C-136-17
Sentencia C-136/17
DISPOSICIONES EN MATERIA DE TELEVISION-Garantía
sin costo a los suscriptores la recepción de canales de televisión abierta de
carácter nacional, regional y municipal que se sintonicen en VHF, UHF o vía
satelital en el área de cubrimiento únicamente
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA UNA INTERPRETACION DE
AUTORIDADES ADMINISTRATIVAS-Requiere el señalamiento
de una “norma” derivada del precepto legal acusado, que en el caso
concreto no se indicó, puesto que el actor la dedujo de un acto administrativo
que carece de la fuerza material de ley
CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD SOBRE INTERPRETACIONES JUDICIALES Y ADMINISTRATIVAS-Jurisprudencia constitucional/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Procedencia excepcional contra
interpretaciones judiciales de norma legal/DERECHO VIVIENTE-Jurisprudencia constitucional/CONTROL
DE CONSTITUCIONALIDAD DE INTERPRETACION LEGAL-Alcance
DEMANDA
DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA INTERPRETACIONES JUDICIALES Y ADMINISTRATIVAS-Requisitos/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA INTERPRETACIONES JUDICIALES-Requisitos de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y
suficiencia
Para efectos
de resumir la jurisprudencia constitucional, relacionada con la apreciación de
los requisitos de procedencia que deberá cumplir la acción pública de
constitucionalidad, se seguirán de cerca los requisitos expuestos y
sintetizados en la sentencia C-802 de 2008, así: “a.- En cuanto al requisito de
claridad, el ciudadano no sólo debe señalar cuál es la disposición acusada como
inconstitucional (numeral 1º del artículo 3º del Decreto 2067 de 1991), sino
que, en demandas contra interpretaciones judiciales, es necesario indicar con
absoluta precisión cuál es el contenido normativo o “norma” derivada de la disposición
acusada. En otras palabras, sólo habrá lugar a un pronunciamiento de fondo “cuando
se establezca claramente el enunciado o enunciados normativos que según el
demandante generan la presunta situación de inconstitucionalidad”. Así, el
ciudadano debe indicar, de manera suficientemente comprensible, cuál es la
interpretación de la disposición acusada que considera contraria a la
Constitución, dejando de lado todo tipo de ambigüedades o anfibologías en la
identificación de la norma impugnada. b.- En cuanto al requisito de certeza,
las demandas contra interpretaciones judiciales comprenden al menos tres
dimensiones. Por un lado, (i) debe tratarse de una interpretación que realmente
fije un contenido normativo derivado de la disposición impugnada. Esto significa
que la interpretación debe derivarse directamente de la disposición demandada.
De otro lado, (ii) no puede considerarse satisfecho el requisito de certeza
cuando el reproche de inconstitucionalidad se sustenta en simples “hipótesis
hermenéuticas” que no hallan sustento en una real y cierta interpretación
judicial, o donde la interpretación no conduce a las implicaciones reprochadas,
sino que responden a una proposición jurídica inferida por el actor o que
recaiga sobre disposiciones que no han sido acusadas. En este punto cobra
relevancia la doctrina del derecho viviente, pues el control constitucional
sobre interpretaciones judiciales “recae sobre el derecho realmente vivido por
los ciudadanos, y no sobre contenidos hipotéticos, que podrían eventualmente
inferirse del texto acusado, pero que no han tenido ninguna aplicación práctica”.
Finalmente, (iii) no se cumple el requisito de certeza cuando la interpretación
no se deriva de normas con fuerza material de ley, sino de otro tipo de
disposiciones como actos administrativos, contratos estatales o cualquier otra
fuente de derecho. Así ocurrió, por ejemplo, en el Auto 103 de 2005, en cuyo
caso la Corte encontró que la demanda se dirigía a cuestionar una práctica
habitual de los jueces en la aplicación de un acto administrativo en la
jurisdicción ordinaria. c.- En cuanto al requisito de especificidad, en esta
clase de demandas lo que se exige es que las razones de inconstitucionalidad
sean puntuales y recaigan sobre el contenido normativo cuyo alcance específico
ha sido fijado por la interpretación acusada, pero no sobre la base de
argumentos “vagos, indeterminados, indirectos, abstractos y globales”. d.- En
cuanto al requisito de pertinencia, es necesario que el demandante señale cómo
y en qué medida la interpretación judicial impugnada plantea al menos un
problema de relevancia constitucional, “y no razones de orden legal, personal,
doctrinal o de simple conveniencia”. La jurisprudencia de esta Corporación ha
sido particularmente cuidadosa al examinar el requisito de pertinencia en
demandas contra interpretaciones judiciales. De manera insistente ha señalado
que el control por esta vía no es procedente si se involucran controversias
hermenéuticas o discusiones puramente legales, por cuanto “no le corresponde al
juez constitucional resolver aquellos debates suscitados en torno al proceso de
aplicación o interpretación de la ley”, a menos que la controversia “trascienda
el ámbito estrictamente legal y adquiera relevancia constitucional”. En
la misma dirección ha explicado que no compete a la Corte determinar la manera
como deben interpretarse los textos legales, ni adelantar una suerte de “corrección
hermenéutica” de las decisiones judiciales que fijan el sentido de las leyes, a
menos que la decisión implique una problemática de orden constitucional. e.-
Por último, el requisito de suficiencia exige, en demandas contra
interpretaciones judiciales, demostrar que se está ante una posición
consistente y reiterada del operador jurídico y no producto de un caso en particular,
pues “una sola decisión judicial en la que se interprete una norma no
constituye per se una doctrina del derecho viviente y en caso de serlo debe
demostrarse”. Más allá de una cuestión relativa a la certeza de la
interpretación, el criterio de suficiencia exige aportar los elementos fácticos
y argumentativos para demostrar que la interpretación no sólo existe, sino que
plantea una verdadera problemática constitucional”.
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA INTERPRETACIONES JUDICIALES-Distinción entre disposición jurídica y norma jurídica
ACTOS ADMINISTRATIVOS SUJETOS A CONTROL ANTE LA JURISDICCION
CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Jurisprudencia
constitucional
Referencia: Expediente D-11564
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 11 de la Ley 680 de 2001
Actor: Carlos
Libardo Bernal Pulido
Magistrado Ponente:
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Bogotá D.C., primero (1) de marzo
de dos mil diecisiete (2017)
La Sala Plena de la Corte
Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en
cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto Ley 2067
de 1991, ha proferido la siguiente,
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad prevista en
el artículo 241 de la Constitución Política, el ciudadano Carlos
Libardo Bernal Pulido, interpuso demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 11 de la Ley 680 de 2001. En el escrito de la demanda, se solicita a
este tribunal que declare la exequibilidad condicionada del siguiente aparte,
contenido en el artículo 11 de la Ley 680 de 2001: “Los operadores de
Televisión por Suscripción deberán garantizar sin costo alguno a los
suscriptores la recepción de los canales colombianos de televisión abierta de
carácter nacional, regional y municipal que se sintonicen en VHF, UHF o vía
satelital en el área de cubrimiento únicamente”. En este sentido, solicita
el demandante que la Corte declare que dicha norma es exequible siempre y
cuando no se interprete en el sentido de que ella “prohíbe a los canales
colombianos de televisión abierta condicionar, al pago de una contraprestación
económica, su consentimiento para que los operadores de televisión por
suscripción retransmitan la señal de televisión abierta”. Lo anterior, por
cuanto a juicio del demandante, una interpretación contraria vulneraría lo
dispuesto en los artículos 13, 61 y 333 de la Carta.
Por medio de auto de fecha dieciséis (16) de agosto de 2016, el Magistrado
ponente dispuso admitir la demanda contra el
mencionado artículo, al constatar que reunía los
requisitos exigidos por el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991 y en la
jurisprudencia constitucional. Como consecuencia de lo anterior, mediante
oficio de fecha diecinueve (19) de agosto de 2016, la Secretaría de la Corte
Constitucional hizo constar que el auto admisorio, fue notificado por medio del
estado número 140 del dieciocho (18) de agosto de 2016, fijado a las 8AM y
desfijado a las 5PM del mismo día. De la misma forma, mediante oficio de fecha
quince (15) de junio de 2016, la Secretaría hizo constar que el término de
ejecutoria que transcurrió los días 19, 22 y 23 de agosto de 2016, venció en
silencio.
Por lo demás, en el mencionado auto
de fecha dieciséis (16) de agosto de 2016, se dispuso correr
traslado al Procurador General de la Nación, a fin de que emitiera su concepto
en los términos de los artículos 242.2 y 278.5 de la Constitución, y en
artículo 7 del Decreto 2067 de 1991; fijar en lista el proceso con el objeto de
que cualquier ciudadano impugnara o defendiera la norma; y comunicar la
iniciación del mismo al Presidente del Congreso, para los fines previstos en el
artículo 244 de la Carta, así como a al Presidente de la
República, al Ministerio de Tecnología de la Información y las Comunicaciones,
al Ministerio de Justicia y Derecho y al Ministerio del Interior.
Así mismo, se invitó a participar en el presente
proceso, por medio de la Secretaria General, a la
Superintendencia de Industria y Comercio, a la Autoridad Nacional de
Televisión, a la Comisión de Regulación de Comunicaciones, a la Dirección
Nacional de Derechos de Autor –Unidad Administrativa Especial, a la Agencia
Nacional del Espectro, a la Sociedad Radio Televisión Nacional de Colombia
–RTVC, a la Asociación Colombiana de la Propiedad Intelectual, al Centro
Colombiano del Derecho de Autor, al Instituto Colombiano de Derecho Procesal, a
la Facultad de Derecho de la Universidad de los Andes, a la Facultad de Derecho
de la Universidad Externado de Colombia, a la Facultad de Derecho de la
Pontificia Universidad Javeriana, a la Facultad de Derecho de la Universidad
Nacional de Colombia, a la Escuela de Derecho de la Universidad Sergio
Arboleda, a la Facultad de Derecho de la Universidad Libre de Colombia y a la
Facultad de Jurisprudencia de la Universidad del Rosario, y a los siguientes
operadores y canales de televisión: Telecaribe, Telepacífico, Telecafé,
Teleantioquia, Televisión Regional del Oriente, Teleislas, Canal Uno, Señal
Colombia, Canal Capital, CityTV, Caracol TV, RCN TV, DIRECTV Colombia, Telmex
Colombia S.A., UNE EPM Telecomunicaciones S.A., Movistar Colombia TV.
Cumplidos los trámites previstos
en el artículo 242 de la Constitución y en el Decreto Ley 2067 de 1991, procede
la Corte a resolver sobre la demanda de la referencia.
A.
NORMA DEMANDADA
A continuación se transcribe la
norma demandada, subrayando y resaltando en negrilla el texto respecto del cual
se solicita la exequibilidad condicionada:
“LEY 680 DE 2001
(agosto 8)
por la cual se reforman las Leyes14 de 1991, 182 de 1995, 335 de 1996 y se dictan otras disposiciones en materia de Televisión.
EL CONGRESO DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA
DECRETA:
(…)
Artículo 11. Los operadores de Televisión por
Suscripción deberán garantizar sin costo alguno a los suscriptores la recepción
de los canales colombianos de televisión abierta de carácter nacional, regional
y municipal que se sintonicen en VHF, UHF o vía satelital en el área de
cubrimiento únicamente. Sin embargo, la transmisión de canales locales por
parte de los operadores de Televisión por Suscripción estará condicionada a la
capacidad técnica del operador.”
B.
LA DEMANDA
Se solicita a este tribunal que declare la
exequibilidad condicionada del aparte contenido en el artículo 11 de la Ley 680
de 2001, siempre y cuando no se interprete en el sentido de que ella “prohíbe
a los canales colombianos de televisión abierta condicionar, al pago de una
contraprestación económica, su consentimiento para que los operadores de
televisión por suscripción retransmitan la señal de televisión abierta”[1]. Lo
anterior, por cuanto a juicio del demandante, una interpretación contraria
vulneraría lo dispuesto en los artículos 13, 61 y 333 de la Carta.
En el escrito de demanda se plantean los
siguientes argumentos relativos a la vulneración de los antedichos preceptos constitucionales:
a.
Derecho viviente de la norma legal
relevante: El demandante señala que la Corte “ha
dejado claro que mediante la acción de inconstitucionalidad se puede pretender
la inexequibilidad de una interpretación de una norma legal”[2],
para lo cual trae a colación las sentencias C-1436 de 2000 y C-426 de 2002, en
las cuales se señala que por esta vía de la acción de inconstitucionalidad, se
pueden resolver los conflictos atinentes a la interpretación de las normas
jurídicas, cuando aquellos involucran un problema de interpretación
constitucional. Así mismo, señala que garantizar la vigencia efectiva de la
Constitución, incluye, bajo ciertos parámetros verificar que los jueces y demás
autoridades públicas interpreten y apliquen las leyes en armonía con las
prescripciones superiores, para lo cual es preciso que la Corte profiera una
sentencia de exequibilidad condicionada, en la que declare que la norma legal
objeto de la demanda es exequible, siempre y cuando, no se interprete de
acuerdo con la interpretación que se declara inconstitucional[3].
Sobre la
base de lo anterior, en el escrito de demanda se evidencia que la declaratoria
de inexequibilidad de una interpretación de una norma legal tiene especial
relevancia, cuando dicha interpretación representa el “derecho viviente” de la
norma legal relevante. Al respecto, manifiesta el demandante que la doctrina
del “derecho viviente”, fue adoptada por la Corte Constitucional para referirse
a la interpretación de la ley que los operadores jurídicos adoptan. Si bien,
reconoce que esta doctrina se encuentra sobre todo en las interpretaciones que
realizan los jueces ordinarios de la ley, también menciona que la
jurisprudencia de la Corte Constitucional le ha reconocido un sentido más
amplio a dicha doctrina, al referirse a las “interpretaciones legales
realizadas por los operadores jurídicos”[4].
Por lo
cual, se concluye en el escrito de demanda que esta doctrina comprende el
derecho vivido por los ciudadanos, lo cual no es exclusivo de los jueces,
incluyendo entonces en su argumentación a la Autoridad Nacional de Televisión
(en adelante, la “ANTV”), como uno de los intérpretes del sector de la
televisión. Al respecto señala el demandante que, la ANTV en las conclusiones
2, 3 y 4 de la Resolución 2291 de 2014, interpretó la norma demandada en el
sentido que los canales de televisión abierta no podrán negar su consentimiento
previo y expreso para distribuir sus señales en, los sistemas de televisión
cerrada, por razones de pago de derechos. Manifiesta el demandante que la ANTV
fundamentó su interpretación constitucional, en un obiter dicta
contenido en la sentencia C-654 de 2003.
b.
Indebida interpretación de la ANTV a la
norma demandada: En el escrito de demanda afirma
el demandante que la mencionada sentencia resolvió una demanda de
inconstitucionalidad contra la norma demandada, fundamentada en una vulneración
a las libertades económicas de los operadores de televisión por suscripción,
protegidas por el artículo 333 de la Carta. En este sentido, correspondió a la
Corte decidir en dicha providencia, si el artículo 11 de la Ley 680 de 2001,
desconocía el precepto constitucional mencionado, en la medida en que estaría
generando una ventaja comparativa en favor de los operadores de televisión
abierta, haciendo más gravosa las condiciones del negocio de la televisión por
suscripción e interfiriendo en la relación de competencia que debe darse en
dicha actividad. Al respecto, tras el análisis de la norma concluyó la Corte
que la norma era exequible, ya que los operadores no se encontraban en igualdad
de condiciones, ni en la misma situación fáctica. Por lo demás, consideró la
Corte que la norma tiene un fin legítimo, cual es el de garantizar el derecho
al pluralismo informativo; es una medida idónea para la consecución del fin
propuesto.
En adición
a los argumentos vinculados con el examen de proporcionalidad de la norma,
señaló el demandante que la Corte Constitucional incluyó en la sentencia C-654
de 2003 la siguiente apreciación[5]:
“Puede afirmarse, incluso, que lejos de afectar a los operadores de la
televisión por suscripción la medida censurada comporta para ellos beneficios
significativos, en tanto y en cuanto transmiten a sus usuarios la programación
que ofrecen los canales colombianos de televisión abierta sin tener que
cancelar derechos por este concepto. Y además tal garantía puede hacer más
atractivo para los usuarios el servicio de suscripción”.
En opinión
del demandante, “[e]sta apreciación tiene el carácter de un obiter dicta
[por cuanto] la Sentencia C-654 de 2003 no regula las relaciones
patrimoniales entre los canales de televisión abierta y los operadores de
televisión cerrada, concernientes al ejercicio de los derechos conexos a los de
autor de aquellos respecto de la transmisión de sus señales en las plataformas
de estos. Y segundo, la sentencia ni menciona ni regula el derecho
conexo a los de autor de los canales de televisión abierta consistente en
autorizar o no la retransmisión de sus señales en las parrillas de la
televisión por suscripción (…)”[6].
De la misma
forma, sustentó las diferencias entre el obiter dicta y la ratio
decidendi de una sentencia de constitucionalidad, para concluir que la
apreciación mencionada anteriormente, no puede ser considerada ratio
decidendi, por cuanto, ni fundamenta ni determina la decisión de la Corte
Constitucional, de hecho la afirmación en opinión del demandante, genera
tensión con la decisión adoptada. Por lo demás, señala que la mencionada
afirmación no está contenida en el test de proporcionalidad, por lo que no
guarda una estrecha relación con la decisión de la Corte, y de hecho de
eliminarse la apreciación de la sentencia, no alteraría de forma alguna el
sentido del fallo. Sustenta adicionalmente que en la sentencia C-1151 de 2003,
la Corte Constitucional se refirió al fallo de la C-654 de 2003, y en el mismo
en ningún momento se hizo referencia a la afirmación descrita anteriormente,
por lo que, podría concluirse también que “(…) no forma parte de la ratio
decidendi de la Sentencia C-654 de 2003. Se trata solo de un obiter dicta”[7].
Sobre la
base de lo anterior, concluye el demandante afirmando que la ANTV realizó una
transformación indebida de un obiter dicta en la ratio decidendi
de la sentencia C-654 de 2003, para fundamentar la interpretación
constitucional de la norma acusada. Señala que el obiter dicta hacía
alusión a “garantizar la recepción de los canales de televisión abierta y la
transmisión de su “programación””, y que “la interpretación del artículo
11 de la Ley 680 contenido en las conclusiones de resolución (sic) de la ANTV
se refiere a la “retransmisión de señales” de los canales de televisión abierta”.
c.
Normas constitucionales vulneradas: El demandante considera que la interpretación del artículo
demandado, por parte de la ANTV vulnera las siguientes normas constitucionales:
(i)
Artículo 61 de la Carta: Sustenta la vulneración del mencionado precepto constitucional,
en las siguientes razones:
(x) porque desnaturaliza los derechos patrimoniales conexos a los de
autor de los canales de televisión abierta, derivados de la retransmisión de
sus emisiones, esto es, la comunicación al público de imágenes, sonidos, por
parte de una entidad distinta a aquella que origina la emisión. Manifiesta el
demandante que dichos derechos de autor se encuentran protegidos, entre otros,
en las siguientes fuentes jurídicas: artículo 13 de la Convención de Roma,
artículo 177 de la Ley 23 de 1982, el artículo 39 de la Decisión Andina 351 de
1993 de la Comisión del Acuerdo de Cartagena, el artículo 14.3 del Acuerdo
sobre los aspectos de los derechos de propiedad intelectual relacionados con el
comercio y el artículo 24 del Acuerdo 2 de 2012 de la Comisión Nacional de
Televisión. Por lo demás, en el escrito de demanda señala el demandante que los
derechos conexos tienen manifestaciones morales y patrimoniales (ver,
sentencias C-523 de 2009, C-966 de 2012 y C-124 de 2013), resaltando respecto a
los derechos patrimoniales que tienen, por lo menos, tres elementos esenciales
“otorgan a su titular la capacidad de disponer de ellos para que su objeto
pueda tener una utilización pública […] otorgan a su titular el poder jurídico
de exigir el pago de una remuneración para disponer de ellos […] permiten a su
titular pretender una explotación económica”[8].
Bajo esta
perspectiva, considera el demandante que la interpretación constitucional
otorgada por la ANTV al artículo demandado, desnaturaliza el componente
patrimonial de los derechos conexos, ya que al prohibir que estos canales
condicionen al pago de una contraprestación económica, su consentimiento para
la retransmisión de sus señales en las plataformas de televisión por
suscripción, elimina el componente de exigir el pago de una remuneración de los
derechos patrimoniales, establecido en la normatividad vigente, negando así la
finalidad de explotación económica de los derechos derivados de la
retransmisión de la señal por parte de los operadores de televisión por
suscripción.
(y) porque vulnera la protección de estos derechos establecida por el
derecho comunitario andino, en particular, lo dispuesto en el artículo 39 de la
Decisión Andina 351 de 1993. Sobre este aspecto, señala que la violación al
derecho comunitario por parte de la interpretación que se acusa como inconstitucional
es manifiesta, y ya fue reconocida por el Tribunal de Justicia de la Comunidad
Andina, en la Interpretación Prejudicial 225-IP-2015 de 23 de junio de 2016.
Así mismo, señala que como fue reconocido en la sentencia C-1490 de 2000, tanto
la Decisión Andina, como la Declaración Universal de Derechos Humanos (Art.
27), hacen parte del bloque de constitucionalidad.
Finalmente,
adjunta al escrito de demanda el Auto No. 34585, de fecha 25 de julio de 2014,
proferido por el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo –Superintendencia
de Industria y Comercio, Delegatura para Asuntos Jurisdiccionales, en la cual
se adiciona una medida cautelar, en la cual se ordena a Telmex Colombia S.A.,
Colombia Comunicaciones S.A. E.S.P., DirecTV Colombia Ltda. y a la Empresa de
Telecomunicaciones de Bogotá S.A. E.S.P., abstenerse de retransmitir a través
de su servicio de televisión por suscripción la emisión del canal CARACOL y
RCN, en su señal análoga o de alta definición, sin contar para ello con la
autorización previa y expresa otorgada por dichos canales. Por lo demás, se
insta a CARACOL y a RCN cumplir con la obligación de garantizar a sus
suscriptores la recepción de sus canales de televisión abierta nacional.
(ii)
Artículo 333 de la Carta: El demandante considera que la interpretación constitucional
demandada vulnera la libertad de empresa de los canales de televisión abierta,
por cuanto, impide a dichos canales percibir una utilidad como fruto de la
explotación económica de sus emisiones. De la misma forma, señala que la
Superintendencia de Industria y Comercio (mediante Auto 26683 de 3 de junio de
2014) manifestó que permitir que los operadores de televisión cerrada puedan
retransmitir las emisiones de los canales de televisión sin pagar a estos una
contraprestación económica, implica prima facie la creación
injustificada de una ventaja competitiva a favor de los operadores de
televisión cerrada, ya que, transmiten sin pagar contraprestación, y perciben
beneficios económicos directos por dicha retransmisión, consistentes entre
otros en captar más clientes y generar mayores incentivos para la venta de
pauta comercial.
(iii)
Artículo 13 de la Carta: Afirma el demandante que la interpretación constitucional
otorgada por la ANTV a la norma demandada, crea una discriminación en contra de
los canales de televisión abierta, vulnerando así su derecho a la igualdad. Los
canales de televisión abierta se encuentran en una situación similar y
comparable a los demás canales cuyas emisiones se transmiten por televisión cerrada,
quienes sí reciben una contraprestación económica apropiada. Por consiguiente,
el hecho de que no les sea remunerada la retransmisión a los canales de
televisión abierta, genera un trato diferente e injustificado en comparación
con los demás canales que se transmiten por televisión cerrada, sin que se
evidencie una razón que justifique dicho trato diferenciado.
Finalmente, expone el demandante que de conformidad
con lo dispuesto en los artículos 241 y 243 de la Constitución Política, el
Decreto 2067 de 1991, y la jurisprudencia constitucional, uno de los
presupuestos de procedencia de la acción pública de inconstitucionalidad es que
no haya pronunciamientos sobre la norma demandada, que tengan efectos de cosa
juzgada constitucional. En el caso concreto, el escrito de demanda contempla
que la sentencia C-654 de 2003, no hizo tránsito a cosa juzgada material
absoluta, sino que sólo tiene el efecto de cosa juzgada material relativa
implícita, por cuanto “(…) si se atiende a las conclusiones de dicha sentencia,
en las que la Corte Constitucional se refiere solo a los cargos de la demanda
que originaron el proceso que terminó con dicha Sentencia y que, como antes se
expuso, son muy diferentes a los de la presente demanda”[9],
concluyendo que “La Corte Constitucional aún no se ha referido a la
exequibilidad del contenido normativo que puede adscribirse al artículo 11 de
la Ley 680 de 2001, en relación con la pretensión de esta demanda, atinente a
la vulneración de los artículos 61 (en conexión con el Preámbulo y el artículo
9), 333 y 13 de la Constitución Política, por los cargos aquí desarrollados”[10].
C.
INTERVENCIONES
1.
Intervenciones oficiales
a.
Agencia Nacional de Televisión
El interviniente
solicita a la Corte Constitucional que se declare la cosa juzgada
constitucional, puesto que el artículo demandado –así como su hermenéutica- fue
declarado exequible mediante sentencia C-654 de 2003. Señala el interviniente
que en demandas posteriores contra el artículo demandado, la Corte ha declarado
la inhibición, tal y como consta en la sentencia C-1151 de 2003. Manifiesta el
interviniente que la interpretación de la ANTV está contenida en una decisión
de la administración, y por consiguiente, no cumple con los requisitos para ser
tenida como derecho viviente, por lo cual la Corte debe inhibirse, en la medida
que, dicho acto administrativo debe ser controlable por la jurisdicción de lo
contencioso administrativo, tal y como cursa en la actualidad un proceso de
nulidad simple de la Resolución 2291 de 2014.
Ahora bien, en caso
de desestimarse lo anterior, solicita el interviniente que se declare exequible
la interpretación del artículo demandado. Lo anterior, con fundamento en (i) la
televisión es un servicio público y un medio para satisfacer los fines
esenciales del Estado colombiano, tales como el derecho de información, la
libertad de expresión y el pluralismo informativo; (ii) la inclusión de las
señales de canales de televisión abierta en los sistemas de televisión cerrada,
tiene como objetivo garantizar los mencionados fines del Estado colombiano;
(iii) la mencionada inclusión debe realizarse sin lugar a que no los usuarios
ni los operadores de televisión cerrada deban cancelar derechos por este
concepto. Dichas limitaciones a quienes funden medios masivos de comunicación,
están dadas en función de los objetivos que persigue tal intervención.
Finalmente, concluye con base en las sentencias T-403 de 1992 y T-368 de 1998,
indicando que ante la colisión de un derecho fundamental como la libertad de
expresión o el derecho a informar, con un derecho pecuniario como el que se
deriva de la propiedad de los derechos de transmisión de un determinado
espectáculo, prevalecen, desde luego los primeros en tanto derechos
fundamentales, y que la limitación impuesta es concordante con lo dispuesto en
el artículo 22 de la Convención de Roma.
b.
Agencia Nacional del Espectro
El interviniente
señala en su escrito que la Agencia no tiene competencias para pronunciarse
sobre la disposición materia de impugnación. Para el efecto, señala sus
competencias reglamentadas en los Arts. 25 y 26  de la Ley 1341 de 2009,
modificados por el Art. 3 del Decreto 4169 de 2011, para concluir que el objeto
de la Agencia es brindar soporte técnico para la gestión, planeación y
ejercicio de la vigilancia y control del espectro radioeléctrico.
c.
Dirección Nacional de Derecho de Autor
El interviniente
solicita a la Corte declarar la exequibilidad condicionada de la norma
demandada, partiendo del entendimiento de los derechos conexos de autor. Sobre
el particular, se evidencian los siguientes argumentos principales en la
intervención de la Dirección: (i) la aplicación de las Decisiones del Consejo
Andino o de la Comisión de a Comunidad Andina es directa e inmediata; (ii)
siempre que exista contradicción entre una norma comunitaria y una local,
prevalecerá aquella; (iii) los derechos patrimoniales son el conjunto de
prerrogativas del autor que le permiten explotar económicamente la obra; (iv)
el titular de derechos tiene la facultad única para decidir la forma en que
puede ser utilizada su creación; (v) cuando un tercero pretenda adelantar un
acto de utilización, deberá obtener necesariamente la previa y expresa
autorización del titular; (vi) nuestra legislación contempla límites a este
derecho, en aras de preservar el interés colectivo, dichas limitaciones están
enmarcadas en los parámetros normativos externos; (vii) los organismos de
radiodifusión cuentan con el derecho exclusivo de autorizar o prohibir dicha
retransmisión de sus emisiones por cualquier medio o procedimiento; (viii)
existen diferencias entre recepción y retransmisión, por lo cual, en este caso
no es aplicable el precedente de la sentencia C-654 de 2003. Cualquier
desconocimiento en la autorización previa y las condiciones del licenciamiento,
te mandan w
d.
Radio Televisión de Colombia –RTVC
El interviniente
solicita a la Corte declarar exequible la disposición demandada. Sobre el
particular, manifiesta el interviniente que al conceder el derecho a participar
de las concesiones de emisiones a través del uso del espectro electromagnético,
se debe garantizar la gratuidad del mismo, toda vez que la naturaleza de la
concesión está contribuyendo con un fin social y democrático del Estado. Por lo
demás, se observa que la norma impugnada es el reflejo de una excepción o
limitación al derecho de autor y/o conexo, esto es, que puede ser considerada
como una figura que evidencie un caso en concreto en que el usuario de la obra,
no requiere solicitar autorización para el uso de la misma. Se justifica la
gratuidad en la retransmisión de la señal de los canales abiertos, siempre que
el consumidor final pueda tener acceso, sin tener que desconectar un
dispositivo, ajustar su televisor y poder sintonizar el canal abierto, y luego
volver a re-sintonizar el codificador, pues esto generaría un desgaste en el consumidor
final.
e.
Ministerio de Tecnologías de la Información y las
Comunicaciones
El interviniente
solicita a la Corte se inhiba de emitir un pronunciamiento de fondo, pues la
acusación formulada por el actor recae en un acto administrativo, el cual es susceptible
de ser demandado en la jurisdicción contencioso administrativa, y por otro
lado, la controversia fáctica fue objeto de reciente pronunciamiento por parte
de la Superintendencia de Industria y Comercio. Ahora bien, en caso de que la
Corte considere que la demanda es apta, proceda a declarar la existencia de
cosa juzgada absoluta.
2.
Intervenciones académicas
a.
Universidad del Rosario
El
interviniente solicita a la Corte Constitucional declarar la exequibilidad
condicionada de la norma demandada, esto es, siempre y cuando la norma no se
interprete en el sentido que ella prohíbe a los canales colombianos de
televisión abierta condicionar, al pago de una contraprestación económica, su
consentimiento para que los operadores de televisión por suscripción
retransmitan la señal de televisión abierta. Manifiesta el interviniente que en
la sentencia C-654 de 2003 no se evalúo en ningún momento las normas conexas a
los derechos de autor de los canales de televisión abierta, tampoco se trató en
dicha sentencia el tema de las relaciones patrimoniales entre los canales
abiertos y los operadores de televisión cerrada. Finalmente, se evidencia en el
escrito de intervención que la obligación que se deriva de lo dispuesto en la
norma demandada para los operadores de televisión por suscripción, consiste en
garantizar a sus suscriptores, sin costo alguno, la recepción de los canales de
televisión abierta, para lo cual, podrán obtener autorización previa de los
canales de televisión abierta, cumpliendo así con los derechos conexos a los de
autor; o entregando a sus suscriptores un selector conmutable o cualquier otro
medio idóneo para recibir la señal de forma gratuita.
3.
Intervenciones ciudadanas
a.
Caracol Televisión
El interviniente
coadyuva la demanda, y solicita por consiguiente a este Tribunal declarar la
exequibilidad de la norma demandada, siempre y cuando no se interprete en el
sentido de que este artículo imposibilita jurídicamente a los canales
colombianos de televisión ejercer sus derechos conexos a los de autor. En este
sentido, sostiene el interviniente que debe declararse inconstitucional la
interpretación oficial, según la cual, la disposición demandada prohíbe a los
canales de televisión abierta condicionar, al pago de una contraprestación
económica, su consentimiento para que los operadores de televisión por
suscripción transmitan la señal de televisión abierta.
Para sustentar su
posición, manifiesta el interviniente que es responsabilidad del Estado
democrático y participativo, garantizar el proceso de conformación de la
opinión pública, y es dentro de este marco que la televisión es entendida como
un servicio público, sujeto a la titularidad, reserva, control y regulación del
Estado, cuya prestación, corresponderá, mediante concesión, a las entidades
públicas a las que se refiere la Ley 680 de 2001, a los particulares y las
comunidades organizadas. Al referirse a la naturaleza de la televisión abierta,
menciona que esta se caracteriza por permitir que su señal sea recibida
libremente por cualquier persona, de manera gratuita, inclusiva, incondicional,
sin interferencia y de acceso libre.
Por lo demás, se
evidencia en el escrito de intervención que el artículo demandado no se refiere
a la retransmisión de señales de televisión abierta por las plataformas de
televisión por suscripción, sino a la garantía de recepción, sin interferencia,
de los canales de televisión abierta[11].
Trae a colación lo dispuesto en el artículo 1 del Acuerdo 6 de 2008, para
evidenciar que la obligación que recae en los operadores de televisión por
suscripción, hace referencia a la recepción de los canales colombianos de
televisión abierta por parte de los usuarios de televisión por suscripción, y
por consiguiente, dichos operadores deben proveer un selector conmutable
(Acuerdo 10 de 2006 y el Anexo Técnico). En opinión del interviniente, el
selector conmutable es el único instrumento que permite alcanzar la finalidad
de la prestación del servicio público de telecomunicaciones, ya que, en el caso
de un suscriptor a quien le sea suspendido el servicio por parte del operador
de televisión por suscripción, sólo tendrá acceso real y efectivo a la
información mediante el selector, y no a través de la retransmisión de los
canales de televisión abierta mediante la plataforma de televisión cerrada.
Sobre la base de lo
anterior, indica el interviniente que la interpretación de la ANTV viola los
derechos conexos de autor de los canales de televisión abierta, los cuales
provienen de la retransmisión de sus emisiones. Señala que dichos derechos
están protegidos por el artículo 61 de la Constitución Política, y los derechos
contenidos en instrumentos tales como la Convención de Roma, la Decisión Andina
351 de 1993, entre otros.
Finalmente, destaca
el interviniente que la decisión proferida por este Tribunal en la sentencia
C-654 de 2003, versó sobre un cargo totalmente diferente, entendido como la
vulneración de las libertades económicas de los operadores de televisión por
suscripción, al crear desventajas competitivas en el mercado, en comparación
con los canales de televisión abierta. Manifiesta que la afirmación incluida en
la mencionada sentencia, y que dio lugar a la Resolución 2291 proferida por la
ANTV, es un obiter dicta, que no tiene nada que ver con las relaciones patrimoniales
entre los canales de televisión abierta y los operadores de televisión por
suscripción; a modo de ejemplo incluye que en la sentencia C-1151 de 2003, no
se hizo referencia al mencionado párrafo como la ratio decidendi de la
sentencia C-654 de 2003.
b.
ACTORES Sociedad Colombiana de Gestión
El interviniente solicita a la
Corte declarar la exequibilidad condicionada de la norma demandada, por cuanto,
la interpretación otorgada por la ANTV desconoce los artículos 13 y 61 de la
Constitución Política. Para sustentar su posición, el interviniente indica que
la sentencia C-276 de 1996 reúne los asuntos de propiedad intelectual que deben
ser sujetos de protección constitucional, incluyendo pero sin limitarse a los
derechos de autor. Así mismo, manifiesta el interviniente que el concepto de
propiedad intelectual se encuentra vinculado a las nociones de dominio y
propiedad privada, cuya adecuada protección en un Estado Social de Derecho
resulta imprescindible.
Por lo demás, se indica que la
norma demandada desconoce que la obligación de los operadores de televisión por
suscripción, no hace referencia a la retransmisión de la señal de televisión,
sino a la recepción de la misma en aras de garantizar el derecho de acceso a la
información del público en general. Por lo anterior, los mencionados operadores
podrán brindar a sus usuarios alternativas tecnológicas que les permitan
acceder a los contenidos de los canales abiertos, o retransmitir la señal con
autorización expresa de los canales abiertos. Esta última opción, reconoce en
opinión del interviniente la titularidad de un derecho conexo de autor.
Finalmente, manifiesta el
interviniente en su escrito que la interpretación de la norma demandada por
parte de la ANTV, vulnera el derecho a la igualdad, ya que no le permite a los
canales abiertos, ejercer y gozar de sus facultades patrimoniales reconocidas
por las normas que regulan los derechos conexos de autor, en igualdad de
condiciones frente a otros operadores.
c.
RCN Televisión S.A.
El interviniente coadyuva
la demanda, y solicita por consiguiente a este Tribunal declarar la
exequibilidad de la norma demandada, siempre y cuando no se interprete en el
sentido de que se prohíbe a los canales de televisión abierta condicionar, al
pago de una contraprestación económica, su consentimiento para que los
operadores de televisión por suscripción transmitan la señal de televisión
abierta. En opinión del interviniente, dicha interpretación vulnera los
artículos 61, 333 y 13 de la Carta, así como los derechos de autor, las
libertades económicas y el derecho a la igualdad de los canales de televisión
abierta, como organismos de radiodifusión. Existe también una violación al
principio de confianza legítima, por cuanto, cuando los canales de televisión
abierta suscribieron sus concesiones con el Estado, confiaron en que este
respetaría el marco regulatorio nacional y andino que regula los derechos
conexos a los de autor.
Señala el
interviniente que la interpretación de la ANTV es inconstitucional, por cuanto,
la misma restringe los derechos conexos a los de autor al prohibir a los
canales de televisión abierta pretender una remuneración por la retransmisión
de su señal en las plataformas de televisión por suscripción. Así mismo, impide
a los canales abiertos poder pretender una utilidad como fruto de la
explotación económica de sus emisiones. Considera que la interpretación
mencionada establece un trato discriminatorio, en comparación con los demás
canales cuyas emisiones se transmiten por la televisión por suscripción, y a
los que si se les paga una contraprestación económica por la retransmisión de
sus señales.
Finalmente, en lo
que respecta a la proporcionalidad de la interpretación adoptada por la ANTV,
indica el interviniente que la medida es innecesaria, por cuanto, al ser
gratuita la retransmisión es lesiva de la protección de los derechos conexos de
autor, y existen alternativas tecnológicas que permiten garantizar el derecho
al pluralismo informativo.
d.
DirecTV Colombia Ltda.
El interviniente solicita a la
Corte declarar la exequibilidad de la norma demandada y, por esa misma vía,
confirmar lo resuelto en la sentencia C-654 de 2003 con carácter de cosa
juzgada. Manifiesta el interviniente que la norma demandada, hace parte de la
estructura normativa que ordena y mantiene la política pública de que la
televisión radiodifundida debe ser pública y gratuita para todos los
televidentes del territorio nacional. Bajo esta premisa, nace la obligación
para los operadores de televisión por suscripción de retransmitir de forma
gratuita la señal de los canales abiertos. A través de esta medida, el Estado
colombiano garantiza el derecho de los ciudadanos a recibir la información y a
construir su identidad cultural a partir de los canales colombianos de
televisión abierta.
Por lo demás, considera el
interviniente que la limitación impuesta a los derechos conexos de autor es
válida, en la medida que, los derechos de autor no son absolutos y su derecho
conexo de carácter patrimonial no es fundamental; protege el interés general
garantizando los derechos a la información, sin generar daños patrimoniales
significativos a los titulares de los derechos conexos; no viola el tratado de
la OMPI ni las normas relacionadas con protección a los derechos de autor, ya
que las mismas reconocen al Estado su facultad de imponer limitaciones legales;
la Decisión 351 de 1993 no hace  parte del bloque de constitucionalidad; el
derecho comunitario también protege el derecho fundamental a la información; la
interpretación prejudicial del Tribunal Andino no vincula a la Corte, y
contempla también la posibilidad de limitación de los derechos patrimoniales
conexos a los derechos de autor.
Finaliza el interviniente su
escrito, destacando que en el presente caso opera la cosa juzgada absoluta, por
cuanto, los cargos formulados en la presenta demanda son idénticos a aquellos
estudiados por la Corte en su sentencia C-654 de 2003. Descarta de la misma
forma que exista un tertium comparationis, por lo que indica no se
evidencia un cargo por igualdad que amerite un pronunciamiento diferente por
parte de la Corte.
e.
EGEDA Colombia
El interviniente solicita a la
Corte pronunciarse en observancia a los tratados internacionales, a la norma
comunitaria y a la ley nacional, en el sentido de comprender y proteger el
derecho exclusivo que le asiste a los organismos de radiodifusión de autorizar
o prohibir la retransmisión de sus emisiones y señales y la correlativa
obligación legal en cabeza de los operadores del servicio de televisión por
suscripción de obtener una licencia previa y expresa para desarrollar la
actividad de retransmisión de emisiones y señales de manera legal. En
consecuencia, se solicita a la Corte declarar la exequibilidad condicionada de
la disposición demandada, así como la inexequibilidad de la interpretación
otorgada por la ANTV.
El artículo 3 de la Decisión
Andina 351 de 1993, define a los organismos de radiodifusión como las empresas
de radio o televisión que transmiten programas al público. En este mismo
sentido, manifiesta que el artículo 39 de la mencionada Decisión, establece que
dichos organismos gozan del derecho exclusivo de autorizar o prohibir la
retransmisión de sus emisiones por cualquier medio o procedimiento. Indica
también que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 24 del Acuerdo 002
de 2012, los concesionarios del servicio de televisión por suscripción deben
contar con las autorizaciones previas para que puedan distribuir las señales de
los canales abiertos. Afirma el interviniente que los operadores de televisión
por suscripción, deben retransmitir las señales y emisiones de los canales
abiertos, así como las obras audiovisuales que contienen tales emisiones, y que
los canales abiertos con base en el marco normativo, están facultados para
autorizar o impedir la retransmisión de su señal o emisiones. Lo contrario,
sería impedir el ejercicio de su derecho a la propiedad intelectual, por lo
cual, la interpretación del artículo demandado no puede conllevar a la exención
de autorizaciones y licencias de retransmisión.
f.
Asociación Nacional de Empresas de Servicios Públicos y
Comunicaciones –ANDESCO
El interviniente solicita a la Corte
declarar la existencia de cosa juzgada, o bien se reitere la constitucionalidad
escueta del precepto legal demandado, tal como se lo ha interpretado desde su
entrada en vigencia. Al respecto, indica el interviniente que la consideración
sobre la contraprestación económica, fue un eje fundamental en la argumentación
presentada en la sentencia C-654 de 2003. Enfatiza el interviniente que la
decisión adoptada por la Corte, corresponde a la finalidad del Estado Social de
Derecho pues garantiza a los usuarios de televisión por suscripción acceder por
el mismo sistema, y sin costo alguno, a la información, lo cual conlleva a la
formación de una opinión pública libre.
Finalmente, indica el interviniente
que los derechos patrimoniales que se derivan de la prestación del servicio
público de televisión no son absolutos, y los mismos se encuentran sujetos a la
intervención del Estado, y pueden por tanto limitarse para atender a los fines
constitucionales mencionados, a saber, pluralismo informativo y la competencia,
criterios que se reafirman en la mencionada sentencia C-654 de 2003.
g.
Fernando Zapata López
El interviniente solicita a la Corte
declarar la exequibilidad condicionada de la disposición demandada, en el
sentido pretendido en la demanda, así como la inexequibilidad de la
interpretación que sobre dicho artículo se anota en las pretensiones de la
demanda. Para sustentar su posición, el interviniente incluye el marco
normativo aplicable a la protección de la propiedad intelectual, con especial
énfasis en el hecho que la Convención de Roma (Art. 13) estableció la
prerrogativa para los órganos de radiodifusión de autorizar o prohibir la
retransmisión de sus emisiones. En este mismo sentido, indica que existe la
facultad para los Estados de fijar limitaciones o excepciones a los derechos
reconocidos.
No obstante lo anterior indica el
interviniente que la sentencia C-276 de 1996, estableció que los derechos de
autor sólo pueden ser limitados por el legislador de manera restrictiva.
h.
UNE EPM Telecomunicaciones S.A.
El interviniente solicita a la Corte
que se declare inhibida para decidir el fondo de la demanda formulada por
ineptitud sustancial de la misma. No obstante, en caso que la Corte decida
pronunciarse de fondo, solicita el interviniente que se decida estarse a lo
resuelto en la sentencia C-654 de 2003, por considerarse el fenómeno de la cosa
juzgada, y en su defecto, que se declare la exequibilidad que la ANTV realizó
en su Resolución 2291 de 2014. En lo que respecta al argumento de ineptitud de
la demanda, señala que la demanda carece de pertinencia, por cuanto el
demandante no plantea un problema de constitucionalidad de la Ley 680 de 2001 y
la Constitución, sino entre la Resolución 2291 de 2014 y la Constitución, esto
es, entre un acto administrativo que contiene una interpretación particular y
el texto superior. Sin que lo anterior, pueda catalogarse como derecho
viviente, y cualquier conflicto que se derive de esta interpretación deberá ser
dirimido por los jueces ordinarios.
i.
Telmex
El interviniente solicita a la Corte
que declare la existencia de cosa juzgada constitucional absoluta. Manifiesta
que la acción pública de inconstitucionalidad no es ni el mecanismo procedente
ni idóneo para suprimir un acto administrativo del ordenamiento jurídico. El
proceso adecuado sería la acción de nulidad por inconstitucionalidad ante el
Consejo de Estado.  Por lo demás, considera el demandante que la previsión
normativa demandada, la cual tiene originen en la Federal Communications
Commission de los Estados Unidos de América, con el objeto de garantizar el
acceso a la información y proteger a las cadenas locales o nacionales de
televisión abierta, frente a los canales extranjeros. La televisión es un
servicio público, y por consiguiente se justifican las limitaciones impuestas a
la libertad de contraprestación económica de los canales abiertos.
Por último, indica el interviniente
que la demanda es inepta, en la medida que, el control que pretende el
demandante versa sobre un acto administrativo, el cual tiene el control de la
jurisdicción de lo contencioso administrativo, mediante una acción de nulidad
simple. En este mismo sentido afirma que, la Corte Constitucional ha enfatizado
en la improcedencia de la teoría del derecho viviente cuando la pretensión de
inconstitucionalidad recaiga sobre un acto administrativo pues el mismo no
tiene fuerza de ley. Una actitud en este sentido del juez constitucional,
permite preservar las competencias de otras autoridades.
j.
City TV
El interviniente expone y presenta a
la Corte los argumentos técnicos, para que sean considerados a la hora de tomar
una decisión. Al respecto, indica el interviniente que el cambio en la posición
que sugiere el demandante, relacionada con la gratuidad de la retransmisión,
podría conllevar a alterar la política pública en materia de prestación del
servicio público de televisión. En esta misma línea, señala que de adoptarse la
decisión propuesta en la demanda, se podrían afectar los canales abiertos con
presencia local ya que deberán negociar sus condiciones de retransmisión.
4.
Intervenciones extemporáneas
a.
Asociación Colombiana de la Propiedad Intelectual
El
interviniente manifiesta a la Corte que la disposición demandada no vulnera el
artículo 9 de los principios de derecho internacional, ni el artículo 13, 61,
333 de la Carta. No obstante, solicita a la Corte tener en cuenta el concepto
técnico, de forma tal que, se resuelva la errónea interpretación que hizo la
Corte en la sentencia C-654 de 2003.
b.
Colombia Telecomunicaciones S.A. ESP.
El interviniente solicita a la Corte
declarar la exequibilidad de la norma demandada.
c.
Pontificia Universidad Javeriana
El interviniente solicita a la Corte
la exequibilidad condicionada de la norma demandada, por cuanto en el texto de
la sentencia C-654 de 2003, no existe ninguna referencia a derechos conexos ni
derechos de autor, ni ningún condicionamiento para el ejercicio de estos
derechos por parte de los operadores de televisión abierta.
d.
Telecaribe
El interviniente solicita a la Corte tener presente que el uso de
material protegido por derecho de autor, por parte de terceros, requiere de la
autorización o cesión correspondiente por parte del titular, de conformidad con
la normatividad aplicable.
D.
CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE
LA NACIÓN
El representante del Ministerio
Público se refiere a la cuestión jurídica aquí planteada y solicita a la Corte
Constitucional declararse inhibida para pronunciarse de fondo en el asunto en
cuestión, y remitir la demanda al Consejo de Estado para lo de su competencia.
Considera el Ministerio Público que la argumentación del accionante radica en
su inconformidad con el contenido de un acto administrativo expedido por una
autoridad del Gobierno Nacional, por lo que le corresponderá al Consejo de
Estado conocer del mismo.
II.
CONSIDERACIONES
A.
CUESTIONES PREVIAS
Aptitud
sustancial de la demanda
1.
El
demandante solicita a la Corte Constitucional declarar la exequibilidad
condicionada del artículo 11 de la Ley 680 de 2001, por ser contraria la
interpretación constitucional otorgada a dicho artículo por la ANTV, según
dicha interpretación se evidencia en la Resolución 2291 de 2014 de la
mencionada entidad. En opinión del demandante, la interpretación vulnera los
artículos 13, 61 y 333 de la Constitución. Esta misma solicitud, fue formulada
por los siguientes intervinientes en el proceso de constitucionalidad: la
Dirección Nacional de Derecho de Autor Universidad del Rosario, Caracol
Televisión, ACTORES Sociedad Colombiana de Gestión, RCN Televisión S.A., EGEDA
Colombia, el ciudadano Fernando Zapata López. Por lo demás, Radio Televisión de
Colombia –RTVC y DirecTV Colombia Ltda., solicitan a la Corte declarar
exequible la disposición demandada.
2.
A
su turno, intervinientes en el proceso de constitucionalidad, tales como, la
ANTV, el Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, Asociación
Nacional de Empresas de Servicios Públicos y Comunicaciones –ANDESCO, UNE EPM
Telecomunicaciones S.A., Telmex, y el Procurador General de la Nación,
consideran que la Corte debe inhibirse en el presente caso, principalmente con
fundamento en dos argumentos que se pueden resumir en el siguiente sentido (i)
el fenómeno de la cosa juzgada constitucional el cual operó en este caso, por
lo dispuesto en la sentencia C- 654 de 2003, o (ii) no se evidencia la aptitud
de la demanda, de conformidad con los lineamientos establecidos en el Decreto
2067 y en la jurisprudencia constitucional, por cuanto, se trata de una
decisión de la administración y en esta medida no cumple con los requisitos
para ser tenida como derecho viviente. Un acto administrativo debe ser
controlable por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, tal y como
cursa en la actualidad un proceso de nulidad simple de la Resolución 2291 de
2014.
3.
De
acuerdo con los argumentos previamente expuestos, le corresponde a esta Corte
en primer lugar, establecer si la Corte es competente para analizar una
interpretación de una autoridad administrativa en un acto administrativo. En
consecuencia, se estudiará de manera previa en esta sentencia (i) el control de
constitucionalidad sobre interpretaciones judiciales y administrativas; (ii)
requisitos de las demandas de inconstitucionalidad que versan sobre dichas
interpretaciones; y (iii) si en el presente caso, la demanda reúne los
requisitos señalados en la jurisprudencia para activar la competencia de la
Corte.
4.
En
segundo lugar, de ser superado de forma positiva el estudio sobre la
idoneidad de la competencia de la Corte, deberá determinar este Tribunal si el
articulo demandado desconoce efectivamente o no, el artículo 243 de la Carta,
por existir aparentemente cosa juzgada en relación con la sentencia C-654 de
2003. A partir de este análisis, deberá la Corte evaluar finalmente, si la
interpretación de la norma acusada se ajusta a la Constitución, sobre la base
de los cargos presentados en la demanda.
Análisis sobre
el control de constitucionalidad sobre interpretaciones judiciales y
administrativas. Reiteración de jurisprudencia
5.
La Corte Constitucional ha señalado reiteradamente
en su jurisprudencia[12],
que no le corresponde al juez constitucional, en principio, resolver
controversias derivadas del proceso de aplicación o interpretación de la ley,
pues el objeto principal del control que ejerce la Corte a través de la acción
pública de inconstitucionalidad es el de realizar un juicio abstracto de
confrontación entre las normas acusadas y la Carta Política, para derivar de
allí su conformidad u oposición con el texto constitucional[13]. De
allí que como se evidencia en las sentencias C-496 de 1994 y C-081 de 1996, no
le compete en principio a la Corte, cuestionar el sentido o alcance que a tales
disposiciones le hayan fijado las autoridades judiciales o administrativas
correspondientes, en la medida en que los conflictos que surgen en la
aplicación de la ley, deben ser resueltos por los jueces ordinarios.
6.
No obstante, esta regla no es absoluta, pues en
ciertas ocasiones la Corte ha reconocido su competencia para pronunciarse en
conflictos atinentes a la interpretación de las normas jurídicas, siempre que
dicha interpretación involucre problemas de interpretación constitucional[14]. Al
respecto, en la sentencia C-354 de 2015 este Tribunal señaló que “cabe el
pronunciamiento de la Corte en los casos en que existan interpretaciones
judiciales o administrativas contrarias a la Constitución y que se pongan en
evidencia mediante una demanda de inconstitucionalidad, siempre que se cumplan
con las exigencias constitucionales, legales y jurisprudenciales, cuya
verificación es necesaria a objeto de evitar el riesgo de interferir, de manera
indebida, en el ámbito de competencia de otros poderes públicos, irrespetando
el principio de legalidad y de separación de poderes”.
7.
En este sentido, manifestó la Corte en su sentencia
C-259 de 2015 que “[E]n lo atinente a la teoría del derecho viviente el
fundamento que en ella encuentra el control constitucional de interpretaciones
judiciales radica en que la mencionada teoría propicia la realización de un
juicio de constitucionalidad basado en el contexto dentro del cual la disposición
“ha sido interpretada” o “ha vivido”, de modo que el pronunciamiento de la
Corte no se funde en los sentidos hipotéticos de la disposición controlada,
sino en su “sentido real” conferido por “la jurisdicción responsable de
aplicarla”, de modo que si ese sentido real está “claramente establecido y
ofrece rasgos de coherencia y unidad”, la Corte debe admitirlo “como el sentido
en que dicha preceptiva ha de ser interpretada, al momento de decidir sobre su
exequibilidad”[15].
8.
Con base en lo anterior, se puede establecer que se
trata de una suerte de control, verdaderamente excepcional, que se explica si
se tienen en cuenta los criterios trazados por la jurisprudencia al respecto:
a.- En primer
lugar, es necesario aclarar que en la acción pública de inconstitucionalidad el
control se ejerce sobre los contenidos normativos de una disposición con fuerza
material de ley. En este sentido, la diferencia conceptual entre “disposición”
y “norma”, planteada por la doctrina y retomada por la jurisprudencia, resulta
vital para comprender el alcance del control constitucional. Así lo reconoció
la Corte en la Sentencia C-1046 de 2001, cuando sostuvo:
“[E]n general las expresiones
normas legales, enunciados normativos, proposiciones normativas, artículos,
disposiciones legales y similares se asumen como sinónimas. Sin embargo, lo
cierto es que es posible distinguir entre, de una parte, los enunciados
normativos o las disposiciones, esto es, los textos legales y, de otra parte,
los contenidos normativos, o proposiciones jurídicas o reglas de derecho que se
desprenden, por la vía de la interpretación, de esos textos. Mientras que el
enunciado o el texto o la disposición es el objeto sobre el que recae la
actividad interpretativa, las normas, los contenidos materiales o las
proposiciones normativas son el resultado de las misma”.
En otras
palabras, “La jurisprudencia de esta Corporación[16],
entonces, ha contemplado la hipótesis según la cual es posible asumir
excepcionalmente el control de constitucionalidad[17]
sobre la interpretación uniforme de una disposición legislativa y no
exclusivamente contra la literalidad del texto normativo correspondiente,
cuando dicha práctica jurídica genera una comprensión estable y extendida del
precepto legal correspondiente”[18].
De esta manera,
como lo ha sostenido la jurisprudencia constitucional, es posible que de un
mismo “enunciado normativo” se deriven varias “normas”, algunas de las cuales
son compatibles con la Constitución y otras no[19].
En este escenario, la labor de la Corte consiste en examinar qué
interpretaciones de una disposición (normas) son válidas frente a la
Constitución, para excluir aquellas que definitivamente se reflejan
inadmisibles. En palabras de esta Corte[20]:
“Mediante el ejercicio de la
acción pública de constitucionalidad, se puede solicitar a la Corte que expulse
una determinada o concreta interpretación de una ley por ser contraria a la
Constitución (C-494/94, C-081/96, C-650/97, C-375/04, C-250/03, C-426/92). Esta
modalidad de control versa sobre las normas jurídicas (cuando se produce con
ocasión de una interpretación aplicable a un caso concreto), no sobre
disposiciones: no se pretende una sentencia que expulse del ordenamiento la
disposición legal, el texto de la ley, pues se parte del supuesto de su
constitucionalidad, lo que se pretende expulsar es una o algunas de las
posibles interpretaciones de la ley por considerarse contrarias a la
Constitución. El demandante pretende una sentencia interpretativa o de
constitucionalidad condicionada, no una de simple inexequibilidad”.
Así las cosas,
como se establece en la sentencia C-802 de 2008, en virtud del objeto del
control propio de la acción pública de inconstitucionalidad, es plenamente
legítimo que un ciudadano reclame la expulsión de interpretaciones judiciales
contrarias a la Carta Política, siempre y cuando se cumplan las exigencias que
más adelante se precisan.
b.- De otra
parte, observa la Sala que en desarrollo de esta acción el control
constitucional no deja de ser abstracto por el solo hecho de recaer sobre
interpretaciones. Si bien el referente objeto de control es la norma o normas
que se derivan de una disposición o texto legal, el pronunciamiento del juez
constitucional será en cualquier caso en abstracto. Teniendo presente esta
característica, la Corte ha explicado que, en dichos eventos, el control
abstracto “se lleva a cabo sobre uno de los contenidos de la norma sometida
a examen: el que surge de la interpretación que en sentido general hace la
autoridad judicial competente, y al cual se le han reconocido todos los efectos
jurídicos como consecuencia de constituir la orientación jurisprudencial
dominante o el criterio judicial obligatorio para quienes son destinatarios de
la ley”[21].
En consecuencia,
aunque los ciudadanos pueden solicitar a la Corte la expulsión de aquellas
normas que de manera abstracta se derivan de un precepto legal contrario a la
Constitución, por esta vía no pueden dirimirse controversias puntuales
relacionadas con un litigio particular, para las que existen otros mecanismos
puntuales de control constitucional.
c.- Ahora bien,
el control constitucional sobre ciertas interpretaciones legales pretende
armonizar dichas interpretaciones con el carácter normativo y la fuerza
vinculante de la Constitución (art. 4 CP), así como con la función de la Corte
como garante de la supremacía e integridad de la Constitución (art. 241 CP).
Recuérdese que ese principio “se hace extensivo tanto al tenor literal de la
ley como al significado abstracto y real fijado por la autoridad judicial
responsable -derecho viviente-, ya que en un Estado de Derecho no pueden
subsistir aplicaciones normativas irrazonables que desborden el marco jurídico
que fija la Constitución”[22].
De esta manera,
como concluye la sentencia C-802 de 2008, el control frente a las
interpretaciones de normas con fuerza material de ley, es válido en la medida
en que su objetivo es hacer compatible la labor de los operadores jurídicos
(judiciales o administrativos) con los valores, principios, derechos y
garantías que subyacen en la Carta Política. No obstante, su naturaleza
excepcional implica el cumplimiento de ciertas exigencias, tanto de orden
formal como material, las cuales constituyen presupuesto ineludible para que
haya lugar a un pronunciamiento de fondo a través del control abstracto.
d.- Igualmente, esta Corte ha señalado que también resulta posible, pero
excepcional, el control sobre interpretaciones de la ley formuladas por la
administración. Este criterio quedó plasmado en la sentencia C- 1093 de 2003,
en lo pertinente, así:
“(…) Esta Corporación en varios
pronunciamientos ha establecido que en principio no es competencia de la
jurisdicción constitucional resolver debates que se susciten respecto de la
interpretación o aplicación de las normas legales, porque en esos casos no se
trata de confrontar un texto legal con las disposiciones constitucionales, sino
el sentido o alcance que de las mismas realicen las autoridades competentes, ya
sean judiciales o administrativas. Ello por cuanto la Constitución Política
establece una separación entre las distintas jurisdicciones, de ahí que los
conflictos jurídicos que surjan como consecuencia de la aplicación de las
normas legales han de ser resueltos por los jueces ordinarios […] Con
todo, este Tribunal Constitucional ha manifestado que el juicio de constitucionalidad
que por mandato superior le corresponde adelantar, también es procedente cuando
de la interpretación judicial o administrativa de una disposición legal surja
un asunto de relevancia constitucional (…)”. (negrillas fuera de texto original)
En este sentido,
la sentencia C-259 de 2015 afirmó que en el caso del control de
constitucionalidad sobre las interpretaciones de la administración, “(…) no
encuentra el Tribunal Constitucional, razón para ser menos riguroso que en
materia de interpretaciones judiciales. La exigencia deriva de las mismas
razones que hacen excepcional el control de constitucionalidad sobre los
pronunciamientos judiciales. El riesgo de usurpar las competencias conferidas
por la Constitución y la ley, a otros órganos o poderes, obliga a la Corte a
revisar con igual diligencia, las demandas que se instauren en contra de normas
deducidas de los enunciados legales por parte de la Administración”.
Requisitos de
las demandas de inconstitucionalidad contra interpretaciones judiciales y
administrativas. Reiteración de jurisprudencia
9.
En efecto, con el fin de tener especial cuidado a
la hora de evaluar la exclusión de interpretaciones judiciales o
administrativas de textos legales que se demandan mediante control abstracto,
la Corte ha establecido unos requisitos especiales que toda demanda de este
tipo debe contener. Exigencias, a su vez, signadas por una “mayor carga
argumentativa” por parte del demandante[23].
Dichas exigencias, como se indica en la sentencia C-304 de 2013, buscan
preservar la autonomía de los jueces y autoridades administrativas, y el
respecto por el principio de legalidad de la competencia. Para efectos de
resumir la jurisprudencia constitucional, relacionada con la apreciación de los
requisitos de procedencia que deberá cumplir la acción pública de
constitucionalidad, se seguirán de cerca los requisitos expuestos y
sintetizados en la sentencia C-802 de 2008, así:
“a.- En cuanto al requisito de claridad,
el ciudadano no sólo debe señalar cuál es la disposición acusada como
inconstitucional (numeral 1º del artículo 3º del Decreto 2067 de 1991), sino
que, en demandas contra interpretaciones judiciales, es necesario indicar con
absoluta precisión cuál es el contenido normativo o “norma” derivada de la
disposición acusada. En otras palabras, sólo habrá lugar a un pronunciamiento
de fondo “cuando se establezca claramente el enunciado o enunciados normativos
que según el demandante generan la presunta situación de inconstitucionalidad”.
Así, el ciudadano debe indicar, de manera suficientemente comprensible, cuál es
la interpretación de la disposición acusada que considera contraria a la
Constitución, dejando de lado todo tipo de ambigüedades o anfibologías en la
identificación de la norma impugnada.
b.- En cuanto al requisito de certeza,
las demandas contra interpretaciones judiciales comprenden al menos tres
dimensiones. Por un lado, (i) debe tratarse de una interpretación que realmente
fije un contenido normativo derivado de la disposición impugnada. Esto
significa que la interpretación debe derivarse directamente de la disposición
demandada.
De otro lado, (ii) no puede
considerarse satisfecho el requisito de certeza cuando el reproche de
inconstitucionalidad se sustenta en simples “hipótesis hermenéuticas” que no
hallan sustento en una real y cierta interpretación judicial, o donde la
interpretación no conduce a las implicaciones reprochadas, sino que responden a
una proposición jurídica inferida por el actor o que recaiga sobre
disposiciones que no han sido acusadas. En este punto cobra relevancia la
doctrina del derecho viviente, pues el control constitucional sobre
interpretaciones judiciales “recae sobre el derecho realmente vivido por los
ciudadanos, y no sobre contenidos hipotéticos, que podrían eventualmente
inferirse del texto acusado, pero que no han tenido ninguna aplicación práctica”.
Finalmente, (iii) no se cumple el
requisito de certeza cuando la interpretación no se deriva de normas con fuerza
material de ley, sino de otro tipo de disposiciones como actos administrativos,
contratos estatales o cualquier otra fuente de derecho. Así ocurrió, por
ejemplo, en el Auto 103 de 2005, en cuyo caso la Corte encontró que la demanda
se dirigía a cuestionar una práctica habitual de los jueces en la aplicación de
un acto administrativo en la jurisdicción ordinaria.
c.- En cuanto al requisito de especificidad,
en esta clase de demandas lo que se exige es que las razones de
inconstitucionalidad sean puntuales y recaigan sobre el contenido normativo
cuyo alcance específico ha sido fijado por la interpretación acusada, pero no
sobre la base de argumentos “vagos, indeterminados, indirectos, abstractos y globales”.
d.- En cuanto al requisito de
pertinencia, es necesario que el demandante señale cómo y en qué medida la
interpretación judicial impugnada plantea al menos un problema de relevancia
constitucional, “y no razones de orden legal, personal, doctrinal o de simple
conveniencia”.
La jurisprudencia de esta
Corporación ha sido particularmente cuidadosa al examinar el requisito de
pertinencia en demandas contra interpretaciones judiciales. De manera
insistente ha señalado que el control por esta vía no es procedente si se
involucran controversias hermenéuticas o discusiones puramente legales, por
cuanto “no le corresponde al juez constitucional resolver aquellos debates
suscitados en torno al proceso de aplicación o interpretación de la ley”, a
menos que la controversia “trascienda el ámbito estrictamente legal y adquiera
relevancia constitucional”.
En la misma dirección ha explicado
que no compete a la Corte determinar la manera como deben interpretarse los
textos legales, ni adelantar una suerte de “corrección hermenéutica” de las
decisiones judiciales que fijan el sentido de las leyes, a menos que la
decisión implique una problemática de orden constitucional.
e.- Por último, el requisito de suficiencia
exige, en demandas contra interpretaciones judiciales, demostrar que se está
ante una posición consistente y reiterada del operador jurídico y no producto
de un caso en particular, pues “una sola decisión judicial en la que se
interprete una norma no constituye per se una doctrina del derecho viviente y
en caso de serlo debe demostrarse”. Más allá de una cuestión relativa a la
certeza de la interpretación, el criterio de suficiencia exige aportar los
elementos fácticos y argumentativos para demostrar que la interpretación no
sólo existe, sino que plantea una verdadera problemática constitucional”.
Con estos elementos de juicio, entra
la Corte a examinar si en el asunto objeto de examen la demanda reúne las
exigencias señaladas en la jurisprudencia para que haya lugar a un
pronunciamiento de fondo.
Caso concreto
10.
De acuerdo con lo anteriormente expuesto, procederá
la Sala a estudiar la demanda instaurada por el ciudadano Carlos Libardo Bernal
Pulido, contra la interpretación que la ANTV le ha otorgado mediante Resolución
2291 de 2014 al artículo 11 de la Ley 680 de 2001, por cuanto en opinión del
demandante, la misma vulnera lo dispuesto en los artículos 13, 61 y 333 de la
Carta Política.
11.
Respecto de este tipo de acciones, la Corte ha
dispuesto su procedencia en casos muy excepcionales, por cuanto, en principio,
el control abstracto recae, precisamente, sobre normas legales y no sobre el
sentido de su aplicación dado por una autoridad judicial o administrativa
competente. Este Tribunal ha indicado que por, regla general, su competencia
recae en sede de control constitucional sobre el contenido objetivo de ciertas
normas, más no sobre su aplicación, pues se desconocerían en principio (i) la
naturaleza abstracta de ese examen; y (ii) la protección superior que se da a
la autonomía de separación de jurisdicciones y a la autonomía de los jueces[24].
12.
La Corte, no obstante, ha conocido y ha proferido
un pronunciamiento de fondo en esta clase de demandas, cuando el problema
suscitado entraña un verdadero problema constitucional y se hayan cumplido las
exigencias que al efecto la jurisprudencia señala, a saber, claridad, certeza,
pertinencia, especificidad y suficiencia los cuales presentan su propia
especificidad y exigen una mayor carga argumentativa (ver supra. numeral
10). Dichos requisitos deben estar sustentados y regidos por una exigente carga
argumentativa por parte del demandante; de lo contrario, la Sala deberá
declararse inhibida para conocer la cuestión litigiosa.
13.
En el presente caso, esta Sala considera que en
esta ocasión no es posible un pronunciamiento de fondo sobre la problemática
jurídica planteada, por cuanto la demanda no cumple con el requisito de certeza
dispuesto por la jurisprudencia para que proceda el estudio contra una
interpretación proferida por una autoridad administrativa. En este mismo
sentido, la Corte no puede enmarcar el cargo formulado en una omisión
legislativa relativa[25],
ni en un cargo por vulneración a la libertad de competencia entre los canales
de televisión abierta y los demás canales que hacen parte de la parrilla de los
operadores de televisión por suscripción, por cuanto el demandante no presentó
los argumentos en dicho sentido, ni los sustentó de la manera como lo establece
la jurisprudencia constitucional.
14.
Como se mencionó anteriormente, uno de los
requisitos exigidos en acciones públicas de inconstitucionalidad que cuestionen
interpretaciones judiciales o administrativas, es que el ciudadano señale con
certeza, cuál es la disposición legal acusada como inconstitucional (tal como
lo establece el numeral 1º del artículo 2º del Decreto 2067 de 1991).
Igualmente, que indique con precisión, cuál es el contenido normativo o “norma”
derivada de la disposición acusada, porque debe verificarse que se haya
señalado tanto el enunciado o disposición, como la norma derivada del mismo,
que a juicio del actor, se aparta de la Carta Política. En estos casos, sin
embargo, lo que se analiza no es la forma a través de la cual el intérprete
atribuye sentido a un texto jurídico, sino el sentido mismo que el juez u
órgano administrativo extrae o deduce del texto, el cual se convierte en una
regla jurídica. A la vez, debe establecerse que la atribución del sentido
cuestionado derive de una ley o norma con fuerza de ley, la cual haya supuesto
aplicaciones judiciales y no sea resultado de la mera especulación del actor. Debe
establecerse en la demanda que la atribución del sentido cuestionado derive de
una ley o norma con fuerza de ley.
15.
En la demanda de constitucionalidad formulada, y en
seguimiento de lo dispuesto en la sentencia C-802 de 2008, no observa la Sala
el cumplimiento del requisito de certeza, por cuanto la interpretación
impugnada no se deriva de normas con fuerza material de ley, sino de la
Resolución 2291 de 2014, esto es, de un acto administrativo proferido por la
ANTV[26].
A pesar de la argumentación expuesta en el texto de la demanda, se evidencia
que la interpretación que se cuestiona tiene como pieza esencial una norma de
jerarquía sublegal, como lo es la mencionada Resolución. Por consiguiente, la
norma demandada por el actor no es de rango legal no formal, ni materialmente, y
en esta medida, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 241 de la
Constitución, la Corte no es competente para conocer de su constitucionalidad.
16.
Adicionalmente, considera la Sala que la
interpretación señalada como inconstitucional no se puede exponer sin tener en
cuenta lo dispuesto en la mencionada Resolución; en otras palabras,
exclusivamente del texto legal impugnado no se puede originar directamente el
problema señalado en el escrito de demanda, ya que, lo que en realidad se
cuestiona es la interpretación o aplicación directa de la Resolución 2291 de
2014, y no podría ser de otra forma ya que es en el texto de dicha Resolución,
en el que se evidencia expresamente la prohibición de exigir una
contraprestación económica, para efectos de retransmitir la señal de los
canales de televisión abierta en los contenidos de la televisión por
suscripción. Por lo que, como se expuso en los numerales 6 a 9 de esta
sentencia, la Corte sólo puede conocer de demandas de constitucionalidad que
cuestionen una interpretación judicial o administrativa derivada directamente
de una ley, y no contra actos administrativos. En efecto, ha indicado la Corte
en su sentencia C-1436 de 2000 que “[l]a interpretación de una norma
legal puede ser tenida como cargo de la demanda de constitucionalidad,
cuando dicha interpretación involucre un problema de carácter constitucional”,
y no la de cualquier tipo de disposición, lo cual pretende la presente
demanda.
17.
En este mismo sentido, en el Auto 103 de 2005, la
Corte resolvió un recurso de súplica, en el cual uno de los problemas jurídicos
consistía en determinar si existe competencia de la Corte para conocer de las
demandas de inconstitucionalidad que tengan por objeto interpretaciones legales
que a su vez, se expresen, concreten o materialicen en actos administrativos, o
si por el contrario debía rechazarse la demanda por existir manifiesta
incompetencia. Para resolver el mencionado problema jurídico, la Corte hizo
referencia a la distinción entre disposición jurídica y norma jurídica, y
concluyo que “(…) en el presente caso se demanda una interpretación judicial
que a su vez supone un juicio de validez de un acto administrativo, e
igualmente supone la posibilidad eventual de cuestionar el contenido de éste,
por lo cual en los términos expresados por el recurrente no es procedente la
súplica. Se corrobora entonces el hecho según el cual un eventual estudio de
fondo por parte de la Corte de la demanda de la referencia implica
necesariamente el pronunciamiento de ésta sobre un acto administrativo, cuando
sobre éste lo que procede es otro tipo de acción frente a otra Jurisdicción”.
18.
Por lo demás, manifiesta la Sala que la demanda
presentada tampoco satisface el requisito de pertinencia en la medida que el
demandante se limita a exponer la existencia de un único acto administrativo
proferido por la ANTV. En relación con la incompatibilidad entre un acto
administrativo y la Constitución, la Corte Constitucional expresó en su
sentencia C-183 de 2016 que “Ciertamente, el actor
pretende “probar” que las dos anteriores son interpretaciones deducibles del texto
legal, a partir de la cita de una ‘circular conjunta’, emitida por el
Ministerio de Tecnologías de la Información y las Telecomunicaciones y la
Procuraduría General de la Nación. Sin embargo, él mismo señala que la ley
sufre una transformación en la circular, pues –en sus propias palabras- allí se
observa que “el ‘podrá’ con toda naturalidad migra hacia el ‘debe’”. Con lo
cual, el cuestionamiento no estaría entonces dirigido contra la ley, sino
contra la circular. Pero, además, con independencia de si su lectura de la
circular es o no exacta, debe señalarse que un acto administrativo no es prueba
del sentido normativo de una ley. No es propio entonces del control
abstracto adelantado por esta Corte examinar la constitucionalidad de una ley
tal y como esta ha sido interpretada en un acto singular y único expedido por
la administración. La jurisprudencia ha admitido que pueda cuestionarse
una ley de la República de acuerdo con su interpretación viviente en la
administración pública, pero para ello es necesario que se trate de una
posición consistente, consolidada y relevante, y no puede entonces exponerse
únicamente un acto que interprete la ley. Así presentado, el argumento del
ciudadano no es entonces pertinente, pues no corresponde a una confrontación
entre la ley y la Constitución, sino entre un acto administrativo y esta última”. (negrillas fuera de texto original)
Es importante destacar que los
pronunciamientos de la ANTV, dentro de los cuales se encuentra la Resolución
2291 de 2014, se consideran actos administrativos sujetos de control ante la
jurisdicción contencioso administrativa. Al respecto, en la sentencia C-1436 de
2000 “sí, la confrontación del acto con el ordenamiento jurídico, a
efectos de determinar su correspondencia con éste, tanto por los aspectos
formales como por los sustanciales, la ejerce, entre nosotros, el juez
contencioso, que como órgano diverso a aquel que profirió el acto, posee la
competencia, la imparcialidad y la coerción para analizar la conducta de la
administración y resolver con efectos vinculantes sobre la misma. Esta
intervención de la jurisdicción, permite apoyar o desvirtuar la presunción de
legalidad que sobre el acto administrativo recae, a través de las acciones
concebidas para el efecto, que permiten declarar la nulidad del acto y, cuando
a ello es procedente, ordenar el restablecimiento del derecho y el
resarcimiento de los daños causados con su expedición”.
En consecuencia, teniendo en cuenta
el análisis adelantado sobre el cumplimiento de los requisitos para que proceda
un pronunciamiento de fondo, por parte de esta Corte, en demandas de
inconstitucionalidad contra interpretaciones proferidas por autoridades
administrativas, la Sala deberá declararse inhibida, por tratarse, en el
presente caso, de una demanda que no satisfizo las exigencias de certeza y
pertinencia.
III.
DECISIÓN
La Corte
Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre
del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO.- Declararse INHIBIDA
para emitir pronunciamiento de fondo respecto del artículo 11 de la Ley 680 de
2001, por ineptitud sustantiva de la demanda.
Notifíquese,
comuníquese y cúmplase.
LUIS GUILLERMO
GUERRERO PÉREZ
Presidente
ALEJANDRO LINARES
CANTILLO
Vicepresidente
AQUILES ARRIETA
GÓMEZ
Magistrado (E)
MARÍA VICTORIA
CALLE CORREA
Magistrada
JOSÉ ANTONIO CEPEDA
AMARÍS
Magistrado (E)
IVÁN HUMBERTO
ESCRUCERÍA MAYOLO
Magistrado (E)
ANTONIO JOSÉ
LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
GLORIA STELLA ORTIZ
DELGADO
Magistrada
Ausente con
excusa
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
Con salvamento
parcial de voto
MARTHA VICTORIA
SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DEL MAGISTRADO
ALBERTO ROJAS RÍOS
A LA SENTENCIA C-136/17
Referencia: Expediente D-l 1564
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 11 de la Ley 680 de 2001 "Por la cual
se reforman las Leyes 14 de 1991, 182 de 1995, 335 de 1996 y se dictan otras
disposiciones en materia de Televisión"
Actor:
Carlos Libardo Bernal Pulido
Magistrado Ponente: Alejandro
Linares Cantillo
LA UNIDAD DE
JURISDICCIÓN ES EXPRESIÓN DE DEMOCRACIA
Con el acostumbrado respeto por las decisiones
de la Corte Constitucional, me permito consignar las consideraciones que me
llevaron a salvar parcialmente el voto de lo resuelto en la Sentencia C-136 de
2017, por la que la Corte se declaró inhibida para emitir pronunciamiento de
fondo respecto de la norma demandada, por ineptitud sustantiva de la demanda.
Ciertamente comparto
la decisión adoptada por la Sala Plena y el argumento según el cual, en la
demanda de inconstitucionalidad no se observó el cumplimiento del requisito de
certeza, por cuanto la interpretación impugnada por el accionante, no se derivó
de normas con fuerza material de ley, sino de la Resolución 2291 de 2014
proferida por la Agencia Nacional de Televisión - ANTV. Es decir, de un acto
administrativo. De este modo y a pesar de la argumentación expuesta en el texto
de la demanda, acertadamente consideró la Sala que carecía de competencia para
conocer de la demanda, de conformidad con lo establecido en el artículo 241 de
la Carta Política, pues no se impugnaba la constitucionalidad de la
interpretación sobre un enunciado legal, sino sobre un acto administrativo, lo
que corresponde a la competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso
Administrativo.
Sin embargo considero que la Corte
Constitucional en la parte resolutiva del fallo, tras declarar la inhibición,
ha debido ordenar la remisión del expediente a la Sección Primera del Consejo
de Estado, para que fuese allegado al Expediente en el que se adelanta el
trámite del proceso de nulidad simple contra la Resolución 2291 de 2014.
La orden de remitir el
expediente al Consejo de Estado, es la consecuencia de la aplicación del
principio de unidad de jurisdicción, lo que además de materializar el derecho
de acceso a la administración de justicia, constituye una fórmula análoga a las
dispuestas en la Ley 1437 de 2011, que contiene el Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, así como en la Ley 1564 de
2012, que contiene el Código General del Proceso.
El principio de unidad de jurisdicción tiene
amplio reconocimiento. La jurisdicción, se ha dicho, es un aspecto de la soberanía
del Estado presente en la tarea de decidir sobre el derecho, que también
consiste en la función que tiene el Estado de efectuar la realización del
derecho objetivo mediante el proceso judicial, independientemente de la materia
que sea sometida a la jurisdicción, pues en todos los casos se tratará del
ejercicio de la misma función. En este sentido se ha dicho, que
"conceptualmente la jurisdicción es una, y esta unidad emana de su
naturaleza. Por consiguiente, el órgano jurisdiccional del Estado es también
uno solo y a él pertenecen los funcionarios encargados de administrar justicia
(rama civil, penal, laboral, contencioso-administrativa, aduanera de la
justicia militar, constitucional y disciplinaria)"[27].
Dentro de la misma línea de comprensión la
Corte Constitucional ha señalado, que la existencia de las distintas
especialidades no se opone al principio de unidad de jurisdicción. Así en la
Sentencia C-1027 de 2002, al resolver la demanda de inconstitucionalidad
formulada en contra de un segmento del artículo 2 de la Ley 712 de 2001, por el
que se asignó a jurisdicción ordinaria el conocimiento de los conflictos
relacionados con el derecho a la seguridad social, se afirmó que "la
especialidad de cada proceso, derivada de la diferente naturaleza del derecho
sustantivo que se ocupa, aconseja, por lógicas razones de especialización, su
atribución por parte del legislador a órdenes jurisdiccionales concretos, cuya
existencia es plenamente compatible con el principio de unidad jurisdiccional,
que no supone un orden jurisdiccional único ni órganos jurisdiccionales
uniformes sino, todo lo contrario, permite o aconseja el establecimiento de
órdenes y órganos jurisdiccionales diferentes con ámbito competencial
propio."[28]
El principio de unidad de jurisdicción está
vinculado al derecho fundamental de acceso a la administración de justicia,
dispuesto en el artículo 229 de la Constitución, ampliamente entendido como el
derecho que tienen los ciudadanos, de acudir al órgano jurisdiccional buscando
protección o la definición entre intereses puestos en conflicto.
La Corte
Constitucional ha dicho, que el acceso a la administración de justicia no es
una garantía abstracta, sino que ostenta los siguientes contenidos concretos[29]:
(i) El derecho de acción o de promoción de la actividad jurisdiccional, que se
concreta en la posibilidad de ser parte en un proceso y de utilizar los
instrumentos que allí se proporcionan; (ii) el derecho a que el orden jurídico
prevea la existencia de mecanismos judiciales eficaces a la solución de
conflictos; (iii) contar con la posibilidad de obtener y hacer valer la prueba
necesaria para lograr las pretensiones o para defenderse; (iv) el derecho de
plantear sus pretensiones al Estado, sea en defensa del orden jurídico o de sus
intereses particulares; (v) el derecho a que la promoción de la actividad
jurisdiccional concluya con una decisión de fondo en torno a las pretensiones
que han sido planteadas; (vi) el derecho a que existan procedimientos
adecuados, idóneos y efectivos; y (vii) el derecho a que los procesos se
desarrollen en un término razonable, sin dilaciones, observando las garantías
propias del debido proceso, (subrayado fuera de texto) La Corporación ha sido
especialmente enfática en entender, que el acceso a la justicia está fuertemente
vinculado al principio de efectividad. De este modo se afirmó en la Sentencia
C-227 de 2009:
"Para
destacar la dimensión material del derecho de acceso a la justicia, la Corte ha
puntualizado, que el acceso a la justicia, no puede ser meramente nominal, o
simplemente enunciativo, sino que resulta imperativa su efectividad, a fin de
asegurar una protección auténtica y real de las garantías y derechos objeto del
debate procesal. Por lo tanto, y de conformidad con el principio de efectividad
que se predica de todos los derechos fundamentales, es necesario que el acceso
y el procedimiento que lo desarrolla, sea igualmente interpretado a la luz del
ordenamiento superior, "en el sentido que resulte más favorable al logro y
realización del derecho sustancial, consultando en todo caso el verdadero
espíritu y finalidad de la ley. "[30]
Dentro de esta lógica, si el accionante acudió
a la Corte Constitucional en procura de pronunciamiento, pero usó la vía
procesal inadecuada, nada se oponía a que en virtud del principio de unidad de
jurisdicción, se garantizara el acceso a la justicia del ciudadano, remitiendo
el expediente a la Jurisdicción que de conformidad con el fallo, era la
competente para atender su reclamo. De este modo, además de posibilitarse el
acceso, se hacía efectivo el contenido material del enunciado constitucional.
Finalmente debe señalarse, que la fórmula de
remisión ha sido acogida por el sistema legal colombiano en situaciones
análogas a la que motiva este salvamento parcial de voto. Así por ejemplo el
artículo 168 de la Ley 1437 de 2011 Por la cual se expide el Código de
Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo - CPACA, dispone que en
los casos de falta de jurisdicción o de competencia, se ordene la remisión del
expediente al órgano competente. Específicamente se señal allí:
"Artículo 168. Falta de jurisdicción
o de competencia. En caso de falta de jurisdicción o de competencia,
mediante decisión motivada el Juez ordenará remitir el expediente al
competente, en caso de que existiere, a la mayor brevedad posible. Para todos
los efectos legales se tendrá en cuenta la presentación inicial hecha ante la
corporación o juzgado que ordena la remisión. "
De análoga forma el inciso segundo el artículo
90 de la Ley 1564 de 2012 Por medio de la cual se expide el Cogido
General del Proceso y se dictan otras disposiciones, señala:
"Artículo 90. Admisión, inadmisión y
rechazo de la demanda. El juez admitirá la demanda que reúna los
requisitos de ley, y le dará el trámite que legalmente le corresponda aunque el
demandante haya indicado una vía procesal inadecuada. En la misma providencia
el juez deberá integrar el litisconsorcio necesario y ordenarle al demandado
que aporte, durante el traslado de la demanda, los documentos que estén en su
poder y que hayan sido solicitados por el demandante.
El juez rechazará la demanda cuando
carezca de jurisdicción o de competencia o cuando esté vencido el término de
caducidad para instaurarla. En los dos primeros casos ordenará enviarla con sus
anexos al que considere competente; en el último, ordenará devolver los anexos
sin necesidad de desglose. "
De conformidad con lo expuesto, reitero que
comparto la decisión inhibitoria que se tomó, precisando que resultaba adecuado
al sistema, la remisión del expediente a la Sección Primera del Consejo de
Estado a efectos que los argumentos formulados por el demandante ante la Corte
Constitucional fuesen tomados en cuenta, si era del caso, al resolver el
contencioso de anulación que allí se tramita, a efecto de una decisión
omnicomprensiva como realización material del derecho fundamental de acceso a
la justicia.
Fecha ut supra,
ALBERTO
ROJAS RIOS
Magistrado
[1] Según consta a fl.1 del Cuaderno No. 1.
[2] Según consta a fl. 2 del Cuaderno No. 1.
[3] Para sustentar su afirmación, el demandante hace referencia a las
siguientes sentencias: C-496 de 1994, C-1299 de 2005, C-923 de 2005, y C-259 de
2015.
[4] Según consta a fl. 4 del Cuaderno No. 1.
[5] Según consta a fl. 7 del Cuaderno No. 1.
[6] Ibíd.
[7] Según consta a fl. 9 del Cuaderno No. 1.
[8] Según consta a fl. 13 del Cuaderno No. 1.
[9] Según consta a fl. 22 del Cuaderno No. 1.
[10] Según consta a fl. 25 del Cuaderno No. 1.
[11] Al respecto señala el escrito de intervención que “Sin
embargo, dicha obligación no es la de retransmitir en sus plataformas los
canales de televisión abierta, sino la de “garantizar sin costo alguno a los
suscriptores la recepción de los canales colombianos de televisión abierta de
carácter nacional, regional y municipal que se sintonicen en VHF, UHF o vía
satelital en el área de cubrimiento únicamente”.”(Según consta a fl. 185
del Cuaderno No. 1).
[12] Ver, entre otras, sentencias C-426 de 2002, C-259 de 2015.
[13] Al respecto, en la sentencia C-569 de 2004, la Corte estableció que “el
control constitucional rogado o por demanda ciudadana es abstracto y recae
sobre las leyes y no sobre la actividad de los jueces. Esta característica ha
sido resaltada por esta Corte en numerosas ocasiones, cuando ha dicho que la
‘acción pública de inconstitucionalidad es un mecanismo que busca el cotejo,
por la autoridad judicial competente -en Colombia, la Corte Constitucional-
entre el precepto legal demandado y los mandatos constitucionales”, y por ello
el “análisis que efectúa la Corte debe darse en abstracto, teniendo en cuenta
el contenido objetivo de la disposición examinada, y en ningún caso la
aplicación concreta que ella tenga’. Con ese criterio, la Corte se ha
abstenido, en varios casos, de pronunciarse de fondo sobre ciertas demandas,
cuando concluyó que éstas cuestionaban no tanto el contenido de la disposición
acusada sino su aplicación por algunos tribunales. Por ejemplo, la sentencia
C-380 de 2000, MP Vladimiro Naranjo Mesa, se inhibió de conocer una demanda,
que pretendía que la Corte, por medio de una sentencia de exequibilidad
condicionada, señalara que la pensión gracia contenida en el literal A del
numeral 2° del artículo 15 de la Ley 91 de 1989 también era aplicable a los
educadores nacionales. La Corte se inhibió de conocer de la demanda pues
consideró que era inepta, por cuanto la acusación no estaba dirigida contra el
texto normativo demandado sino contra una pretendida aplicación indebida del
mismo.”
[14] Ver, sentencia C-1436 de 2000 y C-259 de 2015.
[15] En este mismo sentido, ver sentencias C-842 de 2010, C-645 de 2012. En
dichas sentencias se recordó que de conformidad con lo dispuesto en la
sentencia C-309 de 2009 “ cuando se censura la interpretación dada a una
norma, se debe demostrar el “carácter irrazonable de la hermenéutica… por
cuanto son las ‘aplicaciones normativas irrazonables que desborden el marco
jurídico que fija la Constitución’ las que ‘en un Estado de derecho no pueden
subsistir’, por cuanto ‘la autonomía que la Corte reconoce a la interpretación
legal o judicial como límite de la arbitrariedad e irrazonabilidad de sus
respectivos resultados’ y el control de constitucionalidad es ‘una vía expedita
para reivindicar el verdadero alcance de la ley y de su validez frente a la
Carta, cuando a la luz del derecho viviente ésta entra en contradicción con el
texto superior”.
[16] Cfr. Auto 170 de 2012.
[17] Sentencia C-418 de 2014.
[18] Ver, sentencia C-259 de 2015.
[19] En la sentencia C-309 de 2009, la Corte señaló que “De conformidad
con la jurisprudencia constitucional, lo anterior es posible con fundamento en
la distinción entre disposición y norma, así como en la teoría del derecho
viviente. Por virtud del primero de los fundamentos se distingue entre “la
disposición” que corresponde a los textos proporcionados por el legislador e
incardinados en artículos, incisos o parágrafos pertenecientes a documentos
normativos y “las normas” que designan los significados que, como resultado de
procesos interpretativos, se les atribuyen a esos textos, habiéndose
considerado, entonces, que es viable solicitar a la Corte la expulsión de “una
determinada o concreta interpretación de una ley por ser contraria a la
Constitución”, caso en el cual el control “versa sobre las normas jurídicas (…)
no sobre disposiciones”, porque “no se pretende una sentencia que expulse del
ordenamiento la disposición legal, el texto de la ley”, sino una que expulse
“una o algunas de las posibles interpretaciones de la ley por considerarse contrarias
a la Constitución”.
[20] Ver, sentencia C-802 de 2008.
[21] Ver, sentencia C-426 de 2002.
[22] Ibid.
[23] Al respecto, se establece en
la sentencia C-802 de 2008 que “[L]as demandas de
inconstitucionalidad presentadas contra interpretaciones judiciales están
sujetas a una carga de argumentación más intensa que la que corresponde a las
demandas de inexequibilidad contra normas jurídicas, pues el ejercicio inusual
de la acción pública para tales exige que el demandante profundice en la
explicación de cómo respecto de alguna o algunas disposiciones legales ha
terminado por configurarse una interpretación que contradice los postulados de
la Constitución Política”.
[24] Ver, entre otras, sentencias C-569 de 2004 y C-645 de 2012.
[25] Al respecto, conviene precisar que esta Corte ha especificado que el
control de constitucionalidad procede sobre las acciones del legislador y
también frente a sus omisiones, y en estos casos, el elemento esencial del
análisis se centra en identificar en una norma superior de un imperativo
constitucional que imponga al legislador el deber específico de expedir un
preciso marco regulatorio y que el mismo sea incumplido o inobservado (ver,
entre otras, sentencia C-494 de 2016).
[26] Como lo manifiesta uno de los intervinientes en el proceso, la Sección Primera –Consejo de Estado, conoce actualmente del proceso
de acción de nulidad simple contra la Resolución 2291 de 2014, identificado con
el radicado número 2015-0039100.
' Devis, Hernando. Teoría general del
proceso. Temis, Bogotá, 2015, página 72
[28] Sentencia C-1072 de 2002 M. P. Clara Inés
Vargas, consideración jurídica No. 4
[29] Sentencia C-279 de 2013 M.P. Jorge
Ignacio Preteltl Chaljub, consideración jurídica No. 3.4.2.4.
[30] Sentencia C-227
de 2009 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva, consideración jurídica No. 4.2.,
citando la Sentencia C-426 de 2002 M.P. Rodrigo Escobar Gil