C-018-18
Sentencia C-018/18
PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA QUE ADOPTA EL ESTATUTO DE LA OPOSICION
POLITICA Y ALGUNOS DERECHOS A ORGANIZACIONES POLITICAS INDEPENDIENTES-Parámetro de
control del procedimiento de aprobación
INSTRUMENTOS PARA FACILITAR Y ASEGURAR LA
IMPLEMENTACION Y DESARROLLO NORMATIVO DEL ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION DEL
CONFLICTO Y CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-Procedimiento legislativo especial para la
paz (fast track)
PROYECTOS DE LEY Y ACTO LEGISLATIVO
TRAMITADOS MEDIANTE EL PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO ESPECIAL-Exigencia de conexidad con el Acuerdo
Final
PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA QUE ADOPTA EL
ESTATUTO DE LA OPOSICION POLITICA Y ALGUNOS DERECHOS A ORGANIZACIONES POLITICAS
INDEPENDIENTES-Relación
con contenidos del Acuerdo Final para la Paz
ACUERDO FINAL PARA LA PAZ-Ejes temáticos
El Acuerdo Final se desarrolla en tres ejes, a saber:
(i) “[d]erechos y garantías plenas para el ejercicio de la oposición política
en general, y en particular para los nuevos movimientos que surjan luego de la
firma del Acuerdo Final. Acceso a medios”; (ii) “[m]ecanismos democráticos de
participación ciudadana, incluidos los de participación directa, en los
diferentes niveles y diversos temas”; y (iii) “[m]edidas efectivas para
promover una mayor participación en la política nacional, regional y local de
todos los sectores, incluyendo la población más vulnerable, en igualdad de
condiciones y con garantías de seguridad”.
OPOSICION POLITICA EJERCIDA DENTRO DEL
SISTEMA POLITICO Y DE REPRESENTACION-Definición
PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA QUE ADOPTA EL
ESTATUTO DE LA OPOSICION POLITICA Y ALGUNOS DERECHOS A ORGANIZACIONES POLITICAS
INDEPENDIENTES-Conexidad
estricta/PROYECTOS DE LEY Y ACTO LEGISLATIVO TRAMITADOS MEDIANTE EL
PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO ESPECIAL-Reglas aplicables en el procedimiento
PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA QUE ADOPTA EL
ESTATUTO DE LA OPOSICION POLITICA Y ALGUNOS DERECHOS A ORGANIZACIONES POLITICAS
INDEPENDIENTES-Naturaleza/PROYECTO
DE LEY ESTATUTARIA QUE ADOPTA EL ESTATUTO DE LA OPOSICION POLITICA Y ALGUNOS
DERECHOS A ORGANIZACIONES POLITICAS INDEPENDIENTES-Objeto
PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA QUE ADOPTA EL
ESTATUTO DE LA OPOSICION POLITICA Y ALGUNOS DERECHOS A ORGANIZACIONES POLITICAS
INDEPENDIENTES-Asuntos
sujetos a reserva de ley estatutaria
PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA QUE ADOPTA EL
ESTATUTO DE LA OPOSICION POLITICA Y ALGUNOS DERECHOS A ORGANIZACIONES POLITICAS
INDEPENDIENTES-Asuntos que
no tienen reserva de ley orgánica
RESERVA DE LEY ORGANICA-Circunstancias que dan lugar a su vulneración
Según lo ha dicho la jurisprudencia, existe una
vulneración de la reserva de ley orgánica cuando “[e]l Congreso regula por
medio de una ley ordinaria un contenido normativo que la Constitución ha
reservado a las leyes orgánicas, pues la Carta distingue entre leyes orgánicas
y leyes ordinarias, y atribuye a cada una de ellas la regulación de materias
diversas. La violación de la reserva de ley orgánica no configura entonces
un vicio de forma sino una falta de competencia, puesto que el Congreso no puede
tramitar y aprobar por medio del procedimiento y la forma de la ley ordinaria
ciertas materias que la Constitución ha reservado al trámite y a la forma más
exigentes de la ley orgánica.
PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA QUE ADOPTA EL
ESTATUTO DE LA OPOSICION POLITICA Y ALGUNOS DERECHOS A ORGANIZACIONES POLITICAS
INDEPENDIENTES-Asuntos que podrían
ser propios del Reglamento del Congreso, Ley Orgánica de Presupuesto o de Ley
Orgánica del Plan Nacional de Desarrollo, pero no tienen reserva de ley
orgánica/PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA-Pueden confluir otras regulaciones
como las ordinarias y orgánicas, siempre y cuando mantengan una conexión
material razonable
PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA QUE ADOPTA EL
ESTATUTO DE LA OPOSICION POLITICA Y ALGUNOS DERECHOS A ORGANIZACIONES POLITICAS
INDEPENDIENTES-Reglas
relacionadas con la presentación y publicación
PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA QUE ADOPTA EL
ESTATUTO DE LA OPOSICION POLITICA Y ALGUNOS DERECHOS A ORGANIZACIONES POLITICAS
INDEPENDIENTES-Reglas
relacionadas con la realización de los distintos debates
PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA QUE ADOPTA EL
ESTATUTO DE LA OPOSICION POLITICA Y ALGUNOS DERECHOS A ORGANIZACIONES POLITICAS
INDEPENDIENTES-Reglas
relacionadas con los plazos
PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA QUE ADOPTA EL
ESTATUTO DE LA OPOSICION POLITICA Y ALGUNOS DERECHOS A ORGANIZACIONES POLITICAS
INDEPENDIENTES-Reglas
relacionadas con el contenido/CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE PROYECTOS DE
LEY ESTATUTARIA-Cumplimiento de requisitos de consecutividad, identidad
flexible y unidad de materia/PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA QUE ADOPTA EL
ESTATUTO DE LA OPOSICION POLITICA Y ALGUNOS DERECHOS A ORGANIZACIONES POLITICAS
INDEPENDIENTES-Cumplimiento de exigencia de aval previo del gobierno
nacional en modificaciones por cuanto la declaratoria de inconstitucionalidad
de la sentencia C-332 de 2017 no tuvo efectos retroactivos
PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA QUE ORDENA
GASTO PUBLICO-Deber de
precisar impacto fiscal conforme al artículo 7 de la ley 819 de 2003, es
responsabilidad tanto del Ejecutivo como del Legislador, pero no es una
limitación para que el Congreso desarrolle su función legislativa
PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA QUE ADOPTA EL
ESTATUTO DE LA OPOSICION POLITICA Y ALGUNOS DERECHOS A ORGANIZACIONES POLITICAS
INDEPENDIENTES-Medidas específicas
deben ser consistentes con el Marco Fiscal de Mediano Plazo, con el Marco de
Gasto de Mediano plazo y con la Regla Fiscal, según lo establecido en la
Constitución Política y Ley 1473 de 2011
PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA-Consulta previa cuando incluya medidas que
afecten directamente a las comunidades étnicas/PROYECTOS DE LEY-Asuntos
que inciden de manera directa y específica en las comunidades étnicas y que en
consecuencia, cuando vayan a ser regulados a través de una iniciativa
legislativa deben ser sometidas a consulta
La Corte ha precisado que la consulta previa frente a
iniciativas legislativas procede cuando estas puedan afectarles de manera
directa, lo cual sucede en cualquiera de estas dos circunstancias: cuando una
iniciativa se relaciona con una comunidad diferenciada o cuando tal iniciativa
sea de contenido general pero tenga una incidencia específica y verificable en
determinada comunidad. Si se presenta alguna de estas dos circunstancias y en
todo caso la iniciativa legislativa no fue sometida a consulta deberá, por
regla general, ser declarada inexequible. Por el contrario, según lo ha
señalado la Corte, “aquellas medidas legislativas de carácter general, que
afectan de forma igualmente uniforme a todos los ciudadanos, entre ellos los
miembros de las comunidades tradicionales, no están sujetas al deber de
consulta, excepto cuando esa normatividad general tenga previsiones expresas,
comprendidas en el ámbito del Convenio 169 de la OIT, que sí interfieran esos
intereses”. Igualmente, de la jurisprudencia de la Corte también pueden
identificarse asuntos que se ha considerado que inciden de manera directa y
específica en las comunidades étnicas y que, en consecuencia, cuando vayan a
ser regulados a través de una iniciativa legislativa deben ser sometidos a
consulta. Se trata de asuntos como los relacionados con la identidad de las
comunidades, entre ellos el territorio, el aprovechamiento de la tierra rural y
forestal, o la explotación de recursos naturales en las zonas en que se
asientan las comunidades diferenciadas. Igualmente, ha sostenido que la
consulta procede respecto de cuestiones relativas a la autonomía que la
Constitución reconoce a las comunidades indígenas y afro descendientes, en
materias como la conformación, delimitación y relaciones con las demás
entidades locales de las unidades territoriales de las comunidades indígenas, o
los aspectos propios del gobierno de los territorios donde habitan las
comunidades indígenas, como la explotación de los recursos naturales al
interior de ellos. Conviene resaltar, tal como lo ha hecho la Corte antes, que
este listado de materias no es exhaustivo.
PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA QUE ADOPTA EL
ESTATUTO DE LA OPOSICION POLITICA Y ALGUNOS DERECHOS A ORGANIZACIONES POLITICAS
INDEPENDIENTES-No requiere
de consulta previa para su aprobación, ni respecto de la totalidad del proyecto
ni de algunas de sus disposiciones
PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA QUE ADOPTA EL
ESTATUTO DE LA OPOSICION POLITICA Y ALGUNOS DERECHOS A ORGANIZACIONES POLITICAS
INDEPENDIENTES-Concepto,
finalidad e implicaciones del Estado democrático, participativo y pluralista
DEMOCRACIA
EN LA CONSTITUCION POLITICA-Propósitos/PRINCIPIO
DEMOCRATICO-Fuente de legitimidad, fundamento de derechos y obligaciones y
expresión de reglas de funcionamiento y toma de decisiones
En lo que respecta a su significado, el principio
democrático en la organización política puede ser concebido de diferentes
maneras por la forma en la que se articula con múltiples elementos de la
Constitución (soberanía, pueblo, participación y representación). Así, este
principio del ordenamiento jurídico puede ser definido como: (i) fuente de
legitimidad, en tanto sirve de justificación del poder político ejercido por
los diferentes órganos; (ii) fundamento de derechos y obligaciones, dado que
reconoce y tutela los derechos de participación de los individuos y la sociedad
en la conformación y control del poder político e impone deberes de respeto y
protección al Estado y a los particulares; y (iii) expresión  de reglas de funcionamiento
y toma de decisiones, toda vez que determina la forma en que tal poder opera
democráticamente y los ámbitos en los que su aplicación puede exigirse.
ESTADO
SOCIAL DE DERECHO-Efectos de su
carácter democrático/CONSTITUCION POLITICA-Implicaciones del carácter democrático
La Corte Constitucional ha precisado
que la elección de un marco democrático y participativo para el desarrollo de
las relaciones entre Estado y particulares, cuanto menos, implica: “(i) que el
Pueblo es poder supremo o soberano y, en consecuencia, es el origen del poder
público y por ello de él se deriva la facultad de constituir, legislar, juzgar,
administrar y controlar, (ii) que el Pueblo, a través de sus representantes o
directamente, crea el derecho al que se subordinan los órganos del Estado y los
habitantes, (iii) que el Pueblo decide la conformación de los órganos mediante
los cuales actúa el poder público, mediante actos electivos y (iv) que el
Pueblo y las organizaciones a partir de las cuales se articula, intervienen en
el ejercicio y control del poder público, a través de sus representantes o
directamente”.
PRINCIPIO
DEMOCRATICO-Carácter universal y expansivo/PRINCIPIO
DEMOCRATICO-Elemento definitorio de la Constitución Política/PRINCIPIO
DEMOCRATICO-Concepto más moderno y amplio que el de democracia
representativa
DEMOCRACIA PARTICIPATIVA-Como principio, finalidad
y forma de gobierno, debe ser protegida y promovida por el Estado
ESTADO SOCIAL DE DERECHO-Carácter pluralista
PLURALISMO CONSTITUCIONAL-Dimensiones
OPOSICION POLITICA-Fundamento constitucional/ESTATUTO DE LA OPOSICION-Finalidad
OPOSICION POLITICA-Condiciones y garantías en el derecho
comparado/OPOSICION EN SISTEMAS JURIDICOS “PRESIDENCIAL” Y “PARLAMENTARIO”-Diferencias
en el derecho comparado
DERECHO A LA OPOSICION-Contenido y alcance/PARTIDOS Y
MOVIMIENTOS POLITICOS QUE SE DECLAREN EN OPOSICION POLITICA-Garantías/PARTIDOS
Y MOVIMIENTOS POLITICOS CON PERSONERIA JURIDICA-Importancia/PARTIDOS Y
MOVIMIENTOS POLITICOS-Conceptos
DERECHOS
FUNDAMENTALES-Concepto en la jurisprudencia constitucional/OPOSICION
POLITICA-Derecho fundamental
PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA QUE ADOPTA EL
ESTATUTO DE LA OPOSICION POLITICA Y ALGUNOS DERECHOS A ORGANIZACIONES POLITICAS
INDEPENDIENTES-Principios
rectores/CONSTRUCCION DE LA PAZ ESTABLE Y DURADERA-Principio rector en
proyecto de ley estatutaria que adopta el Estatuto de la Oposición Política/PARTICIPACION
POLITICA EFECTIVA-Principio rector en proyecto de ley estatutaria que
adopta el Estatuto de la Oposición Política/EJERCICIO PACIFICO DE LA
DELIBERACION POLITICA-Principio rector en proyecto de ley estatutaria que
adopta el Estatuto de la Oposición Política/LIBERTAD DE PENSAMIENTO Y
OPINIONES-Principio rector en proyecto de ley estatutaria que adopta el
Estatuto de la Oposición Política/PLURALISMO POLITICO-Principio rector
en proyecto de ley estatutaria que adopta el Estatuto de la Oposición Política/EQUIDAD
DE GENERO-Principio rector en proyecto de ley estatutaria que adopta el
Estatuto de la Oposición Política/EQUIDAD DE GENERO-Jurisprudencia
constitucional/ACCIONES AFIRMATIVAS-Finalidad/ARMONIZACION
CON LOS CONVENIOS Y TRATADOS INTERNACIONALES-Principio rector en proyecto
de ley estatutaria que adopta el Estatuto de la Oposición Política/CONTROL
POLITICO-Principio rector en proyecto de ley estatutaria que adopta el
Estatuto de la Oposición Política/DIVERSIDAD ETNICA-Principio rector en
proyecto de ley estatutaria que adopta el Estatuto de la Oposición Política
CONTROL CONSTITUCIONAL DE PROYECTO DE LEY
ESTATUTARIA QUE ADOPTA EL ESTATUTO DE LA OPOSICION POLITICA-Marco jurídico en torno a la intervención
del legislador en la regulación de las organizaciones políticas
PARTIDOS Y MOVIMIENTOS POLITICOS-Antecedentes de reformas de
estructura y organización relacionadas con representatividad democrática
PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA QUE ADOPTA EL
ESTATUTO DE LA OPOSICION POLITICA-Regulación de asuntos relacionados con la declaración política/PROYECTO
DE LEY ESTATUTARIA QUE ADOPTA EL ESTATUTO DE LA OPOSICION POLITICA-Deber en
cabeza de las organizaciones políticas, de optar por declararse en oposición,
independencia o gobierno/DEBER DE PRESENTAR DECLARACION POLITICA EN ESTATUTO
DE OPOSICION-Se enmarca dentro de los principios de pluralidad y
participación, propios de un sistema multipartidista/DEBER DE PRESENTAR
DECLARACION POLITICA EN ESTATUTO DE OPOSICION-Ventajas/DECLARACION
POLITICA EN ESTATUTO DE OPOSICION-Término de un mes para su realización y
sanciones aplicables en caso de incumplimiento
PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA QUE ADOPTA EL
ESTATUTO DE LA OPOSICION POLITICA-Prohibición de doble militancia aplicable a integrantes de
organizaciones políticas
PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA QUE ADOPTA EL
ESTATUTO DE LA OPOSICION POLITICA-Restricción a la modificación de la declaración política
PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA QUE ADOPTA EL
ESTATUTO DE LA OPOSICION POLITICA-Niveles territoriales en los que puede ejercerse la oposición política,
no afecta el principio  de autonomía territorial/PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA
QUE ADOPTA EL ESTATUTO DE LA OPOSICION POLITICA-Posibilidad de declaración
política para los partidos y movimientos políticos con personería jurídica en
los distintos niveles del gobierno
PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA QUE ADOPTA EL
ESTATUTO DE LA OPOSICION POLITICA-El legislador al reconocer garantías de oposición a grupos o
movimientos que no cuenten con personería jurídica, excede la norma de
competencia material que le fue otorgada
PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA QUE ADOPTA EL
ESTATUTO DE LA OPOSICION POLITICA-Registro y publicidad de la declaración política
PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA QUE ADOPTA EL
ESTATUTO DE LA OPOSICION POLITICA-Representación de las organizaciones políticas para el ejercicio y la
protección de la oposición política
PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA QUE ADOPTA EL ESTATUTO
DE LA OPOSICION POLITICA-Competencia
para efectuar la declaración política que les corresponde realizar a las
organizaciones políticas
PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA QUE ADOPTA EL
ESTATUTO DE LA OPOSICION POLITICA-Registro y publicidad de declaración política o su modificación ante
autoridad electoral o en su defecto ante la Registraduría Distrital o Municipal
PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA QUE ADOPTA EL
ESTATUTO DE LA OPOSICION POLITICA-Representación de las organizaciones políticas para el ejercicio y
protección
PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA QUE ADOPTA EL
ESTATUTO DE LA OPOSICION POLITICA-Derechos de la oposición política
PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA QUE ADOPTA EL
ESTATUTO DE LA OPOSICION POLITICA-Financiación adicional para el ejercicio de la oposición/SISTEMA DE
FINANCIACION DE PARTIDOS Y MOVIMIENTOS POLITICOS-Jurisprudencia
constitucional/FINANCIACION DE CAMPAÑAS POLITICAS-Regulación/FINANCIACION
ADICIONAL PARA EL EJERCICIO DE LA OPOSICION-Mecanismo de distribución del
monto/ASIGNACION DE PARTIDAS PARA EL EJERCICIO DE LA OPOSICION-Creación
y regulación responde a un objetivo constitucionalmente legítimo
JUICIO DE PROPORCIONALIDAD EN CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD-Niveles
de intensidad
La jurisprudencia constitucional ha
reconocido tres intensidades que pueden tenerse en cuenta para este análisis, a
saber: leve, intermedia y estricta. Las situaciones en las que cada intensidad
procede y lo que se analiza en cada una de ellas se describen de forma breve a
continuación: a. Juicio de proporcionalidad débil: este juicio maximiza
la separación de poderes y el principio democrático, representando el ámbito de
intervención menos intenso del juez constitucional en asuntos de competencia
del legislador. En principio, se aplica a eventos en los que no se evidencia
que la medida estudiada desarrolla prima facie, un trato diferente basado en
criterios discriminatorios, sino que existen más razones que lo fundamentan. b.
Juicio de proporcionalidad intermedio: se ha aplicado por la Corte
cuando, entre otras, cuando existen razones que indican que un trato diferente
intenta desarrollar los deberes de promoción y protección de los menos
favorecidos, como lo es vía una acción afirmativa. c. Juicio de
proporcionalidad en sentido estricto: se aplica, en principio, cuando la
diferenciación que se estudia utiliza un criterio potencialmente
discriminatorio, o en aquellos casos en los que desconoce los criterios de
promoción y protección establecidos por los incisos 2 y 3 del artículo 13
Superior.
PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA QUE ADOPTA EL
ESTATUTO DE LA OPOSICION POLITICA-Acceso a medios de comunicación por parte de organizaciones políticas
declaradas en oposición/ACCESO A MEDIOS DE COMUNICACION SOCIAL DEL ESTADO O
QUE UTILICEN EL ESPECTRO ELECTROMAGNETICO POR PARTE DE ORGANIZACIONES POLITICAS
DECLARADAS EN OPOSICION-Derecho comparado/CONSEJO ELECTORAL-Alcance
de la facultad reglamentaria sobre participación de partidos y movimientos
políticos de oposición en los medios de comunicación/POTESTAD REGLAMENTARIA-Alcance
PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA QUE ADOPTA EL
ESTATUTO DE LA OPOSICION POLITICA-Acceso a la información y a la documentación oficial con celeridad de
organizaciones políticas que se declaren en oposición/DERECHO DE ACCESO A LA
INFORMACION PUBLICA-Jurisprudencia constitucional/DERECHO DE ACCESO A LA
INFORMACION PUBLICA-Principios rectores/DERECHO DE ACCESO A LA
INFORMACION PUBLICA-Derecho comparado
PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA QUE ADOPTA EL
ESTATUTO DE LA OPOSICION POLITICA-Derecho de réplica de organizaciones políticas que se declaren en
oposición a través de medios de comunicación social del Estado o que utilicen
el espectro electromagnético/DERECHO A LA REPLICA-Principios generales
en el Estatuto de la Oposición
PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA QUE ADOPTA EL
ESTATUTO DE LA OPOSICION POLITICA-Participación de las organizaciones políticas declaradas en oposición
en mesas directivas de plenarias de corporaciones públicas de elección popular
ORGANIZACIONES POLITICAS DECLARADAS EN
OPOSICION-Oportunidad de
tener participación en la Comisión de Relaciones Exteriores de Senado
PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA QUE ADOPTA EL
ESTATUTO DE LA OPOSICION POLITICA-Derecho de las organizaciones políticas declaradas en oposición, a
participación en herramientas de comunicación de las corporaciones públicas de
elección popular
PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA QUE ADOPTA EL
ESTATUTO DE LA OPOSICION POLITICA-Derechos de oposición en las Juntas Administradoras Locales
PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA QUE ADOPTA EL
ESTATUTO DE LA OPOSICION POLITICA-Transparencia y rendición de cuentas en el Plan de Desarrollo y Planes
Plurianuales de Inversión/DEMOCRACIA PARTICIPATIVA RELATIVA AL EJERCICIO DEL CONTROL
POLITICO-Jurisprudencia constitucional/CONTROL SOCIAL DE LA
GESTION PUBLICA-Contenido y alcance/RENDICION DE CUENTAS-Definición/ACTIVIDAD
LEGISLATIVA-Alcance/CONTROL POLITICO Y CONTROL PUBLICO EJERCIDO POR EL
CONGRESO DE LA REPUBLICA-Reglamentación/CONTROL POLITICO-Definición en sentido amplio y estricto
según la Jurisprudencia constitucional/CONTROL POLITICO Y CONTROL
PUBLICO-Diferencia/CONTROL POLITICO-Atribución legislativa/CONTROL
POLITICO-Informes al Congreso
PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA QUE ADOPTA EL
ESTATUTO DE LA OPOSICION POLITICA-Curules en Senado y Cámara de Representantes
PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA QUE ADOPTA EL
ESTATUTO DE LA OPOSICION POLITICA-Curules en las corporaciones públicas de elección popular de las
entidades territoriales
ORGANIZACIONES POLITICAS INDEPENDIENTES-Declaración política/ORGANIZACIONES
POLITICAS INDEPENDIENTES-Derechos/ORGANIZACIONES POLITICAS
INDEPENDIENTES-Protección a la declaración de independencia
PRINCIPIO DE IGUALDAD-Mandatos que comprende/PRINCIPIO DE
IGUALDAD-Criterio de comparación
ORGANIZACIONES POLITICAS DECLARADAS EN
OPOSICION-Inhabilidades
PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA QUE ADOPTA EL
ESTATUTO DE LA OPOSICION POLITICA-Mecanismos de protección de derechos de la oposición/FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Carácter
excepcional/FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Solicitud expresa por el
Gobierno/PROCURADURIA DELEGADA PARA LA PROTECCION DE LOS DERECHOS POLITICOS
DE LA OPOSICION-Congreso de la República renuncia, en favor del Presidente,
el ejercicio de su competencia constitucional de legislar/ PROYECTO
DE LEY ESTATUTARIA QUE ADOPTA EL ESTATUTO DE LA OPOSICION POLITICA-Informe
de gestión de la Procuraduría General de la Nación
ORGANIZACIONES POLITICAS DECLARADAS EN
OPOSICION-Programas de
protección y seguridad con enfoque diferencial y de género para los directivos
y miembros de dichas organizaciones/DERECHO FUNDAMENTAL A LA SEGURIDAD
PERSONAL-Jurisprudencia constitucional
ORGANIZACIONES POLITICAS DECLARADAS EN
OPOSICION-Pérdida de
derechos de la oposición
Referencia: Expediente RPZ-004
Revisión de constitucionalidad del Proyecto
de Ley Estatutaria No. 03/17 Senado–006/17 Cámara, “Por medio del cual se
adopta el Estatuto de la Oposición Política y algunos derechos a las
organizaciones políticas independientes”
Magistrado Ponente:
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Bogotá D.C., cuatro (4) de abril de dos mil dieciocho
(2018)
La Sala Plena de la Corte Constitucional (en adelante,
la “Corte”), en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en
cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto Ley 2067
de 1991, ha proferido la siguiente,
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
En ejercicio de las facultades constitucionales
conferidas en el artículo 153 de la Constitución y en el literal (k) del
artículo 1º del Acto Legislativo 01 de 2016 (en adelante, el “AL 01/16”),
el Secretario General del Senado de la República de Colombia, mediante oficio
SL.CS-192-2017, de fecha veintiocho (28) de abril de 2017, recibido en la
Secretaría General de la Corte Constitucional el día tres (3) de mayo de 2017,
remitió el proyecto de ley estatutaria PL No. 03/17 Senado–006/17 Cámara “Por
medio del cual se adopta el Estatuto de la Oposición Política y algunos
derechos a las organizaciones políticas independientes” (en adelante, el “PLE
Estatuto de la Oposición Política” o “PLE Estatuto de la Oposición”
o “PLEEO”).
El día tres (3) de mayo de 2017, reunida en sesión
ordinaria la Sala Plena de la Corte, se llevó a cabo el sorteo del asunto y le
correspondió al Magistrado Alejandro Linares Cantillo, a quien se le remitió el
expediente correspondiente mediante oficio de la Secretaría General de la Corte
de fecha cinco (5) de mayo del mismo año.
De conformidad con lo dispuesto en el literal (k) del
artículo 1º del AL 01/16 y el numeral 1 del artículo 1º del Decreto Ley 121 de
2017 “por el cual se adiciona un capítulo transitorio al Decreto 2067 de 1991”,
la Corte mediante auto de fecha diez (10) de mayo de 2017 asumió el
conocimiento de la revisión de constitucionalidad del PLE Estatuto de la
Oposición Política (en adelante, el “Auto de Conocimiento”). Así mismo,
con base en las competencias previstas en el artículo 10 del Decreto 2067 de
1991, así como en el numeral 1 del artículo 1º del Decreto Ley 121 de 2012, y
ante la necesidad de verificar el procedimiento surtido por el PLE Estatuto de
la Oposición Política durante su trámite en el Congreso de la República, el
Magistrado sustanciador, en el numeral segundo del Auto de Conocimiento,
decretó la práctica de algunas pruebas, consideradas necesarias, para ser
valoradas antes de continuar el juicio constitucional.
El Magistrado sustanciador dentro del término legal
previsto, valoró las pruebas recibidas, y como resultado de dicho proceso,
profirió sendos autos de fecha dieciocho (18) de mayo, treinta (30) de mayo,
nueve (09) de junio, veintiuno (21) de junio y cuatro (4) de julio, todos del
año 2017, en los cuales solicitó pruebas adicionales necesarias para adelantar
el control de constitucionalidad del PLE Estatuto de la Oposición Política, al
constatar la falta de algunas gacetas correspondientes a las actas referentes
al procedimiento legislativo. Así mismo, en dichos autos dispuso conforme a lo
resuelto en la sentencia C-174 de 2017 que los términos procesales no correrían
hasta tanto fuesen allegadas integralmente las pruebas decretadas por la Corte
en el Auto de Conocimiento, en el Auto de Pruebas 18 de mayo, en el Auto de
Pruebas de 30 de mayo, en el Auto de Pruebas 9 de junio, en el Auto de Pruebas
21 de junio y en el Auto de Pruebas del 4 de Julio.
De conformidad con lo dispuesto en los numerales 3 y 4
del artículo 1 del Decreto Ley 121 de 2017, vencido el término probatorio el
Magistrado sustanciador, tras valorar el material probatorio, mediante auto de
fecha diecisiete (17) de julio de 2017, en seguimiento a lo dispuesto en el
Auto de Conocimiento ordenó por medio de la Secretaría General de la Corte,
correr traslado al Procurador General de la Nación, fijar en lista el proceso
para efectos de las intervenciones ciudadanas, y comunicó de la iniciación del
proceso al Presidente de la República, al Presidente del Congreso, al
Ministerio del Interior, al Ministerio de Justicia y del Derecho y al
Ministerio de Hacienda y Crédito Público, para que intervinieran, de
considerarlo pertinente, durante el término de fijación en lista.
Así mismo, se invitó a participar en el proceso, por
medio de la Secretaría General de la Corte, a las siguientes entidades y
personas, para que de considerarlo pertinente, presentaran su escrito de
intervención:
(i)
Al Departamento
Nacional de Planeación, al Consejo Nacional Electoral, a la Registraduría
Nacional del Estado Civil y a la Superintendencia de Industria y Comercio.
(ii)
A los representantes
del: Partido Centro Democrático, Partido Liberal Colombiano, Partido
Conservador Colombiano, Partido Social de Unidad Nacional –Partido de la U,
Partido Cambio Radical, Partido Alianza Verde, Partido Polo Democrático
Alternativo, Partido Opción Ciudadana, Movimiento Autoridades Indígenas de
Colombia -Aico, Partido Alianza Social Independiente –ASI,
Movimiento Mira, Partido Unión Patriótica –UP y al Movimiento Alternativo
Indígena y Social –MAIS.
(iii)    A la Autoridad Nacional de Televisión, a la
Comisión de Regulación de Comunicaciones, a ANDESCO, a la Agencia Nacional del
Espectro y a la Sociedad Radio Televisión Nacional de Colombia –RTVC.
(iv)
A la Misión de
Observación Electoral, al Observatorio de la Democracia de la Universidad de
los Andes, a Transparencia por Colombia, al Institute for Multiparty
Democracy, al Observatorio de Construcción de Paz de la Universidad Jorge
Tadeo Lozano, al Observatorio para la Libertad de Expresión de la Universidad
del Rosario, al Instituto de Estudios Políticos y Relaciones Internacionales de
la Universidad Nacional de Colombia, al Instituto de Ciencia Política Hernán
Echavarría Olózaga, Instituto de Estudios Constitucionales Carlos Restrepo
Piedrahita y a Congreso Visible.
(v)
A la Academia
Colombiana de Jurisprudencia, a la Comisión Colombiana de Juristas, al Centro
de Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad – Dejusticia, al Colectivo de
Abogados “José Alvear Restrepo” y a la Corporación Excelencia en la
Justicia.
(vi)
A los profesores y
académicos Jaime Castro, Hernando Yepes Arcila, Juan Carlos Esguerra
Portocarrero, Humberto Antonio Sierra Porto, Iván Orozco Abad, Francisco
Gutiérrez Sanín y Alejo Vargas Velásquez, así como a los Decanos de las Facultades de Ciencias Políticas y de
Derecho de la Universidad de los Andes, Universidad Externado de Colombia,
Pontificia Universidad Javeriana, Universidad Nacional de Colombia, Universidad
Sergio Arboleda, Universidad Libre de Colombia, Universidad de La Sabana,
Universidad del Norte, Universidad Pontificia Bolivariana, Universidad EAFIT y
Universidad del Rosario.
Cumplidos los trámites previstos en el literal (k) del
artículo 1º del AL 01/16 y el numeral 1 del artículo 1º del Decreto Ley 121 de
2017, procede la Corte a adelantar el estudio oficioso y definitivo del PLE
Estatuto de la Oposición, tanto por su contenido material como por vicios de
procedimiento en su formación.
A.
TEXTO DEL PLE ESTATUTO DE LA OPOSICIÓN POLÍTICA
En razón a la extensión del PLE Estatuto de la
Oposición que se revisa, el articulado se transcribirá en el análisis de cada
uno de sus artículos en la sección II.G.
B.
INTERVENCIONES
Dadas las numerosas intervenciones recibidas y los
conceptos de los expertos, inicialmente, se presentará un resumen general del
sentido de las mismas[1]. Las intervenciones que
plantean vicios de procedimiento en su formación y otras objeciones al
procedimiento legislativo, serán incorporadas en la sección II.C siguiente, previo a la realización de dicho control por vicios de
procedimiento; y las que aluden al contenido material en el articulado del
PLEEO específicamente, se irán comentando de manera previa al estudio del
precepto respectivo.
Exequibilidad
Exequibilidad condicionada
Inexequibilidad
Intervenciones oficiales
§    Presidencia de la República (procedimiento legislativo, requisitos
del AL 01/16, y análisis material)
§    Registraduría Nacional del Estado Civil –Intervención del
Registrador Delegado en lo Electoral (procedimiento legislativo y análisis
material)[2]
§    Defensoría del Pueblo solicita la exequibilidad (salvo Art. 31,
ver columna a la derecha)
Defensoría del Pueblo solicita la exequibilidad
condicionada en el Art. 31[3] (requisitos del AL
01/16, y análisis material)
N/A
Intervenciones de organizaciones internacionales
Instituto Holandés para la Democracia
Multipartidaria (NIMD) (análisis material) (salvo Arts. 16 y 22, ver columnas
a la derecha)
NIMD solicita la exequibilidad condicionada del Art.
16, en el sentido que el acceso se encuentra sometido a las restricciones de
que trata el artículo 24 de la Ley 1437 de 2011 (según modificado)
NIMD solicita la inexequibilidad de los primeros dos
incisos del Art. 22, por reserva de ley orgánica
Intervenciones académicas
§    Pontificia Universidad Javeriana (análisis material)
Universidad Externado de Colombia solicita la
exequibilidad condicionada en el Art. 5[4]. (análisis
material)
N/A
Intervenciones ciudadanas
§
Voces de Paz y Reconciliación (requisitos del
AL 01/16, y análisis material)
§
Misión de Observación Electoral –MOE
(requisitos del AL 01/16, y análisis material), salvo Arts. 6 y 8 –ver
columnas a la derecha
§
Comisión Colombiana de Juristas (análisis
material)
§
Colectivo de Abogados José Alvear Restrepo y
el Movimiento Nacional de Víctimas de Crímenes de Estado (procedimiento
legislativo y análisis material)
§
Juan Fernando Londoño (análisis material),
salvo Art. 28 –ver columna a la derecha
MOE solicita exequibilidad condicionada en el Art. 8[5]
§     MOE solicita inexequibilidad de la sanción prevista en el Art. 6[6]
§     Juan Fernando Londoño solicita la inexequibilidad del Art. 28[7]
Intervenciones extemporáneas
§
Departamento Nacional de Planeación
(requisitos del AL 01/16 y análisis material)
§
Clínica Jurídica en Derechos Humanos de la
Universidad Santiago de Calí (procedimiento legislativo y análisis material)
N/A
Registraduría Nacional del Estado Civil –Concepto
presentado por apoderado especial[8], solicita la
inexequibilidad respecto de lo previsto en el Art. 26[9]
C.
CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El Procurador General de la Nación intervino con el
fin de solicitarle a la Corte declarar la exequibilidad del proyecto objeto de
revisión. Dividió su intervención en tres apartados: (i) análisis de la
competencia del Congreso para aprobar proyectos de ley estatutaria al amparo
del Procedimiento Legislativo Especial previsto en el AL 01/16; (ii) procedimiento
de formación de la ley; y (iii) estudio material de la totalidad del PLE
Estatuto de la Oposición. El concepto del Ministerio Público se irá incorporando en la
medida en que se vaya refiriendo al asunto en estudio, bien se trate de los
cuestionamientos de relacionados con los vicios de procedimiento en su
formación o, de los de fondo.
II.
CONSIDERACIONES
A.
COMPETENCIA
1.
De conformidad con lo dispuesto en el literal
(k) del artículo 1 del AL 01/16, corresponde a la Corte realizar el examen de
constitucionalidad de los proyectos de ley aprobados con base en el
Procedimiento Legislativo Especial para la Paz (en adelante, “Procedimiento
Legislativo Especial”). Por tratarse de un proyecto de ley de naturaleza
estatutaria, la norma indicada menciona que el examen de constitucionalidad
debe realizarse de conformidad con lo establecido en el artículo 153 de la
Constitución. Este artículo establece que le corresponde a la Corte la revisión
previa de los proyectos de ley estatutaria. Esta misma facultad se encuentra
consagrada en el numeral 8 del artículo 241 de la Constitución. El procedimiento para el ejercicio de la facultad antes señalada,
se encuentra previsto en el Decreto 121 de 2017, el cual adicionó el Decreto
2067 de 1991.
B.
PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA JURÍDICO, MÉTODO Y ESTRUCTURA DE
LA DECISIÓN
2.
Según lo previsto en los artículos 153 y 241
numeral 8 de la Constitución, el examen de constitucionalidad que le
corresponde realizar a la Corte respecto de los proyectos de ley estatutaria es
integral, por cuanto debe realizarse “tanto por su contenido material como
por vicios de procedimiento en su formación”. Por
lo tanto, le corresponde a la Corte, por una parte, analizar si durante el
trámite del PLE Estatuto de la Oposición se respetaron las normas que regulan
el procedimiento de aprobación de este tipo de iniciativas legislativas. Como
se mostrará más adelante (ver infra, numerales 72 a 110), las normas a las que debió sujetarse
el PLE Estatuto de la Oposición están conformadas por (i) las disposiciones
generales que regulan el trámite legislativo (artículos 157 a 169 de la
Constitución); (ii) las disposiciones aplicables específicamente a los
proyectos de ley estatutaria (artículo 153 de la Constitución); (iii) las
propias Procedimiento Legislativo Especial (artículo 1 del AL 01/16); y (iv)
las disposiciones aplicables previstas en la Ley 5ª de 1992[10].
3.
Con base en lo anterior, la Corte procederá a
analizar: (i) en primer lugar, se determinará si en el trámite legislativo del
PLEEO se respetaron las reglas aplicables a dicho procedimiento; para el efecto
se transcribirán y se especificarán los asuntos relacionados con los vicios de
procedimiento en su formación (sección II.C); y (ii) de superar el examen
anteriormente mencionado, en segundo lugar, se procederá con el análisis del
contenido material del PLE Estatuto de la Oposición (secciones II -D, E, F, G); lo anterior, con el fin de verificar si
el mismo se ajusta al ordenamiento superior.
Como se mencionó anteriormente, las intervenciones
ciudadanas y los conceptos de los expertos, serán incorporados según la
pertinencia que revisten para el aspecto de los vicios de procedimiento o el
contenido material en la evaluación que realiza la Corte. La relación de
expresiones ciudadanas y de expertos, se hará de manera sucinta atendiendo el
número de los documentos allegados.
C.
ANÁLISIS DE CONSTITUCIONALIDAD DEL PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO
SURTIDO EN EL PLE ESTATUTO DE LA OPOSICIÓN
4.
Para proceder al examen de los vicios de
procedimiento en la formación del PLEEO anunciado, la Corte dividirá este
análisis en dos secciones. En la primera evaluará si se cumplían los requisitos
que permitían al Congreso de la República tramitar el PLE Estatuto de la
Oposición mediante el Procedimiento Legislativo Especial. Posteriormente, se
analizará el trámite legislativo que surtió la iniciativa.
Competencia
del Congreso de la República para tramitar el PLE Estatuto de la Oposición, a
través del Procedimiento Legislativo Especial, regulado en el AL 01/16
Intervenciones oficiales
a.
Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República[11]
5.
Con relación a este asunto, la Secretaria
Jurídica de la Presidencia de la República, señala que el análisis del
procedimiento legislativo lo realizará en dos partes, para referirse primero a
la conexidad del asunto abordado en el PLE Estatuto de la Oposición con el Acuerdo
Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y
Duradera (en adelante, el “Acuerdo Final”), para luego sí proceder al
análisis del trámite que este surtió al interior del Congreso.
6.
Así, con relación a la conexidad del PLE
Estatuto de la Oposición con el Acuerdo Final, recuerda que, según el artículo
1 del AL 01/16, solo pueden tramitarse mediante el Procedimiento Legislativo
Especial para la Paz los proyectos que tengan por objeto facilitar y asegurar
la implementación y desarrollo normativo del Acuerdo Final.
7.
Agrega que la norma bajo análisis tiene
conexidad estricta desde el punto de vista procedimental, ajustándose así a lo
establecido en la sentencia C-408 de 2017 acerca de los criterios para tramitar
de manera válida un proyecto de ley o de acto legislativo mediante el
Procedimiento Legislativo Especial. Adicionalmente, la interviniente afirma que
el PLE Estatuto de la Oposición cumple también con lo que denomina “juicio
de finalidad”, pues en su opinión el propósito de dicho proyecto no es otro
que desarrollar un componente preciso mencionado en el Acuerdo Final. Agrega
que, por lo anterior, debe concluirse que “[l]os contenidos normativos del
proyecto de ley no son, por ende, fortuitos o aleatorios, sino desarrollo
preciso de obligaciones adquiridas en virtud del Acuerdo Final”.
8.
Argumenta la interviniente que el PLE Estatuto
de la Oposición cumple la conexidad exigida con el Acuerdo Final, ya que
desarrolla su punto 2, denominado “Participación política: apertura
democrática para construir la paz”, del cual hace parte, en el punto
2.1.1.1 el “Estatuto de garantías para el ejercicio de la oposición política”.
A continuación, argumenta que el proyecto revisado cumple con el requisito de
conexidad, pues en el punto 2.1.1.1 consta expresamente el compromiso de
adoptar un estatuto en el que se reconozcan las garantías para el ejercicio de
la oposición política. Adicionalmente, en ese mismo punto se estableció la
conformación de una comisión para definir los lineamientos del estatuto de
garantías para los partidos y movimientos políticos que se declaren en
oposición y señaló que sobre la base de esos lineamientos el Gobierno nacional
tendría el deber de elaborar un proyecto de ley.
9.
Resalta también que en el punto 6.1.10 que
establece el cronograma de implementación normativa en el corto plazo (esto es,
durante los doce meses siguientes a la firma del Acuerdo Final), se menciona la
“ley y/o normas de desarrollo sobre participación política”. Concluye
que lo anterior refleja que el PLE Estatuto de la Oposición es una norma
instrumental para la implementación del Acuerdo Final. El fundamento de este
punto es explicado en los siguientes términos:
“Por todos es sabido que uno de los ejes
centrales de las conversaciones que llevaron a la firma del Acuerdo Final y el
consecuente fin del conflicto armado, es la posibilidad de que las FARC, una
vez desmovilizadas y hecho su tránsito a la legalidad, participen en política
en igualdad de condiciones con otras fuerzas. No de otra manera puede
entenderse este aspecto y es así como fue interpretado por el Gobierno: como
una lucha de origen político, para cuya finalización era necesario llegar a
acuerdos con los combatientes de las FARC en varios puntos esenciales, como el
que aquí se busca desarrollar normativamente y es el de las garantías para
ejercer la oposición política, partiendo del supuesto de que, en su condición
de excombatientes, podrán entrar a la escena política desde la legalidad”.
10.
En virtud de este acuerdo, tal comisión fue
creada, y, a partir de junio de 2016, se reunió en diecisiete (17)
oportunidades. Después de esas reuniones, fueron nombrados unos delegados para
traducir los lineamientos de las reuniones en un proyecto de articulado, lo que
se realizó durante cuatro (4) sesiones. Finalmente, el veinticinco (25) de
enero de 2017 se llevó a cabo un evento con la participación de expertos,
académicos y organizaciones sociales para socializar y debatir el proyecto. El
resultado de todas estas sesiones fue el mismo PLE Estatuto de la Oposición,
radicado en el Congreso y finalmente aprobado.
11.
Añadió que el Acuerdo Final representa una
oportunidad real para fortalecer la democracia, generando, entre otras cosas,
garantías suficientes para la oposición. Menciona que este propósito es
compatible con la Constitución, la cual gira en torno al pilar de la democracia
y la participación ciudadana, reconocido de manera particular en los artículos
40, 112, 259, 375 y 377 de la Constitución. Para ello, se acordó crear una
comisión que pudiera definir los lineamientos del estatuto de la oposición,
convocando a todos los partidos y movimientos políticos con personería
jurídica, así como a agrupaciones políticas representativas de la oposición, a
dos representantes de las FARC, a voceros de organizaciones y movimientos
sociales representativos, miembros de la academia y a personas expertas.
Intervenciones de organizaciones internacionales
a.
Netherlands
Institute for Multiparty Democracy[12]
12.
En relación con la importancia de la oposición
política en la construcción de una paz estable y duradera, destacan que se
desprende no solo de lo acordado por las partes en el punto 2 del Acuerdo
Final, sino del hecho que el respeto efectivo de los derechos y garantías de la
oposición política constituye un elemento central a través del cual generalmente
se ha explicado el surgimiento del conflicto armado en el país, por lo que un
ejercicio efectivo de la oposición evidencia la consolidación del respeto por
la diferencia, el pluralismo, la inclusión y la diversidad política,
características necesarias para la consolidación de la democracia y la
construcción de paz[13].
Intervenciones
académicas
a.
Universidad Externado de Colombia[14]
13.
En la intervención
suscrita por la Universidad Externado de Colombia se señala que “el derecho a la participación política
y con ello el derecho a la oposición es vital y eje del proceso de
reconciliación y de paz en nuestro estado colombiano [por lo que] no se
puede pensar una paz sin derecho y garantías plenas a la representación
política [y en consecuencia] celebramos esta oportunidad histórica de
desarrollar y configurar un derecho que ha estado en espera de configuración
legislativa completa desde 1991”[15].
14.
Determinado lo
anterior, destacan que “Colombia no es el único país del mundo en el cual se
han adelantado proceso[s] de paz, ni tampoco el único en el cual se han
establecido instrumentos jurídicos para garantizar la participación política de
los movimientos y organizaciones con ideologías contrarias o diferentes a los
gobiernos de turno”[16]. En esa medida, ponen de
presente diferentes escenarios de superación de conflicto durante el siglo XX
(El Salvador en 1991, Sudáfrica en 1994, Guatemala en 1996 e Irlanda en 1998) y
el siglo XXI (Sierra Leona en 2002, Angola en 2002, Nepal en 2006, Indonesia en
2006, Burundi en 2008, Sudán en 2011 y Filipinas en 2014) en los que se ha
garantizado la participación política de diferentes actores.
15.
Así mismo, se argumenta
en la mencionada intervención que el PLE Estatuto de la Oposición desarrolla el
punto 2 del Acuerdo Final, siguiendo de manera específica el numeral 2.1.1.1
del mismo, señalando además que “el proyecto de ley cumplió con todos los
requisitos formales para su aprobación [por lo que] no se
encuentra ningún vicio en el procedimiento de elaboración, que tenga la entidad
de tachar la constitucionalidad del proyecto de ley”[17]. Asimismo,
se señala que “el trámite legislativo se surtió con anterioridad a la
sentencia C-332 de 2017 la cual declaró la inconstitucionalidad de los
literales h) y j) del Acto Legislativo 01 de 2016, por lo que estos literales
fueron válidamente aplicables en el trámite de expedición del proyecto de ley”[18].
b.
Pontificia Universidad Javeriana[19]
16.
Afirma el interviniente que el establecimiento
de reglas en el ejercicio de la oposición, “permitirá hacer más claras las
opciones y posiciones de las fuerzas políticas para los ciudadanos, incentivará
la participación ciudadana y hará más responsables a las organizaciones
partidistas y actores políticos con relación a sus propuestas políticas en los
diferentes niveles territoriales”.
17.
Destaca el enfoque de una paz territorial, la
cual se construye con una participación ascendente, desde los niveles locales a
los nacionales, posibilitando la solución de conflictos a través de los
mecanismos instituidos. En ese sentido, reitera que el ejercicio de la
oposición contribuirá a edificar una cultura de rendición de cuentas que en
efecto fortalecerá el sistema político.
Intervenciones
ciudadanas
a.
Misión de Observación Electoral[20]
18.
En la intervención de
la Misión de Observación Electoral (en adelante, “MOE”), se manifestó
que el PLEEO guarda estrecha relación con el punto 2.1.1.1 del Acuerdo Final,
por lo que debe concluirse que cumple con el requisito de conexidad exigido por
el AL 01/16.
b.
Voces de Paz y Reconciliación[21]
19.
La agrupación política Voces de Paz y
Reconciliación intervino en el proceso de referencia, solicitando la
declaratoria de exequibilidad del PLE Estatuto de la Oposición.
20.
En su intervención, comienzan por señalar que
para la construcción del proyecto de ley “se surtieron todas las etapas
contempladas en el numeral 2.1.1.1 del Acuerdo final”[22], destacando que en los escenarios de discusión que dieron lugar a
la elaboración del proyecto de ley estuvieron presentes los representantes de
partidos políticos de las comunidades étnicas. En esa medida, sostienen que el
PLE Estatuto de la Oposición, en tanto promueve la posibilidad de ejercer la
oposición, criticar o plantear propuestas alternativas al Gobierno y establece
una serie de derechos que buscan garantizar unas condiciones equitativas
mínimas para la lucha por el acceso y ejercicio de los poderes públicos, “está
consagrado en el Acuerdo Final como una medida necesaria para garantizar la
ampliación de la democracia, la construcción de la paz con justicia social y la
reconciliación nacional”[23].
21.
Sumado a lo anterior, tras realizar un recuento
de la violencia relacionada con la oposición política en el país, los
intervinientes resaltan que el Acuerdo Final generó unas condiciones para la
creación de un estatuto de la oposición que desarrollara los postulados
constitucionales, hecho que fue aprovechado por las diferentes fuerzas
políticas del país para tramitar un proyecto de ley que lograra “integrar
las propuestas de las organizaciones políticas a la vez que decididamente se
resuelve por impedir que se repita la exclusión política, la ausencia de
derechos y garantías a la integridad de quienes ejercer la necesaria lucha
democrática en el país”[24].
22.
Por último, destacan que la aprobación del PLE
Estatuto de la Oposición “no sólo se deriva del mandato generado en el
numeral 2.1.1.1 del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la
Construcción de una Paz Estable y Duradera, sino que además es producto de un
mandato generado desde su expedición por el artículo 112 de la Constitución”[25].
En ese sentido, enfatizan en el hecho que el proyecto de ley se desarrolla en
el marco de los principios constitucionales, con un carácter democratizador y
pluralista y extendiendo derechos como el de la libertad de expresión[26].
c.
Colectivo de Abogados José Alvear Restrepo y
del Movimiento Nacional de Víctimas de Crímenes del Estado[27]
23.
A manera introductoria, afirman que con la
implementación del Acuerdo Final el país ha iniciado un “camino de
reconocimiento de los impactos negativos de un sistema político cerrado a la
oposición, donde la criminalidad del Estado a través de la violencia
socio-política ha sido la nota dominante a la hora de explicar la vulneración
de los derechos de todos aquellos que han acudido a la arena política para
expresar un modelo político y de país alternativo”. Por ello, consideran
que el PLE Estatuto de la Oposición es un paso para que en Colombia se den a
conocer opciones alternativas de poder.
24.
Con todo, advierten que aunque el PLE Estatuto
de la Oposición es un avance significativo hacia el reconocimiento de visiones
políticas alternativas y hacia la apertura democrática, debería complementarse
con “una transformación y compromiso de todas las autoridades del Estado”,
que incluye, entre otras, la reformulación de la fuerza pública para la paz o
la modificación de las estructuras de inteligencia del Estado que han sido
parte de la persecución a la oposición política.
25.
Respecto de la conexidad del PLE Estatuto de la
Oposición con el Acuerdo Final, señalan que en el punto 2 de este último se
acordó la facilitación de nuevos partidos políticos, que debían ser dotados de
las suficientes garantías para el ejercicio de la oposición. Explican que lo
anterior es muestra de la intención de dotar de garantías al grupo guerrillero
de las FARC-EP para que comience el tránsito a la vida civil para ejercer la
oposición a través de las vías legales. Agregan que en todo caso las garantías
a la oposición no se limitan al grupo de las FARC-EP, sino que se extienden a
movimientos sociales que adoptan posturas críticas frente al Gobierno, por lo
que ese aspecto también se incluyó en el Acuerdo Final.
26.
Sostienen que, atendiendo a los mencionados
propósitos, en el Acuerdo Final las partes pactaron que se crearía un estatuto
de la oposición, que sería desarrollo del artículo 112 de la Constitución, y
mecanismos de protección para las organizaciones sociales, con el fin de que
puedan ejercer libremente sus derechos. Con base en lo expuesto, concluyen las
intervinientes: “Garantizar el ejercicio de la oposición política en un
escenario de transición democrática en el que se corre el riesgo de
estigmatización de una organización política proveniente de las FARC-EP que
haga un tránsito a la vida civil es uno de los objetivos centrales de múltiples
consideraciones del Acuerdo de Noviembre. Justamente, en esa misma medida, este
Estatuto de la oposición logra incorporar herramientas al ordenamiento
colombiano para la realización de este objetivo, con lo cual el vínculo se
acentúa”.
Intervenciones extemporáneas
a.
Departamento
Nacional de Planeación[28]
27.
El interviniente parte de la base de que
oposición política, en el contexto del proyecto de ley estatutaria, debe
entenderse como aquella que se limita al ejercicio parlamentario de
organizaciones políticas que se declaran, expresamente, contrarias al Gobierno.
Tal precisión la encuentra importante, en la medida que define a que ámbitos y
sujetos se circunscribe la norma.
28.
En ese orden, señala que del articulado del
PLEEO es posible identificar dos grandes bloques de garantías para el ejercicio
de la oposición, cuyo impacto sobre la construcción de una paz estable y
duradera puede ser de distinta naturaleza: garantías institucionales y
garantías de seguridad. En cuanto a las primeras, explica que se encuentran
contenidas en el artículo 11 del PLEEO, las cuales en su conjunto procuran
condiciones de igualdad para los partidos políticos que no hacen parte del
Gobierno, así como contribuyen al mantenimiento de la estabilidad de los
regímenes democráticos. Con relación a las segundas, las garantías de seguridad
corresponden a la protección de los derechos a la vida e integridad de todos
los ciudadanos, independientemente de su filiación política, lo cual, a juicio
del interviniente, se relaciona de manera simbiótica con la construcción de una
paz estable y duradera.
Concepto de la Procuraduría General de la Nación
29.
Con relación a la competencia del Congreso de la
República para tramitar el PLEEO a través del Procedimiento Legislativo
Especial, intervino el señor Procurador General de la Nación, quien considera
que en el presente caso deben cumplirse tres criterios para que se considere
que el Congreso tiene competencia para proferir normas con base en dicho
Procedimiento Legislativo Especial. En opinión del Procurador, en el presente
caso, los tres criterios se verifican.
30.
Así, el primer criterio se relaciona con la
vigencia del AL 01/16, respecto del cual recuerda que la Corte Constitucional
(en las sentencias C-699 de 2016 y C-160 de 2017) ha concluido que el requisito
que condicionaba su vigencia efectivamente ocurrió.
31.
El segundo criterio se relaciona con el lapso
dentro del cual puede un proyecto de ley o de acto legislativo ser tramitado a
través del Procedimiento Legislativo Especial. Resalta que, según el AL 01/16,
ese lapso comprende los seis meses siguientes a la vigencia de la mencionada
norma, prorrogable por seis meses más. Sostiene que se verifica este criterio
pues el informe de conciliación del PLE Estatuto de la Oposición fue aprobado
el veintiséis (26) de abril de 2017, mientras que el AL 01/16 entró en vigencia
el primero (1º) de diciembre de 2016.
32.
El tercer criterio tiene que ver con los fines
que deben perseguir las normas que sean tramitadas mediante el Procedimiento
Legislativo Especial. Esos fines, a su juicio, son dos: “facilitar y
asegurar la implementación y desarrollo normativo del Acuerdo Final” y “ofrecer
garantías de cumplimiento y fin del conflicto”. De acuerdo con la vista
fiscal, es necesario que se analice una conexidad estricta entre las normas
aprobadas mediante ese procedimiento y las dos finalidades mencionadas, debido
a que el Procedimiento Legislativo Especial es excepcional y transitorio.
Explica que, dado que el AL 01/16 condicionaba su vigencia a la refrendación
popular, debe entenderse que no es posible aplicar esta norma para asuntos que
no fueron refrendados. Precisa que la anterior restricción no implica que los
contenidos que no están expresos en el Acuerdo Final no puedan ser objeto de
una norma tramitada a través del Procedimiento Legislativo Especial, pues en
ocasiones se requiere “considerar aquellos elementos sistemáticamente
necesarios para armonizar o viabilizar la implementación de los contenidos del
Acuerdo de Paz”.
33.
Hechas estas precisiones, la Procuraduría afirmó
que en PLE Estatuto de la Oposición tiene conexidad estricta con el Acuerdo
Final, particularmente con el punto 2, relativo a la “participación política
y apertura democrática para construir paz”, el cual señala que es necesario
abrir espacios políticos para otorgar mayores garantías a quienes ejerzan la
oposición política. Señala que ese aspecto es desarrollado con más detalle en
el punto 2.1, en el que se acordó darle alcance al artículo 112 de la
Constitución, por lo que no se definieron aspectos específicos sobre el
contenido de las garantías de la oposición política. Para la Procuraduría, las
disposiciones del Acuerdo Final “[d]esarrollan el sentido del Acuerdo de
Paz, en torno a la creación de medios para la participación diferenciada de la
oposición, para poder presentar eficientemente sus posturas, y en especial,
responden a la obligación de desarrollar un estatuto de derecho de oposición”.
34.
Además del estudio reseñado, la Procuraduría indicó
que, en su opinión, en el control de las normas aprobadas mediante el
Procedimiento Legislativo Especial no es procedente realizar un estudio de la
estricta necesidad de la medida, pues tal criterio tiene sentido para el
control de los decretos aprobados con base en el AL 01/16 por no ser expedidos
mediante el órgano de representación democrático.
35.
Asimismo, señaló la Procuraduría que debe la
Corte pronunciarse sobre el procedimiento “pre-legislativo” establecido
en el Acuerdo Final para la elaboración del Estatuto de la Oposición. Explica
que en el punto 2.1.1.1 se decidió la creación de una comisión, a la cual se le
otorgó el mandato de definir los lineamientos de dicho Estatuto. Menciona la
Procuraduría que, según consta en las Gacetas del Congreso No. 104 y 106 de
2017, ese procedimiento fue respetado, pero considera que en todo caso la Corte
debe explicar si el incumplimiento de procedimientos de este estilo tiene la
virtualidad de viciar la constitucionalidad de un acto legislativo o una ley.
La Procuraduría menciona que, en su opinión, aunque el Acuerdo Final no
modificó (pues no puede hacerlo) los trámites legislativos, la omisión de tales
procedimientos podría implicar la vulneración del requisito de conexidad de la
norma que no los hubiera tenido en cuenta, pues implicaría que ella no está de
acuerdo con lo preceptuado en el Acuerdo Final.
Consideraciones
de la Corte
36.
Según lo señala el literal (a) del artículo 1
del AL 01 de 2016, solo podrán ser tramitados mediante el Procedimiento
Legislativo Especial los proyectos de acto legislativo y de ley que tengan por
objeto “facilitar y asegurar la implementación y desarrollo normativo del
Acuerdo Final para la terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz
Estable y duradera”. Esa misma norma establece que dicho procedimiento
tendrá una vigencia de seis (6) meses, contados a partir de la vigencia del AL
01/16, lapso que podrá prorrogarse por otro tanto por decisión del Gobierno
Nacional.
37.
Por lo anterior, debe la Corte analizar si el
PLE Estatuto de la Oposición (i) fue aprobado en el señalado lapso; y (ii)
persigue el mencionado objeto, pues ello es indispensable para activar el
Procedimiento Legislativo Especial, que fue el utilizado para la tramitación de
esta iniciativa legislativa. Se trata de un análisis previo al estudio de la
constitucionalidad del procedimiento legislativo, pues solo tiene sentido
evaluar si se cumplieron las reglas propias del Procedimiento Legislativo
Especial cuando se haya determinado que el Congreso de la República estaba
habilitado para activar esta vía legislativa.
38.
Así, con relación a la vigencia del
Procedimiento Legislativo Especial, conviene recordar que el artículo 5 del AL
01/16 condicionó su entrada en vigencia a la refrendación del Acuerdo Final, lo
cual, según la Corte Constitucional, ocurrió el veintinueve (29) y treinta (30)
de noviembre de 2016, por lo cual, se entiende que el Procedimiento Legislativo
Especial estuvo vigente a partir del primero (1º) de diciembre de ese mismo año[29].
Teniendo en cuenta que la iniciativa estudiada fue publicada en la Gaceta del
Congreso No. 32 del primero (1º) de febrero de 2017 y su informe de
conciliación fue aprobado por las Plenarias del Senado
de la República y de la Cámara de Representantes el veintiséis (26) de abril de
2017[30], concluye la Corte que
el criterio temporal establecido en el AL 01/16 se verificó en el presente
caso.
39.
Ahora bien, respecto de la conexidad de los
proyectos de acto legislativo y de ley con el Acuerdo Final que habilita el uso
del Procedimiento Legislativo Especial, en la sentencia C-408 de 2017 sostuvo
la Corte lo siguiente:
“[l]os proyectos de ley y de acto
legislativo que pueden ser válidamente tramitados a través del procedimiento
legislativo especial, son aquellos que estén dirigidos a la implementación del
Acuerdo Final. Esta condición exige, en consecuencia, que se compruebe la
conexidad entre el asunto objeto de regulación y dicho acuerdo, pues de lo
contrario el uso del mecanismo legislativo excepcional resultaría inválido, al
regular asuntos ajenos al ámbito competencial previsto en el Acto Legislativo
01 de 2016”.
40.
En esa misma decisión, explicó la Corte que la
relación entre el asunto tramitado mediante el Procedimiento Legislativo
Especial y el Acuerdo Final era calificada, ya que debía cumplir con
determinadas características: debía ser objetiva, pues el contenido del
proyecto de ley o de acto legislativo debía tener un contenido verificable con
el Acuerdo Final; debía ser estricta, en la medida en que su finalidad
tenía que ser la implementación del Acuerdo Final; y debía ser suficiente,
por cuanto la vinculación entre el asunto tramitado mediante ley o acto
legislativo y el Acuerdo Final debía ser estrecha. Pasa entonces a analizar si
esta relación o conexidad existe entre el PLE Estatuto de la Oposición y el
Acuerdo Final.
41.
Como lo señalaron distintas intervenciones,
advierte la Corte que el PLE Estatuto de la Oposición está relacionado con
contenidos del Acuerdo Final, particularmente con su punto 2. Este punto se
denomina “Participación política: Apertura democrática para construir la paz”
y, según el mismo Acuerdo Final, parte de la idea de que para la construcción y
consolidación de la paz se requiere “[u]na ampliación democrática que
permita que surjan nuevas fuerzas en el escenario político para enriquecer el
debate y la deliberación alrededor de los grandes problemas nacionales y, de
esa manera, fortalecer el pluralismo y por lo tanto la representación de las
diferentes visiones e intereses de la sociedad, con las debidas garantías de
participación e inclusión política”.
42.
El punto 2 del Acuerdo Final se desarrolla en
tres ejes, a saber: (i) “[d]erechos y garantías plenas para el ejercicio de
la oposición política en general, y en particular para los nuevos movimientos
que surjan luego de la firma del Acuerdo Final. Acceso a medios”; (ii) “[m]ecanismos
democráticos de participación ciudadana, incluidos los de participación
directa, en los diferentes niveles y diversos temas”; y (iii) “[m]edidas
efectivas para promover una mayor participación en la política nacional,
regional y local de todos los sectores, incluyendo la población más vulnerable,
en igualdad de condiciones y con garantías de seguridad”.
43.
Se aprecia entonces que los derechos y garantías
para el ejercicio de la oposición política es uno de los ejes sobre los cuales
se estructura el punto 2 del Acuerdo Final. Este eje se encuentra previsto en
el punto 2.1 del Acuerdo Final, y en él se explica el concepto de oposición
política al que allí se hace referencia. Dice en este sentido el Acuerdo Final
en su punto 2.1.1: “[l]a definición de las garantías de la oposición
política requiere distinguir entre la oposición política ejercida dentro del
sistema político y de representación, y las actividades ejercidas por
organizaciones y movimientos sociales y populares que pueden llegar a ejercer formas
de oposición a políticas del Gobierno Nacional y de las autoridades
departamentales y municipales”.
44.
El Acuerdo Final explica que para la llamada “oposición
política ejercida dentro del sistema político y de representación” se
consigna un estatuto que permitirá su ejercicio. A dicho estatuto hace
referencia el punto 2.1.1.1 del Acuerdo Final, el cual establece que la
expedición del estatuto de la oposición será un desarrollo del artículo 112 de
la Constitución, e igualmente prevé un procedimiento que debería seguirse para
su elaboración. Dicho procedimiento es el siguiente:
“[l]os partidos y movimientos políticos
con personería jurídica, serán convocados en una Comisión para definir los
lineamientos del estatuto de garantías para los partidos y movimientos
políticos que se declaren en oposición. Adicionalmente, se convocarán a la
Comisión las siguientes agrupaciones políticas representativas de oposición:
Marcha Patriótica y Congreso de los Pueblos, así como a dos expertos delegados
por las FARC-EP. La Comisión abrirá espacios o mecanismos para recibir insumos
y propuestas de otras agrupaciones políticas que deseen participar en la
discusión. Se velará porque partidos, movimientos y otras agrupaciones que sean
convocados cuenten con la participación de las mujeres. La Comisión a través de
un evento facilitará la participación de voceros y voceras de las
organizaciones y movimientos sociales más representativos, personas expertas y
de la academia, entre otras. Sobre la base de estos lineamientos el Gobierno
Nacional elaborará un proyecto de ley con el acompañamiento de delegados y
delegadas de la Comisión de partidos y movimientos políticos, que deberá
presentarse para su trámite en el Congreso máximo dentro de los 3 meses
siguientes a la entrega de las recomendaciones por parte de la Comisión”.
45.
Adicionalmente el Acuerdo Final, además de
establecer esta definición del mecanismo o procedimiento a seguir para la
elaboración y aprobación del Estatuto de la Oposición política, también se
refiere al cronograma para su cumplimiento. Así, de manera general, en el punto
6.1.10 del Acuerdo Final se establece un “[c]alendario de implementación
normativa durante los primeros 12 meses tras la firma del Acuerdo Final,
conforme a lo establecido en el Acto Legislativo 1 de 2016”, en el cual se
incluye de manera general la referencia en el literal (b) a la “Ley y/o
normas de desarrollo sobre participación política”.
46.
La urgencia en la expedición del PLE Estatuto de
la Oposición puede verse reflejada a su vez en su propio articulado. Así, el
artículo 33 del proyecto bajo revisión señala que entrará en vigencia a partir
del veinte (20) de julio de 2018, fecha en la cual debería iniciarse el próximo
periodo ordinario del Congreso de la República, según lo establece el artículo 132
de la Constitución. De acuerdo con lo anterior, es clara la intención del
legislador de que lo previsto en el PLE Estatuto de la Oposición sea plenamente
aplicable para la conformación de la legislatura que inicia en dicha fecha, con
el cambio de Gobierno.
47.
Además, de forma más específica, en el punto 3
del Acuerdo Final, denominado “Fin del Conflicto” se hace referencia, en
el punto 3.2, a un componente denominado “Reincorporación de las FARC-EP a
la vida civil –en lo económico, lo social y lo político– de acuerdo con sus
intereses”. Como su nombre lo indica, de ese componente hacen parte
determinados arreglos tendientes a lograr la reincorporación política de las
FARC-EP, entre los cuales, en el punto 3.2.1.2 literal (c), se menciona lo
siguiente:
“La realización de las reformas
convenidas en el Acuerdo sobre “Participación política: Apertura democrática
para construir la paz” constituye una condición necesaria para garantizar un
proceso sostenible de reincorporación de las FARC-EP a la vida civil en lo
político. Dentro del procedimiento establecido en el Acto Legislativo 01 de
2016, se dará prelación a la presentación y aprobación del Estatuto de la
Oposición y de la reforma al régimen electoral”
48.
Con base en lo mencionado, considera la Corte
que el PLE Estatuto de la Oposición tiene conexidad objetiva, estricta y
suficiente con el Acuerdo Final (ver supra, numeral 40). Así, la conexidad es objetiva,
por cuanto se trata de un asunto expresamente mencionado en el Acuerdo Final,
tanto como una obligación sustantiva que este impone (punto 2.1.1.1 del Acuerdo
Final), como con relación a la prioridad para su cumplimiento (punto 3.2.1.2
literal (c)) y punto 6.1.10).
49.
Igualmente, la conexidad es estricta,
pues desarrolla una obligación sustantiva impuesta por el Acuerdo Final, en los
plazos acordados y, además, siguiendo el procedimiento previsto en el mismo
Acuerdo para ese fin. Teniendo en cuenta lo anterior, conviene recordar que el
punto 2.1.1.1 del Acuerdo Final estableció que el Estatuto de la Oposición
debía ser elaborado por una comisión, la cual debía tener determinada
composición, cuya misión era la de entregar al Gobierno nacional lineamientos
que debían ser tenidos en cuenta para la elaboración del proyecto de ley sobre
oposición política. Como lo puso de presente la Secretaría Jurídica de la
Presidencia de la República, la elaboración del PLE Estatuto de la Oposición se
hizo de acuerdo con lo previsto en el punto 2.1.1.1 del Acuerdo Final. Así, el
cumplimiento de este procedimiento demuestra la conexidad estricta de la medida
con dicho acuerdo.
50.
Por último, la conexidad entre el PLE
Estatuto de la Oposición y el Acuerdo Final es suficiente, en la medida en
que, responde a una obligación sustantiva impuesta por dicho Acuerdo, siguiendo
el procedimiento y los plazos allí establecidos. En
este aspecto, es de importancia reiterar que la obligación prevista en el
Acuerdo Final en materia de la expedición del Estatuto de la Oposición
establece un fin que debe seguirse y un procedimiento para lograrlo, sin
detallar el contenido que debería tener dicho estatuto. En este sentido, las
partes convinieron que se establecería una comisión encargada de desarrollar el
contenido del artículo 112 de la Constitución, sin agotar el contenido de dicho
Estatuto en lo convenido en el Acuerdo Final.
51.
Por lo expuesto, considera la Corte que el
PLE Estatuto de la Oposición podía ser válidamente aprobado mediante el
Procedimiento Legislativo Especial, por lo que ahora procederá a analizar el
trámite legislativo que surtió.
Análisis de
constitucionalidad del trámite de formación del PLE Estatuto de la Oposición
52.
Para realizar el análisis de la
constitucionalidad de la formación del PLE Estatuto de la Oposición, el
presente apartado se dividirá en tres acápites. En el primero se presentarán
las intervenciones referentes al trámite legislativo del PLEEO. En segundo
lugar, se determinaran las reglas que debieron haber sido tenidas en cuenta por
el Congreso de la República en dicho trámite. Finalmente, una vez identificadas
dichas reglas, se procederá a analizar su cumplimiento en el caso concreto bajo
revisión.
Intervenciones
oficiales
a.
Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República
53.
En cuanto al análisis concreto del procedimiento
legislativo surtido por el PLE Estatuto de la Oposición, la interviniente
identifica distintas reglas procedimentales aplicables al trámite del
mencionado proyecto, para luego explicar las razones por las que dicho trámite
se verificó.
54.
Con relación a la iniciativa legislativa
exclusiva del Gobierno, prevista en el literal (a) del artículo 1º del AL
01/16, señala que esta se cumplió, pues el proyecto fue radicado por el
entonces Ministro del Interior, Juan Fernando Cristo, indicando que ello consta
en la Gaceta de Congreso No. 32 del primero (1º) de febrero de 2017.
55.
Respecto del requisito de publicidad,
establecido en el artículo 156 de la Ley 5ª de 1992, sostiene que este se
cumplió, según consta en las Gacetas del Congreso No. 104, 106, 152 y 156,
todas de 2017.
56.
Sobre el cumplimiento de los cuatro debates
requeridos para el trámite de los proyectos de ley estatutaria, requisito
previsto en los numerales 2 y 3 del artículo 157 de la Constitución, afirma que
se observó plenamente, para lo cual indica las fechas de aprobación en cada uno
de los debates del PLE Estatuto de la Oposición.
57.
En cuanto al requisito de que entre cada uno de
los debates medie un término no inferior a ocho días, afirma que entre la
aprobación en primer debate y en segundo debate en la Plenaria de la Cámara de
Representantes trascurrieron veintiún (21) días calendario, mientras que este
lapso en el Senado de la República fue de veintidós (22) días calendario. Como
fundamento de su afirmación, menciona las Gacetas del Congreso No. 171, 350,
360 y 369, todas de 2017.
58.
Acerca del cumplimiento del requisito de anuncio
previo del proyecto antes de la votación, sostiene que a este se dio
cumplimiento en los cuatro debates. Así, afirma que: (i) el anuncio para primer
debate en las Comisiones Primeras Constitucionales Permanentes del Senado y de
la Cámara consta en la Gaceta del Congreso No. 219 de 2017; (ii) el anuncio
para segundo debate en la Plenaria de la Cámara de Representantes consta en la
Gaceta del Congreso No. 242 de 2017; y (iii) el anuncio para segundo debate en
la Plenaria del Senado de la República consta en la Gaceta del Congreso No. 359
de 2017.
59.
Respecto de la aprobación del PLEEO, en cada uno
de los debates, mediante mayoría absoluta, expone que este requisito fue
observado a cabalidad, teniendo en cuenta los siguientes hechos: (i) según
consta en la Gaceta del Congreso No. 171 de 2017, en primer debate, trece (13)
de los diecinueve (19) miembros que componen la Comisión Primera del Senado de
la República votaron a favor del PLE Estatuto de la Oposición, y veinticinco
(25) de los treinta y cinco (35) miembros que integran la Comisión Primera de
la Cámara de Representantes votaron en el mismo sentido; (ii) según consta en
la Gaceta del Congreso No. 369 de 2017, en segundo debate en la Plenaria de la
Cámara de Representantes ciento quince (115) de los ciento sesenta y seis (166)
miembros que la componen votaron a favor de la aprobación del PLE Estatuto de
la Oposición; (iii) según consta en la Gaceta del Congreso No. 470 de 2017, en
segundo debate en la Plenaria del Senado de la República cincuenta y tres (53)
de los ciento dos (102) miembros que la componen votaron a favor de la
aprobación del PLE Estatuto de la Oposición; (iv) según consta en la Gaceta del
Congreso No. 351 de 2017, el informe de conciliación fue votado en la Plenaria
de la Cámara de Representantes obteniendo noventa y un (91) votos afirmativos,
de los ciento sesenta y seis (166) votos posibles; y (v) según consta en la
Gaceta del Congreso No. 544 de 2017, el informe de conciliación fue votado en
la Plenaria del Senado de la República obteniendo cincuenta y tres (53) votos
afirmativos, de los ciento dos (102) votos posibles.
60.
En cuanto al requisito según el cual las
modificaciones al proyecto deben contar con el aval del Gobierno, indica que
este se encontraba vigente durante el trámite del PLE Estatuto de la Oposición,
pues pese a que fue declarado inexequible mediante la sentencia C-332 de 2017,
este fallo fue proferido el dieciocho (18) de mayo de 2017, es decir, con
posterioridad al trámite surtido por el PLE Estatuto de la Oposición. Partiendo
de lo anterior, señala que este requisito se observó, pues las modificaciones
incluidas a dicho proyecto contaron con el estudio y visto bueno del Gobierno
nacional. Especifica las proposiciones que fueron avaladas en cada uno de los
debates, así: (i) en el debate en las Comisiones Primeras Constitucionales
Permanentes se avalaron las proposiciones 7, 8 y 9, relacionadas con los
artículos 6, 7, 17 y 23 del proyecto bajo revisión, según consta en la Gaceta
del Congreso No. 171 de 2017; (ii) en el segundo debate en la Plenaria de la
Cámara de Representantes, fueron avaladas proposiciones con relación a los
artículos 5, 6, 9, 12, 16, 18, 19, 20, 27, 29 y 30 del PLE Estatuto de la
Oposición, tal como consta en la Gaceta del Congreso No. 369 de 2017; y (iii)
en el segundo debate en la Plenaria del Senado de la República se avalaron
proposiciones sobre los artículos 2, 5, 6, 27 y 29, como consta en la Gaceta
del Congreso No. 470 de 2017.
61.
Acerca del requisito de la votación en bloque
del articulado del proyecto, resalta, aplicando la misma lógica expuesta en el
numeral anterior, que se encontraba vigente durante el trámite de aprobación
del PLE Estatuto de la Oposición, y agrega que fue cumplido plenamente. Así,
indica que en primer debate en las Comisiones Primeras Constitucionales
Permanentes, en la Plenaria de la Cámara de Representantes y en la Plenaria del
Senado de la República la votación fue en bloque, según consta en las Gacetas
del Congreso No. 171, 369 y 470, todas de 2017.
62.
Con relación a la participación ciudadana
durante el trámite del PLE Estatuto de la Oposición, indica que se llevaron a
cabo dos audiencias públicas: una de ellas tuvo lugar el quince (15) de febrero
de 2017, en las Comisiones Permanentes Constitucionales del Senado y del a
Cámara, convocada mediante la Resolución 007 de 2017; y la restante tuvo lugar
el veintiuno (21) de febrero de 2017, y fue convocada mediante la Resolución
002 del catorce (14) de febrero de 2017.
b.
Registraduría Nacional del Estado Civil[31]
63.
En cuanto a los aspectos de forma, señala que la
Corte debe analizar si en el proceso de expedición de la ley estatuaria se
cumplieron todos los requisitos formales que exigen la Constitución y la ley para
tal efecto. Posteriormente, el interviniente procede a citar apartes de las
sentencias C-089 de 1994 y C-699 de 2013, a fin de explicar, por un lado, el
deber de desarrollar el estatuto de oposición mediante ley estatutaria y, por
otro, el concepto y la importancia del derecho a la oposición política en el
marco de una sociedad democrática, participativa y pluralista.
Intervenciones
de organizaciones internacionales
a.
Netherlands Institute for Multiparty Democracy
64.
Sostiene que el PLE Estatuto de la Oposición
podía ser tramitado a través del procedimiento previsto para las leyes
estatutarias, excepto lo dispuesto en los incisos 1º y 2º del artículo 22, los
cuales solicita que sean declarados inexequibles, en la medida en que no
respetaron la reserva de ley orgánica establecida en el artículo 151 de la
Constitución para normas sobre la preparación, aprobación y ejecución del
presupuesto de rentas y la ley de apropiaciones y el plan general de
desarrollo, debido a que, en aras de proporcionar herramientas para el control
político y aumentar la participación ciudadana, buscan introducir normas a la
manera en la que se aprueba y se hace seguimiento a los planes de desarrollo.
Concepto
del Procurador General de la Nación
65.
Para realizar el análisis del procedimiento de
formación del PLE Estatuto de la Oposición, el Procurador identifica las normas
aplicables y analiza si fueron observadas en su trámite. Concluye que todas
esas reglas fueron observadas durante el trámite legislativo de la norma
mencionada. En el concepto rendido a la Corte, el Procurador dividió el
análisis de las reglas aplicables según distintas etapas del procedimiento
legislativo, como se reseña a continuación:
66.
Antes del inicio de la discusión en primer
debate: (i) el PLE Estatuto de la Oposición fue radicado el primero (1º) de
febrero de 2017 por el entonces Ministro del Interior, Juan Fernando Cristo,
por lo que se concluye que fue de iniciativa gubernamental, según lo prevé el
literal (a) del artículo 1º del AL 01/16; (ii) según consta en la Gaceta 032 de
2017, se cumplieron los requisitos relacionados con la presentación del
proyecto y publicación previa al inicio del trámite, de conformidad con lo
establecido en los artículos 154 y 157.1 de la Constitución; (iii) el PLE
Estatuto de la Oposición fue tramitado en sesiones extraordinarias, lo cual es
una posibilidad aceptada por el literal (i) del artículo 1º del Acto
Legislativo 01 de 2016; y (iv) se realizaron audiencias públicas los días
quince (15) y veintiuno (21) de febrero de 2017, en la Comisiones Primeras de
Senado y Cámara, respectivamente, tal como consta en las Gacetas del Congreso
No. 122 y 130, ambas de 2017.
67.
Debate en las Comisiones Primeras Permanentes:
(i) según consta en las Gacetas del Congreso No. 104 y 106, ambas de 2017, la
ponencia para primer debate contó con el aval del Ministerio del Interior,
cumpliendo así el requisito revisto en el literal (h) del artículo 1 del Acto
Legislativo 01 de 2016; (ii) el PLE Estatuto de la Oposición fue anunciado para
discusión en una fecha anterior a la sesión en que fue discutido y aprobado,
según consta en la Gaceta del Congreso No. 171 de 2017, cumpliendo de esta
forma lo establecido en el artículo 157 de la Constitución; (iii) el PLE
Estatuto de la Oposición fue aprobado por la Comisión Primera del Senado de la
República por trece (13) votos de un total de diecinueve (19), y en la Comisión
Primera de la Cámara de Representantes por veintitrés (23) votos de un total de
treinta y cinco (35), por lo que se obtuvo en ambas células legislativas
mayoría absoluta, tal como lo dispone el artículo 153 de la Constitución y el
literal (e) del artículo 1 del AL 01/16; y (iv) el texto aprobado por la
Comisión Primera del Senado de la República y por la Comisión Primera de la
Cámara de Representantes fue publicado en las Gacetas del Congreso No. 152 y
156, ambas de 2017.
68.
Debate en la Plenaria del Senado de la
República: (i) el informe de ponencia fue publicado en la Gaceta del Congreso
No. 156 de 2017, y en él se realizaron modificaciones al texto aprobado en
primer debate, todas las cuales contaron con el aval del Ministerio del
Interior; (ii) el anuncio para discusión del PLE Estatuto de la Oposición en la
Plenaria del Senado de la República consta en la Gaceta del Congreso No. 469 de
2017; (iii) la discusión y votación del proyecto se dio en la sesión del cinco
(5) de abril de 2017, es decir, tuvo lugar en una sesión distinta de aquella en
la que se realizó el anuncio, según consta en la Gaceta del Congreso No. 470 de
2017. Con todo, advierte la Procuraduría en este punto que de las
intervenciones del ponente y del presidente del Senado se sugiere que el PLE
Estatuto de la Oposición ya había sido discutido y el informe de ponencia para
segundo debate ya había sido votado, pero que “no se tiene constancia en el
expediente de esta, ni tampoco del respectivo anuncio que se debió surtir, en
la medida que en aquella se llevó a cabo la votación del informe de ponencia”;
(iv) en la sesión del cinco (5) de abril de 2017, el articulado del PLE
Estatuto de la Oposición fue aprobado por cincuenta y tres (53) votos de un
total de ciento dos (102) posibles, por lo que concluye el Procurador que se
cumplió con la mayoría absoluta exigida; (v) las modificaciones incluidas al
texto aprobado en primer debate, tanto en el informe de ponencia como en el
desarrollo del debate, no desconocieron los principios de consecutividad y de
identidad flexible, pues ninguna de ellas adicionó un tema que no hubiera sido
discutido en primer debate; y (vi) el texto definitivo aprobado por la Plenaria
del Senado de la República fue publicado en la Gaceta del Congreso No. 233 de
2017.
69.
Debate en la Plenaria de la Cámara de
Representantes: (i) el informe de ponencia fue publicado en la Gaceta del
Congreso No. 152 de 2017, y en él se realizaron modificaciones al texto
aprobado en primer debate, todas las cuales contaron con el aval del Ministerio
del Interior; (ii) indica que en el expediente no consta el anuncio previo a la
discusión y votación del proyecto por parte de la Plenaria, por lo que insta a
la Corte a verificar que al enuncio se haya realizado en debida forma; (iii) la
discusión y votación del proyecto se dio en la sesión del tres (3) de abril de
2017. En ella, el proyecto fue aprobado por ciento quince (115) votos a favor
de un total de ciento sesenta y seis (166) votos posibles, por lo concluye la
Procuraduría que contó con las mayorías requeridas para este tipo de proyectos
de ley; (iv) las modificaciones incluidas al texto aprobado en primer debate,
tanto en el informe de ponencia como en el desarrollo del debate, no
desconocieron los principios de consecutividad y de identidad flexible, pues
ninguna de ellas adicionó un tema que no hubiera sido discutido en primer
debate; y (v) el texto definitivo aprobado fue publicado en la Gaceta 233 de
2017, con una nota aclaratoria en la Gaceta 266 de 2017.
70.
Conciliación: (i) el informe de conciliación fue
publicado en la Gacetas del Congreso 266 de 2017. En el informe se aprecia que
la comisión de conciliación se limitó a acoger alguno de los textos aprobados
en segundo debate por las plenarias del Senado de la República y de la Cámara
de Representantes, por lo que concluye la Procuraduría que actuó en el marco de
sus funciones; (ii) el informe de conciliación fue publicado en veinticinco
(25) de abril de 2017, ese mismo día fue anunciado para votación (según consta
en la Gaceta del Congreso No. 397 de 2017), y fue votado en la sesión del
veintiséis (26) de abril de 2017. Con ello, se dio cumplimiento al plazo
establecido en el artículo 161 de la Constitución; y (iii) advierte que no
tiene constancia del anuncio previo y de las mayorías reglamentarias de la
aprobación del informe de ponencia en la Plenaria de la Cámara de
Representantes y del anuncio previo y de las mayorías reglamentarias de la
aprobación del informe de ponencia en la Plenaria del Senado de la República.
Consideraciones de la Corte
71.
Para realizar el análisis de la
constitucionalidad de la formación del PLE Estatuto de la Oposición, es preciso
primero determinar las reglas que debieron haber sido tenidas en cuenta por el
Congreso de la República. Por ello, la primera parte de
la presente sección determina cuáles son esas reglas jurídicas, para lo cual se
reseñarán las reglas de trámite establecidas por el artículo 1 del AL 01/16, e
igualmente se estudiarán las reglas propias de las leyes de naturaleza
estatutaria. Luego, una vez identificados los criterios que debieron ser
tenidos en cuenta por el legislador en el trámite del PLE Estatuto de la
Oposición, procederá la Corte a analizar su cumplimiento en el caso concreto
bajo revisión.
a.
Parámetro de control del procedimiento de
aprobación del PLE Estatuto de la Oposición
72.
La Constitución establece una serie de reglas
generales aplicables al trámite de formación de todas las leyes (artículos 157
a 169), las cuales se complementan con disposiciones adicionales aplicables
solo para el procedimiento de formación de determinado tipo de leyes (como, por
ejemplo, las aplicables para el trámite de proyectos de ley estatutaria), así como
debe regirse también por lo dispuesto en la Ley 5ª
de 1992[32]. En la presente oportunidad, como ya lo advirtió la Corte el PLE
Estatuto de la Oposición fue tramitado a través del Procedimiento Legislativo
Especial para la Paz, previsto en el artículo 1 del AL 01/16 y que, además,
tiene el carácter de ley estatutaria. La Constitución
establece reglas especiales aplicables para ambas circunstancias, por lo que
debe la Corte, como cuestión previa, determinar si en efecto el proyecto bajo
revisión podía surtir el trámite que el Congreso de la República le dio. Ambas
cuestiones serán analizadas a continuación.
73.
El PLE Estatuto de la Oposición podía ser
tramitado a través del Procedimiento Legislativo Especial (artículo 1 del AL
01/16): Como se estableció previamente (ver supra,
numerales 36 a 50), el PLE Estatuto de la Oposición podía
ser tramitado a través del Procedimiento Legislativo Especial.
74.
El artículo 1 del AL 01/16 señala reglas
aplicables específicamente a los proyectos de acto legislativo y de ley que
sean tramitados con base en lo previsto en esa norma, los cuales en
consecuencia debieron haber sido tenidos en cuenta en la aprobación del PLE
Estatuto de la Oposición.
75.
En la sentencia C-408 de 2017, la Corte precisó
los requisitos que se deben verificar para que determinado proyecto de ley o de
acto legislativo pueda ser tramitado según las reglas propias del Procedimiento
Legislativo Especial para la Paz. Según esa sentencia, tales requisitos son los
siguientes: (i) tales proyectos serán de iniciativa exclusiva del Gobierno
nacional y su contenido tendrá por objeto facilitar y asegurar la
implementación y desarrollo normativo del Acuerdo Final; (ii) tendrán trámite preferencial;
(iii) su título deberá corresponder precisamente con su contenido y a su texto
deberá preceder esta fórmula: “El Congreso de Colombia, en virtud del
Procedimiento Legislativo Especial para la Paz, DECRETA”; (iv) su primer
debate deberá surtirse en sesión conjunta de las comisiones constitucionales
permanentes respectivas, y el segundo en las plenarias de cada cámara; (v) se
aprobarán con las mayorías previstas en la Constitución y la ley, de acuerdo
con su naturaleza; (vi) los actos legislativos serán tramitados en una sola
vuelta en cuatro (4) debates, y el tránsito entre una y otra cámara será de
ocho (8) días; (vii) los proyectos de acto legislativo serán aprobados mediante
mayoría absoluta; (viii) a todos los proyectos tramitados mediante el
Procedimiento Legislativo Especial para la Paz solo se le pueden incluir las
modificaciones que cuenten con aval del Gobierno (ver infra, numerales 76 y 77); (ix) todos ellos podrán tramitarse en
sesiones extraordinarias; (x) serán aprobados mediante una sola votación, en la
que se decida sobre la totalidad del proyecto; (xi) tendrán control automático
de constitucionalidad, el cual será posterior a su entrada en vigencia,
exceptuando el caso de los proyectos de ley estatutaria; y, (xii) de manera
supletiva, se aplicará el reglamento del Congreso de la República (Ley 5ª de
1992).
76.
Conviene hacer dos precisiones con relación a
los criterios de procedimiento antes mencionados. La primera precisión es que
los requisitos (viii) y (x) fueron declarados inconstitucionales mediante la
sentencia C-332 del diecisiete (17) de mayo de 2017, por lo que se encontraban vigentes al momento de aprobarse el
informe de conciliación del PLE Estatuto de la Oposición (lo cual ocurrió el
día veintiséis (26) de abril de 2017, tanto en el Senado de la República como
en la Cámara de Representantes). En pronunciamientos posteriores al mencionado,
la Corte precisó que la inconstitucionalidad declarada en la sentencia C-332 de
2017 no tuvo efectos retroactivos[33], por lo que la Corte los tendrá en cuenta para su análisis del
procedimiento surtido respecto de dicha iniciativa, tal como lo ha hecho al
analizar la constitucionalidad de otras normas que fueron tramitadas a través
del Procedimiento Legislativo Especial con anterioridad a la adopción de la
sentencia C-332 de 2017[34].
77.
La segunda precisión es que los requisitos (ii)
y (xi) en realidad no son criterios del trámite legislativo cuyo desconocimiento
deba dar lugar a la declaratoria de inconstitucionalidad de la medida. Así, por
un lado, el requisito (ii) es un deber de los presidentes de las respectivas
comisiones y plenarias del Congreso de la República aplicable a la elaboración
de los órdenes del día, cuyo desconocimiento no debería viciar la totalidad del
procedimiento legislativo. Por otro lado, el requisito (xi) tiene lugar una vez
finalizado el trámite legislativo y es un presupuesto del ejercicio de la
competencia de control de constitucionalidad de la Corte, como fue expuesto en
el apartado correspondiente a este asunto (ver supra, numeral 76).
78.
El PLE Estatuto de la Oposición tiene
naturaleza estatutaria, por lo que debía tener en cuenta las reglas específicas
para ese tipo de normas: Teniendo en cuenta que en
el artículo 153 la Constitución prevé normas sobre procedimiento legislativo
aplicables específicamente al trámite de las leyes estatutarias[35],
debe la Corte analizar si el PLEEO podía seguir ese procedimiento.
79.
En este sentido, la Corte recuerda que el
proyecto de ley estatutaria que se revisa tiene por objeto adoptar el Estatuto
de la Oposición Política y algunos derechos de las organizaciones políticas
independientes. El mismo está compuesto por treinta y tres (33) artículos,
organizado en cinco (5) capítulos, como se detalla a continuación:
(i)
El Capítulo I (artículos 1 a 10) contiene
las disposiciones generales del PLE Estatuto de la Oposición, relacionadas con:
el objeto de la ley; las definiciones de algunos conceptos que ella utiliza en
su articulado; los derechos de la oposición; las finalidades de la oposición;
los principios rectores que deben guiar la interpretación de la ley; el deber
de las organizaciones políticas de declararse como parte del gobierno, o en
oposición o independientes de él; los niveles territoriales en los que puede
ejercerse la oposición política; la competencia para efectuar la declaración
política que les corresponde realizar a las organizaciones políticas; el registro
y la publicidad de la declaración política; y la representación de las
organizaciones políticas para el ejercicio y la protección de la oposición
política.
(ii)
El Capítulo II (artículos 11 a 25) es el
más extenso del articulado del PLE Estatuto de la Oposición, y se refiere a los
derechos de las organizaciones políticas declaradas en oposición. Contiene
disposiciones relacionadas con los siguientes asuntos: derechos de las
organizaciones políticas declaradas en oposición; financiación adicional para las
organizaciones políticas en oposición; acceso a los medios de comunicación
social del Estado y a los que hacen uso del espectro electromagnético; acceso a
los medios de comunicación en la instalación del Congreso de la República;
acceso a los medios de comunicación en alocuciones presidenciales; acceso a la
información y a la documentación oficial; derecho de réplica; participación en
las mesas directivas de plenarias de corporaciones públicas de elección
popular; participación en la agenda de las corporaciones públicas;
participación en la Comisión de Relaciones Exteriores; derecho a participación
en las herramientas de comunicación de las corporaciones públicas;
transparencia y rendición de cuentas en el Plan de Desarrollo y en el Plan
Plurianual de Inversión; derechos de oposición en las Juntas Administradoras
Locales; curules en el Senado de la República y en la Cámara de Representantes
a los candidatos que hubieran ocupado el segundo lugar en las votaciones para
Presidente y Vicepresidente; y curules en las corporaciones públicas de
elección popular a los candidatos que hubieran ocupado el segundo lugar en las
elecciones a Gobernador, Alcalde Distrital o Alcalde Municipal.
(iii)      El Capítulo III (artículos 26 y 27) contiene disposiciones
relacionadas con las organizaciones políticas que se declaren independientes,
las cuales abordan los siguientes dos asuntos: los derechos de las
organizaciones políticas independientes y la protección a la declaración de
independencia de las organizaciones políticas.
(iv)      El Capítulo IV (artículos 28 a 31) tiene como finalidad
establecer mecanismos de protección a los derechos de oposición política, para
lo cual establece disposiciones sobre los siguientes asuntos: la acción de
protección de los derechos de oposición; una inhabilidad con el fin de proteger
la declaratoria de oposición; la creación de la Procuraduría delegada para la
protección de los derechos políticos y de la oposición; y la protección y
seguridad de los miembros de las organizaciones políticas que se declaren en oposición.
(v)
El Capítulo V (artículos 32 y 33)
establece disposiciones finales sobre dos asuntos: la pérdida de los derechos
de la oposición y las vigencias y derogaciones a las que da lugar el PLE
Estatuto de la Oposición.
80.
Según lo anterior, el PLE Estatuto de la
Oposición tiene por objeto reconocer y proteger el derecho de las
organizaciones políticas a adoptar una postura crítica frente al Gobierno. Para
ese efecto, establece, entre otras cosas, el procedimiento para realizar la
declaratoria de oposición, los derechos que se le reconocen a las
organizaciones en oposición y herramientas de protección a la oposición
política. Teniendo en cuenta lo anterior, para la Corte es claro que el trámite
que debió surtir esta iniciativa legislativa es el propio de las leyes
estatutarias, pues la Constitución establece una reserva de ley estatutaria
sobre estos asuntos, tal como lo dispone el artículo 112 de la Carta.
81.
En este sentido, en el artículo 152 de la
Constitución, en el que se enlistan todos los asuntos que deben ser tramitados
a través del procedimiento propio de las leyes estatutarias, se incluye al
estatuto de la oposición. Sostiene en este sentido el literal (c) de la
mencionada norma que deberán tramitarse mediante el procedimiento de las leyes
estatutarias las iniciativas legislativas sobre “[o]rganización y régimen de
los partidos y movimientos políticos; estatuto de la oposición y
funciones electorales” (Negrillas fuera de texto original).
82.
Aunque el artículo 152 de la Constitución no
define qué debe entenderse por “estatuto de la oposición”, el artículo 112 de
la Constitución[36] se refiere a este asunto con mayor detalle, lo cual permite
clarificar los asuntos propios de la oposición política que deben ser
tramitados mediante ley estatutaria. Al respecto, el mencionado artículo 112 se
refiere a los siguientes asuntos: (i) la posibilidad que tienen las
organizaciones políticas de adoptar una postura crítica frente al Gobierno;
(ii) los derechos que se les reconocen a las organizaciones políticas para
ejercer la mencionada posibilidad, los cuales son definidos de la siguiente
forma: “el acceso a la información y a la documentación oficial, con las
restricciones constitucionales y legales; el uso de los medios de comunicación
social del Estado o en aquellos que hagan uso del espectro electromagnético de
acuerdo con la representación obtenida en las elecciones para Congreso
inmediatamente anteriores; la réplica en los mismos medios de comunicación”;
(iii) el derecho de las organizaciones políticas minoritarias a participar en
las mesas directivas de los cuerpos colegiados; (iv) el deber de tramitar una
regulación integral de la oposición política mediante ley estatutaria; y
(v) la posibilidad de que los candidatos que ocupen el segundo lugar en las
elecciones a Presidente y Vicepresidente de la República, a Gobernador de
Departamento, a Alcalde Distrital y a Alcalde Municipal a tener una curul en la
corporación pública de elección popular en el Senado de la República, la Cámara
de Representantes, la Asamblea Departamental, el Concejo Distrital y el Consejo
Municipal, respectivamente.
83.
Se observa entonces que, por expreso
reconocimiento del artículo 112 de la Constitución, la reserva de ley
estatutaria en materia del estatuto de la oposición abarca los aspectos relacionados
con la posibilidad que tienen las organizaciones políticas de adoptar una
postura crítica frente al Gobierno y con los distintos derechos que les
corresponden a las organizaciones que así decidan hacerlo. Pero, además,
considera la Corte que debe extenderse también a aspectos estrechamente
relacionados con estos dos asuntos, como por ejemplo los mecanismos de
protección del ejercicio de la oposición política, pues estos tienen en últimas
la finalidad de garantizar la posibilidad de las organizaciones políticas de
adoptar de manera efectiva una postura crítica frente al Gobierno. Lo anterior,
da plena aplicación al mandato de integralidad en la regulación
estatutaria del estatuto de oposición, a la que hace referencia el artículo 112
de la Constitución.
84.
Por las razones antes expuestas, se advierte
entonces que existe reserva de ley estatutaria sobre los asuntos regulados en
los capítulos I, II, IV y V del PLE Estatuto de la Oposición (ver supra,
numeral 79). También
considera la Corte que existe reserva de ley estatutaria respecto de la
declaratoria de independencia frente al Gobierno y los derechos que de ello se
desprenden, asunto del que se ocupan distintos artículos del PLE Estatuto de la
Oposición, entre ellos los consignados en el Capítulo III. Ello se debe a que,
en últimas, el artículo 112 de la Constitución se refiere a organizaciones
políticas que decidan ejercer una función crítica frente al Gobierno, lo cual
es incompatible con pertenecer al Gobierno, pero puede manifestarse de distinta
forma, como serían la declaración de oposición política o la de mantenerse
independiente del Gobierno. Por lo anterior, considera la Corte que al PLE
Estatuto de la Oposición le correspondía el trámite fijado en el artículo 153
de la Constitución, relacionado con el procedimiento propio de las leyes
estatutarias.
85.
Asuntos sujetos a reserva de ley orgánica en
el PLE Estatuto de la Oposición Política: La Corte
constata que existen determinadas normas del PLE Estatuto de la Oposición que
merecen un análisis específico frente a la posibilidad de que pueda existir
respecto de ellos reserva de ley orgánica, en virtud de lo establecido en el
artículo 151 de la Constitución. Así, advierte la Corte que el Netherlands Institute for Multiparty Democracy expuso este argumento su intervención frente a los incisos 1 y 2
del artículo 22 del PLE Estatuto de la Oposición (ver supra, numeral 64). Igualmente, advierte la Corte que un
análisis similar es relevante con relación a los artículos 18 y 19 del PLE
Estatuto de la Oposición, por relacionarse con asuntos propios del reglamento
del Congreso. A su vez, el artículo 12 y 13 literal (f) del PLE Estatuto de la
Oposición, relacionado con financiación adicional para los partidos en
oposición, y el costo de los espacios otorgados en medios de comunicación,
respectivamente, en la medida en que hace referencia a aspectos presupuestales
puede guardar relación con la ley orgánica del presupuesto.
86.
Teniendo en cuenta lo anterior, la Corte
considera que las normas antes mencionadas no tienen reserva de ley orgánica,
por las razones que a continuación se exponen.
87.
Según el artículo 151 de la Constitución, el
Congreso expedirá las leyes orgánicas “a las cuales estará sujeto el
ejercicio de la actividad legislativa”. Este mismo artículo establece que
las materias sometidas a ley orgánica son las siguientes: (i) los reglamentos
del Congreso y de cada una de las Cámaras; (ii) las normas sobre preparación,
aprobación y ejecución del presupuesto de rentas y de apropiaciones; (iii) las
normas del plan general de desarrollo; y (iv) las normas relativas a la
asignación de competencias normativas a las entidades territoriales[37].
88.
De manera general, según lo ha dicho la
jurisprudencia, existe una vulneración de la reserva de ley orgánica cuando “[e]l
Congreso regula por medio de una ley ordinaria un contenido normativo que la
Constitución ha reservado a las leyes orgánicas, pues la Carta distingue entre
leyes orgánicas y leyes ordinarias, y atribuye a cada una de ellas la
regulación de materias diversas. La violación de la reserva de
ley orgánica no configura entonces un vicio de forma sino una falta de
competencia, puesto que el Congreso no puede  tramitar y aprobar por medio
del procedimiento y la forma de la ley ordinaria ciertas materias que la
Constitución ha reservado al trámite y a la forma más exigentes de la ley
orgánica”[38].
89.
Como se mencionó, los artículos 12, 13 (literal
(e)), 18, 19 y 22 del PLE Estatuto de la Oposición guardan alguna relación con
aspectos propios de ley orgánica, particularmente por regular asuntos que
podrían ser propios del Reglamento del Congreso, de la Ley Orgánica del
Presupuesto, o de la Ley Orgánica del Plan Nacional de Desarrollo. A continuación,
se procederá a hacer una referencia expresa a cada una de las normas
mencionadas.
90.
Respecto del Reglamento del Congreso, la Corte
ha sostenido que ella no se circunscribe a regular los trámites propios de
aprobación de leyes, sino que resulta aplicable a todo tipo de funciones
propias del Congreso, razón por la cual ha afirmado que[39]:
“[n]ecesariamente
debe tomar en consideración el conjunto de funciones que cumple el Congreso y
cuyo ejercicio periódico debe sujetarse a unas reglas y procedimientos
uniformes que son precisamente los que se contienen en aquéllas”. Ha subrayado
la Corporación que la actividad del poder legislativo abarca distintas
funciones, entre las que se encuentran la: (i) constituyente; (ii) legislativa
en sentido estricto; (iii) de control político; (iv) judicial; (v) electoral;
(vi) administrativa; (vii) de control público; (viii) de protocolo. Ha
resaltado la Corporación la importancia que reviste “la regulación de los
aspectos mencionados –por lo demás mínimos e indispensables–” del mismo modo
que la necesidad de trazar una concordancia entre la forma como se regulan
dichas funciones y las reglas adoptadas en el Reglamento”.
91.
Por su parte, respecto de la Ley Orgánica del
Plan Nacional de Desarrollo, la Constitución define con precisión los asuntos
de los que debe ocuparse. Dice en este sentido el artículo 342 Superior lo
siguiente:
“La correspondiente ley orgánica
reglamentará todo lo relacionado con los procedimientos de elaboración,
aprobación y ejecución de los planes de desarrollo y dispondrá los mecanismos
apropiados para su armonización y para la sujeción a ellos de los presupuestos
oficiales. Determinará, igualmente, la organización y funciones del Consejo
Nacional de Planeación y de los consejos territoriales, así como los
procedimientos conforme a los cuales se hará efectiva la participación
ciudadana en la discusión de los planes de desarrollo, y las modificaciones
correspondientes, conforme a lo establecido en la Constitución”.
92.
Finalmente, respecto de la Ley Orgánica del
Presupuesto, el artículo 352 de la Constitución regula el contenido que esta
debe tener[40]. Señala que dicha ley:
“[r]egulará lo correspondiente a la
programación, aprobación, modificación, ejecución de los presupuestos de la
Nación, de las entidades territoriales y de los entes descentralizados de
cualquier nivel administrativo, y su coordinación con el Plan Nacional de
Desarrollo, así como también la capacidad de los organismos y entidades
estatales para contratar”.
93.
Con relación al artículo 12 del PLE Estatuto de
la Oposición[41], y a lo dispuesto en el literal (e) del artículo 13, considera la
Corte que dicha disposición no regula ninguna de las materias sometidas a
reserva de ley orgánica. En efecto, los elementos normativos que estructuran el
artículo 12 y el artículo 13(e) del PLEEO evidencian que el Congreso, al
desarrollar el derecho a la financiación adicional y al pago de los costos de
los espacios en los medios de comunicación social para el ejercicio de la
oposición, no establece reglas sobre preparación, aprobación y ejecución del
presupuesto de rentas y ley de apropiaciones, a las que está sujeto el
ejercicio de la actividad legislativa. Tampoco introduce modificaciones al
Estatuto Orgánico de Presupuesto (Decreto 111 de 1996), en la medida que no se
ocupa de regular el proceso presupuestal, ni se encarga de definir la manera
como se programa, aprueba, modifica y ejecuta el presupuesto. Así, puede
afirmarse que el artículo 12 y el artículo 13(e) no predeterminan la expedición
de otras leyes, puesto que su contenido normativo se limita a autorizar o
habilitar al Gobierno nacional para que, por ejemplo, en el caso del artículo
12 del PLEEO este pueda proceder a apropiar la partida adicional para la
financiación del ejercicio de la oposición, misma que de conformidad con lo
dispuesto en el parágrafo 2º del mencionado artículo, deberá efectuarse por las
autoridades competentes a partir del veinte (20) de julio de 2018 (parágrafo
2º).
94.
Al respecto, la jurisprudencia constitucional de
la Corte[42] ha sostenido que: “[l]as
leyes de presupuesto tienen por mandato constitucional un objeto propio y un
proceso de formación particular. A diferencia de lo que sucede en los Estados
Unidos, donde las leyes de presupuesto son utilizadas para regular múltiples
materias que de una u otra manera tengan incidencia fiscal, razón por la cual
han sido llamadas en ocasiones leyes ómnibus, en Colombia las leyes de
presupuesto no pueden contener normas de carácter estatutario así estas tengan
alguna incidencia fiscal. No solo el proceso de formación de las leyes de
presupuesto es muy diferente al de las leyes estatutarias, sino que los plazos
fijados por la Constitución para la expedición de la ley anual - o los que
imponen las necesidades reales en el caso de las leyes de modificación o
adición del presupuesto -, dificultan que dichas leyes sean objetadas por el
Presidente cuando se incluyen materias extrañas a la misma, y propias de leyes
estatutarias. De esta manera, la práctica de incluir normas estatutarias en
leyes de presupuesto o de modificación del mismo afectaría uno de los
mecanismos más importantes del sistema de pesos y contrapesos establecido en la
Constitución”[43].
95.
Dicha decisión de la Corte refleja el principio
de legalidad en el derecho presupuestal, según el cual se define el desarrollo
del ciclo presupuestal, en lo que corresponde a la programación, aprobación,
modificación y ejecución del presupuesto de la Nación, mismo que se encuentra
establecido en los artículos 151 y 352 Superior. En este sentido, el Estatuto
Orgánico de Presupuesto (Decreto 111 de 1996) discrimina los gastos en tres
grandes rubros, a saber, gastos de funcionamiento, servicio de la deuda y
gastos de inversión, lo anterior en desarrollo del principio presupuestal de la
especialización. El legislador en este marco busca que las apropiaciones
presupuestales se autoricen para entidades específicas y para gastos
determinados, dando aplicación al mandato constitucional previsto en el
artículo 345 de la Carta, según el cual no podrá hacerse ningún gasto público
que no haya sido decretado por el Congreso, las asambleas departamentales, o
por los concejos distritales o municipales. Lo anterior, no puede entenderse en
el sentido de que el Congreso debe ejercer en todos los casos el decreto del
gasto con una indicación de la suma respectiva (tal como sucede en lo dispuesto
en el artículo 12 del PLEEO), ya que, en otros casos el Congreso crea un
servicio, o un derecho a una entidad, en términos tales que de la naturaleza de
su mandato se desprende la necesidad de realizar gastos para cumplir su
voluntad (como es el caso del artículo 13(e) del PLEEO). Con base en lo
anterior, es dado concluir que el Congreso es titular del poder de crear
gastos, y de autorizar mediante la ley de presupuesto, la realización de esos
gastos por una cuantía determinada en un periodo prestablecido.
96.
Así, el Congreso de la República en relación con
el gasto público, en una primera instancia, decreta el gasto, y en una segunda
instancia, diferente jurídica y cronológicamente de la anterior, aprueba el
presupuesto de gastos o ley de apropiaciones, y como quedó expuesto no puede
hacerse erogación con cargo al Presupuesto General de la Nación (Art. 345 de la
Carta) que no se halle incluido en el presupuesto de gastos. Sobre el particular,
es importante mencionar que, al Gobierno nacional le corresponde formular el
presupuesto de rentas y ley de apropiaciones, lo cual supone la potestad del
Gobierno de presentar el proyecto respectivo en la forma que considere debe ser
aprobado por el Congreso (Art. 346 Superior). Esto implica que el Congreso
puede decretar el gasto, pero que ello no implica la obligación –sino la
facultad, o la opción- del Gobierno para incluir dicho gasto en las leyes de
presupuesto[44]. Por lo demás, es claro
que no puede haber gasto sin una ley previa que lo cree, ya que dicha ley
constituye el título que habilite al Estado, y a la autoridad en particular de
que se trate, para realizar el gasto.
97.
Por lo tanto, lejos de invadir las competencias
del legislador orgánico, la norma hace las veces de título que constituye el
gasto público y, por consiguiente, autoriza o habilita al Gobierno para que
incluya en el presupuesto correspondiente a la próxima vigencia fiscal la
partida para asegurar la financiación de las organizaciones declaradas en
oposición[45]. Por una parte, los
artículos bajo estudio mantienen la reserva para el ejecutivo de la iniciativa
legislativa en materia de gasto público, lo cual garantiza el orden y la
coherencia en el proceso presupuestal (art. 351 Superior) Por otra parte, el
legislador actuando en el marco de sus competencias, cumple con el principio de
legalidad del gasto[46], en virtud del cual todo
gasto que aparezca en el presupuesto (Art. 345 de la Carta) debe haber sido
decretado por una ley preexistente (Art. 346 de la Constitución), sin que como
quedo expuesto anteriormente, puedan ser consideradas las disposiciones del
PLEEO como obligatorias para el Gobierno Nacional, sino por el contrario las
mismas son facultativas o discrecionales para este.
98.
En adición a lo anterior, la Corte encuentra que
el contenido del artículo 12 del proyecto de ley se armoniza con el precedente
constitucional, según el cual la financiación del funcionamiento, así como de
las campañas electorales, de los partidos y movimientos políticos, es una
materia que debe ser regulada mediante ley estatutaria[47].
Aunque el literal (c) del artículo 152 de la Carta no consagra expresamente la
financiación de los partidos y movimientos políticos, la Corte ha determinado
que este es un aspecto central para el funcionamiento de tales organizaciones,
razón por la cual está comprendida dentro de las materias objeto de regulación
estatutaria. Frente al tema de la financiación de las organizaciones políticas
en oposición, estima la Corte que su regulación no puede ser diferente a la
estatutaria, pues, a la importancia que reviste la asignación de recursos
públicos para el ejercicio de derechos políticos, se suma el mandato
constitucional que impone al legislador el deber de reglamentar integralmente el
régimen de la oposición política mediante ley estatutaria (artículos 112 y 152
literal (c) de la Constitución).
99.
Con base en los argumentos expuestos en
precedencia, concluye la Corte que el artículo 12 y el artículo 13(e) del PLEEO
no vulneran de forma alguna la reserva de ley orgánica prevista en los
artículos 151 y 352 de la Carta.
100.      Con relación al artículo 18 del PLE Estatuto de la Oposición[48],
que reconoce el derecho de las organizaciones políticas en oposición a
participar en las mesas directivas de las plenarias de las corporaciones
públicas en las que tengan representación, la Corte observa que el propio
artículo 112 de la Constitución establece que “[l]os partidos y movimientos
minoritarios con personería jurídica tendrán derecho a participar en las mesas
directivas de los cuerpos colegiados, según su representación en ellos”.
Como se expuso antes (ver supra, numeral 82), el artículo 112 de la Constitución
permite entender el alcance del literal (c) del artículo 152 de esa misma
norma, por lo que se entiende que el asunto regulado en el artículo 18 del PLE
Estatuto de la Oposición podía ser regulado mediante ley estatutaria.
101.      Debe precisarse que la participación de los partidos minoritarios en
las mesas directivas de las Plenarias del Senado de la República y de la Cámara
de Representantes hasta el momento ha estado regulado mediante la Ley 5ª de
1992 (en su artículo 40). Podría pensarse entonces que el artículo 18 del PLE
Estatuto de la Oposición, en caso de ser sancionado, derogaría el artículo 40
de la Ley 5ª de 1992, con el argumento de que, en efecto, el artículo 18 del
PLE Estatuto de la Oposición regula la participación de los partidos y
movimientos de oposición en las mesas directivas de las plenarias del Senado de
la República y de la Cámara de Representantes, pues los “partidos
minoritarios” a los que se refiere el artículo 40 de la Ley 5ª de 1992 son
las mismas organizaciones políticas declaradas en oposición a los que se
refiere el artículo 18 del PLE Estatuto de la Oposición.
102.      Con todo, si bien es cierto que las expresiones antes mencionadas
son equivalentes, pues así lo sugiere el propio artículo 112 de la
Constitución, la Corte no comparte la interpretación del párrafo anterior
acerca de la derogatoria del artículo 40 de la Ley 5ª de 1992, pues considera
que es posible interpretarlo de forma armónica con el artículo 18 del PLE
Estatuto de la Oposición, sin que se vulnere reserva de ley alguna. En efecto,
debe advertirse que el artículo 18 del PLE Estatuto de la Oposición establece
de forma general el derecho a participar en mesas directivas en todas las
corporaciones públicas, mientras que el artículo 40 de la Ley 5ª de 1992 regula
de manera especial el alcance de ese derecho al interior del Congreso de la
República. Así, dado que la primera de esas normas tiene contenido general, es
correcto asignarle carácter estatutario, mientras que la segunda, por estar
relacionada con su aplicación específica al Congreso de la República, tiene
cercana relación con el reglamento de dicha corporación pública, el cual, como
se sabe, es de carácter orgánico en virtud del artículo 151 de la Constitución.
103.      Con relación al artículo 19 del PLE Estatuto de la Oposición[49],
relacionado con el derecho de los voceros de las organizaciones en oposición a
determinar el orden del día de la sesión plenaria y de las comisiones
permanentes del Congreso de la República y de las demás corporaciones públicas,
podría pensarse que, en la medida que afecta asuntos del Reglamento del Congreso,
debía ser objeto de ley orgánica. De hecho, en respaldo de esta tesis, podría
mencionarse que el artículo 80 de la Ley 5ª de 1992 en efecto se refiere a la
elaboración de los órdenes del día de las Plenarias y de las Comisiones
Permanentes.
104.      Con todo, considera la Corte que el anterior argumento no resulta
procedente, por razones similares a las expuestas en relación con el artículo
18 del PLE Estatuto de la Oposición. En efecto, se advierte que el artículo 19
del PLE Estatuto de la Oposición establece un derecho de manera general de
todas las organizaciones políticas declaradas en oposición. Tratándose del
alcance de ese derecho en el Congreso de la República, puede advertirse que el
mencionado artículo 19 del PLE Estatuto de la Oposición no deroga el artículo
80 de la Ley 5ª de 1992, sino que introduce una excepción en desarrollo del
derecho fundamental a la oposición política.
105.      Finalmente, el artículo 22 del PLE Estatuto de la Oposición[50]
se refiere a un mecanismo de transparencia y rendición de cuentas de los planes
plurianuales de inversiones de los Planes de Desarrollo del nivel nacional,
departamental y municipal. Como se mencionó previamente (ver supra,
numeral 91), la Constitución
establece en su artículo 342 los contenidos de la ley orgánica del Plan
Nacional de Desarrollo, dentro de los que se incluye “los procedimientos
conforme a los cuales se hará efectiva la participación ciudadana en la
discusión de los planes de desarrollo”. En este sentido, teniendo en cuenta
que el inciso 2 del artículo 22 del PLE Estatuto de la Oposición establece la
realización de “audiencias públicas para que la ciudadanía pueda conocer los
proyectos de inversión en el marco de los planes plurianuales y puedan
presentar propuestas de priorización de las respectivas inversiones”,
concluye la Corte que esta disposición tiene naturaleza orgánica. Con todo,
precisa la Corte que ello no afecta su constitucionalidad, por las razones que
pasan a exponerse[51].
106.
Conviene recordar que una misma ley puede tener
naturaleza mixta, en el sentido de que la Constitución establezca
procedimientos distintos de aprobación a distintos contenidos que aparecen allí
establecidos, sin que ello implique que tenga que ser tramitado a través de proyectos
de ley separados. Por el contrario, es posible que pueda tramitarse en un solo
proyecto, caso en el cual deberá elegirse el procedimiento legislativo más
gravoso que resulte aplicable según las disposiciones constitucionales. En
este sentido, si un mismo proyecto de ley regula asuntos propios de una ley
estatutaria y otros de una ley orgánica, para que este sea constitucional es
necesario que siga el procedimiento propio de las leyes estatutarias.
107.
Así lo ha sostenido la jurisprudencia constitucional, la
cual ha afirmado que “dado que la Constitución no prohíbe que en un proyecto
de ley estatutaria se contengan disposiciones de naturaleza diferente como las
ordinarias, ello no lo hace per se inconstitucional siempre que se hubiere
tramitado por el procedimiento que resulta más exigente y guarde una conexidad
temática razonable”[52]. La propia Corte ha extendido este
razonamiento a aquellos casos en donde una Ley estatutaria incorpora contenidos
de naturaleza orgánica. En desarrollo de lo anterior, mediante la sentencia
C-540 de 2012, dijo lo siguiente:
“La Corte considera que al proyecto de ley podía introducirse
disposiciones ordinarias y orgánicas, sin que ello lo hiciera inconstitucional.
Según se ha explicado en una ley estatutaria puede introducirse un asunto
propio de una ley ordinaria atendiendo que el trámite de ésta resulta menos
riguroso que el exigido para la aprobación de una ley estatutaria, como es la
importancia de la materia (regulación de derechos y deberes fundamentales y los
procedimientos y recursos para su protección), el procedimiento establecido
para su aprobación (exige la mayoría absoluta de
los miembros del Congreso y deberá efectuarse dentro de una sola legislatura),
además de la revisión previa por la Corte Constitucional (arts. 152 y 153
superiores). Premisa decisoria igualmente extensible a las normas orgánicas
en la medida en que si bien éstas revisten algunas particularidades especiales
no conciernen a los derechos fundamentales, tampoco exigen la aprobación en una
sola legislatura y se sujetan a un control de constitucionalidad rogado, todo
lo cual permite sostener que resulta menos gravosa la aprobación de las leyes
orgánicas”[53].
108.
Lo anterior ha llevado a la Corte a concluir que
en aquellas ocasiones en que el legislador estatutario pretenda establecer una
regulación integral, estructural y completa sobre alguna de las materias
referidas en el artículo 152 de la Constitución, nada se opone a que “pueda
confluir en un proyecto de ley estatutaria otras regulaciones como las ordinarias
y orgánicas, siempre y cuando mantengan una conexión material razonable,
[debiendo el pronunciamiento de la Corte] abarcar [no sólo las normas
estatutarias, sino también] las disposiciones de naturaleza ordinaria y
orgánica”[54].
109.
La Corte considera que el inciso 2 del artículo
22 del PLE Estatuto de la Oposición se ajusta a los criterios anteriores, pues,
por un lado, hace parte de una regulación integral, como lo es el ejercicio del
derecho de la oposición de las agrupaciones políticas, y por otro lado, guarda
una conexión material razonable con el asunto allí abordado, pues los
instrumentos de transparencia, rendición de cuentas y participación ciudadana
cumplen una finalidad instrumental para el adecuado ejercicio de una posición
crítica frente al Gobierno. Por ello, considera la Corte que la naturaleza
orgánica de dicha norma no resulta constitucionalmente reprochable, pese a la
naturaleza estatutaria del proyecto de ley del que hace parte. Así mismo, la
Corte manifiesta que bajo la integralidad requerida en el artículo 112 de la
Constitución, se encuentran cobijados los artículos 18 y 19 del PLEEO.
110.
Por todo lo expuesto, el trámite que debió haber
surtido el PLE Estatuto de la Oposición está compuesto por las reglas
especiales propias de las leyes estatutarias y del Procedimiento Legislativo
Especial (artículo 153 de la Constitución y artículo 1 del AL 01/16,
respectivamente) y, en lo no regulado por ellas, por las reglas generales
aplicables para cualquier iniciativa legislativa (artículos 157 a 169 de la
Constitución) y en lo dispuesto en la Ley 5ª de 1992. A continuación, se
identifican estas reglas y se explica si fueron cumplidas en el asunto bajo
revisión. En el recuento de las reglas procedimentales aplicables se incluirán
las relacionadas al proceso de conciliación, teniendo en cuenta que en el
trámite del PLE surgieron discrepancias entre los textos aprobados en el Senado
de la República y la Cámara de Representantes.
b.
Análisis de la observancia de las reglas
aplicables al procedimiento de aprobación del PLE Estatuto de la Oposición
111.
A continuación, la Corte analizará el trámite del PLE Estatuto de la
Oposición, con el fin de verificar si cumplió las reglas a las que debía
ajustarse. Para ello, enunciará primero la regla jurídica que se analiza y su
fundamento normativo, para luego contrastarla con el trámite del proyecto de
ley que se estudia. En algunos casos, por la similitud de las cuestiones
analizadas, la Corte analizará el cumplimiento de distintos criterios en una
misma sección.
i.
Reglas relacionadas con la presentación y publicación del PLE
Estatuto de la Oposición
112.      Iniciativa exclusiva del Gobierno nacional para presentar los
proyectos que se tramiten mediante el Procedimiento Especial para la Paz
(artículo 1 literal (a) del AL 01/16): El PLE
Estatuto de la Oposición fue presentado el primero (1º) de febrero de 2017 en
la Secretaría General del Senado de la República. La iniciativa fue radicada
por el entonces Ministro del Interior, Juan Fernando Cristo Bustos[55].
Por lo tanto, considera la Corte que se encuentra verificado este requisito[56].
113.      Correspondencia entre el título del proyecto y su contenido, y uso
de la siguiente fórmula: “El Congreso de Colombia, en virtud del
Procedimiento Legislativo Especial para la Paz, DECRETA” (artículo 1 literal
(c) del AL 01/16): El título del proyecto de ley
que se revisa es el siguiente: “Por medio de la cual se adoptan el Estatuto
de la Oposición Política y algunos derechos de las organizaciones políticas
independientes”. Teniendo en cuenta las disposiciones que componen el PLE
Estatuto de la Oposición, descrito con detalle antes (ver supra, numeral
79), considera la Corte que el
título del proyecto describe adecuadamente su contenido.
114.      Por otro lado, advierte la Corte que en el texto final aprobado del
PLE Estatuto de la Oposición el articulado está precedido de la fórmula antes
mencionada[57]. Por lo anterior, se
concluye los requisitos analizados se satisficieron de manera adecuada.
115.      Publicación del
proyecto en la Gaceta del Congreso, antes de darle curso en primer debate en
sesiones conjuntas (artículo 157.1 de la Constitución): La iniciativa fue
publicada en la Gaceta del Congreso No. 32 del primero (1º) de febrero de 2017,
mientras que el trámite del PLE Estatuto de la Oposición inició con la
audiencia pública realizada en las Comisiones Primeras Constitucionales
Permanentes, que tuvo lugar el día quince (15) de febrero de 2017[58]. Así, es claro
que el presente requisito también se verificó.
ii.
Reglas relacionadas con la realización de los
distintos debates del PLE Estatuto de la Oposición
116.      El primer debate debe surtirse en las Comisiones Constitucionales
Permanentes correspondientes y el segundo debate en la plenaria de cada cámara
(artículo 1 literal (d) del AL 01/16): El primer
debate del PLE Estatuto de la Oposición se dio en Comisiones Primeras
Constitucionales Permanentes, por lo que se rindió el mismo informe de ponencia
para el Senado de la República[59] y la Cámara de
Representantes[60] y fue aprobado por ambas
células legislativas en la misma sesión[61].
Posteriormente, el trámite siguió su curso en las plenarias de cada cámara,
siendo aprobado en la Plenaria del Senado de la República en sesión del
veintinueve (29) de marzo de 2017[62] y por la de la Cámara de
Representantes en sesión del veintiocho (28) y veintinueve (29) de marzo y tres
(3) de abril de 2017[63].
117.
Reglas en materia de publicación de
ponencias, anuncios para votación, mayorías, trámite preferente y comisión de
conciliación: Para claridad de la exposición, la Corte
agrupará en este acápite distintas reglas aplicables a cada uno de los debates
que surtió el PLE Estatuto de la Oposición. Particularmente, la Corte estudiará
las siguientes: que la publicación de las ponencias se realice antes de cada debate en
comisión y plenarias (artículo 160 inciso 4 de la C.P.); que el anuncio de la votación del proyecto se haya hecho en sesión
distinta a aquella en la que se efectuó la respectiva votación (artículo 160
inciso 5 de la CP); que se le dé al proyecto trámite preferente, por lo que
debe tener prelación en el orden del día sobre cualquier otro asunto (artículo
1 literal (b) del AL 01/16); que sea aprobado, por mayoría absoluta, en
cada uno de los debates que conforman el trámite (artículos 153 y 157 numerales
2 y 3 de la Constitución, y artículo 1 literal (e) del AL 01/16); y que, en
caso de discrepancias en los textos aprobados en ambas cámaras, que se conforme
una comisión de conciliación (artículo 161 de la Constitución).
118.
Debate en Comisiones Primeras Constitucionales Permanentes: Según se señala en
la Gaceta 104 del veintiocho (28) de febrero de 2017, para el primer debate en
Comisiones Constitucionales Primeras conjuntas “[f]ueron designados como
ponentes el honorable Representante Humphrey Roa Sarmiento y el honorable
Senador Roy Barreras Montealegre”. El informe de ponencia para primer
debate fue publicado en la misma gaceta. Por su parte, la fecha de inicio del
debate en sesiones conjuntas de las Comisiones Constitucionales Primeras fue el
siete (7) de marzo de 2017[64].
Es claro entonces que la publicación de la ponencia se hizo en cumplimiento del
artículo 160 inciso 4 de la C.P.
119.
El anuncio para discusión y votación en primer
debate en las Comisiones Primeras Constitucionales Permanentes tuvo lugar en la
sesión del 1 de marzo de 2017, de la siguiente forma:
“ANUNCIO DE PROYECTOS PARA PRIMER
DEBATE:
Atendiendo instrucciones de la Presidencia
por Secretaría se da lectura al proyecto que por su disposición se someterá a
discusión y votación en la próxima Sesión Conjunta de las Comisiones Primeras
del Honorable Senado y Honorable Cámara de representante (sic).
Proyecto de Ley Estatutaria número 03 de
2017 Senado, 06 de 2017 Cámara, por medio de la cual se adopta el Estatuto de
la Oposición Política y algunos derechos a las agrupaciones políticas
independientes.
[…]
Agotando el Orden del Día y siendo las
10:22 a. m. la Presidencia levanta la sesión y convoca a Sesión Conjunta para
el día martes 7 de marzo de 2017 a partir de las 9:00 a. m., en el Recinto del
Senado – Capitolio Nacional” [65].
120.      La discusión y votación en primer debate del PLE Estatuto de la
Oposición por parte de las Comisiones Primeras
Constitucionales Permanentes se llevó a cabo
efectivamente en la sesión para la cual se había anunciado, es decir la sesión
realizada el siete (7) de marzo de 2017[66]. Así, es
claro que el anuncio se realizó en una sesión distinta de aquella en la que se
produjo la votación, y permitía determinar plenamente la fecha en que ello
ocurriría.
121.      En la sesión en la que se discutió y votó el proyecto en comisiones
conjuntas, la del siete (7) de marzo de 2017, se le dio trámite preferente al
PLE Estatuto de la Oposición, según consta en la Gaceta 171 de la misma fecha.
De esta forma, se dio cumplimiento al requisito previsto en el artículo 1 literal (b) del AL 01/16.
122.      La votación del PLE
Estatuto de la Oposición en primer debate en Comisiones Primeras
Constitucionales se llevó a cabo en la sesión del siete (7) de marzo de 2017.
Luego de verificar el quórum en ambas comisiones, se sometió a consideración de
ambas comisiones la proposición con la que terminaba el informe de ponencia. En
la Comisión Primera del Senado de la República se obtuvo el siguiente
resultado: doce (12) votos por el sí, cuatro (4) votos por el no[67]. Por su parte,
la votación en la Comisión Primera de la Cámara de Representantes fue la
siguiente: veintitrés (23) votos por el sí y tres (3) votos por el no.
123.      Con posterioridad a
esta votación, se abrió el articulado para discusión, luego de lo cual se
preguntó a los congresistas lo siguiente: “¿Quieren los Senadores y
Representantes presentes que el Proyecto de ley aprobado sea ley de la
República?”[68].
Trece (13) senadores votaron afirmativamente esta consulta, mientras que tres
(3) lo hicieron de manera negativa[69].
Por su parte, veinticinco (25) representantes votaron afirmativamente, mientras
que tres (3) lo hicieron de forma negativa[70].
Se observa así que en ambas células legislativas se logró la mayoría absoluta
requerida.
124.      Finalmente, en esa misma sesión fueron designados como ponentes el
Representante a la Cámara Humphrey Roa Sarmiento y el Senador Roy Leonardo
Barreras Montealegre[71].
125.      Segundo debate en la Plenaria de la Cámara de Representantes: La ponencia para
segundo debate en la Plenaria de la Cámara de Representantes fue publicada el
veintiuno (21) de marzo de 2017[72],
y el debate en esa corporación inició el veintidós (22) de marzo de 2017[73]. De esta
forma, se dio cumplimiento a lo previsto en el artículo 160 inciso 4 de la
Carta Política. De manera adicional, el contenido del informe de ponencia para
segundo debate dio cuenta del texto del proyecto de ley, de su exposición de
motivos, de las proposiciones presentadas y de aquellas que fueron avaladas por
el Gobierno, razón por la cual fue cumplido el artículo 175 de la Ley 5ª de
1992[74].
126.      El debate en la Plenaria de la Cámara de Representantes tuvo lugar
los días veintidós (22), veintiocho (28) y veintinueve (29) de marzo y tres (3)
de abril, todos de 2017. En las sesiones del veintinueve (29) de marzo y del
tres (3) de abril de 2017, el PLE Estatuto de la Oposición tuvo prelación en el
orden del día[75]. En las dos restantes, el primer punto del orden fue la consideración del informe de
conciliación del Proyecto de Acto Legislativo número 002 de 2016 Cámara,
acumulado con el Proyecto de Acto Legislativo número 003 de 2016 Cámara–02 de
2017 Senado. Este proyecto de acto legislativo también fue tramitado con base
en el Procedimiento Legislativo Especial, establecido en el AL 01/16, por lo
que también contaba con prelación en el orden del día. Con base en lo anterior,
concluye la Corte que el requisito analizado fue verificado durante el trámite
legislativo.
127.      El anuncio para la discusión en segundo debate en la Plenaria de la
Cámara de Representantes se hizo por primera vez en la sesión del veintiuno
(21) de marzo de 2017, de la siguiente forma:
“Se anuncian los siguientes proyectos
para la sesión plenaria del día miércoles 22 de marzo a la una de la tarde o
para la siguiente sesión plenaria en la cual se debatan proyectos de ley o
Actos Legislativos.
[…]
Segundo. Proyecto para segundo debate
Procedimiento Legislativo Especial para la paz.
Proyecto de Ley Estatutaria número 006
del 2017 Cámara, 003 del 2017 Senado”.
128.      La discusión del PLE Estatuto de la Oposición lugar los días veintidós
(22), veintiocho (28) y veintinueve (29) de marzo y tres (3) de abril, todos de
2017, en la sesión del veintiocho (28) de marzo de 2017[76],
luego de distintas intervenciones de varios representantes a la Cámara, se
sometió a votación la proposición con la que terminaba el informe de ponencia,
con el siguiente resultado: “[p]or el Sí 93 votos electrónicos y 6 votos
manuales para un total por el Sí de 99 votos, por el No 13 votos electrónicos
ninguno manual para un total por el No de 13 votos”.
129.      El anuncio para votación en segundo debate en la Plenaria de la
Cámara de Representantes del PLE Estatuto de la Oposición se realizó en la
sesión del veintinueve (29) de marzo de 2017, de la siguiente forma:
“Anuncio de proyectos para la sesión
plenaria del día lunes 3 de abril, o para la siguiente sesión plenaria en la
cual se debatan proyectos de ley o actos legislativos.
Primero Proyectos para Segundo Debate.
(Procedimiento Legislativo Especial
para la Paz).
1. Proyecto de Ley Estatutaria número
006 de 2017 Cámara, 003 de 2017 Senado. […]”.
130.      La fecha en la que se sometió a votación el PLE Estatuto de la
Oposición en la Plenaria de la Cámara de Representantes fue efectivamente el
tres (3) de abril de 2017[77]. Así, es claro que el
anuncio para la votación se hizo en una sesión distinta de aquella en la que
efectivamente se llevó a cabo.
131.      En la mencionada sesión del tres (3) de abril de 2017, luego de
verificar el quórum deliberatorio, se sometió el PLE Estatuto de la Oposición a
votación en bloque, incluyendo las proposiciones avaladas por el Gobierno
nacional, obteniéndose los siguientes resultados: por el SÍ: 115 votos; por el
NO: 10 votos[78], configurándose de esta
forma la mayoría absoluta requerida para la aprobación del PLE Estatuto de la
Oposición.
132.      Segundo debate en la Plenaria del Senado de la República: La ponencia para
segundo debate en la Plenaria del Senado de la República fue publicada el
veintidós (22) de marzo de 2017[79],
mientras que el debate inició en esa corporación el veintinueve (29) de marzo de
2017[80].
En este sentido, es claro que en esta instancia se acató lo previsto en el
artículo 160 inciso 4 de la Constitución Política. A su
vez, el contenido del informe de ponencia para segundo debate dio cuenta del
texto del proyecto de ley, de su exposición de motivos, de las proposiciones
presentadas y de aquellas que fueron avaladas por el Gobierno, razón por la
cual fue cumplido el artículo 175 de la Ley 5ª de 1992.
133.      El PLE Estatuto de la Oposición fue discutido en la Plenaria del
Senado en las sesiones del veintinueve (29) de marzo y del cinco (5) de abril,
ambas de 2017, y discutido y votado en la sesión del cinco (5) de abril. En
estas dos sesiones en mencionado proyecto tuvo prelación en el orden del día,
cumpliendo así con el requisito establecido en el artículo 1 literal (b) del AL
01/16.
134.      El anuncio del PLE Estatuto de la Oposición se realizó en la sesión
del veintiocho (28) de marzo de 2017, de la siguiente forma:
“Por instrucciones de la Presidencia y
de conformidad con el Acto Legislativo número 01 de 2003, por Secretaría se
anuncian los proyectos que se discutirán y aprobarán en la próxima sesión [...]
Proyecto de ley que será considerado en
la Sesión Plenaria del honorable Senado de la República siguiente a la del
martes 28 de marzo de 2017, dentro de las sesiones extraordinarias convocadas
mediante Decreto 2052 del 16 de diciembre del 2016.
Con ponencia para segundo debate dentro
del trámite legislativo especial para la Paz:
• Proyecto de Ley Estatutaria número 03
de 2017 Senado, 006 de 2017 Cámara, por medio de la cual se Adopta el Estatuto
de la Oposición Política y algunos derechos a las organizaciones políticas
independientes”[81].
135.      La discusión del PLE Estatuto de la Oposición en segundo debate en
el Senado de la República inició en esta corporación el veintinueve (29) de
marzo de 2017. En ella, el ponente de la iniciativa, el senador Roy Leonardo
Barreras Montealegre, explicó el contenido del articulado y las modificaciones
propuestas, luego de lo cual la presidencia del Senado de la República sometió
a consideración la proposición con la que terminaba el informe de ponencia,
obteniendo 54 votos por el sí y ninguno en contra[82].
136.      Por su parte, para la votación del PLE Estatuto de la Oposición en
segundo debate en el Senado de la República, en la sesión del cuatro (4) de
abril de 2017 se realizó el anuncio de la siguiente forma:
“Señor Presidente, los anuncios para la
próxima sesión plenaria, de conformidad con la Sentencia C- 930 del 2014 y del
Acto Legislativo número 01 del 2016, son los siguientes:
Con ponencia para segundo debate dentro del
Plan Legislativo Especial para la Paz:
• Proyecto de ley Estatutaria número 03 de
2017 Senado, 06 de 2017 Cámara, por medio de la cual se adopta el Estatuto de
la Oposición Política y algunos derechos a las organizaciones políticas
independientes”[83].
137.      El PLE Estatuto de la Oposición fue votado por la Plenaria del
Senado de la República en la sesión del día siguiente a la del señalado
anuncio, es decir el cinco (5) de abril de 2017[84]. Se observa que en este anuncio no se
indicó expresamente la fecha de la sesión en la que se procedería a la
votación. No obstante, la fecha resultaba determinable, pues se hizo referencia
a la “próxima sesión plenaria”, la cual ocurrió el día siguiente a la
realización del anuncio[85]. Por lo tanto, consideró
la Corte que en el trámite del PLE Estatuto de la Oposición se dio cumplimiento
al requisito de los anuncios, regulado en el inciso 5 del artículo 160 de la
Constitución.
138.      La votación en segundo debate del PLE Estatuto de la Oposición en el
Senado de la República se realizó en la sesión del cinco (5) de abril de 2017.
Luego de verificado el quórum deliberatorio, se procedió a la votación en
bloque del PLE Estatuto de la Oposición, incluyendo las proposiciones avaladas
por el Gobierno nacional, obteniéndose el siguiente resultado: por el SÍ: 53
votos; por el NO: 2 votos[86].
139.
Discusión y votación del informe de
conciliación: Debido a
que el texto fue aprobado con discrepancias en las Plenarias del Senado de la
República y la Cámara de Representantes, fue necesario conformar una comisión
de conciliación y proceder a la votación del informe preparado por esta.
140.
La existencia de discrepancias entre los textos
aprobados en segundo debate en cada cámara es consecuencia lógica del principio
de identidad flexible (artículo 158 de la Constitución). En ese caso, la
Constitución dispone que deberá conformarse una comisión de conciliación. Según
el artículo 161 de la Carta, esta comisión deberá cumplir las siguientes
reglas: (i) estar conformada por el mismo número de senadores y representantes;
(ii) quienes deben tratar de conciliar los textos, y en caso de que ello no
fuere posible definirán por mayoría; (iii) el informe de conciliación debe ser
publicado por lo menos un día antes de ser sometido a votación y aprobación de
las plenarias; y (iv) en caso de que después de la repetición del segundo
debate persista la diferencia entonces se entenderá negado el proyecto.
141.      La Corte observa que los textos aprobados en las Plenarias del
Senado de la República y de la Cámara de Representantes presentaron diferencias
con relación a los siguientes artículos: 2, 5, 6, 9, 11, 12, 13, 16, 18, 19,
20, 24, 25, 27, 28, 29, 30 y 31. Por lo anterior, fue necesario que se
conformara una comisión de conciliación, la cual estuvo integrada por los
senadores Roy Barreras Montealegre y Guillermo García Realpe, y por los
representantes Silvio Carrasquilla Torres y Humphrey Roa Sarmiento[87].
142.      La comisión elaboró un informe, con el propósito de conciliar las
diferencias surgidas en los textos aprobados en las plenarias. En este informe
se acogió el texto aprobado por la Plenaria del Senado de la República con
relación a los artículos 2, 6, 11, 13, 19, 25 y 28, y el texto aprobado en la
Plenaria de la Cámara de Representantes con relación a los artículos 5, 9, 12,
16, 18, 20, 24, 27 y 29. En ningún caso fue necesario crear un nuevo texto
distinto a los aprobados en Plenaria de ambas cámaras para resolver las
diferencias.
143.      El anuncio para votación del informe de conciliación del PLE
Estatuto de la Oposición en la Cámara de Representantes se realizó en la sesión
del veinticinco (25) de abril de 2017, de la siguiente forma:
“Anuncio de proyectos para la sesión
plenaria del día 26 de abril a las 9 de la mañana o para la siguiente sesión
plenaria en la cual se debatan proyectos de ley o actos legislativos.
1. Informe de conciliación, procedimiento
legislativo especial para la paz.
1. Proyecto de ley Estatutaria número 006
de 2017 Cámara, 03 de 2017 Senado”[88].
144.      El informe que contenía el texto conciliado fue publicado el
veinticinco (25) de abril de 2017[89], el cual fue aprobado
por las Plenarias del Senado de la República y de la Cámara de Representantes
el veintiséis (26) de abril de 2017[90].
145.      Así mismo, también encuentra la Corte que la publicación del informe
de conciliación se hizo con un día de anterioridad a la fecha en la que se
realizó la votación. La fecha en la que fue votado el informe de conciliación
en la Plenaria de la Cámara de Representantes fue el veintiséis (26) de abril
de 2017[91]. Por lo anterior, es
claro que el anuncio para votación se hizo en un día distinto a la fecha en la
que esta tuvo finalmente lugar.
146.      Por su parte, el anuncio para votación del informe de conciliación
del PLE Estatuto de la Oposición en la Plenaria del Senado de la República se
realizó en la sesión del veinticinco (25) de abril de 2017, de la siguiente
manera:
“anuncio de proyectos de ley y de acto
legislativo para ser considerados y votados en la siguiente Sesión Plenaria a
la del día martes 25 de abril de 2017.
Con el procedimiento especial
legislativo para la paz Con Informe de Conciliación
• Proyecto de Ley Estatutaria número 03
de 2017 Senado, 006 de 2017 Cámara, por medio de la cual se adopta el Estatuto
de la Oposición Política y algunos derechos a las políticas independientes –
Procedimiento Legislativo Especial para la Paz”.
147.      El informe de conciliación fue votado por el Senado de la República
el 26 de abril de 2017[92]. En consecuencia, se dio
cumplimiento al requisito de publicación del informe de conciliación con por lo
menos un día de anticipación a su votación e igualmente se realizó el anuncio
con anterioridad a la sesión en la que se realizó la votación del informe de
conciliación.
148.      Finalmente se aprecia que el informe de conciliación fue aprobado en
ambas cámaras por mayoría absoluta. Así, en la Plenaria del Senado de la
República obtuvo un total de 53 votos a favor y ninguno en contra[93],
y en la Plenaria de la Cámara de Representantes se obtuvo la siguiente
votación: “Por el sí 87 votos electrónicos y 4 manuales para un total por el
sí de 91 votos. Por el no 15 electrónicos, ninguno manual para un total por el
no de 15 votos”[94].
149.
Con base en lo anterior, la Corte considera que
en la conciliación del PLE Estatuto de la Oposición se cumplieron las reglas
que regulan dicho procedimiento, previstas en el artículo 161 de la C.P.
150.      Conclusión: Teniendo en cuenta el
trámite descrito con detalle en el presente apartado, considera la Corte que en
los debates del PLE Estatuto de la Oposición el Congreso de la República dio
cumplimiento a las reglas en materia de publicación de ponencias, anuncios para
votación, mayorías, trámite preferente y conformación de una comisión de
conciliación.
iii.
Reglas relacionadas con el cumplimiento de los plazos propios del
PLE Estatuto de la Oposición
151.      Entre la aprobación
en primer debate en comisiones constitucionales permanentes y el inicio de la
discusión en segundo debate en la plenaria de cada cámara debe mediar un lapso
no inferior a ocho días (artículo 160 inciso 1 de la C.P. y artículo 1 literal
(d) del AL 01/16): El PLE Estatuto de la Oposición fue aprobado en primer debate el
7 de marzo de 2017[95]. La discusión de
dicha iniciativa en la Plenaria de la Cámara de Representantes inició el 22 de
marzo de 2017[96].
Por su parte, la discusión del PLE Estatuto de la Oposición en el Senado de la
República inició el 29 de marzo de 2017[97].
Por lo anterior, se observa que se cumplió con el presente requisito.
152.      Aprobación en el Congreso dentro de una sola legislatura (artículo 153
de la Constitución: El PLE Estatuto de la Oposición
fue presentado ante el Congreso de la República el 1 de febrero de 2017[98],
y el informe de conciliación sobre este fue aprobado el 26 de abril de 2017 por
la Cámara de Representantes[99] y por el Senado de la
República[100]. Lo anterior permite
comprobar que el trámite del PLE Estatuto de la Oposición se surtió en una sola
legislatura.
iv.
Reglas relacionadas con el contenido del PLE
Estatuto de la Oposición
153.
Respeto de los principios de unidad de materia, de identidad
flexible y de consecutividad (artículos 157, 158, 160 y 161 de la C.P.): De acuerdo con el
artículo 158 de la Constitución, “[t]odo proyecto de ley debe referirse a
una misma materia y serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que
no se relacionen con ella”, requisito al que la jurisprudencia ha
denominado como “unidad de materia”. De forma reiterada, la Corte ha entendido
que el análisis del cumplimiento del mencionado principio debe tener en cuenta
el principio democrático y la cláusula general de competencia (establecidos
especialmente en los artículos 114 y 150 de la C.P.), por lo que debe
concluirse que se desconoce dicho principio “solo cuando el precepto de que
se trate se muestra totalmente ajeno al contenido temático de la ley de la que
hace parte”[101].
154.      Por otro lado, el
artículo 157 de la Constitución establece, en sus numerales 2 y 3, que, para
convertirse en ley, todo proyecto debe haber sido aprobado en todos los debates
que conforman su trámite. Por su parte, el artículo 160 de la Constitución
establece que “[d]urante el segundo debate cada Cámara podrá introducir al
proyecto las modificaciones, adiciones o supresiones que juzgue conveniente”.
La jurisprudencia constitucional ha denominado a estas exigencias como
principios de consecutividad y de identidad flexible, respectivamente. Ambos
principios se encuentran estrechamente vinculados, pues, en virtud de ellos,
para que una materia sea aprobada como ley, debe haber cursado todos los
debates que conforman el trámite legislativo (principio de consecutividad), sin
que ello implique que a lo largo del trámite no puedan introducirse
modificaciones a los textos previamente aprobados, siempre y cuando guarden
relación con asuntos que han sido considerados en los debates precedentes a aquel
en el que se formula la modificación (principio de identidad flexible)[102]. En este
sentido, sostuvo la Corte lo siguiente:
“En efecto, la Carta autoriza la
introducción de modificaciones o adiciones al proyecto de ley durante el
segundo debate de cada Cámara. En este sentido es posible entonces que bajo la
forma de adición o modificación se incluya un artículo nuevo. La exigencia que
el ordenamiento impone es que el tema específico al que se refiera la
modificación o adición haya sido debatido y aprobado durante el primer debate”[103].
155.      Los principios de unidad de materia, de identidad flexible y de
consecutividad pretenden, entre otras cosas salvaguardar la adecuada
deliberación democrática en el procedimiento de formación de las leyes. En
efecto, el principio de unidad de materia pretende impedir que en una
iniciativa legislativa se incluyan cuestiones del todo ajenas al asunto objeto
de discusión y votación, sobre las cuales pueda haber menor discusión por
tratarse de un asunto puntual respecto de toda la iniciativa bajo consideración
del Congreso. A su vez, los principios de consecutividad y de identidad
flexible buscan que los asuntos que vayan a ser aprobados mediante ley hayan
contado con el debate suficiente al interior del Congreso, al exigir que efectivamente
hayan sido discutidos en todas las etapas del trámite legislativo y al permitir
que se consideren regulaciones alternativas a la inicialmente planteada[104].
156.
Para verificar el cumplimiento de los mencionados principios
constitucionales, la Corte procederá a sintetizar las modificaciones que en
cada una de las etapas del trámite legislativo se introdujeron al texto
radicado del PLE Estatuto de la Oposición, comenzando con el informe de
ponencia para primer debate en Comisiones Primeras Constitucionales
Permanentes. En dicho informe se incluyeron modificaciones y adicionales al
texto radicado por el Gobierno nacional[105]. Así, se
presentaron modificaciones a los artículos 1, 2, 5, 6, 10, 11, 13, 14, 15, 16,
17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 26, 27, 28, 29 y 32 en el sentido de reemplazar la
palabra “agrupaciones” por “organizaciones”.
157.      También se
introdujeron modificaciones a distintos artículos, como se muestra en el
siguiente cuadro:
Artículo modificado
Sentido de la
modificación
2
(definiciones)
Se agregó un nuevo
inciso para definir el derecho de réplica.
5
(principios
rectores)
Se adicionaron dos principios rectores: el de la construcción de
una paz estable y duradera y el de ejercicio pacífico de la deliberación
política.
11
(derechos)
Se agregaron dos nuevos derechos de las agrupaciones políticas
en oposición, consistentes en participar en la agenda de las corporaciones
públicas y garantizarles el libre ejercicio de los derechos políticos.
14
(acceso
a medios de comunicación en las instalaciones del Congreso)
Se precisó que la facultad de la autoridad electoral de
reglamentar el acceso a medios de comunicación e instalaciones del Congreso y
la forma como podrá ser ejercido a nivel departamental, municipal y distrital
debe garantizar condiciones de equidad y proporcionalidad.
16
(acceso
a la información y a la documentación oficial)
Se armonizó con lo previsto en el artículo 258 de la Ley 5 de
1992.
17
(derecho
de réplica)
Se le agregaron dos
incisos: uno relacionado con las condiciones de ejercicio del derecho de
réplica frente a tergiversaciones graves y evidentes o ataques públicos
realizados en intervenciones o alocuciones oficiales haciendo uso de los
espacios que la ley reserva para los funcionarios del Gobierno nacional,
departamental, local o distrital, y el otro sobre el ejercicio del derecho de
réplica cuando los mencionados ataques sean transmitidos en noticieros o
programas de opinión.
18
(participación
en mesas directivas de plenarias de corporaciones públicas)
Se precisó la forma de participación de las organizaciones en
oposición en las mesas directivas de las corporaciones de elección popular.
19
(día
de la oposición)
Se eliminó el parágrafo, el cual establecía como falta
disciplinaria la inasistencia a las sesiones convocadas por las organizaciones
en oposición.
30
(pérdida
de derechos de la oposición)
Se precisó que el mandato de la Procuraduría Delegada para la
protección de los derechos de la oposición política será proteger los
derechos políticos y de la oposición y se agregó un parágrafo transitorio
concediendo al Procurador General de la Nación facultades para reformar la
entidad en los aspectos necesarios, así como en los asuntos relacionados con
la implementación de los acuerdos de paz.
31
(seguridad
para los miembros de las organizaciones que se declaren en oposición)
Se aclaró que los programas de protección y seguridad que deberá
crear el Gobierno nacional a favor de los miembros de las organizaciones
políticas declaradas en oposición deberán tener un enfoque diferencial y de género.
158.
Además, también en la ponencia para primer
debate se introdujeron dos artículos nuevos, el 24 y el 25, relacionados con la
posibilidad de otorgar curules en las respectivas corporaciones públicas a
quienes hubieran obtenido la segunda votación en las elecciones para Presidente
de la República, Gobernador de Departamento, Alcalde Distrital y Alcalde
Municipal.
159.
En el trascurso del primer debate fueron
presentadas distintas proposiciones, de las cuales algunas resultaron aprobadas
por las Comisiones Primeras Constitucionales Permanentes[106]. Mediante tales
proposiciones aprobadas se modificaron distintos asuntos, como se expone en el siguiente cuadro:
Artículo
modificado
Sentido de
la modificación
6
(curules en
el Congreso de la República a quienes ocupen el segundo lugar en las
elecciones para Presidente y Vicepresidente)
Se introdujeron dos modificaciones. Primero, se
indicó que las organizaciones políticas que hubieran inscrito al candidato
electo como Presidente, gobernador o alcalde, no podrían, mientras durara el
mandato de estos, acceder a los beneficios previstos para las organizaciones
políticas declaradas en oposición. Y, segundo, se estableció la posibilidad
de otorgar curules en las corporaciones públicas a quienes hubieran obtenido
la segunda votación en las elecciones para Presidente de la República,
Gobernador de Departamento, Alcalde Distrital y Alcalde Municipal.
7
(curules en
corporaciones públicas regionales para quienes ocupen el segundo lugar en las
elecciones a Gobernador, Alcalde Distrital y Alcalde Municipal)
Se
agregaron cuatro incisos adicionales, sobre las siguientes cuestiones: se estableció la posibilidad de otorgar
curules en las corporaciones públicas a quienes hubieran obtenido la segunda
votación en las elecciones para Gobernador de Departamento, Alcalde Distrital
y Alcalde Municipal; se aclaró que los mencionados candidatos deberían, antes
de la realización de las elecciones a corporaciones públicas, manifestar por
escrito frente a la autoridad escrutadora competente su decisión de aceptar o
no una curul en la Asamblea Departamental y los Concejos Distritales y
Municipales respectivos; se estableció el procedimiento aplicable en caso de
que los mencionados candidatos manifestaran su no aceptación de la curul
antes descrita; y se reguló el procedimiento de expedición de las
credenciales como diputados o concejales distritales o municipales a los
candidatos que hubieran ocupado en segundo lugar en las elecciones para
Gobernador de Departamento, Alcalde Distrital y Alcalde Municipal y
manifestaran su aceptación de la curul a la que hace referencia este
artículo.
17
(derecho de
réplica)
Se eliminó el apartado final, con el propósito de
suprimir la regla de competencia relativa a los tribunales administrativos y
al Consejo de Estado.
23
(derecho de
oposición en juntas administradoras locales)
Se eliminó la expresión “día de la oposición”
para reemplazarla por la expresión “participación en la agenda de la
corporación pública en los términos de esta ley”.
160.
En la respectiva ponencia para segundo debate en
la Cámara de Representantes y en el Senado de la República se propusieron
nuevas modificaciones a diferentes artículos del texto aprobado en primer
debate en sesión conjunta[107], como se detalla a continuación:
Artículo modificado
Sentido de la modificación
Artículo 5
(principios rectores)
Se agregó un nuevo principio, denominado principio
de control político.
Artículo 6
(declaración política de oposición)
Se realizaron dos modificaciones. Por un lado, se
propuso que las organizaciones políticas, exceptuando aquellas que hubieran
avalado al candidato electo como Presidente, gobernador o alcalde, podrían
modificar su declaración política durante el periodo de Gobierno durante una
sola vez. Por otro lado, se eliminaron los incisos 4 y 5 de este artículo,
relacionados con la posibilidad de otorgar curules en las corporaciones
públicas a quienes hubieran obtenido la segunda votación en las elecciones
para Presidente de la República, Gobernador de Departamento, Alcalde
Distrital y Alcalde Municipal.
Artículo 7
(niveles territoriales de oposición política)
Se eliminaron los incisos que fueron añadidos a este
artículo en el debate por parte de las Comisiones Primeras Constitucionales
Permanente
Artículo 8
(competencia para efectuar la declaración política)
Se modificó el parágrafo transitorio de esta norma,
en el sentido de señalar que, antes del 20 de julio de 2018, las
organizaciones políticas deberán modificar sus estatutos y definir el
mecanismo o autoridades competentes para realizar la declaración política.
Artículo 12
(financiación adicional para el ejercicio de la
política)
Se señaló que el Fondo Nacional de Financiación
Política deberá garantizar internamente el manejo de los recursos asignados
de acuerdo a los principios constitucionales y legales fijados en el Estatuto
de la Oposición. Igualmente, se precisó que las autoridades competentes
deberán adelantar las medidas necesarias para asegurar la financiación en los
términos del ese artículo a partir del 10 de julio de 2018.
Artículo 19
(participación en la agenda de las corporaciones
públicas)
Se precisó que las legislaturas a las que se refiere
son las establecidas en el artículo 138 de la Constitución. A su vez, se
agregó un parágrafo, de acuerdo con el cual se considerará falta grave la
inasistencia, sin causa justificada, por parte del funcionario del Gobierno
nacional o local citado a debate de control político durante las sesiones en
las que el orden del día haya sido determinado por las organizaciones
políticas declaradas en oposición.
Artículo 22
(debate sobre el Plan de Desarrollo y presupuesto)
Se agregaron tres incisos, que disponen lo
siguiente: (i) el respectivo Gobierno deberá hacer público en los portales
web institucionales los programas y proyectos que se pretendan ejecutar, al
igual que las modificaciones o adiciones a su articulado presentadas en el
trámite de dichos proyectos; (ii) los gobiernos nacionales, departamentales,
distritales y municipales deben realizar audiencias públicas para que la
ciudadanía pueda conocer los proyectos de inversión en el marco de los planes
plurianuales y puedan presentar propuestas de priorización de las respectivas
inversiones; y (iii) y antes de finalizar cada año del período
constitucional, el Presidente de la República, los gobernadores y los
alcaldes distritales y municipales presentarán a la respectiva corporación
pública de elección popular un informe de cumplimiento de metas del Plan de
Desarrollo y ejecución del presupuesto de inversión.
25
(curules a corporaciones públicas de elección
popular de las entidades territoriales)
Se agregó un inciso (el inciso segundo), relacionado
con el momento para que los candidatos que ocuparon el segundo puesto en
votación a gobernador, alcalde distrital o alcalde municipal manifiesten su
decisión de aceptar o no una curul en la Asamblea Departamental o en los
Concejos Distritales o Municipales.
29
(inhabilidades)
Se modificó el título, para que quede como “protección
de la declaratoria de oposición”.
30
(Procuraduría Delegada para la Protección de los
Derechos Políticos y de la Oposición)
Se especificó que el informe que deberá elaborar la
mencionada procuraduría deberá contener un balance del ejercicio del derecho
fundamental a la oposición en el nivel nacional, departamental y municipal,
así como del nivel de cumplimiento de los demás derechos consagrados en el
Estatuto de la Oposición. También se propuso agregar un parágrafo
transitorio, que concede facultades al Presidente de la República para
reformar la Procuraduría General de la Nación en los aspectos estrictamente
necesarios para la entrada en funcionamiento de la Procuraduría Delegada para
la protección de los derechos políticos y de la oposición.
33
(sobre la vigencia del Estatuto de la Oposición)
Se precisó que entraría a regir a partir del 20 de
julio de 2018.
161.      El texto propuesto en el informe de ponencia para segundo debate del
PLE Estatuto de la Oposición fue aprobado con modificaciones por las plenarias
de la Cámara de Representantes y del Senado de la República. Las modificaciones
aprobadas fueron distintas en ambas cámaras, por lo que se reseñarán de manera
separada.
162.
Las modificaciones al informe de ponencia para
segundo debate al PLE Estatuto de la Oposición aprobadas en la Plenaria del
Senado de la República fueron las siguientes[108]:
Artículo modificado
Sentido de la modificación
5
(principios rectores)
Se agregó un nuevo principio, denominado diversidad
étnica.
6
(declaración política)
Se afirmó que todas las organizaciones políticas,
sin excepción, podrán por una sola vez, ante la autoridad electoral,
modificar su declaración política durante el período de gobierno.
11
(derechos de las organizaciones políticas declaradas
en oposición)
Se agregó un parágrafo, que indica que se promoverán
garantías y mecanismos de acciones afirmativas para que los partidos y
movimientos sociales de los pueblos indígenas y afro descendientes accedan a
los derechos reconocidos en este artículo.
19
(participación en la agenda de las comunidades
públicas)
Se eliminó el inciso 2, el cual disponía que cuando
una sesión cuyo orden del día hubiera sido determinado por las organizaciones
en oposición no se hubiere agotado en el día señalado hasta máximo en la
siguiente se continuaría con el mismo orden.
26
(organizaciones políticas independientes)
Se unificaron los incisos 1 y 2 del literal c).
27
(protección de la declaración de independencia)
Se precisa la redacción de la inhabilidad allí
prevista.
163.
Por su parte, las modificaciones al informe de
ponencia para segundo debate del PLE Estatuto de la Oposición aprobadas por la
Cámara de Representantes[109] fueron las siguientes:
Artículo modificado
Sentido de la modificación
2
(definiciones)
Se precisó la redacción del derecho de réplica.
5
(principios rectores)
Se agregó un nuevo principio, denominado diversidad
étnica.
6
(declaración política)
Se eliminó la referencia a la Ley 1475 de 2011.
164.      Debido a que en las plenarias del Senado de la República y la Cámara
de Representantes se aprobaron textos discrepantes del PLE Estatuto de la
Oposición fue necesario conformar una comisión accidental de conciliación. Este
aspecto fue analizado con detalle por la Corte (ver supra, numerales 139 a 149).
165.      Del anterior recuento del texto publicado del PLE Estatuto de la
Oposición, de los informes de ponencia para primer debate en Comisiones
Primeras Constitucionales Permanentes y segundo debate en la plenaria de cada
cámara, y de los textos aprobados por las distintas células legislativas, la
Corte concluye que todas las modificaciones y adiciones introducidas al texto
de dicho proyecto cumplen las exigencias procedimentales que se analizan. Así,
los cinco capítulos que conforman el PLE Estatuto de la Oposición tienen un hilo
conector común: reconocer y garantizar el ejercicio de una función crítica al
Gobierno por parte de organizaciones políticas (ver supra, numeral 79). Todos esos capítulos, al igual que los
artículos que de ellos hacen parte, están estrechamente relacionados con el
ejercicio de dicha función crítica, en la medida en que establecen el
procedimiento para que una organización política pueda declararse en oposición
o independiente, determinan los derechos que de ello se derivan y señalan
mecanismos de protección al ejercicio de la función crítica al Gobierno.
166.      Además de guardar una relación temática clara, la propia
Constitución facilita la verificación de la unidad de materia en el PLE
Estatuto de la Oposición, pues en su artículo 112 establece una serie de
contenidos (ver supra, numeral 82) que deben hacer parte de él, los cuales,
como ya se tuvo oportunidad de señalar (ver supra, numeral 84), fueron recogidos por la iniciativa
legislativa revisada por la Corte. Por esa razón, se advierte que se respetó el
principio de unidad de materia en la aprobación del PLE Estatuto de la
Oposición. Además, no sobra recordar que, según jurisprudencia consolidada de
la Corte, para respetar el principio democrático y la iniciativa legislativa
debe considerarse que el principio de unidad de materia solo se desconoce en
caso de que una disposición sea totalmente ajena al contenido general del proyecto
(ver supra, numeral 153).
167.      Esta iniciativa también cumplió con los principios de consecutividad
y de identidad flexible, pues se advierte que las modificaciones realizadas en
el trascurso del trámite legislativo tuvieron la finalidad de precisar
disposiciones ya existentes. Así, se advierte que los dos únicos artículos
nuevos que se adicionaron al texto radicado por el Ministro del Interior sobre
el PLE Estatuto de la Oposición fueron el 24 y 25 (ver supra, numeral 158), relacionados con la posibilidad de
otorgar curules en las respectivas corporaciones públicas a quienes hubieran
obtenido la segunda votación en las elecciones para Presidente de la República,
Gobernador de Departamento, Alcalde Distrital y Alcalde Municipal. Estos
artículos fueron planteados desde el primer debate y sometidos a discusión y
votación en los debates restantes. Además, guardan relación con la oposición
política, al punto que el propio artículo 112 de la Constitución se refiere a
ellos.
168.      Las demás modificaciones que se introdujeron al texto presentado por
el Ministro del Interior sobre el PLE Estatuto de la Oposición pretenden
precisar o ampliar el alcance de las normas previamente existentes, por lo que
la Corte considera que no son temas nuevos, y que en consecuencia respetan el
principio de identidad flexible.
169.      En consecuencia, concluye la Corte que en el trámite de aprobación
del PLE Estatuto de la Oposición el Congreso de la República respetó los
principios de unidad de materia, de identidad flexible y de consecutividad.
170.      Solo podrá tener modificaciones siempre que ellas se ajusten al
contenido del Acuerdo Final y cuenten con el aval previo del Gobierno nacional
(artículo 1 literal h) del AL 01/16): Como se
indicó antes (ver supra, numeral 76), la exigencia de que las modificaciones
a los proyectos de acto legislativo y de ley cuenten con aval previo del
Gobierno nacional fue declarada inconstitucional mediante la sentencia C-332 de
2017. No obstante, dado que la Corte no dio efectos retroactivos a su decisión,
se entiende que este requisito estaba vigente al momento de la tramitación del
PLE Estatuto de la Oposición, por lo que debe la Corte evaluar su cumplimiento
(ver supra, numeral 76).
171.      Con fundamento en lo anterior, el texto radicado por el Gobierno
nacional del PLE Estatuto de la Oposición tuvo distintas modificaciones. Así
sucedió en la ponencia para primer debate (ver supra, numerales 156 a 158), en el trascurso del Primer Debate en
Comisiones Constitucionales Permanentes (ver supra, numeral 159), en la ponencia para segundo debate en
la Cámara de Representantes y en el Senado de la República (ver supra,
numeral 160), en el transcurso
del segundo debate, tanto en la Cámara de Representantes (ver supra,
numeral 163) como en el Senado
de la República (ver supra, numeral 162). Consta en el expediente que todas
estas modificaciones contaron con el aval del Gobierno nacional[110],
cumpliendo así el requisito constitucional analizado.
172.
Cuando los proyectos de ley estatutaria ordenen gasto público,
debe darse cumplimiento de lo previsto en el artículo 7º de la Ley 819 de 2003[111]: El mencionado artículo dispone que en todo proyecto de ley,
ordenanza o acuerdo que ordene gastos o conceda beneficios tributarios debe
hacerse explícito cuál es su impacto fiscal y establecerse su compatibilidad
con el marco fiscal de mediano plazo que dicta anualmente el Gobierno Nacional.
Para el efecto prevé que en las exposiciones de motivos de los proyectos y en
cada una de las ponencias para debate se debe incluir expresamente los costos
fiscales de los mismos y la fuente de ingreso adicional para cubrir los mencionados
costos. De la misma manera, dicha regulación establece que durante el trámite
de los proyectos el Ministerio de Hacienda debe rendir concepto acerca de los
costos fiscales que se han estimado para cada una de las iniciativas, así como
sobre la fuente de ingresos para cubrirlas y sobre la compatibilidad del
proyecto con el Marco Fiscal de Mediano Plazo.
Así pues, el mencionado artículo es una importante
herramienta para racionalizar el proceso legislativo, y para promover la
aplicación y el cumplimiento de las leyes, visto desde una perspectiva de
efectividad de las políticas públicas. No obstante, esta Corte ha precisado que
el requisito allí establecido es responsabilidad tanto del Ejecutivo como del
Legislador[112], pero no es una
limitación para que el Congreso desarrolle su función legislativa[113].
En el asunto bajo examen, observó la Corte que: (i) la
mayor parte de las medidas incluidas en el PLEEO (con excepción de las que se
señalan a continuación), si bien demandan actuaciones de Estado, no representan
la destinación de recursos adicionales del Presupuesto General de la Nación, o
bien por encontrarse subsumidas en las competencias de las respectivas
entidades, o no se dispuso que su financiación se haría con cargo a dichos
recursos; (ii) desde la exposición de motivos del PLEEO, se incluyó una expresa
referencia en el articulado del mismo, referente a dichos efectos[114];
y (iii) durante todo el trámite legislativo, las ponencias que sirvieron de
fundamento a los debates tanto en comisión como en Plenaria tuvieron en cuenta
este aspecto fiscal[115].
173.
Adicionalmente, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público intervino en
el trámite legislativo[116],
y posteriormente en escrito enviado a la Corte, el Ministerio de Hacienda y
Crédito Público informó que algunas medidas del PLE Estatuto de la Oposición se
financiarían con recursos del Presupuesto General de la Nación o que podrían
implicar efectos fiscales. Esta cartera se refiere específicamente a lo
previsto en los artículos 12, 13, 24 y 30 del proyecto bajo revisión. Indica el Ministerio de Hacienda y Crédito Público que, para cumplir
con lo previsto en el artículo 12 del PLE Estatuto de la Oposición, el cual
ordena apropiar un cinco por ciento (5%) adicional del Fondo de Financiación
Política, en el Presupuesto General de la Nación para 2017 se apropiaron
$42.269.000.000 para funcionamiento permanente de los partidos y movimientos
políticos con personería jurídica, por lo que se estima que esta norma
implicará un gasto anual equivalente a $2.113.500.000.
174.      Con relación al artículo 13, que asigna espacios adicionales en
medios de comunicación social del Estado y en los que hacen uso del espectro
electromagnético con cargo al Presupuesto General de la Nación, indica el
Ministerio que aún no existe una estimación, pues para la entrada en
funcionamiento de este artículo se requiere una reglamentación de la autoridad
electoral, que, por supuesto, aún no existe.
175.      Respecto del artículo 24, el cual establece la posibilidad de
otorgar curules adicionales en el Senado y la Cámara de Representantes a
quienes hubieran obtenido la segunda votación para Presidente y Vicepresidente
de la República, el Ministerio señala que, calculado a valor de 2016, el costo
de cada congresista es de $553.084.519, a lo que hay que sumar un valor anual
de $442.630.200, correspondiente al costo de una Unidad de Trabajo Legislativo,
regulada en el artículo 388 de la Ley 5 de 1992. Sostiene finalmente que cada
uno de estos valores debe ser multiplicado por dos.
176.      A su vez, indica que el artículo 30, que dispone la creación de la
Procuraduría Delegada para los Derechos de la Oposición, una vez consultado
este asunto a la Procuraduría General de la Nación, se estima que lo allí
previsto implicaría un costo de aproximadamente $11.258.600.000.
177.
Finalmente, advierte que todas las medidas
específicas contempladas en el PLE Estatuto de la Oposición deberán ser
consistentes con el Marco Fiscal de Mediano Plazo, con el Marco de Gasto de
Mediano Plazo y con la Regla Fiscal, según lo establecido en la Constitución Política
y en la Ley 1473 de 2011. Consecuentemente, no advierte la Corte irregularidad
sobre este aspecto y no cabe estimar inexequibilidad alguna en este sentido.
178.
Si el proyecto de ley estatutaria incluye medidas que afecten
directamente a las comunidades étnicas, debe realizarse el procedimiento de
consulta previa, en las condiciones previstas en la jurisprudencia
constitucional (artículo 7 de la C.P. y artículo 6 del Convenio 169 de la
Organización Internacional del Trabajo –OIT–)[117]: De acuerdo con el
artículo 7 de la Constitución Política, el Estado colombiano protege y reconoce
la diversidad étnica y cultural de la Nación. Uno de los mecanismos a través de
los cuales se materializa esta cláusula es el artículo 6 del Convenio 169 del
Convenio de la OIT, el cual establece que los Estados parte deben “consultar
a los pueblos interesados, mediante procedimientos apropiados y en particular a
través de sus instituciones representativas, cada vez que se prevean medidas
legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente”
(subrayas por fuera del texto original). Según lo establece el artículo 1 del
mencionado tratado, este aplica a los pueblos tribales o indígenas. Conviene
recordar que, en virtud del artículo 93 de la Constitución, el artículo 6 del
Convenio 169 del Convenio de la OIT hace parte del bloque de constitucionalidad[118].
179.      En su jurisprudencia, la Corte ha precisado que la consulta previa
frente a iniciativas legislativas procede cuando estas puedan afectarles de
manera directa, lo cual sucede en cualquiera de estas dos circunstancias:
cuando una iniciativa se relaciona con una comunidad diferenciada o cuando tal
iniciativa sea de contenido general pero tenga una incidencia específica y
verificable en determinada comunidad. Si se presenta alguna de estas dos
circunstancias y en todo caso la iniciativa legislativa no fue sometida a
consulta deberá, por regla general, ser declarada inexequible[119].
Por el contrario, según lo ha señalado la Corte, “aquellas medidas
legislativas de carácter general, que afectan de forma igualmente uniforme a
todos los ciudadanos, entre ellos los miembros de las comunidades
tradicionales, no están sujetas al deber de consulta, excepto cuando esa
normatividad general tenga previsiones expresas, comprendidas en el ámbito del
Convenio 169 de la OIT, que sí interfieran esos intereses”[120].
180.      Igualmente, de la jurisprudencia de la Corte también pueden
identificarse asuntos que se ha considerado que inciden de manera directa y
específica en las comunidades étnicas y que, en consecuencia, cuando vayan a
ser regulados a través de una iniciativa legislativa deben ser sometidos a
consulta. Se trata de asuntos como los relacionados con la identidad de las
comunidades, entre ellos el territorio, el aprovechamiento de la tierra rural y
forestal, o la explotación de recursos naturales en las zonas en que se
asientan las comunidades diferenciadas. Igualmente, ha sostenido que la
consulta procede respecto de cuestiones relativas a la autonomía que la
Constitución reconoce a las comunidades indígenas y afro descendientes, en
materias como la conformación, delimitación y relaciones con las demás
entidades locales de las unidades territoriales de las comunidades indígenas, o
los aspectos propios del gobierno de los territorios donde habitan las
comunidades indígenas, como la explotación de los recursos naturales al
interior de ellos. Conviene resaltar, tal como lo ha hecho la Corte antes, que
este listado de materias no es exhaustivo[121].
181.      Ateniendo al contenido del PLE Estatuto de la Oposición –el cual fue
expuesto con más detalle antes (ver supra, numeral 79) –, recuerda la Corte que este tiene como
propósito adoptar el Estatuto de la Oposición Política y algunos derechos de
las organizaciones políticas independientes, para lo cual establece, en
términos generales, el procedimiento para declararse en oposición o
independiente del Gobierno, los derechos que le corresponden a las
organizaciones que opten por alguna de estas dos alternativas y los mecanismos
para protegerlos. Se trata entonces de una cuestión que no tiene el propósito
de regular de forma específica y diferenciada asuntos propios de comunidades
étnicas, sino que aborda una cuestión general, al desarrollar el contenido del
artículo 112 de la Constitución.
182.      Además, la cuestión general que aborda el PLE Estatuto de la
Oposición no tiene una incidencia directa en determinada comunidad étnica, pues
se relaciona con el ejercicio de la política, y, aunque este es un escenario al
que concurren las comunidades étnicas, no se advierte alguna forma de
incidencia en la actividad política de las comunidades étnicas. Finalmente,
destaca la Corte que el asunto propio del PLEEO que se analiza no aborda
ninguna de las cuestiones que la jurisprudencia constitucional ha indicado como
ejemplos de asuntos en los que se configura la afectación directa a las
comunidades étnicas.
183.      Ahora bien, aunque es claro que el propósito general del PLE
Estatuto de la Oposición no implicaba la consulta de la totalidad del articulado,
conviene analizar si dicha consulta debió proceder respecto de algunas medidas
específicas que este contiene. Particularmente, se refiere la Corte a lo
dispuesto en el literal (j) del artículo 5 del mencionado proyecto, el cual
hace referencia a la diversidad étnica como uno de los principios rectores del
PLEEO[122], así como a lo
dispuesto en el parágrafo del artículo 11 del mismo, relativo a los derechos de
las organizaciones políticas que se declaren en oposición[123].
Advierte la Corte que la primera norma mencionada establece una obligación de
respeto de las comunidades étnicas, conforme a la cual las organizaciones
políticas y las personas en general deben abstenerse de atentar contra
las posiciones culturales, ideológicas, cosmovisión y opiniones políticas de
esas comunidades. La segunda norma mencionada, por su parte, impone una
obligación de distinta naturaleza, en la medida que establece que el Estado
debe promover que los partidos y movimientos sociales de los pueblos
indígenas y afro descendientes tengan acceso a los derechos reconocidos a las
agrupaciones políticas que se declaren en oposición.
184.      Según lo anterior, considera la Corte que el literal (j) del
artículo 5 del PLE Estatuto de la Oposición es una norma dirigida a todas las
personas, particularmente a las organizaciones políticas, a las que les impone
la obligación de respetar la diversidad étnica. Por ello, no puede entenderse
que afecta a las comunidades étnicas, en el sentido del artículo 6 del Convenio
169 de la OIT. Por su parte, el parágrafo del artículo 11 del PLE Estatuto de
la Oposición pretende promover la participación de los pueblos indígenas y de
las comunidades afro descendientes en la política, para lo cual señala que
deben reconocérsele los derechos establecidos a favor de las agrupaciones
políticas de oposición. Así, siguiendo los lineamientos expuestos en anteriores
pronunciamientos de la Corte[124], dado que se trata de
una garantía que promueve la inclusión política de los mencionados grupos, no
resulta contrario a los mandatos constitucionales que no se hubiera realizado
consulta previa con ellos en el trámite del PLE Estatuto de la Oposición,
siempre que, antes de la aplicación efectiva de la norma tal proceso de
consulta tenga efectivamente lugar.
185.      Por las razones planteadas, concluye la Corte que en el trámite
del proyecto de ley que se revisa no correspondía agotar el requisito de la
consulta previa para su aprobación, ni respecto de la totalidad del proyecto ni
respecto de algunas de sus disposiciones, particularmente el literal (j) del
artículo 5 y el parágrafo del artículo 11.
v.
Síntesis del análisis del procedimiento
legislativo surtido en el PLE Estatuto de la Oposición
186.      Una vez revisado el cumplimiento de cada una de las reglas
aplicables en materia de vicios de procedimiento en su formación, concluye la
Corte que el trámite legislativo del PLE Estatuto de la Oposición se hizo con
observancia de la totalidad de las normas constitucionales que resultaban
aplicables.
D.
ANÁLISIS DE CONSTITUCIONALIDAD MATERIAL DEL PLE ESTATUTO DE
LA OPOSICIÓN POLÍTICA –CONCEPTO, FINALIDAD E IMPLICACIONES DEL ESTADO
DEMOCRÁTICO, PARTICIPATIVO Y PLURALISTA
187.
Superado el análisis de vicios de procedimiento
en su formación del PLE Estatuto de la Oposición, procede la Corte a realizar
el examen de los asuntos de contenido material. Para el efecto, como primera
medida, se realizarán unas consideraciones sobre la naturaleza del Estado
democrático, participativo y pluralista, así como sobre el fundamento
constitucional de la oposición política en Colombia. Dichas consideraciones son
transversales a cada uno de los artículos contenidos en el PLE Estatuto de la
Oposición. Posteriormente, se aludirá al fundamento en derecho comparado sobre
las condiciones y garantías de la oposición política. Para después, proceder
con el examen constitucional del contenido material de cada una de las
disposiciones del mencionado PLE Estatuto de la Oposición.
188.
La Constitución Política de 1991 adoptó el modelo de Estado Social de
Derecho, alrededor de una forma de organización democrática, participativa y
pluralista, la cual tiene por principio rector el respeto de la dignidad
humana, el trabajo, la solidaridad de las personas y la prevalencia del interés
general. La Asamblea Nacional Constituyente así lo consagró en el preámbulo y
el artículo 1° de la Carta, y en efecto, lo desarrolló en varias disposiciones
constitucionales que se ocupan de regular diferentes materias (política,
económica, social, ecológica y cultural).
189.
Bajo ese modelo de Estado constitucional, el sistema jurídico colombiano
reconoce a la democracia como un principio fundante[125] y estructural
de la sociedad, en la medida que, por un lado, instituye el texto
constitucional,[126]
y por otro, confiere al pueblo la titularidad de la soberanía para conformar el
poder público, ya sea de manera directa o por medio de sus representantes (art.
3°, C.P.).
190.      En lo que respecta
a su significado, el principio democrático en la organización política puede
ser concebido de diferentes maneras por la forma en la que se articula con
múltiples elementos de la Constitución (soberanía, pueblo, participación y
representación). Así, este principio del ordenamiento jurídico puede ser
definido como: (i) fuente de legitimidad, en tanto sirve de
justificación del poder político ejercido por los diferentes órganos; (ii) fundamento
de derechos y obligaciones, dado que reconoce y tutela los derechos de
participación de los individuos y la sociedad en la conformación y control del
poder político e impone deberes de respeto y protección al Estado y a los
particulares; y (iii) expresión  de reglas de funcionamiento y toma de
decisiones, toda vez que determina la forma en que tal poder opera
democráticamente y los ámbitos en los que su aplicación puede exigirse.[127]
191.      En línea con lo
anterior, la Corte Constitucional ha precisado que la elección de un marco democrático
y participativo para el desarrollo de las relaciones entre Estado y
particulares, cuanto menos, implica:
“(i) que el Pueblo es poder supremo o soberano y, en
consecuencia, es el origen del poder público y por ello de él se deriva la
facultad de constituir, legislar, juzgar, administrar y controlar, (ii) que el
Pueblo, a través de sus representantes o directamente, crea el derecho al que
se subordinan los órganos del Estado y los habitantes, (iii) que el Pueblo
decide la conformación de los órganos mediante los cuales actúa el poder
público, mediante actos electivos y (iv) que el Pueblo y las organizaciones a
partir de las cuales se articula, intervienen en el ejercicio y control del
poder público, a través de sus representantes o directamente”.[128]
192.
Estas implicaciones, plasmadas en diversos apartes de la Carta e
identificadas por la jurisprudencia constitucional, demuestran la existencia de
un vínculo inescindible entre la democracia y la participación, entendida esta
última como principio definitorio de la Constitución[129], derecho[130] y fin
esencial del Estado, en virtud del cual se debe “facilitar la participación
de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política,
administrativa y cultural de la Nación”[131].
193.
La relación entre estos principios constitucionales ha sido objeto de
pronunciamiento de la Corte, en el sentido de que, el carácter participativo
del modelo democrático permite a las personas definir el “destino colectivo”
mediante la intervención “en los distintos escenarios, materias y procesos
de la vida institucional y social del país”[132]. Dicha
garantía, además de imprimir a la democracia un carácter “expansivo y
universal”[133],
implica para su realización el reconocimiento de derechos constitucionalmente
establecidos que tornan efectiva la participación de los ciudadanos. Así, por
ejemplo, el artículo 40 Superior, prescribe el derecho general que tiene todo
ciudadano a participar en la conformación, ejercicio y control de poder
político, así como los derechos particulares que se derivan de dichas
facultades[134],
las cuales, en todo caso, deben realizarse mediante la formas democráticas
constitucionalmente instituidas: democracia participativa y democracia
representativa.
194.      Con la Constitución
de 1991 se modificó y, consecuentemente, se complementó el modelo de democracia
representativa establecido en el anterior régimen político, con mecanismos
propios de la democracia participativa[135].
Este Tribunal, en sentencia C-089 de 1994, explicó con claridad el sentido y la
importancia de dicho cambio constitucional:
“(…) El fortalecimiento y la profundización de la democracia
participativa fue el designio inequívoco de la Asamblea Nacional Constituyente,
luego traducido en las disposiciones de la Carta Política que ahora rige el
destino de Colombia y de las que se infiere el mandato de afianzar y extender
la democracia tanto en el escenario electoral como en los demás procesos
públicos y sociales en los que se adopten decisiones y concentren poderes que
interesen a la comunidad por la influencia que puedan tener en la vida social y
personal.
La democratización del Estado y de la
sociedad que prescribe la Constitución no es independiente de un progresivo y
constante esfuerzo de construcción histórica que compromete a los colombianos -
en mayor grado, desde luego, a las instituciones públicas y a los sujetos
privados que detentan posiciones de poder social o político - y de cuyo
resultado se derivará la mayor o menor legitimidad de las instituciones, no
menos que la vigencia material de la Carta y la consecución y consolidación de
la paz pública”.
195.
Por lo demás, es claro que en el actual marco constitucional y
democrático, el pueblo tiene la facultad de intervenir de dos formas en la toma
de decisiones que lo afectan. Por un lado, la democracia representativa, en
virtud de la cual “las personas afectadas eligen representantes para hablar
por ellos en el ámbito de los organismos decisorios representativos, es decir,
constituidos específicamente para permitir la interacción entre quienes toman
las decisiones y los representantes elegidos colectivamente por las personas
potencialmente afectadas.” Y por otro, el modelo de la democracia
participativa, en el que “los afectados se involucran directamente en la
adopción de las decisiones, y ejercen su voz no para elegir a un representante
que hablará por ellos, sino para participar directamente en la toma de la
decisión”[136].
196.
Para la Corte, el símil entre los sistemas aludidos, indica que “el
concepto de democracia participativa es más moderno y amplio que el de la
democracia representativa. Abarca el traslado de los principios democráticos a
esferas diferentes de la electoral, lo cual está expresamente plasmado en el
artículo 2° de la Carta. Es una extensión del concepto de ciudadanía y un
replanteamiento de su papel en una esfera pública que rebasa lo meramente
electoral y estatal”[137]. De ahí que,
“[e]l ciudadano puede participar permanentemente en los procesos decisorios que
incidirán en el rumbo de su vida”[138], sin que se
circunscriba su intervención al derecho al sufragio, tal y como ocurre en la
democracia meramente representativa.
197.
Por las razones expuestas en precedencia, la democracia participativa, en
tanto principio, finalidad y forma de gobierno (Preámbulo, arts. 1 y 2, C.P.),
debe ser no solo protegida, sino también promovida por el Estado colombiano, de
manera tal que sus decisiones, legitimadas en mayor medida por este hecho,
respondan efectivamente a las crecientes necesidades que tienen los diversos
sectores de la población[139].
198.
En este punto, es importante resaltar que, al modelo de democracia
participativa se integra necesariamente el carácter pluralista del
Estado Social de Derecho[140]. La Corte en
sentencia C-141 de 2010, al examinar el alcance de la habilitación que tenía el
Congreso de la República para modificar el texto del articulado presentado en
la iniciativa ciudadana de un referendo constitucional, precisó el significado
del pluralismo en la democracia constitucional. En concreto, manifestó:
“El pluralismo (…) se opone al unanimismo, pues acepta el juego
de las diferentes opciones ideológicas; desconfía de la homogeneidad, porque
reconoce la heterogeneidad de la sociedad, así como la existencia de los grupos
a los que pertenecen los individuos; rechaza el carácter absoluto de las
opiniones o tendencias, ya que le otorga legitimidad a los distintos puntos de
vista; promueve la participación política en la medida en que da oportunidad de
expresarse a diversas propuestas y grupos sociales y supone la aceptación de
las reglas fijadas para tornar viable esa expresión y hacerla accesible a todos”.
199.      De ese modo, el
pueblo en ejercicio de su soberanía e independencia, mediante la Asamblea
Nacional Constituyente de 1991, abandonó la concepción homogéneo contenido en
la Constitución de 1886, para en su lugar implementar una organización política
pluralista en la que se destaca el deber de garantizar la participación de
todas las personas en los asuntos que les afecta, sin importar la ideología, raza,
género, origen, religión, institución o grupo social al que pertenezcan.
200.      Consideraciones de
ese talante han sido plasmadas por la jurisprudencia de este Tribunal, al
prever que “[l]a noción de pueblo que acompaña la concepción de democracia
liberal constitucional no puede ser ajena a la noción de pluralismo e implica
la coexistencia de diferentes ideas, razas, géneros, orígenes, religiones,
instituciones o grupos sociales. El pueblo de tan heterogénea composición al
escoger un modelo de democracia constitucional acepta que todo poder debe tener
límites y, por lo tanto, como pueblo soberano acuerda constituirse y
autolimitarse de conformidad  con ese modelo democrático e instituye cauces a
través de los cuales pueda expresarse con todo y su diversidad. Por ello, en
los estados contemporáneos la voz del pueblo no puede ser apropiada por un solo
grupo de ciudadanos, así sea mayoritario, sino que surge de los procedimientos
que garantizan una manifestación de esa pluralidad.”[141]
(Negrilla fuera del original).
201.
En ese contexto, la jurisprudencia de esta Corte, desde sus primeros
pronunciamientos, se ha ocupado de definir las dimensiones correlativas al
principio de pluralismo constitucional, a saber:
(i)
Pluralismo ideológico. La Corte se ha referido a
esta dimensión como “la insospechada variedad de opiniones que coexisten en
el seno de la sociedad”, en la cual no es conveniente ni posible “imponer
una sola orientación”. Ello, en razón a que, el Estado que se erige como
democrático, debe permitir y favorecer “la expresión y difusión de esa
diversidad de creencias con múltiples matices, opiniones o concepciones del
mundo”[142].
(ii)
Pluralismo institucional. Esta dimensión versa sobre la
forma en la que se atribuye el ejercicio del poder público a “diversas
organizaciones estatales” y la manera de cómo estas, se relacionan y, en
efecto, facilitan un acercamiento, con las personas y los diferentes grupos que
estas conforman, ya sea por vínculo natural o por la decisión autónoma de
afiliarse[143].
202.
Vale resaltar que, ambas dimensiones del pluralismo pueden confluir en un
mismo escenario, cuando, por ejemplo, las diversas opiniones presentes en una
sociedad respecto de asuntos de interés público son expresadas por distintos
grupos y organizaciones a través de los procesos y canales legalmente
instituidos. En ese supuesto opera el pluralismo político, el cual presupone “la
necesidad de incorporar al debate democrático las diferentes tendencias
ideológicas existentes en la sociedad, al igual que las distintas vertientes de
identidad social y comunitaria, entre ellas las derivadas de perspectivas de
género, minorías étnicas, juventudes, etc.”[144].
203.
En ese plano, precisamente, los partidos y movimientos políticos son una
de las formas que la Constitución prevé para garantizar a todos los ciudadanos
la participación política en la definición de la agenda estatal. En efecto,
como lo ha señalado la Corte, el carácter pluralista implícito en el Estado
constitucional y democrático tiene directa incidencia en la estructura y
organización de ese tipo de asociaciones (art. 107 Superior), por cuanto les
impone el deber de incorporar internamente los conductos apropiados que“(i)
permit[an] la deliberación de las distintas vertientes ideológicas al
interior de la agrupación;” y “(ii) articul[en] esas posiciones
con la regla de mayoría, utilizada para la toma de decisiones dentro del
partido o movimiento político.”[145] De esta manera,
los partidos y movimientos políticos, en tanto mecanismo de participación
política, cumplen con la función de canalizar y comunicar al Gobierno las
exigencias, así como las expresiones de apoyo u oposición de los gobernados, en
especial las de las minorías de conformidad con lo previsto en el artículo 112 Superior.
204.
Sobre esa base, y con fundamento en las disposiciones constitucionales por
medio de las que se desarrolla el principio de participación, la Corte mediante
sentencia C-577 de 2014, al resolver la demanda de inconstitucionalidad
presentada contra el artículo 1º (parcial) y el artículo 3º del Acto
Legislativo 1 de 2012[146],
determinó que “[u]n elemento definitorio/esencial/axial a la Constitución
colombiana es: la participación política como principio fundante y transversal
al régimen constitucional colombiano resulta esencial en la conformación,
ejercicio y control del poder en un Estado democrático como el establecido a
partir de la Constitución de 1991”.
205.      A partir de los
fundamentos expuestos en precedencia, se concluye que el modelo de democracia
adoptado con la Carta Política de 1991 es de base participativa y pluralista,
razón por la cual, los diversos sectores de la población tienen derecho a
participar en la conformación, ejercicio y control del poder político, y en esa
medida, a fundar partidos y movimientos políticos que articulen, comuniquen y
ejecuten las opiniones de los ciudadanos, con respeto por las diversas
orientaciones o posiciones que coexisten en la sociedad, en especial las que
defiendan las minorías.
E.
FUNDAMENTO CONSTITUCIONAL DE LA OPOSICIÓN POLÍTICA EN
COLOMBIA
206.
El mandato constitucional de incorporar un
estatuto de la oposición, con el fin de dotar de garantías concretas el
ejercicio de la oposición política aparece por primera vez en el
constitucionalismo colombiano en el año de 1991; si bien, anteriormente, las
Constituciones incluyeron disposiciones relativas al ejercicio de los derechos
políticos, no se encargaron de enunciar, en concreto, las garantías para la
oposición política[147].
207.      De acuerdo con los debates de la Asamblea Nacional Constituyente con
el estatuto de la oposición se buscó superar el sistema político “bipartidista”
y cerrado al escrutinio ciudadano[148], denunciado en las
sesiones de la Asamblea Constituyente, para darle a los distintos grupos
políticos la posibilidad de pacíficamente y por las vías del derecho fiscalizar
el poder, criticarlo y ofrecer alternativas para la alternancia política. Al
respecto, el constituyente, Hernando Herrera Vergara manifestaría que con la
creación de un estatuto de la oposición “nadie tendrá por qué hacer
oposición clandestina, ni apelar a medios que no puedan utilizarse públicamente”[149]
208.      En efecto, en medio de la discusión de estas propuestas en la
comisión primera, se puso de presente la necesidad de consagrar garantías a los
grupos, movimientos y partidos para el ejercicio pacífico de la oposición. En
este sentido, la constituyente Aida Yolanda Abella Esquivel, puso de presente
la grave situación de desprotección de la Unión Patriótica, y la necesidad de
que la oposición política se viera protegida frente a la violencia que padecía
en ese entonces el país, llamado al que se unieron los constituyentes Horacio
Serpa, Alfredo Vásquez Carrizosa y Álvaro Leyva Durán[150].
El debate sobre
la naturaleza de “la oposición política”
209.      La subcomisión Cuarta de la Comisión Primera fue el escenario donde
se debatió la propuesta que se presentaría en la Asamblea Nacional
Constituyente, respecto de la naturaleza de la oposición política. Algunos de
sus miembros defendieron que se trataba de un derecho fundamental[151],
mientras que para otros era un componente de la garantía de los derechos
políticos[152]. De acuerdo con la
propuesta del Gobierno, el ejercicio de la oposición “es un derecho de los
ciudadanos y los partidos políticos dentro de la Constitución y la ley” que
debía incorporarse dentro del título elecciones, partidos políticos y
oposición; de otro lado para la Alianza Democrática M-19, dicho derecho debía
hacer parte del título relativo a los derechos, garantías y deberes
fundamentales, como derecho fundamental de los partidos y movimientos que no
participan en el gobierno.
210.      Por su parte, la propuesta del Partido Social Conservador
caracterizó el ejercicio de la oposición como parte del título de “principios,
deberes y garantías”, como la facultad de los ciudadanos y partidos de “ejercerla
como función crítica y fiscalización de la acción gubernamental y la formación
de alternativas”; la propuesta liderada por el constituyente Serpa, incluía
el ejercicio de la oposición como parte de su proyecto relativo a los partidos
políticos, definiéndolo como el “derecho de los partidos que no hacen parte
del gobierno”; el constituyente Arias López, se refirió en su propuesta a la
oposición como “un derecho de los ciudadanos, partidos y grupos políticos”
que incorpora “función de control, vigilancia y fiscalización del gobierno.
Constituir alternativas de poder”.
211.      El constituyente Plazas Alcid, propuso la incorporación en el título
relativo a la rama electoral, partidos políticos y elecciones; por otra parte
el constituyente Antonio Galán Sarmiento abogó por su incorporación en el
título relativo a la rama electoral, definiendo la oposición como “un
derecho cuyo ejercicio garantiza la vigencia de las instituciones democráticas”;
finalmente, el constituyente José Matías Ortiz, consideró que el derecho de
oposición debía integrar las garantías asociadas a los partidos políticos,
órganos de representación y sistema electoral, y definía, en su propuesta, como
un mandato al Estado de “proteger el derecho de partidos, movimientos
tendencia (sic) y ciudadanos a ejercer la oposición”.
212.      En la discusión sobre los partidos políticos y la organización
electoral aparecería una propuesta del Congreso en el sentido de que la
garantía de la oposición se consagra así “La oposición tendrá el Estatuto
legal que garantice su participación en la vida democrática, el derecho de
acceso a la administración pública, el derecho de réplica, la rectificación y
al uso de los medios de comunicación y publicidad del Estado. En las directivas
de toda Corporación pública tendrán representación las minorías. La oposición
tendrá derecho a expresarse en la cátedra y los foros universitarios”; así
como otra del constituyente Jaime Arias en la que las garantías de la oposición
se definían así “la oposición es un derecho de los ciudadanos y de los
partidos políticos, que se ejercerá democráticamente dentro de las normas de la
constitución nacional y la ley, orientada a la función de control, vigilancia y
fiscalización de la acción administrativa del gobierno y demás funciones
estatales, tendiente a construir alternativas legítimas de poder. Parágrafo.
Todo partido o grupo de oposición, cuyos votos superen el diez por ciento del
total nacional gozará del acceso a los medios de comunicación social del
Estado, en condiciones iguales a los del uso que de ellos hagan los voceros del
gobierno”[153].
La propuesta de
artículo y sus componentes
213.      En la subcomisión cuarta de la Comisión Primera de la Asamblea
Nacional Constituyente, se propondría que la Constitución incorporara un
mandato al legislador para establecer un estatuto de la oposición “en el que
se consagre el derecho que tienen los partidos y movimientos políticos que no
participan en el Gobierno, para garantizar el ejercicio de su función crítica y
la formación de alternativas políticas”, así la oposición se caracteriza
como “una expresión contestaría por las vías pacíficas y democráticas”.
El propósito de dicho estatuto sería el de establecer (i) el acceso a la
información oficial[154]; (ii) el acceso a los
medios de comunicación social del Estado, de acuerdo con la representación
obtenida en las elecciones; (iii) el derecho de réplica con respecto a las
informaciones inexactas o injuriosas en la misma forma y por el mismo medio a
través del cual se produjeron; (iv) la igualdad de oportunidades para el acceso
a los cargos públicos; (v) el derecho a participar en asuntos electorales y en
la política exterior del país; y (vi) el derecho de las minorías electorales a
participar en las mesas directivas de los cuerpos colegiados de acuerdo con su
representación.
214.      Esta propuesta surge luego de las múltiples discusiones en la
subcomisión[155] sobre la naturaleza y
el contenido que debía tener este artículo. En efecto, según lo manifestado en
su informe, dicha subcomisión presentaría un proyecto de consenso, que
pretendía la “elevación a la categoría constitucional del derecho de
oposición política y sus garantías”, pero con el fin de “evitar un
excesivo reglamentarismo constitucional” se dejaría en manos del legislador
la expedición del estatuto.
215.
Dicha propuesta fue llevada a la Plenaria de la
Asamblea Nacional Constituyente. En la ponencia para primer debate en la
plenaria de la Asamblea, se señaló que el incorporar el Estatuto de la
Oposición debía permitir “el ejercicio de la función crítica de los
gobiernos por parte de agrupaciones que no participen en los mismos”, para
ello se les dotaría de garantías tales como “el ejercicio pleno de la
función crítica, la consagración del derecho de réplica, la participación
directa en asuntos de especial interés nacional el mantenimiento del sistema de
representación proporcional en las corporaciones públicas”[156]. Así, en
definitiva, entre el texto aprobado propuesto por la subcomisión y el aprobado
definitivamente no median diferencias ostensibles, dado el consenso imperante
en la necesidad de dotar de garantías democráticas a la oposición y de
establecer un marco general en la Constitución con base en el cual el
legislador pudiera detallar cada una de las garantías que les serían concedidas
a quienes ejercen esta actividad esencial para una democracia pluralista, según
los cambios o ajustes que fuesen necesarios para reflejar el ámbito social y
político.
F.
CONDICIONES Y GARANTÍAS DE LA OPOSICIÓN POLÍTICA EN DERECHO
COMPARADO
216.
Dentro de los sistemas democráticos, la
oposición desempeña un papel fundamental en la medida en que define la dinámica
de los gobiernos de turno. De manera general, podría decirse que las funciones
de la oposición en los sistemas políticos democráticos son: (i) expresarse
sobre la dirección que toma (o debería tomar) el gobierno, ya sea a nivel general
o sobre aspectos relevantes en la discusión de leyes o el desenvolvimiento de
ciertas políticas; (ii) ejercer funciones de control del gobierno en turno,
utilizando los recursos legales a su alcance y expresarse sobre los resultados
de la actuación del gobierno y sus consecuencias; y (iii) prepararse para la
alternancia, es decir, toda oposición tiene la responsabilidad de ostentarse
como una opción de gobierno[157]. En últimas, podría
decirse que la oposición funciona como herramienta que materializa el control
al poder, el pluralismo político y las condiciones de alternancia de gobierno,
en el caso de los partidos políticos[158].
217.
Con base en estas funciones, el estudio que se
realizará a continuación buscará mostrar las condiciones y garantías para el
ejercicio de la oposición política a través de un análisis de derecho
comparado. Sin embargo, antes de realizar esto, deben plantearse ciertas
precisiones con el fin de optar por una adecuada selección de casos que
permitan una comparación apropiada con el sistema colombiano.
Diferencias en
el ejercicio de la oposición en sistemas jurídicos “presidencial” y
“parlamentarios”
218.
Para adelantar un análisis pertinente en derecho
comparado, debe comenzarse por buscar sistemas jurídicos cuyas características
se asimilen al sistema de gobierno vigente en Colombia. En esa medida, lo
primero que debe mencionarse es que la oposición desempaña un papel diferente
en el sistema presidencial y en el sistema parlamentario.
219.
En los sistemas parlamentarios, la oposición
tiene un rol ‘fluido’ en las decisiones de gobierno y no solo en la formación
de leyes. Por el contrario, los sistemas presidenciales se caracterizan por su
forma electoral de ‘suma cero’ o ‘todo o nada’[159],
donde el ganador se queda con todo y el perdedor sin nada, incluso si la
elección ha sido resuelta por un solo voto. De este modo, mientras que en los
sistemas parlamentarios existe un constante enfrentamiento entre oposición y
gobierno, este debate, en los sistemas presidenciales es casi inexistente.
Mientras que el sistema parlamentario maximiza la discusión y el encuentro
entre gobierno y oposición; el presidencial maximiza la distancia entre estos
dos.
220.
En últimas, podría decirse que “el ejercicio
de la oposición es claramente diferente en regímenes presidencialistas, ya que
se constatan tendencias institucionales y culturales hacia la exclusión, frente
a formas de gobierno que garantizan e incluso presionan la discusión y debate
con la oposición, como el gobierno parlamentario”[160].
Y esto, precisamente justifica que la oposición en el presidencial sea
estudiada de manera diferente a como funciona en los sistemas parlamentarios.
221.
Por ello, a continuación se presentará un
análisis comparado de la oposición política en regímenes presidenciales,
especialmente en países de América Latina, cuya cultura y desarrollo histórico
son asimilables al del caso colombiano.
Oposición en países latinoamericanos
222.      El análisis comparado se enfocará en la descripción de los sistemas
de financiamiento a los partidos y a las campañas, el acceso a medios de
comunicación y el acceso a información del gobierno. Para empezar, es
importante mencionar que únicamente la Constitución colombiana, en su artículo
112[161], y la Constitución
ecuatoriana de 1998[162], derogada por la
Constitución de 2008 y que no incluyó una previsión equivalente, prevén una ley
específica para el ejercicio de la oposición y participación de las minorías.
Sin embargo, en ninguno de los dos casos fue desarrollada esta previsión, por
lo que “las garantías para el ejercicio de la oposición habrá que
encontrarlas en las leyes sobre partidos políticos, los códigos electorales,
las normas constitucionales sobre el sistema electoral, las leyes sobre la
publicidad y su contratación y las leyes sobre el derecho al acceso a la información”[163].
Casos Específicos: México
223.      En 1990, se expidió el Código de Procedimiento e Instituciones
Electorales (COFIPE), como una legislación extensa que busca regular de manera
precisa diferentes aspectos del sistema de partidos políticos de México[164].
224.      Sistema de financiamiento a partidos políticos: En desarrollo de lo establecido en el artículo 41, núm. 2,
literales a), b) y c) de la Constitución, el COFIPE desarrolla el sistema de
financiamiento a los partidos políticos. Este financiamiento se da de manera
directa –entrega de dinero- y de manera indirecta –permitiendo el acceso a
medios de comunicación, franquicias postales y un régimen fiscal especial-.
En cuanto al financiamiento directo, conforme al
artículo 77 del COFIPE, el financiamiento puede ser público (que siempre debe
prevalecer sobre el privado, aclarándose que se prohíbe el financiamiento de
entidades internacionales o iglesias), puede haber autofinanciamiento o por
medio réditos financieros. Asimismo, el artículo 78 del COFIPE, reproduciendo el
artículo 41 de la Constitución, determina los tres conceptos por los que los
partidos políticos reciben dinero del Estado:
(i)
Actividades Ordinarias Permanentes: El Instituto Federal Electoral (IFE), multiplica el número de
ciudadanos inscritos en el censo electoral, a la fecha de corte julio de cada
año, por el sesenta y cinco por ciento (65%) del corte mínimo vigente para el
Distrito Federal, y el resultado de esto constituye el financiamiento público
anual a los partidos políticos por sus actividades ordinarias permanentes. De
esta cantidad, el treinta por ciento (30%) es repartido de manera equitativa
entre todos los partidos políticos con representación en alguna de las Cámaras
del Congreso y el setenta por ciento (70%) restante se distribuye según el porcentaje
de la votación nacional que hubiese obtenido en la votación de diputados
inmediatamente anterior.
(ii)
Gastos de Campaña:
De conformidad con el artículo 78, núm. 1, literal b) del COFIPE, en el año de la elección en que se renueven el Poder Ejecutivo
federal y las dos Cámaras del Congreso, a cada partido político se le otorgará
para gastos de campaña un monto equivalente al cincuenta por ciento del
financiamiento público que para el sostenimiento de sus actividades ordinarias
permanentes le corresponda en ese año; y en el año de la elección en que se
renueve solamente la Cámara de Diputados, a cada partido político se le
otorgará para gastos de campaña un monto equivalente al treinta por ciento del
financiamiento público que para el sostenimiento de sus actividades ordinarias
permanentes le corresponda en ese año.
(iii)
Actividades específicas como entidades de
interés público: Según el artículo 78, núm. 1,
literal c) del COFIPE, la educación y capacitación política, investigación
socioeconómica y política, así como las tareas editoriales de los partidos
políticos nacionales, serán apoyadas mediante financiamiento público por un
monto total anual equivalente al tres por ciento del que corresponda en el
mismo año para las actividades ordinarias.
225.      Acceso a medios de comunicación: El
artículo 49 del COFIPE regula el acceso a radio y televisión de los partidos
políticos. En primera medida, el numeral 6 de dicho artículo prohíbe que los
partidos, precandidatos y candidatos contraten publicidad, ya que el acceso a
medios, específicamente radio y televisión, se hará de manera gratuita, de
conformidad con lo que establezca el IFE. En cuanto a la distribución de los
espacios en medios, el artículo 55 del COFIPE establece que el IFE tendrá
derecho, desde el periodo prelectoral hasta el día de elecciones, a 48 minutos
diarios de televisión y radio que distribuirá por horas, a razón de dos o tres
minutos por hora, dando prelación a los horarios con mayor audiencia.
Estos 48 minutos son posteriormente distribuidos entre
los partidos políticos de la siguiente manera: 7 minutos para publicidad
institucional del IFE y de los 41 minutos restantes, el 30% por igual entre
todos los partidos políticos, y 70% entre los partidos según el número de votos
obtenidos en las últimas elecciones a diputados.
226.      Ley federal de transparencia y acceso a la información pública: Esta Ley obliga a todas las dependencias federales a publicitar de
manera oficiosa información general sobre su estructura orgánica, facultades
administrativas, directorio de servidores públicos, jefes de departamento,
remuneración mensual por puesto, dirección electrónica donde se pueden enviar
solicitudes de información, servicios que ofrece, información sobre el
presupuesto asignado, informes sobre ejecución del presupuesto, resultados
sobre auditorías a cada entidad obligada, información sobre el diseño,
ejecución, montos asignados y criterios de acceso a los programas de subsidio
en caso de que existan en la dependencia, así como los listados de
beneficiarios de los programas sociales establezca el presupuesto de la
federación; las concesiones, permisos o autorizaciones otorgados, los titulares
de aquellos, las contrataciones de obras públicas, bienes adquiridos,
arrendados, y servicios contratados, monto de los mismos, nombre de
proveedores, contratista o persona física o moral que los haya celebrado y los
plazos de cumplimiento; establece que los informes que presenten los partidos
políticos y las agrupaciones políticas nacionales al IFE, así como las
auditorias y verificaciones deberán hacerse públicos al concluir el
procedimiento de fiscalización. Cualquier ciudadano y por lo tanto cualquier
partido político, podrá solicitar al IFE la información relativa al uso de los
recursos públicos que reciban los partidos.
Casos Específicos: Brasil
227.      Lo primero que debe tenerse en cuenta es que si bien la Constitución
reconoce los derechos fundamentales a la participación y a la formación libre
de partidos políticos, en sus artículo 16 y 17, sólo hasta el año 1995 se
derogó la Ley 5682 de 1971 sobre partidos de la época de la dictadura militar.
La regulación relacionada con las principales instituciones electorales y la
oposición, se encuentra prevista principalmente en la Ley 9096 de 1995 o Ley de
partidos políticos.
228.      Financiamiento: Los artículos 38 y
siguientes de la Ley 9096 de 1995 establecen un Fondo Especial de Asistencia
financiera a los partidos políticos constituidos por las multas y sanciones
pecuniarias en aplicación del código electoral y leyes conexas; las donaciones de
personas físicas o jurídicas, realizadas a través de depósitos bancarios
directamente en el fondo de las partes y las asignaciones presupuestarias del
Estado en “una cantidad no menos, cada año, al número de votantes
registrados el 31 de diciembre del año pasado al proyecto de presupuesto,
multiplicado por treinta y cinco centavos en el valor de agosto de 1995”.
Este fondo es manejado en una cuenta especial por el
Tribunal Superior Electoral que los 5 primeros días de cada mes deberá enviar
los recursos a los que tienen derecho los partidos de la siguiente manera: 1%
en partes iguales a todos los partidos con estatuto registrado en el Tribunal
Superior Electoral, el 99% restante a los partidos que tengan funcionamiento
parlamentario según la ley, en la proporción a los votos obtenidos en la última
elección a cámara de diputados, siempre que superen el 5% del censo electoral
en votos, y estos estén repartidos en 1/3 de los estados (art. 44). Esta ley no
reglamenta el financiamiento de las campañas electorales, solo sus gastos de
funcionamiento, personal, propaganda doctrinaria, manutención de un instituto o
fundación de investigación de educación política. El financiamiento de las
campañas lo reglamenta la Ley 9504 de 1997 o Ley General de Elecciones, la cual
reglamenta las donaciones de particulares o personas jurídicas a los candidatos
o partidos, y los mecanismos de control. Expresamente excluye el financiamiento
público directo a las elecciones (art. 79), es decir, el Estado no financia a
los partidos con nada diferente al Fondo Partidario.
229.      Acceso a medios de comunicación: La Ley
de partidos, en su título IV, reglamenta el acceso a los medios de comunicación
(radio y televisión). Mediante el artículo 45.3 de la Ley 12.034 de 2009 se
prohibió la publicidad política pagada y se estableció que ésta sólo podía
transmitirse entre las 7:30 y 10:00 p.m., con los fines precisos de: mostrar
los programas de los partidos políticos; los mensajes a los afiliados sobre la
ejecución del programa partidario, la realización de eventos y las actividades
en el Congreso del partido; la divulgación de la posición del partido con
relación a temas políticos; y la promoción y difusión de la participación
política de las mujeres.
Los partidos pueden elegir cómo usar su tiempo al
aire, ya sea escogiendo entre una transmisión en cadena, nacional o por
estados, o diez inserciones de 30 segundos, o cinco de 1 minuto por día. Los
partidos políticos podrán difundir en los canales nacionales un programa con
duración de 20 minutos cada uno y utilizar en las inserciones de 30 segundos o
de un minuto, 40 minutos al semestre.
Según la ley 11300 de 2006, en periodos de campañas
electorales (45 días antes de la elección), todos los canales de televisión
abierta (públicos y privados) y cerrada (canales por pago), deberán transmitir
la propaganda electoral de los partidos para presidente del Congreso federal,
gobernadores y asambleas estatales, así como para alcaldes municipales y sus
consejos, conforme a 1/3 del tiempo de la franja de elecciones (en periodo de
elecciones, según la elección que se trate, varía de las 7:00 p.m. a las 7:30
p.m. y 11:00 p.m. a 11:30 p.m. martes, jueves y sábado) de manera igualitaria
para todos los partidos con candidatos inscritos y 2/3 del tiempo en proporción
al número de representantes en la Cámara, considerada en el caso de coalición,
el resultado de la suma del número de representantes. En periodos electorales
el acceso a medios depende de la representatividad del partido político, y en
el periodo entre elecciones el acceso es igualitario, teniendo posibilidad de
acceder a todos los medios, públicos y privados, con el fin de informar a los
electores de su trabajo parlamentario.
Casos Específicos: Argentina
230.      Financiamiento: Las leyes vigentes de
financiamiento de partidos prevén un sistema de subsidio de recursos que es
aglutinado en un fondo permanente adscrito y administrado por el Ministerio del
Interior. Este fondo gira recursos a los partidos por tres conceptos: (i)
recursos por desenvolvimiento institucional: de estos recursos, el 20% se
distribuye de forma equitativa entre todos los partidos y el 80% en forma
proporcional a la cantidad de votos que el partido hubiera obtenido en la
última elección de diputados nacionales; (ii) recursos por capacitación y
formación política los partidos: los partidos deberán destinar el 20% de lo que
reciban por concepto de aporte anual para desenvolvimiento institucional al
financiamiento de actividades de capacitación para la función pública,
formación de dirigentes e investigación, so pena de la pérdida del derecho del
partido a recibir este aporta por el término de un año; y (iii) recursos por
campañas electorales primarias y generales: en los años de eventos electorales
nacionales en el Congreso, en la ley anual de presupuesto, se debe especificar
el monto que se transferirá a los partidos por concepto de aporte excepcional
para el financiamiento de la campaña electoral. El 50% del monto asignado por
el presupuesto se distribuye de forma equitativa entre las listas presentadas y
el otro 50% entre los 24 distritos, en proporción al total de electores
correspondiente a cada uno.
La ley, además, prevé
el financiamiento privado a los partidos. Las donaciones pueden destinarse al
fondo partidario permanente o a cada partido particular (no se contempla la
contribución a candidatos). Se prohíbe el aporte a campañas políticas de
partidos por parte de contratistas del Estado. Las contribuciones no pueden
superar el monto equivalente al 1% del total de gastos permitidos frente a personas
jurídicas y el 0.5% de gastos permitidos frente a personas naturales.
231.      Acceso a medios de comunicación: La Ley
26.522 de 2009 o Ley de Servicios de Comunicación Audiovisual, prevé que todos
los servicios de comunicación están obligados a ceder el 10% del tiempo total
de programación para fines electorales. Frente a las elecciones primarias, el
50% del espacio se tribuirá por parte iguales entre los partidos que
oficialicen precandidatos y el 50% restante en forma proporcional a la cantidad
de votos obtenidos en la elección general anterior para la categoría de
diputados nacionales. En caso de segunda vuelta electoral en la elección de
Presidente y Vicepresidente, las fórmulas participantes recibirán el
equivalente al 50% de los espacios recibidos por el partido político que más
espacios hubiera obtenido en la primera vuelta.
Los partidos políticos
y sus candidatos no podrán, en ningún momento, contratar o adquirir, por sí o
por terceros, espacios en cualquier modalidad de radio o televisión para promoción
con fines electorales. Asimismo, las emisoras de radio y canales de televisión,
no pueden emitir publicidad que no sea la distribuida y autorizada por el
Ministerio del Interior.
232.      Transparencia y acceso a información: El
artículo 38 de la Constitución argentina de 1994 garantiza el acceso a la
información estatal por parte de los partidos políticos. Esto implica que los
órganos gubernamentales están obligados a brindar a los partidos políticos toda
la información que les sea solicitada en debida forma.
Casos Específicos: Perú
233.      Financiación: Los partidos que hayan
alcanzado representación en el Congreso, tendrán derecho a financiación
pública. El monto de la financiación equivale al 0.1% de la Unidad Impositiva
Tributaria por cada voto emitido para elegir representantes al Congreso. La
finalidad de dichos recursos debe ser: (i) formación, capacitación e
investigación durante campañas; (ii) funcionamiento ordinario; y (iii)
campañas. Estos recursos se entregan un quinto por año a cada partido (los periodos
presidenciales y del Congreso son de 5 años), distribuyéndose el 40% de manera
equitativa entre todos los partidos y el 60% en forma proporcional a los votos
obtenidos por cada partido en la elección de representantes al Congreso. Los
aportes privados a los partidos no pueden ser superiores anualmente a 60
Unidades Impositivas Tributarias. Se prohíbe la financiación por parte de
confesiones religiosas, empresas de derecho público o con participación del
Estado y no se permite que los candidatos reciban financiamiento directamente.
234.      Acceso a medios de comunicación: El
acceso a medios de comunicación públicos y privados de manera gratuita se da en
el periodo electoral (desde un mes hasta dos días antes de elecciones), en la
franja de 7:00 p.m. a 10:00 p.m. Se distribuyen de la siguiente manera: 10
minutos diarios entre el día 30 y el día 15 previo a elecciones; 20 minutos
diarios entre los 14 y los 6 días previos; y 30 minutos diarios entre el día 5
y el día 2 previo a elecciones. El tiempo se distribuirá 50% de manera
igualitaria entre todos los partidos políticos con candidatos inscritos en el
proceso electoral y 50% proporcionalmente a la representación con la que cuenta
cada partido político en el Congreso. El acceso a medios de comunicación en
periodos no electorales está limitado a los medios de comunicación estatales,
otorgando mensualmente 5 minutos a cada partido político con representación en
el Congreso.
Oposición en otros
sistemas, relevantes para el caso del PLEEO
Casos Relevantes en sistemas parlamentarios: Portugal
235.      El artículo 117.2 de la Constitución establece que una ley
desarrollará los derechos de la oposición. La Ley 59 de 1977, reformada por la
Ley 24 de 1988, establece el estatuto de la oposición. Consagra el derecho a la
oposición en todos los niveles del gobierno (nacional, regional y local) y
establece puntualmente quiénes son los titulares de este derecho: partidos
políticos que no hagan parte del gobierno o que no ejerzan actividades
ejecutivas en los niveles locales. Al desarrollar los derechos y garantías,
establece el derecho a la información, a la consulta previa, a la
participación, a declarar, establece medidas tendentes a asegurar la
independencia de los medios de comunicación y fija un mecanismo de seguimiento
de las garantías y los derechos de la oposición.
236.      En cuanto al derecho a la información, señala que sus titulares
tienen derecho a ser informados regularmente sobre el proceso de los
principales asuntos de interés público. Este derecho obliga a los órganos
ejecutivos a proporcionar esta información “en un plazo razonable”.
237.      Frente al derecho a la participación, establece que los partidos de
oposición tienen derecho a pronunciarse por los medios constitucionales y
legales de cualquier cuestión de interés público y, además, a participar y
estar presentes en los actos y actividades oficiales que por su naturaleza
requieran de ella (artículo 6). Asimismo, el artículo 7 señala que los partidos
de oposición tienen el derecho a pronunciarse, en el trámite legislativo, sobre
los proyectos de ley que se refieran a las elecciones y al régimen de partidos.
238.      Por último, establece que el ejecutivo de todos los niveles de
gobierno debe presentar informes de evaluación del grado de observancia del
respecto de los derechos y garantías consagradas en la ley, informes que se
deben enviar a los titulares del derecho de oposición para que se pronuncien
sobre ellos e, incluso, pueden ser objeto de discusión en la asamblea
respectiva.
Casos Relevantes en sistemas parlamentarios: Reino
Unido
239.      El reconocimiento legal del partido mayoritario por fuera del
gobierno se dio con la expedición del Minister of the Crown Act de 1937,
el cual estableció en su sección 5ª que “There shall be paid to the Leader
of the Opposition an anual Cortery of two thousand pounds”. Este Corterio
es solo para el partido mayoritario en la oposición, por lo que los terceros
partidos minoritarios no tienen derecho a este financiamiento.
240.      Por otro lado, la misma ley establece el “opposition day”,
donde la oposición tiene derecho de fijar el orden del día, ya sea para
adelantar discusiones, debates o votaciones aprobatorias de leyes. Este día se
celebra 20 veces en cada periodo constitucional de la cámara baja.
Casos Relevantes en sistemas parlamentarios: Francia
241.      La Constitución francesa, en su artículo 48, establece que “un
día de sesión por mes está reservado al orden de la agenda en cada cámara a la
iniciativa de los grupos de oposición y los grupos minoritarios”.
Igualmente, en su artículo 51-1señala que el reglamento de cada Cámara “reconocerá
derechos específicos a los grupos de oposición de la Cámara correspondiente,
así como a los grupos minoritarios”. Sumado a esto, establece, en su
artículo 51-2, que en desarrollo de la misión de control y evaluación al
gobierno, podrán crearse “comisiones de investigación dentro de cada Cámara
para recoger elementos de información”.
Casos Relevantes en sistemas
parlamentarios: España
242.      Entre las características más importantes del sistema electoral
español, en lo que a funciones y efectos se refiere, se puede destacar que: (i)
excluye a los partidos pequeños; (ii) ofrece ventajas para los principales
partidos y el partido más grande o más votado; (iii) beneficia a los partidos
del eje centro-derecha; (iv) produce efectos concentrados sobre el sistema de
partidos; y (v) promueve la formación de mayorías[165].
El grupo parlamentario es el centro de
gravedad del pluralismo político dentro de las Cortes Generales, y los
diputados individuales se encuentran jurídica y políticamente limitados frente
a los grupos. Con base en el Reglamento del Congreso de los Diputados y el
Senado, los legisladores españoles optaron por potenciar la figura de los
grupos parlamentarios en detrimento de la posición de los diputados
individuales y autónomos. Como se puede ver en los artículos 25, 26 y 27 del
Reglamento del Congreso, si algún o alguno de los diputados no quedara
integrado en cualquiera de los grupos parlamentarios, se incorporaría
automáticamente dentro del Grupo Mixto al vencimiento del plazo. Los grupos
parlamentarios representan así a los partidos, de modo que salvo el Grupo
Mixto, los grupos parlamentarios se corresponden con los partidos políticos de
forma individualizada.
Los grupos parlamentarios tienen cierta
influencia frente a los proyectos de ley que el gobierno presenta a la cámara,
donde a grupos y diputados, según el artículo 110.1 del Reglamento del
Congreso, se les faculta para presentar enmiendas a los mismos, pero el escrito
de enmiendas de los diputados deberá llevar la firma del portavoz del
respectivo grupo parlamentario. Las enmiendas que sean a la totalidad del
proyecto (y en las que se soliciten la devolución del proyecto de ley o se
proponga un texto alternativo) sólo podrán ser presentadas por los grupos
parlamentarios (artículo 110.3 del Reglamento del Congreso). Del mismo modo,
sólo los grupos parlamentarios están facultados para mantener y defender esos
votos particulares y enmiendas en la discusión plenaria, notificándolo
previamente al presidente de la Cámara (artículo 117 del Reglamento del
Congreso). Las proposiciones de ley pueden ser presentadas por un diputado
siempre y cuando vayan acompañadas por la firma de otros catorce miembros de la
cámara, o bien por un grupo parlamentario con la sola firma de su portavoz
(artículo 126 del Reglamento del Congreso). La formulación de enmiendas, exige
la firma del portavoz del grupo respectivo en las enmiendas al articulado,
mientras que las enmiendas a la totalidad son privativas de los grupos. Así, el
diputado individual en la vida parlamentaria tiene muy pocas posibilidades de
intervención autónoma, y el control de los dirigentes del grupo es notorio.
Bajo este panorama, se ha concluido por lo
general que los reglamentos y normas contienen pocas garantías formales para
que la oposición y las minorías parlamentarias en la estructura parlamentaria
española, desarrollen con efectividad sus funciones, lo que contrasta con lo
observado en sistemas como el Reino Unido y Portugal. Esto se verifica desde el
acceso a la Presidencia del Congreso y el Senado, cuya elección se rige por el
principio de mayoría (artículo 37 del Reglamento del Congreso). Esto mismo se
refleja en las Mesas del Congreso y el Senado, en la medida que su composición
y capacidad de decisión responde al principio mayoritario. Sumado a esto, puede
verse que la oposición no cuenta con garantías para interponer recursos ante el
Pleno sobre órdenes impuestas por la mayoría y existe el riesgo de que ciertos
grupos minoritarios no consigan tener presencia en las Mesas, impidiendo así su
participación en las deliberaciones que en ellas tengan lugar. Al permitir un
voto limitado, los promotores de la protección de las minorías sugieren que se
establezca, al igual que en los sistemas parlamentarios belga y francés, el
requisito de mayoría reforzada o absoluta a efecto de que obligue a negociar en
la composición de la Mesa. También se ha propuesto que la fijación del orden
del día quede al menos una vez a la semana en manos exclusivas de la oposición.
En lo que respecta a la Junta de
Portavoces, ésta se encuentra integrada por un representante de todos los
grupos parlamentarios (mayoría, oposición y minorías) y se reúne, para cada
caso, bajo la Presidencia del Congreso y el Senado. Se ha señalado que es
posible que dentro de la Junta la mayoría esté en inferioridad de condiciones
respecto a unas minorías representadas a la hora de la discusión, así como por
el hecho de que reglamentariamente se exige la adopción de acuerdos en función
de un voto ponderado.
En lo correspondiente a las funciones de
control, tales como preguntas e interpelaciones, se ha dicho que la ventaja de
las preguntas es que pueden ser presentadas ante la Mesa de las Cámaras sin que
se exija intervención de los grupos parlamentarios, dejándose en manos de los parlamentarios
individuales la iniciativa de tomar alguna medida que pueda repercutir sobre un
asunto del gobierno (artículo 185 del Reglamento del Congreso). Sin embargo, el
problema al que nuevamente se enfrentan oposición y minorías, además de la
admisibilidad de las preguntas por parte de la Mesa (y de las que se excluyen
todas las de interés personal), es que en los órdenes del día no se seleccionan
aquellas que destaquen por su impacto o trascendencia política, sino por el
criterio de prioridad a los legisladores que no hubieran planteado otras en el
mismo periodo de sesiones, así como por la proporcionalidad entre los grupos
parlamentarios[166].
Dentro de la práctica parlamentaria española la principal crítica sobre la
efectividad de este instrumento de control es que su utilización deja mucho que
desear cuando las Cámaras están dominadas por una mayoría sólida.
Por último, vale la pena destacar las
comisiones de investigación especiales que prevé el reglamento del Congreso en
España, en donde la Cámara de Diputados, a propuesta del gobierno, de la Mesa,
de dos Grupos Parlamentarios o de la quinta parte de los miembros de la Cámara,
se podrá acordar la creación de una Comisión de Investigación sobre cualquier
asunto de interés público (artículo 52.1 del Reglamento del Congreso). Estas
comisiones son integradas por diputados de los partidos fuera del gobierno, y
se encargan de investigar temas de trascendencia nacional.
G.
ANÁLISIS ESPECÍFICO DEL ARTICULADO DEL PLE ESTATUTO DE LA
OPOSICIÓN POLÍTICA
243.      En este apartado se realizará el análisis
constitucional del contenido material de las varias disposiciones que conforman
el PLE Estatuto de la Oposición; para ello, se transcribirá el precepto
respectivo, seguidamente se apuntarán las observaciones pertinentes de los intervinientes
sobre el correspondiente mandato y a continuación se incorporarán las
consideraciones de la Corte sobre el mandato a valorar.
Artículos 1 a 5: Tema –Objeto, Definiciones, Derecho
fundamental a la oposición política, finalidades y principios rectores
a.
Artículos 1 a 5
“PROYECTO DE LEY
ESTATUTARIA NÚMERO 03 DE 2017 SENADO, 006 DE 2017 CÁMARA
por medio de la cual
se adoptan el Estatuto  de la Oposición Política y algunos derechos  a las
organizaciones políticas independientes.
CAPÍTULO I
Disposiciones
generales
Artículo 1°. Objeto. La presente
ley estatutaria establece el marco general para el ejercicio y la protección
especial del derecho a la oposición de las organizaciones políticas y algunos
derechos de las organizaciones independientes.
Artículo 2°. Definiciones. Para
efectos de la presente ley, entiéndase por organizaciones políticas a los
partidos y movimientos políticos con personería jurídica, así como a los grupos
significativos de ciudadanos, las agrupaciones políticas y movimientos sociales
con representación en las corporaciones públicas de elección popular.
Por Gobierno entiéndase, según
corresponda, al nacional encabezado por el Presidente de la República, y a las
administraciones departamentales, distritales y municipales, encabezadas por el
respectivo gobernador, alcalde distrital o municipal.
Por Autoridad Electoral se entiende al
Consejo Nacional Electoral o la entidad que haga sus veces.
Por réplica se entiende el derecho que
le asiste a las organizaciones políticas declaradas en oposición a responder y
controvertir declaraciones que sean susceptibles de afectarlas por
tergiversaciones graves y evidentes en los términos establecidos en el artículo
17 de la presente ley.
Artículo 3°. Derecho fundamental a
la oposición política. De conformidad con los artículos 40 y 112 de la
Constitución Política, la oposición es un derecho fundamental autónomo que goza
de especial protección por el Estado y las autoridades públicas.
Artículo 4°. Finalidades. La
oposición política permite proponer alternativas políticas, disentir, criticar,
fiscalizar y ejercer libremente el control político a la gestión de gobierno,
mediante los instrumentos señalados en el presente Estatuto, sin perjuicio de
los derechos consagrados en otras leyes.
Artículo 5°. Principios rectores.
Las normas que establece el presente Estatuto deben interpretarse a partir,
entre otros, de los siguientes principios:
a) Construcción de la Paz Estable y
Duradera. El Estatuto de Oposición aquí consagrado se soporta en el reconocimiento
de la legitimidad de la oposición política como elemento central de la
resolución pacífica de las controversias.
b) Principio democrático. El derecho
fundamental a la oposición e independencia política es una condición esencial
de la democracia participativa y debe realizarse reconociendo los valores de la
convivencia, la tolerancia, la deliberación pública, la no estigmatización y el
respeto a las diferencias.
c) Participación política efectiva. El
Estado garantizará a todas las organizaciones políticas el ejercicio de la
oposición, incluyendo la movilización y la protesta social.
d) Ejercicio pacífico de la
deliberación política. El proceso de reincorporación política de los actores en
armas requiere el respeto efectivo del derecho a la oposición política.
e) Libertad de pensamiento y opiniones.
Las autoridades, las organizaciones políticas y la ciudadanía respetarán las
diferentes opciones ideológicas y opiniones políticas divergentes que surjan
del debate democrático.
f) Pluralismo político. Las
autoridades, las organizaciones políticas y la ciudadanía respetarán las
diferentes opciones ideológicas y opiniones políticas divergentes que surjan
del debate democrático.
g) Equidad de género. Las
organizaciones políticas, incluidas aquellas que se declaren en oposición,
compartirán el ejercicio de los derechos que le son propios entre hombres  y
mujeres, de manera paritaria, alternante y universal.
h) Armonización con los convenios y
tratados internacionales. Los derechos establecidos en este Estatuto se
interpretarán de conformidad con los tratados y convenios internacionales de
derechos humanos ratificados por Colombia, en especial la Convención Americana
de Derechos Humanos. Dicha interpretación se hará de la manera más amplia
posible en función de garantizar el ejercicio de los derechos políticos.
i) Control Político: El ejercicio del
control político permitirá a las organizaciones políticas verificar y controlar
las acciones políticas y administrativas del gobierno.
j) Diversidad étnica: Las
organizaciones y/o movimientos indígenas, afrodescendientes, raizales y
palenqueras, gozarán del respeto a sus diferentes posiciones culturales,
ideológicas, cosmovisión y opiniones políticas que surjan del debate
democrático”.
b.
Intervenciones
(i)
Intervenciones oficiales
244.
La Presidencia de la República[167] en su
intervención señala que el artículo 112 de la
Constitución Política estableció la obligación de reglamentar de manera
integral las garantías de la oposición política, lo cual se ha intentado
realizar en doce (12) oportunidades, todas ellas infructuosas. Añade que el
Acuerdo Final representa una coyuntura real para el fortalecimiento de la
democracia, generando, entre otras cosas, garantías suficientes para la
oposición. Para ello, se acordó crear una comisión que pudiera definir los
lineamientos del estatuto de la oposición, convocando a todos los partidos y
movimientos políticos con personería jurídica, así como a agrupaciones
políticas representativas de la oposición, así como a dos representantes de las
FARC-EP y a voceros de organizaciones y movimientos sociales representativos,
miembros de la academia y personas expertas. Finalmente,
la interviniente señala la compatibilidad material del
PLE Estatuto de la Oposición con la Constitución. En este sentido, destaca, de
manera general, que el articulado del proyecto desarrolla el artículo 112 de la
Constitución, e igualmente es compatible con el artículo 40 de la Constitución,
pues hace efectivo el ejercicio de la participación ciudadana, al establecer garantías
para el ejercicio de uno de sus derechos fundamentales.
245.
La Registraduría Nacional del Estado Civil[168]
en punto a los nuevos contextos que permitan la
participación de sectores que tradicionalmente pudieron estar excluidos del
derecho a la participación, cita in extenso algunas consideraciones
previstas por la Corte en la sentencia T-439 de 1992, de las cuales resalta:
“La participación de todos los sectores de la población - Estado, sociedad
civil, grupos reincorporados a la legalidad - es indispensable en el proceso
democrático. La reticencia continuada de cualquiera de ellos puede
imposibilitar la democratización de la vida social. Todas las autoridades -
incluidas las fuerzas militares y de policía -, así como los particulares están
vinculados a la Constitución (CP art. 6) y tienen como imperativo el
reconocimiento de la persona humana, su dignidad, su singularidad, así como el
respeto de la organización político-democrática donde aquélla obtiene su
reconocimiento.” Unido a ello, desataca que “El surgimiento de grupos,
movimientos y partidos políticos minoritarios a raíz de la desmovilización de
antiguos integrantes de la guerrilla requiere de especial protección y apoyo
por parte del Estado. La institucionalización del conflicto, la dejación de las
armas y su sustitución por el ejercicio activo de la participación
político-democrática y la renuncia de la violencia como método para alcanzar el
cambio social, son alternativas que deben ser garantizadas por todas las
autoridades para evitar que la llamada "guerra sucia" acabe cerrando
la posibilidad de llegar a un consenso que reúna a todos los sectores de la
población y permita la convivencia pacífica”.
246.
La Defensoría del Pueblo[169]
en su intervención inicialmente hace un recuento de lo diez (10) proyectos
fallidos de estatutos de oposición presentados entre los años de 1993 de 2008
al Congreso de la República, lo cual evidencia un déficit de protección a los
derechos de los partidos que se declaren en oposición política al poder, por lo
que considera que este proyecto, es una herramienta para materializar el
pluralismo político y el respeto a movimientos sociales no mayoritarios.
Posteriormente, tomando como punto de partida la sentencia C-089 de 1994, la
Defensoría del Pueblo considera que el ejercicio de la oposición es un espacio
de ejercicio de derechos, concretamente los asociados a la participación,
libertad de expresión y libertades de reunión y asociación. Se erige en un
ejercicio del control político, connatural a la idea de Estado Constitucional y
radicado en los partidos políticos minoritarios. A su vez, el ejercicio de la
oposición política visibiliza las diferentes posiciones políticas y permite
ofrecer garantías de alternancia en el poder. Finalmente, señala que es una
garantía de la “canalización de la violencia”, pues permite tramitar por
las vías pacíficas el descontento social que debe ser censurado.
247.
La Defensoría del Pueblo considera que el
reconocimiento de la oposición como derecho fundamental autónomo va en
consonancia con la Constitución Política, y advierte que en desarrollo de éste
se reconoce un deber consagrado en el artículo 6 del PLEEO, consistente en la
declaratoria de oposición de los partidos, so pena de ser sancionados por la
Autoridad Electoral y no poder acceder a las garantías contenidas en el
Estatuto.
(ii)
Intervenciones académicas
248.
De manera preliminar, la Pontifica Universidad
Javeriana manifiesta que el contexto histórico y político del país demuestra la
dificultad que, desde antes de la Constitución de 1991, ha existido en la
construcción de la oposición. Para ello, menciona lo ocurrido durante el
período del Frente Nacional (1958 a 1974), la experiencia con la extinción de
la Unión Patriótica y, con posterioridad al año 1991, la aparición del Polo
Democrático Independiente, luego Polo Democrático Alternativo, el cual se
declaró en oposición a los dos últimos presidentes de Colombia (2006 – 2017).
Refiere que el artículo 112 de la Carta fue desarrollado gradualmente mediante
los artículos 32, 33, 34, 35 y 36 de la Ley Estatutaria 130 de 1994[170],
por medio de los cuales el legislador, entre otros aspectos, definió la
oposición y estableció algunos de los derechos que tienen los partidos y
movimientos políticos que no participen del Gobierno.
249.
En ese orden, expone los proyectos de ley que
sobre la materia fueron presentados entre los años de 1993 y 2008, con el fin
de señalar que: (i) establecieron un catálogo amplio de derechos de la
oposición, pero no las herramientas que permitieran judicializarlos o
protegerlos; (ii) no desarrollaron el tema de la financiación de la oposición;
(iii) se ocuparon de regular el régimen de opinión pública, así como (iv) el
derecho a la réplica, entendido como el mecanismo de respuesta para los
partidos en oposición frente a los excesos gubernamentales. Finalmente,
advierte que tales proyectos dejaron de lado “el papel de la oposición como
alternativa al gobierno en una contienda electoral equitativa, que sea
equilibrada con los partidos que hacen parte del gobierno”.
250.
Con relación al artículo 40 de la Carta, el
interviniente manifestó que el PLEEO sirve para fortalecer la participación y
los procesos de socialización política, contribuye a la identificación de las
propuestas de los partidos, movimientos y agrupaciones políticas para facilitar
su difusión, y posibilita la conformación de “cuadros de apoyo” a las
organizaciones políticas. En lo que respecta al artículo 152 Superior, señala
que el referido estatuto materializa el mandato previsto en el parágrafo
transitorio de esta disposición constitucional[171].
Finalmente, en cuanto al artículo 112 de la Carta advierte que las respectivas
observaciones anteriormente expuestas.
251.
Por otra parte, en su intervención la
Universidad Externado de Colombia, manifiesta que, en
términos generales, el proyecto de ley se ajusta al Acuerdo Final celebrado
entre el Gobierno Nacional y las FARC-EP, así como a los postulados
constitucionales, desarrollando de manera específica el artículo 112 Superior.
Sin perjuicio de esto, señalan que “los principios rectores, el derecho a la
libertad de asociación, a la conformación de las organizaciones políticas y el
principio de pluralismo político, son principios que obligan a revisar y
regular dos cuestiones”[172].
252.
Frente a este aspecto, sostienen que “[p]or
un lado las normas que establecen en cabeza de las autoridades administrativas
u órganos de control facultades para limitar el mandato representativo, o dicho
de otra manera destituir a personas que han sido elegidos por voto popular. Y
por otro lado, las facultades del Consejo Nacional electoral establecidas en la
ley 1475 para eliminar de la vida jurídica a una asociación cuya función es
ejercer el derecho a la participación política”. En este sentido, señalan
que las normas sobre las facultades del Consejo Nacional Electoral para la
disolución de una organización política son supremamente vagas, lo que deja
dudas sobre si con éstas se puede controlar la ideología de las organizaciones.
En consecuencia, consideran que éstas deben ser interpretadas “a la luz de
la Carta democrática interamericana y de la Convención americana de derechos
humanos, en especial el artículo 16.2 de la CADH”[173]. Por último, señalan que es importante
establecer “qué significado tiene la proposición alternativas políticas,
disentir y/o criticar”[174].
(iii)      Intervenciones ciudadanas
253.
La Comisión Colombiana de Juristas[175]
luego de un extenso recuento jurisprudencial donde se
concluye que la oposición política es la manifestación del pluralismo así como
un componente esencial del principio democrático, los intervinientes recogen el
contenido del derecho a la oposición política en los siguientes criterios: (i) es un desarrollo de los valores
fundantes de la Constitución tales como el pluralismo y el mantenimiento de la
democracia; (ii) es un derecho que no se agota en sí mismo, sino que guarda un
estrecho vínculo con otros; (iii) es un derecho que requiere una maximización
de las garantías asociadas con esta opción política; y (iv) cuando un deber constitucional sea
contrario con el derecho de oposición política, deberá hacerse una
interpretación sistemática, que impida una afectación al núcleo esencial y al
ejercicio efectivo de este derecho.
254.
De acuerdo con la Comisión Colombiana de
Juristas, el artículo 112 de la Constitución colombiana es similar a lo
preceptuado en el ordenamiento constitucional Portugal, en su artículo 114,
sección 2. De otro lado, las garantías asociadas al ejercicio de la oposición
política guardan relación los artículos 19, 20 y 21 de la Declaración Universal
de Derechos Humanos. Adiciona a lo anterior, que también se han desarrollado
instrumentos internacionales como la Declaración Universal de la Democracia de
1997, que fue desarrollada por el Inter-Parlamentary Union en África en 1999.
Finalmente, el mencionado interviniente puso de presente la importancia de la
democracia en el Sistema Interamericano de Derechos Humanos, y la
caracterización de la democracia representativa como pilar del todo el sistema,
en el caso López Lone y Otros vs. Honduras, del 5 de octubre de 2005.
255.
Por otra parte, la MOE considera que la Corte debe declarar exequible el artículo 3º del PLEEO, por considerar que
es un desarrollo directo de los artículos 40 y 112 de la Constitución y que
determinan un derecho político fundamental autónomo para las organizaciones
políticas y sociales que tiene un papel central en el fortalecimiento de la
democracia, y en la concreción del carácter participativo y pluralista del
Estado colombiano, así entonces, considera el interviniente que este derecho
debe tener una protección especial que garantice su eficacia, sin que se tengan
oposición y minorías políticas como expresiones sinónimas.
256.
Para que una organización política pueda ser
tenida por “oposición” deben satisfacerse dos requisitos. El primero, es
el denominado requisito formal que alude a la declaratoria de oposición; el
segundo, es denominado como el requisito material, consistente en tener una
postura crítica al gobierno que implica la presentación de alternativas al
accionar del gobierno.
257.
Así mismo, la constitucionalidad del artículo 4º
del PLEEO se deriva de su correspondencia con el artículo 112, pues permite
plantear alternativas críticas al Gobierno en todos sus niveles. A su vez,
consideran que este artículo es un desarrollo del artículo 40 al permitir la
fiscalización y el control político, así como el artículo 20 de la Constitución
Política relativo a la libertad de expresión. Con esta perspectiva debería la
Corte Constitucional definir el núcleo esencial del derecho a la oposición
política.
258.
Como consecuencia de lo anterior, el núcleo
esencial permitiría una interpretación integral de la ley estatutaria, y
crearía una vinculación de los titulares del derecho a la oposición política
para su ejercicio responsable, así como a las autoridades electorales (art. 28
Superior) y judiciales (art. 86 superior) para velar por su efectivo
cumplimiento. En efecto, el núcleo esencial, en criterio del interviniente,
consistiría en definir que este derecho (i) está en cabeza de las
organizaciones políticas declaradas en oposición al Gobierno que ejercen una
postura crítica buscando ofrecer alternativas al poder político; el cual (ii)
se materializa en el ejercicio del control político y la fiscalización de las
corporaciones públicas en sus diferentes niveles, sin que por ello pueda
equipararse a una minoría política; y el mismo se concretizaría en (iii) unas
prerrogativas concretas de financiación, acceso a medios de comunicación,
participación en diversas instancias y derecho de réplica.
(iv)      Intervenciones extemporáneas
259.      Señala el Departamento Nacional de Planeación que en el ordenamiento
jurídico han sido adoptadas medidas tendientes al reconocimiento de la
oposición política. Estas fueron establecidas por el constituyente en los
artículos 1, 2, 40, 112 y 265 de la Constitución Política de 1991 y por el
legislador mediante el artículo 40 de la Ley 5 de 1992 y los artículos 32, 33,
34, 35, 36, 50, 51 de la Ley 130 de 1994. Por su parte, la Corte Constitucional
se ha pronunciado sobre la materia, por lo menos, en las sentencias T-439 de
1992 y C-089 de 1994. Afirma que los avances relacionados con el Estatuto de
Oposición han sido consignados de manera progresiva en diferentes instrumentos,
sin que se hubieren adoptado, de manera exclusiva, las medidas en el marco de
lo previsto en el artículo 112 de la Carta. Por último, refiere que entre los
años de 1993 y de 2004, diversos actores políticos presentaron trece (13)
proyectos de ley a fin de reglamentar el asunto.
260.      El interviniente, mediante una tabla, expone la relación que existe
entre los artículos previstos en el PLEEO y cada uno de los artículos de la
Constitución mencionados en la pregunta. En síntesis, con el gráfico se propone
demostrar que los artículos 40, 112 y 153 de la Carta guardan relación directa
con cada uno de las disposiciones estatutarias objeto de revisión.
261.
Finalmente, la Clínica Jurídica en Derechos
Humanos de la Universidad Santiago de Calí[176], tras un
recuento histórico de los proyectos de ley estatutaria de oposición que han
cursado ante el Congreso, afirma -siguiendo el informe desarrollado por el
PNUD- que no ha sido una tarea sencilla abrir el espacio para los derechos y
las garantías de oposición, por lo cual el PLEEO al regular integralmente la
materia, “puede darle vitalidad a nuestra frágil democracia empoderando a
las minorías que se oponen al Gobierno”[177]. Destaca el
interviniente que el principio de democracia participativa y pluralista, se
desarrolla tanto en el Preámbulo como en el artículo 1 de la Carta, de la misma
forma indica que contienen un desarrollo y conexión con otros derechos
fundamentales, en la medida que, la oposición es un derecho que no se
circunscribe a partidos y movimientos, sino que se extiende a toda la sociedad
civil.
Así
mismo, con fundamento en lo dispuesto en la sentencia C-089 de 1994 señala el interviniente
que el derecho a la oposición también es una manifestación del derecho a la
libertad de expresión, libertades de reunión y asociación, función necesaria
para el mantenimiento del pluralismo y de la democracia. Por lo anterior,
manifiesta el interviniente que “[c]abe afirmar que el Proyecto de Ley
Estatutaria sobre el Estatuto de la oposición, desarrolla, complementa y
armoniza los derechos fundamentales arriba mencionados”[178].
Finalmente, no encuentra reparos de orden constitucional a los principios
previstos en el artículo 5 del PLEEO.
c.
Concepto del Procurador General de la
Nación
262.      De acuerdo con la Procuraduría, los artículos 1, 2 y 5 del PLE
Estatuto de la Oposición “son una concreción de los fines del Estado (art. 2
Superior) y representan una clara garantía de los derechos fundamentales”.
Agrega que la adopción del estatuto de la oposición encuentra también
fundamento en el artículo 5 de la Constitución, el cual era un compromiso que
el Estado colombiano hasta el momento no había cumplido. En consecuencia,
considera que no advierte vicio de constitucionalidad alguno respecto de tales
artículos. Explica que las garantías a la oposición son una expresión concreta
del principio democrático en el campo político, desarrollando de esta forma el
carácter expansivo que la jurisprudencia constitucional le ha reconocido.
263.      Explica que el artículo 3 del PLE Estatuto de la Oposición, de
acuerdo con el cual la oposición política es un derecho fundamental, es un
desarrollo de los artículos 40 y 112 de la Constitución, por lo que debe
entenderse como ajustado a la Constitución. A su vez, estas dos normas
constitucionales también son desarrolladas por el artículo 4 del PLE Estatuto
de la Oposición, y de allí que deban ser consideradas como constitucionales.
264.      Indica que los artículos 5 literal g), 13 literal g), 20, 26 y 31
del PLE Estatuto de la Oposición hacen referencia a la equidad de género en la
aplicación de distintas medidas relacionadas con el ejercicio de la oposición.
Al respecto, señala que el enfoque diferencial y de género es de gran
importancia en el contexto del posconflicto, “pues con la guerra se
agudizaron e intensificaron los factores de riesgo para las mujeres”. En
consecuencia, en su opinión resulta claro que “el Estado tiene una
obligación ineludible de amparar y garantizar a las mujeres los espacios e
instrumentos de protección para ejercer sus derechos de participación política
de forma libre y segura”, por lo que las disposiciones mencionadas respetan
la Constitución y los tratados que hacen parte del bloque de
constitucionalidad.
d.
Problemas jurídicos
Para decidir
definitivamente sobre la constitucionalidad del PLEEO, respecto del contenido
material de los artículos 1 a 5, le corresponde a la Corte establecer lo
siguiente:
265.      ¿Se ajustan los artículos 1 a 5 del PLEEO a lo dispuesto en los
preceptos constitucionales?
266.      En especial, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 112 de
la Carta, indica que los partidos y movimientos políticos con personería
jurídica que se declaren en oposición al gobierno, podrán ejercer libremente la
función crítica frente a esto, y para ello se les garantizarían ciertos
derechos. Teniendo en cuenta lo anterior, ¿contraviene el artículo 2 del PLE
Estatuto de la Oposición lo dispuesto en el mencionado artículo 112 Superior,
al incluir dentro de la definición de “organizaciones políticas” a los grupos
significativos de ciudadanos, agrupaciones políticas y movimientos sociales con
representación en las corporaciones públicas de elección popular?
e.
Consideraciones de la Corte
267.      Artículo 1. Objeto: El artículo 1º se
refiere al objeto del PLEEO. En este sentido, su fin es únicamente delimitar el
alcance y el sentido de artículo que a continuación se propone, como el
marco general para el ejercicio y la protección especial del derecho a la
oposición de las organizaciones políticas y algunos derechos de las
organizaciones independientes, al ser esta ley un desarrollo directo del
artículo 112 se establece que el proyecto corresponde al trámite de una ley
estatutaria, dando así cumplimiento al mandato constitucional precitado y
desarrollado en la jurisprudencia constitucional al afirmar que “[e]l
estatuto de la oposición debe ser desarrollado en una ley estatutaria que
regule íntegramente la materia y, justamente, el proyecto que se examina tendrá
la naturaleza y el rango de ley estatutaria cuando se sancione y, de otro lado,
pretende regular de manera completa esta específica materia”[179].
268.      En cuanto a sus destinatarios, el artículo 1º, al igual que el
título del PLEEO, señala que la ley estatutaria está dirigida al ejercicio y la
protección especial del derecho a la oposición de “las organizaciones
políticas y algunos derechos de las organizaciones independientes”.
Encuentra la Corte que lo anterior es un claro desarrollo de lo dispuesto en el
artículo 112 Superior, en el cual se reconoce a los partidos y movimientos
políticos con personería jurídica como titulares de determinadas garantías para
el ejercicio de la oposición política, así como también derivado de la
interpretación que ha realizado la jurisprudencia constitucional, dichos
derechos también se le reconocen a determinadas organizaciones políticas
independientes. El alcance de la expresión “organizaciones políticas” será
analizado por la Corte en el artículo 2 del PLEEO, y la participación de las
organizaciones independientes en este PLE Estatuto de la Oposición será
considerado por la Corte, en el análisis correspondiente a los artículos 26 y
27 del PLEEO.
269.
Artículo 2. Definiciones: El artículo 2 del proyecto de ley estatutaria establece varias
definiciones que serán pertinentes en el desarrollo del articulado posterior.
En primer lugar se define el concepto de “organización política”, el
cual, no sólo circunscribe a los partidos y movimientos políticos con
personería jurídica, sino también “(…) a los grupos significativos de
ciudadanos, las agrupaciones políticas y movimientos sociales con
representación en las corporaciones públicas de elección popular”.
270.
En este sentido, observa la Sala que el artículo
108 de la Constitución Política permite el reconocimiento de la personería
jurídica a los partidos, movimientos políticos y grupos significativos de
ciudadanos; añade dicho artículo que “los partidos y movimientos políticos
con personería jurídica reconocida podrán inscribir candidatos a elecciones
[…] los movimientos sociales y grupos significativos de ciudadanos también
podrán inscribir candidatos”. Es decir, reconoce tanto a partidos y
movimientos políticos como a los movimientos sociales y grupos significativos
de ciudadanos la posibilidad de acceder al sistema democrático, por medio de la
postulación de candidatos en las elecciones[180]. De
otro lado, el artículo 109 Superior, también reconoce tanto a los partidos y
movimientos con personería jurídica vigente como a “los grupos
significativos de ciudadanos” la posibilidad de acceder a financiación por
parte del Estado para las campañas electorales.
271.      Al respecto, la jurisprudencia constitucional al revisar de manera
previa el Estatuto Básico de los Partidos y Movimientos Políticos (Ley 130 de
1994) en 1994 señaló[181]:
“(…) El Constituyente, sin embargo,
no quiso limitar los beneficios del reconocimiento institucional a las
manifestaciones políticas depositarias de una clara estructura organizativa. La
manifestación popular espontánea y depositaria de una voluntad social
significativa también fue tenida en cuenta.
“La idea de incluir los grupos
sociales significativos refleja esta intención de proteger el derecho a la
participación política, incluso en aquellos niveles en los cuales su
manifestación carece de una clara organización que le asegure su
institucionalidad y permanencia” (Negrillas fuera de texto original).
272.      A su vez, ha señalado la jurisprudencia constitucional que “[s]i
bien los partidos políticos han sido considerados por la Constitución como una
de las formas más importantes para la canalización de las demandas políticas de
la ciudadanía, también se ha reconocido que las organizaciones o movimientos
sociales y los grupos significativos de ciudadanos pueden manifestarse y actuar
políticamente, lo cual incluye la posibilidad de designar, postular e inscribir
candidatos o listas de candidatos a los cargos de elección popular”[182].
Por lo tanto, en la medida que también estos últimos “[p]ueden postular
e inscribir candidatos a cargos de elección popular, es razonable que la
reglamentación sobre la forma de presentación de las listas también se les sea
aplicable a ellos”[183].
273.      En este sentido, afirma la jurisprudencia constitucional que “[l]os
partidos, al igual que los movimientos políticos y los grupos
significativos de ciudadanos, son modalidades constitucionalmente reconocidas
de representación democrática”[184]; es decir, aunque en
diferentes reformas constitucionales se han incorporado “mecanismos que
hagan más estrictos y, por ende, estables y democráticamente representativos,
los partidos, movimientos políticos y grupos significativos de ciudadanos”[185],
el constituyente ha reconocido a unos y a otros como modalidades de
representación política, que se derivan del ejercicio de los derechos políticos
que le asisten a los ciudadanos, así como del deber de participar en la vida
política del país.
274.      No obstante, la Sala anota que la Constitución Política en los
artículos 107 y 112 distingue algunos beneficios para los partidos y movimientos
políticos con personería jurídica ejercida dentro del sistema político y de
representación, de aquellos concedidos a organizaciones o movimientos sociales;
reconociendo así la Carta diferencias en el ejercicio de la participación
política dependiendo de la forma de organización política a través de la cual
se ejerza el derecho.
275.      En efecto, resalta la Sala que el artículo 112 de la Constitución,
en adición a definir el régimen sustantivo del derecho a la oposición, delimita
el alcance de la competencia del legislador estatutario, por cuanto, se trata
de una norma de competencia material de la actividad legislativa. De esta
forma, el artículo 112 Superior circunscribe las garantías al ejercicio de la
oposición política a “los partidos y movimientos políticos con personería
jurídica que se declaren en oposición política”, por lo que al
reconocer el legislador garantías de oposición a grupos o movimientos que no
cuenten con personería jurídica, excede la norma de competencia material que le fue otorgada.
276.      En este sentido, señala la Sala que la Constitución Política, en
atención a las implicaciones especiales de algunos los derechos de las
organizaciones políticas que se encuentran en oposición, reconocidos en el
artículo 112 Superior  -por ejemplo la posibilidad de usar los medios de comunicación social del Estado así como en los que
hagan uso del espectro electromagnético de acuerdo con la representación
obtenida en las elecciones, o ejercer el derecho a la réplica en los mismos
medios de comunicación- limitó la competencia del legislador estatutario en lo
relativo a la identificación de los titulares del derecho.
277.      Adicionalmente, considera la Corte que aceptar
esa ampliación incide en los fines que se asocian al fortalecimiento de
determinado tipo de organizaciones políticas –partidos políticos y movimientos
con personería jurídica-, decisión que así mismo corresponde con los
antecedentes y discusiones del artículo 112 de la Carta, según los cuales en el
seno de la Asamblea Nacional Constituyente se evidenció la necesidad de dotar
de garantías democráticas a la oposición como alternativa de poder, vista como
partidos y movimientos políticos con personería jurídica, con el ánimo de prever
que los futuros desarrollos legislativos fuesen encaminados a fortalecer la
democracia pluralista y participativa (ver supra, numerales 206 a 215).
278.      Así mismo, manifiesta la Corte que dicha
ampliación afectaría la concepción articulada y sistemática de partidos y
movimientos con personería jurídica, en el marco del régimen constitucional en
materia de derecho electoral, ya que la ausencia de personería jurídica
dificultaría o haría imposible el seguimiento y control de dichos grupos, por ejemplo, en el manejo de los recursos de financiamiento a la
oposición, en la identificación de los voceros para el ejercicio de los
beneficios concedidos a la oposición en el PLEEO, en el ejercicio del control
por parte del Consejo Nacional Electoral o quien haga sus veces, en el desarrollo de consultas internas, régimen de
bancadas y avales.
279.      Por lo demás, constata la Sala la
existencia de diferencias significativas y no accidentales entre los sujetos a
los que se refiere el artículo 112 de la Constitución y grupos, asociaciones o
movimientos que no cuenten con personería jurídica. En este sentido resulta pertinente acudir a lo dispuesto en la Ley
130 de 1994, la cual define los conceptos de partidos y movimientos políticos,
en los siguientes términos:
“Los partidos son instituciones
permanentes que reflejan el pluralismo político, promueven y encauzan la
participación de los ciudadanos y contribuyen a la formación y manifestación de
la voluntad popular, con el objeto de acceder al poder, a los cargos
de elección popular y de influir en las decisiones políticas y democráticas de
la Nación.
“Los movimientos políticos son
asociaciones de ciudadanos constituidas libremente para influir en la formación
de la voluntad política o para participar en las elecciones. Los
partidos y movimientos políticos constituidos con el lleno de todos los
requisitos constitucionales y legales tendrán personería jurídica.” [186]
(Negrillas fuera de texto original).
280.      Por lo cual, a menos que dichos grupos o
movimientos se consoliden como una organización política con personería
jurídica, en los términos previstos en el artículo 107 Superior y en el
parágrafo del artículo 3 de la Ley 1475 de 2011, dichos grupos, asociaciones o
movimientos –en principio- no cuentan con vocación de
permanencia en la vida política, y por consiguiente no buscan constituirse en
alternativas para el ejercicio del poder, ni adquieren compromisos frente a un
ideal común u objetivo asociativo. Dada su regulación dichos grupos,
asociaciones o movimientos sin personería jurídica carecen de estatutos,
militantes, plataformas ideológicas o programáticas, por lo que señala la Corte
que el goce de ciertos beneficios debe conllevar obligaciones y deberes.
281.      Teniendo en cuenta lo anterior, es dado concluir que el legislador
estatutario excedió la norma de competencia material, y procederá a declarar la
inexequibilidad de (i) la expresión “así como a los grupos significativos de
ciudadanos, las agrupaciones políticas y movimientos sociales con
representación en las corporaciones públicas de elección popular”,
contenida en la definición de organizaciones políticas del inciso primero del
artículo 2º, (ii) el inciso segundo y los numerales 1, 2 y 3 previstos en el
artículo 7º, (iii) el inciso segundo del artículo 8º; y (iv) los incisos
segundo y tercero del artículo 10.
282.
Precisa la Sala que la declaratoria de
inexequibilidad descrita en el numeral inmediatamente anterior de ninguna forma
interfiere con los derechos fundamentales de todos los ciudadanos a participar
en la conformación, ejercicio y control del poder político, para lo cual
cuentan con las garantías propias del derecho de fundamental de participación
consagrado en el artículo 40 (derecho de participación en el poder político) de
la Constitución; así como, cuentan con espacios para promover y facilitar sus
demandas, en los términos que disponen los artículos 20 (libertad de
expresión), 23 (derecho de petición), 37 (derecho de manifestación pública y
pacífica). Tampoco puede considerarse que la declaratoria de inexequibilidad mencionada,
obstaculiza el derecho de dichos grupos o movimientos de constituirse
formalmente en persona jurídica, en los términos previstos en el artículo 107
de la Carta y en el parágrafo del artículo 3º de la Ley 1475 de 2011[187].
283.      De otro lado, la definición de “Gobierno”, entendido por el
“Nacional” el encabezado por el Presidente de la República y a las
administraciones departamentales, distritales y municipales, encabezadas por el
respectivo gobernador, alcalde distrital o municipal, respectivamente, en nada
se contrapone a las disposiciones constitucionales. El artículo 112 superior no
circunscribe la oposición política al “gobierno” nacional, sino que usa la
expresión genérica “gobierno”; adicional a ello, el artículo también prevé
disposiciones para el otorgamiento de curules tanto en el Senado y la Cámara de
Representantes, como en la Asamblea Departamental, concejo distrital y
municipal a los candidatos que la Autoridad Electoral declare elegidos para los
cargos de Presidente y Vicepresidente de la República, gobernador de
departamento, alcalde distrital y alcalde municipal, con lo que se hace un
reconocimiento de que las garantías del ejercicio de la oposición no sólo se
dan en el ámbito nacional sino también territorial; ello se complementa con lo
dispuesto en el Acto Legislativo 01 de 2007, donde se extendió a los Concejos y
Asambleas la posibilidad de hacer control político a los Alcaldes y
Gobernadores, así como a los secretarios del despacho.
284.      De otro lado, tampoco presenta reproche constitucional alguno el
hecho que el legislador estatutario haya definido como “Autoridad Electoral” al
Consejo Nacional Electoral o a la entidad que haga sus veces. De acuerdo con el
artículo 265 de la Constitución Política “El Consejo Nacional Electoral regulará,
inspeccionará, vigilará y controlará la actividad electoral de los partidos y
movimientos políticos, de los grupos significativos de ciudadanos, de sus
representantes legales, directivos y candidatos, garantizando el cumplimiento
de los principios y deberes que a ellos corresponden y gozará de autonomía
presupuestal y administrativa”; y posteriormente enlista las atribuciones
especiales que para tales fines el constituyente le atribuyó, siendo una de
ellas el “velar […] por los derechos de la oposición y de las
minorías”[188].
285.      Finalmente, el artículo incorpora una definición del “derecho de
réplica”. Esta definición constituye un desarrollo directo del artículo 112 de
la Constitución Política, el cual, considera como derecho de los partidos y
movimientos políticos con personería jurídica que se declaren en oposición al
gobierno “la réplica en los mismos medios de comunicación”. En relación
con los calificativos de “tergiversaciones graves y evidentes” que
incorpora el artículo, la Corte se encargará de su análisis al momento de
evaluar la constitucionalidad del artículo 17 del presente PLEEO, toda vez que
el presente artículo hace una remisión normativa al mencionado artículo para su
desarrollo.
286.
Artículo 3. Derecho fundamental a la
oposición política: En este
artículo el legislador decidió elevar a la categoría de derecho autónomo
fundamental el ejercicio de la oposición política; lo anterior –en los términos
del artículo 3º del PLEEO- como desarrollo de lo dispuesto en los artículos 112
y 40 Superiores, y teniendo como consecuencia el que dicho derecho “goza de
especial protección por el Estado y las autoridades públicas”. Con respecto
de dicho artículo la Defensoría del Pueblo, la Comisión Colombiana de Juristas,
la Misión de Observación Electoral y la Procuraduría General de la Nación, se
refirieron de manera específica en sus intervenciones para solicitar su
declaratoria de exequibilidad, coincidiendo los intervinientes en que el
legislador estatutario desarrolló los artículos 40 y 112 de la Constitución
Política, en el marco de una ley estatutaria, razón por la cual la decisión del
legislador de elevar a derecho fundamental autónomo el ejercicio de la
oposición política resulta ajustado a la Constitución.
287.      Para hacer el análisis de este artículo del PLE de Estatuto de la
Oposición, en primer lugar debe recurrirse a la historia del artículo 112 de la
Constitución, el cual incorpora el mandato constitucional de expedir el
“Estatuto de la Oposición”. Como se puso de presente en los antecedentes de la
Asamblea Nacional Constituyente relacionados con el mencionado artículo (ver supra,
sección II.E), el debate giró en torno a la inclusión
del mandato constitucional al legislador, para que este expidiese un estatuto
de la oposición, que incorporara las garantías para la protección de los
partidos y movimientos políticos críticos del gobierno, así como permitiese el
ejercicio pacífico e institucional de dicha oposición. Dicho debate no se dio
en el contexto del hoy artículo 40 de la Constitución, es decir de los derechos
políticos que le asisten a los ciudadanos, sino como una garantía institucional
para los partidos y movimientos políticos que participan del sistema democrático[189].
288.      El mandato constitucional de expedición de un “Estatuto de la
Oposición”, en el marco de los debates en la Comisión Primera de la Asamblea
Nacional Constituyente[190], surge como
consecuencia de la institucionalización de los partidos y movimientos políticos
en la Constitución y la subsecuente necesidad de otorgar garantías al ejercicio
de la función crítica al Gobierno por parte de las agrupaciones políticas que
no participen de aquel[191]. Es decir, la oposición
en el marco de la Asamblea Nacional Constituyente, se trató como un ejercicio
de los partidos y movimientos políticos, propio de una democracia liberal donde
las organizaciones políticas que no logran acceder al poder se dedican a la
fiscalización del ejercicio del Gobierno, a la crítica y a la propuesta de
alternativas que les permitan presentarse ante el electorado, como una opción
válida de alternancia del poder (ver supra, sección II.D). Como consecuencia de ello, se hacía
necesario otorgarle determinadas garantías a estas organizaciones políticas[192],
con el fin de permitir el ejercicio institucional y pacífico de la oposición
política al Gobierno, sin que ello se confundiera con el derecho fundamental
que le asiste a todo ciudadano a participar en la conformación, ejercicio y
control del poder político.
289.      Sobre los derechos que le asisten a los partidos y movimientos
políticos que no participaran en el Gobierno, la Corte reconoció que en la
Asamblea Nacional Constituyente se hizo referencia a los derechos de dichos
partidos como una garantía institucional, en los siguientes términos[193]:
“Que en los debates de la constituyente siempre se
diferenció entre el proceso de aprobación del primer inciso en donde se
establecía una enumeración exhaustiva de los derechos de los partidos y
movimientos políticos que no participaran en el gobierno, y el inciso segundo
que estableció la posibilidad a los partidos y movimientos minoritarios de
participar en las mesas directivas de los cuerpos colegiados, según su
representación en ellos”.
290.      De esta manera es importante hacer una diferenciación entre los
artículos 40 y 112 de la Constitución:
Artículo 40
Artículo 112
Titular del derecho
Todos los ciudadanos.
Los partidos y movimientos políticos con personería
jurídica que se declaren en oposición al gobierno.
Contenido mínimo
Participación en la conformación, ejercicio y
control del poder político.
Ejercicio de la función crítica frente al gobierno y
plantear y desarrollar alternativas políticas.
Contenidos Constitucionales
-Posibilidad de elegir y ser elegido.
-Tomar parte en elecciones, plebiscitos, referendos,
consultas populares y otras formas de participación democrática.
-Constituir partidos, movimientos y agrupaciones
políticas sin limitación alguna; formar parte de ellos libremente y difundir
sus ideas y programas.
-Revocar el mandato de los elegidos en los casos y
en la forma que establecen la Constitución y la ley.
-Tener iniciativa en las corporaciones públicas.
-Interponer acciones públicas en defensa de la
Constitución y la ley.
Acceder al desempeño de funciones y cargos públicos,
salvo los colombianos por nacimiento o por adopción, que tengan doble
nacionalidad.
-Acceso a la información y documentación oficial,
con las restricciones constitucionales y legales vigentes.
-Uso de medios de comunicación social del Estado o
en aquellos que hagan uso del espectro electromagnético de acuerdo con la
representación obtenida en las elecciones para Congreso inmediatamente
anteriores.
-Réplica en los medios de comunicación.
-Participación en mesas directivas de los cuerpos
colegiados.
-Curules para candidatos a Presidente y
Vicepresidente, Gobernador y Alcalde que sigan al ganador; en el Senado,
Cámara, Asamblea y Concejo, respectivamente.
291.      Como se evidencia en la tabla anterior, mientras el artículo 40
previó un derecho para todos los ciudadanos a participar en el control del
poder político, el artículo 112 prevé unas garantías para los partidos y
movimientos políticos declarados en oposición. Por su parte, la posibilidad de
fundar partidos, movimientos y agrupaciones políticas es un derecho político de
los ciudadanos, que además tiene una estrecha relación con el derecho de
libertad de asociación y de la libre expresión. Por otro lado, también es un
derecho de los ciudadanos el participar en el control del poder político; para
esto la Constitución Política no sólo garantiza el derecho a la libre expresión
y difusión de las ideas, sino que prevé mecanismos tales como la revocatoria del
mandatos de los elegidos, y la posibilidad de interponer acciones públicas en
defensa de la Constitución y la ley (ver supra, sección II.D).
292.      Cada una de estos contenidos del derecho a participar es propio de
los ciudadanos, y encuentran su fundamento en la idea misma de Estado de
Derecho, y aún más cuando este incorpora el contenido social, que es la
igualdad de todos los ciudadanos, traducida en la posibilidad de influir con
argumentos en el ejercicio del poder público, con el reconocimiento que sus
argumentos serán tenidos en cuenta en pie de igualdad, sin importar su postura
ideológica, siempre y cuando se tramiten a través de los canales democráticos
previstos por la Constitución, y en tal medida respetan los “contenidos
axiológicos claramente definidos, entre los cuales se encuentra la dignidad
humana, la igualdad material, los derechos inherentes a las personas, etc.”[194],
materializando así el postulado de democracia constitucional que inspira la
Constitución de 1991[195]. Así, el derecho a
participar que le asiste a todos los ciudadanos se erige en una de las
principales conquistas del Estado de Derecho, y en una materialización de los
postulados de la dignidad humana, pues reconoce la posibilidad de participar,
de debatir, de proponer argumentos y de controvertir el ejercicio del poder,
como consecuencia de considerar a todas las personas, sin distingo alguno, como
iguales y dignas, capaces de tomar decisiones por sí mismas, en el marco de una
sociedad pluralista.
293.      En efecto, el ejercicio de los derechos políticos no se agota en la
constitución de partidos, movimientos y agrupaciones políticas, ni mucho menos
se limita las actividades que éstos canalizan. Puede afirmarse entonces que los
partidos, movimientos y agrupaciones políticas son necesarios para la
existencia de una sociedad democrática, pero no son suficientes para la
materialización de los derechos políticos que acarrea la participación de los
ciudadanos. En efecto, los partidos son un medio para contribuir al fin de
constituir una sociedad democrática.
294.      Así el ejercicio del control político indirecto[196]
por parte de los ciudadanos es una consecuencia del pluralismo (art. 1
Superior) que se deriva del derecho a la libertad de expresión que le asiste a
todas las personas (art. 20 Superior) y del derecho a la participación que
tienen todos los ciudadanos (art. 40 Superior) así como de “las libertades
de reunión (CP. art. 37) y asociación (CP. art. 38). El ejercicio político de
la crítica requiere de la intercomunicación entre las personas; de lo contrario
las voces disidentes se desvanecen y pierden eficacia, especialmente en la
sociedad actual en la que lo político, entre otros aspectos de la vida social,
pasa por el tamiz de los medios de comunicación”[197].
295.      De otro lado, se encuentra el artículo 112 de la Carta, que no
reconoce un derecho a las personas o a los ciudadanos, como lo hace el artículo
40 Superior, sino que establece una garantía para aquellos partidos y
movimientos políticos que se declaren en oposición del Gobierno (ver supra,
numerales 270 a 282)[198]. Producto de
dicha declaratoria, y como consecuencia directa de la necesidad de garantizar
el ejercicio pacífico e institucional de la oposición política, el
constituyente previó que el ejercicio de la oposición estaría ligado,
inexorablemente, al ejercicio de ciertos derechos que allí plasmó, tales como
(i) el acceso a los documentos, que se encuentra ligado al derecho de petición
consagrado en el artículo 23 la Constitución, (ii) al derecho a acceder a los
medios de comunicación social del Estado o a aquellos que hagan uso del
espectro electromagnético, el cual se encuentra íntimamente ligado con el
derecho fundamental a expresarse y difundir libremente las ideas, consagrado en
artículo 20 de la Constitución, o (iii) al derecho de réplica en los medios de
comunicación, el cual no solo va ligado a la libertad de expresión, sino
también con la protección del buen nombre, contenido en el artículo 15 de la
Constitución. De lo anterior, se hace entonces evidente que el constituyente
decidió otorgarle una garantía institucional al ejercicio de la oposición
política, la cual va ligada al ejercicio de derechos fundamentales autónomos.
En efecto, esta Corte ha señalado[199]:
“La Constitución reconoce que el
ejercicio de la crítica política supone derechos, entre los que se enumeran los
siguientes: acceso a la información y documentación oficiales; uso de los
medios de comunicación social del Estado; réplica en los medios de comunicación
del Estado frente a tergiversaciones políticas graves y evidentes;
participación en los organismos electorales y representación en las mesas
directivas de los cuerpos colegiados (CP art. 112).
“El régimen de la oposición ha sido
previsto en el artículo 112 de la Constitución Política. Según el texto
constitucional, los partidos y movimientos políticos que no participen en el
gobierno pueden ejercer libremente la función crítica. Es un derecho que tienen
aquellos que no hacen parte del Gobierno y también de una función necesaria
para el mantenimiento del pluralismo y de la democracia.
“El proceso político y las relaciones
entre los partidos y movimientos - mayoritarios y minoritarios - se
desenvuelven en el plano nacional y en los niveles departamentales, distritales
y municipales. El proyecto, consciente de la exacta magnitud del quehacer
político y de sus variados escenarios, decide correctamente extender la
vigencia del derecho de oposición frente a las administraciones locales. El
ámbito abierto de los derechos políticos de ejercicio y control del poder
político (CP art. 40), al igual que las características del Estado colombiano -
descentralizado, con autonomía de sus entidades territoriales, democrático y
pluralista -, abonan suficientemente la exequibilidad de esta disposición del
proyecto”.
296.      De lo anteriormente transcrito se evidencia cómo esta Corte, al
revisar en el año de 1994 una disposición estatutaria que consagraba el
ejercicio de la oposición política como un derecho, resaltó que el ejercicio de
la oposición política implicaba el acceso a ciertos derechos constitucionales
fundamentales, mismos que ya han sido descritos. En este sentido, constata la
Corte que el ejercicio de la oposición política por parte de las organizaciones
políticas, tal como lo prevé el artículo 112 de la Constitución, es una
garantía institucional, al tratarse de una institución necesaria dentro del
orden político. Así, ha sostenido la Corte que las garantías institucionales se
deben entender como un límite al margen de configuración del legislador, por
cuanto, “[g]ozan de protección, especialmente frente al legislador, pues a
este último al regularlas le estaría vedado suprimirlas, vaciarlas de contenido
o desfigurarlas”[200]; en este sentido el
ejercicio de la oposición política es una garantía para el sistema democrático
y para las organizaciones políticas[201], pues un régimen
democrático dejaría de ser tal si no se permitiera el ejercicio de la oposición
política. No obstante lo anterior, en observancia del listado de derechos
contenidos en el artículo 112 Superior, se infiere que se encuentra dentro de
la competencia del legislador la determinación de los medios (porcentajes de
financiación, determinación de los espacios en medios de comunicación, etc.)
para lograr la protección de dicho ejercicio de la oposición política.
297.      De otro lado, no puede perderse de vista que esta Corte ha
reconocido que a pesar de que un derecho no se encuentre en el capítulo de los
derechos fundamentales previstos en la Constitución Política, esto no puede ser
óbice para reconocer su fundamentalidad. Incluso ha sostenido la Corte que la
ausencia de consagración expresa en el texto constitucional de un derecho
fundamental, no puede ser tenida como una razón suficiente para negarle el
reconocimiento como derecho fundamental. Lo anterior, en razón de que el
artículo 94 de la Constitución incluye la cláusula de los derechos innominados,
según la cual “la enunciación de los derechos y garantías contenidos en la
Constitución y en los convenios internacionales vigentes, no debe entenderse
como negación de otros que siendo inherentes a la persona humana, no figuren
expresamente en ellos”. Adicionó la Corte que corresponden al núcleo
esencial del derecho fundamental de la oposición política aquellos derechos a
los que hace expresa referencia el artículo 112 Superior, por lo que únicamente
respecto de estos aplicaría el principio de progresividad en la faceta prestacional
del derecho fundamental.
298.      Con base en lo anterior la jurisprudencia constitucional temprana,
en las sentencias T-002 de 1992 y T-406 de 1992 fijó unos de criterios para el
reconocimiento de un derecho como fundamental. Así, aunque prima facie el
respeto por el principio democrático implica que el legislador pueda definir
derechos fundamentales y sus contenidos esenciales, a través de los mecanismos
que la Constitución se lo permite, es necesario también pasar tal
reconocimiento por el tamiz de los criterios que esta Corte ha fijado para el
identificar un derecho, como fundamental autónomo:
“En lo concerniente a los requisitos
esenciales del derecho se hacía mención de tres. El primero, implicaba
que la concepción del derecho como fundamental, suponía la conexión de este con
un principio. El segundo, postulaba que la fundamentalidad comportaba la
eficacia, entendida como la posibilidad de hacer efectivo el derecho a partir
del texto constitucional sin que mediase intermediación normativa, esto es, no
se requiere la presencia de la ley u otro tipo de preceptiva para lograr la
efectividad del derecho. Finalmente, se exponía en la providencia la
existencia, en el derecho, de un contenido esencial. Este contenido esencial,
está excluido de la decisión por parte de las mayorías políticas.”[202]
299.      Por su parte, recogiendo la evolución jurisprudencial del criterio
de derecho fundamental que ha hecho esta Corte, en términos generales, se “ha
concluido que todos los derechos constitucionales son derechos fundamentales,
pues cada uno de ellos encuentra un vínculo inescindible con el principio de
dignidad humana, fundante y justificativo del ESDD”[203].
En efecto, la sentencia C-313 de 2014 recogió así los criterios de
determinación de la fundamentalidad de los derechos, en los siguientes
términos:
“Un primer elemento que resulta
imprescindible al momento de determinar el carácter de fundamental de un
derecho es el de su vinculación con el principio de la dignidad humana.
Entiende la Corte que el precitado principio es uno de los pilares del
constitucionalismo occidental y, también advierte, que irradia el ordenamiento
jurídico colombiano por expresa disposición del artículo 1º de la Constitución
Política. Igualmente observa la Corporación que las consideraciones doctrinales
sobre el asunto no resultan pacíficas. En esta ocasión, el Tribunal
Constitucional se atendrá a su propia jurisprudencia, por ello, resulta
importante referir lo que dijo, en la misma decisión, a propósito de la
dignidad humana:
“(…) El concepto de dignidad humana que
ha recogido la Corte Constitucional únicamente se explica dentro del sistema
axiológico de la Constitución y en función del mismo sistema. Así las cosas,
la elevación a rango constitucional de la “libertad de elección de un plan de
vida concreto en el marco de las condiciones sociales en las que el individuo
se desarrolle” y de “la posibilidad real y efectiva de gozar de ciertos bienes
y de ciertos servicios que le permiten a todo ser humano funcionar en la
sociedad según sus especiales condiciones y calidades, bajo la lógica de la
inclusión y de la posibilidad de desarrollar un papel activo en la sociedad”,
definen los contornos de lo que se considera esencial, inherente y, por lo
mismo inalienable para la persona, razón por la cual se traduce en derechos
subjetivos (entendidos como expectativas positivas (prestaciones) o negativas)
cuyos contenidos esenciales están sustraídos de las mayorías transitorias(…)”
“Resulta importante destacar las
acepciones específicas que este Tribunal ha establecido sobre el concepto de
dignidad humana a partir de la resolución de casos concretos. Al respecto ha
advertido que, según el objeto a proteger, se tienen tres significados,
definidos, en sede de revisión, así:
“(…) Una síntesis de la configuración jurisprudencial
del referente o del contenido de la expresión “dignidad humana” como entidad
normativa, puede presentarse de dos maneras: a partir de su objeto concreto de
protección y a partir de su funcionalidad normativa. Al tener como punto de
vista el objeto de protección del enunciado normativo “dignidad humana”, la
Corte ha identificado a lo largo de la jurisprudencia de la Corte, tres
lineamientos claros y diferenciables: (i) La dignidad humana entendida como
autonomía o como posibilidad de diseñar un plan vital y de determinarse según
sus características (vivir como quiera). (ii) La dignidad humana entendida como
ciertas condiciones materiales concretas de existencia (vivir bien). Y (iii) la
dignidad humana entendida como intangibilidad de los bienes no patrimoniales,
integridad física e integridad moral (vivir sin humillaciones)” (Sentencia
T-881 de 2002 M.P. Montealegre Lynett)
[…]
“Para la Corte, la estimación del
derecho fundamental ha de pasar necesariamente por el respeto al ya citado
principio de la dignidad humana, entendida esta en su triple dimensión como
principio fundante del ordenamiento, principio constitucional e incluso como
derecho fundamental autónomo. Una concepción de derecho fundamental que no
reconozca tales dimensiones, no puede ser de recibo en el
ordenamiento jurídico colombiano”[204] (Negrillas
fuera de texto original).
300.
De la misma manera la sentencia C-288 de 2012
señaló:
“Las propiedades de
interdependencia e indivisibilidad han permitido concluir a la jurisprudencia
constitucional que “los derechos fundamentales
son aquellos que (i) se relacionan funcionalmente con la realización de la
dignidad humana, (ii) pueden traducirse o concretarse en derechos subjetivos y
(iii) sobre cuya fundamentalidad existen consensos dogmáticos,
jurisprudenciales o de derecho internacional, legal y reglamentario.” A
su vez, ese mismo precedente determina que la posibilidad de “traducción” en
derechos fundamentales subjetivos es un asunto que debe analizarse en cada caso
y hace referencia a la posibilidad de determinar la existencia de una posición
jurídica subjetiva de carácter iusfundamental en el evento enjuiciado o de establecer si
están plenamente definidos el titular, el obligado y el contenido o faceta del
derecho solicitado por vía de tutela, a partir de los citados consensos”.
301.      En este sentido, es innegable que el ejercicio del control político
por parte de una persona o ciudadano es un componente del derecho fundamental a
la participación política, contenido en el artículo 40 de la Constitución,
siempre que sea ejercido por dichos ciudadanos a través de los mecanismos que
para su efectividad consagra el mencionado artículo.
302.
Finalmente, considera la Corte que el artículo 3
del PLEEO, mediante el cual el legislador estatutario desarrolló los artículos
40 y 112 de la Carta, resulta ajustado a la Constitución, por cuanto, de una
interpretación sistemática de dichos mandatos constitucionales, se puede
inferir que el derecho fundamental a la oposición política es no solo (i) una
garantía institucional para las organizaciones políticas que participan en el
sistema democrático que se declaren en oposición al Gobierno, por lo que se
erige en un límite a las competencias legislativas; sino también (ii) un
derecho fundamental de todos los ciudadanos a participar en el control del
poder político.
303.
Artículo 4. Finalidades: El artículo 4º del PLEEO al definir las
finalidades de la oposición política señala que esta permite proponer
alternativas políticas, disentir, criticar, fiscalizar y ejercer libremente el
control político a la gestión del gobierno, mediante los instrumentos señalados
en el PLEEO, sin perjuicio de los derechos consagrados en otras leyes, ya que, todos
los ciudadanos tienen derecho a ejercer oposición política en ejercicio del
control político consagrado en el artículo 40 Superior, para lo cual cuentan
con las garantías propias de dicho derecho. En efecto, como lo señaló la
sentencia C-089 de 1994, “La oposición política es una consecuencia directa
del valor del pluralismo y del derecho al disenso. Los partidos y movimientos
están llamados a canalizar el descontento con el objeto de censurar cuando así
lo estimen conducente las decisiones del gobierno”. De allí que resulte
acorde con el ejercicio de la oposición el manifestar las críticas y el disenso
respecto de las políticas del gobierno, así como fiscalizar y ejercer un
control sobre éste en aras de presentar ante los ciudadanos una alternativa al
ejercicio del poder[205].
304.      En punto al control político esta Corte ha señalado que éste consiste
en “toda actividad del órgano colegiado de representación popular tendiente
a pedir cuentas, debatir, cuestionar o examinar la gestión y actividades del
“gobierno y la administración” (CP art. 114), en la medida en que sus
actuaciones tengan repercusiones sobre el interés general”[206],
y recientemente reiteró que “el control político tiene por objeto
investigar, evaluar y realizar juicios de valor sobre las actuaciones y
omisiones de las principales autoridades que ejercen funciones administrativas
[a través de] mecanismos como, por ejemplo, las citaciones (…) la
solicitud de informes, e incluso la posibilidad de ejercer la moción de censura”[207].
Tal control “a nivel nacional se consagra en los artículos 114 y 208 de la
Constitución Política, con manifestaciones específicas en los numerales 3, 4, 8
y 9 del artículo 135 de la Carta”[208], mientras
que en las entidades territoriales, se ejerce de conformidad con lo previsto en
el artículo 299 de la Carta, relacionado con la función de las asambleas
departamentales frente a la administración departamental y 312 Superior, que se
refiere a la actuación del consejo municipal sobre la administración del
municipio.
305.      Es precisamente el ejercicio de este control político al que el
presente PLEEO caracteriza como propio de los grupos de oposición, y que son
necesarios para garantizar el sistema democrático y pluralista que buscó
instituir y fortalecer el constituyente de 1991. Así mismo, se mantiene el
derecho de todos los ciudadanos a ejercer oposición política en el marco del
control político consagrado en el artículo 40 Superior, para lo cual cuentan
con las garantías propias de dicho derecho. En este sentido, no encuentra esta
Corte problema de constitucionalidad alguno en el análisis de la presente
norma.
306.      Artículo 5. Principios rectores: El artículo 5º del PLE Estatuto de la Oposición incorpora los
principios rectores que guían la interpretación de dicho Estatuto. De esta
manera teniendo presentes los problemas jurídicos señalados anteriormente,
procede entonces la Corte a analizar su conformidad con la Constitución.
307.      Construcción de la Paz Estable y Duradera (literal (a) del artículo
5º del PLEEO): En primer lugar, se incorpora como
principio rector al PLEEO, la construcción de la paz estable y duradera. Como
se evidenció anteriormente, el reconocimiento de la oposición política en un
sistema democrático, como es el caso de la República de Colombia, parte de un
elemento esencial de la democracia como lo es la resolución pacífica de
controversias. Para la Corte, este principio resulta ajustado a la Carta
Política, la cual desde el Preámbulo consagra el valor y principio de la paz,
el cual, además se evidencia como derecho y deber en el artículo 22 Superior.
Como se expuso en el aparte histórico del artículo 112 de la Carta, un elemento
fundamental de la discusión de la Asamblea Nacional Constituyente fue la
necesidad de dotar de garantías el ejercicio de la oposición política, para que
ésta se erija en el medio de canalizar los descontentos y las voces disidentes
de los ciudadanos con el ejercicio del poder a través de medios pacíficos que
fortalezcan el sistema democrático actual. El reconocimiento de la legitimidad
de la oposición política, implica identificar la importancia del entendimiento
sobre los desacuerdos en una sociedad democrática, donde no sólo sean oídas las
voces de quienes triunfan en las elecciones, sino que quienes fueron derrotados
puedan plantear argumentos disidentes, puedan controlar el ejercicio del poder,
así como sean titulares de garantías en aras de plantear opciones para la
alternancia en el ejercicio del poder. En últimas, el reconocimiento de la
legitimidad del ejercicio de la oposición, se erige en una garantía de que una
idea política derrotada cuenta con los espacios para controvertir las ideas
ganadoras, con la expectativa de eventualmente poder alternar aquella idea.
308.      Principio democrático (literal (b) del artículo 5º del PLEEO): El segundo principio que incorpora el PLE Estatuto de la Oposición
es el principio democrático. Este ocupa un lugar central en la Constitución de
1991 previsto desde el preámbulo, pues el constituyente previó una ruptura con
la Constitución de 1886, de un sistema político basado exclusivamente en la
representación a una democracia deliberativa que maximice los espacios de
participación directa de los ciudadanos (ver supra, numeral 205)[209]. Por su
parte, el artículo 2° señala que entre los fines del Estado se encuentra el de
“facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en
la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación”. Así
no plantea mayor dificultad constitucional el hecho que el legislador
estatutario incorpore el principio democrático al Estatuto de la Oposición, el
cual reviste el carácter de universal y expansivo[210],
puesto que en esta norma se incorporan medidas en aras de su maximización y
concreción por medio de disposiciones que permitan su ejercicio de manera más
efectiva.
309.      En este sentido, el legislador estatutario consideró que las
garantías a la oposición e independencia política son una condición esencial de
la democracia participativa (ver supra, numeral 196 y 197). Como constató la Corte en la Sección II.D, la democracia participativa, en la
Constitución de 1991 encuentra su fundamento en el artículo 3° cuando señala
que “[la] soberanía
reside exclusivamente en el pueblo, del cual emana el poder público”,
y en el 133 al afirmar que “[los] miembros de cuerpos colegiados de elección directa
representan al pueblo, y deberán actuar consultando la justicia y el bien común”
y al reconocer que “[el]
elegido es responsable políticamente ante la sociedad y frente a sus electores
del cumplimiento de las obligaciones propias de su investidura”. Adicionalmente,
este régimen supone la ampliación de los espacios democráticos, con el fin de
permitir que el pueblo participe más directa y frecuentemente en la toma de
decisiones. Esta intervención se hace efectiva mediante el uso de los
mecanismos de participación previstos en los artículos 40.2 y 103 del Texto
Superior.
310.      Adicionalmente, ha señalado reiteradamente esta Corte que el modelo
democrático participativo tiene una clara línea de acción que se enfoca en
asegurar la participación de los ciudadanos en la toma de decisiones, con un
alcance transversal,
universal y expansivo. En materia política, este principio no se concentra
exclusivamente en el
acto de elección de representantes, ya que incluye el reconocimiento de los
mecanismos de participación previstos por el constituyente y aquellos que en
virtud del desarrollo de la libertad de configuración normativa disponga el
legislador. En todo caso, la participación democrática en el plano político no
es absoluta, pues la misma se encuentra sometida a las limitaciones que en
términos de razonabilidad se establezcan en la ley, acorde con los mandatos
previstos en la Constitución[211].
311.      Por otra parte, el
principio democrático, según lo establece aquí el legislador estatutario,
también exige una materialización de los valores de la convivencia, la
tolerancia, la deliberación pública, la no estigmatización y el respeto a las
diferencias. Estos valores corresponden con aquellos consagrados en la
Constitución Política, que desde su preámbulo reconoce valores como la
igualdad, la libertad y la paz, así como la existencia de un marco jurídico
democrático. La convivencia pacífica es posible en la medida en que la sociedad
sea capaz de aceptar las ideas políticas divergentes, siempre que éstas se
canalicen por los medios pacíficos, y así se logre una efectiva deliberación
pública, donde los desacuerdos razonables de la sociedad, sean discutidos, en
pie de igualdad, y donde puedan participar y sean oídos todos quienes tienen
interés en la toma de decisiones. En efecto, en una sociedad democrática y
pluralista (ver supra, numeral 198 a 203), como la que
reconoce el constituyente de 1991, la no estigmatización de las ideas
políticas, se erige en un elemento fundamental del sistema democrático, siempre
que éstas se tramiten por los cauces previstos en la Constitución.
312.      Participación
política efectiva (literal (c) del artículo 5º
del PLEEO): El tercer principio incorporado por el legislador estatutario es
el de la participación política efectiva. Por medio de este principio, se busca
propender que el Estado garantice el ejercicio de la oposición en pie de
igualdad, sin discriminación alguna, a todas las organizaciones políticas, es
decir a los partidos y movimientos políticos con personería jurídica, así como
a los grupos significativos de ciudadanos, las agrupaciones políticas y
movimientos sociales con representación en las corporaciones públicas de
elección popular. Señala la Corte que este principio, no presenta problemas en
cuanto a su constitucionalidad, pues evidencia una maximización del principio
democrático, al permitir el mayor acceso a las garantías de la oposición a todos
los movimientos políticos.
313.      Por su parte, al
reconocer la garantía a la movilización y la protesta social, el Estatuto de la
Oposición reconoce el derecho que les asiste a los ciudadanos de reunión y
manifestación pública pacífica, reconocido expresamente por el constituyente en
el artículo 37 Superior, así como en el artículo 15 de la Convención Americana
de Derechos Humanos. A su vez, reconoce el legislador, que estos derechos
guardan una interrelación e interdependencia con los derechos fundamentales
libertad de expresión y los derechos políticos[212]  puesto que
estos derechos garantizan la comunicación colectiva de ideas y opiniones de
manera pública y pacífica[213].
Así entonces, la asociación en organizaciones políticas, permiten ejercer estos
derechos, con un fin político, como lo es la manifestación pública y pacífica
del descontento social con el ejercicio del poder político.
314.      En efecto, como lo
ha reconocido esta Corte, el ejercicio de la movilización y la protesta social
deben darse de manera pacífica, puesto que:
“La Constitución rechaza expresamente el uso de la violencia
dentro del marco del Estado de derecho. Cuando existen instrumentos idóneos
para expresar la inconformidad, como el estatuto de la oposición, la
revocatoria de mandato, el principio de la soberanía popular, el control de
constitucionalidad, la acción de tutela, las acciones de cumplimiento y las
acciones populares, o las manifestaciones pacíficas, pierden sustento los
posibles motivos usados para legitimar la confrontación armada o las actitudes
violentas de resistencia a la autoridad”[214].
315.      Así:
“[…] los correctivos a las fallas en el manejo del poder
político tienen que ser de derecho y no de hecho. La vía de hecho no puede,
bajo ningún aspecto, conducir al restablecimiento del orden, no sólo por falta
de legitimidad in causa para ello, sino porque siempre es, dentro del Estado de
Derecho, un medio inadecuado, desproporcionado y generador de desorden”[215].
316.      Ejercicio pacífico de la deliberación política (literal (d) del
artículo 5º del PLEEO): El cuarto principio que
incorpora el legislador estatutario es el del ejercicio pacífico de la
deliberación política. En este sentido, considera el legislador estatutario que
el proceso de reincorporación política de los actores en armas requiere el
respeto del derecho efectivo a la oposición política. Como se señaló en el
acápite histórico de este proyecto (ver supra, sección II.E), uno de los propósitos del constituyente
al establecer la obligatoriedad de expedir un estatuto de la oposición era el
otorgamiento de garantías, tanto a las organizaciones políticas que ya se
encontraban en el sistema democrático de 1991, como a aquellas que fuesen
producto de eventuales negociaciones de paz entre el Estado y los grupos al
margen de la ley, los cuales tras un proceso de reincorporación a la vida civil
se integraran a la vida política. Así la consagración del mencionado principio,
es un reconocimiento a que las ideas políticas pueden y deben tramitarse en el
marco de las instituciones y las garantías que brinda la Constitución,
materializando así el principio democrático (Preámbulo), los derechos
fundamentales a la participación política (art. 40 Superior), el deber de
participar en la vida política y comunitaria del país (art. 95.5 de la Carta)[216].
317.      Por consiguiente, el respeto de la oposición política resultante de
un proceso de reincorporación política, y la maximización de las garantías
previstas es una materialización de los valores y principios que incorpora la
Constitución de 1991, es decir, la búsqueda de la incorporación de nuevas
fuerzas políticas en el marco de procesos de justicia transicional busca “el
fortalecimiento de la democracia mediante la promoción de la participación
de todos, restaurando una cultura política democrática y un nivel básico de
solidaridad y de confianza sociales para convencer a los ciudadanos de que participen
en sus instituciones políticas por razones distintas a la conveniencia persona”[217].
En efecto, la garantía de la oposición política a todas las organizaciones
políticas también es una forma de materializar el valor, principio, derecho y
deber de la paz, pues como lo reconoció esta Corte[218]:
“Uno de los aspectos que delimitan las
transiciones está dado por el establecimiento de una estructura democrática […]
En otros casos, como el colombiano, donde se intenta atraer a la vida civil y a
la institucionalidad a quienes combaten al Estado o promocionan la actuación de
aquellos,  implica necesariamente la ampliación de la base democrática con
la inclusión de todos aquellos que por causas del conflicto armado o del
régimen que se intenta dejar atrás se encontraban por fuera. Esta actitud pro
democrática trae como consecuencia la estabilidad del proceso de transición que
se extiende hasta el postconflicto y paralelamente, implica la ganancia del
reconocimiento del Estado que acoge a los desmovilizados o fuerzas armadas
rebeldes que lo eran porque desconocían la legitimidad de aquel.
[…]
“En este contexto, resulta primordial
para un Estado que avance hacia la solución pacífica de un conflicto armado
interno, desligar la violencia como forma de expresión de ideas en el seno de
la sociedad, máxime cuando dichos mecanismos -los violentos- son manifestación
de una cultura que se ha desarrollado en más de 50 años de conflicto y que,
precisamente, es la que quiere superarse. […] la participación política surge
como mecanismo idóneo que permite solventar las diferencias de una forma
pacífica y civilizada”.
318.      Como corolario de lo anterior, debe ponerse de presente que la “reincorporación
política de los actores en armas” a la que hace referencia este principio,
debe entenderse en el marco de la política de Estado
sobre paz, la cual se viene desarrollando desde hace varios años por diferentes
Gobiernos, y en la cual se han caracterizado los grupos armados ilegales que
son destinatarios de los programas de reinserción. Dicha política persigue como
objetivo la búsqueda de una solución pacífica del conflicto armado, y se
encuentra desarrollada principalmente en el documento CONPES No. 3554 de 1º de
diciembre de 2008, en el cual se fijó una política pública para la reintegración
social y económica para personas y grupos armados ilegales.
319.      Libertad de pensamiento y opiniones (literal (e) del artículo 5º del
PLEEO): El quinto principio que incorporó el
legislador estatutario es el de libertad de pensamiento y opiniones. Así propende
porque tanto las autoridades, como las organizaciones políticas y los
ciudadanos respeten las diferentes opciones ideológicas y opiniones
políticas divergentes que surjan en el debate democrático. Así, el legislador
estatutario reconoce el vínculo inescindible que existe entre el ejercicio de
la oposición política y el derecho a la libre expresión y la libertad de
pensamiento (Art. 20 Superior) que son el eje de una sociedad pluralista[219]
(ver supra,
numeral 198 a 203). En este sentido, en la ampliación del debate democrático, y en la
existencia de garantías para los movimientos políticos divergentes a quienes
ostentan el poder es que “la participación política surge como mecanismo
idóneo que permite solventar las diferencias de una forma pacífica y
civilizada.”[220]. En este sentido, la
libertad de pensamiento y de opiniones demanda, por un lado, el respeto por
parte de las organizaciones políticas, autoridades y ciudadanos, por las
posiciones políticas, -aun cuando no las suscriban-, que se manifiestan de
manera pacífica a través de los mecanismos que garantizan la participación
democrática en el marco de una democracia participativa, y de otro un
compromiso de las autoridades, los movimientos políticos y la ciudadanía, de
expresar y controvertir estas posiciones políticas de forma pacífica y
civilizada, sin abusos, respetando así los principios y valores que la
Constitución ha establecido como marco para la convivencia democrática en una
sociedad pluralista, materializando así el ideal de una democracia
constitucional.
320.      Pluralismo político (literal (f) del artículo 5º del PLEEO): El sexto principio que incorporó el legislador estatutario es el
del pluralismo político[221]. Este es un desarrollo
directo del artículo 1º de la Constitución que asocia al Estado Social de
Derecho colombiano[222] con las características
de una democracia participativa y pluralista (ver supra, numeral 198 a 203), y en consecuencia resulta ajustado a la Constitución que el
legislador estatutario demande el respeto por las diferentes opciones
ideológicas y opiniones políticas divergentes. En este sentido, el contenido de
este principio se entiende de forma análoga a lo dispuesto en el quinto
principio, puesto que el pluralismo político acarrea la libertad pensamiento y
opiniones, y no puede reputarse la existencia de aquel sin la posibilidad de
éstos. Como lo ha reconocido esta Corte, “La noción de pueblo que acompaña la concepción de democracia
liberal constitucional no puede ser ajena a la noción de pluralismo e implica
la coexistencia de diferentes ideas, razas, géneros, orígenes, religiones,
instituciones o grupos sociales”[223]. Por lo anterior, este
principio de pluralismo político además de exigir respeto por las opciones
ideológicas, demanda de las organizaciones políticas la canalización de sus
ideas a través de los procedimientos democráticos[224] previstos en la Constitución,
puesto que “[e]n los estados contemporáneos la voz del pueblo no puede ser
apropiada por un solo grupo de ciudadanos, así sea mayoritario, sino que surge
de los procedimientos que garantizan una manifestación de esa pluralidad”[225].
321.
Equidad de género (literal (g) del artículo
5º del PLEEO): El séptimo principio incorporado
en el PLEEO es el de equidad de género. De acuerdo con la caracterización que
de éste hace el legislador estatutario, el fin de dicho principio es que las
organizaciones políticas compartan el ejercicio de los derechos que les son
propios entre hombres y mujeres, de manera paritaria, alternante y universal.
De una parte, podría pensarse que el PLEEO bajo revisión incorpora una
definición restrictiva de “género”, con la cual se estaría dejando por
fuera a un grupo “tradicionalmente discriminado” como son las minorías
de identidad u orientación sexual, grupo que cuenta con una especial protección
constitucional a la luz del entendimiento del mandato de igualdad material
determinado por el constituyente en el artículo 13 superior. En este sentido,
resalta la Corte que en la revisión previa de la Ley 1475 de 2011, la Corte
Constitucional declaró ajustado a la Constitución el principio de equidad de
género dispuesto en dicho ley, bajo el entendido de que la concepción de género
no sólo se limitaba a definirlo como la igualdad real de derechos y
oportunidades entre hombres y mujeres, sino que también se extendía a “las
demás opciones sexuales”[226].
322.      En este sentido, observa la Corte que la sentencia mencionada, no es
precedente directo en el presente caso, por cuanto, el principio de equidad de
género que consagra el PLE Estatuto de la Oposición Política, incluye la
perspectiva de que los derechos allí consagrados se ejercerán entre hombres y
mujeres, de manera paritaria, alternante y universal. Con base en este
entendimiento, considera la Corte que el principio consagrado en el PLEEO no
contiene una discriminación frente a las minorías de identidad u orientación
sexual, sino que por el contrario, este principio propende por la
visibilización de las mujeres y su empoderamiento en el escenario político, del
cual, tradicionalmente se ha encontrado excluida[227],
mediante el establecimiento de una acción afirmativa que pretende compensar
aquellas formas de discriminación que impiden que las mujeres participen en
condiciones de igualdad en los escenarios políticos[228].
323.
Respecto de las acciones afirmativas, ha
sostenido la Corte que “Su finalidad es la de compensar las formas de
discriminación que impiden que la mujeres tengan una participación igualitaria
en el ámbito político, introduciendo correctivos al déficit tradicional, de
signo global, que se presenta en su acceso a la institución parlamentaria”[229]. En Colombia,
pese a que la Constitución reconoce a las mujeres los mismos derechos, en plena
igualdad con los hombres, aquellas enfrentan múltiples barreras que afectan su
posibilidad de participar en político en igualdad de condiciones. Esta
situación ha sido reportada por ONU Mujeres Colombia, en los siguientes
términos[230]: “En Colombia la participación política de las mujeres todavía
enfrenta grandes retos. En las elecciones de 2015 fueron elegidas las personas
que estarán a cargos de dirigir los municipios y departamentos del país entre
2016 y 2018, los resultados de estos comicios muestran que las mujeres
colombianas representan el 15,6% de los gobernadores, el 12,2% de los alcaldes,
el 16,7% de los diputados, y el 16.6% de los concejales del país. Es decir, en
ninguna de estas corporaciones las mujeres alcanzan a representar el 20% de
personas elegidas y es evidente que están muy lejos de alcanzar la paridad en
las corporaciones públicas del nivel regional y local. Este déficit en la
presencia de mujeres en cargos de poder en los gobiernos subnacionales se repite
en muchos países de América Latina en los que las mujeres aun no participan de
igualdad de condiciones a los hombres”.
324.      Las anteriores cifras, reveladoras de una reducida participación de
la mujer en los órganos colegiados de elección popular, evidencian un rezago
que tiene el país en materia de participación de la mujer en los órganos
representativos, por lo cual, la medida legislativa que se examina (así como la
consagración expresa de la misma en el articulado del PLEEO), parte del
reconocimiento del déficit de participación política de las mujeres señalado, y
la necesidad de introducir incentivos para corregir dicha situación. Así,
considera la Corte que el establecimiento del principio de equidad de género,
con la noción de paridad, alternancia y universalidad en el ejercicio de los
derechos consagrados en el PLEEO entre hombres y mujeres, consagra el
cumplimiento de varios mandatos constitucionales (arts. 13 y 107 Superior) y
normas internacionales[231] que consagran y
desarrollan la igualdad entre hombres y mujeres.
325.
Por otra parte, podría señalarse que la medida
afirmativa bajo examen introduce una limitación a la autonomía de los partidos
políticos; sin embargo, siguiendo la línea que sostuvo la sentencia C-490 de
2011 en su fundamento jurídico No. 106, en el presente caso, no se trata de una limitación arbitraria o desproporcionada, sino
que encuentra plena justificación, por las siguientes razones:
(i)
En primer lugar, no hay duda que el principio de
equidad de género consagrado la incorporación de medidas afirmativas que
propendan por la equidad de género encuentran su fundamento en el mandato
constitucional de igualdad material, por lo cual, desarrolla un fin
constitucional que no solo es legítimo, sino importante, comoquiera que
promueve la realización de un principio axial del ordenamiento constitucional
como es la igualdad real y efectiva entre hombres y mujeres, en este caso, en
el plano de la participación política, y propende adicionalmente, por el
cumplimiento de postulados medulares en la organización de los partidos y
movimientos políticos, previsto en el artículo 107 Superior[232],
esto es, un “avance hacia el cumplimiento de postulados medulares de la
organización de los partidos y movimientos políticos, tales como el
principio democrático y la equidad de género, especialmente, teniendo en cuenta
el estado actual de evolución, caracterizado por la inequitativa participación
de la mujeres en aquellos escenarios de altos niveles decisorios”[233].
Lo anterior, teniendo en cuenta especialmente el estado de evolución en
Colombia de la participación en política de las mujeres (ver supra,
numeral 323).
(ii)      En segundo lugar, la medida se muestra como adecuada y efectivamente
conducente para alcanzar la finalidad mencionada, toda vez que se traduce en
una medida encaminada a incrementar los niveles de participación y
visibilización de la mujer en los derechos consagrados para el ejercicio de la
oposición política, mediante la participación de las mujeres en dichos derechos
de forma paritaria, alternante y universal, haciendo que sea más igualitaria.
(iii)    Finalmente, la medida examinada no incorpora una restricción
desproporcionada a la autonomía de las organizaciones políticas, sobre este
asunto debe ponerse de presente que “la protección constitucional de la
autonomía de los partidos, está sujeta a las limitaciones que legítimamente
realice el legislador, en particular a aquellas orientadas a proteger los
principios a los cuales debe sujetarse la organización y actuación de los
partidos, como es la equidad de género”[234]. Así, señala
la corte que en el presente caso, la consagración del principio, y la
reiteración del mismo en el articulado del PLEEO, no afectan los contenidos
básicos del principio de autonomía de las organizaciones políticas, pues
mantienen un amplio ámbito de discrecionalidad en esa labor, por cuanto, aún
pueden elegir los ciudadanos y ciudadanas que mejor los representen.
326.      En razón a las consideraciones esbozadas en los numerales 321 a 325, frente al principio de equidad de
género la Corte Constitucional no encuentra reproche constitucional alguno,
toda vez que promueve la igualdad en la participación de las mujeres en política,
estableciendo una acción afirmativa en favor de las mujeres, desarrollando los
mandatos constitucionales, así como las obligaciones derivadas de los tratados
internaciones suscritos por Colombia. Se trata además, de una acción afirmativa
que si bien puede limitar algunos de los contenidos de la autonomía de las
organizaciones políticas, persigue una finalidad importante, es adecuada y
necesaria para alcanzar dicho fin, a la vez que resulta proporcional.
327.      Armonización con los convenios y tratados internacionales (literal
(h) del artículo 5º del PLEEO): El octavo principio
incluido por el legislador estatutario es la armonización con los convenios y
tratados internacionales. En efecto, el legislador previó que las disposiciones
que se incluyan en el PLE Estatuto de la Oposición, que se encuentren ligadas
al reconocimiento de derechos, deberán interpretarse de conformidad con los
tratados y convenios internacionales ratificados por Colombia, lo cual no
presenta problemas de constitucionalidad, sino que establece una
correspondencia con el artículo 93 de la Constitución, que en su inciso segundo
estableció que los derechos y deberes consagrados en la Carta Política, se
interpretarán de conformidad con los tratados internacionales. Sobre el
particular, la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha reconocido la
importancia de la oposición política al señalar[235]:
“En este sentido, es de resaltar que las
voces de oposición resultan imprescindibles para una sociedad democrática, sin
las cuales no es posible el logro de acuerdos que atiendan a las diferentes
visiones que prevalecen en una sociedad[236]. Por ello, la
participación efectiva de personas, grupos y organizaciones y partidos
políticos de oposición en una sociedad democrática debe ser garantizada por los
Estados, mediante normativas y prácticas adecuadas que posibiliten su acceso
real y efectivo a los diferentes espacios deliberativos en términos
igualitarios, pero también mediante la adopción de medidas necesarias para
garantizar su pleno ejercicio, atendiendo la situación de vulnerabilidad en que
se encuentran los integrantes de ciertos sectores o grupos sociales[237]”.
328.      De otro lado, el legislador estatutario previó que la interpretación
de las garantías y los derechos asociados al ejercicio de la oposición política
sea hecha de la manera más amplia posible, con el fin de, por esta vía,
maximizar el contenido y el ejercicio de los derechos políticos. Dicha
previsión es compatible con la maximización del principio democrático a la cual
ya se ha hecho referencia en esta sentencia. De otro lado, guarda identidad con
lo dicho por la Corte Interamericana de Derechos Humanos en relación con los
derechos políticos que deberán ser protegidos y concretados en la mayor medida
por los Estados[238]:
“141. Los derechos políticos consagrados
en la Convención Americana, así como en diversos instrumentos internacionales,
propician el fortalecimiento de la democracia y el pluralismo político. Este
Tribunal ha expresado que “[l]a democracia representativa es determinante en
todo el sistema del que la Convención forma parte”, y constituye “un
‘principio’ reafirmado por los Estados americanos en la Carta de la OEA,
instrumento fundamental del Sistema Interamericano”
“142. En el sistema interamericano la
relación entre derechos humanos, democracia representativa y los derechos
políticos en particular, quedó plasmada en la Carta Democrática Interamericana,
aprobada en la primera sesión plenaria del 11 de septiembre de 2001, durante el
Vigésimo Octavo Período Extraordinario de Sesiones de la Asamblea General de la
Organización de los Estados Americanos. En dicho instrumento se señala que:
[s]on elementos esenciales de la democracia representativa, entre otros, el
respeto a los derechos humanos y las libertades fundamentales; el acceso al poder
y su ejercicio con sujeción al Estado de derecho; la celebración de elecciones
periódicas, libres, justas y basadas en el sufragio universal y secreto como
expresión de la soberanía del pueblo; el régimen plural de partidos y
organizaciones políticas; y la separación e independencia de los poderes
públicos
“143. La Corte considera que el
ejercicio efectivo de los derechos políticos constituye un fin en sí mismo y, a
la vez, un medio fundamental que las sociedades democráticas tienen para
garantizar los demás derechos humanos previstos en la Convención”.
329.      Control político (literal (i) del artículo 5º del PLEEO): Como noveno principio el PLE Estatuto de la Oposición incorpora el
control político, con el fin de permitir a las organizaciones políticas verificar
y controlar las acciones políticas y administrativas del Gobierno. En este
sentido esta Corte ha definido el ejercicio del control político como un
contenido del derecho fundamental a la participación política (art. 40 CP):
“En cuanto a la segunda línea de acción
del principio democrático, la Corte ha dicho que la democracia participativa,
en lo referente al ejercicio del control del poder político, adquiere la
condición de derecho fundamental (CP art. 40), el cual constituye una condición sine
qua non para cumplir con los fines del Estado social de derecho”.[239]
330.      Este derecho bien puede ser ejercido directamente por la ciudadanía,
más aun en un modelo de democracia participativa, pero también puede
canalizarse a través de las organizaciones políticas, como lo reconoce esta
Corte al señalar que “el derecho al ejercicio del control sobre el poder
político adopta diversas modalidades en la estructura de nuestro sistema
constitucional. En algunos casos los ciudadanos lo ejercen (i) directamente,
por ejemplo, a través de la interposición de acciones públicas en defensa de la
Constitución[240]; y en otros, (ii)
por intermedio de sus representantes, como ocurre con los informes, las
citaciones o la moción de censura, etc.”[241]. En
la medida en que en el PLE Estatuto de la Oposición se refiere al ejercicio del
control político de las organizaciones políticas, se reitera que este debe
ejercerse de conformidad con la Constitución y la jurisprudencia
constitucional, en los términos señalados al momento de analizar la constitucionalidad
del artículo 4º (ver supra, numeral 303). Este control tiene especial relevancia
en una sociedad democrática, pues como lo ha reconocido esta Corte “El
control político que ejercen los representantes del pueblo cumple una función
de singular importancia en el sistema democrático, pues permite condensar los
intereses de la sociedad, mediante instrumentos a los cuales difícilmente se
tendría acceso”[242]; dicho control al
ejercerse dentro de los términos de la Constitución, la ley y la jurisprudencia
tiene como límite permitir “el desarrollo normal y adecuado de las
instituciones e impedir que su ejercicio obstruya injustificadamente el
gobierno de las mayorías”[243].
331.      Diversidad étnica (literal (j) del artículo 5º del PLEEO): Finalmente, el PLE Estatuto de la Oposición incorpora el principio
de diversidad étnica, como el deber de respeto por las posiciones culturales,
ideológicas, cosmovisión y opiniones políticas que surjan en el debate
democrático por parte de las organizaciones y/o movimientos indígenas,
afrodescendientes, raizales y palenqueras. Este principio desarrolla
directamente el pluralismo previsto en el artículo 1º de la Constitución y el
mandato incorporado en el artículo 7 Superior de reconocimiento y protección de
la diversidad étnica y cultural de la nación Colombiana. Como lo ha señalado
esta Corte “La noción de pueblo que acompaña la concepción de democracia
liberal constitucional no puede ser ajena a la noción de pluralismo e implica
la coexistencia de  diferentes ideas, razas, géneros, orígenes,
religiones, instituciones o grupos sociales”[244].
En efecto, el modelo democrático previsto en la Constitución de 1991
prevé “fórmulas que reconocen el pluralismo político, entendido como la
necesidad de incorporar al debate democrático las diferentes tendencias
ideológicas existentes en la sociedad, al igual que las distintas vertientes de
identidad social y comunitaria, entre ellas las derivadas de perspectivas de
género, minorías étnicas, juventudes, etc.”[245];
estas comunidades deben ser integradas al sistema democrático y dotadas de
todas las garantías que ello acarrea con el fin de materializar la
representatividad social, que es, precisamente, uno de los fundamentos de un
sistema democrático. Así, como lo ha señalado esta Corte “[e]s esta
representatividad social, sin duda, lo que legitima el quehacer de
corporaciones de elección popular como el Congreso de la República, las cuales,
por esa misma razón, deberán contar con la participación efectiva, tanto de los
sectores tradicionalmente marginados de lo público, como de las formas
minoritarias y diferentes de organización social-categorías frecuentemente
superpuestas”[246]. En efecto, este
principio se encuentra acorde con los mandatos constitucionales de inclusión de
las comunidades indígenas, afrodescendientes, raizales y palenqueras en el
sistema democrático.
f.
Decisión sobre la constitucionalidad de
los artículos 1 a 5
332.      Por las razones expuestas en los párrafos precedentes, la Corte
procederá a declarar la exequibilidad pura y simple de los artículos 1, 3, 4 y
5 del PLEEO; y declarará exequible el artículo 2º, salvo (i) la expresión “así
como a los grupos significativos de ciudadanos, las agrupaciones políticas y
movimientos sociales con representación en las corporaciones públicas de
elección popular”, contenida en la definición de organizaciones políticas
del inciso primero del artículo 2º.
Artículos 6 a 10: Temas –Declaración política, Niveles
territoriales de oposición política, Competencia para efectuar la declaración
política, Registro y publicidad y  Representación de las organizaciones
políticas
a.
Artículos 6 a 10
“Artículo 6°. Declaración política.
Dentro del mes siguiente al inicio del Gobierno, so pena de considerarse falta
al régimen contenido en la Ley 1475 de 2011 y ser sancionadas de oficio por la
Autoridad Electoral, las organizaciones políticas deberán optar por:
1. Declararse en oposición.
2. Declararse independiente.
3. Declararse organización de gobierno.
Las organizaciones políticas que
inscribieron al candidato electo como Presidente de la República, gobernador o
alcalde se tendrán como de gobierno o en coalición de gobierno.
En consecuencia, mientras dure su mandato
no podrán acceder a los derechos que se le reconocen a las organizaciones
políticas de oposición o independientes, en la presente ley.
Parágrafo. Las organizaciones políticas
podrán por una sola vez y ante la Autoridad Electoral modificar su declaración
política durante el periodo de gobierno.
Artículo 7°. Niveles territoriales de
oposición política. Los partidos y movimientos políticos con personería
jurídica podrán declararse en oposición, en cualquiera de los niveles de
gobierno de que trata el artículo 2° de esta ley.
Los grupos significativos de ciudadanos y
movimientos sociales con representación en las corporaciones públicas de
elección popular podrán declararse en oposición al correspondiente nivel
gobierno así:
1. Las que tengan representación en el
Congreso de la República lo podrán hacer frente al Gobierno nacional.
2. Las que tengan representación en las
asambleas departamentales lo podrán hacer frente a la respectiva administración
departamental.
3. Las que ostenten representación en los
concejos municipales y distritales lo podrán hacer frente a la respectiva
administración municipal o distrital.
Artículo 8°. Competencia para efectuar
la declaración política. En el caso de los partidos y movimientos políticos
con personería jurídica, la declaración política o su modificación se adoptará,
en cada nivel territorial, de conformidad con lo establecido en sus estatutos.
Cuando se trate de grupos significativos de
ciudadanos y movimientos sociales con representación en corporaciones públicas
de elección popular, la decisión se adoptará por los miembros de la bancada en
la correspondiente corporación pública.
Parágrafo transitorio. Las organizaciones
políticas deberán modificar sus estatutos y definir el mecanismo o autoridades
competentes para realizar la declaración política antes del veinte (20) de
julio de 2018.
Artículo 9°. Registro y publicidad.
La declaración política o su modificación, deberá registrarse ante la
correspondiente Autoridad Electoral, o en su defecto ante la Registraduría
Distrital o Municipal según corresponda, quienes deberán remitirla de manera
oportuna a aquella, para su respectiva inscripción en el registro único de
partidos y movimientos políticos. A partir de la inscripción se harán exigibles
los derechos previstos en esta ley.
La Autoridad Electoral publicará y
actualizará en su página web las respectivas declaraciones o modificaciones
Artículo 10. Representación de las
organizaciones políticas para el ejercicio y protección de los derechos de
oposición e independientes. Para el ejercicio de los derechos derivados de
la declaración de oposición e independencia, y para activar los mecanismos de
protección, se tendrán como representantes de los partidos y movimientos
políticos con personería jurídica, a las autoridades territoriales y nacionales
que definan sus estatutos.
Tratándose de grupos significativos de
ciudadanos con representación en corporaciones públicas de elección popular, se
tendrá a su comité promotor y a los miembros de la bancada.
Tratándose de movimientos sociales con
representación en corporaciones públicas de elección popular, se tendrá a
quienes figuren como representantes legales de las mismas y a los miembros de
las correspondientes bancadas”.
b.
Intervenciones
(i)
Intervenciones oficiales
333.      La Presidencia de la República manifestó que el artículo 6º del PLE
Estatuto de la Oposición, relacionado con la declaración política, constituye
uno de los ejes del proyecto, por cuanto permite identificar a las agrupaciones
políticas que efectivamente se encuentran en oposición. Señala, además, que el
PLE Estatuto de la Oposición permite que las agrupaciones políticas se declaren
como independientes, lo cual “dota al ejercicio de la política de mayores
niveles de compromiso y seriedad por parte de los actores”. Asimismo,
sostiene que la declaración política “cumple un papel fundamental con el fin
de que la ciudadanía conozca con claridad cuál es la posición que han sumido
las agrupaciones políticas, en claro fortalecimiento del principio democrático”.
334.      La Registraduría Nacional del Estado Civil señala, tras identificar
los fundamentos constitucionales y legales que regulan el funcionamiento de
dicha entidad, que en el único asunto del PLE Estatuto de la Oposición en el
cual tiene participación la Registraduría, es lo concerniente al registro
municipal y distrital de la declaración política o su modificación, contendida
en el artículo 9º. Sobre el particular, manifiesta que la entidad se encuentra
preparada y presta a rendir su concurso para garantizar una participación
política incluyente y pluralista.
(ii)
Intervenciones de organizaciones
internacionales
335.      El NIMD manifestó que la declaración política, como condición
esencial para acceder a los derechos y garantías a la oposición, reviste una
importancia práctica incuestionable, en la medida en que permite determinar
cuáles son los sujetos de los derechos consagrados en la ley. Asimismo,
manifestó que la restricción a la modificación de la declaración, contenida en
el artículo 6º del proyecto de ley, tiene gran importancia, debido a que busca
introducir estabilidad al sistema de partidos. Por último, consideró un acierto
que el proyecto de ley no se inmiscuya en la actividad política de los
partidos, pues su artículo 8º remite a los estatutos internos de las
organizaciones para que sean esas normas las que determinen quienes son los
competentes para manifestar oficialmente el rol de la colectividad frente al
gobierno.
(iii)
Intervenciones académicas
336.      Por su parte, la Universidad Externado de Colombia en relación con
la declaración política, sostienen que si bien ésta se encuentra ajustada a la
Constitución, debe entenderse que “[e]sta declaración debe ser un acto
formal, y debe entenderse que proviene de toda la organización. Esta regla debe
enlazarse con la de disciplina de grupo y disciplina parlamentarias. Sin
embargo, no se contempla qué pasaría con el funcionario que con su actuación
vulnere la declaración de oposición o independencia de su respectiva
organización política”[247].
(iv)
Intervenciones ciudadanas
337.      Para la MOE, la frase “so pena de considerarse falta al régimen
contenido en la Ley 1475 de 2011 y ser sancionadas por la autoridad electoral”,
contenida en el primer inciso del artículo 6º del PLE Estatuto de la Oposición,
vulnera la Constitución y por lo tanto ha de ser declarada inexequible. Lo
anterior se encuentra fundamentado en la sentencia C-490 de 2011, en donde se
fijó el parámetro de constitucionalidad respecto del régimen sancionatorio. De
acuerdo con los intervinientes, de la Constitución no se deriva un mandato de
imponer sanciones a los partidos o movimientos políticos en los términos del
primer inciso del artículo 6º del PLE bajo estudio. Señalan que el artículo 107
Superior, en su inciso 7º, establece que “[l]os Partidos y Movimientos
Políticos deberán responder por toda violación o contravención a las normas que
rigen su organización, funcionamiento o financiación (…)”.
338.      Sin embargo, en criterio de los intervinientes, esto debe leerse a
la luz del artículo 112 y, por lo tanto, prima facie se habilitaría al
PLE a incorporar sanciones a las organizaciones políticas que contravengan el
régimen consagrado por el Legislador. A pesar de esto, la MOE considera que el
aparte normativo del PLE Estatuto de la Oposición anteriormente citado no
cumple un análisis de razonabilidad y proporcionalidad. En esa medida,
concluyen que no se observa cómo la falta de declaración de una postura frente
al gobierno puede violar un fin constitucionalmente relevante. Asimismo, añaden
que la ausencia declaración incluso puede acarrear consecuencias desfavorables
para los intereses de las propias organizaciones políticas. En consecuencia, al
no evidenciarse una afectación a un bien jurídico o un fin estatal relevante,
la imposición de una sanción resulta en “un exceso en el ejercicio del poder
sancionatorio del Estado”. Por último, argumentan que esta disposición
vulnera el principio de legalidad, pues la conducta allí referida, es decir la
falta de declaración política, no se enmarca en los supuestos establecidos en
el artículo 10 de la Ley 1475 de 2011, por lo que no se determina la sanción
que debe ser aplicada para las organizaciones políticas.
339.      Por otro lado, la MOE se pronuncia sobre el artículo 8º del PLE
Estatuto de la Oposición, solicitando una declaratoria de constitucionalidad
condicionada, de manera que su interpretación resulte acorde con la maximización
y expansión del principio democrático. Así, consideran que debe entenderse que
la declaración de oposición o independencia frente al gobierno debe ser el
resultado de un proceso amplio al interior de las organizaciones, que garantice
el pluralismo y la participación efectiva de todos o la mayoría de los
afiliados. Lo anterior, sostienen, encuentra su sustento en el hecho de que ha
existido un esfuerzo legal y constitucional por fortalecer la democracia
interna de las organizaciones políticas, el cual ha sido avalado por la Corte
Constitucional en sentencias como la C-089 de 1994 y C-490 de 2011. Asimismo,
argumentan que la Corte Constitucional ha señalado que la existencia de
consultas en organizaciones políticas promueve la participación efectiva y el pluralismo
(C-490 de 2011). En este mismo sentido, señalan que el Consejo de Estado ha
enfatizado en la necesidad de que al interior de los partidos políticos se
garantice el pluralismo y la deliberación, es decir, la participación
democrática.[248] Por último, argumentan
que la declaración de oposición es una decisión ideológica fundamental para las
organizaciones políticas, por lo que la toma de esta decisión debe involucrar
al máximo órgano de decisión del partido o, por lo menos, uno que garantice a
sus miembros influir decisivamente en la decisión.
c.
Concepto del Procurador General de la
Nación
340.      Afirma que los artículos 6º, 7º y 8º del PLE Estatuto de la
Oposición, relacionados con la declaración política de oposición, independencia
o como parte del Gobierno que deben hacer todos los partidos políticos dentro
del mes siguiente al inicio del Gobierno, constituyen un eje central del
estatuto, en la medida en que es un “medio para garantizar la participación
política de forma organizada, con transparencia y además con plena inclusión
regional”.
341.      Con relación al artículo 10, relacionado con los representantes de
las agrupaciones en oposición, explica que “no solo materializa la
protección del derecho a la oposición, sino que además reafirma la apuesta por
la descentralización que permite la concreción de los derechos de forma más
eficiente y eficaz”.
342.      Afirma la interviniente que los artículos 2 inciso 2, 7, 13 literal
c), 17 inciso 1, 18, 19, 21, 22, 23, 25 y 27 del PLE Estatuto de la Oposición
se ajustan a la Constitución, pues logran descentralizar el ejercicio de la
política, en desarrollo de los mandatos contenidos en los artículos 1, 209,
286, 287, 298, 299, 300, 303, 312, 313, 314 y 315 de la Constitución.
343.      Indica que el PLE Estatuto de la Oposición amplía la noción de
gobierno para referirse a las administraciones departamentales, distritales y
municipales, con lo que se fortalece el debate político en todos los niveles,
dándole importancia a los líderes locales y a una visión descentralizada del
Estado. Afirma que al permitir que distintas garantías de la oposición política
se manifiesten no solo a nivel nacional sino también a nivel territorial se
desarrolla la descentralización territorial, por lo que considera que las
normas antes indicadas  contenidas en el PLE Estatuto de la Oposición deben
considerarse ajustadas a la Constitución.
d.
Problemas jurídicos
344.      Le corresponde a la Corte resolver si el contenido material de los
artículos 6º a 10 del mencionado PLE Estatuto de la Oposición se enmarca dentro
de los mandatos constitucionales, incluyendo pero sin limitarse al
reconocimiento de derechos a movimientos o grupos que no cuentan con personería
jurídica. Adicionalmente, corresponde a la Corte definir si el artículo 7º y el
artículo 8º del PLEEO, se ajustan a los principios de autonomía territorial, en
relación con el ejercicio de la oposición política en el nivel territorial.
e.
Consideraciones de la Corte
Marco jurídico en
torno a la intervención del legislador en la regulación de las organizaciones
políticas
345.      Tal como lo manifestó la Corte en la sección II.D, así como en el análisis de
constitucionalidad material del artículo 2º del PLEEO (ver supra,
numeral 269), el artículo 1º de
la Constitución definió a Colombia como “un Estado social de derecho,
organizado en forma de República unitaria, descentralizada, con autonomía de
sus entidades territoriales, democrática, participativa y pluralista”. En
este mismo sentido, el artículo 2º estableció como fin esencial del Estado “facilitar
la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida
económica, política, administrativa y cultural de la Nación”. Sumado a
esto, el artículo 3º dispuso que “[l]a soberanía reside exclusivamente en el
pueblo, del cual emana el poder público. El pueblo la ejerce en forma directa o
por medio de sus representantes, en los términos que la Constitución establece”.
Finalmente, el artículo 40 consagró el derecho fundamental de participación de
los ciudadanos en la “conformación, ejercicio y control de poder público”.
346.      Los partidos y movimientos políticos, los grupos significativos de
ciudadanos, las agrupaciones políticas y los movimientos sociales con
representación en las corporaciones públicas de elección popular se enmarcan
dentro del modelo actual de democracia participativa y pluralista (ver supra,
numeral 269), en el cual, las
organizaciones políticas cumplen el papel de canalizar la voluntad pública, de
modo que logren traducir las demandas sociales y, de manera más amplia, las
preferencias de los electores, en planes de acción política que tengan la
virtualidad de convertirse en componente de la agenda pública, una vez la
agrupación acceda a los cargos y corporaciones representativas. Lo anterior
refleja que la identidad entre agrupaciones políticas e intereses y
preferencias de los electores es consecuencia de la representatividad democrática
que debe prevalecer en aquellas[249].
347.      Como lo ha expresado la jurisprudencia de esta Corte, la respuesta
del derecho constitucional colombiano a la necesidad de consecución de la
representatividad democrática en las organizaciones políticas, desde la expedición
de la Constitución de 1991, muestra dos etapas:
“La primera, interesada esencialmente
en garantizar la autonomía de las agrupaciones políticas, a través del
reconocimiento de la libertad organizativa de las mismas. La segunda, que
surgió como respuesta a la crisis de representatividad generada por fenómenos
como el personalismo en la política y la actuación de grupos armados
irregulares y el crimen organizado, la cual tiene como denominador común el
reconocimiento de espacios específicos de regulación de los partidos y
movimientos, como herramienta jurídica para asegurar sus finalidades dentro de
la democracia participativa, enunciadas anteriormente”[250].
348.      En una primera etapa, se partió de considerar que la libertad
organizativa era un valor de raigambre constitucional, de manera que debía ser
preservada de intervenciones indebidas por parte del legislador. Sin perjuicio
de esto, en la sentencia C-089 de 1994 se consideró que “(…) [l]a
prohibición del artículo 108 de la CP - dirigida a garantizar a los partidos y
movimientos una esfera propia de libertad organizativa interna -, debe
conciliarse con la facultad que la Constitución reserva al Congreso para
regular a través de una ley estatutaria la organización y régimen de los
partidos y movimientos políticos (CP art. 152-c)”[251];
de modo que se impusieron unos límites positivos y negativos a la intervención
del legislador en la organización y régimen de los partidos y movimientos
políticos[252]. En desarrollo de esto,
durante esta etapa se consideró que el Congreso estaba facultado para imponer
límites a la competencia de las agrupaciones políticas siempre y cuando (i) se
trate de restricciones genéricas, que no incidan en la determinación concreta
de sus estructura y funciones; y (ii) estén unívocamente dirigidas a mantener
la vigencia del sistema político democrático representativo[253].
Asimismo, se consideró que el grado de regulación constitucionalmente legítimo
sobre los partidos y movimientos políticos debía estar ligado a las condiciones
históricas del régimen político[254].
349.      Sin perjuicio de lo anterior, como consecuencia de diferentes
cambios en las prácticas políticas que ocurrieron con posterioridad a la
expedición de la Constitución Política de 1991, el Congreso, en ejercicio del
poder de reforma, modificó las normas constitucionales con el fin de extender
el ámbito de regulación admitido a la organización y estructura de los partidos
y movimientos políticos[255]. En consecuencia, se
rompió con el régimen anterior que privilegiaba la libertad organizativa, para
aumentar, en una segunda etapa, el grado de intervención estatal en las
agrupaciones políticas mediante reglas específicas que cumplían con tres
propósitos a saber: (i) el fortalecimiento de las agrupaciones políticas; (ii)
la búsqueda de mayores niveles de representación democrática; y (iii) la
exigencia de regímenes de control y sanción, que sirvan de desestimulo para la
cooptación del sistema político por parte de actores ilegales. En esa medida,
se consideró que “la legitimidad prima facie de regulaciones particulares
sobre la organización y funcionamiento de las agrupaciones políticas, [debe
tener como] objeto cumplir con las finalidades antes explicadas”[256].
350.      Bajo el marco regulatorio anteriormente explicado fue expedida la
Ley 1475 de 2011, la cual adoptó ciertas reglas sobre la organización de los
partidos y movimientos políticos. Esta Ley consagró ciertos principios a los
que deben ajustar su organización y funcionamiento los partidos o movimientos
políticos, dentro de los que se encuentran los principios de transparencia,
objetividad, moralidad, equidad de género y el deber de presentar y divulgar
sus programas políticos, los cuales deben ser garantizados en sus estatutos[257].
Asimismo, consagra el establecimiento del registro único de partidos y
movimientos políticos (Art. 3º); la reglamentación sobre los contenidos mínimos
de los estatutos (Art. 4º); y el régimen sancionatorio aplicable (Arts. 8-13),
entre otros aspectos. Estos temas, por su relevancia en el presente caso, serán
desarrollados en detalle al analizar de manera particular el articulado del PLE
Estatuto de la Oposición acá estudiado.
351.      Los artículos 6-10 del PLE Estatuto de la Oposición regulan asuntos
relacionados con la declaración política; los niveles territoriales en los que
se permite la declaración de oposición; la competencia para efectuar la
declaración política; su registro y publicidad; y la representación de las
organizaciones políticas para el ejercicio y protección de los derechos
consagrados en el PLEEO. A continuación se procederá a analizar de manera
particular la constitucionalidad de cada uno de estos artículos.
352.      Artículo 6: El artículo 6º del PLE
Estatuto de la Oposición establece el deber de las organizaciones políticas de
realizar la declaración política de oposición, independencia o gobierno, dentro
del mes siguiente al inicio del Gobierno, so pena de considerarse falta al
régimen contenido en la Ley 1475 de 2011 y ser sancionadas de oficio por la
Autoridad Electoral. Asimismo, contiene una restricción a la modificación de la
declaración política, según la cual ésta solo podrá modificarse por una vez
durante el periodo del Gobierno y señala que las organizaciones que
inscribieron al candidato electo como Presidente de la República, gobernador o
alcalde, se tendrán como de Gobierno y, mientras dure su mandato, no podrán
acceder a los derechos que se le reconocen a las organizaciones políticas de
oposición o independientes.
Consideraciones sobre el deber
en cabeza de las organizaciones políticas, de optar por declararse en oposición,
independencia o gobierno
353.      En aras de garantizar el ejercicio adecuado de la oposición
política, el inciso primero artículo 6º acá analizado establece el deber, en
cabeza de las organizaciones políticas[258], de optar
por declararse en oposición, independencia o de gobierno. Al respecto, en los
antecedentes del PLE Estatuto de la Oposición[259]
se señaló que la declaración política “constituye uno de los ejes de este
proyecto. En efecto, si algo ha resultado difícil en la democracia en Colombia
ha sido poder identificar a las organizaciones políticas que efectivamente
están en oposición. La definición clara de las posturas frente a los gobiernos
no solo es necesaria para fortalecer la identidad de los partidos sino para los
ciudadanos que tienen el derecho a conocer las distintas propuestas para
valorar su comportamiento”. Así, “la declaración política no es una
opción, es una obligación que todas las organizaciones políticas deben cumplir
dentro del primer mes del inicio del respectivo gobierno, de manera que la ciudadanía
conozca con claridad cuál es la posición que han asumido” (Negrillas
fuera de texto original).
354.      En este sentido, el deber de presentar la declaración política se
encuentra en el marco de lo previsto en los artículos 107 y 112 de la
Constitución, según los cuales “[l]os Partidos y Movimientos Políticos se
organizarán democráticamente y tendrán como principios rectores la
transparencia, objetividad, moralidad, la equidad de género, y el deber
de presentar y divulgar sus programas políticos” y “[l]os partidos y
movimientos políticos con personería jurídica que se declaren en
oposición al gobierno, podrán ejercer libremente la función crítica frente a
éste, y plantear y desarrollar alternativas políticas” (Subrayado fuera del
texto original).
355.      Para esta Corte, elevar la declaración de oposición, independencia o
gobierno a un deber de las organizaciones políticas se encuentra ajustado a la
Constitución en la medida en que es un desarrollo de los artículos 107 y 112 de
la Carta que establecen como presupuesto de un adecuado funcionamiento de los
agentes del sistema político, la exposición de los programas de cada
organización, de modo que puedan, según su decisión, ejercer con libertad una
función crítica, independiente o de apoyo frente al gobierno, lo que redunda en
ofrecer al ciudadano alternativas políticas serias y viables en las cuales
pueda confiar para que lo representen. Resulta evidente que la expresión de la
voluntad de las organizaciones políticas es de vital importancia para la
ciudadanía, que al conocer la posición política de las organizaciones
políticas, estará en mejor posición para expresar sus ideas en un entorno
democrático, pues al ser transparentes las opciones que ofrecen las
organizaciones políticas, tendrá certeza en la escogencia de la alternativa que
mejor represente sus visiones políticas.
356.      Asimismo, la norma analizada se enmarca dentro de los principios de
pluralidad y participación, propios de un sistema multipartidista, pues permite
que las organizaciones políticas opten por definirse no sólo como de gobierno u
oposición, sino también en una posición de independencia. Sumado a esto, se
encuentra que la declaración política consigue fortalecer la identidad de las
agrupaciones políticas, pues estarán vinculadas por su declaración respecto de
sus seguidores, dificultando cambios intempestivos en la posición de la
organización que defrauden la confianza de los electores.
357.      Por lo demás, en dicha norma se establece una limitación a las
organizaciones políticas que inscribieron (Arts. 32 y 33 de la Ley 1475 de
2011)[260], sola o en coalición[261],
a quien resulte Presidente, Gobernador o Alcalde, en la medida que, a dichas
organizaciones se les tendrá como organizaciones de gobierno. En primera
instancia, resalta la Corte que en este inciso se reconoce la descentralización
territorial como fundamento del Estado colombiano, en la medida en que regula
ciertas restricciones para las organizaciones políticas que inscriban al
candidato electo como Presidente de la República, Gobernador o Alcalde. El
reconocimiento de la descentralización territorial en materia de declaración
política, es un asunto que será abordado al momento de analizar la
constitucionalidad del artículo 7º del presente PLE Estatuto de la Oposición.
En segunda instancia, dicha limitación se enmarca dentro de los derechos de los
ciudadanos de conocer con claridad las posturas de sus candidatos, así indicó
el legislador estatutario que “mal podría frente a los ciudadanos y la
democracia permitirse que una organización política tenga la doble condición de
partido de gobierno y de oposición, y gozar simultáneamente de los privilegios
y derechos que dan ambas opciones”[262].
358.      Aclarado lo anterior, la Corte evidencia que la limitación frente a
la declaración política de las organizaciones que inscribieron a quien
resultare elegido Presidente de la República, Gobernador o Alcalde, encuentra
su justificación en la búsqueda de un funcionamiento adecuado y racional del
sistema político, de modo que se impida que una determinada organización política
pueda al mismo tiempo ser de oposición o independiente, por un lado, y contar
con el candidato elegido como Alcalde, Gobernador o Presidente de la República,
por el otro.
359.      Sin perjuicio de lo anterior, debe resaltarse que la restricción
contenida en este inciso no implica que las organizaciones políticas que
inscriban a los candidatos electos, solas o en coalición, estén obligadas a
apoyar permanentemente a sus gobernantes, pues esto limitaría la libertad de
manera desproporcionada y los dejaría inoperantes frente a cambios y conductas
de los gobernantes que resultaren elegidos, los cuales no se ajusten a sus
principios, valores y programas. Bien pueden estas organizaciones no apoyar,
apartarse de su gobernante o votar en contra, de acuerdo con las regulaciones
vigentes en relación con el régimen de bancadas contenido en la Ley 974 de
2005, así como las prohibiciones a la doble militancia y la reglamentación en
materia de coaliciones, contenidas en la Ley 1475 de 2011. Lo que sí significa
esta disposición es que, bajo ninguna circunstancia, las organizaciones que
inscriban al candidato elegido, de manera individual o por medio de una
coalición, tengan acceso a autodenominarse como oposición, y así hacerse
acreedores de los derechos contenidos en el PLEEO, mientras dure el mandato de
quien resultase elegido como Presidente de la República, Gobernador o Alcalde.
360.      En conjunto, las ventajas que genera la imposición del deber de
declaración de oposición, independencia o gobierno fortalece y ahonda la
democracia, realizando valores constitucionales esenciales para un sistema
pluralista, participativo y democrático propio como el que defiende la
Constitución de 1991 (ver supra, sección II.D). Adicionalmente, la norma analizada
permite determinar con precisión, los sujetos sobre los que recaen los derechos
del Estatuto de la Oposición, otorgando certeza, garantizando el principio
democrático y permitiendo el ejercicio de la participación política de forma
organizada y transparente. En consecuencia, elevar a deber la realización de la
declaración política se presenta como compatible con la Constitución, en la
medida en que permite un desarrollo transparente y coherente del sistema
electoral, acorde con los principios establecidos en la Constitución y en las
normas aplicables, y por lo tanto no encuentra la Corte ningún reproche
constitucional sobre su exequibilidad.
Consideraciones
sobre el término de un mes, otorgado para la realización de la declaración
política, y las sanciones aplicables en caso de incumplimiento
361.      Sin perjuicio de lo anterior, debe tenerse en cuenta que el mismo
inciso primero del artículo 6 acá estudiado establece que esta declaración
deberá hacerse “[d]entro del mes siguiente al inicio del Gobierno, so pena
de considerarse falta al régimen contenido en la Ley 1475 de 2011 y ser
sancionadas de oficio por la Autoridad Electoral”. Lo anterior pone de
presente dos problemas jurídicos que deberán ser abordados por la Corte a
saber: (i) la constitucionalidad del término de un (1) mes, contado a partir
del inicio del Gobierno, otorgado para la realización de la declaración
política; y (ii) la constitucionalidad de la configuración de una falta al
régimen contenido en la Ley 1475 de 2011, sancionable de oficio por la
Autoridad Electoral, ante la ausencia de realización de la declaración política
en el término estipulado por la norma.
362.      En relación con el primer problema jurídico, se debe partir por
aclarar que no se evidencia una intervención por parte del legislador
estatutario en la organización y estructura interna de las organizaciones
políticas que implique una limitación a su autonomía, sino ante el
establecimiento de una medida que pretende que, por un lado, la ciudadanía
tenga conocimiento de la posición asumida por una determinada organización y
por el otro, el Estado tenga claridad sobre dicha posición, con el fin de
garantizar los derechos establecidos en el presente PLE Estatuto de la
Oposición. Bajo este entendido, esta Corte considera razonable que se haya
optado por otorgar el plazo de un mes, contado a partir del inicio del
respectivo Gobierno, para que las organizaciones políticas manifiesten su
posición frente al mismo, teniendo en cuenta que, de antemano, los programas de
gobierno de los aspirantes a alcalde, gobernador o Presidente de la República,
deberán ser publicados y divulgados al momento de inscribir la candidatura, con
base en lo dispuesto en las Leyes 131 de 1994 y 996 de 2005. Es de aclarar que
el término de un mes deberá entenderse y aplicarse según el nivel nacional o
territorial al que corresponda. Lo anterior, pone de presente que las
organizaciones políticas contarán con un tiempo prudente para conocer dichos
programas, debatirlos al interior de sus grupos y optar por tomar una posición
determinada frente a quien resultase elegido con base en éstos. En esa medida,
se trata de una disposición desarrollada en el marco de configuración
legislativa que resulta razonable y proporcional por lo que se encuentra
ajustada a la Constitución y que, en consecuencia, deberá ser declarada
exequible en la parte resolutiva de esta sentencia.
363.      Por su parte, frente a la configuración de una falta al régimen
contenido en la Ley 1475 de 2011 por el incumplimiento del deber de declaración
dentro del mes siguiente al inicio del Gobierno, sancionable por la Autoridad
Electoral, debe resaltarse que, como lo ha sostenido esta Corte, “la
definición de las sanciones es un asunto sometido prima facie a la libertad de
configuración legislativa, la cual está limitada por el contenido de los
principios de razonabilidad, proporcionalidad, legalidad y lesividad”[263].
Lo anterior implica que, por un lado, la conducta sancionada tenga la
posibilidad material de afectar fines estatales constitucionalmente relevantes,
conllevando a algún grado verificable de lesividad y, por el otro, exista una
relación proporcional entre el grado de afectación a la función estatal, la
entidad del bien jurídico vulnerado y la sanción impuesta. Asimismo, requiere
el cumplimiento del principio de legalidad, de modo que el legislador
determine, al menos en sus aspectos esenciales, las conductas susceptibles de
sanción y el procedimiento aplicable[264].
364.      Sobre este punto, uno de los intervinientes solicitó la declaratoria
de inexequibilidad de la expresión “so pena de considerarse falta al régimen
contenido en la Ley 1475 de 2011 y ser sancionadas de oficio por la Autoridad
Electoral”, contenida en el primer inciso del artículo 6º del PLE Estatuto
de la Oposición, al considerar que configuraba un “exceso en el ejercicio
del poder sancionatorio del Estado”, por no cumplir con los requisitos de
razonabilidad y proporcionalidad, así como por vulnerar el principio de
legalidad, que deben regir estas disposiciones.
365.      Para esta Corte, la imposición de una consecuencia jurídica a la
falta de declaración política busca desarrollar tanto el deber de las
organizaciones políticas de “responder por toda violación o contravención a
las normas que rigen su organización [o] funcionamiento”,
establecido en el artículo 107 de la Constitución, así como el derecho a la
oposición consagrado en el artículo 112 de la Constitución, de modo que se
permita un ejercicio de la participación política de forma organizada y con
transparencia. En esa medida, se encuentra que, aceptar un escenario que no
imponga consecuencia alguna al incumplimiento del deber de declaración de la
posición de las distintas organizaciones políticas frente al Gobierno que se
encontró acorde con la Carta, implicaría negar eficacia a una norma que se
encamina a ahondar la democracia, asegurar la confianza de la ciudadanía en los
agentes del sistema político y nivelar el ejercicio del debate entre quienes
ostentan el poder y quienes ofrecen alternativas al mismo. Igualmente, la
medida se presenta concordante con el deber que impone la Constitución a las
organizaciones políticas de responder por el incumplimiento de los deberes
derivados de la Constitución o la Ley. La sentencia C-490 de 2011 señala que
las sanciones dispuestas en la Ley 1475 de 2011 resultan compatibles con la
Constitución, debido a que son un desarrollo de lo establecido en el artículo
107 Superior.
366.      Con base en lo anterior, considera la Corte que la sanción incluida
en el artículo 6º es razonable y proporcionada, contrario a lo sostenido por el
interviniente. Ahora bien, extender este régimen sancionatorio para el
escenario de la no realización de la declaración política no se presenta
contrario a las disposiciones constitucionales, pues busca realizar los
importantes propósitos de ahondar la democracia, facilitar la representación
política brindando seguridad y transparencia en su elección al ciudadano y
permitir un adecuado ejercicio de la oposición. De este modo, se trata de una
disposición fundamental que busca precisamente organizar a las diferentes
organizaciones políticas, con el fin de hacer efectivo el derecho a la
oposición política en los términos establecidos por la misma Constitución.
367.      Sumado a lo anterior, debe tenerse en cuenta que una lectura del
precepto analizado permite determinar que éste no impone de por sí una sanción
específica a la falta de declaración política, sino que, en su lugar, lo remite
a un régimen sancionatorio contenido en la Ley 1475 de 2011, régimen que fue
declarado exequible en la sentencia C-490 de 2011. Frente a este punto debe
resaltarse que, en desarrollo del inciso 7º del artículo 107 de la Constitución[265],
la Ley 1475 de 2011 establece sanciones al “incumplimiento grave de los
deberes de diligencia en la aplicación de las disposiciones constitucionales o
legales que regulan la organización, funcionamiento y/o financiación de dichas
organizaciones políticas”[266]. Esta norma, leída a la
luz del artículo 112 de la Carta que señala que “una ley estatutaria
reglamentará integralmente” lo concerniente al derecho a la oposición, pone
de presente que el legislador estatutario, en ejercicio de su libertad de
configuración legislativa, está facultado para incorporar sanciones o
consecuencias jurídicas para las organizaciones políticas que contravengan la
regulación en torno al derecho a la oposición, y que incluso, en desarrollo del
artículo 107, estaría en el deber de imponer consecuencias jurídicas a la
desatención del deber de declaración política.
368.      En efecto, teniendo en cuenta que el artículo 8º del PLE Estatuto de
la Oposición bajo estudio establece la modificación de los estatutos y el
establecimiento del mecanismo o autoridades competentes para realizar la
declaración política antes del veinte (20) de julio de 2018, se evidencia que
las organizaciones políticas deberán establecer reglas internas en relación con
la declaración política de la que trata el artículo 6º aquí analizado para
aquella fecha, lo que conlleva a que a la entrada en vigencia del Proyecto de
Ley objeto de revisión, la contravención a la realización de dicha declaración
comportará una vulneración a las disposiciones constitucionales y legales que
regulan la organización y funcionamiento de las agrupaciones políticas,
sancionable con base en las reglas establecidas en la Ley 1475 de 2011. En este
punto conviene reiterar que la medida no apunta a intervenir en la organización
interna de las organizaciones políticas, sino que en el marco de su autonomía,
y existiendo un deber predicable de ellas que resulta compatible con la
Constitución (Art. 107 Superior), la norma desarrolla un mecanismo de
responsabilidad ajustado al marco constitucional para el funcionamiento de las
organizaciones políticas en democracia. Por lo anterior, esta Corte encuentra
que el legislador actuando en ejercicio de su libertad de configuración, está facultado
para establecer que la ausencia de declaración política configura una falta al
régimen contenido en la Ley 1475 de 2011, sancionable de oficio por la
Autoridad Electoral, siendo ésta una medida cuya finalidad es precisamente
garantizar el desarrollo adecuado y la protección del derecho a la
participación política.
369.      Ahora bien, como lo ha reconocido en diferentes oportunidades la
jurisprudencia constitucional el artículo 107 C.P. (i) prevé un modelo
sancionatorio gradual, que reserva las sanciones más graves, como la
cancelación de la personería jurídica, a las faltas que tengan idéntico grado
de afectación de bienes jurídicos relacionados con la organización y
funcionamiento de partidos y movimientos, lo cual conlleva a que la Autoridad
Electoral reserve los castigos más graves a faltas de similar entidad; y (ii)
la enunciación que hace la norma constitucional no es conclusiva, puesto que el
uso del término “hasta” implica que pueden existir otras modalidades de
sanción, las cuales estarán sujetas a criterios de razonabilidad y
proporcionalidad, por lo que, la Autoridad Electoral podrá inclusive aplicar
considerar la eliminación de beneficios dispuestos en el artículo 11 del PLE
Estatuto de la Oposición como sanción aplicable. Por supuesto, la exequibilidad
general de las sanciones planteadas en el artículo 6 objeto de análisis, no
exime a la Autoridad Electoral de garantizar la eficacia del derecho al debido
proceso de los partidos y movimientos políticos, al imponerlas en cada caso
concreto, por lo que contra la misma, aparte de los recursos que puedan
interponerse ante la entidad, caben las acciones judiciales previstas en la ley.
Esto en el entendido que dicho órgano está sujeto a las prescripciones de la
Constitución y a la ley en lo que respecta al ejercicio de las funciones que le
otorga el artículo 265 Superior.
370.      Con fundamento en lo anteriormente expuesto, no encuentra la Corte
reproche de constitucionalidad alguno frente a la imposición de un régimen de
sanciones aplicables ante la ausencia de cumplimiento del deber de presentar la
declaración política, ya que el mismo resulta esencial en el marco del PLE
Estatuto de la Oposición. De esta forma, si el Congreso es competente para dictar
la ley estatutaria integral sobre el ejercicio del derecho de oposición, lo es
igualmente para establecer las sanciones que juzgue apropiadas con miras a
garantizar el cumplimiento del régimen que adopta. Sin embargo, cabe destacar
que la imposición de sanciones por parte de la Autoridad Electoral se encuentra
sujeta al principio de gradualidad, razonabilidad y proporcionalidad. Así
mismo, dicha Autoridad estará sujeta al ejercicio del debido proceso.
Consideraciones
sobre la prohibición de doble militancia aplicable a los integrantes de las
organizaciones políticas
371.      Adicionalmente, resalta la Corte respecto de la prohibición de doble
militancia aplicable a los integrantes de las organizaciones políticas que: (i)
el artículo 107 Superior prevé que si bien todos los ciudadanos tienen tanto el
derecho de fundar, organizar y desarrollar partidos y movimientos políticos
como la libertad de afiliarse o retirarse de ellos, “En ningún caso se
permitirá a los ciudadanos pertenecer simultáneamente a más de un partido o
movimiento jurídico con personería jurídica”[267];
(ii) la prohibición de la doble militancia y del transfuguismo político,
constituyen herramientas de primera línea para la consecución del fin
constitucional de fortalecimiento de los partidos y movimientos políticos,
basado en el aumento del estándar de disciplina de sus miembros e integrantes[268];
(iii) la jurisprudencia constitucional ha reconocido “[d]esde un punto de
vista formal, la mencionada prohibición busca evitar la pertenencia simultánea
del elegido a dos partidos, movimientos políticos o grupo significativo de
ciudadanos, y por ende, a dos bancadas; desde una aproximación material, la
interdicción conlleva a que el representante no ejerza activismo en defensa de
los programas, idearios o ideologías de dos organizaciones políticas al mismo
tiempo. Tal prohibición, por lo demás, tiene como corolario la sanción del
“transfuguismo político”, fenómeno que afecta el normal desarrollo de la
actividad del Congreso de la República, o en su caso, de las Asambleas
Departamentales, los Concejos Distritales y Municipales y las Juntas
Administradoras Locales. Así pues, no se trata tan sólo de un asunto de lealtad
para con la organización política que llevó al candidato a la curul, sino que
está de por medio el racional funcionamiento de una Corporación Pública”[269].
Consideraciones sobre la restricción a
la modificación de la declaración política
372.      Por último, el parágrafo del artículo 6º bajo examen consagra una
restricción a la modificación de la declaración política, estableciendo que
ésta podrá modificarse por una sola vez y ante la Autoridad Electoral, durante
el periodo de Gobierno.
373.      Sobre este punto debe resaltarse que, al igual que ocurre frente a
la obligación de declaratoria dentro del mes siguiente al inicio del gobierno,
no se está ante una intromisión en la libertad organizativa de las agrupaciones
políticas que implique regulaciones sobre sus estatutos, poniendo en riesgo su
autonomía, sino frente a una medida que restringe la actuación de las organizaciones
políticas ante las autoridades electorales y la ciudadanía en general. De esta
forma, se trata de una medida que busca regular la actuación de los diferentes
actores en materia electoral, buscando un ejercicio organizado de la
participación política que permita una garantía de los derechos contenidos en
el PLEEO.
374.      Lo anterior pone de presente que esta disposición busca garantizar
cierto grado de seguridad jurídica frente a las modificaciones de la
declaración política, de modo que se impida a las organizaciones cambiar su
posición de manera indefinida durante un periodo de Gobierno, lo cual haría
imposible para el Estado garantizar los derechos contenidos en este Estatuto y
generaría incertidumbre frente a los ciudadanos, contrariando así los principios
de transparencia, objetividad y moralidad en los que debe fundarse el ejercicio
de las organizaciones políticas, conforme a lo dispuesto en el artículo 107
Superior. Por ello, no cabe duda que esta disposición se hace indispensable
para el debido funcionamiento y organización del sistema electoral, ajustándose
a los fines y principios de la Constitución.
375.      Sin perjuicio de lo anterior, al igual que ha sido mencionado en
apartes anteriores, resalta la Corte que bajo ningún supuesto, debe ser
entendido el parágrafo mencionado, en el sentido que las organizaciones
políticas no puedan tomar decisiones diversas, independientemente de la
declaración política realizada, bien sea disintiendo de las decisiones del
gobierno cuando se ha declarado afín a él como organización independiente, o
apoyando una determinación particular habiéndose declarado en oposición, o
haciendo uso de las facultades a las que tienen derecho las bancadas. Lo
anterior, por cuanto los derechos y las restricciones del PLE Estatuto de la Oposición
no implican el menoscabo de las demás prerrogativas que rigen la participación
política en Colombia, dentro de las que se encuentran las contenidas en la Ley
130 de 1994, Ley 974 de 2005 y Ley 1475 de 2011, entre otras.
376.      Artículo 7: El artículo 7º del PLE
Estatuto de la Oposición señala los niveles territoriales de oposición,
destacando que los partidos y movimientos políticos con personería jurídica
podrán declararse en oposición en cualquiera de los niveles de gobierno de los
que trata el artículo 2º del PLE Estatuto de la Oposición. Asimismo, establece
que los grupos significativos de ciudadanos y movimientos sociales con
representación en las corporaciones públicas de elección popular podrán
declararse en oposición (i) frente al Gobierno nacional, aquellas que tengan
representación en el Congreso de la República; (ii) frente a la respectiva
administración departamental, aquellas que tengan representación en las
asambleas departamentales; y (iii) frente a la respectiva administración
municipal o distrital, aquellas que tengan representación en los consejos
municipales o distritales.
377.      La diferencia de tratamiento que plantea este artículo entre
partidos y movimientos políticos con personería jurídica, por un lado, y los
grupos significativos de ciudadanos y movimientos sociales con representación
en las corporaciones públicas de elección popular que no cuenten con personería
jurídica, por el otro, radica en que mientras los primeros pueden realizar su
declaración de oposición en los diferentes niveles de gobierno,
independientemente de que tengan o no representación en la corporación de
elección pública respectiva, los segundos sólo podrán hacerlo frente a aquellos
gobiernos en cuyas corporaciones públicas de elección popular tengan
representación. Respecto de los grupos significativos de ciudadanos y
movimientos sociales, se estará a lo expuesto en los numerales 270 a 282 anteriores, y con base en lo
anteriormente señalado se procederá a declarar la inexequibilidad de lo
dispuesto en el inciso segundo y los numerales 1, 2 y 3 previstos en el
artículo 7º.
378.      Respecto al primer inciso del artículo 7, durante el trámite del PLE
Estatuto de la Oposición, al analizar la regulación sobre niveles territoriales
de oposición política se observa en el informe de ponencia para primer debate
en Comisiones Conjuntas del Senado de la República y la Cámara de
Representantes que:
“[q]uienes
tienen personería jurídica y cobertura nacional tienen por objeto permanente y
estructural luchar por el acceso y el ejercicio de los poderes públicos, lo que
le permite ejercer oposición aun careciendo de bancadas [mientras que] los
grupos significativos son coyunturas regionales de una expresión transitoria;
solo tienen la finalidad inicial de postular candidatos y regularmente
desaparecen después de las elecciones. Tienen proyección cuando sus postulados
salen elegidos y a través de ellos actúan. En ese orden de ideas mal podría
reconocerse el derecho de ejercer oposición en niveles de gobierno en donde no
existen; es decir, no puede un grupo significativo de ciudadanos que ha
postulado y elegido candidatos en un municipio declararse en oposición en otro
distante donde no existe.
En cuanto a los
movimientos sociales, la Constitución les reconoce, en los términos
de la ley, la facultad de postular candidatos a cargos de elección popular. En
concreto este derecho opera en las circunscripciones de minorías étnicas. Sin
embargo, estos movimientos no tienen entre su objeto ser partidos y movimientos
políticos, muy a pesar que la ley les facilita esa opción para la defensa de
sus intereses. Es por esta razón que ellos solo podrán declarar oposición en
los niveles territoriales donde han obtenido representación en corporaciones
públicas de elección popular. No tendría sentido que un movimiento de esta
naturaleza pudiera, sin tener dentro de su objeto el acceso y ejercicio del
poder político, acceder a los derechos propios de la oposición política cuando no
tienen vocería para ello y quizá ni presencia en ese nivel territorial”[270].
379.      En el mismo sentido, la jurisprudencia constitucional ha reconocido
que el proceso político y las relaciones entre los partidos y movimientos -
mayoritarios y minoritarios - se desenvuelven en el plano nacional y en los
niveles departamentales, distritales y municipales. El PLE Estatuto de la
Oposición, consciente de la exacta magnitud del quehacer político y de sus
variados escenarios, decidió correctamente extender la vigencia del derecho de
oposición frente a las administraciones locales. El ámbito abierto de los
derechos políticos de ejercicio y control del poder político (CP art. 40), al
igual que las características del Estado colombiano - descentralizado, con
autonomía de sus entidades territoriales, democrático y pluralista -, abonan
suficientemente la exequibilidad de esta disposición del proyecto. Por ello,
resulta adecuado que se reconozca la posibilidad de declaración política para
los partidos y movimientos políticos con personería jurídica en los distintos
niveles de gobierno.
380.
Aclarado lo anterior, la Corte encuentra que el
artículo 7º del PLE Estatuto de la Oposición no plantea mayores debates
adicionales en cuanto a su constitucionalidad, en la medida en que desarrolla
la descentralización territorial, así como el ejercicio de la política de
manera descentralizada, conforme a los mandatos contenidos en los artículos 1,
209, 286, 287, 299, 300, 303, 312, 313, 314 y 315 de la Constitución, tal como
lo señala el Procurador General de la Nación en su concepto en el presente caso
bajo examen. Asimismo, se considera que esta disposición no afecta el principio
de autonomía territorial[271], debido a que no tiene
implicaciones frente a las entidades territoriales, sino que se limita a
regular la posibilidad que tienen las organizaciones políticas de manifestar su
posición frente a la administración. Por lo anterior, se considera que excepto
los apartes mencionados declarados inexequibles, el resto del contenido
normativo de este artículo debe ser declarado exequible en su totalidad.
381.
Artículo 8: El artículo 8º del PLE Estatuto de la
Oposición regula la competencia para efectuar la declaración política. Señala
que los partidos y movimientos políticos con personería jurídica deberán realizar
la declaración política o su modificación, en cada nivel territorial, de
conformidad con lo establecido en sus estatutos. Asimismo, establece que cuando
se trate de grupos significativos de ciudadanos y movimientos sociales con
representación en corporaciones públicas de elección popular, la decisión se
adoptará por los miembros de la bancada en la correspondiente corporación
pública. Por su parte, pone de presente que las organizaciones políticas
deberán modificar sus estatutos y definir el mecanismo o autoridades
competentes para realizar la declaración política antes del veinte (20) de
julio de 2018. Respecto al inciso segundo del artículo 8º, se reiteran las
consideraciones de los numerales 270 a 282 anteriores, y con base en lo
anteriormente señalado se procederá a declarar la inexequibilidad de lo
dispuesto en el inciso segundo del artículo 8º.
382.
De conformidad con el numeral 3º del artículo
107 de la Constitución, “[l]os partidos y movimientos políticos se
organizarán democráticamente y tendrán como principios rectores la
transparencia, objetividad, moralidad, la equidad de género, y el deber de
presentar y divulgar sus programas políticos”. Por su parte, el inciso 6º
del mismo artículo establece que “[l]os directivos de los partidos y
movimientos políticos deberán propiciar procesos de democratización interna y
el fortalecimiento del régimen de bancadas”.
383.
En desarrollo de estos preceptos
constitucionales, el artículo 1º de la Ley 1475 de 2011 señala que “los
partidos y movimientos políticos deberán garantizarlos en sus estatutos”,
estableciendo el deber de incorporar los principios referidos por el inciso
tercero del artículo 107 de la Constitución en la reglamentación interna de
cada organización, con base en los criterios de participación, igualdad,
pluralismo, equidad de género, transparencia y moralidad[272].
384.
Para la Corte, resulta ajustado a la
Constitución el determinar que los partidos y movimientos políticos con
personería jurídica adopten las decisiones sobre la declaración política, en
cada nivel territorial, conforme a lo establecido en sus estatutos, pues, por
un lado, reconoce la estructura descentralizada no sólo del Estado colombiano
sino del funcionamiento mismo de estas organizaciones políticas y, por el otro,
refleja un respeto por la autonomía de las mismas, las cuales, en todo caso,
deben incorporar la garantía de ciertos principios constitucionales en sus
propios estatutos. Tal como se indicó en el análisis de constitucionalidad del
artículo 6 del PLEEO, la declaración de oposición se ajustará al calendario
electoral, tanto a nivel nacional como a nivel territorial. Por esta razón, se
considera innecesario condicionar la exequibilidad de la presente disposición,
en los términos solicitados por uno de los intervinientes, pues se pone de
presente que de conformidad con los artículos 107 de la Constitución y 1º de la
Ley 1475 de 2011, las organizaciones políticas con personería jurídica deben
conformarse de manera democrática, garantizando el pluralismo y la
participación de sus miembros, incorporando los principios de participación,
igualdad, pluralismo, equidad de género, transparencia y moralidad, a su
regulación y funcionamiento interno.
385.
Por último, en relación con el deber de
modificación de los estatutos y la definición del mecanismo o autoridades
competentes para realizar la declaración política antes del veinte (20) de
julio de 2018, esta Corte considera que se trata de una medida de transición
normativa que permite que dentro de términos razonables, los partidos y
movimientos políticos con personería jurídica, en uso de su autonomía y
libertad organizativa, realicen sus mejores esfuerzos para adecuar sus
estatutos internos a la nueva regulación, con el fin de poder garantizar el
desarrollo del derecho a la oposición regulado por este Proyecto de Ley bajo
estudio. En esa medida, se trata de una disposición de carácter operativo que
no se opone a los contenidos de la Constitución y por ende será declarada
exequible.
386.
Artículo 9: El artículo 9º del PLE Estatuto de la
Oposición establece que la declaración política o su modificación deberá
registrarse ante la correspondiente Autoridad Electoral, o en su defecto ante
la Registraduría Distrital o Municipal, según corresponda, quienes deberán
remitirla de manera oportuna a aquella, para su respectiva inscripción en el
registro único de partidos y movimientos políticos. Agrega que será a partir de
la inscripción cuando se harán exigibles los derechos previstos en la ley y
señala que la Autoridad Electoral deberá publicar y actualizar en su página web
las respectivas declaraciones o modificaciones.
387.
Esta Corte considera ajustado a la Constitución
que el registro de la declaración política se haga ante la correspondiente
Autoridad Electoral entendida en los términos del artículo 2º del PLE Estatuto
de la Oposición. En efecto, esta disposición se encuentra acorde con lo
establecido en el artículo 265 de la Carta Política, según el cual el Consejo
Nacional Electoral tiene la función general de regular, inspeccionar, vigilar y
controlar toda la actividad electoral de los partidos y movimientos políticos,
de los grupos significativos de ciudadanos, de sus representantes legales,
directivos y candidatos. Asimismo, se enmarca dentro de lo consagrado por el
artículo 3º de la Ley 1475 de 2011, el cual establece la obligación, en cabeza
del Consejo Nacional Electoral o quien haga sus veces, de llevar el registro
único de partidos y movimientos políticos. Así las cosas, esta disposición
deberá ser declarada exequible, destacándose que es a partir del momento de la
inscripción en el registro único de partidos y movimientos políticos por parte
de la Autoridad Electoral y no desde el momento de la realización de la declaración
política, que se harán exigibles los derechos previstos en el PLE Estatuto de
la Oposición. Asimismo, resalta la Corte que esta previsión aplica únicamente
para los derechos previstos en el PLE Estatuto de la Oposición, pero no para
los demás derechos políticos previstos en el Art. 40 Superior, los cuales no se
pueden ver afectados o restringidos ante la falta de inscripción y registro de
la declaración política.
388.
Por otro lado, esta Corte considera igualmente
ajustada a la Carta la obligación en cabeza de la Autoridad Electoral de
publicar y actualizar en su página web las respectivas declaraciones políticas
y sus modificaciones. Esto, por cuanto desarrolla el principio de publicidad
que, como lo ha indicado esta Corte, se ubica en el ámbito expansivo del
principio democrático participativo y, para su garantía, resulta pertinente la
aplicación de sistemas electrónicos de información[273].
389.
Por último, frente a las funciones otorgadas a
la Registraduría Nacional del Estado Civil en relación con el registro
municipal y distrital de la declaración política o su modificación, se
encuentra igualmente ajustado a la Constitución, en la medida en que, según el
artículo 266 Superior, esta entidad “ejercerá las funciones que establezca
la ley”, dentro de las que se incluye, pero sin limitarse a ellas, la
dirección y organización de las elecciones o el registro civil y la
identificación de las personas. Por ello, es ajustado a la Carta que en esta
ocasión el legislador estatutario, en desarrollo de lo previsto en el literal
(c) del artículo 152 Superior y en ejercicio de la libertad de configuración
legislativa, haya optado por radicar en cabeza de la entidad estas nuevas
funciones.
390.
Artículo 10: El artículo 10 del PLE Estatuto de la
Oposición señala que, para el ejercicio de los derechos derivados de la
declaración de oposición e independencia, y para activar los mecanismos de
protección, se tendrán como representantes de los partidos y movimientos
políticos con personería jurídica, a las autoridades territoriales y nacionales
que definan sus estatutos. Asimismo, establece que (i) tratándose de grupos
significativos de ciudadanos con representación en corporaciones públicas de
elección popular, se tendrá a su comité promotor y a los miembros de la
bancada; y (ii) tratándose de movimientos sociales con representación en
corporaciones públicas de elección popular, se tendrá a quienes figuren como
representantes legales de las mismas y a los miembros de las correspondientes
bancadas. Respecto de lo dispuesto en esta disposición respecto de grupos
significativos de ciudadanos y movimientos sociales, se reiteran las
consideraciones de los numerales 270 a 282 anteriores, y con base en lo
anteriormente señalado se procederá a declarar la inexequibilidad de lo
dispuesto en los incisos segundo y tercero del artículo 10.
391.
En relación con la representación de los
partidos y movimientos políticos contenida en el inciso primero del artículo 10
aquí analizado, se debe reiterar lo dicho en apartes anteriores frente a la
intervención del legislador en la regulación interna del funcionamiento y
organización de las agrupaciones políticas. Con base en esto, la Corte
considera que se encuentra ajustado a la Constitución el tener como
representantes de estas organizaciones, para el ejercicio de los derechos
derivados de la declaración de oposición e independencia, y para activar los
mecanismos de protección, a las autoridades territoriales y nacionales que
definan sus estatutos, en la medida en que se respeta la autonomía e
independencia de estas agrupaciones, que deberán contener estatutos conforme a
las reglas establecidas en la Constitución y los artículos 1º y 4º de la Ley
1475 de 2011. Asimismo, se trata de una disposición que desarrolla los
principios de descentralización, conforme a lo establecido en los artículos 1,
209, 286, 287, 299, 300, 303, 312, 313, 314 y 315 de la Constitución.
392.
En esa medida, salvo la inexequibilidad señalada
en el numeral 389 anterior, la Corte considera que el artículo 10 del PLEEO
deberá ser declarado
exequible en la medida en que no se encuentra que el legislador estatutario, al
establecer estas medidas con base en su libertad de configuración, haya
desconocido algún mandato constitucional.
f.
Decisión sobre la constitucionalidad de
los artículos 6 a 10
393.      En seguimiento a las consideraciones anteriormente expuestas,
procederá la Corte a declarar la exequibilidad pura y simple de los artículos
6º y 9º y 10 del PLE Estatuto de la Oposición. Así
mismo, declarara exequibles los artículos 7º, 8º y 10
de dicho proyecto, salvo (i) el inciso segundo y los numerales 1, 2 y 3
previstos en el artículo 7º, (ii) el inciso segundo del artículo 8º; y (iii)
los incisos segundo y tercero del artículo 10, los cuales se declaran
inexequibles.
Artículos 11 a 25: Tema –Derechos de la oposición
política
a.
Artículo 11: Intervenciones, Problemas
jurídicos, consideraciones de la Corte, decisiones sobre su constitucionalidad
(i)
Artículo 11
“CAPÍTULO II
De los derechos de la oposición política
Artículo 11. Derechos. Las
organizaciones políticas declaradas en oposición de que trata la presente ley,
tendrán los siguientes derechos específicos:
a) Financiación adicional para el ejercicio
de la oposición.
b) Acceso a los medios de comunicación
social del Estado o que hacen uso del
espectro electromagnético.
c) Acceso a la información y a la
documentación oficial.
d) Derecho de réplica.
e) Participación en mesas directivas de
plenarias de las corporaciones públicas de
elección popular.
f) Participación en la Agenda de las
Corporaciones Públicas.
g) Garantía del libre ejercicio de los
derechos políticos.
h) Participación en la Comisión de
Relaciones Exteriores.
i) Derecho a participar en las herramientas
de comunicación de las corporaciones
públicas de elección popular.
j) Derecho a la sesión exclusiva sobre el
Plan de Desarrollo y presupuesto.
Parágrafo.   Se  promoverán garantías   y
mecanismos de acciones afirmativas para que los partidos  y movimientos
sociales de los pueblos indígenas y afrodescendientes accedan a los derechos
reconocidos en este artículo”.
(ii)
Intervenciones
§
Intervenciones académicas
394.      La Pontificia Universidad Javeriana afirmó que, además de la protección a los derechos que la Constitución
reconoce a los partidos políticos, las garantías necesarias para el adecuado
ejercicio de la oposición son: “el libre acceso a la información, la
reglamentación de espacios para exponer sus posiciones en medios de
comunicación estatales, la institucionalización, la financiación a las oficinas
de la oposición, el ejercicio del derecho a la réplica y la participación de
los órganos electorales.” Asimismo, considera como elemento de gran
importancia la “seguridad para los militantes de los partidos en oposición
(…)”.
395.      Así mismo, el interviniente refiere que existen democracias en las
cuales la reglamentación de la oposición dejó de verse como un obstáculo o una
amenaza para quienes detentan el poder. Con el paso del tiempo el ejercicio de
la oposición evolucionó de una función de vigilancia de las acciones del
Gobierno y de la regulación de mecanismos de alternancia del poder a la
construcción de gabinetes alternativos al gobierno, los cuales tienen por
propósito realizar control político desde las diferentes instituciones del
Estado.
§
Intervenciones de organizaciones
internacionales
396.
En lo que respecta a los derechos de la
oposición, señala la NIMD que los derechos reconocidos constitucionalmente a
los partidos y movimientos políticos de oposición no son un catálogo taxativo.
Por lo tanto, el legislador, en ejercicio de la cláusula general de
competencia, está en capacidad de consagrar otros derechos a la oposición y a
las colectividades políticas independientes, como en efecto ocurre con los artículos
12, 19, 20, 21, 22 y 23.
397.
En relación con las garantías necesarias para el
adecuado ejercicio de la oposición política en un régimen como el colombiano,
enfatizan en el hecho que el adecuado ejercicio de la oposición política en
Colombia no se limita al desarrollo legislativo de los derechos consagrados por
el artículo 112 de la Constitución. En esa medida, sostiene que se debe buscar
el respeto de: (i) unas garantías de seguridad que busque excluir la
persecución, estigmatización y violencia derivada de las convicciones
políticas, dando paso al diálogo, el respeto, el compromiso y la paz; (ii) unas
garantías electorales que aseguren un proceso electoral transparente; (iii)
unas garantías de participación efectiva que permitan que las agrupaciones políticas
opositoras puedan realmente aspirar a ser alternativa de gobierno; y (iv) unas
garantías institucionales que se refieren no solo al apoyo y fomento del
fortalecimiento de las capacidades institucionales de las organizaciones
políticas que se declaran en oposición al gobierno de turno, sino también a la
existencia de mecanismos e instrumentos del Estado para proteger los derechos
de quienes han manifestado su rol de opositores.
398.
En cuanto a las garantías al ejercicio de la
oposición política en otros Estados, señalan que se trata de un asunto que
suele estar estrechamente vinculado a la cultura política local y no a las
normas que lo regulan, de modo que en la mayoría de países, no se tiene
previsto que el ejercicio de estos derechos deba estar regulado por un cuerpo
normativo particular y únicamente en casos excepcionales, como el de Portugal,
se regule de manera expresa el derecho a la oposición. Sin perjuicio de esto,
destacan que si bien las legislaciones de los diferentes países no suelen
incluir la obligación de reglamentar los derechos de la oposición a través de
un cuerpo normativo específico, no por ello se puede concluir que el ejercicio
de éste se encuentra desprovisto de garantías, pues algunas legislaciones han
adoptado provisiones específicas que permiten, de un modo u otro, acceder a
posiciones de poder en caso de ser derrotados en el ámbito electoral. No
obstante, señalan que en la mayoría de los casos la referencia a la oposición y
sus garantías se refiere al modo en que ésta es ejercida en el Reino Unido, con
su modelo de ‘gabinete en la sombra’, pero debido a las diferencias que existen
entre ambos regímenes políticos, resulta difícil buscar implementar una
protección a la oposición del modo en el que funciona en aquél país.
§
Intervenciones ciudadanas
399.
La MOE realizo un ejercicio comparado entre las
legislaciones de Portugal, Reino Unido, Ecuador, Sudáfrica y Argentina. En
Ecuador, Sudáfrica y Argentina, el asunto solo es tratado en el texto
constitucional sin que se fijen derechos, reglas o procedimientos ulteriores.
En cambio, Portugal y Reino Unido han construido un régimen que trae muchas
garantías por los ciudadanos agrupados en organizaciones políticas que decidan
ser un contrapeso a las políticas gubernamentales. El ordenamiento jurídico del
Ecuador al igual que el de Colombia señala que la oposición contará con plenas
garantías, pero no se define que es oposición. Por el contrario el artículo 2º
de la Ley 24 de 1998 de Portugal lo hace en los siguientes términos “la
actividad de seguimiento, monitoreo y revisión de orientaciones políticas del
Gobierno o de los órganos ejecutivos de las comunidades autónomas y autoridades
locales de carácter representativo”, a su vez, el artículo 1º de dicha ley,
otorga la titularidad de constituir oposición política a todos los partidos
políticos que se encuentren representados en el parlamento, asambleas
legislativas regionales u otras corporaciones colegiadas de elección popular
que no forman parte del ejecutivo correspondiente a su nivel. En el Reino Unido,
se asocia la oposición al partido político derrotado en la disputa electoral, y
se le otorga un poder y roles definidos en el sistema político británico.
400.
En punto a las garantías concretas para el
ejercicio de la oposición, el Reino Unido es emblemático en cuanto a la
financiación de los partidos de la oposición, en la medida en que los recursos
estatales son la fuente de financiación de los partidos políticos. En cuanto al
acceso a la información, el caso paradigmático es el sistema de Portugal, en el
que la ley de manera expresa consagra que la oposición debe ser informada de
los asuntos de mayor interés público, en tiempo razonable; en este ordenamiento
existe incluso un derecho a la “consulta previa” a los partidos de oposición en
los asuntos relacionados con la fijación de fecha de las elecciones locales, la
dirección de la política exterior, los temas de seguridad nacional y defensa, y
los proyectos sobre presupuesto; esta normativa se replica en el nivel local en
temas relacionados con los planes de desarrollo económico social y de
ordenamiento regional, así como de tratados internacionales con impacto en la
región.
§
Intervenciones extemporáneas
401.
El Departamento Nacional de Planeación
manifiesta que las garantías para el ejercicio pleno de los derechos políticos
se han adquirido de manera progresiva en el tiempo, pasando desde una etapa de
tolerancia a una de legitimación, y luego a una de institucionalización. Señala
que esta última ocurre cuando legalmente existe el reconocimiento de la oposición
y se formalizan espacios de interlocución entre los grupos que se autodenominan
de oposición con el gobierno[274]. En experiencias
comparadas, aduce que la tendencia generalizada en varios países es a tener una
oposición cada vez más institucionalizada con garantías y espacios que aseguren
su participación[275]. En este punto, el
apoderado del DNP presenta en un cuadro los resultados de un análisis
comparativo que se realizó entre varios países con sistemas políticos
similares, con el propósito de determinar qué tipo de garantías de oposición se
encontraban institucionalizadas[276]. En lo que respecta a
Colombia, el estudio concluye que el nivel de institucionalización de la
oposición es bajo.
402.
Por otro lado, señala que las medidas para
ejercer la oposición dependen, en gran medida, del sistema político del Estado.
En efecto, en comparación a lo que ocurre en los sistemas parlamentarios, los
sistemas presidenciales presentan proceso más complejos de reconocimiento de
garantías para el ejercicio de la oposición. Adicionalmente, manifiesta que los
partidos políticos también influyen en el tipo de medidas que se adoptan. Así,
por ejemplo, en sistemas bipartidistas limitar cualquier garantía a la
oposición podría afectar al propio partido en el futuro, mientras que en sistemas
multipartidistas, como el colombiano, medidas como la financiación o espacios
en las legislaturas, resultan esenciales[277].
403.
A partir de los estudios referidos, el
interviniente concluye que las medidas que merecen más atención, y que se
encuentran contenidas en el proyecto de ley, son la financiación, el acceso a
espacios exclusivos de debate en sesiones parlamentarias y el acceso especial a
medios de comunicación. Ello, por cuanto, son las medidas más comunes
implementadas en los países comparados con un sistema político similar al
colombiano, el cual por sus características podría facilitar su implementación.
(iii)
Concepto de la Procuraduría General de la
Nación
404.      Antes de pronunciarse sobre el contenido de cada uno de los derechos
de las organizaciones políticas declaradas en oposición, el Procurador afirma
que todos los esos derechos “son respetuosos del ordenamiento constitucional
y desarrollan un necesario marco legal para ejercer con libertad, transparencia
y seguridad el derecho a la oposición y contradicción, lo que se traduce en una
participación política incluyente, real y efectiva”.
(iv)
Problemas jurídicos
405.
Debe la Corte analizar, si lo dispuesto en el
artículo 11 se ajusta a los preceptos constitucionales, en especial a lo
dispuesto en el artículo 112 de la Constitución. Así mismo, debe la Corte
considerar si los derechos adicionales que se conceden en el presente artículo
a los previstos en el artículo 112 de la Carta, pueden ser considerados también
como derechos otorgados a las organizaciones políticas que se declaren en
oposición, y si dicha configuración es acorde con el margen de configuración
del legislador.
(v)
Consideraciones de la Corte
406.
El artículo 11 del PLE Estatuto de la Oposición
está compuesto de dos partes. La primera consiste en una enunciación de los
derechos que les corresponde a las organizaciones políticas declaradas en
oposición. Estos derechos se desarrollan de manera precisa en el PLE Estatuto
de la Oposición en los artículos que van del 12 al 22. Por lo tanto, la Corte
se pronunciará sobre su constitucionalidad al realizar el análisis de
constitucionalidad de cada uno de estos artículos. Adicionalmente, respecto del
alcance, contenido y núcleo esencial del derecho fundamental a la oposición
política, ver supra, numerales 286 a 302.
407.
La segunda parte del articulado, que se
encuentra prevista en el parágrafo, establece una obligación de promover
garantías y mecanismos de acciones afirmativas para que los partidos y
movimientos sociales de los pueblos indígenas y afrodescendientes accedan a los
derechos reconocidos en este artículo. Esta obligación, en la medida en que
reconoce que los pueblos indígenas y afrodescendientes puedan gozar de los derechos
de las organizaciones políticas de oposición, reconoce y protege su derecho a
la participación en política, reconocida en los artículos 2 y 40 de la
Constitución. Igualmente, se trata de una norma que da alcance a la diversidad
étnica y cultural reconocida en el artículo 7 de la Constitución.
408.      Encuentra la Corte que la obligación establecida en el parágrafo
mencionado no se refiere a un sujeto en específico. Con todo, ello no significa
que se trate de un enunciado jurídico sin un verdadero contenido normativo. Por
el contrario, entiende la Corte que el Presidente, en el marco de su potestad
reglamentaria (artículo 189.11 de la Constitución), el que se encuentra
obligado a precisar este mandato. Al hacerlo, conviene recordar, como ya se
tuvo oportunidad de indicar anteriormente (ver supra, numeral 178), que debe necesariamente consultar a los
pueblos indígenas y afrodescendientes para respetar su derecho a la diversidad
étnica (artículo 7 de la Constitución).
409.      Ahora bien, entiende la Corte que lo previsto en dicho parágrafo no
se opone a que las organizaciones políticas de pueblos indígenas y
afrodescendientes que tengan representación en corporaciones públicas puedan
declararse en oposición o en independencia del respectivo Gobierno, cuando
cumplan las condiciones previstas en el PLE Estatuto de la Oposición,
particularmente lo previsto en su artículo 6, dejando claro que el mes debe
entenderse según el nivel territorial que corresponda. Cuando ello sucede, la
organización política que se declare en oposición o en independencia tendrá las
consecuencias jurídicas que el PLE Estatuto de la Oposición prevé.
(vi)
Decisiones sobre su constitucionalidad
410.      Por las razones expuestas anteriormente, procederá la Corte a
declarar la exequibilidad del artículo 11 del PLEEO.
b.
Artículo 12, Problemas jurídicos,
consideraciones de la Corte, decisiones sobre su constitucionalidad
(i)
Artículo 12:
“Artículo 12. Financiación adicional
para el ejercicio de la oposición. Se apropiará una partida adicional para
el Fondo Nacional de Financiación Política, equivalente al cinco por ciento
(5%) del monto del financiamiento del funcionamiento permanente de los partidos
y movimientos políticos con personería jurídica, con destino a las organizaciones
políticas declaradas en oposición al Gobierno nacional, quienes internamente
garantizarán el manejo de los recursos asignados de acuerdo a los principios
constitucionales y legales rectores del presente Estatuto. Esta partida se
distribuirá en partes iguales entre todos ellas.
Parágrafo 1°. De presentarse modificación a
la declaratoria de oposición al Gobierno nacional por parte de alguna
organización política, la misma deberá devolver los dineros no ejecutados al
Fondo Nacional de Financiación Política.
Parágrafo 2°. Las autoridades competentes
deberán adelantar las medidas necesarias para asegurar la financiación en los
términos del presente artículo a partir del veinte (20) de julio de 2018”.
(ii)
Intervenciones
§
Intervenciones extemporáneas
411.
El Departamento Nacional de Planeación expone
algunos aspectos que se deben tener en cuenta al momento de revisar la
constitucionalidad del artículo 12 del proyecto de ley, el cual se ocupa de
regular la financiación adicional de los partidos y movimientos políticos en
oposición. En concreto, pone a consideración de la Corte las siguientes
observaciones: (i) la Resolución 1424 de 2017 del Consejo Nacional Electoral fijó como
monto total para el funcionamiento de los partidos y movimientos políticos la
suma de $36.193.937.109. Si se asume que el presupuesto para el 2018 fuera el
mismo, el costo sería aproximadamente de 1.800 millones, lo que equivale al 5%
establecido en el artículo precitado; (ii) el dinero que el Fondo de
Financiación de la Política entrega a cada partido, lo hace en función de los
votos obtenidos y del nivel de representación que tiene en corporaciones
públicas; (iii) el proyecto de
ley estatutaria, debería definir con claridad los criterios de repartición de
estos recursos, de manera que se evidencie si todos los partidos de oposición
recibirán partes iguales o si el monto dependerá del nivel de representación o
de los votos obtenidos; (iv) es necesario prever medidas para evitar que
partidos y movimientos políticos que obtengan pocos recursos del Fondo, se
declaren en oposición, con el ánimo de obtener recursos adicionales; y (v)
finalmente, anota que se deben definir qué incentivos tendría una agrupación
para declararse en “independencia” frente al gobierno y la oposición, si
no se prevé financiación especial.
(iii)
Concepto del Procurador General de la Nación
412.      Respecto de los artículos 11 y 12 del PLE Estatuto de la Oposición,
acerca de financiación adicional para el ejercicio de la oposición, sostiene
que “uno de los elementos indispensables del ejercicio de la oposición es el
componente económico, pues es necesario que el Estado garantice un mínimo de
financiación para hacer viable este derecho”.
(iv)
Problemas jurídicos
413.      ¿Vulnera el mecanismo de financiación adicional del artículo 12 del
PLEEO, el mandato constitucional previsto en el artículo 109 de la CP?, ¿Es razonable
y proporcionado contribuir con una partida adicional al financiamiento de la
oposición política, así como que dicha partida se distribuya en partes iguales
entre todas ellas, o lo anterior resulta violatorio al principio de igualdad?
(v)
Consideraciones de la Corte
Consideraciones generales sobre el sistema
de financiación de partidos y movimientos políticos
414.      La organización de los partidos y movimientos políticos, así como su
sistema de financiación, son asuntos que se constitucionalizaron con la Carta
Política de 1991. En lo que respecta a la financiación de este tipo de
organizaciones, el inciso primero del artículo 109 Superior, en su redacción
original, establecía que el Estado tenía la obligación de contribuir a
la financiación del funcionamiento y de las campañas electorales de los
partidos y movimientos políticos con personería jurídica[278].
415.      A partir de ese mandato constitucional, el legislador estatutario,
mediante la Ley 130 de 1994, "Por la cual se dicta el estatuto básico
de los partidos y movimientos políticos, se dictan normas sobre su financiación
y la de las campañas electorales y se dictan otras disposiciones",
estableció, entre otras cosas, las reglas aplicables en materia de financiación
de los partidos y movimientos políticos, así como de las campañas electorales.
416.      Así, el capítulo IV del estatuto precitado, denominado “De la
financiación estatal y privada”, en el artículo 12, consagra el deber a
cargo del Estado de financiar el funcionamiento de los partidos y movimientos
políticos con personería jurídica, para lo cual dispuso la creación de un
fondo, precisó los ingresos mínimos que lo deben integrar y el porcentaje en el
cual aquellos serían distribuidos. En el artículo 13, fija las cuantías de la
contribución estatal a la financiación de las campañas electorales de los
partidos y movimientos políticos, movimientos sociales y grupos significativos
de ciudadanos, estableciendo en relación con cada voto válido depositado por el
respectivo candidato o lista inscrita la cuantía de la reposición estatal de
gastos. Luego, mediante el artículo 14 regula lo concerniente a los aportes de
particulares que se canalicen a los partidos, movimientos políticos y
candidatos. En ese sentido, advierte que, so pena de que se le niegue la
financiación estatal y se sancione con multas, ningún candidato a un cargo de
elección popular podrá invertir en la respectiva campaña una suma que sobrepase
la que oportunamente determine el Consejo Nacional Electoral.  Por último, en
los artículos 15, 16 y 17, desarrolla los temas correspondientes a la entrega
de contribuciones, donaciones a las personas jurídicas y las líneas especiales
de crédito, respectivamente.
417.      De igual modo, el capítulo V, en cuanto a la publicidad y rendición
de cuentas, dispone en el artículo 18 que todos los partidos, los movimientos,
las organizaciones adscritas a los grupos o movimientos sociales y las personas
jurídicas que los apoyen, deberán presentar ante el Consejo Nacional Electoral
y luego publicar informes sobre sus ingresos y egresos anuales, la destinación
y ejecución de los recursos públicos asignados, así como una memoria sobre los
ingresos obtenidos y los gastos realizados durante la campaña que deberá
presentarse dentro del mes siguiente a la conclusión del debate electoral.
Unido a ello, el artículo 19 indica que los candidatos independientes también
deberán presentar el balance a más tardar un mes después del correspondiente
debate electoral, y el artículo 20, detalla las categorías de ingresos que
deben ser incluidas en la rendición de cuentas.
418.      En la sentencia C-089 de 1994, la Corte Constitucional, en ejercicio
del control de constitucionalidad automático de los proyectos de ley
estatutaria[279], analizó el contenido
de las disposiciones precitadas a la luz de la Constitución, y en efecto,
destacó la importancia que para la democracia constitucional tiene el tema de
la financiación estatal de los partidos y movimientos políticos. Sobre el
particular, manifestó:
“La razón de ser de la ayuda financiera
- que es por lo tanto parcial en cuanto no puede y no debe hacerse cargo de
todo el costo de la actividad política -, busca neutralizar la dependencia y
servidumbre que las organizaciones políticas pueden adquirir respecto de los
centros privados de poder que les prodigan su apoyo económico y pueden
prevalerse de él para derivar una malsana influencia sobre los asuntos
políticos o exigir reciprocidades que deterioran la moral social y socavan la
confianza en el correcto desempeño de su función representativa y mediadora,
que debería inspirarse únicamente en el interés general”.
419.      En sentido análogo, este Tribunal mediante la sentencia C-145 de
1994, precisó el estatus que tiene la financiación estatal en el régimen de los
partidos y movimientos políticos, destacando que la Constitución le reconoció a
dicho aspecto un carácter trascendental, al disponer que su regulación debe
hacerse, exclusivamente, a través de ley estatutaria. En concreto, señaló:
“[U]n aspecto central del funcionamiento
y régimen de los partidos y movimientos políticos, es el relacionado con la
financiación estatal de las campañas electorales. Es este uno de los temas de
ineludible regulación mediante ley estatutaria, en virtud del mandato
constitucional contenido en el artículo 152, literal c) de la Carta Política”[280].
420.      Posteriormente, el Acto Legislativo 01 de 2003 introdujo reformas en
algunos de los más importantes elementos del sistema electoral colombiano. En
lo atinente al régimen de financiación, el artículo 3° del acto reformatorio de
la Constitución, modificó el artículo 109 Superior[281],
en el sentido de reiterar la necesidad de que el Estado se haga participe en la
financiación de los partidos y movimientos políticos, para lo cual concurrirá
con los aportes que provengan del sector privado. Además, realizó un cambio
significativo en financiación de las campañas electorales, al elevar a rango
constitucional lo previsto sobre el tema en la Ley Estatutaria 130 de 1994,
esto es, un sistema de financiación basado en la reposición de un valor
previamente establecido por cada uno de los votos válidamente obtenidos en un
certamen electoral[282].
421.      La anterior regulación se mantuvo hasta el año 2009, momento en el
cual con la promulgación del Acto Legislativo 01 del mismo año, se reformaron
varios aspectos del régimen constitucional de financiación de los partidos y
movimientos políticos, en especial lo relativo a la inversión estatal en las
campañas electorales. Así, el actual precepto constitucional prescribe:
“ARTICULO 109. Artículo modificado por
el artículo 3 del Acto Legislativo 1 de 2009. El nuevo texto es el siguiente:
El Estado concurrirá a la financiación política y electoral de los Partidos y
Movimientos Políticos con personería jurídica, de conformidad con la ley.
Las campañas electorales que adelanten los
candidatos avalados por partidos y movimientos con Personería Jurídica o por
grupos significativos de ciudadanos, serán financiadas parcialmente con
recursos estatales.
La ley determinará el porcentaje de votación
necesario para tener derecho a dicha financiación.
También se podrá limitar el monto de los
gastos que los partidos, movimientos, grupos significativos de ciudadanos o
candidatos puedan realizar en las campañas electorales, así como la máxima
cuantía de las contribuciones privadas, de acuerdo con la ley.
Un porcentaje de esta financiación se
entregará a partidos y movimientos con Personería Jurídica vigente, y a los
grupos significativos de ciudadanos que avalen candidatos, previamente a la
elección, o las consultas de acuerdo con las condiciones y garantías que
determine la ley y con autorización del Consejo Nacional Electoral. (…)”.
422.      De este modo, el artículo 109 de la Carta, con sus respectivas
reformas, de un lado, reitera el deber del Estado de concurrir a la
financiación de los partidos y movimientos políticos, especificando, que será
tanto en el ámbito político como electoral, y de otro, modifica y amplifica el
anterior sistema de financiación de las campañas electorales, al establecer,
como regla general, “la obligación por parte del Estado de concurrir en la
financiación de las campañas electorales con antelación al certamen
electoral.”[283] (Negrilla fuera del
original).
423.      La jurisprudencia constitucional ha estudiado el mandato contenido
en el artículo 109 de la Carta, previniendo que las consecuencias que se
derivan del mismo son: “(i) que el Estado deberá obligatoria y efectivamente
concurrir a la financiación de los partidos y movimientos políticos; (ii) que
los recursos públicos concurrirán parcialmente a la financiación política y
electoral de los partidos y movimientos políticos, estándose por ende ante un
sistema mixto o combinado de financiación; (iii) que el Estado financiará a
aquellos partidos y movimientos políticos que cuenten con personería jurídica;
y (iv) que será el legislador el encargado de determinar la forma y modo de tal
financiación estatal”.[284]
424.      El legislador, bajo ese parámetro establecido por la Constitución,
expidió la Ley Estatutaria 1475 de 2011[285], con el fin
de adoptar reglas de organización y funcionamiento de los partidos y
movimientos políticos, así como de los procesos electorales. De los diversos
temas que desarrolla el referido estatuto, por el asunto objeto de estudio,
vale la pena destacar que el título segundo prevé las reglas particulares en
materia de financiación de los partidos y movimientos políticos, tanto aquellas
dirigidas para su funcionamiento, como las destinadas a las campañas
electorales. Incluso, determina las fuentes de financiación que se encuentran
prohibidas para ambos asuntos (art. 27).
425.      En lo que respecta a la financiación para el funcionamiento de los
partidos y movimientos políticos, el cuerpo normativo mencionado se ocupa de:
(i) determinar las fuentes de financiación (art. 16); (ii) reiterar la
concurrencia del Estado en la financiación de dichas organizaciones, siempre y
cuando gocen de personería jurídica, y por conducto del Fondo Nacional de
Financiación Política. Para ello, fija las reglas de distribución de los
recursos que integran el fondo (art. 17); (iii) establecer las áreas a las que
se destinarán tales recursos estatales (art. 18); e (iv) imponer a los partidos
el deber de rendir cuentas ante el Consejo Nacional Electoral (art. 19).
426.      Unido a ello, frente al tema de la financiación de las campañas
electorales, la Ley 1475 de 2011 se encarga, igualmente, de: (i) reglamentar
las fuentes de financiación (art. 20); (ii) consagrar el derecho de los
partidos y movimientos políticos, y grupos de ciudadanos que inscriban
candidatos, a recibir financiación estatal para las campañas electorales. Así
mismo, determina el porcentaje de votación que deben obtener tales
organizaciones para la reposición de los gastos de campaña (art. 21); (iii)
regular el sistema de anticipos (art. 22); (iv) fijar los límites tanto a la
financiación privada (art. 23) como al monto de los gastos (art. 24); (v)
prever las reglas respecto de la administración de los recursos y presentación
de los informes (art. 25); y (vi) prescribir como sanción la pérdida del cargo
para aquel que viole los límites a los montos de gastos (art. 26).
427.      En el marco del control de constitucionalidad automático de la Ley
Estatutaria 1475 de 2011, que concluyó con la sentencia C-490 de 2011, este
Tribunal a partir de los principios constitucionales en los que se funda el
Estado Social de Derecho y el mandato previsto en el artículo 109 de la
Constitución, estudió las reglas de financiación de los partidos y movimientos
políticos, y de las campañas políticas, las cuales fueron desarrolladas por el
legislador estatutario en las disposiciones citadas en precedencia. A
continuación, la Corte procede a exponer las consideraciones más relevantes
para el asunto objeto de estudio.
428.      En primer lugar, en la línea de los primeros pronunciamientos
proferidos sobre la materia[286], la Corte señaló que la
trascendencia que para la democracia constitucional tiene la financiación
estatal de los partidos y movimientos políticos, radica en que con ella, se
promueve el carácter democrático del Estado Constitucional, al tiempo que se
garantizan los principios de participación, igualdad, transparencia y
pluralismo político, los cuales deben estar siempre presentes en el
escenario político y electoral.
429.      En segundo lugar, advirtió que la contribución financiera estatal al
funcionamiento y las campañas que realizan los diversos actores políticos
legalmente reconocidos, neutraliza los peligros y riesgos que se derivan de la
dependencia desmedida de los recursos privados[287]
y de las fuentes ilícitas de financiación, comoquiera que evita “la
injerencia, servidumbre o dependencia de los partidos y movimientos políticos
respecto de los grupos de poder e intereses particulares, ya que estos, cuando
tienen por finalidad cooptar la actividad del elegido, pueden terminar viciando
la voluntad política,  la cual debe estar encaminada a la consecución del bien
colectivo y del interés general.”[288]
430.      En tercer lugar, aclaró la Corte que las anteriores razones no
tenían por finalidad desconocer la importancia y validez que tiene la
financiación privada, sino que, por el contrario, buscaban poner de presente
que existen algunas situaciones en las que el apoyo privado persigue la
satisfacción de intereses individuales y egoístas, sin importar que se vean
comprometidos los derechos del pueblo y los valores democráticos que fueron
instituidos con la Carta Política.
431.      En cuarto lugar, cabe resaltar que, en la sentencia C-490 de 2011
fue reiterado el criterio jurisprudencial, fijado en las sentencias C-145 de
1994 y C-523 de 2005[289], de acuerdo con el cual
existe reserva de ley estatutaria en materia de financiación estatal para el
funcionamiento de los partidos y movimientos políticos, y de las campañas
electorales. Con base en la importancia que reviste la inversión de
recursos públicos en la actividad política del país y acorde con lo dispuesto
por el literal (c) del artículo 152 de la Constitución[290],
la Corte manifestó que la financiación estatal, en tanto aspecto central del
funcionamiento y régimen de los partidos y movimientos políticos, es una materia
que está sometida a reserva de ley estatutaria[291],
razón por la cual, no puede el legislador desconocer tal condición al momento
de regular la materia[292].
432.      En quinto lugar, la Corte al revisar la constitucionalidad del
artículo 17 de la Ley 1175 de 2011, mediante el cual se establecen reglas de
distribución de la correspondiente apropiación presupuestal para la
financiación estatal del funcionamiento de partidos y movimientos políticos,
determinó que tal disposición se ajustaba a la Carta, debido a que, entre otras
razones, del precepto 109 Superior se derivaba el deber para el Estado de
concurrir a la financiación de las referidas organizaciones políticas y la
libertad configurativa al legislador para determinar la forma y modo en que se
llevará a cabo esta financiación. En este punto, agregó que, de acuerdo con lo
manifestado por la jurisprudencia constitucional, “el establecimiento de
porcentajes por parte del legislador, con el fin de determinar las reglas para
poder acceder al derecho a la financiación estatal, contribuye a la concreción
de los principios de igualdad, transparencia y pluralismo político”[293].
433.      Por último, en lo que atañe a la destinación de los recursos
públicos otorgados a los partidos y movimientos políticos, el artículo 18 del
estatuto precitado, en términos generales, determina que estos deberán
destinarse a financiar las actividades que realicen para el cumplimiento de sus
fines y el logro de sus propósitos, y específicamente, a ciertas finalidades,
de conformidad con los planes, programas y proyectos que tengan. Este Tribunal
concluyó que dicha regulación era compatible con la Constitución, al considerar
que, si bien es cierta la premisa según la cual los actores políticos referidos
gozan de cierto grado de autonomía para decidir sobre la destinación de sus
recursos (principio de autonomía interna[294]), también lo
es que, la naturaleza pública de tales recursos, así como el marco
constitucional y legal de la organización y financiación de los partidos
políticos, justifican que se impongan requisitos, razonables y proporcionales,
a la destinación, máxime, cuando con ello se logra estimular la democratización
interna de este tipo de agrupaciones políticas[295].
434.      Sobre la base de los fundamentos expuestos en precedencia, la Corte
concluye que en el sistema jurídico colombiano, la financiación tanto estatal
como privada para el funcionamiento de los partidos y movimientos políticos, y
de las campañas electorales, es un aspecto que, desde la concepción de la Carta
Política de 1991, ha venido siendo fortalecido a diferentes niveles
(constitucional, legal y jurisprudencial), a fin de que, en un plano general,
se realicen los principios de democracia, participación y pluralismo político,
y en uno específico, se elimine o, cuanto menos, se disminuya el riesgo de que
se distorsione la voluntad política, por factores contrarios al debate
democrático.
435.      Por lo demás, evidencia la Corte que del análisis de derecho
comparado en sistemas jurídicos definidos bajo la óptica del sistema
presidencial, se pueden identificar los siguientes aspectos esenciales en
asuntos de financiamiento de la oposición:
Financiación del funcionamiento interno
de los partidos
País
Modo de financiación
Argentina
Por concepto de desenvolvimiento institucional, el
fondo permanente gira 20% de forma equitativa entre todos los partidos y 80% en forma proporcional a la cantidad de
votos que el partido hubiera obtenido en la última elección de diputados
nacionales.
Brasil
1% en partes iguales a todos los partidos con
estatuto registrado en el Tribunal Superior Electoral, el 99% restante a los
partidos que tengan funcionamiento parlamentario según la ley, en la
proporción a los votos obtenidos en la última elección a cámara de diputados,
siempre que superen el 5% del censo electoral en votos, y estos estén
repartidos en 1/3 de los estados.
México
Por concepto de actividades ordinarias permanente,
el Instituto Federal Electoral multiplica el número de ciudadanos inscritos
en el censo electoral, a la fecha de corte julio de cada año, por el 65% del
Corterio mínimo vigente para el Distrito Federal, y el resultado de esto
constituye el financiamiento público anual a los partidos políticos por sus
actividades ordinarias permanentes. De esta cantidad, el 30% es repartido de
manera equitativa entre todos los partidos políticos con representación en
alguna de las Cámaras del Congreso y el 70% restante se distribuye según el
porcentaje de la votación nacional que hubiese obtenido en la votación de
diputados inmediatamente anterior.
Perú
Los partidos que hayan alcanzado representación en
el Congreso, tendrán derecho a financiación pública. El monto de la
financiación equivale al 0.1% de la Unidad Impositiva Tributaria por cada
voto emitido para elegir representantes al Congreso. De estos recursos el 40%
se distribuye de manera equitativa entre todos los partidos y el 60% en forma
proporcional a los votos obtenidos por cada partido en la elección de
representantes al Congreso.
Consideraciones
sobre el monto de financiación adicional para el ejercicio de oposición
436.
Sobre la base de lo anteriormente expuesto,
señala la Corte que el artículo 12 del proyecto de ley regula la financiación
adicional para el ejercicio de la oposición, en los siguientes términos:
“Se apropiará una partida adicional para
el Fondo Nacional de Financiación, equivalente al cinco por ciento (5%) del
momento del financiamiento del funcionamiento permanente de los partidos y
movimientos políticos con personería jurídica, con destino a las organizaciones
políticas declaradas en oposición al Gobierno nacional, quienes internamente
garantizarán el manejo de los recursos asignados de acuerdo a los principios
constitucionales y legales rectores del presente Estatuto. Esta partida se
distribuirá en partes iguales entre todos ellas.
Parágrafo 1º. De presentarse modificación a
la declaratoria de oposición al Gobierno Nacional por parte de alguna
organización política, la misma deberá devolver los dineros no ejecutados al
Fondo Nacional de Financiación política.
Parágrafo 2º. Las autoridades competentes
deberán adelantar las medidas necesarias para asegurar la financiación en los
términos del presente artículo a partir del veinte (20) de julio de 2018”.
437.
Del contenido del inciso primero del artículo 12
del PLE Estatuto de la Oposición sometido a control, se pueden deducir los
siguientes preceptos normativos: (i) determina que el Estado deberá apropiar
una partida adicional para el Fondo Nacional de Financiación, (ii) consagra que
dicha apropiación será equivalente al cinco por ciento (5%) de los recursos que
se destinan para el financiamiento del funcionamiento permanente de los
partidos y movimientos políticos con personería jurídica; (iii) estipula que
dicho monto se destinará a las organizaciones políticas declaradas en oposición
al Gobierno nacional; (iv) prevé que tales organizaciones son las responsables
de garantizar que, al interior de cada una, el manejo de los recursos asignados
se haga de acuerdo a los principios constitucionales y legales rectores del
Estatuto de Oposición; y (v) establece un criterio de distribución igualitario
de los recursos que integran esta partida entre todas las organizaciones
políticas declaradas en oposición.
El parágrafo primero de esta norma, es una previsión que contiene una condición, determinando que de presentarse
modificación a la declaratoria de oposición al Gobierno Nacional por parte de
alguna organización política, la misma deberá devolver los dineros no
ejecutados al Fondo Nacional de Financiación Política.
Por su parte, el parágrafo segundo de la
norma, establece un deber en cabeza de las autoridades competentes consistente
en adelantar las medida necesarias para asegurar la financiación en los
términos del presente artículo a partir del veinte (20) de julio de 2018.
438.
Como concluyó la Corte en el análisis de reserva
de ley orgánica, el artículo 12 no viola dicha reserva, por las razones
expuestas en los numerales 93 a 99. Por otro lado, observa la Corte que la
parte final del inciso primero del artículo 12 establece que los recursos que
se apropien para el funcionamiento de las organizaciones políticas en oposición
deberán distribuirse en partes iguales entre todos ellas.
439.
Frente a este aspecto, el apoderado especial del
Departamento Nacional de Planeación, expuso en su intervención que el Consejo
Nacional Electoral, mediante la resolución 1424 de 2017, fijó como monto total
para el funcionamiento de los partidos y movimientos políticos la suma de
$36.193.937.109. Señaló que, si se asume que el presupuesto para el año 2018 se
va a mantener, el costo de la financiación de las organizaciones políticas en
oposición ascendería, aproximadamente, a $1.800.000.0000, equivalente al 5%
fijado por el artículo 12 del PLEEO.
440.
En ese contexto, advirtió que el dinero que el
Fondo de Financiación de la Política entrega a cada partido, lo hace en función
de los votos obtenidos y del nivel de representación que tiene en corporaciones
públicas. Sin embargo, la norma bajo revisión decreta que esa partida se
distribuirá en partes iguales entre todas las organizaciones declaradas en
oposición. Por esa razón, manifiesta que el proyecto de ley debería definir con
claridad los criterios de repartición de estos recursos, de manera que se
evidencie si todos los partidos de oposición recibirán partes iguales o si el
monto dependerá del nivel de representación o de los votos obtenidos. Para el
interviniente es necesario prever medidas para evitar que partidos y
movimientos políticos que obtengan pocos recursos del Fondo, se declaren en
oposición, con el ánimo de obtener recursos adicionales.
441.      Con base en los argumentos planteados por el interviniente,
corresponde a la Corte resolver lo siguiente: ¿vulneró
el legislador estatutario el principio a la igualdad, al disponer que habrá una
partida adicional para el ejercicio de la oposición política, y que la misma se
distribuirá en partes iguales entre todas las organizaciones políticas
destinatarias de la medida?
442.
Al respecto, constata la Corte que el problema
jurídico planteado no se agota en el contenido propio del derecho a la igualdad
establecido en el artículo 13 Superior. Por lo cual, se encuentra ante una
medida cuya constitucionalidad representa una intervención o una injerencia en
una norma o posición adscrita prima facie al principio de igualdad, en la medida que, frente a la prohibición de discriminación se
trata de forma diferente a las organizaciones políticas, frente a aquellas que
se declaren en oposición. En este contexto, bajo la luz del principio de
igualdad dicho tratamiento diferente a dos destinatarios del mismo derecho, se
encontraría prohibido prima facie, y como consecuencia procederá la
Corte a evidenciar si existen razones que lo justifiquen.
443.      Con base en lo anterior, se debe definir el tipo de escrutinio que
será aplicado por la Corte en el análisis del juicio de igualdad. Para tal
efecto, la doctrina constitucional relevante ha desarrollado los siguientes
pasos para su análisis, recordando que en este caso no es suficiente con
reconocer los criterios potencialmente discriminatorios a los que hace
referencia el inciso 3 del artículo 13 Superior, así como se hace referencia a que
el mencionado juicio de proporcionalidad no puede ser aplicado con la misma
intensidad en todos los casos. Ello se
debe a que, en últimas, en este paso lo que se analiza es si la diferenciación
prevista por la medida analizada es o no proporcional[296]. Con fundamento en lo anterior, la jurisprudencia constitucional ha
reconocido tres intensidades que pueden tenerse en cuenta para este análisis, a
saber: leve, intermedia y estricta. Las situaciones en las que cada intensidad
procede y lo que se analiza en cada una de ellas se describen de forma breve a
continuación:
a.
Juicio de proporcionalidad débil: este juicio maximiza la separación de poderes y el principio
democrático, representando el ámbito de intervención menos intenso del juez
constitucional en asuntos de competencia del legislador. En principio, se
aplica a eventos en los que no se evidencia que la medida estudiada desarrolla prima
facie, un trato diferente basado en criterios discriminatorios, sino que
existen más razones que lo fundamentan.
b.
Juicio de proporcionalidad intermedio: se ha aplicado por la Corte cuando, entre otras, cuando existen
razones que indican que un trato diferente intenta desarrollar los deberes de
promoción y protección de los menos favorecidos, como lo es vía una acción
afirmativa.
c.
Juicio de proporcionalidad en sentido
estricto: se aplica, en principio, cuando la
diferenciación que se estudia utiliza un criterio potencialmente
discriminatorio, o en aquellos casos en los que
desconoce los criterios de promoción y protección establecidos por los incisos
2 y 3 del artículo 13 Superior.
444.      En cada caso deberá el juez valorar las diferentes razones que
concurren para fundamentar la intensidad del juicio, de acuerdo con los
criterios jurisprudencialmente establecidos.
445.      La intervención del Departamento Nacional de Planeación, aunque no
solicita la inexequibilidad de la norma, advierte en ella la presencia de una
presunta afectación al principio de igualdad, por el desconocimiento del
mandato de trato diferente. Ello, en razón a que el artículo 12 del
proyecto de ley establece un criterio de distribución paritario de la partida
adicional para el ejercicio de la oposición política, sin tener en
consideración las marcadas diferencias que existen entre las organizaciones
políticas destinatarias de la norma.
446.      Para evaluar la constitucionalidad de la parte cuestionada del
artículo 12 del proyecto de ley, la Corte tendrá en cuenta la metodología de
análisis expuesta en precedencia, a fin de determinar si en el presente caso
existe efectivamente un desconocimiento del principio a la igualdad, dando
aplicación a un juicio de proporcionalidad en sentido estricto.
447.
En cuanto a la legitimidad constitucional de la
financiación adicional establecida en el artículo 12 del PLEEO, es preciso
señalar que, a pesar de que el artículo 112 de la Carta no reconoce, de manera
expresa, a la financiación como derecho o garantía derivada de la oposición
política, el legislador estatutario, por mandato de dicho precepto
constitucional que lo faculta para reglamentar “íntegramente” la
materia, concibe a la financiación adicional para las organizaciones políticas
declaradas en oposición del Gobierno, como una garantía legalmente instituida
para promover el ejercicio de una oposición más eficaz, es decir, aquella que
plantea una alternativa política que por su grado de aceptación es susceptible
de alcanzar el poder.
448.      Estima la Corte que es posible afirmar lo anterior, cuanto menos,
por dos razones. En primer lugar, la reforma constitucional realizada al
artículo 112 de la Carta, mediante el Acto Legislativo 01 de 2003, introdujo
cambios significativos a fin de fortalecer el concepto de oposición en el
sistema político colombiano, entre estos se encuentra el reconocimiento de los
derechos que resultan elementales para ejercer una función critica del
gobierno, y plantear y desarrollar alternativas políticas al poder. Los derechos
a los que se refiere el precepto constitucional precitado, son: (i) el acceso a
la información y a la documentación oficial, con las restricciones
constitucionales y legales; (ii) el uso de los medios de comunicación social
del Estado o en aquellos que hagan uso del espectro electromagnético de acuerdo
con la representación obtenida en las elecciones para Congreso inmediatamente
anteriores; (iii) la réplica en los medios de comunicación. Para partidos y
movimientos minoritarios con personería jurídica, (iv) tendrán derecho a
participar en las mesas directivas de los cuerpos colegiados, según su
representación en ellos.
449.      Como se evidencia, la Constitución no reconoce expresamente a la
financiación dentro de los derechos o garantías necesarias para la realización
de la oposición política, sin embargo, ello no impide que el legislador en
ejercicio de la competencia asignada por el artículo 112 Superior, adicione las
garantías que considere más adecuadas para fomentar la práctica de una
eficiente oposición. Así, por ejemplo, el establecimiento de una garantía de
financiación adicional a las organizaciones políticas declaradas en oposición
al gobierno, entre otras cosas, puede contribuir a que estas destinen mayores
recursos a las actividades relacionadas con la función crítica y de control
político sobre las gestiones del gobierno.
450.
En segundo lugar, cabe recordar que un Estado
democrático la dinámica de la política permite que exista alternancia del
poder. Dado que ningún gobierno puede contar con el apoyo de todos los
ciudadanos, el papel de las organizaciones políticas que se declaran en
oposición, consiste precisamente en representar a los sectores de la sociedad
que están inconformes con las gestiones del gobernante de turno. En esa medida,
los grupos políticos en oposición, además de ejercer una función crítica y
fiscalizadora, concentran sus esfuerzos en proponer alternativas políticas que
le permitan conseguir el favor popular necesario para difundir ampliamente sus
objeciones y, en consecuencia, acceder al gobierno. Por estos motivos, es
razonable que, en un sistema democrático, que no solo tolera, sino que valora
la libertad de disentir y criticar la gestión del gobierno, el Estado financie
con partidas adicionales a las organizaciones políticas, que estando en
oposición, propongan alternativas políticas que consigan la mayor aceptación o
acogimiento del pueblo. En efecto, quien presente a la opinión pública una
alternativa política que tenga mayor acogida, tendrá en consecuencia más
posibilidad de hacer valer las críticas, el disentimiento, la fiscalización y
el control político que ejerce sobre el gobierno, simplemente porque su
posición va a tener más respaldo popular.
451.
En suma, teniendo en
cuenta que el fin último de la oposición política es reemplazar a quien está en
el poder y, que esto solo puede lograrse si es la alternativa política con
mayor aceptación popular, es claro que existe un
objetivo constitucional legítimo, y que no es irrazonable o desproporcionado
otorgar la financiación adicional a las organizaciones políticas que se
declaren en oposición, por lo que es una medida idónea que permite garantizar
una oposición eficaz, mediante el fortalecimiento de
quien pueda ser una alternativa válida frente a quien está en el gobierno.
Consideraciones sobre el mecanismo de
distribución del monto de financiación adicional para el ejercicio de oposición
452.
Ahora bien, en cuanto, al monto a ser
distribuido, se evidencia una desproporción en el criterio de asignación -en
partes iguales- que afecta de manera grave el principio de igualdad, dado que
dicho criterio paritario desconoce la relevancia constitucional que tiene la
mayor fuerza representativa que pueda tener una organización política en
relación con otra. En efecto, dicho concepto de representatividad contribuye
realmente al fortalecimiento de las organizaciones que se han esforzado, de
diferentes maneras, por presentar una alternativa política ampliamente aceptada
y que le ha significado una superior representación en el escenario
político. De esta forma, el criterio de asignación proporcional reconoce la
finalidad de la garantía prevista en el artículo 112 Superior, al establecer
condiciones para permitir que la oposición pueda constituir una alternativa
viable de poder.
453.
Como se indicó anteriormente, la legitimidad
constitucional de la norma bajo revisión, consiste en garantizar una oposición
eficaz que como lo ha manifestado la Corte es aquella que se ejerce por la
fuerza política que propone la alternativa política con mayor aceptación popular,
que demuestra haber sido acogida por un número considerable de personas y que
hace méritos para alcanzar significativos niveles de representación. Tales
factores son importantes para alcanzar el propósito de la norma, si se tiene en
cuenta que existe una relación directamente proporcional entre el favor popular
y la posibilidad de que surtan efectos las críticas, el disentimiento, la
fiscalización y el control sobre la gestión del gobierno.
454.
Es importante recordar que, por disposición del
constituyente y la reforma constitucional introducida mediante el Acto
Legislativo 01 de 2003, la financiación en materia de oposición política no ha
sido reconocida como una garantía de rango constitucional que permita la
realización de la oposición política (art. 112 de la Carta). La incorporación
de esta medida al ordenamiento jurídico obedece a la decisión del legislador
estatutario, quien habilitado por la competencia asignada directamente por la
Carta, dispuso mediante ley estatutaria que todas las organizaciones declaradas
en oposición recibirían recursos públicos adicionales, a los que ya se reciben
para su funcionamiento (en el caso de partidos y movimientos políticos con
personería jurídica), para que ejerzan oposición política.
455.
En este sentido, aunque la asignación de
partidas para el ejercicio de la oposición, parece no ser una garantía esencial
para desarrollar la función crítica y fiscalizadora de la gestión del gobierno,
su creación y regulación sí responde a un objetivo constitucionalmente
legítimo, cual es el de fortalecer la democracia a través del suministro de
recursos económicos que contribuyan a realizar una oposición más eficaz. La
regulación a nivel constitucional del PLE Estatuto de la Oposición y el
establecimiento de diversos instrumentos, garantías y derechos políticos en la
Constitución[297], ponen de presente que
en el modelo de Estado colombiano, regido por principios como la democracia,
participación y pluralismo político, la oposición no se agota con garantizar a
cualquier ciudadano la posibilidad de manifestar su disenso contra el gobierno
(libertad de expresión, libertad de prensa, etc.), sino que debe incentivar la
proposición de nuevas o mejoradas alternativas políticas que capten la atención
de la opinión pública y, en efecto, impacten positivamente en la toma de las
decisiones políticas que afectan a todos.
456.
Advierte la Corte que lo anterior no es un ideal
que desde hace mucho tiempo se ha buscado alcanzar a través de instrumentos
normativos[298], y que es posible realizar
mediante el otorgamiento de una financiación adicional como medida idónea y
necesaria, por cuanto, facilita que las organizaciones políticas en oposición
concentren sus esfuerzos en realizar una juiciosa y eficiente función critica,
fiscalizadora y de control sobre las gestiones del gobierno, por lo que la
afectación del principio de igualdad es menor a las consecuencias que origina
el fortalecimiento de los partidos políticos declarados en oposición. Para tal
efecto, si bien es cierto que desde una perspectiva teórica la financiación no
es una condición esencial, no se puede desconocer que, visto desde la realidad,
el patrocinio estatal para el desarrollo de actos de oposición es un elemento
de eficacia que contribuye a conseguir dicho fortalecimiento de la oposición,
en la medida que permite a los grupos políticos destinar mayores recursos y,
por ende, fortalecer las funciones relacionadas con la oposición.
457.      Ahora bien, observa la Corte que la incorporación de un criterio de
distribución paritario en materia de financiación para el ejercicio de la
oposición política, no es idóneo ni necesario, como también resulta
desproporcionado para alcanzar el objetivo legítimo constitucional, por las
razones que se expondrán en detalle a continuación:
458.      En el mismo sentido, la medida escogida por el legislador de
-financiar por igual a todas las organizaciones políticas en oposición- no es la
más idónea de cara a la obtención del objetivo constitucionalmente legítimo
como lo es la realización de una oposición eficaz. En efecto, al establecer un
criterio de distribución paritario para el financiamiento de las actividades
ligadas a  la oposición, lo que hace el legislador estatutario es apoyar de
manera insuficiente a la alternativa política que tiene la posibilidad de
causar mayores efectos con el ejercicio de la oposición, a la vez que
recompensa, sin haber hecho mérito para ello, a la fuerza política que no ha
generado o no ha podido generar algún impacto significativo sobre la gestión
del gobierno.
459.      En opinión de la Corte, la garantía de que una oposición sea eficaz,
se logra en mejor medida si las organizaciones políticas declaradas en
oposición, propongan alternativas políticas que debido a su grado de
acogimiento popular logren potencializar la función crítica y, eventualmente,
les permita ser una opción de Gobierno. En una democracia constitucional, ese
favor popular se traduce en la cantidad de votos obtenidos en las contiendas
electorales, así como en el número de escaños o curules conseguidos en las
corporaciones de elección popular. Por ello, en la medida que la alternativa
política vaya consiguiendo mayor aceptación popular, los grupos que la proponen
van aumentando en número y, a la vez, incrementan su participación en los
espacios donde se decide sobre asuntos de interés público.
460.
La consecuencia que se deriva de la anterior
situación, es la relativa a que la organización política en oposición
acrecienta sus gastos, en materia (i) de funcionamiento, así como, (ii) en el
desarrollo de actividades de oposición. Los primeros, por ejemplo, en el caso
de los partidos y movimientos políticos con personería jurídica, son asumidos
con recursos estatales bajo un criterio de distribución proporcional al grado
de representación (Ley 1475 de 2011), mientras que respecto de los segundos,
pretende la disposición bajo revisión que sean sufragados por el Estado, sin
consideración del principio de representatividad. Observa la Corte que, en
materia de gasto de actividades relacionadas con la oposición, el criterio de
distribución de recursos incorporado por la norma no resulta eficiente a la luz
de la finalidad buscada, debido a que termina patrocinando a quien no ha
invertido en el desarrollo de actos de oposición, en la misma proporción que a
quien sí ha destinado mayores esfuerzos para el ejercicio de una función
crítica y fiscalizadora de las actuaciones del Gobierno, logrando con ello
mayores índices de representación. Cabe recordar que el propósito de la norma
es garantizar una oposición eficaz, más no fomentar grupos políticos que, a
pesar de que se declaran en oposición, no logran el apoyo popular, no
demuestran resultados o, simplemente, se mantienen en la sombra a la
expectativa de recibir algún beneficio, sin llegar a constituirse en una
verdadera alternativa de poder.
461.
En punto al reconocimiento de prerrogativas o
medidas económicas a los grupos participantes en el debate político, la
prevalencia del principio democrático en el Estado constitucional de Derecho,
indica que el apoyo o favor popular puede ser un criterio a tener en cuenta
para la asignación de recursos públicos. Así, por ejemplo, se puede colegir de
los criterios de distribución previstos por el legislador en el artículo 17 de
la Ley 1475 de 2011 en materia de financiación para el funcionamiento de
partidos y movimientos políticos con personería jurídica, y de la decisión
adoptada por la Corte, en el sentido de declarar exequible dicha disposición,
mediante la sentencia C-490 de 2011.
462.      En esa dirección, cabe resaltar que, la existencia de la relación
entre el apoyo o favor popular obtenido por las organizaciones políticas en las
competencias electorales y el impacto o influencia que estos grupos puedan
generar al fiscalizar las actuaciones del gobierno, es proporcional, ya que el
grado de realización del objetivo de fomentar la oposición política es mayor a
la afectación al principio de igualdad, por cuanto, permite crear incentivos y
fomentar que la alternativa política más aceptada por el conglomerado garantizando
así una oposición eficaz. Por lo cual, la Corte declarará la inexequibilidad de
la expresión en partes iguales contenida en el artículo 12 bajo estudio.
463.      Frente a la inexequibilidad de la expresión normativa analizada, la
Corte estima necesario integrar a la disposición analizada el componente que
remplace adecuadamente al que fue eliminado. Lo anterior, por cuanto la
exclusión del ordenamiento jurídico del criterio de distribución paritario de
los recursos para el ejercicio de la oposición, crea un vacío que, de no
llenarse inmediatamente, impediría que se realice la importante finalidad de la
norma, es decir garantizar una oposición eficaz. De acuerdo con la
jurisprudencia constitucional, esto encuentra fundamento en los artículos 2, 4
y 241 de la Constitución y en los principios de efectividad y conservación del
derecho.
464.
Para la Corte, el criterio de distribución de
recursos que se debe incorporar a la norma es, únicamente, la proporcionalidad.
Ello, en razón a que, como fue explicado anteriormente, existe una relación
entre el apoyo popular que obtengan las organizaciones políticas en oposición y
la posibilidad de que sus actos de crítica, fiscalización, disenso y control
sobre la gestión del Gobierno, impacten favorablemente y en mayor medida las
decisiones que se adoptan en los asuntos que interesan a todos. En el caso
concreto, el criterio de asignación proporcional resulta ser el mecanismo más
idóneo para lograr la oposición eficaz, comoquiera que: (i) reconoce las
marcadas diferencias entre las diversas organizaciones políticas que se pueden
declarar en oposición; (ii) fortalece a quien se ha esforzado, de diferentes
formas, por presentar una alternativa política ampliamente aceptada por las
mayorías y que le ha significado mayor representación en el escenario político;
(iii) no patrocina a quien, a pesar de haberse declarado en oposición, no
aporta al debate democrático, por mantener actitud complaciente y pasiva; (iv)
incentiva a que la diversas fuerzas políticas habilitadas para ejercer
oposición concentren sus esfuerzos en mejorar el diseño de sus propuestas; y (v)
se armoniza con otros campos de la política en los que el legislador ha
previsto, igualmente, la aplicación de un criterio de distribución proporcional
de recursos, como se evidencia en el mismo artículo 112 Superior.
465.
Ahora bien, expuestos los fundamentos que
justifican la incorporación de una regla de distribución proporcional al
artículo 12 del PLEEO, es preciso determinar el aspecto respecto del cual se va
a aplicar el criterio de proporcionalidad, para efectuar la entrega de los
recursos a las organizaciones políticas en oposición al Gobierno. Para ello,
consciente de la competencia que le fue atribuida al legislador para regular el
tema de montos y reglas de distribución de recursos en asuntos relacionados con
el funcionamiento de partidos y movimientos políticos con personería jurídica,
la Corte considera que la forma como se debe llenar el vacío es recurriendo al
criterio que el legislador introdujo en la Ley 1475 de 2011, para una materia
directamente relacionada con la financiación de organizaciones políticas, que
fue implementada mediante una norma de igual jerarquía a la que es objeto de
revisión y que es compatible con el principio de igualdad, si se tiene en
cuenta la naturaleza de las diversas organizaciones políticas destinatarias de
la medida[299]. Por lo anterior, la
disposición deberá ser interpretada en el sentido de que las partidas serán
distribuidas bajo un criterio de proporcionalidad y con sujeción a las reglas
de distribución estipuladas por el legislador estatutario en el artículo 17 de
la Ley 1475 de 2011.
(vi)
Decisiones sobre su constitucionalidad
466.
Por los fundamentos expuestos con antelación, la
Corte declarará exequible el artículo 12 del PLEEO, salvo la expresión “en
partes iguales” contenida en el inciso primero (1º) del mencionado artículo
12 que se declara inexequible y, en su lugar, la sustituirá por la expresión “de
manera proporcional”. Este criterio de proporcionalidad deberá
interpretarse conforme a las reglas fijadas en el artículo 17 de la Ley 1475 de
2011.
c.
Artículos 13, 14 y 15: Problemas
jurídicos, consideraciones de la Corte, decisiones sobre su constitucionalidad
(i)
Artículos 13, 14 y 15:
“Artículo 13. Acceso
a los medios de comunicación social del Estado y los que hacen uso del espectro
electromagnético. Sin perjuicio de los espacios institucionales para la
divulgación política otorgados a todos los partidos y movimientos políticos con
personería jurídica, la Autoridad Electoral asignará entre las organizaciones
políticas con representación en las corporaciones públicas de  elección popular
que se declaren en oposición, espacios adicionales en medios de comunicación
social del Estado y los que hacen uso del espectro electromagnético. Para radio
y televisión, se hará de la siguiente manera:
a) Asignará, en cada
canal de televisión y emisora, al menos 30 minutos mensuales en las franjas de
mayor sintonía.
b) Determinará la
duración, frecuencia y fechas de emisión de los espacios, con el apoyo técnico
de la Autoridad Nacional de Televisión y del Ministerio de las Tecnologías de
Información y las Comunicaciones, según sea el caso.
c) Para el ejercicio
de la oposición al Gobierno nacional, se asignarán solamente en medios de
comunicación con cobertura nacional. Para el ejercicio de la oposición a nivel
territorial, se asignarán espacios de acuerdo a la cobertura y correspondencia
de los medios con el nivel territorial.
d) El cincuenta por
ciento (50%) del tiempo se asignará en partes iguales, y el otro cincuenta por
ciento (50%) con base en el número de escaños que tenga cada organización en el
Congreso de la República, las asambleas departamentales y los concejos
municipales o distritales, según corresponda.
e) El costo de los
espacios será asumido con cargo al Presupuesto General de la Nación, para lo
cual se apropiarán anualmente las partidas necesarias.
f) Para las
concesiones o títulos que se asignen, renueven o prorroguen a partir de la
vigencia de esta ley, los tiempos necesarios para el cumplimiento de lo aquí
ordenado constituye una obligación especial del servicio a cargo de los
concesionarios u operadores.
g) En los espacios
otorgados para divulgación política en los medios de comunicación social del
Estado y los que hacen uso del espectro electromagnético, las organizaciones
políticas deberán garantizar la participación paritaria entre hombres y
mujeres;
h) La Autoridad
Electoral reglamentará la materia.
Artículo 14. Acceso
a medios de comunicación en instalación del Congreso. En la instalación de
las sesiones del Congreso por parte del Presidente de la República, luego de la
transmisión oficial, las organizaciones políticas declaradas en oposición al
Gobierno nacional tendrán un tiempo de veinte (20) minutos para presentar sus
observaciones y dar a conocer los planteamientos alternativos, en los mismos
medios de comunicación social utilizados para la transmisión oficial. De no ser
posible construir un acuerdo entre las organizaciones políticas declaradas en
oposición, el tiempo será distribuido en proporción a su representación en el
Congreso.
Parágrafo. La Autoridad
Electoral reglamentará la materia, así como las condiciones en que este derecho
pueda extenderse al ejercicio de la oposición a las administraciones
departamentales, distritales y municipales, siempre garantizando condiciones de
equidad y proporcionalidad   en relación espacios,    tiempos y medios
utilizados por los gobiernos locales.
Artículo 15. Acceso
a medios de comunicación en alocuciones presidenciales. Cuando el
Presidente de la República haga alocuciones oficiales en medios de comunicación
que usan el espectro electromagnético, las organizaciones políticas declaradas
en oposición al Gobierno nacional, tendrán en el transcurso de las siguientes
cuarenta y ocho (48) horas, en los mismos medios, con igual tiempo y horario,
espacios para controvertir la posición del gobierno. Esta opción tendrá un
límite de tres veces en el año. De no ser posible construir un acuerdo entre
las organizaciones políticas declaradas en oposición, el tiempo será
distribuido en proporción a su representación en el Congreso.
Parágrafo. La
Autoridad Electoral reglamentará la materia, así como las condiciones en que
este derecho pueda extenderse al ejercicio de la oposición a las
administraciones departamentales, distritales y municipales”.
(ii)
Intervenciones
§
Intervenciones de organizaciones
internacionales
467.      Por su parte, en cuanto a los derechos que desarrollan de manera
específica el artículo 112 de la Constitución, señalan que los artículos 13, 14
y 15, que se refieren al acceso a los medios de comunicación, persiguen fines constitucionales,
estando amparados por el equilibrio informativo que debe orientar la actividad
política. Adicionalmente, afirma la interviniente que la disposición que regula
el derecho de réplica debe ser declarada exequible. De acuerdo con el interviniente,
es un medio de defensa del buen nombre de las organizaciones políticas en
oposición, así como un contrapeso al gobierno.
(iii)
Concepto de la Procuraduría General de la
Nación
468.
La Procuraduría sostiene que los artículos 13,
14, 15, 17, 21 y 26 del PLE Estatuto de la Oposición, acerca del empleo de los
medios de comunicación por parte de las organizaciones políticas independientes
y en oposición, desarrollan los artículos 111, 112 y 152 de la Constitución.
Para justificar su afirmación, expone la Procuraduría lo siguiente: “existe un estrecho vínculo entre la
democracia y el empleo de los medios de comunicación públicos o que participen
en el espectro electromagnético, puesto que la protección de la democracia en
el Estado constitucional implica el ejercicio de la libertad de expresión,
teniendo en cuenta que el espectro electromagnético es un bien público […] y
debe haber igualdad de oportunidades en el acceso a este bien, a través del
cual se prestan los servicios de telecomunicaciones”.
469.
Indica que es indispensable, en todo caso, que
en la apertura de espacios de comunicación privados que usen el espectro
electromagnético a las agrupaciones políticas no puede ser desproporcionada ni
violatoria del derecho a la libertad de fundar medios de comunicación. En su
criterio, esta limitación es cumplida por las disposiciones analizadas, pues el
artículo 17 del PLE Estatuto de la Oposición aclara que debe respetarse la
libertad de los noticieros o espacios de opinión cuando las agrupaciones en
oposición ejerzan su derecho de réplica.
470.      Para la Procuraduría, las competencias otorgadas al Consejo Nacional
Electoral en los artículos 2, 6, 9, 13, 14, 15, 28 y 32 son constitucionales
porque se encuentran en el marco de lo dispuesto por los artículos 152 y 265 de
la Constitución. Al respecto, explica que el artículo 265 de la Constitución,
al referirse al Consejo Nacional Electoral, establece de manera expresa una
serie de funciones y agrega que también podrá desempeñar aquellas funciones que
le confiera la ley, disposición que precisamente fue desarrollada por el PLE
Estatuto de la Oposición.
(iv)
Problemas jurídicos
471.
Le corresponde a la Corte analizar si los
artículos 13 a 15 bajo estudio, se ajustan o no a los mandatos
constitucionales, incluyendo pero sin limitarse a analizar si ¿Puede el Consejo
Electoral ejercer las funciones que se le asignan, como por ejemplo reglamentar
la materia en acceso de medios de comunicación social del Estado y los que
hacen uso del espectro electromagnético (Art. 265 CP)?, ¿En cuanto al costo de los espacios a ser asumido con cargo al
Presupuesto General de la Nación, se vulneran los principios presupuestales
previstos en los arts. 341 y ss. de la Carta Política?
(v)
Consideraciones de la Corte
472.
Artículo 13, 14 y 15 -Acceso a medios de
comunicación por parte de las organizaciones políticas declaradas en oposición: Respecto del acceso a los medios de comunicación social del Estado
y los que hagan uso del espectro electromagnético, determina el PLEEO que sin
perjuicio de los espacios institucionales para la divulgación otorgados a todos
los partidos y movimientos políticos con personería jurídica, la Autoridad
Electoral asignará entre las organizaciones políticas con representación en las
corporaciones públicas de elección popular que se declaren en oposición
espacios adicionales en dichos medios de comunicación. Así mismo, se concede el
acceso a medios de comunicación en la instalación de las sesiones del Congreso
por parte del Presidente de la República, y en aquellos eventos en que el
Presidente de la República haga alocuciones oficiales en medios de comunicación
que usan el espectro. De esta forma, se ve con claridad que el PLEEO otorga
dicha garantía de acceso, no solo respecto a los medios de comunicación del
Estado, sino también respecto de particulares que hagan uso del espectro
electromagnético.
473.
Al respecto, teniendo en cuenta los precedentes
jurisprudenciales en la materia[300], constata la Corte que
los artículos mencionados no se oponen o contrarían de forma alguna la garantía
constitucional que ampara los derechos contractuales adquiridos con justo
título por los concesionarios de los espacios públicos de televisión o radio,
así como de aquellos que hagan uso del espectro electromagnético, teniendo en
cuenta que: (i) el espectro electromagnético es de propiedad pública; (ii) el
interés privado debe ceder al interés social[301]; y (iii) la
Constitución Política asigna a los medios de comunicación una función social,
tal como lo prevé en el artículo 20 de la Carta, por lo cual, en desarrollo de
la misma, aquellos deberán ceder al interés general cuando los espacios que
manejan se requieran para satisfacerlo, como ocurre cuando la opinión pública
debe ser informada sobre los programas de gobierno. Lo anterior, aunado al
hecho que el acceso a medios de comunicación por parte de la oposición, tal
como ha sido reconocido por la jurisprudencia constitucional y el derecho
comparado, es esencial para dar prevalencia a los principios de democracia
participativa y pluralista sobre los cuales se funda el Estado de Derecho.
474.
Así, en reciente jurisprudencia la Corte al
declarar la exequibilidad de los literales (d), (e) y (f) del artículo 5 del Proyecto de Ley Estatutaria No. 94/15 Senado – 156/15 Cámara  “por
la cual se regula el plebiscito para la refrendación del acuerdo final para la
terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera”,
los cuales establecieron la concesión gratuita de 5
minutos diarios en espacio prime time en radio comercial, comunitaria y
canales de televisión públicos y privados para la divulgación del Acuerdo Final
para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y
Duradera, la Corte consideró que existía “[u]na necesidad imperiosa que
justifica que se establezcan concesiones gratuitas en los medios de comunicación,
como la radiodifusión y la televisión”, y que la medida no era
excesivamente estricta ni severa, considerando que “no existe lugar a un uso
abusivo de los espacios de divulgación por parte del Gobierno Nacional, pues la
norma establece claramente las condiciones en las que se dará la concesión,
esto es máximo por cinco minutos diarios en horario prime time”, por lo que
concluyó que “las normas no son excesivamente restrictivas, ni severas, pues
el medio establecido es imprescindible para cumplir con la finalidad de la
norma y resulta la medida menos restrictiva al ejercicio de la libertad de
prensa, información y expresión. Lo anterior dado el poder informativo que
tienen los servicios radiodifusores y la televisión; y que, como se analizó previamente
la medida no constituye censura, ni una expropiación sin indemnización; así
como tampoco viola el derecho a la igualdad”.
475.
Finalmente, sobre este particular, resalta la
Corte que la importancia del acceso a los medios de comunicación por parte de
la oposición política, ha sido reconocida como esencial en el derecho comparado
, para garantizar el principio democrático, y en países latinoamericanos dicho
derecho ha sido regulado en los siguientes términos:
Acceso a medios de comunicación
País
Mecanismos de garantizar acceso a medios
Argentina
Todos los servicios de comunicación están obligados
a ceder el 10% del tiempo total de programación para fines electorales.
Frente a las elecciones primarias, el 50% del espacio se tribuirá por parte
iguales entre los partidos que oficialicen precandidatos y el 50% restante en
forma proporcional a la cantidad de votos obtenidos en la elección general
anterior para la categoría de diputados nacionales. En caso de segunda vuelta
electoral en la elección de Presidente y Vicepresidente, las fórmulas
participantes recibirán el equivalente al 50% de los espacios recibidos por
el partido político que más espacios hubiera obtenido en la primera vuelta.
Los partidos políticos y sus candidatos no podrán, en ningún momento, contratar
o adquirir, por sí o por terceros, espacios en cualquier modalidad de radio o
televisión para promoción con fines electorales. Asimismo, las emisoras de
radio y canales de televisión, no pueden emitir publicidad que no sea la
distribuida y autorizada por el Ministerio del Interior.
Brasil
La Ley 12.034 de 2009 prohíbe la publicidad política
pagada establece que ésta sólo puede transmitirse entre las 7:30 y 10:00
p.m., con unos fines precisos establecidos por la ley, so pena de que se le
suspenda la transmisión. En periodos electorales el acceso a medios depende
de la representatividad del partido político, y en el periodo entre
elecciones el acceso es igualitario, teniendo posibilidad de acceder a todos
los medios, públicos y privados, con el fin de informar a los electores de su
trabajo parlamentario.
México
Se prohíbe que los partidos, precandidatos y
candidatos contraten publicidad, ya que el acceso a radio y televisión se
hará de manera gratuita. El Instituto Federal Electoral tendrá derecho, desde
el periodo prelectoral hasta el día de elecciones, a 48 minutos diarios de
televisión y radio que distribuirá por horas, a razón de dos o tres minutos
por hora, dando prelación a los horarios con mayor audiencia. Estos 48
minutos son distribuidos entre los partidos políticos de la siguiente manera:
7 minutos para publicidad institucional del Instituto Federal Electoral y de
los 41 minutos restantes, el 30% por igual entre todos los partidos
políticos, y 70% entre los partidos según el número de votos obtenidos en las
últimas elecciones a diputados.
Perú
El acceso a medios de comunicación públicos y
privados de manera gratuita se da en el periodo electoral (desde un mes hasta
dos días antes de elecciones), en la franja de 7:00 p.m. a 10:00 p.m. La distribución
del tiempo se da en un 50% de manera igualitaria entre todos los partidos
políticos con candidatos inscritos en el proceso electoral y 50% de manera
proporcional a la representación con la que cuenta cada partido político en
el Congreso. El acceso a medios de comunicación en periodos no electorales
está limitado a los medios de comunicación estatales, otorgando mensualmente
5 minutos a cada partido político con representación en el Congreso.
476.      Con base en lo anterior, es dado concluir que el denominado derecho
de antena en radio y televisión y de espacio en prensa, referido a los medios
de comunicación del Estado, permiten que la actividad crítica y fiscalizadora
de la oposición pueda tener como destinaria la opinión pública y, de este modo,
generar un efecto real en el control del poder político. Si se le privara de
los medios masivos de comunicación, se aumentarían en un grado superlativo las
dificultades que enfrentaría la oposición para hacer efectivo su derecho de
crítica y disentimiento, pues si su discurso político o su denuncia no llega al
ciudadano difícilmente puede ser efectiva, en cuyo caso el poder de la mayoría
traducido en posiciones directivas en el gobierno y la administración se
expandiría peligrosamente a costa de la democracia y del mismo principio de
división de poderes[302]. El derecho de acceso a
los medios de comunicación social que la norma regula se encuentra establecido
directamente por la Constitución. Además de esta consideración, encuentra la
Corte que la norma analizada es constitucional en cuanto sujeta la
confrontación política entre las distintas fuerzas a unas reglas mínimas de
igualdad y equilibrio.
477.      Por lo demás, el artículo 15 del PLEEO establece que la opción de
realizar alocuciones oficiales en medios de comunicación en casos de
alocuciones presidenciales tendrá un límite de tres veces al año. Sobre dicho
límite, no encuentra la Corte reproche alguno de constitucionalidad, al
encontrarse dicho límite dentro del amplio margen de configuración del
legislador. En este mismo sentido, el legislador estatutario encontró
justificada dicha limitación, en tanto “el espectro del deber del Jefe de
Estado de mantener informado a los ciudadanos y de difundir las posturas
oficiales es mayor que lo que corresponde a la legítima contradicción política;
e incluso, en muchas ocasiones hace referencia a temas de trascendencia
nacional en donde no resulta oportuno ni procedente la contradicción, como
podrían ser los relativos a calamidades públicas”[303].
478.
Con base en lo anteriormente expuesto, reconoce
la Corte la importancia de permitir el acceso a medios de comunicación en los
términos señalados en los artículos 13, 14 y 15, por lo cual se considera que
los mismos preceptos se ajustan a los mandatos constitucionales.
479.
Artículo 13, inciso 1º y literal (h),
Artículo 14 (parágrafo), Artículo 15 (parágrafo):
Ahora bien, en cuanto al mecanismo para acceder a los medios de comunicación,
en las oportunidades previstas en el PLEEO, disponen los mencionados artículos
que le corresponde a la Autoridad Electoral reglamentar la materia, así como
las condiciones en que el derecho puede extenderse a nivel territorial. Sobre
este aspecto particular, estima la Corte que los mencionados preceptos no
implican un traslado de la función reglamentaria de la rama ejecutiva del poder
público a favor de la Autoridad Electoral (actualmente, Consejo Nacional
Electoral). Cabe resaltar que, el artículo 112 Superior consagra expresamente
como uno de los derechos que se le concederá a las organizaciones políticas que
se declaren en oposición, el uso de los medios de comunicación social del
Estado o en aquellos que hagan uso del espectro electromagnético, de acuerdo
con la representación obtenida en las elecciones para Congreso inmediatamente
anteriores.
480.
En cumplimiento de dicho mandato constitucional,
así como la labor de establecer una ley integral para el ejercicio de la
oposición, el legislador estatutario dentro de su libertad de configuración,
designó a la Autoridad Electoral la potestad de reglamentar la materia. Al respecto,
constata la Corte que una interpretación estricta de la facultad reglamentaria
del Consejo Electoral de acuerdo con el texto consagrado en la Constitución
llevaría a concluir que los apartes de los artículos 13, 14 y 15 del PLEEO
serían inconstitucionales, en cuanto otorgan al Consejo Electoral la facultad
de reglamentar la participación de los partidos y movimientos políticos de
oposición en los medios de comunicación privados, excediendo esta función el
alcance de la facultad reglamentaria que la propia Constitución atribuye al
Consejo Electoral.
481.
En efecto, tal como se expresó en la Sentencia C-805 de 2001, la potestad
reglamentaria se concreta en la expedición de las normas de carácter general
que sean necesarias para la cumplida ejecución de la ley, y está atribuida, en
principio, al Presidente de la República, sin necesidad de que la ley lo
determine así  en cada caso. A su vez, en la Sentencia C-384 de 2003, la
Corte puso de presente que “excepcionalmente, y por disposición
constitucional, existe un sistema de reglamentación especial respecto de
ciertas materias y para determinados órganos constitucionales, al margen de la
potestad reglamentaria del Presidente de la República. Tal es el caso del
Consejo Superior de la Judicatura, de la Junta Directiva del Banco de la
República, del Consejo Nacional Electoral y de la Contraloría General de
la República.” Esto es, en materia de potestad reglamentaria existe
una cláusula general de competencia en cabeza del Presidente de la República,
pero la Constitución ha previsto, de manera excepcional, facultades de
reglamentación en otros órganos constitucionales. Esas facultades especiales de
reglamentación, ha dicho la Corte, encuentran su fundamento en la autonomía
constitucional que tienen ciertos órganos, y están limitadas, materialmente,
por el contenido de la función a cuyo desarrollo autónomo atienden y,
formalmente, por las previsiones que la Constitución haya hecho sobre el
particular.
482.
El artículo 265 de la Constitución Política solo
da a la Autoridad Electoral (antes, Consejo Nacional Electoral) la facultad
para reglamentar “[l]a participación de los Partidos y Movimientos Políticos
en los medios de comunicación social del Estado”. Sobre el particular, la
Corte en la sentencia C-1081 de 2005 reconoció que:
“Por disposición expresa del artículo 265 de la Constitución
Política, el Consejo Nacional Electoral goza de cierta potestad de regulación
en materias propias de su competencia. Del texto de la norma constitucional se
desprende que existe un ámbito de competencia que es propia del Consejo
Nacional Electoral y que tiene fuente permanente y directa en la Carta
Política, tal como ocurre para otras autoridades del Estado en las materias
pertinentes a sus funciones. La jurisprudencia de la Corte Constitucional ha
interpretado el artículo 265 como fuente de potestades de regulación en cabeza
del Consejo Nacional Electoral, advirtiendo que dicha potestad se limita a la
expedición de normas de naturaleza operativa y administrativa, destinadas a
regular los temas propios de su competencia. Entendido así que el Consejo
Nacional Electoral está investido por derecho propio de ciertas competencias de
regulación, es posible entender también que las facultades conferidas por el
Acto Legislativo 01 de 2003 son facultades extraordinarias, excepcionales y de
interpretación restringida, que se confieren no ya para desarrollar aspectos
administrativos, subordinados y de mero detalle sobre la organización
electoral, sino asuntos de rango de ley estatutaria. Ahora bien, tratándose de
facultades excepcionales para proferir una reglamentación constitucional
materialmente estatutaria, las competencias conferidas al Consejo Nacional
Electoral por el constituyente derivado deben ser de interpretación
restringida. Por ello, entiende la Corte, deben estimarse otorgadas para
desarrollar exclusivamente las materias reguladas por el artículo 12 del Acto
Legislativo 01 de 2003, y no la íntegra reforma constitucional contenida en
dicho Acto”.
483.
Así mismo, la jurisprudencia constitucional ha
señalado que el Congreso puede atribuir la potestad reglamentaria por vía legal
a organismos y autoridades distintas al Presidente, en los casos en los cuales
“sólo así es posible garantizar la efectividad de la norma jurídica que
produce el legislador”[304]. A la luz de lo
anteriormente expuesto, consta la Corte que los artículos 13, 14 y 15 bajo
examen se ajustan a los mandatos constitucionales pues, al tratarse de la
función de reglamentar garantías para los movimientos y partidos que se
declaren en oposición al gobierno, su utilidad se vería obviamente menoscabada
si la reglamentación de las mismas quedase sujeta a la potestad del Presidente
de la República. Ahora bien, algunas de las asignaciones de espacios en medios
de comunicación, podría entenderse que deben otorgarse durante la instalación
de las sesiones del Congreso que tendrán lugar en el 2018, así como en
alocuciones presidenciales que tengan lugar de forma previa a la entrada en
vigencia de la ley y a la fecha en la que ocurra la inscripción de la
declaración política, esto es, anteriores al 7 de setiembre de 2018. Al
respecto, la Corte no encuentra reproche de constitucionalidad alguno, y se
hace referencia al análisis de materialidad que se realizó en los artículos 6 y
9 del PLEEO, específicamente, en donde se dispone que los derechos previstos en
el PLE Estatuto de la Oposición sólo se harán exigibles a partir de la
inscripción (art. 9 PLEEO), y dicha declaración política debe realizarse dentro
del mes siguiente al inicio del Gobierno (art. 6 PLEEO). Lo anterior, no obsta
para que la Autoridad Electoral emplee sus mejores y mayores esfuerzos en la
pronta adopción de la reglamentación necesaria para la efectiva materialización
del beneficio de acceso a medios de comunicación por parte de la oposición
política, y que dicha reglamentación como es natural deberá respetar los
derechos adquiridos de los concesionarios de televisión.
484.
Artículo 13, literal (e): En el mencionado literal el PLEEO establece que, el costo de los
espacios será asumido con cargo al Presupuesto General de la Nación, para lo
cual se apropiarán anualmente las partidas necesarias. En relación con este
asunto, se remite la Corte al análisis de reserva de ley que se realizó en los
numerales 93 a 99 de esta sentencia. Adicionalmente, agrega
la Corte que en el informe de impacto fiscal remitido por el Ministerio de
Hacienda y Crédito Público, se constata que todas las medidas específicas
contenidas en el PLEEO son consistentes con el Marco Fiscal de Mediano Plazo,
con el Marco de Gasto de Mediano Plazo y con la Regla Fiscal, por lo cual no
encuentra la Corte reproche alguno de constitucionalidad.
(vi)      Decisiones sobre su constitucionalidad
485.      Con fundamento en los mencionados criterios, la Corte no encuentra
reproche constitucional alguno respecto de los artículos 13, 14 y 15, los
cuales serán declarados exequibles por la Corte.
d.
Artículo 16: Problemas jurídicos,
consideraciones de la Corte, decisiones sobre su constitucionalidad
(i)
Artículo 16
“Artículo 16. Acceso a la información
y a la documentación oficial. Las organizaciones políticas que se declaren
en oposición tendrán derecho a que se les facilite con celeridad, la
información y documentación oficial, dentro de los cinco (5) días siguientes a
la presentación de la solicitud.
Parágrafo. Lo anterior sin perjuicio de lo
contemplado en el artículo 258 de la Ley 5ª de 1992”.
(ii)
Intervenciones
§  Intervenciones de organizaciones internacionales
486.      En cuanto al artículo 16 del proyecto de ley, el NIMD considera
necesario que la Corte precise si éste debe ser interpretado de forma tal que
el acceso a la información y documentación oficial se encuentra sometido a las
restricciones de las que trata el artículo 24 de la Ley 1437 de 2011,
modificado por la Ley 1755 de 2015, pues en su redacción no se hace referencia
a restricciones sobre información y documentos reservados.
§
Intervenciones ciudadanas
487.
La MOE considera que es un requisito para el
ejercicio de la oposición política la información pronta y oportuna de las
acciones y políticas que desarrolla el gobierno. Por ello, sugieren fijar el
establecimiento de términos diferenciados de acceso a la información y
documentación oficial –manteniendo las reservas existentes-, para ello sugieren
un plazo de 5 días siguientes a la presentación de la solicitud; a su vez,
proponen que en caso de negación de la información que no tenga obedezca a
razones de reserva legal y constitucional, se deben crear procedimientos
administrativos ante la autoridad electoral.
(iii)      Problemas jurídicos
488.
Considera la Corte que para analizar la
constitucionalidad del artículo 16 del PLE Estatuto de la Oposición es
pertinente abordar los siguientes problemas jurídicos: ¿Se ajusta el PLE
Estatuto de la Oposición a lo previsto en los artículos 20 y 74 de la
Constitución y en normas del bloque de constitucionalidad en materia del
derecho de acceso a la información?, ¿Cuál es la relación entre el acceso a la
información y documentación oficial, por un lado, con los niveles de reserva de
la información, por otro lado?, ¿Afecta o genera instrumentos de control
político adicionales a los previstos, o modifica lo dispuesto en el artículo
258 de la Ley 5ª de 1992?
(iv)      Consideraciones de la Corte
489.      De acuerdo con el artículo 11 del PLE Estatuto de la Oposición, otro
de los derechos de las agrupaciones políticas en oposición es el de acceder a
la información y documentación oficial. Este derecho es desarrollado en el
artículo 16 del proyecto, el cual establece que esas agrupaciones tendrán
derecho a que se les facilite el acceso a información y documentación oficial
con celeridad, “dentro de los cinco (5) días siguientes a la presentación de
la solicitud”. Especifica esa misma norma, en el parágrafo, que lo allí
establecido no se opone a lo previsto en el artículo 258 de la Ley 5ª de 1992.
Esta última norma dispone que la facultad de solicitar información hace parte
del ejercicio de control político de los congresistas, y señala que debe ser
atendida dentro de los cinco (5) días siguientes a su solicitud.
490.      Para resolver sobre la constitucionalidad de este derecho de las
organizaciones políticas declaradas en oposición, procederá la Corte a recordar
sus pronunciamientos en materia de acceso a la información pública como manifestación
y condición del ejercicio de control político, para luego pronunciarse en
concreto sobre el asunto estudiado.
491.      El derecho de acceso a la información está atado a la libertad de
expresión. Así lo reconoce el artículo 20 de la Constitución, el cual hace
referencia a la facultad de todas las personas de expresar sus ideas y de “recibir
información veraz e imparcial”. Así también lo establecen tratados
internacionales sobre derechos humanos que, en virtud del artículo 93.2 de la
Constitución, hacen parte del bloque de constitucionalidad. Entre ellos, cabe
mencionar el artículo 13 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y el
19 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, que establecen el
derecho a buscar, recibir y difundir información e ideas de toda índole.
492.      A su vez, la Constitución establece, en su artículo 23, un mecanismo
destinado a dar cumplimiento a este derecho, como lo es la facultad reconocida
a favor de todas las personas de “presentar peticiones respetuosas a las autoridades
por motivos de interés general o particular y a obtener pronta resolución”.
A su vez, de manera más específica, también protege, en el artículo 74, el
acceso a documentación pública, al señalar que “[t]odas las personas tienen
derecho a acceder a los documentos públicos salvo los casos que establezca la
ley”[305]. Además, tal como lo ha
puesto de presente la Corte con anterioridad, estos dos derechos pueden ser
entendidos como la concreción la publicidad de las actuaciones públicas, el
cual constituye uno de los principios rectores de la actuación de la
administración (según lo establece el artículo 209 de la Constitución)[306].
493.      La importancia del derecho de acceso a la documentación oficial en
el ejercicio de la política fue tenida en cuenta por el constituyente, el cual
incluyó en el artículo 112 de la Constitución como uno de los derechos mínimos
de la oposición el acceso a la información y a la documentación oficial.
494.
La Corte Constitucional ha afirmado que el
derecho a acceder a la información juega un papel fundamental dentro de un
régimen democrático, por cuanto permite ejercer un verdadero control sobre
quienes detentan el poder. En este sentido, es una condición de existencia de
una sociedad democrática, y su efectiva vigencia cualifica un régimen
democrático. En este sentido, la Corte ha hecho suyas las consideraciones de
distintos organismos internacionales de protección de derechos humanos, como la
Comisión Interamericana de Derechos Humanos, la cual ha señalado lo siguiente:
“La falta de participación de la sociedad en el conocimiento de
información que los afectaría directamente impide el desarrollo amplio
de sociedades democráticas exacerbando posibles conductas
corruptas dentro de la gestión gubernamental y promoviendo políticas de
intolerancia y discriminación. La inclusión de todos los sectores de la
sociedad en los procesos de comunicación, decisión y desarrollo es fundamental
para que sus necesidades, opiniones e intereses sean contemplados en el diseño
de políticas y en la toma de decisiones”[307].
495.      Debido a la especial relación que existe entre el derecho de acceso
a la información pública y el ejercicio de la democracia participativa, la
Corte le ha dado un carácter prevalente al acceso a la información, el cual se
concreta en distintas reglas jurisprudenciales establecidas con el propósito de
garantizar la efectiva vigencia de este derecho. Tales reglas fueron
sistematizadas en la sentencia C-274 de 2013 y expresadas en los siguientes
principios rectores del derecho de acceso a la información pública:
“1. Máxima divulgación, lo cual implica
que el derecho de acceso a la información debe ser sometido a un régimen
limitado de excepciones.
2. Acceso a la información es la regla y el
secreto la excepción, toda vez que como todo derecho no es absoluto, pero sus
limitaciones deben ser excepcionales, previstas por la ley, tener objetivos
legítimos, ser necesarias, con estricta proporcionalidad y de interpretación
restrictiva.
3. Carga probatoria a cargo del Estado
respecto de la compatibilidad de las limitaciones con las condiciones y
requisitos que debe cumplir la reserva.
4. Preeminencia del derecho de acceso a la
información en caso de conflictos de normas o de falta de regulación.
5. Buena fe en la actuación de las
autoridades obligadas por este derecho, de tal manera que contribuya a lograr
los fines que persigue, su estricto cumplimiento, promuevan una cultura de
transparencia de la gestión pública y actúen con diligencia, profesionalidad y
lealtad institucional”.
496.      Ahora bien, la Corte ha tenido oportunidad de pronunciarse, de
manera más específica, sobre la importancia del acceso a información pública
por parte de determinados funcionarios públicos. Al respecto, es
particularmente relevante la sentencia C-386 de 1996, en la que la Corte
analizó la constitucionalidad de algunos apartes del artículo 258 de la Ley 5ª
de 1992. Esta disposición establece el derecho de los congresistas a recibir
información pública de manera expedita (esto es, dentro de los cinco días
siguientes a la solicitud), y agregaba que el incumplimiento de lo allí
previsto tendría como consecuencia la designación de un agente especial de la
Procuraduría General de la Nación para que la cámara respectiva pudiera
analizar si declaraba la omisión del funcionario responsable como mala
conducta.
497.      En la mencionada sentencia, la Corte
consideró que el acceso a los documentos públicos era de especial importancia
para el efectivo ejercicio del control político, el cual es una de las
funciones principales del Congreso de la República, tal como lo reconoce el
artículo 114 de la Constitución. Pero, a su vez, manifestó la Corte que la
facultad de acceso a documentos públicos tenía ciertos límites. Por ejemplo,
destacó que “el Congreso no puede invocar su función
de control político -que se ejerce sobre el Gobierno y la administración (CP
art. 114)- para interferir en la actividad judicial, citar a los jueces o
exigir informes de los mismos”, pues de lo
contrario estaría desconociendo la autonomía e independencia de la Rama
Judicial, en contradicción con el artículo 113 de la Constitución. En
consecuencia, consideró la Corte necesario precisar que el control político que
ejercen los congresistas en aplicación del artículo 258 de la Ley 5ª de 1992 “debe
respetar no sólo los derechos de las personas sino la estructura orgánica del
Estado, por lo cual la propia Carta determina que es un control político sobre
el Gobierno y la administración”.
498.      Del anterior recuento jurisprudencial, puede apreciarse que la Corte
ha destacado la existencia de una conexión estrecha entre el acceso a la
información pública y la democracia participativa, considerando que el primero
permite ejercer un control político activo por parte de los ciudadanos, sujeto
a los límites y reservas establecidas en las normas aplicables. También ha
destacado que es una condición necesaria para el ejercicio del control político
que ejercen los congresistas, por lo que ha reconocido su importancia, aunque
advirtiendo que existen limitaciones razonables al ejercicio de ese derecho, limitaciones
que vienen dadas, por ejemplo, por la estructura del Estado colombiano o por la
protección de los derechos de las personas.
499.      Por lo demás, del análisis de derecho comparado realizado por la
Corte, se evidencian los siguientes componentes esenciales de la garantía de
acceso a la información:
Acceso a la información
País
Mecanismos de acceso a información
Argentina
El artículo 38 de la Constitución argentina
garantiza el acceso a la información estatal por parte de los partidos
políticos. Esto implica que los órganos gubernamentales están obligados a
brindar a los partidos políticos toda la información que les sea solicitada
en debida forma.
Brasil
No existe regulación que garantice de manera
específica el acceso a información gubernamental por parte de los partidos
políticos.
México
La ley federal de transparencia y acceso a la
información pública obliga a todas las dependencias federales a publicitar de
manera oficiosa información general sobre diferentes aspectos incluidos su
estructura orgánica, facultades administrativas, directorio de servidores
públicos, jefes de departamento, remuneración mensual por puesto, entre
otras. Cualquier ciudadano y por lo tanto cualquier partido político, podrá
solicitar al Instituto Federal Electoral la información relativa al uso de
los recursos públicos que reciban los partidos.
Perú
No existe regulación que regule o garantice de
manera específica el acceso a información gubernamental por parte de los
partidos políticos.
500.      En consecuencia, encuentra la Corte que existe una relación lógica
entre el efectivo ejercicio del derecho a la oposición política y el acceso a
documentación oficial. Como se indicó antes, este último es un instrumento
importante para participar de manera activa en el ejercicio democrático (ver supra,
numeral 494). Lo anterior, que
es cierto para todas las personas en general, permite entender su relación con
el ejercicio de la actividad política de oposición, pues indica que para
ejercer de manera fundamentada la libertad de asumir una posición crítica
frente al Gobierno es necesario poder acceder, por ejemplo, a documentos que
permitan conocer el diseño y la ejecución de programas y políticas que esté
llevando a cabo el respectivo gobierno. De la misma forma, el mencionado
artículo desarrolla de forma literal e integral el mandato constitucional
previsto en los artículos 74 y 112 Superiores, por cuanto, se permite el acceso
a información, y en especial se garantiza dicho derecho a las organizaciones
políticas declaradas en oposición.
501.      En este sentido, la disposición analizada protege y promueve el
derecho a la oposición política, al consagrar un mecanismo de acceso a la
información más expedito que el que se reconoce a las personas en general a través
del ejercicio del derecho de petición (previsto en el artículo 23 de la
Constitución). Además, recoge lo ya establecido por la Constitución en el
artículo 112 de la Constitución. Sin embargo, llama la atención la Corte que el
ejercicio de este derecho, al igual que de cualquiera de los derechos que
consagra el PLEEO, debe realizarse a través de los representantes de los
partidos y movimientos políticos con personería jurídica, a las autoridades
territoriales y nacionales que definan en sus estatutos (al respecto, ver
análisis de constitucionalidad al artículo 10 del PLEEO, supra numerales
390 a 392).
502.      Finalmente, conviene destacar que el artículo 112 de la Constitución
señala que se garantiza el acceso a la documentación e información oficial, “con
las restricciones constitucionales y legales”. En este sentido, observa la
Corte que el artículo 16 del PLE Estatuto de la Oposición no tiene la
intención, ni explícita ni implícita, de modificar las excepciones a la reserva
de la información. En este sentido, en la sentencia C-490 de 2011 reconoció la
Corte que la jurisprudencia constitucional tiene un grupo de reglas
suficientemente decantadas acerca de la tipología de datos, tal como lo son la
Ley 1755 de 2015, modificatoria de la Ley 1437 de 2011. Así mismo, anota la
Corte que en su jurisprudencia reiterada también se ha hecho referencia a la
intensidad de las restricciones sobre la circulación de la información, en el
siguiente sentido:
“Así existe información pública, semiprivada,
privada y reservada. La información pública es aquella que puede ser obtenida
sin reserva alguna por cualquier persona, sin necesidad de autorización para
ello y son ejemplos de ella los documentos públicos, las providencias
judiciales, los datos sobre el estado civil de las personas o sobre la
conformación de la familia. La información semiprivada es aquel dato personal o
impersonal que, al no pertenecer a la categoría de información pública, sí
requiere de algún grado de limitación para su acceso, incorporación a bases de
datos y divulgación. Se trata de información que sólo puede accederse por orden
de autoridad judicial o administrativa y para los fines propios de sus
funciones, o a través del cumplimiento de los principios de administración de
datos personales. La información privada es aquella que se encuentra en el
ámbito propio del sujeto concernido y, por ende, sólo puede accederse por orden
de autoridad judicial competente y en ejercicio de sus funciones. Constituyen
ejemplos de ésta los libros de los comerciantes, los documentos privados, las
historias clínicas, los datos obtenidos en razón a la inspección de domicilio o
luego de la práctica de pruebas en procesos penales sujetas a reserva, entre
otros. Por último, la información reservada, es aquella que sólo interesa al
titular en razón a que está estrechamente relacionada con la protección de sus
derechos a la dignidad humana, la intimidad y la libertad, como es el caso de
los datos sobre la preferencia sexual de las personas, su credo ideológico o
político, su información genética, sus hábitos, etc. Estos datos, que han sido
agrupados por la jurisprudencia bajo la categoría de “información sensible”, no
son susceptibles de acceso por parte de terceros”.
503.      Con base en lo anterior, reitera la Corte que a lo previsto en el
artículo 16 del PLEEO, le serán aplicables todas las disposiciones legales
relacionadas con acceso a información (Ley 1755 de 2015, según la misma sea
modificada), hábeas data, entre otras que se ajusten a las protecciones y
restricciones previstas en el ordenamiento jurídico. Así mismo, las solicitudes
de información deberán realizarse por conducto de los representantes legales
señalados en el artículo 10 del PLEEO (ver supra, numerales 390 a 392).
(v)
Decisiones sobre su constitucionalidad
504.      Al desarrollar el derecho de acceso a la información y al reconocer
un contenido expreso del artículo 112 de la Constitución, considera la Corte
que el artículo 16 del PLE Estatuto de la Oposición deberá ser declarado
exequible en su totalidad.
e.
Artículo 17: Problemas jurídicos,
consideraciones de la Corte, decisiones sobre su constitucionalidad
(i)
Artículo 17
“Artículo 17. Derecho
de réplica. Las organizaciones políticas que se declaren en oposición
tendrán el derecho de réplica en los medios de comunicación social del Estado o
que utilicen el espectro electromagnético, frente a tergiversaciones graves y
evidentes o ataques públicos proferidos por el Presidente de la República,
ministros, gobernadores, alcaldes, secretarios de despacho, directores o
gerentes de entidades descentralizadas y por cualquier otro alto funcionario
oficial. En tales casos la organización política interesada en ejercer este
derecho, podrá responder en forma oportuna, y con tiempo, medio y espacio por
lo menos iguales al que suscitó su ejercicio, y en todo caso que garanticen una
amplia difusión.
Cuando los ataques
mencionados se produzcan en alocuciones o intervenciones oficiales, haciendo
uso de los espacios que la ley reserva para este tipo de funcionarios en los
medios de comunicación social del Estado o que utilicen el espectro
electromagnético, se solicitará la protección del derecho en los términos
establecidos en esta ley y se concederá en condiciones de equidad para que el
representante de   la organización de oposición pueda responder en forma
oportuna, y con tiempos y medios similares, y que en todo caso garanticen una
amplia difusión.
Cuando los ataques
mencionados por una intervención o declaración de los funcionarios enunciados,
transmitida en los noticieros y programas de opinión que se emitan en los
medios de comunicación social del Estado, que utilicen el espectro
electromagnético, el medio de comunicación donde se emitió la declaración
deberá dar la oportunidad a la organización de oposición afectada de responder
y controvertir el ataque. Cuando el medio de   comunicación en el cual se haya
emitido el ataque haya dado oportunidad de respuesta, no procederá en ningún
caso el derecho de réplica.
Si el medio no concede
la oportunidad de responder al afectado y quien así se considere contacta al
medio de comunicación, dentro de los tres días siguientes a la emisión de las
declaraciones, y éste se niega a permitir su intervención, la organización de
oposición afectada podrá acudir a la acción de protección de los derechos de
oposición en los términos del artículo 28 de la presente ley.
En todo caso, la
réplica se otorgará con base en el principio de buena fe y de forma oportuna, y
con tiempo y medio proporcionales, y en un espacio por lo menos similar al que
suscitó su ejercicio, y en todo caso que garantice una difusión amplia con
respeto por la libertad del noticiero o espacio de opinión para elaborar la
respectiva nota informativa o de opinión. Los contenidos completos de la
réplica deben estar disponibles en la versión electrónica de los medios de
comunicación”.
(ii)
Intervenciones
§
Intervenciones de organizaciones
internacionales
505.      Frente al artículo 17, manifiesta el NIMD que más allá de la
subjetividad de lo que constituye una tergiversación grave y evidente o un
ataque público, la determinación de los criterios de a lo que corresponde cada
una de estas categorías, deberá ser desarrollado por la autoridad electoral, en
el marco del proceso establecido por el artículo 28 del proyecto de ley.
§  Intervenciones ciudadanas
506.
Respecto al derecho de réplica, la MOE en su
intervención manifiesta que dicha disposición debe ser declarada exequible. De
acuerdo con el interviniente, es un medio de defensa del buen nombre de las
organizaciones políticas en oposición, así como un contrapeso al Gobierno
Nacional.
(iii)
Concepto de la Procuraduría General de la
Nación
507.      Explica que el derecho regulado en el artículo 17 del PLE Estatuto
de la Oposición, sobre el derecho de réplica, había sido inicialmente regulado
mediante el artículo 35 de la Ley 130 de 1994, pero que su objeto fue ampliado
por la norma mencionada, en dos sentidos: (i) los sujetos contra los que puede
presentarse una solicitud de réplica aumentan en número, pues se hace
referencia a cualquier alto funcionario y se incluyen de forma expresa
funcionarios del ejecutivo del nivel regional, y (ii) se desarrolla de forma
concreta el procedimiento a seguir, así como se consagran algunos principios
rectores que deben guiarlo.
(iv)
Problemas jurídicos
508.
Corresponde a la Corte analizar si la regulación
del derecho a la réplica, prevista en el artículo 17 del PLE Estatuto de la
Oposición, se enmarca dentro de los preceptos relacionados con la protección
del derecho a la honra y buen nombre en el marco de actuaciones políticas, así
como a lo relacionado con el derecho de rectificación. Adicionalmente,
corresponde a la Corte analizar si ¿Las obligaciones que el PLEEO establece a
cargo de los medios de comunicación son contrarias a las garantías
constitucionales a la libertad de prensa?
(v)
Consideraciones de la Corte
509.      El PLE Estatuto de la Oposición establece, en el artículo 11, que
uno de los derechos de la oposición política es el derecho de réplica. Este
derecho se encuentra desarrollado en el artículo 17, el cual señala que podrá
ser ejercido “en los medios de comunicación social del Estado o que utilicen
el espectro electromagnético”, y procederá frente a “tergiversaciones
graves y evidentes o ataques públicos” proferidos por distintos
funcionarios oficiales mencionados en dicha norma. Cuando tales circunstancias
tengan lugar, la organización política que pretenda ejercer el derecho de
réplica “podrá responder en forma oportuna, y con tiempo, medio y espacio
por lo menos iguales al que suscitó su ejercicio”.
510.      Así entendido, el derecho de réplica constituye un mecanismo para
proteger la honra y buen nombre de las organizaciones políticas en oposición
que son objeto de manifestaciones[308]. Destaca la Corte que
el derecho de réplica en los medios de comunicación social del Estado o en
aquellos que hagan uso del espectro electromagnético está incluido en el
artículo 112 de la Constitución. Dicho derecho ya había sido regulado por la
legislación colombiana por el artículo 35 de la Ley 130 de 1994, y sobre él se
pronunció la Corte en los siguientes términos[309]:
“El derecho de réplica evita que el
Gobierno y por su conducto las fuerzas mayoritarias monopolicen y deriven
ventajas políticas indebidas de su fácil acceso a los medios de comunicación
oficiales. De ahí que frente a la emisión de declaraciones políticas por parte
del gobierno que sean susceptibles de afectar a la oposición, a ésta se le
garantice, a través de los mismos medios, el correlativo derecho de réplica,
que viene a ser una especie de derecho de defensa en el campo propio de la
política. De esta manera se obliga a sostener una especie de diálogo político,
leal e igualitario, entre las distintas formaciones políticas y el gobierno,
ausente en lo posible de confusiones y falsedades que impidan la formación de
una opinión pública debidamente informada”.
511.      Resalta la Corte que el artículo 17 responde al mandato de
regulación integral del estatuto de la oposición política, al que hace
referencia el artículo 112 de la Constitución. En efecto, el artículo 17 del
PLE Estatuto de la Oposición contiene dos diferencias importantes respecto del
artículo 35 de la Ley 130 de 1994: primero, amplía el listado de funcionarios
contra los cuales procede el derecho de réplica, y segundo, establece de forma
detallada el procedimiento a seguir para hacer uso de dicho derecho. Con
fundamento en lo anterior, procede realizar un pronunciamiento de fondo sobre
la norma analizada.
512.      Para ello, es importante resaltar que la Corte Constitucional se ha
referido en distintas oportunidades a dos asuntos que están ligados con el
artículo 17 del PLE Estatuto de la Oposición. Se trata, por un lado, de la
protección del derecho a la honra y buen nombre en el marco de actuaciones
políticas, y, por otro lado, del ejercicio del derecho de rectificación. Así,
resalta la Corte que no debe ser entendido el derecho a la réplica como
sinónimo del derecho de rectificación, ya que, son dos figuras que si bien
tienen rasgos similares, su fundamento constitucional y ámbito de aplicación
son diferentes. En efecto, la rectificación encuentra fundamento expreso en el
artículo 20 de la Carta y en el artículo 14 de la Convención y, por regla
general, impone a quien emitió la información falsa o parcializada la carga de
aceptar y reconocer la equivocación cometida, el contenido de dicha
retractación dependerá de los derechos que haya vulnerado y de la difusión que
haya tenido el texto controvertido (ver, sentencia T-1198 de 2004). En cambio,
la réplica está prevista en el artículo 112 de la Carta y se relaciona con el
principio de equilibrio informativo, en tanto busca imponer a quien divulgó el
ataque o la información tergiversada (no necesariamente falsa como en el caso
de la rectificación) que ofrezca un espacio al afectado para que se defienda
frente a las afirmaciones difundidas
513.      En ese sentido, en las sentencias T-1198 de 2004, T-040 de 2013 y
T-357 de 2015, la Corte ha determinado: “[l]a
posibilidad de réplica por parte del lesionado, no goza de la misma estirpe
constitucional del derecho de rectificación en condiciones de equidad. Si
bien la publicación de un texto en el que la persona afectada asuma su defensa
controvirtiendo las afirmaciones difundidas, favorece el equilibrio con la
exposición de diferentes puntos de vista ante el público receptor, el
constituyente optó por exigir la preservación de la verdad, más que la
promoción del equilibrio informativo. En consecuencia, el mecanismo que la Constitución
concibe y consagra para el restablecimiento extrajudicial de los derechos
fundamentales que sean vulnerados como consecuencia de la extralimitación en el
ejercicio informativo, es el derecho a la rectificación en condiciones de
equidad y no la réplica” (Negrillas fuera de texto original).
514.      Así, respecto de la protección del derecho a la honra por las
expresiones proferidas por funcionarios públicos, la Corte se ha señalado que,
por la naturaleza de sus funciones, estos ejercen una comunicación directa con
los ciudadanos. Ello lo hace para informar a los ciudadanos sobre asuntos de
interés general, para difundir las políticas de gobierno o para formar opinión
pública. Al respecto, el primer caso en el que estudió con detenimiento este
problema jurídico estuvo relacionado con el Presidente de la República. Se
trató de la sentencia T-1191 de 2004[310], en la que
sostuvo la Corte que las expresiones del Presidente podían tener dos contenidos
diferenciables:
“ (i) las manifestaciones del primer
mandatario que tienen por objeto transmitir información objetiva a los
ciudadanos sobre asuntos de interés general; y (ii) aquellas otras en las que,
más allá de la transmisión objetiva de información, expresa cuál es la política
gubernamental en determinados aspectos de la vida nacional, defiende su
gestión, responde a sus críticos, expresa su opinión sobre algún asunto, etc;
casos estos últimos enmarcados dentro del natural desarrollo de la democracia,
en los cuales caben apreciaciones subjetivas formuladas a partir de criterios
personales”.
515.      De acuerdo con la argumentación de la Corte en esa oportunidad, en
la primera hipótesis antes mencionada las expresiones deben someterse a las
cargas de veracidad y objetividad que rigen el suministro de información, de
conformidad con el artículo 20 de la Constitución. En la segunda, por su parte,
aunque no es exigible la estricta objetividad, en todo caso estas opiniones no
pueden ser formuladas sino a partir de un mínimo de justificación fáctica real
y de criterios de razonabilidad. Teniendo en cuenta las anteriores
consideraciones, la Corte sostuvo que las expresiones del Presidente de la
República podían ser sometidas a control, pues existen determinadas cargas que
debe cumplir. Así, indicó que “[e]xistiendo la posibilidad de que
declaraciones públicas emitidas por el primer mandatario puedan transmitir
información inexacta o no objetiva, o desconocer derechos fundamentales de
personas o grupos, las mismas pueden ser objeto de diferentes controles”.
516.      El tema de los límites aplicables a la comunicación de determinados
funcionarios públicos con la ciudadanía fue nuevamente estudiado por la Corte
en la sentencia T-263 de 2010[311]. En ella se retomaron
las consideraciones antes reseñadas de la sentencia T-1191 de 2004, respecto de
la cual se dijo que “son analógicamente aplicables para cualquier otro
funcionario como Gobernadores o Alcaldes, quienes también cuentan con esa
facultad-deber de comunicarse con la población”. En la sentencia T-263 de
2010, agregó la Corte que los límites a las expresiones proferidas por
determinados funcionarios públicos son más estrictos que los límites que tienen
los particulares al hacer uso de su libertad de expresión, no solo por las
funciones que les competen sino por la facilidad de acceso a medios de comunicación.
517.
Este asunto fue debatido también en la sentencia
T-627 de 2012[312], en la que, luego de
estudiar los precedentes expuestos, sostuvo la Corte que “las declaraciones
de altos funcionarios públicos -de nivel nacional, local o departamental- sobre
asuntos de interés general no entran en el ámbito de su derecho a la libertad
de expresión u opinión sino que se constituyen en una forma de ejercer sus
funciones a través de la comunicación con la ciudadanía”.
518.
Ahora bien, la Corte ha considerado que no solo
determinados funcionarios públicos tienen límites al momento de ejercer su
facultad de comunicación con los ciudadanos, sino que también los movimientos
políticos deben ajustarse a determinadas limitaciones. Así, por ejemplo, en la
sentencia T-959 de 2006, haciendo referencia a la libertad de expresión en el
marco de campañas electorales, sostuvo la Corte lo siguiente:
“No obstante que es propio de la
controversia política y de las campañas publicitarias que surgen en torno a
ella un espíritu de confrontación y de señalamiento de las diferencias entre
las propuestas y las posiciones, que pueden expresarse en términos radicales,
no es menos cierto que sus promotores y dirigentes tienen un mínimo de
responsabilidad por los contenidos que difunden, los cuales, como en el caso
que ahora ocupa la atención de la Corte, no pueden consistir en la infundada
imputación de conductas criminales, de manera genérica a un grupo de personas,
con mayor razón cuando, en el entorno de violencia política que vive el país, la
situación de tales personas y la de sus allegados es particularmente sensible”.
519.      Así, de la jurisprudencia constitucional es claro que los partidos
políticos y los funcionarios que de ellos hacen parte pueden expresar asuntos
de interés público y participar en controversias políticas, pero tal libertad
tiene limitaciones, las cuales pueden ser controladas a través de distintos
mecanismos jurídicos previstos por el ordenamiento jurídico.
520.      El segundo tema abordado por la jurisprudencia constitucional que guarda
relación con el control de constitucionalidad con el derecho de réplica es el
denominado derecho de rectificación. Este está mencionado en la Constitución en
el artículo 20, y se encuentra desarrollado con más precisión en el artículo 14
de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, en los siguientes términos:
“Toda persona afectada por informaciones inexactas o agraviantes emitidas en
su perjuicio a través de medios de difusión legalmente reglamentados y que se
dirijan al público en general, tiene derecho a efectuar por el mismo órgano de
difusión su rectificación o respuesta en las condiciones que establezca la ley”.
521.
Es importante anotar que el derecho de réplica
al que se refiere la disposición bajo estudio, no debe confundirse con el
derecho de rectificación. La Corte ha explicado que la rectificación procede
cuando se ha difundido información inexacta o errónea o información
parcializada[313]. Cuando esto ocurre, la
persona afectada puede solicitarle a quien haya difundido la información que la
corrija. La Corte ha señalado con precisión que la corrección debe realizarse
con un despliegue que sea equitativo en comparación con el que tuvo la
divulgación de la información inexacta o errónea o parcializada. Ello resulta
de importancia para la protección del derecho a la honra de la persona que fue
afectada por ese tipo de información, pero también para la protección del
derecho colectivo a obtener información veraz e imparcial[314].
Para efectos del control que le corresponde ejercer en esta oportunidad, se
destaca que el ordenamiento constitucional dispuso que un mecanismo eficaz de
control de las expresiones de las personas consiste en acceder a similares
medios en los cuales dicha expresión se profirió, lo cual puede ser útil para
la protección de los derechos de la persona afectada, pero también promueve la
protección del derecho colectivo de acceso a la información.
522.
Considera la Corte que la regulación estatutaria
del derecho de réplica encuentra un claro fundamento constitucional, no solo
porque está reconocido expresamente en el artículo 112 de la Constitución, sino
también porque supone un límite razonable a las expresiones de los funcionarios
públicos que hacen parte del Gobierno. Como se aprecia en la jurisprudencia
precedente, las declaraciones de los funcionarios públicos se diferencian de
las que realizan personas que no tienen esa calidad, pues los primeros cumplen
mediante ellas deberes que no les corresponden a los particulares. Esos deberes
son los de mantener informados de forma adecuada a los ciudadanos, por lo que
es preciso que ejerzan esta actividad con base en información veraz e
imparcial. En este sentido, el derecho de réplica adquiere una importancia
especial para promover que dicho límite a la expresión de los funcionarios
públicos se cumpla de forma efectiva.
523.
Además, el artículo 17 del PLE Estatuto de la
Oposición regula distintos escenarios en los que los ataques contra
organizaciones políticas declaradas en oposición pueden producirse, con el fin
de establecer los alcances que la réplica debería tener en cada circunstancia.
524.      Un primer escenario regulado por el artículo bajo estudio es aquel
en el que los ataques contra una organización de oposición se realicen en
espacios que la ley reserva para determinados funcionarios públicos. En ese
caso, se establece que la réplica debe concederse en condiciones de equidad que
permitan “responder en forma oportuna, y con tiempos y medios similares”
a aquel en el que la réplica fue difundida.
525.      Un segundo escenario es aquel en el que una intervención o una
declaración de los funcionarios mencionados en el inciso 1 del artículo 17 del
PLE Estatuto de la Oposición en la que se profieren ataques contra la oposición
es reproducida por un medio de comunicación. En esa circunstancia, dicho
artículo establece a su vez distintos escenarios. Así, establece que el medio
de comunicación debe dar a la organización política en oposición afectada por
los ataques oportunidad de respuesta, y si así lo hace entonces no resultará
procedente el derecho de réplica por esos mismos ataques. Pero a su vez, señala
que si no concede tal oportunidad, la organización política declarada en
oposición afectada por tales ataques podrá solicitar la réplica, la cual el
medio de comunicación deberá conceder dentro de los tres días siguientes. En
caso de que la organización política en oposición solicite la réplica y esta no
se conceda, podrá acudir a la acción de protección de los derechos de la
oposición regulada en el artículo 28 del PLE Estatuto de la Oposición, acción
que se inicia ante la Autoridad Electoral cuya constitucionalidad se analizará
posteriormente. No obstante, dicha remisión normativa no presenta reproche de
constitucionalidad, será la Autoridad Electoral en el ejercicio e
implementación de dicho mecanismo la encargada de dar aplicación a los
principios de buena fe, oportunidad, proporcionalidad, condiciones tecnológicas
existentes en los medios de comunicación, para garantizar el derecho al debido
proceso de las partes, así como hacer prevalecer el ejercicio de la libertad de
prensa. Así mismo, dispone con claridad la norma que no procederá en ningún
caso el derecho de réplica sobre la réplica, lo cual se enmarca en el amplio
margen de configuración del legislador, y no conlleva prima facie
ninguna vulneración al derecho al debido proceso (Art. 29 Superior).
526.
Por lo demás, el artículo 17 del PLE Estatuto de
la Oposición establece unos principios generales que deben guiar la forma como
se conceda el derecho a la réplica, que son los siguientes: el principio de
buena fe, de oportunidad y de proporcionalidad en el tiempo, el espacio y la
difusión.
527.
Encuentra la Corte que el procedimiento
establecido para hacer efectivo el derecho de réplica es razonable y se
fundamenta en el principio de proporcionalidad, en desarrollo del mandato
expreso previsto en el artículo 112 de la Constitución. El principio de
proporcionalidad en la realización de la réplica es de gran importancia para el
respeto del derecho a la honra y buen nombre de las organizaciones políticas en
oposición y del derecho de los ciudadanos de acceso a información veraz e
imparcial, pues busca que esta tenga un impacto similar en términos
informativos del que tuvieron los ataques proferidos contra la organización que
la ejerce.
528.
Por último, la Corte encuentra razonable que se
limite el ejercicio del derecho de réplica a aquellas situaciones en las cuales
el Presidente de la República o representantes del gobierno hayan afectado el
buen nombre o la dignidad de un candidato, pues de permitir que por todo tipo
de afirmaciones adversas a los candidatos se abriera la puerta al espacio
cualificado que implica el ejercicio del derecho de réplica se estaría
desconociendo la dinámica del ejercicio de la política pues ésta implica la
posibilidad de criticar -de manera razonable, es decir, en términos respetuosos
de la Carta- el perfil de los demás candidatos.
(vi)
Decisiones sobre su constitucionalidad
529.      Con base en las consideraciones expuestas, considera la Corte que el
artículo 17 del PLE Estatuto de la Oposición se ajusta a la Constitución, y
procederá a declarar su exequibilidad.
f.
Artículos 18, 19, 20, 21, 23: Problemas
jurídicos, consideraciones de la Corte, decisiones sobre su constitucionalidad
(i)
Artículos 18, 19, 20, 21 y 23
“Artículo 18. Participación en mesas
directivas de plenarias de corporaciones públicas de elección popular. Las
organizaciones políticas declaradas en oposición y con representación en la
correspondiente corporación pública, tendrán participación a través de al menos
una de las posiciones de las mesas directivas de las Plenarias del Congreso de
la República, las asambleas departamentales, los concejos distritales y de
capitales departamentales.
Los candidatos para ocupar la plaza que le
corresponda a la oposición solo podrán ser postulados  por dichas organizaciones.
La organización política que hubiese
ocupado este lugar en las mesas directivas no podrá volver a ocuparlo hasta
tanto no lo hagan las demás declaradas en oposición, salvo que por unanimidad
así lo decidan.
Esta representación debe alternarse en
períodos sucesivos entre hombres y mujeres.
Artículo 19. Participación en la Agenda
de las Corporaciones Públicas. Los  voceros de las bancadas de las
organizaciones políticas declaradas en oposición y con representación en la
respectiva corporación pública de elección popular, según sus prioridades y de
común acuerdo entre ellos, tendrán derecho a determinar el orden del día de la
sesión plenaria y comisiones permanentes, tres (3) veces durante cada
legislatura del Congreso de conformidad con lo establecido en el artículo 138
de la Constitución Política, y una (1) vez durante cada período de sesiones
ordinarias de la asamblea departamental, concejo distrital o municipal, según
corresponda. El orden del día podrá incluir debates de control político. La
mesa directiva deberá acogerse y respetar ese orden del día.
El orden del día que por derecho propio
determinan los voceros de las bancadas de las organizaciones políticas
declaradas en oposición, sólo podrá ser modificado por ellos mismos.
Parágrafo. Será considerada falta grave la
inasistencia, sin causa justificada, por parte del funcionario del Gobierno
nacional o local citado a debate de control político durante las sesiones en
donde el orden el día haya sido determinado por las organizaciones políticas
declaradas en oposición.
Artículo 20. Participación en la
Comisión de Relaciones Exteriores. Para la selección de los miembros del
Senado de la República en la Comisión Asesora de Relaciones Exteriores se
elegirá al menos un principal y un suplente de las organizaciones políticas
declaradas en oposición al Gobierno nacional y con representación en dicha
cámara, de los cuales uno será mujer y se alternará la posición principal y
suplencia entre el hombre y la mujer. Los candidatos solo podrán ser postulados
por dichas organizaciones.
Artículo 21. Derecho a participar en las
herramientas de comunicación de las corporaciones públicas de elección popular.
Las organizaciones políticas con representación en las corporaciones públicas
de elección popular declaradas en oposición tendrán derecho a una participación
adecuada y equitativa en los programas de radio, televisión, publicaciones
escritas y demás herramientas de comunicación que estén a cargo de la
respectiva corporación pública de elección popular.
Artículo 23. Derechos de oposición en
las Juntas Administradoras Locales. Las organizaciones políticas declaradas
en oposición a los gobiernos municipales y distritales, y con representación en
las juntas administradoras locales, tendrán dentro de ellas los siguientes
derechos: participación en la mesas directivas de plenarias, participación en
la agenda de la corporación pública en los término de esta ley y a participar
en las herramientas de comunicación de la corporación pública”.
(ii)
Intervenciones
§
Intervenciones de organizaciones
internacionales
530.      En cuanto a la participación en las mesas directivas de
corporaciones públicas, el NIMD se limita a considerar que se trata de un
desarrollo explícito del artículo 112 de la Constitución, estando en
consecuencia acorde con los mandatos constitucionales.
§  Intervenciones ciudadanas
531.      Con relación al artículo 18 del PLE Estatuto de la Oposición, la MOE
afirma que tratándose de mesas directivas de órganos colegiados, si existiera
más de un partido de oposición es importante establecer mecanismos decisorios
que permitan a las colectividades designar un representante para estos fines. A
su vez, deben privilegiarse los debates de control político y citaciones a
miembros del ejecutivo convocados por la oposición, así como permitir que estas
organizaciones determinen el orden del día de las discusiones al interior de
las plenarias y comisiones de las corporaciones públicas.
(iii)      Concepto de la Procuraduría General de la Nación
532.
Con relación a los artículos 18 y 19 del PLE
Estatuto de la Oposición, relacionados con la participación en las mesas
directivas de las plenarias de corporaciones públicas y en su agenda, explica
que se ajustan al texto constitucional, pues “obedece[n] a la necesidad de
generar un diálogo constante y dinámico con participación de los sectores de la
oposición para asegurar la estabilidad de la democracia y del Estado Social de
Derecho”.
533.      Respecto de los artículos 20 del PLE Estatuto de la Oposición,
indica que hace parte del marco jurídico constitucional, el cual es desarrollo
del ejercicio de la participación política.
534.      Por otra parte, la interviniente manifiesta que los 18, 19, 21, y 23
del PLE Estatuto de la Oposición se ajustan a la Constitución, pues logran
descentralizar el ejercicio de la política, en desarrollo de los mandatos
contenidos en los artículos 1, 209, 286, 287, 298, 299, 300, 303, 312, 313, 314
y 315 de la Constitución.
535.      Indica que el PLE Estatuto de la Oposición amplía la noción de
gobierno para referirse a las administraciones departamentales, distritales y
municipales, con lo que se fortalece el debate político en todos los niveles,
dándole importancia a los líderes locales y a una visión descentralizada del
Estado. Afirma que al permitir que distintas garantías de la oposición política
se manifiesten no solo a nivel nacional sino también a nivel territorial se
desarrolla la descentralización territorial, por lo que considera que las
normas antes indicadas  contenidas en el PLE Estatuto de la Oposición deben
considerarse ajustadas a la Constitución.
(iv)      Problemas jurídicos
536.      Corresponde a la Corte determinar si se ajustan los artículos 19,
19, 20, 21 y 23 a los mandatos constitucionales.
(v)
Consideraciones de la Corte
537.
Para referirse a la constitucionalidad de los
artículos 18, 19, 20, 21 y 23 del PLE Estatuto de la Oposición, relacionados
con distintos derechos de las organizaciones políticas en oposición, considera
oportuno la Corte preguntarse acerca de los límites que tiene el legislador
para el reconocimiento de derechos a las organizaciones políticas en oposición.
538.
En este sentido, conviene recordar nuevamente
que el artículo 112 de la Constitución, al referirse al estatuto de la
oposición, se limitó a establecer unos derechos mínimos que debe reconocérsele
a las organizaciones declaradas en oposición. Se aprecia de esta forma que no
fue intención del constituyente establecer en dicho artículo un listado
taxativo de derechos concedidas a tales organizaciones, sino tan solo enunciar
algunas garantías que, por considerarse esenciales, se consagraron como núcleo esencial
de cualquier estatuto de la oposición que llegara a expedirse.
539.      Por ello, en desarrollo del margen de configuración concedido al
legislador (artículos 114 y 150 de la Constitución), este puede atribuir a
tales organizaciones políticas derechos adicionales a los enunciados por el
artículo 112 de la Constitución. Para ejercer esta facultad, el legislador debe
en todo caso tener en cuenta que en ejercicio de su facultad debe respetar las
normas constitucionales (artículo 4 de la Constitución), particularmente
aquellas relacionadas con el régimen de partidos y movimientos políticos. Con
base en estas consideraciones, analizará la Corte los artículos 18, 19, 20, 21
y 23 del PLE Estatuto de la Oposición.
540.
En cuanto al artículo 18 del PLE Estatuto de la
Oposición, recuerda la Corte que el artículo 112 de la Constitución señala
expresamente que “[l]os partidos y movimientos minoritarios con personería
jurídica tendrán derecho a participar en las mesas directivas de los cuerpos
colegiados, según su representación en ellos”. En ese sentido, la norma
mencionada del PLE Estatuto de la Oposición se limita a desarrollar un mandato
constitucional expreso. Aunque el artículo 112 de la Constitución se refiere a
organizaciones políticas minoritarias, por el contexto de la norma es dado
concluir que se hace referencia a organizaciones políticas en oposición, por lo
que no se aprecia una limitación o un desconocimiento del mandato previsto en
la mencionada norma constitucional. Sobre el particular, en la sentencia C-122
de 2011 señaló la Corte Constitucional que bajo una interpretación sistemática
“[n]o se puede inferir que el derecho de participación en las mesas
directivas del Congreso se de únicamente para los partidos y movimientos
políticos de oposición. Lo anterior porque como se analizó el término de
“minoría política” es mucho más amplio que el de “minoría oposición”,
interpretación que se corresponde con el artículo 1 sobre democracia pluralista
y participativa,  con el artículo 40 sobre la posibilidad de todo
ciudadano de participar en la conformación, ejercicio y control del poder
político, con el artículo 135 que establece que son facultades de cada Cámara
elegir a sus directivas y con las normas constitucionales referentes a la
representación proporcional en el Congreso”. Así, reconoce la Corte que en
las mesas directivas de las comisiones constitucionales y las comisiones
legales del Congreso consideradas en su conjunto, tendrán derecho a participar,
de acuerdo con su representación, los partidos y movimientos políticos
minoritarios con personería jurídica, incluidos los de oposición.
En este
sentido, no encuentra la Corte reproche de constitucionalidad alguno en el
hecho de que las organizaciones políticas declaradas en oposición y con
representación en la correspondiente corporación pública, tengan participación
a través de al menos una de las posiciones de las mesas directivas, por
cuanto, disposiciones similares han tenido desarrollo en el artículo 40 de la
Ley 5ª de 1992, respecto de la cual indicó la Corte que no es cierto que las
únicas minorías que pueden acceder son las de la oposición; o las disposiciones
de la Ley 1551 de 2012, en las cuales ha prevalecido el amplio margen de
configuración del legislador. En este sentido, observa el Tribunal que
prevalece el mandato de integralidad en la regulación de los derechos de la
oposición en el PLEEO, al prever de forma expresa la participación de la
oposición en las mesas directivas.
541.
El artículo 18 del PLE Estatuto de la Oposición,
además de establecer el derecho a tener representación en al menos una de las mesas
directivas en la corporación pública en la que tengan representación, contiene
tres disposiciones adicionales, relacionadas con: la postulación de los
representantes de las organizaciones declaradas en oposición, la distribución
de tal representación cuando existan varias organizaciones declaradas en
oposición y la alternancia por razones de género de la representación de la
oposición en mesas directivas. Las dos primeras (es decir, la postulación de
los representantes de las organizaciones en oposición y la distribución entre
varias organizaciones en oposición de tal representación) permiten que no se
genere una discriminación entre las organizaciones políticas en oposición, que
sería contraria al artículo 13 de la Constitución. Así mismo, en cuanto a la
solicitud del interviniente de definir los espacios y mecanismos para definir
la organización política declarada en oposición que accederá a dichos
beneficios, deberá ser producto de la autonomía de las organizaciones
políticas, lo cual conlleva a hacer prevalecer la dignidad directica de dichas
organizaciones. Por su parte, la alternancia por razones de género en el
ejercicio de tal representación constituye una importante medida afirmativa que
promueve el fortalecimiento del rol de las mujeres en la política, y en este
sentido se ajusta también a lo previsto en el artículo 13 de la Constitución. Sobre
el particular, la Corte reitera la fundamentación relacionada con acciones
afirmativas del Art. 5(g) del PLEEO.
542.
Finalmente, la Corte reconoce que de conformidad
con lo dispuesto en la Ley 5ª de 1992 instaladas las sesiones del Congreso se reúnen
los congresistas para elegir mesas y dar comienzo al trabajo legislativo. En
este sentido, el artículo 40 de la Ley 5ª de 1992 dispuso que las mesas
directivas se eligen por una legislatura, esto es, por un periodo de un año. Al
respecto, la Corte no encuentra objeción alguna, por cuanto, la conformación
de las mesas deberá seguir su curso normal, y sólo empezará a darse aplicación
al derecho de participación de la oposición en la legislatura siguiente
aplicable, a la fecha en que comience a surtir efectos la declaración de
oposición, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 6 y 9 del PLEEO.
543.      Por su parte, el artículo 19 del PLE Estatuto de la Oposición señala
que las organizaciones políticas declaradas en oposición tendrán derecho a
determinar el orden del día de las corporaciones públicas en las que tienen
representación, por las veces allí establecidas. Considera la Corte que este
derecho, aunque no se encuentra reconocido en el artículo 112 de la
Constitución, constituye una herramienta que permite diversificar los asuntos
debatidos en las corporaciones públicas, pues da a las organizaciones políticas
en oposición la posibilidad de elegir en ciertas oportunidades los asuntos que
deberán ocupar la atención de la respectiva corporación. Con el derecho
analizado, se da una facilidad para que el rol de las organizaciones políticas
en oposición no se limite al de presentar posturas críticas frente a las
iniciativas de promovidas por el Gobierno, pues se les presenta la alternativa
de poner en la agenda los temas que ellas mismas consideren –lo cual puede
incluir debates de control político– para que la respectiva corporación se
encargue de su estudio y discusión.
544.      Además, para hacer efectivo este derecho, se establece que la
inasistencia de los funcionarios públicos convocados a las sesiones cuyo orden
del día haya sido definido por las organizaciones en oposición será considerada
falta disciplinaria grave. Con todo, atendiendo al principio de culpabilidad
(artículo 29 de la Constitución), se aclara que dicha consecuencia procederá en
casos de inasistencia injustificada del respectivo funcionario público.
545.      Por lo tanto, considera la Corte que el artículo 19 del PLE Estatuto
de la Oposición representa un legítimo ejercicio del margen del configuración
del Congreso para el desarrollo del derecho a la oposición política, que
complementa y desarrolla el mandato de integralidad previsto en el artículo 112
de la Constitución.
546.
El artículo 20 del PLE Estatuto de la Oposición
reconoce a las organizaciones políticas declaradas en oposición la posibilidad
de tener participación en la Comisión de Relaciones Exteriores, al disponer que
uno de los miembros del Senado de la República presentes en dicha comisión
deberán ser elegidos entre las organizaciones políticas declaradas en
oposición.
547.
La Ley 68 de 1993 regula la composición y las
funciones de la Comisión Asesora de Relaciones Exteriores. Según el artículo 3
de dicha ley, a esta instancia le corresponde servir de cuerpo consultivo del
Presidente respecto de asuntos como los siguientes: política internacional de
Colombia, negociaciones diplomáticas y celebración de tratados internacionales,
seguridad exterior de Colombia o límites terrestres y marítimos. En ese
sentido, la función de esta instancia es brindar consejo al Presidente para el
cumplimiento de su función de “dirigir las relaciones internacionales”
(numeral 3 del artículo 189 de la Constitución).
548.      De acuerdo con su artículo 1, modificado por el artículo 1 de la Ley
955 de 2005, la Comisión Asesora de Relaciones Exteriores estará compuesta por
los expresidentes de la República y por doce congresistas integrantes de las
Comisiones Segundas Constitucionales, elegidos de la siguiente forma: “Tres
(3) por el Senado pleno con sus respectivos suplentes y tres (3) por el pleno
de la Cámara de Representantes con sus respectivos suplentes”.
549.      La Ley 68 de 1993 ya promovía la participación de partidos o
movimientos distintos al del Presidente en la Comisión Asesora de Relaciones
Exteriores. En efecto, señala el parágrafo 1 de su artículo 1 que “De los
miembros que le corresponde elegir a cada Corporación, por lo menos uno y su
respectivo suplente, deberá pertenecer a partido o movimiento político distinto
al del Presidente de la República”. En este sentido, el legislador ya había
considerado importante promover cierto pluralismo político dentro de la
mencionada instancia asesora, con el fin de promover la presencia de visiones
alternativas sobre los asuntos propios de la Comisión Asesora de Relaciones
Exteriores.
550.      En este sentido, el artículo 20 del PLE Estatuto de la Oposición
desarrolla aún más la finalidad de promover el pluralismo político al interior
de la Comisión Asesora de Relaciones Exteriores (el cual encuentra fundamento
constitucional en el artículo 1 de la Constitución), ya que se especifica que
uno de los miembros de dicha comisión en representación del Senado de la
República no solo debe ser de una organización política distinta de la del
Presidente, sino que debe pertenecer a una organización política declarada en
oposición. Esta disposición no desconoce las competencias del Presidente en
materia de relaciones internacionales (previstas en el numeral 3 del artículo
189 de la Constitución), pues la Comisión Asesora de Relaciones Exteriores,
como su nombre lo indica, cumple funciones de asesoría (ver supra,
numeral 547).
551.      En consecuencia, encuentra la Corte que el artículo 20 del PLE
Estatuto de la Oposición se ajusta a la Constitución, y refleja el mandato de
integralidad en la regulación del estatuto de oposición por parte del
legislador estatutario, consagrado en el artículo 112 del Texto Superior.
552.      Por su parte, el artículo 21 del PLE Estatuto de la Oposición
establece el derecho de las organizaciones políticas en oposición que tengan
representación en una corporación pública a que participen en los programas de
radio, televisión, publicaciones escritas y demás herramientas de comunicación
que estén a cargo de la respectiva corporación pública de elección popular.
553.      La Corte considera que la mencionada disposición desarrolla
distintas normas constitucionales y en ese sentido se ajusta a la Constitución.
Particularmente, constituye un desarrollo del pluralismo, el cual permite y
promueve que en el Estado colombiano tengan cabida distintas posiciones
ideológicas sobre un asunto determinado (ver supra, sección G, literal (c)). En ese sentido, la participación en las
herramientas de comunicación de las corporaciones públicas permite a las
organizaciones políticas no solo manifestar su posición al interior de las
corporaciones públicas en las que ocupan una curul, sino lograr que ella sea
expuesta a un público más amplio, a saber: todo aquel que tiene contacto con
tales herramientas de comunicación.
554.      A su vez, este mismo artículo desarrolla el derecho de acceso a la
información (reconocido en el artículo 20 de la Constitución), pues permite a
los ciudadanos conocer distintas posiciones políticas sobre asuntos que pueden
ser de su interés. Asimismo, encuentra fundamento en los derechos políticos
(consagrados en el artículo 40 de la Constitución), pues es propio del
ejercicio político tener la posibilidad de difundir el proyecto político del
cual se hace parte en busca de apoyos ciudadanos que puedan ayudar a darle
mayor fuerza.
555.      Por último, en esta sección analizará la Corte la constitucionalidad
del artículo 23 del PLE Estatuto de la Oposición. Este artículo reconoce
algunos derechos a las organizaciones políticas declaradas en oposición a los
gobiernos respectivos que tengan participación en las juntas administradora
locales. Específicamente, les reconoce los derechos que el PLE Estatuto de la
Oposición les asigna a las organizaciones políticas en oposición en los
artículos 18, 19 y 21. Considera la Corte que esta disposición es coherente con
la intención del proyecto de descentralizar el ejercicio de la política,
aspecto que, si bien no se encuentra expresamente mencionado en los principios
rectores de la oposición política (previstos en el artículo 5 del PLE Estatuto
de la Oposición), es trasversal a él.
556.      Al respecto, conviene recordar que el artículo 1 de la Constitución
define al Estado colombiano como descentralizado, aspecto que se concreta en el
reconocimiento de determinadas funciones a las entidades descentralizadas, como
por ejemplo la de “gobernarse por autoridades propias”, según lo
consagra el artículo 287 de la Constitución. Una de esas autoridades son las
juntas administradoras locales, las cuales pueden existir en aquellos
municipios que los concejos decidan dividir por comunas. Sus funciones se
regulan en el artículo 318 de la Constitución.
557.      Para la Corte, el artículo 23 del PLE Estatuto de la Oposición, en
la medida en que se fundamenta en la descentralización política y no se opone a
las funciones asignadas a las juntas administradoras locales por el artículo
318 de la Constitución, resulta exequible.
(vi)
Decisiones sobre su constitucionalidad
558.      Con base en las razones expuestas, considera la Corte que los artículos 18, 19, 20, 21 y 23 del PLE Estatuto de la Oposición
se ajustan a la Constitución, por lo que los declarará exequibles.
g.
Artículo 22: Problemas jurídicos,
consideraciones de la Corte, decisiones sobre su constitucionalidad
(i)
Artículo 22
“Artículo 22. Transparencia
y rendición de cuentas en el Plan de Desarrollo y Planes Plurianuales de
Inversión. En el marco de la aprobación  de  los planes plurianuales de
inversiones de los Planes de Desarrollo del nivel nacional, departamental y
municipal, el respectivo Gobierno deberá hacer público en los portales web
institucionales los programas y proyectos que se pretendan ejecutar. Además,
deberán publicarse las modificaciones o adiciones a su articulado presentadas
en el trámite de la construcción de dichos planes plurianuales y los
congresistas, diputados y/o concejales autores de las mismas.
Los gobiernos
nacionales, departamentales, distritales y municipales realizarán audiencias
públicas para que la ciudadanía pueda conocer los proyectos de inversión en el
marco de los planes plurianuales y puedan presentar propuestas de priorización
de las respectivas inversiones. Para el caso del Gobierno nacional estas
audiencias deberán realizarse por departamentos, en los Gobiernos
Departamentales deberán adelantarse en sus respectivos municipios y en los
gobiernos distritales o municipales se realizarán, según el caso, por
localidades, comunas o barrios.
Igualmente, antes de
finalizar cada año del período constitucional, el Presidente de la República,
los gobernadores y los alcaldes distritales y municipales, presentarán a la
respectiva corporación pública de elección popular, un informe de cumplimiento
de metas del Plan de Desarrollo y ejecución del presupuesto de inversión.
Los gobiernos deberán
poner a disposición de la ciudadanía el informe en la página web y demás
canales digitales que para tal efecto disponga cada entidad.
El informe será
debatido en plenaria dentro de los treinta (30) días siguientes de su
radicación. Para ello, las organizaciones políticas declaradas en oposición y
en independencia tendrán derecho a que se realice una sesión exclusiva en la
respectiva corporación pública de elección popular para exponer sus posturas y
argumentos frente a dicho informe. La presencia del gobierno será obligatoria.
Parágrafo. Para el
caso del gobierno nacional, en el informe deberá especificarse el cumplimiento
de metas sobre el Plan de Desarrollo y el monto total de la inversión que se
realizó en cada departamento y región, la distribución sectorial de la
inversión a nivel departamental, los programas que se implementaron en cada
sector y la entidad competente de su ejecución.
Para el caso de los
departamentos, en el informe deberá especificarse el cumplimiento de metas
sobre el Plan de Desarrollo y el monto total de la inversión que se realizó en
cada municipio, la distribución sectorial de la inversión a nivel
departamental, los programas que se implementaron en cada sector y la entidad
competente de su ejecución.
Para el caso de los
municipios y distritos, en el informe deberá especificarse el cumplimiento de
metas sobre el Plan de Desarrollo y el monto total de la inversión que se
realizó en el municipio, en los corregimientos, comunas o localidades, la
distribución sectorial de la inversión, los programas que se implementaron en
cada sector y la entidad competente de su ejecución”.
(ii)
Intervenciones
§
Intervenciones de organizaciones
internacionales
559.      El Netherlands Institute for Multiparty Democracy intervino en el
presente proceso, solicitando que los incisos 1º y 2º del artículo 22 del PLE
Estatuto de la Oposición sean declarados inexequibles, en la medida en que no
respetaron la reserva de ley orgánica establecida en el artículo 151 de la
Constitución para normas sobre la preparación, aprobación y ejecución del
presupuesto de rentas y la ley de apropiaciones y el plan general de
desarrollo, debido a que, en aras de proporcionar herramientas para el control
político y aumentar la participación ciudadana, buscan introducir normas a la
manera en la que se aprueba y se hace seguimiento a los planes de desarrollo.
(iii)      Concepto de la Procuraduría General de la Nación
560.      La interviniente sostiene que los artículos 5, 9, 16 y 22 del PLE
Estatuto de la Oposición establecen importantes regulaciones en materia de
transparencia, control y rendición de cuentas, aspectos que son centrales para el
ejercicio de los derechos políticos a la oposición e independencia. Para
desarrollar su afirmación, señala: “el ejercicio de los derechos de las
organizaciones políticas no adeptas al gobierno, especialmente la oposición,
hace parte del sistema de controles constitucionales al ejercicio del poder
público, motivo por el cual es fundamental que la política se ejerza en
condiciones de transparencia, rendición de cuentas y acceso a la información”.
(iv)      Problemas jurídicos
561.
¿La regulación dispuesta en el artículo 22 del PLEEO
se ajusta a los mandatos constitucionales, incluyendo pero sin limitarse a la
reglamentación de los mecanismos de control político prevista en la Ley 5 de
1992 y en la Constitución?
(v)
Consideraciones de la Corte
El control social de la gestión
pública
562.      La Constitución
Política, dentro de un marco jurídico “democrático y participativo”[315], ha buscado
la promoción de mecanismos ciudadanos de vigilancia y control de la gestión
pública[316].
El alcance de este derecho se debe armonizar con lo previsto en el artículo 3
Superior, conforme al cual la soberanía reside en el pueblo y se ejerce de
forma directa o por medio de sus representantes. Tal como lo expuso la Corte en
la sentencia C-1017 de 2012, el derecho al ejercicio del control sobre el poder
político adopta diversas modalidades, o bien se ejerce (i) directamente, por
ejemplo, a través de la interposición de acciones públicas en defensa de la
Constitución; y entre otros, (ii) por intermedio de sus representantes, como
ocurre con los informes, las citaciones o la moción de censura, etc.
563.      En este sentido, el
artículo 103 de la Carta estableció el deber del Estado de contribuir a la
organización, promoción y capacitación de diversos sectores de la sociedad
civil para constituir mecanismos democráticos que la representen en las
distintas instancias de participación, control y vigilancia de la gestión
pública. De igual modo, el artículo 270 de la Constitución Política otorgó a la
ley la potestad de organizar las formas y los sistemas de participación ciudadana
que permitan vigilar que la gestión pública se cumpla en sus diversos niveles
administrativos y sus resultados.
564.      En desarrollo de
estas disposiciones constitucionales, la Ley 1757 de 2015 introdujo en el
ordenamiento jurídico colombiano varios instrumentos de participación ciudadana
encaminados a promover estrategias de seguimiento a la gestión pública. Lo
anterior se ve reflejado en la regulación introducida frente a la “Rendición
de cuentas de la Rama Ejecutiva del Poder Público”[317] y el “Control
Social a lo Público”[318].
Estos dos instrumentos reflejan la inequívoca aspiración constitucional de que
los ciudadanos participen activamente en la decisión de los asuntos que los
afectan y que ejerzan el derecho a controlar el poder político[319].
565.      La rendición de cuentas,
caracterizada como una expresión de control social en el artículo 48 de la Ley
1757 de 2015, ha sido entendida por la jurisprudencia de esta Corte “como
una manifestación de la democracia participativa”[320] que
desarrolla varias disposiciones constitucionales como lo son el artículo 40,
103 y 270 Superiores. Asimismo, se trata de un mecanismo que “permite
asegurar que los recursos humanos y económicos destinados a los diferentes
órganos o entidades del Estado sean empleados para la consecución de los fines
del Estado, de forma compatible con los principios que gobiernan la actividad
administrativa según lo establece el artículo 209 de la Constitución”[321].
566.      Por medio de esta
figura, que tiene como finalidad la búsqueda de la transparencia de la gestión
pública, se busca que las entidades de la
administración pública del nivel nacional y territorial, así como los
servidores públicos, informen, expliquen y den a conocer los resultados de su
gestión a los ciudadanos, a la sociedad civil, a otras entidades públicas y a
los organismos de control. En esa medida, es un mecanismo que opera no sólo
frente a los ciudadanos, sino también de manera horizontal frente a ciertos
órganos del Estado, de modo que al analizar la constitucionalidad del artículo
57[322] de la Ley 1757 de 2015,
esta Corte manifestó que:
“(…) esta forma horizontal de rendición de
cuentas no solo constituye una expresión del carácter democrático en tanto
asegura controles efectivos entre los diferentes órganos del Estado sino que,
adicionalmente, es una expresión específica de las competencias de control
político previstas en los artículos 114 –control político del congreso respecto
del Gobierno Nacional, 299 –control político de las asambleas respecto de la
administración departamental, 312 –control político de los concejos respecto de
la administración municipal- y 318 –control de las juntas administradoras
locales-. Este tipo de regulación no solo constituye un desarrollo del mandato
constitucional de propiciar controles interorgánicos como una forma de evitar
el ejercicio abusivo del poder sino también de contribuir a la colaboración
armónica mediante un diálogo institucional permanente”[323].
567.      Por otro lado, la
misma Ley 1757 de 2015 introdujo la noción de “control social a lo público”,
la cual fue definida como “el derecho y el deber de los ciudadanos a
participar de manera individual o a través de sus organizaciones, redes
sociales e instituciones, en la vigilancia de la gestión pública y sus
resultados”[324]. Para esta Corte,
se trata de un mecanismo que tiene como finalidad “incentivar, promover y
garantizar la actuación de la ciudadanía en el seguimiento de las actividades
de las entidades y funcionarios a cuyo cargo se encuentra el cumplimiento de
funciones públicas o de administración de recursos públicos”[325].
568.      El control social
de la gestión pública tiene por objeto el seguimiento y evaluación de las
políticas públicas, así como de la gestión desarrollada por las autoridades
públicas y por los particulares que ejerzan funciones públicas[326]. En este sentido, por medio
de esta figura se pone de presente que todos los niveles de la administración
pública pueden ser objeto de vigilancia ciudadana, salvo los aspectos que sean
reservados, pudiendo ejercerse este control por la ciudadanía de manera
individual o por intermedio de organizaciones constituidas para tal fin[327].
569.      Los artículos 62,
63 y 64 de la Ley 1757 de 2015, se ocupan respectivamente del alcance, las
modalidades y objetivos del control social. En relación con los mecanismos a
través de los cuales se puede desarrollar el control social, el artículo 63 de
la Ley antes mencionada establece que dicho control social puede ejercerse a
través de: (i) veedurías ciudadanas; (ii) juntas de vigilancia; (iii) Comités
de Desarrollo y Control Social de los Servicios Públicos Domiciliarios; (iv)
auditorías ciudadanas; (v) instancias de participación ciudadana; y (vi) a
través del ejercicio de los derechos constitucionales dirigidos a controlar la
gestión pública y sus resultados. Por su parte, en cuanto a los objetivos de
este tipo de control, el artículo 64 de la Ley 1757 de 2015 establece una lista
de objetivos dentro de los que se destaca la finalidad de “b) Contribuir a
mejorar la gestión pública desde el punto de vista de su eficiencia, su
eficacia y su transparencia”[328].
570.      En esa medida, el
control social a lo público se erige como una figura a través de la cual el
legislador estatutario pretende institucionalizar una forma de control que
complementa los mecanismos de democracia directa y aquellas manifestaciones ciudadanas
que se expresan sin la existencia de una ordenación precisa al respecto. Por
ello, se trata de una herramienta que busca optimizar el derecho de los
ciudadanos a controlar el poder político, que se sigue de lo establecido en los
artículos 40, 103 y 270 de la Constitución[329].
571.      Con fundamento en lo anterior, en el artículo 22 del PLE Estatuto de
la Oposición consagra ciertas medidas que buscan garantizar la transparencia y
rendición de cuentas en el Plan de Desarrollo y los Planes Plurianuales de
Inversión.
572.      El inciso 1º establece que en el marco de la aprobación de los
planes plurianuales de inversión en los Planes de Desarrollo del nivel
nacional, departamental y municipal, el Gobierno deberá hacer público en los
portales web institucionales los programas y proyectos que se pretendan
ejecutar, así como las modificaciones o adiciones a su articulado presentadas
en el trámite de construcción de dichos planes. Sumado a esto, el inciso 2º
determina la realización de audiencias públicas en todos los niveles, con el
fin de que la ciudadanía pueda conocer los proyectos de inversión en el marco
de los planes plurianuales y presentar propuestas de priorización de las
respectivas inversiones.
573.      Por su parte, los incisos 3º, 4º y 5º de este artículo regulan el
deber, por parte del Presidente de la República, los gobernadores y los
alcaldes distritales y municipales, de (i) realizar audiencias públicas para
que la ciudadanía pueda conocer los proyectos de inversión en el marco de
dichos planes, y puedan presentar propuestas de priorización; y (ii) presentar
a la respectiva corporación pública de elección popular, un informe de
cumplimiento de metas del Plan de Desarrollo y ejecución del presupuesto de
inversión, antes de finalizar cada año del periodo constitucional; informes que
deberán ser puestos a disposición en la página web o canales digitales.
Asimismo, se determina que este informe será debatido en plenaria, dentro de
los 30 días siguientes a su radicación, ante lo cual las organizaciones
políticas declaradas en oposición e independencia tendrán derecho a que se
realice una sesión exclusiva en la respectiva corporación pública de elección
popular para exponer sus posturas y argumentos frente a dicho informe, sesión
que exige la presencia obligatoria del Gobierno.
574.      Por último, el parágrafo de este artículo, compuesto por tres
incisos, especifica el contenido mínimo de los informes que deberá presentar el
gobierno, dependiendo del nivel territorial del que se trate: nacional,
departamental o municipal.
La reglamentación del control político y del control
público ejercido por el Congreso de la República
575.
De conformidad con el artículo 114 Superior, le
corresponde al Congreso (i) hacer las leyes, (ii) reformar la Constitución y
(iii) ejercer control político sobre el Gobierno y la administración. Además de
las anteriores funciones, el artículo 6º de la Ley 5ª de 1992 establece como
otras funciones del Congreso: (i) la función judicial, (ii) la función
electoral, (iii) la función administrativa, (iv) la función de control público,
y (v) la función de protocolo[330].
576.      La Corte Constitucional ha desarrollado dos definiciones de control
político: en sentido amplio y en sentido estricto[331].
En sentido amplio se ha considerado que el control político ejercido por
el Congreso de la República es toda actividad “adelantada con el propósito
de cuestionar o investigar actividades de los restantes poderes públicos, de
otros organismos estatales e inclusive de personas privadas cuyas actuaciones
tienen incidencia en los intereses generales”[332].
577.      Con base en esta definición, si bien en un principio se consideró
que los mecanismos de control político funcionaban como dispositivos de
rendición  de cuentas que tenían por objeto principal evaluar la actividad y
gestión de los asuntos a cargo del Gobierno y la administración, con el fin de
hacer efectiva su responsabilidad política, la Corte ha reconocido que los
fines del control político “se han extendido con el paso del tiempo, pues
éste ya no es solamente un instrumento para hacer efectiva la responsabilidad
política del Gobierno, sino que ha terminado por convertirse en un instrumento
para ventilar las principales preocupaciones de la sociedad y en un canal de
comunicación entre el Congreso y la opinión pública”[333].
Lo anterior, ha llevado precisamente a que los mecanismos de control político
no se circunscriban a aquellos expresamente dispuestos en la Constitución y la
Ley 5ª de 1992, sino que pueda ser realizado a través de cualquiera de las
otras funciones del Congreso reconocidas en la Constitución, la Ley 5ª de 1992
u otras leyes. Por esta razón, la Corte Constitucional ha reconocido que
resulta “imposible determinar a priori  y de forma taxativa los eventos en
que puede tener lugar su ejercicio”[334].
578.      De manera más reciente, la Corte ha definido el control político en sentido
estricto, destacando que es una función que “a nivel nacional se
consagra en los artículos 114 y 208 de la Constitución Política, con
manifestaciones específicas en los numerales 3, 4, 8 y 9 del artículo 135 de la
Carta”[335]. La anterior definición
permite diferenciar el control político y el control público, el último de los
“se regula específicamente en el citado artículo 137, como una facultad
amplia que se brinda a las comisiones permanentes del Congreso de la República
para acopiar información relevante que facilite el ejercicio de sus distintas
funciones, entre el, la tramitación de proyectos de ley o de reformas
constitucionales, o incluso el desenvolvimiento de las funciones judiciales a
su cargo”[336].
579.      Al referirse de manera específica a la diferencia entre el control
político y el control público, la Corte Constitucional, en el Auto 543 de 2016,
estableció que:
“(…) el control político apunta a toda
actividad del órgano colegiado de representación popular tendiente a pedir
cuentas, debatir, cuestionar o examinar la gestión y actividades del “gobierno
y la administración” (CP art. 114), en la medida en que sus actuaciones tengan
repercusiones sobre el interés general[337]; el
control público –en su lugar- se focaliza en una posibilidad de emplazamiento
“a cualquier persona, natural o jurídica”, con miras a que rinda declaraciones
sobre hechos relacionados directamente con el ejercicio de las funciones que de
ordinario cumplen las comisiones permanentes de cada una de las cámaras,
obteniendo por esa vía información que cualifique la función parlamentaria”[338].
580.      En consecuencia, es posible concluir que mientras que “el control
político tiene por objeto investigar, evaluar y realizar juicios de valor sobre
las actuaciones y omisiones de las principales autoridades que ejercen
funciones administrativas [a través de] mecanismos como, por ejemplo,
las citaciones (…) la solicitud de informes, e incluso la posibilidad de
ejercer la moción de censura”, el control público, por su parte, es un
instrumento que permite que el Congreso de la República “acceda[] a la
información que requieran para el ejercicio de sus funciones mediante las
declaraciones, orales o escritas, de cualquier persona naturales o jurídica”[339].
Sin perjuicio de lo anterior, es necesario tener en cuenta que como lo ha
expresado la misma Corte, “no siempre es sencillo establecer una línea
divisoria entre ambas modalidades de control parlamentario. En efecto, así como
no cabe duda de que un particular citado a una comisión no puede ser objeto de
cuestionamientos o juicios de carácter político, pues sus actuaciones son
ajenas al sistema de frenos y contrapesos que envuelve este esquema de control,
no ocurre lo mismo con los servidores públicos, pues respecto de ellos, en
principio, no existe prohibición constitucional de que al mismo tiempo en que
son citados para efectos de control público, sus acciones u omisiones puedan
ser sometidas a valoración con fines políticos”[340].
581.      Asimismo, es necesario resaltar que el control político ejercido por
el Congreso de la República debe recaer únicamente sobre ciertos funcionarios,
por cuanto está circunscrito a ser ejercido sobre el Gobierno y la
Administración. De manera que como ha sido expresado por el Consejo de Estado,
“no existe, porque la Constitución no lo permite, control político respecto
de los demás órganos que estructuran el Estado o sea la rama judicial, los
órganos de control (Ministerio Público y Contraloría General de la República) y
la organización electoral (Consejo Nacional Electoral y Registraduría Nacional
del Estado Civil)”[341].
a)    Informes
582.      Según el numeral 8º del artículo 277 de la Constitución, el
Procurador General de la Nación deberá rendir anualmente informe de su gestión
al Congreso. Por su parte, de conformidad con el numeral 7º del artículo 282 de
la Carta, le corresponde al Defensor del Pueblo rendir informes al Congreso
sobre el cumplimiento de sus funciones.
583.      En concordancia con lo anterior, el artículo 254 de la Ley 5ª de
1992 establece la obligación de que (i) el Procurador General de la Nación
presente un informe anual de gestión; y (ii) el Defensor del Pueblo presente
unos informes sobre el cumplimiento de sus funciones, en ambos casos, ante el
Congreso de la República. Asimismo, el parágrafo de dicho artículo señala que
éstos deberán presentarse dentro de los primeros 15 días de cada legislatura.
584.      Por último, el artículo 258 de la Ley 5ª de 1992 establece una
habilitación general a los Senadores y Representantes para que soliciten “cualquier
informe a los funcionarios autorizados para expedirlo, en ejercicio del control
que corresponde adelantar al Congreso. La misma disposición establece el
término de 5 días para que la entidad proceda a rendir el informe”.
Asimismo, el artículo 259 de esta Ley señala que el no presentar oportunamente
los informes obligatorios o los que se soliciten acarrea consecuencias.
b)    Citaciones
585.      De conformidad con el artículo 135.8 de la Constitución, las Cámaras
tienen la facultad de citar y requerir a los Ministros, Superintendentes y
Directores de Departamentos Administrativos para que concurran a las sesiones.
Dichas citaciones deberán formularse (i) con una anticipación no menor de cinco
días y (ii) en cuestionario escrito. Tras ser citados, estos funcionarios
deberán ser oídos en la sesión para la cual fueron citados, sin perjuicio de
que el debate continúe en las sesiones posteriores. Además, dicho debate (i) no
podrá extenderse a asuntos ajenos al cuestionario y, en todo caso (ii)
encabezará el orden del día de la sesión. Por su parte, el artículo 208.4 de la
Carta establece la facultad de las comisiones constitucionales permanentes de
citar a los Ministros, a los Viceministros, a los Directores de Departamentos
Administrativos, al Gerente del Banco de la República, a los presidentes, directores
o gerentes de las entidades descentralizadas del orden nacional y a otros
funcionarios de la rama ejecutiva del poder público.
586.      La Ley 5ª de 1992 clasifica las citaciones en dos grupos: las que se
formulan a funcionarios[342],
y aquéllas que se dirigen a particulares[343].
También regula en secciones separadas lo atinente al procedimiento a seguir
según la citación sea para: (i) información[344],
(ii) discusión de políticas o temas generales[345], y, (iii)
debates a ministros[346].
c)     Emplazamiento para rendir declaración
587.      El artículo 137 de la Constitución dispone que cualquier Comisión
Constitucional permanente tiene la facultad de emplazar a cualquier persona,
natural o jurídica, para que rinda declaraciones orales o escritas “sobre
hechos relacionados directamente con las indagaciones que la comisión adelante”.
En estos términos, dicha facultad no está dirigida a efectuar una censura o
juicio de valor sobre las actuaciones y omisiones del declarante, por el
contrario, su naturaleza es meramente informativa. Según la jurisprudencia
de esta Corte, este es un mecanismo de control público, que no de control
político en estricto sentido, de conformidad con el artículo 6.7 de la
Ley 5ª de 1992, y cuyo fundamento, en el caso de los servidores públicos es el
artículo 113 de la Constitución, y, en el caso de los particulares, el artículo
95 Superior.
588.      Si bien el emplazamiento para rendir declaración como mecanismo de
control público tiene por objeto la obtención de la información necesaria para
que las comisiones constitucionales permanentes ejerzan sus funciones, esto no
obsta para que, en el caso de los servidores públicos, puedan derivarse otro
tipo de responsabilidades[347]. En este sentido, el
propio Auto 140 de 2016 dispone que el ejercicio de la facultad prevista en el
artículo 137 de la Constitución podría derivar en responsabilidad “de
naturaleza política, cuya investigación o trámite debe ser, entonces, puesta en
conocimiento de las autoridades competentes.”
589.      Para esta Corte, las medidas consagradas en el artículo 22 del PLE
Estatuto de la Oposición constituyen disposiciones encaminadas a la concreción
de los artículos 40, 103 y 270 de la Constitución, en virtud de los cuales se
promueve la participación ciudadana en la vigilancia de la gestión pública. En
ese sentido, se trata de medidas que buscan desarrollar herramientas de control
a la gestión pública, garantizando la transparencia y participación de la
ciudadanía, enmarcándose en los mecanismos de “control social”
determinados por la Ley 1757 de 2015, que se erigen como disposiciones
encaminadas a lograr que la función pública sea ejercida conforme a los
principios consagrados en el artículo 209 Superior, abriendo espacios para un
adecuado control ciudadano en todos los niveles territoriales, conforme a los
mandatos contenidos en los artículos 1, 209, 286, 287, 298, 299, 300, 303, 312,
313, 314 y 315 de la Constitución.
590.      Se trata, además, de una expresión de las competencias de control
político previstas en los artículos 114, 299, 312 y 318 de la Constitución, de
modo que desarrollan los mandatos constitucionales establecidos en estos
artículos, buscando no sólo propiciar la participación ciudadana, sino además
los controles interorgánicos. Bajo este entendido, esta Corte considera que se
trata de medidas adecuadas para garantizar la transparencia y control de la
gestión pública, como mecanismos estrechamente relacionados con el ejercicio de
la oposición política, las cuales se encuentran acorde con la Constitución,
enmarcándose en los mecanismos de control político regulados por la Carta
Política y conforme a las herramientas de control social reguladas por la Ley
1757 de 2015, que deben ser desarrolladas en todos los niveles territoriales,
de acuerdo con los principios descentralización y autonomía territorial
previstos en el texto Superior.
591.      Por lo demás, esta Corte considera que resulta razonable y ajustado
a la Constitución el establecimiento de una sesión exclusiva en la que las
organizaciones políticas declaradas en oposición e independencia puedan exponer
sus posturas y argumentos frente a los informes presentados, dentro de los
treinta (30) días siguientes a su presentación con “[l]a presencia del gobierno será obligatoria”, contenida en el inciso 5º del artículo 22 del PLE Estatuto de la
Oposición.
592.      El inciso 5º aquí comentado, reproduce la regulación del artículo 57
de la Ley 1757 de 2015, estableciendo un deber
temporalmente definido, en cabeza de las corporaciones públicas según el nivel
territorial de que se trate, de debatir los informes presentados, garantizando
en este caso, de manera particular, la participación de las organizaciones
políticas declaradas en oposición o independencia. No se encuentra ninguna
norma en el régimen de control político vigente que reproche la obligatoriedad,
en cabeza de quien presenta o a quien este designe informes de rendición de
cuentas, de estar presente en las sesiones en las que la respectiva corporación
pública de elección popular en los diferentes niveles territoriales debata
sobre el informe presentado. Lo anterior, por cuanto la finalidad que busca el
debate de dichos informes, es precisamente que las diferentes organizaciones
políticas puedan participar en la deliberación, garantizando el principio
democrático y, en especial, la participación de aquellos declarados en oposición
o independencia.
593.      En esa medida, esta Corte considera que el establecimiento de la
presencia obligatoria del Gobierno en las sesiones en las que se debatan dichos
informes es constitucional, pues se ajusta a la regulación sobre la rendición
de cuentas y el control político en general, motivo por el cual deberá ser
declarada exequible. Así, reitera la Corte que el control político que se
ejerce entre órganos debe provenir del mandato expreso de la Carta (artículo
113 de la Constitución), mismos que no podrán ser creados por una ley que
contravenga dicho mandato constitucional.
(vi)
Decisiones sobre su constitucionalidad
594.      Con base en lo anterior, la Corte considera que el artículo 22 del
PLE Estatuto de la Oposición deberá ser declarado exequible en su totalidad.
h.
Artículos 24 y 25: Problemas jurídicos,
consideraciones de la Corte, decisiones sobre su constitucionalidad
(i)
Artículos 24 y 25
“Artículo 24. Curules en Senado y
Cámara de Representantes. Los candidatos que sigan en votos a quienes la
autoridad electoral declare elegidos Presidente y Vicepresidente  de  la
República, tendrán el derecho personal a ocupar, en su orden, una curul en el
Senado de la República y otra en la Cámara de Representantes, durante el
periodo de estas corporaciones, e integrarán las comisiones primeras
constitucionales de las respectivas cámaras.
Terminados los escrutinios electorales, la
autoridad electoral les expedirá las respectivas credenciales.
Quienes  resultaren elegidos mediante esta
fórmula, serán miembros adicionales de las actuales comisiones constitucionales
permanentes del Senado de la República y de la Cámara de representantes y, con
la organización política a que pertenezcan, podrán intervenir en las  opciones
previstas en el artículo 6° de esta ley y harán parte de bancada de la misma
organización política.
Artículo 25. Curules en las
corporaciones públicas de elección popular de las entidades territoriales.
Los candidatos que sigan en votos a quienes la autoridad electoral declare
elegidos en los cargos de Gobernador de Departamento, Alcalde Distrital y
Alcalde Municipal, tendrán derecho personal a ocupar, en su orden, una curul en
las Asambleas Departamentales,  Concejos Distritales y Concejos Municipales
respectivos, durante el periodo de estas corporaciones. Con la organización
política a que pertenezcan, podrán intervenir en las  opciones previstas en el
artículo 7° de esta ley y harán parte de la misma organización política.
Posterior a  la declaratoria de elección
de los cargos de Gobernador, Alcalde Distrital y Municipal y previo a la de las
Asambleas Departamentales y Concejos Distritales y Municipales respectivamente,
los candidatos que ocuparon el segundo puesto en votación, deberán manifestar
por escrito ante la comisión escrutadora competente, su decisión   de aceptar o
no una curul en las Asambleas Departamentales y Concejos Distritales y
Municipales.
Otorgadas las credenciales a los
gobernadores y alcaldes distritales y municipales, la autoridad electoral les
expedirá, previa aceptación, las credenciales como diputados y concejales
distritales y municipales a los que ocuparon los segundos  puestos  en la
votación para los mismos cargos y aplicará la regla general prevista en el
artículo 263 de la Constitución para la   distribución de las curules restantes
de Asambleas Departamentales y Concejos Distritales y Municipales.
Si no hay aceptación de la curul se
aplicará la regla general prevista en el artículo 263 de la Constitución
política para la distribución de todas las curules de Asambleas Departamentales
y Concejos Distritales y Municipales por población”.
(ii)
Intervenciones
§
Intervenciones oficiales
595.
En su intervención, la Defensoría del Pueblo
señala que los artículos 24 y 25 desarrollan los
incisos 2º, 5º y 6º del artículo 112 superior, por lo que considera que deben
ser declarados exequibles.
§
Intervenciones de organizaciones
internacionales
596.      En su intervención el NIMD, señala que los
artículos 24 y 25 son un desarrollo del artículo 112 de la Constitución, de
acuerdo con la modificación introducida por el artículo 1 del Acto Legislativo
02 de 2015, por lo que igualmente están exentos de reproche constitucional.
§  Intervenciones ciudadanas
597.      En su intervención, la MOE considera que los artículos 24 y 25 deben
ser declarados exequibles, puesto que son un desarrollo directo del Acto
Legislativo 02 de 2015.
(iii)
Problemas jurídicos
598.
Corresponde a la Corte definir, si los
contenidos materiales de los artículos 24 y 25 se adecúan a los preceptos
constitucionales, en especial a lo dispuesto en el artículo 112 de la Carta.
(iv)
Consideraciones de la Corte
599.
El artículo 24 del PLEEO es un desarrollo
directo del inciso 4º del artículo 112 de la Constitución Política, adicionado
mediante el artículo 1º del Acto Legislativo 02 de 2015. En este sentido, el
legislador estatutario reconoce la opción que el constituyente quiso incorporar
en el sentido que el candidato que le siga en votos al Presidente y
Vicepresidente de la República, ocupen una curul en el Senado y la Cámara de
Representantes respectivamente. Así, se le brinda al candidato derrotado en las
elecciones presidenciales la oportunidad de integrarse a la bancada de su
partido o movimiento político en el Congreso y participar en el ejercicio de la
oposición política, de manera que se consolide una alternativa de poder, pero
por lo demás garantiza que las personas que votaron por la opción derrotada
también se encuentren representadas.
600.
Cuando este artículo incorpora a los candidatos
a presidente y vicepresidente a su respectiva organización política, responde a
la no personalización de la política, pues más que el reconocimiento a una
persona determinada, la curul que estos candidatos pueden ocupar, responde a un
respeto por las ideas políticas que aunque derrotadas en la regla de la
mayoría, recibieron un apoyo significativo de los ciudadanos en ejercicio de su
derecho a la participación política, en ejercicio de su derecho al voto[348].
En este sentido es clara la exposición de motivos del PLEEO objeto de revisión
al señalar que “[e]l Acto Legislativo 02 de 2015 incluyó dentro de esta
norma y con el claro propósito de estimular el ejercicio de la oposición que de
forma natural correspondería a quien ha perdido la elección”[349].
601.
Debe señalarse que el constituyente en el inciso
5º del artículo 112 superior, previó que “las curules así asignadas en el
Senado de la República y en la Cámara de Representantes serán adicionales a las
previstas en los artículos 171 y 176”, de manera que la consagración en el
PLEEO de estas curules no presenta un problema constitucional, sino que se encuentra
comprendida dentro de la competencia del legislador en desarrollo directo del
artículo 112 de la Constitución Política.
602.      Ahora bien, el tercer inciso del artículo 24 señala que “Quienes
resultaren elegidos mediante esta fórmula, serán miembros adicionales de las
actuales comisiones constitucionales permanentes del Senado de la República y
de la Cámara de representantes”, sin embargo no debe perderse de vista que
en el primer inciso se determinó que quienes accedan al Congreso de la
República por esta vía, ocuparán una curul adicional en “las comisiones
primeras constitucionales de las respectivas cámaras”, es decir el PLEEO
incorpora una reforma al artículo 2º de la Ley 3ª de 1992, la cual distribuye
la composición de las comisiones constitucionales y permanentes del senado para
un total de 102 senadores y 166 representantes es decir, con esta disposición
debe acrecentarse en un miembro el número de senadores y representantes a la
Cámara que componen las respectivas comisiones primeras[350].
603.
Por lo demás, el artículo 25 del PLEEO es un
desarrollo directo de los incisos 4º y 6º del artículo 112 Superior, adicionado
por el Acto Legislativo 02 de 2015. En primer lugar, el legislador estatutario
estableció que “los candidatos que sigan en votos a quienes la autoridad
electoral declare elegidos en los cargos de Gobernador de Departamento, Alcalde
Distrital y Alcalde Municipal, tendrán derecho personal a ocupar, en su orden,
una curul en las Asambleas Departamentales, Concejos Distritales y Concejos
Municipales respectivos, durante el periodo de estas corporaciones”, ello
reproduce el inciso 4º del artículo 112 por lo que no genera problema de
constitucionalidad alguno. A su vez, señala que en dichas corporaciones
colegiadas harán parte de la organización política a la cual pertenecen, es
decir, tal como sucede con el candidato a presidente y vicepresidente el
legislador estatutario busca fortalecer el ejercicio de la oposición política
canalizada a través de partidos y movimientos políticos y no recurriendo al
ejercicio personalista de la política.
604.
Los siguientes tres incisos del artículo 25 bajo
revisión incorporan las reglas procedimentales para la distribución de las
curules, habida cuenta de que a diferencia de lo que sucede en el inciso 2º del
artículo 112 tratándose de las curules otorgadas al candidato que le siga en
votos al presidente y vicepresidente de la República electos, el constituyente
no previó una regla determinada para la distribución de dichas curules en los
Consejos y Asambleas. En primer lugar se establece que el candidato que siga en
votación al gobernador de departamento o alcalde municipal o distrital electo,
deberá manifestar su voluntad de acceder a la curul en la asamblea o el concejo
municipal o distrital respectivamente. El inciso 6º del artículo 112 superior,
señala la consecuencia derivada de la “no aceptación de la curul en
las corporaciones públicas de las entidades territoriales […]”, de donde
razonablemente se infiere que entre la certificaciones de los resultados
electorales por parte de la autoridad electoral y el otorgamiento de la curul
en la asamblea o el concejo debe mediar una aceptación, de donde se sigue que
el requisito de manifestar por escrito ante la comisión escrutadora
competente, su decisión de aceptar o no una curul en las Asambleas
Departamentales y Concejos Distritales y Municipales, incorporado en el
PLEEO bajo análisis se encuentra dentro de las competencias del legislador
estatutario.
605.
Por su parte, el inciso tercero del artículo 25
señala que una vez otorgadas las curules en la asamblea, concejo municipal o
distrital, según corresponda, se procederá al cálculo de las demás curules en
los términos del artículo 263 de la Constitución. Así, este inciso tampoco se
opone a lo dispuesto en la Constitución Política, en la medida, en que a
diferencia de lo que sucede con las curules en senado y cámara, el
constituyente no previó un aumento en el número de miembros de dichas
corporaciones colegiadas, como tampoco previó la modificación expresa del
sistema de reparto de curules en dichas corporaciones, por lo cual, de una
lectura sistemática de la Constitución debe entenderse que el reparto se hace
de conformidad con el artículo 263 superior, tal y como lo hace en este caso el
legislador estatutario.
606.      Finalmente, el último inciso del artículo 25 señala como
consecuencia de la no aceptación de la curul la aplicación de “la regla
general prevista en el artículo 263 de la Constitución política para la
distribución de todas las curules de Asambleas Departamentales y Concejos
Distritales y Municipales por población”, este inciso tampoco plantea
problema constitucional alguno, en la medida en que reproduce el inciso sexto
del artículo 6º del artículo 112, otorgándole a la no aceptación de la curul
por parte del candidato derrotado la misma consecuencia que ya había sido
prevista por el constituyente.
(v)
Decisiones sobre su constitucionalidad
607.      De conformidad con lo anteriormente expuesto, la Corte procederá a
declarar la exequibilidad de los artículos 24 y 25 del PLE Estatuto de la
Oposición.
Artículos 26 y 27: Tema –Organizaciones políticas
independientes
a.
Artículos 26 y 27
“CAPÍTULO III
De las Organizaciones Políticas
Independientes
Artículo 26. Organizaciones
Políticas Independientes. Las organizaciones políticas que cuentan con
representación en las corporaciones públicas de elección popular, que no hacen
parte del gobierno, ni de la oposición, deberán declararse como independientes.
Sin perjuicio de los que le asisten a toda organización política, tendrán los
siguientes derechos:
a) Participar en las herramientas de
comunicación de las corporaciones públicas de elección popular.
b) Postular los candidatos a las mesas
directivas de los cuerpos colegiados previstos en este Estatuto, en ausencia de
organizaciones políticas declaradas en oposición, o de postulaciones realizadas
por éstas últimas.
c) Para la selección de los miembros de
la Cámara de Representantes en la Comisión Asesora de Relaciones Exteriores se
elegirá al menos un principal y un suplente de las organizaciones políticas
declaradas como independientes y con representación en dicha cámara, de los
cuales uno será mujer. Los candidatos solo podrán ser postulados por dichas
organizaciones.
Si la organización modifica su
declaración política, las corporaciones públicas de elección popular elegirán
nuevo miembro de la mesa directiva y se remplazará la participación en la Comisión
Asesora de Relaciones Exteriores, en caso de ser procedente.
Artículo 27. Protección a la
declaración de independencia. No podrán ser designados en cargos de
autoridad política, civil o administrativa en el gobierno, ni dentro de los
doce (12) meses siguientes a su retiro de la organización política, mientras se
mantenga la declaración de independencia:
a) Quienes sean o hayan sido
integrantes de los órganos de dirección, gobierno, control y administración de
las organizaciones políticas declaradas en independencia, tanto de los niveles
nacional, departamentales, distritales y municipales.
b) Quienes hayan sido candidatos a
cargo de elección popular avalados por ellos, elegidos o no”.
b.
Intervenciones
(i)
Intervenciones oficiales
608.
Señala la Presidencia de la República que el PLE
Estatuto de la Oposición permite que las agrupaciones políticas se declaren
como independientes, lo cual “dota al ejercicio de la política de mayores
niveles de compromiso y seriedad por parte de los actores”. Asimismo,
sostiene que la declaración política “cumple un papel fundamental con el fin
de que la ciudadanía conozca con claridad cuál es la posición que han sumido
las agrupaciones políticas, en claro fortalecimiento del principio democrático”.
609.
El apoderado especial de la Registraduría
Nacional del Estado Civil[351], solicita a esta
Corporación que declare la inexequibilidad de lo dispuesto en el artículo 26
del proyecto de ley estatutaria o, en su defecto, exequible condicionado, en el
sentido de que las organizaciones políticas que se declaren en independencia
tienen los mismos derechos que las que lo hicieran en oposición al Gobierno
Nacional. De ese modo, manifiesta que el sistema constitucional democrático
conocido como Estado Social de Derecho, defiende la realización de los
principios de pluralismo y de igualdad en materia política, y en esa medida, el
ejercicio de la oposición política en condiciones de igualdad.
610.
En el asunto bajo revisión, dicho apoderado
especial de la Registraduría Nacional del Estado Civil advierte que los
artículos 11 y 26 del proyecto de ley desconocen el derecho a la igualdad (art.
13 de la Constitución Política), en razón a que no garantizan a las
organizaciones políticas declaradas en oposición al Gobierno Nacional los
mismos derechos que a las que se consideran independientes. Específicamente,
pone de presente que a estas últimas la norma bajo estudio no les reconoce: (i)
el derecho a réplica; (ii) la participación en mesas directivas de plenarias de
las corporaciones públicas de elección popular; (iii) la participación en la
Agenda de las corporaciones públicas; (iv) la garantía del libre ejercicio de
los derechos políticos; (v) la participación en la Comisión de Relaciones
Exteriores; (vi) el derecho a participar de las herramientas de comunicación de
las corporaciones de elección popular; y (vii) el derecho a la sesión exclusiva
sobre el Plan de Desarrollo y Presupuesto. De esta manera, concluye que la
diferenciación introducida por el PLEEO, entre estos dos tipos de
organizaciones políticas, es contraria a la Carta por cuanto desconoce el deber
del Estado de garantizar los derechos políticos de manera igualitaria, real y
efectiva.
(ii)
Intervenciones de organizaciones
internacionales
611.      El NIMD se refiere a la regulación relacionada con los derechos de
las organizaciones políticas independientes, contenida en los artículos 1, 26 y
27 del proyecto de ley, con el fin de sostener que a pesar de que el artículo
112 de la Constitución parecería indicar que el Estatuto de la Oposición
únicamente puede ocuparse de los derechos de la oposición, la finalidad de una
normativa que busca una regulación integral de la materia es introducir ciertas
garantías para que ninguna de las organizaciones se vea indebidamente
favorecida por ser parte del Gobierno, por lo que resultaría errado obligar al
legislador a abstenerse de mitigar los potenciales efectos negativos que la
introducción de normas para proteger los derechos de la oposición tendría sobre
aquellas organizaciones que no se acomodan a la dicotomía gobierno-oposición.
Asimismo, señalan que no existe obstáculo constitucional para que el legislador
incluya en este proyecto de ley normas tendientes a regular la actividad de las
organizaciones políticas independientes, pues se trata de un asunto sujeto a la
reserva de ley estatutaria, conforme al literal (c) del artículo 152 Superior[352].
c.
Concepto de la Procuraduría General de la
Nación
612.      Advierte que los derechos de las agrupaciones políticas que se
declaren independientes están regulados en los artículos 1, 6, 8, 10, 22-5, 26
y 27 del PLE Estatuto de la Oposición. Afirma que, según esos artículos, a las
agrupaciones independientes se les reconoce un tratamiento con menores
garantías y espacios de participación que a quienes de declaren en oposición,
lo cual no es reprochable desde un punto de vista constitucional.
613.      La Procuraduría manifiesta en su intervención que se aprecia una
regulación diferente entre agrupaciones políticas en oposición y agrupaciones
políticas independientes en lo relacionado con (i) el uso de medios de
comunicación, (ii) la participación en cuerpos colegiados, (iii) la existencia
de garantías y derechos adicionales para la oposición y (iv) los mecanismos de
protección a los derechos.
614.      Para la interviniente, estas diferencias de tratamiento son justificadas
por cuanto el artículo 3 del PLE Estatuto de la Oposición reconoce el carácter
de derecho fundamental a la oposición política, por lo cual es plausible que en
el proyecto estudiado se establezca la ausencia de ciertos beneficios a las
agrupaciones independientes. A su vez, explica que en su opinión las
agrupaciones en oposición y las independientes “no se encuentran en pie de
igualdad, considerando que para el ejercicio del derecho fundamental a la
oposición es necesario contar con mayor acceso y difusión de las ideas en los
medios de comunicación, una participación más acentuada en los cuerpos
colegiados de elección popular y un mayor abanico de mecanismos de protección
que se corresponda con un plazo más amplio de derechos y garantías”.
615.      Finalmente, realiza unas consideraciones particulares para indicar
que, pese a que son distintas de las agrupaciones en oposición, “hacen parte
de la lógica de lo que puede entenderse como un estatuto de la oposición, en
forma integral”, pues hace parte de un estatuto de oposición definir la
situación de los partidos que no se encuentran alineados políticamente con el
Gobierno, dentro de lo cual caben las agrupaciones en oposición y las
independientes. Agrega, en este mismo sentido, que el reconocimiento de las agrupaciones
políticas tiene relación con el punto 2.3, particularmente con el punto 2.3.1,
que trata sobre la promoción del pluralismo político.
d.
Problemas jurídicos
616.      En este apartado de la sentencia la Corte se ocupará del estudio de
los siguientes problemas jurídicos relativos al contenido material de los
artículos 26 y 27: ¿corresponde a lo dispuesto en el artículo 112, que habla
específicamente de oposición política ejercida por partidos y movimientos
políticos con personería jurídica, que se reconozca a organizaciones que no son
de oposición sino “independientes” y se les otorguen ciertos derechos en
ejercicio de esa calidad?; ¿Supone un desconocimiento del derecho a la igualdad
que se reconozcan distintos derechos a las agrupaciones en oposición y a las independientes?;
¿Es acorde con los mandatos constitucionales, la inclusión de nuevas causales
de inhabilidad bajo el nombre de “protección a la declaración de
independencia”?
e.
Consideraciones de la Corte
617.      Como se estableció antes, la Constitución establece como uno de los
elementos característicos del Estado colombiano el hecho de ser pluralista (ver
supra, numeral 188), lo cual indica que en las discusiones
sobre asuntos públicos debe promoverse la participación no solo de las
mayorías, sino que se reconoce la importancia y legitimidad de los grupos
minoritarios (ver supra, numeral 205). El pluralismo entonces parte del
reconocimiento de la existencia de grupos de personas que tienen creencias con
múltiples matices, ideas y concepciones del mundo. Dada la importancia que las
organizaciones políticas tienen en el funcionamiento de la democracia, es
posible entonces que esas distintas creencias sean representadas a través de
organizaciones políticas creadas para el efecto (ver supra, numeral 203).
618.      Teniendo en cuenta la configuración del Estado colombiano, la
Constitución admite que las organizaciones políticas sean el reflejo de
creencias con opciones políticas de muy amplio espectro. Ello implica que
puedan haber grandes diferencias entre opciones políticas similares u opciones
con elementos en común pero también con diferencias con otras.
619.
El reconocimiento de las organizaciones
políticas independientes que hace el PLE Estatuto de la Oposición se limita a
atender a esta realidad. En efecto, teniendo en cuenta al amplio espectro de
opciones políticas que puede haber en una democracia pluralista, las
organizaciones políticas que deseen ejercer una posición crítica frente al
Gobierno pueden hacerlo de distinta forma, o bien, ejercerse estando en
oposición de forma general a las políticas impulsadas por este, o puede
realizarse teniendo una posición autónoma del Gobierno, que lleve a decidir
respecto de cada política que este promueva la posición específica que se
tomará.
620.
Por ello, es razonable que el ejercicio de la
oposición política pueda manifestarse de distinta forma, como serían la
declaración de oposición política o la de mantenerse independiente del
Gobierno. Pero en todo caso, pese a sus distintas manifestaciones, ambos casos
comparten el elemento común de no pertenecer al Gobierno. Por esta razón,
considera la Corte que es constitucional que el legislador reconozca a organizaciones
políticas independientes del Gobierno, pues ello desarrolla los mandatos
constitucionales previstos en los artículos 1 y 112 de la Constitución.
621.      Ahora bien, la segunda cuestión de relevancia constitucional que
debe analizar la Corte se relaciona con el reconocimiento de determinados
derechos a las organizaciones políticas independientes. Particularmente, como
lo puso de presente la Procuraduría General de la Nación en su escrito de
intervención, los derechos reconocidos por el PLE Estatuto de la Oposición a
las organizaciones políticas independientes son distintos de aquellos que el
mismo proyecto de norma les reconoce a las organizaciones políticas declaradas
en oposición. Es preciso evaluar si esta diferencia de trato es razonable, con
el propósito de determinar si se ajusta o no a lo previsto por el artículo 13
de la Constitución.
622.
La Corte procederá entonces a analizar el
artículo 26 del PLE Estatuto de la Oposición conforme a la metodología del
juicio de igualdad[353]. Esta Corte se ha referido en amplio
número de pronunciamientos a la estructura, contenido y alcance del principio
de igualdad en el estado constitucional de derecho[354]. En esta oportunidad, la Corte reiterará los criterios centrales
para el análisis de una supuesta violación del derecho a la igualdad, basándose
en la exposición presentada por la Corte en la reciente sentencia C-571 de
2017.
623.
El derecho a la igualdad está previsto en el
artículo 13 de la Constitución Política, así como en instrumentos
internacionales de derechos humanos que, en virtud del artículo 93 numeral 2,
hacen parte del bloque de constitucionalidad[355]. De este
derecho se desprenden dos mandatos básicos: (i) otorgar el mismo trato a
supuestos de hecho equivalentes y (ii) otorgar un trato diferente a situaciones
de hecho disímiles[356]. Como se observa, el
rasgo esencial del derecho a la igualdad es que implica un juicio de
comparación entre dos personas o grupos de personas.
624.
Para determinar con mayor precisión el alcance
del derecho a la igualdad, la Corte ha especificado estos dos mandatos
generales en cuatro reglas, a saber[357]: (i) debe darse un tratamiento distinto a situaciones de hecho que
no tienen ningún elemento en común; (ii) debe darse el mismo trato a
situaciones de hecho idénticas; (iii) debe darse un trato paritario a
situaciones de hecho que presenten similitudes y diferencias, cuando las
similitudes sean más relevantes que las diferencias; y (iv) debe darse un trato
diferente a situaciones de hecho que presenten similitudes y diferencias,
cuando las diferencias sean más relevantes que las similitudes.
625.
Con el propósito de determinar cuándo se
presenta alguna de las hipótesis mencionadas antes, la Corte ha tenido en
cuenta un juicio a partir de tres etapas de análisis. Primero, se debe
establecer el criterio de comparación (también denominado tertium
comparationis). Con relación a este primer paso de análisis la Corte ha
señalado lo siguiente[358]:
“[e]l
concepto de igualdad es relacional y siempre presupone una comparación entre
personas o grupos de personas. La
jurisprudencia constitucional se ha remitido en esta materia a la clásica
formulación de Aristóteles según la cual debe tratarse igual a los iguales y en
forma desigual a los desiguales. Pero, ¿iguales o diferentes respecto de qué?
Como en abstracto todos somos personas iguales y en concreto todos somos
individuos diferentes, es preciso identificar un parámetro para valorar
semejanzas relevantes y descartar diferencias irrelevantes. Esto porque no todo
criterio para diferenciar entre personas o grupos de personas para efectos de
otorgarles diverso tratamiento es constitucional. Así, la propia Constitución
prohíbe, incluso al legislador, discriminar por razones de sexo, raza, origen
nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica con respecto
al reconocimiento y protección de derechos, libertades y oportunidades (art. 13
inciso 1º C.P.).
La
identificación del criterio de comparación[359] sirve para examinar si la
clasificación del legislador agrupa realmente a personas diferentes a la luz de
la norma acusada, en otras palabras, si las clases fueron racionalmente
configuradas o si lo fueron caprichosamente. La racionalidad de la medida
diferenciadora obedece al grado de acierto en incluir a todas las personas
similarmente situadas para los fines de la ley. Así, la determinación de si dos grupos
son comparables depende de su situación vista a la luz de los fines de la
norma.
Una
clasificación es claramente racional si incluye a todas las personas en similar
situación, y es totalmente irracional si ninguna de las personas incluidas
tiene relación alguna con tales fines. Los casos donde la racionalidad de la
clasificación es discutible, se refieren a los casos en que la ley no incluye a
todas las personas colocadas en similar situación a la luz del fin buscado (infra-inclusiva)
– p.ej. garantiza la educación gratuita a los niños de baja estatura y no a los
de alta estatura –, incluye personas colocadas en situación diferente a la luz
del fin buscado (sobre-inclusiva) – p.ej. garantiza la educación gratuita a
niños de padres adinerados – o, al mismo tiempo, excluye a unas colocadas en
situación similar e incluye a otras no colocadas en situación semejante (sobre-inclusiva e infra-inclusiva)
– p.ej. garantiza la educación gratuita a todos los niños de baja estatura sean
ricos o pobres y no a los altos –.
En los casos
donde la racionalidad de la clasificación es discutible, el control ejercido
por el juez constitucional reconoce que no es posible exigir al legislador una
congruencia perfecta entre el criterio de diferenciación y la delimitación del
ámbito de las clases resultantes de dicho criterio. Esto porque en una
democracia donde se respeta el principio de separación de las ramas del poder
público debe haber una distribución de funciones y un sistema de controles que
permitan a la vez el cumplimiento efectivo de los fines del Estado, así como el
respeto y la realización de principios, derechos y valores materiales. En este
marco el legislador goza de un margen de configuración legislativa en materia
del diseño de las políticas públicas, sin que le sea exigible jurídica, ni
prácticamente dada la creciente complejidad social, una racionalidad máxima, es
decir, una congruencia perfecta entre el criterio de diferenciación y la
delimitación de las clases resultantes de aplicar dicho criterio” (Negrillas fuera del texto adicional).
626.
Segundo, se debe definir si en el plano
fáctico y en el plano jurídico existe realmente un trato igual o diferenciado. Así, una vez establecido el criterio de comparación, debe
verificarse si efectivamente existe un trato igual o un trato diferenciado o si
en realidad el cargo por vulneración del derecho a la igualdad parte de una
indebida comprensión o interpretación de lo que establece la medida analizada.
De este juicio pueden entonces desprenderse dos hipótesis: o los grupos o
personas no son comparables a la luz del criterio de comparación y, en
consecuencia, no se afecta el mandato de trato igual; o los grupos o personas
si pueden ser asimiladas y, en esa medida, se presenta una afectación prima
facie del derecho a la igualdad.
627.
Si ocurre lo segundo (si las personas o
grupos pueden ser asimiladas), en tercer lugar, se debe determinar si la
diferencia de trato se encuentra constitucionalmente justificada[360], análisis que
varía, pues puede hacerse en intensidades distintas, teniendo como propósito
salvaguardar el principio democrático y la separación de poderes, sin afectar
gravemente los derechos inalienables de la persona (artículos 1, 5 y 113 de la
Constitución, respectivamente).
628.      En este sentido, la Corte ha señalado que el juicio de
proporcionalidad no puede ser aplicado con la misma intensidad en todos los
casos. De no proceder así (es decir, si siempre se aplicara la misma intensidad
en el análisis de proporcionalidad), las competencias de los diferentes órganos
del Estado, al igual que las posibilidades de actuación de los particulares en
ejercicio de la libre iniciativa privada, podrían resultar anuladas o afectadas
gravemente. Ello se debe a que, en últimas, en este paso lo que se analiza es
si la diferenciación prevista por la medida analizada es o no proporcional[361].
Con fundamento en lo anterior, la jurisprudencia constitucional ha reconocido
tres intensidades que pueden tenerse en cuenta para este análisis, a saber: leve,
intermedia y estricta. Las situaciones en las que cada intensidad procede y lo
que se analiza en cada una de ellas se describen de forma breve a continuación[362]:
a.
Juicio leve de igualdad: este juicio maximiza la separación de poderes y el principio
democrático, representando el ámbito de intervención menos intenso del juez
constitucional en asuntos de competencia del legislador. En principio, se
aplica a eventos en los que la medida estudiada desarrolla una competencia
específica definida en cabeza de un órgano constitucional; la medida estudiada
aborda cuestiones económicas, tributarias o de política internacional; o del
análisis de dicha medida no se advierte, prima facie, que la
diferenciación que ella establece afecte de forma grave el goce de un derecho
fundamental. El juicio leve de igualdad, que presupone siempre un examen
independiente de la licitud de la medida, tiene como propósito analizar dos
cuestiones: (i) si determinada distinción –medida- persigue una finalidad
constitucional legítima o no prohibida por la Constitución. En caso de ser ello
así, se requiere además establecer si (ii) el medio puede considerarse, al
menos prima facie, como idóneo para alcanzar la finalidad identificada.
b.
Juicio intermedio de igualdad: se ha aplicado por la Corte cuando, entre otras, existe un indicio
de que pueda haber una afectación a la libre competencia, cuando se trata de
medidas de discriminación inversa o cuando se pueda afectar el goce de un
derecho no fundamental. El juicio intermedio de igualdad está compuesto también
de dos pasos analíticos, orientados a determinar (i) si la distinción prevista
por la medida analizada se orienta a conseguir un propósito constitucionalmente
importante y (ii) si el medio elegido es efectivamente conducente para el logro
de esa finalidad.
c.
Juicio estricto de igualdad: se aplica, en principio, cuando la diferenciación que se estudia
utiliza una categoría sospechosa (como aquellas mencionadas en el artículo 13
de la Constitución a modo de prohibiciones); cuando implica la afectación de
los derechos de personas en condición de debilidad manifiesta, o pertenecientes
a grupos marginados o discriminados; interfiere con la representación o
participación de sectores sin acceso efectivo a la toma de decisiones; genera
la afectación de los derechos de minorías insulares y discretas; establece un
privilegio; o afecta de manera grave, prima facie, el goce de un derecho
constitucional fundamental.
Este análisis, el más riguroso, tiene como
propósito determinar (i) si la distinción prevista en la medida analizada
persigue una finalidad imperiosa, urgente o inaplazable; (ii) si dicha
distinción es efectivamente conducente para lograr esa finalidad; (iii) si la
distinción es necesaria, en el sentido de que es el medio menos gravoso para
lograr con el mismo nivel de eficacia la finalidad perseguida; y (iv) si es
proporcional en sentido estricto, es decir, si los beneficios de adoptar la
medida analizada exceden las restricciones impuestas sobre otros principios y
valores constitucionales.
629.      En cada caso deberá el juez valorar las diferentes razones que
concurren para fundamentar la intensidad del juicio, de acuerdo con los
criterios jurisprudencialmente establecidos.
630.      Para evaluar la constitucionalidad de la parte cuestionada del
artículo 12 del proyecto de ley, la Corte tendrá en cuenta la metodología de
análisis expuesta en precedencia, a fin de determinar si en el presente caso
existe efectivamente un desconocimiento del derecho a la igualdad (artículo 13
de la Constitución). Así, procederá a identificar y delimitar el criterio de
comparación y, a la luz de este, definir si la norma otorga un tratamiento
paritario a grupos diferentes. En caso de comprobar lo anterior, será necesario
determinar si dicho tratamiento se encuentra constitucionalmente justificado,
para lo cual deberá definir la intensidad del juicio de proporcionalidad y, por
consiguiente, aplicarlo al caso concreto.
Grupos
objeto de comparación y la finalidad del artículo 26 del PLEEO
631.      Así, en cuanto al criterio de comparación, considera la Corte que en
este caso debe realizarse entre las organizaciones políticas declaradas en
oposición y las organizaciones políticas independientes. En segundo lugar,
encuentra la Corte que en el plano fáctico en efecto existe una diferencia
entre ambos tipos de organizaciones, pues a las organizaciones políticas
independientes el artículo 26 del PLE Estatuto de la Oposición les reconoce
tres derechos específicos, mientras que el artículo 11 del mismo cuerpo
normativo consagra un catálogo de derechos más amplio para las organizaciones
políticas declaradas en oposición. En ese sentido, sí existe un tratamiento
diferenciado en el PLE Estatuto de la Oposición relacionado con los derechos
reconocidos a las organizaciones políticas independientes y a las organizaciones
políticas en oposición.
Criterio
de comparación, afectación prima facie del derecho a la igualdad e
intensidad del juicio de igualdad
632.      Corresponde ahora analizar si la diferencia de trato mencionada
anteriormente se encuentra justificada o no. Para tal efecto, la Corte
considera que la intensidad del análisis que le corresponde aplicar en este
caso es leve, pues del análisis preliminar de la distinción estudiada no se
advierte que existe una afectación a un goce de un derecho fundamental, sino, antes
bien, el PLE Estatuto de la Oposición pretende desarrollar los artículos 1 y
112 de la Constitución. En ese sentido, corresponde analizar si la distinción
que se estudia (i) persigue una finalidad constitucional legítima o no
prohibida por la Constitución, y, en caso de que así sea, (ii) si el medio
puede considerarse, al menos prima facie, como idóneo para alcanzar la
finalidad identificada.
633.      Así, por un lado, considera la Corte que la diferencia de trato
entre las organizaciones políticas de oposición y las independientes persiguen
una finalidad legítima, pues se aprecia que el legislador decidió dotar con
mayores garantías a las organizaciones que ejercen la oposición que a las que
adoptan una posición independiente. Para la Corte, ello es posible pues, si
bien ambas posiciones reflejan un ejercicio crítico frente al Gobierno, son
manifestaciones distintas de la oposición política (ver supra, numerales
619 y 620).
634.      El reconocimiento diferenciado de derechos a las organizaciones
políticas en oposición e independientes persigue la finalidad de proteger de
manera especial a las organizaciones en oposición, las cuales adoptan una
postura de crítica general a las políticas del Gobierno, a diferencia de lo que
sucede en el caso de las organizaciones independientes, cuya crítica se ejerce
en principio solo respecto de asunto determinados del Gobierno. La posición de
crítica generalizada y constante exige que las organizaciones políticas en
oposición gocen de una protección especial en comparación con las
organizaciones políticas independientes, y a ello precisamente pretende
responder el PLE Estatuto de la Oposición, al reconocerles derechos
diferenciados.
635.      Ahora bien, la decisión del legislador de dotar de mayores garantías
a las organizaciones políticas declaradas en oposición no solo es
constitucionalmente legítima, sino que es idónea para el logro de esa
finalidad. Así, se advierte que los derechos adicionales que les corresponden a
las organizaciones políticas declaradas en oposición se relacionan con
financiación adicional (artículo 12 del PLE Estatuto de la Oposición), mayor
acceso a medios de comunicación y a documentación oficial (artículos 13, 14, 15
y 16 del PLE Estatuto de la Oposición), derecho de réplica (artículo 17 del PLE
Estatuto de la Oposición) y participación en la agenda de las corporaciones
públicas (artículo 19 del PLE Estatuto de la Oposición).
636.      Los derechos mencionados implican la distribución de bienes escasos,
como el acceso a medios, a financiación estatal o la definición de los temas
que se abordará en las sesiones de las corporaciones públicas. En este sentido,
lo que hace el PLE Estatuto de la Oposición es priorizar la distribución de
estos recursos a favor de las organizaciones políticas declaradas en oposición.
Considera la Corte que con ello se permite a dichas organizaciones políticas
declaradas en oposición tener una mayor exposición con el propósito de informar
acerca de sus posiciones críticas, lo cual se explica por las grandes
posibilidades de difusión que tienen los Gobiernos.
637.      En todo caso, resalta la Corte que el reconocimiento de un catálogo
de derechos más amplio a favor de las organizaciones políticas declaradas en
oposición no significa que a las organizaciones políticas independientes no se
les proteja su postura crítica frente al Gobierno. En efecto, ellas también
tienen determinados beneficios encaminados a proteger los derechos que emanan
de los artículos 1 y 112 de la Constitución. Así, conviene mencionar que en
todo caso el artículo 26 del PLE Estatuto de la Oposición les concede tres
garantías específicas: participar en las herramientas de comunicación de las
corporaciones de elección popular, postular candidatos a las mesas directivas
de los cuerpos colegiados (cuando las organizaciones declaradas en oposición no
ejerzan tal derecho) y participar en la Comisión Asesora de Relaciones
Exteriores.
638.      Por ello, concluye la Corte que la diferencia de trato prevista en
el PLE Estatuto de la Oposición entre las organizaciones políticas declaradas
en oposición y las que se declaran en independencia del Gobierno no desconoce
el artículo 13 de la Constitución Política.
Inhabilidades a determinados miembros de las
organizaciones políticas declaradas en oposición
639.      Resta entonces en este apartado referirse al artículo 27 del PLE
Estatuto de la Oposición, el cual establece una inhabilidad a determinados
miembros de las organizaciones políticas declarados en oposición para ejercer
cargos de autoridad política, civil o administrativa en el Gobierno, mientras
se mantenga la declaración de independencia. Se trata de una inhabilidad que
también fue establecida para los mismos miembros de las organizaciones
políticas declaradas en oposición, prevista en el artículo 29 del PLE Estatuto
de la Oposición.
640.      Para juzgar la constitucionalidad de esta disposición, conviene
recordar que las inhabilidades son “restricciones fijadas por el
constituyente o el legislador para limitar el derecho de acceso al ejercicio de
cargos o funciones públicas”, razón por la cual pueden entenderse como
requisitos negativos para el acceso a la función pública[363].
641.      La Corte ha destacado que, con base en los artículos 6º, 123 y 150
numeral 23 de la Constitución, el legislador cuenta con la facultad de
establecer el régimen de inhabilidades. En este sentido, ha sostenido la Corte
que es competencia del Congreso “evaluar y definir el alcance de cada uno de
los hechos, situaciones o actos constitutivos de inhabilidad o incompatibilidad,
así como el tiempo durante el cual se extienden y las sanciones aplicables a
quienes incurran en ellas”[364].
642.      Para ejercer dicha competencia, el Congreso debe armonizar dos
intereses. Por un lado, rodear de condiciones de transparencia, imparcialidad,
igualdad y moralidad el acceso y la permanencia en el servicio público. Por
otro lado, respetar el derecho político de acceder a los cargos públicos,
incluyendo los de elección popular, previsto en el artículo 40 de la
Constitución. Por ello, ha considerado la Corte que el legislador debe ejercer
su competencia de establecer las inhabilidades para los cargos públicos
respetando los criterios de razonabilidad y proporcionalidad[365].
643.      Como se ha explicado anteriormente, el análisis de proporcionalidad
de una medida admite distintos grados de exigencia[366].
Teniendo en cuenta que la medida estudiada limita el ejercicio de un derecho
fundamental (el de acceso a los cargos públicos), considera la Corte que es
preciso analizar esta medida teniendo en cuenta un juicio estricto de
proporcionalidad. En ese sentido, la Corte analizará (i) si la medida prevista
persigue una finalidad imperiosa, urgente o inaplazable; (ii) si dicha medida
es efectivamente conducente para lograr esa finalidad; (iii) si la medida es
necesaria, en el sentido de que es el medio menos gravoso para lograr con el
mismo nivel de eficacia la finalidad perseguida; y (iv) si es proporcional en
sentido estricto, es decir, si los beneficios de adoptar la medida analizada
exceden las restricciones impuestas sobre otros principios y valores
constitucionales.
644.      En primer lugar, la inhabilidad prevista en el artículo 27 del PLE
Estatuto de la Oposición persigue una finalidad imperiosa: proteger la
autonomía de las organizaciones políticas independientes, para que determinados
miembros que la componen no puedan ser atraídos por los respectivos gobiernos
mediante ofrecimientos burocráticos. En ese sentido, puede afirmarse que dicha
inhabilidad desarrolla los artículos 1, 40 y 112 de la Constitución, por lo que
puede concluirse que persigue una finalidad imperiosa.
645.      En segundo lugar, la medida prevista en el artículo 27 del PLE
Estatuto de la Oposición es adecuada para el logro de esa finalidad, pues si se
admitiera que ciertos miembros de organizaciones políticas independientes
pudieran aceptar ofrecimientos burocráticos del gobierno respectivo se
debilitaría la posición crítica de la organización política, pues sus miembros
más visibles podrían ser cooptados por el gobierno respecto del cual ejercen
una posición de autonomía.
646.      La Corte considera, además, que la inhabilidad es necesaria, por dos
razones. Por un lado, hace referencia solo a determinados miembros de las
organizaciones políticas independientes, los cuales tienen una posición
importante y visible al interior de dicha organización, por lo que les es
exigible mayores compromisos con la postura crítica que han asumido. Por otro
lado, tiene una limitación temporal de doce (12) meses, pues establece que
estará vigente dentro de los doce (12) meses siguientes al retiro de la
organización política independiente, lo cual supone un límite al compromiso de
esos miembros con la organización de la que han formado parte, sin que dicho
límite sea desproporcionado o niegue en la práctica el ejercicio de posturas
críticas al interior de esa misma organización política.
647.      Finalmente, constata la Corte que la medida también es proporcional
en estricto sentido, pues la protección de la autonomía de las organizaciones
políticas independientes es de gran importancia para un Estado pluralista, que
no solo permite sino que promueve la formación de opiniones críticas y
disidentes del Gobierno respectivo. La importancia de esta finalidad justifica
la restricción de los derechos políticos de ciertos miembros de las
organizaciones políticas independientes, en especial cuando se trata de una
restricción que solo por un año, luego del cual dejará de ser aplicable. En ese
sentido, lo previsto en el artículo 27 del PLE Estatuto de la Oposición supone
una restricción razonable de los derechos políticos de determinados miembros de
las organizaciones políticas en oposición, que se justifica por el beneficio
buscado a favor de la autonomía de dichas organizaciones.
f.
Decisión sobre la constitucionalidad de
los artículos 26 y 27
648.      Por las razones expuestas anteriormente, la Corte declarará la
exequibilidad de los artículos 26 y 27 del PLE Estatuto de la Oposición
Política.
Artículos 28 a 31: Tema –De los mecanismos de
protección de los derechos de la oposición
a.
Artículos 28 y 29: Problemas jurídicos,
consideraciones de la Corte, decisiones sobre su constitucionalidad
(i)
Artículos 28 y 29
“CAPÍTULO IV
De los mecanismos de
protección de los derechos  de la oposición
Artículo 28. Acción
de Protección de los Derechos de Oposición. Para la protección de los
derechos que se consagran en esta ley, las organizaciones políticas que se
declaren en oposición tendrán una acción de carácter especial ante la Autoridad
Electoral, con las siguientes características:
a) Se instaurará
dentro de un término que permita establecer una relación de inmediatez,
oportuna y razonable, con los hechos que vulneran el derecho respectivo.
b) La solicitud será
suscrita por el representante de la respectiva organización política en el que
se indicará contra quien se dirige, la conducta objeto de reproche, los hechos,
las pruebas y fundamentos de derecho que la sustentan y la medida que, a su
juicio, debe tomar la Autoridad Electoral para proteger el derecho.
c) La Autoridad
Electoral someterá a reparto la solicitud en las veinticuatro (24) horas
siguientes a su recibo. El inicio de la actuación administrativa será
comunicado a las partes.
d) El ponente podrá
convocar a las partes a audiencia para asegurar el derecho de contradicción y
contribuir a la pronta adopción de la decisión, la que podrá notificarse en
estrados, caso en el cual el recurso deberá interponerse y sustentarse
inmediatamente. La audiencia podrá suspenderse y reiniciarse en caso de ser
necesario.
e) En caso en que no
se convoque a dicha audiencia, el accionado podrá ejercer su derecho de defensa
por escrito dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la comunicación
del inicio de la actuación.
f) Tratándose del
derecho de réplica la audiencia será obligatoria y deberá realizarse dentro de
las setenta y dos (72) horas siguientes al reparto de la solicitud. La decisión
se notificará en estrados.
g) La Autoridad
Electoral está facultada para tomar todas las medidas necesarias para el
restablecimiento del derecho vulnerado, incluida la adopción de medidas
cautelares.
h) Si se protege el
derecho, se ordenará su cumplimiento dentro de los cuarenta y ocho (48) horas
siguientes.
i) La Autoridad
Electoral sancionará a toda persona natural o jurídica, o entidad pública, que
incumpla las órdenes emitidas, con multas entre diez (10) y mil (1.000)
salarios mínimos legales mensuales vigentes.
Artículo 29. Protección
de la declaratoria de oposición. No podrán ser designados en cargos de
autoridad política, civil o administrativa en el gobierno, ni dentro de los
doce (12) meses siguientes a su retiro de la organización política, mientras se
mantenga   la declaración de oposición:
a) Quienes sean o
hayan sido integrantes de los órganos de dirección, gobierno, control y
administración de las organizaciones políticas declaradas en oposición, tanto
de los niveles nacional, departamentales, distritales y municipales.
b) Quienes hayan sido
candidatos a cargo de elección popular avalados por ellos, elegidos o no”.
(ii)
Intervenciones
§
Intervenciones de organizaciones
internacionales
649.
El NIMD en su intervención al referirse a la protección de los derechos de la oposición
contenida en los artículos 28, 29, 30 y 31, considera que éstos no solo se
encuentran amparados por la Constitución, sino que persiguen fines
constitucionales legítimos, como lo es la preservación de la integridad de los
partidos y movimientos políticos, de modo que solicita que los mismos sean
declarados exequibles.
§
Intervenciones ciudadanas
650.
El ciudadano Juan Fernando Londoño solicita a
esta Corte que declare la inexequibilidad del artículo 28 del PLEEO, por ser
contrario a los artículos 40, 86, 112, 229 y 265 de la Constitución Política.
Para justificar su petición, en primer lugar, expone el impacto negativo que ha
generado el conflicto armado interno en la realidad política del país y, en
efecto, la importancia de que hubiesen sido elevadas a rango constitucional
reglas que imponen a los partidos tradicionales el reparto equitativo del
poder. En ese sentido, destaca que una de las características del sistema
político ha sido el carácter “consociacional” de los gobiernos
conformados por sectores históricamente representados en el poder. En este
mismo sentido, explica las graves represiones de las que han sido víctimas
aquellos que no pertenecían a las elites políticas, así como los que buscaron
conformar partidos y movimientos políticos de izquierda. Refiere las responsabilidades
que son atribuibles al Estado colombiano por la incapacidad de conjurar la
permanente violación de los derechos a la vida y la participación política de
los actores críticos del gobierno; situación que ha derivado en la
configuración de una doble dinámica, “por un lado, inclusión y coalición
entre quienes compartían las visiones del establecimiento político (…), y
por otro, exclusión y represión para quienes no los compartían”. Afirma que
el anterior contexto revela las razones por las cuales la Constitución de 1991
dispuso la creación de un Estatuto de Oposición que permitiera dirimir las
controversias políticas a través de los cauces institucionales. Y en esa
medida, sostiene que la aprobación de este estatuto va a permitir completar el
sistema democrático.
651.
En segundo lugar, el ciudadano Londoño considera
que la previsión de un mecanismo de naturaleza administrativa y de composición
política para la salvaguarda del “derecho fundamental a la oposición
política”, desconoce los preceptos 40, 86, 112, 229 y 265 de la Carta,
debido a que pone la protección de dicha garantía fundamental por fuera de la
competencia de los jueces. Explica que, tratándose de un derecho fundamental,
la oposición política deber ser protegida mediante los mismos mecanismos
instituidos para la salvaguarda de este tipo de derechos, es decir, la acción
de tutela y el acceso a la administración de justicia. Aceptar lo contrario
implicaría, cuanto menos, (i) vaciar de contenido las normas constitucionales
precitadas; (ii) privar al actor político de un medio judicial garantista y
eficaz para reclamar el amparo de su derecho a la oposición; (iii) subordinar
la solicitud de protección del derecho individual a la voluntad del partido
político, a pesar de que existe un sistema de voto preferente; (iv) imponer un
paso adicional para el acceso a la administración de justicia, que no genera
mejores garantías para los involucrados; y (v) asignar funciones judiciales al
Consejo Nacional Electoral que son ajenas a su naturaleza y desbordan el
alcance de sus competencias constitucionales.
652.
Finalmente, señala que, en el evento de que la
Corte declare exequible el artículo 28 del proyecto de ley, la eficacia de
acción del Consejo Nacional Electoral se vería comprometida por problemas de
diferente orden, tales como el establecimiento de un control centralizado de
todos los conflictos que se presenten a nivel nacional, en razón a que los
interesados dejarían de acudir a los jueces de sus respectivas regiones.
Además, advierte que la composición política del mencionado Consejo Nacional
Electoral, que en su mayoría la integran magistrados elegidos por los partidos
mayoritarios, evidencia que sus actuaciones no serían garantía de protección
para los derechos de los miembros de las organizaciones políticas en oposición,
ni de las independientes. Ello, si se tiene en cuenta que, sin importar sus
calidades personales, los magistrados de esa corporación representan en mayor
medida a los partidos mayoritarios que a los de oposición.
(iii)
Concepto de la Procuraduría General de la
Nación
653.
Para la Procuraduría, los artículos 19, 27, 28,
29, 30 y 31 del PLE Estatuto de la Oposición son constitucionales por tres
razones. En primer lugar, porque son adecuados para garantizar la efectividad
de los derechos y el propósito de las autoridades públicas, contenido en el
artículo 2 de la Constitución. Particularmente, argumenta que lo previsto en
los artículos 27 y 29 del PLE Estatuto de la Oposición propenden la salvaguarda
de los intereses políticos legítimos de las organizaciones, buscando evitar que
estas dejen de exponer sus posturas divergentes por razones burocráticas.
654.
En segundo lugar, considera que las normas
mencionadas antes desarrollan el principio de responsabilidad de las
autoridades públicas en el ejercicio de sus funciones contenido en los
artículos 2 y 6 de la Constitución. De manera concreta, señala que es legítimo
que el artículo 19 del PLE Estatuto de la Oposición sancione con falta grave la
inasistencia injustificada a debates de control político en las sesiones en
donde el orden del día haya sido determinado por las organizaciones políticas
declaradas en oposición, pues con ello se evita que quienes ostentan el poder
obstruyan el ejercicio de los derechos a la oposición política.
Y en tercer lugar, sostiene que los artículos
estudiados son respetuosos del debido proceso.
(iv)
Problemas jurídicos
655.
Corresponde a la Corte determinar si el
contenido material del artículo 28 y 29 del PLEEO, se adecuan a los mandatos
constitucionales.
(v)
Consideraciones de la Corte
656.      Artículo 28: El artículo 28 del PLEEO
prevé una acción de protección de los derechos de la oposición, cuya
titularidad la tienen las organizaciones políticas que se declaren en
oposición. En este sentido, lo que se propuso el legislador es dotar de eficacia
la garantía institucional que se le brinda al ejercicio de la oposición, al
crearse un medio expedito para exigir los derechos que en virtud de dicha
garantía tienen las organizaciones políticas.
657.      Uno de los intervinientes plantea que este mecanismo de protección
no debe dejarse en manos de la Autoridad Electoral, en primer lugar por ser
ésta una autoridad administrativa y no judicial, y en segundo lugar, por la
forma en que éste órgano se conforma, puesto que, aducen, se verían
privilegiados los partidos o movimientos políticos mayoritarios que son quienes
conforman dicho Consejo. En este sentido, debe ponerse de presente que el
constituyente previó en el artículo 265 Superior, como una de las “atribuciones
especiales” de la Autoridad Electoral el “velar por el cumplimiento de las
normas sobre partidos y movimientos políticos y de las disposiciones sobre
publicidad y encuestas de opinión política;  por los derechos de la
oposición y de las minorías, y por el desarrollo de los procesos
electorales en condiciones de plenas garantías”. En efecto, se enmarca
dentro del amplio margen del legislador estatutario[367]
el desarrollo de este artículo, con el fin de prever los mecanismos de
protección para la oposición y las minorías políticas.
658.      A su vez, en relación con la conformación del Consejo Nacional
Electoral, debe recordarse que fue el constituyente, el que previó la forma en
que éste debía conformarse, y las funciones que le fueron asignadas, de modo
que no le corresponde a esta Corte, como órgano constituido, entrar a hacer
valoraciones en torno a la conveniencia o inconveniencia sobre su diseño
institucional. Sin embargo, debe llamar la atención la Corte, y reiterar su
jurisprudencia, en la necesidad en que este mecanismo previsto en el PLEEO sea
puesto en marcha por el Consejo Nacional Electoral con la seriedad que demanda
la protección de un elemento fundamental del sistema democrático como lo es la
oposición. De la estricta observancia en su trámite de la neutralidad, de la
imparcialidad, y la celeridad depende una garantía vital para la legitimidad
del sistema democrático como lo es el ejercicio de la oposición. Tal como
sucede en una democracia constitucional, las mayorías políticas deben observar
el máximo respeto por los opositores, por los grupos minoritarios y
divergentes, como consecuencia del hecho de que ser mayoría en un sistema
democrático es apenas contingente, pues eventualmente se podrá ser minoría u
oposición política, por lo que es importante que se respeten los procedimientos[368],
acciones y garantías previstos por el constituyente y el legislador para el
funcionamiento del sistema democrático y para su legitimidad.
659.      Sobre la acción prevista por el legislador estatutario para la
protección de los derechos de la oposición, el PLEEO señala que esta es una
acción de “carácter especial”, en este sentido se destaca la naturaleza
administrativa de este procedimiento. A su vez, las siguientes puede ser
consideradas como las características principales que reviste: (i) el poner en
conocimiento a una autoridad administrativa unos hechos que vulneran una
garantía concedida a las organizaciones políticas; (ii) con el fin de que la
autoridad electoral tome las medidas necesarias para que dichas garantías se
restablezcan; y (iii) en el marco de un proceso que implica la contradicción.
660.      En primer lugar, el legislador estatutario previó que esta acción
debe satisfacer el requisito de inmediatez, pero no fijó un término estricto
para su interposición, por lo que éste deberá ser valorado de manera razonable
por la Autoridad Electoral, atendiendo a los principios de razonabilidad e
imparcialidad. A su vez, la titularidad de la acción al estar radicada en las
organizaciones políticas, deberá ser suscrita por el representante de dicha
organización, detallando los hechos, las conductas objeto de reproche, las
pruebas, los fundamentos de derecho y las medidas que se soliciten. Sobre este
particular no debe perderse de vista que este procedimiento administrativo de
protección de la oposición es informal, expedito y no requiere de la
intermediación de un abogado. Por tal razón, se debe llamar la atención a la
Autoridad Electoral en el sentido que la valoración de la solicitud deberá
hacerse de la manera más favorable a quien la interpone (pro-actione),
sin exigir un formalismo exagerado o un exceso ritual manifiesto que torne esta
acción en excesivamente técnica y compleja y por lo tanto ineficaz.
661.      El legislador estatutario, en el literal (c), previó que una vez
presentada la solicitud de protección de los derechos de la oposición, ésta
deberá ser repartida en veinticuatro (24) horas, y posteriormente las partes
deberán ser notificadas del inicio de la actuación administrativa, por los
mecanismos de notificación de la Ley 1437 de 2011. Una vez surtida esta
notificación, el ponente, de conformidad con los literales (d) y (e), en las
cuarenta y ocho (48) horas siguientes deberá: (i) citar a las partes a
audiencia; o (ii) recibir el escrito del accionado para que ejerza su derecho
de contradicción. En ambos casos, se cumple con los requisitos del debido
proceso de publicidad y contradicción entre las partes.
662.      Sin embargo, encuentra esta Corte que mientras que el literal (d)
prevé que la decisión será notificada en estrados, una vez terminada la
audiencia, en el supuesto del literal (e) el legislador estatutario omitió
fijar un término para la resolución de la solicitud y la notificación de su
decisión.
663.      En efecto, cuando el derecho de defensa sea ejercido por escrito, el
legislador estatutario omitió fijar un término para que la Autoridad Electoral
se pronuncie de fondo sobre la protección de los derechos de la oposición, así
como el mecanismo para su notificación. Por tal motivo, y tratándose de una
actuación de naturaleza administrativa y expedita, se encuentra que la Autoridad
Electoral debe cumplir con el principio constitucional de celeridad[369]
que rige la función administrativa[370], más aun tratándose de
la protección de la oposición prevista en el numeral 6º del artículo 265
Superior.
664.      Sin embargo, con el fin de evitar una desprotección
de los derechos de la oposición, y atendiendo a la naturaleza administrativa de
la Autoridad Electoral, esta Corte considera que serán aplicables a este
procedimiento los términos fijados en el Código Electoral, y en ausencia de
norma expresa en dicho Código deberán ser aplicadas las previsiones del
procedimiento administrativo general, esto es, la Ley 1437 de 2011.
665.      En el literal f) el legislador estatutario señaló que la realización
de una audiencia será obligatoria tratándose de quejas relacionadas con el
derecho de réplica, y que ésta deberá adelantarse dentro de las setenta y dos
(72) horas siguientes al reparto de la solicitud, y su decisión deberá ser
notificada en estrados. En este punto, no encuentra la Corte Constitucional
reproche constitucional alguno.
666.      Por lo demás, con la finalidad de que la protección de los derechos
de la oposición política sea eficaz, se fija un término de cumplimiento de
cuarenta y ocho (48) horas para las medidas que sean adoptadas por la Autoridad
Electoral. Con el fin que este cumplimiento no resulte ineficaz, el legislador
previó en el literal i) la potestad de la Autoridad Electoral de imponer
sanciones a las personas naturales, jurídicas o entidades públicas que
incumplan las órdenes emitidas. Dicha sanción podrá oscilar entre diez (10) y
(1.000) salarios mínimos legales vigentes, la cual deberá ser tasada atendiendo
a criterios objetivos, que respeten el debido proceso y que tengan en cuenta la
proporcionalidad entre la gravedad de la conducta y la sanción adecuada. En
relación con la potestad sancionatoria del Consejo Nacional Electoral ha
señalado esta Corte:
“Si bien la potestad sancionatoria
que ejerce el Consejo Nacional Electoral CNE, es de naturaleza disciplinaria
administrativa, que implica la posibilidad de  escrutinio judicial de sus
decisiones, resultando procedente cuestionar ante la jurisdicción contenciosa
administrativa las decisiones adoptadas por el CNE cuando consideren que son
contrarias al orden jurídico, la previsión de los enunciados normativos que
determina que la decisión administrativa del CNE que resuelve la disolución y
liquidación de partidos y movimientos, “no tendrá recurso alguno”, no implica
que contra ese acto administrativo no operan las acciones contenciosas que
prevea la ley ni que, en caso que se cumplan con los requisitos de
procedibilidad previstos en la Constitución, la ley y la jurisprudencia de esta
Corporación, también resulten aplicables acciones judiciales subsidiarias y
excepcionales, como la acción de tutela”[371].
667.
Finalmente, uno de los reproches a este artículo
puesto de presente por los intervinientes es que se trata de una garantía
administrativa y no de una garantía judicial. Al respecto debe recordar esta
Corte, que la Autoridad Electoral prevista por el constituyente es el Consejo
Nacional Electoral, órgano constitucional autónomo de naturaleza
administrativa, y cuyo origen político confía en la capacidad del sistema
democrático de auto determinarse y de garantizar a las organizaciones políticas
un grado importante de autonomía. Sin embargo, las actuaciones de la Autoridad
Electoral no pueden ser caprichosas, puesto que éstas, en todo caso, están
sometidas a las acciones contenciosas que prevé la ley, las cuales, además,
cada vez son más expeditas y permiten la garantía eficaz de los derechos por la
vía, por ejemplo, de las medidas cautelares previstas en la Ley 1437 de 2011[372].
668.
En todo caso, precisó que, en el evento en que
se verifique una vulneración grave al derecho fundamental, podrán las
organizaciones políticas, eventual y subsidiariamente, recurrir a la acción de
tutela. En este sentido, enfatizó la Corte que la procedencia de la acción de
tutela por vulneración del derecho a la oposición deberá ser analizada en cada
caso y será procedente únicamente en situaciones concretas en las que la
idoneidad, eficacia y justiciabilidad de ese derecho de encuentre cuestionada,
por lo cual, se reconoce la idoneidad y eficacia del mecanismo de protección
previsto en el artículo 28 para garantizar los beneficios que se otorgan a las
organizaciones políticas declaradas en oposición. Así mismo, reitera la Corte
sus consideraciones y fundamentación a lo dispuesto en el artículo 3 del PLEEO
sobre el derecho fundamental a la oposición política.
669.
Artículo 29: Como
bien se señaló en el análisis del artículo 27 del PLE Estatuto de la Oposición
las inhabilidades son “restricciones fijadas por el constituyente o el
legislador para limitar el derecho de acceso al ejercicio de cargos o funciones
públicas”, razón por la cual pueden entenderse como requisitos negativos
para el acceso a la función pública[373]. En este caso, el
legislador estatutario incluyó la misma restricción ya analizada, con la
diferencia de que en este caso su destinatario no son las organizaciones
independientes, sino aquellas declaradas en oposición en los términos del PLE
Estatuto de la Oposición y el artículo 112 de la Constitución.
670.
Como se explicó al examinar el artículo 27, la
jurisprudencia de esta Corte ha reiterado la facultad del legislador para
establecer el régimen de inhabilidades, siempre y cuando armonice la necesidad
de generar condiciones de transparencia, igualdad y moralidad al acceso y
permanencia en el servicio público y el derecho político que le asiste a todos
los ciudadanos de acceder a los cargos públicos, incluyendo pero sin limitarse
a los de elección popular, en los términos del artículo 40 de la Constitución.
671.
En efecto se reitera que el juicio de
proporcionalidad que debe adelantar la Corte en relación a este artículo, tal
como lo hizo frente al artículo 27 del PLE Estatuto de la Oposición limita el
ejercicio de un derecho fundamental (el de acceso a los cargos públicos); por
tal razón, considera la Corte que es preciso analizar esta medida llevando a
cabo un juicio estricto de proporcionalidad, en el mismo sentido expuesto en el
análisis del artículo 27 del PLEEO.
672.
En primer lugar, la inhabilidad prevista en el
artículo 29 del PLE Estatuto de la Oposición persigue una finalidad imperiosa:
proteger la autonomía de las organizaciones políticas declaradas en oposición
así como la protección de su función crítica e independiente frente al
Gobierno, para que determinados miembros que la componen no puedan ser atraídos
por los respectivos gobiernos mediante ofrecimientos burocráticos. En ese
sentido, puede afirmarse que dicha inhabilidad desarrolla los artículos 1º y
112 de la Constitución, por lo que puede concluirse que persigue una finalidad
imperiosa.
673.
En segundo lugar, la medida prevista en el
artículo 29 del PLE Estatuto de la Oposición es adecuada para el logro de esa
finalidad, pues si se admitiera que ciertos miembros de organizaciones
políticas declaradas en oposición pudieran aceptar ofrecimientos de
participación en el Gobierno respectivo se debilitaría la posición crítica de
la organización política, pues sus miembros más visibles podrían llegar a ser
cooptados por el gobierno respecto del cual ejercen una posición crítica.
674.
La Corte considera, además, que la inhabilidad
es necesaria, por dos razones. Por un lado, hace referencia solo a determinados
miembros de las organizaciones políticas declarados en oposición, en razón a la
visibilidad del cargo al interior de tales organizaciones, lo cual además,
busca dotar de seriedad los compromisos ideológicos que se asumen al participar
y tener una posición activa y visible en una organización política. Por otro
lado, tiene una limitación temporal de doce meses, pues establece que estará
vigente hasta por los doce meses siguientes al retiro de la organización
política declarada en oposición, lo cual supone un límite al compromiso de esos
miembros con la organización de la que han formado parte, sin que dicho límite
sea exagerado y niegue en la práctica el ejercicio de posturas críticas al
interior de esa misma organización política.
675.
Finalmente, reitera la Corte que la medida
también es proporcionada en estricto sentido, pues la protección de la
autonomía de las organizaciones políticas declaradas en oposición es de gran
importancia para un Estado pluralista, que no solo permite sino que promueve la
formación de opiniones críticas y disidentes del Gobierno respectivo, lo cual
se evidencia en la garantías consagradas en el artículo 112 de la Constitución.
La importancia de esta finalidad justifica la restricción de los derechos
políticos de ciertos miembros de las organizaciones políticas independientes,
en especial cuando se trata de una restricción que solo por un año, luego del
cual dejará de ser aplicable. Como consecuencia de lo anterior, lo previsto en
el artículo 29 del PLE Estatuto de la Oposición supone una restricción
razonable de los derechos políticos de determinados miembros de las
organizaciones políticas en oposición, que se justifica por el beneficio
buscado a favor de la autonomía de dichas organizaciones y la protección de su
función crítica que tiene como fin plantear alternativas a los distintos
niveles del Gobierno, y no ser cooptados por ellos, como una forma de silenciar
tales voces disidentes.
(vi)
Decisiones sobre su constitucionalidad
676.      Con base en las anteriores consideraciones, procederá la Corte a
declarar la exequibilidad de los artículos 28 y 29 del PLE Estatuto de la
Oposición.
b.
Artículo 30: Problemas jurídicos,
consideraciones de la Corte, decisiones sobre su constitucionalidad
(i)
Artículo 30
“Artículo 30. Procuraduría delegada
para la protección de los derechos políticos y de la oposición. La
Procuraduría General de la Nación contará con una Procuraduría Delegada para la
protección de los derechos políticos y de la oposición en la forma que este
organismo lo determine.
En el mes de marzo de cada año, el
Procurador General presentará un informe a cada una de las cámaras del Congreso
de la República sobre el grado de observancia de los derechos contemplados en
este Estatuto, el cual deberá incorporarse al orden del día para su debate, a
más tardar dentro de los quince (15) días siguientes al inicio de las sesiones
ordinarias.
El informe deberá contener un balance del
ejercicio del derecho fundamental a la oposición en el nivel nacional,
departamental y municipal así el nivel de cumplimiento de los derechos
consagrados en el presente Estatuto.
Parágrafo transitorio. Para asegurar el
correcto ejercicio de lo señalado en este artículo, concédase precisas
facultades al Presidente de la República, por el término de seis (6) meses,
para reformar la Procuraduría General de la Nación en los aspectos
estrictamente necesarios para la entrada en funcionamiento de la Procuraduría
Delegada para la protección de los derechos políticos y de la oposición”.
(ii)
Intervenciones
§
Intervenciones de organizaciones
internacionales
677.
El NIMD en su intervención al referirse a la protección de los derechos de la oposición
contenida en los artículos 28, 29, 30 y 31, considera que éstos no solo se
encuentran amparados por la Constitución, sino que persiguen fines constitucionales
legítimos, como lo es la preservación de la integridad de los partidos y
movimientos políticos, de modo que solicita que los mismos sean declarados
exequibles.
(iii)
Concepto del Procurador General de la Nación
678.      Por su parte, en relación con los asuntos regulados en los artículos
28 a 31 del PLE Estatuto de la Oposición, afirma en su concepto que dichos
artículos incorporan medidas que se encuentran inescindiblemente ligadas con la
obligación de crear un Estatuto de la Oposición.
(iv)
Problemas jurídicos
679.
¿Es constitucional la creación de una
Procuraduría Delegada para la protección de los derechos políticos de la
oposición?. Así mismo, corresponde a la Corte determinar si ¿Es constitucional
la concesión de facultades al Presidente de la República, por el término de
seis (6) meses, para reformar dicha entidad?
(v)
Consideraciones de la Corte
680.
El mencionado artículo parte por establecer que
la Procuraduría General de la Nación contará con una Procuraduría Delegada para
la protección de los derechos políticos y de la oposición en la forma en que
este organismo lo determine. La Carta Política desarrolla entre sus artículos
275 y 280, las disposiciones referentes a la Procuraduría General de la Nación.
Entre sus funciones, le corresponde al Procurador General de la Nación vigilar
el cumplimiento de la Constitución, las leyes, las decisiones judiciales y los
actos administrativos, así como las demás funciones que determine la ley.
681.
Desde luego, como lo ha reiterado la Corte[374] en todas
aquellas ocasiones en que la Carta Política autoriza al legislador para ampliar
enunciaciones constitucionales, para plasmar excepciones a sus normas, o para
consagrar reglas que las complementen, no se puede hablar de competencias
legislativas absolutas, pues el límite material de lo que el legislador pueda
fijar en ejercicio de la autorización constitucional está precisamente en los
principios que informan la Constitución y en el sistema que surge de sus
disposiciones. En ese orden de ideas, el contenido de la ley, aunque a ella se haya
otorgado la facultad de llenar espacios que la propia Carta no alcanzó a
cubrir, debe ser examinado en virtud del control de constitucionalidad con el
objeto de verificar que no desconozca los mandatos superiores y que responda a
los postulados de razonabilidad y proporcionalidad.
682.
Teniendo en cuenta lo anterior, la norma se
encarga de realizar una modificación orgánica, ya que con la creación de una
Procuraduría Delegada para la protección de los derechos políticos y de la
oposición, bajo la dirección del Procurador General de la Nación, se
eliminarían las funciones asignadas al Consejo Nacional Electoral por el
constituyente primario (Art. 265.6 Superior[375]). Por lo que
el mencionado artículo 30 del PLEEO resulta contrario a dicho mandato
constitucional, y en el mismo sentido conlleva a generar una duplicidad de
funciones entre las entidades mencionadas.
683.      En efecto, como ya lo ha señalado esta Corte, a pesar de la
conformación política del Consejo Nacional Electoral, éste debe desempeñar sus
labores con neutralidad, como garantía de las instituciones democráticas y de
la confianza ciudadana en éstas, así:
“De la imparcialidad de la organización
electoral y del efectivo cumplimiento de las normas sobre elecciones, partidos,
movimientos y derechos de la oposición, depende la vigencia de las
instituciones democráticas y la confianza que en su recto discurrir puedan
tener los ciudadanos y diferentes actores de la vida política. Como quiera que
el Consejo Nacional Electoral tiene a su cargo una serie de funciones en cada
una de estas materias y que su integración refleja la composición política del
Congreso, es conveniente y justo que los partidos y movimientos minoritarios
participen en su conformación, de modo que se garantice con su presencia, aún
más, la completa neutralidad de la organización y de las autoridades
electorales frente a las controversias y eventos políticos”[376].
684.
Por lo cual, es dado concluir que corresponde al
Consejo Nacional Electoral velar por los derechos de las minorías políticas, en
el marco de la más completa neutralidad frente a las controversias y eventos
políticos que se le presenten en el marco del PLE Estatuto de la Oposición.
685.
Por lo demás, en cuanto al parágrafo transitorio
del artículo 30 concede precisas facultades al Presidente de la República, por
el término de seis (6) meses, para reformar la Procuraduría General de la
Nación en los aspectos estrictamente necesarios, para la entrada en
funcionamiento de la Procuraduría Delegada para la protección de los derechos
políticos y de la oposición. Sobre el particular, constata la Corte que dicha
facultad transitoria y extraordinaria no se puede enmarcar en las facultades
previstas en el numeral 10 del artículo 150 Superior, por lo cual, corresponde
a la Corte declarar su inexequibilidad.
686.
En múltiples ocasiones esta Corte se ha pronunciado respecto del
otorgamiento de facultades extraordinarias Presidente de la República para
expedir normas con fuerza de ley[377].
Sin embargo, la jurisprudencia reiterada de esta Corte ha considerado que ello
debe hacerse de forma excepcional, en la medida en que afecta gravemente las
competencias del Congreso de la República, disminuye la deliberación pluralista
propia del órgano legislativo y acentúa los poderes del Presidente de la
República, de manera tal que esta Corte debe ser especialmente estricta a la
hora de adelantar el examen de validez de disposiciones de este tipo. Al
respecto, señala la Corte:
“La jurisprudencia de esta
Corporación ha advertido que esta forma de habilitación extraordinaria plantea
ventajas pero a su vez implica riesgos. Así, de un lado, resulta útil para la
regulación de temas particularmente complejos por su contenido técnico, acelera
la expedición de normas con fuerza de ley cuando resulta necesario para
conjurar crisis, o facilita ajustes atendiendo razones de conveniencia pública.
Pero, de otro lado, su utilización excesiva debilita el principio democrático
ante el empobrecimiento de la deliberación al interior del Congreso, relativiza
el principio de separación de poderes y acentúa el carácter presidencialista
del régimen político[378].
“Teniendo en cuenta lo anterior, la
Carta Política establece exigentes  requisitos para el otorgamiento al
Presidente de facultades extraordinarias, los cuales pueden reseñarse así: (i)
No pueden conferirse para expedir códigos, leyes estatutarias, leyes orgánicas,
leyes marco[379],
ni decretar impuestos, y en general para regular asuntos que tengan reserva
exclusiva del Congreso; (ii) la aprobación de la ley habilitante
requiere de la mayoría absoluta de los miembros de una y otra Cámara; (iii) el
Congreso no puede otorgarlas motu proprio, sino que deben ser
expresamente solicitadas por el Gobierno, ya sea por el Presidente de la
República o por uno de sus ministros[380];(iv) el
término máximo por el cual pueden conferirse es de seis meses; (v) sólo
pueden otorgarse cuando la necesidad lo exija o por razones de conveniencia
pública; (vi) el Congreso conserva la potestad de modificar en
cualquier tiempo y por iniciativa propia los decretos dictados por el Gobierno
en uso de facultades extraordinarias; y finalmente, (vii) las
facultades deben ser claras y precisas”[381].
687.      En efecto, no se encuentra evidencia que una necesidad o
conveniencia pública que lleve a que se confieran estas facultades al
Presidente de la República, más aun, cuando el propio legislador creó la
Procuraduría Delegada para la protección de los derechos políticos y de la
oposición. Adicionalmente, no se evidencia con claridad y precisión el sentido
y el alcance de dichas facultades extraordinarias, sino que estas resultan
imprecisas, lo que se encuentra proscrito por la jurisprudencia constitucional[382].
Finalmente, la Constitución Política en el artículo 150-10, establece que
dichas facultades deben ser solicitadas expresamente por el gobierno nacional,
lo cual no ocurre en el presente caso, sino que el Congreso de la República
renuncia, en favor del Presidente, el ejercicio de su competencia
constitucional de legislar[383].
688.      Con base en lo anteriormente expuesto, la Corte procederá a declarar
la inexequibilidad del artículo 30 del PLEEO. No obstante dicha declaratoria de
inexequibilidad, observa la Corte que según lo dispone el numeral 8º del
artículo 277 de la Constitución, el Procurador General de la Nación deberá
rendir anualmente informe de su gestión al Congreso. En concordancia con lo
anterior, el artículo 254 de la Ley 5 de 1992 establece la obligación de que el
Procurador General de la Nación presente un informe anual de gestión ante el
Congreso de la República. Asimismo, el parágrafo de dicho artículo señala que
éstos deberán presentarse dentro de los primeros quince (15) días de cada
legislatura, por lo que no puede entenderse con esta declaratoria de
inexequibilidad que dicha obligación no debe ser cumplida por la Procuraduría
General de la Nación.
(vi)      Decisiones sobre su constitucionalidad
689.      Con fundamento en las anteriores consideraciones, la Corte procederá
a declarar la inexequibilidad del artículo 30 del PLEEO.
c.
Artículo 31: Problemas jurídicos,
consideraciones de la Corte, decisiones sobre su constitucionalidad
(i)
Artículo 31
“Artículo 31. Seguridad
para los miembros de las organizaciones políticas que se declaren en oposición.
En el marco del Sistema Integral de Seguridad para el Ejercicio de la Política,
el Gobierno nacional estructurará programas de protección y seguridad con
enfoque diferencial y de género para los directivos y miembros de las
organizaciones políticas declaradas en oposición.
Parágrafo. En cada
periodo de sesiones ordinarias, el Procurador General de la Nación y el Defensor
del Pueblo presentarán, respectivamente, un informe a cada una de las cámaras
del Congreso de la República sobre el cumplimiento de los derechos establecidos
en este Estatuto y un balance sobre las garantías de seguridad en relación con
los derechos a la vida e integridad personal de los miembros de las
organizaciones políticas declaradas en oposición. Además se deberán analizar el
cumplimiento de las medidas tendientes a garantizar la participación
equilibrada entre hombres y mujeres.
Dichos informes deberán
ser sustentados por el Procurador General de la Nación y el Defensor del Pueblo
ante las Plenarias de cada una de las Cámaras para lo cual deberá fijarse fecha
a más tardar dentro de los quince (15) días siguientes a su presentación. En
esa sesión, los congresistas podrán formular preguntas y observaciones a los
informes del Procurador General de la Nación y el Defensor del Pueblo, quienes
deberán dar respuesta a las mismas de forma inmediata”.
(ii)
Intervenciones
§
Intervenciones oficiales
690.      De acuerdo con la Defensoría del Pueblo, este artículo incluye tres
nuevas funciones a cargo de la Defensoría que sobrepasan su capacidad
institucional y presupuestal. Estas funciones consisten en (i) presentar un
balance sobre las garantías de seguridad sobre los miembros de las
organizaciones políticas declaradas en oposición; (ii) pronunciarse acerca del
cumplimiento de los derechos establecidos en el estatuto y (iii) analizar el
cumplimiento de las medidas encaminadas a garantizar la protección equilibrada
entre hombres y mujeres. En cuanto a la primera, la Defensoría del Pueblo
manifiesta que, producto del Acuerdo Final, se encuentra en proceso de
implementación de tal deber.
691.      Sin embargo, la Defensoría se opone a la creación de las siguientes
dos funciones. En primer lugar, porque considera que el cumplimiento de los
derechos de la oposición debe ser garantizado por las autoridades electorales
(art. 265.6 Superior) y, en segundo lugar, por considera que no cuenta con los
instrumentos suficientes para cumplir con esta función. En adición a ello, pone
de presente que se puede presentar una duplicidad de funciones, pues el
artículo 30 del PLE Estatuto de la Oposición crea, al interior de la
Procuraduría General de la Nación, la Procuraduría Delegada para la Protección de
los Derechos Políticos y de la Oposición.  Por último, señala que la Defensoría
del Pueblo presenta, en virtud del artículo 282 Superior, un informe ante el
Congreso de la República.
692.      En razón de lo anterior, la Defensoría del Pueblo solicita que se
declare la constitucionalidad condicionada del artículo 31, bajo el entendido
que la función particular de rendir un informe al Congreso dictada en la norma
se subsumiría dentro de la función constitucional genérica del artículo 282
Superior y, que se exhorte al Gobierno Nacional y al Congreso para que incluya
las partidas presupuestales que permitan la ejecución de nuevas funciones que
le fueron otorgadas a la Defensoría del Pueblo en este artículo.
§  Intervenciones de organizaciones internacionales
693.
El NIMD en su intervención al referirse a la protección de los derechos de la oposición
contenida en los artículos 28, 29, 30 y 31, considera que éstos no solo se
encuentran amparados por la Constitución, sino que persiguen fines
constitucionales legítimos, como lo es la preservación de la integridad de los
partidos y movimientos políticos, de modo que solicita que los mismos sean
declarados exequibles.
(iii)
Concepto del Procurador General de la Nación
694.      Por su parte, en relación con los asuntos regulados en los artículos
28 a 31 del PLE Estatuto de la Oposición, afirma en su concepto que dichos
artículos incorporan medidas que se encuentran inescindiblemente ligadas con la
obligación de crear un Estatuto de la Oposición.
(iv)
Problemas jurídicos
695.
Debe determinar la Corte, si el mencionado
artículo se adecua a las disposiciones constitucionales, en especial, definir
si se está frente a un caso particular de control político o de control
público. Así como definir, ¿si se ajusta a los mandatos constitucionales la
creación de programas de protección y seguridad con enfoque de género para los
directivos y miembros de las organizaciones políticas declaradas en oposición?
(v)
Consideraciones de la Corte
El derecho fundamental a la seguridad
personal
696.      La Constitución Política, a partir de su preámbulo, y especialmente
en los artículos 2 y 11, consagra la vida como un derecho fundamental que debe
ser protegido por el ordenamiento constitucional. De manera particular, el
artículo 2º de la Carta señala que “las autoridades de la República están
instituidas para proteger a todas las personas
residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos
y libertades (…)”.
697.      El deber de protección de la vida y la integridad personal, se
encuentra previsto no solo en la Constitución Política, sino también en
diferentes tratados internacionales de derechos humanos ratificados por
Colombia[384].
En ellos se instituyó, como mandato superior de obligatorio cumplimiento para
todas las autoridades del Estado, la realización de actividades tendientes a
lograr las condiciones para la pervivencia y el desarrollo efectivo de la vida
e integridad de los ciudadanos[385]. Asimismo, se ha
advertido que el Estado y en particular las autoridades públicas, están
obligadas no solo a abstenerse de vulnerar la vida e integridad personal de los
asociados, en lo que se conoce como deberes de respeto, sino también a evitar
que terceras personas los afecten (deberes de protección)[386].
Con base en estos últimos, se ha desarrollado la noción de seguridad personal.
698.      La jurisprudencia constitucional[387] ha
establecido que la noción de seguridad personal se proyecta en tres dimensiones
distintas: (i) como un valor constitucional[388], (ii) como
un derecho colectivo[389] y (iii) como un
derecho individual de rango fundamental[390].
699.      En relación con la seguridad personal como derecho individual de
rango fundamental, la Corte ha señalado que su contenido se encamina a la
protección de la vida y de la integridad personal de quien lo invoca[391],
razón por la cual:
“(…) faculta a las personas para recibir protección adecuada
por parte de las autoridades, cuandoquiera que estén expuestas a riesgos que no tienen el deber jurídico de
tolerar, por rebasar éstos (sic) los niveles soportables de peligro implícitos
en la vida en sociedad; en esa medida el derecho a la seguridad constituye una
manifestación del principio de igualdad ante las cargas públicas, materializa
las finalidades más básicas asignadas a las autoridades del Constituyente,
garantiza la protección de los derechos fundamentales de los más vulnerables,
discriminados y perseguidos, y manifiesta la primacía del principio de
equidad.”[392]
700.      En lo que respecta a la faceta de derecho individual, la Corte, en un reciente pronunciamiento[393], precisó de
aquí se deriva la posibilidad de exigir de parte del Estado acciones positivas
para conjurar una amenaza concreta contra la seguridad personal, destacando que
tal actividad procede cuando se ha identificado un riesgo excepcional, es
decir, aquellos que “no tiene el deber jurídico de tolerar, por rebasar éstos
los niveles soportables de peligro implícitos en la vida en sociedad”[394].
701.      Sobre este punto, la Corte ha indicado que se trata de un mandato
que se intensifica cuando se está frente a personas que por su actividad, están
expuestas a un nivel de amenaza mayor. En este sentido, ha expresado que:
“(…) el derecho fundamental a la seguridad
personal adquiere especial relevancia cuando es invocado por sujetos que con
ocasión de su pertenencia a ciertos grupos minoritarios están sometidos a
riesgos desproporcionados, como es el caso de defensores de derechos humanos,
minorías étnicas, líderes de oposición y/o minorías políticas. En estos
eventos se amplía considerablemente el espectro de derechos fundamentales
involucrados, a tal punto que su amenaza compromete seriamente la vigencia del
sistema democrático”[395].
(Subrayado fuera del texto original).
702.      En síntesis, como se vio, la jurisprudencia constitucional ha
reconocido el carácter fundamental de los derechos a la vida y a la seguridad
personal. En relación con este último, se ha determinado que el Estado debe
provisionar efectivamente las condiciones mínimas de seguridad que posibilitan
la existencia de las personas en sociedad, de tal manera que no sean expuestas
a riesgos extraordinarios de recibir daños en su contra. En ciertas ocasiones,
este deber de protección del Estado se intensifica cuando se está ante sujetos que están expuestos a mayores
amenazas, como lo es el caso de líderes y miembros de las colectividades en
oposición, frente a quienes el Estado debe prestar especial atención y quienes
deben tener un apoyo institucional para garantizar el ejercicio pleno de sus
derechos.
703.      El artículo 31 del PLE Estatuto de la Oposición contiene ciertas
disposiciones que buscan garantizar la seguridad para los miembros de las
organizaciones políticas que se declaren en oposición. En este sentido,
establece que, en el marco del Sistema Integral de Seguridad para el Ejercicio
de la Política, el Gobierno deberá estructurar “programas de protección y
seguridad con enfoque diferencial y de género para los directivos y miembros de
las organizaciones políticas declaradas en oposición”.
704.      Sumado a esto, este artículo contiene un parágrafo que establece que
(i) el Procurador General de la Nación deberá presentar un informe a cada una
de las cámaras del Congreso de la República sobre el cumplimiento de los
derechos establecidos en este Estatuto; y (ii) el Defensor del Pueblo deberá
presentar un balance sobre las garantías de seguridad en relación con los
derechos a la vida e integridad personal de los miembros de las organizaciones
declaradas en oposición. Sumado a esto, la disposición señala que, en ambos
casos, se deberá analizar el cumplimiento de las medidas tendientes a
garantizar la participación equilibrada entre hombres y mujeres y que dichos
informes deberán ser sustentados ante cada una de las Cámaras dentro de los
quince (15) días siguientes a su presentación, dándosele la oportunidad a los
congresistas de formular preguntas y observaciones sobre los mismos.
705.      Para esta Corte, las disposiciones establecidas en el primer inciso
del artículo 31 del PLE Estatuto de la Oposición se encuentran ajustadas a la
Constitución, en la medida en que buscan garantizar el derecho fundamental a la
seguridad personal de los directivos y miembros de organizaciones declaradas en
oposición, quienes, por esta situación, se encuentran expuestos a mayores
amenazas, haciendo necesario el diseño de una estrategia específica, con
enfoque diferencial y de género, que permita la protección efectiva los
derechos fundamentales de estas personas.
706.      Como lo establece su articulado, el Gobierno nacional deberá
estructurar estos programas de protección y seguridad con base en el Decreto
Ley 895 de 2017 “Por el cual se crea el Sistema Integral de Seguridad para
el Ejercicio de la Política”, cuyo artículo 16 determina que la Unidad
Nacional de Protección será la encargada de articular dichos programas[396].
Sobre el particular, debe tenerse en cuenta que mediante la sentencia C-555 de
2017, esta Corte se pronunció sobre la constitucionalidad del Decreto antes
mencionado, determinando que su artículo 16 se encontraba ajustado a la Carta,
en la medida en que el propósito preventivo en cabeza de las autoridades se
establece como un deber de especial protección de la seguridad encomendado a la
Unidad Nacional de Protección que debe ser entendido:
“(…) dentro del propósito de dar
cumplimiento a los lineamientos de política pública, relacionados con las
garantías de seguridad para el ejercicio de la política, también definidos y
desarrollados por la Instancia de Alto Nivel y en concordancia con el Estatuto
de la Oposición, dando alcance así a la materialización y efectividad que surge
de la obligación del Estado frente a la adopción de medidas necesarias a
efectos de articular adecuadamente el funcionamiento de esa modalidad especial
de seguridad, garantizando el pleno ejercicio de los derechos de quienes
participen en política”[397].
707.      De este modo, considera la Corte que las disposiciones contenidas en
el primer inciso del artículo 31 del PLE Estatuto de la Oposición son
constitucionales, reiterando lo establecido en la sentencia C-555 de 2017,
mediante la cual se declaró la exequibilidad del artículo 16 del Decreto Ley
895 de 2017, en la misma se señaló que las medidas de seguridad otorgadas a la
oposición encuentra asidero “en los valores que identifican la democracia
participativa y pluralista, con el claro propósito de estimular el ejercicio de
la oposición que de forma natural correspondería al respeto por el disentimiento,
la fiscalización, y la crítica fundamentada propia de la democracia, en razón a
que la participación en política de los miembros de los grupos alzados en armas
en contra del Estado es una consecuencia de un proceso de paz por medio del
cual se busca incorporar a estos grupos a la democracia y sus formas pacíficas”.
708.      Por su parte, frente al parágrafo del artículo 31 del PLE Estatuto
de la Oposición, esta Corte considera que el mismo se encuentra ajustado a la
Constitución, en la medida en que busca regular un dispositivo que tiene una
naturaleza meramente informativa, correspondiendo a un desarrollo concreto del
control público.
709.      Como se desprende del texto analizado, esta disposición busca que el
Congreso de la República obtenga (i) un informe sobre el cumplimiento de los
derechos establecidos en el Estatuto; y (ii) un balance sobre las garantías de
seguridad en relación con los derechos a la vida e integridad personal de los
miembros de las organizaciones políticas declaradas en oposición, los cuales deben
incluir un análisis sobre el cumplimiento de las medidas tendientes a
garantizar la participación equilibrada entre hombres y mujeres.
710.      En criterio de esta Corte, la presentación de estos informes no
tiene por objeto cuestionar, formular juicios de valor o endilgar
responsabilidad política alguna sobre el Procurador General de la Nación y el
Defensor del Pueblo, sino únicamente buscan informar al Congreso de la
República sobre aspectos particulares en relación con la garantía de los
derechos de la oposición en Colombia.
711.      En relación con los asuntos sobre los que recae la obligación de
presentar estos informes, debe resaltarse que la Constitución establece de
manera general la función en cabeza del Procurador General de la Nación (art.
277.2 Superior) y el Defensor del Pueblo (art. 282 Superior), de proteger y
asegurar la efectividad de los derechos de los ciudadanos. Asimismo, en los
artículos 277.8[398] y 282.7[399]
de la Carta, se señala el deber de éstos de presentar informes, el cual es
reiterado en el artículo 254 de la Ley 5ª de 1992, según el cual el Procurador
General de la Nación está obligado a presentar un informe anual de su gestión y
el Defensor del Pueblo deberá presentar informes sobre el cumplimiento de sus
funciones, en ambos casos, dentro de los primeros 15 días de cada legislatura
ordinaria.
712.      Con base en lo anterior, esta Corte considera que, contrario a lo
sostenido por la Defensoría del Pueblo en su intervención, las funciones
establecidas en el parágrafo del artículo 31 del PLE Estatuto de la Oposición,
lejos de constituir funciones nuevas para el Ministerio Público, se enmarcan
dentro de las funciones generales de protección, promoción, ejercicio y
divulgación de los derechos en cabeza del Procurador General de la Nación y el
Defensor del Pueblo. Por ello, éstas deben ser ejercidas sin perjuicio de las
atribuciones del Consejo Nacional Electoral consagradas en el artículo 265.6 de
la Carta.
713.      De este modo, la Corte manifiesta que, debido a que la presentación
de informes consagradas en este artículo versa sobre funciones que de antemano
se encontraban en cabeza del Procurador General de la Nación y el Defensor del
Pueblo, la presentación de los mismos deberá hacerse en consonancia con lo
dispuesto en los artículos 277.8 y 282.7 de la Constitución, así como en el
artículo 254 de la Ley 5 de 1992, dentro de los primeros 15 días de cada
legislatura.
714.      Así mismo, respecto
del segundo inciso del parágrafo del artículo bajo estudio, el cual establece
la obligación de sustentar dichos informes ante las Plenarias de cada una de
las Cámaras dentro de los 15 días siguientes a su presentación, en una sesión
donde los congresistas podrán formular preguntas y observaciones a los informes
del Procurador General de la Nación y el Defensor del Pueblo, quienes deberán
dar respuesta a las mismas de forma inmediata. Sobre una cuestión similar, al
ser consultado el Consejo de Estado, esta entidad manifestó que[400]:
“Algunos de los funcionarios que tienen la
obligación de presentar informes sobre el cumplimiento de sus deberes, pueden
ser citados a las plenarias o a las comisiones permanentes, con el fin de
explicar dichos informes o responder interrogatorios relacionados con asuntos
de su incumbencia. Pero otros funcionarios (Presidente de la República,
Procurador General de la Nación, Contralor General de la República, Defensor
del Pueblo), no se encuentran en la lista correspondiente de los empleados
oficiales que pueden ser objeto de citación para efectos de absolver los
cuestionarios escritos que les sean formulados, ni supuestamente, para
responder a interrogatorios verbales.
De manera que la obligación de rendir
informes escritos al Congreso, no implica necesariamente la comparescencia
(sic) del informante a las plenarias para que a su vez proceda a rendir
informes verbales en relación con los mismos. Para que la plenaria pueda
proceder en este último sentido, o en su caso la respectiva Comisión
Permanente, será menester que así lo disponga expresamente la Constitución o la
ley. De lo contrario, el informe escrito tendrá su propia autonomía y, por
ende, habrá que considerarlo desligado del procedimiento de citación”.
715.      En esa medida, la Corte considera que esta disposición contiene una
regulación que, por un lado, se enmarca dentro de la reglamentación de
presentación de informes consagrada en los artículos 254 – 260 de la Ley 5ª de
1992 y, por el otro, es compatible con la reglamentación contenida en los
artículos 233-236 del reglamento del Congreso sobre las citaciones en general.
(vi)
Decisiones sobre su constitucionalidad
716.      Con base en lo anterior, esta Corte encuentra que el artículo 31 del
PLE Estatuto de la Oposición es exequible.
Artículo 32: Tema –Pérdida de los derechos de la
oposición
a.
Artículo 32
“CAPÍTULO V
Disposiciones finales
Artículo 32. Pérdida de derechos de
la oposición. Los derechos reconocidos en esta ley a las organizaciones
políticas se mantendrán mientras esté vigente la declaración de oposición. En
caso contrario se perderán.
En consecuencia, la Autoridad Electoral
cancelará el correspondiente registro como organización política de oposición,
reliquidará la financiación correspondiente y reasignará los espacios en radio
y televisión. Las corporaciones públicas de elección popular elegirán nuevo
miembro de la mesa directiva y se remplazará la participación en la Comisión
Asesora de Relaciones Exteriores”.
b.
Intervenciones
717.      No se recibieron intervenciones específicas sobre la
inexequibilidad, o exequibilidad condicionada de la presente disposición. Así,
destaca la Corte que los argumentos formulados por los intervinientes, sobre
los cuales se sustenta su exequibilidad, se enmarcan dentro de los argumentos
esbozados por estos y reseñados en el análisis de los artículos 1 a 5 del
PLEEO.
c.
Problemas jurídicos
718.      ¿La previsión de las consecuencias por la pérdida de la vigencia de
la declaratoria de oposición de los partidos políticos se ajusta a los mandatos
constitucionales, y hace parte del margen de configuración del legislador
estatutario?
d.
Consideraciones de la Corte
719.      En el capítulo de disposiciones finales, el artículo 32 del proyecto
de ley se concentra en regular la pérdida de derechos de la oposición. Para tal
efecto, el inciso primero de la norma, prescribe: “Los derechos reconocidos
en esta ley a las organizaciones políticas se mantendrán mientras esté vigente
la declaración de oposición. En caso contrario se perderán”.
720.      La Corte considera que la disposición precitada es compatible con la
Constitución, debido a que su contenido se encuentra comprendido dentro del
margen de configuración del que dispone el Congreso para regular el ejercicio
de la oposición política. En efecto, la determinación del supuesto bajo el cual
se pierden los derechos políticos, son aspectos que el legislador estatutario
está en la libertad de desarrollar, en virtud, no solo de la amplia competencia
que le fue asignada por la Constitución en materia de oposición política, sino
también por la ausencia de un mandato constitucional referente a la pérdida de
dichos derechos. Así, si el Congreso es competente para dictar la ley estatutaria
sobre el estatuto de la oposición, lo es igualmente para establecer los hechos
bajo los cuales se pierden los derechos al momento en el que pierda vigencia la
declaración, lo anterior, con miras a alinear los incentivos y garantizar la
efectividad del estatuto.
721.      En ese sentido, cabe resaltar, de un lado, que el artículo 112 de la
Constitución consagra los elementos básicos de la oposición política, reconoce
a los actores políticos que están legitimados para ejercerla y establece las
garantías o derechos que a ella se adscriben, y de otro, que ese mismo
precepto, en concordancia con lo previsto en el literal c del artículo 152
Superior, confiere al legislador la competencia para reglamentar “íntegramente”
la materia por medio de ley estatutaria, incluido la declaración de oposición,
y la pérdida de los derechos ante la falta de vigencia de la misma.
722.      Cabe resaltar que como se indicó en la sección II.G(a), el ejercicio adecuado de la oposición
política, implica el cumplimiento del deber por parte de las organizaciones
políticas de optar por declararse en oposición, independencia o gobierno,
fortaleciendo de esta forma los principios de pluralidad y participación,
propios del sistema democrático. Lo anterior, permite y facilita a la
ciudadanía tener una claridad sobre las verdaderas propuestas, programas y
posiciones. Por lo cual, encuentra razonable la Corte que ante la pérdida de
vigencia de la declaración de oposición, la misma conlleve a la pérdida de los
derechos reconocidos en el proyecto de ley para aquella organización política
que hubiese revocado su declaración. Así, el legislador dentro de su margen de
configuración, y la integralidad del estatuto de oposición, puede definir las
consecuencias derivadas de la pérdida de los derechos, a saber, “[l]a
Autoridad Electoral procederá a cancelar el correspondiente registro como
organización política de oposición, reliquidar la financiación correspondiente
y reasignar los espacios en radio y televisión. Las corporaciones elegirán
nuevo miembro de las mesa directiva y se remplazará la participación en la
Comisión Asesora de Relaciones Exteriores”.
723.      Por lo demás, considera la Corte que dichas consecuencias no pueden
ser tenidas como contrarias a la autonomía que rige a las organizaciones
políticas, así como tampoco contraria a la libertad de asociación de dichas
organizaciones, como se señaló en el artículo 6 del PLEEO, las organizaciones
políticas deben optar por una de las formas de declaración allí previstas,
reconociendo así el sustento constitucional a la capacidad de dichas
organizaciones de autorregular sus propios intereses, decisiones, dando
estricta aplicación a los principios y postulados que rigen su actividad. De la
misma forma, teniendo en cuenta que tanto la normatividad como la
jurisprudencia constitucional, han permitido una mayor intervención en la
actividad de las organizaciones políticas, la Corte considera que en este caso
las medidas operativas e instrumentales que prevé el artículo 32 en su inciso
2º, gozan de legitimidad en la medida en la que permiten alcanzar la finalidad
de fortalecimiento de las agrupaciones políticas (preservar el principio de
transparencia de las agrupaciones políticas), alcanzar mayores niveles de
representación democrática (mantener las verdaderas alternativas de poder,
dotadas de garantías institucionales y de seguridad), y permite con los efectos
el establecimiento de regímenes de control y sanción, que sirvan de desestimulo
para la cooptación del sistema político por parte de actores ilegales (sostiene
el principio de pluralismo y derecho al disenso que protege la declaración en
oposición).
e.
Decisión sobre la constitucionalidad del
artículo 32
724.      Con base en las razones expuestas, la Corte encuentra que los
elementos normativos que se desprenden de la disposición examinada son una
manifestación del amplio margen de configuración legislativa que el Congreso
tiene en la materia. En consecuencia, la Corte procederá a declarar exequible
el artículo 32 del PLEEO.
Artículo 33: Tema: Vigencia y derogatorias
a.
Artículo 33
“Artículo 33. Vigencia y
derogaciones. La presente ley rige a partir
del veinte (20) de julio de 2018 y deroga todas las disposiciones que le sea
contrarias, en especial los artículos 32 a 35 y 50 de la Ley 130 de 1994”.
b.
Intervenciones
725.      No se recibieron intervenciones específicas sobre la
inexequibilidad, o exequibilidad condicionada de la presente disposición. Así,
destaca la Corte que los argumentos formulados por los intervinientes, sobre
los cuales se sustenta su exequibilidad, se enmarcan dentro de los argumentos
esbozados por estos y reseñados en el análisis de los artículos 1 a 5 del
PLEEO.
c.
Concepto de la Procuraduría General de la
Nación
726.      Afirma la Procuraduría que la norma del PLE Estatuto de la Oposición
relacionada con la vigencia es constitucional por cuanto utiliza una fórmula
tradicionalmente empleada para dicho fin, es decir, la producción de efectos
normativos a partir de su publicación.
d.
Problemas jurídicos
727.      Corresponde a la Corte analizar, ¿si el artículo 33 del PLEEO, se
ajusta o no a los mandatos constitucionales?
e.
Consideraciones de la Corte
728.      El artículo 33 del PLEEO prevé que la ley rige a partir del veinte (20)
de julio de 2018 y deroga todas las disposiciones que le sean contrarias, en
especial los artículos 32 a 35 y 50 de la Ley 130 de 1994.
729.      Para la Corte es dado concluir que el legislador estatutario en
ejercicio de sus competencias puede establecer el momento a partir del cual
entra en vigencia la ley. La Corte ha reiterado que esta potestad puede ser
ejercida “[e]xpidiendo una ley especial en la que regule en forma genérica
este asunto (siempre y cuando el mismo legislador no hubiera señalado en el texto
de la ley respectiva la fecha de vigencia), o incluyendo en la misma un
precepto donde expresamente señale la fecha en que ésta comienza a regir”[401].
En esta oportunidad, el artículo 33 del PLEEO implementa la segunda
alternativa, señalando que la fecha de entrada vigencia de la ley será a partir
del veinte (20) de julio de 2018, lo cual, además de enmarcarse en la potestad
de configuración del legislador, respeta el principio de sostenibilidad
financiera, y permitiendo que en el período restante a la fecha de inicio de la
legislatura del veinte (20) de julio de 2018, se realicen los ajustes y
modificaciones a nivel de las organizaciones políticas. De igual forma, precisa
la Corte que sólo a partir de la inscripción de la declaración política se
harán exigibles los derechos previstos en el PLEEO (Art. 9 del PLEEO), por lo
cual, es claro que sólo serán exigibles los derechos si dentro del mes
siguiente al inicio del Gobierno se realiza la inscripción mencionada, y que
dicho mes se ajustará según el nivel nacional o territorial. Por ejemplo, la
declaración política a nivel nacional deberá realizarse a más tardar el siete
(7) de septiembre de 2018, y así deberá ajustarse cada cuatrienio, y en el caso
del nivel territorial deberá realizarse dentro del mes siguiente al primero
(1º) de enero de 2020 y así ajustarse a cada período electoral en el
territorio.
730.      Unido a ello, la norma objeto de análisis acoge una modalidad mixta
de derogatoria, al prescribir que con su entrada en vigencia suprimirá del
ordenamiento jurídico no solo aquellas disposiciones que le sean contrarias
-derogatoria tácita-, sino también los artículos 32 a 35 y 50 de la Ley
Estatutaria 130 de 1994 -derogatoria expresa-. La Corte encuentra que ningún
cuestionamiento de constitucionalidad cabe al precepto objeto de análisis, dado
que en ejercicio de sus competencias el legislador estatutario replica la
fórmula común de derogatoria tácita, al tiempo que suprime formal y
específicamente los referidos artículos de la Ley Estatutaria 130 de 1994, que
se ocupaban de regular la materia desarrollada por la nueva ley de naturaleza
estatutaria.
731.      Adicionalmente, destaca la Sala que los artículos 32 a 35 y 50 de la
Ley 130 de 1994, tenían como fin el dictar " el estatuto básico de los
partidos y movimientos políticos, se dictan normas sobre su financiación y la
de las campañas electorales y se dictan otras disposiciones", por lo
cual, en dichos artículos se incluyeron ciertas disposiciones de protección a
la oposición política, como lo es la definición de oposición (art. 32), la
posibilidad de acceso de la oposición a información y documentación oficiales,
salvo los sometidos a reserva (art. 33), el acceso de la oposición a los medios
de comunicación del Estado (art. 34), y el derecho de los partidos y movimientos
políticos que no participen en el gobierno a ejercer la réplica en los medios
de comunicación del Estado, frente a tergiversaciones graves y evidentes o
ataques proferidos por el Presidente de la República, los ministros o los jefes
de los departamentos administrativos cuando haya sido con utilización de los
mismos medios (art. 35). Por su parte, el artículo 50 dispone que los derechos
de la posición política serían los mismos en el nivel nacional y territorial.
732.      Manifiesta la Sala que frente a la derogatoria de tales artículos en
modo alguno puede alegarse un déficit de protección de las organizaciones
políticas declaradas en oposición, en la medida en que el presente PLEEO se da
en desarrollo del mandato constitucional de artículo 112 superior de “reglamentar
íntegramente la materia”, y como se ha analizado en la presente sentencia,
no sólo este PLEEO define el sentido y el alcance de la garantía institucional
de la oposición política a nivel nacional y territorial, los derechos que le
van aparejados como el de réplica y acceso a la información, sino que
desarrolla cada uno de los contenidos que el constituyente previó que debía
tener un estatuto de la oposición.
733.      En efecto, al hacer la Corte la revisión previa de la Ley 130 de
1994, señaló que aunque resultaba constitucional que en una ley sobre partidos
políticos y de rango estatutario, se desarrollaran ciertas materias
relacionadas con el ejercicio de la oposición política, en todo caso, por medio
de una ley estatutaria debería hacerse una regulación integral del tema en un
estatuto de la oposición, que cumpliera con el mandato constitucional del
artículo 112 Superior, así señaló la Corte que:
“El régimen jurídico de los partidos y
movimientos que integra en un mismo cuerpo normativo las reglas que les dan su
fisonomía propia y las que gobiernan los derechos políticos de la oposición,
refleja bien la realidad dialéctica del fenómeno de la política democrática.
Los partidos y movimientos que en un momento dado participan en la actividad de
los órganos del Estado, pueden luego estar colocados en la oposición y desde
allí ejercer la crítica y fiscalización a los actos que de éstos emanan. El
proceso político democrático, por otra parte, integra en su seno de manera
permanente esta bipolaridad y en él confluyen los actos de acción y afirmación
del poder como también los de oposición y lucha al mismo. No peca contra la
sindéresis, pues, la ley estatutaria que al regular el sistema de los partidos
deja sentadas reglas sobre el estatuto del derecho de la oposición, con miras a
su consolidación jurídica y a su vigencia práctica. La Constitución no se opone
a su tratamiento unitario. El estatuto de la oposición debe ser desarrollado en
una ley estatutaria que regule íntegramente la materia (CP art. 112) y, justamente,
el proyecto que se examina tendrá la naturaleza y el rango de ley estatutaria
cuando se sancione y, de otro lado, pretende regular de manera completa esta
específica materia. Adicionalmente, desde el punto de vista formal, el artículo
152-c de la CP atribuye al Congreso una competencia unitaria en punto a
"organización y régimen de los partidos y movimientos políticos; estatuto
de la oposición y funciones electorales"[402].
Con fundamento en las anteriores consideraciones, la
Corte al analizar el examen del contenido material de esta disposición, no
encuentra reproche constitucional alguno.
f.
Decisión sobre la constitucionalidad del
artículo 33
734.      Por las anteriores razones, la Corte observa que el contenido
normativo del artículo 33 del PLE Estatuto de la Oposición Política se ajusta a
la Constitución y en consecuencia, lo declarará exequible.
H.
TEXTO DEFINITIVO APROBADO POR LA CORTE
Acorde con las precisiones y declaraciones
de la Corte, contenidas en la Sección II.G de la presente sentencia, se incorpora en un anexo el texto del PLE
Estatuto de la Oposición, el cual incluye lo declarado exequible de conformidad
con la parte motiva, excluye lo declarado inexequible, y refiere lo declarado
exequible de manera condicionada. Dicho anexo hace parte de la sentencia.
III.
DECISIÓN
La Corte Constitucional de la República de
Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE
PRIMERO.- Declarar EXEQUIBLE,
en cuanto al procedimiento de formación y trámite legislativo, el Proyecto de
Ley Estatutaria No. 03/17 Senado–006/17 Cámara, “Por medio del cual se
adopta el Estatuto de la Oposición Política y algunos derechos a las
organizaciones políticas independientes”.
SEGUNDO.- Declarar EXEQUIBLES los artículos 1º, 3º, 4º,
5º, 6º, 9º, 11, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28,
29, 31, 32 y 33 del Proyecto de Ley Estatutaria No. 03/17 Senado–006/17 Cámara,
“Por medio del cual se adopta el Estatuto de la Oposición Política y algunos
derechos a las organizaciones políticas independientes”.
TERCERO.- Declarar EXEQUIBLES los artículos 2º, 7º, 8º y
10 del Proyecto de Ley Estatutaria No. 03/17 Senado–006/17 Cámara, salvo (i) la
expresión “así como a los grupos significativos de ciudadanos, las
agrupaciones políticas y movimientos sociales con representación en las
corporaciones públicas de elección popular”, contenida en la definición de
organizaciones políticas del inciso primero del artículo 2º, (ii) el inciso
segundo y los numerales 1, 2 y 3 previstos en el artículo 7º, (iii) el inciso
segundo del artículo 8º; y (iv) los incisos segundo y tercero del artículo 10,
los cuales se declaran INEXEQUIBLES.
CUARTO.- Declarar EXEQUIBLE el artículo 12 del Proyecto de Ley
Estatutaria No. 03/17 Senado–006/17 Cámara, salvo la expresión “en partes
iguales” contenida en el inciso 1º del mencionado artículo, que se declara INEXEQUIBLE,
y se sustituye por la expresión “de manera proporcional”, la cual deberá
interpretarse conforme a las reglas fijadas en el artículo 17 de la Ley 1475 de
2011.
QUINTO- Declarar INEXEQUIBLE el artículo 30 del Proyecto de Ley
Estatutaria No. 03/17 Senado–006/17 Cámara.
SEXTO.- REMITIR al Presidente del Congreso de la República el Proyecto de Ley
Estatutaria No. 03/17 Senado–006/17 Cámara, para que el texto sea ajustado de
acuerdo con lo dispuesto en la sección II.H de esta providencia, se firme por
los presidentes de ambas cámaras y se remita de inmediato a la Presidencia de
la República para los efectos del correspondiente trámite constitucional.
Notifíquese, comuníquese, publíquese y cúmplase.
ALEJANDRO
LINARES CANTILLO
Presidente
Con
aclaración de voto
CARLOS BERNAL
PULIDO
Magistrado
DIANA FAJARDO FIVERA
Magistrada
Con
salvamento parcial de voto
LUIS GUILLERMO
GUERRERO PÉREZ
Magistrado
Con
salvamento parcial de voto
ANTONIO JOSÉ
LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
Impedimento
aceptado
GLORIA STELLA
ORTIZ DELGADO
Magistrada
CRISTINA PARDO
SCHELSINGER
Magistrada
Impedimento
aceptado
JOSÉ FERNANDO
REYES CUARTAS
Magistrado
ALBERTO ROJAS
RÍOS
Magistrado
Con
salvamento parcial de voto
MARÍA VICTORIA
SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria
General
ANEXO II.H. TEXTO DEFINITIVO DESPUÉS DE
LA REVISIÓN DE LA CORTE CONSTITUCIONAL -PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA NÚMERO 03 DE 2017
SENADO, 006 DE 2017 CÁMARA
por medio de la cual se adoptan el
Estatuto de la Oposición Política y algunos derechos a las organizaciones
políticas independientes.
CAPÍTULO I
Disposiciones generales
Artículo 1°. Objeto. La presente ley estatutaria establece el
marco general para el ejercicio y la protección especial del derecho a la
oposición de las organizaciones políticas y algunos derechos de las
organizaciones independientes.
Artículo 2°. Definiciones. Para efectos de la presente ley,
entiéndase por organizaciones políticas a los partidos y movimientos
políticos con personería jurídica.
Por Gobierno entiéndase, según
corresponda, al nacional encabezado por el Presidente de la República, y a
las administraciones departamentales, distritales y municipales, encabezadas
por el respectivo gobernador, alcalde distrital o municipal.
Por Autoridad Electoral se entiende al
Consejo Nacional Electoral o la entidad que haga sus veces.
Por réplica se entiende el derecho que le
asiste a las organizaciones políticas declaradas en oposición a responder y
controvertir declaraciones que sean susceptibles de afectarlas por
tergiversaciones graves y evidentes en los términos establecidos en el artículo
17 de la presente ley.
Artículo 3°. Derecho fundamental a la
oposición política.
De conformidad con los artículos 40 y 112 de la Constitución Política,
la oposición es un derecho fundamental autónomo que goza de especial
protección por el Estado y las autoridades públicas.
Artículo 4°. Finalidades. La oposición política permite proponer
alternativas políticas, disentir, criticar, fiscalizar y ejercer libremente
el control político a la gestión de gobierno, mediante los instrumentos
señalados en el presente Estatuto, sin perjuicio de los derechos consagrados
en otras leyes.
Artículo 5°. Principios rectores. Las normas que establece el presente
Estatuto deben interpretarse a partir, entre otros, de los siguientes
principios:
a) Construcción de la Paz Estable y
Duradera. El Estatuto de
Oposición aquí consagrado se soporta en el reconocimiento de la legitimidad
de la oposición política como elemento central de la resolución pacífica de
las controversias.
b) Principio democrático. El derecho fundamental a la oposición e
independencia política es una condición esencial de la democracia
participativa y debe realizarse reconociendo los valores de la convivencia,
la tolerancia, la deliberación pública, la no estigmatización y el respeto a
las diferencias.
c) Participación política efectiva. El Estado garantizará a todas las
organizaciones políticas el ejercicio de la oposición, incluyendo la
movilización y la protesta social.
d) Ejercicio pacífico de la deliberación política. El proceso de reincorporación política
de los actores en armas requiere el respeto efectivo del derecho a la
oposición política.
e) Libertad de pensamiento y opiniones. Las autoridades, las organizaciones
políticas y la ciudadanía respetarán las diferentes opciones ideológicas y
opiniones políticas divergentes que surjan del debate democrático.
f) Pluralismo político. Las autoridades, las organizaciones
políticas y la ciudadanía respetarán las diferentes opciones ideológicas y
opiniones políticas divergentes que surjan del debate democrático.
g) Equidad de género. Las organizaciones políticas, incluidas
aquellas que se declaren en oposición, compartirán el ejercicio de los
derechos que le son propios entre hombres y mujeres, de manera paritaria,
alternante y universal.
h) Armonización con los convenios y
tratados internacionales.
Los derechos establecidos en este Estatuto se interpretarán de conformidad
con los tratados y convenios internacionales de derechos humanos ratificados
por Colombia, en especial la Convención Americana de Derechos Humanos. Dicha
interpretación se hará de la manera más amplia posible en función de
garantizar el ejercicio de los derechos políticos.
i) Control Político: El ejercicio del control político
permitirá a las organizaciones políticas verificar y controlar las acciones
políticas y administrativas del gobierno.
j) Diversidad étnica: Las organizaciones y/o movimientos
indígenas, afrodescendientes, raizales y palenqueras, gozarán del respeto a
sus diferentes posiciones culturales, ideológicas, cosmovisión y opiniones
políticas que surjan del debate democrático.
Artículo 6°. Declaración política. Dentro del mes siguiente al inicio del
Gobierno, so pena de considerarse falta al régimen contenido en la Ley 1475
de 2011 y ser sancionadas de oficio por la Autoridad Electoral, las
organizaciones políticas deberán optar por:
1. Declararse en oposición.
2. Declararse independiente.
3. Declararse organización de gobierno.
Las organizaciones políticas que
inscribieron al candidato electo como Presidente de la República, gobernador
o alcalde se tendrán como de gobierno o en coalición de gobierno. En
consecuencia, mientras dure su mandato no podrán acceder a los derechos que
se le reconocen a las organizaciones políticas de oposición o independientes,
en la presente ley.
Parágrafo. Las organizaciones políticas podrán por una sola
vez y ante la Autoridad Electoral modificar su declaración política
durante el periodo de gobierno.
Artículo 7°. Niveles territoriales de
oposición política.
Los partidos y movimientos políticos con personería jurídica podrán
declararse en oposición, en cualquiera de los niveles de gobierno de que
trata el artículo 2° de esta ley.
Artículo 8°. Competencia para efectuar
la declaración política. En el caso de los partidos y movimientos políticos con personería
jurídica, la declaración política o su modificación se adoptará, en cada
nivel territorial, de conformidad con lo establecido en sus estatutos.
Parágrafo transitorio. Las organizaciones políticas deberán
modificar sus estatutos y definir el mecanismo o autoridades competentes para
realizar la declaración política antes del veinte (20) de julio de 2018.
Artículo 9°. Registro y publicidad. La declaración política o su
modificación, deberá registrarse ante la correspondiente Autoridad Electoral,
o en su defecto ante la Registraduría Distrital o Municipal según
corresponda, quienes deberán remitirla de manera oportuna a aquella, para su
respectiva inscripción en el registro único de partidos y movimientos
políticos. A partir de la inscripción se harán exigibles los derechos
previstos en esta ley.
La Autoridad Electoral publicará y
actualizará en su página web las respectivas declaraciones o modificaciones.
Artículo 10. Representación de las
organizaciones políticas para el ejercicio y protección de los derechos de
oposición e independientes. Para el ejercicio de los derechos derivados de la declaración de
oposición e independencia, y para activar los mecanismos de protección, se
tendrán como representantes de los partidos y movimientos políticos con
personería jurídica, a las autoridades territoriales y nacionales que definan
sus estatutos.
CAPÍTULO II
De los derechos de la oposición política
Artículo 11. Derechos. Las organizaciones políticas declaradas
en oposición de que trata la presente ley, tendrán los siguientes derechos
específicos:
a) Financiación adicional para el
ejercicio de la oposición.
b) Acceso a los medios de comunicación
social del Estado o que hacen uso del espectro
electromagnético.
c) Acceso a la información y a la documentación
oficial.
d) Derecho de réplica.
e) Participación en mesas directivas de
plenarias de las corporaciones públicas de elección
popular.
f) Participación en la Agenda de las
Corporaciones Públicas.
g) Garantía del
libre ejercicio de los derechos políticos.
h) Participación en la Comisión de
Relaciones Exteriores.
i) Derecho a participar en las
herramientas de comunicación de las corporaciones públicas
de elección popular.
j) Derecho a la sesión exclusiva sobre el
Plan de Desarrollo y presupuesto.
Parágrafo. Se promoverán garantías y mecanismos de acciones
afirmativas para que los partidos y movimientos sociales de los pueblos
indígenas y afrodescendientes accedan a los derechos reconocidos en este
artículo.
Artículo 12. Financiación
adicional para el ejercicio de la oposición. Se apropiará una partida adicional para el
Fondo Nacional de Financiación Política, equivalente al cinco por ciento (5%)
del monto del financiamiento del funcionamiento permanente de los partidos y
movimientos políticos con personería jurídica, con destino a las
organizaciones políticas declaradas en oposición al Gobierno nacional,
quienes internamente garantizarán el manejo de los recursos asignados de
acuerdo a los principios constitucionales y legales rectores del presente Estatuto.
Esta partida se distribuirá de manera proporcional entre todos ellas.
Parágrafo 1°. De presentarse modificación a la
declaratoria de oposición al Gobierno nacional por parte de alguna
organización política, la misma deberá devolver los dineros no ejecutados al
Fondo Nacional de Financiación Política.
Parágrafo 2°. Las autoridades competentes deberán adelantar
las medidas necesarias para asegurar la financiación en los términos del
presente artículo a partir del veinte (20) de julio de 2018.
Artículo 13. Acceso a los medios de
comunicación social del Estado y los que hacen uso del espectro
electromagnético.
Sin perjuicio de los espacios institucionales para la divulgación política
otorgados a todos los partidos y movimientos políticos con personería
jurídica, la Autoridad Electoral asignará entre las organizaciones políticas
con representación en las corporaciones públicas de elección popular que se
declaren en oposición, espacios adicionales en medios de comunicación social
del Estado y los que hacen uso del espectro electromagnético. Para radio y
televisión, se hará de la siguiente manera:
a) Asignará, en cada canal de televisión
y emisora, al menos 30 minutos mensuales en las franjas de mayor sintonía.
b) Determinará la duración, frecuencia y
fechas de emisión de los espacios, con el apoyo técnico de la Autoridad
Nacional de Televisión y del Ministerio de las Tecnologías de
Información y las Comunicaciones, según sea el caso.
c) Para el ejercicio de la oposición al
Gobierno nacional, se asignarán solamente en medios de comunicación con
cobertura nacional. Para el ejercicio de la oposición a nivel territorial, se
asignarán espacios de acuerdo a la cobertura y correspondencia de los medios
con el nivel territorial.
d) El cincuenta por ciento (50%) del
tiempo se asignará en partes iguales, y el otro cincuenta por ciento (50%)
con base en el número de escaños que tenga cada organización en el Congreso
de la República, las asambleas departamentales y los concejos municipales o
distritales, según corresponda.
e) El costo de los espacios será asumido
con cargo al Presupuesto General de la Nación, para lo cual se
apropiarán anualmente las partidas necesarias.
f) Para las concesiones o títulos que se
asignen, renueven o prorroguen a partir de la vigencia de esta ley, los
tiempos necesarios para el cumplimiento de lo aquí ordenado constituye una
obligación especial del servicio a cargo de los concesionarios u
operadores.
g) En los espacios otorgados para
divulgación política en los medios de comunicación social del Estado y los
que hacen uso del espectro electromagnético, las organizaciones políticas
deberán garantizar la participación paritaria entre hombres y mujeres;
h) La Autoridad Electoral reglamentará la
materia.
Artículo 14. Acceso a medios de comunicación
en instalación del Congreso. En la instalación de las sesiones del Congreso por parte del
Presidente de la República, luego de la transmisión oficial, las
organizaciones políticas declaradas en oposición al Gobierno nacional tendrán
un tiempo de veinte (20) minutos para presentar sus observaciones y dar a
conocer los planteamientos alternativos, en los mismos medios de comunicación
social utilizados para la transmisión oficial. De no ser posible construir un
acuerdo entre las organizaciones políticas declaradas en oposición, el tiempo
será distribuido en proporción a su representación en el Congreso.
Parágrafo. La Autoridad Electoral reglamentará la materia, así
como las condiciones en que este derecho pueda extenderse al ejercicio de la
oposición a las administraciones departamentales, distritales y municipales,
siempre garantizando condiciones de equidad y proporcionalidad en relación
espacios, tiempos y medios utilizados por los gobiernos locales.
Artículo 15. Acceso a medios de
comunicación en alocuciones presidenciales. Cuando el Presidente de la República haga
alocuciones oficiales en medios de comunicación que usan el espectro
electromagnético, las organizaciones políticas declaradas en oposición al
Gobierno nacional, tendrán en el transcurso de las siguientes cuarenta y ocho
(48) horas, en los mismos medios, con igual tiempo y horario, espacios para
controvertir la posición del gobierno. Esta opción tendrá un límite de tres
veces en el año. De no ser posible construir un acuerdo entre las organizaciones
políticas declaradas en oposición, el tiempo será distribuido en proporción a
su representación en el Congreso.
Parágrafo. La Autoridad
Electoral reglamentará la materia, así como las condiciones en que este
derecho pueda extenderse al ejercicio de la oposición a las administraciones
departamentales, distritales y municipales.
Artículo 16. Acceso a la información y
a la documentación oficial. Las organizaciones políticas que se declaren en oposición tendrán
derecho a que se les facilite con celeridad, la información y documentación
oficial, dentro de los cinco (5) días siguientes a la presentación de la
solicitud.
Parágrafo. Lo anterior sin perjuicio de lo contemplado en el
artículo 258 de la Ley 5ª de 1992.
Artículo 17. Derecho de réplica. Las organizaciones políticas que se
declaren en oposición tendrán el derecho de réplica en los medios de
comunicación social del Estado o que utilicen el espectro electromagnético,
frente a tergiversaciones graves y evidentes o ataques públicos proferidos por
el Presidente de la República, ministros, gobernadores, alcaldes, secretarios
de despacho, directores o gerentes de entidades descentralizadas y por
cualquier otro alto funcionario oficial. En tales casos la organización
política interesada en ejercer este derecho, podrá responder en forma
oportuna, y con tiempo, medio y espacio por lo menos iguales al que suscitó
su ejercicio, y en todo caso que garanticen una amplia difusión.
Cuando los ataques mencionados se
produzcan en alocuciones o intervenciones oficiales, haciendo uso de los
espacios que la ley reserva para este tipo de funcionarios en los medios de
comunicación social del Estado o que utilicen el espectro electromagnético,
se solicitará la protección del derecho en los términos establecidos en esta
ley y se concederá en condiciones de equidad para que el representante de la
organización de oposición pueda responder en forma oportuna, y con tiempos y
medios similares, y que en todo caso garanticen una amplia difusión.
Cuando los ataques mencionados por una
intervención o declaración de los funcionarios enunciados, transmitida en los
noticieros y programas de opinión que se emitan en los medios de comunicación
social del Estado, que utilicen el espectro electromagnético, el medio de
comunicación donde se emitió la declaración deberá dar la oportunidad a la
organización de oposición afectada de responder y controvertir el ataque.
Cuando el medio de comunicación en el cual se haya emitido el ataque haya
dado oportunidad de respuesta, no procederá en ningún caso el derecho de
réplica.
Si el medio no concede la oportunidad de
responder al afectado y quien así se considere contacta al medio de
comunicación, dentro de los tres días siguientes a la emisión de las
declaraciones, y éste se niega a permitir su intervención, la organización de
oposición afectada podrá acudir a la acción de protección de los derechos de
oposición en los términos del artículo 28 de la presente ley.
En todo caso, la réplica se otorgará con
base en el principio de buena fe y  de forma oportuna, y con tiempo y medio
proporcionales, y en un espacio por lo menos similar al que suscitó su
ejercicio, y en todo caso que garantice una difusión amplia con respeto por
la libertad del noticiero o espacio de opinión para elaborar la respectiva
nota informativa o de opinión. Los contenidos completos de la réplica deben
estar disponibles en la versión electrónica de los medios de comunicación.
Artículo 18. Participación en mesas
directivas de plenarias de corporaciones públicas de elección popular. Las organizaciones políticas declaradas
en oposición y con representación en la correspondiente corporación pública,
tendrán participación a través de al menos una de las posiciones de las mesas
directivas de las Plenarias del Congreso de la República, las asambleas
departamentales, los concejos distritales y de capitales departamentales. Los
candidatos para ocupar la plaza que le corresponda a la oposición solo podrán
ser postulados  por dichas organizaciones.
La organización política que hubiese ocupado
este lugar en las mesas directivas no podrá volver a ocuparlo hasta tanto no
lo hagan las demás declaradas en oposición, salvo que por unanimidad así lo
decidan.
Esta representación debe alternarse en
períodos sucesivos entre hombres y mujeres.
Artículo 19. Participación en la
Agenda de las Corporaciones Públicas. Los voceros de las bancadas de las organizaciones
políticas declaradas en oposición y con representación en la respectiva
corporación pública de elección popular, según sus prioridades y de común
acuerdo entre ellos, tendrán derecho a determinar el orden del día de la
sesión plenaria y comisiones permanentes, tres (3) veces durante cada
legislatura del Congreso de conformidad con lo establecido en el artículo 138
de la Constitución Política, y una (1) vez durante cada período de sesiones
ordinarias de la asamblea departamental, concejo distrital o municipal, según
corresponda. El orden del día podrá incluir debates de control político. La
mesa directiva deberá acogerse y respetar ese orden del día.
El orden del día que por derecho propio
determinan los voceros de las bancadas de las organizaciones políticas
declaradas en oposición, sólo podrá ser modificado por ellos mismos.
Parágrafo. Será considerada falta grave la inasistencia, sin
causa justificada, por parte del funcionario del Gobierno nacional o local
citado a debate de control político durante las sesiones en donde el orden el
día haya sido determinado por las organizaciones políticas declaradas en
oposición.
Artículo 20. Participación en la
Comisión de Relaciones Exteriores. Para la selección de los miembros del Senado de la
República en la Comisión Asesora de Relaciones Exteriores se
elegirá al menos un principal y un suplente de las organizaciones políticas
declaradas en oposición al Gobierno nacional y con representación en dicha
cámara, de los cuales uno será mujer y se alternará la posición principal y
suplencia entre el hombre y la mujer. Los candidatos solo podrán ser
postulados por dichas organizaciones.
Artículo 21. Derecho
a participar en las herramientas de comunicación de las corporaciones
públicas de elección popular. Las organizaciones políticas
con representación en las corporaciones públicas de elección popular
declaradas en oposición tendrán derecho a una participación adecuada y
equitativa en los programas de radio, televisión, publicaciones escritas y
demás herramientas de comunicación que estén a cargo de la respectiva
corporación pública de elección popular.
Artículo 22. Transparencia y rendición
de cuentas en el Plan de Desarrollo y Planes Plurianuales de Inversión. En el marco de la aprobación de los
planes plurianuales de inversiones de los Planes de Desarrollo del nivel
nacional, departamental y municipal, el respectivo Gobierno deberá hacer
público en los portales web institucionales los programas y proyectos que se
pretendan ejecutar. Además, deberán publicarse las modificaciones o adiciones
a su articulado presentadas en el trámite de la construcción de dichos planes
plurianuales y los congresistas, diputados y/o concejales autores de las
mismas.
Los gobiernos nacionales,
departamentales, distritales y municipales realizarán audiencias públicas
para que la ciudadanía pueda conocer los proyectos de inversión en el marco
de los planes plurianuales y puedan presentar propuestas de priorización de
las respectivas inversiones. Para el caso del Gobierno nacional estas
audiencias deberán realizarse por departamentos, en los Gobiernos
Departamentales deberán adelantarse en sus respectivos municipios y en los gobiernos
distritales o municipales se realizarán, según el caso, por localidades,
comunas o barrios.
Igualmente, antes de finalizar cada año
del período constitucional, el Presidente de la República, los gobernadores y
los alcaldes distritales y  municipales, presentarán a la respectiva
corporación pública de elección popular, un informe de cumplimiento de metas
del Plan de Desarrollo y ejecución del presupuesto de inversión.
Los gobiernos deberán poner a disposición
de la ciudadanía el informe en la página web y demás canales digitales que
para tal efecto disponga cada entidad.
El informe será debatido en plenaria
dentro de los treinta (30) días siguientes de su radicación. Para ello, las
organizaciones políticas declaradas en oposición y en independencia tendrán
derecho a que se realice una sesión exclusiva en la respectiva corporación
pública de elección popular para exponer sus posturas y argumentos frente a
dicho informe. La presencia del gobierno será obligatoria.
Parágrafo. Para el caso del gobierno nacional, en el informe
deberá especificarse el cumplimiento de metas sobre el Plan de Desarrollo y
el monto total de la inversión que se realizó en cada departamento y región,
la distribución sectorial de la inversión a nivel departamental, los programas
que se implementaron en cada sector y la entidad competente de su ejecución.
Para el caso de los departamentos, en el
informe deberá especificarse el cumplimiento de metas sobre el Plan de
Desarrollo y el monto total de la inversión que se realizó en cada municipio,
la distribución sectorial de la inversión a nivel departamental, los
programas que se implementaron en cada sector y la entidad competente de su
ejecución.
Para el caso de los municipios y
distritos, en el informe deberá especificarse el cumplimiento de metas sobre
el Plan de Desarrollo y el monto total de la inversión que se realizó en el
municipio, en los corregimientos, comunas o localidades, la distribución
sectorial de la inversión, los programas que se implementaron en cada sector
y la entidad competente de su ejecución.
Artículo 23. Derechos
de oposición en las Juntas Administradoras Locales. Las organizaciones
políticas declaradas en oposición a los gobiernos municipales y distritales,
y con representación en las juntas administradoras locales, tendrán dentro de
ellas los siguientes derechos: participación en la mesas directivas de
plenarias, participación en la agenda de la corporación pública en los
término de esta ley y a participar en las herramientas de comunicación de la
corporación pública.
Artículo 24. Curules
en Senado y Cámara de Representantes. Los candidatos que sigan en
votos a quienes la autoridad electoral declare elegidos Presidente y
Vicepresidente  de  la República, tendrán el derecho  personal a ocupar,
en su orden, una curul en el Senado de la República y otra en la Cámara de
Representantes, durante el periodo de estas corporaciones, e integrarán las comisiones primeras
constitucionales de las respectivas cámaras. Terminados los escrutinios
electorales, la  autoridad electoral les expedirá las respectivas
credenciales.
Quienes resultaren elegidos mediante esta
fórmula, serán miembros adicionales de las actuales comisiones
constitucionales permanentes del Senado de la República y de la Cámara de
representantes y, con la organización política a que pertenezcan, podrán
intervenir en las  opciones previstas en el artículo 6° de esta ley y harán
parte de bancada de la misma organización política.
Artículo 25. Curules en las
corporaciones públicas de elección popular de las entidades territoriales.
Los candidatos que
sigan   en   votos a quienes la autoridad    electoral     declare elegidos
en los cargos de Gobernador de Departamento, Alcalde Distrital y Alcalde
Municipal, tendrán derecho personal a ocupar, en su orden, una curul en las
Asambleas Departamentales,  Concejos Distritales y Concejos Municipales
respectivos, durante el periodo de estas corporaciones. Con la organización
política a que pertenezcan,   podrán    intervenir en las  opciones previstas
en el artículo 7° de esta ley y harán parte de la misma organización
política.
Posterior a la declaratoria de elección
de los cargos de Gobernador, Alcalde Distrital y Municipal y previo a la de
las Asambleas Departamentales y Concejos Distritales y Municipales respectivamente,
los candidatos que ocuparon el segundo puesto en votación, deberán manifestar
por escrito ante la  comisión escrutadora competente, su decisión de aceptar
o no una curul en las Asambleas Departamentales y Concejos Distritales y
Municipales.
Otorgadas las credenciales a los
gobernadores y alcaldes distritales y municipales, la autoridad electoral les
expedirá, previa aceptación, las credenciales como diputados y concejales
distritales y municipales a los que ocuparon los segundos  puestos  en la
votación para los mismos cargos y aplicará la regla general prevista en el
artículo 263 de la Constitución para la   distribución de las curules
restantes de Asambleas Departamentales y Concejos Distritales y Municipales.
Si no hay aceptación de la curul se
aplicará la regla general prevista en el artículo 263 de la Constitución
Política para la distribución de todas las curules de Asambleas
Departamentales y Concejos Distritales y Municipales por población.
CAPÍTULO III
De las Organizaciones Políticas
Independientes
Artículo 26. Organizaciones Políticas
Independientes. Las
organizaciones políticas que cuentan con representación en las corporaciones
públicas de elección popular, que no hacen parte del gobierno, ni de la
oposición, deberán declararse como independientes. Sin perjuicio de los que
le asisten a toda organización política, tendrán los siguientes derechos:
a) Participar en las herramientas de
comunicación de las corporaciones públicas de elección popular.
b) Postular los
candidatos a las mesas directivas de los cuerpos colegiados previstos en este
Estatuto, en ausencia de organizaciones políticas declaradas en oposición, o
de postulaciones realizadas por éstas últimas.
c) Para la selección de los miembros de la
Cámara de Representantes en la Comisión Asesora de Relaciones Exteriores se
elegirá al menos un principal y un suplente de las organizaciones políticas
declaradas como independientes y con representación en dicha cámara, de los
cuales uno será mujer. Los candidatos solo podrán ser postulados por dichas
organizaciones.
Si la organización modifica su
declaración política, las corporaciones públicas de elección popular elegirán
nuevo miembro de la mesa directiva y se remplazará la participación en la
Comisión Asesora de Relaciones Exteriores, en caso de ser procedente.
Artículo 27. Protección a la
declaración de independencia. No podrán ser designados en cargos de autoridad
política, civil o administrativa en el gobierno, ni dentro de los doce (12)
meses siguientes a su retiro de la organización política, mientras se
mantenga la declaración de independencia:
a) Quienes sean o hayan sido integrantes
de los órganos de dirección, gobierno, control y administración de las
organizaciones políticas declaradas en independencia, tanto de los niveles
nacional, departamentales, distritales y municipales.
b) Quienes hayan sido candidatos a cargo
de elección popular avalados por ellos, elegidos o no.
CAPÍTULO IV
De los mecanismos de protección de los
derechos de la oposición
Artículo 28. Acción de Protección de
los Derechos de Oposición. Para la protección de los derechos que se consagran en esta ley, las
organizaciones políticas que se declaren en oposición tendrán una acción de
carácter especial ante la Autoridad Electoral, con las siguientes
características:
a) Se instaurará
dentro de un término que permita establecer una relación de inmediatez,
oportuna y razonable, con los hechos que vulneran el derecho
respectivo.
b) La solicitud será suscrita por el
representante de la respectiva organización política en el que se indicará
contra quien se dirige, la conducta objeto de reproche, los hechos, las
pruebas y fundamentos de derecho que la sustentan y la medida que, a su
juicio, debe tomar la Autoridad Electoral para proteger el derecho.
c) La Autoridad Electoral someterá a
reparto la solicitud en las veinticuatro (24) horas siguientes a su recibo.
El inicio de la actuación administrativa será comunicado a las partes.
d) El ponente podrá convocar a las partes a
audiencia para asegurar el derecho de contradicción y contribuir a la pronta
adopción de la decisión, la que podrá notificarse en estrados, caso en el
cual el recurso deberá interponerse y sustentarse inmediatamente. La
audiencia podrá suspenderse y reiniciarse en caso de ser necesario.
e) En caso en que no se convoque a dicha
audiencia, el accionado podrá ejercer su derecho de defensa por escrito
dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la comunicación del
inicio de la actuación.
f) Tratándose del derecho de réplica la
audiencia será obligatoria y deberá realizarse dentro de las setenta y dos
(72) horas siguientes al reparto de la solicitud. La decisión se notificará
en estrados.
g) La Autoridad Electoral está facultada
para tomar todas las medidas necesarias para el restablecimiento del derecho
vulnerado, incluida la adopción de medidas cautelares.
h) Si se protege el derecho, se ordenará su
cumplimiento dentro de los cuarenta y ocho (48) horas siguientes.
i) La Autoridad Electoral sancionará a toda
persona natural o jurídica, o entidad pública, que incumpla las órdenes
emitidas, con multas entre diez (10) y mil (1.000) salarios mínimos legales
mensuales vigentes.
Artículo 29. Protección de la
declaratoria de oposición. No podrán ser designados en cargos de autoridad política, civil o
administrativa en el gobierno, ni dentro de los doce (12) meses siguientes a
su retiro de la organización política, mientras se mantenga   la declaración
de oposición:
a) Quienes sean o hayan sido integrantes
de los órganos de dirección, gobierno, control y administración de las
organizaciones políticas declaradas en oposición, tanto de los   niveles
nacional, departamentales, distritales y municipales.
b) Quienes hayan sido candidatos a cargo
de elección popular avalados por ellos, elegidos o no.
Artículo 30. [Inexequible].
Artículo 31. Seguridad
para los miembros de las organizaciones políticas que se declaren en
oposición. En el marco del Sistema Integral de Seguridad para el Ejercicio de la
Política, el Gobierno nacional estructurará programas de protección y
seguridad con enfoque diferencial y de género para los directivos y miembros
de las organizaciones políticas declaradas en oposición.
Parágrafo. En cada periodo
de sesiones ordinarias, el Procurador General de la Nación y el Defensor
del Pueblo presentarán, respectivamente, un informe a cada una de las cámaras
del Congreso de la República sobre el cumplimiento de los derechos
establecidos en este Estatuto y un balance sobre las garantías de seguridad
en relación con los derechos a la vida e integridad personal de los miembros
de las organizaciones políticas declaradas en oposición. Además se deberán
analizar el cumplimiento de las medidas tendientes a garantizar la
participación equilibrada entre hombres y mujeres.
Dichos informes
deberán ser sustentados por el Procurador General de la Nación y el
Defensor del Pueblo ante las Plenarias de cada una de las Cámaras para lo
cual deberá fijarse fecha a más tardar dentro de los quince (15) días
siguientes a su presentación. En esa sesión, los congresistas podrán formular
preguntas y observaciones a los informes del Procurador General de la
Nación y el Defensor del Pueblo, quienes deberán dar respuesta a las
mismas de forma inmediata.
CAPÍTULO V
Disposiciones finales
Artículo 32. Pérdida de derechos de la
oposición. Los
derechos reconocidos en esta ley a las organizaciones políticas se mantendrán
mientras esté vigente la declaración de oposición. En caso contrario se
perderán.
En consecuencia, la Autoridad Electoral
cancelará el correspondiente registro  como  organización política de
oposición, reliquidará la financiación correspondiente y reasignará los
espacios en radio y televisión. Las corporaciones públicas de elección
popular elegirán nuevo miembro de la mesa directiva y se remplazará la
participación en la Comisión Asesora de Relaciones Exteriores.
Artículo 33. Vigencia y derogaciones. La presente ley rige a partir del veinte
(20) de julio de 2018 y deroga todas las disposiciones que le sean contrarias,
en especial los artículos 32 a 35 y 50 de la Ley 130 de 1994.
SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DE
LA MAGISTRADA
DIANA FAJARDO RIVERA
A LA SENTENCIA C-018/18
DERECHO A LA OPOSICION POLITICA-El legislador si podía,
válidamente, extender la titularidad a otras agrupaciones sin personería
jurídica (Salvamento parcial de voto)
M.P.
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Reconocimiento de movimientos
ciudadanos sin garantías
para ejercer control político
1. Con el respeto acostumbrado por
las providencias de la Corte, me aparto de la decisión adoptada por la mayoría
de la Sala Plena en el asunto de la referencia, en relación con la declaratoria
de inexequibilidad de la expresión “así como a los grupos significativos de
ciudadanos, las agrupaciones políticas y movimientos sociales con
representación en las corporaciones públicas de elección popular”,
contenida en la definición del término “organizaciones políticas”, consagrado
en el inciso primero del artículo 2º del Proyecto de Ley Estatutaria examinado
y en otras normas del mismo Estatuto. Esta decisión llega a una conclusión
contradictoria que desconoce el espíritu constitucional de tener una democracia
abierta y pluralista que otorga garantías a todos los actores políticos. En
efecto, si bien la Sentencia evidencia que los grupos significativos de
ciudadanos, las agrupaciones políticas y los movimientos sociales son
modalidades constitucionalmente reconocidas de representación democrática, les
niega el ejercicio del derecho fundamental a la oposición una vez acceden a una
curul a través de una elección popular, esto es, al mismo tiempo que se les
permite acceder y ejercer el poder político, se les impide la posibilidad de
efectuar un control a dicho poder a través de las garantías que se derivan de
este derecho fundamental.
2. La sentencia C-018 de 2018
fundamentó la citada declaratoria de inexequibilidad en tres razones
principales: (i) el Legislador estatutario excedió la norma de competencia
material, (ii) se desconoció la voluntad del Constituyente de fortalecer los
movimientos y partidos políticos con personería jurídica, y (iii) resultaría
problemático hacer un seguimiento y control a los movimientos ciudadanos sin
personería jurídica.
3. Frente al primer argumento
expuesto en la Sentencia C-018 de 2018, no comparto la conclusión a la que
llegó la mayoría de la Sala Plena, esto es, que el legislador estatutario
excedió la norma de competencia material que le fue otorgada al reconocer el
derecho fundamental a la oposición a grupos o movimientos que no cuentan con
personería jurídica. Una interpretación armónica de los principios y normas
constitucionales que desarrollan el alcance de los derechos políticos, fuerza a
concluir que el legislador estatutario sí podía, válidamente, extender la
titularidad del derecho fundamental a la oposición a otras agrupaciones
distintas a los movimientos o partidos políticos con personería jurídica, tal
como se explicará a continuación.
3.1. El artículo 5º del Proyecto de
Ley estudiado consagra como uno de los principios rectores del Estatuto de la
Oposición Política el principio democrático, precisando además dicha norma que
el derecho fundamental a la oposición política es una condición esencial de la
democracia participativa. La jurisprudencia constitucional ha señalado que el
principio democrático tiene un carácter universal y expansivo. Sobre esta
última característica, en la Sentencia C-089 de 1994 se explicó que dicho
principio, “lejos de ignorar el
conflicto social, lo encauza a partir del respeto y constante reivindicación de
un mínimo de democracia política y social que, de conformidad con su ideario,
ha de ampliarse progresivamente conquistando nuevos ámbitos y profundizando
permanentemente su vigencia, lo que demanda por parte de los principales
actores públicos y privados un denodado esfuerzo para su efectiva construcción”[403]. Posteriormente,
en la Sentencia C-179 de 2002 se precisó que la fuerza expansiva de la
democracia implica la ampliación efectiva de todas las herramientas que
garanticen y profundicen la democracia. Al respecto, se indicó: “se trata
pues de una maximización progresiva de los mecanismos que permiten el acceso al
poder político, y el ejercicio y control del mismo, así como la ingerencia (SIC)
en la toma de decisiones. Desde este punto de vista, la tendencia expansiva de
la democracia participativa proscribe los obstáculos y trabas que impiden la
efectiva realización de la democracia, y el excesivo formalismo de las normas
que regulan el ejercicio de los derechos políticos”[404].
3.2. De hecho, la
Corte Constitucional ha aplicado el carácter expansivo del principio
democrático para estudiar la constitucionalidad de normas que otorgan derechos
y garantías a grupos políticos diferentes a los partidos o movimientos con
personería jurídica. En Sentencia C-955 de 2001 se estudió la demanda que se
presentó en contra de la expresión “grupos políticos” contenida en una norma
del Código Electoral. Dijo la Corte:
“De las normas transcritas, así como de
las consideraciones que las comentan, se desprende con claridad que los
organismos o las organizaciones sociales, los movimientos sociales y los grupos
significativos de ciudadanos pueden manifestarse y actuar políticamente, lo
cual incluye la posibilidad de designar, postular e inscribir candidatos o listas
de candidatos a los cargos de elección popular.
En estos términos, la Corte considera que el principio
de representatividad proporcional debe ser aplicado de forma extensiva y debe
favorecer las propuestas políticas contenidas en las listas de candidatos
presentadas, con sujeción a la ley, por los movimientos políticos, las
organizaciones sociales, los movimientos sociales y los grupos significativos
de ciudadanos.
Esta conclusión se
impone como resultado de la interpretación armónica que se ha hecho en esta
Sentencia, de las disposiciones constitucionales que se integran a la
preceptiva del artículo 263, cuales son los artículos 2º, 40-1, 108, 109 y 111
de la Constitución Política y de la naturaleza expansiva de los derechos
derivados del modelo democrático participativo. Así, en última instancia,
cuando el artículo 263 se refiere a la representación proporcional de los
partidos, debe entenderse también la de los movimientos políticos, la de las
organizaciones sociales, los movimientos sociales y los grupos significativos
de ciudadanos que intervengan en el debate electoral y presenten sus
respectivas listas de candidatos, con sujeción a la ley”[405].
3.3. Así mismo, en Sentencia C-1081 de 2005, la Corte
declaró la constitucionalidad de una norma que disponía que los movimientos
sociales y grupos significativos de ciudadanos podían presentar listas y
candidatos únicos para las elecciones territoriales que se realizaran con
posterioridad a la vigencia del Acto Legislativo 01 de 2003, a pesar de que el
inciso primero del artículo 263 de la Constitución sólo hacía referencia a
partidos y movimientos políticos.[406]
En esta oportunidad la Corte reiteró lo señalado en la sentencia C-955 de 2001,
y señaló:
“Aunque válidamente podría pensarse que el Consejo
Nacional Electoral excedió los límites de su función regulatoria al admitir en
las contiendas a los movimientos sociales y grupos significativos de ciudadanos
–a pesar de que los mismos no fueron expresamente mencionados en el artículo
263 superior- esta Corporación considera que, a partir de una lectura
complementada con el artículo 108 de la Carta Política, tal como quedó
modificado por el artículo 2º del Acto Legislativo 01 de 2003, es posible
afirmar que ‘Los movimientos sociales y grupos significativos de ciudadanos
también podrán inscribir candidatos”[407].
3.4. Así
entonces, si bien en el presente caso el artículo 112 de la Constitución
Política sólo menciona a los partidos y movimientos políticos con personería
jurídica como beneficiarios de los derechos y garantías que se derivan de
ejercer el derecho fundamental a la oposición política, esto no implica que, en
virtud del carácter expansivo del principio democrático, al legislador
estatutario le esté vedado extender este derecho a otros actores con capacidad
política, como los grupos significativos de ciudadanos, las agrupaciones
políticas y los movimientos sociales con representación en las corporaciones
públicas de elección popular.
3.5. Esta disposición no contradice
la voluntad del Constituyente, pues una lectura sistemática de las normas
constitucionales lleva a concluir que el legislador estatutario podía incluir a
los mencionados grupos dentro de los destinatarios del Estatuto de la
Oposición, siempre y cuando tuvieran representación en las corporaciones públicas
de elección popular. En efecto, el artículo 107 de la Constitución “garantiza
a todos los ciudadanos el derecho a fundar, organizar y desarrollar partidos y
movimientos políticos”. Por su parte, el artículo 108 indica que “los
movimientos sociales y grupos significativos de ciudadanos también podrán
inscribir candidatos (a elecciones)”, mientras que el artículo 109
precisa que “los partidos y movimientos con Personería Jurídica o por grupos
significativos de ciudadanos, serán financiadas parcialmente con recursos
estatales”. Se advierte entonces que, el acceso a cargos de elección
popular y las garantías y derechos que de esto se derivan, no se restringe
exclusivamente a los partidos y movimientos políticos con personería jurídica,
por el contrario, el Constituyente reconoció otras agrupaciones, como los
movimientos sociales y los grupos significativos de ciudadanos, como
modalidades válidas de representación democrática. Por lo tanto, resulta
contradictorio que se reconozca a estas agrupaciones la posibilidad de
constituirse en alternativas para el acceso y el ejercicio del poder político,
pero se les nieguen las garantías para ejercer el control político a través del
derecho fundamental a la oposición en las corporaciones públicas de elección
popular en las que obtengan representación, tal como sí lo pueden hacer los
partidos y movimientos políticos con personería jurídica.
4.
En cuanto al segundo argumento expuesto en la Sentencia de la cual me aparto
(esto es, el hecho de que aceptar la ampliación de los titulares del derecho a
la oposición, tal como lo hace el legislador estatutario, no se acompasa con la
voluntad del Constituyente de fortalecer los movimientos y partidos políticos
con personería jurídica), es preciso indicar que, contrario a lo sostenido por
la mayoría de la Sala Plena, considero que garantizar el derecho fundamental a
la oposición a los grupos significativos de ciudadanos, las agrupaciones
políticas y a los movimientos sociales con representación en las corporaciones
públicas de elección popular, en las mismas condiciones que los partidos y
movimientos políticos con personería jurídica, lejos de contrariar la voluntad
del Constituyente, la desarrolla en armonía con el sistema democrático sobre el
que se asienta el Estado colombiano y los derechos y garantías que establece la
Constitución Política para la conformación, ejercicio y control del poder
político. Además, asegura el derecho a la igualdad de todas las personas que,
en ejercicio de la representación democrática en las corporaciones para las
cuales han sido elegidas, deciden declararse en oposición al Gobierno.
4.1.
En tal sentido, la misma Sentencia C-018 de 2018 concluye que las garantías de
un Estado democrático y pluralista solo son predicables de los partidos y
movimientos políticos excluyendo a los grupos significativos de ciudadanos, las
agrupaciones políticas y movimientos sociales con representación en las
corporaciones públicas de elección popular. Concretamente, plantea lo
siguiente:
“(…)
los partidos y movimientos políticos son una de las formas que la Constitución
prevé para garantizar a todos los ciudadanos la participación política en la
definición de la agenda estatal. En efecto, como lo ha señalado la Corte, el
carácter pluralista implícito en el Estado constitucional y democrático tiene
directa incidencia en la estructura y organización de ese tipo de asociaciones
(art. 107 Superior), por cuanto les impone el deber de incorporar internamente
los conductos apropiados que“(i) permit[an] la deliberación de las distintas
vertientes ideológicas al interior de la agrupación;” y “(ii) articul[en] esas
posiciones con la regla de mayoría, utilizada para la toma de decisiones dentro
del partido o movimiento político.”[408] De esta
manera, los partidos y movimientos políticos, en tanto mecanismo de
participación política, cumplen con la función de canalizar y comunicar al
Gobierno las exigencias, así como las expresiones de apoyo u oposición de los
gobernados, en especial las de las minorías de conformidad con lo previsto en
el artículo 112 Superior. // A partir de los fundamentos expuestos en
precedencia, se concluye que el modelo de democracia adoptado con la Carta
Política de 1991 es de base participativa y pluralista, razón por la cual, los
diversos sectores de la población tienen derecho a participar en la
conformación, ejercicio y control del poder político, y en esa medida, a fundar
partidos y movimientos políticos que articulen, comuniquen y ejecuten las
opiniones de los ciudadanos, con respeto por las diversas orientaciones o
posiciones que coexisten en la sociedad, en especial las que defiendan las
minorías.”[409]
4.2. Las anteriores consideraciones, a mi juicio,
invisibilizan el rol de los grupos significativos de ciudadanos,
las agrupaciones políticas y movimientos sociales en un Estado social y
democrático de Derecho, en especial si se pretende garantizarles el derecho
fundamental a la oposición política siempre que cuenten con representación en
las corporaciones públicas de elección popular.
5. Finalmente, tampoco comparto el
tercer argumento esbozado en la Sentencia C-018 de 2018, según el cual, resulta
problemático garantizar el derecho fundamental a la oposición de los grupos
significativos de ciudadanos, las agrupaciones políticas y los movimientos
sociales porque sería muy difícil hacer un seguimiento y control a dicho
grupos, como por ejemplo, en el manejo de recursos o en la identificación de
sus voceros, considero que este tipo de argumentos, atinentes a las
dificultades prácticas que podrían presentarse para garantizar el derecho
fundamental a la oposición, no constituyen razones de orden constitucional que
permitan negar tal derecho a estas organizaciones políticas.
6. En suma, no comparto la decisión
adoptada por la mayoría de la Sala Plena porque considero que el legislador
estatutario podía, válidamente, ampliar la titularidad del derecho fundamental
a la oposición, consagrado en el artículo 112 de la Constitución Política, a
los grupos significativos de ciudadanos, las agrupaciones políticas y movimientos
sociales con representación en las corporaciones públicas de elección popular,
desarrollando de esta forma la voluntad del Constituyente en armonía con el
sistema democrático y el conjunto de derechos y garantías que establece la
Constitución Política para la conformación, ejercicio y control del poder
político.
En
los anteriores términos, dejo planteado el salvamento parcial de voto a la
Sentencia C-018 de 2018.
Fecha ut supra,
DIANA FAJARDO
RIVERA
Magistrada
[1] Dentro del período de intervenciones, se recibió
comunicación de la Comisión de Regulación de Comunicaciones, manifestando no
tener facultades para intervenir en el presente asunto (ver cuaderno principal
folio 141). En el mismo sentido, de forma extemporánea, se recibió concepto de
la Agencia Nacional del Espectro.
[2] El interviniente aporta el libro “Oposición Política
en Colombia – completar la Democracia y Garantizar la Paz.”, de Juan Fernando
Londoño, el cual fue producto de su investigación para el Centro de Estudios en
Democracia y Asuntos Electorales de la Registraduría Nacional del Estado Civil.
[3] “[b]ajo el entendido que la función particular de
rendir un informe al Congreso dictada en la norma se subsumiría dentro de la
función constitucional genérica del artículo 282 de la Constitución” y “Exhorte
al Gobierno Nacional y al Congreso de la República para que en el presupuesto
general de la Nación se incluyan partidas presupuestales suficientes a fin de
garantizar la viabilidad en la ejecución de las nuevas funciones asignadas a la
Defensoría del Pueblo, contenidas en el parágrafo del artículo 31 (…)”.
Ver, folio 317 del cuaderno principal.
[4] “(…) Sin embargo, la vaguedad en la redacción de
las facultades mencionadas del CNE [principio de pluralismo político] deja las
dudas de si con ellas se puede controlar la ideología de las organizaciones”.
Ver, folio 231 y 232 del cuaderno principal. Adicionalmente, en las
consideraciones de la intervención, expone la representante de la Universidad
Externado de Colombia la necesidad de adecuar la legislación en derecho
parlamentario y la legislación electoral. En relación con el primero, se
refiere a la necesidad de desarrollar la figura de las bancadas, y en lo que
tiene que ver con los temas electorales, al establecimiento de reglas que promuevan
el desarrollo de las campañas y financiación en clave de las organizaciones y
no, para los miembros individualmente considerados. Ver, folios 219 y
siguientes del cuaderno principal.
[5] “En el sentido de entender que la declaración de
oposición, independencia o gobierno debe ser el resultado de un proceso amplio
al interior de las organizaciones, que garantice el pluralismo y la
participación efectiva de todos los afiliados”. Ver, folio No. 171 del
cuaderno principal.
[6] Ver, folio 181 y siguientes del cuaderno principal.
[7] El interviniente solicita a esta Corte que declare la
inexequibilidad del artículo 28 del proyecto de ley estatutaria, por ser
contrario a los artículos 40, 86, 112, 229 y 265 de la Constitución Política.
[8] James Alexander Lara Sánchez.
[9] “[n]o se garantizan los mismos derechos de las
organizaciones políticas declaradas en oposición al gobierno de turno y las que
se consideren independientes”. Ver, folio 410 del cuaderno principal. O en
su defecto, proceder a la declaratoria de la exequibilidad condicionada, en el
sentido de que las organizaciones políticas declaradas en independencia tienen
los mismos derechos que las que lo hicieran en oposición al Gobierno Nacional.
[10] El inciso final del AL 01/16, prevé que “En lo no
establecido en este procedimiento especial, se aplicará el reglamento del
Congreso de la República”.
[11] Intervención suscrita por Claudia Isabel González
Sánchez, en calidad de Secretaria Jurídica de la Presidencia de la República.
[12] Intervención suscrita por Ángela Rodríguez, en
calidad de representante legal y apoderada judicial de la sucursal en Colombia
del Netherlands Institute for Multiparty Democracy.
[13] Ver, Cuaderno principal, folios 157A y siguientes.
[14] Intervención suscrita por Floralba Padrón Pardo, en
calidad de docente investigadora y miembro del Departamento de Derecho
Constitucional de la Universidad Externado de Colombia.
[15] Ver, Cuaderno principal, folio 223.
[16] Ver, Cuaderno principal, folio 224.
[17] Ver, Cuaderno principal, folio 229.
[18] Ver, Cuaderno principal folio 229.
[19] Intervención suscrita por Luis Fernando Múnera
Congote, en calidad de Decano de la Facultad de Ciencias Políticas y Relaciones
Internacionales de la Pontificia Universidad Javeriana.
[20] Intervención suscrita por Camilo Alejandro Mancera Morales,
en calidad de Coordinador del Observatorio de Justicia Electoral de la Misión
de Observación Electoral.
[21] Intervención suscrita por Francisco Javier Toloza
Fuentes y Jairo Andrés Rivera Henker, en calidad de voceros de la agrupación
política Voces de Paz y Reconciliación.
[22] Ver, Cuaderno principal, folio 237.
[23] Ver, Cuaderno principal, folio 238.
[24] Ver, Cuaderno principal, folios 238 - 241.
[25] Ver, Cuaderno principal, folio 243.
[26] Ver, Cuaderno principal, folios 241-242. Por ello,
señalan de manera precisa que los artículos 13, 14, 15, 16, 17 y 18 deben verse
como un desarrollo fiel de los postulados del artículo 112 Superior y que el
proyecto de ley, en su totalidad, debe ser declarado exequible.
[27] Intervención suscrita por Jomary Ortegón Osorio –Presidenta
de la Corporación; José Jans Carretero Pardo, abogado de la Corporación; y
Soraya Gutiérrez Arguello como vocera del MOVICE.
[28] Intervención suscrita por Luis Carlos Vergel
Hernández, en calidad de apoderado especial del Departamento Nacional de Planeación.
[29] Ver, sentencia C-160 de 2017.
[30] Según consta en las Gacetas del Congreso No. 351 del
18 de mayo y No. 544 del 6 de julio, ambas de 2017.
[31] Intervención suscrita por Carlos A. Coronel
Hernández, en calidad de Registrador Delegado en lo Electoral.
[32] El inciso final del AL 01/16, prevé que “En lo no
establecido en este procedimiento especial, se aplicará el reglamento del
Congreso de la República”.
[33] En la sentencia C-408 de 2017, mediante la cual se
revisó la constitucionalidad de la Ley 1830 de 2017, al referirse al requisito
de que las modificaciones al texto propuesto del proyecto tuvieran aval de
Gobierno, sostuvo: “debe advertirse que esta última previsión fue declarada
inexequible por la sentencia C-332 de 2017. Sin embargo, en la medida en
que dicho fallo no previó efectos retroactivos de la decisión, la regla resulta
aplicable en el presente caso, habida cuenta de que estaba vigente y gozaba de
presunción de constitucionalidad cuando se adelantó el trámite legislativo que
precedió a la norma examinada”. Esa misma sentencia afirmó que el
razonamiento antes citado resultaba aplicable al requisito de votación en
bloque previsto para los proyectos de acto legislativo y de ley tramitados con
base en el AL 01/16.
[34] Ibídem.
[35] El artículo 153 de la Constitución determina, en su
inciso 1, que “[l]a aprobación, modificación o derogación de las leyes
estatutarias exigirá la mayoría absoluta de los miembros del Congreso y deberá
efectuarse dentro de una sola legislatura”. Esta misma norma establece, en
su inciso 2, que el trámite de las leyes estatutarias comprende la revisión
previa de constitucionalidad que realiza la Corte, revisión en la que los
ciudadanos podrán participar con el fin de defender o impugnar la
constitucionalidad de la norma revisada. La Corte se ha referido en distintas oportunidades a
las reglas aplicables al trámite de leyes estatutarias. Ver, sentencias C-784
de 2014, C-256 de 2014, C-154 de 2016, C-379 de 2016, entre otras.
[36] Título IV –De la participación democrática y de los
partidos políticos, Capítulo 3 –Del estatuto de la oposición.
[37] Además del artículo 151, la Constitución contiene
otras disposiciones que regulan las leyes orgánicas. De manera particular, la
Carta Política prohíbe que se otorguen facultades extraordinarias al Presidente
de la República para la expedición de estas normas (art. 150.10); somete a este
tipo de leyes la distribución de competencias entre la Nación y las entidades
territoriales (art. 288); autoriza al Congreso de la República para la creación
de nuevos departamentos de conformidad con la Ley Orgánica del Ordenamiento
Territorial (art. 297); dispone que mediante la Ley orgánica se establecerán
las condiciones para solicitar la conversión de la Región en entidad
territorial, las atribuciones, los órganos de administración, los recursos de
las regiones así como los principios para la adopción del estatuto especial de
cada región (art. 307); y, determina que la conformación de las entidades
territoriales indígenas se hará con sujeción a lo dispuesto en la Ley orgánica
de ordenamiento territorial (art. 329).  Sumado a esto, la Constitución
establece que este tipo de leyes reglamentarán todo lo relacionado con los
procedimientos de elaboración, aprobación y ejecución de los planes de
desarrollo (art. 342); dispone que la discusión y aprobación del Presupuesto se
hará por el Congreso de acuerdo con lo establecido en la Ley orgánica (art.
349); establece que el gasto público social en la Ley de presupuesto agrupará
las partidas de esa naturaleza, según la definición que de ello haga la Ley
orgánica respectiva (art. 350); y, señala que la Ley orgánica de presupuesto
regulará lo correspondiente a la programación, aprobación, modificación,
ejecución de los presupuestos de la Nación, de las entidades territoriales y de
los entes descentralizados de cualquier nivel administrativo, así como su
coordinación con el Plan Nacional de Desarrollo (art. 352).
[38] Ver, sentencia C-052 de 2015.
[39] Ver, sentencia C-172 de
2010.
[40] Al respecto, el artículo 151 de la Carta se refiere
al hecho que el Congreso, entre otras, expedirá leyes orgánicas a las cuales
estará sujeto el ejercicio de la actividad legislativa, incluyendo las normas
sobre preparación, aprobación y ejecución del presupuesto de rentas y ley de
apropiaciones y del plan general de desarrollo.
[41] “Artículo 12. Financiación adicional para el ejercicio de la
oposición. Se apropiará una partida adicional para el Fondo Nacional de
Financiación Política, equivalente al cinco por ciento (5%) del monto del
financiamiento del funcionamiento permanente de los partidos y movimientos
políticos con personería jurídica, con destino a las organizaciones políticas
declaradas en oposición al Gobierno nacional, quienes internamente garantizarán
el manejo de los recursos asignados de acuerdo a los principios
constitucionales y legales rectores del presente Estatuto. Esta partida se
distribuirá en partes iguales entre todos ellas.
Parágrafo 1°. De
presentarse modificación a la declaratoria de oposición al Gobierno nacional
por parte de alguna organización política, la misma deberá devolver los dineros
no ejecutados al Fondo Nacional de Financiación Política.
Parágrafo 2°. Las
autoridades competentes deberán adelantar las medidas necesarias para asegurar
la financiación en los términos del presente artículo a partir del veinte (20)
de julio de 2018”.
“Artículo 13. Acceso a
los medios de comunicación social del Estado y los que hacen uso del espectro
electromagnético. Sin perjuicio de los espacios institucionales para la
divulgación política otorgados a todos los partidos y movimientos políticos con
personería jurídica, la Autoridad Electoral asignará entre las
organizaciones políticas con representación en las corporaciones públicas
de  elección popular que se declaren en oposición, espacios adicionales en
medios de comunicación social del Estado y los que hacen uso del espectro
electromagnético. Para radio y televisión, se hará de la siguiente manera:. (…)
(e) El costo de los espacios será asumido con cargo al Presupuesto General de
la Nación, para lo cual se apropiarán anualmente las partidas necesarias”.
[42] Ver, sentencias C-145 de 1994, C-484 de 1996 y C-515
de 2004.
[43] Ver, sentencia C-515 de 2004.
[44] Ver, sentencias C-592 de 1995 y C-324 de 1997.
[45] En esa dirección, en la sentencia C-862 de 2012, mediante
la cual se realizó la revisión de constitucionalidad de la Ley Estatutaria 1622
de 2013, “Por medio de la cual se expide el Estatuto de la Ciudadanía
Juvenil y se dictan otras disposiciones”, la Corte revisó la
constitucionalidad de una disposición (Art. 60) que, al igual que el artículo
12 del proyecto de ley bajo estudio, hacía unas exigencias presupuestales a
cargo del Estado, pues disponía que las administraciones nacional,
departamental, distrital, municipal y local “deberán apropiar” los recursos
presupuestales necesarios para que las interlocuciones de los Consejos de
Juventud con las autoridades territoriales y nacionales se cumplan a cabalidad
según las disposiciones de la presente ley. La Corte declaró exequible la norma
precitada, al considerar que: “ […] La exigencia presupuestal que
incluye el primer inciso del artículo, así como su parágrafo, no constituye una
orden precisa para incluir una partida dentro de los respectivos presupuestos,
sino la autorización para que lo hagan cuando la función asignada así lo
requiera, por lo que es respetuosa de la libertad que debe garantizarse al
Gobierno, en los distintos niveles, al momento de definir las partidas que
conformarán el presupuesto –artículo 346 de la Constitución-”.
[46] Ver, sentencia C-652 de 2015.
[47] En ese sentido, ver sentencias C-484 de 1996 y C-515
de 2004.
[48] “Artículo 18. Participación en mesas
directivas de plenarias de corporaciones públicas de elección popular. Las
organizaciones políticas declaradas en oposición y con representación en la
correspondiente corporación pública, tendrán participación a través de al menos
una de las posiciones de las mesas directivas de las Plenarias del Congreso
de la República, las asambleas departamentales, los concejos distritales y
de capitales departamentales.
Los candidatos para ocupar la plaza que le corresponda
a la oposición solo podrán ser postulados  por dichas organizaciones.
La organización política que hubiese ocupado este
lugar en las mesas directivas no podrá volver a ocuparlo hasta tanto no lo
hagan las demás declaradas en oposición, salvo que por unanimidad así lo
decidan.
Esta representación debe alternarse en períodos
sucesivos entre hombres y mujeres”.
[49] “Artículo 19. Participación en la Agenda de las
Corporaciones Públicas. Los voceros de las bancadas de las organizaciones
políticas declaradas en oposición y con representación en la respectiva
corporación pública de elección popular, según sus prioridades y de común
acuerdo entre ellos, tendrán derecho a determinar el orden del día de la sesión
plenaria y comisiones permanentes, tres (3) veces durante cada legislatura del
Congreso de conformidad con lo establecido en el artículo 138 de la
Constitución Política, y una (1) vez durante cada período de sesiones
ordinarias de la asamblea departamental, concejo distrital o municipal, según
corresponda. El orden del día podrá incluir debates de control político. La
mesa directiva deberá acogerse y respetar ese orden del día.
El orden del día que por derecho propio determinan los
voceros de las bancadas de las organizaciones políticas declaradas en
oposición, sólo podrá ser modificado por ellos mismos.
Parágrafo. Será considerada falta grave la inasistencia, sin
causa justificada, por parte del funcionario del Gobierno nacional o local citado
a debate de control político durante las sesiones en donde el orden el día haya
sido determinado por las organizaciones políticas declaradas en oposición”.
[50] “Artículo 22. Transparencia y rendición de
cuentas en el Plan de Desarrollo y Planes Plurianuales de Inversión. En el
marco de la aprobación de los planes plurianuales de inversiones de los Planes
de Desarrollo del nivel nacional, departamental y municipal, el respectivo
Gobierno deberá hacer público en los portales web institucionales los programas
y proyectos que se pretendan ejecutar. Además, deberán publicarse las
modificaciones o adiciones a su articulado presentadas en el trámite de la
construcción de dichos planes plurianuales y los congresistas, diputados y/o
concejales autores de las mismas.
Los gobiernos nacionales, departamentales, distritales
y municipales realizarán audiencias públicas  para que la ciudadanía pueda
conocer los proyectos de inversión en el marco de los planes plurianuales y
puedan presentar propuestas de priorización de las respectivas inversiones.
Para el caso del Gobierno nacional estas audiencias deberán realizarse por
departamentos, en los Gobiernos Departamentales deberán adelantarse en sus
respectivos municipios y en los gobiernos distritales o municipales se realizarán,
según el caso, por localidades, comunas o barrios.
Igualmente, antes de finalizar cada año del período
constitucional, el Presidente de la República, los gobernadores y los
alcaldes distritales y municipales, presentarán a la respectiva corporación pública
de elección popular, un informe de cumplimiento de metas del Plan de Desarrollo
y ejecución del presupuesto de inversión.
Los gobiernos deberán poner a disposición de la
ciudadanía el informe en la página web y demás canales digitales que para tal
efecto disponga cada entidad.
El informe será debatido en plenaria dentro de los
treinta (30) días siguientes de su radicación. Para ello, las organizaciones
políticas declaradas en oposición y en independencia tendrán derecho a que se
realice una sesión exclusiva en la respectiva corporación pública de elección
popular para exponer sus posturas y argumentos frente a dicho informe. La
presencia del gobierno será obligatoria.
Parágrafo. Para el caso del gobierno nacional, en el
informe deberá especificarse el cumplimiento de metas sobre el Plan de
Desarrollo y el monto total de la inversión que se realizó en cada departamento
y región, la distribución sectorial de la inversión a nivel departamental, los
programas que se implementaron en cada sector y la entidad competente de su
ejecución.
Para el caso de los departamentos, en el informe
deberá especificarse el cumplimiento de metas sobre el Plan de Desarrollo y el
monto total de la inversión que se realizó en cada municipio, la distribución
sectorial de la inversión a nivel departamental, los programas que se
implementaron en cada sector y la entidad competente de su ejecución.
Para el caso de los municipios y distritos, en el
informe deberá especificarse el cumplimiento de metas sobre el Plan de
Desarrollo y el monto total de la inversión que se realizó en el municipio, en
los corregimientos, comunas o localidades, la distribución sectorial de la
inversión, los programas que se implementaron en cada sector y la entidad
competente de su ejecución”.
[51] En el mismo sentido, la Corte se pronunció al
analizar la constitucionalidad del Art. 55 de la Ley 1757 de 2015.
[52] Ver, sentencias C-353 de 1994, C-600A de 1995, C-295
de 2002 y C-540 de 2012.
[53] Ver, sentencia C-540 de 2012.
[54] Ibídem.
[55] Según consta en la Gaceta No. 32 del primero (1º) de
febrero de 2017.
[56] La Corte Constitucional ha tenido ya ocasión de
señalar que los ministros, cuando actúan ante el Congreso de la República,
representan al Presidente. En este sentido, la sentencia C-294 de 2012 indicó
lo siguiente: “Así, con base en la regla
constitucional según la cual los ministros, en relación con el Congreso, son voceros del
Gobierno (art. 208, CP), la jurisprudencia constitucional ha
señalado que se ha de presumir que los Ministros cuando actúan a nombre del
Gobierno ante el Congreso de la República, por ejemplo, presentado proyectos de
ley, representan la voluntad del Presidente de la República.  En la
sentencia C-992 de 2001, a propósito de una demanda de inconstitucionalidad en
la cual se acusaba a un Ministro de haber actuado por su cuenta y riesgo, sin
el consentimiento del Presidente, por cuanto el Proyecto de ley no había sido
firmado por el Jefe de Estado, la Corte resolvió el caso reiterando su
jurisprudencia en la materia”.
[57] Ver, Gacetas del Congreso No. 265 y 266, ambas del
veinticinco (25) de abril de 2017.
[58] Ver, Gacetas del Congreso No. 122 del Tres (3) de
marzo de 2017 y 130 del siete (7) de marzo de 2017.
[59] Ver, Gaceta del Congreso No. 104 del veintiocho (28)
de febrero de 2017.
[60] Ver, Gaceta del Congreso No. 106 del veintiocho (28)
de febrero de 2017.
[61] Ver, Gacetas del Congreso No. 152 del 21 de marzo y
156 del 22 de marzo, ambas de 2017.
[62] Ver, Gaceta del Congreso No. 470 del nueve (9) de
junio de 2017.
[63] Ver, Gaceta del Congreso No. 369 del veintidós (22)
de mayo de 2017.
[64] Ver, Gaceta del Congreso No. 171 del siete
(7) de marzo de 2017.
[65] Ver, Gaceta del Congreso No. 219 del seis (6) de
abril de 2017.
[66] Ver, Gaceta del Congreso No. 171 del veinticuatro
(24) de marzo de 2017.
[67] Ibíd.
[68] Según consta en el Acta No. 4 de las Comisiones
Primeras Constitucionales Permanentes del Senado de la República y la Cámara de
Representantes, publicada en la Gaceta No. 174 del veinticuatro (24) de marzo
de 2017.
[69] Ver, Acta No. 4 Según
consta en el Acta No. 4 de las Comisiones Primeras Constitucionales Permanentes
del Senado de la República y la Cámara de Representantes, publicada en la
Gaceta No. 174 del
veinticuatro (24) de marzo de 2017.
[70] Según consta en el Acta No. 4 de las Comisiones
Primeras Constitucionales Permanentes del Senado de la República y la Cámara de
Representantes, publicada en la Gaceta No. 174 del veinticuatro (24) de marzo
de 2017.
[71] Ibíd.
[72] Según consta en la Gaceta 152 del veintiuno (21) de
marzo de 2017.
[73] Según consta en la Gaceta 242 del veintiuno (21) de
abril de 2017
[74] Ver, sentencia C-408 de 2017.
[75] Según consta en las Gacetas 242 del veintiuno (21)
de abril y en la 350 del dieciocho (18) de mayo, ambas de 2017.
[76] Según consta en la Gaceta 350 del dieciocho (18) de
mayo de 2017.
[77] Según consta en el Acta 207 del tres (3) de abril de
2017 del Senado de la República, publicada en la Gaceta del Congreso No. 369
del veintidós (22) de mayo de 2017.
[78] Acta 207 de la Cámara de Representantes, publicada en
la Gaceta No. 369 del veintidós (22) de mayo de 2017.
[79] Según consta en la Gaceta 156 del veintidós (22) de
marzo de 2017.
[80] Según consta en la Gaceta 360 del diecinueve (19) de
mayo de 2017.
[81] Según consta en la Gaceta 685 del diecinueve (19) de
mayo de 2017.
[82] Según consta en la Gaceta 686 del diecinueve (19) de
mayo de 2017.
[83] Según consta en el Acta 64 del Senado de la
República, publicada en la Gaceta 469 del nueve (9) de junio de 2017.
[84] Según consta en la Gaceta del Congreso No. 470 del
nueve (9) de junio de 2017.
[85] Según la jurisprudencia constitucional, en virtud de
la exigencia de los anuncios previos a la votación, “se hace necesario que
así no esté exactamente determinada, la fecha de votación sea determinable con
base en el anuncio”. Sentencia C-241 de 2006. En similar sentido, ver sentencias
C-533 de 2004 y C-473 de 2005.
[86] Ver, Acta 65 del Senado de la República, publicada en
la Gaceta 470 del nueve (9) de junio de 2017.
[87] Según consta en la Gaceta del Congreso No. 265 del
veinticinco (25) de abril de 2017.
[88] Según consta en el Acta 211 del veinticinco (25) de
abril de 2017 de la Cámara de Representantes, publicada en la Gaceta del
Congreso No. 397 del 26 de mayo de 2017.
[89] Según consta en la Gacetas del Congreso No. 265 y 266
del veinticinco (25) de abril de 2017.
[90] Según consta en las Gacetas del Congreso 351 del
dieciocho (18) de mayo y 544 del seis (6) de julio, ambas de 2017.
[91] Según consta en el Acta 212 de veintiséis (26) de
abril de 2017 de la Cámara de Representantes, publicada en la Gaceta del
Congreso No. 351 del dieciocho (18) de mayo de 2017.
[92] Según consta en la Gaceta del Congreso No. 544 del
seis (6) de julio de 2017.
[93] Según consta en la Gaceta del Congreso No. 544 del
seis (6) de julio de 2017.
[94] Según consta en la Gaceta del Congreso No. 351 del
dieciocho (18) de mayo de 2017.
[95] Según consta en la Gaceta del Congreso No. 171 del
veinticuatro (24) de marzo de 2017.
[96] Según consta en la Gaceta del Congreso No. 242 del
veintiuno (21) de abril de 2017
[97] Según consta en la Gaceta del Congreso No. 360 del
diecinueve (19) de mayo de 2017.
[98] Según consta en la Gaceta del Congreso No. 32 del
primero (1º) de febrero de 2017.
[99] Según consta en la Gaceta del Congreso No. 351 del
dieciocho (18) de mayo de 2017.
[100] Según consta en la Gaceta del Congreso No. 544 del
seis (6) de julio de 2017.
[101] Ver, sentencia C-379 de 2016.
[102] Ver, sentencia C-373 de 2016.
[103] Ver, sentencia C-706 de 2005.
[104] Ver, sentencia C-379 de 2016.
[105] Ver, Gacetas del Congreso No. 104 y 106, ambas del
veintiocho (28) de febrero de 2017.
[106] Ver, Gaceta del Congreso No. 152 del veintiuno (21)
de marzo y 156 del veintidós (22) de marzo, ambas de 2017.
[107] Ver, Gaceta 152 del veintiuno (21) de marzo de 2017 y
Gaceta 156 del veintidós (22) de marzo de 2017.
[108] Ver, Gaceta del Congreso No. 470 del nueve (9) de
junio de 2017.
[109] Ver, Gaceta del Congreso No. 369 del veintidós (22)
de mayo de 2017.
[110] Según consta en las Gacetas del Congreso No. 104 y
106, ambas del veintiocho (28) de febrero; 152 del veintiuno (21) de marzo; 156
del veintidós (22) de marzo; 369 del veintidós (22) de mayo; y 470 del nueve
(9) de junio, todas ellas de 2017.
[111] “Por la cual se dictan normas orgánicas en materia
de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras
disposiciones”.
[112] Al respecto, la sentencia C-154 de 2016 dispuso que “Sin
embargo, también se ha señalado que esta herramienta no constituye una barrera
para que el Congreso ejerza su función legislativa y mucho menos una carga de
trámite que recaiga sobre el legislativo exclusivamente, puesto que es el
gobierno quien cuenta con los elementos técnicos para efectuar los estimativos
de los costos fiscales de un determinado proyecto”.
[113] Ver, sentencia C-154 de 2016. En el mismo sentido, en
la sentencia C-490 de 2011, la Corte manifestó que “El mandato de adecuación
entre la justificación de los proyectos de ley y la planeación de la política
económica, empero, no puede comprenderse como un requisito de trámite para la
aprobación de las iniciativas legislativas, cuyo cumplimiento recaiga
exclusivamente en el Congreso. Ello en tanto (i) el Congreso carece de las
instancias de evaluación técnica para determinar el impacto fiscal de cada
proyecto, la determinación de las fuentes adicionales de financiación y la
compatibilidad con el marco fiscal de mediano plazo; y (ii) aceptar una interpretación
de esta naturaleza constituiría una carga irrazonable para el Legislador y
otorgaría un poder correlativo de veto al Ejecutivo, a través del Ministerio de
Hacienda, respecto de la competencia del Congreso para hacer las leyes. Un
poder de este carácter, que involucra una barrera en la función constitucional
de producción normativa, se muestra incompatible con el balance entre los
poderes públicos y el principio democrático. La exigencia de la norma orgánica,
a su vez, presupone que la previsión en cuestión debe contener un mandato
imperativo de gasto público. Al respecto, la Corte ha señalado que “el Congreso
tiene la facultad de decretar gastos públicos, pero su incorporación en el
presupuesto queda sujeta a la voluntad del Gobierno, en la medida en que tiene
la facultad de proponer o no su inclusión en la Ley. Desde esta perspectiva la
Corte no ha encontrado reparo de constitucionalidad en las normas que se
limitan a “autorizar” al Gobierno para incluir un gasto, pero de ninguna manera
lo conminan a hacerlo. En esos casos ha dicho la  Corporación que el artículo
39 de la Ley Orgánica del Presupuesto no se vulnera, en tanto el Gobierno
conserva la potestad para decidir si incluye o no dentro de sus prioridades, y
de acuerdo con la disponibilidad presupuestal, los gastos autorizados en las
disposiciones cuestionadas”.
[114] Sobre el particular, ver artículos 12, 13 –literal
(e), Art. 28 y 29 de la Gaceta del Congreso No.  32, de fecha 1º de febrero de
2017. En la misma Gaceta se hizo referencia, a “el artículo 12 se refiere a
financiación adicional disponiendo de un monto equivalente al cinco por ciento
(5%) de lo apropiado para el financiamiento público de los partidos”, “El
costo de los espacios será asumido con cargo al Presupuesto General de la Nación
en todos los casos. Sin embargo, cuando se trate de medios de comunicación
privados que usan el espectro electromagnético […] el costo de los
espacios adquiere la calidad de obligación especial del servicio, y por lo
tanto estará a cargo de concesionario o tenedor de la frecuencia a cualquier
título”.
[115] Sobre el particular, ver Gacetas del Congreso No. 104
y 106 (28 de febrero de 2017), artículos con algunas modificaciones y mismas
consideraciones del pie de página anterior; y Gacetas del Congreso No. 152 y
156 (21 y 22 de marzo de 2017, respectivamente), artículos con algunas
modificaciones y mismas consideraciones del pie de página anterior.
[116] Ver, Gaceta del Congreso No. 171 de fecha 24 de marzo
de 2017.
[117] Sobre este aspecto particular, la Presidencia de la
República en su intervención manifestó que en el trámite del PLE Estatuto de la
Oposición no era procedente realizar consulta previa. Al respecto, inicia por
reconocer que todas las medidas legislativas o administrativas que generen
afectación específica y directa a las comunidades étnicas. Sostiene que, según
la jurisprudencia constitucional (en particular la sentencia C-175 de 2009),
las medidas legislativas de carácter general que afecten de igual forma a todos
los ciudadanos no están en principio sometidas a consulta previa, salvo si
aborda cuestiones reguladas en el Convenio 169 de la Organización Internacional
del Trabajo o si incide en cuestiones propias de la identidad de las
comunidades étnicas. Aduce que, con base en esta jurisprudencia, resulta claro
que el PLE Estatuto de la Oposición no debía ser objeto de consulta pues “no
regula asuntos relativos a comunidades étnicamente diferenciadas, ni es una
medida susceptible de incidir en la conformación de su identidad”, ni “se
regulan en el proyecto de ley materias relacionadas con el aprovechamiento de
recursos naturales en los territorios de grupos étnicos, conformación,
delimitaciones o gobierno de los territorios de este tipo de comunidades, en
los términos de la jurisprudencia”
[118] Ver, sentencia C-379 de 2016.
[119] La única excepción admitida por la jurisprudencia a
esta regla se presenta cuando la medida que afecta directamente a una comunidad
étnica promueve su participación real y efectiva en la vida política, caso en
el cual esa medida, en todo caso, deberá ser consultada antes de implementarse.
Ver, sentencia C-290 de 2017.
[120] Ver, sentencias C-038 de 2009 y C-175 de 2009.
[121] Ver, sentencia C-366 de 2011.
[122] Establece dicho literal lo siguiente: “Las
organizaciones y/o movimientos indígenas, afrodescendientes, raizales y
palenqueras, gozarán del respeto a sus diferentes posiciones culturales,
ideológicas, cosmovisión y opiniones políticas que surjan del debate
democrático”.
[123] Señala ese parágrafo lo siguiente: “[s]e
promoverán garantías y mecanismos de acciones afirmativas para que los partidos
y movimientos sociales de los pueblos indígenas y afrodescendientes accedan a
los derechos reconocidos en este artículo”.
[124] Ver, sentencias C-862 de 2012 y C-290 de 2017.
[125] Ver, sentencia C-180 de 1994.
[126] Ver, sentencia C-230A de 2008.
[127] Ver, sentencia C-150 de 2015.
[128] Ibídem.
[129] Con relación al principio de
participación, la Corte en sentencia C-577 de 2014 manifestó: “La
Constitución de 1991 es prolija en la consagración de contenidos dogmáticos que
definen y concretan el principio de participación dentro del ordenamiento
constitucional; principio que, como se observa a partir del análisis de las
disposiciones constitucionales que lo enuncian y desarrollan, resulta esencial
en la definición del Estado colombiano, especialmente en lo relativo a su
carácter democrático. En efecto, si la democracia garantiza que las decisiones
más importantes dentro del Estado se tomen por parte del cuerpo de ciudadanos,
la participación profundiza y desarrolla el principio democrático a través de
la especificación de aquellos mecanismos o aquellas vías por las cuales los
ciudadanos podrán hacerse partícipes del proceso decisorio. La
participación, desde esta perspectiva, será el elemento definitorio de la
Constitución que permitirá la realización material/sustancial de la
democracia –también principio fundante del ordenamiento constitucional del
Estado colombiano, de acuerdo con el artículo 1º de la Constitución-.”
(Negrilla fuera del original).
[130] La participación como derecho se
prescribe en diferentes instrumentos internacionales. La Carta Democrática de
la Organización de los Estados Americanos lo prevé en sus artículos 6 y 7. El
Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos en su artículo 25 y la
Convención Americana de Derechos Humanos en su artículo 23.
[131] Constitución Política, art. 2°.
[132] Ver, sentencia C-089 de 1994, reiterada
por la sentencia C-230A de 2008.
[133] Conforme lo ha indicado la Corte, el
principio democrático “es universal en la medida en que comprende
variados escenarios, procesos y lugares tanto públicos como privados” y en
cuanto “se nutre de todo lo que vitalmente pueda interesar a la persona, a la
comunidad y al Estado y sea por tanto susceptible de afectar la distribución,
control y asignación del poder social”; pero, a la vez, el principio
democrático es expansivo, porque “su dinámica lejos de ignorar el
conflicto social, lo encauza a partir del respeto y constante reivindicación de
un mínimo de democracia política y social que, de conformidad con su ideario,
ha de ampliarse progresivamente conquistando nuevos ámbitos y profundizando
permanentemente su defensa.” (Negrilla fuera del original) Cfr.
Ibídem.
[134] El artículo 40 de la Constitución
establece como derechos derivados del derecho general de participación las
garantías para: (1) participar en elecciones en la condición de elector o
potencial elegido, (2) intervenir, adoptando decisiones, en los diferentes
mecanismos de participación democrática entre los que se encuentran el
plebiscito, el referendo, las consultas populares y la revocatoria del mandato,
(3) constituir y formar parte de partidos, movimientos y agrupaciones políticas
divulgando, enseñando o promulgando sus ideas y programas, (4) formular
iniciativas ante las diferentes corporaciones públicas, (5) promover la defensa
de la Constitución y la ley mediante la formulación de las acciones públicas
que se encuentren previstas y (6) ocupar cargos públicos.
[135] En ese sentido, la Corte ha reconocido que
los conceptos de democracia participativa y representativa no son completamente
opuestos y que “por el contrario, se complementan logrando así que el
pueblo, titular originario de la soberanía, pueda escoger -mediante el sufragio
universal- a sus gobernantes y, a su vez, cuente con los mecanismos jurídicos
propios que garanticen su vinculación con los asuntos que le afectan
directamente y en cuya solución se encuentra comprometido”. Ver, sentencia
C-089 de 1994.
[136] Ver, sentencia C-461 de 2008, reiterada en
la sentencia C-141 de 2010.
[137] Ver, sentencia T-637 de 2001.
[138] Ibídem.
[139] Ver, sentencia T-540 de 1992.
[140] En la sentencia C-490 de 2011, la Corte
así lo determinó al señalar que: “el modelo de democracia adoptada por la
Constitución es necesariamente pluralista, pues solo así es posible vincular los
distintos intereses concurrentes con el ejercicio del poder político.”
[141] Ver, sentencia C-141 de 2010.
[142] Ver, sentencia T-527 de 1992.
[143] Ibídem.
[144] Ver, sentencia C-490 de 2011.
[145] Ibídem.
[146] “Por medio del cual se establecen
instrumentos jurídicos de justicia transicional en el marco del artículo 22 de
la Constitución Política y se dictan otras disposiciones”.
[147] Así, por ejemplo, las constituciones del siglo XIX
incorporaron la inviolabilidad e irresponsabilidad de los legisladores. La
Constitución de Rionegro (art. 22, 44 y 45) incorporó derecho de expresión e
inmunidad a los miembros de las legislaturas; por su parte, la Constitución de
1886 mantuvo la inviolabilidad de los votos y opiniones de los congresistas
(art. 106). El artículo 47 de dicha Constitución prohibió “las juntas políticas
de carácter permanente”;  de acuerdo con José María Samper, en su obra “Derecho
Público Interno” la razón para esta prohibición es el “que el constituyente
ha querido preservar a la sociedad colombiana de la funesta acción de ciertas
asociaciones permanentes, tales como los clubs revolucionarios de Francia y las
juntas que han existido entre nosotros con los nombres de las sociedad
democráticas, populares y de salud pública” Editorial Temis, 1982.
Posteriormente, el artículo 14 del Acto Legislativo No. 2 del 6 de junio de
1910 introdujo las “circunscripciones senatoriales de uno o más departamentos”
con el fin que “puedan tener representación las minorías”, ello como reacción
al quinquenio de Reyes; en efecto el Decreto 126 de 1910, en el cual se convocó
a la Asamblea Constituyente de 1910, estableció como uno de los puntos
fundamentales de la reforma constitucional el establecimiento del “ejercicio de
la función electoral, asegurando la representación de las minorías”.
[148]  Álvaro Echeverry Uruburu, “La Convivencia
Democrática como objetivo central de la reforma a la Constitución” en Asamblea
Nacional Constituyente, Gaceta 48, doce (12) de abril de 1991.
g
Asamblea Nacional Constituyente, Gaceta No. 30, primero (1º) de abril de 1991.
[150] Ver: Asamblea Nacional Constituyente, Gaceta No. 104,
veintiocho (28) de febrero de 1991.
[151] Proyecto de la Alianza Democrática M-19.
[152] Proyectos de Gobierno, Horacio Serpa y otros,
Guillermo Plazas Alcid, Antonio Galán Sarmiento y José Matías Ortiz.
[153] Todas las referencias son tomadas del Informe de la
subcomisión Cuarta, “Partidos, Sistema Electoral y Estatuto de la Oposición”.
[154] Ello se manifestaría en la presencia en órganos de
control y la vigilancia de la administración por parte de la oposición
política.
[155] Se presentaron proyectos por parte del Gobierno, la
Alianza Democrática M-19 el Partido Social Conservador, Horacio Serpa y otros,
Jaime Arias López, Guillermo Plazas Alcid, Antonio Galán Sarmiento y José
Matías Ortiz
[156] Asamblea Nacional Constituyente, Gaceta No. 89,
cuatro (4) de mayo de 1991.
[157] Gianfranco Pasquino, La oposición, 1998,
Madrid: Alianza, p. 30.
[158] Debe resaltarse que la fiscalización y control al
gobierno no es ejercido únicamente por la oposición parlamentaria o legislativa,
sino que de hecho es adelantada por diversos grupos sociales y de interés, como
pueden ser los medios de comunicación o los gremios. Sin embargo, quizás el
elemento diferenciador de estos grupos frente a los partidos políticos, es que
éstos últimos participan en el ejercicio de oposición con la intención, en la
mayoría de los casos, de convertirse en una alternativa de gobierno. Ver: David
Armando Rodríguez, Óp Cit. pp. 69-70.
[159] Juan Linz, “Democracia presidencial o parlamentaria.
Hay alguna diferencia” En: Presidencialismo vs. Parlamentarismo, materiales
para el estudio de la reforma Constitucional, consejo para la consolidación de
la democracia, primera edición, Buenos Aires, EUDEBA, 1988, p. 31.
[160] David Armando Rodríguez, óp. Cit. p. 36.
[161] Constitución Política de Colombia de 1991.
Artículo 112. Los partidos y movimientos políticos con personería jurídica que
se declaren en oposición al Gobierno, podrán ejercer libremente la función
crítica frente a este, y plantear y desarrollar alternativas políticas. Para
estos efectos, se les garantizarán los siguientes derechos: el acceso a la
información y a la documentación oficial, con las restricciones
constitucionales y legales; el uso de los medios de comunicación social del
Estado o en aquellos que hagan uso del espectro electromagnético de acuerdo con
la representación obtenida en las elecciones para Congreso inmediatamente
anteriores; la réplica en los mismos medios de comunicación.
Los partidos y movimientos minoritarios con
personería jurídica tendrán derecho a participar en las mesas directivas de los
cuerpos colegiados, según su representación en ellos.
Una ley estatutaria reglamentará
íntegramente la materia.
[162] Constitución Política de Ecuador de 1998. Artículo
117. Los partidos y movimientos políticos que no participen del gobierno,
tendrán plenas garantías para ejercer, dentro de la constitución y la ley, una
oposición crítica, y proponer alternativas sobre políticas gubernamentales. Le
ley regulará este derecho.
[163] David Armando Rodríguez, óp. Cit. p. 87.
[164] En Colombia el COFIPE equivale al menos a tres leyes:
la ley estatutaria de partidos políticos, el Código Electoral y la Ley 974 de
2005.En Argentina, los temas regulados por el COFIPE están desarrollados en la
ley de partidos políticos, la ley de financiamiento de éstos, la ley del fuero
nacional electoral, la ley de elecciones primarias y el Código Electoral. En
Brasil, éste equivale a la ley de partidos políticos, a la ley general de
elecciones y sus reformas y al Código Electoral.
[165] José Alejandro, Mujica Zapata, La Oposición
Política en la España Democrática, Madrid, Universidad Complutense de
Madrid, 2004.
[166] Paloma Requejo, Democracia parlamentaria y
principio minoritario, Barcelona: Ariel, 2000.
[167] Intervención suscrita por Claudia Isabel González
Sánchez, en calidad de Secretaria Jurídica de la Presidencia de la República.
[168] Concepto
presentado por apoderado especial James Alexander Lara.
[169] Intervención presentada a través de la Delegada para
Asuntos Constitucionales y Legales de la Defensoría del Pueblo, Paula Robledo
Silva.
[170] “Por la cual se dicta el Estatuto Básico de los
partidos y movimientos políticos, se dictan normas sobre su financiación y la
de las campañas electorales y se dictan otras disposiciones”.
[171] Constitución Política, artículo 152, Par. Trans.-
Adicionado. A.L. 2/2004, art. 4°. “El Gobierno Nacional o los miembros del
Congreso presentarán, antes del 1° de marzo de 2005, un Proyecto de Ley
Estatutaria que desarrolle el literal f) del artículo 152 de la Constitución y
regule además, entre otras, las siguientes materias: Garantías a la oposición,
participación en política de servidores públicos, derecho al acceso equitativo
a los medios de comunicación que hagan uso del espectro electromagnético,
financiación preponderantemente estatal de las campañas presidenciales, derecho
de réplica en condiciones de equidad cuando el Presidente de la República sea
candidato y normas sobre inhabilidades para candidatos a la Presidencia de la
República”.
[172] Ver, Cuaderno principal, folio 231.
[173] Ibídem.
[174] Ver, Cuaderno principal, folio 233.
[175] Intervención presentada por la Comisión Colombiana de
Juristas, a través de los señores Gustavo Gallón Giraldo, Juan Carlos Ospina,
María Cielo Lianes y Jorge Abril Maldonado.
[176] Intervención suscrita por Jorge Armando Cruz
Buitrago.
[177] Ver, cuaderno principal, folio 429 (Pág. 4).
[178] Ver, cuaderno principal, folio 433 (Pág. 8).
[179] Ver, sentencia C-089 de 1994.
[180] Ver, Ley 130 de 1994 “(…) Los movimientos políticos
son asociaciones de ciudadanos constituidas libremente para influir en la
formación de la voluntad política o para participar en las elecciones”. En el
mismo sentido, ver sentencias C-1081 de 2005, reiterado por la sentencia C-490
de 2011.
[181] Ver, sentencia C-089 de 1994.
[182] Ver, sentencia C-1081 de 2005, reiterado por la
sentencia C-490 de 2011.
[183] Ibíd.
[184] Ver, sentencia C-490 de 2011.
[185] Ver, sentencia C-303 de 2010.
[186] Artículo 2º.
[187] “Parágrafo. Los grupos significativos de
ciudadanos que postulen candidatos al Senado de la República o a la Cámara de
Representantes y obtengan los votos requeridos para el reconocimiento de
personería jurídica, podrán organizarse como partidos o movimientos
políticos y solicitar la correspondiente personería. La solicitud deberá ir
acompañada del acta de fundación, los estatutos, la plataforma ideológica y
programática, la lista de afiliados y la prueba de la designación de los
directivos, y será presentada ante el Consejo Nacional Electoral por quien haya
sido designado como representante legal del partido o movimiento así constituido.
En el acto de reconocimiento de personería jurídica el
Consejo Nacional Electoral ordenará su inscripción en el Registro Único a que
se refiere esta disposición, a partir de lo cual dichas agrupaciones
políticas tendrán los mismos derechos y obligaciones de los partidos y
movimientos políticos con personería jurídica y se someterán, en todo lo
demás, a las mismas reglas de organización y funcionamiento”.
[188] Constitución Política, artículo 265.
[189] Al respecto, “[l]a minoría política, como
oposición institucionalizada, puede estar  vinculada a otros sistemas que no
tengan naturaleza parlamentaria y bipartidista, a pesar de que, como vimos, la
oposición alcanza su máxima expresión en los parlamentos de tradición británica
que permiten fiscalizar, criticar y limitar la acción del gobierno, y pasivas,
destinadas a normar la alternancia o la sustitución de este”. Ver, Jorge
Alejandro Amaya, Los derechos políticos, 2016, Buenos Aires, ASTREA, p. 192.
[190] En efecto, la propuesta de artículo que surge por
consenso de la subcomisión cuarta de la Comisión Primera de la Asamblea
Nacional Constituyente establecía “La ley establecerá un estatuto de la
Oposición en el que se consagre el derecho que tienen los partidos y los
movimientos políticos que no participan en el Gobierno, para garantizar el
ejercicio de su función crítica y la formación de alternativas políticas”.
[191] Ver, Asamblea Nacional Constituyente Gaceta
Constitucional No. 89, del martes cuatro (4) de mayo de 1991.
[192] Al respecto, “Por lo tanto, como regla general, la
“minoría política” ejerce la función de oposición, y el ejercicio de esta
requiere que el ordenamiento le garantice ciertos derechos y capacidades de
actuación”. Ver, Jorge Alejandro Amaya, Los derechos políticos, 2016,
Buenos Aires, ASTREA, p. 181.
[193] Ver, sentencia C-122 de 2011.
[194] Ver, sentencia C-089 de 1994.
[195] Ver, sentencia C-141 de 2010.
[196] La jurisprudencia constitucional de manera reiterada
y pacífica ha reconocido la fundamentalidad del derecho a la participación, y
de sus contenidos consagrados en el artículo 40 de la Constitución, para tal
efecto pueden consultarse las sentencias: T-439 de 1992; C-089 de 1994; C-329
de 2003; T-558 de 2003; T-959 de 2006; C-141 de 2010; C-490 de 2011; C-122 de
2011; C-840 de 2013; C-699 de 2013; T-066 de 2015; T-276 de 2015; T-707 de
2015, entre otras. Por su parte, la Comisión Interamericana de Derechos
Humanos, en casos e informes que no integran el bloque de constitucionalidad,
pero que son doctrina relevante, ha señalado lo siguiente “Los gobiernos
tienen, frente a los derechos políticos y al derecho a la participación
política, la obligación de permitir y garantizar la organización de todos los
partidos políticos y otras asociaciones [...]; el debate libre de los
principales temas socioeconómicos; la realización de elecciones generales,
libres y con las garantías necesarias para que sus resultados representen la
voluntad popular” (Informe Anual 2002, CIDH 2003a, Cap. IV, Cuba, párr. 12
e Informe 67/06, CIDH 2006, párr. 246). “(…) el libre ejercicio del
derecho de participación en el gobierno requiere además el respeto de otros
derechos humanos, en especial de la libertad y seguridad personal. De la misma
forma, la plena vigencia de la libertad de expresión, asociación y reunión es
imprescindible para la participación directa en la toma de decisiones que
afectan a la comunidad” (Informe 67/06, CIDH 2006, párr. 256). Ver, Caso
Manuel Cepeda Vargas Vs. Colombia, sentencia del veintiséis (26) de mayo de
2010, y Caso Castañeda Gutman Vs. México, sentencia del seis (6) de agosto de
2008.
[197] Ver, sentencia C-089 de 1994.
[198] Una de las fuentes
doctrinales más reconocidas en el tema de oposición, como lo es Robert Dahl,
reconoce tres etapas del desarrollo histórico de ésta: tolerancia,
legitimización e institucionalización (Robert Dahl, Opposition in
western democracies. Polyarchy, participation and opposition, New Haven,
Yale University Press, 1971). En efecto, la Constitución Política de 1991 en su
artículo 112 lo que busca es institucionalizar la oposición, consagrando las
garantías mínimas para su ejercicio, pero también respetando la autonomía
propia de las organizaciones políticas, en el marco de un Estado Democrático.
[199] Ver, sentencia C-089 de 1994.
[200] Ver, sentencia C-162 de 2008.
[201] A modo de ejemplo, en la sentencia SU-047 de 1999 se
reconoció la “inviolabilidad parlamentaria” como una garantía institucional a
favor del Congreso y la democracia, la cual, además encuentra una relación
importante con los derechos fundamentales a la libre expresión.
[202] Ver, sentencia C-313 de 2014.
[203] Ver, sentencia C-288 de 2012.
[204] Ver, sentencia C-313 de 2014.
[205] En este sentido señala la doctrina, por ejemplo, que
el ejercicio de la de oposición tiene como fin “suplir el liderazgo del país
[…] hacer saber al gobierno que existen otros preparados para reemplazarlo”
George Anastaplo, Loyal Opposition in a Modern Democracy, 35 Loy. U. Chi. L.
J. 1009 (2004) p. 1016
[206] Ver, Auto 149 de 2009 y Auto 140 de 2016.
[207] Ver, sentencia C-432 de 2017.
[208] Ver, Auto 543 de 2016.
[209] Al respecto ver las sentencias C-1017 de 2012 y C-490
de 2011, entre otras.
[210] Al respecto señaló esta Corte en la Sentencia C-089
de 1994 “el principio democrático que la Carta prohíja es a
la vez universal y expansivo. Se dice que es universal en la medida en
que compromete variados escenarios, procesos y lugares tanto públicos como
privados y también porque la noción de política que lo sustenta se nutre de
todo lo que vitalmente pueda interesar a la persona, a la comunidad y al Estado
y sea por tanto susceptible de afectar la distribución, control y asignación
del poder social. El principio democrático es expansivo pues
su dinámica lejos de ignorar el conflicto social, lo encauza a partir del
respeto y constante reivindicación de un mínimo de democracia política y social
que, de conformidad con su ideario, ha de ampliarse progresivamente
conquistando nuevos ámbitos y profundizando permanentemente su vigencia, lo que
demanda por parte de los principales actores públicos y privados un
denodado esfuerzo para su efectiva construcción.”
[211] Al respecto ver, entre otras, las sentencias C-089 de
1994, C-558 de 1994, C-509 de 1994, C-021 de 1996, , C-866 de 2001, C-652 de
2003, C-303 de 2010, C-490 de 2011, C-1017 de
2011, C-150 de 2015.
[212] Ver, entre otras, las sentencias, C-179 de 1994, C-024
de 1994, C-650 de 2003, C-742 de 2012 y C-223 de 2017.
[213] Ver, Sentencia C-742 de 2012.
[214] Ver, Sentencia C-742 de 2012.
[215] Ver, Sentencia C-009 de 1992. Ver también, las
sentencias C-127 de 1993 y C-456 de 1997.
[216] En este sentido la doctrina afirma que “la
institución del ejercicio de la oposición política, con su dependencia en
elecciones legítimas y la libertad de expresión, hacen innecesario el recurso a
la revolución”. George
Anastaplo, Loyal Opposition in a Modern Democracy, 35 Loy. U. Chi. L. J.
1009 (2004) p. 1016
[217] Ver, sentencia C-579 de 2013.
[218] Ver, sentencia C-577 de 2014.
[219] Como lo señala la doctrina “la libre expresión, y
el derecho a oponerse pública y legítimamente a las políticas y las acciones
del gobierno del momento son consideradas como un elemento central del concepto
de democracia liberal, tanto como la existencia de elecciones libres”
Ludger Helms, Five ways of institutionalizing political opposition: Lessons from
the advanced democracies, Government and Opposition;
WIN, 2004, 39 1, p22-p54, 33p. Al respecto ver también: Robert A. Dahl, Polyarchy: Participation
and Opposition, New Haven and London, Yale University Press, 1971.
[220] Ver, sentencia C-577 de 2014.
[221] En este sentido señaló la Corte Constitucional en la
Sentencia C-089 de 1994: “La oposición política es una consecuencia directa
del valor del pluralismo y del derecho al disenso. Los partidos y movimientos
están llamados a canalizar el descontento con el objeto de censurar cuando así
lo estimen conducente las decisiones del gobierno”, ello es reafirmado en
la sentencia C-169 de 2001 en la cual se afirma la existencia de una “relación
inescindible que se establece entre el pluralismo y la participación en una
democracia constitucional como la colombiana”.
[222] La Corte Constitucional en la sentencia C-089 de 1994
afirmó: “Es posible imaginar y justificar democráticamente un sistema
pluralista que busque la protección de los derechos humanos, tal como se
entienden en la democracia constitucional occidental, pero no es posible justificar
un sistema que pretenda instaurar la protección de estos derechos humanos a
partir de condiciones no pluralistas. Dicho brevemente: puede haber pluralismo
sin estado social de derechos pero no puede haber estado social de derechos sin
pluralismo.”
[223] Ver, sentencia C-141 de 2010.
[224] En similar sentido afirmó la Corte Constitucional en
la sentencia C-089 de 1994: “El pluralismo político, se reitera, consiste en
una serie de reglas de juego que imponen el respeto de la decisión mayoritaria
tomada por el pueblo y la vigencia de las libertades públicas que lo hacen
posible”, en similares términos la sentencia C-490 de 2011 señala: “no
puede comprenderse un sistema de partidos que esté organizado democráticamente
y que, a su vez, no sea pluralista. Esto por la sencilla razón que la
democracia, en su concepción material, involucra la necesidad que las distintas
concepciones y vertientes ideológicas puedan participar sustantivamente del
debate político”.
[225] Ibíd.
[226] Artículo 1º, de la ley 1475 de 2011.
[227] Al respecto ver las sentencias C-371 de 2000 y C-490
de 2011.
[228] En el fundamento jurídico 105 de la sentencia C-490
de 2011, se establece que “El artículo 13 C.P. establece que todas las
personas gozan de los mismos derechos y libertades, y que para promover la igualdad
real y efectiva, el Estado “adoptará medidas a favor de grupos
discriminados y marginados”, las cuales incluyen acciones afirmativas,
consideradas por la jurisprudencia compatibles con la Constitución, toda vez
que disminuyen los efectos negativos de las prácticas sociales que involucran
discriminación sistémica, como aquellas que han ubicado a las mujeres en
condiciones desventajosas para participar en política”.
[229] Ver, Ibíd., sentencia C-490 de 2011.
[230] Publicación: COLOMBIA 50/50 EN EL 2030: ESTRATEGIAS
PARA AVANZAR HACIA LA PARIDAD EN LA PARTICIPACIÓN POLÍTICA EN EL NIVEL
TERRITORIAL, ONU Mujeres - Entidad de las Naciones Unidas para la Igualdad de
Género y el Empoderamiento de las Mujeres, Noviembre de 2016. Este documento se
alinea con el Marco de Cooperación de ONU Mujeres en Colombia 2015 – 20194
dentro del cual el ámbito de liderazgo y la participación política de las
mujeres constituye un eje estratégico, con medidas para garantizar la
participación y liderazgo efectivo de las mujeres en los procesos de toma de
decisiones, fortaleciendo la capacidad del Estado y de la sociedad civil para
su implementación.
[231] En virtud de la ratificación de tratados
internacionales como el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos
(Entrado en vigor para Colombia el 23 de marzo de 1976, en virtud de La Ley 74
de 196), la Convención Americana sobre Derechos Humanos (Entrada en vigor para
Colombia el 18 de julio de 1978, en virtud de la Ley 16 de 1972), la Convención
sobre la Eliminación de todas las formas de Discriminación contra la Mujer
(Aprobada mediante Ley 51 de 1981. Entró en vigor para Colombia a partir
del 19 de febrero de 1982).
[232] El artículo 107 de la Carta que consagra el
principio democrático y la equidad de género, como ejes
rectores de la organización de los partidos y movimientos políticos. De
conformidad con estos mandatos los partidos y movimientos políticos deben
procurar encarnar una representatividad basada en la igualdad efectiva entre
hombres y mujeres, y desplegar acciones encaminadas a remover barreras que
obstruyan la participación igualitaria y equitativa de  unos y otras. La
medida sometida a examen permite a los partidos y movimientos políticos avanzar
en el proceso hacia una mejor satisfacción del principio de equidad de género,
y a profundizar en una mayor efectividad del principio democrático en su
organización y desempeño.
[233] Ver, sentencia C-490 de 2011.
[234] Ver, sentencia C-490 de 2011.
[235] Corte Interamericana de Derechos Humanos, Caso Manuel
Cepeda Vargas Vs. Colombia, párr. 173;sentencia del 26 de mayo de 2010
[236] En el mismo sentido, la Corte Europea de Derechos
Humanos ha señalado que: “[T]he fact that […] a political project is
considered incompatible with the current principles and structures of [a] State
does not mean that it infringes democratic rules. It is of the essence of democracy to allow
diverse political projects to be proposed and debated, even those that call
into question the way a State is currently organized, provided that they do not
harm democracy itself”. Case of Freedom And Democracy Party (ÖZDEP) v. Turkey
(Application no. 23885/94) 8 December 1999, párr. 41; Case of Socialist Party
and others v. Turkey (20/1997/804/1007) 25 May 1998, párr. 47.
[237] En similar sentido, cfr. Caso Yatama Vs.
Nicaragua, supra nota 65, párr. 201; Condición Jurídica y Derechos de
los Migrantes Indocumentados. Opinión Consultiva OC-18/03, supra nota
249, párr. 89, y Condición Jurídica y Derechos Humanos del Niño. Opinión
Consultiva OC-17/02 de 28 de agosto de 2002. Serie A No. 17, párr. 46.
[238] Corte Interamericana de Derechos Humanos, Caso
Castañeda Gutman Vs. México, párr. 141-143;  sentencia del 6 de agosto de 2008.
En similar sentido la sentencia Caso Manuel Cepeda Vargas Vs. Colombia señaló:
“140. Los derechos políticos son derechos humanos de importancia fundamental
dentro del sistema interamericano que se relacionan estrechamente con otros
derechos consagrados en la Convención Americana como la libertad de expresión,
la libertad de reunión y la libertad de asociación y que, en conjunto, hacen
posible el juego democrático. La Corte destaca la importancia que tienen los
derechos políticos y recuerda que la Convención Americana, en su artículo 27,
prohíbe su suspensión y la de las garantías judiciales indispensables para la
protección de éstos”.
[239] Ver, sentencia C-1017 de 2012.
[240] Constitución Política, artículos 40, 103, 237-2 y
241.
[241] Ver, sentencia C-1017 de 2012.
[242] Ibíd.
[243] Ibíd.
[244] Ver, sentencia C-141 de 2010
[245] Ver, sentencia C-490 de 2011
[246] Ver, sentencia C-169 de 2001
[247] Ver, Cuaderno principal, folio 232.
[248] Consejo de Estado, Sentencia No.
25000-23-41-000-2013-00194-01 del 6 de marzo de 2015, sección tercera.
[249] Ver, sentencia C-490 de 2011.
[250] Ibíd.
[251] Ver, sentencia C-089 de 1994.
[252] Sobre estos límites, la Corte, en la sentencia C-089
de 1994 dijo: “A este respecto la Corte encuentra que en un sentido negativo
la ley que se ocupe de la organización y régimen de los partidos, no puede, en
principio, imponer a los partidos y movimientos, entre otras cosas, las
siguientes: (1) condiciones y exigencias específicas sobre la implantación de
un determinado procedimiento de adopción de sus decisiones internas - de
acuerdo con los antecedentes en la Asamblea Nacional Constituyente, la adopción
del artículo 108 inciso 2 de la CP buscaba establecer esta garantía -; (2) el
contenido y el sentido concretos de una determinación que de acuerdo con sus
estatutos corresponda tomar a un órgano suyo; (3) la forma especial de integrar
sus órganos internos; (4) el contenido particular de sus estatutos y programas.
|| En un sentido positivo, la ley que regula la organización y régimen
de los partidos y movimientos políticos, puede, por vía general, determinar la
organización de los partidos, siempre que se trate de ordenar su estructura
genérica y ella resulte necesaria para el ejercicio de las funciones que están
llamados a cumplir o para el correcto funcionamiento del sistema democrático”.
[253] Ver, sentencia C-490 de 2011.
[254] Sobre este punto, en la sentencia C-490 de 2011 se
expresó que “desde esa etapa se evidenció que dicho grado de intervención es
dinámico y debe responder, como en efecto ha sucedido, a los mínimo históricos
de cada periodo”. Sobre el particular, la sentencia C-089 de 1994 señaló
que “[l]os requisitos que ha establecido el proyecto [de ley estatutaria], a
juicio de la Corte, no exceden el margen de lo razonable que, ciertamente,
tratándose del ejercicio de derechos políticos debe situarse siempre en los
mínimos históricamente sostenibles en un momento dado”.
[255] De manera precisa, se expidieron el Acto Legislativo
01 de 2003 y el Acto Legislativo 01 de 2009.
[256] Ver, sentencia C-490 de 2011.
[257] Ley 1475 de 2011, Artículo 1º.
[258] Como fue expresado al momento de analizar el artículo
2º del presente PLE Estatuto de la Oposición, resulta acorde con la
Constitución y el desarrollo jurisprudencial sobre la materia que se haya
reconocido el derecho a la oposición a organizaciones distintas a los partidos
y movimientos políticos con personería jurídica, por lo que mal haría el
legislador y esta Corte si limitase este derecho únicamente a aquellas
organizaciones que contasen con personería jurídica.
[259] Ver, Gaceta del Congreso 104, Pág. 9.
[260] Respecto
del acto de validación de la inscripción ante la Autoridad Electoral, la Corte
en la sentencia C-490 de 2011 manifestó que (i) se trata de requisitos y
procedimientos en materia de inscripción orientados a dar eficacia a la
exigencia constitucional de presentar en todo proceso electoral listas y
candidatos únicos (Art. 263 Superior), (ii) así mismo, responde a la garantía
del debido proceso en las actuaciones administrativas y la sujeción de sus
actos al principio de legalidad (Art. 29 Superior). Una vez aceptado el candidato
inscrito, la Autoridad Electoral debe emprender una serie de medidas
encaminadas a informar a la ciudadanía sobre dicha decisión. En la misma
sentencia, la Corte sostuvo que dicha disposición está orientada a hacer
efectivas diversas garantías constitucionales vinculadas al principio de
democracia participativa, al debido proceso administrativo, al principio de
transparencia que debe orientar el debate democrático, así como al derecho de
participación en la conformación, ejercicio y control del poder político.
Propende así mismo por proteger la función pública, a través del
principio de publicidad, toda vez que somete al control ciudadano e
institucional los nombres de quienes aspiran a ejercer el poder político, a
efecto de que se establezcan posibles  causas de inelegibilidad. En
efecto, la norma desarrolla la relevancia del principio de publicidad como
elemento esencial del debido proceso en el ejercicio de la función
administrativa. Satisface el derecho de los electores a conocer los nombres de
los aspirantes a ejercer cargos públicos, posibilita la activación de los
mecanismos de control institucional y ciudadano sobre las calidades de los
aspirantes a cargos y corporaciones de elección popular, y promueve el debate
democrático sobre la conformación del poder político. Además de los mencionados
propósitos generales, la norma incorpora específicos mecanismos de control
institucional sobre las calidades de los candidatos inscritos, como los de
requerir la certificación de la Procuraduría General de la Nación y otros entes
de control sobre la eventual concurrencia en alguno o algunos de los postulados
de causales de inhabilidad, propósito que desarrolla el principio de
transparencia y promueve la protección de la función pública.
[261] Sobre el particular, la sentencia C-490 de
2011, al ejercer el control de constitucionalidad sobre el artículo 29 señaló
que “De una parte, encuentra la Corte que las coaliciones constituyen
mecanismos estratégicos que cuentan con el aval constitucional, para ser
aplicados en los procesos de escogencia de candidatos (Art. 107 C.P.),
comoquiera que constituyen una expresión del libre ejercicio del derecho de
participación y de postulación política. De otra parte, la norma bajo examen
reitera la exigencia constitucional de listas únicas en procesos de elección
popular, en este caso para cargos uninominales provistos mediante este
mecanismo, con la que se propende por garantizar mayor legitimidad a través del
más amplio respaldo popular al candidato que resulte elegido en la contienda
electoral. El establecimiento de unos acuerdos básicos entre los partidos y
movimientos políticos concurrentes, sobre aspectos fundamentales de la
asociación estratégica establecida, constituye un desarrollo de la libertad
organizativa interna de los partidos y movimientos políticos en el marco de la
autonomía que les reconoce la Constitución; constituyen así mismo elementos
fundamentales de los procesos democráticos, y un factor que propende por la
transparencia, la objetividad y la equidad en la administración de la empresa
electoral conjunta. El carácter vinculante del acuerdo realizado entre las
diferentes fuerzas políticas y/o ciudadanas coaligadas con propósitos
electorales, es un predicado del principio de autonomía de los movimientos y
partidos políticos, así como garantía de seriedad de este tipo de consensos
estratégicos protegidos por la Constitución. En tanto que la inclusión en los
formularios de inscripción de los partidos y movimientos que integran la
coalición, así como la filiación política de los candidatos, protege la
libertad del elector”.
[262] Ver, Gaceta del Congreso 104, Pág. 9.
[263] Ver, sentencia C-490 de 2011.
[264] Ver, sentencia C-490 de 2011, en donde se recopilan
los principios aplicables al derecho sancionador con base en las sentencia
C-819 de 2006, C-884 de 2007 y C-595 de 2010.
[265] Constitución Política de Colombia. Artículo 107.
Inciso 7º. “Los partidos y movimientos políticos deberán responder por toda
violación o contravención a las normas que rigen su organización,
funcionamiento o financiación (…)”.
[266] El artículo 10 de la Ley 1475 de 2011 señala: “Faltas.
Constituyen faltas sancionables las siguientes acciones u omisiones imputables
a los directivos de los partidos y movimientos políticos: 1. Incumplir los
deberes de diligencia en la aplicación de las disposiciones constitucionales o
legales que regulan la organización, funcionamiento y/o financiación de los
partidos y movimientos políticos”. El artículo 12 de la misma Ley, por su
parte, establece: “Sanciones aplicables a los partidos y movimientos. Los
partidos y movimientos políticos con personería jurídica podrán ser objeto de
las siguientes sanciones según la gravedad de las faltas, la categoría de las
entidades territoriales, cuando ellas sean imputables a sus directivos, a sus
candidatos a cargos o corporaciones de elección general o, en general, cuando
sus directivos no adopten las medidas tendientes a evitar la realización de
tales acciones u omisiones o cuando no inicien los procedimientos internos
tendientes a su investigación y sanción: 1. Suspensión o privación de la
financiación estatal y/o de los espacios otorgados en los medios de
comunicación que hacen uso del espectro electromagnético, en los casos de
incumplimiento grave de los deberes de diligencia en la aplicación de las
disposiciones constitucionales o legales que regulan la organización,
funcionamiento y/o financiación de dichas organizaciones políticas, y cuando se
trate de las faltas a que se refieren los numerales 1 al 8 del artículo 10”.
[267] Ver, sentencia C-342 de 2006, C-334 de 2014. En esta
última sentencia, se recogen las reglas dispuestas en el artículo 2 de la Ley
1475 de 2011, en los siguientes términos: “El artículo 2 de la Ley 1475 de
2011, como se acaba de ver, tiene varias reglas legales estatutarias y una
excepción relevantes para el caso sub examine. A partir de estas
reglas es posible advertir, de manera especial, que (i) existe un criterio
objetivo para establecer la militancia a un partido o movimiento político y,
por ende, para verificar la doble militancia; (ii) la regla sobre doble
militancia es más estricta cuando se trata de directivos de los partidos o
movimientos políticos, o quienes hayan sido elegidos o aspiren a ser elegidos a
cargos o corporaciones de elección popular; (iii) tanto los directivos como los
candidatos elegidos o que aspiren a serlo tienen el deber de pertenecer al partido
o movimiento político mientras ostenten la investidura o cargo y, en caso de
querer presentarse a la siguiente elección por otro partido o movimiento
político deben renunciar a su curul al menos doce meses antes del primer día de
inscripciones para el proceso electoral, o renunciar con la misma anticipación
antes de postularse para ser directivos de otros partidos o aceptar la
designación que se les haga como tales; (iv) en caso de incumplir con las
anteriores reglas, la persona incurre en doble militancia y, por ende, será
sancionada conforme a los estatutos del partido o movimiento político y, si es
candidato a un cargo de elección popular, esta circunstancia será causal para
la revocatoria de la inscripción. La excepción es que las reglas anteriores no
se aplican a miembros de partidos o movimientos políticos que sean disueltos
por decisión de sus miembros o pierdan la personería jurídica por causas
distintas a las sanciones previstas en esta ley”.
[268] Ver, sentencia C-303 de 2010.
[269] Ver, sentencia C-342 de 2006.
[270] Gaceta del Congreso No. 104, del veintiocho (28) de
febrero de 2017.
[271] De conformidad con la sentencia C-862 de 2012, “[l]a
autonomía territorial, como garantía institucional inherente a la conformación
del Estado colombiano, es un principio constitucional cuyo núcleo esencial
puede expresarse como la facultad de autodeterminación de las entidades
territoriales en los temas que atañen específicamente a la localidad o al
ámbito departamental, [el cual] debe entenderse en consonancia y armonía
con la forma de Estado adoptada por la Constitución, esto es el Estado unitario
–artículo 1º de la Constitución-, que implica limitaciones al ejercicio de la
autonomía reconocida a las entidades territoriales”.
[272] Ley 1475 de 2011. Artículo
1°. Principios de organización y funcionamiento. “Los
partidos y movimientos políticos se ajustarán en su organización y
funcionamiento a los principios de transparencia, objetividad, moralidad,
equidad de género y el deber de presentar y divulgar sus programas políticos de
conformidad con lo dispuesto en la Constitución, en las leyes y en sus
estatutos. En desarrollo de estos principios, los partidos y movimientos
políticos deberán garantizarlos en sus estatutos. Para tales efectos, se
tendrán en cuenta las siguientes definiciones de contenidos mínimos: 1. Participación.
Entiéndase por el derecho de todo afiliado a intervenir, directamente o a
través de sus representantes, en la adopción de las decisiones Fundamentales
del partido o movimiento, en el máximo órgano de dirección y en las demás
instancias de gobierno, administración y control, así como los derechos de
elegir y ser elegido en todo proceso de designación o escogencia de sus
directivos y de sus candidatos a cargos y corporaciones de elección popular, de
acuerdo a sus estatutos. 2. Igualdad. Se entiende por igualdad la
exclusión de toda discriminación o privilegio por razones ideológicas,
económicas, sociales, de sexo, o de raza, en los procesos de participación en
la vida del partido o movimiento. 3. Pluralismo. El pluralismo
implica para las organizaciones políticas el deber de garantizar la expresión
de las tendencias existentes en su interior, en particular de las minorías, sin
perjuicio de la aplicación del principio de mayoría, razón por la que los
estatutos incluirán normas sobre quórum y mayorías especiales para la toma de
decisiones fundamentales en materia de organización, funcionamiento y de
participación de sus afiliados en la vida del partido o movimiento. 4. Equidad
e igualdad de género. En virtud del principio de equidad e igualdad de
género, los hombres, las mujeres y las demás opciones sexuales gozarán de
igualdad real de derechos y oportunidades para participar en las actividades
políticas, dirigir las organizaciones partidistas, acceder a los debates
electorales y obtener representación política. 5. Transparencia. Es
el deber de los partidos y movimientos políticos de mantener permanentemente
informados a sus afiliados sobre sus actividades políticas, administrativas y
financieras. Para su cumplimiento, deberán realizar cada año rendición de
cuentas. 6. Moralidad. Los miembros de los partidos y movimientos
políticos desarrollarán su actividad de conformidad con las normas de
comportamiento adoptadas en los correspondientes códigos de ética”.
[273] Ver, sentencia C-872 de 2003.
[274] Robert Dahl. (1996) Political Oppositions in Western Democracies. Yale University Press.
[275] Vergottini Giuseppe (1989). La Forma de gobierno de
oposición garantizada. Revista de estudios políticos de la Universidad de
Rioja. No. 9. P. 14 – 15.
[276] El estudio se denomina “Oposición política en
Colombia: ¿Un debate inconcluso?, realizado por Juan Camilo Cardona Cárdenas.
[277] Vladimiro Naranjo Mesa. (2003). Teoría Constitucional
e Instituciones Políticas. Bogotá: Temis S.A.
[278] El artículo 109 de la Constitución, previo a las
modificaciones introducidas mediante los Actos Legislativos del 2003 y 2009,
establecía: “ARTÍCULO 109. El Estado contribuirá a la financiación del
funcionamiento y de las campañas electorales de los partidos y movimientos
políticos con personería jurídica.
Los demás partidos, movimientos y grupos
significativos de ciudadanos que postulen candidatos, se harán acreedores a
este beneficio siempre que obtengan el porcentaje de votación que señale la
ley.
La ley podrá limitar el monto de los gastos que los
partidos, movimientos o candidatos puedan realizar en las campañas electorales,
así como la máxima cuantía de las contribuciones individuales. Los partidos,
movimientos y candidatos deberán rendir públicamente cuentas sobre el volumen,
origen y destino de sus ingresos.”
[279] Constitución Política, art. 241, núm. 8.
[280] En ese sentido, ver sentencias C-484 de 1996 y C-515
de 2004.
[281] Constitución Política, art. 9, modificada por el art.
3 del Acto Legislativo 01 de 2003: “El Estado concurrirá a la financiación
de los partidos y movimientos políticos con personería jurídica, de conformidad
con la ley.
Las campañas que adelanten los partidos y movimientos
con personería jurídica y los grupos significativos de ciudadanos que postulen
candidatos serán financiadas con recursos estatales mediante el sistema de
reposición por votos depositados.
La ley determinará el porcentaje de votación necesario
para tener derecho a dicha financiación. (…)”.
[282] Esta disposición constitucional fue reglamentada de
forma temporal por el Decreto 2207 de 2003, norma que posteriormente fue
declarada inconstitucional por vicios en el procedimiento de su creación por
medio de la sentencia C-523 de 2005. Sin embargo, mientras estuvo vigente, el
Decreto 2207 de 2003 se constituyó en la regulación puntual respecto del tema
de las campañas electorales, siendo aplicado en las elecciones locales
realizadas en octubre de 2003. Al ser declarada su inexequibilidad por parte de
la Corte Constitucional, la única regulación vigente de carácter general volvió
a ser la Ley 130 de 1994.
[283] La Corte, en sentencia C-443 de 2011, indicó que “En
materia de financiación de campañas electorales el acto legislativo [01 de
2009, artículo 3°] realizó distintas y trascendentales modificaciones
respecto del sistema previsto con anterioridad. En primer lugar se eliminó la
exclusividad del mecanismo de reposición de votos como medio de financiación
estatal; y, como segundo gran punto, la disposición constitucional creó la
posibilidad de entregar a los candidatos, a manera de anticipo de la
financiación estatal proveniente de la reposición de votos, parte de los fondos
públicos destinados a la financiación de campañas electorales, dinero que,
obviamente, se recibirá con anterioridad a la realización de la elección. De
esta forma se consagró, esta vez como regla general, la obligación por
parte del Estado de concurrir en la financiación de las campañas electorales
con antelación al certamen electoral.”
[284] Ver, sentencia C-490 de 2011.
[285] “Por la cual se adoptan reglas de organización y
funcionamiento de los partidos y movimientos políticos, de los procesos
electorales y se dictan otras disposiciones”.
[286] Ver, sentencias C-089 de 1994, C-145 de 1994 y C-1153
de 2005.
[287] En la sentencia C-1153 de 2005, con ocasión del
estudio del proyecto de ley de garantías para la elección de Presidente de la
República, la Corte reiteró que “el rol que el Estado debe desempeñar a
través de la financiación de las organizaciones políticas y de las campañas
electorales es fundamental para el fortalecimiento de la democracia, e hizo
énfasis en los múltiples riesgos de la creciente financiación privada de los
partidos y movimientos políticos que justifica la necesidad de financiación
estatal.”
[288] Ver, sentencia C-490 de 2011.
[289] En la  Sentencia C-523 de 2005, con ocasión del
análisis constitucional del Decreto 2207 de 2003, en virtud del cual se
regulaba la financiación de las campañas electorales en los departamentos,
municipios y distritos, de acuerdo con lo ordenado en el Acto Legislativo 01 de
2003, la Corte indicó que “la financiación de las campañas electorales era
un aspecto central del funcionamiento y régimen de los partidos y movimientos
políticos y que, por tanto, era una materia sometida a reserva de ley
estatutaria, las cuales deben ser revisadas de manera previa, integral y
oficiosa por parte de la Corte Constitucional.”
[290] Constitución Política, art. 151, literal c,
prescribe: “Mediante las leyes estatutarias, el Congreso de la República
regulará las siguientes materias: (…) c. Organización y régimen de los
partidos y movimientos políticos; estatuto de la oposición y funciones
electorales; (…)”.
[291] En concreto, este Tribunal en la sentencia C-490 de
2011, señaló: “La jurisprudencia constitucional ha resaltado la enorme
relevancia de la financiación con recursos públicos de los partidos y
movimientos políticos, así como de las campañas electorales, y por ello ha
reiterado que este tema debe ser necesariamente objeto de regulación
estatutaria.”
[292] En punto a la importancia que para la implementación
de la democracia tiene la financiación estatal de los partidos y movimientos
políticos, y de las campañas electorales, la Corte en la sentencia C-490 de
2011, reafirmó que: “en su función de regular el tema de la financiación de
las organizaciones políticas y de las campañas electorales, el legislador no
puede desconocer (i) la necesidad de regular mediante ley estatutaria este tema;
(ii) la necesidad de determinar las fuentes lícitas de financiación privada; y
(iii) la necesaria consagración y regulación de la financiación estatal parcial
a las organizaciones políticas y campañas electorales. Lo anterior, por cuanto
al existir un expreso mandato constitucional a este respecto, el legislador no
puede consagrar disposiciones que la desconozcan, lo cual atentaría contra uno
de los elementos y requisitos  fundamentales de una democracia constitucional.”(Negrilla
fuera del original).
[293] Ver, sentencia C-490 de 2011.
[294] A este respecto, en la sentencia C-089 de 1994, la
Corte manifestó: “La libertad organizativa interna que la Constitución reconoce
a los partidos y movimientos, reafirma la apertura del sistema político en su
mismo origen: "En ningún caso podrá la ley establecer exigencias en
relación con la organización interna de los partidos y movimientos
políticos" (CP art. 108). El destino de los ingresos del partido,
incluidos los provenientes del apoyo estatal, es un asunto que está gobernado
por el principio de libertad interna. La gestión de las finanzas de una
organización política está íntimamente ligada a su estrategia y plan de acción
y mal puede, por ende, condicionarse desde afuera. Si el Estado ha
decidido, por las razones expuestas, apoyar financieramente la actividad
política, ello ha obedecido a los motivos expresados, que son ajenos a un
propósito soterrado suyo de controlar el sentido de una variable propia de su
manejo interno. Así parezcan a primera vista plausibles los derroteros de gasto
que traza la norma, lo cierto es que interviene el Estado en una órbita que le
está vedada por la Carta Política” (Negrilla fuera del original)
[295] Ver, sentencia C-490 de 2011.
[296] Ver, entre muchas otras, sentencia C-093 de 2011,
C-673 de 2011 y C-104 de 2016.
[297] La Constitución Política de 1991 consagra diversas
garantías asociadas a la oposición, entre las cuales, se encuentran: (i) los
mecanismos de democracia directa como el cabildo abierto, referendo,
plebiscito, iniciativa legislativa, consultar popular; (ii) regulación
constitucional de los partidos y movimientos políticos; (iii) reconocimiento de
las garantías a fundar, organizar y desarrollar partidos y movimientos
políticos; (iv) libertad de afiliación a las organizaciones mencionadas; (v)
derecho de las organizaciones sociales a manifestarse y a participar en eventos
políticos; (vi) regulación del estatuto de oposición; (vii) financiación
mixta de las campañas electorales y del funcionamiento de los partidos y
movimientos políticos; (viii) representación proporcionales mediante el sistema
de cuociente electoral, entre muchos otros.
[298] Con posterioridad a la Carta Política de 1991, por
iniciativa legislativa, en su mayoría, y del gobierno de turno, fueron
presentados, entre 1992 y 2011, doce (12) proyectos de ley con el fin de
reglamentar el Estatuto de Oposición. El primero, proyecto de Ley 44 de 1992
(Gaceta No.57/92), presentado por Manuel Cepeda Vargas y otros, y el último de
ellos, proyecto de ley – de 2011 (No radicado), realizado por el entonces
Ministro del Interior, German Vargas Lleras.
[299] Ley 1475 de 2011, art. 17, prescribe: “De la
financiación estatal de los partidos y movimientos políticos. El Estado
concurrirá a la financiación del funcionamiento permanente de los partidos y
movimientos políticos con personería jurídica, por conducto del Fondo Nacional
de Financiación Política, de conformidad con las siguientes reglas de
distribución de la correspondiente apropiación presupuestal: 1. El diez por
ciento (10%) se distribuirá por partes iguales entre todos los partidos o
movimientos políticos con personería jurídica. 2. El quince por ciento (15%) se
distribuirá por partes iguales entre los partidos o movimientos políticos que
hayan obtenido el 3% o más del total de votos emitidos válidamente en el
territorio nacional en la última elección de Senado de la República o de Cámara
de Representantes. 3. El cuarenta por ciento (40%) se distribuirá por partes
iguales entre todos los partidos o movimientos en proporción al número de
curules obtenidas en la última elección del Congreso de la República. 4. El
quince por ciento (15%) se distribuirá por partes iguales entre todos los
partidos o movimientos políticos en proporción al número de curules obtenidas
en la última elección de Concejos Municipales. 5. El diez por ciento (10%), se
distribuirá por partes iguales entre todos los partidos o movimientos políticos
en proporción al número de curules obtenidas en la última elección de Asambleas
Departamentales. 6. El cinco por ciento (5%), se distribuirá por partes iguales
entre todos los partidos o movimientos políticos en proporción al número de
mujeres elegidas en las corporaciones públicas. 7. El cinco por ciento (5%), se
distribuirá por partes iguales entre todos los partidos o movimientos políticos
en proporción al número de jóvenes elegidos en las corporaciones públicas.”
[300] Ver, sentencia C-1153 de 2005.
[301] Al respecto, la sentencia C-1153 de 2005 señaló que “[l]a
Corte no considera que la reserva de estos espacios quebrante los derechos de
los concesionarios, pues, amén de que la facultad general de gestión y
administración del espectro está reservada al Estado, la finalidad que inspira
las transmisiones políticas se encamina a la satisfacción del interés general.
A lo anterior se suma que la Corte Constitucional no considera desproporcionada
la provisión de los espacios asignados a las campañas políticas, ya que, además
de que dicha transmisión no es permanente, sino que se restringe al espacio
total de un mes - entre los 60 y los 8 días anteriores a las elecciones -, la
misma ocupa pocos minutos de los horarios privilegiados, triple A y mayor
audiencia en radio”.
[302] Ver, Gaceta del Congreso No. 32, Pág. 10 y
11.
[303] Ver, Gaceta del Congreso No. 32, Pág. 11.
[304] Ver, sentencia
C-350 de 1997.
[305] En ese sentido, la Corte en sentencia T-181 de 2014,
manifestó: “(…) el artículo 74 de la Carta Política establece que todas las
personas tienen derecho a acceder a los documentos públicos, al mismo tiempo
que advierte que pueden existir restricciones a ese derecho de acceso a la
información en los casos que establezca la ley. Esta prerrogativa permite la
satisfacción de los principios a la transparencia y publicidad de la gestión
pública, los cuales deben imperar en un ordenamiento constitucional y
democrático, para combatir y eliminar los actos de corrupción derivados del
abuso del poder y la malversación de los recursos públicos.”
[306] Ver, sentencia T-558 de 2012.
[307] Comisión Interamericana de Derechos Humanos, Informe del
año 2001 de la Relatoría de la CIDH para la Libertad de Expresión, Capítulo
III, párrafo 14, citada en la sentencia C-872 de 2003. Se incluye su cita
exclusivamente para fines de interpretación, no se entiende que dicho informe
haga parte del bloque de constitucionalidad en sentido estricto.
[308] En sentencia C-542 de 2016, con relación a los
derechos a la honra (art. 21 CP) y al buen nombre de las personas jurídicas, la
Corte señaló: “[e]l
núcleo esencial del artículo 15 permite también proteger a las personas
jurídicas, ante la difamación que le produzcan expresiones ofensivas e
injuriosas. Es la protección del denominado "Good Will" en el derecho
anglosajón, que es el derecho al buen nombre de una persona jurídica y que
puede ser estimado pecuniariamente. Esta ha sido la interpretación que la
doctrina constitucional contemporánea le ha dado al término "buen
nombre" y que fue recogida por el Tribunal Constitucional Español en
Sentencia 137 de 1.985, en el caso Derivados de Hojalata S.A. (…) La
Constitución reconoce y garantiza la honra de "todas" las
personas, sin excepción alguna. El artículo 13 de la Constitución consagra
expresamente el derecho a la igualdad ante la ley, vedando cualquier
discriminación. La dignidad de la persona es el soporte y fundamento de dicha
igualdad”.
[309] Respecto a la derogatoria del artículo 35 de la Ley
130 de 1994, ver análisis material de la Corte al artículo 33 del PLEEO en la
presente sentencia.
[310] En esa sentencia se resolvió la acción de tutela
presentada por representantes de varias organizaciones no gubernamentales de
derechos humanos contra el entonces Presidente de la República, al considerar
que en algunos discursos, uno de los cuales fue transmitido por los canales de
televisión nacionales, las había vinculado con grupos al margen de la ley. A su
juicio, esta afirmación falsa había vulnerado su derecho a la honra y al buen
nombre y había puesto en peligro su integridad física y su vida.
[311] En esta sentencia se estudió una acción de tutela
interpuesta por dos personas pertenecientes al comité promotor de la
revocatoria del mandato del Alcalde de Fusagasugá debido a que, en espacios
radiales y televisivos de tipo oficial, este había afirmado que su iniciativa
de revocatoria se debía a una venganza porque no les había querido otorgar
dineros del presupuesto local para sus intereses personales. En opinión de los
actores, estas declaraciones, al ser falsas, habían vulnerado sus derechos a la
honra y al buen nombre.
[312] En esta sentencia se estudió la acción de tutela
interpuesta por 1280 mujeres contra el entonces el Procurador General de la
Nación y dos Procuradoras Delegadas, argumentando que estos funcionarios habían
emitido de manera continua y sistemática una serie de pronunciamientos que
incluyen información inexacta o tergiversada, relacionada con los derechos
reproductivos de las mujeres colombianas. Agregaron que esa información falsa y
tergiversada generaba confusión y desinformación generalizada.
[313] El ejercicio del derecho a la información implica el
respeto de los principios de veracidad e imparcialidad. Ver, T-357 de
2015, entre otras.
[314] Ver, sentencia T-263 de 2010.
[315] Ver, Constitución Política, Preámbulo. Al respecto la
sentencia C-1017 de 2012 determinó que “De lo expuesto se concluye
que el modelo democrático participativo tiene una clara línea de acción
que se enfoca en asegurar la participación de los ciudadanos en la toma de
decisiones, con un alcance transversal, universal y expansivo. En materia
política, este principio no se concentra exclusivamente en el acto de
elección de representantes, ya que incluye el reconocimiento de los mecanismos
de participación previstos por el Constituyente y aquellos que en virtud del
desarrollo de la libertad de configuración normativa disponga el legislador. En
todo caso, como ya se dijo, la participación democrática en el plano político
no es absoluta, pues la misma se encuentra sometida a las limitaciones que en
términos de razonabilidad se establezcan en la ley, acorde con los mandatos
previstos en la Constitución”.
[316] Ver, sentencia C-438 de 2017.
[317] Ley 1757 de 2015, artículo 48-59.
[318] Ley 1757 de 2015, artículos 60-72.
[319] Ver, sentencia C-150 de 2015.
[320] Ibíd.
[321] Ibíd. Adicionalmente, según el artículo 209 de la
Constitución “[l]a función administrativa está al servicio de los intereses
generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad,
moralidad, eficacia, economía, celeridad, moralidad, eficacia, economía,
celeridad, imparcialidad y publicidad (…)”.
[322] Ley 1757 de 2015. Artículo 57. Respuesta a los informes de
rendición de cuentas. El
Congreso de la República tendrá un mes de plazo para evaluar, dictaminar y
responder a los informes anuales de rendición de cuentas que presente el
gobierno a través de sus ministerios. Las mesas directivas de las cámaras
confiarán su estudio a las respectivas comisiones constitucionales o legales, o
a una comisión accidental.
Parágrafo. Los concejos municipales y
distritales, las asambleas departamentales y las Juntas Administradoras
Locales, también tendrán un mes de plazo para evaluar, dictaminar y responder a
los informes anuales de rendición de cuentas que presenten los alcaldes
municipales, distritales, locales y los gobernadores al respectivo cuerpo
colegiado que le corresponda la evaluación.
[323] Ver, sentencia C-150 de 2015.
[324] Ley 1757 de 2015. Artículo 60.
[325] Ver, sentencia C-150 de 2015.
[326] Ley 1757 de 2015. Artículo 61.
[327] Ver, sentencia C-150 de 2015.
[328] Ley 1757 de 2015. Artículo 64. Objetivos del Control Social. Son objetivos del control social de la
gestión pública y sus resultados: a) Fortalecer la cultura de lo público en el
ciudadano; b) Contribuir a mejorar la gestión pública desde el punto de vista de
su eficiencia, su eficacia y su transparencia; c) Prevenir los riesgos y
los hechos de corrupción en la gestión pública, en particular los relacionados
con el manejo de los recursos públicos; d) Fortalecer la participación
ciudadana para que esta contribuya a que las autoridades hagan un manejo
transparente y eficiente de los asuntos públicos; e) Apoyar y complementar la
labor de los organismos de control en la realización de sus funciones legales y
constitucionales; f) Propender por el cumplimiento de los principios
constitucionales que rigen la función pública; g) Promover el liderazgo y la
participación con miras a democratizar la gestión pública; h) Poner en
evidencia las fallas en la gestión pública por parte de agentes estatales y no
estatales, y formular propuestas para mejorarla; i) Contribuir a la garantía y
al restablecimiento de los derechos sociales, económicos y culturales”.
(subrayado fuera del texto original).
[329] Ver, sentencia C-150 de 2015, reiterado en la
sentencia C-438 de 2017.
[330] Ley 5 de 1992. ARTÍCULO
6o. CLASES DE FUNCIONES DEL CONGRESO. El Congreso de la República
cumple:
1. Función constituyente, para reformar la
Constitución Política mediante actos legislativos.
2. Función legislativa, para elaborar, interpretar,
reformar y derogar las leyes y códigos en todos los ramos de la legislación.
3. Función de control político, para requerir y
emplazar a los Ministros del Despacho y demás autoridades y conocer de
las acusaciones que se formulen contra altos funcionarios del Estado. La
moción de censura y la moción de observaciones pueden ser algunas de las
conclusiones de la responsabilidad política.
4. Función judicial, para juzgar excepcionalmente a
los altos funcionarios del Estado por responsabilidad política.
5. Función electoral, para elegir Contralor General de
la República, Procurador General de la Nación, Magistrados de la Corte
Constitucional y de la Corte Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior
de la Judicatura, Defensor del Pueblo, Vicepresidente de la República, cuando hay
falta absoluta, y Designado a la Presidencia en el período 1992 -1994.
6. Función administrativa, para establecer la
organización y funcionamiento del Congreso Pleno, el Senado y la Cámara de
Representantes.
7. Función de control público, para emplazar a
cualquier persona, natural o jurídica, a efecto de que rindan declaraciones,
orales o escritas, sobre hechos relacionados con las indagaciones que la
Comisión adelante.
8. Función de protocolo, para recibir a Jefes de
Estado o de Gobierno de otras naciones.
[331] Al respecto ver: Corte Constitucional sentencia C-432
de 2017.
[332] Ver, Auto 330 de 2008 y sentencia C-540 de 2012.
[333] Ver, Auto 330 de 2008.
[334] Ibíd.
[335] Ver, Auto 543 de 2016. Vale la pena aclarar que el
control político opera en la órbita nacional, en la medida en que la propia
Constitución también autoriza expresiones de control político en las entidades
territoriales, conforme se deriva de lo previsto en el artículo 299 de la
Carta, relacionado con la función de las asambleas departamentales frente a la
administración departamental y 312 Superior, que se refiere a la actuación del
consejo municipal sobre la administración del municipio.
[336] Ver, Auto 543 de 2016.
[337] Ver, Auto 140 de 2016.
[338] Ver, Auto 149 de 2009.
[339] Ver, sentencia C-432 de 2017.
[340] Ver, Auto 546 de 2016.
[341] Consejo de Estado, Corte de Consulta y Servicio
Civil. Sentencia del 25 de julio de 1994. Rad. Núm. 615.
[342] Arts. 233 a 235 de la Ley 5ª de 1992. El
artículo 233, al referirse a la citación de funcionarios, establece que “[l]as Cámaras podrán, para la discusión de
proyectos de ley o para el estudio de asuntos relacionados con sus funciones,
requerir la asistencia de los Ministros. Las Comisiones Permanentes podrán,
además, solicitar la presencia de los Viceministros, los Directores de Departamentos
Administrativos, el Gerente del Banco de la República, los Presidentes,
Directores o Gerentes de las entidades descentralizadas del orden nacional y la
de otros funcionarios de la Rama Ejecutiva del Poder Público”.
[343] Arts. 236 ibídem.
[344] Arts. 237 a 243 ibídem.
[345] Arts. 244 a 248 ibídem.
[346] Arts. 249 a 252 ibídem.
[347] Ver, Auto 140 de 2016.
[348] En efecto, este tipo de fórmulas buscan profundizar
el pluralismo político, caracterizado así en la sentencia C-490 de 2011: “En
contraposición con la Constitución de 1886 que circunscribía el ejercicio de la
actividad política de los ciudadanos al sufragio universal y libre, la
democracia constitucional contemporánea prevé un cambio cualitativo sobre este
tópico, que (i) amplía las modalidades de participación democrática en
instancias que van más allá que la elección representativa; y (ii) supera la
concepción individualista, a través de la previsión de fórmulas que reconocen
el pluralismo político, entendido como la necesidad de incorporar al debate
democrático las diferentes tendencias ideológicas existentes en la sociedad, al
igual que las distintas vertientes de identidad social y comunitaria, entre
ellas las derivadas de perspectivas de género, minorías étnicas, juventudes,
etc. “
[349] Gaceta del Congreso No. 32, primero (1º) de febrero
de 2017, página 7.
[350] Toda vez que la Ley 3ª de 1992 es una ley ordinaria,
su modificación por la vía de una ley estatuaria no plantea problemas
constitucionales, en consonancia con lo señalado por esta Corte en la sentencia
C-540 de 2012: “La Corte considera que al proyecto de ley podía introducirse
disposiciones ordinarias y orgánicas, sin que ello lo hiciera inconstitucional.
Según se ha explicado en una ley estatutaria puede introducirse un asunto
propio de una ley ordinaria atendiendo que el trámite de ésta resulta menos
riguroso que el exigido para la aprobación de una ley estatutaria, como es la
importancia de la materia (regulación de derechos y deberes fundamentales y los
procedimientos y recursos para su protección), el procedimiento establecido
para su aprobación (exige la mayoría absoluta de los miembros del Congreso y
deberá efectuarse dentro de una sola legislatura), además de la revisión previa
por la Corte Constitucional (arts. 152 y 153 superiores)”.
[351] James Alexander Lara Sánchez. Intervención presentada
de forma extemporánea.
[352] Ver cuaderno principal, folios [•].
[353] Ver, sentencias C-114 y 115 de 2017.
[354] La jurisprudencia sobre el principio de igualdad es
muy amplia. Es posible sostener, sin embargo, que las herramientas jurídico
conceptuales para evaluar una posible infracción al principio/derecho a la
igualdad se encuentra unificada desde las sentencias C-093 de 2001 y C-673 de
2001, en las cuales la Corte incorporó el concepto del test integrado de
igualdad. Otras sentencias en las que se incorporaron paulatinamente los
criterios de evaluación de posibles violaciones al derecho a la igualdad son
C-063 de 1997 y C-588 de 2009 sobre la igualdad de oportunidades en el acceso a
la función pública, C-372 de 2011 sobre la aplicación del principio de
progresividad en el acceso a los mecanismos de protección judicial, T-703 de
2008 y T-110 de 2010, (y especialmente en el segundo de esos fallos) en las que
se estudió la constitucionalidad de los cupos para minorías étnicas en universidades
públicas. En la sentencia  C-714 de 2002, así como las tempranas sentencias
C-494 de 1992  y C-040 de 1993.
[355] Ver, entre otros, los artículos 1.1 y 24 de la
Convención Americana sobre Derechos Humanos y el 26 del Pacto Internacional de
Derechos Civiles y Políticos.
[356] Ver, sentencia C-022 de 1996.
[357] Ver sentencias C-015 de 2014 y C-179 de 2016.
[358] Ver sentencia C-741 de 2003.
[359] Ver al respecto el
precursor artículo de Tussman & tenBroek, “The Equal Protection ot the
Laws”, 37 Calif.L.Rev. 341 (1949).
[360] Ver sentencia C-093 de 2001.
[361] Ver, entre muchas otras, sentencia C-093 de 2011,
C-673 de 2011 y C-104 de 2016.
[362] Ver, entre otras, sentencias C-114 y C-115, ambas de
2017.
[363] Ver, sentencia C-1212 de 2001.
[364] Ver, sentencias C-194 de 1995 y C-490 de 2011.
[365] Ver, sentencia C-490 de 2011.
[366] Aunque la Corte en precedencia se pronunció sobre los
distintos grados de intensidad que admite el juicio de igualdad sobre
determinada medida, estos grados también se aplican tratándose del análisis de
otros derechos fundamentales, como lo es el derecho político de acceder a los
cargos públicos, incluyendo los de elección popular, previsto en el artículo 40
de la Constitución.
[367] En este sentido señaló esta Corte en la sentencia
C-875 de 2011 “El legislador tiene una amplia discrecionalidad en la
regulación de los procedimientos tanto judiciales como administrativos,
discrecionalidad que como todos los actos del poder estatal encuentra su límite
en la Constitución. En  la sentencia C-204 de 2003, sobre este punto se indicó:
“… esa discrecionalidad para determinar normativamente acerca de una vía, forma
o actuación procesal o administrativa no es absoluta; es decir, debe
ejercitarse dentro del respeto a valores fundantes de nuestra organización
política y jurídica, tales como, la justicia, la igualdad y un orden justo
(Preámbulo) y de derechos fundamentales de las personas como el debido proceso,
defensa y acceso a la administración de justicia (C.P., arts. 13, 29 y 229).
Igualmente, debe hacer vigente el principio de la primacía del derecho
sustancial sobre las formas (C.P., art. 228) y proyectarse en armonía con la
finalidad propuesta, como es la de realizar objetiva, razonable y oportunamente
el derecho sustancial en controversia o definición; de lo contrario, la configuración
legal se tornaría arbitraria. ‘…Así las cosas, la violación del debido proceso
ocurriría no sólo bajo el presupuesto de la omisión de la respectiva regla
procesal o de la ineficacia de la misma para alcanzar el propósito para el cual
fue diseñada, sino especialmente en el evento de que ésta aparezca excesiva y
desproporcionada frente al resultado que se pretende obtener con su
utilización.’ Igualmente, en sentencia C-314 de 2002 se precisó que la potestad
de configuración del legislador es una competencia constitucional que debe
ejercerse dentro de los límites impuestos por la Carta Política, la cual debe
estar justificada en un principio de razón suficiente, en donde si la decisión
del legislador resulta arbitraria debe ser retirada del ordenamiento jurídico.
Uno de esos límites es precisamente no hacer nugatorios derechos fundamentales
como el debido proceso o el de defensa. En esa misma línea, en la  sentencia
C-662 de 2004, se adujo que ‘al juez constitucional le corresponde garantizar
al máximo la libertad de configuración que tiene el legislador; libertad, que
sin embargo, no puede ser absoluta ni arbitraria, sino que debe desarrollarse
conforme a los límites que impone la misma Carta’”
[368] Debe recordarse que esta Corte en la sentencia C-490
de 2011, reconoció la competencia del Consejo Nacional Electoral para imponer
sanciones a los partidos políticos, al encontrarse esta competencia consagrada
en el artículo 265 de la Constitución, y ser desarrollada por el legislador
estatutario. En este sentido señaló la Corte Constitucional: “Son los
órganos de control de los partidos y movimientos políticos los competentes para
la imposición de sanciones, precedida, eso sí, de las garantías propias del
derecho al debido proceso, correspondiéndole, por la adscripción de competencia
que le hace el legislador estatutario, al Consejo Nacional Electoral CNE
la resolución de la impugnación de las sanciones impuestas por los
órganos de control de partidos y movimientos políticos, función ésta que se
inserta en la cláusula general prevista en el artículo 265 C.P., cuando le
confiere a este organismo la función de ejercer la regulación, inspección,
vigilancia y control de la actividad electoral de los partidos y movimientos
políticos y, como corolario de esa competencia, velar por el cumplimiento de
las normas sobre dichos colectivos, junto con las demás funciones que le
confiera la ley. No puede perderse de vista que la resolución de controversias
que el legislador estatutario confiere al Consejo Nacional Electoral CNE esta a
su vez sometida al escrutinio judicial, en razón a que las decisiones de este
organismos son susceptibles de ser demandadas ante la jurisdicción de lo
contencioso administrativo”.
[369] Al respecto, ha señalado esta Corte “En cuanto al
principio de celeridad, la jurisprudencia de esta Corte ha sostenido que éste
implica para los funcionarios públicos el objetivo de otorgar agilidad al
cumplimiento de sus tareas, funciones y obligaciones públicas, hasta que logren
alcanzar sus deberes básicos con la mayor prontitud, y que de esta manera su
gestión se preste oportunamente cubriendo las necesidades y solicitudes de los
destinatarios y usuarios, esto es, de la comunidad en general. Igualmente ha
señalado esta Corporación, que este principio tiene su fundamento en el
artículo 2º de la Constitución Política, en el cual se señala que las
autoridades de la Nación tienen la obligación de proteger la vida, honra,
bienes, creencias y demás derechos y libertades de los ciudadanos, al igual que
asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los
particulares, lo cual encuentra desarrollo en artículo 209 Superior al declarar
que la función administrativa está al servicio de los intereses generales entre
los que se destaca el de la celeridad en el cumplimiento de las funciones y
obligaciones de la administración pública.”
[370] Constitución Política, artículo 209
[371] Corte Constitucional, sentencia c-490 de 2011
[372] Al respecto el Consejo de Estado ha
adelantado una interpretación y aplicación favorable de éstas con miras a
garantizar de manera eficaz y célere los derechos: “3.5.- Por último,
el Despacho pone de presente el carácter decididamente autónomo de
la tutela cautelar a través de las denominadas “medidas cautelares de
urgencia”, establecidas en el artículo 234 del Código y con las que
se procura la adopción de una medida provisional de manera inmediata, en
donde – dada la situación de inminente riesgo de afectación de los
derechos del interesado – se prescinde del trámite de notificación
a la contraparte y puede ordenarse la misma, inclusive, de manera previa a la
notificación del auto admisorio de la demanda (conforme al artículo
229 del Código).
Esta disposición constituye una
protección reforzada al derecho convencional de toda persona de contar
con un recurso judicial efectivo en caso de graves violaciones de derechos
humanos dejando la medida de ser accesoria y subordinada al proceso contencioso
administrativo principal y adquiriendo unas características y
particularidades diferenciadas, pues en sí misma constituye, a la luz del
procedimiento contencioso, un recurso judicial sui generis de urgencia para la
protección de los derechos de los asociados. Es en estos términos,
como una medida autónoma garante de los Derechos Humanos, que se debe
interpretar y aplicar, por parte de los Jueces Administrativos, la tutela
cautelar de urgencia
[…]
Con base en la anterior jurisprudencia,
cabe comprender y reconocer a la institución cautelar como un
procedimiento autónomo al proceso contencioso administrativo, de
ahí, entonces, que se conciba como una garantía efectiva y material
del acceso a la administración de justicia. Conforme a ello, para la
procedencia de las medidas cautelares debe tenerse en cuenta presupuestos
constitucionales, convencionales y legales, lo que lleva a decir que al Juez
Administrativo le corresponde remover los obstáculos eminentemente
formales que llegaren a impedir la adopción de estas medidas en los casos
en que exista una seria y verdadera amenaza de vulneración de derechos,
bienes o intereses jurídicos. Este argumento encuentra mayor peso,
aún, en el caso de las denominadas medidas cautelares de urgencia, las
cuales, conforme a la lectura dada por la Sala Plena, así como por la
finalidad que están llamadas a satisfacer, implica que se concreten como
verdaderas medidas preliminares cautelares de eficacia inmediata para la
protección de los derechos” Consejo de Estado, Corte de lo Contencioso Administrativo, Sección
Tercera, Subsección C, Radicación: 11001-03-26-000-2015-00174-00 (55953),
veintiséis (269 de febrero de 2016, ver también Consejo de Estado, Sala Plena
de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 5 de marzo de 2014, exp.
2013-06871.
[373] Ver, sentencia C-1212 de 2001.
[374] Ver, sentencia C-431 de 1997.
[375] “6. Velar por el cumplimiento de las
normas sobre Partidos y Movimientos Políticos y de las disposiciones sobre
publicidad y encuestas de opinión política; por los derechos de la oposición y
de las minorías, y por el desarrollo de los procesos electorales en condiciones
de plenas garantías”.
[376] Ver, sentencia C-089 de 1994
[377] Ver, entre otras, sentencia C-160 de 2017.
[378] Ver, sentencias C-691 de 2003, C-097 de 2003, C-503
de 2001, C-1493 de 2000.
[379] La Corte ha aclarado que “Aun cuando en todas las
ediciones de la Carta de l991 aparece citado este numeral 20 del artículo 150,
que se refiere a "crear los servicios administrativos y técnicos de las
Cámaras",  todo parece indicar que se trata de un error de codificación y
que el constituyente quiso señalar como excluidas de las facultades
extraordinarias las llamadas "leyes cuadros" o "leyes
marco" de que trata el numeral 19 (…)”.  Corte Constitucional, Sentencia
C-417 de 1992.  Ver también C-097 de 2003, y C-691 de 2003.
[380] Ver también C-119 de 1996
[381] Corte Constitucional, sentencia C-366 de 2012
[382] Ver entre otras, las sentencias C-074 de 1993, C-050
de 1997, C-366 de 2012. C-261 de 2016 y C-253 de 2017
[383] Prevista en los artículos 150 y 114 de la
Constitución Política
[384] Ver, por ejemplo, art. 4.1. de la Convención
Americana sobre Derechos Humanos: “Toda persona tiene derecho a que se
respete su vida. Este derecho estará protegido por la ley y, en general, a
partir del momento de la concepción. Nadie puede ser privado de la vida
arbitrariamente.”
[385] Ver, sentencia C-331 de 2017.
[386] Ibíd.
[387] Ver, sentencia T-511 de 2016.
[388] En cuanto a la seguridad como valor y fin del Estado, la Corte en la
sentencia T-683 de 2005 señaló que se trata de un “valor genérico que permea
toda la Constitución, en tanto que garantía de las condiciones necesarias para
el ejercicio de todos los derechos y libertades fundamentales por parte de las
personas que habitan el territorio nacional. Así, la seguridad constituiría una
de las metas de la Carta Política de 1991, tal y como lo muestran el Preámbulo
y el artículo 2º, en tanto el Constituyente buscó asegurar a los integrantes de
la nación la vida, la convivencia y la paz, entre otros. Por ello, en el
sistema constitucional instaurado en Colombia desde 1991, todas las
instituciones que velan por crear condiciones de seguridad, tienen como
finalidad primordial la de proteger las libertades y derechos de las personas”.
[389] En
la sentencia T-719 de 2003 se dijo, por ejemplo, que “la seguridad aparece
en nuestra Constitución bajo la forma de un derecho colectivo, es decir, un
derecho que asiste en forma general a todos los miembros de la sociedad,
quienes se pueden ver afectados por circunstancias que pongan en riesgo bienes
jurídicos colectivos tan importantes para el conglomerado social como el
patrimonio público, el espacio público, la seguridad y salubridad públicas, la
moral administrativa, el medio ambiente o la libre competencia económica (art.
88, C.P.)”.
[390] El
carácter fundamental del derecho a la seguridad personal, no
tiene su origen en el reconocimiento expreso por parte de la Constitución, sino
que proviene de una interpretación sistemática de los preceptos
constitucionales de la misma (Preámbulo y artículos 2, 12, 17, 18, 28, 34 44,
46 y 73 Superiores) y de los diferentes instrumentos internacionales que
hacen parte del ordenamiento jurídico interno, como son la Convención Americana
sobre Derechos Humanos, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos,
la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre y la Declaración
Universal de los Derechos Humanos. Al respecto ver: Corte Constitucional,
sentencias T-234 de 2012, T- 078 de 2013, T-224 de 2014 y T-511 de 2016.
[391] Ver,
sentencia T-039 de 2016.
[392] Ver, Sentencia T-719 de 2009.
[393] Ver, sentencia T-039 de 2016.
[394]  Ver,
sentencia T-719 de 2003.
[395] Ver, sentencia T-707 de 2015.
[396] Decreto Ley 895 de 2017. Artículo 16.
Seguridad para los miembros de las organizaciones políticas que se declaren en
oposición. En concordancia
con lo establecido en el Estatuto de la Oposición, la Unidad Nacional de
Protección articulará programas de protección y seguridad para los directivos y
miembros de las organizaciones políticas declaradas en oposición.
[397] Ver, sentencia C-555 de 2017.
[398] Constitución Política. Artículo 277.- “El
Procurador General de la Nación, por sí o por medio de sus delegados y agentes,
tendrá las siguientes funciones: 8. Rendir anualmente informe de su gestión al
Congreso”.
[399] Constitución Política. Artículo 282.- “El Defensor
del Pueblo velará por la promoción, el ejercicio y la divulgación de los
derechos humanos, para lo cual ejercerá las siguientes funciones: 7. Rendir
informes al Congreso sobre el cumplimiento de sus funciones”.
[400] Consejo de Estado, Corte de Consulta y Servicio
Civil. Concepto del 25 de julio de 1994. Rad. Núm. 615.
[401] Ver, sentencia C-492 de 1997.
[402] Corte Constitucional, sentencia C-089 de 1994
[403]
Corte Constitucional. Sentencia C-089 de 1994. MP. Eduardo Cifuentes Muñoz. En
esta sentencia la Corte Constitucional adelantó el control previo de
constitucionalidad del proyecto de ley estatutaria “Por la cual se dicta el
Estatuto Básico de los partidos y movimientos políticos, se dictan normas sobre
su financiación y la de las campañas electorales y se dictan otras
disposiciones”. SV. Carlos Gaviria Díaz, Jorge Arango Mejía, José Gregorio
Hernández Galindo, Antonio Barrera Carbonell. SPV. Jorge Arango Mejía, José
Gregorio Hernández Galindo, Eduardo Cifuentes Muñoz, Hernando Herrera Vergara,
Alejandro Martínez Caballero, Vladimiro Naranjo Mesa. AV. Vladimiro Naranjo
Mesa, Fabio Morón Díaz.
[404]
Corte Constitucional. Sentencia C-179 de 2002. MP. Marco Gerardo Monroy Cabra. En
esta sentencia la Corte Constitucional adelantó el control previo de
constitucionalidad del proyecto de ley estatutaria “Por la cual se reforman
las leyes 131 y 134 de 1994, reglamentarias del voto programático”. SPV.
Alfredo Beltrán Sierra, Rodrigo Escobar Gil.
[405]
Corte Constitucional. Sentencia C-955 de 2001. MP. Marco Gerardo Monroy Cabra. En
esta sentencia la Corte Constitucional estudió la constitucionalidad del artículo
1º numeral 5º (parcial) del Decreto 2241 de 1986, el cual señala: “PRINCIPIO
DE PROPORCIONALIDAD. Dentro del marco del sistema del cuociente electoral, las
corporaciones escrutadoras asegurarán la representación proporcional de los
partidos y grupos políticos expresadas en las urnas conforme al artículo
172 de la Constitución Nacional.” (Subrayado fuera del texto).
[406] El
inciso 1º del artículo 263 de la Constitución Política, vigente para el momento
en que se profirió la sentencia C-1081 de 2005, establecía: “Para todos los
procesos de elección popular, los Partidos y Movimientos Políticos presentarán
listas y candidatos únicos, cuyo número de integrantes no podrá exceder el de
curules o cargos a proveer en la respectiva elección”.
[407]
Corte Constitucional. Sentencia C-1081 de 2005. MP. Marco Gerardo Monroy Cabra.
En esta sentencia la Corte estudió la constitucionalidad del “Reglamento 01
de 2003 del Consejo Nacional Electoral, por medio del cual se regula el
artículo 12 del Acto Legislativo 01 de 2003”. El inciso 1º del artículo 1º
de dicho Reglamento establecía: “Para las elecciones territoriales que se
realicen con posterioridad a la vigencia del Acto Legislativo 01 de 2003, los
Partidos y Movimientos Políticos con personería jurídica y los Movimientos
sociales y grupos significativos de ciudadanos, presentarán listas únicas para
Asambleas Departamentales, Concejos Distritales y Municipales y Juntas
Administradoras Locales, cuyo número de integrantes no podrá exceder el de
curules a proveer en la respectiva corporación. En los mismos términos, deberán
presentar candidatos únicos para Gobernadores y Alcaldes Distritales o
Municipales”. SV. Jaime Araújo Rentería, Alfredo Beltrán Sierra, Jaime
Córdoba Triviño, Clara Inés Vargas Hernández. AV. Humberto Antonio Sierra
Porto.
[408]
Ibídem.
[409] Fundamentos jurídicos
203 y 205 de la Sentencia C-018 de 2018.