C-699-15
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-699/15
INFRACCIONES, PROHIBICIONES Y SANCIONES POR
CONDUCTAS PROHIBIDAS RELACIONADAS CON LA ACTIVIDAD PESQUERA-Régimen sancionatorio
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Aptitud de la demanda
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Elementos normativos/DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Condiciones de claridad, certeza, especificidad,
pertinencia y suficiencia
ACTIVIDAD PESQUERA-Regulación normativa
ESTATUTO GENERAL DE PESCA-Marco normativo de la actividad pesquera y
acuícola
ESTADO SOCIAL DE DERECHO-Protección del medio ambiente y de los
recursos naturales/ESTADO SOCIAL DE DERECHO-Consagración de principios y
valores sobre la dignidad humana y los derechos fundamentales
DERECHO A DISFRUTAR DE UN AMBIENTE SANO-Naturaleza jurídica
PROTECCION AL MEDIO AMBIENTE Y DESARROLLO
ECONOMICO-Relación/DERECHO
A UN AMBIENTE SANO-Derecho de solidaridad
CLAUSULA DEL ESTADO SOCIAL DE DERECHO EN
MATERIA DE ACTIVIDAD PESQUERA-Implica el cumplimiento de obligaciones a cargo de autoridades públicas
MEDIO AMBIENTE Y RECURSOS NATURALES-Protección
PROTECCION DEL MEDIO AMBIENTE-Fin esencial del Estado
NATURALEZA JURIDICA DEL DERECHO AL MEDIO
AMBIENTE-Dimensiones
complementarias
CONSTITUCION ECOLOGICA-Protección del medio ambiente constituye un
fin y un principio dentro de la actual estructura del Estado Social de Derecho
CONCEPCION ECOLOGICA DE LA CONSTITUCION
POLITICA-Filosofía
ecocéntrica dogmática
PRINCIPIOS DE PROTECCION SOSTENIBLE DEL
MEDIO AMBIENTE Y SEGURIDAD ALIMENTARIA-Rango constitucional
APROVECHAMIENTO DE RECURSOS NATURALES-Prevalece su protección en relación con la
explotación indiscriminada/DESARROLLO SOSTENIBLE-Jurisprudencia
constitucional
ACTIVIDAD PESQUERA-Aplicación de parámetros constitucionales y
jurisprudenciales
ACTIVIDAD PESQUERA-Interés social
INTERES SOCIAL DE LA ACTIVIDAD PESQUERA-Jurisprudencia constitucional
INTERES SOCIAL DE LA ACTIVIDAD PESQUERA
FRENTE A DERECHOS FUNDAMENTALES DE LOS PESCADORES-Jurisprudencia constitucional
PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO-Potestad de configuración legislativa
SISTEMAS DEMOCRATICOS DE DERECHO-Concepción colectiva de la voluntad de la
sociedad/DERECHO SANCIONATORIO-Forma parte de la capacidad punitiva del
Estado ius puniendi/DERECHO SANCIONATORIO Y PRINCIPIO DE LEGALIDAD-Ejercicio
supeditado a la ley vigente al momento de ocurrencia de los hechos
constitutivos de la infracción
TIPOS SANCIONATORIOS-Limitaciones constitucionales
RESERVA DE LEY-Fuente jurídica exigida para regular determinada materia
PRINCIPIO DE RESERVA DE LEY-Jurisprudencia constitucional
CONSTITUCION POLITICA-Actividades sujetas a reserva material de
ley
POTESTAD REGLAMENTARIA-Facultad del Presidente de la República
para expedir normas jurídicas
POTESTAD REGLAMENTARIA EN MATERIA
SANCIONATORIA-Límite al
ejercicio
PODER SANCIONATORIO ESTATAL-Naturaleza y límites
PODER SANCIONATORIO ESTATAL-Competencia privativa del legislador
PRINCIPIO DE RESERVA DE LEY-Garantía del debido proceso disciplinario
NORMAS EN MATERIA DISCIPLINARIA-Jurisprudencia constitucional
CONDUCTAS SANCIONABLES EN MATERIA
ADMINISTRATIVA-Función
exclusiva del Congreso de la República
TIPOS SANCIONATORIOS EN MATERIA
ADMINISTRATIVA-Elementos
estructurales
DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONATORIO-Concepto y alcance
DISPOSICIONES ADMINISTRATIVAS QUE
ESTABLECEN CONDUCTAS SANCIONABLES-Principio de legalidad y de tipicidad
PRINCIPIO DE LEGALIDAD-Alcance/PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN
MATERIA SANCIONATORIA-Alcance
ACTOS ADMINISTRATIVOS EN MATERIA SANCIONATORIA-Descripción detallada de las conductas por
razones de especialidad
PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONATORIO-Exige que falta o conducta reprochable se
encuentre tipificada en la norma lex scripta con anterioridad a los hechos
materia de investigación lex previa/PRINCIPIO DE LEGALIDAD-Dispone que
nadie podrá ser juzgado sino conforme a las leyes preexistentes al acto que se
imputa/PRINCIPIO DE LEGALIDAD-No existe pena o sanción si no hay ley que
determine la legalidad de dicha actuación
PRINCIPIO DE TIPICIDAD-Se encuentra implícito en el principio de
legalidad/PRINCIPIO DE TIPICIDAD-Alcance
PRINCIPIO DE TIPICIDAD-Elementos
TIPO SANCIONATORIO ADMINISTRATIVO-Elementos esenciales
CONDUCTAS SANCIONABLES-Determinadas por la ley y no por el
operador jurídico/CONDUCTAS SANCIONABLES-Jurisprudencia constitucional
LIBERTAD DE CONFIGURACION NORMATIVA-Facultad del legislador para tipificar
conductas constitutivas de transgresión al orden jurídico a través de tipos
abiertos numerus apertus/LEGISLADOR-Facultad para estipular conductas
antijurídicas en el sistema “numerus clausus
NORMA INDETERMINADA-Alcance/NORMA INDETERMINADA-Principio
de legalidad en el derecho administrativo sancionador
PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONATORIO-Sujeto al Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo al existir vacíos normativos
CODIGO DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y DE
LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO-Graduación de las sanciones
POTESTAD REGLAMENTARIA EN LA CONFIGURACION
DE TIPOS SANCIONATORIOS-Límites
POTESTAD REGLAMENTARIA-Alcance/POTESTAD REGLAMENTARIA-Expedición
de reglamentos de carácter general y abstracto
PRINCIPIO DE RESERVA DE LEY-Desarrollo
REGLAMENTO-Tiene como fundamento la ley/DISPOSICION
REGLAMENTARIA-Debe guardar conexidad con la ley
PRINCIPIO DE SUPREMACIA DE LA LEY SOBRE EL
REGLAMENTO-Manifestaciones
CONCEPTOS JURIDICOS INDETERMINADOS EN
MATERIA SANCIONATORIA-Uso
por el legislador para la configuración de las prohibiciones
REGLAMENTO-Cumple su función complementaria del texto legal en
tanto no contraríe el principio de reserva de ley/REGLAMENTO-Núcleo
esencial conformado por las conductas típicas y las sanciones/NORMA
REGLAMENTARIA-Establece especificaciones o graduaciones que sean necesarias
CONDUCTA Y SANCION-Tipificación para la descripción
corresponde por mandato constitucional al legislador/CONDUCTA Y SANCION-Aplicación
para subsumir el hecho antijurídico al tipo descrito concierne a la
administración/DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONATORIO-Establecimiento de
tipos en blanco
SOLIDARIDAD-Alcance/OBLIGACIONES SOLIDARIAS-Definición/SOLIDARIDAD
EN MATERIA DE DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONATORIO-Alcance
SOLIDARIDAD EN MATERIA ADMINISTRATIVA
SANCIONATORIA-No vulnera
el derecho fundamental al debido proceso
SOLIDARIDAD EN MATERIA ADMINISTRATIVA
SANCIONATORIA-Responsabilidad
objetiva
SOLIDARIDAD Y DEBIDO PROCESO EN MATERIA
ADMINISTRATIVA SANCIONATORIA-Jurisprudencia
constitucional
DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONATORIO-Facultad del legislador para prever un
régimen de solidaridad respetando las garantías propias del debido proceso
TIPIFICACION DE ACCION U OMISION EN MATERIA
DE ACTIVIDAD PESQUERA-Estipulación
de infracción genérica no quebranta el ordenamiento constitucional/TIPICIDAD
Y RESERVA LEGAL IMPERATIVA EN EL DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR-Se
quebranta la exigencia constitucional cuando conducta prohibida queda a la
discrecionalidad de autoridad administrativa
La Corte encuentra que la estipulación de una
infracción genérica no quebranta per se el ordenamiento constitucional, siendo
que esta es determinable a partir de la concreción que sistemáticamente alcanza
a través de las otras normas que el legislador haya dispuesto, ya sea en el
propio Estatuto de Pesca o en otras leyes que regulen la materia. En efecto, el
Artículo 54 de la Ley 13 de 1990 de manera expresa consagra un listado de doce
prohibiciones constitutivas de infracción, con lo cual adquiere un contenido determinado
la previsión genérica objeto de demanda. A esta conclusión se arriba, por la
elemental razón de que al ser el legislador quien expresamente dispuso las
infracciones, en todo momento se salvaguardan los principios de legalidad y de
reserva de ley. Sin
embargo, no es posible predicar lo mismo en cuanto a la remisión efectuada a
las normas reglamentarias, puesto que ello supone que el ejecutivo quede
investido de manera permanente para establecer infracciones mediante la
expedición de actos administrativos de carácter general. Esta medida comporta
un reenvío impreciso que impide determinar en qué consiste la conducta
prohibida, quedando a la discrecionalidad de la autoridad administrativa su
configuración y, con ello, se quebranta la exigencia constitucional de
tipicidad y reserva legal, imperativa en el derecho administrativo sancionador.
TIPOS EN BLANCO-Remisión normativa debe ser precisa/SANCION-Principio
de legalidad
RESERVA DE LEY-Consagración constitucional/RESERVA DE LEY-Estipulación
de conductas sancionables en materia administrativa/PROHIBICIONES EN MATERIA
SANCIONATORIA-No está permitido al legislador delegar en el ejecutivo su
creación salvo que ley establezca los elementos esenciales del tipo
La reserva de ley consagrada en el Artículo 150 de la
Constitución Política, supone que la estipulación de las conductas sancionables
en materia administrativa, concierne a la función exclusiva del Congreso de la
República. No obstante, por razones de especialidad es posible asignar al
ejecutivo mediante la expedición de actos administrativos de carácter general
la descripción detallada de las conductas, siempre y cuando los elementos
estructurales del tipo hayan sido previamente fijados por el legislador y sin
que en ningún caso las normas de carácter reglamentario puedan modificar,
suprimir o contrariar los postulados legales y, menos aún, desconocer las
garantías constitucionales de legalidad y debido proceso. Al legislador no le
está permitido delegar en el ejecutivo la creación de prohibiciones en materia
sancionatoria, salvo que la ley establezca los elementos esenciales del tipo,
estos son: (i) la descripción de la conducta o del comportamiento que da lugar
a la aplicación de la sanción; (ii) la determinación de la sanción, incluyendo
el término o la cuantía de la misma, (iii) la autoridad competente para
aplicarla y (iv) el procedimiento que debe seguirse para su imposición.
REGLAMENTO-Diferencia entre potestad reglamentaria del Presidente
de la República para dictar normas y actividad reglamentaria de organismos
administrativos para aplicarlas
Conviene precisar que es distinta la potestad
reglamentaria del Presidente de la República, en cuanto a su capacidad para
dictar normas que desarrollan las leyes, ya sean decretos, reglamentos, circulares,
instrucciones, resoluciones o directrices (Art. 189 numeral 11 C.P.), que la
actividad reglamentaria de los organismos administrativos para aplicar las
normas, entre estas las que ha expedido el ejecutivo; competencia que tiene por
fundamento la función administrativa consagrada en el Artículo 209 de la
Constitución Política. En tal sentido, la autoridad pesquera está facultada
para emitir actos administrativos en aplicación del régimen de pesca contenido
en la Ley 13 de 1990 que determinen los aspectos de orden técnico y biológico,
como las técnicas de captura, la tecnologías en las embarcaciones, la
implementación de redes mecanizadas, la instalación de medios para procesar y
conservar alimentos, las especies en riesgo de extinción, la pesca de especies
prohibidas para el consumo humano, las tallas mínimas de captura de las
especies y los periodos de veda son susceptibles de la actividad regulatoria
por la autoridad administrativa pesquera. Sin embargo, en ningún caso la
autoridad de pesca puede tipificar las conductas sancionables.
TIPIFICACION DE ACCION U OMISION EN MATERIA
DE ACTIVIDAD PESQUERA-Expresión
“y reglamentos” es contraria al principio de legalidad, debido proceso y
reserva de ley al delegar en autoridad administrativa la confección de prohibiciones
en materia sancionatoria
ACTIVIDADES PESQUERAS SIN PERMISO, PATENTE,
AUTORIZACION NI CONCESION-Contravención
de disposiciones que regulan la actividad pesquera
CONTRAVENCION DE DISPOSICIONES QUE REGULAN
LA ACTIVIDAD PESQUERA-Prohibiciones
que dan lugar a imposición de sanciones por autoridad administrativa/CONTRAVENCION
DE DISPOSICIONES QUE REGULAN LA ACTIVIDAD PESQUERA-Expresión no riñe con
los principios de legalidad, debido proceso y reserva de ley
CONTRAVENCION DE DISPOSICIONES QUE REGULAN
LA ACTIVIDAD PESQUERA-Expresión
prescrita a modo de tipo sancionatorio numerus apertus
ESTATUTO GENERAL DE PESCA-Norma no faculta a la administración para
crear tipos sancionatorios sino para establecer condiciones para otorgar
permiso, patente, autorización y concesión de la actividad pesquera
FALTAS DISCIPLINARIAS QUE CONSAGREN TIPOS
ABIERTOS O EN BLANCO-Constitucionalmente
admisibles
TIPOS ABIERTOS EN EL DERECHO SANCIONATORIO-Admisibilidad/PRINCIPIO DE EFICIENCIA EN
LA FUNCION PUBLICA-Admisibilidad de tipos abiertos en el derecho
sancionatorio
UTILIZACION DE EMBARCACIONES PESQUERAS PARA
FINES NO AUTORIZADOS-Excepción
en circunstancias de fuerza mayor o caso fortuito
ACTIVIDAD PESQUERA-Concreción de conducta típica por razones
de especialidad depende de autoridad administrativa técnicamente encargada de
definir su aplicación
TIPOS SANCIONATORIOS-No pueden ser creados por reglamento
UTILIZACION DE EMBARCACIONES PESQUERAS PARA
FINES NO AUTORIZADOS EXCEPTO EN CIRCUNSTANCIAS DE FUERZA MAYOR O CASO FORTUITO-Expresión “fines no autorizados” se ajusta
al principio de legalidad y debido proceso
TIPOS SANCIONATORIOS ABIERTOS O EN BLANCO-Consagración no es inconstitucional a la
luz del principio de legalidad y debido proceso
CONDUCTAS SEÑALADAS EN REGLAMENTO EXPEDIDO
POR EL GOBIERNO EN DESARROLLO DEL ESTATUTO GENERAL DE PESCA-Habilitación in genere del legislador para
que gobierno prescriba otras conductas constitutivas de infracción al régimen
pesquero
REMISION NORMATIVA-Condiciones para que técnica legislativa
sea constitucional
CONCESION DE ATRIBUCIONES AL REGLAMENTO
PARA CREAR PROHIBICIONES EN MATERIA SANCIONATORIA-Legislador viola el principio de legalidad y debido
proceso
REMISION NORMATIVA-Desconocimiento del principio de reserva de
ley en tanto facultad otorgada al Gobierno Nacional tiene como finalidad
específica la configuración de nuevas conductas prohibidas
CONDUCTAS SEÑALADAS EN REGLAMENTO EXPEDIDO
POR EL GOBIERNO EN DESARROLLO DEL ESTATUTO GENERAL DE PESCA-Otorgar a la administración la potestad
genérica de establecer vía reglamento infracciones y sanciones administrativas
es inconstitucional
PERSONAS NATURALES O JURIDICAS QUE
INFRINJAN EL ESTATUTO GENERAL DE PESCA-Sanciones
POTESTAD SANCIONATORIA-Se estructura a partir del principio de
legalidad
PERSONAS NATURALES O JURIDICAS QUE
INFRINJAN EL ESTATUTO GENERAL DE PESCA-Expresión “a una o más de las siguientes sanciones” se
ajusta a principios de legalidad y debido proceso pues dispone que infractor
sea sancionado dependiendo de gravedad de conducta desplegada
LIBERTAD DE CONFIGURACION NORMATIVA-Facultad para determinar que una conducta
sea susceptible de una o varias sanciones con una graduación proporcional
dependiendo de la gravedad de la infracción
OPERADOR SANCIONATORIO-Debe observar los principios de adecuación
y proporcionalidad en la determinación de la sanción/GRADUACION DE LA
SANCION-Remisión al Código de Procedimiento Administrativo y de lo
Contencioso Administrativo por presentar vacíos normativos
LIBERTAD DE CONFIGURACION NORMATIVA-Coexistencia de sanciones administrativas
frente a una misma conducta que no afecta el principio non bis in ídem
JURISDICCION CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Impuestas las sanciones la dosimetría
aplicada por el operador administrativo es susceptible de controvertirse
COEXISTENCIA DE SANCIONES EN EL AMBITO ADMINISTRATIVO-Justificación
AUTORIDAD NACIONAL DE ACUICULTURA Y PESCA-Regulaciones en la Ley 13 de 1990 están
orientadas a la protección de la seguridad alimentaria/PESCA RESPONSABLE-Protección
constitucional
RESPONSABILIDAD SOLIDARIA DE SANCIONES
ECONOMICAS IMPUESTAS A TITULARES DEL PERMISO DE PESCA-Contenidos normativos/SANCIONES
ECONOMICAS IMPUESTAS A TITULARES DEL PERMISO DE PESCA-obligación solidaria
DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO-Desconocimiento al establecer solidaridad
entre los sujetos sin consultar la responsabilidad por culpa o dolo
SOLIDARIDAD EN EL CAMPO ADMINISTRATIVO
SANCIONATORIO-Alcance
DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONATORIO-Objeto
DETERMINACION DE LA RESPONSABILIDAD
ADMINISTRATIVA-Requiere
que infracción se haya realizado con dolo o culpa como elemento que debe
concurrir para imposición de la sanción
RESPONSABILIDAD OBJETIVA EN MATERIA
SANCIONATORIA ADMINISTRATIVA-Proscrita/FALTAS-Sancionables
a título de dolo o culpa
CULPABILIDAD EN LA RESPONSABILIDAD
ADMINISTRATIVA-Elemento
subjetivo esencial
SOLIDARIDAD Y REGIMEN DE RESPONSABILIDAD
OBJETIVA-Diferencia
SOLIDARIDAD-Supone la pluralidad de sujetos en las obligaciones o
deberes a cargo del administrado
RESPONSABILIDAD OBJETIVA EN MATERIA
ADMINISTRATIVA-Carácter
excepcional/RESPONSABILIDAD OBJETIVA EN MATERIA ADMINISTRATIVA-Requisitos
RESPONSABILIDAD SOLIDARIA EN OBLIGACIONES
CONTRACTUALES O EXTRACONTRACTUALES-No puede penetrar en el ámbito del derecho
sancionatorio pesquero
RESPONSABILIDAD SOLIDARIA DE SANCIONES
ECONOMICAS IMPUESTAS A TITULARES DEL PERMISO DE PESCA-Expresión “solidarios” declarada
inexequible al no establecer estándar de imputación objetivo aplicable a
procesos de responsabilidad pesquera
Referencia: expediente D-10610
Demanda de inconstitucionalidad contra el
Artículo 53, 54 (parcial) y 55 (parcial) de la Ley 13 de 1990 “Por la cual
se dicta el Estatuto General de Pesca”.
Demandante: Diego López Medina
Magistrado Ponente
ALBERTO ROJAS RÍOS
Bogotá, D.C., dieciocho (18) de noviembre
de dos mil quince (2015)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio
de sus atribuciones constitucionales, previo cumplimiento de los requisitos y
trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública consagrada en el Artículo
241 de la Constitución Política, el día 18 de diciembre de 2014, el ciudadano
Diego López Medina presentó demanda de inconstitucionalidad contra el Artículo
53 y apartes de los Artículos 54 y 55 de la Ley 13 de 1990“Por la cual se
dicta el Estatuto General de Pesca”, por considerar que vulneran los Artículos
6º, 15, 29 y 65 de la Constitución Política.
II. NORMAS DEMANDADAS
De conformidad con el Diario Oficial No. 39.143 del 15 de
enero de 1990, a
continuación se transcribe el texto de las disposiciones, se subrayan y resaltan en negrilla los
apartes demandados:
“LEY 13 de 1990
Por la cual se
dicta el Estatuto General de Pesca
[…]
TITULO VI
DE LAS
INFRACCIONES, PROHIBICIONES Y SANCIONES
CAPITULO 1
De las Infracciones
Artículo 53. Se tipifica como infracción toda acción u
omisión que constituya violación de las normas contenidas en la presente Ley y
en todas las disposiciones legales y reglamentarias sobre la materia.
CAPITULO 2
De las Prohibiciones
Artículo 54. Está prohibido:
1. Realizar actividades pesqueras sin
permiso, patente, autorización ni concesión o contraviniendo las
disposiciones que las regulan.
2. Obstaculizar, impedir o perturbar
injustificadamente el ejercicio de la pesca legalmente autorizada.
3. Extraer recursos declarados en veda o
de áreas reservadas.
4. Desecar, taponar, desviar el curso o
bajar el nivel de los ríos, lagunas, esteros, ciénagas, caños o cualquier otro
cuerpo de agua, sin permiso de la autoridad competente.
5. Pescar con métodos ilícitos tales como
el empleo de materiales tóxicos, explosivos y otros cuya naturaleza entrañe
peligro para la vida humana o los recursos pesqueros, así como llevar a bordo
tales materiales.
6. Abandonar en las playas y riberas o
arrojar al agua desperdicios, sustancias contaminantes u otros objetos que
constituyan peligro para la navegación, la circulación o la vida.
7. Llevar a bordo o emplear aparejos o
sistemas de pesca diferentes a los permitidos.
8. Utilizar las embarcaciones pesqueras
para fines no autorizados, excepto en circunstancias de fuerza
mayor o caso fortuito.
9. Vender o transbordar a embarcaciones
no autorizadas parte o la totalidad de la pesca. La venta del producto de la
pesca se hará en puerto colombiano.
10. Transferir, bajo cualquier
circunstancia, los derechos derivados del permiso, autorización, concesión o
patente otorgados por el INPA.
11. Suministrar al INPA información
incorrecta o incompleta o negarle acceso a los documentos que éste exija.
12. Las demás conductas que señale el
reglamento que al efecto expida el Gobierno Nacional en desarrollo de la
presente Ley.
CAPITULO 3
De las sanciones
Artículo 55. Las personas naturales o
jurídicas que infrinjan las disposiciones establecidas en la presente Ley y
demás normas legales y reglamentarias sobre la materia, se harán
acreedores, según la gravedad de la infracción, a una o más de las
siguientes sanciones que aplicará el INPA sin perjuicio de las
sanciones penales y demás a que hubiere lugar:
1. Conminación por escrito.
2. Multa.
3. Suspensión temporal del permiso,
autorización, concesión o patente, según sea el caso.
4. Revocatoria del permiso, autorización,
concesión o patente.
5. Decomiso de embarcaciones, equipos o
productos.
6. Cierre temporal o clausura definitiva
del establecimiento.
Las multas que se impongan por infracciones
a las disposiciones sobre pesca continental, tendrán un valor comprendido entre
el equivalente al salario mínimo legal de un día y el equivalente al salario
mínimo legal de mil (1000) días, en concordancia con lo previsto en el Artículo
6, de la presente Ley.
Las multas que se impongan por
infracciones a las disposiciones sobre pesca marina, tendrán un valor
comprendido entre el equivalente al salario mínimo legal de un día y el
equivalente al salario mínimo legal de mil (1000) días, en concordancia con lo
previsto en el Artículo 6 de la presente Ley.
Las multas podrán ser sucesivas.
El capitán de la nave, el armador y los
titulares del permiso de pesca, serán responsables solidarios de las sanciones
económicas que se impusieren.
El INPA comunicará a la Dirección General
Marítima y Portuaria, DIMAR, las infracciones en que incurran los capitanes de
las embarcaciones pesqueras para que éste les imponga las demás sanciones que
sean de su competencia.”
III. DEMANDA
1.
En términos
generales, el actor plantea que el régimen sancionatorio contenido en la Ley 13
de 1990 “Por la cual se dicta el Estatuto General de Pesca”, es
manifiestamente inconstitucional, por exceder los límites constitucionales de
potestad sancionatoria a cargo del Estado.
“Algunos de los límites básicos que
impone la Constitución al ejercicio estatal de la sanción son los siguientes:
que las conductas que pretende sancionar el Estado estén determinadas o
descritas de forma clara y precisa (principio de tipicidad de la conducta
reprochada que la Constitución establece en sus artículos 6º y 29); que las
correspondientes sanciones estén también previstas y sean públicas en una ley
para que los ciudadanos puedan ejercer adecuadamente su responsabilidad (principio
de legalidad-reserva de ley) y que, además, la misma ley establezca
razonablemente la correlación entre conductas reprochadas y sanciones
aplicables (principio de tipicidad de la sanción establecido también por la
Constitución en los artículos 6º y 29)…”[1]
De manera específica, la demanda está fundamentada en
los argumentos que se explican a continuación:
1.1. El Artículo 53 desconoce el principio de legalidad (arts. 6º y 29
C.P.) y la reserva de ley en materia sancionatoria, al establecer de forma
genérica que toda acción u omisión que infrinja las normas que regulan la
actividad pesquera en Colombia, -sin importar su ubicación en el ordenamiento
jurídico-, puede dar inicio a una investigación sancionatoria por parte de la administración.
Lo anterior es planteado por el actor en los siguientes términos:
“Esta norma desconoce cualquier exigencia
de tipicidad (descripción clara de las conductas que puede sancionar el
Estado). Frente a esta norma los ciudadanos no pueden adecuar su
comportamiento. De aceptarse esta interpretación, se trata de una norma legal
que le delegó de manera completa a la administración la confección del listado
de prohibiciones y mandatos que constituyen la sustancia del régimen
administrativo sancionatorio.”[2]
1.2. En relación con los apartes acusados de los numerales 1, 8 y 12 del Artículo
54 de la Ley 13 de 1990, el demandante estima, de una parte, que su redacción
permite que las infracciones al régimen de pesca estén establecidas en actos
administrativos, lo que infringe los Artículos 6º y 29 de la Constitución, que
consagran la garantía de reserva de ley, puesto que amplía excesivamente el
tipo de normas jurídicas que pueden generar la responsabilidad sancionable de los
particulares. Y, de otra, considera que los preceptos demandados vulneran el
principio de tipicidad exigido en el derecho administrativo sancionatorio
derivado del Artículo 29 Superior, toda vez que están conformados por
expresiones demasiado vagas, ambiguas e indeterminadas, que permiten sancionar
cuando se realicen actividades pesqueras “o contraviniendo las disposiciones
que la regulan” y se utilicen embarcaciones pesqueras para “fines no
autorizados”. De esta manera se deja abierta la configuración de una
conducta a un tipo en blanco que prescribe “las demás conductas que señale
el reglamento que para el efecto expida el Gobierno Nacional”. Todo
lo cual, comporta prohibiciones que no son claras, específicas y precisas para
conocimiento de sus destinatarios.
Del mismo modo, advierte que esta falta de
transparencia favorece la arbitrariedad regulatoria, la implantación de
políticas públicas implícitas, por medio del régimen sancionatorio y no a
través de su manifestación clara y específica como lo exige el principio de
legalidad.
1.3. Respecto a los apartes demandados del primer inciso del Artículo 55 de
la Ley 13 de 1990, el actor aduce la misma violación de la reserva legal de las
infracciones:
“Es claro que los tipos sancionatorios no
pueden ser creados por reglamento, como ya lo hemos argumentado suficientemente
en los cargos contra los artículos 53 y 54. El artículo 55, pues, viola los
artículos 6 y 29 de la Constitución que exigen que las conductas sancionables y
las sanciones que se pueden imponer a los ciudadanos sean establecidas en
una ley (reserva de ley). Así mismo tampoco creemos que el legislador pueda
conectar como lo hace en esta norma sanciones de un estatuto con conductas
prohibidas en otras leyes, a menos que esta conexión entre tipo (infracción) y
sanción sea haga de manera expresa, reflexiva y clara y no solamente mediante
la críptica conexidad que pretende generar el artículo 55 con cualquier
disposición (sea legal o reglamentaria) que pretenda regular el sector
pesquero.”[3] (Subrayas fuera del texto)
Adicionalmente, el ciudadano López Medina
considera que el Artículo 55 también desconoce la tipicidad que se exige para
las sanciones, toda vez que el legislador enumeró un listado de estas y dejó a
la discrecionalidad de la administración aplicar una o varias sanciones y
dentro de cada una, un mínimo y un máximo, con el único criterio que fuera “según
la gravedad”. En su criterio, este esquema de aplicación del tipo de
sanción y de dosimetría es demasiado vago e indeterminado, hasta el punto que
la autoridad administrativa competente, puede imponer una o más sanciones
(incluso todas) frente a una misma infracción.
1.4. Finalmente, sobre el penúltimo inciso del Artículo 55
que dispone: “El capitán de la nave, el armador y los titulares del
permiso de pesca, serán responsables solidarios de las sanciones económicas que
se impusieren”, el demandante sostiene que el legislador utiliza de manera
inadecuada e inconstitucional la herramienta de la responsabilidad objetiva,
mediante el establecimiento de una responsabilidad legal altamente problemática.
Al respecto, indica lo siguiente:
“En principio la Constitución
colombiana impone la garantía para los ciudadanos la aplicación de los
principios de culpabilidad y de imputación. De aquí se ha extraído el principio
según el cual la construcción prohíbe prima facie sanciones basadas en
responsabilidad objetiva, es decir por el mero hecho del acaecimiento material
o naturalístico de la conducta jurídicamente reprochada y prohibida”.
En su criterio, esta norma establece una
solidaridad demasiado amplia y temible, que pone en peligro principios de
responsabilidad personal que son muy caros al constitucionalismo liberal y a
las ideas básicas de justicia. Indica, que como lo ha establecido este Tribunal
(cita varias sentencias de la Corte Constitucional), la responsabilidad
objetiva está prohibida en principio, por la Constitución, razón por la cual,
siempre hay que probar la culpa del infractor. Solamente, se permite este tipo
de responsabilidad con ciertos requisitos señalados por la jurisprudencia
constitucional, los cuales no se cumplen en este caso, como quiera que: a) la
disposición acusada compromete el ejercicio de derechos de los sujetos que se
les sanciona con responsabilidad objetiva, tales como el derecho al trabajo, al
afectar sus actividades de pesca; derecho al buen nombre de los armadores y los
titulares del permiso de pesca, al aparecer como infractores del Estatuto
General de Pesca, aunque no participan en la infracción; c) propiedad privada y
control de los medios de producción, por la imposición sucesiva de sanciones y
d) el derecho a la producción de alimentos y a la seguridad alimentaria, como
parte de una política industrial del Estado, específicamente, la producción
derivada de actividades pesqueras.
IV. INTERVENCIONES
1.
Intervenciones
oficiales
1.1.
Ministerio de
Agricultura
Por oficio[4] radicado en
la Secretaría General de la Corte Constitucional el 14 de abril de 2015, Sebastián Fausto Méndez Tolosa, en condición de apoderado
especial del Ministerio de Agricultura, se pronunció en torno a los cargos
formulados en la demanda. El interviniente solicita a la Corte declarar exequibles
las disposiciones demandadas de la Ley 13 de 1990 fundamentándose en que la
actividad pesquera está regulada por normas de orden público en las cuales prevalecen
intereses superiores como la seguridad alimentaria y, en consecuencia, la
regulación de esta actividad procede de directrices y recomendaciones dadas por
la organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura
FAO. En palabras del interviniente:
“Sin embargo, la actividad pesquera es por
su naturaleza y mandato legal es de interés público, y en tal sentido el régimen
jurídico es ley  marco material, por medio del cual se dictan normas generales
en las cuales se diseñan objetivos y criterios a los que debe atenerse el
gobierno para regular tal actividad, a través de los reglamentos, que
desarrollan aquellos principios generales, definen faltas, diseñan
prohibiciones y sanciones, conforme al marco jurídico legal, desarrollos y reglados
éstos, que son los que cuestiona el impugnante.
Y en ese orden de ideas el gobierno ejerce
su intervención económica legal con el objetivo de responder de manera expedita
y pronta a las necesidades de interés general y público inmerso en aquella
actividad para proteger la seguridad alimentaria así como para evitar la sobre
explotación de los recursos hidrobiológicos tanto marinos como fluviales, correspondiéndole
por consiguiente, ejercer conforme a la ley o solo la facultad reglamentaria,
precisando las faltas, prohibiciones e infracciones  correspondientes, sino también
la inspección vigilancia y control sobre las personas que se involucran en el
aprovechamiento, captación y explotación de los recursos pesqueros, que es
precisamente el alcance y dimensión para lo cual se faculta al ejecutivo, a
través de las normas impugnadas.
De ello se deriva entonces la labor de
policía administrativa sobre la actividad pesquera que ejerce el ministerio de
Agricultura, que para el caso en examen, tiene su razón de ser en las normas regulatorias
consagradas en las leyes y en los tratados que dan soporte al estatuto de
pesca.”[5]
1.2.
Autoridad
Nacional de Acuicultura y Pesca AUNAP
Andrey Camilo Vinasco Duarte,
apoderado judicial de la Autoridad Nacional de Acuicultura y Pesca AUNAP, a
través de oficio[6]
recibido en la Secretaría General el 14 de abril de 2015, solicita a la Corte
Constitucional se declare la constitucionalidad de las normas demandadas de la
Ley 13 de 1990.
La intervención de esta
entidad de carácter técnico y especializado[7]
se centra en que la autoridad pesquera ha sido habilitada legalmente para
expedir reglamentos que fijen las condiciones y requisitos para la actividad
pesquera y acuícola del país, así como para sancionar el incumplimiento de
tales actos administrativos:
“Ahora bien, si se
revisan los preceptos reglamentarios aplicables a la ley 13 de 1990, podrá
verificarse que estos acuden a fijar requisitos, procedimientos y fines, sin
que de manera alguna fijen conductas constitutivas de sanción.es claro que
frente al Principio de Legalidad la AUNAP ha sido habilitada legalmente, para
expedir reglamentos que fijen las condiciones y requisitos para la actividad
pesquera acuícola del país, así como para poder sancionar el incumplimiento no
solo de estos actos administrativos, que se reitera, está plenamente facultado
para expedir , sino de los que en cualquier norma, bien sea el legislador o el
presidente como Suprema autoridad administrativa, expida para el efecto.”[8]
De manera puntual, sobre los
cargos formulados contra el Artículo 53 de la Ley 13 de 1990 manifiesta:
“…el artículo 53 de la
Ley 13 de 1990, tampoco desconoce el debido proceso, porque la norma parte del
supuesto según el cual, para que pueda aplicarse, debe verificar previamente la
existencia de la transgresión de una norma que no contenga una sanción
específica, evento éste, en que la sanción imponible sería las descritas en el
artículo 55 ibídem, razón por la que en lugar de infringir el mencionado
principio lo estaría reafirmando.”[9]
En cuanto a los numerales 1
y 12 del Artículo 54 de la Ley 13 de 1990 reitera lo dicho frente a la
constitucionalidad del Artículo 53 de la pluricitada norma, mientras que en
relación con el numeral 8º del Artículo 54 de la Ley 13 de 1990 expresa lo
siguiente:
“En cuanto al numeral 8º, se predica de su
amplitud en el término, el cual, según el actor, los fines no se encuentran
específicamente definidos como prohibidos, situación que su parecer genera
confusión al pensarse que se puede tratar de actividades relacionadas con
actividades no permitidas para las embarcaciones tienen que entenderse en el
contexto en que está escrito( Estatuto  General de Pesca) y en el marco
regulatorio dentro del cual se le otorgó el permiso para ejercer actividades de
pesca. La autoridad no puede comprender como la regulación del tema de pesca
pueda ser ajena a un estatuto precisamente de pesca que regula una actividad
que implica necesariamente la investigación, la extracción, el procesamiento y
la comercialización del producto pesquero.”[10]
Finalmente, en relación con los cargos de
inconstitucionalidad presentados contra los apartes del primer inciso del Artículo
55 de la Ley 13 de 1990, la Autoridad Nacional de Acuicultura y Pesca indica
que las facultades otorgadas a la administración revisten una naturaleza
discrecional:
“Y es que resulta inconcebible el accionar
de la administración sin el ejercicio de cierto grado de discrecionalidad.
Cualquiera que sea el margen de detalle con que el legislador regule dicha
actividad, se reitera que no es dable prever de antemano todas las
contingencias posibles, haciendo imprescindible cierto margen de libre
apreciación en los órganos administrativos. Esto no quiere decir que le acto discrecional
pueda oponerse radicalmente al acto reglado, como si se tratase de sus
categorías distintas, pues dicha discrecionalidad surge de los textos
constitucionales o legales en forma expresa y de manera ilimitada.
Por lo anterior, el ejercicio de dosificar
la sanción a imponer no resulta de la arbitrariedad o del capricho del
funcionario de turno que examina el expediente, sino que obedece a un análisis
juicioso de orden jurídico, con todo lo que implica, que se realice cando
estamos frente a una acción que genera una violación a la ley, la cual se
encuentra debidamente probada, para tal efecto, dicho ejercicio se efectúa con
el rigor del artículo 50 de la Ley 1437 de 2011…”[11]
1.3.
Ministerio de
Comercio, Industria y Turismo
El Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, por
intermedio del apoderado judicial William Hernando Sabogal Torres y mediante
oficio[12]
radicado el 16 de abril de 2015, desestimó los cargos presentados por el actor
contra el Artículo 53, los numerales 1, 8 y 12 del Artículo 54 de la Ley 13 de
1990, limitándose a afirmar lo siguiente:
“…para desvirtuar tal cargo, es preciso
acudir a la sustentación contenida en este mismo escrito, en la respuesta al
cargo “3.1.1”, en el entendido que, es claro que, el derecho fundamental al
“debido proceso” se predica de todos los procesos judiciales y administrativos
en curso, iniciados y/o adelantados en contra de los particulares, con
violación a los principios contenidos en la norma, cuando expresa que, “nadie podrá
ser juzgado sino conforme a las leyes preexistentes al acto que se le imputa,…”,
no se entiende entonces, como la propia ley acusada puede violar de
antemano, tal principio y, si ello fuere así, que no lo es, el sujeto
pasivo de la acción administrativa o judicial que lo sufre, puede y debe acudir
ante los órganos jurisdiccionales en procura de la satisfacción de sus
derechos, en ejercicio del debido proceso , al que el actor alude.
Debe entenderse además que, la característica
fundamental de la ley, es la ser general y abstracta.”[13] (Subrayas del texto)
De otra parte, en relación con el Artículo 55 de la
misma ley el interviniente sostiene:
“…como quiera que, el actor reitera la
acusación de violar las mismas normas  constitucionales, para desvirtuar tal
cargo, frente a la acusación de que el artículo 55 de la ley 13 de 1990 es
violatorio de los artículos 6º y 29º de la Constitución Política, para nada
varía en la sustentación  que hace el actor en los cargos de la demanda “3.1.1”
y “3.1.2”, y su interpretación equivocada respecto de las mencionadas normas
constitucionales invocadas y su aplicación en el caso sub-litis; en el sentido,
cabe reiterar la sustentación de la defensa contenida en ese mismo escrito, en
la respuesta a los citados cargos.
Ahora bien, con relación al cargo de
violación al “Art. 15 de la Constitución Política, no se entiende como pretende
el actor que el Estado no pueda regular la actividad pesquera mediante la expedición
de la Ley acusada, LEY 13 DE 1990  “por la cual se dicta el Estatuto General de
Pesca”, bajo la premisa o pretexto, de que ‘Todas las personas tiene derecho a
su intimidad personal y familiar y a su bien nombre, y el Estado debe
respetarlos y hacerlos respetar, de igual modo tienen derecho a conocer,
actualizar y rectificar las informaciones que se hayan recogido sobre ellas en
bancos de datos y en archivos de entidades públicas y privadas  que, en la
recolección, tratamiento y circulación de datos se respetaran la libertad y demás
garantías consagradas  en la Constitución; teniendo en cuenta que la correspondencia
y demás formas de comunicación privada son inviolables…’, a lo cual alude la
mencionada norma constitucional.”[14]
Con base en lo anterior solicita a la Corte declare la
exequibilidad de las normas demandadas.
1.4.
Superintendencia
de Puertos y Transporte
La Superintendencia de Puertos y Transporte, por
intermedio del apoderado judicial Luis Francisco León Fajardo, mediante oficio[15] recibido en la
Secretaría General el 16 de abril de 2015, intervino dentro del trámite
constitucional, solicitando a la Corte se declare la exequibilidad de las disposiciones
demandadas, habida cuenta de que éstas no transgreden las normas
constitucionales invocadas por el actor.
Para sustentar esta postura jurídica, en relación con
el Artículo 53 de la Ley 13 de 1990 expresa lo siguiente:
“Encuentra uno que los argumentos aducidos
por el demandante sobre la vulneración del debido proceso (artículo 29) y el
(artículo 6) de la C.P. en su componente de principio de legalidad, se predica
de cada conducta contenida en no prescribir los elementos básicos de las
conductas típicas de la mayor flexibilidad que se admite en la tipificación en
materia sancionatoria administrativa. Artículo 53 (acción y omisión) son
claramente determinados o son determinables, en la medida que la norma
impugnada realiza las remisiones normativas correspondientes a los artículos
54, y 55, de la Constitución, la Ley y los reglamentos sus funciones, obligaciones
y responsabilidades, es posible establecer y conocer lo que está prohibido y
establecido como sanción como lo provee el artículo 55 incorporado en el capítulo
3 de la citada ley.”[16]
Sobre los numerales 8 y 12 del Artículo 54 demandado
el interviniente dice:
“La disposición acusada respetó el
principio de legalidad, en lo referido a la reserva legal, por estar contenida
en una norma expedida por el legislador en ejercicio de sus competencias.  (Ley
1438 de 2011)
No se vulnera el principio de tipicidad, en
tanto en el precepto acusado se indican claramente todos los aspectos que debe
contener una norma sancionatoria, como se verá a continuación:
Los sujetos que pueden ser objeto de las
sanciones en ella consagrados, se encuentran expresamente enunciados en el
artículo 55 de la citada ley, que determina que impondrá multas en las cuantías
señaladas en la presente ley, si a ello hubiere lugar, a las personas naturales
y jurídicas que se encuentren dentro de su ámbito de vigilancia.
Las sanciones que han de imponerse a quienes
incurran en las conductas sancionables, están determinadas claramente por la
Ley 13 de 1990 , específicamente en su artículo 55.en consecuencia los
argumentos aducidos por el demandante sobre la vulneración del debido proceso
administrativo en su componente del principio de legalidad , utilizando la técnica
de tipos en blanco y no realizar las remisiones normativas precisas, no
demuestran la transgresión  a las normas de carácter constitucional invocadas.”[17]
1.5.
Departamento del
Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina
Catry Hooker Hudson María, actuando en calidad de
apoderada judicial del Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y
Santa Catalina, mediante oficio[18]
radicado en la Secretaría General el 16 de abril de 2015, solicita a la Corte
se declare la exequibilidad del Artículo 53, así como de los apartes demandados
de los Artículos 54 y 55 de la Ley 13 de 1990.
La interviniente, en nombre de la entidad territorial,
sostiene que las normas demandadas no infringen la Constitución, toda vez que
las disposiciones reglamentarias pueden establecer las conductas que constituyen
infracciones y sanciones pesqueras, para lo cual al Gobierno Nacional le asiste
la potestad reglamentaria de que trata el numeral 11 del Artículo 189 de la
Carta Política.
En cuanto a los Artículos 53 y el numeral 12 de la Ley
13 de 1990 señala que se trata de un tipo sancionatorio en blanco complementado
con otras disposiciones de la misma ley:
“En consecuencia, el artículo 53 de la Ley
13 de 1990 y el numeral 12 del artículo 54 contemplan una descripción genérica
o que a su vez puede interpretarse como un tipo en blanco, el mismo es
desarrollado en artículos subsiguientes de la citada ley como lo es el artículo
54 en sus diferentes numerales para el caso del artículo 53; de igual forma, en
el decreto reglamentario 2256 de 1991, se desarrolla tanto al artículo53 como
el numeral 12 del artículo 54 indicando aspectos tales como las conductas
sancionables, actividad que es permitida por la constitución ya que la
reglamentación es una función inherente al ejecutivo, y así lo preceptúa el numeral
11 del artículo 189 de la Carta Política.”[19]
Y, en lo concerniente a la expresión demandada del Artículo
55 de la Ley 13 de 1990 sostiene: “…se reitera el argumento de que es
facultativa la potestad reglamentaria de las leyes, que en este evento se
indica taxativamente de antemano dicha facultad, no obstante se tipifican las
clase de sanciones que pueden recaer sobre aquel que incurre en una conducta
sancionable y por lo tanto no queda en la ambigüedad dicho concepto.”[20]
2.
Intervenciones
institucionales
2.1.
Universidad
Libre
Por escrito[21]
allegado a la Secretaría General de la Corte Constitucional el 12 de abril de
2015, Javier Enrique Santander Díaz y Edgar Valdeleón Pabón, en condición de
estudiantes de la Facultad de Derecho de la Universidad Libre, intervinieron
dentro del trámite de constitucionalidad. Las razones consignadas en el escrito
de intervención se limitan a reiterar lo aducido por el actor para justificar
la inconstitucionalidad de las normas demandadas. En tal sentido, sostiene lo
siguiente:
“1. Frente a los primeros dos cargos
relacionados con los artículos 53 y 54 parcial, se encuentra una grave
afectación al orden constitucional, pues vulnera el principio de legalidad que
ampara el Estado Social de Derecho, y el principio de separación de poderes.
2. El artículo 55, las expresiones “y
reglamentarias sobre la materia” y “a una o más de las siguientes sanciones”,
se considera que deben ser declarados inexequibles por razones de reserva de ley
apoyada por reiterada jurisprudencia constitucional.
3. Frente a la siguiente expresión del
artículo 55 referente a la responsabilidad solidaria del capitán, armador, y
del titular del permiso de pesca, se considera pertinente declarar la
exequibilidad condicionada de dicha disposición en el entendido que el ente
administrativo surta el trámite sancionatorio de manera subjetiva respetando el
debido proceso de cada uno de ellos y cuando encuentre mérito para extender
dicha responsabilidad solidaria se lleve a cabo.”[22]
2.2. Universidad Sergio Arboleda de Santa
Marta
Por escrito[23]
radicado en la Secretaría General de la Corte Constitucional, Juan Alberto Polo
Figueroa, actuando en condición de Decano de la Facultad de Derecho de la Universidad
Sergio Arboleda de Santa Marta, intervino dentro del trámite de
constitucionalidad, solicitando se declare la inexequiblidad del Artículo 53 y
los apartados demandados del Artículo 54 de la Ley 13 de 1990.
Para sustentar la inexequiblidad del Artículo 53 de la
Ley 13 de 1990 sostiene que: “Las normas demandadas no describen de forma
precisa y específica las conductas concretas que sean consideradas como
infracciones en el sector pesquero, por ello, no se adecuan al principio de
tipicidad. Aunque, la corte constitucional, ha establecido en varias oportunidades
que en materia administrativa sancionadora este principio no se establece con
el mismo rigor que en derecho penal ello no autoriza para crear normas
abstractas en el derecho administrativo que dejen a los ciudadanos a la merced
de la arbitrariedad en cuanto a las conductas que serán sancionadas.”[24]
En relación con los apartes demandados del numeral 1º
del Artículo 54 de la Ley 13 de 1990, el interviniente afirma lo siguiente: “Los
apartes acusados son inconstitucionales al vulnerar los artículos 6 y 29 de la
Constitución toda vez que no respetan la reserva de ley contenida en el
principio de legalidad al permitir que los actos administrativos que emite la
autoridad pesquera que, aunque, sea un ente de la administración especializado
no puede por ello regular mediante reglamentos materias propias del Legislativo
porque de hacerlo así violaría la Constitución.”[25]
Por último, para sustentar la inexequiblidad del
numeral 8º del Artículo 54 de la Ley 13 de 1990 manifiesta: “De igual
manera, el numeral 8 del artículo 54 ‘utilizar embarcaciones pesqueras para
fines no autorizados’ incurre en los mismos errores de imprecisión e
indeterminación dando pie para que la autoridad pesquera tenga un margen de
actuación mucho mayor al permitido, dado que, no establece de forma precisa y
clara las conductas que serán sancionadas y esta no es una remisión
extremadamente técnica que tenga que tener un tipo en blanco que permita a la
autoridad pesquera regular dichas infracciones por medio de reglamento.”[26]
3.
Intervenciones
extemporáneas
Vencido el término de fijación en lista[27] el 17 de abril de 2015,
allegaron intervenciones extemporáneas: la Asociación Nacional de Empresarios
ANDI (20 de abril de 2015), la Asociación Colombiana de Piscicultura y Pesca PIPESCA
(20 de abril de 2015), el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural INCODER (20
de abril de 2015), la Dirección General Marítima DIMAR (23 de abril de 2015),
la Universidad Externado de Colombia (28 de abril de 2015), el Instituto
Colombiano Agropecuario ICA (4 de mayo de 2015) y la Universidad Popular del
Cesar (6 de julio de 2015).
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACIÓN
En cumplimiento de lo dispuesto en los Artículos
242-2 y 278-5 de la Constitución Política, el señor Procurador General de la
Nación rindió el Concepto[28]
de Constitucionalidad Número 5917 del 15 de mayo de 2015, a través del cual
solicita a la Corte Constitucional
declarar exequibles el Artículo
53 y los apartes demandados de los Artículos 54 y 55 de la Ley 13 de 1990.
En lo que al Artículo 53 se refiere, el
concepto del señor Procurador se sustenta en que la disposición demandada,
cuando hace una remisión a normas legales y reglamentarias en materia de pesca,
respeta los principios constitucionales de legalidad y reserva de ley:
“En este contexto, considera
el jefe del ministerio público que el proceso sancionatorio que debe adelantar
un órgano de control al que le corresponde ejercer la vigilancia superior de
las conductas de un grupo de personas naturales o jurídicas que infrínjanlas
disposiciones del Estatuto General de Pesca deberán estar señaladas en una ley
pero, de igual forma, considera que estas también pueden ser desarrolladas por la reglamentación que expida el
Gobierno Nacional. En ese sentido, serán válidas constitucionalmente cuando así
lo dispone la ley que crea y defina la conducta infractora y que, en los eventos
en que requiera ser complementada, la remite a otra disposición que bien puede
ser otra ley o un reglamento. Pero esto siempre y cuando ésta última tengan un
vínculo directo o indirecto con el sector pesquero, en este caso.”[29]
En segundo lugar, sobre el cargo formulado
contra las expresiones del Artículo 54 de la Ley 13 de 1990 relativas a i) la
realización de actividades
pesqueras “o contraviniendo las disposiciones que la regulan” prevista
en el numeral 1º, ii) la utilización de embarcaciones pesqueras para “fines
no autorizados” contenida en el numeral 8º y, iii) la que de manera abierta
prescribe “las demás conductas que señale el reglamento que para el efecto
expida el Gobierno Nacional.” (Numeral 12), el jefe del ministerio público estima
que también cumplen de forma
adecuada con los principios de legalidad y tipicidad a través de normas
complementarias y, para lo cual, refiere las sentencias C-599 de 1999 y C-404
de 2001, en las que la Corte Constitucional se pronunció en torno a los tipos
sancionatorios en blanco:
“Así, para el jefe del
ministerio público las normas parcialmente demandadas son disposiciones claras
y están suficientemente determinadas con las que, por ende, no se genera
incertidumbre acerca de su configuración y, mucho menos, duda para el
destinatario de la norma, como lo aduce el accionante.
Y, así, en estos términos
cumplen con los principios de legalidad y tipicidad.” [30]
Finalmente, en relación con la expresión “reglamentarias
sobre la materia” prevista en el Artículo 55 de la Ley 13 de 1990, la vista
fiscal señala que en el ámbito del derecho administrativo sancionatorio algunos
principios como el de legalidad operan con menor rigor que en el campo del
derecho penal, por lo que el uso de conceptos indeterminados y de tipos en blanco
resulta ser más flexible:
“Por lo tanto, se deduce que
las sanciones descritas en la disposición acusada tienen fundamento legal
expresa y claramente definidas por la Ley 13 de 1990 (reserva legal) que, se
reitera, conforme con la jurisprudencia constitucional admite la remisión a
otra ley o a una disposición contenida en un reglamento, siempre y cuando sea
sobre la misma materia, lo que constituye una garantía para el debido proceso y
para el derecho de defensa. Y esto, además, cuando es fácil advertir que
otorgar a las autoridades administrativas del INPA la facultad de imponer una
sanción o castigo por el cumplimiento de las normas jurídicas pesqueras que
exigen un determinado comportamiento a los particulares o a os servidores
públicos, permite asegurar los fines del Estado, y, al mismo tiempo, preservar
el mantenimiento del orden jurídico…”[31]
VI. CONSIDERACIONES
1. Competencia
La
Sala Plena de la Corte Constitucional es competente para pronunciarse sobre la
constitucionalidad de las disposiciones demandadas, de conformidad con lo dispuesto
en el numeral 4º del Artículo 241 de la Constitución Política.
2. Cuestión previa (aptitud de la demanda)
Previo
a la formulación del problema jurídico objeto de la presente acción de
inconstitucionalidad, corresponde a esta Corporación pronunciarse en torno a la
aptitud de la demanda. Esto
debido a que, cuando los ciudadanos ejercen la acción pública de
inconstitucionalidad, les asiste el deber de señalar con precisión: (i) el objeto
demandado, (ii) el concepto de la violación, y (iii) la razón por la cual
la Corte es competente para conocer del asunto.
Estos elementos normativos previstos en el Artículo 2
del Decreto 2067 de 1991, han sido sistematizados[32] por la
jurisprudencia de esta Corporación, bajo condiciones de claridad, certeza,
especificidad, pertinencia y suficiencia.
Al tenor de estas condiciones, la demanda debe: (i)
ser suficientemente comprensible (claridad), (ii) recaer sobre el contenido
real de la disposición acusada y no sobre un contenido inferido por quien
demanda (certeza), (iii) demostrar cómo la disposición demandada vulnera la
Carta Política (especificidad), (iv) valiéndose de argumentos de índole
constitucional (pertinencia) y, por último, la demanda debe suscitar una mínima
duda sobre la constitucionalidad de la norma acusada (suficiencia).
En el caso sometido a estudio de la Sala Plena, se
observa que el demandante plantea que las disposiciones atacadas lesionan el
principio de responsabilidad jurídica (art. 6 C.P.) y el debido proceso (art.
29 C.P.), toda vez que desconocen la legalidad en materia sancionatoria.
Para sustentar los cargos formulados, el actor se vale
de argumentos que cumplen las condiciones decantadas por la jurisprudencia
constitucional, explicando de forma clara, cierta, específica, pertinente y
suficiente las razones por las cuales estima que el Artículo 53 y los apartes contenidos
en los Artículos 54 y el primer inciso del 55 de la Ley 13 de 1990, desconocen
la Constitución.
Lo anterior se evidencia por las siguientes razones:
En primer término, se cumple con la condición de claridad
puesto que la argumentación expuesta por el actor es cabalmente comprensible
para el lector y se encuentra ordenada por los cargos que le imputa a cada una
de las disposiciones demandadas.
En segundo lugar, la demanda es cierta, en tanto se
dirige a cuestionar la constitucionalidad del contenido real de las disposiciones
demandadas y no de contenidos subjetivamente inferidos por el actor.
En tercer lugar, el demandante satisface el requisito
de la especificidad, toda vez que indica como parámetro de juzgamiento de las
normas demandadas el contenido prescriptivo de los Artículos 6, 15, 29 y 65 de
la Constitución Política.
En cuarto lugar, frente a la condición de pertinencia,
se observa que en el cuerpo de la demanda se presentan argumentos de dimensión
constitucional, orientados a demostrar cómo las normas atacadas terminan por
permitir el establecimiento de un régimen sancionatorio por parte del ejecutivo
y de responsabilidad objetiva, proscrito por el ordenamiento jurídico. Lo
anterior, se sintetiza en un argumento presentado a folio 5 de la demanda:
“Los artículos 53, 54 y 55, en su afán
por establecer una policía sectorial potente y creíble, le terminaron
concediendo facultades de manera tan amplia e indisciplinada al Estado
regulatorio que ciertamente violan las imitaciones constitucionales más básicas
al poder estatal de sancionar.”
Todo lo cual, genera una duda de constitucionalidad
que amerita el estudio de correspondiente.
En este punto del análisis, conviene precisar que los
cargos formulados contra el Artículo 53, 54 (parcial) y el primer inciso del 55
(parcial) de la Ley 13 de 1990, se fundamentan en que contrarían lo dispuesto
en los Artículos 6 y 29 de la Constitución y, cuando ataca la constitucionalidad
parcial del Artículo 55, además de invocar la infracción de estos (Artículos 6
y 29 de la Constitución), simultáneamente sostiene que el penúltimo inciso de
dicha disposición, quebranta los Artículos 15 y 65 Superiores.
Al respecto, la Sala encuentra que la demanda presentada
contra los Artículos 53, 54 (parcial) y las expresiones del primer y penúltimo
inciso del Artículo 55 (parcial) satisfacen las condiciones sistematizadas por
la jurisprudencia constitucional, como ya se dijo, al generar duda en cuanto a
la constitucionalidad, en relación con los parámetros establecidos en los Artículos
6 y 29 de la Constitución.
No obstante, esta inferencia no es predicable del
parámetro anunciado por el actor cuando señala que el penúltimo inciso del Artículo
55 (parcial) demandado, quebranta los Artículos 15 y 65 de la Constitución,
pues esos cargos no satisfacen las condiciones anteriormente dichas, conforme
se pasa a explicar:
Lo que el actor cuestiona es la solidaridad entre los
posibles responsables sancionados por la autoridad pesquera, precisando que
ello, además, de la legalidad y el debido proceso quebranta el derecho al buen
nombre y a la producción de alimentos.
En cuanto al buen nombre, no se observa en la
argumentación expuesta  cómo se afecta el Artículo 15 Constitucional, pues el
actor sustenta esta parte de la demanda con un argumento de constitucionalidad
concreta: “La vulneración del derecho fundamental al buen nombre se presenta
cuando se emiten actos administrativos donde se declara la responsabilidad y se
imponen multas contra el armador, el titular del permiso de pesca y el capitán
del buque por infracciones cometidas, por sujetos distintos, contra el régimen
legal de pesca.”[33]
Lo transcrito incumple el requisito de especificidad,
dado que no demuestra cómo la disposición contraría el contenido dispositivo
del Artículo 15 de la Constitución, sino que su reclamo está orientado a
demostrar cómo se afecta el sujeto sancionado con la medida que se le impone
cuando quebranta el régimen de pesca. En ese sentido, toda sanción legitima o
no afectaría el derecho al buen nombre. De allí que lo argumentado por el actor
se contrae nuevamente a cuestionar si la legalidad de ese régimen de pesca
contradice lo estipulado en los Artículos 6 y 29 Constitucionales.
Lo mismo ocurre con el cargo formulado contra este
penúltimo inciso del Artículo 55 (parcial) de la Ley 13 de 1990, por
presuntamente contrariar el Artículo 65 de la Constitución relativo a la
producción de alimentos. Precisamente, porque en esa parte de la demanda
también se repite la argumentación relativa al establecimiento de un régimen
sancionatorio objetivo y no a cómo se afecta el Artículo 65 de la Constitución (falta
de especificidad). A continuación se transcribe la parte pertinente de la
demanda:
“La responsabilidad objetiva contenida en
el artículo 55 está afectando a los actores del mercado pesquero al someterlos,
injustamente, contra los derechos de defensa, debido proceso, y presunción de inocencia,
a sanciones de índole económico que tienen repercusión en su imagen corporativa
y social. Estas sanciones serían legítimas si fueran dirigidas efectivamente a
los infractores del régimen legal de pesca, que casi siempre es la tripulación
de las naves que actual a espaldas del capitán y del observador. Sin embargo,
la aplicación de la norma no ha sido esta y, al contrario, actualmente está
afectando a los actores relevantes del mercado de producción de alimentos
provenientes de la pesca. Esta afectación de los principales actores de las
actividades de pesca impide la promoción de este mercado y desincentiva su
producción, en contradicción directa con el artículo 65 de la
Constitución.”
Lo anterior es reforzado por el actor proporcionado ejemplos
de sanciones impuestas a diversas personas naturales y jurídicas, frente a lo
cual, esta Corporación ha indicado de manera constante, que el estudio de
constitucionalidad es abstracto y sólo, eventualmente, sobre una particular interpretación
de la ley. En tal virtud, el control recae sobre la ley y no sobre la
aplicación de la ley frente a casos concretos.
Así las cosas, conforme se determinó en el auto
admisorio, el estudio que realizara la Sala Plena se contraerá a la demanda presentada por el ciudadano Diego López
Medina contra el Artículo 53 y los Artículos 54 (parcial) y 55 (parcial) de la
Ley 13 de 1990 “Por la cual se dicta el Estatuto General de Pesca”, por
los cargos relacionados con el quebrantamiento de los Artículos 6 y 29 de la
Constitución Política, precisando que no se efectuará pronunciamiento alguno en
relación con el penúltimo inciso del Artículo 55 (parcial) de la Ley 13 de 1990,
por los cargos relativos al desconocimiento de los Artículos 15 y 65 de la
Constitución Política.
En
efecto, por Auto del 6 de febrero de 2015, se admitió la demanda formulada
contra el Artículo 53, los Artículos 54 (parcial) y 55 (parcial) de la Ley 13
de 1990, por la presunta vulneración del principio de legalidad y el derecho
fundamental al debido proceso. Así mismo, se inadmitió la acción interpuesta
contra el penúltimo inciso del Artículo 55 (parcial) de la Ley 13 de 1990, por
los cargos relacionados con el desconocimiento de los Artículos 15 y 65 de la
Constitución Política.
En
Auto[34]
del 23 de febrero de 2015, de conformidad con lo dispuesto en el Artículo 6º
del Decreto 2067 de 1991, se concedió al demandante el término de tres días
para realizar la corrección de la demanda y se advirtió que en caso de no
efectuarla, esta sería rechazada[35].
Por
comunicación de la Secretaría General de la Corte Constitucional, se informó a
este despacho que el Auto de fecha 23 de febrero de 2015, fue notificado por
estado Número 028 del 25 de febrero del mismo año. Frente a lo cual el actor no
presentó la corrección dentro del término de la ejecutoria (26 y 27 de febrero
y 2 de marzo de 2015).
Al
no haber sido corregida la demanda dentro del plazo fijado en el Decreto 2067 de
1991, por Auto de1 17 de marzo de 2015, se dispuso rechazar la
demanda de inconstitucionalidad presentada por el ciudadano Diego López Medina,
en lo atinente al penúltimo inciso del Artículo 55 (parcial) de la Ley 13 de
1990, por los cargos relacionados con el desconocimiento de los Artículos 15 y
65 de la Constitución Política.
3. Cargos
De
la demanda presentada se extraen los siguientes cargos.
3.1. Primer cargo: El demandante sostiene que el artículo 53 y las
diversas expresiones del artículo 54 (parcial) y 55 (parcial), referidas al
régimen sancionatorio contenido en la Ley 13 de 1990 “Por la cual se dicta
el Estatuto General de Pesca”, son manifiestamente inconstitucionales, por
exceder los límites constitucionales de potestad sancionatoria a cargo del
Estado, al delegar en la autoridad administrativa la configuración de las
prohibiciones en dicha materia.
3.2.
Segundo cargo: El actor
sostiene que las expresiones demandadas del artículo 54 (parcial) referidas a
las prohibiciones en la actividad pesquera, son contrarias a la
Constitución, al utilizar conceptos
jurídicos indeterminados.
3.3.
Tercer cargo: El demandante afirma
que el penúltimo inciso del
artículo 55 de la Ley 13 de 1990, al prescribir la responsabilidad solidaria
entre sujetos de la actividad pesquera, establece un régimen de responsabilidad
objetiva constitucionalmente proscrito por el artículo 29 de la Carta Política.
4.
Problemas jurídicos y método de resolución
De
acuerdo con los cargos formulados en la demanda, concierne a la Sala Plena de
la Corte Constitucional
determinar si el régimen de infracciones, prohibiciones, sanciones[36] y
habilitaciones otorgadas al Gobierno Nacional para que prescriba conductas
prohibidas relacionadas con la actividad pesquera contenidas en el Artículo 53 y los apartes demandados de los Artículos
54 y 55 de la Ley 13 de 1990, “Por la cual se dicta el Estatuto General de Pesca”,
quebrantan el principio de legalidad, el debido proceso y la reserva de ley,
previstos en los Artículos 6, 29 y 150 de
la Constitución Política.
En atención a que se trata de diversos preceptos
relativos a una misma materia, por razones metodológicas, se deben abordar los
siguientes problemas jurídicos, a saber:
4.1.
¿si el Artículo
53[37]
de la Ley 13 de 1990, al prescribir que toda acción u omisión que transgreda
las disposiciones reglamentarias de pesca constituye infracción, desconoce el
principio de legalidad, el debido proceso y la reserva de ley (arts. 6, 29 y
150 C.P.)?
4.2.
¿si la expresión “o
contraviniendo las disposiciones que las regulan” del
numeral 1º del Artículo 54 de la Ley 13 de 1990, al establecer prohibiciones
indeterminadas, desconoce los principios de legalidad y debido proceso (arts. 6
y 29 C.P.)?
4.3.
¿si la expresión “fines
no autorizados,” del numeral 8º del Artículo 54 de la
Ley 13 de 1990, al establecer prohibiciones indeterminadas, desconoce los
principios de legalidad y debido proceso (arts. 6 y 29 C.P.)?
4.4.
¿si la facultad
que el legislador le confiere al Gobierno Nacional en el numeral 12 del Artículo
54 de la Ley 13 de 1990, para que en virtud de la potestad reglamentaria
prescriba conductas prohibidas en la actividad pesquera, infringe la garantía
de reserva de ley, prevista en los Artículos 29 y 150 de la Constitución
Política?
4.5.
¿si la expresión
“reglamentarias sobre la materia” del inciso
primero del Artículo 55 de la Ley 13 de 1990, al habilitar la
configuración reglamentaria de sanciones en materia de pesca, vulnera los
principios de legalidad y de reserva de ley (Artículos 6 y 150 de la
Constitución Política)?
4.6.
¿Si la expresión “a
una o más de las siguientes sanciones”, del primer inciso del Artículo
55 de la Ley 13 de 1990, al permitir la imposición de más de una sanción por la
comisión de una misma conducta, quebranta el debido proceso (Artículo 29 de la
Constitución Política)?
4.7.
¿Si el penúltimo
inciso del Artículo 55 de la Ley 13 de 1990, al establecer la solidaridad legal entre el capitán de la nave, el
armador y los titulares del permiso de pesca, infringe el derecho al debido
proceso (Artículo 29 C.P.)?
Para abordar los problemas jurídicos formulados, la
Corte se pronunciará en torno a las siguientes ejes temáticos: (i) la actividad
pesquera, (ii) el marco normativo en materia de pesca, (iii) la potestad de
configuración del legislador para establecer modelos de procedimiento
administrativo; (iv) los elementos estructurales de los tipos sancionatorios en
materia administrativa, (v) los límites de la potestad reglamentaria en la
configuración de tipos sancionatorios, (vi) la solidaridad entre sujetos
responsables y, para finalizar, se efectuará (vii) el examen de
constitucionalidad de las disposiciones demandadas en atención a estas
materias.
5.
La actividad
pesquera
Ante
una situación mundial en la que más de mil millones[38]
de personas padecen desnutrición crónica, el crecimiento demográfico y la
contaminación ambiental continúan en aumento, la alimentación debe ser
afrontada como un asunto de salud pública en la que prevalezca una conciencia
universal, sobrepuesta a las fronteras físicas, políticas, ideológicas y de
toda índole. En ese complejo
contexto se inscribe la pesca, como una de las actividades esenciales más
antiguas de la humanidad, en el propósito de lograr la supervivencia humana.
Desde tiempos ancestrales, la pesca ha consistido en
la extracción de especies acuíferas desde su hábitat natural para el adecuado
consumo humano y, antes que perseguir fines económicos, constituye una
actividad que tiene el vital propósito de asegurar la alimentación.
Sin embargo, es una realidad irreversible que el proceso de industrialización de las
sociedades modernas masificó todos los sectores productivos, cuestión que con
el paso de los siglos ha demandado un control por parte del Estado para la
protección de bienes jurídicos como: la seguridad alimentaria, el medio
ambiente, el cuidado de las especies en riesgo de extinción, la salud pública y
la protección del agua en sí misma.
La
pesca está ubicada en el delicado punto de equilibrio entre la producción
alimentaria y la protección de los recursos naturales. Es una de las áreas de producción de alimentos más dinámica
y sensible, en la que se presentan
aspectos de orden técnico y biológico en constante variación, como por ejemplo:
las técnicas de captura, el uso de tecnologías en los barcos que ubican los
cardúmenes, la implementación de redes mecanizadas, la instalación en los
barcos de medios para procesar y conservar alimentos, las especies en riesgo de
extinción, la pesca de especies prohibidas para el consumo humano, las tallas
mínimas de captura de las especies, los periodos de veda; todo esto influye en
las regulaciones que deban adoptarse en esta específica materia.
Se
trata de una actividad que debido al proceso de industrialización, dejó de ser primaría
y en la que toda regulación debe partir de la distinción entre la pesca que se
realiza en fuentes de agua dulce, denominada pesca continental[39]
y la pesca en el mar, referenciada como pesca marítima. Ambas dependen de
aspectos técnicos y biológicos en constante mutación que, en muchos casos no
pueden ser definidos por el legislador.
Uno
de los aspectos de mayor variación es el incremento en la producción o la
sobrepesca. En diversas áreas del mundo se presentan escenarios de sobreexplotación
del recurso pesquero que ponen en riesgo una determinada especie. En efecto, la
FAO[40]
estima que la cuarta parte de la población de especies que actualmente se pesca
y comercializa, se encuentra sobreexplotada, por lo que con frecuencia se
requiere la adopción de medidas urgentes en procura de la sostenibilidad
ecológica, ambiental y alimentaria.
Por ejemplo, en 1995 se presentó un incidente
internacional entre Canadá y España, por los derechos de pesca en
los grandes bancos de la plataforma continental ubicada frente a las
provincias canadienses de Terranova y Labrador (por fuera de la zona económica exclusiva). Este conflicto conocido como la “Guerra
del Fletán” fue causado, principalmente por la sobreexplotación y, en
particular, por un aspecto técnico relacionado con el tamaño de malla ilegal
utilizada en la captura del Fletán requirió la intervención de las autoridades
pesqueras canadienses para salvaguardar la sostenibilidad de esta especie
marina.
Recientemente, (2014) la Corte Internacional de
Justicia[41]
condenó a Japón por la pesca de ballenas en el Océano Antártico, prohibiéndole
los permisos especiales concedidos para capturar y comerciar este mamífero
en el marco del Acuerdo Jarpa II. Esto con fundamento en que durante las últimas
dos décadas, más de diez mil cetáceos han sido capturados por balleneros
japoneses, supuestamente, para fomentar la investigación, poniendo en riesgo la
sostenibilidad de la especie.
Así
mismo, la Comisión
Internacional para la Conservación del Atún Atlántico[42] ICCAT, ha
alertado sobre el peligro de extinción del atún rojo en varias zonas marítimas.
La causa principal es la sobrepesca que, según lo advertido por esta
organización pesquera intergubernamental en los últimos años se ha cuadruplicado,
poniendo en riesgo de extinción esta especie y, por lo cual, la Unión Europea[43] ha
establecido una política pesquera común, fijando límites en esta actividad.
Como es sabido, en el caso colombiano, se trata una de
las naciones más biodiversas del mundo que cuenta con un territorio marítimo de
1300 kilómetros de costas en el océano Pacífico y 1600 kilómetros en el océano
Atlántico. Además, en el territorio continental se encuentra una vasta cantidad
de cuencas hidrográficas[44]
que poseen diversidad de peces y de organismos hidrobiológicos; todo lo cual
constituye una fuente directa de alimentación y, a la vez, un potencial para el
desarrollo de la industria pesquera.
La
FAO[45]
proyectó un potencial de producción pesquera en Colombia de al menos 600.000
toneladas de pescado al año, lo que en cifras equivaldría a 2.500 millones de
dólares anuales. No obstante, el país solo produce cerca de 70.000 toneladas
anualmente. En contraste con ello, otros países latinoamericanos[46],
como Perú y México ocupan un lugar significativo dentro de los mayores
productores de pescado en el mundo.
Esto
indica que se trata de un sector en crecimiento que aún no ha desarrollado su verdadero potencial y,
por lo cual, permanentemente se requieren regulaciones fundamentadas en una
perspectiva interdisciplinaria que atienda criterios de orden ecológico, ambiental, social,
alimentario, económico, jurídico, industrial y, sobre todo, humano.
En 1995 la
Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación FAO
aprobó el Código de Conducta para la Pesca Responsable que, entre otros
aspectos, establece el principio de responsabilidad pesquera, el cual dispone: “6.1 Los Estados y los usuarios de los
recursos acuáticos vivos deberían conservar los ecosistemas acuáticos. El
derecho a pescar lleva consigo la obligación de hacerlo de forma responsable a
fin de asegurar la conservación y la gestión efectiva de los recursos acuáticos
vivos.”
Al
tiempo que la humanidad se pone de acuerdo en los marcos normativos que protegen
el medio ambiente a través de la pesca responsable, la Constitución Política de 1991, prevé un amplio
catálogo en guarda del ecosistema, que ha sido denominado por esta Corte la
Constitución Ecológica.
“La defensa del medio ambiente constituye un objetivo
de principio dentro de la actual estructura de nuestro Estado Social de Derecho.
En cuanto hace parte del entorno vital del hombre, indispensable para su
supervivencia y la de las generaciones futuras, el medio ambiente se encuentra
al amparo de lo que la jurisprudencia ha denominado "Constitución
ecológica", conformada por el conjunto de disposiciones superiores que
fijan los presupuestos a partir de los cuales deben regularse las relaciones de
la comunidad con la naturaleza y que, en gran medida, propugnan por su
conservación y protección.”[47]
Las normas jurídicas y las decisiones judiciales no
pueden estar alejadas de la realidad que pretenden regular y juzgar. En ese
sentido, es esencial tener en cuenta el contexto en el que están inscritas las
disposiciones sometidas al control de esta Corte que, en este caso están
encaminadas a lograr el punto de equilibrio entre la producción y el cuidado
del medio ambiente, a través de la pesca responsable. Pero, sobre todo las
disposiciones de la Ley 13 de 1990, están destinadas a regular la actividad
diaria de los pescadores, conforme lo establece el artículo 59 de ese cuerpo
normativo:
“Artículo 59. Se considera pescador a toda persona que
habitualmente se dedique a la extracción de recursos pesqueros, cuales quiera
sean los métodos lícitos empleados para tal fin. El INPA establecerá la
clasificación de los pescadores así como los requisitos, derechos y
obligaciones que les corresponden.”
6.
Interpretación
de la actual legislación pesquera, a la luz de los principios fundamentales de
la Constitución de 1991, en especial, los referentes a la explotación
sostenible de los recursos naturales
La
Ley 13 de 1990, “Por
la cual se dicta el Estatuto General de Pesca”, que
constituye el marco normativo principal de la actividad pesquera y acuícola del
país, aunque es anterior a la vigencia de la Constitución de 1991, en su
artículo 1º consagra el  principio del manejo integral y la explotación
racional “de los recursos pesqueros con el fin de asegurar su aprovechamiento
sostenido”, afianzado aún más por los principios y valores consagrados en la
actual Carta Política y desarrollados a lo largo de diversas cláusulas superiores.
6.1.
El Estado
Social de Derecho, protección del medio ambiente y de los recursos naturales
El artículo 1º Superior define a Colombia como un
Estado Social de Derecho, fundado en la dignidad humana y el respecto por los
derechos fundamentales.
Acoger un modelo de Estado de Bienestar
(Welfare State o État Providence) comporta no sólo que el ser humano se erija
en razón, fin último y límite al ejercicio de las competencias de las
autoridades públicas, sino aceptar que sobre éstas recaiga el cumplimiento de
un conjunto de deberes positivos de actuación, encaminados a la protección del ambiente
natural, donde normalmente se desarrollan las actividades humanas, así como a
la explotación racional de los recursos naturales.
Históricamente, el paso del Estado liberal
clásico al Estado Social de Derecho, conllevó a que junto a los principios de
legalidad, separación de poderes, igualdad formal ante la ley, reconocimiento
de esferas de libertad del individuo y de participación política (derechos
civiles y políticos), el Estado interviniera en la economía, con miras a proteger
diversos bienes jurídicos (vgr. libre competencia,
derechos de los consumidores, garantía del ahorro, transparencia en el
ejercicio de la actividad financiera, aseguradora y bursátil, etcétera), así como para alcanzar una mayor igualdad material entre los
ciudadanos, mediante el reconocimiento de derechos económicos, sociales y
culturales.
De igual manera, el Estado entra a
asumir el compromiso de respetar y garantizar el disfrute de un conjunto de
derechos de tipo colectivo, en especial, a disfrutar de un medio ambiente sano,
lo cual comporta, asegurar una explotación sostenible y racional de las
riquezas naturales, como es el caso de los recursos pesqueros.
En
este orden de ideas, el modelo de Estado Social de Derecho, mediante la
consagración de principios y valores sobre la garantía de la dignidad humana y
los derechos fundamentales, le imponen al Estado su desarrollo programático,
para que de manera gradual materializarse en la realidad de cada ciudadano.
La cláusula del Estado Social de Derecho comporta un cambio de paradigma que instrumentaliza
la democracia hacia un ámbito mucho más incluyente, denominado democracia
social[48]. En esa dirección lo que garantiza la
democracia no sólo es el contenido de las normas, sino el procedimiento
mediante el cual éstas son diseñadas, esto es, que la condición esencial de la
democracia sustancial está dada porque todos los sectores sometidos a una regla
de convivencia, efectivamente participen en su estructuración. En palabras de
Heller: “La función del Estado consiste, pues, en la organización y
activación autónomas de la cooperación social-territorial, fundada en la
necesidad histórica de un status vivendi común que armonice todas las
oposiciones de intereses dentro de una zona geográfica, la cual, en tanto no
exista un Estado mundial, aparece delimitada por otros grupos territoriales de
dominación de naturaleza semejante.”[49]
6.2.
La naturaleza jurídica del derecho a
disfrutar de un ambiente sano
La determinación de la naturaleza jurídica del
derecho a disfrutar de un medio ambiente sano ha sido objeto de preocupación y
controversia, no sólo por parte de algunos filósofos del derecho[50], sino en
escenarios internacionales multilaterales. Pérez Luño, por ejemplo, sostiene
que “la inmediata incidencia del ambiente en la existencia humana, su
trascendencia para el desarrollo, es lo que justifica su inclusión en el
estatuto de derechos fundamentales”.[51]
La idea de entender el derecho a un ambiente sano, no
sólo como un derecho colectivo sino humano, fue uno de los avances de la
Declaración de Estocolmo de 1972. A partir de entonces empieza a ser
reiteradamente empleada, entre otros, en la Carta Mundial de la Naturaleza en
1982 y en la Declaración de Río de Janeiro de 1992, en conexión esta última con
el derecho al desarrollo.
La íntima relación existente entre la protección al
medio ambiente y el desarrollo económico, ha llevado a que autores como De
Lucas[52]
sostenga que se trata de un derecho de solidaridad. En este sentido,
Peces-Barba[53]
advierte que, “a diferencia de otros valores constitucionales como la libertad,
la igualdad y la seguridad jurídica, la solidaridad fundamenta indirectamente
derechos”, esto es, “lo hace por intermedio de deberes”.
Esta característica diferenciadora del principio de
solidaridad permite afirmar la existencia de deberes, y derivados de éstos, unos
derechos correlativos, cuyo cumplimiento beneficiará a las generaciones futuras[54]. En esta
concepción, el valor de la solidaridad impulsa la aparición de nuevos derechos
fundamentales, tanto por razón de los contenidos como por la especificación[55] de sus
titulares. Dentro de esta concepción, el derecho al medio ambiente sano es un
ejemplo del proceso de especificación de los derechos, y lo es no sólo por los
valores que justifican su contenido, sino además por la originalidad de los  sujetos
titulares del mismo.[56]
Del conjunto resultante del principio de solidaridad y
de la función promocional que cumple el ordenamiento jurídico dentro del Estado
Social de Derecho, en su conexión con la protección del medio ambiente, se
deriva un conjunto de deberes positivos, que corresponden asumir directamente a
los poderes público o pueden ser atribuidos por éstos a terceros[57].
Concretamente
en materia de actividad pesquera, la cláusula del Estado Social de Derecho
implica el cumplimiento de diversas obligaciones a cargo de las autoridades
públicas, tales como: (i) garantizar la democratización en el acceso al recurso
natural; (ii) preservar su sostenibilidad para las futuras generaciones; y
(iii) estructurar un derecho administrativo sancionatorio, eficaz y respetuoso
de las garantías procesales, encaminado a hacer frente a comportamientos nocivos
que atenten contra la explotación racional y sostenible de los recursos
naturales.
6.3.
La protección del
medio ambiente y de los recursos naturales en la Constitución de 1991
La protección del medio ambiente y los
recursos naturales fue una de las mayores preocupaciones en el seno de la
Asamblea Nacional Constituyente:
“Las crisis ambiental es,
por igual, crisis de la civilización y replantea la manera de entender las
relaciones entre los hombres. Las injusticias sociales se traducen en
desajustes ambientales  y éstos a su vez reproducen las condiciones de
miseria.”[58]
A esto se debe que uno de los cambios
dogmáticos trascendentales introducidos con la nueva Constitución, esté
relacionado con la protección del medio ambiente, el cual pasó a convertirse en
uno de los fines esenciales del Estado. En palabras de los delegatarios a la
Asamblea Nacional Constituyente:
“La protección al medio ambiente es uno
de los fines del Estado Moderno, por lo tanto toda estructura de éste debe
estar iluminada por este fin, y debe tender a su realización.”[59]
Las numerosas cláusulas constitucionales referidas a
la protección del medio ambiente y a la explotación racional de los recursos
naturales, llevaron a la Corte a calificar en términos de “Constitución
ecológica”, la actual Carta Política.
En lo que atañe a la naturaleza jurídica del derecho
al medio ambiente, la jurisprudencia le ha reconocido diversas dimensiones
complementarias:
·
Principio
constitucional: cumple
la función de irradiar todo el ordenamiento jurídico puesto que es obligación
del Estado proteger las riquezas naturales de la Nación[60].
·
Derecho colectivo:  cuya titularidad está en cabeza de
todas las personas a gozar de un ambiente sano, derecho constitucional que es
exigible por diversas vías judiciales.
·
Derecho
fundamental por conexidad:
en algunas ocasiones, al resultar ligado indefectiblemente con los derechos
individuales a la vida y a la salud de las personas.[61]
·
Conjunto de obligaciones: impuestas a las autoridades y a los
particulares. En varias
oportunidades,[62]
este Tribunal ha insistido en que la importancia del medio ambiente en la
Constitución es de tal magnitud que implica para el Estado “unos deberes
calificados de protección”.[63]
La protección del medio ambiente constituye entonces un fin
y un principio dentro de la actual estructura del Estado Social de Derecho,
cuestión que la jurisprudencia de esta Corporación ha denominado “Constitución
ecológica” y que está conformada por el conjunto de disposiciones que fijan
los presupuestos a partir de las cuales deben regularse las relaciones del ser
humano con la naturaleza.
Las normas que sistemáticamente orientan la concepción ecológica
de la Constitución Política se encuentran principalmente en los artículos 2, 8,
49, 58, 65, 67, 79, 80 y 95-8, los cuales refuerzan la filosofía ecocéntrica dogmáticamente
adoptada por el constituyente primario.
En
particular, los principios de protección sostenible del medio ambiente (Art. 79[64]
C.P.) y seguridad alimentaria (Art. 65[65]
C.P.) fueron elevados a rango constitucional y, por tanto, los fines
perseguidos por el legislador en materia pesquera a través de la Ley 13 de 1990,
se afianzaron con la entrada en vigor de la Carta Política de 1991.
Los artículos 8 y 95-8 Superiores, imponen
al Estado y a las personas el deber de proteger los recursos naturales y velar
por la conservación del ambiente. El artículo 80 de la Constitución dispone la
planificación y aprovechamiento de los recursos naturales para garantizar su
desarrollo sostenible y establece la facultad del Estado para imponer sanciones
y exigir la reparación de los daños causados al medio ambiente.
Más
allá de las cláusulas constitucionales presentes en la parte dogmática, el
artículo 334 Superior, ubicado en la estructura orgánica de la Carta Política,
articula los fines constitucionales de la intervención del Estado en la
economía, con la explotación racional y sostenible de los recursos naturales y
la protección del medio ambiente.
A partir de ello, la jurisprudencia se ha decantado
por una postura según la cual, respecto al aprovechamiento
de recursos naturales, prevalece su protección en relación con la explotación
indiscriminada. Precisamente, en
la Sentencia C-339 de 2002, en la cual se estudió la constitucionalidad de
algunas normas del Código de Minas -Ley 685 de 2001-, la Corte se pronunció
sobre el desarrollo sostenible, en los siguientes términos:
“En la Constitución de 1991 la defensa de
los recursos naturales y medio ambiente sano es uno de sus principales
objetivos, como quiera que el riesgo al cual nos enfrentamos no es propiamente
el de la destrucción del planeta sino el de la vida como la conocemos. El
planeta vivirá con esta o con otra biosfera dentro del pequeño paréntesis
biológico que representa la vida humana en su existencia de millones de años,
mientras que con nuestra estulticia sí se destruye la biosfera que ha permitido
nacer y desarrollarse a nuestra especie estamos condenándonos a la pérdida de
nuestra calidad de vida, la de nuestros descendientes y eventualmente a la
desaparición de la especie humana.”
En la misma providencia la jurisprudencia
constitucional concluyó:
“El desarrollo sostenible no es solamente
un marco teórico sino que involucra un conjunto de instrumentos, entre ellos
los jurídicos, que hagan factible el progreso de las próximas generaciones en
consonancia con un desarrollo armónico de la naturaleza.”
Concordante
con ello, el enfoque ecocéntrico
de la Constitución de 1991, propende por el aprovechamiento racional de los
recursos pesqueros a fin de satisfacer las necesidades presentes sin
comprometer aquellas de las generaciones futuras. En este marco, Colombia
también ha aprobado diversos instrumentos internacionales como el Código de
Conducta para la Pesca Responsable de la FAO y la Declaración de Kioto sobre
Contribución Sostenible de la Pesca a la Seguridad Alimentaria, los cuales
establecen parámetros de actuación basados en buenas prácticas de los Estados
para asegurar no sólo la estabilidad de los recursos, sino la sostenibilidad
alimentaria de la población mundial.
En
materia de pesca es cierto que
las normas que regulan esta actividad son anteriores a la vigencia de la Carta
Política de 1991; sin embargo, también lo es que la explotación sostenible de recursos naturales regulados en ese
cuerpo normativo, se ajusta y afianza, aún más, a la luz de los principios y
valores de esta Constitución.
En
efecto, por virtud de la Ley 13 de 1990 y su Decreto reglamentario 2256 de 1991,
fue creado el Instituto Nacional de Pesca y Acuicultura INPA, como entidad
especializada adscrita al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural
encargada de ejecutar la
política para el desarrollo de la pesca y acuicultura. Sin embargo, este organismo técnico se liquidó
mediante la expedición del Decreto 1293 de 2003, por lo que sus funciones
fueron trasladadas[66]
al Instituto Colombiano de Desarrollo Rural INCODER, entidad que también está
adscrita al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural.
Posteriormente,
mediante el Decreto 4181 de 2011 “Por el cual se escinden unas funciones del
Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (Incoder) y del Ministerio de
Agricultura y Desarrollo Rural, y se crea la Autoridad Nacional de Acuicultura
y Pesca (AUNAP)”  se creó la Autoridad Nacional de Acuicultura y
Pesca AUNAP, como Unidad Administrativa descentralizada, de carácter técnico y especializado,
con personería jurídica, autonomía administrativa y presupuestal, patrimonio
propio, adscrita al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, cuya misión[67]
consiste en ejercer la autoridad pesquera a través de la planificación,
investigación, ordenamiento, fomento, regulación, registro, información,
inspección, vigilancia y control de las actividades de pesca y acuicultura. Con
tal propósito, a dicha entidad se le asignó competencia para aplicar las
sanciones en materia pesquera, dentro de una política de fomento y desarrollo
sostenible de los recursos naturales.
La aplicación de estos parámetros constitucionales y
jurisprudenciales en relación con la actividad pesquera, se materializan en
regulaciones específicas que en desarrollo de la Ley 13 de 1990, expide la
autoridad pesquera. Justamente, las actuaciones de la la Autoridad Nacional de Acuicultura y Pesca AUNAP tienen por finalidad principal evitar la
contaminación de las fuentes hídricas, en procura de la protección alimentaria
y el medio ambiente. Al respecto, el Artículo 51 de la Ley 13 de 1990 faculta a
la autoridad pesquera en los siguientes términos:
“Artículo 51. Con el fin de
asegurar el desarrollo sostenido del recurso pesquero, corresponde al
INPA:
1. Proponer a la entidad estatal
competente, el establecimiento de vedas.
2. Proponer a la entidad estatal
competente, la delimitación de áreas de reserva para la protección de
determinadas especies.
3.Delimitar las áreas que, con
exclusividad, se destinen para la pesca artesanal.” (Subrayas propias)
La
aplicación de este cuerpo normativo en relación con los principios de la
Constitución de 1991 reviste la mayor importancia, pues su alcance implica nada
más y nada menos que la humanidad se encuentra en el único período de la
historia en que existe el riesgo cierto de que la siguiente generación no pueda
subsistir. De allí que el efectivo cumplimiento de la Ley 13 de 1990 y sus
normas complementarias, irradiados por los preceptos constitucionales no
comporte un asunto estrictamente formal, sino una condición de posibilidad para
la existencia del ser humano.
6.4.
El interés social que ofrece la actividad pesquera
En
Colombia, la pesca artesanal constituye una importante fuente de alimentación,
pero a pesar de generar un alimento rico en proteínas y minerales relativamente
de bajo costo y sustentar en gran medida el consumo per cápita de millones de
familias, aun así es una de las actividades productivas más deprimidas y
marginadas de la economía nacional. El pescador artesanal ejerce una economía
de subsistencia, devenga en promedio un ingreso mensual inferior al salario
mínimo, carece de servicios públicos y de seguridad social y está socialmente
marginado. El impacto social que produce la pesca artesanal en las zonas
costeras y ribereñas del país y la pesca
industrial como fuente generadora de miles de empleos, exige que toda
regulación atienda un criterio basado en el interés público amparado en la
máxima del Estado Social de Derecho.
Consciente
de esta realidad social, el Artículo 3º de la Ley 13 de 1990, declara la pesca
como una actividad de interés social:
“Artículo 3 Declárase la actividad pesquera de utilidad pública e
interés social. Entiéndese por actividad pesquera el proceso que comprende la
investigación, extracción, cultivo, procesamiento y comercialización de los
recursos pesqueros.”
En igual sentido, la jurisprudencia constitucional ha
señalado el interés social que comporta la actividad pesquera en el país:
“La actividad pesquera goza de una especial
protección constitucional y su desarrollo integral es una de las prioridades
del Estado, con miras a garantizar la producción de alimentos, en este caso, de
gran valor proteínico. Las políticas emprendidas por gobiernos anteriores para
la promoción de la pesca, actualmente tienen un claro fundamento constitucional
gracias a  la consagración del derecho económico, social y cultural de los
pescadores a un desarrollo integral de su actividad. La diversidad cultural
hace relación a formas de vida y concepciones del mundo no totalmente
coincidentes con las costumbres de la mayoría de la población en aspectos de
raza, religión, lengua, economía y organización política. Los grupos humanos
que por sus características culturales no encuadran dentro del orden económico,
político y social establecido para la mayoría tienen derecho al reconocimiento
de sus diferencias con fundamento en los principios de dignidad humana,
pluralismo y protección de las minorías.”[68]
De igual manera, la Corte ha amparado los derechos
fundamentales de los pescadores, afectados por la construcción de ciertas obras
de ingeniería, insistiendo en el interés social que ofrece la actividad
pesquera:
“Teniendo clara la relación que existe
entre el derecho al trabajo y la libertad de escoger profesión y oficio, y los
beneficios que el ejercicio de ambos derechos fundamentales trae a las
personas, es necesario hacer alusión a aquellas comunidades de personas que su
oficio diario depende de los recursos naturales dispuestos a su alrededor, como
los campesinos y los pescadores, quienes dependen de la tierra y los frutos de
ella o de las fuentes hídricas. Estas son comunidades de personas que en su
libre determinación y por su identidad cultural, han elegido como oficio la
siembra, producción, pesca y distribución de alimentos con la utilización de
medios rudimentarios y artesanales. El oficio artesanal ejercido tiene para
estas comunidades dos dimensiones generalmente: a) como fuente de ingresos, y
b) como garantía de su derecho a la alimentación”[69].
En
conclusión, el interés social que conlleva el ejercicio de la actividad
pesquera, comporta que la legislación que se adopte en la materia, se ajuste a
los principios y valores del Estado Social de Derecho.
7.
La potestad de
configuración del legislador para establecer modelos de procedimiento
administrativo
En el marco de los sistemas democráticos de derecho,
la ley expresa una concepción colectiva de la voluntad de la sociedad, en cuya
concertación participan los representantes del pueblo, con el fin de determinar
las limitaciones a los derechos y a las libertades públicas, mediante el
establecimiento de regulaciones en sectores y mercados específicos. En el
ámbito del derecho sancionatorio[70],
el cual forma parte de la capacidad punitiva del Estado ius puniendi, el principio de legalidad desempeña una función
esencial orientada a que el ejercicio del poder se supedite en todo a la ley
vigente al momento de ocurrencia de los hechos constitutivos de infracción al
ordenamiento. Este
principio originario del “rule of law” está consagrado en varias
disposiciones constitucionales, principalmente en el entramado procesal de los
Artículos 6º y 29 e implica que cuando el Estado ejerza su función
sancionatoria, la conducta antijurídica constitutiva de infracción esté tipificada
en la ley y asignada la competencia para imponer la correspondiente sanción.
Las
limitaciones constitucionales en la determinación de los tipos sancionatorios
comporta una clara manifestación de la superación de los estados policivos “legibus
solutus”, en los que el poder para limitar los derechos está
ilimitadamente atribuida a los gobernantes. Por el contrario, el
establecimiento de un Estado de Derecho supone una limitación funcional a que sea
el parlamento el que establezca tales limitaciones y, materialmente, a que toda
actuación de la administración se supedite a los derechos humanos.
En este
contexto, la reserva de ley alude a la categoría de fuente jurídica exigida
para regular una determinada materia e implica que ciertos
temas sean confeccionados por el legislador, no siendo posible su configuración
a través de una norma de nivel jerárquico inferior, como, por ejemplo, los
reglamentos administrativos. La razón de la reserva de ley reside en garantizar
que la disciplina de materias expresamente definidas provenga del procedimiento
parlamentario, organismo garante de que las determinaciones sean
el resultado de un debate amplio y democrático materializado en disposiciones
generales y abstractas. Es decir, que las normas
contentivas de prohibiciones sean de rango legal.
Sobre
el principio de reserva de ley, la jurisprudencia constitucional ha señalado
que ostentan ese carácter las materias originadas en el ejercicio de la función
principal del Congreso, consistente en la creación de la ley. Sin embargo,
algunas materias pueden atribuirse al Presidente de la República para que, de
manera excepcional actúe como legislador extraordinario, con lo cual la norma
material, pero no formalmente, conserva su rango legal.[71]
Están sujetas a reserva material de ley las actividades que la Constitución expresamente señala:
(i) las atribuciones propias del Congreso de la República y (ii) las que el
legislador considere necesario regular,[72]
siempre y cuando no hayan sido otorgadas (tacita o expresamente) a otras ramas
del poder o a otros órganos del Estado. Al respecto, en Sentencia C-619 de 2012 esta Corporación se pronunció
en los siguientes términos:
“La Corte Constitucional ha reconocido que hay asuntos que a pesar
de tener reserva de ley pueden ser “delegadas” mediante ley de facultades
extraordinarias al Ejecutivo para que sea éste quien regule la materia mediante
decretos leyes, pero no pueden ser “deslegalizadas”, esto es, que el legislador
no puede delegar al Ejecutivo que regule esa materia mediante reglamento, en
desarrollo del artículo 189.11 de la Constitución”
En el ámbito
de producción de las normas jurídicas, la potestad reglamentaria faculta al
ejecutivo a expedir reglamentaciones para la cumplida ejecución de las leyes,
sin, desde luego, sobrepasar los límites de las materia sujetas a reserva de
ley. Esta prerrogativa dispuesta
en el numeral 11 del Artículo 189 de la Constitución, habilita al Presidente de
la República en su doble condición de jefe de gobierno y suprema autoridad
administrativa para expedir normas de rango reglamentario que están
subordinadas a la ley.
En este punto
de construcción de las premisas generales, la cuestión jurídica que subyace al
problema jurídico planteado, consiste en determinar ¿cuál es el límite al
ejercicio de la potestad reglamentaria en materia sancionatoria? En particular,
hasta qué punto las autoridades administrativas pueden participar en la
configuración de las infracciones y sanciones, sin conculcar la exigencia de la
reserva de ley.
Para abordar este interrogante, la jurisprudencia de
la Corte Constitucional ha precisado la naturaleza y los límites del poder
sancionatorio estatal, siendo conveniente referir algunos los precedentes en
esta específica materia. En la Sentencia C-762 de 2009, la
Corte se pronunció en torno a la naturaleza jurídica del derecho sancionatorio,
precisando su alcance, a partir del género y las especies que lo conforman:
“El derecho sancionador es una
categoría jurídica amplia y compleja, por la cual el Estado puede ejercer un
derecho de sanción o ius puniendi, destinado a reprimir conductas que se
consideran contrarias al Derecho, es decir, a los derechos y libertades u otros
bienes jurídicos protegidos. Dentro de sus manifestaciones, se han distinguido
de un lado el derecho penal delictivo, que por lo mismo que está encaminado a
proteger bienes jurídicos más preciados para el ordenamiento admite la punición
más severa,  y de otro, los que representan en general poderes del Derecho
administrativo sancionador, como es el caso del contravencional, del
disciplinario  y del correccional, en el que el derecho disciplinario
procura asegurar el cumplimiento de deberes y obligaciones por parte de
servidores públicos o profesionales de determinadas profesiones como médicos,
abogados o contadores. Entre los diversos tipos de derecho sancionador existen
diferencias: es así como en el derecho penal no sólo se afecta un derecho
tan fundamental como la libertad sino que además sus mandatos se dirigen a
todas las personas, por lo cual es natural que en ese campo se apliquen con
máximo rigor las garantías del debido proceso y admite una punición más severa.
En cambio, otros derechos sancionadores no sólo no afectan la libertad física,
pues se imponen otro tipo de sanciones, sino que además sus normas operan en
ámbitos específicos, ya que se aplican a personas que están sometidas a una
sujeción especial, por lo que las sanciones aplicables son de diferente
entidad.”
Previamente, desde la emisión de la Sentencia
C-448 de 1998, fue declarada inexequible la expresión “y los reglamentos
administrativos” contenida en el Artículo 42 del antiguo Código
Disciplinario Único en vigencia de la Ley 200 de 1995 y que disponía: “Se
entienden incorporadas a este Código las incompatibilidades e inhabilidades
previstas en la Constitución, la ley y los reglamentos administrativos”.  Para
adoptar la decisión de inexequiblidad, la Corte se fundamentó en que esa
regulación corresponde a una materia de competencia privativa del legislador:
“El legislador es quien está
habilitado constitucionalmente para fijar el régimen de inhabilidades e
incompatibilidades de los servidores públicos, sin que de otro lado, en nada se
opone a los mandatos constitucionales, la incorporación en el Código
Disciplinario Único de las incompatibilidades e inhabilidades previstas en la
misma Constitución y en la ley, en relación con la conducta de aquellos, y
específicamente con los concejales (artículos 293 y 312 de la CP.), cuando esta
quebrante los principios rectores de la administración pública.
Cabe señalar que, algunas
inhabilidades e incompatibilidades están fijadas en la Constitución (como las
establecidas en los artículos 179, 303 y 312); otras por el legislador, por
expresa delegación del constituyente, y otras por los reglamentos
administrativos.
Por consiguiente, al encontrarse
ellas dispersas, el legislador determinó en el precepto sub examine que las
normas relativas a dicho régimen, quedaran en el Estatuto Disciplinario Único,
lo que en consecuencia no riñe con los preceptos superiores, razón por la cual
se declarará la exequibilidad del artículo 42 de la Ley 200 de 1995, salvo la
expresión "y los reglamentos administrativos" contenida en la
disposición acusada, la cual resulta inconstitucional, por cuanto como antes se
observó es materia de competencia de legislador.”
Similares consideraciones
fueron plasmadas en la Sentencia C-769 de 1998, por la cual se declaró
exequible el numeral 8º del Artículo 25 de la Ley 200 de 1995, que disponía
como falta gravísima el abandono injustificado del cargo.
En dicha oportunidad esta Corporación sostuvo que el principio de reserva de
ley constituye una garantía del debido proceso disciplinario:
“El derecho al debido proceso
reconocido por el art. 29 de la Constitución, consagra entre las garantías
sustanciales y procesales que lo integran, el principio de legalidad, en virtud
del cual le corresponde al legislador determinar las conductas o
comportamientos que por atentar contra bienes jurídicos merecedores de
protección son reprochables
y, por lo tanto, objeto de
sanciones. Es decir, que es función del legislador dentro de las competencias
que se le han asignado para la conformación de la norma jurídica determinar o
describir, en forma abstracta y objetiva, la conducta constitutiva de la
infracción penal o disciplinaria y señalar la correspondiente sanción.”
En la Sentencia C-829 de 2002 fueron declaradas exequibles unas
expresiones contenidas en los Artículos 75 y 79 de la Ley 30 de 1992 y del Artículo
26 del Decreto 1210 de 1993, en las que se establece que el Estatuto General,
el Estatuto del Profesor y el Estatuto del Personal Administrativo de la
Universidad Nacional deben contener el “régimen disciplinario”
correspondiente. La Corte consideró que no se transgredía la reserva legal,
toda vez que la competencia asignada a la autoridad administrativa desarrollaba
de manera específica la actividad académica y la garantía constitucional de la
autonomía universitaria. Además, en dicha providencia, la Corte sostuvo que se
ajusta al principio de legalidad que los reglamentos internos de ciertas
entidades públicas consagren su propio régimen disciplinario, si la ley expresamente
lo autoriza y siempre que los elementos estructurales de las conductas consideradas
como faltas sean definidas por el legislador:
“Eso
significa, entonces, que los elementos estructurales de las conductas que se
consideren como faltas quedan reservados a la ley de carácter disciplinario.
Pero, como ellas en últimas consisten en la violación de los deberes o de las
prohibiciones, en el estatuto de los docentes en las universidades estatales,
atendida la especificidad propia de la actividad académica y la función
educativa o de investigación que por los docentes se cumple podrá cada universidad
establecer deberes específicos sin que pueda afectarse, en ningún caso, ni la
libertad de investigación ni la libre expresión de las ideas, ni la libertad de
cátedra, por lo cual quedarán excluidas como de obligatorio cumplimiento
órdenes que las menoscaben en algún grado.”
Posteriormente, en Sentencia C-1076 de 2002 fue declarada
exequible de manera condicionada la expresión “decretos” contenida, tanto en el
Artículo 54, como en el numeral 4º del Artículo 61 de la Ley 734 de 2002, en el
entendido de que la expresión se refiere a “decretos con fuerza de ley”.
Para ello, la Corte se basó en el concepto de ley en sentido material,
precisando que, solamente la ley, -incluyendo los decretos con fuerza de ley-, pueden
establecer que una determinada conducta sea constitutiva de falta
disciplinaria:
“Únicamente por vía legal, lo cual
incluye a los decretos con fuerza de ley, se puede regular lo concerniente al
régimen de inhabilidades, incompatibilidades y conflicto de intereses a los
particulares, como quiera que está de por medio el acceso a una función
pública.
(…)
en materia disciplinaria existe una
reserva legal, en el sentido de que únicamente por medio de una ley,
incluyendo los decretos con fuerza de ley, se puede erigir un comportamiento
determinado en conducta reprochable disciplinariamente. De tal suerte que
el régimen sancionatorio aplicable a los notarios no puede ser la excepción a
la regla, por cuanto no existe ninguna razón constitucionalmente válida para
ello.” (Subrayas fuera del texto)
En análoga manera, por medio de la Sentencia
C-328 de 2003, cuyo control se suscitó con ocasión de la demanda de
inconstitucionalidad formulada contra los Artículos 35, 165, 223 (parciales) de
la Ley 734 de 2002, la Corte se pronunció en el sentido de que al
legislador no le está permitido delegar en el ejecutivo la creación de
prohibiciones en materia disciplinaria:
“De manera expresa la norma acusada establece una excepción al
principio de reserva de ley en la enunciación de las prohibiciones en el ámbito
del derecho disciplinario y delega completamente en el reglamento la creación
de prohibiciones de las cuales se deriva responsabilidad disciplinaria. Al hacer
esto, el legislador violó el principio de legalidad comprendido dentro de la
garantía del debido proceso.”
De este breve recuento jurisprudencial[73],
se concluye que con el fin de evitar la arbitrariedad de la administración, el
principio de reserva de ley consagrado en el Artículo 150 de la Constitución
Política, supone que la estipulación de las conductas sancionables en
materia administrativa, concierne a la función exclusiva del Congreso de la
República.
8.
Elementos estructurales de los tipos sancionatorios en materia
administrativa
El derecho administrativo sancionatorio es una regulación
específica concerniente a un género más amplio que abarca una multiplicidad de
disciplinas jurídicas -el derecho sancionatorio-. Esta rama especializada del
derecho público, debido a su genética normativa dual: punitiva y, a la vez,
administrativa, ha desarrollado su propia dogmática a través de la construcción
de fundamentos, categorías y concepciones propias de esa especial técnica de
juzgamiento, encargada de determinar el régimen de responsabilidad ante la
comisión de conductas antijurídicas en diversas actividades públicas y privadas.
Al igual que las normas en materia penal, las disposiciones
administrativas que establecen conductas sancionables, deben satisfacer el
principio de legalidad y, en consecuencia, el principio de tipicidad que le es
inmanente. Esto es, que la norma administrativa sancionatoria debe prescribir
la conducta objeto de sanción con la previsión de todos sus elementos
estructurales.
El principio de legalidad alude a que una norma con
fuerza material de ley establezca la descripción de las conductas sancionables,
así como las clases y cuantías de las sanciones a ser impuestas. En materia
sancionatoria, este principio también se materializa en la tipicidad, pero con una
aplicación distinta a la que opera en materia penal, por no versar sobre conductas que impliquen una incursión
tan significativa en el núcleo duro de los derechos fundamentales. Es decir, que sus implicaciones más gravosas no se
extienden a la restricción de derechos como la libertad. Al respecto, en Sentencia
C-242 de 2010, por la cual se declaró exequible el inciso tercero del Artículo 175 de la Ley 734 de
2002, esta Corporación sostuvo:
“En
el ámbito del derecho administrativo sancionador el principio de legalidad se
aplica de modo menos riguroso que en materia penal, por las particularidades
propias de la normatividad sancionadora, por las consecuencias que se
desprenden de su aplicación, de los fines que persiguen y de los efectos que
producen sobre las personas. Desde esta perspectiva, el derecho administrativo
sancionador suele contener normas con un grado más amplio de generalidad, lo
que en sí mismo no implica un quebrantamiento del principio de legalidad si
existe un marco de referencia que permita precisar la determinación de la
infracción y la sanción en un asunto particular. Así, el derecho administrativo
sancionador es compatible con la Carta Política si las normas que lo integran
–así sean generales y denoten cierto grado de imprecisión– no dejan abierto el
campo para la arbitrariedad de la administración en la imposición de las
sanciones o las penas. Bajo esta perspectiva, se cumple el principio de
legalidad en el ámbito del derecho administrativo sancionador cuando se
establecen: (i) “los elementos básicos de la conducta típica que será
sancionada”; (ii) “las remisiones normativas precisas cuando haya previsto un
tipo en blanco o los criterios por medio de los cuales se pueda determinar la
claridad de la conducta”; (iii) “la sanción que será impuesta o, los criterios
para determinarla con claridad.”
De allí que en esta disciplina
sancionatoria, por razones de especialidad sea posible asignar a los actos
administrativos la descripción detallada de las conductas, cuyos elementos
estructurales han sido previamente fijados por el legislador, sin que en ningún
caso las normas de carácter reglamentario puedan modificar, suprimir o
contrariar los postulados legales y, menos aún, desconocer las garantías
constitucionales de legalidad y debido proceso.
El principio de legalidad exige que
dentro del procedimiento administrativo sancionatorio la falta o conducta
reprochable se encuentre tipificada en la norma -lex scripta- con
anterioridad a los hechos materia de la investigación -lex previa-. Esto
se desprende del contenido dispositivo del inciso 2° del Artículo 29 de la
Constitución Política que consagra el principio de legalidad, al disponer que “nadie
podrá ser juzgado sino conforme a las leyes preexistentes al acto que se imputa
(…)”, es decir, que no existe pena o sanción si no hay ley que
determine la legalidad de dicha actuación.
Por su parte, el principio de
tipicidad implícito en el de legalidad hace referencia a la obligación que
tiene el legislador de definir con claridad y especificidad el acto, hecho u
omisión constitutivo de la conducta reprochada por el ordenamiento, de manera
que le permita a las personas a quienes van dirigidas las normas conocer con
anterioridad a la comisión de la misma las implicaciones que acarrea su
transgresión.[74]
Sobre el alcance de este principio, la Corte Constitucional mediante Sentencia C-343
de 2006, se pronunció en los siguientes términos:
“Uno
de los principios esenciales comprendidos en el artículo 29 de la Constitución
Política es el principio de tipicidad, que se manifiesta en la “exigencia de
descripción específica y precisa por la norma creadora de las infracciones y de
las sanciones, de las conductas que pueden ser sancionadas y del contenido
material de las sanciones que puede imponerse por la comisión de cada conducta,
así como la correlación entre unas y otras.”
De esta manera para
satisfacer el principio de tipicidad, deben concurrir los siguientes elementos:
(i) Que la conducta sancionable esté descrita de manera específica y precisa,
bien porque la misma esté determinada en el mismo cuerpo normativo o sea determinable
a partir de la aplicación de otras normas jurídicas; (ii) Que exista
una sanción cuyo contenido material este definido en la ley; (iii) Que
exista correlación entre la conducta y la sanción;”[75] (Subrayas
propias)
En este orden de consideraciones, son
elementos esenciales del tipo sancionatorio administrativo: (i) la descripción
de la conducta o del comportamiento que da lugar a la aplicación de la sanción;
(ii) la determinación de la sanción, incluyendo el término o la cuantía de la
misma, (iii) la autoridad competente para aplicarla y (iv) el procedimiento que
debe seguirse para su imposición.
Todo lo cual, apunta a la garantía de que es la ley, y
no el operador jurídico, quien determina cuáles conductas son sancionables y,
para lo cual, los tipos sancionatorios deben ser redactados con la mayor
claridad posible, de tal manera, que tanto su contenido como sus límites se
deduzcan del tenor de sus prescripciones. Sobre este tópico en Sentencia C-1011
de 2008 la Corte Sostuvo lo siguiente:
“El régimen sancionatorio previsto en
la Ley de hábeas data respeta los principios de reserva legal, legalidad y
tipicidad, en el grado de rigurosidad exigible en el derecho administrativo
sancionador. Los preceptos examinados, con las remisiones y concordancias
señaladas, (i) definen los elementos  básicos de las infracciones que
generan sanción y los criterios para su determinación; (ii) establecen el
contenido material de la sanción; (iii) permiten establecer una correlación
entre el contenido de la norma de conducta y la norma de sanción; (iv) establecen
– vía remisión – un procedimiento establecido en normas con fuerza material de
ley; y (v) determina los órganos encargados del ejercicio de la potestad
sancionatoria.”
Igual criterio jurisprudencial fue vertido en las consideraciones
de la Sentencia C-635 de 2012:
“En virtud de los principios de
legalidad y tipicidad el legislador se encuentra obligado a establecer
claramente en qué circunstancias una conducta resulta punible y ello con el fin
de que los destinatarios de la norma sepan a ciencia cierta cuándo
responden por las conductas prohibidas por la ley. No puede dejarse al juez, en
virtud de la imprecisión o vaguedad   del texto respectivo, la
posibilidad de remplazar la expresión del legislador, pues ello pondría en tela
de juicio el principio de separación de las ramas del poder público, postulado
esencial del Estado de Derecho.”
Postura jurisprudencial confirmada por virtud de la Sentencia
C-713 de 2012:
“Esta
Corporación ha señalado que el principio de legalidad exige: “(i) que el señalamiento
de la sanción sea hecho directamente por el legislador; (ii) que éste
señalamiento sea previo al momento de comisión del ilícito y también al acto
que determina la imposición de la sanción; (iii) que la sanción se determine no
solo previamente, sino también plenamente, es decir que sea determinada y no
determinable” y tiene como finalidad proteger la libertad individual, controlar
la arbitrariedad judicial, asegurar la igualdad de todas las personas ante el
poder punitivo estatal y en su materialización participan, los principios de
reserva de ley y de tipicidad.”
Por regla general las conductas prohibidas deben ser estipuladas
por el legislador y cuando se remite su descripción detallada a una norma de
menor nivel jerárquico, como el reglamento, se debe delimitar su contenido a
través de la configuración legal de los elementos estructurales del tipo.
El legislador en ejercicio de su libertad de configuración
normativa, puede tipificar las conductas constitutivas de transgresión al orden
jurídico, a través de tipos abiertos “numerus apertus”, caracterizados
por descripciones amplias y genéricas en cuya textura abierta no se agotan
los términos de su propia prescripción, sino que admiten la acumulación o
inclusión de nuevas categorías, que permiten un amplio margen de
adecuación por parte del operador sancionatorio. Del mismo, el
legislador puede estipular las conductas antijurídicas en el sistema “numerus
clausus”, que se caracterizan porque las normas que las regulan impiden que
se pueda alterar la descripción inicialmente determinada.
Dado
que la naturaleza especial de los asuntos regulados en el campo administrativo
normalmente  no versa sobre situaciones que impliquen una incursión en el núcleo
duro de los derechos fundamentales y ante la imposibilidad de contar con un
listado detallado de comportamientos donde se subsuman todas aquellas conductas
que están prohibidas, el legislador sancionatorio está facultado para tipificar
las conductas en el sistema “numerus apertus”, sin que en ningún caso
pueda permitir que el grado
de oscilación de la norma sancionatoria sea completamente indeterminado. Este criterio
jurisprudencial es visible en las consideraciones de la Sentencia C-350 de 2009:
“Se viola la prohibición de tipos
sancionatorios disciplinarios indeterminados cuando éstos emplean conceptos que
no tienen un ‘grado de indeterminación aceptable constitucionalmente’, en
especial, cuando se trata de normas que tipifican como faltas conductas que no
tengan una relación con las exigencias propias del desempeño profesional ni
afecten la integridad de la profesión como tal.”
La norma
indeterminada se utiliza para indicar de manera imprecisa un supuesto de hecho
que varía dependiendo de circunstancias exógenas al ámbito normativo, lo cual
no la exonera de satisfacer el principio de legalidad en el derecho
administrativo sancionador, que exige del legislador establecer como
mínimo: “(i) los elementos básicos de la conducta típica que será
sancionada; (ii) las remisiones normativas precisas cuando
haya previsto un tipo en blanco o los criterios por medio de los cuales se
pueda determinar con claridad la conducta; (iii) la sanción que será
impuesta o, los criterios para determinarla con claridad.”[76]
De ese modo se consigue que las normas que se valen de
la estructura “numerus apertus” sean suficientemente dúctiles, a través
del carácter impreciso de su enunciado, sin dejar de indicar aquello que es
esencial. La función del concepto indeterminado es, precisamente, expresar lo
que el legislador desconoce en el momento de dictar la ley.
En cuanto al procedimiento administrativo sancionatorio, es preciso
señalar que si no se encuentra definido en una ley especial o existan vacíos
normativos, por remisión[77]
expresa al Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo se aplican los Artículos 47 al 49 de ese cuerpo normativo.
“Artículo 47. Procedimiento administrativo sancionatorio. Los
procedimientos administrativos de carácter sancionatorio no regulados por leyes
especiales o por el Código Disciplinario Único se sujetarán a las disposiciones
de esta Parte Primera del Código. Los preceptos de este Código se aplicarán
también en lo no previsto por dichas leyes.
Las actuaciones administrativas de naturaleza sancionatoria podrán
iniciarse de oficio o por solicitud de cualquier persona. Cuando como resultado
de averiguaciones preliminares, la autoridad establezca que existen méritos
para adelantar un procedimiento sancionatorio, así lo comunicará al interesado.
Concluidas las averiguaciones preliminares, si fuere del caso, formulará cargos
mediante acto administrativo en el que señalará, con precisión y claridad, los
hechos que lo originan, las personas naturales o jurídicas objeto de la
investigación, las disposiciones presuntamente vulneradas y las sanciones o
medidas que serían procedentes Este acto administrativo deberá ser notificado
personalmente a los investigados. Contra esta decisión no procede recurso.
Los investigados podrán, dentro de los quince (15) días siguientes a la
notificación de la formulación de cargos, presentar los descargos y solicitar o
aportar las pruebas que pretendan hacer valer. Serán rechazadas de manera
motivada, las inconducentes, las impertinentes y las superfluas y no se
atenderán las practicadas ilegalmente.
Parágrafo. Las
actuaciones administrativas contractuales sancionatorias, incluyendo los
recursos, se regirán por lo dispuesto en las normas especiales sobre la
materia.”
Del mismo modo, la graduación de las sanciones, en caso de ausencia de
norma especial o vació normativo, se aplica el Artículo 50 de la Ley 1437 de
2011 que dispone:
“Artículo
50. Graduación de las sanciones. Salvo
lo dispuesto en leyes especiales, la gravedad de las faltas y el rigor de las
sanciones por infracciones administrativas se graduarán atendiendo a los
siguientes criterios, en cuanto resultaren aplicables:
1. Daño o peligro generado a los intereses jurídicos tutelados.
2. Beneficio económico obtenido por el infractor para sí o a favor de
un tercero.
3. Reincidencia en la comisión de la infracción.
4. Resistencia, negativa u obstrucción a la acción investigadora o de
supervisión.
5. Utilización de medios fraudulentos o utilización de persona
interpuesta para ocultar la infracción u ocultar sus efectos.
6. Grado de prudencia y diligencia con que se hayan atendido los
deberes o se hayan aplicado las normas legales pertinentes.
7. Renuencia o desacato en el cumplimiento de las órdenes impartidas
por la autoridad competente
8. Reconocimiento o aceptación expresa de la infracción antes del
decreto de pruebas.”
9.
Los límites de la potestad reglamentaria
en la configuración de tipos sancionatorios
La
potestad reglamentaria es la facultad constitucionalmente[78] atribuida al Gobierno
Nacional para la expedición de reglamentos de carácter general y abstracto que
facilitan la debida ejecución de las leyes. A través de esta potestad el
ejecutivo desarrolla los principios y reglas fijados en la ley, detallando los
aspectos técnicos y operativos necesarios para su aplicación, sin que en ningún
caso pueda modificar, ampliar o restringir su contenido y alcance. Se trata de
normas cuya naturaleza jurídica de acto administrativo de carácter general
ocupan una escala inferior dentro del sistema de fuentes en relación con la ley
y que están destinadas a precisar los espacios que el legislador ha dejado
vacíos y respecto de los cuales se requiere definición para su cumplida
ejecución.
Históricamente, la regla según la cual el reglamento siempre tiene como
fundamento la ley, e igualmente, toda disposición reglamentaria debe guardar
conexidad con aquélla, es un desarrollo del principio de reserva de ley,
tributario del Estado liberal, según el cual la libertad y la propiedad de los
ciudadanos sólo pueden ser limitadas por la Asamblea Legislativa, mediante la
expresión de la voluntad soberana del pueblo (art. 4 de la Declaración de los
Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789).
En la actualidad, el principio de supremacía de la ley sobre el
reglamento, tiene dos manifestaciones:
·
La reserva material de
ley: que comprende el conjunto de supuestos o materias, respecto de los cuales
la Constitución exige una regulación de rango legal. Supone, que aunque la ley
no las regule, en ningún caso dichos temas pueden ser regulados por normas
reglamentarias.
·
La reservas formal de
ley: significa que cualquier materia, por intrascendente que sea, cuando ha
sido objeto de desarrollo legal, no puede ser objeto de un reglamento.[79]
En aproximación a las normas en esta
oportunidad demandadas, la cuestión que subyace, de una parte, consiste en
determinar si es
constitucionalmente admisible que el legislador utilice conceptos jurídicos
indeterminados para la configuración de las prohibiciones en materia
sancionatoria y, de otra, si
el reglamento al detallar aspectos relacionados con la ejecución de la ley, puede
configurar tipos sancionatorios.
Sobre la primera cuestión, en materia sancionatoria es admisible el uso de los conceptos
jurídicos indeterminados, siempre que la forma típica pueda tener un
carácter determinable al momento de su aplicación y, para lo cual, es
imprescindible que la ley establezca criterios objetivos que permitan razonable
y proporcionalmente concretar las hipótesis normativas.
Sobre la segunda cuestión planteada, la jurisprudencia constitucional
ha sostenido que el reglamento cumple su
función complementaria del texto legal, en tanto no contraríe el principio de
reserva de ley, razón por la cual, es necesario que establezca un núcleo
esencial que está conformado por las conductas típicas y las sanciones. Así, la
norma reglamentaria establecerá las especificaciones o graduaciones que sean
necesarias. En este sentido se pronunció esta Corporación en la Sentencia
C-1005 de 2008:
“La Corte ha
subrayado, cómo la extensión del campo para ejercer la potestad
reglamentaria, no la traza de manera subjetiva y caprichosa el Presidente de la
República, sino que la determina el Congreso de la República al dictar la ley,
pues a mayor precisión y detalle se restringirá el ámbito propio del reglamento
y, a mayor generalidad y falta de éstos, aumentará la potestad reglamentaria. A
este respecto resulta importante recordar que cuando existe reserva de ley, se
establece la obligación de regular el tema mediante normas con fuerza de ley y
la potestad reglamentaria únicamente podría ejercerla el Presidente sobre
aspectos marginales y muy puntuales. Cosa distinta sucede cuando no se presenta
reserva de ley, por cuanto en tal evento, la materia puede ser regulada tanto
por normas legales como reglamentarias. De todos modos, este Tribunal ha
insistido en que el desarrollo de la potestad reglamentaria por el Gobierno
exige que la ley haya configurado previamente una regulación básica o
materialidad legislativa, a partir de la cual, el Gobierno puede ejercer la
función de reglamentar la ley con miras a su debida aplicación, que es de
naturaleza administrativa, y está entonces sujeta a la ley. Y es que si el
Legislador no define esa materialidad legislativa, estaría delegando en el
Gobierno lo que la Constitución ha querido que no sea materia de reglamento
sino de ley. El requisito fundamental que supone la potestad reglamentaria, ha
dicho esta Corte, es la existencia previa de un contenido o materia legal por
reglamentar.”
A
la luz de la jurisprudencia citada, es inconstitucional que la norma legal le
otorgue a la administración la potestad genérica de establecer vía reglamento
infracciones y sanciones administrativas. Sin embargo, en este punto conviene precisar que, si bien es
cierto en materia sancionatoria la ley puede hacer remisiones a los
reglamentos, -con el fin de complementar el tipo allí descrito-, también lo es
que la remisión se encuentra limitada al núcleo esencial de lo que se ha
estipulado en la ley. De allí que la tipificación para la descripción de la
conducta y la sanción, corresponde por mandato constitucional al legislador,
mientras que la aplicación de la misma para subsumir el hecho antijurídico al
tipo descrito, concierne a la administración. En relación
con esta técnica normativa de establecer tipos en blanco en el derecho
administrativo sancionatorio, la Corte por medio de la Sentencia C-860 de 2006
se pronunció en los siguientes términos:
“Debido a las finalidades propias que
persigue, y a su relación con los poderes de gestión de la Administración, la
jurisprudencia constitucional, ha sostenido reiteradamente que el derecho
administrativo sancionador guarda importantes diferencias con otras modalidades
del ejercicio del ius puniendi estatal, específicamente con el derecho
penal, especialmente en lo que hace referencia a los principios de legalidad y
de tipicidad, al respecto se ha sostenido que si bien los comportamientos
sancionables por la Administración deben estar previamente definidos de manera suficientemente
clara; el principio de legalidad opera con menor rigor en el campo del derecho
administrativo sancionador que en materia penal; por lo tanto el uso de
conceptos indeterminados y de tipos en blanco en el derecho administrativo
sancionador resulta más admisible que en materia penal. En esa medida el
principio de legalidad consagrado en la Constitución adquiere matices
dependiendo del tipo de derecho sancionador de que se trate y aunque la
tipicidad hace parte del derecho al debido proceso en toda actuación
administrativa, no se puede demandar en este campo el mismo grado de
rigurosidad que se exige en materia penal, por cuanto la naturaleza de las
conductas reprimidas, los bienes jurídicos involucrados y la teleología de las
facultades sancionatorias en estos casos hace posible también una
flexibilización razonable de la descripción típica.”
10. La solidaridad en materia de derecho administrativo
sancionatorio
La solidaridad[80] supone la existencia de una
pluralidad de sujetos en las obligaciones o en lo deberes a cargo del
administrado, que puede estar ubicada en la parte acreedora (solidaridad activa)
o en el extremo deudor (solidaridad pasiva), y en términos prácticos implica
que, a pesar de haber varios sujetos, la prestación es única. En el marco del
derecho administrativo sancionatorio conlleva a que el deber de los sujetos con
respecto a la sanción pecuniaria, pueda ser ejecutada por parte de la autoridad
competente, persiguiendo a cualquiera de los obligados, por el valor total de
la correspondiente sanción.
La institución de la solidaridad en el campo administrativo
sancionatorio pretende garantizar que la obligación sea ejecutable frente a otros
sujetos distintos del autor de la conducta prohibida, para que conjuntamente
respondan ante la administración, en tanto tenían el deber de prevenir la
comisión de la misma.
La Corte ha considerado que, prima facie, en materia
administrativa sancionatoria la figura de la solidaridad no vulnera el derecho
fundamental al debido proceso, a condición de que el legislador no exceda
determinados límites constitucionales, en especial, el derecho al debido
proceso.
En Sentencia C-530 de 2003, la Corte analizó
la constitucionalidad del Artículo 129 de la Ley 769 de 2002, en el cual se
consagraba que, en caso de no poder identificar al conductor infractor y de que
el último dueño registrado del vehículo no concurriera dentro del plazo
señalado por la norma para la rendición de descargos, la sanción del comparendo
se impondría al propietario registrado del vehículo. En este fallo, la Corte
analizó si, con la sola notificación del comparendo al dueño del vehículo, era
legítimo desde el punto de vista constitucional, que se impusiera a este último
la sanción del comparendo por infracciones de tránsito. El Tribunal
Constitucional concluyó que no era posible atribuir al dueño del vehículo
ningún tipo de responsabilidad objetiva, la cual se encuentra excluida
por los principios y derechos sentados por la Constitución de 1991, sin que el
dueño del vehículo hubiera realizado la actuación infractora, y que la
finalidad de la notificación era permitirle al dueño del vehículo intervenir
dentro del proceso administrativo y ejercer su legítimo derecho de defensa.[81]
En Sentencia C-980 de 2010, el Tribunal Constitucional examinó si
una disposición contenida en el Código Nacional de Tránsito (Ley 1383 de 2010),
referente a transporte público de pasajeros, según la cual, dentro de
los tres (3) días siguientes a la comisión de una infracción, se le debe enviar
copia del comparendo impuesto al conductor de un automotor al  “propietario del vehículo, a la empresa a la
cual se encuentra vinculado y a la Superintendencia de Puertos y Transporte
para lo de su competencia”, vulneraba
el derecho al debido proceso, en medida en que se le impone una sanción al
propietario del vehículo, sin haberse establecido previamente su
responsabilidad.
En dicha oportunidad, la Corte consideró
que el establecimiento de un régimen de solidaridad entre el conductor
infractor y el propietario del vehículo o la empresa transportadora, tratándose
de la prestación de un servicio público como lo es el transporte de pasajeros,
no vulneraba el derecho al debido proceso, por cuanto aquellos que no
cometieron directamente la infracción de tránsito, debían ser notificados,
pudiendo acudir al proceso, a efectos de “desvirtuar cualquier hecho que los pueda vincular
con la infracción, sin que de ello se derive algún tipo de responsabilidad”.
En palabras del Tribunal Constitucional:
“Tampoco se advierte que la notificación por correo
prevista en la norma acusada, patrocine algún tipo de discriminación. De
acuerdo con su texto, en materia de notificaciones, los propietarios de los
vehículos reciben idéntico trato al reconocido a la empresa a la cual se
encuentra afiliado el vehículo y a la Superintendencia de Puertos y Transporte.
Frente al posible infractor, independientemente de la manera como a éste le sea
comunicado el comparendo, el propósito de la notificación en cada caso y a cada
uno de sus destinatarios, es exactamente el mismo: brindarles la oportunidad de
conocerlo y de asistir al proceso para hacer valer allí sus intereses en la
medida de sus responsabilidades.
Como ya se ha sostenido, el fin del acto
de notificación es asegurar a sus destinatarios el derecho a la defensa en el
proceso. En ese orden, la notificación prevista en la norma acusada no viola el
debido proceso ni la igualdad de conductores, propietarios o empresarios. Por
el contrario, esa regulación busca que los mismos puedan actuar y tomar las
medidas pertinentes para aclarar la situación frente a las autoridades de tránsito,
en igualdad de condiciones y en caso de ser necesario.
Además, la preceptiva impugnada debe ser
interpretada de conformidad con la regla general prevista en el parágrafo 1º
del artículo 129 de la Ley 796 de 2002 (que no fue objeto de modificación por
la Ley 1383 de 2010), el cual establece que las multas no serán impuestas
a persona distinta de quien cometió la infracción. Tal regla, está
llamada a guiar el entendimiento del aparte acusado, pues el legislador previó
distintas formas de hacer comparecer al conductor y de avisar al propietario
del vehículo y al empresario sobre el comparendo, para que puedan desvirtuar
cualquier hecho que los pueda vincular con la infracción, sin que de ello se
derive algún tipo de responsabilidad” (negrillas y subrayados originales del texto).
En fallo C-089 de 2011, citando expresamente los
precedentes sentados en las sentencias C-530 de 2003 y C-980 de 2010, la Corte se pronunció sobre la constitucionalidad de
una disposición del Código Nacional de Tránsito, referente al establecimiento
de un régimen de solidaridad por multas, a cuyo tenor:
“ARTÍCULO
18.La Ley 769 de 2002, tendrá el siguiente artículo nuevo:
Artículo 93-1. Solidaridad por multas. Serán solidariamente responsables por el pago de
multas por infracciones de tránsito el propietario y la empresa a la cual esté
vinculado el vehículo automotor, en aquellas infracciones imputables a los
propietarios o a las empresas.”
El cargo de
inconstitucionalidad apuntó a la supuesta violación del derecho al debido
proceso, por cuanto se les quebrantaba la presunción de inocencia y el derecho de
defensa a los propietarios de los vehículos y a las empresas afiliadoras, al
establecer un régimen de solidaridad “Dejando así a estos últimos indefensos
frente a la autoridad de tránsito, pues al desconocer la existencia de la
infracción, no pueden ejercitar el derecho de defensa consagrado en el Código
de Tránsito (ley 769 de 2002), reformado por la ley 1383 de 2010, artículo 22.”
La acusación tampoco prospero, por las siguientes razones.
La Sala encontró que el
enunciado acusado contenía dos segmentos normativos diferenciables: (i) en
primer lugar, la norma consagra la existencia de solidaridad en el pago de
multas por infracciones de tránsito para el propietario del vehículo y la
empresa a la cual esté vinculado el automotor; y (ii) en segundo lugar, el
enunciado normativo condiciona y restringe dicha solidaridad por multas a
aquellas infracciones que le sean imputables a los propietarios o a las
empresas.
En cuanto al alcance de la norma acusada, estimó la
Corte que el primer segmento normativo, que prevé la solidaridad por multas
derivadas de infracciones de tránsito, no podía entenderse sin la restricción o
condicionamiento presente en el segundo, “pues en éste se condiciona la
solidaridad previamente establecida, exclusivamente a aquellas infracciones que
le sean imputables a los propietarios o a las empresas”[82].
De tal suerte que, si bien la norma consagraba que el
propietario y la empresa a la cual esté vinculado el vehículo automotor serían
responsables por el pago de multas por infracciones de tránsito, esta
solidaridad solo cobraba vigencia jurídica si se cumplía el requisito de que se
tratara de infracciones imputables a los propietarios o a las empresas.
A manera de síntesis, la Corte afirmó
lo siguiente:
“En
este punto reitera la Sala su jurisprudencia relativa a la garantía del derecho
fundamental al debido proceso y la proscripción de responsabilidad objetiva en
sanciones de tránsito, de conformidad con el artículo 29 Superior y la
jurisprudencia de esta Corte[83], la cual ha insistido en la necesidad de
garantizar un debido proceso administrativo en materia de tránsito, y en la
exclusión de responsabilidades objetivas en la imposición de sanciones por
infracciones de tránsito para el propietario del vehículo, y en este caso
también a la empresa afiliadora, por el solo hecho de ser el dueño del
automotor o la empresa a la cual se encuentra vinculado, sin que se haya
comprobado que son los verdaderos infractores, y ha descartado que la simple
notificación del comparendo sea suficiente para generar responsabilidad en el
pago de la multa por la infracción cometida.”
En definitiva, la Corte ha admitido
que, en materia de derecho administrativo sancionatorio, el legislador puede
prever un régimen de solidaridad, a condición de que se respeten las garantías
propias del debido proceso y se demuestre el grado de responsabilidad del
sancionado. De igual manera, sólo en casos muy excepcionales, la jurisprudencia
ha admitido la existencia regímenes de responsabilidad administrativa objetiva.
10.
Análisis de
constitucionalidad de las normas demandadas
A efectos de abordar el estudio de constitucionalidad
de cada una de las siete disposiciones demandadas y con el fin de determinar si
en algún punto quebrantan el ordenamiento superior, se procederá de la
siguiente manera: (i) en primer lugar, se transcribirá el texto de la norma
demandada, (ii) brevemente se hará una descripción de su contenido normativo, (iii)
enseguida se confrontará cada disposición atacada con los parámetros
constitucionales que se reputan infringidos, teniendo en cuenta para ello las
materias previamente analizadas y, para finalizar, (iv) se adoptará una
decisión sobre la constitucionalidad de cada una de las expresiones demandadas.
10.1.    Artículo 53 de la Ley 13 de 1990
El Artículo 53 de la Ley 13 de 1990 es del siguiente
tenor:
“Artículo 53. Se tipifica como infracción
toda acción u omisión que constituya violación de las normas contenidas en la
presente Ley y en todas las disposiciones legales y reglamentarias sobre la
materia.”
Esta disposición comporta la descripción de una
infracción genérica que sólo logra completarse mediante la técnica del reenvío
a tres ámbitos normativos diversos, a saber: (i) a las infracciones
contempladas en el propio Estatuto de Pesca (Ley 13 de 1990), (ii) a todas las
infracciones previstas en otras leyes que regulen la pesca en Colombia, y (iii)
a todas las infracciones previstas en los reglamentos de pesca.
En función de las materias analizadas, la Corte
encuentra que la estipulación de una infracción genérica no quebranta per se
el ordenamiento constitucional, siendo que esta es determinable a partir de la
concreción que sistemáticamente alcanza a través de las otras normas que el
legislador haya dispuesto, ya sea en el propio Estatuto de Pesca o en otras
leyes que regulen la materia. En efecto, el Artículo 54 de la Ley 13 de 1990 de
manera expresa consagra un listado de doce prohibiciones constitutivas de
infracción, con lo cual adquiere un contenido determinado la previsión genérica
objeto de demanda. A esta conclusión se arriba, por la elemental razón de que
al ser el legislador quien expresamente dispuso las infracciones, en todo
momento se salvaguardan los principios de legalidad y de reserva de ley.
Sin embargo, no es posible predicar lo mismo en cuanto
a la remisión efectuada a las normas reglamentarias, puesto que ello supone que
el ejecutivo quede investido de manera permanente para establecer infracciones
mediante la expedición de actos administrativos de carácter general. Esta
medida comporta un reenvío impreciso que impide determinar en qué consiste la
conducta prohibida, quedando a la discrecionalidad de la autoridad
administrativa su configuración y, con ello, se quebranta la exigencia
constitucional de tipicidad y reserva legal, imperativa en el derecho
administrativo sancionador. En palabras de la Corte:
“Uno de los
principios esenciales en el derecho sancionador es el de la legalidad, según el
cual las conductas sancionables no sólo deben estar descritas en norma previa
(tipicidad) sino que, además, deben tener un fundamento legal, por lo cual su
definición no puede ser delegada en la autoridad administrativa. Además, es
claro que el principio de legalidad implica también que la sanción debe estar
predeterminada ya que debe haber certidumbre normativa previa sobre la sanción
a ser impuesta.”[84]
Según lo ha sostenido la jurisprudencia
constitucional, la remisión normativa de los tipos en blanco[85] debe ser
precisa. Se permite la conexión de un cuerpo normativo a otro que esté
previamente determinado, garantizándole a los destinatarios de la norma conocer
con prelación en qué consiste la infracción:
“El principio de legalidad de las sanciones exige que
estas estén determinadas en el momento de cometer la infracción. Quien lleva a
cabo una conducta legalmente prohibida bajo apremio de sanción penal o
administrativa debe conocer previamente cuál es el castigo que acarrea su
comportamiento. Este castigo no puede quedar a la definición ulterior de quien
lo impone, pues tal posibilidad desconoce la garantía en contra de la
arbitrariedad. Así pues, las sanciones deben estar legalmente determinadas
taxativa e inequívocamente en el momento de comisión del ilícito, sin que el
legislador pueda hacer diseños de sanciones “determinables” con posterioridad a
la verificación de la conducta reprimida. Esta posibilidad de determinación
posterior ciertamente deja su señalamiento en manos de quien impone la sanción,
contraviniendo el mandato superior según el cual deber el legislador quien haga
tal cosa.”[86]
En este punto lo que se debe determinar es si la
disposición demandada en realidad constituye una norma en blanco que, al no
tipificar de manera clara las faltas disciplinarias, vulnera el principio de
legalidad y, de contera, el debido proceso.
La reserva de ley consagrada en el Artículo 150 de la Constitución
Política, supone que la estipulación de las conductas sancionables en
materia administrativa, concierne a la función exclusiva del Congreso de la
República. No obstante, por razones de
especialidad es posible asignar al ejecutivo mediante la expedición de actos
administrativos de carácter general la descripción detallada de las conductas,
siempre y cuando los elementos estructurales del tipo hayan sido previamente
fijados por el legislador y sin que en ningún caso las normas de carácter
reglamentario puedan modificar, suprimir o contrariar los postulados legales y,
menos aún, desconocer las garantías constitucionales de legalidad y debido
proceso.
Al legislador no le está permitido delegar en el
ejecutivo la creación de prohibiciones en materia sancionatoria, salvo que la
ley establezca los elementos esenciales
del tipo, estos son: (i) la descripción de la conducta o del comportamiento que
da lugar a la aplicación de la sanción; (ii) la determinación de la sanción,
incluyendo el término o la cuantía de la misma, (iii) la autoridad competente
para aplicarla y (iv) el procedimiento que debe seguirse para su
imposición.
En cuanto al reglamento, conviene
precisar que es distinta la
potestad reglamentaria del Presidente de la República, en cuanto a su capacidad
para dictar normas que desarrollan las leyes, ya sean decretos,
reglamentos, circulares, instrucciones, resoluciones o directrices (Art. 189
numeral 11 C.P.), que la actividad reglamentaria de los organismos administrativos
para aplicar las normas, entre estas las que ha expedido el ejecutivo;
competencia que tiene por fundamento la función administrativa consagrada en el
Artículo 209 de la Constitución Política. En tal sentido, la autoridad pesquera
está facultada para emitir actos administrativos en aplicación del régimen de
pesca contenido en la Ley 13 de 1990 que determinen los aspectos de orden técnico y biológico, como las
técnicas de captura, la tecnologías en las embarcaciones, la implementación de
redes mecanizadas, la instalación de medios para procesar y conservar
alimentos, las especies en riesgo de extinción, la pesca de especies prohibidas
para el consumo humano, las tallas mínimas de captura de las especies y los
periodos de veda son
susceptibles de la actividad regulatoria por la autoridad administrativa
pesquera. Sin embargo, en ningún caso la autoridad de pesca puede tipificar las
conductas sancionables.
Adicionalmente, el principio de tipicidad implícito en el de legalidad,
exige del legislador definir con claridad y especificidad el acto, hecho u
omisión constitutivo de la conducta reprendida por el ordenamiento. De manera
que le permita a las personas a quienes están dirigidas las normas conocer con
anterioridad a la comisión de la misma las implicaciones que acarrea su
transgresión. El principio de
tipicidad, requiere la concurrencia de los siguientes elementos: (i) Que la
conducta sancionable esté descrita de manera específica y precisa, bien porque
la misma esté determinada en el mismo cuerpo normativo o sea determinable a
partir de la aplicación de otras normas jurídicas; (ii) Que exista una sanción
cuyo contenido material este definido en la ley, y (iii) Que exista correlación
entre la conducta y la sanción.
Con base en lo expuesto, la
Sala concluye que las conductas prohibidas deben ser estipuladas por ley y
cuando se remite su descripción detallada a una norma de menor nivel jerárquico,
como el reglamento, corresponde al legislador delimitar su contenido a través
de la configuración de los elementos estructurales del tipo, cuestión que no
está dada en el artículo 53 de la Ley 13 de 1990, en cuanto al renvió normativo
a los reglamentos.
Por esta razón, la Corte encuentra que, si bien el Artículo
53 de la Ley 13 de 1990 se ajusta a los parámetros de legalidad, debido proceso
y reserva de ley, no
obstante, la expresión “y
reglamentos” es contraria a estos postulados constitucionales, al delegar
por completo en la autoridad administrativa la confección de prohibiciones en
materia sancionatoria pesquera y, en consecuencia, será declarada inexequible
en la parte resolutiva de la presente providencia judicial.
10.2.    Expresión demandada del numeral 1º del Artículo
54 de la Ley 13 de 1990
A continuación se transcribe la premisa general del Artículo 54 y el
numeral 1º resaltando y subrayando en negrilla la expresión demandada:
“Artículo 54. Está prohibido:
1. Realizar actividades pesqueras sin permiso,
patente, autorización ni concesión o contraviniendo las disposiciones que
las regulan.”
El
Artículo 54 de la Ley 13 de 1990 establece un listado de doce prohibiciones en
las actividades de pesca que de ser incumplidas pueden dar lugar la imposición
de sanciones por parte de la autoridad administrativa. El precepto demandado
forma parte de la primera prohibición que el estatuto de pesca establece en esa
especializada materia y está relacionada con el manejo integral de los recursos
pesqueros. Su estructura está confeccionada de modo tal que la conducta
antijurídica descrita con el verbo rector “realizar”, sólo alcanza eficacia
jurídica a través de cinco diversas hipótesis, de las cuales cuatro de estas
son determinadas y una es indeterminada, por lo que esta última se remite a las
disposiciones que a nivel reglamentario regulan las instituciones contempladas
en el mismo numeral, a saber: permiso, patente, autorización y concesión en la
actividad pesquera. La hipótesis indeterminada es la que está siendo demandada.
Una
confrontación del contenido normativo demandado con las disposiciones
constitucionales que se alegan vulneradas, le permite a la Corte constatar que,
si bien la expresión reviste un carácter  indeterminado debido a que
implícitamente conlleva a una remisión normativa, desarrollada en diversos
reglamentos que regulan los permisos, la patente, la autorización y la
concesión en la actividad pesquera; ello en nada riñe con los principios de
legalidad, el debido proceso y la reserva de ley, puesto que los elementos
estructurales de la infracción están definidos en la ley y, por ende, la
función reglamentaria únicamente puede precisar los requisitos exigidos para
cumplir a cabalidad con la legalidad que la norma intrínsecamente procura en el
trámite de obtención del permiso, la patente, la autorización y la concesión en
la actividad pesquera.
En
ese sentido, la expresión objeto de control está prescrita a modo de tipo
sancionatorio “numerus apertus”, que permite ser precisada a través de
la remisión reglamentaria, justificada en que la actividad pesquera conforme se señaló con
anterioridad en esta providencia judicial es en sí misma dinámica, en tanto
varía según factores de índole extrajurídica, de tipo: económico, social,
ambiental, biológico, etc.
En la medida en que la mutabilidad de estos factores
depende de circunstancias ajenas a la rigidez de una norma legal, de suyo es
que la especificidad o el nivel técnico del permiso, la patente, la autorización
y la concesión, no se puedan definir de manera estricta en una ley, sino que
requieren ser desarrolladas por la administración con observancia de la
realidad, las garantías constitucionales y la ley matriz que las autoriza.
Sobre este específico asunto, para obtener permisos el Acuerdo 009 de 2003[87]
expedido por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, exige: carta de
solicitud, copia del documento de identidad del solicitante, fotografías,
certificado de cámara de comercio o registro mercantil, plan de actividades
realizado por un profesional, ubicación y descripción de las operaciones, relación
de ejemplares y/o productos, origen, porcentaje  en destino para el mercado nacional
y exportación, sistema de almacenamiento y transporte, relación de las áreas,
relación de equipos, planos generales, matricula o tarjeta profesional de quien
elabora el plan de actividades, certificado de proveedores y/o procesadores.
Como se puede constatar, los anteriores aspectos
escapan al ámbito de la ley y necesariamente se insertan en la actividad
reglamentaria de la administración. De esta manera, la norma no faculta a la
administración para crear tipos sancionatorios, sino con el fin de establecer
las condiciones necesarias para otorgar el
permiso, la patente, la autorización y la concesión en la actividad pesquera.
Así, la norma responde a un
objetivo constitucionalmente válido que está dado por regular
administrativamente esa específica materia.
En la Sentencia C-404 de 2001, la Corte sostuvo que las
faltas disciplinarias que consagren tipos abiertos o en blanco son
constitucionalmente admisibles. Este concepto jurídico alude a aquellas
infracciones que, ante la imposibilidad del legislador de contar con un listado
detallado de comportamientos que se subsumen en las mismas, remiten a un complemento
normativo, integrado por todas las disposiciones en las que se consagren
deberes, mandatos y prohibiciones que resulten aplicables a los servidores
públicos.
La admisibilidad de “tipos abiertos” en el
derecho sancionatorio corresponde, también, según lo señalado en la Sentencia
C-948 de 2002, a la necesidad de salvaguardar el principio de eficiencia en la
función pública, establecido en el artículo 209 Superior. A la luz de este
principio, exigir una descripción detallada en la ley de todos los
comportamientos susceptibles de sanción, conduciría en la práctica a tener que
transcribir todo el catálogo de deberes, mandatos y prohibiciones que se imponen
en las distintas normas jurídicas, convirtiéndose dicha exigencia en un obstáculo
para el cumplimiento de los fines del Estado.
En
virtud de lo anterior, la expresión “o contraviniendo las disposiciones que las regulan”, contenida en el numeral 1º del Artículo
54 de la Ley 13 de 1990, es compatible con los principios de legalidad y debido
proceso, en tanto es determinable a partir de las otras normas previstas en el
Estatuto de Pesca, por lo cual, será declarada exequible en la parte resolutiva
de la presente sentencia.
10.3.
Expresión demandada del
numeral 8º del Artículo 54 de la Ley 13 de 1990
Se transcribe la premisa general del Artículo
54 y el numeral 8º resaltando y subrayando en negrilla la expresión demandada:
“Artículo 54. Está prohibido:
(…)
8. Utilizar las embarcaciones pesqueras para fines
no autorizados, excepto en circunstancias de fuerza mayor o caso
fortuito.”
El numeral 8º prevé
una regla general en grado de prohibición y una excepción a esa regla. La conducta
típica vedada se materializa en la comisión del verbo rector “utilizar”, el
cual sólo adquiere eficacia jurídica a partir de la descripción genérica
demandada “fines no autorizados”. El “quid iuris” está dado por
¿quién define cuáles son los fines no autorizados en la actividad pesquera?, ¿el
legislador o la autoridad administrativa?
Confrontada
la expresión “fines no autorizados” con los parámetros de constitucionalidad
que se denuncian infringidos por el actor, la Corte encuentra que la concreción
de la conducta típica, por razones de especialidad en la actividad pesquera
depende de la autoridad administrativa técnicamente encargada de definir su
aplicación. Es decir, los fines no autorizados dependen de factores técnicos
que no pueden precisarse de manera pormenorizada por el legislador, lo cual no
desconoce la exigencia de precisión constitucionalmente exigida tanto en la
descripción de la conducta (tipicidad) que constituye el supuesto de hecho,
como en la determinación de la sanción prevista en el Artículo 55 de la misma
norma.
Es
claro que los tipos sancionatorios no pueden ser creados por reglamento, pero la
indeterminación de la norma acusada no la vicia en la medida en que los
elementos estructurales del tipo están fijados en la ley y, en consecuencia, su
contenido preciso se completa con previsiones de carácter técnico que solo el
reglamento puede llenar, porque algunas prohibiciones protegen los cuerpos de
agua, otras las especies naturales, otras la industria, otras el medio
ambiente, etc. Es decir, se trata de tipos justificablemente indeterminados por
la especificidad y mutabilidad de las materias. Sirva de ejemplo: pescar valiéndose de métodos ilícitos (utilización
de tóxicos, explosivos, utilización de aparejos diferentes a los autorizados,
llevar a bordo o utilizar aparejos o sistemas de pesca no autorizados[88], etc.
Como
se indicó anteriormente, la pesca está ubicada en el delicado punto de
equilibrio entre la producción alimentaria y la protección de los recursos
naturales. Es una de las
áreas de producción de alimentos más sensible y dinámica, en la que se
presentan aspectos de orden técnico y
biológico en constante variación, como por ejemplo: las técnicas de captura, el
uso de tecnologías en los barcos que ubican los cardúmenes, la implementación
de redes mecanizadas, la instalación en los barcos de medios para procesar y
conservar los alimentos, las especies en riesgo de extinción, la pesca de
especies prohibidas para el consumo humano, las tallas mínimas de captura de
las especies y los periodos de veda; todo esto influye en las regulaciones que
deban adoptarse en esta específica materia.
Es por esto que la norma indeterminada se utiliza para indicar de manera imprecisa un supuesto
de hecho que varía dependiendo de circunstancias exógenas al ámbito normativo,
lo cual no la exonera de satisfacer el principio de legalidad en el derecho
administrativo sancionador, que exige del legislador establecer como
mínimo: “(i) los elementos básicos de la conducta típica que será
sancionada; (ii) las remisiones normativas precisas cuando
haya previsto un tipo en blanco o los criterios por medio de los cuales se
pueda determinar con claridad la conducta; (iii) la sanción que será
impuesta o, los criterios para determinarla con claridad.”[89]
Así las cosas, la Sala Plena encuentra que la expresión “fines
no autorizados”, contenida en el numeral 8º del Artículo 54 de la Ley
13 de 1990, se ajusta al principio de legalidad y al debido proceso, ya que a
pesar de su carácter genérico: (i) el legislador estableció cuál es la conducta
que contraría el ordenamiento jurídico, (ii) se configuró la sanción a imponer
en los casos en que se incurra en la prohibición allí prevista y, (iii) el
legislador determinó cuál es la autoridad competente para imponer la sanción
prevista en la ley; delegando en la administración únicamente aspectos técnicos
que se definen, dependiendo de las circunstancias de tiempo, modo y lugar que
comportan los fines no autorizados “quid sit iuris”.
La jurisprudencia constitucional ha sostenido que el reglamento cumple su función complementaria del
texto legal, en tanto no contraríe el principio de reserva de ley, razón por la
cual, es necesario que la ley establezca un núcleo esencial que está conformado
por las conductas típicas y las sanciones. Es decir, en materia sancionatoria es admisible el uso de los
conceptos jurídicos indeterminados, siempre que la forma típica alcance un
carácter determinable al momento de su aplicación y, para lo cual, es
imprescindible que la ley establezca criterios objetivos que permitan razonable
y proporcionalmente concretar las hipótesis normativas.
En
suma, la consagración de
tipos sancionatorios abiertos o en blanco, no es inconstitucional a la luz del
principio de legalidad, debido proceso y de los elementos jurisprudenciales
precisados en las consideraciones generales de esta providencia. Con
fundamento en lo expuesto, la Corte Constitucional declarará la exequibilidad de la expresión “fines no autorizados” del
numeral 8º del Artículo 54 de la Ley 13 de 1990, por los cargos analizados en
esta decisión judicial.
10.4.
Numeral 12 del Artículo 54
de la Ley 13 de 1990
Se transcribe la premisa general del Artículo 54 y se subraya en
negrilla el texto del numeral 12 demandado:
“Artículo 54. Está prohibido:
(…)
12. Las demás conductas que señale el
reglamento que al efecto expida el Gobierno Nacional en desarrollo de la
presente Ley.”
Esta disposición prevé una habilitación in genere
que el legislador le confiere al Gobierno Nacional para que mediante actos
administrativos de carácter general prescriba otras conductas constitutivas de
infracción al régimen pesquero, distintas a las ya estipuladas en la ley,
cuestión que implícitamente conlleva una remisión a otro u otros cuerpos
normativos de inferior jerarquía.
Sobre las condiciones para que la técnica legislativa
de la remisión sea constitucional, esta Corporación ha dicho lo siguiente:
“La remisión normativa como técnica legislativa no es
per se inconstitucional cuando se analiza desde la perspectiva del principio de
tipicidad, puesto que es preciso verificar qué parte de la disposición en
cuestión requiere completarse con otros preceptos jurídicos y si es posible
efectivamente completar la norma cuestionada a partir de la lectura de las
normas a las que se remite. Por tanto, no es posible inferir del principio de
tipicidad que una remisión que el mismo legislador hace a otro instrumento
normativo sea de suyo inexequible. No obstante, para que la remisión sea
constitucional la disposición que la efectúa ha de comprender unos contenidos
mínimos que le permitan al intérprete y ejecutor de la norma identificar un
determinado cuerpo normativo sin que haya lugar a ambigüedades ni a
indeterminaciones al respecto. Además, es necesario que las normas a las que se
remite contengan, en efecto, los elementos que permiten definir con precisión y
claridad la conducta sancionada, de forma tal que su aplicación se efectúe con
el respeto debido al principio de tipicidad. Adicionalmente, a las personas no
se les puede aplicar una descripción de la conducta sancionada efectuada con
posterioridad a la realización de dicha conducta, porque ello desconocería el
principio de lex previa.”[90]
El establecimiento de la responsabilidad por transgredir las demás conductas
que señale el reglamento, estipula una excepción al principio de reserva de ley
en la enunciación de las conductas típicas, delegando por completo en el
reglamento la creación de prohibiciones de las cuales se derivan consecuencias
sancionatorias. Es, como puede observarse,
la concesión de una atribución ilimitada en la materia y en el tiempo al
reglamento para prohibir conductas plenamente autónomas y diferenciadas de las
descritas en los otros numerales del Artículo 54 de la ley objeto de estudio. Al hacer esto, el legislador violó el principio
de legalidad comprendido dentro de la garantía del debido proceso, lo que a
todas luces desborda el marco constitucional, porque el legislador no consagró
de manera expresa los elementos estructurales del tipo sancionatorio que serán desarrollados
vía reglamentaria.
Se desconoce el principio de
reserva de ley, en tanto la facultad otorgada al Gobierno Nacional en la norma
demandada, tiene como finalidad específica la configuración de nuevas conductas
prohibidas, con lo cual se está trasladando la competencia para regular
mediante una norma reglamentaria la materia reservada. Al decir de la Corte:
“Para que la remisión normativa que eventualmente
se efectué sea constitucional i) la disposición que la efectúa ha de comprender
unos contenidos mínimos que le permitan al intérprete y ejecutor de la norma
identificar un determinado cuerpo normativo sin que haya lugar a ambigüedades
ni a indeterminaciones al respecto; ii) que las normas a las que se remite
contengan, en efecto, los elementos que permiten definir con precisión y
claridad la conducta sancionada, de forma tal que su aplicación se efectúe con
el respeto debido al principio de tipicidad. Finalmente no sobra reiterar que
lógicamente a las personas no se les puede aplicar una descripción de la conducta
sancionada efectuada con posterioridad a la realización de dicha conducta,
porque ello desconocería el principio de lex praevia.”[91]
Como se indicó en precedencia, el
principio de legalidad exige que dentro del procedimiento administrativo
sancionatorio la falta o conducta esté tipificada en la norma -lex scripta-
con anterioridad a los hechos materia de la investigación -lex previa-.
Esto se desprende del contenido dispositivo del inciso 2° del Artículo 29 de la
Constitución Política que consagra el principio de legalidad, al disponer que “nadie
podrá ser juzgado sino conforme a las leyes preexistentes al acto que se imputa
(…)”, es decir, que no existe pena o sanción si no hay ley que
determine la legalidad de dicha actuación.
Del mismo modo para
satisfacer el principio de tipicidad, deben concurrir los siguientes elementos:
(i) Que la conducta sancionable esté descrita de manera específica y precisa,
bien porque la misma esté determinada en el mismo cuerpo normativo o sea
determinable a partir de la aplicación de otras normas jurídicas; (ii) Que
exista una sanción cuyo contenido material este definido en la ley; (iii) Que
exista correlación entre la conducta y la sanción;”[92] (Subrayas
propias)
Consecuentemente, son elementos
esenciales del tipo sancionatorio administrativo: (i) la descripción de la
conducta o del comportamiento que da lugar a la aplicación de la sanción; (ii)
la determinación de la sanción, incluyendo el término o la cuantía de la misma,
(iii) la autoridad competente para aplicarla y (iv) el procedimiento que debe
seguirse para su imposición.
En
este orden de consideraciones, es inconstitucional que la norma legal le
otorgue a la administración la potestad genérica de establecer vía reglamento
infracciones y sanciones administrativas. Si bien es cierto que en materia sancionatoria la ley puede hacer
remisiones a los reglamentos, -con el fin de complementar el tipo allí
descrito-, también lo es que la remisión se encuentra limitada al núcleo
esencial de lo que se ha estipulado en la ley.
De
acuerdo con lo anterior, el
numeral 12 del Artículo 54 de la Ley 13 de 1990 será declarado inexequible, por
ser contrario a los artículos 29 y 150 de la Constitución Política.
10.5.
Apartes demandados del
primer inciso del Artículo 55 de la Ley 13 de 1990
El
tenor del Artículo 55 de la Ley 13 de 1990 es el siguiente (se resaltan en
negrilla los apartes demandados del primer inciso):
Artículo 55. Las personas naturales o
jurídicas que infrinjan las disposiciones establecidas en la presente Ley y
demás normas legales y reglamentarias sobre la materia, se harán
acreedores, según la gravedad de la infracción, a una o más de las
siguientes sanciones que aplicará el INPA sin perjuicio de las
sanciones penales y demás a que hubiere lugar:
1. Conminación por escrito.
2. Multa.
3. Suspensión temporal del permiso,
autorización, concesión o patente, según sea el caso.
4. Revocatoria del permiso, autorización,
concesión o patente.
5. Decomiso de embarcaciones, equipos o
productos.
6. Cierre temporal o clausura definitiva
del establecimiento.
Las multas que se impongan por
infracciones a las disposiciones sobre pesca continental, tendrán un valor
comprendido entre el equivalente al salario mínimo legal de un día y el
equivalente al salario mínimo legal de mil (1000) días, en concordancia con lo
previsto en el Artículo 6, de la presente Ley.
Las multas que se impongan por
infracciones a las disposiciones sobre pesca marina, tendrán un valor
comprendido entre el equivalente al salario mínimo legal de un día y el equivalente
al salario mínimo legal de mil (1000) días, en concordancia con lo previsto en
el Artículo 6 de la presente Ley.
Las multas podrán ser sucesivas.
El capitán de la nave, el armador y los
titulares del permiso de pesca, serán responsables solidarios de las sanciones
económicas que se impusieren.
El INPA comunicará a la Dirección General
Marítima y Portuaria, DIMAR, las infracciones en que incurran los capitanes de
las embarcaciones pesqueras para que éste les imponga las demás sanciones que
sean de su competencia.
La
disposición transcrita está confeccionada a modo de silogismo deductivo, con
una estructura en la que se prevé un supuesto de hecho que está dado, por
incurrir en las conductas vedadas por el ordenamiento de pesca y la
consecuencia jurídica a título de sanciones taxativamente establecidas por el
legislador.
Dentro
de ese compuesto prescriptivo, la expresión “y reglamentarias” comporta una remisión a una fuente jurídica de rango
inferior, que también deja la puerta abierta al ejecutivo, sin establecer
supuestos fácticos específicos. De allí que no exista forma de determinar con
claridad cuáles son las conductas sancionables, con lo cual el legislador cede
por completo la tipificación a la discrecionalidad del operador administrativo.
La descomposición de los elementos que conforman la
norma, le permite a la Corte corroborar que de ésta no se desprende una habilitación técnica, sino que faculta
al ejecutivo para que el reglamento contemple las prohibiciones. La mayor flexibilidad que se admite en la
tipificación de las conductas en materia sancionatoria administrativa, no
significa que sea constitucionalmente admisible prescribir tipos completamente
en blanco mediante remisiones normativas, sin precisar los elementos esenciales
de las conductas típicas.
La
jurisprudencia constitucional ha señalado que la potestad sancionatoria se
estructura a partir del principio de legalidad, en tanto, sin una determinación
de la legalidad previa, la administración carecería de sustento jurídico para
actuar, y por lo cual, en aplicación de este principio está supeditada a:
“(i) que el señalamiento de la sanción sea hecho
directamente por el legislador; (ii) que éste señalamiento sea previo al
momento de comisión del ilícito y también al acto que determina la imposición
de la sanción; (iii) que la sanción se determine no solo previamente, sino
también plenamente, es decir que sea determinada y no determinable” y tiene
como finalidad proteger la libertad individual, controlar la arbitrariedad
judicial, asegurar la igualdad de todas las personas ante el poder punitivo
estatal y en su materialización participan, los principios de reserva de ley y
de tipicidad.”[93]
En
palabras muy precisas de esta Corporación: “Uno de los principios esenciales en el derecho sancionador es el de la
legalidad, según el cual las conductas sancionables no sólo deben estar
descritas en norma previa (tipicidad) sino que, además, deben tener un fundamento
legal, por lo cual su definición no puede ser delegada en la autoridad
administrativa.”[94]
A
la luz de lo expuesto, la expresión “y reglamentarias” del inciso
primero del Artículo 55 de la Ley 13 de 1990, será declarada inexequible,
manteniéndose en el ordenamiento el precepto “sobre la materia” que
también hace referencia a la facultad del legislador para establecer las
sanciones, razón por la cual, no puede ser excluida del mismo.
De
otra parte, la expresión “a
una o más de las siguientes sanciones”, también contenida en el primer
inciso del Artículo 55 de la Ley 13 de 1990, se ajusta a los principios de
legalidad y debido proceso, pues dispone que el infractor sea múltiplemente
sancionado, dependiendo de la gravedad de la conducta desplegada. Nótese que el
enunciado “a una o más” se circunscribe al término “siguientes”, esto es, a las
cinco sanciones taxativamente previstas en el Artículo 55 de la norma atacada y
no a otras sanciones por fuera de este ordenamiento, lo que guarda plena
correspondencia con las normas constitucionales de legalidad y debido proceso.
El legislador producto de su libertad de configuración
normativa está facultado para determinar que una conducta sea susceptible de
una o varias sanciones, con una graduación proporcional que depende de la
gravedad de la infracción, cuestión que en nada riñe con los principios de legalidad
y debido proceso. Así lo manifestó esta Corporación en la Sentencia C-632 de
2011:
“Siguiendo los lineamientos jurisprudenciales
recogidos en las Sentencias C-870 de 2002 y C-478 de 2007, la Corte ha dejado
establecido que es posible juzgar y sancionar varias veces un mismo
comportamiento, sin que ello implique una violación del non bis in ídem,
(i) cuando la conducta imputada ofenda distintos bienes jurídicos que son
objeto de protección en diferentes áreas del derecho; (ii) cuando las
investigaciones y las sanciones tengan distintos fundamentos normativos; (iii)
cuando los procesos y las sanciones atiendan a distintas finalidades; y (iv)
cuando el proceso y la sanción no presenten identidad de objeto y causa.”
Analizada la disposición de manera integral, la Sala
encuentra que la aplicación de una o más sanciones está restringida, de una
parte, a la gravedad de la conducta, como lo determina el inciso primero del Artículo
55 de la propia Ley 13 de 1990 y, más aun sistemáticamente, está sometida a los
Artículos 44[95]
y 50[96]
de la Ley 1437 de 2011, los cuales determinan la graduación y la
proporcionalidad de la sanción administrativa. En consecuencia, el
operador sancionatorio debe observar los principios de adecuación y
proporcionalidad en la determinación de la sanción. Esto es que como los
criterios de graduación de la sanción no están definidos en la ley especial
(Ley 13 de 1990) y, por tanto, se presentan vacíos normativos, por remisión[97]expresa al
Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo se
aplican los Artículos 47 al 49 de ese cuerpo normativo.
Con base en lo expuesto, es constitucionalmente admisible que el legislador
producto de su libertad de configuración normativa establezca la coexistencia
de sanciones administrativas frente a una misma conducta y a diferencia del
régimen penal[98]
no se afecta el “non bis in ídem”, toda vez que no se trata de varios
juicios seguidos por una misma conducta, sino de un juicio con varias sanciones
que dependen de la gravedad de la misma. De tal modo que la investigación es
llevada por una misma autoridad administrativa, en una sola cuerda procesal y
la sanción se impone a partir de una dosimetría previamente definida por el
legislador.
Adicionalmente, una vez impuestas las sanciones la
dosimetría aplicada por el operador administrativo es susceptible de
controvertirse en la jurisdicción contencioso administrativa, lo cual
constituye una garantía judicial para el sancionado.
De
esta manera, la coexistencia de sanciones encuentra justificación al tratarse
de diversos bienes que el ordenamiento jurídico protege en el ámbito administrativo,
conforme lo ha sostenido la jurisprudencia reiterada de este Tribunal, en
relación con diferentes materias[99]:
“La jurisprudencia de esta Corporación ha señalado que
uno de los temas en que al Legislador le asiste libertad de configuración
legislativa, es en materia de regulación de sanciones y restricciones por la
comisión de infracciones de las normas de tránsito que buscan proteger la
seguridad, movilidad, salubridad y medio ambiente para todos los ciudadanos,
así como en el otorgamiento de las facultades y competencias necesarias a las
autoridades de tránsito para imponer o aplicar dichas restricciones o
sanciones a los infractores de las normas del Código Nacional de Tránsito
Terrestre.”[100]
En este contexto, muchas de las regulaciones
específicas que expide la Autoridad Nacional de Acuicultura y Pesca AUNAP, en
desarrollo de la Ley 13 de 1990[101],
están orientadas a la protección de la seguridad alimentaria, el medio
ambiente, el cuidado de las especies en riesgo de extinción, la salud pública y
la protección del agua en sí misma. En ese sentido, la pesca responsable es un parámetro
ineludible protegido por una Constitución eco-céntrica como la colombiana, cuya
efectivización se debe maximizar, pues su desprotección constituiría un paso más
hacia la devastación e insostenibilidad de la especie humana.
Supóngase
por ejemplo, que en un caso de contaminación ambiental causado por una
embarcación, debido a la gravedad de la conducta pesquera sea necesario imponer
una multa y, simultáneamente, la suspensión del permiso, cuestión que en nada
riñe con los postulados constitucionales de legalidad y debido proceso,
conforme lo ha sostenido esta
Corporación:
“El legislador dispone de un margen de configuración
de las sanciones administrativas, que es amplio habida cuenta de la gran
diversidad de sectores de la administración y de las necesidades y
particularidades en cada uno de ellos. En atención a la naturaleza y a la
gravedad de la sanción que ha analizado en cada caso y a las condiciones para
su imposición, la Corte ha admitido diferentes grados de garantía del derecho
al debido proceso en lo que respecta a las condiciones de imputación.”[102]
En
efecto, en el ámbito administrativo se presentan múltiples circunstancias en
las que una misma conducta da lugar a la imposición de varias sanciones. Es el
caso de las sanciones disciplinarias gravísimas que dan lugar a la destitución
e inhabilidad para ejercer funciones públicas o cuando un conductor transgrede
una prohibición de tránsito simultáneamente se sanciona al infractor con una
multa pecuniaria y se inmoviliza el vehículo.
Con base en lo expuesto,
la expresión “a una o más de las siguientes sanciones” contenida en el
inciso primero del Artículo 55 de la Ley 13 de 1990 será declarada exequible,
por los cargos analizados en esta providencia.
10.6.
Penúltimo inciso
del Artículo 55 de la Ley 13 de 1990
El
penúltimo inciso del Artículo 55 de la Ley 13 de 1990, demandado en su
totalidad, dispone:
“El capitán de la nave, el armador y los
titulares del permiso de pesca, serán responsables solidarios de las sanciones
económicas que se impusieren.”
De
esta disposición se derivan dos contenidos normativos. De una parte, establece
quiénes son sujetos responsables de la sanción pesquera (capitán, armador y
titular del permiso) y, de otra, instituye la solidaridad entre estos, cuando
la sanción es pecuniaria. La obligación
solidaria consiste en una modalidad caracterizada por la pluralidad de sujetos,
en la que existiendo varios deudores de una prestación y siendo divisible su
pago, se puede exigir a cada uno de éstos la totalidad de la misma.
Lo
que el actor aduce, es la configuración de una forma de responsabilidad
objetiva, que no consulta los cánones de culpabilidad e imputación, integrados
en el debido proceso, pues independientemente del sujeto responsable de la
conducta, indefectiblemente se genera la solidaridad.
Frente
al primer contenido normativo, esto es la estipulación de los sujetos
responsables, la Corte encuentra que ello hace parte de la libertad de
configuración del legislador. No obstante cuando se establece la solidaridad
entre los sujetos, sin consultar uno de los elementos de la responsabilidad (culpa
o dolo), notoriamente se desconoce el debido proceso administrativo.
La institución de la solidaridad en el campo
administrativo sancionatorio pretende garantizar que la obligación sea
ejecutable frente a otros sujetos distintos del autor de la conducta prohibida,
para que conjuntamente respondan ante la administración, en tanto tenían el
deber de prevenir la comisión de la misma.
El
objeto del derecho administrativo sancionatorio es la prevención de las
conductas que ponen en riesgo o lesionan bienes protegidos por el ordenamiento
jurídico, a través de procedimientos que deben garantizar el debido proceso. En
reiteradas ocasiones[103]
la Corte se ha pronunciado en el sentido de que la determinación de la
responsabilidad administrativa, requiere que la infracción se haya realizado
con dolo, o con culpa, como elemento que debe concurrir para la imposición de
la sanción. En efecto, en la Sentencia C-597 de 1996, esta Corporación precisó
que en materia sancionatoria administrativa está proscrita toda forma de
responsabilidad objetiva y las faltas sólo son sancionables a título de dolo o culpa:
“La Corte coincide con el actor en que en Colombia,
conforme al principio de dignidad humana y de culpabilidad acogidos por la
Carta (CP arts. 1º y 29), está proscrita toda forma de responsabilidad objetiva
en materia sancionadora.”
La
culpabilidad constituye un elemento subjetivo esencial sobre el cual se edifica
la responsabilidad administrativa. En este orden también se sitúa la Sentencia
C-089 de 2011, por la cual se juzgó la
constitucionalidad del Artículo 18 de la Ley 1383 de 2010, que establece la
solidaridad entre el infractor de la norma de tránsito, el propietario del
vehículo y la empresa afiliadora. En dicha oportunidad la Corte se refirió a
las exigencias que deben concurrir para la imposición de sanciones, a saber:
“La Corte ha señalado que la imposición de sanciones
por responsabilidad objetiva, se ajusta a la Constitución, si y solo si, la
sanción administrativa cumple con las siguientes exigencias: (i) que se trate
de un tipo de sanción que no afecte de manera específica el ejercicio de derechos
fundamentales, ni afecten de manera directa o indirecta a terceros; (ii) que la
sanción tenga un carácter meramente monetario; y (iii) que se trate de
sanciones de menor entidad.” (Subrayas
fuera del texto)
De
esta manera, al tenor de lo dispuesto en los
Artículos 29 y 150 Superiores, así como la jurisprudencia consolidada de esta
Corporación, el primer contenido normativo es compatible con la Constitución,
en tanto se limita a establecer los sujetos responsables de la sanción. Sin
embargo, el establecimiento de la solidaridad entre tales sujetos, excede los
cánones del debido proceso, ya que no consulta uno de los elementos esenciales
en la determinación de la responsabilidad (el dolo y la culpa grave, son
elementos sine qua non en la imputación de responsabilidad
administrativa en esta materia).
En
este punto del análisis conviene diferenciar la institución de la solidaridad
del régimen de responsabilidad objetiva. Conforme a lo indicado en precedencia,
la solidaridad[104] supone la existencia de una
pluralidad de sujetos en las obligaciones o en lo deberes a cargo del
administrado, que puede estar ubicada en la parte acreedora (solidaridad
activa) o en el extremo deudor (solidaridad pasiva), y en términos prácticos
implica que, a pesar de haber varios sujetos, la prestación es única. En el
marco del derecho administrativo sancionatorio conlleva a que el deber de los
sujetos con respecto a la sanción pecuniaria, pueda ser ejecutada por parte de
la autoridad competente, persiguiendo a cualquiera de los obligados por el
valor total de la correspondiente sanción.
Por su parte, el régimen objetivo consiste en una
forma de determinación de la responsabilidad en la que se prescinde por
completo de la conducta del sujeto, de su culpabilidad o intencionalidad; en
esta modalidad se atiende única y exclusivamente el daño producido, bastando
este elemento para que su autor o autores sean responsables, cualquiera que
haya sido su conducta y sin considerar aspectos subjetivos como la culpa[105]
o dolo.
Sobre la responsabilidad objetiva la Corte en Sentencia
C-595 de 2010 determinó que en materia administrativa, reviste un carácter
excepcional y debe cumplir los siguientes requisitos :
“Esta Corporación ha señalado que la
imposición de sanciones por responsabilidad objetiva se ajusta a la
Constitución en la medida que “(i) carezcan de la naturaleza de sanciones que
la doctrina llama 'rescisorias', es decir, de sanciones que comprometen de
manera específica el ejercicio de derechos y afectan de manera directa o
indirecta a terceros; (ii) tengan un carácter meramente monetario; y (iii) sean
de menor entidad en términos absolutos (tal como sucede en el caso de las
sanciones de tránsito) o en términos relativos (tal como sucede en el régimen
cambiario donde la sanción corresponde a un porcentaje del monto de la
infracción o en el caso del decomiso en el que la afectación se limita
exclusivamente a la propiedad sobre el bien cuya permanencia en el territorio
es contraria a las normas aduaneras).”
Siguiendo
la jurisprudencia referenciada, una inspección cuidadosa de la norma, le permite
a esta Corte constatar que la posibilidad de sancionar con el equivalente al
salario mínimo legal de 10.000 días, cuando se trata de pesca continental y el
equivalente al salario mínimo legal de 100.000 días cuando se trate de pesca
marina, incumple la exigencia relativa a tratarse de sanciones de “menor
entidad”.
En
este sentido, la responsabilidad solidaria, como forma de garantizar el
cumplimiento de obligaciones contractuales o extracontractuales, no puede
penetrar en el ámbito del derecho sancionatorio pesquero porque desconoce el
fundamento del sistema punitivo, basado en que cada persona responde por sus
propios actos y sin que en ningún caso pueda sustentarse que el interés público
permite establecer responsabilidad solidaria por actos ajenos.
El efecto de la solidaridad consiste en
extender el ámbito de la responsabilidad sancionatoria, de manera que pueda ser
exigida directamente a otros sujetos distintos del principalmente obligado. En
este contexto, lo que la Corte quiere precisar es que cada uno de los sujetos responsables en materia pesquera, ya sea el
capitán de la nave, el armador o el titular del permiso de pesca es sancionable
en la medida en que se demuestre su culpabilidad.
Supóngase
por ejemplo que el capitán de la nave incurre en una infracción pesquera de
tipo medioambiental, pero que el titular del permiso ha dado precisas
instrucciones de no cometer ese tipo de falta. Se estaría sancionado
injustamente a quien ha dado una instrucción de observancia a la ley, cuando en
realidad otro sujeto incurrió en el tipo disciplinario de manera individual.
En
virtud de lo anterior, la palabra “solidarios” del penúltimo inciso del Artículo
55 de la Ley 13 de 1990 será declarada inexequible, al no establecer un estándar
de imputación objetivo aplicable a los procesos de responsabilidad pesquera,
que sea compatible con los principios integradores del Artículo 29 de la
Constitución Política.
11.
Síntesis
de la decisión
En
ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Diego López
Medina demandó el Artículo
53 y apartes de los Artículos 54 y 55 de la Ley 13 de 1990, “Por la cual se
dicta el Estatuto General de Pesca”, por
considerar que el contenido indeterminado de algunas de sus previsiones y las
habilitaciones otorgadas al Gobierno Nacional para reglamentar conductas
prohibidas, quebrantan el principio de legalidad, el debido proceso y la
reserva de ley.
Las
normas demandadas forman parte del Título VI de la Ley 13 de 1990 que consagra
un régimen sancionatorio, mediante el establecimiento de prohibiciones,
sanciones y habilitaciones al ejecutivo para determinar otras conductas
sancionables dentro del estatuto de pesca.
La
cuestión jurídica que subyace consiste en: (i) determinar si es constitucionalmente admisible que el legislador
utilice conceptos jurídicos indeterminados para la configuración de las
prohibiciones en materia sancionatoria pesquera, (ii) si el reglamento al detallar aspectos relacionados con
la ejecución de la ley, puede configurar tipos sancionatorios, y (iii) si la responsabilidad solidaria entre
sujetos de la actividad pesquera, establece un régimen de responsabilidad
objetiva contrario al artículo 29 de la Carta Política.
A partir de un contexto en el que la actividad pesquera está ubicada en el punto de
equilibrio entre la producción alimentaria y la protección de recursos
naturales, su régimen sancionatorio debe atender aspectos de orden técnico y biológico en constante variación,
como por ejemplo: las técnicas de captura, el uso de tecnologías en los barcos
para ubicación de los cardúmenes, la implementación de redes mecanizadas, la
instalación en los barcos de medios para procesar y conservar los alimentos,
las especies en riesgo de extinción, la pesca de especies prohibidas para el
consumo humano, las tallas mínimas de captura de las especies y los periodos de
veda; todo lo cual influye en las regulaciones que deban adoptarse en esta
específica temática.
Del análisis
sistemático de los Artículos 6, 29 y 150 de la Constitución Política se
desprende un conjunto de principios que en materia sancionatoria administrativa
implica que sea admisible el
uso de los conceptos jurídicos indeterminados, siempre que la tipicidad de la
conducta tenga un carácter determinable al momento de su aplicación
y, para lo cual, es imprescindible que la ley establezca criterios objetivos
que permitan, de manera razonada y proporcional, concretar las conductas
sancionadas.
De
estas disposiciones constitucionales también surge que, en asuntos sometidos a reserva
legal, el legislador producto de su libertad de configuración normativa pueda
facultar al Gobierno Nacional para desarrollar aspectos puntuales de una determinada materia, siempre y cuando se contraiga a reglas específicas trazadas en la ley y
estén intrínsecamente relacionadas con su debida aplicación.
A la luz de lo
expuesto, la Corte considera que no es posible delegar completamente la
estipulación de tipos sancionatorios en la autoridad administrativa. El derecho sancionatorio forma parte de la
capacidad punitiva del Estado, por lo que materialmente el principio de legalidad desempeña una función
esencial orientada a que el ejercicio del poder se supedite en todo a la ley
vigente al momento de ocurrencia de los hechos constitutivos de infracción al
ordenamiento. Este
principio originario del “rule of law” está consagrado en varias
disposiciones constitucionales, principalmente en el andamiaje procesal de los
Artículos 6º y 29, e implica que cuando el Estado ejerza su función
sancionatoria, la conducta antijurídica constitutiva de infracción esté
tipificada en la ley y asignada la competencia para imponer la correspondiente
sanción. Esta limitación sustantiva y funcional es una clara manifestación de
la superación de los estados policivos a través de la garantía que supone la
existencia de un Estado de Derecho.
No obstante
lo anterior, el legislador
en ejercicio de su libertad de configuración normativa, puede tipificar las
conductas constitutivas de transgresión al orden jurídico, a través de tipos
abiertos “numerus apertus”, caracterizados por descripciones amplias y
genéricas en cuya textura abierta no se
agotan los términos de su propia prescripción, sino que admiten la acumulación
o inclusión de nuevas categorías, por lo que suponen un amplio margen de adecuación por parte del
operador sancionatorio.
Debido
a que la naturaleza especial de los asuntos regulados en el campo
administrativo no versa sobre situaciones que impliquen una incursión en el
núcleo duro de los derechos fundamentales y ante la imposibilidad de contar con
un listado detallado de comportamientos donde se subsuman todas aquellas
conductas que están prohibidas, el legislador sancionatorio está facultado para
tipificar las conductas en el sistema “numerus apertus”, sin que en
ningún caso pueda permitir que el
grado de oscilación de la norma sea completamente indeterminado. Así, en esta disciplina, por razones de especialidad
es posible asignar a los actos administrativos la descripción detallada de las
conductas, cuyos elementos estructurales han sido previamente fijados por el
Congreso de la República. Lo anterior no implica que las normas de carácter
reglamentario puedan modificar, suprimir o contrariar los postulados legales y,
menos aún, desconocer las garantías constitucionales de legalidad y debido
proceso.
En tal sentido, son
elementos esenciales del tipo sancionatorio administrativo: (i) la descripción
de la conducta o del comportamiento que da lugar a la aplicación de la sanción;
(ii) la determinación de la sanción, incluyendo el término o la cuantía de la
misma, (iii) la autoridad competente para aplicarla, y (iv) el procedimiento
que debe seguirse para su imposición.
En materia
sancionatoria es admisible el uso de los conceptos jurídicos indeterminados,
siempre que la forma típica pueda tener un carácter determinable al
momento de su aplicación y, para lo cual, es imprescindible que la ley
establezca criterios objetivos que permitan concretar las hipótesis normativas
de manera razonable y proporcionada.
La
jurisprudencia constitucional ha sostenido que el reglamento cumple su función complementaria del texto legal, en
tanto no contraríe el principio de reserva de ley, razón por la cual, es
necesario que establezca un núcleo esencial que está conformado por las
conductas típicas y las sanciones. Así, la norma reglamentaria establecerá las
especificaciones o graduaciones que sean necesarias. En consecuencia, es inconstitucional que la norma
legal le otorgue a la administración la potestad genérica de establecer vía
reglamento infracciones y sanciones administrativas.
En suma, la ley puede hacer
remisiones a los reglamentos, -con el fin de complementar el tipo allí
descrito-, pero tal remisión está limitada al núcleo esencial de lo que se ha
estipulado en la ley. Por consiguiente, la tipificación para la descripción de
la conducta y la sanción, corresponde por mandato constitucional al legislador,
mientras que la aplicación de la misma para subsumir el hecho antijurídico al
tipo descrito, concierne a la administración.
La
responsabilidad solidaria, como forma de garantizar el cumplimiento de
obligaciones contractuales o extracontractuales, no puede penetrar en el ámbito
del derecho sancionatorio porque desconoce el fundamento del sistema punitivo,
basado en que cada persona responde por sus propios actos y sin que en ningún
caso pueda sustentarse que los intereses públicos permiten establecer
responsabilidad solidaria por actos ajenos.
Con
fundamento en estas reglas de decisión, la Sala Plena concluyó lo siguiente:
11.1.    El Artículo 53 de la Ley 13 de 1990 es exequible, ya
que la estipulación de una
infracción genérica no quebranta per se el ordenamiento constitucional,
en la medida en que esta sea determinable, a partir de la concreción que
sistemáticamente alcance a través de las otras normas que el legislador haya
dispuesto, ya sean del Estatuto General de Pesca o en otras leyes que regulen
la materia.
Lo anterior, sin perjuicio de la
expresión “y reglamentos” contenida en el mismo Artículo 53, la cual es
inexequible, toda vez que contraviene los principios de legalidad y reserva de
ley, al investir de manera
permanente al ejecutivo para establecer infracciones mediante la expedición de
actos administrativos de carácter general. Esto comporta un reenvió impreciso
en el que no puede determinarse la conducta sancionada, quedando a la
discrecionalidad del operador su configuración y, con ello quebrantar la
exigencia constitucional de tipicidad imperativa en el derecho administrativo
sancionador.
11.2.    La expresión “o contraviniendo las disposiciones
que las regulan” prevista en el numeral 1º del Artículo 54 de la Ley 13 de
1990 se ajusta a los parámetros de constitucionalidad de legalidad y reserva de
ley, en tanto está configurada a modo de tipo sancionatorio indeterminado “numerus
apertus” que admite ser precisada a través de una remisión reglamentaria
justificada en los aspectos técnicos que requiere la materia. Esto es, la mutabilidad de factores que dependen
de circunstancias exógenas a la rigidez de una norma legal, en especial los
requerimientos técnicos del permiso, la patente, la autorización y la
concesión, no puedan ser definidos de manera estricta en una ley, sino que
requieren ser desarrolladas vía reglamentaria.
11.3.    La expresión “fines no autorizados” del numeral
8º de la Ley 13 de 1990 se ajusta a los cánones constitucionales de legalidad,
debido proceso y reserva de ley, puesto que la concreción de la conducta
típica, por razones de especialidad en la actividad pesquera depende de la
autoridad administrativa técnicamente encargada de definir su aplicación. Es
decir, los fines no autorizados dependen de factores técnicos que no pueden
precisarse de manera pormenorizada por el legislador, lo cual no desconoce la
exigencia de precisión constitucionalmente exigida, tanto en la descripción de
la conducta que constituye el supuesto de hecho, como en la determinación de la
sanción prevista en el Artículo 55 de la misma norma.
11.4.
El numeral 12 del Artículo 54 de la Ley 13 de 1990 es
inconstitucional, al establecer de manera expresa una excepción al principio de
reserva de ley en la enunciación de las conductas típicas en el ámbito del
derecho sancionatorio “numerus clausus”, delegando por completo en el
reglamento la creación de prohibiciones de las cuales se deriva
responsabilidad.
11.5.
La expresión “y
reglamentarias” del primer inciso del Artículo 55 de la Ley 13 de 1990 es
inexequible, en tanto comporta una remisión a una fuente jurídica de
rango inferior, que deja la puerta abierta, sin establecer supuestos fácticos
específicos, ya que no hay manera de determinar con claridad cuáles son las
conductas sancionables, cediendo la tipificación a la discrecionalidad del
operador administrativo.
11.6.
Teniendo en cuenta que el
legislador producto de su libertad de configuración normativa está facultado
para determinar que una conducta sea susceptible de una o varias sanciones,
-con una graduación proporcional que depende de la gravedad de la conducta estipulada
en el mismo Artículo-, la expresión “a una o más de las siguientes
sanciones” del primer inciso del Artículo 55 de la Ley 13 de 1990 se ajusta
a los principios constitucionales de legalidad y debido proceso. Esto, en tanto
dispone que el infractor pueda ser múltiplemente sancionado, cuestión que, de
una parte, se circunscribe a las cinco sanciones “numerus clausus”
previstas en el Artículo 55 de la norma atacada y no a otras sanciones por
fuera de este ordenamiento. Y, de otra, porque la imposición de la sanción está
limitada por la graduación y proporcionalidad establecidas en los Artículos 44
y 50 de la Ley 1437 de 2011.
11.7.
El penúltimo inciso del Artículo
55 de la ley 13 de 1990 es exequible, salvo la palabra “solidarios” que
es inexequible porque la culpabilidad
constituye un elemento subjetivo esencial sobre el cual se debe edificar la
responsabilidad administrativa.
De conformidad con lo dispuesto en los Artículos 29 y
150 Superiores, así como la jurisprudencia consolidada de esta Corporación, es
compatible con la Constitución establecer los sujetos responsables de la
sanción (capitán, armador y titular del
permiso). Sin embargo, el establecimiento
de la solidaridad entre tales sujetos, notoriamente excede los cánones del
debido proceso, ya que no consulta uno de los elementos esenciales en la
determinación de la responsabilidad (el dolo y la culpa grave, que son
elementos sine qua non en la imputación de responsabilidad
administrativa).
VII. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Corte
Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre
del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO.- Declarar EXEQUIBLE el Artículo 53 de la Ley 13
de 1990, por los cargos analizados, salvo la expresión “y reglamentarias”,
que se declara INEXEQUIBLE.
SEGUNDO.-
Declarar EXEQUIBLES las
expresiones “o contraviniendo las disposiciones que las regulan” del
numeral 1º del Artículo 54 de la Ley 13 de 1990 y “fines no autorizados” del
numeral 8º del Artículo 54 de la Ley 13 de 1990, por los cargos analizados, e INEXEQUIBLE
el numeral 12 del Artículo 54 de la Ley 13 de 1990.
TERCERO.-
Declarar: (i) INEXEQUIBLE
la expresión “y reglamentarias” y EXEQUIBLE la expresión “sobre
la materia”, del primer inciso del Artículo 55 de la Ley 13 de 1990, por
los cargos analizados; (ii) EXEQUIBLE la expresión “a una o
más de las siguientes sanciones”, del inciso primero del Artículo 55 de la
Ley 13 de 1990, por los cargos analizados, y (iii) EXEQUIBLE el
penúltimo inciso del Artículo 55 de la Ley 13 de 1990, por los cargos
analizados, salvo la palabra “solidarios” que se declara INEXEQUIBLE.
CUARTO.-
Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Presidenta (e)
MYRIAM ÁVILA ROLDÁN
Magistrada (e)
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
Con salvamento de voto
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
Con salvamento de voto
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
Con salvamento de voto
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
Con aclaración de voto
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
Con aclaración de voto
LUCY CRUZ DE QUIÑONES
Conjuez
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO
ALBERTO ROJAS RÍOS
A LA SENTENCIA C-699/15
REGIMEN SANCIONATORIO DEL ESTATUTO GENERAL
DE PESCA-Vulneración del principio de legalidad y de
reserva de ley/EXPEDICION DE ACTOS ADMINISTRATIVOS DE
CARACTER GENERAL-Impide determinación previa de conducta
sancionada y deja a la discrecionalidad del operador su configuración
(Aclaración de voto)
INFRACCIONES, PROHIBICIONES Y SANCIONES POR
CONDUCTAS PROHIBIDAS RELACIONADAS CON LA ACTIVIDAD PESQUERA-Remisión al reglamento cede toda
tipificación a la discrecionalidad del operador administrativo (Aclaración de
voto)
INFRACCIONES, PROHIBICIONES Y SANCIONES POR
CONDUCTAS PROHIBIDAS RELACIONADAS CON LA ACTIVIDAD PESQUERA-Principio de legalidad (Aclaración de voto)
APLICACION DEL PRINCIPIO DE LEGALIDAD DE
MODO MENOS RIGUROSO QUE EN MATERIA PENAL EN EL AMBITO DEL DERECHO
ADMINISTRATIVO SANCIONADOR-Jurisprudencia
constitucional (Aclaración de voto)
TIPICIDAD EN MATERIA SANCIONATORIA-Concede a la autoridad administrativa
encargada de evaluar la responsabilidad margen más amplio y flexible que el del
juez en materia penal (Aclaración de voto)
LEGALIDAD-No
pueden existir dos cánones/LEGALIDAD-Alcance
(Aclaración de voto)
CONDUCTAS SANCIONABLES-Deben estar descritas con plenitud en la
ley (Aclaración de voto)
PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN MATERIA
ADMINISTRATIVA SANCIONATORIA-Debilitamiento
favorece prerrogativas o potestades de la administración sobre los ciudadanos
(Aclaración de voto)
PRINCIPIO DE LEGALIDAD-Quantum admisible de la remisión al
reglamento no puede desconocerlo (Aclaración de voto)
LEGALIDAD-Implica que no se pueda sancionar sin ley preexistente
al acto que se imputa “nula poena sine lege”/LEGALIDAD-Incorpora implícitamente garantía de predeterminación
normativa de conductas típicas mediante descripción de conceptos jurídicos
precisos que permitan deducir la sanción (Aclaración de voto)
Demanda de inconstitucionalidad contra el
Artículo 53, 54 (parcial) y 55 (parcial) de la Ley 13 de 1990 “Por la cual
se dicta el Estatuto General de Pesca.”
Demandante: Diego López Medina
Magistrado Ponente
ALBERTO ROJAS RÍOS
Comparto el sentido de las decisiones
adoptadas por la Sala Plena en relación con la demanda de inconstitucionalidad
promovida contra varias disposiciones del régimen sancionatorio del Estatuto
General de Pesca, principalmente, por vulnerar los principios de legalidad (Art. 6 y 29 C.P.) y
reserva de ley (Art. 150 C.P.), e investir de manera permanente a la administración para establecer
infracciones mediante la expedición de actos administrativos de carácter
general. Ello comporta un reenvío impreciso, que impide la determinación previa
de la conducta sancionada y deja a la discrecionalidad del operador su
configuración. De esta manera, se quebranta la exigencia constitucional de
tipicidad; elemento imperativo en toda disciplina sancionatoria.
A la luz de lo anterior, el análisis de constitucionalidad en esta providencia
judicial, se centra en el examen de una remisión in genere a una fuente jurídica de rango inferior
(reglamento), -sin establecer supuestos fácticos específicos-, que inciden en
la configuración de las conductas sancionables, cediendo así toda tipificación
a la discrecionalidad del operador administrativo.
A partir de ese parámetro, se descendió al estudio de
las normas demandadas para: (i) determinar si es constitucionalmente admisible que el legislador
emplee conceptos jurídicos indeterminados para la configuración de las
prohibiciones en materia sancionatoria pesquera, (ii) si el reglamento al detallar aspectos relacionados con
la ejecución de la ley, puede configurar tipos sancionatorios, y (iii) si la responsabilidad solidaria entre
sujetos de la actividad pesquera, establece un régimen de responsabilidad
objetiva contrario al Artículo 29 de la Carta Política.
Para
resolver los problemas jurídicos formulados, dentro de las consideraciones[106]
se tuvo en cuenta que el principio de legalidad alude
a que una norma con fuerza material de ley establezca la descripción de las
conductas sancionables, pero con una aplicación distinta (más flexible) a la
que opera en materia penal, por no versar supuestamente sobre conductas que impliquen una incursión tan
significativa en el núcleo duro de los derechos fundamentales. Es decir, que sus implicaciones más
gravosas no se extienden a la restricción de derechos como la libertad.
Al respecto, en el cuerpo
de la providencia judicial objeto de aclaración se cita la Sentencia C-242 de
2010, por la cual se declaró exequible el inciso tercero del Artículo 175 de la
Ley 734 de 2002. En dicha oportunidad esta Corporación sostuvo lo siguiente:
“En
el ámbito del derecho administrativo sancionador el principio de legalidad se
aplica de modo menos riguroso que en materia penal, por las
particularidades propias de la normatividad sancionadora, por las consecuencias
que se desprenden de su aplicación, de los fines que persiguen y de los efectos
que producen sobre las personas. Desde esta perspectiva, el derecho
administrativo sancionador suele contener normas con un grado más amplio de
generalidad, lo que en sí mismo no implica un quebrantamiento del principio de
legalidad si existe un marco de referencia que permita precisar la
determinación de la infracción y la sanción en un asunto particular. Así, el
derecho administrativo sancionador es compatible con la Carta Política si las
normas que lo integran –así sean generales y denoten cierto grado de
imprecisión– no dejan abierto el campo para la arbitrariedad de la
administración en la imposición de las sanciones o las penas. Bajo esta
perspectiva, se cumple el principio de legalidad en el ámbito del derecho
administrativo sancionador cuando se establecen: (i) “los elementos básicos de
la conducta típica que será sancionada”; (ii) “las remisiones normativas
precisas cuando haya previsto un tipo en blanco o los criterios por medio de
los cuales se pueda determinar la claridad de la conducta”; (iii) “la sanción
que será impuesta o, los criterios para determinarla con claridad.”(Subrayado y negrilla fuera del texto)
Esto es que la jurisprudencia constitucional[107] ha
admitido que la tipicidad en materia sancionatoria permite conceder a la
autoridad administrativa encargada de evaluar la responsabilidad cierto margen
de evaluación más amplio y flexible que el que tiene el juez en materia penal.
El motivo de mi respetuosa aclaración, consiste en que no pueden existir dos cánones de legalidad, uno
flexible y otro riguroso, según la materia que se trate. La legalidad, en su
expresión más básica como principio derivado del “Rule Law”, implica el
establecimiento del gobierno de las leyes y no de las personas. Esta máxima del
Estado de Derecho no puede ser atenuada para unas materias y agravada para
otras, pues ello desnaturalizaría los postulados constitucionales que protegen
al ciudadano de la voluntad de quienes gobiernan. Es decir, la legalidad o primacía de la ley, es un principio fundamental,
conforme al cual todo ejercicio del poder público (hoy en día función pública),
está sometido a la ley vigente y no a la voluntad de las personas“Government
by laws and not by man”[108].
Así, no puede existir una legalidad rígida y otra
flexible, según el baremo del intérprete y la materia de que se trate (penal,
administrativa, civil, tributaria, etc.), pues sería tanto como determinar que
hay dos estados de derecho; uno laxo y otro estricto. Las conductas
sancionables siempre deben estar descritas con plenitud en la ley porque en
todos los casos “Nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes
al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de
la plenitud de las formas propias de cada juicio”[109]. Así,
prefigura nuestra Constitución Política el debido proceso consolidando el
garantismo sobre el eficientísimo como expresión de la democracia.
La cuestión jurídica que subyace a este razonamiento
reside en que el debilitamiento del principio de legalidad en materia
administrativa sancionatoria favorece las prerrogativas o potestades de la
administración sobre los ciudadanos. Esto se traduce en que el elemento central
de la sanción no sea la descripción típica de la conducta sino la
discrecionalidad del agente que impone la sanción. Esta concepción es ajena a
la configuración de un sistema de garantías regladas para el ciudadano como el
que se encuentra consagrado en la Constitución Política de 1991.  En palabras
de García de Enterría, “El Ejercicio de las potestades regladas reduce a la
administración a la constatación (accertammento, en el expresivo concepto
italiano) del supuesto de hecho legalmente definido de manera completa y a
aplicar en presencia del mismo lo que la propia ley ha determinado también
agotadoramente.”[110]
El quantum admisible de la remisión al
reglamento no puede desconocer el principio de legalidad, concibiéndolo como
una limitación relativa y dúctil en la que se dictan un conjunto de preceptos
vagos, maleables e imprecisos que delegan la determinación del supuesto de
hecho y la consecuencia jurídica al reglamento, bajo la tesis de que este
principio es más flexible en unas materias.
La Constitución Política de 1991 en ninguna parte
establece graduaciones en la cualidad o carácter de lo legal, tanto en lo penal
como en lo administrativo, la legalidad implica que no se pueda sancionar sin
ley preexistente al acto que se imputa “nula poena sine lege”, lo que
implícitamente incorpora la garantía de la predeterminación normativa de las
conductas típicas, mediante la descripción de conceptos jurídicos precisos que
permitan deducir la sanción.
Fecha ut supra,
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
ACLARACIÓN
DE VOTO CONJUEZ
LUCY
CRUZ DE QUIÑONES
A
LA SENTENCIA C-699/15
NORMA SOBRE INFRACCIONES, PROHIBICIONES Y
SANCIONES RELACIONADAS CON LA ACTIVIDAD PESQUERA-Protección de la reserva legal en los tipos
sancionatorios administrativos y las penas correspondientes (Aclaración de
voto)/NORMA SOBRE INFRACCIONES, PROHIBICIONES Y SANCIONES RELACIONADAS CON LA ACTIVIDAD PESQUERA-Providencia impide que ejecutivo reciba facultad de
dictar normas reglamentarias que establezcan conductas sancionables ya que son
materia reservadas al órgano legislativo (Aclaración de voto)/NORMA SOBRE INFRACCIONES,
PROHIBICIONES Y SANCIONES
RELACIONADAS CON LA
ACTIVIDAD PESQUERA-Evita
vacío de reglamentación cuando la reserva acompañe a la ley y respete su ámbito
(Aclaración de voto)/NORMA
SOBRE INFRACCIONES, PROHIBICIONES Y SANCIONES RELACIONADAS
CON LA ACTIVIDAD PESQUERA-Responsabilidad
es personal y subjetiva por lo cual se castiga al autor del hecho sancionable
ya que cumple la finalidad represiva (Aclaración de voto)/NORMA SOBRE INFRACCIONES, PROHIBICIONES Y
SANCIONES RELACIONADAS CON LA ACTIVIDAD PESQUERA-No encaja imputar a un tercero
responsabilidad en infracción y hacerlo responsable solidario de una pena
pecuniaria cuando no resulta involucrado directa y personalmente en la comisión
de una conducta reprobable (Aclaración
de voto)
PRINCIPIO NON BIS IN IDEM EN MATERIA
SANCIONATORIA-Alcance
(Aclaración de voto)/PRINCIPIO NON BIS IN IDEM EN MATERIA SANCIONATORIA-Aplicable
a la potestad sancionadora administrativa (Aclaración de voto)/NORMA SOBRE
INFRACCIONES, PROHIBICIONES Y SANCIONES RELACIONADAS
CON LA ACTIVIDAD PESQUERA-No
se discute la aplicación de sanción más elevada en razón de la dosimetría y
gravedad del daño sino de la posibilidad de aplicar por un mismo hecho más de
una sanción (Aclaración de
voto)/NORMA SOBRE INFRACCIONES, PROHIBICIONES Y SANCIONES RELACIONADAS CON LA ACTIVIDAD PESQUERA-Disposición no puede aplicarse en casos
de identidad de sujetos, hechos, acciones u omisiones y fundamentos jurídicos
idénticos porque se quebrantaría el principio de proporcionalidad (Aclaración de voto)/NON BIS IN IDEM-Dimensión
material prohíbe a la administración duplicar las sanciones en aplicación de
una misma norma o dos contentivas de la misma conducta (Aclaración de voto)
DESPROPORCION POR LA ACUMULACION DE
SANCIONES ADMINISTRATIVAS SOBRE EL MISMO HECHO-Jurisprudencia constitucional (Aclaración de voto)
RECURRENCIA EN EL PODER SANCIONADOR-Jurisprudencia constitucional (Aclaración
de voto)
RESPONSABILIDAD OBJETIVA EN CASOS DE MINIMA
ENTIDAD MONETARIA-Jurisprudencia
constitucional (Aclaración de voto)
Expediente:
D 10610, M.P. ALBERTO ROJAS RIOS
Demandante:
Diego López Medina,
Normas
demandadas: Ley 13 de 1990, artículos 53, 54 (parcial) y 55 (parcial)
Acompañé
la providencia en todas sus declaraciones resolutivas, fundamentalmente porque
se protege una garantía constitucional muy valiosa como es la reserva legal en
los tipos sancionatorios administrativos y en las penas correspondientes. La
providencia, siguiendo la Constitución, impide que el ejecutivo reciba la
facultad de dictar normas reglamentarias que establezcan las conductas
sancionables, puesto que tales materias son reservadas al órgano legislativo,
como todas aquellas que se restrinjan la esfera personal y patrimonial de los
individuos. Naturalmente que la actuación reglamentaria cabe en los espacios no
cubiertos por la reserva y esa es la segunda tesis, ampliamente construida en
la providencia, que evita que se dé un vacío de reglamentación cuando ella
acompañe a la ley y respete su ámbito. La tercera tesis, absolutamente
compartible, reitera que la responsabilidad es personal y subjetiva, que
responde a los principios de tipicidad y culpabilidad y por ello castiga al
autor del hecho sancionable, puesto que de esa forma se cumple la finalidad
represiva. Por la misma razón puede decirse que no encaja bien imputar a un
tercero responsabilidad en una infracción y por esa vía hacerlo responsable
solidario de una pena pecuniaria, cuando no resulta involucrado directa y
personalmente en la comisión de una conducta reprobable, como ocurría con la
norma que prescribía una solidaridad en cabeza de terceros, para las multas
como deudas monetarias sin reparar en que ellas se imputan al infractor.
No obstante,
debo aclarar mi posición, tal como la expuse en Sala, respecto del alcance del
principio non bis in ídem en materia
sancionatoria, plenamente aplicable a la
potestad sancionadora administrativa, en tanto la norma del artículo 55 de la
Ley 13 de 1990 acusado permite la imposición de "una
o más de las siguientes sanciones", lo
que en sí mismo no es inconstitucional, a menos que se trate de la misma
conducta infractora o una misma infracción y un mismo fundamento o bien
jurídico tutelado. No se discute en este caso la aplicación de una sanción1
más elevada en razón de la dosimetría y de la gravedad del daño sino de la
posibilidad de aplicar por un mismo hecho más de una sanción. Era necesario
entonces aclarar que la disposición no puede aplicarse en los casos en los que
se aprecie identidad de sujetos, hechos, acciones u omisiones (típicos y
antijurídicos) y fundamentos jurídicos idénticos porque si así fuere se
quebrantaría el principio de proporcionalidad por un exceso punitivo debido a
que el ordenamiento y la administración reaccionarían dos veces contra el mismo
sujeto por la misma materia. La dimensión material del non
bis in idem prohíbe a la administración duplicar las
sanciones en aplicación de una misma norma o dos contentivas de la misma conducta
y por el contrario, permite aplicar una o más de las penas previstas, solo
cuando existe un concurso de infracciones puesto que cada una pretende
salvaguardar un bien jurídico distinto. Obviamente el supuesto analizado es
ajeno a otra dimensión, llamada formal o procesal del nom
bis in idem según la cual no puede juzgarse dos
veces el mismo hecho por razones de seguridad jurídica y de prevalencia del
control judicial sobre los actos de la administración.
En cuanto a la
línea jurisprudencial citada en la sentencia resulta que si se trata de evitar
la desproporción por la acumulación de sanciones administrativas sobre el mismo
hecho, el apoyo para matizar la norma se encuentra en la misma sentencia de la
Corte Constitucional, C-870/2002, citada, que en otros apartes sostuvo
"La
prohibición del doble enjuiciamiento no excluye que un mismo comportamiento
pueda dar lugar a diversas investigaciones y sanciones, siempre y cuando éstas
tengan distintos fundamentos normativos y diversas finalidades. Esta Corte ha
precisado que el non bis in ídem veda es que exista una
doble sanción, cuando hay
identidad de sujetos, acciones, fundamentos normativos y finalidad y alcances
de la sanción". [29]
Ahora
bien, según la jurisprudencia de la Corte, existen múltiples razones por las
cuales puede no existir identidad de causa, definida por la sentencia C-244 de
1996 como el motivo de iniciación del proceso. La Corte ha sostenido que la
causa de los juzgamientos concurrentes es distinguible cuando difieren la naturaleza
jurídica de las sanciones [30], su finalidad [31]. el bien
jurídico tutelado [32]. la norma que se confronta con el comportamiento
sancionable [33] o la jurisdicción que impone la sanción [34].
El
principio non bis in idem se encuentra estipulado en el inciso 4o
del artículo 29 de la Constitución. En él se establece que "quien sea
sindicado tiene derecho (...) a no ser juzgado dos veces por el mismo
hecho". Esta disposición ha sido sujeta a un extenso desarrollo
jurisprudencial, que la Corte resumirá en lo relacionado con (i) los
fundamentos del principio non bis in idem y (ii) la interpretación de la
disposición constitucional que se refiere al principio mencionado.
Ahora
bien, la Corte pone de presente que el principio non bis in idem no se
circunscribe únicamente al tenor literal de la norma pues sus finalidades
incluyen tanto la prohibición de un eventual doble juzgamiento como la de una
doble sanción por el mismo hecho. Esta posición es acorde con los fundamentos
del principio non bis in idem, ya que la seguridad jurídica y la justicia
material se ven igual o más afectados cuando un individuo es sancionado dos
veces por el mismo hecho. Por lo tanto, sería contrario al principio pro
libertatis dar un alcance restrictivo al debido proceso, de manera tal que
supusiera una afectación del sindicado únicamente a partir de un juicio
repetido y fuera indiferente ante la posibilidad de que fuera sancionado dos
veces por el mismo hecho.
En
conclusión, el principio non bis in idem prohíbe que una persona, por el mismo
hecho, (i) sea sometida a juicios sucesivos o (ii) le sean impuestas varias
sanciones en el mismo juicio, salvo que una sea tan solo accesoria a la otra.
Una norma legal que permita que ello ocurra viola este principio".
La
Corte ha insistido también en evitar la recurrencia en el poder sancionador en
la Sentencia 121/2012, no citada, así:
"En
cuanto al alcance de este derecho, en desarrollo de la interpretación
constitucional del artículo 29 de la Carta, la Corte ha identificado el
principio non bis in idem como un derecho fundamental de aplicación inmediata,
que hace parte del debido proceso, que protege a cualquier sujeto activo de una
infracción de carácter penal, disciplinario, o
administrativo mediante la
prohibición de dos o más juicios y sanciones por un mismo hecho. La función que
cumple el non bis in idem, ha dicho la Corte, radica en "evitar que el
Estado, con todos los recursos y poderes a su disposición, trate varias veces,
si fracasó en su primer intento, de castigar a una persona por la conducta por
él realizada, lo cual colocaría a dicha persona en la situación intolerable e
injusta de vivir en un estado continuo e indefinido de ansiedad e inseguridad.
Por eso, éste principio no se circunscribe a preservar la cosa juzgada sino que
impide que las leyes permitan, o que las autoridades busquen por los medios a
su alcance, que una persona sea colocada en la situación descrita. De ahí que
la Constitución prohíba que un individuo sea "juzgado dos veces por el
mismo hecho."
En sentencia C
616/02, luego de analizar precedentes sostuvo que:
La
competencia del legislador para configurar sanciones administrativas se
encuentra limitada por las garantías del debido proceso. Por ello, la Corte ha
manifestado que "los principios que inspiran el debido proceso, tienen
aplicación en el campo de las infracciones administrativas, incluidas las
tributarias, aplicación que debe conciliar los intereses generales del Estado y
los individuales del administrado. Por tanto, estos principios deben ser
analizados en cada caso, a efectos de darles el alcance correspondiente"
(reiteró la C-160 de 1998).
Luego
admitió que la responsabilidad objetiva es muy excepcional y se aplica en casos
de mínima entidad monetaria:
"La
imposición de sanciones por responsabilidad objetiva es de carácter excepcional
en el régimen constitucional colombiano, tal como fue ya visto en este fallo, y
se encuentra por ello sujeta a estrictos requisito. En efecto, las sanciones
por responsabilidad objetiva se ajustan a la Carta siempre y cuando (i)
carezcan de la naturaleza de sanciones que la doctrina[111]
llama “rescisorias”, es decir, de
sanciones que comprometen de manera específica el ejercicio de derechos y
afectan de manera directa o indirecta a terceros; (ii)
tengan un carácter meramente monetario; y (iii) sean
de menor entidad en términos absolutos (tal como sucede en el caso de las
sanciones de tránsito) o en términos relativos (tal como sucede en el régimen
cambiario donde la sanción corresponde a un porcentaje del monto de la
infracción o en el caso del decomiso en el que la afectación se limita exclusivamente
a la propiedad sobre el bien cuya permanencia en el territorio es contraria a
las normas aduaneras".
En ese caso la
Corte consideró que "el decomiso de bienes por violación al régimen
aduanero y la clausura de establecimiento son sanciones distintas que tienen
naturalezas sancionatorias diferentes, a pesar de que, cuando sea el caso, han
de ser impuestas en un mismo acto administrativo", de manera que,
siguiendo esa providencia, la actual debería diferenciar los casos en los que
podrían admitirse dos sanciones distintas en un mismo acto.
En los
anteriores términos, aclaro mi voto.
Fecha ut supra,
LUCY CRUZ DE
QUIÑONES
CONJUEZ DE LA
CORTE CONSTITUCIONAL
SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO GABRIEL EDUARDO
MENDOZA MARTELO
A LA SENTENCIA C-699/15
INFRACCIONES,
PROHIBICIONES Y SANCIONES POR CONDUCTAS PROHIBIDAS RELACIONADAS CON LA
ACTIVIDAD PESQUERA-Debió declararse la exequibilidad de
las expresiones “disposiciones reglamentarias” y “reglamento”, en razón a que
las mismas son consecuencia de la potestad otorgada constitucionalmente al
Poder Ejecutivo (Salvamento de voto)
APLICACION
DE LOS PRINCIPIOS DE LEGALIDAD Y TIPICIDAD DE MODO MENOS RIGUROSO QUE EN
MATERIA PENAL EN EL AMBITO DEL DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR-Jurisprudencia constitucional (Salvamento de voto)
MEDIO
AMBIENTE Y RECURSOS NATURALES-Protección
constitucional (Salvamento de voto)
PROTECCION
DE LOS RECURSOS NATURALES Y EL MEDIO AMBIENTE Y DESARROLLO DEL SECTOR
PRODUCTIVO DE LA PESCA-Instrumentos
internacionales (Salvamento de voto)
MEDIO
AMBIENTE COMO BIEN JURIDICO CONSTITUCIONALMENTE PROTEGIDO-Dimensiones (Salvamento de voto)
DERECHO
DEL MEDIO AMBIENTE COMO DERECHO COLECTIVO (Salvamento de voto)
MEDIO
AMBIENTE-Pertenece a todos los habitantes, de lo que se puede inferir que
quien le cause un daño como agente contaminador, ya sea persona natural o una
persona jurídica, tiene el deber de repararlo (Salvamento de voto)
DAÑO
AMBIENTAL-Concepto
(Salvamento de voto)
DAÑO
AMBIENTAL-Tipos (Salvamento
de voto)
RESPONSABILIDAD
JURIDICA-Implica la reparación del daño (Salvamento de voto)
RESPONSABILIDAD
CIVIL POR DAÑO AMBIENTAL-Declaración de Río sobre el Medio
Ambiente y el desarrollo (Salvamento
de voto)
RESPONSABILIDAD
AMBIENTAL-Objetivo (Salvamento
de voto)
INFRACCIONES,
PROHIBICIONES Y SANCIONES POR CONDUCTAS PROHIBIDAS RELACIONADAS CON LA
ACTIVIDAD PESQUERA-Las sanciones económicas que se les
impongan al capitán de la nave, armador y titular de la licencia de pesca, en
virtud, de la responsabilidad solidaria, no constituye, de ninguna manera, un
tipo de responsabilidad objetiva (Salvamento de voto)
PRINCIPIO DE QUIEN CONTAMINA PAGA-Contenido y alcance
(Salvamento de voto)
INFRACCIONES,
PROHIBICIONES Y SANCIONES POR CONDUCTAS PROHIBIDAS RELACIONADAS CON LA
ACTIVIDAD PESQUERA-Declaratoria de inexequibilidad de
los apartes demandados constituye un retroceso legislativo en materia de
protección ambiental del sector pesquero en Colombia (Salvamento de voto)
Referencia:
expediente
D-10610. Demanda de inconstitucionalidad contra el Artículo 53, 54 (parcial) y
55 (parcial) de la Ley 13 de 1990 "Por el cual se dicta el Estatuto
General de Pesca”.
Magistrado
Ponente:
ALBERTO ROJAS RIOS
Con el respeto acostumbrado por las decisiones que
adopta esta Corporación, me permito hacer explícitas las consideraciones que me
llevaron a discrepar parcialmente del fallo de mayoría, y que en esta
oportunidad se concretan en que, a mi juicio, se debió decretar la
exequibilidad de todos los apartes demandados de los artículos 53, 54 y 55 de
la Ley 13 de 1990, por cuanto, resulta absolutamente válida la remisión en
ellos incorporada, respecto a las expresiones "disposiciones
reglamentarias" y "el reglamento", en razón de que, las mismas,
son consecuencia de la potestad otorgada constitucionalmente al Poder Ejecutivo
con la finalidad de permitir el debido acatamiento de la ley la cual, tiene un
"carácter derivado, puesto que, requiere de la preexistencia de material
legislativo para su ejercicio"[112].
Luego, para el caso, tal reglamentación tendría que
recaer sobre aspectos técnicos muy específicos, en algunos supuestos muy
coyunturales, en lo que tiene que ver con la actividad de la pesca, la cual
está llamada a producir un altísimo impacto en el mantenimiento del equilibrio
biológico, por lo que aquella se requiere "para encauzarla hacia la operatividad
efectiva en el plano de lo real. Así, la potestad reglamentaria se conecta con
la expedición de normas de carácter general - sean ellas decretos, resoluciones
o circulares -imprescindibles para la cumplida ejecución de la ley".[113] Pero advirtiéndose
que debido a que la misma no es absoluta, sino limitada, solo se ejerce con el
objeto de concretizar el contenido de la ley, por ende, esta no puede alterar o
suprimir el Estatuto General de Pesca, ni mucho menos, invadir asuntos o
materias que estén reservadas al Legislador.
Es evidente que el ejercicio
de la potestad reglamentaria por parte del Poder Ejecutivo, en estos casos es
indispensable, de allí que se prevea su desarrollo de forma permanente, es
decir, tantas veces como sea necesario, a fin de ejecutar lo que ordena la ley
aun en tratándose de limitaciones, deberes o prohibiciones específicas frente a
las mejores prácticas de la actividad cuyo incumplimiento justifica la
imposición de sanciones. Ello por cuanto, el ejercicio del Poder Ejecutivo se
puede identificar como las decisiones o actos in concreto.
En efecto, conforme a la Constitución el Estado debe
salvaguardar el medio ambiente y salubridad pública, a través de los dos campos
de reglamentación administrativa, (i) cuanto la autoridad expide reglamentos
autónomos o praeter legem en virtud de la competencia atribuida directamente por
la Constitución y (ii) cuanto la materia es de la reserva legal, la
administración simplemente expedirá reglamentos ejecutivos o secundum legem, por cuanto esta debe cumplir
los fines de la policía y la facultad sancionadora administrativa dentro de los
limites señalados por la ley.
Ahora bien, se vislumbra de la textura de los
preceptos demandados que los mismos cumplen a cabalidad con los principios de
legalidad y tipicidad, por cuanto, "las prohibiciones y conductas no
permitidas" a las que hacen alusión, se encuentran notoriamente
establecidas en el sistema de leyes, por lo tanto, la mención de las "disposiciones
reglamentarias y el reglamento " contenidos en los artículos 55, 54 y 55, de la Ley 13
de 1990, no desconoce la preeminencia de la Ley como fuente de derecho, ni
autoriza a la autoridad administrativa para establecer nuevas conductas u
omisiones que constituyan infracciones, pues con ellas lo que se pretende es
precisamente que el Ejecutivo coadyuve a la concreción y materialización de sus
fines frente a variables que de tiempo, modo y lugar que el legislador, de
antemano, difícilmente puede predecir.
Es así como la jurisprudencia constitucional explica
que la aplicación de los principios de legalidad y tipicidad en materia
administrativa sancionatoria no se puede dar con la misma severidad que se
predica de otros regímenes, el penal, por ejemplo, por cuanto, i) la potestad
sancionadora como facultad propia de la administración es necesaria para el
adecuado cumplimiento de sus funciones y la realización de sus fines, pues ii)
permite realizar los valores del orden jurídico institucional, mediante la
asignación de competencias a la administración que la habilitan para imponer a
sus propios funcionarios y a los particulares el acatamiento, inclusive por
medios punitivos, de una disciplina cuya observancia propende indudablemente a
la realización de sus cometidos y iii) constituye un complemento de la potestad
de mando, pues contribuye a asegurar el cumplimiento de las decisiones
administrativas[114].
La Corte se ha pronunciado en este sentido de forma
reiterada y "ha precisado que el principio de legalidad en el ámbito
administrativo sancionatorio solamente exige la existencia de una norma con
fuerza material de ley que contenga una descripción genérica de las conductas
sancionables, sus tipos y las cuantías máximas de las sanciones, norma cuyo
desarrollo puede ser remitido a actos administrativos expedidos por la
administración; es decir, no se requiere que cada conducta sancionable esté
tipificada de manera detallada en una norma de rango legal, como sí lo exige el
derecho penal. El principio de tipicidad en el derecho administrativo sancionatorio,
por otra parte, no demanda una descripción pormenorizada de las conductas
sancionables; permite recurrir a la prohibición, la advertencia y el deber, es
decir, a descripciones más generales de las conductas sancionables"[115].
En efecto, las disposiciones reglamentarias a las que
hacen alusión los apartados demandados, se limitan a aspectos episódicos,
variables y temporales que no podría prever de antemano el legislador, por
referirse a situaciones concretas y que pueden relacionarse con el
incumplimiento de mandatos, prohibiciones y deberes que por su naturaleza
jurídica y ámbito de aplicación no alcanzan a ser regulados por el derecho
penal especial, y así, entran a la esfera del derecho administrativo
sancionador como garantía del funcionamiento óptimo de la administración, y del
cumplimiento de la obligación Estatal de brindarle protección a los recursos
naturales.
Respecto a la protección de los recursos naturales, el
artículo 80 constitucional establece que:
"El Estado
planificará el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales, para
garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o
sustitución. Además, deberá prevenir y controlar los factores de deterioro
ambiental, imponer las sanciones legales y exigir la reparación de los daños causados”.
Adicionalmente cabe señalar
que el Estado Colombiano adquirió conjuntamente con la Comunidad Internacional
una serie de compromisos para la protección de los recursos naturales y el
medio ambiente y el desarrollo del sector productivo de la pesca, contenidos en
los tratados internacionales aprobados por el Congreso, debidamente ratificados
por el Presidente de la República, como son: (i) La Convención sobre pesca y
conservación de los recursos vivos de la alta mar de 29 de abril de 1958,
Ginebra. Aprobado mediante la Ley 119 de 1961; (ii) el Convenio para la
protección del medio marino y la zona costera del Pacífico Sudeste de 12 de
noviembre de 1981, Lima. Aprobado mediante la Ley 45 de 1985; (iii) el Acuerdo
de pesca entre la República de Colombia y Jamaica de 30 de agosto de 1984,
Cali. Aprobado mediante la Ley 34 de 1986; (iv) el Convenio para la protección
y el desarrollo del medio marino en la región del gran caribe de 24 de marzo de
1983, Cartagena de Indias. Aprobado mediante la Ley 56 de 1987; (vi) el
Protocolo relativo a las áreas y flora y fauna silvestres especialmente
protegidas del convenio para la protección y el desarrollo del medio marino en
la región del gran Caribe y los anexos al protocolo. Protocolo: 18 de enero de
1990, Kingston; Anexos: 11 de junio de 1991, Kingston. Aprobado por la Ley 356
de 1997, entre otros.
Resulta necesario destacar lo estatuido en la
Declaración de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Ambiente Humano. El
cual desarrolla lo referente al uso de los recursos naturales en el territorio
de cada Estado, condicionado al desarrollo de las instituciones nacionales
competentes con la tarea de planificar, administrar o controlar la utilización
de los recursos, en procura de un ambiente sano y a la participación, y la
Declaración de Nairobi (Kenia), sobre los impactos ambientales negativos
futuros, por la no implementación de políticas de protección ambiental en el
presente.
Pero a pesar de la amplia regulación internacional
acogida y aprobada por el Congreso de la República, recordemos que con
anterioridad a la promulgación de la Ley 13 de 1990, Estatuto General de Pesca,
en Colombia no se contaba con una preceptiva acorde con la importancia
socioeconómica y geopolítica que tiene esta materia, por lo que fue en esta
norma que se determinó que su objetivo era regular el manejo integral y la
explotación racional de los recursos pesqueros con el fin de asegurar su
aprovechamiento sostenido.
Todo esto implica que en nuestro país, se requiere
erigir reglas e instituciones que incorporen nociones de responsabilidad y
deberes respecto al sector pesquero.
Lo anterior reafirma la relevancia de las
disposiciones reglamentarias que deben desarrollar las autoridades
administrativas del Estado, en virtud de la Ley 13 de 1990, lo cual, se
reitera, en modo alguno constituye un aval para que se exceda el marco legal
respectivo, eventualidad que, de llegar a presentarse, bien puede ser objeto de
control por parte de la jurisdicción contencioso administrativo, la que, como
bien se sabe, ha sido instituida precisamente para ejercer dicha competencia.
La Corte ha calificado al medio ambiente como un bien
jurídico constitucionalmente protegido, en el que concurren las siguientes
dimensiones:
(i)
"Es un principio que irradia todo el orden
jurídico en cuanto se le atribuye al Estado la obligación de conservarlo y
protegerlo, procurando que el desarrollo económico y social sea compatible con
las políticas que buscan salvaguardar las riquezas naturales de la Nación.
(ii)
Aparece como un derecho constitucional de todos los
individuos que es exigible por distintas vías judiciales.
(iii)
Tiene el carácter de servicio público, erigiéndose
junto con la salud, la educación y el agua potable, en un objetivo social cuya
realización material encuentra pleno fundamento en el fin esencial de propender
por el mejoramiento de la calidad de vida de la población del país.
(iv) Y aparece
como una prioridad dentro de los fines del Estado, comprometiendo la
responsabilidad directa del Estado al atribuirle los deberes de prevención y
control de los factores de deterioro ambiental y la adopción de las medidas de protección”.[116]
Igualmente, la jurisprudencia constitucional clasificó
el derecho del medio ambiente dentro del grupo de los llamados derechos
colectivos, explicando que su ámbito incluye la protección de los derechos
humanos de tercera generación y de generaciones que están por nacer.
"En su
reconocimiento general como derecho, la Constitución clasifica el medio
ambiente dentro del grupo de los llamados derechos colectivos (CP. art. 79),
los cuales son objeto de protección judicial directa por vía de las acciones
populares (CP. art. 88).
La ubicación del
medio ambiente en esa categoría de derechos, lo ha dicho la Corte, resulta
particularmente importante, "ya que los derechos colectivos y del ambiente
no sólo se le deben a toda la humanidad, en cuanto son protegidos por el
interés universal, y por ello están encuadrados dentro de los llamados derechos
humanos de 'tercera generación', sino que se le deben incluso a las
generaciones que están por nacer", toda vez que "fija humanidad del futuro tiene derecho a que se le
conserve, el planeta desde hoy, en un ambiente adecuado a la dignidad del
hombre como sujeto universal del derecho ".[117]
Los lineamientos
jurisprudenciales destacan que el medio ambiente le pertenece a todos los
habitantes, de lo que se puede inferir que quien le cause un daño como agente
contaminador, ya sea una persona natural o una persona jurídica, tiene el deber
de repararlo.
Recordando el concepto de daño
ambiental, se tiene que es aquel que afecta los componentes del medio natural,
considerado como patrimonio colectivo, e interrumpe las funciones que
desempeñan el sistema, independiente de las repercusiones sobre las personas o
sobre las cosas, es decir, aquel que afecta al bien jurídico "medio
ambiente" o la función que cumple uno de sus elementos, y no comprende los
daños que, como consecuencia de las afectaciones al ambiente, se provoquen
sobre la propiedad de particulares.[118]
En esa perspectiva, es
necesario distinguir dos tipos de daños generadores de responsabilidad
relacionados con el medio ambiente, el que causa un perjuicio directo a una
persona particular y el que genera un daño ecológico colectivo.
Ahora bien, la capacidad de
normar la conducta externa de los individuos, así la como la de sancionar
coercitivamente el incumplimiento de una norma preestablecida, origina lo que
se conoce como responsabilidad jurídica, la cual implica la reparación del
daño.[119]
Luego, en este punto es
necesario destacar que al encontrarse inmerso el concepto de responsabilidad
solidaria en el Estatuto de Pesca tal y como lo establecen los artículos 53, 54
y 55 de la Ley 13 de 1990, ello promueve un mayor compromiso con la
preservación del medio ambiente sano, de manera que el sector pesquero se pueda
desarrollar con gran productividad, pero, ocasionando el mínimo de
contaminación, es decir, se distinguen dos enfoques en los efectos jurídicos de
la norma uno (i) preventivo, y otro (ii) sancionatorio y/o reparador, siendo
entonces, en la práctica, más rentable cuidar el ecosistema, que incurrir en
conductas descuidadas que generen la obligación de pagar los daños causados.
De conformidad con lo informado por los tratados
internacionales en materia de protección del medio ambiente, unos de los
deberes de los Estados es salvaguardar los recursos naturales para las
generaciones actuales y futuras, y proyectar los lineamientos políticos
necesarios para la creación de herramientas de preservación de un ambiente sano
para todos y evitar que sus habitantes realicen conductas autodestructivas del
medio ambiente y de las especies.
Sobre el tema de responsabilidad civil por daño
ambiental se hizo referencia específica en la Declaración de Río sobre el Medio
Ambiente y el Desarrollo de 1992:
"Los
Estados deberán desarrollar la legislación nacional relativa a la
responsabilidad y la indemnización respecto de las víctimas de la
contaminación y otros daños ambientales. Los Estados deberán cooperar asimismo
de manera expedita y más decidida en la elaboración de nuevas leyes
internacionales sobre responsabilidad e indemnización por los efectos adversos
de los daños ambientales causados por las actividades realizadas dentro de su
jurisdicción, o bajo su control, en zonas situadas fuera de su jurisdicción”.[120]
El objetivo de la responsabilidad ambiental es lograr
que el al agente contaminador resarza los daños que ocasiona. Así quedo sentado
en el Libro Blanco sobre la responsabilidad ambiental, elaborado por la
Comisión de las Comunidades Europeas:
"Si quienes
contaminan se ven obligados a sufragar los costes relacionados con el daño
causado, reducirán sus niveles de contaminación hasta el punto en que el coste
marginal de la descontaminación resulte inferior al importe de indemnización
que habrían tenido que abonar. De este modo, el principio de responsabilidad
ambiental hace posible la prevención de los daños y la internalización de los
costos ambientales”.[121]
Se vislumbra que la normativa
internacional es concordante con la aplicación de sanciones administrativas, en
el plano del derecho interno, a través del desarrollo y descripción de
situaciones específicas y concretas propias de la explotación del sector pesquero
que ciertamente deben ser objeto de control, las cuales, imperiosamente han de
estar contenidas en normas reglamentarias por cuanto las mismas, por su
especialidad y especificidad, quedan por fuera del ámbito general y abstracto
de las leyes que expide el legislador, por lo que jurídicamente estas
circunstancias hacen parte de la ejecución de la ley, facultad a cargo de la
potestad reglamentaria del Poder Ejecutivo.
Es por lo expuesto que, a mi juicio, las sanciones
económicas que se les impongan al capitán de nave, armador y titular de la
licencia de pesca, en virtud, de la responsabilidad solidaria, no constituye,
de ninguna manera, un tipo de responsabilidad objetiva, puesto que hay que
distinguir que esta última es la que se le atribuye a un sujeto por un hecho
causado sin haber tenido la voluntad de realizarlo (dolo) y sin que haya
actuado con imprudencia o negligencia (culpa).
No debe olvidarse que en materia de protección
ambiental rige el principio internacional según el cual, "quien
contamina paga", el cual fue introducido por la OCDE[122] en recomendaciones
adoptadas en 1972, 1974 y 1989; igualmente fue recogido en el Tratado ASEAN[123] de 1985, sobre la
conservación de la naturaleza y la conservación de los recursos naturales;
también se encuentra contenido en el Convenio sobre el curso de aguas
fronterizas de 1992 y en el Convenio sobre cooperación, preparación y lucha
contra la contaminación marina por hidrocarburos de 1990.
Al respecto la doctrina explica que "no se trata
de que el que contamina paga y el que paga puede seguir contaminando o el que
paga más contamina más, lo que sería una contradicción. Este principio, de
acuerdo con sus orígenes, procura establecer algo distinto: el costo de la
contaminación debe ser asumido por quien se beneficia de ella, ya sea tomando
las medidas necesarias para impedirla o reducirla, o minimizando o reparando
sus efectos una vez ocurrida, por lo que el PPP tiene básicamente dos
funciones: una precautoria y una correctiva".[124]
Este principio implica una obligación que surge para
una persona de reparar el daño que produjo al ambiente. El agente contaminador,
debe pagar con dinero para reestablecer el medio ambiente mermado o disminuir
los efectos negativos producidos.[125]
Luego, cuando se trata de responsabilidad por daño
ambiental, tiene que probarse, en primera instancia, la existencia de un daño;
posteriormente, que dicho daño sea imputable a una persona; y por último, se
requiere que el hecho dañino que se le atribuye a una persona la haga
responsable, ya que no todo daño causado por una persona la hace responsable.[126]
Claramente lo que pretende el principio en mención es
frenar la contaminación, al establecer la obligación de reparar el daño
ocasionado al Medio Ambiente. Lo cual está acorde con lo que establecen los
preceptos demandados, es decir, que la imputación de la responsabilidad y del
deber de reparar descansa en el hecho de la culpa o de la conducta negligente
del sujeto, capitán de nave, armador y titular de la licencia de pesca, sobre
el cual radica el deber de vigilancia, dirección, supervisión y control del
cumplimiento de las funciones que el mismo le hubiere asignado a sus
subordinados, responsabilidad que, por ser solidaria, también lleva ínsito, el
derecho a repetir.
Esta medida fomentaba el control a cargo de los
Capitanes, Armadores y Titulares de la Licencia de Pesca, quienes se lucran de
esta actividad y, por lo mismo, deben velar por la utilización adecuada de los
instrumentos, medios, técnicas de pesca y cumplimiento de las medidas de
protección previstas en la ley y desarrolladas en los reglamentos.
Además, teniendo en cuenta que
en la Ley 13 de 1990, para el caso tiene identificado "el sujeto",
ello facilita establecer la relación causa y efecto entre los daños y el presunto
contaminador. Esto no descarta que en casos concretos, existan eximentes de
dicha responsabilidad, debidamente probadas y justificadas.
Finalmente, debo destacar que la mayoría de países
latinoamericanos, entre los que se cuentan Costa Rica, Honduras, Guatemala,
Ecuador, Brasil, actualmente tienen regulada la obligación de reparar el daño
ambiental mediante sanciones administrativas, representadas por ejemplo, en
medidas de restauración, multas y/o suspensión de actividades; por lo que la
declaratoria de inexequibilidad de los apartes demandados de los artículos 53,
54 y 55 de la Ley 13 de 1990, constituye un retroceso legislativo en materia de
protección ambiental del sector pesquero en Colombia.
Por lo demás, a mi juicio, la facultad reglamentaria
para ciertos asuntos, como el examinado, dimana directamente de la Constitución
(Art. 189, num.11)[127]
y no de las expresiones declaradas inexequibles. De modo que bien podría
ejercitarla el Ejecutivo en los casos en los que fundadamente se requieren.
Dejo así explicada, de manera sucinta, las razones por
las cuales no compartí la decisión de la mayoría.
Fecha ut supra,
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
SALVAMENTO DE VOTO DE LA
MAGISTRADA
GLORIA STELLA ORTIZ
DELGADO
A LA SENTENCIA C-699/15
Referencia: Expediente
D-10610
Demanda de
inconstitucionalidad contra el Artículo 53, 54 (parcial) y 55 (parcial) de la
Ley 13 de 1990 “Por la cual se dicta el Estatuto General de Pesca”.
Magistrado sustanciador:
ALBERTO ROJAS RÍOS
Con el acostumbrado respeto
por las decisiones de la Corte Constitucional, a continuación presento las
razones que me conducen a salvar el voto en la decisión adoptada por la
mayoría de la Sala Plena, en sesión del 18 de noviembre de 2015.
En la providencia de la que
me aparto se estudió una demanda de inconstitucionalidad, contra el artículo 53
y apartes de los artículos 54 y 55 de la Ley 13 de 1990, “Por la cual
se dicta el Estatuto General de Pesca”. Lo anterior, por
considerar que el contenido indeterminado de algunas de sus previsiones y las
habilitaciones otorgadas al Gobierno Nacional para reglamentar conductas
sancionables, quebrantaban el principio de legalidad, el debido proceso y la
reserva de ley.
Los problemas jurídicos
que la Corte analizó consistieron en: (i) determinar si era
constitucionalmente admisible que el Legislador utilizara conceptos jurídicos
indeterminados para la configuración de prohibiciones en materia sancionatoria
pesquera; (ii) si el reglamento puede configurar tipos
sancionatorios; y (iii) si la responsabilidad solidaria entre
sujetos de la actividad pesquera, establece un régimen de responsabilidad
objetiva contrario al artículo 29 de la Carta Política.
En cuanto al primero y
segundo de los cuestionamientos, la Corte consideró que no es posible delegar
completamente la estipulación de tipos sancionatorios en la autoridad
administrativa.
En efecto, la Sala Plena
precisó que en materia sancionatoria es admisible el uso de los conceptos
jurídicos indeterminados, siempre que la forma típica pueda tener un
carácter determinable al momento de su aplicación y, para lo cual, es
imprescindible que la ley establezca criterios objetivos que permitan concretar
las hipótesis normativas de manera razonable y proporcionada. En esa medida, la
norma reglamentaria sólo puede establecer las especificaciones que sean
necesarias.
Con base en lo anterior, la mayoría
de la Sala Plena advirtió que resultaba inconstitucional que la norma legal le
otorgara a la administración la potestad genérica de establecer, vía
reglamento, infracciones y sanciones administrativas. Por consiguiente, añadió
que la tipificación para la descripción de la conducta y la sanción,
correspondía por mandato constitucional al Legislador, mientras que la
aplicación de la misma para subsumir el hecho antijurídico al tipo descrito,
concernía a la administración.
En relación con el tercer cuestionamiento
presentado en la providencia, la mayoría de la Sala Plena destacó que la
responsabilidad solidaria, como forma de garantizar el cumplimiento de
obligaciones contractuales o extracontractuales, no puede penetrar en el ámbito
del derecho sancionatorio porque desconoce el fundamento del sistema punitivo,
basado en que cada persona responde por sus propios actos y sin que en ningún
caso pueda sustentarse que los intereses públicos permiten establecer
responsabilidad solidaria por actos ajenos.
En esa medida, la Sala Plena
consideró que de conformidad con lo dispuesto en los artículos 29 y 150
Superiores, así como en la jurisprudencia consolidada de esta Corporación, es
compatible con la Constitución establecer los sujetos responsables de la sanción (capitán,
armador y titular del permiso). Sin embargo, el establecimiento de la
solidaridad entre tales sujetos, notoriamente excede los cánones del debido
proceso, ya que no consulta uno de los elementos esenciales en la determinación
de la responsabilidad, a saber: el dolo y la culpa grave, que son
elementos sine qua non en la imputación de responsabilidad
administrativa.
Vista la anterior síntesis de las consideraciones de la
sentencia, presento a continuación las razones que me conducen a disentir de la
decisión adoptada por la Sala Plena:
1. La
Corte Constitucional ha precisado de forma reiterada que el principio de
legalidad en el ámbito administrativo sancionatorio solamente exige la
existencia de una norma con fuerza material de ley que contenga una descripción
general de las conductas sancionables, sus tipos y las cuantías máximas de las
sanciones, la cual puede desarrollarse a través de actos administrativos
expedidos por la administración. En otras palabras, no se requiere que cada
conducta sancionable esté tipificada de manera detallada en una norma de rango
legal. Por su parte, el principio de tipicidad en el derecho administrativo
sancionatorio no demanda una descripción detallada, sino general de las
conductas sancionables[128].
Ahora bien, es importante resaltar que la actividad pesquera debe
desarrollarse a través de prácticas responsables para asegurar la conservación, la gestión, el desarrollo y sustentabilidad de
los recursos pesqueros[129]. En
esa medida, su régimen sancionatorio debe responder a
aspectos episódicos, variables y temporales,
los cuales no pueden ser previstos de manera anticipada por el Legislador, pues
se refieren a situaciones concretas, como es el caso de las técnicas de
captura, las especies en riesgo de extinción, la pesca de especies prohibidas
para el consumo humano, las tallas mínimas de captura de las especies, los
periodos de veda, entre muchos otros.
2. En
esa medida, la reglamentación en torno a la pesca recae sobre puntos muy
específicos, que no pueden alterar lo preceptuado en el Estatuto
General de Pesca, ni invadir asuntos que estén reservadas al Legislador. Sobre
el particular, vale la pena mencionar el siguiente ejemplo para destacar que
existen situaciones específicas en el sector pesquero que ciertamente deben ser
objeto de control mediante normas reglamentarias. Veamos:
Mediante Resolución 1806 de 2015, la
Autoridad Nacional de Acuicultura y Pesca, prohibió la interacción con boyas de
datos científicas durante el desarrollo de actividades de pesca. Lo anterior,
de conformidad con el artículo 54 numerales 5º y 7º de la Ley 13 de 1990, el
cual prohíbe pescar con métodos ilícitos que entrañen peligro para la vida
humana o los recursos pesqueros. En esa medida, la autoridad administrativa
precisó que el no cumplimiento de las obligaciones previstas en dicha
resolución, acarrearía las sanciones consagradas en la Ley 13 de 1990 (Estatuto
General de Pesca).
Para sustentar dicha prohibición, la
autoridad administrativa sostuvo que, las boyas de datos científicas se
utilizan con el único propósito de recolectar datos oceanográficos y
meteorológicos con fines exclusivamente ambientales, y no en apoyo de
actividades de pesca. Además, de acuerdo con información reciente de la
Organización Meteorológica Mundial y la Comisión Oceanográfica
Intergubernamental, la interacción, daño y vandalismo a las boyas de datos
científicas por parte de los buques pesqueros constituye un problema por la
pérdida de datos críticos para la predicción del tiempo, el estudio de
condiciones marinas, avisos de tsunamis, entre otros[130].
3.  Así, abundan ejemplos que denotan la
relevancia y la especificidad de las disposiciones reglamentarias desarrolladas
por las autoridades administrativas del Estado, en virtud del Estatuto General
de Pesca. Lo cual, de ninguna manera constituye un aval para que se exceda el
marco legal respectivo, evento en el
cual correspondería a los jueces administrativos ejercer el control de dicha
reglamentación.
Por lo expuesto, consideró que, contrario a lo decidido por la
mayoría de la Sala Plena, las expresiones acusadas de los artículos 53 y 54 de
la Ley 13 de 1990, resultaban acordes con los principios de legalidad y
tipicidad, dado que las prohibiciones y conductas no permitidas ya se
encuentran establecidas en la ley general, por lo que las disposiciones
acusadas no implican una autorización a la autoridad administrativa para
establecer nuevas infracciones y sanciones a través de normas reglamentarias.
4. Además, la declaratoria de inexequibilidad de los apartes demandados,
constituye un retroceso legislativo en materia de protección ambiental del
sector pesquero en nuestro país, pues es necesario que exista una
reglamentación pesquera específica, basada en datos biológicos y científicos,
que  garantice la sostenibilidad de los recursos pesqueros y promueva una utilización óptima
de los mismos, lo cual permitirá su disponibilidad para las generaciones
actuales y futuras.
5. Por otra parte, tampoco estoy de acuerdo con la
declaratoria de inexequibilidad del penúltimo inciso del Artículo 55 de la Ley
13 de 1990, la cual se fundamenta en que el establecimiento de la solidaridad
entre los sujetos responsables de la sanción (capitán, armador y titular del
permiso), no consulta uno de los elementos esenciales en la determinación de la
responsabilidad (el dolo y la culpa grave, que son elementos sine qua
non en la imputación de responsabilidad administrativa).
Lo anterior, dado que la responsabilidad solidaria del capitán
de nave, armador y titular de la licencia de pesca, por las sanciones
económicas que se impongan, no constituía de ninguna manera, una
responsabilidad objetiva, pues en materia de protección ambiental rige el
principio según el cual, quien contamina paga. En esa medida, la imputación de
la responsabilidad y del deber de reparar recae en el hecho de la culpa o de la
conducta negligente del sujeto, capitán de nave, armador y titular de la
licencia de pesca, sobre el cual radica el deber de vigilancia, dirección,
supervisión y control del cumplimiento de las funciones que el mismo le hubiere
asignado a sus subordinados, responsabilidad que, por ser solidaria, implica el
derecho a repetir.
La
disposición declarada inconstitucional, fomentaba el control a cargo de los
capitanes, armadores y titulares de la licencia de pesca, de la utilización
adecuada de los medios de pesca y del cumplimiento de las medidas de protección
previstas en la ley y desarrolladas en los reglamentos. Lo cual no implicaba
que en casos concretos, se configuraran eximentes de dicha responsabilidad.
6. De
esta manera, expongo las razones que me llevan a salvar el voto con respecto a
las consideraciones y la decisión adoptada en la Sentencia C-699 de 2015, en
tanto que, con las disposiciones acusadas no se vulneraban los principios de
legalidad y tipicidad en materia sancionatoria administrativa, ni tampoco el
derecho al debido proceso.
Fecha ut supra,
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
[1] Folio 5.
[2] Folio 6.
[3]
Folio 11.
[4] Folios 52-55.
[5] Folio 105.
[6] Folios 77-78.
[7] Decreto 4181 de 2011.
[8] Folio 99.
[9] Folio 104.
[10] Folio 105.
[11] Folio 106.
[12] Folios 118-126.
[13] Folio 123.
[14] Folio 125.
[15] Folios 140-148.
[16] Folio 145.
[17] Folio 147.
[18] Folios 153-156.
[19] Folio 155.
[20] Folios 157.
[21] Folios 159-167.
[22] Folio 167.
[23] Folios 169-178.
[24] Folio 172.
[25] Folio 176.
[26] Folio 176.
[27] Secretaría General de la Corte Constitucional, Auto del 21 de abril
de 2015.
[28] Folios 238-250.
[29] Folio 244.
[30] Folio 247.
[31] Folio 248.
[32] Ver, entre otras, las sentencias C-1052 de 2001 y C-1256 de 2001.
[33] Folio 16.
[34] Folio 35.
[35] “Cuando la demanda no cumpla alguno de los requisitos previstos en
el artículo segundo, se le concederán 3 días al demandante para que proceda a
corregirla señalándole con precisión los requisitos incumplidos. Si no lo
hiciere en dicho plazo se rechazará”.
[36] LEY 13 de 1990
Por la cual se dicta el Estatuto
General de Pesca
[…]
TITULO VI
DE LAS INFRACCIONES,
PROHIBICIONES Y SANCIONES
CAPITULO 1
De las Infracciones
[37] “Artículo 53. Se tipifica como infracción toda acción u
omisión que constituya violación de las normas contenidas en la presente Ley y
en todas las disposiciones legales y reglamentarias sobre la materia.”
[38] ONU. Objetivos de Desarrollo del Milenio,
Informe 2014.
[39]
Artículo 8 Ley 13 de 1990.
[40] FAO
publications related to aquaculture for Colombia. November 2013.
[41] Sentencia proferida por la Corte Internacional de Justicia el 31
de marzo de 2014. Caso Caza de Ballenas en el Antártico (Australia v. Japón;
Nueva Zelanda –interviniente).
[42]www.iccat.int/es/
[43] http://ec.europa.eu/fisheries/cfp/index_es.htm
[44]Aproximadamente 720 mil cuencas hidrográficas y alrededor de 10
ríos con caudales permanentes.
[45]
Ibidem.
[46] Oficina Regional de la FAO para América
Latina y el Caribe. http://www.fao.org/americas/perspectivas/pesca-y-acuicultura/es/
[47] Corte Constitucional Sentencia C-431 de 2000. Ver también Sentencia
C-126 de 1998.
[48] Robert Dahl. La Democracia, Editorial Ariel.
[49] Heller Herman. La Teoría del Estado. Fondo de Cultura Económica de
España, 2011.
[50] J. Ballesteros y J. Pérez “Sociedad y
medio ambiente”, Madrid, 1997; J. Richmann, “El desafío de la crisis
ecológica”, Revista del Centro de Estudios Constitucionales,  1991, número 10;
Maljean-Dubois, Le droit international face aux enjeux environnementaux,
Paris, 2010, entre otros.
[51] Pérez Luño, Derechos Humanos. Estado de Derecho y Constitución,
Madrid, 1990.
[52] Ibídem.
[53] Peces-Barba, Gregorio, Curso de Derechos
Fundamentales. Teoría General, Madrid, 1999, p. 280.
[54] Teresa Picontó Novales, “El derecho al
medio ambiente”, Constitución y derechos fundamentales, Madrid, 2004.
[55] Norberto Bobbio, El tiempo de los
derechos, Madrid, 1991, p. 15.
[56] Ibídem.
[57] Garzón Valdés, E, Los deberes positivos
generales y su fundamentación, Madrid, 1986
[58] Informe de ponencia Gaceta Constitucional
No. 46, págs. 4-6.
[59] Constituyentes Luis Guillermo Nieto Roa,
Juan Carlos Esguerra Portocarrero, Gaceta Constitucional No 26, página. 2.
[60] Ver las sentencias T-411 de 1992, C-058 de 1994, C-519 de 1994,
C-495 de 1996 y C-535 de 1996.
[61] Sentencia T-092 de 1993, C-432 de 2000, C-671 de 2001, C-293 de
2002, C-339 de 2002, T-760 de 2007 y C-486 de 2009.
[62] Ver las sentencias C-328 de 1995 y C-535 de 1996.
[63] Sentencia C-126 de 1998. Además se sostuvo: “La dimensión
ecológica de la Carta y la constitucionalización del concepto de desarrollo
sostenible no son una muletilla retórica ya que tienen consecuencias jurídicas
de talla, pues implican que ciertos conceptos jurídicos y procesos sociales,
que anteriormente se consideraban aceptables, pierden su legitimidad al
desconocer los mandatos ecológicos superiores. La Corte precisó lo anterior en
los siguientes términos: “Es indudable que la dimensión ecológica de la
Constitución, como norma de normas que es (CP art. 4º), confiere un sentido totalmente
diverso a todo un conjunto de conceptos jurídicos y económicos. Estos ya no
pueden ser entendidos de manera reduccionista o economicista, o con criterios
cortoplacistas,  como se hacía antaño, sino que deben ser interpretados
conforme a los principios, derechos y obligaciones estatales que en materia
ecológica ha establecido la Constitución, y en particular conforme a los
principios del desarrollo sostenible. Por todo lo anterior,  considera la Corte
que hoy no tienen ningún respaldo constitucional ciertos procesos y conceptos
que anteriormente pudieron ser considerados legítimos, cuando los valores
ecológicos no habían adquirido el reconocimiento nacional e internacional que
se les ha conferido en la actualidad. Y eso sucede en particular con el concepto
de que la colonización puede ser predatoria, puesto que, por las razones
empíricas y normativas señaladas anteriormente, estos procesos son inaceptables
ya que se efectúan en contradicción con los principios ecológicos establecidos
por la Constitución. Hoy en Colombia no es legítima una colonización
incompatible con la preservación del medio ambiente y el desarrollo
sostenible.” (Sentencia C-058 de 1994).
[64] El Artículo 79 de la Constitución
establece que: “Todas las personas tienen derecho a gozar de un ambiente
sano. La Ley garantizará la participación de la comunidad en las decisiones que
puedan afectarlo. Es deber del Estado proteger la diversidad e integridad del
ambiente, conservar las áreas de especial importancia ecológica y fomentar la
educación para el logro de estos fines.”.
[65] Artículo 65. La producción de alimentos gozará
de la especial protección del Estado. Para tal efecto, se otorgará prioridad al
desarrollo integral de las actividades agrícolas, pecuarias, pesqueras,
forestales y agroindustriales, así como también a la construcción de obras de
infraestructura física y adecuación de tierras.
De igual manera, el Estado
promoverá la investigación y la transferencia de tecnología para la producción
de alimentos y materias primas de origen agropecuario, con el propósito de
incrementar la productividad.
[66] Esto mediante el Decreto 1300 de 2003.
[67] Decreto 4181 de 2011. Artículo 3°. Objeto. En armonía con las funciones
escindidas, la Autoridad Nacional de Acuicultura y Pesca (AUNAP), tendrá por
objeto ejercer la autoridad pesquera y acuícola de Colombia, para lo cual
adelantará los procesos de planificación, investigación, ordenamiento, fomento,
regulación, registro, información, inspección, vigilancia y control de las
actividades de pesca y acuicultura, aplicando las sanciones a que haya lugar,
dentro de una política de fomento y desarrollo sostenible de estos recursos.
[68] Sentencia T-605 de 1992.
[69] Sentencia T-348 de 2012.
[70] En sentencia C-818 de 2005 la Corte definió el derecho sancionador
así:“Es innegable que a través del derecho
administrativo sancionador se pretende garantizar la preservación y
restauración del ordenamiento jurídico, mediante la imposición de una sanción
que no sólo repruebe sino que también prevenga la realización de todas aquellas
conductas contrarias al mismo. Se trata, en esencia, de un poder de sanción
ejercido por las autoridades administrativas que opera ante el incumplimiento
de los distintos mandatos que las normas jurídicas imponen a los administrados
y aún a las mismas autoridades públicas.”
[71] Sentencia C-810 de 2014.
[72] Sentencia C-527 de 1994.
[73] Ver además Sentencias C-052 de 1997, C-564 de 2000, C-1161 de 2000,
C-475 de 2004, C-818 de 2005, C-364 de 2012, entre otras.
[74] Sentencia C-739 de 2000.
[75] Cita tomada de la Sentencia C-713 de 2012.
[76] Ibídem.
[77] Ley 1437 de 2011. Artículo 2°. Ámbito de
aplicación. Las normas de esta Parte Primera del Código se aplican a
todos los organismos y entidades que conforman las ramas del poder público en
sus distintos órdenes, sectores y niveles, a los órganos autónomos e
independientes del Estado y a los particulares, cuando cumplan funciones
administrativas. A todos ellos se les dará el nombre de autoridades.
Las disposiciones de esta
Parte Primera no se aplicarán en los procedimientos militares o de policía que
por su naturaleza requieran decisiones de aplicación inmediata, para evitar o
remediar perturbaciones de orden público en los aspectos de defensa nacional,
seguridad, tranquilidad, salubridad, y circulación de personas y cosas. Tampoco
se aplicarán para ejercer la facultad de libre nombramiento y remoción.
Las autoridades sujetarán
sus actuaciones a los procedimientos que se establecen en este Código, sin
perjuicio de los procedimientos regulados en leyes especiales. En lo no
previsto en los mismos se aplicarán las disposiciones de este Código.
[78] Numeral 11 del Artículo 189 C.P.
[79] Ramón Parada, Derecho administrativo. Parte General, Madrid,
Edit. Marcial Pons, 2000, p. 68.
[80] Código Civil. ARTÍCULO 1568. DEFINICION DE OBLIGACIONES
SOLIDARIAS. En general cuando se ha contraído por muchas personas o para
con muchas la obligación de una cosa divisible, cada uno de los deudores, en el
primer caso, es obligado solamente a su parte o cuota en la deuda, y cada uno
de los acreedores, en el segundo, sólo tiene derecho para demandar su parte o
cuota en el crédito.
Pero en virtud de la
convención, del testamento o de la ley puede exigirse cada uno de los deudores
o por cada uno de los acreedores el total de la deuda, y entonces la obligación
es solidaria o in solidum.
La solidaridad debe ser
expresamente declarada en todos los casos en que no la establece la ley.
[81]Ver sentencia C-530 de 2003, reiterado en la sentencia C-980 de
2010.
[82] Sentencia C-089 de 2011.
[83] Este criterio jurisprudencial se encuentra fijado en Sentencias
como la C-530 de 2003 y la sentencia C-980 de 2010.
[84] Sentencia C-1161 de 2000.
[85] En relación con esta técnica normativa de
establecer tipos en blanco en el derecho administrativo sancionatorio, la Corte
por medio de la Sentencia C-860 de 2006 se pronunció en los siguientes
términos:  “Debido a las
finalidades propias que persigue, y a su relación con los poderes de gestión de
la Administración, la jurisprudencia constitucional, ha sostenido
reiteradamente que el derecho administrativo sancionador guarda importantes
diferencias con otras modalidades del ejercicio del ius puniendi estatal,
específicamente con el derecho penal, especialmente en lo que hace referencia a
los principios de legalidad y de tipicidad, al respecto se ha sostenido que si
bien los comportamientos sancionables por la Administración deben estar
previamente definidos de manera suficientemente clara; el principio de
legalidad opera con menor rigor en el campo del derecho administrativo
sancionador que en materia penal; por lo tanto el uso de conceptos
indeterminados y de tipos en blanco en el derecho administrativo sancionador
resulta más admisible que en materia penal. En esa medida el principio de
legalidad consagrado en la Constitución adquiere matices dependiendo del tipo
de derecho sancionador de que se trate y aunque la tipicidad hace parte
del derecho al debido proceso en toda actuación administrativa, no se puede
demandar en este campo el mismo grado de rigurosidad que se exige en materia
penal, por cuanto la naturaleza de las conductas reprimidas, los bienes
jurídicos involucrados y la teleología de las facultades sancionatorias en estos
casos hace posible también una flexibilización razonable de la descripción
típica.”
[86] Sentencia C-475 de 2004.
[87] “Por el cual se establecen los
requisitos y procedimientos, para el otorgamiento de los permisos y patentes
relacionados con el ejercicio de la actividad pesquera y acuícola”.
[88] Decreto 2256 de 1991.
[89] Ibídem.
[90] Corte Constitucional Sentencia C-343 de
2006.
[91] Corte Constitucional Sentencia C-507 de 2006
[92] Cita tomada de la Sentencia C-713 de 2012.
[93] Corte Constitucional Sentencia C-713 de 2012.
[94] Corte Constitucional Sentencia C-597 de 1996.
[95] “Artículo 44. Decisiones discrecionales. En
la medida en que el contenido de una decisión de carácter general o particular
sea discrecional, debe ser adecuada a los fines de la norma que la autoriza, y
proporcional a los hechos que le sirven de causa”.
[96] “Artículo 50. Graduación de las sanciones. Salvo
lo dispuesto en leyes especiales, la gravedad de las faltas y el rigor de las
sanciones por infracciones administrativas se graduarán atendiendo a los
siguientes criterios, en cuanto resultaren aplicables:
1. Daño o peligro generado a los intereses
jurídicos tutelados.
2. Beneficio económico obtenido por el infractor
para sí o a favor de un tercero.
3. Reincidencia en la comisión de la infracción.
4. Resistencia, negativa u obstrucción a la acción
investigadora o de supervisión.
5. Utilización de medios fraudulentos o utilización
de persona interpuesta para ocultar la infracción u ocultar sus efectos”.
6. Grado de prudencia y diligencia con que se hayan
atendido los deberes o se hayan aplicado las normas legales pertinentes.
7. Renuencia o desacato en el cumplimiento de las
órdenes impartidas por la autoridad competente
8. Reconocimiento o aceptación expresa de la
infracción antes del decreto de pruebas.
[97] Ley 1437 de 2011. Artículo 2°. Ámbito de
aplicación. Las normas de esta Parte Primera del Código se aplican a
todos los organismos y entidades que conforman las ramas del poder público en
sus distintos órdenes, sectores y niveles, a los órganos autónomos e
independientes del Estado y a los particulares, cuando cumplan funciones
administrativas. A todos ellos se les dará el nombre de autoridades.
Las disposiciones de esta
Parte Primera no se aplicarán en los procedimientos militares o de policía que
por su naturaleza requieran decisiones de aplicación inmediata, para evitar o
remediar perturbaciones de orden público en los aspectos de defensa nacional,
seguridad, tranquilidad, salubridad, y circulación de personas y cosas. Tampoco
se aplicarán para ejercer la facultad de libre nombramiento y remoción.
Las autoridades sujetarán
sus actuaciones a los procedimientos que se establecen en este Código, sin
perjuicio de los procedimientos regulados en leyes especiales. En lo no
previsto en los mismos se aplicarán las disposiciones de este Código.
[98] En la sentencia C-616 de 2012 la Corte se pronunció en torno a la
diferencia de estos dos regímenes:
“La
potestad sancionadora administrativa se diferencia cualitativamente de la
potestad punitiva penal. Con la potestad punitiva penal, además de cumplirse
una función preventiva, se protege "el orden social colectivo, y su
aplicación persigue esencialmente (sin perjuicio de la concurrencia de otros
fines difusos) un fin retributivo abstracto, expiatorio, eventualmente
correctivo o resocializador, en la persona del delincuente", mientras que
con la potestad administrativa sancionatoria se busca garantizar la organización
y el funcionamiento de las diferentes actividades sociales. La Corte ha
resaltado que la potestad sancionadora de la administración es un medio
necesario para alcanzar los objetivos que ella se ha trazado en el ejercicio de
sus funciones.”
[99] En la Sentencia C-616 de 2002 la Corte se refirió a la
posibilidad de establecer más de una sanción en materia tributaria: “La
Administración de Impuestos deberá observar ciertos requisitos para preservar
la especificidad y la autonomía de la segunda sanción así como para garantizar
el derecho de defensa: (i) que en la formulación del requerimiento especial
aduanero se señale, que además de la sanción de decomiso, la administración
pretende imponer la sanción de clausura de establecimiento; (ii) que exista la
posibilidad de que se soliciten y decreten pruebas respecto de la sanción de
clausura, independientemente de las que se soliciten y decreten respecto de los
cargos por la comisión de alguna de las infracciones; (iii) que la
administración resuelva en consideraciones separadas y con base en motivaciones
independientes lo relativo a la imposición de cada una de las dos sanciones,
sin perjuicio de que, cuando sea del caso, las dos sean impuestas en un mismo
acto administrativo; y (iv) que el recurso de reconsideración pueda ser
interpuesto exclusivamente contra la sanción de clausura y no contra la de decomiso,
si así lo considera apropiado el sancionado. Para la imposición de la sanción
de clausura, la DIAN o quien haga sus veces, debe demostrar que el investigado
es responsable de la comisión de alguna de las infracciones previstas en el
régimen aduanero respecto de la permanencia de bienes en el territorio nacional
aduanero o, al menos, que su comportamiento no fue diligente en la medida en
que no adoptó las precauciones y el cuidado que le corresponde, de acuerdo con
las normas respecto de las actividades que realiza.”
[100] Sentencia C-089 de 2012.
[101] El Artículo 52 de la Ley 13 de 1990 dispone:
“Gozarán
de preferente protección estatal las especies hidrobiológicas declaradas
amenazadas y aquellas en peligro de extinción. La entidad estatal competente
adoptará las medidas necesarias para evitar su extinción, en concordancia con
los Convenios Internacionales.”
[102] Corte Constitucional Sentencia C-616 de 2002.
[103] Corte Constitucional Sentencias C-226 de
1996 y C-720 de 2006.
[104] Código Civil. ARTÍCULO 1568. DEFINICION DE OBLIGACIONES
SOLIDARIAS. En general cuando se ha contraído por muchas personas o para
con muchas la obligación de una cosa divisible, cada uno de los deudores, en el
primer caso, es obligado solamente a su parte o cuota en la deuda, y cada uno
de los acreedores, en el segundo, sólo tiene derecho para demandar su parte o
cuota en el crédito.
Pero en virtud de la
convención, del testamento o de la ley puede exigirse cada uno de los deudores
o por cada uno de los acreedores el total de la deuda, y entonces la obligación
es solidaria o in solidum.
La solidaridad debe ser
expresamente declarada en todos los casos en que no la establece la ley.
[105] Sobre la determinación de la culpabilidad como garantía del
disciplinado  en Sentencia T-370 de 2007 esta Corporación se pronunció en los
siguientes términos:
“La determinación de si la falta
que se imputa se cometió con dolo o con culpa es una garantía para el
disciplinado, que le permite tener de manera integral los elementos de la
conducta que se le imputa y, en consecuencia, proveer convenientemente a su
defensa.”
[106] Folios 50-51 de la Sentencia C-699 de 2015.
[107] Ver también Sentencia C-726 de 2009.
[108] Expresión acuñada por John Adams en la Constitución del Estado de
Massachusetts de 1780, Documentos Fundamentales de la Historia de los Estados
Unidos, Richard Morris.
[109] Artículo 29 Constitución Política.
[110] García de Enterría, Eduardo y Fernández, Tomás Ramón, Curso de
derecho administrativo, Tomos I, II, Madrid, Editorial Civitas, 1986, P. 430.
[111] Juan Alfonso Santamaría Pastor. Principios
de Derecho Administrativo, volumen II. Editorial Centro de Estudios Ramón
Areces, S.A. Madrid, 2001,
[112] Auto 049 de 2008.
[113] Sentencia C-1005 de 2008, en
la cual, esta Corporación se pronunció respecto al sentido y alcance de la
potestad reglamentaria y que para su ejercicio se requiere la existencia previa
de un contenido o material legal por reglamentar.
[114]
En la sentencia
C- 214 de 1994, la Corte desplego un
completo análisis de la potestad sancionadora de la administración con ocasión del estudio de la
constitucionalidad del artículo 190 del Código
Nacional de Tránsito Terrestre.
[115]
Sentencia C-742 de 2010.
[116] Sentencia C-632 de 2011. M.P.
Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. En la cual esta Corporación, declaró la
exequibilidad de los artículos 31 y 40 (parcial) de la Ley 1333 de 2009
"Por la cual se establece el procedimiento sancionatorio ambiental y se
dictan otras disposiciones".
[117] Sentencia C-401 de 1995.
[118] José Juan González Márquez,
"La responsabilidad por el daño ambiental en América Latina".
Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente. México, 2003, p.26-27.
[119] Aquilino Vásquez García,
"La responsabilidad por daños al medio ambiente". Gaceta Ecológica,
núm. 73, octubre-diciembre, Instituto Nacional de Ecología, México, 2004, p.
46.
[120] Principio 13 del Acta final de
la Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo de 1992.
10 Comisión
Europea, Libro blanco. Cit. p. 12.
11 Organización
para la Cooperación y el Desarrollo Económico.
12 Asociación
de las Naciones del Sudeste Asiático.
13 Rafael
Valenzuela, "El principio el que contamina paga", Revista de la
CEPAL, núm. 45, 1991.
[125] Juan Carlos Henao, "La responsabilidad
del Estado Colombiano por daño ambiental". Responsabilidad por daños al
medio ambiente. Universidad Externado de Colombia. 2000. P. 127 y sig
[126] Ibímen. Aquilino Vásquez García, "La responsabilidad por daños al
medio ambiente"
15 Constitución
Política de Colombia. Artículo 189. Corresponde al Presidente de la República
como Jefe de Estado, Jefe del Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa: 11.
Ejercer la potestad reglamentaria, mediante la expedición de los decretos,
resoluciones y órdenes necesarios para la cumplida ejecución de las leyes.
[128] Al respeto ver Sentencias C-742 de 2010, M.P. Jorge Ignacio Pretelt
Chaljub y C-713 de 2012, M.P. Mauricio González Cuervo, entre otras.
[129] Finalidad promulgada en la 28ª  Sesión de la Conferencia de la
Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación, en
octubre de 1995.
[130] Resolución 1806 de 2015 expedida por la Autoridad Nacional de
Acuicultura y Pesca.