C-911-10
Sentencia C-911/10
Sentencia C-911/10
MODIFICACION DE LAS MEDIDAS DE EXCEPCION ADOPTADAS EN DESARROLLO DEL
ESTADO DE EMERGENCIA SOCIAL CAUSADA POR LA
RUPTURA DE RELACIONES DIPLOMATICAS ENTRE VENEZUELA Y COLOMBIA-Cumplen con los requisitos de conexidad, necesidad y proporcionalidad
de las medidas de excepción
ESTADOS DE EXCEPCION EN LA CONSTITUCION DE 1991-Características/ESTADOS DE EXCEPCION-Límites
materiales y temporales al ejercicio de las facultades presidenciales/CONSTITUCION POLITICA DE 1991-Determina tres clases de estados de
excepción/LEY ESTATUTARIA DE
ESTADOS DE EXCEPCION-Finalidad/LEY ESTATUTARIA DE ESTADOS DE EXCEPCION-Principios
que la regulan
La regulación de
los estados de excepción en la
Constitución de 1991 fue la respuesta al empleo abusivo de la figura del
estado de sitio en Colombia. Por ello la
Carta de 1991 les impuso límites materiales y temporales al ejercicio de las
facultades presidenciales bajo cada uno de los estados de excepción y reforzó
sus controles. Lo primero que regula la
Carta Política es la existencia de tres estados de excepción: la guerra
exterior, conmoción interior y emergencia económica, social o ecológica. A
continuación, el artículo 152 ordena al Congreso expedir una ley estatutaria
que regule los estados de excepción. En desarrollo de este mandato, el
legislador expidió la Ley Estatutaria de Estados de Excepción, Ley 137 de 1994
(en adelante LEEE), que en su artículo 2º señala que su finalidad es (i) “establecer
los controles al ejercicio de las facultades excepcionales del Gobierno” y (ii)
fijar “las garantías para proteger los derechos humanos de conformidad con los
tratados internacionales”. De conformidad con la misma disposición, los hechos
que autorizan el uso de las facultades excepcionales deben corresponder a
“circunstancias extraordinarias [que] hagan imposible el mantenimiento de la
normalidad mediante los poderes ordinarios del Estado”. Según el artículo 214 de nuestra Carta Política, son características generales de estas tres clases de estados de
excepción las siguientes: (i) la declaratoria que
encuentra en cabeza del Gobierno en pleno, es decir, del Presidente de la
República y todos sus ministros, quienes  deben suscribir el decreto que
motiva la adopción de medidas extraordinarias; (ii) es posible la
limitación de algunos derechos fundamentales, pero en ningún caso podrán
suspenderse. Además, en todo caso se deben respetar las reglas de derecho
internacional humanitario; (iii) son regulados por una ley estatutaria; (iv)
las medidas que se adopten bajo su vigencia deberán ser proporcionales a la
gravedad de los hechos; (v) su declaración no puede interrumpir el
normal funcionamiento de las ramas del poder público ni de los órganos del
Estado; (vi) el Presidente y los Ministros son responsables cuando se
hubiere declarado un estado de excepción sin haber ocurrido los casos previstos
en la Constitución. Así mismo, todos los funcionarios son responsables por el
abuso de las facultades extraordinarias concedidas; (vii) el decreto que
lo declara debe estar motivado, es decir, debe
existir una relación causal entre los hechos que causaron la perturbación, las
razones que justifican su declaración y las medidas legislativas a las que da
lugar; (viii) el decreto que declara el estado de excepción y los
posteriores que se dicten en ejercicio de las facultades legislativas
trasladadas al Presidente están sometidos a control jurídico constitucional
automático de la Corte Constitucional y a control político por parte del
Congreso de la República. Adicionalmente, la
Ley Estatutaria de los Estados de Excepción establece los principios que guían
tanto la declaratoria como todas aquellas medidas que sean adoptadas en el
desarrollo de los mismos, entre los que se encuentran el de necesidad,
proporcionalidad, temporalidad, legalidad, proclamación e intangibilidad de
ciertos derechos.
ESTADO DE EMERGENCIA ECOLOGICA, ECONOMICA Y SOCIAL-Control constitucional de las medidas que se
adoptan bajo su vigencia/ESTADO DE EMERGENCIA ECOLOGICA, ECONOMICA Y SOCIAL-Regulación
permite que sea declarado en todo el territorio nacional o en una parte de éste/ESTADO
DE EMERGENCIA ECONOMICA Y SOCIAL-Límites a las atribuciones presidenciales
para su declaratoria y desarrollo/ESTADO DE EMERGENCIA
ECONOMICA, SOCIAL O ECOLOGICA-Normas expedidas bajo su
vigencia deben tener relación directa y específica/ESTADO DE EMERGENCIA
ECONOMICA, SOCIAL O ECOLOGICA-Prohibición de desmejoramiento de los
derechos sociales de los trabajadores
El artículo 215
de la Constitución Política establece que “Cuando sobrevengan hechos distintos
de los previstos en los artículos 212 y 213 que perturben o amenacen perturbar
en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o
que constituyan grave calamidad pública, podrá el Presidente, con la firma de
todos los ministros, declarar el Estado de Emergencia por períodos hasta de
treinta días en cada caso, que sumados no podrán exceder de noventa días en el
año calendario (…)”. Es decir, la
Constitución restringe la discrecionalidad del Presidente de la
República para apreciar los presupuestos fácticos que dan lugar a la
declaratoria del estado de excepción, pues se exige que los hechos que dan
lugar a la declaratoria sean (i) distintos a los previstos para la
declaratoria el estado de conmoción interior y de guerra exterior; (ii)
sobrevinientes y (iii) tengan tal gravedad que atenten de manera
inminente contra el orden económico, social o ecológico, o constituyan
calamidad pública. De conformidad con lo señalado en la sentencia C-179 de
1994, el estado de emergencia económica, social y ecológica es una modalidad de
los estados de excepción expresamente diseñado por el Constituyente para
conjurar “aquellas alteraciones que desequilibran en forma grave e inminente
uno o varios de tales órdenes, o que constituyan grave calamidad pública”. En
esta misma providencia se resaltaron las particularidades de la declaratoria de
emergencia económica, social y ecológica. Dijo la
Corte que el estado de emergencia se encuentra genéricamente regulado por el
artículo 215 constitucional aunque puede adquirir distintas modalidades según
los hechos que den lugar a su declaratoria. Así, “puede ser declarado estado de
emergencia económica cuando los hechos que dan lugar a la declaratoria guardan
relación con la perturbación del orden económico;  se recurrirá al estado de
emergencia social cuando la crisis que origina la adopción de la medida
excepcional se relaciona con el orden social; se declarará el estado de
emergencia ecológica cuando la situación crítica invocada por el gobierno tenga
esta naturaleza y; finalmente, se acudirá al estado de emergencia por calamidad
pública cuando sobrevenga una catástrofe de este tipo. También se pueden
combinar las modalidades anteriores cuando los hechos invocados como causantes
de la declaratoria revistan la connotación de perturbar o amenazar de manera
simultánea los distintos órdenes protegidos por el artículo 215 constitucional,
en todo caso compete al Presidente de la república de conformidad con los
hechos invocados declarar el estado de emergencia que corresponda a la
situación”. El Presidente de la
República puede declarar el estado de emergencia económica, social y ecológica
tanto en todo el territorio como en una porción de él. En efecto, la
jurisprudencia ha señalado que toda vez que ni el texto constitucional ni la
LEEE regulan expresamente este asunto, puede aplicarse por analogía la
regulación prevista para el estado de conmoción interior que permite que sea
declarado en todo el territorio nacional o en una parte de éste. En lo que
tiene que ver con las facultades concedidas al Presidente de la
República en un estado de emergencia, el artículo 215 constitucional lo
habilita para dictar normas con fuerza y rango  de ley destinados
específicamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos.
Estos decretos deben referirse a materias que tengan relación directa y
específica con el estado de emergencia. Los decretos legislativos que se dicten
son permanentes, excepto en el evento de normas que establecen o modifican
tributos, caso en el cual dejan de regir al término de la siguiente vigencia
fiscal, salvo que el Congreso durante el año siguiente les otorgue carácter
permanente. En relación con este punto, la jurisprudencia ha señalado que “si
bien, esta fórmula permite cierto margen de maniobra para que el Ejecutivo
determine cuales son las atribuciones de las cuales hará uso, en todo caso
tiene una finalidad claramente restrictiva al menos en un doble sentido: por un
lado impedir un uso excesivo de las atribuciones excepcionales –lo que guarda
relación con el principio de proporcionalidad de las medidas adoptadas bajo los
estados de excepción-, en segundo lugar proscribir el empleo de atribuciones
que no sean necesarias para conjurar la crisis –lo que a su vez se relaciona
con el principio de necesidad”. En estos mismos términos, los decretos
legislativos expedidos por el Presidente de la República al amparo de una
declaración de emergencia solamente podrán referirse a materias que tengan
relación directa y específica con la situación que hubiere determinado la
declaratoria del estado de excepción. Al igual que la restricción anteriormente
anotada, ésta busca circunscribir el ejercicio de la principal atribución
excepcional presidencial –la potestad de expedir normas con fuerza y rango de
ley- a la problemática relacionada con la declaratoria. La Constitución también
prohíbe desmejorar los derechos sociales de los trabajadores mediante decretos
legislativos expedidos en virtud del estado de emergencia económica, social o
ecológica.
CREACION Y MODIFICACION DE TRIBUTOS BAJO LA VIGENCIA DE LOS
ESTADOS DE EMERGENCIA ECOLOGICA, ECONOMICA Y SOCIAL-Evolución jurisprudencial
DECRETOS LEGISLATIVOS EXPEDIDOS EN VIGENCIA DE LOS ESTADOS
DE EXCEPCION-Carácter restrictivo de
facultades del Gobierno para crear y modificar tributos
La entrada en
vigencia de la Constitución de 1991, así como la intervención de la Corte
Constitucional en el control de constitucionalidad de los decretos legislativos
dictados durante los estados de emergencia, han significado un recorte
significativo en las facultades del Gobierno para crear y modificar tributos a
través de este tipo de normas, en particular, en los siguientes aspectos: (i)
si bien es posible que el Presidente establezca tributos o aumente la tarifa de
los ya existentes con el fin de solucionar la crisis que dio lugar a la
declaración del estado de excepción, en la actualidad tales medidas sólo pueden
ser de carácter temporal, a diferencia de lo que ocurría desde la expedición
del Acto Legislativo 01 de 1968; (ii) la conexidad que debe existir
entre la creación o modificación de los tributos y la causas invocadas como
fundamento de la declaración de la emergencia ahora debe ser directa y
específica; (iii) los nuevos recursos que se obtengan mediante esa
figura deben destinarse de manera exclusiva a conjurar la crisis; y, por
último, (iv) la Corte Constitucional –a diferencia de la Corte Suprema
de Justicia- realiza un control de constitucionalidad de forma y de fondo de
los decretos legislativos en los que se declara la emergencia y en los que se
adoptan medidas para solucionarla, y puede declarar, por lo tanto, que las
causas invocadas por el Gobierno no ameritan la declaración del estado de
excepción aludido o que las normas expedidas exceden las facultades del Gobierno.
No obstante, la Corte también ha reconocido la utilidad de las exclusiones,
exenciones o beneficios tributarios para estimular directamente el desarrollo
de actividades económicas en sectores o regiones afectados por las crisis que
dan lugar a la declaración de emergencia.
Referencia: expediente RE-169
Revisión
oficiosa del Decreto Legislativo 2799 de 2010 “Por el cual se modifican
parcialmente los Decretos 2693 y 2694 de 2010.”
Magistrado Ponente:
JORGE
IGNACIO PRETELT CHALJUB
Bogotá
D. C., dieciséis (16) de noviembre de dos mil diez (2010)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, conformada por los magistrados Mauricio González
Cuervo -quien la preside-, María Victoria Calle Correa, Juan Carlos Henao
Pérez, Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, Jorge Iván Palacio Palacio, Nilson
Pinilla Pinilla, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, Humberto Antonio Sierra Porto y
Luis Ernesto Vargas Silva, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y
en cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de
1991, ha proferido la presente sentencia con fundamento en los siguientes,
1.
ANTECEDENTES
Mediante oficio del 4 de agosto de 2010, el señor Presidente de la
República remitió a la Corte Constitucional copia auténtica del Decreto
Legislativo 2799 de 2010 “Por el cual se modifican parcialmente los Decretos
2693 y 2694 de 2010.”
Por medio de auto del 11 de agosto de 2010, el despacho del
Magistrado Sustanciador asumió conocimiento del proceso, ordenó practicar
algunas pruebas, fijar en lista el expediente, comunicarlo a algunas entidades
privadas y oficiales, y correr traslado al Procurador General de la Nación para
que rindiera el concepto de su competencia.
Según informes de la Secretaría
General del 19  de agosto y 6 de septiembre del 2010, las pruebas solicitadas
fueron remitidas por las autoridades correspondientes a la Corporación.
1.1.
NORMA OBJETO DE REVISIÓN
El texto de la
norma objeto de análisis, de acuerdo con su publicación en el Diario Oficial,
es el siguiente:
“DECRETO
2799 DE 2010
(Agosto 3)
MINISTERIO
DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO
“Por el cual se
modifican parcialmente los Decretos 2693 y 2694 de 2010”.
EL
PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA,
en uso de las
facultades que le confiere el artículo 215 de la Constitución
Política de acuerdo con la Ley 137 de 1994 y en desarrollo del Decreto 2693 de
2010, y
CONSIDERANDO:
Que mediante el Decreto 2693
de 2010 el Gobierno Nacional declaró, por el término de treinta (30) días el
estado de Emergencia Social en los municipios limítrofes con la República
Bolivariana de Venezuela, en los términos del artículo 215 de la Constitución
Política de Colombia, con el fin de contrarrestar los efectos negativos que
sobre el orden económico y social de dichas zonas tiene la abrupta ruptura
total de relaciones con Colombia por parte del Gobierno de ese país;
Que en desarrollo de la
declaratoria de Emergencia Social se expidió el Decreto 2694 de 2010, por el
cual se adoptaron medidas tributarias transitorias para estimular la actividad
económica en los municipios que limitan con la República Bolivariana de
Venezuela;
Que en el citado decreto se
estableció que por un término de ciento veinte (120) días contados a partir de
la promulgación de dicho decreto la venta de alimentos, calzado, confecciones,
materiales de construcción y electrodomésticos se halla excluida del impuesto
sobre las ventas, si se realiza dentro de los municipios a que se refiere el
artículo 1o del Decreto 2693 de 2010;
Que para efectos de incentivar
la demanda, se requiere establecer un mecanismo que permita garantizar que el
consumidor final se beneficie económicamente mediante la reducción de un valor
equivalente al impuesto al que ordinariamente se encuentran sujetos estos
bienes;
Que para dar aplicación a
dicho efecto económico y teniendo en cuenta que se trata de medidas
excepcionales y de carácter transitorio, se requiere crear temporalmente una
categoría especial de bienes excluidos del impuesto sobre las ventas con
derecho a impuestos descontables y garantizar la continuidad de los sistemas de
facturación y contabilización que vienen operando para efectos del IVA;
Que se requiere modificar el
anexo número 1 del Decreto 2693 de 2010 para que las medidas adoptadas
beneficien a la población realmente afectada con la situación que motivó la
Emergencia Social y en consecuencia se apliquen en el área metropolitana de
Cúcuta y no sólo en esta ciudad.
DECRETA:
ARTÍCULO
PRIMERO: Modifícase el artículo 1o del Decreto 2694 de
2010, el cual queda así:
“Artículo 1o:
Por un término de ciento veinte (120) días calendario contados a partir de la
promulgación del presente decreto, los siguientes bienes que se encuentren
gravados a las tarifas del 16% o del 10% del impuesto sobre las ventas, se
excluyen del mismo y, por consiguiente, su venta dentro de los municipios a que
se refiere el artículo 1o del Decreto 2693 de 2010, no causa este gravamen:
a) Alimentos
b) Calzado
c) Prendas de vestir
d) Materiales de construcción
e) Electrodomésticos y
gasodomésticos.
Para estos efectos se aplicará
el siguiente tratamiento:
Al momento de facturar la
operación de venta, el responsable deberá liquidar el impuesto sobre las ventas
correspondiente y en la misma factura detraer como descuento efectivo no
condicionado, el valor equivalente al impuesto, de acuerdo con la tarifa a la
que se encontraban gravados los bienes con anterioridad a la expedición del
presente decreto.
El descuento efectivo debe ser
identificado en la factura a través de cualquier medio electrónico, sello o
anotación mediante una leyenda que indique: “Descuento Decreto 2694 de 2010”.
El valor del impuesto
liquidado se llevará a la declaración bimestral del impuesto sobre las ventas
como un impuesto generado a la tarifa que corresponda y el valor aplicado como
descuento efectivo, será llevado por el responsable como impuesto descontable,
sin perjuicio de los demás impuestos descontables a que tenga derecho. Si
resultare saldo a favor, no podrá ser solicitado en devolución y/o
compensación, pero podrá ser imputado en las declaraciones de los períodos
siguientes.
El tratamiento previsto en
este artículo se aplicará solamente a las ventas realizadas por responsables
del régimen común del impuesto sobre las ventas, inscritos en el Registro Único
Tributario (RUT), que a la fecha de entrada en vigencia del presente decreto,
se encuentren domiciliados o tengan establecimiento de comercio en cualquiera
de los municipios señalados en el anexo número 1 del Decreto 2693 de 2010.
Los bienes que a la fecha de
expedición de este decreto tengan la condición de exentos o excluidos del
impuesto sobre las ventas continuarán con el tratamiento correspondiente a
dicha calificación previsto en el Estatuto Tributario.
Para efectos del tratamiento
previsto en este artículo, los bienes a comercializar deberán encontrarse
físicamente dentro del territorio de los municipios especificados en el anexo
número 1 del Decreto 2693 de 2010. Tanto la venta como la entrega de los bienes
deberán realizarse dentro del plazo de ciento veinte (120) días calendario
establecido.
PARÁGRAFO. Para efectos de lo dispuesto en el presente decreto, se entenderá por:
a) Alimentos: Cualquier
producto sólido o líquido ingerido por el hombre y los animales con fines
nutricionales. Se entienden incluidos en esta categoría los insumos
agropecuarios.
b) Calzado: Todo género de
zapato, que sirve para cubrir o resguardar el pie.
c) Prendas de vestir:
Cualquier prenda que utilice el hombre para cubrir su cuerpo, sin importar su
material de elaboración.
d) Materiales de construcción:
Aquellos que son necesarios para erigir o reparar una construcción.
e) Electrodomésticos y
gasodomésticos: Cualquiera de los aparatos que normalmente se utilizan en el
hogar.”
ARTÍCULO 2o.:
Modifíquese el renglón 20 del Anexo número 1 del Decreto 2693 de 2010, el cual
quedará así:
20
Norte de Santander
Área Metropolitana de Cúcuta
ARTÍCULO 3o. VIGENCIA. El presente decreto rige a partir de la fecha de su publicación.
Publíquese y
cúmplase.
Dado en Bogotá
D. C., a 3 de agosto de 2010.
ÁLVARO URIBE
VÉLEZ
El Ministro del
Interior y de Justicia,
FABIO VALENCIA
COSSIO.
El Ministro de
Relaciones Exteriores,
JAIME BERMÚDEZ
MERIZALDE.
El Ministro de
Hacienda y Crédito Público,
ÓSCAR IVÁN
ZULUAGA ESCOBAR.
El Ministro de
Defensa Nacional,
GABRIEL SILVA
LUJÁN.
El Ministro de
Agricultura y Desarrollo Rural,
ANDRÉS DARÍO
FERNÁNDEZ ACOSTA.
El Ministro de
la Protección Social,
DIEGO PALACIO
BETANCOURT.
El Ministro de
Minas y Energía,
HERNÁN MARTÍNEZ
TORRES.
El Ministro de
Comercio, Industria y Turismo
LUIS GUILLERMO
PLATA PÁEZ.
La Ministra de
Educación Nacional,
CECILIA MARÍA
VÉLEZ WHITE.
El Ministro de
Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial,
CARLOS COSTA
POSADA.
El Ministro de
Tecnologías de la Información y las Comunicaciones,
DANIEL ENRIQUE
MEDINA VELANDIA.
El Ministro de
Transporte,
ANDRÉS URIEL
GALLEGO HENAO.
La Ministra de
Cultura,
PAULA MARCELA
MORENO ZAPATA”.
1.2.
INTERVENCIONES
El Magistrado Ponente, en uso de sus competencias constitucionales y
legales, solicitó al Ministro de Hacienda y Crédito Público, un informe escrito
relativo a los efectos presupuéstales –especialmente a nivel de ingresos- que
tendrán las medidas contenidas en el Decreto Legislativo 2799 de 2010 y cómo
facilitarán la ejecución de las disposiciones del Decreto Legislativo 2694 de
2010. Así mismo, con el fin de tener una visión más completa sobre los efectos
en términos económicos y comerciales que la ruptura abrupta de relaciones con
Colombia por parte del Gobierno de la República Bolivariana de Venezuela ha
tenido sobre los municipios limítrofes, y la forma cómo las medidas adoptadas
en el decreto contribuirán a remediar la crisis, el Magistrado ofició al
Ministerio de Comercio, Industria y Turismo para que rindiera un informe
detallado sobre la materia.
Para precisar algunos aspectos de la crisis, mediante auto del 11 de
agosto de 2010, se solicitó al Secretario General de la Presidencia de la
República un informe detallado acerca de las razones fácticas que motivaron la
expedición del Decreto Legislativo 2799 de 2010.
En la misma providencia se invitó a la Dirección de Impuestos y Aduanas
Nacionales, a fin de que explicara los efectos que en materia de recaudo de
impuestos tendrán las disposiciones del Decreto Legislativo 2799 de 2010 y cómo
facilitarán la ejecución de las disposiciones del Decreto Legislativo 2694 de
2010.
Cabe señalar que las intervenciones y el concepto del Ministerio
Públicos, fueron presentados en similares términos que las radicadas para el
estudio de constitucionalidad del Decreto Legislativo 2694 de 2010.
1.2.1.   Ministerio de Hacienda y Crédito Público
Mediante
escrito radicado el 18 de agosto de 2010, intervino Nathalia Succar Jaramillo,
Asesora del Despacho del Ministro de Hacienda y Crédito Público, con el fin de
defender la constitucionalidad del Decreto 2799 de 2010. Sus argumentos se
pueden resumir como sigue:
1.2.1.1.  Para comenzar, explicó las razones por las cuales las medidas adoptadas en el decreto
legislativo contribuirán a superar y/o contrarrestar los efectos negativos que
la ruptura abrupta de relaciones con Colombia por parte del Gobierno de la
Republica Bolivariana de Venezuela tendrá sobre los municipios limítrofes.
Al respecto,
aseguró que es un hecho cierto que la economía de los departamentos fronterizos
y, en especial, de los municipios que limitan con la República Bolivariana de
Venezuela depende en gran medida a el intercambio de bienes entre sus
poblaciones. Aseguró que los departamentos más afectados en términos
comerciales por el cierre fronterizo, son aquellos donde se ubican los
municipios en los que se declaró la emergencia social. Las exportaciones
totales hacia Venezuela que provienen de estos departamentos cayeron en un 79%
en los primeros 5 meses del presente año. Toda esta situación –en criterio del
Ministerio, sumada al deterioro de las relaciones políticas y diplomáticas, ha
deteriorado el orden social y económico de la región.
Por estos
motivos y dada la consecuente reducción de flujo de caja y, en general, de los
ingresos operacionales de las empresas, comerciantes y establecimientos de
comercio de dichas zonas, la interviniente relató que el Gobierno introdujo
varias medidas en el Decreto Legislativo 2799 de 2010 dirigidas a (i) estimular la demanda interna de bienes comercializados en
la región “(…) sustituyendo así, en alguna medida, la demanda proveniente del
vecino país, creando un régimen especial de IVA para algunos bienes, los cuales
se excluyen de su cobro. Aclarando algunas situaciones no previstas en el 2694,
y estableciendo controles más estrictos a su aplicación”; y (ii) incluir
además del Municipio de Cúcuta, a la Zona Metropolitana de Cúcuta, pues ésta
incluye municipios que, están afectados de manera directa por la situación que
motivó la declaratoria de Emergencia Social, aunque no tienen límites
geográficos con la República Bolivariana de Venezuela. “En efecto, al ser
municipios cuya vida económica y social se desarrolla en torno a Cúcuta, la
afectación a ellos es clara y no se diferencia en medida alguna de las demás
Entidades Territoriales destinatarios de las medidas excepcionales”.
1.2.1.2.
Agregó que las economías locales de los
municipios limítrofes dependen, en buena medida, del comercio interfronterizo
y, por tanto, que el rompimiento de las relaciones diplomáticas y el
consecuente deterioro del comercio binacional ha exigido la adopción de medidas
de choque para aliviar la situación económica de los habitantes de la zona
fronteriza. La principal medida fue la modificación temporal del régimen de
impuesto sobre las ventas (IVA) aplicable a bienes de primera necesidad como
alimentos, calzado, prendas de vestir, materiales de construcción y
electrodomésticos, con el fin de dinamizar la oferta interna en reemplazo de la
venezolana. El objetivo de esta medida es facilitarle a los contribuyentes de
los municipios fronterizos el pago de sus obligaciones y reducir el impacto de
negativo del cierre de la frontera sobre los flujos de caja y sobre el capital
de trabajo de las empresas, lo cual se traduce en un alivio para la difícil
situación económica generada por el rompimiento de las relaciones diplomáticas.
1.2.1.3.  Resaltó
que, además, el Decreto 2694 de 2010 fue modificado por el Decreto 2799 de
2010 con el fin de establecer controles más estrictos a la aplicación de la
medida. En particular, el nuevo decreto determinó de manera clara y precisa los
bienes sobre los que recae, así como las personas que pueden beneficiarse, para
así evitar la extensión del beneficio a situaciones no relacionadas con la
declaratoria del estado de emergencia social.
1.2.1.4.  Finalmente,
para explicar el impacto presupuestal de las medidas adoptadas en el Decreto
Legislativo 2799 de 2010, la representante del Ministerio
describió de manera extensa la metodología utilizada para su diseño y para el
cálculo de su costo fiscal. En primer término, indicó que el decreto bajo
estudio, tomó como base las actividades económicas adscritas al sector
comercio, de acuerdo con la Resolución 432 de 2008 de la DIAN. Luego, la
depuración de los responsables del impuesto sobre las ventas se llevó a cabo
“(…) mediante la búsqueda de los NIT inscritos en el Registro Único Tributario
–RUT- con corte a 27 de julio de 2010 y que en la casilla 53 denominada: ‘Responsabilidades’
tuviesen diligenciada la casilla 11 ‘Ventas régimen común’, así como
también, tuvo como ubicación a esa fecha los municipios de que trata el Decreto
2693 de 2010 y su modificación mediante el Decreto 2799 de 2010.” La lista que
arrojó el anterior procedimiento fue depurada teniendo en cuenta los
responsables inscritos en el régimen común del IVA que deben presentar sus
declaraciones en las direcciones seccionales de las zonas fronterizas
seleccionadas. El impacto fiscal, por otra parte, se calculó por medio del
análisis de “(…) los valores correspondientes a los principales renglones de
las declaraciones del impuesto sobre las ventas registradas en la bodega de
datos de la Coordinación de Estudios Económicos para el año gravable 2009, el
cual se toma como referencia para la estimación de cifras del año 2010.”
Posteriormente, se discriminaron los meses cobijados por la emergencia. Este
cálculo  mostró que el Gobierno Nacional disminuiría sus ingresos en
aproximadamente $93.674 millones.
1.2.2.   Ministerio de
Comercio, Industria y Turismo
Por medio de escrito radicado el 19 de agosto de 2010,
intervino el Viceministerio de Comercio Exterior con el fin de defender la
constitucionalidad del decreto.
1.2.2.1.  En
primer lugar, el representante del viceministerio se propuso describir las
relaciones económicas de Colombia con Venezuela y el impacto del deterioro de
las relaciones económicas y políticas. Al respecto, indicó que el vínculo
comercial que existe con Venezuela es producto de una relación histórica, que
fluye gracias a la dimensión de su frontera y al relacionamiento natural de las
dos naciones. Resaltó que el comercio con Venezuela se ha caracterizado por la
diversificación de los bienes que se intercambian, que incluyen no solo
materias primas sino también bienes intermedios, de capital y de consumo.
Ilustró con un cuadro las exportaciones de los departamentos fronterizos y
destacó el promedio mensual exportado.
1.2.2.2.  Con
fundamento en esta información, aseguró que la ruptura de relaciones con
Venezuela tiene un efecto directo en las exportaciones de los departamentos
fronterizos, en la producción y comercialización de bienes y en la generación
de empleos. Por ejemplo, relató que en el primer semestre de 2010, las
exportaciones totales de Colombia al mundo registraron un crecimiento de 24%,
mientras que en los departamentos fronterizos la tasa fue de solamente 0.2%. En
el caso de los departamentos de Guainía, Norte de Santander y Arauca, señaló
que entre enero y junio de 2009, del total de sus exportaciones al mundo, el
98%, 90% y el 71%, respectivamente, tenían como destino Venezuela. Con el
deterioro de las relaciones comerciales, esta participación se redujo de manera
drástica durante el primer semestre del presente año.
1.2.2.3.  También
narró que el deterioro del comercio binacional ha afectado la producción de
Colombia, debido a que la mayoría de las empresas que exportan a Venezuela son
pequeñas, para las que el costo de buscar nuevos mercados es muy elevado.
Expresó además que según datos de las cámaras de comercio de Cúcuta y Arauca,
el consumo en la zona fronteriza está muy ligado a la presencia de compradores
venezolanos. Estos compradores han perdido su representatividad en el mercado,
debido a la devaluación del bolívar y otras causas de pérdida de poder
adquisitivo. “El efecto neto es una disminución en su consumo, lo que trae
consigo que el mercado local se vea afectado generando acumulación de
inventarios y baja rotación. En términos porcentuales, el consumidor venezolano
ha perdido un 64% de su capacidad de compra.”.
1.2.2.4.  En
relación con el Decreto 2799 de 2010 señaló que el mismo “instruye sobre
el procedimiento a seguir para la liquidación de dicha exoneración y define los
productos beneficiados”. De la misma forma incluye al área metropolitana de
Cúcuta en las lista de Municipios beneficiados con la declaratoria de estado de
emergencia social.
1.2.3.   Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales
La Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) atiende en forma
oportuna la invitación de la Corte y solicita la exequibilidad del decreto
demandado.
1.2.3.1.
Refiere que el decreto objeto de revisión
cumple con los presupuestos que la Corte Constitucional ha considerado debe
estar fundada la declaratoria de emergencia social, así, (i) hechos
sobrevinientes que perturbaban o amenazaron con perturbar el orden social; (ii)
la perturbación o amenaza del orden social fue grave e inminente y; (iii) la
perturbación o amenaza no podía ser conjurada mediante el uso de las
atribuciones ordinarias de las autoridades estatales.
1.2.3.2.
Explica que con la decisión de modificar de
manera transitoria el régimen del impuesto sobre las ventas (IVA) se busca de
una parte, que los consumidores de los municipios fronterizos con la República
Bolivariana de Venezuela sustituyan la oferta de algunos bienes procedentes del
vecino país que han incrementado su valor adquisitivo como consecuencia del
cierre de la frontera y, por otra parte, se persigue un incremento del consumo
local y nacional de los bienes que se producen y comercializan en los
municipios limítrofes.
1.2.3.3.
Con fundamento en lo expuesto, la Dirección de
Impuestos y Aduanas Nacionales solicita declarar la constitucionalidad del Decreto
2799 del 2010, por cuanto lo que hace es precisar aspectos del Decreto 2694
de 2010, así como establecer límites para evitar el abuso en su aplicación.
1.2.4.   Miguel Ángel
Enciso Pava
El ciudadano Miguel Ángel Enciso Pava intervino para solicitar que el
Decreto 2799 de 2010 fuera declarado inconstitucional por contravenir los
siguientes artículos de la Constitución Política: 1º, 13, 121, 215, 337, 338 y
363.
1.2.4.1.
El interviniente señaló que el Decreto 2799
de 2010 es inexequible, ya que no está destinado exclusivamente a conjurar
la crisis que le dio origen ni a impedir la extensión de sus efectos, ni se
refiere a materias que tienen relación directa y especifica con el estado de
emergencia declarado.
1.2.4.2.
Aseguró que basta observar el texto del decreto
para constatar que la finalidad no es impedir la extensión de los efectos de
los hechos determinantes de la crisis, toda vez que las medidas adoptadas se
circunscribieron a unos pocos entes territoriales. A su juicio, la “crisis”
invocada no solo tiene efectos en los municipios seleccionados en el decreto,
sino que repercute en la economía y en la situación social de toda Colombia, a
tal punto que los impuestos sobre las ventas de cuyo cobro se exonera, dejan de
ingresar al Presupuesto General de la Nación.
1.2.4.3.
Por otro lado, el interviniente resaltó que, en
virtud del estado de emergencia social, el Presidente de la República y los
Ministros no pueden crear ni conceder las exoneraciones tributarias contenidas
en el Decreto Legislativo 2799 de 2010. En su criterio, de conformidad con los
artículos 1, 13, 121, 215, 337, 338 y 363 de la Constitución Política de
Colombia, los impuestos como contribución fiscal están determinados por los
siguientes factores: (i) sujeto activo o titular del derecho; (ii)
sujeto pasivo o contribuyente amparado por el derecho fundamental de igualdad y
los principios de equidad y justicia; (iii) hecho, acto, servicio o bien
generador; (iv) base gravable; y (v) tarifa aplicable. Esto
significa que, en principio, todas las personas son contribuyentes y solamente
dejan de serlo por excepción expresa del legislador. Lo mismo ocurre con los
hechos generadores de la obligación tributaria. En consecuencia, en su sentir,
al expedir el decreto bajo estudio, el gobierno invadió las competencias del
legislador.
1.2.5.   Departamento Nacional de Planeación
El Departamento Nacional de Planeación, solicitó la declaratoria de
exequibilidad del Decreto Legislativo 2799 del 3 de agosto de 2010 con
fundamento en lo siguiente:
1.2.5.1.
Precisa que una vez decretado el Estado de
Emergencia Social a través del Decreto 2693 de 2010, conforme a lo establecido
en el articulo 215 de la Carta Política, se adoptaron ciertas medidas
tributarias de naturaleza transitoria con la finalidad de estimular la
actividad económica de los municipios limítrofes con la República Bolivariana
de Venezuela.
1.2.5.2.
Afirma que el decreto cuestionado fue firmado
por el Presidente de la República y la totalidad del Gabinete Ministerial,
cumpliendo de esta manera con los requisitos exigidos por el artículo 215
Superior.
1.2.5.3.
Con la finalidad de justificar las medidas
adoptadas mediante la expedición del decreto objeto de análisis, trae a
colación datos del Departamento Nacional de Estadística, los cuales permiten
concluir, que la economía de los departamentos que se encuentran en la frontera
con la República Bolivariana de Venezuela está condicionada al intercambio
comercial entre las dos naciones. Con fundamento en ello, considera que las
medidas asumidas por el Gobierno se constituyen en relevantes y fundamentales
para remediar las consecuencias negativas del rompimiento de las relaciones con
el Estado Venezolano.
1.2.5.4.
En relación con el Decreto Legislativo 2799
de 2010 señala que éste se erige a determinar los bienes objetos de la
exclusión que se encuentran gravados a las tarifas del 16% o del 10% del
impuesto sobre las ventas. Así mismo, incluye dentro de los bienes a los
gasodomésticos, establece un procedimiento para la aplicación de la medida y
precisa que las medidas adoptadas bajo el amparo de la emergencia deben
entenderse extendidas a la área metropolitana de Cúcuta.
1.2.5.5.
Finalmente, advierte que el Decreto 2799 de
2010 no causa ningún agravio a los derechos fundamentales, sino que por el
contrario busca prevenir la afectación a los derechos de primera y segunda
generación de los habitantes de las zonas fronterizas con Venezuela.
1.2.6.   Federación Nacional de Departamentos
La Federación Nacional de Departamentos emitió concepto sobre la
presente demanda de constitucionalidad en los siguientes términos:
1.2.6.1.
Solicitó la declaratoria de constitucionalidad
del decreto que se revisa, pues en su criterio fue expedido en cumplimiento de
lo señalado por el artículo 215 de la Constitución Política de Colombia con el
fin de contrarrestar los efectos negativos surgidos de la ruptura de las
relaciones diplomáticas. Motivo por el cual, cumple con el requisito formal de
haber sido expedido en marco de la declaratoria de un Estado de Excepción.
1.2.6.2.
Manifiesta que la materia del decreto, esto es,
la adopción de medidas tributarias transitorias para estimular la actividad
económica en los municipios fronterizos mediante la exención del impuesto sobre
las ventas para determinados productos, guarda relación directa con el Estado
de Emergencia Social decretado.
1.2.6.3.
Considera que la medida adoptada no vulnera en
forma alguna los principios de proporcionalidad, necesidad, intangibilidad de
derechos humanos, temporalidad y legalidad. Específicamente, en relación con el
objeto del Decreto Legislativo 2799 de 2010 “las modificaciones
introducidas no alteran la idoneidad de la medida inicial sino que por el
contrario la refuerzan y efectivizan, de modo tal que propician que los
consumidores obtengan estímulos tangibles por la adquisición de productos al
interior del país, generando ello incentivos al crecimiento de la economía”
1.3.
CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO
El Procurador General de la Nación, Alejandro Ordóñez Maldonado,
estando dentro del término legalmente previsto, emitió el concepto de su
competencia, en el cual pidió declarar la exequibilidad del Decreto Legislativo
2799 del 3 de agosto de 2010, con base en las siguientes consideraciones:
1.3.1.   La Vista Fiscal comienza por señalar que el Decreto demandado cumple
con las exigencias formales que demanda la Constitución para la expedición de
los decretos de su clase, esto es, (i) se sustenta en el artículo 215 de
la Carta Política y en el Decreto 2693 de 2010 que declara el estado de
emergencia social, e incluye en sus consideraciones las razones de tipo fáctico
que lo motivan; (ii) fue firmado por el Presidente y todos sus Ministros
en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, conforme a la
competencia establecida en el inciso segundo del artículo 215 Superior,
reiterada en el artículo 47 de la Ley Estatutaria 137 de 1994, por la cual se
regulan los Estados de Excepción; (iii) fue dictado dentro del período
de vigencia del estado de emergencia social que pretende remediar.
1.3.2.   Respecto al examen de fondo del mencionado Decreto, considera el
Ministerio Público que debe tenerse en cuenta dos aspectos a saber, primero, la
relación de conexidad entre sus disposiciones y los motivos que dieron lugar a
la declaratoria de la emergencia social que se pretende conjurar y, segundo, la
compatibilidad entre su contenido normativo con la Carta Política y la Ley
Estatutaria de los Estados de Excepción.
1.3.3.   En relación con el Decreto 2799 de 2010 señala que éste modifica
el anexo 1 del Decreto 2693 de 2010, para incluir al área metropolitana de
Cúcuta, con el fin de tener en cuenta a la población realmente afectada por las
circunstancias que condujeron a la declaratoria de emergencia social. Considera
el Ministerio Público que esta medida se ajusta a los parámetros
constitucionales, pues tanto la ciudad de Cúcuta como las ciudades y
poblaciones aledañas, pertenecen a la zona de influencia económica y de
intercambio comercial que tienen estrechos vínculos con la vecina República de
Venezuela.
1.3.4.   Agrega que el decreto precisa cuáles son los bienes amparados por la
medida, así como el establecimiento de un procedimiento para liquidar el
impuesto a las ventas al momento de la facturación. Sostiene que esto
contribuye a fijar unos parámetros claros para la aplicación de la exclusión,
lo que permite ejercer mejor control sobre la misma y ayuda a evitar posibles
abusos.
1.3.5.   Sostiene que el decreto demandado obedece a los criterios de finalidad,
necesidad y proporcionalidad, señalados por la jurisprudencia constitucional
para la adopción de medidas legislativas de carácter extraordinario.
2.
CONSIDERACIONES
2.1.
COMPETENCIA
La
Corte Constitucional es competente para decidir definitivamente sobre la
constitucionalidad del Decreto Legislativo 2694 de 2010, de conformidad con lo
dispuesto en el parágrafo del artículo 215 y el numeral 7º del artículo 241 de
la Carta Política.
2.2.
PROBLEMA JURÍDICO
2.2.1.   La Corte,
en ejercicio de las facultades previstas en el parágrafo del artículo 215 y el
numeral 7º del artículo 241 de la Carta Política, asumió el análisis de la
constitucionalidad del Decreto Legislativo 2799 de 2010, tanto en su sentido
material como formal.
2.2.2.   Con el fin
de contar con más elementos de juicio, se solicitaron informes sobre las causas
alegadas por el Gobierno como causantes de la emergencia social, al Ministerio
de Hacienda y Crédito Público, al Ministerio de Comercio, Industria y Turismo y
a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales.
2.2.3.   Corresponde entonces a esta Sala estudiar la constitucionalidad del Decreto
Legislativo 2799 de 2010 “Por el cual se modifican parcialmente los Decretos
2693 y 2694 de 2010.”
2.2.4.
Dentro de la motivación del Decreto, el ejecutivo
arguye: (i) la necesidad del establecimiento de un mecanismo que
garantice que el consumidor final se beneficie económicamente
mediante la reducción de un valor equivalente al impuesto al que ordinariamente
se encuentran sujetos los bienes señalados en el Decreto 2694 de 2010, (ii) que
para dar aplicación a dicho efecto económico y teniendo en cuenta que se trata
de medidas excepcionales y de carácter transitorio, se requiere crear
temporalmente una categoría especial de bienes excluidos y (iii) que debe
modificarse el anexo 1 del Decreto 2693 de 2010 para que las medidas adoptadas
beneficien , no sólo a la ciudad de Cúcuta sino a su área metropolitana.
2.2.5.   El Ministro de Hacienda y Crédito Público explicó las
razones por las cuales las medidas adoptadas en el decreto legislativo
contribuirán a superar y/o contrarrestar los efectos negativos de la ruptura de
relaciones entre Venezuela y Colombia. En estos términos, considera que el
objetivo principal es dinamizar la oferta interna en reemplazo de la venezolana
y facilitarles a los contribuyentes de los municipios fronterizos el pago de
sus obligaciones tributarias, reduciendo  el impacto negativo de la situación sobre
los flujos de caja y sobre el capital de trabajo de las empresas. El Ministro
también dio cuenta del método utilizado por el gobierno para la determinación
de los productos beneficiados con la medida. En relación con el Decreto 2799
de 2010 agrega que era necesario para precisar y limitar aspectos de las
disposiciones establecidas en el Decreto Legislativo 2694 de 2010 e  incluir el
área metropolitana, al ser municipios cuya vida económica y social se
desarrolla en torno a Cúcuta y cuya afectación en sus economías es clara.
2.2.6.   El Ministro de Comercio, Industria y Turismo señaló que el rompimiento
de relaciones diplomáticas tiene un grave impacto en las exportaciones de los
departamento fronterizos, especialmente en la comercialización de bienes. Así,
el consumo de las zonas fronterizas está muy ligado a la presencia de
compradores venezolanos. Agrega que el Decreto 2799 de 2010 es necesario, en la
medida que establece un procedimiento para la liquidación del impuesto de los
bienes excluidos.
Por su parte,
la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales solicita la declaratoria de
exequibilidad de las medidas adoptadas en el Decreto 2799 de 2010 por cuanto su
era necesario para la efectivización de las medidas contenidas en el Decreto
2694 de 2010.
Estos mismos
argumentos son sostenidos por la Federación Nacional de Departamentos.
2.2.7.   El ciudadano Miguel Ángel Enciso Pava solicita a esta Corporación la
declaratoria de inexequibilidad del Decreto 2799 de 2010, por cuanto, en su
concepto, no está destinado a conjurar la crisis ni se refiere a materias que tienen
relación directa y específica con el estado de emergencia declarado. Lo
anterior, en razón a que la crisis no sólo se produjo en unos pocos entes
territoriales sino que repercute en la economía nacional.
2.2.8.   Finalmente, el
Ministerio Público defiende la constitucionalidad de la medida. Esto al cumplir
las exigencias formales y materiales establecidas en el artículo 215 Superior y
en la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción. En su opinión, el decreto
cumple con la exigencia de conexidad y proporcionalidad, habida cuenta que el
Decreto Legislativo 2799 de 2010 contribuye a fijar parámetros de aplicación de
las medidas de emergencia.
2.2.9.   Con base en las
anteriores consideraciones, procede la Sala a realizar el control jurídico del Decreto
Legislativo 2799 de 2010, dictado bajo el amparo de un estado de emergencia
social. Este comprenderá los juicios acerca de la conexidad y proporcionalidad
de las medidas adoptadas, tal como se desprende del artículo 215 superior y de
lo establecido en la Ley 137 de 1994, Estatutaria de Estados de Excepción, como
pasa a explicarse.
2.3.
LAS GENERALIDADES DE LOS ESTADOS DE
EXCEPCIÓN EN COLOMBIA
2.3.1.   La regulación de los estados de excepción en la Constitución de 1991
fue la respuesta al empleo abusivo de la figura del estado de sitio en
Colombia. Por ello la Carta de 1991 les impuso límites materiales y temporales
al ejercicio de las facultades presidenciales bajo cada uno de los estados de
excepción y reforzó sus controles[1].
Lo primero que
regula la Carta Política es la existencia de tres estados de excepción: la guerra
exterior[2], conmoción interior[3]
y emergencia económica, social o ecológica[4]-.
A continuación, el artículo 152 ordena al Congreso expedir una ley
estatutaria que regule los estados de excepción. En desarrollo de este mandato,
el legislador expidió la Ley Estatutaria de Estados de Excepción, Ley 137 de
1994 (en adelante LEEE), que en su artículo 2º señala que su finalidad es (i)
“establecer los controles al ejercicio de las facultades excepcionales
del Gobierno” y (ii) fijar “las garantías para proteger los
derechos humanos de conformidad con los tratados internacionales”. De
conformidad con la misma disposición, los hechos que autorizan el uso de las
facultades excepcionales deben corresponder a “circunstancias
extraordinarias [que] hagan imposible el mantenimiento de la normalidad
mediante los poderes ordinarios del Estado”.
2.3.2.   Según el artículo 214 de nuestra Carta
Política, son características generales de estas tres
clases de estados de excepción las siguientes: (i) la
declaratoria que se encuentra en cabeza del Gobierno en pleno, es decir, del
Presidente de la República y todos sus ministros, quienes  deben suscribir el
decreto que motiva la adopción de medidas extraordinarias; (ii) es
posible la limitación de algunos derechos fundamentales, pero en ningún caso podrán
suspenderse. Además, en todo caso se deben respetar las reglas de derecho
internacional humanitario; (iii) son regulados por una ley estatutaria; (iv)
las medidas que se adopten bajo su vigencia deberán ser proporcionales a la
gravedad de los hechos; (v) su declaración no puede interrumpir el
normal funcionamiento de las ramas del poder público ni de los órganos del
Estado; (vi) el Presidente y los Ministros son responsables cuando se
hubiere declarado un estado de excepción sin haber ocurrido los casos previstos
en la Constitución. Así mismo, todos los funcionarios son responsables por el
abuso de las facultades extraordinarias concedidas; (vii) el decreto que
lo declara debe estar motivado, es decir, debe existir una
relación causal entre los hechos que causaron la perturbación, las razones que
justifican su declaración y las medidas legislativas a las que da lugar; (viii)
el decreto que declara el estado de excepción y los posteriores que se dicten
en ejercicio de las facultades legislativas trasladadas al Presidente están
sometidos a control jurídico constitucional automático de la Corte
Constitucional y a control político por parte del Congreso de la República.
2.3.3.   Adicionalmente, la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción
establece los principios que guían tanto la declaratoria como todas aquellas
medidas que sean adoptadas en el desarrollo de los mismos, entre los que se
encuentran el de necesidad, proporcionalidad, temporalidad, legalidad,
proclamación e intangibilidad de ciertos derechos.
2.3.3.1.
El principio de necesidad se refiere a
la exigencia de que la situación que da origen a la
proclamación de un régimen de excepción sea de tal gravedad que justifique el
investir al Presidente de facultades excepcionales. En estos términos, el
artículo 4.1 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos
establece: “En situaciones excepcionales que pongan en peligro la vida de
la Nación”. Así mismo, el
artículo 27 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos consagra que “1. En caso de guerra, de peligro público o de otra emergencia
que amenace la independencia o seguridad del Estado”.
El artículo 2 de la LEEE desarrolla este principio y prevé que las
facultades excepcionales sólo podrán ser empleadas bajo “circunstancias
extraordinarias [que] hagan imposible el mantenimiento de la normalidad
mediante los poderes ordinarios del Estado”.
Los tribunales internacionales también se han pronunciado sobre este
principio. Así por ejemplo, en el caso Lawless, en
Sentencia del 1 de julio de 1961, la Corte Europea de Derechos Humanos sostuvo
que “el peligro público para la vida de la Nación al que se refiere el
Convenio Europeo debe ser una situación excepcional de crisis o emergencia  que
afecte toda la población y que constituya una amenaza a la vida organizada de
la comunidad que compone un Estado”. El Comité de Derechos Humanos, en su
Observación General No. 29, Parr 3,  estableció así mismo que “aún en un
conflicto armado las disposiciones que suspendan la aplicación del Pacto se
permitirán sólo en la medida en que la situación constituya un peligro para la
vida de la Nación”.
Por último, el Comité de Derechos Humanos de las Naciones Unidas
estableció en la “Observación general sobre el artículo
4 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos: estados de excepción
y suspensión de derechos” lo siguiente:
“Las medidas que suspenden la aplicación de alguna
disposición del Pacto deben ser de carácter excepcional y temporal. Antes de
que un Estado adopte la decisión de invocar el artículo 4 es necesario que se
reúnan dos condiciones fundamentales: que la situación sea de un carácter
excepcional que ponga en peligro la vida de la nación y que el Estado Parte
haya proclamado oficialmente el estado de excepción. Este último requisito es
esencial para el mantenimiento de los principios de legalidad e imperio de la
ley cuando son más necesarios. Al proclamar un estado de excepción cuyas
consecuencias pueden entrañar la suspensión de cualquier disposición del Pacto,
los Estados deben actuar dentro del marco constitucional y demás disposiciones
de ley que rigen esa proclamación y el ejercicio de las facultades de
excepción; incumbe al Comité vigilar que las leyes pertinentes faciliten y
garanticen el cumplimiento del artículo 4. Para que el Comité pueda cumplir
esta tarea, los Estados Partes en el Pacto deben proporcionar en sus informes
presentados con arreglo al artículo 40 información suficiente y exacta sobre su
legislación y práctica en materia de facultades de excepción.”
2.3.3.2.
En relación con el principio de
proporcionalidad, el artículo 4 del Pacto
Internacional de Derechos Civiles y  Políticos consagra que las medidas que
podrán tomar los Estados en las situaciones de crisis deberán ser  “estrictamente limitadas a las exigencias de la situación”.
Por su parte, el artículo 27 de la Convención Americana permite que los estados
adopten disposiciones “que, en la medida y por el
tiempo estrictamente limitados a las exigencias de la situación, suspendan las
obligaciones contraídas en virtud de esta Convención”.
El artículo 13 de la LEEE atribuye al principio de proporcionalidad el
siguiente contenido: “Las medidas expedidas durante los Estados de Excepción
deberán guardar proporcionalidad con la gravedad de los hechos que buscan
conjurar”.
Lo anterior quiere decir que toda medida de excepción así como su
declaratoria debe ser proporcional a la situación que la justifica en lo que
respecta a gravedad, naturaleza y ámbito de aplicación. Es decir, las
disposiciones adoptadas efectivamente deben conjurar la amenaza al Estado. Así,
podría presentarse un caso en el que aunque la declaratoria de emergencia esté
justificada, no lo están las medidas, puesto que no son idóneas para afrontar
la crisis.
En este sentido, un importante doctrinante en la materia -Daniel
Zovatto- considera que el principio de proporcionalidad debe tener en
cuenta “ i) Un análisis de la situación real que está viviendo el país
determinado en su momento concreto; ii) demostrar que las medidas ordinarias no
son suficientes para hacer frente a la situación, y  iii) cuáles son las otras
medidas de emergencia o de excepción alternativas, que pueden resultar menos
lesivas para el disfrute de los derechos humanos”.[5]
2.3.3.3.
El principio de temporalidad apunta a que toda medida de excepción debe tener una duración limitada
de acuerdo con las exigencias de la situación. Es decir, se prohíbe la
permanencia de las medidas de excepción una vez finalizada la emergencia, así
como la adopción de medidas por tiempo ilimitado. De lo contrario, podría darse
el fenómeno de la institucionalización de los regímenes de excepción.
Este principio de temporalidad fue recogido por el artículo 215 de la
Carta cuando estableció que el estado de emergencia económica, social o
ecológica será declarado por períodos de hasta 30 días, que sumados no podrán
exceder de noventa días en el año calendario.
2.3.3.4.
El principio de legalidad tiene dos acepciones, desde la perspectiva del derecho interno supone
la obligación del Estado de actuar de conformidad con las disposiciones
constitucionales y legales que rigen la declaratoria de un estado de emergencia
y el otorgamiento de poderes excepcionales. Desde la perspectiva del derecho
internacional público implica que las suspensiones de derechos adoptadas en
virtud de la declaratoria de un estado de excepción no deben ser incompatibles
con otras obligaciones  bajo el derecho internacional, incluido el derecho
internacional humanitario y el derecho penal internacional.
2.3.3.5.
Según el principio de proclamación o de
declaración pública, el Estado que va a hacer uso de las medidas
excepcionales debe manifestar expresamente las razones que fundamentan su
decisión, esto es, las circunstancias que motivan la amenaza a la vida de la
nación que sirve como base para la suspensión de garantías.[6]
La notificación implica el aviso a los organismos internacionales de la
declaratoria del estado y de los derechos suspendidos. Esta
notificación debe hacerse por intermedio del Secretario General de las Naciones
Unidas, de la Organización de los Estados Americanos o del Consejo de Europa,
según el caso, en la forma como lo determine cada instrumento. Estos
organismos, a su vez, deben hacer llegar la información correspondiente a los
estado partes de los diferentes Pactos.
2.3.3.6.
Por último, el principio de intangibilidad
de derechos se recoge en el artículo 4 de la LEEE, que
a su turno tiene origen en el derecho internacional de los derechos humanos,
específicamente en el artículo 4 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y
Políticos[7] y en el artículo 27 de la
Convención Americana de Derechos Humanos[8]. El contenido y
alcance de esta cláusula es claro y simple: los derechos enunciados como
intangibles no pueden ser limitados ni restringidos bajo los estados de
excepción.
El artículo 4 consagra que no podrán suspenderse en estados de excepción
las siguientes garantías: el derecho a la vida y a
la integridad personal; el derecho a no ser sometido a desaparición forzada, a
torturas, ni a tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes; el derecho al
reconocimiento de la personalidad jurídica; la prohibición de la esclavitud, la
servidumbre y la trata de seres humanos; la prohibición de las penas de
destierro, prisión perpetua y confiscación; la libertad de conciencia; la
libertad de religión; el principio de legalidad, de favorabilidad y de
irretroactividad de la ley penal; el derecho a elegir y ser elegido; el derecho
a contraer matrimonio y a la protección de la familia; los derechos del niño, a
la protección por parte de su familia, de la sociedad y del Estado; el derecho
a no ser condenado a prisión por deudas civiles y el derecho al habeas corpus[9].
Igualmente, prevé que no  podrán ser suspendidas las garantías judiciales
indispensables para la protección de tales derechos.
La jurisprudencia constitucional también ha señalado que el principio
de intangibilidad de derechos se extiende a otros derechos distintos a los
señalados en los artículos 27 de la Convención y 4º del Pacto.[10]
2.4.
EL ESTADO DE EMERGENCIA ECOLÓGICA, ECONÓMICA
Y SOCIAL. CONTROL CONSTITUCIONAL DE LAS MEDIDAS QUE SE ADOPTAN BAJO SU VIGENCIA
2.4.1.   El artículo 215 de la Constitución Política establece que “Cuando
sobrevengan hechos distintos de los previstos en los artículos 212 y 213 que
perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico,
social y ecológico del país, o que constituyan grave calamidad pública, podrá
el Presidente, con la firma de todos los ministros, declarar el Estado de
Emergencia por períodos hasta de treinta días en cada caso, que sumados no
podrán exceder de noventa días en el año calendario (…)”
Es decir, la Constitución restringe la discrecionalidad del Presidente
de la República para apreciar los presupuestos fácticos que dan lugar a la
declaratoria del estado de excepción, pues se exige que los hechos que dan
lugar a la declaratoria sean (i) distintos a los previstos para la
declaratoria el estado de conmoción interior y de guerra exterior; (ii)
sobrevivientes y (iii) tengan tal gravedad que atenten de manera
inminente contra el orden económico, social o ecológico, o constituyan calamidad
pública.
De conformidad con lo señalado en la sentencia C-179 de 1994[11],
el estado de emergencia económica, social y ecológica es una modalidad de los
estados de excepción expresamente diseñado por el Constituyente para conjurar “aquellas
alteraciones que desequilibran en forma grave e inminente uno o varios de tales
órdenes, o que constituyan grave calamidad pública”.
En esta misma providencia se resaltaron las particularidades de la
declaratoria de emergencia económica, social y ecológica. Dijo la Corte que el
estado de emergencia se encuentra genéricamente regulado por el artículo 215
constitucional aunque puede adquirir distintas modalidades según los hechos que
den lugar a su declaratoria. Así, “puede ser declarado estado de emergencia
económica cuando los hechos que dan lugar a la declaratoria guardan relación
con la perturbación del orden económico;  se recurrirá al estado de emergencia
social cuando la crisis que origina la adopción de la medida excepcional se
relaciona con el orden social; se declarará el estado de emergencia ecológica
cuando la situación crítica invocada por el gobierno tenga esta naturaleza y;
finalmente, se acudirá al estado de emergencia por calamidad pública cuando
sobrevenga una catástrofe de este tipo. También se pueden combinar las
modalidades anteriores cuando los hechos invocados como causantes de la
declaratoria revistan la connotación de perturbar o amenazar de manera
simultánea los distintos órdenes protegidos por el artículo 215 constitucional,
en todo caso compete al Presidente de la república de conformidad con los
hechos invocados declarar el estado de emergencia que corresponda a la
situación.”
2.4.2.   El Presidente de la República puede declarar el estado de emergencia
económica, social y ecológica tanto en todo el territorio como en una porción
de él. En efecto, la jurisprudencia ha señalado que toda vez que ni el texto
constitucional ni la LEEE regulan expresamente este asunto, puede aplicarse por
analogía la regulación prevista para el estado de conmoción interior que
permite que sea declarado en todo el territorio nacional o en una parte de
éste.
2.4.3.   En lo que tiene que ver con las facultades concedidas al Presidente de
la República en un estado de emergencia, el artículo 215 constitucional lo
habilita para dictar normas con fuerza y rango  de ley destinados
específicamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos.
Estos decretos deben referirse a materias que tengan relación directa y
específica con el estado de emergencia. Los decretos legislativos que se
dicten son permanentes, excepto en el evento de normas que establecen o
modifican tributos, caso en el cual dejan de regir al término de la siguiente
vigencia fiscal, salvo que el Congreso durante el año siguiente les otorgue
carácter permanente.
En relación con este punto, la jurisprudencia ha señalado que “si
bien, esta fórmula permite cierto margen de maniobra para que el Ejecutivo
determine cuales son las atribuciones de las cuales hará uso, en todo caso
tiene una finalidad claramente restrictiva al menos en un doble sentido: por un
lado impedir un uso excesivo de las atribuciones excepcionales –lo que guarda
relación con el principio de proporcionalidad de las medidas adoptadas bajo los
estados de excepción-, en segundo lugar proscribir el empleo de atribuciones
que no sean necesarias para conjurar la crisis –lo que a su vez se relaciona
con el principio de necesidad-.”
En estos mismos términos, los decretos legislativos expedidos por el
Presidente de la República al amparo de una declaración de emergencia solamente
podrán referirse a materias que tengan relación directa y específica con la
situación que hubiere determinado la declaratoria del estado de excepción.
Al igual que la restricción anteriormente anotada, ésta busca circunscribir el
ejercicio de la principal atribución excepcional presidencial –la potestad de
expedir normas con fuerza y rango de ley- a la problemática relacionada con la
declaratoria.
2.4.4.   La Constitución también prohíbe desmejorar los derechos sociales de
los trabajadores mediante decretos legislativos expedidos en virtud del estado
de emergencia económica, social o ecológica. Sobre el alcance de esta
prohibición, la sentencia C-179 de 1994[12],
con motivo del examen de constitucionalidad del proyecto de ley estatutaria de
los estados de excepción, señaló:
“Los derechos sociales son entonces aquellos derechos
subjetivos colectivos que se establecen en favor de grupos o sectores de la
sociedad dentro de los cuales podemos citar, a manera de ejemplo, el derecho a
la seguridad social, el derecho a la salud, el derecho al trabajo, el derecho a
la educación, etc. Dichos derechos se caracterizan por la existencia de un
interés común y solidario, destinado a asegurar un vivir libre y digno. En
nuestra Carta Política no se permite desmejorar, mediante los decretos
legislativos dictados con fundamento en el estado de emergencia económica,
social y ecológica, los derechos sociales que tal Estatuto confiere a los
trabajadores, algunos de los cuales se encuentran consagrados en el capitulo
2o. del Título II, v.gr.: el derecho de huelga, el de negociación colectiva,
etc.”.
2.4.5.   Adicionalmente, la Carta establece una serie de mecanismos de control
jurídicos y políticos tanto de la declaración de los estados de excepción, como
de las medidas adoptadas a su amparo.
En materia de control constitucional de los decretos que introducen
medidas dirigidas a conjurar la crisis, la Corte Constitucional se ha centrado
en el análisis de la necesidad y proporcionalidad de las medidas adoptadas,
de conformidad con el artículo 215 superior y la LEEE.
2.4.6.   El primero de tales juicios se orienta, en reiterados términos
generales, a la verificación de un nexo causal entre las situaciones que de
manera mediata e inmediata han dado origen a la declaratoria del estado de
excepción y la materia regulada por los decretos legislativos correspondientes.
Esa relación de causalidad, denominada “conexidad” por la
jurisprudencia, “es uno de los requisitos sin los cuales no puede predicarse
la constitucionalidad de las medidas adoptadas por la normatividad de
excepción, y consiste en  determinar si los decretos legislativos observan una
doble relación de causalidad, entre las causas que generan la declaratoria del
estado de excepción y su finalidad (conexidad externa), y entre dichas causas y
la materia regulada (conexidad interna)”[13].
En estos términos, el artículo 215 en sus incisos tercero y cuarto señala
que los decretos deben estar destinados “exclusivamente” a superar la
situación que hubiere determinado la declaratoria del estado de excepción y a
impedir la extensión de sus efectos y deberán referirse a materias que tengan “relación
directa y específica” con el estado de emergencia-
En la Sentencia C-145 de 2009[14], se dijo
que acepciones tales como “exclusivamente”, “apuntan a que los
decretos de desarrollo del estado de emergencia no puedan tener otra finalidad
que la mencionada, de conjurar la crisis que dio lugar a su declaración y
evitar la propagación de sus consecuencias; la exigencia de una “relación
directa”, excluye la simple relación incidental, indirecta, tangencial entre
los hechos causantes del estado de excepción y la materia que regulan; tal
relación además debe ser “específica”, es decir, de la misma clase, de igual
naturaleza, de idéntica especie.”
2.4.7.   Por su parte, el juicio de proporcionalidad se orienta a verificar la
adecuación de los medios con los fines propuestos tanto por la Constitución
como por los decretos de excepción; dicho juicio se refiere a la necesidad,
idoneidad y conducencia de los medios adoptados por el Ejecutivo, para realizar
no sólo el fin general de “conjurar la crisis e impedir la extensión de sus
efectos”, sino también los fines específicos definidos por el respectivo
decreto legislativo.[15]
La medida de la proporcionalidad está dada por la mínima repercusión
negativa que las medidas adoptadas para alcanzar el fin o los fines propuestos,
tengan sobre otros principios igualmente fundamentales; y también por la
conducencia e idoneidad de los medios para la consecución de los objetivos definidos
por el legislador de excepción.
2.5.
CONTROL CONSTITUCIONAL DE LA CREACIÓN Y
MODIFICACIÓN DE TRIBUTOS BAJO LA VIGENCIA DE LOS ESTADOS DE EMERGENCIA
ECONÓMICA, SOCIAL Y/O ECOLÓGICA
2.5.1.   Antes de 1991, el Gobierno gozaba de una amplia potestad para crear y
modificar los tributos bajo los estados de excepción y en ejercicio de
facultades extraordinarias conferidas por el Congreso. En primer lugar, a
diferencia de la Constitución de 1991, la Constitución de 1886 no establecía
límites al ejercicio de esta potestad. Además, en la práctica los controles
judiciales tampoco establecían restricciones, pues tanto el Consejo de Estado,
a quien correspondía emitir concepto previo para la declaratoria de los estados
de emergencia, como la Corte Suprema de Justicia, responsable del control
automático de constitucionalidad de los decretos legislativos, consideraban
conveniente que el Gobierno gozara de amplia discrecionalidad para tomar
decisiones de carácter económico. En otras palabras, el Consejo de Estado le
otorgaba al Ejecutivo discrecionalidad para elegir a su conveniencia entre las
distintas alternativas constitucionales y la Corte Suprema se limitaba a hacer
un control de forma de los decretos legislativos.
En la práctica, fue frecuente la expedición de normas tributarias por medio
de decretos legislativos durante los estados de emergencia económica. Esta
posibilidad era aceptada por la Corte Suprema de Justicia, quien avaló que mediante
tales decretos el Gobierno, por ejemplo, (i) reorganizara de manera
integral el régimen aplicable a los impuestos de renta, ventas y sucesiones[16];
(ii) implementara medidas tributarias de carácter permanente; (iii)
dispusiera la reducción de las tarifas de los tributos[17],
entre otras. La única limitación que estableció la Corte en estas materias fue
la cláusula de no desmejoramiento de los derechos sociales de los trabajadores
consagrados en leyes anteriores.[18]
En la década de los 80, la tendencia de la jurisprudencia de control de
constitucionalidad de los decretos de contenido tributario dictados durantes
los estados de emergencia económica y social varió. La Corte Suprema de
Justicia adoptó una postura más restrictiva en este respecto y sostuvo que
durante los estados de emergencia económica era posible decretar impuestos de
carácter extraordinario y excepcional, siempre y cuando no comprometieran de
manera general y permanente el régimen impositivo ordinario vigente.[19]
2.5.2.   La Constitución de 1991 limitó el poder tributario que el Gobierno
detentó por muchos años. De un lado, en relación con los estados de emergencia,
la Carta estableció que (i) las medidas que el Gobierno tome en materia
tributaria en vigencia de los estados de emergencia económica tienen carácter
temporal y (ii) el control de constitucionalidad de los decretos
legislativos expedidos a su amparo debe ser tanto de forma como de fondo. De
otro lado, prohibió, de manera expresa, que se le concedieran facultades
extraordinarias al Presidente para decretar o modificar los tributos.
La Asamblea Nacional Constituyente de 1991 tuvo desde el comienzo la
intención de limitar el poder tributario del Ejecutivo durante los estados de
excepción. Muestra de ello es que en la ponencia presentada por la Comisión
Tercera de la Asamblea se propuso eliminar definitivamente la capacidad del
Presidente de modificar el régimen tributario vigente durante el estado de
emergencia. Igualmente, la ponencia presentada por la Comisión Quinta propuso
permitirle crear tributos en estas circunstancias, siempre que tal decisión
guardara relación directa y específica con la solución de la crisis, y los
tributos creados dejaran de regir al finalizar el estado de emergencia si no
eran ratificados por el Congreso dentro del año siguiente. Esta última opción
fue la aprobada por la plenaria.[20]
2.5.3.   La facultad del Ejecutivo para crear y modificar tributos durante los
estados de emergencia fue desarrollada por el artículo 47 de la LEEE sin
adicionar ninguna novedad. Posteriormente, esta disposición fue declarada
exequible por la Corte Constitucional en la Sentencia C-179 de 1994[21],
al ser sometida a control automático de constitucionalidad. En este fallo la
Corte recordó que a la luz de la Constitución de 1991  las medidas tributarias
que se adopten al amparo de este estado de excepción (i) deben guardar relación
de conexidad directa y específica con las causas invocadas para declarar la
emergencia; (ii) su finalidad debe ser conjurar la crisis o evitar la
expansión de sus efectos; (iii) deben ser proporcionadas a dicha
finalidad; y (iv) no pueden desmejorar los derechos sociales de los
trabajadores.
2.5.4.   En ejercicio del control automático de constitucionalidad de los
decretos legislativos expedidos en vigencia de los estados de emergencia, la
Corte Constitucional ha defendido una visión restrictiva de las facultades
impositivas del Presidente. Por ejemplo, en la sentencia C-136 de 1999, este
tribunal fue enfático en señalar que (i) los recursos que se recaudan
por concepto de los tributos creados durante un estado de emergencia deben ser
destinados única y exclusivamente a los propósitos que el Ejecutivo indicó
cuando declaró el estado de excepción; (ii) tal destino no puede
interpretarse en sentido amplio; (iii) es natural que en un estado de
emergencia el recaudo tenga una destinación específica, pues las medidas deben
adoptarse con el único fin de conjurar la crisis; (iv) esa destinación
específica significa que lo recaudado no puede incluirse en la base para la
liquidación de las transferencias destinadas a las entidades territoriales; y (v)
si bien el Congreso puede darle carácter permanente al impuesto, no puede hacer
permanente la destinación específica.
2.5.5.
Sin embargo, la Corte Constitucional también ha
admitido que la creación de exclusiones, exenciones o beneficios tributarios
puede ser una herramienta útil para estimular el desarrollo de actividades
económicas en sectores o regiones afectados por las crisis que dan lugar a la
declaración de emergencia. Por ejemplo, en la Sentencia C-136 de 1999, la Corte
precisó que “[a]sí como el legislador ordinario es el titular de la potestad
para establecer tributos, lo que implica que también goza de atribuciones
para contemplar exenciones, el extraordinario puede, en Estado de
Emergencia Económica, dentro de los límites que consagra el artículo 215 de la
Constitución, obrar en ambos sentidos” (subraya fuera del texto).
Posteriormente, en la Sentencia C-172 de 2009[22],
la Corte reiteró que “(…) dado que las decisiones
que el Presidente puede adoptar en tiempos de alteración del orden social o
económico son aquellas destinadas exclusivamente a conjurar la crisis, es
previsible que las medidas tributarias de exención se dirijan a los individuos
que han resultado afectados por los hechos que motivaron la declaración del
estado de excepción o a aquellos que podrían contribuir a levantarlo.” Por esta razón declaró exequibles las medidas introducidas
por el Decreto Legislativo 4591 de 2008, según la cual en los créditos
recibidos por las personas afectadas por la caída de los negocios de captación
masiva, (i) los intereses no generaban renta gravable y (ii) los
ingresos no tenían la limitación del artículo 177-1 del Estatuto Tributario, de
acuerdo con el cual “la determinación de la renta líquida de los
contribuyentes, no son aceptables los costos y deducciones imputables a los
ingresos no constitutivos de renta ni de ganancia ocasional ni a las rentas
exentas”. La Corte encontró que las medidas eran necesarias y conducentes
para facilitar el acceso al
crédito de personas perjudicadas por la crisis que provocó la declaración del estado
de emergencia social, especialmente las personas de más bajos recursos, y que
también eran proporcionadas, pues además de que se dirigían a satisfacer los
créditos obtenidos por personas de escasos recursos y desplazadas, se encaminaban
a solucionar problemas económicos de otros habitantes de las zonas perjudicadas
por la crisis.
En esta sentencia, la Corporación también
consideró que era constitucional excluir del IVA la venta de datáfonos y pin
pads a establecimientos de crédito, cooperativas autorizadas para adelantar
actividad financiera y entidades administradoras de sistemas de pago de bajo
valor, con el propósito de promover la apertura de cuentas
de ahorro electrónicas. La Corte
consideró que la medida era proporcionada, toda vez que en “tanto que los impuestos por la
importación de estos aparatos se reducen, los costos de implementación del plan
de bancarización también lo hacen”. En este fallo se indicó:
“Respecto de la exclusión de pago del IVA, esta
Sala no estima que exista ningún reparo de constitucionalidad. De las
consideraciones vertidas en relación con el artículo 3º de este mismo decreto
puede concluirse que para la Corte es legítimo que el Gobierno reduzca o
modifique los impuestos que recaen sobre actividades cuyo estímulo puede
promover la superación de la crisis que motivó el Estado de Emergencia Social.
Así entonces, es necesario que el Presidente utilice el estado de excepción
para excluir del pago del impuesto la importación de aparatos que servirán para
cumplir el fin del decreto en cuestión, cual es la divulgación y puesta en
marcha de los servicios financieros en las zonas más afectadas por la caída de
las pirámides. En este contexto, debe concluirse que el Presidente de la
República hizo ejercicio de su competencias legislativa y modificó –adicionó-
el artículo 424 del Estatuto Tributario que enlista los bienes excluidos del
pago del IVA.
(…)
Finalmente, la medida
también resulta proporcional porque en tanto que los impuestos por la
importación de estos aparatos se reducen, los costos de implementación del plan
de bancarización también lo hacen.”
2.5.6.   En resumen, la entrada en vigencia de la Constitución de 1991, así como
la intervención de la Corte Constitucional en el control de constitucionalidad
de los decretos legislativos dictados durante los estados de emergencia, han
significado un recorte significativo en las facultades del Gobierno para crear
y modificar tributos a través de este tipo de normas, en particular, en los
siguientes aspectos: (i) si bien es posible que el Presidente establezca
tributos o aumente la tarifa de los ya existentes con el fin de solucionar la
crisis que dio lugar a la declaración del estado de excepción, en la actualidad
tales medidas sólo pueden ser de carácter temporal, a diferencia de lo que
ocurría desde la expedición del Acto Legislativo 01 de 1968; (ii) la
conexidad que debe existir entre la creación o modificación de los tributos y
la causas invocadas como fundamento de la declaración de la emergencia ahora
debe ser directa y específica; (iii) los nuevos recursos que se obtengan
mediante esa figura deben destinarse de manera exclusiva a conjurar la crisis;
y, por último, (iv) la Corte Constitucional –a diferencia de la Corte
Suprema de Justicia- realiza un control de constitucionalidad de forma y de
fondo de los decretos legislativos en los que se declara la emergencia y en los
que se adoptan medidas para solucionarla, y puede declarar, por lo tanto, que
las causas invocadas por el Gobierno no ameritan la declaración del estado de
excepción aludido o que las normas expedidas exceden las facultades del
Gobierno.
No obstante, la Corte también ha reconocido la utilidad de las
exclusiones, exenciones o beneficios tributarios para estimular directamente
el desarrollo de actividades económicas en sectores o regiones afectados
por las crisis que dan lugar a la declaración de emergencia.
2.6.
EXAMEN DE LOS ASPECTOS FORMALES DEL DECRETO
LEGISLATIVO 2799 DE 2010
Con
base en el texto auténtico del Decreto 2799 del 3 de agosto 2010, la Sala
constata lo siguiente:
2.6.1.   El decreto fue
proferido por el Presidente de la República en ejercicio de las facultades que
le confiere el artículo 215 superior, en concordancia con la Ley 137 de 1994
–Estatutaria de los Estados de Excepción- y en desarrollo de lo dispuesto en el
Decreto Legislativo 2396 de 2010 que declaró la emergencia social en varios
municipios de la zona limítrofe con Venezuela.
2.6.2.   El decreto contiene
un conjunto de consideraciones que pretenden dar cuenta de la necesidad,
conexidad y pertinencia de las disposiciones en ella contenidas y su relación
con la solución de los hechos que dieron lugar a la declaración del estado de
excepción.
2.6.3.   El decreto fue
suscrito por el Presidente de la República y la totalidad de los ministros.
2.6.4.   El decreto fue
promulgado el 3 de agosto de 2010, esto es, dentro del término de vigencia del
estado de emergencia social declarado en el Decreto Legislativo 2693 de 2010.
2.7.
EXAMEN DE LOS ASPECTOS MATERIALES DEL
DECRETO LEGISLATIVO 2799 DE 2010
2.7.1.   Parámetros constitucionales del examen material de la norma
2.7.1.1.
Cabe señalar que tal y como se desarrollo en la
parte motiva de esta providencia, las competencias que pueden ser asumidas
por el Presidente en el marco de los estados de excepción están determinadas
por el fin de la declaración –que se consigna en el decreto declarativo- y que
debe ser la recuperación del orden público, social, económico o ecológico. En
tanto que los decretos legislativos proferidos en el marco de la declaratoria
está restringido al ámbito del objetivo perseguido, es decir, deben guardar
relación de proporcionalidad con dicho fin.
El artículo
215 Superior establece que las medidas adoptas en desarrollo de un estado de
excepción por emergencia social, económica o ecológica deben ser dictadas
mediante decretos motivados, firmados por todos los ministros y destinados
exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos. El
inciso segundo de la norma advierte que los decretos que se expidan en
desarrollo de esta previsión deberán “referirse a materias que tengan
relación directa y específica con el Estado de Emergencia, y podrán, en forma
transitoria, establecer nuevos tributos o modificar los existentes. En estos
últimos casos, las medidas dejarán de regir al término de la siguiente vigencia
fiscal, salvo que el Congreso, durante el año siguiente, les otorgue carácter
permanente”.
La Ley 134 de
1994, por la cual se adopta la legislación estatutaria en la materia, sostiene
que las órdenes impartidas mediante los decretos legislativos no pueden
subvertir el estado de derecho[23]; deben buscar el
restablecimiento del orden y precaver la extensión de sus efectos[24];
ser necesarias para superar la crisis[25]; ser proporcionales a
los fines propuestos[26]; motivar su
incompatibilidad con el régimen ordinario cuando quiera que la medida no pueda
coexistir con otra de la legislación regular[27], y no pueden incluir
criterios de discriminación prohibidos por el régimen jurídico[28].
2.7.1.2.
En segundo lugar, en relación con el control
de los decretos expedidos en amparo de la declaratoria de un estado de excepción,
como se indicó en apartes previos, la jurisprudencia ha señalado que debe
llevarse a cabo un juicio de necesidad y de proporcionalidad de las
medidas que contienen. A continuación la Salla llevará a cabo tal examen.
2.7.2.   El contenido del Decreto Legislativo 2799 de 2010
El Decreto
Legislativo 2799 de 2010 puntualiza y desarrolla el procedimiento para la
aplicación del beneficio establecido en el Decreto 2694 de 2010. En este
sentido:
2.7.2.1. Establece que estarán
excluidos del impuesto sobre las ventas (IVA) los alimentos, calzado, prendas
de vestir, materiales de construcción, electrodomésticos y gasodomésticos, que
se encuentren gravados “a las tarifas del 16% o del 10% del impuesto”.
2.7.2.2. Fija el
procedimiento que han de seguir los responsables de la liquidación del impuesto
sobre las ventas, y la manera como debe consignarse en la factura
correspondiente. Así mismo, señala, en desarrollo del Decreto 2694 de 2010, que
el beneficio sólo se aplicará a las ventas realizados por los responsables del
régimen común del impuesto sobre las ventas, inscritos en el Registro Único
Tributario que se encuentren domiciliados en cualquiera de los municipios
señalados en el anexo No. 1 del Decreto 2693 de 2010.
2.7.2.3. Define lo que
debe entenderse por alimentos, calzado, prendas de vestir, materiales de
construcción, electrodomésticos y gasodomésticos.
2.7.2.4. Precisa el anexo número 1 del Decreto 2693 de 2010, en el sentido que
al referirse a “Cúcuta” también están incluidos los municipios de su zona
metropolitana.
2.7.3.   Juicio de de conexidad y de necesidad
2.7.3.1.
Para comenzar, esta Corporación debe determinar
si existe nexo causal entre la materia regulada en el Decreto 2799 de 2010 y
las situaciones que de manera mediata e inmediata originaron la declaratoria de
la emergencia social por medio del Decreto 2693 de 2010, pues como se expuso,
conforme al artículo 214-1 superior, los decretos legislativos únicamente
pueden apuntar, en relación “directa y específica”, a superar la
situación que hubiere determinado la declaratoria del estado de excepción.
2.7.3.2.
En el Decreto 2693 de 2010, el ejecutivo dio
cuente de las circunstancias y hechos que llevaron a la declaratoria de la
emergencia:
“Que históricamente, la República
Bolivariana de Venezuela se ha constituido en uno de los más importantes socios
comerciales para Colombia, siendo el destino del 16.2% del total de las
exportaciones colombianas en el año 2008;
Que el desarrollo de las economías
locales de los territorios limítrofes con el vecino país de Venezuela, depende
en gran medida del comercio binacional;
Que las relaciones entre Colombia
y Venezuela se han venido deteriorando progresivamente con consecuencias
negativas en el comercio entre los dos países, afectándose el intercambio, y la
economía de los territorios limítrofes con la República Bolivariana de
Venezuela. Por ejemplo, en los últimos meses se ha registrado una fuerte
reducción de las exportaciones colombianas hacia ese país. En Cúcuta, la tasa
de desempleo en la ciudad ha aumentado y se han reducido las matrículas y
renovaciones del registro mercantil. Así mismo las importaciones de Norte de
Santander han caído, mientras que a nivel nacional han aumentado;
Que el día 22 de julio de este
año, con ocasión de la sesión extraordinaria solicitada por Colombia a la
Organización de Estados Americanos, OEA, el país dio a conocer pruebas sobre la
presencia de grupos terroristas en territorio de la República Bolivariana de
Venezuela y que delinquen en Colombia. Ese mismo día, Venezuela, de manera
abrupta, rompió relaciones diplomáticas con Colombia. Estos hechos son de
público conocimiento;
Que estas situaciones, presentadas
en el curso de la última semana, afectan aún más, entre otros, el clima de
negocios y la libre circulación de personas y mercancías, lo cual amenaza con
perturbar en forma grave e inminente el orden económico y social de los
municipios limítrofes con la República Bolivariana de Venezuela;
Que por las anteriores
circunstancias se han presentado situaciones que amenazan con perturbar
gravemente la economía de los territorios limítrofes con la República
Bolivariana de Venezuela, generándose así una grave e inminente afectación al
orden social, repercutiendo especialmente en el empleo, en el ingreso y en la
calidad de vida de los habitantes de dichas entidades territoriales;
Que en consecuencia, se necesita
tomar medidas Inmediatas, con fuerza material de ley, que ayuden a
contrarrestar el efecto negativo que sobre el orden social y económico de los
territorios antes mencionados, tiene la ruptura de relaciones con Colombia,
anunciada por ese país;
Que en ese orden de ideas, es
necesario modificar, excluir y reducir impuestos nacionales para algunos bienes
que se venden en los municipios que limitan con la República Bolivariana de
Venezuela, con el fin de aliviar la situación económica de sus habitantes, así
como de generar una mayor demanda nacional de los productos que se ofrecen en
dichos municipios para reemplazar la pérdida de compradores provenientes de
Venezuela;
Que igualmente, es necesario tomar
medidas que estimulen el empleo y el desarrollo económico, tendientes a
restablecer el orden social y económico perturbado por la situación descrita en
los territorios limítrofes con la República Bolivariana de Venezuela” (Subrayado fuera del texto)
2.7.3.3.
Por otro lado, mediante Sentencia C-843 de
2010, esta Corte encontró exequible el Decreto 2693 de 2010, en cuanto cumplió
satisfactoriamente con los requisitos formales y materiales para su expedición.
2.7.3.4.
De la misma manera, en las consideraciones del
Decreto 2694 de 2010 bajo revisión, el Gobierno señaló que se “hacia
necesario modificar impuestos nacionales para algunos bienes producidos o
comercializados en las zonas de fronteras que limitan con la República
Bolivariana de Venezuela, de tal manera que se incentive la demanda de dichos
bienes”.
2.7.3.5.     En estos términos, el Decreto 2799 de 2010, modifica parcialmente los
Decretos 2693 y 2694 de 2010 aduciendo que: (i) mediante el Decreto 2693 de
2010 el Gobierno Nacional declaró, por el término de treinta (30) días el
estado de Emergencia Social en los municipios limítrofes con la República
Bolivariana de Venezuela, (ii) en desarrollo la declaratoria de Emergencia
Social se expidió el Decreto 2694 de 2010, por el cual se adoptaron medidas
tributarias transitorias para estimular la actividad económica en los
municipios que limitan con la República Bolivariana de Venezuela, (iii) para
efectos de incentivar la demanda, se requiere establecer un mecanismo que
permita garantizar que el consumidor final se beneficie económicamente mediante
la reducción de un valor equivalente al impuesto al que ordinariamente se encuentran
sujetos estos bienes, (iv) se requiere crear temporalmente una categoría
especial de bienes excluidos del impuesto sobre las ventas con derecho a
impuestos descontables y garantizar la continuidad de los sistemas de
facturación y contabilización que vienen operando para efectos del IVA y (v) es
necesario modificar el anexo número 1 del Decreto 2693 de 2010 para que las
medidas adoptadas beneficien a la población realmente afectada con la situación
que motivó la Emergencia Social y en consecuencia se apliquen en el área
metropolitana de Cúcuta y no sólo en esta ciudad.
2.7.3.6.
Como puede entonces verse, lo que hace el
Decreto 2799 de 2010 es precisar y permitir la aplicación de la medida adoptada
por el Decreto 2694 de 2010.
2.7.3.7.
Entre las modificaciones y precisiones
realizadas al Decreto 2694 de 2010, tenemos: (i) los bienes objeto de la
medida, son de una parte, los gravados a las tarifas del 10% y del 16% y de
otra, los que sean vendidos por los responsables inscritos en el régimen común
en los municipios designados, (ii) define cuales son los bienes objeto de la
exclusión del impuesto y agrega al grupo de los electrodomésticos, los
gasodomésticos, (iii) establece que el tratamiento se aplicará sólo a las
ventas que realicen los responsables del régimen común del impuesto a las
ventas y (iv) define y explica el tratamiento del impuesto descontable.
2.7.3.8.
En efecto, el artículo primero (1) del Decreto
2799 de 2010, adopta  un trámite específico que permite dar claridad a los
responsables de la liquidación del impuesto sobre las ventas la manera en que
debe liquidarse y consignarse el beneficio en los municipios de las zonas
limítrofes.
Así mismo, este mismo artículo define lo que debe entenderse por cada
uno de los productos excluidos, conceptos que resultaban indispensables para
conocer el alcance de la medida, además de precisar que dentro de la categoría
de electrodomésticos se encuentran los gasodomésticos y que por tener igual
objeto deben ser amparados por la medida.
El artículo primero del Decreto Legislativo 2799 de 2010 además prevé
mecanismos de control dirigidos a evitar que personas que no residen o
desarrollan actividades comerciales en los municipios limítrofes afectados, se beneficien
de las medidas en detrimento del principio de igualdad. Así, el artículo señala
que serán amparados por la medida “solamente a las ventas realizadas por
responsables del régimen común del impuesto sobre las ventas, inscritos en el
Registro Único Tributario (RUT), que a la fecha de entrada en vigencia del
presente decreto, se encuentren domiciliados o tengan establecimiento de
comercio en cualquiera de los municipios señalados en el anexo número 1 del
Decreto 2693 de 2010.”
Es decir, lo que busca el artículo 1 del Decreto 2799 de 2010 es
aclarar el alcance de las medidas previstas en el Decreto 2694 de 2010 y
establecer controles más estrictos en su aplicación.
2.7.3.9.
En relación con la inclusión no sólo de Cúcuta
sino de toda su área metropolitana, el artículo segundo del decreto 2799 de
2010 modifica el numeral 20 del anexo I del Decreto Legislativo 2693 de 2010.
Allí se señalaba como municipio beneficiado con la medida a:
MUNICIPIOS CON FRONTERA FÍSICA
VENEZUELA IGAC MAPA DE ENTIDADES TERRITORIALES
N°
Departamento
Municipio
20
Norte de Santander
Cúcuta
Por su parte, el Decreto 2799 de 2010, modifica este numeral señalando:
20
Norte de Santander
Área Metropolitana de Cúcuta
Considera la Sala que esta modificación, contenida en el artículo segundo
del Decreto 2799 de 2010, está acorde con la finalidad de la declaratoria del
estado de emergencia social, por cuanto es lógico que una perturbación del
orden social de la ciudad más importante del Departamento repercute en la
economía de los municipios aledaños, y por tanto, resultaba necesario entender como extendida a toda la zona
metropolitana las medidas de estimulación del mercado con el fin de restablecer
el orden social y económico en estas zonas.
Por otro lado, tal y como lo sostuvieron algunos
intervinientes, la modificación pretendió incluir municipios, que aunque no
tienen límites geográficos con la República Bolivariana de Venezuela, están
afectados de manera directa por la situación que motivó la declaratoria de
emergencia social.
De lo anterior se concluye entonces que las medidas adoptadas por el
Gobierno en el Decreto 2799 de 2010, no sólo se refieren a materias que tienen
relación directa y específica con la situación que determinó la declaración de
la emergencia social, sino que son necesarias para la aplicación efectiva de la
exoneración del impuesto de ventas consagrado en el Decreto 2694 de 2010. Así
mismo, permiten que este beneficio sobre las ventas alivie, efectivamente, los
territorios afectados por el rompimiento de relaciones diplomáticas,
2.7.4.   Juicio de proporcionalidad
2.7.4.1.
Como se indicó en apartes previos, el estudio
de la proporcionalidad de las medidas exige examinar su necesidad, idoneidad
y conducencia para lograr los fines que el Ejecutivo se propone, así como la
repercusión de las medidas en términos de derechos fundamentales y otros
principios constitucionales.
2.7.4.2.
En cuanto a la necesidad de las medidas,
como se reconoció en la Sentencia C-843 de 2010, los hechos que dieron lugar a
la declaración de emergencia social afectaron gravemente y de manera inusitada
el orden económico y social de los municipios limítrofes con la República
Bolivariana de Venezuela. Para hacer frente a la situación el Gobierno expidió
el Decreto 2694 de 2010, en el cual se exoneró del pago de impuesto sobre las
ventas, por el término de 120 días a los alimentos, calzado, prendas de vestir,
materiales de construcción, y electrodomésticos en los municipios referidos.
2.7.4.3.
Encuentra, además, la Sala que las medidas son idóneas
y conducentes para alcanzar los fines que se propuso el Ejecutivo, al
desarrollar herramientas que regulan la aplicación de los beneficios
tributarios establecidos en el Decreto Legislativo 2694 de 2010.
En estos términos, el Gobierno Nacional al expedir el Decreto 2799 de
2010 previó controles y criterios que conducen a evitar abusos de la aplicación
del Decreto 2694 de 2010. En efecto, se define los bienes objeto de la medida,
se asegura que su aplicación sólo beneficiará a las regiones establecidas en el
Decreto Legislativo 2693 de 2010 y fija el procedimiento de la exclusión del
impuesto.
Además, cabe señalar que las medidas no afectan de una manera alguna
derechos fundamentales u otros principios constitucionales.
De todo lo anterior se deduce, que las medidas adoptadas mediante el
Decreto Legislativo 2799 de 2010, que desarrollan y precisan el Decreto
Legislativo 2693 y 2694 de 2010- contribuyen a superar y contrarrestar los
efectos negativos que la ruptura de relaciones con la República de Venezuela,
trajo en las economías de los municipios limítrofes.
3.
DECISION
Con fundamento en las precedentes
motivaciones, la Corte Constitucional de la República de Colombia, en Sala
Plena, oído el concepto del Ministerio Público y cumplidos los trámites
previstos en el Decreto 2067 de 1991, administrando justicia en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Declarar EXEQUIBLE
el Decreto Legislativo 2799 de 2010 “Por el cual se modifican parcialmente
los Decretos 2693 y 2694 de 2010.”
Notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la
Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.
MAURICIO
GONZÁLEZ CUERVO
Presidente
MARIA
VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
Ausente
en comisión
JUAN
CARLOS HENAO PÉREZ
Magistrado
GABRIEL
EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
Ausente
con permiso
JORGE
IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
Aclaración
de voto
JORGE
IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
NILSON
PINILLA PINILLA
Magistrado
HUMBERTO
ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
Ausente
con permiso
LUIS
ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
Aclaración
de voto
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General
ACLARACIÓN  DE VOTO DEL MAGISTRADO
LUÍS ERNESTO VARGAS SILVA
A LA
SENTENCIA C-911 de 2010
Referencia: expediente RE-169
Asunto: Revisión oficiosa de constitucionalidad del Decreto Legislativo
2799 de 2010, “Por el cual se modifican parcialmente los Decretos 2693 y
2694 de 2010”
Magistrado Ponente:
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Con el debido respeto por las decisiones de esta
Corporación, me permito aclarar mi voto a la presente sentencia, en la cual se
decidió declarar exequible el Decreto Legislativo 2799 de 2010, mediante el
cual se modifican parcialmente los Decretos 2693 y 2694 de 2010, por las
siguientes razones:
(i) En su momento, salvé
mi voto frente a la sentencia C-843 de 2010, que declara la exequibilidad del
Decreto 2693 de 2010, mediante el cual el Gobierno Nacional declaró el Estado
de Emergencia Social en los municipios limítrofes con la República Bolivariana
de Venezuela, con el fin de contrarrestar los efectos negativos que sobre
dichas zonas tiene la ruptura total de relaciones con Colombia por parte del
Gobierno de ese país.
Así las cosas,
reitero aquí la razón de mi disenso frente al fallo de exequibilidad del
Decreto 2693 de 2010, que declara la Emergencia Social, la cual obedece a que
considero que el examen de constitucionalidad del Decreto que declara la
emergencia social no superó satisfactoriamente (i) ni el juicio fáctico, (ii)
ni el juicio valorativo, (iii) ni tampoco  el juicio de suficiencia, de
conformidad con las exigencias que se derivan del artículo 215 Superior, la Ley
137 de 1994 – Estatutaria de los Estados de Excepción, el artículo 93 C.P. y el
bloque de constitucionalidad en la materia, tal y como quedó expuesto en el
salvamento de voto a la sentencia C-843 de 2010.
(ii) Así mismo, aclaré mi voto en relación con la
sentencia C-884 de 2010, mediante la cual se declaró la exequibilidad del
Decreto 2694 de 2010, por el cual se adoptan medidas tributarias transitorias
para estimular la actividad económica en los municipios que limitan con la
República Bolivariana de Venezuela, por las mismas razones antes esbozadas, al
ser un decreto que se dictó en desarrollo del decreto declaratorio de la
Emergencia Social, que en mi concepto ha debido ser declarado inexequible.
Con
fundamento en lo anterior, aclaro mi voto a la presente providencia.
Fecha
ut supra
LUÍS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
A LA SENTENCIA C-911 DE 2010
Referencia.: expediente RE-169.
Revisión de constitucionalidad del Decreto Legislativo 2799 de 2010, “por
el cual se modifican parcialmente los Decretos 2693 y 2694 de 2010”.
Con el acostumbrado respeto por las providencias de la Corte, me permito
ACLARAR voto en el asunto de la referencia, toda vez que en su momento discrepé
de la decisión de exequibilidad del Decreto 2693 de 2010, por el cual se
declaró el estado de emergencia social.
La presente aclaración tiene como único propósito reafirmar las razones
que me llevaron a disentir de la Sentencia C-843 de 2010. Como fue expresado en
el SALVAMENTO DE VOTO a dicha providencia, al cual hago remisión
directa, considero que no se cumplían las exigencias previstas en la
Constitución y desarrolladas en la jurisprudencia para declarar un estado de
emergencia social (presupuesto fáctico, presupuesto valorativo y juicio
de suficiencia).
Sin embargo, habiéndose aceptado la validez del acto declaratorio de la
emergencia (Decreto 2693 de 2010), entiendo que la decisión ahora adoptada es
coherente con la postura asumida por la mayoría, de manera que me limito a
dejar constancia de nuestra discrepancia inicial.
JORGE
IVAN PALACIO PALACIO
Magistrado
[1] En la sentencia C-802 de 2002 se hace
amplia referencia a las discusiones en la Asamblea Nacional Constituyente en
materia de la regulación de los estados de excepción. Se cita por ejemplo  el
Informe – Ponencia para primer debate en plenaria “Normas de Excepción.  El
Estado de Sitio y el Estado de Excepción.  La Emergencia Económica y Social”,
preparado por los constituyentes Antonio Navarro Wolff, Antonio Galán
Sarmiento, Fabio Villa Rodríguez y José Matías Ortiz, documento en el cual
textualmente se afirma: “el estado de excepción no es ni puede ser un estado
de hecho.  Es una de las expresiones del estado de derecho.  Por lo tanto debe
ser normado.  Tiene como objeto el reforzamiento de la facultad defensiva del
Estado para recuperar la normalidad dentro del estado de derecho” Cfr. Gaceta
Constitucional No. 76 del 18 de mayo de 1991, páginas 12 a 16. También se hace
alusión a la ponencia “Suspensión de Derechos y Libertades en Estado de
Excepción” coordinada por el delegatario Jaime Ortiz Hurtado. En este documento
se pone de manifiesto la necesaria sujeción de las facultades excepcionales a
la intangibilidad de de derechos tales como la vida, la integridad personal, la
prohibición de esclavitud y servidumbre, la prohibición de discriminación, el
derecho a la personalidad jurídica, los derechos de nacionalidad, los derechos
políticos, el principio de legalidad y retroactividad, las libertades de
conciencia y de religión, la protección a la familia y los derechos del niño Cfr.
Gaceta Constitucional No. 107 del 24 de junio de 2002, páginas 6 y 7.
[2] Artículo 212. El Presidente de la República,
con la firma de todos los ministros, podrá declarar el Estado de Guerra
Exterior. Mediante tal declaración, el Gobierno tendrá las facultades
estrictamente necesarias para repeler la agresión, defender la soberanía, atender
los requerimientos de la guerra, y procurar el restablecimiento de la
normalidad. | La declaración del Estado de Guerra Exterior sólo procederá una
vez el Senado haya autorizado la declaratoria de guerra, salvo que a juicio del
Presidente fuere necesario repeler la agresión. | Mientras subsista el Estado
de Guerra, el Congreso se reunirá con la plenitud de sus atribuciones
constitucionales y legales, y el Gobierno le informará motivada y
periódicamente sobre los decretos que haya dictado y la evolución de los
acontecimientos. | Los decretos legislativos que dicte el Gobierno suspenden
las leyes incompatibles con el Estado de Guerra, rigen durante el tiempo que
ellos mismos señalen y dejarán de tener vigencia tan pronto se declare
restablecida la normalidad. El Congreso podrá, en cualquier época, reformarlos
o derogarlos con el voto favorable de los dos tercios de los miembros de una y
otra cámara.
[3] Artículo 213. En caso de grave perturbación
del orden público que atente de manera inminente contra la estabilidad
institucional, la seguridad del Estado, o la convivencia ciudadana, y que no
pueda ser conjurada mediante el uso de las atribuciones ordinarias de las
autoridades de Policía, el Presidente de la República, con la firma de todos
los ministros, podrá declarar el Estado de Conmoción Interior, en toda la
República o parte de ella, por término no mayor de noventa días, prorrogable
hasta por dos períodos iguales, el segundo de los cuales requiere concepto
previo y favorable del Senado de la República. | Mediante tal declaración, el
Gobierno tendrá las facultades estrictamente necesarias para conjurar las
causas de la perturbación e impedir la extensión de sus efectos. | Los decretos
legislativos que dicte el Gobierno podrán suspender las leyes incompatibles con
el Estado de Conmoción y dejarán de regir tan pronto como se declare
restablecido el orden público. El Gobierno podrá prorrogar su vigencia hasta
por noventa días más. | Dentro de los tres días siguientes a la declaratoria o
prórroga del Estado de Conmoción, el Congreso se reunirá por derecho propio,
con la plenitud de sus atribuciones constitucionales y legales. El Presidente
le pasará inmediatamente un informe motivado sobre las razones que determinaron
la declaración. | En ningún caso los civiles podrán ser investigados o juzgados
por la justicia penal militar.
[4] Articulo 215. Cuando sobrevengan hechos distintos de
los previstos en los artículos 212 y 213 que perturben o amenacen perturbar en
forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que
constituyan grave calamidad pública, podrá el Presidente, con la firma de todos
los ministros, declarar el Estado de Emergencia por períodos hasta de treinta
días en cada caso, que sumados no podrán exceder de noventa días en el año calendario.
| Mediante tal declaración, que deberá ser motivada, podrá el Presidente, con
la firma de todos los ministros, dictar decretos con fuerza de ley, destinados
exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos. |
Estos decretos deberán referirse a materias que tengan relación directa y
específica con el Estado de Emergencia, y podrán, en forma transitoria,
establecer nuevos tributos o modificar los existentes. En estos últimos casos,
las medidas dejarán de regir al término de la siguiente vigencia fiscal, salvo
que el Congreso, durante el año siguiente, les otorgue carácter permanente. |
El Gobierno, en el decreto que declare el Estado de Emergencia, señalará el
término dentro del cual va a hacer uso de las facultades extraordinarias a que
se refiere este artículo, y convocará al Congreso, si éste no se hallare
reunido, para los diez días siguientes al vencimiento de dicho término. | El
Congreso examinará hasta por un lapso de treinta días, prorrogable por acuerdo
de las dos cámaras, el informe motivado que le presente el Gobierno sobre las
causas que determinaron el Estado de Emergencia y las medidas adoptadas, y se
pronunciará expresamente sobre la conveniencia y oportunidad de las mismas. |
El Congreso, durante el año siguiente a la declaratoria de la emergencia, podrá
derogar, modificar o adicionar los decretos a que se refiere este artículo, en
aquellas materias que ordinariamente son de iniciativa del Gobierno. En
relación con aquellas que son de iniciativa de sus miembros, el Congreso podrá
ejercer dichas atribuciones en todo tiempo. | El Congreso, si no fuere
convocado, se reunirá por derecho propio, en las condiciones y para los efectos
previstos en este artículo. | El Presidente de la República y los ministros
serán responsables cuando declaren el Estado de Emergencia sin haberse
presentado alguna de las circunstancias previstas en el inciso primero, y lo
serán también por cualquier abuso cometido en el ejercicio de las facultades
que la Constitución otorga al Gobierno durante la emergencia. | El Gobierno no
podrá desmejorar los derechos sociales de los trabajadores mediante los
decretos contemplados en este artículo. | Parágrafo. El Gobierno enviará a la
Corte Constitucional al día siguiente de su expedición los decretos
legislativos que dicte en uso de las facultades a que se refiere este artículo,
para que aquella decida sobre su constitucionalidad. Si el Gobierno no
cumpliere con el deber de enviarlos, la Corte Constitucional aprehenderá de
oficio y en forma inmediata su conocimiento.
[5] ZOVATTO GARETTO DANIEL. “ La suspensión de garantías: Un análisis comparativo
de la Convención Americana de  Derechos Humanos y las Constituciones de los
Estados Partes” En: The American University Law Review.Vol 13 1980.
[6] Un sector de la doctrina clasifica en
formales y materiales las garantías contenidas en el artículo 4 del Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos.  Las garantías formales son el
principio de proclamación y el principio de notificación.  Y las garantías materiales
son el principio que debe tratarse de una amenaza excepcional, el principio de
proporcionalidad, el principio de no discriminación, el principio de
intangibilidad de ciertos derechos fundamentales y el principio de
compatibilidad con las obligaciones impuestas por el Derecho Internacional.
Zobatto, Daniel.  Ob. cit. p.87 y ss.
[7] Artículo 4º:
1. En situaciones excepcionales que pongan en peligro la vida de la
nación y cuya existencia haya sido proclamada oficialmente, los Estados Partes
en el presente Pacto podrán adoptar disposiciones que, en la medida
estrictamente limitada a las exigencias de la situación, suspendan las
obligaciones contraídas en virtud de este Pacto, siempre que tales
disposiciones no sean incompatibles con las demás obligaciones que les impone
el derecho internacional y no entrañen discriminación alguna fundada únicamente
en motivos de raza, color, sexo, idioma, religión u origen social.
2. La disposición precedente no autoriza suspensión alguna de los
artículos 6, 7, 8 (párrafos 1 y 2), 11, 15, 16 y 18.
3. Todo Estado Parte en el presente Pacto que haga uso del derecho de
suspensión deberá informar inmediatamente a los demás Estados Partes en el
presente Pacto, por conducto del Secretario General de las Naciones Unidas, de
las disposiciones cuya aplicación haya suspendido y de los motivos que hayan
suscitado la suspensión. Se hará una nueva comunicación por el mismo conducto
en la fecha en que se haya dado por terminada tal suspensión.
[8] Artículo 27 – Suspensión de garantías:
1. En caso de guerra, de peligro público o de otra emergencia que
amenace la independencia o seguridad del Estado parte, éste podrá adoptar
disposiciones que, en la medida y por el tiempo estrictamente limitados a las
exigencias de la situación, suspendan las obligaciones contraídas en virtud de
esta Convención, siempre que tales disposiciones no sean incompatibles con las
demás obligaciones que les impone el derecho internacional y no entrañen
discriminación alguna fundada en motivos de raza, color, sexo, idioma, religión
u origen social.
2. La disposición precedente no autoriza la suspensión de los derechos
determinados en los siguientes artículos: 3 (Derecho al Reconocimiento de la
Personalidad Jurídica); 4 (Derecho a la Vida); 5 (Derecho a la Integridad
Personal); 6 (Prohibición de la Esclavitud y Servidumbre); 9 (Principio de
Legalidad y de Retroactividad); 12 (Libertad de Conciencia y de Religión); 17
(Protección a la Familia); 18 (Derecho al Nombre); 19 (Derechos del Niño); 20
(Derecho a la Nacionalidad), y 23 (Derechos Políticos), ni de las garantías
judiciales indispensables para la protección de tales derechos.
3. Todo Estado parte que haga uso del derecho de suspensión deberá
informar inmediatamente a los demás Estados Partes en la presente Convención,
por conducto del Secretario General de la Organización de los Estados
Americanos, de las disposiciones cuya aplicación haya suspendido, de los
motivos que hayan suscitado la suspensión y de la fecha en que haya dado por
terminada tal suspensión.
[9] El texto original de la LEEE señalaba
también como intangible el derecho de los colombianos por nacimiento a no ser
extraditados, sin embargo esta previsión quedo derogada en virtud del Acto
Legislativo 1º de 1997.
[10] En este sentido en la Sentencia C-135 de 2009,
se señaló que esta extensión se origina por tres vías: primera, cuando el
contenido de los derechos expresamente excluidos de restricción excepcional
involucra no uno, sino un conjunto de prerrogativas que guardan relación entre
sí, todas éstas quedan cobijadas por la salvaguarda.  La segunda, dada la
prohibición que tienen los Estados de proferir medidas de excepción
incompatibles con otras normas internacionales, se amplía también el número de
derechos excluidos, a menos que en los instrumentos suscritos existan
previsiones sobre su suspensión en los mismos términos de los artículos 27 de
la Convención y 4º del Pacto.  Y la tercera, dada la  vigencia de las garantías
judiciales en los estados de excepción, ellas, en especial los recursos de
amparo y de hábeas corpus, también están excluidas de la restricción de su
ejercicio.  En torno a este punto, si bien la Convención Americana, al enumerar
en el artículo 27 los derechos intangibles durante los estados de excepción no
hizo referencia expresa a los artículos 7.6 y 25.1,  su ejercicio tampoco puede
restringirse por tratarse de garantías judiciales indispensables para la
efectiva protección de los derechos
[11]M.P. Carlos Gaviria Díaz
[12] M.P.
Carlos Gaviria Díaz
[13] Ver, entre otras, C-033 de 1993 (febrero
8), M. P. Alejandro Martínez Caballero.
[14] M.P.
Nilson Pinilla Pinilla
[15] Sentencia C-145 de 2009 M.P. Nilson Pinilla
Pinilla
[16] Con ocasión de la primera declaratoria de emergencia económica en 1974,
el Gobierno introdujo una reforma integral a los impuestos de renta, ventas y
sucesiones. La Sala Plena de la Corte Suprema avaló las reformas en las
sentencias del 15 de octubre de 1974, M.P. José Gabriel de Vega y Guillermo
González Charry; del 23 de octubre  de 1974, M.P. Eustorgio Sarria, y del 31 de
octubre de 1974, M.P. Guillermo González Charry.
[17] Ver Corte Suprema de Justicia, Sala
Plena, sentencia del 26 de
noviembre de 1974.
[18] Por violación de este mandato, en sentencia del 31 de octubre de 1974,
M.P. Eustorgio Sarría, la Corte Suprema declaró la inconstitucionalidad de
varias disposiciones adoptadas durante la vigencia del estado de emergencia
económica declarado en 1974 que modificaban el tratamiento tributario de
ciertos hechos y contratos derivados de las relaciones laborales.
[19] Ver Corte Suprema de Justicia, Sala Plena, sentencia del 13 de abril de 1983.
[20] Ver Lleras
y Tangarife, Tomo II, 1996, p.p.836 a 843.
[21] M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[22] M.P. Cristina
Pardo Schlesinger.
[23] ARTÍCULO 7o. VIGENCIA DEL
ESTADO DE DERECHO. En ningún caso se podrá afectar el núcleo esencial de los
derechos fundamentales. El Estado de Excepción es un régimen de legalidad y por
lo tanto no se podrán cometer arbitrariedades so pretexto de su declaración.
Cuando un derecho o una libertad fundamentales puedan ser restringidos
o su ejercicio reglamentado mediante decretos legislativos de Estados de
Excepción, estos no podrán afectar el núcleo esencial de tales derechos y
libertades.
[24] ARTÍCULO 10. FINALIDAD. Cada una de las
medidas adoptadas en los decretos legislativos deberá estar directa y
específicamente encaminada a conjurar las causas de la perturbación y a impedir
la extensión de sus efectos.
[25] ARTÍCULO 11. NECESIDAD. Los decretos
legislativos deberán expresar claramente las razones por las cuales cada una de
las medidas adoptadas es necesaria para alcanzar los fines que dieron lugar a
la declaratoria del estado de excepción correspondiente.
[26] ARTÍCULO 13. PROPORCIONALIDAD. Las medidas
expedidas durante los Estados de Excepción deberán guardar proporcionalidad con
la gravedad de los hechos que buscan conjurar. // La limitación en el ejercicio
de los derechos y libertades sólo será admisible en el grado necesario, para
buscar el retorno a la normalidad.
[27] ARTÍCULO 12. MOTIVACIÓN DE INCOMPATIBILIDAD.
Los decretos legislativos que suspendan leyes deberán expresar las razones por
las cuales son incompatibles con el correspondiente Estado de Excepción.
[28] ARTÍCULO 14. NO DISCRIMINACIÓN. Las medidas
adoptadas con ocasión de los Estados de Excepción, no pueden entrañar
discriminación alguna, fundada en razones de raza, lengua, religión, origen
nacional o familiar, opinión política o filosófica. Lo anterior no obsta para
que se adopten medidas en favor de miembros de grupos rebeldes para facilitar y
garantizar su incorporación a la vida civil.