C-050-94
Sentencia No
Sentencia No.
C-050/94
BANCO
DE LA REPUBLICA-Naturaleza
Entre
las más importantes innovaciones de la nueva Carta Política figura la de  haber
elevado al Banco de la República a la categoría de órgano del Estado con rango
constitucional, concebido como persona jurídica de derecho público económico,
con autonomía patrimonial, técnica y administrativa, sujeta a un régimen
especial, con el propósito primordial de ejercer las funciones de banca central.
En el actual régimen constitucional el Banco no está sujeto a la intervención
del Presidente de la República, sino a la regulación que de sus funciones haga
directamente el legislador y al control político que realice el Congreso sobre
la ejecución de las políticas a su cargo, con base en los informes que el Banco
rinda, en cumplimiento a lo dispuesto por el artículo 371 de la Constitución o
de los informes que se le soliciten al Gerente General en relación con sus
funciones, cuando quiera que, de conformidad con el inciso final del artículo
208 de la Carta, sea citado ante las Comisiones Permanentes de las Cámaras.
BANCO
DE LA REPUBLICA-Autonomía Administrativa
La
autonomía administrativa del Banco significa que no pertenece a ninguna de las
ramas del poder público, ni a los órganos fiscalizador o de control o
electoral, sino que es un órgano autónomo e independiente que aun cuando forma
parte del Estado,  tiene una naturaleza única que, en razón a sus funciones,
requiere de un ordenamiento y organización especiales, que difiere del común
aplicable a las demás entidades.
BANCO
DE LA REPUBLICA-Autonomía de Gestión
La
autonomía de gestión y de decisión del Banco frente al Gobierno, significa que
para el cumplimiento de sus funciones no debe ni puede obrar con sujeción a las
instrucciones políticas del Gobierno, pero sí en coordinación con la política
económica general.
BANCO
DE LA REPUBLICA-Autonomía Técnica
La
autonomía técnica del Banco se traduce en términos de su capacidad para
analizar libremente los fenómenos monetarios y  para diseñar sin injerencia de
otras autoridades los instrumentos que demande el ejercicio de sus atribuciones
en  aquellas materias que tienen por objeto cautelar la estabilidad de la
moneda y asegurar la solidez y la confianza en el sistema monetario del país,
con prevalencia de consideraciones de interés público y de beneficio de la
economía nacional.
BANCO
DE LA REPUBLICA-Autonomía Patrimonial
La
autonomía patrimonial implica que podrá integrar y disponer de sus propios activos,
en moneda nacional y extranjera, los cuales contabilizará en sus estados
financieros para que exista unidad en el manejo de sus recursos, en la
obtención de las utilidades y en la destinación de las mismas; así, las
reservas internacionales deben manejarse con los demás activos, desapareciendo
la cuenta especial de cambios. Las utilidades que se obtengan por la
administración de sus activos se destinarán para constituír las reservas
legales que le permitan al Banco atender a sus necesidades y fines propios y
precaver los momentos de crisis para con ellas asumir los costos que demande su
intervención en el manejo cambiario, monetario y crediticio por la utilización
de los instrumentos a su cargo.
BANCO
DE LA REPUBLICA-Funciones culturales/COMPETENCIA DE REGULACION
NORMATIVA CONCURRENTE
En
materia de Banca Central la competencia de regulación normativa  no es tan sólo
de carácter constitucional o estatutaria, sino también, legislativa. La
circunstancia de que el legislador se haya ocupado de definir el radio de
acción del Banco respecto de funciones complementarias que tradicionalmente ha
venido cumpliendo al lado de las básicas de banca central, no entraña
desconocimiento de la autonomía de que constitucionalmente se ha dotado a dicho
ente. Es claro que en este ámbito la Carta confiere al legislador una
competencia  de regulación normativa concurrente, la cual, desde luego, se
supedita a lo que ella dispone.
PRINCIPIO
DE LEGALIDAD DEL PRESUPUESTO
La
previsión que el legislador consagra, consistente en señalar que no podrá
efectuarse gasto alguno cuyos recursos no se encuentren incorporados en el
presupuesto del Banco de la República,  reflejo del principio que igualmente
rige para el presupuesto general de la Nación, es consecuencia obligada del
mandato constitucional que  dicta la observancia del principio de legalidad
preexistente, necesario para que haya claridad y  orden en  materia del gasto.
Con razón, puede observarse que esta normativa es de la incumbencia del
legislador, en cuanto a este compete preservar el equilibrio macroeconómico y
tutelar el interés general.
BANCO
DE LA REPUBLICA-Reversión de utilidades/CONFIS
Si
el Estado es el sujeto que debe asumir las eventuales pérdidas que en un
determinado ejercicio resultaren de las operaciones del Banco, es apenas lógico
que, en reciprocidad  y a modo de compensación, la ley prevea la reversión a
sus arcas de los excedentes de las utilidades que de un cierto ejercicio
pudieren resultar, una vez se hayan apropiado los recursos requeridos con
destino a las reservas de estabilización y corrección monetaria, conforme lo
ordena la ley. Por lo mismo, resulta necesario que el Estado, por intermedio de
sus correspondientes autoridades de coordinación presupuestal, -naturaleza que
tiene el CONFIS-, conozca con  antelación y en cada  vigencia el presupuesto
proyectado para la entidad, a fin de contar con un cálculo probable pero
confiable del balance presupuestal del Banco, que a su turno permita al Estado
hacer las proyecciones económicas acerca de los recursos que ingresarán  como
utilidades, o que egresarán para enjugar  el estimativo de pérdidas -si lo
hubiere-, sin que ello signifique desconocimiento de la autonomía patrimonial
del Banco.
SALA
PLENA
REF: EXPEDIENTE
D-330
Acción
pública de inconstitucionalidad contra los artículos 25 parágrafo y 27
numerales 3o. y 8o., literal e) de la Ley 31 de 1992.
TEMAS:
Autonomía
administrativa, patrimonial y técnica del Banco de la República.
ACTOR:
JAIME RAFAEL PEDRAZA VANEGAS
MAGISTRADO PONENTE:
DR. HERNANDO HERRERA VERGARA
Aprobada
por Acta No. 8 de  mil novecientos noventa y cuatro (1994).
Santafé
de Bogotá,  febrero diez  (10) de mil novecientos noventa y cuatro (1994).
I.
ANTECEDENTES.
Procede
la Sala Plena de la Corte Constitucional a resolver la demanda interpuesta por
el ciudadano JAIME RAFAEL PEDRAZA VANEGAS en contra de algunos apartes de los
artículos 25 y 27 de la Ley 31 de 1992, "por la cual se dictan las normas
a las que deberá sujetarse el Banco de la República para el ejercicio de sus
funciones, el Gobierno para señalar el régimen de cambio internacional, para la
expedición de los Estatutos del Banco y para el ejercicio de las funciones de
inspección, vigilancia y control del mismo, se determinan las entidades a las
cuales pasarán los Fondos de Fomento que administra el Banco y se dictan otras
disposiciones".
Al
proveer sobre la admisión el Magistrado Sustanciador decretó la práctica de
pruebas y dispuso que, una vez vencido el término probatorio, se fijara en
lista el negocio en la Secretaría General de la Corte por el término de diez
(10) días, para efectos de asegurar la intervención ciudadana; se enviara copia
de la demanda al señor Procurador General de la Nación, para que rindiera el
concepto de rigor, y se comunicara la iniciación del proceso al señor
Presidente de la República, al Gerente del Banco de la República y a su Junta
Directiva, al Ministro de Hacienda y Crédito Público y al Presidente del
Congreso, para que, si lo tuvieren a bien, conceptuaran sobre la
constitucionalidad de los preceptos parcialmente acusados.
II.
LAS NORMAS DEMANDADAS.
Los
apartes de los artículos 25 y 27 de la Ley 31 de 1992 que se demandan,  son los
que  figuran resaltados en su transcripción:
"LEY
31 DE 1992
(diciembre
29)
"Por
la cual se dictan las normas a las que deberá sujetarse el Banco de la
República para el ejercicio de sus funciones, el Gobierno para señalar el
régimen de cambio internacional, para la expedición de los Estatutos del Banco
y para el ejercicio de las funciones de inspección, vigilancia y control del
mismo, se determinan las entidades a las cuales pasarán los Fondos de Fomento
que administra el Banco y se dictan otras disposiciones.
El
Congreso de la República de Colombia,
DECRETA:
TITULO
II
Funciones
del Banco y de su Junta Directiva
CAPITULO
VII
Actividades
Conexas.
"...
"Artículo 25.-Funciones
de carácter cultural. El Banco podrá continuar cumpliendo únicamente las
funciones culturales y científicas que actalmente desarrolla.
"Corresponde
al Consejo de Administración, señalar las condiciones de modo, tiempo y lugar
en que se realicen estas actividades con sujeción al presupuesto anual aprobado
por la Junta Directiva.
"Parágrafo.- Los gastos para atender el
funcionamiento y estructura del Banco en cumplimiento de las funciones de
carácter cultural y científico que actualmente desarrolla, serán egresos
operacionales del Banco.
..."
TITULO
III
Normas
generales para la expedición de los Estatutos del Banco.
CAPITULO
I
Materias
generales.
"...
"Artículo 27.- Contenido de los estatutos. Los
estatutos del Banco de la República regularán, cuando menos, las siguientes
materias:
(...)
"3. No podrá efectuarse gasto alguno cuyos
recursos no se encuentren incorporados en el Presupuesto, que periódicamente
deberá aprobar la Junta Directiva, a iniciativa del Gerente General.
El Consejo de Política Fiscal -CONFIS, deberá
emitir, previa a la aprobación de dicho presupuesto por la Junta, un concepto
sobre la incidencia del mismo en las finanzas públicas.
"...
"8.
e) Utilidades, pérdidas y transferencias a cargo
del Gobierno Nacional.  El remanente de las
utilidades del Banco de la República, una vez apropiadas las reservas en la
forma prevista en el literal anterior, serán de la Nación. Las pérdidas del
ejercicio serán cubiertas por la Nación, siempre y cuando no alcancen a ser
cubiertas con la reserva establecida en el literal anterior.
"Las utilidades del Banco de la República no
podrán distribuírse o trasladarse a la Nación si no se han enjugado totalmente
las pérdidas de ejercicios anteriores no cubiertas con cargo a sus reservas.
"En todo caso, anualmente se proyectará el
resultado neto de la operación del Banco de la República y éste deberá
incorporarse en la ley anual del Presupuesto. Para este efecto, las utilidades
que se proyecte recibir del Banco de la República se incorporarán al
Presupuesto de Rentas; así mismo, se harán las apropiaciones necesarias en caso
de que se prevea déficit en el Banco de la República y hasta concurrencia del
mismo y de las pérdidas acumuladas de ejercicios anteriores.
"El pago de las utilidades o de las pérdidas,
según corresponda, deberá efectuarse en efectivo dentro del  primer trimestre
de cada año.
..."
III.
LA DEMANDA.
El
ciudadano JAIME RAFAEL PEDRAZA VANEGAS considera que los  apartes acusados  de
las normas transcritas contrarían el artículo 371 de la Constitución Política
conforme al cual el Banco de la República goza de autonomía administrativa,
patrimonial y técnica, por las razones que en seguida se sintetizan:
1.  El actor considera que el parágrafo
del artículo 25 de la Ley 31 de 1992 viola la autonomía administrativa,
patrimonial y técnica del Banco,
"...
ya que le determina como egresos operacionales ordinarios los gastos para
atender funciones de carácter cultural y científico que si bien es cierto se
están atendiendo desde hace muchos años, es también cierto que no son funciones
básicas del Banco de la República, conforme al tenor del referido artículo 371
de la Constitución Nacional.
"Al
imponerle el legislador ese egreso al Banco emisor, atenta contra su autonomía
administrativa y compromete su patrimonio y lo obliga a gastos no propios de su
carácter de banca central. Esas actividades puede realizarlas el Banco si goza
de autonomía administrativa y patrimonial, pero no si se le imponen por Ley de
la misma manera que un ciudadano cualquiera puede dedicar su fortuna a
actividades culturales y científicas, pero no puede ser obligado a
realizarlas...
2.  El numeral 3o. del artículo 27 de la
Ley 31 de 1992, en cuanto prevé que el  Consejo de Política Fiscal -CONFIS
deberá emitir, previa la aprobación del presupuesto del Banco por su Junta
Directiva, concepto sobre la incidencia que el mismo pueda tener en las
finanzas públicas.
Para el actor:
"La
autonomía patrimonial del Banco es recortada por mandato del artículo 27 de la
Ley 31 de 1992 por cuanto le obliga al Banco a obtener un concepto previo del
CONFIS a la aprobación del presupuesto por la Junta Directiva sobre la
incidencia del mismo en las finanzas públicas.  Si el Banco es autónomo, su
presupuesto no tiene por qué producir efectos en las finanzas públicas,
concretamente en la política fiscal, toda vez que si bien son órdenes que
se relacionan (el monetario y el fiscal) cada uno de ellos es independiente,
diferente y su manejo obedece a principio (sic) propios y técnicas
específicas".
Y en otro párrafo, al ahondar en este
cargo, anota:
"No
hay autonomía presupuestal en un ente cuyo presupuesto tiene que ser examinado
por otro ente, en este caso, por el CONFIS, para determinar los efectos que el
mismo pueda producir en las finanzas públicas, lo cual es improcedente porque
el Banco Central tiene sus propios ingresos operacionales y no debe contar con
ingresos extraordinarios provenientes de los impuestos o del crédito
público..."
3.  Por otro aspecto, el demandante
sostiene que la autonomía patrimonial del Banco resulta afectada al ordenársele
en el literal e) del numeral 8o. del artículo 27 traspasar e incorporar el
remanente de sus utilidades al
presupuesto de rentas de la Nación,
como ingresos pues éste debe poder distribuír sus utilidades para fortalecer el
patrimonio de la institución y asegurar su autonomía técnica y administrativa.
Análogo cargo predica del segmento que le ordena  incluír en la misma Ley de
Presupuesto las pérdidas que se proyecten en la operación de la entidad, lo
cual, a su juicio,
"...
transforma al Banco de la República de 'persona jurídica de derecho público,
con autonomía administrativa, patrimonial y técnica', (artículo 371 de la
Constitución Nacional) en una simple dependencia del Ministerio de
Hacienda".
IV.
LAS PRUEBAS.
En
ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, el suscrito
Magistrado Ponente decretó pruebas con miras a allegar al proceso copia
auténtica del expediente legislativo y de todos los antecedentes del proyecto
que culminó con la expedición de la Ley 31 de Diciembre 29 de 1992,  para lo
cual -por intermedio de la Secretaría General- ofició al Presidente de la
Cámara de Representantes y del Senado de la República, así como a los
Presidentes de las Comisiones Segundas Constitucionales Permanentes de ambas
Cámaras.
A
los elementos de juicio aportados por el material probatorio se hará
referencia, en lo pertinente, en el acápite VIII, a propósito de las
consideraciones en que la Corte Constitucional fundamentará su fallo en el
presente caso.
V.
INTERVENCION CIUDADANA.
El
término de fijación en lista transcurrió y venció en silencio, según lo hizo
constar la Secretaría General de esta Corporación en su informe del diecinueve
(19) de agosto de mil novecientos noventa y tres (1993).
VI.
INTERVENCION DE AUTORIDADES PUBLICAS.
El
Ministerio de Hacienda y Crédito Público, por intermedio de apoderado especial
concurrió  a defender la constitucionalidad de las normas acusadas.
El
interviniente comienza por destacar que la actual Carta Constitucional ha
buscado dar un campo de acción más amplio a las entidades públicas distintas de
la persona jurídica Nación; observa cómo esa característica ha sido reconocida
por la  propia Corte Constitucional al pronunciarse sobre el tema de la
autonomía.  El interviniente estima que la jurisprudencia constitucional sobre
el tema  permite extractar las siguientes premisas:
Al
establecer la nueva Carta Política un mayor grado de autonomía para las
entidades descentralizadas no pretendió convertirlas en entidades
independientes y autárquicas, sino ampliar su campo de acción.
La
Constitución le reconoce al Banco de la República un status de
persona jurídica descentralizada, según el artículo 371 Superior, con el grado
de autonomía que ella le confiere pero también con los límites que la  misma le
señala.
La
autonomía que la Constitución reconoce al Banco no es ilimitada puesto que como
persona jurídica de derecho público que es, debe cumplir con los deberes que la
Carta le impone al Estado colombiano.
Con base en las anteriores
apreciaciones, sostiene:
"Dada
su autonomía patrimonial, el Banco de la República, tiene su propio estado de
pérdidas y ganancias, en el cual se incorporan todos los ingresos, costos y
gastos del Banco. También tiene un presupuesto propio, que debe ser aprobado
anualmente por la Junta Directiva del Banco y al cual debe ceñirse en sus
actuaciones. Pero, tratándose de recursos públicos, no existe razón alguna para
impedir que los excedentes en las utilidades del mismo pasen a formar parte del
Presupuesto Nacional, más aún si se considera que tales recursos no fueron
empleados en el Banco de la República. Bajo el mismo principio, la propia ley
ha previsto que las pérdidas en las cuales incurra el Banco deben ser cubiertas
con cargo al Presupuesto general de la Nación. Lo uno es la contrapartida
necesaria de lo otro. Sostener que la Nación debe asumir las pérdidas del Banco
pero que éste tiene derecho de retener sus excedentes, como parece pretenderlo
el demandante, es defender una posición inequitativa e irracional: si se es partidario
de la escisión total entre las finanzas del Banco y las de la Nación se debería
concluír en que el Banco debe enjugar sus pérdidas como bien pueda con sus
propios recursos.
"Ello
es aún más claro si se considera que las normas constitucionales relativas al
Banco de la República no señalan el destino que debe darse a los excedentes de
las utilidades de la Entidad, por el cual la ley, no transgrede ningún precepto
constitucional al regular esta situación".
De
otro lado, el  interviniente señala que el Banco de la República debe
circunscribir sus competencias al ámbito que la Constitución determina y a los
poderes de inspección, vigilancia y control que puede ejercer el Presidente de
la República. Lo anterior en virtud del inciso segundo del artículo 372 de la
Carta, por el que se ordena al Congreso dictar la ley a la que deberá ceñirse
el Banco para el ejercicio de sus funciones. A su juicio, la circunstancia de
que Ley 31 de 1992 regule aspectos atinentes al Banco no previstos en la
Constitución,  no la hace per se inconstitucional por cuanto
todos los aspectos no regulados por la Constitución, son de competencia legal.
En
cuanto a las actividades conexas del Banco, el interviniente afirma que al
debatir las funciones que la Constitución debía confiar al Banco de la
República, el Constituyente decidió delegar en la ley la tarea de describir
detalladamente las atribuciones de índole cultural a desarrollarse por parte de
esta entidad. Observa que en los respectivos debates constitucionales se dejó
constancia que fue la voluntad del Constituyente reconocer las funciones
culturales desarrolladas por el Banco.
Admite que aun cuando es cierto que
la actividad que el Banco desarrolla en el campo cultural no es de las
esenciales que le adscribe  el artículo 371 Superior. Empero, estima que de
acuerdo a la Ley 31 de 1992 ésta puede y debe ser desarrollada, como quiera que
dicho estatuto normativo le obliga a cumplir con los deberes que la ley le
defiera.  La citada actividad cultural -señala- encuentra respaldo
constitucional en los artículos 70 a 72 de la Normatividad Superior, conforme a
los cuales es deber del Estado promover la cultura y proteger el patrimonio
cultural de la Nación.
En
cuanto a las funciones del Consejo de Política Fiscal -CONFIS, el interviniente
anota que el artículo 17 de la Ley 38 de 1989 le atribuye la función de
coordinar el sistema presupuestal, para lo cual puede rendir conceptos. Afirma
que la facultad  dada al CONFIS constituye un tipo de 'control de tutela', esto
es, el que ejerce el poder central sobre las entidades y autoridades
descentralizadas. Si el control de tutela es válido para empresas que
desarrollan actividades similares a las de los particulares, con mayor razón
debe ser aplicable a un organismo que desempeña funciones eminentemente
públicas, como el Banco de la República.  A ello agrega que el objetivo de la
intervención del CONFIS no es desconocer la autonomía del Banco, sino
garantizar la adecuada utilización de sus recursos dentro del sistema
presupuestal.
VII.   CONCEPTO
DEL PROCURADOR GENERAL DE LA           NACION.
Mediante
oficio del quince (15) de septiembre de mil novecientos noventa y tres (1993),
el Procurador General de la Nación, doctor Carlos Gustavo Arrieta Padilla,
envió a esta Corte el concepto de rigor en relación con la demanda que se
estudia.
El
Jefe del Ministerio Público comienza por anallizar la evolución de la Banca
Central. Seguidamente presenta una reseña histórica del sistema que en el caso
Colombiano, han adoptado las distintas Constituciones  Políticas.
Luego
el Procurador examina el tema de la autonomía que  la Carta Política actualmente
en vigor confiere al Banco de la República. En su sentir, tratándose de la
entidad mencionada, la autonomía debe entenderse en el sentido de que el Banco
no hace parte de ninguna de las ramas del poder público, ni de los demás
órganos estatales sino que, por sus funciones, requiere de una normatividad y
organización especiales distintos al aplicable a las demás entidades públicas o
privadas, lo cual en ningún momento debe entenderse como la ausencia de todo
vínculo con el Estado.
Para
ilustrar este aserto, el Procurador transcribe el comentario que acerca de la
autonomía del Banco de la República se consignó en una nota editorial en la
Revista de esa entidad, el cual dice así:
"La
independencia del Banco apunta al hecho de poder abstenerse de atender los
requerimientos financieros de sectores específicos, particularmente del
oficial, y a la posibilidad de utilizar libremente los instrumentos que le
correspondan sin necesidad de autorizaciones previas de otras instancias del
Estado. De ahí que la experiencia en muchos países señale que "la
independencia de la autoridad monetaria de factores políticos cuya validez en
debates relativos a otros temas económicos no se cuestiona, es un factor que
contribuye significativamente a la credibilidad de las medidas y contribuye,
por ende, a aumentar su efectividad."
Despues
el Jefe del Ministerio Público pasa a hacer unas breves acotaciones acerca de
lo que en el derecho comparado se entiende por "régimen legal
propio", institución esta que ha permitido excluir a ciertos organismos
de los esquemas administrativos tradicionales de análisis.
En
ese sentido el Procurador considera que el régimen legal propio del  Banco de
la República, en cuanto expresa cierta libertad de la que el Constituyente
quiso dotar al ente que cumpliría las funciones de Banca Central, es una nota
que está marcando una cierta autonomía en relación con el Gobierno.
En
cuanto a los concretos cargos de la demanda el agente del Ministerio Público
hace el siguiente análisis:
1.  El artículo 25 de la Ley 31 de 1992,
establece que el Banco podrá continuar con las funciones culturales y
científicas que venía desarrollando, y como utiliza el vocablo <podrá>,
significa que es facultativo de la entidad y no obligatorio, lo que no viola la
Carta.
Advierte que el actor yerra cuando
afirma que el legislador está obligando al Banco a efectuar dichos gastos.
Insiste en que la norma se limita a definir, calificar y precisar la naturaleza
y el origen de los gastos que el Banco destina a la cultura.
2.  En cuanto a los segmentos demandados
del artículo 27, considera que ellos no son violatorios del artículo 371
Superior  toda vez que  bien podía el legislador determinar el destino de los
excedentes de las utilidades del Banco, al no haberlo hecho la Constitución. A
este respecto considera que debe además repararse en que la Nación sólo es
titular de los excedentes de las  utilidades -si  es que ellos existen- una vez
que el Banco haya apropiado las reservas de estabilización monetaria y
cambiaria.
Por lo demás, estima que con dicha
determinación legal no se vulnera la Constitución pues, de otro lado, es
facultativo de la Junta Directiva del Banco crear o incrementar las reservas de
estabilización monetaria y cambiaria con las utilidades de cada ejercicio.
Puede asimismo disponer la utilización de las utilidades del ente; en esas
condiciones, si el remanente no va a ser utilizado por el Banco, no sería
razonable que tales recursos se queden ociosos mientras otros sectores de la
economía  los requieren.
Observa que es apenas  lógico que a
la Nación  se destinen los excedentes de  las utilidades del Banco,  luego de
apropiadas las reservas si se tiene en cuenta que ella responde por las
pérdidas que arrojare un determinado ejercicio.
Ahora bien, como se prevé que las
utilidades del Banco ingresen al Presupuesto General de la Nación y que las
pérdidas las asuma la Nación, es también natural que la ley exija que
anualmente se proyecte el resultado neto de la operación del Emisor.
3.  Por lo que respecta a a la facultad
confiada al CONFIS para conceptuar sobre la incidencia del presupuesto del
Banco en las finanzas públicas, considera:
"Si
el Banco de la República se propone ejecutar un presupuesto deficitario que al
término del ejercicio produzca pérdidas las que, a su turno, deberán ser
absorbidas con recursos del Presupuesto  General de la Nación, es lógico que
las autoridades que administran el presupuesto emitan un concepto previo para
definir hasta donde (sic) el Presupuesto General de la
Nación está o no en capacidad de asumir esas pérdidas.
"Si
el Presupuesto  que se proyecta  ejecutar es superavitario, o sea que al final
del ejercicio genere utilidades de las cuales un excedente sería de la Nación,
es igualmente lógico que las autoridades que manejan el presupuesto conceptúen
para medir su incidencia en las finanzas públicas".
El
análisis precedente lo lleva a concluir que las normas acusadas son exequibles,
y así solicita a esta Corte declararlo.
VIII.          CONSIDERACIONES DE
LA CORTE.
Primera.    La  Competencia.
En
los términos del artículo 241-4 de la Carta, la Corte Constitucional es
competente para decidir definitivamente sobre la demanda de
inconstitucionalidad que dió origen al presente proceso, dado que versa sobre
presuntos vicios de fondo contra varios artículos de la Ley 31 de 1992.
Segunda.   Los
temas constitucionales ínsitos en los cargos.
A.      La
noción de "autonomía " en la Carta de 1991.
En
ocasiones precedentes la Corporación1 ha tenido oportunidad de escudriñar el
alcance, los matices y las múltiples posibilidades que el concepto de
"autonomía" tiene en la Carta de 1991.
Así,
en sentencia C-517 de 1992, la Corporación planteó los problemas conceptuales
que produce la determinación de la naturaleza y  alcances concretos de los
elementos "descentralización" y "autonomía" en la Carta de
1991.  Conviene recordar lo que entonces se dijo a este respecto:
"Por voluntad expresa del Constituyente de
1991, la descentralización y la autonomía constituyen hoy elementos
fundamentales de nuestra República unitaria. Con todo, la
determinación de la naturaleza y alcances concretos de ambos elementos es tarea
que exige cuidadoso proceso previo de clarificación conceptual, ya  que tanto
en el derecho como en la ciencia política, los autores no  los emplean siempre
en sentidos unívocos. Esto  dificulta en grado sumo su identificación,
interpretación y, lo que es más importante, su correcta aplicación en el ámbito
de las funciones y competencias estatales.
La
dificultad se advierte no sólo en la doctrina sino en las nociones y conceptos
elementales de "autonomía" y  "descentralización", que
figuran en algunos diccionarios y enciclopedias especializadas, tanto
nacionales como extranjeras.
"...
"En cuanto a la autonomía, las definiciones no
son menos heterogéneas. Unas se refieren a ella en términos de "facultad
que dentro de un Estado soberano se otorga a las unidades administrativas
inferiores, para regirse por si mismas en mayor o menor grado" ; Otras, en
cambio,  se refieren a la autonomía como una "descentralización política
(...)como facultad de una comunidad humana de gobernarse a sí misma, mediante
sus leyes propias, y por autoridades elegidas de su seno" ; mientras que
otras hablan de autonomía como "la libertad que se concede a una región,
provincia, pueblo o ciudad para dirigir, según normas y órganos propios, todos
los asuntos concernientes a su administración"  .
"...
En
la ponencia para segundo debate, el constituyente Jaime Castro
profundiza el tratamiento de los contenidos materiales de los conceptos
"descentralización"  y  "autonomía"  como sigue:
"...la
Asamblea, como era su propósito, decidió profundizar y desarrollar el proceso
de descentralización que el país inició con la elección popular de alcaldes.
Con tal fin, institucionalizó el concepto de autonomía en la propia
Constitución. Esas han sido las dos grandes decisiones adoptadas hasta el
momento por la Asamblea en la materia:
"1a.
Darle a la descentralización un claro contenido autonómico. La relación que
luego se hará de los artículos aprobados así lo confirma.
"2a.
Definir en la propia Constitución ese regímen autonómico  y sentar en ella las
bases para sus futuros desarrollos legislativos...
"..."
"
Son varios los artículos que por primera vez le dan categoría constitucional al
concepto de autonomía aplicado a la organización territorial interna del Estado.
El tema ha sido, durante años, fuente de interminable controversia entre los
tratadistas del derecho constitucional, la teoría del estado y la ciencia
política. Hoy no existe una definición universalmente aceptada de autonomía,
sea ésta municipal, departamental o regional. En lo único que coinciden los
especialistas, con toda razón, es en afirmar que las distintas soluciones o
fórmulas dependen de las peculiaridades de la legislación de cada país, de su
historia constitucional y política, de sus condiciones culturales y de sus
prácticas administrativas. Bien particular es, por ejemplo, el contexto
dentro del cual se desenvuelve el autonomismo español, signado por las
diferencias nacionales y el separatismo sobre los cuales se ha construido tan
especial (y única) forma de Estado.
"...
"Debido, entonces, a la enorme posibilidad de
variantes, la autonomía, como principio abstracto o teórico, sólo sirve de guía
para el análisis de los distintos sistemas políticos, en sus formas de
organización territorial del poder, aun cuando el Estado sea unitario, federal,
regional o de cualquier otro tipo. Esta es cuestión que ya no se discute. El
derecho administrativo francés ha reconocido por medio de destacados
expositores (Scelle, Dabin, Durand) que la autonomía es una "noción
gradual" porque es concebible toda una gama de situaciones intermedias
entre la descentralización de los Estados unitarios y el más extremo
federalismo. Resulta claro, por tanto, que la forma unitaria del Estado es
compatible con el principio de autonomía, por ser ésta, básicamente, resultado
normal de una amplia descentralización. De manera que al combinar estos dos
principios (Estado unitario y autonomía de las entidades territoriales) los
constituyentes no han incurrido en contradicción o error. Por el contrario, han
trazado un rumbo que enriquece el potencial de nuestro sistema constitucional,
político y administrativo.
"...
"La autonomía, grado máximo de la
descentralización, también tiene que plantearse en los campos político, fiscal
y administrativo de la vida de las entidades territoriales en donde se
aplique."
Ahora
bien, puesto que para decidir buena parte de los cargos  que aparecen en la
demanda objeto del presente fallo, es preciso establecer el alcance que tienen la
descentralizacion y  la autonomía dentro de la República unitaria que, por
virtud de la voluntad expresa del Constituyente, continúa siendo Colombia en la
Carta de 1991, nos proponemos hacer algunas someras consideraciones al
respecto.  Confiamos que ellas puedan contribuir de alguna manera al proceso
ineludible de clarificación que esta Corte debe realizar como exigencia no
meramente semántica y teórica sino, -lo que es más importante-, de la realidad
política y administrativa cotidianas, en orden a definir la naturaleza y
límites de algunas funciones y competencias del Estado.
"Por
cuanto respecta a la "autonomía",  ella aparece inicialmente
consagrada como característica esencial tanto de las entidades territoriales
que conforman el Estado colombiano (C.N. art. 1o.) como del organismo de
derecho público a cuyo cargo estará la intervención estatal en el espectro
electromagnético utilizado para los servicios de televisión (C.N., arts. 76 y
77), de los órganos creados para el cumplimiento de algunas funciones estatales
(C.N., art. 113), de las Corporaciones Autónomas Regionales (C.N., art. 150-7)
y  de la administración de justicia (C.N. art. 228).
Como
manifestación de darse sus directivas y regirse por sus estatutos de acuerdo
con la ley, la autonomía administrativa alcanza ciertamente su máximo esplendor
ontológico y conceptual a nivel de la Carta del 91 en la autonomía
universitaria (C.N. art. 69)
De
otra parte, la autonomía, sin otra precisión, es también una característica de
la Fiscalía General de la Nación (C.N., art. 249),  de la Contraloría General
de la República (C.N. art. 267), de las Contralorías departamentales y
municipales (C.N., art. 272), de las entidades territoriales (C.N., art. 287),
de las Asambleas Departamentales (C.N., art. 300) y de la Corporación Regional
del Río Grande de la Magdalena  (C.N. art. 331).
Como se ve, pues, el Constituyente de 1991 fue
generoso en la utilización de los conceptos de descentralizacion y autonomía,
otorgándoles sentidos multívocos que corresponde al intérprete de las
normas desentrañar y precisar en cada caso, como etapa previa y necesaria de su
aplicación.  Por ello, esta Corte estima pertinente hacer algunas breves
consideraciones al respecto con el ánimo de ocuparnos luego de las
implicaciones que parte importante de la doctrina jurídica moderna reconoce a
los conceptos de descentralizacion y autonomía en el ámbito de estados que,
como Colombia, son, simultáneamente, Repúblicas unitarias.
En el ámbito institucional, como en el individual,
los conceptos de autonomía y descentralización hacen referencia a un cierto
grado de libertad en la toma de decisiones por parte de un determinado ente
jurídico en relación con otro.
Se
utilizan en derecho constitucional y en ciencia política como parámetros teóricos,
como tipos ideales (Max Weber) a partir de los cuales se cataloga o se describe
una realidad caracterizada por tendencias.
Como
ha sido señalado por Hans Kelsen, no existe una Estado organizado de manera
totalmente descentralizada, como tampoco existe un Estado totalmente
centralizado.
"Los
estados históricos, esto es, los órdenes jurídico-positivos de cada Estado, no
han sido ni plenamente centralizados ni descentralizados por completo; siempre
ha habido en ellos una parte de centralización y otra de descentralización,
habiéndose aproximado más o menos, según los casos, a uno u otro de estos tipos
ideales."
Ahora bien, el grado de descentralización o
autonomía se mide por la incidencia que una entidad decisoria tiene en la
creación y la aplicación de las normas. Aquí también es necesario introducir el
elemento revitalizador: habrá ámbitos normativos caracterizados por la plena
autonomía, otros por la parcial autonomía y otros por la plena dependencia.
En
consecuencia, de la misma manera como la libertad o la dependencia de un
individuo debe ser evaluada como una capacidad relativa a partir de
circunstancias específicas, las normas constitucionales que se refieren a la
descentralización y a la autonomía de las entidades territoriales, no pueden ser
tomadas en términos absolutos. Ellas marcan una pauta, un grado, una tendencia
que debe ser respetada al momento de interpretar las relaciones entre el Estado
central y sus entidades y que no excluye la posibilidad de que existan, en
tales relaciones, algunos ámbitos normativos de mayor dependencia y otros de
mayor autonomía.
"En
un Estado unitario, como Colombia, coexisten formas de descentralización
cualitativas y cuantitativas con la unidad de organización de la comunidad
estatal.  Tales formas se manifiestan a través de entes territoriales
(departamentos, municipios) o de una racionalización de funciones
administrativas (vgr. corporaciones autónomas regionales).
"En
el Estado federal típico, por el contrario, la descentralización es de tal
grado que hace desaparecer la unidad de organización dando lugar en su interior
al nacimiento de ordenamientos interdependientes, comoquiera que cada uno es la
expresión de centros de autoridad dotados de potestad de autoorganización de
origen constitucional.
La
descentralización aparece, pues, como un concepto genérico que comprende
diversos grados de libertad en la toma de decisiones.  Cuando ella  se
manifiesta, por  ejemplo, en la gestión de intereses propios mediante
autoridades también propias y en  la expedición de normas ajustadas a la
Constitución y la ley, nos encontramos ante la autonomía.  En el ámbito
concreto de la República unitaria que sigue siendo Colombia por virtud de la
Carta de 1991, descentralización y autonomía se desenvuelven y son compatibles
con una unidad de organización de la comunidad estatal de carácter político y
con la presencia de una soberanía que reside en el pueblo.  Ninguna pretende
confundirse o rivalizar con la soberanía en el ámbito del Estado unitario.
"Para
una mejor inteligencia  de los diversos aspectos que involucra este fallo, es
conveniente pues tener en cuenta la naturaleza y esencia de la
descentralización  como  libertad  en la toma de decisiones, cuyo ejercicio
concreto se traduce en diversos grados y esferas propias de actividad por parte
del sujeto que la ejerce.
"Es
por eso que  unas veces se manifiesta,  prevalentemente,  en la  realización de
funciones con abstracción del aspecto territorial, por cuanto lo que interesa
fundamentalmente es la racionalización administrativa en la prestación de un
servicio.  Otras, por el contrario, el elemento territorial asume una posición
dominante en el ejercicio de la descentralización.  El grado de libertad del
sujeto puede manifestarse en el ejercicio de funciones a través de los típicos
actos administrativos,  o puede adquirir también la forma de actividad
normativa,  la cual se ejerce dentro de la unidad de organización de la
comunidad estatal, vale decir, sin dar lugar al nacimiento de un ordenamiento
de tal naturaleza que desborde el centro de autoridad.
"Así
se delimita y especifica la autonomía en el ámbito de una República unitaria,
característica esta que el Constituyente ubicó significativamente en primer
lugar entre los diversos elementos que integran hoy la forma de gobierno
vigente en Colombia.
..."
B.     El  significado y alcance
de la autonomía presupuestal,          técnica y administrativa  dada al Banco
de la República
por la Carta de 1991.
De
los proyectos presentados a la Asamblea Nacional Constituyente por los
delegatarios, por las entidades interesadas y por las distintas fuerzas
políticas, el  propuesto por el Banco de la República se constituyó en
fundamento principalísimo de las iniciativas sobre el tema atinente a la banca
central.
El
mencionado proyecto se tituló "Propuesta sobre el régimen monetario en la
Reforma Constitucional."  En el se planteaba la necesidad de que
constitucionalmente se consagrara la Banca Central  y que, en razón de la
especialísima naturaleza de las funciones a su cargo, se concibiera al órgano
encargado de ejercerlas como independiente de la estructura del Gobierno y se
le dotara de autonomía administrativa, patrimonial y técnica mediante su
organización bajo un  régimen especial.
La
justificación esencial de dicha propuesta fue la siguiente:
"Como
se trata de cumplir una de las funciones básicas a cargo del Estado, en forma
permanente, regular y contínua, la cual conlleva el ejercicio técnico de
actividades especiales que tocan esencialmente con el movimiento
jurídico-económico de la sociedad, tenemos la profunda convicción de que la
entidad del Estado a cuyo cargo esté el ejercicio de estas delicadas
facultades, debe estar consagrada en la propia Carta Política e investida de
una naturaleza especial que le permita obrar con autonomía frente a las
exigencias de la comunidad, del resto de los organismos del Estado y en
particular del Gobierno que es usuario y beneficiario de estos servicios.
"Dicha
entidad no debe ser una dependencia del tesoro o un instrumento adicional del
manejo fiscal y por ello no debe formar parte del conjunto de organismos que
tienen a su cargo el manejo de la hacienda pública, por la incompatibilidad
material y formal que existe entre a quienes corresponde el manejo de asuntos
monetarios y las instituciones a cuyo cargo está el manejo y la administración
del fisco".2
..."
A
partir de los mencionados lineamientos conceptuales, el  Constituyente de 1991
reguló la transformación del Banco de la República en el eje de un sistema de
banca central. De ahí que entre las más importantes innovaciones de la nueva
Carta Política figura la de  haber elevado al Banco de la República a la
categoría de órgano del Estado con rango constitucional, concebido como persona
jurídica de derecho público económico, con autonomía patrimonial, técnica y
administrativa, sujeta a un régimen especial, con el propósito primordial de
ejercer las funciones de banca central.
Recogió
así  la  Carta Política de 1991 la tendencia moderna que  han venido adoptando
las Constituciones recientemente expedidas en distintos países del mundo, en la
cual los bancos centrales tienen su propia consagración constitucional, no
tienen la personería jurídica de la Nación, ni forman parte del Gobierno, sino
que están dotados de autonomía administrativa especial dentro de la estructura
del Estado.
Ciertamente,
respecto del Banco de la República, la Carta Política preceptuó:
TITULO
XII
Del
Régimen Económico y de la Hacienda Pública
CAPITULO
6
De la
Banca Central
"Artículo
371.-El Banco de la República ejercerá las funciones de banca central.
Estará organizado como persona jurídica de derecho público, con autonomía
administrativa, patrimonial y técnica, sujeto a un régimen legal propio.
Serán
funciones básicas del Banco de la República: regular la moneda, los cambios
internacionales y el crédito; emitir la moneda legal; administrar las reservas
internacionales; ser prestamista de última instancia y banquero de los
establecimientos de crédito y servir como agente fiscal del gobierno. Todas
ellas se ejercerán en coordinación con la política económica general.
El
Banco rendirá al Congreso informe sobre la ejecución de las políticas a su
cargo y sobre los demás asuntos que se le soliciten".
A
ese fin se requería además desligar el banco emisor de las necesidades fiscales
del gobierno, a través de la adopción de una concepción de la banca central que
garantizara su autonomía frente al mismo. Por ello se suprimió  la Junta
Monetaria (que dependía del Presidente de la República, y de su Ministro de
Hacienda, entre otros) y se otorgó a la Junta Directiva del Banco el carácter
de autoridad monetaria, cambiaria y crediticia independiente, como en efecto lo
dispuso el artículo 372 de la Carta, en concordancia con el artículo 51
transitorio ibídem.
Al
tenor de las referidas disposiciones constitucionales, los  miembros de la
Junta son de dedicación exclusiva, lo cual redunda en su profesionalización y
especialización. Dichas notas distintivas, aunadas a la independencia  del
cuerpo, le permiten asegurar decisiones libres del influjo del Gobierno con lo
cual el Banco efectivamente pasa a ser un ente autónomo, con régimen legal
propio, no integrado a la rama ejecutiva, como lo ordena el artículo 372 Superior ya mencionado.
Así
pues, en el actual régimen constitucional el Banco no está sujeto a la
intervención del Presidente de la República, sino a la regulación que de sus
funciones haga directamente el legislador y al control político que realice el
Congreso sobre la ejecución de las políticas a su cargo, con base en los
informes que el Banco rinda, en cumplimiento a lo dispuesto por el artículo 371
de la Constitución o de los informes que se le soliciten al Gerente General en
relación con sus funciones, cuando quiera que, de conformidad con el inciso
final del artículo 208 de la Carta, sea citado ante las Comisiones Permanentes
de las Cámaras.3
Además,
para garantizar dicha autonomía,  en los artículos 150, numeral 22 y 372 inciso
segundo de la Constitución Política se estableció que,  previa iniciativa del
gobierno, al Congreso le corresponde dictar la ley a la cual debe ceñirse el
Banco de la República para el ejercicio de sus funciones, así como expedir las
normas con sujeción a las cuales el Gobierno expedirá los estatutos del Banco y
el Presidente de la República ejercerá la inspección, vigilancia y control
sobre el mismo.
Los
preceptos constitucionales en cita disponen:
"Artículo 150.  Corresponde
al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes
funciones:
...
22.
Expedir las leyes relacionadas con el Banco de la República y con las funciones
que compete desempeñar a su Junta Directiva.
..."
"Artículo 372.
"...
"El
Congreso dictará la ley a la cual deberá ceñirse el Banco de la República para
el ejercicio de sus funciones y las normas con sujeción a las cuales el
Gobierno expedirá los estatutos del Banco en los que se determinen entre otros
aspectos, la forma de su organización, su régimen legal, el funcionamiento de
su junta directiva y del consejo de  administración, el período del gerente,
las reglas para la constitución de sus reservas, entre ellas, las de
estabilización cambiaria y monetaria, y el destino de los excedentes de sus
utilidades."
En
sentencia C-529 de noviembre 11 de 1993 esta Corte4 examinó
el significado y alcance de la autonomía dada por el Constituyente al
Banco de la República, en términos que es pertinente transcribir:
"...
"12.
El Constituyente estructuró al Banco de la República como entidad estatal de
carácter independiente y autónoma, organizada como persona jurídica de
derecho público, con autonomía administrativa, patrimonial y técnica, sujeta a
un régimen especial (CP art. 371). El Banco de la República como aparato al
servicio de un imperativo funcional como es el de velar "por la moneda
sana" ha querido ser sustraído de la influencia determinante de otros
órganos, en especial de los de origen político, con lo cual se pretende
relievar su cometido preponderantemente técnico y de largo plazo. El diseño de
un aparato independiente es una prueba irrefutable del indicado designio del
Constituyente, ya que él no se justifica sino en términos teleológicos, que se
desvirtuarían si se inscribiera en el campo del Gobierno, como quiera que allí
quedaría sujeto a la suprema autoridad administrativa del Presidente de la
República. En este punto conviene recordar el pensamiento del Constituyente:
"..., el manejo de las finanzas públicas ha
demostrado que los instrumentos de carácter fiscal no deben financiar o asumir
los costos que demande el manejo monetario, cambiario y crediticio del país y
que éste no debe financiar o asumir los costos que demande el manejo fiscal.
Los ponentes consideran que así debe procederse para que se haga efectiva la
separación del manejo monetario de los asuntos de carácter fiscal y al mismo
tiempo se garantice una real autonomía del Banco Central respecto del
Gobierno" (Informe-Ponencia "La Banca
Central, Ponentes: Oscar Hoyos, Carlos Lemos Simmonds, Rodrigo Lloreda Caicedo,
Ignacio Molina, Carlos Ossa Escobar y Antonio Yepes Parra, Gaceta
Constitucional Nº 53, p. 8).
La
naturaleza del Banco de la República como órgano constitucional autónomo e
independiente, instituido para el cumplimiento de funciones técnicas, es fiel
reflejo del pensamiento constituyente:
"La  autonomía administrativa y técnica
especial dentro de la estructura del Estado, permite establecer que el Banco
Central no forme parte de las ramas Legislativa, Ejecutiva, Jurisdiccional,
Fiscalizadora o Electoral del Poder Público, sino que debe ser un órgano del
Estado de naturaleza única, que por razón de las funciones que está llamado a
cumplir, requiere de un ordenamiento y organización especiales, propio,
diferente del común aplicable a las demás entidades públicas o privadas.
"Dicha naturaleza del Banco y, por ende, la
razón de su normatividad, se justifican porque se trata de una institución que
debe tener en cuenta, ante todo, el carácter eminentemente técnico y por lo
demás complejo de los problemas monetarios y cambiarios que maneja. El Banco
Central debe ser el órgano al que le corresponda la dinámica de la organización
monetaria de la economía para poner en funcionamiento el sistema, los
controles  y la dirección de la moneda y para ello, debe actuar con identidad
propia, con un régimen legal y operativo distinto y autónomo, pues no de otra
forma podría poner en práctica eficiente y oportunamente, las medidas
monetarias que por Ley está llamado a dictar y ejecutar.
"La constitucionalidad de las normas que rigen
actualmente al Banco de la República en este sentido, ha sido confirmada tanto
por la Corte Suprema de Justicia como por el Consejo de Estado, por lo que
después de que han hecho carrera en el ordenamiento jurídico colombiano, el
constituyente puede ratificar los principios universales en ellas
previstos" (Informe-Ponencia "La Banca
Central", Gaceta Constitucional Nº 53, p. 8).
Y
más recientemente, en sentencia C-021 de enero 27 de 1994,  al ahondar sobre el
tema, la Corporación[1]
expresó:
"La
Constitución Política del 91, modificó sustancialmente la estructura jurídica
del Banco, al reconocerle la condición de Banca Central, y al asignarle, un
conjunto de atribuciones que acogen las modernas tendencias sobre organización
del Estado y responden a la necesidad de consolidar en  cabeza de un sólo
organismo estatal, de naturaleza jurídica única y con autonomía del ejecutivo,
el ejercicio de un haz de funciones relativas a la regulación de la moneda, los
cambios internacionales y el crédito, además de las relacionadas con la responsabilidad
de emitir la moneda legal, administrar las reservas internacionales, ser
prestamista de última instancia,  banquero de los establecimientos de crédito y
de servir como agente fiscal del Gobierno (Art. 371).
Debe
reconocerse que la autonomía administrativa con que la Carta dota al Banco de
la República, tiene un significado muy particular, porque no simboliza tan
sólo  la posibilidad de actuar con relativa independencia de la voluntad de
otros órganos del Estado,  como sucede dentro del régimen de las entidades
descentralizadas, en donde, de todas maneras  sobrevive alguna forma de tutela
en virtud de la relación jerárquica con el organismo central, sino que le
permite decidir con independencia frente a las exigencias de la comunidad, de los
demás organismos del Estado y en particular del Gobierno.
2.2.1.
Alcance de la autonomía administrativa y técnica del Banco.
En
la Asamblea Nacional constituyente, se identificó con claridad el sentido y
alcance  de la autonomía del Banco, y en su oportunidad los miembros de la
comisión respectiva destacaron dicha autonomía, de la siguiente manera:
"La
autonomía administrativa y técnica especial dentro de la estructura del Estado,
permite establecer que el Banco Central no forma parte de las ramas
legislativa, ejecutiva, jurisdiccional, fiscalizadora o electoral del poder
público, sino que debe ser un órgano del Estado de naturaleza única, que por
razón de las funciones que está llamado a cumplir, requiere de un ordenamiento
y organización especiales, propia, diferente del común aplicable a las demás
entidades públicas o privadas"[2]
En
punto a la política monetaria, se expresó:
"La
autonomía de la política monetaria así concebida, significa entonces que en lo
sucesivo las decisiones del Banco Central no dependerán del curso que quieran
seguir las autoridades gubernamentales, aunque deberán coordinarse con éllas.
En otros términos, en sus decisiones frente al Gobierno, el Banco Central será
autónomo, debido a que en la realización de sus funciones será independiente de
las instrucciones políticas del Gobierno. La tarea fundamental del Banco será
la de asegurar la estabilidad del dinero. En todo caso, deberá existir un alto
grado de coordinación entre los distintos órganos ejecutores de la política
económica"
Como
queda visto, los alcances de la independencia del Banco de la República no
llegan hasta el punto de que sus decisiones puedan adoptarse al margen de las
estrategias y orientaciones generales de la política económica incorporadas
fundamentalmente en el Plan Nacional de Desarrollo, porque si bien el Banco no
es un órgano del ejecutivo, es de todas maneras, un organismo del Estado, y le
está absolutamente vedado, por lo mismo, actuar bajo la simple inspiración de
sus caprichos. De no ser así sobraría la advertencia final del artículo 371,
que como se vió, acoge el principio universal de que las políticas generales
del Estado no pueden desconocerse por ninguna autoridad y menos cuando está
organizado en forma de república unitaria (C.P. art. 1o.)
..."
El
análisis precedente  así como el pensamiento del Constituyente [3] de 1991 acerca de la
Banca Central y del Banco de la República, permiten esbozar las siguientes
premisas en torno al significado y alcance de la autonomía de dicho ente:
La
autonomía del Banco de la República asume diversas manifestaciones: por una
parte, se expresa en el hecho de poder abstenerse de atender los requerimientos
financieros de sectores específicos, particularmente del oficial, cuando le
asista para el efecto un criterio de razonabilidad técnica y legal. En segundo
término, la banca central puede utilizar los instrumentos que le corresponden
sin necesidad de autorizaciones previas de otras instancias del Estado.
La
autonomía administrativa del Banco significa que no pertenece a ninguna de las
ramas del poder público, ni a los órganos fiscalizador o de control o
electoral, sino que es un órgano autónomo e independiente que aun cuando forma
parte del Estado,  tiene una naturaleza única que, en razón a sus funciones,
requiere de un ordenamiento y organización especiales, que difiere del común
aplicable a las demás entidades.
La
autonomía de gestión y de decisión del Banco frente al Gobierno, significa que
para el cumplimiento de sus funciones no debe ni puede obrar con sujeción a las
instrucciones políticas del Gobierno, pero sí en coordinación con la política
económica general.
La
autonomía técnica del Banco se traduce en términos de su capacidad para
analizar libremente los fenómenos monetarios y  para diseñar sin injerencia de
otras autoridades los instrumentos que demande el ejercicio de sus atribuciones
en  aquellas materias que tienen por objeto cautelar la estabilidad de la
moneda y asegurar la solidez y la confianza en el sistema monetario del país,
con prevalencia de consideraciones de interés público y de beneficio de la
economía nacional.
La
autonomía patrimonial implica que podrá integrar y disponer de sus propios
activos, en moneda nacional y extranjera, los cuales contabilizará en sus
estados financieros para que exista unidad en el manejo de sus recursos, en la
obtención de las utilidades y en la destinación de las mismas; así, las
reservas internacionales deben manejarse con los demás activos, desapareciendo
la cuenta especial de cambios. Las utilidades que se obtengan por la
administración de sus activos se destinarán para constituír las reservas
legales que le permitan al Banco atender a sus necesidades y fines propios y
precaver los momentos de crisis para con ellas asumir los costos que demande su
intervención en el manejo cambiario, monetario y crediticio por la utilización
de los instrumentos a su cargo.
Como
se puso de presente en el ya citado fallo C-529 de 1993, al sujetar la
Constitución al Banco de la República a un régimen legal propio, el
Constituyente quiso elevar al plano constitucional la naturaleza única del
Banco en razón de las funciones a su cargo. La autonomía de esa entidad y su no
adscripción o vinculación a la rama ejecutiva del poder público,  se traduce en
un régimen legal propio que, conjuntamente con sus estatutos, constituye el
marco normativo de la institución.
Con
todo, para los efectos de este examen, y desde la particular óptica que ha de
tenerse en cuenta para el examen de los cargos, interesa relievar que la
Constitución Política  introduce un importante elemento que moldea los exactos
contornos de la autonomía del Banco, cuando exige que las funciones que éste
cumpla se ejerzan en coordinación con la política económica general. (CP. art.
371).
Así
las cosas, la sujeción del Banco de la República a un "régimen legal
propio" como lo establece el artículo 371 de la Carta, dadas las notas de
autonomía administrativa, patrimonial y técnica que la misma le reconoce, las
cuales lo dotan de un incomparable grado de libertad en la toma de decisiones y
en el cumplimiento de las responsabilidades que la Carta le confía,
exonerándolo de injerencias o interferencias de otras instancias o centros de
poder, no se desvirtúa por el hecho de que, como estructura que, en todo caso,
integra el Estado Colombiano, deba actuar en coordinación con otros órganos o
instituciones, pues unos y otros cumplen funciones estatales. No se olvide que,
por decisión del propio Constituyente,  Colombia continúa siendo una República
Unitaria, factor este que indudablemente matiza la autonomía de sus órganos y
entidades. Una interpretación diferente comportaría, sin lugar a dudas,
ostensible quebranto a la mencionada característica que continúa siendo nota
esencial del Estado colombiano (CP. Preámbulo y art. 1o. entre otros).
En
esas condiciones, con prescindencia de su naturaleza pública, de sus funciones,
o de su régimen especial, el Banco de la República no se ubica por fuera del
Estado.  Ni de sus facultades constitucionales ni de su órbita de autonomía se
desprende que la Constitución lo exonere de cumplir los requerimientos que, en
aras de la armonización y coordinación de sus funciones con la política
económica, le planteen los órganos encargados de esas labores para la
consecución de los altos fines del Estado siempre y cuando que, desde luego, la
actuación de estos últimos, se circunscriba a ese campo y no comporte franca
intromisión en la capacidad decisoria o de gestión que constitucionalmente se
le asegura al Banco de la República.
Consecuente
con lo anterior, esta Corte en la ya citada sentencia C-021 de 1994  puntualizó
que, por cuanto concierne al sector agrícola, es imperativo para el Banco de la
República dar realidad al mandato contenido en el artículo 66 de la Carta
Política, determinando condiciones especiales para el crédito agropecuario.
Díjose
entonces:
Podría
pensarse que la ley no puede regular por vía general el manejo del crédito para
el sector agropecuario, en virtud de  los términos perentorios del  aparte
final del art. 373, según el cual, "el legislador, en ningún caso podrá
ordenar cupos de crédito a favor del Estado o particulares."
Sin
embargo, la anterior prohibición debe armonizarse, a través de un análisis
sistemático de los textos constitucionales mencionados (arts.  64, 65, 66 y
373), de lo cual se infiere que el constituyente, al establecer como deber del
Estado la obligación de promover y apoyar el crédito agropecuario, autoriza
medidas legislativas como las previstas en los arts. 1o. y 2o. de la ley 34 de
1993, pues no se explicaría que la Carta Política instrumentara una especial
protección a la producción de alimentos y, en general, a la actividad
agropecuaria, apoyada, entre otros mecanismos, en un servicio de crédito, y se
enervara luego la posibilidad de hacer realidad la voluntad del constituyente. Por
lo tanto, el mandato expreso de los artículos 64 y 66 en cuanto a la especial
protección y apoyo del crédito agropecuario vincula al Banco de la República,
como parte integrante del Estado que es. La expedición de la ley 34 de 1993, se
justifica precisamente en la inacción del Banco de la República en atender
oportuna y adecuadamente la situación crítica del sector agrícola y, en
particular, del subsector cafetero, en lo atinente a la solución de los
problemas de crédito." (Enfasis fuera de texto)
Por
otra parte, acerca de las implicaciones que tiene el mandato constitucional de
coordinación con la política económica general[4],
como elemento cualificador de la autonomía del Banco, en la exposición de
motivos del proyecto que culminó con la expedición de la Ley 31 de 1992, se
dijo:
"...
la autonomía del Banco de la República no implica, en modo alguno, que sus
decisiones y actos estarán aislados de otras esferas determinantes de la
política económica; lo que significa en realidad es que en los necesarios
procesos de armonización y concertación de medidas que exige un sistema
democrático, la actuación del Banco garantizará que el propósito de estabilidad
no se sacrifique en aras de la búsqueda de otros objetivos".
Tercera.     El
examen de los cargos
a.)     Parágrafo del artículo
25.
"Artículo
25.- Funciones de carácter cultural. El Banco podrá continuar cumpliendo
únicamente las funciones culturales y científicas que actualmente desarrolla.
"Corresponde
al Consejo de Administración, señalar las condiciones de modo, tiempo y lugar
en que se realicen estas actividades con sujeción al presupuesto anual aprobado
por la Junta Directiva.
"Parágrafo. Los gastos para atender el
funcionamiento y estructura del Banco en cumplimiento de las funciones de
carácter cultural y científico que actualmente desarrolla, serán egresos
operacionales del Banco."
A
juicio de la Corporación el contenido normativo de esta disposición no
contraviene la autonomía administrativa, patrimonial y técnica que la Carta
otorga al Banco de la República. Lo que en ella se dispone, en nada afecta,
compromete o aminora la capacidad decisoria de que constitucionalmente goza esa
entidad y que la faculta para decidir si continúa o nó realizando las
actividades de tipo cultural y científico que viene desarrollando. Por lo tanto,
no hay razón lógica para ver en esa prescripción normativa conminación que
coarte o que recorte la facultad decisoria de esa entidad.
Desde
otro ángulo, debe señalarse que la descripción de funciones asignadas al Banco
de la República por el  artículo 371 de la Carta, no comporta el significado
tácito de proscripción de otras que no fueron previstas positivamente en dicha
regulación, como a partir de una lectura equivocada del precepto lo sostiene el
actor; como tampoco que el Banco defina por sí y ante sí las modalidades de sus
ingresos y egresos.
Tan
sólo significa que las tareas correspondientes a las funciones de banca central
mencionadas en el precepto constitucional son las que el Constituyente califica
de "principales". No que la Constitución contraiga única y
exclusivamente la actividad del Banco a las funciones que allí se señalan, por
la elemental pero lógica razón, de que por imperativo ontológico, lo básico
apareja la existencia de lo complementario.
Dicha
cláusula constitucional, significa que al legislador no le es dable restringir
o asignar a otro órgano las funciones de banca central que la Carta Política ha
confiado al Banco de la República en el ya citado artículo 371.
Empero,
ello en modo alguno puede entenderse como que en relación con otras funciones,
la Constitución haya limitado el ámbito dentro del cual el legislador puede
válidamente ejercer sus competencias constitucionales de señalarle al Banco
mediante ley, los parámetros que deberá observar en el cumplimiento de sus
funciones, como en este caso lo ha hecho al determinarle un límite al ámbito de
las funciones culturales que cumple, prohibiendo la expansión de la cobertura
de su actividad en este campo, al mandar que en caso de optar por su realización,
sólo pueda desarrollarla en los frentes actualmente existentes, y al definir
que los gastos para atenderlas constituyen egresos operacionales.
Por
otra parte, hace ver la Corporación que en nada desconoce la autonomía de que
goza el Banco de la República, el que el legislador promueva por su conducto
los altos fines de la cultura y del avance científico, que constituyen piedra
angular del desarrollo de los pueblos.
Antes
que contrariar mandato constitucional alguno, la Corte encuentra la norma que
se examina plenamente avenida al estatuto supremo, como quiera que  encuentra
pleno fundamento en el artículo 70 de la Carta Suprema, según el cual:
"El
Estado tiene el deber de promover y fomentar el acceso a la cultura de todos
los colombianos en igualdad de oportunidades, por medio de la educación
permanente y la enseñanza científica, técnica, artística y profesional en todas
las etapas de creación de la identidad nacional.
"La
cultura en sus diversas manifestaciones es fundamento de la nacionalidad. El
Estado reconoce la igualdad y dignidad de todas las que conviven en el país. El
Estado promoverá la investigación, la ciencia, el desarrollo y la difusión de
los valores culturales de la Nación."
Coincide
así en este aspecto la Corporación con el señor Procurador, cuando considera
que yerra el actor al confundir el contenido de la norma e inferir que el
legislador está obligando al Banco a efectuar dichos gastos cuando el precepto
se limita a definir, calificar y precisar la naturaleza y el origen de los
gastos que el Banco destina a la cultura.
En
materia de Banca Central la competencia de regulación normativa  no es tan sólo
de carácter constitucional o estatutaria, sino también, legislativa. La
circunstancia de que el legislador se haya ocupado de definir el radio de
acción del Banco respecto de funciones complementarias que tradicionalmente ha
venido cumpliendo al lado de las básicas de banca central, no entraña
desconocimiento de la autonomía de que constitucionalmente se ha dotado a dicho
ente. Es claro que en este ámbito la Carta confiere al legislador una
competencia  de regulación normativa concurrente, la cual, desde luego, se
supedita a lo que ella dispone.
Reitérase
que la autonomía del Banco no puede ser entendida como si el Constituyente lo
hubiese exonerado de todo punto de contacto con el Estado y concebido como una
isla ubicada por fuera de los ámbitos constitucionales de actuación de sus
órganos y autoridades. La Corporación[5]
ha sido categórica en rechazar tal interpretación. Así lo advirtió al admitir
la viabilidad constitucional de que la Contraloría General  ejerza control
fiscal respecto del Banco de la República, cuando éste ejecute actos o cumpla
actividades de gestión fiscal y en la medida en que lo haga.
Conviene
recordar los términos consignados en el pronunciamiento que se cita, como
quiera que la esencia de la idea subyacente -aunque en esa ocasión referida a
otro tema, el control fiscal-  es la misma  que en este caso interesa reiterar:
"La
Corte no cree que el Banco de la República, pese a ser un órgano constitucional
autónomo e independiente, quede sustraido de los controles político, judicial,
administrativo y fiscal, entre otros, que la propia Constitución determina y a
los cuales se ha hecho referencia. Sostener esto último quebrantaría toda la
construcción del Estado Colombiano como Estado de derecho y república unitaria
y democrática. De hecho, las funciones básicas atribuidas al Banco se deben
cumplir con estricta sujeción a la Constitución y a la Ley. De otra parte, los
controles existentes garantizan que ese novísimo órgano constitucional no quede
cubierto con un manto de silencio y de oscuridad y se torne en parcela
tecnocrática oculta y aislada del Estado. El control del Presidente, del
Congreso, de la Procuraduría, de la Contraloría General de la República y de la
Justicia, de suyo desvanecen cualquier pretensión de invisibilidad que pudiera
abrigarse respecto de las actuaciones y operaciones de la entidad."
Cuando
el artículo 113 de la actual Carta reconoce que al lado de los órganos que
integran las tradicionales Ramas del Poder Público existen otros, autónomos e
independientes, está claramente connotando su pertenencia a la estructura del
Estado, en forma congruente con la organización geopolítica que el artículo 1o.
de la misma dió al Estado Colombiano, pues como ya quedó expresado, pese a que
la nueva Carta Política acentuó la autonomía y la descentralización de sus
entes, mantuvo su articulación e integración  bajo la forma de República
Unitaria.
b.)
Artículo
27
"Artículo
27.-Contenido de los estatutos. Los estatutos del Banco de la República
regularán, cuando menos, las siguientes materias:
...
"3. No podrá efectuarse gasto alguno cuyos
recursos no se encuentren incorporados en el Presupuesto, que periódicamente
deberá aprobar la Junta Directiva, a iniciativa del Gerente General.
El Consejo de Política Fiscal -Confis, deberá
emitir, previa a la aprobación de dicho presupuesto por la Junta, un concepto
sobre la incidencia del mismo en las finanzas públicas.
...
8.
e). "Utilidades,
pérdidas y transferencias a cargo del Gobierno Nacional. - El remanente
de las utilidades del Banco de la República, una vez apropiadas las reservas en
la forma prevista en el literal anterior, será de la Nación. Las pérdidas del
ejercicio serán cubiertas por la Nación, siempre y cuando no alcancen a ser
cubiertas con la reserva establecida en el literal anterior.
"Las utilidades del Banco de la República no
podrán distribuirse o trasladarse a la Nación si no se han enjugado totalmente
las pérdidas de ejercicios anteriores no cubiertas con cargo a sus reservas.
"En todo caso, anualmente se proyectará el
resultado neto de la operación del Banco de la República y éste deberá
incorporarse en la ley anual del Presupuesto. Para este efecto, las utilidades
que se proyecte recibir del Banco de la República se incorporarán al Presupuesto
de Rentas; así mismo, se harán las apropiaciones necesarias en caso de que se
prevea déficit en el Banco de la República y hasta concurrencia del mismo y de
las pérdidas acumuladas de ejercicios anteriores.
"El pago de las utilidades o de las pérdidas,
según corresponda, deberá efectuarse en efectivo dentro del  primer trimestre
de cada año."
Para
la Corte, la previsión que el legislador consagra en la norma en comento,
consistente en señalar que no podrá efectuarse gasto alguno cuyos recursos no
se encuentren incorporados en el presupuesto del Banco de la República,
reflejo del principio que igualmente rige para el presupuesto general de la
Nación, es consecuencia obligada del mandato constitucional que  dicta la
observancia del principio de legalidad preexistente, necesario para que haya
claridad y  orden en  materia del gasto. Con razón, puede observarse que esta
normativa es de la incumbencia del legislador, en cuanto a este compete
preservar el equilibrio macroeconómico y tutelar el interés general.
Por
lo demás, la Corporación  comparte el parecer del señor Procurador en el
sentido de considerar que si el Estado es el sujeto que debe asumir las
eventuales pérdidas que en un determinado ejercicio resultaren de las
operaciones del Banco, es apenas lógico que, en reciprocidad  y a modo de
compensación, la ley prevea la reversión a sus arcas de los excedentes de las
utilidades que de un cierto ejercicio pudieren resultar, una vez se hayan
apropiado los recursos requeridos con destino a las reservas de estabilización
y corrección monetaria, conforme lo ordena la ley.
Por
lo mismo, resulta necesario que el Estado, por intermedio de sus
correspondientes autoridades de coordinación presupuestal, naturaleza que
tiene el Consejo de Política Fiscal -CONFIS conforme lo señala la norma que lo
creó (artículo 17 de la ley 38 de 1989), conozca con  antelación y en cada
vigencia el presupuesto proyectado para la entidad, a fin de contar con un
cálculo probable pero confiable del balance presupuestal del Banco, que a su
turno permita al Estado hacer las proyecciones económicas acerca de los
recursos que ingresarán  como utilidades, o que egresarán para enjugar  el
estimativo de pérdidas -si lo hubiere-, sin que ello signifique desconocimiento
de la autonomía patrimonial del Banco pues, no se observa que, en tal virtud,
el Gobierno u otras instancias puedan incidir con capacidad decisoria en la
formación o ejecución del presupuesto del Banco, toda vez que, se reitera, el concepto
del nombrado Consejo se circunscribe al aspecto anotado.
No
está por demás señalar que  el inciso segundo del artículo 372 de la Carta
defiere en el Congreso, entre otras, el señalamiento mediante ley del
"destino de los excedentes de sus utilidades", con lo cual su
localización  por fuera del  presupuesto o de las actividades de la entidad,
encuentra pleno respaldo en la norma en comento.
En
este punto es también oportuno reiterar que la propia Carta Política manda que
el Banco ejerza sus funciones en coordinación con la política económica
general. Se reitera pues, que la autonomía de dicha entidad tampoco puede ser
visualizada como la negación de toda instancia o nexo de coordinación entre sus
labores y las que cumplan otras autoridades.
De
ahí que en el fallo ya citado, esta Corte también haya señalado que:
"Es claro que la autonomía del Banco de la
República y su régimen legal propio, fiel reflejo de la especialidad e
importancia de sus funciones, no significa ausencia de controles tanto de legalidad
(CP art. 237 y 372) como de orden político (CP art. 371) ni desconexión
respecto de la política económica general (CP art. 371). En efecto, las normas
que en ejercicio de sus funciones dicte la junta directiva del Banco de la
República son actos nacionales sujetos a la jurisdicción de lo contencioso
administrativo; el Presidente de la República ejerce la inspección, vigilancia
y control de la institución; y, adicionalmente, el Banco debe rendir al
Congreso anualmente un informe sobre la ejecución de las políticas a su cargo y
sobre los demás asuntos que se le soliciten."
Por
otra parte, es del caso puntualizar que la situación que aquí se examina no es
ni siquiera remotamente semejante a la que acarreó la declaratoria de
inexequibilidad de algunas expresiones de los artículos 1o. y 3o. de la Ley 9a.
de 1991, en cuanto conferían al  Consejo Nacional de Política Económica y
Social -CONPES competencias de regulación en materia de cambios
internacionales, en la sentencia C-455 de octubre 13 de 1993 (M.P. Dr. Fabio
Morón Díaz).
En
efecto, al paso que la Constitución (artículo 371) obliga al Banco a coordinar
sus actividades con las que otras autoridades cumplan en desarrollo de la
política económica general, niega tajantemente la posibilidad de que las
funciones que confía al Gobierno Nacional en materia de regulación del cambio
internacional,   puedan ser compartidas o realizadas por conducto de otros
órganos -como en ese caso el CONPES-, con serio quebranto de la responsabilidad
política y administrativa que el Constituyente pretendió establecer nítidamente
al adscribirle de modo exclusivo y excluyente su ejecución.
Las
razones anotadas llevan a la Corte a la conclusión de que las partes demandadas
de los artículos 25 y 27 de la ley 31 de 1992  se ajustan a  la Carta Política
de 1991. Corresponderá entonces proferir decisión de exequibilidad respecto de
estas normas, a lo cual se procederá en la parte resolutiva de este fallo.
IX.
DECISION
Con
base en las anteriores consideraciones la Sala Plena de la Corte
Constitucional, de la República de Colombia, administrando justicia
EN
NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR
MANDATO DE LA CONSTITUCION
RESUELVE:
Declarar
EXEQUIBLES  las partes demandadas de los artículos 25
parágrafo y 27 numerales 3o. y 8o., literal e) de la Ley 31 de 1992.
Notifíquese,
publíquese, cópiese e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.
HERNANDO
HERRERA VERGARA
Presidente
JORGE
ARANGO MEJIA
Magistrado
ANTONIO
BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO
CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS
GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE
GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
ALEJANDRO
MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO
MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO
NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General
1 Cfr., en particular las sentencias C-517 de 1992 M.P.
Dr. Ciro Angarita Barón y C-478 de agosto 6 de 1992, M.P. Dr. Eduardo Cifuentes
Muñoz.
2 "La Banca Central en la Constitución de
1991. Antecedentes y Alcances. Mimeógrafo, S/p, p. 12.
3 Cfr. Gaceta del Congreso No. 84, martes 29 de septiembre
de 1992, pp. 1 y 2.
4 Cfr. Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia No.
C-529 de noviembre 11 de  1993. M.P. Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[1]          Corte Constitucional. Sala
Plena.  Sentencia C-021 de enero 27 de 1994.  M.P. Dr. Antonio Barrera
Carbonell.
[2] Informe-ponencia LA BANCA CENTRAL,
ponentes Oscar Hoyos, Carlos Lemos, Rodrigo LLoreda, Ignacio Molina, Carlos
Ossa, Antonio Yepes, Gaceta Constitucional No. 53 de 18 de Abril, p. 8.
[3] Los antecedentes de la  Asamblea Nacional Constituyentes resultan
particularmente dicientes en punto a la naturaleza, autonomía y ubicación del
Banco de la República en la estructura del Estado. El análisis y discusión
sobre la reforma monetaria correspondió primero a la Comisión Quinta y a la
plenaria de esa Corporación, con base en las ponencias presentadas por los
delegatarios Oscar Hoyos Naranjo, Carlos Lemos Simmonds, Rodrigo Lloreda
Caicedo, Ignacio Molina Giraldo, Carlos Ossa Escobar y Antonio Yepes Parra. La
discusión y la votación final, en primera y segunda vuelta, se basó en el
estudio adelantado por la Comisión Especial integrada por los doctores Carlos
Lleras De La Fuente, Rodrigo Lloreda Caicedo, Iván Marulanda Gómez, Ignacio
Molina Giraldo, Carlos Ossa Escobar, Alfonso Palacio Rudas y Augusto Ramírez
Ocampo. Las principales tesis respecto de la Banca Central aparecen consignadas
en los números 53 y 73 de la Gaceta Constitucional, y en el documento
presentado por los ponentes Ignacio Molina Giraldo y Carlos Ossa Escobar al
término de las sesiones de la Asamblea Nacional Constituyente, publicado en la
Gaceta Constitucional No. 144 del martes 31 de diciembre de 1991.
[4]          Cfr.
Corte
Constitucional. Sala Plena. Sentencia  C-478 de agosto 6 de 1992. M. P. Dr.
Eduardo Cifuentes Muñoz.
[5]          Cfr. Corte Constitucional.
Sala Plena. Sentencia No. C-529 de noviembre 11 de 1993. M.P. Dr. Eduardo
Cifuentes Muñoz.