C-532-05
O87,hmgj, jkj
Sentencia C-532/05
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Improcedencia por cumplimiento de los
requisitos de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia
INTENDENCIAS Y COMISARIAS-Significado a la luz de la Constitución
vigente
INTENDENCIAS Y COMISARIAS-Han de entenderse como departamentos
La Corte hará una precisión acerca del
significado de las expresiones “intendencias” y “comisarías” contenidas en algunas
de las normas acusadas. Estas disposiciones fueron consagradas bajo la vigencia
de la Constitución de 1886, en cuya organización territorial se distinguía
entre departamentos, intendencias y comisarías. Sin embargo, dicha
diferenciación desapareció de la organización territorial colombiana una vez
expedida la Constitución de 1991, la cual, en su artículo 286 estableció que
“son entidades territoriales los departamentos, los distritos y los territorios
indígenas.” La Constitución actual reunió estos tres tipos de entidades bajo
una sola categoría: los departamentos. Así, cuando las normas acusadas se
aluden a “intendencias” y “comisarías”, se refieren a entidades que bajo el
régimen constitucional actual corresponden a departamentos. Por lo tanto, las intendencias
y comisarías deben ser entendidas como tales.
IMPUESTO DE VEHICULO AUTOMOTOR-Titularidad de las rentas que produce
AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Intervención legislativa en fuentes
endógenas de financiación
RECURSOS ENDOGENOS DE LAS ENTIDADES
TERRITORIALES-Carácter
excepcional de la intervención del legislador
RECURSOS ENDOGENOS Y EXOGENOS DE LAS
ENTIDADES TERRITORIALES-Criterios
para identificarlos
MONOPOLIO RENTISTICO DE JUEGOS DE SUERTE Y
AZAR-Establecimiento de un
régimen nacional
APORTES DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES PARA
LAS ESCUELAS INDUSTRIALES E INSTITUTOS TECNICOS NACIONALES Y TERRITORIALES-Recursos provenientes de los aportes no son
propios de las entidades territoriales
La Corte concluye que los recursos
regulados en las normas acusadas no son propios de las entidades territoriales.
Esto, por las siguientes razones: (i) Se observa que las normas acusadas no
establecen de manera explícita la fuente de los aportes mencionados. Indican
únicamente que las entidades territoriales deberán efectuar los
correspondientes aportes equivalentes al 1% de la nómina. (ii) La Corte observa
que el origen o fuente de los recursos no es exclusivamente territorial. La
base para su cálculo es la nómina oficial de todos los niveles. (iii) La definición
legal de los recursos bajo análisis es la de “aportes.” Aunque la Corte no
entra a clasificar los recursos mencionados dentro de las diversas categorías
de ingresos públicos, como lo pueden ser los tributos, las contribuciones o una
categoría sui generis distinta a las anteriores, esta Corporación observa que
los aportes referidos fueron creados por el Congreso de la República, por medio
de una ley, en ejercicio de la potestad que tiene la Nación para tales efectos.
Ahora bien, la Constitución no definió estos recursos, ni las fuentes de las
cuales ellos provienen, como endógenos o propios de las entidades
territoriales, como sí sucedió, por ejemplo, con los recursos provenientes de
los gravámenes sobre la propiedad inmueble. Por las razones anteriores, la
Corte concluye que, aplicando los criterios materiales descritos en la
jurisprudencia de la Corte, los recursos provenientes de los aportes referidos
en las normas acusadas, no son propios de las entidades territoriales.
APORTES DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES PARA
LA EDUCACION MEDIA TECNICA-No
son contrarios a la prohibición de rentas nacionales con destinación
especifica/APORTES DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES PARA LA EDUCACION MEDIA
TECNICA-Desarrollan el principio de solidaridad
En virtud del artículo 359 de la
Constitución algunos asuntos se exceptúan de la prohibición de rentas
nacionales con destinación específica. Dentro de estos, se encuentra la
inversión social, dentro de la cual se incluyen los desembolsos destinados para
educación. (ii) El servicio público de educación, como el de la salud, es un
asunto que no corresponde exclusivamente a las entidades territoriales y se
inscribe también dentro de una competencia nacional. La Corte constata que la
política instrumentada en las normas acusadas tiene como objetivo, entre otros,
dar aplicación al principio de solidaridad. Por las razones anteriores, la
Corte no comparte la interpretación que el demandante tiene de la autonomía
territorial. Dicha posición llevaría a que la Nación no tenga la posibilidad de
realizar políticas públicas de nivel nacional que tengan como fin el
mejoramiento de la cobertura o la calidad de la prestación del servicio de
educación. De igual manera, la educación media técnica -a cuyo mejoramiento de
infraestructura están destinados los aportes establecidos en las normas
acusadas - tiene como uno de sus fines capacitar personas que se encuentran
desempleadas para que puedan acceder a un empleo. Lo anterior también es un
asunto de inversión social que desarrolla el principio de solidaridad, pues los
recursos referidos pueden ser transferidos de regiones de mayor prosperidad a
otras con mayores niveles de desempleo.
APORTES DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES PARA
LA EDUCACION MEDIA TECNICA-Principios
que deben respetarse en su administración
APORTES DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES PARA
LA EDUCACION MEDIA TECNICA-Administración
en cabeza de la Nación no viola la autonomía territorial
La Corte considera que en el caso presente,
el que las normas acusadas establezcan la administración de la cuenta especial
mencionada en cabeza de la Nación, no las hace violatorias de la autonomía
territorial. Dado que los recursos provenientes de los aportes fijados en las
normas acusadas no son rentas propias de las entidades territoriales (ver
apartado 5 de esta sentencia) sino “aportes” creados por el Congreso, es la
misma ley la que puede, en ejercicio de su margen de configuración, definir
quién los administra y como ha de administrarlos. La Corte encuentra la
prestación del servicio de educación es un asunto en el que no solo cabe sino
que es necesaria la cooperación entre la Nación y las entidades territoriales,
así como entre las entidades territoriales. Ello incluye la posibilidad de que
la Nación, a través del Ministerio de Educación Nacional, decida cuáles son las
prioridades en educación media, técnica y media académica y de esta manera
oriente el destino de los recursos contenidos en la cuenta especial. Siempre
respetando los ámbitos y límites señalados por el legislador, v.gr., a)
“proyectos”; b) “de mejoramiento”; c) “en infraestructura y dotación”, d) en el
ámbito de la “educación media técnica y media académica”; e) de acuerdo con las
“prioridades de inversión”; que f) “señalara” el Ministerio de Educación”; y g)
conforme a lo que resulte del “estudio y seguimiento de los proyectos”.
RECURSOS DE ENTIDADES TERRITORIALES-Aplicación del criterio material
Para precisar si los dineros de las entidades
territoriales son o no propios, pueden ser aplicados criterios materiales que
llevan a que el lugar en el cual se recauden o se causen los recursos no sea
relevante para determinar la naturaleza de los mismos. Si el lugar fuera
determinante, el impuesto a las ventas, por ejemplo, tendría qué ser propio de
los municipios, dado que su recaudo se realiza en este nivel.
Referencia: expediente D-5455
Actor: William Aranda Vargas
Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 8 parcial, 11
numeral 4 parcial (subrogado por el artículo 111 de la Ley 633 de 2000) y 16
parcial de la Ley 21 de 1982.
Magistrado Ponente:
Dr. MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Bogotá, D.C., veinticuatro (24) de mayo de dos mil cinco (2005)
La Sala Plena de la Corte Constitucional,
en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos de
trámite establecidos en el  Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad, el abogado William Aranda Vargas, actuando como apoderado
del Secretario de Hacienda del Distrito de Bogotá, presentó demanda de
inconstitucionalidad contra los artículos 8 parcial, 11 numeral 4 parcial
(subrogado por el artículo 111 de la Ley 633 de 2000) y 16 parcial de la Ley 21
de 1982.
Mediante auto del 29 de octubre de 2004 se
admitió la demanda, se ordenó su fijación en lista y se dispuso correr traslado
al Procurador General de la Nación.
Cumplidos los trámites constitucionales y
legales propios de los procesos de constitucionalidad, la Corte Constitucional
procede a decidir acerca de la demanda en referencia.
A su vez, en sesión de la Sala Plena de
esta Corporación del día 24 de mayo de 2005[1],
el proyecto presentado a consideración de la Sala Plena de esta Corporación no
obtuvo la mayoría exigida por el reglamento interno de la Corte. Por ello, el
proceso pasó al despacho del Magistrado Manuel José Cepeda Espinosa, designado
para la elaboración de la sentencia por la Sala Plena.
II.
NORMAS DEMANDADAS
A continuación se transcriben los textos de
las disposiciones demandadas conforme a su publicación en el Diario Oficial No
35.939 de 5 de Febrero de 1982 y No 44.275 de 29 de Diciembre de 2000 (se
subrayan las partes acusadas):
“LEY
21 DE 1982
(enero 22)
por la cual se modifica el régimen del Subsidio Familiar y se dictan otras
disposiciones.
El Congreso de Colombia
DECRETA:
Artículo 8°. La nación, los departamentos,
intendencias, comisarías, el Distrito Especial de Bogotá y los Municipios
deberán, además del subsidio familiar y de los aportes para el Servicio
Nacional de Aprendizaje (SENA), efectuar aportes para la Escuela Superior de
Administración Pública (ESAP) y para las Escuelas Industriales e Institutos
Técnicos Nacionales, Departamentales, Intendenciales, Comisariales, Distritales
y Municipales.
Artículo 11. Los aportes hechos por la nación, los departamentos, las
intendencias, las comisarías, el Distrito Especial de Bogotá y los municipios,
tendrán la siguiente destinación:
1°. El cuatro por ciento (4%) para proveer el pago del subsidio
familiar.
2°. El medio por ciento (1/2%) para el Servicio Nacional de Aprendizaje
(SENA), destinado a programas específicos de formación profesional acelerada,
durante la prestación del servicio militar obligatorio.
3o. El medio por ciento (1/2%) para la Escuela Superior de
Administración Pública (ESAP).
4°. El uno por ciento (1%) para las Escuelas
Industriales e Institutos Técnicos Nacionales, Departamentales, Intendenciales,
Comisariales, Distritales o municipales.
Artículo 16. A pesar de lo dispuesto en el
artículo anterior, los aportes de la nación, los departamentos, las intendencias,
las comisarías, el Distrito Especial de Bogotá y los municipios, con destino al
Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA), y la Escuela Superior de
Administración Pública (ESAP), podrán ser girados directamente a dichas
entidades, e igualmente los correspondientes a las Escuelas
Industriales e Institutos Técnicos, a la cuenta especial determinada por el
Ministerio de Educación Nacional.”
LEY 633 DE 2000
por la cual se expiden normas en materia tributaria,
se dictan disposiciones sobre el tratamiento a los fondos obligatorios para la
vivienda de interés social y se introducen normas para fortalecer las finanzas
de la Rama Judicial.
El Congreso de Colombia
DECRETA:
Artículo 111. El Ministerio de Educación Nacional podrá
destinar los recursos a que hace referencia el numeral 4 del artículo 11 de la
Ley 21 de 1982 a proyectos de mejoramiento en infraestructura y dotación de
instituciones de educación media técnica y media académica. Para este efecto el
Ministerio de Educación Nacional señalará las prioridades de inversión y con
cargo a estos recursos, realizará el estudio y seguimiento de los proyectos”
III.
LA DEMANDA[2]
El demandante, apoderado del Secretario de Hacienda del Distrito de
Bogotá, considera que las disposiciones acusadas vulneran  los  artículos 4,
209, 287, 356 y 362  de la Constitución Política y los artículos 1º, 3º, 7º, 15
y 27 de la Ley 715 de 2001.[3]
1. En relación con algunos “aspectos generales”,
el demandante considera que “al existir la posibilidad de que el Ministerio
de Educación destine los recursos a que hacen referencia las normas acusadas a
proyectos de mejoramiento en infraestructura y dotación de instituciones de
educación media técnica y media académica estaríamos en presencia de una
inconstitucionalidad sobreviniente al violar los principios de autonomía y
descentralización y las disposiciones que dieron origen al sistema general de
participaciones desarrollado por la ley orgánica 715 de 2001.” Dice el
demandante, que las normas demandadas vulneran la Constitución…
“…básicamente al 1. Exigir que se manejen
los recursos del sistema de financiamiento de educación primaria, secundaria y
media, en órganos y cuentas no contempladas en las normas constitucionales y
legales que regulan esta materia de manera especial e integral. || 2. Concebir
una forma de ejecución de recursos de educación, sin contar con la
descentralización ni con los fines dispuestos en la Ley Orgánica 715 de 2001.
La Ley 21 de 1982 usa como intermediario a la Nación quien utiliza recursos de
unas entidades a favor de otras de manera discrecional e inequitativa. || 3.
Contar con recursos de una entidad territorial, incluyendo los recibidos por
transferencias de la Nación con destinación específica, para financiar
proyectos de otra entidad.”
2. En cuanto a los aspectos específicos por los cuales
las normas acusadas violan la Constitución el demandante argumenta:
2.1. Sostiene que se vulneran los artículos 209, 356 y
357 de la Constitución, así como también los artículo10, 3º, 7º, 15 y 27 de la
Ley 715 de 2001 por lo siguiente:
“Las normas demandadas van en contravía
de la descentralización, generan un mayor gasto administrativo causado por el
cruce o duplicidad de funciones y la disipación en la ejecución de los
recursos, a pesar de los principios de eficacia y economía que deben
desarrollarse mediante la descentralización según lo dispuesto por el artículo
209 de la Carta. || Lo anterior es aún más grave si se tiene en cuenta que la
descentralización en esta materia ya ha sido ordenada desde 1991 mediante los
artículos 356 y 357 de la Constitución y las leyes orgánicas, inicialmente por
la ley 60 de 1993 y luego por la ley 715 de 2001.”
Al respecto, el accionante cita algunos extractos de
la exposición de motivos de la Ley 715 de 2001, en los cuales “se señalan
los objetivos de la misma.” Establece que
“[C]orresponde a las entidades
territoriales la competencia de prestar el servicio de educación primaria,
secundaria y media. […] Las escuelas e institutos técnicos se clasifican en la
Constitución y en el artículo 28 de la ley 115 de 1994 como educación media,
razón por la cual el servicio de educación a este nivel, es competencia de cada
entidad territorial y según estas normas, se debe financiar por la respectiva
entidad territorial con ayuda de los recursos del Sistema General de
Participación, de asignaciones presupuestales de cada entidad y con recursos
propios de la respectiva institución. || En este sentido la ley 21 de
1982 [la cual fue subrogada parcialmente por el artículo 111 de la ley 633 de
2000] viola la ley 715 al proveer recursos de los entes territoriales para
financiar parte de la educación media en jurisdicciones diferentes a aquellas
en las que se han originado los recursos y en donde se ejercen sus
competencias. Por esta razón, siendo la ley 715 de 2001 una ley orgánica
integradora del bloque de constitucionalidad, prevalece sobre la ley ordinaria.
[…] || […] Así las cosas, el manejo y ejecución de los recursos
territoriales destinados a proyectos de las escuelas industriales e institutos
técnicos nacionales, departamentales, distritales o municipales, es una
competencia descentralizada y no puede continuar en un órgano de fijación de
políticas, como es el Ministerio de Educación Nacional.”
2.2. El accionante también considera que las normas
acusadas violan el artículo 287 de la Constitución al restringir la autonomía
de las entidades territoriales:
“Las normas demandadas también son
violatorias del artículo 287 de la Constitución , mediante el cual se estipula
que las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus
intereses y en tal virtud, les otorga los siguientes derechos a las entidades
territoriales: […] || Ejercer las competencias que les correspondan; || […]
[y] [a]dministrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el
cumplimiento de sus funciones. || Según los mencionados derechos , las
autoridades electas de las entidades territoriales tienen la facultad de
definir los destinos de la respectiva entidad respecto a las competencias que
le hayan sido asignadas por la Carta y la Ley Orgánica que las defina, así como
el destino de los recursos endógenos o propios de dichas entidades.”[4]
Adicionalmente, el demandante expresa que:
“al ordenar el artículo 8 de la ley 21 de
1982 que ‘...el Distrito Especial de Bogotá y los municipios deberán , además
del subsidio familiar y de los aportes para el servicio nacional de aprendizaje
( SENA ) , efectuar aportes para la escuela superior de administración pública
( ESAP ) y para las escuelas industriales e institutos técnicos nacionales,
departamentales, intendenciales, comisariales, distritales y municipales’ y
disponer de los recursos a través de los artículos 11 y 16 parciales, que
desarrollan esta orden, se estaría afectando la autonomía de las entidades
territoriales respecto de la financiación de la educación primaria y
secundaria: primero, en el ejercicio de dicha competencia y segundo, en la de
administración y disposición de los recursos para tal fin.”
2.3. El señor Aranda Vargas considera además que las
normas demandadas violan “la protección de las rentas nacionales”
prevista en los artículos 359 y 362 de la Constitución. Dice al respecto:
“Los artículos 8, 11 numeral 4 y 16 de
la ley 21 de 1982 y el artículo 111 de la Ley 633 de 2001, el cual subroga
parcialmente el numeral 4 del artículo 11 de la ley mencionada, vulneran el
artículo 359 y 362 de la Constitución Política incidiendo en los bienes y
rentas de las entidades territoriales, de tal forma que los recursos de éstas
se ven dirigidos a competencias ajenas y destinos diferentes a los previstos
por la Constitución , sustraídos de la entidad territorial sin su
consentimiento, violando la autonomía administrativa de la entidad. || Las
entidades territoriales para afrontar las responsabilidades asignadas en
educación, cuentan con los recursos que le son asignados por el sistema general
de participaciones, de conformidad con el artículo 356 Constitucional, […]
y con recursos propios presupuestales por las entidades para tal fin.
Los primeros recursos, provenientes de transferencias
nacionales son recursos con destinación específica y por lo tanto, las
entidades territoriales beneficiarias no podrían utilizarlos para fines
diferentes y menos, para financiar gastos de establecimientos de otras
entidades territoriales que no son de su competencia. || En efecto, el aporte
dispuesto por la ley 21 de 1982, de 1% de la nómina que las entidades
territoriales deben dirigir a una cuenta del orden nacional para el
financiamiento de las escuelas industriales e institutos técnicos de todo
orden, implica que con los recursos que aporta el municipio podrían estar
financiando las referidas entidades del sector educativo de otras regiones y
que posteriormente lo subroga el artículo 111 de la ley 633 de 2000 en lo que
hace referencia a las entidades a financiar, situación que no es consecuente
con el sistema de financiamiento previsto en la Constitución.
Los segundos recursos para financiar el
servicio de educación pública por parte de las entidades territoriales, como
son los recursos propios, tampoco pueden ser dispuestos para financiar
proyectos de otras entidades territoriales.”
En cuanto a la violación del artículo 362 de la Carta
el demandante dice:
“Las normas demandadas son violatorias del artículo 362
Constitucional al establecer la obligación de realizar un aporte del 1% de las
nóminas de las entidades territoriales, para financiar los gastos de los
institutos y escuelas técnicas de la Nación o de otras entidades territoriales
que no son de su competencia, de acuerdo a la Constitución y los artículos 7,
15 y 17 de la ley 715 de 2001. || El artículo 362 de la Carta, establece que
los bienes y rentas tributarias o no tributarias o provenientes de la
explotación de monopolios de las entidades territoriales, son de su propiedad exclusiva
y gozan de las mismas garantías que la propiedad y renta de los particulares,
así como los impuestos departamentales y municipales gozan de la protección
constitucional y en consecuencia la ley no podrá trasladarlos a la Nación,
salvo temporalmente en casos de guerra exterior.”
IV. INTERVENCIONES DE AUTORIDADES PÚBLICAS.
El día 26 de noviembre de 2004 la Secretaría General informó que
dentro del término de fijación en lista se habían presentado las intervenciones
de los apoderados del Departamento Nacional de Planeación, del Ministerio de
Hacienda y Crédito Público y del Ministerio de Educación Nacional. También fue
presentada una intervención ciudadana por parte de la Academia Colombiana de
Jurisprudencia.
1. Intervención del Ministerio de Hacienda
y Crédito Público.[5]
Germán Eduardo Quintero Rojas, actuando como apoderado del
Ministerio de Hacienda y Crédito Público, solicitó desestimar la acción de
inconstitucionalidad por las siguientes razones:
1.1. Manifiesta
el interviniente, que “en virtud de la descentralización territorial y el
carácter autónomo que la Constituyente otorgó a las entidades territoriales,
hace que las mismas posean personería jurídica, autonomía presupuestal,
financiera y administrativa para atender por medio de sus propias autoridades,
las necesidades locales que la Constitución y la Ley les han encomendado.”
Sin embargo,
considera que “lo anterior no significa, que la Nación sea ajena a las
competencias y funciones transferidas a dichas entidades, [por cuanto] […]
la Constitución en momento alguno se apartó del principio de unidad, el cual
armoniza los intereses nacionales con los intereses de las entidades
territoriales.”
Agrega, que el
artículo 288 Constitucional determinó que las competencias atribuidas a los
distintos niveles territoriales serán ejercidas conforme a los principios de
coordinación, concurrencia y subsidiaridad. En este orden de ideas, la ley 715
de 2001 “otorgó a las entidades territoriales la competencia para dirigir,
planificar y prestar el servicio educativo en los niveles de preescolar, básica
y media en su distintas modalidades, en condiciones de equidad, eficiencia y
calidad, pero a su vez el deber de participar con recursos propios en la
financiación de los servicios educativos a cargo del Estado y en la
cofinanciación de programas y proyectos educativos, así como en las inversiones
de la infraestructura, calidad y dotación, lo cual pone de presente la
concurrencia y subsidiaridad […].”
Manifiesta el
interviniente que “es evidente que existe una solidaridad entre la Nación y
las entidades territoriales para la eficiente prestación del servicio
educativo. Por lo tanto, las normas demandadas no estarían vulnerando el
artículo 287 de la Constitución, dado que no impiden a las entidades
territoriales administrar sus recursos. Esto, pues lo que se pretende es
armonizar los intereses nacionales con las necesidades de la entidades
territoriales, ofreciendo la posibilidad de presentar proyectos al Ministerio
de Educación para ser financiados sin que se vulnere la autonomía consagrada
desde 1991. || En el caso sub examine, se puede observar cómo la destinación
conferida por los artículos demandados de la ley 21 de 1982 luego subrogados
por el artículo 111 de la ley 633 de 2000, no riñen en lo absoluto con las
normas constitucionales y orgánicas del sistema general de participaciones.
Éstas, por una parte reconocen las competencias establecidas en otras normas
legales en lo que se refiere a educación y por otro lado señalan, de manera
expresa la posibilidad que tiene tanto la Nación como las entidades
territoriales de cofinanciar proyectos de inversión del orden nacional en
materia de educación.”
Afirma el interviniente, que el aporte establecido en el artículo
111 de la ley 633 de 2000 es una contribución parafiscal destinada a un sector,
entendido ésta como “la parte de una clase o de una colectividad que
presenta caracteres peculiares”. En este orden de ideas, “la destinación
que la norma establece cumple con las características que la jurisprudencia
señala respecto de las contribuciones parafiscales, pues los dineros recaudados
por el Ministerio de Educación, son revertidos a las mismas entidades
territoriales para la financiación de proyectos de infraestructura y dotación
física de las instituciones educativas que desarrollen programas  de ampliación
de cobertura en educación media académica y media técnica o a proyectos de
reconstrucción, adecuación o dotación de instituciones educativas estatales que
hayan sido afectadas físicamente por la violencia o por desastres naturales.”
1.2. De otra parte, el apoderado del Ministerio de Hacienda afirma
que si bien “está[n] convencidos de la compatibilidad constitucional
de las disposiciones acusadas […] es muy importante que ala Corte tenga
en cuenta el impacto económico que [la] decisión [de
inexequibilidad] acarrearía para las finanzas públicas, por lo que […] solicitamos
que se preste atención al principio de la previsión de las consecuencias de las
decisiones […]. || Así, de prosperar la pretensión del impugnante, la
Nación se vería avocada a realizar la devolución de los recursos de las
entidades aportantes por una suma de $436’825 millones a precios corrientes.”[6]
Por lo anterior, el interviniente solicita que en caso de que se
declare la inexequibilidad de las normas acusadas, los efectos de la sentencia
sean hacía el futuro.
2. Intervención del Ministerio de Educación Nacional.[7]
Liliana Ortiz Bolaños, actuando como
apoderada del Ministerio Educación Nacional, intervino en el presente proceso
solicitando que se declare la exequibilidad de las normas acusadas, por las
siguientes razones:
De manera
general, la interviniente afirma, que “el recaudo impuesto en la ley 21 de
1982 es una contribución parafiscal […]. La propia Constitución ha
establecido que el legislador puede imponer contribuciones fiscales y
parafiscales; en este sentido la norma encuentra base constitucional.”
Adicionalmente,
la abogada Ortiz Bolaños esgrime los siguientes argumentos:
2.1. Primero,
la interviniente realiza unas consideraciones generales acerca de la
descentralización administrativa y el ‘Estado Unitario’. Considera que estos
principios son complementarios, de lo cual se concluye que las entidades
territoriales no tengan una autonomía absoluta, máxime en relación con
funciones que la Carta encomienda, entre otras a las autoridades del nivel
nacional, tales como la coordinación de las políticas educativas.
2.2.
Específicamente respecto de las normas acusadas, la abogada señala que cuando
la Constitución “emplea la frase contribuciones parafiscales, […] se
trata de contribuciones de naturaleza propia que no hacen parte del presupuesto
nacional y dotadas de un régimen jurídico especial, a diferencia de las
contribuciones fiscales que son los ingresos corrientes del Estado. || El
artículo 359 de la Constitución prohíbe las rentas nacionales de destinación
específica, con excepción de las participaciones a favor de las entidades territoriales,
las destinadas a la inversión social y las que en virtud de leyes anteriores
hubieren sido destinadas a la previsión social y a las antiguas intendencias y
comisarias.”
La
interviniente concluye que, “la prohibición del artículo 359 no comprende a
las contribuciones parafiscales que no afectan el fisco, no surgen como
participación o transferencia de rentas nacionales, no son impuestos y por lo
tanto cuentan con un régimen jurídico especial, distinto del consagrado para
los impuestos tributarios de la Nación.”
La apoderada
del MEN reitera, que “el establecimiento de las contribuciones parafiscales,
que prevé la ley 21 de 1982, significa hacer uso de un instrumento válido para
hacer efectivo el derecho a la educación, que se encuentra dentro de los
deberes que corresponde al Estado garantizar […].”
En este orden
de ideas, “si la incorporación de la contribución parafiscal se realiza
dentro de los parámetros y fines para los que se consagra la contribución, tal
como lo ha efectuado la ley mencionada, no es inconstitucional.”
La
interviniente indica, que la Ley 715 de 2001 determina las competencias de la
nación en materia de educación, y que “sin perjuicio de las establecidas en
otras normas legales, corresponde a la Nación ejercer las siguientes competencias
relacionadas con la prestación del servicio público de la educación en sus
niveles preescolar, básico y medio, en el área urbana y rural, entre las que se
destacan:  impulsar, coordinar, financiar, cofinanciar y evaluar programas,
planes y proyectos de inversión del orden nacional en materia de educación, con
recursos diferentes de los del sistema general de participaciones”. Al
aplicar dichas normas, la abogada concluye que “si se confunden, como lo
hace el actor, los conceptos de sistema general de participaciones y las
contribuciones parafiscales entonces, tendría en una errada interpretación que
colocarse en la misma expresión de inconstitucionalidad los aportes de que
trata el artículo 8 de la ley 21 de 1982, relacionados con los aportes al Instituto
Colombiano de Bienestar Familiar, al SENA, y a la ESAP.”
3. Intervención del Departamento Nacional
de Planeación[8]
Rosa María Laborde Calderón, actuando como
apoderada del Departamento Nacional de Planeación, intervino en el presente
proceso para solicitar (i) que la Corte dicte sentencia inhibitoria o (ii) que
declare la exequibilidad de las normas demandadas. Se fundamenta en los
siguientes argumentos:
3.1. En primer lugar, la interviniente
estima que la demanda no cumple con los requisitos de procedibilidad
establecidos en el Decreto 2067 para las acciones de inconstitucionalidad.
Señala la interviniente que “la demanda incurre en una imprecisión técnica
ostensible cuando discute la constitucionalidad de unas normas como las
demandadas sin fundamentar a fondo su inexequibilidad, sino que se limita a
calificarlas de inexequibles, sin los pertinentes razonamientos jurídicos que
sustenten sus afirmaciones. || [N]o basta con mencionar simplemente que
una norma es inconstitucional, sino que se debe señalar expresamente qué normas
de la Constitución Política se vulneran con la ley demandada y cuál es el
motivo de la contradicción entre la norma impugnada y la Constitución.” Por
tal razón solicita a la Corte Constitucional se inhiba para pronunciarse de
fondo.
3.2. La abogada realiza unas
consideraciones generales acerca de la “descentralización de competencias”:
en virtud de los artículos 1º y 209 superiores, Colombia es una república
descentralizada, y “también es unitaria”. De esta manera, “la Nación
tiene responsabilidades en la prestación de los servicios públicos a nivel
territorial”, por lo que “las entidades territoriales no tienen absoluta
autonomía en la prestación del servicio de educación.” Respecto de la
prestación del servicio de educación, y dado que éste “es un derecho
fundamental y que aunque las entidades territoriales tienen competencias al
respecto, la Nación, bajo los principios de coordinación, concurrencia y
subsidiariedad, expresados en el artículo 288 constitucional no sólo debe
apoyar a las entidades territoriales en la prestación de dicho servicio, sino
que además debe asegurar su prestación a los asociados.”
Específicamente respecto de la Ley 21 de
1982 acusada, la interviniente dice que “es evidente que la Nación-MEN es la
entidad que al conocer los indicadores técnicos y demás elementos fácticos que
se presentan en las diferentes entidades territoriales, tiene los criterios
para la redistribución de dichos recursos, ajustándose a los principios ya
mencionados.”
3.3. Ahora bien, “si se llegare a
presentar un conflicto de competencias” entre el nivel central y el nivel
territorial, “prevalece el de mayor entidad o importancia.”[9]
3.4. Adicionalmente, la apoderada del DNP
desarrolla unas “razones prácticas” que han de tenerse en cuenta al
analizar la constitucionalidad de las normas acusadas. Afirma que el actual
gobierno ha emprendido una política para disminuir los niveles de desempleo
capacitando a las personas necesitadas de trabajo, política que se ejecuta
primordialmente a través de los establecimientos de educación media técnica. “Sin
embargo, el estado de infraestructura que presenta la mayoría de estas instituciones
muestra grandes deficiencias para la adecuada prestación del servicio […].
Muchas otras han sido afectadas físicamente por la violencia o desastres
naturales. || En tal sentido, los recursos que administra el MEN a través de la
Ley 21 de 1982, son indispensables toda vez que éstos están destinados a
financiar proyectos de mejoramiento en infraestructura y dotación de
instituciones de educación media técnica y media académica o a proyectos de
reconstrucción, adecuación o dotación de instituciones educativas estatales que
hayan sido afectadas físicamente por la violencia o por desastres naturales.”
4. Intervención de la Academia Colombiana
de Jurisprudencia.[10]
Carlos Ariel Sánchez Torres miembro
correspondiente de la Academia Colombiana de Jurisprudencia, presentó un
concepto en “nombre y representación de la misma.” Afirma, que el
problema jurídico se sintetiza en lo siguiente: “¿Es Constitucional que el
uno por ciento (1%) de la norma, sea transferido al Ministerio de Educación
para que este a su vez, disponga de su gasto conforme al artículo 111 de la ley
633 de 2000, no solo en Bogotá sino en otros municipios?”
Para responder
este cuestionamiento dice lo siguiente:
“Un primer análisis lleva a revisar la fuente de los recursos que
se transfieren según lo dispuesto por la ley 21 de 1982 y la subrogación que
tuvo este artículo en el artículo 111 de la ley 633 de 2000. || En este
sentido, el artículo 17 de la ley 21 de 1982 establece que para efectos de la
liquidación de los aportes al régimen del subsidio familiar, Servicio Nacional
de Aprendizaje (SENA), Escuela Superior de Administración Pública (ESAP),
Escuela Industrial de Institutos Técnicos, se entiende por nómina mensual de
salarios la totalidad de los pagos hechos por concepto de los diferentes
elementos integrantes del salario en los términos de la ley laboral, cualquiera
que sea su denominación y además, los verificados por descansos remunerados por
la ley y convencionales o contractuales.
[…] En mi criterio, el demandante llega a una conclusión
parcialmente equivocada en relación con el origen de los recursos que se
destinan al pago del 1%, puesto que no distingue entre recursos generados por
el Sistema General de Participaciones y recursos propios. En este sentido, si
se trata de recursos del Sistema General de Participaciones ha dicho la Corte
que las rentas de los entes territoriales son de dos tipos: endógenas y
exógenas; estas últimas incluyen, entre otras, las transferencias que la Nación
hace a tales entes y los ingresos por tributos que otrora fueron de carácter
nacional y luego fueron cedidos a departamentos y municipios. […] En
relación con las rentas exógenas ha considerado la Corte que la intervención
del legislador y de las autoridades centrales puede ser mas intensa en aras,
entro otros fines, de la unidad de manejo macroeconómico y en este sentido
sería constitucional la disposición acusada.”
Carlos Ariel
Sánchez Torres agrega que los pagos laborales de nómina y prestaciones de las
instituciones educativas, entre otros rubros tales como la construcción de
infraestructura para ampliar la cobertura educativa, “puede[n]
pagarse con recursos de la participación para educación.” Afirma el
interviniente que “si se trata de recursos propios debe precisarse ante todo
que el artículo 52 de la Ley 617 de 2000” establece algunas restricciones a
las fuentes a partir de las cuales pueden ser financiados los gastos de
funcionamiento.
La intervención
concluye de la siguiente manera:
“Aplicando la premisa mayor antes
expresada, relativa la distinción entre rentas endógenas y exógenas, se tiene
que con respecto al 1%, mencionado en la norma acusada, debe distinguirse entre
aquellas sumas que tienen origen en rentas de uno y otro tipo y que por lo
tanto, la norma acusada es contraria a la Constitución en cuanto involucre
rentas endógenas y se aviene a la misma en cuanto se refiera a las rentas
exógenas.”
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN[11]
En su concepto de rigor, el Procurador
General de la Nación solicita que la norma acusada sea declarada exequible en
forma condicionada. A continuación se resumen sus argumentos:
1. Considera el Procurador que el problema jurídico a
resolver en la presente ocasión es “establecer si el porcentaje del 1% del
total de la nómina de las entidades territoriales con destino a financiar
proyectos de las escuelas industriales e institutos técnicos del orden nacional
y territorial, vulneran los principios constitucionales de descentralización,
autonomía de las entidades territoriales, protección de las rentas
territoriales y financiación de la educación en el sistema general de
participaciones.”
2. En primer lugar, el Procurador hace algunas
afirmaciones generales acerca de la descentralización plasmada en la
Constitución acerca del cumplimiento de funciones tales como el servicio de
educación. Indica que la Constitución Política, en sus artículos 1 y 287 “señalan
que las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus
intereses y dentro de los límites que ésta y la ley, podrán […] administrar
sus propios recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento
de sus funciones.” Agrega que la descentralización y la autonomía “no
son excluyentes, pues el primero es un concepto genérico que comprende diversos
grados de libertad en la toma de decisiones, y el segundo se manifiesta en la
gestión de los intereses propios mediante autoridades propias y en la
expedición de normas ajustadas a la Constitución y la ley. Es así, que la
autonomía que aparece en la Constitución es una ‘descentralización
profundizada’ como último estadio en el proceso de descentralización.”
Advierte la Vista Fiscal, que “como lo advierte el
demandante, el proceso de centralización de la educación, a cargo de la Nación,
en las que concentraba la dirección, planificación, coordinación y la
prestación del servicio público, desapareció con la nueva concepción de Estado
descentralizado a que alude el artículo 1 de la Constitución Política y la
correspondiente ley orgánica que asigna competencias y recursos del sector educativo,
atribuyéndole al municipio la prestación del servicio público de la educación,
financiados con recursos del Sistema General de Participaciones y propios,
atendiendo a criterios de descentralización y autonomía que le ha otorgado la
Carta Fundamental.”
3. En relación con las normas acusadas, el Procurador
General advierte que éstas “correspondía[n] a un modelo totalmente
distinto al estructurado por la Constitución de 1991, y en donde la
concentración de las tareas a cargo del Estado no permitía que las entidades
territoriales participaran en la prestación de servicios como la educación. Por
tanto, bajo la Constitución de 1886 se justificaba que fueran las entidades
periféricas las que contribuyeran a la Nación, a efectos de garantizar la
prestación de los servicios públicos.”
Indica el Concepto Fiscal, que la Ley 715 de 2001, “que
asigna competencias a las autoridades territoriales, en sus artículos 5, 6, 7
determina […] que a la Nación le corresponde formular políticas en
materia de educación, a los departamentos la función de coordinación, la
complementariedad de la acción municipal y de intermediación entre la Nación y
los municipios, y a éstos la prestación del servicio educativo en los niveles
preescolar, básica y media. Es así, que el esquema diseñado por la Constitución
de 1991 y la ley orgánica, en relación con la prestación del servicio público
de educación, riñe de manera notoria con las disposiciones impugnadas.”
En este sentido, el Ministerio Público opina que “los
preceptos acusados desconocen los principios constitucionales de la
descentralización, la autonomía de las entidades territoriales y la asignación
de competencias establecidas en la ley orgánica.” Es contrario a la
Constitución que “recursos destinados a financiar la educación técnica, que
de conformidad con la ley 115 de 1994, corresponde al nivel medio, cuya
prestación está a cargo de los municipios, sean administrados por una entidad
del orden central como es el Ministerio de Educación Nacional. || En
efecto, el artículo 28 de la citada disposición legal establece que la
educación media tendrá el carácter de académica o técnica y dentro del mismo
título II, se desprende que la educación técnica y tecnológica hace parte de la
educación formal que se debe ofrecer desde la educación preescolar hasta el
último grado de la educación media. El artículo 32 señala que la educación
técnica media prepara a los estudiantes para el desempeño laboral en uno de los
sectores de la producción y de los servicios. || Por lo tanto, las
escuelas industriales y los institutos técnicos en los distintos niveles de
conformidad con los artículos 25 a 35 y 208 de la Ley General de Educación,
están insertos dentro del concepto de educación básica, secundaria y media que
está a cargo de las entidades territoriales.”
El Procurador agrega que “la intromisión de la
Nación, de acuerdo a lo estipulado por el legislador, así sea de manera
sobreviniente, como es el caso que nos ocupa, restringe la autonomía de las
entidades territoriales, y condenan a que éstas permanezcan en un diseño legal
que no se ajusta a la nueva concepción de Estado Social de Derecho que
consagran los artículos 1 y 287 de la Constitución, en relación con el proceso
de descentralización […]”.
Señala el Señor Procurador General de la Nación, que “teniendo
en cuenta el enfoque de la demanda, que ataca la forma de administración de los
recursos a que hace mención las normas impugnadas, mas no el impuesto en si
mismo considerado, ni su destinación a fomentar la educación técnica – el 1% de
la nómina de las entidades territoriales – este despacho considera que las
disposiciones impugnadas son constitucionales bajo el entendido que dichos
recursos deben ser administrados por los departamentos, distritos y municipios,
en los términos establecidos en la Constitución y la ley y en especial en lo
dispuesto en el artículo 111 de la ley 633 de 2000, que los destina a proyectos
de mejoramiento e infraestructura y dotación de instituciones de educación
media técnica y media académica.”
Considera la Vista Fiscal que el condicionamiento
propuesto “no desconoce el precepto constitucional consagrado en el artículo
359 que prohíbe las rentas de destinación específica […]”, por cuanto ésta
prohibición se dirige a “rentas nacionales y no territoriales, además
procede excepcionalmente dentro de los presupuestos del referido artículo
constitucional, así como que no puede darse simplemente por el objeto del ente
beneficiario. Igualmente, la prohibición se justifica como un instrumento de significación
política y de cumplimiento del plan de desarrollo y la finalidad de consolidar
las funciones del presupuesto como instrumento democrático de política fiscal,
de promoción de desarrollo económico, y de asignación eficiente y justa de
recursos.”
VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1. Competencia
La Corte es competente para conocer del
proceso de la referencia, de acuerdo con lo estipulado en el artículo 241
numeral 4° de la Constitución Política.
2. Asunto procesal previo. Idoneidad de la
presente acción de inconstitucionalidad
Uno de los intervinientes en este proceso
solicitó que la Corte se declarara inhibida para conocer de fondo la acción de
inconstitucionalidad. Considera que los argumentos esgrimidos por el accionante
no satisfacen los requisitos establecidos en el Decreto 2067 de 1991 para la
admisión de las demandas de inconstitucionalidad.
No obstante, la Corte encuentra que la
demanda sí satisface dichas condiciones. En ella se considera que las normas
legales son inconstitucionales, al ordenar que las entidades territoriales
realicen unos aportes destinados a una cuenta especial, administrada por la
Nación, dirigida a la ejecución de proyectos de mejoramiento en infraestructura
y dotación de instituciones de educación media técnica y media académica. El
accionante estima que ello vulnera la autonomía prevista en la Carta para las
entidades territoriales, pues equivale a que la Nación administre y destine
recursos propios de las entidades territoriales.
Independientemente de que la Corte comparta
o no estos argumentos - lo cual será analizado posteriormente en esta
sentencia-, se constata que estos cumplen con los requisitos de claridad,
certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia exigidos por el Decreto 2067
precitado. En consecuencia, la Corte realizará un análisis de fondo.
3. Problema jurídico
3.1. Tal como lo advierten los
intervinientes en el presente proceso, los artículos 8° (parcial), 11 numeral
4° (parcial) y 16 (parcial) de la Ley 21 de 1982 y el artículo 111 de la Ley
633 de 2000 prevén que la Nación, los departamentos, los municipios, las
intendencias, las comisarías y el Distrito Capital, efectúen aportes del 1% del
valor de su nómina[12],
los cuales pueden ser destinados para financiar proyectos de mejoramiento e
infraestructura y dotación de las instituciones de educación media técnica y
media académica. Estos aportes van a una cuenta especial administrada por el
Ministerio de Educación Nacional, el cual señala las prioridades de inversión y
realiza el estudio y seguimiento de los proyectos.
3.2. Los cargos elevados por el demandante
se fundamentan en que las disposiciones legales mencionadas violan los
principios de descentralización y autonomía de las entidades territoriales, al
obligar a dichos entes a realizar el mencionado aporte, el cual está dirigido a
una cuenta especial administrada por la Nación. Por lo tanto, el problema
jurídico que resolverá la Corte es: ¿Desconoce la autonomía de las entidades
territoriales, que el legislador obligue a dichos entes a realizar un aporte de
recursos, equivalente al 1% de la nómina respectiva, destinados a una cuenta
especial, administrada por el Ministerio de Educación, los cuales podrán ser
destinados a proyectos de mejoramiento en infraestructura y en cualquier lugar
del territorio nacional? dotación de instituciones de educación media técnica y
media académica.
Para responder a esta pregunta la Corte (i)
hará una precisión respecto del significado de las expresiones “intendencias” y
“comisarías” en el marco de la Constitución vigente, (ii) resolverá si los
recursos de que tratan las normas acusadas son propios de las entidades
territoriales, y (iii) determinará si en el caso de las normas bajo análisis se
vulnera la autonomía de las entidades territoriales, en especial por su forma
de administración y destinación.
4. Los términos “intendencias” y “comisarías”
han de entenderse como departamentos.
En primer lugar la Corte hará una precisión
acerca del significado de las expresiones “intendencias” y “comisarías”
contenidas en algunas de las normas acusadas.
Estas disposiciones fueron consagradas bajo
la vigencia de la Constitución de 1886, en cuya organización territorial se
distinguía entre departamentos, intendencias y comisarías. Sin embargo, dicha
diferenciación desapareció de la organización territorial colombiana una vez
expedida la Constitución de 1991, la cual, en su artículo 286 estableció que “son
entidades territoriales los departamentos, los distritos y los territorios
indígenas.” La Constitución actual reunió estos tres tipos de entidades
bajo una sola categoría: los departamentos.
Así, cuando las normas acusadas se aluden a
“intendencias” y “comisarías”, se refieren a entidades que bajo
el régimen constitucional actual corresponden a departamentos. Por lo tanto,
las intendencias y comisarías deben ser entendidas como tales.
Habiendo aclarado este punto, procede la
Corte a solucionar el problema jurídico planteado. Para ello, existe un primer
aspecto a definir: la naturaleza de los recursos de los cuales tratan las
normas acusadas.
5. Los recursos de los aportes descritos en
las normas acusadas no son propios de las entidades territoriales
La Corte determinará si los recursos de que
tratan las normas acusadas son propios de las entidades territoriales. Para
esto, (i) hará una referencia a la jurisprudencia constitucional relativa a los
criterios a tener en cuenta para estudiar la fuente de los recursos de las
entidades territoriales, y (ii) aplicará dichos criterios al caso concreto.
5.1. La jurisprudencia constitucional se ha
pronunciado en diversas ocasiones acerca de los límites que el principio de
autonomía impone a la facultad del legislador de intervenir en el proceso de
asignación y destinación de las rentas de las entidades territoriales. A
continuación se cita la sentencia C-720 de 1999[13], mediante la cual esta
Corporación analizó la titularidad de las rentas provenientes del impuesto de
vehículos automotores y la constitucionalidad de que el legislador decidiera
parcialmente sobre la destinación de estos recursos.[14]
En primer lugar, en dicha sentencia la
Corte se refirió a la relación entre la autonomía territorial y la prohibición
a la Nación de incidir en el manejo y destinación de los recursos que fueran
propios de las entidades territoriales:
“La Constitución establece una forma de
Estado unitario, pero señala que las entidades territoriales tienen autonomía
para el manejo de sus propios asuntos. La definición concreta sobre el grado de
autonomía de las entidades territoriales es algo que la Constitución delega al
legislador a quien, sin embargo, vincula a la defensa de una serie de
principios mínimos que son esenciales para hablar de un régimen descentralizado
con verdadera autonomía de sus entidades territoriales.
El artículo 287 C.P., establece el
contenido o reducto mínimo del principio de autonomía territorial. Según el
artículo citado, el legislador debe diseñar el régimen de ordenamiento
territorial respetando los derechos de las entidades territoriales a gobernarse
por autoridades propias, a establecer los tributos necesarios para el
cumplimiento de sus tareas, a administrar los recursos para la realización
efectiva de sus funciones, y a participar en las rentas nacionales. La Corte ha
sido enfática en señalar que el legislador no puede, en ningún caso, establecer
reglas que vacíen de contenido la cláusula general de competencia de las
entidades territoriales consagrada en el artículo 287 C.P. A este respecto, la
jurisprudencia ha indicado que no puede la ley, so pretexto de diseñar el
régimen de ordenamiento territorial, establecer normas que “limiten a tal punto
la autonomía de las entidades territoriales que sólo desde una perspectiva
formal o meramente nominal, pueda afirmarse que tienen capacidad para la
gestión de sus propios intereses”[15].
Evidentemente, las entidades territoriales
sólo podrán cumplir con las atribuciones constitucionales que les corresponden
si tienen recursos suficientes para ello. En consecuencia, la propia Carta
señaló que los derechos a establecer y administrar los recursos necesarios para
el cumplimiento de sus funciones, a participar en las rentas de la Nación y a
elaborar su propio presupuesto de rentas y gastos, hacen parte del reducto
mínimo de la autonomía (C.P. art. 287). No obstante, las facultades referidas
se ejercen, según la Constitución, en los términos de la ley.
Ahora bien, la referencia al legislador no
apareja la concesión de plenos poderes para intervenir en el sistema fiscal de
las entidades territoriales. Dado que el estudio de los limites del legislador
en el diseño del sistema de finanzas intergubernamentales es una cuestión de la
mayor relevancia para resolver el caso que se estudia, procede la Corte a
realizar un breve recuento de algunos de los principios constitucionales más
importantes sobre esta materia.
Las entidades territoriales cuentan, en
principio, con dos tipos de fuentes de financiación. En primer lugar, la
Constitución les confirió el derecho a participar en los recursos del Estado,
para lo cual estableció una serie de normas encaminadas a asegurar la
transferencia o cesión de rentas nacionales a los departamentos y municipios
así como los derechos de participación en las regalías y compensaciones.  Como
lo ha señalado la jurisprudencia, este tipo de fuentes de financiación se
denominan fuentes exógenas y admiten una amplia intervención del legislador
dado que, en última instancia, se trata de fuentes de financiación nacionales.
En particular, la Corte ha señalado que
nada obsta para que la ley intervenga en la definición de las áreas a las
cuales deben destinarse los recursos nacionales transferidos o cedidos a las
entidades territoriales, siempre que la destinación sea proporcionada y respete
las prioridades constitucionales relativas a cada una de las distintas fuentes
exógenas de financiación. Así por ejemplo, la ley puede definir las áreas de
inversión social a las que debe destinarse el llamado situado fiscal, siempre
que las mismas correspondan a las prioridades mencionadas en el artículo 356 de
la Carta[16].
De igual manera, el legislador esta habilitado para establecer la destinación
de los recursos nacionales transferidos a las entidades territoriales, mientras
ello se avenga a lo dispuesto en los artículos 288 y 357 de la Constitución[17].
Adicionalmente, la jurisprudencia ha señalado que la ley puede ordenar la
destinación de los recursos provenientes de las regalías siempre y cuando
respete los límites y directrices establecidos en la Carta[18]. Por
último, las rentas que la Nación cede anticipadamente a las entidades
territoriales pueden tener una destinación específica definida en la ley, sin
que ello quebrante la prohibición de que trata el artículo 359 de la
Constitución[19].
Sin embargo, tal destinación debe perseguir un fin constitucionalmente
importante y resultar útil, necesaria y estrictamente proporcionada, en
términos de la autonomía de las entidades territoriales, para la consecución
del fin perseguido.
En suma, la jurisprudencia de la Corte ha
encontrado que no vulnera la Constitución la definición legislativa de las
áreas a las cuales deben orientarse los recursos nacionales transferidos o
cedidos a las entidades territoriales, siempre que se trate de aquellas áreas
que tienen prelación constitucional.
Pero las entidades territoriales no sólo se
financian con recursos exógenos. Adicionalmente, gozan de una serie de recursos
que, en estricto sentido, deben denominarse recursos propios, y que se
encuentran constitucionalmente sometidos a una mayor autonomía. Los recursos
propios de las entidades territoriales son aquellos que provienen de fuentes de
financiación endógenas, es decir, que se originan y producen sus efectos dentro
de la respectiva jurisdicción y en virtud de decisiones políticas internas. En
consecuencia, son recursos propios tanto los que resultan de la explotación de
los bienes que son de su propiedad exclusiva, como las rentas tributarias que
surgen gracias a fuentes tributarias - impuestos, tasas y contribuciones -
propias.
La intervención del legislador sobre la
destinación de los recursos provenientes de fuentes endógenas de financiación
es francamente excepcional y limitada. En efecto, como lo ha señalado la
jurisprudencia, las razones que avalan la destinación legal de los recursos
nacionales cedidos o transferidos a las entidades territoriales no sirven para
justificar la injerencia del legislador en la destinación de los recursos
propios de las entidades territoriales, es decir, de aquellos recursos que se
originan en fuentes endógenas de financiación.
Dado que el legislador debe respetar el
reducto mínimo de la autonomía de las entidades territoriales, uno de cuyos
elementos centrales es el derecho a administrar sus recursos propios, resulta
claro que cualquier intervención legislativa en esta materia exige una
justificación objetiva y suficiente. Como fue explicado, la facultad de
intervenir en la destinación de los recursos nacionales cedidos o transferidos
surge de un conjunto de normas constitucionales que habilita, de manera
específica,  dicha intervención. No obstante, no existe en la Carta una norma
que justifique, in genere, la intervención del legislador en la administración
de los recursos propios de dichas entidades[20].
Por el contrario, la posibilidad constitucional de manejar en forma autónoma
sus propios recursos, es una garantía necesaria para asegurar que las entidades
territoriales puedan, verdaderamente, diseñar un presupuesto de gastos e
inversiones ajustado a sus propias necesidades  y prioridades.
Como ha sido señalado por la
jurisprudencia, “la autonomía financiera de las entidades territoriales
respecto de sus propios recursos, es condición necesaria para el ejercicio de
su propia autonomía. Si aquella desaparece, ésta se encuentra condenada a
permanecer sólo nominalmente. En estas condiciones, considera la Corte Constitucional
que para que no se produzca el vaciamiento de competencias fiscales de las
entidades territoriales, al menos, los recursos que provienen de fuentes
endógenas de financiación - o recursos propios strictu sensu - deben someterse,
en principio, a la plena disposición de las autoridades locales o
departamentales correspondientes, sin injerencias indebidas del legislador.”[21]
Sin embargo, en algunos casos excepcionales
el legislador esta autorizado para intervenir en el manejo y aprovechamiento de
los recursos propios de las entidades territoriales. Así, por ejemplo, la
defensa del patrimonio nacional seriamente amenazado o de la estabilidad
económica interna y externa, avala, en casos extremos, la intervención del
legislador en el proceso de asignación de los recursos propios de las entidades
territoriales[22].
En los términos descritos, resulta
fundamental definir si el impuesto de vehículos automotores constituye una
fuente endógena o exógena de financiación de las entidades territoriales, pues
de ello dependerá que el legislador pueda intervenir en la destinación de un
porcentaje de los mencionados recursos. En efecto, como lo ha señalado la
jurisprudencia, “el alcance de la actuación del poder nacional en las finanzas
de las entidades territoriales, dependerá, en buena medida, de la definición
previa sobre la procedencia de los recursos que se intervienen. Así, la
injerencia del poder central en la configuración, el manejo o la destinación de
fuentes de financiación que no pertenecen a la entidad territorial o de sus
frutos - verbigracia, recursos nacionales transferidos o cedidos - podrá ser
más intensa que la que se pretenda realizar sobre fuentes de financiación o
recursos propios de tales entidades”.
A su vez, la Corte se refirió a los
criterios para identificar las fuentes exógenas y endógenas de financiación de
las entidades territoriales en los siguientes términos:
“En materia tributaria la Constitución
otorga primacía al principio unitario. En consecuencia, no es de extrañar que
sea el legislador quien deba definir, en primera instancia, si un determinado
tributo constituye una fuente exógena o endógena de financiación de las
entidades territoriales. (C.P. arts. 150-12, 287, 300-4 y 313-4). Por lo tanto,
el primer criterio al que debe acudir el intérprete para identificar el tipo de
fuente de financiación, es el criterio formal que lo vincula con el texto de la
ley que crea o autoriza el respectivo tributo.
No obstante, existen múltiples eventos en
los cuales la ley guarda silencio respecto de la entidad titular de la fuente o
que la manifestación formal contradiga evidentemente el régimen material del
respectivo tributo. En estos casos, la jurisprudencia ha establecido la
necesidad de acudir a otro tipo de criterios como el criterio orgánico o el
material.
El criterio orgánico ha sido utilizado por
la doctrina y la jurisprudencia incluso antes de la expedición de la Carta de
1991 para identificar la entidad titular de un determinado tributo[23]. Según
este criterio, el dato fundamental para identificar si una fuente de
financiación es nacional, departamental o municipal reside en identificar los
órganos políticos que participan en su creación. Si para perfeccionar un
determinado tributo es necesaria una decisión política de los órganos de
representación local o regional, es procedente afirmar que se trata de un
tributo de las entidades territoriales y no de una fuente nacional de
financiación. A juicio de esta Corte “en la medida en que una entidad
territorial participa en la definición de un tributo, a través de una decisión
política que incorpora un factor necesario para perfeccionar el respectivo
régimen y que, en consecuencia, habilita a la administración para proceder al
cobro, no puede dejar de sostenerse que la fuente tributaria creada le
pertenece y, por lo tanto, que los recursos captados son recursos propios de la
respectiva entidad”[24].
Por último, el criterio material sirve de
apoyo fundamental para identificar la titularidad del tributo cuando los
criterios formal y orgánico resultan insuficientes. A la luz de este criterio,
una fuente de financiación tendrá el carácter de fuente endógena en aquellos
eventos en los cuales las rentas que entran al patrimonio de la entidad territorial
se recaudan integralmente en su jurisdicción y se destinan a sufragar gastos
propios de la entidad territorial, sin que exista algún elemento sustantivo -
como, sería por ejemplo, la movilidad interjurisdiccional de alguno de sus
elementos[25]
- que sirva para señalar que se trata de una renta nacional.
En aquellos casos en los cuales la
aplicación de los distintos criterios ofrezca soluciones contradictorias, debe
darse prelación al derecho sustancial sobre las manifestaciones meramente
formales del legislador. En especial, la Corte considera que en casos de
conflicto e incertidumbre el criterio orgánico constituye el criterio
definitorio fundamental. En consecuencia, pese a que un impuesto hubiere sido
formalmente clasificado como una fuente exógena de financiación, lo cierto es
que si (1) para perfeccionar la respectiva obligación tributaria es necesaria
una decisión política de la asamblea departamental o del concejo municipal -
criterio orgánico -; (2) su cobro se realiza enteramente en la jurisdicción de
la respectiva entidad territorial; (3) las rentas recaudadas entran
integralmente al presupuesto de la respectiva entidad; y, (4) no existe ningún
elemento sustantivo que sirva para sostener que se trata de una renta nacional,
deberá concluirse que se está frente a una fuente endógena de financiación.”
Luego, por medio de la sentencia C-1191 de
2001[26]
la Corte estudió si vulneraban la autonomía de las entidades territoriales unas
disposiciones legales que establecían un régimen nacional para el monopolio
rentístico de juegos de suerte y de azar. Respecto de la fuente de los recursos
de las entidades territoriales, la Corte señaló:
“La Corte ha diferenciado las fuentes de
financiación con que cuentan las entidades territoriales y ha indicado que
existen ciertos recursos que provienen de las transferencias de la Nación, o de
la participación en ingresos del Estado, los cuales, por tener origen externo,
son calificados como recursos de fuente exógena.  Así mismo, ha señalado que
existen otros dineros cuyo origen está en la jurisdicción de la respectiva
entidad, en virtud de un esfuerzo propio, por decisión política de las
autoridades locales o seccionales, o provenientes de la explotación de bienes
que son de su propiedad exclusiva, todos ellos conocidos como recursos de
fuente endógena[27].
Esta distinción, como ya se señaló, cobra relevancia para efectos de determinar
hasta qué punto el legislador y el gobierno pueden intervenir en la regulación,
destinación y manejo de dichos recursos, sin afectar la autonomía territorial.
[…] Esta Corporación ha señalado también
que existen tres criterios a los cuales debe recurrir el intérprete para
establecer si una fuente de financiación es endógena o exógena.  El primero de
ellos, el criterio formal, supone acudir al texto de la ley para identificar si
ella indica expresamente cuál es la entidad titular de un tributo.  El segundo,
el criterio orgánico, consiste en la identificación del ente encargado de
imponer la respectiva obligación tributaria.  Por último, el criterio material
estima que una fuente es endógena cuando las rentas que ingresan al patrimonio
se recaudan integralmente en la jurisdicción y se destinan a sufragar gastos de
la entidad territorial, sin que existan elementos sustantivos para considerar
la renta como de carácter nacional.  En caso de conflicto en la aplicación de
estos criterios, o cuando puedan conducir a soluciones contradictorias, la
Corte ha indicado que debe preferirse lo sustancial sobre las manifestaciones
meramente formales del legislador[28].”
5.2. Ahora bien, haciendo la salvedad de
que no se está juzgando un tributo ni determinando si éste genera recursos
endógenos o exógenos, al aplicar mutatis mutandi los criterios generales
anteriores a las normas demandadas en la presente ocasión, la Corte concluye
que los recursos regulados en las normas acusadas no son propios de las
entidades territoriales. Esto, por las siguientes razones:
(i) Se observa que las normas acusadas no
establecen de manera explícita la fuente de los aportes mencionados. Indican
únicamente que las entidades territoriales deberán efectuar los
correspondientes aportes equivalentes al 1% de la nómina. Por lo tanto, se
descarta para el caso presente que pueda aplicarse el criterio formal. Y si
este se aplicara a un nivel general, es obvio que el aporte ha sido creado en
virtud de una ley nacional.
(ii) La Corte observa que el origen o
fuente de los recursos no es exclusivamente territorial. La base para su
cálculo es la nómina oficial de todos los niveles. En las normas acusadas se
establece de manera expresa que los aportes de la referencia también son
realizados por la Nación. Sin embargo, ello no dice nada de la proveniencia de
los recursos aportados por las entidades territoriales, es decir, no especifica
la fuente de los recursos con los cuales se paga la nómina de las entidades
territoriales.
No obstante, la Corte observa que al menos
una parte de la ‘nómina’ de las entidades territoriales es financiada por
recursos que no son propios de las entidades territoriales y que provienen de
la Nación. Estos incluyen, por ejemplo, los dineros transferidos a las
entidades territoriales en virtud del Sistema General de Participaciones, los
cuales, de acuerdo a los artículos 356 y 357 de la Constitución, y la Ley 715
de 2001, son recursos transferidos por la Nación para la prestación del
servicio de educación, además del de salud y del rubro ‘propósitos generales’.
Específicamente, por ejemplo, el artículo 15 de la Ley 715 de 2001, establece
que dentro de la participación para educación se destinará recursos “para el
pago del personal docente y administrativo de las instituciones educativas.”
(iii) La definición legal de los recursos
bajo análisis es la de “aportes.” Aunque la Corte no entra a clasificar
los recursos mencionados dentro de las diversas categorías de ingresos
públicos, como lo pueden ser los tributos, las contribuciones o una categoría sui
generis distinta a las anteriores, esta Corporación observa que los aportes
referidos fueron creados por el Congreso de la República, por medio de una ley,
en ejercicio de la potestad que tiene la Nación para tales efectos.
Ahora bien, la Constitución no definió
estos recursos, ni las fuentes de las cuales ellos provienen, como endógenos o
propios de las entidades territoriales, como sí sucedió, por ejemplo, con los
recursos provenientes de los gravámenes sobre la propiedad inmueble[29].
Por las razones anteriores, la Corte
concluye que, aplicando los criterios materiales descritos en la jurisprudencia
de la Corte, los recursos provenientes de los aportes referidos en las normas
acusadas, no son propios de las entidades territoriales. Se procede ahora a
determinar si las normas acusadas vulneran la autonomía de las entidades territoriales.
6. Las normas acusadas no violan el
principio de la autonomía territorial.
Para analizar si la autonomía de las
entidades territoriales está siendo vulnerada por las normas demandadas, en el
caso presente, han de resolverse dos cuestiones, al tenor de los cargos
elevados por el actor: la primera es si el destino de los recursos mencionados
viola la Constitución en la medida en que éstos pueden constituir una renta
nacional con destinación específica, vulnerando así la prohibición establecida
en el artículo 359 de la Constitución. La segunda es si la administración de
tales recursos, que provienen de aportes efectuados por las entidades
territoriales, le puede ser atribuida a la Nación, por medio del Ministerio de
Educación Nacional.
6.1. En cuanto a lo primero, encuentra la
Corte que la destinación de los recursos provenientes de los aportes realizados
en virtud de las normas acusadas, no es contraria al artículo 359 de la
Constitución. A continuación se exponen las razones para llegar a esta conclusión.
(i) En virtud del artículo 359 de la
Constitución algunos asuntos se exceptúan de la prohibición de rentas
nacionales con destinación específica.[30]
Dentro de estos, se encuentra la inversión social, dentro de la cual se
incluyen los desembolsos destinados para educación.[31]
(ii) El servicio público de educación, como
el de la salud, es un asunto que no corresponde exclusivamente a las entidades
territoriales y se inscribe también dentro de una competencia nacional. En el
nivel nacional han de establecerse políticas de nivel general, y diseñarse y
ejecutarse proyectos encaminados a elevar la cobertura, mejorar la calidad, o
disminuir las inequidades en la prestación del servicio en todo el país.[32] En este orden de
ideas, el diseño de ciertas políticas públicas encaminadas a la mejor
prestación del servicio de educación a nivel nacional, rebasa lo local o
departamental.
En el caso presente, la Corte constata que
la política instrumentada en las normas acusadas tiene como objetivo, entre
otros, dar aplicación al principio de solidaridad. La cuenta especial prevista
en las disposiciones demandadas permite que municipios pequeños o pobres, así
como los departamentos con nómina pequeña, puedan beneficiarse de una inversión
financiada con recursos adicionales a los que provienen exclusivamente de tales
entidades, y cuyo origen es la Nación, o el 1% de la nómina de entidades
territoriales de mayor tamaño o riqueza.
Por las razones anteriores, la Corte no
comparte la interpretación que el demandante tiene de la autonomía territorial.
Dicha posición llevaría a que la Nación no tenga la posibilidad de realizar
políticas públicas de nivel nacional que tengan como fin el mejoramiento de la
cobertura o la calidad de la prestación del servicio de educación.
De igual manera, la educación media técnica
-a cuyo mejoramiento de infraestructura están destinados los aportes
establecidos en las normas acusadas - tiene como uno de sus fines capacitar
personas que se encuentran desempleadas para que puedan acceder a un empleo. Lo
anterior también es un asunto de inversión social que desarrolla el principio
de solidaridad, pues los recursos referidos pueden ser transferidos de regiones
de mayor prosperidad a otras con mayores niveles de desempleo. Esto, a su vez,
es una herramienta para superar los ciclos económicos que pueden afectar
regiones específicas, de tal manera que aquellos que estén disfrutando de
mejores situaciones económicas aporten a regiones en dificultades.
(iii) No obstante, la Corte constata que
las normas no prevén expresamente cuál es la política general y objetiva con la
cual se asignan los recursos de la cuenta especial regulada en las normas
acusadas. Si bien ello no hace que las disposiciones acusadas sean
inexequibles, sí lleva a la Corte a aclarar que en el manejo de la cuenta han
de ser respetados, como mínimo, los principios del artículo 209 de la
Constitución, en los términos establecidos por la jurisprudencia de esta Corporación.
Al respecto, la Corte Constitucional ha
señalado que “pueden ser atacadas por desviación de poder las actuaciones de
las autoridades competentes que definan concretamente cuáles son las
inversiones que serán realizadas con base en esas partidas. Y para que ese
control sea eficaz, la Corte considera que, en virtud de los principios de
moralidad, imparcialidad y publicidad de la actuación administrativa (CP art.
209), es deber de esas autoridades explicar, por medio de un acto
administrativo motivado y sujeto a control ante la jurisdicción administrativa,
por qué es escogido un determinado proyecto de inversión y no otro, a fin de
que esas definiciones  se realicen con criterios objetivos y sin ninguna forma
de favoritismo político[33].
Y esa motivación supone que la autoridad encargada de aprobar un proyecto
específico indique claramente, entre otras cosas, cuáles fueron las personas o
entidades que solicitaron los dineros, cuáles fueron los criterios de
distribución regional que fueron utilizados y cuáles fueron las razones
objetivas que llevaron a preferir un determinado proyecto frente a otro.[34]’”[35]
En este caso, en vista de que la
administración de la cuenta especial está en cabeza del Ministerio de Educación
Nacional, corresponde a este organismo  definir y hacer públicos los parámetros
objetivos mediante las cuales son destinados los recursos provenientes de los
aportes de la referencia, y específicamente, los criterios a partir de los
cuales se escogen los proyectos a ejecutar y se establecen las prioridades.
6.2. En cuanto al segundo problema
planteado, la Corte considera que en el caso presente, el que las normas
acusadas establezcan la administración de la cuenta especial mencionada en
cabeza de la Nación, no las hace violatorias de la autonomía territorial.
Dado que los recursos provenientes de los
aportes fijados en las normas acusadas no son rentas propias de las entidades
territoriales (ver apartado 5 de esta sentencia) sino “aportes” creados por el
Congreso, es la misma ley la que puede, en ejercicio de su margen de
configuración, definir quién los administra y como ha de administrarlos.
La Corte encuentra, que en virtud de lo
señalado en el apartado 6.1. de esta sentencia, la prestación del servicio de
educación es un asunto en el que no solo cabe sino que es necesaria la
cooperación entre la Nación y las entidades territoriales, así como entre las
entidades territoriales. Ello incluye la posibilidad de que la Nación, a través
del Ministerio de Educación Nacional, decida cuáles son las prioridades en
educación media, técnica y media académica y de esta manera oriente el destino
de los recursos contenidos en la cuenta especial.
Siempre respetando los ámbitos y límites
señalados por el legislador, v.gr., a) “proyectos”; b) “de mejoramiento”; c)
“en infraestructura y dotación”, d) en el ámbito de la “educación media técnica
y media académica”; e) de acuerdo con las “prioridades de inversión”; que f)
“señalara” el Ministerio de Educación”; y g) conforme a lo que resulte del
“estudio y seguimiento de los proyectos”.
6.3. Para terminar, es importante hacer
énfasis en tres elementos:
Primero, la
Corte considera importante reiterar que en el diseño e implementación de
políticas educativas cabe la cooperación entre la Nación y las entidades
territoriales, y de éstas entre sí. De esta manera, las consideraciones
realizadas en esta sentencia no llevan a que el Legislador no pueda establecer
una forma de participación de las entidades territoriales, no solo para la
presentación de proyectos sino también para las decisiones relativas a la
selección de los proyectos a las cuales se refieren las disposiciones
demandadas. Podría ser deseable ir más lejos en el alcance de la participación
establecido por las normas analizadas, y disponer, por ejemplo, mecanismos
participativos para proponer, opinar, participar en la deliberación y votar en
la decisión de los proyectos a financiar.
Segundo, la Corte reitera que la autonomía de las
entidades territoriales no significa que éstas gocen de soberanía en la toma de
decisiones, y en el manejo de los recursos públicos,[36] máxime si estos
dineros (i) también provienen de la Nación, y (ii) están dirigidos a
inversiones sociales encaminadas a la prestación del servicio de educación en
términos de igualdad entre las entidades ricas y pobres, y a que las personas
desempleadas cuenten con mayores habilidades para acceder a un empleo, lo cual
es de interés nacional, no solo territorial.
Tercero, para precisar si los dineros de
las entidades territoriales son o no propios, pueden ser aplicados criterios
materiales que llevan a que el lugar en el cual se recauden o se causen los
recursos no sea relevante para determinar la naturaleza de los mismos. Si el
lugar fuera determinante, el impuesto a las ventas, por ejemplo, tendría qué
ser propio de los municipios, dado que su recaudo se realiza en este nivel.
VII. DECISION
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de
la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero.- Declarar EXEQUIBLE la expresión “y para las
Escuelas Industriales e Institutos Técnicos Nacionales, Departamentales,
Intendenciales, Comisariales, Distritales y Municipales” contenida en el
artículo 8 de la Ley 21 de 1982.
Segundo.- Declarar EXEQUIBLE el numeral 4 del artículo 11
de la Ley 21 de 1982.
Tercero.- Declarar EXEQUIBLE la expresión “e
igualmente los correspondientes a las Escuelas Industriales e Institutos
Técnicos, a la cuenta especial determinada por el Ministerio de Educación
Nacional” contenida en el artículo 16 de la Ley 21 de 1982.
Cuarto.- Declarar EXEQUIBLE el artículo 111 de la Ley 633 de 2000.
Notifíquese, comuníquese, publíquese,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
JAIME ARAUJO RENTERÍA
Presidente
CON SALVAMENTO DE VOTO
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
CON SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
CON SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
HUMBERTO SIERRA PORTO
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
SALVAMENTO
DE VOTO A LA SENTENCIA C- 532 DE 2005 DEL MAGISTRADO JAIME ARAÚJO RENTERÍA
AUTONOMIA TERRITORIAL-Consecuencia del Estado Social de Derecho
y del pluralismo (Salvamento de voto)
PLURALISMO INSTITUCIONAL-Concepto (Salvamento de voto)
AUTONOMIA TERRITORIAL-Inherente a la esencia de las entidades
territoriales (Salvamento de voto)
AUTONOMIA TERRITORIAL-Naturaleza jurídica (Salvamento de voto)
AUTONOMIA TERRITORIAL-Contenido mínimo (Salvamento de voto)
AUTONOMIA TERRITORIAL-Núcleo esencial (Salvamento de voto)
AUTONOMIA TERRITORIAL-Administración de recursos (Salvamento de
voto)
AUTONOMIA TERRITORIAL-Límites del legislador (Salvamento de voto)
AUTONOMIA TERRITORIAL Y UNIDAD NACIONAL-Tensión (Salvamento de voto)
RECURSOS ENDOGENOS Y EXOGENOS DE LAS
ENTIDADES TERRITORIALES-Concepto
(Salvamento de voto)
APORTES DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES PARA
LA EDUCACION MEDIA TECNICA-Fuente
de los recursos pertenece a las entidades territoriales (Salvamento de
voto)
No siendo factible determinar la fuente de los
recursos con los cuales se conforma el aporte al que hace referencia la ley 21
de 1982, por cuanto estos han sido sujetos entre otras, al principio de unidad
de caja, deberá tenerse en cuenta el lugar de donde se extraen los recursos. En
el presente caso, habiendo ingresado los recursos al presupuesto de las
entidades territoriales señaladas , debe entenderse que estos se convirtieron
ipso iure , por el principio de unidad de caja, en bienes y rentas de su
propiedad. Así entonces, la anterior circunstancia permite inferir que los
recursos que sirven como base para efectuar los aportes de que trata la ley 21
de 1982 en su artículo 11 numeral 4, pertenecen a las entidades territoriales y
así las cosas su disposición está altamente restringida al legislador.
EDUCACION MEDIA TECNICA Y MEDIA ACADEMICA-Fines no están expresamente señalados en
la Constitución (Salvamento de voto)
EDUCACION MEDIA TECNICA Y MEDIA ACADEMICA-Competencia de las entidades territoriales
(Salvamento de voto)
Las actividades concernientes a la
organización, administración, dotación, mejoramiento e infraestructura de las
instituciones media técnica y media académica , son competencia de las
entidades territoriales y por ende esencia de la autonomía que en ellas radicó
la Constitución de 1991.  Así las cosas, es a ellas a quienes corresponde
determinar el destino de sus recursos para tales fines, por ende su
administración y organización, la escogencia de sus proyectos para tal
propósito  y la determinación de sus prioridades en este campo.
APORTES DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES PARA
LA EDUCACION MEDIA TECNICA Y MEDIA ACADEMICA-Indebida intromisión legislativa en asuntos
territoriales/APORTES DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES PARA LA EDUCACION MEDIA
TECNICA Y MEDIA ACADEMICA-No acordes con la autonomía territorial
(Salvamento de voto)
El contenido normativo de los artículos demandados se
circunscribe a la obligación que tienen entidades territoriales como los
departamentos, los municipios y los distritos a efectuar un aporte del 1%
equivalente al valor de sus respectivas nóminas.  Dicha suma debe ir a una
cuenta especial manejada por el Ministerio de Educación, quien a su vez la
destina a proyectos de mejoramiento e infraestructura y dotación del
instituciones de educación media técnica y media académica. De esta manera,
quien señala las prioridades de inversión en los proyectos es el Ministerio de
Educación, quien a su vez realiza el estudio y seguimiento a estos con cargo a
los recursos obtenidos. Así las cosas, se constata
una indebida o excesiva intromisión legislativa en los asuntos territoriales,
por cuanto se presenta una injerencia de legislador en los recursos de las
entidades territoriales y además porque la competencia para determinar
específicamente los proyectos a los que se destinarán los recursos hace parte
del núcleo esencial de la autonomía territorial radicada en las entidades
referidas. Por consiguiente, los fines perseguidos por el legislador de
la época no pueden ser de recibo hoy , en presencia de la Constitución de 1991,
por cuanto sus metas no son razonables ni útiles. De esta manera, no está
acorde con la autonomía territorial, que las entidades territoriales otorguen
un aporte a una entidad nacional, para que ésta a su vez ejecute dichos
recursos en las mismas entidades territoriales, lo cual atenta contra los
principio de eficacia y celeridad establecidos en el artículo 209
Constitucional.
Expediente: D-5455
Demanda de inconstitucionalidad contra los
Arts. 8 parcial, 11 numeral 4 parcial ( subrogado por el Art. 111 de la ley 633
de 2000 ) y 16 parcial de la ley 21 de 1982.
Actor: William Aranda Vargas.
Magistrado Ponente:
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Con el respeto acostumbrado por las decisiones de la Corte
Constitucional, procedo a salvar mi voto  por las siguientes razones:
El demandante consideraba que las disposiciones
acusadas podrían ser contrarias a la Constitución por cuanto  se establece la
obligación de realizar un aporte del 1% equivalente al valor de las nóminas de
las entidades territoriales, para invertir en proyectos de  escuelas
industriales e institutos técnicos de la nación o de otras entidades
territoriales, violentándose la autonomía de que gozan dichas entidades.
Para estudiar las cuestiones jurídicas de fondo,  era
necesario determinar  en una primera parte ( I ), la Autonomía
Territorial en la Constitución de 1991. Para posteriormente analizar , en una
segunda parte ( II ), la tensión Constitucional entre la autonomía
territorial y la unidad nacional. En este orden de ideas, en una tercera parte (
III ), confrontar las disposiciones demandadas con base en las
argumentaciones que las anteceden.
I.  Autonomía Territorial en la
Constitución de 1991
a. El concepto de autonomía como
consecuencia del Estado Social de Derecho y del pluralismo. Principio fundamental del Estado
Colombiano
El Estado Social de Derecho, como principio esencial
de nuestro Estado, ha traído una nueva y especial concepción del aparato
estatal .  Dentro de esta visión , en contravía de las posiciones totalitarias,
se pretende el reconocimiento al interior de la sociedad de los diversos
enfoques que los individuos que en ella participan puedan tener respecto de
cualquier circunstancia social.   Por ende, es una realidad que al interior del
Estado existen heterogéneas y plurales visiones, que poseen los individuos;   respecto
del mismo Estado y de la sociedad.
Este pluralismo no solo ha sido radicado en la
Constitución de 1991 en cabeza de los individuos, sino que igualmente se ha
establecido como principio que funda el propio Estado Colombiano , otorgando
como resultado un pluralismo  institucional.
“En otra acepción se entiende por pluralismo la
necesidad o conveniencia de que el poder no se concentre en un solo centro sino
de que existan diversos centros de poder, que el poder esté distribuido
entre diversas organizaciones que son las distintas comunidades de las que los
hombres pueden ser considerados miembros en razón de sus afinidades y de los
vínculos que se establecen entre ellos de manera natural. El pluralismo en esta
acepción, por oposición al estatalismo y al centralismo, supone la promoción
de la descentralización y de las autonomías (territoriales, personales y
étnicas): dar un gran papel a los grupos e instituciones sociales, que son
organizaciones intermedias entre el individuo y el Estado, que se forman de una
manera espontánea y natural, como la familia, los partidos políticos, las
instituciones religiosas, las comunidades de trabajo, etc”.[37]
Así las cosas, y  no sólo como dependencia del Estado
Social de Derecho, el pluralismo institucional adquiere entidad propia en el
mismo Art. 1° de la Constitución Política que establece que el propio Estado es
pluralista por principio.
En este orden de ideas, la autonomía territorial  no
es más que el resultado del pluralismo institucional y produce como
consecuencia la presencia de diferentes centros de “ poder territorial entre
los cuales se distribuye el poder político “ .
Dicha autonomía territorial , ha sido entendida
entonces, como estructura básica del andamiaje estatal .  Diferencia radical
con el centralismo predominante en la Constitución de 1886. Al respecto , el
Art. 1° de la Constitución Política , determina la mencionada autonomía como
principio fundamental del Estado Colombiano:
“ Art. 1°. Colombia es un Estado Social de Derecho,
organizado en forma de República unitaria, descentralizada, con autonomía de
sus entidades territoriales, democrática , participativa y pluralista,
fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de
las personas que la integran y en la prevalencia del interés general “
Así entonces,  la autonomía de la entidades
territoriales es una consecuencia lógica tanto del Estado Social de Derecho
como del pluralismo. No obstante, dicha autonomía territorial también se
comporta como principio y estructura fundamental  del Estado Colombiano.
Ahora bien, los principios fundamentales del Estado
Colombiano, establecidos en la Constitución, soportan la estructura básica de
nuestro Estado.  En ese orden de ideas, deben ser ellos puestos en desarrollo y
garantizados por las instituciones.
En igual sentido, estos principios, dentro de los que
se incluye la autonomía territorial; deben ser fuente de interpretación para
los operadores jurídicos , quienes están llamados a aplicar constantemente
estas bases que estructuran el Estado Colombiano.  Son estos fundamentos las
directrices esenciales del Estado , razón por la cual, él mismo debe propender
por su realización y efectividad.
En conclusión, la autonomía, como consecuencia del
Estado Social de Derecho y del pluralismo, así mismo como principio fundamental
del Estado;  es un característica inherente a la esencia de las entidades
territoriales [38]
e influencia toda la estructura del Estado Colombiano.
b.  Naturaleza Jurídica de la Autonomía Territorial
La Constitución de 1991,  reforzó la dirección libre e
independiente de los asuntos administrativos y fiscales de las entidades
territoriales.  Por consiguiente, estas entidades tienen un mayor conocimiento
de las urgencias e intereses de su propia comunidad y de esta manera actúan en
consecuencia utilizando sus recursos con un mejor direccionamiento .
El contenido mínimo de la autonomía territorial
está afirmado en el  artículo 287 Constitucional, que  fija el marco dentro del
cual las entidades territoriales  ejercen autónomamente la gestión de sus
intereses.
Dicha gestión está enmarcada
dentro de las siguiente facultades: gobernarse por autoridades propias, ejercer
las competencias que les corresponden, administrar los recursos y
establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones, y
participar en las rentas nacionales.
Estos derechos son primordiales
de las entidades territoriales. Por consiguiente el propio Estado  , incluyendo
el legislador,  deben  respetar el contenido mínimo del principio de autonomía
territorial.[39] Es decir, no puede la ley afectar el
núcleo esencial de la autonomía o su reducto mínimo intocable[40]
consistente en las facultades referidas anteriormente.
En relación con el
núcleo esencial de la autonomía territorial la Corte ha manifestado que “está constituido en primer término,
por aquellos elementos indispensables a la propia configuración del concepto, y
especialmente por los poderes de acción de que gozan las entidades
territoriales para poder satisfacer sus propios intereses. En segundo
lugar encontramos, la inviolabilidad por parte del legislador, de la facultad
de las entidades territoriales de gobernarse por autoridades propias. Debe
protegerse el derecho de cada entidad territorial a autodirigirse en sus
particularidades a través del respeto de la facultad de dirección política que
ostentan”[41].
De lo expuesto , se desprende, que las
facultades de las entidades territoriales provenientes de la autonomía
prescrita por la Constitución , se pueden circunscribir en un “ poder de
autogobierno y de autoadministración “ [42]
Así entonces ,
la autonomía se entiende como la potestad de autonormarse.  En consecuencia,
las entidades territoriales cuentan con la posibilidad de establecer sus propias
normas jurídicas para el manejo de sus asuntos y así de esta manera satisfacer
los intereses que les conciernen .
Por
consiguiente, en la búsqueda de sus objetivos y  en primer lugar, la autonomía
hace que sean las entidades territoriales las llamadas constitucionalmente a
elegir sus propias autoridades de gobierno; y en segundo lugar,  permite que
estas entidades gocen de la posibilidad de gestionar sus propios recursos.
Pues bien, siendo estos los conceptos que aparejan la
autonomía territorial, se puede afirmar que existe un núcleo esencial de esta
autonomía circunscrito en “en primer término, por aquellos elementos
indispensables a la propia configuración del concepto, y especialmente por
los poderes de acción de que gozan las entidades territoriales para poder
satisfacer sus propios intereses. En este orden de ideas, es derecho de
las entidades territoriales ejercer las competencias que les corresponden (CP.
art. 287), pues sin ellas ninguna acción autónoma es posible. En segundo
lugar encontramos, la inviolabilidad por parte del legislador, de la facultad
de las entidades territoriales de gobernarse por autoridades propias (CP art.
287). Debe protegerse el derecho de cada entidad a autodirigirse en sus
particularidades a través del respeto de la facultad de dirección política que
ostentan.”[43]
Pues bien, uno de los atributos trascendentales del
concepto de autonomía territorial radica en la posibilidad de que las entidades
territoriales gestionen sus propios intereses a través de la administración
de sus recursos .
En este contexto, debe afirmarse que la autonomía
territorial permite que los recursos de las entidades territoriales “puedan
ser administrados libremente”.[44]
La disponibilidad en el manejo de los recursos por
parte de la entidades territoriales permite y facilita que éstas cumplan con
sus intereses y competencias establecidas tanto en la Constitución como en la
ley.  Es a través de la administración de sus recursos que dichas entidades
pueden llevar a feliz término las diferentes actividades encomendadas a sus
gobernantes , los cuales han sido elegidos como consecuencia del principio
democrático y de la misma autonomía territorial.
Así las cosas, la potestad que las entidades
territoriales poseen de disponer de sus recursos , se constituye en el elemento
conductor hacia el logro de los fines Constitucionales y legales , señalados a
este tipo de entidades.
Por lo tanto, el irrespeto de este tipo de autonomía
,  constituida en principio fundamental del Estado, produciría un “
vaciamiento de contenido de esta garantía institucional”[45] y
por ende el desconocimiento de un fundamento propio del Estado.
Respecto del manejo de los recursos por parte de la
entidades territoriales , esta Corte ha expuesto lo siguiente :
“Uno de los derechos mínimos de las entidades
territoriales, es el derecho a establecer y administrar los recursos necesarios
para el cumplimiento de sus funciones. A través de esta atribución, la
Constitución reconoce a las entidades territoriales una potestad fundamental en
materia presupuestal, que consiste en el poder de diseñar su propio sistema de
ingresos y de gastos. Esta atribución se encuentra íntimamente relacionada con
la capacidad de auto-gestión política, que es consustancial a las entidades
autónomas. En efecto, mal puede hablarse de autonomía si la entidad no cuenta
con la posibilidad de disponer libremente de recursos financieros para ejecutar
sus propias decisiones. “[46]
Dicha autonomía , respecto del manejo de los recursos,
ha sido protegida por la Constitución y la jurisprudencia Constitucional. Este
principio fundamental del Estado no puede verse menoscabado por una ley de la
República.  Esta Corporación ha manifestado:
“La ley contribuye a delimitar el espacio de autonomía
que las entidades territoriales deben gozar con el objeto de gestionar sus
propios intereses. Sin embargo, la ley no puede afectar negativamente o reducir
el núcleo esencial de la autonomía local, pues se trata no de un elemento
accidental del Estado colombiano, sino de un rasgo que lo define de manera
sustancial. Por consiguiente, no son de recibo las injerencias del
Legislador en los asuntos territoriales que se revelen arbitrarias o
desproporcionadas”[47]
De esta manera, la
autonomía trae consigo “ verdaderos derechos a favor de las entidades
territoriales ,estableciendo
cierto grado de libertad e independencia del sector central en lo que atañe al
desarrollo de sus competencias.”
Así entonces , la autonomía implica
"mayor libertad en la toma de decisiones administrativas de las entidades
locales del orden territorial y funcional y como resultado de ello una mayor
eficiencia  en el manejo de la cosa pública, la autonomía, que es grado
creciente de libertad, busca cada vez mayor y mejor autodeterminación de los
habitantes del territorio para la definición y control de sus propios intereses
y el logro del bienestar general, siempre dentro del marco del Estado
unitario."[48]
Ahora bien, en concordancia con el artículo 287
Constitucional aparece el artículo 362 eiusdem que determina  que : “  Los
bienes y rentas tributarias o no tributarias o provenientes de la explotación
de monopolios de las entidades territoriales, son de su propiedad exclusiva
y gozan de las mismas garantías que la propiedad y rentas de los particulares.
Los impuestos departamentales y municipales
gozan de protección constitucional y en consecuencia la ley no podrá
trasladarlos a la Nación, salvo temporalmente en caso de guerra exterior” ( negrilla fuera de texto )
Esta disposición Constitucional establece hasta
donde puede llegar el legislador en aras de respetar la esencia de la autonomía
territorial, no obstante determina la libre disposición de los recursos por
parte de las entidades territoriales.
La disposición
mencionada no es una novedad en nuestro ordenamiento Constitucional.  Dicho
precepto tiene su origen en el artículo 50 del Acto Legislativo No 3 de 1910:
“ Los bienes
y rentas de los departamentos , así como los de los municipios son propiedad
exclusiva, respectivamente, de cada uno de ellos, y gozan de las mismas
garantías que las propiedades  y rentas de los particulares .  No podrán ser
ocupadas estas propiedades sino en los mismos términos en que lo sea la
propiedad privada.  El gobierno no podrá conceder exenciones de derechos
departamentales o municipales “
A su vez el
Acto Legislativo No 2 de 1987 , en su artículo 1° determinó:
“ Los bienes
y rentas de las entidades territoriales son de su propiedad exclusiva ; gozan
de las mismas garantías que la propiedad y renta de los particulares y no
podrán ser ocupadas sino en los mismos términos en que lo se la propiedad
privada.
La ley o el
gobierno nacional, en ningún caso, podrán conceder exenciones respecto de
derechos o impuestos de tales entidades ni imponer a favor de la nación o
entidad distinta recargos sobre sus rentas o las asignadas a ellas.
Cuando se
ordena una participación o cesión, total o parcial, a favor de los
departamentos, las intendencias, las comisarías, los municipios y el distrito
especial de Bogotá, en ingresos nacionales, el congreso o el gobierno mediante
decretos con fuerza legislativa no podrán revocarla, disminuirla, en forma
alguna ni cambiarle su destinación. “
Precepto éste
posteriormente codificado en el Artículo 183 de la Constitución Política de
1886.
En su momento , el
Constitucionalista Tulio Enrique Tascón expresó respecto de la disposición
citada “ Esto quiere decir que son inconstitucionales la leyes que disponen
que los departamentos o municipios destinen un 10 % de sus presupuestos a la
instrucción pública o un 15 % a la higiene y beneficiencia públicas, etc, por
la misma razón que lo serían las que les ordenan a los particulares la manera
de distribuir o invertir sus rentas privadas “
Al respecto la Corte ha reiterado que
"a los organismos territoriales se les reconocen atribuciones mucho más
amplias para administrar sus rentas presupuestales, es decir, para asumir
gastos y comprometer sus ingresos, a menos que la propia Constitución haya
preestablecido el destino del recurso, pues en tal caso no es la ley la que
limita la autonomía, sino el mandato superior. Así ocurre, con las
apropiaciones por concepto del situado fiscal (C.P. art. 356) y las
participaciones municipales en los ingresos corrientes de la Nación  (C.P. art.
357). En otros términos, el principio constitucional de la autonomía regional y
local delimita el campo de acción de la ley. Por lo tanto, en todos los
asuntos o materias respecto de los cuales la Constitución no habilita al
legislador para dictar normas relativas a la destinación manejo o inversión de
los recursos de dichas entidades, éstas gozan de plena libertad e independencia
para adoptar las decisiones administrativas correspondientes, a través de sus
órganos competentes, juzgando su oportunidad o conveniencia y según lo demanden
las necesidades públicas o  sociales."[49]
Si bien es cierto la autonomía territorial es un
principio fundamental del Estado Colombiano no menos cierto es también que
nuestro Estado es una República Unitaria; y que en consecuencia dicha autonomía
territorial debe ser analizado bajo esta perspectiva Constitucional.
II.  Tensión entre Autonomía
Territorial y Unidad Nacional
Como principio fundante del Estado Colombiano se
encuentra el de unidad nacional.  Dicho principio realza una tensión entre el
principio de autonomía de las entidades territoriales y el de unidad nacional.
La jurisprudencia de la Corte
Constitucional ha buscado resolver dicha tensión de una manera armónica[50] .  En este orden de
ideas, de un lado la autonomía debe desenvolverse dentro de las limitaciones
que establezca la Constitución y la ley , y de otro lado dichas limitaciones
en momento alguno pueden vulnerar la esencia Constitucional de la misma
autonomía territorial.
En otras palabras, la ingerencia del
legislador en materia de autonomía territorial , siendo autorizada por la
Constitución, no puede ser absoluta por cuanto la ley no puede vulnerar el
núcleo esencial de la autonomía territorial o el reducto mínimo intocable de
ella[51],
compuesto por las potestades descritas anteriormente en los artículo 287 y
362  Constitucional, entre ellas la administración de los recursos con base
en las competencias de las entidades territoriales.
La Corte ha afirmado:
“ Por lo tanto, todos los asuntos o
materias respecto de los cuales la Constitución no habilita al legislador para
dictar normas relativas a la destinación  manejo o inversión de los recursos de
dichas entidades, éstas gozan de plena libertad e independencia para adoptar
las decisiones administrativas correspondientes, a través de sus órganos
competentes, juzgando su oportunidad o  conveniencia y según lo demanden las
necesidades públicas o sociales”[52]
Así las cosas, el legislador no puede
respecto de las entidades territoriales  llegar al punto de desnaturalizar su
autonomía, tocar su núcleo esencial o lo que es peor ,  abolirla.
Con relación a los límites del
legislador  y la autonomía de las entidades territoriales , la jurisprudencia
de esta Corporación ha afirmado:
“ La autonomía representa un rango variable, que
cuenta con límites mínimos y máximos fijados por la Constitución Política,
dentro de los cuales actúan los entes territoriales.
En tal virtud, el límite mínimo de la autonomía
territorial, garantizado por la Constitución, constituye su núcleo esencial y
está integrado por el conjunto de derechos, atribuciones y facultades
reconocidas en la Carta Política a las entidades territoriales y a sus
autoridades, para el eficiente cumplimiento de las funciones y la prestación de
los servicios a su cargo. Hacen parte de este atributo, por ejemplo, los
derechos de las entidades territoriales consagrados en el artículo 287 de la
Carta Política, las atribuciones asignadas a sus autoridades en los artículos
300, 305, 313 y 315 y los principios y sistemas específicos de articulación
administrativa (planeación, coordinación, concurrencia y subsidiariedad, entre
otros).
El límite máximo de la autonomía territorial tiene una
frontera política entendida como aquel extremo que al ser superado rompe los
principios de organización del Estado para convertirse en independiente, en
algo diferente de aquella unidad a la cual pertenecen las entidades
territoriales. En nuestro medio, el límite máximo lo señala el artículo 1º de
la Constitución al establecer que Colombia es una república unitaria.
7.  El
legislador está autorizado para fijar los alcances de la autonomía territorial,
dentro de los límites mínimos y máximos que señala la Constitución  -en un
extremo, el núcleo esencial, y en el otro, el límite dado por el carácter
unitario del Estado-, los cuales no podrá sobrepasar. Entre estos dos límites
el legislador, en ejercicio de su potestad de configuración, se desplaza para
fijar el grado de autonomía en cada materia o asunto a cargo de las entidades
territoriales.”[53]
En este orden de ideas, existe al interior de nuestro
ordenamiento Constitucional un límite máximo a la autonomía de la entidades
territoriales, circunscrito al principio de unidad nacional ; y un límite
mínimo consistente en la base o núcleo esencial de la misma autonomía.  Con
base en estos dos parámetros , es que el legislador debe tomar sus decisiones
en relación a la autonomía de las entidades referidas.
En aras del principio de unidad nacional la
jurisprudencia de esta Corporación a señalado, que la injerencia del legislador
en los recursos de las entidades territoriales se puede presentar siempre y
cuando  lo señale expresamente la Constitución.
III.  El Caso Concreto.  Confrontación de las normas
acusadas con los postulados Constitucionales expuestos.
De las disposiciones legales acusadas de
inconstitucionalidad, a saber los artículo 8° ( parcial ) ,11 numeral 4°(
parcial ) y 16 ( parcial ) de la ley 21 de 1982 y el artículo 111 de la ley 633
de 2000, se desprende el siguiente contenido normativo:
Las disposiciones acusadas ordenan que la nación y las
entidades territoriales como Departamentos, municipios y el distrito capital ,
efectúen aportes del uno ( 1 % ) por ciento del valor de la nómina, para
financiar proyectos de mejoramiento e infraestructura y dotación de las
instituciones de educación media técnica y media académica en las entidades
territoriales descritas ( la ley 21 de 1982 determinaba dicho aporte para las  escuelas
industriales e institutos técnicos   ).  Éstos aportes tendrán como destino
una cuenta especial determinada por el Ministerio de Educación, el cual
señalará las prioridades de inversión y con cargo a estos recursos, realizará
el estudio y seguimiento de los proyectos.
Así las cosas, se  analizará en primer lugar el
origen de los recursos de las entidades territoriales de donde se extraen los
aporte referidos del 1%.  En segundo lugar, se determinará la
competencia en materia de educación media técnica y media académica.  Para por último
estudiar si en  el presente caso estamos ante una violación del principio
fundamental de autonomía territorial.
a. El origen de los recursos de las entidades
territoriales de donde se extraen los aportes del 1%
En este orden de ideas, en primer lugar , debe
tenerse de presente lo determinado en la ley 21 de 1982.  Su artículo 9°
establece que “los empleadores señalados en los artículos 7° y 8° de la
presente ley, pagarán una suma equivalente al seis por ciento ( 6 % ) del monto
de sus respectivas nóminas que se distribuirán en la forma dispuesta en
los artículos siguientes”.
Por consiguiente, uno de los artículos acusados de la
ley referida, como es el Art. 8° indica “  La nación, los departamentos,
intendencias, comisarías, el Distrito Especial de Bogotá y los Municipios
deberán, además del subsidio familiar y de los aportes para el Servicio
Nacional de Aprendizaje (SENA), efectuar aportes para la Escuela Superior de
Administración Pública (ESAP) y para las Escuelas Industriales e Institutos
Técnicos Nacionales, Departamentales, Intendenciales, Comisariales, Distritales
y Municipales.
Es decir, a los
empleadores que se refiere el artículo 9° en relación con el artículo 8° ya
mencionado, no son otros que la nación, los departamentos , municipios y el
distrito Capital.  Así entonces, el Art. 11 determina la manera como se va a
distribuir el seis por ciento ( 6 % ) señalado con anterioridad.  Uno de los
parámetros de distribución lo conforma el uno por ciento ( 1 % ) para las
escuelas industriales e institutos técnicos nacionales , departamentales,
intendenciales, comisariales, distritales o municipales.
Pues bien, este monto equivalente al de la respectiva
nómina de las entidades territoriales referidas, por cuanto no existe
señalamiento alguno de donde provendrá, es extraído del presupuesto general de
la respectiva entidad territorial.
Ahora bien, con base en los artículos 287 y 362
Constitucionales, se puede afirmar que las entidades territoriales cuentan con
atribuciones para administrar sus propios recursos.  Esta Corporación teniendo
en cuenta exclusivamente el origen de los recursos los ha clasificado en
endógenos y exógenos.  Los primeros han sido denominados recursos propios y
deben estar bajo plena disposición de las entidades territoriales , alejados de
la intervención indebida del legislador.  En cuanto a los segundos, la Corte ha
aceptado la mayor injerencia de parte del legislador, aceptando la destinación
de los mismos.
No obstante, dicha clasificación resulta para el
presente caso insuficiente  por cuanto los recursos de donde se extrae el
aporte ya anotado provienen del presupuesto general de la entidad territorial.
En consecuencia, mal podría afirmarse que un porcentaje determinado proviene de
una u otra fuente.
No siendo factible determinar la fuente de los
recursos con los cuales se conforma el aporte al que hace referencia la ley 21
de 1982, por cuanto estos han sido sujetos entre otras, al principio de unidad
de caja, deberá tenerse en cuenta el lugar de donde se extraen los recursos.
En el presente caso, habiendo ingresado los recursos al presupuesto de las
entidades territoriales señaladas , debe entenderse que estos se convirtieron
ipso iure , por el principio de unidad de caja, en bienes y rentas de su
propiedad.
Así entonces, la anterior circunstancia permite
inferir que los recursos que sirven como base para efectuar los aportes de que
trata la ley 21 de 1982 en su artículo 11 numeral 4, pertenecen a las entidades
territoriales y así las cosas su disposición está altamente restringida al
legislador.
b.  Competencia en materia de educación media.
No obstante, en segundo lugar, y como se expuso
con anterioridad, la tensión resultante entre la autonomía territorial y la
unidad nacional permite que el legislador tenga algún tipo de injerencia sobre
los recursos de las entidades territoriales.  De esta manera puede tener
injerencia el legislador en los recursos mencionados siempre y cuando lo señale
expresamente la Constitución.
Así entonces, toda restricción a la autonomía
territorial, en cuanto implica la destinación específica de sus recursos
propios, tendrá que ser necesaria, útil y proporcionada al fin constitucional
que el legislador busca alcanzar, o de lo contrario deberá ser declarada
inexequible.
A parte de las posibilidades anteriores, los artículos
6. 2 .4 y 7.5 de la ley 715 de 2001 permiten a las entidades territoriales
mencionadas “ Participar con recursos propios en la financiación de los
servicios educativos a cargo del Estado, en la cofinanciación de
programas y proyectos educativos y en las inversiones de infraestructura,
calidad y dotación. Los costos amparados con estos recursos no podrán generar
gastos permanentes a cargo al Sistema General de Participaciones” Dicho
precepto legal , en concordancia con el Art. 5.3  de la misma ley que determina
las competencias de la nación en materia de educación “ Impulsar, coordinar,
financiar, cofinanciar y evaluar programas, planes y proyectos de inversión de
orden nacional en materia de educación, con recursos diferentes de los del
Sistema General de Participaciones. Con estos recursos no se podrá pagar
personal de administración, directivo, docente o administrativo”
Pues bien, el
artículo 11 numeral 4° de la ley 21 de 1982, estableció que la destinación del
uno por ciento ( 1 % ) de los aportes tantas veces referidos, deben ir para las
escuelas industriales e institutos técnicos nacionales, departamentales ,
intendenciales , comisariales, distritales o municipales.
No obstante , dicho artículo fue modificado por el
artículo 111 de la ley 633 de 2000 que  determinó que “El Ministerio de
Educación Nacional podrá destinar los recursos a que hace referencia el numeral
4 del artículo 11 de la Ley 21 de 1982 a proyectos de mejoramiento en
infraestructura y dotación de instituciones de educación media técnica y media
académica. Para este efecto el Ministerio de Educación Nacional señalará
las prioridades de inversión y con cargo a estos recursos, realizará el estudio
y seguimiento de los proyectos”
De lo anterior se desprende , de un lado, que por muy
importantes que sean los fines en relación a las instituciones de educación
media técnica y media académica , estos no están señalados expresamente en la
Constitución. Razón por la cual, no existiría argumento que permitiera al
legislador tener injerencia alguna en estos recursos de las entidades
territoriales.
De otro lado, resta por establecer si los fines buscados en
relación a las instituciones de educación media técnica y media académica son
competencias que están a cargo del Estado o son proyectos del orden Nacional.
La Constitución Política realiza la asignación de
competencias a las entidades territoriales e igualmente ordena que previamente
deben dotarse los recursos indispensables para atenderlas[54]. En otras
palabras, para que las entidades territoriales lleven a buen términos las
competencias que les han sido asignadas Constitucionalmente no sólo es
necesario que posean recursos para hacerlo sino de la misma manera deben contar
con la administración de los mismos, con el propósito de no vaciar el contenido
de la autonomía territorial.
Pues bien, la ley 115 de 1994 establece las
especificidades  de la educación media técnica y media académica. Igualmente la
ley orgánica 715 de 2001, perteneciente al bloque de constitucionalidad ,
determina la competencia en relación a este tipo de educación:
“
CAPITULO II.
COMPETENCIAS DE LAS ENTIDADES
TERRITORIALES.
ARTÍCULO 6o. COMPETENCIAS DE LOS
DEPARTAMENTOS
(...)
6.2.1. Dirigir, planificar; y prestar el servicio
educativo en los niveles de preescolar, básica, media en sus distintas
modalidades, en condiciones de equidad, eficiencia y calidad, en los términos
definidos en la presente ley.
(...)
6.2.8. Prestar asistencia técnica y administrativa a
las instituciones educativas, cuando a ello haya lugar.
6.2.9. Promover la aplicación y ejecución de planes de
mejoramiento de la calidad.
( ... )
6.2.12.
Organizar la prestación y administración del servicio educativo en su
jurisdicción.
ARTÍCULO 7o. COMPETENCIAS DE LOS DISTRITOS
Y LOS MUNICIPIOS CERTIFICADOS.
7.1.
Dirigir, planificar y prestar el servicio educativo en los niveles de
preescolar, básica y media, en condiciones de equidad, eficiencia y calidad, en
los términos definidos en la presente ley.
( ... )
7.9. Prestar asistencia técnica y administrativa a las
instituciones educativas cuando a ello haya lugar.
(... )
7.11. Promover la aplicación y ejecución de los planes
de mejoramiento de la calidad en sus instituciones.
7.12. Organizar la prestación del servicio educativo
en su en su jurisdicción.
De las competencias anotadas, se deduce que la competencia
en la organización , planificación, administración  y mejoramiento de todo lo
que concierne con la educación media , sea técnica o académica; concierne a las
entidades territoriales tantas veces mencionadas, es decir, a los departamentos
, municipios y Distritos.
En este orden de ideas, según las
competencias[55]
asignadas a la nación  en materia de educación  , sólo a esta le compete en
regla generales formular, definir, determinar, evaluar, vigilar  y reglamentar
, entre otras, las políticas y   objetivos en la prestación del servicio
público de la educación en sus niveles preescolar, básico y medio.
Así entonces, encuentra esta Corporación
que las actividades concernientes a la organización, administración, dotación,
mejoramiento e infraestructura de las instituciones media técnica y media
académica , son competencia de las entidades territoriales y por ende esencia
de la autonomía que en ellas radicó la Constitución de 1991.  Así las cosas, es
a ellas a quienes corresponde determinar el destino de sus recursos para tales
fines, por ende su administración y organización, la escogencia de sus
proyectos para tal propósito  y la determinación de sus prioridades en este
campo.
En este orden de ideas, las competencias
mencionadas no están a cargo del Estado y no son proyectos del orden nacional.
No quiere decir lo anterior, que dichas
entidades territoriales no pueden contar con la cofinanciación de parte de la
nación , ello es posible , no obstante es a las entidades territoriales  a
quienes corresponde tomar las decisiones al respecto  , manejar y determinar el
destino de los recursos para el cumplimiento de ese objetivo, establecer la
prioridades en dichos asuntos;  lo anterior como resultado de su autonomía
territorial.
Así entonces, es necesario tener claro que
es lo principal y que es lo subsidiario en materia de ordenamiento territorial.
Recuérdese que el esquema territorial Colombiano gira en torno al municipio , como
entidad fundamental de la división político – administrativa del Estado.
En consecuencia, el municipio es lo principal porque dentro de él se
desarrolla la vida, es lo más inmediato y lo que mejor conoce el ciudadano; lo subsidiario
es el departamento y finalmente lo más subsidiario es el poder
central.
En consecuencia, lo que debe hacer el
municipio no debe hacerlo el departamento, ni la nación y lo que puede hacer el
departamento no debe hacerlo el poder central .  Así entonces, el principio de
subsidiaridad implicaría que la competencia la tiene la entidad fundamental y
solo  si ésta no puede ejecutarla puede intervenir el órgano más grande.  En
este orden de ideas, la Nación no puede , basándose en el principio de
subsidiaridad ejercer competencias que la Constitución y la ley han asignado a
las entidades territoriales.
Al respecto Norberto Bobbio afirma: “
La teoría del gobierno democrático ha desarrollado otro tema estrechamente
relacionado con el del poder visible; el tema de la descentralización como
revaloración de la importancia política de la periferia respecto al centro.  Se
puede interpretar el ideal del gobierno local como un ideal inspirado en el
principio según el cual el poder es tanto más visible cuanto más cerca se
halla.  Realmente, la visibilidad no depende sólo de la presentación en público
de quien está investido del poder, sino también de la proximidad espacial entre
el gobernante y el gobernado.  Aun cuando las comunicaciones de masa han
acortado las distancias entre el elegible o elegido y sus electores, la
publicidad del parlamento nacional es indirecta, efectuándose sobre todo a
través de la prensa , la publicación, en la Gazzetta Ufficiale , de las
sesiones parlamentarias o de la leyes y otras providencias.  La publicidad del
gobierno de un ayuntamiento es más directa, y lo es precisamente porque es
mayor la visibilidad de los administradores y de sus decisiones.  O , por lo
menos, uno de los argumentos de los que se han servido siempre los defensores
del gobierno local – el argumento de la restricción y  multiplicación de los
centros de poder – ha sido la mayor posibilidad ofrecida al ciudadano de echar
una mirada a los asuntos que le conciernen y de dejar el mínimo espacio al
poder invisible. “[56]
En conclusión, en el presente caso no se
cumplen los presupuestos que permitan al legislador tener alguna injerencia en
los recursos de las entidades territoriales,  puesto que los fines que persigue
el contenido normativo demandado no están plasmados en la Constitución y de la
misma manera los objetivos que buscan suplir las disposiciones acusadas no
están en cabeza de la nación sino muy por el contrario son competencias
asignadas a las entidades territoriales.
Los anteriores argumentos permiten
aseverar que la restricción a la autonomía territorial que entraña el contenido
normativo acusado no es
necesaria, útil y proporcionada a los fines constitucionales que el legislador
buscó, esto a la luz de la actual Constitución.
c.  Los artículos demandados violan el
principio fundamental de Estado Colombiano concerniente en la autonomía de las
entidades territoriales.
El contenido normativo de los artículos
demandados se circunscribe a la obligación que tienen entidades territoriales
como los departamentos, los municipios y los distritos a efectuar un aporte del
1% equivalente al valor de sus respectivas nóminas.  Dicha suma debe ir a una
cuenta especial manejada por el  Ministerio de Educación ,  quien a su vez la
destina a proyectos de mejoramiento e infraestructura y dotación del
instituciones de educación media técnica y media académica.  De esta manera,
quien señala las prioridades de inversión en los proyectos es el Ministerio de
Educación, quien a su vez realiza el estudio y seguimiento a estos con cargo a
los recursos obtenidos.
Así las cosas, se constata una indebida o
excesiva intromisión legislativa en los asuntos territoriales, por cuanto se
presenta una injerencia de legislador en los recursos de las entidades
territoriales y además porque la competencia para determinar específicamente
los proyectos a los que se destinarán los recursos hace parte del núcleo
esencial de la autonomía territorial radicada en las entidades referidas.  Cosa
contraria sucede en el presente caso por cuento el contenido normativo
demandado , permite que  una entidad del orden nacional , recaude aportes de
las entidades territoriales y determine la destinación de estos recursos a los
proyectos que ella escoja .
Téngase presente que tanto la
administración de los recursos como el ejercicio de sus competencias, son
facultades inherentes a la autonomía territorial y en consecuencia hacen parte
de su núcleo esencial.
Igualmente, se presenta una clara
contradicción entre los preceptos de la ley 21 de 1982 y de la ley 633 de 2000
acusados y aquellos que determinan la competencia en dichas materias inmersos
en la ley 715 de 2001 que el legislador ha señalado como una ley orgánica.
Por consiguiente, los fines perseguidos por el
legislador de la época no pueden ser de recibo hoy , en presencia de la
Constitución de 1991, por cuanto sus metas no son razonables ni útiles. De esta
manera,  no está acorde con la autonomía territorial , que las entidades
territoriales otorguen un aporte a una entidad nacional , para que ésta a su
vez ejecute dichos recursos en las mismas entidades territoriales, lo cual
atenta contra los principio de eficacia y celeridad establecidos en el artículo
209 Constitucional.
En efecto, siendo  objetivos de la autonomía
territorial,  la toma de decisiones de las entidades territoriales y la mayor
eficiencia en la cosa pública , son los municipios , los departamentos y los
distritos los que mejor conocen sus propias necesidades y por consiguiente son
ellos quienes pueden determinar en “ forma precisa, apropiada y oportuna “ la
disposición de sus recursos .
Así entonces, los preceptos acusados existen en
desmedro de la facultad que tienen las entidades territoriales de manejar y
administrar sus recursos , a través de sus órganos, para el cumplimiento de los
objetivos y fines para los cuales son competentes. No tiene razón
Constitucional, el asignar unas competencias a las entidades territoriales sin
permitirles manejar y dirigir sus recursos para el cumplimiento de dichos
fines.
En conclusión ,
el contenido normativo demandado establece una injerencia injustificada en los
recursos pertenecientes a las entidades territoriales ( Art. 287 y 362
Constitucionales ) y en los asuntos que competen exclusivamente a ellas ( Ley
orgánica 715 de 2001 )  , por tanto, “incide ilegítimamente en el ámbito de su
autonomía”.
Por
consiguiente, cuando se vulnera la autonomía que la Constitución reconoce a las
entidades territoriales se atenta no sólo contra el Estado social de derecho
sino también contra el sistema democrático que asegura la vigencia de sus
propios valores y principios entre ellos la descentralización y la autonomía de
dichos entes.
Así las cosas, se debió declarar la
inexequibilidad de los preceptos legales demandados por ser violatorios del
principio de autonomía territorial , el cual es fundamental  en el Estado
Colombiano.
Fecha ut supra.
JAIME ARAÚJO RENTERÍA
Magistrado
SALVAMENTO DE
VOTO PARCIAL DE LOS MAGISTRADOS ALFREDO BELTRÁN SIERRA Y JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO,
EN RELACIÓN CON LA SENTENCIA C-532 DE 24 DE MAYO DE 2005 (Expediente D-5455)
APORTES DE LAS ENTIDADES
TERRITORIALES PARA LAS ESCUELAS, INDUSTRIALES E INSTITUTOS TECNICOS NACIONALES
Y TERRITORIALES-No
pueden ser administrados por el Ministerio de Educación/APORTES DE LAS
ENTIDADES TERRITORIALES PARA LAS ESCUELAS, INDUSTRIALES E INSTITUTOS TECNICOS
NACIONALES Y TERRITORIALES-Inconstitucionalidad de autorización al
Ministerio de Educación para señalar prioridades de inversión/AUTONOMIA
TERRITORIAL-Administración de recursos (Salvamento parcial de voto)
Los suscritos magistrados, con el respeto debido por las decisiones
de la Corte Constitucional, salvamos parcialmente nuestro voto en relación con
lo resuelto en la Sentencia C-532 de 24 de mayo de 2005.
Nuestra discrepancia se concreta a lo decidido en los numerales 3 y
4 de la parte resolutiva del fallo mencionado en cuanto en el primero de ellos
se declara exequible el artículo 16 de la Ley 21 de 1982 en el que se autoriza
que el giro de los aportes para las Escuelas Industriales e Institutos Técnicos
Nacionales, Departamentales, Distritales y Municipales se efectúe a la “Cuenta
Especial determinada por el Ministerio de Educación Nacional”, y en cuanto en
el artículo 111 de la Ley 633 de 2000 se autoriza al Ministerio de Educación
Nacional para destinar esos recursos “a proyectos de mejoramiento en
infraestructura y dotación de instituciones de educación media técnica y media
académica”, para lo cual “señalará las prioridades de inversión y con cargo a
estos recursos, realizará el estudio y seguimiento de los proyectos”.
A nuestro juicio los aportes de la Nación, los Departamentos, el
Distrito Capital y los Municipios a los cuales se hace referencia en la Ley 21
de 1982 en la medida en que por decisión del legislador fueron creados como
recursos para atender con ellos las necesidades propias de las escuelas
industriales e institutos técnicos, departamentales, distritales y municipales,
no pueden ser administrados por el Ministerio de Educación Nacional como si se
tratara de fondos públicos de propiedad de la Nación, ya que si con ellos se
cumple una función de prestación del servicio educativo por las entidades
territoriales, son estas entonces quienes deben disponer de tales recursos y
para esa finalidad, pues es claro que conforme al artículo 287 de la Carta a la
autonomía de las entidades territoriales debe corresponder necesariamente la
administración de los recursos con los cuales se atiendan directamente por
ellas las nuevas funciones que les hubieren sido asignadas por el legislador.
De la misma manera, no encontramos acorde con la Constitución
Política que se autorice al Ministerio de Educación Nacional para señalar en
este caso prioridades de inversión y pagar con cargo a esos recursos el estudio
y seguimiento de los proyectos respectivos, pues ello equivale a desplazar a
los Departamentos, al Distrito Capital y a los Municipios de la posibilidad de
resolver sobre asuntos que quedan dentro de la orbita de la competencia de esas
entidades territoriales, en cuanto se trate de institutos técnicos o escuelas
industriales departamentales, distritales o municipales que lo serían para
todos los efectos administrativos, menos para lo atinente al manejo de los
recursos a ellos destinados.  Por lo expuesto salvamos el voto.
ALFREDO BELTRÁN SIERRA              JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado                                                         Magistrado
[1]
Ver acta no 28 de la misma fecha.
[2]
Folios 1 a 16 y 50 a 67 del expediente.
[3]
El día 24 de septiembre de 2004, el demandante instauró una acción de inconstitucionalidad
contra las normas precitadas. Sin embargo, mediante auto de 15 de octubre de
2004, el magistrado ponente en dicho momento Jaime Araujo Rentería, inadmitió
la demanda al considerar que ésta no cumplía con los requisitos de claridad,
certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia exigidos por el Decreto 2067
de 1991 y la jurisprudencia de la Corte. El 25 de octubre de 2004 el actor
corrigió la demanda, y por medio de auto de 29 de octubre de 2004 el magistrado
ponente admitió la demanda.
[4]
El demandante cita las sentencias C-495 de 1998, C-506 de
1995, C-447 de 1998 y C-219 de 1997.
[5]
Folios 6152 a 162 del expediente.
[6]
El Ministerio anexa un cuadro en el cual se discrimina dicha suma por años.
[7]
Folios 82 a 89 del expediente.
[8]
Folios 180 a 189 del expediente.
[9]
La interviniente cita la sentencia C-004 de 1993 (MP Ciro Angarita
Barón).
[10]
Folios 147 a 151 del expediente.
[11]
Folios 194 a 203 del expediente.
[12]
Se concluye que el aporte establecido por las normas acusadas se calcula en
base a un porcentaje de la nómina, dado que el artículo 9º de
la Ley 21 de 1982, dice: “Los empleadores señalados en los artículos 7o. y 8o.
de la presente Ley, pagarán una suma equivalente al seis por ciento (6%) del
monto de sus respectivas nóminas, […].”
[13]
MP Eduardo Cifuentes Muñoz. SV Alfredo Beltrán Sierra, José
Gregorio Hernández Galindo y Alejandro Martínez Caballero.
[14]
La Corte declaró exequibles unas expresiones contenidas en el
artículo 150 de la Ley 488 de 1998, según las cuales se destinaba al CORPES el
3.2% de los recursos recaudos por concepto del impuesto de vehículos
automotores.
[15]
C-219/97 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz); C-004/93 (MP. Ciro Angarita Barón).
[16]
C-219/97 (MP Eduardo Cifuentes Muñoz).
[17]
"A este respecto, la Corte señaló que la destinación legal de las
transferencias, en los términos indicados, responde a la necesidad de asegurar
los objetivos sociales consagrados en la propia Constitución. Por estas
razones, la jurisprudencia ha determinado que los recursos municipales
provenientes de la transferencia contemplada en el artículo 357 de la
Constitución Política, sólo pueden ser destinados a inversión social y que el
legislador está habilitado para determinar los porcentajes mínimos de inversión
en cada área”. SC 219/97 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz). Véanse al
respecto, las sentencias C-151/95 (MP. Fabio Morón Díaz); C-520/94 (MP.
Hernando Herrera Vergara).
[18]
Según la Corte, el tratamiento que debe otorgarse a la destinación de los
recursos provenientes de las regalías es similar al que la Ley 60 de 1993
otorga al situado fiscal y a las transferencias, en la medida en que las regalías
se inscriben dentro de la política general de gasto público social y de
planeación económica (C.P., artículo 339). Véanse al respecto las
Sentencias C-567/95 (MP. Fabio Morón Díaz); C-075/93 (MP Alejandro Martínez
Caballero); C-098/93 (MP. Eduardo Cifuentes Muñoz).
[19]
C-036/96 (MP José Gregorio Hernández Galindo).
[20]
C-219/97 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz).
[21]
C-219/97 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz).
[22]
C-004/93 (MP. Ciro Angarita Barón); SC-070/94 (MP. Hernando Herrera Vergara).
[23]
Corte Suprema de Justicia, Corte Plena, sentencia de 4 de diciembre de 1925.
Corte Suprema de Justicia, Sala Plena, sentencia de 26 de febrero de 1973.
[24]
C-219/97 (MP. Eduardo Cifuentes Muñoz).
[25]
C-219/97 (MP. Eduardo Cifuentes Muñoz).
[26]
MP Rodrigo Uprimny Yepes.
[27]
Ver, entre otras, las sentencias C-219 de 1997 y C-897 de 1999.
[28]
Ver las Sentencias C-219 de 1997, C-720 de 1999 y C-897 de 1999.
[29] El artículo 317 de la Constitución
establece: “Solo los municipios podrán gravar la propiedad
inmueble. Lo anterior no obsta para que otras entidades impongan contribución
de valorización. || La ley destinará un porcentaje de estos tributos, que no
podrá exceder del promedio de las sobretasas existentes, a las entidades
encargadas del manejo y conservación del ambiente y de los recursos naturales
renovables, de acuerdo con los planes de desarrollo de los municipios del área
de su jurisdicción.”
[30] Artículo 359 de la Constitución: “No habrá rentas nacionales de destinación específica. Se exceptúan:
|| 1. Las participaciones previstas en la Constitución en favor de los
departamentos, distritos y municipios. || 2. Las destinadas para inversión
social. || 3. Las que, con base en leyes anteriores, la Nación asigna a
entidades de previsión social y a las antiguas intendencias y comisarías.”
[31] El artículo 41 del Decreto 111 de 1996 (Estatuto Orgánico del
Presupuesto) establece que se entiende como gasto público social “aquel cuyo
objetivo es la solución de las necesidades básicas insatisfechas de salud,
educación, saneamiento ambiental, agua potable, vivienda, y las tendientes al
bienestar general y al mejoramiento de la calidad de vida de la población,
programados tanto en funcionamiento como en inversión. || El Presupuesto de
Inversión Social no se podrá disminuir porcentualmente en relación con el del
año anterior respecto con el gasto total de la correspondiente ley de apropiaciones.”
En este sentido, en múltiples ocasiones, la jurisprudencia de la Corte
Constitucional ha establecido que los gastos en educación son un área
prioritaria de la inversión social, al propender por el mejoramiento del
bienestar general y otorgar herramientas a las personas de los sectores menos
beneficiados por el desarrollo económico. Al respecto, ver, entre muchas otras
la sentencia C-151 de 1995 (MP Fabio Morón Díaz), SU-624 de 1999 (MP Alejandro
Martínez Caballero), C-871 de 2002 (MP Eduardo Montealegre Lynett), C-931 de
2004 (MP Marco Gerardo Monroy Cabra) y C-423 de 2005 (MP Manuel José Cepeda
Espinosa).
[32] El artículo 64 de la Constitución establece: “Es deber del
Estado promover el acceso progresivo  […] a los servicios de educación […]”. A
su vez, el artículo 67 dice: “[…] Corresponde al Estado regular y ejercer la
suprema inspección y vigilancia de la educación con el fin de velar por su
calidad, por el cumplimiento de sus fines y por la mejor formación moral,
intelectual y física de los educandos; garantizar el adecuado cubrimiento del
servicio y asegurar a los menores las condiciones necesarias para su acceso y
permanencia en el sistema educativo. || La Nación y las entidades territoriales
participarán en la dirección, financiación y administración de los servicios
educativos estatales, en los términos que señalen la Constitución y la ley.”
[33]
Sobre la necesidad de motivar los actos administrativos, para asegurar un
control judicial efectivo, ver, entre otras, las sentencias C-192 de 1997,
SU-250 de 1998, C-734 de 2000 y C-442 de 2001.
[34]
Sentencia C-1168 de 2001, MP Eduardo Montealegre Lynett, SV
Alfredo Beltrán Sierra, Rodrigo Escobar Gil, Clara Inés Vargas Hernández; AC
Manuel José Cepeda Espinosa. Por medio de esta sentencia, la Corte declaró exequibles
los artículos 2º y 3º de la Ley 633 de 2000, que establecían unas partidas
indicativas que podían ser manejadas “discrecionalmente” por congresistas.
[35]
En el mismo sentido, mediante la sentencia C-442 de 2001 (MP Marco Gerardo
Monroy Cabra ; SPV Jaime Araujo Rentería, Alfredo Beltrán Sierra, Eduardo
Montealegre Lynett y Alvaro Tafur Galvis), la Corte estudió la
constitucionalidad de una disposición contenida en el Estatuto Orgánico del
Presupuesto que creaba el Fondo de Compensación Interministerial cuyo fin era
el de “atender faltantes de apropiación en gastos de funcionamiento de los
organismos y entidades en la respectiva vigencia fiscal” para “los casos
en que el Presidente de la República y el Consejo de Ministros califiquen de
excepcional urgencia”. En primer  lugar, la Corte declaró inexequible una
expresión contenida en la disposición acusada que otorgaba al Gobierno la
potestad de reglamentar la manera como se realizaban las apropiaciones
relativas al fondo. La Corte consideró que el Gobierno no contaba la potestad
constitucional de expedir dicha reglamentación. En segundo lugar, esta
Corporación consideró constitucional el resto de la disposición legal
demandada, pero estimó necesario introducir un condicionamiento con el fin de
proteger el artículo 209 superior y el principio de legalidad. La Corte declaró
exequibles “las facultades que la norma sub examine otorga al Gobierno
durante la fase de ejecución presupuestal, para suplir con los recursos del
Fondo de Compensación Interministerial faltantes de apropiación en gastos de
funcionamiento en situaciones de urgencia, […], siempre y cuando se
entienda que las referidas facultades gubernamentales, deben ejercerse: (i) En
forma razonable y proporcionada, teniendo en cuenta la finalidad que persiguen,
que es evitar un colapso en el ejercicio de la función pública que puede
originarse por faltantes en los gastos de funcionamiento en situaciones de urgencia;
por consiguiente, su utilización para fines no previstos, acarrea una
desviación de poder del acto administrativo respectivo.  (ii) Aplicando los
principios de moralidad e imparcialidad que presiden la función pública a los
cuales se refiere el artículo 209 de la Constitución. (iii) Motivando
expresamente la decisión de utilizar los referidos recursos del Fondo,
motivación que debe hacer referencia a la situación fáctica de urgencia que
amerita tal utilización, indicando las causas que producen la insuficiencia en
las partidas presupuestales y justificando la necesidad de incrementarlas, a
fin de garantizar el principio de publicidad e imparcialidad de la función
pública. (iv) Haciéndolo, en cada uno de los casos en que se vayan a utilizar
recursos del Fondo, mediante acto administrativo separado sujeto al control de
legalidad. v) Utilizando los recursos del Fondo únicamente para el objeto de
completar faltantes de apropiación en partidas de gastos de funcionamiento
de los organismos y entidades en la respectiva vigencia fiscal,  incluidas con
anterioridad en la ley anual de presupuesto, que situaciones de especial
urgencia han tornado insuficientes, a fin de respetar el principio
constitucional de legalidad y especialización del gasto. Por lo tanto dichos
recursos presupuestales no pueden destinarse a abrir partidas nuevas en el
presupuesto de gastos, ni a completar apropiaciones para gastos de inversión, o
para atender el servicio de la deuda. vi) La excepcional urgencia que amerita
la utilización del Fondo por parte de Gobierno para atender faltantes de
apropiación de partidas de funcionamiento, implica el acaecimiento de hechos
sobrevinientes e imprevistos, que están en relación causal con la referida
insuficiencia de recursos.” (pies de página omitidos)
[36]
En la sentencia C-720 de 1999 (MP Eduardo Cifuentes Muñoz), la Corte dijo que “la
autonomía no equivale a autarquía ni a soberanía de las entidades
territoriales: debe entenderse como la concordancia de la actividad de éstas
con un género superior, que no rompe el modelo del Estado unitario.” En el
caso de la autonomía tributaria por ejemplo, la Corte ha establecido que “[c]omo
Colombia es un Estado unitario (CP art. 1º), la autonomía tributaria de las
entidades territoriales no equivale a soberanía y por ello las facultades
tributarias de dichas entidades debe ejercerse de conformidad con las leyes
expedidas por el Congreso, quien conserva, dentro de  ciertos límites, la
facultad de derogar o modificar los tributos territoriales.” (C-992 de
2004, MP Humberto Sierra Porto).
[37]
Sentencia C- 540 de 2001 . S.V. Magistrado Jaime Araújo Rentería . Corte
Constitucional
[38]
Sentencia C- 1258 de 2001 M.P. Jaime Córdoba Triviño .Corte Constitucional
[39]
Sentencia C- 427 de 2002. M.P. Clara Inés Vargas Hernández . Corte
Constitucional
[40]
Sentencia C- 517 de 1992. M.P. Ciro Angarita Baron. Corte Constitucional
[41]
Sentencia  C-535 de  1996 . M.P. Alejandro Martínez Caballero . Corte
Constitucional.
[42]
Sentencia C- 540 de 2001. M.P. Jaime Cordoba Triviño. Corte Constitucional
[43]
Sentencia C- 535 de 1996. M.P. Alejandro Martínez Caballero. Corte
Constitucional
[44]
Sentencia C- 219 de 1997. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz . Corte Constitucional
[45]
Ibídem.
[46]
Ibidem
[47]Sentencia
C- 586 de 1995. M. P. Eduardo Cifuentes Muños y José Gregorio Hernández
Galindo.  Corte Constitucional
[48]
Sentencia C- 517 de 1992.  M.P. Ciro Angarita Baron. Corte Constitucional
[49]
Sentencia  C-495/98 M.P. Antonio Barrera Carbonell. Corte Constitucional
[50]
Ver por ejemplo Sentencias C-004 de 1993, M.P. Ciro Angarita Barón y C-535 de
1996 C-643 de 1999, M.P. Alejandro Martínez Caballero. Corte Constitucional.
[51]
Sentencia  C-517/92 M.P. Ciro Angarita Barón. Corte Constitucional.
[52]
Sentencia C- 495 de 1998. M.P. Antonio Barrera Carbonell. Corte Constitucional
[53]
Sentencia C- 1258 de 2001. M.P. Jaime Cordoba Triviño.  Corte Constitucional
[54]
Art. 356 Constitucional
[55]
Art. 5° de la ley 715 de 2001
[56]
Bobbio , Norberto.  “ El Futuro de la Democracia” . Editorial Plaza y
Janes. Barcelona , España.  1985 . pags 112 y 113.