T-190-02
ANTECEDENTES
Sentencia T-190/02
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA QUE RESUELVE DESACATO-Asunto que es de competencia del juez superior en la instancia
No puede la Corte Constitucional asumir
el estudio sobre las posibles irregularidades que se hayan presentado en el
trámite del incidente porque éste es un asunto que compete, en el actual momento
procesal, exclusivamente al juez superior del fallador de instancia. Los
argumentos expuestos por el accionante se encaminan en principio a rebatir
asuntos que fueron debatidos y analizados en el fallo de tutela que se
encuentra plenamente ejecutoriado y de otra parte, el accionante impugna
aspectos del proceso incidental que al no haber sido revisados por el superior
jerárquico son hasta el momento hechos presuntos de violación o amenaza de los
derechos fundamentales. Como en repetidas ocasiones lo ha manifestado la Corte
Constitucional, la presente tutela no es el mecanismo idóneo para controvertir
un proceso incidental que no ha culminado.
DICTAMEN
PERICIAL EN INCIDENTE DE DESACATO-No se permitió controvertirlo
INCIDENTE
DE DESACATO-Trámite
Referencia:
expediente T-520164
Actor:
Germán Villegas Villegas contra William Olis Díaz, Juez 33 Penal Municipal de
Cali
Magistrado
Ponente:
Dr. JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Bogotá,
D.C., catorce (14) de marzo de dos mil dos (2002).
La
Sala Cuarta de Revisión de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus
competencias constitucionales y legales, específicamente las previstas en los
artículos 86 y 241, numeral 9, de la Constitución Política y en el Decreto 2591
de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
Germán
Villegas Villegas, Gobernador del Departamento del Valle del Cauca, interpone
la acción de tutela contra el Juez 33 Penal Municipal de Cali, William Olis
Díaz, porque considera que con la sanción impuesta por medio de un incidente de
desacato dentro del trámite del cumplimiento de un fallo de tutela se le
vulneran los derechos fundamentales a la libertad y al debido proceso.
Hechos
El
Juez 33 Penal Municipal de Cali mediante sentencia de tutela del 7 de febrero
de 2000 ordenó al Gobernador del Departamento del Valle del Cauca efectuar la
homologación salarial de 372 servidores públicos por vulnerarse el derecho a la
igualdad. Esta decisión fue confirmada por el Juez 1º Penal del Circuito de
Cali y al continuar el trámite de revisión no fue seleccionada por la Corte
Constitucional, por lo cual la decisión se encuentra ejecutoriada.
En
cumplimiento del fallo la Gobernación por intermedio de la Secretaría
Departamental dictó un decreto, el 25 de febrero de 2000.
El 26
de enero de 2001 la apoderada Cristina Salazar Rosero, en representación de
otros trabajadores del sector docente del Departamento del Valle del Cauca, que
no fueron cubiertos expresamente por el fallo de acción de tutela que ordena la
homologación de salarios, solicita se inicie el incidente de desacato en contra
del Gobernador y se extiendan los beneficios del mencionado fallo a todos los
servidores que se encuentran en la situación de diferencia salarial.
El
Juez 33 Penal Municipal de Cali inicia el trámite de incidente de desacato del
fallo de tutela y en primer lugar, constata que existe la negación por parte
del Gobernador del Valle a nivelar los salarios de los servidores que están en
las mismas condiciones que las personas protegidas mediante el fallo del 25 de
febrero de 2000. La representante judicial de los trabajadores presentó copia
de la solicitud hecha a la Secretaría de Educación del Departamento, quien a su
vez, dio respuesta manifestando que en ninguna parte de la Ley 60 de 1993, se
establece que al personal administrativo de los colegios se les deba realizar
la incorporación como se hiciera con el personal del Fondo Educativo
Departamental cancelados con recursos del situado fiscal en la Secretaría de
Educación. Esta respuesta fue la misma que en oficio de 31 de enero de 2000,
dentro del trámite de la acción de tutela que ya fue decidido y se encuentra
ejecutoriado y, que en su oportunidad fue desestimada por las dos instancias.
Mediante
oficio de 16 de abril de 2001 el señor Gobernador manifestó que aunque la
administración departamental consideraba que con base en los fallos de tutela
era improcedente realizar la homologación y/o nivelación salarial para los
1.189 trabajadores restantes, ello no constituía un obstáculo o negativa a lo
solicitado y que para estudiar la viabilidad de esa petición la Secretaría de
Educación Departamental, había conformado desde hacía un mes, un equipo
jurídico que se encontraba realizando un estudio técnico-jurídico con el fin de
determinar cuáles serían los servidores que eventualmente tendrían derecho a
ser nivelados y/o homologados salarialmente, lo que hacía imposible entrar a
resolver en forma inmediata la petición.
Dentro
del trámite del incidente de desacato el Juez 33 Penal Municipal considera los
argumentos expuestos por el Gobernador y concede hasta el 23 de abril de 2001
para que la administración departamental dicte el acto administrativo de
homologación para los trabajadores que se encuentren en igualdad de condiciones
a los beneficiados con el fallo de tutela.
Con
posterioridad, el Gobernador del Valle, solicita nuevamente se le amplíe el
plazo para realizar el mencionado estudio y cumplir con el mandato judicial. El
juez de instancia accede a dicha solicitud y fija como nueva fecha el 21 de
mayo de 2001.
En el
estudio que realiza el Juez 33 Penal Municipal, dentro del trámite de incidente
de desacato, practica una diligencia de inspección judicial acompañado de un
perito el 4 de junio de 2001 al presupuesto de la Secretaría de Educación
Departamental, con el fin de determinar el manejo de los dineros del situado
fiscal. En esta diligencia el jefe de presupuesto Raúl Enrique Jaramillo le
aclaró al Juez de tutela que el departamento del Valle es solamente un
administrador de los dineros del situado fiscal y por tanto, se trata de una
obligación de la Nación y no del departamento, el pago de las sumas de dinero
que implica el cumplimiento de los fallos de tutela.
En el
dictamen rendido por el perito se concluye que existen recursos para cumplir
con lo ordenado. A este dictamen se opone el Gobernador y lo objeta con base en
el artículo 238 del Código de Procedimiento Civil. Objeción que el juez no
acepta por no tratarse de un proceso civil sino de un trámite de acción de
tutela que tiene características diferentes.
El 28
de junio de 2001 el Juez 33 Penal Municipal dictó un auto mediante el cual
impone como sanción por desacato, la pena de arresto por diez (10) días
inconmutables y multa de cinco (5) salarios mínimos legales y compulsa copias a
la Fiscalía General de la Nación por el delito de fraude a resolución judicial.
El 3
de julio de 2001 el Gobernador Germán Villegas Villegas interpone la acción de
tutela contra la sanción impuesta por el juzgado y con ello suspende el trámite
de incidente de desacato.
Sentencias
Objeto de Revisión
El 13
de julio de 2001 el Tribunal Contencioso Administrativo del Valle del Cauca
dictó fallo en el que concede la acción de tutela al Gobernador del Valle y le
protege el derecho a la libertad y al debido proceso. Considera que el Juez 33
Penal Municipal de Cali, en el incidente de desacato violó el debido proceso
porque no permitió la controversia del dictamen pericial en el cual debió
aplicar lo establecido en el artículo 238 numeral 5. del Código de
Procedimiento Civil.
De
otra parte, el a quo afirma que el Juez 33 Penal Municipal extendió los
efectos del fallo, que en un principio se habían reconocido sólo para los
servidores que interpusieron, en su momento, la acción de tutela. Afirma
además, que los efectos de los fallos de tutela son exclusivamente interpartes.
Según
el Tribunal el Juez 33 Penal Municipal debió tener en cuenta que el Gobernador
del Valle es un mero administrador de dineros ajenos ceñido a las
instituciones del Gobierno Nacional. En tal sentido, se encuentra en
imposibilidad de cumplir con la homologación reclamada porque no es el
Gobernador quien puede asignar los recursos para el pago de lo dejado de
percibir por los servidores de la educación departamental.
El
Tribunal concluye que: Como quiera que la presente acción se ha instaurado
para la protección de los derechos fundamentales al debido proceso y a la
libertad, la sala considera, en resumen, que el no haberse dado trámite por
parte del Juez 33 Penal Municipal de Cali a la objeción por el doctor Germán Villegas
Villegas al dictamen pericial rendido en el trámite de incidente; ordenar la
nivelación salarial de 1.189 personas extendiéndoles el efecto de la sentencia
008 de 2000, cuando expresamente se dijo que únicamente cubría los servidores
públicos allí relacionados; y no tener en cuenta los distintos documentos
presentados por el Gobernador para justificar su gestión ante el Gobierno
Central tendientes a obtener los recursos para pagar el costo económico del
fallo de tutela, constituye una violación al debido proceso que conlleva la
violación al derecho a la libertad, ya que implica una sanción de arresto, por
lo tanto la Sala ampara tales derechos.
Dadas
las circunstancias particulares del caso, la Sala considera que existen razones
poderosas para que no se haya dado el cumplimiento a la orden impartida a la
institución, pues la tutela no puede ser a su vez, fuente de violación de
derechos, razón por la cual se considerará revocar el auto interlocutorio.
El
Juez 33 Penal Municipal impugna el fallo del a quo y afirma que en el
incidente de desacato se comprobó el incumplimiento del Gobernador del Valle
del Cauca al fallo de tutela y se desconoció la jurisprudencia de la Corte
Constitucional (Sentencia T-355 de 1999) en la que la alta corporación indicó que
los efectos del fallo de tutela se deben extender a las personas que se
encuentran en igualdad de condiciones y que no es necesario interponer nuevas
acciones sino presentar un incidente de desacato. De otra parte, aclara e
insiste, que la orden dada en el incidente de desacato fue el de realizar el
estudio técnico-jurídico de las condiciones de los 1.189 servidores restante,
para establecer quiénes se encontraban en igualdad de condiciones y no fue en
ningún momento la de extender en forma inmediata y automática el beneficio.
El 14
de septiembre de 2001 el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso
Administrativo, Sección Quinta, revocó el fallo del a quo por considerar
en primer lugar, que la Sala no comparte la decisión porque resulta evidente
que se trata de un fallo que revisa una providencia judicial ejecutoriada y
como en múltiples ocasiones esta Corporación lo ha manifestado, no se encuentra
de acuerdo con la jurisprudencia que permite la revisión de sentencias por
medio de la acción de tutela que declara la vía de hecho.
En
segundo lugar, advierte que el procedimiento de incidente de desacato no ha
concluido y que con la tutela el Gobernador del Valle interrumpió su debido
curso. Por lo tanto, concluye que el accionante posee otro medio de defensa
judicial.
II.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1.
Problema jurídico
La
Corte Constitucional debe establecer si en el incidente de desacato se
vulneraron los derechos fundamentales a la libertad y al debido proceso del
accionante.
Para
dar respuesta al interrogante jurídico que plantea el caso sub judice el
juez constitucional debe establecer en primer lugar, cuál es el trámite del
incidente de desacato y, en segundo lugar, si para el caso objeto de estudio
cursa la acción de tutela.
Procedimiento
para el incidente de desacato
El
artículo 52 del Decreto 2591 de 1991 prescribe que: La persona que
incumpliere una orden de un juez proferida con base en el presente Decreto
incurrirá en desacato sancionable con arresto hasta de seis meses y multa hasta
de veinte salarios mínimos, salvo que en el Decreto ya se hubiere señalado una
consecuencia jurídica distinta y sin perjuicio de las sanciones penales a que
hubiere lugar.
La
sanción será impuesta por el mismo juez mediante trámite incidental y será
consultado el superior jerárquico quien decidirá dentro de los tres días
siguientes si debe revocarse la sanción.
El
cumplimiento de las órdenes judiciales representa uno de los aspectos centrales
del Estado social de derecho porque es el pronunciamiento de la autoridad
competente que por medio de la aplicación de la Constitución y la Ley define la
situación jurídica en una controversia. Del cumplimiento de los fallos depende
la confianza, el respeto, la convivencia pacífica y el legítimo uso de la
autoridad en una sociedad democrática. Por ello, la reglamentación de la acción
de tutela tiene previsto un procedimiento para cuando los fallos tomados en uso
de esa acción ciudadana los jueces puedan hacer efectivas las órdenes dadas
para proteger de manera efectiva y eficaz los derechos fundamentales de las
personas. Si tales mecanismos no existieran, las órdenes de los jueces podrían
quedar como un mero pronunciamiento inútil, huero e ineficaz.
Lo
normal, adecuado y pertinente es que los sujetos obligados por una orden
judicial cumplan con lo prescrito, pero, si excepcionalmente incumplen, el juez
de tutela, al tenor del artículo 27 del Decreto 2591 de 1991, debe agotar las
siguientes etapas obligadas:
Cuáles pasos debe dar el juez de tutela en el caso
de que la orden no sea cumplida
Lo
normal es que dentro del término que señale el fallo de tutela, la orden sea
cumplida. Pero, si excepcionalmente la autoridad responsable del agravio va mas
allá del término que se señale e incumple, el juez de tutela, al tenor del
artículo 27 del decreto 2591 de 1991, debe agotar los siguientes pasos obligatorios,
uno a continuación del otro:
a.
Si la autoridad obligada no cumple, el juez se dirigirá al superior del
responsable y le requerirá para que lo haga cumplir y para que abra el
correspondiente procedimiento disciplinario contra el directo responsable del
incumplimiento.
b.
Si pasan cuarenta y ocho horas a partir del requerimiento al superior y la
orden de tutela aún no se cumple, se ordena abrir proceso contra el superior,
c.
En el mismo auto que ordene abrir proceso contra el superior, el Juez
directamente adoptará todas las medidas para el cabal cumplimiento de la orden.
Y para tal efecto mantendrá la competencia hasta tanto esté restablecido el
derecho.
Adicionalmente,
el juez encargado de hacer cumplir el fallo PODRA (así lo indica el
artículo 27 del decreto 2591 de 1991) sancionar por desacato. Es pues esta una
facultad optativa, muy diferente al cumplimiento del fallo y que en ningún
instante es supletoria de la competencia para la efectividad de la orden de
tutela. Pueden, pues, coexistir al mismo tiempo el cumplimiento de la orden y
el trámite del desacato, pero no se pueden confundir el uno (cumplimiento del
fallo) con el otro (el trámite de desacato).
Tratándose
del cumplimiento del fallo la responsabilidad es objetiva porque no solamente
se predica de la autoridad responsable del agravio, sino de su superior,
siempre y cuando se hubiere requerido al superior para que haga cumplir la
orden dada en la tutela[1].
La
jurisprudencia de la Corte Constitucional ha sido reiterativa en definir que el
cumplimiento de los fallos es imprescindible para la efectiva protección de los
derechos fundamentales y la jurisprudencia constitucional afirma que el estudio
que realiza el juez de tutela no es sólo un dictamen teórico sino una
transgresión al mandato constitucional, y sobre este supuesto, está obligado a
proferir una decisión de naturaleza imperativa que restaure su plena vigencia
en el caso específico. De allí que las normas citadas (arts. 27 y 52 del
Decreto 2591 de 1991) hayan previsto los mecanismos necesarios para que se
cumpla la orden proferida en virtud de un fallo de tutela[2].
De
conformidad con lo prescrito en el inciso segundo del artículo 52, la sanción
será impuesta por el mismo juez mediante trámite incidental y será consultada
al superior jerárquico, quien decidirá dentro de los tres días siguientes si
deberá revocarse la sanción.
En
el caso sub judice resulta manifiesto que el peticionario interpone la
acción de tutela contra la providencia que resuelve el incidente de desacato
sin que haya concluido el trámite previsto en el artículo 52 del Decreto 2591
de 1991, el cual prescribe que la decisión tomada por el juez de instancia debe
ser revisada por el superior jerárquico, quien se encuentra facultado para
evaluar en su totalidad el trámite del desacato seguido por el Juez 33 Penal
Municipal y confirmar o revocar la decisión si encuentra que han sido
vulnerados los derechos del accionante, situación que hasta tanto no se surta
no dará lugar a la aplicación de la sanción.
En
consecuencia, no puede la Corte Constitucional asumir el estudio sobre las
posibles irregularidades que se hayan presentado en el trámite del incidente
porque éste es un asunto que compete, en el actual momento procesal,
exclusivamente al juez superior del fallador de instancia.
Los
argumentos expuestos por el accionante se encaminan en principio a rebatir
asuntos que fueron debatidos y analizados en el fallo de tutela que se
encuentra plenamente ejecutoriado y de otra parte, el accionante impugna
aspectos del proceso incidental que al no haber sido revisados por el superior
jerárquico son hasta el momento hechos presuntos de violación o amenaza de los
derechos fundamentales. Como en repetidas ocasiones lo ha manifestado la Corte
Constitucional[3],
la presente tutela no es el mecanismo idóneo para controvertir un proceso
incidental que no ha culminado.
III.
DECISIÓN
En
consideración a lo expuesto, la Sala Cuarta de Revisión de la Corte
Constitucional administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE
Primero:
Confirmar
el fallo del 14 de septiembre de 2001 del Consejo de Estado, Sala Contencioso
Administrativa, Sección Quinta.
Segundo: Ordenar
al Juez 33 Penal Municipal de Cali continuar con el proceso de incidente de
desacato contra el Gobernador del Valle del Cauca.
Tercero: Por
Secretaría General líbrese las comunicaciones previstas en el artículo 36 del
Decreto 2591 de 1991.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
cúmplase.
JAIME CÓRDOBA
TRIVIÑO
Magistrado
Ponente
Presidente de la
Sala
RODRIGO
ESCOBAR GIL   MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General
[1]              Sentencia
T-763 de 1998.
[2]              Ver,
entre otras, las Sentencias C-243 de 1996 y la T-040 de 1996.
[3]              Ver,
entre otras, las Sentencias T-343, T-766 de 1998 y T-608 de 2000.