T-498-06
I
Sentencia T-498/06
ACCION DE TUTELA-Procedencia excepcional pago de mesadas
pensionales
ACCION DE TUTELA-Hecho superado por pago de mesadas
atrasadas
DERECHO A LA PENSION DE JUBILACION-Situación económica de Hospital San Juan
de Dios no impide pago oportuno de mesadas
Referencia: expediente T-1307338
Acción de tutela instaurada
por Myrian Lozano Flórez contra el Departamento de Cundinamarca, la
Beneficencia de Cundinamarca y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
Magistrado Ponente:
Dr. JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO.
Bogotá, D.C., veintinueve (29) de junio de
dos mil seis (2006).
La Sala Cuarta de Revisión de la Corte Constitucional,
en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, específicamente
las previstas en los artículos 86 y 241 numeral 9 de la Constitución Política y
en el Decreto Ley 2591 de 1991, profiere la siguiente
SENTENCIA
en el proceso de revisión de los fallos
dictados por la Sección Cuarta, subsección A del Tribunal Administrativo de
Cundinamarca y de la Sección Segunda, subsección A de la Sala de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado, que resolvieron la acción de tutela
promovida por Myrian Lozano Flórez contra el Departamento de Cundinamarca, la
Beneficencia del mismo ente territorial y el Ministerio de Hacienda y Crédito
Público.
I. ANTECEDENTES
1. Hechos relevantes y acción de tutela interpuesta
La ciudadana Myrian Lozano Flórez, a quien le fue
reconocida pensión de jubilación por parte de la Fundación San Juan de Dios,
afirma que no le han sido pagadas sus mesadas desde mayo de 2005.  Esta
circunstancia, a su juicio, vulnera su derecho fundamental al mínimo vital,
puesto que el ingreso mencionado constituye la única fuente de recursos
económicos destinados a garantizar su subsistencia en condiciones dignas. Desde
esta perspectiva, advierte que el sistemático incumplimiento de las entidades
demandadas en el pago de las pensiones origina la inminencia de un perjuicio
irremediable, lo que sustenta la solicitud de amparo del derecho invocado.
La acción de tutela expone, adicionalmente, la controversia jurídica
que explica la suspensión en el pago de las mesadas pensionales. Al respecto,
la demandante señala que el Hospital San Juan de Dios y el Instituto Materno
Infantil estuvieron adscritos a la Beneficencia de Cundinamarca hasta 1979, año
en que el Gobierno Nacional expidió los Decretos 290 y 374, los cuales
reconocieron personería jurídica a la Fundación San Juan de Dios y determinaron
sus estatutos.
Las pensiones de los trabajadores de la Fundación, de conformidad
con lo establecido en el artículo 33 de la Ley 60 de 1993, estuvieron a cargo
del Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud, a cargo del entonces
Ministerio de Salud.  Para cumplir esta obligación, este Fondo suscribió entre
1995 y 1998 contratos de concurrencia con el Distrito Capital de Bogotá y la
Fundación San Juan de Dios.  No obstante, la Ley 715 de 2001 suprimió el
mencionado Fondo y transfirió la responsabilidad financiera del pago de las
prestaciones a la Nación.  En consecuencia, el Ministerio de Hacienda y Crédito
Público, el Fondo Financiero Distrital de Salud y la Fundación San Juan de Dios
acordaron un  Adicional No. 7 al contrato de concurrencia citado, suscrito el
11 de mayo de 2005, con el objeto de garantizar la sostenibilidad económica del
contrato de concurrencia.
El pasivo pensional de los extrabajadores del Hospital San Juan de
Dios y del Instituto Materno Infantil, entre ellos la actora, fue asumido con
cargo al contrato de concurrencia aludido y a través del método de
financiamiento previsto en el adicional No. 7.  Sin embargo, el pago de las
mesadas fue suspendido en razón de la ejecutoria de la sentencia del 8 de marzo
de 2005 de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, que declaró la
nulidad de los Decretos 290 de 1979, 1374 del mismo año y 371 de 1998, que
crearon la Fundación San Juan de Dios y expidieron sus estatutos.  Al respecto,
el convenio adicional supeditó el giro de los recursos a esa contingencia, que
significaría, en los términos del acuerdo, la conversión del Hospital San Juan
de Dios y el Instituto en establecimientos adscritos a la Beneficencia de
Cundinamarca y la correspondiente imposibilidad de considerar a la Fundación
como sujeto de derechos y obligaciones.
2. Respuestas de las entidades accionadas.
2.1.
Departamento de Cundinamarca
El abogado
asignado a la dirección de procesos administrativos y judiciales de la
secretaría jurídica del Departamento de Cundinamarca presentó escrito ante el
juez de primera instancia, oponiéndose a las pretensiones de la demandante.  En
su criterio, del Departamento no podía ser declarado responsable del pago de
las prestaciones de la actora, puesto que, contrario a lo afirmado en la acción
impetrada, esta responsabilidad recaía en el liquidador de la Fundación San
Juan de Dios.
Para sustentar
esta conclusión, el Departamento resaltó que, de conformidad con las
consideraciones del fallo en comento, la situación jurídica de las entidades a
cargo de la Fundación debía retrotraerse al momento previo a la expedición de
los decretos anulados, esto es, que debían comprenderse como establecimientos
de la Beneficencia de Cundinamarca. Empero lo anterior, en criterio del
interviniente, las consecuencias de la anulación de los decretos referidos
debían comprenderse a futuro.  Por lo tanto, era necesario tener en cuenta que “por
efecto de la expedición de estos actos administrativos y en consecuencia de su
cumplimiento, las instituciones de salud que hacían parte del “Hospital San
Juan de Dios”, salieron de la estructura de la Beneficencia de Cundinamarca,
como entidades prestadoras del servicio de salud, asegurándose, inclusive, el
pasivo salarial y prestacional de la planta de personal y nómina de pensionados
a cargo de esta entidad departamental a la fecha.  De igual manera, se hizo
entrega de los bienes muebles y de algunos inmuebles a la persona jurídica que se
creaba y reglamentaba mediante los decretos nacionales números 290 y 1374 de
1979, es decir, a la Fundación San Juan de Dios || Los bienes mencionados
fueron entregados según consta en las actas respectivas, que para la época
fueron suscritas por la Beneficencia de Cundinamarca y la persona jurídica
creada por disposición de la voluntad del gobierno nacional.”
En síntesis,
el Departamento sostiene la imposibilidad de adscribírsele responsabilidad en
lo que tiene que ver con el pago de las prestaciones económicas de los ex
trabajadores de la Fundación San Juan de Dios, puesto que esa actuación, como
todas aquellas relacionadas con esa entidad, deben ser dirimidas por los
funcionarios que adelanten la liquidación de la misma. Con en el fin de
argumentar a favor de esta posición, adjunta varios fallos judiciales que
sostienen la ausencia de responsabilidad del Departamento en la asunción de
dichas acreencias y concluyen que su pago corresponde al Ministerio de Hacienda
y Crédito Público, entidad que en representación de la Nación asumió la
responsabilidad financiera del extinto Fondo del Pasivo Pensional del Sector
Salud.
2.2.
Ministerio de Hacienda y Crédito Público
A través de
comunicación del 22 de agosto de 2005, el Ministro de Hacienda y Crédito
Público expuso los argumentos que a su juicio impedían declarar responsable a
la Nación del pago de la pensión de jubilación de la actora, en su condición de
ex trabajadora de la Fundación San Juan de Dios.  Con este fin, presentó
algunas consideraciones sobre (i) la situación actual de los contratos
de concurrencia suscritos entre la Nación, el Distrito Capital y la Fundación
San Juan de Dios; (ii) las implicaciones de la sentencia del Consejo de
Estado del 8 de marzo de 2005; (iii) las razones que obligan a que la
Beneficencia de Cundinamarca suscriba el Adicional No. 8 a los contratos de
concurrencia; y (iv) la solución transitoria para la financiación del
pasivo pensional de los hospitales San Juan de Dios e Instituto Materno Infantil.
En relación
con el primer aspecto, el Ministerio indicó que con el fin de dar soporte legal
a la disposición de recursos de la Nación para la financiación del pasivo
pensional de la Fundación San Juan de Dios, se había optado por suscribir con
esta entidad sucesivos adicionales al convenio de concurrencia 799 de 1998.  “Fue
asó como este Ministerio como solución temporal efectuó la actualización
financiera de la totalidad del pasivo a precios de 1995 y suscribió los
Adicionales 5 y 6 al Contrato de Concurrencia 799 de 1998, lo que permitió a la
Nación girar nuevos recursos, con lo cuales se han venido cancelando las
mesadas hasta el mes de noviembre de 2004 || Estos adicionales al contrato de
concurrencia vigente, fueron suscritos por la Nación, el Distrito Capital y la
FSJD entidad de carácter privado creada como fundación mediante los Decretos
290 y 1374 de 1979 y 371de 1998, con personería jurídica lo cual le permitía
ser sujeto de derechos y obligaciones, es decir, tenía la potestad de suscribir
los contratos de concurrencia que establecían las obligaciones a su cargo y las
correspondientes a la Nación y al Distrito Capital que le colaborarían en la
financiación de su pasivo pensional y de cesantías causado a 31 de diciembre de
1993.”
Respecto de
las consecuencias de la sentencia del Consejo de Estado que declaró la nulidad
de los actos administrativos que reconocieron personería jurídica a la
Fundación San Juan de Dios, el Ministerio señaló que en la medida que esta
decisión judicial fue recurrida, hubo posibilidad de suscribir con esa
institución el Adicional No. 7, “lo que permitió el desembolso de los
recursos de la colaboración de la Nación para cancelar las mesadas adeudadas a
los jubilados desde el mes de diciembre de 2004 hasta el mes de abril de
2005”.  Una vez cobró ejecutoria el fallo de nulidad, el Ministerio se vio
imposibilitado para girar recursos con cargo al contrato de concurrencia,
puesto que la Fundación San Juan de Dios había perdido su capacidad para
obligarse.  Por lo tanto, en criterio del interviniente, “la única
alternativa con que cuenta la Nación – Ministerio de Hacienda y Crédito
Público, para poder continuar colaborando en la financiación del pasivo
pensional de la FSJD, es constituyendo un soporte legal que permita efectuar
una erogación con cargo al Presupuesto General de la Nación de conformidad con
el procedimiento ordenado por el artículo 62 de la Ley 715 de 2001, con base en
las consideraciones del fallo del H. Consejo de Estad, se solicitó a la Beneficencia
de Cundinamarca, como persona jurídica propietaria de los Hospitales San Juan
de Dios e Instituto Materno Infantil, suscribir el Adicional No. 8 al Contrato
de Concurrencia 799/98, que permitirá girar los recursos para la financiación
de las mesadas pensionales de los jubilados, como una solución transitoria
frente al problema social que genera la situación del no pago de las mesadas.”
En cuanto al
tercer aspecto de la intervención, el Ministerio advierte que la declaratoria
de nulidad de los Decretos antes mencionados trae como consecuencia que las
situaciones jurídicas se retrotraigan al momento de su expedición. Por ende,
como la sentencia del Consejo de Estado advirtió que la propiedad del Hospital
San Juan de Dios y del Instituto Materno Infantil estaba en cabeza de la
Beneficencia de Cundinamarca, correspondía a esa entidad asumir las
obligaciones de la Fundación San Juan de Dios.
Sobre la
solución transitoria a la controversia jurídica planteada por la imposibilidad
de ejecutar el contrato de concurrencia en las actuales condiciones, el
Ministerio manifestó que había solicitado a la Beneficencia de Cundinamarca que
suscribiera el Adicional No. 8 a dicho contrato, a fin de otorgarle soporte
legal a la transferencia de recursos de la Nación.  No obstante, esta entidad
se ha negado a firmar tal documento, pues considera que el fallo del Consejo de
Estado no podía decretar obligaciones económicas a su cargo y, en cambio, sólo
la obligaba a recibir los bienes que entregó a la Fundación.
Desde esta
perspectiva, el Ministerio estaba imposibilitado para continuar con la
colaboración en el pago del pasivo pensional de los jubilados de la Fundación, “ya
que de conformidad con la ley 715 de 2001, no se cuenta con un título jurídico
(Contrato) que soporte el desembolso de los recursos que se deben destinar para
la financiación de las mesadas pensionales de los jubilados de la FSJD , cuya
pensión venía  siendo pagada a través del Fondo del Pasivo Social de
Ferrocarriles Nacionales de Colombia.”  En consecuencia, el Ministerio
solicitó al juez de tutela que, en aras de garantizar el pago de las pensiones,
ordenara a la Beneficencia que suscribiera el acuerdo adicional antes referido.
2.3.
Beneficencia de Cundinamarca
La Gerente de
la Beneficencia de Cundinamarca presentó escrito de oposición a las
pretensiones de la acción promovida por la ciudadana Lozano Flórez.  Con este
fin, reitera su posición acerca de la imposibilidad de considerar que, a partir
de lo decidido por el Consejo de Estado, esa entidad esté en la obligación de
asumir los compromisos contractuales y legales de que era titular la Fundación
San Juan de Dios.  Esta conclusión está soportada en considerar que (i) desde
1980 la Beneficencia había transferido a la Fundación algunos inmuebles
destinados a cubrir el pasivo pensional; (ii) la expedición de los
decretos anulados habían excluido de la estructura de salud de la Beneficencia
tanto al Hospital San Juan de Dios como al Hospital Materno Infantil. De esta
manera, “al declararse la nulidad de los decretos con la consiguiente
pérdida de ejecutoria del acto administrativo de reconocimiento de personería
jurídica de la Fundación, obviamente debe procederse a su liquidación, de
manera que una vez que se hayan dado por terminados los convenios y contratos
que la misma tiene celebrados, incluyendo los laborales que se encuentren en
ejecución, corresponderá a las instancias competentes de la Beneficencia
recibir los bienes que queden de la liquidación”.  En ese sentido, no puede
argumentarse válidamente que la sentencia en mención traiga como consecuencia
el restablecimiento de derechos o la subrogación de los mismos a favor de la
Beneficencia, pues se trató de una acción contenciosa de simple nulidad
3. Decisiones judiciales objeto de
revisión.
3.1.
Sentencia de
primera instancia
La Sección Cuarta, subsección A del
Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por intermedio de sentencia del 30 de
agosto de 2005, concedió la protección del derecho fundamental al mínimo vital
de la ciudadana Lozano Flórez y, en consecuencia, ordenó a la Gerente de la
Beneficencia de Cundinamarca que en el término máximo de dos meses iniciara los
trámites y gestiones necesarios para obtener los recursos que permitan
garantizar el pago del 100% de las mesadas pensionales de la actora.  Con esta
finalidad, reiteró el precedente constitucional fijado por esta Corporación en
las sentencias T-307 de 2001 y T-471 de 2002, decisiones que al estudiar casos
análogos al sometido a análisis en esta oportunidad, habían concluido la vulneración
de los derechos fundamentales de los jubilados de la Fundación San Juan de Dios
y, por ende, ordenaron a esa entidad el pago de las prestaciones adeudadas.
Sin embargo, para el Tribunal resultaba
claro que en el presente asunto la orden de protección debía dirigirse contra
la Beneficencia de Cundinamarca, pues la sentencia del Consejo de Estado del 8
de marzo de 2005 había dejado suficientemente definida la naturaleza jurídica
del Hospital San Juan de Dios y el Hospital Materno Infantil, entes que debían
comprenderse como instituciones de salud departamental, sin personería jurídica
y a cargo de la citada Beneficencia.  De este modo, correspondía a esa entidad
suscribir los acuerdos del caso con el Ministerio de Hacienda y Crédito
Público, a fin de garantizar la financiación del pasivo pensional.
3.2. Sentencia de segunda instancia
Impugnada la decisión de primera instancia, la Sección Segunda,
subsección A de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado,
mediante sentencia del 19 de enero de 2006, revocó el fallo del Tribunal
Administrativo y, en su lugar, rechazó por improcedente el amparo
constitucional invocado.  En criterio del alto tribunal, para el asunto bajo
análisis no estaban los requisitos fijados por la jurisprudencia constitucional
para la configuración de la inminencia de un perjuicio irremediable, razón por
la cual la demandante debía resolver sus pretensiones a través de los
mecanismos judiciales ordinarios.
Adicionalmente, debía tenerse en cuenta que el hecho que la actora
no estuviera incluida en la lista de beneficiarios del desaparecido Fondo
Nacional del Pasivo Prestacional del Sector Salud, impedía que el Ministerio de
Hacienda y Crédito Público, que asumió la responsabilidad financiera de ese
fondo, pudiera pagar con cargo a los recursos del convenio de concurrencia las
mesadas reclamadas por la actora.
4. Prueba decretada en sede de revisión
El Magistrado Sustanciador, habida cuenta la necesidad
de contar con mayores elementos de juicio para decidir el asunto de la
referencia, ordenó oficiar al Ministerio de Hacienda y Crédito Público con el
fin que informara a la Sala acerca de los siguientes aspectos:  (i) ¿A
través de qué acto administrativo se reconoció, en su condición de ex
trabajadora de la Fundación San Juan de Dios, la pensión de jubilación a la
ciudadana Lozano Flórez?; y (ii)¿Cuál es el estado actual del pago de
las prestaciones económicas a su favor?.
El Ministro de Hacienda y Crédito Público, en
comunicaciones dirigidas a esta Corporación el 13 y 14 de junio de 2006, indicó
que a la actora se le había reconocido la pensión de jubilación a través de la
Resolución 00050 del 28 de septiembre de 1992, proferida por el Síndico General
de la Fundación San Juan de Dios.  De igual manera, en relación con el segundo
cuestionamiento planteado en el decreto de pruebas, señaló que el pago de las
mesadas se había garantizado a través de la suscripción del Adicional No. 8 por
parte del Ministerio, el Fondo Financiero Distrital de Salud y la Beneficencia
de Cundinamarca.  En ese sentido, según certificación expedida por la Jefe de
la División de Tesorería del Fondo del Pasivo Social de Ferrocarriles Naciones
de Colombia, entidad encargada del pago de las prestaciones en los términos del
adicional mencionado, a la ciudadana Lozano Flórez le han sido pagadas sus
mesadas pensionales desde diciembre de 2005 a mayo de 2006, verificándose el
último pago el 7 de junio del presente año.
II. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
Asunto preliminar: Hecho superado
La Sala advierte, de manera preliminar, que en el
presente asunto cesaron los hechos que dieron lugar a la solicitud de amparo
constitucional del derecho al mínimo vital de la actora Lozano Flórez.  En
efecto, de los documentos enviados por el Ministerio de Hacienda y Crédito
Público se colige que, de conformidad con los acuerdos sucritos entre la
Nación, representada por la mencionada cartera ministerial, el Distrito Capital
y la Beneficencia de Cundinamarca, se ha garantizado el pago de las mesadas de
los ex trabajadores pensionados por parte de la Fundación San Juan de Dios,
entre ellos la demandante.
De igual manera, la Corte encuentra que en lo atinente
al problema jurídico relacionado con la responsabilidad en el pago de las
acreencias pensionales a cargo de la Fundación San Juan de Dios existe un
precedente constitucional consolidado, por lo que no concurre la necesidad de
reiterar para el caso propuesto las reglas fijadas por dicha jurisprudencia[1].
Por ende, la Sala confirmará la decisión de segunda instancia, exclusivamente
con base en la presencia de un hecho superado.
III. DECISIÓN
En mérito de
lo expuesto, la Sala Cuarta de Revisión de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero: CONFIRMAR, por la existencia de hecho superado, la sentencia
proferida el 19 de enero de 2006 por la Sección Segunda, subsección A de la
Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado.
Segundo: Por Secretaría General líbrense las comunicaciones previstas en el
artículo 36 del Decreto Ley 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese, publíquese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado Ponente
Presidente de la Sala
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
AUSENTE EN COMISION
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Cfr. Corte Constitucional, sentencias T-715/05, T-1329/05,
T-141/06, T-248/06.