C-009-97
Sentencia C-009/97
Sentencia
C-009/97
BONOS DE VALOR
CONSTANTE PARA SEGURIDAD SOCIAL-Pago de dineros por BCH/CONGRESO DE LA REPUBLICA-Protección
poder adquisitivo de recursos para pensiones/RESERVA DE INSTITUTO DE SEGUROS
SOCIALES-Régimen de inversión y manejo
El Congreso para
expedir la ley 48 de 1990, no realizó ningún proceso judicial, ni investigó, ni
estableció responsabilidades. Su función, en relación con el manejo del déficit
de los BVC, fue acoger, en general, pues se introdujeron algunas
modificaciones, el proyecto de ley que le presentó el Gobierno, encaminado a
resolver el gravísimo problema en que se encontraban los recursos provenientes
de las reservas de los seguros de invalidez, vejez y muerte del ISS. Sin
embargo, considera la Corte que en nada se opone la expedición de una ley de
esta naturaleza, al inicio de las respectivas demandas ante el juez competente.
Pues, el debate dado en el Congreso, consistió en adoptar las medidas
pertinentes para que los recaudos de las pensiones no perdieran su poder
adquisitivo, y solucionar el déficit creciente que existía, y no se trató de un
juicio de responsabilidades, en donde, al decir de los demandantes, se juzgó y
condenó al BCH a pagar una determinada suma de acuerdo con una responsabilidad
que no había sido objeto de un fallo judicial. Además, el Congreso tiene la
obligación constitucional de expedir las leyes correspondientes para que los
recursos destinados a pensiones no pierdan su poder adquisitivo.
Referencia:
Expediente D-1323
Demanda de
inconstitucionalidad contra los artículos 5o., literal b) (parcial) y 6o.
(parcial) de la ley 48 de 1990, “por la cual se determina el Régimen de
Inversión y Manejo de las Reservas del Instituto de Seguros Sociales y se
dictan otras disposiciones sobre entidades financieras.”
Demandantes: Mario
Calderón Rivera y Pedro Nel Riveros Gómez.
Magistrado Ponente:
Dr. JORGE ARANGO
MEJÍA.
Sentencia aprobada
en Santafé de Bogotá, D.C., según consta en acta número uno (1), a los
veintitrés (23) días del mes de enero, de mil novecientos noventa y siete
(1997).
I. ANTECEDENTES.
Los ciudadanos Mario
Calderón Rivera y Pedro Nel Riveros Gómez, en uso del derecho consagrado en los
artículos 40, numeral 6, y 241, numeral 4, de la Constitución, presentaron ante
esta Corporación demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 5o.,
literal b) (parcial) y 6o. (parcial), de la ley 48 de 1990 “por la cual se
determina el Régimen de Inversión y Manejo de las Reservas del Instituto de los
Seguros Sociales y se dictan otras disposiciones.”
Por auto del 4 de
junio de 1996, el Magistrado sustanciador admitió la demanda, ordenó la
fijación del negocio en lista, para asegurar la intervención ciudadana
dispuesta por los artículos 242, numeral 1, y 7, inciso segundo, del decreto
2067 de 1991. Así mismo, dispuso el envío de copia de la demanda al señor
Presidente de la República y al señor Presidente del Congreso de la República
y, para que rindiera su concepto, al señor Procurador General de la Nación.
Según informe
secretarial del 24 de junio de 1996, en el término establecido para intervenir
en la defensa o impugnación de las normas acusadas, no fue presentado ningún
escrito.
Por oficio del 22 de
julio de 1996, rindió el concepto Nro. 1031, el señor Procurador General de la
Nación (E), doctor José León Jaramillo Jaramillo.
Cumplidos los
requisitos exigidos por el decreto 2067 de 1991, entra la Corte a decidir.
A. Normas acusadas.
Se transcriben, con
la advertencia de que se subraya lo demandado:
Ley 48 de 1990
(diciembre 28)
“por la cual se determina el Régimen de
Inversión y Manejo de las reservas del Instituto de los Seguros Sociales y se
dictan otras disposiciones sobre entidades financieras.
“Título III
“Del déficit en el manejo de los Bonos de
Valor Constante para Seguridad Social.
“Artículo 5o. El
déficit generado por el manejo de los recursos de los Bonos de Valor Constante,
BVC, proyectado a 31 de diciembre de 1989 en noventa y nueve mil millones de
pesos ($99.000.000.000), será pagado de la siguiente manera:
“a) $76.524
millones de los cuales un 64% estará a cargo de la Nación y un 36% del
Instituto de Fomento Industrial, IFI;
“b) $21.776
millones de los cuales un 77% estará a cargo de la Nación y un 23% del
Banco Central Hipotecario, BCH;
“c) $700 millones
cuya responsabilidad estará a cargo de la Financiera Eléctrica Nacional, FEN.
“Parágrafo 1o. La
cuantía del déficit señalada en el presente artículo se ajustará conforme al
valor que certifique para el efecto la Superintendencia Bancaria con base en
los estados financieros consolidados a 31 de enero de 1990. De la suma a cargo
de la Nación, prevista en el literal a) del presente artículo, se descontarán
los abonos efectuados por ésta en años anteriores. En el caso del IFI, el valor
del déficit se ajustará a la fecha en que se formalice la dación en pago de que
trata el parágrafo 2o. del presente artículo.
“Parágrafo 2o. La
Nación emitirá títulos de acuerdo con lo dispuesto en el artículo siguiente,
por el monto total de que trata el literal a) del presente artículo.
“. . .”
“Artículo 6o.
Para formalizar el pago del déficit de que trata el artículo anterior, la
Nación, el Banco Central Hipotecario, BCH, y la Financiera
Eléctrica Nacional, FEN, o la entidad que la sustituya, deberán expedir títulos
representativos de la deuda los cuales tendrán las siguientes características:
“a) A la orden
del Banco de la República;
“b) Plazo hasta 8
años contados a partir del 1o. de enero de 1990;
“c) Tasa de
rendimiento anual igual a la vigente para los Bonos de Valor Constante para la
Seguridad Social;
“d) Amortizables
en la forma que se disponga el Gobierno Nacional en el decreto que ordene su
emisión;
“e) Garantizados
por la Nación en el caso de las entidades administrativas.”
B. La demanda.
Los demandantes
consideran que los apartes subrayados de la ley 48, al obligar al BCH a pagar
una parte porcentual del déficit generado en el manejo de los Bonos de Valor
Constante, artículo 5o, y el procedimiento para hacerlo, artículo 6o., violan
la Constitución en los artículos 29, 113, 121, 136 y 229. Para explicar el
concepto de violación, examinan los antecedentes de esta ley.
Los Bonos de Valor
Constante para la Seguridad Social, BVC, tuvieron origen en el artículo 3o. de
la ley 6a. de 1967. Estos bonos buscaban dotar, por una parte, de recursos
suficientes a los establecimientos que otorgan créditos a mediano y corto
plazo, en inversiones productivas, para fomentar el crédito a la construcción;
y, por la otra, suministrar un instrumento negociable, cuyo valor real no se
deprecie, y de esta forma, proteger las reservas del ISS.
Con base en las
facultades extraordinarias que le confirió al Gobierno esta ley, se expidió el
decreto 687 de 1967. En tal virtud, los Bonos de Valor Constante -BVC- eran
deuda pública a cargo del Gobierno, y su administración y servicio
correspondían al Banco de la República.
El contrato de
fideicomiso y suscripción de bonos se celebró el 30 de mayo de 1967, entre el
Gobierno, el Banco de la República y el Instituto de los Seguros Sociales -ISS.
En la misma fecha, el Gobierno Nacional, el Banco de la República y el BCH
suscribieron el primer contrato de administración fiduciaria de fondos
originados en inversiones del ISS en los BVC. Este contrato se celebró a
término indefinido e incluyó la cláusula de caducidad como causal de
terminación del mismo.
En las cláusulas
10a. y 11a. se estipuló la forma como el BCH debía entregar al Banco de la
República las sumas que demandaba el pago total de los intereses y la
amortización de los bonos. Así mismo, la responsabilidad de las partes.
En la cláusula 12a.
se estableció que el BCH era sólo un administrador fiduciario respecto de los
fondos a que se refería el contrato.
A raíz del nuevo
régimen establecido para el ISS, en el decreto 1935 de 1973, se celebró, el 28
de junio de 1974, un nuevo contrato, entre las mismas partes, en el que se
incluyeron estipulaciones semejantes a las anteriores, especialmente en lo
relativo a las obligaciones de las partes y del Gobierno de pagar directamente
al fideicomisario, Banco de la República, con destino al BCH, los fondos
necesarios para compensar las pérdidas que pudieren resultar si los reajustes
del servicio de los bonos llegaban a superar las reservas previstas.
Este nuevo contrato
también se pactó a término indefinido y contenía  la cláusula de caducidad. Así
mismo, el BCH actuaba sólo como administrador fiduciario.
El BCH, acatando
instrucciones de la Superintendencia Bancaria, puso en marcha, desde 1986, el
procedimiento para contabilizar, en forma separada de sus propias operaciones,
las relacionadas con la administración fiduciaria de los BVC.
Estas operaciones
fiduciarias adquirieron un carácter deficitario y, a pesar de las diferencias
que surgieron en el Ministerio de Hacienda, el Banco de la República y la
Superintendencia Bancaria, el Gobierno Nacional no inició acciones judiciales
contra el BCH, ni produjo un acto que  comprometiera la responsabilidad del
Banco.
El 24 de mayo de
1989, después de un estudio realizado por un grupo de trabajo integrado por
funcionarios de las entidades involucradas en el asunto, se determinó el valor
al que ascendía el déficit acumulado hasta el 31 de diciembre de 1989.
Sobre este estudio,
consideran los demandantes que el hecho de participar en la búsqueda de una
formula financiera interinstitucional que permitiera resolver el problema del
déficit de los recursos, no implicaba un análisis jurídico de responsabilidad
imputable al BCH.
El 14 de noviembre
de 1989, el Gobierno presentó al Congreso un proyecto de ley en el que se
incluía que el déficit de los recursos de los bonos se distribuyera entre la
Nación, el IFI y el BCH. Posteriormente, este proyecto se convirtió en la ley
48 de 1990.
En la exposición de
motivos del proyecto de ley, se expresó que el déficit tenía dos orígenes: uno
estructural, al pretender otorgar créditos a tasas de interés subsidiadas con
recursos de elevado costo financiero; y, otro, las diversas interpretaciones en
relación con las normas legales y contractuales. En cuanto al BCH, se señaló
que su responsabilidad se originó en el cobro de gastos adicionales a los
pactados en la administración de recursos; en la no contabilización de algunos
ingresos; y en la incidencia de problemas en el manejo de préstamos e
inversiones.
Por los antecedentes
explicados, los demandantes consideran que las expresiones atacadas de
inconstitucionales, violan, en primer lugar, el artículo 29, debido proceso,
pues las controversias contractuales administrativas corresponde dirimirlas a
la jurisdicción contenciosa administrativa, y el Congreso de la República, al
dictar la ley 48 juzgó e impuso al BCH una condena, al obligarlo a responder
por el 23% del déficit generado por el manejo de los recursos de los BVC.
Manejo que se realizó de conformidad con los contratos suscritos.
De esta forma, el
Congreso violó, también, los artículos 113 y 121 de la Constitución, en lo que
hace referencia a la separación de las ramas del poder público, pues, en este
caso, una rama invadió la órbita de la otra.
Se quebrantó,
también, el artículo 136, numeral 1., pues por medio de una ley, el Congreso se
inmiscuyó en asuntos de competencia de otra autoridad.
Además, se privó al
BCH acceder a la administración de justicia, para tener la oportunidad de
defenderse en cuanto a la responsabilidad que le podría caber en el déficit
mencionado, lo que viola el artículo 229.
Señalan los
demandantes que la expedición de la ley 48 de 1990, no sólo viola la
Constitución de 1991, sino que también resultaba violatoria de las normas de la
Constitución de 1886, Constitución vigente cuando se expidió la ley 48.
C. Concepto del
Procurador General de la Nación.
En concepto de fecha
22 de julio de 1922, oficio No. 1031, el Procurador General de la Nación (E),
doctor José León Jaramillo Jaramillo, solicitó a la Corte declarar la
inexequibilidad de las expresiones demandadas.
El Procurador
explicó que, no obstante que el examen de constitucionalidad, en general, se
debe realizar sin tener en cuenta las circunstancias fácticas que rodean la
expedición de las leyes, en este caso particular, se plantea la intromisión del
legislador en las funciones de juzgamiento que corresponden a la rama jurisdiccional,
a través de la imposición de una obligación pecuniaria en cabeza del BCH.
El Procurador hace
un recuento de los antecedentes de los BVC y concluye que, en efecto, tal como
se observa en la exposición de motivos del proyecto de ley, se hace expresa
mención de la responsabilidad del Banco en aspectos relacionados con la
administración de los bonos. Es decir que, como lo manifiestan los demandantes,
el Congreso se atribuyó funciones que no le correspondían, asumiendo el
conocimiento y juzgando conflictos surgidos de contratos. Además, no se debe
olvidar, que la función jurisdiccional del Congreso es excepcional, y sólo para
determinados asuntos.
Por consiguiente,
les asiste razón a los demandantes al solicitar la inexequibilidad de las
normas, en los apartes demandados.
II.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL.
Primera.-
Competencia.
La Corte es
competente, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4, de
la Constitución, pues se demanda una ley.
Segunda.- Lo que
se debate.
De acuerdo con los
antecedentes expuestos, se debe dilucidar si las expresiones demandadas
constituyen una intromisión de una de las ramas del poder público en otra, y
si, en consecuencia, se vulnera la Constitución, que establece la separación de
las tres ramas del poder público, previsto en los artículos 113, 121 y 136,
numeral 1. Y se violan, además, otras normas constitucionales, en particular
los artículos 29 y 229.
Tercera.-
Análisis de las normas demandadas.
Se debe analizar, en
concreto, si la ley 48 de 1990, al señalar en el literal b) del artículo 5o.,
que al BCH le corresponde pagar el 23% de la suma allí establecida y la forma
de hacerlo, art. 6o., quebrantó lo estipulado en los contratos suscritos entre
el Banco y el Gobierno, y, en un acto de desbordamiento de facultades, el
Congreso juzgó e impuso una condena al mencionado Banco, el cual quedó, por
obra de tal actitud, sin posibilidad de defenderse ante la jurisdicción de lo
contencioso administrativo, de conformidad con la naturaleza de esta clase de
contratos.
En principio, podría
pensarse que realmente tienen razón los demandantes al considerar que el
Congreso se entrometió, mediante esta ley, en asuntos meramente contractuales,
que competía dirimirlos a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en
clara violación de los artículos de la Constitución que se refieren al debido
proceso y al derecho a acceder a la administración de justicia, arts. 29 y 229;
la separación de las ramas del poder público, arts. 113 y 121; y la prohibición
expresa para el Congreso de inmiscuirse por medio de leyes en asuntos de
correspondencia privativa de otras autoridades, art. 136, numeral 1.
Sin embargo, para
llegar a la decisión constitucional, es necesario ubicar la ley en su contenido
general, y determinar si, efectivamente, se trata de un asunto sólo
contractual, y, por consiguiente, que se debe resolver en los estrados
judiciales, para lo cual el Congreso no tiene facultades, o, si el asunto
rebasa este ámbito, y la expedición de la ley, en lo relativo al pago que debe
hacer el BCH, corresponde a una decisión política, en cuyo caso es el Congreso,
precisamente, el que tiene esta facultad. Pues, hay que aclarar que la simple
mención en una ley del porcentaje de un pago a cargo de una entidad (art. 5o.)
y la forma de hacerlo (artículo 6o.), no resultan, en principio, violatorias de
la Constitución.
Por consiguiente, se
transcriben apartes pertinentes de la exposición de motivos y de las ponencias
para segundo debate ante el Senado y la Cámara, publicadas en los Anales del
Congreso, que se refieren a esta ley, especialmente en cuanto a la forma de
solucionar el déficit.
a) En la “Exposición
de Motivos” del proyecto de ley, el Gobierno hace referencia, en primer lugar,
al grupo de trabajo que se conformó entre las distintas entidades que tuvieron
relación con el manejo de los bonos, incluído el BCH, grupo que concluyó con un
estudio que permitió determinar el monto del déficit y sus soluciones. Dice la
exposición de motivos:
“II. Causas y
cuantificación del déficit en el manejo de los recursos invertidos en BVC.
“El manejo de los
recursos de los Bonos de Valor Constante para Seguridad Social, BVC, arrojó un
déficit contable a 31 de diciembre de 1988 de $78.787.2 millones, generado en
un 75.0% en el manejo del IFI, en un 24.4% en el BCH y un 0.6% en la FEN.
“De la suma
anterior, la Nación ha asumido y cancelado $6.784.4 millones ($5.301.0 millones
del déficit generado en el IFI y 1.483.4 millones en el BCH), con lo que se
reduce a $72.002.8 millones. Sin embargo, el défict efectivo es de $67.271.6
millones por efecto de las valorizaciones causadas en activos del BCH por
$4.781.2 millones cuya utilidad ingresará a la linea una vez se vendan los
inmuebles respectivos, conforme a la práctica contable y regulaciones de la
Superintendencia Bancaria.
“Este déficit en
el manejo de los recursos data de la década anterior, razón por la cual la
presente administración desde el año de 1987, conformó grupos de trabajo que
analizaron los factores que lo generan y definieron la responsabilidad de pago
atribuible a la Nación y a los administradores fiduciarios. . .” (Anales del Congreso, martes 21 de
noviembre de 1989)
b) “Ponencia para segundo debate al
Proyecto de ley número 137 Senado de 1989, “por la cual se determina el régimen
de inversión y manejo de las reservas del Instituto de Seguros Sociales y se
dictan otras disposiciones sobre entidades financieras.”
“. . . Como anoté
en la primera ponencia, con este capítulo del proyecto de ley, se da un gran
avance en la racionalización del manejo de las reservas de los seguros
obligatorios del ISS, que soluciona una parte del problema, quedando pendiente
la definición de la otra parte que consiste en el análisis y debate en el
Congreso de la República de la cobertura de los seguros y de la capacidad de
las actuales reservas actuariales para responder por los compromisos legales
adquiridos con los trabajadores colombianos.” (Anales del Congreso, miércoles 13 de diciembre de 1989,
página 2, Senador ponente, Héctor Quintero Arredondo)
c) “Ponencia
para segundo debate al Proyecto de ley número 194 Cámara de 1989, Senado 137 de
1989, “por la cual se determina el régimen de inversión y manejo de las
reservas del Instituto de Seguros Sociales y se dictan otras disposiciones
sobre entidades financieras.”
“1. Objetivos
fundamentales.
“El proyecto de
ley en mención está dirigido básicamente a: 1. Reordenar
institucionalmente todo el proceso de inversión y manejo de las reservas del Instituto
de los Seguros Sociales hacia el futuro; 2. Solucionar el déficit
creciente que se ha presentado en el manejo de los recursos de los “Bonos de
Valor Constante” entre la Nación, el IFI, el BCH y la FEN; 3.
Señalar algunas disposiciones comunes para controlar eficientemente lo
relacionado con los Bonos de Valor Constante, y 4. Se autoriza a la
Nación para capitalizar el Banco Central Hipotecario y al Banco Popular con el
fin de fortalecer su situación patrimonial y en consecuencia, prestar mayores y
mejores servicios financieros a los usuarios del crédito.
“. . .
“Según
información presentada por el Gobierno en la exposición de motivos de este
proyecto de ley, a junio 30 de 1989 existían $200.314 millones de Bonos de
Valor Constante, los cuales estaban siendo manejados en un 45% por el BCH, en
un 42.2%, por el IFI, en un 8.1% por la Nación, en un 4.6% por la FEN.
“El manejo que
los administradores fiduciarios le han dado a estos Bonos de Valor Constante ha
generado un cuantioso déficit según proyecciones a 31 de diciembre de 1989 por
valor de $99.000 millones de pesos, pero que puede ser más alto, como veremos
en su oportunidad, déficit que según “el Gobierno”, es el producto de la presencia
de dos factores fundamentales: por un lado, el otorgar préstamos subsidiados
por parte de los administradores fiduciarios con los recursos provenientes de
los Bonos de Valor Constante que tienen un mayor costo financiero. Esto, por
cuanto los costos de captación de dichos Bonos de Valor Constante son del 70%
de la variación anual que registra el índice de precios al por mayor, según el
Banco de la República, más intereses del 6% anual, en el caso de los emitidos
con base en Decreto-ley número 687 de 1967; y los emitidos según los
Decretos-Ley 1935 2796 de 1973, tendrán una variación del índice de precios al
consumidor, certificado por el DANE,  más intereses del 5.5% anual. A estos
costos de captación, se les debe agregar el valor de la comisión que reciben
los administradores fiduciarios equivalente a un 3% anual, que se liquida sobre
las sumas prestadas o invertidas durante el año. De otro lado, señala el
Gobierno en su exposición de motivos al proyecto de ley de la referencia que el
déficit también se ha presentado por “las diversas interpretaciones de la
Nación y los administradores fiduciarios de las regulaciones legales y
contractuales.”
“Lo anterior
nos permite considerar que diferentes Gobiernos, por acción u omisión, han
permitido el agravamiento de esta situación a través de más de una década por
no haber tomado medidas eficaces para impedir las distorsiones mencionadas en
el manejo de estos Bonos de Valor Constante. La falta de decisión política
oportuna, el criterio de corto plazo que se aplicó para manejar estos
impuestos, la pasividad de los administradores fiduciarios ante los problemas
generados por el creciente déficit y la tendencia de los funcionarios públicos
a dejar que la Nación contribuya en última instancia, a resolver los conflictos,
han permitido dejar crecer el “enano” y sólo cuando en 1987 ven preocupados las
implicaciones que para los trabajadores colombianos tenía ese manejo, por lo
menos desordenado, ineficiente y poco ortodoxo de los Bonos de Valor Constante
es cuando se plantean medidas como las que estamos analizando. Ojalá que esta
amarga experiencia sirva para que las entidades del Estado aprendan a planear y
evaluar el manejo que le vienen dando no sólo a su estructura financiera sino a
toda organización, con el fin de que el Estado cada día sea más eficiente,
eficaz, ordenado y responsable.
“. . .
“2. Acuerdo
para solucionar el déficit presentado en el manejo de los de los Bonos de Valor
Constante por los Administradores Fiduciarios.
“Como explica
ampliamente el Gobierno Nacional en la exposición de motivos de este proyecto
de ley después de muchísimas reuniones, acuerdos previos, modificaciones a los
mismos y fijación de responsabilidades por escrito, se hizo un acuerdo entre la
Nación y los administradores fiduciarios para darle solución definitiva al
déficit en mención, el cual se incorpora en el artículo 5o. de este proyecto de
ley.
“Es así como se
dice que el déficit proyectado a 31 de diciembre de 1989, y que se calcula en
$99.000 millones de pesos debe ser pagado así:
“a) $76.524
millones de los cuales un 64% estará a cargo de la Nación y un 36% del
Instituto de Fomento Industrial, IFI;
“b) $21.776
millones de los cuales un 77% estará a cargo de la Nación y un 23% del BCH, y
“c) $700 millones
cuya responsabilidad estará a cargo de la Financiera Eléctrica Nacional.
“Esta cuantía
es producto de un acuerdo entre la Nación y las entidades generadoras del
déficit, previo establecimiento de responsabilidades, y por lo tanto no es sano
entrar a controvertir el mecanismo señalado para solucionar rápidamente un
problema que puede colocar en peligro la estabilidad organizacional, no sólo
del IFI, del BCH, etc., sino el respaldo real que deben tener los pensionados
actuales y futuros, por concepto del seguro de IVM, aunque subsistan algunas
inquietudes sobre la cuantía real del déficit total.
“. . .
“¿Qué debe
hacerse en el caso de la Nación, el BCH, FEN o entidad que la sustituya para
cancelar su déficit?
“El artículo 6o.
del Proyecto de ley obliga a la Nación, al BCH y a la FEN a expedir títulos
representativos de deuda por el total del valor del déficit definitivo que se
establezca en desarrollo de las disposiciones analizadas en esta ponencia en
relación a este aspecto concreto.
“Estos títulos
representativos de deuda serán expedidos a la orden del Banco de la República,
tendrán un plazo de 8 años, una taza de rendimiento anual igual a la vigente
para los Bonos de Valor Constante, amortizables según disponga el Gobierno y
garantizados por la Nación en el caso del BCH y la FEN.
“En esta forma se
evita el deterioro financiero de la deuda, se dan plazos amplios, y en última
instancia, si las entidades no cumplen, la Nación pagará por ellas,
garantizando así las obligaciones que aquí adquieren el BCH y la FEN.” (Anales del Congreso, miércoles 28 de
noviembre de 1990, páginas 6 y 7, Representante ponente, Juan Manuel López
Cabrales) (se resalta)
Lo primero que puede
observarse, en los apartes de las ponencias transcritas, es que el Congreso
para expedir la ley 48 de 1990, no realizó ningún proceso judicial, ni
investigó, ni estableció responsabilidades. Su función, en relación con el
manejo del déficit de los BVC, fue acoger, en general, pues se introdujeron
algunas modificaciones, el proyecto de ley que le presentó el Gobierno,
encaminado a resolver el gravísimo problema en que se encontraban los recursos
provenientes de las reservas de los seguros de invalidez, vejez y muerte del
ISS.
Los demandantes
confundieron las manifestaciones que obran en las ponencias con un proceso
judicial, pero ello no es así. Lo que expresaron los ponentes corresponde al
lenguaje común que acompaña todo debate previo a la expedición de una ley, y
que se justifica cuando están de por medio los recursos de las reservas de los
seguros de invalidez, vejez y muerte mencionados, y su manejo futuro.
En opinión de los
demandantes, el Gobierno, en razón de los contratos suscritos con el BCH, debió
limitarse a declarar la caducidad del contrato, o iniciar, ante la jurisdicción
de lo contencioso administrativo las demandas correspondientes, para establecer
las responsabilidades respectivas, que llevaron al déficit generado en el
manejo de los recursos de los BVC. Y no adelantar ninguna otra actividad
encaminada a corregir el problema de fondo, y, menos aún, acudir ante el
Congreso para buscar una solución de origen legal.
Sin embargo,
considera la Corte que en nada se opone la expedición de una ley de esta
naturaleza, al inicio de las respectivas demandas ante el juez competente.
Pues, se repite, el debate dado en el Congreso, consistió en adoptar las
medidas pertinentes para que los recaudos de las pensiones no perdieran su
poder adquisitivo, y solucionar el déficit creciente que existía, y no se trató
de un juicio de responsabilidades, en donde, al decir de los demandantes, se
juzgó y condenó al BCH a pagar una determinada suma de acuerdo con una
responsabilidad que no había sido objeto de un fallo judicial.
Además, observa la
Corte que el Congreso tiene la obligación constitucional de expedir las leyes
correspondientes para que los recursos destinados a pensiones no pierdan su
poder adquisitivo.
En efecto, el inciso
final del artículo 48 de la Constitución, dice:
“ La ley definirá los medios para que los recursos
destinados a pensiones mantengan su poder adquisitivo constante.”
Por otra parte, el
BCH es una sociedad de economía mixta, del orden nacional. Es decir, que no es
una entidad privada ni es ajena al déficit que se presentó en el manejo de los
BVC. Por el contrario, de conformidad con lo manifestado por el Gobierno y los
ponentes, no sólo es una de las partes del problema, sino que participó en el
grupo de funcionarios que llegaron al acuerdo entre la Nación y las propias
entidades generadoras del déficit, para darle una solución definitiva al mismo.
El hecho de no ser tales funcionarios representantes legales del Banco, no
puede restarle sentido a su participación. Por el contrario, hay que suponer
que obraron siguiendo las instrucciones de tales representantes, como
generalmente ocurre.
Finalmente, la Corte
Constitucional, en la sentencia C-632, del 21 de noviembre de 1996, declaró
exequible la parte demandada del inciso primero del artículo 5o. del decreto
1297 de 1994. La expresión demandada se refiere precisamente al mismo tema, el
pago del déficit en las reservas del ISS, y a la forma como el Banco Central
Hipotecario cancelará las obligaciones contraídas por la Nación por concepto de
la inversión y manejo de las mencionadas reservas.
El texto del
artículo 5o. es el siguiente:
“Artículo 5o. Las
obligaciones a que se refiere el artículo primero de este decreto serán pagadas
en primer lugar con acciones del Banco Central Hipotecario, acciones que
deberán ser transferidas dentro de los treinta (30) días, calendario siguientes
a la fecha de publicación del presente decreto. Además podrán ser pagadas con
Títulos de Tesorería -TES-  Clase B, o con acciones o participaciones que la
Nación posea en otras instituciones financieras, en empresas industriales y
comerciales del Estado y en sociedades de economía mixta.
“. . .”
La Corte consideró
que no viola la Constitución el mecanismo previsto.  Al respecto señaló:
“Aplicada esa
definición al caso en estudio, se tiene que con la institución de la dación en
pago se pretende hacer cumplir a la Nación con las obligaciones previstas en la
Ley 48 de 1990, originadas en la inversión y manejo dado a las reservas del
Instituto de Seguros Sociales, mediante la transferencia de la titularidad de
un derecho real que recae sobre unas acciones del Banco Central Hipotecario, en
favor de ese Instituto, toda vez que dicha deuda fue consolidada y asumida por
la Nación, en el Decreto 1297 de 1994.
“. . .
“En consecuencia, no
prospera el cargo formulado pues se insiste en que es la dación en pago, a
través de la entrega de unas acciones y no la venta de acciones de la Nación en
el Banco Central Hipotecario, el negocio jurídico ordenado en el inciso primero
del artículo 5o. del Decreto 1297 de 1994, como instrumento jurídico idóneo que
permite a la Nación cancelar la deuda causada en virtud de una serie de
operaciones de carácter financiero, llevadas a término por administradoras
fiduciarias de los recursos provenientes de las reservas del Instituto de
Seguros Sociales, sin afectar el valor de las reservas ni ocasionar un
perjuicio a los beneficiarios de las mismas.
“Por lo tanto, la
referida enajenación que se ordena en la parte impugnada del inciso primero del
artículo 5o. del Decreto 1297 de 1994 no desconoce el ordenamiento
constitucional, como tampoco el término que allí se fija en treinta (30) días
para su concreción, a partir de la entrada en vigencia del decreto ibídem,
cuyo propósito es el de garantizar el cumplimiento oportuno y cumplido de dicha
obligación y cuya fijación está dentro de la órbita de competencia del
legislador extraordinario.” (M.P., doctor Hernando Herrera Vergara)
Por todo lo
expuesto, las expresiones demandadas no resultan inconstitucionales y así lo
declarará la Corte.
III. DECISIÓN.
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo
y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Decláranse EXEQUIBLES
las expresiones demandadas “y un 23% del Banco Central Hipotecario, BCH”
contenida en el artículo 5o., literal b); y “el Banco Central Hipotecario, BCH”
contenida en el artículo 6o. de la ley 48 de 1990.
Cópiese,
comuníquese, insértese en al Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
CARLOS GAVIRIA DÍAZ
Presidente
JORGE ARANGO MEJÍA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
JOSÉ GREGORIO HERNÁNDEZ GALINDO
Magistrado
ALEJANDRO MARTÍNEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORÓN DÍAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General