T-424-07
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
T-424/07
PENSION DE INVALIDEZ-Evolución normativa
JUNTA DE CALIFICACION DE INVALIDEZ-Funciones
SISTEMA GENERAL DE PENSIONES-Regímenes
El Sistema
General de Pensiones está compuesto por dos regímenes solidarios que son
excluyentes pero coexistentes como son: (i) el régimen solidario de prima media
con prestación definida y (ii) el régimen de ahorro individual con solidaridad.
REGIMEN SOLIDARIO DE PRIMA MEDIA CON PRESTACION DEFINIDA EN MATERIA
PENSIONAL-Administración
REGIMEN DE AHORRO INDIVIDUAL CON SOLIDARIDAD-Entidades administradoras
CALIFICACION DE INVALIDEZ-Regulación
JUNTA REGIONAL DE CALIFICACION DE INVALIDEZ-Funciones y conformación
PROCESO PARA CALIFICACION DEL ESTADO DE INVALIDEZ-Regulación
PROCESO PARA CALIFICACION DEL ESTADO
DE INVALIDEZ-Competencia
En la
actualidad el estado de invalidez debe ser determinado en primera instancia por
las Juntas Regionales de Calificación de Invalidez y en segunda por la Junta
Nacional de Calificación de Invalidez, con base en el manual único para la
calificación de invalidez vigente a la fecha de la calificación.
Correspondiéndole a las entidades que asumen las contingencias derivadas de la
invalidez determinar en “primera oportunidad” la pérdida de capacidad laboral,
calificar el grado de invalidez y el origen de las contingencias.
JUNTA DE CALIFICACION DE INVALIDEZ-Creación
legal/JUNTA DE CALIFICACION DE INVALIDEZ-Funciones públicas/JUNTA DE
CALIFICACION DE INVALIDEZ-Composición
Las Juntas de
Calificación de Invalidez son organismos del Sistema General de Seguridad
Social en Salud, SGSSS, del orden nacional, que se caracterizan por ser entes
de creación legal “para su constitución no interviene la voluntad privada”. En
segundo lugar, “su estructura general está determinada por la ley, lo que
indica que no es la iniciativa privada la que señala su composición interna”.
Adicionalmente, “las juntas de calificación de invalidez desempeñan funciones
públicas, como son las relacionadas con la calificación de la pérdida de la
capacidad laboral de los usuarios del sistema general de la seguridad social.
La composición de las juntas de calificación de invalidez está asignada a una
autoridad del nivel central de la administración pública: el Ministerio de la
Protección Social, autoridad encargada de la vigilancia y control de las
juntas”.
JUNTA DE CALIFICACION DE INVALIDEZ-Finalidad
JUNTA DE CALIFICACION DE INVALIDEZ-Contenido
de sus dictámenes/JUNTA NACIONAL DE CALIFICACION DE INVALIDEZ-Funciones/JUNTA DE CALIFICACION
DE INVALIDEZ-Contenido de la solicitud/JUNTA DE
CALIFICACION DE INVALIDEZ-Notificación del dictamen
JUNTA REGIONAL DE CALIFICACION DE INVALIDEZ-Apelación del dictamen de calificación de
invalidez
JUNTA DE CALIFICACION DE INVALIDEZ-Dictámenes no son actos administrativos
PENSION DE INVALIDEZ-Fecha de estructuración de la enfermedad
JUNTA DE CALIFICACION DE INVALIDEZ-Objetivo
DERECHO A LA PENSION DE INVALIDEZ-Fundamental
por conexidad
DERECHO A LA PENSION DE INVALIDEZ Y DERECHO A LA SEGURIDAD SOCIAL-Protección por tutela
Referencia: expediente T-1348751
Acción de tutela instaurada por José Guillermo Guerrero Sedano
contra la Industria Militar de Colombia, INDUMIL.
Magistrada Ponente:
Dra. CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ.
Bogotá, D.C.,
veinticinco (25) de mayo de dos mil siete (2007).
La Sala Novena
de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Clara
Inés Vargas Hernández, Jaime Araújo Rentería y Manuel José Cepeda Espinosa, en
ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, en particular las
contenidas en los artículos 86 y 241, numeral 9, de la Constitución y el
decreto 2591 de 1991, profiere la siguiente
SENTENCIA
Dentro del
proceso de revisión de los fallos dictados por el Juzgado Tercero (3) Civil del
Circuito y la Sala Civil del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá
D.C., en el trámite de la acción de tutela interpuesta por José Guillermo
Guerrero Sedano contra la Industria Militar de Colombia, INDUMIL.
I. ANTECEDENTES
El señor José
Guillermo Guerrero Sedano, interpuso acción de tutela contra la Industria
Militar de Colombia, INDUMIL, al considerar que se le han vulnerado sus
derechos fundamentales a la seguridad social, a la vida, a la familia, a la
salud y al debido proceso; presuntamente violados por la autoridad demandada.
Para fundamentar su demanda señala los siguientes
1. Hechos
a. Indica que laboró para INDUMIL en el período comprendido entre el
16 de     marzo de 1981 y el 15 de marzo de 1995, en el cargo de vigilante.
b. Señala que el 26 de febrero de 1994 sufrió un accidente de
tránsito, estando laborando para la Industria Militar de Colombia, el cual fue
atendido por medicina laboral de INDUMIL y posteriormente, por razones de la
entrada en vigencia de la ley 100 de 1993, por el Seguro Social por haber sido
trasladado allí.
c. Advierte que después de soportar largos tratamientos médicos, el
10 de enero de 2003, la junta médico laboral del Seguro Social lo evaluó y
determinó que había perdido la capacidad laboral en un 52.25%, el 26 de febrero
de 1994, fecha de estructuración de la invalidez.
d. Afirma que conforme a lo anterior procedió a solicitar, el 21 de
febrero de 2003, al Seguro Social, la pensión de invalidez derivada de riesgo
común. En consecuencia, dicha entidad corrió traslado a INDUMIL para que se
pronunciara sobre tal prestación y mediante comunicación de 10 de junio de 2004
fue negada porque no se cumplían “los presupuestos legales para su causación”.
e. Manifiesta que, el 10 de noviembre de 2005, solicitó a INDUMIL
que enviara su historia clínica, relacionada con el accidente de tránsito
sufrido el 26 de febrero de 1994, a la Junta Regional de Calificación de
Invalidez de Bogotá. Por consiguiente, INDUMIL, el 18 de noviembre de 2005,
contestó dicha petición señalando que no comparte la aparente controversia
planteada respecto del porcentaje de pérdida de la capacidad laboral, pues “la
Junta Médica Laboral en acta No 012 de agosto de 1994, determinó pérdida de
capacidad del 15%, sin que dicho porcentaje constituyera pago de indemnización
o pago de pensión de invalidez, según lo dispuesto por el Decreto 2701 de
1988”.
f. Declara que tal negativa, conlleva a que se
desconozca la posibilidad de remitir su expediente a la Junta Regional de
Calificación de Invalidez para que se determine la pérdida de la capacidad
laboral, desconoce su mínimo vital, representado en su pensión de invalidez y
sus derechos fundamentales de seguridad social, vida, igualdad, familia y
debido proceso.
Por todo lo
anterior, solicita la protección de sus derechos y se ordene a INDUMIL enviar a
la Junta Regional de Calificación de Invalidez, la historia clínica
correspondiente al accidente de tránsito sufrido por riesgo común estando al
servicio de la referida empresa.
2. Respuesta de la entidad demandada
Bella Lida
Montaña Perdomo, actuando como apoderada de la Industria Militar de Colombia
INDUMIL, aclara que una vez acaecido el accidente de tránsito del que fue víctima
el actor, fue atendido en el Hospital Militar Central debido a que la
asistencia médica estaba a cargo de INDUMIL. No obstante, una vez entró en
vigencia la ley 100 de 1993, el señor Ramírez Sedano se afilió al Seguro
Social.
Precisó que se
negó la pensión de invalidez requerida por el actor por no cumplir los
requisitos establecidos en la Ley, y que en ningún momento ha negado el envío
del expediente a la Junta de Calificación de Invalidez, pues el señor Guerrero
Sedano, presentó escrito manifestando que existía una controversia en relación
con la pérdida de la capacidad laboral y la Industria Militar manifestó, en
oficio de 18 de noviembre de 2005, que no estaba de acuerdo con “el debate”
planteado por él, para lo cual remitió la copia del acta de la junta médica
laboral de fecha 19 de agosto de 1994 en la que se determinó su discapacidad en
un 15%.
Sostiene que la
Industria Militar INDUMIL es una empresa industrial y comercial del Estado,
según lo dispuesto en los decretos 2346 de 1971 y 2069 de 1984, vinculada al
Ministerio de Defensa Nacional. Es una entidad de derecho público regida por la
ley 489 de 1998 y por mandato expreso del artículo 5° del decreto ley 3135 del
mismo año, “las personas que prestan sus servicios en las empresas
industriales y comerciales del Estado son trabajadores oficiales”
vinculadas por contrato de trabajo. Su régimen prestacional está regulado en el
decreto ley 2701 de 1988.
Adicionalmente,
anotó que para la época del accidente se encontraba vigente el decreto 2701 de
1988, que establecía el régimen aplicable a los empleados públicos y
trabajadores oficiales de las empresas industriales y comerciales del Estado
adscritas o vinculadas al Ministerio de Defensa, y que en dicha norma se exigía
una disminución de la capacidad laboral igual o superior al 75% para poder
acceder a la pensión de invalidez. Resaltó que, conforme a los procedimientos
establecidos en tal disposición, la Junta Médica Laboral, con acta No 12 de 19
de agosto de 1994, concluyó que la merma laboral del accionante era del 15%.
Afirmó que la
valoración efectuada por el Seguro Social no le fue dada a conocer y que no
existe controversia actual sobre la pérdida de la capacidad laboral del actor,
ya que, “en su momento la autoridad competente para determinar tal situación
(Junta Médica Laboral) lo valoró y determinó, que la disminución, correspondía
al 15%”.
Concluyó que “no
es dable considerar, que con el dictamen (sic) de Medicina Laboral del
Instituto de Seguro Social, realizado nueve (9) años después de sucedido el
accidente de origen común, se pretenda que la Industria Militar reconozca una
pensión de invalidez”.
Por último,
consideró que una controversia relativa a qué o quién debería pagar la pensión
de invalidez del señor Ramírez Sedano es competencia de la “justicia
ordinaria”, por lo que en el presente caso existen otros medios de defensa
judicial a disposición del peticionario.
3.  Pruebas
Del material
probatorio allegado al expediente la Sala destaca los siguientes documentos:
- Fotocopia del
acta de la junta médica laboral 012 mediante la cual, y de conformidad con el
decreto 2701 de 1988 y la resolución 111 de 1° de junio de 1985[1],
se concluyó que el actor con ocasión del accidente de tránsito, de 26 de
febrero de 1994, presenta una “disminución de su capacidad laboral del 15%”,
por presentar “Trauma craneoencefálico moderado con secuelas
neuropsicologicas importantes, amnesia retrograda que limita su capacidad
laboral”, la citada valoración fue practicada en las oficinas centrales de
la Industria Militar, el 19 de agosto de 1994 (folios 23 y 80).
- Fotocopia del
oficio 000487, de 24 de enero de 1995, mediante el cual el subgerente de
relaciones industriales de INDUMIL comunica a José Guillermo Guerrero Sedano
que no se prorroga su contrato de trabajo (folio 1 y 56).
- Fotocopia de
la evaluación realizada al señor Guerrero Sedano, el 10 de enero de 2003, por
el Seguro Social Vicepresidencia de Pensiones Medicina Laboral, en la que se
concluye que el actor perdió la capacidad laboral en un 54.25%, cuya fecha de
estructuración fue el 26 de febrero de 1994, por el accidente de transito
sufrido en la misma fecha, que le ocasionó “TRAUMA CRÁNEO ENCEFÁLICO SEVERO
QUEDANDO COMO SECUELA TRASTORNO DE FUNCIONES MENTALES SUPERIORES Y DISMINUCIÓN
DE LA AGUDEZA VISUAL, HEMIPARESIA DERECHA LEVE Y HEMIANOPSIA HOMÓNIMA DERECHA”
(folios 2 y 3).
- Fotocopia de un oficio 08802 G-SA-DAP,
de fecha 29 de mayo de 2003, por medio del cual INDUMIL comunica al Seguro
Social que “la Industria Militar precedente a la ley 100 de 1993 prestaba el
servicio médico a sus funcionarios conforme al decreto 2701 de 1988”. Así
mismo, se indica que a esta comunicación se anexa en 78 folios la historia
clínica del actor (folio 10).
- Fotocopia del
oficio 10143 IM-SA-DAP, de fecha 19 de junio de 2003, mediante el cual INDUMIL
remite al ISS el certificado laboral de empleadores para el bono pensional, el
certificado de salarios para el bono pensional y el certificado de salarios
años 1991 a 1994 (folios 6 al 11)
- Fotocopia de
la respuesta que INDUMIL dio a la solicitud de pensión de invalidez elevada por
el señor Guerrero Sedano, el 10 de junio de 2004. En este escrito el ente
accionado expresa que una vez revisada la hoja de vida, no es “posible
acceder a ella por cuando no se dan los presupuestos legales para su causación,
poniéndole de presente que la entidad actuó sometida a la ley que rigió su
vinculación con ella”. Esta respuesta fue dada por INDUMIL en virtud de que
el grupo de bonos pensionales del ISS, con oficio 7086 de 5 de abril de 2004,
remitió alguna documentación para que la Industria Militar decidiera sobre el
derecho al reconocimiento de la pensión de invalidez (folio 13).
- Fotocopia de
la respuesta dada, el 25 de julio de 2005, por el Seguro Social al derecho de
petición presentado por el actor, el 29 de junio de 2005, en la que se dice que
por medio del auto 221 de 5 de abril de 2004 fue resuelta de fondo la solicitud
prestacional trasladando la documentación que reposa en el expediente a
INDUMIL, para que avocara el conocimiento de la misma y decidiera sobre el
derecho pretendido. Lo anterior debido a que de conformidad con el artículo 5º
del decreto 1068 de 1995 en concordancia con el artículo 6º del decreto 813 de
1994, en armonía con los artículos 14 del decreto 692 de 1994, artículo 56 del
decreto 326 de 1996, reglamentarios de la ley 100 de 1993, se dispone que “será
responsable del pago de las pensiones o prestaciones económicas a que haya
lugar la entidad administradora de pensiones que haya recibido o le corresponda
recibir el monto de las cotizaciones del periodo del cual ocurre el siniestro o
hecho que da lugar al pago de la prestación correspondiente”(folio 15).
- Fotocopia de
una solicitud, presentada el 27 de septiembre de 2005, por medio de la cual el
actor pide, ante el subgerente administrativo de INDUMIL, el reconocimiento de
la pensión de invalidez. En este escrito el demandante expresa que el 26 de
febrero de 1994 sufrió un accidente de tránsito, estando laborando para la
Industria Militar. Afirma que con la entrada en vigencia de la ley 100 de 1993
y por disposición del decreto 1068 de 1995, la Industria Militar lo trasladó al
ISS, continuando en el Régimen de Prima Media con Prestación Definida.
Manifiesta que después de largos tratamientos médicos y sin mejoría alguna, el
ISS lo envió a la Junta Médico Laboral del Seguro Social y con fecha de
evaluación 10 de enero de 2003, determinó que tenía un 54.25% de pérdida de
capacidad, con fecha de estructuración el 26 de febrero de 1994. En
consecuencia, el 21 de febrero de 2003, presentó solicitud de pensión de
invalidez por riesgo común ante el ISS. (Folio 16)
- Fotocopia de
la respuesta dada, el 19 de octubre de 2005, por INDUMIL al derecho de petición
presentado por el actor, el 27 de septiembre de 2005, en la que se manifiesta
que “no es posible acceder a la solicitud de Pensión de Invalidez, teniendo
en cuenta que al momento de su retiro la Junta Médica de ese entonces, emitió
concepto el 19 de agosto de 1994, dictaminando pérdida de 15 % de la capacidad
laboral. Porcentaje que de conformidad con el Decreto 2701 de 1998, no genera
pago de pensión de invalidez o indemnización alguna” (folios 19 y 83).
- Fotocopia de
la solicitud de valoración en la Junta Regional de Calificación de Invalidez de
Bogotá, presentada por el señor José Guerrero Sedano, el 10 de noviembre de
2005, ante INDUMIL, en la que  pide de conformidad con el decreto 2463 de 2001
que el expediente correspondiente su Historia Clínica, relacionada
con el accidente sufrido por Riesgo Común, laborando para la Industria Militar,
“sea enviado a la Junta Regional de Calificación de Invalidez para que sea esta
como máxima rectora la que dirima este conflicto y controversia” (folio 20)
- Fotocopia de
la respuesta dada por INDUMIL, el 18 de noviembre de 2005, al derecho de
petición presentado por el actor, el 10 de noviembre de 2005, mediante la cual
la Industria Militar manifiesta que no comparte la aparente controversia
existente en el porcentaje de la pérdida de la capacidad laboral, pues “la
Junta Médica Laboral en acta No 012 del 19 de agosto de 1994, determinó pérdida
de capacidad del 15%, sin que dicho porcentaje constituyera pago de
indemnización o pago de pensión de invalidez, según lo dispuesto por el Decreto
2701 de 1988. En consecuencia, la Industria Militar actuó de conformidad a la
normatividad vigente para los trabajadores oficiales antes de la vigencia de
Ley 100/93 y del Decreto 1295 de 1994” (folio 22).
- Fotocopia de
una respuesta que el grupo bonos pensionales del ISS, remitió al señor Guerrero
Sedano. En dicho escrito el ISS informa que en aplicación del decreto 1068 de
1995 y mediante oficio 062.2.10 No 2288, la documentación que reposa en el
expediente del actor fue trasladada a INDUMIL, “entidad que asumirá el
reconocimiento de la prestación” (folio 14 y 44).
- Fotocopia de
los periodos de afiliación al régimen de pensiones del ISS y el reporte de
semanas cotizadas en pensiones que el actor hizo al Seguro Social, (folio 62 y
63).
II.
DECISIONES OBJETO DE REVISIÓN
1.  Primera instancia
En primera
instancia, el Juzgado Tercero (3) Civil del Circuito de Bogotá, en providencia
de 24 de febrero de 2006, decidió conceder el amparo solicitado.  Para este
efecto advirtió que a través de la acción de tutela no es posible decretar la
prestación solicitada ni determinar a quién corresponde su pago.  Sin embargo,
esta autoridad judicial encontró que la demandada vulneró el derecho de
petición del accionante pues, frente a las solicitudes de reconocimiento de
pensión y de actualización de su discapacidad, INDUMIL respondió “sin
motivación alguna, sin exponer las razones de hecho y de derecho en que se
sustenta (...) Tan escueta y vaga respuesta, cierra toda posibilidad de
reclamo por parte del peticionario”.
Además de lo
anterior, considera que en el presente caso existen discrepancias entre las
conclusiones arrojadas por medicina laboral del ISS y la Junta Médica Laboral
de INDUMIL, pues el primero señala un porcentaje de 54.25% de pérdida de
capacidad laboral y fecha de estructuración el 26 de febrero de 1994 y el
segundo fija un 15% de discapacidad.
En consecuencia,
estima que como evidentemente hay contradicciones entre los resultados de una y
otra entidad “y no puede una ni otra institución atribuirse la competencia
para establecer si hay o no controversia, ni mucho menos para definirla, como
lo hizo aquí Indumil. Corresponde a la Junta Regional de Calificación de
Invalidez establecer de un lado cuál es el porcentaje de pérdida de capacidad
laboral, y de otro en que fecha se estructuró, para que así pueda el interesado
si a ello hay lugar reclamar su prestación de quien resulte deba asumirla”.
Así las cosas,
ese despacho ordenó a INDUMIL que respondiera en debida forma las peticiones
del señor Guerrero Sedano y que remitiera la historia clínica a la Junta
Regional de Calificación de Invalidez.
2. Impugnación
En oposición al
fallo dictado por el Juzgado Tercero (3) Civil del Circuito de Bogotá la
entidad demandada puso de presente que frente a las peticiones del actor se dio
respuesta el 19 de octubre de 2005 “de manera concreta”, señalando las
condiciones de hecho y de derecho que sustentaban la negativa de reconocer la
pensión de invalidez. Además, señaló que la respuesta no implica la aceptación
de lo solicitado y, por tanto, la entidad no estaba obligada a reconocer la
prestación ni a enviar el expediente a la junta de calificación de invalidez.
3. Segunda Instancia
La Sala Civil
del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá D.C., en providencia de 6
de abril de 2006, decidió revocar y negar la protección invocada por el señor
Guerrero Sedano. Consideró esta instancia que las peticiones presentadas por el
accionante fueron atendidas en debida forma por la demandada y que, frente a la
controversia planteada en torno al reconocimiento de la pensión de invalidez,
existen otros mecanismos judiciales idóneos para atenderla. Además, comprobó
que no existe perjuicio irremediable que sustente la procedencia transitoria de
la tutela, ya que el actor no hace parte de la tercera edad, ni soporta sobre
la vulneración del mínimo vital o del daño inminente que le causa la situación
planteada.  Concluyó que el peticionario se puede dirigir directamente a la
Junta Regional de Calificación de Invalidez y a su administradora de fondos de
pensiones con el objeto de establecer su incapacidad actual, de conformidad con
el decreto 2463 de 2001.
Además, esgrime
que la solicitud para la calificación de la pérdida de la capacidad laboral
debe formularla la entidad administradora de pensiones a la cual se encuentre
afiliado el aspirante a la pensión de invalidez,  “condición que de
conformidad con el supuesto fáctico relatado (...) ostentaba para el 2003 el
Instituto de Seguro Social” y no la Industria Militar, pues el
accionante laboró para ésta hasta el 15 de marzo de 1995, “circunstancia que
impide predicar la vulneración del derecho al debido proceso por la accionada”.
Declara que la
competente para hacer la calificación de la pérdida de la capacidad laboral es
la respectiva Junta Regional previa petición que debe formular la entidad que
administre la pensión.
En este orden de
ideas, asegura que INDUMIL no vulneró derecho fundamental alguno al actor, ya
que, cuando el accionante solicitó el reconocimiento de la pensión de invalidez
no era la administradora de pensiones a la que se encontraba afiliado y
cotizando.
III. ACTUACIÓN JUDICIAL REALIZADA POR LA
CORTE CONSTITUCIONAL
La Corte en
auto de 31 de agosto de 2006 ordenó, en vista de que no fue vinculada al
proceso, poner en conocimiento de la Vicepresidencia de Pensiones Medicina
Laboral del Seguro Social, Seccional Cundinamarca, la acción de tutela de la
referencia, para que en sede de Revisión se pronunciara acerca de las
pretensiones de la misma.
Así mismo, se
ordenó a la misma entidad que indicará la fecha en la que el señor José
Guillermo Guerrero Sedano se afilió al Seguro Social y el período de cotización
y si recibió por parte de la Industria Militar de Colombia, INDUMIL, el
respectivo bono pensional.
Por último, se
solicitó a la Industria Militar de Colombia, INDUMIL, que señalará si trasladó
al Seguro Social el referido bono pensional.
La Secretaría
General de la Corte, mediante providencia de 8 de septiembre de 2006, informó
al despacho que el auto de fecha 31 de agosto de 2006, fue comunicado por medio
de los oficios OPTB 288 y 289 de 2006, de fecha 1° de septiembre de 2006.
En
consecuencia, la Industria Militar de Colombia, INDUMIL, por medio de oficio No
00.230.023, recibido por esta Corporación el 4 de septiembre de 2006, informó
que “revisados los archivos de la empresa, no se encontró solicitud
realizada a la Industria Militar por el Instituto de Seguro Social, para el
pago del bono pensional del señor JOSÉ GUILLERMO RAMÍREZ SEDANO”.
De igual forma,
el vicepresidente de pensiones del Seguro Social, mediante oficio No 11053 de
17 de octubre de 2006, recibido por esta Corporación el 15 de noviembre de
2006, informa, que en atención al oficio No OPTB 288-2006,  la “Vicepresidencia
remitió la Acción de Tutela interpuesta por el Accionante JOSE GUILLERMO
GUERRERO SEDANO, (...) a la Seccional Cundinamarca –ISS y a la Coordinación de
Medicina Laboral –ISS, por ser competencia de esa Seccional la decisión de
prestaciones económicas”.
IV.    CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1.      Competencia
Esta Corte es
competente para conocer los fallos materia de revisión, de conformidad con lo
establecido en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política y en los
artículos 31 a 36 del decreto 2591 de 1991.
2. Problema jurídico
De acuerdo con la situación fáctica planteada, en esta ocasión
corresponde a la Sala determinar cual era el órgano competente para calificar
el estado de invalidez del señor José Guillermo Guerrero Sedano, con la
finalidad se establecer si se han vulnerado o no sus derechos fundamentales.
Para efectos de resolver el anterior problema jurídico, la Sala
estudiará los siguientes temas (i) la evolución normativa de la calificación de
la invalidez; (ii) la función primordial de las Juntas de Calificación de
Invalidez y la importancia de sus decisiones; y (iii) la naturaleza jurídica de
la pensión de invalidez y su carácter de fundamental; y por último (iv) la
resolución del caso concreto.
3.  Evolución normativa de la calificación de la invalidez
Con anterioridad a la entrada en vigencia
de la Ley 100 de 1994, el régimen prestacional de los empleados públicos y
trabajadores oficiales de las entidades descentralizadas, establecimientos públicos
o empresas industriales y comerciales del Estado, adscritos o vinculados al
Ministerio de Defensa Nacional, se encontraba consagrado en el Decreto 2701 de
1988. El artículo 42 del citado decreto establecía, “CALIFICACIÓN
DE LA INVALIDEZ.- La calificación de la invalidez se hará por las autoridades
médicas del respectivo organismo que preste asistencia médica al empleado o
trabajador. En caso de inconformidad por parte del empleado o trabajador o de
la respectiva entidad, la calificación la hará el Ministerio de Trabajo y
Seguridad Social.”.
El mencionado Decreto 2701 de 1988 además,
establece en el artículo 41, que la invalidez que determine una pérdida de la
capacidad laboral no inferior a un setenta y cinco por ciento (75%), da derecho
a una pensión pagadera por la respectiva entidad con base en la última
asignación mensual devengada.
Conforme al
mandato constitucional del artículo 48, el legislador expidió la Ley 100 de
1993, que comenzó a regir a partir del 1° de abril de 1994, mediante la cual se
creó el Sistema de Seguridad Social Integral, que a su vez consagra el Sistema
General de Pensiones, que persigue garantizar a “la población, el amparo
contra las contingencias derivadas de la vejez, la invalidez y la muerte,
mediante el reconocimiento de las pensiones y prestaciones”[2].
Dicho Sistema
General de Pensiones está compuesto por dos regímenes solidarios que son
excluyentes pero coexistentes como son: (i) el régimen solidario de
prima media con prestación definida y (ii) el régimen de ahorro
individual con solidaridad[3].
El régimen
solidario de prima media con prestación definida es administrado por el
Instituto de Seguros Sociales y mientras subsistan respecto de sus afiliados,
por las cajas, fondos o entidades de seguridad social
existentes, del sector público o privado[4].
Por su parte, los fondos de pensiones del régimen de ahorro individual con
solidaridad son administrados por las “Sociedades Administradoras de Fondos
de Pensiones, cuya creación se autoriza. Las sociedades que de conformidad con
lo establecido en las disposiciones legales vigentes administren fondos de
cesantía, están facultadas para administrar simultáneamente fondos de
pensiones, previo el cumplimiento de los requisitos establecidos en la presente
Ley.[5]”
En ambos
regimenes el procedimiento de calificación del estado de invalidez se rige por
los parámetros expuestos en el artículo 41 de la ley 100 de 1993.
El texto
original del artículo 41 de la ley 100 de 1993 consagra que “El estado de
invalidez será determinado de conformidad con lo dispuesto en los artículos
siguientes y con base en el manual único para la calificación de la invalidez,
expedido por el Gobierno Nacional, que deberá contemplar los criterios técnicos
de evaluación, para calificar la imposibilidad que tenga el afectado para
desempeñar su trabajo por pérdida de la capacidad laboral”. (Negrilla fuera
de texto)
Por
consiguiente, el estado de invalidez se determinaba previa evaluación que
realizaran las Juntas de Calificación de Invalidez, de conformidad con los
artículos 42 y 43 de la ley 100 de 1993.
Las
Juntas Regionales de Calificación de Invalidez son
comisiones interdisciplinarias que se conforman en las capitales de
departamento y en aquellas ciudades en las cuales el volumen de
afiliados así lo requiera, cuya función es calificar en primera instancia la
invalidez y determinar su origen. Están conformadas por “un
número impar de expertos, designados por el Ministerio de Trabajo y Seguridad
Social, quienes actuarán de conformidad con la reglamentación que para tal
efecto expida el Gobierno Nacional. Los honorarios de los miembros de la
comisión serán pagados por la entidad de previsión o seguridad social o la
sociedad administradora a la que esté afiliado el solicitante”[6].
(Negrilla fuera de texto)
La Junta Nacional de Calificación de Invalidez, con sede en
la capital de la República,
esta integrada por un “número impar de miembros designados por el Ministerio
de Trabajo y Seguridad Social”. Esta junta es interdisciplinaria y tiene a
su cargo “la resolución de las controversias que en segunda instancia sean
sometidas para su decisión por las juntas regionales o seccionales respectivas.
Los honorarios de los miembros de la Junta
serán pagados, en todo caso por la entidad de previsión o seguridad social
correspondiente”[7].
(Negrilla fuera de texto)
El 27 de junio de 1994, el Gobierno Nacional reglamentó la “integración,
la financiación y el funcionamiento de las Juntas de Calificación de Invalidez”,
mediante el Decreto 1346 de 1994[8], consagrando en el inciso
1° del artículo 3° que  “el Instituto de Seguros Sociales, las compañías de
seguros y las entidades que asuman los riesgos de invalidez y de
sobrevivientes, con base en el manual único para la calificación de invalidez
expedido por el Gobierno Nacional[9]” debían
determinar el estado y origen de la invalidez y que en caso de controversia, y
en desarrollo de los artículo 42 y 43 de la ley 100 de 1993, las juntas
regionales de calificación de invalidez en primera instancia y en segunda
instancia la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, cuyas decisiones “se
emitirán con base en el manual único para la calificación de invalidez”.
Sin embargo, la Sección Segunda del Consejo de Estado declaró la
nulidad del inciso primero del artículo 3° del Decreto 1346 de 1994, mediante
sentencia 11801 de 1997, C.P. Carlos Arturo Orjuela Góngora, en la que se
expuso lo siguiente:
“No debe olvidarse que la ley 100 de 1993 reguló lo concerniente con
la pensión de invalidez por riesgo común. Y para ello previó qué debe
entenderse por estado de invalidez, los requisitos para hacerse acreedor a la
prestación, su monto y la calificación misma, de manera que la determinación es
indispensable hacerla con base en el manual único expedido por el Gobernó
Nacional. Y según los artículos 42 a 45 de la ley, inequívocamente son las
juntas regionales y la nacional las que deben determinar la calificación y el
origen de la invalidez en primera y segunda instancia, respectivamente. Esto es,
que no previó la ley que pudiera ser la misma entidad que asume el riesgo la
que lo calificara” (Subrayado fuera de texto)
Por ende, sólo las juntas podían calificar el estado de invalidez de
una persona, pues para ese entonces, la ley 100 de 1993 no disponía que
pudieran hacerlo las mismas entidades que asumían las contingencias derivadas
de la invalidez.
Así mismo, el
artículo 43 del decreto 1346 de 1994 contemplaba un régimen de transición, que
decía que las “solicitudes para la calificación del estado de invalidez y/o
su origen, del origen de la enfermedad o de la muerte que a 31 de agosto de
1994 se encuentren en trámite, se regirán por el procedimiento con el cual
fueron formuladas. Las solicitudes efectuadas a partir del 1o. de septiembre
de 1994 se tramitarán de conformidad con este Decreto”. (Negrilla fuera
de texto)
Sin embargo, el decreto 303 de 1995[10] “Por el
cual se determina la vigencia de las Juntas de Calificación de Invalidez”
consagró que dichas Juntas ejercerían sus funciones a partir del 1° de abril de 1995[11] y las solicitudes
presentadas hasta el 31 de marzo del mismo año “se regirán por el
procedimiento por el cual fueron formuladas”[12].
Con
posterioridad, es decir, el 28 de abril de 1995, entró en vigencia el decreto
692 de 1995[13] "Por el cual se
adopta el Manual Único para la Calificación de la Invalidez”, en el que se
establecía que “el procedimiento de calificación de la invalidez por parte
de las Juntas de Calificación de la Invalidez se seguirá de acuerdo con lo
establecido en el Decreto 1346 de junio 27 de 1994”[14].
No obstante,
el decreto 692 de 1995 fue derogado por el decreto 917 de 1999[15],
en el que se consagra que “la calificación y expedición del dictamen sobre
el estado de la invalidez corresponde a las Juntas de Calificación de Invalidez”[16],
quienes conocerán de los siguientes asuntos:
“a) La calificación y revisión de la pérdida
de la capacidad laboral y la incapacidad permanente parcial, en caso de
controversia.
b) La calificación del origen, el grado, la
fecha de estructuración y la revisión del estado de invalidez. (Subrayado fuera de texto)
c) La calificación del origen del accidente y de
la enfermedad, con base en la Ley 100 de 1993, el Decreto-ley 1295 de 1994 y
demás normas reglamentarias, en caso de controversia.
d) La calificación del origen de la muerte en
caso de controversia.
Las Juntas de Calificación de la Invalidez deben
emitir el dictamen de la Invalidez el cual, en todos los casos, reflejará
exactamente el contenido del acta correspondiente a cada caso revisado por la
misma y será el resultado de la deliberación de los miembros encargados de
calificar. De igual modo, corresponde a la respectiva Junta notificar el
dictamen al afiliado, quien puede aceptarlo o apelarlo ante las instancias
competentes”
Al respecto, la
Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia, en providencia de 29 de
septiembre de 1999, Radicado No 11910, MP. Germán G. Valdés Sánchez, sostuvo lo
siguiente:
“2. Para determinar el estado de invalidez, la ley 100 de 1993
estableció un procedimiento de dos instancias y para ello adjudicó la competencia
exclusiva a las Juntas Regionales de calificación de Invalidez y a la Junta
Nacional de Calificación de Invalidez.
3. El legislador de 1993 sustrajo de la órbita de las mismas
entidades o personas que cubren el riesgo de invalidez la determinación de ese
estado y dispuso que cualquier discusión sobre la reducción de la capadidad
laboral fuera definido por las juntas regionales y la nacional ya mencionadas.
(…)
Aunque se reitera que en virtud de las normas antes citadas, la
prueba idónea del estado de invalidez que genere el derecho a la pensión
correspondiente es el dictamen emitido por las Juntas de Calificación de
Invalidez, regionales y nacional, cuya obtención impone agotar el trámite
señalado en la ley 100/93 y en sus decretos reglamentarios, ello no significa la imperiosa necesidad de hacerlo en forma
previa a la presentación de la demanda, sin desconocer el inmenso beneficio que
conlleva acompañar a la misma el correspondiente resultado.
Bajo  el anterior planteamiento, es  evidente que los artículos 41,
42 y 43 de la ley 100 de 1993 no podían colocar en cabeza de entes privados
(juntas regionales y nacional de calificación de invalidez) la competencia y la
jurisdicción para definir el conflicto jurídico que suscite el reconocimiento
de la pensión de invalidez, lo cual no se opone a ratificar, como ya se dijo,
que son tales entes los únicos facultados por la ley para emitir el dictamen
sobre el grado de reducción de la capacidad laboral de una persona, como
fundamento de su pretendida pensión de invalidez.
Los artículos 41, 42 y 43 de la ley 100 de 1993 no manejan el tema
del reconocimiento de la pensión de invalidez como presupuesto procesal. El
41 establece que el estado de invalidez de un asegurado se  determina  con
base  en  lo  dispuesto  por  los  artículos  42 y 43, siguientes. El 42 dice
que en las capitales de departamento y en aquellas ciudades en las cuales el
volumen de afiliados así lo requiera, se conformará una comisión
interdisciplinaria que calificará en primera instancia la invalidez y
determinará su origen. Y el artículo 43 crea la Junta Nacional para la
Calificación de los Riesgos de Invalidez en orden a resolver las controversias
que en segunda instancia sean sometidas a su decisión por las Juntas Regionales
o Seccionales respectivas.
(…)
En esas condiciones, la Sala estima, en acuerdo con el recurrente,
que el adecuado entendimiento de los artículos 41, 42 y 43 de la ley 100 de
1993 es crear una opción conforme a la cual si el asegurador niega el
reconocimiento de la pensión de invalidez, el asegurado puede acudir a las
juntas de calificación de invalidez o al juez del trabajo, a su elección, pues
también se puede acudir a ellas una vez iniciado el trámite judicial, para
darle al dictamen pertinente el trámite que le corresponde en su calidad de
prueba.” (Subrayado
fuera de texto)
Posteriormente,
el decreto 266 de 2000[17] “Por el cual se
dictan normas para suprimir y reformar las regulaciones, trámites y
procedimientos”, modificó el artículo 41 de la ley 100 de 1993 al disponer
que la pérdida de la capacidad laboral, la calificación del grado de invalidez
y el origen de las contingencias  debe ser determinado en “primera
oportunidad por el “Instituto de Seguros
Sociales”, “las Administradoras de
Riesgos Profesionales ARP”, “las Compañías de Seguros que asumen el
riesgo de invalidez y muerte” y “las Entidades Promotoras de Salud EPS”.
Así mismo, la mencionada disposición jurídica consagró que
en el caso que el interesado no esté de acuerdo con la calificación hecha por
las anteriores entidades, se puede acudir “a las Juntas de Calificación de
Invalidez del orden regional, cuya decisión será apelable ante la Junta
Nacional. Contra dichas decisiones proceden las acciones legales”.
En consecuencia, sólo se podía acudir a las Juntas de
Calificación de Invalidez en caso de que surgieran discrepancias sobre el
contenido del dictamen expedido en “primera oportunidad” por las
entidades antes mencionadas.
Sin embargo,
el decreto 266 de 2000 fue declarado inexequible en su integridad, a partir de
su promulgación, 22 de febrero de 2000, por la Corte Constitucional mediante
sentencia C-1316 de 2000, MP. Carlos Gaviria Díaz[18].
Así pues, al ser retirado del ordenamiento jurídico el decreto 266
de 2000, la competencia para determinar el estado de invalidez volvió a ser
exclusiva de las Juntas Regionales de Calificación de Invalidez y de la Junta
Nacional de Calificación de Invalidez, pues se sustrajo de la órbita de las
mismas entidades o personas que cubren el riesgo de invalidez la determinación
de ese estado.
En efecto, el
decreto 2463 de 2001[19] “Por el cual se
reglamenta la integración, financiación y funcionamiento de las Juntas de
Calificación de Invalidez”, dispuso que la
calificación del grado de pérdida de la capacidad laboral corresponde a las
siguientes entidades:
1. Las juntas regionales de calificación de
invalidez decidirán sobre las solicitudes de calificación de pérdida de la
capacidad laboral requeridos por las autoridades judiciales o administrativas,
evento en el cual, su actuación será como peritos asignados en el proceso. Las
juntas de calificación de invalidez también actuarán como peritos en los casos
de solicitudes dirigidas por compañías de seguros cuando se requiera calificar
la pérdida de capacidad laboral.
2. Las juntas regionales de calificación de
invalidez actuarán como segunda y última instancia, en la calificación tanto de
los educadores afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del
Magisterio como de los servidores públicos de Ecopetrol, cuando se presenten
controversias relacionadas con los dictámenes emitidos por los profesionales o
entidades encargadas de la calificación de pérdida de la capacidad laboral de
estas personas.
3. Las entidades promotoras de salud y las
entidades administradoras del régimen subsidiado, podrán calificar el grado de
pérdida de la capacidad laboral en el evento previsto en el artículo 163  de la
Ley 100 de 1993[20].
4. Las entidades administradoras de riesgos
profesionales, sólo cuando se requiera determinar la incapacidad permanente
parcial de sus afiliados.
5. Las juntas regionales de calificación de
invalidez en primera instancia, en los siguientes casos:
a) Cuando se solicite la calificación de la
invalidez, para el pago de prestaciones asistenciales y/o económicas por parte
de las entidades administradoras del Sistema de Seguridad Social y entidades de
previsión social o entidades que asuman el pago de prestaciones; (Subrayado
fuera de texto)
(…)
6. La Junta Nacional de Calificación de
Invalidez en segunda instancia, cuando se haya interpuesto recurso de apelación
contra los dictámenes emitidos por las juntas regionales de calificación de
invalidez. (Subrayado fuera
de texto)
Finalmente, el
artículo 41 de la ley 100 de 1993, fue modificado por el artículo 52 de la ley
962 de 2005, en sentido que  la pérdida de la capacidad laboral, la
calificación del grado de invalidez y el origen de las contingencias  debe ser
determinado en “primera oportunidad por el “Instituto
de Seguros Sociales”, “las
Administradoras de Riesgos Profesionales ARP”, “las Compañías de Seguros
que asumen el riesgo de invalidez y muerte” y “las Entidades Promotoras
de Salud EPS”.
Así mismo, la mencionada disposición jurídica consagra que
en el caso que el interesado no esté de acuerdo con la calificación, se puede
acudir “a las Juntas de Calificación de Invalidez del orden regional, cuya
decisión será apelable ante la Junta Nacional. Contra dichas decisiones
proceden las acciones legales”.
Por
consiguiente, en la actualidad el estado de invalidez debe ser determinado en
primera instancia por las Juntas Regionales de Calificación de Invalidez y en
segunda por la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, con base en el
manual único para la calificación de invalidez vigente a la fecha de la
calificación. Correspondiéndole a las entidades que asumen las contingencias
derivadas de la invalidez determinar en “primera oportunidad” la pérdida
de capacidad laboral, calificar el grado de invalidez y el origen de las
contingencias.
4. La función primordial de las Juntas de Calificación de Invalidez
y la importancia de sus decisiones
Las Juntas de
Calificación de Invalidez son organismos del Sistema General de Seguridad
Social en Salud, SGSSS, del orden nacional, que se caracterizan por ser entes
de creación legal “para su constitución no interviene la voluntad privada”. En
segundo lugar, “su estructura general está determinada por la ley, lo que
indica que no es la iniciativa privada la que señala su composición interna”.
Adicionalmente, “las juntas de calificación de invalidez desempeñan
funciones públicas, como son las relacionadas con la calificación de la pérdida
de la capacidad laboral de los usuarios del sistema general de la seguridad
social. La composición de las juntas de calificación de invalidez está asignada
a una autoridad del nivel central de la administración pública: el Ministerio
de la Protección Social, autoridad encargada de la vigilancia y control de las
juntas[21]”.
Así mismo, en la citada providencia, y con fundamento en los
artículos 42 y 43 de la ley 100 de 1993, se determinó que el fin primordial de
las Juntas de Calificación de Invalidez es “la evaluación técnica científica
del grado de pérdida de la capacidad laboral de los individuos que se sirven
del sistema general de seguridad social”.
Las Juntas de Calificación de Invalidez deben calificar la capacidad
laboral de conformidad con lo previsto en la ley 100 de 1993 y en el manual
único para la calificación de invalidez, expedido por el Gobierno Nacional,
vigente a la fecha de calificación[22].
Los dictámenes
que emitan las juntas de calificación, deben contener expresamente los
fundamentos de hecho y de derecho que dieron origen a esta decisión. Así pues,
el artículo 9° del decreto 2463 de 2001[23] consagra los
fundamentos de hecho y de derecho que debe contener el dictamen con el cual se
declara el grado, el origen de pérdida de la capacidad laboral o de la
invalidez y la fecha de estructuración de la misma. Así pues, indica que los
fundamentos de hechos son todos “aquellos que se relacionan con la
ocurrencia de determinada contingencia, lo cual incluye historias clínicas,
reportes, valoraciones o exámenes médicos periódicos; y en general, los que
puedan servir de prueba para certificar una determinada relación causal, tales
como certificado de cargos y labores, comisiones, realización de actividades,
subordinación, uso de determinadas herramientas, aparatos, equipos o elementos,
contratos de trabajo, estadísticas o testimonios, entre otros, que se
relacionen con la patología, lesión o condición en estudio” y que los
fundamentos de derechos son “todas las normas que se aplican al caso de que
se trate”. (Subrayado fuera de texto)
Así mismo, el artículo 10 del decreto
2463 de 2001, dispone que las instituciones prestadoras de servicios de salud
(IPS), las entidades promotoras de salud (EPS) y/o las administradoras de
riesgos profesionales (ARP), deben remitir “los documentos soporte de la
calificación, incluida la autorización del trabajador para anexar copia de la
historia clínica y en general adelantar los trámites necesarios para facilitar
la calificación y el reembolso de las cuentas”. Igualmente, en el parágrafo
1° contempla que es también obligación de los empleadores suministrar la
información requerida para la calificación, tanto por solicitud de las
entidades administradoras competentes, como aquellas que puedan ser requeridas
por las juntas de calificación de invalidez.
A las Juntas
Regionales de Calificación de Invalidez les corresponde actuar en primera
instancia cuando se solicite la calificación de la invalidez, para el pago de
prestaciones asistenciales y/o económicas por parte de las entidades
administradoras del Sistema de Seguridad Social y entidades de previsión social
o entidades que asuman el pago de prestaciones[24]. Así mismo, “emitir
los dictámenes, previo estudio de los antecedentes clínicos y/o laborales;  Ordenar
la presentación personal del afiliado, del pensionado por invalidez o del
aspirante a beneficiario por discapacidad o invalidez, para la evaluación
correspondiente o delegar en uno de sus miembros la práctica de la evaluación o
examen físico, cuando sea necesario; Solicitar a las entidades promotoras
de salud, a las administradoras de riesgos profesionales y a las
administradoras de fondos de pensiones vinculados con el caso objeto de
estudio, así como a los empleadores y a las instituciones prestadoras de los
servicios de salud que hayan atendido al afiliado, al pensionado o al
beneficiario, los antecedentes e informes que consideren necesarios para la
adecuada calificación[25]”.
(Subrayado fuera de texto)
Son funciones de
la Junta Nacional de Calificación de Invalidez calificar en segunda instancia
el estado de invalidez cuando se haya interpuesto recurso de apelación contra
los dictámenes emitidos por las Juntas Regionales de Calificación de Invalidez[26]
y las anteriormente citadas[27].
Previamente a
solicitar el trámite de calificación de pérdida de capacidad laboral ante la
Junta de Calificación de Invalidez, “las entidades del Sistema de Seguridad
Social Integral, el Fondo de Solidaridad y Garantía, los regímenes de excepción
o el empleador, según sea el caso” deben haber adelantado el tratamiento y
rehabilitación integral o probar la imposibilidad para su realización[28].
La solicitud
ante la Junta deberá contener el motivo por el cual se envía a calificación y
podrá ser presentada por una de las siguientes personas: “1. El afiliado o
su empleador, el pensionado por invalidez o aspirante a beneficiario o la
persona que demuestre que aquel está imposibilitado, para lo cual deberá anexar
la copia del aviso a la administradora o entidad a cargo del reconocimiento de
prestaciones o beneficios; 2. La administradora del régimen solidario de prima
media con prestación definida”[29].
Así mismo, el
parágrafo 1° de la citada disposición jurídica consagra que el “afiliado o
su empleador, el pensionado por invalidez o el aspirante a beneficiario, podrá
presentar la solicitud por intermedio de la administradora, compañía de seguros
o entidad a cargo del pago de prestaciones o beneficios, o directamente ante la
junta de calificación de invalidez”.
El artículo 25 del decreto 2463 de 2001
dispone que la solicitud de calificación de pérdida de capacidad laboral debe
contener, la historia clínica o resumen de la misma, en donde conste los
antecedentes y diagnóstico definitivo; los exámenes clínicos, las evaluaciones
técnicas, los exámenes complementarios que ayuden a determinar el estado de
salud del posible beneficiario y la certificación sobre el proceso de
rehabilitación integral o sobre la improcedencia de la misma.
Los dictámenes
emitidos por las juntas de calificación de invalidez deben contener las decisiones
expresas y claras sobre el “origen, fecha de estructuración[30]
y calificación porcentual de pérdida de la capacidad laboral”[31].
El dictamen
debe ser notificado personalmente a los interesados en la audiencia en la que
se profiere, entregando copia del mismo. En el caso que los interesados no
asistan a la audiencia, el secretario debe remitir copia del dictamen dentro de
los dos días siguientes[32].
Contra el dictamen emitido por la junta regional de
calificación de invalidez procede “el recurso de reposición, el cual podrá
interponerse directamente dentro de los diez (10) días siguientes a su notificación,
sin que requiera de formalidades especiales, exponiendo los motivos de
inconformidad y acreditando las pruebas que se pretendan hacer valer. (…)
PARÁGRAFO. El trabajador, empleador, entidad administradora, compañía de
seguros o persona interesada, podrá interponer dentro del término fijado en el
presente artículo, el recurso de reposición y en subsidio el de apelación, o
Interponer el de apelación directamente a través de la junta regional de
calificación de invalidez”[33].
Así pues, el dictamen
emitido por la junta regional podrá ser apelado por cualquiera de los
interesados, dentro de los diez (10) días siguientes a su notificación.
Interpuesto en tiempo el recurso de apelación, “el
secretario de la junta regional de calificación de invalidez lo remitirá dentro
de los dos (2) días siguientes a la Junta Nacional de calificación de
Invalidez. Para tal efecto remitirá toda la documentación que sirvió de
fundamento para el dictamen e informará a las partes interesadas sobre dicho
trámite. Si el recurso no fue presentado en tiempo, el secretario así lo
informará a la junta de calificación o sala de decisión respectiva en la sesión
siguiente, quedando en firme el dictamen proferido. PARÁGRAFO. Cuando la junta
regional de calificación de invalidez, por cualquier causa se abstenga de dar
trámite al recurso de apelación, el interesado podrá acudir directamente ante
la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, la cual ordenará la remisión de
la documentación y decidirá lo que sea del caso”[34].
Las controversias que se susciten en relación con los
dictámenes emitidos por las juntas de calificación de invalidez, serán “dirimidas
por la justicia ordinaria laboral  ordinaria  de conformidad con lo previsto
en el Código de Procedimiento Laboral, mediante demanda promovida contra el
dictamen de la junta correspondiente”[35].
Pues los dictámenes de las juntas de calificación de
invalidez no son actos administrativos y sólo pueden ser controvertidos ante la
justicia laboral con fundamento en el artículo 2° del Código de Procedimiento
Laboral[36].
En relación con lo anterior, la Corte
Constitucional, en sentencia T-859 de 2004, MP. Clara Inés Vargas Hernández,
estimó que “para efectos de establecer la fecha de
estructuración de la enfermedad, deben tenerse en cuenta pruebas como la
historia clínica del afectado y demás exámenes practicados”[37].
De igual forma, la Corte en sentencia T-436 de 2005, MP. Clara Inés
Vargas Hernández, manifestó que en desarrollo del procedimiento para calificar
la invalidez de una persona se deben observar las reglas del debido proceso, en
los siguientes términos:
i) La solicitud de calificación de pérdida de capacidad laboral sólo
podrá tramitarse cuando las entidades hayan adelantado el tratamiento y
rehabilitación integral o se compruebe la imposibilidad de su realización. Al
efecto, a tal solicitud se debe allegar  el certificado correspondiente (art.
9° del Decreto 917 de 1999 y arts. 23 y 25-3 del Decreto 2463 de 2001).
ii) Valoración completa del estado de salud de la persona cuya
invalidez se dictamina o se revisa, para lo cual las juntas deben proceder a
realizar el examen físico correspondiente antes de elaborar y sustanciar la
respectiva ponencia (art. 28 ibid.); y
iii) Motivación de las decisiones adoptadas por estos organismos,
pues deben sustanciar los dictámenes que emiten explicando y justificando en
forma técnico científica la decisión que adoptan (arts. 28 a 31 ibid).
Tal como lo ha señalado la Corte[38] el
interesado tiene los derechos propios de todo interviniente en una actuación
administrativa, y especialmente el derecho a que se dé la oportunidad de
controvertir la calificación o valoración médica relativa a la disminución de
su capacidad laboral, lo cual determina que se le considere o no como invalido
y a que se le otorgue o no la respectiva pensión de invalidez. Este derecho
está garantizado por los artículos 11, 35 y 40 del Decreto 2463 de 2001”.
También, la
Corte en sentencia C-1002 de 2004, MP. Marco Gerardo Monroy Cabra, estimó que
el fin de las Juntas de Calificación de Invalidez “es la evaluación técnica
científica del grado de pérdida de la capacidad laboral de los individuos que
se sirven del sistema general de seguridad social.”
En dicha
oportunidad, esta Corporación sostuvo que el dictamen de las juntas de
calificación “es la pieza necesaria para la expedición del acto
administrativo de reconocimiento o denegación de la pensión, propiamente dicho”
ya que, la importancia de los dictámenes proferidos por las Juntas de
Calificación de Invalidez radica en que sus decisiones constituyen “el
fundamento jurídico autorizado, de carácter técnico científico, para proceder
con el reconocimiento de las prestaciones sociales cuya base en derecho es la
pérdida de la capacidad laboral de los usuarios del sistema de seguridad
social. Como ya se dijo, el dictamen de las juntas es la pieza fundamental
para proceder a la expedición del acto administrativo de reconocimiento o
denegación de la pensión que se solicita. En este sentido, dichos dictámenes se
convierten en documentos obligatorios para efectos del reconocimiento de las prestaciones
a que se ha hecho alusión”. (Subrayado fuera de texto)
Por ende, los dictámenes emitidos por las juntas de calificación
configuran el medio a través del cual se puede obtener el reconocimiento o
denegación de una pensión como la de invalidez.
Por otra parte, en sentencia T- 1200 de 2004, MP. Álvaro Tafur
Galvis, la Corte manifestó que en ningún caso las entidades administradoras de
pensiones pueden omitir su deber legal que tienen de solicitar que sea
calificada la causa de la invalidez de un afiliado.
En ese entendido, la Corte Constitucional
manifestó que ni el artículo 38 de la ley 100 de 1993 ni las normas que regulan
la existencia y funcionamiento de las Juntas Regionales de Calificación de
Invalidez prevén una condición o limitante para efectos de que las entidades
administradoras de pensiones “omitan el deber legal que le corresponde de
requerir a la respectiva Junta Regional de Calificación de Invalidez con el fin
de que califique el origen, porcentaje y fecha de estructuración de la invalidez
de una persona aspirante a la pensión derivada precisamente de esa especial
condición física”.
Así mismo, se manifestó que “cuando una norma
legal fija una obligación a cargo de una entidad administrativa, ésta tiene el
deber de cumplirla, especialmente si está de por medio la garantía y el
ejercicio de derechos fundamentales, pues de no ser así la omisión
injustificada en el acatamiento de esos preceptos legales, conllevará a la
vulneración de derechos de rango constitucional, al no respetarse el
procedimiento legalmente establecido, especialmente si se considera que las
anomalías administrativas no las debe asumir el administrado, en este caso el
aspirante a pensión”.
Finalmente, se concluyó que si
las entidades administradoras de pensiones incumplen con la obligación de
solicitar a la Junta Regional la calificación porcentual de pérdida de la
capacidad laboral y la fecha de estructuración de la invalidez de una persona,
se vulneran los derechos de ésta, “a
la seguridad social y al debido proceso, en la medida en que no le permite
conocer su situación y el concepto médico sobre la misma, siendo éste necesario
para realizar las diligencias relativas al reconocimiento de la pensión de
invalidez, especialmente si se considera que la única forma de demostrar esa
disminución física y satisfacer la exigencia legal prevista en el artículo 38
de la Ley 100 de 1993 relativa al porcentaje de incapacidad, es a través del
dictamen médico que así lo certifique.[39]
De igual forma, la Corte en sentencia T-108 de 2007, MP. Rodrigo
Escobar Gil, manifestó que el objetivo de las Juntas de Calificación de
Invalidez es realizar “la evaluación técnico-científica del origen y el
grado de pérdida de la capacidad laboral” y que en desarrollo de dicha
función las juntas se encuentran habilitadas para “emitir dictámenes de
carácter técnico, los cuales sirven de fundamento para que las entidades
correspondientes decidan respecto al reconocimiento o no de pensiones de invalidez”,
los cuales deber ser motivados, en el sentido de manifestar las razones que
justifican en forma técnico-científica la decisión.
En este orden de ideas, las entidades
administradores de pensiones no pueden omitir su deber legal de solicitar ante
la Junta Regional, la calificación de la invalidez de un afiliado que requiera
ser valorado por haberse agotado el proceso de rehabilitación integral o se
compruebe la imposibilidad de su realización, so pena de vulnerarse  los
derechos a la seguridad social y al debido proceso, por comprometerse la
efectividad del derecho a obtener una futura pensión de invalidez.
Pues, la función básica de las Juntas de Calificación de Invalidez
es evaluar técnica y científicamente el grado de pérdida de la capacidad laboral
y sus decisiones constituyen el fundamento jurídico para lograr el
reconocimiento y pago de prestaciones sociales como la pensión de invalidez.
Así mismo, las juntas de calificación deben realizar una valoración
completa del estado de salud de la persona cuya invalidez se dictamina por
medio de un examen físico y teniendo en cuenta todos los fundamentos de hecho
que deben contener los dictámenes, es decir, la historia clínica (antecedentes
y diagnóstico definitivo), reportes, valoraciones, exámenes médicos,
evaluaciones técnicas y en general todo el material probatorio que se relacione
con las deficiencias diagnosticadas.
Por consiguiente, las IPS, las EPS, las ARP y los empleadores deben
remitir los documentos soporte de la calificación, adelantar los trámites para
facilitar el procedimiento y en general, suministrar toda la información que se
necesite para calificar la invalidez.
5. La
naturaleza jurídica de la pensión de invalidez y su carácter de fundamental
El artículo 48
Superior consagra el derecho a la seguridad social, el cual se debe garantizar
a todos los habitantes como un “derecho irrenunciable”. Al respecto, la Corte en sentencia T-049 de 2002, MP. Marco
Gerardo Monroy Cabra, indicó que al ser la
seguridad social un derecho de naturaleza irrenunciable “Tal
derecho está constituido a su vez por varias expresiones entre las cuales se
encuentra el derecho a pensión en sus diferentes modalidades” las cuales
incluyen la pensión de invalidez.
En particular, el derecho a la pensión de
invalidez, ha sido entendido como un “derecho a
percibir unas prestaciones económicas y en salud para compensar la situación de
infortunio derivada de la pérdida de capacidad laboral sufrida por un individuo
que, en consecuencia, posee un carácter esencial[40],
es un derecho de creación legal, pero que deriva directamente del artículo 48
de la Constitución que garantiza a todos los habitantes del territorio nacional
el derecho irrenunciable a la seguridad social[41]”.
La Corte ha sostenido reiteradamente que
el derecho al reconocimiento de la pensión de aquellas personas que se
encuentran en estado de invalidez se torna fundamental en cuanto esté en
relación directa con el derecho a percibir un mínimo vital, a la igualdad y a
la dignidad[42], es decir, puede adquirir la categoría de fundamental en el evento en
que se encuentre directa e inmediatamente relacionado con derechos que tengan
ese carácter. Al respecto la Corte dijo:
"El derecho al reconocimiento y pago de la pensión de
invalidez, o en su defecto de la indemnización sustitutiva, se encuentra en
conexidad con el derecho a la vida, la integridad física, el trabajo y la
igualdad, entre otros, por cuanto a través de dicha prestación, lo que pretende
el Estado es dar cumplimiento al mandato constitucional que impone como deber
el de garantizar a todos los habitantes "el derecho irrenunciable a la
seguridad social." Se garantiza el derecho a la vida, pues se reconoce en favor
de quien ha sufrido merma en su capacidad laboral una suma de dinero mensual
que le permita velar por su subsistencia, y en caso dado, por la de su familia,
y además la integridad física por cuanto como consecuencia de su estado de
salud y de sus limitaciones permanentes, el Estado le brinda una especial
protección, además de la asistencia médica derivada de su situación personal;
se garantiza el derecho al trabajo, ya que cuando el afectado no puede ofrecer
al menos la mitad de su capacidad laboral, se le exime de su obligación social
de trabajar, y a la vez se preserva su derecho en cuanto si recupera su
capacidad, puede volver a desempeñarse en el ejercicio de sus actividades
laborales."[43]
Así mismo, en
sentencia T-888 de 2001, MP. Eduardo Montealegre Lynett, esta
Corporación estimó que el “derecho al reconocimiento y pago de la pensión
de invalidez es un derecho fundamental por conexidad, el cual es
susceptible de protección a través de tutela.
(...) La controversia trasciende el mero plano legal para adquirir un
carácter constitucional cuando se compromete la efectividad del derecho fundamental
a obtener la pensión de invalidez de una persona disminuida físicamente”. (Negrilla
fuera de texto)
La Corte en sentencia T-1154 de 2001, MP. Marco Gerardo Monroy
Cabra, estimó que debe ser tutelado el derecho al reconocimiento de la pensión
en conexidad con el derecho al mínimo vital de aquellas personas que por su
estado de invalidez tienen derecho a tal concesión, ya que, “Tales personas
se encuentran en un estado de indefensión y limitación que merece una especial
protección. Es muy difícil que alguien a quien se le ha reconocido el
porcentaje de incapacidad laboral necesario para ser titular de una pensión de
invalidez encuentre otro medio de subsistencia diferente a su mesada. Por
tanto, las autoridades administrativas deben actuar en concordancia con tal
situación de debilidad y desempeñarse con la mayor idoneidad posible frente a
estos casos de reconocimiento de pensión.”
Sobre el mismo tema la corte en sentencia
T-1160A de 2001, MP. Manuel José Cepeda Espinosa, consideró:
“La pensión de invalidez representa un derecho fundamental para
quien ha perdido parcial o totalmente la capacidad de trabajar y no puede
proveerse por sí mismo de los medios indispensables para su subsistencia
(CP art. 48). La negligencia de la administración en el reconocimiento de las
pensiones de invalidez y su no pago oportuno amenaza el derecho a la vida y
desconoce los principios de dignidad y solidaridad humana sobre los que está
fundado nuestro Estado Social de Derecho.[44]” (Subrayado por fuera de texto)
Bajo dichos parámetros, la Corte manifestó
que el derecho a la pensión de invalidez adquiere el carácter “de derecho fundamental por sí mismo, por tratarse de personas que
por haber perdido parte considerable de su capacidad laboral, no pueden acceder
al mercado de trabajo, de modo que dicha pensión se convierte en la única
fuente de ingresos con la que cuentan para la satisfacción de sus necesidades
básicas y las de sus familia, así como para proporcionarse los controles y
tratamientos médicos requeridos. Esta penosa situación coloca a dichos
individuos en un completo estado de indefensión y vulnerabilidad que hace
indispensable la adopción de medidas urgentes para evitar la consumación de un
perjuicio irremediable”[45].
La Corte en
sentencia T-344 de 2005, MP. Jaime Araujo Rentería, consideró que el derecho a
la pensión de invalidez, desarrollado por vía legal, constituye “una garantía
para aquellas personas que han sufrido una mengua significativa en su capacidad
laboral y, por ende, no están en condiciones de procurarse los medios de
subsistencia”. Lo anterior debido al estado de indefensión y limitación en
el que se encuentran estas personas, las cuales merecen una protección
especial. Por tanto, “las autoridades administrativas deben actuar en
concordancia con tal situación de debilidad y obrar con diligencia frente a
ella”[46].
En este orden de ideas, a pesar del origen
legal que tiene la pensión de invalidez dicha prestación tiene una gran
relevancia constitucional (arts. 13, 47, 48, 49 y 53 de la Carta). La pensión
de invalidez[47] puede adquirir el
carácter de fundamental (factor conexidad) cuando su no reconocimiento implique
la vulneración de derechos de tal categoría como la vida, la integridad física,
el mínimo vital, el trabajo, la igualdad, dignidad humana, entre otros, máxime
cuando su titularidad radica en personas con disminución física, sensorial o
psíquica[48].
En efecto, el derecho al reconocimiento y
pago de la pensión de invalidez como elemento constituyente del derecho a la
seguridad social es susceptible de amparo por medio de la acción de tutela
cuando su desconocimiento ponga en peligro derechos que tengan el carácter de
fundamentales. Así mismo, adquiere el rango de fundamental cuando se
comprometa la efectividad del “derecho
fundamental a obtener la pensión de invalidez”. Lo anterior, debido a que por medio de dicha
acreencia laboral se obtiene prestaciones económicas y en salud esenciales e
irrenunciables (artículo 48 C.P) que tienen por finalidad “compensar la situación de  infortunio derivada de la pérdida de
capacidad laboral”[49].
6. Solución del caso concreto
De acuerdo con
los hechos y la jurisprudencia reseñada, procede esta Sala a determinar cual
era el órgano competente para determinar el estado de invalidez del señor José
Guillermo Guerrero Sedano.
El accionante, señor José Guillermo Ramírez
Sedano, laboró en INDUMIL, en el período comprendido entre el 16 de marzo de
1981 y el 15 de marzo de 1995, en el cargo de vigilante.
El 26 de febrero de 1994, sufrió un
accidente de tránsito, que fue atendido por medicina laboral de INDUMIL, y
posteriormente por el Seguro Social a donde fue traslado en razón de la entrada
en vigencia de la Ley 100 de 1993 y del Decreto 1068 de 23 de junio de 1995.
Una vez entró en vigencia la ley 100 de
1993, la industria militar traslado al señor Ramírez Sedano al Seguro Social,
quedando afiliado para efectos de pensión a partir del 1º de abril de 1994,
(Folio 5 Cdno. 10), y tal y como se observa en la certificación de semanas
cotizadas al Seguro Social Pensiones (folio 63 Cdno. 3) y en la respuesta dada
por la apoderada de la Industria Militar de Colombia, INDUMIL.
El señor
Guerrero se afilió al régimen solidario de prima media con prestación definida,
administrado por el Seguro Social. En la demanda de tutela se afirma que el
actor tuvo que soportar largos tratamientos médicos, pero que al no observarse
ninguna mejoría el Seguro Social -Vicepresidencia de Pensiones Medicina
Laboral-, el 10 de enero de 2003, lo evaluó y determinó que el accionante había
perdido la capacidad laboral en un 54.25%, el 26 de febrero de 1994, por el
accidente de tránsito sufrido en la misma fecha, que le ocasionó “TRAUMA
CRÁNEO ENCEFALICO SEVERO QUEDANDO COMO SECUELA TRASTORNO DE FUNCIONES MENTALES
SUPERIORES Y DISMINUCIÓN DE LA AGUDEZA VISUAL, HEMIPARESIA DERECHA LEVE Y
HEMIANOPSIA HOMONIMA DERECHA” (folio 2 y 3).
Afirma que conforme a lo anterior procedió a solicitar, el 21 de
febrero de 2003, al Seguro Social, la pensión de invalidez derivada de riesgo
común. En consecuencia, dicha entidad corrió traslado a INDUMIL para que se
pronunciara sobre tal prestación y mediante comunicación de 10 de junio de 2004
fue negada porque no se cumplían “los presupuestos legales para su causación”.
Manifiesta que, el 10 de noviembre de 2005, solicitó a INDUMIL que
enviara su historia clínica, relacionada con el accidente de tránsito sufrido
el 26 de febrero de 1994, a la Junta Regional de Calificación de Invalidez de
Bogotá. INDUMIL, el 18 de noviembre de 2005, contestó dicha petición señalando
que no comparte la aparente controversia planteada respecto del porcentaje de
pérdida de la capacidad laboral, pues “la Junta Médica Laboral en acta No
012 de agosto de 1994, determinó pérdida de capacidad del 15%, sin que dicho
porcentaje constituyera pago de indemnización o pago de pensión de invalidez,
según lo dispuesto por el Decreto 2701 de 1988”.
En efecto, se
tiene que en agosto de 1994, INDUMIL calificó la pérdida de capacidad laboral
del accionante en un 15%; posteriormente, en enero de 2003, el Seguro Social
dispuso que la pérdida de capacidad laboral era del 54.25%, invalidez que dijo
se estructuró el 26 de febrero de 1994, fecha del accidente de tránsito que le
da origen.
En este caso se
observa , que para efectos de pensión el actor se encontraba afiliado al Seguro
Social a partir del 1º de abril de 1994, pero la capacidad laboral fue evaluado
por INDUMIL el 12 de agosto de 1994, entidad en la que laboró hasta el 15 de
marzo de 1995.
En el año
2003, el Seguro Social calificó la pérdida de capacidad laboral del actor en un
54.25%, por lo que, de conformidad con lo previsto en la Ley 100 de 1993, se
considera inválida por haber perdido más del 50% de la capacidad laboral.
Para esa
época, la disposiciones jurídicas que se encontraban vigentes, que señalaban
las entidades encargadas de calificar la invalidez, eran el artículo 41
original de la ley 100 de 1993 y los decretos 917 de 1999 y  2463 de 2001.
Lo anterior
debido a que, si bien el decreto 266 de 2000 modificó el artículo 41 de la ley
100 de 1993 al disponer que la pérdida de la capacidad laboral, la calificación
del grado de invalidez y el origen de las contingencias debía ser determinado
en “primera oportunidad por el “Instituto
de Seguros Sociales”, “las Administradoras de Riesgos Profesionales ARP”,
“las Compañías de Seguros que asumen el riesgo de invalidez y muerte” y
“las Entidades Promotoras de Salud EPS” y que sólo en el caso que el
interesado no estuviera de acuerdo con la calificación, se podía acudir a las
Juntas de Calificación de Invalidez del orden regional y nacional, fue
declarado inexequible en su integridad, a partir de su promulgación, 22 de
febrero de 2000, por la Corte Constitucional mediante sentencia C-1316 de 2000,
MP. Carlos Gaviria Díaz[50].
En consecuencia, al ser retirado del ordenamiento jurídico el
decreto 266 de 2000, la competencia para determinar el estado de invalidez
volvió a ser exclusiva de las Juntas Regionales de Calificación de Invalidez y
de la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, pues se sustrajo de la
órbita de las mismas entidades o personas que cubren el riesgo de invalidez la
determinación de ese estado.
El decreto
2463 de 2001[51] “Por el cual se
reglamenta la integración, financiación y funcionamiento de las Juntas de
Calificación de Invalidez”, dispuso que las
juntas regionales de calificación de invalidez en primera instancia les
correspondía calificar el grado de pérdida de la capacidad laboral, cuando se
“solicite la calificación de la invalidez, para el pago de prestaciones
asistenciales y/o económicas por parte de las entidades administradoras del
Sistema de Seguridad Social y entidades de previsión social o entidades que
asuman el pago de prestaciones” y a la Junta Nacional de Calificación de
Invalidez en segunda instancia, cuando se interponga recurso de apelación
contra el dictamen proferido por las Juntas Regionales de Calificación de
Invalidez.
En consecuencia, el Seguro Social
–Seccional Cundinamarca- en su calidad de entidad administradora de pensiones,
tenía el deber legal de solicitarle a la respectiva Junta Regional de
Calificación de Invalidez que examinara y calificara el origen, porcentaje y
fecha de estructuración de la invalidez del accionante toda vez que: (i) el
literal (a) numeral 5º del artículo 3º, del Decreto 2463 de 2001 así lo dispone
y en ese entendido el Seguro Social no podía abstenerse de solicitar la
práctica del dictamen de invalidez, pues se debía establecer con exactitud si
el accionante tiene o no derecho a acceder a la pensión de invalidez y para
ello se requiere como ya se enunció anteriormente calificar la pérdida de la
capacidad laboral del accionante con el fin de determinar el porcentaje de
invalidez, toda vez que el dictamen médico es un requisito “sine qua non” para
acceder a esa prestación económica.
La anterior actuación correspondía
realizarla al Seguro Social, sin que pudiera remitir la documentación a
INDUMIL, por cuanto las normas que cita en el escrito que obra a folio 15 Cdno.
1) a saber, Decreto 1068 de 1995, era aplicable en los niveles departamental,
municipal y distrital; así como el Decreto 813 de 1994, Decreto 692 de 1994,
Decreto 326 de 1996, reglamentarios de la Ley 100 de 1993, por lo que no eran
aplicables a los trabajadores de INDUMIL, empresa Industrial y Comercial del
orden nacional, según lo dispuesto en los decretos 2346 de 1971 y 2069 de 1984.
Así pues, correspondía al Seguro Social enviar los documentos que
obran como material probatorio en el expediente, a la Junta de Calificación
correspondiente, pero no realizó dicha solicitud para que se efectuara la
respectiva valoración médica al accionante sino que procedió a realizarla ella
misma sin tener la competencia para ello, incumpliendo con el deber legal que
le fija el artículo 3º, numeral 5º, literal a), del Decreto 2463 de 2001.
En ese entendido, es claro que se vulneró el derecho al debido
proceso, así como el derecho a la seguridad social del actor, dado que la
actuación administrativa surtida por el Seguro Social, adolece de graves
irregularidades al no haber dado efectivo cumplimiento al deber que le fija la
normatividad vigente al momento de calificar la invalidez del actor, 10 de
enero de 2003, en su calidad de entidad administradora de pensiones y al que se
ha hecho alusión en los apartes precedentes de esta providencia.
En consecuencia,
el Seguro Social -Seccional Cundinamarca- no era la entidad competente para
establecer la pérdida de la capacidad laboral del actor sino la Junta Regional
de calificación de Invalidez en primera instancia y en segunda  por la Junta
Nacional de Calificación de Invalidez, pues para la fecha en la que el ISS
calificó al actor, la norma que disponía que podía hacerlo, había sido
declarada inexequible en su integridad por la Corte Constitucional desde el 22
de febrero de 2000.
Ahora bien, como
las juntas de calificación deben realizar una valoración completa del estado de
salud de la persona cuya invalidez se dictamina, el Seguro Social debe remitir
a la respectiva Junta Regional de Calificación de Invalidez los documentos
soporte de la calificación y en general adelantar los trámites necesarios para
facilitarla, es decir, debe aportar la historia clínica del actor, si se
encuentra en su poder o solicitarla a la Industria Militar de Colombia, INDUMIL
al ser la entidad que prestó los servicios médicos al actor al momento de
ocurrir el accidente de tránsito, 26 de febrero de 1994, de conformidad con el
parágrafo 1º del artículo 10 del decreto 2463 de 2001.
De igual forma,
la Junta Regional de Calificación de Invalidez puede solicitar al Seguro Social
o a INDUMIL, como ex empleador del actor, “los antecedentes e informes que
consideren necesarios para la adecuada calificación”, según el numeral 8º
del artículo 14 del decreto 2463 de 2001.
Por consiguiente, el Seguro Social Seccional Cundinamarca deberá
solicitar ante la respectiva Junta Regional de Calificación de Invalidez que
califique la invalidez del actor y pagar los honorarios de los miembros de la
comisión, pues el actor se encontraba afiliado al seguro social para la fecha
en la que fue calificado por el ISS, 10 de enero de 2003, y los artículos 42 y
43 de la ley 100 de 1993 consagran, respectivamente, que los honorarios deben
ser pagados “por la entidad de previsión social o la sociedad administradora
a la que éste afiliado el solicitante” “los honorarios de los miembros
de la Junta serán pagados, en todo caso por la entidad de previsión o seguridad
social correspondiente”.
En el evento que
el señor José Guillermo Guerrero Sedano no comparta el dictamen proferido por
la respectiva Junta Regional de Calificación de Invalidez  podrá interponer el
recurso de reposición directamente dentro de los diez (10) días siguientes a su
notificación, de igual forma, podrá interponer  dentro del término citado el
recurso de reposición y en subsidio el de apelación, o interponer el de
apelación directamente por medio de la Junta Regional de Calificación de
Invalidez[52].
Así mismo, si el
actor quiere controvertir los dictámenes emitidos por las Juntas de
Calificación de Invalidez tendrá que acudir a la justicia ordinaria laboral de
conformidad con lo previsto en el Código de Procedimiento Laboral[53]. Pues los dictámenes de las juntas de calificación de
invalidez no son actos administrativos y sólo pueden ser controvertidos ante la
justicia laboral con fundamento en el artículo 2° del Código de Procedimiento
Laboral[54].
Por el contrario, si el actor esta conforme con la
calificación realizada por las juntas de calificación, porque se declara que es
invalido por perder el 50% o más de la capacidad laboral[55],
podrá solicitar el reconocimiento y pago de la pensión de invalidez, ante la
respectiva entidad a la que se encontrara afiliado en la fecha que se fije como
fecha de estructuración de la invalidez[56].
Conforme a lo expuesto, es evidente que en el presente caso se
cumplen plenamente los requisitos exigidos por la jurisprudencia de esta
Corporación para proteger los derechos a la seguridad social y al debido
proceso del señor José Guillermo Guerrero Sedano. En consecuencia se concederá
la tutela interpuesta ordenando a la Seccional Cundinamarca del Seguro Social,
que dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de
este fallo, proceda a solicitar la calificación de la invalidez del actor ante
la respectiva Junta Regional de Calificación de Invalidez, remitiendo para ello
los documentos necesarios, esto es, la historia clínica y demás documentos que
se requieran, o solicitarlos inmediatamente a la Industria Militar de Colombia,
INDUMIL, en el caso que no los tenga en su poder.
De igual forma, ordenar a INDUMIL que, dentro de las cuarenta y ocho
(48) horas siguientes a la notificación de este fallo, envié al Seguro Social
Seccional Cundinamarca la historia clínica del señor José Guillermo Guerrero
Sedano, con la finalidad de que el Seguro Social la aporte junto a la solicitud
de calificación de invalidez ante la Junta Regional de Calificación de
Invalidez.
Por último, ordenar al Seguro Social –Seccional Cundinamarca- que
pague los honorarios de los miembros de la comisión de la respectiva Junta
Regional de Calificación de Invalidez, por las razones ya expuestas, de
conformidad con los artículos 42 y 43 de la ley 100 de 1993.
V. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Novena de Revisión de la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre de1 pueblo y por mandato de la
Constitución Política,
RESUELVE
PRIMERO. LEVANTAR los términos
suspendidos mediante Auto de treinta y uno (31) de agosto de (2006).
SEGUNDO.
REVOCAR el fallo dictado por la Sala Civil del
Tribunal Superior de Distrito Judicial de Bogotá y CONFIRMAR el fallo
proferido por el Juzgado Tercero (3) Civil del Circuito de Bogotá en cuanto CONCEDIO
la tutela por los derechos fundamentales a la seguridad social y al debido
proceso del señor José Guillermo Guerrero Sedano.
TERCERO. ORDENAR a la Seccional
Cundinamarca del Seguro Social, que dentro de las cuarenta y ocho (48) horas
siguientes a la notificación de este fallo, proceda a solicitar la calificación
de la invalidez del actor ante la respectiva Junta Regional de Calificación de
Invalidez, remitiendo para el efecto los documentos soporte de la calificación,
esto es, la historia clínica y demás documentos que se requieran; en caso de no
tenerlos en su poder, los solicitará de manera inmediata a la Industria Militar
de Colombia, INDUMIL.
CUARTO. ORDENAR a la Industria
Militar de Colombia, INDUMIL que, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas
siguientes a la notificación de este fallo, envié al Seguro Social Seccional
Cundinamarca la historia clínica del señor José Guillermo Guerrero Sedano, con
la finalidad de que el Seguro Social la aporte junto a la solicitud de
calificación de invalidez ante la Junta Regional de Calificación de Invalidez,
con la finalidad de que se determine el porcentaje de pérdida de la capacidad
laboral y la fecha de estructuración de la misma.
QUINTO. ORDENAR al Seguro Social –Seccional
Cundinamarca- que pague los honorarios de los miembros de la comisión de la
respectiva Junta Regional de Calificación de Invalidez, por las razones ya
expuestas de conformidad con los artículos 42 y 43 de la ley 100 de 1993.
SEXTO. Por secretaría
General líbrese la comunicación prevista en el artículo 36 del Decreto 2591 de
1991.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
CLARA
INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
Ponente
JAIME
ARAÚJO RENTERÍA
Magistrado
MANUEL
JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MENDEZ
Secretaria
General
[1] “Por la cual se reglamenta la
práctica de Juntas médicas en la industria militar”.
[2] Art. 10 de la Ley 100 de 1993. Vid. Sentencia C-086
de 2002. MP. Clara Inés Vargas Hernández.
[3] Artículo 12 ley 100 de 1993
[4] Artículo 52 ley 100 de 1993.
[5] Artículo 90 ley 100 de 1993.
[6] Artículo 42 de la ley 100 de 1993.
[7] Artículo 43 de la ley 100 de 1993.
[8] Éste decreto se aplicaba a “todos
los trabajadores del territorio nacional, de los sectores privado y público, en
todos sus órdenes que tengan vinculación contractual, legal o reglamentaria, a
los trabajadores independientes afiliados, a los pensionados por invalidez, y a
los beneficiarios con derecho a las prestaciones contempladas en la Ley 100 de
1993”.
[9] Fue declarado nulo por la Sección
Segunda del Consejo de Estado, mediante sentencia 11801 de 1997, C.P. Carlos
Arturo Orjuela Góngora.
[10] Derogó el
decreto 2684 de 1994 “por el cual se determina la vigencia de las
Juntas de Calificación de Invalidez”. Éste decreto dispuso que las Juntas
de Calificación de Invalidez ejercerían sus funciones a partir del 9
de enero de 1995[10]
y que las solicitudes para la calificación del estado de invalidez y/o su
origen, del origen de la enfermedad o de la muerte presentadas a 8 de enero
de 1995 “se regirán por el procedimiento por el cual fueron formuladas”.
[11] Artículo 1° Decreto
303 de 1995.
[12] Artículo 3° Decreto
303 de 1995.
[13]“Artículo 1º. Campo de aplicación. El Manual Único
para la Calificación de la Invalidez contenido en este decreto se aplica a
todos los habitantes del territorio nacional, a los trabajadores de los
sectores público, oficial, semioficial, en todos sus órdenes, y del sector
privado en general, para determinar la pérdida de la capacidad laboral de
cualquier origen, de conformidad con lo establecido por los artículos 38,
siguientes y concordantes de la Ley 100 de 1993 y 46 del Decreto-ley 1295 de
1994”.
[14] Artículo 4°
[15] Artículo 1°, el Manual único para la Calificación de
la Invalidez contenido en él decreto 917 de 1999 “se aplica a todos los
habitantes del territorio nacional, a los
trabajadores de los sectores público, oficial, semioficial, en todos sus
órdenes, y del sector privado en general, para determinar la pérdida de la
capacidad laboral de cualquier origen, de conformidad con lo establecido por
los artículos 38, siguientes y concordantes de la Ley 100 de 1993, el 46 del
Decreto-ley 1295 de 1994 y el 5o. de la Ley 361/97”.
[16] Artículo 6°
[17] El 22 de febrero de 2000 empezó a
regir.
[18] “Dado que en el presente caso la Corte observa que el
legislador ordinario al conferir en el numeral 5 del artículo 1 de la ley
573/2000 las facultades antes transcritas, que sirvieron de fundamento para la
expedición del decreto 266/2000, parcialmente impugnado, incurrió en una
imprecisión que viola el Estatuto Supremo, es necesario integrar con aquél
unidad normativa pues la inconstitucionalidad que se predica de la norma
habilitante incide inevitablemente en el ordenamiento demandado, como pasa a
demostrarse. (…) Aunque
los demandantes en este proceso acusan algunas disposiciones del decreto
266/2000, cuyo contenido normativo es autónomo e inteligible, la Corte no puede
entrar a examinarlas de fondo sin antes analizar si el Presidente de la
República contaba o no con atribuciones para expedirlas y para ello era indispensable
remitirse a la ley de habilitación legislativa. (…) Por estas razones,
considera la Corte que el numeral 5 del artículo 1 de la ley 573/2000 y el
decreto 266 de 2000, en su integridad, deben ser retirados del ordenamiento
positivo, a partir de su promulgación. El primero, por infringir el artículo
150-10 de la Constitución al señalar una norma inexistente, como límite
material de las atribuciones conferidas, tornándolas en imprecisas; y el
segundo, como consecuencia de la declaración de inexequibilidad del primero,
que es la norma que le sirvió de fundamento para su expedición”.
[19] Se aplica “a todos los trabajadores y servidores
públicos del territorio nacional de los sectores público y privado,
trabajadores independientes afiliados al Sistema de Seguridad Social y
pensionados por invalidez”.
[20] Artículo 163. la cobertura familiar. “El Plan de Salud Obligatorio de Salud
tendrá cobertura familiar. Para estos efectos, serán beneficiarios del Sistema
el (o la) cónyuge o el compañero o la compañera permanente del afiliado cuya
unión sea superior a 2 años; los hijos menores de 18 años de cualquiera de los
cónyuges, que haga parte del núcleo familiar y que dependan económicamente de
éste; los hijos mayores de 18 años con incapacidad permanente o aquellos que
tengan menos de 25 años, sean estudiantes con dedicación exclusiva y dependan
económicamente del afiliado. A falta de cónyuge, compañero o compañera
permanente, e hijos con derecho, la cobertura familiar podrá extenderse a los padres
del afiliado no pensionados que dependan económicamente de éste. PARÁGRAFO 1o.
El Gobierno Nacional reglamentará la inclusión de los hijos que, por su
incapacidad permanente, hagan parte de la cobertura familiar. PARÁGRAFO 2o.
Todo niño que nazca después de la vigencia de la presente Ley quedará
automáticamente como beneficiario de la Entidad Promotora de Salud a la cual
esté afiliada su madre. El Sistema General de Seguridad Social en Salud
reconocerá a la Entidad Promotora de Salud la Unidad de Pago por Capitación
correspondiente, de conformidad con lo previsto en el artículo 161 de la
presente ley”.
[21] Sentencia C-1002 de
2004, MP. Marco Gerardo Monroy Cabra
[22] Artículo 41 de la ley 100 de 1993 y
artículo 4 decreto 2463 de 2001.
[23] “Por el cual se reglamenta la integración,
financiación y funcionamiento de las Juntas de Calificación de Invalidez”.
[24] Artículo 3° Numeral 5
decreto 2463 de 2001.
[25] Artículo 14 Decreto
2463 de 2001.
[26] Artículo 3° Numeral 6
y 13 del decreto 2463 de 2001.
[27] Artículo 13 Decreto
2463 de 2001.
[28] Artículo 23
Decreto2463 de 2001.
[29] Artículo 24
Decreto2463 de 2001.
[30] Artículo 3° Decreto
917 de 1999. La fecha de estructuración es “la fecha en que se genera en el
individuo una pérdida en su capacidad laboral en forma permanente y definitiva.
Para cualquier contingencia, esta fecha debe documentarse con la historia
clínica, los exámenes clínicos y de ayuda diagnostica, y puede ser anterior o
corresponder a la fecha de calificación”
[31] Artículo 31 Decreto
2463 de 2001.
[32] Artículo 32 decreto
2463 de 2001.
[33] Artículo 33 decreto
2463 de 2001.
[34] Artículo 34 decreto
2463 de 2001.
[35] Articulo 40 decreto
2463 de 2001.
[36] Artículo 11 decreto
2463 de 2001.
[37] Posición reiterada en
sentencia T-941 de 2005, MP. Clara Inés Vargas Hernández y en sentencia T- 595
de 2006, MP. Clara Inés Vargas Hernández.
[38] Sentencia T-417 de
1997 MP Antonio Barrera Carbonell
[39] Sobre el particular, se puede consultar la sentencia
No.11910 del 29 de septiembre de 1999, emitida por la Sala Laboral de la Corte
Suprema de Justicia, en donde se señaló lo siguiente: “(…) la prueba
idónea del estado de invalidez que genere el derecho a la pensión
correspondiente es el dictamen emitido por las juntas de
calificación de invalidez, regionales y nacional, cuya obtención impone agotar
el trámite señalado en la Ley 100 de 1993 y sus decretos reglamentarios (…)”.
(negrilla y cursiva fuera de texto).
[40] Cfr. Sentencia T-292
de 1995, MP. Fabio Morón Díaz.
[41] Sentencia T-653 de
2004, MP. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[42] Al respecto se pueden
consultar, entre otras, las sentencias T-056 de 1994, T-209 de 1995, T-292 de
1995, T-627 de 1997, T-143 de 1998, T-888 de 2001, T-236 de 2002 y T-771 de
2003.
[43] Ver la sentencia T-619 de 1995, MP. Hernando Herrera
Vergara. Reiterada en Sentencia T-143 de 1998, MP. Alejandro Martínez
Caballero.
[44] Corte Constitucional, Sentencias T-012 de 1992, MP.
José Gregorio Hernández Galindo; T-426 de 1992, MP. Eduardo Cifuentes Muñoz;
T-464 de 1992, MP. Eduardo Cifuentes Muñoz; T-473 de 1992, MP. Ciro Angarita
Barón; T-181 de 1993, MP. Hernando Herrera Vergara; Sentencia T-653 de 2004,
MP. Marco Gerardo Monroy Cabra, entre otras.
[45] Sentencia T-653 de
2004, MP. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[46] Sentencia T-619 de 2005, MP. Clara Inés Vargas Hernández.
[47] Sentencias T-974 de 2005, T-1007 de 2004,
T-026 de 2003, T-888 de 2001, T-775 de 2000, T-553 de 1998, entre otras.
[48] T-292 de 1995. MP. Fabio Morón Díaz.
[49] Ver sentencias T-290
de 2005, MP. Marco Gerardo Monroy Cabra y T-1251 de 2005, MP. Álvaro Tafur
Galvis.
[50] “Dado que en el presente caso la Corte observa que el
legislador ordinario al conferir en el numeral 5 del artículo 1 de la ley
573/2000 las facultades antes transcritas, que sirvieron de fundamento para la
expedición del decreto 266/2000, parcialmente impugnado, incurrió en una
imprecisión que viola el Estatuto Supremo, es necesario integrar con aquél
unidad normativa pues la inconstitucionalidad que se predica de la norma
habilitante incide inevitablemente en el ordenamiento demandado, como pasa a
demostrarse. (…) Aunque
los demandantes en este proceso acusan algunas disposiciones del decreto
266/2000, cuyo contenido normativo es autónomo e inteligible, la Corte no puede
entrar a examinarlas de fondo sin antes analizar si el Presidente de la
República contaba o no con atribuciones para expedirlas y para ello era
indispensable remitirse a la ley de habilitación legislativa. (…) Por estas
razones, considera la Corte que el numeral 5 del artículo 1 de la ley 573/2000 y
el decreto 266 de 2000, en su integridad, deben ser retirados del ordenamiento
positivo, a partir de su promulgación. El primero, por infringir el artículo
150-10 de la Constitución al señalar una norma inexistente, como límite
material de las atribuciones conferidas, tornándolas en imprecisas; y el
segundo, como consecuencia de la declaración de inexequibilidad del primero,
que es la norma que le sirvió de fundamento para su expedición”.
[51] Se aplica “a todos los trabajadores y servidores
públicos del territorio nacional de los sectores público y privado,
trabajadores independientes afiliados al Sistema de Seguridad Social y
pensionados por invalidez”.
[52] Artículo 33 decreto
2463 de 2001.
[53] Articulo 40 decreto
2463 de 2001.
[54] Artículo 11 decreto
2463 de 2001.
[55] Artículo 38 ley 100 de 1993 “Para los efectos del presente capítulo se considera
inválida la persona que por cualquier causa de origen no profesional, no
provocada intencionalmente, hubiere perdido el 50% o más de su capacidad
laboral”.
[56] Artículo 3 decreto
917 de 1999 “FECHA DE ESTRUCTURACIÓN O DECLARATORIA DE LA PÉRDIDA DE LA
CAPACIDAD LABORAL. Es la fecha en que se genera en el individuo una pérdida en
su capacidad laboral en forma permanente y definitiva. Para cualquier
contingencia, esta fecha debe documentarse con la historia clínica, los
exámenes clínicos y de ayuda diagnostica, y puede ser anterior o corresponder a
la fecha de calificación”.