T-210-11
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-210/11
PERJUICIO
IRREMEDIABLE-Debe probarse para que juez de tutela ordene reconocimiento o
reliquidación de una pensión
DERECHO AL
MINIMO VITAL-Presunción de afectación por ausencia prolongada en pago de
mesadas
Al ser el salario devengado por el difunto esposo de la accionante, la
única fuente de ingresos de su núcleo familiar, la falta de pronunciamiento de
fondo sobre las solicitudes de reconocimiento y sustitución pensional, de
alargarse en el tiempo, supondría la producción de un perjuicio irremediable,
situación que impone la necesidad de tomar medidas urgentes para asegurar que
la actora siga teniendo acceso a los medios económicos necesarios para asegurar
una subsistencia digna. Por lo tanto, dada la urgencia y gravedad de la
situación que se produciría, la presente acción de tutela resulta
impostergable.
DERECHO DE
PETICION EN MATERIA PENSIONAL-Términos para resolver, según reglas fijadas
en sentencia T-1234/08
Según la jurisprudencia de esta Corporación, cuando se eleva una
solicitud en materia pensional ante Cajanal, sólo se vulnera el derecho de
petición si la entidad no informa al peticionario sobre determinados aspectos
como cuándo va a resolverse su solicitud y porqué no puede responder dentro de
los términos que se aplican, en general, a cualquier derecho de petición. En
este mismo sentido, existe una violación del derecho de petición si Cajanal no
resuelve de fondo la solicitud elevada dentro del plazo estimado y comunicado
al petente.  Para la Sala es claro que existe una violación del derecho
de petición, pues la entidad no cumplió con el plazo establecido en el plan de
acción presentado por Cajanal y aprobado por esta Corporación mediante auto
A-305 de 2009. En efecto, en ese plan de acción esa entidad se comprometió a
resolver las solicitudes de reconocimiento de pensiones dentro de un término de
9 meses.  Por otro lado, la Sala considera que, para resolver el caso concreto,
debe pronunciarse sobre el derecho a la pensión de vejez del difunto esposo de
la actora, con el fin de determinar si ésta tiene derecho a la sustitución
pensional.
DERECHO A LA
SEGURIDAD SOCIAL Y SUSTITUCION PENSIONAL-Reiteración de jurisprudencia/DERECHO
A LA SUSTITUCION PENSIONAL-Finalidad
El derecho a la seguridad social previsto en el artículo 48 de la
Constitución Política incluye, conforme lo señaló esta Corte en sentencia de
constitucionalidad C-1141-08, “el derecho a obtener y mantener prestaciones
sociales, ya sea en efectivo o en especie sin discriminación, con el fin de
obtener protección, en particular contra: a) la falta de ingresos procedentes
del trabajo debido a enfermedad, invalidez, maternidad, accidente laboral,
vejez o muerte de un familiar, b) gastos excesivos de atención de salud, c)
apoyo familiar insuficiente, en particular para los hijos u los familiares a
cargo”. El derecho a la pensión sustitutiva hace referencia a la situación que
se presenta ante la muerte de quien fue pensionado por vejez que genera la
subrogación de los miembros del grupo familiar en el pago de la prestación
económica que éste venía recibiendo. Constituye así un derecho de contenido
fundamental en cuanto garantiza -es el soporte para satisfacer- el mínimo vital
de las personas que dependían del causante y que se erige en sus beneficiarios
de conformidad con la ley. La pensión sustitutiva tiene como finalidad proteger
a la familia como núcleo fundamental de la sociedad. Su objetivo es que los
dependientes del causante mantengan el mismo grado de seguridad social y
económica con que contaban en vida del fallecido. En otros términos, se
instituyó con el fin de evitar que los allegados al trabajador pensionado
queden desamparados por el sólo hecho de su desaparición, esto es, con el fin
de que los beneficiarios obtengan recursos económicos, producto de la actividad
laboral del causante, para tener una vida digna y justa expresada en la
obtención de la mesada pensional que tenía el causante.
DERECHO A LA
PENSION SUSTITUTIVA DEL CONYUGE O COMPAÑERO(A) SUPERSTITE-Requisitos
El derecho a la pensión sustitutiva del cónyuge o compañero(a)
supérstite se encuentra previsto en la Ley 100 de 1993 en su artículo
47, modificado por el artículo 13 de la Ley 797 de 2003. Por lo tanto, el
cónyuge es beneficiario de la sustitución pensional cuando al momento de
fallecimiento del causante: a) tenga al menos 30 años de edad; b) logre
demostrar que estuvo haciendo vida marital con él hasta su muerte y,
finalmente; c) que convivió con él no menos de cinco (5) años continuos con
anterioridad a su muerte.
PENSION DE
JUBILACION-El actor cumple con los requisitos previstos en la ley 33 de
1985 por haber prestado sus servicios a entidades públicas
En el expediente está demostrado que el causante cumplió con
suficiencia el requisito del tiempo de servicios que, según el artículo 1° de la
Ley 33 de 1985, es de 20 años o más. De igual manera, cumple con el requisito
de la edad en la medida en que el difunto esposo de la actora cumplió 55 años
de edad el 7 de febrero de 2006 porque nació el 7 de febrero de 1951. Por estos
motivos, la Sala estima que el difunto esposo de la actora tenía el derecho a
que le fuera reconocida su pensión de vejez y al pago de una mesada
correspondiente al 75% del salario promedio que sirvió de base para los aportes
durante el último año de servicio. En efecto, debido a que en la Ley 33 de 1985
se establece claramente cuál es el IBL para definir el monto de las mesadas
pensionales, no es procedente aplicar la Ley 100 de 1993 en esta materia.
PRESUNCION
DE VERACIDAD EN TUTELA CUANDO EL DEMANDADO NO RINDE EL INFORME SOLICITADO POR
EL JUEZ
Cuando el juez de tutela
solicita a la entidad demandada rendir informe sobre los hechos de la
controversia y ésta no lo hace, debe soportar la responsabilidad que eso
implica. En efecto, cuando esto sucede, se tienen por ciertos los hechos de la
demanda y el juez puede resolver de plano el asunto, salvo que considere
necesario decretar y practicar pruebas para llegar a una convicción seria sobre
los hechos presentados por el peticionario. Debido a que las entidades
accionadas guardaron silencio respecto de los hechos del caso concreto a pesar
de que el juez de instancia les ordenó rendir el informe consagrado en al
artículo 19 del Decreto 2591 de 1991, la Sala tendrá por ciertos los hechos
alegados por la actora y entrará a resolver de plano su solicitud de amparo.
ACCION DE TUTELA CONTRA CAJANAL Y PAP BUEN FUTURO-Procede orden
de alterar turno para reconocimiento de sustitución pensional por vulnerar
mínimo vital y seguridad social
Referencia: expediente T-2.883.542
Acción de tutela instaurada por Blanca Edila Palacios Albán contra
Cajanal E.I.C.E. en liquidación y PAP Buen Futuro.
Magistrado Ponente
JUAN CARLOS HENAO PEREZ
Colaboró: Lina Malagón Penen
Bogotá D.C., veintiocho (28)
de marzo de dos mil once (2011)
La Sala
Tercera de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados
Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, Jorge Iván Palacio Palacio y Juan Carlos Henao
Pérez, quien la preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales y
legales, específicamente las previstas en los artículos 86 y 241 numeral 9º de la
Constitución Nacional y en los artículos 33 y siguientes del Decreto 2591 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
Dentro del
proceso de revisión del fallo dictado por el Juzgado Cuarto Penal del Circuito
de Popayán, Cauca, en la acción de tutela instaurada por Blanca Edila Palacios
Albán contra Cajanal E.I.C.E. en liquidación (en adelante Cajanal) y PAP Buen
Futuro.
I.
ANTECEDENTES
1.
1. HECHOS
1.
El día 22 de agosto de 1980, la actora contrajo matrimonio con el señor
Eliécer Muñoz Bolaños[1], nacido el día 7 de
febrero de 1951[2].
2.
El día 31 de agosto de 2007, el señor Muñoz Bolaños solicitó el
reconocimiento y pago de la pensión de vejez ante Cajanal E.I.C.E[3]
en la medida en que, entre el 13 de mayo 1982 y el 30 de mayo de 2007, trabajó
por 25 años y 18 días para el Departamento del Cauca y el Municipio de Popayán[4].
3.
Posteriormente, siguió laborando para el Municipio de Popayán hasta el
día 6 de junio de 2009[5], fecha en la que falleció[6].
4.
El 26 de octubre de 2009, mediante derecho de petición, la actora
solicitó al PAP Buen Futuro “le sea RECONOCIDA a mi esposo su PENSIÓN
DE VEJEZ, y una vez se haya expedido el respectivo acto administrativo de
reconocimiento de esta prestación social, se proceda a la SUSTITUCIÓN PENSIONAL
a mi nombre, ya que por ley, funjo como única beneficiaria de la misma”[7].
5.
Sin embargo, hasta la fecha, ni Cajanal E.I.C.E. ni el PAP Buen Futuro
han procedido a resolver las solicitudes elevadas por la actora y por su
difunto esposo. En efecto, el PAP Buen Futuro no se ha pronunciado sobre la
petición de la actora y lo único que hizo Cajanal E.I.C.E., fue informarle al
señor Muñoz Bolaños, mediante oficio de 7 de abril de 2009, que “en consulta
efectuada a la base de datos de la Entidad, se estableció que la solicitud de PENSIÓN
VEJEZ (Radicado No. 82982 del 31 de agosto del 2007), actualmente se
encuentra en el Plan de Contingencia, en ESTUDIO, para resolver en el menor
tiempo posible”[8].
6.
Por estos motivos, la actora instauró acción de tutela con el objetivo
de obtener la protección de sus derechos de petición, “a la vida en
condiciones dignas, a percibir un mínimo vital, a la seguridad social (…), la
igualdad y al debido proceso”[9] que considera han
sido vulnerados por las entidades demandadas al no pronunciarse de fondo sobre
sus solicitudes. Adicionalmente, señaló que está sufriendo un perjuicio
irremediable debido a que, como dependía económicamente de lo devengado por su
esposo, desde su fallecimiento está desafiliada del Sistema General de
Seguridad Social en Salud, pues era beneficiaria suya[10]
y, por demás, se ha tenido que endeudar y no tiene dinero para pagar las deudas
que su esposo adquirió en vida[11]. Por otra parte,
manifestó que cumple con algunos de los requisitos exigidos en la sentencia
T-090 de 2009, en la que se protegió el derecho a la seguridad social del
demandante. Así, señaló que, aunque tiene 53 años de edad, está desempleada y
no es competitiva en el campo laboral debido a que nunca ha trabajado. Además,
se encuentra en una precaria situación económica y padece de gastritis crónica
atrófica multifocal[12] y de nódulos de
características benignas[13]. Por otra parte, la
actora solicitó al juez de tutela que ordene a las entidades demandadas
liquidar la pensión “por vía del régimen de transición (…), con el
equivalente al [75%] del salario promedio que sirvió de base para los aportes
durante el último año de servicio (…) que incluye todas las sumas que
habitualmente recibió como retribución de sus servicios (…). De igual manera
deberán estar incluidos todos aquellos pagos que recibía de manera habitual y
que constituyen factor salarial”[14], de conformidad
con los establecido en el artículo 45 del Decreto 1045 de 1978.  Finalmente,
señaló que su esposo “como empleado administrativo incorporado al Municipio
de Popayán [,] en virtud de la ley 715 de 2001, obtuvo su derecho a la
homologación y nivelación salarial de manera retroactiva desde el año 2003, y
por esta razón su pensión de vejez deberá liquidarse conforme a la nueva
asignación básica”[15].
1.
2. INTERVENCIÓN DE LAS ENTIDADES DEMANDADAS.
Mediante auto
de 5 de octubre de 2010, el Juzgado cuarto Penal del Circuito de Popayán,
Cauca, ordenó “REQUERIR a las entidades accionadas para que en el término
improrrogable de tres (3) días hábiles, contados a partir de la notificación,
rindan informe a este Juzgado, referente a los hechos de la demanda”[16].
La Apoderada
de Cajanal, respondió la acción de tutela señalando que, en cumplimiento de lo
dispuesto en el artículo 3° del Decreto 2196 de 2009, la entidad que representa
celebró con la sociedad fiduciaria Fiduprevisora S.A., un contrato mercantil
para garantizar el trámite y reconocimiento de las obligaciones pensionales a
cargo de Cajanal.
Así, en la
cláusula segunda de dicho contrato, se estipuló que “el objeto del presente
contrato es la constitución de un patrimonio autónomo denominado PAP BUEN FUTURO
con los recursos que se le transfieran a la FIDUCIARIA para sufragar los gastos
que demande la ejecución del contrato en el trámite y reconocimiento de
obligaciones pensionales (…), respecto de los afiliados que cumplan los
requisitos de edad y tiempo de servicios para obtener la pensión de jubilación
o vejez a la fecha en que se haga efectivo el traslado al que se refiere el
decreto 2196 de 2009”[17].
Por lo tanto,
“una vez conocido por esta entidad la acción de tutela de la referencia, se
ofició al área correspondiente para que se pronuncie sobre el caso en menor
tiempo posible, mediante oficio de fecha 10/08/2010 dirigido al Dr. RODRIGO
VELEZ JARA – Gerente de la Unidad de Gestión de Patrimonio Autónomo Buen
Futuro, a quien se le requiere para que se realice el estudio del caso y así
resuelva de fondo de manera positiva o negativa la petición de la accionante
luego de hacerle el recuento histórico de la acción de tutela y se proceda a la
unificación del expediente, revisión del contenido de los documentos, estudio
de la seguridad y finalmente el proceso de sustanciación” [18].
No se recibió respuesta por parte de PAP Buen
Futuro.
1.3.
DECISIONES QUE SE REVISAN
Mediante
providencia de 19 de octubre de 2010, el Juzgado Cuarto Penal del Circuito de
Popayán, Cauca, tuteló el derecho fundamental de petición y, en consecuencia,
ordenó a las entidades demandadas que, en el término de cuarenta (48) horas
siguientes a la notificación de la sentencia, “se proceda a darle respuesta
de fondo a la petición de reconocimiento de sustitución pensional del fallecido
Eliécer Muñoz Bolaños elevada por la peticionaria (…) y, de ser procedente, se
acceda a lo solicitado”[19].
Sin embargo,
no procedió a ordenar el reconocimiento de la pensión sustitutiva como
mecanismo transitorio, pues la actora no demostró la existencia de un perjuicio
irremediable.
Esta sentencia
no fue impugnada.
1.4.
ACTUACIONES SURTIDAS ANTE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Mediante auto
de once (11) de marzo de 2011, el magistrado sustanciador ordenó:
“Por
la Secretaría General de esta Corporación, se notifique al Juzgado
Quince Laboral del Circuito de Medellín, ubicado en la Cra. 52 No. 42 – 73,
Piso 9 (Medellín), del auto admisorio de la tutela de la referencia proferido
el día veintinueve (29) de junio de 2010 por el Juzgado Catorce Laboral del
Circuito de Medellín (Fl. 24, Cuaderno 2), adjuntando copia de ésta para que el
despacho notificado se entienda vinculado a este proceso de tutela y con el fin
de que, en el término de cuarenta y ocho (48) horas contadas a partir de la
notificación de la citada providencia, se pronuncie acerca de los hechos y
pretensiones en que se funda la solicitud de amparo”.
Vencido el
término probatorio, la entidad oficiada informó a este despacho que “el
señor: ELIECER MUÑOZ BOLAÑOS, identificado con la C.C. No. 10.525.675 de
Popayán, auxiliar de Servicios Generales Código 5335 Grado 01, laboró en esta
Institución Educativa, desde el 15 de agosto de 2002 hasta el 1 de junio de
2009, fecha en la cual salió a disfrutar de sus vacaciones, otorgadas mediante la
Resolución No. 00758 del 27 de mayo de 2009, emanada de la Alcaldía Municipal”[20].
II.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
2.1.
Competencia
1.
Es competente esta Sala de la Corte Constitucional para revisar las
decisiones proferidas dentro de la acción de tutela de la referencia, de
conformidad con lo dispuesto en los artículos 86 y 241, numeral 9°, de la
Constitución Política y en concordancia con los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.
El expediente
de la referencia fue escogido para revisión por medio del auto de veintitrés (23)
de noviembre de dos mil diez (2010), proferido por la Sala de Selección Número
Once.
2.2.
Problemas jurídicos y esquema de resolución
2.
La Sala estima que para atender el caso concreto, debe resolver el
siguiente problema jurídico: ¿vulneran las entidades demandadas los derechos
fundamentales de petición, a la seguridad social y al mínimo vital de una
persona al no resolver de fondo su solicitud de sustitución pensional dentro de
los términos establecidos?
3.
Para resolver este problema, la Sala reiterará, en una primera parte,
las reglas que gobiernan la procedencia de la acción de tutela para obtener el
reconocimiento de derechos pensionales (2.2.1). En una segunda parte, estudiará
los términos establecidos para resolver las solicitudes referentes a derechos
pensionales elevadas ante Cajanal E.I.E.C. y el PAP Buen Futuro (2.2.3). En una
tercera parte, reiterará la jurisprudencia relativa al derecho a la seguridad
social y a la sustitución pensional (2.2.4). En una cuarta parte, señalará las
condiciones para ser beneficiario del régimen de transición consagrado en el
artículo 36 de la ley 100 de 1993 y estudiará los requisitos exigidos por la
ley 33 de 1985 para obtener el derecho al reconocimiento y pago de la pensión
de vejez (2.2.5). En una quinta parte, a partir de la reiteración
jurisprudencial, se pronunciará sobre la presunción de veracidad consagrada en
el artículo 20 del Decreto 2591 de 1991 (2.2.6) y, finalmente, en una sexta
parte, resolverá el caso concreto (2.2.7).
2.2.1
Procedencia de la acción de tutela para el reconocimiento de
derechos pensionales. Reiteración de jurisprudencia.
4.
En abundante jurisprudencia[21], esta Corporación ha
señalado que, por regla general, la acción de tutela es improcedente para
solicitar el reconocimiento y pago de los derechos pensionales.
En efecto, la naturaleza subsidiaria de la acción de tutela y la
naturaleza legal de las prestaciones pensionales, imponen su improcedencia
cuando el peticionario tiene otro medio de defensa judicial para hacer valer
sus derechos.
5.
Sin embargo, cuando dadas las circunstancias del caso concreto, los
medios de defensa judicial ordinarios resultan ineficaces para la protección de
los derechos fundamentales del peticionario, o cuando se puede prever la
ocurrencia de un perjuicio irremediable, la acción de tutela es procedente.
6.
En este sentido, de acuerdo a la jurisprudencia de esta Corporación,
cuando el peticionario interpone la acción de tutela, como mecanismo
transitorio para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable, este tiene
la carga de probar, aunque sea sumariamente[22], la existencia de un
perjuicio que: (i) sea inminente, es decir que produzca, de manera cierta y
evidente, la amenaza de un derecho fundamental; (ii) imponga la adopción de
medidas urgentes para conjurarlo[23]; (iii) amenace
gravemente un bien jurídico que sea importante en el ordenamiento jurídico[24]
y; (iv) dada su urgencia y gravedad, imponga la impostergabilidad del amparo a
fin de garantizar el restablecimiento del orden social justo en toda su
integridad[25], pues, de lo contrario,
la acción se torna improcedente.
No obstante, la Corte Constitucional, mediante las sentencias T-573 de
2002[26] y T- 259 de 1999[27],
dispuso que excepcionalmente el juez de tutela puede, según el caso, no exigir
la demostración del perjuicio irremediable pues, cuando la cesación del pago de
mesadas pensionales se ha prolongado en el tiempo, se presume que se está
afectando el mínimo vital del pensionado y, por ende, corresponde a la entidad
encargada de pagar la prestación, desvirtuar esta presunción.
7.
En suma, la jurisprudencia de esta Corporación ha indicado que la acción
de tutela es: a) prima facie, improcedente para el reconocimiento y pago
de los derechos pensionales salvo que; b) el peticionario demuestre, al menos
sumariamente, la existencia de un perjuicio irremediable o; c) que los medios
judiciales ordinarios disponibles no son adecuados para proteger los derechos
del peticionario. En todo caso, la mera afirmación de que se está sufriendo un
perjuicio irremediable o de que el medio judicial ordinario es ineficaz, no
basta para declarar la procedencia de la acción de tutela pues el accionante
debe, al menos, mencionar los hechos que le permitan al juez deducir la
existencia de un perjuicio irremediable o la ineficacia del medio ordinario de
defensa. De todos modos, cuando la cesación del pago de mesadas pensionales se
ha prolongado en el tiempo, el peticionario no debe demostrar la afectación del
mínimo vital, pues esta se presume.
2.2.2
Término para responder los derechos de petición relativos al
reconocimiento y pago de acreencias pensionales. Sentencia T- 1234 de 2008
instaurada por el gerente de Cajanal. Reiteración de jurisprudencia.
8.
Según la sentencia SU-975 de 2003[28], las autoridades
públicas tienen un plazo máximo de “4 meses calendario para dar respuesta de
fondo a las solicitudes en materia pensional, contados a partir de la
presentación de la petición, con fundamento en la aplicación analógica del
artículo 19 del Decreto 656 de 1994[y] 6 meses para adoptar todas las medidas
necesarias tendientes al reconocimiento y pago efectivo de las mesadas
pensionales, ello a partir de la vigencia de la Ley 700 de 2001”.
9.
De esta manera, si la autoridad pública respectiva desconoce
injustificadamente dichos plazos legales se vulnera “el derecho fundamental
de petición. Además, el incumplimiento de los plazos de 4 y 6 meses,
respectivamente, amenazan [el] derecho a la seguridad social”.
10.
Sin embargo, cuando se trata de derechos de petición dirigidos a Cajanal,
es necesario tener en cuenta las reglas plasmadas en la sentencia T-1234 de
2008, mediante la cual esta Corporación amparó los derechos al buen nombre y al
debido proceso del gerente de esa entidad vulnerados por varias autoridades
judiciales debido a la imposición de sanciones por el desacato de órdenes de
tutela orientadas a obtener la satisfacción del derecho de petición de
distintas personas cuyas solicitudes no fueron oportunamente atendidas.
En esa oportunidad, la Corte Constitucional afirmó
que la acción de tutela no era el mecanismo adecuado para proteger el derecho
fundamental de petición en los casos individuales en la medida en que “la
ineficacia que conduce a las demoras en la atención de las peticiones está en
el ámbito de la propia entidad”. En efecto, “cuando hay un problema
estructural, la tutela es un instrumento apenas aparente de protección de los
derechos, que en las etapas iniciales de la acumulación [de peticiones] ofrece
una respuesta adecuada para los casos individuales, pero a costa no sólo de
desplazar el turno de quienes no acuden a la tutela, sino de incrementar los
tiempos de respuesta frente a los que se darían de no contar con las acciones
de tutela. Pero luego, el efecto de las tutelas concedidas conduciría a un
paulatino incremento de las solicitudes de tutela, hasta llegar, en el extremo,
a igualar las peticiones originales. Sin embargo, “cabría si, como se ha
admitido en el proceso judicial, la tutela para alterar los turnos, cuando se
trate de casos extremos de afectación de derechos como el mínimo vital o la
dignidad humano, pero simplemente el derecho de petición”.
Por estos motivos, se resolvió tutelar los derechos
invocados por el gerente de la entidad pero el amparo se concedió bajo la
condición de que Cajanal, “informe a todas las personas que le presenten
solicitudes en desarrollo de su objeto: a) el listado de requisitos para que
pueda producirse una respuesta de fondo; b) las razones por las cuales Cajanal
no está en condiciones de dar respuesta en los términos legales y jurisprudenciales;
c) el tiempo estimado de respuesta, de acuerdo con el tipo de solicitud y; d)
las gestiones específicas que adelanta la entidad en orden a ajustar sus
tiempos de respuesta a los términos legales (…). Cumplido el anterior
requisito, no se considerará una violación del derecho de petición susceptible
de amparo constitucional la demora en la respuesta que no exceda del plazo
requerido estimado por la entidad, siempre que éste se considere razonable por
el juez constitucional”. Adicionalmente, esta Corporación ordenó a esa
entidad adoptar un plan concreto de acción en el que se debían señalar “los
tiempos estimados de respuesta, según los distintos tipos de solicitud, a
partir del momento en el que la solicitud esté completa, y con los cuales,
salvo particularidades en los casos concretos que lo impidan, puede
comprometerse la entidad”.
11.
En consecuencia, según la jurisprudencia de esta Corporación, cuando se
eleva una solicitud en materia pensional ante Cajanal, sólo se vulnera el
derecho de petición si la entidad no informa al peticionario sobre determinados
aspectos como cuándo va a resolverse su solicitud y porqué no puede responder
dentro de los términos que se aplican, en general, a cualquier derecho de
petición. En este mismo sentido, existe una violación del derecho de petición
si Cajanal no resuelve de fondo la solicitud elevada dentro del plazo estimado
y comunicado al petente.
2.2.3
Derecho a la seguridad social y sustitución pensional. Reiteración
de jurisprudencia.
12.
El derecho a la seguridad social previsto en el artículo 48 de la
Constitución Política incluye, conforme lo señaló esta Corte en sentencia de
constitucionalidad C- 1141-08, “el derecho a obtener y mantener
prestaciones sociales, ya sea en efectivo o en especie sin discriminación, con
el fin de obtener protección, en particular contra: a) la falta de
ingresos procedentes del trabajo debido a enfermedad, invalidez, maternidad,
accidente laboral, vejez o muerte de un familiar, b) gastos excesivos de
atención de salud, c) apoyo familiar insuficiente, en particular para los hijos
u los familiares a cargo” (Resalta la Sala).
13.
El derecho a la pensión sustitutiva[29] hace referencia a la
situación que se presenta ante la muerte de quien fue pensionado por vejez que
genera la subrogación de los miembros del grupo familiar en el pago de la prestación
económica que éste venía recibiendo. Constituye así un derecho de contenido
fundamental en cuanto garantiza -es el soporte para satisfacer- el mínimo vital
de las personas que dependían del causante y que se erige en sus beneficiarios
de conformidad con la ley[30].
La pensión sustitutiva tiene como finalidad
proteger a la familia como núcleo fundamental de la sociedad. Su objetivo es
que los dependientes del causante mantengan el mismo grado de seguridad social
y económica con que contaban en vida del fallecido. En otros términos, se
instituyó con el fin de evitar que los allegados al trabajador pensionado
queden desamparados por el sólo hecho de su desaparición, esto es, con el fin
de que los beneficiarios obtengan recursos económicos, producto de la actividad
laboral del causante, para tener una vida digna y justa expresada en la
obtención de la mesada pensional que tenía el causante [31].
14.
El derecho a la pensión sustitutiva del cónyuge o compañero(a)
supérstite se encuentra previsto en la Ley 100 de 1993 en su artículo 47,
modificado por el artículo 13 de la Ley 797 de 2003. Esta disposición señala:
“ARTÍCULO
47. BENEFICIARIOS DE LA PENSIÓN DE SOBREVIVIENTES. <Artículo modificado por
el artículo 13 de la Ley 797 de 2003. El nuevo texto es el siguiente:> Son
beneficiarios de la pensión de sobrevivientes:
a) En forma
vitalicia, el cónyuge o la compañera o compañero permanente o supérstite,
siempre y cuando dicho beneficiario, a la fecha del fallecimiento del causante,
tenga 30 o más años de edad. En caso de que la pensión de sobrevivencia se
cause por muerte del pensionado, el cónyuge o la compañera o compañero
permanente supérstite, deberá acreditar que estuvo haciendo vida marital con el
causante hasta su muerte y haya convivido con el fallecido no menos de cinco
(5) años continuos con anterioridad a su muerte; (…)”.
15.
Por lo tanto, el cónyuge es beneficiario de la sustitución pensional cuando
al momento de fallecimiento del causante: a) tenga al menos 30 años de edad; b)
logre demostrar que estuvo haciendo vida marital con él hasta su muerte y,
finalmente; c) que convivió con él no menos de cinco (5) años continuos con
anterioridad a su muerte.
2.2.4
Régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de
1993. Régimen pensional vigente antes de la expedición de la Ley 100 de 1993
aplicables a los empleados oficiales. Reiteración de jurisprudencia.
16.
Con el objetivo de crear un “mecanismo de protección para que los
cambios producidos por un tránsito legislativo no afecten desmesuradamente a
quienes, si bien no han adquirido el derecho a la pensión, por no haber
cumplido los requisitos para ello, tienen una expectativa legítima de adquirir
ese derecho, por estar próximos a cumplir los requisitos para pensionarse, en
el momento del tránsito legislativo” [32], en el artículo 36 de la
Ley 100 de 1993[33], se consagró un régimen
de transición en materia pensional.
17.
De manera que “la edad para consolidar el derecho a la pensión de
vejez, el tiempo de servicio o el número de semanas cotizadas para el efecto, y
el monto de la misma, serán las establecidas en el régimen  anterior al cual se
encontraban afiliadas las personas que al momento de entrada en vigencia del
Sistema General de Pensiones (1° de abril de 1994), tuvieran la edad de treinta
y cinco (35) años en el caso de las mujeres; o cuarenta (40) años  o más en el
caso de los hombres; o que, indistintamente, tuvieren veinte (20) o más años de
servicios”[34].
18.
Sobre este mismo tema, esta Corporación ha precisado que el ingreso base
de liquidación de la pensión, es decir su base reguladora, está incluido dentro
del concepto de monto de la pensión, pues es un elemento inescindible del régimen
aplicable al trabajador que es beneficiario del régimen de transición.
En esta medida, el inciso 3° del mencionado artículo
36, se aplica excepcionalmente en aquellos casos en los que el régimen especial
aplicable al caso concreto, no determine la fórmula para calcular el ingreso
base de liquidación de la pensión[35].
En efecto, según la jurisprudencia de esta
Corporación, no es posible combinar normas de la Ley 100 de 1993, con normas
contenidas en los anteriores regímenes de pensiones. De allí que, para calcular
el monto de las mesadas pensionales, no sea posible combinar el porcentaje del
ingreso base de liquidación ( en adelante IBL) establecido en un régimen
anterior al 1º de abril de 1994, con el IBL consagrado en la Ley 100 de 1993,
pues de lo contrario se vulneraría el principio de inescindibilidad de las
normas jurídicas[36].
19.
Por otra parte, según el artículo 1° de la ley 33 de 1985[37],
para obtener el derecho a la pensión de vejez, los empleados oficiales debían
cumplir con los siguientes requisitos: i) haber servido durante al menos veinte
(20) años en cualquier tiempo y; ii) tener mínimo cincuenta y cinco (55) años
de edad.
Según esa misma norma, el monto de esa pensión
vitalicia ascendía al 75% del salario promedio que sirvió de base para los
aportes durante el último año de servicio.
Además, según el artículo 3° de la Ley 3 de 1985[38],
modificado por el artículo 1º de la Ley 62 de ese mismo año, la base de
liquidación de los aportes de los empleados oficiales del orden nacional, es
decir el ingreso base de cotización (en adelante IBC), está “constituida por
los siguientes factores (…): asignación básica, gastos de representación;
primas de antigüedad, técnica, ascensional y de capacitación; dominicales y
feriados; horas extras; bonificación por servicios prestados; y trabajo
suplementario o realizado en jornada nocturna o en día de descanso
obligatorio”, bajo el entendido de que, según el Consejo de Estado[39],
en cada caso concreto se deben tener en cuenta todos los factores que
constituyen salario, pues la lista consagrada en el artículo estudiado es
enunciativa y no taxativa. En esta medida, para la liquidación de las pensiones
de los empleados oficiales del orden nacional, se pueden incluir conceptos
devengados por el trabajador durante el último año de servicios que no
aparezcan consagrados dentro del artículo 3° de la ley 33 de 1985, siempre y
cuando constituyan salario.
20.
En consecuencia, aquellos empleados oficiales que, a 1° de abril de
1994, fecha de entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, cumplieran con alguno
de los requisitos de edad, tiempo de servicio o semanas cotizadas, establecidos
en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, tienen derecho a pensionarse bajo las
reglas establecidas en el artículo 1° de la ley 33 de 1985, en lo que se
refiere a los requisitos de edad, tiempo de servicios y monto de la pensión,
que incluye el concepto de IBL, pues están cobijados por el régimen de
transición. Así, el artículo 1º de la mencionada ley señala claramente que el
IBL para calcular el monto de la pensión es el salario promedio con base en el
cual se hicieron los aportes del último año de servicio. Por otro lado, para
calcular el monto de la pensión, se deben tener en cuenta todos los factores
salariales percibidos por el empleado oficial del orden nacional, aunque no se
encuentren consagrados en el artículo 3° de la Ley 33 de 1985.
2.2.5
Presunción de veracidad cuando la entidad demandada no rinde el
informe solicitado por el juez de instancia. Reiteración de jurisprudencia.
21.
De acuerdo a los artículos 19 y 20 de Decreto 2591 de 1991[40],
el juez que conozca de la solicitud de tutela, puede requerir un informe a la
autoridad demandada. Si ese informe no es rendido dentro del plazo
correspondiente “se tendrán por ciertos los hechos y se entrará a resolver
de plano, salvo que el juez estime necesaria otra averiguación previa”.
22.
Sobre esta presunción, esta Corporación se pronunció en la sentencia
T-825 de 2008[41]. Así, en esa
oportunidad, se afirmó que dicha figura “encuentra sustento
en la necesidad de resolver con prontitud sobre las acciones de tutela, dado
que están de por medio derechos fundamentales, y en la obligatoriedad de las
providencias judiciales, que no se pueden desatender sin consecuencias, bien
que se dirijan a particulares, ya que deban cumplirlas servidores o entidades
públicashttp://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2008/T-825-08.htm
- _ftn17#_ftn17. Hecha la anterior precisión, la Corte ha
establecido que la consagración de esa presunción obedece al desarrollo de los
principios de inmediatez y celeridad que rigen la acción de tutela, y se
orienta a obtener la eficacia de los derechos constitucionales fundamentales y
el cumplimiento de los deberes que la Carta Política ha impuesto a las
autoridades estatales (Artículos 2, 6, 121 e inciso segundo del artículo 123 C.P.)”.
23.
Por lo tanto, cuando el juez de tutela solicita a la entidad demandada
rendir informe sobre los hechos de la controversia y ésta no lo hace, debe
soportar la responsabilidad que eso implica. En efecto, cuando esto sucede, se
tienen por ciertos los hechos de la demanda y el juez puede resolver de plano
el asunto, salvo que considere necesario decretar y practicar pruebas para
llegar a una convicción seria sobre los hechos presentados por el peticionario.
2.2.6
Solución del caso concreto
24.
La ciudadana Blanca Edila Palacios Albán, instauró acción de tutela
contra Cajanal E.I.C.E. en liquidación y PAP Buen Futuro, con el objetivo de
obtener la protección de sus derechos a la vida en condiciones dignas, a la
seguridad social, a la igualdad y al debido proceso, que habrían sido
vulnerados debido a que las entidades demandadas no han procedido a resolver de
fondo ni la solicitud de reconocimiento de la pensión de vejez realizada por su
esposo el día 31 de agosto de 2007, ni su petición de sustitución pensional,
elevada el día 26 de octubre de 2009.
25.
Debido a que las entidades accionadas guardaron silencio respecto de los
hechos del caso concreto a pesar de que el juez de instancia les ordenó rendir
el informe consagrado en al artículo 19 del Decreto 2591 de 1991, la Sala
tendrá por ciertos los hechos alegados por la actora y entrará a resolver de
plano su solicitud de amparo, pues aportó pruebas tendientes a demostrar su
dicho, como pasa a verse.
26.
Si bien en el caso concreto la peticionaria cuenta con otro medio de
defensa judicial para obtener la protección de los derechos que invoca, la Sala
considera que la acción de tutela es procedente como mecanismo transitorio para
evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable.
27.
En efecto, en este caso está demostrado que la actora es una persona
desempleada que nunca ha recibido un salario y que, a pesar de tener 53 años de
edad, dependía por completo del salario devengado por su esposo, pues es ama de
casa[42]. En esta medida, desde
el fallecimiento de su cónyuge, que se produjo el 6 de junio de 2009[43],
la actora no ha obtenido ningún recurso económico propio para sostenerse.
Este hecho, por sí sólo, hace procedente el amparo
en la medida en que, de conformidad con la jurisprudencia estudiada en el
apartado 2.2.1 de esta sentencia, cuando la cesación del pago de mesadas
pensionales se ha prolongado en el tiempo, se presume la afectación del mínimo
vital.
Sin embargo, la actora no sólo se limitó a afirmar
que la acción de tutela procede como mecanismo subsidiario para impedir la
ocurrencia un perjuicio irremediable, sino que demostró la precariedad de su
situación económica. Así, por un lado, mediante un certificado de ingresos y
retenciones, correspondiente al año gravable 2008, probó que el total de los
ingresos percibidos por su esposo, provenían del salario que percibía[44].
Adicionalmente, se repite, mediante una declaración juramentada, demostró que siempre
fue ama se casa y que, en consecuencia, el salario devengado por su esposo, era
la única fuente de ingresos de su núcleo familiar[45].
Además, allegó al expediente pruebas que permiten concluir que, desde el
fallecimiento de su esposo, está atravesando por una difícil situación
financiera, pues acreditó tener varias deudas, inclusive algunas contraídas por
su difunto esposo[46].
En esta medida, la Sala concluye que, al ser el
salario devengado por el difunto esposo de la accionante, la única fuente de
ingresos de su núcleo familiar, la falta de pronunciamiento de fondo sobre las
solicitudes de reconocimiento y sustitución pensional, de alargarse en el tiempo,
supondría la producción de un perjuicio irremediable, situación que impone la
necesidad de tomar medidas urgentes para asegurar que la actora siga teniendo
acceso a los medios económicos necesarios para asegurar una subsistencia digna.
Por lo tanto, dada la urgencia y gravedad de la situación que se produciría, la
presente acción de tutela resulta impostergable.
28.
Una vez establecida la procedencia de la presente acción, la Sala pasa a
establecer si las entidades accionadas vulneraron los derechos invocados por la
accionante.
29.
En primer lugar, conforme a lo establecido en el apartado 2.2.2 de esta
sentencia, en el presente caso existió una vulneración del derecho de petición
de la actora.
En efecto, el PAP Buen Futuro no ha respondido la
solicitud de reconocimiento de la pensión de vejez del señor Muñoz Bolaños y de
la sustitución pensional en su favor. Así, en el expediente obra prueba que
demuestra que el 26 de octubre de 2009, la actora elevó derecho de petición
ante dicho patrimonio autónomo y que, al menos hasta la fecha de presentación
de la actual acción (1° de octubre de 2010), no ha recibido ninguna respuesta.
En esta medida, en el caso concreto el PAP Buen
Futuro incumplió los compromisos que le fueran impuestos a Cajanal E.I.C.E. en
la sentencia T-1234 de 2008, pues ha pasado casi un año y la entidad no ha
procedido a informarle ni a) los requisitos para que pueda producirse una decisión
de fondo ni; b) las razones por las que no puede resolver la solicitud dentro
de los términos legales y jurisprudenciales ni; c) cuándo se va a resolver su
solicitud ni, finalmente, d) cuáles gestiones ha adelantado la entidad para dar
trámite a su solicitud.
En este mismo sentido, para la Sala es claro que
existe una violación del derecho de petición, pues la entidad no cumplió con el
plazo establecido en el plan de acción presentado por Cajanal y aprobado por
esta Corporación mediante auto A-305 de 2009. En efecto, en ese plan de acción
esa entidad se comprometió a resolver las solicitudes de reconocimiento de
pensiones dentro de un término de 9 meses.
30.
Por otro lado, la Sala considera que, para resolver el caso concreto,
debe pronunciarse sobre el derecho a la pensión de vejez del difunto esposo de
la actora, con el fin de determinar si ésta tiene derecho a la sustitución
pensional.
Consta en el acervo probatorio obrante en el
expediente que el señor Muñoz Bolaños nació el día 7 de febrero de 1951[47].
Por lo tanto, a 1° de abril de 1994, fecha de entrada en vigencia de la Ley 100
de 1993, el actor tenía 43 años de edad. En esta medida, según lo dispuesto en
el artículo 36 de dicha normatividad, puede pensionarse con la edad, el tiempo
de servicios y el monto de la pensión establecidos en el artículo 1° de la Ley
33 de 1985, pues es beneficiario del régimen de transición.
La actora demostró, mediante un
certificado de tiempo de servicios expedido por la Secretaría de Educación,
Cultura y Deporte de la Alcaldía de Popayán[48] que, entre el 13 de mayo
de 1982 y el 30 de mayo de 2007, su esposo trabajó durante 25 años y 18 días
para el Departamento del Cauca, hecho que supone que haya cotizado al sistema
de seguridad social en pensiones durante todo ese tiempo.
Adicionalmente, acreditó que su difunto esposo
siguió laborando en la Institución Educativa Alférez Real de Popayán hasta el
día de su muerte que se produjo el 6 de junio de 2009[49].
Por lo tanto, en el expediente está demostrado que
el señor Muñoz Bolaños cumple con suficiencia el requisito del tiempo de
servicios que, según el artículo 1° de la Ley 33 de 1985, es de 20 años o más.
De igual manera, cumple con el requisito de la edad
en la medida en que el difunto esposo de la actora cumplió 55 años de edad el 7
de febrero de 2006 porque nació el 7 de febrero de 1951[50].
Por estos motivos, la Sala estima que el difunto
esposo de la actora tenía el derecho a que le fuera reconocida su pensión de
vejez y al pago de una mesada correspondiente al 75% del salario promedio que
sirvió de base para los aportes durante el último año de servicio que, en el
caso concreto, fue entre julio de 2008 y junio de 2009. En efecto, según se
expuso con anterioridad, debido a que en la Ley 33 de 1985 se establece
claramente cuál es el IBL para definir el monto de las mesadas pensionales, no
es procedente aplicar la Ley 100 de 1993 en esta materia.
En este mismo sentido, para calcular ese salario
base, el actor tenía derecho a que se le tuvieran en cuenta todos los factores
salariales por él percibidos, aunque no estén enumerados en el artículo 3° de la
Ley 33 de 1985, según lo dispuesto por el Consejo de Estado (apartado 2.2.4).
31.
Adicionalmente, la Sala estima que no es necesario pronunciarse sobre la
solicitud de la peticionaria relativa a que se tenga en cuenta la nueva
asignación básica reconocida a su difunto esposo mediante el Decreto de la
Alcaldía Municipal de Popayán No. 2541 de 16 de junio de 2009, en el cual se
señaló que “considerando que el Honorable Consejo de Estado (…) conceptuó
que la homologación y nivelación salarial era un imperativo en los casos en los
que la INCORPORACIÓN de los servidores administrativos pagados con recursos del
Situado Fiscal hoy Sistema General de Participaciones, se hiciera en
condiciones de inferioridad salarial frente a sus pares del Departamento o
Municipio por efectos de la descentralización establecida en la Ley 715 de
2001, en quienes concurrían similitud en cuanto a requisitos para el desempeño
del empleo, funciones y responsabilidades [, se ordena] el pago de la
nivelación salarial y la respectiva indexación total y definitiva
correspondiente al periodo comprendido entre los años 2003 a 2007 (…) a los funcionarios administrativos de la planta global del Municipio de Popayán
financiados con recursos del Sistema General de Participaciones del Sector
Educativo [, incluyendo al señor MUÑOZ BOLAÑOS ELIECER,] de conformidad con los
decretos de Homologación y Nivelación Nos. 00332 y 00348 del 15 de octubre y 4
de noviembre de 2008 respectivamente”[51].
Esto es así debido a que, para calcular el monto de
la pensión de vejez, no se tienen en cuenta los salarios percibidos por el
esposo de la peticionaria entre los años 2003 y 2007, sino las asignaciones con
base en la cuales se hicieron los aportes al sistema de pensiones durante el
último año de vida del señor Muñoz Bolaños, es decir, las asignaciones
realizadas entre julio de 2008 y junio de 2009, que no fueron cobijadas por la
homologación y nivelación salarial ordenada en el mencionado decreto municipal.
Esta medida, el salario percibido por el actor entre los años 2003 y 2007, no
se tiene en cuenta para calcular el monto de la pensión en cabeza del señor
Muñoz Bolaños, de conformidad con lo estipulado en el artículo 3° de la Ley 3
de 1985, estudiada con anterioridad (apartado 2.2.4 de esta sentencia).
32.
Por otro lado, la actora cumple los requisitos para que se le reconozca
la sustitución pensional analizados en el apartado 2.2.3 de esta providencia.
En primer lugar, el derecho de su esposo a obtener el reconocimiento de la
pensión de vejez nació cuándo cumplió los requisitos de edad y tiempo de
servicios consagrados en el artículo 3° de la Ley 33 de 1985, es decir, mucho
antes del momento de su fallecimiento.
Por lo tanto, si bien para el momento en el que el
esposo de la peticionaria falleció, todavía no se le había reconocido su
derecho a la pensión, ya se había causado el derecho. Además, mediante escrito
de 31 de agosto de 2007, el señor Eliécer Muñoz Bolaños solicitó el
reconocimiento y pago de la pensión de vejez ante Cajanal E.I.C.E.[52].
Sin embargo, según la afirmación de la peticionaria, que esta Sala asume como
cierta debido a que está respalda por la presunción de veracidad consagrada en
el artículo 20 del Decreto 2591 de 1991, hasta la fecha de presentación de la
presente acción de tutela (1 de octubre de 2010[53]),
no se ha obtenido respuesta de fondo, sino simplemente un comunicado, con fecha
de 7 de abril de 2009, informando al señor Muñoz Bolaños, que su solicitud se
encontraba siendo estudiada[54].
En segundo lugar, según el dicho de la actora, que
esta Sala también tiene como cierto debido a que está respaldado por la
presunción de veracidad estudiada en el apartado 2.2.5 de esta sentencia,
convivió con su esposo desde el día 22 de agosto de 1980[55],
fecha en que contrajeron matrimonio, hasta el día de su muerte, que se produjo
el 6 de junio de 2009[56].
En tercer lugar, como se ha dicho, la peticionaria
aportó pruebas tendientes a demostrar que dependía económicamente por entero
del salario devengado por su difunto esposo[57].
En cuarto lugar, como la actora nació el día 6 de
enero de 1957, en la fecha de defunción de su esposo tenía más de 30 años de
edad.
33.
Finalmente, la Sala considera que, si bien en el apartado 2.2.2 de esta
sentencia se señaló que la acción de tutela no es el medio idóneo para proteger
el derecho de petición vulnerado por el PAP Buen Futuro, debido a que en el
caso concreto también se están afectando los derechos al mínimo vital y a la
seguridad social de la actora, la acción de tutela sí es un mecanismo idóneo
para que el PAP Buen Futuro proceda a ordenar el reconocimiento de la pensión
de vejez del señor Eliécer Muñoz Bolaños y la sustitución pensional a favor de
la peticionaria. Así, debido a la precaria situación económica por la que está
atravesando la señora Palacios Albán y teniendo en cuenta que desde el año 2007
su esposo solicitó la pensión de vejez, la Sala estima que, de conformidad con
lo establecido en la sentencia T-1234 de 2008, se deben alterar los turnos para
reconocerle la sustitución pensional con el objetivo de proteger sus derechos
al mínimo vital y a la seguridad social.
Aunque alterar los turnos supone una afectación del
principio a la igualdad, la orden se justifica, pues la demora de las entidades
demandadas en responder de fondo las solicitudes de reconocimiento y de
sustitución pensional, ha producido una violación del derecho al mínimo vital
en la medida en que, tal y como se demostró anteriormente, la peticionaria no
cuenta con los recursos suficientes para llevar una vida digna. De allí que, en
el caso concreto, se impone la necesidad de alterar los turnos de respuesta
para darle prioridad al caso de la peticionaria, cuyo mínimo vital está siendo
gravemente afectado.
34.
Por los motivos antes expuestos, la Sala revocará parcialmente la
sentencia de única instancia, dictada el día 19 de octubre de 2010 por el
juzgado Cuarta Penal del Circuito de Popayán, mediante la que se tuteló el
derecho fundamental de petición únicamente. En su lugar, también tutelará los
derechos fundamentales a la seguridad social y al mínimo vital.
En esta medida, ordenará al PAP Buen Futuro que,
dentro del mes siguiente a la notificación de la presente sentencia, proceda a
reconocer: i) la pensión de vejez en cabeza del señor Eliécer Muñoz Bolaños y;
ii) la sustitución pensional a favor de la actora.
35.
En mérito de lo expuesto, la Sala Tercera de Revisión de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
III.
RESUELVE
Primero.- REVOCAR PARCIALMENTE la sentencia
de 19 de octubre de 2010, dictada por el Juzgado Cuarto Penal del Circuito de
Popayán, Cauca, mediante la cual se amparó el derecho fundamental de petición
de la actora. En su lugar, CONCEDER no sólo el amparo del derecho de
petición sino también de los derechos al mínimo vital y a la seguridad social
de la actora.
Segundo.- ORDENAR al PAP Buen Futuro que,
dentro del mes siguiente a la notificación de esta sentencia, proceda a
reconocer: i) la pensión de vejez en cabeza del señor Eliécer Muñoz Bolaños,
quien se identificaba con la cédula No. 10.525.675 de Popayán y; ii) la
sustitución pensional a favor de la señora Blanca Edila Palacios Albán, identificada
con la cédula No. 34.535.043 de Popayán.
Tercero.-
Por Secretaría líbrese la comunicación prevista en el artículo 36 del Decreto
2591 de 1991.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
JUAN CARLOS HENAO PEREZ
Magistrado Ponente
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
JORGE IVAN PALACIO PALACIO
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Así consta en la copia del acta civil de
matrimonio No. 215941, anexada al expediente por la actora (folio 25, cuaderno
2).
[2] Al respecto, se puede consultar la copia del
registro civil de nacimiento del señor Eliécer Muñoz Bolaños (folio 24,
cuaderno 2).
[3] Copia de esa solicitud reposa a folio 35,
cuaderno 2, del expediente de la referencia.
[4] El tiempo de servicios del señor Muñoz Bolaños
aparece en el Certificado de tiempo de servicios No. 0381 expedido por la Secretaría de Educación, Cultura y Deporte de la Alcaldía de Popayán (folio 40, cuaderno 2).
[5] Así, el señor rector de la Institución Educativa Alférez Real de Popayán, certificó el día 27 de julio de 2009 que las
funciones de celaduría “fueron cumplidas a cabalidad por el Sr. ELIECER
MUÑOZ BOLAÑOS [desde el 23 de diciembre de 2003]  hasta el día 31 de mayo de 2009” (folio 60, cuaderno 2). Adicionalmente, la actora aportó las certificaciones laborales de
su esposo correspondientes a los meses de julio a diciembre de 2008 (folios 62,
64, 66, 68, 70 y 73, cuaderno 2) y a los meses de enero a junio de 2009 (folios
75, 77, 79, 81, 83 y 85, cuaderno 2).
[6] Esta información aparece confirmada en el
registro civil de defunción No. 06646954 del esposo de la actora (folio 23,
cuaderno 2).
[7] Folio 95, cuaderno 2.
[8] Folio 45, cuaderno 1.
[9] Folio 1, cuaderno 2.
[10] Sobre este punto, la actora manifestó que “la cesación definitiva
de funciones de mi esposo en el Municipio de Popayán me ha dejado sin ingresos
para cotizar al sistema general de seguridad social en salud, poniéndose en
riesgo los derechos a la salud, la integridad física y moral, pues en caso de
sufrir alguna enfermedad vería gravemente comprometido  mi derecho a la vida,
ante la imposibilidad de obtener medios para una adecuada atención médica,
máxime si se tiene en cuenta que se me han realizado ya dos cirugías (
histerectomía y apendicetomía)” (folio 15, cuaderno 2).
[11] Para demostrar la precariedad de su situación
económica, la actora aportó un certificado de ingresos y retenciones,
correspondiente al año gravable 2008, en el que consta que el total  de los
ingresos percibidos por su esposo provenían del salario que percibía (folio 27,
cuaderno 2). Adicionalmente, aportó una carta remitida por el Fondo de
Empleados Colegio Francisco Antonio Ulloa (FONFAU) el 30 de junio de 2009,
mediante cual se informa que “lamentamos la muerte del señor ELIECER MUÑOZ
BOLAÑOS (Q.E.P.D). Sobre la obligación No. 2317 del 18 de marzo de 2009,
contraída con FONFAU, le informo que únicamente había pagado dos (2) cuotas de
doscientos dieciocho mil pesos ($218.000.00), siendo la obligación de tres
millones novecientos veinticuatro mil pesos ($3.924.000.00) pagaderas en 18
cuotas de $218.000.00 cada una, según libranza que adjuntamos, la cual no tiene
seguro de protección” (folio 56, cuaderno 2). En este mismo sentido, la
peticionaria presentó una carta de cobro de una obligación contraída con la Caja de Compensación Familiar del Cauca de fecha 31 de agostos de 2009, en la que se comunica
que el esposo de la actora “se encuentra en mora en el pago de su obligación
por concepto de crédito de LIBRE INVERSIÓN,  correspondiente a las cuotas de
los meses de junio y julio de 2009, las cuales ascienden a $209.321.oo. Por lo
tanto, le solicito que en un plazo máximo de cinco (5) días contados a partir
de esa fecha, proceda a cancelar dicha obligación, más sus respectivos
intereses por mora”  (folio 58, cuaderno 2). Por otra parte, anexó una
letra de cambio por un valor de $2.000.000.oo, firmada por la actora el día 6
de enero de 2010 y pagadera el día 7 de noviembre de 2010 (folio 61, cuaderno
2). Finalmente, presentó una declaración juramentada del señor Luís Alberto
Delgado, en la que se afirma que “me consta que la señora BLANCA EDILIA,
nunca ha trabajado porque siempre se dedico al hogar y a la atención de sus
hijos y de su esposo, por lo tanto dependía totalmente de él en lo económico,
ahora la señora BLANCA EDILIA, me manifiesta que tiene dificultar para sufragar
los gastos que implica el sostenimiento de su hogar, como es la salud,
servicios, deudas etc., a raíz de la muerte de su esposo el año pasado y con la
consecuente dificultad económica que este hecho acarreó a doña BLANCA” (folio
93, cuaderno 2).
[12] Ver reporte de examen practicado a la
peticionaria el día 21 de mayo de 2009 (folio 87, cuaderno 2).
[13] Folio 88, cuaderno 2.
[14] Folio 21, cuaderno 2.
[15] Folio 18, cuaderno 2.
[16] Folio 101, cuaderno 2.
[17] Folio 109, cuaderno 2.
[18] Ibídem.
[19] Folio 132, Cuaderno 2.
[20] Folio 11, Cuaderno 2.
[21] Respecto a este punto, se pueden consultar, entre muchas, las
siguientes sentencias: T-718 de 1998, T-660 de 1999, T-408 de 2000, T-398 y
T-476 de 2001, T-947 de 2003 y  T-620 de 2007.
[22] La prueba sumaria es aquella que aún no ha sido controvertida
por aquel a quien puede perjudicar. Se opone, por tanto, a la que ha sido
practicada con citación y audiencia de la parte contra la cual se pretende
valer. Así, en la sentencia T-199 de 2004, la Corte afirmó que: “Expresamente, la legislación colombiana no define qué debe
entenderse por prueba sumaria, a pesar de que en diversos ordenamientos y para
distintos fines se alude a la misma. Por ejemplo, el artículo 279 del Código de
Procedimiento Civil establece que “Los documentos privados desprovistos de
autenticidad tendrán el carácter de prueba sumaria, si han sido suscritos por
dos testigos”. De igual manera, el artículo 299 ibídem, referente al tema de
los testimonios rendidos ante notarios y alcaldes, alude al mencionado
instituto procesal; e igualmente, el artículo 4 de la Ley 716 de 2001 se refiere a la prueba sumaria para efectos de la depuración de los registros
contables de las entidades públicas. No obstante, de vieja data, la doctrina y
la jurisprudencia nacionales han precisado la noción de prueba sumaria. Así,
para Antonio Rocha Alvira, la prueba sumaria es aquella que aún no ha sido
controvertida por aquel a quien puede perjudicar. En efecto, de conformidad con
el artículo 29 Superior, toda prueba para ser considerada como tal debe ser
sometida al principio de contradicción del adversario, lo cual significa que
aunque de hecho en el proceso no haya sido controvertida, por ejemplo, porque
la contraparte lo consideró inútil o haya dejado pasar la etapa procesal para
hacerlo, se haya tenido la oportunidad procesal de hacerlo”.
[23] Respecto a la característica de urgencia que
debe tener el perjuicio irremediable, se puede consultar, entre otras, la
sentencia T-525 de 2007, en la que la Corte declaró la improcedencia de la
acción de tutela porque el peticionario tenía a su disposición un medio
ordinario de defensa judicial y no probaba el elemento de la urgencia,
necesario para la configuración del perjuicio irremediable. En este caso, el
peticionario interpuso acción de tutela para pedir que se ordenara a su ARP la
autorización de una cirugía pero la Corte no tuteló su derecho a la salud
porque dicha cirugía ya había sido autorizada por la EPS del peticionario, de manera que no era necesario tomar medidas urgentes para conjurar la
producción de un daño inminente.
[24] Respecto a la característica de gravedad, se
puede estudiar, entre muchas otras, la sentencia T- 640 de 1996, en la que la Corte decidió declarar improcedente la acción de tutela interpuesta porque el peticionario
tenía a disposición un medio de defensa judicial y no se configuraba un
perjuicio irremediable en la medida en la que el derecho que se pretendía
proteger no reportaba gran interés para la persona y para el ordenamiento
jurídico. Así, en esta oportunidad, la Corte afirmó que: “la restricción al
derecho de circulación en determinado medio de transporte y en un horario
restringido a unas pocas horas nocturnas dentro de los fines de semana, no
puede considerarse, a juicio de esta Sala, una vulneración grave del derecho a
la libre circulación que consagra el artículo 24  de nuestra Carta Política”.
[25] En relación a la impostergabilidad del amparo, puede consultarse,
entre otras, la sentencia T-535 de 2003, en la que
se estudió el caso de un profesor de la Universidad de los Andes que consideraba que había sido injustamente despedido, en el año 1997, debido a la publicación
de unos artículos que criticaban la gestión administrativa del Rector de esa
institución. En dicha oportunidad, la Corte no tuteló los derechos invocados
debido a que el paso del tiempo había desvirtuado la inminencia del perjuicio y
la urgencia de las medidas transitorias a adoptar.
[26] En esta sentencia se estudió el caso de un actor al que le adeudaban
todas las mesadas pensionales desde el mes de junio de 2001 hasta el mes de
febrero de 2002, fecha de presentación del escrito de tutela.
[27] En esta providencia se resolvieron dos expedientes de tutela
acumulados. En el primer caso, le adeudaban al peticionario las mesadas
pensionales desde el mes de agosto de 1998 hasta el mes de abril de 1999. En el
segundo caso, la entidad demandada había dejado de pagar el salario de la
actora desde el mes de agosto de 1998 debido a la crisis financiera por la que
atravesaba la institución. En ambos casos se tutelaron los derechos invocados
por los peticionarios.
[28] En esa sentencia, la Corte Constitucional resolvió el caso de unos pensionados y de unas personas sustitutas de
pensionados por CAJANAL que adquirieron su derecho a la pensión cuando
ostentaban los cargos de  consejeros de Estado, magistrados de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo Superior de la Judicatura, o en calidad de pensionados sustitutas de aquellas y que solicitaron se reliquidara su pensión para
nivelarla con la devengada por los congresistas.
[29] La referencia a la pensión sustitutiva y a la pensión de sobreviviente
ha sido utilizada de manera similar, bajo la noción de que ambas tienen la
finalidad de “proteger al núcleo familiar que se ve desamparado por el
fallecimiento de la persona que proveía lo necesario para el sustento del hogar
en sus diferentes aspectos” (T- 1067-01). Empero, se ha de señalar que
técnicamente corresponde a nociones diferentes, según se expuso en sentencia de
constitucionalidad C- 617-01: la sustitución pensional o pensión sustitutiva
hace referencia a la situación que se presenta ante la muerte del pensionado,
por vejez o por invalidez, hipótesis en la cual tiene lugar la subrogación de
los miembros del grupo familiar en el pago de la prestación económica que venía
recibiendo su titular y no la generación de una prestación nueva o diferente.
La pensión de sobreviviente por su parte ocurre ante la muerte del afiliado, se
paga a sus familiares y es una nueva prestación de la que no gozaba el
causante, que se genera -previo el cumplimiento de los requisitos señalados en
la ley- en razón de su muerte.
[30] T-173-94, T-789-03, T-1229-03.
[31] Ver entre otras sentencias: C-002-99, T-190-93, T-1067-01, C- 1094-03,
T-789-03, T-425-04, C-451-05, T-104-06, T-1056-06.
[32] Ver Sentencia C-789 de 2002,
mediante la que se estableció que los potenciales beneficiarios del
régimen de transición por la edad que tenían a 1° de abril de 1994 y que
decidieron renunciar voluntariamente al régimen de prima media con prestación
definida, trasladándose al de ahorro individual, perdieron la posibilidad de
pensionarse bajo las condiciones de tiempo, edad y monto de la pensión
establecidos en las normas anteriores a la Ley 100 de 1993. Contrariamente, las personas que, al momento de entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, tenían quince años o más de tiempo cotizado y que se trasladaron al régimen
de ahorro individual, no pierden la protección del régimen de transición por
trasladarse al régimen de ahorro individual.
[33] “ARTÍCULO 36. RÉGIMEN DE TRANSICIÓN. La
edad para acceder a la pensión de vejez, continuará en cincuenta y cinco (55)
años para las mujeres y sesenta (60) para los hombres, hasta el año 2014, fecha
en la cual la edad se incrementará en dos años, es decir, será de 57 años para
las mujeres y 62 para los hombres.
La
edad para acceder a la pensión de vejez, el tiempo de servicio o el número de
semanas cotizadas, y el monto de la pensión de vejez de las personas que al
momento de entrar en vigencia el Sistema tengan treinta y cinco (35) o más años
de edad si son mujeres o cuarenta (40) o más años de edad si son hombres, o quince (15) o mas años de servicios cotizados, será la
establecida en el régimen anterior al cual se encuentren afiliados. Las demás
condiciones y requisitos aplicables a estas personas para acceder a la pensión
de vejez, se regirán por las disposiciones contenidas en la presente Ley.
El
ingreso base para liquidar la pensión de vejez de las personas referidas en el
inciso anterior que les faltare menos de diez (10) años para adquirir el
derecho, será el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta
para ello, o el cotizado durante todo el tiempo si este fuere superior,
actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al
consumidor, según certificación que expida el DANE.
Lo
dispuesto en el presente artículo para las personas que al momento de entrar en
vigencia el régimen tengan treinta y cinco (35) o más años de edad si son
mujeres o cuarenta (40) o más años de edad si son hombres, no será aplicable
cuando estas personas voluntariamente se acojan al régimen de ahorro individual
con solidaridad, caso en el cual se sujetarán a todas las condiciones previstas
para dicho régimen.
Tampoco
será aplicable para quienes habiendo escogido el régimen de ahorro individual
con solidaridad decidan cambiarse al de prima media con prestación definida.
Quienes
a la fecha de vigencia de la presente Ley hubiesen cumplido los requisitos para
acceder a la pensión de jubilación o de vejez, conforme a normas favorables
anteriores, aun cuando no se hubiese efectuado el reconocimiento, tendrán
derecho, en desarrollo de los derechos adquiridos, a que se les reconozca y
liquide la pensión en las condiciones de favorabilidad vigentes, al momento en
que cumplieron tales requisitos.
PARÁGRAFO.
Para efectos del reconocimiento de la pensión de vejez de que trata el inciso
primero (1o) del presente artículo se tendrá en cuenta la suma de las semanas
cotizadas con anterioridad a la vigencia de la presente ley, al Instituto de
Seguros Sociales, a las Cajas, fondos o entidades de seguridad social del
sector público o privado, o el tiempo de servicio como servidores públicos
cualquiera sea el número de semanas cotizadas o tiempo de servicio” (subrayado por fuera de texto).
[34] Sentencia T-879 de 2010 en la que se estudió
el caso de un actor que demandó unas resoluciones del ISS mediante las cuales
se le negó el reconocimiento de la pensión de vejez por no cumplir con los
requisitos establecidos en la Ley 100 de 1993. En ese evento, la Corte tuteló los derechos al mínimo vital, al debido proceso y a la seguridad social del
peticionario al considerar que éste sí estaba cobijado por el régimen de
transición y, en consecuencia, sí cumplía con los requisitos exigidos en la Ley 33 de 1985.
[35] Sobre esta regla se puede analizar la
sentencia T- 997 de 2007, mediante la cual la Corte Constitucional decidió no tutelar los derechos invocados por los peticionarios, al
considerar que la providencia por ellos impugnados no había incurrido en una
causal específica de procedibilidad, al haber decidido liquidar el monto de la
pensión de los actores con base en lo dispuesto en la Convención Colectiva de trabajo vigente para esa época y no con base ni en el artículo 1º de la Ley 33 de 1985, ni en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993.
[36] Para profundizar sobre este tema se puede estudiar la sentencia T-631
de 2002 en la cual esta Corporación señaló que cuando un funcionario de la rama
judicial o del Ministerio Público, es beneficiario del régimen de transición,
se debe aplicar en su integridad el artículo 6º del Decreto 546 de 1971 para
liquidar el monto de la pensión de vejez, sin que sea procedente aplicar el IBL
consagrado en el inciso 3º del artículo 26 de la Ley 100 de 1993, en la medida en que en ese decreto está establecida claramente la fórmula matemática para
calcular el monto de la pensión.
[37] “ARTÍCULO
1. El empleado oficial que sirva o haya servido veinte (20) años continuos o
discontinuos y llegue a la edad de cincuenta y cinco (55) tendrá derecho a que
por la respectiva Caja de Previsión se le pague una pensión mensual vitalicia
de jubilación equivalente al setenta y cinco por ciento (75%) del salario
promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicio.
No
quedan sujetos a esta regla general los empleados oficiales que trabajan en
actividades que por su naturaleza justifiquen la excepción que la Ley haya determinado expresamente, ni aquellos que por ley disfruten de un régimen especial
de pensiones.
En todo
caso, a partir de la fecha de vigencia de esta Ley, ningún empleado oficial,
podrá ser obligado, sin su consentimiento expreso y escrito, a jubilarse antes
de la edad de sesenta años (60), salvo las excepciones que, por vía general,
establezca el Gobierno.
Parágrafo
1º. Para calcular el tiempo de servicio que da derecho a la pensión de
jubilación o vejez, solo se computarán como jornadas completas de trabajo las
de cuatro (4) o más horas diarias. Si las horas de trabajo señaladas para el
respectivo empleo o tarea no llegan a ese límite, el cómputo se hará sumando
las horas de trabajo real y dividiéndolas por cuatro (4); el resultado que así
se obtenga se tomará como el de días laborados y se adicionará con los de
descanso remunerado y de vacaciones, conforme a la ley”.
[38] “ARTICULO 3o. Todos los empleados oficiales de una entidad afiliada
a cualquier Caja de Previsión, deben pagar los aportes que prevean las normas
de dicha Caja, ya sea que la remuneración se impute presupuestalmente como
funcionamiento o como inversión.
Para
los efectos previstos en el inciso anterior, la base de liquidación para los
aportes proporcionales a la remuneración del empleado oficial, estará
constituida por los siguientes factores, cuando se trate de empleados del orden
nacional: asignación básica, gastos de representación; primas de antigüedad,
técnica, ascensional y de capacitación; dominicales y feriados; horas extras;
bonificación por servicios prestados; y trabajo suplementario o realizado en
jornada nocturna o en día de descanso obligatorio”.
[39] Sentencia de 18 de febrero de 2010, Sala de lo
Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A.
[40] “ARTICULO 19. INFORMES. El juez podrá
requerir informes al órgano o a la autoridad contra quien se hubiere hecho la solicitud y pedir el
expediente administrativo o la documentación donde consten los antecedentes del
asunto. La omisión injustificada de enviar esas pruebas al juez acarreará
responsabilidad.
El
plazo para informar será de uno a tres días, y se fijará según sea la índole
del asunto, la distancia y la rapidez de los medios de comunicación.
Los
informes se considerarán rendidos bajo juramento”.
“ARTICULO 20. PRESUNCION DE VERACIDAD. Si el informe no fuere
rendido dentro del plazo correspondiente, se tendrán por ciertos los hechos y
se entrará a resolver de plano, salvo que el juez estime necesaria otra
averiguación previa”.
[41] En esta sentencia se tuteló el derecho a la estabilidad laboral
reforzada de una mujer embarazada que fue despedida sin la debida autorización
del inspector de trabajo. En esa oportunidad, la Corte aplicó la presunción de veracidad, consagrada en el artículo 20 del Decreto 2591 de
1991, para darle validez a la afirmación de la peticionaria según la cual le
había informado de manera verbal al empleador de su estado de embarazo, aunque
en el expediente no obraba prueba en ese sentido.
[42] Así, no sólo en el escrito de tutela la accionante
afirmó ser ama de casa y depender económicamente del salario devengado por su
esposo, sino que aportó una declaración juramentada del señor Luis Alberto
Delgado, en la que se afirma que “me consta que la señora BLANCA EDILIA,
nunca ha trabajado porque siempre se dedicó al hogar y a la atención de sus
hijos y de su esposo, por lo tanto dependía totalmente de él en lo económico” (folio
93, cuaderno 2).
[43] Esta información aparece confirmada en el
registro civil de defunción No. 06646954 del esposo de la actora (folio 23,
cuaderno 2).
[44] Folio 27, cuaderno 2.
[45] Folio 93, Cuaderno 2.
[46] En efecto, aportó una carta remitida por el
Fondo de Empleados Colegio Francisco Antonio Ulloa (FONFAU) el 30 de junio de
2009, mediante cual se informa que “lamentamos la muerte del señor ELIECER
MUÑOZ BOLAÑOS (Q.E.P.D). Sobre la obligación No. 2317 del 18 de marzo de 2009,
contraída con FONFAU, le informo que únicamente había pagado dos (2) cuotas de
doscientos dieciocho mil pesos ($218.000.00), siendo la obligación de tres
millones novecientos veinticuatro mil pesos ($3.924.000.00) pagaderas en 18
cuotas de $218.000.00 cada una, según libranza que adjuntamos, la cual no tiene
seguro de protección” (folio 56, cuaderno 2). En este mismo sentido, la
peticionaria presentó una carta de cobro de una obligación contraída con la Caja de Compensación Familiar del Cauca de fecha 31 de agostos de 2009, en la que se comunica
que el esposo de la actora “se encuentra en mora en el pago de su obligación
por concepto de crédito de LIBRE INVERSIÓN,  correspondiente a las cuotas de
los meses de junio y julio de 2009, las cuales ascienden a $209.321.oo. Por lo
tanto, le solicito que en un plazo máximo de cinco (5) días contados a partir
de esa fecha, proceda a cancelar dicha obligación, más sus respectivos
intereses por mora”  (folio 58, cuaderno 2). Por otra parte, anexó una
letra de cambio por un valor de $2.000.000.oo, firmada por la actora el día 6
de enero de 2010 y pagadera el día 7 de noviembre de 2010 (folio 61, cuaderno
2).
[47] Al respecto, se puede consultar la copia del
registro civil de nacimiento del señor Eliécer Muñoz Bolaños (folio 24,
cuaderno 2).
[48] Folio 40, cuaderno 2.
[49] Ver pie de páginas No. 5 de esta sentencia.
[50] Al respecto, se puede consultar la copia del
registro civil de nacimiento del señor Eliécer Muñoz Bolaños (folio 24,
cuaderno 2).
[51] Folios 46-47, cuaderno 2.
[52] Copia de esa solicitud reposa a folio 35,
cuaderno 2, del expediente de la referencia.
[53] Folio 99, cuaderno 2.
[54] Folio 45, cuaderno 1.
[55] Copia del acta civil de matrimonio No. 215941
reposa a folio 25, cuaderno 2 del expediente.
[56] Folio 23, cuaderno 2.
[57] Sobre este punto, se puede consultar el
párrafo 25 de esta sentencia.