T-518-11
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
T-518/11
PRINCIPIO DE
INMEDIATEZ-Criterios para determinar el cumplimiento a pesar de que no
exista un término de caducidad de la acción de tutela/PRINCIPIO DE
INMEDIATEZ EN LA ACCION DE TUTELA-Casos en que este criterio no es exigible
de manera estricta
La
jurisprudencia constitucional, de manera reiterada, ha señalado que si bien, la
acción de tutela no cuenta con un término de caducidad dentro del cual deba ser
ejercida, como propugna por la protección de derechos fundamentales vulnerados
o con amenaza inminente de vulneración, cabe promoverla dentro de un término
razonable contado a partir de la ocurrencia de los hechos de los que se
desprende el agravio de los derechos. La Corte ha advertido que frente a cada
caso concreto, le corresponde al juez de tutela evaluar la razonabilidad de
dicho término, para concluir si, teniendo en cuenta las circunstancias de
tiempo modo y lugar en que ocurrieron los hechos, se encuentra satisfecho el
requisito de inmediatez o si, por el contrario, en atención al tiempo
transcurrido, el amparo se torna improcedente. En ese contexto, de manera
general, la Corte Constitucional ha señalado que no obstante lo anterior, hay
casos en los que no cabe aplicar de una manera estricta el criterio de la
inmediatez en la interposición de la tutela, y, en particular, ha puntualizado
que ello ocurre cuando, (i) se demuestre que la vulneración es permanente en el
tiempo y que, pese a que el hecho que la originó por primera vez es muy antiguo
respecto de la presentación de la tutela, la situación desfavorable del actor
derivada del irrespeto por sus derechos, continúa y es actual, y, (ii) cuando
la especial situación de la persona a quien se le han vulnerado sus derechos
fundamentales, hace que resulte desproporcionado atribuirle la carga de acudir
a un juez en un cierto término, caso que se presenta, por ejemplo, frente a
quien se encuentra en estado de indefensión, interdicción, abandono, minoría de
edad, incapacidad física, entre otros.
CALIFICACION DE LA PERDIDA DE CAPACIDAD LABORAL-Finalidad
En
el sistema de seguridad social en Colombia se ha incluido un conjunto de
previsiones orientadas a regular la situación de las personas que deben
enfrentar una pérdida de su capacidad laboral, en distintos niveles. En ese
contexto, la calificación de la pérdida de capacidad laboral, a través de los
procedimientos previstos en la ley, es determinante para establecer las
prestaciones a las que puede acceder una persona en los eventos de incapacidad
permanente parcial o de invalidez, y que comprenden prestaciones asistenciales,
como son los servicios médicos, quirúrgicos, terapéuticos o farmacéuticos; las
prótesis y órtesis, incluyendo su reparación y reposición en casos de
deterioro, la rehabilitación física y profesional y gastos de traslado para la
prestación de estos servicios, y prestaciones de tipo económico,
como el subsidio por incapacidad temporal, la indemnización por incapacidad
permanente parcial y la pensión de invalidez. Atendiendo
al origen de la pérdida de la capacidad laboral, el ordenamiento colombiano ha
previsto dos regímenes distintos para hacer frente a las situaciones de
invalidez: El que se aplica a los eventos de origen común y el que tiene lugar
en situaciones de origen profesional.
PENSION DE
INVALIDEZ DE ORIGEN COMUN-Definición y determinación
El
régimen de la pensión de invalidez de origen común está previsto directamente
en la Ley 100 de 1993, cuyo capítulo III está dedicado a la “pensión de
invalidez por riesgo común”. Allí se dispone que la persona inválida por
cualquier causa, accidente o enfermedad, de origen no profesional, no provocada
intencionalmente, que hubiere perdido el 50% o más de su capacidad laboral, y
cumpla con la cotización en el sistema de 50 semanas dentro de los tres años
anteriores a la fecha de estructuración del hecho causante, o 25 semanas en los
tres últimos años, cuando el afiliado haya cotizado el 75% de las semanas para
el reconocimiento de la pensión de vejez, tendrá derecho a una pensión de
invalidez. En este régimen el reconocimiento y pago está a cargo del ISS o del
fondo de pensiones en el que se encuentre afiliada la persona afectada. De
acuerdo con la ley, el monto mensual de la pensión de invalidez será
equivalente a: a. El 45% del ingreso base de liquidación, más el 1.5% de dicho
ingreso por cada cincuenta semanas de cotización que el afiliado tuviese
acreditadas con posterioridad a las primeras quinientas semanas de cotización,
cuando la disminución en su capacidad laboral sea igual o superior al 50% e
inferior al 66%, o, b. El 54% del ingreso base de liquidación, más el 2% de
dicho ingreso por cada cincuenta semanas de cotización que el afiliado tuviese
acreditadas con posterioridad a las primeras ochocientas semanas de cotización,
cuando la disminución en su capacidad laboral es igual o superior al 66%. Se
dispone, así mismo, que la pensión por invalidez no podrá ser superior al 75%
del ingreso base de liquidación y que, en ningún caso la pensión de invalidez
podrá ser inferior al salario mínimo legal mensual. La pensión de invalidez se
reconocerá a solicitud de parte interesada y comenzará a pagarse, en forma
retroactiva, desde la fecha en que se produzca tal estado.
PENSION DE INVALIDEZ DE ORIGEN PROFESIONAL-Requisitos
La pensión
de invalidez de origen común exige como requisito para su reconocimiento que se
declare el estado de invalidez por el 50% o más de pérdida de capacidad
laboral, y señala que la Administradora de Riesgos Profesionales a la que se
encuentre afiliado el trabajador debe reconocer y pagar a sus afiliados dicha
prestación. La Ley 776 de 2002 en su artículo 10, que cuando la invalidez es
superior al cincuenta por ciento (50%) e inferior al sesenta y seis por ciento
(66%), tendrá derecho a una pensión de invalidez equivalente al sesenta por
ciento (60%) del ingreso base de liquidación; si la invalidez es superior al
sesenta y seis por ciento (66%), tendrá derecho a una pensión de invalidez
equivalente al setenta y cinco por ciento (75%) del ingreso base de
liquidación; así mismo indica que cuando el pensionado por invalidez requiere
el auxilio de otra u otras personas para realizar las funciones elementales de
su vida, el monto de la pensión de que trata el literal anterior se incrementa
en un quince por ciento (15%). De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 9º de
la Ley 776 de 2002, para los efectos del Sistema General de Riesgos
Profesionales, se considera inválida la persona que por causa de origen
profesional, no provocada intencionalmente, hubiese perdido el cincuenta por
ciento o más de su capacidad laboral de acuerdo con el Manual Único de
Calificación de Invalidez vigente a la fecha de la calificación.
JUNTAS DE
CALIFICACION DE INVALIDEZ-Realizan evaluación técnico-científica del grado
de pérdida de la capacidad laboral, origen de invalidez y fecha de
estructuración
DERECHO A LA
VALORACION DE LA PERDIDA DE CAPACIDAD LABORAL-Entidades competentes deberán
realizar una valoración integral que comprenda tanto
los factores de origen común como los de origen profesional
VALORACION
DE LA PERDIDA DE CAPACIDAD LABORAL-Reglas que deben seguir entidades
encargadas de la calificación, a fin de determinar a quién corresponde el pago
de la pensión de invalidez
Cuando
concurran eventos de una y otra naturaleza -común y profesional- en la
determinación de la pérdida de capacidad laboral que conduzca a una pensión de
invalidez, para establecer el origen y la fecha de estructuración, se atenderá
al factor que, cronológicamente, sea determinante de que la persona llegue al
porcentaje de invalidez. Cuando se trate de factores que se desarrollen
simultáneamente, para determinar el origen y la fecha de estructuración se
atenderá al factor de mayor peso porcentual.
DERECHO LA
SEGURIDAD SOCIAL, A LA SALUD Y AL MINIMO VITAL-Orden a la Junta Regional de
realizar dictamen que valore y califique situación de incapacidad para
determinar si tiene o no derecho a la pensión de invalidez de la accionante
Referencia: expediente
T-2.966.102
Demandante:
María Catalina Peraza Vengoechea
Demandado:
Junta Nacional de Calificación de Invalidez y Junta
Regional de Calificación de Invalidez de Bogotá D.C. y Cundinamarca
Magistrado Ponente:
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Bogotá,
D.C., cinco (5) de julio de dos mil once (2011).
La Sala
Cuarta de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados
Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, Jorge Iván Palacio Palacio y Nilson Elías
Pinilla Pinilla, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales,
ha pronunciado la siguiente,
SENTENCIA
En la
revisión del fallo dictado por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de
Bogotá, el 19 de enero de 2011, que a su vez confirmó el proferido en primera
instancia dentro de la acción de amparo constitucional instaurada por María
Catalina Peraza Vengoechea.
La
presente acción de tutela fue escogida para revisión por la Sala de Selección
número Uno, mediante Auto del 31 de enero de 2011, y repartida a la Sala Cuarta
de esta Corporación para su decisión.
I. ANTECEDENTES
1.      La
solicitud
El 28 de octubre de 2010, la señora María Catalina Peraza
Vengoechea, promovió acción de tutela contra la Junta Regional de Calificación
de Invalidez de Bogotá y Cundinamarca y la Junta Nacional de Calificación de
Invalidez, con el propósito de que se protegieran sus derechos fundamentales a
la seguridad social, a la vida, a la dignidad humana, a la igualdad, al mínimo
vital y a la protección de los disminuidos físicos, sensoriales y psíquicos,
que considera vulnerados por las entidades demandadas en el proceso de
calificación de su situación de incapacidad en orden al reconocimiento de una
pensión de invalidez.
La solicitud de amparo se orienta a obtener que se dejen
sin efecto los dictámenes del 12 de enero de 2007 y del 8 de mayo de 2007
expedidos por las entidades accionadas y, en su lugar, se ordene que a la
accionante le realicen una nueva valoración técnico-científica integral que
evalúe su pérdida de capacidad laboral física, cognitiva, intelectual,
psicológica y sensitiva. Se pretende, así mismo, que en el dictamen se
establezca como fecha de estructuración el 24 de octubre de 2000, para poder
reclamar la pensión de invalidez y los derechos que de ella se derivan.
2.      Integración
del contradictorio
El
Juzgado 33 Civil del Circuito de Bogotá D.C., mediante Auto del 2 de noviembre
de 2010, admitió la demanda, vinculó a la ARP Colpatria y corrió traslado por
el término de dos días a las entidades accionadas para que se pronunciaran
sobre los hechos y las pretensiones.
3.      Supuestos
fácticos
3.1.   La accionante
María Catalina Peraza Vengoechea, de 51 años de edad, es administradora de
empresas, casada y madre de dos hijas de 14 y 19 años de edad. Manifiesta que desde
el 6 de junio de 1992, ejercía su profesión como Gerente de la Sociedad
Servicios Directos de Mercadeo Ltda., empresa de su propiedad y, además, que el
25 de julio de 2000, se vinculó como catedrática de la Universidad Piloto de
Colombia.
El 24 de octubre de 2000, encontrándose en la citada universidad
sufrió una caída desde su propia altura e inmediatamente recibió la atención
médica inicial en el centro asistencial Mediexpress. Una vez ocurrió el suceso
el Jefe de Recursos Humanos de la Universidad reportó el accidente de trabajo a
la ARP Colpatria, a la cual estaba afiliada la accionante.
Ese mismo día, la actora fue remitida a la Clínica de
Colsanitas, donde le diagnosticaron “Síndrome de Latigazo”, que le causó traumas
de cuello, cervical y craneoencefálico. Manifiesta que posteriormente, en
febrero de 2001, le  practicaron una cirugía de láser cervical.
Afirma la señora Peraza Vengoechea que desde el accidente y
hasta mayo de 2001, recibió la atención médica por las secuelas del accidente
de trabajo por cuenta del plan complementario de medicina prepagada de
Colsanitas que tenía contratada. Después, la ARP Colpatria le continuó brindando
la atención médica en la Clínica del Dolor, de junio de 2001 a mayo de 2002.
3.2.   Con el propósito de que le fuera calificada su pérdida de
capacidad laboral la accionante fue remitida de la ARP Colpatria a la Junta Regional
de Calificación de Invalidez de Bogotá y Cundinamarca, entidad que le ha
efectuado dos calificaciones, como se muestra a continuación.
En una
primera oportunidad, en dictamen del 6 de junio de 2002, se le asignó un 9.40%
de pérdida de la capacidad laboral por secuelas del accidente de trabajo que le
produjo un trauma cervical y fractura C6. Se conceptuó una incapacidad permanente
parcial, con fecha de estructuración octubre 24 de 2000, originada en accidente
de trabajo. En el dictamen se anotó: “Presenta secuelas neurológicas de
origen común.”
La
accionante impugnó el anterior dictamen con el argumento de que para la
calificación debían tenerse en cuenta, como secuelas del accidente, las
enfermedades denominadas fibromialgia y hemiparesia que la aquejaban.
La
Junta Nacional de Calificación de Invalidez, al resolver el recurso, mediante
el Dictamen No. 3040 del 29 de julio de 2003, asignó un 19.6%, de pérdida de la
capacidad laboral, y conceptuó una incapacidad permanente parcial con fecha de
estructuración de la pérdida de capacidad laboral el sábado 17 de mayo de 2003,
con origen en accidente de trabajo. En el formulario de dictamen allegado al
expediente no hay anotaciones sobre secuelas de otro origen ni se explica el
criterio aplicado para fijar la fecha de estructuración.
En
abril de 2005, después de haberse dirigido a la Junta Nacional de Calificación
de Invalidez y haber sido re-direccionada por ésta, la accionante se remitió a la
Junta Regional de Calificación de Invalidez, para solicitar una revisión de su
caso, debido a que consideraba que su condición se había venido agravando y que
contaba con nuevos dictámenes médicos que conducían a un cambio radical de
diagnóstico. Dicha solicitud fue reiterada en mayo de 2005. A solicitud de la Junta Regional, en junio de 2005, la accionante allegó una copia de su
historia clínica, así como copia de la comunicación dirigida a la ARP Colpatria
informándole sobre la solicitud de revisión.
Al
expediente de tutela se allegó copia de la comunicación dirigida a la
accionante por la ARP Colpatria, el 12 de junio de 2006, en la que le notifican
que el equipo de calificación de esa entidad determinó que su caso era: “Accidente
de Trabajo de origen profesional 1. TRAUMA CERVICAL CON FRACTURA DE C-6 y
Enfermedades de Origen COMÚN 2. Hemiparesia y fibromialgia 3. Enfermedad
desmielinizante 4. Trastorno somatomorfo por dolor 5. Discopatía degenerativa
cervical y lumbar.”
La Junta
Regional de Calificación de Invalidez produjo la segunda calificación mediante Dictamen
No. 41765538 del 12 de enero de 2007, en el que se estableció una pérdida de la
capacidad laboral el 18.90%, y se conceptuó una incapacidad permanente parcial,
con origen en accidente de trabajo y fecha de estructuración diciembre 6 de
2006. No se acompaña soporte para justificar la nueva fecha de estructuración.
Se anota que “La paciente presenta adicionalmente patología múltiple no
relacionada con AT (24-10-00). Se debe tramitar calificación de pérdida de
capacidad laboral derivada de esta patología.”
La
accionante interpuso recurso de reposición en contra del anterior dictamen,  argumentando
que la fecha de estructuración debía ser la del accidente de trabajo, es decir,
24 de octubre de 2000 y, además, que la calificación no había sido integral, de
conformidad con el artículo 4° del Decreto 917 de 1999 y lo dispuesto en la
Sentencia C-425 de 2005 de la Corte Constitucional.
La Junta
Nacional de Calificación de invalidez, resolvió la impugnación mediante el Dictamen
No. 14595 del 8 de mayo de 2007, en el que confirmó el dictamen de la Junta
Regional, que fijó la pérdida de capacidad laboral en 18.9%, con origen en
accidente de trabajo y fecha de estructuración el 6 de diciembre de 2006.
Expresa el dictamen que: “Los demás trastornos se consideran de origen común
y al realizar la suma de la Pérdida de Capacidad Laboral con estos trastornos
no se configura un estado de invalidez, y por dicha razón no se aplica la
Sentencia C-425 de 2005 de la honorable Corte Constitucional. (Fibromialgia por
analogía se aplica tabla 3.1=10%; trastorno somatomorfo tabla 12.4.7=10%;
alteración de atención y memoria, tabla 11.2.1.3=5.0%; alteración urinaria tabla
6.3=4.9%; Discapacidades=7%; Minusvalías 13.5%; lo anterior da un total de
39.60%)”.
3.3.   Refiere la
actora que desde octubre de 2000, el hogar asumió los gastos médicos y de servicios
complementarios, teniendo que recurrir a la venta de sus bienes muebles e
inmuebles, préstamos bancarios, de cooperativas y de terceros. Hasta la fecha
han pagado a la Organización Sanitas $350’000.000 y otros costos médicos y terapéuticos
ascienden a la suma de $120’000.000, erogaciones que produjeron un grave
detrimento patrimonial que afectó el mínimo vital de la familia. Situación que
se ha vuelto insostenible debido a que la carencia de recursos económicos sólo
permite cubrir las necesidades estrictamente necesarias del hogar y la
educación de sus dos hijas.
Adicionalmente, manifiesta que se encuentra ad portas
de enfrentar varios procesos judiciales de sus acreedores, con ocasión de las
deudas contraídas para atender sus requerimientos médico asistenciales cancelados
directamente, pues teniendo en cuenta que el único que lleva la carga económica
del hogar es su esposo, su ingreso resulta insuficiente para atender las
necesidades básicas de la familia, la educación de sus hijas y los gastos
médicos que su accidente de trabajo le produjo.
Ello, sin tener en cuenta que las secuelas del accidente de
trabajo han empeorado, razón por la cual reclama sus derechos relacionados con
las prestaciones asistenciales y económicas contempladas en la legislación de
salud ocupacional y riesgos profesionales a las que tiene derecho.
4.
Fundamentos de la acción
4.1.   Señala la accionante que debido a que, en su caso, la asignación del porcentaje de invalidez y la fijación de
la fecha de estructuración de la misma, se han realizado sin atender los
parámetros legales y jurisprudenciales aplicables, no puede acceder a la
pensión de invalidez a la que tiene derecho, no obstante que su actual
condición le imposibilita desempeñar cualquier labor productiva. Expresa que
debe tenerse en cuenta que para el momento del accidente contaba con un buen
estado de salud y se encontraba vinculada laboralmente, y que desde entonces no
ha podido trabajar debido a las lesiones que afectaron sus funciones de
memoria, concentración, atención, habilidad matemática y resolución de
problemas, a lo que agrega que para desplazarse debe usar bastones canadienses
y aparatos ortopédicos para caminar trayectos cortos, y silla de ruedas para
recorridos largos. En estas condiciones de salud, arguye, no puede obtener un
empleo que le permita percibir un ingreso que contribuya al sostenimiento del
hogar, y expresa que, por el contrario, siente que se ha convertido en una
carga para su familia.
Afirma que las entidades demandadas, para emitir sus
dictámenes, no tuvieron en cuenta, entre otros factores, el concepto de su
médica tratante, la fisiatra y osteópata María Lucía Martínez Lesmes, quien, el
19 de octubre de 2010, expidió un resumen de la atención médica que da cuenta
que la atiende desde el 20 de enero de 2004, con ocasión del trauma
craneoencefálico a nivel occipital y trauma raqui-medular cervical como
consecuencia de la fractura de C6, el diagnóstico es lesión cervical de
Franquel D, con secuelas de cuadriparesia espástica con predominio derecho. Así
mismo, la galena indicó que la lesión medular es evidente por clínica ya que no
existe examen de laboratorio o radiológico que mida la funcionalidad de la
médula espinal; los tratamientos que permanentemente debe recibir la actora
incluyen la valoración periódica por fisiatría, urología, gastroenterología,
ginecología, ortopedia, neurología, endocrinología, medicina interna y
neuropsicología, terapia física domiciliaria 3 veces por semana, terapia
ocupacional para mejorar las destrezas de las 4 extremidades, especialmente la
mano derecha, rehabilitación (reeducación) cognitiva: atención, concentración,
memoria, cálculo matemático, resolución de problemas.
4.2.   Expresa la accionante que los artículos 47 y 48 de la
Constitución, imponen la integración de los disminuidos físicos y garantizan su
derecho a la seguridad social, el cual, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional,[1]
en cuanto sus titulares sean personas disminuidas física, sensorial o psíquicamente,
adquiere el rango de fundamental, toda vez que las prestaciones que se derivan
del sistema buscan compensar la situación de infortunio derivada de la pérdida
de la capacidad laboral.
No
obstante lo anterior, a su juicio, el derecho a la seguridad social es vulnerado
por la Junta Regional de Bogotá y Cundinamarca y por la Junta Nacional de
Calificación de Invalidez, en la medida en que sus dictámenes no permiten el
reconocimiento de la pensión de invalidez a la que tiene derecho y, en
consecuencia, se vulneran sus derechos fundamentales a la salud, la vida, la
dignidad humana, la igualdad, el mínimo vital y la protección de los
disminuidos físicos, sensoriales y psíquicos
5.      Oposición a la demanda
En escritos separados, la Junta Regional de
Calificación de Invalidez de Bogotá y la Junta Nacional de Calificación de
Invalidez se opusieron a las pretensiones de la demanda.
5.1.   Junta Regional de Calificación de Invalidez de
Bogotá
La entidad accionada dio respuesta a la solicitud de
tutela, informando que la ARP Colpatria ha remitido a la actora a fin de que sea
valorada por esa Junta y se resuelva la controversia respecto del origen de sus
enfermedades y se califique su pérdida de capacidad laboral, procedimiento que
no ha sido fácil, dado que la actora en algunas oportunidades no asistió a las
citas, no es clara en sus manifestaciones y, como quiera que presentó conceptos
de médicos particulares, se tuvieron que realizar valoraciones adicionales.
Afirma la entidad que la primera calificación de invalidez
fue el 6 de junio de 2002, fecha en la cual el porcentaje que le asignaron fue
de 9.40%, por secuelas del accidente de trabajo que le produjo un trauma
cervical y fractura C6. Dictamen contra el cual la accionante interpuso el
recurso de reposición, en el que solicitó se tuvieran como secuelas del
accidente de trabajo las enfermedades de fibromialgia y la hemiparesia, las
cuales considera de origen común.
El recurso fue resuelto por la Junta Nacional de Calificación
de Invalidez, mediante el Dictamen No. 3040, del 29 de julio de 2003, el que sustentado
en un estudio neurológico asignó el 19.6%, de pérdida de la capacidad laboral,
que dejó por fuera de la calificación las enfermedades fibromialgia y
hemiparesia por ser éstas de origen común.
Por solicitud de la accionante, el 12 de enero de 2007, esa
Junta Regional, mediante el dictamen No. 41765538, estableció como pérdida de
la capacidad laboral el 18.90%, por fractura de vértebra cervical, de origen
profesional, estructurada el 6 de diciembre de 2006. De igual forma, le
manifestaron a la examinada que teniendo en cuenta que presentaba patología
múltiple no relacionada con el accidente de trabajo, debía tramitar la pérdida
de la capacidad laboral.
Así mismo, el dictamen fue impugnado y confirmado por parte
de la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, el 8 de mayo de 2007,
mediante el Dictamen No. 14595.
De igual forma la Junta Regional afirma que el Director
Nacional de Riesgos Profesionales del Ministerio de la Protección Social,
mediante oficio No. 028520 del 15 de febrero de 2006, le informó a Peraza
Vengoechea los requisitos y la procedencia de la calificación integral
señalados por la jurisprudencia; también le explicaron que, de conformidad con
el artículo 40 del Decreto 2463 de 2001, no procede recurso alguno en contra de
los dictámenes de la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, razón por la
cual debía acudir a la justicia ordinaria a dirimir el conflicto.
Según la demandada, la accionante puede solicitar la
calificación de las enfermedades de origen común ante la Administradora de
Pensiones en la que se encuentre afiliada, a fin de tramitar la pensión de
invalidez de origen común y, adicionalmente, puede pedir la recalificación de
las secuelas del accidente de trabajo si éstas han avanzado significativamente.
De otra parte, considera improcedente la presente acción,
teniendo en cuenta que no hubo violación de ningún derecho fundamental, toda
vez que se pidieron todas las evaluaciones médicas necesarias para aclarar los
puntos dudosos, se valoró en varias oportunidades a la señora Peraza, se
concedieron y resolvieron los recursos de apelación interpuestos y se le
notificó en debida forma. Además, consideran desvirtuado el principio de
perjuicio inminente, en la medida en que desde mayo de 2007, se encuentra ejecutoriado
el último dictamen y desde entonces ya pasaron más de tres años, durante los
cuales debió dilucidarse el presente asunto ante la Justicia Ordinaria Laboral.
Finalmente, solicita que se rechace la presente acción de
tutela dado que no cumple con los presupuestos legales de procedibilidad.
5.2.   Junta Nacional de Calificación de Invalidez
La Junta Nacional dio
respuesta a la solicitud de tutela, informando que en el presente caso esa
entidad actuó conforme lo indica el Decreto 2463 de 2001[2]  y
el Manual de Procedimientos para el funcionamiento de las Juntas de
Calificación de Invalidez establecido en el Decreto 917 de 1999.
De la misma forma, indicó que ha resuelto dos recursos de
apelación interpuestos por la accionante, el primero de ellos, fue decidido a
través del Dictamen No. 3040, del 29 de julio
de 2003, por medio del cual asignó como pérdida de la capacidad laboral, en
adelante -PCL- el 19.6%, con fecha de estructuración 17 de mayo de 2003; el
segundo mediante Dictamen No. 14595, del 8 de mayo de 2007, en que diagnosticó
que la PCL era  consecuencia de una cervicalgia que no tiene repercusiones
electromiográficas. El análisis y la conclusión de este último fue:
“La sala dos de la Junta Nacional de Calificación de
Invalidez con los fundamentos de hecho y derecho expuestos considera que de
acuerdo a lo documentado la señora PERAZA VENGOECHEA sufrió evento de caída de
espaldas en un corredor de la Universidad el cual fue reconocido como Accidente
de Trabajo. Al ser estudiado medicamente por especialistas, no se encontraron
evidencias objetivas de lesión traumática aguda ni repercusiones neurológicas
atribuibles a dicho evento, excepto una anotación en Historia Clínica de
fractura de vertebra C6, en apófisis espinosas, pero que en las Tomografías
Axiales Computarizadas y Resonancias Magnéticas revisadas en el expediente no
se reporta por los radiólogos. Se registra en la Historia Clínica una evolución
tórpida con un compromiso funcional no bien explicado por los especialistas
tratantes, especialmente una hemiparesia derecha a la cual se le atribuyó por
un hallazgo de tipo vasculitis por Resonancia Magnética cerebral, situación no
atribuible al Accidente de Trabajo en controversia. La mayoría de las pruebas
objetivas inclusive los potenciales evocados de Miembros Superiores y Miembros
Inferiores, Electromiografía y Velocidad de Neuroconducción en múltiples
ocasiones, han resultado normales. La evaluación por psiquiatría ha reiterado
que se encuentran evidentes signos de ganancia secundaria de tipo económico y
que no se configura un claro trastorno depresivo, pero sí presencia de un
cuadro ansioso generado por la cronicidad de su evolución. En resumen las
secuelas objetivas del Accidente de Trabajo son las calificadas por la Junta
Regional de Calificación de Bogotá, con una Pérdida de Capacidad Laboral que la
Junta Nacional de Calificación de Invalidez considera ajustada a las eventuales
secuelas por el Accidente de Trabajo en estudio. Los demás trastornos se
consideran de origen común y al realizar la suma de la Pérdida de Capacidad
Laboral con estos trastornos no se configura un estado de invalidez, y por
dicha razón no se aplica la Sentencia C-425 de 2005 de la honorable Corte Constitucional.
(Fibromialgia por analogía se aplica tabla 3.1=10%; trastorno somatomorfo tabla
12.4.7=10%; alteración de atención y memoria tabla 11.2.1.3=5.0; alteración
urinaria tabla 6.3=4.9%; Discapacidades=7%;  minusvalías 13.5%; lo anterior da
un total de 39.60%). En virtud de lo expuesto no se modifica el Dictamen No.
41765538 de fecha 12-01-2007 emitido por la Junta Regional de Calificación de
Invalidez de Bogotá. Estableció como fecha de estructuración el 6 de diciembre
de 2006.”
Indica que una vez se emite el dictamen, éste queda en
firme y contra él no procede recurso alguno. En consecuencia, quien pretenda
controvertirlo debe acudir a la Justicia Ordinaria Laboral, salvo que se trate
de una solicitud judicial en la que se ordene que el dictamen deba ser
modificado, sustituido o aclarado.
No obstante lo anterior, si después de la calificación, el
paciente considera que el estado de sus enfermedades es más gravoso, puede
dirigirse a la Administradora del Riesgos Profesionales o al Fondo de Pensiones
respectivo a solicitar una nueva calificación del porcentaje de PCL y, de esta
manera, estaría dando inicio a un nuevo trámite ante la Junta Regional de
Calificación de Invalidez.
Ahora bien, aduce que si el porcentaje de PCL definido por
esa Junta no es suficiente para que la actora pueda acceder a una pensión de
invalidez, esto no quiere decir que incurrieron en una violación a sus derechos
fundamentales, pues su pronunciamiento es objetivo y acorde a los preceptos
contenidos en el Manual Único de Calificación de Invalidez, establecido en el
Decreto 917 de 1999, que establece los criterios para la evaluación de la
pérdida de capacidad laboral.
Respecto a la solicitud de calificación integral de la
señora Peraza Vengoechea, manifestó la Junta que de acuerdo con la Sentencia
C-425 de 2005, se deben tener en cuenta aspectos importantes para la emisión de
la calificación integral, como son:
1°. La pérdida de capacidad laboral debe ser examinada por la
ARP en primera oportunidad, debido a que si el origen de la PCL es considerada
profesional, surgen derechos prestacionales.
2°. La integralidad significa que la suma de enfermedades
comunes y enfermedades profesionales en conjunto deben sobrepasar el 50% de pérdida
de capacidad laboral para considerar a una persona inválida.
En el presente caso precisan que no se puede calificar
integralmente a María Catalina debido a que la suma de los porcentajes de su
patología común y profesional no supera el 50% de pérdida de capacidad laboral.
Adicionalmente, manifiesta la demandada que se debe tener
en cuenta que la actora no necesita de este amparo para que su caso nuevamente
pueda calificarse, pues solo debe acudir ante la AFP[3] o la ARP[4]
respectiva, de conformidad al artículo 52 de la Ley 962 de 2005.
En síntesis considera improcedente la presente acción, dado
que no han vulnerado, de ninguna manera, los derechos fundamentales de la
accionante, en la medida en que el dictamen emitido se expidió acorde con el debido
proceso y de conformidad con el Decreto 2463 de 2001, el Manual de
Procedimientos para el Funcionamiento de las Juntas de Calificación de
Invalidez, y el Manual Único de Calificación de Invalidez señalado en el
Decreto 917 de 1999.
Afirma la Junta Nacional que teniendo en cuenta el carácter
residual de la tutela, ésta se torna inviable en la medida en que su
procedencia está supeditada a que el afectado carezca de otro medio de defensa
judicial para la protección de sus derechos fundamentales y, en este caso,
procede la vía laboral ordinaria como mecanismo de defensa propio para
controvertir el dictamen que ellos expiden.
6.      Pruebas relevantes que reposan en el expediente
En el expediente reposan copias de los siguientes documentos:
·
Certificado suscrito por el Director
Administrativo de la Universidad Piloto de Colombia, el 16 de agosto de 2006, informando
que la administradora de empresas María Catalina Peraza de Estrada, estuvo
vinculada a esa institución entre el 25 de julio y el 25 de noviembre de 2000,
mediante contrato a término fijo como docente de cátedra y durante su
vinculación estuvo afiliada en Salud a la EPS Sanitas, en Pensiones a Skandia y
en Riesgos Profesionales a Colpatria.[5]
·
Formato único de reporte de accidente
de trabajo de la ARP Colpatria, en el que se informó el accidente de la señora
María Catalina Peraza Vengoechea, ocurrido en la Universidad Piloto el 24 de
octubre de 2000.[6]
·
Formato de la Historia Clínica de
urgencias de la Clínica Colsanitas, del 24 de octubre de 2000, a nombre de María Catalina Peraza V, según el cual se le diagnosticó trauma craneoencefálico,
cervical, pélvico y de cuello.[7]
·
Informe de la médica, fisiatra y
osteópata María Lucía Martínez Lesmes, que da cuenta del cuadro clínico de la
accionante y el tratamiento que se debe suministrar.[8]
·
Dictamen No. 41765538 de la Junta Regional
de Calificación de Invalidez de Bogotá y Cundinamarca, del 12 de enero de 2007, a nombre de la actora en el que establecieron como pérdida de la capacidad laboral el 18.90%,
de origen profesional, estructurada el 6 de diciembre de 2006.[9]
·
Dictamen No. 14595 de la Junta Nacional
de Calificación de Invalidez, del 8 de mayo de 2007, a nombre de la actora, confirmando el Dictamen No. 41765538.[10]
7.      Decisiones
judiciales
7.1.   Primera
instancia
Mediante
Sentencia del 16 de noviembre de 2010, el Juzgado 33 Civil del Circuito de Bogotá,
negó la protección constitucional invocada por la accionante, argumentando que
la tutela no está instituida para dejar sin efectos los dictámenes expedidos
por las Juntas Regional y Nacional de Calificación de invalidez, para que en su
lugar se realice una nueva valoración técnico científica integral del grado de
pérdida laboral, en atención a lo dispuesto por el inciso final del artículo 11
del Decreto 2463 de 2001, que reza: “Los dictámenes de las juntas de
calificación de invalidez no son actos administrativos y sólo pueden ser
controvertidos ante la justicia laboral ordinaria con fundamento en el artículo
2° del Código de Procedimiento Laboral”.
Conforme
con lo anterior y dado el carácter residual de la acción de tutela, esta se
torna improcedente cuando no se ha hecho uso de la jurisdicción ordinaria y
tampoco puede emplearse para revivir términos precluídos o para mejorar la
interpretación que se hizo de un determinado resultado.
7.2.   Impugnación
La
actora dentro del término legal impugnó el fallo de primera instancia porque no
tuvo en cuenta las razones invocadas para solicitar el amparo de sus derechos
fundamentales violados, habida cuenta de que si bien en su caso existe una vía
judicial para debatir los conceptos emitidos por la Junta Regional y Nacional
de Calificación de Invalidez, ésta se encuentra prescrita.
Así
mismo, indicó que el a quo, desconoció el precedente jurisprudencial
establecido en la Sentencia T-062 de 2009,[11]
en la que se concedió el amparo de una persona que se encontraba en iguales
circunstancias de hecho y de derecho que ella, de lo contrario el fallo en
cuestión no hubiera tomado la misma decisión, razón por la cual solicita que el
superior jerárquico aplique el precedente indicado en el presente caso.
7.3.   Segunda
instancia
Mediante
Sentencia del 19 de enero de 2011, el Tribunal Superior del Distrito Judicial
de Bogotá, Sala Civil, confirmó la sentencia impugnada, argumentando que el
reproche constitucional está sustentado en el porcentaje de invalidez
determinado por las entidades accionadas, decisiones que no resultan ni
injustificadas ni antojadizas y además se encuentran en firme desde hace casi
cuatro años, razón por la cual el debate se tiene que dilucidar ante la
jurisdicción ordinaria y no ante el juez de tutela, máxime cuando el principio
de inmediatez es un requisito de procedibilidad de la acción conforme al cual el
tiempo transcurrido desde el momento de la vulneración del derecho hasta la
fecha en que se ejercite el recurso de amparo debe ser razonable y
proporcionado.
Señaló
que, de conformidad con la Ley 962 de 2005,[12]
la actora cuenta con la posibilidad de solicitarle a la parte pasiva una nueva
valoración de su pérdida de la capacidad laboral.
II.      CONSIDERACIONES
1.      Competencia
Esta
Sala de Revisión de la Corte Constitucional es competente para revisar la
sentencia proferida dentro del proceso de la referencia, con fundamento en lo
dispuesto por los artículos 86 y 241, numeral 9º, de la Constitución Política,
en concordancia con los artículos 31 a 36, del Decreto 2591 de 1991.
2.      Procedencia
de la acción de tutela
2.1.   Legitimación
activa
El
artículo 86 de la Constitución Política establece que la acción de tutela es un
mecanismo de defensa al que puede acudir cualquier persona para reclamar la
protección inmediata de sus derechos fundamentales. En el presente caso, la
demandante, María Catalina Peraza Vengoechea, aduce la violación de algunos de
sus derechos fundamentales, razón por la cual se encuentra legitimada para
presentar la acción.
2.2.   Legitimación
pasiva
La
demanda se dirige contra la Junta Regional de Calificación de Invalidez de
Bogotá y Cundinamarca y contra la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, entidades
que, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 11 del Decreto 2463 de 2001,
son organismos de creación legal, autónomos, sin ánimo de lucro, de carácter
privado, sin personería jurídica, cuyas decisiones son de carácter obligatorio.
Como, no obstante la calidad de sujetos de derecho privado que les atribuye la
ley, las juntas de calificación de invalidez accionadas cumplen una función
pública en el ámbito del servicio público de salud, concluye la Sala que, en la
medida en que a ellas se les atribuye la violación de los derechos
fundamentales en discusión, están legitimadas por pasiva en el presente asunto,
a la luz de lo dispuesto en los artículos 5 y 42, numeral 8º, del Decreto 2591
de 1991.
2.3.   Criterio
de inmediatez
Teniendo
en cuenta que el juez de tutela de segunda instancia, para sustentar la
improcedencia del amparo solicitado, argumentó el incumplimiento del requisito
de inmediatez, es necesario que esta Sala se pronuncie al respecto.
2.3.1.    El artículo 86 de la Constitución Política, establece
que la acción de tutela es un instrumento judicial, preferente y sumario para
reclamar “la protección inmediata” de los derechos fundamentales de las
personas, cuando quiera que resulten amenazados o vulnerados por la acción o la
omisión de las autoridades públicas y excepcionalmente, de los particulares.
La
jurisprudencia constitucional, de manera reiterada, ha señalado que si bien, la
acción de tutela no cuenta con un término de caducidad dentro del cual deba ser
ejercida, como propugna por la protección de derechos fundamentales vulnerados
o con amenaza inminente de vulneración, cabe promoverla dentro
de un término razonable contado a partir de la ocurrencia de los hechos de los
que se desprende el agravio de los derechos.[13]
La
Corte ha advertido que frente a cada caso concreto, le corresponde al juez de
tutela evaluar la razonabilidad de dicho término, para concluir si, teniendo en
cuenta las circunstancias de tiempo modo y lugar en que ocurrieron los hechos,
se encuentra satisfecho el requisito de inmediatez[14] o si, por el
contrario, en atención al tiempo transcurrido, el amparo se torna improcedente.
2.3.2.    En ese contexto, de manera general, la Corte
Constitucional ha señalado que no obstante lo anterior, hay casos en los que no
cabe aplicar de una manera estricta el criterio de la inmediatez en la
interposición de la tutela, y, en particular, ha puntualizado que ello ocurre cuando,
(i) se demuestre que la vulneración es permanente en el tiempo y que, pese a
que el hecho que la originó por primera vez es muy antiguo respecto de la
presentación de la tutela, la situación desfavorable del actor derivada del
irrespeto por sus derechos, continúa y es actual, y, (ii) cuando la especial
situación de la persona a quien se le han vulnerado sus derechos fundamentales,
hace que resulte desproporcionado atribuirle la carga de acudir a un juez en un
cierto término, caso que se presenta, por ejemplo, frente a quien se encuentra
en estado de indefensión, interdicción, abandono, minoría de edad, incapacidad
física, entre otros.[15]
2.3.3.    En el presente caso, advierte la Sala que la accionante
en diversas oportunidades, ha solicitado ante las Juntas Regional y Nacional de
Calificación de Invalidez una evaluación integral de su condición de
discapacidad, que considera originada en un accidente laboral. Si bien, de
manera expresa, la acción de tutela se orienta a obtener que se dejen sin
efecto los dictámenes emitidos en su caso por esas juntas en los años 2003 y
2007, no es menos cierto que la accionante plantea, también, la necesidad de
que se produzca una nueva evaluación, a partir de un examen de su situación
actual, que se adelante con sujeción a todos los parámetros que la ley y la
jurisprudencia constitucional han señalado para el efecto.
De este
modo, en la tutela que es objeto de consideración, se plantea una situación de
eventual vulneración actual de sus derechos por quien considera que, no
obstante encontrarse incapacitada de manera definitiva para trabajar, no ha
recibido una calificación de invalidez ajustada a la ley y a la jurisprudencia.
En otras palabras, se está ante una afectación inminente de derechos
fundamentales frente a la cual no cabe aplicar con rigor el criterio de la
inmediatez para declarar la improcedencia de la acción. En efecto, en este
caso, lo que la accionante busca es que se declare su actual estado de
discapacidad, cuya falta de reconocimiento comporta una vulneración continua y
directa de sus derechos fundamentales, dado que desde la ocurrencia del
accidente laboral se encuentra en continuos tratamientos, terapias, exámenes
médicos y, desde ese hecho, no trabaja.
En los
anteriores términos, esto es, atendiendo el estado de especial vulnerabilidad
predicable de la demandante, procede la Sala a dilucidar el problema jurídico
que suscita la presente solicitud de amparo, no obstante el tiempo transcurrido
desde cuando se produjo el dictamen que cuestiona.
3.      Problema
jurídico
A partir del recuento de
antecedentes y de las consideraciones preliminares sobre la procedibilidad de
la tutela en este caso, concluye la Sala que el asunto que le corresponde
dilucidar es si la calificación de la discapacidad de la accionante se ha
realizado con sujeción a los parámetros fijados por la ley y por la jurisprudencia
constitucional o si, por el contrario, la ausencia de una evaluación realizada
conforme a los mismos se traduce en una afectación de sus derechos
fundamentales.
Precisa la Sala que no se trata,
en sede de tutela, de cuestionar el contenido de los dictámenes ya emitidos por
las Juntas de Calificación de Invalidez, aspecto para el que debió acudirse, en
su momento, a la justicia ordinaria laboral, sino de determinar si la situación
de la accionante ha sido evaluada de acuerdo con la ley y con la jurisprudencia
o si, como consecuencia de una inadecuada evaluación, en aspectos tales como el
grado de discapacidad, o el origen y la fecha de estructuración de la misma, a
la accionante no se le ha reconocido la pensión de invalidez a la que tendría
derecho, con la consiguiente afectación de sus derechos fundamentales.
Se observa, en los anteriores
términos, que la controversia en este caso gira en torno a los criterios para
determinar el origen de la incapacidad  o la invalidez, así como la fecha de
estructuración de la misma; a la valoración integral de los factores de
discapacidad de cualquier origen y a la respuesta del ordenamiento para los
eventos de concurrencia de factores discapacitantes de distinto origen en un
evento de invalidez.
Para resolver el problema
planteado, esta Sala (i) hará una revisión sobre la jurisprudencia
constitucional en relación con el contenido y la manera cómo deben producirse
los dictámenes de las Juntas de Calificación de Invalidez; (ii) se referirá a
los precedentes conforme a los cuales la calificación de invalidez debe
realizarse a partir de una consideración integral de las condiciones de la
persona y (iii) presentará un desarrollo sobre las consecuencias de esa
calificación integral sobre la determinación del régimen aplicable en el evento
en el que haya lugar al reconocimiento de una pensión de invalidez.
4.      La calificación de la pérdida de capacidad laboral
4.1.   En el sistema de seguridad social en Colombia se ha
incluido un conjunto de previsiones orientadas a regular la situación de las
personas que deben enfrentar una pérdida de su capacidad laboral, en distintos
niveles. En ese contexto, la calificación de la pérdida de capacidad laboral, a
través de los procedimientos previstos en la ley, es determinante para
establecer las prestaciones a las que puede acceder una persona en los eventos
de incapacidad permanente parcial o de invalidez, y que comprenden prestaciones
asistenciales, como son los servicios médicos, quirúrgicos, terapéuticos o
farmacéuticos; las prótesis y órtesis, incluyendo su reparación y reposición en
casos de deterioro, la rehabilitación física y profesional y gastos de traslado
para la prestación de estos servicios,[16] y prestaciones de tipo
económico, como el subsidio por incapacidad temporal, la indemnización por
incapacidad permanente parcial y la pensión de invalidez.[17]
4.2.   Atendiendo al origen de la pérdida de la capacidad
laboral, el ordenamiento colombiano ha previsto dos regímenes distintos para
hacer frente a las situaciones de invalidez: El que se aplica a los eventos de
origen común y el que tiene lugar en situaciones de origen profesional.
4.2.1.    El régimen de la pensión de invalidez de origen común
está previsto directamente en la Ley 100 de 1993, cuyo capítulo III está
dedicado a la “pensión de invalidez por riesgo común”.[18]
Allí se dispone que la persona inválida por cualquier causa, accidente o
enfermedad, de origen no profesional, no provocada intencionalmente, que hubiere
perdido el 50% o más de su capacidad laboral, y cumpla con la cotización en el
sistema de 50 semanas dentro de los tres años anteriores a la fecha de
estructuración del hecho causante, o 25 semanas en los tres últimos años, cuando
el afiliado haya cotizado el 75% de las semanas para el reconocimiento de la
pensión de vejez, tendrá derecho a una pensión de invalidez. En este régimen el
reconocimiento y pago está a cargo del ISS o del fondo de pensiones en el que
se encuentre afiliada la persona afectada.
De
acuerdo con la ley, el monto mensual de la pensión de invalidez será
equivalente a: a. El 45% del ingreso base de liquidación, más el 1.5% de dicho
ingreso por cada cincuenta semanas de cotización que el afiliado tuviese
acreditadas con posterioridad a las primeras quinientas semanas de cotización,
cuando la disminución en su capacidad laboral sea igual o superior al 50% e
inferior al 66%, o, b. El 54% del ingreso base de liquidación, más el 2% de
dicho ingreso por cada cincuenta semanas de cotización que el afiliado tuviese
acreditadas con posterioridad a las primeras ochocientas semanas de cotización,
cuando la disminución en su capacidad laboral es igual o superior al 66%. Se
dispone, así mismo, que la pensión por invalidez no podrá ser superior al 75%
del ingreso base de liquidación y que, en ningún caso la pensión de invalidez
podrá ser inferior al salario mínimo legal mensual.
La
pensión de invalidez se reconocerá a solicitud de parte interesada y comenzará
a pagarse, en forma retroactiva, desde la fecha en que se produzca tal estado.
4.2.2.    La pérdida de la capacidad laboral de origen profesional
se había reglado inicialmente, de manera general, en la Ley 100 de 1993,[19]
y actualmente, está desarrollada por la Ley 776 de 2002,[20]
regulación que en materia de pensión de invalidez exige como requisito para su
reconocimiento que se declare el estado de invalidez por el 50% o más de pérdida
de capacidad laboral, y señala que la Administradora de Riesgos Profesionales a
la que se encuentre afiliado el trabajador debe reconocer y pagar a sus
afiliados dicha prestación. La citada norma señala, en su artículo 10, que cuando
la invalidez es superior al cincuenta por ciento (50%) e inferior al sesenta y
seis por ciento (66%), tendrá derecho a una pensión de invalidez equivalente al
sesenta por ciento (60%) del ingreso base de liquidación; si la invalidez es
superior al sesenta y seis por ciento (66%), tendrá derecho a una pensión de
invalidez equivalente al setenta y cinco por ciento (75%) del ingreso base de
liquidación; así mismo indica que cuando el pensionado por invalidez requiere
el auxilio de otra u otras personas para realizar las funciones elementales de
su vida, el monto de la pensión de que trata el literal anterior se incrementa
en un quince por ciento (15%).
De
acuerdo con lo dispuesto en el artículo 9º de la Ley 776 de 2002, para los efectos
del Sistema General de Riesgos Profesionales, se considera inválida la persona
que por causa de origen profesional, no provocada intencionalmente, hubiese
perdido el cincuenta por ciento o más de su capacidad laboral de acuerdo con el
Manual Único de Calificación de Invalidez vigente a la fecha de la
calificación.
4.2.3.
Por su parte, el artículo 41 de la Ley 100 de 1993,[21]
indica las entidades  competentes para determinar, en una primera oportunidad,
la pérdida de la capacidad laboral, y calificar, tanto el grado de invalidez,
como el origen de las contingencias, cuales son: el Instituto de Seguro Social
-ISS-, las Administradoras de Riesgos Profesionales -ARP-, las Compañías de
Seguros que asuman el riesgo de invalidez y muerte y las Entidades Promotoras
de Salud -EPS-.
Ahora
bien, cuando se presenten discrepancias por el origen del accidente o de la
enfermedad, causante o no de la pérdida de la capacidad laboral o de la muerte,
estas serán resueltas por una junta integrada por representantes de las
entidades administradoras de salud y riesgos profesionales.[22]
Una vez agotado éste trámite, si el interesado no está de acuerdo con la
calificación, dentro de los cinco días siguientes a la manifestación que
hiciere sobre su inconformidad, se acudirá a las Juntas de Calificación de
Invalidez del orden regional, cuya decisión será apelable ante la Junta
Nacional, durante el proceso de calificación “el interesado tiene los
derechos propios de todo interviniente en una actuación administrativa, y,
especialmente, el derecho a que se dé la oportunidad de controvertir la
calificación o valoración médica relativa a la disminución de su capacidad
laboral”.[23]
La
decisión que allí se adopte será susceptible de controvertirse por medio de
acciones judiciales ante la justicia laboral ordinaria, de conformidad con el artículo
11 del Decreto 2463 de 2001, que establece: “Los dictámenes de las juntas de
calificación de invalidez no son actos administrativos y sólo pueden ser
controvertidos ante la justicia laboral ordinaria con fundamento en el artículo
2o. del Código de Procedimiento Laboral.”
Con
base en la misma disposición, el estado de invalidez será determinado con base
en el Manual Único para la calificación de invalidez, expedido por el Gobierno
Nacional, el cual deberá contemplar los criterios técnicos de evaluación, para
calificar la imposibilidad que tenga el afectado de desempeñar su trabajo por
pérdida de su capacidad laboral. Expresa
también la norma que el acto que declara la invalidez que expida cualquiera de
las entidades competentes, deberá contener expresamente los fundamentos de
hecho y de derecho que dieron origen a tal decisión.
La Corte Constitucional ha puntualizado que las Juntas de
Calificación de Invalidez tienen por objeto realizar, mediante un dictamen, la
evaluación técnico-científica del grado de pérdida de la capacidad laboral, del
origen de la invalidez y de su fecha de estructuración, la cual sirve como
fundamento para que las entidades correspondientes decidan respecto del
reconocimiento de las pensiones de invalidez.[24]
Por su
parte, el artículo 9° del Decreto 2463 de 2001,[25]
establece que la calificación del origen y grado de pérdida de la capacidad
laboral se basa, entre otros, en las historias
clínicas, reportes, valoraciones o exámenes médicos periódicos; y, en general,
los que puedan servir de prueba para certificar una determinada relación
causal, como puede verse en esta disposición normativa no se discrimina si
tales medios de prueba tengan que provenir de una entidad determinada,
verbigracia la ARP y la EPS respectiva, sino que permitiría arrimar al proceso
todas las historias clínicas e informes de los médicos y terapeutas que la
hayan tratado en su proceso de rehabilitación, a través de planes
complementarios de salud y de profesionales de la salud contratados
particularmente, en razón a que éstos les asiste la responsabilidad de cumplir
con los principios éticos que rigen su conducta profesional, so pena de
incurrir en faltas disciplinarias, administrativas, civiles o penales a que
haya lugar.
De igual manera, el Decreto 917 de 1999 indica que la
calificación de la pérdida de la capacidad laboral deberá tener en cuenta criterios técnicos, pruebas e
historias clínicas y valoraciones científicas a que haya lugar en cada caso
particular, además, señala que se orientarán por los requisitos y
procedimientos establecidos en el manual para emitir un dictamen, definida la pérdida
se procederá a la calificación integral de la invalidez, la cual se registra en
el dictamen, señalando el origen de la enfermedad, el accidente o la muerte, el
grado de pérdida de la capacidad laboral causado por el accidente o la
enfermedad, la fecha de estructuración de la invalidez y la fundamentación con
base en el diagnóstico y demás informes adicionales, tales como el reporte del
accidente. Ahora bien, para efectos de establecer la fecha de estructuración
de la enfermedad, deben tenerse en cuenta pruebas como la historia clínica del
afectado y demás exámenes practicados.[26]
El Manual
Único de Calificación de Invalidez referido indica
los criterios que deben tenerse en cuenta para efectuar la calificación
integral, como son deficiencia, discapacidad y minusvalía, precisando que para
establecer la última de las indicadas categorías se deben tener en cuenta las consecuencia
de las dos primeras, en la medida en que limiten o impidan al examinado el
desempeño de un rol, caracterizando la diferencia entre el rendimiento y las
expectativas del individuo mismo o del grupo al que pertenece.[27]
Es
necesario precisar que, de acuerdo al artículo 7 del Decreto 917 de 1999, se
deben tener en cuenta, en la calificación integral de invalidez, los componentes funcionales, biológicos, psíquicos y sociales
del ser humano, entendidos en términos de las consecuencias de la enfermedad,
el accidente o la edad.
Al respecto, la Corte, en la
Sentencia T-062 de 2009,[28] en la que
estudió el caso de una señora que laboraba como “auxiliar de cocina” y, a
consecuencia de un accidente de tránsito, no pudo seguir cumpliendo las
funciones laborales que desarrollaba, debido a la limitación para desplazarse,
ordenó lo siguiente:
“a la
Junta Nacional de Calificación de Invalidez realice nueva
evaluación técnica científica del grado de pérdida de la capacidad laboral
tanto física como de carácter psiquiátrico sobre el estado de salud de la
señora y emita nuevo concepto, para cuya determinación se deberá tomar en
cuenta las especiales connotaciones (trabajar de pie y en permanentes
desplazamientos) de la labor que desplegaba (auxiliar de cocina) antes de la
pérdida de la pierna.” (la negrilla fuera de texto).
Esta
Corporación, de manera reiterada ha sostenido[29] que el dictamen que expiden las Juntas Regionales y
Nacional debe contener los principios rectores señalados en el ordenamiento
jurídico,[30]
los fundamentos de hecho y derecho, las razones claras y expresas del origen y
la fecha de estructuración y una calificación porcentual, al igual que las
razones técnicas y científicas que justifican la decisión.
Así las
cosas, es claro que los evaluadores de la pérdida de capacidad laboral al
momento de realizar el examen de cada caso en particular deben tener en cuenta
las normas que regulan la materia, correspondiéndoles apreciar de manera
objetiva, los siguientes parámetros:
a) La
labor que desarrollaba la persona que se encuentra bajo examen y las
limitaciones que tiene para continuarlas cumpliendo.
b) La
facultad que tienen los calificados de allegar las historias clínicas y los conceptos
de médicos, terapeutas y demás profesionales de la salud que los hayan tratado,
así no hagan parte de las red prestadora de servicios de la EPS y la ARP en la
que se encuentren afiliados.
c) Los
médicos tratantes, pueden sustentar sus informes en la audiencia de las Juntas
de Calificación de Invalidez, en las cuales tienen voz, pero no tienen voto.[31]
d)
Efectuar una calificación integral objetiva, consultando los criterios que las
normas señaladas imponen, teniendo en cuenta la actividad y el rol que
desarrollaba el sujeto a calificar, los conceptos médicos de los galenos de su
institución y los que allegue el interesado.
El
Decreto 917 de 1999,[32] en
su artículo 3º, indica que la fecha de estructuración o declaratoria de la
pérdida de la capacidad laboral es aquella que genera en el individuo
una pérdida en su capacidad laboral en forma permanente y definitiva, fecha que
debe documentarse con la historia y los exámenes clínicos y de ayuda
diagnóstica, los cuales pueden ser anteriores o corresponder a la fecha de
calificación.
Por lo
anterior es que los dictámenes de las Juntas de Calificación de Invalidez adquieren
relevancia para quienes pretenden obtener la pensión de invalidez, de esta
manera lo ha indicado esta Corte:
“la importancia de los dictámenes proferidos por las
Juntas de Calificación de Invalidez radica en que sus decisiones constituyen el
fundamento jurídico autorizado, de carácter técnico científico, para proceder
con el reconocimiento de las prestaciones sociales cuya base en derecho es la
pérdida de la capacidad laboral de los usuarios del sistema de seguridad
social. Como ya se dijo, el dictamen de las juntas es la pieza fundamental para
proceder a la expedición del acto administrativo de reconocimiento o denegación
de la pensión que se solicita. En este sentido, dichos dictámenes se convierten
en documentos obligatorios para efectos del reconocimiento de las prestaciones
a que se ha hecho alusión”.[33]
El dictamen que expiden las entidades
competentes debe especificar la fecha de estructuración de la pérdida de la
capacidad laboral, que en el caso de la pensión de invalidez por riesgo común
adquiere mayor relevancia por cuanto, en los artículos 38 y 39 de la Ley 100 de 1993, se establece que quien pierda el 50% o más
de la capacidad laboral, a causa de origen no profesional, y haya cotizado al
sistema 50 semanas dentro de los tres últimos años anteriores al evento que la
causó tiene derecho al reconocimiento de la pensión de invalidez,[34]
es decir, existe una relación de causalidad entre el accidente y la
fecha de estructuración, aspecto técnico-científico, que le compete definir a
las entidades competentes.
Esta Corporación respecto de la
fecha de estructuración se pronunció en la Sentencia T-701 de 2008,[35]
argumentando que solo a partir de todo el material probatorio que se relacione
con las deficiencias diagnosticadas, los dictámenes emitidos podrán definir
legítimamente las condiciones expresas y claras sobre el origen, fecha de
estructuración y calificación porcentual de pérdida de la capacidad laboral.
Así mismo en la revisión de la Sentencia T-859 de 2004,[36]
advirtió que “para efectos de establecer la fecha de estructuración de la
enfermedad, deben tenerse en cuenta pruebas como la historia clínica del
afectado y demás exámenes practicados”.
5.      Calificación
integral
En la
Sentencia C-425 de 2005, mediante la cual se declaró la inexequibilidad del
parágrafo 1°, del artículo 1° de la Ley 776 de 2002, de conformidad con el
cual, en el Sistema General de Riesgos Profesionales, la existencia de enfermedades
anteriores no era causa para aumentar el grado de incapacidad, ni las
prestaciones que correspondiesen al trabajador, la Corte Constitucional señaló
que dicha disposición resultaba contraria a la dignidad de la persona humana y
al principio de igualdad, porque permitía que se desconociera la realidad de la
persona que materialmente tuviese la condición de inválida, pero a la que
jurídicamente no se le reconocía el acceso a las prestaciones del sistema
general de riesgos profesionales, a partir de una calificación puramente
formal, que desconocía la verdadera situación de discapacidad de la persona.
La
decisión de la Corte conduce a la conclusión de que la calificación de la
pérdida de capacidad laboral de una persona, en orden a establecer si se presenta
una situación de invalidez, debe hacerse a partir de la consideración de las
condiciones materiales de la persona, apreciadas en su conjunto, sin que quepa dar
margen a hacer una discriminación en razón del origen profesional o común de
los factores de discapacidad.
Dado
que el régimen prestacional que se aplica para los supuestos de invalidez es
distinto según sea el origen de la pérdida de la capacidad laboral, es preciso
determinar cuál es el régimen aplicable en los eventos de concurrencia de
factores de distinto origen en la estructuración de dicha pérdida de capacidad
laboral.
Aunque
en la Sentencia C-425 de 2005 la Corte no hizo un pronunciamiento expreso sobre
el particular, es claro que cuando, como consecuencia de un accidente de
trabajo o una enfermedad profesional, una persona que tenía una pérdida de
capacidad laboral preexistente, de cualquier origen, llega a un porcentaje
superior al 50% de pérdida de la capacidad laboral, debe asumirse que se trata
de un evento de origen profesional, y, por consiguiente, la fecha de
estructuración debe fijarse a partir de los componentes profesionales de la
discapacidad, y el régimen de la invalidez es el propio del sistema general de
riesgos profesionales.
Cuando
ocurre el fenómeno contrario, esto es, cuando como consecuencia de un accidente
de trabajo o una enfermedad profesional, una persona sufre una pérdida
permanente de capacidad laboral inferior al 50% y luego, por factores de origen
común ajenos a los factores profesionales ya calificados, ese porcentaje
asciende a más del 50%, la fecha de estructuración debe fijarse a partir de la
que genera en el individuo una pérdida de su capacidad laboral en forma
permanente y definitiva y, en este caso, el régimen aplicable será el común.
De este
modo se tiene que, cuando sea preciso calificar la pérdida de capacidad laboral
de una persona, las entidades competentes deberán, en todo caso, proceder a hacer
una valoración integral, que comprenda tanto los factores de origen común como
los de índole profesional.
Cuando
concurran eventos de una y otra naturaleza -común y profesional- en la
determinación de la pérdida de capacidad laboral que conduzca a una pensión de
invalidez, para establecer el origen y la fecha de estructuración, se atenderá
al factor que, cronológicamente, sea determinante de que la persona llegue al
porcentaje de invalidez.
Cuando
se trate de factores que se desarrollen simultáneamente, para determinar el
origen y la fecha de estructuración se atenderá al factor de mayor peso
porcentual.
En todo
caso el costo de los honorarios que se debe sufragar a las Juntas de Calificación
de Invalidez, será asumido por la última entidad administradora de riesgos
profesionales o fondo de pensiones al cual se encuentre o se encontraba
afiliado el trabajador y podrá repetir el costo de los mismos contra la persona
o entidad que resulte responsable del pago de la prestación correspondiente, de
conformidad con el concepto emitido por las Juntas de Calificación de Invalidez.[37]
III.    Caso
concreto
En el presente asunto, si bien los dictámenes proferidos por las Juntas de Calificación de
Invalidez, pueden ser nuevamente solicitados por la accionante, cabe ordenarlos
nuevamente por vía de tutela teniendo en cuenta que en los practicados no se ha
realizado una valoración integral ni se ha dado cabal cumplimiento a las
exigencias previstas al efecto, como es el caso de la exposición de manera
clara y suficientemente razonada de los distintos fundamentos de cada uno de sus
componentes.
La Junta Regional de Bogotá y Cundinamarca y la Nacional de
Calificación de Invalidez, como órgano de primera instancia deben justificar
los dictámenes de manera clara y razonada respecto de cada uno de sus
elementos. En particular, deben discriminarse todos los factores de
discapacidad, con su respectivo porcentaje, y explicarse detalladamente las
razones para calificar el origen de los mismos. En este caso deberá tenerse en
cuenta que con apoyo en dictamen de su médico tratante, la accionante cuestiona
los elementos de la calificación, en lo concerniente a la exclusión del
accidente como fuente de los desórdenes que padece y la atribución de un origen
común a los mismos. En particular llama la atención que si menciona la
fribromialgia como factor de discapacidad, se afirme categóricamente su
naturaleza común sin las debidas razones y explicaciones que despejen las dudas
que puedan subsistir al respecto.
Ciertamente el argumento de la Junta Nacional de
Calificación de Invalidez para no aplicar el precedente jurisprudencial de la
sentencia C-425 de 2005, obedece a que la accionante no tiene una pérdida de la
capacidad laboral de enfermedades de origen común y profesional superior al
50%, sin embargo en el último dictamen No. 14595 del 8 de mayo de 2007, éstas suman
50.4%, pero la Junta Nacional afirma que el resultado es 39.60%,[38]
lo que deja ver la falta de claridad en el sustento por el cual no se hace una
valoración integral.
La razón que lleva a la Sala a tutelar el derecho
fundamental que se viene invocando es que en los
dictámenes proferidos por las Juntas de Calificación de Invalidez, no se ha
realizado una valoración integral de conformidad con las exigencias que para el
efecto aplican, como es el caso de la exposición clara y suficientemente
razonada de los distintos fundamentos de cada uno de sus componentes.
A partir de lo anterior, en principio, lo que procedería
sería dar traslado a la ARP y a la EPS a las cuales se encontraba afiliada la
actora para la época del accidente laboral, esto es, en octubre de 2000, a fin de que estas resuelvan las controversias que surjan respecto al origen de la pérdida de
capacidad laboral, a través de una junta integrada por representantes de estas
entidades administradoras de salud y riesgos profesionales.
Sin embargo, en la medida en que se trata de dictámenes que
tienen ya varios años y la condición de la accionante es dinámica y puede haber
cambiado con el tiempo, lo que corresponde es
disponer una nueva calificación en la que se proceda en los términos que se han
dejado sentados, entre otros, justificando  de manera precisa la fecha que se
toma para la estructuración de la discapacidad.
Por
consiguiente, en aras de proteger la dignidad humana, la seguridad social, la
salud, la protección reforzada a quienes se hallen en circunstancia de
debilidad manifiesta y el mínimo vital, se dispondrá la práctica de una nueva
calificación que respete los parámetros fijados en esta providencia.
IV. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Cuarta de Revisión de la
Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato
de la Constitución Política,
RESUELVE
PRIMERO: REVOCAR la Sentencia
del 19 de enero de 2011, proferida por el Tribunal Superior del Distrito Judicial
de Bogotá D.C., la cual confirmó la sentencia del Juzgado Treinta y Tres Civil
del Circuito de Bogotá D.C., proferida el 16 de noviembre de 2010, en la que se
negó el amparo solicitado.
SEGUNDO:
TUTELAR los derechos a la seguridad social
en salud de la señora María Catalina Peraza Vengoechea, por las razones
expuestas en la parte considerativa de esta sentencia.
TERCERO:
En consecuencia, ORDENAR a la Junta
Regional de Calificación de Invalidez de Bogotá y Cundinamarca que, dentro de
los quince (15) días hábiles siguientes a la fecha en que la señora María
Catalina Peraza Vengoechea, con base en la presente sentencia, solicite un
nuevo dictamen, valore y califique su situación de incapacidad en los términos
señalados en las consideraciones de la presente sentencia, para efectos de
determinar si le asiste o no derecho a la pensión de invalidez.
CUARTO: LIBRAR por
Secretaría General la comunicación a que alude el artículo 36 del decreto 2591
de 1991, para los efectos allí contemplados.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
NILSON ELÍAS PINILLA PINILLA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Ver Sentencias T-426 de 1992, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz; T- 011 y 135 de 1993 y T-775 de 2000, M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[2] “Por el cual se reglamenta la integración,
financiación y funcionamiento de las Juntas de Calificación de Invalidez.”
[3] Administradora de
Fondo de Pensiones.
[4] Administradora de
Riesgos Profesionales.
[5] Ver folio 6 del cuaderno principal.
[6] Ver folio 8 del cuaderno principal.
[7] Ver folios 25 y 26 del cuaderno principal.
[8] Ver folios 35 al 37 del cuaderno principal.
[9] Ver folios 55 al 57 del cuaderno principal.
[10] Ver folios 58 y
59 del cuaderno principal.
[11] M.P. Nílson Elías
Pinilla Pinilla.
[12] “Por la cual se dictan disposiciones sobre
racionalización de trámites y procedimientos administrativos de los organismos
y entidades del Estado y de los particulares que ejercen funciones públicas o
prestan servicios públicos”.
[13] Ver Sentencias T-495 de 2005 y T-575 de 2002, M.P. Rodrigo Escobar Gil; T-900 de 2004, M.P. Jaime Córdoba Triviño; T-403 de 2005, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa; T-425 de 2009 y 500 de 2010 M.P Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[14] Ver, entre otras, la Sentencia T-1013 de 2006, M. P. Álvaro Tafur Galvis.
[15]  Ver, entre
otras, las Sentencias T-158 de 2006, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto y T-792
de 2007, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[16] Ver artículos 2, 5 y 7 del Decreto 1295 de 1994 y
artículo 1° de la Ley 776 de 2002.
[17] Los objetivos esenciales del Sistema General
de Riesgos Profesionales se encuentran señalados en los artículos 1° y 2° del
Decreto 1295 de 1994.
[18] Artículo 38 a 45.
[19] Capítulo I, sobre “invalidez por accidentes de trabajo y enfermedad
profesional” del Libro III, que contiene el régimen del Sistema General de
Riesgos Profesionales.
[20] “Por la cual se dictan normas sobre la organización,
administración y prestaciones del Sistema General de Riesgos Profesionales”.
[21] Modificado por el artículo 52 de la Ley 962 de 2005.
[22] De conformidad con el artículo 12 del Decreto 1295 de
1994 y artículo 6° del Decreto 2463 de 2001.
[23] Sentencia T-108 de 2007, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[24] Cfr. Sentencia T-773 de 2009
[25] “Por el cual se reglamenta la integración,
financiación y funcionamiento de las Juntas de Calificación de Invalidez”.
[26] Sentencia T-859
de 2004, M.P. Clara Inés Vargas Hernández
[27] Literal c del artículo
7 del Decreto 917 de 1999.
[28] M.P. Nílson Elías
Pinilla Pinilla.
[29] Sentencias T-108 de 2007, M.P. Rodrigo Escobar Gil; T-424 de 2007, M.P. Clara Inés Vargas y T-328 de 2011, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[30] Entre otros
debido proceso, mínimo vital, seguridad social, igualdad y buena fe.
[31] Artículo 38 del
Decreto 2463 de 2001.
[32] Contiene el Manual Único para la Calificación de la Invalidez.
[33] C-1002 de 2004, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[34] Cabe precisar que cuando el afiliado al momento de
invalidarse no reúna los requisitos exigidos para que le reconozcan la pensión
de invalidez tienen derecho a recibir la indemnización sustitutiva de la
pensión de vejez.
[35] M.P. Clara Inés
Vargas Hernández.
[36] M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[37] Parágrafo
2 del artículo 6º del Decreto 2463 de 2001.
[38] Fibromialgia por analogía se
aplica tabla 3.1=10%; trastorno somatomorfo tabla 12.4.7=10%; alteración de
atención y memoria tabla 11.2.1.3=5.0; alteración urinaria tabla 6.3=4.9%;
Discapacidades=7%; minusvalías 13.5%; lo anterior da un total de 39.60%.