C-020-96
Sentencia No
Sentencia No.
C-020/96
FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Exceso/REGIMEN CONTRACTUAL APLICABLE A
POLICIA NACIONAL
El Congreso no
incluyó en el numeral 1o. del artículo 46 de la ley de facultades, la materia
de que trata el inciso último del artículo 150 Superior:  “compete al Congreso
expedir el estatuto general de contratación de la administración pública y en
especial de la administración nacional”.  Y como la Dirección General de la
Policía Nacional hace parte de la “administración pública y en especial de la
administración nacional”, el Presidente de la República no era competente para
expedir la norma acusada, pues no fue previamente revestido por el legislador de
precisas facultades para modificar el régimen contractual aplicable a la
Policía.
SERVICIO PUBLICO DE POLICIA-Límites/SERVICIO DE VIGILANCIA PRESTADO
POR PERSONAL DE POLICIA EN VACACIONES-Improcedencia
El servicio
público de policía está íntimamente ligado al orden público interno, y
únicamente puede estar a cargo del Estado, a fin de garantizar su
imparcialidad. Resulta además claro que a la prestación del servicio público de
policía no pueden concurrir los particulares, y así lo precisa el artículo 216
de la Carta Política al estipular que “la Fuerza Pública estará integrada en
forma exclusiva por las Fuerzas Militares y la Policía Nacional” Expresamente
se prescindió en el Estatuto Superior vigente de consagrar la “Milicia
nacional”, institución existente en la Constitución de 1886, con lo que se
aclara que el uso de la fuerza en Colombia, sólo puede llevarse a cabo dentro
de los límites legales, y por los miembros activos de las Fuerzas Militares y
de la Policía Nacional. Ni los militares que se encuentran gozando de permiso,
ni los policías que disfrutan de sus vacaciones, pueden ejercer las funciones
propias del servicio mientras no se reincorporen a sus cargos.
SEGURIDAD-Funciones a cargo del Estado
Los servicios de
seguridad exterior e interior, confiados por el Constituyente de manera
exclusiva a las Fuerzas Armadas, sólo pueden estar a cargo del Estado, y sólo
pueden ser prestados por aquellas personas que sean miembros activos de las
Fuerzas Militares y la Policía Nacional, en cumplimiento de las funciones
propias del cargo. No hay norma constitucional que autorice al legislador,
ordinario o extraordinario, para que permita la oferta en el mercado, de manera
libre o selectiva, del servicio público de policía, o de uno paralelo con
distinta denominación, pero similar contenido.
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POLICIA NACIONAL-Eficacia del servicio/DERECHO A LA
IGUALDAD-Vulneración
Bajo el supuesto
de que la eficacia en la prestación del servicio de policía está sometida a
criterios de excelencia, el principio de la igualdad al que debe estar sometida
la actuación administrativa de la Policía Nacional, concuerda con el derecho
fundamental de todas las personas a ser consideradas iguales ante la ley y a
recibir la misma protección de las autoridades. Aplicando el principio y haciendo
efectivo el derecho fundamental, la Policía Nacional debe proteger a todas las
personas, manteniendo las condiciones necesarias para el ejercicio de sus
derechos y libertades públicas y, de manera especial, a aquéllas que por su
condición económica se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta. En
lugar de ello, el artículo demandado faculta al Director de la Policía Nacional
para que acuerde el servicio de vigilancia, sólo con aquellas entidades que
puedan pagarlo, de entre las señaladas por el Decreto 262 de 1.994 para poder
contratarlo. De esta manera, el servicio de vigilancia, paralelo al público de
policía, resulta doblemente discriminatorio y viola los artículos 13 y 209 del
Estatuto Superior.
RESPONSABILIDAD PERSONAL-Improcedencia
Es palmaria la
contradicción entre el principio fundamental consagrado en el Estatuto Superior
y la reglamentación de la responsabilidad personal que consagra la norma
demandada; tal ampliación del régimen personal de responsabilidad propio de los
servidores públicos, que no se basa en el ejercicio de funciones públicas,
constituye una razón más para que se declare la inexequibilidad.
SENTENCIA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Efectos
Al declarar la
inconstitucionalidad de la norma acusada la Corte dispondrá que se respete,
hasta su conclusión, la ejecución de los contratos válidamente celebrados bajo
la vigencia de la norma que habrá de retirarse del ordenamiento.
Ref.: Expediente No. D-999
Demanda de inconstitucionalidad contra el
artículo 46 del Decreto-ley No. 262 de enero 31 de 1994.
Temas:
-Exceso en el ejercicio de facultades
extraordinarias
-Servicio público de policía.
-Derecho a la igualdad, eficacia y
principios rectores de la función administrativa.
-Principio fundamental de la
responsabilidad personal.
Demandante: José Martín Hernández Maldonado
Magistrado Ponente:
Dr. CARLOS GAVIRIA DÍAZ
Santafé de Bogotá,
D.C., veintitres (23) de enero de mil novecientos noventa y seis (1.996).
I. ANTECEDENTES.
En ejercicio de la
acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano JOSÉ MARTÍN HERNÁNDEZ
MALDONADO solicita a la Corte que declare inexequible el artículo 46 del
Decreto 262 de 1994, por infringir los artículos 2, 13, 209, y 218 del Estatuto
Superior.
A la demanda se le
imprimió el trámite constitucional y legal estatuído para procesos de esta
índole y una vez recibido el concepto fiscal, procede la Corte a decidir.
II. NORMA
ACUSADA.
Se demanda la
totalidad del artículo 46, cuyo tenor literal es el siguiente:
“DECRETO NÚMERO 262 DE 1994
(Enero 31)
Por el cual se
modifican las normas de carrera del personal de Agentes de la Policía Nacional
y se dictan otras disposiciones.
(...)
TÍTULO V
DISPOSICIONES VARIAS
CAPÍTULO ÚNICO
Artículo 46.
Contratación de servicios remunerados de vigilancia. El Director General de la Policía Nacional, podrá
contratar con entidades oficiales, bancarias, financieras u otras personas
jurídicas de derecho privado que cumplan funciones de interés público, la
prestación remunerada de servicios de vigilancia con personal de la Policía
Nacional en uso de vacaciones, el cual permanecerá sometido a los regímenes
penal y disciplinario vigentes para la Institución. Su prestación será
reglamentada por la dirección de la Policía Nacional.
Parágrafo. Los ingresos que por este concepto se
perciban se distribuirán así: el noventa por ciento (90%) del valor del
Contrato para remuneración  del personal que presta el servicio, y el diez por
ciento (10%) restante, para el establecimiento público de Seguridad Social y
Bienestar para la Policía Nacional”.
III. DEMANDA.
El demandante afirma
que el artículo 46  del Decreto 262 de 1994 viola los artículos 2, 13, 209, y
218 de la Constitución, por cuanto el mantenimiento y conservación del orden
público interno de la Nación, corresponde al cuerpo de policía que regula el
artículo 218 C.N., y esa actividad permanente que satisface necesidades de
carácter general, implica el ejercicio de una potestad a cargo exclusivo del
Estado, “con sujeción a la ley y con carácter de función pública, la que por su
misma naturaleza y las connotaciones que tiene dentro del concepto de soberanía
nacional, es indelegable e insustituible” (folio 4).
El servicio de
policía tiene por destinatarios a todos los habitantes del territorio nacional,
y debe ser prestado de acuerdo con los principios de igualdad, imparcialidad,
moralidad, eficiencia e inmediatez; sin embargo, la modalidad que establece la
norma acusada -contratación de servicios remunerados de vigilancia con personal
de la Policía Nacional-, “afecta y rompe con los principios instrumentales de
la función pública y administrativa -art. 209 C.N.-, que le sirven de
fundamento” (folio 5).
Todas las personas
tienen derecho a recibir de las autoridades el mismo trato y protección en su
vida, honra, bienes, creencias y demás derechos y libertades; pero, esa
protección igual por parte de las autoridades puede verse afectada por la
prestación de servicios de policía bajo la modalidad contractual de carácter
oneroso, pues, “aparte de beneficiar a unos pocos ciudadanos con capacidad
económica para pagar un servicio particular de policía, excluye a la gran
mayoría que no goza de ella, determinando un desequilibrio en la prestación de
un servicio que por su naturaleza debe tener un carácter general e impersonal,
esto es, no en consideración a la actividad que se realice, ni en razón a la
calidad o condición social de la persona que lo demanda, ni mucho menos en
razón a su capacidad económica” (folio 6).
El principio de la
imparcialidad también sufriría un trastorno considerable, ya que entre los
sujetos de la relación contractual, se crearía una de  subordinación y
dependencia que anularía dicho principio. ”Por ser las relaciones contractuales
esencialmente excluyentes, del supuesto de hecho regulado por la norma se
derivarían desequilibrios que repercutirían negativamente en las relaciones de
la Institución policial y la ciudadanía en general, particularmente cuando el
ciudadano común, ajeno a esa relación, no fuera objeto de protección por parte
de la autoridad policiva, por sentirse ésta comprometida con la persona u
organización para quien en ese momento presta el servicio de vigilancia
remunerado” (folios 6 y 7).
IV. INTERVENCIÓN
CIUDADANA.
El ciudadano Carlos
Alberto Pulido Barrantes, Brigadier General encargado de la Dirección General
de la Policía Nacional, presentó las siguientes razones que en su concepto,
justifican la constitucionalidad de la norma acusada.
El servicio
remunerado de vigilancia se contrata únicamente con personal en uso de
vacaciones; así, el trabajo que estas personas cumplen durante el desarrollo de
la relación contractual, no lo ejecutan en calidad de autoridades de la
República, sino como servidores particulares, pues el goce de vacaciones los
coloca automáticamente por fuera del servicio normal, que es el que puede
denominarse servicio público de policía.
En ningún momento se
afecta el derecho de igualdad de las personas con la prestación del servicio de
vigilancia remunerado, por cuanto esa actividad no disminuye el pié de fuerza,
y más bien, como consecuencia de la temporal relación contractual, lo que se
genera es una mayor seguridad, no sólo para las personas que pagan el servicio
sino para todos los habitantes que, en un momento dado, están cercanos al lugar
en donde se desarrollan las actividades que se van a proteger.
Nótese igualmente
que el contrato se celebra con entidades que cumplen funciones de interés
público, es decir, que se atienden sitios en donde la gran afluencia de público
exige la presencia permanente de la policía, “situación que de no contarse con
este tipo de contratos, sería casi imposible de cubrir con el escaso pié de
fuerza que tiene la Policía Nacional”.
“Los principios de
moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad no pueden
verse comprometidos con la permanencia en el ordenamiento jurídico de la norma
acusada, porque a pesar de lo especial de la naturaleza del servicio de
policía, en ningún momento está dirigido a favorecer los intereses particulares
de nadie, pues como se ha venido sosteniendo, lo que se persigue es el bien
común de la ciudadanía a través de la vigilancia especial de algunas entidades
de naturaleza oficial o privada que cumplen funciones de interés público...”.
Se trata de un
servicio “que finalmente lo único que genera es mayor seguridad para todos los
ciudadanos, debido a que el beneficio no sólo lo recibe la entidad que lo paga,
sino la comunidad en general, gracias al aprovechamiento de un recurso humano
que en otras condiciones no tendría compromiso alguno con la sociedad”.
En escrito aparte,
el ciudadano Eddie Alberto Pallares Cotes, General encargado del Ministerio de
Defensa Nacional, manifiesta coadyuvar las razones expuestas por el Director
General de la Policía Nacional.
V. CONCEPTO
FISCAL.
Dentro de la
oportunidad correspondiente, el señor Procurador General de la Nación rindió
concepto mediante el cual solicitó a la Corporación que se declare inexequible
la norma acusada, en razón de que contraría las disposiciones constitucionales
que consagran la naturaleza y funciones de la fuerza pública, el derecho a la
igualdad y algunos de los principios que gobiernan la función administrativa
-artículos 217, 218, 13 y 209 de la Carta Política-.  A propósito expresó:
Se desconocen los
artículos 217 y 218 de la C.P., que consagran en favor del Estado el monopolio
de la fuerza pública; siendo el poder público el depositario exclusivo de dicha
fuerza, cuenta con los elementos institucionales necesarios para controlar y
dirimir con imparcialidad los conflictos que se presenten en la sociedad civil,
relativos al ejercicio de los derechos y libertades públicas, de lo contrario,
“se propiciaría la violencia de los particulares y el ejercicio de la justicia
privada”.
“En ese orden de
ideas, la institucionalización de la fuerza indispensable para la defensa de la
soberanía nacional, de las personas y sus derechos, constituye un elemento
axial de la organización jurídico-política que demanda que su regulación esté a
cargo de la propia constitución política de los Estados, para dejar establecido
que no puede existir fuerza legítima diferente de aquella que ese ordenamiento
superior ha dispuesto en cabeza de las instituciones a las cuales les han sido
confiadas las armas de la República”.
También se desconoce
el principio de igualdad, que impone a las autoridades el deber de proteger a
todas las personas residentes en Colombia, sin distingo alguno, en la medida en
que la norma acusada condiciona la celebración de un contrato de vigilancia con
la Policía Nacional, al pago de una suma de dinero, cuando dicho servicio “debe
tener un carácter impersonal, en el cual no ha de tenerse en cuenta ni la
actividad del destinatario ni mucho menos la capacidad económica mencionada”.
En la medida en que
la Policía Nacional cumple funciones administrativas, se desconocen algunos de
sus principios orientadores, como son la imparcialidad, la eficacia, la
moralidad y la celeridad.
La imparcialidad,
pues “en el juego de recíprocos condicionamientos propios de toda negociación
ha de verse afectada la necesaria independencia que debe mantener un ente
público como la Policía Nacional, comprometido en la salvaguarda de los
derechos de los asociados y de la convivencia ciudadana.  Sobre todo cuando
tales negociaciones se llevan a cabo con entidades del sector privado, que no
obstante ser de interés público, como lo señala la norma, ello no las despoja
de sus proyectos sectoriales relacionados con objetivos que no siempre han de
coincidir con los de la comunidad”.
La eficacia porque,
a pesar de que el Director General de Policía Nacional afirma que al contratar
con personal en uso de vacaciones, los contratos de vigilancia se entienden
celebrados con particulares, sin embargo ese personal continúa vinculado a la
citada institución, en la medida en que siguen sometidos a las normas penales y
disciplinarias que la rigen.
La moralidad, debido
a que “los compromisos de diversa índole así como los comportamientos derivados
de una relación contractual como la planteada desdibujan en el campo ético los
debidos límites relacionales que han de darse entre la autoridad de policía y
ciudadano.
Por último, la
celeridad, en cuanto a que “la contratación impugnada no dejará de hacer mella
en la inmediatez que debe caracterizar la presencia policial, de por sí tan
escasa en los difíciles momentos por los que atraviesa la Nación, habida cuenta
de los requerimientos que en materia de trámites, infraestructura y tiempo
habrán de cumplirse para atender el desarrollo eficiente de los contratos
celebrados”.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE
I. COMPETENCIA.
El Decreto No. 262
de 1994, fue dictado el 31 de enero por el Presidente de la República, “en uso
de las facultades extraordinarias que el confiere el numeral 1° del artículo 35
de la Ley 62 de 1993...” Por tanto, corresponde a esta Corte decidir sobre la
demanda de inconstitucionalidad que presentó el ciudadano José Martín Hernández
Maldonado, por el contenido material de la norma acusada, en virtud del numeral
5 del artículo 241 de la Constitución Política de Colombia.
II.-  EXCESO EN
EL EJERCICIO DE FACULTADES EXTRAORDINARIAS.
El artículo 218 de
la Constitución asigna al Congreso la competencia para organizar el cuerpo de
Policía;  en uso de tal competencia, el legislador expidió la Ley 62 de 1993
-agosto 12-, “ por la cual se expiden normas sobre la Policía Nacional, se crea
un establecimiento público de seguridad social y bienestar para la Policía
Nacional, se crea la Superintendencia de vigilancia y seguridad privada y se
reviste de facultades extraordinarias al Presidente de la República”, y a
través de su artículo 35 revistió al Presidente de la República de facultades
extraordinarias, en los siguientes términos:
“Artículo 35 de la Ley 62 de 1993.
Facultades extraordinarias.  De conformidad con el numeral 10 del artículo 150
de la Constitución Política, revístase al Presidente de precisas facultades
extraordinarias, hasta por el término de seis (6) meses contados a partir de la
promulgación de la presente ley, para los siguientes efectos:
1.  Modificar las normas de carrera del
personal de oficiales y agentes de la Policía Nacional en las siguientes
materias:
a) Jerarquía, clasificación y escalafón.
En cuanto a oficiales y suboficiales el gobierno determinará los niveles
jerárquicos, la clasificación y los requisitos para acceder a cada uno de
ellos.
En cuanto a los agentes se establecerá un
escalafón que permita mayor motivación y mejor preparación del agente, en
función de la experiencia, el buen desempeño y la educación continuada, que se
dará a través de cursos de actualización, evaluaciones periódicas y promociones
al menos cada cinco años;
b) Administración de personal.  Se
desarrollará en los siguientes aspectos:
-Ascensos
-Destinación
-Traslados
-Comisiones y licencias
-Selección e ingreso.  La condición académica mínima
para el ingreso será la de bachillerato clásico o su equivalente para cualquier
carrera.  La edad mínima de ingreso será de 18 años y máxima de 24 años para
agentes.  A la carrera de agentes también podrán ingresar los soldados que se
hayan distinguido durante el servicio, sin el requisito del bachillerato.
Igualmente podrán seleccionarse individuos hasta los 30 años por su trayectoria
destacada en actividades cívicas y de servicio social como el SENA, Defensa
Civil, Bomberos, Cruz Roja, servicios de salud, deportivos, recreativos,
ecológicos y similares, siempre y cuando sean bachilleres.  No habrá
discriminación alguna para el ingreso.
-Formación.  La formación del personal de la institución deberá
fomentar la valoración del individuo, de acuerdo con el artículo 7o. de la
presente ley.  En cuanto a los oficiales y suboficiales, además, se buscará
incrementar la intensidad y duración de los cursos con énfasis antes anotados.
En relación con los agentes, el curso de
formación no será inferior a 18 meses, distribuídos en cuatro ciclos:  un
primer ciclo de un año y tres ciclos adicionales de dos meses al cabo de cada
uno de los años siguientes a la terminación del primero.
Los ascensos para oficiales y suboficiales
se producirán previa realización de cursos de actualización donde se acentúen
con mayor intensidad y énfasis los principios básicos y formativos de esta ley.
El gobierno determinará para los agentes el
número de grados del escalafón, los cuales se tendrán en cuenta para los
niveles salariales.
Se buscará incrementar los períodos de
formación en todos los grados y hacer énfasis en ética profesional, relaciones
con las comunidades, derechos humanos, conservación de los recursos naturales y
ornato público.  Se intensificará el perfeccionamiento durante las carreras a
todo nivel;
c)  Suspensión, retiro, separación y
reincorporación;
d)  Reservas;
e)  Normas para los alumnos de las escuelas
de formación y
f)  Normas sobre policía cívica, en la
modalidad de voluntarios.
2.  Con estricta sujeción a lo dispuesto en
la Ley 4a. de 1992, se anticipará la nivelación salarial para el personal de
agentes y se reestructurará el régimen prestacional para viudas, huérfanos e
incapacitados.
3.  Modificar el reglamento de disciplina
en los siguientes aspectos:
a)  Normas sobre ética policial;
b)  Régimen de estímulos y correctivos;
c)  Faltas;
d)  Atribuciones disciplinarias;
e)  Normas de procedimiento.
Para los efectos de este numeral se tendrán
presentes las normas de policía y su relación con las autoridades
político-administrativas y la comunidad.
4.  Modificar  el reglamento de evaluación
y clasificación para el personal de la Policía Nacional en los siguientes
aspectos:
a)  Ambito de aplicación:  oficiales,
suboficiales, agentes y personal no uniformado;
b)  De la evaluación;
c)  Autoridades evaluadoras y revisoras;
d) Documentos de evaluación, formulación de
normas para su diligenciamiento;
e)  De la clasificación;
f)  Juntas de clasificación de oficiales,
suboficiales, agentes y personal no uniformado, y
g)  Efectuar una estricta evaluación de
todo el personal de la institución.
5.  Determinar la estructura orgánica,
objetivos y funciones del establecimiento público encargado de la seguridad
social y bienestar de la Policía Nacional.
El programa de vivienda propia deberá
reestructurarse sobre un sistema que permita incrementar el subsidio de
vivienda de interés social para los miembros de la fuerza pública y por otro
lado, insertar los proyectos de construcción de viviendas fiscales dentro de
los programas gubernamentales de interés social y que incluya como aporte
algunos activos con que actualmente cuenta la institución.
El gobierno pondrá en marcha a través del
establecimiento público un plan quinquenal de vivienda fiscal que contemple la
construcción de por lo menos 25.000 soluciones para ser distribuídas por todo
el país.
Esta entidad podrá celebrar convenios con
instituciones públicas o privadas para la administración de activos en
cumplimiento de los fines sociales de la institución.
6.  En consideración a que el personal de
la Policía Nacional se encuentra afiliado a la Caja de Vivienda Militar,
modificarla en los siguientes aspectos:
a)  Definición, naturaleza, estructura
orgánica y funciones;
b)  Dirección y administración:
c)  Patrimonio y recursos;
d)  Administración y aportes;
e)  Régimen de intereses y subsidio, y
f)  Mecanismos que permitan la
productividad de sus activos.
7.  Determinar la estructura orgánica,
objetivos, funciones y régimen de sanciones de la Superintendencia de
vigilancia y seguridad privada.
8.  Crear un fondo nacional de seguridad
ciudadana encargado de administrar recursos provenientes de aportes privados.
El Gobierno Nacional fijará los parámetros para la programación de los
proyectos que con cargo a estos recursos deban desarrollar los departamentos y
municipios a través de los respectivos fondos de seguridad.”
“El Presidente de la
República de Colombia, en uso de las facultades extraordinarias que le confiere
el numeral 1o. del artículo 35 de la Ley 62 de 1993 y oído el concepto de la
Comisión Especial integrada por los honorables miembros del Congreso designados
por las Mesas Directivas de ambas Cámaras”, expidió el Decreto-Ley 262 de 1994,
el 31 de enero, es decir, dentro del término de seis (6) meses contados a
partir de la promulgación de la Ley 62 de 1993.  No hubo pues exceso en el
ejercicio de las facultades extraordinarias desde el punto de vista temporal.
Pero, atendiendo al
tenor del numeral 10 del artículo 150 Superior, la Corte ha de aplicar también
el criterio material en el examen de la exequibilidad de la norma acusada.
Desde este punto de
vista, el numeral primero del artículo 35 de la Ley 62 de 1993 reviste al
Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias para
“modificar las normas de carrera de personal de oficiales y agentes de la
Policía Nacional en las siguientes materias (subrayas fuera del texto):
a) Jerarquía, clasificación y escalafón... b) Administración de personal... c)
Suspensión, retiro, separación y reincorporación... d) Reservas... e) Normas
para los alumnos de las escuelas de formación, y f) Normas sobre policía
cívica, en la modalidad de voluntarios.”
Por su parte, el
artículo 46 del Decreto-Ley Número 262 de 1994 regula la contratación de
servicios remunerados de vigilancia y, en el parágrafo, la distribución de los
“ingresos que por este concepto se reciban.”
Así, resulta claro
para la Corte que el Congreso no incluyó en el numeral 1o. del artículo 46 de
la ley de facultades, la materia de que trata el inciso último del artículo 150
Superior:  “compete al Congreso expedir el estatuto general de contratación de
la administración pública y en especial de la administración nacional”.  Y como
la Dirección General de la Policía Nacional hace parte de la “administración
pública y en especial de la administración nacional”, el Presidente de la
República no era competente para expedir la norma acusada, pues no fue
previamente revestido por el legislador de precisas facultades para modificar el
régimen contractual aplicable a la Policía.
Esta sola
consideración es suficiente para que la Corte declare la inexequibilidad del
artículo 46 del Decreto-Ley Número 262 de 1994; sin embargo, existen otras
razones que justifican tal decisión, aún en la hipótesis de que el Gobierno no
se hubiera excedido en el ejercicio de las facultades extraordinarias; se pasa
a considerarlas.
III. SERVICIO
PÚBLICO DE POLICÍA.
El Constituyente
estableció en el inciso segundo del artículo 218, que “la Policía Nacional es
un cuerpo armado permanente de naturaleza civil, a cargo de la Nación, cuyo fin
primordial es el mantenimiento de las condiciones necesarias para el ejercicio
de los derechos y libertades públicas, y para asegurar que los habitantes de
Colombia convivan en paz”.
Esta norma
desarrolla principios fundamentales adoptados en el Título I de la
Constitución, en especial los siguientes fines esenciales del Estado: servir a
la comunidad, garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes
constitucionales, asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden
justo. El servicio público de policía tiene entonces como fin primordial, la
garantía de bienes comunitarios esenciales, presupuesto de la convivencia,
tales como la seguridad, la tranquilidad y la salubridad que transfieren ese
carácter esencial a la actividad encaminada a preservarlos, en función de
atribuciones ordinarias señaladas en el artículo 213 de la Carta Política.
En esos términos, el
servicio público de policía está íntimamente ligado al orden público interno, y
únicamente puede estar a cargo del Estado, a fin de garantizar su
imparcialidad. Resulta además claro que a la prestación del servicio público de
policía no pueden concurrir los particulares, y así lo precisa el artículo 216
de la Carta Política al estipular que “la Fuerza Pública estará integrada en
forma exclusiva por las Fuerzas Militares y la Policía Nacional”
(subraya fuera del texto). Expresamente se prescindió en el Estatuto Superior
vigente de consagrar la “Milicia nacional”, institución existente en la
Constitución de 1.886, con lo que se aclara que el uso de la fuerza en
Colombia, sólo puede llevarse a cabo dentro de los límites legales, y por los
miembros activos de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional.
Ni los militares que
se encuentran gozando de permiso, ni los policías que disfrutan de sus
vacaciones, pueden ejercer las funciones propias del servicio mientras no se
reincorporen a sus cargos; en consecuencia, no puede prosperar la tesis
expuesta por el Ministro de Defensa y el Director de la Policía, al afirmar que
la contratación del servicio de vigilancia que prestan miembros de la última de
esas instituciones, mientras se encuentran en vacaciones, amplía la cobertura
del servicio público y redunda así en mayor seguridad para la población en
general.
La norma demandada
da lugar a pensar que el servicio de policía puede ser ofrecido en el mercado a
quien quiera y pueda pagarlo en provecho propio; este equívoco lleva a la Corte
a precisar que los servicios de seguridad exterior e interior, confiados por el
Constituyente de manera exclusiva a las Fuerzas Armadas, sólo pueden estar a
cargo del Estado, y sólo pueden ser prestados por aquellas personas que sean
miembros activos de las Fuerzas Militares y la Policía Nacional, en
cumplimiento de las funciones propias del cargo. No hay norma constitucional
que autorice al legislador, ordinario o extraordinario, para que permita la
oferta en el mercado, de manera libre o selectiva, del servicio público de policía,
o de uno paralelo con distinta denominación, pero similar contenido.
El servicio de
policía, por ser esencial, ha de ser ofrecido a toda la comunidad en
condiciones de igualdad, porque todas las personas tienen derecho, en la misma
medida, a reclamar de las autoridades de la República aquello para lo cual
están instituídas, en los términos del artículo 2 de la Carta. No es tolerable,
a la luz de la normatividad superior, que se establezcan por el legislador
categorías de personas beneficiarias en distinto grado del servicio esencial de
policía, según su capacidad para retribuir un servicio que por su naturaleza ha
de ser gratuito.
IV. PRINCIPIOS
RECTORES DE LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA.
El servicio a cargo
de la Policía Nacional, hace parte de la función administrativa que debe
cumplir la Rama Ejecutiva del Poder Público “al servicio de los intereses
generales” (artículo 209 C.N.). Sin embargo, en abierta contradicción con este
mandato, el artículo 46 del Decreto 262 de 1994, asigna al Director General de
la Policía Nacional, como función propia de su cargo, la facultad de contratar
servicios de vigilancia con entidades que, si bien cumplen funciones de interés
público, encarnan sin duda intereses particulares.
En tal situación, la
efectividad de los principios orientadores de la función administrativa
-artículo 209 C.N.-, se desdibuja totalmente. Por ejemplo, si el servicio
público de policía cumple como debe con el principio de eficacia, ¿qué
beneficio recibirán a cambio de su dinero las entidades que contraten el
servicio de vigilancia? y si es que el servicio público no es tan eficaz como
todos tenemos derecho a esperar, deben introducirse los correctivos pertinentes
en la prestación ordinaria del mismo, a fin de cumplir con los principios
rectores de la función administrativa que la Carta consagra.
Con la expedición de
la Constitución de 1991, “la concepción clásica del Estado de derecho no
desaparece sino que viene a armonizarse con la condición social del mismo, al
encontrar en la dignidad de la persona el punto de fusión. Así, a la seguridad
jurídica que proporciona la legalidad se le auna la efectividad de los derechos
humanos que se desprende del concepto de lo social. El respeto por los derechos
humanos, de un lado, y el acatamiento de unos principios rectores de la
actuación estatal, por otro lado, constituyen las consecuencias prácticas de la
filosofía del Estado social de derecho. En este sentido el concepto de Estado
social de derecho se desarrolla en tres principios orgánicos: legalidad;
independencia y colaboración de las ramas del poder público para el
cumplimiento  de los fines esenciales del Estado; y criterios de excelencia.”
(Sentencia C-449/92, M.P. Alejandro Martínez Caballero).
Bajo el supuesto de
que la eficacia en la prestación del servicio de policía está sometida a tales
criterios de excelencia, el principio de la igualdad al que debe estar sometida
la actuación administrativa de la Policía Nacional, concuerda con el derecho
fundamental de todas las personas a ser consideradas iguales ante la ley y a
recibir la misma protección de las autoridades (artículo 13 C.N.). Aplicando el
principio y haciendo efectivo el derecho fundamental, la Policía Nacional debe
proteger a todas las personas, manteniendo las condiciones necesarias para el
ejercicio de sus derechos y libertades públicas y, de manera especial, a
aquéllas que por su condición económica se encuentren en circunstancia de
debilidad manifiesta. En lugar de ello, el artículo demandado faculta al
Director de la Policía Nacional para que acuerde el servicio de vigilancia,
sólo con aquellas entidades que puedan pagarlo, de entre las señaladas por el
Decreto 262 de 1.994 para poder contratarlo. De esta manera, el servicio de vigilancia,
paralelo al público de policía, resulta doblemente discriminatorio y viola los
artículos 13 y 209 del Estatuto Superior.
V. PRINCIPIO
FUNDAMENTAL DE LA RESPONSABILIDAD PERSONAL.
Según el principio
fundamental consagrado en el artículo 6 de la Carta Política: “los particulares
sólo son responsables ante las autoridades por infringir la Constitución y las
leyes. Los servidores públicos lo son por la misma causa y por omisión o
extralimitación en el ejercicio de sus funciones”.
Sin embargo, según
el artículo 46 del Decreto 262 de 1994, los miembros de la Policía Nacional que
se encuentren en vacaciones y, por tanto, sin estar en ejercicio de sus
funciones, permanecerán sometidos a los regímenes penal y disciplinario
vigentes para la Institución, si participan en el servicio de vigilancia que
tal artículo autoriza contratar con el Director de la Policía.
Así, es palmaria la
contradicción entre el principio fundamental consagrado en el Estatuto Superior
y la reglamentación de la responsabilidad personal que consagra la norma
demandada; tal ampliación del régimen personal de responsabilidad propio de los
servidores públicos, que no se basa en el ejercicio de funciones públicas,
constituye una razón más para que se declare la inexequibilidad solicitada por
el actor.
VI. EFECTOS DE
ESTE FALLO.
Al declarar la
inconstitucionalidad de la norma acusada la Corte dispondrá, desde luego, que
se respete, hasta su conclusión, la ejecución de los contratos válidamente
celebrados bajo la vigencia de la norma que habrá de retirarse del
ordenamiento.
DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional, actuando en nombre del Pueblo y por mandato
de la constitución Nacional,
RESUELVE:
Declarar INEXEQUIBLE
el artículo 46 del Decreto 262 de 1.994; sin embargo, se respetará, hasta su
conclusión, la ejecución de los contratos válidamente celebrados durante su
vigencia.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese a quien corresponda, publíquese, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ
GALINDO
Presidente
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DÍAZ
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTÍNEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORÓN DÍAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
Salvamento de
voto a la Sentencia No. C-020/96
SERVICIO DE VIGILANCIA PRESTADO POR
PERSONAL DE POLICIA EN VACACIONES (Salvamento de voto)
Si bien es cierto
que la Policía es un cuerpo armado de carácter permanente, también lo es que el
personal de la misma institución cuando está en uso de vacaciones, no se
encuentra ejerciendo las funciones inherentes a la Policía Nacional, de manera
que bien podía dicho personal laborar, a juicio del Director General de la
Policía, en funciones relacionadas con el interés público durante el período de
vacaciones y como una contraprestación a los servicios de vigilancia, lo que
redunda en beneficio de los mismos y de la comunidad en general, a fin de que
con ese servicio de vigilancia pueda protegerse la vida y la seguridad de las
empresas privadas que cumplan funciones de interés público, todo lo cual no se
contraviene con los preceptos constitucionales.
Ref.: Expediente No. D-999.
Demanda de inconstitucionalidad contra el
artículo 46 del Decreto-ley No. 262 de enero 31 de 1994.
Santa Fé de Bogotá,
D.C., Febrero cinco (5) de mil novecientos noventa y seis (1996).
Con  mi acostumbrado
respeto por las decisiones de la Corporación, me permito manifestar que en
relación con el proceso de la referencia, no comparto la decisión adoptada por
la Sala Plena, por considerar que la norma materia de examen constitucional ha
debido ser declarada exequible, teniendo en cuenta que a través de ella, se
permitía al Director General de la Policía Nacional contratar con entidades
oficiales, bancarias, financieras u otras personas jurídicas de derecho
privado, que cumplan funciones de interés público, para los
efectos de que se pudiesen prestar servicios de vigilancia entre éstas y el personal
de la Policía Nacional en uso de vacaciones.
El artículo 127 de
la Constitución Política establece la posibilidad de que por vía de excepción,
puedan los servidores públicos contratar con entidades privadas que manejen o
administren recursos públicos, es decir, que cumplan funciones de interés
público, lo cual está en consonancia con el artículo 46 del decreto demandado,
que lejos de perseguir un interés particular, permite la prestación de dichos
servicios con la finalidad anotada.
De otro lado, si
bien es cierto que la Policía es un cuerpo armado de carácter permanente,
también lo es que el personal de la misma institución cuando está en uso de
vacaciones, no se encuentra ejerciendo las funciones inherentes a la Policía
Nacional, de manera que bien podía dicho personal laborar, a juicio del
Director General de la Policía, en funciones relacionadas con el interés
público durante el período de vacaciones y como una contraprestación a los
servicios de vigilancia, lo que redunda en beneficio de los mismos y de la
comunidad en general, a fin de que con ese servicio de vigilancia pueda
protegerse la vida y la seguridad de las empresas privadas que cumplan
funciones de interés público, todo lo cual no se contraviene con los preceptos
constitucionales.
Atentamente,
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
Salvamento de
voto a la Sentencia No. C-020/96
POLICIA NACIONAL-Capacidad contractual (Salvamento de voto)
La función legal
de la Policía Nacional, consistente en la posibilidad de celebrar contratos con
personas jurídicas que cumplan funciones de interés público, para la prestación
de servicios especiales como el remunerado de vigilancia con su personal en uso
de vacaciones, venía reconocida como una atribución contractual propia de la
institución desde hace varios años sin que haya sido prohibida, proscrita o
derogada por la ley y, por tanto, no necesitaba ser reconocida o autorizada por
el decreto de facultades extraordinarias, como en efecto no lo fue; pero,
además, dentro de las regulaciones constitucionales vigentes, nada se opone a
que en la estructura formal de la personalidad jurídica de una unidad
administrativa especial del Estado que expresa las capacidades jurídicas de una
entidad de rango constitucional, se disfrute de capacidad contractual. Mucho
menos si se trata de una institución civil, armada y con mayores
responsabilidades institucionales y sociales.
SERVICIOS PUBLICOS-Noción (Salvamento de voto)
La sentencia de
la cual me aparto, incurre en el exceso de extender los alcances de la noción
constitucional del servicio público, con fundamento en una interpretación
subjetiva de los principios fundamentales del ordenamiento jurídico político
colombiano, que no consulta el verdadero  contenido de algunos de aquellos y
los hace retroceder a estadios históricos, suficientemente superados por la
evolución del derecho constitucional contemporáneo.
SERVICIO PUBLICO DE POLICIA (Salvamento de voto)
En ningún caso se
desconoce la esencia del servicio público de policía, ni la eficacia del
principio constitucional del servicio a la comunidad como condición de
existencia de las autoridades públicas y del Estado, ni se atenta contra la
convivencia pacífica de los ciudadanos, ni se desconoce la vigencia de un orden
justo; por el contrario, se asegura la existencia de una modalidad contractual
que bien puede ser atendida en circunstancias, desde luego, especiales, para
promover la seguridad, la tranquilidad y la salubridad en el caso de las
necesidades de vigilancia de personas jurídicas que desarrollan actividades de
utilidad pública. En este caso es claro que el servicio de policía sigue siendo
prestado por el Estado y que, aun en la modalidad que fue objeto de tacha de
inconstitucionalidad, está a su cargo, es prestado por su personal activo e
incorporado, que únicamente renuncia a disfrutar en tiempo sus vacaciones.
Obsérvese que este personal se halla sometido al régimen legal de orden penal y
disciplinario que le es aplicado en condiciones de ordinaria vinculación y servicio,
y que, precisamente, de esto se ocupaba la norma declarada inexequible.
SEGURIDAD INTERIOR DEL ESTADO/SEGURIDAD
EXTERIOR DEL ESTADO
(Salvamento de voto)
El fallo confunde
los servicios de seguridad interior y exterior del Estado que son consustanciales
al mantenimiento del orden público político y militar, con algunos servicios
especiales de vigilancia de instalaciones, redes, depósitos, minas, pozos,
presas o represas, diques, embalses, ductos, metales, minerales o plantaciones,
que excepcionalmente se pueden prestar por el Estado, por medio de aquella
modalidad contractual, en atención a las condiciones especialmente complejas
que se presentan en el territorio nacional, dado el alto valor de las
inversiones efectuadas, la distancia geográfica de los centros urbanos, las
condiciones inhóspitas y adversas que se presentan en las selvas, pantanos,
montañas, ríos y mares. A estas alturas de la evolución de las nociones de
Estado, de Administración Pública y de utilidad pública, así como de la transformación
de los elementos del servicio público, no es válido pensar y entender a la
entidad constitucional de la Policía Nacional, desde una perspectiva
literalista y abstracta sin consideración a la realidad dinámica y telúrica del
medio en el que ella debe funcionar, como lo hace en este caso la Corte; es la
realidad social y económica la que impone la distinción que reconoce la ley y
no ésta la que ha creado las condiciones especiales a las que se refiere la
demanda.
Con el acostumbrado
respeto y con la consideración habitual por las providencias de esta
Corporación, dejo constancia de que me aparto de la decisión adoptada en el
asunto de la referencia, al no compartir ni la parte motiva ni la parte
resolutiva del fallo pronunciado, entre otras, por las razones que de manera
breve y sucinta me permito manifestar en seguida.
En primer término,
es preciso advertir que en toda la extensión del fallo correspondiente es
notoria la ausencia de un examen integral y detallado de la institución
jurídica que se cuestiona por el ciudadano demandante, consistente en la
facultad legal del Director General de la Policía Nacional de celebrar
contratos con personas jurídicas que cumplan funciones de interés público, para
la prestación de servicios de vigilancia, con personal de la institución en uso
de vacaciones; en este sentido es evidente el olvido de la existencia de normas
de rango legal que la establecen y la regulan de modo constante y sistemático
desde hace varios años en nuestro ordenamiento jurídico, como son los artículos
22, 23 y 24 del Decreto 2357 de 1971 de una parte, y de otra, los artículos 151
y 152 del Decreto 2137 del 29 de julio de 1983, en concordancia con el artículo
2° del Decreto 3151 de 1983, y el artículo 51 de la Ley 179 de 1994.
Esta es una figura
jurídica regulada por la ley desde hace varios años, que, en todo caso, ha
dependido de las competencias administrativas y contractuales de orden
constitucional y legal de la mencionada entidad armada y del Ministerio de
Defensa Nacional al cual ha estado adscrita, y así ha sido regulada por las
mencionadas disposiciones de orden legal, unas veces como competencia radicada
en cabeza del Ministro de  Defensa a petición del Director General de la
Policía Nacional, y otras en cabeza del mismo Director.
En este sentido es
evidente que en otras épocas y bajo otra configuración legal, dichos contratos
los celebraba el Ministro de Defensa a petición del Director General de la
Policía Nacional, pero en todo caso, el servicio existía y era prestado de manera
casi idéntica a como aparece organizado en la disposición demandada y hallada
ahora inconstitucional.
Así las cosas, en mi
opinión, la norma acusada no es inconstitucional desde el punto de vista
formal, puesto que aquella figura jurídica ya existía en el ordenamiento
jurídico nacional y lo que se trató en el Decreto 262 de 1994, fue señalar que
el régimen penal y disciplinario del personal de la Policía Nacional también
era aplicable a aquella modalidad de prestación del servicio, sin alterar en lo
mínimo la configuración legal de la institución contractual en mención, y,
únicamente, dando cumplimiento a la Ley Orgánica del Presupuesto (Ley 179 de
1994), que le dio competencias contractuales a las unidades administrativas
especiales como lo es la Policía Nacional; además, dentro del mencionado marco
de las facultades extraordinarias, y en el decreto que las desarrollase, bien
podía agregarse o adicionarse a la misma institución contractual un elemento
propio de los previstos en la ley de facultades, directamente relacionado con
la materia de las mismas, es decir, el régimen disciplinario del personal de la
Policía Nacional, que en vacaciones se vinculaba al mencionado servicio de
vigilancia.
En mi concepto, la
norma acusada no creó la figura, ni la modificó, pues lo único que se ordenó
como elemento nuevo o adicionado fue la aplicación del régimen disciplinario de
la Policía Nacional al personal que se vinculara a dicho servicio en ejercicio
de vacaciones, lo cual no dejaba de ser razonable y lógico en atención al tipo
de actividad y a la responsabilidad que se desprende de la misma.
Además, en el fallo
es notoria la ausencia de análisis de las características y atributos de la
personalidad jurídica de la entidad denominada Policía Nacional y de la actual
configuración legal de las atribuciones contractuales de la misma y de su
director, para efectos de poder contrastar la norma demandada con la Carta
Política, por el aspecto del ejercicio de las facultades extraordinarias; en
efecto, el director de la institución fue atribuído de capacidad contractual en
la Ley Orgánica del Presupuesto como quiera que la Policía Nacional es, bajo el
nuevo régimen legal y constitucional de la Administración pública, una entidad
constitucional que en nuestro ordenamiento jurídico manifiesta las
características predicables de las unidades administrativas especiales que
hacen parte de una sección del presupuesto nacional.
Por el aspecto
material del ejercicio de las facultades extraordinarias, la Corte debió tener
en cuenta en este caso que la mencionada función legal de la Policía Nacional,
consistente en la posibilidad de celebrar contratos con personas jurídicas que
cumplan funciones de interés público, para la prestación de servicios
especiales como el remunerado de vigilancia con su personal en uso de
vacaciones, venía reconocida como una atribución contractual propia de la
institución desde hace varios años sin que haya sido prohibida, proscrita o
derogada por la ley y, por tanto, no necesitaba ser reconocida o autorizada por
el decreto de facultades extraordinarias, como en efecto no lo fue; pero,
además, dentro de las regulaciones constitucionales vigentes, nada se opone a
que en la estructura formal de la personalidad jurídica de una unidad
administrativa especial del Estado que expresa las capacidades jurídicas de una
entidad de rango constitucional, se disfrute de capacidad contractual. Mucho
menos si se trata de una institución civil, armada y con mayores
responsabilidades institucionales y sociales.
En este sentido, es
preciso advertir que la norma acusada no está creando la figura, ni la
incorpora por primera vez en el ordenamiento legal que reorganizó a la
institución, y que la disposición acusada se ocupó simplemente de dejar en
claro que la mencionada función esta sometida a un régimen disciplinario
especial, dadas las calidades de los servidores públicos que hacen parte de la
entidad, y en atención al objeto que se desarrolla.
De otra parte, la
sentencia de la cual me aparto, incurre en el exceso de extender los alcances
de la noción constitucional del servicio público, con fundamento en una
interpretación subjetiva de los principios fundamentales del ordenamiento
jurídico político colombiano, que no consulta el verdadero  contenido de algunos
de aquellos y los hace retroceder a estadios históricos, suficientemente
superados por la evolución del derecho constitucional contemporáneo.
En verdad, este
servicio no afecta las condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos
constitucionales y legales ni de las libertades públicas, ni se opone a que los
habitantes de Colombia vivan en paz; todo lo contrario, es una institución que
en forma razonable, técnica y jurídica procura la mayor eficacia, economía y
celeridad del servicio público y de la función administrativa para el preciso
cumplimiento y la efectividad de los mencionados fines constitucionales, y para
la satisfacción de otros valores y principios establecidos en la Carta
Política.
En ningún caso se
desconoce la esencia del servicio público de policía, ni la eficacia del
principio constitucional del servicio a la comunidad como condición de
existencia de las autoridades públicas y del Estado, ni se atenta contra la
convivencia pacífica de los ciudadanos, ni se desconoce la vigencia de un orden
justo; por el contrario, se asegura la existencia de una modalidad contractual
que bien puede ser atendida en circunstancias, desde luego, especiales, para
promover la seguridad, la tranquilidad y la salubridad en el caso de las
necesidades de vigilancia de personas jurídicas que desarrollan actividades de
utilidad pública.
En este caso es
claro que el servicio de policía sigue siendo prestado por el Estado y que, aun
en la modalidad que fue objeto de tacha de inconstitucionalidad, está a su cargo,
es prestado por su personal activo e incorporado, que únicamente renuncia a
disfrutar en tiempo sus vacaciones. Obsérvese que este personal se halla
sometido al régimen legal de orden penal y disciplinario que le es aplicado en
condiciones de ordinaria vinculación y servicio, y que, precisamente, de esto
se ocupaba la norma declarada inexequible.
Además, en ningún
evento se rompe con las sanas reglas de la imparcialidad exigibles del servicio
público y de la función administrativa en los términos de la nueva Constitución
Política, pues se trata de una decisión del Director General de la Policía
Nacional, que está condicionada a que sean personas jurídicas de derecho
público o privado que desarrollan actividades de utilidad o de interés público,
a las que se les pueda prestar el servicio especial, lo cual, desde luego, debe
estar plenamente acreditado; otra cosa sería el caso del régimen de
contratación de la entidad o el general de la administración, en el que se
podría incurrir en alguna forma de discriminación o de falta de imparcialidad,
pero, como es claro, este tema es objeto de otra normativa y de otras
consideraciones que no se han planteado en este asunto.
El fallo confunde
los servicios de seguridad interior y exterior del Estado que son consustanciales
al mantenimiento del orden público político y militar, con algunos servicios
especiales de vigilancia de instalaciones, redes, depósitos, minas, pozos,
presas o represas, diques, embalses, ductos, metales, minerales o plantaciones,
que excepcionalmente se pueden prestar por el Estado, por medio de aquella
modalidad contractual, en atención a las condiciones especialmente complejas
que se presentan en el territorio nacional, dado el alto valor de las
inversiones efectuadas, la distancia geográfica de los centros urbanos, las
condiciones inhóspitas y adversas que se presentan en las selvas, pantanos,
montañas, ríos y mares.
A estas alturas de
la evolución de las nociones de Estado, de Administración Pública y de utilidad
pública, así como de la transformación de los elementos del servicio público,
no es válido pensar y entender a la entidad constitucional de la Policía
Nacional, desde una perspectiva literalista y abstracta sin consideración a la
realidad dinámica y telúrica del medio en el que ella debe funcionar, como lo
hace en este caso la Corte; es la realidad social y económica la que impone la
distinción que reconoce la ley y no ésta la que ha creado las condiciones
especiales a las que se refiere la demanda.
Así las cosas, cabe
preguntar que se entiende por servicio esencial de policía; será el de mera
vigilancia nocturna y silenciosa de calles y veredas, el del ejercicio del
patrullaje, el auxilio de la justicia en la prevención de delitos, el auxilio
en la investigación criminal; sin duda este debe estar dispuesto para el bien
de los intereses generales como lo advierte un breve aparte de la sentencia de
la cual me separo, pero, sin duda éstos no son sólo los del vigilante que aleja
con su presencia a asaltantes y demás violadores de la ley.
En efecto, hoy es
claro que las actividades privadas de explotación de petróleo, de piedras
preciosas o de minerales valiosos, el transporte de crudos o de refinados, son
de interés general y de utilidad pública, no sólo por razones económicas sino
ecológicas y ambientales, entre otras que resulta apenas razonable, mitigar por
la vía contractual en algunos casos especiales, dado el alto costo que supone
el disponer de vigilancia y seguridad armada en las zonas en las que se
desarrollan aquellas actividades.
En verdad, no se
trata de disponer una modalidad del servicio público para amparar los derechos
constitucionales de personas jurídicas que se encuentran en condiciones
privilegiadas o de debilidad manifiesta; más bien se trata de responder a las
especiales condiciones en que se pueden encontrar aquellas personas jurídicas
frente a las actividades de utilidad pública que adelantan en situaciones
especiales de inseguridad o de riesgo. En este caso, se trata de una modalidad
especial y apenas excepcional de atención de un servicio público que ha
evolucionado y que debe evolucionar en favor de la utilidad pública y del bien
común, al cual bien pueden llegar las nociones de eficacia, eficiencia,
moralidad y sobre la base de su respeto integral a la ley, para que responda a
las varias categorías de necesidades sociales.
Pero por si fuera
poco, bajo los supuestos abstractos de la sentencia sería absurdo que en la
policía existieran partidas presupuestales y estructuras jerárquicas especiales
en razón del objeto del servicio, como los de policía de menores, diplomática,
de carabineros o la aeroportuaria, entre otras; así mismo, será acaso
inconstitucional el régimen diferenciado, por lo alto, de tarifas y de
subsidios en los servicios públicos en razón del estrato de vivienda, o las
ventajas financieras para ciertos productos de exportación o para determinados
cultivos tradicionales que deben atender
las entidades de  la
banca, sólo por que se enmarcan dentro del ámbito de regulación de un servicio
público.?
Fecha Up Supra,
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
Salvamento de
voto a la Sentencia No. C-020/96
SERVICIO DE VIGILANCIA PRESTADO POR
PERSONAL DE POLICIA EN VACACIONES/SEGURIDAD (Salvamento de voto)
Es claro que la posibilidad
de ubicación del personal de policía en vacaciones en las instalaciones de
ciertas entidades, no es sino una simple forma de fijar el destino de los
agentes cuando éstos, por propia voluntad, en su tiempo libre y siguiendo la
orientación de la Dirección General de la Policía Nacional, desean prestar un
servicio remunerado de vigilancia a determinadas instituciones. Considero que
los agentes de policía en vacaciones sí pueden prestar servicios de vigilancia
remunerados, porque ellos pueden renunciar a sus vacaciones y la Constitución
faculta a la ley para precisar la forma cómo los servidores públicos ejercerán
sus funciones y para determinar en qué casos están autorizados para celebrar
contratos con entidades públicas o privadas. No entiendo cómo la colaboración
de los agentes en vacaciones, prestada bajo la égida del Director General de la
Policía Nacional, puede oponerse al fin esencial del Estado cual es el de
asegurar la convivencia pacífica y la protección de las personas en sus vidas y
bienes. Por el contrario, la contratación de ese personal por parte de las
entidades previstas en el decreto, lo que obviamente habrá de producir será una
mayor vigilancia y, por ende, un incremento de la seguridad.
Con el respeto de
siempre, expongo las razones que me llevan a disentir de la sentencia de la
referencia.
A.      El
artículo 46 del decreto 262 de 1994 no supone exceso en el ejercicio de las
facultades extraordinarias otorgadas por el numeral 1° del artículo 35 de la
ley 62 de 1993.
En el literal b. del
numeral 1° del artículo 35 de la ley 62 de 1993, el Congreso revistió al
Presidente para "modificar las normas de carrera del personal de
oficiales y agentes de la Policía Nacional en las siguientes materias: (...) b)
Administración de personal. Se desarrollará en los siguientes aspectos: -
Ascensos - Destinación - Traslados - Comisiones y licencias." (Las
negrillas son mías).
Si por "destinación"
se entiende "el señalamiento o aplicación de una cosa o de un lugar
para determinado fin" (Diccionario de la Lengua Española. Vigésima
primera edición. Espasa Calpe, Madrid, 1994. Tomo I, página 733), es claro, al
menos para mí, que la posibilidad de ubicación del personal de Policía en
vacaciones en las instalaciones de ciertas entidades, no es sino una simple
forma de fijar el destino de los agentes cuando éstos, por propia voluntad en
su tiempo libre y siguiendo la orientación de la Dirección General de la
Policía Nacional, desean prestar un servicio remunerado de vigilancia a
determinadas instituciones.
Así, el artículo 46
del decreto 262 de 1994 - que con sus previsiones se ocupan de un aspecto de la
"destinación" de los policías en vacaciones-, no desborda los
límites de la ley de facultades (artículo 35, numeral 1, literal b. de la ley 62
de 1993) y, por tanto, es perfectamente exequible en relación con el artículo
150, numeral 10°, de la Constitución.
De otra parte,
estimo que el parágrafo del artículo 46 del decreto 262 de 1994 -que regula la
distribución de los ingresos percibidos con ocasión de los servicios de los
agentes en vacaciones-, como aspecto financiero apenas consecuente a la
prestación de los servicios de vigilancia, es también exequible. Recuérdese que
lo accesorio sigue siempre a lo principal.
B.      El
servicio de vigilancia remunerado del artículo 46 del decreto 262 de 1994 no
está prohibido por la Constitución.
A diferencia de lo
que piensa la sentencia de la cual discrepo, en el sentido de que "a la
prestación del servicio público de Policía no pueden concurrir los particulares",
considero que los agentes de policía en vacaciones si pueden prestar servicios
de vigilancia remunerado, porque ellos pueden renunciar a sus vacaciones y la
Constitución faculta a la ley para precisar la forma cómo los servidores
públicos ejercerán sus funciones (artículo 123, inciso 2) y para determinar en
qué casos están autorizados para celebrar contratos con entidades públicas o
privadas (artículo 127, inciso 1). Y, precisamente, el artículo 46 del decreto
262 de 1994 no es sino una aplicación de las normas superiores citadas, pues
aclarara una de las muchas maneras por la cual los agentes en vacaciones, como
verdaderos particulares, pueden colaborar con la Policía Nacional en la
prestación del servicio de vigilancia.
Además, no entiendo
cómo la colaboración de los agentes en vacaciones, prestada bajo la égida del
Director General de la Policía Nacional, puede oponerse al fin esencial del
Estado cual es el de asegurar la convivencia pacífica y la protección de las
personas en sus vidas y bienes. Por el contrario, la contratación de ese
personal por parte de las entidades previstas en el decreto, lo que obviamente
habrá de producir será una mayor vigilancia y, por ende, un incremento de la
seguridad.
Igualmente, en un
país que como el nuestro está agobiado por una secular ineficiencia del aparato
estatal y donde sus agentes claman por una mayor actividad de la fuerza
pública, no se comprende por qué el mecanismo de la contratación temporal de
agentes en vacaciones, que tiende a compensar la falta de presencia policial y
a remediar el escaso pie de fuerza, es inconstitucional.
La norma declarada
inexequible, en mi sentir, tampoco atenta contra la igualdad de las personas,
puesto que en ningún caso parte de la base de suprimir o reducir la prestación
ordinaria del servicio de policía. Por el contrario, busca su complementación
mediante la vigilancia sólo de ciertas entidades oficiales o privadas con
funciones de interés público.
De otra parte,
considero equivocada la afirmación de la providencia de la que me separo
cuando, para insistir en los argumentos de inexequibilidad, sostiene que los
policías no pueden "ejercer las funciones propias del servicio mientras
no se reincorporen a sus cargos". No. Aquí de lo que se trata es de
algo enteramente diferente: la prestación de un servicio de vigilancia por unos
particulares -los agentes en vacaciones-, que, para los fines del decreto 262,
colaboran estrechamente con la Dirección General de la Policía.
Veo, entonces, que
con la argumentación de la posición mayoritaria, se limita, sin claro sustento
constitucional, la libertad de los ciudadanos para ejercer una labor lícita,
cual es la de prestar servicios privados de vigilancia, y, sin necesidad
alguna, se golpean los modestos ingresos de las familias de los policías de
Colombia.
Bogotá, D.C.,
febrero 5 de 1996
JORGE ARANGO MEJÍA