T-087-96
Sentencia No
Sentencia
No. T-087/96
EXPROPIACION-Garantías del expropiado
La
expropiación no sólo implica el reconocimiento de potestades al poder público
para afectar el derecho de propiedad de un específico titular, adicionalmente
comprende las garantías con las que cuenta el expropiado, de ahí que el
ejercicio de la facultad expropiatoria deba ajustarse a las condiciones y
requisitos previstas por el ordenamiento jurídico, que constituyen, justamente,
los elementos que avalan la regularidad de la medida y que hacen posible la
protección del derecho y de su titular.
SUSPENSION
DE ACTO ADMINISTRATIVO-Improcedencia
No es
dable al juez de tutela suspender los efectos de los actos administrativos
invadiendo, de paso, los ámbitos que la propia Carta ha confiado a otras
instancias; tampoco cabe aquí la inaplicación de los actos administrativos que
se autoriza para los eventos en los que se configure la hipótesis del amparo
transitorio, porque de la situación planteada no se deduce la existencia del
perjuicio irremediable que torne procedente la tutela en su modalidad de
mecanismo transitorio.
DECLARACION
DE UTILIDAD PUBLICA E INTERES SOCIAL-Proyecto embalse en la Calera/MEDIO DE
DEFENSA JUDICIAL-Legalidad de resolución ejecutiva/PERJUICIO
IRREMEDIABLE-Inexistencia por afectación predios para obra pública/ACCION
DE TUTELA-Objeto
A los
actores, en su calidad de propietarios de los predios afectados por la resolución,
les asiste el interés y la legitimación para proponer en contra del acto
administrativo la acción de nulidad y restablecimiento del derecho y, de
prosperar sus pretensiones, lograrían ante el juez competente lo que ahora, de
manera impropia, reclaman ante el juez de tutela. Al instrumento de protección
de los derechos constitucionales fundamentales se le ha reconocido un carácter
subsidiario o residual, por ende, no se admite su utilización con el propósito
de sustituir los cauces ordinarios o especiales dispuestos en el ordenamiento
ni es instrumento apto para entorpecer actuaciones en curso, para variar las
reglas de competencia o para crear instancias adicionales. El rescate de
pleitos perdidos o la finalidad de revivir los términos de caducidad de
acciones no se cuentan dentro de los objetivos de la acción de tutela,  sin que
sea milagroso antídoto contra la negligencia o la incuria de las partes o de
sus apoderados. La prosperidad de la acción de nulidad y restablecimiento del
derecho, puede comportar el retorno de las cosas al estado anterior merced a la
cesación de la afectación, al levantamiento  de los gravámenes que pesan sobre
los bienes y al desvanecimiento de la posibilidad de expropiar, de donde se
desprende que no se configura la hipótesis del perjuicio irremediable.
MEDIO
DE DEFENSA JUDICIAL-Perjuicios demora en compra de bienes/INDEMNIZACION DE
PERJUICIOS-Improcedencia de tutela
Existe
la posibilidad de que la demora en ejercer la opción de compra con base en la
primera resolución hubiera podido irrogar perjuicios a los propietarios, sin
embargo, la eventual  indemnización por este concepto tampoco es del resorte
del juez de tutela, quien fuera de no tener los elementos de juicio necesarios
para decretarla, carece de competencia para ello. Ante la jurisdicción
contencioso administrativa podría darse curso a las reclamaciones pertinentes,
de modo que también por este aspecto, la tutela resulta improcedente.
MOTIVOS
DE UTILIDAD PUBLICA E INTERES SOCIAL-Incompetencia del fallador de tutela
Al
juez de tutela no le corresponde emitir pronunciamiento alguno acerca de los
motivos de utilidad pública e interés social señaladas por el legislador, ya
que la misma Carta dispone que "las razones de equidad, así como los
motivos de utilidad pública o de interés social, invocados por el legislador no
serán controvertibles judicialmente"; tampoco atañe al fallador de la
acción de tutela verificar, en el caso específico, si la aplicación particular
y concreta de esa calificación corresponde cabalmente a los eventos definidos.
MEDIO
AMBIENTE SANO-Preservación
por construcción de represa
Fuera
de las zonas de inundación y de obras están previstas otras de protección y de
parque, una de cuyas finalidades es la mitigación de los impactos ambientales del
proyecto y la preservación de los espacios adyacentes. Esta Corte se ha
pronunciado acerca de la necesidad de conciliar el desarrollo económico y las
exigencias del derecho a disfrutar de un ambiente sano que se traduce en la
idea del desarrollo sostenible, por virtud de la cual la actividad económica
particular, en garantía del interés público o social, es objeto de limitaciones
que persiguen lograr la compatibilidad indispensable entre el crecimiento
económico y el imperativo de preservar y mantener un ambiente sano.
DECLARACION
DE UTILIDAD PUBLICA E INTERES SOCIAL-Naturaleza/EXPROPIACION-Naturaleza
Es
indudable que una medida de esta índole implica limitaciones al derecho de
dominio, sin embargo, esas limitaciones por sí solas no conducen al desconocimiento
de la vida o de la esencial dignidad de los seres humanos, y en lo que toca con
el derecho a la igualdad, debe recordarse que siendo de la esencia de los
procesos que conducen a la expropiación la limitación de las potestades
dominicales, de acuerdo con lo expuesto, al expropiado le asisten garantías, y
una de ellas es, precisamente, la compensación que recibe a cambio de su bien.
En el caso de que superadas las etapas previas de arreglo directo se torne
imperioso proceder a la expropiación, la previa indemnización compensa el
sacrificio de la propiedad, preservando la igualdad del titular del bien
afectado en relación con los propietarios no expropiados; de no ser así, al
expropiado se le ubicaría en posición desigual y más gravosa. La compensación
supone una repercusión del sacrificio de la propiedad en la esfera del resto de
los asociados, quienes, por conducto del sistema fiscal, deben cancelarla.
Ref.:
Expediente No. 82.192
Peticionarios:
María del Carmen Cortés, Miguel Gutiérrez Velásquez, Luis Alberto Cortés
Beltrán, Blanca Sofía González, Fernando Vásquez Lalinde, María Juana Pedraza,
Luis Hernando Sánchez, Martha Yenny González, Patricia Henao Tisnes y Descubrir
Publicidad Ltda.
Procedencia:
Corte Suprema de Justicia
Tema:
Derecho de propiedad. Declaración de utilidad pública e interés social y
expropiación, relativos a los planes, proyectos y ejecución de obras para la
generación de energía eléctrica, acueductos, riego, regulación de ríos y
caudales y zonas a ellos afectadas.
Magistrado
Ponente:
Dr.
VLADIMIRO NARANJO MESA
Santafé
de Bogotá, D.C., primero (1o.) de marzo de mil novecientos noventa y seis
(1996).
La Sala
Novena de Revisión de la Corte Constitucional, conformada por los Magistrados
Vladimiro Naranjo Mesa -Presidente de la Sala-, Jorge Arango Mejía y Antonio
Barrera Carbonell,
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA CONSTITUCION
ha
pronunciado la siguiente
SENTENCIA
en el
proceso de tutela radicado bajo el número  T-82.192, adelantado por María
del Carmen Cortés, Miguel Gutiérrez Velásquez, Luis Alberto Cortés Beltrán,
Blanca Sofía González, Fernando Vásquez Lalinde, María Juana Pedraza, Luis
Hernando Sánchez, Martha Yenny González, Patricia Henao Tisnes y Descubrir
Publicidad Ltda., en contra de la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de
Santafé de Bogotá.
I. ANTECEDENTES
De
acuerdo con lo dispuesto en los artículos 86 de la Constitución Política y 33
del decreto 2591 de 1991, la Sala de Selección correspondiente de la Corte
Constitucional escogió, para efectos de su revisión, la acción de tutela de la
referencia.
De
conformidad con el artículo 34 del decreto 2591 de 1991 esta Sala de Revisión
procede a dictar sentencia.
1.
Solicitud
Las personas
arriba mencionadas, actuado por intermedio de apoderado, presentaron, ante el
Tribunal Superior del Distrito Judicial de Santafé de Bogotá, una acción de
tutela en contra de la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Santafé de
Bogotá, invocando la violación de los derechos a la propiedad y al debido
proceso, "en íntima conexión con los derechos fundamentales a la dignidad
de la persona humana, al libre desarrollo de la personalidad, a la igualdad
ante la ley, a la protección integral de la familia, al trabajo y a  la
vivienda digna...".
2.
Hechos
Los
hechos que sirven de fundamento a la acción de tutela impetrada se resumen de
la siguiente manera:
a) El
Ministerio de Transporte, mediante resolución No. 209 de diciembre 9 de 1991,
"declaró de utilidad pública e interés social, las zonas de terreno
necesarias para la construcción de las obras del proyecto Embalse de San Rafael
ubicado en el municipio de la Calera, delimitando expresamente el área de
localización de la zona afectada y declarando a la Empresa de Acueducto y
Alcantarillado de Santafé de Bogotá, como la entidad propietaria de la
obra".
b) Con
posterioridad, el Ministerio de Desarrollo Económico, por resolución No. 34 del
28 de marzo de 1994, modificó la resolución No. 209 de diciembre de 1991,
"realizando una realinderación del área declarada de utilidad pública e
interés social" y redujo la zona afectada.
c) Los
actores son propietarios de los siguientes predios situados dentro del área
declarada de utilidad pública e interés social, cuya ubicación y linderos
aparecen consignados en la solicitud de tutela:
Predio
"LAS LOMITAS", de propiedad de la señora María del Carmen Cortés
Beltrán.
Predio
"EL CARBON", de propiedad del señor Miguel Antonio Gutiérrez
Velásquez.
Predio
"EL PORVENIR", de propiedad del señor Luis Alberto Cortés Beltrán.
Predio
"LA ESCUADA", de propiedad de Blanca Sofía González.
Predio
"SANTA ISABEL", que hace parte de otro de mayor extensión denominado
"SAN ATANASIO", de propiedad de Yenny González Cortés y Blanca Sofía
González.
Predio
"LA ESCUADRITA", de propiedad de Yenny González Cortés y Blanca Sofía
González.
Predio
"BUENOS AIRES", de propiedad de la señora Maria Juana Pedraza.
Predio
de propiedad de la firma Descubrir Publicidad Limitada.
d) La
afectación que grava los predios genera "una limitación de los derechos
inherentes a la propiedad" y a sus actuales dueños se les impide enajenar
o gravar los inmuebles, solicitar licencia para la construcción de vivienda
propia, "realizar parcelaciones o cualquier explotación económica
compatible con la preservación ecológica y ambiental que requiere la
zona".
e) La
Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Santafé de Bogotá, de acuerdo con lo
establecido por el artículo 9o. de la Ley 56 de 1981, tenía un plazo de dos
años, contados "a partir de la fecha de la resolución ejecutiva que
declare de utilidad pública la zona de un proyecto", para "realizar
las gestiones encaminadas a adquirir y expropiar los terrenos afectados"
por la resolución No. 209 de 9 de diciembre de 1991.
f) La
entidad demandada no ejerció la opción de compra dentro del término indicado,
pues "del cómputo del tiempo transcurrido entre la fecha de la expedición
de la resolución No. 209 de 9 de diciembre de 1991, y la fecha de presentación
de esta demanda, se infiere que han transcurrido más de dos (2) años, sin que
la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Santafé de Bogotá haya adquirido la
propiedad de los predios o haya expedido el acto que decreta la
expropiación", en consecuencia, su opción caducó.
g) La
pérdida del derecho de la entidad propietaria de las obras es una garantía
fundamental en favor de los particulares a quienes, por ese medio, se les
brinda seguridad jurídica, tal como lo reconoce también para el ámbito urbano,
el artículo 37 de la Ley 9a. de 1989 que consagra un término de 3 años
"para la afectación de inmuebles por causa de obras públicas".
h)
Mediante oficio de 22 de febrero de 1994 el Gerente de la Empresa de Acueducto
y Alcantarillado de Santafé de Bogotá comunicó al señor Ministro de Desarrollo
Económico que "dicha empresa a esa fecha había adquirido la totalidad de
los predios necesarios para la construcción del Embalse de San Rafael", de
donde se desprende que los predios de propiedad de los actores no son
necesarios para la construcción del proyecto.
i) La
Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Santafé de Bogotá "ha decidido
continuar los trámites para la adquisición de los terrenos mediante el
procedimiento expropiatorio, para lo cual convocó a los propietarios de los
predios a conformar la comisión tripartita, integrada también por funcionarios
de dicha empresa y del Instituto Agustín Codazzi, tal como lo dispone el
artículo 10 de la ley 56 de 1981, para el avalúo comercial de los predios. No obstante,
los propietarios por unanimidad se opusieron a la conformación de esta
comisión, por encontrarse vencido el término que el artículo 9 de la citada ley
establece para el ejercicio de la opción de compra que tiene la empresa".
j) En
reunión efectuada el día 6 de mayo de 1995 los funcionarios de la entidad
demandada amenazaron con agotar todos los trámites necesarios a fin de obtener
la adquisición forzosa de los inmuebles, situación que produce una
incertidumbre absoluta ya que los propietarios se encuentran privados de
"la posibilidad de construir, parcelar sus terrenos, negociarlos o
adelantar cualquier explotación económica".
k) La
Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Santafé de Bogotá, inició, desde hace
más de siete años, el proceso de compra de los predios y los actores estuvieron
"en disposición de negociar voluntariamente sus terrenos, sin que la
entidad propietaria de las obras adoptara ninguna decisión aduciendo
insuficiencia de los recursos presupuestales como motivo para no adquirir los
predios"
l) Por
todo lo anterior, los actores, con fecha 16 de mayo de 1995, presentaron una
petición de la empresa demandada "a fin de que esa entidad realizara los
trámites administrativos para la desafectación de los predios, y se ordenara la
cancelación de la inscripción de los gravámenes en la oficina de Registro de
Instrumentos Públicos", pese a ello, no han obtenido respuesta.
3.
Pretensiones
Con base
en los hechos expuestos, el apoderado de los peticionarios formuló las
siguientes pretensiones:
a)
Disponer "la desafectación de los predios de mis representados del área de
utilidad pública e interés social señalada en la resolución No. 34 del 28 de
marzo de 1994 emitida por el Ministerio de Desarrollo Económico, destinados a
las obras del embalse de San Rafael de propiedad de la Empresa de Acueducto y
Alcantarillado de Santafé de Bogotá..."
b) Como
consecuencia de lo anterior, oficiar "a la oficina de Registro de
Instrumentos Públicos de Santafé de Bogotá, Zona Norte, para que cancele la
inscripción de los gravámenes que pudieran existir sobre los predios de
propiedad de mis representados, en virtud de su afectación al proyecto del
Embalse de San Rafael"
c)
Prevenir a la empresa de Acueducto y Alcantarillado de Santafé de Bogotá
"que no puede adelantar ninguna gestión encaminada a la adquisición de los
predios de mis representados a través del procedimiento de la expropiación
forzosa, en razón a la expiración del plazo legal para ello".
d)
"Tutelar el derecho fundamental de petición consagrado en el artículo 23
de la Constitución, ordenando a la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de
Santafé de Bogotá  responder la petición formulada por mis representados, el 16
de mayo del año en curso".
II. ACTUACION JUDICIAL
1.
Fallo de primera instancia
Mediante
providencia de fecha diez (10) de agosto de mil novecientos noventa y cinco
(1995) el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Santafé de Bogotá, Sala
Civil, resolvió negar la tutela solicitada, con base en los argumentos que se
sintetizan a continuación.
Afirma
el Tribunal que el artículo 9o. de la Ley 56 de 1981 que invocan los actores
difiere en forma sustancial del artículo 16 de la misma Ley que "por sí
declaró de utilidad pública e interés social los planes, proyectos y ejecución
de obras para la generación, transmisión, distribución de energía eléctrica,
acueductos, riego, regulación de ríos o caudales, así como las zonas a ellos
afectada", sin dejar esta facultad en manos del ejecutivo como acontece en
el supuesto regulado por el artículo 9o.
A juicio
del fallador de primera instancia la Ley 56 de 1981 "contempla dos
situaciones completamente diferentes a saber, una dejando al ejecutivo la
facultad de declarar mediante resolución de utilidad pública la zona de un
proyecto, para los planes y proyectos no contemplados en el artículo 16 de la
misma ley, caso en el cual se aplicará el procedimiento contemplado en el
artículo 9o. ibídem que establece la opción de compra a favor de la entidad
propietaria del proyecto, cuyo término de caducidad es de dos años , y otra,
declarando ella misma de utilidad pública e interés social los planes a que se
refiere el artículo 16, para lo cual, el ejecutivo sólo aplica esta
calificación de manera particular y concreta a los proyectos, obras y zonas
definidos y señala la entidad propietaria del proyecto con la facultad para
expedir el decreto de expropiación, caso para el cual ya no habrá una opción de
compra con un término de caducidad de dos años para la entidad propietaria del
proyecto, sino que en la medida en que los titulares de los bienes o derechos
se nieguen a enajenar o estén incapacitados para hacerlo voluntariamente, se
proferirá el acto administrativo que decreta la expropiación", de
conformidad con lo previsto en los artículos 17 y 18 de la Ley comentada.
Según el
Tribunal el caso examinado corresponde a la segunda hipótesis y aunque pueda
pensarse que también en este evento existe opción de compra y caducidad de dos
años, "tal término no hubiere operado, puesto que habiendo dispuesto el
artículo 17 de la Ley 56 de 1981, que para los casos de proyectos, obras y
zonas definidas en el artículo 16 ídem, como es el que nos ocupa, el ejecutivo
debe aplicar la calificación de manera particular y concreta, esta singularización
sólo vino a efectuarse con la expedición de la Resolución No. 34 de 26 de marzo
de 1994, siendo justamente el motivo de su expedición la necesidad de declarar
de manera particular y concreta las zonas de terreno necesarias para la
realización del Embalse de San Rafael".
Concluyó
el Tribunal que, en las condiciones anotadas, la Empresa de Acueducto y
Alcantarillado no ha perdido el derecho de compra  y que, por lo mismo, no se
aprecia la incertidumbre o la indefinición jurídica que los actores alegan,
"la que posiblemente se hubiere presentado" antes de proferida la
resolución No. 34 de 1994 que "ajustó la situación a la ley".
En
cuanto al derecho de petición, el Tribunal consideró innecesario proceder a su
tutela porque la solicitud hace referencia a los mismos hechos que generaron la
acción. En criterio del fallador de primera instancia el amparo hubiese sido
procedente exclusivamente para la protección del derecho contemplado en el
artículo 23 superior, "pero involucrado ya el de propiedad y el debido
proceso y una vez se notifique lo aquí decidido sobre el asunto, ninguna razón
tiene ordenar a la Empresa dar respuesta a dicha petición, cuando el
pronunciamiento aquí emitido le favorece".
2.
Impugnación
El
apoderado judicial de los actores impugnó el fallo de primera instancia. Los
motivos de  la inconformidad los expuso de la siguiente manera:
a) No es
cierto que la resolución No. 209 de 1991 hubiera "declarado de utilidad
pública in abstracto" las zonas de terreno necesarias para la
construcción del Embalse de San Rafael, tampoco lo es que la resolución No. 34
de 1994 "tuviera como propósito declarar de manera particular y concreta
los predios afectados", porque desde un principio se declaró de utilidad pública
o interés social un área de terreno "plenamente delimitada", como se
desprende de la lectura del artículo 1o. de la resolución No. 209 de 1991 que
identificó la zona "por su ubicación, coordenadas y linderos".
b) Es
contraria a la realidad la consideración según la cual la resolución No. 34 de
1994 habría tenido por objeto "aplicar la calificación de utilidad pública
e interés social de manera particular, singularizada y concreta" ya que el
propósito de esta resolución fue "reducir el área de terreno declarada previamente
de utilidad pública e interés social...".
c) El
término de dos años que tenía la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de
Santafé de Bogotá para ejercer la opción de compra "debe computarse a
partir del 9 de diciembre de 1991, fecha en la cual el Ministerio de Obras
Públicas y Transporte, declaró de utilidad pública e interés social, de manera
particular, concreta y singularizada los terrenos necesarios para el proyecto
de las obras del Embalse de San Rafael".
d) El
Tribunal Superior del Distrito Judicial de Santafé de Bogotá, incurre en
"grave error de derecho" al considerar que la Ley 56 de 1981 consagra
dos situaciones diferentes para la adquisición de predios, cuando lo cierto es
que su campo de aplicación previsto en el artículo 1o. se refiere a los
proyectos enunciados en el artículo 16 y, en consecuencia, la ley "en su
integridad se aplica a las obras públicas de generación eléctrica, acueductos,
riegos, regulación de ríos y caudales, por lo cual no es válido señalar que
esta normativa regula dos situaciones distintas, como lo señala el a quo,
porque su objeto es establecer el régimen jurídico especial de los proyectos y
obras referentes a las materias antes indicadas. El artículo 16 contiene la
definición del legislador de los motivos de utilidad pública e interés social,
que exigía el artículo 30 de la anterior Constitución, y que establece el
artículo 58 de la Constitución vigente, como presupuesto esencial para
garantizar la propiedad privada en el procedimiento expropiatorio".
3. El
fallo de segunda instancia
La Corte
Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, por sentencia del veinte (20) de
septiembre de mil novecientos noventa y cinco (1995), decidió confirmar
parcialmente la sentencia de primera instancia y conceder la tutela del derecho
de petición, para lo cual ordenó a la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de
Santafé de Bogotá, responder, en el término de cuarenta y ocho (48) horas, la
solicitud elevada por los actores el 16 de mayo de 1995.
a) Se
refirió la Corte Suprema de Justicia al artículo 9o. de la Ley 56 de 1981 que
establece la primera opción de compra en favor de la entidad propietaria de la
obra e indica que esa opción "debe realizarse dentro del término que
señale un decreto reglamentario, vencido el cual la opción caducará".
Señaló esa alta Corporación que "el artículo 18 del decreto 2024 de 1982,
establece que la opción de compra se extiende hasta el vencimiento de los seis
meses siguientes a la realización del inventario físico y el avalúo de los
respectivos predios, conforme al artículo 10 de la misma ley".
b)
Estimó el juez de segunda instancia que de conformidad con lo expuesto,
"la sentencia del tribunal debe ser confirmada  aunque por razones
distintas, excepto en la parte que negó tutelar el derecho de petición" y
advirtió que no se avizora un estado de incertidumbre para los accionantes,
respecto del derecho de propiedad, afectado por la declaratoria de utilidad
pública e interés social, y si ello es así tampoco puede predicarse amenaza o
vulneración de ese derecho y de los demás enunciados por el principio de
conexidad". Lo anterior con fundamento en las consideraciones que se
transcriben:
"5.1-Primero
porque lo que en concreto se demanda es la desafectación de los predios declarados
como de utilidad pública e interés social mediante resolución No. 34 del 28 de
marzo de 1994, que tiene el sello de la presunción de acierto y no los predios
a que se refiere la resolución No. 209 del 9 de diciembre de 1991.
5.2.-Segundo
porque el término de los seis meses a que se hizo referencia no ha empezado a
correr si se tiene en cuenta que la comisión tripartita de que trata el
artículo 10 de la ley 56 de 1981, para la realización del inventario físico y
el avalúo de los respectivos predios, no ha sido instalada. Así se desprende
inequívocamente del acta que obra a folio 40 a 42, de fecha 6 de mayo de 1995,
mediante la cual se pretendió instalar.
5.3-Tercero
porque si la caducidad para ejercitar la primera opción de compra, se predica
de la resolución No. 209 del 9 de diciembre de 1991, ello no obsta para que
nuevamente los bienes que no fueron objeto de negociación o de expropiación
vuelvan a ser declarados de utilidad pública e interés social, es decir, la
caducidad no transforma en inmutables los procesos de adquisición y
expropiación de terrenos para ejecutar sobre ellos obras de interés general.
Esto aceptando claro está que los predios afectados con la primera resolución
también se encuentran involucrados con la afectación impuesta en la segunda
resolución".
6. En
cuanto al derecho de petición debe señalarse que su protección no depende de
que se vulnere o no otros derechos fundamentales, como erradamente lo entiende
el Tribunal. Esto porque la efectivización del mismo consiste en que la administración
brinde una pronta respuesta a la petición respetuosa que por cualquier motivo
eleve un particular. El art. 6o. Del C.C.A., en concordancia con el reglamento
interno expedido por la Empresa accionada, sobre el ejercicio del derecho de
petición (Resolución No. 1279 del 21 de noviembre de 1991), establece que esas
peticiones deben responderse positiva o negativamente dentro de los quince días
siguientes a la fecha de su recibo. Si no fuere posible resolver o contestar en
dicho término, deberá informarse así al interesado expresando los motivos de la
demora y señalando a la vez la fecha en que se resolverá o dará
respuesta".
4.
Pruebas decretadas por la Sala Novena de Revisión de la Corte Constitucional.
La Sala
Novena de Revisión de la Corte Constitucional, por auto de febrero ocho (8) del
año en curso, resolvió oficiar a la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de
Santafé de Bogotá, para que en el término de dos (2) días enviara información
relativa a los predios de propiedad de los actores, así:
a)  Con
fundamento en la resolución No. 209 del 9 de diciembre de 1991 y en el artículo
9o. de la ley 56 de 1981, la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Santafé
de Bogotá ¿ejerció la opción de compra dentro del término de dos (2) años,
previsto en el último artículo citado? En caso de que la respuesta sea
negativa, ¿por qué causa no se ejerció esa opción?
b.
Sírvase indicar si en la actualidad se encuentra caducado el derecho de la
Empresa a adquirir los predios anteriormente mencionados por no haber hecho uso
de la opción de compra dentro del plazo legal. Si la respuesta es negativa
explique por qué no ha caducado la opción.
c.
Sírvase informar si los predios arriba relacionados son indispensables para la
terminación del proyecto y, en caso afirmativo, explique las razones y señale
si hay estudios que sirvan de soporte a la respuesta.
d. En
caso de  que los predios no fueren  incorporados al proyecto Embalse de San
Rafael, ¿qué consecuencias acarrearía la desafectación en cuanto al desarrollo
y culminación del proyecto?
e. Si se
han adelantado diligencias encaminadas a la adquisición de los predios, sírvase
indicar en qué estado se encuentran actualmente esas diligencias.
A las
respuestas obtenidas se hará referencia en la parte motiva de esta providencia.
III. CONSIDERACIONES DE LA SALA
1.
Competencia
De
conformidad con lo establecido en los artículos 86 y 241, numeral 9o. de la
Constitución Política y 31 a 36 del decreto 2591 de 1991, la Sala Novena de
Revisión de la Corte Constitucional es competente para revisar los fallos
proferidos dentro de la acción de tutela de la referencia.
2. El
derecho de propiedad
Consagra
la Constitución Política, en su artículo 58, la garantía de la propiedad
privada, asignándole a la misma una función social y también ecológica. La
Corte Constitucional al referirse, en reiterada jurisprudencia, al derecho de
propiedad ha indicado que su naturaleza fundamental no puede fijarse en
abstracto y para todos los casos, sino que se hace depender de las
circunstancias del concreto evento que en cada oportunidad se examine.
Así
pues, la tutela, diseñada por el Constituyente para la protección de derechos
de índole fundamental, es procedente siempre que se establezca conexidad entre
la afectación de la propiedad y la vulneración de los derechos a la vida, a la
igualdad y a la dignidad humana. En la sentencia No. T-506 de 1992, esta
Corporación expuso sobre el particular:
"La
propiedad es un derecho económico y social a la vez. En consecuencia, la
posibilidad de considerarlo como derecho fundamental depende de las
circunstancias específicas  de su ejercicio. De aquí se concluye que tal
carácter  no puede ser definido en abstracto, sino en cada caso concreto. Sin
embargo, esto no significa que tal definición pueda hacerse de manera
arbitraria.
A la
hora de definir el carácter de derecho fundamental de la propiedad en un caso
concreto, el juez de tutela debe tener como criterio de referencia a la
Constitución misma y no simplemente al conjunto de normas inferiores que
definen sus condiciones de validez. Esto significa que, en su interpretación,
el juez de tutela debe mirar el caso concreto  bajo la óptica de los
principios, valores y derechos constitucionales, de tal manera que ellos sean
respetados.
Sólo en
el evento en que ocurra una violación del derecho a la propiedad que conlleve
para su titular un desconocimiento evidente de los principios y valores
constitucionales que consagran el derecho a la vida a la dignidad y a la igualdad,
la propiedad adquiere naturaleza de derecho fundamental y, en consecuencia,
procede la acción de tutela. Dicho en otros términos, la propiedad debe ser
considerada como un derecho fundamental, siempre que ella se encuentre
vinculada de tal manera al mantenimiento de unas condiciones materiales de
existencia, que su desconocimiento afecte el derecho a la igualdad  y a llevar
una vida digna" (M.P. Dr. Ciro Angarita Barón).
Más
adelante, en la sentencia No. T-125 de 1994, la Corte apuntó:
"Si
bien el carácter de fundamental del derecho a la propiedad privada es relativo,
la Corte Constitucional ha reconocido que, en los casos en que su
desconocimiento conduzca a la vulneración de los derechos fundamentales a la
vida, a la igualdad y a la dignidad humana, éste adquiere el carácter de
derecho fundamental" (M. P. Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz).
La Sala
prohija estos criterios y, para efectos de tomar la decisión que corresponda
dentro de la revisión de las sentencias de tutela que ahora se adelanta, estima
pertinente recordar que el derecho de propiedad es susceptible de sacrificio
cuando quiera que medien los motivos de utilidad pública e interés social que,
en las condiciones de la Constitución y de la ley, hacen viable la
expropiación, entendida ésta como un negocio u operación de derecho público,
por cuya virtud el Estado "priva coactivamente de la titularidad de un
determinado bien a un particular, de acuerdo con un procedimiento específico y
previo el pago de una indemnización" (Cfr. Sentencia No, T-284 de 1994.
M.P. Dr. Vladimiro Naranjo Mesa).
La
Corte, en el pronunciamiento que se acaba de citar, consideró que el fundamento
constitucional de la expropiación se encuentra, en primer término, en la
prevalencia del interés público y social, indicador, además, del carácter no
absoluto del derecho, que es el otro supuesto sobre el que se edifica el
instituto analizado.
Del
texto del artículo 58 superior se desprende que la expropiación comporta la
intervención de las tres ramas del poder público; el legislador define los
motivos de utilidad pública e interés social, la administración declara para un
caso concreto esos motivos y adelanta la expropiación y, por su parte, los
jueces controlan el cumplimiento de las formalidades y fijan la indemnización,
mediante el respectivo procedimiento. (Cfr. Sentencia No. C-153 de 1994. M.P.
Dr. Alejandro Martínez Caballero).
3. La
expropiación de bienes necesarios para la construcción de obras destinadas a la
generación, transmisión, distribución de energía eléctrica, acueductos, riego y
regulación de ríos y caudales.
Las
pretensiones que plantean los actores tienen que ver con la declaratoria de
utilidad pública e interés social de predios de su propiedad, con destino a
construcción de obras necesarias para finalizar el proyecto Embalse de San
Rafael, cuyo objetivo es el de suministrar agua a la ciudad de Santafé de
Bogotá y a los municipios integrados a la red matriz, con posterioridad al año
2.000.
Teniendo
en cuenta la clase del proyecto generador de la afectación que en sede de
tutela ha sido cuestionada, es indispensable acotar que el artículo 16 de la
ley 56 de 1981 declaró de utilidad pública e interés social "los planes,
proyectos y ejecución de obras para la generación, transmisión, distribución de
energía eléctrica, acueductos, riego, regulación de ríos y caudales, así como
las zonas a ellos afectadas".
El
artículo 17 de la misma ley confirió al ejecutivo la facultad para
"aplicar esta calificación de manera particular y concreta a los proyectos,
obras y zonas definidos y señalar la entidad propietaria que está facultada
para expedir el acto a que se refiere el artículo 18", de conformidad con
el cual "...la nación, los departamentos y los municipios, sus
establecimientos públicos, sus empresas industriales y comerciales y las
sociedades de economía mixta en las que la participación del Estado sea o
exceda del 90% del capital y a las cuales esté asignada alguna o algunas de las
actividades previstas en el artículo anterior, están facultadas para decretar
la expropiación de los bienes o derechos que sean necesarios".
4. La
declaración de utilidad pública e interés social de las zonas de terreno
necesarias para la construcción de las obras del proyecto Embalse de San
Rafael.
Con
fundamento en los artículos citados, el presidente de la República, mediante
resolución ejecutiva No. 209 de diciembre 9 de 1991, declaró "de utilidad
pública e interés social las zonas de terreno necesarias para la construcción
de las obras del proyecto del EMBALSE SAN RAFAEL, ubicado en el Municipio de la
Calera..." e identificó las correspondientes coordenadas y los linderos
(art. 1o.). En el artículo segundo se determinó que "La empresa de
Acueducto y Alcantarillado de Bogotá es la entidad propietaria y por lo tanto
está facultada para decretar la expropiación de los bienes y derechos que sean
necesarios para el efecto...". Se dispuso, adicionalmente, fijar copia de
la resolución ejecutoriada, "junto con la lista que contenga el censo de los
propietarios afectados, en las notarías, oficinas de registro de instrumentos
públicos, alcaldías e inspecciones de policía del municipio y corregimientos
involucrados, en los términos del artículo 9o. de la Ley 56 de 1981 y demás
normas concordantes y complementarias sobre la materia" (art. 3o.).
Con
fecha 22 de febrero de 1994, el Gerente de la Empresa de Acueducto y
Alcantarillado puso en conocimiento del Ministerio de Desarrollo Económico la
necesidad de redefinir el área inicialmente afectada, con base en los avances
de la obra, los estudios acometidos durante el tiempo de su construcción, el
proceso de adquisición de predios y la disposición de recursos. Conviene
transcribir los siguientes apartes:
"La
definición inicial del límite para la zona de utilidad pública contenida en la
Resolución 209 de 1991, tuvo como soporte los estudios técnicos realizados para
la Empresa por la firma Ingetec en el marco de los diseños de las obras. En
dicho estudio fueron definidas las prioridades para adquisición de terrenos teniendo
en cuenta 4 zonas según su importancia para el desarrollo del proyecto. Dichas
zonas fueron las siguientes:
- Zona
de inundación.
- Zona
de obras.
- Zona
de protección.
- Zona
de parque.
En
desarrollo del referido proyecto y en concordancia con dicha priorización, la
empresa ha venido adquiriendo los predios necesarios para cada etapa. En
consecuencia, se encuentran adquiridos la totalidad de los predios de las zonas
de inundación y de obras y parcialmente, las zonas de protección y de parque que
corresponde a las últimas prioridades arriba mencionadas.
En el
proceso de adquisición de los predios faltantes, además de las limitadas
posibilidades financieras de la Empresa, se presentó por parte de algunos
propietarios afectados, la solicitud de reconsideración de dicha delimitación,
con base en argumentos que fueron evaluados por la Empresa y que se fundamentan
en aspectos prediales, ambientales, constructivos, de seguridad del embalse y
de zona para la ampliación de la planta de tratamiento..." (Cfr. Folio
91).
El
presidente de la República, "en uso de sus facultades legales y en
especial de las conferidas en el artículo 17 de la Ley 56 de 1981" y luego
de considerar, entre otras razones, que "la Empresa de Acueducto y
Alcantarillado de Bogotá una vez evaluado el avance de la obra, los estudios
realizados durante su construcción, el proceso de adquisición de predios y su
dinámica presupuestal y de recursos financieros, consideró necesario redefinir
el área de utilidad pública requerida para el proyecto" y también que
"se hace necesario declarar, de manera particular y concreta de utilidad
publica e interés social las zonas de terreno necesarias para la realización
del Embalse de San Rafael", mediante resolución No. 34 de 28 de marzo de
1994, resolvió modificar "el artículo 1o. de la resolución ejecutiva No.
0209 de 1991 del Ministerio de Obras públicas y Transporte cuyo texto será el
siguiente: 'Artículo 1o. Decláranse de utilidad pública e interés social
las zonas de terreno necesarias para la construcción de las obras del proyecto
del Embalse de San Rafael, de propiedad de la Empresa de Acueducto y
Alcantarillado de Bogotá...', redefiniendo así el área afectada.
5. El
proceso de expropiación y las garantías en favor del expropiado
La
expropiación no sólo implica el reconocimiento de potestades al poder público
para afectar el derecho de propiedad de un específico titular, adicionalmente
comprende las garantías con las que cuenta el expropiado, de ahí que el
ejercicio de la facultad expropiatoria deba ajustarse a las condiciones  y
requisitos previstas por el ordenamiento jurídico, que constituyen, justamente,
los elementos que avalan la regularidad de la medida y que hacen posible la
protección del derecho y de su titular.
La Corte
Constitucional, ha puesto de manifiesto que "los diferentes ordenamientos
jurídicos han establecido una serie de condiciones de tiempo, modo y lugar,
ante las cuales se debe sujetar la administración para realizar el proceso
expropiatorio. El desconocimiento de dichas condiciones acarrea una serie de
consecuencias jurídicas, que se consagran con el fin de proteger la situación
jurídica del expropiado. Tal es el caso, por ejemplo, de la sanción a  la
entidad pública que no desarrolla oportunamente la obra pública que obligó a
decretar la expropiación, o que destina el bien expropiado a una finalidad
distinta a la señalada en la respectiva ley que lo calificó como de utilidad
pública o como de interés social. En aquellos eventos, ordenamientos jurídicos
como los de España y Argentina, entre otros, contemplan la figura de la
reversión o de la retrocesión..." (Sentencia No. T-284 de
1994).
Distinta
de la figura a la que se acaba de aludir es el abandono, contemplado en el
derecho argentino, que, según palabras de José Roberto Dromi, citado por la
Corte, tiene como efecto "...la imposibilidad de que se produzca el
desapoderamiento de los bienes alcanzados por la ley no ejecutada, después de
vencidos los respectivos plazos. Si el proceso no se promueve dentro de los
plazos legales, la declaración legislativa de utilidad pública es inexistente
y, por lo tanto, los bienes que aquélla afectaba cesarán de ser expropiables.
Al caducar esos plazos, los bienes no pueden ser desapoderados...".
Situación
similar a la explicada, contempla el artículo 9o. de la ley 56 de 1981:
"
ARTICULO 9o. A partir de la fecha de la resolución ejecutiva que declare de
utilidad pública la zona de un proyecto, corresponderá a la entidad que en ella
se señale como propietaria la primera opción de compra de todos los inmuebles
comprendidos en tal zona.
Una vez
ejecutoriada la mencionada resolución se fijará copia de ella junto con la
lista que contenga el censo de las propiedades afectadas, en las notarías,
oficinas de registro de instrumentos públicos, alcaldías e inspecciones de
policía de los municipios y corregimientos involucrados.
Las
oficinas de registro se abstendrán de registrar las escrituras que contengan
transferencias entre vivos del dominio o limitaciones del mismo de tales
propiedades, si no se acredita que la entidad propietaria en cuyo favor se
establece esta opción, ha renunciado a ella o no ha hecho uso oportuno de la
misma.
Si la
entidad propietaria no ejerce la opción de compra dentro del plazo que señale
el decreto reglamentario de esta ley, que no podrá pasar de dos años, o lo
hiciere en forma negativa, la opción caducará" (Negrillas fuera de texto).
6. El
caso concreto
Dentro
del proceso de tutela que ocupa la atención de la Sala, los actores consideran
que la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Santafé de Bogotá no ejerció la
opción de compra dentro del plazo de dos años, establecido por el artículo 9o.
de la ley 56 de 1981. A su juicio, el tiempo transcurrido entre el 9 de
diciembre de 1991 y la fecha de la presentación de la demanda de tutela supera
con creces el aludido término legal, de donde, en su criterio, surge, con
claridad, que la entidad propietaria de las obras perdió el derecho a adquirir
los predios involucrados en la declaración de utilidad pública e interés
social.
Sostienen
los demandantes que la calificación de utilidad pública e interés social que
recae sobre los terrenos de su propiedad se produjo merced a la resolución No.
209 de 1991, en consecuencia, la resolución ejecutiva No. 34 de 1994 no
contiene ninguna indicación al respecto, ya que el propósito que guió su
expedición fue el de reducir el área de terreno previamente afectada por la
declaración de utilidad pública e interés social.
De
acuerdo con los argumentos anteriores, los actores estiman que el término de
caducidad se cuenta a partir del 9 de diciembre de 1991 y expresan que los
predios de su propiedad no son necesarios para la construcción del proyecto
Embalse de San Rafael, por cuanto la comunicación de febrero 22 de 1994,
enviada por el gerente de la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Santafé
de Bogotá al señor ministro de desarrollo económico -algunos de cuyos apartes
relevantes se transcribieron más arriba-, deja ver que los predios
indispensables para la realización de la obra habían sido adquiridos.
En las
condiciones anotadas, los demandantes pretenden la desafectación de los
predios, la consecuente cancelación de la inscripción de los gravámenes que en
virtud de la declaración concreta de utilidad pública e interés social pudieren
existir sobre los mismos y la cesación de todas las gestiones encaminadas a su
adquisición, mediante el procedimiento de la expropiación forzosa, por parte de
la entidad propietaria de la obra, y citan en apoyo de sus pretensiones la
sentencia No. T-284 de 1994.
La Sala
considera que la acción de tutela impetrada no está llamada a prosperar, por
las razones que a continuación se exponen:
a)
Acceder a las pretensiones de los solicitantes significaría, en la práctica,
quitarle todo efecto a la resolución No. 34 de 1994 que goza de la presunción
de legalidad predicable de todo acto administrativo, mientras no sea
desvirtuada ante la jurisdicción competente. No es dable al juez de tutela
suspender los efectos de los actos administrativos invadiendo, de paso, los
ámbitos que la propia Carta ha confiado a otras instancias; tampoco cabe aquí
la inaplicación de los actos administrativos que el inciso final del artículo
8o. del decreto 2591 de 1991 autoriza para los eventos en los que se configure
la hipótesis del amparo transitorio, porque, como se verá, de la situación
planteada no se deduce la existencia del perjuicio irremediable que torne
procedente la tutela en su modalidad de mecanismo transitorio.
b) Las
circunstancias del caso que ahora se aborda difieren, sustancialmente, de las
que caracterizaron el resuelto, por esta misma Sala de Revisión, mediante
sentencia No. T-284 de 1994. En esa ocasión se trataba de la declaración de
utilidad pública e interés social en relación con un inmueble urbano. Luego de
un detallado estudio la Corte encontró que no había tenido lugar la afectación
y que, en todo caso, habían transcurrido los tres (3) años, renovables hasta un
máximo de seis (6), que el artículo 37 de la ley 9a. de 1989 fija para proceder
a adquirir el respectivo bien, de modo que el actor estaba en condiciones de
"realizar cualquier negocio jurídico sobre su predio, es decir venderlo,
solicitar una licencia de construcción, parcelarlo...". La Sala indicó que
"al ser ésta la situación jurídica del accionante, no se ha presentado
amenaza o vulneración alguna a su derecho fundamental a la propiedad, lo que
conlleva a la imposibilidad de lograr un determinado amparo a través del
mecanismo de la acción de tutela". Finalmente se advirtió que
"cualquier decisión en torno a la afectación del inmueble materia de la
presente acción de tutela, requiere de una nueva declaratoria de utilidad
pública..." y se resolvió confirmar, por las razones expuestas, las
sentencias de instancia, denegatorias del amparo.
Cabe
observar que, como correspondía a las circunstancias, no se impartió orden
destinada a desafectar el bien objeto de la declaración de utilidad pública e
interés social, ni a cancelar los gravámenes dispuestos, menos aún a impedir el
desarrollo de un eventual proceso de expropiación como en este caso se
pretende, invocando para ello los fundamentos de la sentencia comentada.
De otra
parte, no resulta jurídicamente viable predicar, para el caso actual, que los
predios estén desafectados. Es cierto que mediante la resolución No. 209 se
declararon de utilidad pública e interés social los terrenos requeridos para la
construcción del Embalse de San Rafael y es posible que, partiendo de la fecha
de entrada en vigencia de esa resolución ejecutiva, hubiere podido transcurrir
el término previsto en la ley 56 de 1981 sin que la entidad propietaria ejerciera
la opción de compra que le correspondía; empero, en contra de lo que creen los
actores, la resolución No. 34 de 1994, con base en la solicitud que,
fundamentada en los estudios pertinentes, fue formulada por la Empresa de
Acueducto y Alcantarillado de Santafé de Bogotá, no sólo redefinió el área
indispensable para la terminación del proyecto, reduciéndola, sino que declaró,
nuevamente, de utilidad pública e interés social las zonas necesarias.
Entenderlo
de otro modo, además de negarle todo efecto, como se explicó, conduciría a
desatender el tenor literal de la aludida resolución que es nítido al señalar
que se modifica el artículo 1o. de la resolución No. 209 de 1991 en el sentido
de declarar "de utilidad pública e interés social las zonas de terreno necesarias
para la construcción de las obras del proyecto del Embalse de San Rafael",
señalando las coordenadas "que identifican el proyecto".
A
idéntica conclusión se arriba al examinar la parte motiva y el artículo segundo
que reproduce la previsión contenida en la resolución No. 209 de 1991 y que
reza: "Una vez ejecutoriada la presente resolución se fijará copia de
ella, junto con la lista que contenga el censo de las propiedades afectadas, en
las notarías, oficinas de registro de instrumentos públicos, alcaldías o
inspecciones de policía del municipio y corregimientos involucrados". La
repetición de este contenido carecería de sentido si no se entendiera que la
resolución No. 34 de 1994 declara de utilidad pública e interés social unos
bienes; de lo contrario, habría bastado una remisión a la resolución No. 209 de
1991.
Es
pertinente, entonces, compartir el criterio prohijado por la Empresa de
Acueducto y Alcantarillado de Santafé de Bogotá al responder el cuestionamiento
que  esta Sala de Revisión de la Corte Constitucional le formuló acerca de la
posible configuración de la caducidad: "En concepto de esta entidad la
opción de compra no ha caducado pues la resolución que redefinió el área de
utilidad pública fue expedida el 28 de marzo de 1994, y de otra parte el inciso
final del artículo 9o. de la ley 56 de 1981 establece la caducidad de dos
años...".
Así
mismo, conviene mencionar que interrogada por el estado actual de las
diligencias enderezadas a la adquisición de los predios, la entidad demandada
respondió que "..se encuentran en proceso de avalúo por parte del
Instituto Geográfico Agustín Codazzi, de acuerdo con una nueva solicitud que se
hizo mediante comunicación 006517 del 17 de noviembre de 1995. Obtenidos dichos
avalúos se procederá a presentar a los propietarios la oferta de compra para
adquirir los predios mediante negociación directa y de no ser posible se
iniciará el trámite previsto en la ley 56 de 1981".
c)
Cuestión por completo diversa es la atinente a la legalidad de la resolución
ejecutiva No. 34 de 1994 que, como se anotó, no corresponde definir al juez de
tutela sino al competente y en ejercicio de otros medios de defensa judicial
que tornan improcedente el amparo pedido.
Al
absolver el cuestionario que la Sala formuló, la directora jurídica de la
Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Santafé de Bogotá informó que "la
resolución 34 de 1994 fue demandada su nulidad ante el Consejo de Estado.
Dentro de la etapa probatoria se practicó una inspección judicial al proyecto
con intervención de peritos quienes emitieron su concepto copia del cual se
anexa, dentro de la misma diligencia se  solicitó una nulidad, la cual fue
aceptada por el Consejo de Estado en auto del 21 de noviembre pasado a partir
del auto admisorio de la demanda. El 19 de diciembre de 1995, el Consejo de
Estado inadmitió la demanda presentada, ordenando devolver los anexos".
Del auto
por medio del cual se inadmitió la demanda, es importante transcribir estos
párrafos:
"
7o.-De las precisiones que anteceden, para el despacho es evidente que mediante
el ejercicio de la acción prevista en el artículo 84 del C.C.A., se pretende la
declaratoria de nulidad de un acto administrativo creador de situaciones
jurídicas particulares, individuales y concretas, pues las determinaciones en
él adoptadas sólo afectan a los propietarios de los bienes inmuebles ubicados
dentro de los nuevos límites establecidos para la construcción de las obras del
proyecto del Embalse de San Rafael, en los términos del artículo 9o. de la ley 56
de 1981, ya transcrito.
8.- De acuerdo con la jurisprudencia reiterada de esta Sección, la procedencia
de la acción de nulidad contra actos de contenido particular y concreto está
supeditada a que la ley haya previsto expresamente el uso de ese contencioso
objetivo contra el acto de que se trate, o cuando la situación jurídica
individual y concreta conlleve un interés para la comunidad en general de tal
naturaleza e importancia que desborde el simple interés de la legalidad en
abstracto, por afectar de manera grave y evidente el orden público, social o
económico (Véase sentencia de 26 de octubre de 1995, Sección Primera, Exp. No.
3332, Actor: Rodolfo Vergara Hoyos).
9o.- Aplicadas las consideraciones y criterios expuestos a la demanda que es
objeto de esta providencia, la Sala observa y concluye lo siguiente:
a) La ley no ha previsto la procedencia de la acción de simple nulidad contra
actos como el que es objeto de la demanda.
b) En el caso del acto demandado, la actora no plantea un interés especial
diferente del de legalidad en abstracto que pudiera llevar a considerar la
procedencia excepcional de la acción de simple nulidad frente al acto de
carácter particular y concreto demandado.
c) En consecuencia, en uso del poder de interpretación de la demanda que la ley
y la jurisprudencia han concedido al juez administrativo, debe analizarse si la
acción ejercida puede entenderse como la de nulidad y restablecimiento del
derecho. A este respecto, la acción intentada y así interpretada tampoco puede
considerarse viable por la sencilla razón de que uno de los elementos
fundamentales de esta acción es el de la legitimación en la causa por activa,
en el sentido de que el legitimado para ejercerla es la persona o personas
que pretendan demostrar que el acto demandado le quebranta un derecho suyo, el
cual busca que le sea restablecido por la sentencia que se adopte, así sea
de manera automática, mientras que la actora en este proceso no expresa, ni de
su demanda se deduce en qué medida el acto cuya nulidad solicita ha
transgredido un derecho que le reconozcan o consagren a su favor las normas
superiores que invoca en sustento de su petición de anulación, de lo cual se
concluye que carece de vocación para ejercer la acción que consagra el artículo
85 del C.C.A. Además, de los términos de la demanda tampoco se deduce que la
simple declaratoria de nulidad del acto acusado pudiere conllevar, por sí misma
y de manera automática, restablecimiento de derecho alguno en favor de la
accionante (Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección
Primera. Auto de 19 de diciembre de 1995. Expediente No. 3091. Consejero
Ponente Dr. Libardo Rodríguez Rodríguez. Negrillas fuera de texto).
Es
evidente que a los actores, en su calidad de propietarios de los predios
afectados por la resolución No. 34 de 1994, les asiste el interés y la
legitimación para proponer en contra del acto administrativo la acción de
nulidad y restablecimiento del derecho y, de prosperar sus pretensiones,
lograrían ante el juez competente lo que ahora, de manera impropia, reclaman
ante el juez de tutela.
No sobra
recordar que al instrumento de protección de los derechos constitucionales
fundamentales previsto en el artículo 86 superior se le ha reconocido un
carácter subsidiario o residual, como que sólo opera en ausencia de otros
medios judiciales de defensa, por ende, no se admite su utilización con el
propósito de sustituir los cauces ordinarios o especiales dispuestos en el
ordenamiento para ventilar las diversas pretensiones que los particulares ponen
en conocimiento de la jurisdicción, ni es instrumento apto para entorpecer
actuaciones en curso, para variar las reglas de competencia o para crear
instancias adicionales.
El
rescate de pleitos perdidos o la finalidad de revivir los términos de caducidad
de acciones que en su momento el particular tuvo a su alcance no se cuentan
dentro de los objetivos de la acción de tutela, que propende por la defensa de
los derechos constitucionales fundamentales, sin que sea milagroso antídoto
contra la negligencia o la incuria de las partes o de sus apoderados.
En la
sentencia  No. 284 de 1994 se hace referencia a la inexistencia de otros medios
judiciales de defensa, pero esa aseveración tiene soporte en situaciones
diferentes a las estudiadas ahora. En esa oportunidad se dijo que "...no
es posible acudir a la acción de nulidad para que a través de la jurisdicción
contencioso administrativo se declare la pérdida de la ejecutoria o la
inexistencia de un acto administrativo", hipótesis de las que no se trata
en el caso sub-lite, como está suficientemente demostrado.
Es de
mérito anotar que a la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Santafé de
Bogotá se le preguntó por esta Sala si, con fundamento en la resolución No. 209
de 1991 ejerció la opción de compra, dentro del término establecido por el
artículo 9o. de la ley 56 de 1981. La entidad respondió que con base en esa
resolución inició los trámites tendientes a "conformar la comisión
tripartita, prevista en el artículo 10 de la ley 56 de 1981 que sería la
encargada de efectuar los avalúos para hacer la oferta de compra", proceso
que resultó infructuoso porque los propietarios no designaron un representante
"hasta que finalmente el 6 de mayo de 1995, los propietarios manifestaron
que no se podía constituir la comisión tripartita al haber caducado el término
previsto en la ley"
Como se
anotó más arriba, existe la posibilidad de que la demora en ejercer la opción
de compra con base en la primera resolución hubiera podido irrogar perjuicios a
los propietarios, sin embargo, la eventual  indemnización por este concepto
tampoco es del resorte del juez de tutela, quien fuera de no tener los
elementos de juicio necesarios para decretarla, carece de competencia para
ello. Ante la jurisdicción contencioso administrativa podría darse curso a las
reclamaciones pertinentes, de modo que también por este aspecto, la tutela
resulta improcedente.
De otro
lado, la prosperidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho,
puede comportar el retorno de las cosas al estado anterior merced a la cesación
de la afectación, al levantamiento  de los gravámenes que pesan sobre los
bienes y al desvanecimiento de la posibilidad de expropiar, de donde se
desprende que no se configura la hipótesis del perjuicio irremediable pues,
según lo ha entendido esta Corte, "...la irremediabilidad del perjuicio
implica que las cosas no puedan retornar a su estado anterior", en
consecuencia, la tutela no prospera como mecanismo transitorio (Cfr. Sentencia
T-458 de 1994 M.P. Dr. Jorge Arango Mejía).
d)
Aducen los actores que por el hecho de haberse adquirido, por la Empresa,  los
predios destinados a la zona de inundación y a la zona de obras, los terrenos
de su propiedad no son necesarios para la culminación del proyecto y que este
es un argumento por el cual debe concederse la desafectación pedida.
La Sala
considera que al juez de tutela no le corresponde emitir pronunciamiento alguno
acerca de los motivos de utilidad pública e interés social señaladas por el
legislador, ya que la misma Carta en su artículo 58 dispone que "las
razones de equidad, así como los motivos de utilidad pública o de interés
social, invocados por el legislador no serán controvertibles
judicialmente"; tampoco atañe al fallador de la acción de tutela
verificar, en el caso específico, si la aplicación particular y concreta de esa
calificación corresponde cabalmente a los eventos definidos.
Empero,
sin invadir órbitas extrañas a sus funciones en materia de revisión de las
sentencias relacionadas con la acción de tutela, en atención a su relevancia
constitucional, la Sala estima de interés registrar que fuera de las zonas de
inundación y de obras están previstas otras de protección y de parque, una de
cuyas finalidades es la mitigación de los impactos ambientales del proyecto y
la preservación de los espacios adyacentes. En la tantas veces citada
comunicación que el gerente de la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de
Santafé de Bogotá dirigió al señor ministro de desarrollo económico se lee:
"Las zonas aledañas a las canteras San Rafael I y II, tienen una gran
riqueza biótica por cuanto corresponden a vegetación nativa denominada
"Bosque Andino Alto, la cual es un elemento regulador de corrientes
hídricas y albergue de fauna propia de la zona. Dado el proceso de explotación
agropecuaria en la zona, el bosque andino es necesario preservarlo para
asegurar su permanencia como exponente de la flora nativa".
En el
informe de la Comisión de peritos, emitido dentro del proceso que cursó ante el
Honorable Consejo de Estado y que fue enviado por la entidad demandada dentro
del conjunto de pruebas solicitadas por la Sala, se dice que la construcción
del parque ecológico "...no solamente mitiga sino que mejora el impacto
ambiental infligido por la construcción de la represa y garantiza hacia el
futuro la preservación del medio ambiente en las zonas aledañas".
Con
fundamento en los estudios de impacto ambiental, la Empresa de Acueducto y
Alcantarillado de Santafé de Bogotá resumió el tema que se aborda de la
siguiente manera:
"En
cuanto a los aspectos ambientales se tuvo en cuenta que el parque ecológico que
se construirá alrededor del embalse y que servirá de recreación a la comunidad
garantizará la preservación de las zonas adyacentes al embalse. Igualmente se
ha previsto la construcción de vías circunvalares que armonizarán con el futuro
parque, permitiéndole a la Empresa hacer los controles y el mantenimiento de
las diferentes estructuras que conforman el proyecto.
Además,
el costado oriental de la zona afectada con el proyecto está constituido por la
carretera que de Santafé de Bogotá conduce a la Calera existiendo entre la
carretera y la zona inundable un área de 300 metros, lo que permite aislar el
cuerpo del agua de eventuales interferencias, como accidentes, incendios,
sabotaje, etc. y en los costados norte, occidente y sur la zona de seguridad
hace parte del parque".
No
ignora la Sala la importancia que la Constitución de 1991 reconoce a la
temática ambiental, a punto tal de asignarle a la propiedad una función
ecológica, relacionada con la prevalencia del interés general en que el
artículo 1o. superior funda la organización republicana del Estado colombiano,
y tampoco desconoce que, por expresa previsión de la Carta Política, "Es
deber del Estado proteger la diversidad e integridad del ambiente, conservar
las áreas de especial importancia ecológica y fomentar la educación para el
logro de esos fines" (art. 79 C.P.).
Esta
Corte se ha pronunciado acerca de la necesidad de conciliar el desarrollo
económico y las exigencias del derecho a disfrutar de un ambiente sano que se
traduce en la idea del desarrollo sostenible, por virtud de la cual la
actividad económica particular, en garantía del interés público o social, es
objeto de limitaciones que persiguen lograr la compatibilidad indispensable
entre el crecimiento económico y el imperativo de preservar y mantener un
ambiente sano.
La Sala
considera que las anteriores reflexiones no son ajenas al caso que se examina y
que es ineludible tener en cuenta esa perspectiva al momento de apreciar los
hechos que motivaron la presente acción de tutela.
e)
Finalmente, es oportuno anotar que no está acreditado en el presente caso que
haya vulneración de los derechos a la vida, a la dignidad humana y a la
igualdad derivada de la declaración de utilidad pública e interés social que
afecta los bienes de propiedad de los actores. Es indudable que una medida de
esta índole implica limitaciones al derecho de dominio, sin embargo, esas
limitaciones por sí solas no conducen al desconocimiento de la vida o de la
esencial dignidad de los seres humanos, y en lo que toca con el derecho a la
igualdad, debe recordarse que siendo de la esencia de los procesos que conducen
a la expropiación la limitación de las potestades dominicales, de acuerdo con
lo expuesto, al expropiado le asisten garantías, y una de ellas es,
precisamente, la compensación que recibe a cambio de su bien.
En el
caso de que superadas las etapas previas de arreglo directo se torne imperioso
proceder a la expropiación, la previa indemnización compensa el sacrificio de
la propiedad, preservando la igualdad del titular del bien afectado en relación
con los propietarios no expropiados; de no ser así, al expropiado se le
ubicaría en posición desigual y más gravosa. Fuera de lo anterior, la
compensación supone una repercusión del sacrificio de la propiedad en la esfera
del resto de los asociados, quienes, por conducto del sistema fiscal, deben
cancelarla. Perjuicios adicionales, relativos, por ejemplo, a la demora en
efectuar los trámites pertinentes pueden ventilarse, según lo dicho, en otras
instancias y por las vías procesales apropiadas.
7. El
derecho de petición.
Comparte
la Sala la interpretación relativa al derecho de petición que plasmó la
Honorable Corte Suprema de Justicia en la sentencia objeto de revisión:
"En
cuanto al derecho de petición debe señalarse que su protección no depende de
que se vulneren o no otros derechos constitucionales fundamentales, como
erradamente lo entiende el Tribunal. Esto porque la efectivización del mismo
consiste en que la administración brinde una pronta respuesta a la petición
respetuosa que por cualquier motivo eleve un particular. El art. 6o. Del
C.C.A., en concordancia con el reglamento interno expedido por la Empresa
accionada, sobre el ejercicio del derecho de petición (Resolución No. 1279 del
21 de noviembre de 1991), establece que esas peticiones deben responderse positiva
o negativamente dentro de los quince días siguientes a la fecha de su recibo.
Si no fuere posible resolver o contestar en dicho término, deberá informarse
así al interesado expresando los motivos de la demora y señalando a la vez la
fecha en que se resolverá o dará respuesta".
IV.DECISION
En
mérito de lo expuesto, la Sala Novena de Revisión de la Corte Constitucional,
RESUELVE:
PRIMERO.
CONFIRMAR, por
las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia, la sentencia
proferida por la Honorable Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil,
el veinte (20) de septiembre de mil novecientos noventa y cinco (1995), la
cual, salvo en lo referente al derecho de petición, confirmó parcialmente la
sentencia pronunciada por el Honorable Tribunal Superior del Distrito Judicial
de Santafé de Bogotá, Sala Civil, el diez (10) de agosto del mismo año.
SEGUNDO.
LIBRENSE, por
la Secretaría General de esta Corporación, las comunicaciones de que trata el
artículo 36 del decreto 2591 de 1991, para los efectos allí contemplados
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional.
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado  Ponente
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE
MONCALEANO
Secretaria General