C-073-09
SENTENCIA C-073/09
SENTENCIA C-073/09
(Bogotá D.C., febrero 12)
Referencia: Expediente RE-135.
Control automático de constitucionalidad: del Decreto Legislativo 3990 del 16 de octubre de 2008, “Por el cual se otorgan facultades a la Sala Administrativa
y Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura y se
dictan otras disposiciones” (expedido en
desarrollo del Decreto Legislativo 3929 de 2008, por medio del cual se declaró
el estado de conmoción interior).
Magistrado Ponente: Mauricio González
Cuervo.
I.
ANTECEDENTES
1. Texto
del Decreto Legislativo 3990 de 2008[1].
DECRETO 3990 DE 2008
(octubre 16)
Por el cual se otorgan facultades a la Sala
Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura y se dictan otras
disposiciones.
El Presidente de la República de Colombia,
en ejercicio de sus facultades Constitucionales y legales, en especial las
extraordinarias que le confieren los artículos 213 de la Constitución Política y en
desarrollo de lo dispuesto en el Decreto 3929 del 9 de octubre de
2008,
DECRETA:
Artículo 1°. Facúltase a la Sala
Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura para adoptar un Plan
Nacional de Descongestión, con el fin de contrarrestar los efectos adicionales
de congestión generados por el cese de actividades en la Rama Judicial, el cual
agudizó la situación existente y retrasó la pronta y cumplida administración de
justicia, plan cuyo propósito será reducir los inventarios de procesos en los
despachos judiciales, en todas las jurisdicciones.
Artículo 2°. Modifícase el artículo 2° del Decreto 3930 del 9 de octubre de
2008, el cual quedará así:
La Sala Administrativa del Consejo Superior
de la Judicatura podrá crear, suprimir y trasladar cargos en la Administración
de Justicia.
El funcionario judicial cuyo cargo se cree
con fundamento en este decreto, o que sea trasladado, tendrá competencia para tramitar,
sustanciar y fallar los procesos de los que conoce el despacho al cual sea
asignado.
En el caso de despachos nuevos tendrá las
competencias correspondientes al cargo creado.
Artículo 3°. La Sala Administrativa del
Consejo Superior de la Judicatura determinará las estrategias y mecanismos de
descongestión que aplicará en cada jurisdicción y despacho judicial,
incluyendo, entre otras:
a) Salvo en materia penal, seleccionar los
procesos cuyas pruebas, incluso inspecciones, puedan ser practicadas mediante
comisión conferida por el juez de conocimiento, y determinar los jueces que
deban trasladarse fuera del lugar de su sede para instruir y practicar pruebas
en procesos a cargo de otros funcionarios judiciales.
b) Contratar profesionales expertos en
distintas disciplinas y personal auxiliar para cumplir las funciones de apoyo
que se fijen en el Plan Nacional de Descongestión.
c) Incorporar en los programas de
descongestión mecanismos para hacer efectivos las normas sobre perención de
procesos y sobre desistimiento tácito.
d) Modificar las cuantías que determinan la
competencia para decidir los procesos ya sea en única o en doble instancia.
e) Establecer turnos, jornadas y horarios
adicionales de atención al público.
f) En virtud de los convenios que
establezca con las Universidades del país, autorizar a los Jueces para que
vinculen el personal ad honórem que se requiera, como apoyo al correspondiente
despacho judicial. El tiempo servido en estas circunstancias será acumulable
para el requisito de la judicatura.
g) Con el propósito de lograr una mayor
celeridad en la atención de los procesos, regular el disfrute de las vacaciones
individuales y colectivas de los funcionarios y empleados judiciales, por
distritos, según las necesidades del servicio.
h) Respetando la especialidad funcional y
la competencia territorial, redistribuir, con exclusión de los procesos
penales, los asuntos que los tribunales y juzgados tengan para fallo,
asignándolos a despachos de la misma jerarquía que tengan una carga laboral
que, a juicio de la Sala Administrativa, lo permita.
i) Modificarla competencia territorial de
los tribunales y juzgados.
j) Crear los cargos de jueces y magistrados
de apoyo itinerantes en cada jurisdicción para atender las mayores cargas por
congestión en los despachos. Dichos jueces tendrán competencia para tramitar y
sustanciar los procesos dentro de los despachos ya establecidos, asumiendo los
deberes previstos en el artículo 37 del Código de Procedimiento Civil; los
procesos y funciones serán las que se señalen expresamente.
k) Organizar salas de decisión alfabéticas
en el interior de las salas especializadas de las corporaciones judiciales.
l) Salvo las sentencias y los autos
interlocutorios que pongan fin a un trámite, establecer los asuntos que en los
tribunales puedan ser decididos sin necesidad de conformar salas de decisión.
m) En lo no previsto por la ley, expedir
reglamentos autónomos mediante los cuales se simplifiquen los trámites
judiciales y administrativos.
Artículo 4°. Orden y prelación de turnos.
Cuando existan razones de seguridad nacional o para prevenir la afectación
grave del patrimonio nacional, o en el caso de graves violaciones de los
derechos humanos, o de crímenes de lesa humanidad, o de asuntos de especial
trascendencia social, las Salas Especializadas de la Corte Suprema de Justicia,
las Salas, Secciones o Subsecciones del Consejo de Estado, la Sala
Jurisdiccional del Consejo Superior de la Judicatura o la Corte Constitucional,
señalarán la clase de procesos que deberán ser tramitados y fallados
preferentemente. Dicha actuación también podrá ser solicitada por el Procurador
General de la Nación.
Igualmente, las Salas o Secciones de la
Corte Suprema de Justicia, del Consejo de Estado y del Consejo Superior de la
Judicatura podrán determinar motivadamente los asuntos que por carecer de
antecedentes jurisprudenciales, su solución sea de interés público o pueda
tener repercusión colectiva, para que los respectivos procesos sean tramitados
de manera preferente.
Los recursos interpuestos ante la Corte
Suprema de Justicia, el Consejo de Estado o el Consejo Superior de la
Judicatura, cuya resolución íntegra entrañe sólo la reiteración de
jurisprudencia, podrán ser decididos anticipadamente sin sujeción al orden
cronológico de turnos.
Las Salas Especializadas de la Corte
Suprema de Justicia, las Salas o las Secciones del Consejo de Estado, la Corte
Constitucional y el Consejo Superior de la Judicatura; las Salas de los
Tribunales Superiores y de los Tribunales Contencioso Administrativos de
Distrito podrán determinar un orden de carácter temático para la elaboración y
estudio preferente de los proyectos de sentencia; para el efecto, mediante
acuerdo, fijarán periódicamente los temas bajo los cuales se agruparán los
procesos y señalarán, mediante aviso, las fechas de las sesiones de la Sala en
las que se asumirá el respectivo estudio.
Parágrafo 1°. Lo dispuesto en el presente
artículo en relación con la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo se
entenderá sin perjuicio de lo previsto por el artículo 18 de la Ley
446 de 1998.
Parágrafo 2°. El reglamento interno de cada
corporación judicial, señalará los días y horas de cada semana en que ella, sus
Salas y sus Secciones, celebrarán reuniones para la deliberación de los asuntos
jurisdiccionales de su competencia, sin perjuicio que cada Sala decida sesionar
con mayor frecuencia para imprimir celeridad y eficiencia a sus actuaciones.
Parágrafo 3°. La Sala Administrativa del
Consejo Superior de la Judicatura reglamentará los turnos, jornadas y horarios
para garantizar el ejercicio permanente de la función de control de garantías.
En este sentido no podrá alterar el régimen salarial y prestacional vigente en la
Rama Judicial.
Artículo 5°. Régimen de contratación. Para
efectos de la celebración de los contratos necesarios para la ejecución del
Plan Nacional de descongestión adoptado por la Sala Administrativa del Consejo
Superior de la Judicatura, se acudirá al procedimiento establecido en el
artículo 44 del Decreto 2474 de 2008, salvo que las normas
de contratación establezcan un mecanismo más expedito.
Artículo 6°. Vigencia. El presente decreto
rige a partir de su publicación y suspende las disposiciones que le sean
contrarias.
Publíquese, comuníquese y cúmplase.
Dado en Bogotá, D. C., a 16 de octubre de
2008.
ÁLVARO URIBE VÉLEZ
El Ministro del Interior y de Justicia,
Fabio Valencia Cossio.
El Ministro de Relaciones Exteriores, Jaime
Bermúdez Merizalde.
El Ministro de Hacienda y Crédito Público,
Oscar Iván Zuluaga Escobar.
El Comandante General de las Fuerzas
Militares, encargado de las funciones del despacho del Ministro de Defensa
Nacional, General Freddy Padilla de León.
El Ministro de Agricultura y Desarrollo
Rural, Andrés Felipe Arias Leiva.
El Ministro de la Protección Social, Diego
Palacio Betancourt.
El Ministro de Minas y Energía, Hernán
Martínez Torres.
El Viceministro de Desarrollo Empresarial,
encargado de las funciones del despacho del Ministro se Comercio, Industria y
Turismo, Sergio Diazgranados Guida.
La Ministra de Educación Nacional, Cecilia
María Vélez White.
El Ministro de Ambiente, Vivienda y
Desarrollo Territorial, Juan Lozano Ramírez.
La Ministra de Comunicaciones, María del
Rosario Guerra de la Espriella.
El Ministro de Transporte, Andrés Uriel
Gallego Henao.
La Ministra de Cultura, Paula Marcela
Moreno Zapata.
2.
Intervención de las autoridades.
El Ministro
del Interior y de Justicia intervino en el proceso para defender la
Constitucionalidad del decreto 3990 de 2008, expresando en su escrito los
mismos argumentos que expuso al responder las preguntas enviadas por la Corte.
Adicionalmente
para defender el decreto en su conjunto el interviniente comienza su exposición
señalando que “la Administración de justicia es un servicio público esencial
cuya adecuada prestación permite alcanzar los fines del Estado de servir a la
comunidad, promover la prosperidad general, y asegurar la convivencia pacífica
de los ciudadanos y la vigencia de un orden justo”.
Precisa que
con base en el criterio anterior y en razón de las consecuencias generadas por
el cese de actividades en la administración de justicia durante un lapso en el
que se “agudizaron ostensiblemente los problemas de congestión que tiene la
Justicia” y “se convirtieron en amenaza o violación de los derechos
fundamentales de toda la ciudadanía, hasta el punto de poner en peligro el
núcleo esencial de derechos humanos, como son la vida, la integridad e,
incluso, la libertad y seguridad de las personas, y el derecho de acceso a la
justicia” lo que llevó a que el Gobierno declarara el estado de conmoción
interior el 9 de octubre de 2008”.
Señala que “La
suspensión en la prestación del servicio de administración de justicia
constituyó un grave atentado contra la estabilidad institucional y el normal
funcionamiento de la rama jurisdiccional, con grave detrimento del orden
público y social, la seguridad del Estado y la convivencia ciudadana,
ocasionada en buena medida por la inminente salida de las cárceles de personas
sindicadas de delitos relacionados con los trágicos hechos de la toma del palacio
de justicia, de secuestro y de otros graves delitos, por vencimiento de
términos en la definición de los procesos penales que se adelantaban contra
ellas”.
Añade el
interviniente que “Como efectos adicionales, el Consejo Superior de la
Judicatura ha estimado, en relación con el sistema penal acusatorio, que
durante el cese de actividades se dejaron de realizar 19.007 audiencias de
control de garantías y 10.679 audiencias de conocimiento, para un total de
29.686 audiencias”.
Aclara que el
decreto 3990 del 16 de octubre de 2008, busca “contrarrestar los efectos
adicionales de congestión generados por el cese de actividades en la Rama
Judicial, y reducir los inventarios de procesos en los despachos judiciales, en
todas las jurisdicciones”.
Defiende la
constitucionalidad del artículo 1º del Decreto 3990 de 2008, pues “con el
Plan Nacional de Descongestión se puede lograr un impacto inmediato en cuanto a
congestión judicial, que se traduce en conjurar los efectos generados en razón
del cese de actividades producido por el paro judicial” al tiempo que “se
trazan, de una vez, los lineamientos y directrices que servirán de base para la
construcción de una política permanente con miras a poner fin a la congestión
judicial para el año 2010 (justicia al día), según lo prevé la reforma a la Ley
Estatutaria de Administración de Justicia”,
Puntualiza
que “el Consejo Superior de la Judicatura ha afirmado que el Plan Nacional
de Descongestión permitirá a corto plazo reducir los inventarios tanto de
trámite como los que no han tenido gestión en los últimos (6) meses,
denominados sin trámite y que para finales de julio reflejaba 1.548.418
procesos, de ellos 1 .543.882 en la jurisdicción ordinaria”.
3.
Intervención ciudadana.
3.1.
Intervención del ciudadano Miguel Ángel Enciso Pava.
Para Miguel
Ángel Enciso Pava los artículos 1º, 2º, 3º, 4º y 5º del Decreto 3990 del 16 de
octubre de 2008 deben ser declarados inconstitucionales por esta Corporación,
tomando en consideración los siguientes razonamientos:
Dada la
naturaleza del estado de conmoción interior, frente a una situación
extraordinaria y antagónica a la normal de un Estado de Derecho, el Gobierno
Nacional entra a ejercer funciones propias del Congreso de la República
pudiendo dictar decretos legislativos referidos solamente a materias que tengan
relación directa y específica con las causas de la perturbación pues debe
conjurarlas e impedir la extensión de sus efectos. Sin embargo, en el presente
caso, resulta de público conocimiento, que si bien es cierto que para el día 9
de octubre de 2008 “la administración de justicia” no se encontraba “funcionando
de manera normal y adecuada”, también lo es que obedecía a una HUELGA o
PARO ordenado por la ASOCIACIÓN NACIONAL DE FUNCIONARIOS Y EMPLEADOS DE LA RAMA
JUDICIAL “ASONAL JUDICIAL” que no había sido declarado ilegal. Dicha Entidad
Sindical goza de Personería Jurídica reconocida el 16 de enero de 1976 y su
actividad se encuentra amparada en los artículos 39; 55 y 56 de la Carta Magna
que garantiza el derecho a constituir sindicatos o asociaciones, su
reconocimiento jurídico que solo puede ser cancelado por la vía judicial, su
derecho de negociación colectiva para regular las relaciones laborales, su
derecho de huelga siendo deber del Estado promover la concertación y los demás
medios para la solución pacífica de los conflictos de trabajo.
En este
orden, ante la subsistencia de desacuerdos en cuanto a la aplicación de la Ley
4ª de 1992 respecto a la nivelación salarial y prestacional, se provoco un
“PARO JUDICIAL” que conllevó, como siempre, al cese de actividades laborales.
Motivo por el cual en tales condiciones, la HUELGA o PARO, como causa de la
suspensión de labores en la Rama Judicial, era una situación propia del Estado
normal de Derecho y no un caso de grave perturbación del orden público.
Considera que
aunque los artículos 1° 2°, 3°, 4° y 5° del decreto 3990 de 2008 facultan a la
Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura para adoptar un Plan
Nacional de Descongestión y celebrar, con “un mecanismo más expedito” los
contratos necesarios para su ejecución, le concede facultades especiales y le
permite establecer el orden y los turnos que permitan tramitar y fallar
preferentemente los procesos, con el fin de contrarrestar los efectos
adicionales de congestión generado por el cese de actividades en la rama
judicial y reducir los inventarios de procesos en los despachos judiciales en
todas las jurisdicciones, NO CONJURAN ninguna causa de perturbación ni IMPIDEN
la extensión de efecto alguno porque no guardan relación directa ni específica
con un caso de grave perturbación del orden público que atente de manera
inminente contra la estabilidad institucional, la seguridad del Estado, o la
convivencia ciudadana.
A juicio del
ciudadano no ha existido ningún caso de grave perturbación que no hubieran
podido conjurar las autoridades de policía mediante el uso de sus atribuciones
ordinarias y que por tal motivo deba afrontar la sala administrativa del
consejo superior de la judicatura, adoptando diferentes medidas innecesarias
como: i) un plan general de descongestión, o una capacidad especial de
contratación, creando, suprimiendo y trasladando cargos en la Administración de
Justicia, ii) contratando profesionales expertos en diferentes disciplinas y
creando cargos de jueces y Magistrados de apoyo itinerantes en cada
jurisdicción y, iii) el ejercicio de las facultades consagradas en el artículo
4° del referido Decreto Legislativo 3990.
En este orden
de ideas, se encuentra demostrado, a más de la inconstitucionalidad alegada,
que dichos artículos contienen una determinación innecesaria e incongruente ya
que el otorgamiento de tales facultades no guarda relación directa y específica
con un caso concreto de grave perturbación del orden público determinante
del estado de conmoción interior. En consecuencia la expedición de las
normas impugnadas constituye un abuso en los términos de los artículos 121 y
214, numeral 6° de la Constitución Política.
3.2.
Intervención de la Central Unitaria de Trabajadores de Colombia (CUT):
En escrito
presentado el 21 de noviembre de 2008, el ciudadano Tarcisio Mora Godoy, en
calidad de presidente de la Central Unitaria de Trabajadores de Colombia,
solicitó a la Corte declarar la inexequibilidad del Decreto 3990 del 16 de
Octubre de 2008, expedido por el Gobierno Nacional dentro del Estado de
Conmoción Interior decretado por él mismo mediante el Decreto 3929 del 9 de
Octubre de 2008.
Dentro de las
consideraciones realizadas por la CUT para sustentar su petición se señalan
inicialmente unas consideraciones generales sobre el Estado de Conmoción
Interior transcribiendo los artículos 213 y 214 de la Constitución Política.
Posteriormente, y tras citar precedentes jurisprudenciales de la Corte sobre la
materia[2], se presenta una relación
de lo que se considera como criterios fundamentales que se desprenden de la
declaración del Estado de Conmoción Interior:
“El hecho o hechos que den pie a la
declaración del Estado de Excepción que analizamos, deben ser de tal gravedad
que pongan en serio peligro la estabilidad de las institucionales. Esto no debe
desprenderse de consideraciones subjetivas, o de exámenes someros; debe
partirse de una realidad evidente, la cual no se pueda enfrentar de otra manera
sino mediante medidas de excepción. Este juicio hecho por el Presidente para
declarar el Estado de Excepción depende de un análisis de circunstancias
especiales, en los términos ya señalados, lo hace a través de un acto que se
encuentra regulado por la Constitución y tiene fuerza legal. Tanto el contexto
material que originó la declaratoria de excepción como la forma normativa en
que se hizo, pueden y deben ser analizados bajo la lupa de la Constitución.
Debe excederse el espectro de posibilidades
que posee el Estado para sortear la situación, en circunstancias normales. En
otras palabras, debe tratarse de un escenario extremo para el cual ya no
funciones las medidas normales, específicamente las de orden policivo.
Para llegar al decreto de Conmoción
Interior, deben haberse agotado todos los mecanismos institucionales
disponibles para hacer frente a la crisis presentada, con miras a evitar el
recurso a herramientas extraordinarias como la analizada.
Como dice el art. 13 de la ley 137 de 1994,
las medidas que se tomen deben ser proporcionales a la gravedad de los hechos.”[3].
A partir de
dicha enumeración, la CUT presenta un resumen de las circunstancias que dieron
origen a la declaratoria del Estado de Conmoción Interior. En primer lugar se
explican los orígenes del paro judicial resaltando el inconformismo de los
funcionarios de la Rama Judicial por la omisión del Gobierno en nivelar los
salarios de los empleados de la justicia en los términos de la ley 4 de 1992.
Advierte además, que el paro también exigía el respeto de la independencia
judicial respecto de las demás ramas del poder público.
El
interviniente indica que entre las repercusiones del paro judicial se encuentra
los cierres de los despachos penales y por lo tanto la subsecuente
imposibilidad de procesar debidamente a miles de personas que terminaron por
recobrar su libertad. Afirma que dicho impacto fue documentado de una manera
importante por los medios de comunicación, especialmente tras el asesinato del
menor Luís Santiago Lozano y la comisión de otros delitos de alto impacto. A
partir de este contexto, señala una ambigüedad en las consideraciones del
Decreto que estableció la Conmoción Interior:
“Curiosamente, y aunque toda la Rama
Judicial estuvo en paro, en el Decreto de Conmoción Interior sólo se hace
referencia a las repercusiones del Paro Judicial en material penal. Ciertamente
se sienten más los efectos de una mala o deficientes administración de justicia
allí, toda vez que se trata de la libertad de los ciudadanos y la protección
del orden social en nuestro Estado de Derecho”[4].
Posteriormente
el escrito da cuenta de las disposiciones inmediatas que la Sala Administrativa
del Consejo Superior de la Judicatura adoptó para enfrentar el cese de
actividades, como el descuento de salarios a los funcionarios que no ejercieran
sus laborales y la demanda de ilegalidad del paro ante la Sala Laboral del
Tribunal Superior de Bogotá. Para el intervinientes todas estas medidas
evitaron que el paro judicial tuviera importantes consecuencias. Frente a la
mora judicial la intervención tiene una consideración particular donde se
afirma que aunque el paro evidenció aún más dicha situación, ésta no puede
considerarse como novedosa:
“Hay una realidad (…) que ha sido endémica
en la administración de justicia: la congestión judicial, que conduce a
diversos niveles de impunidad. Y no sólo hablamos de los procedimientos penales
que han durado décadas sin solución alguna (magnicidios, crímenes de estado y
de otros actores de conflicto armado, por poner algunos ejemplos); también nos
podemos referir, tranquilamente, a procesos que cursan en otras jurisdicciones
desde hace muchos años y duran más de lo ordenados por las correspondientes
normas adjetivas”[5].
Tras estas
observaciones, la CUT transcribe apartes las consideraciones y disposiciones
incorporados en el decreto 3929 de 2008 mediante el cual se decretó el Estado
de Conmoción Interior para concluir que de las mismas es evidente que no
existían las condiciones señaladas por la jurisprudencia y por al ley para
decretar dicho Estado de Excepción.
Frente al
contenido del Decreto 3990 del 9 de octubre de 2008 el interviniente realiza
varias objeciones, comenzando por la descripción de la coyuntura que realiza
dicha disposición, toda vez que señala la congestión judicial como el
responsable como causante del estado extraordinario que se pretende limitar a
través de la conmoción, cuando la misma ha sido generalizada y preexistente.
Por otro
lado, señala que el Decreto desconoce la irrenunciabilidad de los beneficios
mínimos laborales establecida en el artículo 53 de la Constitución. Anota que
el derecho a disfrutar de un derecho de vacaciones, a una jornada laboral que
no supere el máximo legal y el respeto a la estabilidad laboral se encuentran
amenazados por las facultades contenidas en la disposición atacada.
Adicionalmente
arguye que las disposiciones se extralimitan de la naturaleza de los Estados de
Excepción. Indica que las medidas tomadas no guardan una relación directa y
específica con la situación que derivó en la declaratoria de la Conmoción,
requisitos que reiteradamente la Corte Constitucional ha señalado como
indispensable en la configuración de este tipo de medidas. Señala además que
las mismas no pueden tener una vocación de permanencia:
“¿Qué tan pertinente es hacer
modificaciones con vocación de permanencia en un contexto eminentemente
temporal? Es posible que medidas como las discutidas en este punto correspondan
más a una estrategia legislativa para hacer el sistema judicial más ágil,
aunque realmente cambiar la determinación de la cuantía y la competencia
territorial de los jueces no ayude a disminuir ni la cantidad ni la frecuencia
con que los usuarios acuden a la administración de justicia. Además, se
consideran medidas inocuas ya que se plantea una redistribución de la carga
laboral, entre los jueces y magistrados con más procesos por fallar y los que
tienen menos. Nuevamente, es una distribución que puede ser razonable, pero
perfectamente podía ser prescrita en un estado de normalidad dadas las
facultades administrativas del Consejo Superior de la Judicatura”[6].
Finalmente la
intervención concluye solicitando la inexequibilidad del Decreto al considerar
que el gobierno aplicó apresuradamente una herramienta para restaurar el
equilibrio social, para incorporar normas de carácter permanente que son
propias de un proceso aplicable en tiempos de normalidad.
3.3.
Intervención de la Corporación Colectivo de Abogados.
Reinaldo
Villalba Vargas, Presidente y abogado del Colectivo de Abogados José Alvear
Restrepo, Dora Lucy Arias Giraldo y Linda María Cabrera Cifuentes, abogadas del
Colectivo de Abogados, intervienen en el proceso de la referencia, con el
propósito de solicitar la inexequibilidad del decreto 3990 del 16 de octubre de
2008, "Por el cual se otorgan facultades a la Sala Administrativa del
Consejo Superior de la Judicatura y se dictan otras disposiciones",
por considerar que viola los artículos 13, 29, 213 y 229 de la Constitución
Política, los artículos 24, 25 y 27 de la Convención Americana de Derechos
Humanos, los artículos 2, 3 y 4 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y
Políticos.
Sostienen que
los vicios de inconstitucionalidad del decreto acusado, se refieren al trato
discriminatorio, la vulneración del acceso a la justicia y el debido proceso,
la denegación del derecho a un recurso efectivo para la defensa de derechos
fundamentales, como consecuencia del incumplimiento de los requisitos previstos
por la Constitución Política para adoptar medidas de conmoción interior.
Según
afirman, la protección constitucional, incluido el bloque de
constitucionalidad, para los derechos a la igualdad, el acceso a la justicia,
el debido proceso, el recurso judicial efectivo, han sido desconocidas por las
medidas adoptadas por el Gobierno en los decretos acusados por cuanto no
superan los criterios de control constitucional desarrollados por la Corte
constitucional para los casos de conmoción interior[7].
Argumentan
que la facultad asignada a la Sala Administrativa para adoptar un Plan Nacional
de Descongestión y crear, suprimir y crear cargos de la administración de
justicia, (Art. 1 y 2), constituye una vulneración del principio de
subsidiariedad según el cual, "la utilización de las facultades
excepcionales se supedita a la imposibilidad o insuperable insuficiencia de las
instituciones de la normalidad para resolver la situación de grave alteración
del orden público”, porque, de acuerdo con el artículo 257 de la C.P., y el
artículo 85 de la ley 270 de 1996, el Consejo Superior cuenta con las
atribuciones suficientes para ejercer funciones de descongestión judicial y
definición de la división y redistribución del trabajo en los despachos
judiciales y en consecuencia, una medida semejante no puede ser considerada
constitucional si se atiende lo previsto por el artículo 213 de la C.P.
Potestades
como aplicar la perención y el desistimiento tácito, modificar las cuantías de
competencia para restringir las instancias, establecer jornadas adicionales de
trabajo, regular los períodos de vacaciones, modificar la competencia
territorial, suprimir el requisito de decidir los asuntos en salas de decisión
y expedir reglamentos para 'simplificar' los trámites judiciales y
administrativos (Art. 3) son contrarias a los derechos a la igualdad, al acceso
a la justicia, a un recurso judicial efectivo y desconocen el principio de
proporcionalidad. Ha sido una perversa tradición del sistema jurídico del
país, solucionar la congestión judicial a través de la denegación de justicia a
las personas, quienes asumen la carga injustificada que deja la ineficiencia
institucional.
Asimismo, las
facultades para modificar las jornadas laborales y los periodos de vacaciones
son discriminatorias contra los funcionarios de la rama judicial quienes en
comparación con otros trabajadores del Estado, quedarán con condiciones más
gravosas por la mayor carga laboral y sin un pago adicional. Esta medida viola
los principios de proporcionalidad y no discriminación por cuanto
resulta excesiva y restringe el derecho a la igualdad de los trabajadores de la
rama.
La adopción
de un Plan Nacional de Descongestión constituye una obligación derivada de
mandatos internacionales sobre acceso a la justicia y no a situaciones
coyunturales que se prestan para caer en excesos y en concreto para denegar
justicia a los ciudadanos como sucede con ocasión de las medidas adoptadas por
el decreto 3990. Además, un Plan Nacional de Descongestión debe ampliar y
agilizar el acceso a la justicia y no restringirlo como lo hace el decreto
3990.
El decreto
acusado condiciona la prelación de asuntos de graves violaciones de derechos
humanos y crímenes de lesa humanidad a la existencia de un estado de excepción,
lo cual constituye una inconstitucionalidad manifiesta, dadas las obligaciones
estatales en la materia ya que los derechos humanos tienen prelación en épocas
de normalidad y de excepcionalidad.
En relación
con la facultad de variar turnos, jornadas y horarios de los funcionarios de
control de garantías del artículo 4 parágrafo 3 del decreto acusado, tenemos
que también desconoce el derecho a la igualdad de estos trabajadores,
particularmente porque el decreto enseguida establece que no pueden modificarse
los regímenes salariales y prestacionales, de forma que la administración está
facultada para cambiar las condiciones laborales sin una contraprestación a
favor de los trabajadores y ello constituye un trato diferenciado e
injustificado respecto de los demás empleados estatales porque los pagos deben
ser proporcionales a la carga y horarios de trabajo.
Finalmente,
el conjunto de medidas previstas por el decreto 3990 de 2008, viola el principio
de conexidad y de motivación de incompatibilidad porque no existe una parte
considerativa en la norma para determinar la relación material entre las
razones alegadas por el Gobierno al declarar la conmoción interior y la
motivación de las medidas adoptadas en el referido decreto, ni se encuentra
justificada o sustentada la incompatibilidad del estado de conmoción con las
leyes ordinarias sobre competencias, cuantías y demás aspectos procesales
regulados en el decreto. Estos dos requisitos eran de obligatorio cumplimiento
por el Gobierno pero fueron omitidos.
3.4.
Intervención de la Comisión Colombiana de Juristas.
El señor
Gustavo Gallón Giraldo y la señora Astrid Orjuela Ruiz en representación de la
Comisión Colombiana de Juristas rindieron concepto dentro del proceso de
constitucionalidad del decreto 3990 de 2008, solicitando se declare la
inexequibilidad del mismo por las siguientes razones:
1.
Inconstitucionalidad por consecuencia: la inconstitucionalidad del decreto de
declaratoria de conmoción interior vicia de inconstitucionalidad los decretos
de desarrollo.
Para los intervinientes,
el decreto 3929 de 2008 por medio del cual se declara el estado de conmoción
interior es inconstitucional dado que, según lo establecido en la Constitución,
en la ley estatutaria de estados de excepción y en el derecho internacional de
los derechos humanos, los hechos que motiven la declaratoria de un estado de
excepción deben ser intempestivos y capaces de desdibujar la identidad de un
Estado, situación que no se configuró en el presente caso puesto que “el
paro judicial fue consecuencia de un conflicto laboral previsible desde el
incumplimiento por parte del gobierno de la ley 4 de 1992.” Igualmente
mencionan que “la congestión judicial no es un problema que exista a partir
del cese de actividades de la rama judicial ni que se haya agudizado por causa
del mismo; antes bien, es un problema estructural de la rama judicial frente al
cual diferentes gobiernos has adoptado diferentes medidas, entre ellas medidas
legislativas para tratar de controlarla y reducirla.”
2. Juicio de
constitucionalidad del decreto 3990 de 2008.
. Juicio de
motivación suficiente:
Argumentan
los ciudadanos que los decretos expedidos por el Presidente de la República, en
ejercicio de las facultades propias del Estado de Conmoción Interior son actos
administrativos que deben motivarse. Basan su afirmación en la sentencia C-371
de 1999, Magistrado Ponente José Gregorio Hernández, la cual señala que: “fuera
de las actuaciones expresamente exceptuadas por la Ley, todo acto
administrativo debe ser motivado, al menos, de manera sumaria” y los
decretos legislativos no son uno de los casos exceptuados por la ley.
Igualmente
mencionan la sentencia C-149 de 2003, Magistrado Ponente Manuel José Cepeda,
donde la Corte Constitucional se pronunció en relación con la motivación de los
decretos legislativos, en esa ocasión se dijo que inclusive cuando una medida
expedida en desarrollo de un estado de excepción no se ocupe de limitar
derechos, debe ser motivada, caso en el cual la carga de la motivación no es
tan exigente como cuando se limitan derechos, requiriendo en todo caso “que
los considerandos del decreto contengan al menos un motivo que justifique la
medida”.
Precisan que
la motivación o justificación del decreto legislativo de desarrollo de la
conmoción interior debe ser diferente de la motivación contenida en el decreto
de declaratoria de la conmoción por tratarse de actos administrativos
diferentes. Por una parte el decreto que declara la conmoción debe estar
encaminada a justificar las razones por las cuales se da lugar a la
declaratoria, por otra parte, la motivación del decreto de desarrollo de la
conmoción interior debe estar encaminada a argumentar las razones por las
cuales las medidas adoptadas responden a las causas que motivaron la
declaratoria de la conmoción interior.
Aseguran los
representantes de la Comisión Colombiana de Juristas que la falta de motivación
del decreto legislativo 3990 de 2008 “implica no solo un vicio de forma sino
también un vicio de fondo, porque implica una vulneración al derecho al debido
proceso y un serio desconocimiento del Estado Social y Democrático de derecho,
impide el ejercicio del derecho a la contradicción y desconoce también el
principio de publicidad.”
Al respecto,
el artículo octavo de la ley estatutaria de estados de excepción señala:
“Justificación
expresa de la limitación del derecho. Los decretos de excepción deberán señalar
los motivos por los cuales se imponen cada una de las limitaciones de los
derechos constitucionales, de tal manera que permitan demostrar la relación de
conexidad con las causas de la perturbación y los motivos por las cuales se
hacen necesarias.”
En síntesis,
la obligación de motivar los decretos legislativos de desarrollo es necesario
para demostrar la conexidad de la medida con las causas de la perturbación del
orden público, a si mismo permiten al ciudadano conocer las razones que
alentaron al gobierno para proferir el acto y facilita el control judicial de
la autoridad competente para el efecto. Opinan los intervinientes que toda vez
que el decreto 3990 no contiene motivación alguna, es procedente declarar su
inconstitucionalidad.
3.
Inconstitucionalidad por responder con medidas de excepción a un problema
estructural.
Los
representantes de la CCJ mencionan la sentencia C-466 de 1995 donde la Corte
Constitucional se pronunció sobre la constitucionalidad de un estado de
conmoción interior declarado sobre la base de la congestión de los despachos
judiciales, en esa ocasión esta Corporación se pronunció así:
Igual
situación ocurre con la congestión de los despachos judiciales de orden penal,
la que se viene presentando desde tiempo atrás y se aumentó por el traslado de
los expedientes a cargo de los jueces ordinarios a la Fiscalía General de la
Nación, por competencia, tal como lo afirma el Jefe de ese organismo.
En este orden
de ideas, considera la Corte que los hechos narrados no tienen el carácter de
coyunturales, transitorios ni excepcionales, que deban ser conjurados mediante
medidas de excepción, sino que constituyen patologías arraigadas que merecen
tratamiento distinto por medio de los mecanismos ordinarios con que cuenta el
Estado para sortear problemas funcionales y estructurales normales.
En esa misma
ocasión, la Corte estableció de forma clara e inequívoca este precedente y
explicó las razones de diferenciar entre medidas excepcionales y medidas
permanentes:
Para la Corporación es claro que los hechos
invocados por el Gobierno son, ciertamente, "graves" y perturbadores
del orden público, que es presupuesto de la convivencia pacífica y de la
vigencia de un orden justo, fin esencial del Estado Colombiano. Pero si son,
como las propias cifras aportadas por el Gobierno lo corroboran, las manifestaciones
reiteradas de la vieja y arraigada patología social que aqueja al país, no es
para su tratamiento que se han dispuesto los estados de excepción. La
persistencia obstinada de la citada patología, demanda medidas permanentes,
como ella, dirigidas a atacar su génesis y no la erupción epidérmica. No puede
el gobernante desentenderse del problema esencial, dirigiendo su acción a la
morigeración del epifenómeno, máxime si ese camino conduce a un régimen
restrictivo de los derechos fundamentales que el propio orden constitucional ha
dispuesto que sea siempre temporario.
(…)
La circunstancia de que el Constituyente
del 91, hubiera limitado la vigencia temporal del estado de conmoción interna,
es claramente indicativa de una voluntad dirigida a que nuestros males
endémicos no fueran justificativos de un eterno régimen de libertades
menguadas. El mensaje implícito en la nueva Carta no puede ser más claro: a los
males que se han hecho permanentes, hay que atacarlos con políticas igualmente
estables, de largo aliento, cuidadosamente pensadas y diseñadas. Y las medidas
de vocación transitoria hay que reservarlas para situaciones de ese mismo
sello. No puede el Gobernante trocar su condición de estadista que ataca las
causas, por la de escamoteador de enfermedades que trata sólo los síntomas y
con medios terapéuticos heroicos que en vez de conjurar el pathos más
bien lo potencian.
Si para combatir las manifestaciones
endémicas, a las que por desventura ya está habituado el país -sin duda
atentatorias de la seguridad ciudadana-, se precisan especiales medidas
policivas o castrenses, ellas son compatibles con el régimen de libertades
plenas, que el constituyente quiso que fuera la regla y no la excepción.
De lo
anterior concluyen que la congestión judicial aducida en el Decreto 3929 de
2008, no fue causada por el paro judicial, pues se trata de un problema antiguo
que debe ser atendido mediante medidas ordinarias.
Los
intervinientes concluyen que el decreto 3990 de 2008, que establece las
estrategias y mecanismos para la descongestión judicial, es inconstitucional
por: i) ser inconstitucional el decreto en que se fundamenta; ii) no estar
debidamente motivado; iii) responder con medidas excepcionales a un problema
estructural de la administración de justicia.
4.
Respuestas de a solicitud de pruebas de la Corte Constitucional.
4.1.
Ministerio del Interior y de Justicia.
Mediante
escrito del 31 de octubre de 2008, el Ministro del Interior y de Justicia
remitió a esta Corporación un documento donde responde a los interrogantes de la
Corte así:
Reconoce que la
Administración de Justicia presenta un estado de congestión generalizado en
todos los despachos judiciales del país, que a juicio del Gobierno se agravó
con ocasión del cese de actividades en la administración de justicia.
Afirma que
las decisiones tomadas en virtud de la declaratoria de conmoción interior están
dirigidas a enfrentar la congestión judicial y detener los efectos generados
por esta.
Con respecto
al inventario resultante del cese de actividades, manifiesta que según el
informe del Consejo Superior de la Judicatura, “durante los 44 días del cese
de actividades de la administración de justicia, se dejaron de producir 127.596
egresos, calculados con base en el porcentaje de egresos diarios que
corresponde a 4.116. Dentro del número de egresos que no se produjeron, 66.349
corresponden a sentencias” al igual que resultó afectado “el trámite
de 42.465 tutelas”
Como efectos
adicionales a la Congestión señala que, “el Consejo Superior de la Judicatura
ha estimado, en relación con el sistema penal acusatorio, que durante el cese
de actividades se dejaron de realizar 19.007 audiencias de control de garantías
y 10.679 audiencias de conocimiento, para un total de 29.686 audiencias”.
Agrega, que
“se dejaron de practicar 1.127.940 notificaciones, lo que conlleva un retraso
en el desarrollo de los procesos”
Menciona
además que la Policía Nacional a través de la Dirección de Seguridad Ciudadana,
informó que “como consecuencia del cese de actividades, 2720 personas
quedaron en libertad, por delitos de homicidio, lesiones personales, hurto,
tráfico de estupefacientes, entre otros, en razón a que no fue posible legalizar
las capturas ante el juez de control de garantías, producidas en situación de
flagrancia”.
En relación
con el impacto del Plan Nacional de Descongestión previsto, en la reducción de
los inventarios en la administración de justicia destaca que servirá para “conjurar
los efectos generados en razón del cese de actividades producido por el paro
judicial” y que “Colateralmente, el Plan sirve para trazar los
lineamientos y directrices que servirán de base para la construcción de una
política permanente con miras a poner fin a la congestión judicial para el año
2010 (justicia al día)”.
Advierte que la
Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura es el organismo
competente para adoptar las medidas que se requieren “para el logro de una
óptima administración y regulación de los recursos financieros, técnicos y
humanos”, dada su naturaleza y las funciones que le otorgan los artículos
256 y 257 de la Constitución Política, por lo cual, las facultades otorgadas a
esa Sala, “permiten la adopción de estrategias y medidas que faciliten una
respuesta oportuna a la demanda de justicia en Colombia”.
Respecto de
las razones llevaron al gobierno a modificar el artículo 2° del Decreto 3930 de
2008 y por qué las estimaron necesarias para alcanzar los fines previstos en el
artículo 213 superior sostiene que En relación con el artículo 2º del Decreto
3990 de 2008, que permite a la Sala Administrativa del Consejo Superior de la
Judicatura crear suprimir o trasladar cargos sin la intervención de la Comisión
Interinstitucional de la Rama Judicial, sostiene que dicha modificación a la
norma antes expedida mediante el Decreto 3930 de 2008 obedeció a la necesidad
de ofrecer una respuesta oportuna a los usuarios de la justicia, omitiendo
trámites administrativos que pudiesen demorar las decisiones de la Sala.
“Ante la apremiante situación generada por
el cese de actividades de la rama judicial y la consecuente necesidad de
ofrecer una respuesta ágil y oportuna a los usuarios de la justicia, se
encontró imperante omitir cualquier trámite de carácter administrativo que
pudiere dilatar las decisiones internas y autónomas de la Sala, tendientes a
racionalizar y articular la administración de justicia”.
Precisa que
el artículo 3 del Decreto 3990 de 2008 contribuye a la descongestión judicial
permite reducir la demora en la práctica de pruebas, generada por la
acumulación de procesos al poder distribuir el recurso humano según las
necesidades de los despachos, “toda vez que la inactividad judicial generó
una congestión que desbordó el alcance de la legislación ordinaria”.
“En este contexto, la medida contemplada en
el literal a) del artículo 3 del Decreto 3990, busca superar la excesiva
concentración de procesos observada en algunos distritos judiciales,
posibilitando el traslado de los funcionarios necesarios para dar un
cubrimiento óptimo en el recaudo de las pruebas que se requieren para proferir
las decisiones a que haya lugar, en los despachos que presentan un mayor
estancamiento a raíz del cese de actividades.
Adicionalmente, la medida privilegia el
principio de preservación de la prueba, en el entendido de que como
consecuencia de la interrupción en la prestación del servicio, las pruebas
tienden a perder la fuerza y eficacia probatoria, afectando uno de los fines
principales del proceso, cual es el de armonizar la verdad real con la verdad
procesal”.
Para el
Ministro del Interior y de Justicia el literal c) del artículo 3º del decreto
se justifica porque permite dar cumplimiento al artículo 23° del proyecto de
ley estatutaria que reformó la Ley 270 de 1996, Estatutaria de Administración
de Justicia, que establece la perención en los procesos ejecutivos, y la figura
del desistimiento tácito consagrada en la Ley 1194 de 2008.
Considera que
“La actualización de las cuantías para determinar competencia,
periódicamente, con base en el monto del salario mínimo legal, tiene como uno
de sus efectos, -en este caso, no deseado-, el que los despachos judiciales que
conocen de los procesos de mínima y menor cuantía soporten la mayor carga
efectiva de trabajo, en relación con la de los despachos que conocen procesos
de mayor cuantía”. Por lo anterior era necesario permitir a la Sala
Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, adoptar las medidas
necesarias para conjurar ese efecto.
La facultad
referida al factor territorial de la competencia, se justifica, e juicio del
gobierno, porque según informa el Consejo Superior de la Judicatura, la
congestión judicial no está distribuida en forma homogénea desde el punto de
vista geográfico, situación que fue agudizada como consecuencia del cese de
actividades en la administración de justicia.
En lo
relativo a las normas que permiten el apoyo a los despachos judiciales por
parte de los estudiantes arguye que ello permite que éstos se vinculen
masivamente a la rama judicial, contribuyendo con actuaciones de impulso
procesal para dar celeridad a los procesos, efecto para el cual “no se
requerirá la terminación del pénsum académico”, y la labor desarrollada se
tomará en cuenta cuando dicho estudiante deba cumplir con el requisito de la
judicatura para obtener el grado de abogado. “El Gobierno entiende por apoyo
al despacho judicial el desarrollo de actividades tales como radicación de
demandas, acciones o asuntos; control de términos; elaboración de oficios,
despachos comisorios, telegramas, actas de conciliación, diligencias, proyectos
de autos de trámite e interlocutorios; captura, actualización y clasificación
de información; organización, manejo y control de expedientes, entre otras”.
Advierte que
la norma busca también hacer una redistribución equitativa de los procesos,
“que si bien se encuentran para fallo, impiden al despacho concentrarse en los
nuevos asuntos represados en virtud del cese de actividades de la rama
judicial”: “El cambio de fallador, antes que restarle efectividad y
celeridad al desarrollo del proceso, redunda en una mayor objetividad”.
Respecto del
artículo 3º señala que plantea un manejo diferenciado entre la jurisdicción
penal y las demás jurisdicciones por las características especiales del proceso
penal actual, sólo cuando se trate de comisionar para la práctica de pruebas, y
de redistribuir los procesos por carga laboral.
La
posibilidad de crear jueces y magistrados de apoyo itinerantes constituye para
el interviniente “una estrategia adicional de descongestión, fundamentada en
la flexibilización y movilidad de la oferta del servicio de justicia”.
Considera que
la facultad otorgada en el literal l) del artículo 3º del Decreto 3990, por la
cual los autos interlocutorios que no pongan fin a un trámite y aquellos de
simple impulso procesal pueden ser decididos por un solo magistrado, contribuye
a la celeridad procesal, “comoquiera que habrá un mayor número de
magistrados disponibles para decidir sobre dichos asuntos, lo que contribuirá
en la disminución de la congestión judicial generada por el cese de
actividades”.
Afirma que la
expedición de reglamentos autónomos mediante los cuales se simplifiquen los
trámites judiciales y administrativos es una herramienta que permite “reducir
aquellas actuaciones judiciales y administrativas no previstas en la ley, pero
que le restan agilidad a la gestión judicial y que se aplican al interior de
los Despachos judiciales”.
Justifica el
artículo 4º del Decreto 3990 de 2008 en el hecho de que “la modificación de
turnos en los procesos judiciales o la alteración de su orden, conforme al
permite una evacuación rápida de procesos que podrían ser resueltos de manera
inmediata - por referirse a temas sobre los cuales existe una posición
jurisprudencial clara” y que “en los casos en que hay de por medio razones de
interés público, violación a los derechos humanos o problemas de seguridad
nacional, el respeto del turno impide fallos rápidos que minimicen su impacto
con respecto al bien protegido, situación que se agravó con el cese de
actividades”.
Al explicar
el inciso primero del artículo 4º del Decreto 3990 de 2008, el interviniente
advierte que una justicia morosa implica una denegación de la misma lo cual es
más grave “cuando están de por medio los derechos humanos, el erario
público, o la seguridad nacional, en cuanto los efectos nocivos repercuten en
todo el conglomerado, generan una frustración colectiva y una incredulidad
institucional de difícil superación”.
En lo
referente al trámite preferente de casos por carencia de antecedentes
jurisprudenciales considera que la medida “no sólo se ajusta en su totalidad
a los postulados de la Carta Superior, sino que es una medida que incidirá
positivamente en la descongestión de los despachos judiciales al ofrecer a los
jueces criterios que permiten asumir una pronta decisión”
Argumenta que
en razón de que el cese de actividades judiciales agravó los problemas de la
congestión judicial, conjurar este efecto demanda procedimientos de
contratación ágiles.
A juicio del
interviniente también la decisión anticipada sin sujeción al orden cronológico
de turnos, para casos en los que procede la reiteración de jurisprudencia
contribuye a la descongestión judicial, pues ante esa eventualidad el ciudadano
no tendrá que esperar años para la solución de su conflicto.
En lo
relativo a la facultad de establecer orden temático de revisión de casos,
resalta la experiencia exitosa que con la medida ha tenido la Sala de Casación
Civil de la Corte Suprema de justicia para reducir la congestión que existía en
la misma.
4.2. Sala
Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura
Mediante
escrito del 20 de noviembre de 2008, la Sala Administrativa del Consejo
Superior de la Judicatura señala que existe prohibición para la huelga en los
servicios públicos que se encuentra expresa en el artículo 56 de la
Constitución Política de Colombia cuando dispone: “Se garantiza el derecho de
huelga, salvo en los servicios públicos esenciales definidos por el
legislador”.
Precisa que
la administración judicial esta catalogada como un “servicio público
esencial” en el último inciso del artículo 125 de la Ley 270 de 1996, norma
que fue declarada exequible por la Corte Constitucional en la Sentencia C-37 de
1996.
Aunado a lo
anterior añade que el literal a) del numeral 1 del Artículo 65 de la Ley 50 de
1990, que subrogó el artículo 450 del Código Sustantivo de Trabajo señala: “1)
La suspensión colectiva del trabajo es ilegal en cualquiera de los siguientes
casos: a) cuando se trata de un servicio público”.
De igual
forma el artículo 430 del C. S. del T., modificado por el Decreto 753 de 1956
Art. 1, establece la prohibición de huelga en los servicios públicos. Para efectos
del artículo se considera, como servicio público, toda actividad organizada que
tienda a satisfacer necesidades de interés general en forma regular y continuar
de acuerdo con un régimen jurídico especial, bien sea que se realice por el
Estado directa o indirectamente, o por personas privadas. Constituyendo por
tanto, servicio público, entre otras, las actividades las que se presten en
cualquiera de las ramas del poder público.
En relación
con los convenios 87 de 1948 sobre la libertad sindical y la protección de
derecho de asociación en lo referente al derecho de huelga, manifiesta que
según la jurisprudencia de Comité de Libertad Sindical y de la Comisión de
expertos de la OIT en la aplicación de convenios y recomendaciones considera
que tal derecho puede incluso ser prohibido en la función pública a los
funcionarios -públicos que actúan como órganos del poder público, o en los
servicios esenciales en el sentido estricto del término.
A su vez el
convenio 151 sobre las relaciones de trabajo en la administración pública 1978,
aprobado por Colombia mediante ley 411 de 1997 en lo referente a las
facilidades que deben concederse a las organizaciones de empleados públicos, contempla
en el artículo 6 numeral 2 que:
“La
Concesión de tales facilidades no deberá perjudicar el funcionamiento eficaz de
la administración o servicio interesado”.
Según el
Consejo Superior de la judicatura estas disposiciones señalan la posición que
deben adoptar los servidores públicos en el ejercicio de sus funciones, al
quedar una restricción clara y expresa que les impide perjudicar el eficaz
funcionamiento del servicio, el cual con el cese de actividades se vio
paralizado.
En el soporte
técnico adjunto a la comunicación anterior, la Sala Administrativa del Consejo
Superior de la Judicatura manifestó que adoptó las medidas que consideró
necesarias para garantizar el servicio de justicia, sobre todo en aquellos
casos en que se vulneran derechos fundamentales de los ciudadanos, con el
propósito de mitigar las dificultades generadas por el cese de actividades.
Destaca a) la
creación temporal de juzgados de familia para atender procesos de adopción y de
alimentos; b) la asignación de competencias para atender la función de control
de garantías a juzgados de descongestión o a aquellos que se habían creado
transitoriamente para las pequeñas causas; c) la asignación de varios juzgados
de descongestión para atender tutelas y habeas corpus, al igual que la creación
de juzgados para esta función; d) la creación en Bogotá de dos juzgados
adicionales de ejecución de penas y medidas de seguridad.
Adjunta la
relación de Acuerdos Expedidos con respecto al Cese de Actividades Judiciales
así:
Añade que por
medio de las Direcciones Seccionales de Administración Judicial “se dispuso el
apoyo en la recepción de demandas y tutelas, se organizó el reparto de las
mismas y se colaboró con el proceso de notificaciones y citaciones”.
Precisa que
los efectos de estas medidas “mitigaron las consecuencias del cese de
actividades, por lo menos para los casos más urgentes”. Advierta también
que:
“En primer lugar es necesario hacer
referencia a la congestión judicial, marcada por la acumulación de inventarios
y un exceso de la demanda sobre la capacidad de respuesta del servicio de
justicia.
Sobre este particular, conforme se muestra
en el Anexo, se evidencian los siguientes aspectos: En el año 2007 ingresaron a
la administración de justicia 1.783.670 procesos. En el año 2007 salieron, como
egresos de la administración de justicia 1.632.369 procesos
Durante el año 2007 se tramitaron, en
tribunales y juzgados 361.641 tutelas, que corresponden al 20.8% de los
ingresos de estos despachos.
En el año 2007 se acumularon adicionalmente
en los inventarios 151.301 procesos
A nivel de juzgados, en el año 2007, 17
Distritos concentran alrededor del 85% de la demanda. Así mismo, los Distritos
de Bogotá, Medellín, Cali, Barranquilla, Bucaramanga concentran el 50.16% de la
demanda. De otra parte, para estos grupos de Distritos, se observa lo
siguiente:
• 17 Distritos concentran el 82.51% del
inventario en trámite, 5 Distritos concentran el 56.55%
• 17 Distritos concentran el 85.24% del
inventario sin trámite, y 5 Distritos concentran el 45.82%
» 17 Distritos concentran el 84.86% de los
egresos y 5 Distritos concentran el 49.97%.
Cerca del 63% de los inventarios (con y sin
trámite) corresponden a la especialidad civil. Le siguen en representatividad
la especialidad promiscua (penal y civil) con un 10% y laboral con un 5.17%.
Ejecución de penas tiene a cargo el 9.2% de los inventarios.
De conformidad con lo reportado en el
sistema SIERJU, al primer semestre de 2008, se registra un inventario de
procesos en la jurisdicción de 2.974.427 procesos, 92% de ellos en los
juzgados de la jurisdicción ordinaria (2.729.912 procesos).
Teniendo en cuenta que el inventarío de
procesos es de aproximadamente 3 millones de procesos y que la capacidad de
respuesta (oferta) genera, actualmente acumulaciones adicionales, como lo
evidencia la estadística de los años 2007 y 2008, la administración de
justicia, en estas circunstancias requeriría, sin recibir nuevos procesos, un
aparato (jueces, empleados, tecnología, infraestructura física, gastos
generales), similar al actual, para atender y evacuar este inventario de dos
años. Sin embargo, como se muestra en este documento, la situación es más
gravosa al mirar la concentración de los inventarios en Distritos y
Especialidades ya que la mitad del problema de congestión se encuentra
focalizada en cinco Distritos, en la especialidad Civil.
El 48% de los inventarios, finalizados en
el primer semestre de 2008, corresponde a procesos con trámite. El 52%
corresponde a procesos sin trámite (1.548.418 procesos)
Durante el primer semestre de 2008,
ingresaron 813.864 procesos (demanda) y se evacuaron 710.662 procesos (oferta).
Esta gestión generó una acumulación de 103.202 procesos en los inventarios.
Durante el primer semestre de 2008, se
tramitaron 194.694 tutelas.
Las 194.694 tutelas tramitadas en el primer
semestre de 2008 representan el 24% de los ingresos a la jurisdicción (demanda
del servicio).
Lo anterior señala que una suspensión en la
generación de actuaciones o prestación del servicio, agudiza la situación de
acumulación de inventarios, represamiento y de congestión en los despachos
judiciales con mayor demanda.
En estas circunstancias, las facultades
otorgadas a la Sala Administrativa en los Artículos citados y referidas a (i)
nominación y posesión de magistrados, jueces y empleados de la rama judicial,
sin sujeción a las normas de carrera, con el fin de garantizar la efectiva
prestación del servicio público esencial de administración de justicia en el
territorio nacional (ii) la creación, supresión y traslado de cargos en la
administración de justicia - la competencia jurisdiccional para tramitar,
sustanciar y fallar los procesos, de los que conoce el despacho al cual sea
asignado el funcionario judicial creado o trasladado (ii¡) la suspensión
provisional a los funcionarios y empleados judiciales y a los pertenecientes a la
Fiscalía General de la Nación que, de manera injustificada, se abstengan de
cumplir con sus funciones, facilitan la gestión asociada con las estrategias
que deban implementarse para mitigar, en primer lugar, las consecuencias del
cese de actividades y, en segundo término, adecuar el aparato de administración
de justicia, de una manera más oportuna, conforme a las necesidades (congestión
o volumen de represamiento), en las distintas jurisdicciones y especialidades.
Así mismo, la facultad otorgada a la Sala
Disciplinaría, permite asegurar el cumplimiento de las funciones por parte de
los servidores judiciales en aras de dar cumplimiento a los principios
constitucionales y legales de la administración de justicia.
De manera particular, en materia de
competencias asignadas a los funcionarios cuyos cargos sean creados suprimidos
o trasladados con ocasión del Decreto 3030 y 3990 de 2008, el resultado es de
alta relevancia dado que en este escenario se puede impactar con mayor
facilidad los circuitos judiciales o especialidades que más lo necesiten,
previo análisis de las cargas laborales represadas.
Es necesario para efectos de la discusión,
señalar a continuación las cifras generales de efectos del cese de actividades
judiciales:
EFECTOS DEL CESE DE ACTIVIDADES JUDICIALES
Teniendo en cuenta que diariamente se
producen 4.116 egresos en tribunales y juzgados (conforme a los resultados de
gestión del año 2007), el efecto del cese de actividades resulta de multiplicar
este número (4.116) por el número de días hábiles (31) del cese.
Efecto en egresos:
4.116 egresos/día x 31 días
= 127.596 egresos
Lo anterior significa que en los 44 días
calendario y 31 días hábiles, del cese de actividades, se dejaron de producir
127.596 egresos.
Ahora bien, teniendo en cuenta que en el
año 2007, la participación de las sentencias sobre los egresos alcanzaron (sic)
el 52%, el resultado sobre los egresos estimados, dejados de generar muestra
que el cese generó efectos sobre 66.349 sentencias.
En cuanto a las tutelas, teniendo en
cuenta que en el año 2007, en tribunales y juzgados se tramitaron 361.641
acciones de tutela, es decir 1.369 tutelas diarias (22 días hábiles por mes),
el efecto en el trámite de tutelas para los 31 días hábiles del cese de
actividades se calcula en 42.465 tutelas.
En cuanto al Sistema Penal Acusatorio,
tomando como base el informe de gestión de los cuatro primeros meses de 2008 en
el sistema penal acusatorio, Anexo 2 del presente documento, se estima que el
efecto del cese de actividades, en relación con el número de audiencias dejadas
de efectuar y que deben reprogramarse, asciende a 19.007 audiencias de Control
de Garantías y 10.679 Audiencias de Conocimiento, para un total de 29.686
audiencias en SAP
Es claro entonces que las facultades
otorgadas coadyuvan a reducir la problemática agudizada y que en consecuencia
las mismas contribuyen efectivamente a la descongestión judicial (mediante la
ampliación de la capacidad instalada - léase oferta de justicia-, la ampliación
del acceso en puntos prioritarios con mayor presión de la demanda, y la
flexibilización para el ingreso de servidores por mecanismos distintos a la
carrera judicial - que demandan menores tiempos para su aplicación -).
Ahora bien, el desarrollo de las facultades
citadas debe armonizarse con la construcción del Plan Nacional de Descongestión
- Justicia al día, que deberá implementarse de manera gradual, conforme a las
prioridades y disponibilidades presupuéstales, en los próximos dos (2) años,
para asegurar un servicio oportuno y eficiente a finales del año 2010.
Considera
además que las atribuciones “asignadas mediante los artículos 256 y 257 de la
Constitución Política y la Ley 270 de 1996, ‘Estatutaria de la Administración
de Justicia’, han permitido prestar el servicio de justicia de manera regular.
No obstante, con estas atribuciones sería muy difícil conjurar los efectos del
cese de actividades, dada su duración, el volumen de procesos que se dejaron de
evacuar y la demanda no atendida, durante los 44 días que duró dicha
situación”.
Manifiesta
que “Los datos suministrados por la Unidad de Desarrollo y Análisis
Estadístico, corresponden al número de acciones, procesos y audiencias
desatendidas por los servidores judiciales desde el inicio del cese de
actividades judiciales (3 de septiembre de 2008) hasta la fecha de presentación
del informe, cuando habían transcurrido 37 días.
Concluye que,
“De conformidad con lo reportado en el
sistema SIERJU, al primer semestre de 2008, se registra un inventario de
procesos en la jurisdicción de 2.974.427 procesos, 92% de ellos
en los juzgados de la jurisdicción ordinaria (2.729.912 procesos).
Teniendo en cuenta que el inventario de
procesos es de aproximadamente 3 millones de procesos y que la capacidad de
respuesta (oferta) genera, actualmente acumulaciones adicionales, como lo
evidencia la estadística de los años 2007 y 2008, la administración de
justicia, en estas circunstancias requeriría, sin recibir nuevos procesos, un
aparato (jueces, empleados, tecnología, infraestructura física, gastos generales),
similar al actual, para atender y evacuar este inventario de dos años. Sin
embargo, como se muestra en este documento, la situación es más gravosa al
mirar la concentración de los inventarios en Distritos y Especialidades ya que
la mitad del problema de congestión se encuentra focalizada en cinco Distritos,
en la especialidad Civil.
El 48% de los inventarios, finalizados en
el primer semestre de 2008, corresponde a procesos con trámite. El 52%
corresponde a procesos sin trámite (1.548.418 procesos)
Durante el primer semestre de 2008,
ingresaron 813.864 procesos (demanda) y se evacuaron 710.662 procesos (oferta).
Esta gestión generó una acumulación de 103.202 procesos en los inventarios.
Durante el primer semestre de 2008, se
tramitaron 194.694 tutelas.
Las 194.694 tutelas tramitadas en el primer
semestre de 2008 representan el 24% de los ingresos a la jurisdicción (demanda
del servicio).
5. Concepto
del Procurador General de la Nación ( E ).
La
Procuraduría General de la Nación mediante concepto número 4685 del dieciséis
(16) de diciembre de 2008, solicita a la Corte que declare la inexequibilidad
de algunas disposiciones del decreto 3990 de 2008 por ser contrarias a la
Constitución.
Inicialmente
el Ministerio Público recuerda que solicitó se declarara la
inconstitucionalidad de la declaratoria de Estado de Conmoción Interior
efectuada mediante el Decreto 3929 de 2008, y en consecuencia, todos los
decretos extraordinarios que se expidan con base en esa declaratoria devienen
en inconstitucionales, por lo que el Ministerio Público solicitará a la
Corporación Judicial declarar inexequible el Decreto 3990 de 2008. Como
consecuencia, todos los decretos extraordinarios que se expidan con base en esa
declaratoria devienen en inconstitucionales, por lo que el Ministerio Público
solicitará a la Corporación Judicial declarar inexequible el Decreto 3990 de
2008.
En caso de
que la Corte llegara a declarar ajustado a la Carta el Decreto 3929 de 2008, la
vista fiscal realiza subsidiariamente una revisión del decreto 3990 de 2008,
que inicia con un análisis formal del mismo para concluir que, en este aspecto,
se encuentra ajustado a la Carta.
A
continuación realiza el estudio material del contenido del decreto 3990 de
2008, no sin antes precisar que: a) los decretos extraordinarios derivados de
la declaración de un estado de conmoción interior “sólo pueden referirse a
materias que tengan relación directa y específica con la situación que
hubiere determinado la declaratoria del estado de excepción, y las medidas que
se adopten deben ser proporcionales a la gravedad de los hechos”; y b) “en
ningún caso los civiles pueden ser investigados o juzgados por la justicia
penal militar, no pueden suspenderse los derechos humanos ni las libertades
fundamentales, y no se puede interrumpir el normal funcionamiento de ninguna
rama u órgano del Estado”.
Precisa luego
como causas de la declaratoria del citado estado de excepción la interrupción
en el funcionamiento de la administración de justicia, derivado de la huelga de
los funcionarios y empleados de la Rama Judicial, que generó graves problemas
de congestión que impiden el acceso del ciudadano para reclamar y hacer
efectivos sus derechos. En consecuencia el análisis del Decreto 3990 de 2008 se
realizará a partir de “la precisa unidad de materia que debe existir entre las
causas que motivaron la declaratoria de conmoción interior y las medidas
estrictamente necesarias para conjurar la misma e impedir que se extiendan sus
efectos”.
Considera que
otorgar facultades a la Sala Administrativa del Consejo Superior de la
Judicatura, “se ajusta a la intención de descongestionar la justicia a partir
de los efectos del paro judicial”, dadas las funciones que la Constitución y la
Ley atribuyen a ese organismo.
Procede luego
a realizar un análisis de cada una de las disposiciones del Decreto 3990 de
2008.
Por su
relación con los motivos que dieron lugar a la declaratoria del estado de
conmoción interior considera ajustado a la Carta el artículo 1 del Decreto 3990
de 2008 que faculta a la Sala Administrativa del Consejo Superior de la
Judicatura para adoptar un plan nacional de descongestión para reducir los
inventarios de procesos en los despachos judiciales de todas las
jurisdicciones, únicamente con el fin de contrarrestar los efectos adicionales
de congestión generados por el cese de actividades en la Rama Judicial motivo
de la declaratoria de conmoción interior”
Solicita que
se declare la inexequibilidad del artículo 2º del Decreto 3990 de 2008, para lo
cual se remite al análisis realizado sobre el mismo en el concepto expedido
respecto a la constitucionalidad del Decreto 3930 de 2008, donde manifestó que,
“En cuanto al artículo 2 del citado
Decreto, como éste fue modificado por el artículo 2 el Decreto 3990 de 2008, se
hace necesaria la integración normativa por consecuencia, para evitar fallos
inocuos o contrarios al orden constitucional debido a que ambas normas pueden
ser contrarias a la Carta Política. Esto ante el evento de declararse inhibida la
Corte Constitucional para pronunciarse en relación con la exequibilidad del
artículo 2 del Decreto 3930 de 2008, por sustracción de materia ante la
modificación aludida.
El artículo 2 del Decreto 3990 se refiere a
la función de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura de
crear, suprimir o trasladar cargos de la Administración de Justicia, lo cual es
una de sus funciones constitucionales normales. De igual manera, es asunto
normal que quienes ocupen los cargos nuevos deben ejercer las competencias para
los cuales fueron creados éstos.
Ahora bien, no es claro en relación con el
sistema penal acusatorio que el funcionario judicial cuyo cargo se cree o que
sea trasladado al mismo tenga competencia para tramitar, sustanciar y fallar
los procesos de los que conoce el despacho al cual haya sido asignado. Podría
pensarse que las funciones de investigación, garantías y juzgamiento estarían
en cabeza del mismo funcionario judicial.
Por tanto, debido a que no es
estrictamente necesario para contrarrestar el estado de conmoción interior
decretado y porque su redacción resulta confusa a la luz del sistema penal
acusatorio, se solicitará a la Corte Constitucional declarar inexequible el
artículo 2 del Decreto 3990 de 2008.”
En principio
manifiesta que genéricamente la facultad consagrada en el artículo 3º del
decreto 3990 de 2008 al establecer los parámetros que debe tener en cuenta la
Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura para implementar el
Plan Nacional de Descongestión de la Rama Judicial se ajusta al orden
constitucional.
Al analizar
cada una de las estrategias que según el artículo 3 del Decreto 3990 de 2008,
puede adoptar la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura
señala que:
El literal a) del citado artículo y
decreto:
“es inconstitucional porque lo relacionado
con la comisión para la práctica de pruebas es un asunto ya regulado por los
códigos de procedimiento, por lo que no resulta estrictamente necesaria la
expedición de la norma aludida mediante decreto extraordinario; y porque lo
correspondiente al traslado de jueces fuera del lugar de su sede para la
instrucción y práctica de pruebas es un contrasentido a la misma descongestión
porque ese traslado lo podría hacer directamente el juez de conocimiento. Es
decir, la ley debió autorizar al propio funcionario de conocimiento. De igual
manera, estos parámetros procesales debió señalarlos directamente el legislador
y no delegar en decisiones administrativas la selección de procesos, porque
esto va en contra de la independencia de los jueces para decidir la comisión en
cada caso concreto, y porque se están otorgando competencias legales a un ente
puramente administrativo.
Ahora bien, tampoco es claro al principio
de independencia judicial que administrativamente se señalen procesos
que deban ser instruidos por comisión, lo cual es contrario a la
garantía del acceso a la justicia en lo que corresponde a la formación del
convencimiento del juez para dictar las providencias.
El literal b)
del artículo 3 del Decreto 3990 de 2008 se ajusta al orden constitucional “en
cuanto tiene relación directa e inmediata con la corrección de las anomalías
que condujeron a la declaratoria de conmoción interior”.
El literal c)
del mismo artículo armoniza con orden superior que “rodea la corrección de
las causas que motivaron la declaratoria de conmoción interior, razón por la
que se solicitará a la Corporación su exequibilidad”.
El literal d)
del artículo 3 del Decreto 3090 de 2008 al autorizar a la Sala Administrativa
del Consejo Superior de la Judicatura para modificar las cuantías que
determinan la competencia para decidir los procesos en única o primera
instancia, es inconstitucional “porque es un asunto ya regulado en las normas
procesales, pero sobre todo, porque se trata de un tópico procesal propio de la
ley en cuanto altera el debido proceso y el acceso a la justicia en lo que
tiene que ver con la garantía de la doble instancia. La inseguridad jurídica
aumenta porque por vía administrativa se puede variar, las veces que se quiera,
los montos de los procesos de mínima, menor y mayor cuantía”.
Pide una
constitucionalidad condicionada del literal e) del Decreto 3990 de 2008, por
cuanto se ajusta a los fines de la declaratoria de conmoción interior por lo
cual resulta constitucional, “siempre y cuando respeten los derechos
laborales de los funcionarios y empleados de la Rama Judicial, lo cual
significa que debe haber una compensación salarial y prestacional plena
por el tiempo adicional que laboren”.
El literal f)
del artículo 3 del Decreto 3990 de 2008 se considera ajustado a la Carta en el
entendido que “la autorización de la Sala Administrativa del Consejo
Superior de la Judicatura a los jueces para vincular estudiantes de derecho de
las universidades del país como apoyo a los correspondientes despachos
judiciales, como requisito de la judicatura, también cobija a los magistrados
de los tribunales en todo Colombia”.
Estima viable
el literal g) del artículo 3 del Decreto 3990 de 2008 porque las necesidades
del servicio para efectos de la descongestión de los despachos judiciales son
un asunto de interés general por lo cual es posible regular lo relativo a las
vacaciones.
El literal h)
del artículo 3 del Decreto 3990 de 2008 se considera contrario al ordenamiento
superior, pues “va en contra de los derechos laborales y de la eficiencia
administrativa de los funcionarios y empleados cuyos juzgados presenten
estadísticas de desempeño comparativamente muy favorables, porque lo que se
presentaría sería un desestímulo o castigo al buen desempeño laboral”.
El literal i)
del Decreto 3990 de 2008 resulta constitucional, en tanto la facultad de
modificar la competencia de tribunales y juzgados es una función que la misma
Carta confiere al Consejo Superior de la judicatura.
El literal j)
resulta conforme a los motivos de la declaración del estado de conmoción,
porque la creación de jueces y magistrados de apoyo itinerantes en cada
jurisdicción permite atender las mayores cargas de congestión en los despachos
judiciales.
El literal
k) del artículo 3 del Decreto 3990 de 2008 “Es un asunto administrativo
propio del Consejo Superior de la Judicatura, por lo que su constitucionalidad
no tiene reparos, por lo que se requerirá su exequibilidad, aunque en estricto
sentido no existe una relación directa con los motivos que originaron la
declaración de conmoción”.
El literal l)
del artículo 3 del Decreto 3990 de 2008 se refiere a un asunto que corresponde
al legislador “que no puede ser delegado en las funciones administrativas
del Consejo Superior de la Judicatura porque entraña inseguridad jurídica en lo
que corresponde a la definición del tipo de autos entre su condición de trámite
y los interlocutorios, y de éstos últimos entre los que ponen fin a un trámite
y los que no”.
“Eso compromete el debido proceso y el
acceso a la justicia porque podría dársele trato de mero trámite a asuntos
procesales que implican decisiones de fondo. Por tanto, se solicitará a la
Corte declare su inconstitucionalidad”.
El literal m)
del artículo 3 del Decreto 3990 de 2008, que trata de la expedición de
reglamentos mediante los cuales se simplifiquen los trámites judiciales y
administrativos, en lo no previsto en la Ley, se ajusta al ordenamiento
superior, por cuanto se trata de una función expresamente consagrada en el
artículo 257, numeral 3º de la Constitución Política. En todo caso “dicha
competencia debe ser ejercida en función de la descongestión judicial,
finalidad de la declaratoria del estado de conmoción interior”.
El análisis
del Artículo 4 del Decreto 3990 se distribuye en varios temas.
En primer
lugar, la Vista Fiscal considera inexequible el trámite preferencial para
sustanciación y fallo de procesos en sus instancias, cuando así lo decidan las
salas especializadas de la Corte Suprema de Justicia, las salas, secciones y
subsecciones del Consejo de Estado, la Sala Jurisdiccional del Consejo Superior
de la Judicatura o la Corte Constitucional, cuando existan las razones allí
previstas.
Lo anterior
por cuanto “En un medio judicial como el colombiano, donde la congestión
es una constante, la justicia preferencial deviene en inconstitucional
porque genera mayor retraso en los demás procesos que no encuadran dentro de la
clasificación establecida para su revisión preferente, con lo cual el principio
de primero en tiempo primero en derecho, base de la recta administración de
justicia y del derecho de acceso a la misma se ve comprometido en contra de
otros intereses jurídicos que reclaman su pronta solución, máxime cuando de por
medio existan personas privadas de la libertad o bienes bajo medida cautelar de
los cuales depende el futuro familiar o laboral de otros procesados”.
Adicionalmente
sostiene la Procuraduría General de la Nación que “dicha medida no se ajusta
a las finalidades de la conmoción interior para corregir los problemas de
congestión en la justicia” y además vulnera los principios de “imparcialidad,
celeridad y efectividad de la administración de justicia y del derecho a la
misma que les asiste a todos los habitantes de Colombia”.
En segundo
lugar, se refiere a la posibilidad de expedir una decisión anticipada de
recursos interpuestos ante la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado o
el Consejo Superior de la Judicatura, cuando la decisión entraña sólo la
reiteración de jurisprudencia, para concluir que, en principio la medida
resulta inexequible “por las mismas razones expuestas en relación con el
trámite procesal preferencial antes referido”. “Sin embargo y debido a la
técnica laboral que se aplica a todos los procesos por igual, en donde hay que
hacer una revisión inicial de cada uno para determinar su estado y procedencia
del recurso extraordinario ante la respectiva Corte, es viable la decisión
anticipada de los recursos interpuestos si, en general y no sólo para reiterar
jurisprudencia, los mismos pueden ser resueltos de plano sin que haya que
practicar pruebas. Con esa consideración, se solicitará a la Corte
Constitucional declarar exequible la resolución de recursos por las altas
Cortes de manera anticipada”.
En tercer
lugar, analiza la posibilidad de determinación de un orden temático, por parte
de las altas Cortes y los tribunales de distrito judicial, para la elaboración
y estudio preferente de los proyectos de sentencia, y al respecto considera que
la medida contraría el ordenamiento superior “en cuanto que la decisión de
los temas termina relativizando la equidad para impartir justicia según los
turnos judiciales, lo cual puede finalizar yendo en contra del acceso a la
administración de justicia de quienes deben supeditar su turno al alea del tema
que decida la correspondiente corporación judicial trabajar, teniendo en
cuenta, además, el alto grado de congestión constante de estos cuerpos
judiciales colegiados. Por tanto, se solicitará la Corte Constitucional
declarar su inexequibilidad”.
En cuarto
lugar, el parágrafo 1º del artículo 4 del Decreto 3990 de 2008 se considera
exequible pues reitera lo establecido en el artículo 18 de la Ley 446 de 1998, “la
que a su vez reafirma el principio que los jueces de la República deben
proferir las sentencias en el estricto orden en que les haya sido pasado el
expediente para tal fin, y solo ese es modificable en situaciones excepcionales
en lo contencioso-administrativo, lo cual es comprensible debido a las razones
propias de la existencia de esa jurisdicción”.
El parágrafo
2° del artículo referido también resulta ajustado a la Carta, por referirse a
asuntos administrativos de cada corporación judicial.
Por último,
el parágrafo 3º del artículo 4 del Decreto 3990 de 2008, se encuentra ajustado
a la Constitución Política, pues la función de reglamentar los turnos, jornadas
y horarios para garantizar el ejercicio permanente de la función judicial penal
del control de garantías, es propia del Consejo Superior de la Judicatura.
El artículo 5°
del Decreto 3990 de 2008 que establece el régimen de contratación para la
ejecución del Plan Nacional de Descongestión tiene relación directa e inmediata
con los fines para los cuales se decretó la conmoción interior mediante el
Decreto 3929 de 2008, por lo que se solicita su constitucionalidad.
Por último,
se refiere al artículo 6° de la norma indicada que establece la vigencia de la
misma a partir de su expedición, considerándolo propio de la técnica
legislativa, por lo que solicita se declare su exequibilidad.
En conclusión
el Ministerio Público solicita a la Corte Constitucional los siguientes
pronunciamientos:
3.1.      Declarar INEXEQUIBLE el Decreto
3990 de 2008 como consecuencia de la declaratoria de inconstitucionalidad del
Estado de Conmoción Interior efectuada mediante el Decreto 3929 de 2008.
Subsidiariamente:
ESTARSE A LO QUE RESUELVA en la sentencia
de control del Decreto 3930 de 2008, en caso de haber declarado la unidad
normativa incluyendo en su decisión el contenido del artículo 2 del Decreto
3990 de 2008, o subsidiariamente, declarar INEXEQUIBLE el artículo 2 del
Decreto 3990 de 2008.
3.3.      Declarar INEXEQUIBLES los
literales a), d), h), l) del artículo 3 del Decreto 3990 de 2008; declarar
EXEQUIBLES los literales b), c), g), i), j), k), m) del artículo 3 del Decreto
3990 de 2008; declarar EXEQUIBLE el literal e) del artículo 3 del Decreto 3990
de 2008 bajo el entendido que debe haber una compensación salarial y
prestacional plena para los funcionarios y empleados de la Rama Judicial por el
tiempo adicional que laboren, lo cual debe hacerse retroactivo al momento en
que la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura haya empezado
a establecer y hacer efectivos los turnos, jornadas y horarios adicionales de
atención al público; y declarar EXEQUIBLE el literal f) del artículo 3 del
Decreto 3990 de 2008 bajo el entendido que la autorización de la Sala
Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura a los jueces para vincular
estudiantes de derecho de las universidades del país como apoyo a los
correspondientes despachos judiciales, como requisito de la judicatura, también
cobija a los magistrados de los tribunales en todo Colombia.
3.4.      Declarar INEXEQUIBLES los incisos
primero, segundo y cuarto del artículo 4 del Decreto 3990 de 2008; declarar
EXEQUIBLES los parágrafos 1º y 2º del artículo 4 del Decreto 3990 de 2008;
declarar EXEQUIBLE el inciso tercero del artículo 4 del Decreto 3990 de 2008
bajo el entendido que es viable la decisión anticipada de los recursos
interpuestos si, en general y no sólo para reiterar jurisprudencia, los mismos
pueden ser resueltos de plano sin que haya que practicar pruebas; y declarar
EXEQUIBLE el parágrafo 3º del artículo 4 del Decreto 3990 de 2008 bajo el
entendido que la función reglamentaria de los turnos, jornadas y horarios para
garantizar el ejercicio permanente de la función judicial penal del control de
garantías debe ejercerse respetando los derechos laborales y prestacionales de
los funcionarios y empleados judiciales que tengan que impartir dicha función
en horas y días no hábiles.
3.5.      Declarar EXEQUIBLES los artículos
5 y 6 del Decreto 3990 de 2008.
II.
CONSIDERACIONES.
Competencia
1. La Corte Constitucional es competente
para conocer del proceso de la referencia de conformidad con lo dispuesto en el
artículo 241-7 de la Constitución.
Inexequibilidad del Decreto 3929 de 2008
2. Mediante la Sentencia C-070 de 2009[8],
la Corte Constitucional declaró la inexequibilidad del Decreto 3929 de 2008, “por
el cual se declara el estado de conmoción interior”.
Como consecuencia de lo anterior, sobreviene la
inexequibilidad del Decreto 3990 de 2008, que se dictó en desarrollo de la
norma declarada inconstitucional.
III. DECISIÓN
En mérito de
lo expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
PRIMERO .- Declarar INEXEQUIBLE el Decreto 3990 de
2008 “Por el cual se otorgan facultades a la Sala
Administrativa y Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la
Judicatura y se dictan otras disposiciones”.
Notifíquese, Cópiese, comuníquese al
Presidente de la República y al Presidente del Congreso, publíquese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
NILSON PINILLA PINILLA
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERÍA
Magistrado
Aclaración de voto.
CLARA ELENA REALES GUTIERREZ
Magistrada
(E)
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria
General
Impedimento aceptado.
CORTE CONSTITUCIONAL
ACLARACIÓN
DE VOTO A LA SENTENCIA C – 073 DE 2009 DEL MAGISTRADO JAIME ARAÚJO RENTERÍA
Referencia:
Expediente RE - 135
Magistrado
Ponente:
MAURICIO
GONZÁLEZ CUERVO
Con el respeto
acostumbrado por las decisiones de esta Corporación, quiero  manifestar que si
bien comparto lo resuelto por la Sala Plena en el asunto de la referencia, debo
dejar constancia de algunas razones que me motivan a aclarar el voto, de
acuerdo con lo que a continuación me permito consignar:
Declarada la
inconstitucionalidad de la conmoción, lo que procede es dar aplicación al
numeral 5º del artículo 214 de la Constitución que dice: “5. El Presidente y
los ministros serán responsables cuando declaren los estados de excepción sin
haber ocurrido los casos de guerra exterior o de conmoción interior, y lo serán
también, al igual que los demás funcionarios, por cualquier abuso que hubieren
cometido en el ejercicio de las facultades a que se refieren los artículos
anteriores”.
El gobierno por
tanto, será responsable por haber violado la Constitución Política  y debe asumir
las consecuencias, por lo que se deben iniciar las actuaciones correspondientes
ante la Comisión de Acusaciones o los organismos competentes.
Fecha
ut supra,
JAIME
ARAÚJO RENTERÍA
Magistrado
[1] Diario Oficial No 47.137 del 9 de octubre de 2008.
[2] Particularmente se transcriben apartes de
la sentencia C-466 de 1995 y C-802 de 2002.
[3] Fl. 14,
[4] Fl. 15.
[5] Fl. 16.
[6] Fl. 22.
[7] A saber: La Corte Constitucional ha
establecido un conjunto de requisitos formales y materiales para determinar la
validez de las medidas adoptadas durante un estado de conmoción interior, entre
los formales destaca la necesidad de verificar si el decreto que las adopta
fue: firmado por el Presidente y todos sus ministros, dictado en desarrollo de
la declaratoria del estado de conmoción interior o de sus prórrogas, proferido
dentro de la vigencia temporal de la conmoción y si ha sido motivado
debidamente.
Dentro de los
materiales, la Corte ha señalado se deben realizar cuatro juicios de validez
sobre las medidas: el juicio de conexidad que pretende determinar si
existe una relación directa entre las medidas ordenadas por el Gobierno y las
causas que dieron origen al estado de conmoción; el juicio de finalidad, para
establecer si cada una de las medidas, tiene como finalidad específica superar
la crisis de la conmoción y prevenir la prolongación de sus consecuencias; el
juicio de necesidad, cuyo propósito es verificar si las medidas están
debidamente motivadas y son necesarias para alcanzar los objetivos planteados
por el Gobierno al declarar la conmoción; el juicio de proporcionalidad que
debe establecer si las medidas de conmoción son proporcionales a los hechos de
alteración y desestabilización que se están presentando.
La Corte
también debe determinar si las medidas adoptadas suspendieron alguna norma y
fue justificada la existencia de incompatibilidad entre las medidas de
conmoción y el régimen ordinario.
Finalmente, el
control constitucional debe verificar que las limitaciones de derechos no
vulneren el núcleo esencial de los derechos humanos y sean las estrictamente
necesarias para conjurar la crisis; además, las medidas no deben ser
discriminatorias ni pueden suspender los derechos, afectar el funcionamiento de
las ramas del poder público o modificar las funciones de acusación y
juzgamiento de delitos.
Los juicios
realizados sobre las medidas de excepción tienen fundamento en los principios
previstos por el artículo 9 de la ley estatutaria de estados de excepción y que
de acuerdo con la Corte Constitucional corresponden a los “principios de
finalidad, necesidad, proporcionalidad, no discriminación y motivación de
incompatibilidad” y los principios constitucionales de subsidiariedad y
conexidad. El principio de finalidad indica que cada medida adoptada por
el Gobierno debe orientarse a superar la crisis y evitar la extensión de los
efectos, según este principio, “las medidas adoptadas en los decretos
legislativos [deben estar] directa y específicamente encaminada[s} a conjurar
las causas de la perturbación y a impedir la extensión de sus efectos, y no a
alcanzar otros propósitos” 9; el principio de necesidad establece si las
razones que sustentan las medidas adoptadas son imperiosas para superar la
conmoción, es decir, “en virtud del principio de necesidad, deben ser expresas
y claras las razones por las cuales las medidas adoptadas son necesarias para
alcanzar el restablecimiento del orden público”10 el principio de motivación
de incompatibilidad, señala que si fueron suspendidas leyes por los
decretos que desarrollan la conmoción, deben estar plenamente justificadas las
razones de incompatibilidad entre el régimen de excepción y el régimen
ordinario, según este principio, “los decretos legislativos que suspendan leyes
deben expresar las razones por las cuales son incompatibles con el estado de
conmoción interior”11 el principio de proporcionalidad dispone que las
medidas de conmoción deben ser proporcionales a los hechos que dieron origen al
estado de excepción, “la proporcionalidad, mira a que las medidas adoptadas
para conjurar la alteración del orden público sean adecuadas para ello, sin
resultar excesivas por implicar restricciones de derechos, órdenes, o
disposiciones innecesarias, como tampoco insuficientes para alcanzar su
propósito”2 el principio de no discriminación establece la prohibición
de que las medidas excepción contengan algún tipo de discriminación por razones
de raza, lengua, religión, origen nacional o familiar, opinión política o
filosófica, en este sentido, este principio exige “que las medidas adoptadas
con ocasión de los estados de excepción no entrañen diferencia de trato alguna,
fundada en [esas] razones” el principio de subsidiariedad implica
demostrar que las facultades ordinarias de las autoridades no son suficientes
para superar la situación de conmoción, esto es, que “la utilización de las
facultades excepcionales se supedita a la imposibilidad o insuperable
insuficiencia de las instituciones de la normalidad para resolver la situación
de grave alteración del orden público; y el principio de conexidad que
verifica la existencia de una relación directa entre las causas esgrimidas para
declarar la conmoción interior y las medidas adoptadas para superarla, es
decir, este principio “exige la presencia de una relación material entre las
causas invocadas por el Gobierno al declarar la conmoción interior y los
motivos esgrimidos por él posteriormente en los decretos legislativos
subsiguientes.
[8] M.P. Humberto Sierra Porto y Clara Elena Reales Gutiérrez (E).