C-863-01
Sentencia C-833/01
Sentencia C-863/01
COSA JUZGADA
CONSTITUCIONAL-Ley en
materia de regalías
Referencia:
expediente D-3358
Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos
5 y 6 de la ley 619 de 2000
Demandantes:
Hernando Herrera Vergara, Hugo Palacios Mejía, Margarita Ricaurte Rueda y Luisa
Fernández Mejía
Magistrado Ponente:
Dr. JAIME ARAUJO
RENTERIA
Bogotá, D.C., quince (15) de agosto de
dos mil uno (2001).
La Sala Plena de la Corte Constitucional
en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y
trámite establecidos en el decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
S E N T E N C I A
ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad, los ciudadanos Hernando Herrera Vergara, Hugo Palacios
Mejía, Margarita Ricaurte Rueda y Luisa Fernández Mejía, , demandaron los artículos
5 y 6 de la ley 619 de 2000 "Por la cual se modifica la ley 141 de 1994,
se establecen criterios de distribución y se dictan otras disposiciones".
Cumplidos los trámites constitucionales y
legales propios de los procesos de inconstitucionalidad, la Corte
Constitucional procede a decidir acerca de la demanda en referencia.
NORMAS DEMANDADAS
A continuación se transcribe el texto de
las disposiciones demandadas, conforme a su publicación en el Diario Oficial
No. 44200 de octubre 20 de 2000.
"Ley 619 de 2000
(Octubre 20)
Por la cual se
modifica la ley 141 de 1994, se establecen criterios de distribución y se
dictan otras disposiciones
(…)
Artículo 5. En las
explotaciones de recursos naturales no renovables de propiedad privada del subsuelo,
el dueño del subsuelo pagará el porcentaje equivalente al establecido como
regalía en el artículo 16 de la ley 141 de 1994 para las explotaciones de estos
recursos, los cuales se distribuirán en los mismos términos y condiciones que
fija la ley 141 de 1994, con las modificaciones y normas reglamentarias.
Artículo 6. Para
efectos de la liquidación de las regalías carboníferas y con el fin de evitar
fraccionamientos artificiales en las empresas mineras, la liquidación se hará
sobre la producción total  que corresponda a la unidad de explotación de un
mismo titular, aplicando los volúmenes y porcentajes establecidos en el
artículo 16 de la ley 141 de 1994. El Gobierno Nacional hará la reglamentación
pertinente y el Ministerio de Minas y Energía, mediante resolución, definirá
los linderos de la respectiva unidad de explotación."
LA DEMANDA
Los demandantes formulan dos cargos por
vicios de procedimiento en la formación de  la ley, y dos por vicios de fondo,
los que se resumen en seguida.
1.     El primer cargo se relaciona con la
violación de los artículos 160 inciso 4 y 151 de la Constitución, y artículo
157 inciso 1 de la ley 5 de 1992, por cuanto "una vez aprobado el proyecto
de ley en la Cámara, se dio primer debate en el Senado a una ponencia que
incluía cambios sustanciales, sin que ésta hubiera sido publicada. Esa
violación del procedimiento debido implicó una violación del derecho de los
Congresistas y del público a conocer, en forma oportuna, el estado de las
iniciativas que se tramitan en el Congreso."
Explican los
actores que la iniciación del primer debate en cada Cámara sólo puede llevarse
a cabo después de la publicación del informe o ponencia respectivo, tal como lo
dispone el artículo 157 de la ley 5/92; publicación que debe hacerse en la
Gaceta del Congreso (art. 36 ib), siendo éste un requisito necesario para que
pueda tener lugar el segundo debate, como lo ha señalado la Corte
Constitucional (sent. C-140/98) y, por tanto, no es un simple formalismo
intrascendente.
Por otra parte,
consideran que si bien el reglamento del Congreso en el artículo 156 permite,
para agilizar los trámites, que se entregue copia de la ponencia a los
Congresistas, lo cierto es que ese hecho "no dispensa, la publicación
oportuna en la Gaceta." En el presente caso "la publicación de la
ponencia para que el proyecto de ley iniciara su trámite en el Senado fue hecha
el día 29 de mayo, y su aprobación ocurrió el 24 de mayo. Es decir, la
publicación oficial fue posterior al respectivo debate (..) La necesidad de la
oportuna publicación de la ponencia era mayor porque el proyecto aprobado en la
Cámara era muy diferente al propuesto al Senado (..) y aunque se hubiese
autorizado su reproducción mecánica en los términos del citado artículo 156 de
la ley 5/92, no hay duda que los Senadores no tuvieron tiempo de estudiar la
propuesta que modificaba en forma tan importante el régimen de regalías. En
efecto: el informe fue entregado por el ponente el mismo día que se realizó el
debate, es decir, el mismo 24 de mayo."
2.     El segundo cargo es por violación del
numeral 2 del artículo 157 de la Constitución, el cual formulan así:
"El ponente
para el debate en la Comisión Quinta del Senado presentó un pliego de
modificaciones al proyecto aprobado en Cámara, que implicó un cambio radical a
dicho proyecto. Luego, el texto aprobado por el senado pasó a una Comisión
Accidental y, finalmente, el texto que surgió de esta Comisión fue aprobado por
las plenarias de Senado y Cámara. Sin embargo, el texto aprobado finalmente
contiene innovaciones que nunca fueron aprobadas en la Comisión de la Cámara,
con lo que se violó el artículo 157 numeral 2 de la Carta, que exige que los
proyectos de ley sean aprobados en la Comisión constitucional permanente de
cada cámara."
Al comparar el texto
del proyecto de ley aprobado por la Cámara, con el aprobado por el Senado y el
texto final de la ley, se advierte que muchas normas no fueron aprobadas nunca
por la Comisión quinta de la Cámara de Representantes, entre ellas, las
demandadas, pues los debates se dieron sólo sobre tres artículos. En
consecuencia, los nuevos artículos omitieron ser aprobados por la comisión
correspondiente de la Cámara, violando de esta manera el artículo 157-2 de la
Constitución.
3.     El tercer cargo se relaciona con vicios de
fondo, pues según los demandantes el artículo 5 de la ley 619/00 viola los
artículos 58, 332 y 360 de la Constitución, al consagrar “que los propietarios
del subsuelo pagarán el porcentaje equivalente al establecido como regalía,
está haciendo materialmente lo mismo que el artículo 16 de la ley 141 de 1994”,
a pesar de que la Constitución no autoriza el establecimiento de regalías para
las explotaciones de recursos naturales no renovables de propiedad particular.
En el Estatuto
Superior se consagra la propiedad del subsuelo únicamente como excepción (art.
332) y el artículo 360 ordena el pago de regalías  por la explotación de
recursos naturales no renovables de propiedad estatal. Y aunque no distingue
entre la propiedad  privada y la pública, “el concepto  de regalía implica la
propiedad estatal de los recursos, según los debates de la Asamblea que aprobó
la actual Constitución, según la jurisprudencia constitucional y según la
tradición jurídica colombiana.”
La regalía es una
contraprestación económica que paga el Estado a un particular, lo que significa
que “el Estado debe entregar algo a cambio para fundamentar su cobro, pues es
claro que no hay contraprestación sin prestación previa”. El artículo acusado
implica “dejar sin efecto jurídico alguno el reconocimiento constitucional del
artículo 332 de la Carta, el cual no puede quedarse como letra muerta. La Carta
acepta la existencia  de esta propiedad particular, lo que necesariamente
implica que el Estado no recibirá por la explotación de tales recursos los
mismos beneficios económicos que recibe cuando se explotan los que sí son de
su  propiedad.”
4.
El cuarto cargo es por violación de los artículos 13, 95-9, 332, 333   y 334
inciso 1 de la constitución.  Consideran los actores que el artículo 5 de la
ley 619/00 lesiona los principios de igualdad y de equidad entre quienes
participan en la misma actividad, además de violar el derecho a la libre
competencia y confiscar los ingresos que reporta la propiedad privada del
subsuelo a los propietarios.
Cuando el Estado
concede la explotación a terceros se agota el bien de su propiedad y por ello
el artículo 360 superior, ordena el pago de una regalía en su favor, a título
de contraprestación. Cuando el particular propietario del recurso concede su
explotación a terceros también se consume el bien de su propiedad, por lo que
éste recibe la contraprestación que acuerda con el explotador a fin de
compensar su agotamiento. Sin embargo, en virtud de  la norma demandada, “en
adelante los propietarios particulares no sólo ven agotada su propiedad sino
que, además, tienen que pagar la regalía. El  precio que reciban compensará el
agotamiento del recurso y en ello se equiparan al Estado. Pero quién compensará
la regalía inconstitucional que han de pagar? La actividad minera con recursos
naturales del Estado se encontrará, entonces, en situación privilegiada frente
a la misma actividad que se adelante con recursos de particulares; la propiedad
de éstos sobre los recursos naturales, que garantiza excepcionalmente el
artículo 332 de la Constitución, dejará de tener un valor económico, o lo
tendrá muy disminuido. La norma que garantiza tal propiedad habrá  perdido,
pues,  las benéficas consecuencias  que el constituyente quiso darle, y será un
enunciado más, sin contenido.”
Tan desigual e
inequitativo resulta la regalía consagrada en el artículo 5 acusado, que en los
casos de algunas explotaciones mineras, “los particulares propietarios del
recurso natural no renovable –que no pagan regalías- pueden llegar a quedar
sometidos a dos gravámenes por el mismo concepto; por una parte el impuesto de
industria y  comercio,  y por la otra, la regalía”, lo cual está
constitucionalmente prohibido. Dicha regalía, además es confiscatoria “porque
expropia de facto los beneficios  que esta actividad le reporta, en forma
desproporcionada. Hemos dicho que la regalía compensa al estado el agotamiento
de su recurso es decir que  la regalía representa. El valor del recurso que se
consume. Entonces, si al particular propietario le obligan a  pagar ese mismo
valor al Estado, quiere decir que le están obligando a trasladar el valor de su
propiedad al Estado, lo que a  todas luces es confiscatorio. ”
INTERVENCIONES
1. Intervención del Ministerio de Minas y
Energía
La ciudadana MONICA HILARION MADARIAGA, en
su calidad de  apoderada del Ministerio de Minas y Energía, intervino en el
presente proceso para pedir la declaración de inconstitucionalidad del artículo
5, materia de acusación, con estos argumentos:
- La obligación que se le impone en el
artículo 5 de la ley 619//00, al propietario del subsuelo donde se encuentre
ubicado el recurso natural no renovable es una regalía que se paga “no por la
explotación de un recurso natural del Estado, sino por la propiedad sobre un
inmueble, lo cual es manifiestamente inconstitucional”. El fundamento de las
regalías y la razón por la cual la Nación es la acreedora de ellas, se
encuentra en el artículo 332 de la Carta.
-. El artículo demandado desfigura el
concepto de regalía y viola el artículo 360 superior, que consagra claramente
el supuesto de hecho que debe verificarse para que ella se genere, esto es, la
explotación de un recurso natural no renovable. El subsuelo es del Estado y,
por consiguiente, no puede crearse una regalía para el propietario del inmueble
en donde se encuentra ubicado el recurso natural no renovable.
- Respecto de la violación del trámite
legislativo señala que la Constitución consagra la integración de comisiones
accidentales en los casos en que sea necesario zanjar las diferencias que se
presenten en las Cámaras, al aprobar proyectos de ley. En consecuencia, bien
pueden tales comisiones modificar, eliminar o incluir nuevos artículos en el
proyecto de ley, siempre y cuando se  respete el principio de unidad de
materia. En el presente caso si bien se adicionaron algunos artículos, ellos se
refieren al tema allí regulado cual es el pago de regalías por la explotación
de recursos naturales no renovables. Por tanto, considera que no se violó la
Constitución por este aspecto. Sin embargo, señala que si la Corte encuentra
algún vicio de procedimiento, que obligue a declarar la inconstitucionalidad de
la ley acusada, los efectos de esa decisión deberán diferirse hasta tanto el
legislador regule nuevamente  la materia.
2. Intervención de un particular para
coadyuvar la demanda
El ciudadano JOSE ARMANDO BONIVENTO
JIMENEZ,  actuando en nombre propio, intervino en el presente proceso con el
fin de coadyuvar la demanda, pues considera que la ley acusada adolece de
vicios de trámite en su formación, al no haber sido objeto de aprobación por la
Comisión quinta de la Cámara de Representantes, lo cual no puede remediarse en
las comisiones accidentales. Las modificaciones introducidas en el Senado son
de tal magnitud que, puede afirmarse, que se trata de un proyecto de ley
diferente, modificándose hasta el título de la ley.
Respecto del artículo 5 de la ley 619/00
señala que “si se entendiere que allí realmente –al margen de la distinción
semántica que sugiere- se consagra una regalía, las pretensiones de
inconstitucionalidad tendrán plena cabida, y si se optare por descartar dicha
naturaleza, la ubicación de la obligación en el consignada quedaría subsumida
en el marco conceptual propio de los tributos, a la luz del cual, de nuevo en
la esfera constitucional, insuperables reparos conducirían a la misma
conclusión, de modo que, por cualquier vía, se impone el retiro de la norma
enjuiciada –y sus concordantes- del ordenamiento legal, con aplicación, según
se solicita en la demanda, del artículo 45 de la ley 270 de 1996, por manera
que los efectos de la  decisión se remitan, en el tiempo, a la fecha de su
vigencia.”
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR
GENERAL DE LA NACION
El Procurador General de la Nación
(Enc),  en concepto No. 2529 recibido en esa corporación el 2 de mayo del
presente año, solicita a la Corte  declarar la inexequibilidad de la ley 619 de
2000, por adolecer de vicios en su formación. Son éstos sus argumentos:
- “Como el texto del proyecto de ley
aprobado en primero y segundo debate en la Cámara de Representantes era
sustancialmente diferente al informe ponencia que se presentó para tercer
debate en la Comisión Quinta del Senado, en tanto se le introdujeron
modificaciones que lo convirtieron no el reformador parcial de la ley 141 de
1994, sino en el regulador y reformador de todo el sistema de regalías, el
mismo requería que la publicación del texto aprobado en los dos debates de la
Cámara y de la ponencia para tercer debate en el Senado, se hubiese realizado
con anticipación a la verificación de la sesión en que éste fue debatido y
aprobado, para dar cuenta del procedimiento legislativo, o en subsidio, haber
efectuado la reproducción mecánica del contenido de los mismos, dejando expresa
constancia sobre su circulación y entrega de manera anticipada a los miembros
de la comisión, para su posterior inserción en la Gaceta del Congreso,
reproducción y entrega de la que no existe prueba en el expediente
legislativo”.  Y como así no se hizo, se encuentra configurado el vicio de
procedimiento que amerita la declaración de inconstitucionalidad de toda la
ley.
- De otra parte,
señala que las adiciones y modificaciones que fueron introducidas por la
Comisión quinta del Senado al proyecto de ley, durante el tercer debate no
respetaron el principio de unidad de materia previsto en el artículo 158
superior y, en consecuencia, ellas han debido ser consideradas, debatidas y
aprobadas por la Cámara de Representantes en los dos debates reglamentarios que
exige la Constitución y no a través de  la Comisión Accidental que se designó
para el efecto. Tales comisiones “no pueden suplir con su actuación el vacío
producido por la falta de aprobación previa de la materia durante  el  primer
debate en comisión, o durante el segundo debate en la plenaria de cada Cámara,
pues éstas no pueden ir mas allá de armonizar los textos discrepantes sobre
asuntos o materias que han sido, en forma previa, debidamente aprobados en las
idos Cámaras, y su función se contrae, entonces, a introducir modificaciones,
adiciones o supresiones al proyecto, e incluso introducir artículos nuevos, si
ha existido la unidad de materia en la que aprobaron cada una de las Cámaras
(…) En consecuencia, se considera que si existió un vicio de procedimiento en
la formación de la ley 619 de 2000 que la hace inexequible.”
V. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1. Competencia
Esta corporación es tribunal competente
para conocer la presente demanda, por dirigirse contra una ley de la República
(art. 241-4 C.P.)
2. Cosa Juzgada
En sentencia C-737 de  2001 esta
corporación  declaró  inexequible en su integridad la ley 619/00, con efectos a
partir del 20 de junio de 2002, por adolecer de vicios de procedimiento en su
formación. Dado que en esta oportunidad también se acusa dicho ordenamiento, la
Corte ordenará estarse a lo resuelto en el fallo citado, pues ha operado el
fenómeno procesal de la cosa juzgada constitucional que impide a la Corte
volver sobre lo decidido (art. 243 C.P.).
VII. DECISION
En mérito de lo expuesto, la Corte
Constitucional administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
R
E S U  E L V E :
Estarse a lo resuelto en la sentencia
C-737 de 2001, mediante la cual se  declaró inexequible la ley 619/2000, con
efectos a partir del 20 de junio del 2002
Notifíquese, comuníquese, publíquese,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INES VARGAS HERNANDEZ
Magistrada
MARTHA V. SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General