C-071-20
Sentencia
C-071/20
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Competencia
de la Corte Constitucional
COSA
JUZGADA CONSTITUCIONAL-Jurisprudencia constitucional/SENTENCIA DE LA
CORTE CONSTITUCIONAL-Obligatoriedad
responde a la protección del principio de seguridad jurídica y a la guarda de
la primacía de la Constitución/COSA JUZGADA FORMAL-Elementos
COSA JUZGADA
CONSTITUCIONAL-Efectos
de la exequibilidad o inexequibilidad no son iguales
COSA JUZGADA
ABSOLUTA-Configuración
Referencia:
Expediente D-13.409
Demanda
de inconstitucionalidad contra los artículos 274 y 275 de la Ley 1955 de 2019 “Por el cual se
expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022. “Pacto por
Colombia, Pacto por la Equidad”.
Magistrada
Sustanciadora:
CRISTINA
PARDO SCHLESINGER
Bogotá, D.C., diecinueve (19) de febrero de dos mil veinte
(2020).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en
ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los
requisitos y trámites establecidos, en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la
siguiente
SENTENCIA
I.    ANTECEDENTES
1.  En ejercicio de
la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Juan Alberto Londoño
Martínez demandó los artículos 274 y 275 de la Ley 1955 de 2019 “Por
el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022 “Pacto
por Colombia, Pacto por la Equidad”.
Mediante auto
del dieciséis (16) de agosto de dos mil diecinueve (2019), esta Corporación
procedió a: (i) admitir la demanda; (ii) disponer la fijación en lista; (iii) comunicarla
al
señor Presidente de la República, al señor Presidente del Congreso, al
Ministerio de Hacienda y Crédito Público, al Ministerio de Relaciones
Exteriores, al Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, a la
Superintendencia de Industria y Comercio, a la Dirección de Impuestos y Aduanas
Nacionales y al Departamento Nacional de Planeación; (iv) invitar al Instituto Colombiano de Derecho
Tributario, Asociación Nacional de Comercio Exterior, Federación Nacional de
Comerciantes – FENALCO, Asociación Nacional de Empresarios de Colombia ANDI, a
la Cámara Colombiana de la Confección y Afines, a la Cámara de Comercio de
Bogotá, a la Asociación Colombiana de Ciudades Capitales, a la facultad de
Jurisprudencia de la Universidad del Rosario, a las facultades de Derecho de la
Universidad de Los Andes, la Universidad Externado de Colombia, la Universidad
Pedagógica y Tecnológica de Colombia –sede Tunja, la Universidad Sergio
Arboleda, a la Corporación Excelencia en la Justicia, así como a la Academia
Colombiana de Jurisprudencia; y v) correr traslado de la demanda al señor Procurador General de la Nación
para que rindiera el concepto de su cargo en los términos que le concede la
ley.
II.NORMA
DEMANDADA
2.       A continuación se transcribe el texto
de las normas demandadas y se subrayan las expresiones que se consideran
contrarias a la Constitución:
LEY 1955 DE 2019
(mayo 25)
Diario Oficial No. 50.964 de 25 de mayo
2019
PODER PÚBLICO – RAMA LEGISLATIVA
Por el cual se expide el Plan Nacional
de Desarrollo 2018-2022.
“Pacto por Colombia, Pacto por la
Equidad”.
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
SUBSECCIÓN 5.
EQUIDAD EN LOS TERRITORIOS.
“ARTÍCULO 274. ARANCEL A LAS
IMPORTACIONES. Se
establecerá un arancel de treinta y siete punto nueve por ciento (37.9%) a las
importaciones de productos clasificados en los capítulos 61 y 62 del Arancel de
Aduanas Nacional, cuando el precio FOB declarado sea inferior o igual a 20
dólares de los Estados Unidos de América por kilo bruto.
ARTÍCULO 275. ARANCEL DE ADUANAS
NACIONALES. Se
establecerá un arancel del 10% ad valórem, más tres dólares de los Estados
Unidos de América por kilogramo bruto, para precios por kilogramo a partir de
los 20 dólares USD, en los capítulos 61 y 62 del Arancel de Aduanas Nacional”.
III.
LA
DEMANDA
3.  El demandante
afirma que las disposiciones legales transcritas vulneran los artículos 113,
136 (numeral 1), 150 (numeral 19, literal c), 158 y 189 (numeral 25) de la
Constitución Política con base en los siguientes argumentos.
4.  En primer lugar
el demandante aduce que los artículos atacados vulneran las normas
constitucionales por “exceso de la potestad de regulación del Congreso de la
República en materia aduanera, desconocimiento del principio de separación de
poderes y de la prohibición al Congreso de la Republica de inmiscuirse en
asuntos de competencia privativa de otras autoridades”.[1]
Establece que acorde con lo dispuesto en los artículos 150 y 189 de la
Constitución Política, le corresponde al legislador únicamente regular a través
de leyes marco, y de forma general, todo lo relacionado con el comercio
exterior, la política comercial y lo ateniente al régimen de aduanas. Por su
parte, el Presidente de la República tiene la facultad expresa y exclusiva para
modificar los aranceles, tarifas y demás disposiciones del régimen de aduanas.
Advierte que la jurisprudencia constitucional (C-579 de 2001 y C-668 de 2006)
ha sostenido que las materias que regulan las leyes marco se caracterizan por
ser complejas y de evolución permanente, de manera que existe una distribución
de competencias entre el Congreso de la República y el Gobierno Nacional, según
el cual el primero dicta las normas generales y señala en ellas los objetivos y
criterios, en los cuales se vierte la política estatal respectiva, y el segundo
expide las normas de desarrollo y concreción de los mismos.
Conforme con estas consideraciones,
el ciudadano resalta la vigencia de la Ley 1609 de 2013 “Por la cual se
dictan normas generales a las cuales debe sujetarse el Gobierno para modificar
los aranceles, tarifas y demás disposiciones concernientes al Régimen de
Aduanas”,
y menciona que esta normativa supone que todo lo concerniente a los aranceles
se rige por la figura de las leyes marco que apruebe el Congreso de la
República, “pero la fijación, caso por caso, de dichos aranceles debe
surtirse a través de decretos expedidos por el ejecutivo”.[2] Añade
que cuando el Congreso excede sus competencias desconoce el principio de
separación de poderes (art. 113 de la CP) y la prohibición de inmiscuirse por
medio de leyes en asuntos de competencia privativa de otras autoridades (art.
136 de la CP), como lo es el régimen arancelario.
Con base en lo anterior, el ciudadano
demandante afirma que el contenido de las normas atacadas es un claro exceso
del poder legislativo pues “fija verdaderos aranceles específicos a la
importación de prendas y complementos de vestir, bajo el cumplimiento de
determinadas condiciones allí previstas, atendiendo a razones de política
comercial supuestamente dirigidas a proteger la industria nacional frente a las
importaciones de contrabando. En otras palabras, los artículos demandados
consagran una orden que obliga al ejecutivo a establecer unos aranceles
específicos a determinados productos, lo que, sin mayores esfuerzos, constituye
el establecimiento mismo de los gravámenes arancelarios en cuestión y
verdaderas modificaciones a los mismos, a través de la ley, función que, como
quedó explicado ampliamente, se reservó exclusivamente al Presidente de la
República por disposición de la Constitución”.[3] Subraya
que el solo contenido de los artículos en cuestión, demuestra que no regulan un
arancel de manera general y abstracta, sino por el contrario, tiene un grado de
especificidad y concreción que no le corresponde realizar al Congreso.
Por otra parte, el actor desarrolla una
serie de argumentos relacionados con la inconveniencia económica y comercial de
los artículos atacados. Advierte que los artículos 274 y 275 de la Ley 1955
desconocen compromisos internacionales y generan impactos económicos adversos, “en
la medida en que la imposición de aranceles a las importaciones en países
“pequeños” tiene el potencial de generar pérdidas en el bienestar de la
sociedad en general. Aunque el arancel genera beneficios para los productores
nacionales y favorece los ingresos fiscales externos, las pérdidas para los
consumidores derivadas del aumento del precio en dichos bienes son mayores, lo
que redunda en un menor bienestar para la sociedad”.[4] Para
sustentar este argumento el ciudadano cita documentos de la Organización
Mundial del Comercio – OMC, que sostienen que la imposición de aranceles a las
industrias conduce a la creación de empresas ineficientes y a la exposición del
país a represalias por parte de sus socios comerciales.
Para finalizar este cargo, el actor
resalta que los aranceles regulados en las normas que ataca constituyen medidas
regresivas que inciden en una mayor desigualdad social del país: “(…) si se
establece una relación entre los ingresos del hogar y el costo unitario del
producto importado, el impacto que tendrá el arancel sobre el ingreso de las
familias de ingreso bajo será proporcionalmente superior al efecto sobre el
ingreso de los hogares de ingreso más elevado (…)”.[5]
5.
En
segundo lugar, el ciudadano sostiene que las normas demandadas vulneran el
artículo 158 de la Constitución por ausencia de conexidad directa e inmediata
con los objetivos generales del Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022. Luego de
citar jurisprudencia constitucional que explica el contenido y alcance del
principio de unidad de materia en leyes de planes de desarrollo, explica que el
Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022 se sustenta en 23 pactos u objetivos de
política pública a través de los cuales se pretende materializar un objetivo
general de legalidad, emprendimiento y equidad. El actor transcribe los pactos
formulados en el Plan y cada uno de sus contenidos y concluye que las
disposiciones demandadas “carecen de relación teleológica alguna con los
objetivos o pactos generales mencionados. En efecto, por una parte, la
regulación específica sobre determinados aranceles al sector textil, en nada se
relaciona con la materialización efectiva de los programas y proyectos
contenidos en los pactos regionales (productividad y equidad en distintas
regiones) ni en los pactos transversales (sostenibilidad en la producción,
ciencia, tecnología e innovación, transporte, transformación digital, servicios
públicos (…) por las diversas y definidas materias que abordan. Con respecto a
los pactos estructurales, también surge con claridad la ausencia de relación o
conexidad teleológica entre éstos y las disposiciones aduaneras impugnadas,
pues de éstas últimas no se deriva, ni directa ni indirectamente, la materialización
de las respectivas normas generales programáticas o financieras integrantes del
Plan”.[6]
Aduce que hay una ausencia
absoluta de relación material entre las normas atacadas y todo el Plan Nacional
de Desarrollo, toda vez que “en ninguno de los documentos y disposiciones
generales que conforman el Plan se menciona la necesidad de una modificación al
régimen aduanero para la importación de prendas de vestir, ni de ningún otro
producto, con miras al cumplimiento de metas y objetivos generales. No se
encuentra una sola referencia ni específica ni general, a la necesidad de
implementar medidas de ese carácter para el cumplimiento de alguno de sus
objetivos generales”.[7]
Finaliza el escrito de la demanda advirtiendo que los artículos 274 y 275
fueron incluidos en la ponencia para primer debate en Cámara y Senado sin el
visto bueno del Gobierno Nacional, que por lo demás, “manifestó su rotunda
oposición y rechazo a la inclusión de las mismas”.[8]
6.
Con
base en los argumentos señalados, el actor solicita a la Corte declarar la
inconstitucionalidad de los artículos 274 y 275 de la Ley 1955 de 2019. Además
requiere que la demanda sea acumulada al proceso que se tramita bajo el
radicado D-13.284 AC.
IV.
INTERVENCIONES
Asociación Nacional de Empresarios de
Colombia ANDI
El Presidente y Representante Legal
de la ANDI, el señor Bruce Mac Master, solicita que la Sala Plena declare la
inexequibilidad de los artículos 274 y 275 de la Ley 1955 de 2019 por las
siguientes razones.
Aduce que acorde con lo dispuesto en
los artículos 150 (literal c del numeral 19) y 189 (numeral 25), la fijación y
modificación de aranceles corresponde al Gobierno Nacional y no al Congreso de
la República, pues este último solo está facultado para expedir normas y
criterios generales sobre la materia. Precisamente, en el ejercicio de aquella
facultad se expidió la ley marco 1609 de 2013 “por la cual se dictan normas generales a las cuales debe sujetarse
el Gobierno para modificar los aranceles, tarifas y demás disposiciones
concernientes al Régimen de Aduanas”. Así mismo para la regulación concreta de los aranceles, el Gobierno
Nacional ha emitido varios decretos (2685 de 1999, 390 de 2017, 349 de 2018,
entre otros). El interviniente hace referencia a la sentencia C-172 de 2009 y
concluye que los artículos demandados no son normas generales y abstractas sino
disposiciones que fijan tarifas concretas. En ese orden, argumenta que “la
fijación de tarifas para las partidas arancelarias relacionadas con textiles es
un asunto puntual (…) lo anterior demuestra que el Congreso extralimitó sus
facultades y competencias, en la medida en que expidió normas específicas en
materia de comercio exterior y aduanas, desconociendo que la Constitución le ha
confiado, de manera exclusiva, dichas facultades al ejecutivo”.
Por otra parte, manifiesta que los artículos demandados también
desconocieron el principio de unidad de materia. Para el efecto, hace
referencia a jurisprudencia constitucional sobre el concepto, luego expone
cuáles son las bases del Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022, y finalmente, compara
los contenidos de los artículos demandados con cada uno de los objetivos del
Plan Nacional y concluye que “[u]nos aranceles para las importaciones del
sector textil, a primera vista, nada tienen que ver con turismo, campo con
progreso ni estado simple. De otro lado, el diagnóstico y los objetivos de los
otros componentes de ese pacto por el emprendimiento, la formalización y la
productividad tampoco guardan relación alguna con los artículos impugnados”.
Del mismo modo, el interviniente expresa que los artículos 274 y
275 no estaban en el proyecto de ley original, como puede comprobarse en la
Gaceta del Congreso No. 33 de 2019. Explica que fueron incorporados en la
ponencia para primer debate (Gaceta Congreso No. 136 de 2019) “sin la existencia
de una justificación o explicación de su incorporación, lo cual es un indicio
de que dichas normas no tienen una verdadera conexión con las bases del PND.
Nótese que no existen otras normas de comercio exterior en el PND y ello
demuestra que las normas demandadas corresponden a materias/asuntos no tratados
de manera sistemática en el PND”.
Federación Nacional de Comerciantes
FENALCO
El
señor Eduardo Visbal Rey como representante legal de FENALCO solicita a la
Corte Constitucional declarar la inexequibilidad de las normas atacadas. Afirma
que se trata de disposiciones que regulan aranceles de manera específica y eso
contraviene el régimen de reparto de competencias en materia tributaria, aduanera
y de comercio exterior dispuesto en la Constitución Política.
Expresa
que las normas demandadas desconocen el numeral 1º del artículo 136 de la Carta
Política porque el hecho de que se establezca un incremento de los aranceles a
las confecciones en una ley,  infringe la prohibición prevista en el artículo
constitucional mencionado y desborda las competencias del poder legislativo,
pues a este solo le corresponde proferir una ley marco con normas generales,
objetivo y criterios.
Finalmente
aduce que los artículos 274 y 275 de la Ley 1955 fueron introducidos por la
Cámara de Representantes sin tener relación alguna con las bases y objetivos
del Plan Nacional de Desarrollo. En sus palabras, resalta que en el acápite
donde se encuentran los artículos demandados “no se contempla medida alguna
respecto de políticas arancelarias y menos reducidas a un solo sector y con
tarifas precisas. Normas de esta naturaleza imponen la realización de sendos
estudios económicos que demuestren que no generan afectación a la población en
general y examinen si es el Congreso de la República el competente para
adoptarlas. Ni uno ni otro asunto ha sido revisado”.
Cámara
Colombiana de la Confección y Afines
El
concepto allegado al proceso de constitucionalidad presenta varias
inconformidades sobre el resultado que generaría declarar la inexequibilidad de
los aranceles dispuestos en los artículos 274 y 275.
El
interviniente describe cómo funciona el mercado textil en Colombia. Afirma que
actualmente el gremio está compuesto “por empresas muy pequeñas y
confeccionistas, otras más grandes, pero en graves problemas económicos a causa
de la importación masiva de productos asiáticos (…) cuando sacamos nuestras prendas
al mercado, el importador está sacando la misma camisa al mercado; quien
comercializa en los almacenes prefiere comprar la más barata, pues le deja
mayor utilidad. Ahora bien, quien produce en Colombia y tiene su almacén,
tendrá que rebajar el valor de la prenda a un precio que lo lleva casi a
pérdida para poderla vender y competir con el precio de la prenda confeccionada
en Asia o África (…)”. Con base en esta situación aduce que las condiciones
del mercado, por ejemplo en China, son muy diferentes a las que presenta
Colombia, y esto hace, que los productos se encarezcan y no puedan competir con
los importados.
En
relación concreta al cargo de sobre la presunta vulneración del principio de
unidad de materia, el interviniente aduce que las normas demandadas cuentan con
una relación teleológica con los objetivos de la Ley del Plan Nacional de
Desarrollo dado que la imposición de nuevos aranceles para proteger la
industria nacional fue propuesta por el gobierno nacional en la campaña presidencial.
Afirma que es sorpresivo que sea hoy, el mismo gobierno nacional quien demanda
las normas que cumplieron esta promesa. Según el interviniente “los
aranceles satisfacen la vocación democrática del Plan de Desarrollo que es, en
principio, el principal insumo de estos instrumentos de seguimiento de gestión
pública, y también, satisface los requisitos formales, toda vez que, se
introdujo dentro del trámite legislativo en debida forma”. Aduce que en
razón a la naturaleza multitemática del plan nacional de desarrollo, los
artículos que se demandan fueron fruto de una construcción democrática al
interior del órgano legislativo del poder público.
Por
otra parte, el interviniente argumenta que establecer aranceles en una ley del
plan nacional de desarrollo es conforme con el derecho al empleo, al mínimo
vital y la garantía al acceso a la canasta familiar, todos ellos, objetivos
generales del gobierno nacional. Incluso, menciona que declarar inconstitucional
estos aranceles violaría los derechos fundamentales de los confeccionistas y
sus familias. Según el interviniente “declarar inconstitucional los
aranceles llevaría a Colombia a un continuo y progresivo cierre de empresas, al
aumento de la informalidad, y al incremento del contrabando, toda vez que, la
única manera que se tiene para competir con los precios de los importadores es
importando de Asia, o buscando mecanismos que reduzcan los precios de la
confección en Colombia (…)”.
Finalmente
aduce que “establecer los aranceles es constitucional” porque sí era posible
modificar la Ley 1609 de 2013 (Ley marco del régimen arancelario) a través de
una ley ordinaria. Afirma que la ley del plan lo que hace es modificar dos
subpartidas arancelarias establecidas en la ley marco conforme a las mismas
funciones que la Constitución le otorga al Congreso en materia arancelaria. Al
respecto, manifiesta que “(…) la competencia general, para establecer
aranceles, darles vida jurídica a los aranceles e incluso modificar aranceles
es del Congreso de la República, no existe prohibición alguna, para que el
Congreso, pueda darle trámite, a criterios definidos en asuntos arancelarios y
esto se da por las siguientes razones: 1. Las características fiscales del
arancel, teniendo presente que al ser una tarifa, en todo caso representa un
ingreso para el estado. (…) [2] el gobierno nacional para modificar un arancel,
debe modificar las razones de política comercial que lo facultan a realizar
dicha modificación, esto es un requisito sine qua non para expedir un decreto
que dé lugar a las transformaciones en el régimen arancelario (…)”. Sobre
este punto, el interviniente aclara que los artículos 274 y 275 parecieran no
estar fundados en política comercial, y por tanto, tampoco reforman “decreto
arancelarios”.
Con
base en todo lo anterior, solicita que la Corte declare la exequibilidad de los
artículos atacados.
Centro
Externadista de Estudios Fiscales – Universidad Externado de Colombia
El
interviniente solicita a la Corte Constitucional declarar la inexequibilidad de
los artículos demandados al considerar que vulneran los artículos 150 (literal
c del numeral 19) y 189 (numeral 25) de la Constitución Política. Para sostener
esta afirmación recuerda la jurisprudencia constitucional sobre las leyes marco
y las facultades que tiene el Congreso de la República en relación con la
política comercial y arancelaria. Con fundamento en estos contenidos, el
interviniente señala que “hay una invasión del legislativo en la órbita del
ejecutivo al establecer la medida arancelaria de la Ley del Plan Nacional de
Desarrollo, que de paso está a su vez modificando la política arancelaria
fijada por la rama ejecutiva, funciones que la Constitución Política reservó
exclusivamente al Presidente de la República. Así mismo, es importante anotar
que la Ley del Plan Nacional de Desarrollo –Ley 1955 de 2019- contrario a la
función del Congreso mediante la expedición de las leyes marco, no estableció
pautas generales por las que deba regirse el Presidente en la materia de la
política comercial y arancelaria para el sector textil y confecciones; sino que
por el contrario, dicha ley fijó derechos arancelarios específicos para este
sector, desconociendo la distribución de competencias constitucional, y el
elemento de flexibilidad y dinamismo propios del sector comercio exterior”.
Establece
que los aranceles pueden cumplir dos funciones, una de carácter fiscal y otra
por razones de política comercial. Aquellos que se fijan en desarrollo de la
Ley 1609 de 2013, corresponden a la segunda función. En esa medida, añade que los
aranceles “son un instrumento por excelencia de intervención del Estado en
la economía, que no busca recaudar u obtener ingresos para el funcionamiento
del Estado sino determinar el comportamiento de los agentes económicos,
incentivando y desincentivando un determinado sector económico”.  De tal
modo, el interviniente resalta que la imposición de aranceles como se encuentra
en los artículos atacados, desconoce el principio de flexibilidad en materia
comercial que permite adaptar los comportamientos del mercado según las
circunstancias coyunturales. Acorde con ello, concluye que el legislador se
extralimitó en sus funciones, pues es al ejecutivo a quien le corresponde fijar
y concretar determinadas tarifas.
Por
otra parte, en lo referente al cargo de unidad de materia, el interviniente
afirma que no existe una relación de conexidad directa e inmediata entre las
normas atacadas y los objetivos consagrados en la Ley del Plan Nacional de
Desarrollo, y en ese orden de ideas, se desconoce el principio de unidad de
materia exigido por los artículos 158 y 339 de la Carta.
Ministerio de Comercio, Industria y
Turismo y Departamento Nacional de Planeación DNP (concepto conjunto)
De manera conjunta presentaron
intervención el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo y el Departamento
Nacional de Planeación DNP. Ambas carteras solicitan a la Corte Constitucional
declarar la inexequibilidad de los artículos 274 y 275 de la Ley 1955 de 2019.
Afirman que acorde con el artículo 150
de la Constitución, le corresponde al Congreso de la República dictar normas
generales y señalar los objetivos y criterios en materia de comercio exterior,
con el fin de que sea el Gobierno Nacional el que regule tarifas y aranceles,
entre otros. Por su parte, el artículo 189 de la Constitución le confiere al
Presidente de la República la función de “modificar los aranceles, tarifas y
demás disposiciones concernientes al régimen de aduanas y regular el comercio
exterior”. Con base en estas normas, las entidades explican la naturaleza y
alcance de las leyes marco y lo desarrollado por la jurisprudencia
constitucional. Precisan que la Ley Marco en materia arancelaria es la Ley 1609
de 2013, la cual le confiere la potestad al ejecutivo para imponer aranceles a
través de decretos. Con base en ello, manifiestan que “[s]urge con claridad que
mediante los artículos demandados, el Congreso de la República está fijando
verdaderos aranceles específicos a la importación de prendas y complementos de
vestir, bajo el cumplimiento de determinadas condiciones allí previstas,
atendiendo a razones de política comercial dirigidas a proteger la industria
nacional frente a las importaciones de contrabando”. Lo anterior, según las
entidades, desconoce las competencias constitucionales del Gobierno Nacional
para determinar la política arancelaria y sus tarifas. Subrayan que las normas demandadas
son como una orden al ejecutivo de modificar los aranceles de determinados
bienes, lo que a todas luces es inconstitucional.
Por otra parte, puntualizan que las
medidas arancelarias para el sector textil son contraproducentes para el mercado
y se encuentran en contravía de acuerdos de libre comercio. Al respecto,
expresan que el arancel encarece los bienes, afectando a los consumidores y a
las familias de menores ingresos. Con el fin de sustentar esta afirmación,
citan estudios de la OMC y de la doctrina sobre los impactos que tienen las
medidas arancelarias en ciertos sectores del mercado y en las decisiones de
inversionistas. Concluyen que aparte de ser inconvenientes estas medidas, el
legislador invadió la competencia reglamentaria del ejecutivo frente a la
fijación y modificación de aranceles a la importación del sector textil.
Instituto Colombiano de Derecho
Tributario
El Instituto solicita a la Corte
Constitucional declarar la inexequibilidad de los artículos 274 y 275 de la Ley
1955 de 2019. En primer lugar, sostiene que hubo un exceso de la potestad de
regulación del Congreso de la República en materia aduanera y un
desconocimiento del principio de separación de poderes. Con el fin de sostener
este argumento, cita el artículo 150 de la Constitución y la Ley 1609 de 2013 y
expresa que “[e]l Congreso reguló expresamente todos los elementos del
arancel y de la política comercial, en sí misma, al indicar una tarifa
específica y unos productos en particular (37.9% y 10% ad valorem para los
capítulos 61 y 62 del Arancel de Aduanas según precio FOB – más o menos USD 20)
sin justificación alguna, e ignorando la ley marco vigente en materia de
arancel y la propia Constitución Política. La violación al régimen de reparto
de competencias se ve reflejada en que mientras la ley continúe en el
ordenamiento, la rama Ejecutiva se ha visto obligada a decretar exactamente
estos aranceles adoptando una política comercial sobre ciertos productos y
frente a los precios FOB (…)”.
Del mismo modo, el instituto coincide
con el demandante al afirmar que las normas atacadas también desconocen el
principio de unidad de materia al no tener una conexidad directa e inmediata
con los objetivos generales del Plan Nacional de Desarrollo. Precisa que no se
encontró ninguna referencia en las bases, objetivos y criterios del Plan
Nacional de Desarrollo, dirigida a combatir el contrabando, por lo que no se
comprende cuál es la verdadera conexidad. Adicionalmente resalta que estas
disposiciones fueron incluidas para primer debate en las comisiones sin que
existiera el consentimiento del Gobierno Nacional.
Universidad Sergio Arboleda –Escuela
Mayor de Derecho
El interviniente solicita a la Corte
Constitucional declarar la inexequibilidad de las normas demandadas con base en
los siguientes argumentos. En primer lugar, hace referencia a los aspectos
constitucionales y legales de la creación de un arancel. Para el efecto,
menciona los elementos de los aranceles, las competencias constitucionales
otorgadas al Congreso de la República y al Gobierno Nacional y el alcance y
contenido de las leyes marco o cuadro. Luego, precisa que en materia
arancelaria le corresponde al Gobierno Nacional desarrollar la ley marco
emitida por el Congreso de la República, a través de la fijación o modificación
de los aranceles. Señala que esto tiene una lógica y es la de permitir al
Gobierno tomar decisiones rápidas frente a los comportamientos del mercado y el
comercio exterior.  Así, la expedición de decretos por parte del Ejecutivo, “dependiendo
de los efectos deseados, podrían inclusive tener vigencia inmediata”.
De ese modo, el interviniente explica de
manera extensa la distribución de las competencias constitucionales, y expresa
que “solo el Presidente de la República puede modificar aranceles por
razones de política comercial a través de decretos, teniendo como sustento
legal las leyes marco expedidas por el Congreso de la República en esa materia
y cumpliendo con los criterios y objetivos allí previstos. Con base en esa
premisa, la modificación de aranceles por parte del Congreso, serían ilegales y
estarían violando varias normas constitucionales de manera directa e
indirecta”. Argumenta que esta modificación de los aranceles a través de
una ley vulnera los contenidos de los artículos 113, 136 (numeral 1º), 150
(literal c) del numeral 19), 154, 158, 189 (numeral 25), 339 y 341 de la
Constitución Política. Finalmente advierte que se incumplen convenios
internacionales en materia de comercio exterior, tales como, el Acuerdo General
del GATT, el Acuerdo de Ronda de Uruguay, el Acuerdo de Marrakesh de 15 de
abril de 1994, relativos a la Organización Mundial de Comercio OMC. Concluye
que los cargos formulados en la demanda deben prosperar.
Universidad del Rosario
El interviniente solicita que los
artículos 274 y 275 de la Ley 1955 de 2019 sean declarados inexequibles por las
siguientes razones.
Luego de describir cómo es el diseño
constitucional sobre las competencias que tienen cada una de las ramas de poder
público, afirma que el numeral 19 del artículo 150 de la Constitución le otorga
al Congreso facultades que se reducen a dictar normas generales que contengan
objetivos y criterios que debe observar el Gobierno Nacional para reglamentar
determinadas materias, entre ellas, la política comercial y el régimen
arancelario. Para explicar la naturaleza y alcance de las leyes marco, el
interviniente cita un artículo académico que describe las diferencias de este
tipo de leyes con otras y el contenido de los decretos que expide el Presidente
en desarrollo de éstas.[9]
Concluye que “el Congreso excedió sus funciones al establecer aranceles en
los artículos 275 y 276 de la Ley 1955 de 2019 y con ello de desconocer el
artículo 150-19 lit. c) en concordancia con el artículo 189-25, se violó
también la prohibición del numeral 1º del artículo 136, con lo que es evidente
la inconstitucionalidad de las normas demandadas”.
Adicionalmente señala que estas normas
pueden ser un desconocimiento de obligaciones internacionales en materia de
tratados de libre comercio en el marco de la OMC, los cuales se rigen por el
Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio de 1994 o GATT, “entre
cuyos principios se encuentra el que los aranceles además de ser el único
instrumento de tipo económico admitido para regular el comercio exterior deben
cumplir con los principios de reducción y consolidación”. En esa medida,
llama la atención en que debe revisarse si los aranceles establecidos en los
artículos 274 y 275 de la Ley 1955 exceden a los normales establecidos por el
Gobierno Nacional en el Decreto 2153 de 2016. Recuerda que en la importación de
textiles, Colombia ha perdido dos reclamaciones con Panamá ante el Órgano de
Solución de Diferencias de la OMC (DS 366 y DS 461) “la última de las cuales
se refería precisamente a la proposición de un arancel basado en un componente
ad valorem y un componente específico tal y como ocurre en el artículo 275. En
otros términos, se indicó que dicho arancel era incompatible con los párrafos
1(a) y 1(b) del artículo II del GATT, situación que en el caso de los artículos
274 y 275 demandados también se podría presentar”.
En lo relacionado con el cargo del
principio de unidad de materia, el interviniente expresa que las normas
atacadas no tienen conexidad con los ejes temáticos y objetivos generales de la
Ley del Plan Nacional de Desarrollo. Añade que el resultado de las normas
demandadas “estriba en desincentivar la importación de este tipo de
mercancías, es decir, se trata ante todo de barreras de comercio” que no
son convenientes para el país y sus políticas de comercio exterior.
V.  CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE
LA NACIÓN
El
Procurador General de la Nación, Fernando Carrillo Flórez, solicitó a la Corte
Constitucional declarar la INEXEQUIBILIDAD de la norma demandada con fundamento
en los siguientes argumentos.
En
relación al cargo por violación de los artículos 150.19 y 189.25 de la
Constitución Política, el Ministerio Público comparte las razones del
demandante, en la medida en que considera que el Congreso de la República se
extralimitó en sus funciones. En palabras del Procurador:
“el Congreso
extralimitó sus competencias reguladoras en relación con el régimen de aduanas
al establecer los aranceles a las importaciones, pues la atribución
constitucional para desarrollar la materia corresponde al Gobierno a través de
un decreto que desarrolle la ley marco y que implica el acatamiento de
directrices y pautas generales que dispone el legislador como parámetro para el
desarrollo normativo que debe hacer el ejecutivo, particularmente en lo
relativo a la modificación o al establecimiento de aranceles, de conformidad
con los artículos 150.19 y 189.25 de la Constitución. || Como se dijo, las
disposiciones aduaneras persiguen dos finalidades principales, las de política
comercial y las de política fiscal o tributaria y solo las primeras se pueden
regular a través de decretos que desarrollen leyes marco, razón por la cual el
Congreso conserva la competencia privativa de regular los asuntos
correspondientes a la política fiscal en virtud del principio constitucional de
legalidad del tributo.”
Adicionalmente aduce que “es
evidente que los aranceles a las importaciones y de aduanas nacionales se
establecen por razones de política comercial, y que nada tienen que ver con la
política fiscal (…)”.
En lo referente al cargo por
violación al principio de unidad de materia, el Ministerio Público considera
que los artículos demandados no tienen conexidad directa ni inmediata con las
bases, los objetivos, los planes y las estrategias de la Ley 1955 de 2019. Al
respecto, el Procurador menciona que la jurisprudencia ha establecido cuál es
el alcance del principio de unidad de materia en la ley del plan nacional de
desarrollo y advierte que las normas instrumentales deben tener una relación
directa e inmediata con los objetivos del plan. De ese modo, el Ministerio
Público manifiesta:
“En concordancia con la Ley 1955 de 2019, el objetivo del Plan
Nacional de Desarrollo es “sentar las bases de legalidad, emprendimiento y
equidad que permitan lograr la igualdad de oportunidades para todos los
colombianos”, dichos principios a su vez constituyen las bases del ´Pacto por
Colombia´ encaminado a alcanzar una política social centrada en la familia, con
oportunidades para el sector social y la inclusión productiva. En efecto, no se
encuentra que el establecimiento de los aranceles contenidos en los artículos
acusados responda a alguno de los objetivos y propósitos del Plan Nacional de
desarrollo a largo plazo, cumpla las metas de la acción del Estado a mediano
plazo, como tampoco las estrategias sobre política económica, social o
ambiental adoptadas por el gobierno, no los presupuestos y recursos que se
requieren junto con las normas jurídicas necesarias para su ejecución”.
Con todo lo anterior, solicita que
los artículos 274 y 275 de la Ley 1955 de 2019 sean declaradas inexequibles.
VI.      CONSIDERACIONES
DE LA CORTE
Competencia
1.  La Corte
Constitucional es competente para conocer de la presente demanda en virtud del
numeral 4º del artículo 241 de la Carta Política.
Problemas jurídicos y metodología de la
decisión
2.  De acuerdo con
los antecedentes, el actor considera que los artículos 274 y 275 son
inconstitucionales porque el legislador excedió  sus competencias al establecer
tarifas arancelarias y por no tener ninguna conexidad con los objetivos del
Plan Nacional de Desarrollo.  En consecuencia, solicita a la Corte
Constitucional que declare la inexequibilidad de aquellas disposiciones.
La
mayoría de las intervenciones recibidas (ANDI, FENALCO, el Ministerio de
Industria, Comercio y Turismo, Departamento Nacional de Planeación, Instituto
Colombiano de Derecho Tributario, la Universidad Externado de Colombia, Universidad
Sergio Arboleda, Universidad del Rosario) coadyuvaron a los argumentos de la
demanda y solicitaron declarar la inexequibilidad de las normas demandadas, por
considerar, en síntesis, que el Congreso de la República extralimitó sus
competencias constitucionales en materia arancelaria y desconoció el principio
de unidad de materia. En igual sentido lo sostuvo el Ministerio Público, quien
advirtió que las normas demandadas no respetan las competencias atribuidas por
la Carta Política. Por su parte, sólo la Cámara
Colombiana de la Confección y Afines solicitó declarar la exequibilidad, y por
tanto, mantener las normas atacadas en el ordenamiento jurídico, por ser
mecanismos relevantes para asegurar una competitividad de las confecciones
nacionales frente a las importadas.
3.  Durante el
trámite de la demanda, la Sala Plena de la Corte Constitucional profirió la
sentencia C-026 de 2020[10]
dentro de la cual se resolvió una demanda de inconstitucionalidad contra los
mismos artículos que se estudian en esta providencia. De manera que se hace
necesario previamente analizar si existe cosa juzgada constitucional.
La cosa juzgada constitucional.
Reiteración jurisprudencial
4.
Los
fallos dictados por la Corte Constitucional en sede de constitucionalidad hacen
tránsito a cosa juzgada.[11]
Este concepto permite asegurar la supremacía de la Constitución Política y
garantizar los principios de seguridad jurídica, igualdad y confianza legítima.[12]
La jurisprudencia ha establecido que la cosa juzgada puede presentarse de
distintas formas,[13]
una de ellas es la denominada cosa juzgada formal. Para que se presente este
tipo de cosa juzgada debe cumplirse con las siguientes condiciones: “(i)
se demanda la misma disposición normativa previamente cuestionada, (ii) por
cargos idénticos a los que fueron presentados en la primera oportunidad, (iii)
sin que haya variado el patrón normativo de control, es decir, las normas
constitucionales relevantes”.[14]
5.  Los efectos que
se generan al presentarse una cosa juzgada dependen de la decisión emitida por
la Sala Plena: “Si se trata de la declaratoria de exequibilidad de una
norma, en principio la Corte deberá estarse a lo resuelto en aquella
providencia para garantizar la seguridad jurídica de sus decisiones. No
obstante, deberá analizarse si la declaratoria de exequibilidad es absoluta o
relativa, teniendo en cuenta los cargos y los objetos examinados por esta
Corporación, pues existe la posibilidad de un examen adicional basados en un
cambio constitucional o una modificación del contexto jurídico. Si la norma es
declarada inexequible, la cosa juzgada será absoluta, toda vez que su
declaratoria retira del ordenamiento jurídico la norma estudiada
independientemente de los cargos invocados”.[15]
6.  Con base en
estas consideraciones, la Sala Plena analizará el objeto examinado en la
Sentencia C-026 de 2020,[16] así como los cargos invocados, para
establecer si se configura cosa juzgada constitucional.
Los cargos que formula el actor contra
los artículos 274 y 275 de la Ley 1955 de 2019 fueron analizados en la
sentencia C-026 de 2020, y por tanto se configura cosa juzgada constitucional.
7.  La Sala Plena
encuentra que existe cosa juzgada formal y absoluta, dado que en la sentencia
C-026 de 2020 se declararon inexequibles los artículos 274 y 275 por ser
contrarios a los artículos 113, 150 (9), 158 y 189 (25) de la Constitución
Política.
8.  La Corte planteó
dos problemas jurídicos para resolver: “(i) si el
Legislador desbordó su competencia constitucional al determinar en la Ley 1955
de 2019 de manera detallada asuntos arancelarios relacionados con política
comercial, los cuales son competencia de la rama ejecutiva del poder público; y
(ii) si se desconoció el principio de unidad de materia, en la medida en que,
el establecimiento del arancel a las importaciones no tiene conexidad directa
ni inmediata con las bases, los objetivos y las estrategias de la Ley 1955 de
2019”.
Luego de reiterar la jurisprudencia
vigente sobre las leyes marco en temas de política comercial, concluyó que las
disposiciones acusadas eran inconstitucionales porque el legislador reguló
integralmente un asunto que le correspondía al ejecutivo. Con esto, se
desconocieron los principios constitucionales de separación de poderes y la
colaboración armónica entre las diferentes ramas del poder público.
Por otra parte, concluyó que los asuntos
regulados en los artículos acusados no tenían una conexión teleológica ni un
vínculo directo e inmediato con los objetivos de la Ley del Plan Nacional de
Desarrollo, y por tanto, se desconoció el principio de unidad de materia.
Con
base en los argumentos descritos, la Sala Plena de la Corte resolvió declarar inconstitucionales
los artículos 274 y 275 de la Ley 1955 de 2019 “por el cual se expide el
Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022. “Pacto por Colombia, Pacto por la
Equidad”.
9.
Por
lo anteriormente descrito, no existe duda alguna de que la Sala Plena en la sentencia
C-026 de 2020 estudió las mismas normas atacadas en esta oportunidad y analizó
los mismos cargos formulados, lo que configura cosa juzgada constitucional
absoluta. En consecuencia la parte resolutiva de esta providencia dispondrá
estarse a lo resuelto en la sentencia C-026 de 2020.
Síntesis de la
decisión
10.
El
demandante solicitó la inexequibilidad de los artículos 274  275 de la Ley 1955
de 2019 porque consideró que el legislador extralimitó sus competencias en
materia arancelaria y porque se desconoció el principio de unidad de materia.
La Sala Plena encontró que se había configurado cosa juzgada constitucional,
toda vez que en la sentencia C-026 de 2020 se declararon inconstitucionales las
disposiciones demandadas con sustento en los mismos cargos.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE:
Único.- ESTARSE
A LO RESUELTO en la Sentencia C-026 de 2020 que declaró la inexequibilidad
los artículos 274 y 275 de la Ley 1955 de 2019 “Por el cual se
expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022. “Pacto por
Colombia, Pacto por la Equidad”.
Cópiese, notifíquese, comuníquese, cúmplase y archívese el
expediente.
ALBERTO
ROJAS RÍOS
Presidente
CARLOS
BERNAL PULIDO
Magistrado
DIANA
FAJARDO RIVERA
Magistrada
LUIS
GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
ALEJANDRO
LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO
JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
GLORIA
STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
CRISTINA
PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSÉ
FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria
General
[1]
Escrito de la demanda de inconstitucionalidad, folio 1 (reverso).
[2]
Escrito de la demanda de inconstitucionalidad, folio 2 (reverso).
[3]
Escrito de la demanda de inconstitucionalidad, folio 3.
[4]
Escrito de la demanda de inconstitucionalidad, folio 3 (reverso).
[5]
Escrito de la demanda de inconstitucionalidad, folio 4 (reverso).
[6]
Escrito de la demanda de inconstitucionalidad, folio 9.
[7]
Escrito de la demanda de inconstitucionalidad, folio 9 (reverso).
[8]
Escrito de la demanda de inconstitucionalidad, folio 10.
[9]
Pardo Schlesinger, Cristina. “Fundamentos constitucionales del derecho
aduanero”. En Pardo Carrero, Germán et. Al. “El derecho Aduanero en el Siglo
XXI”. Bogotá. Ed. Universidad del Rosario, 2009.
[10]
Corte Constitucional, sentencia C-026 de 2020 (MP Alejandro Linares Cantillo;
AV Alberto Rojas Ríos).
[11]
Constitución Política, artículo 243; Ley Estatutaria de Administración de
Justicia, artículos 46 y 48; Decreto 2067 de 1991, articulo 22.
[12] “En
primer lugar la decisión queda en firme, es decir, que no puede ser revocada ni
por la Corte ni por ninguna otra autoridad. En segundo lugar, se convierte en
una decisión obligatoria para todos los habitantes del territorio. Como lo ha
reconocido la jurisprudencia, la figura de la cosa juzgada constitucional
promueve la seguridad jurídica, la estabilidad del derecho y la confianza y la
certeza de las personas respecto de los efectos de las decisiones judiciales”.
Ver entre otras, Corte Constitucional, sentencias C-153 de 2002 (M.P. Clara
Inés Vargas. SV Manuel José Cepeda Espinosa y Álvaro Tafur Galvis), C-720 de
2007 (MP Catalina Botero Marino; AV Catalina Botero Marino), C-191 de 2017 (MP
Aquiles Arrieta Gómez (e)), C-126 de 2019 (MP Cristina Pardo Schlesinger; AV
Alejandro Linares; SV Carlos Bernal Pulido; AV Antonio José Lizarazo Ocampo) y
C-416 de 2019 (MP José Fernando Reyes Cuartas; AV Diana Fajardo Rivera).
[13] “(…) la Cosa Juzgada puede ser: (i) formal, cuando
recae sobre las disposiciones o enunciados normativos que ha sido
objeto de pronunciamiento anterior de la Corte;  (ii) material, cuando a pesar
de que no se está ante un texto normativo formalmente idéntico, su contenido
normativo es decir, la norma en sí misma, es sustancialmente igual a
aquel que se examina en una nueva ocasión; (iii) absoluta, que se da por regla
general, y sucede en aquellos casos en que el Tribunal Constitucional implícita
o expresamente manifiesta que el examen realizado a la norma acusada, la
confronta con todo el texto constitucional, con independencia de los cargos
estudiados explícitamente, lo que impediría la admisión de otra demanda; y (iv)
relativa, cuando este Tribunal limita los efectos de la cosa juzgada a los
cargos estudiados en el caso concreto a fin de autorizar que en el futuro
vuelvan a plantearse argumentos de inconstitucionalidad sobre la misma
disposición que tuvo pronunciamiento anterior”. Corte Constitucional, sentencia C-495 de 2016 (MP
María Victoria Calle Correa). Ver también sentencia C-416 de 2019 MP José
Fernando Reyes Cuartas; AV Diana Fajardo Rivera).
[14] Corte
Constitucional, sentencia C-416 de 2019 (MP José Fernando Reyes Cuartas; AV
Diana Fajardo Rivera),
C-191 de 2017 (MP Aquiles Arrieta Gómez (e)), C-178 de 2014
(MP María Victoria Calle Correa). Ver entre otras sentencias, C-805 de 2008 (MP
Humberto Antonio Sierra Porto), C-457 de 2004 (MP Marco Gerardo Monroy
Cabra), C-1148 de 2003 (MP Jaime Córdoba Triviño), C-627 de 2003 (MP Clara Inés
Vargas Hernández), C-1038 de 2002 (MP Eduardo Montealegre Lynett), C-1216 de
2001 (MP Jaime Araujo Rentería), C-1046 de 2001 (MP Eduardo Montealegre
Lynett), C-774 de 2001 (MP Rodrigo Escobar Gil), C-489 de 2000 (MP Carlos
Gaviria Díaz) y C-427 de 1996 (MP Alejandro Martínez Caballero).
[15]
Corte Constitucional, sentencia C-191 de 2017 (MP Aquiles Arrieta Gómez (e)).
[16]
Corte Constitucional, sentencia
C-026 de 2020 (MP Alejandro Linares Cantillo; AV Alberto Rojas Ríos).