C-176-07
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
C-176/07
COSA JUZGADA RELATIVA-Configuración
cuando se ha declarado exequibilidad con fundamento en norma
constitucional transitoria
En aquellos
casos en los que la Corte declara la exequibilidad de una disposición con base
en normas con vocación transitoria porque su eficacia está sometida al
cumplimiento de una condición o plazo, la cosa juzgada será relativa en el
tiempo porque solamente ampara la validez de la norma legal mientras la norma
constitucional irradia sus efectos superiores. En conclusión, no existe cosa
juzgada constitucional respecto de los artículos 58, 56, literal a, y 62,
numeral 2º, del Código de Policía, por dos razones. La primera, porque la
sentencia C-024 de 1994 no estudió de fondo los problemas jurídicos planteados
contra el artículo 58. Y, segunda, porque respecto de las otras dos normas, se
configuró la cosa juzgada relativa que autoriza un nuevo pronunciamiento en
esta oportunidad. Por esas razones, la Sala entra a conocer de fondo los
reproches formulados contra esas disposiciones.
PRINCIPIO DE RESERVA JUDICIAL EN PRIVACION DE LA LIBERTAD-Alcance
PRIVACION DE LA LIBERTAD-Garantías que
deben rodearla
PRIVACION DE LA LIBERTAD POR ORDEN DE AUTORIDAD ADMINISTRATIVA-Prohibición por la Constitución de 1991
Uno de los
derechos-garantía de la libertad física a que hace referencia el artículo 28 de
la Constitución, es el mandamiento escrito de autoridad judicial competente
para su privación. En efecto, la jurisprudencia de esta Corporación ha sido
reiterada en sostener que el carácter garantista y humanista de la Constitución
de 1991 exige como mecanismo de protección fundamental del derecho a la
libertad y como condición sine qua non para disponer la privación de la
libertad de una persona, el mandamiento escrito de autoridad judicial
competente. En efecto, como lo advirtió la sentencia C-024 de 1994, la reserva
judicial de la libertad fue plasmada por el constituyente de manera expresa y
consensuada, pues la simple comparación entre los artículos 23 de la
Constitución de 1886 y 28 de la actual Carta muestran que el primero señalaba
la detención por orden de la “autoridad competente”, mientras que el segundo
dispone que “nadie puede ser… detenido… sino en virtud de mandamiento escrito
de autoridad judicial competente, con las formalidades legales y por motivo
previamente definido en la ley”. Entonces, es claro que la voluntad del
constituyente estuvo expresamente dirigida a prohibir la privación de la
libertad por orden de autoridades administrativas, cuya facultad estuvo
autorizada por la norma constitucional derogada.
PRINCIPIO DE RESERVA JUDICIAL EN PRIVACION DE LA LIBERTAD-Carácter imperativo
PRIVACION DE LA LIBERTAD EN CODIGO DE
POLICIA-Norma debe condicionarse en el entendido
que la privación de la libertad procede previo mandamiento escrito de
autoridad “judicial” competente/PRINCIPIO DE CONSERVACION DEL DERECHO-Aplicación
En el actual
sistema jurídico colombiano, por regla general, la autoridad judicial cuya
competencia determina la ley, es la única facultada para privar legítima y
válidamente la libertad de las personas. Por consiguiente, la expresión
“autoridad competente” prevista en el literal a) del artículo 56 del Código de
Policía, resulta inconstitucional, en tanto que, conforme a la anterior
filosofía constitucional que sirvió de fundamento a esa normativa, permite que
otras autoridades, distintas a la judicial, y, en especial, las autoridades de
policía a quienes está dirigida la normativa que contiene la regulación
acusada, ordenen válidamente la privación de la libertad. Así las cosas y, en
aplicación del principio de conservación del derecho, según el cual “los
tribunales constitucionales deben siempre buscar conservar al máximo las
disposiciones emanadas del legislador, en virtud del respeto al principio
democrático”, la Corte Constitucional sólo debe declarar la inexequibilidad de
una norma cuando ésta no puede interpretarse conforme a la Constitución ni
puede integrarse de acuerdo con las normas superiores, pues el intérprete debe
mantener al máximo la “obra del legislador”. Por ello, la Corte proyectará el
artículo 28 de la Constitución para integrarlo al literal acusado, de tal
manera que cuando el artículo 56, literal a, del Decreto 1355 de 1970 se
refiere a “autoridad competente” deberá entenderse “autoridad judicial
competente”.
PODER, FUNCION Y ACTIVIDAD DE POLICIA-Distinción
PRINCIPIO DE
RESERVA JUDICIAL EN CAPTURA POR LA POLICIA-Privación
momentánea de la libertad mientras la persona es llevada a la autoridad  que
ordenó la comparecencia requiere mandato previo de autoridad judicial
competente/SENTENCIA INTERPRETATIVA-Aplicación
“Corresponde
resolver si la Policía está facultada constitucionalmente para aprehender y
privar momentáneamente de la libertad a las personas mientras las conduce ante
la autoridad que ha ordenado su comparecencia. Evidentemente, la lectura
sistemática de los artículos 28 de la Constitución y 58 del Decreto 1355 de
1970, permite inferir dos interpretaciones. La primera: la norma acusada
consagra la facultad de la Policía Nacional para restringir la libertad de las
personas cuando existe orden de autoridad judicial competente que previamente
la ha ordenado. Dicho de otro modo, la regulación impugnada desarrolla la
ejecución policiva de ordenes de captura proferidas con anterioridad a ella. La
segunda: la disposición acusada autoriza a la Policía a detener preventivamente
a una persona para que, dentro de las 36 horas siguientes, la deje a
disposición del juez competente. En el entendido de que el artículo 58 del
Decreto 1355 de 1970 se refiere a la aprehensión por parte de la policía y a la
privación momentánea del derecho a la libertad mientras se le conduce a la
autoridad que ordenó la captura, no sólo no vulnera la Constitución sino que la
desarrolla. No obstante lo anterior, también es posible entender que el
artículo 58 del Código de Policía autoriza a las autoridades de policía a
detener preventivamente a una persona para que si, dentro de las 36 horas
siguientes a la detención lo estima pertinente, la deje a disposición del juez
competente. En otras palabras, también se deduce de la norma acusada la
posibilidad de que la policía restrinja la libertad de las personas sin orden
judicial previa. En consecuencia, para la Sala es claro que la interpretación
de la norma acusada que permitiría privar de la libertad a una persona sin
orden judicial previa quebranta el principio de reserva judicial previsto en el
artículo 28 de la Constitución y en el Acto Legislativo número 3 de 2002, por
lo que esa hermenéutica debe ser retirada del ordenamiento jurídico. Entonces,
en aplicación del principio de conservación del derecho que le permite a la
Corte emplear sentencias interpretativas para dejar en el ordenamiento jurídico
interpretaciones de la norma acusada acordes con la Carta y expulsar aquellas
que la infrinjan, se considera necesario declarar la exequibilidad del artículo
58 del Decreto 1355 de 1970, en el entendido que se requiere que exista mandato
previo de autoridad judicial competente.”
UNIDAD NORMATIVA-Integración
En el presente caso, se tiene que el actor impugnó
la constitucionalidad del segmento que se subrayará contenido en el segundo
inciso del artículo 62 del Código de Policía, que en su integridad señala “Cuando se trate de orden administrativa la captura se
realizará en hora hábil; si es inhábil se mantendrá al requerido en su casa
hasta la primera hora hábil siguiente”. Como se observa, si bien es cierto el
texto impugnado tiene capacidad para producir efectos jurídicos suficientes y
autónomos, por lo que conforma una proposición jurídica completa, no lo es
menos que tiene una relación inescindible con el contenido integral del inciso.
De hecho, es evidente que la regulación de tiempo para realizar la captura,
contenida en el inciso parcialmente acusado, está inmediata y directamente
ligada a la existencia de la captura por orden administrativa, pues la ley
exige, precisamente, condiciones especiales para el ejercicio de la función de
policía y la retención o privación de la libertad derivada de ese tipo de
ordenes. Conforme a lo anterior, la Corte encuentra que procede la
integración de la unidad normativa del texto demandado con la totalidad del
inciso que lo contiene, porque se está en presencia de una de las condiciones
que permite estudiar de oficio textos normativos no impugnados para evitar que
la decisión sea inocua e impedir la existencia de apartes normativos que no
produzcan efectos jurídicos.
LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN PRIVACION DE LA LIBERTAD-Imposibilidad de establecer excepciones a la exigencia de
mandamiento escrito de autoridad judicial, distintas a las ya previstas en la
Constitución
Por regla
general, ninguna autoridad administrativa podría disponer de la libertad del
individuo, sin que previamente se hubiere proferido orden del juez competente.
Sin embargo, la propia Constitución consagró dos excepciones a esa regla
general, de tal suerte que procede la captura aún sin orden judicial previa
cuando se presenta la situación de flagrancia (artículo 32 superior) y en las
situaciones autorizadas por la ley para que la Fiscalía ordene la captura
excepcional (artículo 250 constitucional). En esos dos casos, de todas maneras,
se requerirá la valoración judicial para legalizar la captura. Visto lo
anterior, surge un cuestionamiento obvio: además de los casos previstos
expresamente por la propia Constitución, en ejercicio del poder de
configuración política, ¿el legislador puede establecer otra excepción al deber
de obtener mandamiento escrito de autoridad judicial competente para que la
Policía pueda privar válidamente de la libertad a una persona? Una primera
respuesta permitiría contestar negativamente ese cuestionamiento, con
fundamento en tres argumentos fuertes, a saber: i) Como se dijo en precedencia,
el Constituyente fue claro en suprimir la facultad otorgada al ejecutivo para
ordenar la privación de la libertad física de las personas, por lo que el
legislador no puede actuar en contra de la clara intención superior cuando el
objetivo es proteger el derecho a la libertad. Luego, las excepciones a las
garantías constitucionales que se dirigen a controlar el abuso del poder en la
privación de la libertad de las personas deben ser expresamente autorizadas por
la propia Constitución. ii) La libertad de configuración política del
legislador se encuentra limitada por la protección constitucional al derecho a
la libertad que se concreta con la constitucionalización de garantías
irrenunciables para el ser humano. Por consiguiente, resulta congruente sostener
que en todo caso de restricción del derecho a la libertad debe existir orden
previa de autoridad judicial y control de legalidad de la diligencia misma de
captura –que involucra la actuación de las autoridades que participaron en
ella. iii) El carácter previo de la orden de captura proferida por autoridad
judicial competente y la forma cómo debe operar el juez de control de garantías
para verificar la legalidad de la misma, puede observarse en los numerales 1º y
2º del artículo 250 de la Constitución, tal y como fue modificado por el
artículo 2º del Acto Legislativo número 3 de 2002. Nótese que mientras el
numeral segundo de esa disposición consagra el control de legalidad posterior a
las medidas, la atribución relativa a la restricción de la libertad de las
personas, por regla general, está sometida al control previo de legalidad a
cargo de los jueces de control de garantías.
PRIVACION DE LA LIBERTAD POR ORDEN DE AUTORIDAD ADMINISTRATIVA-Norma que la establece es inconstitucional
La
autorización legal a la Policía para que prive de la libertad a una persona
cuando ésta proviene de orden administrativa resulta inconstitucional, pues
quedó erradicada desde la expedición de la Constitución de 1991 y,
recientemente, fue reiterada por el Constituyente mediante el Acto Legislativo
número 3 de 2002.
DERECHO A LA INVIOLABILIDAD DE DOMICILIO-Carácter relativo/DERECHO A LA INVIOLABILIDAD DE DOMICILIO-Garantías
que lo rodean
El derecho a
la inviolabilidad de domicilio no sólo tiene amplia protección estatal sino
también un carácter relativo y, por consiguiente, puede ser limitado en razón
de proteger otros derechos y valores con gran relevancia constitucional.
Precisamente, para proteger este derecho-libertad de las “injerencias
arbitrarias o abusivas”, el Constituyente lo rodeó de garantías especiales para
que su limitación obedezca a razones objetivas y suficientemente sólidas para
evitar el abuso de poder. Una de esas garantías es la orden judicial para que
las autoridades adelanten registros o allanamientos sin el consentimiento del
titular del derecho, puesto que al juez corresponde evaluar, con criterios de
imparcialidad y objetividad, la existencia de motivos previamente definidos en
la ley que autoricen  la limitación del derecho. De esta manera, la intervención
judicial aparece como un mecanismo preventivo que se dirige a proteger el
derecho a la inviolabilidad del domicilio, en tanto que se parte de la base de
que la autorización del juez está limitada a la verificación de hechos y de
reglas jurídicas de obligatorio cumplimiento. Sin embargo, al igual que para la
restricción del derecho a la libertad, los artículos 32 y 250 de la
Constitución también consagran excepciones a la regla general de garantía de la
orden judicial para autorizar los allanamientos o registros, sin que exista
autorización del juez competente o de sus moradores. Así, será legítima la
penetración al domicilio sin orden judicial cuando, para impedir la captura, el
delincuente sorprendido en flagrancia se refugie en su propio domicilio
(artículo 32) y cuando la Fiscalía adelante registros o allanamientos
indispensables para obtener pruebas relevantes en la investigación penal
(artículo 250, numeral 2º). De todas maneras, en los dos casos de excepción se
requiere el control del juez con funciones de control de garantías de las
diligencias adelantadas, para efectos de verificar su legalidad.
ALLANAMIENTO Y REGISTRO DE DOMICILIO SIN AUTORIZACION JUDICIAL-Medida debe ser necesaria, razonable y proporcional a la finalidad
que persigue
La rigurosa
garantía de orden judicial previa a las diligencias de registro y allanamiento
del domicilio puede limitarse por el legislador en casos excepcionales cuando
un derecho fundamental se encuentra en grave o inminente peligro, en cuyas
situaciones la autoridad administrativa autorizada por la ley para ordenar la
medida debe ajustarse al objetivo de la medida (protección del derecho
fundamental afectado o cumplimiento de un deber constitucional), debe ser
necesaria, razonable y proporcional a la finalidad que persigue. En efecto, la
jurisprudencia reiterada de esta Corporación sostiene que, en casos en los que
se presenta restricción de un derecho fundamental para dar paso a la aplicación
de otros intereses protegidos constitucionalmente, el juez constitucional debe
evaluar si dicha limitación es válida o si excede los marcos superiores de
protección del derecho. Para ello, se ha utilizado la ponderación, como técnica
de interpretación constitucional que busca ejercer el control de excesos
legislativos, de la arbitrariedad o el abuso de los poderes públicos. De hecho,
no se trata de jerarquizar normas constitucionales ni de imponer reglas
absolutas y generales, se trata de establecer criterios objetivos y
verificables para evaluar si la limitación de un derecho se justifica
constitucionalmente y si la restricción constituye una forma de afectación de
su núcleo esencial que se encuentra prohibida en la Carta.
CODIGO DE POLICIA Y DERECHO A LA INVIOLABILIDAD DE DOMICILIO-Ingreso de la Policía al domicilio sin orden judicial para
socorrer a quien pide auxilio es constitucional
La excepción a la reserva judicial para penetrar al
domicilio de una persona en caso de público auxilio, desarrolla objetivos
constitucionalmente válidos, pues concreta el derecho de disposición del
titular del domicilio (no debe perderse de vista que el morador es quien
solicita la intervención de terceros), el deber de solidaridad de los
ciudadanos frente a situaciones de peligro o riesgo a la vida, honra y bienes
de los residentes en Colombia y, al mismo tiempo, protege derechos que pueden
resultar gravemente afectados al interior del domicilio (artículos 1º, 2º, 11, 16 y 95 de la Carta, entre otros). De
igual manera, la Corte considera que esa restricción a la garantía de inviolabilidad
del domicilio resulta adecuada y necesaria para proteger otros derechos
fundamentales, tales como la vida, salud e integridad de las personas cuyo
socorro se implora públicamente, como quiera que la intervención de terceros
puede resultar útil y adecuada para la protección de personas que se encuentran
indefensas al interior de una residencia. Finalmente, la Corte considera que la
medida es proporcional stricto sensu, en tanto que el ingreso de la Policía,
sin orden judicial previo, al domicilio de quien solicita auxilio públicamente
no es de tal magnitud que anule el derecho a la inviolabilidad de domicilio,
puesto que una de las principales características de ese derecho es la facultad
de disposición del titular y su naturaleza relativa frente a la protección de
otros derechos también de rango superior. De ahí que, en casos de extrema
necesidad valorada por quien se encuentra al interior del domicilio, autoriza
la intervención de la policía, sin orden judicial previa. En consecuencia, la Sala encuentra que esa situación no
sólo no viola la Constitución sino que la desarrolla.
CODIGO DE POLICIA Y DERECHO A LA INVIOLABILIDAD DE DOMICILIO-Ingreso de la Policía al domicilio sin orden judicial en
caso de incendio, inundación o  “para dar caza animal rabioso o feroz” es
constitucional
CODIGO DE POLICIA Y DERECHO A LA INVIOLABILIDAD DE DOMICILIO-Ingreso de la Policía al domicilio sin orden judicial para proteger
bienes de las personas ausentes es constitucional
CODIGO DE POLICIA Y DERECHO A LA INVIOLABILIDAD DE DOMICILIO-Ingreso de la Policía al domicilio sin orden judicial cuando desde
su interior se intenta causar daño a personas u objetos que se encuentran en el
exterior es constitucional
“Cuando desde el interior de una casa o edificio se proceda
por la vía de hecho contra persona o propiedad que se halle fuera de éstos”. A
pesar de que, a primera vista, podría considerarse que esa disposición es
ambigua o confusa que le permitiría a la Policía amplia discrecionalidad en la
valoración de la situación, lo cual podría resultar contrario a la
Constitución, la lectura detenida de la misma muestra que ésta también regula
situaciones extremas, definidas y de urgente reacción por parte de las
autoridades de policía. En efecto, el texto normativo objeto de análisis se
refiere a casos en los que, aprovechándose de la protección física que otorgan
las construcciones y el amparo jurídico al domicilio, ciertas personas
emprenden ataques contra personas u objetos que se encuentran al exterior de la
edificación. En otras palabras, la autorización a la Policía para ingresar al
domicilio sin orden judicial previa responde a la “imperiosa necesidad” de
impedir la utilización indebida de la fuerza o el uso desmedido, caprichoso o
arbitrario del derecho a la inviolabilidad del domicilio que pone en riesgo
derechos materiales e inmateriales de las personas, que surge prima facie o
salta a la vista con la sencilla constatación de los hechos. De esta forma, la
Sala encuentra que, en aras de proteger derechos constitucionales que resultan
afectados por el ejercicio arbitrario del derecho a la inviolabilidad del
domicilio, éste debe ceder y debe limitarse con la intervención inmediata y
urgente de la policía, por lo que la limitación al derecho a la inviolabilidad
del domicilio resulta adecuada, necesaria y proporcional para la protección de
otros derechos de rango constitucional.
DOMICILIO-Necesidad de dejar constancia
escrita cuando policía ha ingresado sin orden judicial
Cabe advertir que, en todos estos casos excepcionales de penetración
al domicilio sin orden de autoridad judicial competente y, de conformidad con
la ley aplicable, es necesario dejar constancia escrita de la actuación no sólo
para que el juez competente pueda ejercer el control de legalidad de la
actuación sino también para que se adelante el control penal y disciplinario
correspondiente en casos de exceso o de abuso de poder.
DOMICILIO-Ingreso por la Policía en
algunos casos de necesidad extrema no requiere autorización del morador
Las situaciones de necesidad extrema a que hace referencia
la norma acusada y que, por ello, se justifica constitucionalmente la
intervención de la policía sin orden judicial previa, no requiere la
autorización del morador, por dos razones principales: La primera, porque la
excepcionalidad que plantean todas las situaciones previstas en el artículo 83
del Decreto 1355 de 1970, requieren la rápida y urgente reacción de la policía,
que en caso de que se exijan medidas previas, su intervención resultaría inane.
La segunda, porque el carácter relativo del derecho a la inviolabilidad del
domicilio encuentra un claro desarrollo en aquellas situaciones extremas en las
que debe ceder para que las autoridades públicas se encuentren en capacidad de
proteger los derechos a la vida, integridad física, a la propiedad y a la
empresa de una persona. De hecho, no tendría sentido exigirle a las autoridades
que cumplan el deber de proteger la vida, honra y bienes de los ciudadanos si
no pueden acudir a su solicitud de auxilio (numeral 1), o si no pueden ingresar
a su domicilio cuando se está destruyendo (numeral 2 y 3) o existe grave riesgo
de que el titular del derecho a proteger pierda sus pertenencias (numeral 4), o
cuando existen agresiones o se utiliza abusivamente la inviolabilidad del
domicilio para afectar derechos de terceros (numeral 5).
Referencia: expediente D-6472
Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 56, literal a,
58, 62, inciso 2º, y 83 del Decreto 1355 de 1970 “por el cual se dictan normas
sobre Policía”
Actores: José Darismel Cortés Álvarez, Lubián Holguín García y
Germán Ronderos Ortiz.
Magistrado Ponente:
Dr. MARCO GERARDO MONROY CABRA
Bogotá D. C., catorce (14) de marzo de dos
mil siete (2007)
La Sala Plena de
la Corte Constitucional, conformada por los magistrados Rodrigo Escobar Gil
-quien la preside-, Jaime Araujo Rentería, Manuel José Cepeda Espinosa, Jaime
Córdoba Triviño, Marco Gerardo Monroy Cabra, Nilson Pinilla Pinilla, Humberto
Antonio Sierra Porto, Álvaro Tafur Galvis y Clara Inés Vargas Hernández, en
ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los
requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la
presente sentencia con fundamento en los siguientes,
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de
la acción pública de inconstitucionalidad, los ciudadanos José Darismel Cortés
Álvarez, Lubián Holguín García y Germán Ronderos Ortiz demandaron los artículos
56, literal a, 58, 62, inciso 2º, 64, 70 (parcial), 71, 78, 81 (parcial), 82, 83
y 84 del Decreto 1355 de 1970 “por el cual se dictan normas sobre Policía”.
Mediante auto
del 7 de septiembre de 2006, el Magistrado Ponente resolvió rechazar la demanda
formulada contra los artículos 62, inciso 3º, 64, 70, 71, 78 y 84 del Decreto
1355 de 1970 y admitirla respecto de los artículos 56 (literal a), 58, 62
(inciso 2º) y 83 de esa misma normativa.
1.
Normas demandadas
A continuación se transcriben las normas acusadas
cuya demanda fue admitida y se subrayan los apartes demandados:
“Decreto 1355 de 1970
(4 de agosto)
Por el cual se dictan normas sobre Policía
(…)
Artículo 56. “Nadie puede ser privado de la libertad
sino:
a) Previo mandamiento escrito de autoridad
competente; y
b) En el caso de flagrancia o cuasiflagrancia de
infracción penal o de policía”.
Artículo 58. “Cualquiera puede ser aprehendido por la policía y privado
momentáneamente de su libertad mientras se le conduce ante la autoridad que ha
ordenado su comparecencia”.
Artículo 62. “La
policía está obligada a poner al capturado dentro de la siguiente hora hábil a
la de la captura a órdenes del funcionario que la hubiere pedido en su Despacho
o en el respectivo establecimiento carcelario, descontado el tiempo del
recorrido o el de cualquier demora debida a circunstancias insuperables.
Cuando se trate de orden administrativa la captura se realizará en hora hábil; si es
inhábil se mantendrá al requerido en su casa hasta la primera hora hábil
siguiente.
Excepcionalmente en material penal, la policía
puede disponer hasta de 24 horas para establecer la plena identificación del
aprehendido y comprobar la existencia de otras solicitudes de captura. Cuando
ello ocurre, dará inmediatamente aviso a la autoridad que solicitó la captura.
Artículo 83. “La policía podrá penetrar en los domicilios, sin
mandamiento escrito, cuando fuere de imperiosa necesidad:
1. Para socorrer a alguien que de alguna manera
pida auxilio;
2. Para extinguir incendio o evitar su
propagación, o remediar inundación o conjurar cualquier otra situación similar
de peligro;
3. Para dar caza a animal rabioso o feroz;
4. Para proteger los bienes a personas ausentes,
cuando se descubra que un extraño ha penetrado violentamente o por cualquier
otro medio al domicilio de estas personas;
5. Cuando desde el interior de una casa o
edificio se proceda por la vía de hecho contra persona o propiedad que se halle
fuera de éstos”
2. La
demanda
Las demandantes consideran que las disposiciones
impugnadas vulneran los artículos 28, 29, 32 y 250 de la Constitución, por las
siguientes razones:
En primer lugar, los demandantes afirman que a pesar
de que muchas de las disposiciones que ahora se impugnan fueron declaradas
exequibles por la Corte Constitucional en sentencia C-024 de 1994, no existe
cosa juzgada constitucional, por dos razones. La primera, porque el Acto
Legislativo 03 de 2002, que introdujo el sistema penal acusatorio en Colombia,
modificó las normas superiores que le sirvieron de apoyo a la Corte para
proferir dicha sentencia, de ahí que “se hace necesario” que esta Corporación
adelante un nuevo examen de esas disposiciones. Y, la segunda, porque la norma
que en el momento en que se adoptó la sentencia sirvió de fundamento para
declarar la exequibilidad de las disposiciones, perdió su vigencia. A su
juicio, el artículo 28 transitorio de la Constitución que prolongaba la
competencia de las autoridades de policía para conocer de algunos hechos
punibles y de contravenciones, no produce efectos jurídicos a partir de la expedición
de la Ley 228 de 1995, que radicó el conocimiento de estos asuntos en cabeza de
los jueces penales municipales.
En segundo lugar, los demandantes afirman que la
autorización contenida en los artículos 56 (literal a), 58 y 62 (incisos 2º y
3º) del Decreto 1355 de 1970, relativa a la facultad de la policía para
aprehender o privar momentáneamente de la libertad a una persona, es contraria
a los artículos 28 y 250 de la Constitución. A su juicio, la interpretación
sistemática de esas dos disposiciones superiores muestra que el concepto de
“autoridad judicial competente”, contenida en el artículo 28, sólo se refiere a
la autorización previa de los jueces de control de garantías, en tanto que la
Carta consagra una estricta reserva judicial para la restricción de la libertad
personal. De hecho, los actores consideran que a esa misma conclusión llegó la
Corte Constitucional al declarar la inexequibilidad del artículo 300 de la Ley
906 de 2004, que autorizaba a la Fiscalía a adelantar capturas sin orden judicial
en situaciones especiales (sentencia C-190 de 2006).
Adicionalmente, los actores sostienen que el artículo
62 (inciso 2º) del Código de Policía viola los artículos 28 y 32 de la
Constitución, puesto que, contrario a las garantías superiores de reserva
judicial para la restricción de la libertad y al deber de poner inmediatamente
al capturado a disposición de la Fiscalía y dentro de las 36 horas a
disposición del juez de control de garantías, la forma cómo están redactadas
las normas acusadas permite entender que la policía tiene la facultad de
aprehender, capturar o retener personas hasta por 24 horas para establecer la
plena identificación.
De igual manera, los demandantes consideran que el
artículo 83 del Decreto 1355 de 1970, vulnera los artículos 28 y 32 de la
Carta, en tanto que “en ninguna parte del texto constitucional se consagró
excepción alguna para que la policía nacional pudiera ordenar registros y
allanamientos, ello es competencia exclusiva y excluyente de las autoridades
judiciales como máximos garantes de los derechos humanos en el Estado Social de
Derecho, la única excepción a la reserva judicial es cuando se presenta la
flagrancia”
3. Intervenciones
3.1 Ministerio del Interior y de Justicia
Dentro de la oportunidad legal prevista, el Director
del Ordenamiento Jurídico del Ministerio referido intervino en el proceso para
oponerse a las pretensiones de la demanda y solicitar la declaratoria de
exequibilidad de las normas demandadas, por las siguientes razones:
El Ministerio inició su intervención aclarando que, a
su juicio, a pesar de que las normas demandadas fueron estudiadas por la Corte
Constitucional, procede nuevo estudio de fondo porque al presentarse un cambio
de normativa constitucional es perfectamente posible que una norma que frente
al ordenamiento anterior resulta exequible, al confrontarse con la nueva
disposición superior resulta inexequible.
El interviniente sostuvo que las normas impugnadas
lejos de ser contrarias a la Constitución buscan asegurar el ejercicio de las libertades
individuales porque pretenden evitar el abuso de los derechos por parte de los
particulares, mantener el orden público interno, la salubridad, tranquilidad y
ejercicio de los derechos y libertades legítimamente ejercidas, por lo que
deben mantenerse en el ordenamiento jurídico.
Posteriormente, el Ministerio del Interior y de
Justicia transcribió in extenso apartes de la sentencia C-024 de 1994 de
la Corte Constitucional para concluir que la “detención preventiva derivada de
la aprehensión material” contemplada en los artículos 56, literal a, y 62,
inciso 2º, del Código de Policía, constituye una excepción a la obligación de
obtener orden judicial para la privación de la libertad que autoriza el
artículo 28 de la Constitución. Para el efecto, recalcó que el segundo inciso
de esa norma superior no hace referencia a ningún tipo de autoridad, por lo que
debe entenderse que la “detención preventiva administrativa” es una figura que
guarda perfecta armonía con la filosofía constitucional de protección a los
derechos del detenido y de la sociedad.
El interviniente también consideró que el artículo 58
del Decreto 1355 de 1970, encuentra sustento en el artículo 28 de la
Constitución, “pues debe entenderse que para que una persona sea aprehendida por
la Policía y privada momentáneamente de su libertad, ha mediado la orden
correspondiente expedida por la autoridad competente”. De este modo, encuentra
que la norma acusada simplemente autoriza a la policía a conducir a una persona
renuente a presentarse a la autoridad judicial que ha ordenado su presencia,
esto es, señala el deber de la policía de hacer cumplir una orden judicial
dictada previamente.
Finalmente, el Ministerio opina que el artículo 83
acusado, al facultar a las autoridades policivas a penetrar en un domicilio en
casos de imperiosa necesidad, desarrolla los artículos 2º y 218 de la
Constitución que imponen a la Policía Nacional el deber de asegurar la
convivencia pacífica y la protección de los derechos ciudadanos. Así, entonces,
a su juicio, esa disposición, que tiene carácter preventivo y no punitivo,
parte del supuesto general del ejercicio de la libertad, según el cual ésta
puede restringirse cuando se coloca en riesgo la vida o los bienes de los
ciudadanos.
3.2 Policía Nacional de Colombia
El Secretario General de la Policía Nacional de
Colombia, sostuvo que las normas demandadas no contravienen ninguna de las
disposiciones constitucionales citadas por los actores. Para llegar a esa
conclusión, en resumen, dijo lo siguiente:
A pesar de que podría pensarse que respecto de los
artículos 56, 62, inciso 3º, y 64 del Decreto 1355 de 1970, existe cosa juzgada
constitucional porque la sentencia C-024 de 1994 las declaró exequibles, lo
cierto es que le asiste razón al demandante al sostener que “se configuró una
cosa juzgada relativa implícita por cuanto la decisión se fundamentó, tanto en
la parte considerativa como en la parte resolutiva, en el artículo 28
transitorio de la Constitución Política, determinación que dejó abierto el
camino para presentar nuevas demandas de inconstitucionalidad, situación
motivada por la pérdida de vigencia de la referida disposición transitoria”.
A diferencia de lo anterior, la lectura detallada de
la sentencia C-024 de 1994, muestra que la Corte Constitucional declaró la
exequibilidad de los artículos 58 y 62, inciso 2º, ahora nuevamente demandados,
con fundamento en la interpretación integral del artículo 28 de la Carta, de
ahí que sea fácil concluir que operó la “cosa juzgada absoluta y no relativa
implícita”. Adicionalmente, dijo que no se ve en la sentencia que se hubiere
limitado el alcance del fallo ni en su parte motiva ni en su parte resolutiva,
“lo que no permitía una nueva decisión sobre el mismo asunto”.
De otra parte, el interviniente dijo que la detención
administrativa constituye una excepción al principio general de la estricta
reserva judicial para la aprehensión que autoriza la Constitución, pues “las
normas procesales penales no establecen que toda privación de la libertad deba
ser efecto de una orden judicial, sino que consagran que la persona detenida a
causa de una infracción penal deberá ser llevada sin demora ante un juez… es
pues una aprehensión material y temporal con estrictos fines de verificación a
fin de constatar si hay motivos para que las autoridades judiciales adelanten
la correspondiente investigación”.
3.3 Fiscalía General de la Nación
Dentro de la oportunidad legal prevista, el Fiscal
General de la Nación intervino en el proceso para oponerse a las pretensiones
de la demanda y solicitar: i) la declaratoria de exequibilidad del artículo 56,
literal a, del Decreto 1355 de 1970 “en el entendido que por autoridad
competente, se debe entender autoridad judicial competente; ii) la declaratoria
de exequibilidad del artículo 58 de esa misma normativa; iii) estarse a lo
resuelto en la sentencia C-024 de 1994, respecto de los artículos 81 y 82 del
Código de Policía y; iv) la declaratoria de exequibilidad del artículo 83 del
Decreto 1355 de 1970. Las razones en que se apoyó la Fiscalía se resumen de
esta forma:
Después de analizar el concepto de cosa juzgada
constitucional, de evaluar la decisión de exequibilidad de los artículos 56,
58, 62 del Decreto 1355 de 1970 de la sentencia C-024 de 1994 y de estudiar si
el artículo 28 transitorio de la Constitución se encuentra vigente, concluyó
que la Corte debe pronunciarse nuevamente respecto de esas disposiciones porque
el fundamento de la constitucionalidad perdió vigencia.
En relación con el artículo 58 del Código de Policía,
la Fiscalía manifestó que esa disposición debe interpretarse de manera armónica
con los artículos 28, primer inciso, y 250, inciso segundo, constitucionales y
384 de la Ley 906 de 2004, de tal forma que se entienda que la norma acusada se
refiere a la conducción, ordenada por el juez de control de garantías, de
personas renuentes a comparecer a la justicia (personas diferentes al
imputado). En estos casos, el ciudadano renuente incumple el deber de todos los
ciudadanos de colaborar con el buen funcionamiento de la administración de
justicia, por lo que “la conducción incluso forzosa de los testigos no es
inconstitucional sino que es el desarrollo normativo de un deber superior”.
De otra parte, el Fiscal General de la Nación dijo que
la pérdida de vigencia del artículo 28 transitorio de la Carta dejó sin
sustento constitucional a la captura originada en órdenes administrativas
contenida en el artículo 62, inciso 2º, del Decreto 1355 de 1970, por lo que
debe ser declarado inexequible.
Finalmente, el interviniente sostiene que el reproche
formulado contra el artículo 83 del Código de Policía parte de la
interpretación equivocada de la norma en el sentido de afirmar que regula
registros y allanamientos sin orden judicial previa (casos en los que se trata
de proteger el derecho a la libertad). Contrario a ese entendimiento, afirmó el
Fiscal, la norma acusada regula los casos de penetración al domicilio para la
protección de valores superiores como la vida, la dignidad humana, la
integridad personal o la propiedad y no se refiere al allanamiento para
aprehensión del delincuente en flagrancia, contemplada en los artículos 32 del
Código Penal y 111 del Decreto 522 de 1971, ni al allanamiento en situaciones
de necesidad, regulada en el artículo 82 del Código de Policía. Por esa razón,
concluye que la norma debe ser declarada exequible.
3.3 Universidad del Rosario
Por encargo del decano de la facultad de
jurisprudencia del mencionado centro de educación superior, el profesor Alfredo
Rodríguez Montaña intervino en el proceso para solicitar la exequibilidad de
los artículos 62 y 83 del Decreto 1355 de 1970, “y de manera condicionada los
artículos 56, 58 y 78 bajo el supuesto que se entiende por autoridad
competente: autoridad judicial competente, y se esté a lo resuelto en sentencia
C-024 de 1994 (exequibles) los artículos 64, 70, segundo inciso, 71, 81, 82 y
84 por las razones aducidas en las consideraciones”
A manera de reflexiones preliminares, el interviniente
aclaró, de un lado, que al operar la figura de la cosa juzgada relativa procede
un nuevo pronunciamiento por parte de esta Corporación y, de otro, que el
juicio de constitucionalidad de las disposiciones acusadas debe adelantarse con
base en las normas superiores invocadas y no teniendo en cuenta los argumentos
de legalidad expuestos por los demandantes al referirse a las Leyes 906 de 2004
y 228 de 1995.
El profesor interviniente manifestó que la
interpretación sistemática de los artículos 28, 32, 116 y 250 de la
Constitución, muestra que el constituyente diseñó 3 supuestos en los que puede
verse restringido el derecho a la libertad personal, los cuales no fueron
derogados con la implementación del sistema penal acusatorio, a saber: i)
cuando media orden de captura emanada de autoridad judicial competente, ii) en
caso de flagrancia y, iii) en caso de detención preventiva por aprehensión
material. Los dos últimos casos no están sometidos a la reserva judicial del
derecho a la libertad. La detención preventiva (uno de los casos de captura
administrativa) se justifica, tal y como lo precisó la Corte en sentencia C-024
de 1994, en situaciones objetivas regidas por los principios de necesidad,
proporcionalidad y temporalidad, de tal manera que se evidencien hechos que
permitan inferir que la persona que va a ser aprehendida es probablemente la
autora de una infracción o partícipe de ella.
De manera puntual, respecto del artículo 56, literal
a, del Decreto 1355 de 1970, la Universidad del Rosario dijo que esa norma
regula la captura adelantada con base en una orden de autoridad judicial y una
orden de autoridad administrativa. Bajo ese entendido, es necesario adecuar la
constitucionalidad de esa disposición para que la captura sólo pueda
adelantarse cuando exista mandamiento de autoridad judicial competente,
puesto que en el Estado Social de Derecho resulta inadmisible toda captura cuyo
presupuesto no sea el mandamiento escrito de autoridad judicial. Entonces, con
la salvedad de que la captura administrativa sea entendida únicamente para el
caso de la detención preventiva por aprehensión material, sería válida la
excepción a la regla general del mandamiento judicial previo para la
restricción de la libertad.
En relación con el artículo 58 del Código de Policía
el interviniente manifestó que bajo el entendido de que la orden a que hace
referencia esa disposición sea indefectiblemente de carácter judicial, no
existe manera de que viole la Constitución, en tanto que se refiere a la
conducción de personas ante la autoridad judicial que ha sido previamente ordenada.
A juicio de la Universidad del Rosario, si se acoge la
tesis de que la captura administrativa es aquella que surge de la detención
preventiva por aprehensión, por cuanto la que regulaba el artículo 28
transitorio de la Constitución perdió vigencia, el artículo 62, inciso 2º, del
Código de Policía resultaría ajustado a la Constitución porque preserva la
integridad de los derechos fundamentales.
En cuanto al artículo 83 del Código de Policía se
advirtió que de la misma manera en que la Constitución protege el derecho a la
libertad, exigiendo la orden judicial previa a la captura, la Constitución
protege la vida, la integridad personal y la solidaridad de las personas; de
ahí que resulta válido constitucionalmente que, en aquellos casos de imperiosa
necesidad, la policía ingrese a un domicilio sin orden previa de autoridad
judicial, como quiera que el cumplimiento de las formalidades legales
significaría el desamparo total de los derechos en comento.
4. Concepto del Ministerio Público
El señor Procurador General de la Nación (E), Carlos
Arturo Gómez Pavajeau, intervino dentro de la oportunidad procesal prevista,
con el fin de solicitar que la Corte declare i) la exequibilidad de la
expresión “previo mandamiento escrito de autoridad competente”, contenida en el
artículo 56 del Decreto 1355 de 1970, bajo el entendido que la orden la debe
emitir la autoridad judicial competente”, ii) la exequibilidad del artículo 58
del Decreto 1355 de 1970, “bajo el entendido que la orden la debe emitir la
autoridad judicial competente”, iii) la exequibilidad  de los numerales 1º, 2º,
3º y 4º del artículo 83 del Código de Policía, “bajo el entendido que se
verifique la imperiosa necesidad, que implique la puesta en peligro de derechos
fundamentales como la vida, la integridad física y los derechos de los niños;
igualmente a que se cumpla un breve procedimiento, consistente en previamente
solicitar al dueño o morador del bien, su autorización o permiso para ingresar
al domicilio, circunstancia que se dejará constancia por escrito, caso en el
cual agotado el mismo se procederá a lo pertinente”, iv) la inexequibilidad del
inciso segundo del artículo 62 y del numeral 5º del artículo 83 del Decreto
1355 de 1970.
En primer término, la Vista Fiscal comparó los
artículos 23 de la Constitución de 1886 y 28 de la Carta de 1991, para concluir
que, en nuestro actual ordenamiento jurídico, no se permite la restricción de
la libertad sino con previa orden judicial escrita, salvo el caso de la
flagrancia. Por esta misma razón, consideró que la figura de la captura
administrativa fue derogada y, en aplicación de la noción garantista de la
Constitución de 1991 y de la efectividad de los derechos fundamentales, no
puede aplicarse bajo ninguna circunstancia.
Congruente con lo anterior, el Procurador (E) dijo que
si la única autoridad competente para limitar el ejercicio del derecho a la
libertad es la judicial, el aparte demandado del artículo 56 del Código de
Policía que se refiere a la autorización a cualquier autoridad para ordenar la
privación de la libertad, debe ser declarado exequible en forma condicionada.
En cuanto al artículo 58 del Decreto 1355 de 1970, el
Ministerio Público recordó lo advertido por la Corte Constitucional en
reiteradas oportunidades (sentencias C-024 de 1994, C-366 de 1996 y C-825 de
2004), en el sentido de diferenciar los conceptos de poder, función y actividad
de policía, para indicar que es constitucionalmente admisible que el Código
Nacional de Policía confiera a los miembros de la Policía Nacional la facultad
de restringir, momentáneamente la libertad cuando la autoridad judicial
competente lo requiera, como quiera que la Policía cumple una labor importante
de colaboración con los órganos públicos para que se cumplan los fines del
Estado.
De otra parte, según criterio de la Vista Fiscal, el
artículo 62, inciso 2º, demandado consagra la figura de la captura
administrativa porque establece la autorización para retener a una persona sin
que medie mandamiento escrito de autoridad judicial competente, con lo que se vulnera
el principio de reserva judicial consagrado en el artículo 28 de la Carta. Por
consiguiente, solicita que se declare la inexequibilidad no sólo de la
expresión “cuando se trate de orden administrativa”, sino de todo el inciso
segundo, “debido a que la totalidad de la norma regula un procedimiento, como
consecuencia de la proscrita orden administrativa de captura y la sola
declaratoria de inexequibilidad de lo impugnado haría ineficaz la supervivencia
en el mundo jurídico del resto del precepto”.
Respecto del artículo 83 del Código de Policía, el
Procurador (E) aclaró que, en su concepto, los casos allí contemplados no
corresponden a allanamientos o registros domiciliarios sino al ejercicio de la
función atribuida a la Policía Nacional, en ejercicio de la actividad de
policía, que se encuentran regulados de tal forma que impiden la arbitrariedad
y discrecionalidad irracional, pues el ingreso al domicilio sólo puede
realizarse “cuando fuere de imperiosa necesidad”.
Incluso, en casos como el que la Policía ingresa al
domicilio de una persona que pide auxilio, claramente se observa la
autorización por parte del titular. De hecho, en muchas de las situaciones
reguladas se aplican los principios superiores de solidaridad, vida e
integridad física (para extinguir incendios o controlar inundaciones). Por
ello, los argumentos expuestos por la Corte Constitucional en sentencia C-041
de 1994 deben reiterarse en esta oportunidad, en cuanto señaló que la oposición
al allanamiento dirigido a recuperar a los menores en riesgo, puede representar
un abuso al derecho de inviolabilidad del domicilio. De todas maneras,
consideró necesario que para garantizar la inviolabilidad del domicilio, “el
ingreso de la Policía cuando concurran las situaciones contempladas en los
numerales 1, 2, 3 y 4 del artículo 83 del Decreto 1355 de 1970, se condicionará
a que efectivamente se verifique la imperiosa necesidad, que implique la puesta
en peligro de derechos fundamentales como la vida, la integridad física y los
derechos de los niños; igualmente a que se cumpla un breve procedimiento,
consistente en previamente solicitar al dueño o morador del bien, su
autorización o permiso para ingresar al domicilio, circunstancia que se dejará
constancia por escrito, caso en el cual agotado el mismo se procederá a lo
pertinente”.
Sin embargo, respecto del numeral 5º del artículo 83
demandado, que autoriza el allanamiento sin orden judicial previa “cuando desde
el interior de una casa o edificio se proceda por la vía de hecho contra
persona o propiedad que se hallare fuera de estos”, el Ministerio Público dijo
que debe ser declarada inexequible por su imprecisión y amplitud, por lo que
“puede conducir al ejercicio de la actividad policial de manera
desproporcionada e irrazonable”.
II. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1. Conforme al
artículo 241 ordinal 5º de la Constitución, la Corte es competente para conocer
de la constitucionalidad de los artículos 56, literal a, 58, 62, inciso 2º, y
83 del Decreto 1355 de 1970, ya que se trata de una demanda de
inconstitucionalidad en contra de normas que hacen parte de un decreto con
fuerza de ley.
2. Para
efectos de adelantar el análisis que corresponde a la Corte Constitucional en
esta oportunidad en forma ordenada y precisa, se adoptará como metodología de
estudio el análisis separado de cada uno de las normas acusadas y de los
problemas jurídicos que se originan al adelantar este juicio de
constitucionalidad. No obstante, para efectos de precisar la materia que será
objeto de pronunciamiento de esta Corporación, en primer lugar, la Sala se
referirá a la posible existencia de cosa juzgada en relación con los artículos
56, 58 y 62 del Decreto 1355 de 1970.
Ausencia
de cosa juzgada constitucional
3. Los actores
demandaron, entre otras, la constitucionalidad de los artículos 56, literal a,
58, 62, inciso 2º parcial, y 83 del Decreto 1355 de 1970 que autorizan a la
Policía Nacional a restringir el derecho a la libertad y a adelantar
allanamientos, sin orden judicial previa. Precisaron que, a pesar de que
algunas de las normas ahora acusadas fueron estudiadas por la Corte
Constitucional en sentencia C-024 de 1994, procede nuevo análisis de fondo, de
un lado, porque hubo cambio de paradigma constitucional y, de otro, porque
dicha sentencia limitó los efectos de la cosa juzgada.
Tanto los
intervinientes como el Ministerio Público coinciden en afirmar que la Corte
Constitucional debe pronunciarse de fondo sobre la constitucionalidad de los
artículos 56, literal a, y 62, numeral 2º, del Código Nacional de Policía, pese
a que la sentencia C-024 de 1994 los declaró exequibles, puesto que operó la
figura de la cosa juzgada relativa.
Ello muestra,
entonces, que corresponde a la Sala analizar si respecto de las normas ahora
demandadas, que fueron objeto de pronunciamiento de esta Corporación en
sentencia C-024 de 1994, operó la cosa juzgada constitucional y, por
consiguiente, si procede o no nuevo estudio de fondo.
4.
Efectivamente, mediante sentencia C-024 de 1994, la Corte Constitucional resolvió,
en lo pertinente, lo siguiente:
“PRIMERO:  Declarar que la Corte
Constitucional se INHIBE en relación con la Constitucionalidad del artículo 58
del Decreto Legislativo 1355 de 1970.
(…)
TERCERO: Declarar EXEQUIBLES por
estar amparados por el artículo 28 transitorio las partes acusadas del
artículo 56 literal a) y del artículo 62 inciso segundo”.
Para sustentar
dichas decisiones, la Corte dijo:
“El Procurador sugiere frente a este artículo (artículo 56, literal a) que sea declarado exequible siempre y
cuando se interprete en el sentido de que el previo mandamiento escrito de
autoridad competente se hace alusión a la autoridad judicial.
La Corte Constitucional comparte parcialmente el planteamiento de la
Procuraduría, como quiera que se inscribe en la filosofía de la Constitución
Política, pues en un Estado social de derecho es inadmisible toda captura cuyo
presupuesto no sea el mandamiento escrito de autoridad judicial, salvo que se
trate de flagrancia o de detención preventiva administrativa, casos en los
cuáles en sentido estricto no existe un mandamiento escrito sino la aprehensión
material de la persona debido a la presión misma de los hechos sobre las
autoridades de policía. Pero, en la actualidad, con base en el artículo 28
transitorio que prolonga la competencia de las autoridades de policía para
conocer de determinados hechos punibles, puede haber órdenes de captura por
autoridades administrativas. Por lo tanto, la norma será declarada exequible
pero con base en el artículo 28 transitorio de la Constitución.
c) Artículo 58 del Decreto Ley
1355 de 1970:
Sobre este artículo la Corte encuentra que existe una duda acerca de
si él ha sido o no demandado, por lo siguiente: el actor al inicio de su
libelo, en el "Capítulo I. NORMAS ACUSADAS", transcribió los
artículos y resaltó en negrillas las partes acusadas de los mismos. El artículo
58 del Decreto 1355 de 1970 fue trascrito pero en su texto no figura parte
resaltada alguna que indique la parte acusada. Como complemento de lo anterior,
en el "Capítulo II NORMAS CONSTITUCIONALES INFRINGIDAS", la demanda
no hace tampoco alusión al artículo 58, como sí se refiere a todos los demás
que considera debe pronunciarse la Corte Constitucional, de suerte que no se
aduce por qué la norma es inconstitucional. De  otro lado  el Procurador
General de la Nación en el concepto rendido a folio 11 se refiere de fondo al
artículo 58 y considera incluso que debe ser declarado inexequible. A este
respecto entonces considera la Corte que el actor no cumplió el requisito del
artículo 2 numeral 3 del Decreto 2067 de 1991 que ordena al demandante precisar
las razones por las cuales considera violada la disposición acusada.  En tal
aspecto hubo ineptitud sustancial de la demanda. En tales circunstancias, en
virtud del artículo 241 de la Constitución, que consagra de manera expresa y
limitativa las funciones de la Corte Constitucional al decir que a ella le
corresponde la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución en los
estrictos y precisos términos del artículo, entender entonces que la
norma no ha sido demandada y, no estándole permitido a la Corte pronunciarse de
oficio en este caso, se declarará inhibida al respecto. Esta decisión es sin
perjuicio de que en un futuro este artículo sea demandado y conocido de fondo
por la Corte. Por lo tanto frente a este artículo la Corte Constitucional se
declarará inhibida para pronunciarse sobre su inconstitucionalidad.
d) Artículo 62 del Decreto Ley
1355 de 1970:
De los argumentos expuestos se desprende que la orden administrativa
para realizar la captura, consagrada en el inciso segundo riñe con el artículo
28 superior tantas veces citado, pero es cobijada por la excepción prevista
por el artículo 28 transitorio superior, de suerte que será declarado
exequible,  mientras se expide la ley sobre competencia exclusiva de las
autoridades judiciales para conocer de los hechos punibles sancionables con
pena de arresto. Así las cosas, la Corte decide declarar exequible este inciso
segundo, siempre y cuando se interprete que dicha captura está amparada por el
artículo 28 transitorio de la Constitución”.
La parte motiva
de esa providencia muestra, entonces, que la ratio decidendi de la
declaratoria de inhibición del artículo 58 del Código de Policía fue la
ineptitud sustancial de la demanda por indebida formulación de los cargos de
constitucionalidad, mientras que, en relación con los artículos 56 y 62
parcialmente estudiados por la Corte, el fundamento de la declaratoria de
exequibilidad fue la aplicación del artículo 28 transitorio de la Carta.
Así las cosas,
en relación con el artículo 58 demandado, es claro que no existe cosa juzgada
constitucional porque sencillamente no hay pronunciamiento que analice la
validez de esa disposición. De hecho, para explicar el anterior planteamiento,
es necesario recordar que, al igual que las providencias inhibitorias
ordinarias y contencioso administrativas, la decisión inhibitoria de esta
Corporación implica una excepción a la regla general de pronunciamiento de
fondo respecto de una controversia, pues en el proceso se encuentran defectos o
impedimentos que imposibilitan a la Corte para resolver el fondo del asunto
sometido a su consideración. De hecho, esta Corporación tiene bien establecido
que las demandas con defectos sustanciales no pueden originar decisión de
fondo, puesto que no sólo se desfiguraría el control de constitucionalidad por
vía de acción, sino que se dejaría sin efectos la presunción de validez de la
ley. Por esta razón, en esta oportunidad, la Sala adelantará estudio de fondo
de la norma demandada.
5. En cuanto a
los artículos 56 y 62 del Decreto 1355 de 1970, parcialmente estudiados por la
Corte en sentencia C-024 de 1994, puede verse en la trascripción precedente que
a pesar de que hubo pronunciamiento de fondo, la declaratoria de exequibilidad
estuvo limitada a la eficacia de la norma constitucional que le servía de
fundamento de validez, pues la Corte limitó los efectos de la cosa juzgada a la
producción de efectos jurídicos del artículo 28 transitorio. En efecto, recuérdese
que el artículo 28 transitorio de la Constitución, disponía:
“mientras se expide la ley que atribuye a las autoridades judiciales
el conocimiento de hechos punibles sancionables actualmente con pena de arresto
por las autoridades de policía, estas continuarán conociendo de los mismos”.
Como bien lo
afirman algunos de los intervinientes y el Ministerio Público, la Ley 228 de
1995, en su artículo 16, atribuyó a los jueces penales o promiscuos municipales
del lugar donde se cometió el hecho, o en su
defecto, los del municipio más cercano al mismo, el conocimiento de las
contravenciones comunes y especiales (como el caso, por ejemplo, de las
reguladas en el Decreto 1355 de 1970), y de todos aquellos hechos sancionados
con pena de arresto. Luego, resulta evidente que el artículo 28 transitorio de
la Constitución sólo produjo efectos jurídicos hasta el día en que comenzó a
regir dicha ley.
6. Ahora bien,
como lo ha advertido esta Corporación en reiteradas oportunidades[1],
las normas constitucionales transitorias tienen doble vocación. De un lado,
están destinadas a producir efectos jurídicos inmediatos y preferentes, en
tanto que se aplican mientras sucede la condición o el plazo señalado y se
aplican de manera preferente respecto de las disposiciones ordinarias que
expresamente señalan reglas jurídicas diferentes. De hecho, uno de los
objetivos de las normas transitorias puede consistir en dejar sin efectos
jurídicos temporalmente un precepto de obligatorio cumplimiento, de ahí que “cuando
una Constitución establece un régimen de transición en disposiciones
transitorias y un régimen ordinario en las normas permanentes, y en un momento
dado resultaren incompatibles dichas normas, el intérprete en principio debe
aplicar preferentemente las primeras, vale decir, las transitorias”[2].
De otro lado,
las normas constitucionales transitorias tienen un carácter precario y
temporal, pues buscan agotar la situación que les dio vida jurídica para
después desaparecer.  La Corte explicó que “La razón de ser de las normas
transitorias, esta Corporación lo reitera, es la de servir de puente hacia la
instauración del régimen constitucional ordinario al cual ellas se refieren y
que se encuentra en suspenso hasta su agotamiento. La instrumentalidad del
régimen transitorio explica su carácter eminentemente temporal y precario,
llamado a ser superado y sustituido por el régimen ordinario tan pronto sea
ello posible jurídica y materialmente”
Visto lo
anterior, resulta claro que la declaratoria de exequibilidad de los artículos
56 y 62 (parciales) del Código de Policía no sólo se fundamentó en una norma
constitucional cuya vigencia era temporal, sino que fue expresamente limitada a
la eficacia del artículo 28 transitorio. De ahí que, en el momento en que esa
disposición superior dejó de producir efectos jurídicos desapareció el sustento
constitucional de las disposiciones que nuevamente se someten al estudio por
parte de esta Corporación.
7. De acuerdo
con la jurisprudencia constitucional, esta Corporación está autorizada por el
artículo 243 de la Carta a determinar los efectos de sus fallos en las
sentencias que profiere, de tal forma que cuando expresamente limita el efecto
de la cosa juzgada permite un nuevo pronunciamiento de control de
constitucionalidad sobre nuevos supuestos normativos o con fundamento en
situaciones expresamente excluidas de la cosa juzgada constitucional. En este
sentido, la cosa juzgada relativa[3] constituye una clara
excepción a la regla general que otorga carácter inmutable, vinculante y
definitiva a la decisión judicial y autoriza un pronunciamiento posterior e
irrevocable respecto de la misma norma acusada[4]. De este modo,
en aquellos casos en los que la Corte declara la exequibilidad de una
disposición con base en normas con vocación transitoria porque su eficacia está
sometida al cumplimiento de una condición o plazo, la cosa juzgada será
relativa en el tiempo porque solamente ampara la validez de la norma legal
mientras la norma constitucional irradia sus efectos superiores.
En conclusión, no
existe cosa juzgada constitucional respecto de los artículos 58, 56, literal a,
y 62, numeral 2º, del Código de Policía, por dos razones. La primera,
porque la sentencia C-024 de 1994 no estudió de fondo los problemas jurídicos
planteados contra el artículo 58. Y, segunda, porque respecto de las otras dos
normas, se configuró la cosa juzgada relativa que autoriza un nuevo pronunciamiento
en esta oportunidad. Por esas razones, la Sala entra a conocer de fondo los
reproches formulados contra esas disposiciones.
Artículo
56, literal a, del Código de Policía. Reserva judicial para la restricción de
la libertad personal
8. Los
demandantes consideran que el artículo 56, literal a, del Decreto 1355 de 1970,
que señala como garantía del derecho a la libertad, la exigencia del
mandamiento previo y escrito de autoridad competente, desconoce los artículos
28 y 250 de la Constitución que consagran la reserva judicial previa
para la restricción de la libertad e imponen a la Fiscalía General de la Nación
el deber de solicitar a los jueces las autorizaciones pertinentes para limitar
ese derecho fundamental.
A su turno, el
Ministerio del Interior y Justicia y la Policía Nacional coinciden en solicitar
su exequibilidad porque opinan que esa disposición es un desarrollo del segundo
inciso del artículo 28 constitucional que regula la detención preventiva como
una excepción a la reserva judicial para la aprehensión material. Por el
contrario, la Fiscalía General de la Nación, la Universidad del Rosario y el
Procurador opinan que esa norma debe declararse exequible, pero condicionándola
a que la orden debe ser emita por la autoridad judicial competente, pues
consideran que la norma acusada reproducía el texto del artículo 23 de la Carta
de 1886 que fue reemplazado por el artículo 28 superior, en el sentido de
señalar que la restricción de la libertad, por regla general, está sometida a
la orden de autoridad judicial competente.
En consecuencia,
el problema jurídico que debe resolver la Corte se circunscribe a averiguar si
la privación de la libertad “previo mandamiento escrito de autoridad
competente” viola el artículo 28 de la Constitución, porque, a juicio de
los demandantes, amplía el marco de competencia de las autoridades que tienen a
su cargo la competencia para restringir la libertad de las personas.
9. Sin embargo,
antes de resolver dicho cuestionamiento, es necesario precisar cuál es el
sentido de la disposición acusada, pues mientras los demandantes entienden que
la norma acusada regula la regla general de restricción de la libertad (captura
mediante orden de autoridad competente), algunos de los intervinientes la
consideran una excepción a la obligación de obtener autorización para privar de
la libertad a una persona que se justifica con la figura de la detención
preventiva con control de legalidad posterior por parte de los jueces
competentes.
En tal virtud, a
pesar de que, como en varias oportunidades lo ha explicado esta Corporación[5],
a ella no le corresponde adelantar la interpretación de la ley, en ocasiones,
es indispensable establecer su hermenéutica porque de ésta depende la eficacia
del control de constitucionalidad. De hecho, cuando existe duda sobre el
verdadero sentido de la norma acusada o de su entendimiento judicial dominante,
la propia dinámica del control constitucional exige la precisión de la
interpretación legal autorizada. Por lo tanto, antes de analizar la
constitucionalidad del literal a) del artículo 56 del Código de Policía es
necesario precisar cuál es la lectura correcta de esa disposición.
Pues bien, la
interpretación literal del inciso acusado permitiría suponer que la orden
escrita de “autoridad competente” es uno de los casos en los que se puede
privar de la libertad a una persona, pero que podrían existir otras
autorizaciones legales. Sin embargo, la lectura sistemática y del contexto
general del artículo 56 del Decreto 1355 de 1970, muestra que aquella regula
los dos únicos casos en los que procede la privación de la libertad por parte
de la Policía, a saber: i) cuando existe previo mandamiento escrito de
autoridad competente y ii) en caso de flagrancia o cuasiflagrancia. En otras
palabras, mientras la lectura aislada del primer literal del artículo objeto de
estudio permitiría suponer que existen varias posibilidades de restricción de
la libertad, la interpretación integral de la norma muestra que la privación de
la libertad por parte de la Policía únicamente es legítima si se está en una de
las dos situaciones contempladas en la norma. Luego, la disposición acusada no
está dirigida a regular los casos de excepción sino la regla general de
restricción del derecho a la libertad: esto es, la privación de la libertad
cuando media orden escrita de autoridad, con lo cual se incluye, de esta forma,
la restricción de la libertad ordenada por autoridades de policía.
Por esta razón,
el control de constitucionalidad que debe adelantar esta Corporación se dirige
a cuestionar la validez de esa regla general –la privación de la libertad por
mandamiento escrito de autoridad competente- y no de la excepción que la
Constitución y otras disposiciones podrían señalar.
10. El artículo
28 de la Constitución protege el derecho a la libertad física de la persona con
la regulación de una serie de garantías que buscan asegurar el ejercicio
legítimo del derecho y el adecuado control al abuso del poder. De hecho, como
bien lo describe la doctrina[6], la libertad constituye
un presupuesto fundamental para la eficacia de los demás derechos y el
instrumento “primario” del ser humano para vivir en sociedad. Por esta razón,
el constituyente no sólo otorgó a la libertad el triple carácter: valor
(preámbulo), principio que irradia la acción del Estado (artículo 2º) y derecho
(artículo 28), sino que diseñó un conjunto de piezas fundamentales de
protección a la libertad física de las personas que aunque se derivan de ella
se convierten en garantías autónomas e indispensables para su protección en
casos de restricción. Dentro de estos se encuentran los derechos a ser informado
sobre los motivos de la detención, a ser detenido por motivos previamente
definidos por el legislador y a ser detenido en virtud de mandamiento escrito
de autoridad judicial competente (artículos 28 y 29 de la Constitución).
Es evidente,
entonces, que al lado de la protección al “derecho primario” de la libertad,
existen otros “derechos-garantía” que están dirigidos a prohibir las
restricciones de libertad arbitrarias o ilegítimas, de tal forma que la
decisión que limita el derecho de libertad está sometida a una serie de
mecanismos de control de validez de la decisión. De hecho, no se trata de
prohibir la privación de la libertad cuando ésta busca desarrollar objetivos y
finalidades constitucionalmente válidas, se trata de circundar al ejercicio de libertad
de garantías obligatorias y vinculantes que limitan la orden estatal y evitan
el arbitrio punitivo.
11.
Precisamente, uno de los derechos-garantía de la libertad física a que hace
referencia el artículo 28 de la Constitución, es el mandamiento escrito de
autoridad judicial competente para su privación. En efecto, la jurisprudencia
de esta Corporación ha sido reiterada en sostener que el carácter garantista y
humanista de la Constitución de 1991 exige como mecanismo de protección
fundamental del derecho a la libertad y como condición sine qua non para
disponer la privación de la libertad de una persona, el mandamiento escrito de
autoridad judicial competente. En efecto, como lo advirtió la sentencia
C-024 de 1994, la reserva judicial de la libertad fue plasmada por el
constituyente de manera expresa y consensuada, pues la simple comparación entre
los artículos 23 de la Constitución de 1886 y 28 de la actual Carta muestran
que el primero señalaba la detención por orden de la “autoridad competente”,
mientras que el segundo dispone que “nadie puede ser… detenido… sino en
virtud de mandamiento escrito de autoridad judicial competente, con las
formalidades legales y por motivo previamente definido en la ley”.
Entonces, es claro que la voluntad del constituyente estuvo expresamente
dirigida a prohibir la privación de la libertad por orden de autoridades
administrativas, cuya facultad estuvo autorizada por la norma constitucional
derogada.
De hecho, la
atribución del control de legalidad y de los motivos y finalidades de la
privación de la libertad únicamente a las autoridades judiciales es una clara
manifestación de la concepción actual de democracia y del objetivo del derecho
penal en el Estado Social de Derecho, pues se parte de la base de que el juez
tiene a su cargo la tarea de vivenciar al derecho punitivo no sólo como un
instrumento de defensa y garantía de los derechos de la sociedad mayoritaria,
incluyendo el interés de la víctima a la reparación integral del daño, sino
también los derechos del delincuente que expresa los intereses de una minoría
frente al poder del Estado. Así, la concepción del derecho penal mínimo o
garantismo penal, en palabras de Luigi Ferrajoli, “se justifica si y
solo si, además de prevenir los delitos –cosa que conseguirían hacer igualmente
bien los sistemas policiales desregulados y los de justicia privada salvaje-,
logra también minimizar la violencia de las reacciones frente a los delitos. Si
y solo si, en consecuencia, logra ser instrumento de defensa y garantía de
todos: de la mayoría no desviada, pero también de la mayoría desviada”[7].
De esta forma,
se concibe al juez como garante de los derechos involucrados en el derecho
punitivo del Estado porque claramente sus decisiones se encuentran, de un lado,
limitadas por el principio de legalidad y, de otro, sometidas a las garantías
sustanciales y procesales de protección constitucional del derecho a la
libertad. Por ese motivo, se entrega al juez la responsabilidad de analizar la
situación fáctica para autorizar la privación de la libertad de una persona en
aquellos casos en los que exista motivo previamente definido en la ley, con las
formalidades legales y con el procedimiento establecido en las normas
pertinentes.
12. En tal
contexto, la jurisprudencia de esta Corporación ha sido clara en señalar el
carácter imperativo de la reserva judicial previa a la privación de la libertad
como una garantía fundamental de las personas. Así, en la sentencia C-024 de
1994, al confrontar la norma ahora acusada con el artículo 28 de la Carta y, en
especial, con la figura de la detención preventiva contenida en su inciso
segundo, la Corte dijo:
“En el derecho constitucional colombiano, la detención preventiva
administrativa no ha recibido un tratamiento sistemático, ni a nivel doctrinal
ni en el plano jurisprudencial. Y eso era explicable por cuanto la Constitución
de 1886 no había establecido una reserva judicial de la libertad sino que
simplemente establecía que la orden de privación de la libertad debía provenir
de autoridad competente, pudiendo entonces ser ésta la autoridad policiva o
administrativa.  No había entonces por qué discutir a nivel de la doctrina
constitucional las características y la normación de esa detención
administrativa por cuanto su regulación estaba referida a la ley. En cambio,
como la Constitución de 1991 consagró como regla general la reserva judicial en
materia de privación de la libertad, es necesario que la Corte establezca
criterios que precisen los alcances de la detención preventiva consagrada en el
inciso segundo del artículo 28, puesto que ésta no implica una posibilidad de
retención arbitraria por autoridades policiales sino que es una aprehensión
material que tiene como único objeto verificar ciertos hechos que sean
necesarios para que la policía pueda cumplir su función constitucional, a saber
"el mantenimiento de las condiciones necesarias para el ejercicio de los
derechos y libertades pública, y para asegurar que los habitantes de Colombia
convivan en paz" (Art 218 CP).
(…)
La Corte Constitucional comparte parcialmente el planteamiento de la
Procuraduría, como quiera que se inscribe en la filosofía de la Constitución
Política, pues en un Estado social de derecho es inadmisible toda captura cuyo
presupuesto no sea el mandamiento escrito de autoridad judicial, salvo que se
trate de flagrancia o de detención preventiva administrativa, casos en los
cuáles en sentido estricto no existe un mandamiento escrito sino la aprehensión
material de la persona debido a la presión misma de los hechos sobre las
autoridades de policía”.
En el mismo
sentido, la sentencia C-237 de 2005, al declarar la inexequibilidad de la expresión “Si la persona citada no cumple la
orden de comparendo deberá ser capturada” contenida en el artículo
69 del Decreto Ley 1355 de 1970, la Corte reiteró la aplicación del principio
de reserva judicial para la privación de la libertad, así:
“… la cláusula
general de la libertad personal así como su límite y sus excepciones fueron
establecidas en la Constitución Colombiana de 1991 en los artículos 6 , 17 y
28.  Este último artículo preceptúa la libertad inmanente de toda persona (
cláusula general), su privación a través de autoridad judicial competente
(límite); además el artículo 32 Constitucional permite la privación de la
libertad  en caso de flagrancia (excepción ).
El respeto por
los valores establecidos en el preámbulo de la Constitución, por los parámetros
señalados en los principios del Estado Colombiano y por los fines del mismo,
conllevan a que en determinados eventos se limite el derecho fundamental a la
libertad personal y en consecuencia se prive o restrinja de éste a un ser
humano.
En consecuencia, en aras del respeto indicado, la propia
Constitución determinó los requisitos indispensables para poder privar o
restringir la libertad personal; estos consisten en: i. Mandamiento escrito de
autoridad judicial competente, ii. Ajustado a las formalidades legales  y iii.
Por motivos previamente determinados por la ley.
…De lo expuesto , es claro que la Constitución establece una reserva
judicial que beneficia al derecho fundamental a la libertad personal, debido a
la exigencia de los requisitos ya señalados.  Así las cosas, sólo las
autoridades judiciales cuentan con la competencia para privar de la libertad.
En consecuencia, las autoridades administrativas no poseen la facultad, motu
propio, de privar de la libertad sea directa o indirectamente, al menos que
esta decisión  provenga de la autoridad judicial competente.
Por ende, dicha reserva judicial , no es sino el resultado de la
tridivisión del poder al interior de un Estado Democrático, en el cual se
excluye la posibilidad  que una autoridad administrativa límite el ejercicio de
la libertad personal sin el lleno de los parámetros exigidos por la
Constitución.  Lo anterior, por cuanto la libertad personal es un derecho
fundamental esencial al Estado Social de Derecho como principio fundante del
Estado Colombiano.
En resumen
se puede afirmar, que la privación de la libertad , a través de la captura,
entendida como el acto material de aprehensión que puede realizarse  durante o
después de un proceso, encuentra fundamento constitucional en el artículo 28 de
la Carta Política que, a su vez, determina las garantías que deben rodearla. Es
decir, la detención de una persona sólo procede (1) por motivos previamente
definidos en la ley, (2) con acatamiento de las formalidades legales y (3) por
mandamiento escrito de autoridad judicial competente. Con ello puede concluirse
que la Carta establece una estricta reserva judicial en materia de libertad
personal”
Posteriormente,
mediante sentencia C-730 de 2005, la Corte declaró la inexequibilidad de las
expresiones “En las capturas en flagrancia y en aquellas en donde la
Fiscalía General de la Nación, existiendo motivos fundados, razonablemente
carezca de la oportunidad de solicitar el mandamiento escrito”, contenidas
en el inciso final del artículo 2º de la Ley 906 de 2004. Y, en sentencia
C-1001 de 2005, esta Corporación retiró del ordenamiento jurídico el artículo
300 de esa misma normativa que autorizaba a la Fiscalía a proferir órdenes de
captura excepcionales en los casos allí señalados. Uno de los argumentos que
sirvió de apoyo a esas decisiones fue el de violación al principio de reserva
judicial para la restricción de la libertad. Al respecto, en la primera
providencia citada, la Corte dijo:
“la intervención judicial se convierte entonces en importante
garantía de la libertad, pues en último análisis será el juez el llamado a
velar por el cumplimiento y efectividad de los mandatos constitucionales y
legales en cada caso en particular. La libertad encuentra así solo en la ley su
posible  límite y en el juez su legítimo  garante en función de la autonomía e
independencia que la Constitución reconoce a sus decisiones precisamente porque
es al juez a quien le está encomendada la tarea de ordenar restringir el
derecho a la libertad en los precisos términos señalados en  la ley, de la
misma manera que es a él a quien corresponde controlar las condiciones en las que
esa privación de la libertad se efectúa y mantiene”.
Esa posición
nuevamente fue reiterada por la Corte en sentencia C-850 de 2005, al declarar
la inexequibilidad del inciso primero del artículo 70 del Decreto 1355 de 1970,
norma que autorizaba la captura de los testigos de contravenciones por parte de
la policía. Al respecto expresó:
“la libertad como derecho fundamental es la cláusula general
protegida por la Constitución , no obstante su límite solo puede ser efectuado
por intermedio de orden judicial, situación no contemplada en la frase acusada,
sino que por el contrario se deja al arbitrio de una autoridad administrativa,
en este caso las autoridades de policía, la conducción a la fuerza de los
testigos que hayan presenciado una contravención.  Esta situación constata una
privación de la libertad violatoria del artículo 28 Constitucional , por cuanto
se quebranta el principio de reserva judicial como límite de la libertad
personal”.
Esa posición
unánime[8] de este Tribunal no sólo
encuentra sustento en la interpretación literal del artículo 28 superior, sino
en la lectura sistemática de los artículos 1º, 2º, 113 y 250 de la
Constitución, puesto que la estricta reserva judicial para el ejercicio
legítimo de la restricción de la libertad física de las personas surge de los
principios democrático y de separación de las ramas del poder público que dejan
a cargo del órgano judicial la armonización de los derechos e intereses en
tensión cuando se investigan conductas que afectan bienes jurídicamente
protegidos. De esta forma, la privación de la libertad se ubica entre el deber
estatal de perseguir eficazmente el delito y proteger la vida, honra y bienes
de las personas y el deber estatal de asegurar el ámbito legítimo de la
libertad del ciudadano.
13. El anterior
análisis muestra que, evidentemente, en el actual sistema jurídico colombiano,
por regla general, la autoridad judicial cuya competencia determina la ley, es
la única facultada para privar legítima y válidamente la libertad de las
personas. Por consiguiente, la expresión “autoridad competente” prevista
en el literal a) del artículo 56 del Código de Policía, resulta inconstitucional,
en tanto que, conforme a la anterior filosofía constitucional que sirvió de
fundamento a esa normativa, permite que otras autoridades, distintas a la
judicial, y, en especial, las autoridades de policía a quienes está dirigida la
normativa que contiene la regulación acusada, ordenen válidamente la privación
de la libertad.
Así las cosas y,
en aplicación del principio de conservación del derecho[9],
según el cual “los tribunales constitucionales deben siempre buscar conservar
al máximo las disposiciones emanadas del legislador, en virtud del respeto al
principio democrático”[10], la Corte Constitucional
sólo debe declarar la inexequibilidad de una norma cuando ésta no puede
interpretarse conforme a la Constitución ni puede integrarse de acuerdo con las
normas superiores, pues el intérprete debe mantener al máximo la “obra del
legislador”. Por ello, la Corte proyectará el artículo 28 de la Constitución
para integrarlo al literal acusado, de tal manera que cuando el artículo 56,
literal a, del Decreto 1355 de 1970 se refiere a “autoridad competente” deberá
entenderse “autoridad judicial competente”.
Artículo 58
del Decreto 1355 de 1970. Ejercicio de la autoridad de policía
14. Los
demandantes sostienen que la aprehensión de una persona por parte de la policía
y la privación momentánea de su libertad mientras se le conduce ante la
autoridad que ha ordenado su comparecencia, vulnera los artículos 28 y 250 de
la Constitución. A su juicio, esa disposición autoriza a la Policía a
restringir la libertad física sin orden judicial previa, a pesar de que éste,
de acuerdo con la Carta, es un requisito indispensable y obligatorio para
limitar dicho derecho fundamental.
Por su parte,
existe consenso entre la mayoría de los intervinientes y el Ministerio Público
en el sentido de solicitar a la Corte la declaratoria de exequibilidad, puesto
que debe entenderse que esa disposición consagra la restricción momentánea de
la libertad cuando la autoridad judicial ha requerido a personas diferentes al
imputado. Así, afirman que la norma acusada simplemente señala un caso en el
que la Policía debe colaborar con la administración de justicia y adelanta la
detención para ejecutar una orden judicial. Cabe advertir que la Policía
Nacional solicita la inhibición respecto de esta norma porque, a su juicio,
existe cosa juzgada constitucional contenida en la sentencia C-024 de 1994 de
esta Corporación. Sin embargo, este argumento ya fue objeto de estudio en
precedencia y, como se explicó, en esta oportunidad, procede el análisis de
fondo correspondiente.
En el presente
caso, entonces, a la Corte corresponde resolver si la Policía está facultada
constitucionalmente para aprehender y privar momentáneamente de la libertad a
las personas mientras las conduce ante la autoridad que ha ordenado su
comparecencia.
15.
Evidentemente, la lectura sistemática de los artículos 28 de la Constitución y
58 del Decreto 1355 de 1970, permite inferir dos interpretaciones. La primera:
la norma acusada consagra la facultad de la Policía Nacional para restringir la
libertad de las personas cuando existe orden de autoridad judicial competente
que previamente la ha ordenado. Dicho de otro modo, la regulación impugnada
desarrolla la ejecución policiva de ordenes de captura proferidas con
anterioridad a ella. La segunda: la disposición acusada autoriza a la Policía a
detener preventivamente a una persona para que, dentro de las 36 horas
siguientes, la deje a disposición del juez competente.
Entonces, como
las dos interpretaciones se derivan directamente de la norma acusada y
consagran consecuencias jurídicas distintas pero relevantes en el control de
constitucionalidad, la Sala debe adelantar el análisis de cada una de ellas. En
efecto, como lo ha explicado esta Corporación en diversas oportunidades[11],
el carácter normativo de la Constitución no sólo se proyecta sobre los textos o
preceptos legales sino sobre cada una de sus disposiciones o normas jurídicas,
esto es, sobre las interpretaciones que surgen de ellas, por lo que el control
de constitucionalidad debe efectuarse en forma integral. Lo contrario
conduciría a la existencia de leyes formalmente constitucional pero con una
aplicación práctica inconstitucional con la que la Corte Constitucional
desconocería su función de salvaguarda de la integridad de la Carta (artículo
241).
16. En cuanto a
la primera interpretación, esto es, a aquella según la cual el artículo 58 del
Decreto 1355 de 1970, regula un caso en el que las autoridades de policía
pueden aprehender y privar momentáneamente de la libertad a una persona
“mientras se le conduce ante la autoridad que ha ordenado su comparencia”,
se tiene lo siguiente:
Teniendo claro
que el fundamento de la facultad otorgada a la Policía para restringir la
libertad es la orden previamente proferida por autoridad competente y, por
consiguiente, que esa actuación no se deriva de decisiones de las autoridades
de policía, para la Sala resulta evidente que la norma acusada se ubica en el
contexto del ejercicio de la autoridad de policía a cargo del Estado y, en
especial, de la Policía administrativa y judicial, pues regula un caso en el
que la autoridad de policía debe hacer cumplir una orden judicial que implica
la privación del derecho a la libertad, como pasa a explicarse:
En reiteradas oportunidades, esta Corporación ha dicho que el
concepto Policía tiene por lo menos cuatro acepciones[12],
pues hace referencia al poder, a la función de policía, a la actividad a cargo
de las autoridades de policía y a la Policía Nacional. Todos estos vocablos
dirigidos a limitar en forma válida el ejercicio de derechos subjetivos para
preservar y restablecer el orden público y asegurar la convivencia pacífica de
la Nación. En efecto, el poder de policía expresa la facultad estatal de
expedir normas jurídicas generales, obligatorias y vinculantes que fijan reglas
de conducta en el ejercicio de los derechos y libertades ciudadanas. A su
turno, con la función de policía se busca concretar el poder de policía,
por lo que se ejercen competencias y atribuciones legales y constitucionales
para hacer cumplir la ley. Para ello, la administración tiene asignadas, de un
lado, funciones de regulación, en tanto que expide actos administrativos y
reglamentos para ejecutar la ley y, de otro, acciones policivas. De otra parte,
la actividad a cargo de las autoridades administrativas de policía,
está referida al ejercicio de un grupo de agentes públicos a quienes
corresponde ejecutar las órdenes legales, administrativas y judiciales.
Finalmente, el artículo 218 de la Constitución define a la Policía Nacional
como “un cuerpo armado permanente de naturaleza civil, a cargo de la Nación,
cuyo fin primordial es el mantenimiento de las condiciones necesarias para el
ejercicio de los derechos y libertades públicas, y para asegurar que los
habitantes de Colombia convivan en paz”. De este modo, como bien lo explicó
esta Corporación, mientras el poder de policía lo ejercen, de manera general,
el Congreso de la República y, en forma excepcional, el Presidente de la
República, y la función de policía lo ejercen las autoridades de la rama
ejecutiva como los inspectores y alcaldes, la actividad de policía “es
ejercida por los miembros de la Policía Nacional, que en cumplimiento de su
obligación de mantener las condiciones necesarias para el ejercicio de los
derechos y libertades públicas, aplican diversos medios legítimos para prevenir
y conjurar las alteraciones del orden público”[13].
Específicamente,
en relación con la actividad de policía, su función eminentemente preventiva
para el mantenimiento de las condiciones necesarias para el ejercicio de los
derechos y libertades públicas y la convivencia en paz, y el concepto de
policía judicial, en reciente oportunidad la Corte dijo:
“Por su propia naturaleza la actividad de policía es de índole
preventiva, pues supone la intervención de la autoridad antes de que se viole
el derecho, con el fin de impedir, en lo posible, el acto que consume la
violación[14]. Dicha
intervención para ser efectiva conlleva reglamentación y limitación al
ejercicio de las libertades ciudadanas, con el fin de impedir que su uso se
convierta en abuso, por atentar contra los derechos de los demás. Coadyuva a
garantizar de esta forma la armonía social, esto es, la realización de un orden
jurídico justo (Preámbulo de la Constitución).
El régimen de policía preventivo se aplica, por lo general, cuando
se trata de cuestiones relativas a la higiene, la salubridad, la seguridad, la
moralidad y la tranquilidad públicas, elementos que integran el concepto de
orden público interno.
Concepto diferente es el de policía judicial, referido a la
actividad desarrollada con ocasión de la comisión de un delito, encaminada a su
esclarecimiento e individualización de los presuntos responsables, operación
que no es característica ni propia de la policía, aun cuando miembros de la
Policía Nacional en sus dependencias especializadas puedan ser investidos de
tal función (art. 201 L. 906/04) o supletoriamente la tengan que ejercer
(parágrafo ib.), lo cual es ocasional y excepcional.
La policía judicial es concebida por la propia Ley 906 de 2004,
inciso final de su artículo 200, como la función que cumplen las entidades del
Estado para apoyar la investigación penal, dependiendo funcionalmente del
Fiscal General de la Nación y sus delegados.
Así se trataría, como lo han comentado voces autorizadas, de una
extensión del lenguaje originada en el hecho de que tales operaciones puedan
encomendarse a quienes realizan, como función esencial, la prevención”[15]
Como puede
advertirse, entonces, no solamente hace parte de la esencia de la actividad de
policía, la prevención de conductas que puedan afectar la convivencia pacífica
de la sociedad, sino también y, para desarrollar ese valor superior, la
ejecución de las órdenes dispuestas por las autoridades judiciales
competentes.  De hecho, como lo advirtió esta Corporación en anterior oportunidad,
las autoridades de policía tienen el deber jurídico de ejecutar las órdenes de
captura y, al mismo tiempo, la obligación constitucional y legal de colaborar
con las autoridades judiciales para el esclarecimiento de los delitos. En estos
casos, la Policía judicial, de la cual hace parte la Policía Nacional,
“entendida concretamente como el conjunto de autoridades que colaboran con los
funcionarios judiciales en la investigación de los delitos y en la captura de
los delincuentes”[16], estaría obligada
constitucionalmente a aprehender y privar momentáneamente de la libertad a las
personas cuya limitación del derecho a la libertad ha sido previamente impuesta
por la autoridad judicial competente.
17. Refuerza el
anterior argumento el hecho de que el artículo 113 de la Constitución señala
que los órganos del Estado tienen funciones separadas pero colaboran
armónicamente para la realización de sus fines, por lo que a pesar de que las
Ramas Judicial y la Ejecutiva, a la que hace parte la Policía Nacional cómo
ente civil que ejerce funciones de policía administrativa, son autónomas e
independientes, de todas maneras deben colaborarse para el logro de los fines
esenciales del Estado e impedir la concentración y abuso de poder. Por eso
mismo, la Policía Nacional que, por disposición de la ley es también policía
judicial[17], no solamente colabora
armónicamente con los jueces en la investigación penal, en el recaudo de
pruebas y en la prevención de delitos, impone el respeto y la disciplina en las
audiencias y sitios donde se administra justicia, sino también sirve de soporte
para la ejecución de las decisiones judiciales.
Ello permite
concluir, entonces, que en el entendido de que el artículo 58 del Decreto 1355
de 1970 se refiere a la aprehensión por parte de la policía y a la privación
momentánea del derecho a la libertad mientras se le conduce a la autoridad que
ordenó la captura, no sólo no vulnera la Constitución sino que la desarrolla,
puesto que esa facultad corresponde al ejercicio de la función de policía de
las autoridades administrativas competentes que permite la restricción de la
libertad cuando debe darse cumplimiento al mandamiento escrito de autoridad
judicial competente que debe fundamentarse en motivos previamente definidos en
la ley y con las formalidades legales. De esta forma, la norma acusada no
resulta contraria a la Carta.
18. No obstante
lo anterior, también es posible entender que el artículo 58 del Código de
Policía autoriza a las autoridades de policía a detener preventivamente a una
persona para que si, dentro de las 36 horas siguientes a la detención lo estima
pertinente, la deje a disposición del juez competente. En otras palabras,
también se deduce de la norma acusada la posibilidad de que la policía
restrinja la libertad de las personas sin orden judicial previa.
Como se advirtió
en precedencia, los artículos 28 y 250, tal y como fue modificado por el Acto
Legislativo 3 de 2002, de la Constitución son enfáticos en sostener la reserva
judicial como garantía fundamental para el ejercicio legítimo de la restricción
del derecho a la libertad, pues es un instrumento necesario y adecuado para el
control de constitucionalidad y legalidad de las decisiones restrictivas en las
sociedades democráticas. Así, resulta válido recordar que, en sentencia C-730
de 2005, la Corte dijo que el principio de reserva judicial para la privación
de la libertad fue reforzado con la expedición del acto legislativo que
introdujo el sistema penal acusatorio en el país, así:
“La reserva judicial de la libertad a que se ha hecho referencia
encontró particular refuerzo en la reforma introducida en el Acto Legislativo
03 de 2002 en la que, como se analizará más adelante, se estableció que  en el
nuevo sistema penal por el introducido, por regla general la imposición de
medidas restrictivas de la libertad, tales como la captura, deberá ser
decretada solamente por el juez de control de garantías, ante quien la Fiscalía
deberá presentar la solicitud pertinente y solo  en casos excepcionales, según
lo establezca la ley, la Fiscalía General de la Nación podrá realizar capturas
sin orden judicial previa, que no obstante estarán sujetas a un control automático
por parte del juez de control de garantías dentro de las treinta y seis (36)
horas siguientes (art. 250-1 C.P).
De otra parte
es pertinente recordar  que la protección de la libertad encomendada a la
autoridad judicial no se limita  al mandamiento escrito mediante el cual se
puede privar a una persona de la libertad. Una lectura sistemática del artículo
28  muestra que la persona que haya sido detenida preventivamente  -en virtud
del mandamiento escrito de autoridad judicial competente, con las formalidades
legales y por motivo previamente definido en la ley-, será puesta a disposición
del juez competente dentro de las treinta y seis horas siguientes, para que
éste adopte la decisión correspondiente en el término que establezca la ley.
La protección judicial de la libertad  tiene entonces un doble
contenido, pues no solamente será necesario mandamiento escrito de autoridad
judicial competente  para poder  detener a una persona, sino que una vez se le
haya detenido  preventivamente  en virtud de dicho mandamiento  deberá ser
puesta a disposición del juez competente, en el menor tiempo posible y en todo
caso  máximo dentro de las treinta y seis horas siguientes[18].
La única excepción  a la necesidad de  mandato judicial escrito fue
establecida por el propio Constituyente  de 1991 en el artículo 32 superior
donde reguló el caso de la flagrancia. En dicho artículo se estableció que “el
delincuente sorprendido en flagrancia podrá ser aprehendido y llevado ante el
juez por cualquier persona’. (destaca la Corte).
En ese caso, si quien efectuó la aprehensión  fue un  particular,
el aprehendido  deberá ser llevado de manera inmediata  ante la autoridad. No
cabe entenderse en efecto que un particular pueda mantener privada de la
libertad a otra persona en ninguna circunstancia.  Al respecto no sobra
recordar, además,  que el artículo 32 solamente autoriza a los agentes de la
autoridad a  perseguir a quien actúa en flagrancia  y  a penetrar en su
domicilio  si éste se refugiare en él, para el acto de la aprehensión.
Ahora bien, cabe destacar  que aún en estado de excepción  el
mandato judicial escrito  será necesario…”[19]
En consecuencia,
para la Sala es claro que la interpretación de la norma acusada que permitiría
privar de la libertad a una persona sin orden judicial previa quebranta el
principio de reserva judicial previsto en el artículo 28 de la Constitución y
en el Acto Legislativo número 3 de 2002, por lo que esa hermenéutica debe ser
retirada del ordenamiento jurídico.
Nuevamente, entonces, en aplicación del principio de conservación
del derecho que le permite a la Corte emplear sentencias interpretativas para
dejar en el ordenamiento jurídico interpretaciones de la norma acusada acordes
con la Carta y expulsar aquellas que la infrinjan, se considera necesario
declarar la exequibilidad del artículo 58 del Decreto 1355 de 1970, en el
entendido que se requiere que exista mandato previo de autoridad judicial
competente.
Artículo 62
(parcial) del Decreto 1355 de 1970. Vigencia e inconstitucionalidad de la
captura por vía administrativa
19. La demanda
considera que la expresión “cuando se trate de orden administrativa”,
contenida en el segundo inciso del artículo 62 del Código de Policía desconoce
los artículos 28 y 32 de la Constitución, por dos razones. La primera, porque
autoriza a la Policía Nacional a privar de la libertad con base en órdenes de
captura expedidas por autoridades administrativas, lo cual resulta abiertamente
contrario al principio constitucional de reserva judicial para la privación de
la libertad. La segunda, porque la disposición acusada faculta a la Policía a
aprehender, capturar o retener personas hasta por 24 horas para establecer la
plena identificación, pese a que la Carta impone el deber de poner al capturado
inmediatamente a disposición de la Fiscalía y dentro de las 36 horas siguientes
a disposición del juez de control de garantías.
A su turno, la
Fiscalía General de la Nación y la Vista Fiscal solicitaron la declaratoria de
inexequibilidad del artículo 62, numeral 2º (parcial), del Código de Policía,
en tanto que, a su juicio, viola el artículo 28 de la Constitución porque,
contrario a lo dispuesto en la norma superior, autoriza a retener a una persona
sin que medie mandamiento escrito de autoridad judicial competente, pues la
única excepción a esa regla, que está regulada en el artículo 32 de la Carta,
es la captura en flagrancia. Sin embargo, el Ministerio Público dijo que, en su
concepto, la figura de la captura por vía administrativa dejó de producir
efectos jurídicos con la expedición de la nueva normativa superior que autorizó
el cambio al sistema penal acusatorio. Finalmente, el Procurador solicitó la
integración de la unidad normativa de todo el inciso 2º del artículo 62 del
Decreto 1355 de 1970 para que la Corte declare su inexequibilidad, pues
consideró que a falta de esta, la sentencia de esta Corporación no produciría
efectos útiles.
Por su parte,
el Ministerio del Interior y de Justicia dijo que, en vista de que el segundo
inciso del artículo 28 superior,
autoriza la detención preventiva de la libertad sin que se refiera a una
autoridad expresa, debe entenderse que la “detención preventiva administrativa”
es una figura que guarda perfecta armonía con la filosofía constitucional de
protección a los derechos del detenido y de la sociedad. En el mismo sentido,
la Policía Nacional manifestó que la detención administrativa constituye una
excepción al principio general de la estricta reserva judicial para la
aprehensión de las personas que deberán ser llevadas sin demora ante el juez
competente, en casos en los que es indispensable constatar si hay motivos para
que las autoridades judiciales adelanten la correspondiente investigación.
Finalmente, la
Universidad del Rosario manifestó que la norma acusada debe interpretarse en el
sentido de que la “captura por orden administrativa” es la misma detención
preventiva por aprehensión material que consagra el segundo inciso del artículo
28 de la Constitución, pues de esa forma esa disposición encuentra sustento
constitucional y debe ser declarada exequible.
Con base en lo
anteriormente expuesto, el problema jurídico que surge de la demanda se circunscribe
a averiguar si es constitucionalmente válido que la ley autorice a la
Policía a capturar cuando ésta proviene de “orden administrativa”. Para
ello, esta Sala deberá estudiar: i) si, como lo solicita el Procurador, debe
integrarse la unidad normativa con la totalidad del segundo inciso del artículo
62 del Código de Policía, ii) si la figura de la detención administrativa,
regulada con anterioridad a la expedición de la Constitución de 1991,
desapareció con la nueva normativa superior o si resulta compatible con ella y,
iii) si la norma demandada se ubica en situaciones de excepción y, si así
fuere, si la Policía Nacional está autorizada a retener o privar de la libertad
sin orden judicial previa.
Integración
de la unidad normativa
20. Ahora corresponde
a la Sala averiguar si, como lo solicita el Procurador, debe integrarse la
unidad normativa con la totalidad del segundo inciso del artículo 62 del Código
de Policía.
En múltiples
oportunidades[20], esta Corporación ha
dicho que la correcta interpretación de la facultad que le otorga el artículo
6º del Decreto 2067 de 1991, en el sentido de integrar la unidad normativa en
la sentencia, corresponderá a situaciones excepcionales, restringidas y
necesarias, pues debe quedar clara la diferencia entre el control de
constitucionalidad oficioso y el que se adelanta por vía de acción en el que la
competencia del juez constitucional está circunscrita a las normas demandadas
en debida forma por los ciudadanos. En este sentido, esta Corte ha establecido
que para que se incorpore al proceso de constitucionalidad normas no
demandadas, porque conforman unidad normativa, se requiere la presencia de
condiciones, que ha sintetizado en los siguientes términos:
“i) Cuando se demanda una disposición que, individualmente,
no tiene un contenido deóntico claro o unívoco, de manera que, para entenderla
y aplicarla, resulta absolutamente imprescindible integrar su contenido
normativo con el de otra disposición que no fue acusada[21];
ii) En aquellos casos en los cuales la disposición
cuestionada se encuentra reproducida en otras normas del ordenamiento que no
fueron demandadas; y
iii) Cuando pese a no verificarse ninguna de las hipótesis
anteriores, la norma demandada se encuentra intrínsecamente relacionada con
otra disposición que, a primera vista, presenta serias dudas de
constitucionalidad”[22]
En cuanto a la
primera condición, la Corte ha precisado que, en especial, para resolver los
cargos de inconstitucionalidad formulados contra fragmentos normativos, es
indispensable tener en cuenta dos aspectos. De un lado, que lo acusado presente
un contenido comprensible como regla de derecho, susceptible de ser cotejado
con los postulados y mandatos constitucionales[23], pues “las
expresiones aisladas carentes de sentido propio que no producen efectos
jurídicos solas o en conexidad con la disposición completa de la cual hacen
parte, no son constitucionales ni inconstitucionales”[24].
De otro lado, que los apartes normativos que no son demandados y, por ende, no
son objeto de pronunciamiento de la Corte, mantengan la capacidad para producir
efectos jurídicos y conserven un sentido útil para la interpretación y
aplicación normativa. Por ello, la Corte dijo que en aquellos casos en los que
“la disposición se encuentra en relación inescindible de conexidad con los
apartes demandados, de suerte que en caso de que la Corte decidiera declarar
inexequibles los apartes acusados, perdería todo sentido la permanencia en el
orden jurídico” [25], también procede la
integración de la unidad normativa. De esta forma, se preserva la seguridad
jurídica y el principio de obligatoriedad normativa según el cual toda regla de
derecho es imperativa y de obligatorio cumplimiento para sus destinatarios y,
mientras se encuentre en el ordenamiento jurídico, debe producir los efectos
jurídicos que consagra.
21. Así las
cosas, en el presente caso, se tiene que el actor impugnó la constitucionalidad
del segmento que se subrayará contenido en el segundo inciso del artículo 62
del Código de Policía, que en su integridad señala “Cuando se trate de orden administrativa la captura se realizará en hora hábil; si es inhábil se
mantendrá al requerido en su casa hasta la primera hora hábil siguiente”. Como se observa, si bien es cierto el texto impugnado
tiene capacidad para producir efectos jurídicos suficientes y autónomos, por lo
que conforma una proposición jurídica completa, no lo es menos que tiene una
relación inescindible con el contenido integral del inciso. De hecho, es
evidente que la regulación de tiempo para realizar la captura, contenida en el
inciso parcialmente acusado, está inmediata y directamente ligada a la
existencia de la captura por orden administrativa, pues la ley exige,
precisamente, condiciones especiales para el ejercicio de la función de policía
y la retención o privación de la libertad derivada de ese tipo de ordenes.
La conexidad de las disposiciones contenidas en todo el
inciso 2º del artículo 62 del Decreto 1355 de 1970, se evidencia si se decide
que sólo debe declararse inexequible el texto normativo acusado. En ese caso,
resultaría que los segmentos restantes no podrían producir efectos jurídicos a
pesar de que esas disposiciones no hubieran sido retiradas del ordenamiento
jurídico (ni declaradas inexequibles ni derogadas). Por ese hecho y, para dar
efectos útiles a las disposiciones, podría presentarse situaciones en las que
se contradigan otras regulaciones o se interpreten de tal forma que se haga
inocua esta decisión.
22. Conforme a lo anterior, la Corte encuentra que procede
la integración de la unidad normativa del texto demandado con la totalidad del
inciso que lo contiene, porque se está en presencia de una de las
condiciones que permite estudiar de oficio textos normativos no impugnados para
evitar que la decisión sea inocua e impedir la existencia de apartes normativos
que no produzcan efectos jurídicos.
Inconstitucionalidad
de la captura por vía administrativa
23. Como se ha
afirmado enfáticamente a lo largo de esta providencia, el artículo 28 de la
Constitución consagra el principio de reserva judicial para legitimar la
restricción de la libertad física, pues esa norma no sólo introdujo la
exigencia expresa del mandamiento escrito de autoridad judicial competente para
autorizar la detención de las personas, sino que suprimió las referencias
expresas que la Carta anterior hacía a la procedencia de aprehensiones por
decisión del Ejecutivo por razones de orden público. En efecto, además de
modificar el artículo 23 de la Constitución de 1886 en el sentido de limitar la
orden de captura a la decisión de autoridad judicial competente, la
nueva normativa constitucional no se refirió a la captura por orden
administrativa que el artículo 28 de la Constitución de 1886 expresamente
consagraba así:
“Aún en tiempo de guerra nadie podrá ser penado ex-post facto, sino
con arreglo a la ley, orden o decreto en que previamente se haya prohibido el
hecho y determinándose la pena correspondiente.
Esta disposición no impide que aún en tiempo de paz, pero habiendo
graves motivos para temer perturbación del orden público, sean aprehendidas y
retenidas mediante orden del gobierno, y previo el dictamen de los Ministros,
las personas contra quienes haya graves indicios de que atentan contra la paz
pública.
Transcurridos diez días desde el momento de la aprehensión sin que
las personas retenidas hayan sido puestas en libertad, el gobierno procederá a
ordenarla o las pondrá a disposición de los jueces competentes con las pruebas
allegadas, para que decidan conforma a la ley”
Eso muestra,
entonces, que la voluntad del constituyente estuvo claramente dirigida, en
primer lugar, a señalar el mandato de autoridad judicial competente como
elemento previo y esencial dentro del conjunto de requisitos exigidos para la
privación legítima de la libertad y, en segundo lugar, a suprimir la
posibilidad de que el ejecutivo ordene la retención de las personas, con lo
que, en principio, se deja sin piso la captura dispuesta por orden de autoridad
administrativa. De esta forma, se concluye que, por regla general, ninguna
autoridad administrativa podría disponer de la libertad del individuo, sin que
previamente se hubiere proferido orden del juez competente.
27. Sin embargo,
la propia Constitución consagró dos excepciones a esa regla general, de tal
suerte que procede la captura aún sin orden judicial previa cuando se presenta
la situación de flagrancia (artículo 32 superior) y en las situaciones
autorizadas por la ley para que la Fiscalía ordene la captura excepcional
(artículo 250 constitucional). En esos dos casos, de todas maneras, se
requerirá la valoración judicial para legalizar la captura.
Visto lo
anterior, surge un cuestionamiento obvio: además de los casos previstos
expresamente por la propia Constitución, en ejercicio del poder de
configuración política, ¿el legislador puede establecer otra excepción
al deber de obtener mandamiento escrito de autoridad judicial competente para
que la Policía pueda privar válidamente de la libertad a una persona?
28. Una primera
respuesta permitiría contestar negativamente ese cuestionamiento, con
fundamento en tres argumentos fuertes, a saber:
i) Como se dijo
en precedencia, el Constituyente fue claro en suprimir la facultad otorgada al
ejecutivo para ordenar la privación de la libertad física de las personas, por
lo que el legislador no puede actuar en contra de la clara intención superior
cuando el objetivo es proteger el derecho a la libertad. Luego, las excepciones
a las garantías constitucionales que se dirigen a controlar el abuso del poder
en la privación de la libertad de las personas deben ser expresamente
autorizadas por la propia Constitución.
29. ii) La
libertad de configuración política del legislador se encuentra limitada por la
protección constitucional al derecho a la libertad que se concreta con la
constitucionalización de garantías irrenunciables para el ser humano. De hecho,
como se dijo en precedencia, la Constitución de 1991 concreta la concepción del
derecho a la libertad y de la excepcionalidad de sus restricciones en el
constitucionalismo contemporáneo, según el cual los derechos fundamentales de
las personas se imponen frente al Estado como “límites al abuso de poder”[26]
y condicionan la validez de las decisiones públicas aún si buscan la defensa y
preservación del interés general. De este modo, la prevalencia del interés
general no puede materializarse con la anulación de los derechos y libertades
individuales, pues en el Estado Social de Derecho la defensa y eficacia de
éstos también es un asunto que involucra el interés de toda la sociedad. Por consiguiente,
resulta congruente sostener que en todo caso de restricción del derecho a la
libertad debe existir orden previa de autoridad judicial –limitada al juicio de
legalidad y constitucionalidad que corresponde adelantar y bajo la
responsabilidad de los jueces competentes- y control de legalidad de la
diligencia misma de captura –que involucra la actuación de las autoridades que
participaron en ella.
En este mismo
sentido, el Tribunal Europeo de Derechos Humanos, al referirse al control
judicial de las privaciones de la libertad como mecanismo de protección
constitucional irrenunciable, dijo que la libertad es el “derecho fundamental
inherente a una sociedad democrática y, en consecuencia, toda privación de la
libertad debe ser compatible con la naturaleza propia de la sociedad
democrática”[27].
30. iii) El
carácter previo de la orden de captura proferida por autoridad judicial
competente y la forma cómo debe operar el juez de control de garantías para
verificar la legalidad de la misma, puede observarse en los numerales 1º y 2º
del artículo 250 de la Constitución, tal y como fue modificado por el artículo
2º del Acto Legislativo número 3 de 2002, cuando dispone como funciones de la
Fiscalía General de la Nación:
1. “Solicitar al juez que ejerza las funciones de control de
garantías las medidas necesarias que aseguren la comparecencia de los imputados
al proceso penal, la conservación de la prueba y la protección de la comunidad,
en especial, de las víctimas…
La Ley podrá facultar a la Fiscalía General de la Nación para
realizar excepcionalmente capturas; igualmente, la ley fijará los límites y
eventos en que proceda la captura. En estos casos el juez que cumpla la función
de control de garantías lo realizará a más tardar dentro de las treinta y seis
(36) horas siguientes”
2. “Adelantar registros, allanamientos, incautaciones e
interceptación de comunicaciones. En estos eventos el juez que ejerza las
funciones de control de garantías efectuará el control posterior respectivo, a
más tardar dentro de las treinta y seis (36) horas siguientes”.
Nótese que
mientras el numeral segundo de esa disposición consagra el control de legalidad
posterior a las medidas, la atribución relativa a la restricción de la libertad
de las personas, por regla general, está sometida al control previo de
legalidad a cargo de los jueces de control de garantías. En este sentido,
mientras en el primer caso (allanamientos, registros, incautaciones e
interceptación de comunicaciones), la autoridad judicial sólo verifica la
legalidad de las actuaciones, en el segundo (orden de captura), el análisis
judicial está dirigido a resolver si procede la detención preventiva y, en
consecuencia, a ordenarla. Dicho de otro modo, para que proceda la restricción
legítima de la libertad, el juez de control de garantías actúa para preservar
la eficacia de este derecho fundamental, con base en dos esquemas: i) el
control de legalidad de los motivos y finalidades en los que se funda la
petición de la Fiscalía para restringir la libertad. Verificadas las
condiciones, él ordena la privación de la libertad. ii) una vez adelantada la
captura, previamente ordenada por el juez de control de garantías, o la que se
suscitó con ocasión de la flagrancia o por orden excepcional de la Fiscalía; al
juez corresponde analizar no sólo la legalidad del procedimiento de captura y
si se respetaron los derechos del capturado, sino también si procedía la restricción
de la libertad en caso de que no hubiera orden judicial previa.
En cuanto al
entendimiento de la garantía judicial para autorizar la privación de la
libertad de las personas, consagrado en el Acto Legislativo número 3 de 2003,
la Corte dijo:
“i) que en el nuevo sistema penal el papel atribuido  a la Fiscalía
General de la Nación  fue transformado sustancialmente  y que aun cuando el
Acto Legislativo 03 de 2002 la mantuvo dentro del poder judicial, el
Constituyente derivado instituyó al juez  de control de  garantías como  el
principal garante de la protección  judicial de la libertad y de los derechos
fundamentales de quienes participan en el proceso penal y sujetó  el ejercicio
de las competencias relativas a la restricción de las libertades y derechos de
los ciudadanos al control de dicha autoridad judicial independiente;  ii)  que en ese orden de ideas el juez de control de
garantías  en el nuevo ordenamiento penal es la autoridad  judicial competente
a que alude el inciso primero del artículo 28 superior, y que  es de él de
quien debe provenir el mandato escrito y de quien se pregona la reserva
judicial para restringir el derecho a la libertad de las personas. El Fiscal,
es una autoridad que en principio no es competente para dicho asunto. Pero, en
atención al  tercer inciso del numeral 1º del artículo 250 de la Carta, puede
llegar a serlo, pues se señala que  la ley podrá facultar  a la Fiscalía
General de la Nación  para realizar excepcionalmente capturas, pero ello
solamente, como a continuación se explica en detalle,  si el ejercicio de
dichas competencias se enmarca en dicho presupuesto de excepcionalidad; iii)
la  finalidad misma de la captura  en el proceso penal  fue objeto de una
transformación en el nuevo sistema  en el que se fijaron límites
teleológicos constitucionales expresos a la posibilidad de que se decreten
medidas restrictivas de la libertad.
Ahora
bien,  cabe hacer énfasis en que la  Corte ha explicado que la posibilidad
señalada en el tercer inciso del numeral 1º del artículo 250 de la
Constitución  para  que  la ley faculte  a la Fiscalía General  de la Nación
para realizar excepcionalmente capturas no puede entenderse  como el
mantenimiento en cabeza de dicho organismo  de una competencia que expresamente
quiso dejarse en cabeza de una autoridad judicial de la que se predicara
autonomía e imparcialidad  en el desarrollo del proceso penal  dentro del nuevo
sistema, como se desprende claramente de los apartes respectivos de la
exposición de motivos  del proyecto que se convertiría en el Acto Legislativo
03 de 2002 y de los debates que para su aprobación se  resurtieron en el
Congreso.
En ese
orden de ideas ha señalado la Corporación  que si el desarrollo legal de dicha
posibilidad no comporta verdaderos elementos de excepcionalidad y  por el
contrario permite  convertir en regla general  la excepción  así establecida,
se contraría evidentemente el artículo 250-1 superior”[28].
Posteriormente,
la Corte reiteró el concepto así:
“la privación de la libertad de las personas tiene estricta reserva
judicial, es decir, solo puede ser dispuesta por un juez. De manera excepcional
puede aprehenderse a una persona en el caso consagrado en el artículo 32 de la
Carta Política, que contempla la situación de flagrancia. Esta disposición,
permite a los particulares realizar la aprehensión, pero les impone el deber de
conducir inmediatamente a la persona ante un juez, pues el particular no está
facultado para prolongar la situación de aprehensión, dado que ha de entenderse
que se trata de una colaboración  momentánea que sólo podrá ser prestada
atendiendo a la situación especial que implica el hecho de sorprender al
infractor de la ley en el instante mismo en que acomete la conducta punible.
Ahora bien, de conformidad con lo dispuesto en el Acto Legislativo
03 de 2002, la Fiscalía General de la Nación está facultada de manera
excepcional para realizar capturas sin orden judicial. Esta posibilidad, como
lo ha considerado esta corporación, no puede
entenderse  como el mantenimiento en cabeza de dicho organismo de una
competencia que expresamente quiso dejarse en cabeza de una autoridad judicial,
y debe comportar el cumplimiento de presupuestos y  requisitos
claramente  definidos en la ley, los cuales no pueden ser menores a que los que
se exigen al juez de control de garantías como autoridad judicial competente
para el efecto”[29].
En consecuencia,
de acuerdo con los argumentos expuestos, la autorización legal a la Policía
para que prive de la libertad a una persona cuando ésta proviene de orden
administrativa resulta inconstitucional, pues quedó erradicada desde la
expedición de la Constitución de 1991 y, recientemente, fue reiterada por el
Constituyente mediante el Acto Legislativo número 3 de 2002.
31. Con todo,
otras opiniones consideran que debe contestarse afirmativamente a la pregunta
formulada. En efecto, el Ministerio del Interior y de Justicia y la Universidad
del Rosario, intervinientes en este proceso, consideran que el legislador sí
puede regular otra excepción al deber de obtener mandamiento escrito de
autoridad judicial competente y autorizar a la Policía a privar válidamente de
la libertad a una persona, por cuanto esta facultad tiene origen en la restricción
de derechos para prevenir graves situaciones de alteración de orden público y
asegurar la convivencia en sociedad.
Sin embargo,
pese a la aparente fuerza del argumento, la Corte no lo comparte porque
confunde dos conceptos distintos. En efecto, la detención por orden
administrativa que regula la norma acusada (artículo 62, inciso 2º, del Código
de Policía) no puede asimilarse a la figura de restricción momentánea de la
libertad (artículos 192 y 186 del Decreto 1355 de 1970), pues las situaciones a
las que se refiere la demanda involucran los casos en los que, en cumplimiento
de las funciones preventiva y correccional a cargo de las autoridades de
policía, restringen derechos y libertades ciudadanas para mantener las
condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos y asegurar que los
habitantes de Colombia convivan en paz (artículo 218 de la Constitución).
De hecho, como
se dijo en precedencia, la naturaleza esencial de la actividad de policía está
dirigida a prevenir conductas que buscan evitar el abuso de los propios
derechos o la afectación de los derechos de las demás personas. Por ese hecho,
es evidente que, aquellos casos en los que las autoridades de policía limitan
el derecho a la libertad o la libre circulación por períodos muy cortos de tiempo,
para prevenir la ocurrencia de delitos o de conductas que afecten derechos de
terceros, no se está en presencia de la captura por orden administrativa que
regula la norma acusada, sino de la restricción momentánea del derecho a la
libertad que reglamentan otras disposiciones, cuyo control de
constitucionalidad no corresponde a la Corte en esta oportunidad porque no han
sido objeto de demanda ciudadana. Por esas razones, los argumentos en defensa
de la constitucionalidad de la norma acusada no son de recibo.
En consecuencia,
la captura por orden administrativa consagrada en el segundo inciso del
artículo 62 del Código de Policía es contraria a los artículos 28 y 250 de la
Constitución, este último tal y como fue modificado por el Acto Legislativo número
3 de 2002, esa disposición será declarada inexequible.
32. Finalmente,
la Sala recuerda que a pesar de que inicialmente fue demandado el inciso
tercero del artículo 62 del Código de Policía, mediante auto del 7 de
septiembre de 2006, el Magistrado Ponente la rechazó por ineptitud de los
cargos formulados contra esa disposición, por lo que, en esta oportunidad, la
Corte no entra a pronunciarse al respecto. No obstante, se considera necesario
advertir que esa norma debe entenderse en el contexto general de la garantía al
derecho a la libertad de las personas a que se ha venido refiriendo la Sala,
esto es, que la privación de la libertad para obtener la plena identificación
del aprehendido y la comprobación de la existencia de otras órdenes de captura
debe regirse por las condiciones establecidas en la previa orden judicial de
captura, pues, en todo caso, el  principio general de reserva judicial a la
privación de la libertad de las personas se impone.
Artículo 83
del Decreto 1355 de 1970. Validez de algunas limitaciones al derecho a la
inviolabilidad de domicilio. Ponderación de intereses en tensión
33. Los demandantes opinan que el artículo 83 del
Código de Policía, que consagra los casos en los que, por imperiosa necesidad,
la Policía puede allanar domicilios sin mandamiento escrito, vulnera los
artículos 28 y 32 de la Carta, en tanto que, salvo el caso de flagrancia, “en
ninguna parte del texto constitucional se consagró excepción alguna para que la
policía nacional pudiera ordenar registros y allanamientos, ello es competencia
exclusiva y excluyente de las autoridades judiciales”.
A su turno,
todos los intervinientes coinciden en sostener que la norma acusada se ajusta a
la Constitución, en cuanto la penetración al domicilio en casos de extrema
necesidad constituye el desarrollo de los deberes de solidaridad y de
protección de la vida, honra y bienes de los ciudadanos, pues esta medida tiene
una finalidad preventiva y no punitiva. Sin embargo, el Procurador, “para
proteger la inviolabilidad del domicilio”, considera prudente condicionar la
exequibilidad de los numerales 1º a 4º, en el sentido de exigir tres
condiciones para su aplicación, a saber: i) existencia de imperiosa necesidad,
ii) autorización del morador o propietario y iii) adelantar un breve procedimiento,
que debe constar por escrito, para acreditar los dos supuestos anteriores.
En este orden de
ideas, corresponde a la Sala averiguar si la autorización que el artículo 83
del Decreto 1355 de 1970 otorga a la Policía para penetrar un domicilio, sin
mandamiento escrito, en los casos de imperiosa necesidad que la norma describe,
viola el derecho de inviolabilidad del domicilio.
34. El artículo
28 de la Carta consagra la inviolabilidad del domicilio como un derecho que
goza de protección del Estado y que, al mismo tiempo, hace parte del núcleo
esencial de los derechos a la intimidad personal y familiar (artículo 15), a la
libertad y seguridad individual y la propiedad de las personas (artículo 58 de
la Constitución). En efecto, éste derecho hace parte del grupo de libertades
clásicas del individuo con el que se amparan aquellos espacios de privacidad en
donde el ser humano ejerce el mayor grado de libertad e impiden la intromisión
ilegítima del Estado y de los particulares. De ahí que, la inviolabilidad de
domicilio sea una de las más preciadas manifestaciones del ejercicio legítimo
de la libertad en la sociedad democrática.
En este sentido,
los artículos 11, numeral 2º, de la Convención Americana Sobre Derechos Humanos
o Pacto de San José y 17, numeral 2º, del Pacto Internacional de Derechos
Civiles y Políticos, disponen que “nadie puede ser objeto de injerencias
arbitrarias o abusivas en su vida privada, en la de su familia, en su
domicilio…”. De igual manera, la Declaración Universal de los Derechos del
Hombre, en su artículo 12, establece que  “nadie será objeto de injerencias
arbitrarias en su vida privada, su familia…su domicilio”.
35. Ello muestra
que el derecho a la inviolabilidad de domicilio no sólo tiene amplia protección
estatal sino también que tiene un carácter relativo y que, por consiguiente,
puede ser limitado en razón de proteger otros derechos y valores con gran
relevancia constitucional. Precisamente, para proteger este derecho-libertad de
las “injerencias arbitrarias o abusivas”, el Constituyente lo rodeó de
garantías especiales para que su limitación obedezca a razones objetivas y
suficientemente sólidas para evitar el abuso de poder. Una de esas garantías es
la orden judicial para que las autoridades adelanten registros o allanamientos
sin el consentimiento del titular del derecho, puesto que al juez corresponde
evaluar, con criterios de imparcialidad y objetividad, la existencia de motivos
previamente definidos en la ley que autoricen  la limitación del derecho. De esta
manera, la intervención judicial aparece como un mecanismo preventivo que se
dirige a proteger el derecho a la inviolabilidad del domicilio, en tanto que se
parte de la base de que la autorización del juez está limitada a la
verificación de hechos y de reglas jurídicas de obligatorio cumplimiento.
Sin embargo, al
igual que para la restricción del derecho a la libertad, los artículos 32 y 250
de la Constitución también consagran excepciones a la regla general de garantía
de la orden judicial para autorizar los allanamientos o registros, sin que
exista autorización del juez competente o de sus moradores. Así, será legítima
la penetración al domicilio sin orden judicial cuando, para impedir la captura,
el delincuente sorprendido en flagrancia se refugie en su propio domicilio
(artículo 32) y cuando la Fiscalía adelante registros o allanamientos
indispensables para obtener pruebas relevantes en la investigación penal
(artículo 250, numeral 2º). De todas maneras, en los dos casos de excepción se
requiere el control del juez con funciones de control de garantías de las
diligencias adelantadas, para efectos de verificar su legalidad.
36. Visto lo
anterior, aparece claro que, a diferencia de la privación de la libertad, la
Constitución señaló una regla más amplia en la orden judicial para la
limitación del derecho a la inviolabilidad del domicilio, pues autorizó a la
Fiscalía a adelantar algunas diligencias de registro y allanamiento sin que
medie la autorización judicial previa. Eso significa, entonces, que ¿el legislador
también puede establecer reglas de excepción a la garantía que se viene
estudiando?.
En varias
oportunidades, esta Corporación ha contestado afirmativamente esa pregunta,
pues encontró que el ingreso de las autoridades administrativas al domicilio
sin autorización judicial previa encuentra respaldo en varias normas
constitucionales, de tal suerte que puede encontrarse una tensión entre
derechos de igual peso constitucional, en cuanto a su garantía y protección en
su ejercicio, que al adelantar la ponderación correspondiente, autorizan la
excepción. Así, por ejemplo, al analizar los artículos 43 a 47 del Código del
Menor, que autorizan a los defensores y comisarios de familia a ordenar el
allanamiento del sitio donde se encuentra un menor en “peligro grave”, la Corte
dijo:
“El titular del derecho a la inviolabilidad del domicilio no puede
razonablemente considerar ni esperar que aún en caso de grave peligro para la
vida y la integridad física del menor, las autoridades de familia se guíen por
el deber de abstención que normalmente han de observar y que conforma junto a
la obligación pasiva de los restantes miembros de la comunidad, el correlato
necesario de su derecho. Por el contrario, si cabe prever una conducta por
parte de las referidas autoridades, ella es la del cumplimiento activo del
deber de protección del niño, así ello implique penetrar en su domicilio. Desde
este punto de vista puede sostenerse que no se vulnera el derecho a la
inviolabilidad del domicilio, pues éste no tiene el alcance de inhibir en el
supuesto fáctico de la norma demandada el deber positivo de protección para
evitar el daño a cargo de las autoridades de familia, que en esas
circunstancias, como en ninguna otra, es acusadamente apremiante.
17. No en pocos casos, cubiertos por la norma demandada, el estado
de grave peligro en que puede encontrarse la vida o la integridad física del
menor, puede originarse en la acción o en la omisión de sus padres y familiares
a quienes incumbe en primer término su protección. La actuación preventiva de
las autoridades de familia, en estos casos, constituye un especie de subrogado
de la protección dejada de prestar por parte de los allegados y demás personas
responsables del cuidado del menor. En esta hipótesis, oponerse al allanamiento
dirigido a la recuperación del menor, puede representar un abuso del derecho a
la inviolabilidad del domicilio, en cuanto pretende ocultar el incumplimiento
del propio deber de cuidado y protección, aparte de que así se frustraría una
legítima acción de solidaridad social ante situaciones que ponen en peligro la
vida o la salud de las personas (CP art. 95-1 y 2)”[30].
En otra
ocasión, al estudiar la constitucionalidad de una norma, contenida en el
Estatuto Tributario, que autorizaba a la DIAN a ordenar el registro de
establecimientos comerciales e industriales de empresas para obtener impedir
que las pruebas sean alteradas, ocultadas o destruidas, mediante su
inmovilización y aseguramiento, la Corte concluyó que si bien es cierto esos lugares
hacían parte del domicilio de la persona jurídica, no lo es menos que el
derecho a la inviolabilidad de domicilio puede limitarse en casos excepcionales
cuando persigue una finalidad constitucional muy importante. Así explicó la
Corte:
“el
amparo a la inviolabilidad del domicilio y al derecho a la privacidad de los
contribuyentes obliga a que el juez constitucional proteja el contenido básico
de estos derechos. Por lo tanto, la Corte considera que las intromisiones al
lugar de trabajo y a los establecimientos del comerciante deben obedecer a
razones que se encuentren claramente vinculadas a las funciones legales de la
DIAN para combatir el incumplimiento de las obligaciones tributarias. De ahí
pues que la motivación del acto administrativo que autoriza la diligencia debe
justificar suficientemente las razones que conducen a tomar la decisión del
registro y debe precisar igualmente su ámbito material, el cual debe estar
directamente vinculado al objeto de la investigación tributaria. Esto significa
que una interpretación razonable de la disposición acusada permite deducir que
aquella sólo autoriza a requerir los datos económicos que son necesarios y que
tienen relación directa con la declaración e investigación tributaria, y sólo
autoriza a la DIAN a examinar los documentos que razonablemente se pueda pensar
que tienen efectos fiscales. En efecto, la norma acusada podría entonces
permitir una vulneración de la vida privada de los contribuyentes si se
interpreta en el sentido de que la DIAN  puede ordenar esos registros sin que
existan razones objetivas que sustenten la decisión, y que además esa autoridad
puede examinar todo tipo de documentos que se encuentren en un establecimiento
comercial, incluso correspondencia puramente privada. Por consiguiente, debe
entenderse que la facultad de la DIAN para registrar las oficinas del
contribuyente impone el deber de abstención de la administración frente a los
datos irrelevantes o impertinentes a la investigación fiscal”[31].
En
consecuencia, es posible concluir que la rigurosa garantía de orden judicial
previa a las diligencias de registro y allanamiento del domicilio puede
limitarse por el legislador en casos excepcionales cuando un derecho
fundamental se encuentra en grave o inminente peligro, en cuyas situaciones la
autoridad administrativa autorizada por la ley para ordenar la medida debe
ajustarse al objetivo de la medida (protección del derecho fundamental afectado
o cumplimiento de un deber constitucional), debe ser necesaria, razonable y
proporcional a la finalidad que persigue.
37. En efecto, la
jurisprudencia reiterada de esta Corporación[32] sostiene que,
en casos en los que se presenta restricción de un derecho fundamental para dar
paso a la aplicación de otros intereses protegidos constitucionalmente, el juez
constitucional debe evaluar si dicha limitación es válida o si excede los
marcos superiores de protección del derecho. Para ello, se ha utilizado la
ponderación, como técnica de interpretación constitucional que busca ejercer el
control de excesos legislativos, de la arbitrariedad o el abuso de los poderes
públicos. De hecho, no se trata de jerarquizar normas constitucionales[33]
ni de imponer reglas absolutas y generales[34], se trata de
establecer criterios objetivos y verificables para evaluar si la limitación de
un derecho se justifica constitucionalmente y si la restricción constituye una
forma de afectación de su núcleo esencial que se encuentra prohibida en la
Carta.
En tal caso, la
jurisprudencia ha explicado[35] que se pueden aplicar diferentes
formas de ponderar según la materia de que se trate y la naturaleza de los
derechos en conflicto. Así, por ejemplo, para analizar si la limitación de un
derecho que se establece para proteger otro resulta constitucionalmente
admisible se ha utilizado el principio de proporcionalidad, según el cual
corresponde al juez constitucional analizar si la medida restrictiva busca un
objetivo constitucionalmente válido, si es adecuada y necesaria para lograr la
finalidad buscada y si es proporcional stricto sensu.
Para el análisis
de proporcionalidad en estricto sentido se requiere determinar si la medida
objeto de control de constitucionalidad no sacrifica valores, principios o
derechos que tengan un mayor peso que el que se pretende garantizar, o si aquella
restringe gravemente un derecho fundamental. Por consiguiente, la aplicación
del principio de proporcionalidad supone la valoración de los intereses en
juego y la determinación clara de la relevancia constitucional de los bienes
jurídicos en tensión, pues sólo de esta forma se puede definir, en el caso
concreto, el grado de afectación y la forma cómo deben ceder, para garantizar
la eficacia de todos los derechos e intereses protegidos constitucionalmente.
38. En el caso
objeto de análisis se tiene que la norma demandada regula situaciones en las
que la Policía Nacional puede penetrar domicilios, sin mandamiento de autoridad
judicial, “cuando fuere de imperiosa necesidad”. A diferencia de un caso
anterior en donde la Corte declaró la inexequibilidad de registros
administrativos por encontrar ambiguo el concepto que generaba la situación de
excepción y, por ende, dejaba un amplio margen de discrecionalidad en la toma
de decisión a la autoridad policiva[36]; en esta oportunidad, la
propia norma acusada no sólo establece, de manera taxativa, las situaciones en
los que se autoriza el allanamiento por “imperiosa necesidad”, sino que muestra
la excepcionalidad de la medida y la condiciona a situaciones extremas de
inexcusable intervención policiva. De hecho, el significado usual[37]
de la expresión muestra que las autoridades de policía solamente están
autorizadas a aplicar la norma demandada en casos límite, esto es, en
situaciones extremas que requieren la intervención urgente y obligatoria de
aquellas autoridades para preservar los derechos o intereses que se encuentran
en grave riesgo de afectarse.
Entendido,
entonces, que las excepciones previstas en el artículo 83 del Código de Policía
deben interpretarse, todas, en el contexto general de la disposición que se
refiere a situaciones que deben valorarse de acuerdo con su naturaleza
taxativa, urgente, extrema e indispensable para proteger derechos
fundamentales, ahora la Sala entra a estudiar, mediante la técnica de
ponderación entre el derecho a la inviolabilidad de domicilio y el interés
superior de preservar otros derechos constitucionales, cada uno de los casos
regulados en la disposición acusada.
Las
situaciones de “imperiosa necesidad” que autorizan a la Policía a intervenir
domicilios sin decisión  judicial previa que lo autorice, son:
1). “Para socorrer a alguien que de alguna manera pida
auxilio”. A juicio de la Corte, este caso plantea la protección, de un lado,
del derecho a la inviolabilidad del domicilio y, de otro, el cumplimiento del
deber de obrar conforme al principio de solidaridad social. En efecto, la
solicitud de ayuda que un particular hace a la Policía no sólo podría implicar
una autorización tácita de ingreso al domicilio, sino el deber de todo
ciudadano de responder con acciones humanitarias ante situaciones que ponen en
peligro la salud y vida de las personas.
Además de lo anterior, la Sala opina que la excepción a la
reserva judicial para penetrar al domicilio de una persona en caso de público
auxilio, desarrolla objetivos constitucionalmente
válidos, pues concreta el derecho de disposición del titular del domicilio (no
debe perderse de vista que el morador es quien solicita la intervención de
terceros), el deber de solidaridad de los ciudadanos frente a situaciones de
peligro o riesgo a la vida, honra y bienes de los residentes en Colombia y, al
mismo tiempo, protege derechos que pueden resultar gravemente afectados al
interior del domicilio (artículos 1º, 2º, 11, 16 y 95
de la Carta, entre otros). De igual manera, la Corte considera que esa
restricción a la garantía de inviolabilidad del domicilio resulta adecuada y
necesaria para proteger otros derechos fundamentales, tales como la vida, salud
e integridad de las personas cuyo socorro se implora públicamente, como quiera
que la intervención de terceros puede resultar útil y adecuada para la
protección de personas que se encuentran indefensas al interior de una
residencia. Finalmente, la Corte considera que la medida es proporcional
stricto sensu, en tanto que el ingreso de la Policía, sin orden judicial
previo, al domicilio de quien solicita auxilio públicamente no es de tal
magnitud que anule el derecho a la inviolabilidad de domicilio, puesto que una
de las principales características de ese derecho es la facultad de disposición
del titular y su naturaleza relativa frente a la protección de otros derechos
también de rango superior. De ahí que, en casos de extrema necesidad valorada
por quien se encuentra al interior del domicilio, autoriza la intervención de
la policía, sin orden judicial previa. En
consecuencia, la Sala encuentra que esa situación no sólo no viola la
Constitución sino que la desarrolla.
2). “Para extinguir incendio o evitar su propagación, o
remediar inundación o conjurar cualquier otra situación similar de peligro” o,
3) “para dar caza a animal rabioso o feroz”. Al igual que la situación
anterior, el ingreso al domicilio en estas circunstancias implica una acción
humanitaria ante una situación que pone en peligro la vida o la salud, no
solamente del morador de la vivienda, sino de la comunidad en la que se
encuentra. De ahí que esas autorizaciones responden al deber constitucional que
se impone a todos los ciudadanos y al imperativo superior de las autoridades de
proteger la vida, honra, bienes, derechos y libertades de los ciudadanos
(artículos 95 y 2º de la Carta). De igual manera, la Sala encuentra que la
urgencia con que se requiere la medida avala la excepción a la reserva
judicial, pues resulta adecuada, razonable y proporcional para la defensa de
los derechos fundamentales y colectivos.
4). “Para proteger los bienes a personas ausentes, cuando
se descubra que un extraño ha penetrado violentamente o por cualquier otro
medio al domicilio de estas personas”. La interpretación literal de esa
disposición muestra que la autorización a la Policía de ingreso a la morada sin
orden judicial responde a una típica actuación de policía que se dirige a
mantener las condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos y para
asegurar la convivencia pacífica de los ciudadanos. Ahora, además de que esa
medida desarrolla objetivos constitucionalmente válidos, la Sala considera que
resulta necesaria, adecuada y proporcional para la defensa de los derechos y
libertades ciudadanas.
5). “Cuando desde el interior de una casa o edificio se
proceda por la vía de hecho contra persona o propiedad que se halle fuera de
éstos”.
40. A pesar de que, a primera vista, podría considerarse
que esa disposición es ambigua o confusa que le permitiría a la Policía amplia
discrecionalidad en la valoración de la situación, lo cual podría resultar
contrario a la Constitución, la lectura detenida de la misma muestra que ésta
también regula situaciones extremas, definidas y de urgente reacción por parte
de las autoridades de policía. En efecto, el texto normativo objeto de análisis
se refiere a casos en los que, aprovechándose de la protección física que
otorgan las construcciones y el amparo jurídico al domicilio, ciertas personas
emprenden ataques contra personas u objetos que se encuentran al exterior de la
edificación. En otras palabras, la autorización a la Policía para ingresar al
domicilio sin orden judicial previa responde a la “imperiosa necesidad” de
impedir la utilización indebida de la fuerza o el uso desmedido, caprichoso o
arbitrario del derecho a la inviolabilidad del domicilio que pone en riesgo
derechos materiales e inmateriales de las personas, que surge prima facie
o salta a la vista con la sencilla constatación de los hechos.
Como puede verse, entonces, esa disposición regula una
clara situación de límite al abuso del derecho a la inviolabilidad del
domicilio, pues si bien es cierto que el titular de este derecho está amparado
por las normas constitucionales que lo reconocen y que se imponen frente a los
particulares y a las autoridades públicas, no es menos cierto que dicha
protección no se hace efectiva cuando se abusa del mismo porque la Constitución
salvaguarda su uso, pero no su abuso (artículo 95, numeral 1º, de la Carta). De
esta forma, la Sala encuentra que, en aras de proteger derechos
constitucionales que resultan afectados por el ejercicio arbitrario del derecho
a la inviolabilidad del domicilio, éste debe ceder y debe limitarse con la
intervención inmediata y urgente de la policía, por lo que la limitación al
derecho a la inviolabilidad del domicilio resulta adecuada, necesaria y
proporcional para la protección de otros derechos de rango constitucional.
De todas formas, cabe advertir que, en todos estos casos
excepcionales de penetración al domicilio sin orden de autoridad judicial
competente y, de conformidad con la ley aplicable, es necesario dejar
constancia escrita de la actuación no sólo para que el juez competente pueda
ejercer el control de legalidad de la actuación sino también para que se
adelante el control penal y disciplinario correspondiente en casos de exceso o
de abuso de poder.
Finalmente, según criterio de la Sala, las situaciones de
necesidad extrema a que hace referencia la norma acusada y que, por ello, se
justifica constitucionalmente la intervención de la policía sin orden judicial
previa, no requiere la autorización del morador, tal y como lo entendió el
Ministerio Público en este asunto, por dos razones principales:
La primera, porque la excepcionalidad que plantean todas
las situaciones previstas en el artículo 83 del Decreto 1355 de 1970, requieren
la rápida y urgente reacción de la policía, que en caso de que se exijan
medidas previas, su intervención resultaría inane. Piénsese en un caso de
incendio o de inundación que se propagan rápidamente, o en situaciones de
indefensión del mismo propietario, poseedor o tenedor del inmueble, o en casos
de daños producidos por animales bravíos o por personas que se encuentran al
interior del domicilio, o de personas inocentes que resultan agredidas por
hechos producidos desde una morada (en aquellos casos en los que desde el
interior de una residencia se lanzan artefactos que dañan personas o bienes de
terceros). En todas esas situaciones, la autorización del morador resultaría un
obstáculo para la defensa urgente de sus propios intereses.
La segunda, porque el carácter relativo del derecho a la
inviolabilidad del domicilio encuentra un claro desarrollo en aquellas
situaciones extremas en las que debe ceder para que las autoridades públicas se
encuentren en capacidad de proteger los derechos a la vida, integridad física,
a la propiedad y a la empresa de una persona. De hecho, no tendría sentido
exigirle a las autoridades que cumplan el deber de proteger la vida, honra y
bienes de los ciudadanos si no pueden acudir a su solicitud de auxilio (numeral
1), o si no pueden ingresar a su domicilio cuando se está destruyendo (numeral
2 y 3) o existe grave riesgo de que el titular del derecho a proteger pierda
sus pertenencias (numeral 4), o cuando existen agresiones o se utiliza
abusivamente la inviolabilidad del domicilio para afectar derechos de terceros
(numeral 5).
Por todo lo
expuesto, la Corte declarará la exequibilidad del artículo 83 del Decreto Ley
1355 de 1970.
III.
DECISION
En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional,
administrando justicia, en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO: Declarar EXEQUIBLE el literal a del artículo 56 del Decreto
1355 de 1970, en el entendido que la privación de la libertad debe
condicionarse a previo mandamiento escrito de autoridad judicial competente.
SEGUNDO: Declarar EXEQUIBLES el artículo 58 del Decreto 1355 de 1970,
en el entendido que se requiere que exista mandato previo de autoridad
judicial competente.
TERCERO: Declarar INEXEQUIBLE el inciso segundo del artículo 62 del
Decreto 1355 de 1970.
CUARTO: Declarar EXEQUIBLE el artículo 83 del Decreto 1355 de 1970.
Cópiese, notifíquese, comuníquese,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el
expediente.
RODRIGO
ESCOBAR GIL
Presidente
JAIME
ARAUJO RENTERÍA
Magistrado
CON SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO
MANUEL
JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME
CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
MARCO
GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
NILSON
PINILLA PINILLA
Magistrado
HUMBERTO
SIERRA PORTO
Magistrado
ALVARO
TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA
INÉS VARGAS  HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA
VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria
General
SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO A LA SENTENCIA C-176 DE 2007 DEL
MAGISTRADO JAIME ARAUJO RENTERIA
PRIVACION DE LA LIBERTAD-Necesidad de
mandamiento escrito de autoridad judicial/ALLANAMIENTO Y REGISTRO DE
DOMICILIO-Necesidad de mandamiento escrito de autoridad judicial
(Salvamento parcial de voto)
Referencia: expediente D-6472
Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 56, literal a,
58, 62, inciso 2º, y 83 del Decreto 1355 de 1970, “por el cual se dictan
normas sobre Policía”
Magistrado Ponente:
Dr. MARCO GERARDO MONROY CABRA
Con el debido
respeto por las decisiones de esta Corporación, me permito presentar salvamento
parcial de voto frente a esta sentencia, toda vez que me encuentro de acuerdo
con el ordinal tercero de la decisión que declara la inexequibilidad del inciso
segundo del artículo 62 del Decreto 1355 de 1970, pero no obstante discrepo
respecto del ordinal primero y segundo, en cuanto declaran la exequibilidad
tanto del artículo 56, literal a, como del artículo 58 y 83 del Decreto 1355 de
1970, toda vez que considero que la Constitución Nacional no excepciona de la
orden judicial ni a la privación de la libertad, ni a la práctica de registros
y allanamientos contra la voluntad del morador de un domicilio.
En este sentido,
manifiesto mi inconformidad con las decisiones de exequibilidad mencionadas,
por cuanto considero que la protección de la libertad y de la inviolabilidad
del domicilio están en el mismo artículo de la Carta Política (art. 28), por lo
cual deben tener el mismo tratamiento. Igualmente, el artículo 32 Superior se
refiere a ambas situaciones.
En mi criterio,
sólo existen dos hipótesis de excepción que no requieren de la orden judicial
previa: la flagrancia y la penetración en el domicilio con la voluntad del
morador. Así mismo, considero que la hipótesis del inciso segundo del artículo
28 Superior,  presupone previa orden judicial.
A mi juicio, la
privación de la libertad y el registro o allanamiento del domicilio sólo debe
proceder con previa orden de los jueces y la excepción sólo es posible en casos
de flagrancia o con la previa anuencia del morador. Por tanto, considero que
con el argumento de la prevención se puede terminar acabando con la libertad.
Adicionalmente,
considero necesario observar que esta sentencia pareciera orientada hacia un
condicionamiento, pero no obstante no desemboca allí.
Por las razones
expuestas disiento de la presente decisión.
Fecha ut
supra,
JAIME
ARAÚJO RENTERÍA
Magistrado
[1] Entre otras, pueden consultarse las sentencias C-025
de 1993, C-03 de 1993, C-188 de 1994 y C-047 de 2001.
[2] Sentencia C-024 de 1994
[3] En reiterada jurisprudencia, la Corte Constitucional
ha dicho que la cosa juzgada constitucional contemplada en el artículo 243 de
la Carta, puede ser absoluta y relativa. Es absoluta “cuando
el pronunciamiento de constitucionalidad de una disposición, a través del
control abstracto, no se encuentra limitado por la propia sentencia, es decir,
se entiende que la norma es exequible o inexequible en su totalidad y frente a
todo el texto Constitucional” (sentencia C-403 de 1997). Y, ha dicho que la
cosa juzgada es relativa “cuando el juez constitucional limita en forma
expresa los efectos de la decisión, dejando abierta la posibilidad para que en
un futuro ‘se formulen nuevos cargos de inconstitucionalidad contra la norma
que ha sido objeto de examen, distintos a los que la Corte ya ha analizado”
(sentencia C-403 de 1997). Respecto de esta última, además, la Corte ha dicho
que puede ser explícita, “en aquellos eventos en los cuales los efectos de
la decisión se limitan directamente en la parte resolutiva” (sentencia
C-310 de 2002), e implícita, “cuando tal hecho tiene ocurrencia en forma
clara e inequívoca en la parte motiva o considerativa de la providencia, sin
que se exprese en el resuelve” (sentencia C-478 de 1998)
[4] Sobre el alcance de la cosa juzgada relativa y la
autorización para un nuevo pronunciamiento de fondo, pueden consultarse, entre
muchas otras, las sentencias C-850 de 2005, C-239 de 2005, C-382 de 2005,
C-1116 de 2004, C-310 de 2002, C-584 de 2002 y C-403 de 2001.
[5] Entre muchas otras, pueden verse las
sentencias C-135 de 1994, C-496 de 1994, C-389 de 1996, C-4888 de 2000, C-128
de 2002 y C-820 de 2006.
[6] Sobre la importancia del derecho a la libertad física
y la descripción de sus garantías en los Estados Democráticos, se consultó a
Freixes San Juán, Teresa y Remotti, José Carlos en “El Derecho a la Libertad
Personal”. Editorial PPU, S.A. Barcelona. Primera Edición. 1993.
[7] Ferrajoli, Luigi. Artículo “Garantías y Derecho
Penal”, traducción de Marina Gascón Abellán publicado en “Garantismo y Derecho
Penal”. Coordinador Juan Oberto Sotomayor Acosta, Editorial Temis. Bogotá.
2006. Página 9
[8] A pesar de que en algunas de las providencias citadas
existen salvamentos de voto, la existencia de la reserva judicial a la
restricción a la libertad nunca se ha discutido, pues la discrepancia
minoritaria se ha circunscrito al análisis de otros problemas jurídicos que,
para efectos del presente asunto, no son relevantes.
[9] Entre otras pueden consultarse las sentencias C-038 de
2006, C-652 de 2003, C-1071 de 2002, C-652 de 2003 y C-1153 de 2005. En la
doctrina comparada, resulta interesante el texto de Enrique Alonso García. La
Interpretación de la Constitución. Centro de Estudios Constitucionales. Madrid.
1984.
[10] Sentencias C-273 de 1999 y C-995 de 2001.
[11] Por ejemplo, en sentencia C-038 de 2006, la Corte
Constitucional explicó in extenso, la diferencia entre disposición y
norma jurídica.
[12] Ver, entre otras,  la Sentencia C-024 de 1994, C-490
de 2002, C-492 de 2002, C-404 de 2003 y C-431 de 2003.
[13] Sentencia C-492 de 2002
[14] El artículo 5° del Código Nacional de
Policía dispone: “Las normas y los servicios de policía son medios para
prevenir la infracción penal. En el ejercicio de la función punitiva del
Estado, la policía es auxiliar técnico.”
[15] Sentencia C-789 de 2006
[16] Sentencia C-404 de 2003.
[17] El artículo 201 de la Ley 906 de 2004, dispone que
“ejercen permanentemente las funciones de policía judicial los servidores
investidos de esa función, pertenecientes al Cuerpo Técnico de Investigación de
la Fiscalía General de la Nación, a la Policía Nacional y al Departamento
Administrativo de Seguridad, por intermedio de sus dependencias
especializadas”. En igual sentido, el artículo 312 de la Ley 600 de 2000, aún
vigente en parte del territorio colombiano, preceptúa que “realizan funciones
permanentes de policía judicial:- 1. la Policía Judicial de la Policía
Nacional”
[18] Al respecto ver, entre otras, las
sentencia C-251/02 M.P. Eduardo Montealegre Lynnet y Clara Ines Vargas
Hernández S.V. Rodrigo Escobar Gil y Marco Gerardo Monroy Cabra y C-1024/02
M.P. Alfredo Beltrán Sierra
[19] Sentencia C-730 de 2005. M.P. Álvaro Tafur Galvis. Esa
posición fue reiterada en sentencia C-850 de 2005. M.P. Jaime Araujo Rentaría.
[20] Entre muchas otras, pueden consultarse las sentencias
C-064, C-335, C-1155, C-1299 de 2005; C-109 de 2006, C-871 de 2003, C-204 de
2001
[21]  Sobre casos en los cuales la Corte ha
integrado una proposición jurídica completa y se ha pronunciado sobre apartes
normativos no acusados que conformaban una unidad lógico jurídica inescindible
con otros apartes sí demandados, pueden consultarse, entre otras, las
sentencias C-560 de 1997, C-565 de 1998, C-1647 de 2000, C-1106 de 2000 y C-154
de 2002.
[22] Sentencia C-064 de 2005
[23] Sentencias C-154 de 2002 y C-1155 de
2005, entre otras.
[24] Sentencia C-233 de 2003 y C-064 de 2005.
[25] Sentencia C-109 de 2006
[26] Al respecto, resultan interesantes los estudios de
Dworkin, Ronald. Los Derechos en Serio. Editorial Ariel. Barcelona. 1884 y De
Asis Roig, Agustín. Las paradojas de los derechos fundamentales como límites al
poder. Editorial Debate. Madrid. 1992.
[27] Sentencia del 6 de noviembre de 1980.
Fundamento Jurídico 92. Caso Guzzardi contra la República Italiana.
[28] Sentencia C-1001 de 2005.
[29] Sentencia C-187 de 2006
[30] Sentencia C-041 de 1994.
[31] Sentencia C-505 de 1999
[32] Por ejemplo, pueden consultarse las sentencias C-818
de 2005, C-916 de 2002, C-822 de 2005, C-355 de 2006, T-575 de 1995, T-425 de
1995, T-1031 de 2001, T-933 de 2005.
[33] Sobre la ausencia de jerarquía entre las
normas constitucionales las Sentencias T-612 de 1992 y C-475 de 1997, entre
otras, expusieron interesantes argumentos.
[34] De igual modo, son múltiples las sentencias que se han
referido al carácter limitado de los derechos, pues en la medida en que estos
concurren o coexisten no pueden considerarse absolutos. Entre otras, pueden
verse las sentencias C-475 de 1997, C-531 de 2000, C-1172 de 2001 y C-916 de
2002.
[35] Sentencias C-448 de 1997, C-371 de 2000,
C-110 de 2000, C-093 de 2001, C-068 de 1999, C-309 de 1997 y C-741 de 1999.
[36] Sentencia C-1024 de 2002.
[37] De acuerdo con la Real Academia Española, imperioso es
lo “que conlleva fuerza o exigencia” y necesidad, en su primera acepción es el
“impulso irresistible que hace que las causas obren infaliblemente en cierto
sentido”; en su segunda acepción “todo aquello a lo cual es imposible
sustraerse, faltar o resistirse”. Diccionario Esencial de la Real Academia
Española. Editorial Espasa. Madrid. 1997. Páginas 609 y 761, respectivamente.