T-149-11
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-149/11
DERECHO A LA SALUD DE PERSONAS DE LA TERCERA EDAD-Fundamental autónomo/ENTIDAD PROMOTORA DE SALUD-Transporte
de pacientes para atención médica
El servicio de
transporte se encuentra incluido dentro de los contenidos del Plan Obligatorio
de Salud de ambos regímenes y, en esa medida, su prestación se hace exigible,
en los siguientes eventos: (i) en ambulancia, para el traslado entre
instituciones prestadoras de servicios de salud dentro del territorio nacional
de pacientes remitidos por otra institución y en aquellos casos donde el
paciente, según el criterio del médico tratante, debe recibir atención
domiciliaria y (ii) en un medio de transporte diferente a la ambulancia, para
el acceso a un servicio de salud incluido en el POS, no disponible en el
municipio de residencia del afiliado
Referencia: expedientes T-2.806.056 y T-2.819.731
(Acumulados)
Demandantes:
Luís Alejandro Andrade Osorio y Reinaldo Antonio Gutiérrez Soto
Demandado:
Saludcoop E.P.S.
Magistrado Ponente:
GABRIEL EDUARDO MENDOZA  MARTELO
Bogotá D.C., siete (7) de marzo de dos mil once
(2011).
La Sala Cuarta de Revisión de la Corte
Constitucional, integrada por los Magistrados Gabriel Eduardo Mendoza Martelo,
Jorge Iván Palacio Palacio y Nilson Elías Pinilla Pinilla, en ejercicio de sus
competencias constitucionales y legales, ha pronunciado la siguiente
SENTENCIA
En
la revisión de los fallos de tutela proferidos por el Juzgado Tercero Penal
Municipal de Tuluá (Valle del Cauca), dentro del expediente T-2.806.056, y el
Juzgado Primero Penal Municipal de Sevilla (Valle del Cauca), dentro del
expediente  T-2.819.731, en el trámite del amparo constitucional impetrado por
los ciudadanos Luís Alejandro Andrade Osorio y Reinaldo Antonio Gutiérrez Soto,
respectivamente.
I.       ACUMULACIÓN DE EXPEDIENTES
De acuerdo con lo dispuesto en los artículos 86 y 241
de la Constitución Política, y 33 del Decreto 2591 de 1991, la Sala de
Selección Número Nueve de la Corte Constitucional, mediante Auto del veintidós
(22) de septiembre de dos mil diez (2010), decidió seleccionar para revisión el
expediente de tutela número T-2.806.056, correspondiendo su estudio a la Sala
Cuarta de Revisión de Tutelas. Posteriormente, la Sala de Selección Número
Diez, a través de Auto del catorce (14) de octubre de dos mil diez (2010), resolvió
seleccionar para revisión el expediente T-2.819.731, cuyo estudio le fue
asignado a la misma Sala de Revisión.
En consideración a que los expedientes señalados
anteriormente abordan una misma temática, cual es la relacionada con el
servicio de transporte para pacientes que requieren atención médica
especializada fuera de la ciudad donde residen y se dirige contra la misma
entidad, la Sala Cuarta de Revisión, por Auto del veintiséis (26) de enero de
dos mil once (2011), ordenó acumularlos para
que fueran fallados en una misma providencia.
Conforme con ello, procede esta Corte a dictar
sentencia en los procesos          T-2.806.056 y T-2.819.731.
II.      ANTECEDENTES
1.
La solicitud
Los
demandantes, mediante escritos separados que coinciden en sus aspectos
esenciales, acudieron a la acción de tutela en procura de obtener la protección
de sus derechos fundamentales a la vida, a la salud y a la seguridad social,
que, según afirman, han sido trasgredidos por Saludcoop E.P.S., al negarse a
suministrarles el servicio de transporte que requieren para recibir atención
médica especializada en una ciudad distinta a la de su lugar de residencia.
La situación fáctica a partir de la cual se fundamenta
la invocación del amparo constitucional, en cada asunto en particular, es la
que a continuación se expone:
2.
Reseña fáctica
2.1.
Expediente T-2.806.056
2.1.1.
El señor Luis Alejandro Andrade Osorio, quien actualmente cuenta con 40 años de
edad, devenga una pensión de invalidez por valor de un salario mínimo legal
mensual vigente, con la cual asume la manutención de su esposa y de sus tres
hijos menores de edad.[1]
Actualmente, se encuentra afiliado al Sistema General de Seguridad Social en
Salud del Régimen Contributivo, a través de Saludcoop E.P.S., en calidad de
cotizante dependiente, desde el 19 de abril de 2007, recibiendo atención médica
en la Seccional Tulúa por ser su lugar de residencia.
2.1.2.
De conformidad con la historia clínica que reposa en el expediente, el demandante
padece de dolor en región maxilofacial bilateral que se irradia a cráneo y
cara, razón por la cual su médico tratante recomendó, como única
alternativa de solución, la realización de diez (10) terapias neurales que
fueron debidamente autorizadas por Saludcoop E.P.S. para ser practicadas en la
ciudad de Cali.
2.1.3.
Ante la circunstancia de no contar con los recursos económicos suficientes para
asumir el costo de su desplazamiento desde el Municipio de Tuluá –lugar de
residencia- hasta la Ciudad de Cali, el 3 de junio de 2010, en ejercicio del
derecho de petición, el actor le solicitó a Saludcoop E.P.S. el suministro de
un auxilio de transporte para efectos de recibir el tratamiento médico
prescrito.
2.1.4.
En comunicación del 28 de junio de 2010, la entidad demandada dio respuesta a
la petición elevada, despachando desfavorablemente su solicitud, pues consideró
que, según lo previsto en la Resolución 5261 de 1994 y el Decreto 1292 de 1994,
“los gastos de desplazamiento generados en las remisiones serán de
responsabilidad del paciente”.
2.1.5.
En consecuencia, el hecho de no haberse financiado el servicio de transporte
requerido, en sentir del actor, resulta lesivo de sus derechos fundamentales a
la vida, a la salud y a la seguridad social, toda vez que el acceso efectivo a
la prestación que demanda depende, en gran medida, de la satisfacción de aquel
servicio y no cuenta con los medios económicos necesarios para sufragar su
costo.
2.2.
Expediente T-2.819.731
2.2.1.
El señor Reinaldo Antonio Gutiérrez Soto, quien a la fecha cuenta con 62 años
de edad y reside en el Municipio de Sevilla (Valle del Cauca), se encuentra
afiliado al Sistema General de Seguridad Social en Salud del Régimen
Contributivo, a través de Saludcoop E.P.S., en calidad de cotizante independiente,
desde el 3 de enero de 2006.
2.2.2.
Según el certificado expedido por la Coordinadora Médica de Saludcoop  E.P.S. y
la historia clínica aportada al proceso de tutela, el demandante padece de
hipertensión arterial sistémica, cardiopatía isquémica asociada, diabetes
mellitus Tipo I insulinodependiente e insuficiencia renal crónica en estadio V.
Como tratamiento de soporte vital para la última de las afecciones que
presenta, actualmente, recibe terapia permanente de reemplazo renal con
hemodiálisis, tres veces por semana, en la Clínica RTS Ltda., ubicada en el
Municipio de Tuluá, Valle del Cauca.
2.2.3.
Afirma el actor que cada desplazamiento que realiza desde el Municipio de
Sevilla -lugar donde reside-, hasta el Municipio de Tuluá, con el fin de
recibir el tratamiento médico prescrito por el especialista tratante, tiene un
costo aproximado de sesenta mil pesos ($60.000), es decir, ciento ochenta mil
pesos ($180.000) semanales, dinero que logra reunir gracias a la ayuda de su
hermana y de personas de buena voluntad, pues debido a sus
quebrantos de salud no ejerce ninguna actividad laboral que le permita recibir
algún tipo de ingreso. Sin embargo, informa que no en todas las ocasiones
cuenta con los recursos económicos suficientes para ello, razón por la cual, en
varias oportunidades, no ha podido asistir a las terapias programadas.
2.2.4.
Siendo así, indica que ha solicitado de manera verbal y reiterada a Saludcoop
E.P.S. la entrega de un auxilio de transporte, sin que hasta el momento dicha
entidad haya resuelto favorablemente su petición.
2.2.5.
En consecuencia, ante el hecho constitutivo de lo que, a su juicio, comporta la
vulneración de sus derechos fundamentales a la vida, a la salud y a la
seguridad social, promovió acción de tutela en procura de obtener su
restablecimiento.
3. Fundamentos de las demandas
3.1.
Visto así el contexto en el que se inscriben las demandas presentadas, los
actores coinciden en señalar que, siendo el derecho a la salud un servicio
público a cargo del Estado y una garantía fundamental de todas las personas, no
se justifica que su prestación sea racionalizada y deficiente, pues en
aplicación del principio de integralidad que gobierna la seguridad social, cada
paciente debe recibir todos los servicios médicos y asistenciales que requiera
para enfrentar las contingencias que afectan su salud y no solo una parte de
ellos.
3.2.
Así pues, estiman que el servicio de transporte es esencial para poder recibir
cada uno de los tratamientos médicos que les fueron prescritos por sus
respectivos especialistas, y sin los cuales no sería posible recuperar su salud
y tener una mejor calidad de vida.
3.3.
Aunado a lo anterior, se suma el hecho de que carecen de los medios económicos
necesarios para sufragar el costo de este servicio, pues en ambos asuntos
concurren circunstancias de indefensión y vulnerabilidad, como lo es el estado
de invalidez de Luis Alejandro Andrade
Osorio y la enfermedad catastrófica y ruinosa que padece Reinaldo Antonio
Gutiérrez Soto, que les impide generar cualquier tipo ingreso.
Con
fundamento en las anteriores reflexiones, acudieron a la acción de tutela como
única alternativa para obtener de la entidad demandada la prestación que
reclaman.
4.
Pretensiones
Bajo
la consideración de que la decisión de Saludcoop E.P.S., de negar el suministro
del auxilio de transporte para recibir asistencia médica en una ciudad distinta
a la de su residencia, quebranta sus derechos constitucionales fundamentales a
la vida, a la salud y a la seguridad social, los accionantes promueven la
presente acción con el propósito de obtener del juez de tutela la protección de
dichas garantías, de tal modo que se ordene a la entidad demandada otorgarles
el servicio solicitado.
4.
Pruebas que obran en los expedientes
Las
pruebas relevantes aportadas en común a los trámites de tutela, todas de origen
documental, son las siguientes:
·
Copias simples de las Cédulas de
Ciudadanía de los demandantes.
·
Copias simples de las Historias
Clínicas de los accionantes, en las cuales consta las enfermedades que padecen
y los tratamientos médicos recibidos.
·
Copias simples de las
prescripciones médicas, en las que se sugieren los procedimientos a realizar
fuera de la ciudad donde residen.
·
Copia simple del escrito de
petición presentado por el señor Luis Alejandro Andrade Osorio, así como de la
respuesta obtenida por parte de Saludcoop E.P.S.
5.
Oposición a la demanda de tutela
Con
el propósito de conformar debidamente el contradictorio, cada una de las
autoridades judiciales que conocieron de las acciones de tutela, resolvieron
admitirlas y ordenaron ponerlas en conocimiento de Saludcoop E.P.S., para
efectos de que se pronunciara respecto de las pretensiones de la demanda.
5.1.
Respuesta de Saludcoop E.P.S.
Dentro
del término otorgado para ejercer el derecho de réplica, la entidad demandada dio
respuesta a los requerimientos judiciales mediante escritos en los que expresó
su disentimiento frente a las pretensiones expuestas en las demandas de tutela
y solicitó la declaratoria de improcedencia de la protección constitucional
invocada, con base en los siguientes argumentos:
De
manera preliminar sostuvo que, el servicio de transporte para pacientes que
requieren asistencia médica fuera de la ciudad donde residen, es una actividad
que no se encuentra prevista dentro de los contenidos del Plan Obligatorio de
Salud del Régimen Contributivo, razón por la cual, no puede ser autorizada por
Saludcoop E.P.S.
Adicionalmente,
puso de presente que no existe prescripción médica que sugiera el suministro
del servicio solicitado por los actores y, a su modo de ver, “todos los
traslados deben ser formulados y debidamente justificados por el médico
tratante según la condición clínica de postración específica [del paciente]”,
de manera que sin el previo agotamiento de dicho requisito la acción de tutela
resulta improcedente para estos efectos
Desde
esa perspectiva, considera que “[l]a aplicación de las preceptivas que
regulan el Sistema de Seguridad Social en Salud deben ser entendidas y aplicadas
conforme al principio de solidaridad, por lo que el núcleo familiar del
accionante habrá de contribuir con su tratamiento en la medida de sus
posibilidades ya que la mayor parte de la carga económica será cubierta con los
recursos del sistema. Otro principio relevante es el de la racionalidad
financiera y eficiencia del sistema, que implica que toda solicitud del usuario
no debe ser atendida automáticamente, ni que el derecho a la salud sea limitado
para responder a cualquier demanda arbitraria de los afiliados”.
En
ese orden de ideas, concluyó que Saludcoop E.P.S. no ha negado el servicio de
salud requerido por los demandantes sino que, por el contrario, ha cumplido
adecuadamente con todas y cada una de sus obligaciones en materia asistencial,
dentro de los parámetros que rigen la prestación del servicio y de acuerdo con
las normas vigentes que regulan el Sistema General de Seguridad Social en
Salud.
III.    DECISIONES
JUDICIALES QUE SE REVISAN
1.
Expediente T-2.806.056
1.1.
Fallo único de instancia
El
Juzgado Tercero Penal Municipal de Tuluá, mediante Sentencia proferida el 02 de
agosto de 2010, negó por improcedente el amparo constitucional impetrado, luego
de concluir que no existe vulneración de los derechos fundamentales en
discusión, pues la entidad demandada autorizó el procedimiento prescrito por el
médico tratante, aunque para su realización el actor requiera desplazarse a
otra ciudad, caso en el cual, debe asumir directamente su costo por tratarse de
un servicio no previsto en el  POS.
Ha
de agregarse que la anterior decisión no fue objeto de impugnación.
2.
Expediente T-2.819.731
2.1.
Fallo único de instancia
El
Juzgado Primero Penal Municipal de Sevilla, en Sentencia dictada el 13 de
agosto de 2010, resolvió no amparar los derechos fundamentales que se aducen
vulnerados, teniendo como fundamento de la decisión, el hecho de haberse
decidido en el año 2006 una acción de tutela promovida por el actor en la que
se ordenó a la entidad demandada suministrarle todas las terapias de
hemodiálisis prescritas  por su médico tratante, debido a la insuficiencia
renal crónica que padece, así como el tratamiento integral necesario para
superar su padecimiento.
Para
ese operador jurídico, el servicio de transporte estaría contemplado dentro de
las órdenes dictadas en la aludida providencia, razón por la cual considera que
“si no se estuviera cumplimiento lo que procedía era un incidente de
desacato ante el Juzgado [Segundo] Penal Municipal de esta ciudad”.
La
anterior providencia no fue impugnada por las partes.
IV.
CONSIDERACIONES
1.      Competencia
Es
competente esta Sala de la Corte Constitucional para revisar las decisiones
proferidas dentro de las acciones de tutela de la referencia, de conformidad
con lo establecido en los artículos 86 y 241, numeral 9º, de la Constitución
Política, en concordancia con los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991, y en cumplimiento de los Autos del 22 de septiembre y del 14 de octubre
de 2010, proferidos por las Salas de Selección de Tutelas Números Nueve y Diez de
esta Corporación.
2. Procedibilidad de la Acción de Tutela
2.1.
Legitimación activa
El
artículo 86 de la Constitución Política establece que la acción de tutela es un
mecanismo de defensa judicial al que puede acudir cualquier persona para
reclamar la protección inmediata de sus derechos fundamentales, cuando quiera
que estos resulten vulnerados o amenazados por las actuaciones u omisiones de
las autoridades públicas y de los particulares, en los casos específicamente
previstos por el legislador.
En consonancia con dicho mandato superior, el artículo
10° del Decreto 2591 de 1991, “Por el cual se
reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución
Política”, establece lo siguiente:
“La acción de tutela podrá ser
ejercida, en todo momento y lugar, por cualquier persona vulnerada o amenazada
en uno de sus derechos fundamentales, quien actuará por sí misma o a
través de representante. Los poderes se presumirán auténticos. (Subraya fuera
de texto)
También se pueden agenciar derechos ajenos
cuando el titular de los mismos no esté en condiciones de promover su propia
defensa. Cuando tal circunstancia ocurra, deberá manifestarse en la solicitud.
También podrá ejercerla el Defensor del
Pueblo y los personeros municipales”.
En
los casos sub-exámine, los demandantes son personas mayores de edad que
actúan en defensa de sus propios derechos e intereses, razón por la cual se
encuentran  plenamente legitimados para presentar la presente acción.
2.2. Legitimación pasiva
Al
tenor de lo dispuesto por los artículos 5 y 42 del Decreto 2591 de 1991,  Saludcoop
E.P.S., se encuentra legitimada como parte pasiva en el presente asunto, dada
su calidad de entidad privada encargada de la prestación del servicio público
de salud, y en la medida en que se le atribuye la vulneración de los derechos
fundamentales en discusión.
3.
Problema Jurídico
Conforme
con las circunstancias fácticas que dieron origen a las acciones de tutela de
la referencia, las decisiones adoptadas por los jueces de instancia en estos
asuntos, y los argumentos expuestos por la entidad demandada, le corresponde a
esta Corte determinar, si es deber de las Entidades Promotoras de Salud, en
este caso de Saludcoop E.P.S., suministrar el costo del servicio de transporte,
cuando autorizan la práctica de un procedimiento médico, en un lugar distinto
al de la residencia del paciente.
Para
efectos de resolver el problema jurídico planteado, la Sala se ocupará de analizar
el tema relacionado con (i) el derecho fundamental a la salud frente a
los contenidos del Plan Obligatorio de Salud y (ii) el servicio de transporte
de pacientes como medio esencial para hacer efectivo el acceso a los servicios
médico asistenciales.
4. El derecho fundamental a la Salud frente a los
contenidos del Plan Obligatorio de Salud. Reiteración de la Jurisprudencia
4.1.
De conformidad con lo previsto en el artículo 48 de la Constitución Política,
la seguridad social goza de una doble connotación jurídica. Por una parte, es
considerada un servicio público de carácter obligatorio, cuya prestación se
encuentra regulada bajo la dirección, coordinación y control del Estado, en acatamiento
de los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad. Y, por otra, se
erige como un derecho irrenunciable, que debe ser garantizado a todas las
personas sin distinción alguna y que comporta diversos aspectos, dentro de los
que se destaca el acceso efectivo a los servicios de salud.
4.2.
En consonancia con el anterior mandato, el artículo 49 Superior establece que la
Salud hace parte de la Seguridad Social y como tal, se constituye en un
servicio público y en un derecho en cabeza de todas las personas.
4.3.
Bajo esa perspectiva, la jurisprudencia constitucional ha señalado en forma
categórica, que una primera faceta del derecho fundamental a la salud la
constituye su naturaleza prestacional, cuya garantía debe materializarse de
manera programática y progresiva. Lo anterior, implica que para su efectivo
cumplimiento se requiere de un amplio desarrollo legal y de la implementación
de políticas encaminadas a la obtención de los recursos necesarios para lograr su
prestación eficiente.
Por
tal razón, en la medida en que a este derecho de naturaleza asistencial se le
va dotando de contenido, a través de los mecanismos confiados al legislador y a
los órganos del Sistema General de Seguridad Social en Salud, para definir las
prestaciones debidas a los ciudadanos, se crean las condiciones necesarias para
que las personas exijan del Estado el cumplimiento de tales garantías.
4.4.
Así las cosas, a través de la provisión de los contenidos del Plan Obligatorio
de Salud de los Regímenes Contributivo y Subsidiado, cuya regulación se halla
inmersa, principalmente, en la Ley 100 de 1993 y las correspondientes
disposiciones que la complementan y adicionan, se ha delimitado el conjunto de
prestaciones concretas a cargo de las entidades que conforman el Sistema y de
las cuales es posible exigir su efectivo cumplimiento.
4.5.
Según se ha expresado por esta Corporación, la expedición de la Ley 100 de 1993
y sus normas complementarias, produjo
como consecuencia la materialización de una serie de derechos subjetivos que
les son inherentes a las personas en cuanto a tratamientos y medicamentos
incluidos dentro del Plan Obligatorio de Salud, con lo que se superó la etapa
de la indeterminación propia de los derechos de desarrollo progresivo[2].
4.6.
Bajo la anterior consideración, ha dicho la Corte que el acceso a cualquier
servicio de salud cuya prestación se requiera y que se encuentre previsto en
los Planes Obligatorios de Salud (P.O.S), es un derecho fundamental autónomo,
de tal suerte que su negación, comporta la vulneración del derecho fundamental
a la salud, y, en esa medida, la acción de tutela se instituye como el único mecanismo
idóneo y eficaz para obtener su inmediata protección.[3] En este aspecto, la
jurisprudencia ha sido enfática en señalar que “la calidad de fundamental de
un derecho no depende de la vía procesal mediante la cual éste se hace
efectivo”.[4]
4.7. De la misma manera, conviene precisar que este
Alto Tribunal también ha reconocido que existen personas a quienes la
Constitución misma les otorga un grado de protección altamente reforzada, bien
sea en razón a su edad, como sucede en el caso de los niños y niñas,[5]y los adultos
mayores, o dadas sus especiales circunstancias de indefensión y vulnerabilidad,
como se evidencia en las mujeres en estado de embarazo, los disminuidos físicos
o psíquicos, las personas con enfermedades catastróficas o ruinosas y la
población desplazada. En estos casos, el derecho a la salud también se erige
como fundamental autónomo.
4.8.
Sobre esa base, es preciso señalar que el derecho fundamental a la salud,
frente a los contenidos del POS, comprende dos dimensiones: “(i) de una
parte, el derecho a obtener la
prestación real, efectiva y oportuna del servicio médico incluido dentro del POS
y, (ii) de otra, la asunción total de los costos del servicio, por cuenta de
las entidades que tienen a su cargo la prestación de los mismos”.[6]
4.9. En efecto, lo servicios contenidos en el POS, no
sólo se satisfacen a través de su prestación material, sino también con el
deber que le asiste a las Entidades Promotoras de Salud de asumir los costos
que estos demanden, sin que tal obligación le pueda ser trasladada al afiliado.
Por tal razón, en cuanto a la segunda dimensión, la Corte ha señalado que
aunque pareciere que los problemas que surgen en torno a la asunción del costo
del servicio son de carácter económico, y, en tal sentido, exceden la órbita de
competencia del juez constitucional, dicha apreciación no es del todo cierta,
como quiera que, la cobertura económica de un servicio incluido en el POS, hace
parte del aspecto fundamental del derecho a la salud.
4.10.
La anterior consideración, fue abordada por la Corte Constitucional en la Sentencia
T-594 de 2007, M.P. Rodrigo Escobar Gil, en los siguientes términos:
“El derecho fundamental a la salud
en materia de los servicios médicos consagrados en el Manual de Procedimientos
del POS y demás normas complementarias, comprende dos dimensiones: (i) de una
parte, el derecho a obtener la prestación real, efectiva y oportuna del
servicio médico incluido dentro del POS y, (ii) de otra, la asunción total de
los costos del servicio, por cuenta de las entidades que tienen a su cargo la
prestación de los mismos.
En efecto, es claro que las prestaciones establecidas
en el POS no solamente implican la concreción material del servicio mismo, sino
también el cubrimiento de los costos que éste genere, obligación que de ninguna
manera puede ser traslada al afectado. Por tal razón, respecto de la segunda de
las dimensiones señaladas, esta Corporación ha sostenido que ‘aun cuando las
controversias en torno a la responsabilidad patrimonial respecto de los
servicios incluidos dentro del Manual de procedimientos del POS., parecieran de
índole netamente económica y por tanto ajenas a la esfera de competencia de la
acción de tutela, ello no es del todo cierto, por cuanto la cobertura económica
del servicio, cuando éste se encuentra incluido en el plan de atención médica
correspondiente (v.g. el POS), hace parte de la dimensión iusfundamental del
derecho a la salud.”[7]
4.11.
Conclusión ineludible de las consideraciones precedentes, es que la protección
del derecho fundamental a la salud no se agota con la sola prestación del
servicio médico asistencial, sino que, además, implica que el costo que éste
demande o de los medios que se deban implementar para hacerlo efectivo, sea asumido
por la entidad encargada de proporcionarlo. Ello con el propósito de eliminar
las barreras y obstáculos que impiden su plena realización, y de conformidad
con el principio de integralidad[8]
que rige el Sistema de Seguridad Social en Salud.
5.
El servicio de transporte de pacientes como medio esencial para el acceso
efectivo a los servicios de médicos. Prestación incluida dentro de los Planes
Obligatorios de Salud
5.1.
En cumplimiento del mandato contenido en los artículos 48 y 49 de la Carta
Política, y con el interés de regular, reglamentar y dar contenido al derecho a
la salud, el Congreso de la República expidió la Ley 100 de 1993, “por la
cual se crea el Sistema de Seguridad Social Integral y se dictan otras
disposiciones”. A través de dicho sistema, se dispuso de un conjunto de
instituciones, normas y procedimientos encaminados a lograr el acceso
progresivo de todas las personas a la prestación de los servicios de salud que
requieran y que les permitan gozar de una calidad de vida acorde con la
dignidad humana, mediante un esquema de aseguramiento.
5.2.
De esta manera, se crearon dos regímenes de seguridad social en salud: el
Régimen Contributivo y el Régimen Subsidiado, los dos excluyentes entre sí. El
primero, regula la incorporación al sistema de las personas que se afilien
mediante el pago de una cotización o un aporte económico previo, el cual es
financiado directamente por el afiliado o en concurrencia entre éste y su
empleador. El segundo, regula la vinculación de las personas que no están en
capacidad de cotizar al sistema, es decir, que se circunscribe a quienes se
afilien a través del pago de una unidad de pago por capitación -UPC-,
subsidiada, total o parcialmente, con recursos fiscales o del fondo de
solidaridad y garantía -FOSYGA-.
5.3.
Para cada uno de dichos regímenes, el antiguo Ministerio de Salud dispuso de un
Plan Obligatorio de Salud que comprende todo un catálogo de actividades, procedimientos, intervenciones,
medicamentos y, en general, una variedad de servicios de salud a los que pueden
acceder, en caso de necesitarlo, todos los afiliados al Sistema de Seguridad
Social en Salud y cuya prestación debe ser garantizada
por la respectiva Entidad Promotora de Salud a la cual pertenecen.
5.4.
Particularmente, y por interesar a esta causa, de conformidad con lo
establecido en la Ley 100 de 1993, actualmente, el Plan Obligatorio de Salud
del Régimen Contributivo se encuentra regulado en la Resolución 5261 de 1994[9], en el
Decreto 806 de 1998[10]
y en los recientes acuerdos expedidos por la Comisión de Regulación en Salud
-CRES-, dentro de los que se destacan el Acuerdo 008 del 29 de diciembre de
2009[11]
y el Acuerdo 011 del 29 de enero de 2010[12].
Estos últimos expedidos en cumplimiento de las órdenes dictadas por la Corte
Constitucional en la Sentencia T-760 de 2008.
5.5.
Concretamente, en materia de servicio de transporte de pacientes, es importante
mencionar que, en principio, dicha prestación no se encontraba prevista dentro
del Plan Obligatorio de Salud, habida cuenta que el parágrafo del artículo 2°
de la Resolución 5261de 1994 señalaba en forma expresa que “(…) cuando en el
municipio de residencia del paciente no se cuente con algún servicio requerido,
este podrá ser remitido al municipio más cercano que cuente con el. Los
gastos de desplazamiento generados en las remisiones serán de responsabilidad
del paciente, salvo en los casos de urgencia debidamente certificada o en los
pacientes internados que requieran atención complementaria (…)”.
5.6.
No obstante lo anterior, por vía jurisprudencial, la Corte advirtió que, si
bien es cierto el transporte no era propiamente un servicio de salud, existían
casos límites en los que el acceso efectivo a una determinada prestación dependía
necesariamente del financiamiento del costo de dicho servicio, razón por la
cual, en estricta aplicación del principio de solidaridad social que impone el
deber de responder “con acciones humanitarias ante situaciones que pongan en
peligro la vida o la salud de las personas”[13],
se ordenaba a las distintas entidades del sistema suministrar ese servicio,
aunque no estuviere incluido dentro del POS, siempre que el paciente o sus
familiares carecieran de los recursos económicos necesarios para tal efecto,
con la posibilidad de luego repetir contra el Fondo de Solidaridad y Garantía
del Sistema General de Seguridad Social en Salud -FOSYGA-.[14]
5.7.
Posteriormente, la Comisión de Regulación en Salud[15], que tiene como función
a su cargo, entre otras, “definir y modificar los Planes Obligatorios de
Salud (POS) que las Entidades Promotoras de Salud (EPS) garantizarán a los
afiliados según las normas de los Regímenes Contributivo y Subsidiado”[16],
dentro de un marco de integralidad, expidió el Acuerdo número 008 de 29 de
diciembre de 2009, vigente desde del 1° de enero de 2010, con el objetivo de
aclarar y actualizar íntegramente los Planes Obligatorios de Salud de los Regímenes
Contributivo y Subsidiado. Allí se incorporaron nuevos servicios a cargo de las
E.P.S., dentro de los que se encuentra el transporte o traslado de pacientes.
5.8.
Así, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 33 y 34 del mencionado
acuerdo, el servicio de transporte se encuentra incluido dentro de los
contenidos del Plan Obligatorio de Salud de ambos regímenes y, en esa medida,
su prestación se hace exigible, en los siguientes eventos: (i) en
ambulancia, para el traslado entre instituciones prestadoras de servicios de
salud dentro del territorio nacional de pacientes remitidos por otra
institución y en aquellos casos donde el paciente, según el criterio del médico
tratante, debe recibir atención domiciliaria y (ii) en un medio de
transporte diferente a la ambulancia, para el acceso a un servicio de salud
incluido en el POS, no disponible en el municipio de residencia del afiliado[17].
A
continuación se trascribe el texto de las normas en cita:
“ARTÍCULO
33. TRANSPORTE O TRASLADO DE PACIENTES. El
Plan Obligatorio de Salud de ambos regímenes incluye el transporte en
ambulancia para el traslado entre instituciones prestadoras de servicios de
salud dentro del territorio nacional, de los pacientes remitidos, según las
condiciones de cada régimen y teniendo en cuenta las limitaciones en la oferta
de servicios de la institución en donde están siendo atendidos, que requieran
de atención en un servicio no disponible en la institución remisora.
El
servicio de traslado de pacientes cubrirá el medio de transporte adecuado y
disponible en el medio geográfico donde se encuentre, con base en el estado de
salud del paciente, el concepto del médico tratante y el destino de la remisión
y de conformidad con las normas del Sistema Obligatorio de Garantía de la
Calidad de la Atención en Salud.
PARÁGRAFO
1o. Si en criterio del médico tratante, el paciente puede ser atendido en un
prestador de menor nivel de atención, el traslado en ambulancia, en caso
necesario, también hace parte del POS o POS-S según el caso. Igual ocurre en
caso de ser remitido a atención domiciliaria, en los eventos en que el paciente
siga estando bajo la responsabilidad del respectivo prestador.
PARÁGRAFO
2o. Si realizado el traslado, el prestador del servicio, encuentra casos de
cobertura parcial o total, por seguros de accidente de tránsito, seguros
escolares y similares, el valor del transporte deberá ser asumido por ellos
antes del cubrimiento del Plan Obligatorio de Salud de ambos regímenes, en los
términos de la cobertura del seguro y la normatividad vigente.
ARTÍCULO 34. TRANSPORTE DEL PACIENTE AMBULATORIO. El servicio de transporte en un medio diferente a
la ambulancia, para acceder a un servicio o atención incluido en el POS o
POS-S según el caso, no disponible en el municipio de residencia del afiliado, será
cubierto con cargo a la prima adicional de las UPC respectivas, en las
zonas geográficas en las que se reconozca.”[18]
(subraya fuera del texto original)
5.9.
Lo anterior, encuentra particular sustento en la Sentencia T-019 del 22 de
enero de 2010[19],
proferida por la Sala Tercera de Revisión de esta Corporación, a propósito de
una acción de tutela instaurada por un afiliado del Régimen Subsidiado, víctima
de un artefacto explosivo, a quien su E.P.S.-S. se negó a autorizarle el
servicio de transporte que requería para desplazarse desde San Vicente del
Caguán hasta Florencia (Caquetá), con el fin de recibir atención médica
especializada, bajo el argumento según el cual, dicha prestación no se hallaba
incluida dentro del POS-S.
5.10.
En esa oportunidad, la Corte partió de la premisa según la cual, conforme con
los artículos 33 y 34 del Acuerdo 008 de 2009, expedido por la Comisión de
Regulación en Salud, el servicio de transporte o de traslado de pacientes hace
parte de los contenidos del POS, tanto para el Régimen Contributivo como para
el Régimen Subsidiado y, en esa medida,  concedió el amparo deprecado, bajo la
consideración de que se trata de una prestación claramente exigible y de la
cual dependía, en gran medida, el goce efectivo del derecho fundamental a la
salud del demandante.
Concretamente,
en la aludida providencia la Corte precisó:
“A partir del 1° de enero de 2010, el servicio de
transporte o traslado de pacientes se encuentra incluido en el Plan Obligatorio
de Salud, conforme a los artículos 33 y 34 del Acuerdo 008 de 2009 de la
Comisión de Regulación en Salud que rige a partir de tal fecha; tanto para el
régimen contributivo como para el régimen subsidiado.
La inclusión de este servicio quedó prevista (i) en
ambulancia para el traslado entre instituciones prestadoras de servicios de
salud de pacientes remitidos por la institución, y (ii) en un medio diferente a
la ambulancia cuando el servicio que requiere el paciente  no esté disponible
en el municipio de su residencia.
Con anterioridad a esta normatividad, la Corte ya se
había apoyado en el principio constitucional de solidaridad, consagrado en el
numeral 2º del artículo 95 de la Constitución Política, para ordenar la
financiación de los gastos de desplazamiento y estadía de una persona para
facilitarle el acceso a los servicios de salud que requiriera. Este principio
impone a toda persona el deber de responder ‘…con acciones humanitarias ante
situaciones que pongan en peligro la vida o la salud de las personas’. La Corte
ha indicado que si una persona afectada en su salud no puede acceder a un
servicio  médico excluido del POS por carecer de los recursos económicos para
sufragar los gastos de transporte, los familiares y parientes más cercanos son
quienes deben suministrar estos recursos.  Sin embargo, cuando la familia más
cercana al enfermo también carece de los medios económicos, ‘nace para el
Estado la obligación de suministrarlos, sea directamente, o a través de la
entidad prestadora del servicio de salud (…) Para los efectos de la obligación
que se produce en cabeza del Estado, es indiferente que el afectado se
encuentre en el régimen contributivo o subsidiado’.[20]
5.11.
Así las cosas, queda establecido que es obligación de todas las E.P.S.
suministrar el costo del servicio de transporte, cuando ellas mismas autorizan
la práctica de un determinado procedimiento médico en un lugar distinto al de
la residencia del paciente, por tratarse de una prestación que se encuentra
comprendida en los contenidos del POS. Esto dentro de la finalidad
constitucional de que se remuevan las barreras y obstáculos que les impiden a
los afiliados acceder oportuna y eficazmente a los servicios de salud que
requieren con necesidad.
6.
Estudio de los Casos Concretos
6.1.
Tal como quedó expuesto en el acápite de antecedentes, la presunta vulneración
de los derechos fundamentales a la vida, a la salud y a la seguridad social de
los actores, tiene su origen en el hecho de que Saludcoop E.P.S. se negó a
suminístrales el servicio de transporte que requieren para trasladarse fuera de
al ciudad donde residen con el fin de recibir atención médica especializada debidamente
autorizada.
6.2.
En el asunto correspondiente al expediente T-2.806.056, se encuentra debidamente
acreditado que Luis Alejandro Andrade Osorio, padece de dolor en región
maxilofacial bilateral que se irradia a cráneo y cara, razón por la cual su
médico tratante recomendó, como única alternativa de solución, la realización
de diez (10) terapias neurales que deben ser practicadas en la ciudad de Cali
ante la falta de disponibilidad del servicio en el Municipio de Tuluá, lugar de
residencia del afiliado.
6.3.
Del mismo modo, en el caso radicado bajo el número T-2.819.731, se desprende
del material probatorio aportado al proceso, que Reinaldo Antonio Gutiérrez
Soto, presenta un cuadro clínico caracterizado por el padecimiento de diversas afecciones,
tales como: hipertensión arterial sistémica, cardiopatía isquémica asociada,
diabetes mellitus Tipo I insulinodependiente e insuficiencia renal crónica en
estadio V. En consecuencia, como parte del tratamiento para la última de
dichas enfermedades, actualmente, recibe terapia permanente de reemplazo renal
con hemodiálisis, tres veces por semana, debiéndose desplazar, en cada sesión,
desde su lugar de residencia en el Municipio de Sevilla hasta la ciudad de Tuluá,
en razón también de la falta de disponibilidad del servicio en aquel municipio.
6.4.
Frente a la situación puesta de presente, los demandantes coinciden en señalar
que carecen de los recursos económicos necesarios para asumir el costo del
desplazamiento hacia los lugares donde fue autorizada la prestación del
servicio.
Y
es que, a su juicio, las especiales circunstancias de indefensión y
vulnerabilidad que afrontan, como lo es el hecho de encontrarse en estado de
invalidez o discapacidad producto de los quebrantos de salud que presentan, no
les permite generar ingresos suficientes para proveerse de los medios
económicos que garanticen el acceso al servicio de salud que requieren o la continuidad
de un determinado tratamiento médico.
6.5.
Desde esa óptica, la solución del problema jurídico que aquí se plantea se
contrae a la necesidad de determinar si es deber de Saludcoop E.P.S.
suministrarle a los actores el costo del servicio de transporte, teniendo en
cuenta que fue quien les autorizó la practica de un servicio médico en un lugar
distinto al de su residencia.
6.6.
Para dicho propósito, conviene traer a colación lo expuesto en la parte
considerativa de esta providencia respecto de la aclaración y actualización de
los Planes Obligatorios de Salud a partir de la expedición del Acuerdo número
008 de 2009, vigente desde el 1° de enero de 2010.
6.7.
En efecto, conforme con lo establecido en los artículos 33 y 34 de la norma en
cita, a partir de esa fecha, el servicio de transporte de pacientes se
encuentra incluido dentro de los contenidos del Plan Obligatorio de Salud de
ambos regímenes, bajo dos modalidades: (i) en ambulancia, para el
traslado entre instituciones prestadoras de servicios de salud dentro del
territorio nacional de pacientes remitidos por otra institución y en aquellos
casos donde el paciente, según el criterio del médico tratante, debe recibir
atención domiciliaria y (ii) en un medio de transporte diferente a la
ambulancia, para el acceso a un servicio de salud incluido en el POS, no
disponible en el municipio de residencia del afiliado[21].
6.8.
Desde esta perspectiva, para la Sala resulta claro que el proceder desplegado
por la entidad demandada ha conducido a la vulneración de los derechos
fundamentales a la vida, a la salud y a la seguridad social de los actores, en
cuanto desconoció las normas que regulan los contenidos del POS, negando la
prestación de un servicio de salud que se halla claramente definido, al tiempo
que quebrantó el principio de integralidad que gobierna el derecho a la
seguridad social en salud, pues de nada sirve autorizar la realización de un
determinado procedimiento médico, si al mismo tiempo no se proporcionan los
medios indispensables para hacerlo efectivo.
6.9.
La jurisprudencia constitucional ha desarrollado de manera pletórica dicho
principio, definiéndolo como “la obligación, en cabeza de las autoridades
que prestan el servicio de salud en Colombia, de suministrar los tratamientos,
medicamentos, intervenciones, procedimientos, exámenes, seguimiento y demás
requerimientos que un médico tratante considere necesarios, para atender el
estado de salud de un(a) afiliado(a); con límite únicamente en el contenido de
las normas legales que regulan la prestación del servicio de seguridad social
en salud y su respectiva interpretación constitucional”.[22]
6.10.
Así pues, teniendo en cuenta que el servicio de transporte que requieren los
actores en la modalidad de desplazamiento en un medio diferente a la
ambulancia, y del cual depende la realización de los procedimientos ordenados
por los respectivos especialistas, se encuentra regulado dentro del POS, esta
Sala de Revisión concederá el amparo de los derechos constitucionales
fundamentales invocados por los accionantes. En consecuencia, se ordenará a
Saludcoop E.P.S. que en el término de cuarenta y ocho (48) horas siguientes a
la notificación de esta providencia, si aún no lo ha hecho y el tratamiento
está pendiente de practicarse, otorgue a cada uno de los demandantes el
servicio de transporte necesario para desplazarse desde sus lugares de
residencia hasta el sitio donde fue autorizada la realización de los tratamientos
médicos prescritos, siempre que lo requieran, bien sea en forma directa o
través de la asunción del costo total que este demande.
Adicionalmente,
habrá de advertirse que en el evento en que el médico tratante considere
necesario que los actores se trasladen a recibir la asistencia médica con un
acompañante, la entidad demandada deberá igualmente asumir el pago de los
gastos de transporte que dicho acompañante requiera.
6.11.
Ahora bien, como quiera que la entidad demandada negó la prestación del
servicio de transporte solicitado por los actores, bajo el argumento según el
cual, éste no se encuentra incluido dentro del POS; obrando en abierta
contradicción con las normas vigentes que regulan la materia y cuyo estudio fue
abordado en precedencia por esta Sala, se ordenará compulsar copias de los
expedientes relacionados en esta providencia a la Superintendencia de Salud
para que, si encuentra mérito, adelante las investigaciones a que hubiere
lugar, por el desconocimiento de las normas que actualmente regulan los
contenidos de los Planes Obligatorios de Salud, más específicamente, el Acuerdo
008 de 2009.
6.12.
De igual manera, se hará un llamado de atención a los jueces que resolvieron en
primera instancia que intervinieron en las acciones de tutela de la referencia,
para que en lo sucesivo, cuando asuman el conocimiento de un asunto como el que
en esta oportunidad se estudia, verifiquen las normas vigentes que regulan los
Planes Obligatorios de Salud para efectos de la decisión que profieran, en
procura de la protección eficiente de los derechos fundamentales invocados.
V.      DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Cuarta de Revisión
de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE:
PRIMERO.
REVOCAR la sentencia proferida por el Juzgado Tercero Penal Municipal de Tuluá, dentro del expediente T-2.806.056 y, en su
lugar, TUTELAR los derechos fundamentales a la vida, a la
salud y a la seguridad social del señor Luis Alejandro Andrade Osorio, por las
razones expuestas en la parte considerativa de esta providencia.
SEGUNDO. ORDENAR al Representante Legal de Saludcoop
E.P.S., o a quien haga sus veces, que en el término improrrogable de cuarenta y
ocho (48) horas contadas a partir de la notificación de la presente sentencia, si
aún no lo ha hecho y el tratamiento está pendiente de practicarse, otorgue al señor Luis
Alejandro Andrade Osorio el servicio de transporte necesario para
desplazarse desde el Municipio de Tuluá hasta la ciudad de Cali, con el fin de
que le sean practicadas las diez (10) terapias neurales ordenadas por su médico
tratante, bien sea directamente o través de la asunción del costo total que
este demande.
TERCERO. REVOCAR la sentencia proferida por el Juzgado Primero Penal Municipal de Sevilla, dentro del expediente T-2.819.731 y, en su lugar, TUTELAR los
derechos fundamentales a la vida, a la salud y a la seguridad social del señor
Reinaldo Antonio Gutiérrez Soto, por las razones expuestas en la parte
considerativa de esta providencia.
CUARTO. ORDENAR al Representante Legal de
Saludcoop E.P.S., o a quien haga sus veces, que en el término improrrogable de cuarenta
y ocho (48) horas contadas a partir de la notificación de la presente providencia,
si aún no lo ha hecho y el tratamiento está pendiente de practicarse, otorgue al señor Reinaldo
Antonio Gutiérrez Soto el servicio de transporte necesario para
desplazarse desde el Municipio de Sevilla hasta el Municipio de Tuluá, con el
fin de recibir el tratamiento continuo de hemodiálisis prescrito por el
especialista tratante, cada vez que lo requiera, bien sea directamente o través
de la asunción del costo total que este demande.
QUINTO.
ADVERTIR al Representante
Legal de Saludcoop E.P.S., o a quien haga sus veces, que en el evento en
que el médico tratante considere necesario que los actores se trasladen a
recibir la asistencia médica con un acompañante, deberá igualmente asumir el
pago de los gastos de transporte que dicho acompañante requiera.
SEXTO.
Por conducto de la
Secretaria General de esta corporación, COMPULSAR COPIAS de los
expedientes de la referencia, incluida esta sentencia, con destino a la
Superintendencia de Salud para que, si encuentra mérito, adelante las investigaciones a que hubiere lugar, por
el desconocimiento de las normas que actualmente regulan los contenidos de los
Planes Obligatorios de Salud, más específicamente, el Acuerdo 008 de 2009.
SÉPTIMO. Hacer un llamado a los jueces de instancia que
intervinieron en estos asuntos para que en el futuro, cuando asuman el
conocimiento de un caso como el que en esta oportunidad se estudia, verifiquen
las normas vigentes que regulan los Planes Obligatorios de Salud para efectos
de la decisión que profieran, en procura de la protección eficiente de los
derechos fundamentales invocados.
OCTAVO. LÍBRESE por Secretaría la comunicación de que trata el
artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para los efectos allí contemplados.
Cópiese, notifíquese, publíquese en la gaceta de la
Corte Constitucional y Cúmplase.
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
JORGE IVAN PALACIO PALACIO
Magistrado
NILSON ELIAS PINILLA PINILLA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] La anterior afirmación es una manifestación
del actor respecto de la cual no existe sustento probatorio dentro del
expediente.
[2] Ver Sentencia
T-594 de 2007.
[3] Ver,
entre otras, las Sentencias T-880 de 2009 y T-919 de 2009.
[4] Sentencia T-760 de 2008.
[5] Constitución Política, Artículo 44.
[6] Ibídem.
[7] Ver Sentencia T-594 de 2007.
[8] El principio de integralidad en la prestación del
servicio público de salud, hace referencia a todo medicamento, tratamiento,
procedimiento, intervención, insumo, examen diagnóstico y, en general, todo
servicio necesario para enfrentar las contingencias que afectan la salud de las
personas, para lo cual, su prestación debe ser garantizada en conjunto, es
decir, sin lugar a fraccionamientos, de acuerdo con las prescripciones del
médico tratante.
[9] “Por la cual se establece el Manual de Actividades, Intervenciones
y Procedimientos del Plan Obligatorio de Salud en el Sistema General de
Seguridad Social en Salud”.
[10] “Por el cual se reglamenta la afiliación al Régimen de Seguridad
Social en Salud y la prestación de los beneficios del servicio público esencial
de Seguridad Social en Salud y como servicio de interés general, en todo el
territorio nacional”
[11] “por el cual se aclara y actualizan integralmente los Planes Obligatorios
de Salud de los Regímenes Contributivo y Subsidiado”
[12] “Por el cual se da cumplimiento al Auto No. 342 de 2009 de la Honorable Corte Constitucional”.  A través de dicho acuerdo se
unificaron los planes de beneficios para los niños y niñas de los Regímenes
Contributivo y Subsidiado, entre los 12 y los 18 años de edad.
[13] Artículo 95, numeral 2° de la Constitución Política.
[14] Sobre el particular, se puede consultar las
Sentencias T-1019 de 2007, T-760 de 2008, T-1212 de 2008,        T-067 de 2009,
T-082 de 2009, T-940 de 2009 y T-550 de 2009.
[15] La Comisión de Regulación en Salud es una entidad creada por la Ley 1122 de 2007 como un organismo técnico de regulación del Sistema General de Seguridad
Social en Salud, adscrito al Ministerio de la Protección Social.
[16] Artículo 7°. Numeral 1° de la Ley 1122 de 2007.
[17] Sobre el particular se pueden consultar, entre
otras, las sentencias T-019 de 2010 y T-352 de 2010.
[18] Acuerdo 008 del 29 de diciembre de 2009,
expedido por la Comisión  de Regulación en Salud -CRES-, vigente a partir del
1° de enero de 2010.
[19] Magistrado Ponente Juan Carlos Henao Pérez.
[20] Sentencia T-019 de 2010.
[21] Sobre el particular se pueden consultar, entre
otras, las sentencias T-019 de 2010 y T-352 de 2010.
[22] Ver Sentencia T-583 de 2007.