C-403-03
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-403/03
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Cumplimiento de requisitos
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Deber de adjuntar pruebas en caso de
controvertir proceso de aprobación de normas
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Determinar competencia permite inferir
conocimiento de la acción por el actor
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Error al determinar competencia indica que
la estructura no se ajusta a la naturaleza de la acción pública
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Incumplimiento de requisito de señalar la
competencia
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Presentación ante Consejo de Estado/DEMANDA
DE INCONSTITUCIONALIDAD-Error en señalar Tribunal competente se configura
en defecto sustancial
NORMA ACUSADA-Competencia recae en Consejo de Estado
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Imprecisión en el concepto de violación
afecta entendimiento de los argumentos
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Exigencias de fondo como garantía del
debido proceso constitucional
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Objeto y concepto de la violación,
elementos estructurales del cargo de inexequibilidad
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Exigencias argumentativas del concepto de
violación
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Concepto de violación debe sustentarse en
acusaciones ciertas
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Necesidad de argumentación específica
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Necesidad de argumentos objetivos y
verificables
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Cargos pertinentes
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Argumentos suficientes
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Incumplimiento de requisitos
NORMA ACUSADA-Ausencia de precisión y
claridad en los cargos
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Ausencia de cargo argumentativo
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD
ANTE COSA JUZGADA
Referencia: expediente D-4296
Demanda de inconstitucionalidad contra los
artículos 4°, 5°, 6° 10, 12, 22, 25, 26, 31 32, 34, 35, 38, 41 y 43
(parciales), 46 y 47 (totales), 51 (parcial), 52 y 53 (totales), 61 y 66
(parciales) del Decreto-Ley 1278 de 2002.
Actor: Luis Alberto Jiménez Polanco
Magistrado Ponente:
Dr. MARCO GERARDO MONROY CABRA
Bogotá D.C., veintidós (22) de mayo de dos mil tres
(2003).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, conformada por los
magistrados Doctores Eduardo Montealegre Lynett -quien la preside-, Jaime
Araujo Rentería, Alfredo Beltrán Sierra, Manuel José Cepeda Espinosa, Jaime
Córdoba Triviño, Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra, Alvaro Tafur
Galvis y Clara Inés Vargas Hernández, ha proferido esta sentencia de acuerdo
con los siguientes
I.
ANTECEDENTES
El ciudadano Luis Alberto Jiménez Polanco presentó
ante el Consejo de Estado demanda de nulidad contra los artículos 4°, 5°, 6°
10, 12, 22, 25, 26, 31, 32, 34, 35, 38, 41 y 43 (parciales), 46 y 47 (totales),
51 (parcial), 52 y 53 (totales), 61 y 66 (parciales) del Decreto-Ley 1278 de
2002, “por el cual se expide el Estatuto de Profesionalización docente”.
El Consejo de Estado, tras haberse declarado incompetente para darle trámite a
la demanda dada la jerarquía del Decreto, la remitió a esta Corporación.
El magistrado sustanciador entendiendo que, a pesar de
haberse presentado la demanda de nulidad ante el Consejo de Estado, las
pretensiones generales iban encaminadas a obtener la declaratoria de
inconstitucionalidad de los preceptos acusados, decidió admitirla para darle el
trámite correspondiente a las acciones públicas de inconstitucionalidad.
Admitida  la demanda, se ordenaron las comunicaciones
constitucionales y legales correspondientes, se fijó en lista el negocio en la
Secretaría General de la Corporación para efectos de la intervención ciudadana
y, simultáneamente, se dio traslado al Procurador General de la Nación, quien
rindió el concepto de su competencia.
Una vez cumplidos los trámites previstos en el artículo
242 de la Constitución y en el decreto 2067 de 1991, procede la Corte a
resolver sobre la demanda de la referencia.
II.
LAS NORMAS DEMANDADAS, LA DEMANDA Y EL CONCEPTO DEL PROCURADOR
El texto de las normas acusadas es el
siguiente, con la advertencia de que se subraya lo demandado. Esta Corporación
incluirá el cargo de la demanda después de la transcripción de cada artículo,
así como el concepto del señor Procurador General de la Nación.
1. Artículo 4º
1.1. Texto de la disposición
“Artículo 4°. Función docente. La función
docente es aquella de carácter profesional que implica la realización directa
de los procesos sistemáticos de enseñanza-aprendizaje, lo cual incluye el
diagnóstico, la planificación, la ejecución y la evaluación de los mismos
procesos y sus resultados, y de otras actividades educativas dentro del marco
del proyecto educativo institucional de los establecimientos educativos.
“La función docente, además de la asignación académica, comprende
también las actividades curriculares no lectivas, el servicio de orientación
estudiantil, la atención a la comunidad, en especial de los padres de familia
de los educandos; las actividades de actualización y perfeccionamiento
pedagógico; las actividades de planeación y evaluación institucional; otras
actividades formativas, culturales y deportivas, contempladas en el proyecto
educativo institucional; y las actividades de dirección, planeación,
coordinación, evaluación, administración y programación relacionadas
directamente con el proceso educativo.
“Las personas que ejercen la función
docente se denominan genéricamente educadores, y son docentes y directivos
docentes.”
1.2. La demanda
La demanda indica que la parte acusada
de la norma establece una serie de funciones y actividades adicionales a las
académicas y a las demás contenidas en el inciso primero del mismo artículo, “sin
precisar en que tiempo o jornada se cumplirán, si serán realizadas como parte
de las funciones de todos los docentes o si serán cumplidas por docentes de
apoyo o por otros profesionales no docentes con responsabilidad en las
respectivas áreas de conocimiento.”
Esta falta de precisión de la ley, a
juicio del actor, “puede dar lugar a que se imponga una jornada laboral
superior a la máxima legal, atribuyendo a estas actividades extraescolares o
que deban ser ejecutadas en días festivos o de descanso remunerado.” Con la
aludida imprecisión se deja al arbitrio de diversos funcionarios la
interpretación y aplicación de las normas acusadas, lo que genera un caos
administrativo y una inseguridad jurídica respecto de los derechos y deberes de
los educadores y directivos docentes, que es contraria a la justicia social, a
la eficiencia en la administración pública, al interés general, a la igualdad y
al debido proceso. Para que haya claridad jurídica sobre las funciones, éstas
deben estar detalladas en la Ley. Por tal razón, afirma la demanda, el inciso
2° del artículo 4° “viola los artículos Cero (sic), 1, 2, 13, 25, 29 y 122
de la Carta Política”.
1.3. Concepto del Procurador General de la Nación.
El señor Procurador general de la Nación pidió a la
Corte declararse inhibida para fallar respecto del artículo 4 -y del 5º- del
Decreto 1278 de 2002 por considerar que la demanda carece de los requisitos
exigidos por el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991. En efecto, el Ministerio
Público advierte que los cargos de la demanda van dirigidos a señalar que “la
falta de precisión con relación a las funciones que deben cumplir los docentes
en cuanto a la oportunidad, intensidad o condiciones, atenta contra la
seguridad jurídica de estos y además, puede ocasionar que se obligue a los
docentes a realizar labores que deben estar a cargo de otros profesionales como
sicólogos o trabajadores sociales.” No obstante, dice el Ministerio, la
posibilidad de que se haga una aplicación irregular de la norma no implica una
contradicción entre los preceptos demandados y los preceptos del ordenamiento
superior.
2. Artículo 5°
2.1. Texto de la disposición
“Artículo 5°. Docentes. Las personas que desarrollan
labores académicas directa y personalmente con los alumnos de los establecimientos
educativos en su proceso enseñanza aprendizaje se denominan docentes. Estos
también son responsables de las actividades curriculares no lectivas
complementarias de la función docente de aula, entendidas como administración
del proceso educativo, preparación de su tarea académica, investigación de
asuntos pedagógicos, evaluación, calificación, planeación, disciplina y
formación de los alumnos, reuniones de profesores, dirección de grupo,
actividades formativas, culturales y deportivas, atención a los padres de
familia y acudientes, servicio de orientación estudiantil y actividades
vinculadas con organismos o instituciones del sector que incidan directa o
indirectamente en la educación.
2.2. La demanda
El demandante solicita declarar la
constitucionalidad condicionada de la expresión “establecimientos educativos”,
contenida en el artículo 5°, en el entendido de que ella incluye a los centros
educativos. Igualmente solicita la declaración de constitucionalidad
condicionada del resto de las expresiones acusadas, “en el entendido de que las
actividades allí señaladas tienen carácter docente, pero que pueden ser
cumplidas por personal docente especializado o por profesionales de las áreas
pertinentes y que no hacen parte necesariamente  de las actividades del docente
de aula, a semejanza de lo establecido en los artículos 3 al 26 de la
Resolución Nacional 13342 y los artículos 4, 6, 7, 8, 10, 12, 14, 18, 19, 21,
22 y 23 de la Resolución 331 de 1952”
En sustento de estas peticiones el demandante dice que
la primera parte del articulo 5° del Decreto-ley 1278 de 2002 “omite incluir a
los CENTROS EDUCATIVOS cuando determina quiénes son docentes. Únicamente
menciona a los ESTABLECIMIENTOS EDUCATIVOS.” Es decir, define como
docentes a quienes desarrollan labores académicas directa y personalmente con
los alumnos de los establecimientos educativos, lo cual excluye a los
que lo hacen en los centros educativos, sin tener en cuenta que  la Ley
715 de 2001 establece dos clases de colegios oficiales:  las instituciones o
establecimientos educativos y los centros educativos.
De otro lado, el actor afirma que la expresión “Estos
también son responsables de las actividades curriculares no lectivas
complementarias de la función docente de aula”, puede entenderse al menos
de dos formas: una primera según la cual los docentes son las personas que
desarrollan directa y personalmente actividades con los estudiantes y que como
parte de su jornada laboral, además de sus tareas académicas cumplen “actividades
curriculares no lectivas complementarias de la función docente”. Y otra
según la cual “tienen el carácter de docentes TANTO las personas que
desarrollan de manera directa y personal actividades con los estudiantes COMO
las que cumplen “actividades curriculares no lectivas complementarias de
la función docente de aula”.
Agrega que la norma “desprofesionaliza” la
carrera docente y, por tanto, afecta el artículo 68 constitucional, porque
asigna a los docentes actividades complementarias que no son de naturaleza
docente o para las cuales no se encuentran preparados. Esta confusión
propiciaría la arbitrariedad porque permitiría que a los docentes se les
asignaran funciones propias de otros profesionales, como sicólogos,
trabajadores sociales, terapistas del lenguaje, etc.
Como en el caso del inciso 2° del artículo 4°, la
demanda afirma que la norma acusada no precisa el horario o la jornada en que
se han de cumplir las funciones adicionales a las académicas, ni es explícito
acerca de a quién compete llevarlas a cabo. Esta falta de precisión permitiría
imponer una jornada laboral superior a la máxima legal y genera confusión, caos
administrativo e inseguridad jurídica. Además, el artículo 111 de la Ley 715 de
2001 no faculta al Gobierno Nacional para reglamentar lo relacionado con la
jornada laboral de los docentes y directivos docentes y en cambio el artículo
150 de la Carta Política establece que es competencia del Congreso de la
República regular lo relacionado con el régimen salarial y o prestacional de
todos los servidores públicos.
Con fundamento en las anteriores consideraciones, el
demandante entiende que las expresiones parcialmente acusadas desconocen los
artículos “0 (sic), 1, 2, 6, 13, 16, 29, 53, 58, 83, 84, 95 (7), 122, 125, 150,
(1, 19, literal e), 151, 189 numeral 10 y 209 de la Constitución Política.
2.3. Concepto del Procurador General de la Nación.
El concepto del Procurador General
respecto de la demanda contra el artículo 5º coincide con el rendido respecto
del artículo 4º del mismo Decreto 1278 de 2002, recogido en el numeral 2.3. de
esta providencia.
3. Artículos 6° y  10°
3.1. Texto de la disposición
“Artículo 6°. Directivos docentes. Quienes desempeñan
las actividades de dirección, planeación, coordinación, administración,
orientación y programación en las instituciones educativas se denominan
directivos docentes, y son responsables del funcionamiento de la organización
escolar.
“El rector y el director rural
tienen la responsabilidad de dirigir técnica, pedagógica y administrativamente
la labor de un establecimiento educativo. Es una función de carácter
profesional que, sobre la base de una formación y experiencia específica, se
ocupa de lo atinente a la planeación, dirección, orientación, programación,
administración y supervisión de la educación dentro de una institución, de sus
relaciones con el entorno y los padres de familia, y que conlleva
responsabilidad directa sobre el personal docente, directivo docente a su
cargo, administrativo y respecto de los alumnos.
“El coordinador auxilia y colabora con el rector en
las labores propias de su cargo y en las funciones de disciplina de los alumnos
o en funciones académicas o curriculares no lectivas.”
“Artículo 10. Requisitos especiales para
los directivos docentes. Para participar en los concursos para cargos
directivos docentes de los establecimientos educativos, los aspirantes deben
acreditar los siguientes requisitos:
“a) Para director de educación preescolar y
básica primaria rural: Título de normalista superior, o de licenciado en
educación o de profesional, y cuatro (4) años de experiencia profesional;
“b) Para coordinador: Título de licenciado
en educación o título profesional, y cinco (5) años de experiencia profesional;
“c) Para rector de institución educativa
con educación preescolar y básica completa y/o educación media: Título de
licenciado en educación o título profesional, y seis (6) años de experiencia
profesional.
“Parágrafo. El Gobierno Nacional
establecerá los perfiles para cada uno de los cargos directivos y el tipo de
experiencia profesional que será tenida en cuenta para estos concursos.”
3.2. La demanda
Dado que sobre la acusación contra los artículos 6º y
10º del Decreto 1278 de 2002 la Corte se abstendrá de emitir pronunciamiento de
fondo por ineptitud sustantiva de los cargos, conviene transcribir el texto
pertinente de la demanda con el fin de ilustrar la naturaleza de los argumentos
expuestos por el actor.
2. EN RELACION CON LOS ARTICULOS 6 Y 10 DEL
DECRETO 1278 DE 2002.
2.1. Las normas acusadas contenidas en los
artículos 6 y 10 del Decreto  1278 de 2002, incurren en violación directa de la
Carta Política en los artículos 2,6, 13, 25, 53, 83, 95 (7) y 209, porque
otorga un trato discriminatorio sin justificación alguna A LOS DIRECTORES Y
VICERRECTORES.  De esta forma, las autoridades que expidieron el acto acusado
no colaboran para el buen funcionamiento de la administración de la justicia.
Los principios que orientan la función administrativa del Estado resultan ser
letra muerta.
2.2. Las normas acusadas contenidas en los
artículos 6 y 10 del Decreto 1278 de 2002, incurren en violación directa del
artículo 25 de la Carta Política porque en lugar de ofrecer garantía de los
derechos de los Directivos Docentes reconocidos por la norma superior
jerárquicamente, como es la Ley 715 de 2002.  Al excluirlos establece las
condiciones para que sus derechos profesionales y salariales no sean
reconocidos por las normas que regulan los salarios y los aspectos
profesionales y de escalafón de los Docentes Directivos Directores y
Vicerrectores.
2.3.  Las normas acusadas contenidas en los
artículos 6 y 10 del Decreto 1278 de 2002, incurren en violación directa del
artículo 13 de la Carta Política  en el sentido de no ofrecer un trato
equitativo, justo y sin discriminaciones injustificadas, ya que la norma no
explica la razón por la cual los excluye.  Mediante la omisión de los
Directores, de los Vicerrectores y de los Centros Educativos, los excluye de
manera injustificada de sus derechos legales.  Mediante el sistema de la
acomodación de elementos normativos no previstos en la Ley en la forma en que
se plantean en el reglamento legal como es el caso de las expresiones “completa
y/o educación media”, contenida en el inciso 2 del artículo 6, o como
ocurre en el mismo inciso cuando se agrega un elemento normativo para reconocer
a quien es rector, as: “rector de institución educativa”, o como
ocurre al comienzo de este mismo inciso que agrega el término “rural”,
para reconocer únicamente al Director Rural.  O como sucede en el inciso 1 del
artículo 6 que incluye a las instituciones educativas” y omite a
los “CENTROS EDUCATIVOS”, de que trata el artículo 9 de la Ley 715 de
2001, particularmente en el literal a. del artículo 10 cuando se refiere a los
requisitos  que debe acreditar para ser director de educación preescolar y
básica primaria, que introduce un elemento normativo “rural” que  tiene
la función de excluir del derecho a tener director que tienen los “CENTROS
EDUCATIVOS” urbanos, ya sea que tengan solo primaria, solo preescolar o
cualquier combinación de estos dos niveles y aun algunos años del ciclo de
secundaria.  Ese derecho es otorgado por el artículo 9 de la Ley 715 de 2001.
2.4. Las normas acusadas contenidas en los
artículos 6 y 10 del Decreto 1278 de 2002, incurren en violación directa del
artículo 29 de la Carta Política en el sentido de reconocer y aplicar el debido
proceso a toda actuación administrativa.  El acto acusado consagra varias
actuaciones administrativas que afectan a los Directivos docentes Directores y
Vicerrectores, especialmente la que los excluye de la Carrera Docente como
Directivos Docentes, siendo un ascenso, según lo dispone el artículo 34 del
Decreto Ley 2277 de 1979 y siendo requisito para perder el cargo la evaluación
negativa del desempeño, según lo dispuesto por el artículo 210 de la Ley 115 de
1994 y los artículos 5.8, 6.2.6., 7.7 y el parágrafo 1 del artículo 10 de la
Ley 715 de 2001. A pesar de ser afectados directamente, no se realiza ningún
procedimiento que les permita ejercer la defensa de sus derechos otorgados por
las leyes 115 de 1994 y 715 de 2001.
2.5. El inciso 2 del artículo 6 del Decreto 1278
de 2002 omite definir en que consiste “una sola administración” en los
términos del parágrafo 4 del artículo 9 de la Ley 715 de 2001.
2.6. El inciso 2 del artículo 6 del Decreto 1278
de 2002 deba fundarse en el artículo 9 y en su parágrafo 4, en el artículo 5,
en sus numerales 5.2, 5.16, 5.18, y 40 de la Ley 715 de 2001, para regular lo
relacionado con la definición de “una sola administración”, las circunstancias
en que esta se requerirá, el número de funcionarios que lo integraran, el
número de estudiantes por directivo docente, el número y calidad de los
directivos docentes, las circunstancias bajo las cuales se podrán presentar las
fusiones de instituciones educativas; las circunstancias en que subsistirán los
CENTROS EDUCATIVOS y los ESTABLECIMIENTOS EDUCATIVOS
y demás aspectos relacionados con el asunto.
2.7. Las  normas acusadas contenidas en los
artículos 6 y 10 del Decreto 1278 de 2002, deban fundarse en los numerales 5 y
6 del artículo 111.2 de la Ley 715 de 2001, respecto de todos los docentes y
directivos docentes.  Al excluir a los directores y vicerrectores de la
condición de directivos docentes también se les excluye de la regulación
especial de los mecanismos de evaluación, capacitación, permanencia y exclusión
de la carrera, así como de las oportunidades de mejoramiento académico y
profesional en su condición de Directores y Vicerrectores, cuyo desempeño
administrativo tiene especiales características que ameritan ser reconocidas en
los programas de mejoramiento académico y profesional.
2.8. Las normas acusadas contenidas en los
artículos 6 y 10 del Decreto 1278 de 2002, desatienden el sentido literal de la
ley para acudir a interpretaciones, con lo cual se violan los artículos 27 y 28
del C.C.  Este proceder es contrario a la Ley y la Carta Política, constituye a
su vez violación del principio de la buena fe.  El artículo 111 de la Ley 715
de 2001 invocado como fundamento de la norma acusada de nulidad, expresa con
toda claridad cual es el contenido y alcance de las facultades extraordinarias
otorgadas al Presidente de la República.  Por esa razón no puede el acto
acusado restringir o menoscabar la norma reglamentada.  Con la exclusión de los
Directores, de los Vicerrectores y de los Centros Educativos, se restringe o
menoscaba la Ley 715 de 2001, norma orgánica, superior jerárquicamente al
reglamento legal que se acusa.  De esta forma las normas acusadas resultan
violando la jerarquía normativa intermedia y ejerciendo las facultades que los
artículos 150 (numeral 1) y 151 de la Carta Política otorgan al Congreso de la
República.
2.9. A título de ejercer las potestades que la
Ley 715 de 2001 le otorga al Presidente de la República, se atropella los
derechos de los directivos y de los docentes.  De esta forma se configura un
abuso de los derechos o prerrogativas de la administración e irrespeto de los
derechos del ciudadano.  Este abuso se evidencia cuando para excluir a los Directores
y Vicerrectores en los artículos 6 y 10 del Decreto 1278 de 2002 se omite la
aplicación integral de la Ley existente y que continúa vigente como son los
artículos 126 a 129 y 210 de la Ley 115 de 1994 y el artículo 34 del Decreto
Ley 2277 de 1979.  Esa omisión da lugar a que se restrinja o menoscabe el
contenido y alcance de la ley superior como es la 715 de 2001, que es la norma
legal que se reglamenta.  Con este proceder se desconoce el Estado social de
derecho.
2.10. Las normas acusadas contenidas en los
artículos 6 y 10 del Decreto 1278 de 2002, omiten el principio de favorabilidad
en la aplicación e interpretación de las fuentes formales de derecho (Art. 53,
C. Política y artículo 21 del C.S.T.), ya que se prefirió la aplicación e interpretación
de la ley desfavorable y restrictiva contenida en la Directiva Ministerial No.
15 del 23 de abril de 2002, que aunque no se hace referencia textual a esa
directiva, el contenido corresponde en un todo a lo dispuesto en la norma
acusada corresponde a ella en el ítem 4.1., que ordena “reubicar” a los
Directores como Coordinadores, es decir eliminar ese cargo.  El ítem 4.1
entrega a los gobernadores o alcaldes de distritos o municipios certificados
una facultad consistente en que “podrán reubicar los directores de primaria que
por efectos de reorganización de plantas hayan quedado sin funciones, como
coordinadores o rectores en las vacantes existentes, siempre que reúnan los
requisitos para dichos cargos.  En caso de no poderse realizar dicha reubicación
en la entidad territorial, los gobernadores y alcaldes deberán informar a las
instancias nacionales, para ser trasladados a otras entidades territoriales, de
conformidad con la reglamentación que se expida de los artículos 22 y 40 de la
Ley 715 de 2001”.
2.11. Las normas acusadas contenidas en los
artículos 6 y 10 del Decreto 1278 de 2002 implícitamente se fundamenta en el
Decreto 688 de 2002, en sus artículos 9 y 11, donde se omite incluir a los
Directores para efectos de reconocimiento y pago de la remuneración adicional
por el ejercicio del cargo y las horas extras.  Se intenta forzar la coherencia
jurídica entre el Decreto de salarios No. 688 de 2002, publicado el 10 de
abril, y el texto de las normas acusadas contenidas en los artículos 6 y 10 del
Decreto 1278 de 2002.  Esa coherencia no existe porque ambas disposiciones
violan la Ley 715 de 2001 que reconoce a los Directores como Directivos
docentes y no exclusivamente a los Directores Rurales.
2.12. Las normas  acusadas contenidas en los
artículos 6 y 10 del Decreto 1278 de 2002 introducen una modificación a la Ley
715 de 2001 consistente en que UNICAMENTE permitir la existencia de
Directores RURALES distinción que no esta prevista en la Ley 715 de
2001.  Esta es la norma favorable.  Al introducir la distinción no prevista en
la Ley, excluye a todos los Directores que cumplen sus funciones en las zonas
urbanas.
2.13. Las normas  acusadas contenidas en los
artículos 6 y 10 del Decreto 1278 de 2002 adolecen de desviación de poder, ya que
la finalidad con la cual fueron expedidos es diferente al buen servicio, ya que
no puede haber buen servicio cuando se viola la ley que los regula y cuando no
se produce con justicia y contrariando el interés general y los fines sociales
del Estado.
2.14. El artículo 6 del Decreto 1278 de 2001
omitir regular un aspecto fundamental relacionado con el régimen administrativo
del personal directivo, docente y administrativo consistente en la definición
del concepto de “una sola administración” .  Esta definición deba darse
con fundamento en el artículo 111.2 de la Ley 715 de 2001.
2.15. el inciso 4 del artículo 6 del Decreto 1278
de 2002 que define las funciones básicas del Coordinador omite referirlas a los
Directores, solo las consigna en referencia la Rector.  De esta manera se viola
la ley 715 de 2001 en los artículos: La Ley
715 de 2001: artículos 6,
en su numeral 6.2.6; el artículo 7 en su numeral 7.7.; el artículo 10 en su
inciso 1 y el parágrafo 1 de esta artículo; el artículo 12; el artículo 13 en
sus incisos 2, 3 y 5; el artículo 76.17 en su inciso 2.
2.16. Las normas acusadas contenidas en los
artículos 6 y 10 del Decreto 1278 de 2002 pretenden eliminar el cargo de
Director y con ello producir artificialmente un resultado, consistente en poner
a “sobrar” los Directores de todos los establecimientos educativos estatales
urbanos.
2.17. Al omitir regular lo relacionado con “una
sola administración” , ser necesaria continuar aplicando las normas
vigentes, que en la actualidad remiten, entre otras, a las siguientes: las
Resoluciones 331 de 1952.  13342 del 23 de julio de 1982 y 4084 del 26 de mayo
de 1992, expedidas por el Ministerio de Educación Nacional y los artículos 126,
128, 129, 138, 144 y 129 de la Ley 715 de 1994, que constituyen reglamentos
legales del artículo 9 y su parágrafo 4 de la Ley 715 de 2001, en lo
relacionado con la definición de lo que constituye “una sola administración”
de los establecimientos y centros educativos.
2.18. En relación con lo que significa según la
ley vigente “una sola administración”, mientras la reglamentación de las
Resoluciones 331 de 1952, 13342 del 23 de julio de 1982 y 4084 del 26 de mayo
de 1992, expedidas por el Ministerio de Educación Nacional, y los artículos
126, 128, 129, 138, 144 y 129 de la Ley 115 de 1994, del artículo 9 de la Ley
715 de 2001 y del artículo 129 de la Ley 115 de 1994 no diga otra cosa, los
reglamentos mencionados deben ser cumplidos si Colombia es un Estado
Democrático y Social de Derecho.
2.19. El texto de las Resoluciones 331 de 1952,
13342 del 23 de julio de 1982 y 4084 del 26 de mayo de 1992, expedidas por el
Ministerio de Educación Nacional, y los artículos 126, 128, 129, 138, 144 y 129
de la Ley 115 de 1994, y del artículo 9 de la Ley 715 de 1002, se deduce que “una
sola administración” consiste  en un equipo de cargos y funciones ejercidas
por personas nombradas o designadas, según la ley y que se relacionan mediante
un orden jerárquico según la estructura administrativa interna.
2.20. Hasta el momento “una sola
administración” no significa de manera exclusiva el nombramiento,
asignación, traslado o reubicación de una Docente Directivo.  Se trata de
integrar un equipo de administración, según se trate de un ESTABLECIMIENTO
EDUCATIVO o de un CENTRO EDUCATIVO, según las definiciones del
artículo 9 de la Ley 715 de 2001.  Al respecto es válido recordar que la ley ha
querido que en Colombia existan dos clases de colegios oficiales, así:
INSTITUCION EDUCATIVA es un conjunto de personas y bienes que
puede ser promovida por las autoridades públicas o por particulares, siendo
finalidad prestar un año de educación preescolar y nueve grados de educación
básica como mínimo, y la media.
CENTROS EDUCATIVOS son colegios que no ofrecen la totalidad
de la educación básica (hasta noveno) y la media (hasta 11).  Estos deberán
asociarse con otras instituciones con el fin de ofrecer el ciclo de educación
básica completa a los estudiantes.
2.21. Entre otras características, se establece la
posibilidad de que tanto las Instituciones Educativas como los Centros
Educativos podrán tener “una sola administración” cuando en una misma
planta física operen {sic} más de una jornada.
2.22.  Tanto las Instituciones Educativas como
los Centros Educativos, tienen una característica excepcional determinada por
el artículo 9 de la Ley 715 de 2001: También podrá designarse una sola
administración para varias plantas físicas, de conformidad con el reglamento.
2.23. El inciso 1 del artículo 6 incluye a las “instituciones
educativas” como dependencias que contaran con un rector y excluye por va
de la omisión de los Centros Educativos.  De manera maliciosa, se omiten los CENTROS
EDUCATIVOS, que son, precisamente las instituciones oficiales que dirigen
los Directores, como regla general.
2.24. Los incisos 2, 3 y 4 del artículo 6 del
Decreto 1278 de 2002 excluyen también por la vía de la omisión o por la
introducción del elemento normativo “rural” el cargo de Director que es
desempeñado por personal docente que tiene el carácter directivo por expresa
disposición de la Ley 715 de 2001.  La exclusión se presenta por dos (2) vías):
Primera: mediante la omisión, como ocurre con los incisos 1, 2 y 4. Segunda:
mediante la introducción del término “rural”, como acontece en el inciso
3. El término rural como calificación del Director no está previsto en la Ley
715 de 2001.  Al ser agregado por el Decreto 1278 de 2002, se restringe el
amplio sentido de la norma reglamentada, con lo cual se viola la jerarquía
normativa superior y se resulta ejerciendo las competencias del Congreso de la
República al modificar una ley que tiene el carácter de orgánica.  Igualmente
se arrebata a los Directores el derecho a ser reconocidos como Directivos
Docentes, derecho adquirido con justo título legal, pues lo consagra la Ley 715
de 2001.
2.25. En el caso de los Vicerrectores, se les
arrebata el justo título que como directivos docentes les reconoce el artículo
129 de la Ley 115 de 1994, norma no derogada por la Ley 715 de 2001.  El inciso
4 del artículo 6 pretende fusionar varios cargos en uno: bajo el nombre de
Coordinador, se fusiona el cargo de Vicerrector, el de Coordinador de
Disciplina y el Coordinador académico.  Véase: cuando se dice que el COORDINADOR
auxilia y colabora con el rector en las labores propias de su cargo, está
asumiendo las funciones de VICERRECTOR.  Cuando se dice que auxilia y
colabora con el rector  en las funciones de disciplina de los alumnos, está
asumiendo las funciones del COORDINADOR DE DISCIPLINA.  Cuando se dice
que auxilia y colabora con el rector en funciones académicas o curriculares no
lectivas, está ejerciendo las funciones de COORDINADOR ACADEMICO.
Cuando todas esas funciones se cumplen en torno al rector se omite al Director.
Todos estos cargos están previstos en el artículo 129 de la Ley 115 de 1994,
norma en la que deba fundarse la norma demandada, disposición no derogada por
la Ley 715 de 2001.”
3.3. Concepto del Procurador General
El
Ministerio Público solicita a la Corte declarar exequibles condicionadamente
los apartes acusados de los artículos 6 y 10 del Decreto 1278 de 2002, por
considerar que la orientación del nuevo régimen docente tiende a la eliminación
de los centros educativos y que mientras dura ese proceso de transición, los
rectores y vicerrectores de los mismos deben tener los mismos derechos y
deberes que los directores docentes del esquema educativo presentado por el
Decreto 1278.
En este sentido, todas las normas relativas a personal
directivo docente que se encuentran incluidas en el Decreto 1278, les son
aplicables a quienes desempeñen el cargo de directores y vicerrectores de los
centros educativos de que trata el artículo 9º de la Ley 715.
4. Artículo 12
4.1. Texto de la disposición
Artículo 12. Nombramiento en período de
prueba. La persona seleccionada por concurso abierto para un cargo
docente o directivo docente será nombrada en período de prueba hasta culminar
el correspondiente año escolar en el cual fue nombrado, siempre y cuando haya
desempeñado el cargo por lo menos durante cuatro (4) meses.
Al terminar el año académico respectivo, la
persona nombrada en período de prueba será sujeto de una evaluación de
desempeño laboral y de competencias. Aprobado el período de prueba por obtener
calificación satisfactoria en las evaluaciones, el docente o directivo docente
adquiere los derechos de carrera y deberá ser inscrito en el Escalafón Docente,
de acuerdo con lo dispuesto en el presente decreto.
Parágrafo 1°. Los profesionales con título
diferente al de licenciado en educación, deben acreditar, al término del
período de prueba, que cursan o han terminado un postgrado en educación, o que
han realizado un programa de pedagogía bajo la responsabilidad de una
institución de educación superior, de acuerdo con la reglamentación que al
respecto expida el Gobierno Nacional.
Parágrafo 2°. Quienes no superen el período
de prueba serán separados del servicio, pudiéndose presentar de nuevo a
concurso cuando haya otra convocatoria.”
4.2. Cargos de la demanda
El actor dice que la extensión del periodo de prueba
del artículo 12 del Decreto 1278 es abiertamente injusta y arbitraria en tanto
que no se incluyen razones que lo justifiquen. Además, dicho periodo de prueba
niega el principio constitucional según el cual, los empleos en los órganos y
entidades del Estado en Colombia son de carrera. Agrega que esta es una manera
de mantener al margen de la carrera a los docentes con el objeto de impedir que
ejerzan sus derechos y que disfruten de estabilidad laboral.
En consecuencia, dice que la norma es contraria a los
artículos 7 de la Ley 50 de 1990, que modificó el artículo 78 del CST y de los
artículos 1, 2, 13, 29, 125 y 209 de la Carta.
4.3. Concepto del Procurador General
El Ministerio Público sostiene que la norma es
constitucional porque el Legislador se encuentra habilitado por la Constitución
para establecer regímenes de carrera especiales de conformidad con la
naturaleza de la función que se cumple. Por ello, como el ejercicio de la
función docente se comprueba en el transcurso de un año e incluye evaluaciones
tanto para los estudiantes como para los educadores, el establecimiento de un
periodo de prueba de la duración establecida por el artículo 12 no resulta
violatorio de los derechos de los docentes.
La comparación entre los docentes y los demás
funcionarios del Estado no puede basarse en consideraciones meramente
cuantitativas, si se ve que las funciones que realizan unos y otros son
distintas.
5. Artículo
22
5.1. Texto de la
disposición
“Artículo 22. Escalafón de Directivos Docentes.
Los Directivos Docentes, una vez superado el concurso respectivo y la
evaluación del período de prueba, serán inscritos en el Escalafón Docente en el
grado que les corresponda de acuerdo con el título que acrediten, o conservarán
el grado que tenían, en caso de que provengan de la docencia estatal y estén ya
inscritos en el Escalafón Docente.
“La promoción a cada uno de los cargos
Directivos Docentes estará representada por una mejor remuneración, de
acuerdo con lo dispuesto por el Gobierno Nacional en el decreto de salarios.”
5.2. La demanda
A juicio del actor, la expresión
demandada “infringe el numeral 3° del artículo 111.2 de la Ley 715 de 2001,
porque el Presidente de la República en uso de las facultades otorgadas tendrá
la obligación de establecer una ‘Escala salarial Única Nacional y grados de
escalafón’ y no podrá diferirla a otra de menor jerarquía jurídica, como
puede ser el decreto de salarios, o, en todo caso, deba ejercer esa competencia
dentro del término de los seis (6) meses otorgados por el artículo 111 de la
Ley 715 de 2001”.
5.3. Concepto
del Procurador General
El señor Procurador estima que la
acusación recae en la remisión que el Ejecutivo hace, obrando como legislador
extraordinario, a posteriores reglamentaciones que él mismo lleve a cabo
mediante la expedición del “decreto de salarios”.
Al respecto, la vista fiscal opina que la
determinación de las normas generales sobre el régimen salarial y prestacional
de los empleados públicos corresponde hacerla al legislador, mediante ley a la
cual debe ajustarse el Gobierno en la posterior definición concreta de tal
régimen. (C.P Art. 150 numeral 19, literal e.) Por ello, si el legislador
extraordinario concede facultades al Ejecutivo para legislar en esta materia,
como sucede en este caso, “está delegando de manera excepcional esta función y
el gobierno debe actuar en los mismos términos en que lo haría el Congreso”.
Así, un decreto que desarrolle las facultades extraordinarias concedidas en tal
asunto, “debe establecer las normas generales, los objetivos y los criterios
dentro de los cuales se ejercerá posteriormente la facultad reglamentaria del
gobierno.” Si el Ejecutivo no utiliza las facultades que le fueron concedidas
para ello, la materia seguiría siendo regulada por las normas legales vigentes.
Por lo anterior, prosigue la vista
fiscal, “no podría válidamente el Ejecutivo, cuando actúa como legislador
extraordinario, dejar de ejercer la facultad otorgada por el Congreso y
subdelegar la función al Gobierno, para que la regule a través de la función
reglamentaria.”
Entrando en el examen concreto de la
acusación, el Ministerio Público indica que si bien el numeral 3° del artículo
111 de la Ley 715 faculta al Gobierno para expedir un
nuevo régimen de carrera docente y administrativa para los docentes, directivos
docentes, y administrativos, en donde se regulen aspectos como el “mejor
salario de ingreso” y “la escala salarial única nacional”, también es cierto
que el artículo 46 del Decreto acusado señala que el Gobierno Nacional cumplirá
dicha función en desarrollo de la Ley 4ª de 1992, con lo cual se desvirtúan los
cargos del demandante en cuanto a que hace remisión directa al Gobierno sin que
exista un marco legal para el ejercicio de la función reglamentaria. Agrega que
dicha norma -el artículo 46 del Decreto- introduce también algunos criterios o
pautas generales, como por ejemplo que el salario de ingreso a la carrera debe
ser superior al que devengan actualmente los docentes regidos por el Decreto
2277 de 1997. En tal sentido, dice el Procurador, “la regulación de este
aspecto es suficiente para señalar al Gobierno Nacional el marco dentro del
cual ha de desarrollar la norma reglamentaria la ley” .
Con fundamento en las anteriores
consideraciones la vista fiscal estima que deben desestimarse los cargos de
inconstitucionalidad presentados en contra del artículo 22 relativos a la
inobservancia de las normas superiores y de la Ley 715.
6. Artículo 25
6.1. Texto de la disposición
“Artículo 25. Reingreso al servicio y al Escalafón
Docente. El docente o directivo docente que sea destituido del cargo y
excluido del Escalafón Docente por orden judicial o por fallo disciplinario,
sólo podrá reingresar al servicio una vez haya transcurrido el tiempo de la
inhabilidad impuesto en la respectiva decisión, o en un tiempo no menor a los
tres (3) años, contados desde la ejecutoria del acto de destitución, en caso de
que no se haya fijado término de inhabilidad, y deberá volver a someterse a
concurso de ingreso y a período de prueba antes de volver a ser inscrito en el
Escalafón Docente, en el grado que le corresponda de acuerdo con el título
académico que acredite; iniciando de nuevo en el Nivel Salarial A del
correspondiente grado.
“El docente que sea retirado del servicio
por no superar la evaluación del período de prueba, podrá presentarse a
concurso en la siguiente convocatoria y, en caso de ser nombrado, ingresará de
nuevo a período de prueba.
“El docente que sea excluido del Escalafón
Docente y retirado del servicio por obtener calificación no satisfactoria en
evaluación de desempeño, podrá concursar en la siguiente convocatoria, debiendo
someterse de nuevo a período de prueba, y en caso de que la supere, será
inscrito nuevamente en el Escalafón Docente, en el grado que le corresponda de
acuerdo con el título académico que acredite, pero iniciando en el Nivel
Salarial A.
“El directivo
docente que no supere el período de prueba, o que obtenga calificación no
satisfactoria en evaluación de desempeño, o que voluntariamente no desee
continuar en tal cargo, será regresado a una vacante de docente si venía
vinculado al servicio estatal y se encontraba inscrito en el Escalafón Docente,
conservando el grado y el nivel que tenía. Dicho tiempo de servicio de
directivo se contabilizará para realización de evaluación de competencias y
superación de nivel salarial o de grado. Si no estaba vinculado a la docencia
estatal antes de ocupar el cargo directivo, será excluido del Escalafón Docente
y retirado del servicio.”
6.2 La demanda
En cuanto a la parte acusada del inciso tercero del
artículo 25, dice el demandante que “expropia sin indemnización al docente que
resulta retirado del servicio por obtener calificación no satisfactoria en la
evaluación de desempeño.” A su parecer, “la expropiación se presenta porque el
título académico adquirido está vigente y es reconocido por la Ley,...pero sus
consecuencias económicas son anuladas al disponer que deberá iniciar en el
“Nivel salarial A”, en caso de obtener nuevamente el derecho a ser nombrado
como docente estatal” . Agrega que esta rebaja salarial, impuesta a pesar de
tener los méritos académicos, significa una doble sanción por el mismo hecho,
lo que resulta injusto y desproporcionado. Por estas razones, estima que el
artículo 25 desconoce los artículos 13, 25, 29, 53, y 58 de la Constitución
Política y el artículo 36 del CCA.
En cuanto a la acusación formulada  parcialmente
contra el inciso cuarto del artículo 25, el demandante aduce que  la misma
otorga un tratamiento inequitativo e injustificado a los directivos docentes
que no superen el período de prueba, que obtengan calificación no satisfactoria
en la evaluación de desempeño o que voluntariamente no deseen continuar en el
cargo. La discriminación consiste, afirma, en disponer el retiro del servicio,
sanción que es diferente a la impuesta a los docentes. A su parecer “lo justo
sería la ubicación del directivo como directivo como docente”. “Se le está
desconociendo las posibilidades de desarrollo libre de la personalidad durante
el ejercicio del cargo, evento en el cual el directivo docente pudo adquirir
otro título docente en un área diferente a la administración educativa, lo que
ameritara darle la oportunidad de ejercer la docencia oficial en lugar de
retirarlo del servicio. También se desconoce el principio constitucional de
promoción de la prosperidad general.”
6.3. Concepto
del Procurador General
Los argumentos expuestos por el
Procurador para solicitar la declaratoria de exequibilidad del artículo 25 son
los mismos utilizados en defensa del artículo 22 del Decreto 1278 de 2002.
7. Artículo 26
7.1. Texto de la disposición
Artículo 26. Evaluación. El ejercicio de la
carrera docente estará ligado a la evaluación permanente. Los profesionales de
la educación son personalmente responsables de su desempeño en la labor
correspondiente, y en tal virtud deberán someterse a los procesos de evaluación
de su labor.
La evaluación verificará que en el
desempeño de sus funciones, los servidores docentes y directivos mantienen
niveles de idoneidad, calidad y eficiencia que justifican la permanencia en el
cargo, los ascensos en el Escalafón y las reubicaciones en los niveles
salariales dentro del mismo grado.
Los superiores inmediatos y los superiores
jerárquicos prestarán el apoyo que se requiera para estos efectos y
suministrarán toda la información que posean sobre el desempeño de los docentes
y directivos que deban ser evaluados.
Parágrafo. El Gobierno Nacional
reglamentará el sistema de evaluación de los docentes y directivos docentes,
para cada grado y nivel salarial, teniendo en cuenta los criterios y parámetros
establecidos en el presente decreto.
7.2 Cargos de la demanda
Para el demandante la norma acusada quebranta el
artículo 189-10 de la Constitución Política porque las facultades
extraordinarias conferidas al Presidente por el artículo 5º de la Ley 715
debieron ser ejercidas en el propio Decreto 1278 o, a lo sumo, dentro de los
seis meses en que estuvieron vigentes las facultades extraordinarias, mas no en
un decreto reglamentario posterior. Así, asegura que la norma demandada debió
regular los mecanismos de evaluación, capacitación, permanencia, ascensos y
exclusión de la carrera, sin que le fuera permitido al legislador
extraordinario delegar tales funciones al reglamento.
7.3 Concepto del Procurador General
El concepto del Procurador no incluye estudio
particular respecto del artículo 26 de la demanda. No obstante, la Corte
encuentra que la argumentación que obra para los artículos 25, 32, 34 y 35
resulta pertinente al artículo 26.
8. Artículo 31
8.1. Texto de la disposición
“Artículo 31. Evaluación de período de
prueba. Al término de cada año académico se realizará una evaluación de período
de prueba, que comprenderá desempeño y competencias específicas, y a la cual
deberán someterse los docentes y directivos docentes que se hayan vinculado
durante dicho año, siempre y cuando hayan estado sirviendo el cargo por un
período no menor a los cuatro (4) meses durante el respectivo año; de lo
contrario, deberán esperar hasta el año académico siguiente.
“Los docentes y directivos docentes que
obtengan una calificación igual o superior al sesenta por ciento (60%) en la
evaluación de desempeño y de competencias del período de prueba, la cual se
considera satisfactoria, serán inscritos en el Escalafón Docente, en el grado
que les corresponda de acuerdo con los títulos académicos que acrediten, según
lo dispuesto en el artículo 21 de este decreto.
“Los docentes que obtengan una calificación
inferior al sesenta por ciento (60%) en la evaluación de desempeño o en
competencias, serán retirados del servicio.
“Los directivos docentes que obtengan una
calificación inferior al sesenta por ciento (60%) en desempeño o en
competencias en la evaluación del período de prueba, si se encontraban
inscritos en el Escalafón Docente, serán regresados a la docencia una vez
exista vacante. Si no se encontraban inscritos, serán retirados del servicio.
“Parágrafo. Quien sin justa causa no se
presente a una evaluación de período de prueba será retirado del servicio, a
menos que provenga del servicio docente estatal, en cuyo caso será reubicado en
la docencia y devengará el salario que corresponda a dicho cargo, de acuerdo
con el grado y nivel salarial que poseía.”
8.2. La demanda.
Dice la demanda que “el inciso 1 del
artículo 31 del Decreto 1278 de 2002 incurre en la infracción manifiesta de los
artículos 0 (sic), 1, 2, 13, 25, 29, 125, y 209 de la Carta Política y al
artículos 7 de la Ley 50 de 1990, que modifica el artículo 78 del CST, porque
establece el período de prueba más largo que ningún empleado cumple en ninguna
parte del mundo, ni como empleado del Estado ni como empleado de empresas
particulares. Las normas de Derecho Internacional que regulan la materia
resultan vulneradas de manera directa.”
En cuanto al parágrafo del mismo artículo
31 el actor aduce que infringe el numeral 5° del artículo 111.2 de la Ley 715
de 2001, norma que faculta al presidente de la República para establecer los
mecanismos de evaluación y capacitación, permanencia, ascensos y exclusión de
la carrera. Lo anterior por cuanto “la facultad conferida no permite la delegación
de esta competencia a una norma de inferior jerarquía”. A su juicio, lo
pertinente era establecer esa regulación mediante el ejercicio de esas precisas
facultades y no de otras.
8.3. Concepto del Procurador General
Aunque el Procurador General no tiene una
consideración expresa sobre la constitucionalidad del artículo 31, es evidente
que su argumentación respecto de la exequibilidad del artículo 12, que se
refiere a la duración del periodo de prueba de los docentes aspirantes a
ingresar al escalafón, se aplica plenamente a la norma acusada.
9. Artículo 32
9.1. Texto de la disposición
Artículo 32. Evaluación de desempeño.
Entiéndese por evaluación de desempeño la ponderación del grado de cumplimiento
de las funciones y responsabilidades inherentes al cargo que desempeña el
docente o directivo y al logro de los resultados.
Será realizada al terminar cada año escolar
a los docentes o directivos que hayan servido en el establecimiento por un
término superior a tres (3) meses durante el respectivo año académico. El
responsable es el rector o director de la institución y el superior jerárquico
para el caso de los rectores o directores.
Parágrafo. El Gobierno Nacional reglamentará
la evaluación de desempeño, los aspectos de la misma, y la valoración
porcentual de cada uno de los instrumentos y de los evaluadores, de acuerdo con
los artículos siguientes.
9.2. La demanda.
El demandante dice que la Ley 715 facultó
al Presidente para determinar los “mecanismos de evaluación, capacitación,
permanencia, ascensos y exclusión de la carrera”, facultad que el jefe
Ejecutivo debió utilizar al expedir el Decreto 1278 de 2002 y no
posteriormente, al delegarla en normas de naturaleza reglamentaria.
9.3. Concepto del Procurador General
Los argumentos expuestos por el Procurador para
solicitar la declaratoria de exequibilidad del artículo 32 son los mismos
utilizados en defensa del artículo 22 del Decreto 1278 de 2002.
10. Artículo 34
10.1. Texto de la disposición
Artículo 34. Aspectos a evaluar en el
desempeño. Los instrumentos de evaluación de desempeño estarán diseñados de
forma tal que permitan una valoración de los siguientes aspectos de los
docentes evaluados: Dominio de estrategias y habilidades pedagógicas y de
evaluación; manejo de la didáctica propia del área o nivel educativo de
desempeño; habilidades en resolución de problemas; nivel de conocimiento y
habilidades relacionadas con el plan de estudios de la institución; actitudes
generales hacia los alumnos; manejo de las relaciones del grupo; trato y manejo
de la disciplina de los alumnos; sentido de compromiso institucional;
preocupación permanente por el mejoramiento de la calidad de la educación;
logro de resultados.
Parágrafo. Para los directivos se expedirá
una reglamentación especial sobre las áreas de desempeño a evaluar, las cuales
den cuenta por lo menos de: su liderazgo; eficiencia; organización del trabajo;
resultados de la institución educativa, medida de acuerdo con los índices de
retención y promoción de los alumnos y con los resultados de la evaluación
externa de competencias básicas de los estudiantes, que se realizará cada tres
(3) años.
10.2. La demanda.
El cargo contra el parágrafo del artículo
34 es similar al del artículo 32. Dice el demandante que el Gobierno no puede
reglamentar asuntos relacionados con las áreas de desempeño por evaluar, porque
esta función le corresponde al legislador. En tal caso, era en el propio
Decreto 1278 de 2002 que el Gobierno debió hacer uso de tal facultad o, a lo
sumo, dentro de los seis meses en que estuvieron vigentes las facultades
extraordinarias.
10.3. Concepto del Procurador General
Los argumentos expuestos por el Procurador para
solicitar la declaratoria de exequibilidad del artículo 34 son los mismos
utilizados en defensa del artículo 22 del Decreto 1278 de 2002.
11. Artículo 35
11.1. Texto de la disposición
Artículo 35. Evaluación de competencias. La
competencia es una característica subyacente en una persona causalmente
relacionada con su desempeño y actuación exitosa en un puesto de trabajo.
La evaluación de competencias será
realizada cada vez que la correspondiente entidad territorial lo considere
conveniente, pero sin que en ningún caso transcurra un término superior a seis
(6) años entre una y otra. Se hará con carácter voluntario para los docentes y
directivos docentes inscritos en el Escalafón Docente que pretendan ascender de
grado en el Escalafón o cambiar de nivel en un mismo grado. Se hará por grados en
el escalafón y por cargos directivos docentes. Debe permitir la valoración de
por lo menos los siguientes aspectos: competencias de logro y acción;
competencias de ayuda y servicio; competencias de influencia; competencias de
liderazgo y dirección; competencias cognitivas; y competencias de eficacia
personal.
Parágrafo. El Ministerio de Educación
Nacional será responsable del diseño de las pruebas de evaluación de
competencias y definirá los procedimientos para su aplicación, lo cual podrá
hacerse a través de cualquier entidad pública o privada que considere idónea.
11.2. La demanda.
El cargo contra el parágrafo del artículo
34 es similar al del artículo 32. El Gobierno no puede - dice el demandante-
reglamentar asuntos relacionados con las áreas de desempeño por evaluar, porque
esta función le corresponde al legislador. En tal caso, era en el propio
Decreto 1278 de 2002 que el Gobierno debió hacer uso de tal facultad.
11.3. Concepto del Procurador General
Los argumentos expuestos por el Procurador para
solicitar la declaratoria de exequibilidad del artículo 35 son los mismos
utilizados en defensa del artículo 22 del Decreto 1278 de 2002.
12. Artículo 38
12.1. Texto de la disposición
Artículo 38. Formación y capacitación
docente. La formación, capacitación, actualización y perfeccionamiento de los
educadores en servicio debe contribuir de manera sustancial al mejoramiento de
la calidad de la educación y a su desarrollo y crecimiento profesional, y
estará dirigida especialmente a su profesionalización y especialización para
lograr un mejor desempeño, mediante la actualización de conocimientos
relacionados con su formación profesional, así como la adquisición de nuevas
técnicas y medios que signifiquen un mejor cumplimiento de sus funciones.
El Gobierno Nacional reglamentará los
mecanismos, formas y alcances de la capacitación y actualización.
12.2. La demanda.
El demandante dice que la Ley 715 de 2001
otorga facultades extraordinarias al Presidente para determinar los mecanismos
de “evaluación, capacitación, permanencia, ascensos y exclusión de la
carrera”, gracias a lo cual no puede dicho funcionario delegar en el
ejercicio de la potestad reglamentaria, que no tiene límite temporal, la
regulación de los “mecanismos, formas y alcances de la capacitación y
actualización”.  Como en los cargos anteriores, el actor sostiene que el
Ejecutivo sólo podía regular dichos aspectos en el propio Decreto 1278 de 2002
o, a lo sumo, dentro de los 6 meses de duración de las facultades
extraordinarias.
12.3. Concepto del Procurador General
Los argumentos expuestos por el Procurador para
solicitar la declaratoria de exequibilidad del artículo 38 son los mismos
utilizados en defensa del artículo 22 del Decreto 1278 de 2002.
13. Artículo 41
13.1. Texto de la disposición
Artículo 41. Deberes. Además de los deberes
establecidos en la Constitución y la ley, y en especial en el Código
Disciplinario Único, para los servidores públicos, son deberes de los docentes
y directivos docentes, los siguientes:
a) Buscar de manera permanente el
incremento de la calidad del proceso de enseñanza - aprendizaje y sus
resultados, mediante la investigación, la innovación y el mejoramiento
continuo, de acuerdo con el plan de desarrollo educativo de la correspondiente
entidad territorial y el Proyecto Educativo Institucional del establecimiento
donde labora;
b) Cumplir con el calendario, la jornada
escolar y la jornada laboral, de acuerdo con la reglamentación que expida el
Gobierno Nacional;
c) Educar a los alumnos en los principios
democráticos y en el respeto a la ley y a las instituciones, e inculcar el amor
a los valores históricos y culturales de la Nación;
d) Observar una conducta acorde con la
función educativa y con los fines, objetivos, derechos, principios y criterios
establecidos en la ley general de educación y en los planes educativos;
e) Mantener relaciones cordiales con los
padres, acudientes, alumnos y compañeros de trabajo, promoviendo una firme
vinculación y una cooperación vital entre la escuela y la comunidad y respetar
a las autoridades educativas.
13.2. La demanda.
Dice que del texto de la Ley 715 no se
deduce que el Gobierno esté habilitado para reglamentar la jornada laboral de
los docentes, por lo que el Decreto 1278 de 2002 excede los límites de las
facultades extraordinarias conferidas por el legislador.
13.3. Concepto del Procurador General
El señor Procurador solicita declarar
exequible la norma acusada, en reiteración de los argumentos expuestos frente a
los artículos 22, 34, 35, 38, 47 y 66 del Decreto 1278.
14. Artículo 43
14.1. Texto de la disposición
Artículo 43. Abandono del cargo. El
abandono del cargo se produce cuando el docente sin justa causa deja de
concurrir al trabajo; cuando no reasume sus funciones al vencimiento de una
licencia, una comisión, un permiso o las vacaciones reglamentarias; cuando en
caso de renuncia, hace dejación del cargo antes de que se le autorice para
separarse del mismo o antes de transcurrido un mes después de presentada, o
cuando no asume el cargo dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes a la
fecha en que se le comunique un traslado.
El abandono
del cargo conlleva la declaratoria de vacancia del mismo, previo un proceso
sumario en el que se garantice el derecho a la defensa. A su vez, la autoridad
debe iniciar el correspondiente proceso disciplinario y proceder a la exclusión
del Escalafón Docente.
14.2. La demanda.
El demandante considera que el legislador
no ha fijado el término a partir del cual se considera que la ausencia del
trabajo constituye abandono del cargo. Esta situación permite que la
configuración de la falta quede al arbitrio del funcionario encargado de adelantar
el proceso, vulnerándose así el principio de seguridad jurídica, de justicia,
el debido proceso y la efectividad de los derechos constitucionales.
14.3. Concepto del Procurador General
El señor Procurador General sostiene que
la norma remite a una consideración de carácter valorativo para determinar las
circunstancias de tiempo, modo y lugar en que ocurre el abandono del cargo,
cual es la “justa causa”. Así entendida, dice, la fijación de un término para
definir el abandono del cargo, antes que traer seguridad jurídica al
procedimiento sancionatorio, sería irrelevante e, incluso, afectaría al docente
cuando su ausencia rebase el término que la norma pudiera establecer. En
sustento de su posición, la Vista Fiscal refiere a la Sentencia C-769 de 1998 en
donde la Corte hizo el análisis correspondiente de una medida similar contenida
en la Ley 200 de 1995.
15. Artículo 46.
15.1. Texto de
la disposición
“Artículo 46. Salarios y prestaciones. El
Gobierno Nacional, en desarrollo de la Ley 4ª de 1992, establecerá la escala
única nacional de salarios y el régimen prestacional para los docentes
escalafonados, de acuerdo con el grado y nivel que acrediten en el Escalafón
Docente de conformidad con el presente decreto; y según el título que
acrediten, para los docentes nombrados en provisionalidad o en periodo de
prueba; lo mismo que las remuneraciones adicionales para los directivos
docentes, de acuerdo con los niveles educativos y el tamaño de la institución
educativa que dirijan.
“El salario de ingreso a la carrera docente
debe ser superior al que devengan actualmente los educadores regidos por el
Decreto - ley 2277 de 1979.”
15.2.
Ausencia de Cosa Juzgada Constitucional
Mediante
Sentencia C-313 del 22 de abril de 2003 (M.P. Alvaro Tafur Gálvis) la Corte
Constitucional declaró la exequibilidad del artículo 46 del Decreto 1278 de
2002, entre otras decisiones que adoptó sobre el mismo Decreto. No obstante, el
fallo vinculó los efectos de la cosa juzgada constitucional al cargo específicamente
analizado en dicha providencia. Este interrogaba acerca de “si el tratamiento
diferente que se establece en la norma acusada, en relación con el salario de
ingreso  entre quienes se vincularon a la carrera docente antes de la
expedición del Decreto 1278 de 2002 y quienes lo hagan a  partir de su vigencia
debe considerarse discriminatorio”.
La Corte
sostuvo que la diferencia de trato conferida por la norma no implicaba un
comportamiento discriminatorio de la Ley, por lo que procedió a declararlo exequible.
Como el cargo analizado en aquel entonces es distinto al establecido en este
proceso  - tal como se evidencia en el resumen siguiente- y los efectos de la
cosa juzgada son relativos el mismo, es posible emitir un nuevo pronunciamiento
sobre la norma en cuestión.
15.3 La
demanda
En relación con
lo dispuesto por el artículo 46, la acusación consiste en afirmar que dicha
norma infringe el artículo 111.2 de la Ley 715 de 2001 en sus numerales 1° y
3°, los cuales, según el demandante, otorgaron facultades al Presidente de la
República para establecer un mejor salario de ingreso a la carrera y una escala
salarial única nacional y grados de escalafón. Para el actor, al Presidente no
se le facultó para delegar en el Decreto de salarios o en el desarrollo de la
Ley 4ª de 1992 los aspectos de la Ley 715 de 2001. Además, dice, “las
referidas facultades no le permiten establecer el régimen prestacional para los
docentes escalafonados, ni para definir los criterios con base en los cuales
aquel se deba establecer”. Por lo anterior , afirma que el artículo 46
infringe el artículo 150, numeral 19, literal e) de la Carta Política. Agrega
que en cuanto “los criterios incluidos en la norma acusada son diferentes a los
definidos en la ley marco en materia de salarios y prestaciones sociales del
sector público del Estado”, ella desconoce también  la Ley 4ª de 1992 en sus
artículos 1°, 2°, 10°, y 12.
15.4. Concepto del Procurador General
El concepto del Procurador respecto de la
exequibilidad del artículo demandado coincide con los argumentos expuestos para
el artículo 61 del Decreto 1278.
16.
Artículo 47
16.1. Texto
de la disposición:
“Artículo 47. Estímulos y compensaciones.
Además de los estímulos establecidos por la ley, el decreto de salarios que
expida el Nacional, podrá establecer compensaciones económicas, de acuerdo con
las disponibilidades presupuestales.”
16.2. La
demanda
El demandante
considera que el artículo 47 del Decreto 1278 de 2002 debe ser retirado del
ordenamiento por cuanto a su parecer infringe el numeral 10° del artículo 189
de la Carta Política y el artículo 111.2 de la Ley 715 de 2001, que en su
numeral 4° faculta al presidente de la República para tener en cuenta en la
expedición del Estatuto de Profesionalización docente, entre otros, el criterio
según el cual deben haber incentivos al mejoramiento profesional, desempeño en
el aula, ubicación en zonas rurales apartadas y áreas de especialización. Las
facultades legislativas extraordinarias, agrega, no se concedieron para delegar
en el decreto de salarios el ejercicio de la competencia descrita y han debido
ser utilizadas dentro del término de seis meses concedido por la ley
habilitante. Por eso, cuanto el artículo 47 afirma que en el decreto de
salarios se podrán establecer compensaciones económicas a título de estímulo
profesional, desconoce la ley 715 y de contera la Constitución.
16.3.
Concepto del Procurador General
Los argumentos expuestos por el Procurador para
solicitar la declaratoria de exequibilidad del artículo 47 son los mismos
utilizados en defensa del artículo 22 del Decreto 1278 de 2002.
17. Artículo 51
17.1.  Texto de la disposición
Artículo 51. Servicio activo. El educador se
encuentra en servicio activo cuando ejerce las funciones propias del cargo del
cual ha tomado posesión, o cuando se encuentra en comisión de servicios o en
encargo.
El
Gobierno Nacional establecerá la asignación académica de los docentes de
acuerdo con los niveles y ciclos educativos.
17.2. La demanda.
El impugnante advierte que la Ley 715 de
2001 otorgó al Gobierno facultades para regular los criterios fijados en el
artículo 111.2, “entre otros”. Agrega que entre esos “otros criterios” se
encuentra el de la asignación académica de los docentes, por lo que el
Presidente debió regular esa materia en el Decreto 1278 de 2002, pero no podía
conferir la potestad de hacerlo al decreto reglamentario.
17.3. Concepto del Procurador General
Los argumentos expuestos por el Procurador para
solicitar la declaratoria de exequibilidad del artículo 25 son los mismos
utilizados en defensa del artículo 22 del Decreto 1278 de 2002.
18. Artículos 52 y 53
18.1. Texto de la disposición
Artículo
52. Traslados. Se produce traslado cuando se provee un cargo docente o
directivo docente vacante definitivamente, con un educador en servicio activo
que ocupa en propiedad otro con funciones afines y para el cual se exijan los
mismos requisitos aunque sean de distintas entidades territoriales
Artículo 53. Modalidades de traslado. Los
traslados proceden:
a) Discrecionalmente por la autoridad
competente, cuando para la debida prestación del servicio se requiera el
traslado de un docente o directivo docente dentro del mismo distrito o
municipio, o dentro del mismo departamento cuando se trate de municipios no
certificados, con el fin de garantizar un servicio continuo, eficaz y
eficiente;
b) Por razones de seguridad debidamente
comprobadas;
c) Por solicitud propia.
Parágrafo.
El Gobierno Nacional reglamentará las modalidades de traslado y las condiciones
para hacerlas efectivas, teniendo en cuenta que los traslados prevalecerán
sobre los listados de elegibles del concurso dentro de la respectiva entidad
territorial certificada; que deben responder a criterios de igualdad,
transparencia, objetividad y méritos tanto en relación con sus condiciones de
ingreso al servicio y a la carrera docente, como en el desempeño de sus
funciones y en las evaluaciones de competencias; y que el traslado por razones
de seguridad debe prevalecer sobre cualquier otra modalidad de provisión de los
empleos de carrera docente.
18.2. La demanda.
El demandante dice que el traslado de
docentes se encuentra regulado en el artículo 22 de la Ley 715 de 2001. Agrega
que los artículos 52 y 53 del Decreto 1278 modificaron esta regulación sin
poder hacerlo, pues las normas de la Ley 715 tienen carácter “orgánico” en la
materia, lo cual les confiere una jerarquía superior al Decreto 1278. En este
sentido –añade- las disposiciones son contrarias a los artículos 1º, 4º, y 189
de la Carta.
18.3. Concepto del Procurador General
Para el Ministerio Público los artículos
52 y 53 son constitucionales porque aunque el artículo 111 de la Ley 715 de
2001 no hace referencia a la posibilidad que tiene el Ejecutivo de regular
aspectos administrativos de la profesión docente, el artículo 22 de dicha ley,
al regular los traslados, remite al Gobierno Nacional el desarrollo de esa materia,
en ejercicio de su potestad reglamentaria.
Así las cosas, el Ejecutivo tiene la
facultad de expedir normas reglamentarias sobre traslados, sin que por
encontrarse en un decreto legislativo, pierdan su carácter reglamentario.
19. Artículos 61
19.1 Texto de la disposición
Artículo 61. Vacaciones. Los docentes y
directivos docentes estatales disfrutarán de vacaciones colectivas por espacio
de siete (7) semanas en el año, las cuales serán distribuidas así: cuatro (4)
semanas al finalizar el año escolar; dos (2) semanas durante el receso escolar
de mitad de año y una (1) en semana santa.
Cuando
las vacaciones sean interrumpidas por licencia de maternidad o licencia por
enfermedad, podrán ser reanudadas por el tiempo que falte para completar su
disfrute y en la fecha que señale el nominador para tal fin.
19.2. La demanda.
Según el actor, las vacaciones son
prestaciones sociales y el Gobierno no estaba facultado por la Ley habilitante
para regular este aspecto de la relación laboral de los docentes. Dice que el
mismo es competencia del Congreso de la República y que si se trataba de
regular dicho tópico, ello debió hacerse de conformidad con la Ley 4ª de 1992,
que establece los criterios que debe observar el
Gobierno Nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de los
empleados públicos.
19.3. Concepto del Procurador General
El señor Procurador solicita a la Corte
declarar inexequible la norma acusada por considerar que el régimen de vacancia
de los docentes no guarda unidad de materia con el tema al cual se restringe el
Decreto 1278 de 2002, cual es el de la regulación del Estatuto Profesional
Docente. Sostiene el Ministerio Público que los asuntos de tipo prestacional
habilitados por la Ley 715 para que el Gobierno desarrolle en ejercicio de
facultades extraordinarias tienen que ver con salarios e incentivos
profesionales, pero no incluyen el tema de las vacaciones. Así las cosas, este
tópico no podía ser desarrollado por el Ejecutivo, pues éste no tenía
competencia para ello según las limitantes temáticas a que se restringe la Ley
habilitante.
20. Artículo 66
20.1. Texto de la disposición
Artículo 66. Consecuencias de la asimilación.
Para ser asimilado al nuevo escalafón docente se requiere renunciar al cargo
anterior y ser nombrado de nuevo.
Parágrafo. El Gobierno Nacional
reglamentará el procedimiento para la asimilación, una vez se provean en
propiedad los cargos que hoy están siendo provistos por contrato de prestación
de servicios o en provisionalidad. En todo caso, las asimilaciones procederán
cuando las entidades territoriales tengan las disponibilidades presupuestales
para atender las erogaciones que de ello se derive.
20.2. La demanda.
Igualmente a lo señalado en otros de los
cargos, el actor sostiene que el Gobierno no podía delegar en el decreto
reglamentario la función de reglamentar el tema de la asimilación de los
docentes al Régimen del Estatuto Profesional Docente. Dice que el Ejecutivo
debió haberlo hecho en el propio Decreto 1278 de 2002 o, en todo caso, dentro
de los 6 meses conferidos por la Ley para hacer uso de las facultades
extraordinarias.
20.3. Concepto del Procurador General
El señor Procurador reitera la posición
sentada respecto de la exequibilidad de los artículos 22, 25, 32, 34, 35, 38,
47 y 51 del Decreto 1278 de 2002.
III. CONSIDERACIONES
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
El Decreto
2067 de 1991, por el cual se reglamentan los procedimientos adelantados ante la
Corte Constitucional, establece en su artículo 2º los requisitos para presentar
demandas de inconstitucionalidad ante la Corporación.
El texto del
artículos es del siguiente tenor:
Artículo 2o. Las demandas en las acciones públicas de inconstitucionalidad
se presentarán por escrito, en duplicado, y contendrán:
1. El señalamiento de las normas acusadas
como inconstitucionales, su transcripción literal por cualquier medio o un
ejemplar de la publicación oficial de las mismas;
2. El señalamiento de las normas
constitucionales que se consideren infringidas;
3. Los razones por las cuales dichos textos
se estiman violados;
4. Cuando fuera el caso, el señalamiento
del trámite impuesto por la Constitución para la expedición del acto
demandado y la forma en que fue quebrantado; y
5. La razón por la cual la Corte es
competente para conocer de la demanda.
El
cumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 2º es condición
necesaria para la admisibilidad de la demanda. El primero permite la
identificación de la norma legal objeto de impugnación; el segundo establece la
norma o normas constitucionales que, a juicio del actor, han sido violentadas
por el texto legal acusado; las razones justificativas de la acción constituyen
la parte medular de la demanda, ya que contiene los cargos de la impugnación,
es decir, los argumentos que sustentan la alegada oposición entre la
Constitución y la ley.
Si es del
caso que la demanda se dirija a controvertir el proceso de aprobación de la
norma acusada, el actor deberá adjuntar las pruebas que sustentan sus
afirmaciones, con lo cual se cumple el cuarto de los requisitos mencionados.
Finalmente,
el quinto requisito de la demanda permite a la Corte identificar la competencia
que la habilita para estudiar la norma impugnada. Aunque podría pensarse que el
incumplimiento de esta exigencia conduce inexorablemente a la inadmisión de la
demanda, es claro que frente a la obligación que tiene la Corte de verificar su
competencia para adelantar el juicio de inconstitucionalidad, la ausencia de
tal requisito no suele desembocar en un auto inadmisorio.
Pese a lo
anterior, no existe duda de que la determinación de la competencia le permite
al magistrado sustanciador –entre otras cosas- conocer qué tan enterado está el
actor del procedimiento por el cual se surte el juicio de inconstitucionalidad,
específicamente en lo que respecta al tipo de normas que pueden ser impugnadas
ante la Corte Constitucional. Por lo mismo, cuando el demandante señala
correctamente las razones por las cuales la Corte Constitucional es competente
para conocer de la acción, es de entender que el actor tiene conocimiento de la
naturaleza de la acción de inconstitucionalidad en cuanto a que la misma está
diseñada para confrontar el texto de ciertas normas de jerarquía legal con el
texto de la normatividad de mayor jerarquía en el ordenamiento jurídico, la
Constitución Política.
De allí que
los errores, las omisiones o los equívocos surgidos al momento de determinar la
competencia de la Corte puedan constituir indicios de que la estructura de la
demanda no se ajusta a la naturaleza de la acción pública de
inconstitucionalidad. En efecto, si el demandante no tiene claridad jurídica
acerca de las razones por las cuales la Corte es competente para analizar una
determinada norma, las posibilidades de que tampoco entienda cómo se ejerce el
control constitucional y frente a qué normas jurídicas es viable interponer la
acción pública de inconstitucionalidad pueden ser altas.
En el caso
particular, la demanda presentada por el ciudadano Jiménez Polanco incumple con
el requisito de señalar las razones por las cuales la Corte Constitucional es
competente para resolverla. Y lo incumple –como era de esperarse- porque la
demanda no fue presentada ante la Corte Constitucional sino ante el Consejo de
Estado, hecho que obviamente se desprende de haber considerado el demandante
que era éste y no aquella el tribunal competente para resolver su acción.
No obstante,
en este caso, la escogencia equivocada del juez competente no constituye un
simple error procedimental que hubiera podido remediarse remitiendo el
expediente al juez que sí lo era. La presentación de la demanda ante el Consejo
de Estado y no ante la Corte Constitucional no se limita a un asunto de definición
de la autoridad facultada por la ley para resolver la demanda: al haberse
estructurado el libelo a partir de la premisa de que el Decreto 1278 de 2002 es
un decreto reglamentario y no un decreto con fuerza de ley, el defecto del
mismo se vuelve sustancial.
En efecto, el
fundamento de los cargos de la demanda es que el decreto que se acusa es un
decreto reglamentario que contiene disposiciones contrarias a la ley y a la
Constitución, razón por la cual el tribunal competente –inicialmente el Consejo
de Estado- debía proceder a su anulación. De hecho, es la solicitud recurrente
que se decrete la nulidad de las normas demandadas. Las pretensiones de la
demanda fundan sus argumentos en el contraste entre el Decreto y la
Constitución y la ley, procedimiento característico de la acción de nulidad,
que se tramita ante la jurisdicción contencioso administrativa, y no de la
acción de inconstitucionalidad.
Esta diferencia de trato respecto de la norma
demandada, y de concepción de los argumentos en que se fundamenta el ataque,
introduce un elemento importante de confusión respecto de los cargos que la
Corte estaría llamada a resolver. De la simple lectura de los cargos se deduce
que la falta de precisión al momento de presentar el concepto de violación
afecta el entendimiento de los argumentos y, por ende, dificulta identificar la
oposición que se alega.
Con todo, la anterior no es la única razón por la cual
la Corte debe abstenerse de emitir pronunciamiento de fondo en esta demanda.
Ha sido reiterado por la jurisprudencia de la Corte
que además de los requisitos formales que deben cumplir las demandas de
inconstitucionalidad (Art. 2º Dec. 2067/91), éstas deben satisfacer ciertas
exigencias de fondo - o sustanciales- que le permitan al juez constitucional
producir fallos de mérito evitando así las decisiones inhibitorias.
Estas exigencias han sido consideradas por la
jurisprudencia, no como talanqueras al ejercicio de las acciones públicas de
inconstitucionalidad, sino como garantías ínsitas al debido proceso
constitucional que buscan garantizar la producción de fallos estructurados,
sólidos y esclarecedores, los cuales protejan eficazmente el ordenamiento
jurídico superior.
En este contexto, la Corte ha dicho que los aspectos
cruciales de la demanda de inconstitucionalidad son el objeto de la demanda y
el concepto de violación, ya que es a partir de dichos elementos que se
estructura el cargo de inexequibilidad. El objeto es la norma legal sobre la
cual se dirige la acusación y el concepto de violación el silogismo por el cual
se sustenta la oposición entre la norma legal y la constitucional.
Para la jurisprudencia de la Corte, el concepto de
violación debe cumplir con ciertas exigencias argumentativas que le permitan al
juez constitucional abordar el juicio de inexequibilidad con miras a la
producción de un fallo de fondo. La primera exigencia sustantiva de la demanda
es la claridad. Pese a que la acción de inconstitucionalidad es una acción
pública y a ella tienen acceso todos los ciudadanos en ejercicio - incluso
aquellos no son versados en temas jurídicos- no podría dejar de afirmarse que
la claridad en la presentación de los argumentos es una exigencia indispensable
y mínima a la hora de analizar el libelo. Sobre esta particular la Corte ha
dicho que los demandantes no pueden eximirse de presentar argumentos con un
hilo conductor que permita la comprensión de su demanda y las justificaciones
en las que se basa (Cfr. Sentencia C-1052/01 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa).
Adicionalmente, el concepto de violación debe
sustentarse en acusaciones ciertas, es decir, no deducidas ni extraídas de otra
normatividad. La Corte ha dicho al respecto que el ejercicio de la acción
pública de inconstitucionalidad supone la confrontación del texto constitucional
con una norma legal que tiene un contenido verificable a partir de la
interpretación de su propio texto; “esa técnica de control difiere,
entonces, de aquella [otra] encaminada a establecer proposiciones inexistentes,
que no han sido suministradas por el legislador, para pretender deducir la
inconstitucionalidad de las mismas cuando del texto normativo no se
desprenden.” (Sentencia C-1052/01)
El hecho de que las demandas de
inconstitucionalidad deban ser específicas hace alusión a que, amén de la
claridad y la certeza de las razones, estas deben plantear una oposición
concreta entre la norma legal y la disposición constitucional, de manera que no
basta la simple enunciación de las disposiciones superiores que se consideran
infringidas ni son suficientes argumentos de orden general o inespecífico que
no concretan la contradicción de contenidos normativos exigida.
A este respecto la Corte sostuvo en la
misma jurisprudencia que “El juicio de constitucionalidad se fundamenta en
la necesidad de establecer si realmente existe una oposición objetiva y
verificable entre el contenido de la ley y el texto de la Constitución
Política, resultando inadmisible que se deba resolver sobre su inexequibilidad
a partir de argumentos ‘vagos, indeterminados, indirectos, abstractos y
globales’ que no se relacionan concreta y directamente con las disposiciones
que se acusan.  Sin duda, esta omisión de concretar la acusación impide que se
desarrolle la discusión propia del juicio de constitucionalidad.”(Sentencia
C-447 de 1997 M.P. Alejandro Martínez Caballero)
Además de las anteriores exigencias, los
cargos de la demanda de inconstitucionalidad deben ser pertinentes, es decir,
deben poder predicarse de la normatividad que se demanda, de modo que exista un
nexo lógico y de sentido entre el contenido normativo de la disposición legal y
la interpretación que de ella se hace. La Corte también ha dicho que la
pertinencia es la jerarquía constitucional del cargo, por lo que no son
admisibles demandas acodadas en argumentos de orden legal ni doctrinario.
La suficiencia de los argumentos también es
exigencia para la producción de un fallo de fondo. No se exigen, por virtud de
este requisito, extensos escritos acerca de la oposición normativa de la
disposición que se acusa con la Carta fundamental, sino, simplemente, razones
que agoten dicha oposición. La incompletud de los cargos no está entonces en su
extensión sino en el carácter abierto del argumento, tal que no pueda deducirse
en qué consiste la incompatibilidad normativa alegada.
Descendiendo a la demanda de la referencia, esta Corte
considera que los argumentos dirigidos contra los artículos acusados no cumplen
con los requisitos de la jurisprudencia. Así, no considera que aquellos
expliquen de manera suficiente por qué razón se quebrantan las disposiciones
constitucionales. Tal como se adujo en la parte general de estas
consideraciones, al demandante en el juicio de inconstitucionalidad no le basta
con señalar cuáles disposiciones jurídicas de orden superior resultan vulneradas
por la normatividad legal, sino que es su deber explicar en qué consiste tal
oposición.
La falta de precisión y claridad de los cargos,
percibida desde un punto de vista netamente constitucional, también se ve
afectada por el supuesto desde el cual se estructura la demanda, cual es que el
Decreto 1278 de 2002 es un decreto reglamentario y que, en todo, debe estar
subordinado a las prescripciones de la Ley 715 de 2001. En este sentido, no es
fácil escindir los reproches que plantean una oposición directa del Decreto con
la Constitución y los que formulan una incompatibilidad meramente legal.
En resumen,
esta Sala considera que la manera en que ha sido organizada y expuesta la
demanda no permite identificar un cargo de suficiente peso argumentativo como
para propiciar un juicio de constitucionalidad adecuado. Así las cosas, esta
Corporación se inhibirá de emitir pronunciamiento respecto de dichas
disposiciones, lo que no es óbice para que el demandante acuse de nuevo las
mismas aduciendo cargos suficientes, estructurados y pertinentes.
- Cosa
Juzgada Constitucional
Finalmente, debe decirse que el artículo
61 del Decreto 1278 de 2002 fue retirado del ordenamiento jurídico por la Corte
Constitucional mediante la citada Sentencia C-313 de 2002.
A juicio de la Corte, la norma es
inconstitucional porque “el objeto del artículo acusado, a saber la  fijación
del número de días  y de la oportunidad en que podrán ser utilizadas las
vacaciones por parte de los docentes vinculados a partir de la expedición del
Decreto 1278 de 2002, así como la manera como estas podrán concordarse con el
disfrute de prestaciones sociales tales como la licencia de maternidad o la
licencia de enfermedad, no  corresponde al objeto de las facultades
conferidas  de manera precisa para expedir ‘un nuevo régimen de carrera
docente y administrativa para los docentes, directivos docentes, y
administrativos, que ingresen a partir de la promulgación de la presente ley,
que sea acorde con la nueva distribución de recursos y competencias y con los
recursos’.”
En tal virtud, la Corporación se estará a
lo resuelto en la Sentencia.
IV.
DECISIÓN
En mérito de
lo expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia, en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
R E S U E L V E
PRIMERO.- Por las razones expuestas en los numerales
pertinentes de la parte considerativa de este fallo, INHIBIRSE  de
emitir pronunciamiento de fondo respecto de los apartes acusados de la presente
demanda.
SEGUNDO.- ESTARSE A LO RESUELTO en la Sentencia C-313 de 2003, respecto de
la declaratoria de inexequibilidad del artículo 61 del Decreto 1278 de 2002.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional,
cúmplase y archívese el expediente.
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Presidente
JAIME ARAÚJO RENTERIA
Magistrado
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MENDEZ
Secretaria General