SU312-20
Sentencia SU312/20
Referencia: Expediente T-7243742
Acción de tutela interpuesta por Nelcy Elizabeth
Jaramillo Zapata en contra del Tribunal Administrativo de Antioquia.
Magistrado ponente:
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Bogotá,
D.C., trece (13) de agosto de dos mil veinte (2020).
La
Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
En
el trámite de revisión de los fallos expedidos por la Sección Cuarta del
Consejo de Estado, el 23 de noviembre de 2018, y por la Sección Quinta de la
misma corporación, el 31 de enero de 2019, dentro del proceso de amparo de la
referencia.
I.
ANTECEDENTES
1.
Hechos
1.1.
El 20 de abril de 2016, Nelcy Elizabeth Jaramillo Zapata interpuso demanda de
reparación directa en contra de la Nación – Ministerio de Defensa – Ejército Nacional,
con el fin de obtener el resarcimiento patrimonial por los daños causados con
ocasión del homicidio de su progenitor Luis Eduardo Jaramillo Zapata el 22 de
abril de 2006, en el municipio de Ituango (Antioquia), presuntamente por miembros
de la Brigada Móvil No. 11[1]. En concreto,
en el escrito introductorio, la actora argumentó que:
(i) El medio de control presentado no estaba sometido
al término de caducidad de dos años establecido en el derecho positivo, puesto
que el hecho dañoso imputable al Estado tiene su origen en un delito de lesa
humanidad y, por consiguiente, la imprescriptibilidad penal que se predica de
dichas conductas criminales se hace extensiva a la acción contencioso administrativa.
(ii) La responsabilidad de los miembros del Ejército
Nacional por el homicidio de su ascendiente fue constatada en un proceso
contencioso administrativo previo, en el cual el Juzgado 19 Administrativo del
Circuito de Medellín, en sentencia del 19 de diciembre de 2009, y el Tribunal
Administrativo de Antioquia, en providencia del 18 de enero de 2011, ordenaron
la reparación patrimonial de 19 familiares de Luis Eduardo Jaramillo Zapata[2].
1.2.
A través de providencia del 19 de mayo de 2016, el Juzgado 35 Administrativo de
Medellín admitió la demanda presentada por Nelcy Elizabeth Jaramillo Zapata y,
en consecuencia, dispuso su traslado a la Nación – Ministerio de Defensa –
Ejército Nacional[3].
1.3.
La Nación, a través del apoderado judicial del Ministerio de Defensa, propuso
la excepción previa de caducidad del medio de control de reparación directa de
conformidad con lo dispuesto en el artículo 164 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo
Contencioso Administrativo, argumentando
que entre el momento en que ocurrió el hecho dañoso y el instante en que se
interpuso la demanda contencioso administrativa, trascurrieron más de dos años[4].
1.4.
El 18 de noviembre de 2016, el Juzgado 35 Administrativo de Medellín declaró
probada la excepción previa propuesta por la Nación y, en este sentido, desestimó
la demanda presentada por Nelcy Elizabeth Jaramillo Zapata, al considerar que
el medio de control interpuesto había caducado de conformidad con lo dispuesto
en el literal i) del numeral
2° del artículo 164 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo
Contencioso Administrativo[5], comoquiera que:
(i) Trascurrieron más de dos años entre el instante en
que la actora tuvo conocimiento del hecho dañoso que fundamenta la solicitud de
reparación (año 2006) y el momento en el que radicó el escrito introductorio
pretendiendo la compensación patrimonial de dicho menoscabo (año 2016).
(ii) Ante la existencia de distintas posturas
jurisprudenciales en torno a la caducidad del medio de control de reparación
directa cuando el hecho dañoso es causado por un delito de lesa humanidad, se
acogía a la tesis expuesta por la Sala Segunda de Revisión de la Corte Constitucional,
en el fallo T-490 de 2014[6], y por la
Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, en Auto del 10 de
febrero de 2016[7], según la
cual las normas que se refieren a la imprescriptibilidad de la acción penal
frente a algunas conductas constitutivas de graves violaciones a los derechos
humanos, no pueden ser aplicadas por vía de analogía a las demandas contencioso
administrativas, por tratarse de instituciones autónomas e independientes.
1.5.
Nelcy Elizabeth Jaramillo Zapata apeló dicha decisión, argumentando que el juez
de instancia debió acoger la interpretación jurisprudencial que hace extensible
la imprescriptibilidad que se predica de la acción penal frente a delitos de
lesa humanidad al medio de control de reparación directa, puesto que es la
hermenéutica que en mayor medida atiende a los mandatos constitucionales y a
los tratados internacionales de derechos humanos suscritos por el Estado
colombiano[8].
1.6.
Mediante Auto del 28 de febrero de 2018[9], el Tribunal
Administrativo de Antioquia confirmó la decisión de primera instancia, reiterando
los fundamentos del a-quo[10]. Al
respecto, cabe mencionar que dicha corporación resaltó la conformidad de la
decisión impugnada con la jurisprudencia de la Subsección A de la Sección
Tercera del Consejo de Estado[11], la cual consideró
como el precedente más adecuado para resolver el litigio, en tanto que
diferencia de forma rigurosa los conceptos de imprescriptibilidad penal y caducidad
de la acción contencioso administrativa.
2.
Demanda de tutela
2.1.
El 29 de agosto de 2018[12], Nelcy
Elizabeth Jaramillo Zapata, a través de apoderado judicial[13],
interpuso acción de tutela en contra del Tribunal Administrativo de Antioquia,
al considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso y al
acceso a la administración de justicia, con ocasión del Auto del 28 de febrero
de 2018, en el que la autoridad accionada confirmó la decisión del juez de
primera instancia de declarar probada la excepción de caducidad del medio de
control de reparación directa que impetró con el fin de obtener el resarcimiento de los daños
causados por el homicidio de su progenitor[14].
2.2.
Específicamente, la actora indicó que en la providencia reprochada el Tribunal
Administrativo de Antioquia incurrió en una violación directa del artículo
93 de la Carta Política, porque desestimó la demanda en contra del Ejército
Nacional con base en lo dispuesto en el literal i) del numeral 2° del artículo 164 del Código
de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, aunque dicha
norma no debió utilizarse para resolver el caso en virtud de los tratados
internacionales que conforman el bloque de constitucionalidad.
2.3. En concreto, la accionante indicó que al tratarse
de una demanda de reparación directa en la cual el hecho dañoso alegado tuvo su
causa en un delito de lesa humanidad, lo procedente no era aplicar dicha
disposición legal, sino extender la imprescriptibilidad de la acción penal
contemplada en el artículo 29 del Estatuto de Roma al medio de control
contencioso administrativo, a efectos de que el Estado colombiano atendiera sus
obligaciones internacionales contempladas en los artículos 8° y 25 de la
Convención Americana sobre Derechos Humanos en torno al acceso a la justicia de
las víctimas de violaciones a los derechos humanos[15].
2.4.
En el mismo sentido, la demandante señaló que el Tribunal Administrativo de
Antioquia también incurrió en un defecto sustantivo, porque el artículo 164 del Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo no era la norma aplicable
para decidir sobre la caducidad de la demanda, comoquiera que lo procedente era
utilizar las disposiciones sobre la imprescriptibilidad penal de los delitos de
lesa humanidad contempladas en los tratados internacionales suscritos por
Colombia.
2.5.
Igualmente, la actora explicó que, al desestimar el medio de control de
reparación directa, el Tribunal Administrativo de Antioquia desconoció el
precedente judicial, según el cual existe una correlación de incidencia
entre la imprescriptibilidad penal de los delitos de lesa humanidad y el
término de caducidad de la acción contencioso administrativa, contemplado en:
(i) Las providencias del 30 de marzo de 2017[16], 14 de septiembre de 2017[17] y 11
de mayo de 2018[18] de la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo
de Estado.
(ii) Las decisiones del 17 de septiembre de 2013[19], 7
de septiembre de 2015[20], 2 de mayo de 2016[21], 5
de septiembre de 2016[22], 24
de octubre de 2016[23] y 30
de mayo de 2018[24] de la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo
de Estado.
(iii)
La Sentencia T-352 del 6 de julio de 2016[25]
de la Sala Cuarta de Revisión de la Corte Constitucional.
(iv) Los
fallos de tutela del 7 de septiembre de 2015[26],
13 de julio de 2017[27] y 10 de mayo
de 2018[28] de la
Sección Quinta del Consejo de Estado.
(v) El Auto del 10 de mayo de 2018 del mismo Tribunal
Administrativo de Antioquia[29].
2.6. Además, la accionante sostuvo que la autoridad
judicial demandada incurrió en un defecto fáctico, toda vez que omitió
estudiar las pruebas que demuestran que el homicidio de su ascendiente
constituye una actuación del Estado que se enmarca en la tipificación de un
delito de lesa humanidad.
2.7. De otra parte, la demandante advirtió que el
amparo presentado cumple con los requisitos generales de procedencia, porque se
trata de una acción de tutela que busca la protección de derechos fundamentales
de una víctima de la violencia ante una serie de yerros judiciales palmarios,
la cual se interpone dentro de los seis meses siguientes a la fecha en la que fue
proferida la decisión cuestionada y frente a la que no procede ningún recurso.
2.8. Con base en lo expuesto, Nelcy Elizabeth Jaramillo Zapata solicitó que se
amparen sus derechos fundamentales y que, en consecuencia, se deje sin efectos
el Auto del 28 de febrero de 2018 proferido por el Tribunal Administrativo de
Antioquia, y se le ordene a dicha autoridad que expida una nueva providencia en
la que se abstenga de declarar probada la excepción de caducidad del medio de
control de reparación directa que interpuso en contra de la Nación - Ministerio
de Defensa - Ejército Nacional.
3.
Admisión de la demanda de tutela y traslado
A través de Auto de 3 de septiembre de 2018[30],
la Sección Cuarta del Consejo de Estado: (i) admitió la acción de tutela de la
referencia, (ii) ordenó notificar del inicio del proceso al Tribunal Administrativo
de Antioquia, y (iii) dispuso la vinculación al trámite del Juzgado 35
Administrativo de Medellín, del Ministerio de Defensa y de la Agencia Nacional
de Defensa Jurídica del Estado.
4. Contestación de la demanda de tutela
El Tribunal Administrativo de Antioquia se opuso a la
prosperidad del amparo[31],
argumentando que la decisión cuestionada no incurrió en los defectos indicados
en la acción de tutela, ya que: (i) se fundamentó en la aplicación razonable de
las disposiciones del derecho positivo que estipulan la caducidad del medio de
control de reparación directa; y (ii) siguió la interpretación sobre la materia
de la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, adoptada en un
conjunto de providencias en las que se resolvieron casos con supuestos fácticos
similares.
5.
Intervenciones de las autoridades vinculadas al proceso
5.1.
El Ministerio de Defensa solicitó denegar el amparo pretendido[32],
al estimar que la decisión reprochada no fue arbitraria, puesto que se sustentó
en las normas legales referentes a la caducidad del medio de control de
reparación directa, las cuales fueron aplicadas adecuadamente al caso concreto.
5.2.
A su vez, el Juzgado 35 Administrativo de Medellín pidió no acceder a las
pretensiones de la acción de tutela[33], toda vez
que la actora:
(i) Busca reabrir el debate jurídico agotado en su
debida oportunidad ante las autoridades naturales de la causa, con base en una
serie de argumentos que dan cuenta de su desacuerdo con la decisión acusada,
pero que no son constitutivos de un yerro con la entidad constitucional suficiente
para tornar procedente la acción de tutela.
(ii) A partir de una interpretación alternativa a la expuesta
por las autoridades que conocieron del medio de control que promovió en contra
de la Nación, pretende remediar su falta de diligencia para gestionar la
reparación por los daños causados por el homicidio de su progenitor, en tanto
que los demás familiares de Luis Eduardo Jaramillo Zapata sí presentaron la
demanda respectiva dentro del término legal y fueron indemnizados.
(iii) Invoca de manera descontextualizada una serie de
precedentes presuntamente aplicables al caso, ignorando que para la fecha de la
decisión atacada no existía una posición jurisprudencial uniforme sobre la
materia.
6.
Decisión de primera instancia
6.1.
Mediante Sentencia del 23 de noviembre de 2018[34],
la Sección Cuarta del Consejo de Estado denegó el amparo solicitado, al
evidenciar que la decisión cuestionada proferida por el Tribunal Administrativo
de Antioquia se enmarcó en la autonomía e independencia judicial que le otorga
la Constitución para interpretar de manera razonable el ordenamiento positivo[35].
6.2.
En concreto, la corporación de instancia tomó nota de que la autoridad
demandada, ante la inexistencia de un criterio jurisprudencial unificado sobre
la materia objeto del litigio, optó por acoger la posición que consideró que mejor
se ajustaba al sistema normativo, reiterando para el efecto un conjunto de
decisiones de la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado.
7.
Impugnación
El
7 de diciembre de 2018, Nelcy Elizabeth Jaramillo Zapata impugnó el fallo de
primera instancia[36], reiterando
los argumentos de su escrito tutelar, e indicando la necesidad de aplicar la
jurisprudencia de las Subsecciones B y C de la Sección Tercera del Consejo de
Estado a su caso, en tanto que constituyen el precedente que permite satisfacer
de mejor manera los mandatos constitucionales referentes a la reparación
patrimonial de las víctimas de violaciones a los derechos humanos.
8.
Decisión de segunda instancia
A
través de Sentencia del 31 de enero de 2019[37],
la Sección Quinta del Consejo de Estado confirmó el fallo de primera instancia,
reafirmando los fundamentos del a-quo referentes a la constitucionalidad
de la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo de Antioquia[38].
9.
Trámite en sede de revisión
9.1.
Con ocasión de la solicitud presentada por la parte accionante[39],
mediante Auto del 28 de marzo de 2019[40], la Sala de Selección de Tutelas Número Tres de la
Corte Constitucional escogió para revisión el expediente de la referencia con
fundamento en el criterio objetivo denominado “necesidad de pronunciarse
sobre una determinada línea jurisprudencial”, contemplado en el artículo 52
del Reglamento Interno de este Tribunal[41].
9.2.
En atención al informe presentado por el magistrado ponente, en la sesión
ordinaria del 26 de junio de 2019, la Sala Plena de la Corte Constitucional
asumió el conocimiento del proceso T-7243742[42].
9.3.
A través de autos del 11 de septiembre[43],
7 de octubre[44] y 8 de
noviembre de 2019[45], esta
Corporación decretó una serie de pruebas con el fin de obtener mayores
elementos de juicio para adoptar una decisión de fondo[46].
En atención a dichos proveídos:
(i) El Juzgado 19 Administrativo de Medellín remitió
en calidad de préstamo el expediente con número de radicación
05001-33-31-019-2006-00113-00[47], contentivo
de la demanda de reparación directa presentada por María Consuelo Zapata y
otros[48] en contra de
la Nación – Ministerio de Defensa – Ejército Nacional.
(ii) El Ministerio de Defensa allegó un informe en el
que señaló que las investigaciones internas adelantadas con ocasión de la
muerte del Luis Eduardo Jaramillo fueron archivadas en el año 2006[49].
(iii) El Fiscal 28 Penal Militar envió un informe en
el cual explicó que la investigación penal adelantada con ocasión de la muerte
de Luis Eduardo Jaramillo en contra de Oswaldo Chiquito Suárez, Héctor Fabio Díaz
Silvestre, Julio Roberto Mendivelso Torres, Luis Ney Yustre Trujillo, Edilson
Javier Castillo Sarmiento, Yeisson Castrillón Velázquez, Fabián López
Fernández, Reinaldo Monsalve Zeas y Luis Fernando Rodríguez Gómez, fue remitida
por competencia a la Fiscalía General de la Nación el 26 de octubre de 2016[50].
(iv) La Fiscalía General de la Nación informó que
entre los años 2016 y 2019 adelantó un conjunto de actuaciones dirigidas a
recaudar los elementos de juicio necesarios para determinar la culpabilidad
penal de los investigados por el homicidio de Luis Eduardo Jaramillo. Sin
embargo, el ente acusador aclaró que, de conformidad con el artículo 79 de la
Ley 1957 de 2019, no es competente para llevar a juicio a los indiciados,
comoquiera que se trata de un asunto de competencia de la Jurisdicción Especial
para la Paz[51].
(v) La Unidad para la Atención y Reparación Integral a
las Víctimas informó que, a través de la Resolución 1029 del 3 de octubre de
2013, le reconoció a Nelcy Elizabeth Jaramillo Zapata una indemnización
administrativa con ocasión del homicidio de su progenitor, la cual fue cobrada
el 25 de agosto de 2016 mediante procedimiento bancario en el municipio de Ituango[52].
(vi) El Juzgado 35 Administrativo de Medellín remitió
una copia digital del expediente con número de radicación
05001-33-33-035-2016-00319-00, contentivo de la demanda de reparación directa
presentada por Nelcy Elizabeth Jaramillo Zapata en contra de la Nación –
Ministerio de Defensa – Ejército Nacional[53].
(vii) Nelcy Elizabeth Jaramillo Zapata envió un
escrito en el que expresó que en el mes de abril de 2006 tuvo conocimiento del
homicidio de su progenitor por parte de miembros del Ejército Nacional, así
como que tardó más de 10 años en interponer el medio de control de reparación
directa, porque: (a) se distanció de su hogar con ocasión de su reclusión en un
centro penitenciario entre los años 2001 y 2005, y debido a que (b) tenía temor
de las represalias que pudieran tomar las fuerzas militares en su contra[54].
9.4.
A través de Auto del 16 de diciembre de 2019[55],
este Tribunal dispuso el traslado de los elementos probatorios recaudados a las
partes del proceso con el propósito de que, si lo consideraban pertinente, se
pronunciaran sobre los mismos. En virtud de lo dispuesto en dicha providencia:
(i) La Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado
sostuvo que, debido al alcance de su objeto misional y la discrecionalidad que
le otorga la ley para intervenir en los procesos de amparo, no se pronunciaría
sobre la acción de tutela presentada por Nelcy Elizabeth Jaramillo Zapata[56].
(ii) Nelcy Elizabeth Jaramillo Zapata le solicitó a la
Corte que ampare sus derechos fundamentales, así como que se pronuncie sobre la
constitucionalidad y convencionalidad de la sentencia de unificación del 29 de
enero de 2020 del de la Sección Tercera del Consejo de Estado, en torno a la
caducidad del medio de reparación directa en tratándose de daños causados por
delitos de lesa humanidad[57].
II.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1.
Competencia
Esta Sala es competente para revisar los fallos
proferidos dentro del expediente de la referencia, con fundamento en los
artículos 86 y 241.9 de la Constitución Política[58].
2.
Legitimación en
la causa
2.1. Previo al planteamiento de los problemas
jurídicos a resolver, es necesario establecer si en esta oportunidad se
satisface la legitimación en la causa por activa y por pasiva de la acción de
tutela.
- Legitimación en la causa por activa
2.2.
El artículo 86 de la Carta Política establece que la acción de tutela puede ser
ejercida por cualquier persona directamente o “por quien actúe en su nombre”,
con el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales. En
desarrollo del anterior mandato superior, en el artículo 10 del Decreto 2591 de
1991[59] se contempló
que la legitimación en la causa por activa en los procesos de amparo se
materializa:
“(i) Con el ejercicio directo, es decir quien
interpone la acción de tutela es el titular del derecho fundamental que se
alega vulnerado;
(ii) Por medio de representantes legales, como en el
caso de los menores de edad, los incapaces absolutos, los interdictos y las
personas jurídicas;
(iii) Por medio de apoderado judicial, caso en el
cual el apoderado debe tener la condición de abogado titulado, debiendo
anexarse a la demanda el poder especial para el caso; y
(iv) Por medio de agente oficioso”[60].
2.3.
En el presente caso, la Sala
encuentra satisfecho el presupuesto de legitimación en la causa por activa, ya
que el amparo fue presentado por el profesional del derecho Alejandro Botero
Villegas, en su calidad de abogado de Nelcy
Elizabeth Jaramillo Zapata,
quien, para iniciar el proceso de la referencia, le concedió poder especial
otorgado ante el Notario Octavo del Círculo de Medellín[61].
- Legitimación en la causa por pasiva
2.4. En relación con la legitimación en la causa por
pasiva, la Sala advierte que de acuerdo
con los artículos 86 de la Constitución y 5° del Decreto 2591 de 1991[62],
el Tribunal Administrativo de Antioquia es demandable
a través de acción de tutela, puesto que de conformidad con el artículo 11 de
la Ley 270 de 1996[63], es una
autoridad pública perteneciente a la jurisdicción de lo contencioso
administrativo de la Rama Judicial[64], a la cual
se le imputa la vulneración de los derechos fundamentales de la accionante[65].
2.5.
Por lo demás, en torno a la decisión de la corporación de primera instancia de
vincular al proceso al Juzgado 35 Administrativo de Medellín, al Ministerio de
Defensa y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado[66],
este Tribunal precisa que tal determinación encuentra sustento en garantizar su
derecho al debido proceso, en atención a su calidad de terceros con un posible
interés en la resolución de la causa[67].
3.
Problemas
jurídicos y esquema de resolución
3.1. Corresponde a la Corte decidir sobre el amparo
interpuesto por Nelcy Elizabeth Jaramillo
Zapata en contra del Tribunal Administrativo de Antioquia[68]. Con tal propósito, para empezar, esta
Corporación deberá determinar si la acción de tutela satisface los requisitos generales
de procedencia contra providencias judiciales.
3.2. En caso afirmativo, este Tribunal tendrá que
establecer si con la decisión de un juez administrativo de desestimar por caducidad,
en los términos del literal i) del numeral 2° del artículo 164 del Código de
Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, una demanda de
reparación directa dirigida a resarcir el daño causado por la comisión de un
delito de lesa humanidad por parte de un agente del Estado se configura:
(i) Una violación directa de la Carta
Política y un defecto sustantivo por aplicar dicha disposición legal y no extender la imprescriptibilidad de la acción penal al análisis de
caducidad del medio de control de reparación directa;
(ii) Un desconocimiento del precedente contemplado
en un conjunto de providencias en las cuales se ha señalado que la
imprescriptibilidad que se predica de la acción penal frente a dichas conductas
ilícitas es extensiva al análisis de caducidad del medio de control contencioso
administrativo; y
(iii) Un defecto fáctico por haber omitido analizar
las pruebas que demuestran que el daño imputable al Estado tiene su origen en
un delito de lesa humanidad a efectos de inaplicar el término legal de
caducidad.
3.3. Para solucionar los problemas jurídicos
planteados, esta Sala iniciará por (i) reiterar la jurisprudencia sobre la
procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales; luego (ii)
estudiará la imprescriptibilidad de la acción penal frente a los delitos de
lesa humanidad, el genocidio y los crímenes de guerra; posteriormente, (iii)
examinará el alcance de la caducidad del medio de control de reparación directa
frente a daños originados por la comisión de delitos de lesa humanidad por
parte de agentes del Estado; y, por último, (iv) resolverá el caso concreto.
4.
Procedencia de
la acción de tutela contra providencias judiciales. Reiteración de
jurisprudencia[69]
4.1. De acuerdo con los artículos 86 de la
Constitución Política y 1º del Decreto 2591 de 1991[70],
la acción de tutela es un mecanismo sumario, preferente y subsidiario de
defensa judicial cuya finalidad es la protección de los derechos fundamentales
de las personas, “cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados
por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública”.
4.2. Sobre el particular, la Corte Constitucional ha
explicado que “de conformidad con el concepto constitucional de ‘autoridades
públicas’, no cabe duda de que los jueces tienen esa calidad en cuanto les
corresponde la función de administrar justicia y sus resoluciones son
obligatorias para los particulares y también para el Estado. En esa condición
no están excluidos de la acción de tutela respecto de actos u omisiones que
vulneren o amenacen derechos fundamentales”[71].
4.3. Con todo, teniendo en cuenta que las providencias
judiciales: (a) son el escenario habitual de reconocimiento y realización de
los derechos fundamentales, (b) de ellas se predica el efecto de cosa juzgada,
el cual es garantía de la seguridad jurídica que debe imperar en un Estado
democrático, y (c) están amparadas por el principio de respeto a la autonomía e
independencia de los jueces[72],
este Tribunal ha señalado que para determinar la viabilidad o no de un recurso
de amparo en contra de una decisión jurisdiccional, debe verificarse que:
(i) El asunto tenga relevancia
constitucional;
(ii) La petición cumpla con el requisito de
inmediatez, de acuerdo con los criterios de razonabilidad y proporcionalidad;
(iii) El actor haya agotado los recursos
judiciales ordinarios y extraordinarios antes de acudir al juez de tutela;
(iv) En caso de tratarse de una
irregularidad procesal, esta tenga incidencia directa en la decisión que
resulta lesiva de los derechos fundamentales;
(v) El accionante identifique, de forma
razonable, los yerros de la autoridad judicial que generan la vulneración; y
(vi) El fallo impugnado no sea de tutela[73].
4.4. Además, esta Sala ha sostenido que si en un caso
concreto se encuentran cumplidos los anteriores requisitos, será necesario
entonces acreditar que la autoridad judicial demandada vulneró el derecho al
debido proceso[74]
del accionante al incurrir en alguno de los siguientes defectos: (i) orgánico,
(ii) sustantivo, (iii) procedimental, (iv) fáctico, (v) error inducido, (vi)
decisión sin motivación, (vii) desconocimiento del precedente, o (viii)
violación directa de la Constitución[75].
4.5. Al respecto, cabe resaltar que esta Corporación
ha caracterizado el defecto sustantivo como la existencia de un error
por parte del juez en la interpretación o en aplicación de las disposiciones
jurídicas que utilizó para resolver un determinado caso[76].
Sin embargo, para que dicho yerro dé lugar a la procedencia de la acción de
tutela debe evidenciarse una irregularidad de significante trascendencia, que
haya llevado a adoptar una decisión que obstaculice o lesione la efectividad de
los derechos fundamentales[77].
4.6. En este sentido, este Tribunal ha señalado que,
entre otras hipótesis, una autoridad judicial incurre en un defecto sustantivo
cuando[78]:
(i) La decisión que adoptó tiene como
fundamento una norma que no es aplicable, porque: “(a) no es pertinente, (b)
ha perdido su vigencia por haber sido derogada, (c) es inexistente, (d) ha sido
declarada contraria a la Constitución, o (e) no se adecúa a la situación
fáctica a la cual se aplicó, porque, por ejemplo, se le reconocen efectos
distintos a los expresamente señalados por el legislador”[79];
o
(ii) A pesar de la autonomía judicial, la
interpretación o aplicación de la norma que realizó en el caso concreto: (a) no
se encuentra, prima facie, dentro del margen de interpretación
razonable, (b) es inaceptable por tratarse de una hermenéutica contraevidente o
claramente perjudicial para los intereses legítimos de una de las partes, o (c)
no es sistemática,
omitiendo el análisis de otras disposiciones aplicables al asunto[80].
4.7. De manera similar, a partir de los principios constitucionales de
autonomía e independencia judicial, desde sus inicios, esta Corte estableció
que los jueces tienen amplias facultades para efectuar el análisis del material
probatorio en cada caso concreto[81]. No obstante lo anterior, esta Corporación ha expresado
que el examen de los elementos de juicio debe: (i) estar inspirado en el
mandato de la sana crítica; (ii) atender necesariamente a criterios de
objetividad, racionalidad, legalidad, motivación, entre otros; así como (iii)
respetar la Constitución y la ley, pues “de lo contrario, la
discrecionalidad judicial sería entendida como arbitrariedad, hipótesis en la
cual se configuraría la causal por defecto fáctico y el juez de tutela podría
revocar la providencia atacada”[82].
4.8. En este orden de ideas, este Tribunal ha
manifestado que se configura un defecto fáctico cuando el funcionario judicial[83]:
(i) Omite el decreto y la práctica de pruebas
pertinentes, conducentes y útiles, lo cual impide una debida conducción al
proceso de ciertos hechos que resultan indispensables para la solución del
asunto jurídico debatido[84];
(ii) Omite considerar elementos probatorios que
constan en el proceso, pues no los advierte o simplemente no los tiene en
cuenta para efectos de fundamentar su decisión y, en el caso concreto, resulta
evidente que, de haberse realizado su análisis y valoración, la solución del
asunto jurídico debatido habría variado sustancialmente[85];
(iii) Decide separarse por completo de los hechos
debidamente probados y resolver a su arbitrio el asunto jurídico debatido[86];
o
(iv) No excluye las pruebas ilícitas y con base en
ellas fundamenta la decisión respectiva[87].
4.9. Asimismo, la
Corte ha identificado dos dimensiones del defecto fáctico, una positiva y otra
negativa[88]. En concreto, la primera se presenta cuando el juez
efectúa una valoración por “completo equivocada” del material probatorio
o fundamenta su decisión en un elemento de juicio no apto para ello, y la
segunda se configura cuando el funcionario omite o ignora la valoración de una
prueba determinante o no decreta su práctica sin justificación alguna[89].
4.10. De otra parte, este Tribunal ha determinado que los
jueces incurren en un desconocimiento del precedente[90]
cuando se apartan: (i) de las sentencias emitidas por los tribunales de cierre
(precedente vertical), o (ii) de fallos dictados por ellos mismos (precedente
horizontal), al momento de resolver asuntos que presentan una situación fáctica
similar a los decididos en aquellas providencias[91].
4.11. Con todo, esta Corporación ha aclarado que “el
precedente no constituye una obligatoriedad absoluta, pues en razón del
principio de la autonomía judicial, el juez puede apartarse de aquellos,
siempre y cuando presente (i) de forma explícita las razones por las cuales se
separa de aquellos, y (ii) demuestre con suficiencia que su interpretación
aporta un mejor desarrollo a los derechos y principios constitucionales”[92].
4.12. Adicionalmente, esta Sala ha precisado que se desconoce
el precedente constitucional, entre otros eventos, cuando el juez aplica
disposiciones normativas ignorando[93]:
(i) La ratio decidendi de sentencias
de constitucionalidad; o
(ii) El alcance de los derechos
fundamentales fijado por la Corte Constitucional en la ratio decidendi de
las sentencias de tutela proferidas por: (a) la Sala Plena o (b) por las
distintas Salas de Revisión. En torno a las decisiones adoptadas por estas
últimas, el desconocimiento del precedente solo se configura cuando los fallos
inadvertidos constituyan jurisprudencia en vigor[94].
4.13. En esta línea argumentativa, esta Corte
ha indicado que si una autoridad judicial desconoce la jurisprudencia
constitucional se produce “en el ordenamiento jurídico colombiano una
evidente falta de coherencia y de conexión concreta con la Constitución, que
finalmente se traduce en contradicciones ilógicas entre la normatividad y la
Carta, que dificultan la unidad intrínseca del sistema, y afectan la seguridad
jurídica. Con ello se perturba además la eficiencia y eficacia institucional en
su conjunto, en la medida en que se multiplica innecesariamente la gestión de
las autoridades judiciales, más aún cuando en definitiva, la Constitución tiene
una fuerza constitucional preeminente que no puede ser negada en nuestra actual
organización jurídica”[95].
4.14. Por lo demás, este Tribunal ha precisado que la causal denominada violación
directa de la Constitución encuentra fundamento en el modelo del
ordenamiento superior adoptado en 1991, en el cual se otorga valor normativo a
los preceptos de la Carta Política, de modo tal que sus mandatos y previsiones
son de aplicación inmediata por las distintas autoridades y, en determinados
eventos, por los particulares[96].
Por lo anterior, este Tribunal ha sostenido que resulta factible que una
decisión judicial pueda cuestionarse a través de la acción de tutela cuando
desconoce o aplica indebida e irrazonablemente dichos postulados[97].
4.15. Así pues, esta Corte ha advertido que se
presenta una violación directa de la Constitución, entre otros casos, cuando el
juez ordinario adopta una decisión que desconoce la Carta Política, ya sea
porque[98]:
(i) Deja de aplicar
una regla contemplada en el texto constitucional que resultaba adecuada para
solucionar el caso concreto[99]; u
(ii) Omite un principio superior que
determinaba la aplicación de la norma en el caso concreto, desconociendo que de
conformidad con su artículo 4º “la Constitución es norma de normas”, por lo que en el evento de incompatibilidad entre la
ella y la ley u otra regla jurídica “se aplicarán las disposiciones
superiores”[100].
4.16. En suma,
por regla general, debido a la necesidad de salvaguardar el valor de la cosa
juzgada, la garantía de la seguridad jurídica y los principios constitucionales
de autonomía e independencia judicial, la acción de tutela no tiene vocación de
prosperidad contra decisiones jurisdiccionales. No obstante lo anterior,
excepcionalmente, se ha admitido esa posibilidad cuando se acredita el
cumplimiento de los requisitos generales de procedencia del recurso de amparo y
la providencia acusada incurre en alguna de las causales específicas que han
sido previamente señaladas[101].
5.     La imprescriptibilidad de la acción penal
frente a los delitos de lesa humanidad, el genocidio y los crímenes de guerra
5.1. La Corte Constitucional ha explicado que la
prescripción de la acción penal “es un instituto jurídico liberador”,
en virtud del cual “por el transcurso del tiempo (…) cesa el derecho del
Estado a imponer una sanción”[102]. En este
sentido, esta Corporación ha sostenido que dicha figura se materializa:
“(…) cuando, quienes tienen a su cargo el ejercicio de
la acción penal, dejan vencer el plazo señalado por el Legislador para
ejercerla, sin haber adelantado las gestiones necesarias para determinar la
responsabilidad del presunto infractor de la ley penal, lo cual implica la
perdida de potestad de la autoridad judicial competente para continuar con una
investigación en contra de la persona beneficiada con la prescripción”[103].
5.2. Al respecto, esta Sala ha advertido que la
prescripción de la acción penal constituye una sanción para el Estado ante su
inactividad en el ejercicio del ius puniendi, lo cual se encuentra
justificado en: (i) “la pérdida de interés social para imponer una sanción
al delincuente”, (ii) “la dificultad en conseguir pruebas de la
culpabilidad o la inocencia; (iii) “la prohibición de las penas y
medidas de seguridad imprescriptibles (C.P. art. 28); y (iv) “la
injusticia de mantener a una persona indefinidamente sujeta a las consecuencias
de la acción penal, más aún cuando la propia Constitución consagra el principio
de presunción de inocencia (C.P. art. 29)”[104].
5.3. En esta línea argumentativa, este Tribunal ha
señalado que la prescripción de la acción penal es una garantía constitucional
que le asiste a todo ciudadano a fin de que se defina su situación jurídica
dentro de un término fijado en la ley, por cuanto es contrario al derecho al
debido proceso contemplado en el artículo 29 superior, que una persona tenga que
estar sujeta perpetuamente a una imputación que se ha proferido en su contra[105].
5.4. Sobre el particular, esta Corte ha indicado que
la fijación del tiempo que debe trascurrir con el fin de que opere la
prescripción de la acción penal es una determinación del legislador, el cual
está en la obligación de tener en cuenta la dignidad humana, el principio de
proporcionalidad, las funciones que se predican de las sanciones, los derechos
de las víctimas a la verdad, justicia, reparación y no repetición, así como los
compromisos internacionales suscritos por el Estado colombiano[106].
5.5. En relación con este último punto, cabe resaltar
que en algunos tratados internacionales suscritos por Colombia se regula la
prescripción de la acción penal frente a ciertas conductas. Así por ejemplo:
(i) En el artículo 7° de la Convención Interamericana
sobre Desaparición Forzada de Personas[107]
se dispone que “la acción penal derivada de la desaparición forzada de
personas y la pena que se imponga judicialmente al responsable de la misma no
estarán sujetas a prescripción. Sin embargo, cuando existiera una norma de
carácter fundamental que impidiera la aplicación de lo estipulado en el párrafo
anterior, el período de prescripción deberá ser igual al del delito más grave
en la legislación interna del respectivo Estado Parte”; y
(ii) En el artículo 29 del Estatuto de Roma[108]
se establece que “los crímenes de la competencia de la Corte [Penal
Internacional] no prescribirán”, estos son, de conformidad con el
artículo 5° del mismo instrumento, los delitos de genocidio, de lesa humanidad,
de guerra y de agresión.
5.6.
En torno al artículo 29 del Estatuto de Roma, esta Corporación ha expresado que
contiene un trato diferenciado frente al establecido en el artículo 28 de la
Constitución, el cual prohíbe las “penas y medidas de seguridad
imprescriptibles”. En consecuencia, esta Sala ha considerado que la
conformidad con el orden superior de dicha disposición internacional sólo se
justifica en lo dispuesto en el Acto Legislativo 02 de 2001, que autorizó
ratificar dicho instrumento al Gobierno Nacional.
5.7.
Con todo, este Tribunal ha estimado que la antinomia que se configura entre los
artículos 28 de la Carta Política y 29 del Estatuto de Roma se supera bajo el
entendido de que esta última disposición: (i) sólo será aplicable por la Corte
Penal Internacional cuando ejerza su atribución de juzgar los crímenes de su
competencia; y (ii) “no menoscaba el alcance de las garantías establecidas
en la Constitución respecto del ejercicio de las competencias propias de las
autoridades nacionales”[109].
5.8.
Adicionalmente, debe mencionarse que, de manera reiterada, la Sala de Casación
Penal de la Corte Suprema de Justicia ha indicado que si bien el Estado
colombiano no ha suscrito la Convención sobre la Imprescriptibilidad de los
Crímenes de Guerra y de los Crímenes de Lesa Humanidad[110]
de la Asamblea General de las Naciones Unidas, lo cierto es que “tal
normativa integra la más amplia noción de ius cogens”[111],
por lo que debe ser atendida por los operadores jurídicos nacionales[112].
5.9.
En concordancia con el contexto normativo expuesto, en el artículo 83 de la Ley
599 de 2000[113], modificado
por el artículo 16 de la Ley 1719 de 2014[114],
el Congreso de la República estipuló que:
“La acción penal prescribirá en un tiempo igual al
máximo de la pena fijada en la ley, si fuere privativa de la libertad, pero en
ningún caso será inferior a cinco (5) años, ni excederá de veinte (20), salvo
lo dispuesto en el inciso siguiente de este artículo.
El término de prescripción para las conductas punibles
de desaparición forzada, tortura, homicidio de miembro de una organización
sindical, homicidio de defensor de Derechos Humanos, homicidio de periodista y
desplazamiento forzado será de treinta (30) años. En las conductas punibles de
ejecución permanente el término de prescripción comenzará a correr desde la
perpetración del último acto. La acción penal para los delitos de genocidio,
lesa humanidad y crímenes de guerra será imprescriptible (…)”.
5.10. Ahora bien, esta Corte ha puesto de presente que
la imprescriptibilidad de la acción penal frente a ciertos delitos no es
absoluta, puesto que resulta constitucionalmente admisible que el Estado pueda
abrir una investigación en cualquier tiempo cuando se desconoce la identidad de
los sujetos implicados en la conducta criminal y dicha circunstancia ha
impedido su sometimiento a la justicia. Empero, en los eventos en los que los
presuntos responsables han sido individualizados y vinculados a una causa, no
encuentra justificación en el ordenamiento superior que las personas queden
indefinidamente sujetas a un proceso por la inoperancia de las autoridades, máxime
cuando en el curso de la misma pueden ser privadas de su libertad o de otras
prerrogativas fundamentales[115].
5.11. En este orden de ideas, esta Corporación ha
concluido que aunque se puede afirmar que, en principio, la acción penal es
imprescriptible frente a delitos de genocidio, lesa humanidad y crímenes de
guerra, lo cierto es que cuando existe un sujeto individualizado y formalmente
vinculado a un proceso por dichas conductas, respecto a éste comienza a
contabilizarse el término de extinción más amplio existente
en el ordenamiento.
5.12. En consonancia con lo anterior, en la Sentencia
C-580 de 2002[116],
al analizar la imprescriptibilidad de la acción penal frente al delito de
desaparición forzada, esta Sala argumentó que:
“La imprescriptibilidad es un mecanismo (…)
para establecer la verdad de los hechos y para atribuir responsabilidades
individuales e institucionales.
Sin embargo, el interés estatal en proteger
a las personas contra la desaparición forzada no puede hacer nugatorio el
derecho a un debido proceso sin dilaciones injustificadas. Por lo tanto, cuando
el Estado ya ha iniciado la investigación, ha identificado e individualizado a
los presuntos responsables, y los ha vinculado al proceso a través de
indagatoria o de declaratoria de persona ausente, la situación resulta distinta.
Por un lado, porque en tal evento está de por medio la posibilidad de
privarlos de la libertad a través de medios coercitivos, y además, porque
no resulta razonable que una vez vinculados al proceso, los acusados queden sujetos
a una espera indefinida debida a la inoperancia de los órganos de investigación
y juzgamiento del Estado.
En tales eventos, el resultado de la
ponderación favorece la libertad personal (…). Por lo anterior, la imprescriptibilidad
de la acción penal resulta conforme a la Carta Política, siempre y cuando no se
haya vinculado a la persona al proceso a través de indagatoria. Cuando el
acusado ya ha sido vinculado, empezarán a correr los términos de
prescripción de la acción penal, si el delito está consumado (…).
El legislador al adecuar la normatividad
colombiana en lo relacionado con la acción penal del delito de desaparición
forzada a lo previsto en la Convención interamericana, puede establecer la
imprescriptibilidad de la acción (…). Mas en tanto el delito esté consumado, la
acción penal contra el mismo es prescriptible desde el momento en que la
investigación se dirige en concreto contra sujetos individualizados (…).
A su vez la acción es imprescriptible
cuando no se haya vinculado al proceso a persona alguna. Ello por cuanto en
aquellas circunstancias, los bienes jurídicos en tensión son distintos.
Por lo anterior, la imprescriptibilidad
de la acción penal resulta conforme a la Carta Política, siempre y cuando no se
haya vinculado a la persona al proceso (…). Cuando el acusado ya ha sido
vinculado, empezarán a correr los términos de prescripción de la acción penal”[117].
5.13. Asimismo, en providencia del 21 de septiembre de
2009[118],
la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia reconoció que la
imprescriptibilidad de la acción penal frente a graves delitos no es absoluta,
al precisar que:
“Es perfectamente factible que algunos
delitos, particularmente los de lesa humanidad, gocen de la posibilidad de que
su investigación sea imprescriptible. Empero, cuando respecto de esos hechos ya
existe una persona individualizada y formalmente vinculada al proceso (no basta
con el cumplimiento de una sola condición, vale decir, se tienen que conjugar),
respecto de ella no opera la imprescriptibilidad.
Es factible, entonces, que un delito de
lesa humanidad reporte como tal la condición de imprescriptibilidad en su
investigación, pero acerca de personas determinadas -individualizadas y
formalmente vinculadas- exija el cumplimiento de los términos de investigación
y juzgamiento”.
5.14. Recientemente, en la Sentencia del 30 de mayo de
2018[119],
la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia reiteró que:
“En ese contexto, los delitos de lesa
humanidad no prescriben y el Estado tiene la obligación de adelantar su
investigación (…) en cualquier tiempo.
La imprescriptibilidad de los delitos de
lesa humanidad
consiste en que el Estado tiene (…) el deber de investigarlos sin límite en el
tiempo. Sin embargo, no se trata de una prerrogativa absoluta, toda vez
que la persona que ya ha sido vinculada a la investigación (…) no puede
permanecer indefinidamente atada al proceso (…). En tales hipótesis, los
términos de prescripción de la acción penal empiezan a correr desde el momento
de la vinculación al proceso”.
5.16. En síntesis, en el ordenamiento jurídico
nacional, por regla general, la acción penal prescribe en los términos
establecidos por el legislador, pues con ello se garantiza el derecho al debido
proceso de los asociados y se exige que exista efectividad en la persecución
criminal por parte de las autoridades competentes. Sin embargo, en razón de las
obligaciones internacionales que limitan las actuaciones del Estado colombiano y
la necesidad de investigar y juzgar ciertas conductas dada su gravedad para el
conglomerado social, a modo de excepción, la acción penal es imprescriptible
frente a los delitos de lesa humanidad, el genocidio y los crímenes de guerra
hasta que se individualice y vincule a un proceso al presunto responsable,
porque a partir de este último momento inicia a contabilizarse el plazo de
extinción respectivo.
6.
La caducidad del
medio de control de reparación directa frente a daños originados por la
comisión de delitos de lesa humanidad, genocidio y crímenes de guerra por parte
de agentes del Estado
6.1. La Corte Constitucional ha sostenido que es imperioso que
exista un término de caducidad de las acciones judiciales, pues “el derecho de acceso a la administración de justicia
sufriría una grave distorsión en su verdadero significado si pudiera concebirse
como una posibilidad ilimitada, abierta a los ciudadanos sin condicionamientos
de ninguna especie”. En concreto, “semejante
concepción conduciría a la parálisis absoluta del aparato encargado de
administrar justicia”, comoquiera que derivaría en “la imposibilidad de
que el Estado brindara a los ciudadanos reales posibilidades de resolución de
sus conflictos”[120].
6.2.
Sobre el particular, esta Sala
ha explicado que la caducidad “es una institución jurídico procesal a través
de la cual, el legislador, en uso de su potestad de configuración normativa,
limita en el tiempo el derecho que tiene toda persona de acceder a la
jurisdicción con el fin de obtener pronta y cumplida justicia”. Igualmente,
este Tribunal ha indicado que el fundamento de la figura “se halla en la
necesidad por parte del conglomerado social de obtener seguridad jurídica”[121].
6.3. En efecto, la seguridad jurídica se protege con
el establecimiento de un término de caducidad, en tanto que el mismo es “un
límite dentro del cual el ciudadano debe reclamar del Estado un determinado
derecho”, previniendo que “la actitud negligente de quien estuvo
legitimado en la causa no sea objeto de protección, pues es un hecho cierto que
quien, dentro de las oportunidades procesales fijadas por la ley ejerce sus
derechos, no se verá expuesto a perderlos por la ocurrencia del fenómeno
indicado”[122].
6.4. En este sentido, en materia contenciosa administrativa,
en el literal i) del numeral 2° del artículo 164 del Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo[123],
el Congreso de la República dispuso que el medio de reparación directa, como
instrumento judicial idóneo para obtener el resarcimiento de los menoscabos
imputables al Estado en los términos del artículo 90 superior[124],
deberá ser presentado, so pena de que opere la caducidad de la pretensión
indemnizatoria, “dentro del término de dos (2) años, contados a partir del
día siguiente al de la ocurrencia de la acción u omisión causante del daño, o
de cuando el demandante tuvo o debió tener conocimiento del mismo si fue en
fecha posterior y siempre que pruebe la imposibilidad de haberlo conocido en la
fecha de su ocurrencia”.
6.5. Con todo, en la misma disposición legal, el
legislador aclaró que “el término para formular la pretensión de reparación
directa derivada del delito de desaparición forzada, se contará a partir de la
fecha en que aparezca la víctima o en su defecto desde la ejecutoria del fallo
definitivo adoptado en el proceso penal, sin perjuicio de que la demanda con
tal pretensión pueda intentarse desde el momento en que ocurrieron los hechos
que dieron lugar a la desaparición”.
6.6. En torno al alcance de la norma en comento, la
Sección Tercera del Consejo de Estado ha precisado que “mientras no se
cuente con elementos de juicio para inferir que el Estado estuvo implicado en la
acción u omisión causante del daño y que le era imputable el daño, el plazo de
caducidad de la reparación directa no resulta exigible, pero si el interesado
estaba en condiciones de inferir tal situación y, pese a ello no acudió a esta
jurisdicción, el juez de lo contencioso administrativo debe declarar que el
derecho de acción no se ejerció en tiempo, bien sea al analizar la admisión de
la demanda, al resolver las excepciones en la audiencia inicial o al dictar
sentencia, según el caso”[125].
6.7. En esta misma línea argumentativa, el Pleno de
esta Corporación ha expresado que la objetividad que caracteriza el examen de la caducidad de
la demanda contencioso administrativa por parte del juez competente, está
justificada en “el propósito de resguardar el interés general y la seguridad
jurídica”[126].
Empero, este Tribunal ha indicado que en
virtud del principio pro damnato o favor victimae, el término de
caducidad del medio de control de reparación directa “no puede aplicarse de
manera inflexible o rígida, pues en ocasiones, dadas las circunstancias
particulares del caso, pueden admitirse ciertas flexibilizaciones, necesarias para
garantizar el acceso efectivo a la administración de justicia y la reparación
integral de las víctimas”[127].
6.8. En relación con este último punto, en virtud de lo dispuesto en el artículo 229 de la
Constitución, la Sección Tercera del Consejo de Estado ha reiterado que “el
término de caducidad de la pretensión de reparación directa no resulta exigible
en los eventos en los que se afectan de manera ostensible los derechos al
debido proceso y de acceso a la administración de justicia, por la
configuración de circunstancias que obstaculizan materialmente el ejercicio del
derecho de acción y, por ende, impiden agotar las actuaciones necesarias para
la presentación de la demanda”[128], como
ocurre cuando una persona es víctima de secuestro o padece una enfermedad que
le impide materialmente acudir al aparato jurisdiccional[129].
6.9. Adicionalmente,
dicha corporación ha resaltado que el trámite de una causa penal por los mismos
hechos que dan lugar a una demanda de reparación directa no altera el cómputo
de la caducidad de la pretensión indemnizatoria, sino que, de conformidad con
el artículo 161 del Código General del Proceso[130],
permite la suspensión del trámite contencioso administrativo. En concreto, “si
los afectados consideran que el resultado del proceso penal adelantado en
contra del agente implicado en los hechos tiene la suficiencia de determinar el
sentido del fallo de responsabilidad patrimonial del Estado, lo que les
corresponde es ejercer en tiempo la pretensión de reparación directa y, luego,
cuando el proceso se encuentre para dictar sentencia, solicitar la suspensión
por “prejudicialidad”, y será el juez de lo contencioso administrativo el que
defina si existe o no una relación de dependencia o si puede definir el asunto
sin esperar la condena penal”.
6.10. Por lo demás, cabe mencionar que en relación con la
aplicación o no del término legal de caducidad del medio de control de
reparación directa cuando el hecho dañoso constituye un delito de lesa
humanidad, un crimen de guerra o genocidio, se han desarrollado diversas
posturas dentro de la jurisprudencia contenciosa administrativa y constitucional,
las cuales se reseñarán a continuación.
- Jurisprudencia
contenciosa administrativa en vigor
6.11. Inicialmente, la
Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado[131]
estimó que resultaba improcedente extender las razones que justifican la
imprescriptibilidad de la acción penal al estudio de la caducidad del medio de
control de reparación directa, puesto que se trata de instituciones jurídicas
con características y lógicas diferentes. En efecto:
“(…) no pueden confundirse la caducidad y la
prescripción, pues son dos figuras muy diferentes: La caducidad es un fenómeno
procesal, mientras que la prescripción es de carácter sustancial. La caducidad
se refiere a la extinción de la acción, mientras que la prescripción a la del
derecho –y en este caso del crimen de lesa humanidad-; la primera debe ser
alegada, mientras que la caducidad opera ipso iure; la prescripción es renunciable,
mientras que la caducidad no lo es, en ningún caso, y mientras que los términos
de prescripción pueden ser suspendidos o interrumpidos, los de caducidad no son
susceptibles de suspensión, salvo lo consagrado de manera expresa en las Leyes
446 de 1998 y 640 de 2001 y en el Decreto 1716 de 2009, frente al trámite de
conciliación extrajudicial como requisito de procedibilidad.
Al respecto, también es fundamental precisar que las
partes, el objeto y la causa en los procesos penales difieren a aquellos de los
procesos en que se pretende la reparación directa, pues: (i) a través del
ejercicio de la acción penal, el Estado pretende la protección de la sociedad,
con la represión del delito y para ello investiga quién es el autor del mismo y
cuál su responsabilidad; a través del ejercicio de la pretensión de reparación,
la víctima del daño antijurídico pretende la indemnización de los perjuicios
que le ha causado el Estado con una acción que le sea imputable; (ii) los
principios y normas que rigen ambos procesos son, en consecuencia, diferentes,
lo cual incide, entre otros eventos en los efectos de las cargas probatorias,
así: en el proceso penal la carga de la prueba de la responsabilidad del
sindicado la tiene el Estado, quien deberá desvirtuar la presunción de
inocencia que por mandato constitucional ampara a todas las personas; en tanto
que en la acción de reparación directa, quien finalmente soporta los efectos
adversos de la carencia de prueba de los elementos de la responsabilidad
estatal es el demandante; y (iii) el fundamento de la responsabilidad del
Estado no es la culpa personal del agente, sino el daño antijurídico imputable
a la entidad; de tal manera que aunque se absuelva al servidor por considerar
que no obró de manera dolosa o culposa, en los delitos que admiten dicha
modalidad, el Estado puede ser condenado a indemnizar el daño causado, bajo
cualquiera de los regímenes de responsabilidad y, en cambio, el agente puede
ser condenado penalmente, pero el hecho que dio lugar a esa condena no haber
tenido nexo con el servicio. Adicionalmente, se observa que la responsabilidad
patrimonial del Estado no constituye el efecto civil de un ilícito penal, por
eso, no son aplicables las normas relacionadas con los efectos de la sentencia
penal absolutoria sobre la pretensión indemnizatoria que se formule en proceso
separado del penal. Ello por cuanto la responsabilidad del Estado, conforme a
lo previsto en el artículo 90 de la Constitución, se genera en los eventos en
los cuales se causa un daño antijurídico imputable a la entidad demandada, al
margen de que ese daño hubiera sido causado con una conducta regular o
irregular[132].
Así entonces, las normas de derecho internacional que
el actor señala como vulneradas, se refieren exclusivamente a la
imprescriptibilidad de las conductas antes relacionadas, excluyéndose en ellas
cualquier mención a las acciones indemnizatorias frente al Estado, por lo que
mal podría entenderse, por vía de analogía, que tal imprescriptibilidad resulte
extensible al medio de control de reparación directa, máxime cuando internamente
existe norma expresa que regula el tema de la caducidad, esto es, el artículo
164 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo” [133].
6.12. Luego, las
Subsecciones B[134] y C[135]
de la Sección Tercera del Consejo de Estado consideraron que el término de
caducidad contemplado en el
literal i) del numeral 2° del artículo 164 del Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, no era aplicable cuando el
hecho dañoso que se alega como fuente de la responsabilidad del Estado
constituye un delito de lesa humanidad, un crimen de guerra o genocidio, puesto
que en cumplimiento de las obligaciones
internacionales del Estado colombiano en materia de reparación de las víctimas
de violaciones a los derechos humanos, la imprescriptibilidad penal que se
predica frente a dichas conductas debe extenderse a la pretensión de reparación
directa. Específicamente:
“ (…) si hoy por hoy la premisa aceptada en punto de
la responsabilidad penal de individuos es la imprescriptibilidad por la
ocurrencia de actos de lesa humanidad, admitiendo matizaciones de garantías
liberales clásicas en esta materia, no habrían mayores complicaciones para que
en sede de la jurisdicción contenciosa administrativa se predique similares
consideraciones, dado que resultaría paradójico que se atribuya responsabilidad
penal a un individuo que ha actuado en su condición (o prevalido de la misma)
de agente del Estado y se guarde silencio respecto de la responsabilidad del
Estado por las mismas circunstancias, siendo posible que ese agente haya
empleado recursos logísticos, técnicos y humanos del Estado para llevar a cabo
estos crímenes o, por el contrario, teniendo el deber normativo de actuar a fin
de evitar un resultado lesivo éste se abstuvo de ejecutar tal acción.
Así pues, guardando coherencia con la anterior
consideración cuando se demanda la responsabilidad del Estado por daños
antijurídicos derivados de actos de lesa humanidad, el principio de integración
normativa debe ser aplicado sistemáticamente con el principio de derecho
internacional público del ius cogens para concluir que en estos eventos la
caducidad de la acción de reparación directa de manera única y excepcional no
operaría, o se producirían efectos similares a la imprescriptibilidad que se
afirma de la acción penal”[136].
6.13.
Sin embargo, en la Sentencia del 29 de enero de 2020[137],
la Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado unificó su
jurisprudencia, señalado que, salvo el caso de la desaparición forzada
que tiene regulación legal especial, el término de caducidad de dos años
estipulado en el artículo 164 del Código de Procedimiento Administrativo y de
lo Contencioso Administrativo es aplicable cuando a través del medio de control
de reparación directa se alega que el daño causado tuvo su origen en un delito
de lesa humanidad, un crimen de guerrera o genocidio. Lo anterior, porque dicha
disposición contempla la posibilidad de contar el plazo de extinción a partir
del momento en que el afectado tuvo efectivo conocimiento de la participación
del Estado en el menoscabo a indemnizar, lo que constituye una regla que tiene
efectos semejantes a la imprescriptibilidad en materia penal.
6.14. Efectivamente,
en materia penal la acción frente a los delitos de lesa humanidad, los crímenes
de guerra y el genocidio sólo se entiende imprescriptible mientras “no se identifica la persona que se debe procesar por el
respectivo delito y, en lo contencioso administrativo, el término de caducidad
de la reparación directa no es exigible sino cuando el afectado advierte que el
Estado estuvo implicado en la acción u omisión causante del daño y le resulta
imputable el daño”. En otras
palabras:
La imprescriptibilidad de la acción
penal frente a los delitos de lesa humanidad, crímenes de guerra y genocidio “no
opera de manera generalizada y abstracta”, puesto que: (i) “solo cuando
se desconoce la identidad de los sujetos implicados y dicha circunstancia ha
impedido su vinculación resulta razonable que, sin límites de tiempo, el Estado
pueda abrir o iniciar la investigación cuando haya mérito”; y (ii)
“frente a las personas que se encuentran identificadas y vinculadas al proceso
no es posible que quede indefinida en el tiempo la determinación de su
responsabilidad (…)”[138].
Así pues, “las premisas
establecidas por el legislador en materia de responsabilidad patrimonial del
Estado comparten la misma finalidad de la imprescriptibilidad de la acción
penal frente a los delitos de lesa humanidad y los crímenes de guerra, pues en
los dos ámbitos operan reglas en virtud de las cuales el término pertinente no
resulta exigible hasta tanto se cuente con elementos para identificar a quien
le resulta imputable el daño pertinente (…)”.
“En el primer evento –el penal– esta
situación se predica de los autores y partícipes del delito, bajo la
imprescriptibilidad de la acción y, en el segundo –en materia de
responsabilidad patrimonial del Estado–, dicho supuesto versa sobre los
particulares que ejerzan funciones administrativas y las entidades que estén
llamadas a indemnizar los perjuicios causados, caso en el que se aplica el
término de caducidad solo desde el momento en que el afectado tuvo la
posibilidad de saber que resultaron implicadas en los hechos”.
6.15.
En este sentido, en el fallo de unificación, la Sección Tercera del Consejo de
Estado concluyó que “las situaciones que se pretenden salvaguardar con la
imprescriptibilidad de la acción penal en los delitos de lesa humanidad y los
crímenes de guerra se encuentran previstas en materia de lo contencioso
administrativo al amparo de la hipótesis del conocimiento del hecho dañoso”,
por lo cual “el término de caducidad sí debe exigirse en estos eventos, pero
a partir de que se advierta que el interesado sabía o tenía la posibilidad de
advertir que el Estado tuvo alguna injerencia en la controversia y era
susceptible de ser demandado en los términos del artículo 90 de la Constitución
Política”.
6.16. Finalmente, el
Pleno de la Sección Tercera del Consejo de Estado tomó nota de que la posición adoptada en torno a la caducidad del medio
de control de reparación directa no desconoce lo dispuesto en la Sentencia del
29 de noviembre de 2018 de la Corte Interamericana de Derechos Humanos dentro
del caso Órdenes Guerra y otros contra Chile, toda vez que:
(i) En
dicha providencia, el tribunal internacional se limitó a avalar la aceptación
del Estado chileno de su responsabilidad en la violación del derecho al acceso
a la justicia causada por la aplicación de las normas nacionales sobre la
prescripción de las acciones de reparación de los daños causados por delitos de
lesa humanidad y, en este sentido, no realizó una interpretación vinculante de
los artículos 8° y 25 de la Convención Americana sobre Derechos humanos; y
(ii)
En todo caso, a efectos de la reclamación judicial de la reparación de los
daños imputables a la administración, debe tenerse en cuenta que “el
ordenamiento jurídico chileno contiene preceptos distintos a los establecidos
en el derecho colombiano, en cuanto no prevén la posibilidad de contar el plazo
pertinente a partir del conocimiento de la participación del Estado, lo cual,
como antes se explicó, es una regla que tiene los mismos efectos que la
imprescriptibilidad en materia penal”.
6.17. Así las cosas,
según el precedente contencioso administrativo en vigor, el medio de control de
reparación directa está sujeto al término de caducidad legal, cuando el hecho
generador del daño alegado en el mismo constituye un delito de lesa humanidad o
un crimen de guerra[139], bajo el entendido de que el plazo de dos años
para acudir al sistema judicial se
computa desde el momento en que los afectados conocieron o debieron conocer la
participación, por acción u omisión, del Estado y advirtieron la posibilidad de
imputarle la responsabilidad patrimonial respectiva[140].
- Jurisprudencia constitucional
6.18.
Esta Corporación en dos oportunidades se ha pronunciado expresamente sobre la
posibilidad de extender la imprescriptibilidad que se predica de la acción
penal frente a delitos de lesa humanidad, genocidio y crímenes de guerra al
análisis de la caducidad del medio de control de reparación directa, pero las
posiciones han sido divergentes.
6.19.
Concretamente, en la Sentencia T-490 de 2014[141],
la Sala Segunda de Revisión de este Tribunal denegó un recurso de amparo en el
que los accionantes, alegando la posibilidad de extender la imprescriptibilidad
de la acción penal frente a los delitos de lesa humanidad y los crímenes de
guerra al análisis de caducidad del medio de control de reparación directa a
fin de garantizar los derechos de las víctimas, pretendían dejar sin efectos
las decisiones de los jueces administrativos que rechazaron la demanda que promovieron contra la Nación
con el propósito de obtener el resarcimiento de los perjuicios causados por la
muerte de un familiar, el 7 de diciembre de 2008, después de que estallara una
bomba mientras conducía un automotor que trasladaba una misión humanitaria.
6.20. Sobre el particular, la Sala Segunda de Revisión señaló
que las autoridades judiciales demandadas no habían incurrido en yerro alguno,
toda vez que:
(i) Era claro que el medio de control
de reparación directa había caducado el 26 de enero de 2011 y los actores
interpusieron la demanda respectiva el 7 de febrero del mismo año, es decir,
por fuera del término legal;
(ii) Según la jurisprudencia de la
Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, “aun cuando el
daño antijurídico que se pretenda reclamar por medio de la acción de reparación
se dé como consecuencia de una grave violación a los derechos humanos o un
crimen de lesa humanidad, el término de caducidad será el mismo al contemplado
en la ley, pues la imprescriptibilidad de la acción penal derivada de crímenes
de lesa humanidad y contra el derecho internacional humanitario no es extensiva
en sus efectos a las acciones de carácter indemnizatorio”; y
(iii) “La legislación nacional consagra varias
posibilidades para restablecer el derecho a la reparación de las víctimas de
graves violaciones a los derechos humanos”, por lo que si bien “las
acciones civiles y contencioso administrativas cuyo fin es buscar la reparación
económica, están sujetas al fenecimiento de un término perentorio fijado por la
ley para el ejercicio de éstas”, lo cierto es que la caducidad de
las mismas no desconoce “la posibilidad de demandar al autor penalmente
responsable del daño, ni excluye al Estado de la responsabilidad de investigar
y sancionar a los responsables de las violaciones graves de los derechos
humanos”.
6.21.
Posteriormente, en la Sentencia T-352 de 2016[142],
la Sala Cuarta de Revisión de esta Corte concedió una acción de tutela, en la
que los actores pretendían dejar sin efectos las decisiones de los jueces
administrativos que declararon la caducidad de los medios de reparación directa
que impetraron con el fin de obtener la reparación por el asesinato de sus
familiares por agentes del Estado, bajo el argumento de que al tratarse de
hechos dañosos constitutivos de delitos de lesa humanidad no había lugar a
aplicar dicho término de extinción, sino extender la imprescriptibilidad penal
que caracteriza el juzgamiento de dichas conductas.
6.22.
Al respecto, la Sala Cuarta de Revisión consideró que los amparos estaban llamados
a prosperar y que debían analizarse de fondo las pretensiones de las demandas
de reparación directa, porque:
(i) Según la jurisprudencia de la Subsección C de la
Sección Tercera del Consejo de Estado el término legal de caducidad del medio
de control de reparación directa no resulta aplicable cuando el hecho dañoso
que se pretende resarcir es un delito de lesa humanidad, comoquiera que “existe una norma superior e inderogable,
reconocida por el Derecho Internacional de los Derechos Humanos y refrendada en
el contexto regional por la Corte Interamericana de Derechos Humanos, que
dispone expresamente que el paso del tiempo no genera consecuencia negativa
alguna para acudir a la jurisdicción a solicitar la reparación integral de los
daños generados por tales actos inhumanos”; y
(ii) A pesar de que “los
jueces administrativos basaron sus decisiones en una norma que se encuentra
vigente en el ordenamiento jurídico y es aplicable”, en los casos analizados la aplicación del
término legal de caducidad se “constituye en una barrera para el acceso a la
administración de justicia de las víctimas del conflicto armado, haciendo
nugatorio la defensa de sus derechos y agravando aún más su condición”[143].
6.23. Ahora bien, es oportuno mencionar que a pesar de
que en las sentencias SU-659 de 2015[144],
T-296 de 2018[145],
T-334 de 2018[146]
y T-301 de 2019[147],
al caracterizar la caducidad del medio de control de reparación directa a
efectos de pronunciarse sobre los fallos de tutela objeto de revisión, esta
Corporación hizo referencia a providencias de las distintas Subsecciones de la
Sección Tercera del Consejo de Estado en los que se han adoptado las posturas
reseñadas páginas atrás, lo cierto es que dichos fallos no constituyen
precedentes para el presente asunto.
6.24. En efecto, en las referidas decisiones, al no
resultar pertinente para el análisis de los casos concretos, este Tribunal se
abstuvo de examinar si era procedente o no extender la imprescriptibilidad de
la acción penal frente a delitos de lesa humanidad, genocidio y crímenes de
guerra al estudio de la caducidad del medio de control de reparación directa, limitándose
a reseñar la jurisprudencia del Consejo de Estado a modo de obiter dicta.
Para ilustrar:
(i) En la Sentencia SU-659 de 2015[148],
al pronunciarse sobre una acción de tutela en la que, por no tenerse en cuenta
el momento en el que realmente tuvieron conocimiento del autor material del
abuso sexual y asesinato de una menor dentro de una estación de policía del
centro de Bogotá, los accionantes cuestionaban el análisis que realizaron los
jueces administrativos frente al término de caducidad de la demanda de
reparación que interpusieron por los daños causados por dichas conductas, el
Pleno de la Corte hizo referencia la jurisprudencia del Consejo de Estado sobre
la materia, indicando que el mismo había sostenido, en diversos
pronunciamientos[149], que: (a) “en
casos de violaciones a los derechos humanos, crímenes de guerra o de lesa
humanidad, el término de caducidad se flexibiliza, para iniciar a contarse
desde el momento en que genuinamente, las víctimas estaban en condiciones de
acceder a la administración de justicia”, o que (b) “en el conteo del
término de caducidad, debe tenerse en cuenta que (…) frente a conductas
constitutivas de violaciones a los derechos humanos, no debe aplicarse el
término del artículo 136, numeral 8 de la C.C.A.[150],
en cumplimiento de los compromisos internacionales”[151].
(ii) En la Sentencia T-291 de 2018, al estudiar un
recurso de amparo en el cual se reprochaba la decisión de un juez
administrativo de no aprobar, bajo la presunta existencia de cosa juzgada, un
acuerdo conciliatorio entre la Nación y los demandantes dirigido a indemnizar
los daños causados por el homicidio de sus familiares por miembros de grupos armados
en Puerto Boyacá, la Sala Sexta de Revisión de esta Corte, a efectos de
ilustrar la “responsabilidad agravada del Estado cuando sus agentes cometen
crímenes de lesa humanidad”, hizo mención de la jurisprudencia del Consejo
de Estado sobre el particular, indicando que dicho tribunal, en un fallo del 7
de septiembre de 2015, consideró que: “las hipótesis de daño antijurídico
acaecidos con ocasión de actos de lesa humanidad no tienen caducidad de ninguna
clase y su tratamiento procesal no puede hacerse con sujeción a las reglas
limitativas de la caducidad propias del ordenamiento jurídico interno de los
países en cuanto entrañan situaciones de interés para la humanidad, en relación
con los cuales los argumentos de seguridad jurídica deben ceder en aras de una
adecuada ponderación a favor de esos interés superiores que los delitos en
mención involucran[152]”.
6.25. Ante la inexistencia de una posición uniforme dentro
de la Corte Constitucional sobre la posibilidad de extender o no la
imprescriptibilidad que se predica de la acción penal frente a delitos de lesa
humanidad, genocidio y crímenes de guerra al análisis de la caducidad del medio
de control de reparación directa cuando el daño imputable al Estado constituye
alguna de dichas conductas, esta Sala procederá a unificar la jurisprudencia en
los términos del artículo 34 del Decreto 2591 de 1991[153].
- Unificación de la jurisprudencia constitucional
6.26. Para
empezar, este Tribunal observa que en la jurisprudencia contencioso
administrativa, de conformidad con el literal i) del numeral 2° del artículo 164
del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo,
se ha señalado que el término de caducidad de dos años del medio de control de
reparación directa sólo inicia a
contabilizarse: (i) desde el momento en el cual los interesados tienen
conocimiento de que el daño es imputable al Estado, y (ii) siempre que se
encuentren materialmente en posibilidad de acudir al aparato judicial para
interponer la demanda correspondiente[154].
6.27. En esta oportunidad, a fin de unificar la
jurisprudencia, esta Corporación estima que dicho entendimiento del término de
caducidad del medio de control de reparación directa es razonable y
proporcional desde una perspectiva constitucional y convencional, incluso en
casos en los que el daño que se pretenda reparar sea causado por un delito de
lesa humanidad, un crimen de guerra o genocidio.
6.28. En efecto, esta Sala considera que el referido
plazo es razonable para que las víctimas de violaciones a los derechos humanos
tengan la oportunidad de acceder a la administración de justicia con el fin de
obtener la declaración de responsabilidad de la administración y gestionar el
resarcimiento de los menoscabos padecidos, porque el término respectivo sólo
empieza a contabilizarse cuando exista claridad en torno a lo sucedido, incluso
sin han trascurrido lustros o décadas desde el instante en el que ocurrió el
delito de lesa humanidad, el crimen de guerra o el genocidio que causó el
perjuicio. Lo anterior, comoquiera que no es determinante la fecha de
ocurrencia de la conducta, sino la posibilidad del interesado de identificar la
participación en la misma de sujetos vinculados a una autoridad pública y de
acudir al sistema jurisdiccional para presentar la reclamación respectiva.
6.29. De igual forma, este Tribunal evidencia que la
exigencia del término legal de caducidad del medio de control de reparación
directa en tratándose de daños originados en delitos de lesa humanidad,
genocidio y crímenes de guerra permite,
en la mayor medida de lo posible, la optimización de los intereses
constitucionales en tensión en asuntos como el estudiado en la presente
oportunidad. Específicamente, por una parte, protege la seguridad jurídica y,
por otra, no implica una afectación grave al acceso a la administración de
justicia de las víctimas de violaciones a los derechos humanos a efectos de
obtener la reparación patrimonial de los daños causados por las mismas.
6.30. En
concreto, por un lado, este Tribunal observa que el principio de seguridad jurídica es un eje de la Carta Política, el
cual subyace a la consagración superior del Estado de derecho y que puede
derivarse de una interpretación sistemática del preámbulo y el título primero
de la Constitución[155]. En términos generales, dicho mandato “supone
una garantía de certeza” que busca permitir a los ciudadanos anticipar las
consecuencias de sus actuaciones ante la presunción de estabilidad de las
competencias de las autoridades públicas frente a sus acciones u omisiones[156].
6.31. En este sentido, esta Corte observa que la
seguridad jurídica se protege con el establecimiento de la caducidad del medio
de control de reparación directa, en tanto que la misma “se ha entendido,
por regla general, como la extinción del derecho a la acción judicial por el
transcurso del tiempo. De manera que si el sujeto procesal deja, por su
inactividad o negligencia, transcurrir los plazos fijados por la Ley en forma
objetiva sin presentar la demanda correspondiente o impulsar el litigio, el
mencionado derecho fenece inexorablemente, sin que pueda alegar excusa alguna
para revivirlos”[157].
6.32. Asimismo, es pertinente recordar que este
Tribunal ha sostenido
que es imperioso que exista un término de caducidad de las acciones judiciales,
pues a fin de mantener el orden social resulta necesario la resolución
definitiva de los conflictos que surgen a diario entre los ciudadanos,
garantizando el derecho de acceso a la administración de justicia dentro de los
límites de su ejercicio razonable y proporcional[158].
6.33.
Por otro lado, esta Corte toma nota de que la
reparación patrimonial de los daños causados por el Estado es una obligación
contemplada en el artículo 90 de la Carta Política, la cual, cuando tiene su
origen en una violación a los derechos humanos, se ve reforzada por
disposiciones de instrumentos internacionales incluidas en el bloque de
constitucionalidad[159], como los
artículos 8° y 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos[160],
y 2.3 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos[161],
que le imponen al Estado colombiano el deber de garantizar el acceso a la
administración de justicia para proteger de forma efectiva dichas prerrogativas[162].
6.34.
Al respecto, este Tribunal evidencia que el
establecimiento del término de caducidad para pretender por vía judicial la
reparación de los menoscabos patrimoniales causados por el Estado con ocasión de
un delito de lesa humanidad, un crimen de guerra o genocidio, no representa una
afectación del derecho al acceso a la justicia de las víctimas de violaciones a
los derechos humanos con el fin de obtener una compensación por el daño
padecido, porque:
(i) Los interesados en la reparación patrimonial
cuentan con un plazo razonable de dos años para acudir al aparato
jurisdiccional y satisfacer sus pretensiones, el cual no se cuenta
necesariamente desde el momento del daño que origina el perjuicio, sino que
sólo se inicia a contabilizar cuando el afectado tenga conocimiento de que el
menoscabo fue causado por el Estado y se encuentre en la capacidad material de
imputarle el mismo ante el aparato jurisdiccional;
(ii) La procedencia de la demanda de reparación debe
ser analizada por el juez contencioso administrativo competente, atendiendo a
las particularidades de cada asunto en concreto; y
(iii) La desestimación del medio de control de
reparación directa por caducidad, no le impide al perjudicado obtener la
compensación económica del daño causado por otras vías, como el incidente de
reparación integral en el marco del proceso penal que se adelante en contra del
responsable material del delito de lesa humanidad o el trámite de indemnización
administrativa[163].
6.35. En esta línea argumentativa, cabe recordar que, en la Sentencia C-115 de
1998[164],
la Sala Plena de la Corte declaró la constitucionalidad de la norma que fijaba
de manera estricta en dos años el término de caducidad de la pretensión de
reparación directa (inciso
cuarto del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo[165]), al considerar que el cargo referente a
que dicho plazo limitaba desproporcionadamente la prerrogativa al acceso a la
administración de justicia de las víctimas de violaciones a los derechos
humanos, no tenía en cuenta la importancia del principio superior de seguridad
jurídica, a partir de la siguiente argumentación:
“La institución jurídica de la caducidad de la acción
se fundamenta en que, como al ciudadano se le imponen obligaciones relacionadas
con el cumplimiento de los deberes de colaboración con la justicia para tener
acceso a su dispensación, su
incumplimiento, o lo que es lo mismo, su no ejercicio dentro de los términos
señalados por las leyes procesales -con plena observancia de las garantías
constitucionales que integran el debido proceso y que aseguran plenas y amplias
posibilidades de ejercitar el derecho de defensa-, constituye omisión en el
cumplimiento de sus obligaciones de naturaleza constitucional y, por ende,
acarrea para el Estado la imposibilidad jurídica de continuar ofreciéndole
mayores recursos y oportunidades, ante la inactividad del titular del derecho
en reclamar el ejercicio que le corresponde (…)”.
“De ahí que tampoco sea sostenible el argumento según
el cual la caducidad frustra el derecho de acceso a la justicia pues, mal
podría violarse este derecho respecto de quien gozando de la posibilidad de
ejercerlo, opta por la vía de la inacción. Es imposible que pueda desconocerse
o vulnerarse el derecho de quien ha hecho voluntaria dejación del mismo,
renunciando a su ejercicio o no empleando la vigilancia que la preservación de
su integridad demanda (…)”[166].
“La norma
parcialmente acusada prevé un término de dos años como límite a partir del cual
caducará la acción de reparación directa. Término este que con fundamento en
los preceptos constitucionales no quebranta el ordenamiento superior, en la medida
en que atiende a parámetros de razonabilidad, en cuanto permite a la persona
afectada por la ocurrencia del hecho, omisión u operación administrativa,
obtener la reparación directa de los perjuicios, siempre y cuando acuda dentro
del término señalado ante las autoridades judiciales con el fin de que se
adopte una decisión definitiva en relación con la acción ejercida (…)”.
En relación con “la violación del derecho de las víctimas de acceder a
la administración de justicia para obtener la indemnización de perjuicios,
estima la Corte que no procede, ya que a la persona afectada no se le está
negando el ejercicio del derecho de accionar ante la administración de justicia
para la reparación directa, sino imponiéndoles la obligación de ejercer la
acción dentro de los términos legales, a fin de que se puedan cumplir y
garantizar los principios de eficacia, celeridad y oportunidad. El
incumplimiento por parte de los ciudadanos de dichos plazos genera la extinción
del derecho a ejercer la acción correspondiente (…)”[167].
“Por lo expuesto, encuentra la Corte que al establecer
términos de caducidad para las acciones contencioso administrativas de
reparación del derecho, el legislador ejerció las competencias que le ha
entregado la Constitución Política, sin desconocer el derecho de acceso a la
administración de justicia, ni ninguno otro de la Carta (…)”.
6.36. Sobre el particular, esta Corporación resalta que, si
con efectos de cosa juzgada constitucional, se estimó que la existencia de una
norma que establecía el término de caducidad de la pretensión de reparación
directa en dos años a partir de la ocurrencia del hecho dañoso sin modulación
alguna[168],
era conforme a la Carta Política debido a que salvaguardaba la seguridad
jurídica y no afectaba el
derecho al acceso a la administración de justicia de las víctimas de violaciones a los derechos
humanos, mutatis mutandis, es razonable sostener que una interpretación
amplia de una disposición que es más benéfica para la protección de los
intereses de los afectados por un perjuicio causado por el Estado (numeral 2°
del artículo 164 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo), al incorporar el conocimiento de la participación de un agente
público en la causa del menoscabo para iniciar con la contabilización de dicho
plazo y la posibilidad material de acudir al aparato jurisdiccional, también es
acorde con el ordenamiento superior.
6.37.
Ahora bien, esta Corporación evidencia que la inclusión del conocimiento del
responsable de una conducta a fin de iniciar a contabilizar el término de
extinción de una acción judicial, es una forma de ponderar el principio de
seguridad jurídica y el mandato de justicia en escenarios relacionados con
delitos de lesa humanidad, genocidio y crímenes de guerra, el cual no sólo se
puede evidenciar en el ordenamiento interno en materia contenciosa
administrativa, sino también en la especialidad penal.
6.38. En
efecto, como se explicó en el capítulo 5, la imprescriptibilidad de la acción
penal frente a delitos de lesa humanidad, genocidio y crímenes de guerra no es
absoluta, toda vez que opera únicamente cuando se desconoce la identidad de los
sujetos implicados en dichas conductas, pues una vez son identificados los
mismos y vinculados al proceso inicia a contabilizarse el respectivo término de
extinción del ius puniendi del Estado.
6.39. En consecuencia,
como se ha reiterado en la jurisprudencia constitucional y penal ordinaria[169],
si bien “es factible (…) que un delito
de lesa humanidad reporte (…) la condición de imprescriptibilidad en su
investigación” con el fin de que los responsables reparen a las víctimas y
sean sancionados dada la transcendencia social de sus actos, lo cierto es que,
desde una perspectiva constitucional, es un imperativo derivado de la dignidad
humana y del derecho al debido proceso que frente a “personas determinadas
–individualizadas y formalmente vinculadas- se exija el cumplimiento de los
términos de investigación y juzgamiento”, so pena de instrumentalizar al
imputado[170].
6.40.
Así, a partir de un parangón entre las instituciones jurídicas reseñadas, esta
Corporación evidencia que existe una semejanza entre el término de caducidad
del medio de control de reparación directa y el plazo de prescripción de la
acción penal frente a los delitos de lesa humanidad, genocidio y crímenes de
guerra, comoquiera que:
(i) El término de caducidad del medio de control de
reparación directa no inicia a contabilizarse sino hasta el momento en que el
afectado tenga conocimiento de que un agente del Estado estuvo involucrado en
el hecho dañoso a indemnizar y esté en la capacidad material de acudir a la
Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo; y
(ii) El término de prescripción de la acción penal
frente a los delitos de lesa humanidad, genocidio y crímenes de guerra no
inicia contabilizarse sino hasta el momento en que el Estado tenga conocimiento
del responsable de la conducta y lo vincula a un proceso penal.
6.41.
En este orden de ideas, como lo puso de presente el Pleno de la Sección Tercera
del Consejo de Estado, en su condición de órgano de cierre de la Jurisdicción
de lo Contencioso Administrativo[171], en la
Sentencia del 29 de enero de 2020[172], la Corte
considera que no es necesario extender la figura de imprescriptibilidad que se
predica de acción penal frente a los delitos de lesa humanidad al estudio de la
caducidad del medio de control de reparación directa para asegurar los derechos
de las víctimas, puesto que, además de tratarse de instituciones jurídicas con
características y lógicas diferentes[173],
el término legal establecido para acudir a la Jurisdicción de lo Contencioso
Administrativo integra un criterio asimilable al que lleva inmerso dicha figura
aplicable a la persecución penal, el cual busca ponderar los principios en
tensión, estos son, la seguridad jurídica y el mandato de justicia.
6.42. Efectivamente, en clave con lo dispuesto por el
legislador, los perjudicados por un menoscabo originado en un delito de lesa
humanidad, un crimen de guerra o un genocidio imputable a una autoridad
pública, tienen un término de dos años para acudir al aparato jurisdiccional y
velar por sus intereses en el entendido de que dicho plazo únicamente empezará
a contarse, bajo la misma lógica de la imprescriptibilidad penal que se predica
de las mencionadas conductas delictivas, una vez la persona tenga conocimiento
real de la participación, por acción u
omisión, del Estado y se encuentre en la posibilidad material de imputarle el
daño causado.
6.43.
Por último, este Tribunal considera que, además de las razones expuestas por el
Consejo de Estado en el fallo de unificación[174],
la aplicación del término legal de caducidad frente al medio de control de
reparación directa cuando el hecho dañoso es constitutivo de un delito de lesa
humanidad resulta acorde con el criterio interpretativo que puede extraerse de lo
dispuesto por la Corte Interamericana de Derechos Humanos en el caso Órdenes
Guerra contra Chile.
6.44.
En concreto, a efectos de examinar la aceptación de responsabilidad del Estado
chileno de los daños causados por la aplicación de las normas nacionales
referentes a la prescripción de las acciones indemnizatorias por los delitos
cometidos en el marco de la dictadura militar, la Corte Interamericana de
Derechos Humanos:
(i) Reseñó que en el ordenamiento jurídico
internacional se consagra la obligación de los Estados de reparar
patrimonialmente los daños causados por violaciones manifiestas a las normas de
derechos humanos[175] y que, en
esta medida, resultan “razonables” los criterios jurídicos dirigidos a
establecer que los medios judiciales contemplados para resarcir tales
menoscabos, en la misma línea de imprescriptibilidad penal frente a ciertas
conductas criminales, se puedan invocar en cualquier momento[176],
en tanto “tales acciones no deberían ser objeto de prescripción”.
(ii) Presentó un conjunto de consideraciones dirigidas
a sostener que, sin perjuicio de lo anterior, los Estados tienen un margen
nacional de apreciación para determinar los medios adecuados mediante los
cuales atenderán su obligación de garantizar la prerrogativa al resarcimiento
de los daños que tienen las víctimas de violaciones a los derechos humanos,
dentro de los cuales, por ejemplo, “los programas administrativos de
reparación constituyen una de las maneras legítimas de satisfacer el derecho a
la reparación”.
6.45.
En este sentido, esta Sala advierte que la decisión de la Corte Interamericana
de Derechos Humanos está orientada a evitar que el desamparo de una víctima de
un delito de lesa humanidad o un crimen de guerra que no ha tenido la
oportunidad jurídica de acudir a la justicia y lo hace mucho tiempo después de
ocurrida la conducta, no derive en la frustración de la garantía de su derecho
a la reparación. Empero, la finalidad que subyace a dicha decisión no es crear
una previsión orientada a amparar la incuria o la negligencia del interesado en
una indemnización o afectar sin justificación la seguridad jurídica, a través
de la extensión de la imprescriptibilidad que se predica de la acción penal
frente a ciertas conductas criminales a las demandas de reparación en contra
del Estado.
6.46.
En efecto, dicho Tribunal Internacional reconoció que la imprescriptibilidad de
la acción penal frente a delitos de lesa humanidad no opera per se, sino
en razón de la existencia de circunstancias que obstaculizan la investigación y
juzgamiento de los responsables de delitos de lesa humanidad o crímenes de
guerra[177]. En consecuencia,
para esta Corporación ante la ausencia de tales circunstancias, desaparece la
justificación de acudir a dicha figura debido a la afectación que la misma
implica para otros principios superiores y, por consiguiente, lo propio ocurre
con el medio de control de reparación directa cuando el afectado tiene el
conocimiento de la participación del Estado en el hecho dañoso y las
condiciones materiales para demandar a la administración.
6.47. Adicionalmente, debe
tenerse en cuenta que al referirse sobre “la idoneidad de los mecanismos de
reparación a nivel interno”, en el caso Órdenes Guerra contra Chile, la
Corte Interamericana de Derechos Humanos explicó que:
“(…)
ha considerado que, en escenarios de justicia transicional, en los cuales los
Estados deben asumir su deber de reparar masivamente a números de víctimas que
pueden exceder ampliamente las capacidades y posibilidades de los tribunales
internos, los programas administrativos de reparación constituyen una de las
maneras legítimas de satisfacer el derecho a la reparación. En esos contextos,
esas medidas de reparación deben entenderse en conjunto con otras medidas de
verdad y justicia, siempre y cuando se cumplan con una serie de requisitos relacionados,
entre otros, con su legitimidad y efectiva capacidad de reparación integral de
las mismas. El hecho de combinar reparaciones administrativas y judiciales,
según cada Estado, puede ser entendido como de carácter diferente (excluyente)
o complementario y, en este sentido, podría tomarse en cuenta, en una vía, lo
otorgado en la otra”[178].
6.48. En torno a este
punto, conviene mencionar que la existencia de un límite temporal para acudir a
la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo a efectos de obtener una
indemnización por daños causados por agentes del Estado atiende a la realidad
del contexto colombiano, puesto que en el país existen más de ocho millones de
víctimas de graves violaciones a los derechos humanos y de crímenes de guerra
debido al conflicto armado interno[179], con lo
cual para garantizar su reparación efectiva, en concordancia con los
instrumentos internacionales de derechos humanos, no sólo se ha contemplado el
medio de reparación directa, sino que el propio Constituyente estableció un
Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y No Repetición.
6.49. En relación con
dicho sistema, cabe recordar que se encuentra contenido en el Acto Legislativo
01 de 2017[180], en el cual
se determinó que está conformado por los
siguientes mecanismos y medidas[181]:
(i) La
Comisión para el Esclarecimiento de la Verdad, la Convivencia y la No
Repetición;
(ii)
La Unidad para la Búsqueda de Personas dadas por Desaparecidas en el contexto y
en razón del conflicto armado;
(iii) La
Jurisdicción Especial para la Paz
(iv) Las
medidas de reparación integral para la construcción de paz; y
(v)
Las garantías de no repetición.
6.50. Al respecto,
sobre la Jurisdicción Especial para la Paz es necesario mencionar que fue instituida
“para garantizar el derecho a la justicia de los afectados por la violencia,
por medio de la investigación, juzgamiento y sanción de las conductas cometidas
en el marco del conflicto armado”[182].
6.51. A su vez, frente
a las “medidas de reparación integral para la construcción de la paz”, es
pertinente señalar que se concretan en un conjunto de políticas, programas y
planes a cargo del Gobierno Nacional dirigido a asegurar el goce de las
prerrogativas a la restitución, rehabilitación, indemnización y satisfacción de
los afectados por las conductas ilícitas perpetradas por los diferentes actores
del conflicto armado[183].
6.52. En este sentido,
cabe resaltar que a través de la Ley 1448 de 2011[184],
el Congreso de la República dispuso la ejecución de un conjunto de programas
administrativos dirigidos a indemnizar a los afectados por delitos de lesa
humanidad, incluyendo a aquellas personas que no agotaron en su debida
oportunidad los mecanismos judiciales correspondientes.
6.53. Sobre este punto,
la Corte reitera que “dada la realidad de la
masiva victimización en Colombia y la necesidad de garantizar la indemnización
de todas las víctimas sin discriminación, el Acto Legislativo 01 de 2017 optó
entonces por el programa de reparaciones regulado en la Ley 1448 de 2011, que
busca objetivos amplios, más allá de las justas reclamaciones individuales”[185].
6.54. En suma, este
Tribunal estima que la existencia de un sistema de justicia transicional
vigoroso como el introducido en el país por el Acto Legislativo 01 de 2017,
permite concluir que el derecho a la reparación de las víctimas de graves
violaciones a los derechos humanos no sólo se puede garantizar a través del
medio de control de reparación directa, sujeto a término de caducidad, sino por
otros mecanismos, cuyos plazos de extinción son más amplios, como las
indemnizaciones administrativas o los procesos de investigación, juzgamiento y
sanción ante la Jurisdicción Especial para la Paz.
6.55. Así las cosas,
con base en las consideraciones expuestas, la Sala Plena de la Corte estima que
la aplicación del término legal de caducidad del medio de control de reparación
directa en tratándose de daños originados en delitos de lesa humanidad,
genocidio y crímenes de guerra es acorde a los mandatos constitucionales y, por
ello, decide unificar su jurisprudencia en tal sentido con el fin de superar
los criterios divergentes existentes dentro de la Jurisdicción Constitucional.
7.     Caso concreto
7.1.
La ciudadana Nelcy Elizabeth Jaramillo Zapata interpuso acción de tutela en
contra del Tribunal Administrativo de Antioquia, argumentando que sus derechos
fundamentales fueron vulnerados con ocasión del Auto del 28 de febrero de 2018,
pues en el mismo dicha autoridad judicial incurrió en los defectos denominados sustantivo, fáctico, violación
directa de la Constitución y desconocimiento del precedente, al confirmar la decisión del juez de primera instancia de
desestimar por caducidad el medio de control de reparación directa que impetró
con el fin de obtener el
resarcimiento de los daños causados por el homicidio de su progenitor[186].
7.2. En respuesta a la demanda de tutela, el Tribunal
Administrativo de Antioquia, el Juzgado
35 Administrativo de Medellín y el Ministerio de Defensa manifestaron su
oposición a la protección pretendida, al considerar que la providencia
cuestionada es acorde con el derecho positivo y la jurisprudencia en vigor[187].
7.3.
Las Secciones Cuarta y Quinta del Consejo de Estado, en primera y segunda
instancia respectivamente, denegaron el amparo solicitado por Nelcy Elizabeth
Jaramillo Zapata, al evidenciar que la decisión reprochada se enmarcó en el ejercicio razonable y
legítimo de la autonomía judicial, y que tuvo sustento en un conjunto de
decisiones de los órganos de cierre del sistema judicial colombiano[188].
7.4.
Al respecto, esta Corte confirmará los fallos de instancia, puesto que, si bien
la acción de tutela interpuesta por Nelcy Elizabeth Jaramillo Zapata satisface
los requisitos generales de procedencia del recurso de amparo contra
providencias judiciales, lo cierto es que no se configuran los defectos
alegados en la misma en contra de la decisión proferida por el Tribunal
Administrativo de Antioquia el 28 de febrero de 2018, según pasa a explicarse.
-
Análisis de los requisitos generales de procedencia
7.5. La Sala evidencia que el recurso
de amparo presentado por Nelcy
Elizabeth Jaramillo Zapata en contra del Tribunal Administrativo de Antioquia cumple con los
requisitos generales de procedencia[189],
por cuanto:
(i) El asunto es de relevancia
constitucional, comoquiera que se debate sobre la posible vulneración de los
derechos al debido proceso y al acceso a la administración de justicia de una
víctima de la violencia en un proceso contencioso administrativo, con ocasión
de la existencia de diferentes interpretaciones en torno al término de
caducidad del medio de control de reparación directa cuando el hecho dañoso constituye
un delito de lesa humanidad[190].
(ii) La acción de tutela satisface el requisito
de inmediatez, ya que fue presentada en un plazo razonable atendiendo a la
complejidad del asunto, si se tiene en cuenta que el amparo fue interpuesto el 29
de agosto de 2018[191],
es decir, seis meses después de la fecha en la cual fue proferida la decisión
cuestionada que data del 28 de febrero de la misma anualidad[192].
(iii) Al cuestionarse un auto dictado en
segunda instancia por un Tribunal Administrativo en el cual se resolvió la apelación
presentada en contra de una providencia en la que se accedió a la excepción
previa de caducidad presentada frente a una demanda de reparación, no procedía
recurso alguno en su contra, en los términos de los artículos 242 a 268 del Código de Procedimiento Administrativo y de
lo Contencioso Administrativo[193].
(iv) No se alega una irregularidad
procesal, pues en el amparo se reprocha que el Tribunal demandado incurrió en
los defectos denominados violación directa de la Constitución, sustantivo,
desconocimiento del precedente y fáctico[194].
(v) Como se sintetizó en los antecedentes
de esta sentencia, la accionante identificó de forma clara los defectos en los que
considera incurrió la autoridad judicial demandada en el auto cuestionado.
(vi) La providencia reprochada no es un
fallo de tutela, pues es un auto proferido dentro de un proceso contencioso
administrativo de reparación directa[195].
7.6. Así pues, al constatarse que el amparo de la
referencia satisface los requisitos generales de procedencia, la Corte
analizará si se configuran en el Auto del 28 de febrero de 2018 los defectos denominados
violación directa de la Constitución, sustantivo, desconocimiento del
precedente y fáctico atribuidos al Tribunal Administrativo de Antioquia.
- Análisis de las causales denominadas violación
directa de la Constitución y defecto sustantivo
7.7. Para empezar, es pertinente recordar que, en el Auto del 28 de febrero de 2018, el Tribunal Administrativo de Antioquia
sostuvo:
“En el caso concreto, se procederá a
estudiar si la demanda en el medio de control de reparación directa se
interpuso dentro del término legalmente establecido para ello, o si por el
contrario, operó el fenómeno jurídico de la caducidad, esto a la luz de lo
contemplado en el artículo 164 del Código de Procedimiento Administrativo y de
lo Contencioso Administrativo.
Así, del escrito demandatorio se
desprende con claridad que la demandante tuvo conocimiento de los hechos que
dieron lugar a la interposición del presente medio de control desde su misma
ocurrencia, es decir, desde el veintidós de abril de dos mil seis, día en el
cual según afirma la parte accionante se produjo la muerte del señor Luis
Eduardo Jaramillo Zapata, presuntamente a manos del Ejército Nacional (…)[196].
Por lo tanto, teniendo claridad respecto
a que los hechos que dieron origen a la presentación del medio de control de
reparación directa ocurrieron el día veintidós (22) de abril de dos mil seis
(2006) y que los demandantes tuvieron conocimiento del hecho desde el mismo
momento de su ocurrencia, se tiene que el término de caducidad para acudir ante
la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en el medio de control de
reparación directa comenzó a correr desde el día veintitrés (23) de abril de
dos mil seis (2006), teniendo como fecha límite el veintitrés (23) de abril de
dos mil ocho (2008), presentándose la demanda efectivamente en abril de dos mil
dieciséis (2016), es decir cuando ya había operado el fenómeno jurídico de la
caducidad, misma suerte que se corre si el término se contabiliza desde la
fecha del registro civil de defunción, es decir, desde el dieciocho (18) de
mayo de dos mil seis (2006).
Debe precisarse, entonces que pese a que
la parte demandante presentó solicitud de conciliación prejudicial, esto es, el
día dieciocho (18) de diciembre de dos mil quince (2015), para dicho momento ya
se había superado el término previsto en la ley para presentar el medio de
control de reparación, no suspendiendo entonces dicha solicitud el termino
preclusivo de caducidad”[197].
7.8. Sobre el particular, esta Corporación advierte
que el Tribunal Administrativo de Antioquia realizó una aplicación razonable
del derecho positivo vigente, puesto que: (i) identificó la norma que se
adecuaba al supuesto de hecho que subyacía al caso, y (ii) llevó a cabo la
subsunción respectiva, respetando las reglas de la lógica.
7.9. En concreto, en un primer momento, la autoridad
demandada indicó que analizaría la configuración del fenómeno de caducidad
frente a la demanda de reparación directa presentada por la accionante, de
conformidad con lo dispuesto el artículo 164 del Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, lo cual resulta acertado, ya
que:
(i) El mencionado estatuto procesal fue
expedido por el legislador con el fin de fijar las formas para resolver “las
controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y
operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas
las entidades públicas”[198],
como ocurre en el presente caso con el daño imputado a la Nación por el
homicidio del progenitor de la accionante presuntamente por miembros del
Ejército Nacional; y
(ii) La referida disposición normativa
regula la “oportunidad para presentar la demanda”, estableciendo el
término de caducidad del medio de control reparación directa.
7.10. Posteriormente, el Tribunal Administrativo de
Antioquia realizó el siguiente silogismo para establecer si operaba la
caducidad de la demanda:
(i) Premisa mayor (supuesto normativo):
la demanda “deberá ser presentada: (…) 2. En los siguientes términos, so
pena de que opere la caducidad: (…) i) Cuando se pretenda la reparación
directa, la demanda deberá presentarse dentro del término de dos (2) años,
contados a partir del día siguiente al de la ocurrencia de la acción u omisión
causante del daño, o de cuando el demandante tuvo o debió tener conocimiento
del mismo si fue en fecha posterior y siempre que pruebe la imposibilidad de
haberlo conocido en la fecha de su ocurrencia”[199].
(ii) Premisa menor (supuesto
fáctico): en abril de 2016, Nelcy
Elizabeth Jaramillo Zapata interpuso demanda de reparación directa en contra de
la Nación, pretendiendo la reparación patrimonial por los daños causados el 22
de abril de 2006 con ocasión del homicidio de su progenitor Luis Eduardo
Jaramillo Zapata por miembros de la Brigada Móvil No. 11 del Ejercito Nacional.
Sobre el particular, la demandante afirmó que tuvo conocimiento de la
participación de los agentes del Estado en dicho ilícito desde el mismo día en
que ocurrió[200].
(iii) Conclusión (decisión
judicial): operó la caducidad frente a la demanda de reparación directa
presentada por Nelcy Elizabeth Jaramillo
Zapata en contra de la Nación - Ministerio de Defensa - Ejercito Nacional,
puesto que entre el momento de su interposición (abril de 2016) y el día
siguiente al instante en el que tuvo conocimiento del hecho dañoso que sustenta
las pretensiones (23 de abril de 2006), trascurrieron cerca de diez años[201].
7.11. En consecuencia, para la Corte es claro que el Tribunal Administrativo de Antioquia, en
virtud del mandato superior de sujeción de los jueces al imperio de la ley
establecido en el artículo 230 de la Constitución[202],
llegó a una conclusión razonable a partir de una interpretación lógica del
derecho positivo, que no puede catalogarse como arbitraria o producto de su
subjetividad.
7.12. Adicionalmente, esta Corporación considera que
con la providencia cuestionada no se desconocieron los mandatos
constitucionales, puesto que el derecho a
la reparación patrimonial de los afectados por el homicidio de Luis Eduardo
Jaramillo Zapata ha sido garantizado por el Estado, toda vez que:
(i) Nelcy Elizabeth Jaramillo Zapata, en su condición
de descendiente de la víctima, recibió una indemnización administrativa por
parte de la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, a
través de la Resolución 1029 del 3 de octubre de 2013, la cual fue cobrada el
25 de agosto de 2016 mediante procedimiento bancario en el municipio de Ituango[203];
y
(ii) María Consuelo Zapata, William Edilson Jaramillo
Zapata, Arlidia Yoaira Jaramillo Zapata, Cristian Mauricio Jaramillo Zapata,
Dalida Andrea Jaramillo Zapata, Dayana Vanesa Jaramillo Zapata, María Eva
Zapata de Jaramillo, Luis Eduardo Jaramillo Montoya, María Consuelo Jaramillo
Zapata, Marta Gloria Jaramillo Zapata, Luz Mariela Jaramillo Zapata, Beatriz
Elena Jaramillo Zapata, María Rosario Jaramillo Zapata, Raúl Darío Jaramillo Zapata,
María Eugenia Jaramillo Zapata, Joaquín Emilio Jaramillo Zapata, María Doralba
Jaramillo Zapata y Publia de Jesús Jaramillo Zapata, en su calidad de
familiares de la víctima, luego de acudir oportunamente al sistema judicial,
fueron indemnizados según lo ordenado en las sentencias proferidas por el
Juzgado 19 Administrativo del Circuito de Medellín, el 19 de diciembre de 2009,
y por el Tribunal Administrativo de Antioquia, el 18 de enero de 2011[204].
7.13.
De igual forma, este Tribunal observa que las garantías de justicia y verdad
propias del derecho a la reparación están siendo aseguradas por el Estado a la
accionante, en la medida que el homicidio de su progenitor fue investigado por
la Fiscalía General de la Nación, y dicha entidad se encuentra a la espera de
que los elementos recaudados sean requeridos por la Jurisdicción Especial para
la Paz para el juzgamiento de los responsables, pues al tratarse de una
conducta cometida en el marco del conflicto armado será objeto de su
pronunciamiento[205].
7.14.
Adicionalmente, frente a las afirmaciones de la actora presentadas en sede de
revisión y que no fueron alegadas dentro del proceso contencioso
administrativo, referentes a que a pesar de que en el mes de abril de 2006 tuvo
conocimiento del homicidio de su progenitor por miembros del Ejército Nacional,
la tardanza de 10 años en interponer el medio de control de reparación directa
se justifica en que: (i) se distanció de su hogar con ocasión de su reclusión
en un centro penitenciario entre los años 2001 y 2005, y debido a que (ii)
tenía miedo a las represalias que pudieran llegar a tomar las fuerzas militares
en su contra[206]; esta
Corporación estima que tales argumentos son insuficientes para demostrar una
imposibilidad material de acudir oportunamente a la administración de justicia,
porque:
(i) Para la fecha del homicidio de Luis Eduardo
Jaramillo Zapata (22 de abril de 2006), la accionante ya no se encontraba
privada de su libertad y, por ende, estaba en la capacidad de acudir al aparato
jurisdiccional del Estado; y
(ii) El eventual temor a las represalias que pudieran
tomar las fuerzas militares en caso de pretenderse la reparación de los daños
causados por el homicidio de su progenitor, no guarda correspondencia con: (a)
las acciones de 19 de sus familiares que iniciaron el medio de control
contencioso administrativo correspondiente dentro de los dos años posteriores a
dicha conducta criminal, y (b) las actuaciones que la propia accionante
adelantó con anterioridad a octubre de 2013 para gestionar la indemnización administrativa
respectiva.
7.15. Ahora bien, este Tribunal advierte que el literal
i) del numeral 2° del artículo 164 del Código de Procedimiento Administrativo y
de lo Contencioso Administrativo contempla la posibilidad de contar el término
de caducidad a partir del momento en que el afectado tenga efectivo conocimiento
de la participación del Estado en el daño a indemnizar, lo cual es una regla
que se asemeja a los efectos que tiene la imprescriptibilidad en materia penal.
7.16. En este sentido, debe resaltarse para garantizar
el derecho convencional al acceso a la administración de justicia de las
víctimas de violaciones a los derechos humanos con el fin de obtener el
resarcimiento patrimonial de los daños causados por las mismas, no era
necesario inaplicar el término legal de caducidad del medio de control de
reparación directa y acudir a lo dispuesto en el Estatuto de Roma, por cuanto:
(i) Dicha prerrogativa se protege al
contabilizar el plazo de extinción desde el momento en que el afectado tuvo conocimiento
de la participación de los agentes del Estado en el hecho dañoso, como en
efecto lo hizo la autoridad demandada, según se reseñó líneas atrás;
(ii) Los derechos de las víctimas no sólo
se garantizan con las ordenes de resarcimiento judicial, sino también con otros
mecanismos como las indemnizaciones administrativas o las investigaciones y
decisiones que se profieran en el marco del proceso de justicia transicional; y
(ii) El referido tratado no regula el
término de caducidad del medio de reparación directa, sino que se refiere a las
acciones que pueden seguirse a instancias de la Corte Penal Internacional[207].
7.17.
Así las cosas, la Corte concluye que no se configuró un defecto sustantivo, ni una
violación directa de la Constitución, porque para satisfacer los mandatos
superiores no era imperioso para la autoridad demandada inaplicar el literal i) del numeral 2° del artículo 164
del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
- Análisis de la causal denominada desconocimiento del precedente
judicial
7.18.
A través del Auto del 28 de febrero de 2018, el Tribunal Administrativo de
Antioquia concluyó que frente a la demanda de reparación directa presentada por
Nelcy Elizabeth Jaramillo Zapata operó el fenómeno de caducidad, según lo
dispuesto en el literal i) del
numeral 2° del artículo 164 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo
Contencioso Administrativo. Para
fundamentar dicha determinación, la mencionada autoridad judicial siguió la
interpretación jurisprudencial de la referida norma realizada por:
(i) La Subsección A de la Sección Tercera del Consejo
de Estado, en el Auto del 21 de noviembre de 2012[208],
la Sentencia del 13 de mayo de 2015[209] y el Auto
del 10 de febrero de 2016[210], en los
cuales se sostuvo que a partir de una interpretación sistemática de las
distintas fuentes del ordenamiento jurídico se concluye que “las demandas
interpuestas, bien sean de reparación directa o en el marco de la pretensión de
grupo, en la jurisdicción de lo contencioso administrativo, sí son susceptibles
del fenómeno de caducidad, aun en los casos relacionados con delitos de lesa
humanidad”.
(ii) La Sala Segunda de Revisión de la Corte
Constitucional, en la Sentencia T-490 de 2014[211],
en la que se indicó “aun cuando el daño antijurídico que se pretenda
reclamar por medio de la acción de reparación se dé como consecuencia de una
grave violación a los derechos humanos o un crimen de lesa humanidad, el
término de caducidad será el mismo al contemplado en la ley”.
7.19.
La accionante señaló que en el Auto del 28 de febrero de 2018, la autoridad
demandada desconoció el precedente judicial que establecía la inaplicación del
término legal de caducidad del medio de control de reparación directa cuando el
hecho dañoso alegado tuviera su origen en un delito de lesa humanidad[212],
el cual fue desarrollado por las Subsecciones B y C de la Sección Tercera del
Consejo de Estado, la Sección Quinta de la misma corporación y la Sala Cuarta
de Revisión de la Corte Constitucional en providencias que datan de los años
2013 y 2018[213].
7.20.
Sobre el particular, la Sala Plena considera que en esta oportunidad no se
configuró el desconocimiento del precedente alegado en el amparo, puesto que
para el 28 de febrero de 2018, momento en el que fue proferida la decisión
cuestionada, no existía una posición jurisprudencial uniforme dentro del
Consejo de Estado y la Corte Constitucional, con lo cual la autoridad
demandada, en ejercicio de su autonomía judicial, estaba facultada para acoger
el criterio interpretativo que consideraba más apropiado para resolver el caso
bajo su estudio.
7.21.
Específicamente, para la época en la que fue proferida la providencia
reprochada, esta Corporación evidencia que, por una parte, las Subsecciones B[214]
y C[215] de la
Sección Tercera del Consejo de Estado sostenían que la imprescriptibilidad de
la acción penal frente a los delitos de lesa humanidad se hacía extensible al
análisis de caducidad del medio de control de reparación directa fundados en los
daños causados con ocasión de dichas conductas criminales. Sin embargo, de otra
parte, la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado[216]
estimaba inapropiado extender la imprescriptibilidad de la acción penal al
medio de control de reparación directa[217].
7.22.
Asimismo, este Tribunal observa que una situación similar ocurría dentro de la
Corte Constitucional, toda vez que en la Sentencia T-490 de 2014[218],
la Sala Segunda de Revisión respaldó la posición de la Subsección A de la
Sección Tercera del Consejo de Estado. Empero, en la Sentencia T-352 de 2016[219],
la Sala Cuarta de Revisión acogió la tesis de las Subsecciones B y C de dicha
corporación[220].
7.23. En consecuencia, para la Sala Plena es evidente
que para el 28 de febrero de 2018 no
había un precedente pacífico dentro del Consejo de Estado y la Corte
Constitucional, puesto que únicamente hasta la Sentencia del 29 de enero de
2020 la referida disparidad de criterios fue superada en la primera corporación[221]
y, a su vez, solo hasta la presente providencia este Tribunal unifica su
posición sobre el particular[222].
7.24.
Por lo anterior, ante la existencia de diversidad de criterios jurisprudenciales,
el Tribunal Administrativo de Antioquia se encontraba facultado para escoger la
tesis que considerara más apropiada para resolver el asunto, como en efecto lo
hizo, con base en las siguientes consideraciones:
“(…) debe advertirse que sobre el fenómeno de la
caducidad en los casos en los cuales se pretende la declaratoria de
responsabilidad del Estado por comisión de delitos de lesa humanidad, el
Honorable Consejo de Estado en providencia del trece (13) de mayo de dos mil
quince (2015), consideró que debe diferenciarse la figura de la caducidad del
medio de control de reparación directa y la imprescriptibilidad de la acción
penal en dichos delitos, concluyéndose que la imprescriptibilidad de los
delitos calificados como de lesa humanidad y de guerra no trae como
consecuencia la inoperancia de la caducidad de la acción contenciosa
administrativa, tendiente a que se declare la responsabilidad patrimonial del
Estado (…).
La Corte Constitucional mediante la Sentencia T-490 de
2014 (…) expuso los siguientes argumentos: (…) “la imprescriptibilidad de la
acción penal derivada de crímenes de lesa humanidad y contra el derecho
internacional humanitario no es extensiva en sus efectos a las acciones de
carácter indemnizatorio. Lo anterior, por cuanto la legislación nacional
consagra varias posibilidades para restablecer el derecho a la reparación de
las víctimas de graves violaciones a los derechos humanos y tiene como
finalidad promover la justicia, tales como acciones civiles y contencioso
administrativas para que puedan satisfacer su derecho a la verdad y la
reparación; incluso el sistema penal prevé una reparación para el tercero
civilmente responsable, así, la prescripción que pueda darse respecto a las
primeras acciones de carácter indemnizatorio no debe ser extensiva a la
posibilidad de demandar al autor penalmente responsable del daño, ni excluye al
Estado de la responsabilidad de investigar y sancionar a los responsables de
las violaciones graves de los derechos humanos (…)”.
Así mismo, la Sala de lo Contencioso Administrativo,
Sección Tercera – Subsección A, en auto del diez (10) de febrero de dos mil
dieciséis (2016) proferido dentro del radicado No. 05001233300020150093401
(AG), se pronunció en el anterior sentido al decidir el recurso de apelación
contra el auto proferido por la entonces Sala Segunda de Oralidad de esta
Corporación, mediante el cual se rechazó la demanda, por haberse configurado la
caducidad del medio de control de reparación de perjuicios causados a un grupo,
en el que también se discutió la no caducidad del medio de control de
reparación directa, porque se trataba de un crimen de lesa humanidad (…).
Así entonces, esta Sala establece que contrario a lo
argumentado por la parte demandante, el daño antijurídico cometido en la
persona de Luis Eduardo Jaramillo Zapata, no constituye una conducta que pueda
considerarse incaducable, esto por cuanto, como bien ha sido precisado por la
jurisprudencia de la máxima Corporación Contencioso Administrativa no puede
confundirse la imprescriptibilidad de las conductas penales con la oportunidad
para interponer las acciones o medios de control de tipo indemnizatorio contra
el Estado, por lo que en el caso de la referencia, nos encontramos sujetos a
darle aplicación al fenómeno jurídico de la caducidad tal y como dispone el
artículo 164 numeral 2 literal i) del Código de Procedimiento Administrativo y
de lo Contencioso Administrativo”[223].
7.25.
Así las cosas, la Corte descarta la configuración de un desconocimiento del precedente
vertical por parte del Tribunal Administrativo de Antioquia en el Auto del 28
de febrero de 2018, pues se reitera que “no se puede recurrir a esta vía
excepcional para imponer al operador jurídico una determinada interpretación o
enfoque de la normatividad que coincida plenamente con el de las partes, porque
es precisamente en ese campo en donde se expresa con mayor fuerza su
independencia”[224].
7.26.
En efecto, como se explicó en la
Sentencia SU-427 de 2013[225],
cuando “existan varias interpretaciones constitucionalmente admisibles sobre
un mismo tema, las cuales son respaldadas por la jurisprudencia vigente, y el
operador jurídico decide aplicar una de ellas, la acción de tutela no está
llamada a prosperar, en respeto de los principios constitucionales de autonomía
e independencia judicial[226],
pues se entiende que una autoridad ha incurrido en un defecto sólo cuando se
evidencie un actuar totalmente arbitrario y caprichoso que lesione derechos
fundamentales[227],
es decir, cuando no respeta los presupuestos de razonabilidad, racionabilidad y
proporcionalidad[228]”.
7.27.
Por lo demás, al contrario de lo alegado por la actora en el amparo[229],
esta Sala estima que el Tribunal Administrativo de Antioquia tampoco incurrió
en un desconocimiento del precedente horizontal por no tener en cuenta la
decisión que profirió el 10 de mayo de 2018[230],
toda vez que le era materialmente imposible tener en cuenta este último
pronunciamiento al momento de resolver la demanda de reparación directa
interpuesta por Nelcy Elizabeth Jaramillo Zapata, pues el mismo fue posterior a
la fecha en la que adoptó el auto cuestionado, el cual data del 28 de febrero
del mismo año[231].
7.28. En torno a este punto, cabe recordar que, al
definir el precedente judicial, esta Corporación, atendiendo a la etimología de
las palabras, ha hecho énfasis en la necesidad de que exista al menos un
pronunciamiento previo de una autoridad jurisdiccional. En concreto, en la
Sentencia SU-354 de 2017[232],
esta Sala sostuvo que dicho concepto puede entenderse como “la sentencia o
el conjunto de ellas, anteriores a un caso determinado, que por su pertinencia
y semejanza en los problemas jurídicos resueltos, debe necesariamente
considerarse por las autoridades judiciales al momento de emitir un fallo”[233].
- Análisis de la causal denominada defecto fáctico
7.29. La accionante argumentó que el Tribunal
Administrativo de Antioquia incurrió en un defecto fáctico al haber omitido analizar
las pruebas allegadas para demostrar que el daño que se le imputaba al Estado
tuvo su origen en un delito de lesa humanidad y que, por consiguiente, era
inaplicable el término legal de caducidad frente a la demanda que interpuso en
contra de la Nación por la muerte de su ascendiente[234].
7.30. Esta Corporación considera que no se configuró
dicho yerro, porque ante la posición jurídica adoptada por la autoridad
judicial accionada en relación con la caducidad del medio de control de
reparación directa[235],
no era imperioso realizar un análisis probatorio dirigido a establecer si el
homicidio del progenitor de la demandante podía o no catalogarse como un delito
de lesa humanidad.
7.31. En efecto, según la aplicación normativa
realizada por el Tribunal Administrativo de Antioquia y la tesis jurisprudencial
acogida para respaldar la misma, la contabilización del término de caducidad
del medio de control de reparación directa no dependía de las características
del hecho que originó el menoscabo que se buscaba resarcir, sino que se encontraba
en función del momento en que el perjudicado tuvo conocimiento de la posibilidad
de imputarle el daño al Estado. En este sentido, para la Sala es evidente que,
bajo dicha línea argumentativa, un estudio dirigido constatar la naturaleza de
la conducta que causó la afectación que se pretendía reparar era innecesario.
- Conclusión
7.32. La Corte Constitucional estima que el Tribunal
Administrativo de Antioquia no vulneró los derechos fundamentales de Nelcy Elizabeth Jaramillo Zapata, ya que en el Auto del 28 de febrero de 2018 no
incurrió en los defectos señalados en el amparo de la referencia, pues
fundamentó la decisión de declarar la caducidad de la demanda de reparación
directa en una interpretación razonable y proporcionada del derecho positivo, y
a partir de una de las posturas jurisprudenciales vigentes para la época.
7.33. Por lo anterior, este Tribunal confirmará los
fallos de instancia proferidos por las Secciones Cuarta y Quinta del Consejo de
Estado dentro del presente proceso, en el
sentido de denegar la protección constitucional solicitada[236].
Adicionalmente, esta Corporación dispondrá que el
expediente contentivo del proceso con número de radicación
05001-33-31-019-2006-00113-00, remitido
a esta Corte en calidad de préstamo, sea devuelto al Juzgado 19 Administrativo de Medellín[237].
III.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE
PRIMERO.- CONFIRMAR los fallos
expedidos por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, el 23 de noviembre de
2018, y por la Sección Quinta de la misma corporación, el 31 de enero de 2019,
dentro del proceso de amparo de la referencia, en el sentido de denegar la protección
constitucional solicitada por Nelcy Elizabeth Jaramillo Zapata en contra del
Tribunal Administrativo de Antioquia.
SEGUNDO.- ORDENAR que, por Secretaría General, se envíe al Juzgado 19 Administrativo de Medellín el expediente
contentivo del proceso con número de radicación 05001-33-31-019-2006-00113-00, remitido a esta Corporación en calidad de
préstamo.
TERCERO.- Por Secretaría General, LÍBRENSE las
comunicaciones a que se refiere el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese, publíquese en la página web
de la Corte Constitucional y cúmplase.
ALBERTO ROJAS RÍOS
Presidente
Con salvamento de voto
RICHARD S. RAMÍREZ GRISALES
Magistrado (E)
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
Con salvamento de voto
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
SALVAMENTO DE VOTO DE LOS MAGISTRADOS
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS Y
ALBERTO ROJAS RÍOS
A LA SENTENCIA SU312/20
1.
Con el
acostumbrado y debido respeto por las decisiones de la Sala Plena de la Corte
Constitucional, se suscribe este salvamento de voto a la sentencia SU-312 de
2020. Esta resolvió la acción de tutela formulada por la señora Nelcy Elizabeth
Jaramillo Zapata contra el Tribunal Administrativo de Antioquia por considerar
vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración
de justicia. Lo anterior, con ocasión de la decisión del Tribunal accionado de
confirmar la providencia de primera instancia que declaró probada la excepción
de caducidad del medio de control de reparación directa. La actora inició ese
mecanismo judicial con el fin de obtener el resarcimiento de los daños causados
por el homicidio de su padre, el señor Luis Eduardo Jaramillo Zapata, hecho
ocasionado presuntamente por miembros de la Brigada Móvil No. 11 en el
municipio de Ituango el 22 de abril de 2006.
2.
En su solicitud
de amparo, la señora Jaramillo Zapata invocó varias razones. En primer lugar,
argumentó que el Tribunal Administrativo de Antioquia incurrió en una violación
del artículo 93 de la Constitución porque desestimó la demanda con base en lo
dispuesto en el literal (i) del numeral 2 del artículo 164 de la Ley 1437 de
2011. La accionante señaló que, al tratarse de un hecho que tuvo su causa en un
delito de lesa humanidad, no era procedente aplicar dicha disposición legal,
sino la regla de imprescriptibilidad de la acción penal contemplada en el
artículo 29 del Estatuto de Roma. En segundo término, para la demandante el
Estado colombiano debía atender sus obligaciones contempladas en los artículos
8 y 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (en adelante CADH o
Convención Americana) en torno al acceso a la justicia de las víctimas de
violaciones a los derechos humanos. Por último, para la tutelante el Tribunal
accionado desconoció el precedente jurisprudencial según el cual existe una
correlación de incidencia entre la imprescriptibilidad penal de los delitos de
lesa humanidad y el término de caducidad de la acción contencioso
administrativa.
3.
La Sala Plena
confirmó los fallos de tutela de primera y segunda instancia en los que se
denegó la protección constitucional. La decisión estuvo motivada en varias
premisas. Por una parte, la Corte determinó que el derecho a la reparación
patrimonial de las personas afectadas por el homicidio del señor Luis Eduardo
Jaramillo Zapata fue satisfecho por el Estado. Por una parte, la accionante
recibió una indemnización administrativa por parte de la Unidad para la
Atención y la Reparación Integral a las Víctimas (en adelante UARIV). Por otra
parte, los demás familiares de la víctima fueron indemnizados pues acudieron
oportunamente al sistema judicial. Además, este tribunal consideró que el
homicidio del progenitor de la tutelante fue investigado por la Fiscalía
General de la Nación y que dicha entidad se encuentra a la espera de que los
elementos recaudados sean requeridos por la Jurisdicción Especial para la Paz
para el juzgamiento de los responsables.
4.
Por otra parte,
la Corte desestimó los argumentos esgrimidos por la accionante para justificar
la imposibilidad material de acudir a la justicia en los términos del artículo
164 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo.
5.
En igual sentido,
la Corte Constitucional reiteró que se debía aplicar el término legal de
caducidad del medio de control de reparación directa y estableció que no era
necesario acudir a lo dispuesto en el Estatuto de Roma. En primer lugar, para
la Corte se debe contabilizar el plazo de extinción desde el momento en que el
afectado tuvo conocimiento de la participación de los agentes del Estado en el
hecho dañoso. En segundo lugar, los derechos de las víctimas no solo se
garantizan con las ordenes de resarcimiento judicial, sino también con otros
mecanismos, como las indemnizaciones administrativas o las investigaciones y
decisiones que se profieran en el marco del proceso de justicia transicional.
Finalmente, el tribunal argumentó que el Estatuto de Roma no regula el término
de caducidad del medio de control de reparación directa, sino que se refiere a
las acciones que se pueden adelantar ante la Corte Penal Internacional.
6.
Por último, la
Sala Plena determinó que no hubo un desconocimiento del precedente
jurisprudencial por parte del Tribunal accionado porque la unificación de
jurisprudencia en la materia se dio en el Tribunal Administrativo de Antioquia
a partir de la providencia que aquí se estudia.
7.
Los tres ejes del
disenso sobre la decisión de la Sala Plena se refieren a que esta desconoce que i) los mecanismos de reparación de la
jurisdicción contenciosa no son equiparables a los de indemnización
administrativa; ii) es un deber de la Corte Constitucional tener en cuenta la
jurisprudencia de la Corte IDH (estándar interamericano) y la consustancial
obligación de garantía de los derechos humanos en el ámbito interno y iii) las
acciones para la reparación de los daños ocasionados por hechos que fueron
calificados o que son calificables como delitos de lesa humanidad son
imprescriptibles a la luz de la CADH.
1.     El mecanismo de reparación
contemplado en la jurisdicción contencioso-administrativa no es equiparable a
la indemnización administrativa
8.
Las democracias
fundadas en los principios de un Estado Social de Derecho enfrentan los casos
de responsabilidad estatal bajo la centralidad de la víctima, la garantía de la
dignidad humana, el respeto de los principios constitucionales, el cumplimiento
de las obligaciones derivadas de los tratados internacionales y la máxima
protección de los derechos humanos. Por esa razón, las diferentes aristas
institucionales que comprometen el conflicto armado en Colombia explican que el
Estado haya promulgado diferentes estatutos legislativos de responsabilidad. A
su vez, la jurisprudencia de las diferentes Cortes nacionales ha servido de
herramienta para la protección de los derechos de las víctimas con base en el
artículo 90 constitucional.
9.
Los diferentes
tratados internacionales[238]
y tanto la jurisprudencia internacional como doméstica han fijado unos
parámetros sobre la reparación integral. Por un lado, la reparación debe ser
proporcional a la gravedad de las violaciones y el perjuicio sufrido. En
consecuencia, todas las alternativas que el Estado adopte para reparar a las
víctimas deben ser proporcionales a los sufrimientos de la víctima. En segundo
lugar, la reparación debe ser integral. Eso significa que, además de una
indemnización completa, el Estado debe establecer medidas de restitución,
rehabilitación, satisfacción y garantías de no repetición.
10.
En el caso
colombiano, existen diferentes regímenes legislativos de reparación del daño.
Estos integran una política pública que contempla diversos mecanismos expeditos
para la atención de las graves violaciones a los derechos humanos. Esta última
se basa en criterios equitativos e igualitarios y está enfocada en lograr la
satisfacción del derecho a la reparación integral de las víctimas.
11.
Una de estas
medidas de reparación es la indemnización administrativa que se concreta
en la entrega de una compensación económica por los hechos victimizantes
sufridos. Esta indemnización se canaliza a través de la UARIV y busca ayudar al
fortalecimiento o reconstrucción del proyecto de vida de las víctimas.
12.
Otra de las
medidas que contempla el estatuto jurídico colombiano es el medio de control
de reparación directa (artículo 140 del CPACA). Este se desarrolla en los
términos del artículo 90 constitucional, en los casos en que “una persona
interesada podrá demandar directamente la reparación del daño antijurídico
producido por la acción u omisión de los agentes del Estado”.
13.
La jurisprudencia
constitucional ha consolidado una amplia y reiterada jurisprudencia sobre el
contenido, alcance y desarrollo de los derechos de las víctimas, especialmente,
respecto de los derechos a la verdad, a la justicia y a la reparación integral[239].
Este tribunal ha determinado, entre otros, que “existen diferentes vías para
acceder a la reparación integral, la judicial, a través del proceso penal o en
la jurisdicción contencioso administrativa y la vía administrativa regulada por
la Ley 1448 de 2011. Marcos legales que resultan complementarios, más no
excluyentes”[240].
Además, la jurisprudencia constitucional ha realizado una interpretación
armónica de los artículos 1, 2, 15, 21, 93, 229 y 250 de la Constitución tanto
con los lineamientos trazados por el derecho internacional humanitario como con
los estándares del derecho internacional de los derechos humanos respecto de
los derechos de las víctimas.
14.
La posición
adoptada por la Sala Plena en este caso presupuso que la indemnización
administrativa satisfacía el derecho a la reparación de las víctimas. A su vez,
que el medio de control de reparación directa y dicha indemnización son
asimilables, comparten un mismo objeto y producen los mismos efectos. Por esa
razón, esta decisión desconoce los estándares internacionales sobre el derecho
a la reparación integral en sede judicial y constituye un retroceso en los
avances de la jurisprudencia constitucional sobre la materia. La analogía
propuesta por la Sala sacrificó el derecho a la reparación de las víctimas del
conflicto armado bajo el entendido de que a través de una compensación
económica por los daños causados se encuentra satisfecho tal derecho.
15.
En el presente
caso, la imposición de la regla de caducidad de la acción de lo contencioso
administrativo desconoce la especial protección que se predica para las
víctimas del conflicto armado colombiano. Asimismo, esta decisión invalida los
efectos del estatuto constitucional de estas víctimas porque una de sus bases
esenciales es la naturaleza imprescriptible de sus derechos. Los derechos a la
verdad, la justicia, la reparación y la no repetición tienen el correlativo
procesal de la garantía de no caducidad de las acciones de responsabilidad.
Solo esto permite la eficacia material de estos derechos en cualquier tiempo.
16.
Por otro lado,
con la aplicación de la regla ordinaria de caducidad de la reparación directa a
este tipo de hechos, la Sala redujo el ámbito de protección del derecho a la
igualdad material de las víctimas de delitos de lesa humanidad, genocidio y
crímenes de guerra. Si bien la sentencia parte de la base de que no existe una
posición uniforme sobre la posibilidad de extender o no la imprescriptibilidad
que se predica de la acción penal frente a este tipo de delitos, esta desconoce
la diferencia entre los hechos cometidos en el marco de un conflicto armado y
otros hechos dañosos que pueden generar responsabilidad de la Administración.
Con este fallo, la Sala Plena homogeneizó la condición de las víctimas a la de
los demás ciudadanos que han sufrido un daño por las acciones u omisiones del
Estado y que no han padecido los efectos directos de la guerra.
17.
En los casos en
los que se configura la responsabilidad del Estado, la reparación pecuniaria y
el pago de las indemnizaciones económicas no es suficiente. Eso significa que
existen otras formas de reparación más eficaces, como la garantía de no
repetición frente a la sociedad o las medidas de satisfacción, restitución y de
rehabilitación de los derechos de las víctimas y de sus familiares. Estas
medidas no se pueden reducir a una mera indemnización administrativa.
18.
El papel del juez
es adoptar medidas adicionales para que las víctimas conozcan la verdad y se evite
la repetición de los hechos que causaron el daño. Los operadores judiciales
deben analizar cada caso concreto y tener en cuenta las particularidades porque
su obligación no se circunscribe a otorgar una indemnización, sino a proferir
órdenes adicionales que contribuyan a asegurar una reparación integral.
2.     El estándar interamericano y la
obligación de garantía de los derechos humanos en el ámbito interno
19.
La Sala Plena
estimó que la regla de dos años para contabilizar el término de caducidad del
medio de control de reparación directa es razonable y proporcional “desde
una perspectiva constitucional y convencional, incluso en casos en los que el
daño que se pretenda reparar sea causado por un delito de lesa humanidad, un
crimen de guerra o genocidio”. En relación con lo anterior, debo señalar
que no es deber de la Corte Interamericana de Derechos Humanos (en adelante
Corte IDH) interpretar la CADH para ajustarla a las normas nacionales. Por el
contrario, como deriva de la Convención Americana (artículos 1.1, 2 y 29) y de
la jurisprudencia interamericana reiterada, la Convención se debe interpretar
de manera que no se limite el goce y ejercicio de cualquier derecho o libertad,
no se excluya otros derechos y garantías que son inherentes al ser humano o que
se derivan de la forma democrática representativa de gobierno, ni se excluya o
restrinja el efecto de los derechos establecidos en la CADH. En otras palabras,
la interpretación de la CADH debe ampliar el contenido de los derechos en ella
establecidos y restringir hasta el máximo posible la limitación a esos derechos
(principio pro persona).
20.
Además, cuando se
trata de sus procedimientos contenciosos, el tribunal interamericano controla
que las normas y prácticas de los Estados se adecúen a los estándares
interamericanos establecidos en los tratados que integran el corpus iuris
interamericano. La fuente de las obligaciones internacionales de los Estados
no es solo el texto de esos tratados sino los estándares que la propia Corte
IDH ha fijado tanto en su jurisprudencia contenciosa como consultiva. Ese y no
otro es el mandato que deriva de los artículos 1.1. y 2 de la CADH.
21.
En el presente
caso, la argumentación de la Sala no debió invocar el derecho interno como una
justificación para el incumplimiento manifiesto de una obligación que deriva de lo dispuesto en la
Convención[241]. Por el contrario, se debió tener en
cuenta, además del texto de la CADH, la interpretación que ha hecho la Corte
IDH de tal instrumento[242]. También insisto en que los jueces nacionales son
responsables de adecuar interpretativamente las normas nacionales para
asegurar “la efectividad de los derechos y libertades cuando no estén
garantizados”[243]. Invocar normas nacionales con
vocación restrictiva del margen de garantías de los derechos otorgados por la
Convención, en oposición de la visión proteccionista que esta última posee,
significa no apenas no tomarse en serio la Convención sino francamente
irrespetarla, desconocerla y sustituirla ad hoc, con las consecuencias
que ello tiene en el derecho internacional.
22.
Por eso, los
operadores judiciales nacionales no están habilitados para apartarse de los
efectos interpretativos de las sentencias interamericanas cuando ello implica
restringir su obligatoriedad o el alcance de un derecho a partir de criterios
hermenéuticos ajenos a dicho sistema. En concreto, los jueces no pueden
justificar sus decisiones en la existencia de normas nacionales o en la reiteración
de una práctica judicial doméstica contraria a la que demanda el estándar
convencional vigente.
23.
Tales conductas
ejercidas por los operadores judiciales resultan contrarias al Sistema
Interamericano de Protección de los Derechos Humanos, constituyen hechos
ilícitos internacionales y, por ende, comprometen directamente la
responsabilidad internacional del Estado de Colombia frente a los órganos
convencionales.
3.     Las acciones de reparación por daños
ocasionados en hechos calificados o calificables como crímenes de lesa
humanidad son imprescriptibles de conformidad con la Convención Americana sobre
Derechos Humanos
24.
En el caso Órdenes
Guerra contra Chile[244] la Corte IDH declaró la
responsabilidad internacional de ese Estado por la vulneración de los artículos
1.1, 2, 8.1 y 25 de la CADH. El caso tuvo origen en las denuncias presentadas
por siete grupos de personas que, entre 1997 y 2001, interpusieron por separado
siete acciones civiles de indemnización por perjuicios debido al secuestro y a
la desaparición o la ejecución de sus familiares por parte de agentes estatales
en 1973 y 1974 durante la dictadura militar. Todas las acciones judiciales
fueron rechazadas entre 1999 y 2003 por juzgados, tribunales de apelación o la
Corte Suprema de Justicia con base en la aplicación de la figura de la
prescripción establecida en el Código Civil chileno. Posteriormente, las
víctimas recibieron i) una pensión mensual administrativa en virtud de lo
dispuesto en la Ley 19.123 de 1992 y ii) otros beneficios (i.e. bono de reparación
o bonificación compensatoria).
25.
La Corte IDH
estableció que la existencia de un programa administrativo de reparaciones no
excluye la posibilidad de que las víctimas de graves violaciones a los derechos
humanos reclamen la reparación por la vía judicial. Además, el tribunal
interamericano ha señalado que: i) cuando se trata de crímenes de lesa
humanidad es desproporcionado negar el derecho a una reparación bajo el
argumento de la prescripción y ii) la aplicación de la prescripción o la caducidad
a acciones de reparación administrativa impide que las víctimas de los hechos
cometidos en el marco de un conflicto accedan materialmente a la justicia para
hacer efectivos sus derechos fundamentales e imprescriptibles.
26.
Con base en este
precedente, la Corte IDH estableció, por una parte, que las autoridades
judiciales chilenas “carecían de razones para aplicar un estándar distinto a un
aspecto igualmente fundamental como es la reparación en este tipo de casos, por
lo cual las acciones judiciales de reparación del daño causado por crímenes
internacionales no deberían estar sujetas a prescripción”[245]. En igual sentido, el
tribunal interamericano determinó que “la aplicación de la figura de prescripción a sus
acciones civiles de reparación constituyó un obstáculo en el acceso efectivo a
la justicia para hacer efectivo su derecho a ser reparadas”[246].
27.
La Corte IDH
también precisó que “el hecho ilícito que generó su responsabilidad
internacional se configuró por el rechazo, por parte de los tribunales de
justicia nacionales, de acciones civiles intentadas por las víctimas de
reparación de daños ocasionados por actos calificados como crímenes de lesa
humanidad, con base en la aplicación de la figura de la prescripción”[247]. La
Corte IDH estipuló que las violaciones de derechos reconocidos en la Convención
“se produjeron por una serie de decisiones de órganos judiciales del Estado que
impidieron a las víctimas acceder materialmente a la justicia para reclamar su derecho
de obtener una reparación”[248].
Esta, ha debido ser la forma como la Corte Constitucional debió proceder en el
caso aquí analizado.
28.
En el caso Órdenes
Guerra contra Chile la Corte IDH concluyó que las razones para considerar
imprescriptibles las acciones de reparaciones por daños ocasionados en hechos
calificados o calificables como crímenes contra la humanidad “son
aplicables a cualquier acción civil, independientemente de si ésta es
resarcitoria en el marco de un proceso penal o si es una demanda en la vía
civil propiamente dicha”[249].
Además, el tribunal de San José respaldó esta tesis con lo interpretado por la
Corte IDH respecto del caso colombiano, cuando consideró que:
“(…) en escenarios de justicia transicional, en los
cuales los Estados deben asumir su deber de reparar masivamente a números de
víctimas que pueden exceder ampliamente las capacidades y posibilidades de los
tribunales internos, los programas administrativos de reparación constituyen
una de las maneras legítimas de satisfacer el derecho a la reparación. En esos
contextos, esas medidas de reparación deben entenderse en conjunto con otras
medidas de verdad y justicia, siempre y cuando se cumplan con una serie de
requisitos relacionados, entre otros, con su legitimidad y efectiva capacidad
de reparación integral de las mismas”[250].
29.
En el precitado
caso, la Corte IDH además consolidó el contenido del artículo 25.1 de la
Convención y fijó las siguientes reglas: i) las acciones con las que las
víctimas de crímenes atroces o graves violaciones de derechos humanos pretenden
la reparación de los daños imputables al Estado protegen sus derechos
imprescriptibles a la verdad, la justicia, la reparación y la no repetición; ii) a esas acciones, aún cuando no
estén aparejadas a un proceso penal, no se les puede aplicar la prescripción o
la caducidad; iii)
la aplicación de la prescripción o la caducidad a las acciones de reparación
administrativa impide que las víctimas de los hechos cometidos en el marco de
un conflicto accedan materialmente a la justicia para hacer efectivos sus
derechos fundamentales e imprescriptibles y iv) la práctica judicial de
declarar la caducidad de las acciones de reparación para estos casos genera la
responsabilidad del Estado por la violación del artículo 25.1 de la Convención
Americana sobre Derechos Humanos.
30.
En conclusión, la
imprescriptibilidad de las acciones de reparación contra el Estado por hechos
de esa naturaleza configura el estándar de protección internacional del
artículo 25.1 de la CADH. Ese estándar integra el bloque de constitucionalidad
por mandato directo del artículo 93 de la Constitución. Por esa razón, la
decisión de la Sala es tanto inconvencional como inconstitucional en la medida
en que resultó regresiva frente a los estándares que estaban vigentes en el
ordenamiento jurídico.
31.
En consecuencia,
se insiste respetuosamente en que el estándar anteriormente descrito era
plenamente aplicable al caso aquí analizado. Como la Sala desconoció la
interpretación del tribunal interamericano, se mantiene una situación de
incompatibilidad entre las normas nacionales y la CADH. La Sala Plena ha debido
aplicar la interpretación fijada por la Corte IDH con el fin de evitar la
declaratoria de un hecho ilícito internacional y la consecuente responsabilidad
internacional del Estado colombiano. Se lamenta con profundo pesar este
precedente, porque del avance del país en materia de justicia transicional,
pretender decir que las víctimas de terribles casos de lesa humanidad pueden
ser “reparados integralmente” con lo que les corresponde de la exigua bolsa
de las reparaciones, dividida entre millones de víctimas, es simplemente
noticiarles que la tan anunciada “reparación integral” no es más que una
promesa que no podrá ser cumplida.
En esos términos se presenta el disenso a la sentencia SU-312 de 2020.
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
[1] Cfr. Folios 5 a 25 del cuaderno 1 del
proceso contencioso administrativo con número de radicación
05001-33-33-035-2016-00319-00.
[2] Cfr. Proceso contencioso administrativo con
número de radicación 05001-33-31-019-2006-00113-00.
[3] Cfr. Folio 27 del cuaderno 1 del proceso
contencioso administrativo con número de radicación
05001-33-33-035-2016-00319-00.
[4] Cfr. Folios 37 a 46 del cuaderno 1 del
proceso contencioso administrativo con número de radicación
05001-33-33-035-2016-00319-00.
[5] Cfr. Folios 75 a 77 del cuaderno 1 del
proceso contencioso administrativo con número de radicación
05001-33-33-035-2016-00319-00.
[6] M.P. Mauricio González Cuervo.
[7] C.P. Hernán Andrade Rincón (Rad.:
2015-00934-01).
[8] Cfr. Folios 75 a 77 del cuaderno 1 del
proceso contencioso administrativo con número de radicación
05001-33-33-035-2016-00319-00.
[9] M.P. Gonzalo Zambrano Velandia.
[10] Cfr. Folios 105 a 114 del cuaderno 2 del
proceso contencioso administrativo con número de radicación
05001-33-33-035-2016-00319-00.
[11] Cfr. Sentencia del 13 de mayo de 2015
(C.P. Hernán Andrade Rincón – Rad.: 2014-0072-01) y Auto del 10 de febrero de
2016 (C.P. Hernán Andrade Rincón - Rad.: 2015-00934-01).
[12] Cfr. Acta individual de reparto visible en
el folio 48 del cuaderno principal.
[13] Cfr. Poder visible en el folio 47 del
cuaderno principal.
[14] Folios 3 a 47 del cuaderno principal.
[15] Para sustentar este argumento, la actora
citó las sentencias proferidas por la Corte Interamericana de Derechos Humanos
dentro de los casos: (i) Almonacid Arellano Vs. Chile, (ii) Barrios Altos Vs.
Perú y (iii) La Cantuta Vs. Perú, así como la Resolución 60/147 aprobada por la
Asamblea General de Naciones Unidas el 16 de diciembre de 2005 y el principio
24 del conjunto de principios actualizado para la Protección de los Derechos
Humanos mediante la lucha contra la impunidad de la misma organización internacional.
[16] C.P. Ramiro Pazos Guerrero (Rad.:
2014-01449-01).
[17] C.P. Danilo Rojas Betancourth (Rad.:
2016-02780-01).
[18] C.P. Ramiro Pazos Guerrero (Rad.:
2016-00536-01).
[19] C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa
(Rad.: 2012-00537-01).
[20] C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa
(Rad.: 2013-00035-01).
[21] C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa
(Rad.: 2014-00069-01).
[22] C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa
(Rad.: 2016-00587-01).
[23] C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa
(Rad.:2016-01722-01).
[24] C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa
(Rad.: 2016-01418-02).
[25] M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[26] C.P. Alberto Yepes Barreiro (Rad.:
2015-01676-00).
[27] C.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez
(Rad.: 2017-01509-01).
[28] C.P. Alberto Yepes Barreiro (Rad.:
2017-01905-01).
[29] Rad.: 2017-019051-01.
[30] Folio 50 del cuaderno principal.
[31] Folios 60 a 65 del cuaderno principal.
[32] Folios 68 a 70 del cuaderno principal.
[33] Folios 70 a 72 del cuaderno principal.
[34] C.P. Milton Chaves García.
[35] Folios 83 a 89 del cuaderno principal.
[36] Folios 97 a 102 del cuaderno principal.
[37] C.P. Rocío Araújo Oñate.
[38] Folios 113 a 124 del cuaderno principal.
[39] Folios 1 a 16 del cuaderno de revisión.
[40] Folios 17 a 33 del cuaderno de revisión.
[41] Acuerdo 02 de 2015.
[42] Folio 36 del cuaderno de revisión.
[43] Folios 47 a 49 del cuaderno de revisión.
[44] Folios 97 a 99 del cuaderno de revisión.
[45] Folio 124 del cuaderno de revisión.
[46] Al respecto, cabe resaltar que de
conformidad con lo dispuesto en el artículo 64 del Reglamento Interno de la
Corte, en dichas providencias se dispuso que los términos para fallar se
suspenderían mientras se recaudaban las pruebas decretadas.
[47] Folio 60 del cuaderno de revisión.
[48] En dicho proceso la parte demandante
estuvo conformada por los siguientes familiares de Luis Eduardo Jaramillo:
María Consuelo Zapata, William Edilson Jaramillo Zapata, Arlidia Yoaira
Jaramillo Zapata, Cristian Mauricio Jaramillo Zapata, Dalida Andrea Jaramillo
Zapata, Dayana Vanesa Jaramillo Zapata, María Eva Zapata de Jaramillo, Luis
Eduardo Jaramillo Montoya, María Consuelo Jaramillo Zapata, Marta Gloria
Jaramillo Zapata, Luz Mariela Jaramillo Zapata, Beatriz Elena Jaramillo Zapata,
María Rosario Jaramillo Zapata, Raúl Darío Jaramillo Zapata, María Eugenia
Jaramillo Zapata, Joaquín Emilio Jaramillo Zapata, María Doralba Jaramillo
Zapata y Publia de Jesús Jaramillo Zapata.
[49] Folios 92 a 96 y 202 a 203 del cuaderno de
revisión.
[50] Folio 64 del cuaderno de revisión.
[51] Folios 141 a 142 del cuaderno de revisión.
[52] Folios 119 a 123 del cuaderno de revisión.
[53] Folios 89 a 90 del cuaderno de revisión.
[54] Folios 69 a 71 del cuaderno de revisión.
[55] Folio 143 del cuaderno de revisión.
[56] Folios 175 a 177 del cuaderno de revisión.
[57] Folios 199 a 200 del cuaderno de revisión.
Al respecto, la actora citó el caso Órdenes Guerra Vs. Chile de la Corte
Interamericana de Derechos Humanos.
[58] “Artículo 86. (…) El fallo, que será de
inmediato cumplimiento, podrá impugnarse ante el juez competente y, en todo
caso, éste lo remitirá a la Corte Constitucional para su eventual revisión
(…).” // “Artículo 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda
de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos
términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: (…)
9. Revisar, en la forma que determine la ley, las decisiones judiciales
relacionadas con la acción de tutela de los derechos constitucionales (…)”.
[59] “Artículo 10. Legitimidad e interés. La
acción de tutela podrá ser ejercida, en todo momento y lugar, por cualquiera
persona vulnerada o amenazada en uno de sus derechos fundamentales, quien actuará
por sí misma o a través de representante. Los poderes se presumirán auténticos.
// También se pueden agenciar derechos ajenos cuando el titular de los mismos
no esté en condiciones de promover su propia defensa. Cuando tal circunstancia
ocurra, deberá manifestarse en la solicitud. // También podrán ejercerla el
Defensor del Pueblo y los personeros municipales.”
[60] Subrayado fuera del texto original. Cfr.
Sentencias T-054 de 2014 (M.P. Alberto Rojas Ríos) y SU-037 de 2019 (M.P. Luis
Guillermo Guerrero Pérez).
[61] Folio 47 del cuaderno principal.
[62] “Artículo 5°. Procedencia de la acción
de tutela. La acción de tutela procede contra toda acción u omisión de las
autoridades públicas, que haya violado, viole o amenace violar cualquiera de
los derechos de que trata el artículo 2 de esta ley (…)”.
[63] “Ley
Estatutaria de Administración de Justicia”.
“Artículo 11. La Rama Judicial del Poder Público está constituida por: I.
Los órganos que integran las distintas jurisdicciones: (…) b) De la
Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo: (…) 2. Tribunales
Administrativos (…)”.
[64] Cfr. Sentencia SU-037 de 2019 (M.P. Luis
Guillermo Guerrero Pérez).
[65] Cfr. Supra I, 2.
[66] Cfr. Supra I, 3.
[67] Sobre la necesidad de vincular al proceso
de tutela a los terceros con interés legítimo en la causa pueden consultarse
los autos 065 de 2013 (M.P. Jorge Iván Palacio Palacio) y 487 de 2019 (M.P.
Luis Guillermo Guerrero Pérez), así como la Sentencia T-144 de 2017 (M.P. Luis
Guillermo Guerrero Pérez).
[68] Supra I, 2.
[69] En este capítulo se reitera la Sentencia
SU-037 de 2019 (M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez).
[70] “Por el cual se reglamenta la acción de
tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política”.
[71] Sentencia C-543 de 1992 (M.P. José
Gregorio Hernández Galindo).
[72] Ver, entre otras, las sentencias T-381 de
2004 (M.P. Jaime Araújo Rentería), T-565 de 2006 (M.P. Rodrigo Escobar Gil) y
T-1112 de 2008 (M.P. Jaime Córdoba Triviño).
[73] Cfr. Sentencia C-590 de 2005 (M.P. Jaime
Córdoba Triviño)
[74] El debido proceso fue consagrado en el
artículo 29 de la Constitución Política como un derecho de rango fundamental de
aplicación inmediata, el cual rige para toda clase de actuaciones, ya sean
judiciales o administrativas, disponiendo que las mismas deberán estar
sometidas a los procedimientos y requisitos legales y reglamentarios
previamente establecidos, con el objetivo de asegurar la prevalencia de las
garantías de los ciudadanos (Cfr. Sentencia C-540 de 1997, M.P. Hernando
Herrera Vergara).
[75] En la sentencia C-590 de 2005 (M.P. Jaime
Córdoba Triviño), la Corte individualizó las causales específicas de la
siguiente manera: “a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el
funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece,
absolutamente, de competencia para ello. // b. Defecto procedimental absoluto,
que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento
establecido. // c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo
probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta
la decisión. // d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se
decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una
evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. // e.
Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un
engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión
que afecta derechos fundamentales. // f. Decisión sin motivación, que implica
el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos
fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa
motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. // g. Desconocimiento
del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte
Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez
ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance. En estos
casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del
contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. //
h. Violación directa de la Constitución.”
[76] Cfr. Sentencia T-1045 de 2012 (M.P. Luis
Guillermo Guerrero Pérez).
[77] Para analizar la configuración de esta
clase de defecto, la Corte Constitucional ha tenido como base el principio iura
novit curia, según el cual el juez conoce el derecho, y por tanto tiene los
elementos para resolver el conflicto puesto de presente de cara a las sutilezas
de cada caso concreto. Así las cosas, se ha entendido que “la construcción
de la norma particular aplicada es una labor conjunta del legislador y del
juez, en la cual el primero de ellos da unas directrices generales para regular
la vida en sociedad y el segundo dota de un contenido específico a esas
directrices para darle sentido dentro del marco particular de los hechos que
las partes le hayan probado”. (Sentencia T-346 de 2012, M.P. Adriana María
Guillen Arango).
[78] Sentencia T-321 de 2017 (M.P. Luis
Guillermo Guerrero Pérez).
[79] Cfr. Sentencia SU-448 de 2011 (M.P.
Mauricio González Cuervo).
[80] Cfr. Sentencias T-807 de 2004 (M.P. Clara
Inés Vargas Hernández), T-1101 de 2005 (M.P. Rodrigo Escobar Gil), T-1222 de
2005 (M.P. Jaime Córdoba Triviño) y T-051 de 2009 (M.P. Manuel José Cepeda
Espinosa).
[81] En la Sentencia T-055 de 1997 (M. P. Eduardo
Cifuentes Muñoz), la Corte determinó que, en lo que hace al análisis del
material probatorio, la independencia judicial cobra mayor valor y
trascendencia.
[82] Sentencia SU-172 de 2015 (M.P. Gloria
Stella Ortiz Delgado).
[83] Cfr. Sentencias T-267 de 2013 (M.P. Jorge
Iván Palacio Palacio) y T-090 de 2017 (M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez).
[84] Cfr. Sentencia SU-132 de 2002 (M.P. Álvaro
Tafur Galvis).
[85] Cfr. Sentencias T-814 de 1999 (M.P.
Antonio Barrera Carbonell), T-902 de 2005 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra) y
T-162 de 2007 (M.P. Jaime Araújo Rentería).
[86] Cfr. Sentencias T-450 de 2001 (M.P. Manuel
José Cepeda Espinosa), T-1065 de 2006 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto) y
T-458 de 2007 (M.P. Álvaro Tafur Galvis).
[87] Cfr. Sentencia T-233 de 2007 (M.P. Marco
Gerardo Monroy Cabra).
[88] Cfr. Sentencias T-442 de 1994 (M.P.
Antonio Barrera Carbonell) y SU-159 de 2002 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa).
[89] Cfr. Sentencia T-104 de 2014 (M.P. Jorge
Iván Palacio Palacio).
[90] Esta Corte ha definido el precedente
judicial como “aquel conjunto de sentencias previas al caso que se habrá de
resolver que por su pertinencia para la resolución de un problema jurídico,
debe considerar necesariamente un juez o una autoridad determinada, al momento
de dictar sentencia” (Cfr. Sentencias T-1029 de 2012, M.P. Luis Ernesto
Vargas Silva; y T-459 de 2017, M.P. Alberto Rojas Ríos).
[91] Cfr. Sentencias SU-034 de 2018 (M.P.
Alberto Rojas Ríos) y T-380 de 2018 (M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo).
[92] Sentencia T-459 de 2017 (M.P. Alberto
Rojas Ríos).
[93] Sentencia T-321 de 2017 (M.P. Luis
Guillermo Guerrero Pérez).
[94] Cfr. Sentencias T-1092 de 2007 (M.P.
Humberto Sierra Porto) y T-597 de 2014 (M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez).
[95] Sentencia T-292 de 2006 (M.P. Manuel José
Cepeda Espinosa).
[96] Cfr. Sentencia SU-198 de 2013 (M.P. Luis
Ernesto Vargas Silva).
[97] Sentencia T-555 de 2009 (M.P. Luís Ernesto
Vargas Silva).
[98] Sentencia T-031 de 2016 (M.P. Luis
Guillermo Guerrero Pérez).
[99] Cfr. Sentencia T-809 de 2010 (M.P. Juan
Carlos Henao Pérez).
[100] Cfr. Sentencia T-522 de 2001 (M.P. Manuel
José Cepeda Espinosa).
[101] Cfr. Sentencias T-116 de 2016 (M.P. Luis
Guillermo Guerrero Pérez) y T-090 de 2017 (M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez).
[102] Sentencia C-556 de 2001 (M.P. Álvaro Tafur
Galvis). En el fallo T-281 de 2014 (M.P. Mauricio González Cuervo), en cuanto a
su naturaleza, esta Corte dijo que “la prescripción es una institución de
carácter sustantivo si bien su reconocimiento precisará, dado el carácter de
necesariedad del proceso penal, de la actuación procesal procedente. Este
carácter sustantivo permite que la prescripción pueda ser declarada de oficio,
sin necesidad de alegación de parte como es obligado en el proceso civil”.
[103] Ver las sentencias C-416 de 2002 (M.P. Clara Inés
Vargas Hernández) y C-570 de 2003 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra).
[104] Sentencia C-345 de 1995 (M.P. Eduardo
Cifuentes Muñoz). Sobre este último punto, en el mismo fallo, este Tribunal ha
explicado que “la mayoría de las legislaciones distinguen entre la
prescripción del delito o de la acción penal, y la prescripción de la pena. En
la primera modalidad, la cesación del ius puniendi del Estado se manifiesta en
la eliminación de la punibilidad de la conducta (razón sustancial) o en la
extinción de la acción penal (razón procesal), como consecuencia del
cumplimiento del plazo fijado en la ley antes de que se profiera sentencia. La
prescripción de la pena, por su parte, se concreta en el mandato del Estado
(legislador) impuesto a los órganos estatales, de abstenerse de hacer efectiva
la sanción impuesta al responsable de una infracción penal, cuando ha transcurrido
el término de la pena (...)”.
[105] Sentencia C-176 de 1994 (M.P. Alejandro Martínez
Caballero). En la Sentencia T-281 de 2014 (M.P. Mauricio González
Cuervo), esta Corporación indicó que “la prescripción conforma el núcleo
esencial del debido proceso, puesto que su declaración tiene la virtualidad de
culminar de manera definitiva un proceso, con efectos de cosa juzgada”.
[106] Cfr. Sentencia C-580 de 2002 (M.P. Rodrigo
Escobar Gil).
[107] Incorporada al ordenamiento interno
mediante la Ley 707 de 2001, declarada exequible a través de la Sentencia C-580
de 2002 (M.P. Rodrigo Escobar Gil).
[108] Incorporado al ordenamiento interno
mediante la Ley 742 de 2002, declarada exequible a través de la Sentencia C-578
de 2002 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa).
[109] Cfr. Sentencias C-578 de 2002 (M.P. Manuel
José Cepeda Espinosa), C-666 de 2008 (M.P. Mauricio González Cuervo) y C-290 de
2012 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto).
[110] En 1968 la Organización de Naciones Unidas
adoptó la referida Convención, según la cual, al margen de la fecha en la que
se hubiesen cometido, son imprescriptibles los “crímenes de lesa humanidad” definidos
en el Estatuto del Tribunal Militar Internacional de Núremberg, en concordancia
con las Resoluciones 3° y 95 de 1946 de la Asamblea General de las Naciones
Unidas, así como la expulsión por ataque armado u ocupación y los actos
inhumanos debidos a la política de apartheid, así como el delito de genocidio
definido en la Convención de 1948 para la Prevención y la Sanción del Delito de
Genocidio.
[111] La noción de ius cogens es definida por la
misma Corte Suprema como un “conjunto de preceptos inderogables, imperativos
(no dispositivos) e indisponibles, con vocación universal, cuya no adhesión por
parte de un Estado no lo sustrae de su cumplimiento como compromiso erga omnes
adquirido para prevenir y erradicar graves violaciones a los derechos humanos
que desconocen la humanidad y su dignidad”.
[112] Corte Suprema de Justicia, Sala de
Casación Penal, providencia del 22 de septiembre de 2010 (M.P. María del Rosario
González de Lemos). En igual línea puede consultarse la providencia del 23 de
noviembre de 2016 (M.P. Fernando Alberto Castro Caballero) de la misma
corporación (Rad.: 44.312).
[113] “Por la cual se expide el Código Penal”.
[114] “Por la cual se modifican algunos
artículos de las Leyes 599 de 2000, 906 de 2004 y se adoptan medidas para
garantizar el acceso a la justicia de las víctimas de violencia sexual, en
especial la violencia sexual con ocasión del conflicto armado, y se dictan
otras disposiciones”.
[115] Cfr. Sentencia C-580 de 2002 (M.P. Rodrigo
Escobar Gil) y C-620 de 2011 (M.P. Juan Carlos Henao Pérez).
[116] M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[117] Subrayado fuera del texto original.
[118] M.P. Sigifredo Espinosa Pérez (Rad.:
32.022).
[119] Rad.: 45.110. En esta misma línea, puede
consultarse la Sentencia del 15 de julio de 2015 (M.P. Eyder Patiño Cabrera) de
la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia (Rad.: 45.795), en la
que se indicó que “no obstante el carácter imprescriptible de los delitos de
lesa humanidad, distinto a lo argüido por el demandante, no significa que esa
clase de infracciones sean por siempre no prescriptibles, pues, como se acaba
de señalar, esa visión fue atemperada por la Corte Constitucional (…), en el
sentido que, para salvaguardar los más caros intereses de verdad, justicia y
reparación del conglomerado social, tal naturaleza se debe mantener mientras no
se logre la individualización o identificación de los presuntos responsables y
no se haya obtenido su vinculación formal a una investigación, ya que a partir
de ese mismo acto procesal, empiezan a transcurrir normalmente los términos de
fenecimiento de la acción penal”.
[120] Sentencia C-418 de 1994 (M.P. Hernando
Herrara Vergara).
[121] Sentencia C-394 de 2002 (M.P. Álvaro Tafur
Galvis).
[122] Sentencias C-115 de 1998 (M.P. Hernando
Herrara Vergara) y SU-447 de 2011 (M.P. Mauricio González Cuervo).
[123] Ley 1437 de 2011.
[124] En el artículo 90 de la Constitución
Política de 1991 se consagró la cláusula general de responsabilidad patrimonial
del Estado bajo la siguiente fórmula: “El Estado responderá patrimonialmente
por los daños antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción o la
omisión de las autoridades públicas”.
[125] Consejo de Estado, Sección Tercera,
Sentencia del 29 de enero de 2020 (C.P. Marta Nubia Velásquez Rico) (Rad.:
2014-00144-01). En el mismo sentido, puede consultarse el fallo del 2 de marzo
de 2006 (C.P. María Elena Giraldo Gómez) del mismo cuerpo judicial (Rad.: 15.785),
y la Sentencia T-334 de 2018 (M.P. José Fernando Reyes Cuartas) de esta Corte.
En este último fallo, esta Corporación recordó que en “la jurisprudencia del
Consejo de Estado, en aplicación del principio in dubio pro damnato ha señalado
que el término de caducidad debe contarse no solo a partir del momento en que
ocurre el daño, sino desde cuando el afectado lo conoce o este se manifiesta
(criterio de cognoscibilidad), en razón a que no siempre la consolidación del
perjuicio coincide con su ocurrencia, caso en el cual, se morigera la regla de
caducidad”.
[126] Sentencia SU-282 de 2019 (M.P. Gloria
Stella Ortiz Delgado).
[127] Sentencia T-301 de 2019 (M.P. Diana
Fajardo Rivera), reiterando el fallo SU-659 de 2015 (M.P. Alberto Rojas Ríos).
[128] La Sección Tercera del Consejo de Estado
enfatizó en que “se trata de supuestos objetivos, como secuestros,
enfermedades o cualquier situación que no permita materialmente acudir a esta
jurisdicción, pues lo referente a la imposibilidad de conocer la relación del
Estado con el hecho dañoso no da lugar a la inaplicación de las reglas de
caducidad, sino al cómputo a partir del momento en el que, dado el conocimiento
de los hechos, surge el interés para reclamar la indemnización de los
perjuicios causados, como se explicó en el acápite precedente”.
[129] Al respecto, la Sección Tercera del
Consejo de Estado explicó que el plazo para demandar no se computará mientras
subsistan dichas situaciones especiales y, una vez superadas, empezará a correr
el término de ley.
[130] “Artículo 161. Suspensión del proceso.
El juez, a solicitud de parte, formulada antes de la sentencia, decretará la
suspensión del proceso en los siguientes casos: 1. Cuando la sentencia que deba
dictarse dependa necesariamente de lo que se decida en otro proceso judicial
que verse sobre cuestión que sea imposible de ventilar en aquel como excepción
o mediante demanda de reconvención (…)”.
[131] Cfr. Providencias del 21 de noviembre de
2012 (C.P. Hernán Andrade Rincón - Exp.:41.377), 13 de mayo de 2015 (C.P.
Hernán Andrade Rincón - Rad.: 2014-0072-01) y 10 de febrero de 2016 (C.P.
Hernán Andrade Rincón - Rad.: 2015-00934-01).
[132] “Ver Sentencia de 23 de agosto de 2010
proferida por la Sección Tercera del Consejo de Estado, M.P.: Ruth Stella
Correa Palacio, Expediente.: 18480 y Sentencia de 13 de agosto de 2008,
Expediente.: 16.533”.
[133] Consejo de Estado, Sección Tercera,
Subsección A, providencia de 13 de mayo de 2015, expediente número
2014-00072-01, Consejero Ponente Hernán Andrade Rincón.
[134] Cfr. Providencias del 30 de marzo de 2017
(C.P. Ramiro Pazos Guerrero - Rad.: 2014-01449-01) y 14 de septiembre de 2017
(C.P. Danilo Rojas Betancourth - Rad.: 2016-02780-01).
[135] Cfr. Providencias del 17 de septiembre de
2013 (C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa - Rad.: 2012-00537-01), 7 de
septiembre de 2015 (C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa - Rad.:
2013-00035-01), 2 de mayo de 2016 (C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa - Rad.:
2014-00069-01), 5 de septiembre de 2016 (C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa -
Rad.: 2016-00587-01) y 24 de octubre de 2016 (C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa
- Rad.:2016-01722-01).
[136] Sentencia del 7 de septiembre de 2015 (C.P. Jaime
Orlando Santofimio Gamboa – Rad.: 2013-00035-01).
[137] C.P. Marta Nubia Velásquez Rico (Rad.:
2014-00144-01).
[138] Cfr. Sala de Casación Penal de la Corte
Suprema de Justicia. Providencias del 21 de septiembre de 2009 (M.P. Sigifredo
Espinosa Pérez - Rad.: 32.022) y del 30 de mayo de 2018 (Rad.: 45.110).
[139] Salvo los casos de desapariciones forzadas
que, como se indicó previamente, tienen una regulación legal distinta.
[140] Cfr. Sentencia del 29 de enero de 2020
(C.P. Marta Nubia Velásquez Rico) de la Sala Plena de la Sección Tercera del
Consejo de Estado (Rad.: 2014-00144-01).
[141] M.P. Mauricio González Cuervo.
[142] M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[143] La magistrada Gloria Stella Ortiz Delgado
salvó su voto frente a la referida decisión, señalando que la regla fijada,
según la cual se debe inaplicar en todos los casos el término de caducidad de
medio de control de reparación directa cuando el hecho dañoso alegado es
constitutivo de un delito de lesa humanidad, deriva en “escenarios inciertos
y de indefinición judicial inaceptables en términos constitucionales”. Lo
anterior, porque “las reglas de la caducidad de las acciones reparatorias
presentadas por las víctimas del conflicto, ante lo contencioso administrativo
o cualquier otra jurisdicción (…) estarán sometidos a la actuación discrecional
de los actores, lo que genera una revisión jurisdiccional intemporal que afecta
postulados superiores”.
[144] M.P. Alberto Rojas Ríos.
[145] M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[146] M.P. José Fernando Reyes Cuartas.
[147] M.P. Diana Fajardo Rivera.
[148] M.P. Alberto Rojas Ríos.
[149] “Expediente No.
19001-23-31-000-1997-08009-01 (20316); Criterio reiterado luego de la Ley 1437
de 2011, en la sentencia del 27 de marzo de 2014, exp.
05001-23-33-000-2012-00124-01(48578), de la Subsección C, Sección Tercera del
Consejo de Estado. Cfr. Consejo de Estado. Sección Tercera. Sentencias del 10
de marzo de 2011, exp. 19001-23-31-000-1998-00451-01(20109).; del 29 de enero
de 2004. exp: 25000-23-26-000-1995-00814-01(18273), 30 abril de 1997, exp.
11350; 11 de mayo de 2000, exp. 12200 y de 2 de marzo de 2006, exp. 15785. Y
sentencia de 30 de enero de 2013, exp. 22369. Expediente
68001231500019940978001 (22491) A. Consejo de Estado, Sección Tercera, Sub
Sección C, sentencia del 15 de noviembre de 2011, exp. 19497. Expediente
25000232600020120053701 (45092) Expediente N°050012333000201301356 01 (50187);
Exp. 25000-23-26-000-2000-00718-01(27252); Exp. 08001-23-33-000-2013-00671-01
(49787)”.
[150] Dicha disposición estaba contenida en el
entonces Código Contencioso Administrativo (Decreto 01 de 1984) y consagraba
que la reparación directa caducaba “al vencimiento del plazo de dos (2)
años, contados a partir del día siguiente del acaecimiento del hecho, omisión u
operación administrativa o de ocurrida la ocupación temporal o permanente del
inmueble de propiedad ajena por causa de trabajo público o por cualquiera otra
causa”. Fue derogada por el artículo 309 de la Ley 1437 de 2011, a partir
del 2 de julio de 2012.
[151] En las Sentencias T-334 de 2018 (M.P. José
Fernando Reyes Cuartas) y T-301 de 2019 (M.P. Diana Fajardo Rivera), al
resolver acciones de tutela contra providencias de jueces administrativos
cuestionando el análisis de caducidad del medio de control de reparación
directa que habían realizado en torno a la demandas interpuestas para obtener
el resarcimiento de los daños causados por las pérdidas de capacidades
laborales de los demandantes en medio del servicio público, las Salas Octava y
Segunda de Revisión de esta Corte respectivamente retomaron el recuento de la
jurisprudencia del Consejo de Estado realizado por el Pleno de esta Corporación
en el fallo SU-659 de 2015 (M.P. Alberto Rojas Ríos), e hicieron mención de que
el tribunal de lo contencioso administrativo había estimado que “frente a
conductas constitutivas de violaciones a los derechos humanos, no debe
aplicarse el término del artículo 136, numeral 8 de la C.C.A., en cumplimiento
de los compromisos internacionales”.
[152] “Consejo de Estado. Sección Tercera –
Subsección C. Sentencia del 7 de septiembre de 2015. C.P. Jaime Orlando
Santofimio Gamboa. No. Radicación: 85001-23-31-000-2010-00178-01(47671)”.
[153] “Artículo 34. Decisión en Sala. La
Corte Constitucional designará los tres Magistrados de su seno que conformarán
la Sala que habrá de revisar los fallos de tutela de conformidad con el
procedimiento vigente para los Tribunales del Distrito Judicial. Los cambios de
jurisprudencia deberán ser decididos por la Sala Plena de la Corte, previo
registro del proyecto de fallo correspondiente”.
[154] Cfr. Supra II, 6.6. y siguientes. En la
jurisprudencia contencioso administrativa se ha sostenido que “respecto a
los hechos que generan efectos perjudiciales inmediatos e inmodificables -
aquellos cuyas consecuencias se vislumbran al instante, con rapidez y dejan
secuelas permanentes-, la contabilización del término de caducidad de la acción
se inicia desde el día siguiente al acaecimiento del hecho (…). Por el
contrario, al tratarse de casos relacionados con daños que sólo se conocen de
forma certera y concreta con el discurrir del tiempo y con posterioridad al
hecho generador, esta circunstancia impone en aras de la justicia que se deba
contar el término de caducidad a partir del conocimiento que el afectado tiene
del daño” (Sentencia del 25 de agosto de 2011 - C.P. Hernán Andrade Rincón-
de la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, Rad.: 20.316).
[155] Cfr. Sentencias T-502 de 2002 (M.P.
Eduardo Montealegre Lynett) y C-250 de 2012 (M.P. Humberto Antonio Sierra
Porto).
[156] Cfr. Sentencia C-250 de 2012 (M.P.
Humberto Antonio Sierra Porto).
[157] Sentencia T-301 de 2019 (M.P. Diana
Fajardo Rivera).
[158] Cfr. Sentencias C-418 de 1994 (M.P.
Hernando Herrara Vergara) y C-565 de 2000 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa).
[159] Cfr. Artículo 93 de la Constitución.
[160] Incorporada al ordenamiento interno
mediante la Ley 16 de 1972.
[161] Incorporado al ordenamiento interno
mediante la Ley 74 de 1968.
[162] Cfr. Sentencia C-674 de 2017 (M.P. Luis
Guillermo Guerrero Pérez). En este sentido, en el fallo T-362 de 2019 (M.P.
Carlos Bernal Pulido) se indicó que “las víctimas de graves violaciones a
los derechos humanos y el derecho internacional humanitario tienen el derecho
fundamental a obtener una reparación adecuada, efectiva y rápida de los daños
que les fueron ocasionados. Uno de los componentes de ese derecho, entre muchos
otros, tiene ver con el reconocimiento y pago de una justa indemnización
pecuniaria, encaminada a compensar los daños tanto materiales (daño emergente y
lucro cesante), como aquellos de carácter moral, sufridos por la víctima”.
[163] Cfr. Sentencia T-362 de 2019 (M.P. Carlos
Bernal Pulido).
[164] M.P. Hernando Herrera Vergara.
[165] Para la fecha de interposición de la
demanda el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo establecía: “Caducidad
de las acciones. (…) La de reparación directa caducará al vencimiento del plazo
de dos (2) años contados a partir del acaecimiento del hecho, omisión u
operación administrativa o de ocurrida la ocupación temporal o permanente del
inmueble de propiedad ajena por causa de trabajos públicos (…)”.
[166] En la misma línea argumentativa, la Corte
dijo que: “no puede pretenderse que la tutela constitucional de los derechos
fundamentales ampare la inacción o negligencia del titular que los pierde por
no ejercerlos. Es un hecho cierto que quien ejerce sus derechos, jamás se verá
expuesto a perderlos en virtud de la operancia de la caducidad de la acción.
Abandona su derecho quien no lo ejercita, demostrando voluntad de no conservarlo”.
[167] En este sentido, esta Corporación explicó
que “la posibilidad de ejercer la acción de reparación directa en cualquier
tiempo, como lo pretende el actor, no sólo vulneraría los derechos al debido
proceso y a la pronta administración de justicia, sino la seguridad y certeza
jurídicas en que se fundamenta el Estado de derecho”.
[168] Cfr. Inciso cuarto del artículo 136 del
Código Contencioso Administrativo.
[169] Cfr. Supra II, 5.
[170] Providencia del 21 de septiembre de 2009
(M.P. Sigifredo Espinosa Pérez) de la Sala de Casación Penal de la Corte
Suprema de Justicia (Rad.: 32.022).
[171] Artículo 237 de la Constitución.
[172] Supra II, 6.13. y siguientes.
[173] Supra II, 6.11. y 6.20.
[174] Supra II, 6.16.
[175] Cfr. Artículos 8.1 y 25.1 de la Convención
Americana sobre Derechos Humanos.
[176] La Corte Interamericana de Derechos
Humanos resaltó los siguientes criterios jurídicos: (i) las Observaciones
Generales respecto del artículo 19 de la Declaración sobre la Protección de
Todas las Personas contra las Desapariciones Forzadas del Grupo de Trabajo de
Naciones Unidas sobre las Desapariciones Forzadas o Involuntarias; (ii) el
Informe final presentado por el Relator Especial sobre el Derecho a la
Restitución, Indemnización y Rehabilitación de las Víctimas de Violaciones
Manifiestas de los Derechos Humanos y las Libertades Fundamentales de 2 de
julio de 1993; (iii) el Conjunto Actualizado de Principios para la Protección y
la Promoción de los Derechos Humanos mediante la Lucha contra la Impunidad,
adoptados en 2005 por la Comisión de Derechos Humanos de la Organización de las
Naciones Unidas (Principio 23); (iv) los Principios y Directrices Básicos sobre
el Derecho de las Víctimas de Violaciones Manifiestas de las Normas
Internacionales de Derechos Humanos y de Violaciones Graves del Derecho
Internacional Humanitario a Interponer Recursos y Obtener Reparaciones del 2006
de la Asamblea General de Naciones Unidas (principios 6 y 7); (v) la Sentencia
del 2 de mayo de 2016 del Consejo de Estado de Colombia (C.P. Jaime Orlando
Santofimio Gamboa); (vi) el artículo 2561 del Código Civil y Comercial de
Argentina; y (vii) el fallo 23.583-2014 de 20 de mayo de 2015 de la Corte
Suprema de Chile.
[177] Cfr. Fundamentos 77 y siguientes de la
Sentencia del 29 de noviembre de 2018 de la Corte Interamericana de Derechos
Humanos.
[178] Fundamento 98 de la Sentencia del 29 de
noviembre de 2018 de la Corte Interamericana de Derechos Humanos.
[179] Cfr. Estadísticas de la Unidad para la
Atención y Reparación Integral a las Víctimas disponibles en la base de datos
gubernamental “Datos Abiertos”, la cual puede consultarse en el portal:
www.datos.gov.co/.
[180] “Por medio del cual se crea un título
de disposiciones transitorias de la constitución para la terminación del
conflicto armado y la construcción de una paz estable y duradera y se dictan
otras disposiciones”.
[181] Cfr. Artículo 1 transitorio del título
transitorio de la Constitución.
[182] Auto 155 de 2019 (M.P. Luis Guillermo
Guerrero Pérez).
[183] Cfr. Artículo 18 transitorio del título
transitorio de la Constitución y Sentencia C-674 de 2017 (M.P. Luis Guillermo
Guerrero Pérez).
[184] “Por la cual se dictan medidas de
atención, asistencia y reparación integral a las víctimas del conflicto armado
interno y se dictan otras disposiciones”. Sobre el particular, la Corte
Constitucional ha señalado que la mencionada ley, conocida como “Ley de víctimas”,
“abarca mecanismos de asistencia, atención, prevención, protección,
reparación integral con enfoque diferencial, acceso a la justicia y
conocimiento de la verdad, ofreciendo herramientas para que aquellas
reivindiquen su dignidad y desarrollen su modelo de vida” (Sentencia C-253A
de 2012, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo).
[185] Cfr. Sentencia C-080 de 2018 (M.P. Antonio
José Lizarazo Ocampo).
[186] Supra I, 2.
[187] Supra I, 4 y 5.
[188] Supra I, 6 y 8.
[189] Cfr. Supra II, 4.3.
[190] Cfr. Supra I, 2.
[191] Cfr. Supra I, 2.1.
[192] Cfr. Supra I, 1.6.
[193] Correspondientes a la regulación de los
recursos ordinarios y extraordinarios dentro de los procesos contenciosos
administrativos.
[194] Cfr. Supra I, 2.
[195] Cfr. Supra I, 1.6.
[196] Al
respecto, el Tribunal indicó que en la demanda de reparación directa se sostuvo
que “los campesinos de la zona se percataron de la situación por la que hoy
se solicita la reparación, quienes dieron aviso a los familiares de la víctima”
y, específicamente, se trascribe la siguiente parte del escrito introductorio: “3.5.
Estos soldados se dieron a la tarea de retener de forma ilegal, torturar y
luego asesinar, a uno 150 m de su vivienda al agricultor LUIS EDUARDO JARAMILLO
ZAPATA quien se dirigía hacia un cafetal de su propiedad. 3.6 Estos
reprochables hechos fueron observados por los campesinos de la zona quienes
inmediatamente acude donde los familiares de la víctima con el fin de avisarle
sobre lo sucedido. 3.7 Conocida la noticia, la cónyuge y uno de los hijos de la
víctima, se dirigieron al lugar donde se encontraban los soldados, los cuales
no permitieron ver el cadáver con el argumento de que habían dado de baja a un
guerrillero y que sería transportado por ellos mismos a la morgue del municipio
de Ituango (…)”.
[197] Cfr. Folios 113 a 114 del cuaderno 2 del
proceso contencioso administrativo con número de radicación
05001-33-33-035-2016-00319-00.
[198] Artículo 104 del Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
[199] Cfr. Artículo 164 del Código de
Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Enseguida, en
la misma disposición se aclara que “el término para formular la pretensión
de reparación directa derivada del delito de desaparición forzada, se contará a
partir de la fecha en que aparezca la víctima o en su defecto desde la
ejecutoria del fallo definitivo adoptado en el proceso penal, sin perjuicio de
que la demanda con tal pretensión pueda intentarse desde el momento en que
ocurrieron los hechos que dieron lugar a la desaparición”.
[200] Cfr. Folios 5 a 25 del cuaderno 1 del
proceso contencioso administrativo con número de radicación
05001-33-33-035-2016-00319-00.
[201] Cfr. Folios 113 a 114 del cuaderno 2 del
proceso contencioso administrativo con número de radicación 05001-33-33-035-2016-00319-00.
[202] “Artículo 230. Los jueces, en sus
providencias, sólo están sometidos al imperio de la ley. La equidad, la
jurisprudencia, los principios generales del derecho y la doctrina son
criterios auxiliares de la actividad judicial”.
[203] Supra I, 9.3. (v).
[204] Cfr. Proceso contencioso administrativo
con número de radicación 05001-33-31-019-2006-00113-00.
[205] Supra I, 9.3. (iv). En torno a este punto,
cabe resaltar que la Jurisdicción Especial para la Paz priorizó el análisis de
los asuntos como el homicidio de Luis Eduardo Jaramillo Zapada, en tanto que
los mismos fueron agrupados en el caso 003 relacionados con “muertes
ilegítimamente presentadas como bajas en combate por agentes del Estado”.
[206] Supra I, 9.3. (vii).
[207] Cfr. Sentencias C-578 de 2002 (M.P. Manuel
José Cepeda Espinosa), C-666 de 2008 (M.P. Mauricio González Cuervo) y C-290 de
2012 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto).
[208] C.P. Hernán Andrade Rincón (Exp.:41.377).
[209] C.P. Hernán Andrade Rincón (Rad.:
2014-0072-01).
[210] C.P. Hernán Andrade Rincón (Rad.:
2015-00934-01).
[211] M.P. Mauricio González Cuervo.
[212] Cfr. Supra I, 2.5.
[213] Concretamente, en la acción de tutela se
señalan como precedentes desconocidos: (i) las providencias del 30 de marzo de
2017, 14 de septiembre de 2017 y 11 de mayo de 2018 de la Subsección B de la
Sección Tercera del Consejo de Estado; (ii) las decisiones del 17 de septiembre
de 2013, 7 de septiembre de 2015, 2 de mayo de 2016, 5 de septiembre de 2016,
24 de octubre de 2016 y 30 de mayo de 2018 de la Subsección C de la Sección
Tercera del Consejo de Estado; (iii) la Sentencia T-352 del 6 de julio de 2016
de la Sala Cuarta de Revisión de la Corte Constitucional; y (iv) los fallos de
tutela del 7 de septiembre de 2015, 13 de julio de 2017 y 10 de mayo de 2018 de
la Sección Quinta del Consejo de Estado.
[214] Cfr. Providencias del 30 de marzo de 2017
(C.P. Ramiro Pazos Guerrero - Rad.: 2014-01449-01) y 14 de septiembre de 2017
(C.P. Danilo Rojas Betancourth - Rad.: 2016-02780-01).
[215] Cfr. Providencias del 17 de septiembre de
2013 (C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa - Rad.: 2012-00537-01), 7 de
septiembre de 2015 (C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa - Rad.:
2013-00035-01), 2 de mayo de 2016 (C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa - Rad.:
2014-00069-01), 5 de septiembre de 2016 (C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa -
Rad.: 2016-00587-01) y 24 de octubre de 2016 (C.P. Jaime Orlando Santofimio
Gamboa - Rad.:2016-01722-01).
[216] Cfr. Providencias del 21 de noviembre de
2012 (C.P. Hernán Andrade Rincón - Exp.:41.377), 13 de mayo de 2015 (C.P.
Hernán Andrade Rincón - Rad.: 2014-0072-01) y 10 de febrero de 2016 (C.P.
Hernán Andrade Rincón - Rad.: 2015-00934-01).
[217] Cfr. Supra II, 6.11. y siguientes.
[218] M.P. Mauricio González Cuervo.
[219] M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[220] A su vez, esta Sala advierte que dicha
disparidad de criterios también se extendía a las acciones de tutela que
fallaba la Sección Quinta del Consejo de Estado, ya que en una decisión del 31
de octubre de 2013 acogió la reseñada posición de la Subsección A de la Sección
Tercera de la misma corporación , pero en las providencias del 7 de septiembre
de 2015 (C.P. Alberto Yepes Barreiro - Rad.: 2015-01676-00) y del 13 de julio
de 2017 (C.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez - Rad.: 2017-01509-01). asumió
la referida postura de las Subsecciones B y C.
[221] Supra II, 6.11. y siguientes.
[222] Supra II, 6.26. y siguientes.
[223] Cfr. Folios 108 a 114 del cuaderno 2 del
proceso contencioso administrativo con número de radicación
05001-33-33-035-2016-00319-00.
[224] Cfr. Sentencias T-301 de 2015 (M.P. Luis
Guillermo Guerrero Pérez) y T-321 de 2017 (M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez).
[225] M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[226] Artículo 228 de la Constitución.
[227] Al respecto, en la sentencia T-1001 de
2001 (M.P. Rodrigo Escobar Gil), la Corte explicó que “el hecho de que los
sujetos procesales, los particulares y las distintas autoridades judiciales no
coincidan con la interpretación acogida por operador jurídico a quien la ley
asigna la competencia para fallar el caso concreto, o no la compartan, en
ningún caso invalida su actuación ya que se trata, en realidad, de una vía de
derecho distinta que, en consecuencia, no es posible acomodar dentro de los
requisitos de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias
judiciales. De esta manera, queda a salvo, pues, el respeto por el principio
democrático de la autonomía funcional del juez que reserva para éste, tanto la
adecuada valoración probatoria como la aplicación razonable del derecho.”
[228] Sentencia T-638 de 2011 (M.P. Luis Ernesto
Vargas Silva).
[229] Cfr. Supra I, 2.5.
[230] Rad.: 2017-019051-01.
[231] Cfr. Supra I, 1.6.
[232] M.P. Iván Humberto Escrucería Mayolo.
[233] Cfr. Sentencia SU-053 de 2015 (M.P. Gloria
Stella Ortiz Delgado).
[234] Cfr. Supra I, 2.6.
[235] Cfr. Supra I, 1.6. y 5.9.
[236] Cfr. Supra I, 6 y 8.
[237] Cfr. Supra I, 9.3. (i).
[238]
Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (1966). Art. 9.5. “Toda
persona que haya sido ilegalmente detenida o presa, tendrá el derecho efectivo
a obtener reparación”.
Convención
Americana sobre Derechos Humanos (1969). Art. 10. “Derecho a Indemnización.
Toda persona tiene derecho a ser indemnizada conforme a la ley en caso de haber
sido condenada en sentencia firme por error judicial. (…) Art. 63. Cuando
decida que hubo violación de un derecho o libertad protegidos en esta
Convención, la Corte dispondrá que se garantice al lesionado en el goce de su
derecho o libertad conculcados. Dispondrá asimismo, si ello fuera procedente,
que se reparen las consecuencias de la medida o situación que ha configurado la
vulneración de esos derechos y el pago de una justa indemnización a la parte
lesionada”.
Convención
contra la Tortura y Otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes
(1984). Artículo 14 1. “Todo Estado Parte velará porque su legislación
garantice a la víctima de un acto de tortura la reparación y el derecho a una
indemnización justa y adecuada, incluidos los medios para su rehabilitación lo
más completa posible. En caso de muerte de la víctima como resultado de un acto
de tortura, las personas a su cargo tendrán derecho a indemnización”.
La
Convención sobre los Derechos del Niño. Art. 39. “Los Estados Partes adoptarán
todas las medidas apropiadas para promover la recuperación física y psicológica
y la reintegración social de todo niño víctima de: cualquier forma de abandono,
explotación o abuso; tortura u otra forma de tratos o penas crueles, inhumanos
o degradantes; o conflictos armados. Esa recuperación y reintegración se
llevarán a cabo en un ambiente que fomente la salud, el respeto de sí mismo y
la dignidad del niño”.
Estatuto de la Corte Penal Internacional (1998). Art. 75. “Reparación a las víctimas. 1. La
Corte establecerá principios aplicables a la reparación, incluidas la
restitución, la indemnización y la rehabilitación, que ha de otorgarse a las
víctimas o a sus causahabientes. Sobre esta base, la Corte, previa solicitud o
de oficio en circunstancias excepcionales, podrá determinar en su decisión el
alcance y la magnitud de los daños, pérdidas o perjuicios causados a las
víctimas o a sus causahabientes, indicando los principios en que se funda”. 2.
“La Corte podrá dictar directamente una decisión contra el condenado en la que
indique la reparación adecuada que ha de otorgarse a las víctimas, incluidas la
restitución, la indemnización y la rehabilitación. Cuando proceda, la Corte
podrá ordenar que la indemnización otorgada a título de reparación se pague por
conducto del Fondo Fiduciario previsto en el artículo 79. 3. La Corte, antes de
tomar una decisión con arreglo a este artículo, tendrá en cuenta las
observaciones formuladas por el condenado, las víctimas, otras personas o
Estados que tengan un interés, o las que se formulen en su nombre”.
La Convención de La Haya relativa a las leyes y
costumbres de la guerra terrestre. “Art. 3. La parte beligerante que viole las disposiciones de dicho
Reglamento estará obligada a indemnización, si fuere el caso, y será responsable
de todos los actos cometidos por las personas que hagan parte de su fuerza
armada”.
El
Protocolo Adicional a los Convenios de Ginebra del 12 de agosto de 1949,
relativo a la Protección de las Víctimas de los Conflictos Armados
Internacionales (Protocolo I). “Art. 91. Responsabilidad. La Parte en conflicto
que violare las disposiciones de los Convenios o del presente Protocolo estará
obligada a indemnizar si hubiere lugar a ello. Será responsable de todos los
actos cometidos por las personas que formen parte de sus fuerzas armadas”.
[239]
A partir de la sentencia SU-254 de 2013.
[240]
Sentencia SU-254 de 2013.
[241]
Esta regla coincide con lo dispuesto en el artículo 27 de la Convención de
Viena sobre el Derecho de los Tratados de 1969. Ver también: Corte
Interamericana de Derechos Humanos. Responsabilidad Internacional por
Expedición y Aplicación de Leyes Violatorias de la Convención (Arts. 1 y 2
Convención Americana Sobre Derechos Humanos). Opinión Consultiva OC-14/94
del 9 de diciembre de 1994, Serie A No. 14.
[242] Esta
posición ha sido sostenida en la jurisprudencia de la Corte y en sus opiniones
consultivas. Al respecto, consultar: Caso
Almonacid Arellano y otros vs. Chile. Excepciones Preliminares, Fondo,
Reparaciones y Costas. Sentencia de 26 de septiembre de 2006. Serie C No. 154.
Así lo ha reconocido también la Corte Constitucional en las sentencias C-010 de 2000, T-1391 de 2001, C-097 de
2003, C- 370 de 2006 y C-442 de 2011.
[243]
Corte Interamericana de Derechos Humanos. Caso La
Cantuta Vs. Perú. Fondo,
Reparaciones y Costas. Sentencia de 29 de noviembre de 2006. Serie C No. 162,
párr. 172.
[244]
Corte Interamericana de Derechos Humanos. Caso Órdenes Guerra y otros vs.
Chile. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 29 de noviembre de
2018. Serie C No. 372.
[245]
Id., párr. 88.
[246]
Id., párr. 88.
[247]
Id., párr. 90.
[248]
Id., párr. 90.
[249]
Id., párr. 95.
[250]
Id., párr. 98.