T-072-99
Sentencia T-072/99
Sentencia T-072/99
DERECHO DE
PETICION EN CESANTIAS PARCIALES-Reconocimiento no sujeto a disponibilidad presupuestal
En reiterada jurisprudencia esta Corporación
ha sostenido que la falta de presupuesto no puede constituirse en una razón
válida para que se omita proferir el acto administrativo de reconocimiento, ya
que con ello se vulnera el derecho fundamental de petición, no puede
confundirse el reconocimiento de la obligación, con el pago de la misma, el
cual está sujeto a la disponibilidad presupuestal.
CESANTIAS
PARCIALES-Sujeción a
apropiación presupuestal
CESANTIAS
PARCIALES-Apropiación para
el pago no debe implicar alteración turno de entrega
Reiteración de Jurisprudencia
Referencia: Expedientes
acumulados: T-190537, T-191577, T-191719.
Demandantes: Bertha
Rodriguez Lugo, Jairo Benavides Rubio y Luis Ernesto Melo Hernández.
Demandados: Ministerio
de Hacienda y Credito Público, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial,
Consejo Superior de la Judicatura y Dirección Administrativa y Financiera de la
Fiscalía General de la Nación.
Magistrado Ponente:
Dr. ALFREDO BELTRÁN
SIERRA.
Santafé de Bogotá D.C., febrero once (11)
de mil novecientos noventa y nueve (1999).
En cumplimiento de lo dispuesto por el
artículo 241 numeral 9º de la Constitución Nacional, en concordancia con los
artículos 33 y 36 del decreto 2591 de 1991, el Tribunal Superior de Bogotá,
Salas de Decisión Penal y Laboral, y el Juzgado 12 Civil del Circuito de
Bogotá, remitieron a la Corte Constitucional los expedientes de la referencia,
para los efectos de la revisión constitucional de los fallos proferidos dentro
de los procesos adelantados por Bertha Rodríguez Lugo, Jairo Benavides Rubio y
Luis Ernesto Melo Hernández, contra el Ministerio de Hacienda y Crédito
Público, la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, el Consejo Superior
de la Judicatura y la Dirección Administrativa y Financiera de la Fiscalía
General de la Nación.
La Sala de Selección Número Doce de la
Corte Constitucional, mediante auto del once (11) de diciembre de mil
novecientos noventa y ocho (1998), eligió, para efectos de su revisión, y
decidió acumular los expedientes de la referencia,
I.- Hechos y decisiones judiciales que se
revisan.
A pesar de que los  hechos de los
expedientes a revisar se identifican en lo que tiene que ver con que se trata
de empleados de la rama judicial que alegan haber sido discriminados en cuanto
al pago de sus cesantías parciales por no haberse acogido al nuevo régimen
salarial, se hace necesario, a efectos de hacer claridad en la decisión que se
tome, resumir por separado los hechos de cada uno, ya que presentan
diferencias.
Expediente T-190537. Actora: Bertha
Rodríguez Lugo.
La demandante manifestó que ha venido
laborando para la rama judicial, y luego fue incorporada a la Fiscalía General
de la Nación, conforme al decreto 2699 de 1991.
Sostuvo que, mediante la resolución 1172 de
julio 9  de 1998, le fueron reconocidas sus cesantías parciales, sin que hasta
la fecha de la interposición de la acción de tutela se le haya pagado. Indicó
que el argumento del demandado para no pagarle es la falta de presupuesto, por
lo que considera se le está discriminando, toda vez que a los empleados que se
acogieron al nuevo régimen salarial se les paga oportunamente. Solicita se
ordene pagarle en igualdad de condiciones.
La Sala de Decisión Penal del Tribunal
Superior de Bogotá, a través de providencia del 30 de septiembre de 1998,
denegó el amparo solicitado, considerando que el acto administrativo de
reconocimiento y liquidación ya se ha proferido, sin que pueda el Juez de
tutela ordenar el pago, teniendo en cuenta que, tal como se demostró, no existe
disponibilidad presupuestal para efectuarlo.
Expediente T-191577. Actor: Jairo Benavides
Rubio.
En criterio del demandante se está
vulnerando su derecho fundamental a la igualdad, ya que a pesar de haber
solicitado el reconocimiento y pago de sus cesantías parciales desde el 11 de
mayo de 1998, hasta la fecha no se ha proferido el acto administrativo
correspondiente, con el argumento de falta de presupuesto. Solicita se ordene
pagarle.
En sentencia del 21 de septiembre de 1998,
el Juzgado 16 Laboral del Circuito, quien conoció en primera instancia del
proceso de tutela, concedió la tutela del derecho fundamental  de petición del
actor, toda vez que se vulneró al no expedirse el acto administrativo
correspondiente, por parte del demandado. Por lo tanto, ordenó resolver de fondo
la solicitud de reconocimiento, y en caso de que la decisión sea favorable a
las pretensiones del actor, efectuar el pago, siempre y cuando el Ministerio de
Hacienda y Crédito Público haya situado los fondos indispensables para
realizarlo.
Como consecuencia de la impugnación del
fallo de primera instancia, en la que el Ministerio de Hacienda solicita se le
desvincule como parte demandada dentro del proceso de tutela, toda vez que la
creación de apropiación presupuestal corresponde a otras autoridades, el
Tribunal Superior de Bogotá, Sala de Decisión Laboral, en fallo del 18 de
noviembre de 1998, revocó la decisión del a quo, y en su lugar denegó la
tutela, toda vez que el demandado resolvió en forma oportuna la solicitud del
actor, informándole que por falta de presupuesto no podía efectuarse el
reconocimiento y liquidación de sus cesantías. Indicó, además, que dentro de la
competencia del Juez de tutela no está incluida la función de ser ordenador del
gasto.
Expediente T-191719. Actor: Luis Ernesto
Melo Hernández.
El demandante afirmó que el demandado no ha
expedido el acto administrativo de reconocimiento de sus cesantías parciales,
el cual solicitó el 28 de mayo de 1998, debido a que no cuenta con
disponibilidad presupuestal, lo que se convierte en un acto discriminatorio que
afecta su derecho fundamental a la igualdad. Solicita se ordene reconocer y
pagar las cesantías solicitadas.
El 11 de septiembre de 1998, el Juzgado 57
Civil Municipal resolvió conceder la tutela del derecho fundamental a la igualdad
del actor, teniendo en cuenta que se ha discriminado al actor en cuanto al pago
de sus cesantías parciales, en razón de no haberse acogido al nuevo régimen
salarial. Por lo tanto, ordenó a la Dirección Seccional de Administración
Judicial de Santafé de Bogotá, que en el término improrrogable de 48 horas,
cancele las cesantías al actor, junto con la correspondiente indexación.
La Dirección Seccional de Administración
Judicial de Santafé de Bogotá, impugnó el fallo de primera instancia,
argumentando que el no pago se debe a la falta de presupuesto, y que con la
orden del a quo se afectaría el derecho fundamental a la igualdad de otros
funcionarios a los que les fue reconocida la cesantía con anterioridad, ya que
se alteraría el orden cronológico de los pagos.
La sentencia de primera instancia fue
revocada por el Juzgado 12 Civil del Circuito de Bogotá, quien denegó el amparo
solicitado, mediante fallo del 3 de octubre de 1998, teniendo en cuenta que con
la orden del a quo se afectaría el derecho fundamental a la igualdad de los
otros funcionarios, ya que se alteraría el orden cronológico de las
solicitudes. Concluyó que no se evidencia la vulneración de derecho fundamental
alguno, toda vez que no se ha pagado al actor por carencia de presupuesto.
II.- CONSIDERACIONES DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL.
A.- Competencia.
Esta Corte es competente de conformidad con
los artículos 86 y 241 de la Constitución nacional, y el decreto 2591 de 1991,
para revisar el presente fallo de tutela.
B.- Violación del derecho fundamental de
petición al no resolver de fondo la solicitud de reconocimiento y pago de
cesantías parciales, aduciendo falta de presupuesto.
En reiterada jurisprudencia esta
Corporación (sentencias T-363 de 1997, C-448 de 1997, y T-609 de 1998) ha
sostenido que la falta de presupuesto no puede constituirse en una razón válida
para que se omita proferir el acto administrativo de reconocimiento, ya que con
ello se vulnera el derecho fundamental de petición, no puede confundirse el
reconocimiento de la obligación, con el pago de la misma, el cual está sujeto a
la disponibilidad presupuestal.
Al respecto, se ha dicho:
"a) Sobre el
primer tema, en esta providencia se reitera lo señalado por la Corte en
relación con los siguientes asuntos :
"1o. Es
procedente la tutela cuando la razón para demorar el reconocimiento y pago de
las cesantías parciales, únicamente radica en el régimen de cesantías escogido
por el servidor público. En efecto, si la demora en el trámite y pago ocurre en
razón de no haberse acogido al nuevo sistema de cesantías, la protección que se
otorga a través de la tutela, es consecuencia de la vulneración al derecho
constitucional a la igualdad. No se trata pues, de tutelar la simple
reclamación de obligaciones laborales, asunto que no corresponde proteger a
través de esta acción de tutela. Sentencia T-418 de 1996, reiterada
recientemente en la T-609 de 1998.
"2o. Es
procedente proteger el derecho de petición, cuando el servidor público solicita
el reconocimiento y pago de las cesantías y la administración no emite el acto
administrativo correspondiente, aduciendo falta de disponibilidad presupuestal.
La Corte ha señalado que al servidor público hay que suministrarle una
respuesta de fondo a su petición, y que no se pueden confundir dos asuntos
distintos :  el reconocimiento de la obligación  con el pago de la misma,
pago que puede estar condicionado a la existencia de la disponibilidad
presupuestal. Sentencias T-363 de 1997 y C-448 de 1997, reiteradas en la T-609
de 1998.
"3o. Cuando ya
se ha producido la resolución de reconocimiento y pago de cesantías parciales,
el Ministerio de Hacienda y Crédito Público deberá situar los fondos
indispensables para el pago de cesantías parciales de los solicitantes, si
hubiere apropiación presupuestal suficiente. En caso contrario, el Ministerio
iniciará los trámites indispensables a fin de efectuar las pertinentes
adiciones presupuestales . Así mismo, se hará el reconocimiento de la
cesantía parcial, con la correspondiente indexación de las sumas debidas.
Sentencias T-418 de 1996 y SU-400 de 1997, reiteradas en la T-609 de
1998." (Sentencia T-780 de 1998, MP Alfredo Beltrán Sierra)
C.- Carácter excepcional de la tutela para
obtener el pago de prestaciones laborales. Condición de existencia de partida
presupuestal.
En lo que tiene que ver con la procedencia
de la tutela para obtener el pago de una prestación laboral, la posición de la
Corte Constitucional ha sido la de que excepcionalmente puede obtenerse el
pago, siempre y cuando se vulneren derechos fundamentales con la omisión, es
por eso, que cuando no se estén afectando esos derechos, la tutela no está
llamada a prosperar. Además, el pago está condicionado a la existencia de la
apropiación presupuestal respectiva, sin que el hecho de no existir, constituya
un óbice para que se ordene adelantar los trámites correspondientes para
obtenerla.
Respecto a este tema se ha sostenido
(sentencia T-780 de 1998, MP Alfredo Beltrán Sierra):
"Si ésta no es
la situación de los peticionarios, debe seguirse la jurisprudencia de esta
Corporación, en el sentido de que la simple solicitud de pago de una prestación
laboral no es procedente concederla por la vía excepcional de la acción de
tutela, salvo que existan otros derechos fundamentales vulnerados con tal
omisión .
"Cabe anotar,
también, que la doctrina de la Corte ha sido constante en señalar que las
cesantías parciales o anticipos de cesantías únicamente pueden pagarse cuando
exista apropiación presupuestal. Lo que no obsta para que se ordene a través de
la sentencia de tutela, que se haga el trámite correspondiente cuando no exista
tal apropiación presupuestal.
"En este
sentido, la Corte examinó el artículo 14 de la ley 344 de 1996, "por la
cual se dictan normas tendientes a la racionalización del gasto público, se
conceden unas facultades extraordinarias y se expiden otras
disposiciones", el cual declaró parcialmente exequible, en sentencia C-448
de 1997. Dice este artículo :
"Artículo
14. Las cesantías parciales o anticipos de cesantías de los servidores
públicos, sólo podrán ("reconocerse, liquidarse y") pagarse
cuando exista apropiación presupuestal disponible para tal efecto, sin
perjuicio de que en los presupuestos públicos anuales se incluyan las
apropiaciones legales para estos efectos y para reducir el rezago entre el
monto de solicitudes y los reconocimientos y pagos, cuando existan. En este
caso el rezago deberá reducirse al menos en un 10% anual, hasta
eliminarlo."
Se observa que las
entidades que intervinieron en estos procesos, al darle contenido a la norma
transcrita, olvidaron que la Corte Constitucional, en la sentencia C-428 de
1997 mencionada, declaró la exequibilidad del artículo, salvo la frase "reconocerse,
liquidarse y", en razón de que, como antes se señaló, no se puede
confundir el reconocimiento y liquidación de la obligación con el pago mismo.
Este último, es claro que sólo puede realizarse sobre la base de existir
partida presupuestal suficiente, tal como lo explicó la Corporación en esta sentencia.
Señaló la Corte :
"4. Sujeción
a apropiación presupuestal para cesantías parciales
"Salvo las
expresiones "reconocerse, liquidarse y", la primera parte del
artículo 14 acusado, se ajusta a la Constitución, pues no hace sino desarrollar
los mandatos que se acaban de citar sobre la necesidad de partida presupuestal
disponible para todo gasto público.
"En efecto,
aun habiendo reconocido una cesantía parcial o un anticipo de cesantía, y
siendo claro que el trabajador tiene derecho a su pago, éste no puede
producirse de manera inmediata si en el presupuesto de la respectiva vigencia
no ha sido prevista la apropiación presupuestal que permita a la administración
disponer de los fondos correspondientes. De manera que esta exigencia legal
encuentra sustento en la Carta Política.
"No ocurre
lo mismo con el reconocimiento y liquidación de las cesantías parciales, que no
pueden negarse al trabajador so pretexto de no existir partida presupuestal, ni
supeditarse a ella, pues son actos que apenas hacen explícita una obligación ya
existente en cabeza del organismo estatal y, lo más importante, el correlativo
derecho del trabajador solicitante, quien según las normas jurídicas en vigor,
si se somete a esos requisitos, puede pedir que se le reconozcan y liquiden las
sumas que por tal concepto le es posible retirar.
"Por ese
motivo, esta Corporación, en Sala de tutela, por Sentencia T-228 del 13 de mayo
de 1997, inaplicó las aludidas expresiones a casos concretos, dada su
ostensible oposición a los artículos 53 y 345 de la Constitución Política.
"Dijo así la
Sala Quinta de Revisión:
"Dicha
norma, en cuanto hace a la liquidación y reconocimiento de cesantías, es
inconstitucional, puesto que desconoce abiertamente el artículo 53 de la Carta,
a cuyo tenor "la ley, los contratos, los acuerdos y convenios de trabajo
no pueden menoscabar la libertad, la dignidad humana ni los derechos de los
trabajadores" (subraya la Corte). Y es claro que, para todo trabajador
es un verdadero derecho el que tiene a pedir que se le liquiden y reconozcan
sus prestaciones sociales, entre ellas la cesantía, total o parcial, cuando
cumple los requisitos contemplados en la ley, independientemente de la
existencia de partidas presupuestales. Pero, además, existe una evidente
contradicción entre la norma legal transcrita, en lo que concierne a la
liquidación y reconocimiento, y el artículo 345 de la Carta Política, que
refiere la prohibición en él contenida exclusivamente a las erogaciones
con cargo al tesoro no incluidas en el presupuesto.
Con arreglo al
artículo 4 de la Constitución Política, esta Corte inaplicará las palabras
"reconocerse, liquidarse y...", incluidas en el artículo 14 de la Ley
344 de 1996, y aplicará, a cambio de ellas, lo previsto en los artículos 53 y
345 de la misma Carta".
"Las
enunciadas razones son suficientes para declarar inexequibles los indicados
términos." (sentencia C-428 de 1997, Magistrados ponentes, doctores José
Gregorio Hernández Galindo, Alejandro Martínez Caballero y Valdimiro Naranjo
Mesa)
D.- Razonabilidad de la orden de pago.
Alteración de los turnos.
En cuanto al tema de la procedencia de la
tutela para ordenar el pago de cesantías parciales, se hace necesario efectuar
un análisis razonable de las razones de la demora, ya que de no hacerlo, podría
afectarse el orden cronológico de las solicitudes y los respectivos turnos de
pago, por lo que se violaría el derecho fundamental a la igualdad de los demás
funcionarios.
Dijo así la Corte:
"- Para la
procedencia de la acción de tutela, en estos casos, el juez constitucional debe
examinar si la demora en la liquidación es razonable o si rebasa lo que podría
considerarse un promedio normal o no. Además, si a pesar de la demora, de las
intervenciones en el proceso por parte de las entidades demandadas, es posible
deducir que, en un período corto de tiempo, el demandante verá satisfecho su
reclamo. Pues, de no hacerse esta clase de consideraciones, se estarían
propiciando dos problemas, así:
"Por una parte,
si el juez de tutela simplemente se limita a concederla y ordenar el pago
inmediato al solicitante de la acción, una vez se disponga del dinero
correspondiente, se estarían desplazando de sus turnos a los otros servidores
públicos que están en iguales condiciones del solicitante de la tutela. Es
decir, a éstos se les estaría dando un trato discriminado, y de todas maneras
desventajoso, en razón, únicamente, de que no interpusieron una acción de
tutela.
"Como
consecuencia obvia de ello, si se violenta, sin un estudio sobre la
razonabilidad correspondiente, el orden de entrega de las cesantías parciales,
se perdería la finalidad para la cual fue creada la tutela, se desnaturalizaría
de su función protectora de derechos fundamentales y sería utilizada como un
simple mecanismo para alterar el turno de pago de cesantías. Pues, el
planteamiento, a todas luces equivocado, sería el siguiente: inmediatamente se
solicite la cesantía parcial, el interesado adquiere el derecho fundamental a
que se le pague, a través de la acción de tutela. Las consecuencias de esta equivocada
interpretación de la acción, traería consigo una congestión en los juzgados, de
proporciones inimaginadas.
"Además,
constituiría una manera cómoda para que las entidades responsables de los pagos
de cesantías parciales se abstuvieran de realizar sus obligaciones
constitucionales y legales, pues mientras no exista un fallo de tutela, no
estarían obligadas a satisfacer el pedido del servidor público.
"Nada más
alejado de los principios de eficacia, igualdad, economía, celeridad, que
establece la Constitución en el artículo 209, como fundamento de la función
administrativa.
"Además, este
modo de ver las cosas hace caso omiso de las verdaderas razones que llevaron a
la Corte Constitucional a conceder las tutelas solicitadas por los servidores
públicos, de la rama judicial, que no se acogieron al nuevo sistema de
liquidación de cesantías, y que, por tal circunstancia, resultaron
discriminados en cuanto a la oportunidad de su liquidación, pues, transcurrían
años antes de que la administración reconociera el derecho y obtuvieran el
pago, en un claro intento de desestimular la continuidad de dichos servidores,
en el sistema antiguo de liquidación de cesantías." (Sentencia T-780 de
1998, M,P. Alfredo Beltrán Sierra)
E.- Los casos concretos.
1º- Expediente T-190537. Demandante Bertha
Rodríguez Lugo.
En el presente caso, y con base en los
argumentos expuestos anteriormente,  teniendo en cuenta que se profirió el acto
administrativo de reconocimiento y liquidación de las cesantías parciales el 9 de
julio de 1998, la Corte  ordenará el pago limitándose a la existencia de
disponibilidad presupuestal.
De todas maneras, sí en la presente
vigencia no se le han pagado sus cesantías parciales reconocidas y liquidadas,
estando incluídas en la apropiación presupuestal, se ordenará al Ministerio de
Hacienda y Crédito Público situar los fondos necesarios para cubrir el pago y
la respectiva indexación. Si no hay apropiación presupuestal para el pago, la
Fiscalía General de la Nación, Dirección Administrativa y Financiera, dentro de
las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de esta sentencia,
dispondrá que se realicen las gestiones presupuestales pertinentes ante el
Ministerio de Hacienda.
Por lo tanto, se revocará parcialmente el
fallo que denegó la tutela, con la advertencia de que el pago se realizará
respetando los turnos de los servidores públicos, que en iguales condiciones,
han solicitado sus cesantías parciales, con anterioridad a la actora.
2º- Expedientes T-191577, demandante
Jairo Benavides Rubio, y T-191719, demandante Luis Ernesto Melo Hernández.
Los presentes casos son diferentes al
anterior, toda vez que al no expedirse el acto administrativo de reconocimiento
se está violando el derecho fundamental de petición de los actores, pues
simplemente se les respondió que no se les podría pagar por falta de
disponibilidad presupuestal, sin resolver de fondo sobre el reconocimiento. Por
lo tanto, se ordenará resolver en uno u otro sentido las peticiones de
reconocimiento y pago de cesantías parciales.
Con base en las anteriores razones, en el
expediente T-191577 se revocará la sentencia del ad quem, y se confirmará la
del Juzgado 16 Laboral del Circuito de Bogotá que concedió la tutela del
derecho fundamental de petición, ordenando resolver en 48 horas.
En el expediente T-191719 se revocarán los
fallos de las dos instancias, para en su lugar, conceder la tutela del derecho
fundamental de petición, ordenando resolver de fondo la solicitud.
III.- DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Primera
de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero: REVOCAR el fallo del
Tribunal Superior de Bogotá, Sala de Decisión Penal, del 30 de septiembre de
1998, que denegó la tutela interpuesta por la señora Bertha Rodríguez Lugo
(expediente T-190537), y en su lugar, concede el amparo solicitado, conforme a
las razones expuestas en la parte motiva de esta sentencia, así: si en la
presente vigencia no se le han pagado las cesantías parciales liquidadas y
reconocidas, estando incluidas en la apropiación presupuestal, se ordena al
Ministerio de Hacienda y Crédito Público que sitúe los fondos necesarios para
cubrir dicho pago y la indexación correspondiente. Si no hay partida
presupuestal para el pago respectivo, la Fiscalía General de la Nación,
Dirección Administrativa y Financiera, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas
siguientes a la notificación de esta sentencia, dispondrá que se realicen las
gestiones presupuestales pertinentes ante el Ministerio de Hacienda y Crédito
Público.
Con base en los argumentos plasmados en
esta sentencia, una vez se disponga de los recursos para realizar el pago, las
entidades responsables del pago, deben respetar el orden de los turnos de
solicitud de cesantías.
Segundo: REVOCAR la sentencia 18 de
noviembre de 1998, de la Sala de Decisión Laboral del Tribunal Superior de
Bogotá que denegó el amparo solicitado por el  señor Jairo Benavides
Rubio (expediente T-191577), que a su vez revocó el fallo del Juzgado 16
Laboral del Circuito del 21 de septiembre de 1998, que concedió la tutela del
derecho fundamental de petición del actor, el cual se confirma.
Tercero: REVOCAR el fallo del
Juzgado 12 Civil del Circuito de Bogotá del 3 de octubre de 1998, que revocó la
sentencia proferida por el Juzgado 57 Civil Municipal, que a su vez concedió la
tutela del derecho fundamental a la igualdad, interpuesta por el señor Luis
Ernesto Melo Hernández (T-191719), la cual también se revoca, para en su lugar
conceder la tutela del derecho fundamental de petición del actor. Por lo tanto,
se ordena a la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial
de Santafé de Bogotá, resolver de fondo la solicitud de reconocimiento y pago
de cesantías parciales radicada el 28 de mayo de 1998, para lo cual se concede
un término de 48 horas.
Cuarto: Por Secretaría, líbrense las
comunicaciones pertinentes, para los efectos señalados por el artículo 36 del
decreto 2591 de 1991.
Cópiese, notifíquese y cúmplase.
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
PABLO ENRIQUE LEAL RUIZ
Secretario General (E)