C-442-19
Sentencia C-442/19
DEMANDA
DE INCONSTITUCIONALIDAD-Competencia de la Corte Constitucional
PLAN NACIONAL DE
DESARROLLO 2014-2018-Objetivos/PLAN NACIONAL DE
DESARROLLO 2014-2018-Pilares básicos
CONTROL
CONSTITUCIONAL-Vigencia y eficacia de las normas y reglas en ellas
contenidas
DERECHO A
ESCOGER PROFESION U OFICIO-Contenido
El
derecho a escoger profesión u oficio (i) es un bien fundamental; un derecho
subjetivo que genera obligaciones concretas de respeto, protección y garantía,
a cargo, en principio, de quienes ejercen el poder público; y, (ii) está
relacionado estrechamente con el valor de la dignidad humana, en tanto
posibilita que el ser humano diseñe y siga su propio plan de vida, e involucra
la garantía de otros derechos como la libertad, el libre desarrollo de la
personalidad, el trabajo, la igualdad de oportunidades, la libertad de
aprendizaje e investigación y la libertad económica y de empresa.
DERECHO A
ESCOGER PROFESION U OFICIO-Direcciones de la garantía
constitucional
DERECHO A
EJERCER PROFESION U OFICIO-Alcance y contenido/DERECHO
A EJERCER PROFESION U OFICIO-Exigencia de título de idoneidad/PROFESION-Inspección
y vigilancia de ejercicio
LIBERTAD DE
PROFESION U OFICIO-Alcance de facultades de inspección y
vigilancia del Estado
PROHIBICION DE
DISCRIMINACION EN RAZON A LA PROFESION-Contenido y
alcance/LIBERTAD
DE ESCOGER Y EJERCER PROFESION U OFICIO-Margen de
configuración del legislador
Frente
a la exigencia de títulos de idoneidad, la Corporación ha fijado algunas
reglas. La primera consiste en que su exigencia no puede generar una situación
discriminatoria, que beneficie a una profesión en particular para el ejercicio
exclusivo de una actividad, excluyendo a otra u otras que cuentan con las
herramientas para hacerlo con el mismo grado de calidad. La segunda, tiene que
ver con el hecho de que aquellos requisitos principales de la regulación sobre
los títulos de convalidación deben ser definidos por la ley, en la medida en
que determinan la forma en que se acredita la capacidad en Colombia para el
ejercicio de una profesión u oficio.
POTESTAD DE
CONFIGURACION LEGISLATAVIA EN MATERIA DE LIBERTAD DE EJERCER PROFESION U
OFICIO-Criterios
de razonabilidad y proporcionalidad
[L]a
metodología utilizada para determinar cuándo la restricción del derecho es
constitucionalmente válida ha sido la del test de proporcionalidad. En este
sentido pueden estudiarse las sentencias C-226 de 1994, C-031 de 1999, C-064 de
2002, C-670 de 2002, C-788 de 2009 y C-292 de 2012. En principio, dado que no se
habían consolidado las intensidades aplicables al mismo, no se realizaba una
determinación de este aspecto. En las posteriores al año 2001 se han aplicado
diferentes intensidades, a veces estricto y otras leve, en atención al contexto
específico del problema constitucional por resolver.
CONVALIDACION
DE TITULOS EXTRANJEROS-Desarrollo normativo
RECONOCIMIENTO
DE TITULOS ACADEMICOS-Convenios internacionales
(…)
para el Estado colombiano la homologación de títulos ha sido un asunto
recurrente en la agenda internacional con el propósito de facilitar procesos de
integración educativa y cultural a nivel regional y mundial. De hecho, Colombia
hace parte de Convenio Regional de Convalidación de Estudios, Títulos y
Diplomas de Educación Superior en América Latina y el Caribe de la UNESCO,
suscrito en 1974 (…)
CONVALIDACION DE
TITULOS EXTRANJEROS-Jurisprudencia constitucional
(…)
la posibilidad de que nacionales estudien en el exterior y de que su esfuerzo
sea reconocido en el país, es un asunto con relevancia en el marco
constitucional, no solo por las repercusiones individuales sino por el impacto
que la internacionalización y la construcción de tales experiencias tiene en el
desarrollo integral del país, desde el conocimiento, la cultura y el
fortalecimiento de los derechos humanos. La convalidación de títulos, por otro
lado, es un trámite que permite garantizar la igualdad de trato de quienes se
preparan afuera en relación con aquellos que lo hacen en el país, y un control
a la calidad de la educación.
DERECHO
FUNDAMENTAL A LA EDUCACION-Reiteración de jurisprudencia
Como
bien fundamental autónomo, y en los términos del artículo 67 Superior, la
educación no solo le permite al ser humano encauzar y materializar sus más
íntimos deseos y propósitos vitales, sino que tiene como pretensión otorgar las
herramientas necesarias para su participación e integración en la comunidad de
la que hace parte, pues, en todos los niveles, la educación prepara para la
defensa de los derechos humanos, la construcción de la paz y la democracia, así
como para la práctica del trabajo y la recreación, y el mejoramiento cultural,
científico, tecnológico y la protección del medio ambiente.
DERECHO A LA
EDUCACION-Contenido/EDUCACION-Derecho
fundamental y servicio público con función social
COMITE DE
DERECHOS ECONOMICOS, SOCIALES Y CULTURALES-Contenido del
derecho a la educación
JUICIO INTEGRADO
DE PROPORCIONALIDAD-Aplicación
El
principio de proporcionalidad, ligado a la concepción de los derechos
fundamentales como principios, constituye una herramienta metodológica que
pretende aportar racionalidad y legitimidad a la decisión adoptada por el juez,
valiéndose para el efecto de una estructura que está compuesta por tres
subprincipios: idoneidad, necesidad y proporcionalidad en sentido estricto. En
su formulación más simple, este juicio parte de analizar si la medida en
estudio, desde las posibilidades fácticas, es adecuada para la consecución del
fin propuesto.
JUICIO DE
PROPORCIONALIDAD-Necesidad/PRINCIPIO DE
PROPORCIONALIDAD EN SENTIDO ESTRICTO-Etapas/TEST
DE PROPORCIONALIDAD EN SENTIDO ESTRICTO-Alcance
JUICIO INTEGRADO
DE PROPORCIONALIDAD-Criterios que deben tenerse en cuenta
para determinar el nivel de escrutinio aplicable a cada caso
TEST DE
RAZONABILIDAD-Modalidades según intensidad
(…)
la Corte Constitucional se ha referido a algunas pautas relevantes para
establecer el nivel de intensidad del juicio, a partir de la estimación de
casos tipo que, de cualquier forma, al actuar como criterios indicadores no
relevan al Juez Constitucional de fundamentar sus decisiones ante la
complejidad de los asuntos -y por lo tanto de variables- que se presentan para
su examen y decisión.
TEST DE
RAZONABILIDAD-Criterios de fijación de la intensidad/TEST
DE RAZONABILIDAD-Intensidad
La
configuración de un test de estudio judicial como el mencionado, cuando se
cuestiona la razonabilidad de una decisión del Legislador, no obstante, tiene
como finalidad dotar al Tribunal Constitucional de una herramienta de análisis
que le permita, en el marco de los principios institucionales y sustantivos
aplicables, encausar su escrutinio; por lo cual su puesta en práctica, tanto en
la definición de la intensidad como en cada uno de los pasos que lo definen,
exige suficiencia argumentativa, con el propósito, además, de atender en su
integridad los reparos de inconstitucionalidad formulados y/o necesarios -sea
que su competencia derive de una demanda o, por ejemplo, del control automático
e integral-, garantizando la vigencia de los principios de integridad y
supremacía constitucional.
TEST INTERMEDIO
DE RAZONABILIDAD-Alcance
CONVALIDACION DE
TITULOS EXTRANJEROS-Improcedencia para títulos no oficiales
o propios
(…)
la Sala concluye que la disposición demandada es constitucional, pues en
atención a la intensidad de la restricción y al margen de configuración
legislativa en este caso, no es irrazonable ni desproporcionada. Por esta misma
razón, siguiendo el criterio jurisprudencial expuesto en la Sentencia C-345 de
2019[187], párrafo 90, supra, dado que no es evidente la lesión intensa de un
derecho constitucional, no se adelantará un análisis de proporcionalidad en
sentido estricto.
Referencia:
Expediente D-12613
Asunto:
Demanda de inconstitucionalidad contra el parágrafo 1º del artículo 62 de la
Ley 1753 de 2015, “[p]or la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo
2014-2018 ´Todos por un nuevo país´”
Demandante:
Juan Carlos Ramírez Erazo
Magistrada
Ponente:
DIANA
FAJARDO RIVERA
Bogotá D.C., veinticinco (25) de
septiembre de dos mil diecinueve (2019).
La Sala Plena de la Corte
Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones Constitucionales y en
cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto Ley 2067
de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. Antecedentes
1. En ejercicio de la acción pública
de inconstitucionalidad prevista en el artículo 241, numeral 4, de la
Constitución Política, el ciudadano Juan Carlos Ramírez Erazo demandó el parágrafo
1º del artículo 62 de la Ley 1753 de 2015, “[p]or la cual se expide el Plan
Nacional de Desarrollo 2014-2018 ´Todos por un nuevo país´”[1]
En su escrito
inicial el promotor de la acción invocó cargos por desconocimiento de los
artículos 13, 25, 26, 27, 29, 67, 70, 71, 83, 152 y 339 de la Constitución
Política. Mediante Auto de 23 de marzo de 2018[2], proferido por la
Magistrada ponente, se admitió la demanda por la presunta vulneración de los
artículos 26, 67 y 70 de la Constitución Política[3], y se
inadmitió frente a las demás disposiciones. Posteriormente, por el Auto de 19
de abril de 2018[4],
la ponente rechazó definitivamente la demanda contra los cargos inadmitidos, en
razón a que el ciudadano promotor de la acción no corrigió la demanda.
2. En esta
providencia, además, la
Magistrada ponente suspendió
los términos del proceso, según lo dispuesto en el numeral segundo del Auto 305
de 2017 proferido por la Sala Plena de la Corte Constitucional, y ordenó,
una vez se reiniciara el trámite, (i) correr traslado al Procurador
General de la Nación, (ii) fijar en lista el proceso para la garantizar la
oportunidad de la intervención ciudadana, (iii) comunicar el inicio del trámite
al Presidente de la República y al Presidente del Congreso de la República, según lo
previsto en el artículo 244 de la Constitución Política; y, a los titulares
de las carteras del Interior, de Justicia y del Derecho, y del Trabajo, para los efectos
establecidos en la disposición ya citada y en el artículo 11 del Decreto 2067
de 1991.
De igual forma,
con el objeto de que emitieran concepto técnico sobre la demanda de la
referencia, según lo previsto en el artículo 13 del Decreto 2067 de 1991, se
(iv) invitó a participar en el proceso a la Defensoría del Pueblo, a los
ministerios de Educación y de Relaciones Exteriores, y al Instituto Colombiano
de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior - ICETEX.
3. Una vez cumplidos los trámites
previstos en el artículo 242 de la Constitución y en el Decreto Ley 2067 de
1991, advirtiendo que la suspensión de los términos en este proceso se levantó
mediante Auto 119 de 2019[5], procede
la Corte a resolver sobre la demanda de la referencia.
II. La norma demandada
4. A
continuación se transcribe la disposición demandada y se subraya el aparte
objeto de cuestionamiento por el accionante:
“LEY
1753 DE 2015
(junio
9)
Diario
Oficial No. 49.538 de 9 de junio de 2015
CONGRESO
DE LA REPÚBLICA
Por
la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 “Todos por un nuevo
país”.
EL
CONGRESO DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA
DECRETA:
…
TÍTULO
III
MECANISMOS
PARA LA EJECUCIÓN DEL PLAN
…
CAPÍTULO
II
MOVILIDAD
SOCIAL
…
ARTÍCULO 62. CONVALIDACIÓN DE TÍTULOS EN EDUCACIÓN
SUPERIOR. El Ministerio de Educación Nacional
establecerá, mediante un reglamento específico, el procedimiento de
convalidación de títulos extranjeros de acuerdo con los criterios legalmente
establecidos, y según los acuerdos internacionales que existan al respecto.
El
Ministerio de Educación Nacional contará con dos (2) meses para resolver las
solicitudes de convalidación de títulos, cuando la institución que otorgó el
título que se somete a convalidación o el programa académico que conduce a la
expedición del título a convalidar se encuentren acreditados, o cuenten con un
reconocimiento equivalente por parte de una entidad certificadora o evaluadora
de alta calidad, reconocida en el país de procedencia del título o a nivel
internacional.
Las
solicitudes de convalidación de los títulos universitarios oficiales, no
incluidos en los supuestos del inciso anterior, se resolverán en un plazo máximo
de cuatro (4) meses.
PARÁGRAFO
1o. Los
títulos otorgados por instituciones de educación superior, pero no validados
por las autoridades de educación oficiales del país de origen de la institución
y denominados como universitarios no oficiales o propios, otorgados a partir de
la entrada en vigencia de la presente ley, no serán objeto de convalidación.
Sólo
se convalidarán aquellos títulos universitarios no oficiales o propios, a los
estudiantes que se encuentren matriculados en Programas de Educación Superior
que conduzcan a la obtención de títulos universitarios no oficiales o propios,
con anterioridad a la expedición de la presente ley, bajo el criterio exclusivo
de evaluación académica.
PARÁGRAFO
2o. Las
Instituciones Estatales no podrán financiar con recursos públicos, aquellos
estudios de Educación Superior que conduzcan a la obtención de títulos
universitarios no oficiales o propios.”
III. La demanda
5. El demandante considera que el parágrafo 1º del artículo 62 de
la Ley 1753 de 2015, “[p]or la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo
2014-2018 ´Todos por un nuevo país´” lesiona los artículos 26, 67 y 70 de
la Constitución Política y, en consecuencia, solicita que se declare su
inexequibilidad.
6. Argumenta que el enunciado
demandado desconoce el artículo 26 Superior, porque, dado que el Estado puede
exigir títulos de idoneidad para el ejercicio de algunas labores, no es de
recibo que se niegue a expedirlos cuando lo que antecede es un título propio o
no oficial. Lo razonable consiste en que el Ministerio de Educación, por lo
menos, inicie los trámites que conduzcan a establecer si es dable o no realizar
la homologación. Advierte que: “debido al principio de autonomía
universitaria, las universidades del extranjero disponen de títulos propios de
muchas características diferentes, puede que algunos títulos propios sean muy
cortos, pero otros títulos propios pueden cumplir con más de los 60 créditos
educativos que se exigen en Colombia para una maestría, al igual que algunas
universidades extranjeras exigen la presentación de una tesis y su respectiva
sustentación, por ese motivo no se puede generalizar los títulos propios.”[6]
7. El Legislador también quebranta el
artículo 67 de la Carta, en razón a que la norma que se adscribe al enunciado
demandado desconoce el derecho de todo colombiano a estudiar y a que el Estado
le reconozca su capacitación. En la Sentencia T-430 de 2014[7], la Corte Constitucional consideró que
el Estado debe dar la posibilidad de tramitar la solicitud y verificar la
satisfacción de los requisitos. Continúa afirmando que “quizás no puedan
tener equivalencia a una maestría en Colombia, pero por mucho sobrepasan los
créditos educativos de una especialización en Colombia, debido a la intensidad
horaria y a las exigencias administrativas, entonces ¿por qué? rechazar de
plano la convalidación de los títulos propios y no entrar a verificarlos, y
después convalidarlos por lo menos como especializaciones en Colombia, y así
dar el respectivo valor a los esfuerzos de miles de colombianos que han salido
al extranjero a estudiar un postgrado que no se dieron cuenta de este dañino
artículo para su vida profesional.”
8. Por último, advierte que se
quebranta el artículo 70 de la Constitución Política, ya que el Estado tiene la
obligación de promover el conocimiento, pero, con la norma cuestionada,
restringe la posibilidad del acceso al mismo, “no se está promoviendo la
educación permanente, sino que por el contrario, se está prohibiendo el estudio
de títulos propios, toda vez que los colombianos que quieren estudiar en el
extranjero, lo hacen con el objetivo de convalidar sus títulos en el territorio
nacional, y bajo esta disposición muchos colombianos dejarían de estudiar
postgrados, disminuyendo considerablemente la cualificación de los
profesionales en Colombia, ya que es claro que salir del país, para estudiar en
el extranjero aporta mucho a Colombia, toda vez que los profesionales que
estudian en el exterior traen nuevas ideas y conocimientos.”
IV. Síntesis de las intervenciones
Dentro del término de fijación en lista[8],
presentaron intervenciones las siguientes autoridades y dos ciudadanas.
Intervenciones
de entidades públicas
9. La Presidencia de la República,
a través de la Secretaría Jurídica[9],
solicita declarar la exequibilidad de la disposición cuestionada, dado que se
ajusta a la jurisprudencia de la Corte Constitucional en la materia,
específicamente a la construida en las sentencias C-050 de 1997[10], T-956
de 2011[11],
T-232 de 2013[12]
y T-430 de 2014[13].
10. En atención a que el artículo 62,
parcialmente demandado, se ubica en el acápite de “movilidad social” de
la Ley del Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018, debe entenderse como parte de
una estrategia para promover y facilitar el retorno de profesionales al país e incorporarlos
a procesos de desarrollo científico, tecnológico y empresarial. En este
sentido, la norma es expresión del margen de configuración que corresponde al
Congreso de la República y se sustenta, de un lado, en la validez de los
títulos oficiales en el país de origen, dando cuenta de su calidad e idoneidad,
y, del otro, en la impertinencia de tener en cuenta titulaciones que, se
insiste, no son ni siquiera reconocidas oficialmente en las jurisdicciones de
expedición.
A partir de lo considerado por esta
Corporación en la Sentencia C-050 de 1997[14],
que reitera la línea interpretativa de las sentencias C-540 de 1993[15],
C-226 de 1994[16]
y C-280 de 1995[17],
el derecho a escoger profesión u oficio tiene límites, y su ejercicio es objeto
de inspección y vigilancia por parte del Estado. En este marco debe entenderse
la obligación del Estado de admitir o no una homologación de un título obtenido
en el exterior. Agrega que, “[c]onforme a la jurisprudencia transcrita, la
convalidación de títulos obtenidos en el exterior responde a tres propósitos de
raigambre constitucional: defender y garantizar el interés general, exigir
títulos de idoneidad para prevenir el riesgo social de las profesiones y
proteger el derecho a la igualdad de quienes cursan en el exterior estudios
similares a los que se imparten en Colombia.” En conclusión, la elección
del Congreso de la República de fundamentar su política de convalidación de
títulos obtenidos en el exterior a partir del valor conferido por la misma
autoridad educativa del país de origen, es razonable y obedece a los deberes del
Estado en la materia.
11. Ahora bien, para la Presidencia el
enunciado cuestionado no va en contravía de las decisiones proferidas por esta
Corporación en materia de control concreto de constitucionalidad. Tras el
análisis de cada una de las providencias sobre homologación de títulos
académicos, afirma que la razón fundamental de la decisión de ninguna de
ellas vincula al Estado con la adopción de una política que permita tener en
cuenta títulos propios o no oficiales, pues lo que aquellas protegieron fue la
aplicación correcta y consistente de los reglamentos que preveían la
realización de este trámite, a partir de la garantía de los derechos
fundamentales al debido proceso e igualdad, y del principio de buena fe.
Por lo anterior, precisa que el inciso 2
del parágrafo demandado, al establecer una especie de régimen de transición con
el objeto de tramitar las solicitudes de convalidación de títulos propios o no
oficiales de quienes se encuentren matriculados con anterioridad a la Ley 1753
de 2015, acoge particularmente la ratio decidendi de la Sentencia T-430
de 2014, “que hizo especial énfasis en la evaluación académica como
derrotero para decidir las solicitudes de convalidación, y garantiza la
protección del principio de buena fe, en la medida en que reconoce que antes de
la expedición de la norma existía el convencimiento fundado de que los títulos
propios o no oficiales podían ser convalidados, de acuerdo con la
jurisprudencia de la Corte, con base en el criterio de evaluación académica.”[18]
12. El Instituto Colombiano de
Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior[19],
ICETEX, pide que se declare constitucional el enunciado demandado,
teniendo en cuenta que no desconoce los mandatos invocados como quebrantados ni
el derecho a la igualdad. Precisa que, aunque no se admitió el cargo por la
presunta lesión de este último principio, en la medida en que es fundamental
para la comprensión del asunto, partirá de su desarrollo.
13. En esta línea, de acuerdo con los
mandatos de no discriminación e igualdad material, afirma que la demanda
pretende justificar la existencia de un acto de discriminación que afecta a los
colombianos que obtienen un título propio o no oficial en el exterior, con
posterioridad a la Ley 1753 de 2015. No obstante, esta no es una medida
intempestiva que afecte derechos adquiridos, más bien pretende regular el
procedimiento de convalidación y de incentivar que los estudios adelantados
fuera del país sean oficiales:
“…
no sería correcto advertir la existencia de un trato discriminatorio que atente
contra los ciudadanos que cursan sus estudios en el extranjero, así como
tampoco la falta de acciones conducentes por parte del Estado, puesto que el
mismo, ha hecho extensiva la invitación a través de esta ley, supeditando el
marco de su aplicación a partir de la entrada en vigencia de la misma, sin ser
una medida intempestiva que restrinja el ejercicio de un derecho adquirido.”
14. Afirma que, como lo decidió el
Consejo de Estado al resolver la demanda de simple nulidad contra el Decreto
2566 de 2003, “por el cual se establecen las condiciones mínimas de calidad
y demás requisitos para el ofrecimiento y desarrollo de programas académicos de
educación superior y se dictan otras disposiciones”, no es inconstitucional
que el Estado promueva el derecho a la educación de todos los colombianos, a
través de la fijación de requisitos para controlar la calidad de este servicio
público[20].
Por el contrario, el mecanismo adoptado por la norma es idóneo y necesario para
la satisfacción de la referida finalidad.
15. Finalmente, tampoco puede aseverarse
el desconocimiento del derecho a la libertad de oficio o profesión, pues la
regulación no fue intempestiva, no afectó derechos adquiridos y, además, es
expresión de la facultad conferida al Estado en el artículo 67 Superior con la
finalidad de “garantizar el acceso a la educación y su continua mejora”.
16. El Ministerio de Educación
Nacional[21]
considera que la norma demandada es constitucional porque satisface varios
cometidos estatales, esto es, (i) permite que el Estado cuente con personas
válidamente tituladas en el extranjero, bajo parámetros estrictos de calidad, y
(ii) respeta, en condiciones de igualdad, la situación de quienes adelantaron
estudios similares al interior del país. Por último, a través de una medida
general y abstracta, (iii) regula a priori los requisitos a valorar por
el Estado colombiano para efectos de tramitar convalidaciones.
17. El Ministerio inicia su intervención
refiriéndose al concepto de convalidación y, a partir de la regulación prevista
en la Resolución No. 20797 de 2017, a los dos elementos en los que se enfoca el
trámite. El primero es el estudio de legalidad, en el que se determinan,
según lo previsto en el artículo 10 ibídem, (1) la naturaleza jurídica
de la institución de educación superior que otorgó el título, (2) la naturaleza
jurídica del título otorgado, (3) la existencia de un sistema de aseguramiento
de la calidad o condiciones de calidad de la educación superior en el país de
origen y la acreditación de la institución o del título del que se pide la
convalidación, y (4) la existencia de convenios o tratados sobre reconocimiento
mutuo de títulos, reglamentados para su aplicación, entre otros aspectos. El
segundo es el estudio académico, “en el cual se evalúan aspectos
como (i) determinar con certeza el nivel académico o de la formación obtenida;
(ii) establecer la denominación del título a convalidar; (iii) aclarar las
evaluaciones académicas, anteriores o presentes, que sean contrarias respecto
de títulos con la misma denominación; o, (iv) establecer la existencia de
diferencias o similitudes entre títulos obtenidos por un mismo solicitante, en
virtud de programas que otorguen doble titulación del mismo nivel de
formación.”
A continuación, el Ministerio presenta
algunas particularidades del sistema educativo de España, país en el que existe
una titulación oficial regulada por la Agencia Nacional de Evaluación de la
Calidad y Acreditación, con validez en el Espacio Europeo de Educación
Superior, y otra que da lugar a títulos propios o no oficiales, por virtud de
la autonomía de universidades y otras instituciones educativas. Con fundamento
en esta verificación[22]
y teniendo en cuenta la obligación del Estado de convalidar títulos
extranjeros, como lo reconoció la Corte Constitucional en la Sentencia C-050 de
1997, concluyó que “los títulos propios no gozan de los efectos académicos y
profesionales y de validez en todo el territorio nacional español… razón
suficiente para establecer que los títulos propios o no oficiales no
cumplen con la condición que establece el trámite de convalidación de títulos
en Colombia, esto es, que el título a convalidar debe ser un título
de educación superior, reconocido como tal por las autoridades competentes en
el respectivo país, y como consecuencia no pueden ser objeto de la
convalidación de títulos en Colombia” (negrilla del texto original).
18.  Expone que la disposición
cuestionada no quebranta el artículo 26 de la Constitución Política, pues la
competencia del Estado para regular títulos de idoneidad en materia educativa
es indiscutible[23].
Agrega que, precisamente como garantía del principio de confianza legítima, el
Legislador previó la posibilidad de convalidar títulos propios o no oficiales
en aquellos casos en los que los interesados estén matriculados en el programa
respectivo al momento de entrada en vigencia de la Ley 1753 de 2015 y que, en
estos casos, el criterio determinante es la evaluación académica, como lo pide
el accionante.
Destaca la intervención el hecho de que,
por virtud de la disposición demandada, la ciudadanía cuenta con una doble
certeza. Por una parte, regula en qué casos no se validarán los títulos
propios, y, por otra parte, en qué casos sí se podrán validar, a partir del
criterio de evaluación académica (esto es, a los que se encuentran en el
régimen de transición previsto en el artículo 62 demandado), por lo anterior,
declarar su inexequibilidad implicaría eliminar dicha certidumbre y someter al
ciudadano “nuevamente a trámites engorrosos donde sólo cuenta con una mera
expectativa”. Aduce, además, que este régimen respeta el interés general y
el derecho a la igualdad, teniendo como parámetro los nacionales que estudian
en el país y obtienen títulos oficiales.
19. El Ministerio precisa que no se
quebranta el artículo 67 Superior, en la medida en que al Estado le corresponde
la inspección y vigilancia del servicio de educación y, en ese escenario, la
regulación de la convalidación a partir de los criterios de legalidad y
académico son acordes con la Constitución Política. Finalmente, no se viola el
artículo 70 de la Carta, dado que la exclusión de títulos propios atiende al
principio de igualdad y, por tanto, no afecta la continuidad en el acceso al
conocimiento en términos de calidad.
Intervenciones
ciudadanas
20. La ciudadana Ángela Marcela
Bautista Rivera intervino para coadyuvar la demanda, centrándose en exponer
los antecedentes legislativos en materia de convalidación de títulos, el
precedente judicial en la materia, la vulneración de la norma demandada al
Ordenamiento Superior y los límites a la competencia del Legislador de ejercer
su margen de configuración en la materia.
Aduce que, dado que el trámite de
convalidación es reglado, lo procedente es que en cada caso en concreto se
tenga la posibilidad de efectuar un estudio para determinar la viabilidad o no
de la convalidación, sin que exista una regla que prima facie excluya
algunos títulos obtenidos en el exterior. Agrega que “negar el trámite de
convalidación únicamente con base en la denominación del título es
inconstitucional, por cuanto dicha norma se constituye en una regla general de
exclusión, con la cual se vulnera el pleno ejercicio y goce efectivo del
derecho a la educación. Por cuanto se afecta el acceso y permanencia en el
sistema educativo, quebranta la obligación de asistencia y protección que tiene
el Estado para garantizar el derecho y se convierten en desincentivos del
disfrute del derecho a la educación, al punto de tener efectos altamente
regresivos”.
21. La ciudadana Gabriela Jiménez
Paredes también coadyuvó la demanda por motivos similares a los expuestos
en el escrito de demanda que dio origen al proceso de constitucionalidad.
Argumenta que “[l]a norma que se solicita declarar inconstitucional va en
contravía de los… derechos fundamentales que esta Corporación ha defendido
fehacientemente, un artículo que afecta a miles de colombianos que han decidido
salir del país a estudiar, pero regresan a Colombia con el ánimo de aportar de
manera positiva a la transformación y desarrollo social, cultural, político y
económico.
El colombiano y colombiana que busca una
oportunidad de estudios en el extranjero vuelve a su país con la confianza de
que el gobierno y sus instituciones le brinden la oportunidad de posesionarse
en el mundo laboral, de aplicar sus estudios y ejercer la profesión desde la
idoneidad requerida, teniendo en cuenta que las universidades extranjeras dan
la posibilidad de educación de calidad y profesores de alto nivel para aprender
de los mejores. El Estado Colombiano y el Gobierno no pueden negar esta
posibilidad, más aún, cerrarle las puertas a quienes buscan colaborar y
contribuir con excelencia, idoneidad, profesionalismo y válidamente desde la
educación y el trabajo.”
V. Concepto del Procurador General de
la Nación
22. En atención a lo dispuesto en los artículos 242-2 y 278-5 de
la Constitución Política, el Procurador General de la Nación, mediante concepto
006572 del 16 de mayo de 2019, solicita a la Corte declarar la exequibilidad
condicionada del enunciado demandado, en el entendido de que “la no
convalidación en los términos allí previstos no es aplicable a las profesiones,
ocupaciones u oficios cuyo ejercicio es libre y no conlleve un riesgo social
(Art. 26 CP); ni respecto de los programas de educación superior propios o no
oficiales otorgados por instituciones extranjeras que representen
conocimientos, investigaciones o técnicas novedosas y de gran significado
social; y que no sean ofrecidos con aval oficial.”
23. Para el Ministerio Público el problema jurídico por resolver
se centra en determinar si la disposición demandada, al impedir “que
las autoridades administrativas inicien el trámite de convalidación de los
títulos propios o no oficiales de educación superior” y, por lo tanto,
verifiquen las equivalencias caso a caso, desconoce los artículos 26, 67 y 70
de la Constitución Política.
En ese ámbito, considera que el artículo 26 de la Constitución
Política somete el control del Estado solamente a aquellas profesiones u
oficios con riesgo social. En tal dimensión del derecho a escoger profesión u
oficio, el Estado puede fijar la política de convalidación que estime adecuada,
siempre que las restricciones sean razonables. En este caso, este requisito se
satisface, en la medida en que la finalidad de la disposición demandada se
dirige a garantizar la calidad y comparabilidad de las cualificaciones que los
colombianos reciben en el exterior.
Adicionalmente, la medida es expresión de las funciones de
inspección y vigilancia a su cargo. Y agregó que: “más allá de las
consideraciones sobre la posible altísima calidad de un programa propio,
traídas a debate por el demandante, la norma demandada prohíja de mejor forma
el valor de la igualdad, en la medida en que tanto en el ámbito nacional como
en el internacional únicamente son reconocidos los títulos con aval oficial del
Estado, o en el caso colombiano, con registro calificado otorgado por el
Ministerio de Educación Nacional.”
24. También debe tenerse en cuenta, agrega, el hecho de que el
artículo 62, parcialmente demandado, cuenta con un régimen de transición que
protege las expectativas legítimas; y que, a partir de las sentencias de tutela
citadas por el accionante, no se genera una obligación general de homologar
títulos propios o no oficiales. Lo que no es admisible para la Procuraduría,
por lo cual solicita una decisión condicionada, es que la norma se aplique a
profesiones u oficios cuyo ejercicio no implique un riesgo social, dado que
sería desproporcionado el control ejercido por el Estado[24]:
“…la prohibición absoluta de convalidar títulos propios no ostenta una
justificación constitucional cuando los estudios versen sobre ocupaciones,
artes u oficios cuyo ejercicio es libre y no implique un riesgo social. El
trámite de homologación que se adelante en estos supuestos, únicamente debe
garantizar la igualdad de condiciones para ejercer las profesiones y oficios y
para el acceso al trabajo, equiparando dichos títulos con aquellos conferidos
en el territorio nacional.”
25. En relación con los artículos 67 y 70 de la Carta, argumenta
que, aunque se desestimula en los nacionales la realización de estudios que
finalizan con la expedición de títulos propios, no se concreta la violación a
los derechos a la educación y a la promoción de la formación permanente, sino
que, por el contrario, reconduce la búsqueda de los interesados a programas
oficiales, con una calidad garantizada.
Este objetivo, no obstante, no se verifica cuando el no
reconocimiento oficial se da, no por un asunto relacionado con la calidad, sino
con la novedad y, por lo tanto, la Procuraduría solicita un condicionamiento al
respecto:
“…cuando los conocimientos a impartir o a explorar son de vanguardia y no
existen programas de educación superior similares con reconocimiento estatal, dichos
títulos deberían ser susceptibles de homologación en el territorio nacional,
como incentivo para acceso y promoción del conocimiento.
Lo contrario vedaría la función social de la educación, desestimulando el
acceso al conocimiento, a la ciencia, a la técnica y a los demás bienes y
valores de la cultura (art. 67 CP), con lo cual el país quedaría rezagado en
conocimientos y avances de último momento.”
VI. Consideraciones de la Corte Constitucional
Competencia de la Corte
26. De conformidad con lo dispuesto
en el artículo 241, numeral 4, de la Constitución Política, la Corte
Constitucional es competente para conocer y decidir definitivamente sobre la
demanda de inconstitucionalidad de la referencia, pues el enunciado acusado
hace parte de una ley de la República, en este caso, de la Ley 1753 de 2015.
Presentación del caso, problema jurídico
y esquema de decisión
27. La
Corporación estudia la demanda presentada por el ciudadano Juan Carlos Ramírez
Erazo contra el parágrafo 1 del artículo 62 de la Ley 1753 de 2015, “[p]or
la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 `Todos por un nuevo
país´”, que establece la prohibición de convalidar títulos propios o no
oficiales expedidos en el exterior, salvo aquellos que se otorguen a quienes a
la fecha de entrada en vigencia de la misma Ley se encuentren cursando estudios
que finalicen con el otorgamiento de un título de la referida condición.
Considera
el promotor de la acción que con esta norma se desconocen los mandatos
constitucionales que derivan de los artículos 26, derecho a escoger profesión u
oficio; 67, derecho a la educación; y 70, deber del Estado de promover el
conocimiento, razón por la cual pide declarar su inexequibilidad.
28.
Algunos intervinientes solicitan a la Corte Constitucional declarar la
exequibilidad de la disposición cuestionada, en razón a que (i) el Estado puede
exigir títulos de idoneidad para el ejercicio de profesiones y oficios en
Colombia; (ii) la competencia del Legislador en esta materia es amplia; y (iii)
la finalidad de la norma es constitucional, pues busca garantizar la calidad de
la educación.
A
esta línea argumentativa se adscriben las autoridades públicas que allegaron
intervención en la oportunidad legal, esto es, la Presidencia de la República,
el Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior
-ICETEX- y el Ministerio de Educación Nacional.
29.
Por su parte, las ciudadanas Ángela Marcela Bautista Rivera y Gabriela Jiménez
Paredes coadyuvaron la demanda, por razones similares a las expuestas en el
escrito introductorio y, según afirmaron, por considerar que con la norma se
desconoce la pretensión de continuidad en la educación superior y tiene efectos
regresivos.
30.
Finalmente, la Procuraduría General la Nación consideró que la disposición es,
en principio, constitucional dado que es expresión del margen de configuración
del Legislador, principalmente, respecto de las líneas generales del ejercicio del
derecho a escoger profesión u oficio.
No
obstante, solicita que se declaren dos condicionamientos, el primero,
relacionado con el hecho de que esta regulación no se aplica a ocupaciones,
artes u oficios que no generen un riesgo social y, el segundo, relativo a que
no deben excluirse aquellos títulos que se refieren a materias novedosas o de
vanguardia.
31.
En el marco antes presentado, el problema jurídico que debe
resolver la Sala Plena consiste en establecer si la norma prevista en el
parágrafo 1 del artículo 62 de la Ley 1753 de 2015, al negar la convalidación
de títulos no oficiales o propios obtenidos en el extranjero, esto es, al fijar
una restricción predicable de la idoneidad de títulos para ejercer profesión u
oficio, desconoce, además de este derecho en los términos del artículo 26 de la
Constitución Política, los artículos 67 y 70 del mismo Estatuto.
Para tales efectos, la Sala (i)
establecerá el alcance del parágrafo 1 del artículo 62 de la Ley 1753 de 2015;
(ii) reiterará su jurisprudencia sobre el derecho a escoger profesión u oficio
y, dentro de este acápite, hará consideraciones específicas sobre la obligación
del Estado de regular la idoneidad de títulos académicos; (iii) precisará
algunos aspectos sobre el alcance legal y jurisprudencial dado a las
convalidaciones de títulos extranjeros; (iv) hará unas consideraciones sobre el
derecho a la educación; y (v) finalmente, resolverá el problema jurídico
planteado.
I.
Referentes
normativos y jurisprudenciales pertinentes
I.1. Alcance del
parágrafo 1 del artículo 62 de la Ley 1753 de 2015
32. El Congreso de la República expidió
la Ley 1753 de 2015, mediante la cual se adopta el Plan Nacional de Desarrollo
correspondiente al período 2014-2018 denominado “Todos por un nuevo país”.
El Título I corresponde a las Disposiciones generales y contiene 4 artículos.
El artículo 1º describe los Objetivos del Plan Nacional de Desarrollo de la
siguiente forma: “(…) construir una Colombia en paz, equitativa y educada,
en armonía con los propósitos del Gobierno nacional, con las mejores prácticas
y estándares internacionales, y con la visión de planificación de largo plazo
prevista por los objetivos de desarrollo sostenible”.
33. El artículo 2º establece que el
documento denominado “Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2014 – 2018.
Todos por un nuevo país”, elaborado por el Gobierno nacional con la
participación del Consejo Superior de la Judicatura y del Consejo Nacional de
Planeación, con las modificaciones realizadas en el trámite legislativo: “(…)
es parte integral del Plan Nacional de Desarrollo y se incorpora a la presente
ley como anexo”[25].
34. El artículo 3º de la Ley 1753 de
2015 define los pilares del Plan Nacional de Desarrollo en los siguientes
términos: “1. Paz. El Plan refleja la
voluntad política del Gobierno para construir una paz sostenible bajo un
enfoque de goce efectivo de derechos. // 2. Equidad. El Plan
contempla una visión de desarrollo humano integral en una sociedad con
oportunidades para todos. // 3. Educación. El Plan asume la
educación como el más poderoso instrumento de igualdad social y crecimiento
económico en el largo plazo, con una visión orientada a cerrar brechas en
acceso y calidad al sistema educativo, entre individuos, grupos poblacionales y
entre regiones, acercando al país a altos estándares internacionales y logrando
la igualdad de oportunidades para todos los ciudadanos.”
35. El artículo 4º enumera las “Estrategias
transversales y regionales” para la consolidación de los tres pilares
referidos en el artículo previo, y la “transformación hacía un nuevo país”. En
lo relacionado con las estrategias transversales define: 1. Competitividad e
infraestructura estratégicas; 2. Movilidad social; 3. Transformación del campo;
4. Seguridad, justicia y democracia para la construcción de la paz; 5. Buen
gobierno; y 6. Crecimiento verde. Luego, enlista las estrategias
regionales, “para establecer las prioridades para la gestión territorial y
promover su desarrollo”, así: Caribe, Eje Cafetero y Antioquia, Centro
Oriente y Distrito Capital de Bogotá, Pacífico, Llanos Orientales y Centro
Sur Amazonía.
36. El Título II de la Ley contiene el
Plan de Inversiones y Presupuestos Plurianuales. El Titulo III presenta los
Mecanismos para la Ejecución del Plan.  En el Capítulo II de este último Título
se encuentra ubicado el artículo 62 demandado, específicamente en el marco de
la estrategia denominada “Movilidad Social”. En general, en este título
se encuentran normas relacionadas con educación, seguridad social, salud,
empleo, servicios públicos, vivienda, entre otros.
37. Ahora bien, el parágrafo demandado hace
parte del artículo 62 de la Ley 1753 de 2015, que dispone en el inciso
primero que el Ministerio de Educación reglamentará el procedimiento para
la convalidación de títulos extranjeros de conformidad con la Ley y los
acuerdos internacionales pertinentes.
En el inciso segundo establece
que el Ministerio de Educación Nacional cuenta con un término de dos meses para
la resolver sobre la convalidación de títulos o programas académicos siempre
que estos se encuentren acreditados o cuenten con reconocimiento por parte de
la entidad certificadora o evaluadora de alta calidad, reconocida en país de
origen o a nivel internacional. En el inciso tercero se advierte que el
término para resolver la convalidación de títulos universitarios oficiales, no
incluidos en el inciso anterior, es de máximo 4 meses.
El precepto parcialmente demandado tiene
un parágrafo 1º de acuerdo con el cual, a partir de la expedición de la
Ley, no serán objeto del procedimiento de convalidación los títulos otorgados
por instituciones de educación superior denominados no oficiales o propios, que
no sean objeto de validación por las autoridades de educación oficial del país
de origen. Además dispone que solo se tramitará la convalidación de títulos no
oficiales o propios cuando los estudiantes se encuentren matriculados con
anterioridad a la expedición de la Ley en programas de educación superior y
bajo el criterio exclusivo de evaluación académica.
Finalmente, el parágrafo 2º prohíbe
a las instituciones estatales financiar con recursos públicos los programas de educación
superior en los que se obtengan títulos no oficiales o propios.
38. Al respecto, es preciso recordar que,
de acuerdo con el documento “Bases del Plan Nacional de
Desarrollo 2014 – 2018. Todos por un nuevo país”, uno de los
pilares fue descrito como “Colombia la más educada”. En el marco del objetivo[26]
de este pilar se desarrollaron una serie de lineamientos generales entre los
que se destaca para el asunto que ocupa a la Sala el relativo a la “d.
Construcción del sistema de educación terciaria con mayor acceso, calidad y
pertinencia”[27],
dentro del cual se propuso la formulación de la siguiente estrategia: “3) Herramientas
para promover la calidad de la educación superior y de la formación para el
trabajo y el desarrollo humano”[28].
Y específicamente promover: “Convalidación de títulos: con el objetivo de
velar por la calidad y comparabilidad de las cualificaciones que los
colombianos adquieren en estudios en el exterior, el Ministerio de Educación
Nacional expedirá una nueva reglamentación para la convalidación de títulos”[29].
39. En similar sentido, en el acápite de
la estrategia transversal de Movilidad Social contenida en el mismo documento,
se especifica como objetivo 4: “Cerrar la brecha en el acceso y la calidad
de la educación, para mejorar la formación del capital humano, incrementar la
movilidad social y fomentar la construcción de ciudadanía”[30].
Y puntualiza sobre la meta de acceso con calidad y pertinencia a la educación
básica, media y superior[31]
que: “el Ministerio de Educación Nacional expedirá una nueva reglamentación
para la convalidación de títulos, procurando velar por la calidad y
comparabilidad de las cualificaciones obtenidas en el exterior”[32].
Por último, en la estrategia transversal de Competitividad e Infraestructura
Estratégicas se mencionó en el objetivo 2 “Constribuir al desarrollo
productivo y la solucion de los desafíos sociales del país a través de la
ciencia, tecnología e innovación”, la estrategia de “3)
consolidar y especializar la infraestructura científica y tecnológica del país”,
incluyéndose, con el “fin de promover y facilitar el retorno al país de este
talento humano [de alto nivel formado por el país], la necesidad de que el
Ministerio de Educación ajuste el trámite de homologación de títulos,
buscando hacerlo más eficiente en términos de requisitos, tiempo, y recursos.”
40. En los anteriores términos es claro
que a la disposición demandada subyacen importantes motivaciones por garantizar
la excelencia en la formación académica, especialmente en el nivel
universitario, para un país educado y preparado en el conocimiento, que le
permita, además, competir en escenarios productivos de manera eficiente. En
esta línea se evidenció, desde la visión de política pública educativa
propuesta por el Gobierno, la necesidad de efectuar ajustes al proceso de
convalidacion de títulos obtenidos en el exterior, con la finalidad, uno, de
atraer a quienes se han venido formando en otros países y deben encontrar un
espacio en el desarrollo de su país sin obstáculos y, otro, realizar ese
trámite con miras a validar aquellas titulaciones de calidad.
En este último escenario es que se
efectúa la prohibición de tener en cuenta títulos no oficiales o propios,
reconocidos en algunos sistemas educativos [como Francia y España, según los
estudios comparativos realizados por el Ministerio de Educación] a partir de
regulaciones internas de las mismas universidades o instituciones educativas
que imparten el estudio, esto es, sin la validación de los órganos que a nivel
nacional -oficiales o privados- dan cuenta de la calidad de los diferentes
programas ofrecidos a la sociedad.
41. También es de destacar que la Ley
1955 de 2019, “por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo
2018-2022 `Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad´”, prevé en su artículo
191 el “Reconocimiento de títulos en educación superior” bajo algunos
lienamientos: (i) la expedición de un nuevo modelo de convalidaciones a cargo
del Ministerio de Educación, “de acuerdo con las distintas tipologías
existentes en la materia”,y sin que pueda exceder de 6 meses; (ii)
la posibilidad de que exista en el caso de profesiones reguladas una normatividad
especifica, sin que el trámite pueda exceder el anterior término; y, (iii) la
obligación del  referido Ministerio de realizar mejoras administrativas y
tecnológicas en el trámite, y la puesta a disposición de la sociedad de
información relacionada con las instituciones y programas acreditados, entre
otros[33].
42. Esta disposición, según las Bases
del Plan, se enmarca en la estrategia “C. Educación para un futuro con
oportunidades para todos”, en el objetivo 5: “Apuesta para impulsar una
educación superior incluyente y de calidad”, en el que se incluyó la
siguiente justificación: “El Ministerio de Educación Nacional revisará la
reglamentación del trámite de convalidación de títulos de educación superior
otorgados en el exterior, determinando tiempos de respuesta eficientes de
acuerdo con los criterios que se definan para tal fin y brindando información
que facilite la toma de decisiones por parte de los interesados en adelantar
estudios de educación superior fuera de Colombia.”
43. A partir de la nueva disposición, el
artículo 191 del actual Plan Nacional de Desarrollo, surge la inquietud de la
posible derogatoria del artículo 62 de la Ley 1753 de 2015 y, por lo tanto, de
la competencia de la Corte para realizar el control de constitucionalidad. Al
respecto, esta
Corporación ha considerado en su jurisprudencia reiterada que la labor
jurisdiccional que le fue encomendada por el Constituyente de 1991, en los
términos del artículo 241 de la C.P., debe estar dotada de relevancia,
en el sentido de que sus pronunciamientos tengan efectos en el ordenamiento
jurídico[34];
razón por la cual, el ejercicio del control abstracto debe estar precedido de
la afirmación sobre la vigencia del texto, disposición y/o norma sobre el (o
la) que se pronuncia, o, en caso en que aquella no se dé, la existencia de sus
efectos en el tiempo. Al respecto, en la Sentencia C-192 de 2017[35] se
afirmó lo siguiente:
“… la Corte Constitucional ha sostenido constante y
reiteradamente que sus pronunciamientos, en principio, solo pueden efectuarse
sobre disposiciones vigentes en el ordenamiento jurídico, o sobre aquellas que,
habiendo perdido su vigencia, continúen produciendo efectos -pues no pierden su
validez inmediatamente-. Así, “sólo en la medida en que la norma enjuiciada haya desaparecido del
ordenamiento jurídico y no se encuentre produciendo efectos jurídicos, puede la
Corte acudir a la figura de la sustracción de materia y, en consecuencia,
abstenerse de adelantar el respectivo juicio de inconstitucionalidad”[36].
44. En atención a la posición
jurisprudencial brevemente citada, considera la Sala que la disposición
demandada, el artículo 62 de la Ley 1753 de 2015, se encuentra vigente y,
además, produce plenos efectos. Lo anterior, se sustenta en dos tipos de
razones.
44.1. Desde el punto de vista material,
el contenido esencial de las disposiciones no es idéntico y tampoco se opone. A
continuación, se transcriben los enunciados involucrados:
Ley 1753 de 2015
Ley 1955 de 2019
Artículo 62, parágrafo 1o
Artículo 191
Los títulos otorgados por
instituciones de educación superior, pero no validados por las autoridades de
educación oficiales del país de origen de la institución y denominados como
universitarios no oficiales o propios, otorgados a partir de la entrada en
vigencia de la presente ley, no serán objeto de convalidación.
El Ministerio de Educación Nacional
diseñará e implementará un nuevo modelo de convalidaciones, de acuerdo con
las distintas tipologías existentes en la materia, cuya duración no podrá
exceder en ningún caso los seis (6) meses, a partir de la fecha de inicio del
trámite.
Sólo se convalidarán aquellos títulos
universitarios no oficiales o propios, a los estudiantes que se encuentren
matriculados en Programas de Educación Superior que conduzcan a la obtención
de títulos universitarios no oficiales o propios, con anterioridad a la
expedición de la presente ley, bajo el criterio exclusivo de evaluación
académica.
PARÁGRAFO 1o. Para
el caso de profesiones reguladas, el Ministerio contará con una
reglamentación específica. No obstante, los tiempos de trámite para la
convalidación no podrán exceder lo establecido previamente.
PARÁGRAFO 2o. El
Ministerio de Educación realizará las mejoras administrativas y tecnológicas
para el seguimiento del trámite de convalidación. Así mismo, pondrá a
disposición de los ciudadanos la información sobre las instituciones y
programas acreditados o reconocidos en alta calidad por parte de una entidad
gubernamental competente, u organización privada autorizada oficialmente para
ello en el país de origen del título, además pondrá a disposición la
información sobre los sistemas educativos del mundo.
De un lado, evidencia la Sala que el
parágrafo 1º demandado se ocupa de manera particular de la invalidez para el
sistema educativo colombiano de los títulos no oficiales o propios, otorgados
por instituciones de educación superior en el exterior, en relación con la
posibilidad de su convalidación. El artículo 191 de la Ley 1955 de 2019 no
regula dicho aspecto de manera explícita, por lo cual, su contenido no es
idéntico. Esta última disposición ordena que el diseño e implementación del
nuevo modelo de convalidaciones, a cargo del Ministerio de Educación, se
realice “de acuerdo con las distintas tipologías existentes”, evidenciando
la compatibilidad de esta disposición con la anterior, esto es, con la
disposición demandada, pues entiende la Sala que dentro de tales tipologías se
encuentran las previstas en la disposición ahora demandada.
Pero, además de lo anterior, el
parágrafo 2º del artículo 191 de la Ley 1955 de 2019 prevé que el Ministerio de
Educación “pondrá a disposición de los ciudadanos la información sobre las
instituciones y programas acreditados o reconocidos en alta calidad por parte
de una entidad gubernamental competente, u organización privada autorizada
oficialente[37]
para ello en el país de origen”. Esta precisión permite afirmar que la
regulación allí establecida también pone el acento en aquellos títulos
oficialmente reconocidos, y no en los no oficiales o propios, lo que confirma
el hecho de que esta disposición es perfectamente compatible con la prohibición
ahora demandada.
También debe advertirse que en el marco
del Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022, el sentido dado a la regulación del
trámite de convalidaciones es buscar la calidad de la educación y, en este
sentido, puede concluirse que su enfoque es similar al adoptado para el periodo
2014-2018.
En conclusión, la Sala destaca que, como
lo ha afirmado la Corte en reiterada jurisprudencia[38], una
norma puede perder su vigencia como consecuencia del fenómeno derogatorio, que
se produce bien de manera expresa, implícita u orgánica. Las razones antes
referidas, por ahora, dan cuenta de que, en la medida en que la nueva
regulación no es idéntica por su objeto ni es incompatible con la regulación
previa, esto es, con la contenida en el artículo 62 parcialmente demandado, no
se configura ninguno de los supuestos derogatorios referidos, particularmente
el de la derogación orgánica e implícita.
44.2. Pero, además de lo anterior, debe
afirmarse que no se dio un fenómeno de derogación expresa. Así, el propio
Legislador consideró en el artículo 336.2 de la Ley 1955 de 2019 que, de no
haberse derogado expresamente, no se entendía afectada por tal Ley ninguna disposición
anterior perteneciente a la Ley 1753 de 2015:
“Los artículos de las Leyes 812 de 2003, 1151 de 2007, 1450 de 2011, y 1753 de 2015 no
derogados expresamente en el siguiente Inciso o por otras leyes continuarán
vigentes hasta que sean derogados o modificados por norma posterior.”
En el inciso siguiente del artículo 336 de
la Ley 1955 de 2019 se refirieron expresamente aquellas disposiciones que se
derogaban, sin que se hubiera incluido el artículo 62, parcialmente demandado, pues
solo se incluyeron los siguientes:
“…artículos 7o, 32, 34, 47, 58, 60, 90, 95, 98, 106, 135, 136, 186, 219, 222, 259, 261, 264 y los parágrafos de los
artículos 55 y 57 de
la Ley 1753 de 2015; …”
Por lo tanto, dado que no se dio una
derogatoria expresa del artículo 62 de la Ley 1753 de 2015, y que, en el marco
de la Ley 1955 de 2019 se afirmó que la derogatoria de disposiciones de dicha
Ley solo se produciría de manera expresa, es de concluir, con mayor fuerza argumentativa,
que el enunciado demandado está vigente. Pero, además, la disposición continúa
produciendo efectos dado que su regulación ha venido impidiendo que se inicie
cualquier trámite de convalidación de títulos no oficiales o propios ante la
dependencia respectiva del Ministerio de Educación Nacional.
45. Así, en atención a que el parágrafo
1º del artículo 62 de la Ley 1753 de 2015 no se opone y, por el contrario, es
compatible con el actual artículo 191 de la Ley 1955 de 2019, y a que
expresamente en el artículo 336.2 de esta última se estableció que no se
entendía derogada ninguna norma de la Ley 1753 de 2015, salvo que se hubiera
derogado expresamente -y esto no ocurrió-, es válido advertir que la norma
analizada está vigente y produce plenos efectos.
I.2.
Derecho fundamental a escoger y ejercer profesión u oficio. Reiteración
jurisprudencial
46. A partir de
una concepción de los derechos fundamentales en términos universales, y con
relaciones de interdependencia e indivisibilidad, el bien considerado por el
Constituyente de 1991 en el artículo 26 ha sido objeto de varios
pronunciamientos por parte de esta Corporación, desde el inicio de sus labores.
Teniendo en cuenta dicha construcción jurisprudencial, la Sala sintetizará a
continuación los principales aspectos relacionados con su comprensión y alcance[39].
47. Primero:
el derecho a escoger profesión u oficio (i) es un bien fundamental[40];
un derecho subjetivo que genera obligaciones concretas de respeto, protección y
garantía, a cargo, en principio, de quienes ejercen el poder público[41];
y, (ii) está relacionado estrechamente con el valor de la dignidad humana[42],
en tanto posibilita que el ser humano diseñe y siga su propio plan de vida[43],
e involucra la garantía de otros derechos[44] como la libertad, el
libre desarrollo de la personalidad, el trabajo[45], la
igualdad de oportunidades, la libertad de aprendizaje e investigación y la
libertad económica y de empresa[46].
Se ha afirmado,
además, que (iii) su ámbito de aplicación se extiende en dos dimensiones, una
interna y otra externa[47].
La primera, se ha identificado con la posición de escoger profesión u
oficio, sobre la cual, prima facie, el Estado no tiene posibilidades de
intervención, pues materializa las preferencias y posibilidades del sujeto titular
en un escenario que incluye su propia realización como ser moral. Al respecto,
en la Sentencia C-756 de 2008[48]
se consideró que: “corresponde a un acto de voluntad de su titular que es
prácticamente inmune a la intervención del Estado y de los particulares, puesto
que consiste en la facultad que tiene cada persona de escoger la labor que
desempeñará a lo largo de su vida no sólo como instrumento para cubrir sus
necesidades vitales sino también de realización humana. Este derecho, entonces,
se ubica en esa esfera interna del ser humano que aunque está limitada por las
aptitudes individuales, las condiciones económicas, sociales y culturales de su
titular y las políticas de Estado en la educación, el empleo y el desarrollo
tecnológico, corresponde a un acto de libertad individual.”
La segunda, esto
es, la externa, se relaciona con el ejercicio de la profesión u oficio
seleccionado, sobre la cual el Estado tiene mayores posibilidades de injerencia
en tanto trascienda la esfera individual y tenga un impacto en la vida social.
En la providencia antes mencionada, se consideró que esta faceta está sometida
“a mayores restricciones que se derivan de la exigencia social
de mayor o menor necesidad de escolaridad y conocimientos técnicos adecuados
para su realización.”
48.
Segundo: a partir del artículo 26 constitucional y de la anterior
distinción, es posible efectuar las siguientes afirmaciones sobre los elementos
generales de las limitaciones o restricciones predicables de este bien
fundamental. En este sentido, (i) es a la dimensión externa del derecho, esto
es, a la del libre ejercicio de profesión u oficio, a la que se
adscriben límites por parte del Estado[49]. En este
ámbito, (ii) la regla general es que las profesiones y oficios se desempeñan de
manera libre[50],
salvo que, por razones importantes dentro de nuestro ordenamiento
constitucional, se requiera una regulación específica[51].
En torno a esto último, la Corte ha
advertido que el margen de configuración del Legislador en relación con las
profesiones, por un lado, y con las ocupaciones, artes y oficios, por otro, es
diferenciable[52],
específicamente en aquellos casos en los que sobre éstos no hay
exigencias de orden académico y su ejercicio no implica un riesgo social
y, por lo tanto, debe primar la libertad y autonomía.
Esta premisa ha exigido valorar aquello
que diferencia una profesión de, por ejemplo, un oficio, existiendo casos en
los que, precisamente, el cargo invocado en la acción pública de
inconstitucionalidad ha sido la indebida regulación de actividades que no
requieren preparación académica y no implican un riesgo social[53].
Para la Corte, en el marco de la actual Norma Superior “[l]a
diferencia entre profesión u oficio no radica ya en la mayor o menor formación
académica [en comparación con el presupuesto de la Constitución de 1886],
ni en la necesidad de una especial cualificación técnica, pues la propia Carta
señala que cualquier ocupación, arte u oficio puede requerir de dicha
formación. De otra parte, queda expresamente consagrada la facultad de exigir
títulos de idoneidad, así como de inspeccionar y vigilar tanto las profesiones
como los oficios, artes y actividades en general que requieran para su
ejercicio formación académica o que impliquen un riesgo social.”[54]
49. Tercero: la regulación
estatal se vincula a dos escenarios, uno, la posibilidad de exigir títulos de
idoneidad y, dos, la facultad de ejercer inspección y vigilancia[55].
Respecto a la relación entre estas dos competencias, en la Sentencia C-280 de
1995[56]
se afirmó:
“la primera hace posible, o al menos facilita, la segunda. En principio, el
universo de quienes pueden ejercer una profesión, queda limitado a quienes
posean el título de idoneidad, a los demás les está vedado tal ejercicio. Y la
inspección y vigilancia con relación a ellos se limita, como es obvio, a
impedirlo. En consecuencia la inspección y vigilancia se realizan plenamente
sobre quienes ejercen la profesión.”
(i) En concreto, acorde con lo dispuesto
en el artículo 26 Superior, sobre las profesiones el Legislador puede exigir
títulos de idoneidad y, a través de las autoridades competentes, ejercer
inspección y vigilancia; en relación con las ocupaciones, artes y oficios, la existencia
de normatividad al respecto dependerá de la exigencia de formación académica y
de la implicación de un riesgo social[57].
(ii) De manera constante, la jurisprudencia ha considerado que (ii.1) los
elementos estructurales y definitorios -el mínimo de intensidad normativa- de
los dos ámbitos (de la exigencia de títulos de idoneidad[58] y de
los parámetros de inspección y vigilancia) corresponde fijarlos al Legislador[59],
y que, además, (ii.2) su margen de configuración no es ilimitado, debe obedecer
a las finalidades constitucionales que se consideran valiosas[60].
50.
En cuanto a lo primero (ii.1)[61]
la Corte Constitucional ha señalado, por ejemplo en relación con el contenido
de la función de inspección y vigilancia a cargo del Estado[62],
que los elementos básicos deben ser definidos por el Legislador, pero que es
constitucionalmente admisible dejar en poder de una autoridad con potestad
reglamentaria el establecimiento de los elementos más técnicos y precisos, pues
estos se relacionan con los presupuestos necesarios para hacer efectivos los
mandados constitucionales y legales[63];
y que, además,  no es necesario que la inspección y vigilancia esté en cabeza
del Gobierno Nacional, dado que pueden ser adelantadas por otro ente
constituído siguiendo la anterior regla[64].
51.
Sobre los fines a cuya protección se dirige la regulación de profesiones
ocupaciones, artes y oficios (ii.2), la Corte ha hecho énfasis, de un lado, en
la garantia del derecho a la igualdad, respecto de quienes se prepararon para
su ejercicio legal, y, del otro lado, en la protección de derechos de terceros,
de la sociedad (Arts. 1 y 20 constitucionales), que, en todo caso, no pueden
ser de cualquier tipo. Al respecto, en la Sentencia C-177 de 1993[65]
se citó una providencia de la Corte Suprema de Justicia en la que se sotuvo
que: "[l]a
facultad de reglamentación de las profesiones tanto como el exigir títulos de
idoneidad tienen varias finalidades: a) Proteger a las personas que se han
capacitado para desarrollar determinada actividad, de las personas que quieren
desempeñarse como tales sin haber obtenido los méritos para hacerlo. Capacidad
que es mas de conocimientos, como los que se transmiten en universidades,
colegios o centros especializados, que de talento natural. b)  Proteger a la
colectividad en general para que no resulte afectada por el inadecuado
ejercicio de estas profesiones, asegurando que las personas que se anuncian
para ello están en la capacidad suficiente para desempeñarse en ese campo, es
decir son idóneas y proteger así a toda la sociedad controlando las profesiones
para que con esas labores o actividades no se cause daño o perjuicio a terceros
y no se atente contra las buenas costumbres, la salud o la integridad física de
las personas."[66]
Esta idea ha venido reiterándose pacíficamente por la Corporación.
52.
Ahora bien, en cuanto a la validez constitucional de las limitaciones al
derecho a ejercer profesión u oficio, además de advertir que no son una
innovación de la actual Carta Fundamental[67] y de la
exigencia de una fuente legal, se ha considerado que deben ser razonables y
proporcionadas, fundarse en un principio de razón suficiente, de manera tal que
no se vacíe el contenido de esta libertad[68] y que no se
afecten, además, aquellos bienes constitucionales con los que guarda una
estrecha relación[69].
53.
Cuarto: sobre la atribución del Legislador para exigir títulos de idoneidad
varias consideraciones son necesarias[70].
Estos constituyen la evidencia, hacia el público en general, de la formación de
la persona en determinada área del conocimiento, tecnología o técnica; es “la manera
de hacer pública la aptitud adquirida merced a la formación académica”[71]
y, al mismo tiempo, “son indispensables para acreditar la preparación
académica y científica que exija la ley tanto en relación con la profesión
misma, como en lo relativo a sus especialidades.”[72]
Como prueba de la formación académica[73], en consecuencia, su
regulación legal debe fundarse en la necesidad de controlar un riesgo social[74],
sin que su exigencia se traduzca en una limitante desproporcionada. Sobre esto
último, la jurisprudencia ha insistido en que el nivel de cualificación exigido
debe ser aquél necesario para proteger los intereses involucrados y que la
intervención logre la protección de tales intereses, en atención al riesgo
social.
Frente
a la exigencia de títulos de idoneidad, la Corporación ha fijado algunas
reglas. La primera consiste en que su exigencia no puede generar una situación discriminatoria,
que beneficie a una profesión en particular para el ejercicio exclusivo de una
actividad, excluyendo a otra u otras que cuentan con las herramientas para
hacerlo con el mismo grado de calidad. La segunda, tiene que ver con el hecho
de que aquellos requisitos principales de la regulación sobre los títulos de
convalidación deben ser definidos por la ley, en la medida en que determinan la
forma en que se acredita la capacidad en Colombia para el ejercicio de una
profesión u oficio.
54. De la primera regla dan cuenta, por
ejemplo, las siguientes decisiones. La Sentencia C-226 de 1994[75]
analizó la constitucionalidad de varias disposiciones de la Ley 36 de 1993, que
reglamenta la profesión de bacteriólogo, entre las que se encontraba una norma
que preveía que solo las personas con dicha profesión estaban autorizadas para
la realización de determinadas actividades, como “dirección científica del
laboratorio clínico e industrial”. La Corte consideró en este caso que la
previsión era inconstitucional por tener una “clasificación demasiado amplia”
al incluir en la prohibición a quienes no causan riesgo, como otros
profesionales de la salud también capacitados para el efecto.
En
la Sentencia C-064 de 2002[76]
la Corte resolvió las objeciones presentadas por el Gobierno al proyecto de ley
que modificaba la regulación de la profesión de los instrumentadores
quirúrgicos, considerando que un enunciado que impedía el ejercicio de las
actividades propias de dicha profesión a personas que no ostentaran dicho
título, era inconstitucional, dado que el criterio de clasificación utilizado
por el Legislador era inadecuado y desproporcionado. En este sentido, estimó
que aunque la disposición excluye del ejercicio a quienes no están capacitados,
para evitar un riesgo social, también excluyó a quienes lo están, como los
médicos cirujanos:
“La
Corte no desconoce la importancia de la profesionalización progresiva de los
Instrumentadores Quirúrgicos, y la necesidad de controlar los riesgos sociales
ligados a las labores que éstos desempeñan. Sin embargo, esa situación no
justifica la exclusión de esas actividades de profesionales que, teniendo
formación en actividad quirúrgica, tienen idoneidad suficiente para coordinar
las salas de cirugía, o manejar centrales de esterilización y de cirugía y de
equipos de alta tecnología. Esa exclusión implica un privilegio en favor de los
Instrumentadores Quirúrgicos, que desnaturaliza las finalidades de la exigencia
de títulos de idoneidad profesional. En efecto, como esta Corte lo ha señalado
insistentemente, “el objetivo de la reglamentación de las profesiones no es
consagrar privilegios en favor de determinados grupos sociales sino controlar
los riesgos sociales derivados de determinadas prácticas profesionales.”
En
esta línea, también puede citarse la Sentencia C-149 de 2009[77] en la
que la
Corte estudió la constitucionalidad del artículo 80.3 de la Ley 1098 de 2006,
Código de la Infancia y la Adolescencia, que establece como requisito para
acceder al cago de Defensor de Familia acreditar título de posgrado en Derecho
de Familia, Civil, Administrativo, entre otros. Consideró la Corporación que
esta disposición era constitucional en la medida en que se permitieran otros
títulos afines y que guarden relación directa, clara e inequívoca con las
funciones del defensor.
Y,
finalmente, la Sentencia C-505 de 2014[78] en la que se declaró la
constitucionalidad condicionada de la disposición que, dentro de la Ley 1098 de
2006, preveía que en todas las comisarías de familia debía haber un trabajador
social, en el sentido de incluir la posibilidad de que se tengan en cuenta
profesiones relacionadas con el desarrollo familiar.
55.
En otras ocasiones, empero, debe advertirse que la Corte ha considerado que
aunque se evidencia una categoría clasificatoria de exclusión demasiado amplia,
no es su competencia, por no contar con los argumentos técnicos para el
efecto, entrar a determinar a qué otro tipo de personas y bajo qué calificación
debe permitírseles el ejercicio de una actividad. Tal fue el caso de la
Sentencia C-619 de 1996[79],
en la que se estudió la constitucionalidad del artículo 26 del Decreto 196 de
1971, Estatuto de la Abogacía, de acuerdo con el cual solamente los estudiantes
de derecho dependientes de abogados podían revisar expedientes y actuaciones
judiciales o administrativas. La Corte consideró ajustada la norma a la
Constitución porque las personas excluidas, como aquellos que por sus labores
cotidianas están en permanente contacto con información al alcance de abogados
y estudiantes de facultades de derecho que interrumpen sus estudios,
constituyen un grupo que, aunque bien puede estar capacitado, no existe un
criterio objetivo de evaluación que permita establecer con certeza en qué casos
la exclusión es injustificada. Al encontrarse esta situación en una zona de
penumbra, continuó la Corporación, “[e]n estas condiciones, compete al
legislador, y no al juez constitucional, definir si se encuentran debidamente
capacitados y señalar las condiciones que tendrían que reunir para entender
satisfechos los requisitos de idoneidad que exige la intermediación que aquí se
estudia.”
56. En relación con la reserva
legal para exigir títulos de idoneidad[80],
segunda regla referida en el párrafo 52, supra, la Sentencia C-942
de 2009[81]
brinda algunos elementos importantes. En dicha ocasión se resolvió una demanda
de inconstitucionalidad contra algunos artículos de la Ley 1164 de 2007, que
dicta disposiciones en materia de talento humano. En el estudio realizado, y
pese a que no estaba demandado, la Corte se refirió al artículo 18, en el cual
se incluyen reglas para la convalidación de títulos. Al respecto, la Sala
afirmó que esta regulación establecía, más que restricciones, condiciones o autorizaciones
para el ejercicio de una profesión, por lo que estos aspectos podían ser
regulados por ley ordinaria. Por oposición, agregó, supuestos que tengan por
objeto la regulación de los elementos más estructurales del derecho son materia
de ley estatutaria[82].
57. Quinto:
la metodología utilizada para determinar cuándo la restricción del derecho es
constitucionalmente válida ha sido la del test de proporcionalidad. En
este sentido pueden estudiarse las sentencias C-226 de 1994[83],
C-031 de 1999[84],
C-064 de 2002[85],
C-670 de 2002[86],
C-788 de 2009[87]
y C-292 de 2012[88].
En principio, dado que no se habían consolidado las intensidades aplicables al
mismo, no se realizaba una determinación de este aspecto. En las posteriores al
año 2001 se han aplicado diferentes intensidades, a veces estricto y otras leve,
en atención al contexto específico del problema constitucional por resolver.
Relación
entre la exigencia de títulos de idoneidad y el proceso de convalidación de
estudios en el exterior
58.
En este acápite la Sala hará referencia a la historia normativa reciente sobre
el trámite de convalidación existente en Colombia para los estudios realizados
fuera del país, incluyendo la mención de los instrumentos que el Estado ha
suscrito y adoptado con otros estados para afianzar las relaciones
internacionales en materia educativa. Adicionalmente, se hará referencia
expresa a las decisiones que, en sede de control abstracto y concreto, han
abordado este tema, destacando la relación existente entre el trámite de
convalidación y, en particular[89],
el ejercicio del derecho a ejercer profesión u oficio, a través de la exigencia
de títulos de idoneidad[90].
La
convalidación de títulos extranjeros en la legislación colombiana
59.
Luego de expedida la Constitución de 1991 se organizó el servicio público de
Educación Superior, mediante la promulgación de la Ley 30 de 1992. En concreto,
el artículo 38 reguló las funciones del Instituto Colombiano para el Fomento de
la Educación Superior (ICFES), entre ellas, la de homologar y convalidar
títulos de estudios cursados en el exterior[91].
60.
Con posterioridad se estableció, mediante la Ley 72 de 1993[92], que:
“[p]ara ejercer la profesión o la cátedra universitaria, no se requerirá
homologar el título de pregrado o postgrado obtenido en una institución de
educación Superior del exterior, cuando ésta tenga la aprobación del Estado
donde esté localizada y existan convenios de intercambio educativo y cultural
con el Estado Colombiano. Se excluye de lo anterior las Ciencias de la Salud y
el Derecho”[93].
Esta disposición fue modificada por el artículo 64 del Decreto Ley 2150 de
1995, por el cual se suprimen y reforman regulaciones, procedimientos o
trámites innecesarios existentes en la Administración Pública, en los
siguientes términos: “[p]ara ejercer la profesión o la cátedra
universitaria, no se requerirá homologar o convalidar el título de pregrado o
posgrado otorgado por una institución de educación superior en el exterior,
siempre que ésta tenga la aprobación del Estado donde esté localizada. Se
excluyen de lo anterior, las ciencias jurídicas y de la salud.”. No
obstante, como se explicará más adelante, la Corte declaró inexequible esta
norma, por medio de la Sentencia C-050 de 1997[94], y, por lo tanto, en su
momento, recuperó vigencia lo regulado en el artículo 38 de la Ley 30 de 1992.
61.
Después, en el año 2003, luego de la reestructuración del Ministerio de
Educación Nacional[95],
es esta entidad, y no el ICFES, la encargada de homologar y convalidar los
títulos obtenidos en el exterior[96].
En consecuencia, el Ministerio expidió la Resolución 5547 de 2005, por la cual
se definió el trámite y los requisitos para la convalidación de títulos
otorgados por instituciones de educación superior extranjeras o por
instituciones legalmente reconocidas por la autoridad competente en el
respectivo país.
62.
Posteriormente, el Decreto 5012 de 2009 derogó el Decreto 2230 mencionado, pero
en igual sentido determinó en el artículo 2º: “Funciones. Corresponde al Ministerio de Educación Nacional
cumplir, además de las funciones señaladas por la ley, las siguientes: (…)
2.17. Formular la política y adelantar los procesos de convalidación de títulos
otorgados por Instituciones de Educación Superior extranjeras.” Y específicamente,
en el artículo 29 determinó: “Subdirección de Aseguramiento de la
Calidad de la Educación Superior. Son funciones de la Subdirección de
Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior, las
siguientes: 29.1. Convalidar títulos de educación superior otorgados por
instituciones de educación superior extranjeras, para efectos académicos y
legales en el territorio nacional.”
63.
En el año 2012, con el Decreto Anti-trámites, se especificaron los términos y
condiciones que tendría en cuenta el Ministerio de Educación Nacional para
convalidar los títulos de la siguiente forma:
“El
Ministerio de Educación Nacional contará con dos (2) meses para resolver las
solicitudes de convalidación de títulos, cuando la institución que otorgó el
título que se somete a convalidación o el programa académico que conduce a la
expedición del título a convalidar se encuentren acreditados, o cuenten con un
reconocimiento equivalente por parte de una entidad certificadora o evaluadora
de alta calidad, reconocida en el país de procedencia del título o a nivel
internacional.
Igualmente,
contará con dos (2) meses cuando el título que se somete a convalidación
corresponda a un programa académico que hubiese sido evaluado con anterioridad
por el Ministerio de Educación Nacional o el ICFES, y en estos casos resolverá
en el mismo sentido en que se resolvió el caso que sirve como referencia,
siempre que se trate del mismo programa académico, ofrecido por la misma
institución y con una diferencia entre las fechas de otorgamiento de los
títulos no mayor a ocho (8) años.
Si
el título que se somete a convalidación no se enmarca en los presupuestos
señalados en el inciso anterior, o no existe certeza sobre el nivel académico
de los estudios que se están convalidando, o su denominación, el Ministerio de
Educación Nacional someterá la documentación a un proceso de evaluación
académica y en estos casos contará con cuatro (4) meses para resolver la
solicitud de convalidación.
Los
términos establecidos en el presente artículo se contarán a partir de la fecha
de recibo en debida forma de la documentación requerida.
PARÁGRAFO.
Si vencidos los términos establecidos en el presente artículo, el Ministerio de
Educación Nacional no se ha pronunciado de fondo frente a la solicitud de
convalidación, el Ministerio contará con cinco (5) días hábiles para decidir.”[97]
64.
En vigencia de esta norma, el Ministerio de Educación Nacional reguló la
convalidación de títulos extranjeros mediante las resoluciones 21707 de 2014[98]
y 6950 de 2015[99].
Señalaron, en general, los requisitos, criterios y plazos para la homologación
de títulos oficiales de pregrado y posgrado y de títulos no oficiales, propios
o universitarios. En lo concerniente a los títulos no oficiales, la Resolución
6950 de 2015, dispuso:
“Artículo
4. Convalidación de Títulos no Oficiales, Propios o Universitarios. Para
efectos del presente artículo, entiéndase como títulos no oficiales, propios o
universitarios aquellos que son expedidos por instituciones de educación
superior extranjeras o por instituciones legalmente reconocidas por la
autoridad competente en el respectivo país, para expedir títulos de educación
superior, que carecen de los efectos que las disposiciones legales del
respectivo país otorgan a los títulos oficiales.
El
Ministerio de Educación Nacional adelantará el trámite de convalidación para
los títulos definidos en este artículo, siempre y cuando se cumplan con alguno
de los siguientes requisitos:
a)
Si la institución que otorgó el título que se somete a convalidación se
encuentra acreditada, o cuenta con un reconocimiento equivalente por parte de
una entidad certificadora o evaluadora de alta calidad, reconocida en el país
de origen.
b)
Si el programa académico cursado por el solicitante se encuentra acreditado, o
cuenta con un reconocimiento equivalente por parte de una entidad certificadora
o evaluadora de alta calidad, reconocida en el país de origen.
Presentada
la solicitud, y una vez verificado que se cumpla con alguno de los dos
requisitos establecidos en este artículo, se procederá a surtir la evaluación
académica ante la CONACES sin perjuicio de que el Ministerio pueda solicitar un
concepto adicional a las asociaciones, órganos y pares evaluadores cuando así
se requiera.
El
trámite de convalidación se adelantará en un término no mayor a cuatro (4)
meses contados a partir del recibo en debida forma de la documentación
requerida.”
65.
Finalmente, se expidió la Ley 1753 de 2015, que contiene el parágrafo del
artículo 62, objeto del juicio de constitucionalidad, normativa a partir de la
cual el Ministerio de Educación Nacional profirió la Resolución 20797 de 2017,
que en su artículo 18 advierte: “Títulos propios o no oficiales.
No se convalidarán los títulos universitarios no oficiales o propios, dado que
estos títulos no son reconocidos oficialmente por los países de origen. //
Parágrafo. Excepcionalmente y de conformidad con el inciso segundo del
parágrafo 11 del artículo 62 de la Ley 1753 de 2015, sólo podrán iniciar el
proceso de convalidación, y bajo el criterio exclusivo de evaluación académica
que trata el numeral 3 del artículo 11 de la presente resolución, aquellos
títulos universitarios no oficiales o propios, a los estudiantes que se
encontraban matriculados en programas de educación superior, con anterioridad
al 9 de junio de 2015.”[100]
En
atención a lo estipulado en este último acto administrativo, del proceso de
convalidación hacen parte dos etapas fundamentales. La primera, es el examen de
legalidad (artículo 10), en el que se analiza, entre otros factores, la
naturaleza jurídica de la institución que expide el título y del título mismo,
la “existencia de un sistema de aseguramiento de la calidad o de las
condiciones de calidad de la educación superior en el país de origen y la
acreditación de la institución o del título que se solicita convalidar”, y
la existencia de convenios o tratados internacionales aplicables. La segunda
(artículo 11), implica la ubicación del trámite en uno de los siguientes
criterios: acreditación o reconocimiento de calidad, precedente administrativo
y evaluación académica.
66.
Por último, debe advertirse que algunas leyes o decretos con fuerza de ley que
se han emitido con el objeto de regular el ejercicio de profesiones o de
ocupaciones que exigen formación académica e implican un riesgo social,
incluyen disposiciones en esta materia[101].
67.
Normativamente, en consecuencia, se concluye que la convalidación de títulos no
oficiales o propios en el país venía siendo avalada y sometida a regulación,
enfatizándose para su procedencia en el criterio de evaluación académica. Esta
situación, empero, se modificó radicalmente con la entrada en vigencia de la
prohibición prevista en el parágrafo 1 del artículo 62 de la Ley 1753 de 2015,
ahora demandado.
Suscripción de
convenios por el Estado Colombiano sobre reconocimiento mutuo de títulos
académicos
68.
Colombia ha suscrito diversos instrumentos internacionales relacionados con la
convalidación o reconocimiento de títulos obtenidos en el extranjero. Ejemplo
de tales convenios son las siguientes leyes aprobatorias:
-
Ley
139 de 1963, “por el cual se aprueba el
Convenio Cultural entre Colombia y España”.
-
Ley
9 de 1982, “por medio de la cual se aprueba el tratado sobre Reconocimiento
de Estudios y Ejercicio de Profesionales entre la República de Colombia y la
República de Chile”.
-
Ley
35 de 1985, “por medio de la cual se aprueba
el "Convenio de reconocimiento mutuo de títulos, diplomas y grados
académicos entre el Gobierno de la República de Colombia y el Gobierno de la
República Popular de Bulgaria".
-
Ley
147 de 1993[102],
“Por medio de la cual se aprueba el "Convenio de Reconocimiento Mutuo
de Certificados, Títulos y Grados Académicos de Educación Primaria, Media y
Superior entre el Gobierno de la República de Colombia y el Gobierno de la
República Argentina”[103].
-
Ley
421 de 1998[104],
“Por medio del cual se aprueba el ´Convenio de reconocimiento mutuo de
estudios y títulos de educación superior entre el Gobierno de la República de
Colombia y el Gobierno de la República de Cuba”[105]
-
Ley
574 de 2000[106],
“Por medio de la cual se aprueba el "Convenio de Reconocimiento Mutuo
de certificados, títulos y grados académicos de educación superior entre el
Gobierno de la República de Colombia y el Gobierno de la República del Perú"[107].
-
Ley
596 de 2000[108],
“por medio de la cual se aprueba el "Convenio de Reconocimiento Mutuo
de Certificados de Estudios, Títulos y Grados Académicos de Educación Superior
entre el Gobierno de la República de Colombia y el Gobierno de los Estados
Unidos Mexicanos"[109].
69.
Lo anterior evidencia, que para el Estado colombiano la homologación de títulos
ha sido un asunto recurrente en la agenda internacional con el propósito de
facilitar procesos de integración educativa y cultural a nivel regional y
mundial. De hecho, Colombia hace parte de Convenio
Regional de Convalidación de Estudios, Títulos y Diplomas de Educación Superior
en América Latina y el Caribe de la UNESCO, suscrito en 1974 y que tiene entre
sus considerandos lo siguiente:
“Teniendo
en cuenta que el reconocimiento por el conjunto de los Estados
contratantes, de los estudios efectuados y de los diplomas, títulos y grados
obtenidos en cualquiera de ellos es el instrumento efectivo para:
a)
permitir la mejor utilización de los medios de formación de la región,
b)
asegurar la mayor movilidad de profesores, estudiantes, investigadores y
profesionales dentro del marco de la región,
c)
allanar las dificultades que encuentran al regreso a sus países de origen las
personas que han recibido una formación en el exterior,
d)
favorecer la mayor y más eficaz utilización de los recursos humanos de la
región con el fin de asegurar el pleno empleo y evitar la fuga de talentos
atraídos por países altamente industrializados…”
70. También debe
destacarse en el ámbito regional de la Comunidad Andina, en un marco
constitucional que desde la reforma de 1968 prevé la posibilidad de crear
instituciones supranacionales y que bajo la actual Constitución Política se
refiere expresamente a la integración de la comunidad latinoamericana en el Preámbulo,
Colombia suscribió el Acuerdo o Pacto Subregional Andino el 26 de mayo de 1969,
junto con Bolivia, Chile[110],
Ecuador y Perú, estableciendo en el artículo 130 que para la consecución de
metas relacionadas con el desarrollo social de toda la población se podrían
adoptar “programas para el reconocimiento de títulos de educación superior a
nivel andino, con el fin de facilitar la prestación de servicios profesionales
en la Subregión.”[111]
Decisiones
relevantes de la Corte Constitucional sobre convalidación de títulos en control
de constitucionalidad
71.
La Sala Plena ha tenido oportunidad de pronunciarse en varias ocasiones sobre
asuntos que tienen que ver directamente con normas que regulan la convalidación
de títulos, oportunidades en las que su análisis ha teniendo en cuenta
derechos tales como escoger profesión u oficio, específicamente respecto de la
obligación estatal de regular títulos de idoneidad, y otros derechos
fundamentales, como la educación. A continuación, la Sala hace una referencia
expresa a cada una de ellas.
72.
Una primera decisión al respecto es la Sentencia C-088 de 1995[112],
en la que la Corporación adelantó el control de constitucionalidad sobre la Ley
147 de 1994, que aprueba el Convenio de reconocimiento mutuo de certificados,
títulos y grados académicos de educación primaria, media y superior entre
Colombia y Argentina (párrafo 77, supra). Allí se destacó que el
instrumento atendía a los propósitos establecidos, entre otros[113],
en los artículos 26, 67 y 70[114]
de la Constitución Política, pues la búsqueda del conocimiento es una actividad
inherente a hombre, y la posibilidad de que los colombianos viajen al exterior
para complementar sus estudios se convierte en una de las formas en las que el
Estado facilita la amplitud de la oferta educativa. Destaca, además, la
importancia de la universalización del conocimiento para el individuo y para la
sociedad a la que regresa; precisando la necesidad, en todo caso, de que los
títulos de idoneidad busquen certificar “la cualificación del sujeto para
ejercer una tarea”, afirmando la regla de que “las normas que regulen
tal calificación no pueden establecer exigencias que superen los requisitos que
en la práctica se requiere para proteger los derechos de otras personas.”
73.
Posteriormente, la Corte estudió una demanda de inconstitucionalidad contra el
artículo 64 del Decreto ley 2150 de 1995, “por el cual se suprimen y
reforman regulaciones, procedimientos o trámites innecesarios existentes en la
Administración Pública”, que preveía que no se requería homologar o
convalidar el título de pregrado o posgrado otorgado por una institución en el
exterior para ejercer la profesión o cátedra universitaria, “siempre que
esta tenga aprobación del Estado donde esté localizada. Se excluyen de lo
anterior, las ciencias jurídicas y de la salud”. La Corte consideró que
esta disposición era inconstitucional dado que el Estado tenía la obligación de
ejercer control sobre la idoneidad de los títulos y que, cuando estos provenían
del exterior, no podía omitirse, dado que las normas de inspección y vigilancia
que se extendían en Colombia no abarcaban a las instituciones extranjeras y,
por tanto, en el trámite de convalidación era donde se realizaba un control
sobre la calidad de la educación recibida. Al respecto afirmó que:
“Precisamente, el continuo control que las autoridades
educativas colombianas ejercen sobre los centros de educación superior, imprime
seriedad a sus títulos, haciendo innecesaria la presencia del Estado en el
trámite de su expedición. Pero como al Estado colombiano le es imposible
ejercer la misma vigilancia sobre los centros de educación extranjeros, es
perfectamente explicable que éste se reserve el derecho de homologar o
reconocer los estudios parciales efectuados en una institución extranjera, y de
aceptar los títulos extranjeros, a fin de reconocer la idoneidad de sus
poseedores y otorgarles el mismo tratamiento concebido a las personas con
similares títulos de origen nacional.  Lo dicho ilustra suficientemente el
motivo por el cual las autoridades colombianas deben homologar estudios parciales
y convalidar los títulos de educación superior obtenidos en el exterior.
Demuestra, además, por qué los trámites eliminados en la norma impugnada no son
innecesarios, y, por tanto, explica las razones de la inexequibilidad del
artículo 64 del decreto 2150 de 1995, por extralimitación en el ejercicio de
las facultades extraordinarias contenidas en el artículo 83 de la ley 190 de
1995, y la consiguiente violación del artículo 150, numeral 10o., inciso 1o.,
de la Carta.”[115]
74.
Al definir la constitucionalidad del Convenio de reconocimiento mutuo de
estudios y títulos de educación superior entre el Gobierno de Colombia y el de
la República de Cuba, y la de su Ley aprobatoria[116], la
Corte en la Sentencia C-227 de 1998[117]
consideró que la cooperación e intercambio culturales son propósitos
constitucionales, y que los estudios en el exterior permiten un mayor
desarrollo educativo, ante una creciente internacionalización del conocimiento.
En esta línea de justificación, citó por su importancia lo expuesto en el marco
del trámite legislativo para la aprobación de la Ley en el siguiente sentido:
“A este respecto, cabe recordar lo expresado por uno de los
ponentes del proyecto de ley aprobatoria del Convenio en el Congreso, según el
cual "el país al buscar su internacionalización, debe estar atento a
lograr la libre movilización de sus profesionales a otros países, puesto que no
hay que desconocer el papel que cumple la comunidad intelectual en la sociedad
moderna, de esta manera aprovechar el recurso humano en beneficio de la
comunidad, alcanzando así una sociedad democrática, justa y en general, en
donde la paz sea un elemento básico del desarrollo. Para alcanzar este fin, es
claro los altos costos que esto genera, en la investigación científica y
tecnológica, haciendo necesaria la integración y la cooperación internacional,
la libre movilización de profesionales, de científicos entre sus diferentes
países, con el fin de que éstos actúen como difusores importantes del conocimiento
y de agentes facilitadores de asimilación de nuevas tecnologías".
75.
En la Sentencia C-1260 de 2000[118]
la Corporación estudió la constitucionalidad de la Ley 574 de 2000, que aprueba
el Convenio de reconocimiento mutuo de certificados, títulos y grados
académicos de educación superior entre los gobiernos de Colombia y Perú. Como
parte del Convenio, los artículos 1 y 2 establecieron
que los países signatarios se comprometían a reconocer y otorgar validez a los
títulos y grados académicos de educación superior, reconocidos oficialmente por
los sistemas educativos de ambos Estados; precisando que el término “reconocidos”
implicaba  “...la validez oficial otorgada en cada uno de los Estados
contratantes a los estudios realizados en las instituciones de educación
superior del sistema educativo del otro Estado, acreditados por títulos o
grados académicos.”. La Corte encontró ajustados a la Constitución la Ley y
el Convenio, destacando que:
“El carácter de universalidad que se predica del conocimiento,
implica que los sistemas educativos de los diferentes países garanticen unos
mínimos preestablecidos, que permitan que cualquier persona que opte por un
determinado programa académico en un país específico, pueda, si es del caso,
continuarlo en otro, pues sólo así se alcanzan los objetivos intercambio
educativo y cultural a los que se refiere la Constitución Política. Así lo ha
señalado la Corte al pronunciarse sobre la materia:
Para la Corte, la cooperación y el intercambio educativo y
cultural, no sólo deben ser objetivos trazados por el Constituyente de 1991 y
plasmados en el texto superior, sino que su efectividad y concreción son
presupuestos esenciales del Estado Colombiano. Dentro de ese marco, este
Convenio contribuirá al progreso tanto de la comunidad internacional como de
los profesionales de ambos países, así como a la ampliación del conocimiento
cultural, lográndose con ello un mayor desarrollo educativo, y un amplio acceso
a nuevas posibilidades de educación y formación intelectual. Es indudable, que
la educación superior presenta en la actualidad a nivel mundial, un avance
creciente hacia la internacionalización, en particular al conocimiento del
desarrollo del entendimiento humano.”
76. En conclusión, la posibilidad de que nacionales estudien en el
exterior y de que su esfuerzo sea reconocido en el país, es un asunto con
relevancia en el marco constitucional, no solo por las repercusiones
individuales sino por el impacto que la internacionalización y la construcción
de tales experiencias tiene en el desarrollo integral del país, desde el
conocimiento, la cultura y el fortalecimiento de los derechos humanos. La
convalidación de títulos, por otro lado, es un trámite que permite garantizar
la igualdad de trato de quienes se preparan afuera en relación con aquellos que
lo hacen en el país, y un control a la calidad de la educación.
Convalidación de
títulos propios en la jurisprudencia de la Corte Constitucional
77.
La Corte Constitucional se ha pronunciado en tres oportunidades específicas
sobre la convalidación de títulos oficiales y no oficiales. Veamos en detalle
estas decisiones:
77.1.
En la Sentencia T-956 de 2011[119]
se estudiaron dos casos de convalidación de títulos que el Ministerio de
Educación Nacional se había negado a reconocer, uno de doctorado expedido en
Cuba, y el otro de máster emitido en España, este último propio. En esa
oportunidad, la Corte determinó que la acción de tutela no era procedente, en
el primer caso, para controvertir actos administrativos a través de los cuales
se niega la convalidación de títulos de posgrado conferidos en el exterior pues
existe otro medio de defensa judicial, la acción de nulidad y restablecimiento
del derecho, y no se alegó la configuración de un perjuicio irremediable. Por
el contrario, la Corte concluyó, en el segundo caso, que pese a existir el
mismo medio de defensa judicial, la tutela era procedente porque existía un perjuicio
irremediable pues la no homologación del título en el plazo de dos años abocaba
al peticionario a perder su empleo. Concluyó que se vulneró el derecho al
debido proceso del accionante y la buena fe, en su dimensión de confianza
legítima, al no ofrecer razones para negar la convalidación y desconocer casos
similares en los que frente al mismo máster se había concedido la homologación
del título.
La
Corte ordenó al Ministerio de Educación Nacional realizar de nuevo el trámite
de convalidación del título otorgado al accionante por la universidad
extranjera, “observando estrictamente el procedimiento señalado en la
Resolución 5547 de 2005, especialmente en cuanto a los criterios de evaluación
y sin exceder el término máximo de 5 meses”. En esa ocasión la Corte
advirtió sobre la homologación de títulos lo siguiente:
“Por un lado, el
Estado colombiano tiene la facultad y el deber de inspeccionar y vigilar las
profesiones y ocupaciones que impliquen un riesgo social, con el objeto de
proteger a la sociedad en su conjunto. Por este motivo, puede exigir títulos de
idoneidad para el ejercicio de esas actividades, así como controlar e
investigar las instituciones y programas académicos que los confieren. Sin
embargo, en la medida en que no le es posible ejercer esta vigilancia
directa en el extranjero, se reserva el derecho de aceptar y reconocer los
títulos otorgados por instituciones ubicadas en el exterior.
Por
otro lado, la convalidación tiene por objeto establecer la equivalencia en las
condiciones de los programas académicos impartidos en Colombia y en el
extranjero. En la medida en que para el otorgamiento de los títulos nacionales
el Estado colombiano ha fijado ciertos requisitos encaminados a garantizar la
idoneidad de quienes ejercen actividades que implican riesgo social, quienes
pretendan hacer valer títulos foráneos deben acreditar que las condiciones para
su obtención son similares o equivalentes a las nacionales.”
77.2.
En la Sentencia T-232 de 2013[120],
la Corte conoció un caso en el que el Ministerio de Educación había negado la
convalidación de un título propio obtenido en España. De nuevo, la Corte
consideró procedente el amparo ante la estructuración de un perjuicio
irremediable, aunque existe otro medio de defensa judicial (acción de nulidad y
restablecimiento del derecho), en reiteración del precedente de la Sentencia
T-956 de 2011[121].
En esta ocasión, por tratarse de un profesor que podía perder su trabajo si no
se homologaba su título en un término de dos años. La Sala concluyó que la
entidad vulneró el derecho al debido proceso, en tanto omitió
verificar el nivel académico de los estudios del actor, y se limitó a señalar
como fundamento la denominación del título como propio no oficial. Al respecto,
es pertinente destacar:
“(…)
el Ministerio de Educación Nacional niega la petición del actor únicamente por
el hecho de tratarse de un título propio, por lo que no cabría la
convalidación, teniendo como base normativa el artículo primero de la
Resolución 5547 de 2005, el cual estipula que “La convalidación prevista en la
presente Resolución se efectuará únicamente respecto a títulos otorgados por
instituciones de educación superior extranjeras o por instituciones legalmente
reconocidas por la autoridad competente en el respectivo país, para expedir
títulos de educación superior.” Lo anterior, sin embargo, no resulta ser una
consideración suficiente para negar la solicitud que había realizado el actor,
puesto que, si bien la legislación española diferencia entre los títulos
oficiales y los títulos propios[122],
el Ministerio de Educación Nacional previamente ha convalidado títulos propios
provenientes de España.”
77.3.
Por último, en la Sentencia T-430 de 2014[123], la Corte analizó el
caso similar, en el que el Ministerio de Educación había negado el
reconocimiento de un máster obtenido en el exterior. Concluyó que la acción de
tutela era procedente porque la falta de homologación del título en Colombia le
había impedido a la accionante acceder a distintas oportunidades laborales y
continuar con su doctorado.
En
concreto, reiteró la obligatoriedad del precedente de las sentencias T-956 de
2011[124]
y T-232 de 2013[125]
y, por lo tanto, la vulneración al debido proceso cuando el Ministerio niega la
convalidación del título bajo el argumento de que se trata de un título propio
o no oficial. Bajo tales circunstancias concluyó: “el Ministerio
debe proceder a efectuar la evaluación académica de todo “título propio”, de
manera que se logre establecer materialmente respecto de cada caso sí cumple
con la calidad e idoneidad suficiente para ser homologado con un diplomado, una
especialización, una maestría o un doctorado.”
De estas decisiones tres aspectos deben
destacarse. Primero, fueron proferidas en un marco normativo que no impedía o
prohibía de plano la posibilidad de convalidar títulos no oficiales o propios,
por el contrario, las normas emitidas por el Ministerio de Educación permitían
el análisis de este tipo de títulos, caso a caso, con el objeto de garantizar
la calidad de la educación. Segundo, en estos casos existían precedentes
administrativos sobre decisiones adoptadas por el Ministerio de Educación que
favorecían la homologación y, por lo tanto, de por medio se encontraba una
alegación importante sobre la protección del derecho a la igualdad. Y, tercero,
en estos asuntos la administración sorprendió con la imposibilidad de la
convalidación a estudiantes que ya habían adelantado sus estudios y que
contaban con la confianza de que el Estado podía admitir esa titulación.
Por lo tanto, de dichos pronunciamientos
no puede extraerse una regla inequívoca según la cual la Corte haya considerado
que es necesario en el marco constitucional permitir la convalidación de
títulos no oficiales o propios.
I.3. El derecho fundamental a la educación. Reiteración de
jurisprudencia[126]
78. Esta Corte ha afirmado en
jurisprudencia reiterada y consolidada el estatus fundamental del derecho a la educación;
en el caso de los menores de edad, sin duda alguna a partir de la lectura del
enunciado previsto por el Constituyente en el artículo 44, y, respecto de los
mayores de edad, con algunas reservas iniciales[127] que luego se disiparon[128],
especialmente a partir de la consideración de su estrecha relación con el
principio de la dignidad humana y, además, de su instrumentalidad para la
defensa de otros bienes fundamentales, como el mínimo vital, el libre
desarrollo de la personalidad, el trabajo, entre otros.
Al respecto, en la Sentencia C-535 de
2017[129] la Sala
Plena destacó que en el desarrollo jurisprudencial del derecho a la educación
la Sentencia C-520 de 2016[130] es un
referente importante en la valoración de este bien como fundamental, con
independencia de la edad del sujeto destinatario, concluyendo que, como
derecho:
“…la Corte Constitucional sostuvo durante una
primera etapa que para los menores de edad tenía un carácter de fundamental y
gratuito, mientras que para los adultos tenía un contenido prestacional y
programático. Sin embargo, la sentencia C-520 de 2016 abrió el espectro de
aplicación de este derecho al determinar que, a pesar de su carácter
progresivo, la educación es un derecho fundamental que no puede estar limitado
por la edad de las personas.”
79. Como bien fundamental autónomo, y
en los términos del artículo 67 Superior, la educación no solo le permite al
ser humano encauzar y materializar sus más íntimos deseos y propósitos vitales,
sino que tiene como pretensión otorgar las herramientas necesarias para su
participación e integración en la comunidad de la que hace parte, pues, en
todos los niveles, la educación prepara para la defensa de los derechos
humanos, la construcción de la paz y la democracia[131], así como para la práctica del
trabajo y la recreación, y el mejoramiento cultural, científico, tecnológico y
la protección del medio ambiente[132].
Concordante con lo anterior, el
artículo 70 de la Constitución Política, evidencia la relación de la educación
con la cultura y, a su vez, la de éstas con la construcción de una Nación, para
lo cual es deber del Estado promover y fomentar la educación permanente y la
enseñanza científica, técnica, artística y profesional; permanencia que
pone en evidencia la importancia de que el sujeto continúe con su proceso
formativo en los niveles más altos del conocimiento.
80. Ahora bien, también debe
destacarse que, conforme a lo establecido en el artículo 67, la educación es un
servicio público, con función social; a cargo del Estado, de la sociedad y de
la familia; sometido a inspección y vigilancia del Estado, con miras a asegurar
la calidad con la que se presta, “el cumplimiento de sus fines y… la
mejor formación moral, intelectual y física de los educandos; garantizar el
adecuado cubrimiento del servicio y asegurar a los menores las condiciones para
su acceso y permanencia en el sistema educativo.”
Como servicio público, y en los
términos del Título XII, Capítulo v “De la finalidad social del Estado y de
los servicios públicos”, la educación genera gasto público social con un
criterio de prioridad en la asignación de recursos públicos, y su prestación
debe someterse a principios tales como el de eficiencia, solidaridad social y
redistribución del ingreso.
81. La educación también es concebida
como un derecho en el sistema universal[133] y regional[134] de derechos humanos, sometido a regulación
por parte del Estado. Como derecho, se destaca su rol fundamental en las
garantías de los derechos al libre desarrollo de la personalidad y a la
dignidad, así como la pretensión de que el ciclo educativo forme individuos
para convivir en sociedades pluralistas, tolerantes y garantes de los derechos
humanos para todos. La intervención del Estado en la regulación de este derecho
es evidente no solo en razón a que tales instrumentos dan cuenta de la
existencia de obligaciones diferenciales frente a distintos niveles educativos
que, por lo tanto, exigen para su avance la intervención del poder público,
sino, por ejemplo, en la posibilidad que prevén de que particulares presten
este servicio, pero con sujeción a los lineamientos mínimos prescritos por el
Estado.
82. A partir de esta configuración,
específicamente de la establecida en el artículo 13 del PIDESC, el Comité DESC
ha desarrollado una metodología de análisis que, atendiendo al carácter
polifacético de este bien fundamental[135], plantea cuatro componentes estructurales,
inescindiblemente ligados unos a otros, a los que se adscriben también
obligaciones determinadas para los Estados -de respetar, proteger y cumplir-[136], que
esta Corporación, como criterio hermenéutico relevante[137], ha incorporado a su jurisprudencia.
Esta metodología, explicitada en la Observación No. 13, se concreta en la
existencia de las siguientes dimensiones: (i) asequibilidad o disponibilidad
del servicio, (ii) accesibilidad, (iii) adaptabilidad y (iv) aceptabilidad, las
cuales se sintetizaron en la Sentencia C-520 de 2016 en los siguientes
términos:
“Como derecho y como servicio
público, la doctrina nacional e internacional han entendido que la educación
comprende cuatro dimensiones de contenido prestacional:[138] (i) la
asequibilidad o disponibilidad del servicio, que puede resumirse en la
obligación del Estado de crear y financiar suficientes instituciones educativas
a disposición de todos aquellos que demandan su ingreso al sistema educativo,
abstenerse de impedir a los particulares fundar instituciones educativas[139]
e invertir en infraestructura para la prestación del servicio, entre otras[140];
(ii) la accesibilidad, que implica la obligación del Estado de garantizar el
acceso de todos en condiciones de igualdad al sistema aludido, la eliminación
de todo tipo de discriminación en el mismo, y facilidades para acceder al
servicio desde el punto de vista geográfico y económico[141]; (iii)
la adaptabilidad, que se refiere a la necesidad de que la educación se adapte a
las necesidades y demandas de los educandos[142] y que se garantice
continuidad en la prestación del servicio[143], y (iv) la
aceptabilidad, la cual hace alusión a la calidad de la educación que debe
impartirse[144]”.
83. Siguiendo tal comprensión del derecho se advierte de manera más clara
y adecuada el contenido y alcance de las obligaciones a cargo del Estado, pues,
aunque para la jurisprudencia consolidada de esta Corporación el derecho a la
educación es fundamental, con independencia del criterio de edad, lo cierto es
que esto no lleva a la conclusión de que las condiciones de aplicación
sean idénticas.
En materia de acceso, por ejemplo, la Sentencia C-520 de 2016[145] da
cuenta de los estándares mínimos y de las obligaciones de carácter progresivo
bajo dos variables: la edad y el nivel educativo; análisis del que se subraya,
por tener relación con este asunto, el nivel educativo superior para mayores de
18 años, apuntando a que se trata de una obligación de carácter progresivo -no
por ello menos vinculante- y respecto de la cual el mérito se constituye en un
criterio adecuado para la distribución de cupos[146].  Respecto del mismo nivel educativo,
el superior, la Observación 13 ya referida consideró lo siguiente:
“La tercera diferencia, y la más
significativa, entre los apartados b) y c) del parágrafo 2 del artículo 13
estriba en que, si bien la enseñanza secundaria ´debe ser generalizada y
hacerse accesible a todos´, la enseñanza superior ´debe hacerse igualmente
accesible a todos, sobre la base de la capacidad de cada uno´. Según el
apartado c) del párrafo 2 del artículo 13, la enseñanza superior no ´debe ser
generalizada´, sino solo disponible ´sobre la base de la capacidad´, capacidad
que habrá de valorarse con respecto a los conocimientos especializados y la
experiencia de cada cual.”
84. Por el contrario, en relación con
la dimensión de aceptabilidad o calidad, este Tribunal ha considerado que su
exigibilidad se concreta en todos los niveles educativos, de manera inmediata.
Al respecto, resulta relevante la decisión adoptada en la Sentencia C-137 de
2018[147], en la
que se analizó la constitucionalidad del artículo 222 de la Ley 1753 de 2015[148] que
prevé la acreditación de alta calidad a licenciaturas. En esta providencia, en
el marco de la autonomía universitaria y de la competencia del Estado para
intervenir en la prestación del servicio educativo, destacó que la calidad es
una faceta exigible en todos los niveles de enseñanza, concluyendo su
constitucionalidad:
“En
virtud de lo anterior, la garantía del derecho a la educación supone estándares
mínimos de calidad, los cuales deben ser establecidos por el Estado. De manera
más concreta, según lo sostenido por la Corte, “la calidad del servicio
educativo se ha entendido como una materia sometida a la cláusula general de
competencia legislativa y a la reserva general de ley, por lo que su regulación
compete en exclusiva al Legislador, que diseña el marco de acción de vigilancia
y control al Gobierno nacional”[149].
Estos estándares resultan aplicables no solamente a la educación básica o
secundaria, pues el derecho a la educación es fundamental “sin
distinción por razón de la edad”[150].
Por ello, aun cuando sea posible establecer condiciones de acceso diferentes
para la educación que se imparte en distintos niveles de educación[151],
la calidad es un elemento que el Estado debe asegurar, mediante su inspección y
vigilancia, respecto de todos los niveles de enseñanza.” Negrilla fuera de
texto.
85. Por último, en relación con este
derecho, debe advertirse que sus relaciones con valores constitucionales tales
como la búsqueda del conocimiento son indiscutibles, y, por lo tanto, su
garantía viabiliza la satisfacción de muchos otros intereses que permiten la
formación integral del individuo y su interacción en la sociedad de la que hace
parte.
II.
Resolución
del problema jurídico
86. En atención
a que, como se afirmó en el párrafo 56 supra, para la definición sobre
las restricciones impuestas al ejercicio de un derecho fundamental se ha
acudido al test integrado de proporcionalidad, se efectuarán algunas
precisiones sobre su metodología y, a continuación, se desarrollará el análisis
concreto para determinar la sujeción o no de la disposición demandada a la
Constitución.
II.1. Metodología
a utilizar: test integrado de proporcionalidad[152]
87. El principio de proporcionalidad, ligado a la concepción de
los derechos fundamentales como principios[153], constituye una herramienta metodológica que
pretende aportar racionalidad y legitimidad a la decisión adoptada por el juez,
valiéndose para el efecto de una estructura que está compuesta por tres
subprincipios[154]:
idoneidad, necesidad y proporcionalidad en sentido estricto[155]. En su formulación más simple, este
juicio parte de analizar si la medida en estudio, desde las posibilidades
fácticas, es adecuada para la consecución del fin propuesto[156].
A continuación, debe asumirse el análisis de necesidad, en virtud del cual se aprecia, en el
mismo escenario, si la medida escogida por el Legislador es la menos
restrictiva de otros principios, considerándose su invalidez en caso de que
exista otra con un impacto inferior y con una idoneidad semejante para la
obtención de los propósitos de la autoridad normativa[157].
Finalmente, el estudio de proporcionalidad en sentido estricto se
concreta en una ponderación entre los bienes o principios en conflicto, que
incluye la consideración de su peso abstracto, la intensidad de la afectación –
beneficio, y, por último, algunas consideraciones -en caso de contar con los
elementos- sobre la certeza de los efectos de tal relación[158].
La anterior estructura se ha integrado por esta Corporación a un juicio de
razonabilidad, o de razón suficiente[159],
en el que, en términos generales, se indaga por tres aspectos: (i) el fin
que se busca con la medida, (ii) el medio que se emplea y (iii)
la relación medio - fin, con un elemento adicional y protagónico,
consistente en la consideración de intensidades específicas -leve, intermedia y
estricta-, que condicionan la actuación del juez constitucional, al fijar un
estándar de aquello que debe justificarse en cada uno de los tres aspectos
mencionados para concluir que la medida legislativa se sujeta al Ordenamiento
Superior.
En concreto, en la Sentencia C-673 de 2001[160] se establecieron los siguientes
criterios[161]: (i) en
el test de intensidad leve -que es el ordinario- el juicio de
constitucionalidad debe establecer que la finalidad y el medio
sean legítimos, esto es, constitucionalmente no prohibidos; y, que el medio sea
potencialmente adecuado para alcanzar el fin. (ii) En el juicio de
intensidad intermedio, por su parte, el fin debe ser legítimo e importante, por
promover “intereses públicos valorados por la Carta o en razón a la magnitud
del problema que el legislador busca resolver”; y el medio, además de no
estar prohibido, debe ser adecuado y efectivamente conducente para la
consecución del fin. Y, finalmente, (iii) el test de intensidad estricta
exige establecer que el fin es legítimo, importante e imperioso; y el medio,
además de legítimo, debe ser adecuado, efectivamente conducente y necesario
para la consecución del fin, esto es, que no puede ser reemplazado por uno
menos lesivo. Adicionalmente, en estos casos, se exige adelantar un juicio de proporcionalidad
en sentido estricto[162].
En el marco de esta providencia, además, a la aplicación de una intensidad
u otra se asignaron efectos sobre la consideración de a cargo de quien
está desvirtuar la presunción de constitucionalidad de la medida cuestionada,
concluyéndose que, en principio, en los dos primeros niveles -el leve u
ordinario y el intermedio- corresponde al demandante, y en el nivel estricto, a
quien defiende la medida.
88. Detrás de la adopción de una herramienta de análisis como la descrita
se encuentran, como elementos esenciales de todo Estado Constitucional de
Derecho, la garantía del principio institucional de separación de poderes (i)[163] y el compromiso estatal de respeto,
protección y garantía de los derechos constitucionales (ii).
En este marco, debe tenerse en cuenta que el Congreso de la República es
el principal titular de la facultad de expedir las leyes, de la cláusula
general de competencia, y que tal actuación se presume ejercida con sujeción a
los parámetros aplicables -de procedimiento y sustanciales-, por ejecutarse en
el marco del proceso democrático, deliberativo y participativo, previamente
configurado[164]. Esta
presunción, empero, puede desvirtuarse cuando quiera que se acredite que, en
ejercicio de tal función, el Legislativo desconoció, por ejemplo, los
contenidos sustanciales -vigentes y vinculantes- que, como los derechos
fundamentales, dan identidad al Estado. En esta tensión, el margen de
configuración del Congreso de la República debe armonizarse con la competencia
de la Corte Constitucional de actuar como la guardiana de la integridad y
supremacía de la Carta Política de 1991 y, por lo tanto, de defender el
principio de libertad en favor de las garantías de las que son titulares todos
los sujetos de derecho.
Teniendo en cuenta las implicaciones del control judicial en una
democracia, esta Corporación ha considerado que cuando se aduce, a través del
juicio de inconstitucionalidad, que una medida legislativa no se compadece con
el Ordenamiento Superior -cuando se cuestiona su razonabilidad-, el escrutinio
debe valerse de las ventajas de los criterios analíticos del principio de
proporcionalidad y, a la vez, de las intensidades del control judicial propuesto
por el principio de razonabilidad, cuya intersección permite afirmar la
existencia de una relación “inversamente proporcional entre el margen de
configuración del legislador y la facultad de revisión del juez constitucional,
con el fin de proteger el principio democrático”[165]. O, dicho de otro modo, a mayor
margen de configuración del Legislador, menor debe ser la intervención del Juez
Constitucional, con miras a preservar el equilibrio del ejercicio del poder
público por las diferentes ramas.
Las razones que fundamentan la fijación de los diferentes niveles de
examen judicial permiten reafirmar, particularmente frente a la asunción de un
juicio débil o intermedio, que, en su actuación, la Corte Constitucional no
renuncia en forma alguna a su labor de defender la supremacía e integridad de
la Carta[166], por el
contrario, equilibra el ejercicio de su función en un marco institucional y
sustantivo acogido por el Constituyente de 1991. Además, debe tenerse en cuenta
que el juicio integrado es tan solo una herramienta de análisis que le permite
al Juez Constitucional dar cuenta, de manera clara y adecuada, de los motivos
que justifican sus decisiones y, por lo tanto, (i) la definición de cuál
estándar aplica y, por supuesto, (ii) el estudio de constitucionalidad concreto,
deben estar guiados por el deber de motivación suficiente.
89. Bajo las anteriores premisas la Corte Constitucional se ha referido a
algunas pautas relevantes para establecer el nivel de intensidad del juicio, a
partir de la estimación de casos tipo que, de cualquier forma, al actuar
como criterios indicadores no relevan al Juez Constitucional de fundamentar sus
decisiones ante la complejidad de los asuntos -y por lo tanto de variables- que
se presentan para su examen y decisión.
Entre dichos criterios, teniendo en cuenta lo sostenido en la Sentencia C-673
de 2001[167]
-precisado luego por la Sentencia C-520 de 2016[168]-, el test estricto es
procedente en aquellos eventos en los que se impacta un derecho constitucional
fundamental en una faceta negativa o prestacional (positiva) mínima, que sea
exigible de forma inmediata en virtud de la Constitución y/o el Derecho
Internacional de los Derechos Humanos –DIDH; y el test intermedio cuando
se interfiere por ejemplo en una faceta prestacional -progresiva- de un derecho
constitucional fundamental. Además de
los anteriores supuestos, se ha acudido al test débil, por ejemplo, cuando
se estudia la razonabilidad del ejercicio legislativo en materias económicas,
tributarias o de política internacional[169]
y, al test estricto, cuando está de por medio una categoría sospechosa
en los términos -enunciativos- del artículo 13, inciso 1º, de la Constitución,
o cuando la medida recae de manera directa en personas en condición de
debilidad manifiesta, o de grupos marginados o discriminados.
90. Sobre el juicio de intensidad intermedio es necesario
efectuar unas precisiones adicionales, pues sobre este se han presentado
mayores debates para su adecuada estructuración. En su versión consolidada
inicial, fijada en la Sentencia C-673 de 2001[170], al adelantarse el juicio intermedio en el estudio
concreto de la medida puesta a su consideración, la Corte se refirió a los
cuestionamientos sobre el fin y el medio, en los términos expuestos en el
párrafo anterior, y al hecho de que la presunción de constitucionalidad no se
había desvirtuado por el accionante, correspondiéndole a él la carga de
hacerlo, acreditando que el fin o el medio que subyacen a la medida legislativa
no eran legítimos, o que el medio era manifiestamente inadecuado para la
consecución del fin. Posteriormente, en la Sentencia C-720 de 2007[171],
al reconstruir los criterios de la Sentencia C-673 de 2001[172], se
sostuvo que, como último paso, en el juicio intermedio debía analizarse “que
la medida no resulte evidentemente desproporcionada en términos del peso
ponderado del bien constitucional perseguido respecto del bien constitucional
sacrificado”. No obstante, el test que se aplicó en esta oportunidad
fue el estricto, razón por la cual, la “evidente desproporcionalidad” no
se desarrolló de manera concreta.
En la Sentencia
C-115 de 2017[173]
se declaró la constitucionalidad de medidas de fomento para el trabajo y la
creación de empresa por parte de menores de 28 años[174].
Como herramienta de análisis, la Sala Plena recurrió al test intermedio
a partir de las categorías que se sintetizaron en la Sentencia C-673 de 2001[175],
unificando nuevamente los criterios de evaluación[176], los
cuales fueron reiterados, entre otras, en la Sentencia C-234 de 2019[177]. En reciente
decisión, sin embargo, la Corte consideró que en el test intermedio la proporcionalidad
en estricto sentido procedía cuando la afectación de un derecho fundamental era
evidente[178].
91. La
configuración de un test de estudio judicial como el mencionado, cuando
se cuestiona la razonabilidad de una decisión del Legislador, no obstante, tiene
como finalidad dotar al Tribunal Constitucional de una herramienta de análisis
que le permita, en el marco de los principios institucionales y sustantivos
aplicables, encausar su escrutinio; por lo cual su puesta en práctica, tanto en
la definición de la intensidad como en cada uno de los pasos que lo definen,
exige suficiencia argumentativa, con el propósito, además, de atender en su
integridad los reparos de inconstitucionalidad formulados y/o necesarios -sea
que su competencia derive de una demanda o, por ejemplo, del control automático
e integral-, garantizando la vigencia de los principios de integridad y
supremacía constitucional.
II.2. Aplicación del test intermedio
en este caso: la norma que establece una prohibición absoluta para convalidar
títulos propios o no oficiales es razonable y, por lo tanto, constitucional
92. Antes de determinar la intensidad del test a adelantarse así
como de proceder a su estudio efectivo, la Sala Plena estima pertinente
realizar algunas precisiones. En este sentido, es claro conforme al enunciado
previsto en el artículo 26 de la Constitución Política y a la jurisprudencia de
esta Corporación, que el Estado solo puede exigir títulos de idoneidad respecto
de profesiones, y de las ocupaciones, artes y oficios que requieran formación
académica y, por lo tanto, la aplicación de la regulación sobre el tema, en
principio, solo atiende a dicho ámbito. Además, atendiendo al contenido
normativo del enunciado demandado, es claro que tiene por presupuesto toda la
regulación sobre exigencia de títulos de idoneidad, esto es, a través de
esta disposición no se están estipulando nuevos casos que requieran la exhibición
del mencionado requisito para el ejercicio de profesiones y otras ocupaciones.
Por lo anterior, no considera la Sala necesario efectuar el condicionamiento
que en este sentido solicita el Ministerio Público (párrafos 22 a 25, supra).
En efecto, la Procuraduría General de la Nación solicitó que el enunciado
demandado se condicionara en el sentido de que la limitación de la
convalidación que recae sobre títulos no oficiales o propios no puede
predicarse respecto de ocupaciones que no implican un riesgo social. Para la
Sala, según se ha expuesto, la competencia del Legislador para regular, v. Gr.
a través de la exigencia de títulos de idoneidad, el ejercicio de profesión u
oficio, debe obedecer a razones relacionadas con el impacto social de tales
actividades.
No obstante, no puede confundirse esto con el objeto específico de la
disposición analizada, dado que ésta no se ocupa de fijar en qué casos se
requiere la exhibición de un título de idoneidad sino de cómo, existiendo
previamente el requisito según la consideración del Legislador, se satisface tal
condición. Esto es, aunque la regulación sobre el trámite de convalidación
tiene una conexión estrecha con la acreditación de títulos de idoneidad, sus
objetos de regulación no pueden confundirse.
El artículo 62 demandado, entonces, no prevé sobre qué tipo de actividades
se exige acreditar título de idoneidad y, por lo tanto, su interpretación
conforme a la Constitución, no da lugar para el entendimiento propuesto por la
Procuraduría, por lo tanto, dado que no existe un sentido del enunciado que sea
inconstitucional, no hay lugar a acceder a lo peticionado pues es claro que la
limitación opera frente a aquellas actividades (profesiones, ocupaciones u
oficios) que han sido reguladas con la exigencia de títulos de idoneidad por el
Legislador.
93. Destaca la Sala el hecho de que tanto el Legislador como la autoridad con
competencia reglamentaria guíen su actividad a establecer criterios claros y procedimientos
ágiles para efectuar los trámites de convalidación de títulos, dadas sus
implicaciones en la realización del sujeto como ser integral, dotado de
herramientas suficientes para asumir los destinos de su vida en una esfera
íntima, pero también en comunidad; y del beneficio que esto conlleva para la
construcción de una sociedad competitiva en todas las áreas del conocimiento,
garante de los derechos de sus integrantes y promotora de una cultura
incluyente y en paz.
94. Comprende la Sala que en este caso lo que se juzga por parte del
accionante es la exclusión -de plano- del trámite de convalidación de títulos
propios o no oficiales, pero no en estricto sentido el régimen de transición
que prevé el parágrafo 1 del artículo 62. Lo que sucede, sin embargo, es que su
petición de inexequibilidad implica que tal régimen carezca de efecto alguno,
pues con independencia de la fecha de inicio de los estudios, el Estado, a
través del Ministerio de Educación, debería iniciar el proceso para determinar
la viabilidad de la convalidación. Por lo tanto, el objeto de examen de la Sala
se limita a establecer si es válida una prohibición absoluta como la prevista
en la norma en el marco constitucional actual; por lo cual, tanto en el caso en
el que la respuesta sea afirmativa como aquél en el que sea negativa, no debe
procederse a estudiar de manera autónoma el régimen de transición allí previsto
pues sobre su configuración no existe un cargo autónomo de
inconstitucionalidad.
95. Por último, una regla cuyo objeto es asignar validez solamente a
algunos títulos proferidos en el exterior -los oficiales- para efectos de
iniciar el trámite de convalidación (i) no pertenece a aquellas que regulan
de manera directa los eventos en los que se requiere de un título de idoneidad[179], (ii) sin embargo, sí tiene un
contenido normativo que limita[180] las
posibilidades de convalidación, en relación con los títulos adecuados
para obtener homologación en el país, a algunos de los programas académicos
ofrecidos por otros sistemas educativos. Por este motivo, en consecuencia, en
la medida en que existe una restricción adscrita a la regulación de títulos de
idoneidad para el ejercicio legal de ocupaciones en el país, y esto repercute,
entre otros, en el derecho fundamental a ejercer profesión u oficio, se
justifica la realización de un test integrado de proporcionalidad.
96. A partir de lo anterior, considera la Sala que se estudia una limitación
prevista para el derecho a ejercer profesión u oficio, ocasionada por una
regulación que tiene relación (no identidad) con la exigencia de títulos
de idoneidad. Sobre estas restricciones, retomando las consideraciones
realizadas en la primera parte de esta providencia, la Corte ha manifestado que
no pueden ser exageradas o poco razonables, dada su incidencia sobre el
mencionado bien fundamental y sobre todos aquellos relacionados, como el libre
desarrollo de la personalidad, el trabajo y la igualdad de oportunidades. Por lo
tanto, el margen de configuración del Legislador sobre el derecho a ejercer
profesión u oficio debe guiarse por la premisa según la cual las medidas adoptadas
sean aquellas que efectivamente contrarresten los riesgos que se pretenden
prevenir, a partir un principio de razón suficiente.
Además, es una limitación que se relaciona con la disponibilidad y acceso a
la educación, pues, como expuso la Corporación en la Sentencia C-088 de 1995[181], la posibilidad de educarse en el
exterior y de que tal capacitación sea considerada en el país, es una de las
formas a través de las que el Estado atiende a sus obligaciones de contar con una
oferta educativa (párrafo 72, supra).
No obstante, esta restricción opera respecto del nivel educativo superior,
universitario, en el que, por ejemplo, la faceta de accesibilidad tiene aún un
considerable contenido progresivo. Además, de acuerdo con la información
aportada por el Ministerio de Educación Nacional, la medida tiene un impacto
que, aunque no se desestima, no es intenso. Esto, por dos motivos. Uno, porque
el régimen de transición previsto en el mismo enunciado demandado permite a los
estudiantes interesados en realizar estudios en el exterior tener claridad
sobre aquellos que no serán adecuados, de entrada, para ser validados con
posterioridad en el País, además de permitir que quienes los iniciaron antes de
entrar en vigencia la Ley, los culminen; y dos, porque la expedición de títulos
no oficiales o propios no es una práctica generalizada en los sistemas
educativos del mundo, sino en algunos estados, como España, Francia e Italia[182].
Adicionalmente en materia educativa, dada su condición de servicio
público, el Estado tiene competencia para regular aquellos aspectos necesarios
para cumplir, entre otros objetivos, con el de la calidad, dentro de los
mandatos que derivan de los artículos 67 y 365 de la C.P.
97. Atendiendo a los dos tipos de razones, concluye la Sala que el test
que debe adelantar es el de intensidad intermedia, en el que la competencia
regulatoria del Estado, por un lado, y la afectación a varios derechos
fundamentales, del otro, pueden ser adecuadamente reflejados y valorados. En
este escenario, en consecuencia, debe determinarse si existe una finalidad
legítima e importante, y si el medio, además de no estar prohibido, es adecuado
y efectivamente conducente para la consecución del fin.
La finalidad de
la medida es legítima e importante constitucionalmente
98. El parágrafo 1 del artículo 62 de la
Ley 1753 de 2015 contiene dos prescripciones, de una parte, la prohibición de
convalidar títulos de educación superior propios o no oficiales (sobre la que
recae la demanda de inconstitucionalidad), y de otra, un régimen de transición
para quienes se encuentran cursando este tipo de programas al momento de la
entrada en vigencia de la Ley, que se concreta en la posibilidad de adelantar
el trámite de convalidación con sujeción al criterio exclusivo de evaluación
académica.
99. Para este Tribunal es necesario
verificar las razones constitucionales que subyacen  al parágrafo 1 del
artículo 62 de la Ley 1753 de 2015, valiéndose para el efecto, de manera
principal, de las Bases del Plan Nacional de Desarrollo (párrafos 32 a 40, supra).
En este contexto, se establece con claridad que la finalidad que persigue la
medida es asegurar la calidad en la preparación académica para el posterior
ejercicio de la profesión u oficio con responsabilidad e idoneidad, en
particular: i) dar cumplimiento al artículo 26 constitucional, en el entendido de
que la calidad es una razón destacada que subyace a las facultades de
regulación de dicho bien fundamental, que, aunque en materia de convalidación
se ha afirmado que no se corresponde directamente con la exigencia de un título
de idoneidad en un campo específico, sí tiene que ver con la forma en la que se
acredita la capacitación para efectos, en últimas, de probar la calidad;
así como con la potestad de ejercer la inspección y vigilancia de tal derecho, si
de lo que se trata es de profesiones u oficios que implican un riesgo social; y,
ii) la obligación del Estado contenida en el artículo 67 de la C.P.,
concordante con el artículo 365 del mismo Estatuto, consistente en “regular
y ejercer la suprema inspección y vigilancia de la educación con el fin de
velar por su calidad”, así como el componente estructural del derecho a la
educación denominado aceptabilidad,  el cual es vinculante para el
Estado, en igualdad de condiciones, respecto de todos los niveles educativos,
incluido por supuesto el superior universitario (párrafo 84, supra).
100. Retomando las líneas
jurisprudenciales que sirven de fundamento a este estudio particular, además, encuentra
la Sala Plena que la calidad de la educación, presupuesto para el
ejercicio idóneo de profesiones y ocupaciones, es un asunto relacionado de
manera inescindible con importantes valores constitucionales, de diferente
orden, como la dignidad humana, la convivencia respetuosa en sociedades
pluralistas, y la idea de un progreso dirigido precisamente a potencializar la
garantía de los derechos humanos. La pretensión necesaria en nuestra época de
compartir conocimientos en un mundo globalizado, y de avanzar en dicha
comunidad, no riñe con dichas metas, por el contrario, las potencializa, y, en
consecuencia, la regulación del Estado con dicho objeto es importante.
101. En conclusión, la prohibición de
convalidar títulos otorgados por instituciones de educación superior no
oficiales o propios persigue una finalidad legítima, garantizar la calidad de
la educación y, por lo tanto, del ejercicio de la profesión u oficio; y, es
importante, pues involucra valores transversales de nuestro ordenamiento
constitucional, como la dignidad humana, la convivencia, el pluralismo, el
conocimiento y la garantía de los derechos humanos.
El
medio elegido por el Legislador para dar cumplimiento a la finalidad de
garantizar la calidad de la educación superior no está prohibido por la
Constitución Política
102. El medio escogido por el Legislador
en esta oportunidad para satisfacer las finalidades antes referidas consiste en
denegar la convalidación de títulos obtenidos en el exterior cuando estos
tengan la naturaleza de propios o no oficiales. Esta medida no encuentra
prohibición que prima facie la haga incompatible con los mandatos
constitucionales, sobre todo cuando la misma norma prevé un régimen transitorio
para no afectar a quienes comenzaron su formación académica en estudios
superiores en el exterior, con anterioridad a la expedición de la Ley 1753 de
2015.
103. Esta regulación se inscribe en la
competencia del Estado de regular la expedición de títulos de idoneidad -con
el alcance que esta providencia ha venido precisando- y, por esta vía, de
garantizar que quienes ejercen actividades importantes y con trascendencia en
el normal desarrollo de la sociedad deben ser objeto de control. En
consecuencia, la regulación de las exigencias para que el Estado reconozca un
título para ejercer determinada actividad no es constitucionalmente
cuestionable, por el contrario, es un propósito explícitamente considerado por
el Constituyente de 1991.
La
relación medio – fin es adecuado y efectivamente conducente para asegurar la
calidad de la educación superior
104. De acuerdo con lo expuesto en esta
providencia, el Legislador cuenta en esta materia con un margen de
configuración considerable, sin que, en todo caso, pueda establecer
restricciones irrazonables, que no lleven a la satisfaccción de la finalidad
para la cual se prevén, dado que debe privilegiarse la posibilidad de que en
condiciones de libertad y autonomía el sujeto se desarrolle integralmente.
105.
Bajo esta premisa, la Sala encuentra que el parágrafo demandado se origina en
la especial consideración que el Estado colombiano hace a la inspección y
vigilancia de la calidad de la educación por parte de otros estados frente a
los programas que aquellos ofrecen, pues comprende que tal calificación oficial,
por autoridad pública o privada autorizada, no es una mera etiqueta
burocrática, sino que es una garantía importante para que sea el conocimiento
cualificado, el que sea compartido y construido por ciudadanos de otros
estados.
106.
Para la Sala, en consecuencia, el criterio de clasificación escogido por el
Legislador es adecuado y conduce a la finalidad pretendida, dado que significa
dar paso en el trámite de convalidaciones solo a aquellos títulos oficiales,
los cuales, de acuerdo con lo ya expuesto, deben ser analizados a partir de
otros criterios con el ánimo de que den verdadera cuenta de su idoneidad
(párrafo 65, supra).
107.
Ahora bien, debe preguntarse la Sala si los títulos propios o no oficiales son,
en consecuencia, expresión de mala calidad. Al respecto, no se encuentra soporte
alguno que permita llegar a tal afirmación; sin embargo, lo que sí se verifica
es que incluso en aquellos países en los que se expiden, como España, su trato
no es idéntico al título oficial. Así, consultadas varias páginas oficiales de
universidades españolas, como la Autónoma de Barcelona[183], se
evidencia, por ejemplo, que solo los títulos oficiales permiten acceder a un
Doctorado; que en procesos de oposiciones -concursos de méritos- los títulos
propios o no oficiales pueden llegar a valer, pero solo como educación
continuada y que, por último, éstos no son objeto de convalidación en el
Espacio Europeo de Estudios Superiores[184].
En el escenario Latinoamericano tampoco existe una práctica consistente de la
validación de dichos títulos. En Perú, por ejemplo, una Resolución expedida el
5 de julio de 2019 por la Superintendencia Nacional de Educación Superior
Universitaria[185],
impone criterios estrictos de convalidación de títulos de máster propios o no
oficiales expedidos por España, en el marco del Acuerdo Comercial entre Perú y
la Unión Europea, atendiendo al número de créditos y a la fuente de expedición
del título, esto es, a universidades que se encuentran en algunos “ránquines”
internacionales.
108.
En estas condiciones, ha de partirse del hecho de que en aquellos países en los
que se acude a esta diferenciación dentro del marco de sus sistemas educativos,
no se les da el mismo trato, en varios sentidos, a los títulos no oficiales o
propios, respecto de los títulos oficiales y, por lo tanto, la configuración de
una distinción a partir de este criterio por la legislación en Colombia tampoco
parece irrazonable o desproporcionada. En este punto, además, debe afirmar la
Sala que, como se sostuvo en el párrafo 96, supra, el alcance de la
limitación prevista en el enunciado demandado no es intensa y, en estas
condiciones, el margen de configuración legislativa adquiere un peso especial
para resolver el asunto. Además, no puede obviarse que la regulación adoptada
por el Legislador contribuye a generar certeza en el trámite de convalidación,
dado que regula bajo un criterio claro qué títulos pueden someterse a dicho
procedimiento.
109.
Al respecto, se encuentra que la disposición cuestionada concreta una medida
adoptada en el marco de la formulación de la política pública educativa, con
unas finalidades que fueron claramente expuestas en los antecedentes de la Ley
y que previamente se destacaron como importantes. Tampoco puede pasarse por
alto que esta disposición integra el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018,
esto es, se enmarca en la función de planeación radicada con prioridad en el
poder ejecutivo, y que se complementa con la intervención del Congreso de la
República[186];
esto es, es una medida que ha venido siendo analizada y valorada por varias
autoridades.
Aunado
a lo anterior, no puede perderse de vista que el reconocimiento de títulos
también es un asunto abordado desde el plano de la política internacional en
materia educativa, como se anotó en los párrafos 68 a 70, supra, y que
nada impide que asuntos como este, que se refieren a sistemas educativos
particulares, puedan ser valorados en ese escenario.
110.
En estos términos, aunque podría cuestionarse que la exclusión que trae la
norma puede ser demasiado amplia, pues los títulos no oficiales o propios no
son de manera generalizada sinónimo de mala calidad, y por lo tanto, su no
consideración puede, por el contrario de lo que pretende la norma, desestimar
títulos con calidad, la Corte no puede intervenir de manera asertiva y
generalizada sobre esta regulación, máxime cuando, como ocurre por ejemplo en
España, tampoco tienen una igual consideración frente a los títulos oficiales
en muchos aspectos.
111.
En los anteriores términos, la Sala concluye que la disposición demandada es
constitucional, pues en atención a la intensidad de la restricción y al margen de
configuración legislativa en este caso, no es irrazonable ni desproporcionada.
Por esta misma razón, siguiendo el criterio jurisprudencial expuesto en la
Sentencia C-345 de 2019[187],
párrafo 90, supra, dado que no es evidente la lesión intensa de un
derecho constitucional, no se adelantará un análisis de proporcionalidad en
sentido estricto.
112.
Resta referirse a la petición de condicionamiento (al segundo) que realizó en
su intervención el Ministerio Público (párrafo 25, supra). Al respecto,
la Procuraduría General de la Nación consideró que la prohibición analizada no
debería cobijar estudios novedosos o de vanguardia. Para la Sala, sin embargo,
la asociación entre títulos propios o no oficiales, por un lado, y estudios
cuya materia es un asunto novedoso o de vanguardia, por el otro, no está
sustentada; por lo tanto, al no existir una lectura que en tal sentido se
derive del enunciado demandado, no se evidencia por qué la regulación analizada
impide el avance del conocimiento, valor constitucional considerado desde el Preámbulo
y, por lo tanto, no se justifica la necesidad de un pronunciamiento como el
reclamado por el Ministerio Público.
Síntesis de la decisión
113. En esta
oportunidad la Corte analizó la demanda de inconstitucionalidad presentada por
el ciudadano Juan Carlos Ramírez Erazo contra el parágrafo 1º del
artículo 62 de la Ley 1753 de 2015, “[p]or la cual se expide el Plan
Nacional de Desarrollo 2014-2018 ´Todos por un nuevo país´”, por considerar
que la prohibición absoluta de convalidar títulos propios o no oficiales
expedidos en el exterior por instituciones de educación superior desconoce los
artículos 26, 67 y 70 de la Constitución Política.
114. A partir de la demanda y de las
intervenciones, que en términos generales se decantaron (i) por la
exequibilidad, las instituciones estatales que intervinieron dentro de la
oportunidad legal[188]
y el Ministerio Público[189],
y (ii) por la inexequibilidad, dos intervenciones ciudadanas, la Sala Plena
consideró que el problema jurídico por resolver consistía en establecer si
la norma prevista demandada, al negar la convalidación de títulos no oficiales
o propios obtenidos en el extranjero, esto es, al fijar una restricción
predicable de la idoneidad de títulos para ejercer profesión u oficio, desconocía,
además de este derecho en los términos del artículo 26 de la Constitución
Política, los artículos 67 y 70 ibídem.
115. Para resolverlo, la Sala se refirió a su jurisprudencia
consolidada en relación con el alcance y contenido de los derechos
fundamentales a escoger -y ejercer- profesión u oficio y educación,
enfatizando, en el primer caso, en los límites existentes a la competencia de
regular la necesidad de contar con títulos de idoneidad. Este marco, permitió
resolver la demanda a favor de una decisión de exequibilidad del enunciado
demandado, que se sustentó en un test integrado de proporcionalidad.
116. En un primer momento, se justificó por qué en este caso
la intensidad de dicho juicio debía ser intermedia, considerando (i) los
derechos fundamentales involucrados, (ii) la intensidad de su afectación y
(iii) el margen de configuración que en asuntos como el presente ostenta el
Legislador (párrafos 96 y 97, supra).
Bajo esta estructura, se concluyó que la
prohibición de convalidar títulos otorgados por instituciones de educación
superior no oficiales o propios persigue una finalidad legítima, garantizar la
calidad de la educación y, por lo tanto, del ejercicio de la profesión u
oficio; y, es importante, pues involucra valores transversales de nuestro
ordenamiento constitucional, como la dignidad humana, la convivencia, el
pluralismo, el conocimiento y la garantía de los derechos humanos (párrafos 98
a 101, supra). Agregó, que el medio escogido es constitucional, esto es, no
está constitucionalmente prohibido (párrafos 102 y 103, supra) y que es
adecuado y efectivamente conducente para conseguir la finalidad, dado que se da
un fuerte respaldo al control que en otros países se realiza por sus
autoridades a la calidad con la que se imparten programas universitarios en los
centros autorizados para ello. No obstante, la Sala advirtió que la exclusión
de títulos no oficiales o propios no tiene una relación de necesidad -en la
totalidad del universo de casos- con el criterio de calidad, sin embargo, sí
verificó que en los sistemas educativos en los que se expiden no ostentan un
estatus idéntico al de los títulos oficiales y que, en este ámbito, por las
circunstancias del caso, el margen de formulación de la política pública en
materia educativa es amplio (párrafos 104 a 110, supra).
VII. DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Declarar la EXEQUIBILIDAD
del parágrafo 1º del artículo 62 de Ley 1753 de 2015, “por la cual se expide
el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 `Todos por un nuevo país´”, por
los cargos analizados en esta providencia.
Notifíquese,
comuníquese y cúmplase.
GLORIA STELLA
ORTIZ DELGADO
Presidenta
CARLOS BERNAL PULIDO
Magistrado
Ausente en Comisión
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
Con aclaración de voto
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
Con impedimento aceptado
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
Ausente con excusa
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria
General
[1] Folios 3 a 15.
[2] Folios 30 a 34.
[3] En la citada providencia se
consideró que: “…desde el cargo 1º, sobre violación al derecho a la
igualdad, el accionante sienta una premisa relevante. En su criterio, la
regulación actualmente cuestionada, desconoce jurisprudencia constante de la
Corte Constitucional y, concretamente, las sentencias T-956 de 2011, T-232 de
2017 y T-430 de 2014, en las que la Corporación habría establecido negar el
trámite de convalidación únicamente con base en la denominación de un título
como ´propio´. Si bien el argumento presentado en torno a la violación de la igualdad
no es apto, esta premisa, que se reitera a lo largo del texto de la demanda, sí
adquiere relevancia, y da fuerza a otros cargos así: // La premisa según la
cual existiría una regla jurisprudencial que exige evaluar caso a caso la
viabilidad de homologar un título propio o no oficial es muy relevante en lo
que tiene que ver con los cargos tercero, violación del artículo 26 que se
refiere a violación de la obligación del Estado de proferir títulos de
idoneidad; 67 y 70, relativos al acceso a la educación superior, y al carácter
continuado de la misma. Así, la propuesta del demandante, según la cual este
conjunto de artículos, leído en el marco de la jurisprudencia citada, exige una
evaluación de cada trámite, y no una regla general de exclusión de la homologación,
resulta constitucionalmente relevante, y apta para propiciar un proceso
participativo destinado a una decisión definitiva sobre la validez de esa
regulación.”
[4] Folios 69 y 70.
[5] Folios 127 a 129.
[6] En apoyo a su pretensión citó la
Sentencia T-956 de 2011. M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
[7] M.P. Alberto Rojas Ríos.
[8] Luego de que se levantara la
suspensión de los términos, mediante el Auto 119 de 2019. No obstante, por así
haberse permitido, también se tendrán en cuenta los memoriales allegados antes
de que se profiriera el referido Auto. La Nación - Ministerio de Trabajo y la
ciudadana Lenny María Ramírez, que solicitaron la inexequibilidad del enunciado
demandado, allegaron su intervención extemporáneamente y, por lo tanto, no será
tenida en cuenta.
[9] Folios 84 a 95.
[10] M.P. Jorge Arango Mejía.
[11] M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
[12] M.P. Luis Guillermo Guerrero
Pérez.
[13] M.P. Alberto Rojas Ríos.
[14] Jorge Arango Mejía.
[15] M.P. Antonio Barrera Carbonell.
[16] M.P. Alejandro Martínez
Caballero.
[17] M.P. Jorge Arango Mejía.
[18] M.P. Alberto Rojas Ríos.
[19] Folios 100 a 102. Intervención
suscrita por la jefe de la Oficina Asesora Jurídica.
[20] Para justificar tal afirmación el
ICETEX citó la exposición de motivos de la Ley 1753 de 2015.
[21] Folios 148 a 152. Intervención
suscrita por el jefe de la Oficina Asesora Jurídica.
[22] Que, por ejemplo, también se
evidencia en el caso de Francia.
[23] Al respecto citó la Sentencia
C-530 de 2015. M.P. María Victoria Calle Correa.
[24] Al respecto, mencionó la
diferencia existente entre profesiones y oficios en la Sentencia T-606 de 1992.
M.P. Ciro Angarita Barón.
[25] De acuerdo con la Sentencia C-008 de 2018. (M.P. José Fernando
Reyes Cuartas, ver fundamento jurídico número 87), la jurisprudencia
constitucional ha reconocido de forma reiterada que las “Bases del Plan Nacional de Desarrollo”
hacen parte integral del Plan, y se incorporan a este. Así por ejemplo las
sentencias C-1062 de 2008. M.P. Nilson Pinilla Pinilla; C-747 de 2012. M.P.
Mauricio González Cuervo; C-363 de 2012. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva; C-077
de 2012. M.P. Mauricio González Cuervo; C-218 de 2015 M.P. Martha Victoria
Sáchica Méndez; C-620 de 2016. M.P. María Victoria Calle Correa; C-519 de 2016.
M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo; C-453 de 2016. M.P. Gabriel Eduardo
Mendoza Martelo; C-105 de 2016. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; y C-016 de
2016. M.P. Alejandro Linares Cantillo.
[26] El objetivo fue definido como: “Cerrar
las brechas en acceso y calidad a la educación, entre individuos, grupos
poblacionales y entre regiones, acercando al país a altos estándares
internacionales y logrando la igualdad de oportunidades para todos los
ciudadanos”. En “Bases
del Plan Nacional de Desarrollo 2014 – 2018. Todos por un nuevo país”,
página 74.
[27] Ibídem, página 83.
[28] Ibídem, página 85.
[29] Ibídem, página 86.
[30] Ibídem, página 236.
[31] Ibídem, página 304.
[32] Ibídem, página 311.
[33] “RECONOCIMIENTO DE TÍTULOS EN
EDUCACIÓN SUPERIOR. El Ministerio de Educación Nacional diseñará e
implementará un nuevo modelo de convalidaciones, de acuerdo con las distintas
tipologías existentes en la materia, cuya duración no podrá exceder en ningún
caso los seis (6) meses, a partir de la fecha de inicio del trámite. // PARÁGRAFO 1o. Para el caso de
profesiones reguladas, el Ministerio contará con una reglamentación específica.
No obstante, los tiempos de trámite para la convalidación no podrán exceder lo
establecido previamente. // PARÁGRAFO 2o. El Ministerio de Educación
realizará las mejoras administrativas y tecnológicas para el seguimiento del
trámite de convalidación. Así mismo, pondrá a disposición de los ciudadanos la
información sobre las instituciones y programas acreditados o reconocidos en alta
calidad por parte de una entidad gubernamental competente, u organización
privada autorizada oficialmente para ello en el país de origen del título,
además pondrá a disposición la información sobre los sistemas educativos del
mundo.”
[34] Al
respecto, en la Sentencia C-467 de 1993. M.P. Carlos Gaviria Díaz, la
Corporación adujo: “¿qué
sentido tendría que la Corte en un fallo con alcances simplemente teóricos o
puramente docentes, declarara la constitucionalidad o inconstitucionalidad de
una disposición legal que ya no existe, que es de por sí inaplicable por estar
derogada, y que fue expedida bajo la vigencia de un régimen constitucional que
también ha dejado de existir; qué efectos tendría tal pronunciamiento?”
[35] M.P. María Victoria Calle Correa.
Reiterada en la Sentencia C-234 de 2019. M.P. Diana Fajardo Rivera.
[36] Más
recientemente, en la Sentencia C-044 de 2018. M.P. José Fernando Reyes Cuartas,
la Corporación reiteró esta posición en los siguientes términos: “De acuerdo a lo anterior, para establecer la existencia
de una disposición de rango legal y poder iniciar su juicio de validez, se hace
necesario verificar que la misma aún se encuentre en el ordenamiento jurídico,
esto es, que no haya sido derogada. Es por eso que esta Corporación para
determinar si tiene competencia para adelantar el control de constitucionalidad sobre determinada norma legal, primero
comprueba su vigencia y, en el evento que se encuentre derogada, evalúa si el
precepto normativo continúa surtiendo efectos o tiene vocación de producirlos
en el ordenamiento, caso en el cual puede realizar el respectivo análisis de
constitucionalidad.”
[37] De
acuerdo con el análisis de sistemas educativos del mundo, realizado por el
Ministerio de Educación y disponibles en su página web oficial, en sistemas
como el del Reino Unido: “[l]a educación superior británica no
tiene un sistema de acreditación administrado por el gobierno. Para ello,
existen organismos de acreditación en el Reino Unido, sin embargo, no actúan en
nombre del gobierno y por lo tanto se centran más en las instituciones privadas
o ciertos tipos de educación, tales como la educación por correspondencia o
programas de examen profesional.” Esto, sin embargo, no puede confundirse
con la expedición de títulos no oficiales.
[38]
Sentencia C-348 de 2017. M.P. Iván Humberto Escrucería Mayolo:“i) Expresa, cuando el
legislador determina de manera precisa el o los artículos que retira del
ordenamiento jurídico, por lo que no se hace necesaria ninguna interpretación,
ya que simplemente se cumple una función de exclusión desde el momento que así
se establezca;//
ii) Tácita, obedece a un
cambio de legislación, a la existencia de una incompatibilidad entre la
anterior y la nueva ley, lo cual hace indispensable la interpretación de ambas
leyes para establecer la vigente en la materia o si la derogación es parcial o
total. Tiene como efecto limitar en el tiempo la vigencia de una norma, es
decir, suspender la aplicación y capacidad regulatoria, aunque en todo caso el
precepto sigue amparado por una presunción de validez respecto de las situaciones
ocurridas durante su vigencia.[16] // Cuando
se deroga tácitamente una disposición no se está frente a una omisión del
legislador sino que al crear una nueva norma ha decidido que la anterior deje
de aplicarse siempre que no pueda conciliarse con la recientemente aprobada.
Así lo ha sostenido la Corte al indicar que la derogación no necesariamente es
expresa, sino que debe darse por otra de igual o superior jerarquía y de
aquella surge la incompatibilidad con las disposiciones de la antigua, que
suele originarse en una declaración genérica en la cual se dispone la supresión
de todas las normas que resulten contrarias a la expedida con ulterioridad.[17] // iii) Orgánica, refiere a cuando
la nueva ley regula integralmente la materia, que en términos de la Corte
Suprema de Justicia supone “que la nueva ley realiza una mejora en relación con
la ley antigua; que aquella es más adecuada a la vida social de la época y que,
por tanto, responde mejor al ideal de justicia, que torna urgente la aplicación
de la nueva ley; [...] que por lo mismo debe ser lo más amplia posible para que
desaparezcan las situaciones que el propio legislador ha querido condenar y
evidentemente arrasó con la ley nueva”[18].[19]”.
[39] Esta línea se reconstruye
-principalmente- a partir de las siguientes decisiones: C-606 de 1992. M.P.
Ciro Angarita Barón; C-002 de 1993. M.P. José Gregorio Hernández Galindo; C-177
de 1993. M.P. Hernando Herrera Vergara; C-540 de 1993. Antonio Barrera
Carbonell; C-226 de 1994. M.P. Alejandro Martínez Caballero; C-377 de 1994.
M.P. Jorge Arango Mejía; C-280 de 1995. M.P. Jorge Arango Mejía; C-088 de 1995.
M.P. Vladimiro Naranjo Mesa; C-619 de 1996. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz; C-050
de 1997. M.P. Jorge Arango Mejía; C-660 de 1997. M.P. Hernando Herrera Vergara;
C-087 de 1998. M.P. Carlos Gaviria Díaz; C-251 de 1998. MM.PP. José Gregorio
Hernández Galindo y Alejandro Martínez Caballero; C-031 de 1999. M.P. Alejandro
Martínez Caballero; C-399 de 1999. M.P. Alejandro Martínez Caballero; C-964 de
1999. M.P. Alejandro Martínez Caballero; C-010 de 2000. M.P. Alejandro Martínez
Caballero; C-012 de 2000. M.P. Alfredo Beltrán Sierra; C-697 de 2000. M.P.
Eduardo Cifuentes Muñoz; C-505 de 2001. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra; C-109
de 2002. M.P. Jaime Araujo Rentería; C-064 de 2002. M.P. Eduardo Montealegre
Lynett; C-482 de 2002. M.P. Álvaro Tafur Galvis; C-670 de 2002. M.P. Eduardo
Montealegre Lynett; C-038 de 2003. M.P. Jaime Araújo Rentería; C-650 de 2003.
M.P. Manuel José Cepeda Espinosa; C-191 de 2005. M.P. Manuel José Cepeda
Espinosa; C-340 de 2006. M.P. Jaime Córdoba Triviño; C-393 de 2006. M.P.
Rodrigo Escobar Gil; C-212 de 2007. M.P. Humberto Antonio Sierra Porto; C-1004
de 2007. M.P. Humberto Antonio Sierra Porto; C-740 de 2008. M.P. Jaime Araujo
Rentería; C-756 de 2008. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra; C-1063 de 2008. M.P.
Manuel José Cepeda Espinosa; C-149 de 2009. M.P. Gabriel Eduardo Mendoza
Martelo; C-740 de 2009. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva; C-788 de 2009. M.P.
Jorge Iván Palacio Palacio; C-942 de 2009. M.P. Jorge
Ignacio Pretelt Chaljub; C-819 de 2010. M.P. Jorge Iván Palacio Palacio;
C-296 de 2012. M.P. Juan Carlos Henao Pérez; C-307 de 2013. M.P. Mauricio
González Cuervo; C-505 de 2014. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub; C-530 de
2015. M.P. María Victoria Calle Correa; y, C-220 de 2017. M.P. José Antonio
Cepeda Amaris.
[40] Esta es una premisa que no se ha
cuestionado y que se ha reconocido de manera expresa en varias decisiones. Ver,
entre otras, las sentencias C-177 de 1993. M.P. Hernando Herrera Vergara; C-038
de 2003. M.P. Jaime Araújo Rentería; C-756 de 2008. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra;
C-149 de 2009. M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo; C-942 de 2009. M.P. Jorge
Ignacio Pretelt Chaljub; y, C-505 de 2014. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[41] Ente otras, sentencias C-191 de
2005. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa; C-149 de 2009. M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[42] El principio de la dignidad humana como criterio material de
consideración de los derechos fundamentales, fue advertido por la Corte
Constitucional desde sus inicios, en la Sentencia T-002 de 1992. M.P. Alejandro
Martínez Caballero, y reafirmado de manera contundente a partir de las
sentencias T-227 de 2003. M.P. Eduardo Montealegre Lynett y T-760 de 2008. M.P.
Manuel José Cepeda Espinosa. En cuanto a la relación de este principio con el
derecho a escoger profesión u oficio pueden verse las sentencias C-788 de 2009,
C-819 de 2010 y C-505 de 2014, con ponencia del Magistrado Jorge Iván Palacio
Palacio.
[43] Dimensión conocida como “vivir como quiera”. Sentencia
T-881 de 2002. M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
[44] En algunas oportunidades esta Corporación ha destacado que, por
sus relaciones con otros bienes con el mismo estatus constitucional, goza de un
espacio de ejercicio amplio por sus titulares. En este sentido ver, por
ejemplo, la Sentencia C-038 de 2003. M.P. Jaime Araujo Rentería.
[45] En algunas oportunidades se ha mencionado que el derecho a
escoger profesión u oficio es una derivación directa del derecho a la libertad
personal y/o del derecho al trabajo.
[46] Sobre este último, en la Sentencia C-788 de 2009. M.P. Jorge
Iván Palacio Palacio, se afirmó que: “pues no sólo comprende la facultad de optar por
la actividad deseada, sino a ejercerla y por esa vía satisfacer tanto las aspiraciones
intelectuales y éticas como las expectativas materiales trazadas.”
[47] Esta comprensión ha estado presente en la jurisprudencia de la
Corte desde sus inicios (ver, por ejemplo, la Sentencia C-606 de 1992. M.P.
Ciro Angarita Barón: “[s]i
bien la Constitución garantiza el derecho a escoger profesión u oficio, lo
cierto es que tal derecho se vería lesionado si de él no se dedujera el derecho
a ejercer la profesión u oficio escogido, en condiciones de libertad e
igualdad, dentro de los parámetros de la Constitución.”) y se
mantiene hoy sin modificaciones sustanciales.
En algunas decisiones se destacó que,
como todo derecho fundamental, el derecho previsto en el artículo 26
Constitucional cuenta con límites intrínsecos, que derivan del propio alcance y
definición del bien jurídico, y extrínsecos, que tienen que ver con aquellos
que resultan -expresa o implícitamente- de la Constitución y la ley, que
responden en términos generales a la necesidad de garantizar otros derechos
fundamentales a todos los miembros de la sociedad. Al respecto ver, por
ejemplo, las sentencias C-393 de 2006. M.P. Rodrigo Escobar Gil; C-212 de 2007.
M.P. Humberto Antonio Sierra Porto; y, C-149 de 2009. M.P. Gabriel Eduardo
Mendoza Martelo.
[48] M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[49] En la Sentencia C-031 de 1999 (M.P. Alejandro Martínez
Caballero), se afirmó que esto era así dado que “involucra al individuo en
la esfera de los derechos de los demás y el interés social.”
[50] La
Corte ha considerado que, en todo caso, “el ejercicio de una profesión u
oficio debe permitir el mayor ámbito de libertad posible, para que en su
interior se pueda dar un desarrollo espontáneo de la personalidad, en
congruencia con el principio de la dignidad humana”. Sentencia C-606 de
1992. M.P Ciro Angarita Barón, reiterada, entre otras, en las sentencias C-002
de 1993. M.P. José Gregorio Hernández Galindo; C-505 de 2001 M.P. Marco Gerardo
Monroy Cabra; y, C-149 de 2009. M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[51] En la Sentencia C-530 de 2015
(M.P. María Victoria Calle Correa), se sostuvo que del artículo 26 de la C.P.
solo se derivaba la posibilidad de restricción frente a oficios “que
exijan formación académica y aquellos que impliquen un riesgo social.”
[52] “La
Constitución le atribuye al Congreso de la República la facultad de exigir
títulos de idoneidad para el desarrollo de ciertas actividades y establece,
como regla general, la inspección y vigilancia del ejercicio de las profesiones
por parte de las autoridades competentes. // Lo
anterior, en razón a que el Constituyente supone que (i) las
profesiones comportan una necesaria formación académica como garantía de la
aptitud para la realización de la actividad profesional, reduciéndose de esta
manera el riesgo social que puede implicar su ejercicio, y que (ii) las
ocupaciones, las artes y los oficios que no impliquen un riesgo social, no
requieren por lo general una especial formación académica, aun cuando también
es posible imponer reglamentación, inspección, vigilancia y cierta escolaridad.”
Ibidem.
[53] Tal
fue el caso analizado, por ejemplo, en la Sentencia C-177 de 1993 (M.P.
Hernando Herrera Vergara), en la que la Corte consideró ajustado a la
Constitución que el Legislador profesionalizara lo que se consideraba por el
demandante un oficio, el de técnico electricista (Ley 19 de 1999). También es
oportuno referirse al estudio que en varias oportunidades ha realizado la Corte
Constitucional sobre el ejercicio del periodismo, aunque debe advertirse que
existen elementos específicos que han incidido de manera determinante en la
conclusión de que su ejercicio no admite restricciones referidas, por ejemplo,
a la exigencia de un título de capacitación. Tales particularidades se
concretan en el hecho de que el riesgo del ejercicio del periodismo, como la
falta a la verdad, es preferible a la afectación de libertades básicas en una
democracia (ver, entre otras, las sentencias C-087 de 1998. M.P. Carlos Gaviria
Díaz y C-650 de 2003. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa). Por último, también es
ilustrativa de esta discusión el caso analizado en la Sentencia C-307 de 2013
(M.P. Mauricio González Cuervo), en la que se invocó la inconstitucionalidad de
la regulación de la profesión de entrenador deportivo, porque, en consideración
del accionante, era un oficio de ejercicio libre.  La Corte encontró dicha
regulación ajustada al ordenamiento superior.
[54] Sentencia C-606 de 1992. M.P.
Ciro Angarita Barón. Esta línea fue reiterada posteriormente, entre otras, en
las sentencias C-177 de 1993. M.P. Hernando Herrera Vergara y C-399 de 1999.
M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[55] Sobre este alcance la
jurisprudencia ha sido constante desde la Sentencia C-606 de 1992. M.P. Ciro
Angarita Barón.
[56] M.P. Jorge Arango Mejía.
[57] En la providencia C-087 de 1998 (M.P. Carlos Gaviria Díaz) se
afirmó que: “el ejercicio de un arte, oficio o profesión, no está
condicionado por la posesión de un título académico sino cuando lo exige la
ley, y que ésta sólo puede exigirlo para precaver un riesgo social”.
[58] El artículo 26 de la C.P.
establece: “…La ley podrá exigir títulos de idoneidad”.
[59] Sobre este aspecto se adelantó una discusión importante en varias
decisiones, relacionado con la determinación de aquellos aspectos que debían
ser regulados por Ley Estatutaria. Sentencias C-251 de 1998. MM.PP. José
Gregorio Hernández Galindo y Alejandro Martínez Caballero; C-756 de 2008. M.P.
Marco Gerardo Monroy Cabra; C-1063 de 2008. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa y
C-942 de 2009. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[60] A
partir de la Sentencia C-191 de 2005 (M.P. Manuel José Cepeda), la Corte
sintetizó las limitaciones al poder de configuración del Legislador en los
siguientes criterios: competenciales, procedimentales y materiales. Los
competenciales, hacen referencia a aquellos que tienen que ver con el principio
de reserva legal; los procedimentales, han sido ilustrados de la siguiente
manera: “expresamente ha reconocido la jurisprudencia constitucional en estos
ámbitos.. por ejemplo, los siguientes: (1) No puede conceder a los órganos de
vigilancia y control de una profesión la facultad de crear o suprimir
organismos del orden nacional, facultad que concede la Constitución al Congreso
y al Presidente de la República, únicamente. (2) No puede, por su propia
iniciativa, reformar los órganos encargados de controlar y vigilar a los
profesionales de una misma disciplina, cuando tales órganos son de naturaleza
pública y forman parte de la estructura de la administración pública.”. Y, finalmente, los
límites materiales, están referidos a los principios de razonabilidad y
proporcionalidad, como el que se dirige a “excluir de la realización de una
actividad específica, a profesionales que tienen un nivel de idoneidad,
acreditado por un título profesional, expedido conforme a las normas vigentes,
equivalente o superior al que el legislador estimó suficiente para realizar
dicha actividad”. Esta subclasificación ha sido reiterada por las
providencias C-149 de 2009. M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo; C-296 de
2012. M.P. Juan carlos henao Pérez; y C-505 de 2014.  M.P. Jorge Ignacio
Pretelt Chaljub.
[61] Elementos estructurales y
definitorios de la regulación sobre la exigencia de títulos de idoneidad y la
función de inspección y vigilancia.
[62] Sobre la competencia para fijar
títulos de idoneidad la Sala adelantará precisiones más adelante, en razón a su
importancia para la resolución del caso ahora sometido a consideración.
[63] “La jurisprudencia de esta Corporación
ha señalado que si bien la inspección y vigilancia en el ejercicio de las
ocupaciones que implique un cierto grado de riesgo social puede ser realizada
por autoridades administrativas, como es el caso del Consejo Profesional
Nacional de Arquitectura y sus Profesiones Auxiliares, las normas básicas sobre
las cuales se ejerce ese control deben tener rango legal, en la medida en que
comportan regulaciones que  por lo general tienden a restringir el
ejercicio del derecho a ejercer libremente una profesión u ocupación[21]. // Ha
precisado la jurisprudencia de esta Corporación[22] que por tratarse
de  la imposición de ciertos límites al ejercicio de un derecho
fundamental, son materias amparadas por el principio de reserva legal.” C-340 de 2006. M.P.
Jaime Córdoba Trivino. En esta decisión la Corte declaró la
inconstitucionalidad de una norma de la Ley 435 de 1998 (Art. 24, parágrafo)
que confería al Consejo Nacional de Arquitectura la facultad de establece el
régimen disciplinario aplicable a quienes ejercen dicha profesión.
[64]“6.3.1. En punto a la determinación de la
autoridad competente para la inspección y vigilancia de las profesiones, debe
señalarse que una interpretación de la regla del artículo 26, en armonía con
las disposiciones que se refieren, entre otros temas a funciones  de
inspección y vigilancia   -de manera particular las incluidas en el
artículo 189 de la Constitución-, llevan a la conclusión de que las funciones
de inspección y vigilancia sobre las profesiones legalmente establecidas no
competen con exclusividad al Presidente de la República, y por ello bien puede
la ley determinar  cuál sea la autoridad competente al efecto. Así las
cosas, la ley puede igualmente determinar las características de la autoridad
que cree para tal función- órgano unipersonal o pluripersonal-, fijar su
integración (con servidores públicos o con intervención de particulares, etc.),
objetivos y funciones.” C-482 de
2002. M.P. Álvaro Tafur Galvis. En esta decisión se estudiaron las objeciones
gubernamentales presentadas contra un proyecto que tenía por objeto regular la
profesión de la bacteriología. La Corte declaró fundado el reparo formulado en
el sentido en que se proponía crear un Consejo Profesional Nacional de
inspección y vigilancia como parte de la estructura de la administración
nacional, sin contar con el aval exigido por el artículo 154 de la Constitución
Política.
En la Sentencia C-199 de 2001 (M.P. Rodrigo
Escobar Gil), se consideró que la inspección y vigilancia de servicios de
capacitación y entrenamiento en vigilancia y seguridad privada podía dejarse en
manos de una Superintendencia con enfoque técnico.
[65] M.P. Hernando Herrera Vergara.
[66]
Corte Suprema de Justicia-Sala Plena. Sentencia 16 del 7 de febrero de 1991,
M.P. Dr. Jaime Sanin Greiffenstein. En un sentido similar, la Sentencia del 12
de diciembre de 1925. M.P. Luis Felipe Rosales, estimó: "Esta alta potestad de
policía, que corresponde al Estado, se extiende, como es obvio, a aquellas
medidas que sean razonables y equitativas, y que tengan una relación apropiada
con el asunto materia de la regulación, de modo que aparezca
claramente que la ley respectiva tiende al bienestar público o a la
prevención de alguna ofensa o peligro social; condiciones éstas
que compete a la Corte Suprema de Justicia apreciar cuando haya de ejercer la
atribución que le confiere el artículo 41 del Acto Legislativo Número 3 de
1910, respecto de leyes que se dicten en ejercicio de aquella alta potestad de
policía (negrillas no originales)." Cita tomada de la Sentencia
C-064 de 2002. M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
[67] Sentencia C-660 de 1997. M.P.
Hernando Herrera Vergara.
[68] Sentencia C-393 de 2006. M.P. Rodrigo Escobar Gil: “cualquier restricción o
limitación a su ejercicio por parte del legislador, debe estar debidamente
justificada y amparada en un principio razón suficiente, sin que resulte
constitucionalmente admisible la expedición de una normatividad orientada a
hacer nugatorio el precitado derecho, o lo que es igual, dirigida a afectar su
núcleo esencial.”
[69] Sentencia C-177 de 1993 (M.P. Hernando Herrera Vergara): “una
restricción al derecho-deber de escoger y ejercer profesión u oficio, que no
estuviere ciertamente legitimada en un balance razonable entre este y otro u
otros derechos constitucionalmente protegidos, podía vulnerar no solo el
derecho en cuestión, sino el derecho al desarrollo autónomo de la libre
personalidad, el derecho al trabajo y las libertades y derechos que de estos se
deducen.”
[70] Con miras, se insiste, a la resolución del caso que ahora ocupa
la atención de la Sala.
[71] Sentencias C-377 de 1994. M.P. Jorge Arango Mejía; C-191 de 2005.
M.P. Manuel José Cepeda Espinosa; C-756 de 2008. M.P. Marco Gerard Monroy
Cabra; y, C-296 de 2012. M.P. Juan Carlos Henao Pérez, entre otras.
[72] Sentencias T-408 de 1992. M.P. José Gregorio Hernández Galindo y
C-191 de 2005.  M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[73] Sentencia C-505 de 2001. (M.P.
Marco Gerardo Monroy Cabra): “el título, expedido
de conformidad con la propia ley que lo exige, es la prueba, en principio, de
la sapiencia de su dueño, o al menos, de que éste cursó unos estudios. Dicho en
términos más sencillos: el título legalmente expedido, prueba la formación
académica.”
[74]
Sobre el concepto de riesgo social es importante el estudio que se adelantó por
la Corte Constitucional en la Sentencia C-964 de 1999. M.P. Alejandro Martínez
Caballero. En esta providencia se afirmó que el contenido que se da al mismo no
puede ser amplio, dado que las ocupaciones en general implican un riesgo, por
lo tanto, debe acogerse una concepción estrecha. En esta línea, precisó que se
configura un riesgo social cuando la actividad “genera (i) un riesgo de
magnitud considerable, (ii) que es susceptible de control o de disminución a
través de una formación académica específica.” Sobre esto último afirmó que
“es además necesario que ese riesgo pueda ser disminuido de manera sustantiva
gracias a una formación académica específica. En efecto, no tiene sentido que
la ley profesionalice ciertos oficios e imponga, como requisito para su
ejercicio, un título de idoneidad, si los riesgos de esa actividad no pueden
ser claramente reducidos gracias a una formación, pues de no ser así, la
exigencia del título seria inadecuada e
innecesaria.”  Esta tesis ha sido
reiterada, entre otras, en las sentencias C-756 de 2008. M.P. Marco Gerardo
Monroy Cabra; C-942 de 2009. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub; C-296 de 2012.
M.P. Juan carlos Henao Pérez; C-505 de 2014. M.P. M.P. Jorge Ignacio Pretelt
Chaljub; y, C-530 de 2015. M.P. María Victoria Calle Correa.
[75] M.P.
Alejandro Martínez Caballero.
[76] M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
[77] M.P. Gabriel Eduardo Mendoza
Martelo.
[78] M.P. Jorge Ignacio Pretelt
Chaljub.
[79] M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[80] Se reitera que tal
mandato fue previsto por el mismo Constituyente en el artículo 26, que prevé: “La
ley podrá exigir títulos de idoneidad.”
[81] M.P.
Jorge Ignacio Pretelt Chaljub
[82] Para el efecto, reiteró la tesis
sostenida en la Sentencia C-756 de 2009. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[83] M.P. Alejandro
Martínez Caballero.
[84]M.P. Alejandro
Martínez Caballero.
[85] M.P. Eduardo Montealegre
Lynett.
[86] M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
[87] M.P. Jorge Iván Palacio
Palacio.
[88] M.P. Juan Carlos Henao
Pérez.
[89] Se destaca que el trámite de
convalidación involucra la garantía de otros derechos fundamentales, como el de
la educación, el libre desarrollo de la personalidad, la igualdad de oportunidades
y el trabajo, entre otros.
[90] Advierte la Sala que, aunque el
estudio del trámite de convalidación ha estado relacionado con la exigencia de
títulos de idoneidad, no por ello puede entenderse que pueda asimilarse una
situación con la otra, esto es, la regulación de convalidación no se identifica
con la regulación que debe expedir el legislador para exigir títulos de
idoneidad, como ha ocurrido por ejemplo con la exigencia de estudios
cualificados para ejercer determinadas profesiones, dadas sus implicaciones en
la sociedad.
[91] Ley 30 de 1992. Artículo 38,
literal i).
[92] Por la cual se deroga el
artículo 132 de la Ley 30 de 1992 y se dictan otras disposiciones.
[93] Artículo 2.
[94] M.P. Jorge Arango
Mejía.
[95] Decreto 2230 de 2003, “[p]or
el cual se modifica la estructura del Ministerio de Educación Nacional, y se
dictan otras disposiciones.”
[96] Decreto 2230 de 2003. Artículo
1°: “Objetivos. El Ministerio de Educación Nacional, tendrá como objetivos
los siguientes: (…)2.19 Legalizar los documentos expedidos por instituciones de
educación superior colombianas para ser acreditados en el exterior, homologar
los estudios y la convalidación de títulos cursados u obtenidos en el exterior”.
[97] Decreto Ley 019 de 2012.
Artículo 178.
[98] “Por medio de la cual se define
el trámite y los requisitos para la convalidación de los títulos otorgados por
instituciones de educación superior extranjera o por instituciones legalmente
reconocidas por la autoridad competente en el respectivo país, para expedir
títulos de educación superior.”
[99] “Por medio de la cual se
define el trámite y los requisitos para la convalidación de títulos otorgados
por instituciones de educación superior extranjeras o por instituciones
legalmente reconocidas por la autoridad competente en el respectivo país, para
expedir títulos de educación superior y se deroga la Resolución 21707 de 2014.”
[100] Consultada la página web
del Ministerio de Educación, se evidencia que existe un proyecto de acto
administrativo que pretende regular integralmente el trámite, derogando la
Resolución No. 20797 de 2017: https://www.mineducacion.gov.co/portal/secciones-complementarias/Proyectos-normativos-para-observaciones-ciudadanas/380014:Proyecto-de-Resolucion.
[101] Entre otras, ver las leyes: (i)
372 de 1997, que reglamenta la profesión de optometría:
“Artículo 3: DE LOS REQUISITOS. Para
ejercer la profesión de optometría en todo el territorio nacional, es necesario
cumplir uno de los siguientes requisitos:…// b) Que el profesional haya
obtenido su título en un establecimiento universitario en países que tengan
celebrado o celebren con Colombia tratados o convenios sobre homologación o
convalidación de títulos, siempre que los documentos pertinentes estén
refrendados por las autoridades colombianas competentes en el país de origen
del título correspondiente;// c) Que el profesional haya obtenido su título en
un establecimiento universitario, de un país que no tengan tratados o convenios
de homologación o convalidación de títulos con Colombia y presente ante el
Ministerio de Educación los certificados en que consten las materias cursadas y
aprobadas y el respectivo título, debidamente autenticados por un funcionario
diplomático autorizado para el efecto por el Gobierno de Colombia. // El
Ministerio de Educación del Instituto Colombiano para el Fomento de la
Educación Superior, ICFES, convalidará u homologará el título, cuando a su
juicio, el plan de estudios de la institución sea por lo menos equivalente, al
de uno de los establecimientos universitarios reconocidos oficialmente en
Colombia…”
Y, la Ley 1164 de 2004, que dicta
disposiciones en materia de talento humano en salud, que prevé en su artículo
18:
“Las profesiones y ocupaciones del
área de la salud se entienden reguladas a partir de la presente ley, por tanto,
el ejercicio de las mismas requiere el cumplimiento de los siguientes
requisitos…c) Convalidación en el caso de títulos o certificados obtenidos en
el extranjero de acuerdo a las normas vigentes. Cuando existan convenios o
tratados internacionales sobre reciprocidad de estudios la convalidación se
acogerá a lo estipulado en estos…”
[102] Declarada exequible mediante la
Sentencia C-088 de 1995. M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
[103] “ARTÍCULO 1o. Las
Partes reconocerán y concederán validez a los certificados de estudios de
educación primaria y media, y a los títulos y grados académicos de educación
superior otorgados por universidades e instituciones reconocidas oficialmente
por los sistemas educativos de ambos Estados, a través de los respectivos
organismos oficiales, siendo en el caso de la República Argentina el Ministerio
de Cultura y Educación de la Nación y para el caso de la República de Colombia
en educación primaria y media: el Ministerio de Educación Nacional, y en
educación superior: el Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación
Superior (Icfes). //Para tal fin se constituirá una Comisión Bilateral Técnica
destinada a elaborar una tabla de equivalencias y acreditaciones que se reunirá
cuantas veces lo considere necesario para cumplir el objetivo previsto.”
[104] Declarada exequible mediante la
Sentencia C-227 de 1998. M.P. Hernando Herrera Vergara.
[105] Este Convenio tiene
disposiciones específicas para algunas profesiones, como Medicina, Derecho,
algunos doctorados y bellas artes. Además, en el artículo 1º establece que:
“[l]os diplomas que
otorgan un título profesional en la República de Cuba, al graduarse en las
Universidades y los Institutos Superiores y en los Institutos Superiores
Politécnicos y los diplomas que confieren un título profesional en la República
de Colombia al graduarse en Instituciones de Educación Superior, son
equivalentes y serán reconocidos por ambos países. Estos títulos darán
derecho a los requisitos establecidos en las leyes internas que regulan al
ejercicio profesional y permitirán ingresar a programas de postgrado de ambos
países.”
[106] Declarada exequible mediante la
Sentencia C-1260 de 2000. M.P. Fabio Morón Díaz.
[107] “ARTÍCULO 1o. Las
partes reconocerán y concederán validez a los títulos y grados académicos de
educación superior otorgados por las universidades e instituciones de educación
superior reconocidas oficialmente por los sistemas educativos de ambos Estados,
por intermedio de los respectivos Ministerios de Educación.”
[108] Declarada exequible mediante la
Sentencia C-202 de 2001. M.P. Álvaro Tafur Galvis.
[109] “ARTÏCULO I. Las
Partes reconocerán y concederán validez a los certificados de estudios, títulos
y grados académicos de educación superior, reconocidos oficialmente por los
sistemas educativos de cada Parte, por medio de sus respectivos organismos
oficiales. Para el caso de la República de Colombia, el Instituto Colombiano para
el Fomento de la Educación Superior, Icfes, y en el caso de los Estados Unidos
Mexicanos, la Secretaría de Educación Pública y las autoridades educativas
estatales.”
[110] Chile
denunció el Pacto y se retiró de la Comunidad el 30 de octubre de 1976, fecha
en que se suscribió el Protocolo de Lima adicional al Acuerdo de Cartagena.
[111] Bajo el mismo enfoque de
integración latinoamericana, mediante la Ley 1440 de 2011 se aprobó el Tratado
constitutivo de la Unión de Naciones Suramericanas suscrito el 23 de mayo de 2008
por los estados de Argentina, Bolivia, Brasil, Colombia, Chile, Ecuador,
Guyana, Paraguay, Perú, Suriname, Uruguay y Venezuela. Dentro de texto, que se
declaró constitucional con la Sentencia C-633 de 2011. (M.P. Juan Carlos Henao
Pérez), se incluyó como un objetivo específico: “[l]a erradicación del
analfabetismo, el acceso universal a una educación de calidad y el
reconocimiento regional de estudios y títulos.” (Art. 3.c).
[112] M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
[113] También se destacó el proceso de
integración Latinoamericana.
[114] Por la promoción del conocimiento
cultural y científico.
[115] Sentencia C-050 de 1997. M.P.
Jorge Arango Mejía.
[116] Ley 421 de 1998, “[p]or la
cual se aprueba el ´Convenio de reconocimiento mutuo de estudios y títulos de
educación superior entre el Gobierno de la República de Colombia y el Gobierno
de la República de Cuba”.
[117] M.P. Dr.
Antonio Barrera Carbonell.
[118] M.P. Fabio Morón Díaz.
[119] M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
[120] M.P. Luis Guillermo Guerrero
Pérez.
[121] M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
[122] De acuerdo a Ley Orgánica de
España 06 de 2001, modificada por la Ley 04 de 2007,  en dicho país hay títulos
oficiales, que tendrán reconocimiento en todo el territorio nacional, y títulos
propios, los cuales, según el artículo 6 del Real Decreto de España 1496 de
1987,  vigente al momento de iniciar sus estudios el accionante, “carecerán
de los efectos académicos plenos y de la habilitación para el ejercicio
profesional que las disposiciones legales otorguen a los títulos oficiales”,
y que buscan suplir la demanda académica para otro tipo de estudios no
contemplados como oficiales.
[123] M.P. Alberto Rojas Ríos.
[124] M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
[125] M.P. Luis Guillermo Guerrero
Pérez.
[126] Este acápite se fundamentará
principalmente en la Sentencia C-520 de 2016. M.P. María Victoria Calle Correa.
[127] Por ejemplo, en la Sentencia
C-622 de 2013. (M.P. Mauricio González Cuerpo) se consideró que el derecho a la
educación era fundamental para los menores de edad, pero prestacional
programático para los mayores de edad, salvo para las personas en situación de
discapacidad.
[128] Reservas iniciales que, en todo
caso, no fueron unánimes. En este sentido, por ejemplo, en la Sentencia T-002
de 1992. (M.P. Alejandro Martínez Caballero), se exploró la existencia de
criterios principales y subsidiarios para identificar qué derechos podían
considerarse fundamentales, encontrando que la educación, incluso en el nivel
superior, ostentaba tal categoría, entre otros motivos, por ser esencial para
la persona y por encontrarse reconocido en instrumentos internacionales.
[129] M.P. Gloria Stella Ortiz
Delgado.
[130] M.P. María Victoria Calle
Correa.
[131] Estos fines fueron especialmente
destacados en la Sentencia C-535 de 2017. (M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado),
en la que se analizó la constitucionalidad del Decreto 892 de 2017 expedido en
el marco del proceso de implementación del Acuerdo de Paz suscrito por el
Estado con la ex Guerrilla de las Farc y cuyo objeto era establecer un
régimen de transición para la acreditación de alta calidad de los programas
académicos de licenciaturas a nivel de pregrado que son ofrecidos en
departamentos donde se localizan municipios priorizados para la implementación
de los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET).”
[132] Sobre este último enfoque ver la
reciente decisión adoptada por la Sala Plena en la Sentencia C-032 de 2019.
M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[133] Artículo 13 del Pacto
Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. Aprobado por la
Ley 74 de 1968.
[134] Artículo 13 del Protocolo
adicional a la Convención Americana de Derechos Humanos en materia de Derechos
Económicos, Sociales y Cultuales – Protocolo de San Salvador.” Aprobado por la
Ley 319 de 1996.
[135] El carácter polifacético de los
derechos fundamentales fue objeto de mención, entre otras, en las sentencias
T-595 de 2002. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa; T-016 de 2017. M.P. Humberto
Antonio Sierra Porto; y, T-760 de 2008. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, a partir
de las cuales se construyó la línea jurisprudencial actualmente vigente en la
materia.
[136] En
términos generales, como se afirmó en la Sentencia T-308 de 2011. M.P. Humberto
Antonio Sierra Porto, implican lo siguiente: “[l]a primera [de respetar] demanda
de los Estados la evasión de circunstancias que obstaculicen o impidan el
disfrute del derecho a la educación; la de protección les impone la
obligación de adoptar medidas que impidan su obstaculización por parte de
terceros; y la de cumplimiento, que comprende las obligaciones de facilitar y
proveer, exige de los Estados la adopción de medidas positivas que permitan a
individuos y comunidades disfrutar del derecho a la educación, en la mayoría de
los casos, mediante la provisión directa del servicio o la autorización de
particulares para el efecto.”
[137] Al respecto ver, recientemente,
las sentencias C-520 de 2016. M.P. María Victoria Calle Correa; C-535 de 2017.
M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; y, C-137 de 2018. M.P. Alejandro Linares
Cantillo.
[138] Ver al respecto: Tomasevski,
Katarina (Relatora especial de las Naciones Unidas para el derecho a la
educación). Human
rights obligations: making education available, accessible, acceptable and
adaptable. Gothenbug,
Novum Grafiska AB, 2001. El Comité DESC, en su Observación General No. 13,
sobre el Derecho a la Educación se refirió a las cuatro dimensiones del derecho
a la educación en los siguientes términos: “6. Si bien la aplicación precisa y pertinente de
los requisitos dependerá de las condiciones que imperen en un determinado
Estado Parte, la educación en todas sus formas y en todos los niveles debe
tener las siguientes cuatro características interrelacionadas: || a) Disponibilidad.
Debe haber instituciones y programas de enseñanza en cantidad suficiente en el
ámbito del Estado Parte. Las condiciones para que funcionen dependen de
numerosos factores, entre otros, el contexto de desarrollo en el que actúan;
por ejemplo, las instituciones y los programas probablemente necesiten
edificios u otra protección contra los elementos, instalaciones sanitarias para
ambos sexos, agua potable, docentes calificados con salarios competitivos,
materiales de enseñanza, etc.; algunos necesitarán además bibliotecas,
servicios de informática, tecnología de la información, etc.|| b) Accesibilidad.
Las instituciones y los programas de enseñanza han de ser accesibles a todos,
sin discriminación, en el ámbito del Estado Parte. La accesibilidad consta de
tres dimensiones que coinciden parcialmente: No discriminación. La educación
debe ser accesible a todos, especialmente a los grupos no vulnerables de hecho
y de derecho, sin discriminación por ninguno de los motivos prohibidos (véanse
los párrafos 31 a 37 sobre la no discriminación). || Accesibilidad material. La
educación ha de ser asequible materialmente, ya sea por su localización
geográfica de acceso razonable (por ejemplo, una escuela vecinal) o por medio
de la tecnología moderna (mediante el acceso a programas de educación a
distancia)|| Accesibilidad económica. La educación ha de estar al alcance de
todos. Esta dimensión de la accesibilidad está condicionada por las diferencias
de redacción del párrafo 2 del artículo 13 respecto de la enseñanza primaria, secundaria
y superior: mientras que la enseñanza primaria ha de ser gratuita para todos,
se pide a los Estados Partes que implanten gradualmente la enseñanza secundaria
y superior gratuita.|| c) Aceptabilidad. La forma y el fondo de la educación,
comprendidos los programas de estudio y los métodos pedagógicos, han de ser
aceptables (por ejemplo, pertinentes, adecuados culturalmente y de buena
calidad) para los estudiantes y, cuando proceda, los padres; este punto está
supeditado a los objetivos de la educación mencionados en el párrafo 1 del
artículo 13 y a las normas mínimas que el Estado apruebe en materia de
enseñanza (véanse los párrafos 3 y 4 del artículo 13).|| d) Adaptabilidad. La
educación ha de tener la flexibilidad necesaria para adaptarse a las necesidades
de sociedades y comunidades en transformación y responder a las necesidades de
los alumnos en contextos culturales y sociales variados.”
[139] Ver al respecto el inciso
primero del artículo 68 Superior.
[140] En este sentido, el inciso 5 del
artículo 67 de la Constitución indica que el Estado debe garantizar el adecuado
cubrimiento del servicio y asegurar a los menores las condiciones necesarias
para su acceso.
[141] En relación con la accesibilidad
desde el punto de vista económico, cabe mencionar el inciso 4 del artículo 67
de la Constitución, según el cual la educación debe ser gratuita en las
instituciones del Estado, sin perjuicio del cobro de derechos académicos a
quienes puedan sufragarlos.
[142] Al respecto, debe destacarse el
inciso 5 del artículo 68 de la Constitución, de conformidad con el cual los
grupos étnicos tienen derecho a una educación que respete y desarrolle su
identidad cultural. Así mismo, el inciso 6 ibídem señala la obligación del
Estado de brindar educación especializada a las personas con algún tipo de
discapacidad y a aquellos con capacidades excepcionales.
[143] El inciso 5 del artículo 67
Superior expresamente señala que el Estado debe garantizar a los menores su
permanencia en el sistema educativo.
[144] Al respecto, el inciso 5 del
artículo 67 de la Carta dispone que el Estado debe regular y ejercer la suprema
inspección y vigilancia de la educación, con el fin de velar por su calidad y
la mejor formación moral, intelectual y física de los educandos. Por su parte,
el inciso 3° del artículo 68 ibídem establece que la enseñanza debe estar a
cargo de personas de reconocida idoneidad ética y pedagógica.
[145] M.P. María Victoria Calle Correa.
[146] Citó para el efecto la Sentencia
C-376 de 2010. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[147] M.P. Alejandro Linares Cantillo.
[148] “Por la cal se expide el Plan
Nacional de Desarrollo 2014-2018 ´Todos por un nuevo país´”.
[149] Ver sentencia C-535
de 2017. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[150] Ver sentencia C-520
de 2016. M.P. María Victoria Calle Correa.
[151] Ibíd.
[152] Al respecto se retoman las
principales consideraciones efectuadas en la Sentencia C-234 de 2019. M.P.
Diana Fajardo Rivera.
[153] Por lo menos para Robert Alexy
esta relación entre la teoría de los principios, fundada en la distinción entre
reglas y principios, y el principio de proporcionalidad es de necesidad.
[154]
Citando la Sentencia C-799 de 2003 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra), en la
providencia C-720 de 2007 (M.P. Catalina Botero Marino), se afirmó frente al
principio de proporcionalidad que: “[s]e trata, como ya se mencionó, de una herramienta
argumentativa que incorpora exigencias básicas de racionalidad medios – fines,
así como una exigencia de justificación de la actividad estatal cuando esta
restringe los derechos fundamentales de las personas. Como lo ha señalado esta
Corporación, “(l)a proporcionalidad (…) es un criterio de interpretación
constitucional que pretende impedir los excesos o defectos en el ejercicio del
poder público, como una forma específica de protección o de realización de los derechos
y libertades individuales.”
[155] Los dos primeros se relacionan con la optimización respecto de las
posibilidades fácticas, y el último, con la referida optimización, pero de las
posibilidades jurídicas. También debe precisarse que solo el último se relaciona
con la ley de la ponderación.
[156] “...el
principio de idoneidad, excluye la adopción de medios inidóneos que obstruyan
la realización de los principios o fines para los cuales se ha adoptado… no es
otra cosa sino expresión de la idea del Óptimo de Pareto. Una posición puede
ser mejorada sin perjudicar a otra.” Tomado de “Los
derechos fundamentales y el principio de proporcionalidad”. Robert Alexy.
Ponencia presentada en ingles en el seminario internacional de “Derechos
Fundamentales y Argumentación Jurídica”, Lima-Perú, 2010.
[157] “Este principio exige que de entre dos
medios igualmente idóneos respecto a P1, deberá ser elegido aquel que sea menos
lesivo respecto a P2. Si existe un medio que intervenga en menor medida y que
sea igualmente idóneo, será posible realizar una posición sin tener que
perjudicar a la otra. Bajo esta condición, P1 y P2, en conjunto, exigen que sea
aplicado el medio que interfiera en menor grado. Es decir, nuevamente, un caso
del Óptimo de Pareto.” Ibídem.
[158] “…
es equivalente a la ley de la
ponderación “cuanto mayor sea el grado de la no satisfacción o afectación de
uno de los principios, tanto mayor debe ser la importancia de la satisfacción
del otro.” Ibidem.
[159] Como se advirtió en la Sentencia
C-093 de 2001 (M.P. Alejandro Martínez Caballero), aunque la integración de
estas dos metodologías de análisis tuvo un desarrollo importante en asuntos que
involucraron la garantía del derecho a la igualdad, se extendió a otros bienes
constitucionales. Al respecto, se afirmó: “7.- La
posibilidad de combinar ambas metodologías no sólo es conceptualmente fecunda
sino que tiene claros precedentes en la jurisprudencia de esta Corporación, y
no sólo en el campo de la igualdad sino también en otros ámbitos relacionados
con la posible afectación de otros derechos fundamentales…”.
[160] M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
En dicha oportunidad la Corte Constitucional analizó una norma que establecía
los requisitos para ejercer como docente no oficial (Decreto Ley 2277 de
1979), entre otros cargos, por lesionar presuntamente el derecho a la igualdad,
dado que el referido grupo se asimilaba al de docentes oficiales en materia de
escalafón.
[161] Que se han venido reiterando -con
algunos matices-, entre otras, en las sentencias C-372 de 2011. M.P. Jorge
Ignacio Pretelt Chaljub; C-551 de 2015. M.P. Mauricio González Cuervo; C-114 de
2017 y C-115 de 2017. M.P. Alejandro Linares Cantillo.
[162] La
propuesta que se planteó en la Sentencia C-093 de 2001 (M.P. Alejandro Martínez
Caballero), ya citada, variaba un poco en relación con aquella que ha sido más
recurrente a partir de la Sentencia C-673 de 2001. M.P. Manuel José Cepeda
Espinosa. En la primera de las referidas decisiones, se consideró que las intensidades
del control de constitucionalidad podían reflejarse en el tipo de preguntas
-con un estándar diferenciable- que debían formularse en cada uno de los
subprincipios del test de proporcionalidad.
[163] El principio de separación de
poderes es también un elemento esencial del Estado Liberal clásico de Derecho.
[164] Esta Corporación ha reconocido
que la presunción de corrección de las leyes deriva del carácter epistemológico
del proceso democrático.
[165] Sentencia C-520 de 2016. M.P.
María Victoria Calle Correa. En similar sentido, la Sentencia C-093 de 2001
(M.P. Alejandro Martínez Caballero), precisó: “Ahora
bien, si el legislador tiene mayor discrecionalidad en ciertas materias, eso
significa que en esos temas las posibilidades de injerencia del juez
constitucional son menores; y por ende la intensidad de su control se ve
limitada. Por ello, en innumerables ocasiones esta Corte ha señalado que en la
medida en que la Carta confiere discrecionalidad a la ley para regular un
asunto, el juez constitucional debe respetar esa libertad de apreciación del
Congreso.”
[166] Como se
sostuvo en la Sentencia C-093 de 2001. M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[167] M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[168] M.P. María Victoria Calle Correa. Esta decisión fue reiterada por
las sentencias C- C-220 de 2017.
M.P. José Antonio Cepeda Amarís y C-234 de 2019. M.P. Diana Fajardo Rivera.
Sobre el alcance de la Sentencia C-520 de 2016, en esta última providencia se
efectuó una síntesis en los siguientes términos: “teniendo en cuenta lo sostenido en la Sentencia C-673 de 2001,
precisado luego por la Sentencia C-520 de 2016,  la Corporación valoró que ante
una medida que impactara el goce de un derecho constitucional fundamental lo
procedente era el juicio estricto, y ante una medida que interfiriera en un
derecho constitucional no fundamental, el juicio intermedio. // Esta
calificación, sin embargo, fue revisada por la Corporación en la Sentencia
C-520 de 2016, a partir de la evolución
jurisprudencial alrededor del concepto de derecho fundamental y de la
consideración de que, en principio, los derechos constitucionales son derechos
fundamentales, lo que le permitió precisar que el test estricto es procedente
en aquellos eventos en los que se impacta un derecho constitucional fundamental
en una faceta negativa o prestacional (positiva) mínima, que sea exigible de
forma inmediata en virtud de la Constitución y/o el Derecho Internacional de
los Derechos Humanos –DIDH; y el test intermedio cuando se interfiere en una
faceta prestacional -progresiva- de un derecho constitucional fundamental.”
[169] El sentido indicativo que otorga
la consideración de casos tipo es evidente en la jurisprudencia
constitucional, pues no siempre estas materias han arrojado la necesidad de
adelantar un juicio en un nivel ordinario o leve. En la misma Sentencia C-673
de 2001. (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa), se afirmó que: “. Por ejemplo, en materia económica una
norma que discrimine por razón de la raza o la opinión política sería
claramente sospechosa y seguramente el test leve no sería el apropiado. Lo
mismo puede decirse, por ejemplo, de una norma contenida en un tratado que
afecta derechos fundamentales.”.
[170] M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[171] M.P. Catalina Botero Marino. En
esta decisión la Corte analizó la constitucionalidad de una disposición de la
anterior normativa de Policía, Decreto 1355 de 1970 (artículo 192), que preveía
la retención transitoria del infractor de una estación o subestación de
policía, hasta por 24 horas.
[172] M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[173] M.P. Alejandro Linares Cantillo.
[174] Ley 1429 de 2010 “Por la cual
se expide la Ley de Formalización y Generación de Empleo”, artículo 3
(parcial).
[175] M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[176]
Conforme a lo sostenido por el ponente en su aclaración de voto, en tal
oportunidad se debatió sobre la posibilidad de que en este tipo de juicio se
adelantara un estudio de proporcionalidad en sentido estricto (como lo sugirió
la Sentencia C-720 de 2007. (M.P. Catalina Botero Marino), con el ánimo de
evidenciar la inexistencia de una “evidente desproporción”. Sin embargo,
la Sala decidió insistir en la metodología propuesta en la decisión del año
2001, excluyendo, por lo tanto, una ponderación jurídica de los intereses en
juego en este nivel de escrutinio. Posteriormente en la Sentencia C-220 de
2017. (M.P. José Antonio Cepeda Amaris), ya citada, se volvió a mencionar la
posibilidad de analizar en el test intermedio la desproporcionalidad
en sentido estricto, no obstante, en aquella oportunidad el test
adelantado fue el débil, razón por la cual, no se tomará como una variación en
la posición de la Corporación.
[177] M.P. Diana Fajardo Rivera.
[178] C-345 de 2019. M.P. Gloria
Stella Ortiz Delgado.
[179] Pues la disposición no se dirige
a establecer en qué casos -profesiones, ocupaciones, artes u oficios- se
requiere un título de idoneidad para su ejercicio. De esto se han ocupado otras
leyes, algunas de las cuales han sido objeto de pronunciamiento por esta
Corporación, como se evidenció en esta providencia al reiterarse la línea
jurisprudencial sobre el derecho a escoger profesión u oficio.
[180] En la Sentencia C-942 de 2009.
M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, al analizar el artículo 18 de la Ley 1164
de 2007, que fija disposiciones en materia de talento humano, se consideró que
la procedencia de la convalidación de títulos era un asunto dirigido a
autorizar el ejercicio de una ocupación, y no a limitar su ejercicio. Con
independencia de que se comparta o no dicho criterio, en este caso de lo que se
trata es de la exclusión de las posibilidades de convalidación a algunos
títulos, por lo tanto, el asunto no es asimilable.
[181] M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
[182] https://www.mineducacion.gov.co/1759/w3-article-363153.html?_noredirect=1
[183] https://www.uab.cat/web/estudiar/masters-y-postgrados/masters-y-postgrados-propios/-que-diferencias-hay-entre-un-master-oficial-y-un-master-propio-1345713249357.html
[184] Espacio existente a partir del
proceso de Bolonia.
[185] Resolución del Consejo Directivo
No. 089-2019-SUNEDU/CD.
[186] Al
respecto ver, entre otras, las sentencias C-478 de 1992. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz; C-557 de 2000.
M.P. Vladimiro Naranjo Mesa; y, C-620 de 2016. M.P. María Victoria Calle
Correa.
[187] M.P. Gloria Stella Ortiz
Delgado.
[188] La Nación - Presidencia de la
República, el Ministerio de Educación Nacional y el Icetex.
[189] Que intervino a favor de la
exequibilidad general, con dos condicionamientos.