momento a pronunciar la exequibilidad,
sustentan la declaratoria de constitucionalidad de las normas bajo estudio, al
buscar un fin constitucionalmente válido y ser un instrumento proporcionado, al
hacer suyas las argumentaciones de la sentencia C-595 de 2010.
La interviniente discrepa de la demanda en cuanto
considera que las presunciones de dolo y culpa no vulneran el principio de
buena fe “si se tiene en cuenta que la presunción de culpa grave o dolo se
establece precisamente en favor de los particulares” y “constituye una
garantía de protección del principio de buena fe en favor del presunto
infractor”. Refiere lo considerado en cuanto a presunciones de dolo y culpa
en materia de acción de repetición, respecto de la presunción de buena fe, en
la sentencia C-512 de 2013.
b. Defensoría del Pueblo
La
intervención fue allegada al proceso de manera extemporánea[2].
c. Alcaldía Mayor de Bogotá
La
directora de Defensa Judicial y Prevención de Daño Antijurídico de la
Secretaría Jurídica de la Alcaldía de Bogotá[3]
solicita la declaratoria de exequibilidad en el presente asunto. Para
fundamentar su solicitud, la interviniente sitúa la norma demandada en el contexto
del Código de Policía y resalta, entre otras normas, que el artículo 96 precisa
que las medidas previstas en esta normativa, para la protección del medio
ambiente, se aplican sin perjuicio de las contenidas en la normatividad
ambiental y minera. Explica que las presunciones en cuestión se limitan a la
materia ambiental y de salud pública de conocimiento de las autoridades de
policía y realizan de manera adecuada los fines del Código Nacional de Policía,
en particular, la protección del medio ambiente.
En
su intervención, se realiza un recuento de las principales decisiones de esta
Corte en materia de presunciones de dolo y culpa para sustentar la solicitud de
declaratoria de exequibilidad de las normas bajo examen.
c. Alcaldía de Medellín
El
Alcalde de la ciudad de Medellín[4]
considera que las normas demandadas son exequibles. Afirma que el contenido
normativo demandado es idéntico al previsto en la Ley 1333 de 2009 y que fue
objeto de declaratoria de constitucionalidad mediante la sentencia C-595 de
2010. Sostiene que la norma busca proteger bienes jurídicos que se han visto
menguados en los últimos años y busca, de esta manera, una finalidad
importante. Por demás, a su juicio, la norma en cuestión hace parte del margen
de configuración normativa del que goza el legislador.
2. Intervenciones de las
universidades y organizaciones académicas
a. Instituto
Colombiano de Derecho Procesal
Uno de los miembros del Instituto Colombiano
de Derecho Procesal[5]
participa en el proceso para solicitar la declaratoria de exequibilidad de la
norma demandada. Resalta que en el Estado Social de Derecho se debe
proferir una protección especial al medio ambiente y a la biodiversidad y uno
de los deberes constitucionales de los habitantes del país, previstos en el
artículo 8 de la Constitución, consiste en el de “proteger las riquezas
culturales y naturales de la Nación”. Igualmente resalta cómo en la
regulación constitucional de las acciones populares, del artículo 88, se
mencionó expresamente la salubridad pública y el medio ambiente como intereses colectivos
particularmente importantes para la Constitución. Pone de presente cómo el
Código de Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente prevé
medidas que buscan prevenir la afectación del medio ambiente.
El interviniente sostiene que la norma
demandada debe ser interpretada armónicamente con el Código de los Recursos
Naturales y con la Ley 1333 de 2009 que prevé la presunción de dolo y culpa
respecto de las infracciones ambientales, declarada constitucional mediante la
sentencia C-599 de 2010 y reiteradas por las sentencias C-596 y 1007 de 2010.
Considera que la medida demandada cumple
cabalmente la finalidad de asegurar la convivencia social y las condiciones
para el ejercicio de los derechos y libertades públicas. De esta manera, afirma
que las mismas razones que motivaron la sentencia C-599 de 2010, deben conducir
a la declaratoria de exequibilidad en el presente caso, en particular, en
cuanto se da la oportunidad al investigado, de demostrar su inocencia.
b. Universidad Libre
El director del Observatorio de Intervención
Ciudadana Constitucional de la Facultad de Derecho de la Universidad Libre[6] y un miembro
del observatorio[7],
solicitan la declaratoria de inexequibilidad de la norma demandada. Explican
que el contenido de la presunción de inocencia, que al tratarse de un derecho
fundamental, no admite excepciones, consiste justamente en relevar al
investigado de la carga de demostrar su inocencia. En este sentido, la prueba
de la culpabilidad, en todo tipo de procesos, le correspondería al Estado,
contrario a lo que ocurre en la norma demandada.
b. Universidad Externado de Colombia
Dos integrantes del Grupo de Investigaciones en Derecho del Medio
Ambiente de la Universidad Externado de Colombia[8],
solicitan que la norma demandada sea declarada parcialmente inexequible. Defienden
la constitucionalidad de la presunción de culpa establecida en la norma bajo
examen, mas no la presunción de dolo. Sostienen que la diferencia entre la
presunción de culpa y la presunción de responsabilidad, consiste en que la
primera se desvirtúa mediante la prueba de diligencia y cuidado, mientras que
la segunda sólo mediante la prueba de la causa extraña (caso fortuito o fuerza
mayor) o culpa exclusiva de la víctima. Precisan el alcance de los principios
de prevención y de precaución y sostienen que la materialización de dichos
principios justifica que se presuma la culpa del infractor, para que sea éste
quien demuestre haber hecho lo necesario para cumplir los mandatos derivados de
dichos principios. Por el contrario, respecto de la presunción de dolo,
consideran que se trata de una medida desproporcionada en cuanto difícilmente
podrá el infractor allegar al proceso elementos que logren desvirtuarla y, sí
existen otros elementos menos gravosos que permiten proteger el medio ambiente
y a su juicio el beneficio aquí obtenido para la protección del medio ambiente
es leve. Así, la presunción de dolo contrariaría directamente la presunción de
inocencia, al trasladar la carga de la prueba hacia el investigado. Consideran
que la presunción de inocencia no releva completamente al investigado de
actividad probatoria ya que “este debe soportar las cargas probatorias
propias de un proceso, ya sea judicial o administrativo”. No obstante, en
el presente caso, la asimilación del dolo a la culpa, la consideran
desproporcionada.
c. Universidad Nacional de Colombia
La intervención fue allegada de manera extemporánea[9].
c. Universidad de Caldas
La intervención fue allegada de manera extemporánea[10].
D. CONCEPTO
DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
La encargada Procuradora General
de la Nación, en ejercicio de las facultades previstas en los artículos
242.2 y 278.5 de la Constitución Política, emitió en su oportunidad el Concepto
6197, por medio del cual solicita que las normas demandadas sean declaradas inexequibles
y, en subsidio, sean declaradas condicionalmente exequibles, bajo el entendido
de que dichas presunciones de dolo y culpa no se extienden a la realización de
la conducta en sí misma. Considera, en efecto, que de la redacción de la norma
pareciera indicarse que la presunción se extiende a la realización misma de la
conducta al disponer que “se presume la culpa o el dolo del infractor a
quien le corresponde probar que no está incurso en el comportamiento
contrario a la convivencia correspondiente” (subrayas del concepto).
Por esta razón, en su criterio, lo que la norma establece es una presunción de
la conducta o de la comisión de estas contravenciones, que resulta
inconstitucional al contrariar la presunción de inocencia. Se trataría de una
presunción de responsabilidad.
El concepto sostiene que el Código Nacional de
Policía desconoce el principio de legalidad, al establecer que las faltas se
tipifican de manera amplia como conductas contrarias al medio ambiente, a la
salud pública o al patrimonio ecológico, comportamientos que no resultan
determinables por remisión a otras normas de la misma codificación. Se trataría
de expresiones vagas y abiertas que no permiten certeza en la determinación de
la falta. Si bien es cierto que en algunos artículos del Código se enuncian
algunos comportamientos contrarios a la convivencia en materia ambiental, de
salud pública o patrimonio ecológico, el mismo Código remite también a otros
cuerpos normativos como el Código Nacional de los Recursos Naturales Renovables
y de Protección del Medio Ambiente, el Código de Minas y el Código Penal.  En
estos términos “no existe una claridad, determinación ni certeza acerca de
cuáles son las normas concretas a las que resulta aplicable la presunción del
artículo 220 del Código Nacional de Policía y de Convivencia”.  A su
juicio, se trataría de una doble vulneración del derecho al debido proceso: en
lo relativo a la presunción de inocencia y en cuanto a la ausencia de tipicidad
de los comportamientos a los que se aplica dicha presunción de falta, lo que la
convierte en una “presunción desproporcional” (sic).
Considera la Procuradora que el principio de
precaución en materia ambiental justifica la adopción de medidas preventivas,
como resultó reconocido por las sentencias C-293 de 2002 y C-071 de 2003, pero
no la imposición de sanciones carentes de tipicidad y dejadas al arbitrio de la
autoridad policiva, la que presume la existencia de la falta.
II. CONSIDERACIONES
A. COMPETENCIA
1.       En virtud de lo dispuesto por el artículo 241.4 de la Constitución
Política, este tribunal es competente para conocer de la presente demanda, por
dirigirse contra preceptos contenidos en la Ley 1801 de 2016, expedida por el
Congreso de la República. Es decir, se trata de una norma con rango y
fuerza de ley, controlable, por lo tanto, por esta Corte.
B. CUESTIONES PREVIAS
a. LA INEPTITUD DEL CARGO
RELATIVO AL DESCONOCIMIENTO DE LA PRESUNCIÓN CONSTITUCIONAL DE BUENA FE
2.       Los
demandantes consideran que las presunciones de dolo y culpa son
inconstitucionales por contrariar la presunción de buena fe, presente en el
artículo 83 de la Constitución Política. A pesar de exponer argumentos para
explicar el cargo, la acusación formulada no especificó clara y suficientemente
la manera cómo podría presentarse el desconocimiento del artículo 83, en el
caso bajo examen y, por lo tanto, la argumentación no genera, por lo menos, una
duda mínima respecto de la constitucionalidad de la norma demandada, en lo que
concierne a este cargo.
3.       En
efecto, el artículo 83 de la Constitución Política incluye un mandato de
actuación conforme a la buena fe para los particulares y para las autoridades
públicas[11],
aunque que se presume que se actúa de esta manera en las gestiones que los
particulares realicen ante las autoridades del Estado, como contrapeso de la
posición de superioridad de la que gozan las autoridades públicas, en razón de
las prerrogativas propias de sus funciones, en particular, de la presunción de
legalidad de la que se benefician los actos administrativos que éstas expiden[12]. Esto
quiere decir que el mismo texto constitucional delimita el ámbito de aplicación
de la presunción constitucional de buena fe a (i) las gestiones o
trámites que realicen (ii) los particulares[13]
ante las autoridades públicas[14],
por lo que su ámbito de aplicación no se extiende, por ejemplo, a las
relaciones jurídicas entre particulares[15].
Se trata de una medida de protección de las personas frente a las autoridades
públicas, que se concreta, entre otros asuntos, en la prohibición de exigir en
los trámites y procedimientos administrativos, declaraciones juramentadas o
documentos autenticados, ya que esto implicaría situar en cabeza del particular
la carga de demostrar la buena fe en la gestión, de la que constitucionalmente
se encuentran exentos[16].
Esta presunción invierte la carga de la prueba y radica en cabeza de las
autoridades públicas la demostración de la mala fe del particular, en la
actuación surtida ante ella.
4.       Así,
tomando en consideración el ámbito restringido de aplicación de la presunción
constitucional de buena fe, la sentencia C-374 de 2002, que juzgó la
constitucionalidad de las presunciones de dolo y culpa incluidas en la Ley 678
de 2001, para efectos de la acción de repetición, consideró que el cargo
relativo al desconocimiento de la presunción de buena fe era, en el caso
concreto, “improcedente”:
“Y en cuanto hace a la violación
del principio de la buena fe consagrado en el artículo 83 de la Carta, para la
Corte es evidente que el cargo es improcedente, pues la norma Superior no
puede ser quebrantada por los artículos 5° y 6° de la Ley 678 de 2001, ya que
como lo ha precisado la jurisprudencia constitucional la presunción de buena fe
está orientada a proteger al particular de los obstáculos y trabas que las
autoridades públicas, y los particulares que ejercen funciones públicas, ponen
frente a él en todas sus gestiones, como si se presumiera su mala fe, y no su
buena fe. (…)
Es incuestionable que el ejercicio
de la acción de repetición no constituye propiamente una gestión de los
particulares ante el Estado, sino ante todo un mecanismo procesal previsto
en el inciso segundo del artículo 90 de la Carta Política con el fin de
proteger la integridad del patrimonio público y la moralidad y eficiencia en el
desempeño de funciones públicas, en los eventos en que existe una condena de
reparación patrimonial por un daño antijurídico generado por la conducta dolosa
o gravemente culposa de un agente estatal” (negrillas no originales).
5.       En
otra oportunidad, en la sentencia C-512 de 2013 que juzgó la constitucionalidad
de las presunciones de dolo y culpa introducidas por la Ley 1474 de 2011, esta
Corte reiteró que la responsabilidad fiscal no era una gestión de los
particulares ante las entidades públicas, aunque el argumento fue utilizado
para declarar la constitucionalidad de la norma a este respecto:
“En consecuencia, al no ser
posible enmarcar la gestión fiscal como una gestión ante las autoridades
públicas, por ser más bien una gestión de las autoridades públicas, en este
caso el cargo también está llamado a no prosperar” (negrillas no
originales).
Y estableció como razón de la decisión
que:
“Establecer
presunciones legales de dolo y de culpa, para efectos de determinar la
culpabilidad en procesos de responsabilidad fiscal, no vulnera la presunción de
inocencia ni el principio de la buena fe, si dichas presunciones buscan dar
seguridad a situaciones relevantes, protegen bienes jurídicos valiosos y no
contravienen la lógica y la experiencia”.
6.       Esto
quiere decir que, a pesar de que en anteriores oportunidades esta Corte ha
juzgado la constitucionalidad de presunciones de dolo y culpa que operan
legalmente en procedimientos administrativos, tales como el juicio de
responsabilidad fiscal y en procesos judiciales, como el de repetición, frente
a la presunción constitucional de buena fe, en realidad ha considerado que la
exequibilidad se deriva del hecho de que la presunción de buena fe tiene un
ámbito de aplicación ajeno al de las normas bajo examen y por eso la
constitucionalidad era evidente. Gracias a las precisiones jurisprudenciales
hechas por estas sentencias, es entonces posible concluir que, en principio,
las presunciones de dolo y culpa en los procedimientos administrativos y en los
procesos judiciales no pueden afectar el artículo 83 de la Constitución
Política.
7.       En
el caso bajo examen, los demandantes arguyen el desconocimiento de la
presunción de buena fe, pero no logran, en los términos expuestos, explicar
cómo, una presunción concebida para las gestiones administrativas de los particulares
hacia la administración (la presunción constitucional de buena fe), podría
resultar desconocida en los procedimientos administrativos “que se adelanten
por comportamientos que afecten el ambiente, el patrimonio ecológico y la salud
pública”. Se trata de procedimientos que, a pesar de poder iniciarse de
oficio o a petición o denuncia de parte, no es posible calificarlos jurídicamente
como “gestiones” de los particulares ante las entidades públicas. Son,
en realidad, actuaciones administrativas desarrolladas por las autoridades
públicas, frente a los particulares. Por demás, la presunción de dolo y
culpa, de la norma bajo examen, se predica de la actividad contraria al medio
ambiente, al patrimonio ecológico y a la salud, no de actividad alguna que se despliegue
ante las autoridades públicas. En otras palabras, las actuaciones que ejerzan
los particulares durante los procedimientos sancionatorios, tales como el
aporte de documentos que se presumen auténticos, estarán protegidas por la
presunción constitucional de buena fe, aunque para efectos de la resolución del
fondo del procedimiento, la ley presuma que la falta se ha realizado con dolo y
culpa. Esto quiere decir que los demandantes no especificaron este cargo y la
acusación no es suficiente para dudar de la constitucionalidad de la norma
cuestionada, de acuerdo con los precedentes constitucionales citados. Por
consiguiente, la Corte Constitucional no realizará un juicio de exequibilidad
de la norma demandada, respecto del artículo 83 de la Constitución Política.
b. LA AUSENCIA
DE COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL RESPECTO DE LA SENTENCIA C-595 DE 2010
8.      Algunos de los intervinientes sostienen que en el presente caso
existe cosa juzgada material respecto de una parte de la norma demandada.
Aseguran que la constitucionalidad de la presunción de dolo y culpa en materia
ambiental ya fue juzgada mediante la sentencia C-595 de 2010, por lo que la
Corte debería, en este aspecto, estarse a lo resuelto en el año 2010. Para
resolver esta cuestión previa, será necesario comparar las normas presentes en
la Ley 1333 de 2009 y en la Ley 1801 de 2016. Si resultan materialmente
coincidentes, se realizará un cotejo de los problemas jurídicos, el resuelto en
la sentencia C-595 de 2010 y el ahora formulado, se identificará la ratio
decidendi de la decisión de 2010 y se determinará así si existe cosa
juzgada parcial, en el asunto bajo examen.
a) El cotejo
normativo
Parágrafo del
artículo 1 y del artículo 5 de la Ley 1333 de 2009
Artículo 220 de
la Ley 1801 de 2016
Parágrafo 1 del
artículo 1: “En materia ambiental, se
presume la culpa o el dolo del infractor, lo cual dará lugar a las medidas
preventivas. El infractor será sancionado definitivamente si no desvirtúa la
presunción de culpa o dolo para lo cual tendrá la carga de la prueba y podrá
utilizar todos los medios probatorios legales”.
Parágrafo 1 del
artículo 5: “En las infracciones ambientales
se presume la culpa o dolo del infractor, quien tendrá a su cargo
desvirtuarla”.
“CARGA DE LA
PRUEBA EN MATERIA AMBIENTAL Y DE SALUD PÚBLICA. En los procedimientos que se
adelanten por comportamientos que afecten el ambiente, el patrimonio
ecológico y la salud pública, se presume la culpa o el dolo del infractor a
quién le corresponde probar que no está incurso en el comportamiento
contrario a la convivencia correspondiente”
9.
En
una primera lectura de estas dos normas pareciera existir una coincidencia parcial
en los contenidos normativos cotejados, en lo relativo a la presunción de dolo
y culpa en materia ambiental, en los términos de las disposiciones de
2009, y en la afectación al ambiente o al patrimonio ecológico,
en los términos de la disposición de 2016. Así, podría sostenerse que el
ambiente y el patrimonio ecológico se refieren a la misma materia ambiental.
10.
No
obstante, a pesar de tratarse de normas cercanas, son jurídicamente
diferenciables. En primer lugar, en cuanto a la finalidad, la Ley 1333
de 2009 se refiere a los procedimientos administrativos de contenido
sancionatorio, en materia ambiental, aunque la presunción permite, a la vez, la
imposición de medidas preventivas. Por su parte, la Ley 1801 de 2016 pretende
otorgar instrumentos con fines preventivos, de acuerdo con el artículo 1 de la
misma, al prever que: “Las disposiciones previstas en este
Código son de carácter preventivo”. Aunque los
comportamientos que la normatividad de 2016 califica como contrarios a la
convivencia, por afectaciones al medio ambiente y al patrimonio ecológico dan
lugar a la “Aplicación de medidas preventivas y correctivas ambientales y
mineras”, de acuerdo con el artículo 96 de la misma ley, el artículo 172
excluye la naturaleza sancionatoria de las medidas correctivas, al disponer que
“tienen por objeto disuadir, prevenir, superar, resarcir, procurar, educar,
proteger o restablecer la convivencia”, al tiempo que aclara en su
parágrafo 1 que “Las medidas correctivas no tienen carácter sancionatorio”.
A pesar de que algunas de las medidas para cuya imposición la Ley 1333 presume
el dolo y la culpa, no podrían ser consideradas materialmente como sanciones, a
pesar de la calificación legal[17]
y que podría argumentarse que algunas de las medidas correctivas de la Ley 1801
de 2016 son verdaderas sanciones[18],
no puede pasarse por alto que la finalidad general de ambos cuerpos normativos
es diferente: la Ley 1333 de 2009 tiene una finalidad esencialmente sancionatoria,
mientras que la Ley 1801 de 2016 tiene una finalidad esencialmente preventiva.
11.
En
segundo lugar, las normas presentes en la ley de 2009 y la de la ley de 2016, bajo
examen, no sólo son distintas, sino complementarias. En efecto, la misma Ley
1801 de 2016 claramente reconoce que se trata de medidas diferentes, que
no se excluyen entre sí. En efecto, el artículo 96 de la Ley de 2016 dispone
que “Las medidas correctivas establecidas en este Código para los
comportamientos señalados en el presente título, se aplicarán sin perjuicio de
las medidas preventivas y sanciones administrativas contempladas por la
normatividad ambiental y minera”.
12.
En
tercer lugar, las normas de 2009 prevén unas consecuencias diferentes de
la presunción de dolo y culpa, de aquellas previstas en la norma de 2016. Así,
para la Ley 1333 de 2009 la presunción de dolo y culpa permite la imposición de
medidas preventivas e invierte la carga de la prueba y, por consiguiente,
dispone que le corresponderá al investigado desvirtuar el dolo y la culpa, por
medio de cualquier medio de prueba, so pena de ser sancionado como resultado
del procedimiento administrativo. Por el contrario, la presunción de dolo y
culpa de la Ley 1801 de 2016, a más de no prever directamente la posibilidad de
imponer medidas preventivas[19],
ni la libertad probatoria[20],
sí prevé una consecuencia completamente diferente a la de la Ley 1333 de 2009,
en cuanto a la carga de la prueba. Así, mientras el investigado en materia
ambiental, sobre quien pesa la presunción, tiene la carga de demostrar que en
la realización de la infracción no actuó con dolo o culpa, el infractor que es
sujeto del proceso policivo de la Ley 1801 de 2016, sobre quien pesa la
presunción de dolo y culpa, “le corresponde probar que no está incurso en el
comportamiento contrario a la convivencia correspondiente”. Es decir, que
para la Ley 1333 de 2009 la presunción de dolo o culpa traslada la carga de la
prueba respecto de la culpabilidad, mientras que para la Ley 1801 de 2016, la
presunción de dolo o culpa traslada la carga de la prueba respecto de la
tipicidad.
13.
Finalmente,
en cuarto lugar, las presunciones de dolo o culpa de ambas normas operan en procedimientos
diferentes. Mientras la presunción de la Ley 1333 de 2009 surte efectos
dentro del procedimiento sancionatorio ambiental previsto en ese cuerpo
normativo, la presunción de la Ley 1801 de 2016 se introduce dentro del proceso
único de policía, previsto en esa normatividad.
14.
En
estos términos, no es posible concluir que exista identidad material, ni
siquiera parcial, entre el parágrafo del artículo 1 de la Ley 1333 de 2009,
declarado exequible mediante la sentencia C-595 de 2010 y el artículo 220 de la
Ley 1801 de 2016, ahora demandado, por lo que no existe cosa juzgada que limite
la competencia de la Corte Constitucional, en el presente asunto.
c. LA NO INTEGRACIÓN DE LA UNIDAD
NORMATIVA
15. En su
concepto, la Procuradora General de la Nación (e) considera que la norma bajo
examen debe ser declarada inexequible, porque las faltas de las que se predica
la presunción de dolo o culpa en la comisión del acto, carecen de tipicidad. A
pesar de no solicitarlo expresamente, esta consideración podría indicar la
necesidad de realizar integración de la unidad normativa respecto de los
artículos 100, 101, 102, 103, 105, 110 y 111, que prevén los comportamientos
contrarios a la convivencia, frente a los cuales se predica la presunción de
dolo o culpa contenida en el artículo 220, bajo examen.
16. Sin
embargo, en el presente caso no se configura ninguno de los supuestos que
autorizan el recurso excepcional a la técnica de la integración de la unidad
normativa para ampliar el objeto del juicio de inconstitucionalidad, facultad
prevista en el artículo 6 del Decreto 2067 de 1991[21],
ya que de acuerdo con la jurisprudencia constitucional[22],
puede concluirse que: (i) la descripción de los comportamientos contrarios a la
convivencia, que dan lugar a la realización de un proceso único de policía, no
son necesarios para otorgar contenido o sentido a la presunción de dolo o culpa
aquí cuestionada, la que se basta a sí misma desde un punto de vista normativo;
(ii) no se trata de una reproducción de la normas demandada; y (iii) a pesar de
tratarse de normas relacionadas, no existen, en este momento, razones que hagan
dudar de su constitucionalidad.
17. Los
argumentos expuestos por la Procuradora respecto de las normas no demandadas,
constituyen un cargo distinto al aquí examinado y se refieren a la posible
vulneración al debido proceso por falta de certeza en la tipificación de los
comportamientos. Estos argumentos podrían dar lugar a un juicio de
inconstitucionalidad autónomo en el que se garantice la discusión propia de la participación
ciudadana de este proceso público. La integración de la unidad normativa es una
posibilidad excepcional, porque implica la realización de un control oficioso,
en el que no se permite la participación ciudadana previa[23].
Así, al no existir razones para realizar la integración de la unidad normativa
respecto de los artículos 100, 101, 102, 103, 105, 110 y 111 de la Ley 1801 de
2016, estas normas no harán parte del objeto de control del presente juicio de
inconstitucionalidad.
C. PLANTEAMIENTO DEL
PROBLEMA JURÍDICO, MÉTODO Y ESTRUCTURA DE LA DECISIÓN
18.  La
norma controvertida de la Ley 1801 de 2016 prevé que en los procedimientos
policivos por afectaciones a los derechos colectivos al ambiente, al patrimonio
ecológico y a la salud pública, se presume la culpa o el dolo del infractor. También
dispone que, por consiguiente, al infractor le corresponderá probar que no está
incurso en el comportamiento endilgado. Para los demandantes, esta norma
desconoce la presunción de inocencia, componente del derecho fundamental al
debido proceso, el que no admite excepciones y ésta sería una inaplicación de
la misma. Los intervinientes de la Universidad Externado de Colombia solicitan
que la Corte realice un examen diferenciado de la presunción de culpa y de la
presunción de dolo e invitan a que esta última sea declarada inexequible por
desconocer la presunción de inocencia, al sólo ser refutable mediante la prueba
de una causa extraña. Por su parte, la Procuradora General considera que la
norma es inconstitucional porque, en realidad, incorpora una presunción de
responsabilidad, al exigir del investigado la prueba de la que la infracción no
existió. De manera subsidiaria solicita que la Corte condicione la
constitucionalidad de la norma, al entendido de que la presunción de dolo y
culpa no se extiende a la prueba de la comisión de la falta.
19.  En estos
términos, el problema jurídico que debe resolver la Corte Constitucional en el
presente caso es el siguiente: ¿Desconoce la presunción de inocencia, prevista
en el artículo 29 de la Constitución Política, la presunción de dolo y culpa
que, en los procesos únicos de policía por afectaciones al ambiente, al
patrimonio ecológico y a la salud pública, introduce la Ley 1801 de 2016 y al
determinar que, en estos casos, le corresponderá al infractor demostrar que no
está incurso en el comportamiento endilgado?
20.
Para
responder a este problema jurídico y, determinar por esta vía la
constitucionalidad de la norma demandada, esta Corte pondrá de relieve, de
acuerdo con la jurisprudencia en la materia: (i) el carácter no absoluto del
derecho a la presunción de inocencia, lo que ha permitido, bajo ciertas
condiciones, la aceptación de (ii) presunciones de dolo y culpa, como formas
constitucionales de responsabilidad subjetiva. Estas precisiones permitirán
juzgar (iii) la constitucionalidad de las presunciones bajo examen.
D. EL CARÁCTER NO
ABSOLUTO DEL DERECHO A LA PRESUNCIÓN DE INOCENCIA
21.  Como
elemento esencial de los regímenes democráticos, la Constitución Política de
1991 estableció en su artículo 29 la presunción de inocencia la que, a pesar de
su redacción[24],
opera tanto en los procesos judiciales, como en los procedimientos administrativos,
de acuerdo con el inciso primero del mismo artículo. Se trata de una garantía
fundamental que, a la vez, hace parte del derecho fundamental al debido proceso
y que entraña las siguientes consecuencias: (i) corresponde al Estado la carga
de desvirtuar la inocencia, a través de la prueba de los elementos de la
responsabilidad, incluida la culpabilidad[25].
(ii) A pesar de existir libertad de medios probatorios para desvirtuar la presunción
de inocencia, sólo son admisibles medios de prueba respetuosos del debido
proceso y acordes a la dignidad humana[26].
(iii) Nadie puede ser obligado a contribuir para que la presunción de inocencia
que lo ampara, sea desvirtuada[27];
(iv) La prueba necesaria para demostrar la culpabilidad debe tener suficiente
fuerza demostrativa, más allá de toda duda razonable, la que en caso de
persistir, debe resolverse mediante la confirmación de la presunción[28]
y (v) durante el desarrollo del proceso o del procedimiento, la persona tiene
derecho a ser tratado como inocente[29].
Para la jurisprudencia, la presunción de inocencia es, a la vez, fundamento de
la proscripción de principio de la responsabilidad objetiva.
22.  A pesar de tratarse de una
garantía esencial del derecho fundamental al debido proceso, la presunción de
inocencia, como los otros derechos y garantías constitucionales, no constituyen
potestades absolutas reconocidas a un individuo[30], contrario
a lo que sostiene uno de los intervinientes en este proceso. El carácter
absoluto de los derechos y las garantías sería incompatible con la vida en
sociedad, al poner en riesgo la vigencia de otros derechos, principios y
valores la que, según las circunstancias, implican la modulación de los
derechos y garantías constitucionalmente reconocidas, a condición de ser
estrictamente razonables y proporcionales. Así, la jurisprudencia de este
tribunal constitucional, desde muy temprano ha reconocido el carácter relativo
del derecho al debido proceso, sobre todo cuando se trata de garantías aplicables
al desarrollo de procedimientos administrativos[31]. Ha explicado
que la extensión del derecho al debido proceso a los procedimientos
administrativos, que realizó el Constituyente colombiano en el artículo 29 de
la Constitución, no significó un traslado automático y con el mismo rigor de
todas las garantías judiciales, al procedimiento administrativo, o de las
garantías reconocidas en materia penal, a los procedimientos administrativos
sancionatorios. Por esta razón, la jurisprudencia constitucional ha explicado
la necesaria flexibilización[32]
o la aplicación matizada[33]
de las garantías del debido proceso, a las actuaciones administrativas.
23.  Esta posición
jurisprudencial que ha sido constante y coherente, se funda en el
reconocimiento de que los principios constitucionales de eficiencia y eficacia,
predicable de las actuaciones administrativas (artículo 209 de la Constitución),
justifican, según las circunstancias, una modulación proporcional de las
garantías del procedimiento administrativo, la que resulta compensada, en todo
caso, por el control judicial posterior que realiza la Jurisdicción de lo
Contencioso Administrativo. Así, por ejemplo, la Corte Constitucional ha
declarado conforme a la Constitución, la modulación de la prohibición de bis
in idem en materia administrativa disciplinaria, cuando el interés superior
de la lucha contra la corrupción justifica, de manera proporcionada, que puedan
ser revocados directamente fallos absolutorios o autos de archivo, en la
búsqueda de una mejor realización de la justicia material, la que resultaría
sacrificada con una aplicación a ultranza de la garantía en cuestión[34]. También,
en lo que interesa en el caso bajo examen, ha aceptado que la presunción de
inocencia pueda ser objeto de excepciones o de modulaciones, cuando un interés
suficientemente importante lo justifique[35],
lo que no ocurrió, por ejemplo, respecto de una norma que preveía que la
detención provisional de un soldado profesional, durante más de 60 días,
conducía a su retiro temporal con pase a la reserva, por considerar que la
medida resultaba desproporcionada, al existir medidas alternativas, igualmente
eficaces, pero menos gravosas respecto de la presunción constitucional de
inocencia[36].
24.  En aplicación de esta
lógica, a pesar de que la Corte Constitucional haya considerado, en un primer
momento, que la presunción de inocencia del artículo 29 de la Constitución
Política, así como el principio de dignidad humana fundaban una proscripción
absoluta de toda forma de responsabilidad objetiva, es decir, aquella en la que
basta con probar la ocurrencia del hecho dañino imputable al sujeto, para que
le fuera atribuida la responsabilidad, sin tomar en consideración el elemento
volitivo culpa o de responsabilidad subjetiva[37],
y formuló, como principio el nulla poena sine culpa[38], ha
aceptado tanto excepciones, como modulaciones. Así, este tribunal ha declarado
la constitucionalidad de formas de responsabilidad objetiva, por ejemplo la
presente en materia cambiaria[39],
pero ha sometido este tipo de responsabilidad a una serie de condiciones que
determinan su proporcionalidad frente a la afectación del principio de
culpabilidad, derivado de la presunción de inocencia: (i) no pueden tratarse de
medidas que priven de derechos al destinatario o a terceros; (ii) sólo pueden
ser sanciones de tipo monetario; y (iii) no pueden ser graves en términos
absolutos o relativos[40].
De esta manera, se estableció la excepcionalidad de la responsabilidad sin
culpa, la que implica que cuando el legislador ha guardado silencio, se debe
entender que el régimen previsto es de responsabilidad subjetiva[41]. En desarrollo
del carácter excepcional de la responsabilidad objetiva, recientemente esta
Corte declaró que la pérdida de investidura, sanción grave pronunciada por la
Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, no puede ser decretada sin
mediar un análisis suficiente del elemento subjetivo dolo o culpa, como
garantía del derecho al debido proceso[42].
25.  Ahora bien, la
jurisprudencia constitucional también ha declarado la proporcionalidad de
presunciones de dolo o de culpa que el legislador ha introducido en distintos
campos, para efectos de establecer responsabilidades, tanto de tipo
sancionatorio, como resarcitorio y preventivo.
E. LAS PRESUNCIONES DE DOLO
Y CULPA COMO FORMAS CONSTITUCIONALES DE RESPONSABILIDAD SUBJETIVA
26.  A pesar de que se ha
aceptado la existencia de presunciones elaboradas por los jueces o presunciones
hominis, confundidas antitécnicamente con los indicios[43], en lo
que interesa al presente asunto, las presunciones de dolo y culpa sólo pueden
tener fuente legal. Se trata de una técnica normativa a la que recurre
el legislador quien, en la búsqueda de proteger un interés valioso[44],
convierte en asunto relevado de prueba, para efectos de convicción[45],
ciertos hechos o circunstancias, a partir de un hecho base que debe estar
debidamente probado[46].
Con esta medida, el legislador busca atribuir ex ante[47],
de manera adecuada, la carga de la prueba, partiendo de un razonamiento
construido a partir de la lógica y la experiencia[48], de lo
que normalmente ocurre, a efectos de invertir el deber de prueba hacia el hecho
contrario. Esto quiere decir, en otras palabras, que la operancia de la
presunción requiere de la plena prueba del hecho antecedente o base que abre la
puerta al uso de la presunción como medio de convicción. El basamento lógico y
resultado de la experiencia propio de las presunciones, las diferencia de las
ficciones, técnica legislativa diferente que da por establecido un hecho, para
producir un determinado resultado, aunque resulte contrario a la realidad de lo
que normalmente ocurre. Por demás, las presunciones pueden ser refutables,
mediante prueba en contrario (presunciones legales, de hecho o iuris tantum)
o irrefragables (de Derecho o de iuris et de iure).
27.  Las presunciones de dolo o
de culpa son afectaciones directas de la presunción de inocencia que, a pesar
de no ser de la entidad de la responsabilidad objetiva, sí exigen que la medida
adoptada por el legislador resulte razonable y proporcionada, para ser constitucional.
Se trata de formas de responsabilidad subjetiva, es decir, en las que el
establecimiento del componente subjetivo del hecho causante de la
responsabilidad, dolo o culpa, es dogmáticamente imprescindible para declarar
la responsabilidad, pero la carga de la prueba se encuentra legalmente
invertida.
28. Así, aunque esta Corte ha
excluido la posibilidad de establecer presunciones de dolo y culpa en materia
penal, sí las ha encontrado ajustadas a la Constitución en el contexto de otras
formas de responsabilidad, tanto de derecho público, como de derecho privado[49], entre
particulares[50]
o frente a autoridades públicas: en procedimientos administrativos, como los
tributarios, de sanciones administrativas en materia ambiental y de
responsabilidad fiscal y en procesos judiciales, como el de la acción de
repetición. Incluso, por fuera del contexto de responsabilidades de tipo sancionatorio
o personal, ha aceptado que dichas presunciones sean de Derecho, cuando el
interés superior lo justifica de manera proporcionada[51].
29. En efecto, ciertas presunciones
de culpa establecidas en la legislación tributaria fueron declaradas como
conformes a la Constitución, por buscar proteger el interés superior presente
en el eficiente recaudo fiscal, necesario para la satisfacción de los fines del
Estado, pero se advirtió que, en todo caso, le corresponderá a la autoridad
administrativa la demostración plena del hecho base, que hace operativa la
presunción, en este caso la falta o tardanza en la presentación de la
declaración tributaria[52].
30.  También, luego de analizar
individualmente la construcción lógica y a partir de la experiencia de las
diferentes hipótesis de presunciones de dolo y de culpa que la Ley 678 de 2001 estableció
en la acción de repetición contra los agentes del Estado[53], cuya
conducta dolosa o gravemente culposa dé lugar a reconocimientos de
responsabilidad del Estado (condenas, conciliaciones, transacciones, etc.),
dichas presunciones fueron declaradas constitucionales. En este caso, la
ponderación respecto de la presunción de inocencia se efectuó frente al interés
superior de la efectividad del deber constitucional presente en el artículo 90
de la Constitución y en la protección adecuada del erario público, aunque de nuevo
advirtió que en el proceso judicial de repetición deberá estar probado el hecho
base o “supuesto fáctico” de la presunción[54].
31.  Igualmente, declaró la
constitucionalidad de la presunción de acoso laboral a condición de ser
refutable mediante cualquiera de los medios de prueba admisibles y que los
hechos bases resulten plenamente demostrados[55].
También, como quedó explicado como cuestión previa en el presente asunto, fue
declarada exequible la presunción de dolo o culpa que el legislador introdujo
en la Ley 1333 de 2009, para la imposición de medidas preventivas y sanciones
administrativas en materia ambiental, en nombre de la particular importancia
del bien jurídico que se busca proteger con esta medida[56].
32. Finalmente, esta Corte declaró la
constitucionalidad de las diversas hipótesis de presunción de dolo y de
presunción de culpa que la Ley 1474 de 2011 introdujo en el procedimiento
administrativo de responsabilidad fiscal. Allí se recogieron los criterios
establecidos para juzgar la constitucionalidad de este tipo de medidas al
considerar que “Las presunciones deben obedecer a la realidad empírica y
perseguir un fin constitucionalmente valioso. Y deben hacerlo de manera
razonable y proporcionada”[57].
En ese caso, la constitucionalidad de la afectación de la presunción de inocencia
resultó de la ponderación realizada respecto de la eficacia en lucha contra la
corrupción y la tutela efectiva del patrimonio público, necesario para la
realización del interés general.
F. LA      CONSTITUCIONALIDAD DE LAS PRESUNCIONES DE
DOLO Y CULPA BAJO EXAMEN
33. A partir de estos precedentes
jurisprudenciales puestos de presente, es posible precisar las condiciones que
debe reunir una presunción de dolo o de culpa para ser constitucionalmente
admisible: (i) no puede tratarse de una presunción de responsabilidad.
La responsabilidad es el resultado de la conjunción de varios elementos, uno de
los cuales puede ser la culpabilidad; las presunciones de dolo y culpa sólo se
predican del elemento culpabilidad. Por lo tanto, para que opere la presunción,
es necesario que el hecho base se encuentre debidamente probado. (ii) Deben
ser verdaderas presunciones, no ficciones. Por consiguiente, las presunciones
de dolo y culpa deben ser construidas a partir de la experiencia y de un
razonamiento lógico. (iii) Debe tratarse de medidas razonables y
proporcionadas, al proteger intereses superiores, cuya tutela, mediante la
presunción de dolo o culpa, no resulte desequilibrada frente a la afectación
que engendra de la presunción de inocencia. El carácter iuris tantum de
las presunciones juega en favor de su proporcionalidad[58].
a. No pueden ser presunciones de
responsabilidad
34.  La norma bajo examen se
titula “Carga de la prueba en materia ambiental y de salud pública”. Dispone
que en los procedimientos por comportamientos que afecten el medio ambiente, el
patrimonio ecológico y la salud pública, se presume la culpa o el dolo del
infractor a quién le corresponde probar que no está incurso en el comportamiento
contrario a la convivencia correspondiente. Esta norma no reúne el primero de
los requisitos expuestos, relativo a que no se trate de una presunción de
responsabilidad. En efecto, al disponer que la presunción de dolo y culpa trae
como consecuencia que se radique en cabeza del investigado la carga de
demostrar que no se encuentra incurso en el comportamiento contrario a la
convivencia, hace pesar sobre él la carga de probar no sólo la falta de
culpabilidad, sino también la ausencia de tipicidad e introduce así una
verdadera presunción de responsabilidad en la que ni siquiera corresponde a la
autoridad pública demostrar el supuesto de hecho de la presunción de
comportamiento doloso o culposo. Como quedó expuesto, las presunciones de dolo
y culpa sólo pueden predicarse del elemento subjetivo de la responsabilidad,
pero no exoneran a la autoridad del deber de demostrar el hecho base o supuesto
de hecho que permite que la presunción opere. En el presente caso, el supuesto
de hecho de la presunción de dolo o culpa es la comisión del comportamiento
tipificado en la Ley 1801 de 2016 como contrario a la convivencia, en materia
de medio ambiente, patrimonio ecológico o salud pública. No obstante, al
disponer que al investigado le corresponderá demostrar que el hecho no existió
o no le es imputable fácticamente, radica en él la carga total de la prueba
de ausencia de responsabilidad, al deber demostrar, a la vez, la falta de
tipicidad y de culpabilidad. En efecto, la presunción de dolo y culpa se
predica del elemento subjetivo del comportamiento endilgado. Dicha presunción
de dolo y culpa se enerva mediante la prueba de la diligencia, prudencia y
cuidado en la realización del comportamiento. Por el contrario, la prueba
exigida de no estar incurso en el comportamiento contrario a la convivencia,
implica demostrar que el hecho no existió o que existiendo, no le es imputable
a quien es investigado, es decir, la prueba del rompimiento del nexo causal por
el hecho de un tercero, caso fortuito o fuerza mayor. Estos elementos relativos
a la imputabilidad del comportamiento al investigado son juicios relativos a la
tipicidad y son el supuesto de hecho para que opere la presunción de dolo o
culpa[59].
Por consiguiente, deberá declararse la inexequibilidad de la expresión “(…) a
quién le corresponde probar que no está incurso en el comportamiento contrario
a la convivencia correspondiente”, prevista en el artículo 220 de la Ley
1801 de 2016.
b. Debe tratarse de presunciones,
no ficciones
35.  En segundo lugar, la
presunción de dolo y culpa que se examina debe reposar sobre un razonamiento
lógico y responder a las reglas de la experiencia en la materia. Sólo así, se
trataría de una presunción; en caso contrario, se trataría de una ficción
contraria al debido proceso, en particular, a la garantía de presunción de
inocencia. Para determinar si el legislador ha introducido verdaderas
presunciones, será necesario determinar, previamente, qué se entiende por
ambiente, patrimonio ecológico y salud pública, a efectos de identificar la
naturaleza de presunción o de ficción.
El medio ambiente y el patrimonio
ecológico
36.  A pesar de que la norma bajo
examen utiliza dos expresiones distintas, ambiente y patrimonio ecológico, como
si se tratara de conceptos jurídicos individualizables, el artículo 6 de la
misma Ley 1801 de 2016 introduce algunas definiciones de las “categorías
jurídicas” a las que se refiere. Así, en su numeral 3 define el “Ambiente:
Favorecer la protección de los recursos naturales, el patrimonio ecológico, el
goce y la relación sostenible con el ambiente”. Esta definición, presente
en el mismo cuerpo normativo, demuestra que ambas expresiones se refieren al
medio ambiente. Además, el artículo 98 del mismo Código, relativo a las
definiciones dispone que “Los vocablos utilizados en el presente título
deberán ser interpretados a la luz de las disposiciones contenidas en el
régimen ambiental”. En este sentido, la definición de medio ambiente a la
que apunta la norma del Código de Policía bajo examen, no es especial frente al
concepto de medio ambiente estudiado, en varias ocasiones, por esta Corte.
37.  El medio ambiente es un bien
jurídico protegido constitucionalmente y al amparo de instrumentos
internacionales, directamente relacionado con el concepto de vida humana,
aunque no exclusivamente dependiente del mismo y definido como el entorno y
sustento de las diferentes formas de vida, de fauna y de flora[60]. De esta
manera, para la jurisprudencia constitucional “el concepto de medio ambiente
que contempla la Constitución de 1991 es un concepto complejo, en donde se
involucran los distintos elementos que se conjugan para conformar el entorno en
el que se desarrolla la vida de los seres humanos, dentro de los que se cuenta
la flora y la fauna que se encuentra en el territorio colombiano. Adelanta la
Corte que los elementos integrantes del concepto de medio ambiente pueden
protegerse per se y no, simplemente, porque sean útiles o necesarios para el
desarrollo de la vida humana”[61].
La salud pública
38.  El mismo artículo 6 de la
Ley 1801 de 2016, ya referido, define “Salud Pública: Es la responsabilidad
estatal y ciudadana de protección de la salud como un derecho esencial,
individual, colectivo y comunitario logrado en función de las condiciones de
bienestar y calidad de vida”. Esta definición coincide con la expuesta por
algunos de los intervinientes en el presente proceso, según la cual el concepto
de salud pública debía ser interpretado como sinónimo de salud humana. La
jurisprudencia de lo contencioso administrativo[62], seguida
por la constitucional[63],
en ocasiones ha utilizado indistintamente, como sinónimos, las expresiones
salubridad pública y salud pública, e incluso las ha delimitado bajo el
concepto de salud humana[64].
También la jurisprudencia constitucional ha reconocido que los problemas de
salubridad o salud pública no sólo afectan la salud humana, sino también otros
derechos como la vida y la integridad, así como el principio de dignidad humana[65].
39.  Frente a este panorama,
resulta necesario precisar el concepto de salubridad o salud pública,
entendidas como expresiones sinónimas. Así, la salubridad pública puede
ser definida como una serie de condiciones sanitarias, tanto químicas, como
relativas a la organización y disposición del espacio, necesarias para la
protección de la vida, salud e integridad física del ser humano, así como de
las especies animales y vegetales presentes en el ecosistema. Esta definición
parte de entender que los problemas de salubridad pública no sólo afectan al
ser humano directamente[66],
sino que la afectación que genera en especies animales y vegetales, en sí misma
problemática, también conduce indirectamente a la afectación del ser humano por
vía alimentaria o cualquier otra forma de transmisión, al reconocer la
interdependencia mutua.
40.  De esta manera, la
cobertura, prestación eficiente y de calidad de servicios públicos tales como
el agua potable, alcantarillado, de recolección y adecuado tratamiento de
basuras, con y sin riesgo biológico, está directamente relacionada con la
creación y mantenimiento de condiciones de salud o salubridad públicas. También
son instrumentos de salubridad pública, las actividades como el control de
medicamentos, de determinación y verificación del cumplimiento de medidas
sanitarias en la producción, almacenamiento y comercialización de alimentos y en
el depósito o emisión de sustancias contaminantes al aire, al agua y al suelo. Así,
la protección de la salubridad o salud públicas implica la prohibición y
sanción de ciertos comportamientos, pero también una actividad prestacional por
parte del Estado, por ejemplo, en cuanto a la disposición de la infraestructura
y servicio público necesarios para crear condiciones adecuadas de sanidad[67].
41.  Esto quiere decir que existe
una estrecha relación entre la salubridad pública y el medio ambiente sano ya
que, como quedó explicado, los comportamientos que perturban la salubridad
pública afectan, a la vez, directa o indirectamente al medio ambiente, en el
entendido de que el ser humano hace parte del mismo. Así, al referirse a las
distintas normas constitucionales que conforman la llamada Constitución
Ecológica, esta Corte ha vinculado directamente la salubridad pública, con el
medio ambiente sano[68]
y ha reconocido la dificultad práctica de diferenciar los factores que afectan
la salubridad pública, de aquellos que deterioran la sanidad medioambiental[69]. El
vínculo entre el medio ambiente sano y la salubridad pública también ha sido
puesto de presente por el Consejo de Estado[70].
42.  Por otra parte, las
condiciones de salubridad pública propenden directamente por la protección de
la vida y la salud, no sólo del ser humano, también contribuyen a la creación y
preservación de un entorno adecuado para el desarrollo de la vida en
condiciones de calidad y dignidad[71].
Por esta razón, el artículo 366 de la Constitución Política establece el
saneamiento ambiental como uno de los instrumentos para alcanzar la calidad de
vida de la población, como fin social del Estado. Así, por ejemplo, un
inadecuado manejo de las basuras también genera afectaciones a otros derechos,
tales como la libre circulación de personas y de vehículos y genera un contexto
propicio para la inseguridad. Esta relación es lógica, ya que la salubridad es
uno de los componentes del orden público.
43.  Esto quiere decir que la
importancia constitucional del medio ambiente sano, elemento necesario para la
convivencia social, tal como expresamente lo reconoció la Ley 1801 de 2016[72], implica
reconocer que el concepto clásico de orden público, entendido como “el
conjunto de condiciones de seguridad, tranquilidad y salubridad que permiten la
prosperidad general y el goce de los derechos humanos”[73], debe
completarse con el medio ambiente sano, como soporte del adecuado
desenvolvimiento de la vida en sociedad. En este sentido, el orden público debe
definirse como las condiciones de seguridad, tranquilidad y de sanidad
medioambiental[74],
necesarias para la convivencia y la vigencia de los derechos constitucionales[75], al amparo
del principio de dignidad humana[76].
44.  Determinados los conceptos
de salud pública, ambiente y patrimonio ecológico, respecto de cuyos
comportamientos contrarios a la convivencia el artículo 220, bajo examen,
predica las presunciones de dolo y culpa, es posible determinar si se trata de
ficciones o verdaderas presunciones.
45.  La Ley 1801 de 2016
establece una lista de comportamientos contrarios a la convivencia, en cuya
realización se presume el dolo o la culpa. Así, el artículo 100 de dicha
codificación tipifica los comportamientos contrarios a la preservación del agua,
tales como arrojar sustancias contaminantes, residuos o desechos a los cuerpos
de agua o deteriorar, dañar o alterar los cuerpos de agua, zonas de ronda
hídrica y zonas de manejo y preservación ambiental; el artículo 101 tipifica
los comportamientos que afectan las especies de flora o fauna, tales
como colectar, aprovechar, mantener, tener, transportar, introducir,
comercializar, o poseer especies de fauna silvestre (viva o muerta) o sus
partes, sin la respectiva autorización ambiental, así como aprovechar,
recolectar, almacenar, extraer, introducir, mantener, quemar, talar,
transportar o comercializar especies de flora silvestre, o sus productos o
subproductos, sin la respectiva autorización de la autoridad competente o
movilizar maderas sin el respectivo salvoconducto único de movilización o guía
de movilización. El artículo 102 se refiere a los comportamientos que
afectan el aire: realizar quemas de cualquier clase salvo las que de
acuerdo con la normatividad ambiental estén autorizadas y emitir contaminantes
a la atmósfera que afecten la convivencia. El artículo 103 prevé los comportamientos
que afectan las áreas protegidas del sistema nacional de áreas protegidas
(sinap) y áreas de especial importancia ecológica, tales como ocupar
ilícitamente áreas protegidas, de manera temporal o permanente y suministrar
alimentos a la fauna silvestre, en dichos lugares. El artículo 105 se refiere a
las actividades que son objeto de control en el desarrollo de la minería,
cuya realización es objeto de medidas correctivas, tales como desarrollar
actividades mineras de exploración, explotación, o minería de subsistencia o
barequeo en bocatomas y áreas declaradas y delimitadas como excluibles de la
minería o realizar exploraciones y explotaciones mineras sin el amparo de un
título minero debidamente inscrito en el registro minero nacional, salvo
autorizaciones temporales, solicitudes de legalización, declaratoria de área de
reserva especial, subcontratos de formalización o contrato de operación minera
y sin la obtención de las autorizaciones ambientales necesarias para su
ejecución; el artículo 110 se refiere a los comportamientos que atentan
contra la salud pública en materia de consumo, tales como no mantener en
refrigeración, la temperatura adecuada, carne o productos cárnicos o lácticos  o
expender alimentos en sitios expuestos a focos de insalubridad o que presenten
riesgo de contaminación; el artículo 111 prevé los comportamientos
contrarios a la limpieza y recolección de residuos y escombros y malas
prácticas habitacionales, tales como sacar la basura en horarios no
autorizados por la empresa prestadora del servicio o en sitio diferente al
lugar de residencia o domicilio o arrojar residuos sólidos y escombros en
sitios de uso público, no acordados ni autorizados por autoridad competente y
arrojar en las redes de alcantarillado, acueducto y de aguas lluvias, cualquier
objeto, sustancia, residuo, escombros, lodos, combustibles y lubricantes, que
alteren u obstruyan su normal funcionamiento.
46.  La realización de este tipo
de comportamientos demuestra al menos desdén por el medio ambiente, la salud
pública y por las consecuencias que estos actos pueden acarrear para la
sociedad. Resulta lógico y de acuerdo con la experiencia concluir que quien
comete cualquiera de estos actos, no ha sido suficientemente diligente o no ha
tenido la prudencia necesaria para evitar su consumación y, en algunos casos, de
acuerdo con su misma definición, se trata de actividades que sólo pueden
cometerse de manera consciente e intencional. Esto quiere decir que en las
afectaciones al medio ambiente y a la salud pública, relevar a la entidad
pública del deber de probar el elemento subjetivo dolo o culpa, tal como lo
realiza la norma bajo examen, no constituye una deducción ilógica y contraria a
la experiencia, lo que constituiría una ficción, sino una presunción legal que,
en virtud del derecho al debido proceso, invierte la carga de la prueba para
situarla en cabeza de quien es investigado por dichos comportamientos. Ahora
bien, se reitera que la carga de probar plenamente la realización del
comportamiento contrario a la convivencia en materia de medio ambiente o salud
pública le corresponde al Estado, como supuesto de hecho ineludible de la
presunción de dolo y culpa bajo examen.
c. La medida debe ser razonable y
proporcionada
47.  Después
de establecer que la norma bajo control de constitucionalidad que queda vigente
no introduce una presunción de responsabilidad y no se trata de una ficción, la
presunción de dolo y culpa cuestionada debe responder a estrictos criterios de
razonabilidad y proporcionalidad en razón de la tensión que dicha medida genera
respecto de la presunción de inocencia. A pesar de ser una norma procesal, en
la que el legislador goza de un amplio margen de configuración normativa, se
trata de una afectación directa al goce de uno de los elementos del derecho
fundamental al debido proceso y, por lo tanto, la medida debe superar un test
estricto de razonabilidad y proporcionalidad.  “Este test ha sido categorizado
como el más exigente, ya que busca establecer “si el fin es legítimo,
importante e imperioso y si el medio es legítimo, adecuado y necesario, es
decir, si no puede ser remplazado por otro menos lesivo”. Este test incluye un
cuarto aspecto de análisis, referente a “si los beneficios de adoptar la medida
exceden claramente las restricciones impuestas sobre otros principios y valores
constitucionales”[77].
A continuación se analizarán cada uno de estos cuatro pasos del test estricto
de proporcionalidad.
El carácter imperioso de la
finalidad de la norma bajo examen
48.  La Ley 1801 de 2016,
buscó modernizar las normas que en materia de policía administrativa existían
en el país desde hacía más de cuarenta años. Su inadaptación frente a la
evolución de las problemáticas sociales de convivencia impulsó al legislador a
establecer un nuevo Código de Policía y de Convivencia, expresiones
equivalentes. En lo que concierne al presente asunto, la codificación anterior,
Decreto Ley 1355 de 1970, aunque incluía disposiciones relativas a la
salubridad pública, no asumía la protección del medio ambiente como un asunto
policivo. La constitucionalización de este tipo de preocupaciones condujo al
legislador a agregar la protección del medio ambiente, a las ya existentes de
seguridad y salubridad[78].
Por esta razón, en la definición misma de convivencia que introdujo el artículo
5 de dicha ley se dispuso que “se entiende por convivencia, la
interacción pacífica, respetuosa y armónica entre las personas, con los bienes,
y con el ambiente, en el marco del ordenamiento jurídico”.  Por esta misma
razón, el artículo 8, relativo a los principios fundamentales del Código,
dispuso en su numeral 8 “La protección de la diversidad
e integridad del ambiente y el patrimonio ecológico”.
49.  A pesar
de que en el proyecto inicial de dicha normatividad la presunción de dolo y
culpa bajo examen sólo se refería al medio ambiente[79], en
el curso del trámite legislativo se vio la necesidad de ampliarla a la salud pública,
por el vínculo que existe entre ésta y el medio ambiente, tal como quedó
establecido líneas atrás, así como por la necesidad de proteger eficazmente los
bienes jurídicos involucrados con la salubridad pública.
50.  La presunción
de dolo o culpa es un instrumento procesal que propende por la eficacia de la
actividad administrativa en la tutela de estos bienes jurídicos, al remover las
dificultades probatorias que encuentra la autoridad administrativa respecto del
elemento subjetivo del comportamiento realizado, al momento de perseguir este
tipo de comportamientos contrarios a la convivencia. Esto quiere decir que las
finalidades de la norma bajo examen pueden clasificarse en mediatas e
inmediatas. La finalidad inmediata de la presunción de dolo o culpa es la
eficacia de los procesos policivos por comportamientos contrarios a la
convivencia; finalidad acorde con el principio constitucional de eficacia
administrativa (artículo 209 de la Constitución). La finalidad mediata de la
medida analizada es la protección del medio ambiente sano (artículos 79
y 334 de la Constitución), el cual, como quedó explicado, incluye las
condiciones de salubridad pública (artículos 88 y 366 de la Constitución) y el
desarrollo sostenible[80],
todo dentro de la finalidad constitucional de lograr la convivencia pacífica
(Preámbulo y artículo 2 de la Constitución).
51.  La búsqueda de un medio
ambiente sano es un fin estatal, un deber público en el ejercicio de su función
de intervención en la economía (artículo 334 de la Constitución), un deber
ciudadano (artículo 95, n. 8 de la Constitución), así como un derecho
constitucional (artículo 79 de la Constitución) que se adecúa al objetivo
social de mejorar la calidad de vida de la población (artículo
366 de la Constitución).
52.  Esto indica que la búsqueda
de la eficacia en la actuación procesal administrativa en favor de la
convivencia pacífica y la protección del medio ambiente y la salud pública no
son sólo finalidades constitucionalmente importantes, sino a la vez imperiosas.
En efecto, el desmedro progresivo del medio ambiente, así como la fragilidad de
los ecosistemas y el aumento constante de riesgos de salubridad de distinta
índole, que afectan tanto al hombre, como a las especies animales y vegetales,
justifican la toma de medidas inmediatas, así como su mejoramiento progresivo,
en pro de una actuación pública eficaz en la materia.
La efectiva conducencia de la
medida
53.  La distribución adecuada de
las cargas probatorias, tanto las que determina ex ante el legislador,
como la que realiza caso por caso el juez, son instrumentos efectivos para la
eficacia de los procedimientos. Con una adecuada atribución de cargas
probatorias, se disminuyen los riesgos de decisiones que no resuelven el fondo
de la problemática, al mejorar las posibilidades de alcanzar la verdad en el
proceso. En el caso de las medidas correctivas previstas en la Ley 1801 de 2016,
su efectividad depende de la prueba de los elementos que permiten su
imposición: no sólo la realización del comportamiento y su imputabilidad
fáctica, cuya demostración corresponde al Estado, sino el elemento subjetivo
del mismo. Al trasladar hacia el investigado la carga de probar que el comportamiento
contrario a la convivencia no se realizó de manera ni dolosa, ni culposa, se
acentúan las posibilidades de obtener una decisión justa que proteja, a la vez,
el medio ambiente, la salud pública y en esta medida, la convivencia social.
54.   Así, la presunción de dolo
o culpa bajo es examen es una medida efectivamente conducente ya que, al
distribuir adecuadamente la carga probatoria, de acuerdo con la lógica y la
experiencia, hace que se llegue más fácil a la verdad, que los procesos no
terminen en decisiones de archivo o en investigaciones excesivamente largas,
que pondrían en riesgo, en paralelo, la protección a través de la prevención y
la represión de comportamientos contrarios a la convivencia en materia de medio
ambiente y salud pública.
La necesidad de la medida
55.  La demostración de la
consciencia de la antijuridicidad del comportamiento y de la voluntad en la
realización del mismo (dolo), así como del descuido o la negligencia (culpa)
son pruebas que se caracterizan por su dificultad. Para lograr la protección
eficaz de los bienes jurídicos señalados (medio ambiente y salud pública),
mediante la actuación procesal prevista en el Código de Policía y la imposición
de las medidas correctivas correspondientes, el legislador podría acudir a tres
opciones: (i) la exclusión expresa de la culpabilidad como elemento dogmático de
esta forma de responsabilidad; (ii) la atribución de la carga de la prueba de
la culpabilidad a la autoridad estatal y (iii) la inversión de la carga de la
prueba respecto del dolo o la culpa.
56.  Como quedó explicado en la
presente sentencia, la previsión legislativa de casos de responsabilidad objetiva,
a pesar de ser una posibilidad constitucional, resulta aún más restrictiva de
la presunción de inocencia, al excluir del debate procesal la culpabilidad. Por
su parte, la atribución de la carga de la prueba de la culpabilidad a la
autoridad estatal, si bien es una medida que no restringe la presunción de
inocencia, en el caso bajo examen se convertiría en un obstáculo para la
eficacia de la actuación administrativa, teniendo en cuenta las particulares
dificultades que reviste la prueba del elemento subjetivo de actividades que,
por su naturaleza, quien los realiza es quien se encuentra en mejor situación
de conocer y probar las razones y circunstancias que rodearon la realización
del hecho. Así, no existe una medida menos restrictiva de la presunción de
inocencia, que revista de igual grado de efectividad que la que se encuentra
bajo examen.
La proporcionalidad en sentido
estricto
57.  La norma bajo examen genera
una afectación proporcionada al beneficio obtenido, siendo éste mayor al
sacrificio generado. En efecto, la presunción de dolo y culpa que se analiza
que resulta de la lógica y la experiencia, tiene naturaleza iuris tantum.
Esto quiere decir que se trata de un traslado de la carga probatoria que no
limita las posibilidades de defensa del investigado, quien dispone de libertad
probatoria para demostrar que en la realización del acto imputado, actuó con
ausencia de culpabilidad. También, se trata de una medida proporcionada ya que
requiere la previa demostración, por parte de la entidad pública, de la
tipicidad e imputabilidad del comportamiento, respecto de la persona
investigada. Con esta distribución razonable de las cargas probatorias, el
legislador otorga a las autoridades administrativas correspondientes, un
instrumento adecuado para la protección de intereses superiores vinculados con
el orden público, necesario para la convivencia pacífica, tales como el medio
ambiente y la salud pública.
58.  En estos términos, al
tratarse de una norma que no incluye una presunción de responsabilidad,
construida a partir de la lógica y la experiencia, razonable y proporcionada a
los beneficios que pretende, el artículo 220 de la Ley 1801 de 2016 será
declarado exequible, salvo la expresión “a quién le corresponde probar que
no está incurso en el comportamiento contrario a la convivencia correspondiente”
que, como quedó explicado (Supra numeral 34), deberá ser expulsado del
ordenamiento jurídico por contrariar el artículo 29 de la Constitución
Política, al relevar a la autoridad administrativa de la carga de la prueba de
la realización del comportamiento y de su imputabilidad fáctica.
III. DECISIÓN
En mérito a las consideraciones expuestas, la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Declarar EXEQUIBLE, por el cargo analizado, el artículo 220 de
la Ley 1801 de 2016 “Por la cual se expide el Código Nacional de Policía y
Convivencia”, salvo la expresión “a quién le corresponde
probar que no está incurso en el comportamiento contrario a la convivencia
correspondiente” que se declara INEXEQUIBLE.
Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la
Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.
LUIS GUILLERMO
GUERRERO PÉREZ
Presidente
ALEJANDRO LINARES
CANTILLO
Vicepresidente
AQUILES ARRIETA
GÓMEZ
Magistrado (E)
MARÍA VICTORIA
CALLE CORREA
Magistrada
JOSÉ ANTONIO CEPEDA
AMARÍS
Magistrado (E)
IVÁN HUMBERTO
ESCRUCERÍA MAYOLO
Magistrado (E)
ANTONIO JOSÉ
LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
GLORIA STELLA ORTIZ
DELGADO
Magistrada
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
ROCÍO LOAIZA MILIAN
Secretaria General
(E)
[1] Diana Alexandra Remolina Botía.
[2] El término de fijación en lista venció el 13 de octubre de 2016, de
acuerdo con el informe secretarial del 14 de octubre del mismo año (folio 88
del expediente) y la intervención fue recibida el 14 de octubre (folio 89 del
expediente). Pese a que la intervención fue presentada de manera extemporánea,
la entidad solicitó la declaratoria de exequibilidad de la norma demandada. Cita
la sentencia C-595 de 2010 como precedente relevante para la solución del caso
bajo examen y cuyos argumentos considera válidos en esta ocasión. Sostiene que
la presunción de dolo y culpa cuestionada busca preservar bienes
constitucionalmente protegidos como el medio ambiente y la salud humana, que se
encuentran íntimamente ligados y cuya afectación mutua puede resultar
vinculada. Concluye que dichas presunciones no vulneran la presunción de
inocencia en cuanto podrán ser desvirtuadas por el investigado y, en todo caso,
la autoridad de policía deberá verificar la ocurrencia de la conducta.
[3] Luz Elena Rodríguez Quimbayo.
[4] Federico Gutiérrez Zuluaga.
[5] Alfredo Beltrán Sierra.
[6] Jorge Kenneth Burbano Villamarín.
[7] Hans Alexander Villalobos Díaz.
[8] María del Pilar García Pachón y Luis Felipe Guzmán Jiménez.
[9] El término de fijación en lista venció el 13 de octubre de 2016, de
acuerdo con el informe secretarial del 14 de octubre del mismo año (folio 88
del expediente) y la intervención fue recibida el 19 de octubre (folio 92 del
expediente). La Facultad de Derecho de la Universidad Nacional en su escrito
extemporáneo defendió la constitucionalidad de la norma cuestionada. Refiere
las sentencias C-595 y 596 de 2010 y sostiene que la presunción de inocencia,
en materia administrativa sancionatoria, no se aplica con el mismo rigor que en
materia penal.
[10] El término de fijación en lista venció el 13 de octubre de 2016, de
acuerdo con el informe secretarial del 14 de octubre del mismo año (folio 88
del expediente) y la intervención fue recibida el 28 de octubre (folio 98 del
expediente). En el escrito radicado por fuera del término para intervenir se solicitó
la inhibición y, subsidiariamente, estarse a lo resuelto en la sentencia C-595
de 2010. En cuanto a la inhibición, consideran que el cargo relativo a
la posible vulneración del artículo 83 de la Constitución no específica la
manera como resultaría dicha contradicción normativa en cuanto se limita a
afirmar que la presunción de buena fe excluye la presunción de dolo. Agregan
que dicho cargo es, a la vez, impertinente porque “quizá los actores hicieron
una lectura amañada de algún doctrinante para apreciar que de este principio se
sigue la negación de la presunción de dolo”. A su juicio, la demanda no cumple
con la carga de suficiencia para despertar una duda mínima respecto de la
constitucionalidad de la norma demandada porque la Corte ya ha precisado el
alcance de la presunción de inocencia en materia administrativa sancionatoria y
no corresponde al dado por los demandantes. Frente a la solicitud subsidiaria
de estarse a lo resuelto en la sentencia C-595 de 2010 se fundamente en
que consideran que entre las normas examinadas en esa ocasión y las aquí
demandadas “salta a la vista que sus contenidos normativos son idénticos” y no
existe ninguna de las razones que permiten un nuevo pronunciamiento en la
materia ya que, a su juicio, el daño ambiental se ha aumentado en los últimos
seis años.
[11] El mandato de actuación de buena fe “exige a los particulares y a
las autoridades públicas ajustar sus comportamientos a una conducta honesta,
leal y conforme con las actuaciones que podrían esperarse de una “persona
correcta (vir bonus)””: Corte Constitucional, sentencia C-1194/08.
[12] “la presunción de buena fe que milita a favor de los particulares,
en la balanza Estado-administrados hace las veces de contrapeso institucional
de cara a los principios de constitucionalidad y legalidad que amparan en su
orden a la ley y a los actos administrativos”: Corte Constitucional,
sentencia C-840/01.
[13] “En cuanto a los servidores públicos no es que se presuma, ni mucho
menos, la mala fe.  Sencillamente, que al margen de la presunción que favorece
a los particulares, las actuaciones de los funcionarios públicos deben atenerse
al principio de constitucionalidad que informa la ley y al principio de
legalidad que nutre la producción de los actos administrativos”: Corte
Constitucional, sentencia C-840/01.
[14] “(…) conforme con la jurisprudencia constitucional, del artículo 83
superior se infiere una presunción de buena fe para los particulares cuando
quiera que ellos adelanten actuaciones ante las autoridades públicas, es decir
en las relaciones jurídico administrativas (…) del citado precepto
constitucional no se desprende una presunción general de buena fe en las
actuaciones entre particulares”: Corte Constitucional, sentencia C-1194/08.
[15] Por esta razón fue declarado exequible el inciso final del artículo
768 del Código Civil, que incluye una presunción de mala fe en la posesión de
un bien y que la demanda consideraba que desconocía la presunción
constitucional de buena fe, al considerar que “en tanto la buena fe es un
postulado constitucional, irradia las relaciones jurídicas entre particulares,
y por ello la ley también pueda establecer, en casos específicos, esta
presunción en las relaciones que entre ellos se desarrollen”, pero esto no
implica que si el legislador presume la mala fe en las relaciones entre
particulares, la norma sea inconstitucional: Corte Constitucional, sentencia
C-1194/08.
[16] “(…) la buena fe se concibe como un principio inherente a las
relaciones que se desarrollan dentro del ámbito jurídico, destinado a la
reivindicación por el exceso de la formalidad en todas las actuaciones de los
particulares”: Corte Constitucional, sentencia C-527/13.
[17] El artículo 40 de la Ley 1333 de 2009 establece la lista de las
sanciones que se pueden imponer en materia ambiental. Dentro de la lista se
encuentran: 4. Demolición de obra a costa del infractor. 5. Decomiso definitivo
de especímenes, especies silvestres exóticas, productos y subproductos,
elementos, medios o implementos utilizados para cometer la infracción. 6.
Restitución de especímenes de especies de fauna y flora silvestres. A pesar de
la calificación legal, son medidas de restitución, de restablecimiento o de
reparación in natura que difícilmente podrían ser calificadas
materialmente como sanciones.
[18] Las medidas correctivas por comportamientos contrarios al medio
ambiente, previstas entre los artículos 100 y 103 y en el artículo 105 de la
Ley 1801 de 2016, incluyen multas cuya naturaleza no sancionatoria resulta
discutible.
[19] El artículo 97 de la Ley 1801 de 2016 dispone: “Aplicación de
medidas preventivas. Las autoridades de Policía podrán imponer y ejecutar las
medidas preventivas consagradas en la Ley 1333 de 2009 por los comportamientos
señalados en el presente título”.
[20] El artículo 217 enlista los medios de prueba del proceso único de
policía, aunque también admite los previstos en el Código General del Proceso.
[21] “La Corte se pronunciará de fondo sobre
todas las normas demandadas y podrá señalar en la sentencia las que, a su
juicio, conforman unidad normativa con aquellas otras que declara
inconstitucionales”: parte final del inciso 3 del artículo 6 del Decreto
2067 de 1991, "Por el cual se dicta el régimen procedimental de los juicios y
actuaciones que deban surtirse ante la Corte Constitucional".
[22] Entre otras decisiones, a este respecto pueden consultarse las
sentencias C-349/04, C-538/05, C-539/99, C-595/10, C-881/14, C-286/14,
C-041/15, C-410/15, C-619/15.
[23] “(…) la conformación de la unidad normativa implica un control
oficioso del ordenamiento al integrar disposiciones no demandadas expresamente
y por lo tanto una restricción del carácter participativo de la acción, puesto
que los intervinientes no pueden pronunciarse sobre los preceptos con los que
se conformó la unidad normativa”: Corte Constitucional, sentencia C-182/16.
[24] “Toda persona se presume
inocente mientras no se la haya declarado judicialmente culpable”: inciso 4
del artículo 29 de la Constitución Política. Similares términos utiliza el
artículo 8 de la Convención Americana de Derechos Humanos en su numeral 2: “Toda
persona inculpada de delito tiene derecho a que se presuma su inocencia
mientras no se establezca legalmente su culpabilidad” y el artículo 14.2
del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos según el cual: “toda
persona acusada de un delito tiene derecho a que se presuma su inocencia
mientras no se pruebe su culpabilidad conforme a la ley”. Estas formas de
redacción no han impedido que se reconozca la vigencia de la presunción de
inocencia en procedimientos administrativos.
[25] “Naturalmente como surge de la lógica del proceso, la carga de la
prueba está a cargo del Estado, sin perjuicio de que los acusados también
ejerzan la iniciativa probatoria a fin de buscar el esclarecimiento de los
hechos”: Corte Constitucional, sentencia C-599/92.
[26] “Es nula, de pleno derecho, la prueba obtenida con violación
del debido proceso”: inciso final del artículo 29 de la Constitución
Política. De acuerdo con el artículo 12 de la Constitución, la pruebas que
impliquen tortura, serán nulas de pleno derecho.
[27] “Artículo 33. Nadie podrá ser obligado a declarar
contra sí mismo o contra su cónyuge, compañero permanente o
parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad o
primero civil”. En razón de la presunción de inocencia “no le incumbe al
acusado desplegar ninguna actividad a fin de demostrar su inocencia, lo que
conduciría a exigirle la demostración de un hecho negativo”: Corte
Constitucional, sentencia C-205/03.
[28] “El "in dubio pro
disciplinado", al igual que el "in dubio pro reo" emana de la
presunción de inocencia, pues ésta implica un juicio en lo que atañe a las
pruebas y la obligación de dar un tratamiento especial al procesado”: Corte Constitucional, sentencia C-244/96, que declaró exequible
el artículo 6 de la Ley 200 de 1995, que prevé el in dubio pro
disciplinado.
[29] Se trata del derecho a “ser considerada y tratada como inocente
hasta tanto no se demuestre lo contrario”: Corte Constitucional, sentencia
C-217/03.
[30] Por ejemplo, esta Corte ha reconocido que “El carácter preferente
de las libertades de expresión, información y de prensa no significa, sin
embargo, que estos derechos sean absolutos y carezcan de límites. Así, no
sólo no existen en general derechos absolutos sino que, en particular, la
libertad de expresión puede colisionar con otros derechos y valores
constitucionales, por lo cual, los tratados de derechos humanos y la
Constitución establecen que ciertas restricciones a esta libertad, son
legítimas” (negrillas no originales): Corte Constitucional, sentencia
C-010/00. “Las medidas preventivas que adopta la Policía se justifican en la
prevalencia del interés general y de la protección de los derechos de los
ciudadanos como fin esencial del Estado, y en el principio de acuerdo con el
cual, los derechos no son absolutos” (negrillas no originales):
Corte Constitucional, sentencia C-435/13. “(…) ni el valor de la vida, como
bien que el Estado tiene el deber de proteger ni el derecho a la vida son
absolutos y que admiten un juicio de proporcionalidad cuando existen otros
derechos o valores en conflicto”: Corte Constitucional, sentencia C-327/16.
[31] “La no total aplicabilidad de las garantías del derecho penal al
campo administrativo obedece a que mientras en el primero se protege el orden
social en abstracto y su ejercicio persigue fines retributivos, preventivos y
resocializadores, la potestad sancionatoria de la administración se orienta más
a la propia protección de su organización y funcionamiento, lo cual en
ocasiones justifica la aplicación restringida de estas garantías –quedando a
salvo su núcleo esencial– en función de la importancia del interés público
amenazado o desconocido”: Corte Constitucional, sentencia T-145/93.
[32] “(…) la Corte recuerda que el debido proceso en general, y el
principio de culpabilidad en particular, no se aplican exactamente de la misma
forma en materia penal y en el campo tributario (…) En estos casos, la
Corte ha reconocido que los principios del debido proceso se siguen aplicando
pero pueden operar con una cierta flexibilidad en relación con el derecho penal”:
Corte Constitucional, sentencia C-690/96.
[33] “(…) los principios del derecho penal –como forma paradigmática de
control de la potestad punitiva– se aplican, con ciertos matices, a toda las
formas de actividad sancionadora del Estado”: Corte Constitucional,
sentencia C-616/02.
[34] “La mitigación de una garantía que protege al ciudadano de la
acción del Estado, en pro de la realización de un principio constitucional
determinado, sólo podrá considerarse legítima en tanto esta obedezca a una
razón concreta y específica de suficiente entidad, necesaria para alcanzar un
nivel de justicia más alto, y a su vez, busque conservar en lo máximo posible
la efectividad de la garantía que se excepciona o debilita”: Corte
Constitucional, sentencia C-306/12 que declaró constitucionales los artículos
47, 48 y 49 de la Ley 1474 de 2011.
[35] “(…) En el derecho sancionador de la Administración, la presunción
de inocencia y el elemento de la culpabilidad resultan aplicables como criterio
general. No obstante, como se verá a continuación, pueden ser objeto de ciertos
matices -ámbito de la responsabilidad subjetiva- y excepcionalmente
establecerse la responsabilidad sin culpa -objetiva-. (…) Sin embargo,
la rigurosidad en su aplicación, propia del ámbito del derecho penal, no es
trasladable in toto -con el mismo alcance integral- al derecho
administrativo sancionador, dada la existencia de diferencias entre los
regímenes (naturaleza de la actuación, fines perseguidos, ámbitos específicos
de operancia, etc.), que lleva a su aplicación bajo ciertos matices o de manera
atenuada (ámbito de la responsabilidad subjetiva). Incluso, excepcionalmente,
podría establecerse la responsabilidad sin culpa (objetiva)”: Corte
Constitucional, sentencia C-595/10.
[36] “Sin embargo, el retiro definitivo es innecesario pues, al mismo
objetivo y al mismo nivel de efectividad, se podría llegar con una medida que
restringe en menor medida la garantía constitucional de la presunción de
inocencia, cual es una suspensión que se levante en el caso de que soldado
profesional no sea condenado, sea por sentencia absolutoria o cualquier otra
decisión que no implique condena”: Corte Constitucional, sentencia
C-289/12.
[37] “(…) conforme al principio de dignidad humana y de culpabilidad
acogidos por la Carta (CP arts 1º y 29), está proscrita toda forma de
responsabilidad objetiva en materia sancionadora (…) y es obvio que en un
Estado social de derecho, fundado en la dignidad humana (CP art. 1), no es
admisible la responsabilidad objetiva en el campo sancionatorio. Además, el
artículo 29 establece con claridad un derecho sancionador de acto y basado en
la culpabilidad de la persona, pues dice que nadie puede ser juzgado "sino
conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa" y que toda
persona se presume inocente "mientras no se le haya declarado
judicialmente culpable"”: Corte Constitucional, sentencia C-597/96,
relativa a la responsabilidad de contadores, revisores o auditores, por parte
de la Junta Central de Contadores.
[38] “(…) la Corte considera que resulta desproporcionado y violatorio
de los principios de equidad y justicia tributarios la consagración de una
responsabilidad sin culpa en este campo, por lo cual considera que en este
ámbito opera el principio de nulla poena sine culpa como elemento
integrante del debido proceso que regula la función punitiva del Estado”:
Corte Constitucional, sentencia C-690/96.
[39] “(…) establecer por vía de la regulación legal correspondiente, que
las infracciones cambiarias no admiten la exclusión de la responsabilidad por
ausencia de culpabilidad o de imputabilidad del infractor, o lo que es lo
mismo, señalar que la responsabilidad por la comisión de la infracción
cambiaria es de índole objetiva (…) no desconoce ninguna norma
constitucional”: Corte Constitucional, sentencia C-599/92.
[40] “En efecto, las sanciones por responsabilidad objetiva se ajustan a
la Carta siempre y cuando (i) carezcan de la naturaleza de sanciones que la
doctrina llama 'rescisorias', es decir, de sanciones que comprometen de manera
específica el ejercicio de derechos y afectan de manera directa o indirecta a
terceros; (ii) tengan un carácter meramente monetario; y (iii) sean de menor
entidad en términos absolutos (tal como sucede en el caso de las sanciones de
tránsito) o en términos relativos (tal como sucede en el régimen cambiario
donde la sanción corresponde a un porcentaje del monto de la infracción o en el
caso del decomiso en el que la afectación se limita exclusivamente a la
propiedad sobre el bien cuya permanencia en el territorio es contraria a las
normas aduaneras).”: Corte Constitucional, sentencia C-616/02, que
condicionó la constitucionalidad del artículo 41 de la Ley 633 de 2000, en el
entendido de que el cierre del establecimiento o clausura derivada del decomiso
fiscal de mercancías no puede ser una sanción ni automática (sin
procedimiento), ni objetiva (sin examinar el elemento subjetivo).
[41] “(…) la responsabilidad objetiva en el derecho administrativo
sancionador debe estar consagrada de manera expresa por el legislador”:
Corte Constitucional, sentencia C-595/10.
[42] Corte Constitucional, sentencia SU-424/16.
[43] “(…) resulta conveniente precisar que la expresión presunción es
ambigua (…) porque con la expresión presunciones hominis se denotan también los
indicios, que, sin embargo, operan de forma diversa en el razonamiento del
juez.  Sin embargo, las presunciones no son hechos indicadores de otros hechos,
pues ello haría prácticamente imposible diferenciarlas de los indicios (o
hechos indicadores de la ocurrencia de otro hecho) y, por ello, aunque la
doctrina utiliza la expresión presunciones hominis para hablar de indicios, la
jurisprudencia ha acogido la clasificación bipartita entre presunciones iuris
tantum (relativas) y iuris et de iure (absolutas)”: Corte Constitucional,
sentencia SU-074/14.
[44] “Las presunciones son un procedimiento de técnica jurídica acogido
por el legislador en ejercicio de la libertad de configuración normativa de las
instituciones procesales, con el fin de dar seguridad a ciertos estados,
situaciones o hechos jurídicamente relevantes y de proteger bienes jurídicos
particularmente valiosos”: Corte Constitucional, sentencia C-123/06.
[45] “presumir significaría dar una cosa por cierta”: Corte
Constitucional, sentencia C-595/10.
[46] “La ley puede prever que, a partir de ciertos antecedentes o
circunstancias ciertas y conocidas, es posible deducir un hecho, a modo de
presunción”: Corte Constitucional, sentencia C-512/13.
[47] En esto se diferencian las presunciones, de otras formas de atribución
de la carga de la prueba, como la judicial, que se ejerce a través del poder de
distribución adaptada o dinámica de la misma, de acuerdo con el artículo 167
del Código General del Proceso, Ley 1564 de 2012. Cfr. Corte
Constitucional, sentencia C-086/16.
[48] “Al establecer una presunción, el legislador se limita a reconocer
la existencia de relaciones lógicamente posibles, comúnmente aceptadas y de
usual ocurrencia, entre hechos o situaciones jurídicamente relevantes, con el
fin de proteger bienes jurídicos particularmente valiosos”: Corte
Constitucional, sentencia C-669/05.
[49] Por ejemplo, sentencia C-544 de 1994  en la
que analizó   la constitucionalidad del aparte final del numeral 5 del artículo
1025 del Código Civil  donde se establece  una presunción de dolo por la
detención u ocultación  del testamento.
[50] Por ejemplo, mediante la sentencia C-388/00, la Corte declaró la
constitucionalidad de la presunción de ingresos del alimentante, para efectos
de fijar la cuota alimentaria, prevista en el artículo 155 del Decreto-Ley 2737
de 1989. También declaró la exequibilidad de los incisos 3 y 4 del artículo 24
de la Ley 222 de 1995, en los que se establece una presunción de culpa para los
administradores de sociedades, al constatar que se trata de presunciones de
hecho o legales, “que en principio no constituyen un juicio anticipado que
desconozca el debido proceso y en especial la presunción de inocencia”:
Corte Constitucional, sentencia C-123-06.
[51] Por ejemplo, se declaró la constitucionalidad de las presunciones de
renta o renta presuntiva, en razón del principio de eficiencia en el recaudo
tributario: “Razones que tocan con principios jurídicos de rango
constitucional, pueden (…) llevar al legislador a estimar la
conveniencia o la necesidad de consagrar presunciones de derecho. En muchos
casos el imperativo será la seguridad jurídica que debe garantizar el Estado,
en otros, el orden social justo, la función social de la propiedad, o
cualquiera otro que sirva de suficiente soporte a esta decisión del legislador.”:
Corte Constitucional, sentencia C-238/97.
[52] "es indudable que en virtud de
la presunción de inocencia, (…) corresponde al Estado y, en
particular a la administración tributaria, probar que la persona no ha cumplido
con su deber de presentar la declaración tributaria para poder imponer las
sanciones previstas por la ley. Ahora bien, (…) ¿es también
necesario, en virtud de la presunción de inocencia y del principio nulla poena
sine culpa, que el Estado deba probar que la persona efectuó tal conducta
omisiva de manera culpable? O, en este campo, ¿la ruptura del deber
constitucional y legal puede constituir una base suficiente que permita a la
ley presumir la culpabilidad de aquella persona a quien la
administración ya ha demostrado fácticamente que no presentó la declaración
fiscal en los términos establecidos por la ley? (…) teniendo en cuenta
que las sanciones impuestas en caso de no presentación de la declaración
tributaria son de orden monetario, que el cumplimiento de este deber es
esencial para que el Estado pueda cumplir sus fines, y conforme al principio de
eficiencia, la Corte considera que una vez probado por la administración
que la persona fácticamente no ha presentado su declaración fiscal, entonces es
admisible la ley presuma que la actuación ha sido culpable, esto es, dolosa o
negligente”(negrillas no originales): Corte Constitucional, sentencia
C-690/96.
[53] Previamente dichas presunciones fueron declaradas exequibles en la
sentencia C-285/02, pero respecto del cargo relativo a la vulneración del
artículo 90 de la Constitución Política.
[54] “(…) con estas presunciones legales de dolo y culpa grave el
legislador busca hacer efectivo el ejercicio de la acción de repetición en la
medida en que el Estado, al formular la correspondiente demanda, deberá probar
solamente el supuesto fáctico en el que se basa la presunción que alega para
que ésta opere, correspondiéndole al demandado la carga de desvirtuar el hecho
deducido a fin de eximirse de responsabilidad, con lo cual  no sólo se
garantiza su derecho de defensa sino que se logra un equilibrio en el debate
probatorio que debe surtirse en esta clase de actuaciones, sin que pueda
pensarse que por esta circunstancia se vulnera el debido proceso”: Corte
Constitucional, sentencia C-374/02. Por su parte, la sentencia C-455/02 decidió
estarse a lo resuelto y agregó “Ciertamente, el hecho que la norma demandada
presuma que existe dolo, como fuente de responsabilidad civil, cuando el acto
administrativo no se expide con fundamento en hechos ciertos, constituye una
presunción razonable que indica que el servidor público no tuvo la precaución
de verificar la realidad del supuesto fáctico a la hora de expedir el acto
correspondiente. Lo mismo ocurre si la decisión ha sido adoptada sin aparente
sustento legal”.
[55] Corte Constitucional, sentencia C-780/07.
[56] Corte Constitucional, sentencia C-595/10, reiterada por las sentencias
C-596/10 y C-1007/10 que decidieron estarse a lo resuelto.
[57] Corte Constitucional, sentencia C-512/13. La sentencia agregó,
como ratio decidendi que: “Establecer presunciones legales de dolo y
de culpa, para efectos de determinar la culpabilidad en procesos de
responsabilidad fiscal, no vulnera la presunción de inocencia ni el principio
de la buena fe, si dichas presunciones buscan dar seguridad a situaciones relevantes,
protegen bienes jurídicos valiosos y no contravienen la lógica y la experiencia”.
En la sentencia C-388/00 estas condiciones se expresaron de la siguiente
manera: es necesario que la presunción “aparezca como razonable, es decir,
que responda a las leyes de la lógica y de la experiencia, que persiga un fin
constitucionalmente valioso, y que sea útil, necesaria y estrictamente
proporcionada para alcanzar el mencionado fin”.
[58] 1.  Cuando la presunción de dolo y culpa admite prueba en contrario,
la prueba de la diligencia, del cuidado o de la prudencia, desvirtúa tanto la
presunción de culpa, como la de dolo. En este sentido, la Corte Constitucional
no comparte la argumentación expuesta por la interviniente de la Universidad
Externado de Colombia, según la cual la presunción de dolo sólo sería refutable
mediante la prueba de la causa extraña – caso fortuito o fuerza mayor -. En
realidad, el rompimiento del nexo causal o de la imputación del hecho, excluye
la responsabilidad en ambos casos y no resulta lógico pensar que existiendo prueba
de haber obrado diligente y prudentemente para evitar la causación del
perjuicio o la realización de la infracción, pueda concluirse, no obstante, que
el actuar fue doloso.
[59] En este sentido, la sentencia C-595/10 declaró la constitucionalidad
de la presunción de dolo y culpa de la Ley 1333 de 2009, ya que no implicaba
que el investigado debía demostrar que el hecho investigado no existió: “Los
parágrafos demandados no establecen una “presunción de responsabilidad” sino de
“culpa” o “dolo” del infractor ambiental. Quiere ello decir que las
autoridades ambientales deben verificar la ocurrencia de la conducta, si es
constitutiva de infracción ambiental o si se ha actuado al amparo de una causal
de eximente de responsabilidad” (negrillas no originales).
[60] “(…) el medio ambiente, en su connotación como derecho se refiere a
las interacciones y relaciones de los seres vivientes (incluido el hombre)
entre ellos, y con su entorno. Así, se ha entendido y desarrollado la noción de
medio ambiente como todo lo que rodea a los seres vivos y comprende elementos
biofísicos, los recursos naturales como el suelo, el agua, la atmósfera, la
flora, la fauna, etc.; y los componentes sociales.”: Consejo de Estado,
Sección Primera, sentencia del 28 de marzo de 2014, rad.
25000-23-27-000-2001-90479-01(AP), que resolvió la acción popular relativa a la
contaminación del río Bogotá. “(…) el medio ambiente involucra aspectos
relacionados con el manejo, uso, aprovechamiento y conservación de los recursos
naturales, el equilibrio de los ecosistemas, la protección de la diversidad
biológica y cultural, el desarrollo sostenible, y la calidad de vida del hombre
entendido como parte integrante de ese mundo natural”: Consejo de Estado,
Sección Tercera, sentencia del 15 de julio de 2004, rad.
25000-23-26-000-2002-01834-01(AP).
[61] Corte Constitucional, sentencia C-666/10.
[62] “(…) los derechos colectivos a la seguridad y salubridad
públicas se pueden garantizar desde una perspectiva de abstención (negativa
o de impedir una conducta) o de promoción (activa o de realización de un
comportamiento) en aras de asegurar las condiciones esenciales de salud
pública y de tranquilidad que permitan la vida en comunidad y, por
consiguiente, faciliten la convivencia pacífica entre los miembros de la
sociedad” (negrillas no originales): Consejo de Estado, Sección
Tercera, Sub. C, sentencia del 26 de noviembre de 2013, rad.
25000-23-24-000-2011-00227-01(AP). En idéntico sentido: Consejo de Estado,
Sección Primera, sentencia del 27 de julio de 2006, rad.
41001-23-31-000-2003-01229-01(AP); Sección Primera, sentencia del 13 de agosto
de 2009, rad. 07001-23-31-000-2005-00014-01(AP).
[63] “El Consejo de Estado ha definido la salubridad pública como “la
garantía de la salud de los ciudadanos””: Corte Constitucional, sentencia
T-579/15.
[64] El orden público “(…) constituyen las obligaciones que tiene el
Estado de garantizar condiciones mínimas que permitan el desarrollo de la vida
en comunidad. Su contenido general implica, (…) en el caso de la
salubridad, la garantía de la salud de los ciudadanos”: Consejo de Estado, Sección
Primera, sentencia del 5 de octubre de 2009, rad. No.
19001-23-31-000-2005-00067-01. Aunque también existen precedentes
que parecieran haber diferenciado la salubridad pública de la salud humana:
“(…) el servicio público domiciliario de acueducto y alcantarillado en tanto
que afecte la vida de las personas, salubridad pública o salud, es un
derecho constitucional fundamental y como tal debe ser objeto de protección a
través de la acción de tutela” (negrillas no originales): Corte
Constitucional, sentencias T-578/92, T-140/94 y T-207/95.
[65] Se trata de situaciones que “conllevan a la afectación de derechos
de rango fundamental, tales como la vida, la salud, la intimidad y la dignidad
humana, entre otros”: Corte Constitucional, sentencia T-579/15.
[66] “(…) la salubridad, con la prevención de factores patológicos que
pongan en riesgo la vida, la salud o la integridad física de los ciudadanos”:
Corte Constitucional, sentencia C-024/94.
[67] Se trata de derechos colectivos que “se pueden garantizar desde una
perspectiva de abstención (negativa o de impedir una conducta) o de promoción
(activa o de realización de un comportamiento) en aras de asegurar las
condiciones esenciales de salud pública y de tranquilidad que permitan la vida
en comunidad y, por consiguiente, faciliten la convivencia pacífica entre los
miembros de la sociedad”: Consejo de Estado, Sección Tercera, Sub. C,
sentencia de 26 de noviembre de 2013, rad. 25000-23-24-000-2011-00227-01(AP). Cfr.
Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia del 5 de mayo de 2016, rad.
68001-23-31-000-2011-01081-01(AP).
[68]“(…) la protección del medio ambiente ha adquirido en nuestra
Constitución un carácter de objetivo social, que al estar relacionado
adicionalmente con la prestación eficiente de los servicios públicos, la
salubridad y los recursos naturales como garantía de la supervivencia de las
generaciones presentes y futuras, ha sido entendido como una prioridad dentro
de los fines del Estado y como un reconocimiento al deber de mejorar la calidad
de vida de los ciudadanos. Artículo 366 C.P.”: Corte Constitucional,
sentencia C-671/01.  También “dentro del marco constitucional, el
aprovechamiento de los recursos naturales, aunque es permitido, no puede dar
lugar a perjuicios en términos de salubridad individual o social y tampoco
puede acarrear un daño o deterioro que atente contra la diversidad e integridad
del ambiente. En otras palabras, la Constitución de 1991 apunta a un modelo de
desarrollo sostenible”: Corte Constitucional, sentencia T-153/13.
[69] “(…) control y manejo de las situaciones de índole sanitario, para
evitar que tanto en el interior como en el exterior de un establecimiento o de
determinado lugar se generen focos de contaminación, epidemias u otras
circunstancias que puedan afectar la salud y la tranquilidad de la comunidad y
en general que afecten o amenacen el estado de sanidad comunitaria”: Corte
Constitucional, sentencia T-579/15. Esta misma sentencia reconoció que “(…) no
existe una línea divisoria clara en la procedencia de una u otra acción cuando
se trata de proteger intereses como la salubridad pública o el medio ambiente
que, aunque son entendidos como derechos de carácter colectivo, conllevan a la
afectación de derechos de rango fundamental, tales como la vida, la salud, la
intimidad y la dignidad humana, entre otros”.
[70] Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia del 22 de enero de 2015,
rad. 18001-23-31-000-2011-00256-01(AP).
[71] “El objetivo de este conjunto de mandatos es el de asegurar que, el
ser humano, como fundamento del ordenamiento constitucional, pueda vivir dentro
de un entorno apto y adecuado que le permita desarrollar su existencia en
condiciones dignas y con mayor calidad de vida”: Corte Constitucional,
sentencia C-259/16.
[72] Artículo 5 de la Ley 1801 de 2016: “Definición. Para los efectos de
este Código, se entiende por convivencia, la interacción pacífica, respetuosa y
armónica entre las personas, con los bienes, y con el ambiente, en el marco del
ordenamiento jurídico”.
[73] Corte Constitucional, sentencia C-024/94, fórmula reiterada, entre
otras, por las sentencia C-824/04, C-117/06 y C-435/13.
[74] Bajo el entendido de que la sanidad medioambiental integra la
salubridad pública, pero es un concepto más amplio.
[75] “(…) orden público como condición para el libre ejercicio de
las libertades democráticas”: Corte Constitucional, sentencia C-024/94.
[76] “El orden público, en el Estado social de derecho, es entonces un
valor subordinado al respeto a la dignidad humana, por lo cual el fin último de
la Policía, en sus diversas formas y aspectos, es la protección de los derechos
humanos”: Corte Constitucional, sentencia C-024/94.
[77] Corte Constitucional, sentencia C-104/16.
[78] “Es un Código progresista y alineado con los retos que el
desarrollo le impone a nuestro ordenamiento jurídico. Así, se articula
profundamente con el respeto por el ambiente y los animales brindando
herramientas que permitirán a las autoridades de policía realizar un control
eficaz de comportamientos relacionados con la minería ilegal, la protección de
especies silvestres y nativas y de los animales”: Exposición de motivos del
Proyecto de Ley n. 99 de 2014- Senado- acumulado número 145 de 2015 – Senado -,
256 de 2016 – Cámara -, “Por el cual se expide el Código Nacional de Policía
y Convivencia”, en Gaceta del Congreso, n. 554 del 29 de septiembre
de 2014.
[79] “Artículo 264. Carga de la prueba en materia ambiental. En los
procedimientos que se adelanten por comportamientos que afecten el ambiente y
el patrimonio ecológico, se presume la culpa o el dolo del infractor a quien le
corresponde probar que no está incurso en el comportamiento contrario a la
convivencia correspondiente”.
[80] “La preservación de un medio ambiente sano para las generaciones
presentes y futuras, se ha convertido así, en un objetivo de principio, y en el
punto de partida de una política universal a través de la cual se busca lograr
un desarrollo sostenible, entendido éste como aquél desarrollo que “satisfaga
las necesidades del presente, sin comprometer la capacidad de que las futuras
generaciones puedan satisfacer sus propias necesidades (…) la
Constitución Política de 1991, atendiendo a la inquietud mundial por la
preservación y defensa de los ecosistemas naturales, le reconoció al medio
ambiente el carácter de interés superior, a través de un catálogo amplio de
disposiciones que configuran la denominada “constitución ecológica” o
“constitución verde”.” Sentencia C-671 de 2001”: Corte Constitucional,
sentencia C-632/11.