C-545-07
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-545/07
CAUSALES DE MALA CONDUCTA EN CODIGO
DISCIPLINARIO UNICO-Calificación
de la falta como grave o leve
De acuerdo con la lógica del actor, mientras el Código
Disciplinario Único permite la existencia de “causales de mala conducta graves
y leves”, el Régimen Disciplinario de la Policía Nacional sólo admite la
existencia de “causales de mala conducta gravísimas”, por lo que el último
resulta más gravoso y, por tanto, discriminatorio de los miembros de la Policía
Nacional, respecto del resto de los servidores públicos. Una lectura detenida
del artículo 50 de la Ley 734 de 2002 permite entender, sin embargo, que el
legislador no ha establecido dicho tratamiento y que los alcances del artículo
citado no son los indicados por el actor. En primer lugar, la disposición legal
hace énfasis en factor objetivo de la falta al precisar que aquellos
comportamientos previstos en normas constitucionales y legales como causales de
mala conducta serán tenidos como faltas disciplinarias graves o leves. Así, de
entrada, la disposición precisa que su intención es la de regular la
calificación jurídica de conductas, comportamientos, acciones que inicialmente
han sido catalogados en la constitución y la ley como causales de mala
conducta. Acto seguido, el artículo 50 ibídem ordena que dichos
comportamientos, es decir, dichas descripciones de la realidad fáctica, que han
sido calificados por la constitución y la ley como causales de mala conducta,
que no se cometen a título de dolo o culpa gravísima, constituyan faltas graves
o leves, con lo cual pretende señalar que una conducta objetivamente catalogada
por la normativa jurídica como causal de mala conducta, se convierte en falta
grave o leve al ser cometida con culpa grave o leve.
REGIMEN DISCIPLINARIO DE LA POLICIA
NACIONAL-Calificación de
faltas/FALTA GRAVISIMA EN PROCESO DISCIPLINARIO-Calificación cuando el
hecho constituye causal de mala conducta/RESPONSABILIDAD OBJETIVA EN PROCESO
DISCIPLINARIO-Proscripción
No asiste razón al demandante cuando advierte que la
norma acusada instaura un modelo de responsabilidad objetiva al ordenar que
toda causal de mala conducta deba ser tenida como falta gravísima. Tal como se
deriva del principio general consagrado en el Código Disciplinario Único, y de
su integración con el Régimen Disciplinario de la Policía Nacional, sólo
aquellos comportamientos típicos que son realizados con dolo o culpa gravísima
pueden considerarse causales de mala conducta –cuando la ley prevea dicha
modalidad-, y sólo ellos pueden ser asimilables –en cuanto causales de mala
conducta- a faltas gravísimas, para efectos de la imposición de las sanciones
correspondientes. En resumen, la Corte encuentra que el cargo del demandante,
según el cual la norma acusada consagra un modelo responsabilidad objetiva,
carece de sustento jurídico alguno, pues tanto respecto de las causales de mala
conducta como de las faltas disciplinarias gravísimas, el legislador ha
señalado una serie de criterios de graduación que permiten verificar que la
sola configuración de la conducta típica no basta para la imposición de la
sanción; que siempre es requerida la valoración del elemento de la culpabilidad
a efectos de asignar la sanción correspondiente, pues es la culpa, en últimas,
la fuente directa de la responsabilidad personal del sancionable. En este
sentido, la disposición está en consonancia con los principios generales del
derecho disciplinario, reproducidos en lo pertinente por el artículo 11 de la
propia Ley 1015 de 2006 que advierte: En materia disciplinaria queda proscrita
toda forma de responsabilidad objetiva y las faltas son sancionables a título
de dolo o culpa.
DESTITUCION POR MALA CONDUCTA EN REGIMEN
DISCIPLINARIO DE LA POLICIA NACIONAL-Necesidad de que la conducta se haya realizado con
dolo o culpa gravísima
No es cierto, que cualquier falta disciplinaria
catalogada como gravísima genere la destitución del servidor de la Policía. De
acuerdo con la ley, sólo derivan en dicha sanción aquellas faltas gravísimas en
que se incurre con dolo o culpa gravísima. Ahora bien, establecido que la
comisión de una falta típicamente gravísima no genera destitución, sino cuando
se comete con dolo o culpa gravísima, es posible dar respuesta al segundo
interrogante del cargo, según el cual, la norma atacada genera por este aspecto
un caso de responsabilidad objetiva. Ha quedado suficientemente establecido que
la falta disciplinaria gravísima sólo genera la destitución del cargo cuando se
comete con dolo o culpa gravísima, lo cual implica reconocer que el elemento
subjetivo de la culpabilidad es factor determinante para asignar la sanción
correspondiente.
REGIMEN DISCIPLINARIO ESPECIAL DE MIEMBROS
FUERZA PUBLICA-Facultad
legislativa de establecerlo
En principio, el legislador es autónomo para definir
el régimen disciplinario de los miembros de la fuerza pública y de los demás
servidores del Estado y, en esa medida, a menos que el demandante argumente con
suficiencia que un trato diferenciado específico es irrazonable, injustificado
o desproporcionado, las diferencias en los regímenes correspondientes están
legitimadas. A juicio de la Corporación, no sólo es constitucional, sino
necesario, que el legislador prevea y regule de manera diversa los regímenes
sancionatorios de los servidores del Estado, pues las características
distintivas de cada grupo exigen modular los parámetros y criterios que deben
tenerse en cuenta para imponer las sanciones correspondientes.
LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA-Alcance en la determinación de
comportamientos que configuran causal de mala conducta
El legislador es en principio autónomo para determinar
cuáles comportamientos configuran causal de mala conducta, pues tal definición
es propia de su libre potestad de configuración. En ese sentido, es también
posible que en ejercicio de dicha facultad, el legislador señale que para una
causal de mala conducta no se impondrá una sanción de destitución. En la
Constitución Política no existe ninguna disposición que obligue a que
determinados comportamientos deban catalogarse como causales de mala conducta,
así como tampoco impone que todas los comportamientos que hayan sido
catalogados como tales deban tener como sanción final la destitución del cargo.
Lo que sí impone la Carta, por virtud del principio sancionatorio tantas veces
resaltado, es que no se imponga ninguna falta por la sola comisión de la
conducta, sino que se evalúe, siempre, el grado de culpabilidad del sujeto que
la comete.
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR
VULNERACION DEL PRINCIPIO DE IGUALDAD-Requisitos
Referencia: expediente D-6658
Demanda de inconstitucionalidad contra el
artículo 37 de la Ley 1015 de 2006
Actor: César Augusto Ospina Morales
Magistrado Ponente:
Dr. MARCO GERARDO MONROY CABRA
Bogotá D.C., dieciocho (18) de julio de dos mil siete
(2007)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, conformada
por los magistrados Doctores Rodrigo Escobar Gil, -quien la preside- Jaime
Araujo Rentería, Manuel José Cepeda Espinosa, Jaime Córdoba Triviño, Marco
Gerardo Monroy Cabra, Nilson Pinilla Pinilla, Humberto Antonio Sierra Porto,
Álvaro Tafur Galvis y Clara Inés Vargas Hernández, en ejercicio de sus
atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites
establecidos en el Decreto 2067 de 1991, profiere esta sentencia con fundamento
en los siguientes,
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad,  el ciudadano César Augusto Ospina Morales,  actuando en
nombre propio y haciendo uso de los derechos consagrados en el artículo 40
numeral 6 y 95 numeral 7 de la Constitución Política, demandó la
inconstitucionalidad del artículo 37 (parcial) de la Ley 1015 de 2006.
II. NORMA DEMANDADA
Se transcribe el texto del artículo contentivo de la
norma acusada:
Ley 1015 de 2006
Por medio de la cual se expide el Régimen
Disciplinario para la Policía Nacional.
ARTÍCULO 37. OTRAS FALTAS. Además de las
definidas en los artículos anteriores, constituyen faltas disciplinarias la
violación al régimen de inhabilidades e incompatibilidades, las prohibiciones,
el abuso de los derechos o el incumplimiento de los deberes contemplados en la
Constitución Política, los tratados públicos ratificados por el Gobierno
colombiano, las leyes y los Actos Administrativos.
PARÁGRAFO. Para efectos de determinar la
gravedad o levedad de la falta, por vía de remisión, constituye falta gravísima
la que está taxativamente señalada en la ley o aquella que constituya
causal de mala conducta. En las demás, se determinará si la falta es
grave o leve con base en los siguientes criterios:…”.
III. LA DEMANDA
El ciudadano de la referencia considera que la norma acusada
vulnera los artículos 29 y 13 de la Constitución Política Nacional, así como el
principio de legalidad.
Para comenzar, estima que se viola la norma superior
cuando el legislador estipula que toda causal de mala conducta se considera
como falta gravísima y su respectiva sanción es la destitución, pues con ello
se deja de lado la subjetividad de la conducta realizada por el servidor
publico, introduciendo el tipo de responsabilidad objetiva en el juzgamiento
del mismo.
Sobre el particular, el actor se pregunta, “cuál obrar
del servidor público es el que se hace disciplinable?”, a lo cual responde que “la
Ley 1015 de 2006 no establece la descripción de lo que se constituye como falta
disciplinaria, pero por remisión de su articulo 20, ‘Aplicación de principios e
Integración Normativa”, en lo no previsto allí nos debemos remitir por lo
contenido en la Ley 734 de 2002, o Código Disciplinario Único’ ”.
El actor considera que es una falta contra la
proscripción de la responsabilidad objetiva el tratamiento dado por el
Legislador a todas las causales de mala conducta, pues se debe juzgar por el
acto y no por el resultado y no debe obviarse la subjetividad con que actúa el
servidor público.
Considera que el hecho de que el servidor público
miembro de la Policía Nacional detente las armas, lo diferencia de los demás
servidores públicos y lo condiciona a que se le sancione objetivamente en
cuanto a causales de mala conducta, lo que resulta violatorio de la norma
constitucional teniendo en cuenta que el Policía, en el cumplimiento de sus
funciones, está en constante riesgo.
El actor objeta que a causales de mala conducta que
admiten la modalidad de culpa grave y leve, se les dé la connotación de
gravísima, lo cual deja de lado la subjetividad del acto del servidor publico
policial. Con esto se viola el derecho a la igualdad, pues de la norma acusada
se aprecia un trato diferente entre los miembros de la Policía Nacional y los
demás servidores públicos, para quienes el Legislador, dentro de las causales
de mala conducta, contempla la culpa grave o leve.
En este contexto, el actor considera vulnerado el
derecho a la igualdad en cuanto la Ley 734 de 2002 contempla la modalidad de
culpa grave y leve dentro de las causales de mala conducta para los servidores
públicos, y en la Ley 1015 de 2006 “Nuevo régimen Disciplinario para la Policía
Nacional” no contempla que las causales de mala conducta admitan la modalidad
de culpa grave o leve, lo que indica un trato más severo para los servidores
públicos de la Policía Nacional. De ello se logra inferir que el Legislador no
tuvo en cuenta el principio de proporcionalidad, que no es otro que buscar un
equilibrio entre los interese jurídicos de las personas que puedan resultar
afectadas por excesos o abusos provenientes del ejercicio del poder de la
administración.
Y si la discriminación entre uno y otro servidor
público proviene del manejo de las armas que ostenta el miembro de la Policía
nacional, resulta aún mas violatorio, pues es claro que ésta condición pone en
riesgo su seguridad, ya que son el blanco de la delincuencia común, lo que hace
pensar que a mayor responsabilidad asignada, mayores consecuencias en relación
a la sanción.
En consecuencia, solicita se declare la
inexequibilidad de la norma acusada.
IV. INTERVENCIONES
1.
Intervención del
Ministerio de Defensa
En representación del ministerio de la referencia
intervino la abogada Sandra Marcela Parada Aceros, que considera que la norma
demandada debe ser declarada exequible.
En defensa de su postura, la interviniente apela a la
distinción existente entre servidores públicos y miembros de la Policía
Nacional “atendiendo al principio de separación entre autoridades
administrativas y judiciales”. La interviniente asegura que la diferencia
entre uno y otro régimen radica en las faltas disciplinarias y sus sanciones,
sin que por esto los miembros de la Policía Nacional queden exentos de la
aplicación del régimen de los demás servidores públicos.
Al respecto la
Corte señala que, “La diferencia entre los estatutos de las fuerzas
militares y de la Policía Nacional frente a los demás regímenes de esta clase,
es la descripción de las faltas en que pueden incurrir sus miembros y las
sanciones que se les pueden imponer, precisamente por la índole de las
funciones que están llamados a ejecutar, las que no se identifican con las de
ningún otro organismo estatal, pero no es diferente en cuanto al procedimiento
de las mismas, pies este puede ser similar al de los demás servidores públicos,
de ahí que el Legislador haya decidido establecer uno sólo, el consagrado en el
Código Disciplinario Único”.
Ahora bien, con relación a la norma demandada, ésta no
se refiere a todas las conductas realizadas por el servidor público, sino a las
desarrolladas bajo el límite de sus funciones, pues las demás conductas estarán
regidas por el ordenamiento penal.
El hecho de que los miembros de la Policía Nacional
estén bajo un régimen especial no conduce a que exista una aplicación
desproporcionada de la norma frente a los demás servidores públicos, teniendo
en cuenta que las faltas y sus sanciones se desprenden necesariamente de su
condición.
Por lo anterior solicita se declare la exequibilidad
de la norma acusada, al no evidenciarse ningún quebrantamiento de la Carta
Política.
2.
Intervención de
la Policía Nacional
En representación de la Policía Nacional, intervino
oportunamente el ciudadano Alfonso Quinteto García, que defendió la
constitucionalidad del Art. 37 de la Ley 1015 de 2006, de acuerdo con los
siguientes argumentos:
Señaló que el Derecho Disciplinario está integrado por
todas las normas que exijan conductas a los servidores públicos, tal como lo
señaló la Sentencia C- 1155 de 2002, que afirmó que en Derecho Disciplinario, a
diferencia del Derecho Penal, las normas que contienen conductas constitutivas
de falta son tipos abiertos debido a la dificultad de enlistar todas las
posibles conductas que configuren una conducta reprochable. En consecuencia, la
jurisprudencia Constitucional justifica el parágrafo único del art. 37 de la
Ley 1015 de 2005.
Asegura que de
acuerdo con Sentencia C-653 de 2001, el legislador dio cumplimento a lo exigido
por la Corte Constitucional según lo cual, en virtud del principio de legalidad
y el derecho fundamental al debido proceso, las normas deben “establecer un
criterio claro que conduzca a identificar la sanción disciplinaria que ha de
imponerse”, tal como lo hace la norma demandada, que determina la sanción
por imponer, con lo cual se anula la subjetividad del juez disciplinario.
Considera que siendo la norma demandada un tipo
abierto, con la remisión a la norma que establece la causal de mala conducta,
el tipo se cierra, haciendo inequívoca la tipificación de la falta. Al
respecto, reseñó que la jurisprudencia Constitucional ha considerado que la
técnica de los tipos penales en blanco es admisible constitucionalmente: “específicamente
en Derecho Disciplinario la tipicidad de las infracciones se regulan por la
lectura sistemática de la norma que establece la función, la orden o la
prohibición y de aquella otra que de manera genérica prescribe que el
incumplimiento de tales funciones ordenes o prohibiciones constituye una
infracción disciplinaria”.
Finalmente,
señaló que para imponer una sanción en un proceso disciplinario se atiende a
los criterios para determinar la gravedad o levedad de la falta y los criterios
de gradación de la sanción, por lo que no siempre el hecho de incurrir en una
causal de mala conducta conduce a la destitución.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
El Procurador General de la Nación, Edgardo Maya
Villazón, emitió el concepto de rigor y solicitó a la Corte declarar la
exequibilidad de la norma.
Señala que la Corte Constitucional, refiriéndose a los
miembros de la fuerza publica y demás servidores públicos, afirma que el
problema consiste en la dificultad que existe para diferenciar las funciones de
los servidores del Estado, pero para los miembros de la Policía Nacional es
necesario determinar cuáles son sus funciones y las posibles conductas a
realizar y así obtener las que constituyen falta disciplinaria.
Al respecto, sostuvo que de “todas maneras, si el
Legislador considera viable establecer no sólo diferencias en cuanto al alcance
de las normas sustantivas, sino también en relación con el procedimiento
señalado para llevar a cabo la función disciplinaria, no por ello es posible
argumentar la existencia de una irregularidad que afecte la constitucionalidad
de los preceptos legales que así lo consagren, ya que el reconocimiento de un
régimen disciplinario especial le otorga competencia per se al Legislador para
crear, regular y delimitar infracciones y sanciones disciplinarias por fuera
del régimen común, y para prever procedimientos o tramites específicos que
garanticen su efectiva imposición”.
A juicio de la Procuraduría, la norma acusada no
vulnera ninguna disposición constitucional, pues “el Legislador hizo usos de
su libertad de configuración normativa” y al darle a todas las causales el
carácter de gravísimas lo hizo precisamente por la naturaleza de las mismas y
teniendo en cuenta a quienes van dirigidas.
Según lo asegurado por el demandante en cuanto a que
se castiga al servidor publico miembro de la Policía Nacional “por lo que es
que y no por lo que hace” permitiendo de está manera la configuración de la
responsabilidad Objetiva, el Procurador considera que aquél confunde la
clasificación de las faltas con el concepto de culpabilidad, al afirmar que “todas
las causales de mala conducta erigidas en faltas gravísimas generan
destitución, sin permitir la gradación contenida en el art. 33 de la Ley 1015
de 2006”. No obstante, dice la Procuraduría, si el demandante fija su
atención en ello, las faltas gravísimas pueden ser cometidas bajo la modalidad
culposa, por lo que se transformarían en faltas graves, sin olvidar que las
faltas gravísimas, dada su naturaleza, no son predicables de ser consideradas
como graves y leves.
A esto se refiere el art. 37 de la Ley 1015 de 2006,
es decir, este artículo contiene la gradación de las faltas en graves y leves y
no de las gravísimas por su propia naturaleza. Dentro de la misma ley,
encuentra que una falta gravísima puede ser cometida con culpa grave, lo que a
todas luces desvirtúa la postura del demandante cuando afirma que estas faltas
sólo pueden ser cometidas a título de dolo.
Con relación a la violación del derecho a la igualdad,
el Ministerio Público considera que tal no existe, pues el Legislador en pleno
uso de su facultad determinó las diferentes faltas en que puede incurrir un
miembro de la Policía Nacional, teniendo en cuenta su régimen especial y según
esto es lógico el trato distinto especialmente por su particular condición.
VI.    CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1. Competencia de la Corte
Por dirigirse la demanda contra una disposición que
forma parte una Ley de la República, la Corte Constitucional es competente para
decidir sobre su constitucionalidad, tal y como lo prescribe el artículo 241-4
de la Constitución Política.
2. Problemas jurídicos de la demanda
Los cargos de la demanda de la referencia pueden
sintetizarse del siguiente modo, tal el orden en que fueron expuestos por el
demandante.
a) Al establecer que toda causal de mala conducta debe
erigirse en falta disciplinaria gravísima, el legislador instaura en el sistema
jurídico de la Policía Nacional un régimen de responsabilidad por la sola
comisión del acto, pues reduce el rango de apreciación de la subjetividad de la
conducta.
b) En la medida en que la causal de mala conducta se
asimila a la falta gravísima en el derecho disciplinario de la Policía
Nacional, el legislador instaura un régimen de responsabilidad objetiva porque
sanciona con destitución la sola comisión del acto, sin atender al elemento
subjetivo del comportamiento.
c) Este tratamiento es violatorio del principio
constitucional de igualdad, porque resulta más severo que el de los demás
servidores públicos, para quienes las causales de mala conducta –que, además,
son del tipo abierto-admiten la comisión de la conducta bajo las modalidades de
culpa grave o leve.
Para resolver los interrogantes planteados, esta
Corporación estudiará los cargos pertinentes, pero en un orden distinto al
planteado por el actor, más propicio al análisis lógico de los problemas
jurídicos planteados.
Así, la Corporación analizará, inicialmente, si la
norma acusada efectivamente quebranta la Constitución al prever un modelo de
responsabilidad objetiva del miembro de la Policía Nacional. Posteriormente,
estudiará si esa responsabilidad objetiva implica la imposición predeterminada
de una sanción; y finalmente analizará si la asimilación jurídica entre
causales de mala conducta y faltas disciplinarias gravísimas quebranta el
principio de igualdad constitucional. Luego de resolver los interrogantes
previos, la Corporación tendrá criterios suficientes para establecer si dicha
asimilación es inconstitucional o si puede el legislador señalar tal
equivalencia en virtud del principio de igualdad constitucional.
3. Proscripción de la responsabilidad objetiva
Dado que el cargo más drástico del actor apunta a
descalificar la norma acusada porque, a su juicio, habría introducido en el
sistema jurídico un caso de responsabilidad objetiva, esta Corte empezará por
definir los contornos generales de dicha figura a efectos de establecer la
corrección jurídica de la acusación.
De conformidad con el artículo 29 constitucional, “Toda
persona se presume inocente mientras no se la haya declarado judicialmente
culpable”. La introducción del elemento de culpabilidad como
condicionamiento de la imposición de la sanción constituye la declaración
inequívoca de que el régimen sancionatorio colombiano proscribe la
responsabilidad objetiva como fuente de responsabilidad personal.
Lo anterior implica que el régimen sancionatorio
nacional impide la asignación de sanciones por la sola realización de la
conducta. El modelo de responsabilidad objetiva persigue la sanción de la
conducta que se ajusta a la descripción del tipo punible, sin reparar en el
grado de conocimiento y volición del sujeto que la realiza. Ello quiere decir
que el modelo de responsabilidad objetiva niega, de suyo, el principio de
culpabilidad.
No obstante, el régimen sancionatorio local superó y
actualmente repudia el esquema de responsabilidad objetiva.
La exigencia de
que en materia sancionatoria deba tenerse en cuenta siempre la conducta del
justiciable implica que la imposición de la sanción sólo es posible si el
sujeto activo ha cometido la falta con dolo o culpa, esto es, con conocimiento
y voluntad positiva en la obtención de los resultados de su comportamiento, o
con simple conocimiento del mismo, pero en inobservancia de un “deber de
cuidado o diligencia”[1].
En otros
términos, para imponer la sanción penal, disciplinaria o administrativa no
basta con que el actor ejecute el comportamiento reprochable: es requisito sine
qua non que la autoridad sancionatoria verifique las condiciones en que se
produjo la falta y examine el grado de conocimiento y voluntad que
intervinieron en la configuración del comportamiento. Por ello la Corte ha
dicho que la culpa es supuesto “ineludible y necesario de la responsabilidad
y de la imposición de la pena lo que significa que la actividad punitiva del
estado tiene lugar tan sólo sobre la base de la responsabilidad subjetiva de
aquellos sobre quienes recaiga”[2]. En
esta línea, la corriente contemporánea del derecho sancionatorio ha
propugnado la consolidación de la culpabilidad como elemento protagónico del
derecho de la sanción, llegando incluso a elevarla a rango de principio
fundante constitucional de tal disciplina[3].
Sobre este particular, la Corte Constitucional ha
establecido:
“En el campo del derecho disciplinario, el
artículo 18 del Código Disciplinario Único prevé que a dicho régimen le son
aplicables los principios rectores del Código Penal, uno de los cuales erradica
la responsabilidad objetiva del ámbito del derecho punitivo penal del Estado.
La norma del estatuto penal señala que “Sólo se podrá imponer penas por
conductas realizadas con culpabilidad. Queda erradicada toda forma de
responsabilidad objetiva.”(Art. 12 del Nuevo Código Penal. Ley 599 de 2000).
“Del recuento normativo precedente es fácil
deducir que en materia penal, al igual que en el campo del derecho
disciplinario, la sanción imponible por la comisión de una conducta reprochable
sólo tiene lugar en presencia de acciones dolosas o culposas.
“Ciertamente, la proscripción de la responsabilidad objetiva que
acoge el régimen jurídico colombiano impone la restricción de sancionar la
conducta por el sólo hecho de la ocurrencia del resultado y exige, en cambio,
verificar la finalidad dolosa o culposa en la ejecución de la acción que se
investiga.”. (Sentencia C-181 de 2002 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra)
Las consideraciones precedentes, hechas en general a
propósito del ius puniendi del Estado, son ineludibles respecto
de una de sus principales manifestaciones: el derecho disciplinario de los
servidores del Estado. La Corte Constitucional ha establecido que uno de los
principios estructurales de dicha especialidad es la responsabilidad subjetiva
del servidor sancionable, por lo que la falta disciplinaria sólo será imponible
si ha sido cometida con dolo o culpa. De allí que el artículo 13 de la Ley 734
de 2002, por la cual se expide el Código Disciplinario Único -código cuyos
principios generales irradian los catálogos disciplinarios especiales[4]-,
disponga de manera categórica que, en materia disciplinaria “queda proscrita
toda forma de responsabilidad objetiva. Las faltas sólo son sancionables a
título de dolo o culpa”.
Sobre dicho particular, esta Corporación ha sostenido:
“Si la razón de ser de la falta
disciplinaria es la infracción de unos deberes, para que se configure violación
por su incumplimiento, el servidor público infractor sólo puede ser sancionado
si ha procedido dolosa o culposamente, pues como ya se dijo, el principio de la
culpabilidad tiene aplicación no sólo para las conductas de carácter delictivo
sino también en las demás expresiones del derecho sancionatorio, entre ellas el
derecho disciplinario de los servidores públicos, toda vez que “el derecho
disciplinario es una modalidad de derecho sancionatorio, por lo cual los
principios de derecho penal se aplican mutatis mutandi en este campo pues la
particular consagración de garantías sustanciales y procesales a favor de la
persona investigada se realiza en aras del respeto de los derechos
fundamentales del individuo en comento, y para controlar la potestad
sancionadora del Estado”[5].
(Sentencia C-155/02 M.P. Clara Inés Vargas Hernández)
3. ¿Constituye la norma demandada un ejemplo de la
proscrita responsabilidad objetiva del sancionable?
Hechas las precisiones anteriores, resulta necesario
preguntarse si –como lo afirma el actor- la disposición acusada constituye un
ejemplo de responsabilidad objetiva. La Corte debe establecer si del contenido
de la norma acusada puede inferirse que el miembro de la Policía que quebrante
el ordenamiento e incurra en causal de mala conducta es responsable por la sola
concreción de la conducta, sin consideración al grado de culpabilidad con que
actúe.
El artículo acusado dispone que son faltas gravísimas
las que están señaladas como tales en el ordenamiento y las que la ley
considere como causales de mala conducta.
El demandante cuestiona el hecho de que toda causal de
mala conducta sea asimilable a falta gravísima, porque – a su juicio- las
faltas gravísimas derivan indefectiblemente en la destitución del servidor
público, lo que implica que toda causal de mala conducta sea sancionada con
destitución.
No obstante, de la simple lectura de las disposiciones
concordantes es posible llegar a una conclusión distinta.
En primer lugar, el numeral 9º del artículo acusado
señala que “La realización típica de una falta objetivamente gravísima
cometida con culpa grave, será considerada falta grave”, lo cual da a
entender, de manera inmediata, que la gravedad de la falta depende del grado de
culpa con que sea cometida. Ciertamente, si el comportamiento del sujeto se
ajusta desde el punto de vista fáctico a la descripción típica de una falta
gravísima, pero quien la realiza lo hace con culpa grave, la falta dejará de
ser gravísima para convertirse en falta grave, lo cual implica a su vez que las
sanciones imponibles son las previstas por la ley para las faltas graves.
Esta declinación de la gravedad de la falta,
subordinada al grado de culpabilidad con que se comete la conducta, demuestra
que, por lo que respecta a los comportamientos clasificados como falta
gravísima, la Ley 1015 consagra un sistema de reconocimiento de responsabilidad
subjetiva, no objetiva. Igualmente, demuestra que no siempre la realización de
una conducta descrita en el ordenamiento como falta gravísima obliga la
imposición de las sanciones previstas para dicho tipo de faltas.
Ocurre lo mismo con las causales de mala conducta,
pues los comportamientos fácticos que las generan también admiten graduación
culpabilística: el artículo 50 de la Ley 734 de 2002, que consigna las normas
rectoras del derecho disciplinario, según lo dispone el artículo 21 de dicho
compendio, establece de manera directa que los “comportamientos previstos en
normas constitucionales o legales como causales de mala conducta constituyen
falta disciplinaria grave o leve si fueren cometidos a título diferente de dolo
o culpa gravísima”.  Del contenido de dicha norma se evidencia que el grado
de culpa en la realización de la conducta puede llegar a convertir en falta
grave o leve un comportamiento que desde el punto de vista meramente
descriptivo ha sido catalogado por la ley como causal de mala conducta. En esos
términos, la sola configuración de la conducta no basta para consolidar la
causal de mala conducta. Para que pueda llamársela de esa forma, se requiere
que el comportamiento provenga de dolo o culpa gravísima.
En Sentencia C-037 de 1996, por la cual la Corte
Constitucional revisó la constitucionalidad de la Ley Estatutaria de
Administración de Justicia, la Corporación hizo una precisión que resulta
pertinente al caso: la Corte analizó la exequibilidad de una norma que
calificaba como causal de mala conducta el incumplimiento de los términos
procesales y determinó que la sola comisión de la conducta no podía
considerarse como elemento suficiente para imponer la sanción, dado que
correspondía a la autoridad sancionatoria verificar las condiciones subjetivas
del incumplimiento. La Corte concluyó con una tesis que resulta ajustada a lo
que ha sido objeto de comentario y es que un comportamiento que objetivamente
puede catalogarse como causal de mala conducta puede no constituir dicha falta
si no cuenta con el elemento subjetivo, elemento fundamental en el régimen de
la culpa.
Sobre este particular, la Corte sostuvo:
“ARTICULO 4o. CELERIDAD. La administración
de justicia debe ser pronta y cumplida. Los términos procesales serán
perentorios y de estricto cumplimiento por parte de los funcionarios
judiciales. Su violación constituye causal de mala conducta, sin perjuicio de
las sanciones penales a que haya lugar.
“(…)
“Consecuencia de los argumentos precedentes,
fue la consagración en el artículo 228 superior del deber del juez de observar
con diligencia los términos procesales y, principalmente, de sancionar su
incumplimiento. Por ello, la norma bajo examen establece que de darse esta
situación, el respectivo funcionario podrá ser sancionado con causal de mala
conducta. La Corte se aparta así de las intervenciones que cuestionan este
precepto, pues, como se vio, él contiene pleno respaldo constitucional. Sin
embargo, debe advertirse que la sanción al funcionario judicial que entre en
mora respecto del cumplimiento de sus obligaciones procesales, es asunto que
debe ser analizado con sumo cuidado. En efecto, el responsable de evaluar la
situación deberá estimar si dicho funcionario ha actuado en forma negligente o
si, por el contrario, su tardanza se encuentra inmersa dentro de alguna de las
causales de justificación de responsabilidad, tales como la fuerza mayor, el
caso fortuito, la culpa del tercero o cualquier otra circunstancia objetiva y
razonable. Asimismo, debe esta Corporación advertir que la función en
comento le corresponde asumirla al Consejo Superior de la Judicatura, a los
Consejos Seccionales -como se desprende de lo dispuesto en los numerales 3o y
4o del artículo 256 de la Carta Política-, o a los jueces cuando ejercen la
potestad disciplinaria respecto de sus subalternos, salvo en lo que atañe a los
magistrados que gozan de fuero constitucional especial, caso en el cual esa
labor deberá ser realizada por el Congreso de la República, sin perjuicio de la
competencia preferente de la Procuraduría General de la Nación, para “vigilar
la conducta oficial de quienes desempeñen funciones públicas (...)” (Art. 277-6
C.P.)[6]. Para
lograr los anteriores cometidos, naturalmente deberán respetarse las
prescripciones propias del debido proceso y la posibilidad de ejercer el
derecho de defensa para explicar las razones por las cuales se incurrió en mora
injustificada en el trámite de los asuntos judiciales.” (Sentencia C-037 de
1996 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa)
Así las cosas, tampoco asiste razón al demandante
cuando advierte que la norma acusada instaura un modelo de responsabilidad
objetiva al ordenar que toda causal de mala conducta deba ser tenida como falta
gravísima. Tal como se deriva del principio general consagrado en el Código
Disciplinario Único, y de su integración con el Régimen Disciplinario de la
Policía Nacional, sólo aquellos comportamientos típicos que son realizados con
dolo o culpa gravísima pueden considerarse causales de mala conducta –cuando la
ley prevea dicha modalidad-, y sólo ellos pueden ser asimilables –en cuanto
causales de mala conducta- a faltas gravísimas, para efectos de la imposición
de las sanciones correspondientes.
En resumen, la Corte encuentra que el cargo del
demandante, según el cual la norma acusada consagra un modelo responsabilidad
objetiva, carece de sustento jurídico alguno, pues tanto respecto de las
causales de mala conducta como de las faltas disciplinarias gravísimas, el
legislador ha señalado una serie de criterios de graduación que permiten
verificar que la sola configuración de la conducta típica no basta para la
imposición de la sanción; que siempre es requerida la valoración del elemento
de la culpabilidad a efectos de asignar la sanción correspondiente, pues es la
culpa, en últimas, la fuente directa de la responsabilidad personal del
sancionable.
En este sentido, la disposición está en consonancia
con los principios generales del derecho disciplinario, reproducidos en lo
pertinente por el artículo 11 de la propia Ley 1015 de 2006 que advierte: En
materia disciplinaria queda proscrita toda forma de responsabilidad objetiva y
las faltas son sancionables a título de dolo o culpa.
4. La norma acusada no impone una sanción sin
consideración al grado de culpabilidad del sujeto activo
Sostiene el demandante que la norma acusada constituye
ejemplo de responsabilidad objetiva porque al asimilar las causales de mala
conducta a las faltas disciplinarias gravísimas, condena a todo aquel que
cometa causal de mala conducta a la destitución, pues las faltas gravísimas
tienen asignada esa sanción específica.
Para responder a dicho interrogante, esta Sala debe
precisar, en primer lugar, que de acuerdo con el régimen disciplinario de la
Policía Nacional, recogido en la Ley 1015 de 2006, no toda falta gravísima
conduce indefectiblemente a la destitución. Los numerales 1º y 2º del artículo
39 de dicho estatuto precisan que las faltas disciplinarias clasificadas como
gravísimas sólo derivan en la destitución cuando han sido cometidas con dolo o
culpa gravísima, es decir, con conocimiento y voluntad de realización de la
conducta disciplinariamente reprochable o “por ignorancia supina, desatención
elemental o violación manifiesta de reglas de obligatorio cumplimiento” (Art.
39-par. Ley 1015 de 2006). Por su parte, las faltas gravísimas en que se
incurre por culpa grave, es decir, “por inobservancia del cuidado necesario que
cualquier persona del común imprime a sus actuaciones” (Art. 39-par. Ley 1015
de 2006), serán sancionadas con suspensión e inhabilidad especial, entre seis y
doce meses, sin derecho a remuneración.
En efecto, el artículo 39 de la Ley 1015 de 2006
dispone lo siguiente:
ARTÍCULO 39. CLASES DE SANCIONES Y SUS
LÍMITES. Para el personal uniformado escalafonado, se aplicarán las siguientes
sanciones:
1. Para las faltas gravísimas dolosas o
realizadas con culpa gravísima Destitución e Inhabilidad General por un término
entre diez (10) y veinte (20) años.
2. Para las faltas gravísimas realizadas
con culpa grave o graves dolosas, Suspensión e Inhabilidad Especial entre seis
(6) y doce (12) meses, sin derecho a remuneración.
Así pues, no es cierto, que cualquier falta disciplinaria
catalogada como gravísima genere la destitución del servidor de la Policía. De
acuerdo con la ley, sólo derivan en dicha sanción aquellas faltas gravísimas en
que se incurre con dolo o culpa gravísima.
Ahora bien, establecido que la comisión de una falta
típicamente gravísima no genera destitución, sino cuando se comete con dolo o
culpa gravísima, es posible dar respuesta al segundo interrogante del cargo,
según el cual, la norma atacada genera por este aspecto un caso de
responsabilidad objetiva. Ha quedado suficientemente establecido -en el punto
anterior de la sentencia, así como en la norma que acaba de transcribirse- que
la falta disciplinaria gravísima sólo genera la destitución del cargo cuando se
comete con dolo o culpa gravísima, lo cual implica reconocer que el elemento
subjetivo de la culpabilidad es factor determinante para asignar la sanción
correspondiente.
La razón anterior permite entender entonces que el
legislador no ha entronizado ningún ejemplo de responsabilidad objetiva al
asimilar las causales de mala conducta a las faltas gravísimas, pues, para
efectos de la sanción, la destitución sólo es viable, en ambos casos, cuando se
comete con dolo o culpa gravísima, lo que implica sin ninguna duda que el
legislador ha dejado de lado la sanción por la mera configuración de la
conducta –responsabilidad objetiva- y, en cambio, ha consagrado la necesidad de
verificar el elemento subjetivo del comportamiento.
5. Supuesta violación del principio de igualdad
constitucional. La interpretación de las normas invocadas no se ajusta a su
contenido normativo.
El demandante señala que la norma acusada quebranta el
principio de igualdad constitucional porque no se justifica que el régimen
disciplinario de la Policía Nacional asimile las causales de mala conducta a
las faltas gravísimas, habida cuenta de que para el resto de los servidores
públicos del Estado dicho tratamiento no está previsto.
En efecto, el demandante sostiene que mientras el
artículo acusado ordena que para el personal de la Policía Nacional las
causales de mala conducta se asimilen a las faltas gravísimas, el régimen
general de la Ley 734 permite que una causal de mala conducta pueda
considerarse como falta grave o leve. Al efecto, cita el artículo 50 de la Ley
734 de 2002, según el cual,  los “comportamientos previstos en normas
constitucionales o legales como causales de mala conducta constituyen falta
disciplinaria grave o leve si fueren cometidos a título diferente de dolo o
culpa gravísima”.
No obstante, a juicio de esta Corporación, el cargo
del demandante incurre en un defecto de suficiencia de argumentación y parte de
una interpretación contraria al contenido normativo de las disposiciones
invocadas.
En primer término, en cuanto a la sustentación general
del vicio de inconstitucionalidad, esta Corporación ha dicho que el análisis de
constitucionalidad del cargo por violación al principio de igualdad requiere
que el actor justifique de manera precisa por qué un tratamiento diferenciado
constituye un trato discriminatorio por parte del legislador. Para sustentar el
cargo de inconstitucionalidad por violación al principio de igualdad, no basta
con señalar que una institución está sujeta a una regulación diversa y que por
tanto es contraria a la Constitución. Como se dijo, es requerido que el
impugnante precise por qué las diferencias de régimen son desproporcionadas,
injustificadas o irrazonables, exigencias que no fueron cumplidas en el cargo
de la referencia[7].
Como sustento de lo anterior puede decirse que, en principio,
el legislador es autónomo para definir el régimen disciplinario de los miembros
de la fuerza pública y de los demás servidores del Estado y, en esa medida, a
menos que el demandante argumente con suficiencia que un trato diferenciado
específico es irrazonable, injustificado o desproporcionado, las diferencias en
los regímenes correspondientes están legitimadas.
A juicio de la Corporación, no sólo es constitucional,
sino necesario, que el legislador prevea y regule de manera diversa los regímenes
sancionatorios de los servidores del Estado, pues las características
distintivas de cada grupo exigen modular los parámetros y criterios que deben
tenerse en cuenta para imponer las sanciones correspondientes. Sobre el
particular, la Sentencia C-1079 de 2005 hizo las siguientes precisiones:
“De todas maneras, si el legislador
considera viable establecer no sólo diferencias en cuanto al alcance de las
normas sustantivas, sino también en relación con el procedimiento señalado para
llevar a cabo la función disciplinaria, no por ello es posible argumentar la
existencia de una irregularidad que afecte la constitucionalidad de los
preceptos legales que así lo consagren, ya que el reconocimiento de un régimen
disciplinario especial le otorga competencia per se al legislador para crear,
regular y delimitar infracciones y sanciones disciplinarias por fuera del
régimen común, y para prever procedimientos o trámites específicos que
garanticen su efectiva imposición.” (Sentencia C-1047 de 2005 M.P. Rodrigo Escobar
Gil)
Dichas precisiones recogieron las consideraciones de
la Sentencia C-310 de 1997, en la que la Corte sostuvo:
“Como lo que pretende el demandante es que
se elimine el régimen especial y, en consecuencia, se aplique la totalidad de
las normas del Código Disciplinario Único a los miembros de la Fuerza Pública,
basta recordar, como ya se expuso en párrafos anteriores, que es la misma
Constitución la que autoriza al legislador para expedir el régimen especial
disciplinario aplicable a los miembros de la Fuerza Pública ; y que el
legislador, de acuerdo con una política preestablecida, goza de autonomía y
cierta discrecionalidad para describir las conductas que constituyen falta
disciplinaria, las sanciones imponibles y el procedimiento que ha de seguirse
para su aplicación, siempre y cuando con este comportamiento no vulnere normas
superiores. Ante estas circunstancias mal podría el legislador desconocer la
Constitución y ordenar la abolición del citado régimen especial”. (Sentencia
C-310 de 1997 M.P. Carlos Gaviria Díaz)
Así pues, dado que el legislador está autorizado por
la Constitución y avalado por la jurisprudencia para dotar de regímenes
sancionatorios distintos a los miembros de uno y otro grupo, el sustento de un
cargo de inconstitucionalidad contra una norma de esta naturaleza no puede
residir en la sola consideración del trato diferenciado. La premisa general de
la competencia configurativa del legislador en la materia exige una carga de
argumentación mayor para justificar la alegada vulneración del principio de
igualdad.
En el caso concreto, el demandante aduce que se rompe
el principio de igualdad porque la norma establece un trato diferenciado
injustificado entre los miembros de la fuerza pública y los demás servidores
del Estado. Amén de que la premisa está sustentada en una supuesta consagración
de un régimen de responsabilidad objetiva, el cargo no explica con suficiencia
ni concreción por qué esa diferencia de trato es inconstitucional. Ello hace
que, en principio, la Corte no pueda abordar el estudio correspondiente.
De cualquier manera, esta imposibilidad se ve
reforzada por el hecho de que, a juicio de la Corporación, el demandante
también hace una lectura de las normas pertinentes que no se compadece con su
contenido normativo.
Ciertamente, el demandante parte de un entendimiento
distinto del artículo 50 de la Ley 734 de 2002, cuyos alcances ya han sido
brevemente esbozados en esta providencia. El impugnante considera que el
artículo 50 del régimen disciplinario general de los servidores públicos
permite que ciertas causales de mala conducta sean consideradas faltas graves o
leves. De allí deduce que pueden existir faltas que podrían denominarse, en esa
lógica particular de la demanda, “causales de mala conducta graves o leves”,
categorías que en el mismo orden de razonamiento no tendrían cabida en el
régimen disciplinario de la Policía Nacional, en el que –por disposición de la
norma acusada- todas las causales de mala conducta son gravísimas. En resumen,
de acuerdo con la lógica del actor, mientras el Código Disciplinario Único
permite la existencia de “causales de mala conducta graves y leves”, el
Régimen Disciplinario de la Policía Nacional sólo admite la existencia de “causales
de mala conducta gravísimas”, por lo que el último resulta más gravoso y,
por tanto, discriminatorio de los miembros de la Policía Nacional, respecto del
resto de los servidores públicos.
Una lectura detenida del artículo 50 de la Ley 734 de
2002 permite entender, sin embargo, que el legislador no ha establecido dicho
tratamiento y que los alcances del artículo citado no son los indicados por el
actor.
En efecto, el artículo 50 de la Ley 734 de 2002
precisa que los “comportamientos previstos en normas constitucionales o
legales como causales de mala conducta constituyen falta disciplinaria grave o
leve si fueren cometidos a título diferente de dolo o culpa gravísima”.
En primer lugar, la disposición legal hace énfasis en
factor objetivo de la falta al precisar que aquellos comportamientos
previstos en normas constitucionales y legales como causales de mala conducta
serán tenidos como faltas disciplinarias graves o leves. Así, de entrada, la
disposición precisa que su intención es la de regular la calificación jurídica
de conductas, comportamientos, acciones que inicialmente han sido catalogados
en la constitución y la ley como causales de mala conducta.
Acto seguido, el artículo 50 ibídem ordena que dichos
comportamientos, es decir, dichas descripciones de la realidad fáctica, que han
sido calificados por la constitución y la ley como causales de mala conducta,
que no se cometen a título de dolo o culpa gravísima, constituyan faltas
graves o leves, con lo cual pretende señalar que una conducta objetivamente
catalogada por la normativa jurídica como causal de mala conducta, se convierte
en falta grave o leve al ser cometida con culpa grave o leve.
Del aparte final de la disposición se infiere que sólo
constituyen causales de mala conducta los comportamientos típicos descritos
como tales en la constitución y la ley, que han sido cometidos con dolo o culpa
gravísima, pues aquellos comportamientos que no lo sean, como consecuencia de
haber sido cometidos en uno de estos grados de culpabilidad, constituyen faltas
graves o leves.
De lo anterior se tiene que, ante la presencia de una
conducta que, en términos de la ley, puede considerase causal de mala conducta,
el legislador ha limitado la consolidación de la causal a las cometidas
dolosamente o mediante culpa gravísima. De donde se sigue también que si ese comportamiento
es producto de una falta grave o leve, no puede calificarse como causal de mala
conducta, sino, simplemente, como falta grave o leve, según el caso.
Así las cosas, es claro que no todo comportamiento
objetivo que haya sido catalogado por el legislador como causal de mala
conducta constituye una falta de esta naturaleza, pues existe la posibilidad de
que una conducta que califique como tal, y haya sido cometida con culpa grave o
leve, admita la imposición de sanciones distintas a la destitución. Por ello,
cuando el artículo acusado de la Ley 1015 de 2006 hace referencia a las
causales de mala conducta, para asimilarlas a las faltas gravísimas, sólo se
refiere a los comportamientos descritos como tales que han sido cometidos con
dolo o culpa gravísima.
A este respecto, la Corte resalta que el legislador es
en principio autónomo para determinar cuáles comportamientos configuran causal
de mala conducta, pues tal definición es propia de su libre potestad de
configuración[8]. En ese sentido, es
también posible que en ejercicio de dicha facultad, el legislador señale que
para una causal de mala conducta no se impondrá una sanción de destitución. En
la Constitución Política no existe ninguna disposición que obligue a que
determinados comportamientos –además de los expresamente consignados en ella-
deban catalogarse como causales de mala conducta, así como tampoco impone que
todas los comportamientos que hayan sido catalogados como tales deban tener como
sanción final la destitución del cargo. Lo que sí impone la Carta, por virtud
del principio sancionatorio tantas veces resaltado, es que no se imponga
ninguna falta por la sola comisión de la conducta, sino que se evalúe, siempre,
el grado de culpabilidad del sujeto que la comete.
La consecuencia evidente respecto del cargo de la
demanda es que sólo los comportamientos descritos como causales de mala
conducta que han sido cometidos dolosamente o mediante culpa gravísima pueden
ser asimilados a faltas gravísimas. A su paso, las conductas que, siendo
descritas objetivamente como causales de mala conducta, se cometen con culpa
grave o leve, no pueden asimilarse a faltas gravísimas en cumplimiento de la
orden de remisión del artículo acusado.
Por ello, el actor se equivoca al sugerir que mientras
el régimen general admite la existencia de causales de mala conducta graves o
leves, el régimen de la Policía eleva a faltas disciplinarias gravísimas a
todas las causales de mala conducta. La asimilación de la norma sólo tiene
lugar frente a comportamientos dolosos o en que se incurra con culpa gravísima.
Las consideraciones previas son sólidas incluso a
pesar de los comentarios del actor que sugieren, sin mayores justificaciones ni
argumentos, que las causales de mala conducta son del “tipo abierto”, es
decir, que se configuran por violación de normas de deberes y no como
consecuencia de la transgresión de la descripción típica efectuada por la ley.
Del texto del artículo 50 de la Ley 734 de 2002 se concluye, sin mayor duda,
que la causal de mala conducta a que se refiere la norma es aquella “descrita
como tal por la Constitución o la ley”, con lo cual se quiere significar que
para dichos efectos el legislador exige una descripción típica de la conducta,
y de lo cual se sigue también que la disposición legal no deja al arbitrio de
la autoridad sancionadora la determinación de las conductas que a su juicio
pueden denominarse como causales de mala conducta.
De hecho, en Sentencia C-386 de 1996, la Corte
Constitucional precisó en que no resulta ajustado a la Constitución que la
determinación de un comportamiento como causal de mala conducta descanse en la
autoridad encargada de imponer la sanción correspondiente. En dicha
oportunidad, la Corporación estudió la exequibilidad del artículo 259 de la Ley
5ª de 1992[9] que otorgaba a las
Cámaras la facultad de determinar cuándo una conducta disciplinariamente
reprochable podía constituirse en causal de mala conducta. Sobre ese particular
la Corte sostuvo:
“Ahora bien, uno de los principios
esenciales en materia sancionatoria es el de la tipicidad, según el cual las
faltas disciplinarias no sólo deben estar descritas en norma previa sino que,
además, la sanción debe estar predeterminada. En este caso este requisito no se
cumple por cuanto la calificación como mala conducta de un determinado
comportamiento de un funcionarios no viene predeterminada por la ley sino que
está sujeta a la discreción de las Cámaras, que ex post facto pueden
calificar la conducta del funcionario de mala conducta. Nótese en efecto que la
norma no define la omisión como mala conducta sino que simplemente señala que
ésta puede ser calificada como tal por las Cámaras. De esa manera no sólo se
violan los principios de legalidad e igualdad en el campo disciplinario sino
que el Congreso se atribuye funciones disciplinarias de otros órganos, pues no
le corresponde a ese cuerpo representativo calificar disciplinariamente la
conducta concreta de un servidor público que no le está jerárquicamente
subordinado sino que su atribución es la de definir, de manera general, la ley
disciplinaria. Por ello la Corte declarará inexequible la atribución de las
Cámaras de calificar en concreto la conducta de un determinado funcionario como
de mala conducta”. (Sentencia C-386 de 1996 M.P. Alejandro Martínez Caballero)
En el mismo sentido se pronunció la Corte en Sentencia
C-310 de 1997[10], cuando confirmó la
tesis esbozada en la providencia previamente citada, y dijo que en ella se
había consagrado la necesidad de la descripción típica de las causales de mala
conducta[11], con lo cual también
pierde sustento jurídico la apreciación del demandante sobre dicho particular.
Así las cosas, tampoco por este aspecto es abordable
el cargo de inconstitucionalidad, pues los supuestos de los que parte el
demandante no se ajustan a la realidad jurídica en el tratamiento de las
referidas faltas. Dado que el cargo de la demanda está elaborado sobre una
interpretación distorsionada de la norma legal, no es posible que la Corte
analice si la disposición acusada vulnera el principio constitucional de
igualdad. Por ser incorrecta la premisa de la argumentación, resulta imposible
indagar sobre la certeza de sus conclusiones.
En conclusión de todo lo dicho, verificado el
contenido de la norma acusada y de las normas concordantes que complementan el régimen,
esta Corporación no encuentra que, por los cargos analizados, el artículo 37 de
la Ley 1015 de 2006 sea contrario a la Constitución Política, específicamente
al principio derivado del artículo 29 constitucional que consagra para el
régimen sancionatorio nacional la proscripción de la responsabilidad objetiva.
Desde el punto de vista del derecho a la igualdad, la Corte encuentra que el
cargo de la demanda parte de un supuesto equivocado, por lo que se abstendrá de
emitir pronunciamiento de fondo en la materia.
VII. DECISION
En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional,
administrando justicia, en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
R E S U E L V E
Exclusivamente por los cargos analizados en esta
providencia, declarar EXEQUIBLE la expresión “aquella que constituya
causal de mala conducta”, contenida en el artículo 37 de la Ley 1015 de
2006.
Cópiese, notifíquese, comuníquese, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.
RODRIGO ESCOBAR GIL
Presidente
AUSENTE EN COMISION
JAIME ARAÚJO RENTERÍA
Magistrado
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
AUSENTE EN COMISION
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
ÁLVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Sentencia C-181 de 2002 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra
[2] C- 626 de 1996 M.P. José Gregorio Hernández Galindo
[3]
“Hoy ya podemos estar seguros de que la exigencia, o no , de la culpabilidad no
corresponde al legislador ordinario sino que es la Constitución (en la
interpretación del Tribunal de ese orden) quien lo ha declarado ya de una vez y
para siempre. Con la consecuencia por tanto, de que la ley que disponga lo
contrario es inconstitucional”. Nieto García, Alejandro. Derecho Administrativo
Sancionador. 2º ed. Ampliada, Edit, Tecnos S.A. Madrid. Citada
[4]
“Ley 734 Artículo 21. Aplicación de principios e integración normativa. En la
aplicación del régimen disciplinario prevalecerán los principios rectores
contenidos en esta ley y en la Constitución Política. En lo no previsto en esta
ley se aplicarán los tratados internacionales sobre derechos humanos y los
convenios internacionales de la OIT ratificados por Colombia, y lo dispuesto en
los códigos Contencioso Administrativo, Penal, de Procedimiento Penal y de
Procedimiento Civil en lo que no contravengan la naturaleza del derecho disciplinario”.
[5] Cfr. Sentencias C-195 de 1993, C-280 de 1996, C-306 de 1996, C-310
de 1997, entre otras
[6] Sobre los alcances de la competencia del Congreso y de la
Procuraduría General de la Nación para investigar y sancionar
disciplinariamente a los magistrados que gozan de fuero constitucional
especial, Cfr. Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia No. C-417 del 4 de
octubre de 1993. Magistrado Ponente: José Gregorio Hernández Galindo.
[7]
“…[E]l Legislador cuenta con un margen de configuración normativa en el momento
de expedir las leyes. En el ejercicio de ese ámbito de configuración, el
Legislador tiene la facultad de establecer diferenciaciones. No se puede
pretender que la Corte, a través de sus sentencias de constitucionalidad,
sustituya al Congreso en la facultad de hacer diferenciaciones en el momento de
dictar las leyes.
Por eso,
todo cargo que se base en este tipo de violación del principio de igualdad -
omisión de incluir a uno de los varios grupos eventualmente excluidos - debe
estar acompañado de la fundamentación  acerca de la razón por la cual una
determinada clasificación legal comporta un trato discriminatorio en contra de
un subgrupo de personas. De ese material debe, entonces, deducirse que, a la
luz de parámetros objetivos de razonabilidad, la Constitución ordena incluir a
ese subgrupo dentro del conglomerado de beneficiarios de una medida”.
(Sentencia C-1052 de 2004 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa)
[8] Sentencia C-819 de 2006 M.P. Jaime Córdoba Triviño
[9] Ley 5ª de 10992. ART. 259.—Incumplimiento en los informes. El no
presentarse oportunamente, en los términos establecidos, los informes
obligatorios o los que se soliciten, acarrea consecuencias que pueden llegar
a calificarse por las cámaras respectivas como de mala conducta por parte del
funcionario responsable.
[10] M.P. Carlos Gaviria Díaz
[11] Sobre la necesidad de que sea el legislador quien predetermine o describa
claramente los comportamientos que constituyen causal de mala conducta como
garantía plena del principio de tipicidad y legalidad, dijo la Corte al
declarar inexequible el aparte del artículo 259 de la ley 5/92, que autorizaba
a las Cámaras para calificar como de mala conducta la no presentación oportuna
de informes por parte de los funcionarios responsables: "en este caso este
requisito (principio de tipicidad) no se cumple por cuanto…” (Sentencia C-310
de 1997 M.P. Carlos Gaviria Díaz)