T-056-17
Sentencia
T-056/17
DERECHO FUNDAMENTAL A LA SEGURIDAD SOCIAL Y PROTECCION POR MEDIO DE
ACCION DE TUTELA-Caso de agenciada que se trasladó del
Régimen de Prima Media al Régimen de Ahorro Individual
DERECHO FUNDAMENTAL A LA SEGURIDAD SOCIAL Y PROTECCION POR MEDIO DE
ACCION DE TUTELA-Reiteración de jurisprudencia
Resulta
procedente la acción de tutela frente a las controversias o trámites que
resultan fundamentales para el reconocimiento de prestaciones definitivas como
la pensión de vejez, la devolución de saldos, o la indemnización sustitutiva,
que en consecuencia, vulneran derechos fundamentales en conexidad con el mínimo
vital, petición, debido proceso y seguridad social, siempre que del análisis del
caso en concreto se demuestren circunstancias especiales respecto de la persona
que reclama el amparo, ya sea por su condición económica, física, mental, o
porque se trata de un sujeto de especial protección.
BONOS PENSIONALES-Procedencia excepcional de
tutela para liquidación y emisión
La Corte,
en los eventos en los cuales se discute la liquidación o la emisión de un bono
pensional, ha señalado que siempre que este trámite constituya un elemento
fundamental para que se consolide el derecho a la pensión de vejez o
jubilación, y, en consecuencia, un medio para preservar el mínimo vital, la
tutela resulta procedente.
BONOS PENSIONALES-Concepto
Los bonos
pensionales constituyen aportes destinados a contribuir a la conformación del
capital necesario para financiar las pensiones de los afiliados al sistema.
Doctrinalmente han sido definidos como “un valor a favor de un afiliado que se
traslada a uno de los regímenes del Sistema General de Pensiones, el cual
representa la deuda pensional causada desde el momento en que el afiliado
inició su vida laboral hasta la fecha efectiva del traslado, en razón de las
vinculaciones laborales, legales o reglamentarias que tuvo con las diferentes
entidades de previsión que asumen el pago de la obligación”.
BONOS PENSIONALES-Clases
BONOS PENSIONALES TIPO A-Definición/BONOS
PENSIONALES TIPO A-Modalidades
Bono tipo A, es el bono que le corresponde a quien
se traslada del régimen de pensiones de prestación definida al régimen de
ahorro individual. Presentan dos modalidades: Modalidad 1, que corresponde a
los bonos que se expiden a favor de los trabajadores cuya primera vinculación
laboral válida se inició después del 30 de junio de 1992, y la Modalidad 2, que
se refiere a los bonos que se expiden a favor de los trabajadores cuya primera
vinculación laboral válida se inició antes del 1º de julio de 1992. Los bonos
pensionales tipo A, serán expedidos por la última entidad pagadora de pensiones
a la cual haya pertenecido el afiliado antes de la selección o traslado al
régimen de ahorro individual, siempre y cuando el tiempo de cotización o de
servicios, continuo o discontinuo, haya sido igual o mayor a 5 años. Cuando el
tiempo en la última entidad pagadora de pensiones sea inferior a 5 años, el
bono pensional será expedido por la entidad pagadora de pensiones en la cual el
afiliado haya efectuado el mayor número de aportes o haya cumplido el mayor
tiempo de servicios.
BONOS PENSIONALES-Etapas administrativas que
deben cumplirse para su liquidación, expedición, emisión y redención
El procedimiento para la liquidación, emisión y
expedición de los bonos pensionales tipo A presupone el agotamiento de las
siguientes etapas: (i) conformación de la historia laboral del afiliado; (ii)
solicitud y realización de la liquidación provisional; (iii) aceptación por
parte del afiliado de la liquidación provisional; (iv) emisión; (v) expedición;
(vi) redención y (vii) pago del bono pensional.
CARENCIA ACTUAL DE OBJETO POR HECHO SUPERADO-El
bono pensional solicitado fue emitido y redimido
DERECHO A LA SEGURIDAD SOCIAL Y AL MINIMO VITAL-Orden a Fondo de Pensiones reliquidar pensión de
vejez, de conformidad con bono pensional emitido
Referencia: Expediente T-5.752.970
Demandante: José Darío Acevedo Gámez actuando como agente oficioso de
Amparo Duque Suárez
Demandados: Porvenir S.A., Fondo de Prestaciones Económicas, Cesantías
y Pensiones -FONCEP- y Ministerio de Hacienda y Crédito Público
Magistrado Ponente:
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Bogotá D.C., tres (3) de febrero de
dos mil diecisiete (2017)
La Sala Cuarta de Revisión de la
Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Gabriel Eduardo Mendoza
Martelo, Gloria Stella Ortiz Delgado y Jorge Iván Palacio Palacio, en ejercicio
de sus competencias constitucionales y legales, ha pronunciado la siguiente
SENTENCIA
En el proceso de revisión de la providencia
proferida, en segunda instancia, por la Corte Suprema de Justicia, Sala de
Casación Laboral, el tres (3) de agosto de dos mil dieciséis (2016), que
confirmó la sentencia dictada, en primera instancia, por el Tribunal Superior
del Distrito Judicial de Bogotá, Sala Cuarta de Decisión Laboral, el
veintinueve (29) de junio de dos mil dieciséis (2016) dentro de
la acción de tutela de la referencia.
I. ANTECEDENTES
1. La solicitud
El diecisiete (17) de junio de dos mil dieciséis
(2016), el señor José Darío Acevedo Gámez, actuando como agente oficioso de la
señora Amparo Duque Suárez, impetró acción de tutela contra Porvenir S.A., el
Fondo de Prestaciones Económicas, Cesantías y Pensiones -FONCEP- y el
Ministerio de Hacienda y Crédito Público, con
el propósito de obtener el amparo de los derechos fundamentales de su agenciada
al mínimo vital y a la seguridad social, presuntamente vulnerados por
los demandados, al no emitir y redimir su bono pensional y en consecuencia, no
reliquidar el valor de su mesada pensional.
2. Reseña fáctica
2.1.
Manifiesta el agente oficioso que la señora Amparo Duque Suárez, de 64 años de
edad, el 19 de septiembre de 2005, fue diagnosticada con un “tumor carcinoide
en el intestino delgado”[1],
por el que, actualmente, se encuentra hospitalizada.
2.2. Refiere
que la señora Amparo Duque Suárez cotizó al Sistema General de Pensiones 1.272
semanas de las cuales 698 fueron en el Régimen de Prima Media con Prestación
Definida y 574 en el Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad, al cual se
trasladó el 1 de octubre de 1998.
2.3. Indica
que el 12 de septiembre de 2013, Porvenir S.A. le reconoció la pensión de vejez
a la señora Amparo Duque Suárez, a partir del 1 de diciembre de 2012, por valor
de $645.943. Dicho monto fue calculado con el capital acumulado en su cuenta
individual.
2.4. En desacuerdo
con lo anterior, el 16 de septiembre de 2013, la agenciada solicitó a Porvenir
S.A. la reliquidación de su mesada pensional, pues para calcularla no se tuvo
en cuenta el valor del bono pensional que se generó al trasladarse del Régimen
de Prima Media con Prestación Definida al Régimen de Ahorro Individual con
Solidaridad.
2.5. El
19 septiembre de 2013, Porvenir S.A le informó a la señora Amparo Duque que su
pensión sería reliquidada cuando se acreditara el bono pensional en su cuenta
individual. Así mismo, le indicó que por incluir su historia laboral un vínculo
laboral con el sector público era necesario que la entidad correspondiente, en
este caso, el Fondo de Prestaciones Económicas, Cesantías y Pensiones
-FONCEP-, certificara dicha relación. Lo anterior, de conformidad
con la Circular 13 de 2007 de los Ministerios de Hacienda y Protección Social.
2.6. Aduce que el 14 de julio de 2014,
PORVENIR S.A. le comunicó a la agenciada que la emisión del bono estaba detenida
porque “FONCEP objetó los tiempos ISS con el empleador OSPINAS Y CIA SA. Así:
En la Historia Laboral Oficial aparece fecha de retiro 20/07/1998; el FONCEP
validando ante Colpensiones reporta solo 11 días del mes de julio de 1998.”
Por lo anterior, PORVENIR S.A. le solicitó a Colpensiones la aclaración de
dicha inconsistencia.
2.7. Por su parte, el Ministerio de Hacienda
y Crédito Público, el 28 de abril de 2015, le informó a la agenciada que la
expedición de su bono pensional estaba pendiente porque BOGOTA DISTRITO CAPITAL
no había reconocido su cuota parte. De igual manera, le advirtió que en la
última liquidación presentada por la AFP PORVENIR se evidenció un vínculo
laboral que no fue reportado por Colpensiones, que generó un cambio en la
proporción del valor de los cupones que cada uno de los contribuyentes debe
reconocer y pagar. Por lo anterior, le sugiere que solicite a la AFP PORVENIR la
revisión y verificación de su historia laboral y, una vez esté de acuerdo con
la nueva liquidación provisional, autorice, de forma escrita, a la AFP PORVENIR
para que solicite, nuevamente, la emisión del bono pensional.
2.8.
Sostiene que han pasado 3 años desde que le fue reconocida la pensión de vejez
a su agenciada, no obstante, a la fecha de presentación de la acción de tutela,
no ha sido emitido el bono pensional, a pesar de que lo ha solicitado, en
varias oportunidades, ante el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Porvenir S.A. y el Fondo de Prestaciones Económicas, Cesantías
y Pensiones -FONCEP-. Lo anterior, vulnera los derechos fundamentales al mínimo
vital y a la seguridad social de la señora Amparo Duque Suárez, toda vez que,
el monto de su mesada pensional, actualmente, es de $736.682 y sus gastos, al
contrario, ascienden a $3.000.000. Así pues, afirma que con la demora en la
emisión del mencionado bono y por consiguiente, en la reliquidación de la
mesada pensional, se le está causando un perjuicio irremediable a su agenciada,
por cuanto no cuenta con los recursos económicos necesarios para cubrir sus
gastos, incluyendo los tratamientos médicos.
2.9. En virtud de lo anterior, solicita al
juez constitucional que ordene al Fondo de Prestaciones Económicas, Cesantías y
Pensiones -FONCEP- aprobar y pagar la cuota parte del bono pensional que le
corresponde. Así mismo, ordene al Ministerio de Hacienda y Crédito Público
emitir y redimir el bono pensional y finalmente, ordene
a PORVENIR S.A. reliquidar la mesada pensional de
su agenciada con base en el capital de su cuenta individual y en el valor del
bono pensional.
3. Oposición a la demanda de
tutela
La acción de tutela objeto del
presente pronunciamiento, fue tramitada por el Tribunal Superior del Distrito
Judicial de Bogotá D.C., Sala Laboral, Corporación que, mediante auto de veinte
(20) de junio de dos mil dieciséis (2016), admitió la demanda, vinculó a la
Administradora de Pensiones, Colpensiones y corrió traslado a las entidades
demandadas para efectos de que ejercieran su derecho a la defensa.
3.1. Fondo de Pensiones Públicas del Nivel
Nacional-FOPEP-
Jesús Alfonso Robayo Molina, Gerente General del Fondo de
Pensiones Públicas del Nivel Nacional-FOPEP-, solicita al juez de la acción de
amparo desvincular a la entidad, toda vez que carece de legitimación en la
causa por pasiva, pues el FOPEP es una cuenta adscrita al Ministerio de la
Protección Social, creada con el objeto de sustituir, en el pago de las
pensiones, a los Fondos o Cajas insolventes que el Gobierno Nacional determine,
mientras que el FONCEP, Fondo de Prestaciones Económicas, Cesantías y Pensiones,
es un establecimiento público de orden distrital, con personería jurídica,
autonomía administrativa y patrimonio propio, adscrito a la Secretaria
Distrital de Hacienda. Así pues, el FOPEP y el FONCEP son entidades distintas,
con competencias, ámbitos de acción y domicilios diferentes.
3.2. Ministerio de Hacienda y Crédito Público
Ciro Navas Tovar, Jefe de la Oficina de Bonos Pensionales
del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, solicita al juez constitucional
declarar improcedente el amparo solicitado. Lo anterior, con base en los
siguientes argumentos:
Indica que la solicitud para la emisión del bono pensional
de la señora Amparo Duque Suárez fue radicada, el 30 de diciembre de 2015, por
la AFP Porvenir, luego de que la afiliada aprobara la liquidación provisional. Dicho
bono es tipo A, modalidad 2, y su emisor es la Nación, participan como
contribuyentes la Administradora Colombiana de Pensiones, Colpensiones y Bogotá
Distrito Capital, a través del Fondo de Prestaciones Económicas, Cesantías y
Pensiones-FONCEP-.
Afirma que la razón por la cual el Ministerio no ha
emitido ni redimido el bono pensional de la señora Amparo Duque Suárez es
porque el cuotapartista BOGOTA DISTRITO CAPITAL, representado por el Fondo de
Prestaciones Económicas, Cesantías y Pensiones-FONCEP-, no ha confirmado la
historia laboral utilizada para liquidar el bono pensional, ni mucho menos ha
reconocido y pagado la obligación a su cargo.[2]
Refiere que, el 18 de enero de 2012 fue la fecha de
redención del bono pensional, pues dicho día la señora Amparo Duque Suárez
cumplió 60 años de edad.[3]
Así mismo, informa que el 4 de enero de 2016, la Oficina de Bonos Pensionales
del Ministerio, en su calidad de emisor del cupón principal del bono pensional
de la señora Duque, solicitó al Fondo de Prestaciones Económicas, Cesantías y
Pensiones -FONCEP- la confirmación de la historia laboral y el reconocimiento y
pago de la correspondiente cuota parte, sin embargo, hasta la fecha de
contestación de la acción de tutela dicha entidad no lo había hecho.
Advierte que el artículo 50 del Decreto 1748 de 1995,
modificado por el artículo 21 del Decreto 1513 de 1998, establece las responsabilidades del emisor de
bonos y de terceros así: “El emisor de cualquier bono responde por la correcta aplicación de
todas las fórmulas matemáticas contenidas en el presente decreto.
Por la veracidad de la información sobre la cual se basó el cálculo,
responden, civil, fiscal y administrativamente, sin perjuicio de las acciones
penales a que haya lugar, los empleadores, entidades administradoras, afiliados
y, en general, cualquier tercero que haya certificado información que incida en
el cálculo del bono.”
En ese orden de ideas, advierte que si bien la Oficina de
Bonos Pensionales del Ministerio, como emisor del bono pensional de la
agenciada, responde por la aplicación de la fórmula matemática, no puede
subrogarse las obligaciones de la afiliada y de la AFP Porvenir para la emisión
y redención del bono pensional, ni mucho menos la obligación del Fondo de
Prestaciones Económicas, Cesantías y Pensiones-FONCEP- de confirmar su
participación en el bono como contribuyente.
3.3. Colpensiones
Carlos Alberto Parra Satizabal,
Vicepresidente Jurídico Encargado de Colpensiones, solicita al juez de
tutela desvincular a la entidad, toda vez que carece de legitimación en la
causa por pasiva, pues dicha entidad solo puede asumir los asuntos relativos a
la administración del Régimen de Prima Media con Prestación Definida.
4. Pruebas que obran en el
expediente
Durante el trámite de la acción
de tutela, las partes allegaron, entre otras, las siguientes:
·
Copia de la historia Clínica de la
señora Amparo Duque Suárez (folios 12 a 26)
·
Copia de las peticiones
presentadas por la señora Amparo Duque Suárez ante PORVENIR S.A., Colpensiones
y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público (folios 33 y 35 a 44)
·
Copia de las respuestas emitidas por
PORVENIR S.A., Colpensiones y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público a la
señora Amparo Duque Suárez (folios 27 a 30 y 45 a 60)
·
Copia de las declaraciones juramentadas
rendidas por Amparo Duque Suárez  y Mariana Osorio Duque ante la Notaría
Sesenta y Cinco del Círculo de Bogotá (folios 31 a 32)
·
Copia de la cédula de ciudadanía
de la señora Amparo Duque Osorio (folio 61)
·
Copia de la cédula de ciudadanía
del señor José Darío Acevedo Gámez (folio 62).
·
Copia de la Tarjeta Profesional de
Abogado del señor José Darío Acevedo Gámez (folio 63)
II. DECISIONES JUDICIALES
QUE SE REVISAN
1. Primera instancia
Mediante sentencia de veintinueve (29) de junio de dos mil
dieciséis (2016), el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá D.C.,
Sala Cuarta de Decisión Laboral, negó el amparo solicitado
por considerar que la agenciada cuenta con otros mecanismos para la defensa de
sus derechos.
En desacuerdo con
lo anterior, el señor José Darío Acevedo Gámez, actuando
como agente oficioso de la señora Amparo Duque Suárez, impugnó la decisión de
primera instancia, con base en los mismos argumentos expuestos en el libelo de
la demanda.
2.
Segunda Instancia
La Corte
Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, mediante providencia proferida
el tres (3) de agosto de dos mil dieciséis (2016), confirmó
lo decidido por el juez de primera instancia al advertir que en el presente
caso no se cumple con el presupuesto de subsidiariedad, toda vez que la agenciada
cuenta con la posibilidad de iniciar el proceso ordinario laboral
correspondiente. De igual manera, considera que en el caso objeto de estudio no
se presenta un perjuicio irremediable, pues si bien la agenciada sufre de
varios padecimientos de salud no se tiene certeza de que estos le impidan
promover el respectivo proceso laboral que defina su situación.
III. PRUEBAS SOLICITADAS EN
SEDE DE REVISIÓN POR LA CORTE CONSTITUCIONAL
1. Mediante Auto de
trece (13) de enero de dos mil diecisiete (2017), el Magistrado Sustanciador consideró necesario vincular al Fondo de Prestaciones Económicas, Cesantías y Pensiones -FONCEP-,
pues puede verse afectado con la decisión que profiera este tribunal y recaudar algunas pruebas para verificar hechos relevantes del proceso.
En consecuencia, resolvió lo siguiente:
“PRIMERO: ORDENAR que por
conducto de la Secretaría General, se ponga en
conocimiento del Fondo de Prestaciones Económicas, Cesantías y
Pensiones-FONCEP- el contenido de la demanda de tutela que obra en el
expediente T-5.752.970 para que, dentro de
los tres (3) días siguientes a la notificación del presente auto, se pronuncien
respecto de los hechos, las pretensiones y el problema jurídico que plantean la
aludida acción de tutela.
SEGUNDO: Por
Secretaría General, OFÍCIESE al Fondo de
Prestaciones Económicas, Cesantías y Pensiones -FONCEP- que en el término de
tres (3) días hábiles contados a partir de la notificación de este auto, se sirva informar a esta Corporación, con los correspondientes
documentos que respalden sus afirmaciones, lo siguiente:
·
¿El Fondo de Prestaciones Económicas, Cesantías
y Pensiones-FONCEP- reconoció la cuota parte
establecida en el bono pensional de la señora Amparo Duque Suarez, identificada
con la cédula de ciudadanía N.° 41.551.610, a cargo de Bogotá Distrito Capital?
TERCERO: Por Secretaría General, OFÍCIESE a Colpensiones que en el término de tres (3) días hábiles contados a partir de la
notificación de este auto, se sirva informar a esta
Corporación, con los correspondientes documentos que respalden sus
afirmaciones, lo siguiente:
¿Colpensiones modificó la historia laboral con la cual
la señora Amparo Duque Suarez, identificada con la cédula de ciudadanía N.°
41.551.610, firmó la emisión de su bono pensional? En caso de ser afirmativa la
respuesta, indique sí reportó en el archivo masivo de la Oficina de Bonos
Pensionales del Ministerio de Hacienda y Crédito Público dicho cambio.
CUARTO: Por
Secretaría General, OFÍCIESE a PORVENIR S.A. que en el término de tres (3) días hábiles contados a partir de la
notificación de este auto, se sirva informar a esta
Corporación, con los correspondientes documentos que respalden sus
afirmaciones, lo siguiente:
·
Los trámites adelantados por PORVENIR S.A. para
el reconocimiento y pago del bono pensional de la señora Amparo Duque Suarez, identificada con la cédula de ciudadanía N.° 41.551.610.
QUINTO: Por
Secretaría General, OFÍCIESE al Ministerio de Hacienda y Crédito
Público- Oficina de Bonos Pensionales- que en el
término de tres (3) días hábiles contados a partir de la notificación de este
auto, se sirva informar a esta Corporación, con los
correspondientes documentos que respalden sus afirmaciones, lo siguiente:
·
El estado del trámite de emisión y redención del
bono pensional de la señora Amparo Duque Suarez, identificada con la cédula de ciudadanía N.° 41.551.610
SEXTO: Por
Secretaría General, OFÍCIESE al señor José
Darío Acevedo Gámez, quien actúa como agente oficioso de Amparo Duque Suarez,
que en el término de tres (3) días hábiles contados a partir de la notificación
de este auto, se sirva informar a esta Corporación,
con los correspondientes documentos que respalden sus afirmaciones, lo
siguiente:
·
El estado actual de la señora Amparo Duque Suarez
·
El estado del trámite de emisión y redención del
bono pensional de la señora Amparo Duque Suarez
SÉPTIMO: De
conformidad con lo dispuesto en el artículo 64 del Acuerdo 02 de 2015, “por
medio del cual se unifica y actualiza el Reglamento de la Corte
Constitucional”, SUSPENDER los términos del presente asunto.
Dicha orden no se extenderá más allá del veintisiete (27) de enero de dos mil
diecisiete (2017).”
2. La Secretaria General de la Corte
Constitucional, los días 18, 23, 24 y 25 de enero de 2017, informó al
Magistrado Sustanciador que en la recepción de esta Corporación se recibieron
varios oficios suscritos por José Darío Acevedo Gámez, agente oficioso de la
señora Amparo Duque Suárez, Juan Carlos Hernández Rojas, Jefe de la Oficina
Asesora Jurídica del Fondo de Prestaciones Económicas, Cesantías y
Pensiones-FONCEP-, Ciro Navas Tovar, Jefe de la Oficina de Bonos Pensionales del
Ministerio de Hacienda y Crédito Público, y Diana Martínez Cubides, Directora
de Litigios del Fondo de Pensiones y Cesantías PORVENIR S.A.
2.1. José Darío Acevedo Gámez, agente
oficioso de la señora Amparo Duque Suárez
En su escrito, reitera el grave estado de salud de su agenciada a
través de testimonios y de su Historia Clínica.
2.2. Fondo de Prestaciones Económicas, Cesantías y Pensiones-FONCEP-
Juan Carlos Hernández Rojas, Jefe de la Oficina Asesora Jurídica del
Fondo de Prestaciones Económicas, Cesantías y Pensiones-FONCEP-, informa que el
4 de febrero de 2016, Porvenir S.A. solicitó al FONCEP el reconocimiento y pago
de la cuota parte del bono pensional a favor de la señora Amparo Duque Suárez.
Advierte que luego de realizar el estudio correspondiente, la entidad
encontró que la liquidación cargada en la página del Ministerio de Hacienda por
Porvenir S.A. registraba como fecha de corte, el 1 de enero de 1998, día en que
fue efectiva la afiliación de la agenciada a dicho fondo y no el 20 de agosto
de 1998, fecha real del traslado. Así mismo, advirtió que Colpensiones reportó como
fecha de retiro de OSPINAS Y CIA S.A., el 14 de julio de 1988, sin embargo, la
historia laboral señalaba como tal, el 22 de julio de 1988. Lo anterior,
modificaba el valor y el tiempo de la cuota parte, razón por la cual fue
objetada. Dicha decisión fue informada a Porvenir S.A., el 12 de septiembre de
2016.
Refiere que el 1 de diciembre de 2016, Porvenir S.A. allegó la
corrección solicitada. En virtud de lo anterior, el 22 de diciembre de 2016, el
FONCEP, mediante Resolución N.°00637 ordenó “pagar por Redención Normal,
actualizada y capitalizada hasta la fecha de su redención normal y a partir de
esta solo se actualizara hasta el pago (23 de diciembre 2016) el valor de la
Cuota Parte del Bono Pensional Tipo “A”, causada por la señora AMARO DUQUE
SUÁREZ, identificada con cédula de ciudadanía 41.551.610, por la suma de CIENTO
CINCUENTA Y DOS MILLONES SEISCIENTOS ONCE MIL PESOS ($152.611.000)MONEDA
CORRIENTE, a favor de la Administradora de Pensiones y Cesantías PORVENIR…”.
De igual manera, indica que dicho acto administrativo, junto con su soporte de
pago, fue enviado a Porvenir S.A. el 5 de enero de 2017 con constancia de
entrega del día 18 de enero de esa misma anualidad.
Finalmente, aduce que el estudio que debe adelantar Porvenir S.A. para
el reconocimiento del derecho pensional solicitado por la señora Duque Suárez
no está condicionado al reconocimiento y pago de la cuota parte del bono
pensional por parte del FONCEP. Lo anterior, de conformidad con el artículo 9
de la Ley 797 de 2003 que establece “Los fondos encargados
reconocerán la pensión en un tiempo no superior a cuatro (4) meses después de
radicada la solicitud por el peticionario, con la correspondiente documentación
que acredite su derecho. Los Fondos no podrán aducir que las diferentes cajas
no les han expedido el bono pensional o la cuota parte”.
2.3. Ministerio de Hacienda y Crédito Público
Ciro Navas Tovar, Jefe de la Oficina de Bonos Pensionales, informa que
el bono pensional a nombre de la señora Amparo Duque Suárez se encuentra en
estado “PENDIENTE EMISIÓN-REDENCIÓN” desde el día 18 de octubre de 2016, fecha
en que la AFP Porvenir, con base en la autorización dada por su afiliada,
ingresó la respectiva solicitud en el sistema interactivo de bono pensionales
de esta oficina. Lo anterior, por cuanto hasta la fecha, 20 de enero de 2017,
el cuotapartista BOGOTA DISTRITO CAPITAL, representado en el trámite por el
Fondo de Prestaciones Económicas, Cesantías y Pensiones-FONCEP- no ha
confirmado la historia laboral utilizada para liquidar el bono pensional y
tampoco ha reconocido y pagado la obligación a su cargo. En esa medida, refiere
que no se podrá dar trámite a la solicitud de emisión y redención elevada por
la AFP en comento, hasta tanto no se realice dicho procedimiento.
Aclara que para liquidar, emitir y redimir el bono pensional de la
señora Amparo Duque Suárez es requisito legal esencial que la AFP Porvenir
ingrese al sistema interactivo, que alimenta las bases de datos de la Oficina
de Bonos Pensionales, la solicitud correcta de emisión y redención del bono que
incluya la historia laboral verificada y certificada de la beneficiaria del bono.
Lo anterior, de conformidad con el artículo 52 del Decreto 1748 de 1995,
modificado por el artículo 14 del Decreto 1474 de 1997 y el artículo 22 del
Decreto 1513 de 1998.
En ese orden de ideas, advierte que solo a partir del momento en que el
cuotapartista BOGOTA DISTRITO CAPITAL confirme, reconozca y pague la obligación
a su cargo, la NACIÓN en su calidad de EMISOR podrá emitir y redimir el
mencionado bono pensional., en el término legal establecido.[4]
2.4. PORVENIR S.A.
Diana Martínez Cubides, Directora de Litigios de Fondos de Pensiones y
Cesantías PORVENIR S.A. indica que la historia laboral oficial de un afiliado
es el documento que contiene sus vínculos laborales antes de ingresar al
Régimen de Ahorro Individual. Para elaborarla, el Fondo solicita a cada uno de
los empleadores públicos una certificación con la información necesaria para
efectuar el cálculo del bono pensional. Luego de que es recibida, se solicita a
la Oficina de Bonos Pensionales del Ministerio de Hacienda y Crédito Publico la
correspondiente liquidación, la cual debe ser aprobada por el afiliado.
Así las cosas, advierte que una vez la señora Amparo Duque Suárez firmó
su historia laboral, en señal de aceptación de la liquidación emitida por la
Oficina de Bonos Pensionales, Porvenir S.A. solicitó a dicha dependencia la
emisión del correspondiente bono pensional.
En virtud de lo anterior, el 26 de octubre de 2016, Darío Barbosa
Vélez, Coordinador de Bonos Pensionales de PORVENIR, solicitó a Bogotá Distrito
Capital, a través del Fondo de Prestaciones Económicas, Cesantías y
Pensiones-FONCEP-, el reconocimiento y pago de la cuota parte correspondiente a
favor de la afiliada, Amparo Duque Suárez. En dicho documento la entidad
indicó:
“Con el fin de concluir el trámite del bono pensional de nuestra
afiliada AMPARO DUQUE SUÁREZ, quien se identifica con la cédula de ciudadanía
número 41551610, Porvenir S.A., en representación del afiliado y en virtud de
lo estipulado en el artículo 48 del Decreto 1748 de 1995, modificado por el
artículo 20 del Decreto 1513 de 1998 del Ministerio de Hacienda y Crédito Público,
se permite solicitar el reconocimiento y pago del cupón a su cargo, al que
nuestro afiliado tiene derecho.
Este bono pensional se encuentra liquidado en la página de la Oficina
de Bonos Pensionales del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, conforme a
las certificaciones de tiempo y de servicio expedidas por los empleadores antes
del traslado de régimen, debidamente expedidas conforme al artículo 22 del
Decreto 1513 de 1998 y que se adjuntan al presente, los cuales gozan de
presunción de legalidad, e igualmente los periodos cotizados por COLPENSIONES,
cargados en la liquidación directamente por dicha entidad, mediante el
procedimiento establecido en el artículo 5[5] del
Decreto 3798 de 2003, el cual se presume de derecho certificado, conforme a la
misma norma.
Esta solicitud se hace con fundamento en el artículo 20 de la Ley 1755
de 2015, en concordancia con lo establecido en el numeral 10 del artículo 3 del
C.C.A, y del artículo 7 del Decreto 510 de 2003 en atención a que del
reconocimiento y pago del presente bono por parte de su entidad, depende el
reconocimiento del beneficio pensional del solicitante y la dilación en su pago
puede conllevar el pago de intereses moratorios conforme el artículo 12 del
Decreto 1748 de 1995. (…)
Para efectos del pago, debe hacerse a nombre de PORVENIR FONDO DE PENSIONES
OBLIGATORIAS con Nit. 800.224.808-8, al número de cuenta corriente 256-09787-4
del Banco de Occidente, conforme al instructivo anexo, y remitir copia de la
consignación junto con la Resolución Notificación Reconocimiento y Pago Bonos
Pens-Porvenir S.A.”
Afirma que, el FONCEP objetó el reconocimiento y pago del bono
pensional de la afiliada, Amparo Duque Suárez, en relación con la fecha de
corte que aparecía en la Historia Laboral. Sin embargo, el 29 de noviembre de
2016, Porvenir S.A. le informó al FONCEP que la fecha indicada se ajustaba a la
normatividad correspondiente, toda vez que, en primer lugar, la afiliada, el 1
de abril de 1994, estaba activa con el ISS y, en segundo lugar, su afiliación
al Régimen de Ahorro Individual se realizó después del 19 de febrero de 1996.
De conformidad con lo expuesto, manifiesta que PORVENIR S.A. ha
cumplido con su labor de intermediación en la emisión del bono pensional de la
señora Amparo Duque Suárez.
3. La Secretaria General de la Corte Constitucional, los días 31 de enero
y 1 de febrero de 2017, informó al Magistrado Sustanciador que en la recepción
de esta Corporación se recibieron dos oficios, uno suscrito por Juanita Duran
Vélez, Vicepresidente Jurídica y Secretaria General de Colpensiones y el otro,
firmado por María Alejandra Rojas Luengas, Asesora de la Oficina de Bonos
Pensionales del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
3.1. COLPENSIONES
Juanita Duran
Vélez, Vicepresidente Jurídica y Secretaria General de Colpensiones, informa
que la entidad no ha realizado ningún tipo de modificación a la historia
laboral de la señora Amparo Duque Suárez, identificada con cédula de ciudadanía
41.551.610
3.2. Ministerio de Hacienda
y Crédito Público
María Alejandra Rojas Luengas, Asesora de la Oficina de Bonos
Pensionales del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, envía para su
conocimiento copia de la Resolución N.° 16209 de 27 de enero de 2017, por medio
de la cual, la entidad emite y ordena el pago del cupón principal a cargo de la
Nación y del cupón a cargo del ISS en el bono pensional de la señora Amparo
Duque Suárez, afiliada del Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad.
IV. CONSIDERACIONES DE LA
CORTE
1. Competencia
Es competente
esta Sala de la Corte Constitucional para revisar las decisiones proferidas
dentro de la acción de tutela de la referencia, con fundamento en los artículos
86 y 241 de la Constitución Política, en concordancia con los artículos 33, 34
y 35 del Decreto 2591 de 1991.
2. Procedibilidad de la
Acción de Tutela
2.1.
Legitimación activa
El artículo 86 de la
Constitución Política establece que la acción de tutela es un mecanismo de
defensa judicial al que puede acudir cualquier persona para reclamar la
protección inmediata de sus derechos fundamentales, cuando quiera que estos
resulten vulnerados o amenazados por las actuaciones u omisiones de las autoridades
públicas y de los particulares, en los casos específicamente previstos por el
legislador.
En consonancia con
dicho mandato superior, el artículo 10° del Decreto 2591 de 1991, “Por el
cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la
Constitución Política”, establece lo siguiente:
“La acción de tutela
podrá ser ejercida, en todo momento y lugar, por cualquier persona vulnerada o
amenazada en uno de sus derechos fundamentales, quien actuará por sí
misma o a través de representante. Los poderes se presumirán auténticos.
También
se pueden agenciar derechos ajenos cuando el titular de los mismos no esté en
condiciones de promover su propia defensa. Cuando tal circunstancia ocurra,
deberá manifestarse en la solicitud.
También podrá
ejercerla el Defensor del Pueblo y los personeros municipales”.
La Corte Constitucional
en relación con la figura de la agencia oficiosa, ha señalado que para que
prospere la presentación de la acción de tutela en estas condiciones, deben
configurarse los siguientes supuestos: (i) que el actor en el proceso de amparo
actúe a nombre de otra persona y (ii) que de la exposición de los hechos
resulte evidente que el agenciado se encuentra imposibilitado para interponer
la acción por su propia cuenta.
Así las cosas, advierte la Sala de
Revisión que el caso bajo estudio cumple con los anteriores requisitos, por
cuanto, el señor José Darío Acevedo Gámez presentó la acción de tutela de la
referencia actuando como agente oficioso de la señora Amparo Duque Suárez, de
65 años de edad, quien fue diagnosticada con un “tumor
carcinoide en el intestino delgado”[6]
por el que fue hospitalizada para la fecha de presentación de la acción de
amparo. De dichas circunstancias se infiere que la titular
de los derechos fundamentales alegados no se encontraba en condiciones físicas
para promover su propia defensa.
En consecuencia, el
señor José Darío Acevedo Gámez al actuar en defensa de los derechos
fundamentales de la señora Amparo Duque Suárez, quien no podía por sí misma
solicitar su protección, se encontraba legitimado para acudir a la acción de
tutela.
2.2. Legitimación pasiva
Porvenir S.A., el Fondo de
Prestaciones Económicas, Cesantías y Pensiones -FONCEP- y el Ministerio de
Hacienda y Crédito Público se encuentran legitimados como parte
pasiva en el presente proceso de tutela, de acuerdo con lo dispuesto por
el artículo 5° del Decreto 2591 de 1991, debido a que se les atribuye la violación
de los derechos fundamentales en discusión.
3. Problema
jurídico
Con fundamento en la reseña fáctica expuesta y las
decisiones de tutela adoptadas por los jueces de instancia, en esta
oportunidad, le corresponde a la Sala de Revisión
determinar, en primer lugar, si en el caso objeto de
estudio, la acción de tutela es procedente para solicitar la emisión y
redención de un bono pensional. De resultar procedente,
esta Sala deberá analizar si Porvenir S.A., el Fondo de Prestaciones
Económicas, Cesantías y Pensiones -FONCEP- y el Ministerio de Hacienda y
Crédito Público vulneraron los derechos fundamentales de la señora Amparo Duque
Suárez a la seguridad social y al mínimo vital, al no emitir y redimir su bono
pensional y en consecuencia, no reliquidar el valor de su mesada pensional.
A efecto de resolver la cuestión planteada, la Sala de
Revisión realizará un análisis jurisprudencial sobre (i) la procedencia
excepcional de la acción de tutela para resolver conflictos entre los afiliados y las entidades
administradoras del Sistema de Seguridad Social, así como para solicitar
la liquidación y emisión del bono pensional, (ii) el procedimiento para la
liquidación, expedición, emisión y redención de bonos pensionales (iii) la
carencia actual de objeto por hecho superado y finalmente, (iv) se resolverá el caso concreto.
4. Procedencia
excepcional de la acción de tutela para resolver conflictos entre los afiliados y las entidades
administradoras del Sistema de Seguridad Social[7], así como para solicitar la
liquidación y emisión de un bono pensional[8].
En concordancia con lo dispuesto
en el artículo 86 superior, la acción de tutela constituye un
mecanismo judicial de carácter subsidiario y residual, que tiene toda persona
para procurar la protección de sus derechos fundamentales, cuando estos
resulten amenazados o vulnerados por la acción u omisión de autoridades
públicas o privadas, la cual procederá cuando el afectado no disponga de otro
medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para
evitar un perjuicio irremediable. En consecuencia, no puede constituir
una vía judicial que se utilice con el fin de remplazar los procesos ordinarios
o los recursos previstos por la ley para controvertir las decisiones judiciales
o administrativas. En este sentido se ha dicho: “la acción de tutela, en
términos generales, no puede ser utilizada como un medio judicial alternativo,
adicional o complementario de los establecidos por la ley para la defensa de
los derechos, pues con ella no se busca reemplazar los procesos ordinarios o
especiales y, menos aún, desconocer los mecanismos dispuestos al interior de
estos procesos para controvertir las decisiones que se adopten.[9]
Ahora, la Corte también ha
señalado que cuando el titular del derecho en
discusión es una persona de la tercera edad o que por su condición económica,
física o mental se encuentra en situación de debilidad manifiesta, se le debe
otorgar un tratamiento especial y preferente respecto de los demás miembros de
la sociedad, toda vez que someterla a los rigores de un proceso judicial puede
resultar desproporcionado y altamente lesivo de sus garantías fundamentales[10].
Esto en consideración a su limitación para obtener un empleo que les
permita solventar sus necesidades económicas, y enfrentarse al deterioro de su
salud.
En resumen, la procedencia
excepcional de la acción de tutela como mecanismo para el reconocimiento de
prestaciones económicas de carácter pensional, tratándose de personas de la
tercera edad o que se encuentran afectadas por otras situaciones como su
condición económica o su deterioro físico o mental permiten un trato
diferenciado y preferente, siempre que se encuentre acreditado el cumplimiento
de los requisitos legales. El juez constitucional deberá evaluar las
circunstancias de cada caso en particular y determinar si procede el amparo
constitucional como mecanismo transitorio en aras de evitar un perjuicio
irremediable, o si someter al actor a la espera de un proceso judicial puede
ser aún más lesivo y vulnera sus derechos fundamentales, los que no pueden ser
efectivamente protegidos a través de los mecanismos ordinarios.
Ahora bien, entre afiliados,
beneficiarios y las administradoras del Sistema General de Seguridad Social en
Pensiones, pueden presentarse controversias o trámites que si bien no pretenden
el reconocimiento de una prestación económica, resultan vitales para el
afiliado y las entidades que comparten la información sobre cotizaciones,
capital acumulado, el trámite de bonos pensionales, reservas actuariales, y
cuotas partes, que tienen como finalidad la construcción de la historia
laboral, documento esencial que sirve de base para el reconocimiento de la
pensión, la indemnización sustitutiva, o la devolución de saldos. Estos
conflictos entre afiliados o beneficiarios del Sistema General de Pensiones y
las entidades administradoras de Seguridad Social, de conformidad con lo
dispuesto en el artículo 2º del Código Procesal del Trabajo[11] y de la Seguridad Social, son
competencia de la jurisdicción del trabajo, razón por la cual, en
principio, la acción de tutela resulta improcedente en estos casos.
No obstante lo anterior, la
Corte, por ejemplo, en los eventos en los cuales se discute la liquidación o la
emisión de un bono pensional, ha señalado que siempre que este trámite
constituya un elemento fundamental para que se consolide el derecho a la
pensión de vejez o jubilación, y, en consecuencia, un medio para preservar el
mínimo vital, la tutela resulta procedente.[12]
Para estos casos, el precedente de la Corporación ha desarrollado los criterios
de procedencia para el reconocimiento y pago de pensiones a través de acciones
de tutela cuando media la exigencia de un bono pensional, señalando:
“(i) La omisión o retardo en la expedición del bono pensional
vulnera derechos fundamentales tales como el derecho a la seguridad social y al
mínimo vital, cuando se trata de personas de la tercera edad cuyo sustento
depende del reconocimiento y pago de la pensión de vejez o de jubilación. (ii)
Los trámites administrativos que dilaten de manera injustificada la decisión de
fondo sobre el derecho a la pensión de jubilación, constituyen una vía de hecho
que puede dar lugar a sanciones disciplinarias de los funcionarios
involucrados. Por último (iii) la tutela no debe ser el mecanismo para obtener
la expedición o pago del bono pensional cuando se la utiliza para pretermitir
el trámite administrativo correspondiente o cuando se solicita la tutela del
derecho de petición, sin que el accionante hubiera presentado una solicitud
expresa a la entidad encargada de emitir el bono.”[13]
La conclusión a la que se
llega es que resulta procedente la acción de tutela frente a las controversias
o trámites que resultan fundamentales para el reconocimiento de prestaciones
definitivas como la pensión de vejez, la devolución de saldos, o la
indemnización sustitutiva, que en consecuencia, vulneran derechos fundamentales
en conexidad con el mínimo vital, petición, debido proceso y seguridad social,
siempre que del análisis del caso en concreto se demuestren circunstancias
especiales respecto de la persona que reclama el amparo, ya sea por su
condición económica, física, mental, o porque se trata de un sujeto de especial
protección.
En otras palabras, cuando el reconocimiento de la pensión dependa de la
expedición del bono pensional y dicha prestación sea el único medio para
preservar el mínimo vital de los aspirantes a ser pensionados, el juez de
tutela podrá ordenar la emisión del título valor o el cumplimiento de los
distintos trámites pertinentes para impulsar su liquidación y emisión. Lo
anterior, en aras de proteger derechos como la vida, el mínimo vital o la
seguridad social de quien no obstante haber cumplido con los requisitos de ley
para lograr el reconocimiento de la mencionada prestación, queda sometido a una
prolongada e indefinida espera, con ocasión del trámite en la expedición del
bono pensional.
5. Procedimiento
para la liquidación, expedición, emisión y redención de bonos pensionales.
Los bonos pensionales constituyen aportes destinados a contribuir
a la conformación del capital necesario para financiar las pensiones de los
afiliados al sistema[14].
Doctrinalmente han sido definidos como “un valor a favor de un afiliado que se
traslada a uno de los regímenes del Sistema General de Pensiones, el cual
representa la deuda pensional causada desde el momento en que el afiliado
inició su vida laboral hasta la fecha efectiva del traslado, en razón de las
vinculaciones laborales, legales o reglamentarias que tuvo con las diferentes
entidades de previsión que asumen el pago de la obligación”.[15]
Los bonos pensionales se pueden clasificar en: 1) de acuerdo con su
emisor[16],
2) dependiendo del régimen al cual se traslada el afiliado: bono tipo A, es el
bono que le corresponde a quien se traslada del régimen de pensiones de
prestación definida al régimen de ahorro individual. El bono tipo B es cuando
el traslado ocurre del régimen de ahorro individual al régimen con prestación
definida[17]
y 3) los bonos especiales tipo E[18]
y C[19].
Ahora bien, teniendo en cuenta que en el caso
objeto de estudio la agenciada se trasladó del Régimen de Prima Media al Régimen
de Ahorro Individual, la Sala estudiará los bonos pensionales tipo A, que a su
vez, presentan dos modalidades: Modalidad 1, que corresponde a los bonos que se
expiden a favor de los trabajadores cuya primera vinculación laboral válida se
inició después del 30 de junio de 1992, y la Modalidad 2, que se refiere a los
bonos que se expiden a favor de los trabajadores cuya primera vinculación
laboral válida se inició antes del 1º de julio de 1992. Los bonos pensionales
tipo A, serán expedidos por la última entidad pagadora de pensiones a la cual
haya pertenecido el afiliado antes de la selección o traslado al régimen de
ahorro individual, siempre y cuando el tiempo de cotización o de servicios,
continuo o discontinuo, haya sido igual o mayor a 5 años. Cuando el tiempo en
la última entidad pagadora de pensiones sea inferior a 5 años, el bono
pensional será expedido por la entidad pagadora de pensiones en la cual el
afiliado haya efectuado el mayor número de aportes o haya cumplido el mayor
tiempo de servicios.[20]
Por otra parte, el procedimiento para la
liquidación, emisión y expedición de los bonos pensionales tipo A presupone el agotamiento de las
siguientes etapas: (i) conformación de la historia laboral del afiliado; (ii)
solicitud y realización de la liquidación provisional; (iii) aceptación por
parte del afiliado de la liquidación provisional; (iv) emisión; (v) expedición;
(vi) redención y (vii) pago del bono pensional. A continuación se describirán
brevemente cada una ellas:
(i) Una vez el beneficiario del bono realiza la
solicitud, de conformidad con lo previsto en el artículo 22 del Decreto 1513 de
1998, el primer paso para la tramitación del bono pensional es la conformación
de la historia laboral del afiliado, que se realiza mediante la información que
éste suministra a su AFP y la información que la AFP solicita a las entidades a
las cuales el trabajador realizó cotizaciones diferentes al ISS. La información
así obtenida es ingresada por la AFP al Sistema Interactivo que para el efecto
tiene la OBP[21].
La información sobre cotizaciones realizadas por el trabajador al ISS se
obtiene del archivo masivo que para el efecto tiene el ISS. Si se presenta
alguna variación posterior de esta información y así lo certifica el ISS, la
AFP debe digitar esta nueva información en el Sistema Interactivo de la OBP.
(ii) Conformada la
historia laboral, la Administradora de Fondos de Pensiones, en representación
del afiliado, debe solicitar al emisor del bono pensional la
liquidación de éste, para lo cual debe definir el salario base para el cálculo
del bono pensional.
(iii) Con esta
información, la OBP realiza un cálculo del valor del bono a la fecha de corte,
que denomina liquidación provisional. Antes de la emisión del bono pensional se
pueden producir diversas liquidaciones provisionales, dependiendo de la
información y de la aceptación de la misma por parte del afiliado. Según lo
dispone el inciso 9ª del artículo 52 del Decreto 1748 de 1995, la liquidación
provisional no constituye una
situación jurídica consolidada.
(iv) Realizada la
liquidación provisional, la AFP debe dar a conocer la liquidación provisional
al afiliado para que éste la apruebe y la firme de conformidad con lo
estipulado en el artículo 7° del Decreto 3798 de 2003. Si no está de acuerdo
debe explicar a la AFP sus razones para que se efectúen las correcciones a que
haya lugar. Efectuados los ajustes debe realizarse una nueva solicitud a la OBP
de liquidación provisional.
(v) Producida la
aprobación de la liquidación provisional por parte del afiliado, la AFP debe
requerir a la OBP la emisión del bono pensional, la cual se realiza mediante
resolución por parte del emisor, en la que se consagran los datos básicos del
bono pensional y los valores calculados a esa fecha, los cuales pueden variar.
(vi) La expedición del bono pensional, de
conformidad con lo dispuesto en el artículo 1º del Decreto 1513 de 1998, es el
momento en que se suscribe el título físico o del ingreso de la información a
un depósito central de valores, en el caso de la expedición desmaterializada de
títulos. Un bono emitido se expide en uno de los siguientes tres casos: (1) por
redención normal del bono pensional tipo A que se produce cuando el afiliado, cumple
62 años, si es hombre, o 60 años, si es mujer, o cuando el mismo completa mil
semanas de vinculación laboral válida para el bono; (2) por redención
anticipada del bono pensional tipo A que ocurre cuando el afiliado fallece, es
declarado inválido, o no cumple con el requisito de las semanas exigidas para
obtener la garantía de la pensión mínima ni cuenta con el capital suficiente
para adquirir una pensión; y (3) por solicitud de la AFP, una vez ésta ha
obtenido autorización escrita del afiliado para negociar el bono con el fin de
obtener una pensión anticipada.
(vii) Por último, se
produce el pago del bono pensional a la AFP, que consiste en el depósito de los
dineros en la cuenta de ahorro individual del beneficiario.
6. La carencia actual de objeto por hecho
superado. Reiteración de jurisprudencia
El
artículo 6º, numeral 4º del Decreto 2591 de 1991, señala que la acción de
tutela será improcedente: “Cuando sea evidente que la violación del derecho
originó un daño consumado, salvo cuando continúe la acción u omisión violatoria
del derecho”.
En
sentencia T-170 de 2009 la Corte explica que la carencia actual de objeto puede presentarse a partir de dos eventos que, a
su vez, sugieren consecuencias distintas: (i) el hecho superado y (ii) el daño
consumado[22].
Esta Corporación, en
reiterada jurisprudencia[23], ha señalado que, si la situación
fáctica que motiva la presentación de la acción de tutela, se modifica porque
cesa la acción u omisión que, en principio, generó la vulneración de los
derechos fundamentales, de manera que la pretensión esbozada para procurar su defensa,
está siendo debidamente satisfecha, pierde eficacia la solicitud de amparo,
toda vez que desaparece el objeto jurídico sobre el que recaería una eventual
decisión del juez de tutela, y consecuentemente, cualquier orden de protección
sería inocua. Por lo tanto, ante ese escenario, lo procedente es que el juez de
tutela declare la configuración de un hecho superado por carencia actual de
objeto.
Frente al particular, esta
Corporación ha sostenido:
“El objetivo de
la acción de tutela, conforme al artículo 86 de la Constitución Política de
Colombia, al Decreto 2591 de 1.991 y a la doctrina constitucional, es la
protección efectiva y cierta del derecho constitucional fundamental,
presuntamente vulnerado o amenazado por la acción u omisión de una autoridad
pública o de un particular en los casos expresamente señalados por la ley.
En virtud de lo
anterior, la eficacia de la acción de tutela radica en el deber que tiene el
juez, en caso de encontrar amenazado o vulnerado un derecho alegado, de
impartir una orden de inmediato cumplimiento orientada a la defensa actual y
cierta del derecho que se aduce.
No obstante lo
anterior, si la situación de hecho que origina la violación o la amenaza ya ha
sido superada en el sentido de que la pretensión erigida en defensa del derecho
conculcado está siendo satisfecha, la acción de tutela pierde su eficacia y su
razón de ser.”[24]
Con fundamento en las consideraciones
expuestas, la Sala de Revisión pasa al análisis del caso concreto.
7. Análisis del caso concreto
En el caso objeto de estudio, se advierte que el
señor José Darío Acevedo Gámez, actuando como agente oficioso de la señora
Amparo Duque Suárez, acude a la acción de tutela con el propósito
de obtener el amparo de los derechos fundamentales de su agenciada al mínimo
vital y a la seguridad social, presuntamente vulnerados por Porvenir
S.A., el Fondo de Prestaciones Económicas, Cesantías y Pensiones -FONCEP- y el
Ministerio de Hacienda y Crédito Público, al no emitir y redimir su bono
pensional y en consecuencia, no reliquidar el valor de su mesada pensional.
Ahora bien, de la reseña fáctica expuesta y de las pruebas
que obran dentro del expediente, la Sala de Revisión encuentra acreditado: (i) que
el emisor del bono pensional solicitado es la Nación y participan como
contribuyentes la Administradora Colombiana de Pensiones, Colpensiones y Bogotá
Distrito Capital, a través del Fondo de Prestaciones Económicas, Cesantías y
Pensiones-FONCEP-. Así mismo, (ii) que la razón por la cual el Ministerio de
Hacienda y Crédito Público no ha emitido ni redimido el bono pensional de la
señora Amparo Duque Suárez es porque el cuotapartista BOGOTA DISTRITO CAPITAL,
representado por el Fondo de Prestaciones Económicas, Cesantías y
Pensiones-FONCEP-, no ha confirmado la historia laboral utilizada para liquidar
el bono pensional, ni mucho menos ha reconocido y pagado la obligación a su
cargo.
Cabe señalar que, de las pruebas recaudadas en Sede
de Revisión, se observa que el 22 de diciembre de 2016, el Fondo de
Prestaciones Económicas, Cesantías y Pensiones-FONCEP-, mediante Resolución N.°
0637, resolvió “Ordenar pagar por Redención Normal,
actualizada y capitalizada hasta la fecha de su redención normal y a partir de
esta solo se actualizara hasta el pago (23 de diciembre 2016) el valor de la
Cuota Parte del Bono Pensional Tipo “A”, causada por la señora AMPARO DUQUE
SUÁREZ, identificada con cédula de ciudadanía 41.551.610, por la suma de CIENTO
CINCUENTA Y DOS MILLONES SEISCIENTOS ONCE MIL PESOS ($152.611.000)MONEDA
CORRIENTE, a favor de la Administradora de Pensiones y Cesantías PORVENIR…”
Así mismo, se advierte que, el 27 de enero de 2017,
la Oficina de Bonos Pensionales del Ministerio de Hacienda y Crédito Público,
mediante Resolución N.° 16209, resolvió “ARTICULO PRIMERO: Emitir y ordenar
el pago del cupón principal a cargo de la Nación en los Bonos Pensionales de
los afiliados al Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad-RAIS que se
señalan a continuación: (…) Duque Suarez Amparo, fecha de
redención,01/18/2012, fecha emisión, 25/01/2017, valor $165,058. (…)  ARTICULO
SEGUNDO: Emitir y ordenar el pago del cupón a cargo del ISS en los bonos
pensionales de los afiliados al Régimen de Ahorro Individual con
Solidaridad-RAIS que se señalan a continuación: (…) Duque Suarez Amparo, fecha
de traslado, 01/10/1998, valor $101.578.000”
Acorde con lo anterior, la Corte
Constitucional, en abundante jurisprudencia[25], ha
sostenido que cuando la situación fáctica que motiva la presentación de la
acción de tutela, se modifica en el sentido de que cesa la acción u omisión
que, en principio, generó la vulneración de los derechos fundamentales, de
manera que la pretensión presentada para procurar su defensa, está siendo
debidamente satisfecha, la solicitud de amparo pierde eficacia en la medida en
que desaparece el objeto jurídico sobre el que recaería una eventual decisión
del juez de tutela y por lo tanto cualquier orden de protección sería innocua. Asi
pues, advierte la Sala que, en el caso objeto de estudio, se presenta un hecho
superado en relación con la emisión y redención del bono pensional solicitado,
sin embargo, no sucede lo mismo frente a la petición de que se reliquide la
pensión de vejez reconocida. En esa medida, le
corresponde a la Sala de Revisión determinar, si en
el presente asunto, la acción de tutela resulta procedente para ordenar la reliquidación
de la mesada pensional de la señora Amparo Duque Suárez.
Observa la Sala que la señora Amparo Duque Suárez,
actualmente, tiene 65 años de edad, padece de “Oclusión intestinal, tumor
carcinoide, alopecia, artralgias, tumor neuroendocrino maligno, tumo de ovario,
bronquitis, calculo renal, gastritis, osteoartrosis” [26] y
depende, en su totalidad, de lo que devenga por concepto de mesada pensional,
la cual asciende a $ 788.249. Así mismo, tiene gastos superiores a $3.000.000[27],
por lo que debe acudir a la solidaridad de sus familiares para poder cubrirlos.
En virtud de lo expuesto, la Sala
considera que la acción de tutela, en el expediente de la referencia, resulta
procedente para ordenar la reliquidación de la pensión de vejez de la agenciada,
de conformidad con el valor del bono pensional emitido y redimido, toda vez que
es una persona de la tercera edad que se encuentra en una situación de
debilidad manifiesta, lo que amerita un trato especial y preferente, pues resultaría
desproporcionado y lesivo de sus derechos fundamentales el someterla a que
acuda al mecanismo judicial ordinario.
Con fundamento en lo anterior, la
Sala infiere que la reclamación de los
derechos cuya protección pedía el agente oficioso, en relación con la emisión y
redención del bono pensional de la señora Amparo Duque Suarez, carece de
actualidad, al quedar establecido el hecho superado con la expedición de las
citadas resoluciones, razón por la cual se declarará su configuración. Ahora
bien, respecto a la solicitud de reliquidación de la pensión de vejez de la
agenciada, esta Sala de Revisión, revocará, por las razones expuestas en esta
providencia, el fallo judicial proferido por la Corte
Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, el tres (3) de agosto de dos mil
dieciséis (2016), que, a su vez, confirmó el dictado, el
29 de junio de esa misma anualidad, por el Tribunal
Superior del Distrito Judicial de Bogotá D.C., Sala Cuarta de Decisión Laboral,
dentro del expediente T-5.752.970. En su lugar, tutelará los
derechos fundamentales al mínimo vital y a la seguridad social de la señora Amparo Duque Suarez, por las
razones expuestas en la parte considerativa de esta sentencia.
En consecuencia, ordenará a Porvenir S.A. que, en un lapso no
superior a diez (10) días contados desde la notificación de esta providencia, inicie
el trámite de reliquidación de la pensión de vejez de la señora Amparo Duque Suarez, de conformidad con el valor del
bono pensional emitido. Así mismo, reconozca el retroactivo correspondiente, en
lo no prescrito. La decisión definitiva se deberá tomar antes del término de
tres (3) meses.
IV. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la
Sala Cuarta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
PRIMERO.- REVOCAR el fallo de tutela de 3 de agosto de 2016, proferido por la Corte
Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, que, a su vez, confirmó el
dictado, el 29 de junio de esa misma anualidad, por el
Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá D.C., Sala Cuarta de Decisión
Laboral, que negó el amparo
solicitado por considerar que la agenciada cuenta con otros mecanismos para la
defensa de sus derechos. En su lugar, TUTELAR los derechos fundamentales
al mínimo vital y a la seguridad social de la señora Amparo Duque Suarez, por
las razones expuestas en la parte considerativa de esta sentencia.
SEGUNDO.- ORDENAR a Porvenir S.A. que, en un lapso no superior a diez (10) días, contados
desde la notificación de esta providencia, reliquide la pensión de vejez de la
señora Amparo Duque Suarez, de conformidad con el bono pensional emitido. Así
mismo, reconozca el retroactivo
correspondiente, en lo no prescrito. La decisión definitiva no deberá superar
el término de tres (3) meses.
TERCERO.- DECLARAR la carencia actual de objeto por hecho
superado en relación con la emisión y redención del bono
pensional solicitado dentro del
expediente T-5.752.970.
CUARTO.- LÍBRESE
por Secretaría General la comunicación prevista en el artículo 36 del Decreto
2591 de 1991, para los efectos allí contemplados.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
GABRIEL EDUARDO
MENDOZA MARTELO
Magistrado
JORGE IVÁN PALACIO
PALACIO
Magistrado
GLORIA STELLA ORTIZ
DELGADO
Magistrada
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General
[1] Folios
23 y 24.
[2] Artículo
7º. Plazo para la emisión de bonos
pensionales tipo A. La emisión de
los bonos pensionales tipo A se realizará dentro de los tres (3) meses
siguientes a la fecha en que la información laboral esté confirmada o haya sido
certificada y no objetada, siempre y cuando el beneficiario haya manifestado
previamente y por escrito, por intermedio de la Administradora de Pensiones del
Sistema General de Pensiones, su aceptación del valor de la liquidación. Lo
anterior, en concordancia con lo previsto en el artículo 52 del Decreto 1748 de
1995, modificado por el artículo 14 del Decreto 1474 de 1997 y el artículo 22
del Decreto 1513 de 1998.(…)
[3] Decreto 1748 de 1995. “Artículo 20. FECHA DE REFERENCIA O REDENCION -FR-.
Se define como FR
la fecha más tardía entre las tres siguientes:
a) La fecha en
que el beneficiario del bono cumple 62 años de edad si es hombre, o 60 si es
mujer.
b) 500 semanas
después de FC, si a la fecha de entrada en vigencia del Sistema General de Pensiones
el beneficiario del bono tenía 55 o más años de edad si es hombre, o 50 o más
si es mujer.
c) La fecha en
que completaría 1.000 semanas de vinculación laboral válida, suponiendo que
trabajara ininterrumpidamente a partir de FC.”
[4] Artículo
7º. Plazo
para la emisión de bonos pensionales tipo A. La emisión de los bonos
pensionales tipo A se realizará dentro de los tres (3) meses siguientes a la
fecha en que la información laboral esté confirmada o haya sido certificada y
no objetada, siempre y cuando el beneficiario haya manifestado previamente y
por escrito, por intermedio de la Administradora de Pensiones del Sistema
General de Pensiones, su aceptación del valor de la liquidación. Lo anterior,
en concordancia con lo previsto en el artículo 52 del Decreto 1748 de 1995,
modificado por el artículo 14 del Decreto 1474 de 1997 y el artículo 22 del
Decreto 1513 de 1998.
Cuando se trate
de emitir y redimir bonos de personas que hayan fallecido o hayan sido
declaradas inválidas, los términos previstos en este artículo se reducirán a la
mitad.
[5] Artículo 5º. Archivos masivos. El
único archivo laboral masivo válido para la emisión de bonos pensionales a
cargo de la Nación será el entregado por el Instituto de Seguros Sociales, ISS,
a la Oficina de Bonos Pensionales del Ministerio de Hacienda y Crédito Público
debidamente certificado por el representante legal del ISS. En caso de que la
persona cuente con una certificación individual expedida por el ISS, cuya
información no coincida con la del archivo laboral masivo, prima la
certificación individual y el ISS deberá proceder a realizar los ajustes en su
archivo laboral masivo. Los demás archivos laborales masivos que hayan sido
suministrados a la Oficina de Bonos Pensionales sólo se tendrán en cuenta como
información preliminar que deberá ser verificada y sometida al proceso de
certificación establecido por las normas vigentes, teniendo en cuenta que
presentan inconsistencias y ausencia de información que no permiten su
utilización.
[6] Folios
23 y 24.
[7] T-445A-
de 2015.
[8] T-660
de 2007.
[9]
T-565-2009.
[10]
T-892 de 2013.
[11] “las
controversias relativas a la prestación de los servicios de la seguridad social
que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores
y las entidades administradoras o prestadoras, salvo los de responsabilidad
médica y los relacionados con contratos, son competencia del juez del trabajo”
[12]
T-660 de 2007.
[13] T-671 de 2000, T-1103
de 2001, T-1119 de 2001, y, T-1124 de 2001, citadas en la sentencia T-660 de
2007.
[14] Artículo
115 de la Ley 100 de 1993.
[15]
Problemas Actuales de la Seguridad Social Bonos Pensionales, Fernando Castillo
Cadena, Editorial Ibáñez, Universidad Javeriana.
[16]
Artículo 118 de la Ley 100 de 1993 Los
bonos pensionales serán de tres clases: a) Bonos pensionales expedidos por la
Nación; b) Bonos pensionales expedidos por las Cajas, Fondos o entidades del
sector público que no sean sustituidas por el Fondo de Pensiones Públicas del
nivel Nacional a que se refiere el Capítulo III del presente Título, y cuya
denominación genérica de bono pensional se complementará con el nombre de la
Caja, Fondo o Entidad emisora, c) Bonos pensionales expedidos por empresas
privadas o públicas, o por cajas pensionales del sector privado que hayan
asumido exclusivamente a su cargo el reconocimiento y pago de pensiones y cuya
denominación genérica de bono pensional se complementará con el nombre de la
entidad emisora. Artículo 119 del Decreto Ley 1299 de 1994 : a) por la Nación
en los casos de que rata el artículo 16 del presente Decreto, b) por el
Instituto de Seguros Sociales en los casos del artículo 17, c) por las Cajas,
Fondos o entidades del Sector Público del nivel Nacional, d) por empresas
públicas o privadas o por Cajas o Fondos de Previsión Social del Sector privado
que hayan asumido exclusivamente a su cargo el reconocimiento y pago de
pensiones y e) por las Cajas, Fondos y entidades territoriales  que tengan a su
cargo el pago y reconocimiento de pensiones.
[17]
Bono tipo A (ley 1299 de 1994),  Bono tipo B (Ley 1314 de 1994).
[18] Bonos que se expiden a  favor de los trabajadores que se trasladan al
régimen de prima media al entonces exceptuado régimen de Ecopetrol. (Decreto
876 de 1998).
[19] Bonos que se expiden a los que se trasladan al Fondo de Previsión
Social del Congreso de la República. (Decreto 816 de 2002.)
[20]
Artículo 14 Decreto 1299 de 1994.
[21] Oficina
de Bonos Pensionales del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
[22] La carencia actual de objeto por hecho superado, se da
cuando en el entre tanto de la interposición de la demanda de tutela y el
momento del fallo del juez de amparo, se repara la amenaza o vulneración del
derecho cuya protección se ha solicitado. En dicho sentido, no es perentorio
para los jueces de instancia, aunque sí para Corte en sede de Revisión[6],
incluir en la argumentación de su fallo el análisis sobre la vulneración de los
derechos fundamentales planteada en la demanda. Sin embargo puede hacerlo,
sobre todo si considera que la decisión debe incluir observaciones acerca de
los hechos del caso estudiado, incluso para llamar la atención sobre la falta
de conformidad constitucional de la situación que originó la tutela, o para
condenar su ocurrencia y advertir la inconveniencia de su repetición, so pena
de las sanciones pertinentes, si así lo considera. De otro lado, lo que sí
resulta ineludible en estos casos, es que la providencia judicial incluya la
demostración de la reparación del derecho antes del momento del fallo. Esto es,
que se demuestre el hecho superado.
Ahora bien, la carencia de
objeto por daño consumado supone que no se reparó la vulneración del derecho, sino
por el contrario, a raíz de su falta de garantía se ha ocasionado el daño que
se buscaba evitar con la orden del juez de tutela. En estos casos resulta
perentorio que el juez de amparo, tanto de instancia como en sede de Revisión,
se pronuncie sobre la vulneración de los derechos invocados en la demanda, y
sobre el alcance de los mismos. Igualmente, debe informar al demandante o a los
familiares de éste, sobre las acciones jurídicas de toda índole, a las que
puede acudir para la reparación del daño, así como disponer la orden
consistente en compulsar copias del expediente a las autoridades que considere
obligadas a investigar la conducta de los demandados cuya acción u omisión
causó el mencionado daño.[7]
[23] Ver entre otras las
sentencias T-495 de 2001, T-692 A de 2007, T- 178 de 2008, T- 975 A de 2008,
M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[24] Ver sentencia T-495 de 2001
M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[25] Ver entre otras las sentencias T-495 de 2001, T-692 A de 2007, T- 178 de 2008, T- 975 A de 2008, M. P. Rodrigo Escobar Gil.
[26] Folio
36
[27] Folio
33