C-829-10
Sentencia C-829/10
Sentencia
C-829/10
Referencia: expediente
D-8070
Asunto:
Demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 1188 de
2008, “Por la cual se regula el registro
calificado de programas de educación superior y se dictan otras disposiciones”.
Demandantes:
Santiago Alejandro Jiménez Campiño y otro
Magistrado Ponente:
Dr. GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Bogotá D.C., veinte (20) de octubre de dos mil diez
(2010)
La
Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones
constitucionales y de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067
de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
El 16 de marzo de 2010, en
ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, los ciudadanos Santiago
Alejandro Jiménez Campiño y Aroldo Antonio Goez Medina presentaron demanda de
inconstitucionalidad contra la Ley 1188 de 2008.
El
26 de marzo de 2009, en cumplimiento del reparto efectuado por la Sala Plena de
la Corte Constitucional, en sesión del 24 de marzo del mismo año, la Secretaría
General de esta Corporación remitió el expediente al despacho del Magistrado
Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
Mediante
Auto del 16 de abril de 2010, el magistrado sustanciador resolvió admitir la
demanda y dispuso comunicarla al Ministerio de Educación Nacional, al
Presidente de la Academia Colombiana de Jurisprudencia, a la Asociación
Colombiana de Universidades – ASCUN y a los decanos de las Facultades de
Derecho de la Universidades del Rosario, Nacional, del Atlántico, Libre y Simón
Bolívar para que, si lo consideraban conveniente, interveniesen con el
propósito de pronunciarse respecto de la exequibilidad o inexequibilidad de la
disposición acusada. Además, dispuso correr traslado de la demanda al
Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto a su cargo y fijar
en lista la disposición acusada por el término de diez días con el fin de que
cualquier ciudadano la impugnara o la defendiera.
Una
vez cumplidos los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución
Política y en el Decreto 2067 de 1991, la Corte Constitucional procede a
decidir acerca de la demanda en referencia.
II.      TEXTO DE LA NORMA ACUSADA
A continuación se
transcribe el texto de la Ley 1188 de 2008, conforme a su publicación en el Diario Oficial No. 46.971 de 25 de abril de 2008.
LEY 1188 DE 2008
(abril 25)
Por la cual se regula el registro calificado de
programas de educación superior y se dictan otras disposiciones
EL CONGRESO DE LA REPÚBLICA
DECRETA:
ARTÍCULO 1o. Para poder ofrecer y desarrollar un
programa académico de educación superior que no esté acreditado en calidad, se
requiere haber obtenido registro calificado del mismo.
El registro calificado es el instrumento del Sistema
de Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior mediante el cual el
Estado verifica el cumplimiento de las condiciones de calidad por parte de las
instituciones de educación superior.
Compete al Ministerio de Educación Nacional otorgar el
registro calificado mediante acto administrativo debidamente motivado en el que
se ordenará la respectiva incorporación en el Sistema Nacional de Información
de la Educación Superior, SNIES, y la asignación del código correspondiente.
ARTÍCULO 2o. CONDICIONES DE CALIDAD. Para obtener el
registro calificado de los programas académicos, las instituciones de educación
superior deberán demostrar el cumplimiento de condiciones de calidad de los
programas y condiciones de calidad de carácter institucional.
Condiciones de los programas:
1. La correspondencia entre la denominación del
programa, los contenidos curriculares y el logro de las metas para la obtención
del correspondiente título.
2. La adecuada justificación del programa para que sea
pertinente frente a las necesidades del país y el desarrollo cultural y
científico de la Nación.
3. El establecimiento de unos contenidos curriculares
acordes con el programa que se ha establecido y que permitan garantizar el logro
de los objetivos y sus correspondientes metas.
4. La organización de todas aquellas actividades
académicas que fortalezcan los conocimientos teóricos y demuestren que
facilitan las metas del proceso formativo.
5. La adecuada formación en investigación que
establezca los elementos esenciales para desarrollar una actitud crítica, la
capacidad de buscar alternativas para el desarrollo del país.
6. La adecuada relación, efectiva con el sector
externo, que proyecte a la universidad con la sociedad.
7. El fortalecimiento del número y calidad del
personal docente para garantizar, de una manera adecuada, las funciones de
docencia, investigación y extensión.
8. El uso adecuado y eficiente de los medios
educativos de enseñanza que faciliten el aprendizaje y permitan que el profesor
sea un guía y orientador y el estudiante sea autónomo y participante.
9. La garantía de una infraestructura física en aulas,
bibliotecas, auditorios, laboratorios y espacios para la recreación y la
cultura, que permitan la formación integral de los estudiantes como ciudadanos
de bien y garanticen la labor académica.
Condiciones de carácter institucional:
1. El establecimiento de adecuados mecanismos de
selección y evaluación de estudiantes y profesores, en donde se garantice la escogencia
por méritos y se impida cualquier discriminación por raza, sexo, credo,
discapacidad o condición social.
2. La existencia de una estructura administrativa y
académica flexible, ágil y eficiente, al servicio de la misión de las
instituciones de educación superior.
3. El desarrollo de una cultura de la autoevaluación,
que genere un espíritu crítico y constructivo de mejoramiento continuo.
4. La existencia de un programa de egresados que haga
un seguimiento a largo plazo de los resultados institucionales, involucre la
experiencia del egresado en la vida universitaria y haga realidad el requisito
de que el aprendizaje debe continuar a lo largo de la vida.
5. La implantación de un modelo de bienestar
universitario que haga agradable la vida en el claustro y facilite la
resolución de las necesidades insatisfechas en salud, cultura, convivencia,
recreación y condiciones económicas y laborales.
6. La consecución de recursos suficientes para
garantizar el cumplimiento de las metas con calidad, bienestar y capacidad de
proyectarse hacia el futuro, de acuerdo con las necesidades de la región y del
país.
Lo anterior, sin menoscabo de la viabilidad institucional,
las solicitudes de registro calificado de los programas de las instituciones de
educación superior estatales tendrán plena financiación del Estado.
El Ministerio de Educación Nacional con los docentes y
directivos docentes fijará mediante resolución las características específicas
de calidad de los programas de educación superior. En el proceso de definición
de dichas características se identificarán los elementos generales de cada
programa, sin perjuicio de que las instituciones de educación superior puedan
incluir en sus currículos elementos que los particularicen, en virtud de no
afectar la potestad constitucional en materia de la autonomía universitaria.
ARTÍCULO 3o. La actuación administrativa no podrá
exceder de seis (6) meses, contados a partir de la fecha de radicación, en
debida forma, y con el cumplimiento de requisitos exigidos, de la
correspondiente solicitud. En el curso de la actuación se designarán los
respectivos pares académicos quienes deberán realizar visita de verificación
con la coordinación de un funcionario del Viceministerio de Educación Superior,
y quien coordinará la presentación del informe evaluativo ante el Ministerio de
Educación Nacional y la Comisión Nacional Intersectorial para el aseguramiento
de la educación superior, Conaces, Comisión que emitirá concepto recomendando
al Ministerio de Educación Nacional el otorgamiento o no del registro
calificado.
A partir de la radicación, en debida forma, de la
solicitud de registro calificado, por parte de la Institución de Educación
Superior, el Ministerio de Educación Nacional tiene un plazo de seis (6) meses
para el otorgamiento o no de registro. Cumplido el término establecido sin que
el Ministerio comunique el otorgamiento o no del registro calificado, o sin que
medie ninguna respuesta explicativa que justifique la demora, se entenderá que
hay silencio administrativo positivo de conformidad con el Código Contencioso
Administrativo. Dicho silencio dará lugar a investigación disciplinaria en
contra del funcionario responsable.
PARÁGRAFO. A la institución de educación superior le
asisten los derechos consagrados en el Código Contencioso Administrativo.
ARTÍCULO 4o. La información que reciba el Ministerio
de Educación Nacional en desarrollo de los procesos de evaluación y
verificación de los programas y de las instituciones de Educación Superior,
tendrá el carácter de reserva, y solo podrá ser conocida por la correspondiente
Institución a través de su representante legal o apoderado.
El Ministerio de Educación Nacional publicará en el
sistema Nacional de Información de la Educación Superior, SNIES, las decisiones
favorables de los correspondientes procesos de evaluación.
ARTÍCULO 5o. Todas las instituciones de Educación
Superior podrán ofrecer programas académicos por ciclos propedéuticos hasta el
nivel profesional, en todos los campos y áreas del conocimiento dando
cumplimiento a las condiciones de calidad previstas en la presente ley y
ajustando las mismas a los diferentes niveles, modalidades y metodologías
educativas.
ARTÍCULO 6o. Las instituciones de educación superior,
respecto de los programas académicos en funcionamiento y que tengan en curso
solicitud de registro calificado, y hayan presentado las mismas en los términos
fijados por el Ministerio de Educación Nacional, mientras se resuelven dichas
solicitudes, podrán ser objeto, sin restricción alguna de las diferentes
fuentes de recursos y programas de financiación para estudiantes, programas e
instituciones de educación superior que se ofrecen por entidades públicas
privadas, de carácter mixto o del sector solidario y el Icetex.
ARTÍCULO 7o. La presente ley rige a partir de su
promulgación y deroga todas las disposiciones que le sean contrarias, en
especial el artículo 1o del Decreto 2566 de 2003.
III.
FUNDAMENTOS DE LA DEMANDA
1.
Normas constitucionales que
se consideran infringidas
Para los demandantes, la
disposición impugnada vulnera los artículos 27, 67, 69, 113, 150 numeral 23,
189 numerales 11, 21, 22 y 365 de la Constitución Política.
2.
Explicación de los cargos
Para sustentar la demanda los
accionantes presentan las siguientes consideraciones:
2.1.   Con la ley
demandada se desconoce el principio de la unidad de materia, puesto que una
misma ley está regulando todas las instituciones de educación superior, entre
las que se cuentan las instituciones técnicas profesionales o escuelas
tecnológicas, desconociendo el artículo 69 de la Constitución Política, que
confirió a las universidades la consagración de un régimen establecido en leyes
especiales. Por ello, el legislador no podía regular en una misma disposición
legal aspectos concernientes a entidades educativas de diverso contenido en su
concepción y propósito.
2.2.   Se vulnera la
autonomía universitaria, dado que la ley impugnada establece la necesidad de
que los programas académicos obtengan un registro calificado, otorgado por el
Ministerio de Educación Nacional, consagrando una serie de requisitos que
posibilitan una intromisión del poder ejecutivo en las decisiones que hacen
parte de la autonomía universitaria. Esta situación contraría el precepto
constitucional del artículo 69, pues impide que los entes universitarios creen
y diseñen los contenidos de los programas ofrecidos por los mismos.
A
esa presentación general del cargo, los demandantes adicionan unas
consideraciones particulares, que es posible referir a contenidos normativos
concretos de la ley.
Así,
señalan, en primer lugar, que la afectación de la autonomía universitaria se
presenta por la previsión conforme a la cual se faculta al Ministerio de
Educación Nacional para que, junto con los docentes y directivos docentes, fije
mediante resolución, las características específicas de calidad de los programas
de educación superior, identificando los elementos generales de cada programa,
sin perjuicio de que las instituciones de educación superior puedan incluir en
sus currículos elementos que los particularicen.
En
segundo lugar, para los demandantes, la previsión conforme a la cual debe
existir correspondencia entre la denominación del programa, los contenidos
curriculares y el logro de las metas para la obtención del correspondiente
título, constituye una diáfana invasión al campo de la autonomía académica,
máxime si se considera que su aprobación gubernamental está supeditada a las
características que el Ministerio de Educación Nacional establece por medio de
resolución.
Del
mismo modo, para los demandantes, la afectación de la autonomía universitaria
también se predica, de manera especial, de la exigencia de una adecuada
justificación del programa para que sea pertinente frente a las necesidades del
país y el desarrollo cultural y científico de la Nación, en la medida en que
esa calificación de pertinencia quedaría supeditada a los criterios del
gobierno y dejaría de ser una decisión autónoma de las universidades.
2.3.   La Ley 1188 de
2008, viola la distribución de competencia legislativa en materia de educación
superior, por cuanto el artículo 67 de la Constitución Política define la
educación como un servicio público y corresponde al legislador su regulación.
Por ello, al Gobierno Nacional no le compete establecer las condiciones de
calidad de los programas académicos de educación superior, ni mucho menos
ejercer controles que eventualmente conduzcan a la imposición de sanciones o
medidas correctivas. Circunstancia que implica también un desbordamiento de la
potestad reglamentaria, pues se constituye en una injerencia en asuntos propios
de las universidades, en relación con el diseño de sus planes de estudio.
2.4.   Para los demandantes, la facultad que la Ley 1188 de 2008 le confiere al gobierno nacional
para fijar las características específicas de los programas de educación
superior, implica un desbordamiento de la potestad reglamentaria y vulnera la
autonomía universitaria, porque permite una intervención del gobierno, con
alcances homogenizadores, en el diseño de los planes de estudio y los programas
académicos,  aspecto que corresponde regular a las propias universidades, en el
marco fijado con carácter general por el legislador.
2.5.   En criterio de los
demandantes, la Ley 1188 de 2008 vulnera el artículo 67 y los numerales 21 y 22
del artículo 189 de la Constitución Política, en la medida en que, en materia
de educación, sólo al legislador corresponde regular la función de inspección y
vigilancia, sin que pueda trasladar esa competencia al ejecutivo. Este
desbordamiento de la función de inspección y vigilancia se aprecia
específicamente en la exigencia de que se establezcan mecanismos adecuados de
selección y evaluación de estudiantes y docentes, según criterios fijados por
el Gobierno Nacional, lo cual usurpa la función académica exclusiva de las
universidades, al señalar aspectos cómo la evaluación de los docentes,
desconociendo de la misma forma el concepto constitucional de autonomía
universitaria.
2.6.   La norma en
comento vulnera la libertad de cátedra, debido a que el registro calificado de
programas académicos implica que las condiciones señaladas por el legislador
sean definidas en su contenido por el Ministerio de Educación Nacional, lo que
supone la imposición de criterios y métodos educativos vulnerando con ello el
citado principio constitucional. En particular, para los demandantes, esa
libertad se afecta cuando, como condición de calidad para obtener el registro
calificado de los programas académicos, se impone una referencia obligada a un
modelo de enseñanza que implique “[e]l uso adecuado y eficiente de los
medios educativos de enseñanza que faciliten el aprendizaje y permitan que el
profesor sea un guía y orientador y el estudiante sea autónomo y participante”.
IV.
INTERVENCIONES
1.      Mediante
escrito allegado a esta Corporación, el 6 de mayo de 2010, el ciudadano Héctor
Fabio Jaramillo Santamaría intervino para coadyuvar las pretensiones de la
demanda y solicitar la declaratoria de inconstitucionalidad de la Ley 1188 de
2008.
Sostiene que, de conformidad con lo estipulado en el
artículo 69 de la Constitución Política, las universidades gozan de una
autonomía que les otorga una garantía institucional, la cual debe ser protegida
mediante un régimen especial que establezca el legislador.
Indica, por otra parte, que el artículo 67 de la Carta
Política reconoce la educación como un derecho de las personas y un servicio
público que tiene una función social.
Señala que por disposición constitucional le
corresponde al Estado regular y ejercer la suprema inspección y vigilancia de
la educación, con el fin de velar por su calidad, el cumplimiento de sus fines,
la formación moral, intelectual y física de los educandos. Manifiesta que, en
efecto, el artículo 67 de la Carta Política le atribuye al Estado las funciones
de regulación, inspección y vigilancia, del servicio público de la educación.
Precisa que la primera función es entendida como la
competencia para expedir normas reguladoras del servicio público de educación,
mientras que la función de inspección y vigilancia es de competencia del
Presidente de la República, competencia que debe ejercerse con sujeción a la
regulación existente.
Con base en lo anterior, sostiene que algunos apartes
de la ley demandada vulneran la constitución Política. En efecto, señala que el
artículo 2 de la ley al otorgarle una competencia especial de regulación al
Ministerio de Educación Nacional para determinar los elementos generales de los
programas educativos, contraría la garantía institucional y la autonomía
universitaria, pues la creación de los programas académicos y sus
características principales, forman parte connatural del desarrollo de la
actividad que cumplen las universidades de ofrecer un servicio público de
calidad. Por esa razón, considera que trasladar la competencia de regulación al
Ministerio de Educación viola algunos artículos de la Constitución Política.
Indica que la facultad que se le concede al Ministerio
de Educación rebasa con creces el ámbito de la inspección y vigilancia, porque
conlleva la expedición de normas generales con carácter vinculante, reguladoras
de un asunto que es de la esencia de las universidades, como son sus programas
académicos, lo cual, de acuerdo con lo estipulado en el artículo 67 de la Carta
Política, es función del Congreso de la República y no del mencionado
Ministerio.
Además, señala que la norma demandada le otorga al
Ministerio de Educación una facultad regulatoria absolutamente amplia, sin
ningún referente concreto que le de precisión, pues se refiere a aspectos
generales de los programas sin que éstos hayan sido definidos por la ley.
2.      Asociación Colombiana de Universidades
Mediante escrito allegado a esta Corporación el 7 de
mayo de 2010, la Asociación Colombiana de Universidades intervino en el proceso
de la referencia para señalar que considera acertadas las razones expuesta por
los demandantes y, en consecuencia, coadyuvar su solicitud de que se declare la
inexequibilidad de la Ley 1188 de 2008.
Para este interviniente, la ley demandada vulnera la
autonomía universitaria pues, fija unilateralmente condiciones específicas para
los programas académicos y para las instituciones universitarias.
Señala que la norma demandada excede los límites
impuestos por la Constitución, toda vez que regula aspectos propios de la
universidad conjuntamente con disposiciones que están destinadas, por ejemplo,
a las instituciones técnicas y tecnológicas.
Indica que la ley desconoce la autonomía universitaria
y abre las puertas para que el ejecutivo exceda su potestad reglamentaria y,
adicionalmente, condiciona, incluso, la libertad de cátedra, aspecto en el cual
comparten las consideraciones de la demanda en cuanto a que la norma acusada
impone criterios y métodos de enseñanza al educador, quien debe sujetarse a la
estandarización de los contenidos que ello implica.
3.      Universidad
Nacional de Colombia
En escrito radicado en la Corte el 11 de mayo de 2010,
el Rector de la Universidad Nacional de Colombia intervino para oponerse a las
pretensiones de la demanda.
Expresa que al revisar los antecedentes de la
regulación de la universidad en la Asamblea Constituyente, es claro que el
propósito del constituyente fue el de permitir una amplia libertad para las
universidades, pero sin llegar al extremo de sustraer la educación superior al
cumplimiento de algunos estándares, al menos mínimos, de calidad, ni vedarle al
Estado su función de inspeccionar la calidad de las instituciones de educación
superior.
Agrega que el artículo 67 de la Constitución plasma un
deber estatal, cual es el de garantizar a la sociedad que las instituciones
educativas, incluyendo a las universidades,  cumplan unos parámetros mínimos,
los cuales no pueden fijarse autónomamente por las universidades, puesto que se
trata de actividades que trascienden el ámbito puramente privado de estudiantes
y universidades, por su enorme relevancia social.
En ese contexto sostiene que el propósito del
constituyente fue determinar la exigencia de que sea la ley la que establezca
los parámetros mínimos de calidad que deben reunir los programas educativos que
ofrecen las universidades, sin que los mismos puedan provenir autónomamente del
gobierno.
Después de hacer un breve recuento sobre la autonomía
universitaria en la Constitución Colombiana, a partir de la jurisprudencia de la
Corte Constitucional y del Consejo de Estado, así como una sucinta reseña
internacional sobre los alcances de esa autonomía, este interviniente concluye
que la Ley 1188 de 2008 no es contraria al ordenamiento constitucional.
4.      Ministerio de Educación Nacional
Mediante escrito de mayo 11 de 2010, el Ministerio de
Educación, obrando mediante apoderado judicial, se opone a las pretensiones de
la demanda y solicita a la Corte que declare la exequibilidad de la Ley 1188 de
2008.
Considera el
interviniente que los demandantes incurren en error al indicar que la ley
demandada es contraria al principio de unidad de materia legislativa, toda vez
que es claro que la Ley 30 de 1992 reglamentó en su conjunto el servicio
público de la educación superior y que lo que hace la Ley 1188 de 2008 es
regular lo concerniente al registro calificado de los programas de educación
superior ofrecidos por las instituciones de educación superior, sin exista
exigencia de ningún orden de hacerlo en forma separada para las universidades.
Es decir, no existe imperativo constitucional alguno, conforme al cual el
legislador deba regular de manera separada las instituciones de educación
superior que posean el carácter de universidades, sin que le sea dado
incluirlas dentro de contexto regulatorios más amplios en materia educativa.
En lo relacionado con
la autonomía universitaria, en primer lugar, sostiene que esta facultad no debe
ser entendida como un poder omnímodo de las instituciones de educación
superior, sino que ella debe ejercerse con su consecuente limitación dentro del
ámbito constitucional y legal, respetando los intereses superiores del Estado
en la prestación de un servicio público que tiene una función social, como lo
es el de la educación.
Con base en lo
anterior, indica que es pertinente considerar que la suprema inspección y
vigilancia que por mandato constitucional corresponde al Estado, en perfecta
armonía con el ejercicio de la autonomía universitaria, le otorga la
legitimidad necesaria para reglamentar la prestación del servicio público de la
educación con el fin de velar por su calidad, por el cumplimiento de sus fines
y por la mejor formación moral, intelectual y física de los educandos;
garantizando el adecuado cubrimiento del servicio. Señaló que la ley es expresa
al establecer que para ejercer la inspección y vigilancia, el Estado debe
propender por la creación de mecanismos de evaluación de calidad de programas
académicos de las instituciones de educación superior.
A su vez, sostiene
que esa reglamentación encuentra su fundamento en el artículo 150 de la
Constitución, cuando preceptúa que le corresponde al Congreso expedir las leyes
que regirán el ejercicio de la función pública y la prestación de los servicios
públicos y, en ellas determinar los parámetros que, tanto las autoridades
públicas, como las entidades privadas, deben atender para garantizar la calidad
y la eficiencia de dichos servicios, así como las condiciones que se exigirán
para acceder a ellos.
En cuanto a la
supuesta violación de la distribución de competencia legislativa en materia de
educación superior, señala que mediante la Ley 1188 de 2008 el legislador
simplemente reglamenta el servicio público de educación superior, sin dejar el
ejercicio de esta facultad al gobierno.
Indica que uno de los
objetivos pretendidos por el legislador al expedir la Ley 1188 de 2008 es el de
ejercer la facultad de reglamentar el registro de programas académicos,
señalando mediante ley los criterios y los parámetros con base en los cuales el
Presidente puede ejercer su potestad reglamentaria. Así pues, el contenido y
los criterios establecidos por el legislador fueron planteados de manera
general y básica para que posteriormente fuesen reglamentados en detalle por el
gobierno.
Adicionalmente,
manifiesta que como consecuencia de la existencia del sistema de aseguramiento
de la calidad y específicamente del registro calificado, el ofrecimiento, el
desarrollo y la publicidad de los programas académicos de educación superior se
limitaba al requisito de notificación e información de programas al Ministerio
de Educación Nacional, por intermedio del ICFES, quien registraba en el Sistema
Nacional de Información de la Educación Superior, SNIES, la información
correspondiente. El Sistema de Aseguramiento de la Calidad y, especialmente el
registro calificado surgieron como instrumento del Estado para garantizar a la
sociedad y a los estudiantes en particular, que un determinado programa posee
los requisitos y condiciones que la comunidad académica ha establecido como
propios de la naturaleza de dicho programa y que su ofrecimiento a la sociedad
está exento de distorsiones, ofertas engañosas y falta de transparencia.
Manifiesta que con la
expedición de la Ley 1188 de 2008, se encarga al Ministerio de Educación
Nacional, que, con el concurso de la comunidad académica, fije mediante
resolución las características específicas de calidad de los programas de
educación superior e identifique los elementos generales de cada programa, sin
perjuicio, de que las instituciones de educación superior puedan incluir en sus
currículos elementos que los particularicen.
Por lo anterior, al
considerar que no existe ningún fundamento en los argumentos expuestos por los demandantes,
solicita a esta Corporación desestimar las pretensiones y declarar la
constitucionalidad de la Ley 1188 de 2008.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN.
El Procurador General de la Nación, mediante concepto
No. 4968 de 25 de mayo de 2010, al pronunciarse sobre la demanda de
inconstitucionalidad de la referencia, solicitó a esta Corporación, por un
lado, inhibirse para emitir un pronunciamiento de fondo en relación con la
presunta vulneración de la regla de la unidad de materia,  por ineptitud
sustantiva de la demanda y, por otro, declarar la exequibilidad de la Ley 1188
de 2008, respecto de los demás cargos presentados.
El Jefe del Ministerio Publico basó sus solicitudes en
las siguientes consideraciones:
1.      Inhibición por ineptitud sustantiva de la demanda
en relación con el cargo de vulneración de la regla de la unidad de materia
La Corte ha sostenido, de manera reiterada, que para
que se pueda establecer, con fuerza de verdad jurídica, la inexequibilidad, es
indispensable que la demanda recaiga sobre un texto real y no simplemente
deducido por el actor o implícito, y que se verifique la existencia
cierta de una “oposición objetiva y verificable entre el contenido de la
norma acusada y el texto de la Constitución Política, ya que no resulta
admisible que el juez constitucional deba resolver sobre su inexequibilidad,
partiendo de proposiciones inexistentes, no establecidas por el precepto legal
ni coincidentes con la intención legislativa.” (Corte Constitucional,
sentencias C-371 de 1994, C-504 de 1995 y C-509 de 1996, entre otras).
Puede afirmarse que la demanda, en lo que se refiere a
la unidad de materia, se fundamenta en proposiciones inexistentes, que no
surgen de la normativa legal ni coinciden con la intención legislativa. El
argumento para atacar el contenido de la totalidad de la Ley 1188 de 2008, es
que el legislador en una sola la ley reguló aspectos concernientes a la materia
de la educación superior, sin hacer distinciones y sin tener en cuenta la
naturaleza de los diversos sectores que la componen.
El argumento de unidad de materia incurre en una grave
inconsecuencia, pues es posible que una parte o varias de una ley, sean
diferentes o ajenas a la materia por ella regulada, pero no es posible que esto
ocurra respecto de toda la ley. Y esto no es posible, porque la materia de la
ley aparece fijada en su propio texto y no fuera de él. El parámetro para
juzgar la unidad de materia de una ley es la misma ley y no otro referente. El
cargo, pues, no brinda ningún parámetro para ser estudiado y esa carencia impide
pronunciarse de fondo sobre él.
Los demandantes no exponen una confrontación de los
artículos o de las disposiciones de la Ley 1188 de 2008, con el núcleo esencial
de la normativa en discusión, es decir, no cumplen con el requisito mínimo de
argumentar la contradicción en que consiste la falta de unidad de materia. Por
lo tanto, respecto de este cargo se solicita una decisión inhibitoria por
ineptitud sustantiva de la demanda.
2.      La disposición demandada no desconoce la
autonomía universitaria ni la distribución de competencias en materia de
educación
La Constitución reconoce a las instituciones
universitarias autonomía, en los términos del artículo 69. En ejercicio de esta
autonomía dichas instituciones pueden darse sus directrices y regirse por sus
propios estatutos, de acuerdo con la ley. Esta autonomía implica, en el caso de
las universidades públicas, la necesidad de un régimen especial.
La autonomía universitaria implica un concepto
institucional de libertad de acción de los centros de educación superior, que
se traduce en capacidad de autorregulación académica y de autodeterminación
administrativa (Sentencia T-310 de 1999). Por tanto, el respectivo
establecimiento goza de autonomía para decidir diferentes cuestiones propias de
su actividad, sean administrativas, académicas, financieras, científicas,
técnicas o culturales (Sentencia T-301 de 1996).
La Corte, mediante la Sentencia C-220 de 1997,
delimitó los aspectos fundamentales de la autonomía universitaria, de la
siguiente manera: i) se reiteró el reconocimiento de autonomía plena
pero no absoluta; ii) se afirmó que dicha autonomía tiene como objetivo
principal proteger a las universidades de las interferencias del poder político
central; iii) se consideró que la autonomía universitaria, tiene un
contenido de reconocimiento de la libertad jurídica para autogobernarse y
autodeterminarse dentro de los parámetros que la Constitución y la ley le
señalen, sin que tal libertad de acción pueda extenderse al punto de propiciar
una universidad ajena y aislada de la sociedad de la que hace parte, y en el
caso de las universidades públicas, separadas por completo del Estado que las
provee de recursos y patrimonio; iv) se adujo que es competencia del
legislador establecer los límites a la libertad de acción que se les reconoce a
las universidades públicas y privadas, sin entenderse que la regulación de su
quehacer se constituya en un obstáculo para el pleno desarrollo de su
autonomía.
Los demandantes consideran que la regulación del registro
calificado de programas de educación superior, es una indebida intervención del
poder político central, en este caso del legislador, en la autonomía
universitaria. Esta consideración se funda en su convencimiento de que el
aseguramiento de la calidad, que es el objetivo al que apunta el registro
calificado, es un asunto que le corresponde establecer de manera exclusiva a
los entes universitarios.
La consideración de los demandantes ignora dos
importantes circunstancias: una, que la autonomía universitaria, si bien es
plena, no es absoluta, valga decir: tiene límites; dos, que le compete al
legislador, en ejercicio del principio de libre configuración normativa,
establecer límites a esa autonomía, sin que ello se constituya en un obstáculo
para la autonomía. No puede olvidarse que, al tenor del artículo 67 de la
Carta, la educación es un servicio público, y que su regulación le corresponde
al Congreso de la República, y su inspección, vigilancia y control al Gobierno.
El registro calificado, en tanto instrumento del
sistema de aseguramiento de la calidad de la educación superior, mediante el
cual el Estado verifica el cumplimiento de las condiciones de calidad por parte
de las instituciones de educación superior, valga decir: la calidad de la
educación. Para el Ministerio Público la regulación de esas condiciones de
calidad no puede ser considerada como un asunto exclusivo de las propias
instituciones universitarias, ajeno por completo al Estado, como lo pretenden
los demandantes.
La Corte ha señalado que, de conformidad con el
artículo 67 superior, el Estado debe regular y ejercer la suprema inspección y
vigilancia de la educación. Este deber general, que no se refiere a un órgano
específico del Estado, no contiene una atribución específica de competencias.
Éstas, para los efectos previstos en la norma constitucional, deben
establecerse con base en las reglas generales de distribución de competencias
contenidas en la propia Constitución y en las previsiones específicas que, en
relación con la educación o con los servicios públicos,  se realizan en
ella.
Citando la Sentencia C-852 de 2005, expresa que de
acuerdo con la distribución general de competencias, la función de regulación,
entendida en este caso en su dimensión genérica, no como una modalidad de
intervención administrativa, sino como referida a la expedición de normas
imperativas de carácter general y abstracto, corresponde al Congreso de la
República. El Congreso la ejerce por medio de leyes, en virtud de la cláusula
general de competencia, que lo faculta para desarrollar la Constitución.
En el caso concreto, es claro que no se desconoce el
concepto de autonomía universitaria, pues la Ley 1188 de 2008 busca consagrar
un marco legal con el fin de que los programas académicos que ofrecen los entes
de educación superior cumplan los criterios de calidad de la educación. La
calidad de la educación, siendo ésta un servicio público, no puede ser
indiferente al Estado, que tiene el deber de asegurarla. Además, la autonomía
universitaria no puede emplearse para justificar la baja calidad o la desmejora
de la calidad de la educación, pues de hacerse así se pondría en grave riesgo
objetivos como: acceder al conocimiento, a la ciencia, a la técnica y a los
demás bienes y valores de la cultura.
La Constitución no se conforma con cualquier clase de
educación, sino que aspira a una educación que formará a los colombianos "en
el respeto a los derechos humanos, a la paz y a la democracia; y en la práctica
del trabajo y la recreación, para el mejoramiento cultural, científico,
tecnológico y para la protección del ambiente". Además, establece que
le corresponde al Estado "regular y ejercer la suprema inspección y
vigilancia de la educación con el fin de velar por su calidad, por el
cumplimiento de sus fines y por la mejor formación moral y física de los
educandos; garantizar el adecuado cubrimiento del servicio y asegurar a los
menores las condiciones necesarias para su acceso y permanencia en el sistema
educativo".
Así, pues, el cumplir un deber, para asegurar un
objetivo establecido por la propia Constitución, no puede ser inconstitucional,
ni vulnerar el principio de la autonomía universitaria, que por no ser
absoluto, admite límites, en casos como el que está bajo estudio.
3.      La Ley 1188 de 2008 no vulnera potestad
reglamentaria, la facultad de inspección y vigilancia, ni la libertad de
cátedra
Señala la Vista Fiscal que la regulación de la
educación goza de reserva legal, lo cual significa que, conforme lo ha
señalado la Corte, por un lado, el Legislador no puede delegar o trasladar su
función regulativa mediante leyes generales en materia de educación, y, por
otro, que el Ejecutivo no puede usurpar la función regulativa en esta materia,
alegando facultades de inspección y vigilancia o la potestad reglamentaria.
(Sentencia C-782 de 2007).
Destaca que la Corte Constitucional ha dispuesto que
para ejercer la potestad reglamentaria es necesaria la previa existencia de
unos contenidos o de una materialidad legal, que contenga unos criterios
mínimos orientadores del desarrollo reglamentario. Agrega que la Corte ha
resaltado que si una habilitación para ejercer dicha potestad no se encuentra
acompañada de un referente legal preexistente, esta carencia constituye una
deslegalización de la materia y una transferencia indebida e irregular de
competencia. (Sentencia C-782 de 2007).
Expresa que, en el presente evento, aunque el
demandante no establece de manera concreta cuáles son las razones por las
cuales el legislador habría desconocido el ámbito de la  potestad
reglamentaria, es evidente que el legislador sí trazó los linderos y los
criterios para que el Ejecutivo, cuando lo considere necesario, pueda hacer uso
de dicha facultad en materia educativa.
Observa, por otra parte que, respecto de la función de
inspección y vigilancia que corresponde ejercer al Estado, conforme a lo
dispuesto en el artículo 67 superior, es el legislador quien fija los
parámetros y criterios mediante los cuales puede desarrollarse el control del
cumplimiento, en concordancia con lo señalado en los numerales 21 y 22 del
artículo 189 constitucional, que le asignan al Presidente de la República el
ejercicio de la inspección y vigilancia de la enseñanza, y de la prestación de
los servicios públicos. Sobre este particular la Corte ha dicho: “… en
general, el desarrollo de los postulados constitucionales en materia educativa
corresponde al legislador, al paso que la inspección y vigilancia de la
enseñanza se ejerce por el presidente de la República “conforme a la ley” (C.P.
Art. 189 num. 21).” (Sentencia C-782 de 2007).
Los actores aducen que el registro establecido y regulado
por la Ley 1188 de 2008, entre otros aspectos, no se encuadra dentro de las
facultades de inspección y vigilancia otorgadas al Presidente de la República.
No obstante, en realidad ocurre lo contrario, pues la ley fija el alcance de la
competencia del Ejecutivo para cumplir con sus funciones de inspección y
vigilancia de la educación, con el propósito de asegurar el objetivo
constitucional de asegurar su calidad.
Para el Ministerio Público, en síntesis, la Ley 1188
de 2008 es el resultado del desarrollo de las atribuciones constitucionales
conferidas al legislador para regular la educación; su finalidad principal es
propender por que la educación impartida en los centros de instrucción
superior, cumpla con unos criterios de calidad, aspecto al cual alude de manera
explícita el artículo 67 de la Constitución Política; sus parámetros y
criterios brindan un adecuado soporte al Gobierno para el ejercicio de sus
competencias en materia de inspección y vigilancia; sus efectos de limitación
respecto de la autonomía universitaria, e incluso de la libertad de cátedra,
tienen fundamento en el mandato expreso de la Constitución: el artículo 67,
busca un fin constitucionalmente valioso: asegurar la calidad de la educación y
lo hace de manera razonable: por medio del instrumento del registro calificado
de programas de educación superior.
VI.    CONSIDERACIONES
1.      Competencia
De
conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4°, de la
Constitución Política, la Corte Constitucional es competente para conocer y
decidir la demanda de la referencia.
2.      Ineptitud sustantiva de la
demanda en relación con algunos de los cargos presentados por los demandantes
2.1.   La
jurisprudencia constitucional ha señalado, de manera reiterada, que, no
obstante la naturaleza pública e informal de la acción de inconstitucionalidad,
la misma debe cumplir unos requisitos mínimos para su trámite y decisión de
fondo. Ha destacado la Corporación que, conforme al artículo 241 de la
Constitución, no le corresponde a la Corte revisar oficiosamente las leyes,
sino examinar las que efectivamente se hubieren demandado por los ciudadanos,
lo cual implica que esta Corporación sólo pueda adentrarse en el estudio de
fondo de un asunto una vez se presente en debida forma la acusación[1].
También ha puntualizado la Corte que la exigencia de una carga mínima de
argumentación no implica caer en formalismos técnicos, ni en rigorismos procesales
que puedan tornar inviable la demanda, sino que constituye un presupuesto para
que el debate de constitucionalidad se trabe en debida forma, permitiendo a los
interesados en coadyuvar la demanda o en oponerse a ella, intervenir en torno a
problemas de constitucionalidad claramente discernibles.
En
este sentido, la Corte Constitucional, al interpretar el artículo 2º del
Decreto 2067 de 1992, ha señalado que no obstante el principio pro actione
que guía el ejercicio de la acción pública de inexequibilidad, para que haya
lugar un pronunciamiento de fondo de la Corte Constitucional, las demandas de
inconstitucionalidad deben contener los siguientes elementos: (i) el texto de
la norma demandada; (ii) las disposiciones constitucionales violadas; y (iii)
las razones por las cuales se considera que la norma acusada vulnera tales
disposiciones.
En
relación con este último presupuesto, la Corte ha dicho que, para que se
configure un cargo apto, las razones de inconstitucionalidad, deben ser claras[2],
ciertas, específicas[3], pertinentes[4]
y suficientes[5], como carga
mínima de argumentación que el actor debe exponer para evitar una decisión inhibitoria.[6]
Con
base en las anteriores consideraciones, pasa la Corte a establecer si, en esta
oportunidad, los cargos presentados por los demandantes satisfacen las
condiciones que permiten que esta Corporación emita un pronunciamiento de
fondo, o si, por el contrario, se está frente a unos cargos apenas aparentes,
que conducen a una decisión inhibitoria.
2.2.   Examen
de los cargos
2.2.1.
Cargo por violación del principio de unidad de materia
En
la reciente Sentencia C- 704 de 2010 la Sala se inhibió de proferir un fallo de
fondo en relación con un cargo por violación del principio de unidad de materia
presentado en los mismos términos que el que ahora es objeto de consideración.
En efecto, en la demanda que dio lugar a esa sentencia se acusó la Ley 1324 de
2009, por medio de la cual se regula el sistema de evaluación de resultados de
calidad de la educación en los niveles medio y superior, por considerar que en
ella se regulaba, en un mismo cuerpo normativo, la educación básica y media,
junto con la superior, y en ésta, la técnica y tecnológica, con la
universitaria, lo cual implicaba desconocer que la educación universitaria, de
acuerdo con la Constitución, debe regirse por una ley especial. La Corte
consideró que los demandantes no habían cumplido el requisito mínimo de
procedibilidad predicable de los cargos por violación del principio de unidad
de materia, “en tanto estructuraron la acusación respecto de toda la ley y
no en relación con una o varias normas ajenas o extrañas a la materia general
regulada en la ley acusada, desconociendo (…) que el parámetro para juzgar la
unidad de materia es la ley misma y no otro referente.”
En
el presente caso, para sustentar el cargo por violación del principio de unidad
de materia, los demandantes expresan que, de acuerdo con la Constitución, no es
posible que a las universidades se las regule en conjunción con las demás
instituciones de educación superior, puesto que en el artículo 69 Superior se
dispuso que las universidades tendrían una ley especial.
Como
se puede advertir, los demandantes estructuran la acusación respecto de toda la
ley y no en relación con una o varias normas que consideran ajenas o extrañas a
la materia general regulada en la misma. Esto es, los demandantes no
identifican unos determinados conjuntos normativos que serían contrarios al
principio de unidad de materia por no encajar en el tema de la regulación del
registro calificado de los programas de educación superior, que es el cometido
propio de la ley, sino que pretenden que toda la ley desconoce ese principio, a
partir de su confrontación con un referente externo, cual es la pretensión de
que la regulación de las universidades se realice separadamente de la del resto
de las instituciones de educación superior.
Aunque
en gracia de discusión cabría señalar que podría resultar posible  demandar
toda una ley por violación del principio de unidad de materia, si se establece
que la misma está conformada por un conjunto diverso de materias carentes de
relación de conexidad entre si, y sin que pueda establecerse un núcleo temático
predominante, en todo caso sigue siendo cierto que el examen debe predicarse
de la ley misma y no de un referente externo, como es en este caso, la
pretensión conforme a la cual la educación superior universitaria debe
regularse en un cuerpo normativo exclusivamente referido a ella.
Como
los demandantes no realizan un análisis de la ley para establecer su núcleo
temático y determinar si entre sus distintas disposiciones existe o no una
relación de conexidad con ese núcleo, la demanda es inepta y la Corte se
inhibirá para emitir un pronunciamiento de fondo en relación con este cargo.
2.2.2.
Cargo por violación de la autonomía de las universidades
2.2.2.1.       El
cargo que los demandantes presentan en el acápite de “[v]ulneración de la
autonomía universitaria” parte de la base de que la Ley 1188 de 2008 limita
la potestad que, como desarrollo de la autonomía académica, tienen las
universidades para señalar los planes de estudio y los métodos y sistemas de
investigación. La norma tendría, de acuerdo con los demandantes, un efecto
homogeneizante contrario a la autonomía y al pluralismo. En su criterio, de
acuerdo con la ley, el gobierno queda autorizado para señalar qué, cómo y para
qué se enseña en las universidades.
Observa
la Corte que los demandantes dirigen este cargo contra la Ley 1188 en su
conjunto, pero no explican la razón por la cual consideran que toda la ley
resulta contraria a la Constitución. En particular no desarrollan las razones
por las cuales consideran que es contrario a la autonomía de las universidades,
disponer que, para poder ofrecer y desarrollar un programa académico de
educación superior que no esté acreditado en calidad, se requiere haber obtenido
registro calificado del mismo; que dicho registro es el instrumento del Sistema
de Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior mediante el cual el
Estado verifica el cumplimiento de las condiciones de calidad por parte de las
instituciones de educación superior; que compete al Ministerio de Educación
Nacional otorgar el registro calificado mediante acto administrativo
debidamente motivado en el que se ordenará la respectiva incorporación en el
Sistema Nacional de Información de la Educación Superior, SNIES, y la asignación
del código correspondiente o que para obtener el registro calificado de los
programas académicos, las instituciones de educación superior deberán demostrar
el cumplimiento de condiciones de calidad de los programas y condiciones de calidad
de carácter institucional.
En
otras palabras, los demandantes no explican de qué manera establecer la
necesidad de un registro calificado como condición para el ofrecimiento de
programas de educación superior, lesiona la autonomía de las universidades, ni
de esa previsión legislativa, que constituye el núcleo central de la ley, se
desprende el entendimiento de los demandantes conforme al cual ello, per se,
implica una facultad para que sea el gobierno el que señala qué y cómo se
enseña en las universidades.
De
esta manera, encuentra la Corte que el cargo, así presentado adolece de la
falta del requisito de certeza, porque los demandantes acusan un contenido
normativo que no se desprende expresamente de las disposiciones acusadas, ni en
la demanda se indica de qué manera surgiría de las mismas.
En
la primera parte de la exposición del cargo los demandantes hacen un recuento
del contenido de la ley en los aspectos acusados, y lo que allí se expresa es
que se otorgará el registro calificado previa verificación de ciertas
condiciones de calidad exigidas a los programas académicos y a las
instituciones que los ofrezcan.
Son,
entonces, de acuerdo con la ley, las instituciones universitarias las que
deciden qué, cómo y para qué enseñan. Lo que la ley exige es que, en ejercicio
de esas potestades, propias de su autonomía, las universidades se sometan a
unas pautas y a unos criterios fijados por la ley y reglamentados por el
gobierno con el objeto de asegurar la calidad de los programas de educación
superior que se ofrezcan al público.
De
este modo, la Corte se inhibirá de hacer un pronunciamiento de fondo en
relación con el cargo por violación de la autonomía universitaria, en relación
con la Ley 1188 de 2008 considerada en su conjunto.
2.2.2.2.       No
obstante lo anterior, cabe señalar que los demandantes adicionan el cargo
general por violación de la autonomía universitaria con unas consideraciones
particulares, que es posible referir a contenidos normativos concretos de la
ley.
Así,
señalan, en primer lugar, que la afectación de la autonomía universitaria se
presenta por la previsión conforme a la cual se faculta al Ministerio de Educación
Nacional para que, junto con los docentes y directivos docentes, fije, mediante
resolución, las características específicas de calidad de los programas de
educación superior, identificando los elementos generales de cada programa, sin
perjuicio de que las instituciones de educación superior puedan incluir en sus
currículos elementos que los particularicen.
También
se cuestiona de manera específica por los demandantes la previsión conforme a
la cual debe existir correspondencia entre la denominación del programa, los
contenidos curriculares y el logro de las metas para la obtención del
correspondiente título, lo cual, en su criterio, constituye una diáfana
invasión al campo de la autonomía académica, máxime si se considera que su
aprobación gubernamental está supeditada a las características que el
Ministerio de Educación Nacional establece por medio de resolución.
Del
mismo modo, para los demandantes, la afectación de la autonomía universitaria
también se predica, de manera especial, de la exigencia de una adecuada
justificación del programa para que sea pertinente frente a las necesidades del
país y el desarrollo cultural y científico de la Nación, en la medida en que
esa calificación de pertinencia quedaría supeditada a los criterios del
gobierno y dejaría de ser una decisión autónoma de las universidades.
Aunque
se incluye en el acápite relativo a la violación de las facultades de
inspección y vigilancia, también se cuestiona por violación de la garantía de
la autonomía universitaria la previsión conforme a la cual deberán establecerse
adecuados mecanismos de selección y evaluación de estudiantes y profesores, que
garanticen la escogencia por méritos e impidan cualquier discriminación por
raza, sexo, credo, discapacidad o condición social, en cuanto los criterios
para la evaluación de esa condición son fijados por el Gobierno, quien de ese
modo, usurparía la función académica exclusiva de evaluar a los docentes y a
los estudiantes.
En
relación con estas acusaciones puntuales, estima la Corte que se cumplen las
condiciones para la configuración de un cargo de inconstitucionalidad que
habilite un pronunciamiento de fondo, particularmente cuando la acusación, como
se pondrá de presente más adelante, es susceptible de configurarse de manera
más completa si se considera junto con otros cargos presentados en la demanda y
que gravitan en torno a las mismas disposiciones.
Adicionalmente,
los demandantes también censuran, de manera puntual, el hecho de que la ley
acusada otorgue el manejo del registro calificado de los programas académicos
al Ministerio de Educación Nacional y no integre a ese proceso al Consejo
Superior de Educación Superior (CESU) regulado por los artículos 34 a 36 de la
Ley 30 de 1992, que, en su criterio, en cuanto que es un órgano compuesto
conjuntamente por la comunidad académica y por el gobierno, garantizaría una
mayor autonomía en asuntos como los que regula la Ley 1188 de 2008.
Sin
embargo esta acusación obedece más a una consideración de oportunidad y de
conveniencia, ajena al juicio de constitucionalidad, sin que en relación con
esa situación se presente un cargo de inconstitucionalidad. Los demandantes no
indican por qué razón atribuir al Ministerio de Educación la responsabilidad
del Registro Calificado, sin integrar a ese proceso al CESU, resulta contrario
a la garantía de la autonomía universitaria consagrada en la Constitución. La
Corte no se pronunciará de fondo sobre este aspecto de la demanda.
Sobre
este particular llama la atención el hecho de que, no obstante que desde la
Sentencia C-852 de 2005, se advirtió sobre la necesidad de expedir un marco
legal en torno a la idea de un sistema de registro calificado como instrumento
de aseguramiento de la calidad de los programas de educación superior y que la
exigencia de ese marco legislativo, que se deriva de la Constitución, tiene,
entre otros propósitos, el de permitir un amplio debate de la comunidad
afectada e interesada en dicha regulación, y el de propiciar la discusión
pública, el planteamiento de visiones alternativas y el diálogo orientado a
obtener una respuesta, en lo posible, concertada entre los actores
involucrados, en principio ello no pareciera haberse cumplido en debida forma,
en la medida en que se pretende que el debate se traslade al escenario del control
de constitucionalidad,  en el que, como se ha dicho, no caben las
consideraciones de oportunidad o de conveniencia, ni es posible que la Corte
señale como imperativa una de las múltiples opciones que, dentro de su potestad
de configuración, puede escoger el legislador en el marco de la
Constitución.
2.2.3.
Cargo por violación de la competencia legislativa en materia de
educación superior.
Los
demandantes presenta unas consideraciones generales en torno a la reserva de
ley para la regulación de los servicios públicos y a la articulación ley -
reglamento que sobre ese particular se desprende del diseño constitucional,
pero en relación con la materia educativa, objeto de la demanda, se limitan a
señalar que la Ley 1188 de 2008 faculta al gobierno nacional para asumir
funciones que son de la órbita del legislador, puesto que no puede el gobierno
regular las condiciones de calidad de los programas académicos de educación
superior universitarios, pues ello equivale a establecer los criterios de
control, los cuales, como se ha visto, están sujetos a reserva de ley. Agregan
que, excusarse en el ejercicio de la potestad de inspección y vigilancia o de
la potestad reglamentaria, para regular, por vía reglamentaria, aspectos que
están en la órbita del legislador, conduciría a una des-legalización de una
materia que debe ser normada legalmente, respetando la garantía institucional
de la autonomía universitaria. Los demandantes, sin embargo, no muestran por
qué razón, la manera como en la Ley acusada se ha previsto la articulación de
competencias entre el legislador y el gobierno para la regulación del registro
calificado de los programas de educación superior es contraria a la
Constitución. En particular, los demandantes no analizan el marco de regulación
fijado en la ley, para establecer si tiene o no la suficiente densidad
normativa, ni señalan las normas que de manera específica, en su criterio,
atribuyen al gobierno una competencia que excedería el ámbito de la potestad
reglamentaria.
De
este modo, aunque los demandantes presentan un marco conceptual que se
encuentra acorde con la jurisprudencia de la Corte en relación con la educación
superior, no atinan a articular un concepto de la violación que resulte
predicable de la Ley 1188 en su conjunto por desconocimiento de la distribución
de competencias entre la ley y el reglamento en ese campo.
Dado
que no se presenta en relación con este cargo, un concepto de la violación, la
Corte se inhibirá de emitir un pronunciamiento de fondo.
2.2.4.
Cargo por habilitación al ejecutivo para el ejercicio excesivo de la potestad
reglamentaria.
No
obstante que la acusación presentada por los demandantes por este concepto se
dirige contra toda la ley, en realidad sus argumentos se remiten a la
consideración del último inciso del artículo 2º de la ley, que establece la
facultad del Ministerio de Educación Nacional, de fijar las características
específicas de calidad de los programas de educación superior e identificar los
elementos generales de los mismos.
Sobre
el particular señalan los demandantes que la facultad que la Ley 1188 de 2008
le confiere al gobierno nacional para fijar las características específicas de
los programas de educación superior, implica un desbordamiento de la potestad
reglamentaria y vulnera la autonomía universitaria,  porque permite un
intervención del gobierno, con alcances homogenizadores, en el diseño de los
planes de estudio y los programas académicos,  aspecto que corresponde regular
a las propias universidades, en el marco fijado con carácter general por el
legislador.
Frente
a este acápite de la demanda, la Corte encuentra que los demandantes no
presentan un concepto de la violación en relación con la ley considerada como
un todo, lo que conduce a una decisión inhibitoria, pero considera que existe
un cargo apto, que habilita un pronunciamiento de fondo, en relación con el
ultimo inciso del artículo 2º de la ley, examinado de manera conjunta con el
planteado por afectación de la autonomía universitaria.
2.2.5.
Cargo por desbordamiento de la facultad de inspección y vigilancia del
gobierno.
Expresan
los demandantes que la función de inspección y vigilancia que la Constitución
le atribuye al gobierno, debe limitarse a la verificación del cumplimiento de la
Constitución y de la ley y no puede tener el alcance de regular el objeto de
control.
De
manera  específica  cuestionan que se atribuya al Ministerio de Educación
Nacional, de manera simultánea, tanto la competencia para llenar de contenido
las condiciones que establece el legislador para los programas académicos y
para las instituciones, como la responsabilidad de adelantar en cada caso
particular las tareas de inspección y vigilancia.
Señalan
los demandantes que debe tenerse en cuenta que el literal h) del artículo 31 de
la Ley 30 de 1992, establece que el Presidente de la República debe propender
por la creación de mecanismos de evaluación de la calidad de los programas
académicos de las Instituciones de Educación Superior, más no que el Gobierno
definirá las condiciones a controlar, pues con ello se vulnera la autonomía
universitaria y la forma como se establece constitucionalmente el ejercicio de
la facultad de inspección y vigilancia.
Así
planteado el asunto, para los demandantes por virtud de lo dispuesto en la ley,
se desborda el ámbito de la facultad de inspección y vigilancia del Gobierno,
puesto que dicha facultad no comprende la regulación del objeto de inspección y
vigilancia, sino que su cometido propio es evaluar si se ha cumplido o no la
ley, y debe, por consiguiente ejercerse a posteriori, y no a priori,
como  se contempla en la ley acusada, al disponer que sea el mismo gobierno el
que defina las condiciones a controlar.
En
relación con este cargo observa la Corte que es preciso tener en cuenta que, en
virtud de la competencia del Estado para regular la prestación de los servicios
públicos (Art.365 C.P.) y en particular la educación (Art. 67 C.P.) le
corresponde al legislador fijar, de manera general, las condiciones de calidad
de los programas académicos y al Ejecutivo reglamentar las previsiones generales
de la ley, en los términos que se han precisado por la jurisprudencia. Por otro
lado la función de inspección y vigilancia, viene conferida de manera expresa
en los numerales 21 y 22 del artículo 189 de la Constitución y se ejerce en
relación con los programas en desarrollo.
De
este modo, la Ley 1188 de 2008  se limita a desarrollar el registro calificado
de los programas de educación superior y no contiene elementos regulatorios
referidos a la función de inspección y vigilancia.  El cargo, en la medida en
que parte del supuesto de que en la ley demandada, la competencia reglamentaria
allí reconocida al gobierno, tiene como único soporte la función de inspección
y vigilancia, le da un alcance que no se desprende de la misma, y, por
consiguiente, es inepto por falta de certeza.
Los
demandantes no precisan la razón por la cual atribuir a la misma autoridad a la
que, en ejercicio de una competencia constitucional de regulación, se le
atribuye la tarea de especificar las condiciones de calidad de los programas y
las instituciones, la responsabilidad de llevar a cabo las labores de
inspección y vigilancia es contraria a la Constitución, aparte de que, en tal
caso, la eventual inconstitucionalidad resultaría de la consideración conjunta
de las normas que establecen el marco de regulación y aquellas otras que
definen las competencias de inspección y vigilancia, las cuales, sin embargo,
no fueron objeto de la demanda.
Observa
la Corte que los demandantes, para el desarrollo de este cargo, parten de la
situación existente con anterioridad a la expedición de la Ley 1188 de 2008, en
incluso, a la de la Ley 749 de 2002, cuando, como se mostrará más adelante, el
gobierno había venido ejerciendo una competencia de regulación en el campo de
la educación superior, que pretendía derivar de sus facultades  de inspección y
vigilancia, que fue incorporada en una habilitación general contenida en la Ley
749 de 2002  y que la Corte declaró inexequible mediante Sentencias C-852 de
2005 y  C-782 de 2007.
De
este modo, contrariamente a lo sostenido por los demandantes, la Ley 1188 de
2008 no contempla el ejercicio de una potestad de regulación autónoma del
gobierno en el campo de la educación superior, a partir de su competencia de
inspección y vigilancia, sino que, en desarrollo de lo dispuesto en la
sentencia C-852 de 2005, fija un marco legal, susceptible de desarrollo
reglamentario, a partir del cual podrán realizarse luego las labores de
inspección y vigilancia.
Así,
dado que, por un lado, las competencias reglamentarias previstas en la Ley 1188
de 2008, no están concebidas como un desarrollo de la función de inspección y
vigilancia que corresponde al Ejecutivo, y, por otro, en la ley no hay un
desarrollo normativo de la función de inspección y vigilancia en materia de
educación superior, los cargos se construyen sobre un supuesto normativo que no
es real y la demanda es inepta por falta de certeza de los mismos.
2.2.6.
Cargo por vulneración de la libertad de cátedra
Después
de presentar, de manera general, algunas consideraciones sobre la libertad de
cátedra a la luz de la jurisprudencia constitucional, los demandantes señalan
que, en relación con el registro calificado de programas académicos, tal y como
fue diseñado por la Ley 1188 de 2008, es preciso afirmar que el hecho de que
las condiciones señaladas por el legislador sean definidas en su contenido por
el Ministerio de Educación Nacional, supone  la imposición de criterios y
métodos educativos al educador, quien se debe sujetar a la estandarización de
los contenidos que ello implica, vulnerando su libertad de cátedra.
Nuevamente
advierte la Corte la falta de certeza del cargo, debido a que, por una parte,
no se identifican las disposiciones de la ley de las cuales se desprendería el
contenido normativo demandado y de otra, de los enunciados a los que de manera
general se remiten los demandantes, no se desprende la norma conforme a la cual
los educadores deben sujetar sus enseñanzas a unos contenidos estandarizados
por el Ministerio de Educación Nacional, puesto que una cosa es identificar los
elementos generales de cada programa, como se dispone en el inciso final del
artículo 2º de la ley demandada y otra muy distinta estandarizar los contenidos
a los que debe sujetarse la enseñanza en las instituciones de educación
superior, aspecto que no surge de la referida disposición.
Los
demandantes pretenden especificar este cargo señalando que las previsiones de
la ley demandada suponen la imposición de criterios y métodos educativos al
educador, censura que se predicaría de lo dispuesto en el artículo 2º de la Ley
demandada, en relación con la condición que fija como criterio de calidad “[e]l
uso adecuado y eficiente de los medios educativos de enseñanza que faciliten el
aprendizaje y permitan que el profesor sea un guía y orientador y el estudiante
sea autónomo y participante”.  Para los demandantes, con ello se traza,
como exigencia para la aprobación gubernamental de un programa académico, una
corriente pedagógica que no es la única y que desconoce que, dependiendo del
contexto, de las circunstancias y de los contenidos de cada programa académico,
será menester el uso de otro tipo de corrientes pedagógicas con miras a
posibilitar un aprendizaje significativo.  Agregan que “... imponer dicha
condición es tanto como que el gobierno le diga a la academia en general y a
los docentes en particular, cómo deben enseñar, quedando atada la universidad y
el docente a determinada visión gubernamental.”
Estima
la Corte que existe inepta demanda en el cargo por violación de principio de
libertad de cátedra dirigido contra la totalidad de la Ley 1188 de 2008, pues
los demandantes no muestran de qué manera, establecer la necesidad de un
registro calificado como condición para poder ofrecer un programa de educación
superior, comporta una limitación a los docentes universitarios para que
desarrollen libremente sus cátedras en cuanto al contenido o los métodos de
enseñanza. Por el contrario, para la Sala, los demandantes sí plantean un
interrogante de constitucionalidad válido en relación con la previsión del
artículo 2º de la ley demandada, en lo relativo a las metodologías educativas.
3.
La materia sometida a examen
A
partir del anterior examen en torno a la aptitud o no de los cargos presentados
por los demandantes, es posible concluir lo siguiente en cuanto a la materia
que será objeto del presente proceso de inconstitucionalidad:
3.1.   La
Corte se inhibirá, por ineptitud sustantiva de la demanda, en relación con los
cargos presentados en relación con la Ley 1188 de 2008 considerada en su
conjunto, por violación del principio de unidad de materia, de la autonomía
universitaria, de la distribución de competencia legislativa en materia de
educación superior; por habilitación al ejecutivo para el ejercicio excesivo de
la potestad reglamentaria; desbordamiento de la facultad de inspección y
vigilancia por parte del gobierno nacional y vulneración de la libertad de
cátedra.
3.2.   Por
el contrario, corresponde a la Corte establecer si las previsiones contenidas
en los artículos segundo y tercero de la Ley 1188 de 2008, conforme a las
cuales (i)  se faculta al Ministerio de
Educación Nacional para que, junto con los docentes y directivos docentes, fije,
mediante resolución, las características específicas de calidad de los programas
de educación superior, identificando los elementos generales de cada programa,
sin perjuicio de que las instituciones de educación superior puedan incluir en
sus currículos elementos que los particularicen; (ii) dentro del proceso de
otorgamiento del registro calificado  se realizarán visitas de verificación por
pares académicos con la coordinación de un funcionario del Viceministerio de
Educación Superior, y se presentará un informe evaluativo ante el Ministerio de
Educación Nacional y la Comisión Nacional Intersectorial para el aseguramiento
de la educación superior, Conaces, Comisión que emitirá concepto recomendando
al Ministerio de Educación Nacional el otorgamiento o no del registro
calificado; (iii) debe existir correspondencia entre la denominación del
programa, los contenidos curriculares y el logro de las metas para la obtención
del correspondiente título; (iv) deberán establecerse adecuados mecanismos de
selección y evaluación de estudiantes y profesores, que garanticen la
escogencia por méritos e impidan cualquier discriminación por raza, sexo,
credo, discapacidad o condición social y (v) se exige una adecuada
justificación del programa para que sea pertinente frente a las necesidades del
país y el desarrollo cultural y científico de la Nación, son contrarias a la autonomía
universitaria, desconocen la articulación de competencias entre al ley y el reglamento
y dan lugar a un exceso en el ejercicio de la potestad reglamentaria, y,
además, si se lesiona la libertad de cátedra cuando, como condición de calidad
para obtener el registro calificado de los programas académicos, se impone una
referencia obligada a un modelo de enseñanza que implique “[e]l uso adecuado
y eficiente de los medios educativos de enseñanza que faciliten el aprendizaje
y permitan que el profesor sea un guía y orientador y el estudiante sea
autónomo y participante”.
3.3.   Para
resolver los problemas planteados, la Corte hará, (i) una breve referencia a
los antecedentes de la ley demandada, (ii) un recuento de la jurisprudencia en
relación con la garantía constitucional de la autonomía universitaria y, (iii)
un análisis de la articulación de las fuentes formales del derecho en materia
de educación superior, para, con base en esos elementos, (iv) abordar el caso
concreto.
4.      Antecedentes
de la Ley 1188 de 2008
En
la exposición de motivos del proyecto de Ley número 31 de 2006 Senado “por
la cual se regula el Registro Calificado de Programas de Educación Superior y
se dictan otras disposiciones”, presentado a consideración del Congreso de la
República por el Ministro de Educación, se expresó que el Registro Calificado
se había constituido en uno de los más importantes y eficaces instrumentos del
Sistema de Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior, que hasta ese
momento había estado reglamentado a nivel de decreto gubernamental, pero que
era necesario incorporar en un texto legal dicha reglamentación, de acuerdo con
lo dispuesto en la Sentencia C-852 de 2005 de la Corte Constitucional.
En
la Sentencia C-852 de 2005 la Corte declaró la inexequibilidad del contenido normativo
de la Ley 749 de 2002 conforme al cual correspondía al gobierno la
reglamentación relativa al registro calificado de programas, los estándares
mínimos de calidad y los exámenes de calidad de los estudiantes de educación superior
en los programas profesionales de pregrado, en la medida en que, ni en la Ley
749 de 2002, ni en la Ley 30 de 1992, ni en ninguna otra que versase sobre la
materia educativa, existían contenidos normativos orientados a regular el
alcance del registro calificado, los estándares de calidad de los programas de
educación superior y los exámenes de calidad de los estudiantes de educación
superior en los programas profesionales de pregrado.
De
este modo, para la Corte, la disposición entonces acusada, defería al Gobierno
la regulación de una materia en relación con la cual, de acuerdo con la
Constitución, es preciso un previo desarrollo legislativo.
En
esa sentencia la Corte realizó un recuento sobre los antecedentes relacionados
con la regulación de la educación superior, en el cual puso de presente que hasta
la expedición del Decreto Ley 80 de 1980 no había existido un ordenamiento
sistemático de la educación superior en el país. Señaló la Corte que dicho
decreto se expidió por el gobierno con base en las facultades extraordinarias
conferidas en la Ley 8ª de 1979, que lo habilitaban para, entre otros asuntos, “…
definir la naturaleza del Sistema de Educación Post-secundaria …”  y “…
fijar los requisitos y procedimientos para la creación y funcionamiento de
instituciones públicas y privadas pertenecientes al sistema…”.
Prosiguió
la Corte puntualizando que, con la expedición de la Constitución de 1991, fue
preciso actualizar la regulación existente en relación con la educación
superior, y que en el nuevo contexto constitucional se expidió la Ley 30 de
1992, por la cual se organiza el servicio público de la Educación Superior,
norma a partir de la cual se produjeron numerosos desarrollos orientados a la
conformación de un sistema nacional de educación superior.
Puso
de presente la Corte que, en el ámbito de la Ley 30 de 1992, el Ministerio de
Educación inició un proceso encaminado a asegurar la calidad de la educación
superior, que se plasmó en una serie de decretos que, en conjunto, configuraban
el llamado Sistema Nacional de Educación Superior, del cual, entre otros
instrumentos, hacían parte los estándares mínimos de calidad y el registro
calificado de programas, la acreditación voluntaria de instituciones y de
programas, los exámenes de calidad de la educación superior y el sistema de
créditos académicos. Agregó la Corte que, de esos mecanismos, sólo el de
acreditación voluntaria, y, parcialmente el de los exámenes del Estado, tenía
un desarrollo directo en la Ley 30 de 1992 y que los demás se elaboraron en
disposiciones reglamentarias, que invocaban como fundamento el deber del Estado
de asegurar la calidad de la educación superior y la atribución del gobierno de
ejercer la inspección y vigilancia en ese campo.
Sobre
el particular, en la Sentencia C-852 de 2005 se expresó:
Así, el gobierno, en ejercicio de la potestad
reglamentaria y con base en la Ley 30 de 1992, expidió una serie de decretos
por medio de los cuales se reglamentaban los “… estándares de calidad para
programas profesionales de pregrado …” en distintas áreas.[7] Para expedir esos
decretos se tuvieron como consideraciones, en líneas generales, las siguientes:
“Que la Educación Superior es un servicio público
esencial de carácter cultural con una función social que le es inherente y, que
como tal corresponde al Estado ejercer la regulación, el control y la vigilancia,
en procura de garantizar la calidad y eficiencia en su prestación;
Que le corresponde al Estado, de acuerdo con el artículo 67 de la Constitución
Política y el artículo 3° de la Ley 30 de 1992, velar por la calidad de la
educación a través del ejercicio de la suprema inspección y vigilancia;
Que la Ley 30 de 1992 señala como objetivo de la educación superior y de sus
instituciones, prestar a la comunidad un servicio con calidad referido a los
resultados académicos, a los medios y procesos empleados, a la infraestructura
institucional, a las dimensiones cualitativas y cuantitativas del mismo y a las
condiciones en que se desarrolla cada institución;
Que los procesos de evaluación que apoyen, fomenten y dignifiquen la educación
superior deberán velar por su calidad, según lo dispuesto en el artículo 32 de la
Ley 30 de 1992;
Que el artículo 31 de la Ley 30 de 1992, faculta al Presidente de la República
para propender por la creación de mecanismos de evaluación de la calidad de los
programas académicos que ofrecen las Instituciones de Educación Superior;
Que los estándares de calidad constituyen un mecanismo de evaluación de la
calidad de los programas académicos de educación superior, y una herramienta
para garantizar a los estudiantes y a la sociedad en general, la calidad del
servicio que ofrecen las Instituciones de Educación superior;
Que es necesario reglamentar los estándares para el ofrecimiento y
funcionamiento de los programas profesionales de pregrado de derecho;
Que corresponde al Presidente de la República expedir los decretos necesarios
para la cumplida ejecución de las leyes …”[8]
En esos decretos se establecía la información que las
instituciones de educación superior debían presentar a las autoridades en
relación con los programas académicos de pregrado, a fin de asegurar que
cumplan con las condiciones básicas de calidad para su ofrecimiento y
funcionamiento. Dicha información comprendía lo relacionado con a)
Justificación del programa; b) Denominación académica del programa; c) Aspectos
curriculares básicos; d) Organización de las Actividades Académicas; e)
Formación Investigativa; f) Proyección social; g) Sistema de selección; h)
Sistemas de evaluación; i) Personal docente; j) Dotación de medios educativos;
k) Infraestructura física; l) Estructura académico-administrativa; m)
Autoevaluación; n) Egresados; o) Bienestar universitario y p) Publicidad del
programa. En un acápite sobre los procedimientos de evaluación de la
información, se disponía que a partir de la fecha de la expedición del respectivo
decreto, para poder ofrecer y desarrollar un programa profesional nuevo o en
funcionamiento en el área correspondiente, se requería obtener el registro
calificado del mismo, efecto para el cual, la institución de educación superior
debía presentar al Ministro de Educación Nacional, a través del Instituto
Colombiano para el Fomento de la Educación Superior, Icfes, la documentación
relacionada con los estándares de calidad que se definían en el mismo decreto.
El Icfes, con el apoyo de pares académicos, debía emitir concepto debidamente
motivado y soportado, sobre el cumplimiento de los estándares de calidad.
Correspondía al Ministro de Educación Nacional decidir sobre la autorización
del registro calificado del programa, el cual tendría una vigencia de siete
años contados a partir de la notificación de la respectiva resolución. Los
programas que para el momento de expedirse los referidos decretos estuviesen
debidamente registrados y en funcionamiento, y a los cuales se les negase el
registro calificado por no aportar la información que demostrase el
cumplimiento de los estándares de calidad, no podrían matricular nuevos
estudiantes, ni abrir nuevas cohortes.
Cabe observar que la Ley 30 de 1992 no contiene una
regulación específica sobre el registro calificado de programas de educación
superior, ni sobre las condiciones o requisitos para su creación y
funcionamiento. Sobre el particular se limita, en el artículo 36, a señalar que
corresponde al Consejo Nacional de Educación Superior (CESU), que es un
organismo de carácter permanente del Gobierno Nacional, vinculado al Ministerio
de Educación Nacional, con funciones de coordinación, planificación,
recomendación y asesoría, e integrado por a) El Ministro de Educación Nacional,
quien lo preside, b) El Jefe del Departamento Nacional de Planeación, c) El
Rector de la Universidad Nacional de Colombia, d) El Director del Fondo Colombiano
de Investigaciones Científicas y Proyectos Especiales "Francisco José de
Caldas", Conciencias, e) Un Rector de la universidad estatal u oficial, f)
Dos Rectores de universidades privadas, g) Un Rector de universidad de economía
solidaria, h) Un Rector de una institución universitaria o escuela tecnológica,
estatal u oficial, i) Un Rector de institución técnica profesional estatal u
oficial, j) Dos representantes del sector productivo, k) Un representante de la
comunidad académica de universidad estatal u oficial, l) Un profesor
universitario, m) Un estudiante de los últimos años de universidad, y n) El
Director del Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior
(Icfes), con voz pero sin voto, proponer al Gobierno Nacional, la
reglamentación y procedimientos para, entre otros asuntos, “[e]stablecer los
requisitos de creación y funcionamiento de los programas académicos.”
(…)
En ese estado de la cuestión se expidió la Ley 749 de
2002, en la cual, de manera expresa, se señala que corresponde al gobierno
reglamentar el registro calificado de programas, los estándares mínimos de
calidad y los exámenes de calidad de los estudiantes de educación superior.
En ese nuevo contexto legal, el Presidente de la
República, “… en ejercicio de las facultades constitucionales y legales, en
especial las que le confieren el artículo 189 numeral 11 de la Constitución Política,
los artículos 31 a 33 de la Ley 30 de 1992 y el artículo 8º de la Ley 749 de
2002, …” expidió el Decreto 2566 de 2003, “… por medio del cual se
establecen las condiciones mínimas de calidad y demás requisitos para el
ofrecimiento y desarrollo de programas académicos de educación superior y se
dictan otras disposiciones …”.  Dicho decreto desarrolla de manera general
la materia y deroga expresamente los decretos mediante los cuales hasta
entonces se habían establecido esas condiciones y requisitos para las distintas
áreas.[9]
En el Decreto 2566 de 2003, de manera expresa se señala que para obtener el
registro calificado las instituciones de educación superior deben acreditar el
cumplimiento de las condiciones mínimas y las características
específicas de calidad. En el mismo decreto se enuncian las condiciones
mínimas de calidad y se dispone que las características específicas de calidad
para cada programa serán fijadas por el Ministerio de Educación Nacional con el
apoyo de las instituciones de educación superior, las asociaciones de
facultades o profesionales o de pares académicos, siguiendo los parámetros
establecidos por el Gobierno Nacional. Para especificar el contenido del
Decreto 2566 de 2003, el Ministerio de Educación Nacional ha expedido distintas
Resoluciones por medio de las cuales se definen las características específicas
de calidad para cada uno de los programas de pregrado.[10]
(…)
Como síntesis de este recuento normativo, y en cuanto hace
al asunto objeto del presente proceso de constitucionalidad, puede señalarse
que las materias cuya reglamentación se confía al gobierno en la disposición
acusada, esto es el registro calificado de programas, los estándares mínimos de
calidad y los exámenes de calidad de los estudiantes de educación superior, no
surgen con la Ley 749 de 2002, sino que hacen parte de lo que se ha denominado
el Sistema Nacional de Educación Superior, y se encuentran desarrolladas en
distintas normas legales y reglamentarias, y que en cuanto hace específicamente
a los programas de formación técnica profesional y tecnológica, en la propia
Ley 749 de 2002 se incluyeron algunas previsiones sobre el particular.”
Como
se ha dicho, en la Sentencia C-852 de 2005 la Corte consideró que,  en relación
con la educación universitaria de pregrado, no existía en la ley un contenido
de regulación sobre el registro calificado de programas, los estándares mínimos
de calidad y los exámenes de calidad de los estudiantes de educación superior,
a partir del cual pudiese el Gobierno ejercer la  potestad reglamentaria, y
que, en esas condiciones, habilitarlo para regular tales materias, implicaba
deslegalizar esa regulación, en contravía con la Constitución. En consecuencia
resolvió declarar la inexequibilidad de la expresión “y profesional de
pregrado”, contenida en el artículo 8º de la Ley 749 de 2002.  En esa
providencia, la Corte resolvió “… diferir en el tiempo la inexequibilidad de
la disposición acusada, a fin de permitir que el Congreso, en ejercicio de su
potestad de configuración, expida el régimen aplicable en materia de exámenes
de calidad, estándares mínimos de los programas de pregrado y registro
calificado de los mismos.” Posteriormente, en la Sentencia C-782 de 2007, a
partir de similares presupuestos, la Corte declaró la inexequibilidad de la
expresión “El gobierno Nacional reglamentará: el registro de programas
académicos, los estándares mínimos, y los exámenes de calidad de los
estudiantes de educación superior, como herramientas de medición y evaluación
de calidad e instrumentos de inspección y vigilancia de la educación superior”,
contenida en el artículo 8º de la Ley 749 de 2002, con lo cual la exigencia de
un marco legal se predicaba, ya no solo en relación con la educación
profesional de pregrado, sino con toda la educación superior.  Mas adelante, en
la Sentencia C-162 de 2008, la Corte resolvió declarar la exequibilidad
del artículo 9 de la Ley 749 de 2002, respecto de los cargos examinados en esa
oportunidad, en el entendido que los estándares de calidad se circunscriben a
los aspectos físicos e instrumentales objetivamente medibles, que hacen
referencia a las materias específicas previstas en la misma Ley 749 de 2002 y
en el literal c) del artículo 6º de la Ley 30 de 1992 y que en todo caso, la
definición de los estándares mínimos de calidad y los criterios de evaluación
de los mismos, no podrán versar sobre los contenidos académicos, orientación
filosófica de los docentes, ni procesos de enseñanza y no se podrá afectar el
contenido de la autonomía universitaria ni el derecho fundamental a la educación.
5.      Garantía
constitucional de la autonomía universitaria y aseguramiento de la calidad de
la educación superior
Aunque
la Ley 1188 de 2008 regula el registro calificado de programas de educación
superior, en relación con todas las instituciones de ese nivel educativo, lo
cual comprende tanto a las universidades, como a otras instituciones de
educación superior, como las técnicas profesionales o las tecnológicas, los
demandantes han presentado un cargo por violación de la autonomía
universitaria, que se orienta a impugnar algunas disposiciones de la ley en
cuanto se apliquen a las universidades.
Tal como se ha señalado por la Corte, la garantía
constitucional de la autonomía universitaria se predica sólo de las
universidades y no de todas las instituciones de educación superior. Así la
Corporación ha expresado que “[l]a universidad, cuyo fundamento es el
perfeccionamiento de la vida y cuyo objetivo es contribuir a la formación de
individuos que reivindiquen y promuevan ese fundamento, a través del dominio de
‘un saber’ y de la capacidad de generar conocimiento, reclamando su condición
de fines en sí mismos y no de meros instrumentos, es la universidad que requiere,
para ‘ser’, del reconocimiento efectivo de su autonomía. Otro tipo de
instituciones de educación superior, que fundamentan su quehacer en objetivos
distintos, como por ejemplo la mera profesionalización, si bien son necesarias
en el mundo moderno, no pueden proclamarse como universidades. Tal distinción
subyace en la legislación de nuestro país, que distingue entre universidades y
otras instituciones de educación superior, reconociéndoles autonomía plena, no
absoluta, únicamente a las primeras.”[11]
De
acuerdo con la jurisprudencia constitucional[12], del artículo 69 de la
Constitución, a cuyo tenor “se garantiza la autonomía universitaria” y “[l]as
universidades podrán darse sus directivas y regirse por sus propios estatutos,
de acuerdo con la Ley”,  se desprende una garantía institucional cuyo
sentido es el de asegurar la misión de la universidad, entendida ésta en
función de, entre otros objetivos,  los siguientes: “conservar y transmitir
la cultura, el conocimiento y la técnica; preparar profesionales,
investigadores y científicos idóneos; promover la investigación científica y la
formación de investigadores en las diferentes ramas del saber; fomentar el
estudio de los problemas nacionales y coadyuvar a su solución y a la
conformación de una conciencia ética y de una firme voluntad de servicio;
auspiciar la libre y permanente búsqueda del conocimiento y la vinculación del
pensamiento colombiano a la comunidad científica internacional; formar "al
colombiano en el respeto a los derechos humanos, a la paz y a la
democracia" (CP. art. 67).”[13]
Como
se señaló por la Corte en la Sentencia T-007 de 2008, esa autonomía[14] fue concebida
por la Constitución con el objetivo de asegurar para los asociados una
formación independiente y libre de interferencias del poder público, tanto en
el campo académico como en el manejo administrativo y financiero[15], e implica para
las universidades la potestad de darse sus propias directivas y de regirse por
sus propios estatutos, de acuerdo con la ley.
Por
virtud de esa garantía institucional, el alcance de la ley en esta materia,
tiene carácter limitado, “…  pues la premisa que la Constitución asume es
que la Universidad para cumplir su misión histórica requiere de
autonomía y ésta se manifiesta básicamente en una libertad de auto -
organización – ‘darse sus directivas’ - y de auto-regulación – ‘regirse por sus
propios estatutos’ -.”[16]
De
este modo, de acuerdo con la jurisprudencia de la Corte, en el diseño
constitucional en torno a la educación superior, por un lado se garantiza la
intangibilidad de la autonomía universitaria, que resulta indispensable para
que la universidad realice cabalmente su misión, pero, por otro, las
prerrogativas institucionales de las que gozan las universidades deben
desarrollarse dentro de las coordenadas generales señaladas por la ley, a la
cual, a tenor de lo dispuesto en el artículo 67 de la Constitución, le
corresponde “… hacerse  cargo de los aspectos de interés general inherentes
a la  educación - particularmente de los relativos a la exigencia de unas
condiciones mínimas de calidad en su prestación y de los derivados de su
carácter de servicio público, así como de las limitaciones que proceden de la
coexistencia de otros derechos fundamentales (CP art. 67) -,”[17]
Tal
como se expresó en la Sentencia C-162 de 2008, esta Corporación se ha
pronunciado de manera reiterada sobre el alcance de la autonomía universitaria
como garantía institucional, la cual en la Sentencia T-310 de 1999 fue definida
como “la capacidad de autorregulación filosófica y de autodeterminación
administrativa de la persona jurídica que presta el servicio público de
educación superior.” Agregó la Corte que en esta definición se destacan las
dos vertientes que integran la figura en estudio, “[d]e un lado, la
dirección ideológica del centro educativo, lo cual determina su particularidad
y su especial condición filosófica en la sociedad pluralista y participativa.
Para ello la universidad cuenta con la potestad de señalar los planes de
estudio y los métodos y sistemas de investigación. Y, de otro lado, la potestad
para dotarse de su propia organización interna, lo cual se concreta en las
normas de funcionamiento y de gestión administrativa, en el sistema de elaboración
y aprobación de su presupuesto, la administración de sus bienes, la selección y
formación de sus docentes”.
En
la citada Sentencia C-162 de 2008, la Corte destacó que, “… de la garantía
institucional de la autonomía universitaria derivan ciertas posibilidades
concretas de actuación en cabeza de los establecimientos educativos, dentro de
las cuales se cuentan: (i) darse y modificar sus estatutos; (ii) establecer los
mecanismos que faciliten la elección, designación y períodos de sus directivos
y administradores (iii) desarrollar sus planes de estudio y sus programas
académicos, formativos, docentes, científicos y culturales; (iv) seleccionar a
sus profesores y admitir a sus alumnos; (v) asumir la elaboración y aprobación
de sus presupuestos y (vi) administrar sus propios bienes y recursos[18].”[19]
Finalmente, en esa sentencia la
Corte puntualizó que la jurisprudencia constituciomal “… ha puesto de
manifiesto que diversos preceptos constitucionales fijan límites a la autonomía
universitaria, entre los que cabe mencionar: (i) la facultad reconocida al
Estado para regular y ejercer la suprema inspección y vigilancia de la
educación (Art. 67 de la C. P.), (ii) la competencia atribuida al legislador
para expedir las disposiciones generales con arreglo a las cuales las
universidades pueden darse sus directivas y regirse por sus propios estatutos
(Art. 69 de la C. P.), (iii) la facultad de configuración legislativa para
expedir las leyes que regirán la prestación efectiva de los servicios públicos
(Art. 150-23 de la C. P.) y (iv) el respeto por el ejercicio legítimo de los
derechos fundamentales (Título II, Capítulo II de la Constitución).”[20]
Por otro lado, la jurisprudencia constitucional ha
recalcado que  “(…) la misión de la universidad requiere que la libertad de
enseñanza, aprendizaje, investigación y cátedra (CP art. 27), garantizados
individualmente a los miembros de la comunidad universitaria, lo sean también
en su aspecto colectivo e institucional a la universidad misma, de suerte que
la propia estructura y funcionamiento de ésta sean refractarios a las
injerencias extrañas que desvirtúen el sentido de su indicada misión.
Justamente la autonomía universitaria concede al establecimiento científico la
inmunidad necesaria para ponerlo a cubierto de las intromisiones que atenten
contra la libertad académica que a través suyo y gracias al mismo ejercen los
miembros de la comunidad universitaria con ocasión de los procesos de
enseñanza, aprendizaje, investigación y cátedra, todos ellos eslabones
esenciales en la tarea de crear, ampliar y transmitir libre y críticamente los
contenidos de la técnica y la cultura.”[21]
En síntesis, puede señalarse que la Constitución
consagra una garantía institucional de la autonomía universitaria, por virtud
de la cual las universidades pueden desenvolverse, sin la interferencia del
Estado, en los ámbitos académico y administrativo. Tal como se expresó en la
Sentencia T-574 de 1993, “[l]a autonomía universitaria se materializa en la
posibilidad de regirse por autoridades propias e independientes, y
fundamentalmente, de darse - dentro del ámbito académico - sus propias normas,
en desarrollo de la libertad científica.” Destacó, así mismo la Corte en
esa sentencia que  “[l]a autonomía universitaria es ante todo un derecho
limitado y complejo. Limitado porque es una garantía para un adecuado
funcionamiento institucional compatible con derechos y garantías de otras
instituciones que persiguen fines sociales. Complejo, porque involucra otros
derechos de personas, tales como la educación, la libertad de cátedra, la
participación, que deben ser tenidos en cuenta y respetados en el desarrollo de
las actividades universitarias.”
En ese contexto, es competencia del legislador
establecer los límites a la libertad de acción que, en ejercicio de la
autonomía universitaria, se le reconoce a las universidades públicas y
privadas, sin que tales límites, que se orientan, entre otros objetivos, a asegurar
la calidad de la educación, a fijar el marco de la función de inspección y
vigilancia del Estado y a velar por la efectiva prestación del servicio público
educativo, puedan tenerse como una obstrucción a la autonomía, mientras se
mantengan en el ámbito de la garantía institucional constitucionalmente
consagrada.
6.      La articulación de las
fuentes formales de derecho en materia de educación superior
6.1.   Tal
como se expresó por la Corte en la Sentencia C-530 de 2003[22], según recuento
realizado en la Sentencia C-852 de 2005, en virtud de la cláusula general de
competencia que la Constitución radica en el legislador, “… en principio las
reglas a las cuales se sujeta la sociedad son expedidas por el Congreso,
mientras que el Presidente ejerce su potestad reglamentaria para asegurar la
debida ejecución de las leyes (CP art. 189 ord 11).” Agregó la Corte que,
como se ha indicado por la Corporación en varias oportunidades[23], ese reparto general de
competencias normativas entre la ley y el reglamento responde a importantes
finalidades, aspecto sobre el cual  expresó:
“Así, la sentencia C-710 de 2001, indicó que esa
estructura de competencias atiende al desarrollo del principio de división de
poderes y a la necesidad de que el derecho, además de ser legal, sea
democráticamente legítimo (CP arts 1°, 2°, 3° y 113). La legitimidad del
derecho se encuentra vinculada al principio democrático de elaboración de las
leyes. Las normas que rigen una sociedad deben ser el resultado de un
procedimiento en el que se garanticen en especial dos principios: el principio
de soberanía popular, y el principio del pluralismo.
Conforme a lo anterior, si un asunto no es expresamente
atribuido por la Constitución a una autoridad específica, como el Gobierno, la
rama judicial, los organismos de control, o las entidades territoriales, entre
otros órganos estatales, se entiende que, conforme a la cláusula general de
competencia, se trata de una materia que corresponde desarrollar primariamente
al Legislador.”
En
particular, en relación con los ámbitos propios de la ley y el reglamento se
señaló en esa Sentencia que la jurisprudencia constitucional ha precisado que
“… la extensión del campo para ejercer la potestad reglamentaria no la traza
de manera subjetiva y caprichosa el Presidente de la República, sino que la
determina el Congreso de la República al dictar la ley, pues a mayor precisión
y detalle se restringirá el ámbito propio del reglamento y, a mayor generalidad
y falta de éstos, aumentará la potestad reglamentaria”[24].
Puntualizó la Corte que, “[s]in embargo, lo que no puede el Legislador es
atribuir integralmente la reglamentación de la materia al Gobierno, pues el
Congreso se estaría desprendiendo de una competencia que la Carta le ha
atribuido.” Manifestó a este respecto que:
“… este Tribunal ha señalado que el desarrollo de la
potestad reglamentaria por el Gobierno exige que la ley haya configurado
previamente una regulación básica o materialidad legislativa, a partir de la
cual, el Gobierno puede ejercer la función de reglamentar la ley con miras a su
debida aplicación, que es de naturaleza administrativa, y está entonces sujeta
a la ley. Y es que si el Legislador no define esa materialidad legislativa,
estaría delegando en el Gobierno lo que la Constitución ha querido que no sea
materia de reglamento sino de ley. El “requisito fundamental que supone la
potestad reglamentaria”, ha dicho esta Corte, es “la existencia previa
de un contenido o materia legal por reglamentar”[25].”
De
esta modalidad de articulación de competencias entre la ley y el reglamento se
desprende lo que en ocasiones se ha llamado una reserva general de ley[26],
por virtud de la cual toda actuación del Estado que implique afectar la esfera
de libertad de los particulares, que establezca derechos y obligaciones o que
delimite los ámbitos competenciales definidos por la Constitución, debe tener
como soporte una norma con fuerza material de ley. Se trata de un principio
general, que se afirma sin perjuicio de la especial remisión que la
Constitución haga a la ley para la regulación de ciertas materias o de la
posibilidad de que en la Carta se establezcan reservas especiales de ley, por
virtud de las cuales, para la regulación de determinadas materias se requiera
una ley en sentido formal y material, de manera que se excluya la posibilidad
de la delegación de facultades legislativas. La noción de reserva general de
ley encuentra fundamento en nuestro ordenamiento en la consideración de que la
Constitución ha excluido la posibilidad de los llamados reglamentos autónomos o
independientes, por virtud de los cuales el gobierno puede ejercer facultades
de regulación que no requieren de un previo desarrollo legislativo. Y ello es
así, porque, como contrapartida de la cláusula general de competencia que la
Constitución radicó en cabeza del legislador, al ejecutivo se le atribuyó una
potestad reglamentaria que debe ejercer, y que sólo puede ejercer, para
asegurar la cumplida ejecución de las leyes.
6.2.   En
la Sentencia C-852 de 2005, la Corte puntualizó que, de acuerdo con la
Constitución, la educación está sometida a una reserva general de ley, que se desprende
tanto de la cláusula general de competencia legislativa de que está revestido
el Congreso de la República para el desarrollo de la Constitución mediante
leyes, como de las específicas remisiones contenidas en los artículos 68, 69 y
189 numeral 21 de la Constitución.
Para
desarrollar el sistema de articulación de competencias entre la ley y el
reglamento que surge de ese marco normativo en relación con la educación, la
Corte, en esa sentencia, expresó:
“(…) el artículo 67 de la Constitución señala que
corresponde al Estado regular y ejercer la suprema inspección y vigilancia de
la educación. Se trata de un principio general, que, en cuanto no se refiere a
un órgano específico del Estado, no contiene una atribución específica de
competencias, las cuales, para los efectos previstos en la norma constitucional,
deben establecerse con base en las reglas generales de distribución de
competencias contenidas en la propia Constitución, y en las previsiones
específicas que en relación con la educación o con los servicios públicos, se
realizan en ella.
De acuerdo con la distribución general de
competencias, la función de regulación de la educación, entendida en este caso
en su dimensión genérica, no como modalidad de intervención administrativa,
sino como referida a la expedición de normas imperativas de carácter general y
abstracto, corresponde al Congreso de la República, por medio de leyes, en
virtud de la cláusula general de competencia que tiene para el desarrollo de la
Constitución (C.P. Arts. 14 y 150). Del mismo modo, en la medida en que la
educación es un servicio público, es preciso remitirse a los artículos 150,
numeral 23 y 365 de la Constitución, de conformidad con los cuales corresponde
al Congreso expedir las leyes que regirán la prestación de los servicios
públicos, los cuales, por consiguiente, estarán sometidos al régimen jurídico
que fije la ley. Igualmente, en el artículo 365 se dispone que los servicios
públicos podrán ser prestados por el Estado, directa o indirectamente, por
comunidades organizadas, o por particulares, pero que, en todo caso, el Estado
mantendrá la regulación de los mismos.
A su vez, de acuerdo con lo dispuesto en los numerales
21 y 22 del artículo 189, la función de inspección y vigilancia de los
servicios públicos en general y de la educación, en particular, corresponde al
Presidente de la República, previsión que se reitera en el artículo 365
Superior, cuando dispone que el Estado ejercerá el control y la vigilancia de
los servicios públicos.
De este modo, en general, el desarrollo de los
postulados constitucionales en materia educativa corresponde al legislador, al
paso que la inspección y vigilancia de la enseñanza se ejerce por el presidente
de la República “conforme a la ley” (C.P. Art. 189 num. 21).
Agregó
la Corte que, en relación con los parámetros constitucionales que rigen la
asignación de competencias en materia de servicios públicos, en la Sentencia
C-263 de 1996[27]
se expresó que “[l]a competencia para la 'regulación' de las actividades que
constituyen servicios públicos se concede por la Constitución a la ley, a la
cual se confía la misión de formular las normas básicas relativas a: la
naturaleza, extensión y cobertura del servicio, su carácter de esencial o no,
los sujetos encargados de su prestación, las condiciones para asegurar la
regularidad, permanencia, constancia, calidad y eficiencia en su prestación,
las relaciones con los usuarios, en lo que atañe a sus deberes, derechos, al
régimen de su protección y sus formas de participación en la gestión y
fiscalización de las empresas que presten el servicio, el régimen tarifario, y
la manera como el Estado ejerce el control, la inspección y la vigilancia para
asegurar su prestación eficiente (arts. 1, 2, 56, 150-23, 365, 367, 368, 369 y 370
C.P.)”
A
su vez, en materia educativa, la Constitución dispone, en el artículo 68, que
corresponde a la ley establecer las condiciones en las cuales los particulares
podrán crear y gestionar establecimientos educativos, y en el artículo 69 que
se garantiza la autonomía universitaria, y que las universidades podrán darse
sus directivas y regirse por sus propios estatutos, de acuerdo con la ley.
En
ese contexto, al Ejecutivo le corresponde, por un lado, en ejercicio de la
potestad reglamentaria, expedir los decretos, resoluciones y órdenes necesarios
para la cumplida ejecución de las leyes que se profieran para la regulación de
la educación, y, por otro, ejercer, de conformidad con la ley, la inspección y
vigilancia de la enseñanza.
Recalcó
la Corte que, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional[28],
el ejercicio de la potestad reglamentaria requiere la existencia previa de un
contenido o una materia legal que pueda ser reglamentada, aspecto sobre el
cual, en la Sentencia C-734 de 2003[29]
se expresó que “… si bien no puede exigirse al Legislador, sea este
ordinario o  extraordinario, que regule en detalle las materias que de acuerdo
con su competencia le corresponda reglar - en razón de las consideraciones de
orden fáctico y  técnico a tomar en cuenta[30]-,
éste  no puede dejar de sentar unos parámetros generales que orienten la
actuación de la administración.” Agregó la Corte que “… un elemento
esencial para que se pueda ejercer la  facultad reglamentaria es la de la
preexistencia de un contenido material legislativo que sirva de base para el
ejercicio de dicha potestad”, y puso de presente que sobre el particular ha
señalado la Corporación lo siguiente:
“Es posible que la rama legislativa con la utilización
de un lenguaje amplio reconozca a la autoridad administrativa competente un
margen suficiente para el desarrollo específico de algunos de los supuestos
definidos en la ley con el propósito de concretar la aplicación de ciertos
preceptos legales a circunstancias diversas y cambiantes. Eso es propio de un
Estado regulador. Sin embargo, en esos eventos la acción de la administración y
el cumplimiento de las políticas públicas que animan la ley y las regulaciones
administrativas que las materializan dependen de que las disposiciones legales
establezcan criterios inteligibles, claros y orientadores dentro de los cuales
ha de actuar la administración de tal forma que se preserven los principios
básicos de un estado social y democrático de derecho.”[31]
6.3.   Como
se expuso al presentar los antecedentes de la Ley 1188 de 2008, en los términos
del anterior recuento jurisprudencial, la Corte, en las sentencias C-852 de
2005 y C-782 de 2007 declaró la inexequibilidad de las disposiciones de la Ley
749 de 2002 que remitían al gobierno la regulación del registro de programas
académicos, los estándares mínimos y los exámenes de calidad de los estudiantes
de educación superior. Se señaló también que la Ley 1188 de 2008, se expidió
con el propósito manifiesto de darle soporte legal al ejercicio de una
competencia reglamentaria del gobierno sobre el particular.
Como
se ha visto, si bien la Constitución no exige que el legislador regule hasta el
más mínimo detalle la materia educativa, y que es posible que se deje a la
Administración un margen relativamente amplio para el desarrollo de algunos
supuestos, sí es preciso que la ley establezca un marco que contenga criterios
claros e inteligibles a partir de los cuales pueda ejercerse la potestad
reglamentaria.
6.4.   En
ese contexto, pasa la Corte al análisis de los cargos de inconstitucionalidad
que se han planteado en el presente proceso, que se estiman ajustados a las
exigencias procesales atrás reseñadas.
7.      Examen
de los cargos
7.1.   A
partir de los argumentos presentados por los demandantes es posible concluir
que, en su criterio, la siguiente expresión, contenida en el artículo 2º de la
Ley 1188 de 2008: “El Ministerio de Educación Nacional con los docentes y
directivos docentes fijará mediante resolución las características específicas
de calidad de los programas de educación superior. En el proceso de definición
de dichas características se identificarán los elementos generales de cada
programa, sin perjuicio de que las instituciones de educación superior puedan
incluir en sus currículos elementos que los particularicen, en virtud de no
afectar la potestad constitucional en materia de la autonomía universitaria”,
es contraria a la garantía constitucional de la autonomía universitaria, por
cuanto ella posibilita la intromisión del poder ejecutivo en ámbitos de
decisión que, en virtud de dicha autonomía, son propios de las universidades, y
podría conducir a la estandarización de los programas académicos
universitarios.
Sobre
este particular cabe señalar que dentro de las limitaciones que, de acuerdo con
la Constitución, la ley puede imponer a la autonomía de las universidades,
están las que se derivan de la necesidad de asegurar la calidad de la
educación, aspecto que tiene manifestaciones, tanto en la fijación de un marco
general dentro del cual deba desarrollarse el servicio público educativo, como
en la instancia de la posterior inspección y vigilancia que debe adelantar el
gobierno.
En
el primer escenario, corresponde a la ley fijar los parámetros generales
orientados a asegurar una educación de calidad, los cuales deben definir unos
criterios claros a partir de los cuales quepa una ulterior concreción por el
gobierno, en ejercicio de la potestad reglamentaria.
La
atribución al Ministerio de Educación Nacional para que junto con los docentes
y directivos docentes fije las características específicas de calidad de los
programas de educación superior se inscribe en ese contexto, y es claro que la
norma no atribuye al Ministerio una competencia autónoma de regulación, sino
que lo habilita para especificar las pautas fijadas de manera general por la
propia ley.
Por
otra parte, la previsión conforme a la cual en el proceso de definición de
dichas características se identificarán los elementos generales de cada
programa, sin perjuicio de los que las instituciones de educación superior puedan
incluir en sus currículos para particularizarlos, no implica facultar al
gobierno para que, con pretensión homogenizadora, establezca los contenidos de
los programas académicos de las universidades, en razón de que, como se
desprende del tenor literal de la norma, se trata de identificar unos elementos
generales, que deben contener los programas, pero cuyo contenido será definido
de manera autónoma por las universidades.
De
este modo, la referida atribución no es contraria a la autonomía universitaria,
porque el señalamiento de las características específicas de calidad de los
programas y la identificación de los elementos generales de los mismos, tiene
soporte no sólo en la atribución del Estado de asegurar la calidad de la
educación (C.P. Art. 67), sino también, cuando sea del caso, en la posibilidad
de exigir títulos de idoneidad (C.P. Art. 26) que presupone la habilitación
para fijar unas condiciones mínimas para los programas académicos  que
conduzcan a la expedición de dichos títulos. Por otra parte, la fijación de
esas condiciones también tiene asidero en la competencia del Estado para la
regulación de los servicios públicos.
Es
claro que, ni la disposición que es objeto de examen, ni, en general, la Ley
1188 de 2008,  contemplan la posibilidad de que el Ejecutivo establezca
directamente programas de educación superior, o diseñe, con alcance imperativo,
los contenidos de los mismos. Tampoco se excluye por la ley la posibilidad de
que además de aquellos elementos mínimos, en cuya configuración, como se ha
dicho, a partir del enunciado normativo general, tienen plena autonomía las
universidades, se incluyan otras aspectos dentro de una completa libertad de
apreciación.
Por
otro lado, para la Corte, la disposición que es objeto de consideración,
tampoco afecta la articulación de competencias entre la ley y el reglamento en
materia educativa porque la atribución que allí se hace al ejecutivo se
circunscribe a la especificación de las pautas de calidad fijadas de manera
general en la ley.
Así,
es la ley la que señala que, como condición para ofrecer un programa académico
de educación superior, es preciso obtener un registro calificado como
instrumento de aseguramiento de la calidad, y es la misma ley la que fija las
condiciones que deberán cumplir los programas y las instituciones con miras a
obtener ese registro. De este modo, tal como se precisó en la Sentencia C-132
de 2008, la competencia reglamentaria del ejecutivo se circunscribe a  aspectos
físicos e instrumentales, objetivamente medibles, en función de las condiciones
específicas previstas en la misma Ley 1188 de 2008. Es claro que dicha
competencia reglamentaria no puede exceder los límites señalados en la ley y
que, en todo caso, la definición de las características de los programas y la
fijación de sus elementos generales mínimos, no podrán versar sobre los
contenidos académicos, ni tener incidencia en la orientación filosófica de los
docentes o los procesos de enseñanza.
Con
base en estas consideraciones se declarará la exequibilidad de la disposición acusada.
7.2.   De
acuerdo con los demandantes, también es contrario a la autonomía universitaria
el enunciado contenido en el artículo 2º de la Ley 1188 de 2008, conforme al
cual, entre las condiciones que deben cumplir los programas académicos, se
encuentra la correspondencia entre la denominación del programa, los contenidos
curriculares y el logro de las metas para la obtención del correspondiente
título.
Para
los demandantes, esa condición constituye una diáfana invasión al campo de la
autonomía académica, máxime si se considera que su aprobación gubernamental
está supeditada a las características que el Ministerio de Educación Nacional
establece por medio de resolución.
No
comparte la Corte la anterior apreciación, porque no se ve de qué manera la
exigencia de coherencia interna en los programas de educación superior  limita
la autonomía universitaria, si son las propias universidades las que establecen
la denominación del programa, los contenidos curriculares y las metas para la
obtención del título correspondiente. Lo que de acuerdo con la ley se evalúa
como parte del proceso de registro calificado de los programas es la coherencia
entre esos elementos aportados por la universidad. De este modo, lo que en los
términos de la ley corresponde al ejecutivo en el proceso orientado a la
expedición de un registro calificado, es hacer una valoración, en función de la
condición fijada en la ley, de los elementos que son aportados por las
universidades, esto es, de coherencia interna. El reglamento, como es propio de
esa figura, no puede fijar ese ámbito que ha sido definido por el legislador y
puede simplemente desarrollar los criterios a partir de los cuales, en los
casos concretos habrá de evaluarse esa coherencia, a partir de los datos
suministrados por las propias universidades.
La
Corte declarara la exequibilidad de este aparte del artículo 2º de la Lay 1188
de 2008.
7.3.
En criterio de los demandantes, la siguiente expresión, contenida en el
artículo 2º de la Ley 1188 de 2008, entre las condiciones que deben cumplir los
programas académicos: “2. La adecuada justificación del programa para
que sea pertinente frente a las necesidades del país y el desarrollo cultural y
científico de la Nación”, es contraria al principio de autonomía
universitaria porque implica el riesgo ineludible de que se imponga la visión
política de desarrollo que maneja el gobierno y no aquella que surja del debate
académico que construya la universidad como actor social.
Tampoco
advierte la Corte que la exigencia de pertinencia comprometa la autonomía de
las universidades. La ley no dice que, para que pueda expedirse un registro
calificado en relación con un programa académico presentado por una institución
de educación superior, las necesidades del país y del desarrollo cultural y
científico de la nación que se toman como referencia, sean las que fije o
establezca el gobierno y que a ellas deberán sujetarse las universidades. Lo
que exige es que los programas se justifiquen en términos de su pertinencia en
relación con esas variables, independientemente establecidas. De este modo, son
las propias universidades las que incorporan todos los elementos presentes en
la condición, de una manera que sea susceptible de verificación externa. Así
puede haber pluralidad de aproximaciones sobre los requerimientos del
desarrollo cultural y científico y lo que exige la ley es que los programas
académicos cuenten con un sustento, susceptible de ser valorado, en sus propios
términos, en torno a esa pertinencia.
No
se trata de fijar un estándar único contra el cual se van a comparar los
programas, sino que la previsión legislativa implica evaluar los programas, en
sus propios términos, a la luz de unos criterios señalados en la ley. Por
consiguiente habrá de declararse la exequibilidad de la disposición acusada,
por el cargo analizado.
7.4.   De
acuerdo con los demandantes, también resulta contrario al principio de la
autonomía universitaria que en el artículo 3º de la Ley 1188 de 2008 se
disponga que en el curso del proceso
orientado a la obtención del registro calificado se designarán los respectivos
pares académicos “(…) quienes deberán realizar visita de verificación con la
coordinación de un funcionario del Viceministerio de Educación Superior, y
quien coordinará la presentación del informe evaluativo ante el Ministerio de
Educación Nacional y la Comisión Nacional Intersectorial para el aseguramiento
de la educación superior, Conaces, Comisión que emitirá concepto recomendando
al Ministerio de Educación Nacional el otorgamiento o no del registro
calificado.”
Según
la apreciación de los demandantes, esa verificación resulta inadmisible, porque
permitiría subordinar la formación universitaria científica, humanista,
artística y cultural, a los vaivenes políticos y a los criterios de los
gobiernos, particularmente si se tiene en cuenta que las condiciones objeto de
verificación son establecidas por el propio gobierno.
Por
momentos la demanda parecería orientada a plantear un interrogante mucho más
amplio sobre si cabe, y en caso afirmativo, en qué condiciones y bajo qué
presupuestos, que el Estado establezca la necesidad de un registro calificado
como requisito para poder poner en marcha un programa de educación superior.
Los demandantes parecerían partir de la idea de que la autonomía universitaria
no admite la fijación de requisitos y condiciones para el ofrecimiento de
programas de educación superior, y que la calidad de los mismos sólo podría
sujetarse a sistemas de auto-acreditación voluntaria,  sometidos a control
posterior del Estado en ejercicio de sus competencias de inspección y
vigilancia.
Sin
embargo, en la demanda no se presenta de manera expresa esa cuestión, ni se
acusa específicamente el artículo primero de la ley en cuanto establece el
requisito del registro calificado.
Podría
interpretarse la demanda en el sentido de que, en criterio de los demandantes,
la verificación de la calidad sólo puede hacerse por vía de las competencias de
inspección y vigilancia, y que no cabe la exigencia de un registro calificado
que comporta la fijación de unos requisitos a los que deban sujetarse las
universidades para el diseño de sus programas y como condición para que puedan
ofrecerlos.
Para
la Corte, tal como se ha señalado, tanto la atribución constitucional de
asegurar la calidad de la educación, como la competencia para regular las
condiciones en las que habrán de prestarse los servicios públicos, constituyen
el soporte de una regulación orientada a fijar unas condiciones de calidad como
presupuesto para el ofrecimiento de programas académicos de educación
superior.
En
ese proceso, la previsión de una etapa de verificación, a cargo de pares
académicos, con la coordinación del Ministerio de Educación Nacional, no
constituye, per se, una afectación de la autonomía universitaria,
porque, ni los pares académicos, ni el Ministerio, están habilitados para
interferir en los ámbitos amparados por la garantía institucional de la
autonomía universitaria, y su función se limita, como se señala de manera
expresa en la ley, a una tarea de verificación, orientada, únicamente, a
establecer la medida en que las condiciones generales previstas en la ley,
encuentran correspondencia en los programas y las instituciones objeto de la
verificación.
Esa
tarea de verificación es, por otra parte, un elemento indispensable en un
proceso de aseguramiento de la calidad, y la manera como la misma debe
cumplirse, queda en el ámbito de la libertad de configuración legislativa. Así,
podría la ley disponer que ella se cumpla a través de funcionarios vinculados
al Ministerio de Educación Nacional, o con la participación de expertos
independientes o, finalmente, con el concurso de pares académicos, sin que de
ello se derive una afectación de la autonomía, en tanto que, como se ha dicho,
su tarea se limite a la verificación de las condiciones previstas en la ley,
pero sin que puedan incidir en los ámbitos garantizados de la autonomía
universitaria.
7.5.   Para
los demandantes la siguiente expresión, contenida en el artículo 2º de la Ley
1188 de 2008, conforme a la cual, entre las condiciones que deben cumplir los
programas académicos está “[e]l uso
adecuado y eficiente de los medios educativos de enseñanza que faciliten el
aprendizaje y permitan que el profesor sea un guía y orientador y el estudiante
sea autónomo y participante”, resulta
contraria a la libertad de cátedra, porque establece, como imperativo, uno,
entre muchos modelos educativos, de manera que limita la libertad del docente
para escoger la manera como quiere trasmitir sus enseñanzas.
Para
la Corte, contrariamente a lo expresado por los demandantes, en este caso, la
ley se limita a fijar un parámetro de evaluación de la calidad de los programas
o de las instituciones de educación superior, sin que pueda decirse que establece
como imperativo un determinado modelo de enseñanza. Ciertamente, la garantía institucional
de la autonomía universitaria, como se ha visto, comprende la posibilidad de
que las universidades desarrollen sus planes de estudio y sus programas
académicos, formativos, docentes científicos y culturales sin interferencias
del Estado[32]. Del mismo modo la
libertad de cátedra, que, tal como se señaló, se predica tanto de los miembros
de la comunidad universitaria individualmente considerados, como de la
universidad misma, en su aspecto colectivo e institucional, comprende la
inmunidad necesaria para ponerlos a cubierto de las intromisiones que atenten contra
la libertad académica, no sólo en cuanto a los contenidos de los programas,
sino también en cuanto a los métodos empleados para transmitir libremente el
conocimiento.[33] En ese contexto, señalar
que, como criterio para evaluar la calidad de los programas de educación
superior, se tendrá en cuenta el uso adecuado y eficiente de medios educativos
de enseñanza, que faciliten el aprendizaje y que permitan que el profesor sea
un guía y un orientador y que los estudiantes sean autónomos y participantes,
no puede tenerse como la prescripción de un determinado modelo de enseñanza,
sino como la alusión a unas características que, en términos generales, son
comunes a todos ellos –aún al de cátedra magistral- y con un modelo democrático
y participativo de educación como el que concibe el constituyente, sin
perjuicio de la manera como, en cada caso concreto, las universidades y sus
profesores, diseñen y pongan en práctica sus métodos de enseñanza.
Por
las anteriores razones la disposición acusada se declarará exequible.
8.7.   Expresan
los demandantes que la siguiente expresión, contenida en el artículo 2º de la
Ley 1188 de 2008, que, entre las condiciones de carácter institucional, incluye
“[e]l establecimiento de
adecuados mecanismos de selección y evaluación de estudiantes y profesores, que
garanticen la escogencia por méritos e impidan cualquier discriminación por
raza, sexo, credo, discapacidad o condición social,” es contraria a la autonomía universitaria, por cuanto
los criterios para hacer la correspondiente evaluación se dejan en manos del
gobierno, lo cual excede su competencia de inspección y vigilancia, y porque se
usurpa en forma directa la función académica, exclusiva de las universidades,
de establecer la manera de evaluar a los docentes y a los estudiantes.
Observa
la Corte que, nuevamente, en esta disposición, el legislador se limita a
establecer un criterio de evaluación de los programas académicos de educación
superior, sin que de ello pueda desprenderse que incursiona en ámbitos propios
de la autonomía universitaria, al establecer mecanismos obligatorios para la
selección y evaluación de estudiantes y profesores. En efecto, la disposición
demandada, alude a la necesidad de que las instituciones de educación superior
cuenten con mecanismos de selección y de evaluación que sean adecuados, en
orden a la realización de objetivos que cuentan con raigambre constitucional,
como son la escogencia por méritos y la proscripción de toda forma de
discriminación por raza, sexo, discapacidad o condición social. Es claro que la
ley no faculta al gobierno para fijar, en relación con las universidades,
cuales habrán de ser esos mecanismos de selección y de evaluación de estudiantes
y de profesores, aspecto que cada universidad habrá de definir de manera
autónoma, en el ámbito general que fija la ley.  Como criterio para determinar
ese ámbito, la disposición acusada señala que los mecanismos adoptados por las
instituciones de educación superior deben impedir cualquier discriminación por
raza, sexo, credo, discapacidad o condición social y deben garantizar la
escogencia por méritos. En cuanto a lo primero, esto es, a la proscripción de
la discriminación, observa la Corte que ello constituye un imperativo superior,
que surge, no de su consagración entre las condiciones a evaluar en el proceso
de registro de los programas académicos, sino del expreso mandato del artículo
13 de la Constitución. A su vez, la garantía de la selección por méritos,  no
les impone a las instituciones educativas un determinado método de selección o
de evaluación de sus estudiantes y de sus profesores, descartando opciones
distintas a las que podría acudir, en ejercicio de su autonomía,  y entre las
que, por vía de ilustración, podrían citarse las que, sin desconocer los
méritos académicos de los docentes, confieran énfasis especial a aspectos como
la afinidad con ciertos proyectos educativos u orientaciones filosóficas, o la
sintonía con determinadas corrientes del pensamiento o del quehacer académico
en las diferentes áreas, sino que, como criterio de evaluación de la calidad de
los programas de educación superior incorpora la consideración de los
mecanismos de selección y de calificación que haya adoptado cada institución
universitaria, a la luz de la manera como el mérito esté presente en los
mismos, aspecto que le corresponde definir a cada institución de manera
autónoma.
No
sobra recordar, por otra parte, que tratándose de universidades públicas, para
los empleos de carrera, rige el principio general consagrado en el artículo 125
de la Constitución que impone la selección y la promoción de acuerdo con un
sistema de méritos.
La
Corte declarará la exequibilidad del numeral demandado.
VIII.
DECISION
En
mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero.-   Declararse INHIBIDA para examinar la
constitucionalidad de toda la Ley 1188 de 2008 por violación del principio de
unidad de materia, de la autonomía universitaria, de la distribución de
competencia legislativa en materia de educación superior; por habilitación al
ejecutivo para el ejercicio excesivo de la potestad reglamentaria;
desbordamiento de la facultad de inspección y vigilancia por parte del gobierno
nacional y vulneración de la libertad de cátedra, por ineptitud sustantiva de
la demanda.
Segundo.-  Declarar la EXEQUIBILIDAD, por los
cargos estudiados, de la siguiente expresión, contenida en el artículo 2º de la
Ley 1188 de 2008: “El Ministerio de Educación Nacional con los docentes y
directivos docentes fijará mediante resolución las características específicas
de calidad de los programas de educación superior. En el proceso de definición
de dichas características se identificarán los elementos generales de cada
programa, sin perjuicio de que las instituciones de educación superior puedan
incluir en sus currículos elementos que los particularicen, en virtud de no
afectar la potestad constitucional en materia de la autonomía universitaria.”
Tercero.-
Declarar la EXEQUIBILIDAD, por los
cargos estudiados, de la siguiente expresión, contenida en el artículo 3º de la
Ley 1188 de 2008: “En el curso de la
actuación se designarán los respectivos pares académicos quienes deberán
realizar visita de verificación con la coordinación de un funcionario del Viceministerio
de Educación Superior, y quien coordinará la presentación del informe
evaluativo ante el Ministerio de Educación Nacional y la Comisión Nacional
Intersectorial para el aseguramiento de la educación superior, Conaces,
Comisión que emitirá concepto recomendando al Ministerio de Educación Nacional
el otorgamiento o no del registro calificado.”
Cuarto.-     Declarar la EXEQUIBILIDAD, por los
cargos estudiados, de la siguiente expresión, contenida en el artículo 2º de la
Ley 1188 de 2008, entre las condiciones que deben cumplir los programas
académicos: “1. La correspondencia
entre la denominación del programa, los contenidos curriculares y el logro de
las metas para la obtención del correspondiente título”.
Quinto.-     Declarar la EXEQUIBILIDAD, por los
cargos estudiados, de la siguiente expresión, contenida en el artículo 2º de la
Ley 1188 de 2008, entre las condiciones que deben cumplir los programas
académicos: “2. La adecuada
justificación del programa para que sea pertinente frente a las necesidades del
país y el desarrollo cultural y científico de la Nación.”
Sexto.-
Declarar la EXEQUIBILIDAD, por
los cargos estudiados, de la siguiente expresión, contenida en el artículo 2º
de la Ley 1188 de 2008, entre las condiciones que deben cumplir los programas
académicos: “8. El uso adecuado y eficiente de los medios educativos de
enseñanza que faciliten el aprendizaje y permitan que el profesor sea un guía y
orientador y el estudiante sea autónomo y participante”.
Séptimo.-
Declarar la EXEQUIBILIDAD, por
los cargos estudiados, de la siguiente expresión, contenida en el artículo 2º
de la Ley 1188 de 2008, entre las condiciones de carácter institucional: “1.
El establecimiento de adecuados mecanismos de selección y evaluación de
estudiantes y profesores, en donde se garantice la escogencia por méritos y se
impida cualquier discriminación por raza, sexo, credo, discapacidad o condición
social”.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
archívese el expediente.
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Presidente
MARIA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
JUAN CARLOS HENAO PEREZ
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
JORGE IVAN PALACIO PALACIO
Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
C-829
de 2010
[1]    Sentencia C-447 de 1997
[2] “La claridad de la demanda es un requisito
indispensable para establecer la conducencia del concepto de la violación, pues
aunque “el carácter popular de la acción de inconstitucionalidad, [por regla
general], releva al ciudadano que la ejerce de hacer una exposición erudita y
técnica sobre las razones de oposición entre la norma que acusa y el Estatuto
Fundamental”[2], no lo excusa del
deber de seguir un hilo conductor en la argumentación que permita al lector
comprender el contenido de su demanda y las justificaciones en las que se basa”.
[3] “Las razones son específicas si definen con claridad la
manera como la disposición acusada desconoce o vulnera la Carta Política a
través “de la formulación de por lo menos un cargo constitucional
concreto contra la norma demandada”[3].
El juicio de constitucionalidad se fundamenta en la necesidad de establecer si
realmente existe una oposición objetiva y verificable entre el contenido de la
ley y el texto de la Constitución Política, resultando inadmisible que se deba
resolver sobre su inexequibilidad a partir de argumentos “vagos,
indeterminados, indirectos, abstractos y globales”[3] que no se relacionan
concreta y directamente con las disposiciones que se acusan. Sin duda, esta
omisión de concretar la acusación impide que se desarrolle la discusión propia
del juicio de constitucionalidad[3].”
[4] “La pertinencia también es un elemento esencial de las
razones que se exponen en la demanda de inconstitucionalidad. Esto quiere decir
que el reproche formulado por el peticionario debe ser de naturaleza
constitucional, es decir, fundado en la apreciación del contenido de una norma
Superior que se expone y se enfrenta al precepto demandado. En este orden de
ideas, son inaceptables los argumentos que se formulan a partir de
consideraciones puramente legales[4]
y doctrinarias[4],
o aquellos otros que se limitan a expresar puntos de vista subjetivos en los
que “el demandante en realidad no está acusando el contenido de la norma sino
que está utilizando la acción pública para resolver un problema particular,
como podría ser la indebida aplicación de la disposición en un caso específico”[4]; tampoco prosperarán las
acusaciones que fundan el reparo contra la norma demandada en un análisis de
conveniencia[4], calificándola
“de inocua, innecesaria, o reiterativa”[4]
a partir de una valoración parcial de sus efectos.”
[5] “La suficiencia que se predica de las razones de la demanda
de inconstitucionalidad guarda relación, en primer lugar, con la exposición de
todos los elementos de juicio (argumentativos y probatorios) necesarios para
iniciar el estudio de constitucionalidad respecto del precepto objeto de
reproche; así, por ejemplo, cuando se estime que el trámite impuesto por la
Constitución para la expedición del acto demandado ha sido quebrantado, se
tendrá que referir de qué procedimiento se trata y en qué consistió su
vulneración (artículo 2 numeral 4 del Decreto 2067 de 1991), circunstancia que
supone una referencia mínima a los hechos que ilustre a la Corte sobre la
fundamentación de tales asertos, así no se aporten todas las pruebas y éstas
sean tan sólo pedidas por el demandante. Por otra parte, la suficiencia del
razonamiento apela directamente al alcance persuasivo de la demanda, esto es, a
la presentación de argumentos que, aunque no logren prime facie convencer al
magistrado de que la norma es contraria a la Constitución, si despiertan una
duda mínima sobre la constitucionalidad de la norma impugnada, de tal manera
que inicia realmente un proceso dirigido a desvirtuar la presunción de
constitucionalidad que ampara a toda norma legal y hace necesario un
pronunciamiento por parte de la Corte Constitucional”.
[6] Sentencia C-1052 de 2001
[7]    Así, mediante Decreto 2802 de 2001 se reglamentaron los estándares
de calidad para programas profesionales de pregrado en Derecho; el Decreto 917
de 2001 había establecido los estándares de calidad en programas académicos de
pregrado en ciencias de la salud; El Decreto 972 de 2001 establecía los
estándares mínimos de calidad en programas académicos de pregrado en
Ingeniería. Con anterioridad, mediante Decreto 272 de 1998, y con similares
considerandos, se habían establecido  “… los requisitos de creación y
funcionamiento de los programas académicos de pregrado y postgrado en Educación
ofrecidos por las universidades y por las instituciones universitarias …”.
[8]
Estas consideraciones corresponden al Decreto 2802 de 2001, por medio del cual
“[e]l Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de las facultades
constitucionales y legales, en especial las que le confieren el numeral 11 del
artículo 189 de la Constitución Política y la Ley 30 de 1992”, reglamentó  los
estándares de calidad para programas profesionales de pregrado en Derecho.
[9]
El Decreto 2566 de 2003 derogó expresamente los siguientes Decretos: 1403 de
1993, 837 de 1994, 2790 de 1994, 1225 de 1996, 807 de 2000, 272 de 1998, 792,
917 y 2802 de 2001, 808, 936, 937, 938, 939, 940, 1527 y 1576 de 2002.
[10]
Así, se han expedido la Resoluciones No. 2767 de 2003: Programas de pregrado en
Administración; No. 2768 de 2003: Programas de pregrado en Derecho; No. 2769 de
2003: Programas de pregrado en Ciencias Exactas y Naturales; No. 2770 de 2003:
Programas de pregrado en Arquitectura; No. 2772 de 2003: Programas de pregrado
en Ciencias de la Salud; No. 2773 de 2003: Programas de formación profesional
de pregrado en Ingeniería; No. 2774 de 2003: Programas de formación profesional
de pregrado en Economía. No. 3456 de 2003: Programas de formación profesional
en Artes; No. 3457 de 2003: Programas de Comunicación e Información; No. 3458
de 2003: Programas de Agronomía, Veterinaria y Afines; No. 3459 del 30 de
diciembre de 2003: Programas de Contaduría Pública; No. 3461 de 2003: Programas
de formación en Psicología. No. 3462 de 2003: Programas de formación hasta el
nivel profesional por ciclos propedéuticos en las áreas de Ingeniería,
Tecnología de la Información y Administración. No. 3463 de 2003: Programas de
formación profesional en Diseños; No. 1036 de 2004: Programas de pregrado y
especialización en Educación. No. 3460 de 2003: Programas de formación en
Humanidades.
[11]   Sentencia C-220 de
1997.
[12]  Ver Sentencias T-574 de
1993, T-007 de 2008 y C-162 de 2008.
[13]  Sentencia T-574 de
1993.
[14]
En la sentencia T-492 de 1992 M.P. José Gregorio Hernández Galindo, dijo esta
Corporación que: “El concepto de autonomía universitaria  implica la
consagración de una regla general que consiste en la libertad de acción de los
centros educativos superiores, de tal modo que las restricciones son
excepcionales y deben estar previstas en la ley”.
[15]
Ver la sentencia C-337 de 1996, en la que  la
Corte examinó la constitucionalidad del artículo 29 de la citada Ley 30 de
1992.
[16]   Sentencia T-574 de
1993.
[17] Ibid.
[18]
Sentencia C-1245 de 2000.
[19]  Sentencia C-132 de
2008.
[20]  Ibid.
[21]  Sentencia T-574 de 1993
[22]  M.P. Eduardo
Montealegre Lynett. Salvamento parcial de voto M. Jaime Araujo Rentería.
[23]
Ver, entre otras, las sentencias C-234 de 2002 y C-710 de 2001.
[24]
Sentencia C-508 de 2002. Fundamento  4.6.
[25]
Sentencia C-290 de 1997, Consideración Quinta.
[26]   Sobre la posibilidad
de una reserva general de ley ver Ignacio de Otto “Derecho Constitucional,
Sistema de Fuentes” Ed. Ariel S.A. 1987. pp. 155 y ss. Allí el autor introduce
el concepto pero concluye que el mismo no es de recibo en el contexto
constitucional español.
[27]   Este tema fue luego desarrollado por la Corte en la
Sentencia C-150 de 2003.
[28]   Sentencia
C-675 de 2005.
[29]
En esa Sentencia la Corte se planteó la necesidad de examinar si  en el caso de
los disposiciones entonces acusadas (parágrafos de los artículos 9, 10, 12, 26
y 32 del Decreto 1278 de 2002), el Presidente de la República, actuando como
legislador extraordinario, había cumplido con la carga mínima de intensidad
normativa  que se impone por razón de la reserva de ley , o si, por el
contrario, con dichas disposiciones se atribuyó  una competencia que desbordaba
el ámbito de la potestad reglamentaria. Sobre la materia remite a las
sentencias C-508/02 y C-313/03.
[30]    Al
respecto la Corte ha señalado que: “De acuerdo con los postulados de la
doctrina clásica del derecho administrativo, la ejecución de los mandatos
legales es la esencia de la función Administrativa del Estado. En este
contexto, mientras el ejercicio de la función legislativa -que en primer lugar
se le asigna al Congreso (Art. 150 C.P.) y, en circunstancias excepcionales, al
Ejecutivo (Arts. 150-10, 212 C.P.)- va encaminado al establecimiento de normas
obligatorias de carácter general, impersonal y abstracto, el de la función
administrativa tiene por tarea la ejecución de esas medidas en el plano de lo
particular y concreto. “Es la prioridad, pues, de la función administrativa,
resolver en el terreno práctico los cometidos fijados por las reglas del
legislador, pues dada la generalidad de estas últimas es poco probable que su
implementación pueda lograrse por sí misma.” (Sentencia C-917 de 2002)
[31]
Sentencia C-265 de 2002. En esta ocasión la Corte declaró la inexequibilidad del inciso tercero del artículo 64 de la Ley 675 de 2001, que
permitía la constitución de unidades residenciales cerradas. Consideró la Corte
que condicionar la posibilidad del cerramiento a una autorización
administrativa, sin señalar criterios que impidan la apropiación del espacio
público resulta insuficiente para proteger los bienes constitucionalmente
garantizados.
[32]  Cfr. Sentencia C-162 de
2008.
[33]  Cfr. Sentencia T-574 de
1993.