T-359-97
Sentencia T-359/97
Sentencia
T-359/97
DEBIDO PROCESO-Aplicación a actuaciones judiciales y
administrativas/PROCESO-Forma como se lleva a cabo
Cuando la
Constitución estipula en el artículo 29 que "El debido proceso se aplicará
a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas", consagrara un
principio general de aplicabilidad: que el interesado tenga la oportunidad de
conocer de una medida que lo afecta y pueda controvertirla. La forma como se
lleve a cabo el proceso, es decir, verbal, escrita, corresponderá a las
distintas clases de actuaciones de la administración, en que se predica el
debido proceso. No es jurídicamente válido afirmar que no existe un proceso
sólo porque éste, bajo determinadas circunstancias, no sea escrito.
DEBIDO PROCESO
ADMINISTRATIVO-Necesidad
de un procedimiento e información de la decisión/DEBIDO PROCESO-Necesidad
de ser oído y notificado del acto administrativo/ESTABLECIMIENTO CARCELARIO-Límite
razonable a prohibición definitiva de ingreso o visitas
Cuando la
administración aplica una norma legal, que al mismo tiempo limita un derecho,
la decisión correspondiente debe ser no sólo producto de un procedimiento, por
sumario que este sea, sino que la persona afectada, sea informada de la
determinación, pues se trata de un acto administrativo. De lo contrario,
estaríamos frente a un poder absoluto por parte de la administración y,
probablemente, dentro del campo de la arbitrariedad. Asunto que no corresponde
al Estado de derecho. En aras del bien general que se pretende proteger, la
seguridad en los establecimientos carcelarios, no es posible pasar por encima
de los derechos de las personas. Corresponde a las autoridades competentes
armonizar estos dos asuntos, para no poner en peligro las medidas de seguridad
en los establecimientos carcelarios, ni vulnerar los derechos fundamentales de
los visitantes. Pero ninguno de estos dos bienes puede primar sobre el otro. La
joven no fue previamente oída sobre su versión de los hechos, ni se le informó
directamente de la decisión y si contra ella procedían recursos, y es, en este
punto concreto, donde reside la vulneración. La prohibición se le hizo en forma
definitiva, tal como lo ordena la ley, pero sin establecer un límite en el
tiempo. Pues, en principio, prohibir algo en forma definitiva no significa,
necesariamente, que no se pueda fijar un límite razonable durante un periodo
determinado. La sala tutelará el derecho al debido proceso, por el hecho de que
no fue oída, ni debidamente notificada del acto administrativo mediante el cual
se le prohibió el ingreso a los establecimientos carcelarios.
Referencia: Expediente
T-128.793
Demandante : XX
Demandado: Directora
(e) de la cárcel del Distrito Judicial de Pereira.
Magistrado Ponente :
Dr. JORGE ARANGO
MEJÍA.
Sentencia aprobada
en Santafé de Bogotá, en la sesión de la Sala Primera de Revisión a los cinco
(5) días del mes de agosto de mil novecientos noventa y siete (1997).
La Sala Primera de
Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los magistrados Jorge Arango
Mejía, Antonio Barrera Carbonell y Eduardo Cifuentes Muñoz, decide sobre el
fallo proferido por el Tribunal Superior de Pereira, Sala de Familia, en la
acción de tutela instaurada por XX contra la Directora (e) de la cárcel del
Distrito de Pereira.
El expediente llegó
a la Corte Constitucional, por remisión que hizo el Tribunal, en virtud de lo
ordenado por el artículo 31 del decreto 2591 de 1991.
La Sala de Selección
Número Cinco de la Corte eligió, para efectos de su revisión, el expediente de
la referencia.
I. ANTECEDENTES.
La demandante
presentó acción de tutela ante el Juzgado de Familia de Pereira, reparto, el 24
de enero de 1997, por las siguientes razones.
a) Hechos.
El compañero
permanente de la demandante se encuentra detenido en la  cárcel del Distrito
Judicial de Pereira. El día 16 de septiembre de 1996, día en que la demandante
fue a visitar al interno, por la actitud anormal que presentaba, al ser
preguntada y antes de que fuera objeto de una requisa, confesó que tenía
marihuana dentro de su cuerpo, y la entregó.
Por este hecho, las
autoridades carcelarias adoptaron las siguientes decisiones :
En primer lugar, se
le prohibió "de por vida el ingreso a los centros carcelarios del
país". El Director de la cárcel manifestó que esta determinación la hizo
en cumplimiento con lo establecido en el artículo 112, inciso 5., de la ley 65
de 1993.
Y en cumplimiento de
la misma norma, fue puesta a disposición de un Juzgado de Menores, por tratarse
de una menor de edad.
El Juzgado Primero
de Menores de Pereira le adelantó un proceso por infracción del estatuto
nacional de estupefacientes, y, dentro de éste, según certificó el Juzgado,
"le impuso medida provisional de Amonestación e Imposición de Reglas de
Conducta. No se impuso prohibición de ingreso a la Cárcel del Distrito."
La acción de tutela
de la menor está dirigida contra decisión de la autoridad carcelaria de
Pereira, al imponerle, de plano, en forma absoluta e imprescriptible, la
prohibición definitiva de ingresar a éste o a cualquier otro establecimiento
carcelario del país, sin siquiera habérsele seguido un procedimiento
administrativo, y sin tener la posibilidad de recurrir la sanción impuesta.
La demandante considera
que se le han violado sus derechos fundamentales al debido proceso, artículo 29
de la Constitución, y a la igualdad, pues a otras mujeres, en situación
semejante a la de la demandada, se les ha impuesto como sanción no ingresar a
la cárcel por un término de seis meses. Es decir, las autoridades carcelarias
han  inaplicando la prohibición definitiva prevista en el inciso quinto del
artículo 112 citado, por ser inconstitucional.
b) Actuación
procesal.
El Juzgado Primero
de Familia de Pereira avocó el conocimiento de esta tutela. En tal virtud,
ordenó notificar a la demandada, solicitó certificación sobre el proceso
administrativo adelantado en contra de la demandante y el reglamento del centro
carcelario.
En relación con
estas solicitudes, el Director del establecimiento informó que contra la
demandante no se adelantaron diligencias de carácter administrativo, pues no es
funcionaria del centro carcelario ni es interna del mismo. Se formuló el
correspondiente denuncio ante el Juez de Menores y, de plano, se le prohibió,
de por vida, el ingreso a los centros carcelarios del país.
Adjuntó copia del
reglamento del régimen interno del centro carcelario, advirtiendo que se
encuentra en trámite de aprobación de la Dirección General del Inpec.
c) Sentencia de
primera instancia.
En sentencia del 12
de febrero de 1997, el Juzgado Primero de Familia concedió la tutela
solicitada, por considerar violado el artículo 13 de la Constitución. En
consecuencia, ordenó a la dirección del establecimiento carcelario aplicar el
inciso sexto del artículo 112 de la ley 65 de 1993, en el sentido de permitirle
a la demandante visitar  al interno, como caso excepcional.
Para su decisión, el
Juez tuvo en cuenta que la demandante es una menor,  a la que se le debe
brindar protección integral, buscando prevenir situaciones irregulares y
comportamientos antisociales. Recuerda que quien no ha cumplido la mayoría de
edad, se sustrae del régimen penal ordinario aplicado al delincuente adulto, en
razón de los derechos prevalentes del menor.
En opinión del Juez,
es perfectamente posible que el establecimiento carcelario aplique el
reglamento, cuando éste es violado, pero, tratándose de menores es necesario
imponer más que una sanción, una medida pedagógica, valiéndose para ello del[SAH1]
auxilio de profesionales tales como médicos, psicólogos, etc.
En razón de lo
expuesto, el Juez estimó procedente tutelar los derechos de la menor, de
conformidad con el artículo 13 de la Constitución, ordenando a las autoridades
carcelarias la aplicación de la excepción consagrada en el inciso sexto del
artículo 112, para permitirle las visitas al interno.
d) Impugnación.
El Director de la
cárcel impugnó esta decisión, pues consideró que precisamente el artículo 13 de
la Constitución es el que resulta vulnerado con la decisión del Juez, al
otorgar una excepción para ingresar al establecimiento carcelario, a quien
incurrió en una falta, sólo por ser menor de edad. La demandante obtiene, de
esta manera, un privilegio frente a las demás personas a las que se les ha
suspendido el ingreso, por haber incurrido en los mismos hechos.
Además, la excepción
que consagra el inciso sexto del artículo 112, se refiere a casos
sustancialmente distintos. En el presente asunto, la excepción se vuelve
habitual, pues es permitir las visitas permanentes.
Finalmente, advierte
el impugnante que, aunque quisiera interpretar el artículo 112 de la ley 63, la
Corte Constitucional lo declaró exequible en sentencia C-394 de 1995.
e) Sentencia de
segunda instancia.
Antes de dictar
sentencia, el Tribunal Superior de Pereira, Sala de Familia, solicitó a la
Dirección de la cárcel información sobre el régimen de visitas ; el
procedimiento para suspenderlas, cuando un visitante introduce o ha intentado
introducir estupefacientes ; y si se han otorgado permisos hasta de seis
meses a otros visitantes que han incurrido en una conducta semejante a la de la
demandante, es decir, si se ha inaplicando el inciso quinto del artículo 112 de
la ley 63 de 1993.
El Director del
centro carcelario, en comunicación del 5 de marzo de 1997, informó que el
régimen de visitas se basa en la resolución 278 de 1994, pues no ha sido aprobado
aún el régimen interno.
Sobre el
procedimiento para suspender visitas cuando al visitante se le decomisan
estupefacientes, señala que a la persona se le detiene, y "con un informe
se pone a disposición de la autoridad competente y al siguiente día hábil se
expide un memorando de la Dirección en donde se le informa al Comandante de
Vigilancia, Comandante de Compañía, Suboficial de Administración y al
Comandante de Guardia que al señor o a la señora fulana de tal a partir de la
fecha se le cancela definitivamente el ingreso a los centros carcelarios."
En relación con los
supuestos permisos de visita otorgados a personas que se han encontrado en
situaciones semejantes a la de la joven XX,  manifestó que esto nunca ha
ocurrido. Excepcionalmente se le han concedido permisos especiales de visita,
concretamente, a la demandante, primero cuando nació su hijo y, después, por
orden del juzgado que conoció de esta tutela en primera instancia.
En sentencia del 18
de marzo de 1997, el Tribunal revocó la sentencia proferida por el
Juzgado Primero de Familia. Las razones que tuvo el Tribunal, se pueden resumir
así :
Los derechos
fundamentales presuntamente vulnerados son el debido proceso y la igualdad.
Sobre el debido
proceso para imponer la prohibición de visitas, a quien se demuestre que lleva
estupefacientes al centro carcelario, no existe un procedimiento, pues el
régimen interno no ha sido aprobado, y se está frente al marco legal
establecido en el artículo 112 de la ley 63 de 1993.
Por consiguiente, no
se puede incurrir en violación de un debido proceso, si éste no existe, ni
puede afirmarse que las decisiones tomadas bajo el amparo de la ley, por quien
tiene competencia, frente al hecho concreto, pueda violar un procedimiento que
no está previsto.
En relación con el
derecho a la igualdad, éste tampoco resulta vulnerado en los términos que
plantea la demandante, pues no se ha demostrado que a otros visitantes, que
incurrieron en igual conducta, se les haya suspendido el permiso sólo por seis
meses. Por el contrario, el Director de la cárcel manifestó que esto no ha
ocurrido.
El Tribunal
considera que el camino que debe seguir la demandante, es presentar una
petición al Director del establecimiento carcelario, para que se le aplique el
inciso sexto del artículo 112, sobre la autorización excepcional de visitas.
Pues, a través de la tutela, no es posible inaplicar el inciso quinto del
mencionado artículo, ya que la Corte Constitucional declaró exequibles los
incisos primero y sexto del artículo 112, en la sentencia C-394 de 1994.
Sobre la pena
imprescriptible, el Tribunal estima que la sanción corresponde a las medidas de
seguridad y orden en el tratamiento de las personas privadas de la libertad.
Por consiguiente, su aplicación no debe entenderse en contra de la menor,
asunto de competencia del juez de menores, sino como medida de carácter
disciplinario general. Además, el derecho a la visita es para el interno e,
indirectamente, para el visitante.
En cuanto a la
prevalencia de los derechos del menor, esta prevalencia se impone cuando surge
un conflicto frente a otros intereses, pero no para desconocer el orden
jurídico vigente.
Por todo lo
anterior, el Tribunal revocó la decisión del juzgado que había tutelado los
derechos de la joven XX.
II.-
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL.
Primera.-
Competencia.
La Corte es
competente de conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 9, de la
Constitución y el decreto 2591 de 1991.
Segunda.- Lo que
se debate.
La demandante estima
que se le vulneraron sus derechos al debido proceso y a la igualdad, por parte
de las autoridades carcelarias de Pereira, al prohibírsele, en forma
definitiva, el permiso para visitar a su compañero, que está interno en ese
centro carcelario, sin que se le hubiera seguido ningún proceso. Además, a
otros visitantes que han incurrido en conductas semejantes a la suya, la
prohibición se les ha aplicado sólo por seis meses. Considera, también, que la
prohibición definitiva, consagrada en el artículo 112, inciso quinto, de la ley
65 de 1993, Código Penitenciario, constituye una pena imprescriptible que, por
ser claramente inconstitucional, debió inaplicarse, en su caso, por las
autoridades carcelarias.
Por su parte, el
Director de la cárcel de Pereira manifestó que cuando le  canceló a la
demandante el mencionado permiso, en forma definitiva, lo hizo en virtud de lo
establecido en el mencionado inciso quinto del artículo 112, artículo que fue
declarado exequible por la Corte Constitucional en la sentencia C-394, de 1995.
En consecuencia, el
asunto a resolver se centrará en los siguientes aspectos : el inciso
quinto del artículo 112 y el debido proceso.
a) El inciso
quinto del artículo 112 de la ley 65 de 1993, Código Penitenciario y
Carcelario.
El artículo 112 de
la ley 65 de 1993, hace parte del Título X, sobre Comunicaciones y Visitas a
los reclusos. Concretamente, el artículo 112, señala, en su inciso quinto, la
situación en que incurrió la demandante, al tratar de introducir marihuana al
centro carcelario. Dice el inciso mencionado :
"Artículo 112. RÉGIMEN
DE VISITAS.-
". . .
"Al visitante
sorprendido o que se le demuestre posesión, circulación o tráfico de sustancias
psicotrópicas, estupefacientes, armas o suma considerable de dinero, le quedará
definitivamente cancelado el permiso de visita a los
centros de reclusión, sin perjuicio de la acción penal correspondiente.
". . ."
(se subraya).
Este inciso
corresponde, en forma muy semejante, a la norma presentada en el proyecto que
se convirtió en el Código Penitenciario y Carcelario, ley 65 de 1993. Las
razones para regular en forma eficiente las visitas, aparecen brevemente
explicadas en la exposición de motivos, así :
"1.1.4. Irregularidades
en las visitas. Las visitas a las cárceles constituyen fuente de numerosos
vicios porque no están debidamente reglamentadas. Son muchos los visitantes. La
Cárcel Modelo de Bogotá ha llegado a recibir en un día hasta 5.000 personas. En
estas condiciones la requisa y el control son imposibles y las situaciones
higiénicas en el interior de los penales excede a toda descripción.
"Las
requisas son insuficientes como lo demuestra el alto ingreso de drogas y armas
a las cárceles."
(Gaceta del Congreso, Cámara de Representantes, Año I- No. 131, 29 de octubre
de 1992)
Cabe observar, que
el Director del centro carcelario manifestó, en el escrito de impugnación, que
aunque quisiera interpretar el inciso quinto mencionado, no podría hacerlo,
pues la Corte Constitucional declaró la exequibilidad del artículo 112, y que,
por consiguiente, no podría ser objeto de discusión la procedencia de la
prohibición allí contenida. Al respecto, se hace la siguiente precisión :
la Corte en sentencia C-394, del 7 de septiembre de 1995, estudió sólo la
exequibilidad de los incisos primero y sexto del artículo 112, que fueron los
demandados. Allí se señaló :
"Los incisos
primero y sexto del artículo 112, son ajustados a la Carta por cuanto la
regulación de las visitas se hace en virtud de la seguridad y de la
especialidad de la vida carcelaria. Por ello, el régimen de visitas tiene que
estar regulado y vigilado, sin menoscabar el núcleo esencial del derecho a la
intimidad, en cuanto sea posible. Una libertad absoluta de visitas impediría el
normal desarrollo de la vida penitenciaria, y además facilitaría el desorden
interno, con detrimento de la seguridad, tanto del establecimiento como de la
ciudadanía." (M.P., doctor Vladimiro Naranjo Mesa)
En consecuencia, la
Corte no se pronunció en dicha sentencia sobre el inciso quinto.
b) ¿Es posible
inaplicar la prohibición definitiva contenida en el inciso quinto ?
Según la anterior
transcripción de las consideraciones sobre el artículo 112, la Corte sólo se
pronunció sobre los incisos demandados (primero y sexto). Esta circunstancia no
implica que el inciso quinto sea inconstitucional. Por el contrario, debe
entenderse que está vigente y produciendo efectos jurídicos. Significa,
también, que no es en un proceso de tutela donde pueda controvertirse la
constitucionalidad o no de la norma. Norma que, por las razones que la
inspiraron, contiene el derecho legítimo y la obligación de las autoridades
carcelarias de impedir, en forma efectiva, el ingreso de estupefacientes, armas
y sumas considerables de dinero, a los establecimientos carcelarios. Es decir,
que la norma no es ostensiblemente inconstitucional, para inaplicarla como
pretende la demandante, pues el estudio de constitucionalidad involucraría
asuntos de orden público y de proporcionalidad de la medida.
Sin embargo, en la
presente acción de tutela, sí es procedente estudiar si la aplicación de plano
de la prohibición definitiva de ingresar a los centros carcelarios del país,
contemplada en el inciso quinto, vulnera el derecho fundamental al debido
proceso, invocado por la demandante.
c) Algunas
consideraciones sobre el debido proceso y el caso concreto.
Sobre la imposición
de sanciones sin que exista un procedimiento escrito, se tiene lo
siguiente :
Cuando la
Constitución estipula en el artículo 29 que "El debido proceso se aplicará
a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas", consagra un
principio general de aplicabilidad : que el interesado tenga la
oportunidad de conocer de una medida que lo afecta y pueda controvertirla. La
forma como se lleve a cabo el proceso, es decir, verbal, escrita, corresponderá
a las distintas clases de actuaciones de la administración, en que se predica
el debido proceso.
No es jurídicamente
válido afirmar que no existe un proceso  sólo porque éste, bajo determinadas
circunstancias, no sea escrito.
Por otra parte,
cuando la administración aplica una norma legal, que al mismo tiempo limita un
derecho, la decisión correspondiente debe ser no sólo producto de un
procedimiento, por sumario que éste sea, sino que la persona afectada, sea
informada de la determinación, pues se trata de un acto administrativo. De lo
contrario, estaríamos frente a un poder absoluto por parte de la administración
y, probablemente, dentro del campo de la arbitrariedad. Asuntos que en
numerosas oportunidades ha señalado la Corte no corresponden al Estado de
derecho.
Además, en aras del
bien general que se pretende proteger, la seguridad en los establecimientos
carcelarios, no es posible pasar por encima de los derechos de las personas.
Corresponde a las autoridades competentes armonizar estos dos asuntos, para no
poner en peligro las medidas de seguridad en los establecimientos carcelarios,
ni vulnerar los derechos fundamentales de los visitantes. Pero ninguno de estos
dos bienes puede primar sobre el otro.
Lo que se debate en
esta tutela es si la forma como se aplicó la prohibición de ingresar al
establecimiento carcelario, sin darle oportunidad de controvertir la decisión,
vulneró sus derechos.
En el caso concreto,
el Director del establecimiento carcelario señaló que, en efecto, se le
cancelaron de plano, en forma definitiva, las visitas a la demandante, en
cumplimiento de lo dispuesto en el inciso quinto del artículo 112, del Código
Penitenciario. También, manifestó, que la ley no consagra un procedimiento para
esta clase de situaciones, pues la visitante no es interna ni pertenece al
personal administrativo que labora en el establecimiento, y que el reglamento
interno del centro carcelario está en proceso de aprobación por parte de la
Dirección General del Inpec.
Así mismo, señaló,
al ser preguntado por el ad quem sobre el procedimiento seguido para suspender
las visitas, lo siguiente : "Para suspender la visita a una persona o
visitante que se le decomise estupefacientes, se detiene, con un informe se
pone a disposición de la autoridad competente y al siguiente día hábil se
expide un memorando de la Dirección en donde se le informa al Comandante de
Vigilancia, Comandante de Compañía, Suboficial de Administración y al
Comandante de Guardia que al señor o señora fulana de tal a partir de la fecha
se le cancela definitivamente el ingreso a los centros carcelarios."
De acuerdo con lo
anterior, la joven XX no fue previamente oída sobre su versión de los hechos,
ni se le informó directamente de la decisión y si contra ella procedían
recursos, y es, en este punto concreto, donde reside la vulneración..
Según lo dicho por
el Director de la cárcel, la decisión fue puesta en conocimiento de numerosos
funcionarios carcelarios, pero no de la joven XX. Como resultado de esta
carencia, se presenta el vacío que señala la demandante, en el sentido de que
la prohibición se le hizo en forma definitiva, tal como lo ordena la ley, pero
sin establecer un límite en el tiempo. Pues, en principio, prohibir algo en
forma definitiva no significa, necesariamente, que no se pueda fijar un límite
razonable durante un período determinado.
Por todo lo
anterior, la Sala tutelará el derecho al debido proceso, pero no por las
razones expuestas por la demandante, sino por el hecho de que no fue oída, ni
debidamente notificada del acto administrativo mediante el cual se le prohibió
el ingreso a los establecimientos carcelarios.
En consecuencia, se
ordenará al Director del centro penitenciario que oiga a la joven XX su versión
de los hechos ocurridos el 16 de septiembre de 1996, cuando trató de introducir
marihuana al establecimiento carcelario. Cumplido lo anterior, decidirá lo que
a su juicio corresponda y si proceden recursos contra dicha decisión. Así
mismo, si la prohibición tiene algún límite en el tiempo, y cuál sería éste.
En relación con el
artículo 13 de la Constitución, que considera también vulnerado la demandante,
se observa que el Director de la cárcel manifestó que no es cierto lo que la
menor XX afirmó, en el sentido de que a otros visitantes que han incurrido en
igual conducta que ella, sí se les ha permitido, después de un tiempo, volver a
realizar las visitas. Por no existir prueba de lo afirmado por la demandante,
no se puede tutelar el derecho a la igualdad.
III. DECISIÓN
Por lo anterior, la
Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato
de la Constitución,
RESUELVE :
Primero.- Por las
razones expuestas en esta sentencia, REVOCAR la sentencia de fecha diez
y ocho (18) de marzo de mil novecientos noventa y siete (1997), proferida por
el Tribunal Superior de Pereira, Sala de Familia. En consecuencia, se concede
la tutela pedida por la menor XX, pero en los términos del ordinal segundo de
esta sentencia.
Segundo.-  Ordénase
al Director de la cárcel del Distrito Judicial de Pereira para que, dentro de
las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de esta
providencia, proceda de acuerdo con lo expuesto en esta sentencia, es decir,
que se oiga a la joven XX, su versión sobre los hechos ocurridos el día 16 de
septiembre de 1996, cuando trató de introducir marihuana al establecimiento
carcelario. Hecho lo anterior, notifique personalmente a la joven XX  la
decisión que adopte, y le informe si proceden recursos contra ella. Si no fuere
posible la notificación personal, ésta se hará por escrito dirigido a su
domicilio, si éste es conocido.
Tercero.- Líbrense,
por al Secretaría General de la Corte, las comunicaciones de que trata el
artículo 36 del decreto 2591 de 1991, en la forma y para los efectos allí
contemplados.
Cuarto.- Por
tratarse de una menor de edad, al publicarse esta sentencia, se debe suprimir
su nombre.
Cópiese,
comuníquese, notifíquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional.
JORGE ARANGO MEJÍA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General