C-354-97
Sentencia C-354/97
Sentencia
C-354/97
SUBROGACION DE
NORMA OBJETO DE SENTENCIA DE CONSTITUCIONALIDAD-Nuevo pronunciamiento de la Corte
PRINCIPIO DE
INEMBARGABILIDAD DE BIENES DEL ESTADO-Límites al legislador para determinar demás bienes
inembargables/PRINCIPIO DE INEMBARGABILIDAD DE BIENES DEL ESTADO-Excepción
por créditos laborales
Corresponde a la
ley determinar cuales son "los demás bienes" que son inembargables,
es decir, aquéllos que no constituyen prenda de garantía general de los
acreedores y que por lo tanto no pueden ser sometidos a medidas ejecutivas de
embargo y secuestro cuando se adelante proceso de ejecución contra el Estado.
Pero el legislador, si bien posee la libertad para configurar la norma jurídica
y tiene, por consiguiente, una potestad discrecional, no por ello puede actuar
de modo arbitrario, porque tiene como límites los preceptos de la Constitución,
que reconocen principios, valores y derechos. Debe atender a límites tales
como: el principio del reconocimiento de la dignidad humana, la vigencia y
efectividad de los derechos constitucionales fundamentales de las personas, el
principio de la seguridad jurídica, el derecho a la propiedad, el acceso a la
justicia como medio para lograr la protección de sus derechos violados o
desconocidos por el Estado, y la necesidad de asegurar la vigencia de un orden
justo. Es decir, que al diseñar las respectivas normas el legislador debe
buscar una conciliación o armonización de intereses contrapuestos: los
generales del Estado tendientes a asegurar la intangibilidad de sus bienes y
recursos y los particulares y concretos de las personas, reconocidos y
protegidos constitucionalmente. Es por ello, que la Corte ha sostenido
reiteradamente que el principio de inembargabilidad sufre una excepción cuando
se trate de créditos laborales, cuya satisfacción es necesaria para realizar el
principio de la dignidad humana y hacer efectivo el ejercicio del derecho
fundamental al trabajo en condiciones justas y dignas.
CREDITOS A CARGO
DEL ESTADO-Pagos que
consten en sentencias u otros títulos válidos/BIENES DEL ESTADO-Pagos
que consten en sentencia u otros títulos válidos
El principio de
inembargabilidad general que consagra la norma resulta ajustado a la
Constitución, por consultar su reiterada jurisprudencia. No obstante, es
necesario hacer las siguientes  precisiones: La Corte entiende la norma
acusada, con el alcance de que si bien la regla general es la inembargabilidad,
ella sufre excepciones cuando se trate de sentencias judiciales, con miras a
garantizar la seguridad jurídica y el respeto de los derechos reconocidos a las
personas en dichas sentencias. Los funcionarios competentes deben adoptar las
medidas que conduzcan al pago de dichas sentencias dentro de los plazos
establecidos en las leyes, siendo posible la ejecución diez y ocho meses
después de la ejecutoria de la respectiva sentencia. No existe una
justificación objetiva y razonable para que únicamente se puedan satisfacer los
títulos que constan en una sentencia y no los demás que provienen del Estado
deudor y que configuran una obligación clara, expresa y actualmente exigible.
Tanto valor tiene el crédito que se reconoce en una sentencia como el que crea
el propio Estado a través de los modos o formas de actuación administrativa que
regula la ley. Los créditos a cargo del Estado, bien sean que consten en
sentencias o en otros títulos legalmente validos, deben ser pagados mediante el
procedimiento que indica la norma acusada y que transcurridos 18 meses después
de que ellos sean exigibles, es posible  adelantar ejecución, con embargo de
recursos del presupuesto -en primer lugar los destinados al pago de sentencias
o conciliaciones, cuando se trate de esta clase de títulos- y sobre los bienes
de las entidades u órganos respectivos. Sin embargo, cuando se trate de títulos
que consten en un acto administrativo, éstos necesariamente deben contener una
obligación clara, expresa y actualmente exigible que emane del mismo título, y
que en el evento de que se produzca un acto administrativo en forma
manifiestamente fraudulenta, es posible su revocación por la administración.
Referencia:
Expediente  D-1533.
Demandante: Cecilia
Calderón Jiménez.
Norma acusada: Artículo
19 del Decreto 111 de 1996.
Magistrado Ponente:
Dr. ANTONIO BARRERA
CARBONELL.
Santafé de Bogotá,
D.C., agosto cuatro (4) de mil novecientos noventa y siete (1997).
I. ANTECEDENTES.
Cumplidos los
trámites constitucionales y legales propios del proceso a que da lugar la acción
pública de inconstitucionalidad, procede la Corte a decidir de mérito sobre la
demanda presentada por la ciudadana Cecilia Calderón Jiménez, contra el
artículo 19 del Decreto 111 de 1996 "por el cual se compila la Ley 38 de
1989, la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995 que conforman el Estatuto
Orgánico del Presupuesto", con fundamento en la competencia que le otorga
el artículo 241-5 de la Constitución Política.
II. TEXTO DE LA
NORMA ACUSADA.
A continuación se
transcribe el artículo 19 del Decreto 111 de 1996:
"Inembargabilidad.
Son inembargables
las rentas incorporadas en el Presupuesto General de la Nación, así como los
bienes y derechos de los órganos que lo conforman.
No obstante la
anterior inembargabilidad, los funcionarios competentes deberán adoptar las
medidas conducentes al pago de las sentencias en contra de los órganos
respectivos, dentro de los plazos establecidos para ello, y respetarán en su
integridad los derechos reconocidos a terceros en estas sentencias.
Se incluyen en
esta prohibición las cesiones y participaciones de que trata el Capítulo 4 del
título XII de la Constitución Política.
Los funcionarios
judiciales se abstendrán de decretar órdenes de embargo cuando no se ajusten a
lo dispuesto en el presente artículo, so pena de mala conducta. (Ley 38 de
1989, art. 16 Ley 179 de 1994, arts. 6, 55, inciso 3).
III. LA DEMANDA.
Considera la
demandante que la norma acusada, en la medida en que no permite que los
administrados puedan perseguir la efectividad de sus derechos sustanciales
cuando el deudor es el Estado, viola los artículos 2, 13 y 58 de la
Constitución, pues éste en lugar de garantizar la efectividad de los principios
y derechos constitucionales, entre estos últimos, el de propiedad, "se
sitúa en un lugar de extremo privilegio, porque se autodota de una patente de
corso, que lo llevaría a la irresponsabilidad absoluta frente a sus
obligaciones de carácter civiles y mercantiles, cualquiera sea su fuente: ora
actos administrativos o jurisdiccionales ejecutoriados."
En efecto, si bien
el art. 177 del C.C.A. en aras de garantizar la continuidad y permanencia de la
prestación de los servicios públicos a los que están destinados los recursos
del presupuesto, establece unos plazos perentorios dentro de los cuales las
entidades públicas gozan del privilegio de la inejecutabilidad e
inembargabilidad de los referidos recursos, al vencerse dichos plazos, sí la
entidad no ha hecho las apropiaciones o traslados presupuestales para
satisfacer los pagos de condenas ordenadas por sentencias ejecutoriadas,
desaparece el trato especial y por lo tanto todos los recursos y bienes de la
entidad deudora constituyen prenda general de sus acreedores y pueden ser
objeto de embargo e incluso de remate.
La violación resulta
protuberante cuando la obligación a cargo de la entidad pública tiene origen en
un acto administrativo o en un contrato estatal, porque tanto la Constitución
como la ley preceptúa que no puede celebrarse contrato o expedirse actos
administrativos que conlleven erogaciones del tesoro sin que se prevea la
respectiva apropiación presupuestal.
La norma demandada
desconoce el principio de igualdad (art. 13 C.P.), al establecer una excepción
a la embargabilidad de los bienes y recursos de las entidades públicas deudoras
de los administrados, porque no se justifica un trato favorable al Estado
diferente al que se otorga a los particulares.
Finalmente, la norma
cuya inconstitucionalidad se demanda desconoce los arts. 87 y 229 de la
Constitución. En efecto:
Aunque la primera de
dichas normas reconoce el derecho de toda persona de acudir ante la autoridad
judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una ley o un acto
administrativo, dicho derecho es desconocido "en la medida en que le
permite a las entidades públicas abstenerse de pagar una obligación a través de
la conminación del aparato coercitivo, esto es, de la real cooperación
jurisdiccional del Estado". De esta forma se desvirtúa el proceso de
ejecución, el cual se ha instituido como un mecanismo de protección de los
derechos de los asociados y que por definición tiene como fundamento un derecho
cierto e indiscutido, especialmente si la fuente de la obligación es una
sentencia, un acto administrativo o un contrato estatal.
Se viola tanto el
derecho a acceder a la administración de justicia, "en razón a que le
cercena al administrado el derecho de hacer uso de los instrumentos garantísticos
de la efectividad de la pretensión ejecutiva: embargo, secuestro y subsiguiente
remate, como el derecho a la autonomía e independencia de los jueces,
"toda vez que los amenaza y constriñe con sanciones disciplinarias, si
cumplen con su función constitucional decretando un embargo afectando recursos
del presupuesto nacional,…".
IV. INTERVENCION
DEL MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO.
El Ministerio de
Hacienda y Crédito Público, a través de apoderado, intervino en el proceso y
solicitó a la Corte declarar exequible la norma acusada, con fundamento en las
siguientes consideraciones:
En relación con el
principio de inembargabilidad del presupuesto, resalta lo señalado por la Corte
Constitucional en la sentencia C-546/92[1],
en cuanto a que éste tiene asidero no sólo en el valor constitucional del
Estado Social de Derecho, sino en el art. 63 de la Constitución, el cual
permite que el legislador defina los bienes y recursos que no son susceptibles
de embargo, con el límite que esta Corporación ha señalado, es decir, salvo
cuando se esté en presencia de acreencias laborales y se haya agotado el
procedimiento previsto en el artículo 177 del C.C.A. En tal virtud, expresa:
".....entendiendo
el presupuesto como el factor dinámico por excelencia de la política social del
Estado, es preciso resaltar que sobre sus haberes, ingresos y toda clase de
bienes en él incorporados y aquellos que pertenezcan a las entidades que lo
conforman, no puede patentizarse un mecanismo coercitivo que le impida cumplir
con sus objetivos. Ello además de atentar contra el principio de universalidad,
de estirpe constitucional, quebranta el de legalidad contenido en el inciso 2o.
del artículo 346".
El sustento constitucional
de la norma acusada se encuentra también en el art. 151 de la Constitución y en
el capítulo 3 del título XII, "Del Presupuesto", de donde se deduce
que es al Congreso a quien le corresponde expedir las normas sobre preparación,
aprobación y ejecución del presupuesto de rentas y ley de apropiaciones;
facultad entonces, que lo habilita para señalar los principios que deben
gobernar el presupuesto general de la Nación, entre otros, su inembargabilidad,
que tiene su justificación en la necesidad de asegurar la ejecución y el
desarrollo de la política social del Estado.
Finalmente, el
interviniente precisa sus argumentos, de la siguiente manera:
No se vulneran los
arts. 2, 87 y 229 de la Constitución, pues "la propia ley establece los
mecanismos idóneos y eficaces para el pago oportuno de las obligaciones que ha
contraído el Estado".
No se viola el art.
13, toda vez que como lo ha dicho la Corte Constitucional, "el tratamiento
diferente entre las acreencias existentes entre particulares y aquéllas que se
originan en una relación con el Estado, se sustenta en la existencia de
situaciones de hecho totalmente distintas en virtud de la naturaleza de las
personas que se encuentran comprometidas en la litis. El Estado como
organización creada y cimentada en la prevalencia del interés común no se puede
calificar con el mismo rasero con el que se miden las relaciones entre los
privados".
Y no se desconoce el
art. 58, puesto que el hecho de no tener la posibilidad de afectar las rentas
públicas con medidas cautelares, no implica desconocimiento de la propiedad
crediticia, ya que existen otros mecanismos jurídicos para hacer valer dicho
derecho, como son los que se encuentran previstos en la Ley Orgánica de
Presupuesto.
V. CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL DE LA NACION.
Por medio del oficio
de marzo 19 de 1997, el Procurador General de la Nación rindió el concepto de
rigor, en el cual solicita se declare la exequibilidad del precepto demandado,
con fundamento en las siguientes consideraciones:
Cita en primer término
el Procurador la sentencia C-541/95, de esta Corte para poner de presente que
los decretos dictados por el Gobierno en desarrollo de las autorizaciones
legales conferidas para compilar normas orgánicas en materia presupuestal, sin
cambiar su redacción y contenido, como es el caso del decreto 111/96 al cual
pertenece la disposición demandada, no pueden derogar, suprimir o modificar los
preceptos compilados, porque los actos que los concretan carecen de la fuerza y
el alcance necesarios para tal efecto.
En estas
condiciones reconoce la competencia de la Corte para pronunciarse sobre la
constitucionalidad de la norma acusada, toda vez que ésta constituye una
disposición de rango legal, pues su contenido corresponde a los artículos 16 de
la ley 38 de 1989, 6° y 55, inciso 3° de la ley 179 de 1994.
Señala, que aun
cuando el art. 16 de la ley 38 de 1989 fue declarado exequible mediante la
sentencia C-546 del 1 de octubre de 1996 y esta decisión tiene el valor de la
cosa juzgada, dado que la norma posterior,  el art. 6° de la ley 179 de 1994
mantuvo el principio de la inembargabilidad presupuestal consagrado en aquélla,
pero introdujo nuevas regulaciones normativas, es procedente que la Corte haga
el examen de constitucionalidad con respecto a la norma demandada.
En lo que concierne
concretamente con el análisis constitucional de la norma demandada dice el
Procurador:
Para que el Estado
garantice los derechos de los asociados, vele por la prevalencia del interés
general y cumpla con los fines esenciales que le han sido señalados, es
indispensable dotarlo de instrumentos que le permitan controlar económicamente
la gestión pública.
Bajo esta concepción
del Estado, los derechos reconocidos a cada individuo no pueden ser
considerados como absolutos, razón por la cual se hace necesario establecer
normas jurídicas que permitan realizar la prevalencia del interés general, como
valor fundante de nuestra organización política.
Anota que como el
objetivo es armonizar el interés general con el particular, a través del art.
63 de la Constitución se faculta al legislador para dar la calidad de
inembargables a ciertos bienes, sin que ello implique el desconocimiento de los
derechos laborales, pues los particulares pueden, siguiendo lo establecido en
las demás leyes, obtener el pago de las obligaciones que la administración
pública ha contraído con ellos.
Finalmente agrega
que la norma acusada habrá de declararse exequible "bajo el entendido que
los funcionarios encargados de ejecutar los presupuestos públicos no podrán
pagar las apropiaciones para el cumplimiento de condenas más lentamente que el
resto, so pena de mala conducta; y que sólo podrá embargarse bienes y rentas
incorporadas al Presupuesto de la Nación, en los términos del artículo 177 del
Código Contencioso Administrativo, en aquellos casos en que resulte necesario
garantizar la efectividad del pago de las obligaciones dinerarias, surgidas de
compromisos laborales".
VI.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE.
1. Competencia.
En la sentencia
C-541/95[2],
la Corte al analizar la naturaleza jurídica del Decreto 111 de 1996 consideró
que es un decreto simplemente ejecutivo y que por lo tanto no podía derogar las
normas de las leyes 38 de 1989 y 179 de 1994. Dicho decreto, en consecuencia,
es una mera compilación de las referidas leyes. Por ello expresó la Corte en
dicha sentencia: "Tal decreto tiene una mera fuerza indicativa y su
finalidad no es otra que la de facilitar la consulta de las dos leyes
mencionadas".
Significa lo anterior,
acorde con la jurisprudencia de la Corporación, que las normas contenidas en el
decreto 111 de 1996 tienen el valor jurídico propio de las leyes, no como
resultado del acto de compilación, sino por el valor normativo que poseen las
disposiciones de las leyes 38 de 1989 y 179 de 1994 materialmente incorporadas
a aquél.
En las condiciones
anotadas, entiende la Corte que lo demandado es la declaración de
inexequibilidad del art. 19 del Decreto 111 de 1996, que corresponde al
contenido normativo del art 6o de la ley 179 de 1994. En tal virtud, la Corte
es competente para pronunciarse en relación con las pretensiones de la demanda
a que dio origen el presente proceso de conformidad con el numeral 4 del art.
241 de la Constitución Política.
2. Necesidad de
un nuevo pronunciamiento de la Corte en relación con la inembargabilidad de los
recursos y bienes de las entidades públicas nacionales.
El art. 16 de la ley
38 de 1989, declarado exequible por la Corte a través de la referida sentencia
C-546/92, establecía :
"Las rentas y
recursos incorporados en el Presupuesto General de la Nación son inembargables.
La forma de  pago de las sentencias a cargo de la Nación, se efectuará de
conformidad con el procedimiento establecido en el Código Contencioso
Administrativo y demás disposiciones legales concordantes."
El art. 6o de la ley
179 de 1994 subrogó el art. 16 de la ley 38 de 1989. Por lo tanto, la norma
vigente y que debe ser objeto del análisis constitucional por la Corte es la
del referido art. 6o, cuyo contenido es esencialmente igual al que aparece en
el art. 19 del decreto 111. La única variación consiste en que en el decreto se
cambia la expresión "organismos y entidades" respectivos que emplea
dicha norma legal en su inciso 2o, por la de "órganos" respectivos.
Si bien existe cosa
juzgada en relación con el art. 16 de ley 38 de 1989, no puede predicarse una
cosa juzgada material[3]
que cobije al art. 6o de la ley 179 de 1994 ( art. 19 del Decreto 111 de 1996),
que subrogó a aquella disposición, porque se trata de una nueva preceptiva, que
contiene variaciones sustanciales a la normatividad original y, por lo tanto,
materialmente es esencialmente distinta. En tal virtud, la Corte se pronunciará
sobre la constitucionalidad de la norma acusada por el demandante.
3. La
jurisprudencia de la Corte Constitucional en relación con la inembargabilidad
de los recursos y bienes del Estado.
3.1.
En la sentencia C-546/92, antes mencionada, la Corte al declarar exequible el
art. 16 de la ley 38 de 1989, en forma condicionada, consideró que "el
derecho al trabajo, por su especial protección en la Carta y por su carácter de
valor fundante en el Estado Social de Derecho, merece una especial protección
respecto de la inembargabilidad del presupuesto" y, en tal virtud, estimó
que "los actos administrativos que contengan obligaciones laborales en
favor de los servidores públicos deben poseer las mismas garantías de las
sentencias judiciales, esto es, que pueden prestar mérito ejecutivo -y embargo-
a los 18 meses después de haber sido ejecutoriados de conformidad con el art.
177 del código contencioso administrativo..." . Es decir, que según la Corte
el principio de la inembargabilidad de los bienes y recursos de la entidades
estatales sufre una excepción, cuando se trate de obligaciones laborales,
debido a la necesidad de asegurar la protección del derecho fundamental al
trabajo.
El aludido pronunciamiento
de la Corte se fundamentó, en síntesis, en lo siguiente :
"En
aquellos casos en los cuales la efectividad del pago de las obligaciones
dinerarias a cargo del Estado surgidas de las obligaciones laborales, sólo se
logre mediante el embargo de bienes y rentas incorporadas al presupuesto de la
Nación, éste será embargable".
“…en todo caso de
conflicto entre los valores mencionados, debe prevalecer el derecho de los
trabajadores a la efectividad del pago de su salario. El énfasis en esta
afirmación, que no admite excepción alguna, sin embargo no impide que esta
Corte admita la importancia del interés general abstracto. De hecho, las
siguientes razones juegan en favor de este valor”.
"Para la
Corte Constitucional, entonces, el principio de  la inembargabilidad
presupuestal es una garantía que es necesario preservar y defender, ya que ella
permite proteger los recursos financieros del Estado, destinados por
definición, en un Estado social de derecho, a satisfacer los requerimientos
indispensables para la realización de la dignidad humana."
"En este
sentido, sólo si el Estado asegura la intangibilidad judicial de sus recursos
financieros, tanto del gasto de funcionamiento como del gasto de inversión,
podrá contar con el cien por ciento de su capacidad económica para lograr sus
fines esenciales."
"La
embargabilidad indiscriminada de toda suerte de acreedores, nacionales y
extranjeros, expondría el funcionamiento mismo del Estado a una parálisis
total,  so pretexto de la satisfacción de un cobro judicial de un acreedor
particular y quirografario."
"Tal
hipótesis es inaceptable a la luz de la Constitución de 1991, pues sería tanto
como hacer prevalecer el interés particular sobre el interés general, con
desconocimiento del artículo primero y del preámbulo de la Carta".
“De conformidad
con el art. 63 de la Constitución “el legislador posee facultad constitucional
de dar, según su criterio, la calidad de inembargables a ciertos bienes; desde
luego, siempre y cuando su ejercicio no comporte transgresión de otros derechos
o principios constitucionales”.
"Justamente
el legislador colombiano, en las disposiciones controvertidas de la Ley 38 de
1989,  ha hecho cabal desarrollo de la facultad que el artículo 63
Constitucional le confiere para, por vía de la Ley, dar a otros bienes la
calidad de inembargables".
"Sin embargo, debe ésta Corte dejar claramente sentado
que este postulado excluye temporalmente, el caso en que,  la efectividad del
pago de obligaciones dinerarias a cargo del Estado surgidas de relaciones laborales
exige el embargo de bienes y recursos incorporados al Presupuesto General de la
Nación".
3.2. La mencionada jurisprudencia fue reiterada
posteriormente, entre otras, en las sentencias C-013/93[4],
C-017/93[5], C-337/93[6]
y C-103/94[7].
3.3. En esta última
sentencia la Corte declaró exequibles algunos apartes de los artículos 336 y
513 del Código de Procedimiento Civil, que respectivamente establecen que
"la Nación no puede ser ejecutada, salvo en el caso contemplado en el
artículo 177 del Código Contencioso Administrativo" y que "las rentas
y recursos incorporados en el Presupuesto General de la Nación son inembargables,
condicionada a la vigencia de la excepción reconocida en la sentencia C-546 del
1 de octubre de 1996, en relación con los créditos laborales, con las
siguientes precisiones:
"d)
Observaciones.
La Corte
considera pertinentes algunas observaciones sobre esta materia:
"Primera.-
Según el artículo
176 del Código Contencioso Administrativo, "Las autoridades a quienes
corresponda la ejecución de una sentencia dictarán, dentro del término de
treinta (30) días contados desde su comunicación, la resolución correspondiente,
en la cual se adoptarán las medidas necesarias para su cumplimiento".  Lo
anterior implica que tales autoridades deben hacer cuanto esté a su alcance
para cumplir las sentencias en el menor tiempo posible, sin tomarse el término
de 18 meses a que se refiere el artículo 177.  Esto, con el fin de
evitar que se causen, en perjuicio del tesoro público, los intereses
comerciales y de mora consagrados en el inciso final del mismo artículo 177.
El dilatar injustificadamente el cumplimiento de esta clase de fallos no sólo
perjudica a los beneficiarios de los mismos, sino que representa una carga
exagerada para el erario, y, en últimas, para el contribuyente".
"Segunda.-
Dispone el inciso
cuarto del artículo 177 del Código Contencioso Administrativo: "Será
causal de mala conducta de los funcionarios encargados de ejecutar los
presupuestos públicos, pagar las apropiaciones para cumplimiento de condenas
más lentamente que el resto.  Tales condenas, además, serán ejecutables ante la
justicia ordinaria dieciocho (18) meses después de su ejecución".  Esto
quiere decir que transcurridos los 18 meses, es procedente la ejecución,
acompañada de las medidas cautelares de embargo y secuestro, con sujeción a las
normas procesales pertinentes".
"Tercera.-  Cuando se trata de un acto administrativo definitivo que preste mérito
ejecutivo, esto es, que reconozca una obligación expresa, clara y exigible,
obligación que surja exclusivamente del mismo acto, será procedente la
ejecución después de los diez y ocho (18) meses, con sujeción a las normas
procesales correspondientes.  Pero, expresamente, se aclara que la obligación
debe resultar del título mismo, sin que sea posible completar el acto
administrativo con interpretaciones legales que no surjan del mismo".
4. El problema
jurídico planteado en la demanda.
Según el demandante,
la norma acusada al consagrar el principio de la inembargabilidad de las rentas
incorporadas al Presupuesto General de la Nación y de los bienes y derechos de
los órganos que lo conforman vulnera las normas constitucionales que invoca,
porque el Estado cuando es deudor se exonera de la responsabilidad
constitucional de garantizar la efectividad de los derechos de los
administrados, entre otros, el de la propiedad y se coloca en una situación de
privilegio frente a los asociados, desconociendo el principio de la igualdad y
el derecho de acceso a la justicia. Este último derecho se ignora, en la medida
en que no es posible acudir ante ésta para lograr en forma coactiva, a través
del proceso ejecutivo y de las medidas ejecutivas que en el mismo se prevén, el
pago de las obligaciones a cargo del Estado.
Tanto el abogado
interviniente en favor del Ministerio de Hacienda y Crédito Público como el
señor Procurador de la Nación consideran que la norma es exequible, porque el
principio de la inembargabilidad redunda en beneficio de los intereses públicos
o sociales y asegura el cumplimiento de los cometidos estatales, en cuanto le
permite al Estado ordenar y disponer racionalmente de los recursos requeridos
para el cumplimiento de sus compromisos de carácter financiero.
Debe la Corte, por
lo tanto, determinar si el principio de la inembargabilidad tiene fundamento
constitucional, si es absoluto o relativo, y si la norma acusada se ajusta o no
la Constitución.
5. La Corte ha sostenido que el principio de
la inembargabilidad tiene sustento constitucional en la protección de los
recursos y bienes del Estado y la facultad de administración y manejo que a
éste compete, que permite asegurar la consecución de los fines de interés
general que conlleva la necesidad se hacer efectivos materialmente los derechos
fundamentales y, en general, el cumplimiento de los diferentes cometidos
estatales.
El principio de
inembargabilidad aparece consagrado formalmente en el art. 63 de la
Constitución en los siguientes términos:
"Los bienes
de uso público, los parques naturales, las tierras comunales de grupos étnicos,
las tierras de resguardo, el patrimonio arqueológico de la Nación y los demás
bienes que determine la Ley, son inalienables, imprescriptibles e
inembargables".
Corresponde en
consecuencia a la ley determinar cuales son "los demás bienes" que
son inembargables, es decir, aquéllos que no constituyen prenda de garantía
general de los acreedores y que por lo tanto no pueden ser sometidos a medidas
ejecutivas de embargo y secuestro cuando se adelante proceso de ejecución
contra el Estado. Pero el legislador, si bien posee la libertad para configurar
la norma jurídica y tiene, por consiguiente, una potestad discrecional, no por
ello puede actuar de modo arbitrario, porque tiene como límites los preceptos
de la Constitución, que reconocen principios, valores y derechos. En tal
virtud, debe atender a límites tales como: el principio del reconocimiento de
la dignidad humana, la vigencia y efectividad de los derechos constitucionales
fundamentales de las personas, el principio de la seguridad jurídica, el
derecho a la propiedad, el acceso a la justicia como medio para lograr la
protección de sus derechos violados o desconocidos por el Estado, y la
necesidad de asegurar la vigencia de un orden justo. Es decir, que al diseñar
las respectivas normas el legislador debe buscar una conciliación o
armonización de intereses contrapuestos: los generales del Estado tendientes a
asegurar la intangibilidad de sus bienes y recursos y los particulares y
concretos de las personas, reconocidos y protegidos constitucionalmente.
Es por ello, que la
Corte en las referidas sentencias ha sostenido reiteradamente que el principio
de inembargabilidad sufre una excepción cuando se trate de créditos laborales,
cuya satisfacción es necesaria para realizar el principio de la dignidad humana
y hacer efectivo el ejercicio del derecho fundamental al trabajo en condiciones
justas y dignas.
6. La norma acusada reitera el principio de
la inembargabilidad de las rentas incorporadas al Presupuesto General de la
Nación que ya aparecía en el art. 16 de la Ley 38 de 1989, cuya constitucionalidad
fue avalada por la Corte, pero agrega que dicha inembargabilidad comprende los
bienes y derechos de los órganos a las cuales alude dicho presupuesto. Dicha
norma, extiende la inembargabilidad a la cesiones y participaciones de que
trata el Capítulo IV del Título XII de la Constitución.
Igualmente, señala
el deber para los funcionarios competentes de adoptar las medidas conducentes
al pago de las sentencias contra los órganos respectivos, dentro de los plazos
establecidos para ello, y que los funcionarios judiciales se abstendrán de
decretar órdenes de embargo cuando no se ajusten a lo dispuesto en el presente
artículo, so pena de mala conducta.
Para la Corte el
principio de inembargabilidad general que consagra la norma resulta ajustado a
la Constitución, por consultar su reiterada jurisprudencia. No obstante, es
necesario hacer las siguientes  precisiones:
a) La Corte entiende
la norma acusada, con el alcance de que si bien la regla general es la
inembargabilidad, ella sufre excepciones cuando se trate de sentencias
judiciales, con miras a garantizar la seguridad jurídica y el respeto de los
derechos reconocidos a las personas en dichas sentencias.
Por contener la
norma una remisión tácita a las disposiciones del Código Contencioso
Administrativo, igualmente entiende la Corte que los funcionarios competentes
deben adoptar las medidas que conduzcan al pago de dichas sentencias dentro de
los plazos establecidos en las leyes, es decir, treinta días contados desde la
comunicación de la sentencia (art. 176), siendo posible la ejecución diez y
ocho meses después de la ejecutoria de la respectiva sentencia  (art. 177).
Podría pensarse, que
sólo los créditos cuyo título es una sentencia pueden ser pagados como lo
indica la norma acusada, no así los demás títulos que constan en actos
administrativos o que se originan en las operaciones contractuales de la
administración. Sin embargo ello no es asi, porque no existe una justificación
objetiva y razonable para que únicamente se puedan satisfacer los títulos que
constan en una sentencia y no los demás que provienen del Estado deudor y que
configuran una obligación clara, expresa y actualmente exigible.  Tanto valor
tiene el crédito que se reconoce en una sentencia como el que crea el propio
Estado a través de los modos o formas de actuación administrativa que regula la
ley.
Por lo tanto, es
ineludible concluir que el procedimiento que debe seguirse para el pago de los
créditos que constan en sentencias judiciales, es el mismo que debe adoptarse
para el pago de los demás créditos a cargo del Estado, pues si ello no fuera
así, se llegaría al absurdo de que para poder hacer efectivo un crédito que
consta en un título válido emanado del propio Estado es necesario tramitar un
proceso de conocimiento para que a través de una sentencia se declare la
existencia de un crédito que, evidentemente, ya existe, con el pernicioso
efecto del recargo innecesario de trabajo en la administración de justicia.
En conclusión, la
Corte estima que los créditos a cargo del Estado, bien sean que consten en
sentencias o en otros títulos legalmente validos, deben ser pagados mediante el
procedimiento que indica la norma acusada y que transcurridos 18 meses después
de que ellos sean exigibles, es posible  adelantar ejecución, con embargo de
recursos del presupuesto -en primer lugar los destinados al pago de sentencias
o conciliaciones, cuando se trate de esta clase de títulos- y sobre los bienes
de las entidades u órganos respectivos.
Sin embargo, debe
advertir la Corte que cuando se trate de títulos que consten en un acto
administrativo, éstos necesariamente deben contener una obligación clara,
expresa y actualmente exigible que emane del mismo título, según se desprende
de la aludida sentencia C-103 y que en el evento de que se produzca un acto
administrativo en forma manifiestamente fraudulenta, es posible su revocación
por la administración, como se expresó en la sentencia T-639/96[8].
Por las razones
expuestas, la Corte Constitucional declarará exequible la norma acusada bajo
las condiciones antes señaladas.
V. DECISION.
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo
y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Declarar EXEQUIBLE
el Artículo 19 del Decreto 111 de 1996, que incorporó materialmente el art. 6o
de la ley 179 de 1994, bajo el entendido de que los créditos a cargo del
Estado, bien sean que consten en sentencias o en otros títulos legalmente
válidos, deben ser pagados mediante el procedimiento que indica la norma
acusada y que transcurridos 18 meses después de que ellos sean exigibles, es
posible adelantar ejecución, con embargo de recursos del presupuesto -en primer
lugar los destinados al pago de sentencias o conciliaciones, cuando se trate de
esta clase de títulos- y sobre los bienes de las entidades u órganos
respectivos.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, cúmplase, insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional y archívese el expediente.
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Presidente
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] M.P. Ciro Angarita Barón
y Alejandro Martínez Caballero.
[2] M.P. Jorge Arango Mejía.
[3] Sentencia C-427/96. M.P.
Alejandro Martinez Caballero.
[4] M.P. Eduardo Cifuentes
Muñoz.
[5] M.P.Eduardo Cifuentes
Muñoz.
[6] M.P. Vladimiro Naranjo
Mesa.
[7] M.P. Jorge Arango Mejía.
[8] M.P. Vladimiro Naranjo
Mesa.