T-588-02
PROYECTO DE CIRCULACIÓN RESTRINGIDA
Sentencia T-588/02
FONDO PARA LA RECONSTRUCCION Y DESARROLLO
SOCIAL DEL EJE CAFETERO-Otorgamiento de subsidios
para adquisición de inmuebles
FONDO PARA LA RECONSTRUCCION Y DESARROLLO
SOCIAL DEL EJE CAFETERO-Censo de familias afectadas
ACTUACION LEGITIMA DE AUTORIDAD ADMINISTRATIVA-Se niega subsidio para adquisición de inmueble
La Sala encuentra que el acto administrativo por medio del cual al
actor se le negó el subsidio que había solicitado es un acto de poder legítimo.
Lo es porque el Director Ejecutivo del Fondo se encontraba habilitado para
emitir el acto administrativo cuestionado, porque se basó en hechos que se
encontraban demostrados en la correspondiente actuación administrativa y porque
existe un claro fundamento normativo que ante situaciones como la del actor, impide
la concesión del subsidio. Se está, entonces, ante una actuación legítima de
una autoridad administrativa y por tanto a ella no se le puede imputar
vulneración de derecho fundamental alguno.
Referencia: expediente T-582.601
Acción de tutela de Carlos Arturo Valencia
Cano contra el Fondo para la Reconstrucción del Eje Cafetero.
Magistrado Ponente:
Dr. JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Bogotá, D. C., primero  (1º)  de agosto de dos mil dos  (2002).
La Sala Cuarta de Revisión de la Corte Constitucional, en ejercicio
de sus competencias constitucionales y legales, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
dentro del trámite de revisión de la tutela instaurada por Carlos
Arturo Valencia Cano contra el Fondo para la Reconstrucción del Eje Cafetero.
I.  ANTECEDENTES
A.  Reseña fáctica
El señor Carlos Arturo Valencia Cano le solicitó al Fondo para la
Reconstrucción del Eje Cafetero -entidad encargada de administrar y autorizar
los subsidios girados por el Gobierno Nacional para reconstrucción, reubicación
y reparación de vivienda con ocasión del terremoto ocurrido el 25 de enero de
1999- un subsidio directo para no propietarios y no poseedores para compra de
vivienda usada.
El Director Ejecutivo del Fondo expidió la resolución No.4162 del 11
de diciembre de 2001 por medio de la cual negó la solicitud argumentando que
aparecían inconsistencias en la fecha de nacimiento de sus hijos y que una
cuñada del peticionario aparecía como propietaria de un bien inmueble.  El
actor interpuso recurso de reposición contra ese acto administrativo pero a la
fecha de la instauración de la tutela no había sido resuelto.
B.  La tutela instaurada
El 17 de enero de 2002 Carlos Arturo Valencia Cano interpuso acción
de tutela contra el Director Ejecutivo del FOREC ante el Tribunal
Administrativo del Quindío.  El actor argumentó que con la negación del
subsidio se le habían vulnerado sus derechos fundamentales a la igualdad, a la
vivienda digna, al debido proceso y el derecho de petición.  Ante ello solicitó
que se le protegieran esos derechos y que se le ordenara a esa entidad la
revocatoria del acto administrativo emitido y la concesión del subsidio.  Pidió
también que, de negársele tal petición, se le ordenara al FOREC contestar el
recurso de reposición interpuesto contra tal resolución.
El Tribunal admitió la demanda e informó de ella a la entidad
accionada.  Esta, a través de su Director Ejecutivo, solicitó se negara la
tutela y para ello planteó los siguientes argumentos:
-
Según el Acuerdo 15 del Consejo Directivo del
Fondo, artículo 3°, para efectos de las ayudas económicas para facilitar la
solución de vivienda de las familias afectadas, se entiende por éstas a
aquellas que a 31 de diciembre de 1999 habitaban en alojamientos o
asentamientos temporales o que estaban recibiendo subsidios por arrendamiento
del Fondo, siempre que se trate de familias que no sean propietarias ni
poseedoras de un inmueble en ningún lugar del país.  Tales hogares deberán
figurar en el censo adoptado por la Red de Solidaridad Social y elaborado por
el Fondo.
-
Para el mismo fin, un hogar es un grupo
conformado por dos o más personas, unidas por unión marital de hecho o por
vínculo de parentesco hasta tercer grado de consanguinidad, segundo de afinidad
o primero civil, que compartan un mismo espacio habitacional.
-
Según la ficha de información básica de familias
No.010334 suscrita por el actor, su familia está integrada por él, su esposa,
dos hijos, un cuñado y una cuñada.  Esta, de nombre Erlinda Vásquez, aparece
registrada en el Instituto Agustín Codazzi como propietaria de un bien
inmueble.
-
De acuerdo con ello, al aparecer miembro de la
familia del actor como propietario de un bien inmueble, se presenta una
inconsistencia que, de acuerdo con la circular No.120 del Director Ejecutivo
del Fondo, es insubsanable y por lo tanto no cumple los requisitos establecidos
para la concesión del subsidio.  Por ese motivo le fue negado.
-
Al actor no se la ha vulnerado el derecho a la
igualdad pues no ha demostrado que se le haya concedido el subsidio a otra
familia damnificada que se halle en las mismas condiciones; tampoco se le ha
violado el derecho a la vivienda digna pues, a más de tratarse de un derecho
prestacional, la negación del subsidio se basó en el incumplimiento de los
requisitos reglamentariamente establecidos y, finalmente, tampoco se han
vulnerado el debido proceso y el derecho de petición por cuanto para entonces
aún no había vencido el término para decidir la reposición interpuesta contra el
acto que negó el subsidio.
II.  SENTENCIAS JUDICIALES OBJETO DE REVISIÓN
A.  De primera instancia
El 29 de enero de 2002 el Tribunal Administrativo del Quindío negó
la tutela invocada.  Para ello argumentó que cuando el actor dispone de otros
mecanismos para la defensa de sus derechos, la tutela sólo procede para evitar
un perjuicio irremediable y que tal perjuicio no fue demostrado por el
demandante.  Además, indicó que como se afirma que la resolución del FOREC
viola disposiciones de rango legal, el actor puede ejercer contra ella la
acción de nulidad y restablecimiento del derecho ante la jurisdicción de lo
contencioso administrativo.
B.  De segunda instancia
El 14 de marzo de 2002 la Sección Tercera
de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado negó las
pretensiones del actor por encontrar que no se había vulnerado ninguno de los
derechos fundamentales cuya protección solicitaba.
III.   FUNDAMENTOS DE LA DECISIÓN
1.  Con ocasión del terremoto ocurrido el 25 de enero de 1999, el
Gobierno Nacional, mediante Decreto 195 de 29 de enero de ese año, declaró el
Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en algunos municipios de los
departamentos de Caldas, Risaralda, Tolima y Valle del Cauca con el fin de
conjurar la situación de calamidad pública ocurrida.  Luego, a través del
Decreto 197 de 1999 creó el Fondo para la Reconstrucción y Desarrollo Social
del Eje Cafetero, FOREC, cuyo objeto era la financiación y realización de todas
las actividades necesarias para la reconstrucción y rehabilitación económica,
social y ecológica que permita el desarrollo social de la región del eje
cafetero afectada por el sismo.
Por medio del Decreto 350 del 25 de febrero de 1999 se dispuso que
el FOREC destinara parte de sus recursos a la constitución de un fondo
fiduciario administrado a través de uno o varios contratos fiduciarios para
estimular el otorgamiento de subsidios a la demanda de inmuebles, y se lo
facultó, entre otras cosas, para otorgar subsidios que faciliten a los
propietarios o poseedores de los inmuebles afectados el pago de la cuota
inicial que pudieran requerir para la adquisición de un inmueble.
Posteriormente, estos subsidios se ampliaron a las familias afectadas no propietarias
o no poseedoras.
2.  El otorgamiento de los subsidios fue reglamentado por el Consejo
Directivo del FOREC.  Así, mediante el Acuerdo  13, se dispuso que las
beneficiarias eran las familias afectadas por el sismo que a 31 de diciembre se
encontraban en alojamientos y asentamientos temporales o estaban siendo
subsidiadas con el valor del arrendamiento por el Fondo.  Luego, mediante el
Acuerdo 15 se determinó que se entendía por hogar afectado el grupo conformado
por dos o más personas, unidas por unión marital o de hecho o por vínculo de
parentesco hasta tercer grado de consanguinidad, segundo de afinidad o primero
civil que compartan un mismo espacio habitacional y que esas familias sólo
serían beneficiarias del subsidio si no eran propietarias ni poseedoras de un
inmueble en ningún lugar del país.
Para racionalizar las actividades del Fondo, y entre ellas el
otorgamiento de los subsidios a las familias no propietarias o no poseedoras,
se realizó un censo de las familias afectadas.  Para ello se visitaron los
lugares en que se encontraban asentadas, se recaudó la información por ellos
suministrada en cuanto a la composición del núcleo familiar y se levantaron
unas fichas que fueron suscritas por los miembros del grupo.
3.  La ficha de información básica correspondiente a la familia del
actor es la No.010334.  En ella consta que ese grupo familiar está integrado
por Carlos Arturo Valencia Cano, por su esposa Beatriz Vásquez Nieto, por sus
hijos Aníbal y Andrés y por sus cuñados Rodrigo y Erlinda Vásquez.  Tal
información es confiable pues se trata de un documento que es fruto de la
visita practicada a ese hogar, que corresponde a los datos que en ese momento
se suministraron y que aparece suscrito por el actor.
Ello no deja de ser así por el hecho de que el demandante haya
manifestado luego, al interponer la tutela, que sus cuñados no hacen parte de
su grupo familiar y que equivocadamente fueron incluidos como tales en la ficha
de información básica por cuanto para el momento en que se realizó la visita
ellos se encontraban de visita en su hogar.  Esta afirmación no es creíble y se
muestra como producto de un esfuerzo orientado a variar la estructura del grupo
familiar y a superar la inconsistencia que impidió la concesión del
subsidio.
4.  De acuerdo con ello, cuando el FOREC revisó la solicitud de
subsidio presentada por el actor encontró dos insubsistencias.  Una relacionada
con la falta de identificación de sus hijos y otra de acuerdo con la cual uno
de los miembros del grupo familiar del peticionario aparecía, según información
suministrada por el Instituto Agustín Codazzi, como propietario de un bien
inmueble.
La primera inconsistencia no ofrecía mayores dificultades pues se
superaba suministrando la información omitida.  La segunda inconsistencia, en
cambio era insubsanable pues, para evitar que personas que no tenían derecho
accedieran al subsidio y que de esa manera se alterara el equilibrio económico
que se debía mantener ante el carácter limitado de los recursos disponibles,
mediante la circular 120 del Director Ejecutivo del Fondo se había dispuesto
que el retiro de un miembro del grupo familiar no tenía validez si con él se
pretendía subsanar una inconsistencia con la información suministrada por el
Instituto Agustín Codazzi o por el INURBE.
5.  En ese contexto, la situación que advierte la Sala es la
siguiente:
-
Para racionalizar las actividades del Fondo se
levantó un censo de las familias afectadas y en las fichas correspondientes se
dejó constancia de la manera como estaban conformados los grupos familiares,
información que fue suministrada y suscrita por ellos.
-
De acuerdo con la reglamentación expedida y ante
el carácter limitado de los recursos disponibles, el subsidio a las familias
afectadas no propietarias o no poseedoras se otorgaba únicamente si alguno de
sus miembros no era titular de un bien inmueble, excepción hecha de un lote de
terreno.  Y para determinar si una persona que aparecía como propietaria o
poseedora pertenecía o no a un grupo familiar, se tenía en cuenta la
información que constaba en las fichas y que había sido suministrada por cada
familia.
-
Lo que ocurrió con el actor fue que uno de los
miembros de su grupo familiar, su cuñada Erlinda Vásquez, aparecía como
propietaria de un inmueble y ante esa circunstancia no había lugar a la
concesión del subsidio requerido.
De acuerdo con ello, la Sala encuentra que el acto administrativo
por medio del cual al actor se le negó el subsidio que había solicitado es un
acto de poder legítimo. Lo es porque el Director Ejecutivo del Fondo se
encontraba habilitado para emitir el acto administrativo cuestionado, porque se
basó en hechos que se encontraban demostrados en la correspondiente actuación
administrativa y porque existe un claro fundamento normativo que ante
situaciones como la del actor, impide la concesión del subsidio.
6.  Se está, entonces, ante una actuación legítima de una autoridad
administrativa y por tanto a ella no se le puede imputar vulneración de derecho
fundamental alguno.
En ese sentido, no puede afirmarse que al actor se le ha vulnerado
el derecho de igualdad pues por ninguna parte aparece demostrado que el FOREC
haya otorgado subsidios a grupos familiares en los que alguno de sus miembros
aparecía registrado como propietario de un bien inmueble.  Por lo demás, la
sola invocación del derecho de igualdad como un derecho vulnerado es
insuficiente si lo que se pretende es su amparo constitucional pues, tratándose
de un derecho relacional, es imperativo que se demuestren los supuestos
sometidos a tratamiento administrativo diferenciado y no justificado.  No
obstante, aún existiendo un supuesto que permita la comparación, la procedencia
de la tutela sería cuestionable pues no puede pretenderse que se generen
derechos a partir de actos administrativos que desconocen la racionalidad con
que se concibieron los subsidios con el fin de que ellos se destinen a las
familias que están desprovistas de bien inmueble alguno.
Tampoco concurren argumentos para afirmar que se ha vulnerado el
derecho a la vivienda digna.  Si bien se trata de un derecho de segunda
generación que excepcionalmente puede asumir el carácter de derecho fundamental
por conexidad, y en consecuencia tutelable, el caso planteado dista mucho de producir
ese efecto.  Aquí se está ante un acto administrativo que de manera legítima ha
negado un subsidio para vivienda a un grupo familiar que no satisface las
exigencias legalmente establecidas para ello y no ante un abuso de poder,
alejado de los hechos, desprovisto de fundamento normativo y susceptible de
menoscabar derechos fundamentales.
Finalmente, nada evidencia que se hayan vulnerado los derechos al
debido proceso y de petición.  De un lado, la actuación administrativa del
FOREC es cuestionada no porque se hayan desconocido arbitrariamente los fines,
formas y contenidos de la función pública sino porque se ha emitido una
decisión contraria a la pretensión que se alentaba.  Pero, desde luego, que una
solicitud se resuelva de manera contraria a la expectativa del interesado, no
implica vulneración de derechos fundamentales de trascendencia procesal.  Si
así fuera, la acción de tutela constituiría un mecanismo idóneo para cuestionar
la validez constitucional de cuanto acto administrativo se profiera.  Y, por
otra parte, no puede afirmarse que se ha vulnerado el derecho de petición por
la no resolución del recurso de reposición interpuesto contra la resolución que
negó el subsidio pues el término para decidir no había vencido a la fecha de
interposición de la tutela y a esta fecha tal decisión ya se ha emitido.
7.  En las condiciones expuestas, como se está ante una actuación
administrativa legítima que no vulnera derecho fundamental alguno, no hay lugar
al amparo pretendido.  Por ello se negará la tutela invocada y se confirmarán
los fallos emitidos en el curso de las instancias.
Desde luego, de lo expuesto no se sigue que esa decisión haya de ser
aceptada incuestionablemente por quien se siente damnificado con ella.  No
obstante, para manifestar tal inconformidad y para pretender la reconsideración
de esa decisión, el actor debe acudir a los mecanismos que el ordenamiento
jurídico le otorga, bien sea recurriendo la decisión, como en efecto lo hizo, o
cuestionando su legalidad ante la jurisdicción de lo contencioso
administrativo.
DECISIÓN
Con fundamento en las consideraciones expuestas en precedencia, la
Sala Cuarta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.  No tutelar los derechos
a la igualdad, a la vivienda digna, a la igualdad y de petición al actor Carlos
Arturo Valencia Cano.
Segundo.  Confirmar la sentencia
proferida el 29 de enero de 2002 por el Tribunal Administrativo del Quindío y
la sentencia proferida el 14 de marzo de 2002 por la Sección Tercera de la Sala
de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado.
Tercero.  DÉSE cumplimiento a lo
dispuesto en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la
Corte Constitucional.
JAIME
CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
Ponente
RODRIGO
ESCOBAR GIL             MARCO GERARDO MONROY CABRA                                                                          Magistrado
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria
General