C-331-17
Sentencia C-331/17
INSTRUMENTOS
PARA FACILITAR Y ASEGURAR LA IMPLEMENTACION Y DESARROLLO NORMATIVO DEL ACUERDO
FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y
DURADERA-Procedimiento legislativo
especial para la paz (fast track) y facultades presidenciales para la
paz
Para abordar el estudio de
constitucionalidad del Decreto Ley 298 de 2017 “Por el cual se exceptúa a la
Unidad Nacional de Protección de las restricciones previstas en el artículo 92
de la Ley 617 de 2000”, proferido en virtud de las facultades presidenciales
para la paz consagradas en el artículo 2 del Acto Legislativo 01 de 2016, la
Corporación empleó la siguiente metodología: en primer lugar (i) reiteró su
jurisprudencia sobre la separación de poderes y el sistema de frenos y
contrapesos como elementos estructurales de la Constitución, con énfasis en las
limitaciones intrínsecas a la facultad de producción legislativa del Presidente
de la República; paso seguido (ii) reiteró su jurisprudencia acerca de las condiciones
que deben cumplirse para que un asunto pueda de ser regulado a través de las
facultades extraordinarias conferidas al Presidente por el artículo 2º del Acto
Legislativo 01 de 2016; después (iii) reiteró su jurisprudencia sobre la
importancia de la protección al riesgo de ciudadanos desmovilizados; para pasar
a (iv) reiterar su jurisprudencia sobre las normas orgánicas como límites a la
función del Legislador, con énfasis en la metodología para establecer la
posible violación de la reserva de ley orgánica a través del establecimiento de
excepciones; y finalmente (v) analizó la normativa sometida a control.
INSTRUMENTOS PARA FACILITAR Y ASEGURAR LA IMPLEMENTACION
Y DESARROLLO NORMATIVO DEL ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y
CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-Decreto ley que exceptúa a la Unidad
Nacional de Protección de topes a crecimiento anual de gastos de personal
dispuesto en artículo 92 de la ley 617 de 2000
PRINCIPIO DE SEPARACION DE PODERES-Estimula el ejercicio del poder limitado y
evita su concentración
HABILITACION LEGISLATIVA AL GOBIERNO NACIONAL-Carácter excepcional y delimitado
En el caso de
las facultades legislativas presidenciales, se trata de prerrogativas que no
corresponden a la regla general en un Estado Social y Democrático de derecho. En efecto, el primer elemento que
define la concesión de facultades extraordinarias al Presidente es su carácter
excepcional, con independencia de la fuente que prevé la habilitación. Esta es
la base sobre la que se ha estructurado el conjunto de normas que regulan la
función excepcional del Ejecutivo como Legislador y ha dado origen tanto a sus
límites como a sus parámetros interpretativos. En esa medida, tal
característica, sustenta el control jurisdiccional de los decretos leyes o de
los decretos legislativos.
HABILITACION LEGISLATIVA AL GOBIERNO NACIONAL-Carácter temporal
De acuerdo con
lo previsto en el numeral 10º del artículo 150 de la Carta Política uno de los
límites al ejercicio de las facultades legislativas por el Ejecutivo es su carácter
temporal. El control de constitucionalidad habrá de verificar que (i) se hayan
proferido durante el lapso previsto en la Constitución o en la ley habilitante;
y (ii) que la facultad se haya ejecutado por una sola vez sobre la materia
correspondiente, pues la misma se agota con su primer uso.
CONTROL JUDICIAL A LAS FACULTADES PRESIDENCIALES
EXTRAORDINARIAS-Incorpora
un análisis material
Las facultades
legislativas extraordinarias del Presidente de la República, dado su carácter
excepcional, precisan un control judicial que verifica que su ejercicio sea
temporal y materialmente ajustado a la habilitación en su favor.
HABILITACION LEGISLATIVA AL GOBIERNO NACIONAL-Limitaciones de carácter material
En la misma
norma superior [Artículo 150 de la Constitución Política] concurren precisas
limitaciones de carácter material a la habilitación legislativa extraordinaria,
las cuales apuntan a verificar que: (i) lo regulado se ajuste a los fines
trazados por la norma habilitante y responda en forma directa, objetiva,
estricta, suficiente e inconfundible a ellos; (ii) la actividad de producción
normativa del Ejecutivo esté respaldada en su marco de acción excepcional,
aspecto que puede verificarse de manera precisa con la literalidad del texto habilitante,
por lo tanto, están proscritas las analogías o métodos extensivos de
interpretación para entender su competencia; (iii) respete las exclusiones al
ejercicio de las facultades extraordinarias, como lo son las materias sujetas a
reserva estricta de ley y las prohibiciones regulatorias que se incluyen en las
normas de facultades. Sin embargo, tratándose de potestades otorgadas mediante
actos legislativos, este límite cede en la medida en que se ha considerado que
el Congreso, cuando actúa como poder constituyente derivado, tiene competencias
para hacer excepciones sobre la reserva de ley, por lo que puede conferir
facultades reservadas al trámite democrático parlamentario e incluso adjudicar
al Presidente temas que habrían de desarrollarse mediante leyes estatutarias; y
(iv) con independencia de la fuente que contiene la facultad, su ejercicio sea
eminentemente excepcional, es decir que responda al carácter imperioso de la
intervención regulatoria del Ejecutivo, por la urgencia de la coyuntura o la necesidad
de su experticia, lo que explica que el mecanismo legislativo ordinario no
puede darles una respuesta expedita.
HABILITACION LEGISLATIVA AL GOBIERNO NACIONAL-Parámetros de control constitucional
Alrededor de
los límites temporales y materiales a las facultades legislativas excepcionales
del Presidente de la República, se estructura el control constitucional con el
fin de asegurar la conexidad de los decretos con la norma habilitante, en lo
que a plazos de ejecución y materias por regular se refiere. Además, por esa
vía, el control de constitucionalidad del ejercicio de estas potestades implica
la guarda de la organización del Estado Social y Democrático de Derecho y es la
única garantía para asegurar las libertades personales de los asociados, así
como la vigencia de la separación de poderes y el sistema de frenos y
contrapesos. Por ende, este control judicial implica no solo confrontar
disposiciones normativas (una de habilitación frente a otra de ejecución de las
facultades extraordinarias), sino que también consiste en un ejercicio de
validación del alcance de la regulación hecha por el Ejecutivo. No solo debe
efectuarse en un plano interno a dicha normativa, sino que debe atender a una
valoración en función de la vigencia del principio de separación de poderes. En
esa medida, la interpretación de las potestades legislativas del Presidente no
puede perder de vista la naturaleza excepcional de las mismas, de modo que el
trámite legislativo ordinario no pueda ser desplazado sin un motivo razonable que
haga concluir que no es un medio necesario para regular la materia
correspondiente.
FACULTADES PRESIDENCIALES PARA LA PAZ-Competencia de la Corte Constitucional en
la revisión de los decretos dictados al amparo del artículo 2 del Acto
Legislativo 01 de 2016 comprende aspectos formales y asuntos de índole
sustantivo
La
jurisprudencia de esta Corte ha indicado que su función en cuanto a la revisión
de constitucionalidad de los decretos dictados al amparo del artículo 2º del
Acto Legislativo 01 de 2016 versa sobre los aspectos formales relativos a la
competencia del Presidente para regular el asunto y sobre aquellos asuntos de
índole sustantiva, derivados de la necesidad de conexidad entre la materia
regulada y la implementación del Acuerdo, como las restricciones derivadas de
la vigencia del principio de separación de poderes y el sistema de frenos y
contrapesos.
FACULTADES PRESIDENCIALES PARA LA PAZ-Competencia gubernamental
Los decretos
con fuerza de ley que implementen el Acuerdo deben ser adoptados por el
Presidente de la República.  Sobre el particular, se resalta que la competencia
adscrita es de carácter gubernamental, de modo que los decretos extraordinarios
deben dar cumplimiento a lo previsto en el inciso tercero del artículo 115 de
la Constitución, según el cual el Presidente y el ministro o director de
departamento correspondientes, en cada negocio particular, constituyen el
Gobierno.
FACULTADES PRESIDENCIALES PARA LA PAZ-Temporalidad
El decreto
respectivo [aquel dictado al amparo de las facultades consagradas en el
artículo 2 del Acto Legislativo 01 de 2016] debe haber sido expedido dentro de
los 180 días siguientes a la entrada en vigencia del Acto Legislativo 1 de
2016. Aunque se trate de un aspecto que se considera formal, es importante enfatizar
que se refiere a un elemento ligado a la competencia como tal. Por esta razón,
la sentencia C-699 de 2016 al referirse a la facultad legislativa del
Presidente precisó: “Como se observa, la habilitación legislativa es entonces
temporal pues solo puede ejercerse dentro de los 180 días siguientes a la
entrada en vigencia del Acto Legislativo 1 de 2016”. Por su parte, la sentencia
C-174 de 2017 examinó el respeto del límite temporal dentro del capítulo
relativo al “Control sobre la competencia del Presidente de la República para
expedir el Decreto ley 121 de 2017”.
FACULTADES PRESIDENCIALES PARA LA PAZ-Término contenido en el artículo 2 del Acto
Legislativo 01 de 2016 debe ser contabilizado en días calendario
La Corte Constitucional ha interpretado que
ciertos términos constitucionales relativos a días deben ser entendidos como
calendario, mientras que otros se refieren a días hábiles. La decisión de cada
uno de estos asuntos ha resultado de considerar si existe una razón válida para
una u otra opción. Los términos de días que prevean la realización de una
cierta actividad ante una entidad pública, es decir, que no dependan de la
exclusiva voluntad del sujeto para quien corre dicho término, sino cuya
realización sólo sea posible durante los períodos de funcionamiento ordinario
de la entidad pública, deben ser interpretados como hábiles. Por el contrario,
aquellos términos de días que se encuentren previstos para cierta actividad,
cuya realización no dependa del período de funcionamiento ordinario de una
entidad pública, sino que sean del exclusivo resorte del sujeto sobre quien
recae la carga, han sido entendidos como días calendario. La aplicación de este
criterio de interpretación lógica y razonable del texto constitucional, lleva a
esta Corte a concluir que el término de 180 días al que hace referencia el
artículo 2º del Acto Legislativo 01 de 2016 se refiere a días calendario.
Efectivamente, la expedición de los decretos ley por parte del Presidente de la
República, no depende del funcionamiento ordinario de otra entidad pública y,
por consiguiente, el ejercicio de estas facultades legislativas puede ocurrir
tanto en días hábiles, como no laborales y, en ese caso, ningún vicio de
validez del decreto ley podría predicarse por este solo hecho.
FACULTADES PRESIDENCIALES PARA LA PAZ-Límites materiales
El contenido del decreto correspondiente
debe tener como objeto facilitar y asegurar la implementación y el desarrollo
del Acuerdo Final.  Esto quiere decir que debe acreditarse el cumplimiento de
los requisitos de conexidad objetiva, estricta y suficiente entre el decreto y
el Acuerdo así como de necesidad estricta, aspectos que implican una carga
argumentativa para el Presidente cuando adopta la normativa extraordinaria.
FACULTADES PRESIDENCIALES PARA LA PAZ-Requisito de conexidad objetiva
La conexidad objetiva se refiere a la
necesidad de que el Gobierno demuestre de manera genérica un vínculo cierto y
verificable entre un contenido del Acuerdo Final y la materia del decreto
respectivo. La regla fijada en el Acto Legislativo determina que dichos
decretos deben servir para facilitar y asegurar la implementación del Acuerdo.
Ello quiere decir que son desarrollos del mismo, lo que implica que no puedan
regular materias diferentes o que rebasen el ámbito de aquellos asuntos
necesarios para su desarrollo.
FACULTADES PRESIDENCIALES PARA LA PAZ-Requisito de conexidad estricta o juicio de
finalidad
La conexidad estricta, que también puede
denominarse como un juicio de finalidad o conexidad teleológica, se refiere a
la carga argumentativa para el Gobierno, consistente en demostrar que el
objetivo del desarrollo normativo contenido en el decreto pretende de manera
precisa implementar un aspecto definido y concreto del Acuerdo.  En efecto, se
trata de una relación directa entre la regulación expedida y el aspecto
específico del Acuerdo, identificado por el Gobierno, lo que descarta vínculos
accidentales o accesorios como justificaciones del ejercicio de las Facultades
Presidenciales para la Paz.
FACULTADES PRESIDENCIALES PARA LA PAZ-Valoración de la conexidad estricta
La valoración de la conexidad estricta
supone una labor en dos niveles: externo e interno. En el primero, el Gobierno
deberá identificar cuál es el contenido preciso del Acuerdo que es objeto de
implementación. De tal forma, se vería incumplido el requisito (i) si el
gobierno no identifica de manera exacta el contenido del Acuerdo Final que
pretende desarrollar, o (ii) si no existe un vínculo verificable entre esa
materia precisa y los contenidos del decreto respectivo, de manera que la norma
extraordinaria regule asuntos diferentes a los del Acuerdo Final, los cuales
deben ser en toda circunstancia tramitados a través del procedimiento
legislativo ordinario. En el segundo, el gobierno debe mostrar el vínculo entre
las motivaciones del uso de las Facultades Presidenciales para la Paz y la
regulación efectivamente expedida. Por ende, se incumplirá esta condición
cuando las motivaciones expuestas por el gobierno no guarden coherencia con lo
efectivamente regulado.
FACULTADES PRESIDENCIALES PARA LA PAZ-Requisito de conexidad suficiente
La conexidad suficiente está relacionada
con el grado de estrecha y específica proximidad entre la regulación prevista
en el decreto respectivo y el contenido preciso del Acuerdo que se pretende
implementar. En efecto, bajo el presupuesto de conexidad suficiente, la
proximidad entre la regulación y el aspecto concreto del Acuerdo por sí sola
demuestra el vínculo. En consecuencia, las argumentaciones del Gobierno que
sean genéricas y las relaciones incidentales o indirectas entre el decreto
correspondiente y el contenido preciso del Acuerdo, desconocerán la conexidad
suficiente e implicarán un ejercicio excesivo de las facultades extraordinarias
conferidas por el Acto Legislativo 01 de 2016, pues no mostrarían un vínculo
indiscutible entre la legislación extraordinaria y la materia específica e
identificada del Acuerdo Final que se supone que el gobierno pretende
desarrollar o implementar.
FACULTADES PRESIDENCIALES PARA LA PAZ-Requisito de necesidad estricta
El límite que se deriva del principio de
separación de poderes y la vigencia del modelo constitucional democrático es el
de necesidad estricta. Como se ha expuesto a lo largo de esta sentencia, el
carácter limitado de la habilitación legislativa extraordinaria se explica en
el origen derivado que tienen las facultades de producción normativa del
Presidente. Esta naturaleza se fundamenta, a su vez, en el déficit de
deliberación y de representatividad de las minorías políticas que es connatural
a la adopción de los decretos con fuerza de ley, pero que se compensa en el
debate en el Congreso al conceder la autorización legislativa al Presidente,
con precisión y claridad […] Esta condición de excepcionalidad exige al
Gobierno hacer una demostración en dos niveles (i) que el trámite legislativo
ordinario no es idóneo para regular la materia objeto del decreto, y (ii) que
el procedimiento legislativo especial de que trata el artículo 1º del Acto
Legislativo 01 de 2016 tampoco cumple con tal idoneidad. Por ende, el requisito
de necesidad estricta exige que la regulación adoptada a través de la
habilitación legislativa extraordinaria tenga carácter urgente e imperioso, de
manera tal que no sea objetivamente posible tramitar el asunto a través de los
canales deliberativos que tiene el Congreso, bien sean ordinarios o especiales.
Este requerimiento se vería incumplido si existe evidencia de que cualquiera de
los dos procedimientos legislativos –el ordinario o el especial para implementar
el Acuerdo Final- puede generar resultados parecidos en tiempos similares.
FACULTADES PRESIDENCIALES PARA LA PAZ-Asuntos expresamente excluidos
El último grupo de limitaciones versa sobre
los asuntos expresamente excluidos de la regulación mediante la habilitación
legislativa extraordinaria. El artículo 2º del Acto Legislativo 01 de 2016
determina que dichas facultades no podrán ser utilizadas para expedir actos
legislativos, leyes estatutarias, leyes orgánicas, leyes códigos, leyes que
necesitan mayorías calificada o absoluta para su aprobación, ni para decretar
impuestos.
FACULTADES PRESIDENCIALES PARA LA PAZ-Exclusión de asuntos sometidos a reserva estricta de
ley
Tampoco resultará válida desde la perspectiva
constitucional, la utilización de la habilitación legislativa extraordinaria
para la regulación de asuntos que, por su naturaleza, requieren de la mayor
discusión democrática posible y que, por lo mismo, están sometidos a reserva
estricta de ley […] De manera que, el ámbito de validez de los decretos
dictados conforme al artículo 2º del Acto Legislativo 01 de 2016 es el de
servir de medios para la implementación del Acuerdo, respecto de aquellos
asuntos eminentemente instrumentales y que, por lo mismo, no están supeditados
a la comprobación de un grado de deliberación democrática suficiente. Por el
contrario, cuando se trate de materias propias del Acuerdo que han sido
consideradas como de reserva estricta de ley y, por esa razón, requieren de
dicho grado de deliberación, entonces deberá hacerse uso del trámite
legislativo, bien sea ordinario o especial.
VIDA-Valor
constitucional
La Carta Política contempla la vida como uno de los
valores que el ordenamiento constitucional debe defender. Lo hace el preámbulo,
así como los artículos 2° y 11 superiores. En particular, el artículo 2º ibídem
prescribe que “las autoridades de la República están instituidas para proteger
a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes,
creencias, y demás derechos y libertades (…)”.
DEBER DEL ESTADO DE PROTEGER LA VIDA E
INTEGRIDAD PERSONAL-Fuentes,
obligatoriedad y contenido
El deber de protección de la vida y la
integridad personal, se encuentra previsto en la Constitución Política y en
diferentes tratados internacionales de derechos humanos, ratificados por
Colombia. En ellos se instituyó, como mandato superior, de obligatorio
cumplimiento para todas las autoridades del Estado, sin excepción -en la medida
de sus posibilidades jurídicas y materiales- la realización de actividades, en
el ámbito de sus funciones, tendientes a lograr las condiciones para la
pervivencia y el desarrollo efectivo de la vida e integridad de los ciudadanos.
Es decir, el compromiso de defensa de la vida, como bien constitucionalmente
protegido, se instituye prioritariamente en un deber ineludible para las
autoridades públicas.
DIMENSION SUBJETIVA DEL DERECHO A LA VIDA-Deber de respeto y de protección
Frente a la dimensión subjetiva del derecho
en mención [derecho a la vida] se han advertido dos ámbitos vinculantes para el
Estado, los deberes de respeto y los de protección. Las autoridades públicas
están doblemente obligadas, tanto a abstenerse de vulnerar la vida e integridad
personal de los asociados, como a evitar que terceras personas los afecten. En
cuanto al segundo deber, que corresponde a una obligación positiva o, de
acción, una vez determinado el riesgo al que está sometida una persona como
consecuencia de amenazas concretas sobre su vida e integridad personal, el
Estado tiene la obligación de definir, de manera oportuna, las medidas y medios
de protección específicos, adecuados y suficientes para evitar la consumación
de un daño.
DERECHO A LA SEGURIDAD PERSONAL-Diferencia entre amenaza y riesgo
Para establecer la necesidad de adopción de medidas
que aseguren la protección del derecho a la integridad personal, la
jurisprudencia se valió, en primer lugar, de una categorización que distingue
el riesgo de la amenaza. La distinción referida se planteó en los siguientes
términos “el riesgo es siempre abstracto y no produce consecuencias concretas,
mientras que la amenaza supone la existencia de señales o manifestaciones que
hagan suponer que algo malo va a suceder. En otras palabras, la amenaza supone
la existencia de ‘signos objetivos que muestran la inminencia de la agravación
del daño”
DERECHO A LA SEGURIDAD PERSONAL-Riesgo como concepto clasificado como
mínimo y ordinario
En la medida en que el riesgo obedece a la
probabilidad abstracta y aleatoria de afectación de la vida e integridad
personal, este concepto se clasificó como mínimo, que corresponde a la
contingencia de daños derivada de la muerte y enfermedades naturales y
ordinario, el cual atiende a la posibilidad de que el daño se derive de los
factores internos y externos de la persona y de la vida en sociedad. Cuando las
personas están sometidas a riesgos, bajo las acepciones descritas, no pueden
exigir del Estado medidas de protección especial.
DERECHO A LA SEGURIDAD PERSONAL-Amenaza ordinaria y extrema
La amenaza, está relacionada con los hechos
concretos indicativos de una posible afectación de la vida e integridad
personal y se clasificó en, ordinaria, que representa un peligro específico,
cierto, importante, excepcional y desproporcionado, y extrema, cuando la
amenaza tiene las características referidas previamente y, además, se cierne
directamente sobre la vida e integridad personal.
DERECHO A LA SEGURIDAD
PERSONAL-Niveles de riesgo
La Corte efectuó categorizaciones sobre la
probabilidad de afectación de los derechos a la vida e integridad personal, en
las que no hizo la distinción entre riesgos y amenazas, y únicamente clasificó
el riesgo en diferentes niveles, a saber: (i) riesgo mínimo; (ii) riesgo
ordinario, soportado por igual por quienes viven en sociedad; (iii) riesgo
extraordinario, que las personas no están obligadas a soportar; (iv) riesgo
extremo que amenaza la vida o la integridad personal y (v) riesgo consumado.
DERECHO
A LA SEGURIDAD PERSONAL-Obligaciones
constitucionales básicas de las autoridades para preservarlo
DERECHO A LA SEGURIDAD PERSONAL-Sujetos expuestos a riesgos superiores
La jurisprudencia constitucional ha reconocido que existen
sujetos que por su pertenencia a ciertos grupos están expuestos a mayores
riesgos de afectación de su vida e integridad personal. Así lo destacó la
sentencia T-707 de 2015 que indicó lo siguiente: “(…) el derecho fundamental a
la seguridad personal adquiere especial relevancia cuando es invocado por
sujetos que con ocasión de su pertenencia a ciertos grupos minoritarios están
sometidos a riesgos desproporcionados, como es el caso de defensores de
derechos humanos, minorías étnicas, líderes de oposición y/o minorías
políticas. En estos eventos se amplía considerablemente el espectro de derechos
fundamentales involucrados, a tal punto que su amenaza compromete seriamente la
vigencia del sistema democrático.”
DERECHO A LA SEGURIDAD PERSONAL DE REINSERTADOS O
DESMOVILIZADOS-Reconocimiento
jurisprudencial de mayor exposición al riesgo
En relación con los reinsertados o desmovilizados, la
jurisprudencia constitucional, desde sus primeros pronunciamientos, reconoció
que se trata de sujetos expuestos a riesgos superiores y, por ende, hizo
énfasis en los deberes que se generan para el Estado en relación con la
protección de sus derechos a la vida e integridad personal. En efecto, destacó
tanto las obligaciones de abstención, las cuales deben ser observadas por las
autoridades públicas en sus actuaciones y las medidas de protección específica
para los sujetos en mención.
LEY ORGANICA-Materias
reservadas por el Constituyente
Uno de los tipos de leyes a los que está
sujeta la actividad legislativa en determinadas materias es la ley orgánica, la
cual supone una doble restricción, ya que, de un lado, impone unas mayorías
para su aprobación y, de otro, disciplina la actividad legislativa. En efecto,
en virtud de lo dispuesto en el artículo 151 de la Carta Política, el propósito
de tales leyes es regular las normas a las que debe sujetarse el legislador. La
Sentencia C-494 de 2015 sintetizó este punto de la siguiente manera: “Las leyes
orgánicas se pueden diferenciar de los otros tipos de leyes por tres razones, a
saber: i) el Constituyente dispuso una clasificación específica; ii) exigen la
mayoría absoluta para su aprobación y; iii) tienen un objeto consistente en
establecer las reglas a las cuales estará sujeta la actividad legislativa.”
LEY ORGANICA-Características
La caracterización de este tipo de leyes
[orgánicas] pone de presente la especial tarea que cumplen en el ordenamiento
jurídico como ordenadoras del proceso de conformación de la voluntad del
Legislador. Ha dicho este Tribunal que “se constituyen en reglamentos que
establecen límites procedimentales, para el ejercicio de la actividad
legislativa, en el caso de las leyes ordinarias en general y en el de ciertas y
determinadas leyes en especial (…)”. Esta función las erige en “normas de
autoreferencia para quienes tienen la facultad de expedirlas y posteriormente
desarrollar la materia de la cual tratan, a través de leyes ordinarias.” Según
lo ha indicado este Tribunal, se trata de leyes que se ocupan de materias de
significativa relevancia que deben gozar, en consecuencia, de una estabilidad
especial que se asegura previendo un procedimiento agravado para su
modificación. En atención a la función ordenadora de la voluntad legislativa y
a las condiciones especiales para su aprobación -mayorías absolutas- las leyes
orgánicas ocupan una especial posición en el sistema de fuentes.
LEY ORGANICA-Jerarquía e importancia
[La] especial posición, que permite
calificar a las normas orgánicas como supralegales o más precisamente, como
normas supra-ordinarias, no implica que tengan el mismo rango que las
disposiciones de la Constitución. En efecto, a pesar de que la “ley orgánica es
de naturaleza jerárquica superior a las demás leyes que versen sobre el mismo
contenido material” no puede predicarse de ella “rango de norma constitucional,
porque no está constituyendo
sino organizando lo
ya constituido por la norma de normas, que es, únicamente, el Estatuto Fundamental.”
LEY ORGANICA-No puede ser modificada por normas de
menor rango
LEY ORGANICA-Modificación sustancial
por ley ordinaria genera inconstitucionalidad
MANERAS DE INTRODUCIR
REFORMAS NORMATIVAS-Modalidades
La modificación de las normas puede
presentarse en diversas maneras. Por ejemplo, mediante la previsión expresa de
una transformación o cambio del contenido de la norma original, la introducción
de excepciones a dichas previsiones o su inaplicación para casos concretos, las
cuales pueden ser temporales o definitivas.
RESERVA DE LEY ORGANICA-Criterios en que se
fundamenta
La jurisprudencia ha establecido
varias pautas metodológicas para analizar si se configura una violación a la
reserva de ley orgánica: (i) el análisis de la norma individualmente
considerada, (ii) el estudio del contenido de la norma orgánica supuestamente
reformada y de la que la hace la reforma y (iii) la constatación de una
modificación de facto, que a su vez implica una invasión en la órbita de
competencia del legislador orgánico. Además, (iv) la Corte ha reconocido las
dificultades interpretativas de la reserva de ley orgánica cuando se trata de
normas ordinarias que fijan excepciones a sus disposiciones. No obstante, (v)
ha considerado que una norma que pretende sustraer del campo de aplicación de
la ley orgánica a un supuesto o a un sujeto determinado, corresponde a una
reforma y por lo tanto tiene reserva de ley orgánica.
REGLAS SECUNDARIAS-Normas que estipulan la
forma de reproducción de las normas jurídicas
Las leyes orgánicas pueden ser tomadas como un ejemplo
de reglas secundarias que facultan a ciertas instituciones para que, entre
otras funciones, introduzcan cambios a la legislación. Este tipo de disposiciones
caracterizan al derecho como un sistema normativo institucionalizado que
incluye normas constitutivas, claramente diferenciables de las regulativas. Las
primeras ocupan de un momento “previo” a la regulación, constituyen o crean la
potestad de realizar ciertas acciones institucionales y por lo tanto generan la
posibilidad de constituir resultados institucionales. Se trata de reglas que
confieren poderes y hacen viable que existan, por ejemplo, leyes.
Expediente RDL-007
Asunto: Revisión
oficiosa de constitucionalidad del Decreto Ley 298 del 23 de febrero de 2017 “Por
el cual se exceptúa a la Unidad Nacional de Protección de las restricciones
previstas en el artículo 92 de la Ley 617 de 2000”.
Magistrada
ponente:
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Bogotá, D.C., diecisiete (17) de mayo de dos mil diecisiete
(2017).
La Sala Plena de la Corte Constitucional,
integrada por los Magistrados Luis
Guillermo Guerrero Pérez, quien la preside, Carlos Bernal Pulido, Alejandro
Linares Cantillo, Antonio José Lizarazo Ocampo, Gloria Stella Ortiz Delgado,
Iván Humberto Escrucería Mayolo (e), Cristina Pardo Schlesinger, Alberto Rojas
Ríos y José Antonio Cepeda Amarís (e) en cumplimiento de sus atribuciones
constitucionales y legales, en
especial las previstas en el numeral 8º del artículo 241 de la Constitución
Política, cumplidos todos los trámites y requisitos contemplados en el Decreto
2067 de 1991, profiere la siguiente:
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
En
ejercicio de las facultades constitucionales conferidas en el artículo 2 del
Acto Legislativo 01 de 2016, el 23 de febrero de 2017, el Presidente de la
República expidió el Decreto Ley 298 de 2017, Por el cual se exceptúa a la
Unidad Nacional de Protección de las restricciones previstas en el artículo 92
de la Ley 617 de 2000.
Mediante
oficio fechado el 23 de febrero de 2017, la Secretaría Jurídica de la
Presidencia de la República remitió a la Secretaría General de la Corte
Constitucional la copia auténtica del Decreto Ley 298 de 2017.
El
27 de febrero de 2017, reunidos el Presidente de la Corte Constitucional, su
Vicepresidente y la Secretaria General, se realizó el sorteo del asunto y le
correspondió al Magistrado Alejandro Linares Cantillo, a quien se le remitió el
expediente correspondiente. No obstante, su ponencia fue derrotada en la Sala
Plena. El nuevo reparto correspondió a la ahora Magistrada Ponente, siguiente
en orden alfabético. La primera parte de esta sentencia se tomó de la ponencia
inicial con algunas modificaciones[1].
Mediante
el Auto del 2 marzo de 2017, el Magistrado sustanciador asumió el conocimiento
del asunto. Al considerar necesaria la práctica de pruebas para determinar la
conexidad del Decreto Ley bajo control con el Acuerdo final para la terminación
del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera del 24 de
noviembre de 2016 y la necesidad, urgencia y justificación de las medidas
adoptadas en relación con el cumplimiento de dicho acuerdo, se ofició a la
Presidencia de la República,
para que absolviera una serie de preguntas.
El
mismo auto ordenó que, una vez recibidas y evaluadas dichas pruebas, se diera
traslado al Procurador General
de la Nación para que rindiera concepto sobre la constitucionalidad del Decreto
Ley bajo examen; fijar en lista el asunto para permitir la intervención
ciudadana; ordenar la
comunicación de la
iniciación de este proceso a la Presidencia de la República, al Ministerio del
Interior y al Ministerio de Hacienda y Crédito Público para que, si lo
consideraban conveniente, intervinieran en el presente proceso. Finalmente,
ordenó invitar a participar en este
proceso, por medio de la Secretaria General, a las siguientes
instituciones para que, si lo consideraban pertinente, dentro del mismo término
previsto para la intervención ciudadana, rindieran concepto con respecto de la
constitucionalidad o inconstitucionalidad del Decreto Ley bajo examen: Unidad Nacional de Protección; Ministro Consejero para
el Posconflicto, Derechos Humanos y Seguridad; Defensoría del Pueblo; Academia
Colombiana de Jurisprudencia; Comisión Colombiana de Juristas; ONG DEJUSTICIA;  Facultad de Derecho de la Universidad Externado de
Colombia; Facultad de Derecho de la Universidad de los Andes; Facultad de
Jurisprudencia y a la Escuela de Ciencias Humanas de la Universidad del
Rosario; Facultad de Ciencias Jurídicas
de la Universidad Javeriana; Facultad de Derecho de la Universidad Libre; Facultad de Ciencias
Jurídicas y Sociales de la Universidad de Caldas; Facultad de Derecho de la
Universidad del Cauca; Facultad de Derecho, Ciencia Política y Relaciones
Internacionales de la Universidad del Norte; y Facultad de Derecho de la
Universidad Nacional.
II. TEXTO DEL DECRETO LEY OBJETO DE REVISIÓN
El siguiente es el texto del Decreto Ley
298 de 2017, tal como fue remitido a esta Corte y certificada su fidelidad:
PRESIDENCIA DE LA
REPÚBLICA DE COLOMBIA
DECRETO LEY 298 DE
2017
(23 FEB 2017)
Por el cual se
exceptúa a la Unidad Nacional de Protección de las restricciones previstas en
el artículo 92 de la Ley 617 de 2000.
EL PRESIDENTE DE LA
REPÚBLICA DE COLOMBIA
En ejercicio de las
facultades constitucionales conferidas en el artículo 2 del Acto Legislativo 1
de 2016, y
CONSIDERANDO
Que el artículo 22 de la Constitución política
establece que la paz es un derecho y un deber de obligatorio cumplimiento.
Que en la búsqueda de una paz estable y duradera y la
terminación definitiva del conflicto armado el Gobierno Nacional suscribió, el
24 de noviembre de 2016, con el grupo armado Fuerzas Armadas Revolucionarias de
Colombia, Ejercito del Pueblo (FARC-EP) un nuevo Acuerdo Final para la
Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera.
Que el Acuerdo Final desarrolla cinco ejes temáticos
relacionados con i) Una Reforma Rural Integral; ii) Participación Política;
iii) Fin del Conflicto; iv) Solución Integral al Problema de las Drogas Ilícitas;
y v) Acuerdo sobre las Víctimas del Conflicto, así como un sexto punto atinente
a la implementación, verificación y refrendación de dichos acuerdos.
Que en el punto 3.4.7.4 del Acuerdo Final para la
Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera,
dentro del Sistema Integral de Seguridad para el Ejercicio de la Política, se
acordó implementar un Programa de Protección Especializada que tendrá como
objetivo proteger a las y los integrantes del nuevo partido o movimiento político
que surja del tránsito de las FARC-EP a la actividad legal, actividades y
sedes, así como a las y los antiguos integrantes de las FARC-EP que se
reincorporen a la vida civil y a las familias de todos los anteriores de
acuerdo con el nivel de riesgo.
Que el Acuerdo Final suscrito el 24 de noviembre de
2016 contempla en el "Protocolo del Capítulo de Seguridad para las y los
integrantes de las FARCEP del Acuerdo del Cese al Fuego y de Hostilidades
Bilateral y Definitivo (CFHBD) y Dejación de las Armas (DA), la seguridad para
las y los integrantes t" de las FARC-EP durante el CFHBD y DA".
Que el día 30 de noviembre de 2016, el Congreso de la
República, adoptó la decisión política de refrendar el Acuerdo Final para la
Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera.
Que para la ejecución del Programa de Protección
Especializada se requiere la implementación inmediata de medidas materiales de
protección por parte de la Unidad Nacional de Protección y la Policía Nacional.
Que para la implementación inmediata de medidas
materiales de protección por parte de la Unidad Nacional de Protección es
necesario modificar su estructura y ampliar su planta de personal, razón por la
cual se requiere exceptuar temporalmente a la Unidad Nacional de Protección de
la regla establecida en el artículo 92 de la Ley 617 de 2000.
Que el artículo 2 del Acto Legislativo 01 de 2016
consagró un artículo transitorio en el cual se conceden facultades
presidenciales para la paz, el cual señala que el Presidente de la República
dentro de los 180 días siguientes a la entrada en vigencia del citado Acto
Legislativo queda facultado para expedir los decretos con fuerza de ley cuyo
contenido tendrá por objeto facilitar y asegurar la implementación y desarrollo
normativo del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción
de una Paz Estable y Duradera.
Que se requiere ejercer las citadas facultades para la
implementación inmediata de medidas materiales de protección por parte de la
Unidad Nacional de Protección, así como para modificar su estructura y ampliar
su planta de personal.
En mérito de lo expuesto,
DECRETA
Artículo 1°. Exceptuase a la Unidad Nacional de
Protección durante la presente vigencia fiscal, de la aplicación de las restricciones
previstas en el artículo 92 de la Ley 617 de 2000 en el crecimiento de los
gastos de personal relativos a la modificación de su estructura y planta de
personal, para la implementación inmediata de medidas materiales de protección
de que trata el punto 3.4.7.4 del Acuerdo Final para la Terminación del
Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera, dentro del Sistema
Integral de Seguridad para el Ejercicio de la Política.
Artículo 2°. Vigencia. El presente Decreto rige a
partir de la fecha de su expedición.
Publíquese y cúmplase
Dado en Bogotá, D.C., a los 23 FEB2017
El Ministro del Interior, Juan Fernando Cristo
El Ministro de Hacienda y Crédito Público, Mauricio
Cárdenas Santamaría
III. LAS PRUEBAS RECAUDADAS
El 8 de marzo de 2017, la Secretaría General remitió
al Magistrado sustanciador un oficio suscrito por el Secretario Jurídico (e) de
la Presidencia de la República[2]
mediante el cual respondió los cuestionamientos formulados en el auto de
decreto de pruebas. Dicho documento fue preparado por el Ministerio de
Hacienda, con la colaboración de la Unidad Nacional de Protección, en adelante UNP.
A continuación se relacionan las preguntas formuladas y se resumen las
respuestas remitidas al sustanciador.
1.
¿De qué
manera existe conexidad entre el Decreto-Ley 298 del 23 de febrero de 2017 y la
facilitación y aseguramiento de la implementación y desarrollo normativo del
Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una paz
estable y duradera del 24 de noviembre de 2016?
Responde la Presidencia de la República que la medida
de exceptuar la Unidad Nacional de Protección de los límites al crecimiento del
presupuesto de gastos, previstos en el artículo 92 de la Ley 617 de 2000 es un
instrumento necesario para cumplir compromisos específicos adquiridos en el
Acuerdo Final. En concreto, pone de presente que el punto 3.4.7.4 del Acuerdo
Final impone la puesta en marcha de un Programa de Protección Integral para los
miembros del partido que surja del tránsito de las FARC a la vida civil y para
los ex integrantes de dicho movimiento. Este programa se compone de medidas
materiales, inmateriales, políticas y colectivas. De dicho punto surge la
obligación para el Gobierno de crear en la UNP una Subdirección encargada de
asumir la protección de dichas personas. El punto 2.1.2.1 se refiere
específicamente a las medidas materiales que resultan desarrolladas por el
decreto bajo examen. En particular, resalta que el inciso 9 del numeral
3.4.7.4.3 prevé que el Gobierno Nacional deberá realizar los ajustes necesarios
en la planta de personal de la UNP, si resultare necesario, con el fin de
cumplir con la obligación de brindar protección que surge del acuerdo. Así, el
decreto tendría plena conexidad con el Acuerdo Final. La medida sería necesaria
en cuanto si no se exceptúa la aplicación del artículo 92 de la Ley 617 de
2000, no sería posible cumplir con los compromisos puestos de presente.
2.
¿Qué
justifica, en su concepto, el recurso en el presente caso a las facultades
extraordinarias otorgadas al Presidente de la República (artículo 2 del Acto
Legislativo 01 de 2016), en lugar del trámite de un proyecto de ley, mediante
el procedimiento legislativo especial, previsto en el artículo 1 del Acto
Legislativo 01 de 2016?
Explica el concepto remitido por la Presidencia de la
República que los desmovilizados, en razón de su vulnerabilidad, han sido
considerados como sujetos de especial protección constitucional (sentencia
T-719 de 2013), lo que obliga de parte del Estado una actuación diligente para
garantizar su vida e integridad. Por esta razón considera que no era posible
acudir al procedimiento legislativo ante el Congreso de la República, previsto
en el artículo 1 del Acto Legislativo 01 de 2016, ya que la vulnerabilidad de
estas personas exige diligencia para atender esta necesidad urgente de
protección. Considera que el procedimiento legislativo sería incompatible con
los términos cortos que exige la protección de los desmovilizados. Agrega que
resulta particularmente importante que tanto la expedición de las normas
relativas a la creación del Sistema Integral de Protección, como su efectiva
implementación, fueron directamente priorizados por el punto 6.1.11 en cuyo
literal h se da un plazo de quince días posteriores a la firma del Acuerdo,
para el cumplimiento de estas obligaciones.
Por estas razones justifica que no se hubiera acudido
al Congreso de la República para expedir la norma bajo examen, ya que esto
generaría demoras y pondría en riesgo la vida e integridad de los desmovilizados,
al tiempo que erosionaría el proceso de paz, al materializar incumplimientos a
obligaciones claramente adquiridas en el punto 3.4.7.4.1 del Acuerdo final.
Agrega que la medida adoptada no es exótica en el
ordenamiento jurídico colombiano, ya que exclusiones de los límites de
crecimiento de gasto también fueron realizadas por el artículo 72 de la Ley 714
de 2001; el artículo 255 de la Ley 1450 de 2011; el artículo 11 de la Ley 1640
de 2013 y el artículo 336 de la Ley 1819 de 2016.
Finalmente, en su respuesta resalta la importancia
constitucional de la que goza el gasto público en seguridad nacional, al punto
que el artículo 350 de la Constitución disponga la prioridad del gasto social,
salvo el necesario para atender la guerra exterior y la seguridad nacional.
Comenta cómo la sentencia C-809 de 2002 declaró la constitucionalidad de la
exclusión del límite de crecimiento de gasto al extinto DAS, al resaltar la
protección constitucional especial de que goza el gasto público para la
seguridad nacional y considerar que la medida de exclusión es un mecanismo
legítimo y adecuado.  De la misma manera, refiere que el artículo 1 de la Ley
752 de 2002 excluyó de la limitación al crecimiento anual de gastos a la fuerza
pública y al DAS, en lo necesario para el cumplimiento de su respectiva misión
y, de acuerdo con el artículo 24 del Decreto 4065 de 2011, todas las
referencias normativas al DAS, deberán entenderse referidas a la UNP.
3.
¿Cuántos
agentes de seguridad adicionales está previsto que requerirá la Unidad Nacional
de Protección para cumplir los compromisos adquiridos en el Acuerdo Final?
Refiere que, de acuerdo con el artículo 1 del Decreto
301 de 2017, que modificó la planta de personal de la UNP, se requerirán
alrededor 1200 Agentes Escoltas grado 4070 para atender la seguridad inmediata
de los 60 delegados de las FARC, autorizados para moverse por todo el país, en
cumplimiento del punto 3.1.4.1. Considera que cada una de esas personas
requiere un promedio de 8 escoltas, por lo que para este grupo, la implementación
inmediata exige al menos 480 nuevos escoltas. Además, deberá atenderse la
seguridad para los miembros del Movimiento Político Voces de Paz que tienen
participación en el Congreso de la República, para la discusión de las leyes y
actos legislativos para la implementación del Acuerdo Final. También se
requerirá la protección para los miembros de las FARC que resulten indultados y
sean objeto de amenazas.
4.
¿En qué
fecha deben empezar a funcionar los esquemas de seguridad para los miembros de
las FARC, que requerirían el aumento de la planta de personal de agentes de
protección de la Unidad Nacional de Protección?
Considerando que el mismo Acuerdo Final impone un
término de 15 días para el cumplimiento de estas obligaciones, explica que de
manera inmediata se implementará la protección priorizada e irá aumentando en
cuanto las necesidades lo requieran.
5.
Desde el
punto de vista presupuestal ¿Qué medidas se requerirían, tales como la
modificación del presupuesto, y en qué momento deberán ser realizadas, para
permitir la ampliación de la planta de personal de la Unidad Nacional de
Protección?
Explica que para atender presupuestalmente el aumento
de gasto requerido en la UNP, no será necesario realizar modificaciones en las
partidas de la Ley Anual de Presupuesto, ya que se recurrirá a una distribución
presupuestal, mediante una Resolución proferida por el Ministerio de Hacienda y
Crédito Público, con fundamento en el artículo 21 de la Ley 1815 de 2016.
Comenta que de acuerdo con la sentencia C-006 de 2012 la distribución de
partidas globales no equivale a una adición o traslado presupuestal de los que
competen exclusivamente, en tiempos de normalidad, al Congreso de la República.
Refiere que la misma sentencia precisó que la distribución permite afrontar contingentes
eventuales, futuros o indefinidos que ocurran en el curso de una vigencia
fiscal. Agrega que la distribución de la partida presupuestal global resulta
justificada en el Mensaje Presidencial para el Proyecto de Presupuesto General
de la Nación, donde el Presidente justificó la partida global para poder asumir
“costos relacionados con el proceso de paz con organizaciones armadas al
margen de la ley”.
6.
Teniendo
en cuenta las declaraciones hechas por el Director de la Unidad Nacional de
Protección, Doctor Diego Mora, en entrevista de público conocimiento, concedida
a la cadena radial W Radio el 27 de febrero de 2017[3] y el 28
de febrero del mismo año[4],
¿puede concluirse que la medida bajo examen no es urgente en cuanto no se sabe
aún si se requerirá dicho aumento de personal, ni la fecha en la que
eventualmente se requiera?
Responde que se debe diferenciar la urgencia de la
disponibilidad jurídica del texto que permita la ampliación de personal, de la
realidad concreta de las necesidades de protección que se vayan requiriendo
progresivamente en el futuro. Así, la disponibilidad jurídica es urgente en
cuanto se trata de un asunto priorizado por el mismo Acuerdo Final. Aclara que
las declaraciones radiales del Director de la UNP no tenían por objeto explicar
que no había urgencia en las medidas de protección, sino que es probable que la
proyección de 1200 nuevos escoltas no se requieran inmediatamente en bloque.
Además, reitera que de manera urgente e inmediata se requieren al menos 400
escoltas, como explicó en respuesta a una pregunta anterior.
7.
Teniendo
en cuenta las anteriores declaraciones y el hecho de que el Decreto-Ley bajo
estudio sólo suspende la aplicación del artículo 92 de la Ley 617 de 2000,
durante la presente vigencia fiscal, ¿Puede concluirse que es posible que la
norma prevista en el Decreto-Ley 298 de 2017 resulte ineficaz, en cuanto no
haya necesidad de ampliar la planta de personal de la Unidad Nacional de
Protección, durante la presente vigencia fiscal?
Considera que la norma bajo examen no
corre el riesgo de ineficacia, ya que, independientemente del momento en que se
materialice, es necesario de inmediato contar con la norma que permita la
ampliación de la planta de personal de la UNP. Explica que la ampliación de la
planta de personal será progresiva, pues depende del tránsito de las FARC a la
actividad política legal y a la vida civil.
IV. INTERVENCIONES
DE
ENTIDADES PÚBLICAS
Ministerio
del Interior
Mediante apoderada[5], el Ministerio del
Interior solicita la declaratoria de exequibilidad del decreto bajo examen. La
interviniente pone de presente los elementos de validez de los decretos
expedidos en desarrollo del Acto Legislativo 01 de 2016, identificados por la
sentencia C-699 de 2016. Considera que este decreto desarrolla los compromisos
adquiridos en el punto 3.4.7.4.1
del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una
Paz Estable y Duradera que precisamente prevé la creación de una Subdirección
al interior de la UNP especializada en la protección de los miembros del nuevo
partido que surja del tránsito de las FARC a la legalidad y de los ex
integrantes de dicho grupo, que hagan tránsito hacia la vida civil y en donde
el Gobierno Nacional se compromete a realizar los ajustes necesarios en la UNP
para ampliar su planta de personal, si esto resulta necesario. Explica que las
medidas requeridas son urgentes e inmediatas para que estos nuevos actores de
la vida política y los reinsertados puedan ejercer sus derechos sin riesgos
para su vida e integridad, mediante la protección que ofrece la UNP. A su
juicio el decreto responde a los criterios de razonabilidad y proporcionalidad
en cuanto la excepción creada en favor de la UNP tiene una vigencia
determinada.
Unidad
Nacional de Protección
El Director General de la UNP[6] interviene para
defender la constitucionalidad del decreto bajo revisión y coadyuvar los
argumentos expuestos por la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la
República. Sostiene que el decreto tiene una conexidad objetiva, estricta y
suficiente con el Acuerdo Final ya que tiene como propósito dar especial
cumplimiento a lo acordado en el punto 3.4.7.4 del Acuerdo donde se prevé la
creación de un Programa de Protección Integral para proteger a los integrantes
del nuevo partido que surja del tránsito de las FARC a la legalidad y de sus ex
integrantes y familiares que se reincorporen a la vida civil. Explica que ese
programa integral (género) prevé una serie de medidas (especies) materiales,
inmateriales, políticas y colectivas, aunque el punto 2.1.2.1 sólo se refiere a
las medidas materiales. Este punto se refiere a la creación de un Programa de
Protección Especializada para los integrantes del nuevo partido político que
deberá ser asumido por la UNP, bajo la coordinación de la Presidencia de la
República y su composición y funcionamiento se encuentra desarrollado en el
punto 3.4.7.4.1 del Acuerdo Final donde se prevé la creación de una
Subdirección especializada de seguridad y protección dentro de la UNP, en el
punto 3.4.7.4.2 que prevé la creación de una Mesa Técnica de Seguridad y
Protección y en el punto 3.4.7.4.3 relativo a la creación del Cuerpo de
Seguridad y Protección. El interviniente considera que el decreto en cuestión
desarrolla específicamente el párrafo noveno del punto 3.4.7.4.3 y en la página
92 donde el Gobierno Nacional se compromete a realizar los ajustes necesarios
para ampliar la planta de personal de la UNP, si resultare necesario.
De acuerdo con el Director de la UNP, el
estudio técnico realizado arrojó que el personal adicional que se necesitará
para atender la seguridad de estas personas, asciende a 1305 funcionarios
públicos, cuya incorporación contraría el artículo 92 de la Ley 617 de 2000,
por lo que resultaba necesario exceptuar a la UNP de los límites al aumento de gasto
impuestos por dicha ley. Agrega que la medida en cuestión hace parte de las
prioridades establecidas en el numeral 6.1.11 que deben ser puestas en marcha
dentro de los quince días siguientes a la firma del Acuerdo Final y explica que
dicho término se refiere no sólo a las reformas normativas, sino a la
implementación de las medidas de seguridad y protección que corresponden.
Explica que las personas que dejan las armas para ejercer la política se
convierten en sujetos de especial protección constitucional debido a las
afectaciones a las que se exponen frente a su vida e integridad. Por esta razón
el párrafo 11 del numeral 3.4.7.3.3 establece en su beneficio una presunción de
riesgo extraordinario por lo que se impone, con urgencia, la adopción de medidas
de carácter inmediato para garantizar la implementación sin obstáculos del
Acuerdo.
Defensoría
del Pueblo
El Defensor del Pueblo[7] solicita que se declare
la exequibilidad del decreto bajo control, pero también la presencia de una
omisión legislativa relativa que consiste en no haber incluido a la Defensoría
del Pueblo dentro de las entidades exceptuadas de los topes de crecimiento de
gasto del artículo 92 de la Ley 617 de 2000.
Explica el Defensor del Pueblo por qué, a
su juicio, el decreto respeta los límites material y temporal a dicha
competencia. Refiere que se trata de un desarrollo del punto 3.4.7.4 del
Acuerdo que se refiere al Sistema Integral de Seguridad y que para cumplir con
parte de los componentes de este sistema, relativo a la seguridad y la
protección, la planta actual de la UNP resulta insuficiente, razón por la cual
expresamente el Acuerdo previó la necesidad de realizar ajustes en la planta
personal de esta entidad.
Precisa que el Sistema Integral para el
Ejercicio de la Política previsto en el Acuerdo previó la implementación de una
instancia de alto nivel para brindar seguridad a los miembros del partido
político que surja de las FARC, así como a los ex guerrilleros que hagan el
tránsito hacia la vida civil y para sus familiares, bajo la dirección del
Gobierno Nacional. Para esto, se dispuso la creación de una Subdirección dentro
de la UNP para cumplir estas funciones y la puesta en funcionamiento del Cuerpo
de Seguridad y Protección integrado por personal de confianza de los miembros
del nuevo partido político. Agrega que en el punto 3.4.7.4.3 se previó que el
Gobierno Nacional realizaría las adecuaciones presupuestales necesarias para el
cumplimiento de lo pactado en este punto y que dichas asignaciones debían
prorrogarse por un período mínimo de cinco años en su etapa inicial y haría lo
necesario para ampliar la planta de personal de la UNP.
Comenta el Defensor que dentro del Sistema
Integral, en el punto 3.4.9 se contempló la creación de un instrumento de
prevención y monitoreo de las organizaciones criminales y se dispuso la
creación en la Defensoría del Pueblo de un nuevo sistema de prevención y alerta
temprana para la reacción rápida frente a la presencia, operación y/o
actividades criminales que deberá funcionar como alertas tempranas y autónomas,
sin necesidad de consultar o someterlas al control de otras entidades. Explica
que este sistema deberá monitorear las amenazas que se ciernan particularmente
en las zonas donde las FARC hagan su tránsito hacia la vida civil, coordinar
acciones preventivas, activar canales de comunicación con las personerías para
recolectar información que permita identificar riesgos potenciales.  En este
sentido, los puntos 3.4.7 y 3.4.9 del Acuerdo Final se encontrarían relacionados
en lo relativo a crear los mecanismos necesarios para garantizar la seguridad y
protección de los ex miembros de las FARC, sus familias y los miembros del
partido político que de allí surja.
Resalta la importancia de las garantías de
participación en política en la celebración del Acuerdo y cómo se buscó, a
partir del mismo, excluir la violencia como instrumento de acción política,
pero esto requiere de garantías de seguridad para los nuevos movimientos o
partidos políticos, para no repetir los hechos ocurridos frente a la Unión
Patriótica. Relata cómo en el segundo informe de la Comisión Interamericana de
Derechos Humanos sobre Colombia se explica que la mayor violencia contra
miembros de la UP se desarrolló en las zonas donde este partido tenía mayor
acogida.
Así, el Defensor explica que la ampliación
de la planta de personal de la UNP resulta necesaria, pero insuficiente ya que
es también necesaria la implementación del Sistema de Alertas Tempranas en la
Defensoría del Pueblo, lo que también requiere de aumento de personal, en
consonancia con el compromiso adquirido en el punto 2.1.2.1 del Acuerdo según
el cual “El Estado dispondrá de la financiación suficiente para el
funcionamiento adecuado e integral de este Sistema de Alertas Tempranas”. En
este sentido, el Decreto 298 de 2017 habría incurrido en una omisión
legislativa relativa al no haber incluido a la Defensoría del Pueblo dentro de
las entidades exceptuadas de las restricciones del artículo 92 de la Ley 617 de
2000.
A su juicio la inclusión de la Defensoría
del Pueblo en la previsión del decreto bajo control es esencial para armonizar
la norma con la Constitución ya que no es posible garantizar la protección
integral de los destinatarios del Sistema de Protección si no se crea el
Sistema de Alertas Tempranas, lo que resulta contrario a lo pactado en el
Acuerdo y desconocería el artículo 13 de la Constitución el que obliga a dar un
trato particular a las personas en condiciones de debilidad manifiesta, como en
este caso serían los reincorporados a la sociedad civil y los integrantes del
nuevo partido. A la vez, la omisión desconoce el artículo 2 de la Constitución
relacionado con la garantía y efectividad de los derechos y principios
constitucionales y la protección de las personas en su vida, honra y bienes. Resalta
cómo la jurisprudencia constitucional ha caracterizado el derecho a la
seguridad personal.
En su concepto la exclusión carece de un
principio de razón suficiente porque no existen argumentos ni fácticos ni
jurídicos que justifiquen que la Defensoría del Pueblo no sea excluida de las
restricciones del artículo 92 de la Ley 617 de 2000, teniendo en cuenta la
situación particular de las personas objeto de protección y lo acordado con las
FARC.
Explica que el deber constitucional
específico desconocido por la posible omisión se encuentra en el artículo 13 de
la Constitución el que obliga a adoptar medidas en favor de grupos
discriminados o marginados y particularmente el deber de proteger a las
personas en situaciones de debilidad manifiesta. También, en el artículo 89 de
la Constitución que ordena establecer legalmente los recursos, acciones y
procedimientos necesarios para propugnar por la integridad del orden jurídico y
la protección de los derechos. Igualmente el artículo 2 de la Constitución que
establece la efectividad de los principios, derechos y deberes constitucionales
como fin esencial del Estado. Finalmente, en el artículo 2 de la CADH que
obliga a los Estados miembros a adoptar las medidas necesarias para hacer
efectivos los derechos y libertades.
Por estas razones, solicita que la norma
sea declarada exequible “en el sentido de exceptuar también a la Defensoría
del Pueblo de las restricciones previstas en el artículo 91 de la Ley 617 de
2000 en el crecimiento de los gastos de personal, para la implementación
inmediata de medidas materiales de protección que trata los puntos 3.4.7.4 y
3.4.9 del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de
una Paz Estable y Duradera, dentro del Sistema integral de Seguridad para el
Ejercicio de la Política”.
Presidencia
de la República
La Secretaría Jurídica de la Presidencia de
la República[8]
defiende la exequibilidad del decreto bajo control de constitucionalidad. En
primer lugar relata las condiciones de constitucionalidad de este tipo de
normas identificadas por la sentencia C-699 de 2016. Explica cómo, en su
concepto, el Decreto Ley 298 de 2017 tiene conexidad objetiva, estricta y
suficiente con el Acuerdo Final, en particular, respecto del punto 3.4.7.4 del
Acuerdo, relativo al Programa de Protección Integral para los integrantes del
nuevo partido, para los ex integrantes de ese grupo armado y sus familiares. La
Secretaria Jurídica explica que este programa integral se compone de una Subdirección
especializada de seguridad y protección en la UNP (3.4.7.4.1); una mesa técnica
de seguridad y protección (3.4.7.4.2); un cuerpo de seguridad y protección
(3.4.7.4.3); la ejecución de un programa de reconciliación, convivencia y
prevención de la estigmatización (3.4.7.4.4); y medidas en materias de
autoprotección (3.4.7.4.5).
En su concepto, la conexión es objetiva en
cuanto es verificable respecto del Acuerdo; estricta porque es un desarrollo
específico de un apartado del Acuerdo y suficiente porque no requiere mayor
argumentación para justificar el nexo. Agrega que, de esta manera, el decreto
en cuestión tiene por finalidad desarrollar el Acuerdo Final, ya que para
cumplir los compromisos en materia de protección, en especial lo relativo al
Sistema Integral de Seguridad para el Ejercicio de la Política, resulta
necesario aumentar la planta de personal de la UNP y, para esto, se requería eliminar
las restricciones legales que existían a esta medida. Se estima que se
requerirán alrededor de 1200 escoltas nuevos para brindar protección a los
destinatarios del Sistema de Seguridad acordado. En particular, el punto
3.4.7.4.3 del Acuerdo Final prevé que si fuere necesario, el Gobierno Nacional
realizará los ajustes necesarios para ampliar la planta de personal de la UNP.
En cuanto a la estricta necesidad, de
acuerdo con la sentencia C-160 de 2017, la urgencia se explica por la
inmediatez con la que se requiere implementar el Programa de Protección
Integral, en particular, el funcionamiento de la Mesa Técnica y por la amenaza
que pesa sobre los derechos fundamentales de los destinatarios del Programa.
Explica que el Programa de Protección Integral se compone de medidas
materiales, inmateriales, políticas y colectivas y el literal c del punto
2.1.2.1 se refiere a las medidas materiales a cargo de la UNP.
La interviniente precisa que la medida
prevista en el decreto bajo examen hace parte de aquellas de implementación
prioritaria, dentro de los 15 días siguientes a la firma del Acuerdo, bajo la
verificación de la Comisión de Seguimiento, Impulso y Verificación a la
Implementación del Acuerdo Final, incluida la instalación de la Mesa Técnica de
Seguridad y Protección, así como la implementación del Protocolo de Seguridad y
Protección, de acuerdo con el nivel de riesgo identificado, respecto de los
miembros del partido político que resulte de la incorporación de las FARC a la
legalidad y de la reintegración de sus exmiembros a la vida civil. Explica que
una de las funciones de la Mesa Técnica será la identificar las necesidades de
recursos humanos, físicos y presupuestales para la protección, lo que será
realizable gracias a la superación de los límites de aumento de gasto previstos
en el artículo 92 de la Ley 617 de 2000.
INTERVENCIONES
DE ORGANIZACIONES ACADÉMICAS Y DE UNIVERSIDADES
Universidad
del Rosario
Dos miembros del Observatorio de Hacienda Pública y
Derecho Tributario de la Universidad del Rosario[9]
intervienen para solicitar la declaratoria de exequibilidad del decreto en
cuestión. Explican que el Sistema Integral para el Ejercicio de la Política contemplado
en los puntos 2 y 3 del Acuerdo es una condición necesaria para la
implementación del mismo ya que requiere de garantías materiales para el
ejercicio de la política por parte de los nuevos actores que resultan del
cumplimiento del Acuerdo. Recuerdan que ya fueron elegidos los voceros del
movimiento político Voces de Paz y Reconciliación que tendrán
participación en el Congreso de la República, el cual fue aprobado en segundo
debate el partido político de las FARC y cuya personería jurídica se reconocerá
en el mes de abril.
En concepto de la interviniente, el decreto en examen
cumple el requisito de estricta necesidad en cuanto se trata de un requisito
esencial para la materialización del Sistema Integral de Seguridad para el
Ejercicio de la Política que exige la ampliación del personal de la UNP para
proteger a los integrantes de dicho partido político, máxime cuanto existen
antecedentes importantes de violencia política en el país. Agregan que también
se satisface el requisito de conexidad con el Acuerdo y tiene por objeto
facilitar y desarrollar el mismo.
En cuanto a los límites materiales al decreto ley, la
interviniente precisa que si bien la Ley 617 de 2000 hace parte de la Ley
Orgánica del Presupuesto, no se trata de una reforma de una ley orgánica, sino
de una exclusión de una entidad pública de la limitación presupuestal allí
prevista, tal como ha sido realizado por otras normas: el artículo 72 de la Ley
714 de 2001 por el cual se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de
Capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal 2002 excluyó varias
entidades públicas de la limitación del artículo 92 de la Ley 617 de 2000, para
efectos de reestructuraciones. Igual medida fue adoptada mediante el artículo
255 de la Ley 1450 de 2011, Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014 que excluyó
la limitación presupuestal en cuestión por un término de dos años, respecto de
las entidades nacionales; y el artículo 11 de la Ley 1640 de 2013 amplió la
inaplicación para la vigencia fiscal 2013. Finalmente, los artículos 336 y 367
de la Ley 1819 de 2016 excluyeron la DIAN y el ICBF de las limitaciones
presupuestales en cuestión, por un término de tres años.  Precisa que todos
estos casos no se trató de reformar una ley orgánica, sino de inaplicar,
mediante leyes ordinarias, una limitación presupuestal prevista en una ley
orgánica.
Finalmente, la interviniente explica que el decreto
fue expedido dentro de los límites temporales de la competencia otorgada.
Universidad
Externado de Colombia
Un miembro del Centro Externadista de Estudios
Fiscales de la Universidad Externado de Colombia[10]
rindió concepto para solicitar la declaratoria de exequibilidad del decreto
bajo control. Para el interviniente, dos problemas jurídicos se presentan: uno
relativo a los límites a las facultades extraordinarias y otro acerca de la
constitucionalidad de acudir a las facultades presidenciales extraordinarias,
en lugar del trámite legislativo previsto en el Decreto 01 de 2016.  A este
respecto, considera que el decreto bajo control no excede los límites a la
competencia presidencial reconocidos jurisprudencialmente. En particular,
explica que el decreto fue expedido dentro del límite temporal de los 180 días
y que busca desarrollar el punto 3.4.7.4 del Acuerdo Final relativo al Programa
de Protección Integral. Explica que el Gobierno Nacional se comprometió a
brindar protección a los miembros del nuevo partido o movimiento político que
surja del tránsito de las FARC a la legalidad y de los integrantes de este
cuerpo que se reintegren a la vida civil, así como para sus familiares. Agrega
que también se comprometió a crear una Subdirección Especializada en Seguridad,
coordinada por la mesa técnica de seguridad y protección con facultades
consultivas y de seguimiento. Así, para el interviniente, el decreto busca
permitir el aumento de la capacidad operativa de la UNP para cumplir los
compromisos adquiridos. Al tratarse de una ley ordinaria, no se habría
transgredido el límite material a la competencia excepcional del Presidente.
A pesar de que en la motivación del decreto bajo
examen no se exponen razones excepcionales de urgencia que impidan acudir al
trámite legislativo expedido del Acto Legislativo 01 de 2016, el interviniente
deduce la urgencia en el hecho de que la protección requerida no admite plazo
alguno, pues es exigible desde la firma del Acuerdo y su incumplimiento, a más
de poner en riesgo la vida e integridad de los sujetos de la protección,
amenaza la implementación y desarrollo del Acuerdo de paz. Agrega que esta
situación urgente no podía someterse al trámite legislativo, con los riesgos
propios de la demora.
Concluye que “resultaba razonable y proporcionado
acudir al medio que es objeto de control automático, pues capítulos nefastos de
nuestra historia reciente, nos recuerdan que una paz estable y duradera
solamente puede lograrse en la medida que exista un diálogo democrático, y bajo
las reglas del Estado social de derecho, con el que fuera el enemigo en el
marco del conflicto armado; pero dicho objetivo, que se constituye en base del
proceso de reconciliación social, no puede lograrse si el Estado desatiende la
obligación de garantizar la protección y seguridad del excombatiente”.
INTERVENCIONES
CIUDADANAS
Luis Fernando Cruz
Maldonado
El ciudadano interviene para solicitar la declaratoria
de inconstitucionalidad del decreto ley bajo examen[11].
Considera que se trata de un proyecto de ley estatutaria que desconoce el
artículo 209 de la Constitución Política relativo a los principios para un
adecuado funcionamiento de la administración, a través de personas idóneas que
permitan, de la mejor manera, el cumplimiento de los fines esenciales del
Estado. Resalta que, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, es
constitucionalmente obligatorio que los funcionarios y empleados públicos sean
seleccionados por sus méritos y sus capacidades en la búsqueda de personal
idóneo para el ejercicio de la función. A su juicio, el decreto bajo examen
desconoce el principio constitucional del mérito ya que permite que personas
que han estado en la ilegalidad y han pertenecido a organizaciones
narco-terroristas asuman funciones públicas inherentes a los fines
constitucionales, en la Unidad Nacional de Protección, sean dotados de
armamento oficial del Estado y tengan acceso a los lineamientos de seguridad
estatales.
El interviniente considera que este decreto permite a
personal  no idóneo acceder al ejercicio de funciones públicas. Sostiene que
siempre que en el pasado se ha permitido que ex guerrilleros ingresen a la
función pública, se ha exigido el cumplimiento de los mismos requisitos de
mérito que para cualquier ciudadano y nunca se les ha permitido el cumplimiento
de funciones propias de la seguridad del Estado.  Así, para el interviniente,
el decreto contraría el principio de igualdad en el acceso a las funciones
públicas al permitir un acceso prioritario a las mismas a personas que tienen
antecedentes penales, disciplinarios o fiscales los que, respecto del resto de
los ciudadanos, constituirían un obstáculo para acceder a la función o al
contrato, sin cumplir con los requisitos legales vigentes.
V. CONCEPTO DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN
El Procurador General de la Nación,
mediante el concepto 006287, fechado el 26 de marzo de 2017, solicita que la
Corte declare la exequibilidad del decreto bajo examen. Refiere que el Acto
Legislativo 01 de 2016 se encuentra en vigor, tal como fue reconocido por la
sentencia C-160 de 2017.
Considera que el decreto cumple con los
requisitos de forma relativos a la firma por quienes conforman el Gobierno
Nacional, el Presidente de la República y el Ministro del ramo, en este caso,
los ministros del Interior y de Hacienda y Crédito Público, que corresponden a
las carteras interesadas en el asunto.
Respecto del límite temporal de las facultades,
conceptúa que, teniendo en cuenta que el proceso de refrendación culminó el 30
de noviembre de 2016, los 180 días deben contarse a partir del 1º de diciembre
de 2016, por lo que el decreto fue expedido en término.
A continuación, la vista fiscal examina lo
que denomina la faceta o dimensión positiva de la competencia y se
refiere a determinar si tiene por objeto facilitar y asegurar la implementación
y desarrollo normativo del Acuerdo de Paz. En este punto considera que el
decreto tiene por objeto directo dar “implementación inmediata de las
medidas materiales de protección de que trata el punto 3.4.7.4 del Acuerdo
final” que pretenden establecer un sistema de protección estatal a los integrantes
del nuevo partido que tendrá origen del tránsito de las FARC a la actividad
legal, por lo que existe una conexión material evidente entre el decreto bajo
control y el Acuerdo Final.
En cuanto a lo que denomina dimensión
negativa de la competencia considera que debe examinarse si el decreto no
desconoce ninguna de las prohibiciones explícitas e implícitas para el
ejercicio de las facultades presidenciales para la paz, de acuerdo con el
criterio de estricta necesidad. En este aspecto, concluye que a pesar de que
aparentemente el decreto tiene por objeto dejar sin efectos una ley orgánica,
por lo que habría incurrido en una de las prohibiciones “dicha conclusión es
meramente aparente”. Explica que la sentencia C-540 de 2001 reconoció la
naturaleza orgánica de la ley 617 de 2000. No obstante considera que el decreto
bajo control no tiene por objeto modificar la norma orgánica, sino modularla,
al introducir una excepción temporal y específica, para una sola vigencia
fiscal y respecto de una única entidad pública. A su juicio, el decreto ni
siquiera tiene vocación de dejar sin efectos la voluntad del legislador
orgánico, sino que reconoce su autoridad pero introduce una modulación
necesaria para un objetivo constitucional sobreviniente. Por demás, pone de
presente que leyes ordinarias han introducido otras excepciones a la ley
orgánica, de mucha mayor entidad: el artículo 255 de la Ley 1450 de 2011 exceptuó
la limitación para todas las entidades del orden nacional, durante dos años, y
el artículo 11 de la Ley 1640 de 2013 extendió la medida por un año más. Para
el concepto fiscal, si bien la norma exceptuada es importante para la
racionalización del gasto y la sostenibilidad fiscal, no es absoluta y permite
matices con fines imperiosos constitucionalmente.
Agrega que las circunstancias excepcionales
de la implementación del Acuerdo Final justifican la ampliación de la planta de
personal de una entidad, para la vigencia fiscal en curso, por lo que
resultaría desproporcionado exigirle al Congreso tramitar una ley orgánica para
una medida tan urgente, excepcional y transitoria que responde a la estricta
necesidad exigida por la jurisprudencia constitucional. Prueba de ello es la
priorización dada a las medidas de protección, por el numeral 6.1.11 del
Acuerdo de Paz.
Finalmente realiza un examen material del
articulado del decreto para concluir que se encuentra dentro de la amplia
potestad de configuración legislativa que le asiste al Legislador.
Por las anteriores razones solicita la
declaratoria de constitucionalidad del Decreto Ley 298 de 2017.
VI. CONSIDERACIONES
COMPETENCIA
1.
Conforme al artículo 2º del Acto
Legislativo 1 de 2016, la Corte es competente para decidir sobre la
constitucionalidad del Decreto Ley 248 de 2017.  Esto debido a que se trata de
una norma expedida en ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas al
Presidente para promulgar disposiciones tendientes a facilitar y asegurar la
implementación y desarrollo normativo del Acuerdo Final para la Terminación del
Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera.
Asunto analizado y metodología de
la decisión
2.
El Presidente de la
República expidió el Decreto Ley 298 de 2017, mediante el cual excluyó a la
Unidad Nacional de Protección (en adelante UNP), para la presente vigencia
fiscal, de la aplicación de los límites de crecimiento de gasto de personal
previstos en el artículo 92 de la Ley 617 de 2000.
3.      En desarrollo del control automático y
posterior de la constitucionalidad de dichos decretos, en los términos del
Decreto Ley 121 de 2017, el Magistrado sustanciador planteó algunos interrogantes
a la Presidencia de la República, con el objeto de determinar la conexidad y
necesidad de la expedición del decreto bajo control. En respuesta a la
solicitud, la Presidencia de la República precisó los argumentos expuestos en
la exposición de motivos del decreto, con el fin de justificar la
constitucionalidad del mismo.
La mayoría de los intervinientes, así
como el Procurador General de la Nación, solicitan la declaratoria de
exequibilidad del decreto ley bajo examen. Tanto el Procurador, como los
intervinientes de la Universidad del Rosario explican que si bien la norma
excluida es de naturaleza orgánica, el decreto examinado no incurrió en la
prohibición de expedición de leyes orgánicas ya que, en su concepto, no tiene
el alcance de derogar o modificar la ley orgánica 617 de 2000, sino modular su
aplicación para un caso particular y excepcional y en varias ocasiones el Legislador
ordinario ha adoptado medidas equivalentes.
Por su parte, el Defensor del Pueblo
solicita que la Corte Constitucional profiera una sentencia aditiva, luego de
declarar la omisión legislativa relativa que consistiría en no haber considerado
a la Defensoría del Pueblo dentro de las entidades excluidas de los límites de
crecimiento de gasto de personal del artículo 92 de la Ley 617 de 2000.
Finalmente, el ciudadano interviniente
solicita la declaratoria de inexequibilidad del decreto examinado, por
considerar que al permitir el ingreso de ex miembros de las FARC al ejercicio
de empleos públicos dentro de la UNP, este decreto vulneraría varias
disposiciones constitucionales en las que se prevé la igualdad en el acceso al
empleo público, el mérito como criterio determinante en el ingreso al mismo,
así como el principio de eficacia en el ejercicio de las funciones administrativas,
previsto en el artículo 209 de la Constitución.
4.
De esta manera, con el fin de
decidir acerca de la exequibilidad del decreto objeto de análisis, la Sala
adoptará la siguiente metodología: (i) reiterará su jurisprudencia sobre la
separación de poderes y el sistema de frenos y contrapesos como elementos estructurales
de la Constitución, con énfasis en las limitaciones intrínsecas a la facultad
de producción legislativa del Presidente de la República; (ii) reiterará su
jurisprudencia acerca de las condiciones que deben cumplirse para que un asunto
pueda de ser regulado a través de las facultades extraordinarias conferidas al
Presidente por el artículo 2º del Acto Legislativo 1 de 2016; (iii) reiterará
su jurisprudencia sobre la importancia de la protección al riesgo de ciudadanos
desmovilizados; (iv) reiterará su jurisprudencia sobre las normas orgánicas
como límites a la función del Legislador, con énfasis en la metodología para
establecer la posible violación de la reserva de ley orgánica a través del
establecimiento de excepciones; y (v) analizará la normativa sometida a control.
Los
límites a la facultad de producción legislativa del Presidente de la República como consecuencia de la separación de poderes y del sistema de frenos y
contrapesos. Reiteración de jurisprudencia[12]
5.
Esta Corte ha
reiterado en variada jurisprudencia que los propósitos centrales del régimen
constitucional, en lo que respecta a la división institucional de las ramas y
órganos del poder público, son (i) el mantenimiento de un poder limitado y, por
lo mismo, alejado de prácticas autoritarias; y (ii) el logro de los fines
esenciales del Estado, dentro los cuales la eficacia de los derechos fundamentales
tiene un lugar principal. El primer objetivo se logra a partir de una definición
específica de las competencias de cada ente, así como a través de la previsión
de controles interorgánicos entre los mismos. El segundo objetivo, en cambio,
supone la previsión de canales institucionales específicos, que permitan la
acción concurrente y complementaria entre los poderes, bajo un esquema de
colaboración armónica.
6.
En el caso de las facultades
legislativas presidenciales, se trata de prerrogativas que no corresponden a la
regla general en un Estado Social y Democrático de derecho. En efecto, el
primer elemento que define la concesión de facultades extraordinarias al
Presidente es su carácter excepcional, con independencia de la fuente
que prevé la habilitación. Esta es la base sobre la que se ha estructurado el
conjunto de normas que regulan la función excepcional del Ejecutivo como Legislador
y ha dado origen tanto a sus límites como a sus parámetros interpretativos. En
esa medida, tal característica, sustenta el control jurisdiccional de los
decretos leyes o de los decretos legislativos.
El
carácter excepcional de las atribuciones legislativas del Presidente no solo tiene
un fundamento teórico, también es el resultado de un sustrato histórico que explica
la importancia que le ha dado la Carta Política. Antes de 1991, la potestad
legislativa del Presidente en el marco de los estados de sitio tenía límites y
controles judiciales reducidos que impedían el mantenimiento del equilibrio de
los poderes públicos. En el nuevo régimen constitucional, conforme a los
principios de separación de poderes y bajo una clara convicción de la
importancia del debate democrático para la consolidación y la evolución
institucional del modelo de Estado escogido por el constituyente, solo puede
predicarse la validez de facultades legislativas del Presidente cuando han sido
conferidas y ejercidas con sujeción a límites materiales y temporales
concretos, que no trastoquen el orden constitucional actual, incluso en
desarrollo de la justicia transicional.[13]
7.
En general, las facultades
legislativas extraordinarias del Presidente de la República, dado su carácter
excepcional, precisan un control judicial que verifica que su ejercicio
sea temporal y materialmente ajustado a la habilitación en su favor. Ello
asegura la distribución del poder público y el equilibrio entre quienes lo detentan,
en especial entre el Legislador y el Presidente de la República.  Ese control es
rogado, salvo en el caso de los decretos legislativos y de las normas expedidas
al amparo de la habilitación contenida en el artículo 2º del Acto Legislativo 1º
de 2016.
8.
De acuerdo con lo previsto en el
numeral 10º del artículo 150 de la Carta Política uno de los límites al
ejercicio de las facultades legislativas por el Ejecutivo es su carácter
temporal. El control de constitucionalidad habrá de verificar que (i) se
hayan proferido durante el lapso previsto en la Constitución o en la ley
habilitante; y (ii) que la facultad se haya ejecutado por una sola vez sobre la
materia correspondiente, pues la misma se agota con su primer uso[14].
Ahora
bien, en la misma norma superior concurren precisas limitaciones de carácter
material a la habilitación legislativa extraordinaria, las cuales apuntan a
verificar que:
(i)
lo regulado se ajuste a los fines
trazados por la norma habilitante y responda en forma directa, objetiva,
estricta, suficiente e inconfundible a ellos;
(ii)
la actividad de producción
normativa del Ejecutivo esté respaldada en su marco de acción excepcional, aspecto
que puede verificarse de manera precisa con la literalidad del texto
habilitante, por lo tanto, están proscritas las analogías o métodos extensivos
de interpretación para entender su competencia;
(iii)
respete las exclusiones al
ejercicio de las facultades extraordinarias, como lo son las materias sujetas a
reserva estricta de ley y las prohibiciones regulatorias que se incluyen en las
normas de facultades. Sin embargo, tratándose de potestades otorgadas mediante
actos legislativos, este límite cede en la medida en que se ha considerado que
el Congreso, cuando actúa como poder constituyente derivado, tiene competencias
para hacer excepciones sobre la reserva de ley, por lo que puede conferir
facultades reservadas al trámite democrático parlamentario e incluso adjudicar
al Presidente temas que habrían de desarrollarse mediante leyes estatutarias; y
(iv)
con independencia de la fuente que
contiene la facultad, su ejercicio sea eminentemente excepcional, es decir que
responda al carácter imperioso de la intervención regulatoria del Ejecutivo,
por la urgencia de la coyuntura o la necesidad de su experticia, lo que explica
que el mecanismo legislativo ordinario no puede darles una respuesta expedita[15].
9.
Alrededor de los límites temporales
y materiales a las facultades legislativas excepcionales del Presidente de la
República, se estructura el control constitucional con el fin de asegurar la
conexidad de los decretos con la norma habilitante, en lo que a plazos de
ejecución y materias por regular se refiere. Además, por esa vía, el control de
constitucionalidad del ejercicio de estas potestades implica la guarda de la
organización del Estado Social y Democrático de Derecho y es la única garantía
para asegurar las libertades personales de los asociados, así como la vigencia
de la separación de poderes y el sistema de frenos y contrapesos.
Por
ende, este control judicial implica no solo confrontar disposiciones normativas
(una de habilitación frente a otra de ejecución de las facultades
extraordinarias), sino que también consiste en un ejercicio de validación del
alcance de la regulación hecha por el Ejecutivo. No solo debe efectuarse en un
plano interno a dicha normativa, sino que debe atender a una valoración en
función de la vigencia del principio de separación de poderes. En esa medida,
la interpretación de las potestades legislativas del Presidente no puede perder
de vista la naturaleza excepcional de las mismas, de modo que el trámite
legislativo ordinario no pueda ser desplazado sin un motivo razonable que haga
concluir que no es un medio necesario para regular la materia correspondiente.
Cualquier
intento de desbordamiento de las competencias excepcionales por parte del
Ejecutivo, por contradicciones con la norma habilitante o porque dicha
excepcionalidad tienda a hacerse permanente, no solo contraviene dicha
disposición legal, sino que invade por esa vía esferas de acción del Congreso,
quien detenta en toda circunstancia una competencia legislativa general.
Condiciones
para que un asunto pueda ser regulado a través de las facultades
extraordinarias conferidas al Presidente por el artículo 2º del Acto Legislativo
1 de 2016. Reiteración de jurisprudencia[16]
10. El artículo 2º del Acto Legislativo 1 de 2016
establece lo siguiente
“ARTÍCULO
2o. La Constitución Política tendrá un nuevo artículo transitorio, el cual quedará así:
Artículo transitorio. Facultades presidenciales para la paz. Dentro de los 180 días siguientes a la entrada en
vigencia del presente acto legislativo, facúltase al Presidente de la República
para expedir los decretos con fuerza de ley cuyo contenido tendrá por objeto
facilitar y asegurar la implementación y desarrollo normativo del Acuerdo Final
para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y
Duradera.
Las
anteriores facultades no podrán ser utilizadas para expedir actos legislativos,
leyes estatutarias, leyes orgánicas, leyes códigos, leyes que necesitan
mayorías calificada o absoluta para su aprobación, ni para decretar impuestos.
Los
decretos con fuerza de ley que se dicten en desarrollo de este artículo tendrán
control de constitucionalidad automático posterior a su entrada en vigencia. El
procedimiento de revisión de constitucionalidad de estas disposiciones deberá
surtirse por parte de la Corte Constitucional dentro de los dos meses
siguientes a su expedición.”
La jurisprudencia de esta Corte[17]
ha indicado que su función en cuanto a la revisión de constitucionalidad de los
decretos dictados al amparo del artículo 2º del Acto Legislativo 1 de 2016
versa sobre los aspectos formales relativos a la competencia del Presidente
para regular el asunto y sobre aquellos asuntos de índole sustantiva,
derivados de la necesidad de conexidad entre la materia regulada y la
implementación del Acuerdo, como las restricciones derivadas de la vigencia del
principio de separación de poderes y el sistema de frenos y contrapesos.
Límites
formales[18]
11. Los decretos con fuerza de ley que implementen el
Acuerdo deben ser adoptados por el Presidente de la República.  Sobre el
particular, se resalta que la competencia adscrita es de carácter
gubernamental, de modo que los decretos extraordinarios deben dar cumplimiento
a lo previsto en el inciso tercero del artículo 115 de la Constitución, según
el cual el Presidente y el ministro o director de departamento
correspondientes, en cada negocio particular, constituyen el Gobierno.
12. De la misma manera, el decreto respectivo debe haber sido expedido
dentro de los 180 días siguientes a la entrada en vigencia del Acto Legislativo
1 de 2016[19].
Aunque se trate de un aspecto que se considera formal, es importante enfatizar
que se refiere a un elemento
ligado a la competencia como tal. Por esta razón, la sentencia C-699 de 2016
al referirse a la facultad legislativa del Presidente precisó: “Como se
observa, la habilitación legislativa es entonces temporal pues solo puede
ejercerse dentro de los 180 días siguientes a la entrada en vigencia del Acto
Legislativo 1 de 2016”. Por su parte, la sentencia C-174 de 2017 examinó
el respeto del límite temporal dentro del capítulo relativo al “Control
sobre la competencia del Presidente de la República para expedir el Decreto ley
121 de 2017”.
13. Las facultades legislativas otorgadas al Presidente de
la República tienen una vigencia de 180 días posteriores a la entrada en vigor
del Acto Legislativo 01 de 2016, por lo tanto resulta necesario establecer con
certeza el momento en que inicia dicha competencia y en el que expirará. Sin
duda, el límite temporal representa un problema jurídico actual, pues es
necesario analizar si el decreto bajo examen fue expedido dentro del periodo
permitido. Si la decisión sobre este asunto se presentara con posterioridad a
la expiración de la competencia, podría tener el efecto de poner en riesgo la
implementación efectiva del Acuerdo Final. En efecto, una determinación tardía
sobre el rango temporal por el cual se pueden ejercer las facultades
legislativas del Presidente, podría dar lugar a la declaratoria de
inexequibilidad de un decreto ley que, a falta de certeza respecto de la
vigencia de las facultades legislativas, fue expedido por el Presidente bajo la
convicción de encontrarse dentro del tiempo permitido, en respuesta a una
situación urgente y cuya inexequibilidad puede generar importantes traumatismos
frente al cumplimiento de lo acordado. En esta hipótesis, como consecuencia de
la declaratoria de inexequibilidad, la medida urgente debería ser sometida al
procedimiento legislativo ante el Congreso. Bajo estas circunstancias, es
indispensable determinar los dos extremos de la vigencia temporal de las
facultades legislativas para la paz para que su desarrollo se ejerza en
condiciones de seguridad jurídica.
14.
La entrada en vigor
del Acto Legislativo 1 de 2016 fue reconocida mediante la sentencia C-160 de
2017[20].
Dicha providencia puso de presente que el proceso de refrendación se cumplió a
cabalidad, tal como también lo reconoció el artículo 1º de la Ley 1820 de 2016[21]. El proceso
refrendatorio culminó el 30 de noviembre de 2016, luego de que el Senado de la
República aprobara el día 29 de noviembre de 2016 una proposición mediante la
cual declaró cumplida la refrendación popular del Acuerdo Final y la Cámara de
Representantes hiciera lo propio el día 30 de noviembre. Por lo tanto, debe
entenderse que el término de 180 días de vigencia de las facultades
legislativas para la paz comenzaron a contarse a partir del 1º de diciembre de
2016.
15. Ahora bien, para determinar la fecha en la que expiran
dichas facultades y precisar si el presente decreto ley fue expedido dentro de
la oportunidad constitucional, es necesario identificar si este término
previsto en días corresponde a días hábiles o a días calendario o corrientes.
En este punto, la sentencia C-174 de 2017 puso de presente que no
existe, desde el punto de vista constitucional, una regla precisa para
determinar si los términos de días que utiliza la Constitución se refieren a
días hábiles o a días continuos o calendario, en efecto, la remisión al
artículo 59 de la Ley 4 de 1913, Código de Régimen Político y Municipal[22], no es
adecuada para la interpretación constitucional, en consideración de su carácter
preconstitucional e infraconstitucional. Dicha sentencia resaltó que “la
Constitución tiene un ámbito irreductible de sentido autónomo que no depende
necesaria o totalmente de la ley, sino de su propio texto, de sus propósitos,
de su historia y de las relaciones entre sus principios”[23].
Por esta razón, la Corte Constitucional
ha interpretado que ciertos términos constitucionales relativos a días deben
ser entendidos como calendario, mientras que otros se refieren a días hábiles.
La decisión de cada uno de estos asuntos ha resultado de considerar si existe
una razón válida para una u otra opción. Los términos de días que prevean la
realización de una cierta actividad ante una entidad pública, es decir, que no
dependan de la exclusiva voluntad del sujeto para quien corre dicho término,
sino cuya realización sólo sea posible durante los períodos de funcionamiento
ordinario de la entidad pública, deben ser interpretados como hábiles[24]. Por el
contrario, aquellos términos de días que se encuentren previstos para cierta
actividad, cuya realización no dependa del período de funcionamiento ordinario
de una entidad pública, sino que sean del exclusivo resorte del sujeto sobre
quien recae la carga, han sido entendidos como días calendario[25].
La aplicación de este criterio de
interpretación lógica y razonable del texto constitucional, lleva a esta Corte
a concluir que el término de 180 días al que hace referencia el artículo 2º del
Acto Legislativo 1 de 2016 se refiere a días calendario. Efectivamente, la
expedición de los decretos ley por parte del Presidente de la República, no
depende del funcionamiento ordinario de otra entidad pública y, por
consiguiente, el ejercicio de estas facultades legislativas puede ocurrir tanto
en días hábiles, como no laborales y, en ese caso, ningún vicio de validez del
decreto ley podría predicarse por este solo hecho.
Asumir que se trata de días calendario
también concuerda con una interpretación sistemática del artículo 1º y 2º del
Acto Legislativo 1 de 2016. Estas disposiciones establecen que el procedimiento
legislativo especial tendrá una vigencia inicial de seis meses prorrogables por
seis meses más, mientras que las facultades legislativas para la paz rigen tan
sólo durante 180 días no prorrogables. Si los 180 días fueran hábiles habría
una contradicción con la intención del constituyente, ya que significaría que
las facultades legislativas son temporalmente más amplias que el procedimiento
legislativo especial para la paz[26].
Esto quiere decir que las facultades legislativas para la paz sólo podrán
ser ejercidas hasta el día 29 de mayo de 2017.
16. Finalmente, el decreto debe tener una motivación
suficiente, que demuestre su condición de instrumento para la implementación
del Acuerdo Final. Con todo, la evaluación sobre esa motivación corresponde a
los límites materiales, como se explica a continuación.
Límites
materiales
17. El contenido del decreto correspondiente debe tener
como objeto facilitar y asegurar la implementación y el desarrollo del Acuerdo
Final.  Esto quiere decir que debe acreditarse el cumplimiento de los
requisitos de conexidad objetiva, estricta y suficiente entre el decreto
y el Acuerdo así como de necesidad estricta[27],
aspectos que implican una carga argumentativa para el Presidente cuando adopta
la normativa extraordinaria.
Los
decretos de que trata el Acto Legislativo 1 de 2016 no son una atribución
genérica o abierta al Gobierno para la producción legislativa. Por el
contrario, son el resultado de una competencia excepcional, que se explica en
la necesidad de expedir una medida para implementar un acuerdo de paz adoptado
en el marco propio de la justicia transicional. Además, materializan una
competencia gubernamental que no está precedida de debate democrático alguno
para su ejercicio, ni menos de la representatividad de la oposición o de otras
formas de minorías políticas. De allí que resulte reforzada la pertinencia de
un control de constitucionalidad que verifique el cumplimiento de los límites
materiales a tal forma excepcional de habilitación legislativa.
18.1.
La conexidad objetiva[28]
se refiere a la necesidad de que el Gobierno demuestre de manera
genérica un vínculo cierto y verificable entre un contenido del Acuerdo Final y
la materia del decreto respectivo. La regla fijada en el Acto Legislativo
determina que dichos decretos deben servir para facilitar y asegurar la
implementación del Acuerdo. Ello quiere decir que son desarrollos del mismo, lo
que implica que no puedan regular materias diferentes o que rebasen el ámbito
de aquellos asuntos necesarios para su desarrollo.
18.2.
La conexidad estricta[29],
que también puede denominarse como un juicio de finalidad o conexidad
teleológica, se refiere a la carga argumentativa para el Gobierno,
consistente en demostrar que el objetivo del desarrollo normativo contenido en
el decreto pretende de manera precisa implementar un aspecto definido y
concreto del Acuerdo.  En efecto, se trata de una relación directa entre la
regulación expedida y el aspecto específico del Acuerdo, identificado por el
Gobierno, lo que descarta vínculos accidentales o accesorios como
justificaciones del ejercicio de las Facultades Presidenciales para la Paz.
A
juicio de la Sala, esta limitación resulta crucial en términos de preservación
del principio de separación de poderes. Como es bien sabido, las materias sobre
las cuales versa el Acuerdo Final están vinculadas a diferentes aspectos
relativos a (i) el desarrollo agrario integral; (ii) la participación en política,
en particular de los integrantes de los grupos alzados en armas; (iii) el fin
del conflicto armado; (iv) el problema de las drogas ilícitas; (v) los derechos
de las víctimas; y (vi) la implementación, verificación y refrendación de los
acuerdos. Por ende, en virtud de la amplitud de esas materias, una concepción
genérica de la habilitación legislativa extraordinaria conllevaría
irremediablemente a desconocer la naturaleza estrictamente limitada de la
competencia gubernamental de producción legislativa. Asimismo, esta visión
amplia significaría un desequilibrio de los poderes públicos a favor del
Ejecutivo, quien quedaría investido de una facultad omnímoda para regular los
más diversos aspectos de la vida social, en grave perjuicio del principio
democrático y de la separación de poderes.
La
valoración de la conexidad estricta supone una labor en dos niveles: externo
e interno[30].
En el primero, el Gobierno deberá identificar cuál es el contenido
preciso del Acuerdo que es objeto de implementación. De tal forma, se vería
incumplido el requisito (i) si el gobierno no identifica de manera exacta el
contenido del Acuerdo Final que pretende desarrollar, o (ii) si no existe un
vínculo verificable entre esa materia precisa y los contenidos del decreto
respectivo, de manera que la norma extraordinaria regule asuntos diferentes a
los del Acuerdo Final, los cuales deben ser en toda circunstancia tramitados a
través del procedimiento legislativo ordinario. En el segundo, el
gobierno debe mostrar el vínculo entre las motivaciones del uso de las
Facultades Presidenciales para la Paz y la regulación efectivamente expedida.
Por ende, se incumplirá esta condición cuando las motivaciones expuestas por el
gobierno no guarden coherencia con lo efectivamente regulado.
18.4.
La conexidad suficiente[31]
está relacionada con el grado de estrecha y específica proximidad entre la
regulación prevista en el decreto respectivo y el contenido preciso del Acuerdo
que se pretende implementar. En efecto, bajo el presupuesto de conexidad suficiente,
la proximidad entre la regulación y el aspecto concreto del Acuerdo por sí
sola demuestra el vínculo. En consecuencia, las argumentaciones del
Gobierno que sean genéricas y las relaciones incidentales o indirectas entre el
decreto correspondiente y el contenido preciso del Acuerdo, desconocerán la
conexidad suficiente e implicarán un ejercicio excesivo de las facultades
extraordinarias conferidas por el Acto Legislativo 1 de 2016, pues no mostrarían
un vínculo indiscutible entre la legislación extraordinaria y la materia
específica e identificada del Acuerdo Final que se supone que el gobierno
pretende desarrollar o implementar.
18. El límite que se deriva del principio de separación de
poderes y la vigencia del modelo constitucional democrático es el de necesidad
estricta[32].
Como se ha expuesto a lo largo de esta sentencia, el carácter limitado de la
habilitación legislativa extraordinaria se explica en el origen derivado que
tienen las facultades de producción normativa del Presidente. Esta naturaleza
se fundamenta, a su vez, en el déficit de deliberación y de representatividad
de las minorías políticas que es connatural a la adopción de los decretos con
fuerza de ley, pero que se compensa en el debate en el Congreso al conceder la
autorización legislativa al Presidente, con precisión y claridad.
Lo
anterior explica el carácter limitado y excepcional de la habilitación
legislativa extraordinaria, pues la regla general para la producción normativa
en el Estado constitucional es la actividad ordinaria del Congreso, en tanto la
misma cuenta con niveles suficientes de representatividad democrática,
deliberación y protección de los derechos de participación, en particular de las
minorías.
Esta
condición de excepcionalidad exige al Gobierno hacer una demostración en dos
niveles (i) que el trámite legislativo ordinario no es idóneo para regular la
materia objeto del decreto, y (ii) que el procedimiento legislativo especial de
que trata el artículo 1º del Acto Legislativo 1 de 2016 tampoco cumple con tal
idoneidad. Por ende, el requisito de necesidad estricta exige que la regulación
adoptada a través de la habilitación legislativa extraordinaria tenga carácter urgente
e imperioso, de manera tal que no sea objetivamente posible tramitar el
asunto a través de los canales deliberativos que tiene el Congreso, bien sean
ordinarios o especiales. Este requerimiento se vería incumplido si existe
evidencia de que cualquiera de los dos procedimientos legislativos –el
ordinario o el especial para implementar el Acuerdo Final- puede generar
resultados parecidos en tiempos similares.
Dichos
canales, como se ha señalado, tienen carácter principal y preferente para la
producción legislativa, de manera que la expedición de los decretos leyes debe
partir de la demostración acerca de la imposibilidad objetiva, en razón a la falta
de idoneidad del procedimiento legislativo ante el Congreso.
Ahora
bien, la acreditación por parte del Gobierno del requisito de necesidad
estricta, no se suple simplemente con exponer criterios de conveniencia
política o de eficiencia en la expedición normativa, sino que exige un estándar
mayor consistente en la demostración acerca de la falta de idoneidad del
mecanismo legislativo ordinario y especial, en virtud de las condiciones de
urgencia antes mencionadas. En otras palabras, lo que le corresponde al
Ejecutivo es establecer, dentro de los considerandos de los decretos
extraordinarios, que el uso de la habilitación legislativa especial es
imperioso para regular la materia específica de que trata el decreto
respectivo. De no demostrarse ese grado de necesidad, se estaría ante un abuso
en el ejercicio de la habilitación legislativa extraordinaria, puesto que se
actuaría en desmedro del carácter general y preferente de la cláusula de
competencia legislativa a favor del Congreso.
19. El último grupo de limitaciones versa sobre los asuntos
expresamente excluidos de la regulación mediante la habilitación
legislativa extraordinaria. El artículo 2º del Acto Legislativo 1 de 2016
determina que dichas facultades no podrán ser utilizadas para expedir actos
legislativos, leyes estatutarias, leyes orgánicas, leyes códigos, leyes
que necesitan mayorías calificada o absoluta para su aprobación, ni para
decretar impuestos.
Conforme
a esta restricción, se tiene que el Congreso, en ejercicio de su poder de
reforma constitucional, concluyó inequívocamente que determinados asuntos -en
razón a su relevancia, jerarquía normativa o por estar sujetos a requisitos
constitucionales agravados para su aprobación- debían estar excluidos de la
habilitación legislativa extraordinaria que, se insiste, carece de instancias
para la deliberación democrática previa a la expedición de la respectiva norma.
En ese sentido, se está ante una premisa similar a la expuesta para el caso del
requisito de necesidad estricta: la definición de determinados asuntos que, por
su importancia y pretensión de permanencia en el orden jurídico, requieren
estar revestidos de la mayor deliberación democrática posible, no pueden ser
sometidos a la regulación por parte de decretos extraordinarios, que son
medidas excepcionales e intrínsecamente limitadas.
Esta
fue la concepción de las facultades extraordinarias en el Acto Legislativo 1 de
2016. Para el Congreso era claro que las competencias legislativas del Presidente
están circunscritas a aspectos instrumentales, en efecto, en el informe de
ponencia favorable para primer debate en segunda vuelta, se expresó lo
siguiente:
“El
segundo artículo otorga facultades extraordinarias al Presidente de la
República, para expedir los decretos con fuerza de ley necesarios para
facilitar y asegurar la implementación de las medidas de estabilización de
corto plazo derivadas del Acuerdo Final. Como es obvio, estas facultades se
cimientan en la Constitución, razón por la cual pueden ser utilizadas para el
desarrollo de los distintos temas contenidos en el Acuerdo Final. En todo caso
su vigencia está condicionada a la refrendación de los acuerdos, está prohibida
expresamente la utilización de las facultades para elaborar reformas
constitucionales o leyes estatutarias y el plazo de ejecución es de 90 días
prorrogables por otro término igual.
(…)
A
partir de la refrendación, las normas para la implementación de los acuerdos
tomarán dos caminos, las leyes ordinarias necesarias exclusivamente para la
estabilización de corto plazo de los acuerdos irán por facultades
presidenciales, aquellas derivadas de reformas de largo plazo irán al
Procedimiento Legislativo para la Paz. Ambos caminos son legítimos y
garantistas, pues el primero busca que sea el Presidente, quien ha presidido
este proceso de paz y recibido el aval del pueblo a través de la refrendación, el
encargado de expedir las normas de corto plazo. El segundo busca que sea
el Congreso, el órgano competente desde su creación, el encargado de aprobar
las leyes y reformas constitucionales. Aunque se crea una Comisión Legislativa
para la Paz dentro del Congreso para hacerlo, esta contará con la participación
de miembros de todas las comisiones constitucionales, representación proporcional
de las bancadas, garantizará la representación de minorías étnicas y cumplirá
la cuota de género.
(…)
Tanto
las facultades como el procedimiento, o las demás consideraciones, están
limitadas en el tiempo, no solo estamos frente a un procedimiento excepcional,
sino que además con una delimitación temporal específica. Esto garantiza que
los mecanismos jurídicos desarrollados por este acto legislativo no sean
utilizados como regla general, y por lo tanto no representen una desfiguración
del ordenamiento jurídico, ni una sustitución constitucional. Se utilizará un procedimiento legislativo abreviado
y unas facultades presidenciales delimitadas, fundados en la importancia de
garantizar una implementación eficaz de los acuerdos de paz y en la
transitoriedad.”[33]
(Subrayas no originales).
20. Como es obvio, tampoco resultará válida desde la
perspectiva constitucional, la utilización de la habilitación legislativa
extraordinaria para la regulación de asuntos que, por su naturaleza, requieren
de la mayor discusión democrática posible y que, por lo mismo, están sometidos
a reserva estricta de ley. Al respecto, debe resaltarse que la Corte, en la
sentencia C-699 de 2016, definió que el establecimiento de las
facultades extraordinarias por parte del Acto Legislativo 1 de 2016 no tenía un
alcance tal que reformase el diseño constitucional de competencias para la
producción normativa. Por esta razón, concurrían límites implícitos a dicha
habilitación, vinculados con la reserva de ley. La providencia citada
estableció lo siguiente:
“[a]unque
no lo dice expresamente, en la medida en que no son admisibles las reformas
tácitas a la Constitución,[34]
tampoco pueden usarse las facultades extraordinarias para regular asuntos
sujetos a reserva de ley que no estén mencionados en el artículo 150-10 de la
Carta Política o en el artículo 2 acusado, tales como la restricción de la
libertad de expresión, la creación de delitos o el incremento penas (CP arts 29
y 93).[35]"
De
manera que, el ámbito de validez de los decretos dictados conforme al artículo
2º del Acto Legislativo 1 de 2016 es el de servir de medios para la
implementación del Acuerdo, respecto de aquellos asuntos eminentemente
instrumentales y que, por lo mismo, no están supeditados a la comprobación de
un grado de deliberación democrática suficiente. Por el contrario, cuando se
trate de materias propias del Acuerdo que han sido consideradas como de reserva
estricta de ley y, por esa razón, requieren de dicho grado de deliberación,
entonces deberá hacerse uso del trámite legislativo, bien sea ordinario o
especial.
21. En ese sentido, concurre un propósito definido de
delimitar de manera precisa la habilitación legislativa extraordinaria a favor
del Ejecutivo, tanto desde una perspectiva material como temporal. Con este
fin, además de cumplir con las condiciones formales previstas en el Acto
Legislativo 1 de 2016, los decretos adoptados con base en esa habilitación
deben ser conexos a precisos contenidos del Acuerdo, no podrán versar sobre los
asuntos excluidos en la enmienda constitucional y, de una manera más general,
resultan excluidos aquellos temas que no deban ser imperiosamente regulados a
través del mecanismo de los decretos leyes, al requerir estar precedidos de un
debate democrático calificado.
Hecha la presentación general del contexto en el que esta
Corte ejerce el control de constitucionalidad de los decretos adoptados con
base en las facultades extraordinarias previstas en el artículo 2º Acto
Legislativo 1 de 2016, ahora procede la Sala a hacer una breve explicación del
tema genérico que regula la norma en revisión.
El derecho a la integridad personal y la
protección especial de los reinsertados o desmovilizados. Reiteración de jurisprudencia
22. La Carta Política contempla la vida como
uno de los valores que el ordenamiento constitucional debe defender. Lo hace el
preámbulo, así como los artículos 2° y 11 superiores. En particular, el
artículo 2º ibídem prescribe que “las autoridades de la República
están instituidas para proteger a todas las
personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás
derechos y libertades (…)”.
El deber de protección de la vida y la
integridad personal, se encuentra previsto en la Constitución Política y en
diferentes tratados internacionales de derechos humanos, ratificados por
Colombia[36]. En ellos se instituyó, como mandato
superior, de obligatorio cumplimiento para todas las autoridades del Estado,
sin excepción -en la medida de sus posibilidades jurídicas y materiales- la
realización de actividades, en el ámbito de sus funciones, tendientes a lograr
las condiciones para la pervivencia y el desarrollo efectivo de la vida e
integridad  de los ciudadanos. Es decir, el compromiso de defensa de la vida,
como bien constitucionalmente protegido, se instituye prioritariamente en un
deber ineludible para las autoridades públicas.
En cuanto al alcance del derecho a la
integridad personal se ha considerado que:
“(…) faculta a las personas para recibir protección adecuada
por parte de las autoridades, cuandoquiera que estén expuestas a [amenazas] que no tienen el deber jurídico de tolerar, por rebasar éstos (sic)
los niveles soportables de peligro implícitos en la vida en sociedad; en esa
medida el derecho a la seguridad constituye una manifestación del principio de
igualdad ante las cargas públicas, materializa las finalidades más básicas
asignadas a las autoridades del Constituyente, garantiza la protección de los
derechos fundamentales de los más vulnerables, discriminados y perseguidos, y
manifiesta la primacía del principio de equidad.”[37]
Frente a la dimensión subjetiva del derecho en mención se
han advertido dos ámbitos vinculantes para el Estado, los deberes de respeto y
los de protección. Las autoridades públicas están doblemente obligadas, tanto a
abstenerse de vulnerar la vida e integridad personal de los asociados, como a
evitar que terceras personas los afecten.
23.
En cuanto al segundo
deber, que corresponde a una obligación positiva o, de acción, una vez
determinado el riesgo al que está sometida una persona como consecuencia de
amenazas concretas sobre su vida e integridad personal, el Estado tiene la
obligación de definir, de manera oportuna, las medidas y medios de protección
específicos, adecuados y suficientes para evitar la consumación de un daño.
Para establecer la necesidad de adopción
de medidas que aseguren la protección del derecho a la integridad personal, la
jurisprudencia se valió, en primer lugar, de una categorización que distingue
el riesgo de la amenaza. La distinción referida se planteó en los siguientes términos
“el riesgo es siempre abstracto y no produce consecuencias concretas,
mientras que la amenaza supone la existencia de señales o manifestaciones que
hagan suponer que algo malo va a suceder. En otras palabras, la amenaza supone
la existencia de ‘signos objetivos que muestran la inminencia de la agravación
del daño”[38]
En la medida en que el riesgo
obedece a la probabilidad abstracta y aleatoria de afectación de la vida e
integridad personal, este concepto se clasificó como mínimo, que
corresponde a la contingencia de daños derivada de la muerte y enfermedades
naturales y ordinario, el cual atiende a la posibilidad de que el daño
se derive de los factores internos y externos de la persona y de la vida en
sociedad. Cuando las personas están sometidas a riesgos, bajo las acepciones
descritas, no pueden exigir del Estado medidas de protección especial.
De otra parte, la amenaza, está
relacionada con los hechos concretos indicativos de una posible afectación de
la vida e integridad personal y se clasificó en, ordinaria, que representa
un peligro específico, cierto, importante, excepcional y desproporcionado, y extrema,
cuando la amenaza tiene las características referidas previamente y, además, se
cierne directamente sobre la vida e integridad personal.
Posteriormente, la Corte efectuó
categorizaciones sobre la probabilidad de afectación de los derechos a la vida
e integridad personal, en las que no hizo la distinción entre riesgos y
amenazas, y únicamente clasificó el riesgo en diferentes niveles, a saber: (i) riesgo mínimo; (ii) riesgo
ordinario, soportado por igual por quienes viven en sociedad; (iii) riesgo
extraordinario, que las personas no están obligadas a soportar; (iv) riesgo
extremo que amenaza la vida o la integridad personal y (v) riesgo consumado.[39]
Con independencia de la clasificación que se adopte, lo
cierto es que la categorización y evaluación de las probabilidades de
afectación de los derechos a la vida e integridad personal es importante para
establecer los eventos en los que se activa la obligación de adopción de
medidas concretas de protección por parte del Estado.
En atención a la
relevancia de determinar de forma adecuada los riesgos, la jurisprudencia
también ha considerado que la Unidad Nacional de Protección vulnera los
derechos fundamentales al debido proceso y a la seguridad personal, cuando
valora el nivel de riesgo de los solicitantes o define las medidas de
protección sin alguna motivación que esté fundada en un estudio previo e
individualizado de la situación de la persona interesada[40].
24.
Ahora bien,
establecida la obligación general de protección de la vida e integridad
personal de los asociados y el deber de adopción de medidas concretas frente a
riesgos específicos, esta Corporación ha indicado que ese mandato se
intensifica cuando se trata de personas que, por su actividad, están expuestas
a un nivel de amenaza mayor. Tal y como sucede con “(…) los defensores de
derechos humanos, altos funcionarios, periodistas, líderes sindicales, docentes
en zona de conflicto, minorías políticas o sociales, reinsertados,
personas en condiciones de indigencia, desplazados por el conflicto armado,
personas privadas de la libertad, soldados que prestan servicio militar
obligatorio, niños y niñas y sujetos de un especial grado de protección por su
notoria situación de indefensión”[41]
(negrilla fuera del texto).
En efecto, la jurisprudencia
constitucional ha reconocido que existen sujetos que por su pertenencia a
ciertos grupos están expuestos a mayores riesgos de afectación de su vida e
integridad personal. Así lo destacó la sentencia T-707 de 2015[42] que indicó lo siguiente:
“(…) el derecho fundamental a la seguridad
personal adquiere especial relevancia cuando es invocado por sujetos que con
ocasión de su pertenencia a ciertos grupos minoritarios están sometidos a
riesgos desproporcionados, como es el caso de defensores de derechos humanos,
minorías étnicas, líderes de oposición y/o minorías políticas. En estos eventos
se amplía considerablemente el espectro de derechos fundamentales involucrados,
a tal punto que su amenaza compromete seriamente la vigencia del sistema
democrático.”
En relación con los reinsertados o
desmovilizados, la jurisprudencia constitucional, desde sus primeros
pronunciamientos, reconoció que se trata de sujetos expuestos a riesgos
superiores y, por ende, hizo énfasis en los deberes que se generan para el
Estado en relación con la protección de sus derechos a la vida e integridad
personal. En efecto, destacó tanto las obligaciones de abstención, las cuales
deben ser observadas por las autoridades públicas en sus actuaciones y las
medidas de protección específica para los sujetos en mención.
La sentencia T-439 de 1992[43] estudió la acción de tutela
formulada por Luis Humberto Rolon Maldonado, militante
del Partido Comunista y miembro del movimiento político Unión Patriótica, en
contra de diversos organismos del Estado en procura de obtener la protección
del derecho a la vida e integridad personal, amenazados por actuaciones de
autoridades públicas. La Corte indicó que:
“(…) cuando se presentan situaciones de conflicto armado
entre la fuerza pública y los grupos armados que están fuera de la legalidad,
el Estado tiene la obligación de ser extremadamente sensible en sus
intervenciones, con miras a preservar el equilibrio político y social, mediante
la protección eficaz a los grupos, partidos o movimientos minoritarios, en
especial a aquellos que por su carácter contestatario pueden ‘estar en la mira’
de otros grupos que, gozando de los beneficios institucionales y patrimoniales,
pueden ver amenazadas sus prerrogativas”
Asimismo, en esa oportunidad enfatizó en la necesidad de
proteger la vida e integridad personal de ciertos sujetos, especialmente
vulnerables por su situación en el contexto político y el conflicto interno,
entre los que destacó a los reinsertados. En particular, indicó que:
“El surgimiento de grupos, movimientos y partidos
políticos minoritarios a raíz de la desmovilización de antiguos integrantes de
la guerrilla requiere de especial protección y apoyo por parte del Estado.
La institucionalización del conflicto, la dejación de las armas y su
sustitución por el ejercicio activo de la participación político-democrática y
la renuncia de la violencia como método para alcanzar el cambio social, son
alternativas que deben ser garantizadas por todas las autoridades para evitar
que la llamada ‘guerra sucia’ acabe cerrando la posibilidad de llegar a un
consenso que reúna a todos los sectores de la población y permita la
convivencia pacífica (…)” (negrilla fuera del
texto)
En el mismo sentido, recalcó que los individuos
desmovilizados de grupos guerrilleros forman parte de la población civil, y
deben recibir la protección adecuada por parte del Estado que les permita
preservar no sólo su vida e integridad personal sino también el ejercicio de
sus derechos políticos. Específicamente, la Sala Segunda de Revisión señaló:
“(…) las agrupaciones políticas que finalmente han optado
por la vía democrática, abandonando los medios violentos de lucha, tienen un
derecho al apoyo institucional necesario para el ejercicio pleno de sus
derechos de participación política, así como, para garantizar la seguridad y la
de sus miembros, el acceso a los medios y mecanismos estatales indispensables
para desarrollar su acción política y poder crecer como alternativa de poder”. (Negrilla fuera del texto)
En la sentencia T-719 de 2003[44] que estudió la acción de tutela
formulada por la compañera permanente y el hijo, menor de edad, de un ex
miembro de las FARC que abandonó las filas de dicha organización y fue
asesinado, a pesar de que elevó múltiples solicitudes a las autoridades
públicas para obtener la protección de su vida e integridad personal, la Corte
se refirió, en primer lugar, a las características del derecho a la integridad
personal, entre las que se destacan en esta oportunidad:
“(b) adquiere especial importancia en el
caso de ciertos sujetos que, dada su condición o su contexto, han recibido
especial protección tanto por la Carta como por otras fuentes de derecho
internacional vinculantes para Colombia; y (c) el contenido específico del
derecho a la seguridad personal es históricamente variable, y se ha de
determinar de conformidad con el contexto socio-político y jurídico en el cual
se vaya a aplicar.” (Negrilla
fuera del texto)
Asimismo, la Sala Tercera de Revisión indicó
que uno de los factores relevantes para evaluar la necesidad de prestaciones
particulares por parte del Estado, dirigidas a garantizar la seguridad
personal, es la situación de vulnerabilidad de los sujetos, la cual se puede derivar
de diversas circunstancias, tales como el distanciamiento
o separación de los grupos armados al margen de la ley, que corresponden a la
circunstancias ordinarias de los reinsertados o desmovilizados.
Establecido ese factor de vulnerabilidad, la Sala consideró
que:
“(…) quien decide dejar
las armas que había empuñado contra el Estado y el orden constitucional, para
reasumir voluntariamente su condición plena de civil, manifiesta con su actuar
–si es de buena fe- un compromiso claro y personal con la resolución pacífica
del conflicto armado, que pretende materializar en su propia situación
particular. Por ello, al entregarse a las autoridades y manifestar su voluntad
de abandonar la violencia, contribuyendo así a la construcción de la paz, el
individuo “desmovilizado” o “reinsertado” está haciendo explícito su deseo de
volver a vivir en paz – esto es, de ejercer el derecho
constitucional que consagra el artículo 22 de la Carta, que dispone: “La paz es un derecho y un deber de obligatorio cumplimiento”.
Por lo mismo, su condición debe ser objeto de especial atención por parte de
todas las autoridades estatales.”
En síntesis, la
jurisprudencia constitucional ha reconocido el carácter fundamental de los
derechos a la vida y a la seguridad personal, y las obligaciones que dichas garantías
generan para el Estado desde dos perspectivas: la faceta de abstención, que
impide que las autoridades públicas adelanten actuaciones injustificadas que
afecten los bienes en mención y, la faceta positiva, que demanda actuaciones
concretas dirigidas a garantizar la preservación de los derechos, las cuales se
intensifican frente a sujetos que están expuestos a mayores amenazas, entre los
que se encuentran las personas que abandonan las armas y se reincorporan a la
vida civil.
Las normas orgánicas como límites a la función del Legislador
y la metodología para establecer la posible violación de la reserva de ley
orgánica por vía de excepción. Reiteración de jurisprudencia
25.
La cláusula general de competencia prevista en el artículo
150 Superior faculta al Legislador para regular todos los temas de la vida
social sin imponer exclusiones fundadas en la materia. Sin embargo, en
desarrollo de dicha actividad el Congreso está sujeto a restricciones
sustanciales y de procedimiento, entre las que se encuentra la obligación de
que ciertas materias sean reguladas mediante tipos especiales de leyes.
Uno de los tipos de leyes a los que
está sujeta la actividad legislativa en determinadas materias es la ley
orgánica, la cual supone una doble restricción, ya que, de un lado, impone unas
mayorías para su aprobación y, de otro, disciplina la actividad legislativa. En
efecto, en virtud de lo dispuesto en el artículo 151 de la Carta Política, el
propósito de tales leyes es regular las normas a las que debe sujetarse el
legislador. La Sentencia C-494 de 2015[45] sintetizó este punto de la
siguiente manera: “Las leyes orgánicas
se pueden diferenciar de los otros tipos de leyes por tres razones, a saber: i)
el Constituyente dispuso una clasificación específica; ii) exigen la mayoría
absoluta para su aprobación y; iii) tienen un objeto consistente en establecer
las reglas a las cuales estará sujeta la actividad legislativa.”
A continuación se hará una síntesis de las normas
aplicables a este tipo de leyes, y de la manera en que las ha desarrollado la
jurisprudencia constitucional.
26.
La Constitución se
refiere en varias disposiciones a las leyes orgánicas. En primer lugar (i) el
artículo 151 prescribe que (a) le corresponde al Congreso de la República la
adopción de leyes orgánicas que tienen como propósito establecer reglas a las
que debe sujetarse la actividad legislativa, (b) deben ser aprobadas por la
mayoría absoluta de los miembros de ambas cámaras y (c) por medio de ellas se
establece el reglamento del Congreso, las normas sobre preparación, aprobación
y ejecución del presupuesto de rentas y ley de apropiaciones así como del Plan
Nacional de Desarrollo y, finalmente, las relativas a la asignación de
competencias normativas a las entidades territoriales.
A su vez (ii) el artículo 150.10 prohíbe que se
otorguen facultades extraordinarias al Presidente de la República para la
expedición de normas orgánicas; (iii) el artículo 288 prescribe que a través de
este tipo de leyes se establecerá la distribución de competencias entre la Nación y las
entidades territoriales; (iv) el artículo 297 autoriza al Congreso de la
República para decretar la formación de nuevos departamentos con sujeción a los
requisitos exigidos en la Ley Orgánica del Ordenamiento Territorial; (v) el
artículo 307 dispone que la ley orgánica fijará, entre otras cosas, las
condiciones para solicitar la conversión de la región en una entidad
territorial, las atribuciones, los órganos de administración, los recursos de
las regiones así como los principios para la adopción del estatuto especial de
cada región; y (vi) el artículo 329 determina que la conformación de las
entidades territoriales indígenas se hará con sujeción a lo dispuesto en la ley
orgánica de ordenamiento territorial.
Por su parte (vii) el artículo 342
indica que la ley orgánica reglamentará todo lo relacionado con los
procedimientos de elaboración, aprobación y ejecución de los planes de
desarrollo, los mecanismos apropiados para su armonización y para la sujeción a
ellos de los presupuestos oficiales así como la organización y funciones del
Consejo Nacional de Planeación y de los consejos territoriales, y los
procedimientos para hacer efectiva la participación ciudadana en la discusión
de los planes de desarrollo; (viii) el artículo 349 dispone que la discusión y
aprobación del Presupuesto se hará por el Congreso de acuerdo con lo
establecido en la ley orgánica; (ix) el artículo 350 indica que
el gasto público social en la ley de presupuesto agrupará las partidas de esa naturaleza, según la definición que de
ello haga la ley orgánica respectiva; y (x) el artículo 352 señala que
la ley orgánica de presupuesto regulará lo correspondiente a la
programación, aprobación, modificación, ejecución de los presupuestos de la
Nación, de las entidades territoriales y de los entes descentralizados de
cualquier nivel administrativo así como su coordinación con el Plan Nacional de
Desarrollo[46].
27.
Las disposiciones
citadas conforman el núcleo normativo de la reserva de ley orgánica. En ellas
se disciplina de manera principal la legislación nacional, pues de acuerdo con
la Constitución las normas orgánicas tienen como finalidad o función sujetar
el ejercicio de la actividad legislativa.
La caracterización de este tipo de
leyes pone de presente la especial tarea que cumplen en el ordenamiento
jurídico como ordenadoras del proceso de conformación de la voluntad del
Legislador. Ha dicho este Tribunal que “se
constituyen en reglamentos que establecen límites procedimentales, para el
ejercicio de la actividad legislativa, en el caso de las leyes ordinarias en
general y en el de ciertas y determinadas leyes en especial
(…)”[47]. Esta función las erige en “normas
de autoreferencia para quienes tienen la facultad de expedirlas y
posteriormente desarrollar la materia de la cual tratan, a través de leyes
ordinarias.”[48] Según lo ha indicado este
Tribunal, se trata de leyes que se ocupan de materias de significativa
relevancia que deben gozar, en consecuencia, de una estabilidad especial que se
asegura previendo un procedimiento agravado para su modificación[49].
28.
En
atención a la función ordenadora de la voluntad legislativa y a las condiciones
especiales para su aprobación -mayorías absolutas- las leyes orgánicas ocupan
una especial posición en el sistema de fuentes. En esa dirección, en uno de
sus primeros pronunciamientos -refiriéndose a la ley orgánica de presupuesto-
la Corte señaló que esa clase de ley
“se encuentra dotada de la
característica especial de poder condicionar la expedición de otras leyes sobre
la materia a sus prescripciones, de modo tal que una vulneración o
desconocimiento de los procedimientos y principios que en ella se consagran al
momento de la expedición de las leyes presupuestales ordinarias, puede acarrear
la inconstitucionalidad de éstas, debido al rango cuasi constitucional al que
sus disposiciones han sido elevadas por voluntad expresa del Constituyente.”[50]
Esa especial posición, que permite
calificar a las normas orgánicas como supralegales[51]
o más precisamente, como normas supra-ordinarias, no implica que tengan el
mismo rango que las disposiciones de la Constitución. En efecto, a pesar de que
la “ley orgánica es de naturaleza jerárquica superior a las demás leyes que
versen sobre el mismo contenido material” no puede predicarse de ella “rango
de norma constitucional, porque no está constituyendo sino organizando lo ya constituido por la norma de normas, que
es, únicamente, el Estatuto Fundamental.”[52]
En síntesis, las leyes orgánicas, en
la medida en que están dirigidas a orientar y regir la actividad legislativa en
ciertas materias se sujetan a requisitos especiales de aprobación (mayoría
absoluta y restricción de materias) y ocupan una posición de superioridad
jerárquica frente a las leyes ordinarias.
29.
Una de
las consecuencias que se deriva de dicha jerarquía, fundada en las previsiones
especiales (formales y materiales) de la Carta Política con respecto a las
leyes orgánicas es la imposibilidad de que éstas sean
modificadas por normas de menor rango. En efecto, desde sus primeros pronunciamientos,
esta Corporación se ocupó de ese rasgo de su modificación. La sentencia
C-541 de 1995[53], que analizó
una disposición de la Ley 179 de 1994 que prohibía introducir reformas a
la Ley Orgánica del Presupuesto si contrariaban sus previsiones[54],
concluyó que:
“(…) la ley orgánica del
presupuesto podrá ser reformada por el Congreso cuantas veces éste lo estime
conveniente, cumpliendo el trámite previsto en la Constitución y en el
Reglamento del Congreso, para los proyectos de leyes orgánicas. Una ley nunca
podrá cerrar el paso a la posibilidad de su propia reforma.”
Asimismo, la sentencia C-600A de 1995[55] reconoció la subordinación
de las leyes ordinarias frente a las orgánicas así: “Una ley ordinaria tiene
entonces que respetar los mandatos de la legislación orgánica; no puede
entonces una ley ordinaria derogar una ley orgánica, ni tampoco invadir su
órbita de competencia.”
Por su parte, la sentencia C-432
de 2000[56] estudió el artículo 21 de la Ley
344 de 1996 (ley ordinaria) que establecía reglas sobre la programación
presupuestal de las instituciones prestadoras de servicios de salud y de las
empresas sociales del Estado adicionales a las previstas en la Ley Orgánica del
Presupuesto, en particular a las modificaciones que efectuó la Ley 179 de 1994.
La providencia mencionada declaró la inexequibilidad de algunos apartes de la
norma examinada, debido a que:
“(…) la modificación no es, como
lo dice el señor Procurador, un desarrollo de la disposición de la que obra en
la ley orgánica, pues, como se vio, en el artículo 21 se consagró en los
incisos 2º, 3º y 4º, un cambio sustancial, lo que, de acuerdo con la
Constitución y la interpretación constitucional de las leyes orgánicas, deviene
en la inexequibilidad de tales incisos, pues, sólo mediante una ley orgánica
era posible establecer estas modificaciones.”
En ese mismo sentido, la sentencia
C-494 de 2015[57] destacó la relevancia
de determinar si una materia o regulación determinada corresponde a una norma
orgánica “(…) por cuanto la norma orgánica superior puede modificar o
derogar válidamente todas aquellas disposiciones que se encuentren en los
niveles inferiores, empero, sólo puede sustituirse por otra del mismo o
superior nivel.”
30.
La
exigencia de modificación de una ley orgánica por una de la misma naturaleza o
de superior jerarquía, también se ha desarrollado con respecto a las leyes
estatutarias, pues obedece tanto a la jerarquía de las normas en el
ordenamiento como a los intereses que se protegen a través de la fijación de
mayores requisitos para la expedición de determinadas leyes. La relevancia del
factor jerárquico en la modificación de las normas se evidencia en el análisis
que adelantó la Corte sobre la alegada inviabilidad de que una norma estatutaria
modificara un decreto ley:
“La Corte, por el
contrario, considera que en tal hipótesis, aunque fuese aceptada -no lo es por
esta Corporación- la tesis de que un decreto ley no puede ser modificado por
una ley estatutaria -afirmación que, en cambio, resulta evidente cuando
acontece a la inversa, es decir, cuando por un decreto ley se pretende reformar
una ley estatutaria-, debe verificarse la naturaleza misma de la norma
modificatoria, para concluir si en efecto ella encaja dentro de la sustancia de
lo que debe ser tramitado por el procedimiento contemplado en el artículo 153
de la Constitución. Y si se encuentra que ello es así, como acontece en este
caso, debe entenderse que ha obrado bien el Congreso, al tratar en una ley
estatutaria lo que corresponde al tipo legislativo en cuestión, y que si antes
tal materia estaba incluida en un ordenamiento distinto, ello no afecta la
constitucionalidad de la nueva norma, sino que podría dar lugar, si fuere el
caso, a la verificación de la fuente normativa de la anterior y a su eventual
cotejo con la Constitución. No se procede en tal sentido ahora, por cuanto no
es ese el objeto del presente proceso de revisión constitucional.”[58]
En ese mismo sentido, la sentencia
C-179 de 1994[59] indicó que: “es
claro que las leyes estatutarias pueden ser modificadas o derogadas por otras
de igual categoría, tal como lo autoriza el artículo 153 de la Carta, las
cuales obviamente deben ceñirse a la Constitución en cuanto a su trámite y
contenido.”
31.
Ahora
bien, advertida esa exigencia para la reforma de las leyes orgánicas, es necesario
destacar que la modificación de las normas puede presentarse en diversas maneras.
Por ejemplo, mediante la previsión expresa de una transformación o cambio del
contenido de la norma original, la introducción de excepciones a dichas
previsiones o su inaplicación para casos concretos, las cuales pueden ser
temporales o definitivas.
En atención a las diversas
modalidades en las que se puede presentar la modificación de una norma, la
determinación de esa circunstancia en la hipótesis de reforma de una ley
orgánica por parte de una norma de inferior jerarquía, exige que el juez
constitucional establezca, con independencia de la fórmula utilizada, si el
nuevo precepto alteró el contenido de la norma orgánica.
El ejercicio en mención se adelantó
en la sentencia C-1379 de 2000[60], en la que esta Corporación
analizó el artículo 61 de la Ley 547 de 1999 “por
la cual se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de
Apropiaciones para la Vigencia Fiscal del 1 de enero al 31 de diciembre del
2000”. Esta normativa preveía que
cuando el Gobierno Nacional redujera o aplazara las apropiaciones
presupuestales, los órganos que manejaran recursos parafiscales o fondos
especiales debían reflejar esa operación y efectuar los ajustes en sus
presupuestos, en la misma cantidad y con el mismo detalle.
En esa oportunidad, la
Corte destacó que aunque la Ley Orgánica de Presupuesto establece la
posibilidad de que el Gobierno reduzca o aplace total o parcialmente las
apropiaciones presupuestales, debe respetar la autonomía presupuestal de las
otras ramas del poder y de las entidades autónomas. Por lo tanto, consideró
frente a la norma acusada:
“Es claro que en realidad
se modifica la Ley Orgánica de Presupuesto, cuyo trámite de aprobación y
reforma está claramente previsto por el artículo 151 de la Carta Política. Y es
indispensable repetir que, al tenor del artículo 349 de la Constitución, la ley
del presupuesto de rentas y apropiaciones debe aprobarse durante los tres
primeros meses de cada legislatura ‘estrictamente de acuerdo con las reglas de
la Ley Orgánica.’
Normas como la demandada
no deben hacer parte de una ley ordinaria, y menos todavía de la anual de
presupuesto. Han de estar contenidas necesariamente en la Ley Orgánica
correspondiente.”
Como se advierte, la disposición
analizada -que correspondía a una ley ordinaria que fijaba una regla de
disciplina para las entidades que manejan recursos parafiscales o fondos
especiales- modificó de facto la Ley Orgánica de Presupuesto,
razón por la que la Corte declaró su inexequibilidad por la vulneración de los
artículos 151 y 152 de la Carta Política.
32.
Asimismo,
la sentencia C-1246 de 2001[61] destacó que la
introducción de una excepción a una norma orgánica también implica su
modificación y, en consecuencia, esa alteración debe tramitarse de acuerdo con
las reglas establecidas para la ley orgánica. En la descripción de las
características de las leyes orgánicas se indicó que:
“(…) una ley ordinaria no
puede introducir una excepción a una regulación orgánica pues esa excepción
implica obviamente una modificación de una ley orgánica. Por consiguiente, si
el Congreso quiere introducir tales excepciones a la legislación orgánica,
puede hacerlo, pero debe sujetarse a los requisitos y trámites propios de las
leyes orgánicas.El argumento del Congreso según el cual la ley objetada no
está modificando la ley orgánica sino únicamente estableciendo excepciones a
ella en ciertos ámbitos no es entonces de recibo, por cuanto la consagración de
esas excepciones implica una modificación del alcance de la ley orgánica. Es
obvio entonces que esos cambios deben hacerse recurriendo al procedimiento
especial de aprobación de esas leyes.” (Negrillas no originales)
De acuerdo con lo expuesto, resulta clara la
posibilidad de modificación de las normas orgánicas siempre que ésta se
produzca por una disposición de la misma naturaleza. En consecuencia, le
corresponde a esta Corporación establecer si materialmente la norma ordinaria
comporta una modificación de la ley orgánica, la cual no suele presentarse
formalmente por el Legislador como una alteración de ese tipo. Por ende, debe
determinar, con base en los contenidos de las disposiciones
confrontadas, si se presenta una alteración de una norma orgánica por parte de
una disposición de rango inferior.
33. Como puede observarse, la
jurisprudencia ha establecido varias pautas metodológicas para analizar si se
configura una violación a la reserva de ley orgánica: (i) el análisis de la
norma individualmente considerada, (ii) el estudio del contenido de la norma
orgánica supuestamente reformada y de la que la hace la reforma y (iii) la
constatación de una modificación de facto, que a su vez implica una invasión en
la órbita de competencia del legislador orgánico. Además, (iv) la Corte ha
reconocido las dificultades interpretativas de la reserva de ley orgánica
cuando se trata de normas ordinarias que fijan excepciones a sus disposiciones.
No obstante, (v) ha considerado que una norma que pretende sustraer del campo
de aplicación de la ley orgánica a un supuesto o a un sujeto determinado,
corresponde a una reforma y por lo tanto tiene reserva de ley orgánica.
Los criterios establecidos por la Corte
pretenden proteger el fin último que justifica la existencia de la reserva de ley
orgánica, que es brindar estabilidad
reforzada a ciertas materias, la misma que se logra con la exigencia de
mayorías cualificadas para la aprobación de cada norma de este tipo. Como
consecuencia, todo cambio sustancial –es decir aquel que altera un elemento
fundamental de la norma- es considerado como una reforma. Esta valoración es
absoluta, es decir, la reforma se presenta o no, es un examen de suma cero que
no admite matices.
Estas tesis concuerdan con los análisis que al
respecto ha adelantado la teoría jurídica. En efecto, las leyes orgánicas
pueden ser tomadas como un ejemplo de reglas secundarias que facultan a ciertas
instituciones para que, entre otras funciones, introduzcan cambios a la
legislación.[62]
Este tipo de disposiciones caracterizan al derecho como un sistema normativo
institucionalizado que incluye normas constitutivas, claramente diferenciables
de las regulativas[63].
Las primeras ocupan de un momento “previo” a la regulación, constituyen o crean
la potestad de realizar ciertas acciones institucionales y por lo tanto generan
la posibilidad de constituir resultados institucionales. Se trata de reglas que
confieren poderes y hacen viable que existan, por ejemplo, leyes.[64]
Estas normas constitutivas, entre las que se
encuentran las de competencia, por tener una finalidad y una estructura
distinta de las normas regulativas, exigen especificidades en su
interpretación. La teoría de la norma jurídica indica que es necesario
adelantar el ejercicio hermenéutico desde el punto de vista interno y
considerando cada norma jurídica aisladamente.[65]
Las normas de competencia, por lo tanto, establecen límites: (i) a la
competencia material de las fuentes excluidas de la reserva –que no pueden
regular ese asunto- y (ii) a la competencia del titular de la reserva, que no
está autorizado para delegar la regulación de la materia[66].
Algunos autores consideran que las reservas normativas
son normas mixtas, de competencia e incompetencia, no sólo atribuyen
facultades, sino que también niegan a ciertos individuos o instituciones la
potestad de dictar normas con un contenido determinado. Estas normas de
incompetencia califican como incorrectos los enunciados creados por individuos
no autorizados por la norma y que tengan un contenido del que se debe ocupar
ese tipo de disposición.[67]
En el campo de la interpretación constitucional, la consecuencia de tal
incorrección será la declaratoria de inexequibilidad.
Análisis de constitucionalidad del Decreto Ley 298 de
2017 “Por el cual se exceptúa a la Unidad Nacional de Protección de las
restricciones previstas en el artículo 92 de la Ley 617 de 2000”
El Decreto Ley 298 de 2017 cumple con los requisitos
formales para su expedición
34.  La Sala evidencia que el Decreto Ley 298 de 2017 satisface
los requisitos formales exigidos. En efecto, la norma fue expedida por el
Presidente de la República y suscrita por los Ministros del Interior y de
Hacienda y Crédito Público. Por ende, se conforma Gobierno en los términos
del artículo 115 de la Carta Política[68].
35. Por tratarse de una norma con fuerza y rango de ley,
resulta necesario el cumplimiento del mandato previsto en el artículo 169 de la
Constitución, según el cual “El título de las leyes deberá corresponder
precisamente a su contenido”. El Decreto Ley 298 de 2017 se titula “Por
el cual se exceptúa a la Unidad Nacional de Protección de las restricciones
previstas en el artículo 92 de la Ley 617 de 2000”. De acuerdo con lo
dispuesto por su artículo 1º, el título otorgado es adecuado, al ser
suficientemente claro y tener relación directa con el contenido de la normativa.
Por consiguiente, este requisito formal se encuentra cumplido.
36. El decreto debe precisar la norma que habilita al
Presidente de la República para su expedición con el fin de determinar su
naturaleza jurídica. En este caso, dicho requisito ha sido satisfecho, ya que la
normativa precisa que ha sido expedida “En el ejercicio de las facultades
constitucionales conferidas en el artículo 2 del Acto Legislativo 1 de 2016”.
37. La disposición, a su vez, fue adoptada dentro de los 180 días
siguientes a la entrada en vigencia del Acto Legislativo 1 de 2016, fue proferido
por el Presidente de la República el día 23 de febrero de 2017, menos de 90
días después del rango temporal permitido.
Del
mismo modo, el Decreto fue motivado por el Gobierno a través de diez
considerandos, que serán objeto de referencia en el estudio material de la
medida.
El Decreto Ley 298 de 2017 cumple con los límites
materiales de este tipo de normas: conexidad objetiva, estricta y suficiente
así como con el criterio de necesidad
38. De acuerdo con la jurisprudencia reiterada de esta
Corporación, la Corte analizará el cumplimento de los requisitos que deben
acreditar los decretos leyes adoptados en virtud del artículo 2º del Acto
Legislativo 1 de 2016.
39. La conexidad exige que se acredite un vínculo
material entre la medida adoptada por el Decreto 298 de 2017 y el Acuerdo Final.
La verificación no significa
que este último constituya un parámetro de control de constitucionalidad, sino que
representa, para los efectos del análisis ejercido en estos asuntos, un
referente hermenéutico del respeto del artículo 2º del Acto Legislativo 01 de
2016. La Sala constata que existe un vínculo
entre la medida adoptada y el Acuerdo Final que puede detallarse al ver su carácter
objetivo, estricto y suficiente.
40. La conexidad objetiva exige constatar la existencia de un
vínculo general cierto y verificable entre la normativa expedida y el Acuerdo
Final. Para juzgar el
cumplimiento de este requisito, es necesario tener en cuenta que el Acuerdo se
encuentra construido a partir de seis pilares: (i) el desarrollo agrario
integral; (ii) la participación en política, en particular de los
integrantes de los grupos armados en armas; (iii) el fin del conflicto
armado; (iv) el problema de las drogas ilícitas; (v) los derechos de las
víctimas; y (vi) la implementación, verificación y refrendación de los
acuerdos.
El Decreto bajo examen “Por el cual se exceptúa a la Unidad Nacional de
Protección de las restricciones previstas en el artículo 92 de la Ley 617 de
2000” sólo consta de un artículo que precisa la previsión contenida en el
título, durante la presente
vigencia fiscal, en lo que se refiere al crecimiento de los gastos de personal
relativos a la modificación de su estructura y planta de personal. De manera
expresa refiere que dicha disposición se adopta para la implementación
inmediata de medidas materiales de protección de que trata el punto 3.4.7.4 del
Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz
Estable y Duradera, dentro del Sistema Integral de Seguridad para el Ejercicio
de la Política.
Como puede observarse, es evidente que
existe un vínculo cierto y verificable entre el Decreto y el Acuerdo Final, con
lo que se cumple con la conexidad objetiva.
41.
La conexidad estricta exige
un vínculo directo, no incidental ni accesorio entre el decreto expedido y un
aspecto o compromiso específico del Acuerdo Final. Se trata de un juicio de
finalidad o de conexidad teleológica porque el objetivo de la medida debe
ser desarrollar o implementar el acuerdo final de manera evidente. La
verificación de este requisito puede hacerse desde un punto de vista externo y
uno interno.
41.1. La conexidad estricta a nivel externo
implica que el gobierno debe identificar el contenido preciso del Acuerdo Final
que pretende desarrollar. En este caso, como ya fue mencionado, dicha normativa se adoptó para la
implementación inmediata de medidas materiales de protección de que trata el
punto 3.4.7.4 del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la
Construcción de una Paz Estable y Duradera, dentro del Sistema Integral de
Seguridad para el Ejercicio de la Política.
Las consideraciones que llevaron a la
expedición del decreto refieren que este pretende el cumplimiento de los
compromisos adquiridos en el numeral 3.4.7.4 del Acuerdo Final que comprende un
programa de protección integral para las y los integrantes del nuevo movimiento
o partido político que surja del tránsito de las FARC-EP a la actividad legal,
actividades y sedes, así como a las y los antiguos integrantes de las FARC-EP
que se reincorporen a la vida civil y a las familias de todos los anteriores,
de acuerdo con el nivel de riesgo[69].
Este numeral hace parte del componente 3 del Acuerdo, relativo al fin del
conflicto. En este punto, el Acuerdo remite al numeral 2.1.2.1 del mismo,
que hace parte del componente 2, relativo a la participación en política
en el que el Gobierno Nacional se compromete a brindar medidas de protección
para los integrantes del nuevo partido o movimiento político que surja del
tránsito de las FARC a la vida civil, a través de la implementación de un Sistema
Integral de Seguridad para el Ejercicio de la Política, integrado por
medidas de (i) adecuación normativa e institucional, (ii) prevención, (iii)
protección y (iv) evaluación y seguimiento. Como puede observarse, es evidente
que se trata de la implementación del componente de protección del Sistema
Integral de Seguridad para el Ejercicio de la Política. Éste prevé que “El
Gobierno dispondrá de los recursos necesarios para proteger la integridad de
dirigentes, hombres y mujeres, que participan en la actividad política
atendiendo sus necesidades específicas”[70].
Pero también el punto 3.4.7.4 amplía la cobertura de dichos mecanismos, ya que
no sólo se refiere a los miembros del nuevo partido o movimiento político, sino
a los desmovilizados y sus familiares que requieran protección.
En efecto, el Programa de Protección
Integral del punto 3.4.7.4 se compone de cinco elementos: (i) la creación de
una subdirección especializada de seguridad y protección en la UNP, (ii) la
puesta en marcha de una Mesa Técnica de Seguridad y Protección y (iii) la
creación de un Cuerpo de Seguridad y Protección dentro de la UNP para atender
las necesidades materiales de protección de los integrantes del nuevo partido,
de los desmovilizados que requieran estas medidas de protección y de sus
familiares; (iv) la ejecución del Programa de reconciliación, convivencia y
prevención de la estigmatización y (v) las medidas en materia de
autoprotección. El tercer componente del Programa de Protección Integral,
relativo al Cuerpo de Seguridad y Protección dentro de la UNP, es el que pretende
desarrollar el Decreto Ley 298 de 2017. En efecto, la disposición que exceptúa
a la UNP de las restricciones de crecimiento del gasto de personal, previstas
en el artículo 92 de la Ley 617 de 2000, busca permitir el cumplimiento de
específicos compromisos adquiridos por el Gobierno Nacional en el Acuerdo Final
en donde se lee que:
“El Gobierno Nacional hará las asignaciones presupuestales
necesarias para la implementación integral del sistema las cuales deberán
garantizarse para un periodo mínimo de cinco años en su etapa inicial.
(…)
Las y los integrantes del Cuerpo de Seguridad y
Protección dependerán de la Subdirección Especializada de Seguridad y
Protección. La modalidad de vinculación se podrá realizar a través de
contratación laboral directa como servidores/as públicos, o contratos
temporales de prestación de servicios o incorporación del personal a través de
operadores de seguridad debidamente autorizados y que brinden las mayores
garantías de confiabilidad a las personas protegidas. El Gobierno
Nacional, realizará los ajustes necesarios a objeto de ampliar la planta de
personal de la UNP, si así fuere necesario”[71].
Por lo tanto, la Corte encuentra cumplido el requisito
de conexidad estricta a nivel externo.
41.2. La conexidad estricta a nivel interno
exige que el gobierno demuestre la coherencia entre las motivaciones de la norma
y la regulación efectivamente expedida. De esta forma se constata que la medida
expedida desarrolla la finalidad específica que la motivó y que, por lo tanto,
está vinculada con un contenido del Acuerdo Final.
En este caso, los elementos de análisis
de la conexidad a nivel externo y a nivel interno coinciden, pues ambos se
ubican en la motivación del Decreto. Sin embargo, en este nivel del estudio, el
vínculo debe acreditarse entre los “considerandos” y la normativa expedida.
Como ya fue mencionado, la motivación del decreto ley bajo control indica que
el punto 3.4.7.4 del Acuerdo Final, ubicado dentro del Sistema Integral de
Seguridad para el Ejercicio de la Política, se refiere a la implementación de
un Programa de Protección Especializada que tendrá como objetivo proteger a los
integrantes del nuevo partido o movimiento político que surja del tránsito de
las FARC a la actividad legal. Del mismo modo pretende proteger sus actividades
y sedes, así como a las y los antiguos integrantes de dicha organización que se
reincorporen a la vida civil y a las familias de todas estas personas de
acuerdo con el nivel de riesgo. El gobierno asume que para la ejecución del
Programa de Protección Especializada se requiere la implementación inmediata de
medidas materiales de protección por parte de la Unidad Nacional de Protección
y de la Policía Nacional. Por lo tanto, considera necesario modificar la
estructura de la UNP y ampliar su planta de personal. También estima que dicha
medida se encuentra con las limitaciones impuestas en el artículo 92 de la Ley
617 de 2000, por lo que resulta necesario el ejercicio de las facultades
legislativas para la paz, previstas en el artículo 2º del Acto Legislativo 1 de
2016, para modificar esa previsión.
La Corte concluye que el decreto ley bajo
control es una medida que goza de conexidad interna, en efecto existe
coherencia entre su parte considerativa y la medida adoptada. Las motivaciones
exponen los siguientes aspectos:
(i)
el Acuerdo Final
prevé la implementación de un Programa de Protección Especializada;
(ii)
este programa implica la adopción de medidas materiales
para otorgar protección a los miembros del partido o movimiento político que
surja del tránsito de las FARC a la vida civil, así como para los desmovilizados
de ese grupo y de su familia;
(iii)
se requiere la
ampliación de la planta de personal de la UNP;
(iv)
pero existe una norma
legal que lo limita: el artículo 92 de la Ley 617 de 2000.
Por su parte, la medida adoptada consiste
en lo siguiente:
(i)
Exceptuar a la Unidad Nacional de
Protección de la aplicación de las restricciones previstas en el artículo 92 de
la Ley 617 de 2000, en el crecimiento de los gastos de personal relativos a la
modificación de su estructura y planta de personal;
(ii)
Su objetivo es lograr la
implementación inmediata de las medidas materiales de protección de las que
trata el punto 3.4.7.4 del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la
Construcción de una Paz Estable y Duradera, dentro del Sistema Integral de
Seguridad para el Ejercicio de la Política;
(iii)
Tal excepción sólo operaría
durante la presente vigencia fiscal.
De esta manera, se puede concluir que
existe conexidad interna en la norma bajo examen, ya que hay coherencia entre
la motivación y la disposición expedida.
42.
La conexidad suficiente
exige que el vínculo demostrado baste por sí solo, de manera indiscutible y sin
necesidad de argumentos colaterales, para dejar en evidencia la específica y
estrecha proximidad entre lo regulado y el contenido preciso del Acuerdo Final que
se pretende desarrollar.
En este caso no hay discusión ni duda alguna sobre el
tema, en efecto, una vez se determina el vínculo y se constata la conexidad
objetiva y estricta, es posible entender, sin razones adicionales, la relación
entre la normativa expedida por el Presidente y el Acuerdo Final.
43. En síntesis, la conexidad establecida entre el decreto
bajo control y el Acuerdo Final es objetiva, ya que basta con el cotejo
de la norma bajo examen y los apartes del Acuerdo que fueron expuestos, para
verificar la relación de medio a fin que los une. Es estricta porque el
decreto ley examinado prevé medidas para el cumplimiento directo de
obligaciones expresamente adquiridas por el Gobierno Nacional en el Acuerdo
Final, en particular en lo que concierne a la realización de los ajustes
necesarios para permitir la ampliación de la planta de personal de la UNP.
También es suficiente porque la referencia a estos apartes del Acuerdo
Final basta para explicar el vínculo instrumental que liga al Decreto Ley 298
de 2017 y el Acuerdo Final. Por consiguiente, se encuentra cumplido el requisito
relativo a la conexidad.
44.
El criterio de necesidad
estricta exige que el gobierno demuestre que la medida legislativa
extraordinaria es imperativa frente a los procedimientos existentes para
implementar una medida precisa del Acuerdo Final en tiempos razonables para un
proceso de transición. Esto quiere decir que demanda la justificación del ejercicio de las facultades
legislativas para la paz, en lugar del trámite del procedimiento ordinario o
del legislativo especial, en razón de la estabilización de corto plazo, esto
es, la urgencia de la medida impide agotar las etapas propias de los demás
procedimientos legislativos existentes[72].
Por consiguiente, no le corresponde a la Corte Constitucional verificar la
conveniencia de la medida adoptada por el Presidente de la República[73].
De conformidad con la jurisprudencia, el
análisis de necesidad estricta debe verificar las justificaciones expuestas por
el gobierno en dos niveles (i) que el trámite legislativo ordinario no sea
idóneo para regular la materia objeto del decreto, y (ii) que el procedimiento
legislativo especial de que trata el artículo 1º del Acto Legislativo 1 de 2016
tampoco cumpla con tal idoneidad. Por definición, no todas las materias
relacionadas con el proceso de paz pueden ser reguladas a través del
procedimiento legislativo especial. En efecto se trata de una cantidad
importante de temas, todos de gran impacto e incidencia, que a la vez, pueden
ser implementados bajo exigencias distintas y en tiempos variables[74].
Por otra parte, el carácter innecesario del
procedimiento legislativo ordinario no se solventa con el juicio de conexidad,
pues a pesar del establecimiento de la relación que este requisito exige en
cada uno de sus componentes, la pluralidad de temas del acuerdo también incluye
aspectos estructurales que requieren de un amplio debate democrático y que por
esa, entre otras razones, no podrían ser parte del procedimiento especial.
Aceptar la tesis contraria, que la posibilidad de acudir al procedimiento
ordinario queda descartada con el análisis de conexidad, implicaría admitir que
todos los asuntos relacionados con el proceso de paz son urgentes y pueden ser
abordados con el enorme sacrificio democrático que implica la legislación
especial. Es evidente que eso contraviene la jurisprudencia de esta
Corporación.[75]
La medida adoptada por el Decreto Ley 298
de 2017 cumple plenamente con el requisito de necesidad estricta, teniendo en
cuenta que la puesta en funcionamiento de las medidas materiales de protección
de los integrantes del nuevo partido o movimiento político, así como de los
desmovilizados y de sus familias,  está revestida de urgencia por las
circunstancias excepcionales de riesgo bajo las que podrían encontrarse estas
personas y, especialmente quienes después de dejar las armas, ingresan al
debate político. El mismo decreto indica, en su parte motiva (consideraciones 7
y 8), la inmediatez con la que se requiere adoptar estas medidas:
“Que para la ejecución del
Programa de Protección Especializada se requiere la implementación inmediata
de medidas materiales de protección por parte de la Unidad Nacional de
Protección y la Policía Nacional.
Que para la
implementación inmediata de medidas materiales de protección por parte de
la Unidad Nacional de Protección es necesario modificar su estructura y ampliar
su planta de personal, razón por la cual se requiere exceptuar temporalmente a
la Unidad Nacional de Protección de la regla establecida en el artículo 92 de
la Ley 617 de 2000”.
De hecho, el Acuerdo Final incluyó una “presunción
constitucional y legal” de riesgo extraordinario, que permitiera, de manera
inmediata, la activación de las medidas de protección que el decreto ley bajo
control permite:
“Presunción constitucional y legal del riesgo: Las y los integrantes del nuevo movimiento político
que surja del tránsito de las FARC-EP a la actividad política legal, tendrán
presunción de riesgo extraordinario de acuerdo a criterios razonables
presentados por sus representantes ante la Mesa Técnica. El nuevo movimiento
político tendrá presunción de riesgo extraordinario. El Gobierno Nacional
impulsará las medidas normativas necesarias para que tal presunción se
convierta en legal”[76].
El carácter inaplazable de la puesta en
funcionamiento de las medidas materiales de protección de los desmovilizados
justifica que no se haya acudido al procedimiento legislativo ordinario y
tampoco al previsto en el artículo 1º del Acto Legislativo 01 de 2016, sino que
se hubiera recurrido a la expedición de un decreto ley, por parte del
Presidente de la República.
Además, a pesar de no ser el único
criterio para determinar la urgencia en la adopción de la norma, no debe
perderse de vista que el mismo numeral 6.1.11 del Acuerdo Final estableció una
serie de medidas de implementación prioritaria, respecto de las cuales se
presume la urgencia en cuanto a su implementación. Así, dicho numeral previó:
“6.1.11. Implementación prioritaria:
Para la implementación de los compromisos adquiridos en el Acuerdo Final se
abordará prioritariamente en la Comisión de Seguimiento, Impulso y Verificación
a la Implementación del Acuerdo Final (CSIVI) los siguientes temas:
(…)
h. Instalación de la Mesa Técnica de Seguridad y
Protección e Implementación del Protocolo de Seguridad y Protección y de las
normas que regulan la protección de los integrantes del nuevo movimiento o
partido político que surja del tránsito de las FARC-EP a la vida política legal
y de sus familias de acuerdo con el nivel de riesgo, que será puesta en
marcha 15 días después de la firma del Acuerdo Final” (subrayas no originales).
Lo anterior pone de presente que el mismo
Acuerdo Final determinó la urgencia en la expedición del decreto ley bajo
control. Adicionalmente, el carácter apremiante de este tipo de casos ha sido
constatado por la reiterada jurisprudencia de esta Corporación. La contundencia
de estos argumentos hace innecesario distinguir entre los procedimientos
legislativos disponibles para el análisis, pues es evidente que ninguno podría
garantizar el cumplimiento del objetivo ya que no resultaría tan rápido como
esta opción de legislación extraordinaria. Por las consideraciones expuestas,
se concluye que se encuentra cumplido el requisito de estricta necesidad en la
adopción de la norma examinada.
El Decreto Ley 298 de 2017 es inconstitucional
por regular un asunto expresamente excluido por el Acto Legislativo 1 de 2016 y
reformar una norma orgánica
45. El artículo 2º del Acto Legislativo 1 de 2016
determina que las facultades legislativas para la paz no podrán ser utilizadas
para expedir actos legislativos, leyes estatutarias, leyes orgánicas,
códigos, leyes que necesitan mayorías calificada o absoluta para su aprobación,
ni para decretar impuestos. Por su parte, la sentencia C-699 de 2016
consideró que “ (vi)
Aunque no lo dice expresamente, en la medida en que no son admisibles las
reformas tácitas a la Constitución, tampoco pueden usarse las facultades
extraordinarias para regular asuntos sujetos a reserva de ley que no estén
mencionados en el artículo 150-10 de la Carta Política o en el artículo 2
acusado, tales como la restricción de la libertad de expresión, la creación de
delitos o el incremento penas (CP arts 29 y 93)”. Más adelante la misma
sentencia precisó el contenido de esta limitación a las facultades legislativas
del Presidente: “Los decretos ley que se expidan con
arreglo a estas facultades extraordinarias deben facilitar o asegurar el
desarrollo normativo del acuerdo final, y no pueden versar sobre ciertas materias
con reserva especial o estricta de ley” (negrillas
no originales).
46. Esto no
significa que cualquier materia que tenga reserva de ley sea excluida de la
competencia legislativa atribuida al Presidente, pues conduciría al
contrasentido de que dichas facultades no podrían ser ejercidas, al tener por
objeto expedir normas con fuerza de ley. Resulta necesario resaltar que la
exclusión se refiere a las materias sometidas a un reserva estricta de ley,
es decir, aquellas materias que la Constitución ha reservado de manera especial
al Congreso de la República y no pueden ser ni delegadas, ni atribuidas
constitucionalmente al Presidente, al tratarse de “(…) asuntos que, por su
naturaleza, requieren la mayor discusión democrática posible”[77].
47. Para analizar el Decreto sometido a control es
necesario estudiar su contenido. Es un cuerpo normativo que consta de dos artículos,
el primero referido al desarrollo de la materia establecida en su título, y el
segundo que determina su vigencia. El artículo 1º es del siguiente tenor
“Exceptuase a la Unidad Nacional de
Protección durante la presente vigencia fiscal, de la aplicación de las
restricciones previstas en el artículo 92 de la Ley 617 de 2000 en el
crecimiento de los gastos de personal relativos a la modificación de su
estructura y planta de personal, para la implementación inmediata de medidas
materiales de protección de que trata el punto 3.4.7.4 del Acuerdo Final para
la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera,
dentro del Sistema Integral de Seguridad para el Ejercicio de la Política.”
La literalidad del texto muestra que se
trata de una norma que consagra una excepción frente a otra. En efecto pretende
establecer una hipótesis de inaplicación del artículo 92 de la Ley 617 de 2000,
norma de disciplina fiscal que determina lo siguiente:
“ARTICULO 92. CONTROL A
GASTOS DE PERSONAL. Durante
los próximos cinco (5) años, contados a partir de la vigencia de la presente
ley, el crecimiento anual de los gastos de personal de las Entidades Públicas
Nacionales no podrá superar en promedio el noventa por ciento (90%) de la meta
de inflación esperada para cada año, según las proyecciones del Banco de la
República. A partir del sexto año, estos gastos no podrán crecer en términos
reales”.
El Decreto 298 de 2017 es el
resultado de una legislación extraordinaria que, a través de una norma
regulativa –en particular se trata de una norma que consagra una permisión- sustrae
de la aplicación del artículo 92 –norma de competencia- los siguientes
elementos[78]:
(i) el carácter: la excepción del artículo 92 cambia una prohibición por una
permisión; (ii) el sujeto destinatario: el artículo 92 incluye varias entidades
y esta norma exceptúa a una de ellas: la Unidad Nacional de Protección; (iii)
el contenido: los gastos de personal no podían crecer y con esta norma sí es
posible; y (iv) la ocasión: la localización temporal que era indeterminada, cambia
para generar la excepción durante la presente vigencia fiscal. Este tipo de
cambios, sin duda alguna, constituyen una reforma.
48. El cambio de una norma a través del establecimiento de
una excepción no plantea, en principio, ningún problema constitucional. Sin
embargo, desde el análisis jurisprudencial sobre las leyes orgánicas y desde
las categorías básicas de la teoría de la norma jurídica, la norma inaplicada a
través del Decreto bajo examen confiere y a la vez restringe competencias,
tanto para las Entidades Públicas Nacionales como para el Legislador. Al
sustraer ciertos elementos, como en efecto lo hizo la norma analizada, sin duda
se genera una alteración del límite que se le había impuesto al Legislador. En
nuestro sistema jurídico, las normas que imponen límites al Legislador corresponden
a leyes orgánicas, que tienen un procedimiento especial de elaboración y de reforma,
el cual encuentra fundamento en la necesidad de mantener una estabilidad reforzada
en los temas de los que se ocupan. De acuerdo con ello, es indispensable
determinar si la norma reformada tiene carácter orgánico.
49.
En primer lugar, es posible
encontrar un argumento literal que demuestra el carácter orgánico del
artículo 92. La Ley 672 de 2000 “Por la cual se reforma parcialmente la Ley
136 de 1994, el Decreto Extraordinario 1222 de 1986, se adiciona la Ley
Orgánica de Presupuesto, el Decreto 1421 de 1993, se dictan otras normas
tendientes a fortalecer la descentralización, y se dictan normas para la
racionalización del gasto público nacional” dispuso en su artículo 95 que los artículos 3º, 4º, 5º, 6º, 7º, 8º, 9º, 10,
11, 13, 14, 52, 53, 54, 55, 56, 89, 91, 92 y 93 de esa misma ley
son de naturaleza orgánica.
50.
En segundo lugar, el
artículo 95 fue declarado exequible mediante la sentencia C-540 de 2001[79] que lo consideró una norma
ordinaria. Con respecto al artículo 92 de la Ley 617 de 2000, la Corte
verificó el cumplimiento de los requisitos para ser considerado como parte de
una ley orgánica, como lo reiteró el mencionado artículo 95 de la Ley 672
de 2000. Este Tribunal afirmó lo siguiente:
“Cumplimiento de requisitos por los artículos señalados en el
art.  95
Corresponde ahora verificar si en la aprobación de los artículos
3º, 4º, 5º, 6º, 7º, 8º, 9º, 10, 11, 13, 14, 52, 53, 54, 55, 56, 89, 91, 92
y 93 de la Ley 617 de 2000 se atendieron o no las condiciones constitucionales
para ser normas orgánicas de presupuesto.
a)   Finalidad
En términos generales, la Ley 617 cambió la estrategia legislativa
frente a la programación, elaboración, aprobación y ejecución de los
presupuestos de las entidades territoriales. Inicialmente la Ley Orgánica
del Presupuesto reguló el sistema presupuestal del orden nacional y exigió a
las entidades territoriales que, a más tardar el 31 de diciembre de 1986,
ajustaran sus normas orgánicas de presupuesto a las normas previstas en la Ley
Orgánica del Presupuesto (L. 225 de 1995, Art. 32). Además, condicionó a las
entidades territoriales para que al expedir las normas orgánicas de presupuesto
tuvieran en cuenta las disposiciones de esta ley, adaptándolas a la
organización, normas constitucionales y condiciones de cada entidad
territorial. Igualmente ordenó a las entidades territoriales que aplicaran la
Ley Orgánica del Presupuesto, en lo que fuere pertinente, mientras expedían sus
normas orgánicas de presupuesto (L. 179 de 1994, art. 52).
(…)
De la lectura del artículo 352 de la Constitución Política no
queda duda que la Ley Orgánica del Presupuesto regula el sistema presupuestal
de la Nación, de las entidades territoriales y las entidades descentralizadas
de todos los niveles administrativos. (…)
b)   Materias
Los artículos 3º, 4º, 5º, 6º, 7º, 8º, 9º, 10, 11, 13, 14, 52, 53,
54, 55, 56, 89, 91, 92 y 93 de la Ley 617 se refieren a las siguientes
materias: financiación de gastos de funcionamiento de las entidades
territoriales; valor máximo de gastos de funcionamiento de departamentos,
distrito capital y distritos especiales, municipios, asambleas y contralorías
departamentales, concejo y contraloría de Bogotá, concejos, personerías y
contralorías distritales y municipales; período de transición para ajustar los
gastos en las entidades, corporaciones y órganos de control antes señalados;
prohibición de transferencias y liquidación de empresas ineficientes del nivel
territorial; ajuste a los presupuestos desequilibrados; efectos por realizar
gastos inferiores a los límites establecidos en la ley; límites a gastos por
adquisición de bienes y servicios del nivel nacional; control a los gastos
de personal, y naturaleza de los gastos de publicidad como gastos de
funcionamiento.
(…)
De acuerdo con lo expuesto en los dos literales anteriores, para
la Corte existe relación de finalidad y de contenido entre los asuntos
regulados por los artículos mencionados en el artículo 95 de la Ley 617 de 2000
y las materias propias de la Ley Orgánica del Presupuesto. En estos
aspectos armonizan con los mandatos de los artículos 151 y 352 de la
Constitución Política.
c)   Votación obtenida en el Congreso de la República (…)
d) Propósito del legislador de aprobar normas orgánicas de
presupuesto (…)
Como se aprecia, en el trámite y aprobación de los artículos 3º,
4º, 5º, 6º, 7º, 8º, 9º, 10, 11, 13, 14, 52, 53, 54, 55, 56, 89, 91, 92 y
93 de la Ley 617 de 2000 se cumplieron los requisitos constitucionales exigidos
para ser normas orgánicas de presupuesto. Por lo tanto, se declarará su
exequibilidad” (negrillas
no originales)
Estos dos argumentos no dejan
duda alguna sobre el carácter orgánico del artículo 92 de la Ley 617 de 2000.
Sin embargo, una intervención afirma que no hay una reforma sino una exclusión
de una limitación presupuestal, figura que ya han materializado otras leyes
ordinarias[80],
y la Procuraduría General estima que el citado artículo 92 permite matices ante
exigencias constitucionalmente imperiosas. La Corte considera que estas
conclusiones son equivocadas, no sólo por los argumentos expuestos, sino porque
parten de una confusión sobre la estructura de las normas y su interpretación
ante las posibles reformas.
51. Algunos elementos de la teoría de las normas, sumados
a la jurisprudencia vigente, pueden resultar útiles para aclarar el asunto.
Como fue dicho previamente, las normas orgánicas pueden ser consideradas normas
mixtas de competencia e incompetencia[81],
es decir, habilitan a una entidad o sujeto para que ejerza ciertas potestades
sobre determinadas materias y, a la vez, inhabilitan a las entidades o sujetos
restantes para que puedan pronunciarse sobre esos asuntos.
El sentido del artículo 92 de la Ley 617 de 2000 es facultar
únicamente al Legislador para pronunciarse sobre las materias que fueron citadas
en la norma. Por lo tanto, ningún otro órgano estaría habilitado para hacerlo.
Hasta aquí, podría decirse que en este caso no existe ningún problema
constitucional, porque el presidente ha sido revestido de facultades
legislativas, así que actúa como legislador y es el competente para introducir
reformas al artículo 92.
Sin embargo, en nuestro
ordenamiento jurídico, la reserva de ley orgánica es aún más compleja, habilita
únicamente al Congreso para que legisle sobre ciertas materias[82],
a través de un procedimiento que requiere de mayorías especiales, con el fin de
brindar estabilidad a esas normas y con la consecuencia de que las mismas
ocupan un lugar especial en el sistema de fuentes. Por lo tanto, ningún otro
ente o individuo puede expedir ese tipo de normas porque serían
incorrectas/inconstitucionales. Incluso, si el ente competente las expidiera
sin seguir el procedimiento adecuado, la consecuencia sería la misma. Con base
en estos elementos es claro que el legislador extraordinario, por definición,
no podría cumplir con el procedimiento establecido.
Entender el carácter de las leyes orgánicas como normas
constitutivas permite comprender las limitaciones que imponen a los entes del
Estado. Este tipo de disposiciones se ocupan de un momento “previo” a la
regulación, constituyen o crean la potestad de realizar ciertas acciones
institucionales y por lo tanto generan la posibilidad de dar lugar a resultados
institucionales. Se trata de reglas que confieren poderes y hacen viable que
existan, por ejemplo, leyes.[83]
Del mismo modo, cualifican la producción de otras normas y se usan como
parámetros para controlar las reglas regulativas que se expidan posteriormente.
52. En este caso existe una violación al artículo 92 de la
Ley 617 de 2000 que es una  norma constitutiva. Este tipo de normas no tienen
los mismos elementos que las regulativas, básicamente imponen límites y otorgan
facultades a las entidades. Por lo tanto, cualquier alteración en el límite y
en la facultad, claramente ya sería una reforma, pues cambia las condiciones
impuestas para producir efectos institucionales. Bajo estas circunstancias, la
exclusión de una entidad para que no se aplique un límite establecido por el
legislador para sí mismo, evidentemente altera las facultades que el Congreso
atribuyó inicialmente.
53. Tampoco es admisible considerar que se trata de una
norma que permita modulación o matices. A pesar de la estructura especial de
las normas orgánicas como reglas que confieren potestades, no se trata de
principios ponderables o modulables, la reserva de ley establece una
competencia que a la vez impide a un ente diferente al legislador pronunciarse
sobre la materia, incluso le prohíbe a Congreso hacerlo, si no cumple con el
procedimiento establecido, en particular con las mayorías especiales. Este
punto ha sido abordado por la doctrina, pues algunos sectores de la dogmática
califican como incorrectos no todos los enunciados que regulen la materia
reservada, sino sólo aquellos que regulen aspectos esenciales de la materia
reservada (reservas relativas). Aunque “podría ser razonable que lo que se
reserve a la regulación por Ley sean sólo los aspectos esenciales de la materia
reservada; […] no es esto que los enunciados jurídicos dicen o suelen decir”[84]
En este caso el artículo 92 de la Ley 617 de 2000, no
hace ninguna distinción al respecto, ni prioriza temas, como parecería
entenderlo el Procurador. En ese sentido, la técnica de interpretación de la
norma, la mantiene en el campo de la lógica deóntica, no en la lógica de la
preferencia[85].
54.
El argumento que invoca la
existencia de otras normas similares, leyes ordinarias que han exceptuado el
contenido de una norma con rango orgánico, también resulta inadmisible porque
parte de la tesis de considerar que esta nueva norma es constitucional sólo
porque es similar a otras sobre las que ni siquiera existe un pronunciamiento por
parte de esta Corte. En efecto, en este razonamiento confunde las potestades
del Congreso con las consecuencias de su labor: que el Congreso tenga la
potestad de expedir leyes, no hace que todas ellas sean constitucionales, de
hecho, que las haya expedido, tampoco sanea sus posibles vicios. Esa
argumentación resulta de la falta de distinción entre la validez/nulidad
“constitutiva” y la validez/nulidad como “existencia”[86].
En efecto, puede afirmarse que el Congreso tiene
prohibido aprobar leyes inconstitucionales. Tal prohibición se fundamenta en
que puede hacerlo, en el sentido fáctico-constitucional, si no pudiera hacerlo,
la prohibición carecería de sentido. Ya que el Congreso puede proferir una ley
inconstitucional porque una regla le confiere tal poder, la ley aprobada existe
jurídicamente, puede ser inconstitucional, pero es una ley. La prueba de su
existencia jurídica es que produce efectos y requeriría de un trámite
específico –que tal vez no se presente nunca- para que pudiera ser declarada
inexequible por esta Corte Constitucional.
Cuando un argumento parte de la tesis de que las
reglas que confieren poderes son permisos, no es posible explicar el problema
de los actos jurídicos irregulares, el punto de partida correcto es entender
esas reglas como aquellas que confieren poderes, facultades o capacidades que,
bajo las circunstancias correctas producen resultados institucionales. La tesis
contraria, es decir entender las reglas que confieren poderes como permisos a
ciertas autoridades, lleva a la aporía de la existencia del acto irregular[87].
En síntesis, el Decreto
Ley 298 de 2017 “Por el cual se exceptúa a la Unidad Nacional de Protección
de las restricciones previstas en el artículo 92 de la Ley 617 de 2000” será declarado inexequible por regular un asunto expresamente excluido
por el Acto Legislativo 1 de 2016 al establecer una reforma al artículo 92 de
la Ley 617 de 2000 que es una norma orgánica.
VII. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte
Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre
del Pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Declarar
INEXEQUIBLE, el Decreto Ley 298 de 2017 “Por el cual se exceptúa a la
Unidad Nacional de Protección de las restricciones previstas en el artículo 92
de la Ley 617 de 2000”.
Notifíquese,
comuníquese y cúmplase.
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Presidente
Con aclaración de voto
CARLOS BERNAL PULIDO
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
Con salvamento de voto
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
Con impedimento aceptado
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
Con aclaración de voto
IVÁN HUMBERTO ESCRUCERÍA
MAYOLO
Magistrado (e.)
CRISTINA PARDO
SCHLESINGER
Magistrada
Con impedimento
aceptado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
JOSÉ ANTONIO CEPEDA
AMARÍS
Magistrado (e.)
ROCÍO LOAIZA MILIÁN
Secretaria General (e.)
ACLARACIÓN DE VOTO DE LA MAGISTRADA
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
A LA SENTENCIA C-331/17
Referencia: Expediente RDL-007
Asunto: Revisión
oficiosa de constitucionalidad del Decreto Ley 298 del 23 de febrero de 2017 “Por
el cual se exceptúa a la Unidad Nacional de Protección de las restricciones
previstas en el artículo 92 de la Ley 617 de 2000”.
Magistrada
ponente:
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Con el acostumbrado respeto
me permito separarme de los razonamientos de la posición mayoritaria con
respecto al tema de la refrendación popular, tal como lo expresé en mi
aclaración de voto a la sentencia C-160 de 2017.
En aquella ocasión manifesté
que las proposiciones del Congreso del 29 y 30 de noviembre de 2016
constituyeron actos únicos que no podían verificar la refrendación popular del
Acuerdo Final, que esta Corte definió como un acto complejo. En efecto, para
esas fechas ni la Cámara de Representantes ni el Senado de la República
conocían los criterios a los cuales debían ajustarse de conformidad con la Sentencia C-699 de 2016, pues no había sido expedida.
Igualmente, de acuerdo con la motivación del decreto, al momento de firmarlo la
competencia que otorgaba esa posibilidad no estaba activada, pues el Gobierno
Nacional citó una fecha -30 de noviembre- que no corresponde con el acto de
ratificación democrática, que era la condición sine qua non
para que el Acto Legislativo entrara en vigencia. Eso significa que el
Presidente dictó el Decreto Ley sin competencia para hacerlo.
Por las razones anteriores
reitero mi discrepancia con los argumentos esgrimidos por la mayoría sobre el
tema.
Fecha ut supra,
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
[1]
Hasta el numeral V correspondiente a la presentación del concepto del
Procurador General de la Nación.
[2]
Julio Andrés Ossa Santamaría.
[3]
“(…) se crea una planta provisional, no provisional, sino de libre
nombramiento y remoción de 1200, hasta 1200 escoltas, que quiere decir, no es
que ingresen inmediatamente 1200 escoltas, sino que se prevé que en el
trascurso del desarrollo de todo este programa en los próximos años se pueda
llegar a necesitar hasta ese número de escoltas” y más adelante sostuvo que
“Que es sólo mientras esté establecida esta nueva planta de personal, que
vuelvo y repito es de libre nombramiento y remoción, y no quiere decir que se
vaya a nombrar mañana ni en un mes ni en dos meses, esto es algo que prevemos
que necesitamos en los próximos años en la medida en que el movimiento político
o partido político que se cree pues vaya adquiriendo nuevos miembros a los
cuales sea necesario proteger. O sea puede que en algún momento lleguemos a los
1200 escoltas como puede que no se vayan a necesitar los 1200 escoltas, sólo quedó
abierto precisamente o se crearon precisamente para prever el crecimiento de
ese programa”.
[4]
“Nosotros calculamos, calculamos o se estableció de que podrían llegar hasta
1200 escoltas en el desarrollo del programa ¿eso qué quiere decir? que no son escoltas
que van a entrar ni dentro de un mes, ni dentro de dos meses, ni dentro de tres
meses, puede ser en un año, puede ser en dos, eso depende de las necesidades
del programa. Lo que pasa es que tocaba colocar una cifra aproximada de más o
menos cuál sería el tamaño de ese programa de protección, porque tocaba emitir
un decreto ley para suspender la aplicación del art 92 de la ley 617 que limita
la creación de planta de personal en las entidades del gobierno”.
[5]
Cristina Uchima Bohórquez. Folio 60 y siguientes del expediente.
[6]
Diego Fernando Mora Arango. Folio 74 y siguientes del expediente.
[7]
Carlos Alfonso Negret Mosquera. Folio 179 y siguientes del expediente.
[8]
Claudia Isabel González Sánchez. Folio 91 y siguientes del expediente.
[9]
Carlos Ariel Sánchez y José Antonio Araújo Pitre. Folio 68 y siguientes del
expediente.
[10]
Camilo Perdomo Guilombo, bajo la dirección de Julio Roberto Piza Rodríguez.
Folio 103 y siguientes del expediente.
[11]
Folio 49 del expediente.
[12]
Una recapitulación del tema puede verse en la sentencia C-253 de 2017 MP Gloria
Stella Ortiz Delgado, de la cual se ha tomado este acápite.
[13]
El derecho constitucional comparado revela que otros
tribunales constitucionales, cuando se han enfrentado a situaciones de
transición no han sido del todo deferentes con respecto a la autoridad del
Presidente. De esta manera, incorporan a este ejercicio de control: (i) un juicio
diferenciado material bajo la premisa de que el juez debe diferenciar si el
acto regulatorio se refiere a una institución que hace parte del Poder
Ejecutivo o si, por el contrario, se impactan instituciones que son creadas por
expreso mandato del Congreso y que, por la misma razón, gozan de autonomía
administrativa; (ii) un test de poder que determina si el Presidente actúa
bajo su autoridad reforzada o si por el contrario la misma es atenuada en razón
a que es desplazada por la acción directa del Congreso o de la Constitución;
(iii) un examen de finalidad para establecer si la acción administrativa
reemplaza una función constitucional indelegable en cabeza del Legislador o
ignora de manera notoria un mandato o principio constitucional; y (iv) un juicio
de razonabilidad transversal que en primera medida debe cerciorarse de que
la norma tenga un límite temporal claro y no modifique de manera
desproporcionada el ejercicio de un derecho fundamental. Ver la sentencia C-253
de 2017.
[14] Con respecto a los
límites al ejercicio de las facultades legislativas por parte del Ejecutivo, la
Corte ha considerado de forma reiterada que éstas se agotan con el primer uso,
en particular en la sentencia C-097 de 2003 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa se
indicó que “desde sus inicios, mediante las sentencias C-510 y C-511 de
1992, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz, la Corte, partiendo de la premisa de que el
Congreso es el titular del poder legislativo, interpretó el requisito de la
transitoriedad de la habilitación en el sentido de que las facultades
extraordinarias sólo pueden ser ejercidas por una sola vez sin que haya lugar,
dado que se agotan al ser ejercidas, a modificar los decretos con fuerza de ley
mediante el uso posterior de dichas facultades dentro del término otorgado por
el legislador ordinario”. En ese mismo sentido, se pronunciaron las
sentencias C-172 de 2017 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado, C-335 de 2016 M.P.
Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, C-140 de 1998 M.P. Carlos Gaviria Díaz y
C-610 de 1996 M.P. Antonio Barrera Carbonell.
[15] La jurisprudencia
constitucional ha reconocido que el otorgamiento de facultades legislativas
extraordinarias “(…) resulta útil para la regulación de temas
particularmente complejos por su contenido técnico, acelera la expedición de
normas con fuerza de ley cuando resulta necesario para conjurar crisis o
facilita ajustes atendiendo razones de conveniencia pública” sentencia
C-691 de 2003 M.P.Clara Inés Vargas Hernández. Las especiales finalidades que
teóricamente justifican la delegación de las facultades legislativas también
han sido reconocidas en las sentencias C-335 de 2016 M.P. Gabriel Eduardo
Mendoza Martelo, C-645 de 2016 M.P. María Victoria Calle Correa, C-562 de 2015
M.P. Jorge Iván Palacio Palacio; C-016 de 2013 M.P. Gabriel Eduardo Mendoza y
C-1492 de 2000 M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[16]
Este apartado se basa en la sentencia C-253 de 2017.
[17]
Sentencias C-699 de 2016 MP María Victoria Calle; C-160 de 2017 M.P. Gloria
Stella Ortiz Delgado, C-174 de 2017 M.P. María Victoria Calle Correa; C-224 de
2017 M.P. Alberto Rojas Ríos; C-253 de 2017 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado;
C-289 de 2017 M.P. Aquiles Arrieta Gómez.
[18] En el análisis de
constitucionalidad del ejercicio de facultades extraordinarias otorgadas en el
Acto Legislativo 001 de 2016 esta Corporación ha hecho referencia a “límites
formales” para distinguirlos de “límites materiales” tal y como se
indicó en las sentencias C-160 de 2017 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado y C-253
de 2017 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. Asimismo, en el control automático
del ejercicio de otro tipo de facultades legislativas por parte del Ejecutivo,
la Corte ha acudido a esa distinción, en particular la sentencia C-802 de 2002
M.P. Jaime Córdoba Triviño diferencia “requisitos formales” y “requisitos
materiales”.
[19]
El desarrollo del alcance del criterio temporal se basa en la ponencia original
elaborada por el magistrado Alejandro Linares Cantillo.
[20]
“ (…) esta Corporación entiende cumplido el último requisito exigido por la
Sentencia C-699 de 2016 para la Refrendación Popular, consistente en que un
órgano democrático y deliberativo, como el Congreso de la República, haya
verificado los requisitos de Refrendación Popular y declarado la vigencia del
Acto Legislativo 01 de 2016”: Corte Constitucional, sentencia C-160/17.
[21]
“Este proceso de refrendación popular culminó, luego de un amplio debate de
control político en el que participaron representantes de las más diversas
posiciones ideológicas de la sociedad civil y con la expresión libre y
deliberativa del Congreso de la República, como órgano de representación
popular por excelencia. mediante la aprobación mayoritaria de las Proposiciones
números 83 y 39 del 29 y 30 de noviembre del presente año en las plenarias del
Senado de la República y la Cámara de Representantes, respectivamente”:
inciso 2 del artículo 1 de la Ley 1820 de 2016, Por medio de la cual se
dictan disposiciones sobre amnistía, indulto y tratamientos especiales y otras
disposiciones.
[22]
“ARTICULO 59. Todos los plazos de días, meses o
años, de que se haga mención legal, se entenderá que terminan a la medianoche
del último día del plazo. Por año y por mes se entienden los del calendario
común, y por día el espacio de veinticuatro horas, pero en la ejecución de las
penas se estará a lo que disponga la ley penal”.
[23]
Corte Constitucional, sentencia C-174/17.
[24]
El término de seis días, diez días y veinte días de los que dispone el
Presidente de la República, de acuerdo con el artículo 166 de la Constitución,
para devolver al Congreso de la República un proyecto de ley con objeciones ha
sido interpretado como relativo a días hábiles en la sentencia C-452/06.
[25]
Los términos de días previstos para la reflexión entre debates en el
procedimiento legislativo y entre la aprobación por una cámara y su estudio por
la otra, fue entendido como relativo a días calendario, teniendo en cuenta que
“la consideración de los textos que habrán de ser votados puede tener lugar
también en tiempo no laborable, según las disponibilidades de cada congresista,
a la vez que en los lapsos contemplados, aun tratándose de días comunes, puede
la ciudadanía expresarse”: Corte Constitucional, sentencia C-203/95.
[26]
El período de 180 días hábiles, contados a partir del 1 de diciembre de 2016,
significaría que las facultades legislativas para la paz se extienden hasta
finales del mes de agosto, mientras que el término inicial del procedimiento
legislativo especial expira a finales del mes de mayo.
[27] Los requisitos de
conexidad objetiva, estricta y suficiente, y necesidad estricta se establecieron
en la sentencia C-699 de 2016, de acuerdo con la competencia que el artículo 2º
del Acto Legislativo 01 de 2016 le otorgó al Presidente de la República.
[28] El requisito de
conexidad objetiva se estableció inicialmente en la sentencia C-699 de 2016 y
su alcance en la sentencia C-160 de 2017, el cual fue reiterado en la sentencia
C-253 de 2017.
[29] El requisito de
conexidad estricta se previó inicialmente en la sentencia C-699 de 2016. Luego,
en la sentencia C-160 de 2017 se estableció el alcance del presupuesto, y se
precisó que también corresponde a un juicio de finalidad en el que se adelanta
un análisis de dos niveles, entre los que se encuentra: (i) la identificación
del contenido preciso del Acuerdo y (ii) la verificación del vínculo entre la
medida y  el contenido en mención. La constatación de que el ejercicio de las
Facultades Presidenciales para la Paz busca facilitar o asegurar la
implementación del Acuerdo Final también se adelantó en las sentencias C-174 de
2017 y C-224 de 2017 bajo el presupuesto de “conexidad externa o teleológica”.
Asimismo, en la sentencia C-289 de 2017 se realizó un juicio de finalidad,
dirigido a determinar si el Decreto Ley se emitió con el fin de implementar o
desarrollar el Acuerdo Final.
[30] La distinción entre
conexidad externa e interna se introdujo en la sentencia C-174 de 2017 y se
reiteró en las sentencias C-224 de 2017 y C-289 de 2017.
[31] El requisito de
conexidad suficiente se estableció inicialmente en la sentencia C-699 de 2016 y
su alcance se fijó en la sentencia C-160 de 2017, el cual fue reiterado en la
sentencia C-253 de 2017.
[32] El requisito de
necesidad estricta se estableció en la sentencia C-699 de 2016, en la que se
indicó que el ejercicio de las Facultades Presidenciales para la Paz se
justifica “solo en circunstancias extraordinarias, cuando resulte
estrictamente necesario apelar a ellas en lugar de someter el asunto al procedimiento
legislativo correspondiente.”. En las sentencias que han estudiado la
constitucionalidad de los decretos ley expedidos con base en las facultades en
mención (sentencias C-160 de 2017, C-174 de 2017, C-224 de 2017, C-253 de 2017
y C-289 de 2017) se ha analizado la estricta necesidad que justifica su
ejercicio y que la regulación no se tramite mediante los otros mecanismos de
producción legislativa. En la sentencia C-224 de 2017 se adelantó un “test
estricto de necesidad” dirigido a verificar el presupuesto en mención.
[33]
Gaceta del Congreso 113 de 2016, páginas 5-6.
[34]
Sentencia C-588 de 2009 (MP Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. SV Mauricio
González Cuervo, Nilson Pinilla Pinilla, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub y
Humberto Sierra Porto): “en concordancia con el
carácter escrito de la Constitución, la reforma sea expresa y pierda toda
oportunidad la introducción de modificaciones tácitas o de imposible, difícil o
dudoso conocimiento. La exigencia de acuerdo con la cual cualquier reforma debe
conducir a reformular la redacción de la disposición alterada se conoce
como principio de
certificación y evidencia y, aunque lógicamente deriva del carácter
escrito de los textos constitucionales”.
[35]
Es relevante, si bien en el marco constitucional, tener en cuenta la Opinión
Consultiva OC-6/86 de la Corte IDH. La Expresión "Leyes" en el
Artículo 30 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, del 9 de mayo de
1986. Serie A No. 6. La Corte dijo que los términos ‘ley’ o ‘leyes’ dentro de
la Convención, cuando se emplean para referirse a las restricciones de derechos
autorizadas por ese instrumento, deben entenderse en principio de la siguiente
manera: “la palabra leyes en el artículo 30 de la Convención significa norma
jurídica de carácter general, ceñida al bien común, emanada de los órganos
legislativos constitucionalmente previstos y democráticamente elegidos, y
elaborada según el procedimiento establecido por las constituciones de los
Estados Partes para la formación de las leyes”.
[36] Cfr., por ejemplo,
art. 4.1. de la Convención Americana sobre Derechos Humanos: “Toda persona
tiene derecho a que se respete su vida. Este derecho estará protegido por la
ley y, en general, a partir del momento de la concepción. Nadie puede ser
privado de la vida arbitrariamente.”
[37] Sentencia T-719 de
2013. M.P.
Manuel José Cepeda Espinosa.
[38] Sentencia T-339 de
2010 M.P. Juan Carlos Henao Pérez.
[39] Sentencia T-719 de
2003 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[40]Sentencia T-707 de
2015 M.P. María Victoria Calle Correa.
[41]Sentencia T-078 de 2013
M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[42] M.P. María Victoria
Calle Correa.
[43] M.P.
Eduardo Cifuentes Muñoz.
[44] M.P.
Manuel José Cepeda Espinosa.
[45]
M.P. Alberto Rojas Ríos.
[46]
En adición a las anteriores disposiciones se encuentra (xi) el artículo
300.5 que establece a cargo de las Asambleas Departamentales la expedición de
normas orgánicas del presupuesto departamental y (xii) el artículo 313.5 al
señalar que a los Concejos Municipales les corresponde expedir las normas
orgánicas aplicables a la adopción del presupuesto municipal.
[47]
Sentencia C-423 de 1995.
[48]
Sentencia C-423 de 1995.
[49]
Sentencia C-579 de 2001.
[50]
Sentencia C-446/96. Este planteamiento fue originalmente expuesto  en la
sentencia C-478 de 1992 y reiterado en la sentencia C-579 de 2001.
[51]
Sentencia C-077 de 2012.
[52]
Sentencia C-337 de 1993. En esta misma sentencia la Corte explicó que: “(…) La ley orgánica no es el primer fundamento jurídico,
sino una pauta a seguir en determinadas materias preestablecidas, no por ella
misma, sino por la Constitución.  Así, la norma constitucional es creadora de situaciones jurídicas, sin tener
carácter aplicativo sin ninguna juridicidad anterior, al paso que la ley
orgánica sí aplica una norma superior -la
constitucional- y crea, a la vez, condiciones a las cuales estará sujeto el
ejercicio de la actividad legislativa;  ahora bien, la ley orgánica ocupa
tanto desde el punto de vista material, como del formal un nivel superior
respecto de las leyes que traten de la misma materia; es así como la Carta misma
estatuye que el ejercicio de la actividad legislativa estará sujeto a lo
establecido por las leyes orgánicas (art. 151).”
[53] M.P. Jorge Arango Mejía.
[54]
"Ley 179 DE 1994 "Por la cual se introducen modificaciones a
la Ley 38 de 1989, Orgánica del Presupuesto." (…) Artículo 66.Nuevo.Las
decisiones en materia fiscal que deba adoptar el Gobierno Nacional son
competencia exclusiva del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
Para (sic) efectos previstos en el artículo 115 de
la Constitución Política, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en
materia fiscal, tendrá que actuar como parte del Gobierno Nacional.
Cualquier disposición en contrario quedará derogada y
la que se dicte no tendrá ningún efecto."
[55]
Sentencia C-600A de 1995 M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[56]
M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
[57] M.P. Alberto Rojas Ríos.
[58] Sentencia C-393 de 2000. M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[59] M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[60] M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[61] M.P. Rodrigo Uprimny Yepes.
[62]
HART, H.L.A., El concepto de
derecho, trad. de Genaro R. Carrió, Buenos Aires: Abeledo-Perrot. 1961.
[63]
Las normas regulativas son aquellas que regulan las conductas como
facultativas, obligatorias o prohibidas. Ver PEREZ LLEDO, Juan Antonio. Normas
constitutivas: reglas que confieren poderes y reglas puramente constitutivas.
Las definiciones. En: GONZALEZ LAGIER, Daniel. Conceptos básicos del derecho.
Madrid. Marcial Pons. 2015. Pp 27-45.
[64]
PEREZ LLEDO, Juan Antonio. Normas constitutivas: reglas que confieren poderes y
reglas puramente constitutivas. Las definiciones. En: GONZALEZ LAGIER, Daniel.
Conceptos básicos del derecho. Madrid. Marcial Pons. 2015. Pp 27-45.
[65]
HERNÁNDEZ MARÍN, Rafael Luis. Introducción a la teoría de la
norma jurídica. Madrid. Marcial Pons. 2002.
[66]
BETEGON, Jerónimo. Lecciones de teoría del derecho. Madrid. Mc Graw Hill. 1997.
[67]
HERNÁNDEZ MARÍN, Rafael Luis. Introducción a la teoría de la
norma jurídica. Madrid. Marcial Pons. 2002.
[68]
“ningún acto del Presidente, excepto el de nombramiento y
remoción de Ministros y Directores de Departamentos Administrativos y aquellos
expedidos en su calidad de Jefe del Estado y de suprema autoridad
administrativa, tendrá valor ni fuerza alguna mientras no sea suscrito y
comunicado por el Ministro del ramo respectivo o por el Director del
Departamento Administrativo correspondiente, quienes, por el mismo hecho, se
hacen responsables”.
[69] Considerando 4 del
Decreto Ley 298 de 2017.
[70]
Punto 2.1.2.1, c, relativo al componente de protección del Sistema Integral de
Seguridad para el Ejercicio de la Política.
[71]
Punto 3.4.7.4.3 relativo al Cuerpo de Seguridad y Protección, pp. 91-92 del
Acuerdo Final.
[72] “(…) el requisito de necesidad estricta exige que
la regulación adoptada a través de la habilitación legislativa extraordinaria
tenga carácter urgente e imperioso, de manera tal que no sea objetivamente
posible tramitar el asunto a través de los canales deliberativos que tiene el
Congreso, bien sea ordinarios y especiales”: Corte Constitucional,
sentencia C-160 de 2017.
[73] Por esta razón, la sentencia C-160 de 2017 aclaró la
naturaleza eminentemente jurídica del control de los decretos expedidos en desarrollo
de las facultades legislativas para la paz: “Se trata de un cotejo entre el
decreto emitido y el parámetro normativo de control, por eso es un juicio
estrictamente jurídico en el que se esgrimen razones de derecho para afirmar o
negar la validez de la normativa sometida a control. La objetividad del control
no cambia porque se trate de medidas que tengan que ver con la implementación y
el desarrollo normativo de un documento tan complejo como lo es un acuerdo de
paz, que sin duda involucra aspectos jurídicos, políticos e incluso éticos”.
[74] En la sentencia C-172 de 2017 M.P. Gloria Stella Ortiz
Delgado se advierten las divergencias temporales de las medidas relacionadas
con justicia transicional, al respecto se indicó que: “los procesos de justicia transicional deben
propender por objetivos estructurales que van más allá de la sola terminación
del conflicto, por ejemplo el fortalecimiento del Estado Social de Derecho y de
la democracia. De ahí la variabilidad de los tiempos en cada tipo de medidas y
la importancia de la discusión democrática para su determinación.” En
ese sentido, la sentencia C-160 de 2017 reconoce la complejidad de las medidas
propias de la justicia transicional y las variaciones con respecto a la
urgencia: “Los tiempos de la justicia transicional son variables de acuerdo
con las materias de que se trate cada medida. En efecto, aunque la vigencia de
las normas en general es permanente, existen casos específicos en los que sus
efectos son limitados en el tiempo. Del mismo modo, aunque hay temas de
urgencia para atender la transición, existen otros temas estructurales que
requieren de un mayor debate democrático e incluso de la existencia de ciertas
condiciones materiales para su implementación.”
[75] En efecto, las sentencias (C-160
de 2017, C-174 de 2017, C-224 de 2017, C-253 de 2017 y C-289 de 2017) que han
estudiado la constitucionalidad de los decretos expedidos con base en las
facultades presidenciales para la paz han hecho énfasis en que se compruebe la
necesidad y urgencia de que la regulación concreta se expida a través de esa
vía excepcional.
[76]
Punto 3.4.7.4.3 del Acuerdo Final, página 92.
[77]
Corte Constitucional, sentencia C-160/17.
[78] Con el objetivo
de sistematizar los elementos de la norma, se mencionan algunos conceptos
tomados de VON WRIGHT, Georg Henrik. Norma y acción. Una Investigación
Lógica. Madrid. Tecnos.
1979. Los aspectos que el autor considera como parte de la norma son (i) carácter:
obligatoria, prohibitiva, permisiva; (ii) contenido: acciones o actividades que
la norma declara obligatorias, prohibidas o permitidas; (iii) condición de
aplicación: circunstancia para que exista la oportunidad de realizar el
contenido de la norma, pueden ser disposiciones categóricas o hipotéticas;
(iv)autoridad: agente que emite; (v) sujeto: destinatarios; (vi) ocasión:
localización espacial o temporal en que debe cumplirse el contenido; (vii)
promulgación; y (viii) sanción.
[79] M.P. Jaime
Córdoba Triviño.
[80] Las
normas referidas por la Facultad de Jurisprudencia de la Universidad del Rosario
son: (i) el artículo 72 de la Ley 714 de 2001 “por la cual se decreta el
Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones para la
vigencia fiscal del 1o. de enero al 31 de diciembre de 2002”, que excluyó
varias entidades públicas de la limitación del artículo 92 de la Ley 617 de
2000, para efectos de reestructuraciones;  (ii) el artículo 255 de la Ley 1450
de 2011 “Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo, 2010-2014”, que excluyó la limitación presupuestal en
cuestión por un término de dos años, respecto de las entidades nacionales;
(iii) el artículo 11 de la Ley 1640 de 2013 “Por la cual se efectúan unas
modificaciones al Presupuesto General de la Nación para la vigencia fiscal de
2013” amplió la inaplicación para la vigencia fiscal 2013 y (iv) los
artículos 336 y 367 de la Ley 1819 de 2016 “Por medio de la cual se adopta
una reforma tributaria estructural, se fortalecen los mecanismos para la lucha
contra la evasión y la elusión fiscal, y se dictan otras disposiciones.”
[81] HERNÁNDEZ
MARÍN, Rafael Luis. Introducción a la teoría de la norma jurídica. Madrid.
Marcial Pons. 2002.
[82] De
acuerdo con la Carta Política están sujetas a reserva de ley orgánica: (i) los
reglamentos del Congreso y de cada una de las Cámaras  (art.151); (ii) las
normas sobre preparación, aprobación y ejecución del presupuesto de rentas y
ley de apropiaciones y del plan general de desarrollo (art.151); (iii) las
relativas a la asignación de competencias normativas a las entidades
territoriales. (CP, art
151 y. 288 C.P.); (iv) las reglas y requisitos para la formación de nuevos
departamentos (art. 297); (v) las reglas para la conversión de una región en
entidad territorial y los principios para la adopción del estatuto especial de
cada región, así como las atribuciones, los órganos de administración, y los
recursos de las regiones, y su participación en el manejo de los ingresos
provenientes del Fondo Nacional de Regalías (art. 307); (vi) el régimen
administrativo y fiscal especial de las áreas metropolitanas, así como los
mecanismos que garanticen la adecuada participación de las autoridades
municipales en los órganos de administración de estas áreas, la conversión de
éstas en distritos y la forma de convocar y realizar las consultas populares
que decidan la vinculación de los municipios a las áreas metropolitanas (art.
319); (vii) las condiciones para la conformación de entidades territoriales
indígenas(art. 329). Ver sentencia C-439 de 2016 M.P. Luis Guillermo Guerrero
Pérez, C-494 de 2015 M.P. Alberto Rojas Ríos, C-077 de 2012 M.P. Mauricio
González Cuervo.
[83] PEREZ LLEDO, Juan Antonio. Normas constitutivas:
reglas que confieren poderes y reglas puramente constitutivas. Las
definiciones. En: GONZALEZ LAGIER, Daniel. Conceptos básicos del derecho.
Madrid. Marcial Pons. 2015. Pp 27-45.
[84] HERNÁNDEZ MARÍN, Rafael Luis.
Introducción a la teoría de la norma jurídica. Madrid. Marcial Pons. 2002. Pg
368.
[85] AARNIO, Aulis. “Reglas y
principios en el razonamiento Jurídico". En: Anuario da Facultade de Dereito da
Universidade da Coruña, 2000, 4: 593-602.
[86]
“conviene distinguir entre, por un lado, validez/nulidad
«constitutiva», o validez/nulidad como «existencia» (lo cual depende de que el
acto haya sido realizado dentro/fuera del ámbito de lo constitutivamente
«posible» según una RCP [regla que confiere poderes]); y, por otro lado,
validez/nulidad «regulativa», o validez/nulidad como «regularidad» o
«corrección» (lo cual depende de que el acto haya sido realizado dentro/fuera
de lo regulativamente «permitido» según normas regulativas que versen sobre el
ejercicio de ese poder)” PEREZ LLEDO, Juan Antonio. Normas
constitutivas: reglas que confieren poderes y reglas puramente constitutivas.
Las definiciones. En: GONZALEZ LAGIER, Daniel. Conceptos básicos del derecho.
Madrid. Marcial Pons. 2015. Pp 33-34.
[87] PEREZ LLEDO, Juan Antonio. Normas
constitutivas: reglas que confieren poderes y reglas puramente constitutivas.
Las definiciones. En: GONZALEZ LAGIER, Daniel. Conceptos básicos del derecho.
Madrid. Marcial Pons. 2015. Pp 27-45.