C-412-15
Sentencia
C-412/15
PLAN
NACIONAL DE DESARROLLO-Normas relativas a régimen sancionatorio
en minería ilegal
ESTABLECIMIENTO
DE MULTA Y OTRAS SANCIONES, POR AUTORIDAD POLICIVA, SOBRE ACTIVIDADES MINERAS
ILEGALES-No
quebranta el principio de legalidad, el debido proceso, ni la reserva legal
La Sala Plena concluye que las
expresiones “sin perjuicio de otras medidas sancionatorias”, “de una multa
hasta de mil salarios mínimos legales mensuales vigentes”, “la autoridad
policiva correspondiente” y “El Gobierno Nacional reglamentará la materia”,
todas contenidas en el inciso segundo del artículo 106 de la Ley 1450 de 2011,
se ajustan al principio de legalidad, al debido proceso y a la reserva de ley,
por cuanto: (i) no se vulnera el principio de legalidad y debido proceso, toda
vez que pese al carácter genérico de algunas expresiones: (a) se estableció
cuál es la conducta que contraría el ordenamiento jurídico, (b) se configuró la
sanción a imponer en los casos en que se incurra en la prohibición allí
prevista y, (c) el legislador determinó en la disposición acusada que la
autoridad policiva es la competente para imponer la sanción prevista en la ley;
así mismo, no se desconoce el principio de reserva de ley , en tanto (ii) la
facultad otorgada al Gobierno Nacional en la norma demandada, tiene como
finalidad específica la aplicación de las sanciones allí previstas, con lo cual
no se está trasladando la competencia para regular mediante una norma
reglamentaria la materia reservada, esto es, las condiciones para la
explotación minera, sino que la facultad dada al ejecutivo está circunscrita a
aplicar la prohibición de utilizar “dragas, minidragas, retroexcavadoras y
demás equipos mecánicos en las actividades mineras sin título minero inscrito
en el Registro Minero Nacional”.
CRECIMIENTO
SOSTENIBLE, COMPETITIVIDAD Y DESARROLLO MINERO Y EXPANSION ENERGETICA-Control
a la explotación ilícita de minerales
EXPLOTACION
ILICITA DE MINERALES-Decomiso y multa por incumplimiento a la
prohibición en todo el territorio nacional de la utilización de equipos
mecánicos sin título minero inscrito en el Registro Minero Nacional
PLAN
NACIONAL DE DESARROLLO 2014-2018-Vigencia
PLAN
NACIONAL DE DESARROLLO 2014-2018-Derogatoria expresa de varias
disposiciones del Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014
PLAN
NACIONAL DE DESARROLLO 2010-2014-Vigencia hasta tanto no sean
derogados o modificados por norma posterior
DEROGATORIA-Concepto/DEROGATORIA-Tipos
DEROGACION
TACITA-Alcance
PLAN
NACIONAL DE DESARROLLO 2014-2018 "TODOS POR UN NUEVO PAIS”-No
prevé disposiciones relacionadas con el régimen sancionatorio en las
actividades de minería ilegal
DEMANDA
DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos mínimos/DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y
suficientes/PRINCIPIO PRO ACTIONE-Aplicación
PLAN
NACIONAL DE DESARROLLO Y CONTROL A LA EXPLOTACION ILICITA DE
MINERALES-Inexistencia de Cosa Juzgada Constitucional
LIBERTAD
DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA SANCIONATORIA-Alcance
POTESTAD
SANCIONADORA DE LA ADMINISTRACION-Naturaleza jurídica
POTESTAD
SANCIONADORA DE LA ADMINISTRACION-Principios
PROCEDIMIENTO
ADMINISTRATIVO SANCIONATORIO-Principio de legalidad
El principio de legalidad exige que
dentro del procedimiento administrativo sancionatorio la falta o conducta
reprochable se encuentre tipificada en la norma -lex scripta- con anterioridad
a los hechos materia de la investigación-lex previa. En materia de derecho
sancionatorio el principio de legalidad comprende una doble garantía, a saber:
material, que se refiere a la predeterminación normativa de las conductas
infractoras y las sanciones; y, formal, relacionada con la exigencia de que
estas deben estar contenidas en una norma con rango de ley, la cual podrá hacer
remisión a un reglamento, siempre y cuando en la ley queden determinados los
elementos estructurales de la conducta antijurídica. Esto
se desprende del contenido dispositivo del inciso 2° del artículo 29 de la
Constitución Política que establece el principio de legalidad, al disponer que
“nadie podrá ser juzgado sino conforme a las leyes preexistentes al acto que se
imputa (…)”, es decir, que no existe pena o sanción si no hay ley que determine
la legalidad de dicha actuación, ya sea por acción u omisión.
PRINCIPIO
DE TIPICIDAD-Alcance
El principio de tipicidad como
desarrollo del de legalidad hace referencia a la obligación que tiene el
legislador de definir con claridad y especificidad el acto, hecho u omisión
constitutivo de la conducta reprochada por el ordenamiento, de manera que le
permita a las personas a quienes van dirigidas las normas conocer con
anterioridad a la comisión de la misma las implicaciones que acarrea su
transgresión. Conviene precisar que si bien es cierto que en materia
sancionatoria la ley puede hacer remisiones a los reglamentos, -con el fin de
complementar el tipo allí descrito-, también lo es que la remisión se encuentra
limitada al núcleo esencial de lo que se ha estipulado en la ley. De allí que
la tipificación para la descripción de la conducta y la sanción, corresponde
por mandato constitucional al legislador, mientras que la aplicación de la
misma para subsumir el hecho antijurídico al tipo descrito, corresponde a la
administración.
DEBIDO
PROCESO-Concepto
y alcance/DEBIDO PROCESO-Elementos integradores
El artículo 29 de la Constitución
dispone, de una parte, que toda actuación se desarrolle con sujeción al
procedimiento legalmente preestablecido en la materia. Y, de otra, constituye
una limitación a los poderes del Estado, habida cuenta de que corresponde al
legislador establecer previamente la infracción, las sanciones a que se hacen
acreedores quienes incurran en estas y la definición de las autoridades públicas
o administrativas competentes para realizar la investigación y,
consecuentemente, imponer la sanción. La
jurisprudencia constitucional ha sostenido de manera reiterada que el debido
proceso es el conjunto de garantías previstas en el ordenamiento jurídico orientadas
a la protección del individuo incurso en una conducta judicial o
administrativamente sancionable, precisando que son elementos integradores del
debido proceso los siguientes: “a) el derecho a la jurisdicción y el acceso a
la justicia; b) el derecho al juez natural; c) el derecho a la defensa; d) el
derecho a un proceso público, desarrollado dentro de un tiempo razonable; e) el
derecho a la independencia del juez y f) el derecho a la independencia e
imparcialidad del juez o funcionario.”
DEBIDO
PROCESO EN LAS ACTUACIONES ADMINISTRATIVAS-Opera en tres
momentos específicos
Las garantías procesales en el campo
administrativo sancionatorio no son iguales a las del ámbito judicial, toda vez
que se enmarcan dentro de rasgos y etapas diversas. El debido proceso en las
actuaciones administrativas opera en tres momentos específicos: (i) en la
formación de la decisión administrativa (acto administrativo), (ii) en la
notificación o publicación de esa decisión administrativa, y (iii) en la
impugnación de la decisión (recursos).
POTESTAD
SANCIONADORA DE LA ADMINISTRACION-Ejercicio
Para el ejercicio de la potestad
sancionatoria a cargo de la administración se requiere: (i) una ley previa que
determine los supuestos que dan lugar a la sanción, así como la definición de
los destinatarios de la misma, -sin que necesariamente estén desarrollados
todos los elementos del tipo sancionatorio-, ya que es válida la habilitación
al ejecutivo con las limitaciones que la propia ley impone; (ii) que exista
proporcionalidad entre la conducta o hecho y la sanción prevista, de tal forma
que se asegure tanto al administrado como al funcionario competente, un marco
de referencia que permita la determinación de la sanción en el caso concreto, y
(iii) que el procedimiento administrativo se desarrolle conforme a la
normatividad existente, en procura de garantizar el debido proceso.
RESERVA
DE LEY-Manifestación
del principio de democracia y de división de los poderes
La reserva de ley es una manifestación
del principio de democracia y de división de los poderes, el cual exige que
ciertas materias deban ser directamente reguladas por el legislador mediante la
expedición de leyes y no a través de regulaciones de menor jerarquía como lo
son los decretos de carácter reglamentario. Este principio impone la obligación
de que los núcleos esenciales de la materia objeto de reserva estén contenidos
(regulados) en una ley.
RESERVA
DE LEY-Tipos
PRINCIPIO
DE RESERVA DE LEY-Carácter material
LEY-Asuntos
sujetos a reserva material
Son asuntos sujetos a reserva material
de ley las actividades que la Constitución expresamente señala: (i) las
atribuciones propias del Congreso de la República y (ii) las que el legislador
considere necesario regular, siempre y cuando no hayan sido otorgadas (tacita o
expresamente) a otras ramas del poder o a otros órganos del Estado.
LEY
MATERIAL-Materias
sujetas a reserva
Frente a las materias sujetas a reserva
de ley formal, la Corte Constitucional ha manifestado que son aquellos temas en
los que no puede intervenir el legislador extraordinario, pues se exige la
participación directa del Congreso como órgano máximo de deliberación política
y de representación democrática, tal como ocurre con las leyes orgánicas,
estatutarias y marco o cuando se decretan impuestos o expiden códigos. En suma:
(a) sólo el legislador puede regular la materia; (b) las autoridades
administrativas, incluido el Gobierno Nacional, carecen de competencia para
regular esa materia; y, (c) el legislador no puede en la ley que trata la
materia, delegar en el Gobierno Nacional la regulación de la misma.
RESERVA
DE LEY-No
vacía la competencia del reglamento para desarrollar aspectos puntuales de
materias dispuestas por el legislador
Si bien es cierto que la reserva de ley
limita la potestad reglamentaria, pues exige que ciertos asuntos sean regulados
por normas con rango legal, dicho principio no vacía la competencia del
reglamento para desarrollar aspectos puntuales de materias dispuestas por el
legislador, cuando ella se circunscriba a reglas específicas, intrínsecamente
relacionadas con la debida ejecución de la ley de que se trate.
PRINCIPIO
DE RESERVA DE LEY-Límites impuestos al legislador
RESERVA
LEGAL-Competencia
regulatoria por parte de las autoridades administrativas
Tratándose de asuntos sometidos a
reserva legal la Corte ha identificado tres hipótesis en las que se puede
ejercer la competencia regulatoria por parte de las autoridades
administrativas, a saber: (i) Cuando las normas que desarrollan asuntos materia
de reserva de ley hagan uso de lo que doctrinariamente se ha denominado como
conceptos jurídicos indeterminados; (ii) mediante la remisión expresa al
reglamento, cuando el asunto que se regula es de naturaleza técnica y no puede
ser objeto de determinación exhaustiva por el legislador; (iii) Cuando el
legislador prevea fórmulas amplias, las cuales permitan ejercer las
competencias propias del Estado regulador, por parte de la autoridad
administrativa a quien la ley le ha conferido esas funciones.
MINERIA
ILEGAL EN COLOMBIA-Consecuencias
MINERIA
ILEGAL-Concepto/MINERIA
ILEGAL-Relación con el título minero
TITULO
MINERO-Expedición
y otorgamiento
TRAMITE
DE LEGALIZACION Y OTORGAMIENTO DE TITULO MINERO A PERSONAS O COMUNIDADES QUE
EJERCIAN LA MINERIA ILEGAL-Condiciones
MINERIA
ILEGAL-Régimen
sancionatorio en nuestro ordenamiento jurídico
CODIGO
DE MINAS-Sanción
punitiva como consecuencia del ejercicio de la minería ilegal
CODIGO
DE MINAS-Mecanismos
para combatir la minería ilegal
CODIGO
DE MINAS-Régimen
sancionatorio de naturaleza policiva ejecutado por las autoridades locales
municipales
AUTORIDAD
AMBIENTAL-Imposición
de requisitos, prohibiciones y restricciones para determinar la viabilidad de
la concesión minera
REGIMEN
SANCIONATORIO ADMINISTRATIVO EN MATERIA AMBIENTAL-Prescribe y
castiga los efectos nocivos por la explotación y exploración de minerales sin
el cumplimiento de los requisitos
PROHIBICION
DE LA MINERIA ILEGAL EN EL TERRITORIO NACIONAL-Regímenes
sancionatorios
Como resultado del análisis de las
normas que en el ordenamiento jurídico colombiano la prohibición de la minería
ilegal en todo el territorio nacional, la Sala Plena arriba a la conclusión que
las sanciones originadas en dicha actividad, debido al impacto negativo que
genera en los sectores medio ambientales, económicos y de seguridad, se
enmarcan en tres regímenes sancionatorios de diversa naturaleza, pero no
excluyentes: (i) de carácter administrativo adelantado por la autoridad
ambiental como consecuencia de las graves afectaciones que realizan al medio
ambiente, recogido en la Ley 1333 de 2009; (ii) de naturaleza policiva llevado
a cabo por los alcaldes de las localidades en las que se desarrolla la
actividad minera ilegal, según lo dispuesto en el Código de Minas; y (iii) el de
índole penal dispuesto en la Ley 599 de 2000 por remisión del estatuto minero.
POLITICA
ANDINA DE LUCHA CONTRA LA MINERIA ILEGAL-Objetivos
específicos
POLITICA
ANDINA DE LUCHA CONTRA LA MINERIA ILEGAL-Medidas de
cooperación
MINERIA
ILEGAL-Política
comunitaria
SUBSUELO
Y RECURSOS NATURALES NO RENOVABLES-Propiedad del
Estado
EXPLOTACION
DE RECURSOS NATURALES NO RENOVABLES-Amplia potestad
de configuración normativa
PLAN
NACIONAL DE DESARROLLO 2010-2014 Y MEDIDA DE CONTROL Y ERRADICACION DE LA
EXPLOTACION ILICITA DE MINERALES-Prohibición en todo el territorio
nacional del uso de equipos sin título minero inscrito en el Registro Minero
Nacional para proteger el medio ambiente y la legalidad en la actividad minera
LEGISLADOR-Competencia
para regular procesos judiciales y administrativos/PRINCIPIO DE LEGALIDAD DE
LAS SANCIONES ADMINISTRATIVAS-Conductas y sanciones a imponer deben ser
previamente fijados por el legislador
De acuerdo con el parámetro previsto en
el artículo 29, en conjunto con el artículo 150 de la Constitución Política,
compete al legislador regular los diversos procesos judiciales y
administrativos, estableciendo las etapas, oportunidades y formalidades aplicables
a cada uno de ellos, así como los términos para interponer las distintas
acciones y recursos ante las autoridades judiciales y administrativas. Esta
Corporación ha sostenido que en atención al principio de legalidad, la
descripción genérica de las conductas, las sanciones a imponer y los criterios
para su determinación, deben ser previamente fijados por el legislador,
pudiendo el ejecutivo mediante la expedición de actos administrativos definir
los aspectos técnicos de una determinada materia.
DEBIDO
PROCESO
EN EL DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR-Integrado por el principio de
legalidad y de reserva legal
El debido proceso integrado a su vez por
el principio de legalidad y de reserva legal, en lo que al derecho
administrativo sancionador se refiere, establece el deber del legislador de
predeterminar la sanción y, para lo cual, le corresponde indicar los aspectos
relativos a su núcleo esencial, a saber: clase, término, cuantía y el tope
máximo, con el fin de proporcionar al funcionario competente un marco de
referencia cierto para la determinación e imposición de la sanción y a los
administrados el conocimiento de las consecuencias que se derivan de su
trasgresión. Esto a diferencia de lo que sucede en el derecho penal “donde la
descripción de los hechos punibles es detallada.”
CODIGO
DE MINAS-Juicios
adelantados por autoridad policiva
PRINCIPIO
DE RESERVA LEGAL Y PRINCIPIO DE LEGALIDAD-Contenido y
alcance no es asimilable
Sobre el principio de reserva legal y el
principio de legalidad, la jurisprudencia constitucional ha señalado que si
bien es cierto ambos principios guardan identidad de propósitos, su contenido y
alcance no es asimilable, en cuanto el primero dispone que hay determinadas
materias señaladas en la Constitución, que deben ser desarrolladas
exclusivamente por el legislador mediante una norma con rango de ley, mientras
que el segundo hace referencia a que la cláusula general de competencia se
encuentra en cabeza del Congreso de la República y, por ende, este tiene la
potestad para expedir normas jurídicas de naturaleza vinculante.
CLAUSULA
GENERAL DE COMPETENCIA Y RESERVA LEGAL-Limites
En cumplimiento de la cláusula general
de competencia prevista en el artículo 150 de la Constitución Política, el
Congreso no está obligado a desarrollar de manera integral todas las materias,
pudiendo delimitar los temas y facultar su concreción a través de la expedición
de reglamentos de naturaleza administrativa. En tratándose de los asuntos
sujetos a reserva legal, la competencia reglamentaria es más limitada, puesto
que se permite la colaboración armónica del ejecutivo para que desarrolle
aspectos puntuales de la materia dispuesta por el legislador, pero confinado a
reglas específicas, intrínsecamente relacionadas con la debida ejecución de la
ley de que se trate.
EXPLOTACION
DE RECURSOS NATURALES NO RENOVABLES-Reserva de ley
Referencia:
Expediente D-10485
Demanda
de inconstitucionalidad contra el artículo 106 (parcial) de la Ley 1450 de 2011
“Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo, 2010-2014.”
Actor:
Jorge Octavio Escobar Cañola
Magistrado
Sustanciador:
ALBERTO ROJAS RÍOS
Bogotá,
D. C., primero (1°) de julio de dos mil quince (2015).
La Sala Plena de
la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales,
previo cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto
2067 de 1991, profiere la siguiente
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
En ejercicio de
la acción pública consagrada en el artículo 241 de la Constitución Política, el
ciudadano Jorge Octavio Escobar Cañola demandó la inconstitucionalidad del
artículo 106 (parcial) de la Ley 1450 de 2011, por considerar que vulnera los
artículos 1, 29, 80, 93, 114, 150 (numerales 2 y 10), el artículo 360 de la
Constitución Política; así como los artículos 9.1 y 14 del Pacto de Derechos
Civiles y Políticos de Nueva York; el artículo 8 numerales 1, 2, 21, 25 y 29 de
la Convención Americana sobre Derechos Humanos o Pacto de San José de Costa
Rica; los artículos XVIII, XXV y XXVI de la Declaración Americana de los
Derechos y Deberes del Hombre, los artículos 2 y 11 de la Declaración Universal
de los Derechos Humanos y, el artículo 64 de la Carta Andina para la Promoción
y Protección de Derechos Humanos de la Comunidad Andina de Naciones.
Mediante Auto del siete (07) de
noviembre del 2014, se admitió la demanda presentada contra los
apartes del inciso segundo del artículo 106 de la Ley 1450 de 2011 “Por la
cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo, 2010-2014.”, con fundamento
en que los cargos relacionados con la presunta vulneración del principio de
legalidad que se desprende del debido proceso (art. 29 C.P.) y la reserva de
ley (art 150 C.P.) satisfacen los requisitos establecidos en el
artículo 2° del Decreto 2067 de 1991.
1.
Disposiciones demandadas
De
conformidad con el Diario Oficial 48.102 del 16
de junio de 2011, a continuación se transcribe
el texto de la norma, subrayando y resaltando en negrillas los apartes demandados:
LEY
1450 DE 2011
(junio 16)
Diario Oficial
No. 48.102 de 16 de junio de 2011
Por la cual se
expide el Plan Nacional de Desarrollo, 2010-2014.
EL
CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
(…)
CAPÍTULO II.
CRECIMIENTO
SOSTENIBLE Y COMPETITIVIDAD.
(…)
2.5 DESARROLLO
MINERO Y EXPANSIÓN ENERGÉTICA.
(…)
Artículo 106. Control a la explotación ilícita de
minerales.  A
partir de la vigencia de la
presente ley, se prohíbe en todo el territorio nacional, la utilización de
dragas, minidragas, retroexcavadoras y demás equipos mecánicos en las
actividades mineras sin título minero inscrito en el Registro Minero Nacional.
El incumplimiento de esta prohibición, además de la
acción penal correspondiente y sin perjuicio de otras medidas
sancionatorias, dará lugar al decomiso de dichos bienes y a la
imposición de una multa hasta de mil salarios mínimos legales mensuales
vigentes, que impondrá la autoridad policiva correspondiente.
El Gobierno Nacional reglamentará la materia.
Las solicitudes que actualmente se encuentren en
trámite para legalizar la minería con minidragas a que se refiere el artículo 30 de la Ley 1382 de 2010, serán rechazadas de plano por
la autoridad minera.
Parágrafo. El Gobierno Nacional reorganizará los municipios
verdaderamente explotadores de oro y tomará medidas para aquellos municipios
que usurpan y cobran por conceptos de regalías en esta materia sin tener
derechos por este concepto; igualmente aquellos excedentes que se demuestren
del resultado del uso indebido de estas regalías serán utilizadas como
indexación e indemnización a los municipios afectados por la minería ilegal de
acuerdo a la reglamentación que para tal efecto expida el Gobierno Nacional.
2.
La demanda
A
juicio del demandante, los preceptos normativos subrayados en el inciso segundo
del artículo 106 de la Ley 1450 de 2011, vulneran el principio de legalidad, el
debido proceso y reserva de ley, disposiciones que limitan el poder del
legislador para delegar en el Gobierno Nacional la determinación de las
conductas y sanciones, así como la definición de la competencia y los
procedimientos para imponerlas.
Para
sustentar este cargo indica que la división de poderes y distribución de las
funciones públicas, conforme lo determina el título V, Capítulo 1 de la
Constitución Política, en concordancia con los artículos 150, 189 y 228 Superiores,
constituye una garantía de la libertad y del control a la arbitrariedad, según
los cuales, ningún poder es absoluto, ni puede usurpar las funciones del otro:
“Así
mismo debemos advertir que la palabra ley utilizada por la
Constitución en el artículo 29, atiende no solamente exclusivamente en un
principio a las normas expedidas por el Congreso de la República, sobre los
cuales incluso está prohibido conceder facultades extraordinarias como es el
caso de las normas que trata el numeral 10 del artículo 150, de la
Constitución, como la expedición  de Códigos, las leyes estatutarias, las leyes
orgánicas, las leyes marco (numeral 19), sino también en todas (sic) aquellos
casos en que la constitución  expresamente lo exige, como es el caso de la
definición de las sanciones a las normas ambientales, como expresamente lo
exige el artículo 80 de la Constitución, como en relación con la determinación
de la condiciones (sic) para la explotación de los recursos naturales,  según
el artículo 360 de C.N., que también la constitución establece una reserva
legal y particularmente son las materias a que hace referencia el artículo 106
de la ley 1450 de 2011.”[1]
(Subrayado
en el texto)
En este mismo sentido
señala que el principio de legalidad en el ordenamiento constitucional está
regido por los tratados internacionales, los cuales exigen la expedición de
leyes preexistentes al acto que se imputa. En palabras del demandante: “…que
las reglas del procedimiento con las cuales se juzgará a una persona en un caso
determinado, debe regularse por el legislador ordinario con anterioridad a la
ocurrencia de los hechos, de forma tal que de manera previa estén establecidas
las reglas del procedimiento que integran el debido proceso…”[2]
Con fundamento en ello,
considera que el legislador desconoció límites constitucionales: (i) al
facultar de manera general, abstracta y ambigua al Gobierno Nacional para
reglamentar la materia, mediante una norma de segundo orden o acto
administrativo reglamentario; (ii) al no determinar expresamente cuáles
eran las otras medidas sancionatorias que se le podrían imponer a las personas
que infringieran la prohibición establecida en el referido artículo; (iii) al
no definir como se graduaría la multa, puesto que solo se determinó que la
misma va hasta mil salarios mínimos legales mensuales, sin especificar asimismo
cuándo y en qué casos se aplicaría el máximo de esta y (iv) al no
determinar cuál es la autoridad policiva correspondiente o competente para la
imposición de las sanciones.
“Por
último, la norma impugnada faculta al Gobierno por vía reglamentaria para
definir un procedimiento para la aplicación de las sanciones previstas de
decomiso y multa, como de las otras medidas sancionatorias no previstas que el
Gobierno defina reglamentariamente, y al parecer lo faculta para definirle a
esa sanciones (sic) previstas de decomiso y multa, como a las no previstas, un
procedimiento distinto a los establecidos en la ley ambiental (Decreto Ley 2811
de 1974, en concordancia con la ley 1333 de 2009), todo ello porque “de
manera general, abstracta y ambigua” señala que el gobierno (sic)“reglamentara
la materia”, materia que como hemos visto se encuentra sometida a una
reserva legal por parte del constituyente (artículo 29, en concordancia con el
artículo 360 y 80 de la C.N.),  que limita al poder del legislativo (Numerales
2 y 10 del artículo 150 de la C.N.),  con lo cual se hace necesario que la
Corte Constitucional declare la inconstitucionalidad parcial del artículo 106
de la ley 1450 de 2011, con efectos retroactivos, porque una Ley del Plan
Nacional de Desarrollo debe referirse a objetivos, planes y programas
específicos de planeación de mediano y largo plazo, y no contener regulaciones
relativas a leyes ordinarias, so pena de suplantar al legislador ordinario y
con ello vulnerar el principio democrático. (…)”[3]
A
modo de conclusión el actor afirma: “Lo expuesto nos
lleva (sic)
a la conclusión que tanto el artículo 29, como el artículo 80 y el artículo 360
de la Constitución, establecen  una reserva legal, que limita el poder del
legislador, para la tipificación de las conductas y las sanciones, como la
determinación de la competencia y la definición de los procedimientos  para
imponerlas, es decir que el constituyente limito el poder sancionador del
Estado, en materia de las condiciones para la explotación de los recursos no
renovables y en materia sancionatoria ambiental, al establecer en “esas
materias” una reserva legal.”[4]
3.
Intervenciones
3.1. Presidencia
de la República
El apoderado de
la Secretaria Jurídica de la Presidencia, solicita en su escrito de
intervención a la Corte Constitucional declarar la exequibilidad de la norma
demandada, al considerar que esta disposición no confiere al Gobierno Nacional
ninguna competencia de ejercicio exclusivo del legislador.
Expone que las
sanciones a imponer por la explotación ilícita de minerales son aquellas
previstas en la ley y en la normatividad comunitaria pertinente, esto es, las
sanciones penales correspondientes, las previstas en la Decisión 774 de 2012 de
la Comunidad Andina[5]
y el decomiso de los bienes. Por lo tanto, encuentra que la expresión “sin
perjuicio de otras medidas sancionatorias” no implica una concesión
normativa al Gobierno para que cree nuevas sanciones, sino que lo habilita para
que reglamente la imposición de las ya definidas por el legislador o por una
instancia internacional comunitaria.
Así mismo
señala, que de conformidad con la jurisprudencia de la Corte Constitucional,[6]
corresponde al legislador definir los elementos esenciales de la sanción, con
el fin de garantizar el cumplimiento del principio de legalidad y, a las
autoridades administrativas, determinar el monto final de la multa, pues solo a
partir de la valoración de las circunstancias concretas de la infracción es
posible establecer el grado de responsabilidad de la conducta. Razón por la
cual el precepto “de una multa hasta de mil salarios mínimos legales
mensuales vigentes” es constitucional.
En este sentido
indica, que la norma acusada prevé los elementos esenciales para que la
administración imponga la sanción a la que haya lugar, por incurrir en la
prohibición establecida en el artículo 106 de la Ley 1450 de 2011, pues define
la sanción y determina el monto máximo de la multa a imponer. Agrega, que si
bien es cierto, el legislador puede determinar criterios para la imposición de
las multas, dichos criterios no inhabilitan a la administración para que
justifique conforme al principio de proporcionalidad y razonabilidad la
imposición de la multa.
De otro lado
anota, que la Corte Constitucional en Sentencia C-594 de 2014 al declarar la
exequibilidad de la expresión “las autoridades competentes” contemplada
en el artículo 52 de la Ley 1453 de 2011, comprobó que ésta resultaba
perfectamente determinable, pues a partir de una interpretación sistemática,
podía establecerse que autoridades ostentaban dicha competencia. Motivo por el
cual considera, que en el presente demanda, no es dable entender que el aparte autoridad
policiva correspondiente” previsto en la norma acusada, permite al Gobierno
Nacional delegar dicha facultad a cualquier autoridad, sin la observancia de
las normas que confieren competencias en materia de control de actividad
minera.
En relación con
la expresión “El Gobierno Nacional reglamentará la materia”, alega, que
el demandante ante la imposibilidad de demostrar que la disposición acusada es
violatoria de los preceptos constitucionales invocados, recurrió al Decreto
2235 de 2012 (norma accesoria del artículo 106 de la Ley 1450 de 2011), para
explicar la supuesta vulneración, sin percatarse de que los reparos a la
regulación reglamentaria no son argumentos de inconstitucionalidad contra la
norma legal. Por lo que concluyó, que el aparte acusado no contraria en sí
mismo la Constitución Política, ya que se limita a reafirmar la competencia
conferida al Presidente de República, para que expida reglamentos sobre
aspectos varios, relacionados contra la lucha de la minería ilegal, que no
hayan sido regulados por el legislador.
Finalmente, hace
alusión a la demanda presentada contra el inciso 3º del artículo 106 de la Ley
1450 de 2011, referente al rechazo de plano de todas las solicitudes que se
encuentren en trámite para legalizar “la minería con minidragas a que se
refiere el artículo 30 de la Ley
1382 de 2010”, indicando
que dicha decisión hace parte de la política de lucha contra la minería ilegal,
y que las acusaciones por la presunta vulneración al debido proceso, a la
igualdad, a la reserva legal y demás normas presuntamente vulneradas , no
tienen fundamento,  más aún, si se tiene en cuenta que la sola presentación de
la solicitud no otorga al particular, por sí misma, un derecho adquirido.
3.2. Ministerio
de Ambiente y Desarrollo Sostenible
En su escrito de
intervención, el apoderado judicial solicita a esta Corporación, que se
abstenga de realizar un estudio de la presente demanda por cuanto ha operado el
fenómeno de Cosa Juzgada Constitucional, en razón al pronunciamiento realizado
por la Corte Constitucional en Sentencia C-331 de 2012, en la cual se declaró
la exequibilidad del artículo 106 de la Ley 1450 de 2011, objeto de la presente
demanda. No obstante a ello, solicita que en el evento de no ser tenido en
cuenta el anterior argumento, se declare la exequibilidad de los apartes
demandados, por las siguientes razones:
·
El
precepto “sin perjuicio de otras medidas sancionatorias” no es
inconstitucional, ya que en aplicación del principio y derecho al debido
proceso, quién realiza algún tipo de explotación minera sin título, sin
licencia o sin permiso ambiental, deberá ser sancionado como lo establece la
Ley 1333 de 2009, por medio de la cual se determina el procedimiento
sancionatorio ambiental.
·
El
aparte que hace referencia a la imposición “de una multa hasta de mil
salarios mínimos legales mensuales vigentes” no viola la Constitución, por
cuanto es desarrollo del principio de libertad de configuración legislativa, el
cual, en aplicación al principio de legalidad y confianza legítima estableció
la sanción aplicable por incumplir la prohibición referida en el inciso 1º del
artículo 106 de la Ley 1450 de 2011.
·
La
expresión “la autoridad policiva correspondiente” no es contraria de la
Constitución, ya que estas autoridades, para efectos ambientales, se encuentran
debidamente facultadas por el artículo 1º de la Ley 1333 de 2009.
·
El
demandado precepto que señala “El Gobierno nacional reglamentará la materia”
no es inconstitucional, toda vez que el numeral 11 del artículo 189 de la
Constitución Política establece que cuando la potestad reglamentaria deviene de
una potestad otorgada por el Congreso de la República, es constitucional
mientras no trasgreda o sobrepase el mandato otorgado y los derechos de la
Constitución.
·
Que
la declaración “serán rechazadas de plano por la autoridad minera”
corresponde, a la amplia libertad de configuración que le compete al
legislador, y deviene de la protección al medio ambiente y a los recursos naturales.
·
Finalmente
señala, que cuando el parágrafo de la norma demandada establece que el Gobierno
Nacional “tomará medidas”, es porque hace parte de las facultades
otorgadas al Presidente de la República en el numeral 11 del artículo 189 de la
Constitución Política.
3.3.Colegio Mayor
de Nuestra Señora del Rosario
En el escrito de
intervención, la Universidad del Rosario luego de contextualizar el contenido
sobre los principios de legalidad, reserva de ley y tipicidad legal, dentro del
ámbito del derecho administrativo sancionador, solicita a la Corte:
Declarar la
inexequibilidad de la expresión “El Gobierno Nacional reglamentara la
materia”, por cuanto está otorgando al Gobierno Nacional la facultad para
que reglamente las medidas sancionatorias por la utilización de dragas, mini
dragas, retroexcavadoras y otros equipos para la explotación minera que no
tengan el correspondiente título minero, sin cumplir con los elementos mínimos
para que proceda una reglamentación ajustada a la reserva de ley, propia de la
sanción administrativa.
“el
artículo 106 de la Ley 1450 de 2011 se limita a señalar el tipo de sanción
(decomiso de los bienes) y la cuantía de la multa correspondiente, pero omite
los elementos restantes (criterios, sujetos de la sanción, autoridad competente
y procedimiento de imposición) que obligatoriamente debía consagrar por virtud
de la aplicación de los principios de legalidad, reserva de ley y tipicidad.”[7]
A este respecto
concluye, que si bien es cierto que los componentes de la sanción antes
referidos, se encuentren contenidos y desarrollados en otra ley y por ende
deberán predicarse de cada uno de esto cuerpos normativos, no es admisible, que
esos elementos sean desarrollados a partir del ejercicio de la potestad
reglamentaria, tal y como lo establece la norma acusada.
De otro lado,
solicita declarar la exequibilidad de la expresión “serán rechazadas de
plano por la autoridad minera”, debido a que las solicitudes en trámite
realizadas con ocasión del artículo 30 de la Ley 1382 de 2010, no dan lugar a
la consolidación de un derecho adquirido, sino a meras expectativas dirigidas a
obtener la legalización para la explotación minera, pues el solo agotamiento
del trámite, no garantiza una respuesta afirmativa a sus intereses.
Finalmente,
solicita a esta Corporación, abstenerse de hacer un pronunciamiento respecto de
la expresión “y tomará otras medidas”, por cuanto el demandante no estructuró
un cargo y tampoco solicitó dentro de las pretensiones de la demanda, su
inexequibilidad.
3.4. Ministerio
de Minas y Energía
En el escrito de
intervención, el apoderado judicial de este organismo solicita a la Corte
Constitucional declararse inhibida por ineptitud sustantiva de la demanda, para
lo cual argumenta, que el demandante se limita a enunciar y transcribir las
normas que considera vulneradas sin precisar de manera clara y concreta las
razones de sus pretensiones, sujetándose en consecuencia a emitir juicios y
consideraciones imprecisas, que no permiten confrontar la norma acusada con el
texto constitucional invocado.
Así mismo,
solicita que en caso de no declararse la inhibición, se declare la
exequibilidad del artículo 106 de la Ley 1450 de 2011, en cuanto:
·
La
norma acusada y desarrollada por el Decreto 2235 de 2012, se expidió con el fin
de proteger el bien jurídico del medio ambiente, el cual se encuentra conexo
con el derecho a la vida y la salud de las personas. Por lo tanto, se entiende
que las medidas establecidas en el artículo 106 de la Ley 1450 de 2011, son
necesarias para cesar con la vulneración a este derecho y/o evitar el daño y amenaza
del mismo.
·
La
responsabilidad de protección del medio ambiente no es sólo del Estado sino
también de la comunidad, por lo tanto, los derechos individuales alegados por
el demandante, no tienen primacía cuando se busca proteger el medio ambiente
que es un derecho de toda la sociedad; más aun, cuando las personas no tienen
la potestad para disponer de los recursos naturales no renovables, debido a que
la normatividad prevé restricciones relacionadas con la selección de áreas en
el territorio nacional, con fines de explotación minera.
·
Si
el derecho de un particular, no cumple con la función social-ecológica y causa
daño o amenaza al medio ambiente, es posible limitarlo, pero, si su presunto
derecho se basa en la ilegalidad no existe derecho alguno. Por lo tanto, el
decomiso o la destrucción de los productos, maquinaria, elementos, medios e
implementos utilizados para infringir las normas ambientales es una medida
válida que evita la degradación del medio ambiente por la minería ilegal.
·
La
norma acusada proviene de una deposición supranacional-Decisión 774 de la
Comunidad Andina de Naciones[8]-,
que tiene preferencia y efecto directo sobre las disposiciones nacionales.
·
No
hay vulneración al debido proceso, toda vez que existe un procedimiento de
verificación para el cumplimiento de los requisitos en materia de exploración y
explotación de minerales, que permite la oposición de quien puede verse
perjudicado.
3.5. Departamento
Nacional de Planeación
El apoderado
judicial de esta entidad, solicita a la Corte Constitucional declararse inhibida
para pronunciarse sobre la demanda presentada contra el artículo 106 de la Ley
1450 de 2011, porque las razones esgrimidas por el actor, no permiten realizar
con claridad la comparación de algunos de los cargos formulados con la
Constitución y los tratados internacionales.
De igual manera,
solicita que en caso de no ser tenidos en cuenta los anteriores argumentos se
declare la exequibilidad de la norma demandada, ya que el Gobierno Nacional, en
búsqueda del interés general puede reglamentar los procesos, procedimientos,
cuidados y mecanismo de mitigación de riesgos y amenazas que considere
prudentes para proteger un bien jurídico mayor. Razón por la cual, el
legislador en esta oportunidad, otorgó al Gobierno herramientas que le permiten
combatir con la celeridad propia de la gestación administrativa una amenaza
irreparable sobre el medio ambiente.
Frente a la
imposición de multas de tipo administrativo indica, que no solo son necesarias,
sino que además se encuentran jurídicamente soportadas en la Constitución y la
ley.
Explica que el
decomiso de la maquinaria utilizada en materia de minería ilegal, constituye
una medida de carácter preventivo para impedir que se continúe con la actividad
ilegal, sin que ello presuponga necesariamente una expropiación por vía
administrativa, pues el particular podrá solicitar a la autoridad
administrativa correspondiente, o por vía judicial, la devolución de la
maquinaria decomisada.
Sobre el derecho
al trabajo, indica, que por tratarse de una actividad tipificada como ilegal,
no da origen a una reclamación de este derecho.
Finalmente
arguye que “siendo el Gobierno Nacional por mandato de ley, quien tiene la
potestad para reglamentar el uso del suelo y subsuelo y el desarrollo de
actividades relacionadas con la explotación de un recurso natural no renovable,
tiene la facultad sin que sea necesario que medie una ley que así lo señale,
decidir sobre la base de una política pública, quiénes, cuándo y cómo se pueden
explotar estos recursos así como tomar la determinación de suspender la
expedición de licencias en el momento en el que lo considere pertinente
rechazando por motivos de interés general y utilidad pública aquellas
solicitudes que como aquellas que utilizan maquinaria y dragas para la
explotación afecten el interés general”[9]
3.6. Ministerio
de Hacienda y Crédito Público.
En el escrito de
intervención, el apoderado del Ministerio solicita a la Corte Constitucional
declararse inhibida para conocer del estudio integral de la demanda, en razón a
que el demandante no definió con claridad la manera como las disposiciones
acusadas desconocen o vulneran la Constitución, sino que se limitó a exponer su
desacuerdo con el Decreto 2235 de 2012, el cual ostenta carácter de Decreto
reglamentario, siendo en consecuencia, competencia exclusiva del Consejo de
Estado, adelantar el examen de esta disposición.
De otro lado,
solicita que de manera subsidiaria se declare la exequibilidad de la norma
demandada, pues tras hacer un recuento normativo sobre el control judicial de
leyes aprobatorias de tratados concluye que, “las facultades que el Gobierno
ejecuta con la expedición del Decreto 2235 de 2012, no anulan, contravienen o
suprimen el principio de legalidad, pues no estamos frente a la inexistencia de
una regulación básica o materialidad legislativa, a partir de la cual, el
Gobierno ejerce la función reglamentaria, demostrado está, que el congreso de
la república, en su calidad de órgano de representación popular, se pronunció
sobre la aprobación del tratado y los protocolos modificatorios, por lo que no
asiste razón al actor, cuando expone el carácter autónomo del decreto.”[10]
Precisa que las
facultades para decomisar, incautar, inmovilizar, destruir, demoler, inutilizar
y neutralizar los bienes, maquinaria, equipos e insumos utilizados en la
minería ilegal, se encuentran expresamente consagrados en el artículo 6º de la
Decisión 774 de 2012 de la Comunidad Andina de Naciones, por lo que deben
entenderse incorporadas a nuestro ordenamiento interno, en virtud de la
aprobación de tratados y protocolos modificatorios realizados por el Congreso
de la República.
3.7. Defensoría
del Pueblo
En la
intervención realizada por el Defensor Delegado para Asuntos Constitucionales y
Legales se solicita a la Corte Constitucional, declararse inhibida para
pronunciarse sobre el objeto de la presente demanda, debido a que el demandante
se limita a hacer un listado de las disposiciones constitucionales, generando
de esta manera un planteamiento indeterminado, que no reflejan cómo las
disposiciones acusadas desconocen la Constitución.
Frente a la
presunta vulneración del principio de separación de poderes y legalidad invocado
por el demandante, considera que:
·
Carece
de claridad, ya que los argumentos presentados en la demanda parecen estar
dirigidos al texto del Decreto 2235 de 2012, por tanto no resulta claro si la
presunta inconstitucionalidad resulta de otorgarle facultades al Gobierno para
regular la materia o, de la forma en la cual, dicha regulación se llevó a cabo.
·
Carece
de certeza, ya que el demandante deriva de la proposición normativa unas
consecuencias que son inciertas y que no responden a su contenido sino a la
reglamentación hecha por el Gobierno mediante el decreto referido.
·
Carece
de especificidad, en razón a que el demandante no concreta en el escrito de la
demanda, la forma en que la norma demandada vulnera los artículos
constitucionales invocados.
Respecto a la supuesta
vulneración al derecho de petición, en razón a que la norma acusada dispone el
rechazo de plano de todas las solicitudes que se encuentren en trámite para la legalización
de título minero, considera la defensoría, que carece de claridad y suficiencia,
al no presentar ninguna justificación que explique, por qué la respuesta
negativa se constituye en una vulneración a este derecho.
II.
CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
De
conformidad con los artículos 242-2 y 278-5 de la Constitución Política, el
Procurador General de la Nación rindió concepto de constitucionalidad número
5877 en el proceso de la referencia.
En
primer lugar, la vista fiscal realizó un estudio sobre la competencia de la
Corte Constitucional para proferir un pronunciamiento de fondo en relación con
las expresiones demandadas, teniendo en cuenta que el plan de desarrollo tiene
una vigencia temporal ligada a cada periodo presidencial.
En
este sentido,[11]
manifiesta que el Plan Nacional de Desarrollo expedido mediante Ley 1450 de
2011 para el año 2010-2014 continúa vigente, en razón a que “la previsión
2010-2014 de ser interpretada como una manifestación de temporalidad del plan,
pero no como un  plazo perentorio, toda vez que resultaría contrario al
ordenamiento superior dejar al país sin plan nacional de desarrollo vigente
hasta que sea expedido uno nueva (…)”, más aún, cuando en el presente
caso, el Presidente y el Congreso de la República al momento de la finalización
del año 2014 no se encontraban en mora de expedir un nuevo plan. Por lo tanto,
la Corte es competente para pronunciarse al respecto.
En
cuanto al fondo de la demanda, solicita a esta Corporación declarar la
exequibilidad del artículo 106 de la Ley 1450 de 2011, en relación con los
cargos formulados, para lo cual alegó, que la expresión “el Gobierno
Nacional reglamentará la materia” no tiene por objeto facultar al Gobierno
Nacional para crear sanciones no previstas en el artículo acusado, sino la
facultad reglamentaria amplia para concretar los parámetros en que la autoridad
administrativa debe aplicar las sanciones determinadas expresamente por el
legislador en el artículo acusado, esto es: (i) el decomiso de los bienes con
los cuales se efectúe la explotación minera sin título inscrito y, (ii) la
imposición de una multa hasta de mil salarios mínimos legales mensuales
vigentes.
Lo
anterior, conforme a la jurisprudencia constitucional, en cuanto ha señalado
que la tipificación de la sanción de una conducta, en cualquier especie del ius
puniendi, debe efectuarse necesariamente a través de una fuente jurídica
con rango de ley,[12]
esto en consideración a la técnica constitucional especial de reserva legal,
según la cual, ciertos temas únicamente pueden ser regulados por medio de una
fuente con rango de ley[13]
y, conforme al principio de legalidad que implica la necesidad de que la
sanción este prevista en una norma con carácter de ley, aclarando en este
punto, que el ejecutivo, como legislador extraordinario lo puede hacer, pero no
a través de su facultad reglamentaria. En este sentido, indica lo siguiente:
·
La
expresión “sin perjuicio de otras medidas sancionatorias”, corresponde a
una frase propia de la técnica legislativa al disponer que la norma en comento
no tiene la capacidad de derogar, ni tácita ni orgánicamente otras sanciones
que puedan estar previstas en el ordenamiento jurídico con las cuales se
reprima la minería sin título inscrito.
·
La
expresión “de una multa hasta de mil salarios mínimos legales mensuales
vigentes”, resulta acorde con el principio de legalidad y, más exactamente
con la reserva legal, en el sentido que el Congreso establezca los máximos
aplicables para la represión de la conducta prohibida con el ánimo que sea la
autoridad administrativa quien determine la forma como esta podría
particularizarse en cada caso.
·
La
expresión “que impondrá la autoridad policiva correspondiente”, no
resulta violatoria de la Constitución. Por cuanto es respetuosa de la reserva
de ley que la autoridad administrativa sea quien despliegue los procedimientos
para determinar las sanciones, toda vez que ésta es la función de las
autoridades administrativas en el derecho administrativo sancionador.
·
Finalmente,
indica que la expresión el Gobierno Nacional reglamentará la materia” debe
ser condicionada como se señaló anteriormente y no como la facultad para
que el Gobierno cree nuevas sanciones o medidas sancionatorias para reprimir la
minería sin título inscrito, pues esto supondría una violación de la
Constitución Política por desconocer la reserva legal que exige el ius
puniendi.
III.
CONSIDERACIONES
1.
Competencia
La
Corte Constitucional es competente para pronunciarse sobre la
constitucionalidad de las disposiciones demandadas, de conformidad con lo
dispuesto en el numeral 4º del artículo 241 de la Constitución Política.
2.
Estudio preliminar
2.1.
Vigencia
El
artículo 267 la Ley 1753 de 2015 “por la cual se expide el Plan Nacional
de Desarrollo 2014-2018 "todos por un nuevo país", que
entró en vigor el día 9 de junio de la presente anualidad, estableció la
derogatoria expresa de varias disposiciones del Plan Nacional de Desarrollo
2010-2014 así como de otras disposiciones. Una revisión de las materias
derogadas, le permite a la Corte constatar que el artículo 106 de la Ley 1450
de 2011 demandado, no fue objeto de derogatoria expresa.
Al
respecto, el nuevo plan de desarrollo estableció que con el fin de dar
continuidad a los planes, programas y proyectos de mediano y largo plazo
contenidos en la Ley 1450 de 2011 “Por la cual se expide el Plan Nacional de
Desarrollo, 2010-2014.”, que no hubiesen sido objeto de derogatoria expresa
o tácita, estos continuarán vigentes, hasta tanto no sean derogados o
modificados por norma posterior.
En
la medida en que no hubo derogatoria expresa, se debe verificar si operó una
derogatoria tácita, con la finalidad de determinar si
la norma demandada se encuentra vigente y, por tanto, es materia sujeta
al control de la Corte.
Para
tal efecto, conviene recordar que la derogatoria es el procedimiento
a través del cual se deja sin vigencia una disposición normativa, fenómeno que
está regulado en la Ley 57[14]
de 1887 en dos tipologías diversas. De una parte, la derogatoria
expresa que se produce cuando la nueva ley formalmente suprime la ley anterior.
Y, de otra, la derogatoria tácita que opera cuando una ley nueva de la misma
jerarquía y materia contiene disposiciones incompatibles o contrarias a las de
la ley antigua. En esta última categorización, está contenida la derogatoria
orgánica, que no es más que una especie de la tácita y se produce cuando una
ley reglamenta toda la materia regulada por una o varias normas precedentes,
aunque no exista incompatibilidad entre las disposiciones de éstas y las de la
nueva ley.
El
artículo 71 de Ley 57 de 1887 regula los tipos de derogatoria de las leyes,
así:
“ARTICULO
71. CLASES DE DEROGACION. La derogación de las leyes podrá ser expresa o
tácita. Es expresa, cuando la nueva ley dice expresamente que deroga la
antigua.
Es
tácita, cuando la nueva ley contiene disposiciones que no pueden conciliarse
con las de la ley anterior.
La
derogación de una ley puede ser total o parcial.”
A
su vez, el artículo 72 de la misma ley define el alcance de la derogatoria
tácita:
“ARTICULO
72. ALCANCE DE LA DEROGACION TACITA. La derogación tácita deja vigente en
las leyes anteriores, aunque versen sobre la misma materia, todo aquello que no
pugna con las disposiciones de la nueva ley.”
En
ese contexto, la derogatoria tácita se presenta cuando una norma jurídica
posterior resulta incompatible con una norma anterior o se expide una
reglamentación integral de la materia, indistintamente a la incompatibilidad o
las antinomias normativas.
De
acuerdo con lo anterior, la Corte procede a examinar si en este caso se
presenta el fenómeno de la derogatoria tácita[15],
respecto de cada una de las expresiones demandadas, habida cuenta de que se
trata de normas relativas al régimen sancionatorio en la minería ilegal
incorporadas al Plan Nacional de Desarrollo.
Teniendo
en cuenta que la Ley 1753 de 2015 “por la cual se expide el Plan Nacional de
Desarrollo 2014-2018 "todos por un nuevo país", no prevé disposiciones
relacionadas con el régimen sancionatorio en las actividades de minería ilegal,
no es posible deducir de la misma una regulación integral sobre la materia o que
exista incompatibilidad o contradicción entre estas y las previstas en el
antiguo Plan Nacional de Desarrollo. Es decir, la materia no fue objeto de
regulación en el nuevo plan de desarrollo.
En
esta medida, los apartes demandados del artículo 106 de la Ley 1450 de 2011
continúan plenamente vigentes y, por tanto, son objeto de control por parte de
esta Corporación.
2.2.
Aptitud de los cargos formulados
Cuatro de los intervinientes solicitaron
a la Corte inhibirse de realizar un pronunciamiento de fondo sobre los cargos
formulados contra los apartes del artículo 106 de la Ley 1450 de 2011, por
considerar que la demanda no cumple con los requisitos establecidos para su
admisibilidad. Lo anterior, con base en que los argumentos esgrimidos por el
demandante no establecen con claridad cómo las disposiciones acusadas
desconocen la Constitución, lo que genera duda sobre si la inconformidad del
actor versa realmente sobre la norma acusada o el Decreto 2235 de 2012 que
la desarrolla.
El artículo 2º del Decreto 2067 de 1991
establece los requisitos generales que debe contener toda demanda de constitucionalidad
para su admisibilidad. Puntualmente, el numeral 3º, dispone que el demandante
tiene la carga de hacer el señalamiento de las razones por las cuales las
normas constitucionales invocadas se estiman violadas. La Corte se ha
pronunciado en el sentido de advertir que, si bien es cierto que la acción
pública de inconstitucionalidad no está sometida a mayores rigorismos y en ella
debe prevalecer la informalidad[16],
el ciudadano tiene la obligación de cumplir con ciertos requisitos y contenidos
mínimos que permitan a este Tribunal efectuar de manera satisfactoria el
estudio de constitucionalidad correspondiente.
Al
respecto, esta Corporación ha indicado que el escrito de demanda debe ser
susceptible de generar una verdadera controversia constitucional, por lo cual los
cargos formulados por el demandante deben ser claros, ciertos, específicos,
pertinentes y suficientes. En otras palabras, la acusación debe
ser suficientemente comprensible (clara) y recaer verdaderamente sobre el
contenido de la disposición acusada (cierta). Además, la demanda interpuesta
debe mostrar cómo la disposición vulnera la Carta Política (especificidad), con
argumentos de naturaleza constitucional que no sean de índole legal o puramente
doctrinarios, ni referidos a situaciones individuales (pertinencia).
Finalmente,
la acusación debe estar formulada en forma completa y suscitar una mínima duda
sobre la constitucionalidad de las normas demandadas (suficiencia).[17]
Descendiendo
al caso objeto de estudio, se evidencia que los argumentos presentados por los
intervinientes para solicitar la inhibición, en cuanto a la falta de claridad, especificidad,
pertinencia y certeza, se fundamentan en que el demandante, tras exponer una
serie de consideraciones subjetivas y hacer una relación de las supuestas
normas constitucionales que se desconocen, no establece cómo los preceptos
acusados del artículo 106 de la Ley 1450 de 2011, vulneran la Constitución y
los tratados internacionales.
Así
mismo, alegan los intervinientes que los argumentos proporcionados por el
demandante para demostrar la presunta vulneración, tienen por base el Decreto
2235 de 2012, por medio del cual se reglamentó el uso de maquinaria pesada y
sus partes en actividades mineras sin las autorizaciones y exigencias previstas
en la ley, situación que permite inferir que la inconformidad del demandante,
está orientada a cuestionar dicho decreto y no a la ley como tal.
Sobre este punto, es necesario recordar
que el
ciudadano Jorge Octavio Escobar Cañola demandó la inconstitucionalidad del
artículo 106 (parcial) de la Ley 1450 de 2011, al estimar que vulnera los
artículos 1, 29, 80, 93, 114, 150 numerales 2 y 10; el artículo 360 de la
Constitución Política; los artículos 9.1 y 14 del Pacto de Derechos Civiles y
Políticos de Nueva York; el artículo 8 numerales 1, 2, 21, 25 y 29 de la
Convención Americana sobre Derechos Humanos o Pacto de San José de Costa Rica;
los artículos XVIII, XXV y XXVI de la Declaración Americana de los Derechos y
Deberes del Hombre, los artículos 2 y 11 de la Declaración Universal de los
Derechos Humanos y, el artículo 64 de la Carta Andina para la Promoción y
Protección de Derechos Humanos de la Comunidad Andina de Naciones, así como los
principios de legalidad y reserva legal de tipificación de conductas y
sanciones.
Mediante
Auto del siete (7) de noviembre de dos mil catorce (2014), se admitió la
demanda formulada contra el inciso segundo del artículo 106 de la Ley 1450 de
2011, por la presunta vulneración al derecho fundamental al debido proceso, al
principio de legalidad y reserva legal. Así mismo, se inadmitió la acción
interpuesta contra el inciso segundo y tercero del artículo 106 de la Ley 1450
de 2011, por la presunta vulneración del los artículos 1º, 2º, 4º, 5º, 6º, 13,
15, 23, 80, 84, 85, 93, 114, 115, 116, 121, 150 numerales 2 y 10, 189 numeral
11, 209 y 360 de la Constitución Política y los tratados internacionales
suscritos por Colombia sobre el principio de legalidad, al no reunir los
requisitos exigidos por el numeral 3º del artículo 2º del Decreto 2067 de 1991.
En el mismo
auto, y de conformidad con el artículo 6º del Decreto 2067 de 1991, se concedió
el término de tres (03) días para realizar la corrección de la demanda y se
advirtió que en el caso de no efectuarla, esta sería rechazada[18].
Por comunicación
de la Secretaría General de la Corte Constitucional, se informó a este despacho
que el Auto de fecha de siete (7) de noviembre de dos mil catorce (2014), fue
notificado por medio de estado número 184 del once (11) de noviembre del mismo
año, no siendo presentada la corrección sugerida dentro del término de la
ejecutoria.
En
consecuencia, al no haber sido corregida la demanda dentro del plazo fijado por
la Ley, esta
Corporación mediante auto de veintiocho (28) de noviembre de dos mil catorce
(2014), dispuso rechazar la demanda de inconstitucionalidad presentada por el
ciudadano Jorge Octavio Escobar Cañola contra el inciso segundo y tercero del
artículo 106 de la ley 1450 de 2011, por la presunta vulneración del los
artículos 1º, 2º, 4º, 5º, 6º, 13, 15, 23, 80, 84, 85, 93, 114, 115, 116, 121, 150
numerales 2 y 10, 189 numeral 11, 209 y 360 de la Constitución Política y los
tratados internacionales suscritos por Colombia sobre el principio de legalidad.
De
acuerdo con lo anterior y en atención a las intervenciones,
la Corte procederá
a
corroborar si la demanda presentada contra el inciso segundo de la Ley 1450 de
2011, por la presunta vulneración al derecho fundamental al debido
proceso, al principio de legalidad y reserva legal, cumple con los
requisitos básicos para justificar un pronunciamiento de fondo sobre los
cargos admitidos a trámite.
En
el escrito de la demanda, el demandante realiza un análisis normativo sobre la
implicación que tiene el principio de legalidad, el derecho al debido proceso y
la cláusula de reserva legal en el ejercicio del poder público, en cuanto limitan
las facultades otorgadas a cada una de las ramas del poder público (división de
poderes y distribución de funciones), concluyendo que:
·
“El
legislador con la expedición del artículo acusado vulneró los
límites constitucionales desarrollados y fundamentados en el principio de
legalidad,
el debido proceso y la reserva legal por
cuanto otorgó al ejecutivo la facultad de reglamentar mediante una norma de
segundo orden o acto reglamentario, y no mediante una norma de facultades
reglamentarias: (i) las otras medidas sancionatorias que le serán impuestas
a las personas que incumplan la prohibición indicada en la norma, diferentes a
la acción penal correspondiente y las taxativamente definidas en la misma, (iii)
el procedimiento para aplicar la multa de hasta mil salarios mínimos legales
mensuales vigentes y (iii) la autoridad que aplicará las referidas sanciones.”[19]
Al respecto,
la Sala considera que la demanda satisface los requisitos exigidos en el
artículo 2º del Decreto 2067 de 1991, sistematizados por la jurisprudencia
constitucional, ya que el señor Jorge Octavio Escobar Cañola demanda la facultad otorgada al
Gobierno Nacional para que reglamente las medidas sancionatorias que serán
aplicadas por el uso de equipos mecánicos en las actividades mineras ilegales,
situación que se encuentra estipulada en la norma acusada, cumpliendo de esta
manera con la condición de certeza.
Así mismo, el demandante indica que
las expresiones señaladas en la norma acusada vulneran el principio de legalidad, reserva legal y debido
proceso, por cuanto corresponde al legislador ordinario y no al Gobierno
Nacional determinar el acto que se imputa, la sanción, la autoridad competente
y el procedimiento mediante el cual será juzgado. De esta manera, cumple con el
requisito de claridad, especificidad, pertinencia y suficiencia.
De
otra parte, es preciso delimitar la materia en estudio, habida cuenta que el
demandante señala que el legislador entregó arbitrariamente al Gobierno
Nacional la facultad para determinar el procedimiento sancionatorio. Una
lectura simple de la norma demandada permite corroborar que no le asiste la
razón al demandante, puesto que esta atribución en ninguna parte de la norma fue
conferida al ejecutivo y, por ende, al ser impertinente no será objeto de
pronunciamiento por parte de esta Corporación.
En virtud del
principio pro-actione, el cual “obliga
a no proceder con excesivo rigor al examinar los requisitos adjetivos de la
demanda y, en la medida en que sea posible, a preferir una decisión de
fondo antes que una inhibitoria, pues esta última podría restringir el derecho
de participación ciudadana y frustrar el acceso al recurso judicial efectivo
ante la Corte, ‘dando lugar a una suerte de denegación de justicia
constitucional’[20]. En esa medida, más allá de los errores
puramente formales de presentación o de técnica jurídica, el juez
constitucional debe dar trámite a las acciones ciudadanas en las que se
identifique al menos un cargo de inconstitucionalidad a partir del cual la
Corte pueda confrontar la norma legal demandada frente al Estatuto Superior[21]”[22],
la Corte procederá a abordar el examen de fondo, respecto a la constitucionalidad
de las expresiones demandadas del inciso segundo del artículo 106 de la Ley
1450 de 2011.
2.3.
Inexistencia de Cosa Juzgada Constitucional
Dado
que en la intervención realizada por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo
Sostenible, se solicitó a la Corte abstenerse de realizar un estudio de fondo
sobre la norma acusada, por considerar que ha operado el fenómeno de la cosa
juzgada constitucional, en razón al pronunciamiento realizado mediante
Sentencia C-331 de 2012 que declaró la exequibilidad del artículo 106 de la Ley
1450 de 2011; la Sala procederá a exponer las razones que demuestran la
inexistencia de este efecto frente a la demanda objeto de estudio.
En Sentencia C-331 de 2012, esta Corporación estudió
una demanda de inconstitucionalidad contra los
artículos 106 y el 276 inciso 3 (parcial) de la Ley 1450 de 2011, en la que el demandante
consideraba que el artículo 106 desconocía el derecho a la igualdad y al debido
proceso de las comunidades negras, “al no permitirles continuar la actividad
de explotación minera que estas comunidades han venido adelantando de manera
tradicional, a pesar de no tener título minero y estar inmersas dentro del
proceso de legalización contemplado en la Ley 1382 de 2010, norma que les
faculta a adelantar actividad minera hasta tanto no se resuelva la solicitud de
legalización de su actividad minera, de conformidad con el parágrafo primero
del artículo 12 de la Ley 1382 de 2010”. Del mismo modo, formuló
cargos relacionados con omitir el requisito de la consulta previa a las
comunidades étnicas, que se podrían ver afectadas por la disposición demandada,
conforme a la Ley 21 de 1991.
En aquella oportunidad, la Corte declaró exequible el artículo 106 de la Ley 1450 de 2011, con base en
que se trata de una norma de carácter general, que afecta a todos los
ciudadanos por igual y, en consecuencia debe aplicarse en todo el territorio
nacional, razón por la cual, no debía someterse a consulta previa.[23]
Además, dicha norma consagra una
prohibición general que no afecta la minería tradicional de estas comunidades.
En consecuencia, dispuso:
“PRIMERO.-
DECLARAR EXEQUIBLE el artículo 106 de la Ley 1450 de 2011, por los cargos
analizados en esta sentencia.” (Negrilla y
subrayado fuera de texto).
Posteriormente, en Sentencia C-398 de
2012, la Corte Constitucional al conocer de una nueva demanda contra el
artículo 106, 107 (parcial) y 112 de la
ley 1450 de 2011, encontró que frente a los cargos presentados contra el
artículo 106, había operado el fenómeno de cosa juzgada, debido a que esta
Corporación ya había realizado un juicio de constitucionalidad, por una causa
idéntica a la que se invocó en la sentencia C-331 de 2012, razón por la cual
decidió: “ESTARSE a lo resuelto por la Corte en la Sentencia C-331 de Mayo 9
de 2012, en la cual el referido artículo fue declarado EXEQUIBLE.”[24]
Al tenor de las decisiones judiciales
referidas, encuentra la Sala Plena que los cargos por los cuales fue estudiado
el artículo 106 de la Ley 1450 de 2011 y declarado exequible mediante Sentencia
C-331 de 2012, no tienen relación alguna con los cargos que ahora se formulan, razón
por la cual, si no opera la cosa juzgada, se procederá a realizar el estudio de
fondo.
3. Planteamiento del problema jurídico y esquema de
resolución.
El señor Jorge Octavio Escobar Cañola demanda la inconstitucionalidad
de las expresiones contenidas en el inciso segundo del artículo 106 de la Ley
1450 de 2011, que se transcriben a continuación: “sin perjuicio de otras
medidas sancionatorias”, “de una multa hasta de mil salarios mínimos legales
mensuales vigentes”, “la autoridad policiva correspondiente”,  “El Gobierno
Nacional reglamentará la materia”. A su juicio, las disposiciones transcritas
vulneran el principio de legalidad, reserva legal y el debido proceso, al
otorgarle la facultad al ejecutivo para que mediante una norma de segundo grado
o acto administrativo reglamentario defina: (i) las otras medidas
sancionatorias, (ii) la autoridad policiva correspondiente, y (iii) el
procedimiento para imponer estas sanciones; omitiendo que estas funciones son
del legislador ordinario y que las sanciones de las normas ambientales y la
determinación de las condiciones para la explotación de recursos naturales son
de reserva legal.
La
mayoría de los intervinientes solicitaron a la Corte se declare inhibida para
emitir un pronunciamiento de fondo sobre los cargos formulados, por considerar que
la demanda no cumple con los requisitos establecidos para su admisibilidad, al
tiempo que pidieron su exequibilidad, en razón al deber que tiene el Gobierno
Nacional de proteger el bien jurídico del medio ambiente, el cual por mandato legal
tiene la potestad para reglamentar el uso del suelo, del subsuelo y el
desarrollo de actividades relacionadas con la explotación de recursos naturales
no renovables.
Por su parte, el Ministerio de Ambiente
y Desarrollo Sostenible alega que en el presente caso ha operado el fenómeno de
cosa juzgada constitucional. En subsidio solicita que en caso de que no se
tenga en cuenta el anterior argumento se declare la exequibilidad de los
apartes demandados, toda vez que el numeral 11 del artículo 189 de la
Constitución Política establece que cuando la potestad reglamentaria deviene de
facultades otorgadas por el Congreso es constitucional, mientras no transgreda
el mandato conferido y que la Ley 1333 de 2009 dispone cuáles son las
autoridades policivas para efectos ambientales, así como la aplicación de las
sanciones a quienes realicen explotación minera sin título, licencia o permiso
ambiental.
A su turno, la Presidencia de la
Republica argumenta que la norma debe ser declarada exequible porque (i) ésta
no es una concesión normativa al Gobierno para que cree nuevas sanciones, sino
que habilita la imposición de las que han sido definidas por el legislador o
por una instancia internacional comunitaria, (ii) al amparo de una
interpretación sistemática, se establece que la autoridad competente es la que
confiere las normas en materia de control minero y no cualquier autoridad, y
(iii) porque al legislador le corresponde definir los elementos esenciales de
la sanción y a las autoridades administrativas determinar el monto final de la
multa a imponer de acuerdo al grado de responsabilidad.
La
Facultad de Jurisprudencia de la Universidad del Rosario solicita que la
expresión “El Gobierno Nacional reglamentará la materia” sea declarada
inexequible, por considerar que la norma demandada esta dando una orden expresa
al Gobierno para que reglamente las medidas sancionatorias por la utilización
de equipos mecánicos en la explotación minera, sin cumplir con elementos
mínimos para que proceda una legislación ajustada a la reserva legal propia de
la sanción administrativa.
Finalmente, el señor Procurador General de la Nación
en su concepto de rigor solicita que se declare la exequibilidad de las “expresiones
sin perjuicio de otras medidas sancionatorias”, “de una multa hasta de mil
salarios mínimos legales mensuales vigentes”, “la autoridad policiva
correspondiente”, y una exequibilidad condicionada de a la expresión
“El Gobierno Nacional reglamentará la materia”, en el entendido de que
ésta no tiene por objeto facultar al Gobierno para crear sanciones no previstas
en el artículo acusado, sino la facultad reglamentaria para establecer los
parámetros dentro de los cuales la autoridad administrativa debe aplicar las
sanciones determinadas por el legislador en este artículo.
De acuerdo con lo expuesto, corresponde a la Sala
Plena determinar si las expresiones demandadas del inciso segundo del artículo
106 de la Ley 1450 de 2011, relativas a la imposición de sanciones en las
actividades mineras, sin título minero inscrito en el Registro Minero Nacional,
así como la facultad atribuida al Gobierno Nacional para reglamentar la
materia, desconocen el principio de legalidad previsto en el artículo 6º, el
debido proceso consagrado en el artículo 29 y la reserva de ley de que tratan
los artículos 150 y 360 de la Constitución Política.
Con el fin de abordar el problema jurídico planteado,
la Corte Constitucional reiterará la jurisprudencia sobre: (i) la potestad de
regulación del Congreso de la República en los trámites sancionatorios
administrativos; (ii) la reserva de ley; (iii) la prohibición de la minería
ilegal en Colombia y sus consecuencias y, para finalizar, (iv) se analizaran estas
materias en relación con las expresiones demandadas.
4. Potestad de regulación del Congreso de la República
en los trámites sancionatorios administrativos.
La potestad sancionadora de la administración
es una manifestación del ius puniendi estatal que
consiste en la aplicación de medidas represivas por parte de las
autoridades administrativas frente a los particulares (administrados) y a los
servidores públicos cuando éstos incurren en actuaciones que afectan y/o amenazan
el ordenamiento jurídico.
Sobre la naturaleza jurídica de esta
rama del derecho público, la jurisprudencia constitucional[25]
ha señalado de manera constante que si bien este cuerpo normativo tiene por
finalidad la preservación de bienes jurídicos protegidos, aun así está sometido
a unos principios que operan como límites, a saber:
“(i) el principio
de legalidad, que se traduce en la existencia de una ley que
la regule; es decir, que corresponde sólo al legislador ordinario o
extraordinario su definición. (ii) El principio de
tipicidad que, si bien no es igual de riguroso al penal, sí
obliga al legislador a hacer una descripción de la conducta o del
comportamiento que da lugar a la aplicación de la sanción y a determinar
expresamente la sanción[285]. (iii)El debido
proceso que exige entre otros, la definición de un procedimiento, así sea
sumario, que garantice el debido proceso y, en especial, el derecho de defensa,
lo que incluye la designación expresa de la autoridad competente para imponer
la sanción. (iv) El
principio de proporcionalidad que se traduce en que la sanción debe ser
proporcional a la falta o infracción administrativa que se busca sancionar[286]. (v) La independencia
de la sanción penal; esto significa que la sanción se
puede imponer independientemente de si el hecho que da lugar a ella también
puede constituir infracción al régimen penal.”[26]
En este contexto y atendiendo el objeto de la demanda, la Corte estima
necesario reiterar su jurisprudencia en torno a los principios de legalidad y tipicidad
que forman parte compuesto de garantías que integran el debido proceso.
4.1. El principio de legalidad
En términos
generales, el principio de legalidad exige que dentro del procedimiento
administrativo sancionatorio la falta o conducta reprochable se encuentre tipificada
en la norma -lex scripta- con anterioridad a los hechos materia de la
investigación-lex previa.[27]
En materia de derecho sancionatorio el principio de legalidad comprende una
doble garantía, a saber: material, que se refiere a la predeterminación
normativa de las conductas infractoras y las sanciones; y, formal, relacionada
con la exigencia de que estas deben estar contenidas en una norma con rango de
ley, la cual podrá hacer remisión a un reglamento, siempre y cuando en la ley
queden determinados los elementos estructurales de la conducta antijurídica.
Esto se
desprende del contenido dispositivo del inciso 2° del artículo 29 de la
Constitución Política que establece el principio de legalidad, al disponer que “nadie
podrá ser juzgado sino conforme a las leyes preexistentes al acto que se imputa
(…)”, es decir, que no existe pena o sanción si no hay ley que
determine la legalidad de dicha actuación, ya sea por acción u omisión.
Sobre esta
específica materia, la jurisprudencia Constitucional ha señalado que la
potestad sancionatoria se estructura a partir del principio de legalidad, en
tanto sin una atribución de legalidad previa, la administración carecería de
sustento jurídico para actuar y, por tanto, esta disciplina en aplicación de
este principio está supeditada a:
“(i) que el señalamiento de la sanción sea hecho directamente por el
legislador; (ii) que éste señalamiento sea previo al momento de comisión del
ilícito y también al acto que determina la imposición de la sanción; (iii) que
la sanción se determine no solo previamente, sino también plenamente, es decir
que sea determinada y no determinable.”[28]
4.2. Principio
de tipicidad
El principio de tipicidad como desarrollo del de legalidad hace
referencia a la obligación que tiene el legislador de definir con claridad y
especificidad el acto,
hecho u omisión constitutivo de la conducta reprochada por el ordenamiento, de
manera que le permita a las personas a quienes van dirigidas las normas conocer
con anterioridad a la comisión de la misma las implicaciones que acarrea su
transgresión.[29] Sobre el alcance de este principio,
la Corte Constitucional mediante Sentencia C-343 de 2006, se pronunció en los siguientes términos:
“Uno de los principios
esenciales comprendidos en el artículo 29 de la Constitución Política es el
principio de tipicidad, que se manifiesta en la “exigencia de descripción
específica y precisa por la norma creadora de las infracciones y de las
sanciones, de las conductas que pueden ser sancionadas y del contenido material
de las sanciones que puede imponerse por la comisión de cada conducta, así como
la correlación entre unas y otras.”[8]
Para que se pueda predicar el
cumplimiento del contenido del principio de tipicidad, se habrán de reunir tres
elementos, a saber:
(i)
Que la conducta sancionable esté descrita de manera específica y precisa,
bien porque la misma esté determinada en el mismo cuerpo normativo o sea
determinable a partir de la aplicación de otras normas jurídicas;
(ii)
Que exista una sanción cuyo contenido material este definido en la
ley;
(iii)
Que exista correlación entre la conducta y la sanción;”[30]
En este punto conviene precisar que si bien es cierto que en materia
sancionatoria la ley puede hacer remisiones a los reglamentos, -con el fin de
complementar el tipo allí descrito-, también lo es que la remisión se encuentra
limitada al núcleo esencial de lo que se ha estipulado en la ley. De allí que
la tipificación para la descripción de la conducta y la sanción, corresponde
por mandato constitucional al legislador, mientras que la aplicación de la misma
para subsumir el hecho antijurídico al tipo descrito, corresponde a la
administración.
4.3. Debido proceso
El artículo 29 de la Constitución dispone, de una parte, que toda
actuación se desarrolle con sujeción al procedimiento legalmente preestablecido en la materia. Y, de otra, constituye una
limitación a los poderes del Estado, habida cuenta de que corresponde al
legislador establecer previamente la infracción, las sanciones a que se
hacen acreedores quienes incurran en estas y la definición de las autoridades
públicas o administrativas competentes para realizar la investigación y,
consecuentemente, imponer la sanción.[31]
Sobre el concepto y alcance de este derecho fundamental, la
jurisprudencia constitucional ha sostenido de manera reiterada que el debido
proceso es el conjunto de garantías previstas en el ordenamiento jurídico
orientadas a la protección del individuo incurso en una conducta judicial o
administrativamente sancionable,[32]
precisando que son elementos integradores del debido proceso los siguientes: “a) el derecho a la jurisdicción y el acceso a la justicia; b)
el derecho al juez natural; c) el derecho a la defensa; d) el derecho a un
proceso público, desarrollado dentro de un tiempo razonable; e) el derecho a la
independencia del juez y f) el derecho a la independencia e imparcialidad del
juez o funcionario.” [33]
Ahora bien, las garantías procesales
en el campo administrativo sancionatorio no son iguales a las del ámbito
judicial, toda vez que se enmarcan dentro de rasgos y etapas diversas.[34]
El debido proceso en las actuaciones administrativas opera en tres momentos
específicos: (i) en la formación de la decisión administrativa (acto
administrativo), (ii) en la notificación o publicación de esa decisión
administrativa, y (iii) en la impugnación de la decisión (recursos).
De todo lo anterior, se concluye que para
el ejercicio de la potestad sancionatoria a cargo de la administración
se requiere: (i) una ley previa que determine los supuestos que dan lugar a la
sanción, así como la definición de los destinatarios de la misma, -sin que
necesariamente estén desarrollados todos los elementos del tipo sancionatorio-,
ya que  es válida la habilitación al ejecutivo con las limitaciones que la propia
ley impone; (ii) que exista proporcionalidad entre la conducta o hecho y la
sanción prevista, de tal forma que se asegure tanto al administrado como al
funcionario competente, un marco de referencia que permita la determinación de
la sanción en el caso concreto, y (iii) que el procedimiento administrativo se desarrolle conforme a
la normatividad existente, en procura de garantizar el debido proceso.[35]
5. La reserva de ley
La reserva de ley es una manifestación del principio
de democracia y de división de los poderes,[36]
el cual exige que ciertas materias deban ser directamente reguladas por el
legislador mediante la expedición de leyes y no a
través de regulaciones de menor jerarquía como lo son los decretos de carácter
reglamentario. Este principio impone la obligación de que los núcleos
esenciales de la materia objeto de reserva estén contenidos (regulados) en una
ley.
“La técnica de reserva de ley se refiere a la
exigencia, dentro del ordenamiento jurídico, que ciertas materias se regulen necesariamente
mediante normas con fuerza de ley. Dicho de otra manera, los asuntos reservados
a las normas legislativas, no pueden ser regulados mediante decretos
reglamentarios ni resoluciones. … todos los preceptos constitucionales en los
que existe reserva de ley imponen la obligación que los aspectos principales,
centrales y esenciales de la materia objeto de reserva estén contenidos
(regulados) en una norma de rango legal. Es decir, en la ley en cualquiera de
las variantes que pueden darse en el Congreso de la República, decretos leyes,
o decretos legislativos. (…)”[37]
En virtud de este principio vértice
del Estado de Derecho el constituyente primario desarrolló los siguientes tipos
de reserva de ley:
i)
Material, son aquellos
asuntos regulados por el Congreso mediante ley, pero que de manera excepcional,
los podrá reglamentar el Presidente de la República mediante una norma con
rango de ley, en calidad de legislador extraordinario. (arts. 150.10, 212, 213
y 215 C.P)
ii)
Formal, son
aquellos asuntos que sólo pueden ser regulados por el Congreso, debido a que
sus aspectos particulares requieren de un trámite especial. (arts. 150, 151 y
152 C.P)
Sobre el principio de reserva de ley
material, la jurisprudencia constitucional ha señalado que ostentan ese
carácter, los temas originados en el ejercicio de la función principal del
Congreso, consistente en la creación de la ley, los cuales se podrán atribuir
(trasladar) al Presidente de la República para que, de manera excepcional,
actúe como legislador extraordinario, conservando la norma expedida su rango
legal y garantizándose la intervención del Congreso de la República en la
definición precisa de las materias, límites y condiciones de la habilitación
legislativa.[38]
Son asuntos sujetos a reserva
material de ley las
actividades que la Constitución expresamente señala: (i) las atribuciones
propias del Congreso de la República y (ii) las que el legislador considere
necesario regular,[39] siempre y cuando no hayan sido
otorgadas (tacita o expresamente) a otras ramas del poder o a otros órganos del
Estado. Al respecto, en Sentencia C-619 de 2012 esta Corporación se pronunció en los siguientes términos:
“La Corte Constitucional ha
reconocido que hay asuntos que a pesar de tener reserva de ley pueden ser
“delegadas” mediante ley de facultades extraordinarias al Ejecutivo para que
sea éste quien regule la materia mediante decretos leyes, pero no pueden ser “deslegalizadas”, esto es,
que el legislador no puede delegar al Ejecutivo que regule esa materia mediante
reglamento, en desarrollo del artículo 189.11 de la Constitución”
Frente a las materias sujetas a
reserva de ley formal, la Corte Constitucional ha manifestado que son aquellos
temas en los que no puede intervenir el legislador extraordinario, pues se exige
la participación directa del Congreso como órgano máximo de deliberación
política y de representación democrática, tal como ocurre con las leyes
orgánicas, estatutarias y marco o cuando se decretan impuestos o expiden
códigos.[40] En suma: (a) sólo el legislador
puede regular la materia; (b) las autoridades administrativas, incluido el
Gobierno Nacional, carecen de competencia para regular esa materia; y, (c) el
legislador no puede en la ley que trata la materia, delegar en el Gobierno
Nacional la regulación de la misma.[41] Recientemente, en Sentencia C-810 de 2014 la Corte lo expresó así: “El principio de reserva de ley,
independientemente de su exigibilidad tratándose de la afectación de derechos
fundamentales, es para indicar que determinadas materias, o ciertos desarrollos
jurídicos, deben estar respaldados por la ley o simplemente que la ley es el
único instrumento idóneo para regular su funcionamiento”.[42]
Desde esta perspectiva, si bien es
cierto que la reserva de ley limita la potestad reglamentaria, pues exige que
ciertos asuntos sean regulados por normas con rango legal, dicho principio no vacía
la competencia del reglamento para desarrollar aspectos puntuales de materias
dispuestas por el legislador, cuando ella se circunscriba a reglas específicas,
intrínsecamente relacionadas con la debida ejecución de la ley de que se trate.
En palabras de esta Corporación:
“A
pesar de la potestad exclusiva que tiene el Congreso para regular las materias
que en virtud de normas constitucionales tienen reserva de ley, el precedente
en comento ha reconocido que esta condición no conlleva el vaciamiento de la competencia
del reglamento para desarrollar aspectos puntuales de materias dispuestas por
el legislador, cuando ella se circunscriba a reglas específicas,
intrínsecamente relacionadas con la debida ejecución de la ley de que se trate.
En criterio de la jurisprudencia constitucional, ‘en muchos casos, la
naturaleza misma de las materias objeto de regulación no excluye la posibilidad
de que las leyes contengan remisiones a normas reglamentarias a efectos de
permitir su cumplida ejecución, y que en tales casos el contenido de la reserva
está referido al núcleo esencial de la materia reservada, de tal manera que el
reglamento se limite a desarrollar, complementar y precisar lo que ya ha sido
de manera expresa contemplado en la ley.|| Quiere lo anterior decir que corresponde
al legislador regular directamente el núcleo de las materias reservadas, el
objeto propio de la reserva, sin perjuicio de la posterior especificación que,
en ciertos supuestos, se deje a la actuación administrativa.”[43]
En cuanto a los límites impuestos al legislador bajo el
principio de reserva de ley, en Sentencia C-710 de 2001 esta Corporación precisó
lo siguiente: “Conforme a lo prescrito por la Constitución los límites
impuestos al legislador bajo la reserva de ley son de un lado la identificación
de temas frente a los cuales no puede conferir facultades extraordinarias y del
otro, frente a los principios que integran el contenido material del principio
de legalidad como garantía para el juzgamiento de personas. No es posible
inferir de la reserva de ley que una remisión o envío que el mismo legislador,
en este caso el ordinario en ejercicio de la cláusula general de competencia
legislativa, hace a otro texto sea de suyo inexequible. Tal consideración sin
mayores precisiones impone al debate político restricciones que no se derivan
en estricto sentido de la Carta Política.”[44]
En conclusión, tratándose de asuntos sometidos a
reserva legal la Corte ha identificado tres hipótesis en las
que se puede ejercer la competencia regulatoria por parte de las autoridades
administrativas, a saber: (i) Cuando las normas que desarrollan asuntos
materia de reserva de ley hagan uso de lo que doctrinariamente se ha denominado
como conceptos jurídicos indeterminados; (ii) mediante la remisión expresa al
reglamento, cuando el asunto que se regula es de naturaleza técnica y no puede
ser objeto de determinación exhaustiva por el legislador; (iii) Cuando el legislador prevea fórmulas
amplias, las cuales permitan ejercer las competencias propias del Estado
regulador, por parte de la autoridad administrativa a quien la ley le ha
conferido esas funciones.
6. La minería ilegal en Colombia y sus consecuencias
6.1.
El concepto de minería ilegal y su relación con el título minero
El
capítulo XVII del Código de Minas (Ley 685 de 2001) define en su artículo 159,
la exploración y explotación minera ilícita,
como aquella actividad que se configura con el
ejercicio de la exploración, extracción o
captación de minerales de propiedad nacional o de propiedad privada, sin el
correspondiente título minero vigente o sin la autorización del titular de
dicha propiedad.
En complemento de esa normatividad, el Decreto
Presidencial 2191 de 2003 “Por el cual se adopta el Glosario Técnico Minero”,
establece que la minería ilegal se define como aquella que es: “desarrollada sin estar inscrita en el Registro Minero
Nacional y, por lo tanto, sin título minero. Es la minería desarrollada de
manera artesanal e informal, al margen de la ley. También incluye trabajos y
obras de exploración sin título minero. Incluye minería amparada por un título
minero, pero donde la extracción, o parte de ella, se realiza por fuera del
área otorgada en la licencia.”
Recientemente,
la Decisión No. 774 del 30 de julio de 2012, adoptada por el Consejo Andino de
Ministros de Relaciones Exteriores, define en su artículo 3º la Minería Ilegal
como la: “[a]ctividad minera ejercida por persona natural o jurídica, o
grupo de personas, sin contar con las autorizaciones y exigencias establecidas
en las normas nacionales”.
El
concepto de Minería Ilegal se encuentra íntimamente ligado al reconocimiento de
un título minero, como requisito para realizar las funciones de exploración y
explotación, así como para establecer las condiciones en que dicha actividad se
debe adelantar.
En cuanto a la expedición y otorgamiento del título
minero, el artículo 14 del Código de Minas establece que sólo se podrá
constituir, declarar y probar el derecho a explorar y explotar minas de
propiedad estatal, mediante el contrato de concesión minera, debidamente
otorgado e inscrito en el Registro Minero Nacional, precisando, que esta actividad
se encuentra sujeta al cumplimiento de unos requisitos que estudian y tienen en
cuenta aspectos técnicos de la minería y de manejo ambiental, económicos,
tributarios, sociales y laborales.
Frente
al trámite de legalización y otorgamiento del respectivo título minero a
aquellas personas o comunidades que venían ejerciendo esta actividad de manera
ilegal, se establecieron las siguientes condiciones:
i)
Que
la solicitud de concesión de la mina en que se venía ejerciendo la explotación
mineral ilegal, se presente dentro de los 3 años siguientes al 1º de enero de
2002.
ii)
Que
la solicitud cumpla con todos los requisitos de fondo y de forma referidos en
el artículo 271 y 272 del Código de minas.[45]
iii)
Que
se trate de un área libre para contratar, de conformidad con los artículos 34 y
35 ibídem.
iv)
Que
la persona que solicite la concesión minera no haya sido sancionada por los
delitos de aprovechamiento ilícito y exploración o explotación ilícita de
yacimientos mineros o de ser condena haya cumplido la sanción, esto es, haber
dejado trascurrir el término de 5 años para solicitar la concesión minera.
6.2.
El régimen sancionatorio de la minería ilegal en nuestro ordenamiento jurídico
En
desarrollo de los artículo 80, 330, 332, 334, 360 y 361 de la Constitución
Política, el Congreso de la República expidió la Ley 685 de 2001-Código de
Minas- que regula las relaciones entre el Estado y los particulares, en
relación con el desarrollo y ejercicio de la exploración y explotación minera,
la cual debe adelantarse en armonía con el medio ambiente y con los demás derechos
constitucionales, administrativos y civiles.
En
este contexto, el legislador dispuso que toda persona (natural o jurídica) para
realizar trabajos de explotación minera en el suelo o subsuelo Colombiano, debe
solicitar y tramitar el correspondiente título
minero o de lo contrario estaría incurriendo en un delito por “aprovechamiento
ilícito y exploración o explotación ilícita de yacimientos mineros”[46],
conducta que se encuentra tipificada en el artículo 333 y 338 del Código Penal.
En
ese sentido y como resultado de una remisión directa del Código de Minas, se establece
la pena como una de las consecuencias del ejercicio de la minería ilegal,
disponiendo la sanción punitiva para todo aquel que “(…) sin permiso de
autoridad competente o con incumplimiento de la normatividad existente explote,
explore o extraiga yacimiento minero, o explote arena, material pétreo o de
arrastre de los cauces y orillas de los ríos por medios capaces de causar
graves daños a los recursos naturales o al medio ambiente”.
Adicionalmente,
el citado estatuto minero en sus artículos 161, 163 y 164 establece otra serie
de mecanismos para combatir la minería ilegal, en concreto, instituye la
competencia propia de los alcaldes para adoptar medidas tendientes a efectuar
decomisos provisionales de minerales que se transporten o comercialicen sin
factura o constancia que indique las minas de donde provienen[47]; la
inhabilidad que tendrá por cinco años para obtener concesiones mineras, quien
haya sido condenado por aprovechamiento, exploración o explotación ilícita de
recursos minerales[48];
y el deber de poner en conocimiento del alcalde de la jurisdicción, todo
aprovechamiento, exploración o explotación ilícita de minerales, respectivamente[49].
Es
decir, que en el marco de lo dispuesto en los artículos referenciados del
Código de Minas, se reconoce un régimen sancionatorio de naturaleza policiva,
ejecutado por las autoridades locales municipales.
Finalmente,
además de las restricciones establecidas en el Código de Minas y en el derecho
penal, la autoridad ambiental[50]
y demás autoridades encargadas
de cuidar el patrimonio arqueológico, histórico y cultural, en ejercicio de sus
competencias[51] impondrán
requisitos, prohibiciones y restricciones para determinar si la concesión
minera es viable.
Dado
que la explotación y exploración de minerales que se ejerce sin el cumplimiento
de los requisitos previamente establecidos por el legislador y autoridades
competentes, generan la mayoría de las veces una grave amenaza para el medio
ambiente y la seguridad nacional, al no desarrollarse bajo medidas de
prevención, corrección, mitigación y/o compensación de los impactos ambientales
derivados de la misma, se ha desarrollado un régimen sancionatorio
administrativo en materia ambiental en el marco de la Ley 1333 de 2009, para
prescribir y castigar los efectos nocivos de la minería en dicha materia;
hechos que incluso pueden alcanzar un reproche de naturaleza penal como se
establece a través del tipo de Contaminación ambiental culposa por
explotación de yacimiento minero o hidrocarburo entre otros dispuestos en
el Capítulo Único del Título XI de la Ley 599 de 2000 que prescribe los Delitos
contra los recursos naturales y medio ambiente.
Como
resultado del análisis de las normas que en el ordenamiento jurídico colombiano
la prohibición de la minería ilegal en todo el territorio nacional, la Sala
Plena arriba a la conclusión que las sanciones originadas en dicha actividad, debido al
impacto negativo que genera en los sectores medio ambientales, económicos y de
seguridad,[52]
se enmarcan en tres regímenes sancionatorios de diversa naturaleza, pero no
excluyentes: (i) de carácter administrativo adelantado por la autoridad
ambiental como consecuencia de las graves afectaciones que realizan al medio
ambiente, recogido en la Ley 1333 de 2009; (ii) de naturaleza policiva llevado
a cabo por los alcaldes de las localidades en las que se desarrolla la
actividad minera ilegal, según lo dispuesto en el Código de Minas; y (iii) el
de índole penal dispuesto en la Ley 599 de 2000 por remisión del estatuto
minero.[53]
6.3.
La Política Andina de lucha contra la Minería Ilegal
El
30 de julio de 2012, con ocasión de la Trigésima Quinta Reunión del Consejo
Andino de Ministros de Relaciones Exteriores, fue aprobada la Decisión No. 774,
en la que se establece la Política Andina de Lucha contra la Minería Ilegal.
Esta disposición comporta una norma guía “soft law” para los Estados
Miembros de la subregión que parte de unos objetivos específicos, a
saber:
“Artículo 2.- Objetivos La
presente Decisión tiene los siguientes objetivos:
1)
Enfrentar de manera integral, cooperativa y coordinada a la minería ilegal y
actividades conexas, que atentan contra la seguridad, la economía, los recursos
naturales, el medio ambiente y la salud humana;
2)
Optimizar el control y vigilancia de la importación, exportación, transporte,
procesamiento, comercialización y cualquier otro tipo de transacción, a nivel
andino y con terceros países, de minerales y sus productos provenientes de la
minería ilegal, así como de maquinarias, equipos, insumos e hidrocarburos que
puedan ser utilizados en la misma; y,
3)
Desarrollar acciones de cooperación que contribuyan a la formalización minera,
fomenten la responsabilidad social y ambiental, y promuevan el uso de métodos y
tecnologías eficientes para el aprovechamiento racional de los recursos
naturales y la sostenibilidad ambiental, que coadyuven al desarrollo económico
y la inclusión social de los habitantes de la Comunidad Andina con asentamiento
en las zonas de desarrollo minero, así como socializar sus resultados.”
A su vez el artículo 6º de la Decisión
No. 774 de 2012, sugiere la adopción de una serie de medidas basadas en la
cooperación a ser implementadas, por los Estados parte con el fin de hacer
efectiva la lucha común en contra de la minería ilegal:
“Artículo 6.- Procedimientos
de decomiso y/o incautación, destrucción e inutilización de bienes, maquinaria,
equipos e insumos utilizados en la minería ilegal Los Países Miembros se
encuentran facultados para decomisar e incautar, inmovilizar, destruir,
demoler, inutilizar y neutralizar, los bienes, maquinaria, equipos e insumos
utilizados en la minería ilegal, para lo cual los Gobiernos reglamentarán la
oportunidad y el procedimiento respectivo, a fin de hacer efectivas estas
medidas”.
De esta manera, la
política comunitaria en materia de Minería Ilegal, constituye un criterio
orientador en la actividad de los Estados para castigar los impactos negativos
producidos por esta actividad.
7. Examen
de constitucionalidad de las expresiones demandadas
A juicio del actor, las expresiones demandadas del
inciso segundo del artículo 106 de la Ley 1450 de 2011 “por medio de la cual
se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014”, vulneran el principio
de legalidad, el debido proceso y la reserva de ley, toda vez que confieren
facultades al Gobierno Nacional para reglamentar materias relacionadas con la
determinación de las sanciones por el uso de dragas, minidragas,
retroexcavadoras y demás equipos mecánicos en las actividades mineras sin
título minero inscrito en el Registro Minero Nacional, regule aspectos
relativos a la imposición de la multa y determine la autoridad competente.
La Constitución Política establece que el subsuelo y los recursos naturales no renovables son
de propiedad del Estado (332 C.P.), por lo que corresponde al mismo bajo dicha
potestad intervenir por mandato de la ley en la explotación de los recursos
naturales, en el uso del suelo, en la producción, distribución, utilización y
consumo de los bienes, con el fin de lograr la racionalización de la economía,
la protección del medio ambiente y el mejoramiento de la calidad de vida de los
habitantes.[54]
Por virtud del artículo 150 de la
Constitución, el legislador está dotado de una amplia potestad de configuración
normativa para determinar las condiciones de explotación de los recursos
naturales no renovables. Dicha potestad de configuración no le impide al
legislador delegar materias para que sean desarrolladas por el ejecutivo con
sujeción a los parámetros y lineamientos establecidos en la ley.
En el caso sometido a estudio de la
Sala Plena, el artículo 106 de la Ley 1450 de 2011, establece como medida de
control y erradicación de la explotación ilícita de minerales, una prohibición
en todo el territorio nacional del uso de dragas,
minidragas, retroexcavadoras y demás equipos mecánicos en las actividades
mineras sin título minero inscrito en el Registro Minero Nacional,
principalmente con el fin de proteger el medio ambiente y la legalidad en la
actividad minera.
Como consecuencia jurídica a la transgresión de la
prohibición establecida en el inciso primero de la norma en cita, el legislador
dispuso en el inciso segundo -objeto de estudio-: (i) el inició de las acciones
penales correspondientes, sin perjuicio de otras medidas sancionatorias; (ii) el
decomiso de los bienes utilizados; (iii) la imposición de una multa que oscila
entre uno y mil salarios mínimos legales mensuales vigentes; estableciendo que
el Gobierno Nacional reglamentará la materia. Se
recuerda que el tenor literal de la norma es el siguiente:
“(…)
El incumplimiento de esta prohibición, además de la
acción penal correspondiente y sin perjuicio de otras medidas
sancionatorias, dará lugar al decomiso de dichos bienes y a la
imposición de una multa hasta de mil salarios mínimos legales mensuales
vigentes, que impondrá la autoridad policiva correspondiente.
El Gobierno Nacional reglamentará la materia.” (Las expresiones subrayadas y resaltadas son las
demandadas en esta oportunidad.)
Puntualmente, el demandante alega que
las expresiones: “sin
perjuicio de otras medidas sancionatorias,”,
“de una multa hasta de mil salarios mínimos legales mensuales vigentes”,
“la autoridad policiva correspondiente” y “El Gobierno
Nacional reglamentará la materia.” vulneran el principio de legalidad, el debido proceso y el principio de
reserva de ley, en tanto corresponde al legislador de manera exclusiva expedir
las normas de carácter sancionatorio y, en esa medida, es el Congreso de
República la autoridad legitimada para determinar cuáles son las otras medidas
sancionatorias, cuándo y en qué casos se aplicaría el máximo de la multa y cuál
es la autoridad competente para imponer la sanción de decomiso y multa.
De acuerdo con el
parámetro previsto en el artículo 29, en conjunto con el artículo 150 de la Constitución
Política, compete al legislador regular los diversos procesos judiciales y administrativos,
estableciendo las etapas, oportunidades y formalidades aplicables a cada uno de
ellos, así como los términos para interponer las distintas acciones y recursos
ante las autoridades judiciales y administrativas.[55]
Esta Corporación ha sostenido que en atención al principio de
legalidad, la descripción genérica de las conductas, las sanciones a imponer y los
criterios para su determinación, deben ser
previamente fijados por el legislador, pudiendo el ejecutivo mediante la
expedición de actos administrativos definir los aspectos técnicos de una
determinada materia:[56]
“El principio de
legalidad de las sanciones administrativas sólo exige que una norma con fuerza
material de ley contemple una descripción genérica de las conductas
sancionables, las clases y cuantía de las sanciones, pero con posibilidad de
remitir a los actos administrativos la descripción pormenorizada de las
conductas reprochables, sin que pueda decirse en este caso que las normas de
carácter reglamentario complementan los enunciados legales, pues se trata de
una remisión normativa contemplada específicamente por la disposición legal de
carácter sancionador.”[57]
Al realizar la confrontación entre las
disposiciones demandadas y los parámetros de constitucionalidad previstos en
los artículos 6, 29, 150 y 360 de la Constitución Política, en conjunto con el
análisis de la normatividad que sistemáticamente regula las disposiciones
demandadas y la jurisprudencia constitucional consolidada sobre la materia, la
Sala Plena encuentra lo siguiente:
7.1. La expresión “sin perjuicio de otras medidas sancionatorias”,
no vulnera el debido proceso, el  principio de legalidad ni la reserva
de ley, puesto que el legislador a través de esta disposición preserva la
competencia de otras autoridades, que siendo garantes de otros bienes jurídicos
que el ordenamiento también protege, puedan adelantar las investigaciones a que
haya lugar, imponiendo las sanciones correspondientes previstas en la ley, como
por ejemplo, las policivas, fiscales, administrativas, penales o ambientales. En especial porque la expresión en estudio no
tiene la capacidad de derogar, ni tácita ni orgánicamente, otras sanciones que
puedan estar previstas en el ordenamiento jurídico con las cuales se reprima la
minería sin título inscrito.
7.2. El
precepto “de una multa hasta de mil salarios mínimos legales mensuales
vigentes,” no transgrede el principio de legalidad, el debido
proceso ni la reserva de ley, de una parte, porque el legislador atendiendo las
amplias facultades otorgadas por la Constitución, estipuló de manera expresa el
tope máximo de la multa a imponer por parte de las autoridades administrativas
correspondientes y, de otra, porque la potestad otorgada al legislador no lo
obliga a desarrollar de manera exhaustiva la materia objeto de demanda.
Cabe recordar, que el debido proceso integrado a su
vez por el principio de legalidad y de reserva legal, en lo que al derecho
administrativo sancionador se refiere, establece el deber del legislador de
predeterminar la sanción y, para lo cual, le corresponde indicar los aspectos
relativos a su núcleo esencial, a saber: clase, término, cuantía y el tope máximo,
con el fin de proporcionar al funcionario competente un marco de referencia cierto para la
determinación e imposición de la sanción y a los administrados el conocimiento
de las consecuencias que se derivan de su trasgresión. Esto a diferencia de lo
que sucede en el derecho penal “donde la descripción de los hechos
punibles es detallada.”[58]Así lo ha
reiterado esta Corporación:
“El derecho
administrativo, a diferencia de lo que sucede en el derecho penal, suele no
establecer una sanción para cada una de las infracciones administrativas
que se presente, sino que se opta por establecer clasificaciones más o menos
generales en las que puedan quedar subsumidos los diferentes tipos de
infracciones. Para el efecto, el legislador señala unos criterios que han de
ser atendidos por los funcionarios encargados de imponer la respectiva sanción,
criterios que tocan, entre otros, con la proporcionalidad y razonabilidad que
debe presentarse entre la conducta o hecho que se sanciona y la sanción que
pueda imponerse, lo que le permite tanto al administrado como al funcionario
competente para su imposición, tener un marco de referencia cierto para la
determinación de la sanción en un caso concreto”[59]
Como se puede observar en el texto de
la norma demandada, el Congreso de la República al establecer en el inciso
segundo del artículo 106 de la Ley 1450 de 2011 que el incumplimiento de lo
prohibición allí contemplada da lugar a la imposición de una sanción que oscila
entre uno y mil salarios mínimos legales
mensuales vigentes, en nada riñe con Constitución Política, ya que indica el
parámetro máximo de la multa, lo que garantiza los principios que gobiernan la
validez y eficacia de los actos administrativos que las autoridades expidan
como consecuencia de su aplicación. En esta medida, la actuación administrativa
para la imposición de la sanción prevista en la norma demandada será legítima,
en tanto y en cuanto se ejecute en función de las circunstancias del caso
concreto y para lo cual el administrado puede acudir a la jurisdicción
contencioso administrativa, con el fin de cuestionar el correspondiente acto
administrativo sancionatorio.
7.3.
En cuanto a la expresión “la autoridad policiva correspondiente,” esta no contraviene el principio de
legalidad, el debido proceso ni el principio de reserva de ley, por la
elemental razón de que el legislador previó dentro de la norma demandada que el
organismo competente para la imposición de las sanciones allí previstas es
precisamente la autoridad policiva. Si bien el precepto demandado tiene un
contenido genérico, no es indeterminado, toda vez que son varias autoridades,
entre estas las entidades territoriales las llamadas a imponer la sanción y, en
esa medida, la descripción de la competencia requiere un género que incluya a
todas las autoridades a cargo de la materia.
Al respecto, conviene
recordar que el artículo 106 de la Ley 1450 de 2011 fue expedido por el
Congreso de la República con la finalidad de contrarrestar la minería ilegal, a
través de diversas medidas que hacen parte del poder punitivo del Estado
(procesos penales y sancionatorios). En relación con los juicios adelantados
por la autoridad policiva, el Código de Minas -Ley 685 de 2001-, establece una
de las remisiones sobre la materia otorgando competencia a los alcaldes de la
jurisdicción donde se ubica la actividad minera ilegal, sin perjuicio de la
competencia a cargo de otras autoridades:
“Artículo 161.
Decomiso. Los alcaldes efectuarán el decomiso provisional de los minerales que
se transporten o comercien y que no se hallen amparados por factura o
constancia de las minas de donde provengan. Si se comprobare la procedencia
ilícita de los minerales se pondrán además a disposición de la autoridad penal
Ley 685 de 2001 50/109 que conozca de los hechos. Lo dispuesto en este artículo
no se aplicará a la minería de barequeo.”
“Artículo 164. Aviso a las
autoridades. Quien tenga conocimiento del aprovechamiento, exploración o
explotación ilícita de minerales dará aviso al alcalde del lugar y éste, previa
comprobación de la situación denunciada, procederá al decomiso de los minerales
extraídos y a poner los hechos en conocimiento de la autoridad minera, sin
perjuicio de las acciones penales correspondientes.”
De esta manera el Código de Minas de
manera sistemática complementa la disposición demandada, precisando una de las
autoridades policivas competentes para imponer las sanciones previstas en la
norma objeto de demanda, esto es, “…decomiso de dichos bienes y a la
imposición de una multa hasta de mil salarios mínimos legales mensuales
vigentes”[60].
7.4.
Finalmente, frente a la
expresión “El Gobierno Nacional reglamentará la materia”,
el demandante también alega que desconoce el principio de legalidad, el debido
proceso y la reserva legal, en tanto le otorga al Gobierno Nacional la facultad
para expedir una regulación que comporte sanciones sobre la materia, mediante
una norma de segundo grado, que en su criterio contraría lo dispuesto en el
artículo 360 de la Constitución Política, el cual establece que la explotación
de recursos naturales no renovables será definida por ley.
Sobre el principio de reserva legal y el principio de
legalidad, la jurisprudencia constitucional ha señalado que si bien es cierto
ambos principios guardan identidad de propósitos, su contenido y alcance
no es asimilable, en cuanto el primero dispone que hay determinadas materias
señaladas en la Constitución, que deben ser desarrolladas exclusivamente por el
legislador mediante una norma con rango de ley, mientras que el segundo hace
referencia a que la cláusula general de competencia se encuentra en cabeza del
Congreso de la República y, por ende, este tiene la potestad para expedir
normas jurídicas de naturaleza vinculante.[61]
En cumplimiento de la cláusula general de competencia prevista en el
artículo 150 de la Constitución Política, el Congreso no está obligado a
desarrollar de manera integral todas las materias, pudiendo delimitar los temas y facultar su concreción a través de la
expedición de reglamentos de naturaleza administrativa. En tratándose de los asuntos
sujetos a reserva legal, la competencia reglamentaria es más limitada, puesto
que se permite la colaboración armónica del ejecutivo para que desarrolle
aspectos puntuales de la materia dispuesta por el legislador, pero confinado a reglas específicas, intrínsecamente relacionadas con la debida ejecución
de la ley de que se trate.[62]
En aproximación a la cuestión sometida al estudio de constitucionalidad
que en esta oportunidad efectúa la Sala Plena, el artículo 360 de la
Constitución establece una reserva de ley en materia de explotación de recursos
naturales no renovables. Una vez confrontada la expresión “el
Gobierno Nacional reglamentará la materia”, con el contenido dispositivo de este parámetro de
constitucionalidad, la Sala encuentra que no infringe la reserva legal, toda
vez que la disposición demandada no faculta al ejecutivo para reglamentar las
condiciones para la explotación de los recursos naturales no renovables, como
lo ordena el artículo 360 Superior, sino que se limita a estipular una
prohibición en materia de explotación ilegal de recursos naturales no
renovables y a establecer las consecuencias que se derivan del incumplimiento
de dicha norma, facultando al Gobierno para que bajo su potestad reglamentaria
(num. 11 art. 189 C.P.) desarrolle aspectos relacionados, solamente con el incumplimiento
de las medidas allí previstas.
En efecto, del tenor literal del artículo
106 de la Ley 1450 de 2011, se desprende la configuración de: (i) una
prohibición o comportamiento ilegal; (ii) la sanción, y (iii) la autoridad
competente para imponer la sanción. La definición de estos elementos constitutivos
autoriza al legislador para hacer habilitaciones normativas, conforme lo ha expresado
esta Corporación en Sentencia C-507 de 2006:
“Así mismo cabe reiterar que como se señaló en la Sentencia
C-343 de 2006 la remisión normativa como técnica legislativa no
es per se inconstitucional cuando se analiza desde la perspectiva del
principio de tipicidad, puesto que es preciso verificar qué parte de la
disposición en cuestión requiere completarse con otros preceptos jurídicos y si
es posible efectivamente completar la norma cuestionada a partir de la lectura
de las normas a las que se remite. Por tanto, no es posible inferir del
principio de tipicidad que una remisión que el mismo legislador hace a otro
contenido normativo sea de suyo inexequible.
No obstante, como en la misma sentencia se precisó, para que
la remisión sea constitucional, la disposición que la efectúa ha de comprender
unos contenidos mínimos que le permitan al intérprete y ejecutor de la norma
identificar un determinado cuerpo normativo sin que al respecto haya lugar
a ambigüedades ni a indeterminaciones.
Además, es necesario que las normas a las que se remite contengan,
en efecto, los elementos que permiten definir con precisión y claridad la
conducta sancionada, de forma tal que su aplicación se realice con el respeto
debido al principio de tipicidad.”[63]
Esta postura
jurisprudencial fue reiterada en la Sentencia C-823 de 2011, en la que la Corte determinó que al legislador no le está permitido atribuir de manera integral una
reglamentación al Gobierno, al punto que se desprenda por completo de la
competencia que le ha sido constitucionalmente conferida, en tanto la potestad
reglamentaria exige que la ley haya configurado previamente una regulación
básica:
“Esta Corte ha precisado que el
Legislador no puede atribuir integralmente la reglamentación de la materia al
Gobierno al punto de desprenderse de la competencia constitucionalmente
atribuida a él. Por ello, “el desarrollo de la potestad reglamentaria por el
Gobierno exige que la ley haya configurado previamente una regulación básica o
materialidad legislativa, a partir de la cual, el Gobierno puede ejercer la
función de reglamentar la ley con miras a su debida aplicación, que es de
naturaleza administrativa, y está entonces sujeta a la ley. Y es que si el
Legislador no define esa materialidad legislativa, estaría delegando en el
Gobierno lo que la Constitución ha querido que no sea materia de reglamento
sino de ley. El “requisito fundamental que supone la potestad reglamentaria”,
ha dicho esta Corte, es “la existencia previa de un contenido o materia legal
por reglamentar”. La jurisprudencia constitucional ha enfatizado que “la
competencia reglamentaria se dirige a la producción de actos administrativos
por medio de los cuales lo que se busca es convertir en realidad “el enunciado
abstracto de la ley… [para] encauzarla hacia la operatividad efectiva en el
plano de lo real.” La potestad reglamentaria se conecta, en consecuencia, con
la expedición de normas de carácter general - sean ellas decretos, resoluciones
o circulares - imprescindibles “para la cumplida ejecución de la ley.”
Al tenor de lo expuesto, afirmar que
se contraría el principio de legalidad, el debido proceso y la reserva de ley
con la facultad otorgada por el legislador al Gobierno Nacional, cuando el
cuerpo hacedor de normas ha fijado unos lineamientos estructurales, conllevaría
a desconocer la potestad reglamentaria contenida en el numeral 11 del artículo
189 de la Constitución, así como los precedentes judiciales que han reconocido
la facultad que tiene el Congreso en función de la cláusula general de
competencia y de su libertad de configuración normativa para hacer las
habilitaciones que considere necesarias con el fin de facilitar la ejecución de
las materias por el mismo reguladas.
Así las cosas, de una lectura
sistemática del artículo 106 de la Ley 1450 de 2011, se desprende que el
legislador estableció una prohibición para la explotación de minerales, como lo es la no utilización de dragas,
minidragas, retroexcavadoras y demás equipos mecánicos en las actividades
mineras sin título minero inscrito en el Registro Minero Nacional, determinando
que el incumplimiento de dicha prohibición da lugar, además, de las correspondientes
sanciones penales a otras de carácter administrativo, como el decomiso de
dichos bienes y la imposición de una multa hasta de mil salarios mínimos
legales mensuales vigentes, que aplicará la autoridad policiva correspondiente,
facultando al Gobierno Nacional para que reglamente la materia relacionada con
la imposición de las sanciones allí previstas.
Lo anterior, quiere decir que cuando
el legislador establece que el Gobierno Nacional reglamentará la materia, lo
está facultando para que bajo los parámetros previstos en la ley objeto de
estudio, determine la aplicación de las sanciones, a las personas que incurran
en la comisión de las conductas prohibidas y no para que de manera aislada y
descontextualizada como lo insinúa el actor, esto es, sin observancia del ordenamiento
jurídico preestablecido regule la materia contenida en la norma objeto de
demanda.
Por todo lo
dicho, la Sala Plena concluye que la expresión demandada se encuentra dentro de los parámetros que debe
establecer el legislador para que su habilitación sea constitucional y le
permita al ejecutivo reglamentar la aplicación de la prohibición contemplada en
el artículo 106 de la Ley 1450 de 2011.
8. Síntesis de la decisión
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad, el ciudadano Jorge Octavio Escobar Cañola demandó varios
preceptos del inciso segundo del artículo 106 de la Ley 1450 de 2011 “Por la
cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo, 2010-2014.”, por considerar
que el contenido indeterminado de algunas de sus expresiones y la habilitación
efectuada al ejecutivo para que reglamente la materia, quebrantan el principio
de legalidad, el debido proceso y la reserva de ley.
El inciso demandado en protección de la legalidad, del
medio ambiente y de los riesgos laborales, prevé los elementos estructurales de
una prohibición y la consecuente sanción en materia de minería ilegal.
De los artículos 6, 29, 150 y 360 de la Constitución
Política se desprende una reserva de ley en materia de explotación de recursos
naturales no renovables que fue reglamentada mediante la expedición del Código
de Minas.
La jurisprudencia constitucional ha sostenido, que aún
en asuntos sometidos a reserva de ley, el legislador producto de su libertad de
configuración normativa puede facultar al Gobierno Nacional para desarrollar aspectos
puntuales de la materia, siempre y cuando se
contraiga a reglas específicas trazadas por el Congreso de la República y estén
intrínsecamente relacionadas con la debida aplicación de ley.
Con fundamento en ello, la Sala Plena concluye que las expresiones “sin perjuicio de otras medidas sancionatorias”, “de una
multa hasta de mil salarios mínimos legales mensuales vigentes”, “la autoridad
policiva correspondiente” y “El
Gobierno Nacional reglamentará la materia”, todas contenidas en el inciso
segundo del artículo 106 de la Ley 1450 de 2011, se ajustan al principio de
legalidad, al debido proceso y a la reserva de ley, por cuanto: (i) no se
vulnera el principio de legalidad y debido proceso, toda vez que pese al
carácter genérico de algunas expresiones: (a) se estableció cuál es la conducta
que contraría el ordenamiento jurídico, (b) se configuró la sanción a imponer
en los casos en que se incurra en la prohibición allí prevista y, (c) el
legislador determinó en la disposición acusada que la autoridad policiva es la
competente para imponer la sanción prevista en la ley; así mismo, no se
desconoce el principio de reserva de ley , en tanto (ii) la facultad otorgada
al Gobierno Nacional en la norma demandada, tiene como finalidad específica la aplicación
de las sanciones allí previstas, con lo cual no se está trasladando la competencia
para regular mediante una norma reglamentaria la materia reservada, esto es, las
condiciones para la explotación minera, sino que la facultad dada al ejecutivo
está circunscrita a aplicar la prohibición de utilizar “dragas, minidragas,
retroexcavadoras y demás equipos mecánicos en las actividades mineras sin
título minero inscrito en el Registro Minero Nacional.”.
Con fundamento en lo expuesto, la Corte Constitucional declarará
la exequibilidad de
las expresiones demandadas del inciso segundo del artículo 106 de la Ley 1450
de 2011.
IV. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE:
Declarar EXEQUIBLES las
expresiones “sin perjuicio de otras medidas
sancionatorias”, “de una multa hasta de mil salarios mínimos legales mensuales
vigentes”, “la autoridad policiva correspondiente” y “El
Gobierno Nacional reglamentará la materia”, contenidas en el inciso segundo
del artículo 106 de la Ley 1450 de 2011, por los cargos examinados en esta
providencia.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Presidenta (e)
Con salvamento de voto
MYRIAM AVÍLA ROLDÁN
Magistrada (e)
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
Ausente con excusa
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
SALVAMENTO DE VOTO DE LA MAGISTRADA
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
A LA SENTENCIA C-412/15
Referencia: Expediente
D-10485
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 106 (parcial) de la Ley 1450 de 2011, “por
la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014”
Magistrado
Ponente:
Alberto
Rojas Ríos
Con
el acostumbrado respeto por las decisiones de la Sala Plena, salvo el voto.
Comienzo
por señalar que la demanda presentaba problemas de especificidad y certeza,
pues no se incluyó en el cuestionamiento el aparte en el que se define la
conducta castigada, sino un conjunto de enunciados que, por sí solos, carecen
de contenido normativo. Aclaro, sin embargo, que en la medida en que los
actores demostraron la existencia de un problema de relevancia constitucional,
resultaba aplicable el principio pro actione, para integrar la unidad
normativa con el resto de la disposición censurada.
En
cuanto al fondo del asunto, manifiesto que la norma demandada enfrenta
problemas de constitucionalidad muy serios, asociados, como lo proponía la
demanda, a la indeterminación de las sanciones y con la facultad dada, en
términos amplísimos al Gobierno Nacional para reglamentar “la materia”.
En
ese orden de ideas, la conducta castigada (el tipo) se basaría en dos
hechos: no tener título minero y utilizar dragas, minidragas, retroexcavadoras
y “demás equipos mecánicos”, expresión que es evidentemente
indeterminada (cualquier equipo mecánico, es decir, un universo de equipos
prácticamente indefinible). Esa indeterminación permitiría la persecución de
la pequeña minería, carente del título minero, en busca de un sistema de
minería que privilegia simplemente a las empresas que generan grandes impactos
ecológicos y sociales.
Por
otra parte, la expresión “sin perjuicio de otras medidas
[sancionatorias]”, interpretada en su contexto, da a entender que puede
tratarse de medidas definidas por el Gobierno Nacional, al que se depara la
regulación posterior de “la materia”.
De
similar manera, el monto de la multa a imponer podría ir de uno a mil salarios
mínimos (según concluye el proyecto), lo que resulta inconstitucional porque si
bien la potestad de configuración del Congreso es amplia y ampara la definición
de “topes” en la sanción, quedan abiertas preguntas como: ¿dónde están los
mínimos establecidos)? y ¿Dónde están los criterios para saber cuándo se impone
la multa por uno, por cien o por mil salarios mínimos?
El
problema de indeterminación de esa expresión lleva entonces, implícito, uno de
proporcionalidad de la pena.
Obviamente,
en la medida en que los apartes previamente mencionados demuestran serios
problemas de vaguedad y, por lo tanto, de legalidad y tipicidad,
la constitucionalidad de la última expresión, por la cual se prevé la
reglamentación de “la materia” por el Gobierno Nacional no podía
resolverse, como lo hizo la mayoría, argumentando que ya el Legislador
estableció un marco claro y estricto dentro del cual se ejercerá la potestad
reglamentaria. Al contrario de lo afirmado por la Sala, queda la duda de si el
Gobierno definirá el procedimiento de imposición de esas multas, los criterios
para su graduación, o si explicará cuáles son los “equipos mecánicos” a los que
hace referencia el primer inciso del artículo demandado.
Por
esos motivos, el artículo 106 de la Ley 1450 de 2011 (Plan Nacional de
Desarrollo) debió haber sido declarado inexequible, en su integridad.
Fecha
ut supra,
MARÍA
VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
[1] Folio 7.
[2] Folio 7.
[3] Folio 11.
[4] Folio 8.
[5] Artículo 5, mediante el cual se
adoptan medidas legislativas, administrativas y operativas para la prevención y
control de la minería ilegal.
[6] Sentencias C-390 de 2002, C-738
de 2006 y C-546 de 2000.
[7] Folio 87.
[8] “La Decisión 774 tiene por objeto
controlar la maquinaria que es utilizada en la minería ilegal, formalizar la
minería tradicional, concomitante con el respeto de un ambiente sano, y el
cumplimiento del deber del Estado de planificar el manejo y aprovechar los
recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, conservación,
restauración o sustitución, así como el deber de prevenir y controlar los
factores de deterioro ambiental”.
[9] Folio 125.
[10] Folio 133.
[11] Indicó que de conformidad con
los artículos
150 numeral 3º, 200 numeral 3 y 60 transitorio de la Constitución Política, es
necesario.
[12] Sentencia C-633 de 2012.
[13] Sentencia C-1262 de 2005.
[14]
Código Civil.
[15]En la Sentencia C-634 de 1996,
esta Corporación se pronunció sobre los tipos de derogatoria que operan en el
ordenamiento jurídico colombiano:
“La derogatoria puede ser
expresa, tácita o por reglamentación integral (orgánica) de la materia,
sucediendo la primera cuando la nueva ley suprime formal y específicamente la
anterior; la segunda, cuando la ley nueva contiene disposiciones incompatibles
o contrarias a las de la antigua, y la tercera, cuando una ley reglamenta toda
la materia regulada por una o varias normas precedentes, aunque no haya
incompatibilidad entre las disposiciones de éstas y las de la ley nueva.”
[16] Cfr. Corte Constitucional, Auto
del 29 de julio de 1997, Expediente D-1718.
[17] Ver Sentencias C-1052 de 2001 y C-695 de 2013, entre otras.
[18] “Cuando la demanda no cumpla
alguno de los requisitos previstos en el artículo segundo, se le concederán 3
días al demandante para que proceda a corregirla señalándole con precisión los
requisitos incumplidos. Si no lo hiciere en dicho plazo se rechazará”.
[19]
Folio 8.
[20] “Sentencia C-451 de 2005. M.P. Clara Inés Vargas Hernández.”
[21] “Sobre el principio pro actione pueden verse también la Sentencias C-1123
de 2004, M.P. Jaime Córdoba Triviño y C-520 de 2002, M.P. Álvaro Tafur Gálvis.”
[22] Cita tomada del Auto 089 de
2013, que a su vez cita la sentencia C-542/07.
[23] De conformidad con el
artículo 330 de la Constitución Política y el artículo 6 del Convenio 169 de la
OIT.
[24]
Sentencia
C-398 de 2012.
[25] Sentencia C-616 de 2002, reiterado en Sentencia C-595 de 2010, C-089 de 2011, C-748 de 2011.
[26] Sentencia C-748 de 2011
[27] El derecho Administrativo
Sancionador Disciplinario en la Docencia Universitaria Colombiana/ Libardo
Orlando Riascos Gómez/ parte segunda “El Derecho Administrativo y la
Potestad Sancionatoria”/ página 195”
[28] Sentencia
C- 475 de 2004.
[29] Sentencia C-739 de 2000
[30] Cita tomada de la Sentencia C-713
de 2012
[31] Sentencia C-713 de 2012
[32] Sentencia C-089 de 2011.
[33] “Ver entre otras las sentencias T-001 de 1993,
T-345 de 1996, C-731 de 2005. Sobre el debido proceso administrativo, ver,
entre otras, las sentencias SU-250 de 1998, C-653 de 2001, C-506 de 2002,
T-1142 de 2003, T-597 de 2004, T-031, T-222, T-746, C-929 de 2005, C-1189 de
2005 y  C-980 de 2010, Sentencia C-248 de 2013.”
[34] Sentencia C-034 de 2014.
[35] Sentencia C-860 de 2006.
[36] Sentencia C-619 de 2012,
reiterado en sentencia C-263 de 2013, C-507 de 2014 entre otros.
[37] Sentencia C-372 de 2009.
[38] Sentencia C-810 de 2014.
[39] Sentencia
C-527 de 1994.
[40] Sentencia C-810 de 2014.
[41] Sentencia C-827 de 2001.
[42] Sentencia C-818 de 2005.
[43] Sentencia C-400 de 2013.
[44] Sentencia
que a su vez reitero lo establecido en
Sentencia C-527 de 1994. “La
Constitución de 1991 ha mantenido tal cláusula general de competencia en el
Congreso, por lo cual esta rama del poder tiene la facultad de desarrollar la
Constitución y regular legislativamente la vida del país, no sólo en ejercicio
de las atribuciones que expresamente le confiere la Carta, sino también en
aquellas materias que no hayan sido expresamente atribuidas a otros órganos del
Estado. Se trata pues de una competencia amplia pero que no por ello deja de
ser reglada, porque está limitada por la Constitución. Así, el Congreso no
puede vulnerar los derechos de las personas, ni los principios y valores
constitucionales. Tampoco puede el Congreso desconocer las restricciones que le
ha establecido la Constitución, ya sea de manera expresa, como sucede con las
prohibiciones del artículo 136 superior, ya sea de manera tácita, al haber
reservado ciertas materias a otras ramas del poder o a otros órganos del Estado.”
[45] Reglamentado por
el Decreto Nacional 935 de 2013.
[46] Ley 685 de 2001, ARTÍCULO 160. APROVECHAMIENTO
ILÍCITO. El aprovechamiento ilícito de recursos mineros
consiste en el beneficio, comercio o adquisición, a cualquier título, de
minerales extraídos de áreas no amparadas por un título minero. En estos casos
el agente será penalizado de conformidad con lo establecido en el artículo 244 del
Código Penal, exceptuando lo previsto en este Código para la minería de
barequeo.
[47] Ley 685 de 2001, ARTÍCULO
161. DECOMISO. Los
alcaldes efectuarán el decomiso provisional de los minerales que se transporten
o comercien y que no se hallen amparados por factura o constancia de las minas
de donde provengan. Si se comprobare la procedencia ilícita de los minerales se
pondrán además a disposición de la autoridad penal que conozca de los hechos.
Lo dispuesto en este artículo no se aplicará a la minería de barequeo.
[48] Ley 685 de 2001, ARTÍCULO 163. INHABILIDAD
ESPECIAL. Quien
haya sido condenado por aprovechamiento ilícito o por exploración o explotación
ilícita de recursos minerales quedará inhabilitado para obtener concesiones mineras
por un término de cinco (5) años. Esta pena accesoria será impuesta por el juez
en la sentencia.
[49] Ley 685 de 2001, ARTÍCULO
164. AVISO A LAS AUTORIDADES. Quien
tenga conocimiento del aprovechamiento, exploración o explotación ilícita de
minerales dará aviso al alcalde del lugar y éste, previa comprobación de la
situación denunciada, procederá al decomiso de los minerales extraídos y a
poner los hechos en conocimiento de la autoridad minera, sin perjuicio de las
acciones penales correspondientes.
[50] Ley 685 de 2001, ARTÍCULO
197. CONSTITUCIÓN Y EJERCICIO DEL DERECHO. La celebración y perfeccionamiento del contrato de concesión y su
inscripción en el Registro Minero Nacional, se regulan por las disposiciones de
este Código. Para el ejercicio emanado de dicho contrato, antes de la
iniciación y ejecución de obras y labores materiales de explotación, será
necesario cumplir con los requisitos y condiciones de orden ambiental previstos
en el presente Capítulo y en lo no previsto en el mismo, en las normas
ambientales generales.” Código de Minas.
[51] Sentencia C-123 de 2014.
[52] http://www.iegap-unimilitar.edu.co/images/docs/analpolitmineriailegal.pdf “algunas de las implicaciones de la minería
ilegal pueden reflejarse en: Desconocimiento de sistemas de control y
protección sobre recursos naturales como la licencia ambiental.  Evasión fiscal
de la actividad minera y el impacto que esto tiene sobre las regalías hacia las
regiones.  Generación de dificultades para que el Estado construya políticas
públicas de impacto positivo real en materia minera.  Impacto ambiental pues al
ser ilegal no respeta zonas de ecosistemas sensibles como los páramos.  Dificultad
para construir planes de ordenamiento territorial eficientes, que conozcan usos
del suelo y subsuelo.  Desconocimiento de todos los mecanismos de protección
laboral.  Estímulo al trabajo infantil.  Tienen un impacto”
[53] Ver Procuraduría General de la
Nación, Minería Ilegal – Informe Preventivo, disponible en: http://www.procuraduria.gov.co/portal/media/file/MINERIA%20ILEGAL%20EN%20COLOMBIA%20%20DOCUMENTO.pdf
[54] Sentencia C-983 de 2010.
[55] Sentencia C-980 de 2010
[56] Sentencia C-818 de 2005.
[57] Sentencia C-595 de 2010.
[58] Sentencia
C-030 de 2012 “Con base en lo
anterior, es de anotar como peculiaridad propia del derecho
disciplinario, la posibilidad de que las conductas constitutivas de faltas
disciplinarias se encuadren en la forma de tipos abiertos. A diferencia de
la materia penal, en donde la descripción de los hechos punibles es
detallada, en la disciplinaria el fallador cuenta con un mayor margen
de valoración e individualización de las faltas sancionables por la diversidad
de comportamientos que pugnan contra los propósitos de la función pública y del
régimen disciplinario, por las razones que a continuación se señalan[47]:
“La prohibición de la conducta delictiva involucra un conjunto de
patrones que establecen una precisión tipológica en la que se describen de
manera detallada los elementos conformantes del tipo, de manera que, sujeto
activo, conducta, intención, sujeto pasivo y circunstancias llevan en el
procedimiento penal a una exhaustiva delimitación legal de las conductas; mientras
que en la definición de las faltas disciplinarias, entran en juego, elementos
propios de la función pública que interesan por sobre todo a contenidos
político-institucionales, que sitúan al superior jerárquico en condiciones de
evaluar con mayor flexibilidad, y de acuerdo con criterios que permiten un más
amplio margen de apreciación, tal como lo ha entendido el Tribunal Europeo
de Derechos Humanos, órgano competente para interpretar y aplicar el Convenio
Europeo de Derechos Humanos.”
[59] Sentencia C-710 de 2001
[60] Inciso segundo, artículo 106 de
la Ley 1450 de 2011.
[61] Sentencia C-228 de 2010.
[62] Ibídem.
[63] Sentencia C-507 de 2006.