T-227-17
Sentencia T-227/17
JUSTICIA
AMBIENTAL Y CONTROL AMBIENTAL-Caso en que se evidencia un
inadecuado control ambiental en un relleno sanitario
RELLENO
SANITARIO-Dispositivo de saneamiento ambiental y, a la vez,
generador de impactos susceptibles de derechos fundamentales
RELLENO SANITARIO-Concepto
RELLENO SANITARIO-Impactos
ambientales
JUSTICIA AMBIENTAL-Concepto
RELLENO SANITARIO-Justicia
ambiental en el licenciamiento, construcción y operación
RELLENO SANITARIO-Control ambiental en el
licenciamiento, construcción y operación
El control ambiental ha sido entendido como la inspección, la
vigilancia y la aplicación de las medidas técnicas y legales necesarias para
evitar o disminuir cualquier tipo de afección al ambiente producto de las
actividades humanas o desastres naturales, entendiendo que un impacto se
produce por cualquier alteración en el medio biótico, abiótico o
socioeconómico, ya sea adversa o beneficiosa, total o parcial, siempre que
pueda ser atribuido al desarrollo de una obra, actividad o hecho de la
naturaleza.
LICENCIA AMBIENTAL-Definición
JUSTICIA AMBIENTAL Y CONTROL AMBIENTAL-Jurisprudencia
constitucional
DERECHO A LA SALUD, AL AMBIENTE SANO Y A LA SALUBRIDAD-Vulneración
por Empresa de servicios públicos al exponer a población residente en
inmediaciones de relleno sanitario a sustancias contaminantes
ACCION DE TUTELA PARA LA PROTECCION DEL DERECHO AL DEBIDO PROCESO
ADMINISTRATIVO-Improcedencia por cuanto Corporación Autónoma Regional ha adoptado
una serie de medidas para que se corrijan las contingencias evidenciadas en la
operación de relleno sanitario
DERECHO A LA SALUD, AL AMBIENTE SANO Y A LA SALUBRIDAD-Orden
a empresa de servicios públicos superar
irregularidades en operación de relleno sanitario
Referencia: Expedientes (i) T-4836791 y (ii) T-4917401
(Acumulados).
Acciones de tutela interpuestas por (i) Rafael
Leonardo Granados Cárdenas y (ii) Oswaldo López Prada contra la Corporación
Autónoma Regional de Santander y otros.
Magistrado Ponente:
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Bogotá, D.C., veinte (20) de abril de dos mil diecisiete (2017)
La Sala Segunda de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por
los magistrados Alejandro Linares Cantillo, Antonio José Lizarazo Ocampo y Luis
Guillermo Guerrero Pérez, quien la preside, en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
En el proceso de revisión de los fallos de tutela expedidos de
conformidad con el artículo 86 de la Constitución y el Decreto 2591 de 1991
por:
(i) La Sala de Decisión Civil del Tribunal Superior del Distrito
Judicial de Bogotá, el 28 de enero de 2015, y por la Sala de Casación Civil de
la Corte Suprema de Justicia, el 5 de marzo de 2015, dentro del proceso
T-4836791, iniciado por Rafael Leonardo Granados Cárdenas contra el Ministerio
de Ambiente y Desarrollo Sostenible, la Policía Nacional, el Departamento de
Santander, el Municipio de Barrancabermeja, la Corporación Autónoma Regional de
Santander, y la empresa de servicios públicos Rediba S.A., siendo vinculado al trámite
el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
(ii) El Juzgado Segundo Promiscuo de Familia de Barrancabermeja, el 29
de diciembre de 2014, dentro del proceso T-4917401, iniciado por Oswaldo López
Prada contra la empresa de servicios públicos Rediba S.A., la Corporación
Autónoma Regional de Santander y el Municipio de Barrancabermeja, siendo
vinculados al trámite la Procuraduría General de la Nación, la Defensoría del
Pueblo, el Departamento de Santander, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo
Sostenible, la Sociedad Futuro Grupo RSTI S.A.S. E.S.P. y la Autoridad Nacional
de Licencias Ambientales.
I. ANTECEDENTES
1. Hechos
1.1. El 18 de diciembre de 2012, la empresa Rediba S.A.[1], quien presta el
servicio público de aseo en la ciudad de Barrancabermeja, solicitó ante la
Corporación Autónoma Regional de Santander la expedición de una licencia
ambiental para construir y operar un relleno sanitario en el predio
“Yerbabuena” ubicado en la vereda Patio Bonito del mencionado municipio[2].
1.2. Mediante Resolución DGL No. 792 del 5 de septiembre de 2013[3], la Corporación
Autónoma Regional de Santander denegó la licencia ambiental solicitada, al
evidenciar que el predio “Yerbabuena” se traslapaba con el Distrito Regional de
Manejo Integrado del Humedal de San Silvestre, en el cual, de conformidad con
el Decreto 838 de 2005[4],
no está permitida la construcción y operación de lugares de disposición final
de residuos sólidos.
1.3. La empresa Rediba S.A. interpuso recurso de reposición contra
dicho acto administrativo y, durante su trámite, pidió que previo a su
resolución se decidiera sobre la petición de sustracción del predio
“Yerbabuena” del Distrito Regional de Manejo Integrado del Humedal de San
Silvestre interpuesta el 29 de noviembre de 2013[5].
1.4. A través de Auto SGA No. 288 del 26 de mayo de 2014[6], la Corporación Autónoma
Regional de Santander suspendió el trámite del recurso de reposición hasta que
se resolviera la referida solicitud de sustracción.
1.5. Mediante Acuerdo No. 261 del 8 de julio de 2014[7], el Consejo Directivo
de la Corporación Autónoma Regional de Santander accedió a la solicitud de
extraer el predio “Yerbabuena” del Distrito Regional de Manejo Integrado del
Humedal de San Silvestre, argumentando que de conformidad con el artículo 30 del
Decreto 2372 de 2010[8]
y los estudios técnicos ambientales y sociales realizados para el efecto, se
pudo concluir que la sustracción: (i) “no altera la integridad
ecológica del área protegida ni la dinámica natural de cambio de los atributos
que caracterizan su biodiversidad”, toda vez que “el predio evaluado no
contiene especies representativas del DRMI – Humedal San Silvestre (…)” y “en
el área no se identificaron nacimientos o áreas forestales protectoras de
cuerpos de agua (…)”, y que (ii) permite la construcción de una obra
necesaria para prestar el servicio público de aseo que resulta de utilidad
pública e interés general[9].
1.6. Ante la sustracción del predio “Yerbabuena” del Distrito Regional
de Manejo Integrado del Humedal de San Silvestre, a través de la Resolución DGL
No. 1121 del 27 de noviembre de 2014[10],
la Corporación Autónoma Regional de Santander resolvió el recurso de reposición
presentado por la empresa Rediba S.A. en el sentido de revocar la decisión
adoptada el 5 de septiembre de 2013 y, en su lugar, conceder la licencia
ambiental para la construcción y operación del relleno sanitario. En dicho acto
administrativo se establecieron, entre otras, las siguientes obligaciones:
(i) La Empresa de Servicios Públicos Rediba S.A. deberá:
(a) Adoptar las medidas necesarias para ejecutar el
Plan de Manejo Ambiental aprobado, el cual incluye actividades dirigidas a la
protección de la flora, la fauna y el agua, así como programas diseñados para
prevenir, mitigar, corregir y compensar los posibles impactos del proyecto en
la calidad del aire, del paisaje y de vida de los habitantes del sector.
(b) Adelantar las gestiones a que haya lugar con el
fin de garantizar a la comunidad aledaña al relleno sanitario el acceso a los
recursos hídricos para su sostenimiento. Concretamente, se indicó:
“ARTÍCULO NOVENO: De conformidad con la información
reportada en el Estudio de Impacto Ambiental y el Plan de Manejo Ambiental la
Sociedad REDIBA S.A. E.S.P, adelantará las gestiones administrativas a que haya
lugar con el fin de garantizar a las seis viviendas identificadas, y a la
escuela del sector, que la captación del recurso hídrico se efectúe de un
cuerpo de agua en mejores condiciones.”
(c) “Propender porque la mano de obra no calificada
que se requiera en el desarrollo de las actividades, sea contratada en el área
de influencia directa del mismo, es decir de los sectores más próximos al
proyecto; esto con el fin de compensar desde el punto de vista social algunos
de los impactos ocasionados por el desarrollo de las obras”.
(ii) La Corporación Autónoma Regional de Santander tendrá que realizar
visitas al relleno sanitario con el fin de verificar el cumplimiento del Plan
de Manejo Ambiental, así como adoptar las medidas administrativas para
garantizar su cumplimiento.
2. Demandas y pretensiones
2.1. El 12 de diciembre de 2014, Oswaldo López Prada, en su
calidad de Presidente de la Junta de Acción Comunal de la vereda Patio Bonito[11], interpuso acción de
tutela contra la empresa de servicios públicos Rediba S.A., la Corporación
Autónoma Regional de Santander y el Municipio de Barrancabermeja[12].
2.2. A su vez, el 16 de enero de 2015, Rafael Leonardo Granados
Cárdenas, residente en Barrancabermeja y abogado del Comité Pro Defensa de
la Cuenca Hídrica de la Ciénaga de San Silvestre[13], interpuso acción de
tutela contra el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, la Policía
Nacional, el Departamento de Santander, el Municipio de Barrancabermeja, la
Corporación Autónoma Regional de Santander, y la empresa de servicios públicos
Rediba S.A.[14].
2.3. En las referidas acciones de tutela[15], los demandantes
alegaron que consideran vulnerados sus derechos constitucionales individuales y
colectivos, con ocasión del licenciamiento, la construcción y la operación del
relleno sanitario ubicado en la vereda de Patio Bonito. Específicamente, los
actores sostuvieron que:
(i) La Policía Nacional vulneró su derecho a la integridad personal,
toda vez que actuó con abuso de autoridad y uso excesivo de la fuerza durante
las protestas de la comunidad por la construcción del relleno sanitario, en
especial, cuando se pretendía evitar el inicio de la disposición final de
residuos sólidos.
(ii) La Corporación Autónoma Regional de Santander vulneró sus derechos
al debido proceso administrativo, a la igualdad, a la salud y a la vida en
condiciones dignas, ya que:
(a) En el procedimiento de otorgamiento de la licencia
ambiental para la construcción del proyecto de disposición final de residuos
sólidos desconoció la normatividad vigente, puesto que no tuvo en se cuenta: (1)
la certificación del uso del suelo de la zona donde se ubica, (2) las
restricciones existentes debido a la ubicación del predio dentro del Distrito
Regional de Manejo Integrado del Humedal de San Silvestre, (3) la existencia de
otros rellenos sanitarios en el sector, y (4) la distancia entre los cuerpos de
agua, los asentamientos humanos en la zona, la escuela de la comunidad y el
lugar donde se propuso construir el relleno sanitario.
(b) En la licencia ambiental se establecieron medidas
de compensación insuficientes para la comunidad si se tienen en cuenta los
impactos colaterales del proyecto en la calidad de vida de los habitantes de la
zona.
Al respecto, los demandantes señalaron que tales actuaciones de la
autoridad ambiental han permitido que: (a) se altere y perjudique la flora y la
fauna (manatíes, jaguares, pescados, etc.) de los ecosistemas de las ciénagas de
San Silvestre y de El Llanito; y (b) se afecte gravemente el nivel de vida de
quienes habitan el sector, pues el relleno constituye un riesgo para su forma
de vida tradicional, salud e integridad personal, incluida la seguridad de los
más de 30 niños que estudian en una escuela ubicada a 150 metros de la entrada
la obra. Para ilustrar, se indica que en los días calurosos la comunidad
residente debe soportar olores nauseabundos, así como la presencia continua de
animales vectores de enfermedades.
(iii) La empresa de servicios públicos Rediba S.A. no ha cumplido con
las obligaciones establecidas en la licencia ambiental, vulnerando sus derechos
a la salud, al agua, al ambiente sano y a la salubridad pública, en tanto que:
(a) Construyó piscinas de almacenamiento de lixiviados
que no cumplen con los estándares técnicos, por lo que cuando se presentan
fuertes precipitaciones se colmatan y facilitan que el contenido líquido
depositado en ellas discurra a los caños que se encuentran alrededor.
(b) Permite rupturas en las geomembranas utilizadas en
las celdas de disposición, debido al inadecuado manejo de los objetos
cortopunzantes presentes en las basuras recolectadas, así como de la maquinaria
pesada utilizada por la compañía, auspiciando la filtración de lixiviados al
ambiente.
(c) Desconoce los procedimientos para efectuar una
correcta clasificación de basuras y un manejo adecuado de residuos peligrosos.
(d) Rocía lixiviados de las piscinas a los caños
cercanos al relleno mediante motobombas.
(e) Desatiende los planes dirigidos a mitigar los
efectos de las lluvias en el almacenamiento de los lixiviados, pues la basura
permanece descubierta, y cuando se presentan precipitaciones el agua pluvial se
contamina y discurre a los cuerpos de agua de la zona, arrastrando igualmente
basura que se compacta con el lodo de los alrededores.
(f) Realiza talas de árboles de manera indiscriminada,
desconociendo los planes de forestación[16].
(g) No suministra agua potable a la comunidad, y por
el contrario bloquea el acceso a los pozos que utiliza para su consumo,
debiéndose acudir al apoyo de los bomberos del municipio para obtener el
recurso hídrico.
(h) No cumple con las medidas de compensación
establecidas en favor de la comunidad, como lo son la contratación de personal
residente en la zona y ni siquiera efectúa la recolección de las basuras de la
población aledaña.
(i)
Utiliza pólvora para
ahuyentar las aves que se acercan al relleno, generando contaminación auditiva
las 24 horas del día, y poniendo en riesgo de sufrir quemaduras a los
habitantes de la zona, puesto que se disparan voladores hacia las afueras del
predio.
(j) No respeta los límites geográficos establecidos en
la licencia para la operación del relleno, toda vez que una de las piscinas y
parte de la celda principal de disposición están por fuera del área autorizada.
Sobre el particular, los peticionarios advirtieron que las acciones y
omisiones de la empresa de servicios públicos han generado que: (a) se afecten
los depósitos de agua que sirven para el consumo de la comunidad aledaña al
relleno, puesto que los pobladores no cuentan con una red de acueducto y captan
el recurso hídrico a través de mangueras de nacimientos que precisamente se
encuentran en el predio donde se desarrolla el proyecto[17]. Asimismo, los actores
afirmaron que (b) las aguas contaminadas con lixiviado[18] por la compañía
discurren a través de los humedales de la zona a la Ciénaga de San Silvestre, la
cual surte de agua a toda la población de Barrancabermeja.
(iv) La Corporación Autónoma Regional de Santander, el Municipio de
Barrancabermeja, el Departamento de Santander y el Ministerio de Ambiente y
Desarrollo Sostenible han desconocido sus derechos al debido proceso
administrativo y a la moralidad administrativa, ya que a pesar de las múltiples
denuncias sobre las irregularidades en el manejo del relleno sanitario no han
procedido a adoptar las medidas pertinentes para evitar la afectación de sus
prerrogativas fundamentales.
2.4. En relación con la procedencia de los recursos de amparo, los
demandantes explicaron que, si bien el cierre del proyecto de disposición final
de residuos sólidos puede lograrse a través de sendas acciones ante la
jurisdicción de lo contencioso administrativo, el recurso de amparo resulta
viable al tenor de la segunda parte del numeral 3 del artículo 6 del Decreto
2591 de 1991[19].
2.5. Adicionalmente, los demandantes resaltaron que han agotado las
instancias administrativas sin obtener respuesta afirmativa en favor de sus
derechos, en tanto que las solicitudes presentadas ante la administración
pública (municipio, departamento y nación), la Corporación Autónoma Regional de
Santander y los órganos de control (Procuraduría, Fiscalía y Defensoría), no
han derivado en medidas efectivas para salvaguardar sus prerrogativas
afectadas.
2.6. Con base en los anteriores argumentos, los peticionarios
pretendieron que: (i) se protejan sus derechos fundamentales al debido proceso,
a la igualdad, a la salud, al agua, a la integridad personal y a la vida en
condiciones dignas, los cuales se encuentran en conexidad con los intereses
colectivos al medio ambiente, a la moralidad administrativa y a la salubridad
pública; y en consecuencia (ii) se ordene el cierre definitivo del relleno
sanitario en aplicación del principio de precaución y la cesación de cualquier
acto de perturbación a la comunidad residente en el sector de Patio Bonito con
ocasión de la construcción y operación del proyecto[20]. Asimismo, los actores
solicitaron como medida provisional el cierre del lugar de disposición final de
residuos sólidos como se ordenó en un proceso contencioso administrativo en
relación con otro relleno de la zona[21].
3. Admisión, traslado, decreto de medidas
provisionales e inspección judicial
3.1.1. Mediante autos del 12 y del 16 de diciembre de 2014[22], el Juzgado Segundo
Promiscuo de Familia de Barrancabermeja decidió: (i) admitir la acción de
tutela presentada por Oswaldo López Prada; (ii) disponer su traslado a la
empresa de servicios públicos Rediba S.A., a la Corporación Autónoma Regional
de Santander y al Municipio de Barrancabermeja; (iii) vincular al trámite a la
Procuraduría General de la Nación, a la Defensoría del Pueblo, al Departamento
de Santander, al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, a la Sociedad
Futuro Grupo RSTI S.A.S. E.S.P. y a la Autoridad Nacional de Licencias
Ambientales; (iv) decretar como medida provisional la suspensión de la
Resolución DGL 1121 del 27 de noviembre de 2014, así como de las obras
tendientes a la construcción del relleno sanitario; y (v) practicar una
inspección judicial en el predio donde se desarrolla el proyecto de disposición
final de residuos sólidos.
3.1.2. El 19 de diciembre 2014, el mencionado Juzgado de Familia
realizó una inspección judicial al relleno sanitario y a sus zonas aledañas[23], observando que: (i) el
proyecto se desarrolla en una zona de 35 hectáreas cuyo terreno es arcilloso
sin presencia de humedales, de ciénagas, de cuerpos de agua, de arborizaciones
y de animales; (ii) la obra cuenta con los respectivos planes ambientales y
sociales revisados por la Corporación Autónoma Regional de Santander; (iii) se
adoptaron unas medidas de compensación para la población de la zona, dentro de
las que se encuentra la provisión de agua potable, comoquiera que el recurso
hídrico del pozo del que se surte la comunidad no es apto para el consumo
humano; y (iv) la escuela se encuentra a más de 600 metros del lugar de
disposición final de residuos sólidos.
3.2. De otra parte, a través de Auto del 19 de enero de 2015[24], la Sala de Decisión
Civil del Tribunal Superior de Bogotá decidió: (i) admitir la acción de tutela
presentada por Rafael Leonardo Granados Cárdenas; (ii) disponer su traslado al
Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, a la Policía Nacional, al
Departamento de Santander, al Municipio de Barrancabermeja, a la Corporación
Autónoma Regional de Santander y a la empresa de servicios públicos Rediba
S.A.; (iii) vincular al trámite al Tribunal Administrativo de Cundinamarca; y
(iv) no acceder a la medida provisional solicitada por no encontrarse “satisfechos
los presupuestos del artículo 7 del Decreto 2591 de 1991 (…)”.
4. Contestación de las accionadas y vinculadas a los
procesos
4.1. La empresa de servicios públicos Rediba S.A. solicitó
declarar improcedentes los amparos pretendidos[25],
argumentando que los actores pueden acudir ante la jurisdicción de lo
contencioso administrativo y salvaguardar sus derechos, máxime cuando no se
probó la configuración de un perjuicio irremediable y, por el contrario, se
acreditó que:
(i) La operación del relleno sanitario está respaldada por una licencia
ambiental, la cual goza de presunción de legalidad y se fundamentó en una serie
de estudios de impacto en el medio de carácter técnico y especializado, que no
han sido desvirtuados y que le permitieron a la autoridad ambiental concluir
que no se presentará una afectación grave a las fuentes hídricas, a la fauna y
a la flora de la zona, así como estimar que se respetaban los parámetros
establecidos en la legislación para esta clase de proyectos, incluidos el
acatamiento de las disposiciones contenidas en el Decreto 838 de 2005.
(ii) No se presentaron pruebas técnicas con respaldo científico que
permitan asegurar que la construcción y la operación del relleno sanitario está
contaminado el ambiente.
(iii) A pesar de que la jurisdicción contenciosa administrativa
suspendió la construcción de otro relleno sanitario en la zona, dicha decisión
no implica que debe clausurarse el proyecto objeto de la controversia, pues las
condiciones jurídicas y fácticas son diferentes[26].
(iv) La operación del relleno sanitario estará vigilada por la
autoridad ambiental, quien tendrá como parámetro lo dispuesto en la licencia,
en la cual se establecieron los planes de manejo y aprovechamiento forestal,
así como las medidas correspondientes para la reubicación de fauna y demás
exigencias para evitar una afectación grave al medio, incluyendo las acciones compensatorias
en favor de los habitantes del sector como lo es la construcción de un
acueducto en la vereda.
(v) La sustracción del área donde se ubica el relleno sanitario del
Distrito de Manejo Integrado Humedal San Silvestre se basó en estudios de
peritos expertos que no pueden ponerse en duda por meras afirmaciones sin
sustento científico.
(vi) El proyecto de disposición final de residuos es acorde con los
planes de ordenamiento territorial y de gestión integral de residuos sólidos de
Barrancabermeja, como lo estimó la Corporación Autónoma Regional de Santander
al examinar la solicitud de licencia ambiental presentada para proceder a la
construcción del relleno sanitario[27].
(vii) Según la medición efectuada por un topógrafo, la distancia entre “la
escuela el zarzal y la primera celda de disposición en el predio patio bonito
es de 525 metros lineales”[28],
por lo que no se desconoce la normatividad que regula esta clase de proyectos.
4.2. La Corporación Autónoma Regional de Santander pidió que se
denieguen las protecciones deprecadas[29],
porque las presuntas vulneraciones alegadas carecen de sustento probatorio y
corresponden a meras inferencias de los accionantes, en tanto que:
(i) La licencia ambiental otorgada para la construcción del relleno
sanitario se apoyó en estudios técnicos y conceptos de expertos que permitieron
establecer el impacto ambiental del proyecto, así como determinar que no
hubiera un desequilibrio ecológico o un aprovechamiento irracional de los
recursos naturales. En efecto, se tuvieron en cuenta los dictámenes de peritos
especializados que permitieron concluir que:
(a) No se afectaban fuentes hídricas, puesto que: (1)
en los predios del proyecto no existen aguas subterráneas y los pozos de agua
son temporales de tipo aluvial, y (2) los cuerpos acuíferos más cercanos al
predio (caños Las Pavas y El Salado, afluentes de la quebrada El Zarzal) se
encuentran a más de un kilómetro.
(b) No se produce una afectación grave a la población,
ya que: (1) el asentamiento urbano más cercano se encuentra a 15 kilómetros, y
(2) la ubicación de las celdas de disposición final en relación con la
dirección del viento no permite que los olores de los residuos incomoden a los
pobladores rurales vecinos al predio del relleno, más aún si se tiene en cuenta
que se dispusieron medidas de compensación para ellos y la edificación de una
cerca viva para evitar la contaminación visual[30].
(ii) La sustracción del predio donde se ubica el relleno del Distrito
de Manejo Integrado Humedal San Silvestre se efectuó de conformidad con lo
dispuesto en el artículo 30 del Decreto 2373 de 2010, por lo que no puede
predicarse irregularidad legal alguna sobre dicha operación administrativa.
(iii) La autorización para construir el relleno sanitario no desconoció
la autonomía del Municipio de Barrancabermeja de disponer la organización y
sectorización de su territorio, toda vez que desde el año 2006 se adelantaron
una serie de actuaciones administrativas conjuntas con el ente territorial
dirigidas a establecer el lugar de disposición final de los residuos sólidos
ante el inminente colapso del relleno La Esmeralda. En concreto:
(a) En el año 2006 se expidió el “Plan de Gestión
Integral de Residuos Sólidos”, en el cual se indicó que debía concretarse un
programa enfocado a establecer el lugar donde se podía construir el nuevo relleno
sanitario.
(b) En el año 2010, producto del referido programa, el
Secretario de Ambiente del municipio “seleccionó el polígono 100 como el más
favorable para la construcción del relleno sanitario”, zona en la que se
ubica el proyecto de disposición de residuos sólidos ahora reprochado.
(iv) Las actuaciones desplegadas por la Policía Nacional para mantener
el orden en la zona son propias de su función constitucional, y buscan
garantizar las prerrogativas de los habitantes de Barrancabermeja, quienes se
encontraban en una emergencia sanitaria ante la imposibilidad de depositar los
residuos sólidos en otro lugar.
4.3. La Oficina Jurídica del Municipio de Barrancabermeja pidió
declarar improcedente la acción de tutela interpuesta por Rafael Leonardo Granados
Cárdenas[31],
al considerar que puede acudir ante la jurisdicción contenciosa administrativa
e interponer el medio de control de nulidad para cuestionar los actos de
licenciamiento del relleno sanitario y una acción popular para salvaguardar los
derechos colectivos de la comunidad que reside en sus inmediaciones, más aún
cuando no probó la inminencia de un daño y en dichos procesos pueden
solicitarse medidas cautelares.
4.4.1. La Oficina Asesora de Planeación del Municipio de
Barrancabermeja afirmó que las acciones de tutela no están llamadas a
prosperar en su contra, porque: (i) carece de legitimación en la causa por
pasiva, en tanto que las presuntas acciones y omisiones vulneradoras no se
encuentran dentro de sus competencias y facultades legales[32]; y (ii) las pretensiones de los recursos de amparo
pueden alegarse a través de la acción popular al tenor del artículo 88 superior[33].
4.4.2. Sin embargo, la dependencia llamó la atención del hecho de que
la Corporación Autónoma Regional de Santander concediera la licencia ambiental
para la construcción del relleno sanitario con base en una certificación de uso
del suelo del predio que sólo autoriza actividades silvopastoriles en el mismo[34].
4.5. La Secretaria de Medio Ambiente de Barrancabermeja coadyuvó
las pretensiones de la demanda presentada por Oswaldo López Prada[35], señalando que:
(i) La licencia ambiental que autorizó la construcción del relleno
sanitario desconoció la certificación de uso de suelo expedida por la Oficina
Asesora de Planeación, pues en dicho documento se indicó que, de conformidad
con el artículo 198 del Acuerdo 018 de 2002[36]
y demás normas locales[37],
en la zona donde se ubica el proyecto de disposición final de residuos sólidos
sólo se pueden adelantar actividades agropecuarias; y
(ii) La Corporación Autónoma Regional de Santander desconoció la
competencia municipal para seleccionar y establecer las áreas potenciales para
la realización de la disposición final de residuos sólidos de conformidad con
lo dispuesto en el artículo 4 del Decreto 838 de 2005.
4.6. El Departamento de Santander pidió declarar improcedente la
acción de tutela interpuesta por Oswaldo López Prada en su contra, al
considerar que no es sujeto pasivo del amparo, comoquiera que “no es
autoridad ambiental ni es competente para determinar el lugar de disipación
final de los residuos sólidos”[38].
En el mismo sentido, la Secretaría de Salud de este ente territorial
expresó que al tenor del artículo 44 de la Ley 715 de 2001 le corresponde al
Municipio de Barrancabermeja “tomar las medidas necesarias para garantizar
la efectiva protección a la salud de los accionantes”[39].
4.7. El Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible solicitó
declarar su falta de legitimación en la causa por pasiva, en tanto que dentro
de sus funciones se encuentran definir las políticas y regulaciones a las que
se sujetarán la recuperación, conservación, protección, ordenamiento, manejo,
uso y aprovechamiento sostenible de los recursos naturales renovables y del
ambiente de la Nación, pero no tiene directamente facultades para ejecutarlas[40].
4.8. La Autoridad Nacional de Licencias Ambientales indicó que
no es responsable de los hechos u omisiones que motivaron la acción de tutela
presentada por Oswaldo López Prada, porque dentro de sus competencias legales
no se encuentra la de otorgar o negar licencias ambientales cuando el proyecto
recae sobre la construcción y operación de rellenos sanitarios[41].
4.9. La Regional del Magdalena Medio de la Defensoría del
Pueblo solicitó que se protejan los derechos fundamentales de los
habitantes de Patio Bonito, pues luego de realizar una serie de visitas y
requerir informes a los involucrados, pudo concluir su afectación debido a la
cercanía del proyecto de disposición final de residuos sólidos a la escuela y a
las unidades residenciales de los pobladores de la zona[42].
4.10. El Procurador 24 Judicial II Ambiental y Agrario solicitó
declarar improcedente el amparo interpuesto por Oswaldo López Prada, ya que el
relleno sanitario está avalado por una licencia ambiental expedida por la
autoridad competente que puede demandarse ante la jurisdicción contenciosa
administrativa, máxime cuando no se probó un perjuicio irremediable[43]. Adicionalmente, el
funcionario consideró pertinente aclarar que el actor presenta en su demanda
una serie de citas presuntamente extraídas de pronunciamientos de la entidad
sobre el caso, pero en realidad las mismas corresponden a otro proyecto de disposición
final de residuos que también se adelanta en el sector y que se conoce como
Anchicayá.
4.11. La Procuraduría Provincial de Bucaramanga pidió denegar el
amparo instaurado por Oswaldo López Prada en su contra por falta de
legitimación en la causa por pasiva, ya que no ha puesto en riesgo ni amenazado
los derechos del accionante por las razones que expone en el escrito tutelar[44].
4.12. La Sociedad Futuro Grupo RSTI S.A.S. E.S.P. pidió ser
desvinculada del proceso[45],
ya que la acción de tutela presentada por Oswaldo López Prada “no contiene
en su petitum ordenar en su contra alguna medida o decisión (…)”. Sin
embargo, la empresa advirtió que en su calidad de beneficiaria de una licencia
ambiental para desarrollar otro relleno sanitario en la zona, consideraba
pertinente advertir que la autorización otorgada a la compañía Rediba S.A. “se
expidió sin tener en cuenta en su estudio de impacto ambiental la preexistencia
de un relleno regional licenciado y sus propios impactos (…)”.
4.13. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca indicó que su
vinculación al proceso se realizó sin tener en cuenta que en las pretensiones y
en el sustento de la acción de tutela presentada por Rafael Leonardo Granados
no se controvirtió una providencia emitida por la Corporación[46].
5. Decisiones de instancia
5.1.1. Mediante Sentencia del 29 de diciembre de 2016[47], el Juzgado Segundo
Promiscuo de Familia de Barrancabermeja levantó la medida provisional que había
decretado y declaró improcedente el amparo solicitado por Oswaldo López Prada,
al considerar que puede acudir ante la jurisdicción contenciosa administrativa
y cuestionar tanto la licencia ambiental otorgada para la construcción del
relleno sanitario, como las demás actuaciones que considera atentatorias de sus
derechos.
5.1.2. El ciudadano López Prada impugnó dicha decisión, reiterando los
argumentos de su escrito tutelar[48].
Sin embargo, el 8 de enero de 2015, el Juzgado Segundo Promiscuo de Familia de
Barrancabermeja rechazó el recurso por haberse presentado de manera
extemporánea[49].
5.2.1. A la par, a través de Sentencia del 28 de enero de 2015[50], la Sala de Decisión
Civil del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá resolvió declarar
improcedente el amparo pretendido por Rafael Leonardo Granados Cárdenas, al
estimar que no cumple con el presupuesto de subsidiariedad, en tanto que las
pretensiones del demandante pueden satisfacerse mediante la interposición de
una acción popular.
5.2.2. Rafael Leonardo Granados Cárdenas apeló el fallo[51], argumentando que
contrario a lo sostenido por el Tribunal de instancia, la acción de tutela es
procedente con el propósito de evitar la configuración de un perjuicio irremediable
en el ambiente, comoquiera que la disposición final de residuos sólidos en el
relleno no se está efectuando de acuerdo con los estándares internacionales y
mientras se adelanta el proceso contencioso administrativo correspondiente se
generaría un daño irreparable a la Ciénaga de San Silvestre, pues debido al
manejo dado a las basuras cuando llueve “los lixiviados discurren a los
humedales y a los caños de los alrededores”.
5.2.3. Mediante providencia del 5 de marzo de 2015[52], la Sala de Casación
Civil de la Corte Suprema de Justicia confirmó la decisión de primera
instancia, argumentando que el recurso de amparo es improcedente para la
protección de derechos e intereses colectivos, pues para ello el legislador
estableció las acciones populares, en cuyo trámite procesal está prevista la
posibilidad de solicitar medidas cautelares como la suspensión del acto que
otorgó la licencia y con ello precaver la configuración de un perjuicio
irremediable.
II. TRÁMITE ANTE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1. Selección y acumulación de expedientes
1.1. Mediante Auto del 16 de abril de 2015, la Sala de Selección Número
Cuatro de la Corte Constitucional decidió escoger para revisión el expediente
(i) T-4836791[53].
1.2.
Posteriormente, a través de Auto del 24 de junio de 2015, la Sala de Selección
Número Seis de la Corte Constitucional decidió escoger para revisión el
expediente (ii) T-4917401 y acumularlo al plenario (i) T-4836791[54]
en atención a la insistencia presentada por el magistrado Luis Guillermo
Guerrero Pérez, quien consideró que su selección le podría aportar mayores
elementos de juicio a este Tribunal para adoptar una determinación en relación
con la construcción del relleno sanitario ubicado en el corregimiento La
Fortuna del Municipio de Barrancabermeja.
2.
Etapa probatoria
2.1.
A través de Auto del 16 de julio de 2015, el magistrado sustanciador solicitó
al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar que efectuara una inspección a la
escuela ubicada frente al relleno sanitario y rindiera un informe. Asimismo, requirió
a la Corporación Autónoma
Regional de Santander, a la Alcaldía de Barrancabermeja, a la Gobernación de
Santander, a la Procuraduría General de la Nación, a la Defensoría del Pueblo y
al Comité Pro Defensa de la Cuenca Hídrica de la Ciénaga San Silvestre para que
realizaran conjuntamente una visita a la comunidad que reside en las
inmediaciones del proyecto de disposición final de residuos y comunicaran a la
Corte el estado actual de los derechos fundamentales de los residentes en la
zona[55]. En cumplimiento de dicho proveído:
(i) El 30 de julio de 2015, el Instituto Colombiano de Bienestar
Familiar realizó una visita a la escuela “La Gloria” y rindió el informe
respectivo[56],
indicando que:
(a) La escuela es una institución educativa de más de
25 años de servicio, donde han cursado los grados de primaria varias
generaciones de niños campesinos, y que en la actualidad cuenta con dos
docentes para atender a los 28 menores que estudian en el establecimiento cuyas
edades oscilan entre los 4 y 13 años.
(b) El centro educativo no cuenta con agua potable y,
a pesar de contar con baños, no pueden ser utilizados por falta de acueducto,
por lo que los niños deben acudir a sus casas o “a campo abierto para
realizar sus necesidades fisiológicas”.
(c) Según lo informan los docentes de la escuela: (1)
en ciertos momentos del día se perciben malos olores que provienen del relleno
sanitario, (2) existe presencia de cucarachas, roedores y murciélagos, y (3) no
son beneficiarios de la recolección de basuras por parte de la empresa
demandada aunque la entrada del relleno sanitario se encuentra a menos de 100
metros de los dos salones de clase con los que cuenta la institución educativa.
(ii)
El 6 de agosto de 2015, la
Corporación Autónoma Regional de Santander, la Alcaldía de Barrancabermeja, la
Procuraduría General de la Nación, la Defensoría del Pueblo y el Comité Pro
Defensa de la Cuenca Hídrica de la Ciénaga San Silvestre efectuaron una visita
a las inmediaciones del relleno sanitario y rindieron los siguientes conceptos:
(a) La Procuraduría General de la Nación advirtió que
la comunidad de Patio Bonito se abastece de agua para el consumo humano de
cuatro fuentes de agua (tres almacenamientos y un aljibe)[57], cuya potabilidad no
está demostrada. En efecto, el Ministerio Público evidenció que “el
abastecimiento de agua de los habitantes de la zona, no es el más indicado y es
de lo más precario, precisamente por la falta de atención de las autoridades
locales (…)”[58].
Adicionalmente, la Vista Fiscal resaltó
que si el sistema empleado y aprobado para la disposición de residuos sólidos se
efectúa según los parámetros técnicos y bajo los controles respectivos “no
tendrá manera de causar algún tipo de impacto negativo ambiental al suelo, al
agua o al aire”[59].
(b) La Defensoría del Pueblo además de reseñar la
visita a los cuatro puntos de captación de agua y sintetizar las
inconformidades de la comunidad con el desarrollo del proyecto de disposición
final de residuos sólidos, señaló que la comunidad de Patio Bonito tiene
restringido el acceso al recurso hídrico y que por ello se afectan sus derechos
fundamentales, en especial, las prerrogativas de los menores residentes[60].
(c) El Secretario de Medio Ambiente de Barrancabermeja
sostuvo que durante el recorrido por las inmediaciones del relleno sanitario se
encontró que la empresa de servicios públicos demandada no ha cumplido con la
obligación de garantizar la captación de agua potable por parte de la comunidad
residente en la zona, según se estipuló en la licencia ambiental, comoquiera
que se avizoró que los habitantes del sector se surten del agua de tres pozos y
un aljibe aledaños al lugar de disposición final de residuos sólidos[61].
(d) La Corporación Autónoma Regional de Santander
sostuvo que: (1) en la licencia ambiental otorgada para la operación del
relleno sanitario se estipuló la necesidad de que se garantizará el acceso al
agua a la comunidad de Patio Bonito, pues la captación del recurso hídrico de
los pozos visitados no es apto para el consumo humano, y que (2) una buena
administración del sitio de disposición final de residuos sólidos no permitirá
que los derechos de los residentes en el sector se vean afectados[62].
(e) El Comité
Pro Defensa de la Cuenca Hídrica de la Ciénaga San Silvestre manifestó que
luego de la visita a las inmediaciones del relleno sanitario, pudo evidenciarse
la afectación ambiental de los pozos de agua de los cuales se surte la
comunidad por causa de la construcción del relleno sanitario como se alegó en
los escritos de tutela[63].
2.2.
Mediante proveído del 14 de octubre de 2015[64],
el magistrado sustanciador requirió al Instituto de Investigación de Recursos
Biológicos Alexander Von Humboldt para que remitiera la información disponible
en sus bases de datos sobre la biodiversidad existente en la zona específica
donde se desarrolla el proyecto de disposición final de residuos sólidos. Al
respecto, la entidad informó que “específicamente dentro de la zona en
estudio no se encontraron datos”, pero que para la ilustración de la Corte
anexaba una serie de estudios sobre la fauna y flora presente en el municipio
de Barrancabermeja[65].
2.3.
Mediante providencias del 2[66]
y 23 de octubre, y del 9 y 17 de noviembre de 2015[67],
esta Sala de Revisión ordenó la realización de una inspección judicial con
apoyo técnico al relleno sanitario y a sus inmediaciones, y para el efecto
comisionó a la magistrada auxiliar Claudia Escobar García y designó como
secretario ad-hoc al abogado sustanciador Juan Sebastián Vega Rodríguez.
En cumplimiento de dichos proveídos, los funcionarios de la Corte en compañía
de la antropóloga María Teresa Salcedo Restrepo del Instituto Colombiano de
Antropología e Historia, del biólogo Boris Villarreal Morales, de la ingeniera
ambiental y sanitaria Yamile Andrea Moreno Saboyá y del hidrólogo Guillermo
Olaya Triana del Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales,
el 18 de noviembre de 2015, se dirigieron al corregimiento La Fortuna del Municipio
de Barrancabermeja, adelantaron la diligencia, y levantaron la respectiva acta[68],
en la cual:
(i)
Se sintetizaron las principales observaciones realizadas ese día desde las 8:20
am. En concreto, se indicó el sistema de manejo dado a las basuras que ingresan,
su compactación y depósito en celda, así como el destino de los lixiviados que se
generan, advirtiéndose que:
(a) La entrada del relleno sanitario se encuentra
custodiada por un guarda de seguridad armado, y desde ella parten una serie de
vías no pavimentadas que sirven de comunicación entre las diferentes estaciones
de operación.
(b) Al ingresar al relleno los vehículos de
recolección son pesados con el fin de determinar la cantidad de basura que se
recibe, que según los operarios es de 150 toneladas al día en promedio.
(c) Para realizar la disposición final de las basuras
se cuenta con una celda en servicio activo, la cual se encuentra recubierta por
una serie capas de geomembranas, las cuales, según los operarios, evitan
cualquier filtración de lixiviados a los cuerpos de agua cercanos al relleno y
los conducen a las tuberías que los trasportan a las piscinas de lixiviados. En
dicha celda los camiones recolectores depositan la basura, para que luego la
maquinaria del relleno la mezcle con arcilla y rocas, y así dar inicio al
proceso de compactación. Sobre el particular, se dejó constancia que en la
inspección, debido a la lluvia, se evidencia como los líquidos presentes en la
celda se filtran entre las diferentes capas de geomembranas.
(d) Alrededor de las celdas de disposición de residuos
sólidos existen canales construidos de manera provisional con retroexcavadoras,
los cuales ayudan al drenaje de las aguas lluvias y trasportan el recurso
hídrico pluvial a los caños cercanos.
(e) Debido a las fuertes lluvias, se evidencia como el
agua pluvial fluye por los canales, así como algunos líquidos presentes en las
celdas discurren a los mismos y se mezclan con el recurso hídrico. Sobre el
particular, se dejó constancia de que los accionantes y los representantes de
la comunidad indicaron que el líquido que discurre de las celdas a los canales
contiene lixiviados.
(f) Cuando cesa la lluvia las máquinas
retroexcavadoras son utilizadas para reconstruir los canales que se vieron
afectados por el agua pluvial.
(g) Según lo explicaron los operarios, una vez entran
los vehículos recolectores al predio, los lixiviados producidos durante el
recorrido de estos hacia el relleno y que están almacenados en los tanques
especiales con los que cuentan los camiones, son trasferidos directamente a la
piscina construida para el efecto a través de mangueras. Se dejó constancia de
que: (1) mientras se adelantó la visita, se evidencia que algunos de los
camiones se atascan en el lodo mientras intentan realizar la referida
operación, así como se dificulta la conexión de la manguera a los vehículos
para la extracción de los lixiviados; y que (2) junto a la piscina de
lixiviados se encuentra un recipiente de pesticida, desconociéndose, al
parecer, el especial tratamiento que deben tener dicha clase de residuos debido
a su toxicidad[69].
(h) Según explican los representantes de la empresa
Rediba S.A., una vez depositados los residuos sólidos en la celda, los
lixiviados producidos discurren a través de tuberías de drenaje (sistema
“espina de pescado”) al fondo de la misma, para ser trasferidos por gravedad a
la primera piscina construida para su tratamiento.
(i) Mediante motobombas y mangueras, los lixiviados
son trasportados a las otras tres piscinas, para continuar con su tratamiento.
(j) Surtidas las anteriores etapas, el líquido
sobrante es rociado sobre la celda de disposición para que vuelva a surtir el
proceso, efectuándose una técnica llamada recirculación.
(k) Se evidencia que en la caja de inspección, ubicada
entre la celda de disposición final y la primera piscina, los líquidos en ella
depositados están estáticos, cuando según los asistentes deberían fluir,
pudiéndose inferir así que, al parecer, existen taponamientos en el sistema de
tuberías. Asimismo, se observa que las mangueras utilizadas para la
trasferencia de los lixiviados entre las distintas piscinas presentan rupturas
que permiten la filtración de los mismos al ambiente, a pesar de que de manera
provisional se pusieron recipientes para detener el derrame del líquido.
(l) Con el fin de evitar la proliferación de animales
vectores de enfermedades que puedan afectar a la comunidad residente en las
inmediaciones del relleno, se construye una cerca viva, que busca aislar los
posibles factores de riesgo y mejorar el paisaje. Asimismo, para mitigar la
contaminación visual y como medida de seguridad para evitar la entrada de
personal no autorizado al relleno sanitario, la Empresa Rediba S.A. construyó
una barrera natural compuesta por árboles que bordean el predio donde se ubica
el proyecto.
(ii)
Frente a la inspección de los pozos de agua aledaños al relleno sanitario se
reseñó que:
(a) Hacía las 9:30 am, en desarrollo del recorrido por
el relleno, los asistentes a la sesión observaron el primer cuerpo de agua
presente en las inmediaciones del proyecto, evidenciándose un caudal de recurso
hídrico de color café, que según los asistentes de la compañía demandada era
producto del barro que se encuentra en la zona, y que, al parecer de los
accionantes y de la comunidad, dicha tonalidad también se debe a la
contaminación con lixiviados[70].
Tal cuerpo de agua, según lo indicaron los representantes de la empresa, es el
lindero del predio del relleno con otra propiedad, la cual se encuentra en
negociaciones para su adquisición por parte de la compañía de servicios
públicos.
(b) A las 12:52 p.m., los presentes abandonaron el
relleno y se trasladaron a otros tres cuerpos de agua aledaños al predio
Yerbabuena, en los cuales los accionantes y representantes de la comunidad,
además de reiterar los argumentos puestos de presente al momento de verificar
el estado del primer espejo de recurso hídrico, señalaron que la Empresa Rediba
S.A. cerró el acceso a los pozos, perjudicando a la comunidad, la cual, a
través de motobombas, se abastecía del líquido que fluía en ellos,
potabilizándolo con gotas de cloro o mediante ebullición. Por su parte, los
representantes de la compañía Rediba S.A. expresaron que el agua de los pozos
de agua nunca ha sido potable como se dejó constancia en la licencia ambiental.
(iii)
En torno a la visita realizada sobre la 1:28 pm a la comunidad aledaña al
relleno sanitario se sintetizaron las opiniones de los pobladores, así como lo
dicho por los representantes de la empresa accionada y por los asistentes del
Comité Pro Defensa de la Cuenca Hídrica de la Ciénaga San Silvestre, quienes
reiteraron las posiciones que han defendido en los escritos allegados durante
el proceso, pero además agregaron que:
(a) Se han visto afectados económicamente por la
construcción y operación del relleno sanitario, pues: (1) los locales de comida
del sector no son visitados por los transeúntes por temor a que la comida esté
contaminada con lixiviados, y (2) los cultivos de peces, la cría de animales y
la siembra no puede efectuarse con la misma facilidad de antes, ya que no
pueden utilizar agua de los pozos cercanos, en tanto que la misma puede estar
afectada con sustancias toxicas del proyecto de disposición final de residuos.
(b) Su calidad de vida se ha visto desmejorada por:
(1) la picadura de insectos provenientes del relleno, (2) malos olores, (3)
ruidos extraños por las vibraciones de las maquinas utilizadas para compactar la
basura en el proyecto de disposición final, (4) alergias en la piel, y (5)
ausencia de fuentes de agua para suplir sus necesidades de alimentación y
fisiológicas.
(c) Se han presentado relaciones hostiles entre los
funcionarios de la empresa y la comunidad, pues los primeros, además de burlase
de su situación de pobreza y de su condición de campesinos, se han aprovechado
de su buena fe, toda vez que se les indicó que el proyecto sería una planta de
reciclaje y un parque, pero en realidad fue un relleno sanitario y, peor aún,
no se han beneficiado del mismo, ya que sólo dos personas de la vereda trabajan
con la empresa Rediba S.A.
2.4.
El 16 de diciembre de 2015, la antropóloga María Teresa Salcedo Restrepo del
Instituto Colombiano de Antropología e Historia emitió su concepto sobre lo
sucedió en la inspección judicial, indicando que la construcción del relleno
sanitario constituye una representación amenazante a la sensibilidad y a la
intimidad sensorial de los habitantes de la comunidad campesina y de bajos
recursos de Patio Bonito[71].
En efecto, el lugar de disposición final de residuos sólidos:
(a) “Es percibido como una afrenta a su sentido de
pertenencia a un lugar en el que hasta hace muy poco los olores no hacían parte
de reacciones químicas, como es el caso de los olores provenientes de la
lixiviación de los desechos sólidos y líquidos”.
(b) “Es percibido como una amenaza a su
supervivencia física y material, porque sus actividades perjudican a las
fuentes de agua, y generan la presencia de insectos, roedores y aves portadoras
de infecciones que amenazan su salud y la de la gente con la que llevan a cabo
sus interacciones económicas”.
(c) “Amenaza la relación de los habitantes con el
agua, porque altera los cuerpos de agua en su forma y en su contenido: el agua
que ha sido filtrada por los líquidos lixiviados, y los lagos que ya no son
lagos sino charcos llenos de barro afectan su sobrevivencia material y el
derecho al territorio”.
2.5.1.
Asimismo, el 17 de diciembre de 2015, el biólogo Boris Villarreal Morales
conceptuó que “el lugar de depósito de residuos no cuenta con
especificaciones técnicas de un sitio de disposición final por lo que se
generan alteraciones al ambiente como son: emisiones a la atmósfera de metano y
CO2 principalmente, malos olores, contaminación del suelo y subsuelo”[72].
Al respecto, el profesional llamó la atención de que el Municipio de
Barrancabermeja no cuenta con planes de ordenamiento territorial y de gestión
integral de residuos sólidos actualizados, los cuales, con base en estudios
técnicos, deben establecer las áreas apropiadas para la ubicación de un relleno
sanitario[73].
2.5.2.
De otra parte, el experto señaló que a pesar de que durante la visita al
relleno sanitario no se observaron especies de fauna en los alrededores, fue
posible evidenciar “la presencia de zonas que pueden ser útiles para el paso
de la fauna hacia las zonas del DMRI Humedal San Silvestre o hacia áreas
protegidas como PNN Yariguíes o zonas de Reserva Forestal de la Ley 2 de 1952” [74].
Asimismo, el profesional en relación con la fauna indicó que ante la presencia
de bosques secundarios en la zona pueden adelantarse proyectos de recuperación
del ecosistema, así como la implementación de planes de aprovechamiento
sostenible.
2.6.
De igual manera, el 22 de enero de 2016, la ingeniera ambiental y sanitaria
Yamile Andrea Moreno Saboyá y el hidrólogo Guillermo Olaya Triana del Instituto
de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales, señalaron sobre la visita
de campo que para determinar con certeza los impactos sobre la calidad del agua
debido a la operación del relleno sanitario es necesario realizar análisis de
calidad en diferentes épocas del año y en varios cuerpos hídricos[75].
Sin embargo, los profesionales advirtieron que durante la inspección se
evidenciaron una serie de anomalías en la operación del lugar de disposición
final de residuos sólidos que se sugieren atender con el propósito de evitar
impactos ambientales nocivos. En concreto, los expertos sostuvieron que:
(a) La inexistencia de vías pavimentadas dentro del
relleno puede llegar a permitir que cuando los camiones recolectores de basura
descarguen los residuos se presenten derrames de lixiviados.
(b) La insuficiente utilización de grava en el proceso
de compactación puede facilitar el deterioro y rompimiento de la geomembrana de
la celda de disposición, permitiendo filtraciones de lixiviados al ambiente.
(c) La inadecuada instalación de las chimeneas para la
expulsión de gases peligrosos puede generar su acumulación y causar accidentes
que afecten a los trabajadores y al ambiente.
(d) El proceso de recirculación de los lixiviados
debería contar con un plan de contingencia en caso de sobrecargarse las
piscinas que los contienen debido a lluvias que se presentan en la región.
Sobre este punto, se expresa la necesidad de construir una planta de
tratamiento de lixiviados, así como zanjas perimetrales para el manejo de agua
de escorrentía.
(e) Es pertinente efectuar un seguimiento preventivo
de funcionamiento a los puntos de control de los lixiviados, como la caja de
inspección e implementar un plan de manejo de desechos peligrosos.
2.7.
A través de Auto del 17 de junio de 2016[76],
el magistrado sustanciador corrió traslado de las pruebas recaudadas a todas
las partes. Dentro del término correspondiente:
(i)
La Corporación Autónoma Regional de Santander se pronunció sosteniendo que en
el concepto emitido por la antropóloga y en los documentos allegados por los
accionantes al proceso se hacen afirmaciones sin sustento probatorio, las
cuales se desvirtúan con el informe de monitoreo de la calidad del agua que se
realizó en el proceso de seguimiento ambiental del relleno sanitario[77].
En concreto, la entidad se refiere a un estudio adelantado por el laboratorio
PSL PROANÁLISIS LTDA.[78],
en el que se concluye que: “el agua de los puntos estudiados no se encuentra
afectada por los metales mercurio, cadmio y cobre”, así como que “el pH
de las muestras cumple con los requisitos del Decreto 1594 de 1984 para
cualquier uso”[79].
Asimismo,
la Corporación señaló que los argumentos expuestos por los funcionarios del
Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales son
recomendaciones operativas del relleno, las cuales por las diligencias de
control adelantadas por la entidad están siendo superadas, pero en sí mismas no
comportan la vulneración de los derechos fundamentales de los accionantes.
(ii)
La empresa de servicios públicos Rediba S.A. se refirió a las intervenciones a
lo largo del proceso de los accionantes y del Comité Pro Defensa de la Cuenca
Hídrica de la Ciénaga de San Silvestre, indicando que sus apreciaciones son
imprecisas y no encuentran sustento en estudios científicos o elementos
probatorios[80].
En efecto, la sociedad resaltó que como consta en los análisis de los cuerpos
de agua aledaños al relleno sanitario efectuados por la Universidad Pontificia
Bolivariana y por el laboratorio SIAMA allegados al plenario, es claro que no
ha existido una afectación del recurso hídrico por la operación del proyecto de
disposición final de residuos sólidos[81].
En
relación con la inspección judicial, la empresa expresó que las afirmaciones de
los intervinientes referentes al vertimiento de lixiviados a los caños de agua
cercanos al relleno no encuentran sustento en pruebas técnicas, por lo que no
existe certeza de que la posible contaminación del recurso hídrico no se deba a
otros factores como los efectos de la construcción de la vía nacional que
limita con el proyecto o la ausencia de un sistema de alcantarillado en la
zona.
De
igual manera, la sociedad indicó que: (a) ha iniciado las diligencias
necesarias para dar cumplimiento a la obligación establecida en la licencia
ambiental de suministrar agua a la comunidad gestionando para el efecto la concesión
de aguas respectiva, y (b) ha introducido una serie de cambios en la operación
de relleno sanitario para superar las posibles deficiencias evidenciadas por
los expertos que acompañaron la inspección. En concreto, la compañía manifestó
que: (1) se pavimentaron las vías internas del relleno, (2) se construyeron
canales perimetrales para conducir las aguas lluvias, (3) se reforzaron los
recubrimientos de la celda de disposición final de residuos sólidos, (4) se
implementaron planes de seguimiento de las chimeneas para el control de los
gases, para el manejo de los residuos peligrosos internos, para el control de
vectores y malos olores, y (5) se contrató con una empresa un plan de manejo de
lixiviados en caso de lluvias excesivas mientras trascurren los cinco años de
operación requeridos para que sea obligatorio construir la planta de
tratamiento.
Frente
a al concepto rendido por el biólogo que acompañó la inspección judicial, la
sociedad advirtió que sus observaciones sobrepasan el objeto de estudio de su
profesión, comoquiera que sin el conocimiento técnico y los respectivos
estudios especializados no es posible sostener con certeza que las fuentes
hídricas de la vereda hayan sido contaminadas por el relleno sanitario. A su
vez, en torno a las apreciaciones de la antropóloga la compañía manifestó que
sólo recrean el imaginario de la comunidad sobre la afectación del ambiente,
pero no constituyen su concepto profesional.
Por
lo demás, la empresa sostuvo que no es posible disponer los residuos sólidos
producidos por los habitantes de Barrancabermeja en una ciudad cercana, pues
los rellenos sanitarios de Aguachica o Bucaramanga no tienen capacidad residual
para el efecto, según lo informaron en las respuestas a las solicitudes que sobre
el particular efectuó la compañía[82].
3.
Intervenciones ciudadanas en sede de revisión
3.1. En diversos escritos allegados al proceso
tutelar en sede de revisión, los accionantes, así como el Comité Pro Defensa de
la Cuenca Hídrica de la Ciénaga San Silvestre[83],
solicitaron que en virtud del principio de precaución en materia ambiental y
teniendo en cuenta el material probatorio obrante en el plenario, se decretara
como medida provisional el cierre temporal del relleno sanitario mientras que esta
Corporación profería un fallo de fondo, argumentando la posible configuración
de un perjuicio irremediable en relación con los derechos fundamentales de los
habitantes de la zona aledaña al lugar de disposición final de residuos
sólidos. Para sustentar su solicitud, los peticionarios reiteraron los
argumentos de sus escritos de amparo.
3.2. El 23 de noviembre de 2015,
el ciudadano Darío Echeverri Serrano en su calidad de alcalde electo de Barrancabermeja
para el período 2016-2019, pidió que se accedan a las pretensiones de las
demandas de tutela y se disponga el cierre del relleno sanitario por desconocer
las normas ambientales, poner en riesgo la Ciénaga de San Silvestre y afectar
los derechos de la comunidad residente en las inmediaciones del mismo[84].
3.3. El 27 de noviembre de 2015,
la ciudadana Yidis Medina Padilla en su calidad de habitante de la ciudad de
Barrancabermeja, solicitó que se adopte una decisión de fondo con la mayor
trasparencia en el sentido de “garantizar que en Colombia se respete las
áreas protegidas y el futuro ambiental de nuestros conciudadanos y no se
permita que a futuro cualquier persona pueda sembrar un basurero en un humedal”[85].
4.
Medidas provisionales
4.1. Mediante Autos del 29 de
octubre de 2015[86]
y del 17 de junio de 2016[87],
esta Sala se abstuvo de adoptar
la medida de cierre provisional del relleno solicitada por los accionantes y
por el Comité Pro Defensa de la Cuenca Hídrica de la Ciénaga San Silvestre, al
considerar que:
(i) Una vez revisados los conceptos allegados al proceso, se
encontraban serias inconsistencias entre las versiones de los habitantes, de
las autoridades y de las organizaciones civiles involucradas en el conflicto,
que le impedían a este Tribunal tener certeza de la realidad fáctica en que se
sustentan los amparos de la referencia, en especial, los hechos relacionados
con el impacto ambiental del proyecto de disposición final de residuos sólidos.
(ii) No existía certeza sobre la existencia de otro lugar de
disposición final de los residuos sólidos producidos por los habitantes de la
ciudad de Barrancabermeja que permita decretar preventivamente la clausura sin
generar una emergencia sanitaria o un incremento significativo en las tarifas
del servicio público de aseo que derivara en la afectación de las prerrogativas
fundamentales de los residentes en la municipalidad.
4.2.
No obstante lo anterior, en el primer proveído reseñado, la Corte consideró necesario adoptar otra clase de
medidas provisionales con el fin de precaver la configuración de un perjuicio
irremediable del derecho fundamental al acceso al agua de los residentes en las
inmediaciones del relleno sanitario. En concreto, la Sala dispuso:
“PRIMERO.- ORDENAR a la Alcaldía de
Barrancabermeja que, dentro de los siete (7) días siguientes a la notificación
de este proveído, efectué un censo de la población que reside en las
inmediaciones del relleno sanitario ubicado en el predio Yerbabuena del
corregimiento La Fortuna, y que manifiesta la presunta afectación de sus
derechos con ocasión al desarrollo del proyecto de disposición final de
residuos sólidos.
SEGUNDO.- ORDENAR a la Alcaldía Municipal de Barrancabermeja y la Sociedad
Rediba S.A. E.S.P. que, dentro de los siete (7) días siguientes a la
realización del censo y hasta tanto la Sala Tercera de Revisión de la Corte
Constitucional profiera una decisión en el presente proceso o disponga lo
contrario, garanticen, conforme a sus obligaciones y competencias, el acceso al
agua necesaria para satisfacer las necesidades básicas de los residentes de la
comunidad individualizados, así como de los estudiantes que asisten a la
escuela del sector.
Tercero.- ORDENAR a la Corporación Autónoma de Santander que,
dentro de las setenta y dos (72) horas siguientes a la comunicación del
presente Auto, inicie un procedimiento administrativo con el fin de verificar y
hacer seguimiento a las afirmaciones de los accionantes y del Comité Pro
Defensa de la Cuenca Hídrica de la Ciénaga San Silvestre relacionadas con (i)
el presunto vertimiento de lixiviados a las fuentes de agua aledañas al
relleno, y (ii) el posible desbordamiento de la piscina construida para
almacenar los mismos.”[88]
4.3.
En cumplimiento de la primera orden, el 17 de noviembre de 2015, la Alcaldía
Municipal de Barrancabermeja efectuó el censo de las personas residentes en las
inmediaciones del relleno sanitario[89],
en el cual se evidencia que:
(i)
En la zona hay: (a) 24 casas que son habitadas por 85 personas de las cuales 29
son menores de edad, y (b) una escuela primaria a la cual asisten 27 niños
entre los 5 y 13 años.
(ii)
La mayoría de los residentes en el sector captaban agua de pozos cercanos a su
residencia, pero debido a la operación del relleno sanitario optaron por no
utilizar dicho recurso hídrico para su consumo y recurrieron a la compra de
agua en bolsa o al suministro por parte de los bomberos.
4.4.
Asimismo, en cumplimiento de la segunda orden la Alcaldía Municipal de
Barrancabermeja informó que le ha “garantizado el derecho humano al agua a
los habitantes de Patio Bonito, suministrándole 7 mil galones semanales a las
25 familias directamente afectadas”[90].
A su vez, la Sociedad Rediba S.A. indicó que de conformidad con lo dispuesto en
la licencia que autorizó la construcción del relleno sanitario, (i) inició las
solicitudes pertinentes ante la autoridad ambiental para obtener la concesión
de aguas superficiales necesaria para suministrar agua a la comunidad aledaña
al proyecto, así como (ii) realizó la entrega de tanques para el almacenamiento
del recurso hídrico a los habitantes del sector[91].
4.5.1.
En relación con la tercera orden, la Corporación Autónoma Regional de Santander
el 13 de noviembre de 2015 decidió iniciar un procedimiento administrativo con
el fin de verificar la posible afectación del ambiente con ocasión de la
operación del relleno sanitario, y mediante Autos SAA No. 0434 y 0807 del 25 de
noviembre de 2015 resolvió suspender temporalmente la disposición de residuos
sólidos al evidenciar un incumplimiento sistemático de las obligaciones
establecidas en la licencia que autorizó el proyecto[92].
4.5.2.
Con todo, a pesar de la referida orden de suspensión emitida por la autoridad
ambiental, el relleno sanitario continuó operando amparado en el Decreto 314
del 17 diciembre de 2015, a través del cual la administración municipal declaró
“la existencia de una situación de riesgo de calamidad pública que da lugar
al estado de emergencia sanitaria en Barrancabermeja - Santander”, debido
a la acumulación de basuras en el ente territorial ante la inexistencia de un
lugar próximo para la disposición final de residuos[93].
4.5.3.
Mediante Auto SAA No. 116 del 8 de abril de 2016, la Corporación Autónoma
Regional de Santander prorrogó la suspensión decretada en noviembre de 2015 al
advertir que no se había superado el incumplimiento de los lineamientos
técnicos establecidos en la licencia ambiental, así como declaró la renuencia
de la sociedad Rediba S.A. de acatar de buena fe la medida de cierre de las
celdas de disposición final[94].
4.5.4.
El 15 de julio de 2016, la Secretaría de Medioambiente de Barrancabermeja
señaló que teniendo en cuenta que el cierre del relleno sanitario ordenado por
la Corporación Autónoma Regional de Santander no ha podido concretarse por el
decreto de emergencia sanitaria, estableció una comisión con el fin de realizar
seguimiento a las recomendaciones de la autoridad ambiental mientras se opta
por una solución alternativa para manejar los residuos sólidos del municipio[95].
Al respecto, la dependencia municipal expresó que se han efectuado tres visitas
al relleno, en las cuales se han advertido deficiencias en el manejo de los
lixiviados, generándose así riesgos para el ambiente.
III.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1. Competencia
Esta Sala es competente para revisar las decisiones proferidas dentro
de los expedientes de la referencia, con fundamento en los artículos 86 y 241.9
de la Constitución Política[96].
2. Procedencia de las acciones de tutela
Previo al estudio de fondo de los casos examinados, la
Sala deberá verificar el cumplimiento de los requisitos generales de
procedencia de las acciones de tutela, que al tenor del artículo 86 de la Carta
y del Decreto 2591 de 1991[97], se sintetizan en: (i) la
existencia de legitimación en la causa por activa y por pasiva; (ii) la
afectación de derechos fundamentales; (iii) la instauración del amparo de
manera oportuna (inmediatez); y (iv) el agotamiento de los mecanismos
judiciales existentes, salvo que se configure la ocurrencia de un perjuicio
irremediable o que tales vías no sean eficaces o idóneas (subsidiariedad).
3. Legitimación en la causa
3.1. La legitimación en la causa por activa se acreditó en esta
oportunidad, puesto que: (i) Rafael Leonardo Granados Cárdenas y (ii) Oswaldo
López Prada instauraron de manera personal las acciones de tutela como
titulares de los derechos fundamentales afectados de conformidad con los
artículos 86 de la Constitución y 1° del Decreto 2591 de 1991[98]. En concreto, los actores
afirmaron que la operación del relleno sanitario afecta sus prerrogativas al
debido proceso, a la igualdad, a la integridad personal, a la salud y a la vida
digna en conexidad con los intereses colectivos al medio ambiente, a la
moralidad administrativa y a la salubridad pública, comoquiera que dicho
proyecto ha tenido un gran impacto negativo social y ecológico para los
residentes en el sector de Patio Bonito, lugar donde reside el segundo de los
accionantes, y contamina el agua del casco urbano de Barrancabermeja, municipio
donde está domiciliado el primer demandante[99].
3.2. Asimismo, de acuerdo con los artículos 86 de la Constitución, así
como 5° y 42 del Decreto 2591 de 1991[100],
la legitimación en la causa por pasiva se encuentra satisfecha en relación con:
(i) La Corporación Autónoma Regional de Santander, pues es la autoridad
pública ambiental que, en ejercicio de las funciones establecidas en la Ley 99
de 1993[101],
expidió la licencia que permitió la operación del relleno sanitario que
presuntamente afecta los derechos de los accionantes.
(ii) La empresa de servicios públicos Rediba S.A., porque es una
compañía privada que presta el servicio público de aseo en Barrancabermeja y es
destinataria de la licencia ambiental[102]
que permitió construir y operar el relleno sanitario cuestionado por los
actores.
(iii) La Policía Nacional, comoquiera que, en ejercicio de sus
funciones constitucionales de fuerza pública[103],
presuntamente ejerció arbitrariamente su autoridad en contra de los habitantes
de Barrancabermeja que manifestaban su inconformismo con la apertura del relleno
sanitario.
3.3. De otra parte, con el fin de garantizar el derecho al debido
proceso consagrado en el artículo 29 de la Constitución[104], debe entenderse que la
vinculación a los trámites de amparo, como terceros interesados en la causa:
(i) Del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, del Departamento
de Santander, del Municipio de Barrancabermeja y de la Autoridad Nacional de
Licencias Ambientales se realizó debido a sus funciones y competencias dentro
del Sistema Nacional Ambiental[105].
(ii) De la Procuraduría General de la Nación y de la Defensoría del
Pueblo se efectuó debido a sus funciones constitucionales relacionadas con la
defensa de los intereses colectivos y del ambiente[106].
(iii) Del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y a la Sociedad
Futuro Grupo RSTI S.A.S. E.S.P. se realizó debido a que ante dicho despacho se
adelanta un proceso de acción popular, en el cual se debate sobre la legalidad
de una licencia ambiental que permitió a la empresa en mención construir un
relleno sanitario en la misma zona en la cual se ubica el proyecto de
disposición final, cuestionado por los accionantes a través de los amparos de
la referencia[107].
4. Afectación de derechos
fundamentales
4.1.
En los procesos de amparo el juez debe comprobar si existe una afectación de
derechos fundamentales, puesto que la acción de tutela tiene como fin su
protección cuando quiera que resulten vulnerados o amenazados[108], por lo cual no resulta viable en los casos en que la
acción u omisión que atenta contra los mismos no sea existente, es decir, que el
amparo carezca de objeto[109].
4.2. En efecto, esta Corporación ha sostenido que
cuando hechos sobrevinientes a la instauración de la acción de tutela alteran
de manera significativa el supuesto fáctico sobre el que se estructuró el
reclamo constitucional, al punto que desaparece todo o parte principal de su
fundamento empírico, decae la necesidad de protección actual e inmediata que
subyace a su esencia. A este fenómeno la Corte lo ha denominado “carencia
actual del objeto”, el cual se presenta de diferentes maneras, destacándose
el hecho superado y el daño consumado[110].
4.3. En la presente oportunidad, la Sala advierte que las
presuntas acciones abusivas de la Policía Nacional en contra de los
manifestantes que se oponían a la construcción del relleno sanitario y que
pudieron haber causado un daño a su integridad personal cesaron desde que el
proyecto entró en funcionamiento y terminaron las protestas, así como la
presencia de uniformados en el lugar. Asimismo, esta Corporación evidencia que los
posibles perjuicios que pudieron causarse por tales actuaciones se consumaron
desde el momento en el que se ejerció la autoridad mediante el uso excesivo de
la fuerza a finales del año 2014.
4.4. En ese sentido, los eventuales daños que se causaron deberán ser
resarcidos a través de los medios de control establecidos para el efecto ante
la jurisdicción de lo contencioso administrativo[111], así como la posible
responsabilidad de los uniformados que se extralimitaron en sus funciones
deberá ser objeto de control por los órganos disciplinarios respectivos[112], pues se recuerda que
la acción de tutela, además de ser subsidiaria, tiene un carácter eminentemente
preventivo mas no indemnizatorio[113].
4.5. Así las cosas, este Tribunal no se pronunciará de fondo frente a
las actuaciones endilgadas a la Policía Nacional, pues, además de no estar
probadas en el expediente y sólo constar sobre ellas las afirmaciones de los
accionantes, en la actualidad no están produciendo una afectación de derechos fundamentales
que pueda ser salvaguardada a través de la acción de tutela.
4.6. Con todo, la Sala continuará con el análisis de procedencia de los
demás reproches relacionados con el licenciamiento, construcción y operación
del relleno sanitario[114],
ya que de comprobarse las irregularidades alegadas en los escritos tutelares
podrían estar siendo vulneradas, en el presente, las prerrogativas
constitucionales de los accionantes.
5. Inmediatez
5.1. El artículo 86 de la Carta Política dispone que la acción de
tutela está prevista para la “protección inmediata” de los derechos
fundamentales que se consideren vulnerados o amenazados. De esta forma, el
ordenamiento superior busca asegurar que el amparo sea utilizado para atender
vulneraciones que de manera urgente requieran de la intervención del juez
constitucional[115].
Sobre el particular, en la Sentencia T-118 de 2015[116], la Corte explicó que
“la exigencia de presentar la acción de tutela en un término razonable se
debe a la necesidad de (i) proteger derechos de terceros que pueden verse
vulnerados con la presentación de la tutela; (ii) impedir que este mecanismo
constitucional se convierta en fuente de inseguridad jurídica y (iii) evitar el
uso del amparo como herramienta supletiva de la propia negligencia en la
agencia de los derechos.”[117]
5.2.
Ahora, si bien la Constitución y la ley no establecen un término expreso de caducidad,
en la medida en que lo pretendido
con el amparo es la protección concreta y actual de un derecho fundamental, este Tribunal ha señalado que le corresponde al juez de tutela verificar en
cada caso concreto si el plazo fue razonable y proporcionado, es decir, si
teniendo en cuenta las circunstancias personales del actor, su diligencia y sus
posibilidades reales de defensa y el surgimiento de derechos de terceros, la
acción tutela se interpuso oportunamente[118].
Este cálculo se realiza entre el momento en que se genera la actuación que
causa la vulneración o amenaza del derecho y aquél en la que el presunto
afectado acude al amparo para solicitar su protección[119].
5.3. Al respecto, como parámetro general, en varias providencias, esta
Corporación ha sostenido que ante la inexistencia de un término definido, en
algunos casos se ha considerado que el plazo oportuno es de seis meses, luego
de lo cual podría declararse la improcedencia de la tutela, a menos que,
atendiendo a las particularidades del caso sometido a revisión, se encuentren
circunstancias que justifiquen la inactividad del accionante[120]. En esas
hipótesis, por ejemplo, se ha llegado a considerar que, bajo ciertos supuestos,
un término de dos años puede llegar a ser considerado razonable[121].
5.4. En relación con los amparos estudiados, la Sala considera que
satisfacen el presupuesto de inmediatez, puesto que: (i) la Resolución DGL No.
1121 que permitió la construcción de relleno sanitario en la vereda de Patio
Bonito fue expedida el 27 de noviembre de 2014[122], y (ii) los recursos
de amparo fueron interpuestos el 12 de diciembre y el 16 de enero[123] siguientes, esto es,
menos de dos meses después, siendo dicho lapso de tiempo razonable para acudir
ante el juez constitucional, más aún si se tiene en cuenta que los perjuicios a
los derechos alegados en las acciones son de carácter permanente y continuo en
el tiempo [124].
6. Subsidiariedad
6.1.
Esta Corporación ha sostenido que es obligación del juez que estudia la procedencia
de la acción de tutela, tener en cuenta que ésta es un mecanismo sumario y preferente creado
para la protección de los derechos fundamentales, que se caracteriza por ser residual o supletorio, obedeciendo a la
necesidad de preservar las competencias atribuidas por el legislador a las
diferentes autoridades judiciales a partir de los procedimientos ordinarios o
especiales en los que también se protegen prerrogativas de naturaleza
constitucional[125]. En
consecuencia, el recurso de amparo no puede convertirse en un mecanismo alternativo,
sustitutivo, paralelo o complementario de los diversos procedimientos existentes,
salvo que los mismos no sean eficaces o idóneos, o se configure un perjuicio
irremediable[126].
6.2. Descendiendo al estudio de las acciones de tutela presentadas por
Rafael Leonardo Granados Cárdenas y Oswaldo López Prada, la Sala considera que
algunos de los cuestionamientos planteados en los amparos satisfacen este
presupuesto de viabilidad ante la posibilidad de que se concrete un perjuicio
irremediable en torno a los derechos fundamentales de los actores, pero estima
que otros reproches resultan improcedentes por existir instrumentos idóneos y
eficaces ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo a través de los
cuales pueden resolverse adecuadamente.
6.3. Concretamente, la Sala estima que la acción de tutela es
procedente para examinar: (i) si se han presentado incumplimientos de las
obligaciones establecidas en la licencia ambiental por parte de la empresa de
servicios públicos Rediba S.A., (ii) si las medidas de compensación sociales establecidas
en dicho acto en favor de la comunidad son proporcionadas, y (iii) si las
autoridades competentes han actuado de manera razonable frente a las denuncias
presentadas por la comunidad en torno a tales acciones y omisiones[127].
6.4. En efecto, en la Sentencia T-294 de 2014[128], este Tribunal en un
caso similar al estudiado en esta oportunidad, sostuvo que a pesar de la
existencia de mecanismos ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo
para debatir conflictos jurídicos como los examinados en esta providencia, la
acción de tutela es procedente cuando de manera preliminar pueda verificarse
sumariamente que: “(i) la construcción u operación de un relleno sanitario
no se adelanta con el cumplimiento de los requisitos técnicos y ambientales y,
como consecuencia de ello, (ii) se producen impactos verificables y además se
acredita, en el caso concreto, que con ellos se afecta la salud y otros
derechos fundamentales de las personas”[129].
6.5. En ese orden de ideas, sin que corresponda anticipar si le asiste
razón a los demandantes en este punto específico de la controversia, y sólo
para efectos de adelantar el examen de procedibilidad formal de las acciones de
tutela, la Corte evidencia que las condiciones establecidas en dicho precedente
se configuran en los asuntos analizados, puesto que esta sumariamente probado
que:
(i) La operación del relleno sanitario por parte de la empresa de
servicios públicos Rediba S.A., se adelanta sin el cumplimiento de los
requisitos técnicos y ambientales, pues así: (a) se constató en la inspección
judicial[130],
(b) fue indicado por los peritos expertos que acompañaron a la Corte en dicha
diligencia[131],
y (c) fue la razón por la cual la Corporación Autónoma Regional de Santander
decidió cerrar el relleno sanitario de manera provisional[132].
(ii) Los pobladores aledaños al relleno sanitario no continuaron
consumiendo agua de los pozos cercanos al proyecto[133], debido a que estos
son afectados por la operación irregular de los lixiviados por parte de la
empresa de servicios públicos Rediba S.A. [134],
y temen que su salud se vea afectada, lo cual resulta razonable si se tiene en
cuenta que los estudios científicos indican que la cercanía de una población a
un lugar de disposición de residuos sólidos es un factor de riesgo para la
salud que se incrementa cuando el mismo no es administrado según las reglas
técnicas y los parámetros industriales correspondientes[135].
6.6. Adicionalmente, la Sala resalta que si bien los demandantes
podrían acudir ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo y
pretender que a través del medio de control de reparación directa se resarzan
los daños causados por la ausencia de medidas de compensación proporcionales al
impacto causado en su calidad de vida y la de los vecinos del predio donde se
construye el relleno, en la referida Sentencia T-294 de 2014[136], este Tribunal
reiteró que el recurso de amparo es procedente para examinar el componente de
equidad distributiva de la justicia ambiental cuando se pretenda “lograr el
reconocimiento de la condición de afectado y ser incluido en los censos
correspondientes” de beneficios por las consecuencias negativas de un
proyecto con impactos relevantes en las condiciones básicas de vida de la
población, como ocurre con la construcción de rellenos sanitarios[137].
6.7. No obstante lo anterior, en relación con los cuestionamientos
sobre el presunto desconocimiento de la normatividad vigente por parte de la
Corporación Autónoma Regional de Santander en el procedimiento de otorgamiento
de la licencia ambiental para la construcción del proyecto de disposición final
de residuos sólidos[138],
este Tribunal considera que los accionantes pueden acudir ante la jurisdicción
de lo contencioso administrativo e interponer los medios de control estipulados
por el legislador para alegar que dicha entidad no tuvo en cuenta la
certificación del uso del suelo de la zona donde se ubica el relleno, las
restricciones existentes debido a la ubicación del predio dentro del Distrito
Regional de Manejo Integrado del Humedal de San Silvestre, la existencia de
otros rellenos sanitarios en el sector, y la distancia mínima que debe existir entre
los cuerpos de agua, los pobladores, la escuela de la comunidad y el lugar
donde se propuso construir el relleno sanitario.
6.8. Específicamente, la Sala advierte que los demandantes pueden
acudir a los medios de control de nulidad y restablecimiento del derecho, así
como de protección de los derechos e intereses colectivos estipulados en los
artículos 138[139]
y 144[140]
del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo,
toda vez que los mismos son idóneos y eficaces, pues:
(i) El medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho fue
instituido para que toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo
amparado en una norma jurídica, pueda pedir que: (a) se declare la nulidad del
acto administrativo particular, expreso o presunto, (b) se le restablezca su
derecho, y (c) se reparen los daños causados. En ese sentido, los accionantes
pueden demandar la legalidad de la licencia ambiental expedida por la
Corporación Autónoma Regional de Santander[141]
y que se proteja su derecho al debido proceso administrativo, resarciéndose los
daños causados por desconocimiento de la normatividad aplicable sobre
distancias entre cuerpos de agua y las celdas de disposición de residuos o las
normas sobre usos de suelos.
(ii) El medio de control de protección de los derechos e intereses
colectivos fue consagrado para que cualquier persona pueda: (a) demandar la
protección de los derechos e intereses colectivos, (b) pedir que se adopten las
medidas necesarias con el fin de evitar el daño contingente, hacer cesar el
peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los mismos, y (c) restituir
las cosas a su estado anterior cuando fuere posible. Así pues, los
peticionarios pueden a través de este medio controvertir la sustracción del
predio “Yerbabuena” del Distrito Regional de Manejo Integrado del Humedal de
San Silvestre y lograr que se decrete el cierre del relleno sanitario por
afectar el ambiente y no contar con planes de impacto adecuados que impidan la
afectación de la flora y la fauna de la zona.
(iii) La interposición de los mencionados medios de control dan inicio
a un proceso judicial, en el cual las partes pueden conciliar[142], solicitar pruebas[143], presentar alegatos[144] y recursos[145], así como pedir la
adopción de medidas cautelares[146],
las cuales dan eficacia al mecanismo incluso en casos en los que se requiera la
adopción de órdenes urgentes, pues las mismas pueden decretarse desde su
solicitud sin previa notificación a la otra parte, cuando el perjuicio
inminente o el daño lo ameriten por su gravedad[147].
6.9. Al respecto, esta Corporación resalta que no se avizora un
perjuicio irremediable de tal magnitud que permita al juez de amparo subrogar
la competencia del juez popular, máxime cuando: (i) está en curso un proceso
colectivo de protección de los intereses de la comunidad por los mismos hechos;
(ii) en el cual pueden decretarse medidas provisionales[148], y que (iii) los propios
accionantes reconocen que en un asunto similar se procedió de manera preliminar
a clausurar un relleno sanitario también presente en la zona por circunstancias
fácticas similares[149],
despejándose así cualquier duda sobre la efectividad de dicho instrumento de
protección.
6.10. Sobre el particular, la Corte advierte que las presuntas afectaciones
inminentes de derechos fundamentales individuales serán examinadas de fondo al
estudiarse si ha existido un desconocimiento de la licencia ambiental en la
operación del relleno sanitario y si hubo irregularidades en la adopción de las
medidas de compensación social, lo cual no resulta un impedimento para que en
caso de adoptarse medidas de protección al respecto, de contera también se
salvaguarden intereses colectivos, según lo dispuesto en la segunda parte del
numeral 3 artículo 6 del Decreto 2591 de 1991[150].
6.11. En consecuencia, será ante la jurisdicción de lo contencioso
administrativo donde se determine si el procedimiento de licenciamiento del
relleno sanitario operado por la empresa de servicios públicos Rediba S.A., fue
acorde a la normatividad vigente y si debe ser clausurado de manera definitiva o
no por tal razón. Empero, será tarea de esta Corte examinar si se ha presentado
una inadecuada operación del proyecto de disposición final de residuos sólidos,
si fueron proporcionales las medidas de compensación social decretadas en favor
de la comunidad de Patio Bonito y si las autoridades encargadas del control
ambiental han actuado apropiadamente frente a las denuncias de la población.
7. Problemas jurídicos y esquema de resolución
7.1. Corresponde a la Sala determinar si los derechos a la igualdad, a
la vida en condiciones dignas, a la salud, al agua, al debido proceso
administrativo, al ambiente sano, a la salubridad pública y a la moralidad
administrativa de los accionantes fueron vulnerados debido: (i) al
incumplimiento de las obligaciones establecidas en la licencia ambiental por
parte de la empresa de servicios públicos Rediba S.A.; (ii) a las insuficientes
medidas de compensación establecidas por la Corporación Autónoma Regional de
Santander en dicho acto en favor de la comunidad de Patio Bonito; y (iii) a las
actuaciones de las autoridades ambientales competentes frente a las denuncias
presentadas por la población frente a tales circunstancias.
7.2. Con tal propósito, la Corte, empezará (i) estudiando la función de
los rellenos sanitarios como dispositivos de saneamiento ambiental y generadores
de impactos susceptibles de afectar derechos fundamentales, luego (ii) reseñará
las nociones de justicia ambiental y (iii) control ambiental en el
licenciamiento, construcción y operación de dichos proyectos de disposición
final de residuos, (iv) haciendo una referencia especial a casos similares a
los examinados por este Tribunal en esta oportunidad, para finalmente (v)
resolver los amparos de la referencia.
8. Rellenos sanitarios como dispositivos de
saneamiento ambiental y generadores de impactos susceptibles de afectar
derechos fundamentales. Reiteración de jurisprudencia[151]
8.1. La gestión de residuos es una de las principales problemáticas que
debe enfrentar el Estado colombiano, pues, por una parte, la instalación de
lugares de disposición controlada responde al deber del Estado de garantizar el
servicio público de saneamiento ambiental según los artículos 49 y 366 de la
Carta Política y, por otra, la tecnología empleada en la actualidad basada en
la construcción de rellenos sanitarios puede generar consecuencias adversas
para el ambiente y otros bienes jurídicos merecedores de protección
constitucional. En ese sentido, este Tribunal ha señalado que “la
instalación de rellenos sanitarios o, en su defecto, de otras tecnologías que
puedan revelarse tanto o más idóneas para garantizar una disposición adecuada
de los residuos, constituye una actividad ya no sólo permitida sino además
ordenada con carácter imperioso por la Constitución”[152].
8.2. Sobre el particular, cabe resaltar que la política estatal sobre
la gestión integrada de residuos sólidos está fijada por los lineamientos
establecidos en la Agenda 21[153]
y en los documentos CONPES 2750 de 1994[154],
3530 de 2008[155]
y 3574 de 2009[156],
en los cuales se contemplan los siguientes componentes:
(i) Reducción en el origen;
(ii) Aprovechamiento y valorización;
(iii) Tratamiento y transformación; y
(iv) Disposición final controlada, dentro del que se
inscribe “la construcción de rellenos sanitarios como sitios de disposición
final de residuos sólidos, destinados a reemplazar los botaderos a cielo
abierto o la práctica de arrojar las basuras a los cauces de agua”[157].
8.3. En relación con el último punto, el Ministerio de Ambiente y
Desarrollo Sostenible en su cartilla “Guía Ambiental” define un relleno sanitario
como “un sitio donde se depositan los residuos no aprovechables que produce
una ciudad, población o zona habitada, de tal manera que, mejorando el paisaje,
se produzca el mínimo daño al ambiente y a la salud de la población sometida al
riesgo de sus efluentes. Es el sitio donde diariamente los residuos son
recibidos, dispuestos, compactados, cubiertos y donde se realiza el control
ambiental (principalmente gases, olores y lixiviados), así mismo, se realiza
control y monitoreo a la estabilidad con el fin de prevenir riesgos de
deslizamiento”[158].
8.4. En desarrollo de la política estatal de instalación de rellenos
sanitarios para el manejo de residuos sólidos, se han expedido múltiples normas
dentro de las que sobresalen los decretos 2811 de 1974[159], 838 de 2005[160], 920 de 2013[161] y 2981 de 2013[162], los cuales contemplan
los lineamientos para la planificación, la construcción y la operación de
dichos proyectos, que son entendidos como una actividad complementaria al
servicio de aseo que pretende efectuar un procesamiento final de las basuras
con el objetivo de evitar el deterioro del ambiente y de la salud humana,
reutilizar sus componentes, producir nuevos bienes y restaurar o mejorar los
suelos.
8.5. Ahora bien, paralelamente a dichos lineamientos políticos también han
sido reconocidos los considerables impactos ambientales y sociales que se
derivan de la construcción y operación de rellenos sanitarios. Para ilustrar,
el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible en la referida “Guía
Ambiental”, señaló que los principales impactos producidos por un proyecto de
disposición final de residuos sólidos son:
“(i) La generación de lixiviados susceptibles
de contaminar los suelos y las aguas superficiales y subterráneas; efecto que
puede extenderse mucho más allá de la vida útil del relleno, en caso de no
contar con adecuados sistemas de impermeabilización, y que constituye el
principal impacto medioambiental asociado a este tipo de instalaciones[163];
(ii) La producción de gases de relleno
(biogás), con un alto componente de metano y dióxido de carbono, resultado de
los procesos de fermentación de los residuos, los cuales contribuyen a
incrementar fenómenos como el efecto invernadero, la reducción de la capa de
ozono y la generación de olores nauseabundos e incrementan el riesgo de
explosiones e incendios, en caso de no contar con un manejo adecuado;
(iii) La presencia de compuestos orgánicos
volátiles en el aire, potencialmente tóxicos para el ser humano y algunos de
los cuales, como el cloruro de vinilo y el benceno, tienen comprobados efectos
cancerígenos;
(iv) El aumento de roedores, insectos y aves
de carroña, que incrementan el riesgo de transmisión de enfermedades a la
población que habita en los alrededores del relleno;
(v) Los ruidos y el polvo derivados del
continuo tránsito de los camiones que depositan allí las basuras;
(vi) Los daños a la vegetación, debido a la
disminución del oxígeno en la zona de putrefacción;
(vii) La alteración en las características del
suelo, debido a los cambios en su composición química y en sus formas;
(viii) La activación de procesos erosivos,
como resultado de la remoción de capa vegetal;
(ix) El alejamiento de la fauna nativa y
cambios en la composición de la flora;
(x) El deterioro del paisaje; y
(xi) El cambio en el uso del suelo y
devaluación del precio de la tierra en las áreas cercanas al relleno, entre otros.[164]”[165]
8.6. Al respecto, la doctrina especializada ha
sostenido que si bien la
tecnología disponible en la actualidad permite prevenir o minimizar algunos de
los efectos nocivos antes descritos, existe una dificultad para mantener bajo
control los factores de riesgo asociados a los rellenos sanitarios, pues como
lo indican varios estudios en los que se evalúa la gestión ambiental de algunos
proyectos en el país, existen notorias deficiencias en: (i) el manejo de
lixiviados, (ii) la contaminación de aguas, (iii) los malos olores, (iv) la presencia
de vectores y (v) la inestabilidad de los suelos, que no logran ser controladas
satisfactoriamente por autoridades locales o las Corporaciones Autónomas
Regionales[166].
8.7. En ese sentido, esta Corporación ha
indicado que los referidos impactos afectan el derecho de todas las personas a
disfrutar de un ambiente sano de conformidad con el artículo 79 de la
Constitución[167],
pero también ha advertido que pueden llegar a constituir una amenaza para otras
prerrogativas fundamentales de quienes habitan en las inmediaciones de los
rellenos sanitarios, a saber, puede presentarse, entre otras, la afectación de:
(i) Los derechos a la salud y al acceso al
agua potable por la contaminación de las fuentes de abastecimiento por
lixiviados provenientes del relleno sanitario;
(ii) El derecho a la intimidad personal y
familiar debido a la intromisión de olores y ruidos;
(iii) La libertad para elegir profesión u
oficio porque los cambios en el uso del suelo pueden privar a las personas del
ejercicio de las actividades de las que hasta entonces derivaban su sustento;
(iv) El derecho a permanecer y no ser
desplazado del lugar de residencia, pues en algunos casos es necesaria la reubicación
de las personas que habitan en el área de influencia directa del relleno; y
(e) El derecho a la propiedad debido a la
devaluación de los inmuebles cercanos al proyecto de disposición final[168].
8.8. Igualmente, la Corte ha resaltado que debido a los impactos
ambientales de los rellenos sanitarios, su repercusión en los derechos
fundamentales de las personas que residen o trabajan en sus inmediaciones, y
las comprobadas dificultades para su manejo y control adecuado, es común que la
decisión de las autoridades relativas a la ubicación de este tipo de proyectos
genere rechazo de la población asentada en la zona de influencia del mismo. En
efecto, este Tribunal ha comprobado que tratándose de rellenos sanitarios, las
personas afectadas directamente con su construcción inician estrategias
jurídicas para alejar esta clase de obras de su entorno y asumen posturas
políticas, sociales, económicas y participativas denominadas por la doctrina como
NIMBY – “Not in my back yard” - (“no en mi patio trasero”)[169].
8.9. Al respecto, esta Corporación al estudiar casos similares al
examinado en esta oportunidad, ha evidenciado que “el impacto positivo que
la instalación de un relleno puede representar en términos de generación de
empleos no calificados para los habitantes de la zona no es suficiente para
retribuir la mayor carga, en términos ambientales y sociales, que recibe la
población situada en el área de influencia”[170],
por lo que es necesario que:
(a) Se compense debidamente a los moradores de los
lugares seleccionados para la disposición final de residuos producidos por un
conjunto social más amplio, del que no necesariamente forman parte, adoptando
medidas que permitan equilibrar las cargas públicas (justicia ambiental)[171].
(b) Se cumplan a cabalidad las obligaciones
establecidas en la licencia ambiental y se atiendan las directrices de las
autoridades competentes, con el propósito de mitigar los impactos físicos en la
vida de los residentes en las inmediaciones del proyecto de disposición final
de residuos (control ambiental)[172].
8.10. Por lo anterior, es preciso examinar las implicaciones asociadas
a los conceptos de justicia ambiental y control ambiental, su fundamento
constitucional y los desarrollos jurisprudenciales previos en los que esta
Corte ha dado aplicación a algunos de los componentes en ellos involucrados[173], con
el fin de recabar elementos para responder a los problemas jurídicos que se
plantearon previamente.
9. Justicia ambiental en el licenciamiento,
construcción y operación de rellenos sanitarios. Reiteración de jurisprudencia[174]
9.1. El concepto de justicia ambiental tiene sus orígenes a mediados
del siglo pasado en Estados Unidos con ocasión del surgimiento de movimientos sociales
en el sureste del país, debido a protestas locales por la construcción de
plantas de desechos tóxicos e industrias contaminantes en zonas
predominantemente habitadas por población pobre y afrodescendiente. En efecto,
la administración con el fin de atender las denuncias por tales circunstancias,
realizó una serie de estudios que permitieron evidenciar que ciertos grupos
marginados (afroamericanos, latinos, asiáticos e indígenas) y de bajos recursos
soportaban un porcentaje mayor de residuos tóxicos en relación con su peso en
la población total de la nación[175].
9.2. Para superar tal discriminación conocida como “racismo medio
ambiental”, la Agencia de Protección Ambiental de Estados Unidos adoptó una
serie de planes estratégicos[176],
dentro de los que definió el término justicia ambiental como “el tratamiento
justo y la participación significativa de todas las personas independientemente
de su raza, color, origen nacional, cultura, educación o ingreso con respecto
al desarrollo y la aplicación de las leyes, reglamentos y políticas
ambientales”[177].
9.3. El concepto de justicia ambiental se expandió a Europa donde se
enfatizó en aspectos de redistribución de cargas, más que en una perspectiva de
discriminación racial, al ponerse en evidencia que las comunidades más pobres
son las que suelen soportar los mayores niveles de contaminación y recibir una
menor cantidad de servicios estatales[178]. Asimismo, el término se ha desarrollado,
desde la perspectiva política, pues desde la noción de “ecologismo de los
pobres”, se ha destacado la correlación inversa que se presenta entre los
países del Norte y del Sur global, toda vez que los primeros presentan mayores
índices de consumo de los recursos de la naturaleza y los segundos deben
soportar las mayores cargas ambientales por tal actuación de las naciones
desarrolladas[179].
9.4. En ese orden de ideas, la Corte ha señalado que un estudio de la
evolución del concepto de justicia ambiental, derivado en Colombia, principalmente
del artículo 79 de la Carta Política, permite identificar las dos dimensiones que
lo integran[180],
a saber:
(i) La justicia distributiva que
pretende el reparto equitativo de las cargas y beneficios ambientales
entre los sujetos de una comunidad, suprimiendo cualquier factor de
discriminación, en especial, los relacionados con los ingresos económicos[181]. Esta dimensión se
desprende de lo dispuesto en los artículos 1° (principio de solidaridad), 13
(igualdad), 80 (reparación del daño ambiental), 90 (responsabilidad patrimonial
por el daño antijurídico) y 334 (distribución equitativa de beneficios) de la
Constitución y se compone de varios axiomas, de los cuales resulta pertinente
reseñar para el caso en análisis[182],
los dos siguientes:
(a) El principio de equidad ambiental, conforme al
cual todo reparto inequitativo de las cargas en el diseño, implementación y
aplicación de una política ambiental o en la realización de un programa, obra o
actividad que comporte impactos ambientales debe ser justificado, correspondiendo
la carga de la prueba a quien defiende el establecimiento de un trato desigual[183].
(b) El principio de efectiva retribución, conforme al
cual aquellos individuos o grupos de población a los que les corresponde asumir
las cargas o pasivos ambientales asociados a la ejecución de un proyecto, obra
o actividad, que resultan necesarios desde la perspectiva del interés general,
deben ser debidamente compensados[184].
(ii) La justicia participativa que
conlleva la apertura de espacios en donde los afectados con un proyecto puedan
participar en la toma de decisiones relativas a la realización del mismo y a la
evaluación de sus impactos, permitiendo que “al lado del conocimiento
técnico experto que suele ser el único tenido en cuenta para orientar la toma
de decisiones en materia ambiental, también haya un espacio significativo para
el conocimiento local, que se expresa en la evaluación nativa de los impactos y
en la definición de las medidas de prevención, mitigación y compensación
correspondientes”[185].
Esta dimensión de la justicia ambiental encuentra sustento en la Constitución
en:
(a) El artículo 2° que consagra, entre los
fines esenciales del Estado, el “de facilitar la participación de todos en
las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa
y cultural de la Nación”.
(b) El artículo 40 que contempla el derecho
fundamental a la participación.
(c) El artículo 79 que establece el derecho de
todas las personas a participar en las decisiones que puedan afectar el
disfrute de un ambiente sano.
(d) El artículo 330 que, para el caso
específico de los grupos étnicos, establece su participación a través del
mecanismo de la consulta previa.
9.5. Por lo demás, es pertinente
tener en cuenta que este Tribunal ha considerado que para definir el alcance de los derechos fundamentales
en torno a la distribución equitativa de beneficios, las cargas ambientales y
la participación en las decisiones concernientes a dicha distribución, de
conformidad con el artículo 93 superior, se debe tener en cuenta, entre otros,
lo dispuesto en los artículos 3 y 11 del Protocolo de San Salvador[186],
3 y 4 de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático[187],
14.1 a) del Convenio sobre la Diversidad Biológica[188] y en el
Convenio de Basilea sobre el control de los movimientos transfronterizos de los
desechos peligrosos y su eliminación[189].
10. Control ambiental en el licenciamiento,
construcción y operación de rellenos sanitarios
10.1. El control ambiental ha sido entendido como la inspección, la
vigilancia y la aplicación de las medidas técnicas y legales necesarias para evitar
o disminuir cualquier tipo de afección al ambiente producto de las actividades
humanas o desastres naturales[190],
entendiendo que un impacto se produce por cualquier alteración en el medio
biótico, abiótico o socioeconómico, ya sea adversa o beneficiosa, total o
parcial, siempre que pueda ser atribuido al desarrollo de una obra, actividad o
hecho de la naturaleza[191].
10.2. En Colombia el control ambiental se realiza principalmente por las
instituciones que integran el Sistema Nacional Ambiental –SINA-[192], a través del proceso
de expedición de licencias ambientales establecido en Ley 99 de 1993[193]. En efecto, este
Tribunal ha explicado que el deber de prevención y control del deterioro
ambiental se ejerce, entre otras formas, a través del otorgamiento, denegación
o cancelación de licencias ambientales por parte del Estado, por cuanto
solamente el permiso previo de las autoridades competentes, hace jurídicamente
viable la ejecución de obras o actividades que puedan tener efectos potenciales
sobre el ecosistema[194].
10.3. Al respecto, en el ordenamiento jurídico se ha definido la
licencia ambiental como la autorización que otorga la autoridad competente para
la ejecución de un proyecto, obra o actividad, que de acuerdo con la ley y los
reglamentos, pueda producir deterioro grave a los recursos naturales
renovables, o al medio, o introducir modificaciones considerables o notorias al
paisaje. En ese orden de ideas, se ha estimado que la licencia ambiental lleva
implícitos todos los permisos, autorizaciones y/o concesiones para el uso,
aprovechamiento y/o afectación de los recursos naturales renovables que sean
necesarios por el tiempo de vida útil del proyecto, obra o actividad, por lo
que los mismos deberán ser claramente identificados en el respectivo estudio de
impacto ambiental[195].
10.4. Asimismo, se ha considerado que la licencia ambiental sujeta al
beneficiario al cumplimiento de los requisitos, términos, condiciones y
obligaciones que la misma establezca en relación con la prevención, mitigación,
corrección, compensación y manejo de los efectos ambientales del proyecto, obra
o actividad autorizada[196].
En relación con estos últimos conceptos, esta Corporación resalta que el
artículo 1° del Decreto 2041 de 2014[197]
los define de la siguiente manera:
(i) Medidas de prevención: son las acciones
encaminadas a evitar los impactos y efectos negativos que pueda generar un
proyecto, obra o actividad sobre el medio ambiente.
(ii) Medidas de mitigación: son las acciones
dirigidas a minimizar los impactos y efectos negativos de un proyecto, obra o
actividad sobre el medio ambiente.
(iii) Medidas de corrección: son las acciones
dirigidas a recuperar, restaurar o reparar las condiciones del medio ambiente
afectado por el proyecto, obra o actividad.
(iv) Medidas de compensación: son las acciones
dirigidas a resarcir y retribuir a las comunidades, las regiones, localidades y
al entorno natural por los impactos o efectos negativos generados por un
proyecto, obra o actividad, que no puedan ser evitados, corregidos o mitigados.
(v) Plan de manejo ambiental: es el conjunto
detallado de medidas y actividades que, producto de una evaluación ambiental,
están orientadas a prevenir, mitigar, corregir o compensar los impactos y
efectos ambientales debidamente identificados, que se causen por el desarrollo
de un proyecto o actividad. Incluye los planes de seguimiento, monitoreo,
contingencia, y abandono según la naturaleza de la obra.
10.5. Adicionalmente, la Sala considera pertinente reseñar que en su
jurisprudencia este Tribunal ha señalado que la licencia ambiental[198]:
(i) Es de carácter obligatoria y previa, por lo que
debe ser obtenida antes de la ejecución o realización de las obras, actividades
o proyectos;
(ii) Opera como instrumento coordinador, planificador,
preventivo, cautelar y de gestión, mediante el cual el Estado cumple diversos
mandatos constitucionales, entre ellos, proteger los recursos naturales y el
medio ambiente, conservar áreas de especial importancia ecológica, prevenir y
controlar el deterioro ambiental y realizar la función ecológica de la
propiedad;
(iii) Es el resultado de un proceso administrativo
reglado y complejo que permite la participación ciudadana, la cual puede
cualificarse con la aplicación del derecho a la consulta previa, si en la zona
de influencia de la obra, actividad o proyecto existen asentamientos indígenas
o afrocolombianos;
(iv) Tiene simultáneamente un carácter técnico y otro
participativo, en donde se evalúan varios aspectos relacionados con los
estudios de impacto ambiental y, en ocasiones, con los diagnósticos ambientales
de alternativas, en un escenario a su vez técnico científico y sensible a los
intereses de las poblaciones afectadas[199];
y
(v) Se concreta en la expedición de un acto
administrativo de carácter especial, el cual puede ser modificado
unilateralmente por la administración e incluso revocado sin el consentimiento
previo, expreso y escrito de su titular, cuando se advierta el incumplimiento
de los términos que condicionan la autorización. En estos casos, la revocatoria
funciona como garantía de intereses constitucionales protegidos por el
principio de prevención y demás normas con carácter de orden público[200].
10.6. Ahora bien, en torno a la autoridad facultada para otorgar o
negar las licencias ambientales requeridas para la construcción y operación de
rellenos sanitarios, así como para realizar el seguimiento y el control de lo
dispuesto en las mismas, los artículos 9[201]
y 40[202]
del Decreto 2041 de 2014 le asignan competencia, en
el área de su jurisdicción[203],
a las Corporaciones Autónomas Regionales, a los
grandes centros urbanos con poblaciones mayores a un millón de habitantes y a las
autoridades ambientales creadas mediante la Ley 768 de 2002[204].
10.7. No obstante lo anterior, esta Corporación
resalta que de conformidad con los numerales 16 del artículo 5[205] de
la Ley 99 de 1993 y 10 del artículo 2[206] del Decreto 3570 de 2011[207], en
concordancia con el numeral 1 del artículo 3[208] del Decreto 3573 de 2011, el
Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, a través de la Autoridad Nacional
de Licencias Ambientales, puede asumir de manera preferente la competencia para
conocer del proceso de licenciamiento y/o de verificación del cumplimiento de
la licencia ambiental.
10.8. De otra parte, este Tribunal advierte que los
proyectos, obras o actividades sujetos a licencia ambiental o plan de manejo, deben
ser objeto de control y seguimiento por parte de las autoridades[209], con
el propósito de:
(i) Verificar la eficiencia y eficacia
de las medidas implementadas en relación con el plan de manejo ambiental, el
programa de seguimiento y monitoreo, el plan de contingencia, así como el plan
de desmantelamiento y abandono y el plan de inversión.
(ii) Constatar y exigir el
cumplimiento de todos los términos, obligaciones y condiciones que se deriven
de la licencia ambiental.
(iii) Corroborar el comportamiento de
los medios bióticos, abióticos, socioeconómicos y de los recursos naturales
frente al desarrollo del proyecto.
(iv) Revisar los impactos
acumulativos generados por los proyectos, obras o actividades sujetos a
licencia ambiental y localizados en una misma área de acuerdo con los estudios
que para el efecto exija de sus titulares e imponer a cada uno de los proyectos
las restricciones ambientales que considere pertinentes, con el fin de
disminuir el impacto ambiental en el área.
(v) Verificar el cumplimiento de los
permisos, concesiones o autorizaciones ambientales por el uso y/o utilización
de los recursos naturales renovables, autorizados en la licencia ambiental.
(vi) Verificar el cumplimiento de la
normatividad ambiental aplicable al proyecto, obra o actividad.
(vii) Verificar los hechos y las
medidas ambientales implementadas para corregir las contingencias ambientales
ocurridas.
(viii) Imponer medidas ambientales
adicionales para prevenir, mitigar o corregir impactos ambientales no previstos
en los estudios ambientales del proyecto[210].
10.9. Por lo demás, este Tribunal recuerda que, si
durante la ejecución de los proyectos, obras o actividades sujetos a
licenciamiento ambiental ocurriesen incendios, derrames, escapes, parámetros de
emisión y/o vertimientos por fuera de los límites permitidos o cualquier otra
contingencia ambiental, el titular deberá ejecutar todas las acciones
necesarias con el fin de hacer cesar la contingencia ambiental e informar a la
autoridad ambiental competente en un término no mayor a 24 horas[211],
para que ésta: (i) verifique los hechos y las medidas ambientales implementadas
para corregir la contingencia, así como (ii) determine la necesidad de imponer medidas
adicionales o la pertinencia de iniciar un proceso sancionatorio de conformidad
con la Ley 1333 de 2009[212].
11. La justicia ambiental y el control ambiental en la
jurisprudencia constitucional
11.1. Los conceptos de justicia ambiental y control ambiental reseñados
han sido objeto de un creciente desarrollo jurisprudencial tratándose de
diferentes proyectos de infraestructura (oleoductos, hidroeléctricas, carreteras,
etc.)[213].
Sin embargo, en esta ocasión, la Sala hará un recuento únicamente de las
providencias relacionadas con el licenciamiento, la construcción, la operación
y la clausura de rellenos sanitarios.
11.2. Para empezar, la Corte estima pertinente resaltar que la mayor parte de las providencias sobre la
materia han versado sobre la protección de los derechos fundamentales de la
población recicladora, la cual se ha visto afectada como consecuencia del
cierre de rellenos sanitarios o de cambios estructurales en la prestación del
servicio público de aseo, pues tales circunstancias han modificado e incluso
obstaculizado el ejercicio de su actividad y, con ello, se les ha privado de su
principal fuente de sustento. En dichos casos, puede evidenciarse que esta
Corporación utilizó las dos dimensiones de la justicia ambiental, ya que: (i)
se le ha impuesto a la administración la obligación de diseñar acciones
afirmativas que faciliten la inclusión de la población recicladora en la
prestación del servicio público de aseo (justicia distributiva), y (ii) se ha
garantizado el derecho de los recicladores a participar en el diseño e
implementación de dichas medidas (justicia participativa)[214].
11.3. Ahora bien, para efectos del presente recuento
jurisprudencial, esta Corporación se detendrá en el examen de aquellos
pronunciamientos que se originan en demandas formuladas por la población
asentada en el área de influencia de rellenos sanitarios y que estiman
amenazados sus derechos fundamentales como consecuencia de la instalación o
deficiente gestión ambiental de este tipo de proyectos[215].
11.4. El primer pronunciamiento de la Corte
sobre un caso similar al estudiado en esta oportunidad, es la Sentencia T-126
de 1994[216],
en la cual la Sala Sexta de Revisión protegió los derechos fundamentales a la
salud y al ambiente sano, tanto
del actor, como de los demás habitantes del municipio de Mariquita, vulnerados
por las deficiencias en la construcción del relleno sanitario del municipio,
las cuales favorecieron la proliferación de olores nauseabundos e insectos que,
además de arruinar las cosechas de los predios cercanos, actuaban como vectores
en la transmisión de enfermedades. En consecuencia, este Tribunal les ordenó a
las autoridades del municipio realizar los estudios técnicos pertinentes y
construir el relleno sanitario en debida forma (control ambiental).
11.5. Posteriormente, en la Sentencia T-244 de
1998[217],
esta Corporación advirtió la magnitud de los impactos ambientales ocasionados
por el derrumbe del relleno sanitario de Doña Juana de la ciudad de Bogotá y señaló
la procedencia excepcional de la tutela para proteger derechos colectivos, en
aquellos casos en los que se pruebe la existencia de un vínculo entre el daño
ambiental y la afectación de prerrogativas fundamentales. Con todo, la Sala
Octava de Revisión no concedió el amparo solicitado, por cuanto en el caso
concreto, el demandante no acreditó la existencia de afectaciones a su salud o
la de su familia, generadas como consecuencia de dicha contingencia.
11.6. Luego, en la Sentencia T-123 de 1999[218],
la misma Sala de Revisión estableció que, como se habían acreditado las
irregularidades en el manejo ambiental del relleno sanitario de Túquerres y su
conexidad con las afectaciones a la salud, a la integridad física y a la vida
digna de la accionante y de su familia, quienes habitaban en las inmediaciones
del mismo, era procedente proteger sus derechos. Por consiguiente, la Corte confirmó
las decisiones de los jueces de instancia, en las que se había ordenado a la
Alcaldía comprar el predio de la accionante con el propósito de permitirle adquirir
un inmueble en otro lugar y así cesar la vulneración de sus prerrogativas
(justicia ambiental distributiva). Adicionalmente, este Tribunal dispuso
suspender el funcionamiento del relleno sanitario, hasta tanto se diera
cumplimiento a las exigencias operacionales impuestas por la Corporación
Autónoma Regional de Nariño (control ambiental).
11.7.1. A través de la Sentencia T-086 de 2003[219],
esta Corporación resolvió un asunto que tuvo su inicio en el año 2001 cuando una
persona que habitaba en las inmediaciones del relleno sanitario “El Henequén”
en la ciudad de Cartagena fue beneficiaria de un fallo de tutela que ordenó su cierre
y clausura, pero ante la imposibilidad de encontrar otro sitio para la
disposición final de las basuras, se presentó una situación de emergencia
sanitaria que llevó a la Alcaldía a desconocer el fallo. Iniciado el trámite de
desacato respectivo, el juez consideró que mantener cerrado el relleno
representaba una afectación grave, manifiesta, cierta, directa e inminente al
interés público, por lo que modificó la orden de protección impartida y, en su
lugar, concedió a la administración un plazo para habilitar otro lugar antes de
proceder al cierre definitivo del proyecto de disposición final de residuos.
11.7.2. Contra esta última decisión, la
beneficiaria del amparo interpuso una nueva acción de tutela que esta Corte
concedió parcialmente, al estimar que si bien en las circunstancias
excepcionales del caso se justificaba la orden de reapertura temporal del
relleno “El Henequén”, ello implicaba una disminución de la protección inicialmente
conferida, por lo que era preciso decretar una medida compensatoria adecuada y
suficiente a su favor, teniendo en cuenta las condiciones específicas del asunto
y las posibilidades reales de que las órdenes complejas impartidas en la primera
sentencia de amparo pudieran cumplirse dentro del término indicado por la
autoridad judicial (justicia ambiental distributiva).
11.8.1. En la Sentencia T-123 de 2009[220],
la Sala Novena de Revisión conoció de un caso cuyo origen se presentó en el año
2006 cuando los habitantes de Nemocón realizaron una consulta popular,
convocada por su Alcalde, en la que expresaron su oposición a la construcción
de un relleno sanitario regional en el municipio y, a la vez, manifestaron la
voluntad de que el manejo de los residuos en el municipio se gestionara de
manera independiente, esto es, sin intervención de otros entes territoriales. No
obstante lo anterior, la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca otorgó una
licencia ambiental para la construcción de un proyecto regional de disposición
final de residuos y, en virtud de ésta, se inició su ejecución.
11.8.2. Ante tal circunstancia, los habitantes
del municipio acudieron a la acción de tutela para hacer valer la decisión
adoptada en dicha consulta y, en consecuencia, dejar sin efectos el acto administrativo
que concedió la licencia ambiental al relleno sanitario. Sobre el particular, la
Corte sostuvo que la decisión de la Corporación Autónoma de otorgar la licencia
ambiental al relleno de Nemocón trascendía la esfera local, pues las
competencias de dicha entidad correspondían a “un escenario regional con
proyección nacional”. Por lo anterior, esta Corporación confirmó las
decisiones de instancia que negaron por improcedente la tutela, por considerar
que no existió vulneración del derecho a la participación, toda vez que la
decisión ciudadana expresada en una consulta de nivel municipal no podía
entenderse como imperativa y obligatoria para la Corporación Autónoma Regional
de Cundinamarca.
11.9.1. Finalmente,
en la Sentencia T-294 de 2014[221], la Corte tuvo que decidir sobre un
conflicto que se produjo en el municipio de Ciénaga de Oro (Córdoba) debido a la
construcción de un relleno sanitario a siete kilómetros del municipio y que por
sus impactos ambientales tiene la vocación de afectar a la comunidad indígena
de Venado que reside en sus inmediaciones y a quien no se le había consultado, ni
escuchado su opinión sobre la obra.
11.9.2. Al respecto, la Sala Primera de Revisión tuteló los
derechos fundamentales de la comunidad y ordenó realizar la consulta previa correspondiente
(justicia ambiental participativa), así como dispuso que la Autoridad Nacional
de Licencias Ambientales revisara el otorgamiento de la licencia ambiental
aprobada por la Corporación Autónoma Regional de los Valles del Sinú y del San
Jorge, pues las evidencias del caso mostraban que el relleno podría producir impactos
ambientales, sociales, culturales y económicos que no parecían adecuadamente mitigados
y compensados en el acto administrativo que autorizó el proyecto[222]
(justicia ambiental distributiva y control ambiental).
11.10. Del anterior recuento jurisprudencial,
la Sala concluye que, luego de verificada la procedencia de la acción de
tutela, el juez constitucional que evidencie que se ha desconocido alguna de
las dos dimensiones de la justicia ambiental en tratándose de proyectos de
disposición final de residuos o que no se ha efectuado el control ambiental
adecuado de los mismos, puede adoptar diversas medidas para superar tales
situaciones. Para ilustrar:
(i) Cuando se haya desconocido la justicia
distributiva, el funcionario judicial puede ordenar que la autoridad competente
adopte acciones afirmativas o medidas de compensación para superar la
desigualdad en las cargas públicas[223].
Así por ejemplo, puede ordenar la inclusión de un grupo determinado de personas
en programas sociales de la administración local, disponer la reubicación de
los afectados con las obras o establecer medidas específicas que alivien el
impacto del proyecto en su calidad de vida[224].
(ii) Cuando se haya desconocido la justicia
participativa, el juez de amparo puede disponer que se creen espacios para que
las opiniones de las comunidades sean escuchadas o incluso ordenar que se
efectúe una consulta previa en el caso de grupos étnicos que gocen de dicha
prerrogativa. Sin embargo, se ha entendido que la participación de la comunidad
no necesariamente debe convertirse en un obstáculo para desarrollar una obra de
interés general, como lo es un relleno sanitario, sino que debe entenderse como
una oportunidad para que se concilien al máximo los intereses de los afectados
con el proyecto y se logre el mayor consenso sobre su desarrollo[225].
(iii) Cuando se evidencie que no se está
efectuando un correcto control ambiental a un relleno sanitario, el funcionario
judicial de amparo puede disponer que se adelanten actividades específicas para
superar las contingencias más graves, ordenar el inicio de investigaciones o
incluso decretar el cierre del proyecto, siempre y cuando, ello no conlleve a
generar una emergencia sanitaria. Asimismo, el juez puede ordenar que otra
autoridad ambiental asuma el seguimiento de una licencia cuando evidencie que
la entidad que la expidió no se encuentra en capacidad de hacerlo adecuadamente[226].
12. Casos concretos
12.1. Con base en las anteriores consideraciones, corresponde a la Sala
determinar si la empresa de servicios públicos Rediba S.A., la Corporación
Autónoma Regional de Santander y la Alcaldía de Barrancabermeja vulneraron con
sus acciones y omisiones en torno al licenciamiento, la construcción y la operación
del relleno sanitario de Patio Bonito, los derechos de los accionantes. Para el
efecto, este Tribunal analizará por separado cada una de las actuaciones atribuidas
a las demandadas y luego indicará las ordenes que resulten pertinentes, en
atención a los resultados de dicho examen.
-
Actuaciones de la empresa de
servicios Públicos Rediba S.A.
12.2. En torno al cumplimiento de lo dispuesto en la licencia
ambiental, la Corte evidencia que la empresa de servicios públicos Rediba S.A.
no ha acatado a cabalidad las obligaciones establecidas en la misma y, con
ello, ha puesto en riesgo a la población residente en las inmediaciones del
relleno sanitario, la cual ha estado expuesta a sustancias contaminantes
provenientes del proyecto de disposición final de residuos sólidos.
12.3. En efecto, está probado un mal manejo de la separación,
recolección, conducción y tratamiento de “aguas lluvias, aguas residuales y
lixiviados, además de una inadecuada instalación y funcionamiento del sistema
de impermeabilización (geomembrana y geotextil) de las paredes y piso del vaso
o celda actualmente en uso”, lo cual ha generado “una contaminación
directa al suelo y demás recursos y componentes subterráneos por percolación y
filtración de lixiviados”[227],
como lo indicó la Corporación Autónoma Regional de Santander en la Resolución
SAA No. 434 de noviembre de 2015 al efectuar, entre otras, las afirmaciones
trascritas anteriormente[228],
y lo corroboran las apreciaciones de los funcionarios de la Corte contenidas en
el acta de la inspección judicial efectuada el 18 de noviembre de 2015[229], así como el informe
rendido ante el despacho del magistrado sustanciador, el 22 de enero de 2016, por
la ingeniera ambiental y sanitaria Yamile
Andrea Moreno Saboyá y el hidrólogo Guillermo Olaya Triana[230].
12.4.
Sobre el particular y reiterando lo expuesto páginas atrás[231],
la Sala resalta que los estudios científicos indican que la cercanía de una
población a un lugar de disposición de residuos sólidos es un factor de riesgo
para su salud, el cual se incrementa cuando el mismo no es administrado según
las reglas técnicas y los parámetros ambientales correspondientes[232], por lo que es razonable desde la reglas de
la experiencia sostener que las deficiencias en la operación del relleno pueden
estar afectando a los habitantes que residen en sus inmediaciones, máxime
cuando utilizan para las actividades diarias agua que se encuentra en pozos
cercanos al lugar de disposición final de residuos sólidos.
12.5. En ese orden de ideas, esta Corporación estima que la compañía
demandada vulneró los derechos a la salud, al ambiente sano y a la salubridad
pública de los accionantes debido al incumplimiento de las reglas operacionales
fijadas en la licencia ambiental, la cual no puede entenderse sólo como una
autorización para construir una obra, sino que debe tenerse como el instrumento
mediante el cual el Estado busca garantizar las prerrogativas de los nacionales
y los mandatos constitucionales de “proteger los recursos naturales y el
medio ambiente, conservar áreas de especial importancia ecológica, prevenir y
controlar el deterioro ambiental y realizar la función ecológica de la
propiedad”[233].
12.6.
De igual manera, este Tribunal avizora que la empresa Rediba S.A. ha vulnerado
el derecho a la igualdad y a la vida en condiciones dignas de los actores y de
los demás residentes en la zona de influencia del relleno, pues aunque en la
licencia ambiental se establecieron como medidas de compensación el suministro
de agua a seis viviendas y la contratación laboral de habitantes del sector de
Patio Bonito por parte de la sociedad[234],
según se evidenció en la inspección judicial, no se había cumplido con el deber
de suministrar el recurso hídrico a la población[235] y, como se desprende de los demás elementos de prueba
allegados al proceso, no se acreditó que más de tres personas de la comunidad
trabajaran para la compañía.
12.7.
Al respecto, la Corte recuerda que las medidas sociales compensatorias
establecidas para la construcción de un proyecto u obra buscan hacer efectiva
la justicia distributiva ambiental, en el entendido de que la autoridad
competente evidenció ex ante un reparto inequitativo de las cargas
públicas que debía ser superado, por lo que el incumplimiento ex post de
las mismas por parte del beneficiario de la licencia genera que las
prerrogativas de la comunidad en situación de desventaja frente al conglomerado
se vean afectadas[236].
12.8.
Por lo demás, si bien la Sala es consciente de que en virtud de las
recomendaciones de los peritos que acompañaron a la Corte en la inspección
judicial y de los requerimientos de la autoridad ambiental, la empresa Rediba
S.A. ha adelantado una serie de medidas para corregir las condiciones de
operación y cumplir con lo estipulado en la licencia ambiental[237],
teniendo en cuenta que es la Corporación Autónoma Regional de Santander la
entidad que cuenta con los medios técnicos para determinar si se han superado o
no las referidas irregularidades, será tal autoridad quien se pronunciará sobre
la eficacia de dichas mejoras[238].
-
Actuaciones de la Corporación
Autónoma Regional de Santander
12.9.
En atención a la presunta omisión de estipular medidas sociales compensatorias adecuadas
en favor de la comunidad de Patio Bonito al momento de autorizarse la
construcción y operación del proyecto de disposición final del residuos, la
Sala considera que la licencia ambiental otorgada por la Corporación Autónoma
Regional de Santander a la empresa Rediba S.A. contempló una serie de acciones
para resarcir a la población que se encuentra en el área de influencia del
relleno sanitario, las cuales no resultan suficientes para mitigar los impactos
en su calidad de vida.
12.10.
En efecto, como se explicó, la construcción de rellenos sanitarios tiene el
potencial de desmejorar la calidad de vida de las comunidades, debido a las
considerables afectaciones que llevan consigo para el entorno social y el
paisaje del sector donde se instalan[239],
las cuales no logran ser compensadas con el eventual impacto positivo derivado
de la posible contratación laboral de los habitantes de la zona por parte de la
empresa operaria del mismo. En ese sentido, esta Corte ha estimado necesario
que se compense debidamente a los moradores de los lugares seleccionados para
la disposición final de residuos sólidos producidos por un conglomerado de
personas más amplio, más aún cuando no forman parte del mismo[240].
12.11.
En la presente oportunidad, este Tribunal evidencia que en virtud del artículo
5 de Decreto 838 de 2005[241],
en el cual se establece la metodología para la elección de las áreas
potenciales para la instalación de rellenos sanitarios, se escogió el sector de
Patio Bonito, entre otros factores, por su ubicación en suelo rural y su
relativa cercanía al perímetro urbano de Barrancabermeja, pues dicha norma
privilegia la construcción de proyectos de disposición final de residuos
sólidos en el área agraria cercana a la ciudad que va a servir la obra,
otorgándole un mayor puntaje en el barómetro establecido para seleccionar el
lugar donde se autorizará la intervención ambiental.
12.12.
Al respecto, esta Corporación ha indicado que si bien dicho parámetro atiende “al
criterio razonable de evitar la localización de este tipo de infraestructura en
zonas de mayor densidad poblacional, lo cierto es que a su vez establece una
inequitativa distribución de las cargas ambientales como resultado de la cual
los habitantes de zonas rurales tienen mayor probabilidad de soportar la carga
derivada de la instalación de rellenos sanitarios, pese a que es en las
ciudades y centros urbanos donde se produce la mayor cantidad de residuos
sólidos, ya no sólo como consecuencia del mayor volumen de población que en
ellas se concentra, sino debido a las prácticas de producción y consumo propias
de los entornos urbanos”[242].
12.13. Adicionalmente, la Corte encuentra que en el
sector de Patio Bonito residen alrededor de 85 campesinos cuyos ingresos
económicos son bajos y dependen de su trabajo en labores no calificadas
relacionadas con el campo o la industria agraria. Asimismo, la Sala evidencia que
la población del área de influencia del relleno reside en viviendas que no
cuentan con los servicios públicos de acueducto y alcantarillado, así como que
la comunidad no se beneficia del servicio de aseo prestado por la empresa de
Rediba S.A. Lo anterior, como consta en el informe rendido por la
antropóloga María Teresa Salcedo Restrepo en sede de revisión[243], en
el censo realizado por la Alcaldía de Barrancabermeja en cumplimiento de la
medida provisional decretada por esta Sala el 29 de octubre de 2015[244] y en
el acta de la inspección judicial realizada el 18 de noviembre siguiente[245].
12.14. Ahora bien, revisada la licencia ambiental
contenida en la Resolución DGL
No. 1121 del 27 de noviembre de 2014[246],
este Tribunal observa que se establecieron a cargo de la Empresa de Servicios
Públicos Rediba S.A. las siguientes obligaciones a modo de medidas sociales de
compensación:
(i) Adelantar las gestiones a que haya lugar con el
fin de garantizar a la comunidad aledaña al relleno sanitario el acceso a los
recursos hídricos para su sostenimiento. Concretamente, se indicó: “ARTÍCULO
NOVENO: De conformidad con la información reportada en el Estudio de Impacto
Ambiental y el Plan de Manejo Ambiental la Sociedad REDIBA S.A. E.S.P,
adelantara las gestiones administrativas a que haya lugar con el fin de
garantizar a las seis viviendas identificadas, y a la escuela del sector, que
la captación del recurso hídrico se efectúe de un cuerpo de agua en mejores
condiciones.”[247]
(ii) “Propender porque la mano de obra no
calificada que se requiera en el desarrollo de las actividades, sea contratada
en el área de influencia directa del mismo, es decir de los sectores más
próximos al proyecto; esto con el fin de compensar desde el punto de vista
social algunos de los impactos ocasionados por el desarrollo de las obras.” [248]
12.15.
Al respecto, esta Corporación considera que si bien no existió un omisión
absoluta por parte de la autoridad ambiental en relación con la estipulación de
medidas que garanticen la dimensión distributiva de la justicia ambiental, las
mismas no resultan suficientes para restablecer el equilibrio en las cargas
públicas alterado por la autorización para construir y operar el proyecto de
disposición final de residuos en la zona de Patio Bonito, por cuanto:
(i) Si bien se dispuso que la compañía debía
suministrar agua a seis viviendas ubicadas en las inmediaciones del relleno,
ante este Tribunal se probó que el impacto del proyecto en las fuentes hídricas
de la zona afecta a más de 24 casas y a la escuela de la comunidad[249].
(ii) Aunque se ordenó la contratación laboral de
residentes en la zona, ello no comporta en si una medida de compensación
suficiente como se explicó paginas atrás[250],
pues tal acción responde a la simple expectativa de la comunidad que soporta la
instalación de una empresa en sus alrededores, máxime cuando no se estableció
un número mínimo de contratos de trabajo que deberían celebrarse en razón de la
población residente en la zona de influencia del proyecto, para que dicho
impacto positivo pudiera ser valorado porcentualmente frente a las afectaciones
que debe soportar la población.
(iii) A pesar de que la comunidad de Patio Bonito debe
soportar la mayor carga por la instalación del relleno sanitario que acoge la
basuras producidas por la zona urbana de Barrancabermeja, no se estableció un
sistema de recolección de sus basuras, lo cual incrementa la inequidad
ambiental, comoquiera que la población soporta unos impactos de los que ni
siquiera ha intervenido en su generación[251].
(iv) No se tuvo en cuenta que las viviendas de las
personas residentes en el área de influencia del proyecto de disposición final
no cuentan con sistemas de manejo y tratamiento de aguas residuales domésticas,
así como de ventilación, los cuales puedan mejorar su calidad de vida evitando
la propagación de vectores provenientes del relleno sanitario o el ingreso de
malos olores a sus viviendas[252].
(v) No se dispusieron medidas de compensación en favor
de los niños asistentes a la escuela “La Gloria” que se encuentra frente a la
entrada del relleno sanitario, a pesar de que el centro educativo, al igual que
la comunidad, no cuenta con sistemas de acueducto, alcantarillado, ventilación
y disposición de basuras[253].
12.16. En consecuencia, la Corte estima que la Corporación Autónoma
Regional de Santander vulneró los derechos a la igualdad y a la vida en
condiciones dignas de los accionantes, al desconocer la justicia ambiental en
su dimensión distributiva al momento de otorgar la licencia ambiental para
construir y operar el relleno sanitario de Patio Bonito, por lo que se
dispondrá que sean revisadas y ampliadas las medidas de compensación a cargo de
la empresa Rediba S.A. en favor de la comunidad con el propósito de superar la
inequidad en la distribución de las cargas públicas evidenciada. Sobre el
particular, la Sala aclara que en caso de que dichas medidas afecten la
sostenibilidad financiera de los negocios jurídicos celebrados por la referida
compañía con el municipio para la prestación del servicio público de aseo,
podrá iniciar las acciones para que se realicen los ajustes económicos correspondientes.
12.17. Por otro lado, en torno a la omisión de atender las denuncias
presentadas por la comunidad frente a las irregularidades en la operación del
relleno sanitario, la Sala encuentra que la Corporación Autónoma Regional de
Santander vulneró el derecho al debido proceso administrativo de los accionantes,
ya que en un primer momento no había adoptado medidas para ejercer el control
ambiental efectivo de la operación del relleno sanitario a pesar de que se
venían presentado irregularidades sistemáticas como se evidenció en la
inspección judicial adelantada por la Corte el 18 de noviembre de 2015[254] y lo sostuvieron los
expertos que acompañaron la diligencia[255].
En ese sentido, se resalta que es obligación de las autoridades ambientales
efectuar el seguimiento a las licencias que expiden[256].
12.18. Con todo, la Corte estima pertinente dejar constancia de que en
cumplimiento de la medida provisional adoptada por esta Sala, mediante Auto del
29 de octubre de 2015[257],
la entidad inició un procedimiento administrativo dentro del cual expidió los actos administrativos SAA No. 0434 y 0807 del 25 de
noviembre de 2015[258],
en los que resolvió:
(i) Ordenarle a la representante legal de la empresa
Rediba S.A. que inmediatamente cumpliera las obligaciones establecidas en la
licencia ambiental en torno a: (a) las fumigaciones para controlar la
proliferación de vectores y roedores, (b) el manejo de aguas lluvias, y (c) el
control de lixiviados.
(ii) Suspender temporalmente la disposición de
residuos sólidos en el relleno sanitario.
(iii) Ordenar la apertura de una investigación
ambiental con carácter sancionatorio en contra de la empresa Rediba S.A.
12.19.
Asimismo, esta Corporación advierte que haciendo seguimiento a dichos
proveídos, a través de Auto SAA No. 116 del 8 de abril de 2016[259],
la Corporación Autónoma prorrogó la suspensión decretada al advertir que no se
había superado el incumplimiento de los lineamientos técnicos establecidos en
la licencia ambiental, así como declaró la renuencia de la sociedad Rediba S.A.
de acatar de buena fe la medida de cierre de las celdas de disposición final.
12.20.
En ese sentido, la Corte considera que la vulneración del derecho al debido
proceso administrativo de los actores desde que se adoptó la medida provisional
ha venido siendo superada progresivamente, toda vez que la Corporación Autónoma
Regional de Santander ha adoptado una serie de medidas para que se corrijan las
contingencias evidenciadas en la operación del relleno sanitario.
12.21.
Así las cosas, para garantizar que efectivamente se continúe con el adecuado control
ambiental, la Sala requerirá a la Corporación para que, en ejercicio de sus
funciones, adelante una vigilancia e inspección exhaustiva del relleno
sanitario y examine específicamente ciertas irregularidades alegadas por los
intervinientes a lo largo del proceso en relación con la operación del proyecto
de disposición final de residuos sólidos y se supere así, en su totalidad, la
vulneración de la prerrogativa de los demandantes al debido proceso
administrativo.
12.22.
Por lo demás, este Tribunal considera pertinente resaltar que, en este caso, es
la Corporación Autónoma Regional de Santander la autoridad idónea para examinar
la eficacia y la pertinencia de las medidas de prevención, mitigación,
compensación y corrección que deben adoptarse en la operación del relleno
sanitario de Patio Bonito, pues de conformidad con la normatividad, es la
entidad la que cuenta con las herramientas técnicas necesarias para el efecto y
está dentro de sus facultades modificar o revocar, en parte o en su totalidad,
la licencia cuando: (i) estime que impactos no previstos pueden afectar el
ecosistema o (ii) evidencie un mal manejo de la autorización de intervención al
medio dada al beneficiario del permiso ambiental[260].
-
Actuaciones de la Alcaldía de
Barrancabermeja
12.23.
Frente a las actuaciones del municipio de Barrancabermeja en torno a la
operación del relleno sanitario, la Sala advierte que ha impedido la ejecución
de las medidas adoptadas por la Corporación Autónoma Regional de Santander para
superar las contingencias negativas que ha enfrentado el proyecto y que fueron anteriormente
reseñadas. En efecto, el alcalde del ente territorial a través del Decreto 314
del 17 diciembre de 2015 declaró “la existencia de una situación de riesgo
de calamidad pública que da lugar al estado de emergencia sanitaria” y, con
base en ello, permitió el depósito de residuos en el relleno de Patio Bonito[261]
a pesar de que la autoridad ambiental ordenó el cierre provisional del mismo[262].
12.24.
Sobre el particular, si bien este Tribunal comprende la ponderación de derechos
efectuada por el municipio en el referido decreto para permitir la apertura del
relleno sanitario con el fin de evitar una emergencia sanitaria, considera que
dicha clase de solución no puede ser indefinida, y pasado más de un año desde
el momento en el que se dispuso el cierre del relleno sanitario, no resulta
aceptable que a través de un acto administrativo expedido por una entidad local
se impida a la autoridad ambiental regional ejecutar una orden que busca
prevenir la afectación de los derechos colectivos de la población[263].
12.25.
Al respecto, esta Corporación estima que dada la importancia del control
ambiental para proteger el ecosistema y del deber de todas la instituciones de
colaborar armónicamente[264],
es imperioso para el municipio adoptar un plan de contingencia para que, de
continuar la medida de cierre del relleno sanitario proferida por la autoridad
ambiental o de levantarse y ser decretada nuevamente en el futuro, la ciudad no
enfrente un estado de emergencia sanitaria por la imposibilidad de recolectar
las basuras y depositarlas en un lugar adecuado.
12.26.
En ese sentido, la Sala considera que dicha omisión del municipio ha generado
la vulneración del derecho al debido proceso administrativo y de contera el
desconocimiento del interés colectivo a la moralidad administrativa de los
accionantes, puesto que a pesar de haberse activado los procedimientos legales
para superar la inadecuada operación del relleno sanitario, el ente territorial
ha utilizado una estrategia jurídica para invalidar de manera indefinida las
medidas de protección adoptadas por la autoridad ambiental, dejando sin
eficacia las competencias que le fueron asignadas a la misma en la Constitución
y en la ley.
12.27.
De otra parte, este Tribunal también advierte que el municipio de
Barrancabermeja ha desconocido el derecho al agua de los residentes en los
alrededores del relleno sanitario, pues a pesar de que es su obligación
garantizar el servicio público de acueducto de conformidad con los artículos
311 de la Constitución[265]
y 5 de la Ley 142 de 1994[266],
sólo dispuso acciones para facilitar el acceso al agua para los habitantes de
dicho sector hasta que esta Sala de Revisión, en la medida provisional del 29
de octubre de 2015[267], la requirió para que suministrara el recurso
hídrico. Sobre el particular, en la Sentencia T-418 de 2010[268],
esta Corporación estableció que “las personas que habitan en el sector rural
y tienen limitados recursos económicos, tienen derecho a ser protegidas
especialmente, asegurándoles que no sean ‘los últimos de la fila’ en acceder al
agua potable”.
-
Órdenes a proferir
12.28. Por lo expuesto, en torno a los fallos de instancia, la Sala
Segunda de Revisión de la Corte:
(i) Los revocará parcialmente y, en su lugar: (a) declarará la carencia
actual de objeto de la solicitud de protección del derecho a la integridad
personal presuntamente desconocido por la Policía Nacional[269]; y (b) tutelará los
derechos fundamentales a la igualdad, a la vida en condiciones dignas, a la
salud, al agua y al debido proceso administrativo, así como por conexidad las
prerrogativas colectivas al ambiente sano, a la salubridad pública y a la
moralidad administrativa de los accionantes;
(ii) Los confirmará parcialmente en lo referente a la negación del
amparo por improcedente frente a la solicitud de protección del derecho al
debido proceso administrativo por el presunto desconocimiento de la
normatividad vigente por parte de la Corporación Autónoma Regional de Santander
en el procedimiento de otorgamiento de la licencia ambiental para la
construcción del proyecto de disposición final de residuos sólidos en el predio
“Yerbabuena” ubicado en el sector de Patio Bonito del municipio de
Barrancabermeja[270].
12.29. Ahora bien, este Tribunal al haber evidenciado un inadecuado
control ambiental del relleno sanitario de Patio Bonito y un desconocimiento de
las dimensiones de la justicia ambiental que generan la vulneración de los
derechos fundamentales de los accionantes, dispondrá que:
(i) La empresa de servicios públicos Rediba S.A. adopte las
medidas y procedimientos técnicos y administrativos necesarios para:
(a) Dar estricto cumplimiento a lo estipulado en la
licencia contenida en la Resolución DGL No. 1121 de 2014, en especial, de las
obligaciones relacionadas con el plan de manejo ambiental y con las medidas
sociales de compensación decretadas en favor de la comunidad de Patio Bonito;
(b) Superar las irregularidades evidenciadas en la
operación del relleno sanitario de Patio Bonito por parte de la Corporación
Autónoma Regional de Santander, entre otros, en los actos administrativos SAA No. 0434 y 0807 de 2015[271]; y
(c) Acoger las recomendaciones técnicas efectuadas en
el concepto rendido en sede de revisión por la ingeniera ambiental y sanitaria
Yamile Andrea Moreno Saboyá y por el hidrólogo Guillermo Olaya Triana[272]. Al respecto, la
Corte advierte que en dicha intervención los expertos formularon un conjunto de
sugerencias operacionales relacionadas con el control de lixiviados y
mejoramiento de las estaciones de servicio del relleno sanitario[273], las cuales, en las
intervenciones producto del traslado probatorio efectuado mediante Auto del 17
de junio de 2016[274],
fueron respaldadas por la Corporación Autónoma de Santander[275] y aceptadas por la
compañía de servicios públicos demandada[276],
quien indicó que inició las actividades y obras pertinentes para acatarlas[277].
(ii) La Corporación Autónoma Regional de Santander, en ejercicio de sus
funciones[278]:
(a) Realice un seguimiento permanente de las
actuaciones adelantadas por la empresa de servicios públicos Rediba S.A. para
dar cumplimiento a lo dispuesto en el numeral anterior, prestando especial
atención a las medidas que se adopten con el fin de superar la irregularidades
relacionadas con el tratamiento de los lixiviados, la correcta clasificación de
basuras y el manejo de residuos peligrosos, así como el respeto de la
normatividad forestal y de prevención de contaminación de fuentes hídricas.
(b) De manera inmediata, inicie una
investigación con el propósito de determinar: (i) el posible uso inadecuado de
pólvora en el relleno sanitario para ahuyentar aves, (ii) la presunta
intervención ambiental irregular de los predios aledaños al relleno, y (iii) el
supuesto desconocimiento de los linderos estipulados en la licencia ambiental
contenida en la Resolución DGL No. 1121 de 2014.
(c) Dentro de los seis meses siguientes a la
notificación de esta Sentencia, realice una valoración de los impactos
ambientales y sociales que ha tenido la construcción y operación del relleno
sanitario de Patio Bonito y, con base en ella, ejecute una revisión de los
términos en los cuales se concedió la licencia ambiental, determinando si
resulta necesario modificar o revocar, total o parcialmente, dicho acto
administrativo[279].
Al respecto, sin perjuicio de la exhaustiva revisión
de la licencia ambiental del proyecto de disposición final de residuos sólidos
que deberá realizarse, la Corporación Autónoma tendrá que:
(1) Determinar si resulta pertinente construir de
manera anticipada la planta de tratamiento de lixiviados contemplada en los
planes que sirvieron como sustento para el otorgamiento de la licencia
ambiental; y,
(2) Previa participación de la comunidad residente en
el área de influencia del relleno sanitario, ampliar las medidas de
compensación social establecidas en la licencia ambiental a su favor,
garantizándoles como mínimo a las viviendas identificadas en el censo efectuado
por la Alcaldía de Barrancabermeja el 17 de noviembre de 2015[280], el acceso a agua
potable, la recolección de basuras, y sistemas de manejo y tratamiento de aguas
residuales domésticas, así como de ventilación. De igual manera, deberá
asegurarse que la escuela “La Gloria” ubicada al frente del proyecto goce también
de dichos beneficios.
(iii) La Alcaldía Municipal de Barrancabermeja:
(a) En el término de seis meses contados a partir de
la comunicación de esta Sentencia, establezca un plan de contingencia para que
en caso de que la autoridad ambiental considere pertinente adoptar como medida de
protección el cierre del relleno sanitario, la misma se haga efectiva sin
afectar las prerrogativas de la población y la adecuada prestación del servicio
público de aseo en la ciudad.
(b) Continúe
garantizando el acceso al agua que requieren los residentes de la comunidad
aledaña al relleno sanitario para satisfacer sus necesidades básicas, como lo ha
venido haciendo hasta el momento, en atención de la medida provisional
decretada el 29 de octubre de 2015[281], mientras que, en cumplimiento de las medidas de
compensación establecidas en la licencia ambiental[282]
y en su eventual modificación, se asegure el suministro del recurso hídrico a
dicha población.
12.30. De otra parte, la Corte con el propósito de garantizar que
exista una vigilancia del Ministerio Público de lo dispuesto en este fallo, remitirá
copia del mismo a la Regional del Magdalena Medio de la Defensoría del Pueblo
con el fin de que, dentro del ámbito de sus competencias constitucionales y
legales, haga seguimiento a la ejecución de este fallo y preste acompañamiento
a la comunidad asentada en el área de influencia del relleno sanitario de Patio
Bonito[283].
12.31. Finalmente, esta Corporación levantará: (i) la suspensión de
términos decretada mediante Auto del 2 de octubre de 2015[284] para decidir el
presente asunto, así como (ii) la medida provisional adoptada por esta Sala de
Revisión a través de proveído del 29 de octubre de 2015[285], comoquiera que las
ordenes que se decretaran protegen de manera permanente los derechos fundamentales
de los accionantes.
IV.
DECISIÓN
En
mérito de lo expuesto, la Sala Segunda de Revisión de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO.-
LEVANTAR la suspensión de términos
decretada para decidir el presente asunto mediante Auto del 2 de octubre de
2015, así como la medida provisional adoptada a través de proveído del 29 de
octubre siguiente.
SEGUNDO.- CONFIRMAR PARCIALMENTE los fallos de tutela expedidos por la Sala de
Decisión Civil del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, el 28 de
enero de 2015, y por la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia,
el 5 de marzo de 2015, dentro del proceso T-4836791, así como por el Juzgado
Segundo Promiscuo de Familia de Barrancabermeja, el 29 de diciembre de 2014,
dentro del proceso T-4917401; en el sentido de DECLARAR IMPROCEDENTE la
solicitud de protección del derecho al debido proceso administrativo por el
presunto desconocimiento de la normatividad vigente por parte de la Corporación
Autónoma Regional de Santander en el procedimiento de otorgamiento de la
licencia ambiental para la construcción del proyecto de disposición final de
residuos sólidos en el predio “Yerbabuena” ubicado en el sector de Patio Bonito
del municipio de Barrancabermeja.
TERCERO.- REVOCAR PARCIALMENTE los fallos de tutela expedidos por la Sala de
Decisión Civil del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, el 28 de
enero de 2015, y por la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia,
el 5 de marzo de 2015, dentro del proceso T-4836791, así como por el Juzgado
Segundo Promiscuo de Familia de Barrancabermeja, el 29 de diciembre de 2014,
dentro del proceso T-4917401; y en su lugar:
1. DECLARAR la carencia actual de objeto de la solicitud de protección del derecho
a la integridad personal presuntamente desconocido por la Policía Nacional por
las consideraciones expuestas en la parte motiva de esta providencia[286].
2. TUTELAR los derechos fundamentales a la igualdad, a la vida en condiciones
dignas, a la salud, al agua y al debido proceso administrativo, así como por
conexidad los derechos colectivos al ambiente sano, a la salubridad pública y a
la moralidad administrativa de los accionantes.
CUARTO.- ORDENAR a la empresa de servicios públicos Rediba S.A.
que de manera inmediata y de conformidad con el alcance fijado en la parte
considerativa de esta providencia[287],
adopte las medidas y procedimientos técnicos y administrativos necesarios para:
1. Dar
estricto cumplimiento a lo estipulado en la licencia contenida en la Resolución
DGL No. 1121 de 2014, en especial, de las obligaciones relacionadas con el plan
de manejo ambiental y con las medidas sociales de compensación decretadas en
favor de la comunidad de Patio Bonito.
2.
Superar las irregularidades evidenciadas en la operación del relleno sanitario de
Patio Bonito por parte de la Corporación Autónoma Regional de Santander.
3.
Acoger las recomendaciones técnicas efectuadas en el concepto rendido en sede
de revisión por la ingeniera ambiental y sanitaria Yamile Andrea Moreno Saboyá
y por el hidrólogo Guillermo Olaya Triana, funcionarios del Instituto de
Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales.
QUINTO.- ORDENAR a la Corporación Autónoma Regional de Santander que,
en ejercicio de sus funciones:
1. Realice
un seguimiento permanente de las actuaciones adelantadas por la empresa de
servicios públicos Rediba S.A. para dar cumplimiento a lo dispuesto en el
numeral anterior, prestando especial atención a las medidas que se adopten con
el fin de superar la irregularidades relacionadas con el tratamiento de los
lixiviados, la correcta clasificación de basuras y el manejo de residuos
peligrosos, así como el respeto de la normatividad forestal y de prevención de
contaminación de fuentes hídricas.
2.
De manera inmediata, inicie una investigación con el propósito de determinar:
(i) el posible uso inadecuado de pólvora en el relleno sanitario para ahuyentar
aves, (ii) la presunta intervención ambiental irregular de los predios aledaños
al relleno, y (iii) el supuesto desconocimiento de los linderos estipulados en
la licencia ambiental contenida en la Resolución DGL No. 1121 de 2014.
3.1.
Dentro de los seis (6) meses siguientes a la notificación de esta Sentencia,
realice una valoración de los impactos ambientales y sociales que ha tenido la
construcción y operación del relleno sanitario de Patio Bonito y, con base en
ella, ejecute una revisión de los términos en los cuales se concedió la
licencia ambiental, determinando si resulta necesario modificar o revocar,
total o parcialmente, dicho acto administrativo.
3.2.
Al respecto, sin perjuicio de la exhaustiva revisión de la licencia ambiental del
proyecto de disposición final de residuos sólidos que deberá realizarse, la
Corporación Autónoma tendrá que:
(i) Determinar si resulta pertinente construir de
manera anticipada la planta de tratamiento de lixiviados contemplada en los
planes que sirvieron como sustento para el otorgamiento de la licencia
ambiental; y,
(ii) Previa participación de la comunidad residente en
el área de influencia del relleno sanitario, ampliar las medidas de
compensación social establecidas en la licencia ambiental a su favor,
garantizándoles como mínimo a las viviendas identificadas en el censo efectuado
por la Alcaldía de Barrancabermeja el 17 de noviembre de 2015, el acceso a agua
potable, la recolección de basuras, y sistemas de manejo y tratamiento de aguas
residuales domésticas, así como de ventilación. De igual manera, deberá
asegurarse que la escuela “La Gloria” ubicada al frente del proyecto goce
también de dichos beneficios.
SEXTO.- ORDENAR a la Alcaldía Municipal de Barrancabermeja que:
1. En el término de seis (6) meses contados a partir de la
comunicación de esta Sentencia, establezca un plan de contingencia para que en
caso de que la autoridad ambiental considere pertinente adoptar como medida de protección
el cierre del relleno sanitario, la misma se haga efectiva sin afectar las
prerrogativas de la población y la adecuada prestación del servicio público de
aseo en la ciudad.
2. Continúe
garantizando el acceso al agua que requieren los residentes de la comunidad
aledaña al relleno sanitario para satisfacer sus necesidades básicas, como lo
venido haciendo hasta el momento en atención de la medida provisional decretada
el 29 de octubre de 2015, mientras que, en cumplimiento de las medidas de
compensación establecidas en la licencia ambiental y en su eventual
modificación, se asegure el suministro del recurso hídrico a dicha población.
SÉPTIMO.- REMITIR, por conducto de la Secretaría General, copia de esta
Sentencia a la Regional del Magdalena Medio de la Defensoría del Pueblo con el
fin de que, dentro del ámbito de sus competencias constitucionales y legales,
haga seguimiento a la ejecución de este fallo y preste acompañamiento a la
comunidad asentada en el área de influencia del relleno sanitario de Patio
Bonito.
OCTAVO.- Por Secretaría General, LÍBRENSE las comunicaciones a que se
refiere el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese, publíquese
en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
Con salvamento parcial de voto
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
ROCÍO LOAIZA MILIÁN
Secretaria General
[1]
Inicialmente la solicitud de expedición de la licencia ambiental fue presentada
por la empresa Entorno Verde S.A.S. E.S.P., pero dicha sociedad cedió los
derechos y las obligaciones propias del proceso de licenciamiento en favor de
la empresa Rediba S.A.
[2]
Ver los folios 485 a 816 de los cuadernos de prueba 8 y 9 del expediente (i).
[3]
Folios 893 a 897 del cuaderno de pruebas 10 del expediente (i).
[4]
“Por el cual se modifica el Decreto 1713 de 2002 sobre disposición final de
residuos sólidos y se dictan otras disposiciones”.
[5]
Folios 901 a 914 del cuaderno de pruebas 10 del expediente (i).
[6]
Folios 939 a 940 del cuaderno de pruebas 10 del expediente (i).
[7]
Folios 380 a 389 del cuaderno de pruebas 6 del expediente (i).
[8]
“Por el cual se reglamenta el Decreto Ley 2811 de 1974, la Ley 99 de 1993,
la Ley 165 de 1994 y el Decreto Ley 216 de 2003, en relación con el Sistema
Nacional de Áreas Protegidas, las categorías de manejo que lo conforman y se
dictan otras disposiciones”.
[9]
Ver los cuadernos de prueba 5 y 6 del expediente (i), los cuales contienen el
trámite de sustracción adelantado por la Corporación Autónoma Regional de
Santander.
[10]
Folios 1345 a 1464 del cuaderno de pruebas 11 del expediente (i).
[11]
Como consta en el acta individual de reparto visible en el folio 197 del
cuaderno principal del expediente (ii).
[12]
Folios 179 a 195 del cuaderno principal del expediente (ii).
[13]
Como consta en el acta individual de reparto visible en el folio 91 del
cuaderno principal del expediente (i).
[14]
Folios 68 a 90 del cuaderno principal del expediente (i).
[15]
En este acápite se sintetizan los principales argumentos de los accionantes
expuestos en los escritos de amparo, así como en sus diversas intervenciones a
lo largo del proceso.
[16]
Al respecto, los demandantes resaltan que la empresa demandada ha intervenido
terrenos aledaños al relleno sanitario, desconociendo los linderos fijados en
la licencia ambiental.
[17]
En ese sentido, los demandantes resaltan que las fuentes de alimentación de las
personas que residen en la vereda Patio Bonito se han visto seriamente
afectadas, pues se han presentado muertes masivas en los cultivos de peces
destinados para el consumo de la comunidad, así como la contaminación de los
lugares donde habitualmente extraían el agua para su uso diario. Lo anterior,
debido a que, presuntamente, la deficiente operación del relleno permite que
los lixiviados se filtren y se comprometan los pozos de almacenamiento del
recurso hídrico, los cuales han sido utilizados por más de 40 años por
habitantes del sector y desde el inicio de la construcción del proyecto han
cambiado su tonalidad y su potabilidad.
[18]
Los peticionarios resaltan que los lixiviados contaminan el agua con amonio,
mercurio, plata y fenoles, sustancias que son altamente toxicas para los seres
humanos.
[19]
“Artículo 6. Causales de improcedencia de la tutela. La acción de tutela no
procederá: (…) 3. Cuando se pretenda proteger derechos colectivos, tales como
la paz y los demás mencionados en el artículo 88 de la Constitución Política. Lo
anterior no obsta, para que el titular solicite la tutela de sus derechos
amenazados o violados en situaciones que comprometan intereses o derechos
colectivos siempre que se trate de impedir un perjuicio irremediable.”
(Subrayado fuera del texto original).
[20]
Los demandantes afirmaron que el cierre del relleno sanitario de Patio Bonito
no reviste un peligro para la salubridad del Municipio de Barrancabermeja, pues
la disposición final de los residuos puede realizarse en otros lugares, como el
relleno de Aguachica, mientras se construye un nuevo proyecto para atender las
necesidades de la población.
[21]
Los demandantes hacen referencia al proceso 25000234100020140059300, referente
a una acción popular iniciada por Javier Gutiérrez Martínez por la presunta
vulneración de los derechos colectivos de los residentes en Barrancabermeja por
la construcción del relleno sanitario regional “Anchicayá”. Dentro de dicho
proceso, la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo, el
17 de junio de 2015, decretó como medida provisional la suspensión del proyecto
de disposición final por no tener en cuenta la evidente incompatibilidad del
uso del suelo para el efecto. Tal decisión fue confirmada por la Sección
Tercera del Consejo de Estado. Copia de los principales documentos del proceso
en mención obran en el cuaderno de pruebas número 2 del expediente (i) (Folios
1 a 643), los cuales fueron allegados en sede de revisión en virtud de los
autos del pruebas del 16 de julio y 7 de septiembre de 2015.
[22]
Folios 199 a 200 y 213 del cuaderno principal del expediente (ii).
[23]
Folios 367 a 376 del cuaderno principal del expediente (ii).
[24]
Folio 93 del cuaderno principal del expediente (i).
[25]
Folios 118 a 133 del cuaderno principal del expediente (i) y 255 a 272 del
cuaderno principal del expediente (ii).
[26]
Al respecto, la compañía resaltó que el relleno sanitario no es de carácter
regional sino local y busca responder a las necesidades de disposición final
del Municipio de Barrancabermeja.
[27]
Sobre el particular, la empresa llamó la atención de que no existe un
pronunciamiento de la Procuraduría General de la Nación en el cual se indique
la ilegalidad de la operación del relleno sanitario, pues el documento
referenciado en las acciones de tutela fue proferido por la entidad antes de la
fecha en la que se otorgara la respectiva licencia ambiental.
[28]
Según certificación visible en los folios 452 a 455 del cuaderno principal del
expediente (ii).
[29]
Folios 448 a 477 del cuaderno principal del expediente (i) y 419 a 443 del
cuaderno principal del expediente (ii).
[30]
En ese sentido, la Corporación resaltó que: (a) la capacidad del relleno
sanitario fue avalada por estudios técnicos, en los cuales se aclaró que sólo
se recibirán los residuos sólidos de Barrancabermeja y de sus municipios
aledaños, por lo que no es cierto que prestará sus servicios al área
metropolitana de Bucaramanga; y que: (b) se tergiversan algunos
pronunciamientos de la Procuraduría General de la Nación en los cuales la
entidad se refirió a otros rellenos sanitarios, puesto que no se indicaron las
razones por las cuáles las conclusiones de dichos informes son aplicables al
sitio de disposición final de residuos sólidos licenciado, comoquiera que en
esta clase de proyectos existe un alto grado de especificidad en las
condiciones ambientales que no permite efectuar juicios generalizados.
[31]
Folio 278 a 291 del cuaderno principal del expediente (i).
[32]
Folios 362 a 364 del cuaderno principal del expediente (ii).
[33]
Folios 507 a 508 del cuaderno principal del expediente (i).
[34]
Folios 362 a 364 del cuaderno principal del expediente (ii).
[35]
Folios 480 a 484 del cuaderno principal del expediente (ii).
[36]
“Por medio del cual se adopta el Plan de Ordenamiento Territorial”.
[37]
Se menciona, entre otras, la Resolución 2679 de 2006, a través de la cual se
adoptó el Plan Municipal de Gestión Integral de Residuos Sólidos.
[38]
Folios 544 a 545 y 1213 a 1225 del cuaderno principal del expediente (ii).
[39]
Folios 449 a 450 del cuaderno principal del expediente (ii).
[40]
Folios 109 a 112 del cuaderno principal del expediente (i) y 531 a 538 del
cuaderno principal del expediente (ii).
[41]
Folios 485 a 489 y 1309 a 1310 del cuaderno principal del expediente (ii).
[42]
Folios 380 a 386 del cuaderno principal del expediente (ii).
[43]
Folios 460 a 457 del cuaderno principal del expediente (ii).
[44]
Folios 474 a 476 del cuaderno principal del expediente (ii).
[45]
Folios 245 a 252 del cuaderno principal del expediente (ii).
[46]
Folios 107 a 108 del cuaderno principal del expediente (i).
[47]
Folios 493 a 511 del cuaderno principal del expediente (ii).
[48]
Folios 547 a 576 del cuaderno principal del expediente (ii).
[49]
Folio 577 del cuaderno principal del expediente (ii).
[50]
Folios 134 a 141 del cuaderno principal del expediente (i).
[51]
Folios 492 a 501 del cuaderno principal del expediente (i) y 24 a 28 del
cuaderno de segunda instancia del expediente (i).
[52]
Folios 29 a 46 del cuaderno de segunda instancia del expediente (i).
[53]
Folios 3 a 6 del cuaderno de revisión del expediente (i).
[54]
Folios 3 a 11 del cuaderno de revisión del expediente (ii).
[55]
Folios 20 a 21 del cuaderno de revisión del expediente (i).
[56]
Folios 121 a 126 del cuaderno de revisión del expediente (i).
[57]
Folios 139 a 156 del cuaderno de revisión del expediente (i).
[58]
Folios 155 a 156 del cuaderno de revisión del expediente (i).
[59]
Ibídem.
[60]
Folios 114 a 115 del cuaderno de revisión del expediente (i).
[61]
Folios 157 a 158 del cuaderno de revisión del expediente (i).
[62]
Folios 281 a 286 del cuaderno de revisión del expediente (i). La Corporación
Autónoma Regional de Santander allegó al expediente copia de los documentos de
licenciamiento y de sustracción del área donde se realiza el proyecto de
relleno sanitario del Distrito de Manejo Integrado del Humedal de San Silvestre
(Folios 1 a 1531 de los cuadernos de prueba 3 a 12 del expediente (i)).
[63]
Folios 42 a 62 del cuaderno de revisión del expediente (i).
[64]
Folio 395 del cuaderno de revisión del expediente (i).
[65]
Folios 419 a 420 del cuaderno principal del expediente (i). Junto con la
respuesta al requerimiento, la entidad remitió un CD, el cual contiene una
serie de documentos sobre la flora y fauna presente en el Departamento de
Santander y en las regiones Andina y Caribe.
[66]
En esta providencia, la Sala de Revisión dispuso la suspensión de términos
mientras se recaudaban las pruebas solicitadas y se valoraban las mismas.
[67]
Folios 398 a 399, 423, 503 a 504 y 528 del cuaderno de revisión del expediente
(i).
[68]
Folios 1230 a 1241 del cuaderno de revisión del expediente (i). A continuación
se presentan algunas fotografías de la inspección, cuya totalidad pueden verse
en el CD visible en el folio 1244 del cuaderno de revisión del expediente (i):
Camiones de la empresa
Celda de
disposición de residuos sólidos
Piscinas de
lixiviados
Conducción de lixiviados
Cercas vivas
Pozo aledaño
Pozo aledaño
Visita a la
comunidad
[69]
Al respecto, los representantes de la empresa indicaron que el envase debe ser
un residuo que quedo después de las fumigaciones realizadas en días pasados y
que no fue adecuadamente destruido.
[70]
Sobre el particular, el hidrólogo Guillermo Olaya Triana sostuvo que sin los
estudios técnicos pertinentes no es posible establecer la clase de cuerpo de
agua que se observa, así como determinar la presunta contaminación por
lixiviados, recomendando la realización de estudios y muestreos especializados.
[71]
Folios 755 a 768 del cuaderno de revisión del expediente (i).
[72]
Folio 779 del cuaderno de revisión del expediente (i).
[73]
Folios 770 a 784 del cuaderno de revisión del expediente (i).
[74]
Folio 779 del cuaderno de revisión del expediente (i).
[75]
Folios 813 a 831 del cuaderno de revisión del expediente (i).
[76]
Folios 1259 a 1262 del cuaderno de revisión del expediente (i).
[77]
Folios 1345 a 1346 del cuaderno de revisión del expediente (i).
[78]
Folios 1350 a 1376 del cuaderno de revisión del expediente (i).
[79]
Folio 1366 del cuaderno de revisión del expediente (i).
[80]
Folios 1390 a 1404 del cuaderno de revisión del expediente (i).
[81]
Los resultados de los análisis son visibles en los folios 1464 a 1486 del
cuaderno de revisión del expediente (i).
[82]
Folios 1455 a 1458 del cuaderno de revisión del expediente (i).
[83]
Folios 42 a 108, 110 a 111, 127 a 128, 269 a 273, 290 a 300, 302 a 319, 403 a
407, 428 a 442, 509 a 513, 524 a 525, 601 a 613, 664 a 665, 720 a 738, 746 a
741, 751 a 788, 804 a 805, 846 a 858, 865 a 902, 910, 914 a 930, 954 a 1095,
1298 a 1308, 1506 a 1539 y 1541 a 1558 del cuaderno de revisión del expediente
(i), así como 1 a 453 del cuaderno de pruebas número 1 del expediente (i). Con
el propósito de suministrar elementos de juicio a este Tribunal que permitan
demostrar que la zona donde se desarrolla el proyecto de disposición final de
residuos sólidos tiene relevancia ambiental, los accionantes allegaron una
serie de estudios y documentos técnicos relacionados con investigaciones sobre
la fauna y flora presente en la Ciénaga de San Silvestre, en los cuales se
indica que existe presencia de especies en vía de extinción en la región media
del Rio Magdalena. Entre los principales documentos allegados al proceso, se
encuentran los que se titulan: (a) Colombia Forestal: Diversidad y
caracterización florística de la vegetación en el Centro de Investigación Santa
Lucía, Magdalena Medio, Colombia; (b) Evaluación de la especia vegetal Tapura
Bullata Stanley, en el relicto de bosque natural primario del Centro de
Investigación Santa Lucía, Barrancabermeja; (c) Estudio de ecosistemas boscosos
del Centro de Investigación Santa Lucía del Instituto Universitario de la Paz,
Barrancabermeja, Santander; (d) Estimación de la cantidad de carbono capturado
en el relicto de bosque primario intervenido en el Centro de Investigación
Santa Lucía de Barrancabermeja, Santander; (e) Fauna silvestre identificada a
través de la observación libre en el Centro de Investigación Santa Lucía
durante el período 2011-2014; (f) Caracterización preliminar de la diversidad
faunística del predio Santa Lucía designada como área potencial del liberación
de fauna silvestre.
[84]
Folios 797 a 801 del cuaderno de revisión del expediente (i).
[85]
Folios 592 a 593 del cuaderno de revisión del expediente (i).
[86]
Folios 545 a 548 del cuaderno de revisión del expediente (i).
[87]
Folios 1259 a 1262 del cuaderno de revisión del expediente (i).
[88]
Folio 548 del cuaderno de revisión del expediente (i).
[89]
Folios 555 a 575 del cuaderno de revisión del expediente (i).
[90]
Folio 1517 del cuaderno de revisión del expediente (i).
[91]
Folios 1390 a 1449 del cuaderno de revisión del expediente (i).
[92]
Folios 634 a 663 del cuaderno de revisión del expediente (i).
[93]
Cfr. Folios 993 a 994 del cuaderno de revisión del expediente (i).
[94]
Folios 974 a 985 del cuaderno de revisión del expediente (i).
[95]
Folios 1311 a 1318 del cuaderno de revisión del expediente (i).
[96] “Artículo 86. (…) El fallo, que será de inmediato
cumplimiento, podrá impugnarse ante el juez competente y, en todo caso, éste lo
remitirá a la Corte Constitucional para su eventual revisión (…).” // “Artículo
241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y
supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este
artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: (…) 9. Revisar, en la
forma que determine la ley, las decisiones judiciales relacionadas con la
acción de tutela de los derechos constitucionales (…).”
[97]
“Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86
de la Constitución Política.”
[98]
“Artículo 1°. Objeto. Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar
ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente
y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección
inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que
éstos resulten vulnerados por la acción o la omisión de cualquier autoridad
pública o de los particulares en los casos que señale este Decreto. Todos los
días y horas son hábiles para interponer la acción de tutela (…).”
(Subrayado fuera del texto constitucional).
[99]
Supra I, 1 y 2.
[100]
“Artículo 5°. Procedencia de la acción de tutela. La acción de tutela
procede contra toda acción u omisión de las autoridades públicas, que haya
violado, viole o amenace violar cualquiera de los derechos de que trata el
artículo 2 de esta ley (…).” // “Artículo 42. Procedencia. La acción
de tutela procederá contra acciones u omisiones de particulares en los
siguientes casos: (…) 3. Cuando aquel contra quien se hubiera hecho la
solicitud esté encargado de la prestación de servicios públicos domiciliarios”.
(Subrayado fuera del texto original).
[101]
“Por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector
Público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los
recursos naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA,
y se dictan otras disposiciones”. Artículos 23 y siguientes.
[102]
Resolución DGL No. 1121 del 27 de noviembre de 2014.
[103]
Artículos 216 y 218 de la Constitución.
[104]
Sobre la necesidad de vincular al proceso de tutela a los terceros con interés
legítimo en la causa puede consultarse el Auto 065 de 2013 (M.P. Jorge Iván
Palacio Palacio).
[105]
Cfr. Ley 99 de 1993.
[106]
Artículos 275 a 284 de la Carta Política.
[107]
En concreto, el proceso referido se identifica con el número 25000234100020140059300
y versa sobre una acción popular iniciada por Javier Gutiérrez Martínez por la
presunta vulneración de los derechos colectivos de los residentes en
Barrancabermeja por la construcción del relleno sanitario regional “Anchicayá”
a cargo de la Sociedad Futuro Grupo RSTI S.A.S. E.S.P. Dentro de dicho proceso,
la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo, el 17 de
junio de 2015, decretó como medida provisional la suspensión del proyecto de
disposición final por no tener en cuenta la evidente incompatibilidad del uso
del suelo para el efecto. Tal decisión fue confirmada por la Sección Tercera
del Consejo de Estado (Folios 1 a 643 del cuaderno de prueba 2 del expediente
(i)).
[108]
Artículo 1° del Decreto 2591 de 1991.
[109]
Ver, entre otras, las sentencias T-114 de 2013 y T-316A de 2013 (M.P. Luis
Guillermo Guerrero Pérez).
[110]
Al respecto, ver, entre otras, las sentencias T-723 de 2012 (M.P. Jorge Iván
Palacio Palacio), T-934 de 2012 (M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez), T-1058 de
2012 (M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo) y T-213 de 2013 (M.P. Luis Ernesto
Vargas Silva).
[111]
Al respecto, el artículo 140 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo
Contencioso Administrativo señala: “Reparación directa. En los términos del
artículo 90 de la Constitución Política, la persona interesada podrá demandar
directamente la reparación del daño antijurídico producido por la acción u
omisión de los agentes del Estado. // De conformidad con el inciso anterior, el
Estado responderá, entre otras, cuando la causa del daño sea un hecho, una
omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de
inmueble por causa de trabajos públicos o por cualquiera otra causa imputable a
una entidad pública o a un particular que haya obrado siguiendo una expresa
instrucción de la misma. // Las entidades públicas deberán promover la misma
pretensión cuando resulten perjudicadas por la actuación de un particular o de
otra entidad pública. // En todos los casos en los que en la causación del daño
estén involucrados particulares y entidades públicas, en la sentencia se
determinará la proporción por la cual debe responder cada una de ellas,
teniendo en cuenta la influencia causal del hecho o la omisión en la ocurrencia
del daño”.
[112]
Ver las leyes 734 de 2002 (Código Disciplinario Único) y 1015 de 2006 (Régimen
Disciplinario para la Policía Nacional).
[113]
Cfr. Sentencias T-585 de 2010 (M.P. Huberto Antonio Sierra Porto), T-358 de
2014 (M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub) y T-031 de 2016 (M.P. Luis Guillermo
Guerrero Pérez).
[114]
Supra, I, 2.3., (ii), (iii) y (iv).
[115]
Sentencia T-529 de 2014 (M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez).
[116]
M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[117]
Cfr. Sentencia T-737 de 2013 (M.P. Alberto Rojas Ríos).
[118]
Véase, entre otras, las sentencias SU-961 de 1999 (M.P. Vladimiro Naranjo
Mesa), T-282 de 2005 (M.P. Rodrigo Escobar Gil), T-016 de 2006 (M.P. Manuel
José Cepeda Espinosa), T-158 de 2006 (M.P. Huberto Antonio Sierra Porto), T-018
de 2008 (M.P. Jaime Córdoba Triviño), T-491 de 2009 (M.P. Luis Ernesto Vargas
Silva) y T-719 de 2013 (M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez).
[119]
Cfr. Sentencia T-719 de 2013 (M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez).
[120]
Sentencias T-328 de 2010 (M.P. Jorge Iván Palacio Palacio) y T-1063 de 2012
(M.P. Alexei Julio Estrada).
[121]
Sobre el particular también se puede consultar la Sentencia
T-013 de 2005. (M.P. Rodrigo Escobar Gil).
[122]
Folios 1345 a 1464 del cuaderno de pruebas 11.
[123]
Como consta en las actas individuales de reparto visibles en los folios 197 del
cuaderno principal del expediente (ii) y 91 del cuaderno principal del
expediente (i).
[124]
Sobre la afectación permanente en el tiempo de derechos fundamentales y su
relación con el presupuesto de inmediatez, se pueden ver ejemplos, entre otras,
en las sentencias T- 1110 de 2005 (M.P. Huberto Antonio Sierra Porto), T-425 de
2009 (M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo), T-172 de 2013 (M.P. Jorge Iván
Palacio Palacio) y T-288A de 2016 (M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez).
[125] Al respecto, ver, entre otras, las sentencias
T-129 de 2009 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto), T-335 de 2009 (M.P. Juan
Carlos Henao Pérez), SU-339 de 2011 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto) y
T-664 de 2012 (M.P. Adriana María Guillén Arango).
[126]
Respecto a la existencia de mecanismos judiciales ordinarios la Corte, en
Sentencia T- 453 de 2009 (M.P. Juan Carlos Henao Pérez), señaló que: “Fue
así como la Constitución Política dispuso un sistema jurídico al que todas las
personas tienen derecho a acceder, con el fin de que, en el mismo, todos los
conflictos jurídicos fueren resueltos en derecho en virtud de normas
sustanciales y procesales preexistentes, erigiendo diversas jurisdicciones
(ordinaria -artículo 234-, contencioso administrativa -artículo236-,
constitucional –artículo 239-) y en cada una de éstas determinando la
competencia material, las autoridades y las acciones y procedimientos para su
acceso.// De esta forma, el ordenamiento jurídico ofrece normas procesales y
sustanciales ejecutadas por autoridades previamente instituidas, para que sean
resueltos todos los conflictos que en él sucedan. (…)// Así, la acción de
tutela es un mecanismo efectivo para el amparo de los derechos fundamentales
cuyo ejercicio ante la existencia de otros medios de defensa judicial, no
significa el remplazo de éstos, sino el desarrollo mismo de su finalidad, esto
es, que en interés de la salvaguarda de los derechos fundamentales afectados,
la acción de tutela procederá de manera excepcional y subsidiaria ante la
inexistencia de un medio de defensa judicial o ante la amenaza de configuración
de un perjuicio irremediable”.
[127]
Supra I, 2.3. (ii) (b), (iii) y (iv).
[128]
M.P. María Victoria Calle Correa.
[129]
Cfr. Sentencias T-126 de 1994 (M.P. Hernando Herrera Vergara), T-244 de 1998
(M.P. Fabio Morón Díaz) y T-123 de 1999 (M.P. Fabio Morón Díaz).
[130]
Supra II, 2.3.
[131]
Supra II, 2.6.
[132]
La Corporación Autónoma Regional de Santander en la Resolución SAA No. 434 de
noviembre de 2015 indicó que está probado un mal manejo de la separación,
recolección, conducción y tratamiento de “aguas lluvias, aguas residuales o
lixiviados, además de una inadecuada instalación y funcionamiento del sistema
de impermeabilización (geomembrana y geotextil) de las paredes y piso del vaso
o celda actualmente en uso”, lo cual ha generado “una contaminación
directa al suelo y demás recursos y componentes subterráneos por percolación y
filtración de lixiviados.” (Folios 933 a 941 del cuaderno de revisión del
expediente (i)).
[133]
Esta Corporación ha sostenido que el derecho al agua adquiere connotación de
derecho fundamental cuando está destinada al consumo humano, debido a su
conexión con el derecho a la vida en condiciones dignas y a la salud. Ha
precisado, igualmente, que el contenido del derecho fundamental al agua impone
al Estado, entre otras, la obligación de respeto que implica, entre otras, la
prohibición de “contaminar ilícitamente el agua como por ejemplo, con desechos
procedentes de instalaciones pertenecientes al Estado o botaderos municipales
que contaminen fuentes hídricas.” (Sentencia T-188 de 2012, M.P. Huberto
Antonio Sierra Porto).
[134]
Como se advirtió en la inspección judicial realizada por los funcionarios de la
Corte (Supra II, 2.3.) y lo evidenciaron los representantes de las entidades
públicas que efectuaron una visita al relleno el 6 de agosto de 2015 en
cumplimiento de una providencia de esta Sala (Supra II, 2.1.).
[135]
Cfr. Environmental Research Foundation, 24 de septiembre de 1998, “Landfills
are Danerous”, publicación semanal nº617 del Semanario “Rachel´s Environment
and Health News”; Estados Unidos. Fuente de internet:
http://www.rachel.org/bulletin/pdf/Rachels_Environment_Health_News_1149.pdf.
[136]
M.P. María Victoria Calle Correa.
[137]
Cfr. Sentencia T-135 de 2013 (M.P. Jorge Iván Palacio Palacio).
[138]
Supra I, 2.3. (ii) (a).
[139]
“Artículo 138. Nulidad y restablecimiento del derecho. Toda persona que se
crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica, podrá
pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o
presunto, y se le restablezca el derecho; también podrá solicitar que se le
repare el daño. La nulidad procederá por las mismas causales establecidas en el
inciso segundo del artículo anterior. // Igualmente podrá pretenderse la nulidad
del acto administrativo general y pedirse el restablecimiento del derecho
directamente violado por este al particular demandante o la reparación del daño
causado a dicho particular por el mismo, siempre y cuando la demanda se
presente en tiempo, esto es, dentro de los cuatro (4) meses siguientes a su
publicación. Si existe un acto intermedio, de ejecución o cumplimiento del acto
general, el término anterior se contará a partir de la notificación de aquel”.
[140]
“Artículo 144. Protección de los derechos e intereses colectivos. Cualquier
persona puede demandar la protección de los derechos e intereses colectivos
para lo cual podrá pedir que se adopten las medidas necesarias con el fin de
evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración
o agravio sobre los mismos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando
fuere posible. // Cuando la vulneración de los derechos e intereses colectivos
provenga de la actividad de una entidad pública, podrá demandarse su
protección, inclusive cuando la conducta vulnerante sea un acto administrativo
o un contrato, sin que en uno u otro evento, pueda el juez anular el acto o el
contrato, sin perjuicio de que pueda adoptar las medidas que sean necesarias
para hacer cesar la amenaza o vulneración de los derechos colectivos. // Antes
de presentar la demanda para la protección de los derechos e intereses
colectivos, el demandante debe solicitar a la autoridad o al particular en
ejercicio de funciones administrativas que adopte las medidas necesarias de
protección del derecho o interés colectivo amenazado o violado. Si la autoridad
no atiende dicha reclamación dentro de los quince (15) días siguientes a la
presentación de la solicitud o se niega a ello, podrá acudirse ante el juez.
Excepcionalmente, se podrá prescindir de este requisito, cuando exista
inminente peligro de ocurrir un perjuicio irremediable en contra de los
derechos e intereses colectivos, situación que deberá sustentarse en la
demanda”.
[141]
Resolución DGL No. 1121 del 27 de noviembre de 2014.
[142]
Artículo 180 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo.
[143]
Artículos 180 a 181 y 211 a 222 del Código de Procedimiento Administrativo y de
lo Contencioso Administrativo.
[144]
Artículo 182 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo.
[145]
Artículos 242 a 247 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo
Contencioso Administrativo.
[146]
Artículos 229 a 241 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo
Contencioso Administrativo.
[147]
El artículo 234 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo establece las medidas cautelares de urgencia. En concreto
estipula la disposición: “Desde la presentación de la solicitud y sin previa
notificación a la otra parte, el Juez o Magistrado Ponente podrá adoptar una
medida cautelar, cuando cumplidos los requisitos para su adopción, se evidencie
que por su urgencia, no es posible agotar el trámite previsto en el artículo
anterior. Esta decisión será susceptible de los recursos a que haya lugar. //
La medida así adoptada deberá comunicarse y cumplirse inmediatamente, previa la
constitución de la caución señalada en el auto que la decrete”.
[148]
En la actualidad ante el Tribunal Administrativo de Santander cursa el proceso
de acción popular iniciado por Rene Luzardo Olave Moncayo contra Rediba S.A. y
la Corporación Autónoma Regional de Santander, cuyo número único de radicación
es: 68001233300020150023700.
[149]
Los demandantes hacen referencia al proceso 25000234100020140059300, referente
a una acción popular iniciada por Javier Gutiérrez Martínez por la presunta
vulneración de los derechos colectivos de los residentes en Barrancabermeja por
la construcción del relleno sanitario regional “Anchicayá”. Dentro de dicho
proceso, la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo, el
17 de junio de 2015, decretó como medida provisional la suspensión del proyecto
de disposición final por no tener en cuenta la evidente incompatibilidad del uso
del suelo para el efecto. Tal decisión fue confirmada por la Sección Tercera
del Consejo de Estado. Copia de los principales documentos del proceso en
mención obran en el cuaderno de pruebas número 2 del expediente (i) (Folios 1 a
643), los cuales fueron allegados en sede de revisión en virtud de los autos
del pruebas del 16 de julio y 7 de septiembre de 2015.
[150] “Artículo
6. Causales de improcedencia de la tutela. La acción de tutela no procederá:
(…) 3. Cuando se pretenda proteger derechos colectivos, tales como la paz y los
demás mencionados en el artículo 88 de la Constitución Política. Lo anterior
no obsta para que el titular solicite la tutela de sus derechos amenazados o
violados en situaciones que comprometan intereses o derechos colectivos siempre
que se trate de impedir un perjuicio irremediable”. (Subrayado fuera del texto original).
[151]
Para la elaboración de este capítulo se tuvo como base la Sentencia T-294 de
2014 (M.P. María Victoria Calle Correa).
[152]
Sentencia T-294 de 2014 (M.P. María Victoria Calle Correa).
[153]
La llamada Agenda 21 es un programa de acción que fue suscrito por cerca de 178
países, entre ellos Colombia, en el marco de la Conferencia de Naciones Unidas
sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo (UNCED), que tuvo lugar en Río de
Janeiro, Brasil, en junio de 1992. El capítulo 21 de este documento establece
criterios para orientar la gestión ecológicamente responsable de los residuos
sólidos.
[154]
El documento CONPES 2750 de 1994 adopta como programa de acción promover la
producción limpia, previendo planes de reconversión industrial para garantizar
la adopción de métodos de producción sostenibles.
[155]
El documento CONPES 3530 de 2008 establece los lineamientos de política para el
sector aseo.
[156]
El documento CONPES 3574 de 2009 para determinar la viabilidad de un empréstito
describe el programa de disposición final de residuos sólidos que opera en el
país.
[157]
Sentencia T-294 de 2014 (M.P. María Victoria Calle Correa).
[158]
Rellenos Sanitarios. Guía Ambiental. Bogotá, Ministerio del Medio Ambiente,
2002, p. 46. Disponible en:
http://www.minambiente.gov.co/documentos/Rellenos_Sanitarios.pdf.
[159]
“Por el cual se dicta el Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y
de Protección al Medio Ambiente”.
[160]
“Por el cual se modifica el Decreto 1713 de 2002 sobre disposición final de
residuos sólidos y se dictan otras disposiciones”.
[161]
“Por el cual se reglamenta el artículo 251 de la Ley 1450 de 2011 en
relación con el incentivo a los municipios donde se ubiquen rellenos sanitarios
y estaciones de transferencia regionales para residuos sólidos”.
[162]
“Por el cual se reglamenta la prestación del servicio público de aseo”.
[163] Según el Ministerio del Medio Ambiente: “El principal impacto provocado por los lixiviados que
se generan en los rellenos es la contaminación de las aguas superficiales y
subterráneas. Los principales efectos que se producen son el agotamiento del
oxígeno en parte de las aguas superficiales, la asfixia de las crías de peces
debido a la acumulación de sustancias oxidantes del hierro en las branquias,
alteraciones en la flora y fauna del fondo y peligrosidad del amoniaco para los
peces”. Rellenos Sanitarios. Guía
Ambiental. Bogotá, Ministerio del Medio Ambiente, 2002, p.p. 96-97.
Disponible en: http://www.minambiente.gov.co/
documentos/Rellenos_Sanitarios.pdf.
[164]
Ibíd., p.p. 94-100.
[165]
Cfr. Sentencia T-294 de 2014 (M.P. María Victoria Calle Correa).
[166] Noguera, Katia M. y Jesús T. Oliveros. “Los rellenos
sanitarios en Latinoamérica: caso colombiano”, Revista Academia Colombiana de
Ciencias, Vol. XXXIV, No. 132, 2010, p.p.
348-354.
[167]
“Artículo 79. Todas las personas tienen derecho a gozar de un ambiente sano.
La ley garantizará la participación de la comunidad en las decisiones que
puedan afectarlo. // Es deber del Estado proteger la diversidad e integridad
del ambiente, conservar las áreas de especial importancia ecológica y fomentar
la educación para el logro de estos fines”.
[168]
Cfr. Sentencias T-126 de 1994 (M.P. Hernando Herrera Vergara), T-244 de 1998
(M.P. Fabio Morón Díaz), T-086 de 2003 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa),
T-724 de 2003 (M.P. Jaime Araujo Rentería), T-291 de 2009 (M.P. Clara Elena
Reales Gutiérrez) y T-294 de 2014 (M.P. María Victoria Calle Correa).
[169]
Cfr. Not in My Backyard: The Politics of Siting Prisons, Landfills, and
Incinerators. Thomas H. Rasmussen. State & Local Government Review. Vol.
24, No. 3 (Autumn, 1992), pp. 128-134.
[170]
Sentencia T-294 de 2014 (M.P. María Victoria Calle Correa).
[171]
Sobre la relación entre el concepto de igualdad en las cargas públicas y
justicia ambiental, puede consultarse la Sentencia T-704 de 2016 (M.P. Luis
Ernesto Vargas Silva).
[172]
Cfr. Sentencias T-126 de 1994 (M.P. Hernando Herrera Vergara), T-244 de 1998
(M.P. Fabio Morón Díaz), T-123 de 1999 (M.P. Fabio Morón Díaz) y T-294 de 2014
(M.P. María Victoria Calle Correa).
[173]
Se hará referencia, entre otras, a las sentencias T-126 de 1994 (M.P. Hernando
Herrera Vergara), T-123 de 1999 (M.P. Fabio Morón Díaz), T-086 de 2003 (M.P.
Manuel José Cepeda Espinosa), T-724 de 2003 (M.P. Jaime Araujo Rentería), T-291
de 2009 (M.P. Clara Elena Reales Gutiérrez), T-294 de 2014 (M.P. María Victoria
Calle Correa) y T-740 de 2015 (M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez).
[174]
Para la elaboración de este capítulo se tuvo como base la Sentencia T-294 de
2014 (M.P. María Victoria Calle Correa).
[175]
En la Sentencia T-294 de 2014 (M.P. María Victoria Calle Correa) se recordó que
“como antecedente del movimiento por la Justicia Ambiental se alude a las
protestas de los habitantes del vecindario Lovel Canal, situado en la ciudad
Buffalo, Nueva York, construido sobre un antiguo vertedero de residuos químicos
tóxicos, y donde residía población blanca de escasos recursos económicos. En
1978, como resultado de las fuertes lluvias, los residuos allí depositados
emergieron, lo que originó un incremento considerable de enfermedades en los
niños del lugar. La reacción de la comunidad local fue liderada por la madre de
uno de los niños afectados (Louis Marie Gibbs) y condujo a la declaratoria de
zona de desastre nacional y la reubicación de los residentes. Sin embargo, la
consolidación del reclamo de discriminación racial asociado a este movimiento
en los Estados Unidos tuvo lugar luego de las protestas de los habitantes del
Condado de Warren (Carolina del Norte), por la instalación de una planta
incineradora de residuos tóxicos (policloruros de bifenilo PCB) en la localidad
de Afton, habitada en su mayoría por afroamericanos. Los residentes del sector
protestaron porque la elección de su vecindario como sitio de instalación del
vertedero era una muestra de “racismo ambiental”. Las protestas se saldaron con
el arresto de más de 500 personas y, si bien la planta incineradora no fue
retirada, como resultado de las denuncias ciudadanas se realizaron estudios que
demostraron un patrón de discriminación racial en la selección de lugares para
el vertimiento de desechos tóxicos”.
[176]
Sobre el particular puede verse la Orden Ejecutiva No. 12898 expedida por la
Presidencia de la Unión, la cual está disponible en:
http://www.archives.gov/federal-register/executive-orders/pdf/12898.pdf.
[177]
Agencia de Protección Ambiental de los Estados Unidos (EPA, por sus siglas en
inglés), “Justicia Ambiental y Participación Comunitaria”, en
http://www.epa.gov/espanol/saludhispana/justicia.html.
[178]
Tal es, por ejemplo, la perspectiva desarrollada en el Reino Unido por Andrew
Dobson. Justice and the Enviroment. Conceptions of Enviromental
Sustainability and Dimensions of Social Justice, New York, Oxford
University Press, 1998.
[179]
En tal sentido se destacan los trabajos del economista catalán Joan Martínez
Alier, El ecologismo de los pobres. Conflictos ambientales y lenguajes de
valoración, Barcelona, Icaria, 2005.
[180]
Cfr. Sentencia T-294 de 2014 (M.P. María Victoria Calle Correa).
[181]
Cfr. Hervé Espejo, Dominique. “Noción y elementos de la Justicia Ambiental:
directrices para su aplicación en la planificación territorial y en la
evaluación ambiental estratégica”, Revista de Derecho (Valdivia), Vol. 23, No.
1, julio 2010, p. 17.
[182]
Entre otros elementos de la justicia ambiental no contemplados en el presente
análisis, se destaca el principio de sostenibilidad, que reclama prácticas de
consumo y uso responsable de los recursos de la naturaleza, de modo tal que no
se comprometa su disfrute para las generaciones futuras y para otras especies
vivas no humanas. Desde esta perspectiva, se fundamenta un “imperativo
ambiental”, según el cual “una actividad de producción, intercambio o
consumo, es decir, una determinada huella ambiental, estará permitida y será
ética, moral o incluso jurídicamente aceptable (es decir, es sostenible) si y
solo si, en el caso de ser universalizable o practicada por todos, no sobrepasa
los límites ambientales, los cuales son límites físicos concretos de la única
ecosfera con la que contamos”. Al respecto, Mesa Cuadros, Gregorio.
“Elementos para una teoría de la Justicia Ambiental”, en Elementos para una
teoría de la Justicia Ambiental y el Estado Ambiental de Derecho, Grupo de
Investigación en Derechos Colectivos y Ambientales – GIDC, G. Mesa Cuadros
(editor), Bogotá, Universidad Nacional de Colombia, 2012, p.p. 46-47. Ligado al
anterior, también se asocia a la justicia ambiental el principio de precaución,
que ha sido objeto de un importante desarrollo jurisprudencial por parte de la
Corte, sintetizado en las sentencias T-1077 de 2012 (M.P. Jorge Ignacio Pretelt
Chaljub) y T-299 de 2008 (M.P. Jaime Córdoba Triviño).
[183]
Ver, Shrader – Frechette, Kristin. Enviromental Justice. Creating Equality,
reclaiming Democracy, New York, Oxford University Press, 2002; Crawford, Colin,
p.p. 23 y ss.
[184]
A partir de la sentencia C-333 de 1996 (M.P. Alejandro Martínez Caballero), la
Corte fundamentó la obligación constitucional de reparar los daños derivados de
actividades lícitas del siguiente modo: “la posibilidad de indemnización de
un daño antijurídico incluso originado en una actividad lícita del Estado
armoniza además con el principio de solidaridad (CP art. 1º) y de igualdad (CP
art. 13), que han servido de fundamento teórico al régimen conocido como de
daño especial, basado en el principio de igualdad de todos ante las cargas
públicas. En efecto, si la Administración ejecuta una obra legítima de interés
general (CP art. 1º) pero no indemniza a una persona o grupo de personas
individualizables a quienes se ha ocasionado un claro perjuicio con ocasión de
la obra, entonces el Estado estaría desconociendo la igualdad de las personas
ante las cargas públicas (CP art. 13), pues quienes han sufrido tal daño no
tienen por qué soportarlo, por lo cual éste debe ser asumido solidariamente por
los coasociados (CP art. 1º) por la vía de la indemnización de quien haya
resultado anormalmente perjudicado. Se trata pues, de un perjuicio especial
sufrido por la víctima en favor del interés general, por lo cual el daño debe
ser soportado no por la persona sino por la colectividad, por medio de la
imputación de la responsabilidad al Estado”.
[185]
Sentencia T-294 de 2014 (M.P. María Victoria Calle Correa).
[186]
El Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en
materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, conocido como “Protocolo
de San Salvador”, fue adoptado el 17 de noviembre de 1988 y entró en vigor el
16 de noviembre de 1999. Colombia lo incorporó a su derecho interno mediante la
Ley 319 de 1996, declarada exequible en Sentencia C-241 de 1997 (M.P. Alejandro
Martínez Caballero). El artículo 3º de dicho instrumento obliga a los Estados a
garantizar el ejercicio de los derechos allí reconocidos “sin
discriminación alguna por motivos de raza, color, sexo, idioma, religión,
opiniones políticas o de cualquier otra índole, origen nacional o social,
posición económica, nacimiento o cualquier otra condición social”. A su
vez, su artículo 11º consagra el derecho de todas las personas a vivir en un
medio ambiente sano.
[187]
Incorporada al derecho interno mediante la Ley 164 de 1994, declarada exequible
en Sentencia C-037 de 1995 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz). El artículo 3
consagra, entre otros principios, la responsabilidad diferenciada de los países
y basada en la equidad para evitar que las medidas adoptadas con el fin de
evitar los efectos nocivos para el sistema climático, impliquen cargas
anormales para algunos países. A su vez, el artículo 4 consagra, entre los
compromisos de los Estados, el deber de promover el acceso a la información, la
educación y participación de la población en decisiones atinentes a las medidas
a adoptar para reducir el cambio climático.
[188]
“Cada parte Contratante, en la medida de lo posible y según proceda: a)
establecerá procedimientos apropiados por los que se exija la evaluación del
impacto ambiental de sus proyectos propuestos que puedan tener efectos adversos
importantes para la diversidad biológica con miras a evitar o reducir al mínimo
esos efectos y, cuando proceda, permitirá la participación del público en esos
procedimientos.” Este instrumento fue incorporado al derecho interno
mediante Ley 165 de 1994 y declarada su constitucionalidad en Sentencia C-519
de 1994 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa).
[189]
Incorporado al derecho interno a través de la Ley 253 de 1996. La Corte declaró
exequibles el Convenio y su ley aprobatoria en Sentencia C-377 de 1996 (M.P.
Antonio Barrera Carbonell), “bajo la condición de que el Gobierno de
Colombia, formule una declaración o manifestación, acogiéndose al artículo 26
de dicho Convenio, en el sentido de que el artículo 81 de la Constitución
prohíbe la introducción al territorio nacional de residuos nucleares y desechos
tóxicos”.
[190]
Cfr. Diccionario ambiental, Néstor julio Jaime Restrepo, Colombia: Ecoe
ediciones, 2007.
[191]
Artículo 1 del Decreto 2041 de 2014.
[192]
Hacen parte del Sistema el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, las
Corporaciones Autónomas Regionales, las entidades Territoriales, la Autoridad
Nacional de Licencias Ambientales -ANLA- y los Institutos de Investigación
Ambientales: (a) El Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios
Ambientales, IDEAM; b) El Instituto de Investigaciones Marinas y Costeras “José
Benito Vives de Andreis”, INVEMAR; c) El Instituto de Investigación de Recursos
Biológicos “Alexander Von Humboldt”; d) El Instituto Amazónico de
Investigaciones Científicas “Sinchi”; y e) El Instituto de Investigaciones
Ambientales del Pacífico “John Von Neumann”).
[193]
“Por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector
Público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los
recursos naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA,
y se dictan otras disposiciones”.
[194]
Cfr. Sentencia C-328 de 1995 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz).
[195]
Cfr. Artículo 3 del Decreto 2041 de 2014.
[196]
Ibíd.
[197]
“Por el cual se reglamenta el Título VIII de la Ley 99 de 1993 sobre
licencias ambientales”.
[198]
Ver, entre otras, las Sentencias C-328 de 1995 (Eduardo Cifuentes Muñoz), C-035
de 1999 (M.P. Antonio Barrera Carbonell), C-328 de 1999 (M.P. Martha Victoria
Sáchica Méndez), C-894 de 2003 (M.P. Rodrigo Escobar Gil), C-703 de 2010 (M.P.
Gabriel Eduardo Mendoza Martelo), T-129 de 2011 (M.P. Jorge Iván Palacio
Palacio), T-698 de 2011 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva), C-746 de 2012 (M.P.
Luis Guillermo Guerrero Pérez) y T-462A de 2014 (M.P. Jorge Ignacio Pretelt
Chaljub).
[199]
Artículo 56 y siguientes de la Ley 99 de 1993.
[200]
Artículo 62 de la Ley 99 de 1993.
[201]
“Artículo 9. Competencia de las Corporaciones Autónomas Regionales. Las
Corporaciones Autónomas Regionales, las de Desarrollo Sostenible, los Grandes
Centros Urbanos y las autoridades ambientales creadas mediante la Ley 768 de
2002, otorgarán o negarán la licencia ambiental para los siguientes proyectos,
obras o actividades, que se ejecuten en el área de su jurisdicción: (…) 13. La
construcción y operación de rellenos sanitarios; no obstante la operación
únicamente podrá ser adelantada por las personas señaladas en el artículo 15 de
la Ley 142 de 1994”.
[202]
El parágrafo 1 del artículo 40 señala que “la autoridad ambiental que otorgó
la licencia ambiental o estableció el plan de manejo ambiental respectivo, será
la encargada de efectuar el control y seguimiento a los proyectos, obras o
actividades autorizadas. // Con el fin de dar cumplimiento a lo dispuesto en el
presente parágrafo las autoridades ambientales procurarán fortalecer su capacidad
técnica, administrativa y operativa”.
[203]
Al respecto, cuando existan posibles conflictos de competencia el artículo 12
del Decreto 2041 de 2014 establece que “cuando el proyecto, obra o actividad
se desarrolle en jurisdicción de dos o más autoridades ambientales, dichas
autoridades deberán enviar la solicitud de licenciamiento ambiental a la
Autoridad Nacional de Licencias Ambientales (ANLA), quien designará la autoridad
ambiental competente para decidir sobre la licencia ambiental. // En el acto de
otorgamiento de la misma, la autoridad designada precisará la forma de
participación de cada entidad en el proceso de seguimiento. // En todo caso,
una vez otorgada la licencia ambiental, el beneficiario de esta deberá cancelar
las tasas ambientales a la autoridad ambiental en cuya jurisdicción se haga la
utilización directa del recurso objeto de la tasa. Lo anterior sin perjuicio de
lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 66 de la Ley 99 de 1993. // A
efecto de lo dispuesto en el presente artículo, la autoridad ambiental ante la
cual se formula la solicitud de licencia ambiental pondrá en conocimiento de la
Autoridad Nacional de Licencias Ambientales (ANLA), dicha situación, anexando
la siguiente información: a) Descripción del proyecto (objetivo, actividades y
características de cada jurisdicción y localización georreferenciada); b)
Consideraciones técnicas (descripción general de los componentes ambientales de
cada jurisdicción, descripción y localización de la infraestructura general en
cada jurisdicción e impactos ambientales significativos); y c) Demanda de
recursos y permisos o concesiones ambientales requeridos en cada jurisdicción.
// Recibida la información la ANLA, dentro de los quince (15) días hábiles
siguientes designará la autoridad ambiental competente, para adelantar el
procedimiento de licenciamiento ambiental”.
[204]
“Por la cual se adopta el Régimen Político, Administrativo y Fiscal de los
Distritos Portuario e Industrial de Barranquilla, Turístico y Cultural de Cartagena
de Indias y Turístico, Cultural e Histórico de Santa Marta”.
[205]
“Artículo 5. Funciones del Ministerio. Corresponde al Ministerio del Medio
Ambiente: (…) 16. Ejercer discrecional y selectivamente, cuando las
circunstancias lo ameriten, sobre los asuntos asignados a las Corporaciones
Autónomas Regionales, la evaluación y control preventivo, actual o posterior,
de los efectos de deterioro ambiental que puedan presentarse por la ejecución
de actividades o proyectos de desarrollo, así como por la exploración,
explotación, transporte, beneficio y utilización de los recursos naturales
renovables y no renovables y ordenar la suspensión de los trabajos o
actividades cuando a ello hubiese lugar”.
[206]
“Artículo 2. Funciones. Además de las funciones determinadas en la
Constitución Política y en el artículo 59 de la Ley 489 de 1998 y en las demás
leyes, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible cumplirá las
siguientes funciones: (…) 10. Ejercer la inspección y vigilancia sobre las
Corporaciones Autónomas Regionales, y ejercer discrecional y selectivamente,
cuando las circunstancias lo" ameriten, sobre los asuntos asignados a
estas corporaciones la evaluación y control preventivo, actual o posterior, de
los efectos del deterioro ambiental que puedan presentarse por la ejecución de
actividades o proyectos de desarrollo, así como por la exploración,
explotación, transporte, beneficio y utilización de los recursos naturales
renovables y no renovables, y ordenar al organismo nacional competente para la
expedición de licencias ambientales a cargo del Ministerio de Ambiente y
Desarrollo Sostenible, la suspensión de los trabajos o actividades cuando a
ello hubiese lugar”.
[207]
“Por el cual se modifican los objetivos y la estructura del Ministerio de
Ambiente y Desarrollo Sostenible y se integra el Sector Administrativo de
Ambiente y Desarrollo Sostenible”.
[208]
“Artículo 3. Funciones. La Autoridad Nacional de Licencias Ambientales
–ANLA– cumplirá, las siguientes funciones: 1. Otorgar o negar las licencias,
permisos y trámites ambientales de competencia del Ministerio de Ambiente y
Desarrollo Sostenible, de conformidad con la ley y los reglamentos (…)”.
[209]
Cfr. Artículo 40 del Decreto 2041 de 2014.
[210]
En el desarrollo de dicha gestión, la autoridad ambiental podrá realizar entre
otras actividades, visitas al lugar donde se desarrolla el proyecto, hacer
requerimientos, imponer obligaciones ambientales, corroborar técnicamente o a
través de pruebas los resultados de los monitoreos realizados por el
beneficiario de la licencia ambiental o plan de manejo ambiental.
[211]
Cfr. Artículo 42 del Decreto 2041 de 2014.
[212]
“Por la cual se establece el procedimiento sancionatorio ambiental y se
dictan otras disposiciones”.
[213]
Ver, entre otras, las sentencias T-574 de 1996 (M.P. Alejandro Martínez
Caballero), T-194 de 1999 (M.P. Carlos Gaviria Díaz), T-348 de 2012 (M.P. Jorge
Ignacio Pretelt Chaljub), T-447 de 2012 (M.P. Mauricio González Cuervo), T-135
de 2013 (M.P. Jorge Iván Palacio Palacio) y T-704 de 2016 (M.P. Luis Ernesto
Vargas Silva).
[214]
Al respecto pueden verse, entre otras, las sentencias T-724 de 2003 (M.P. Jaime
Araujo Rentería), para el caso de los recicladores de Bogotá, y los autos de
seguimiento proferidos en el marco de su ejecución: A-268, A-298, A-326 y A-355
de 2010, A-275 de 2011 y A-089 de 2015, entre otros, (M.P. Juan Carlos Henao
Pérez y Luis Guillermo Guerrero Pérez); T-291 de 2009 (M.P. Clara Elena Reales
Gutiérrez), para el caso de los recicladores de Cali afectados por el cierre
del relleno sanitario de Navarro y T-740 de 2015 (M.P. Luis Guillermo Guerrero
Pérez) para el caso de los recicladores afectados con la implementación del
Plan de Gestión Integral de Residuos Sólidos en el municipio La Victoria.
[215]
Un recuento jurisprudencial similar sobre el mismo tema puede consultarse en la
Sentencia T-294 de 2014 (M.P. María Victoria Calle Correa).
[216]
M.P. Hernando Herrera Vergara.
[217]
M.P. Fabio Morón Díaz.
[218]
M.P. Fabio Morón Díaz.
[219]
M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[220]
M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[221]
M.P. María Victoria Calle Correa.
[222]
Un avance jurisprudencial que se presentó en este caso fue reconocer que las
licencias ambientales pueden ser modificadas por las autoridades debido a los
procesos dinámicos que se presentan en el medio y en la sociedad en el
trascurso de la actividad licenciada, comoquiera que algunos impactos no son
previsibles al momento de concederse el permiso de ejecución y sólo resultan
visibles cuando comienza la operación de la obra o proyecto.
[223]
Al respecto, en la Sentencia T-704 de 2016 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva) se
indicó que “la distribución de cargas debe ser equitativa en relación con
sus condiciones sociales, culturales, económicas y políticas como pueblo. Así,
es deber del Estado verificar cuáles cargas pueden soportar, pues lo que para
el común de la sociedad es razonable, para estas comunidades no necesariamente.
Conforme con lo anterior, cada afectación al ambiente puede causar daños
diferentes según la comunidad. Esos daños no solo pueden ser ambientales sino
también sociales, caso en el cual, el Estado debe diseñar alternativas que
impidan desproporcionalidad en esas cargas”.
[224]
Cfr. Sentencias T-123 de 1999 (M.P. Fabio Morón Díaz), T-086 de 2003 (M.P.
Manuel José Cepeda Espinosa), T-724 de 2003 (M.P. Jaime Araujo Rentería), T-291
de 2009 (M.P. Clara Elena Reales Gutiérrez) y T-294 de 2014 (M.P. María
Victoria Calle Correa).
[225]
Cfr. Sentencias T-724 de 2003 (M.P. Jaime Araujo Rentería), T-291 de 2009 (M.P.
Clara Elena Reales Gutiérrez), T-294 de 2014 (M.P. María Victoria Calle Correa)
y T-740 de 2015 (M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez).
[226]
Cfr. Sentencias T-126 de 1994 (M.P. Hernando Herrera Vergara), T-123 de 1999
(M.P. Fabio Morón Díaz) y T-294 de 2014 (M.P. María Victoria Calle Correa).
[227]
Folio 938 del cuaderno de revisión del expediente (i).
[228]
Folios 933 a 941 del cuaderno de revisión del expediente (i).
[229]
Supra II, 2.3.
[230]
Folios 813 a 831 del cuaderno de revisión del expediente (i).
[231]
Supra III, 8.5.
[232]
Cfr. Environmental Research Foundation, 24 de septiembre de 1998, “Landfills
are Danerous”, publicación semanal nº617 del Semanario “Rachel´s Environment
and Health News”; Estados Unidos. Fuente de Internet:
http://www.rachel.org/bulletin/pdf/Rachels_Environment_Health_News_1149.pdf.
[233]
Sentencia C-746 de 2012 (M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez).
[234]
Supra I, 1.6.
[235]
Supra II, 2.3.
[236]
Cfr. Sentencia T-294 de 2014 (M.P. María Victoria Calle Correa).
[237]
Supra II, 2.7. (ii).
[238]
Cfr. Artículo 40 del Decreto 2041 de 2014.
[239]
Supra III. 8.5. y siguientes.
[240]
Cfr. Sentencias T-123 de 1999 (M.P. Fabio Morón Díaz), T-086 de 2003 (M.P.
Manuel José Cepeda Espinosa), T-724 de 2003 (M.P. Jaime Araujo Rentería), T-291
de 2009 (M.P. Clara Elena Reales Gutiérrez) y T-294 de 2014 (M.P. María
Victoria Calle Correa).
[241]
“Por el cual se modifica el Decreto 1713 de 2002 sobre disposición final de
residuos sólidos y se dictan otras disposiciones”.
[242]
Sentencia T-294 de 2014 (M.P. María Victoria Calle Correa).
[243]
Folios 755 a 768 del cuaderno de revisión del expediente (i).
[244]
Folios 555 a 575 del cuaderno de revisión del expediente (i).
[245]
Folios 1230 a 1241 del cuaderno de revisión del expediente (i).
[246]
Folios 1345 a 1464 del cuaderno de pruebas 11 del expediente (i).
[247]
Folio 1342 del cuaderno de pruebas 11 del expediente (i).
[248]
Folio 1343 del cuaderno de pruebas 11 del expediente (i).
[249]
Ver el censo de la zona efectuado por la Alcaldía de Barrancabermeja (Folios
555 a 575 del cuaderno de revisión del expediente (i)), y el acta de la
inspección judicial (Folios 1230 a 1241 del cuaderno de revisión del expediente
(i)).
[250]
Supra III, 8.9. y 9.4.
[251]
Cfr. Acta de la inspección judicial (Folios 1230 a 1241 del cuaderno de
revisión del expediente (i)).
[252]
Ver el concepto rendido por la antropóloga María Teresa Salcedo Restrepo
(Folios 755 a 568 del cuaderno de revisión del expediente (i)), y el acta de la
inspección judicial (Folios 1230 a 1241 del cuaderno de revisión del expediente
(i)).
[253]
Ver el informe rendido en sede de revisión sobre la escuela “La Gloria” por el
Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (Folios 121 a 126 del cuaderno de
revisión del expediente (i)).
[254]
Folios 1230 a 1241 del cuaderno de revisión del expediente (i).
[255]
Ver las intervenciones de la ingeniera ambiental y del hidrólogo que acompañaron
la diligencia, las cuales son visibles en los folios 813 a 831 del cuaderno de
revisión del expediente (i).
[256]
Supra III, 10.8.
[257]
Folios 592 a 593 del cuaderno de revisión del expediente (i).
[258]
Folios 634 a 663 del cuaderno de revisión del expediente (i).
[259]
Folios 974 a 985 del cuaderno de revisión del expediente (i).
[260]
Cfr. Artículo 62 de la Ley 99 de 1993.
[261]
Cfr. Folios 993 a 994 del cuaderno de revisión del expediente (i).
[262]
Ver los actos administrativos SAA No. 0434 y 0807 del 25 de noviembre de 2015 y
116 del 8 de abril de 2016, expedidos por la Corporación Autónoma Regional de
Santander (Folios 634 a 663 y 974 a 985 del cuaderno de revisión del expediente
(i)).
[263]
Supra III, 10.8.
[264]
Artículo 113 de la Constitución.
[265]
“Artículo 311. Al municipio como entidad fundamental de la división
político-administrativa del Estado le corresponde prestar los servicios
públicos que determine la ley, construir las obras que demande el progreso
local, ordenar el desarrollo de su territorio, promover la participación
comunitaria, el mejoramiento social y cultural de sus habitantes y cumplir las
demás funciones que le asignen la Constitución y las leyes”. (Subrayado
fuera del texto original).
[266]
“Artículo 5. Competencia de los municipios en cuanto a la prestación de los
servicios públicos. Es competencia de los municipios en relación con los
servicios públicos, que ejercerán en los términos de la ley, y de los
reglamentos que con sujeción a ella expidan los concejos: 5.1. Asegurar que
se presten a sus habitantes, de manera eficiente, los servicios domiciliarios
de acueducto, alcantarillado, aseo, energía eléctrica, y telefonía pública
básica conmutada, por empresas de servicios públicos de carácter oficial, privado
o mixto, o directamente por la administración central del respectivo municipio
(…)”.(Subrayado fuera del texto original).
[267]
Folios 545 a 548 del cuaderno de revisión del expediente (i).
[268]
M.P. María Victoria Calle Correa.
[269]
Ver el análisis de afectación de derechos fundamentales (Supra III, 4).
[270]
Ver el análisis de subsidiariedad (Supra III, 6.).
[271]
Folios 634 a 663 del cuaderno de revisión del expediente (i).
[272]
Folios 813 a 831 del cuaderno de revisión del expediente (i).
[273]
Específicamente, los expertos recomendaron: (i) pavimentar las vías internas
del relleno sanitario, (ii) utilizar más grava en el proceso de compactación,
(iii) instalar adecuadamente las chimeneas, (iv) elaborar un plan de
contingencia en caso de sobrecargase las piscinas que contienen lixiviados
debido a la lluvia, (v) construir una planta de tratamiento de lixiviados, (vi)
realizar un mantenimiento a los puntos de control de los lixiviados e (vii)
implementar un plan de manejo de desechos peligrosos para el ambiente.
[274]
Folios 1259 a 1262 del cuaderno de revisión del expediente (i).
[275]
Folios 1345 a 1346 del cuaderno de revisión del expediente (i).
[276]
Folios 1390 a 1404 del cuaderno de revisión del expediente (i).
[277]
En concreto, la compañía manifestó que: (1) se pavimentaron las vías internas
del relleno, (2) se construyeron canales perimetrales para conducir las aguas
lluvias, (3) se reforzaron los recubrimientos de la celda de disposición final
de residuos sólidos, (4) se implementaron planes de seguimiento de las
chimeneas para el control de los gases, para el manejo de los residuos
peligrosos internos, para el control de vectores y malos olores, y (5) se
contrató con una empresa un plan de manejo de lixiviados en caso de lluvias
excesivas mientras trascurren los cinco años de operación requeridos para que
sea obligatorio construir la planta de tratamiento.
[278]
Establecidas principalmente en la Ley 99 de 1993.
[279]
De conformidad con lo dispuesto, entre otras normas, en el Decreto 2041 de
2014.
[280]
Folios 555 a 575 del cuaderno de revisión del expediente (i).
[281]
Folios 545 a 548 del cuaderno de revisión del expediente (i).
[282]
Ver el artículo noveno de la Resolución DGL No. 1121 de 2014.
[283]
Cfr. Artículo 282 y 283 de la Constitución y Ley 24 de 1992.
[284]
Folios 398 a 399 del cuaderno de revisión del expediente (i).
[285]
Folios 545 a 548 del cuaderno de revisión del expediente (i).
[286]
Supra III, 4.
[287]
Supra III, 12.29. (i).