T-001-09
II
Sentencia T-001/09
ACCION DE TUTELA-Procedencia excepcional
para reconocimiento y pago de pensiones
PENSION DE INVALIDEZ-Requisitos para el
reconocimiento según ley 860 de 2003
INDEMNIZACION SUSTITUTIVA-Naturaleza e
inoperancia de la prescripción para solicitar su reconocimiento
PENSION DE INVALIDEZ-La negó el ISS por
no cumplirse el requisito de las semanas de cotización en el año anterior a la
fecha de la estructuración de la invalidez
ACCION DE TUTELA-Improcedencia por no
cumplir el actor con los requisitos para obtener la pensión de invalidez
Referencia: expediente T-1805049.
Acción de
tutela instaurada por Julio Estrada Jaramillo, contra el Instituto de Seguros
Sociales, seccional Caldas.
Procedencia: Juzgado 3° Penal del Circuito
de Manizales.
Magistrado Ponente:
Dr. Nilson Pinilla Pinilla.
Bogotá, D. C.,  quince (15) de enero de
dos mil ocho (2009).
La Sala Séptima de Revisión de la Corte
Constitucional, integrada por los magistrados Nilson Pinilla Pinilla, Humberto
Antonio Sierra Porto y Clara Inés Vargas Hernández, en ejercicio de sus
competencias constitucionales y legales ha proferido la siguiente
SENTENCIA
en la revisión
del fallo adoptado por el Juzgado 3° Penal del Circuito de Manizales, que
denegó la acción de tutela instaurada por Julio Estrada Jaramillo, contra
Instituto de Seguros Sociales, seccional Caldas.
El expediente
llegó a la Corte Constitucional por remisión que hizo el referido despacho judicial,
en virtud de lo ordenado por el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991.
I. ANTECEDENTES.
1. Hechos y relato contenido en la
demanda.
El demandante afirmó
que es una persona inválida de 60 años, que “al momento de la estructuración
de la invalidez, agosto 29 de 1997, tenía aportes a la seguridad social por
encima de las trecientas semanas anteriores incluso a la Ley 100/93 así: 221 semanas
al ISS entre 1972 y 1977, 12 semanas en 1971 como funcionario del DANE, 20
semanas entre 1982 y 1987 como funcionario de la Contraloría General de Caldas
en el Aeropuerto de Nubia; para un total de 333 semanas”.
Indicó haber presentado
solicitud al ente demandado para el reconocimiento de la pensión de invalidez,
petición que le fue negada mediante Resolución Nº 001318 de julio 26 de 2002, argumentando
que el asegurado “declarado inválido a partir del 29 de agosto de 1997, sin
estar cotizando al sistema, acredita aportes durante 221 semanas, de las cuales
0 fueron cotizadas en el último año anterior a la invalidez, cuando el artículo
39 de la Ley 100 de 1993 exige un mínimo de 26 semanas dentro del mismo lapso,
razón por la cual se concluye que no hay derecho a la pensión”. Además,
“en relación con la indemnización sustitutiva, dicha prestación no es
procedente por cuanto la acción para su reconocimiento prescribió al trascurrir
más de un año entre la fecha de adquisición del derecho 29 de agosto de 1997 y
la presentación de la solicitud”.
Añadió que en
noviembre de 2005 solicitó reactivación del expediente en procura del
reconocimiento de la pensión, nuevamente negada mediante Resolución Nº 1374 de
febrero 28 de 2007, contra la cual interpuso los recursos de ley, que también fueron
resueltos negativamente, Resoluciones Nº 3284 de junio 20 y 1349 de julio 17,
ambas de 2007 (fs. 3 y 4 cd. inicial).
Frente a tales
hechos y anexando un dictamen de la Oficina de Medicina Laboral de Caldas, donde
se lee “lesión en médula espinal mayor a 40%”, con “porcentaje de
pérdida de capacidad laboral” equivalente a 72% (f. 18 cd. inicial), pide amparo
de los derechos fundamentales “al mínimo vital, a la seguridad social, a la vida
y a la salud”, que estima vulnerados por el ISS al negarle el
reconocimiento de la pensión de invalidez, ya que está “subsistiendo
prácticamente de la caridad pública y de mi familia”.
2. Respuesta del Instituto de Seguros Sociales.
La Jefe del Departamento de Atención al Pensionado, seccional Caldas,
en escrito presentado en octubre 3 de 2007, informó que la razón fundamental
por la cual no se ha reconocido la prestación es porque “de conformidad con
lo establecido en el artículo 39 de la Ley 100 de 1993, a pesar de que tiene un
total de 512 semanas cotizadas para el Sistema General de Pensiones
administrado por el ISS, no reúne el requisito de las veintiséis (26) semanas
en el año inmediatamente anterior a la fecha de la estructuración del estado de
invalidez. Las razones de hecho y de derecho que fundamentan esta decisión
están consignadas en la Resolución Nº 1349 del 17 de julio de 2007, mediante la
cual se resolvió el recurso de apelación”.
La Resolución Nº 01374 del 28 de febrero de 2007 “negó la
prestación, y contra dicha resolución se interpusieron los recursos de Ley (Reposición
y apelación), los cuales fueron resueltos mediante las Resoluciones Nº 3284 del
20 de junio de 2007 y Nº 1349 del 17 de julio de 2007 respectivamente, quedando
de esta manera agotada la vía gubernativa”.
Finalmente indicó que “tiene el asegurado la facultad de demandar
ante la Justicia Ordinaria para obtener el pretendido derecho, pues la acción
de tutela no es el medio idóneo para adquirir dicho reconocimiento y menos aún
cuando existe otra vía judicial” (f. 27 ib.).
3. Sentencia única de instancia que se
revisa.
En octubre 9 de 2007,
el Juzgado 3° Penal del Circuito de Manizales denegó la tutela solicitada, estimando
que el actor reclama el reconocimiento de la pensión de invalidez y el
argumento de la entidad demandada es que “no ha cumplido con
el tiempo de cotización que establece la Ley 100 de 1993, en su artículo 39”.
Agregó que a
través de esta acción no se puede forzar al ente demandado para que resuelva
positivamente las pretensiones del actor, cuando obra prueba documental (actos
administrativos) por medio de los cuales se han resuelto de fondo sus solicitudes;
además, él cuenta con “acciones judiciales que trae inmersas nuestra
legislación, para que ante la jurisdicción competente, demuestre que
efectivamente tiene derecho a que se le reconozca en su favor la pensión por
invalidez”.
Indicó que la jurisprudencia
de la Corte ha destacado que la “tutela no es el mecanismo para obtener el
reclamo de derechos de índole legal y el procedimiento adecuado es accionar
ante la jurisdicción ordinaria y existiendo otro mecanismo alternativo, la
tutela no es procedente porque está sujeta al principio de subsidiariedad”,
estando vedado al juez constitucional invadir la órbita de competencia de las
autoridades a quienes les compete dilucidar conflictos como el que alega el actor.
4. Pruebas
solicitadas por la Sala de Revisión.
Mediante auto de mayo 21 de 2008, la Sala dispuso solicitar al
Instituto de Seguros Sociales copia integra del expediente administrativo
relacionado con la solicitud de pensión de invalidez del señor Julio Estrada
Jaramillo.
La Jefe del
Departamento de Pensiones del Instituto de Seguro Social, en escrito de junio 4
de 2008, se limitó a informar que “el caso de la referencia fue remitido a
la seccional Caldas”.
II. CONSIDERACIONES DE LA
CORTE CONSTITUCIONAL.
Primera. Competencia.
La Corte Constitucional es competente
para resolver este asunto, en Sala de Revisión, en virtud de lo dispuesto en
los artículos 86 y 241, numeral 9°, de la Constitución Política y 31 a 36 del
Decreto 2591 de 1991.
Segunda. El
asunto objeto de análisis.
Se determinará
si en el presente caso el Instituto de Seguros Sociales ha vulnerado los
derechos a la seguridad social, a la salud y al mínimo vital del señor Julio
Estrada Jaramillo, al no reconocerle la pensión de invalidez, con fundamento en
que presuntamente no cumple con el requisito de fidelidad al sistema general de
pensiones.
Tercera.
Procedencia excepcional de la acción de tutela para impetrar el reconocimiento
de pensiones.
Esta corporación en reiterada jurisprudencia ha analizado que la
acción de tutela resulta en principio improcedente para obtener el
reconocimiento de pensiones, pues por un lado, la efectividad del derecho
reclamado depende del cumplimiento de requisitos y condiciones señaladas en la
ley y, por otro, si llega a existir controversia en esa materia, el interesado
cuenta con medios ordinarios de defensa judicial consagrados al efecto.
De manera excepcional se acepta la viabilidad del amparo
constitucional, si se establece que aquellos medios no son suficientes ni
expeditos para evitar un perjuicio irremediable[1], resultando
así el mecanismo constitucional idóneo para amparar a quien está indefenso
frente a la vulneración de un derecho que en la situación fáctica particular,
adquiere carácter fundamental por entrar en conexidad con otros derechos de esa
estirpe, tales como la vida, el trabajo y el mínimo vital. Al respecto la Corte
Constitucional ha manifestado:
"Cuando la autoridad pública o el particular encargado de
prestar los servicios inherentes a la seguridad social la vulneran, al privar
arbitrariamente a una persona de la pensión de invalidez que le permite su
digna subsistencia, están sometidos a la jurisdicción constitucional en cuanto
amenazan de manera directa derechos constitucionales, por lo cual la
controversia acerca de la correspondiente protección judicial no debe darse en
el plano de la ley sino en el nivel superior de la normatividad fundamental. De
allí que tenga validez en tales casos la acción de tutela, si falta un
mecanismo ordinario con suficiente aptitud y eficacia para imponer de manera
inmediata el debido respeto a los preceptos constitucionales."[2]
Así las cosas, someter a un litigio laboral, con las demoras y
complejidades propias de los procesos ordinarios, a un adulto mayor con
disminución de su capacidad laboral que le impide acceder a un trabajo, resulta
muy gravoso para él, con serios perjuicios para el desenvolvimiento inmediato
de su vida personal y familiar, menguando su calidad de vida. Por esta razón, la
Corte ha tutelado el derecho al reconocimiento y pago de la pensión de
invalidez, en forma definitiva[3], de personas cuyo derecho
a la vida en condiciones dignas y al mínimo vital resultan afectados por la
omisión atribuible a las entidades demandadas.
Para la pensión
de invalidez, el artículo 38 de la Ley 100 de 1993 establece que “se
considera inválida la persona que por cualquier causa de origen no profesional,
no provocada intencionalmente, hubiere perdido el 50% o más de su capacidad
laboral”.
De igual manera,
el artículo 39 de la Ley 100 de 1993, modificado por el artículo 1º de la Ley
860 de 2003, señala:
“Tendrá derecho a la pensión de invalidez el afiliado al sistema que
conforme a lo dispuesto en el artículo anterior sea declarado inválido y
acredite las siguientes condiciones:
1. Invalidez causada por enfermedad. Que haya cotizado cincuenta
(50) semanas dentro de los últimos tres (3) años inmediatamente anteriores a la
fecha de estructuración y su fidelidad de cotización para con el Sistema sea al
menos el veinte por ciento (20%) del tiempo transcurrido entre el momento en
que cumplió veinte (20) años de edad y la fecha de la primera calificación del
estado de invalidez.
Parágrafo 1°. Los menores de veinte (20) años de edad sólo deberán
acreditar que han cotizado veintiséis semanas en el último año inmediatamente
anterior al hecho causante de su invalidez o su declaratoria.
Parágrafo 2°. Cuando el afiliado haya cotizado por lo menos el 75%
de las semanas mínimas requeridas para acceder a la pensión de vejez solo se
requerirá que haya cotizado 25 semanas en los últimos tres (3) años.”
Efectivamente,
partiendo de las normas mencionadas se advierte que podrá solicitar el reconocimiento
de la pensión de invalidez, la persona mayor de 20 años que (i) haya
sido declarada inválida en los términos del artículo 38 de la Ley 100 de 1993; (ii)
que haya cotizado, por lo menos, 50 semanas dentro de los tres años anteriores
a la fecha de estructuración de la invalidez; (iii) que su fidelidad de cotización
para con el sistema, sea al menos el 20% del tiempo transcurrido entre el
momento en que cumplió 20 años de edad y la fecha de la primera calificación
del estado de invalidez.
Así, se acepta
la procedencia de la acción de tutela para el reconocimiento de la pensión de
invalidez, analizando las especiales circunstancias de cada caso, al considerar
que estando en juego derechos fundamentales, “las autoridades
administrativas deben actuar en concordancia con tal situación de debilidad y
desempeñarse con la mayor idoneidad posible frente a estos casos”[4],
porque el perjuicio que podría causarse a quien sufrió una disminución en su
capacidad laboral puede ser irreparable.
Excepcionalmente,
los medios ordinarios de defensa devienen insuficientes para garantizar la
protección de los derechos fundamentales del afectado, por cuanto el trámite
ordinario para el reconocimiento pensional puede en ocasiones no propiciar una
solución expedita, o decidirse demasiado tarde, dado el estado de indefensión y
limitación en el que se encuentran estas personas, las cuales en muchas
ocasiones, a partir de su propia incapacidad laboral, no podrán encontrar otro
medio de subsistencia diferente a la anhelada mesada.
Cuarta. Naturaleza de la indemnización sustitutiva e inoperancia de la
prescripción para solicitar su reconocimiento. Reiteración de jurisprudencia.
En la Ley 100 de
1993 se consideró que la finalidad del sistema general de pensiones, es
garantizar a la población el amparo contra las contingencias derivadas de la
vejez, la invalidez y la muerte, mediante el reconocimiento de las pensiones y
prestaciones previstas en la ley y propender por la ampliación progresiva de
cobertura a población no cubierta con un sistema de pensiones.
Igualmente se estableció
que el sistema de pensiones está compuesto por dos regímenes solidarios
excluyentes, pero que coexisten, (i) el régimen solidario de prima media con
prestación definida, mediante el cual los afiliados o sus beneficiarios
obtienen una pensión de vejez, de invalidez o de sobrevivientes, o una
indemnización, previamente definidas y (ii) el régimen de ahorro individual con
solidaridad, entendido como el conjunto de entidades, normas y procedimientos,
mediante los cuales se administran los recursos privados y públicos destinados
a pagar las pensiones y prestaciones que deban reconocerse a sus afiliados.
El régimen
solidario de prima media con prestación definida, estableció la indemnización
sustitutiva de la pensión de vejez, invalidez[5] y
sobrevivientes, como una solución alternativa al pago de la pensión para
quienes no logran acreditar los requisitos para obtener el reconocimiento de
una cualquiera de esas pensiones. Se trata de un medio para reclamar una
compensación por el valor de las sumas efectivamente cotizadas, cuyo monto se
calcula teniendo en cuenta la fórmula prevista en el artículo 37 de la Ley 100
de 1993.
A partir de
los mandatos constitucionales, la jurisprudencia ha desarrollado el aspecto
relativo a la imprescriptibilidad de los derechos pensionales, en tanto se
trata de garantías irrenunciables y que a su vez, obligan a su pago oportuno y
al reajuste periódico. Para esta corporación la naturaleza no extintiva de
dichos derechos, constituye un pleno desarrollo de los principios y valores que
garantizan la solidaridad que debe regir en la sociedad y, además, propende por
la protección y asistencia especial a la tercera edad, con la finalidad de
asegurar el mantenimiento de unas condiciones de vida dignas.[6]
La
indemnización sustitutiva de la pensión de vejez, invalidez o supervivencia es
una garantía establecida por el legislador que busca sustituir la prestación,
cuando no se cumplen los requisitos para su reconocimiento; es claro, mutatis
mutandis, que puede equipararse a un derecho pensional, razón por la cual
el parámetro de imprescriptibilidad para este tipo de derechos, fijado por la
jurisprudencia debe aplicarse en este ámbito, es decir, que su exigibilidad surge
en cualquier tiempo, sujetándose a normas de prescripción pero una vez ha sido
efectuado su reconocimiento por parte de la autoridad correspondiente.
En efecto, en sentencia T-972 de 2006
(noviembre 23), M. P. Rodrigo Escobar Gil, la Corte indicó que “el derecho a
la indemnización sustitutiva, como las demás prestaciones consagradas en el
sistema general de pensiones, es imprescriptible, en el sentido de que puede
ser reclamada en cualquier tiempo. Así, la indemnización sustitutiva, solo se
sujeta a las normas de prescripción desde el momento en que ha sido reconocida
por la entidad responsable, previa solicitud del interesado, quien, como se
anotó, puede libremente optar bien por elevar el requerimiento para el
reconocimiento de esta prestación, o bien por continuar cotizando hasta cumplir
los requisitos para acceder a la pensión de vejez”.
Quinta. Solución
del asunto bajo revisión.
El señor Julio
Estrada Jaramillo solicitó el amparo de sus derechos fundamentales a la seguridad
social, a la salud y al mínimo vital, presuntamente vulnerados por Instituto de
Seguros Sociales como consecuencia de no reconocerle la pensión de invalidez a
la que, según afirma tiene derecho. La entidad demandada negó dicha prestación
social bajo el argumento de insuficiencia en las semanas cotizadas en el año
inmediatamente anterior a la fecha de la estructuración del estado de invalidez,
exigidas por el artículo 39 de la Ley 100 de 1993.
Del
planteamiento hecho por el accionante de los hechos que lo llevaron a
interponer la presente acción, la Sala de Revisión advierte que la misma
resulta improcedente por las siguientes razones:
- El
reconocimiento de cualquier pensión y en este caso la de invalidez, podrá
hacerse previa comprobación por parte de la entidad responsable de otorgar tal
reconocimiento, del cumplimiento pleno de los requisitos legalmente establecidos
para ello.
- En efecto,
según la información contenida en el expediente y el material probatorio allí
existente, se advierte según la ultima resolución emitida por el ente
demandado, al resolver el recurso de apelación en julio 17 de 2007, que al
accionante se le determinó pérdida de capacidad laboral del 72.45%, estructurada
a partir de agosto 29 de 1997, según dictamen del 22 de agosto de 2000 y que
luego solicitó el reconocimiento de la pensión de invalidez, resuelta
negativamente por tener “un total de 512 semanas, de las cuales ninguna
fue cotizada en el año anterior a la estructuración del estado de invalidez,
esto es en el período comprendido entre el 29 de agosto de 1996 y 29 de agosto
de 1997, así como tampoco se encontraba cotizando al momento de la
estructuración de dicho estado”, cuando el artículo 39 de la Ley 100
de 1993 exige un mínimo de 26 semanas dentro del mismo lapso; así, en el
presente caso se advierte que el literal incumplimiento de los requisitos para
obtener el reconocimiento pensional por invalidez, no hace viable la
procedencia de esta acción para el reconocimiento de la pensión de invalidez.
- Finalmente se
hace necesario pronunciarse sobre las alternativas legales que le asisten al
actor al no cumplir con las exigencias para acceder a la prestación pedida, como
es (i) solicitar la indemnización sustitutiva a la que tendría derecho o
(ii) continuar cotizando hasta completar los requisitos necesarios como
lo dispone la Ley 100 de 1993 en su artículo 72:
“DEVOLUCIÓN
DE SALDOS POR INVALIDEZ. Cuando el afiliado se invalide sin cumplir con los
requisitos para acceder a una pensión de invalidez, se le entregará la
totalidad del saldo abonado en su cuenta individual de ahorro pensional,
incluidos los rendimientos financieros y adicionado con el valor del bono
pensional si a ello hubiere lugar.
No obstante, el afiliado
podrá mantener un saldo en la cuenta individual de ahorro pensional y cotizar
para constituir el capital necesario para acceder a una pensión de vejez.”
Bajo los
anteriores supuestos y en la medida en que el accionante no reúne los
requisitos de ley para obtener el reconocimiento pensional por invalidez, ésta
Sala de Revisión restablecerá los términos suspendidos y la sentencia de única
instancia será confirmada.
III.
DECISIÓN.
En mérito de lo expuesto, la Sala Séptima
de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
pueblo y por  mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero: LEVANTAR la suspensión de los términos en la presente
acción, que se había dispuesto mediante auto de mayo 21 de 2008.
Segundo: CONFIRMAR, el fallo proferido en octubre 9 de 2007
por el Juzgado 3° Penal del Circuito de Manizales, que denegó la acción de
tutela instaurada por el señor Julio Estrada Jaramillo, contra el Instituto de
Seguros Sociales, seccional Caldas.
Tercero:
Por Secretaría General, LÍBRESE la comunicación a que se refiere el
artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese, publíquese e
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional. Cúmplase.
NILSON
PINILLA PINILLA
Magistrado
HUMBERTO
ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
CLARA
INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
Ausente con Permiso
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] T-607 de 2007
(agosto 3), M. P. Nilson Pinilla Pinilla.
[2] T-246 de 1996
(junio 3), M. P. José Gregorio Hernández Galindo.
[3] T-860
de 2005 (agosto 18), M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra y SU-1354 de 2000
(octubre 4), M. P. Antonio Barrera Carbonell.
[4] T-1154 de noviembre 1° de 2001, M.
P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[5] La Ley 100 de
1993 dispone en su artículo 45: “INDEMNIZACIÓN SUSTITUTIVA
DE LA PENSIÓN DE INVALIDEZ. El afiliado que al momento de invalidarse no
hubiere reunido los requisitos exigidos para la pensión de invalidez, tendrá
derecho a recibir, en sustitución, una indemnización equivalente a la que le hubiera
correspondido en el caso de la indemnización sustitutiva de la pensión de
vejez, prevista en el artículo 37 de la presente ley.”
[6] C-624 de 2003, M. P.
Rodrigo Escobar Gil y C-230
de 1998, M. P. Hernando Herrera Vergara “(...) No todo derecho de naturaleza
laboral se extingue con el transcurso del tiempo. Como ocurre en el específico
evento de las pensiones, tan pronto una persona reúne los requisitos
establecidos en el ordenamiento legal para obtener el mencionado “status” de
pensionado, el derecho adquirido no puede ser desconocido, y se enmarca dentro
de la categoría de los derechos que no prescriben en relación con su
reconocimiento; (…). Para la Corte el derecho a solicitar la pensión de
jubilación es imprescriptible, con sujeción a los mandatos constitucionales
consagrados en la Carta Política de 1991(…).”