T-157-09
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
T-157/09
PRINCIPIO DE INMEDIATEZ E IMPROCEDENCIA DE LA
ACCION DE TUTELA-Caso en
que se suprimió el cargo del demandante en el año 2002
Referencia: expediente T-2093856
Acción de tutela instaurada por Raúl Miguel
Sierra Morales contra la Contraloría Distrital de Cartagena.
Magistrada Ponente (E):
Dra. CLARA ELENA REALES GUTIERREZ
Bogotá, D.C., trece (13) de marzo de dos mil nueve (2009).
La Sala Segunda de Revisión de la Corte
Constitucional, integrada por los magistrados Clara Elena Reales Gutiérrez (e),
Gabriel Eduardo Mendoza Martelo y Luis Ernesto Vargas Silva en ejercicio de sus
competencias constitucionales y legales, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
Que pone fin al proceso de revisión de la sentencia
del 25 de julio de 2008, proferida por el Juzgado Segundo Civil del Circuito de
Cartagena, que confirmó el fallo de primera instancia, proferido por el Juzgado
Undécimo Civil Municipal de Cartagena el 10 de junio de 2008.
I. ANTECEDENTES
El señor Raúl Miguel Sierra Morales, actuando a través
de apoderado judicial, presentó acción de tutela en contra de la Contraloría
Distrital de Cartagena de Indias, por considerar que dicha entidad ha vulnerado
sus derechos fundamentales a la seguridad social, mínimo vital, debido proceso,
al trabajo y a la igualdad.
1. Hechos
Manifiesta el accionante que trabajó en la
Contraloría de Cartagena en el cargo de subcontralor distrital,[1]
código 25, grado 21 desde el 1 de marzo de 2001 hasta el 2 de mayo de 2002,
fecha en la que el Contralor de la época, le notificó que el cargo había sido
suprimido de la planta de personal de la Contraloría de conformidad con el
acuerdo No. 002 del 11 de abril de 2002, expedido por el Consejo Distrital de
Cartagena.
Señala que posteriormente, en sentencia del
13 de julio de 2004,[2] el Tribunal
Administrativo de Bolívar “declaró NULO E INVALIDO POR ILEGALIDAD DICHO
ACUERDO, por considerar que el CONSEJO DE CARTAGENA actuó sin
competencia para dictar el acuerdo, porque para poder cambiar la estructura
orgánica y la planta de personal de la CONTRALORIA DISTRITAL DE
CARTAGENA, la iniciativa debió partir del señor alcalde de Cartagena.”
A su juicio, con el fallo, la decisión adoptada por la contraloría el 2 de mayo
de 2002 – que lo separó del cargo – “quedó sin efectos y en consecuencia
el cargo continua vigente y sin solución de continuidad”, razón
por la cual, solicitó ante la Procuraduría Delegada ante el Tribunal Administrativo
de Bolívar una conciliación prejudicial[3] con la finalidad de que
se restituyeran las cosas a su estado anterior y se le indemnizara por los
perjuicios causados. Aduce, que la solicitud de conciliación no fue aceptada
por el accionado, bajo el argumento de que el cargo de subcontralor que ocupaba
el accionante era de libre nombramiento y remoción, posición que no fue acogida
“toda vez que la desvinculación de mi poderdante no fue motivada en la causa
esgrimida por la Contraloría, sino por el contrario en la supresión del cargo
establecido en el acuerdo ilegal declarado nulo”.
Sostiene que durante el tiempo en que ha
permanecido cesante, “ha sufrido innumerables perjuicios en su núcleo
familiar, social y económico, pues tal déficit permitió no poder cumplir con
obligaciones previamente contraídas, hasta el punto que fue preciso abrir un
proceso judicial de CONCORDATO DE ACREEDORES”[4].
Además, que como consecuencia de su desempleo, su esposa tuvo que ser recluida
en el Hospital San Pablo de Cartagena por “TRASTORNOS DEPRESIVOS DE ANSIEDAD
Y ESQUIZOFRENIA”.  Considera que lo anterior lo hace padre cabeza de
familia, por ser la única persona que aporta recursos para el sostenimiento de
la familia.
Afirma que su desvinculación “corresponde
a una clásica destitución con un claro abuso unilateral de poder o el ejercicio
abusivo de la facultad nominadora, lo que desemboca en una clara VIA DE
HECHO (…) La medida abusiva de la supresión del cargo de subcontralor
vulnera también sus derechos adquiridos, ‘conformada tal noción cuando ya se es
titular o se está próximo a serlo de los factores que integran el estatus de
pensionado.”  Señala que cuando fue retirado del cargo tenía 52 años de
edad, y que de acuerdo con la Ley 33 de 1985 le faltaban tres años para acceder
a la pensión.
Concluye manifestando que su
desvinculación, basada en un acuerdo ilegal, hace incurrir al Contralor Distrital
“en una clara vía de hecho al expedir un acto administrativo de
desvinculación sin el respaldo legal que debe gobernar a todos los actos
administrativos y en la debida transparencia que deben observar todos los
funcionarios públicos en la promulgación y ejecución de sus actos”, razón
por la que solicita que se ordene el reintegro en las mismas condiciones y en
el cargo de subcontralor.  Igualmente solicita que se ordene el pago de las
asignaciones salariales y demás emolumentos prestacionales que hasta la fecha
se han causado y se sigan causando con los debidos ajustes e incrementos
legales.
2. Contestación de la demanda.
El Contralor Distrital de Cartagena en su
escrito de contestación, manifiesta que efectivamente el accionante laboró para
esa entidad en el cargo y la fecha que describe.
Con relación al proceso que declaró la
nulidad del acuerdo, señala que la Contraloría no fue parte dentro del mismo y
que por lo tanto se trata de una “nulidad simple que, eventualmente,
cobijará a todos los que, legitimados en la causa, hayan reclamado
judicialmente restablecimiento del derecho en forma oportuna”.
Además, manifiesta que está en desacuerdo
con la “forma como se presenta la acción, en el sentido de indicar que el
Dr. RAUL SIERRA MORALES ‘…ha permanecido cesante como consecuencia de los actos
ilegales…’ toda vez que aceptar como cierta tal afirmación, sería aceptar que
actos administrativos tiene el poder de suprimir la capacidad laboral e
intelectual de las personas.  Como se verifica en la certificación adjunta del
exfuncionarios, este cuenta con una formación profesional y experiencia laboral
suficiente para desempeñarse en forma independiente o privada en cualquier
empresa en que requiera sus servicios.  Por ello resulta ilógico pensar que
éste ha quedado inhabilitado laboralmente por haber sido desvinculado de la
planta de personal de la entidad que represento (…) Por tanto como puede
pretender invocar como hecho o pretender atribuirse a la Contraloría el manejo
de negocios propios del accionante, cuando es este el responsable de sus
finanzas, de su capacidad de pago, temas que escapan a la entidad que
represento”.
Alega que el accionante omite indicar que después
de su desvinculación del cargo de Subcontralor, fue vinculado en esa entidad “sin
perder continuidad”, como jefe de la oficina asesora de control interno, código
115, grado 30 del 7 de mayo de 2002 hasta el 23 de enero de 2004.[5]
Además, expresa que el actor presentó acción de reparación directa contra la
entidad, como consecuencia de la desvinculación del cargo de subcontralor.[6]
Del mismo modo, que por la última desvinculación, es decir, por el cargo de
jefe de la oficina de Control interno, el señor Sierra Morales presentó acción
contenciosa de nulidad y restablecimiento del derecho solicitando el reintegro
a dicho cargo.[7]
3.  Sentencias de tutela objeto de
revisión.
3.1.  Mediante sentencia proferida el 10 de
Junio de 2008, el Juzgado Undécimo Civil Municipal de Cartagena, decidió conceder
la acción de tutela por considerar que “ante la invalidez del citado
acuerdo, debía la accionada reintegrar al accionante al cargo que venía
desempeñando, puesto que su retiro del cargo a pesar de ser de libre remoción y
nombramiento, no se efectuó conforme a los cauces legales, omisión que produjo
la violación de los derechos fundamentales del actor.”
3.2.  Inconforme con la anterior decisión, la
Jefe de la Oficina Jurídica de la Contraloría Distrital de Cartagena impugnó la
sentencia de primera instancia.  A su juicio, el juez confundió las acciones de
nulidad simple y nulidad y restablecimiento del derecho, ya que la acción
iniciada en contra del acuerdo que suprimió el cargo del accionante fue la de
simple nulidad, cuyo fallo no ordena el reintegro de ninguno de los empleados
que fueron desvinculados.  Considera además, que de acuerdo con la
jurisprudencia contenciosa administrativa “la nulidad busca que el
ordenamiento jurídico del estado sea reparado, por lo tanto involucra una
pretensión general y no particular.  Desde este punto de vista los efectos de
la nulidad deben respetar sin duda las situaciones que se han desprendido del acto
nulo” razón por la cual el acto individual sobrevive a la declaratoria de
nulidad y conserva presunción de legalidad y sus efectos jurídicos plenamente.
Adicionalmente, manifiesta que no existe un
perjuicio irremediable, toda vez que sus derechos al trabajo y al mínimo vital
no se encuentran afectados debido a que el accionante trabaja con el
establecimiento público Corvivienda[8] y devenga un sueldo de
$4.418.321, información que fue omitida por el señor Sierra Morales al juez
constitucional.
3.3. Por medio de providencia proferida el 25
de julio de 2008, el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Cartagena decidió
confirmar la sentencia de primera instancia. El fallo se fundamentó en que “la
desvinculación del tutelante se forzó mediante un acto administrativo ilegal
que fue posteriormente invalidado por el H. Tribunal Administrativo de Bolívar
por lo que se hacía perentorio reintegrar al actor a su cargo.  (…) Con
respecto al ACTO INDIVIDUAL y su supervivencia hasta tanto se pronuncie la
jurisdicción de lo contencioso administrativa es indudable que la declaratoria
de nulidad hace nacer ipso facto el pronunciamiento pertinente en sede
constitucional por cuanto la ilegalidad del acto administrativo declarado
inválido, deviene, sin lugar a dudas, en vulneración de dichos derechos.
(…) con respecto a la situación en que se encontraría el tutelante por cuanto
recibe en la actualidad asignación con cargo al erario público es menester
expresar, lo que se desprende del perjuicio causado por el acto ilegal, que
debe compensarse el pago de los salarios y demás emolumentos entre lo que
efectivamente habría de devengar como SUBCONTRALOR y lo que actualmente recibe
como asignación, siempre que éstas fueren salariales; correspondiendo al ente
accionado gestionar los recursos ante el Distrito de Cartagena para dar
cumplimiento cabal al fallo atacado.”
II. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1. Competencia
Es competente esta Sala de Revisión de la
Corte Constitucional con fundamento en lo dispuesto por los artículos 86,
inciso tercero y 241, numeral noveno de la Constitución Política, en
concordancia con los artículos 33, 34, 35 y 36 del Decreto 2591 de 1991.
2. Problema jurídico
Corresponde a la Sala Segunda de Revisión
resolver la siguiente pregunta: ¿Vulneró la Contraloría Distrital de Cartagena
los derechos al mínimo vital, seguridad social, debido proceso, a la igualdad y
al trabajo del actor, al desvincularlo del cargo de Subcontralor en mayo de
2002, con fundamento en un Acuerdo que fue declarado nulo por el Tribunal
Administrativo de Bolívar en julio de 2004?
Antes de resolver el anterior problema, la
Corte examinará si en este caso se cumple el principio de inmediatez, para la
procedencia de la acción de tutela, teniendo en cuenta que los hechos, que
según el actor vulneraron sus derechos, ocurrieron hace más de 6 años.
3. Improcedencia de la presente acción de
tutela instaurada como mecanismo transitorio por no cumplir el principio de la
inmediatez.
Atendiendo lo establecido en el artículo 86
de nuestra Carta Política, existen dos modalidades de procedencia de la acción
de tutela como medio de protección de derechos fundamentales: una, como mecanismo
principal, si el afectado no dispone de otro medio de defensa judicial
idóneo y eficaz al cual pueda acudir en busca del amparo requerido y otra, como
mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable cuando
exista otro medio de defensa judicial.[9]
Al respecto, en la sentencia SU-1070 de
2003[10] esta Corporación
manifestó que “De lo anterior se desprenden estos aspectos relacionados con
la acción de tutela: 1º) Los medios y recursos judiciales ordinarios
constituyen los mecanismos preferentes a los cuales deben acudir las personas
para invocar la protección de sus derechos; 2º) En los procesos ordinarios se
debe garantizar la supremacía de los derechos constitucionales y la primacía de
los derechos inalienables de la persona (C.P. arts. 4º y 5º); 3º) La tutela
adquiere el carácter de mecanismo subsidiario frente a los restantes medios de
defensa judicial; su objeto no es desplazar los otros mecanismos de protección
judicial, “sino fungir como último recurso (...) para lograr la protección de
los derechos fundamentales”;[11]
4º) La protección de derechos constitucionales fundamentales es un asunto
reservado a la tutela, en la medida que el ordenamiento jurídico no ofrezca al
afectado otros medios de defensa judicial; 5º) La existencia de un medio
ordinario de defensa judicial no genera, por sí, la improcedencia de la acción
de tutela.[12]
La existencia o inexistencia del medio ordinario de defensa judicial al cual
pueda acudir el afectado, constituye entonces un aspecto esencial para
establecer la procedencia de la acción de tutela como mecanismo principal o como
mecanismo transitorio”.
Así, cuando la acción de tutela se invoque
como mecanismo transitorio, su procedencia dependerá de la estructuración de un
perjuicio irremediable, que puede evitarse a través de esta vía mientras la
parte actora acude ante los jueces ordinarios competentes. No obstante lo
anterior, la acción de tutela está encaminada para reclamar ante los jueces la
protección inmediata de los derechos fundamentales que se crean
amenazados por la acción u omisión de una autoridad.  Bajo este entendido, si
ha pasado un tiempo prolongado desde la actuación u omisión que vulnera los
derechos fundamentales, ya sea por la desidia o la negligencia de su titular,
se pierde la razón de ser del amparo y debe declararse su improcedencia.
Sobre el particular, esta Corporación ha
sostenido:
“Que se cumpla el requisito de la
inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término
razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración.[13]
De lo contrario, esto es, de permitir que la acción de tutela proceda meses o
aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de
cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales
se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos
institucionales legítimos de resolución de conflictos.”[14]
Ahora, la verificación del cumplimiento del
requisito de inmediatez le corresponde al juez constitucional, funcionario que debe
analizar las circunstancias fácticas del caso puesto a su consideración y
determinar si la acción fue presentada o no oportunamente. Ante la presencia de
una valoración negativa, debe establecer si la dilación en el ejercicio de la
misma se encuentra justificada.
En ese sentido, la jurisprudencia de esta
Corporación ha establecido los factores que deben tenerse en cuenta para
determinar la razonabilidad del tiempo en que debe presentarse la acción de
tutela.  En sentencia T-243 de 2008 la Corte señaló lo siguiente:
“Ahora bien, ¿cuáles factores deben ser
tenidos en cuenta para determinar la razonabilidad del lapso?  La Corte ha
establecido, cuando menos, cuatro de ellos: (i) si existe un motivo válido para
la inactividad de los accionantes; (ii) si la inactividad justificada vulnera
el núcleo esencial de los derechos de terceros afectados con la decisión; (iii)
si existe un nexo causal entre el ejercicio tardío de la acción y la
vulneración de los derechos fundamentales del interesado;[15] (iv) si
el fundamento de la acción de tutela surgió después de acaecida la actuación
violatoria de los derechos fundamentales, de cualquier forma en un plazo no muy
alejado de la fecha de interposición.[16]”[17]
Una vez precisado el precedente
jurisprudencial, procede la Sala a pronunciarse acerca de la inmediatez en la
interposición de la presente acción de tutela.
Es necesario recordar que el actor acude a
la tutela como mecanismo transitorio, por haber interpuesto las acciones
contenciosas que consideró pertinentes en su oportunidad. Así mismo, alega la
vulneración de sus derechos fundamentales a la seguridad social, mínimo vital,
debido proceso, trabajo e igualdad, en razón a que la entidad accionada lo
destituyó del cargo de Subcontralor con fundamento en un acuerdo declarado nulo
por la autoridad competente.  A su juicio, al estar cesante su núcleo familiar
se vio perjudicado tanto social como económicamente.
De acuerdo con lo expresado en el acápite
de hechos, el actor estuvo vinculado a la Contraloría Distrital como
Subcontralor del 1 de marzo de 2001 al 3 de mayo de 2002, fecha en la que fue
notificado de la supresión del cargo de conformidad con el Acuerdo N° 002 de
abril 11 de 2002.  En el expediente, se advierte además, que dicho Acuerdo fue
declarado nulo por el Tribunal Administrativo de Bolívar en sentencia del 13 de
julio de 2004.
En este caso, el actor presenta la acción
de tutela el 19 de mayo de 2008 con la intención de restablecer derechos que –
a su juicio – fueron vulnerados en el año 2002, hace más de 6 años.  Inclusive,
si el término a tener en cuenta para interponer la acción es el de la nulidad
del acuerdo que suprimió el cargo que ocupaba, es decir, el 13 de julio de
2004, encuentra la Sala que desde esa fecha han transcurrido 4 años, sin que
exista en el expediente razón o causa válida que justifique la demora en el
ejercicio de la demanda de amparo constitucional.
Aunque en esta ocasión no desconoce la
Sala que el actor instauró en su momento acciones administrativas, se reitera
que no se avizoran razones que permitan entender o justificar la tardanza del
accionante en ejercer oportunamente la defensa de sus derechos fundamentales a
través de este mecanismo judicial.  Como consecuencia de lo anterior, no puede
la Corte adoptar una decisión distinta a la de declarar la improcedencia de la
tutela por incumplimiento del presupuesto de la inmediatez.
No obstante lo anterior y aún en gracia de
discusión, observa la Sala que el accionante no manifiesta que una vez fue
suprimido el cargo de Subcontralor, fue vinculado a la misma entidad como Jefe
de la oficina asesora control interno del 7 de mayo de 2002 al 23 de enero de
2004.[18] Igualmente, omite el
actor, manifestar que a la fecha de presentar la acción de tutela, se encuentra
vinculado a CORVIVIENDA,[19] razones suficientes para
establecer que no existe una vulneración al mínimo vital del actor y de su
familia.
Por las razones anteriores, la Sala concluye
que la acción no fue presentada dentro de un término razonable y que el
accionante no enfrenta la inminencia de un perjuicio irremediable que soporte
la tutela transitoria de sus derechos. Como consecuencia, la Corte revocará las
decisiones de instancia, y declarará improcedente la presente acción de tutela atendiendo
lo expuesto en la parte considerativa de esta providencia.
III. DECISION
En mérito de lo expuesto, la Sala Segunda de Revisión
de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.- DECLARAR IMPROCEDENTE, por la razón expuesta, la acción de tutela y, en consecuencia, REVOCAR
la sentencia del 25 de julio de 2008, proferida por el Juzgado Segundo Civil
del Circuito de Cartagena, que confirmó el fallo de primera instancia,
proferido por el Juzgado Undécimo Civil Municipal de Cartagena el 10 de junio
de 2008.
Segundo.- LIBRESE por Secretaría la comunicación de que trata el artículo 36 del
Decreto 2591 de 1991, para los fines allí establecidos.
Notifíquese, comuníquese, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
CLARA
ELENA REALES GUTIERREZ
Magistrada
Ponente (E)
GABRIEL
EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
LUIS
ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria
General
[1]
Ver a folios 10 y 11 del expediente fotocopias de la
Resolución No. 019-2001 por medio de la cual se hace el nombramiento y el acta
de posesión del accionante en el cargo de subcontralor.
[2]
Ver folios 14 al 20 del expediente.
[3]
Ver folios 22 al 24 copias de las citaciones para comparecer a
la diligencia de conciliación.
[4]
Proceso que está radicado bajo el número 289-2005 en el
Juzgado Segundo Civil del Circuito de Cartagena. Ver folios 30 y 31 copias de
edictos emplazatorios dictados dentro del citado proceso.
[5]
Ver copia de la Resolución No. 163-2002 mediante la cual se
nombre al accionante, a folio 61 del expediente.
[6]
Ver folios 70 al 80, copia de la demanda presentada ante el
Tribunal Contencioso Administrativo de Bolívar, bajo el radicado No.
001-2004-0696-00.
[7]
Ver folios 82 al 97, copia de la demanda.
[8]
Ver certificación expedida por Corvivienda a folio132 del expediente.
[9]
Señala el artículo 86 de la Carta Política que la acción de tutela “procederá
cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que
aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio
irremediable”.  Esta figura del perjuicio irremediable es tenida en cuenta
en el Decreto 2591 de 1991, en donde se señala, art. 6º, que la acción de
tutela es improcedente “1. Cuando existan otros recursos o medios de defensa
judiciales, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar
un perjuicio irremediable”. El numeral 1 del artículo 6º del Decreto
2591 de 1991 fue declarado exequible por esta Corporación en la sentencia C-018
de 1993 M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[10]
M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[11]
Corte Constitucional. Sentencia SU-544-01, M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
[12]
En relación con estas características de la acción de tutela  pueden
consultarse las sentencias SU-544-01, M.P. Eduardo Montealegre Lynett y T-803-02,
M.P. Álvaro Tafur Gálvis. En el primero de los fallos citados la Corte expresó:
“En este contexto, se debe entender que los recursos judiciales ordinarios
son los instrumentos preferentes a los cuales deben acudir los ciudadanos para
lograr la protección de sus derechos. El juez está obligado a resolver el
problema legal sometido a su consideración. Sin embargo, dicha solución no
puede comprometer los derechos fundamentales de los asociados. Por el
contrario, en el proceso ordinario se está en la obligación de garantizar la
primacía de los derechos inalienables de la persona (C.P. art. 5). De ahí que
la tutela adquiera carácter subsidiario frente a los restantes medios de
defensa judicial”.
[13]
Ver entre otras la reciente sentencia T-315/05.
[14]
Sentencia C-590 de 2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[15]
Sentencia SU-961 de 1999, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
[16]
Sentencia T-814 de 2005, M.P. Rodrigo Uprimny Yepes.
[17]
Magistrado Ponente: Manuel José Cepeda Espinosa.
[18]
Ver a folio 68 del expediente, copia del acta de posesión del actor en el cargo
de jefe de oficina asesora de control interno de la Contraloría Distrital de
Cartagena.
[19]
Ver a folio 132 del expediente, certificación expedida por la
directora administrativa de Corvivienda, en la cual se manifiesta que el señor
Raúl Sierra Morales labora desde el 1 de febrero de 2007 como Jefe Oficina
Asesora de Planeación, código y grado 115-55 y su asignación mensual asciende a
la suma de $4’418.321.