C-126-13
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-126/13
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL POR INEPTITUD
SUSTANTVA DE LA DEMANDA-Ausencia de
argumentos y razones en cargos de inconstitucionalidad
Referencia: expediente D- 9234
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 45 (parcial)
de la Ley 1551 de 2012.
Demandante:
Mauricio Fernando Rodríguez Tamayo
Magistrado Sustanciador:
ALEXEI JULIO ESTRADA
Bogotá, D.C., trece (13) de marzo de dos mil trece
(2013)
I.
ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública consagrada en el
artículo 241 de la Constitución Política, el ciudadano Mauricio Fernando
Rodríguez Tamayo, presentó demanda de inconstitucionalidad contra el artículo
45 (parcial)  de la Ley 1551 de 2012.
II. NORMA DEMANDADA
A continuación se transcribe y se subraya el texto de
las disposiciones acusadas.
Diario Oficial 48483
del 6 de julio de 2012
LEY 1551 DE 2012
(Julio 6)
Por la cual se dictan normas para modernizar la
organización y el funcionamiento de los municipios.
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
CAPÍTULO XI
Otras Disposiciones
Artículo 45
No procedibilidad de medidas cautelares. La medida
cautelar del embargo no aplicará sobre los recursos del sistema general de
participaciones ni sobre los del sistema general de regalías, ni de las rentas
propias de destinación específica para el gasto social de los Municipios en los
procesos contenciosos adelantados en su contra.
En los procesos ejecutivos en que sea parte demandada
un municipio solo se podrá decretar embargos una vez ejecutoriada la sentencia
que ordena seguir adelante con la ejecución.
En ningún caso procederán embargos de sumas de dinero
correspondientes a recaudos tributarios o de otra naturaleza que hagan
particulares a favor de los municipios, antes de que estos hayan sido
formalmente declarados y pagados por el responsable tributario correspondiente.
Parágrafo.- De
todas formas, corresponde a los alcaldes asegurar el cumplimiento de las
obligaciones a cargo del municipio, para lo cual deberán adoptar las medidas
fiscales y presupuestales que se requieran para garantizar los derechos de los
acreedores y cumplir con el principio de finanzas sanas.
III. LA DEMANDA
El demandante considera que las medidas adoptadas en
la norma acusada generan la imposibilidad jurídica de reclamar la garantía de
las obligaciones crediticias incumplidas por parte de un Municipio,
vulnerándose con ello los artículos constitucionales 2° (protección por parte
del Estado de los bienes y derechos de los ciudadanos), 13 (principio de
igualdad), 58 (propiedad privada y derechos adquiridos) y 95-7 (deber de
colaboración en el funcionamiento de la administración de justicia)
Las normas demandadas suponen la prohibición de
medidas cautelares sobre los recursos del sistema general de participaciones,
sistema general de regalías y rentas propias de destinación específica para el
gasto social (inciso primero). La posibilidad de embargar a los Municipios en
procesos ejecutivos, sólo después de la sentencia que ordena seguir adelante
con la ejecución y no antes (inciso segundo). Y la improcedencia de embargos de recursos correspondientes a recaudos tributarios o
de otra naturaleza que hagan particulares a favor de los municipios, antes de
que estos hayan ingresado efectivamente al patrimonio del ente territorial,
esto es antes de que hayan sido formalmente declarados y pagados (inciso
tercero).
Para el actor estas medidas desprotegen el patrimonio
de quienes transan con los Municipios y se ven en situaciones concretas de
tener que hacer cumplir los créditos en su contra, pues por las medidas
demandadas no pueden exigir de manera satisfactoria la defensa de los
intereses. Por ello, si un deudor no puede poner a su disposición su patrimonio
para garantizar el cumplimiento de sus obligaciones, el deudor encuentra
menoscabados sus derechos contenidos en los artículos constitucionales 2 y 58.
De otro lado este desequilibrio se exacerba si se
tiene en cuenta que las medidas restrictivas acusadas sólo operan cuando el
Municipio es deudor, pero no cuando éste es acreedor, el funcionamiento de las
herramientas jurídicas entre acreedores y deudores se normaliza, luego se
discrimina injustificadamente a los acreedores, o se favorece
injustificadamente al Municipio deudor. Con ello se vulnera el principio de
igualdad.
Este diseño del legislador impide que los procesos
ejecutivos se adelanten normalmente pues se dictan sentencias que contienen
obligaciones que el Municipio debe hacer efectivas, pero no se pueden cobrar
mediante ejecutivos. Y si se inician los mencionados procesos ejecutivos,
entonces no se pueden embargar recursos, o ello sólo es posible en la parte
final de dicho proceso. Esto altera el funcionamiento y la garantía de acceso
adecuado a la administración de justicia.
IV. intervenciones
Intervención del Ministerio del Interior y de la
Justicia.
José
Rogelio Cano Caballero, actuando en nombre y representación del Ministerio del
Interior, presentó concepto en la demanda de la referencia, solicitando
declarar exequible el artículo demandado. Al respecto, el interviniente señala
que el actor, al plantear el cargo, lo hace de manera aislada, sin considerar
que el parágrafo del artículo demandado, impone a los mandatarios locales la
obligación de “asegurar el
cumplimiento de las obligaciones a cargo del municipio, para lo cual deberán
adoptar las medidas fiscales y presupuestales que se requieran para garantizar
los derechos de los acreedores y cumplir con el principio de finanzas sanas”.
Sobre
la presunta violación al derecho a la igualdad, el Ministerio del Interior
aduce que la naturaleza del artículo demandado es proteger los recursos de los
municipios y que “muchas de esas medidas cautelares han terminado afectando
recursos vitales para las comunidades”. De acuerdo con el citado
Ministerio, no puede el accionante reclamar igualdad entre los particulares y
el Estado y cita la jurisprudencia de esta Corporación que ha establecido que,
la situación del Estado y los particulares no puede asimilarse en materia de
garantía de obligaciones.
Sobre
el cargo por presunto desconocimiento del derecho a la propiedad privada y
demás derechos civiles adquiridos, el Ministerio del Interior advierte que el
artículo demandado respeta dichos derechos, al no ser una disposición de
aplicación retroactiva. Aduce que no se evidencia desprotección de los títulos
ejecutivos de los acreedores, porque la no procedibilidad de las medidas
cautelares, no fue limitada a todos los recursos de las entidades territoriales
y se admite el embargo, una vez ejecutoriada la sentencia.
Sobre
la acusación según la cual, el legislador desconoció el deber de colaborar para
el buen funcionamiento de la administración de justicia, señala el Ministerio
que el cargo no es claro ni suficiente, y no genera una duda que dé lugar al
examen de constitucionalidad. Finalmente, sobre el desconocimiento del derecho
a la administración de justicia, encuentra el Ministerio que el cargo es
improcedente.
Intervención del Departamento
Nacional de Planeación
Luís
Carlos Vergel Hernández, en representación del Departamento Nacional de
Planeación, presentó concepto en la demanda de la referencia, solicitando
declarar exequible el artículo demandado. De acuerdo con el interviniente, “la
norma guarda correspondencia con nuestro ordenamiento y, en esencia, es garante
de la ejecución de unos recursos, teniendo en cuenta el propósito para el que
fueron destinados”.
El
concepto, hace un recuento de la inembargabilidad como elemento sustancial en
la salvaguarda de los recursos del Sistema General de Participaciones,
destacando que es un principio básico que garantiza que éstos se ejecuten con
el destino previsto en la Constitución y la Ley.
Respecto
de los cargos formulados, señala que no deberían prosperar, porque “la
medida cautelar no es un elemento esencial para el pago de la deuda, y de otro
lado, el acceso a la justicia no se encuentra vedado por este sólo hecho, ni de
una manera real, ni desde el punto de vista formal”. Añade además que el
acreedor de una entidad pública tiene garantías superiores a las de los
particulares, en virtud de su capacidad financiera permanente.
De
manera específica, sobre el cargo por violación del derecho a la igualdad,
aduce que éste admite diferenciaciones, en consideración a los sujetos, sus
condiciones y las materias que regula una disposición. Al respecto señala,
luego de realizar un juicio de proporcionalidad, que el hecho de que el
legislador haya adoptado disposiciones como la acusada, está justificado
constitucionalmente.
Finalmente,
respecto de la presunta vulneración del derecho a la propiedad, la protección
del Estado y el acceso a la administración de justicia, destaca el Departamento
de Planeación que, existen en el ordenamiento jurídico diferentes mecanismos
adecuados para hacer valer los créditos, así como la protección que debe
brindar el Estado, razón por la cual, a su juicio, el cargo no está llamado a
prosperar.
Intervención del Ministerio de Hacienda y Crédito
Público
El
Ministerio de Hacienda y Crédito Público participó en el proceso para solicitar
a la Corte, en un primer momento, declararse inhibida para hacer un
pronunciamiento de fondo en razón a que los cargos alegados para sustentar los
supuestos vicios de inconstitucionalidad carecen de los requisitos de suficiencia,
especificidad y pertinencia, lo cual impide el cumplimiento de los
requisitos mínimos previstos en el Decreto 2067 de 1991 para la interposición
de esta clase de acciones.
Posteriormente,
solicitó que de hacerse un análisis de fondo sobre el tema, se procediera
subsidiariamente a declarar la exequibilidad de la norma acusada. Respecto de
la (i) inembargabilidad de los recursos del Sistema General de Participaciones
y del Sistema General de Regalías, estableció que el legislador ha adoptado
como regla general la inembargabilidad de los recursos públicos consagrados en
el Presupuesto General de la Nación. Pero la jurisprudencia, ante la necesidad
de armonizar esa cláusula con los demás principios y derechos reconocidos en la
Constitución, ha fijado algunas reglas de excepción, entre ellas: la
satisfacción de obligaciones laborales (C-546 de 1992); el pago de sentencias
judiciales que reconocen derechos (C-354 de 1197) y el pago de títulos emanados
del Estado que reconocen una obligación clara, expresa y exigible (C-103 de
1994).
Manifestó
que el inciso primero del artículo 45 de la ley establece una protección
adicional a los recursos propios de los sistemas generales de participaciones y
de regalías, los cuales hacen parte del patrimonio público inembargable y
cuentan con una destilación constitucional expresa contenida en los Actos
Legislativos No. 5 de 2011 y 4 de 2007.
Con
relación a la (ii) inembargabilidad de los recursos tributarios en cabeza del
contribuyente o los llamados “embargos en la fuente” reiteró el criterio de la
Dirección de Apoyo Fiscal del Ministerio según el cual “los embargos en la
fuente sobre obligaciones tributarias a favor de entidades territoriales (…) no
pueden ser objeto de embargo antes de completarse todos los elementos que
configuran el cumplimiento de la obligación y determinan la exigibilidad de
esos recursos por dichas entidades” es decir, antes de que el dinero salga
de la órbita del contribuyente y sea efectivamente declarado y pagado
ingresando a las cuentas de las entidades territoriales, atendiendo siempre a
los principios de anualidad y legalidad del presupuesto.
Por
último, sobre (iii) la posibilidad de embargos con posterioridad a la sentencia
de ejecución, manifestó que además de garantizar la protección del patrimonio
de los municipios al efectuarse un control previo de legalidad sobre el título
ejecutivo presentado para el cobro, obedece a la protección del interés general
sobre el particular.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
De
conformidad con los artículos 242-2 y 278-5 de la Constitución, el Procurador
General de la Nación rinde concepto de constitucionalidad número N° 5460 de 23
de octubre de 2012 participó en el proceso de la referencia para solicitar a la
Corte Constitucional que declare la exequibilidad del artículo 45 de la Ley
1551 de 2012, por los cargos analizados.
Sustentó
su posición señalando que la norma demandada prevé tres hipótesis que permiten
distinguir dos escenarios de análisis: el primero, en el cual el
embargo no procede respecto de los recursos del sistema general de
participaciones, sistema general de regalías o rentas propias de destinación
específica (1° hipótesis) y respecto de los recursos correspondientes a recaudos
tributarios o de otra naturaleza que hagan los particulares a favor de los
municipios (3° hipótesis); y el segundo, en el cual el embargo sí
procede respecto de recursos diferentes a los de las hipótesis 1° y 3° una vez
se haya ejecutoriado la sentencia que ordena seguir adelante con la ejecución
en el trámite de los procesos ejecutivos (2° hipótesis). Por esta razón,
manifestó que no parece acertada la posición asumida por el actor al señalar
que “en todos los eventos no procede el embargo de los recursos de los
municipios”.
Con
relación al primer escenario planteado por la norma, indicó que la no
procedencia del embargo respecto de los recursos señalados “obedece al
principio superior de prevalencia del interés general sobre el particular”.
Sobre el segundo escenario relativo a la procedencia condicionada del embargo,
adujo que respecto de los municipios no se puede predicar el riesgo de
insolvencia, por lo que “es razonable que el embargo proceda luego de la
ejecutoria de la sentencia que ordene seguir adelante con la ejecución, pues
antes de esta etapa procesal no hay certeza sobre la exigibilidad de la misma,
ya que el municipio puede presentar, en ejercicio de su derecho de defensa, las
excepciones que pretenda hacer valer en el proceso ejecutivo”.
Así
mismo, la procedencia condicionada del embargo cuando se trata de recursos
correspondientes a recaudos tributarios que hagan los particulares a favor de
los municipios, a que éstos hayan sido declarados y pagados tampoco es
irrazonable pues pretender hacer embargos antes de que los recursos ingresen al
patrimonio del ente “podría vulnerar los derechos del municipio, en especial
el derecho al debido proceso”.
Por
último señala que tales condicionamientos atienden a las condiciones especiales
de los municipios y de los recursos que manejan, que no implican ningún
menoscabo para los derechos de los acreedores y que no se trata de la
consagración de un privilegio para incumplir las obligaciones con sus
acreedores.
VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
Competencia
1.- La Corte Constitucional es competente para conocer
de la presente demanda en virtud del artículo 241 numeral 4 de la Carta.
Planteamiento
de la discusión
2.- Las normas
demandadas suponen la prohibición de medidas cautelares sobre los recursos del
sistema general de participaciones, sistema general de regalías y rentas
propias de destinación específica para el gasto social (inciso primero). La
posibilidad de embargar a los Municipios en procesos ejecutivos, sólo después
de la sentencia que ordena seguir adelante con la ejecución y no antes (inciso
segundo). Y la improcedencia de embargos de
recursos correspondientes a recaudos tributarios o de otra naturaleza que hagan
particulares a favor de los municipios, antes de que estos hayan ingresado
efectivamente al patrimonio del ente territorial, esto es antes de que hayan
sido formalmente declarados y pagados (inciso tercero).
El demandante considera que las medidas adoptadas en
la norma acusada generan la imposibilidad jurídicas de satisfacer la garantía
de las obligaciones crediticias incumplidas por parte de un Municipio. Para el actor estas medidas desprotegen el patrimonio
de quienes reclamar a los Municipios el cumplimiento de obligaciones
crediticias. Esto en tanto el patrimonio del deudor no constituye prenda para
ello, luego se vulneran los artículos constitucionales 2° (protección por parte del Estado de los bienes y
derechos de los ciudadanos) y 58 (propiedad privada y derechos adquiridos).
El desequilibrio de las medidas de la norma demandada
se exacerba si se tiene en cuenta que dichas medidas restrictivas sólo operan
cuando el Municipio es deudor, pero no cuando éste es acreedor. En su opinión,
mientras el funcionamiento de las herramientas jurídicas entre acreedores y
deudores se normaliza, cuando el deudor no es el Municipio, se discrimina
injustificadamente a los acreedores, o se favorece injustificadamente al
Municipio deudor. Con ello se vulnera el principio de igualdad.
Además de que todo lo anterior impide que se adelanten
normalmente los procedimientos jurídicos pues se dictan sentencias que
contienen obligaciones que el Municipio debe hacer efectivas, pero no se pueden
cobrar mediante ejecutivos. Y si se inician los mencionados procesos
ejecutivos, entonces no se pueden embargar recursos, o ello solo es posible en
la parte final de dicho proceso.
3.- Por su lado los intervinientes y el Ministerio
Público consideran en general que la norma es exequible y que el actor la está
interpretando de manera errada, pues ha supuesto que ésta tiene por alcance excluir
el patrimonio de los Municipios como prenda de sus obligaciones incumplidas.
Aclaran que los recursos excluidos de las medidas cautelares corresponden sólo
a una parte del patrimonio de los Municipios, por la cual la acusación debía
puntualizarse respecto de si con el patrimonio disponible (aquél diferente al
de los rubros sobre los cuales no proceden medidas cautelares) es garantía
suficiente para respaldar los créditos a los que está obligado.
En este sentido los intervinientes consideran que las
medidas son razonables y corresponden a la intención válida del legislador de
resguardar recursos que mayormente se invierten en el sector de los servicios a
los ciudadanos. Agregan que la norma permite el embargo bajo ciertas
circunstancias, lo cual significa que se respetan los derechos de los
acreedores. Solicitan de conformidad con lo anterior la exequibilidad de las
normas.
Otro interviniente ofrece las mismas razones para
explicar que no existen argumentos suficientes para configurar cargo alguno de
inconstitucionalidad.
Asunto previo: Alcance de la norma, de la acusación e
ineptitud sustantiva de la demanda.
Sobre la norma demandada
4.- En primer término, al contenido de la norma
acusada en el inciso primero, subyace la distinción entre los recursos de los
Municipios a los que dicho contenido se refiere (Sistema General de
Participaciones -SGP-, Sistema General de Regalías y rentas propias de
destinación específica) y otros recursos. Esto indica de entrada que la
restricción relativa a las medidas cautelares se refiere a sólo una parte de
los recursos de los Municipios. Así, la discusión planteada por el demandante
se traslada a la razonabilidad de la restricción en cuanto a la capacidad de
estos entes territoriales de garantizar los derechos de sus eventuales
acreedores con recursos diferentes a los provenientes de los rubros
mencionados.
Sobre esto conviene señalar que la misma Constitución
estableció respecto de los Municipios “los derechos a establecer y
administrar los recursos necesarios para el cumplimiento de sus funciones, a
participar en las rentas de la Nación y a elaborar su propio presupuesto de
rentas y gastos, hacen parte del reducto mínimo de la autonomía” (C.P. art.
287). No obstante, las facultades referidas se ejercen, según la
Constitución, en los términos de la ley.
Así, las entidades territoriales cuentan, en
principio, con dos tipos de fuentes de financiación. “En primer lugar, la
Constitución les confirió el derecho a participar en los recursos del Estado,
para lo cual estableció una serie de normas encaminadas a asegurar la
transferencia o cesión de rentas nacionales a los departamentos y municipios
así como los derechos de participación en las regalías y compensaciones.  Como
lo ha señalado la jurisprudencia, este tipo de fuentes de financiación se
denominan fuentes exógenas y admiten una amplia intervención del legislador
dado que, en última instancia, se trata de fuentes de financiación nacionales.”[1]
De otro lado se financian de recursos propios, “aquellos
que provienen de fuentes de financiación endógenas, es decir, que se originan y
producen sus efectos dentro de la respectiva jurisdicción y en virtud de
decisiones políticas internas. En consecuencia, son recursos propios tanto los
que resultan de la explotación de los bienes que son de su propiedad exclusiva,
como las rentas tributarias que surgen gracias a fuentes tributarias -
impuestos, tasas y contribuciones - propias.”[2]
Como se ve, los recursos a los que el legislador
impuso la restricción configuran parte del presupuesto Municipal, que está conformado
en general por una multiplicidad de fuentes de financiación. Lo que permite
concluir que la norma no tiene por efecto despojar a estos entes territoriales
de su patrimonio para efectos de la garantía de sus propias obligaciones.
5.- De otro lado, en relación con el segundo y tercer
incisos demandados, encuentra la Sala Plena que su alcance no es el de
restringir la posibilidad de embargar a los Municipios, tal como las razones de
la acusación pretenden explicar, sino por el contrario estipula la mencionada
posibilidad en condiciones específicas. En el caso del inciso segundo demandado
se dispone que el decreto del embargo sobre el patrimonio de los Municipios en
curso de los procesos ejecutivos en su contra, sólo es procedente en el momento
en que se encuentre ejecutoriada la sentencia que ordena seguir adelante con la
ejecución, es decir, en el momento del mencionado proceso ejecutivo en que ya
no se admite controversia por parte del ejecutado. Esto implica que la acusación
de la demanda debe en este punto replantearse también, en términos de si las
acreencias de los eventuales acreedores se encuentran suficientemente
garantizadas a pesar de la medida descrita.
En relación con el inciso tercero, según el cual el
embargo a recaudos tributarios o de otra índole realizados por los ciudadanos a
favor de los Municipios, es posible solamente cuando éstos se hayan pagado
efectivamente y no antes de ello, ocurre algo similar a lo sucedido con la
interpretación del inciso segundo, respecto de la acusación. En efecto, los
argumentos del actor a este respecto deben entenderse dirigidos a cuestionar si
a pesar de esta medida, la garantía de los acreedores eventuales de los
Municipios se mantiene, o en efecto se desprotege como se afirma en el escrito
de la demanda.
6.- De conformidad con lo anterior, las acusaciones de
la demanda, como se vio, están dirigidas a explicar el presunto desequilibrio
generado por la norma objeto de estudio, en las posibilidades jurídicas de
exigir la garantía del patrimonio de los eventuales acreedores de los
municipios. Desequilibrio que se pregona tanto del sentido mismo de los
procesos dirigidos a ejecutar a los deudores para garantizar los créditos de
los acreedores, como de la posición de los ciudadanos cuando éstos no son
acreedores sino deudores, pues en tal caso las medidas analizadas no operan.
Sobre el sentido de la acusación contenida en la
demanda
7.- Para la Corte, la acusación no puede ser interpretada
bajo la idea de que las medidas dispuestas en la proposición jurídica
demandada, tienen el efecto de insolventar a los Municipios para desproteger
a quienes tienen créditos contra estos entes territoriales. Ésta solo cobraría
sentido si se entiende que la recriminación contra el artículo objeto de
control plantea una supuesta precaria protección del patrimonio de los
acreedores eventuales de un Municipio, pues las medidas estipuladas
desestabilizan presuntamente la lógica propia de la exigencia judicial de
créditos, en tanto excluye una parte del patrimonio como garantía, permite el
embargo en una etapa procesal posterior a la de las medidas cautelares y
resguarda los recursos provenientes de tributos y recaudos de su configuración
como prenda hasta su ingreso efectivo a su patrimonio; además de que ello colocaría
en situaciones diferentes a Municipios y particulares frente al mismo evento,
pues las medidas en cuestión sólo rigen cuando el ente territorial es deudor.
El anterior no es el sentido de la demanda.
Por esto, el cargo tiene como punto de partida una
interpretación errada del alcance de la disposición acusada pues la Corte
tendría que resolver realmente la cuestión consistente en si las medidas
adoptadas por la norma acusada desprotegen la posibilidad cierta de garantizar
los créditos de los ciudadanos cuando el deudor sea un Municipio, y si las
mismas medidas alteran injustificadamente el equilibrio entre ciudadanos y
Municipios en la dinámica de transacciones económicas, ante el evento de
incumplimientos mutuos, bajo la consideración de que la norma está permitiendo
a los Municipios insolventarse, o lo que es lo mismo, no ofrecer su patrimonio
como prenda. Consecuencia que como se acaba de explicar no tiene la disposición
acusada.
Sobre la ineptitud de la demanda
8.- De conformidad con lo explicado, el escrito no
ofrece razones para sustentar el debate jurídico descrito. Si bien esta Sala
puede identificar el sentido de los argumentos expuestos por el actor e
interpretar que estos sólo son razonables si se entiende que la norma no tiene
el alcance que plantea el demandante, sino el que se acaba de aclarar, también
debe considerarse que las justificaciones de la acusación no se dirigen a
presentar una sospecha de inconstitucionalidad de la norma sobre la base de
demostrar que las medidas legislativas atacadas impiden la garantía efectiva
tanto del patrimonio de quienes son acreedores de los Municipios como de la
posición de los deudores cuando éstos son los particulares. Esto es, no existen
razones en la demanda para explicar por qué el patrimonio del Municipio, que sí
constituye prenda de sus obligaciones, no garantiza suficientemente los
derechos de los acreedores.
9.- De otro lado, la demanda hace alusión a los
precedentes jurisprudenciales, que por un lado se han pronunciado sobre la
inembargabilidad del presupuesto público, y por otro han aplicado algunos de estos
criterios al estudio de normas que establecen la inembargabilidad de los
recursos del Sistema General de Participaciones (SGP). Sobre este conjunto de
razones se encuentra que tampoco configuran una acusación con entidad
suficiente para generar un debate acerca de la constitucionalidad de la norma
por lo siguiente.
La jurisprudencia ha impedido que se declare la inexequibilidad
de normas cuyo efecto es disponer la inembargabilidad absoluta del presupuesto;
lo que, como se dijo, no es el efecto que tiene la norma demandada, aunque así
parece creerlo el demandante.  Y, la jurisprudencia sobre inembargabilidad de
los recursos del SGP se ha referido a los procesos de inversión en los aspectos
puntuales de estos recursos: salud, educación y agua.
Sobre esto último, la norma demandada se refiere no
sólo al SGP sino a los recursos de regalías y a las rentas propias de
destinación específica, pero el demandante no explica por qué unos y otros
recursos no podrían ser declarados inembargables, tanto a la luz de la
jurisprudencia que sólo se refiere a los primeros, como a la luz del parágrafo
de la misma norma acusada que dispone la obligación de los Municipios de
organizar sus finanzas para atender créditos y obligaciones de manera
satisfactoria.
10.- De otro lado, en relación con los
incisos segundo y tercero del artículo demandado, la Corte Constitucional
encuentra lo siguiente. El inciso segundo
dispone que el decreto del embargo sobre el patrimonio de los Municipios en
curso de los procesos ejecutivos en su contra, sólo es procedente en el momento
en que se encuentre ejecutoriada la sentencia que ordena seguir adelante con la
ejecución. Sobre esto debe considerarse que según la interpretación del alcance
de la norma que hace la demanda, la medida aludida configuraría un mandato
irrazonable en tanto exacerba la supuesta desprotección del patrimonio de los
acreedores del Municipio. Como se explicó más arriba la norma no tiene ese
alcance.
Ahora bien el actor sugiere a la vez que se altera con
el inciso segundo el desarrollo del proceso de ejecución, cuando el Municipio
es deudor, pues supone en la práctica, desplazar el momento del embargo a una
etapa del proceso ejecutivo en que ya no se admite controversia por parte del
ejecutado. En relación con esto, reitera la Sala, sólo cobra sentido si se
asume que la norma tiene por fin permitir que el Municipio se insolvente lo
cual no ocurre. Pues, la medida cautelar, cuyo momento procesal es al inicio
del ejecutivo, tiene por fin evitar la insolvencia del deudor, lo que en este
caso, como se acaba de explicar no es posible.
Por ello, tampoco la afirmación genérica del
demandante según la cual se presenta un trato distinto al deudor Municipio respecto
de su acreedor particular, está insuficientemente justificada. Lo anterior en
razón a que, como se ha explicado ya varias veces, el deudor Municipio no puede
insolventarse, mientras que el particular deudor sí. Por lo cual, el demandante
debió explicar, para configurar un cargo de inconstitucionalidad en este punto,
por qué en dicho contexto no es razonable que sobre el particular deudor la
medida cautelar se adopte el inicio del proceso ejecutivo, y no después de la
sentencia de ejecución.
Sobre lo explicado podría pensarse que igualmente se
trata de un trato desigual en la regulación del proceso ejecutivo, según si el
deudor es el Municipio o un particular. Para la Sala no hay duda de que ello
sea así, pero como lo ha detallado en múltiples ocasiones la jurisprudencia, no
basta con detectar el trato normativo diferente, sino que hay que explicar por
qué los aspectos, grupos o individuos comparados son comparables, para indagar
sobre la justificación de la desigualdad. En el caso concreto está claro que no
son comparables el Municipio deudor y el particular deudor. Pues, como se ha
dicho a lo largo de la presente providencia, el primero no se puede
insolventar. No es posible que una entidad territorial disponga de su presupuesto
para despojarse de él, menos cuando los Municipios están obligados a crear
rubros para el cumplimiento de sus obligaciones, y a su vez el procedimiento
para adquirirlas (las obligaciones) supone la apropiación presupuestal previa
para el efecto. Y, se insiste, las medidas que se adoptan en los procesos
ejecutivos, tienen por fin evitar que los deudores se insolventen. Habría
entonces que explicar por qué pese a esto es injustificado un trato distinto
respecto de las reglas del proceso ejecutivo en uno y otro caso. Esto no se
hace en la demanda,
Teniendo en cuenta que la acusación sobre este inciso no
ofrece razones que hagan sospechar sobre su constitucionalidad, más allá de las
razones que se circunscriben al reparo sobre el contenido del inciso primero, la
Corte encuentra que por este asunto tampoco se configura cargo alguno.
11.- Finalmente en relación con el inciso tercero, cabe
la misma reflexión, en tanto la comparación propuesta por el demandante para
presentar la vulneración del principio de igualdad. La acusación sobre este
contenido normativo suponía también la afirmación genérica de que la
procedencia del embargo a recaudos tributarios o de otra índole realizados por
los ciudadanos a favor de los Municipios, se configura solamente cuando éstos
se hayan pagado efectivamente y no antes de ello, por lo cual se presentaría
una garantía precaria de los derechos de quienes son acreedores del Municipio.
Frente a esto se debe considerar también el real alcance de la norma explicado
arriba, para concluir que el patrimonio del Municipio sí es prenda de sus obligaciones,
contrario a lo que interpreta el actor, por lo cual las razones que debió
consignar la demanda debieron estar dirigidas a explicar por qué debe
permitirse el embargo sobre recursos que no han ingresado al efectivamente al
patrimonio. O al menos debió explicarse por qué la medida contraria es más
razonable, es decir, permitir el embargo de estos recursos antes de que el
tributo o recaudo se cancele.
12.- En resumen, la demanda no sólo atribuyó a la
disposición un alcance que no tiene, sino que omitió también en general
interpretar los incisos acusados junto con su parágrafo, según el cual
corresponde a los alcaldes asegurar el cumplimiento de las obligaciones a cargo
del municipio, para lo cual deberán adoptar las medidas fiscales y
presupuestales que se requieran para garantizar los derechos de los acreedores
y cumplir con el principio de finanzas sanas. Esta obligación impone una hermenéutica
distinta de las medidas adoptadas en los contenidos atacados, de lo que no dio
cuenta el actor, cual es que dichas medidas deben inscribirse dentro de un
política general de los Municipios, según la cual la organización del
presupuesto tienen como uno de sus principios inspiradores la garantía de sus
acreedores.
Por lo explicado la Corte Constitucional
se declarará inhibida para pronunciarse de fondo sobre la presente demanda de
inconstitucionalidad
VII. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la
República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE
Declararse INHIBIDA para decidir sobre la
constitucionalidad de los incisos primero, segundo y tercero del artículo 45 de
la Ley 1551 de 2012.
Notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la
Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Presidente
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
Ausente con excusa médica
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
Ausente con permiso
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT
CHALJUB
Magistrado
ALEXEI JULIO ESTRADA
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1]
C-532 de 2005: En
particular, la Corte ha señalado que nada obsta para que la ley intervenga en
la definición de las áreas a las cuales deben destinarse los recursos
nacionales transferidos o cedidos a las entidades territoriales, siempre que la
destinación sea proporcionada y respete las prioridades constitucionales
relativas a cada una de las distintas fuentes exógenas de financiación. Así por
ejemplo, la ley puede definir las áreas de inversión social a las que debe
destinarse el llamado situado fiscal, siempre que las mismas correspondan a las
prioridades mencionadas en el artículo 356 de la Carta. De igual manera, el legislador está habilitado para establecer la destinación de los
recursos nacionales transferidos a las entidades territoriales, mientras ello
se avenga a lo dispuesto en los artículos 288 y 357 de la Constitución. Adicionalmente, la jurisprudencia ha señalado que la ley puede ordenar la
destinación de los recursos provenientes de las regalías siempre y cuando
respete los límites y directrices establecidos en la Carta. Por último, las rentas que la Nación cede anticipadamente a las entidades
territoriales pueden tener una destinación específica definida en la ley, sin
que ello quebrante la prohibición de que trata el artículo 359 de la Constitución. Sin embargo, tal destinación debe perseguir un fin constitucionalmente
importante y resultar útil, necesaria y estrictamente proporcionada, en
términos de la autonomía de las entidades territoriales, para la consecución
del fin perseguido.
En suma, la jurisprudencia de la Corte ha encontrado que no vulnera
la Constitución la definición legislativa de las áreas a las cuales deben
orientarse los recursos nacionales transferidos o cedidos a las entidades
territoriales, siempre que se trate de aquellas áreas que tienen prelación
constitucional.”
[2]
Ibíd: “La
intervención del legislador sobre la destinación de los recursos provenientes
de fuentes endógenas de financiación es francamente excepcional y limitada. En
efecto, como lo ha señalado la jurisprudencia, las razones que avalan la
destinación legal de los recursos nacionales cedidos o transferidos a las
entidades territoriales no sirven para justificar la injerencia del legislador
en la destinación de los recursos propios de las entidades territoriales, es
decir, de aquellos recursos que se originan en fuentes endógenas de
financiación.
Dado que el legislador debe respetar el reducto mínimo de la
autonomía de las entidades territoriales, uno de cuyos elementos centrales es
el derecho a administrar sus recursos propios, resulta claro que cualquier
intervención legislativa en esta materia exige una justificación objetiva y
suficiente. Como fue explicado, la facultad de intervenir en la destinación de
los recursos nacionales cedidos o transferidos surge de un conjunto de normas
constitucionales que habilita, de manera específica,  dicha intervención. No
obstante, no existe en la Carta una norma que justifique, in genere, la
intervención del legislador en la administración de los recursos propios de
dichas entidades[2].
Por el contrario, la posibilidad constitucional de manejar en forma autónoma
sus propios recursos, es una garantía necesaria para asegurar que las entidades
territoriales puedan, verdaderamente, diseñar un presupuesto de gastos e
inversiones ajustado a sus propias necesidades  y prioridades.
Como ha sido señalado por la jurisprudencia, “la autonomía
financiera de las entidades territoriales respecto de sus propios recursos, es
condición necesaria para el ejercicio de su propia autonomía. Si aquella
desaparece, ésta se encuentra condenada a permanecer sólo nominalmente. En
estas condiciones, considera la Corte Constitucional que para que no se produzca el vaciamiento de competencias fiscales de las entidades territoriales, al
menos, los recursos que provienen de fuentes endógenas de financiación - o
recursos propios strictu sensu - deben someterse, en principio, a la plena
disposición de las autoridades locales o departamentales correspondientes, sin
injerencias indebidas del legislador.
Sin
embargo, en algunos casos excepcionales el legislador está autorizado para
intervenir en el manejo y aprovechamiento de los recursos propios de las
entidades territoriales. Así, por ejemplo, la defensa del patrimonio nacional
seriamente amenazado o de la estabilidad económica interna y externa, avala, en
casos extremos, la intervención del legislador en el proceso de asignación de
los recursos propios de las entidades territoriales.”