C-781-12
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-781/12
DEFINICION DE VICTIMAS EN  LA LEY CON REFERENCIA
A DAÑOS POR INFRACCIONES OCURRIDAS CON OCASION DEL CONFLICTO ARMADO-Concepción amplia
Para
la Corte la expresión “con ocasión del conflicto armado”, inserta en la
definición operativa de “víctima” establecida en el artículo 3º de la Ley 1448
de 2011, delimita el universo de víctimas beneficiarias de la ley de manera
constitucional y compatible con el principio de igualdad, como quiera que
quienes lleguen a ser consideradas como tales por hechos ilícitos ajenos al
contexto del conflicto armado, aun cuando no sean beneficiarios de la Ley 1448
de 2011, pueden acudir a la totalidad de las herramientas y procedimientos
ordinarios de defensa y garantía de sus derechos provistos por el Estado
colombiano y su sistema jurídico. La expresión “con ocasión del conflicto
armado,” tiene un sentido amplio que cobija situaciones ocurridas en el
contexto del conflicto armado. A esta conclusión se arriba principalmente
siguiendo la ratio decidendi de la sentencia C-253A de 2012, en el sentido de
declarar que la expresión “con ocasión de” alude a “una relación cercana y
suficiente con el desarrollo del conflicto armado”. Esta conclusión también es
armónica con la noción amplia de “conflicto armado” que ha reconocido la Corte
Constitucional a lo largo de numerosos pronunciamientos en materia de control
de constitucionalidad, de tutela, y de seguimiento a la superación del estado
de cosas inconstitucional en materia de desplazamiento forzado, la cual, lejos
de entenderse bajo una óptica restrictiva que la limite a las confrontaciones
estrictamente militares, o a un grupo específico de actores armados con
exclusión de otros, ha sido interpretada en un sentido amplio que incluye toda
la complejidad y evolución fáctica e histórica del conflicto armado interno
colombiano. Estos criterios, fueron tenidos en cuenta por el Legislador al
expedir la Ley 1448 de 2011 y constituyen criterios interpretativos obligatorios
para los operadores jurídicos encargados de dar aplicación concreta a la Ley
1448 de 2011.
MEDIDAS DE ATENCION, ASISTENCIA Y REPARACION INTEGRAL
A LAS VICTIMAS DEL CONFLICTO ARMADO INTERNO-Contenido y
alcance
CONTROL ABSTRACTO DE CONSTITUCIONALIDAD-Formulación de un cargo mínimo pero suficiente que
activa la jurisdicción de la Corte Constitucional
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos
de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia/DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Precisión del objeto, concepto de violación y razón
por la cual la Corte constitucional es competente/DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Concepto de violación/DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Aplicación del principio pro actione
DELIMITACION DEL CONCEPTO DE VICTIMA CON EL DERECHO A
LA IGUALDAD-Compatibilidad para efectos de adopción de medidas
especiales
ADOPCION DE MEDIDAS ESPECIALES A FAVOR DE LAS VICTIMAS
DEL CONFLICTO ARMADO CON EXCLUSION DE OTRAS VICTIMAS-Jurisprudencia constitucional/JUSTICIA
TRANSICIONAL-Compatibilidad con el derecho a la igualdad/JUSTICIA
TRANSICIONAL-Límites temporales/MEDIDAS DE ATENCION, ASISTENCIA Y
REPARACION INTEGRAL A LAS VICTIMAS DEL CONFLICTO ARMADO INTERNO-Finalidad/VICTIMAS
DE DELINCUENCIA COMUN Y VICTIMAS DEL CONFLICTO ARMADO INTERNO-Distinción
para determinar la aplicación de la ley 1448 de 2011
CONFLICTO ARMADO-Documentos gubernamentales que confirman un concepto amplio/DOCUMENTO
CONPES SOBRE POLITICA DE PREVENCION DEL RECLUTAMIENTO Y UTILIZACION DE NIÑOS,
NIÑAS Y ADOLESCENTES POR GRUPOS ARMADOS ORGANIZADOS AL MARGEN DE LA LEY Y
GRUPOS DELICTIVOS ORGANIZADOS-Contenido
DEFINICION DE VICTIMAS DEL CONFLICTO ARMADO INTERNO-Jurisprudencia constitucional/CONFLICTO ARMADO
INTERNO-Criterios para determinar su existencia
VIOLENCIA POLITICA-Concepto y relación con el conflicto armado interno/VICTIMAS DE LA
VIOLENCIA EN EL MARCO DEL CONFLICTO ARMADO INTERNO-Interpretación a
partir del principio de la buena fe, derecho a la confianza legítima y
prevalencia del derecho sustancial propio del Estado Social de Derecho/VICTIMA-Su
condición es una situación fáctica soportada en el padecimiento, no en la
certificación que lo indique, tampoco en el censo que revela la magnitud del
problema
DELINCUENCIA COMUN-Definición/MEDIDAS
DE ATENCION, ASISTENCIA Y REPARACION INTEGRAL A LAS VICTIMAS DEL CONFLICTO
ARMADO INTERNO-No comporta discriminación ilegítima
PROTECCION DE LAS VICTIMAS DE DESPLAZAMIENTO FORZADO
INTERNO-Jurisprudencia constitucional
Tal vez el conjunto más amplio de pronunciamientos de
la Corte Constitucional en materia de protección de los derechos de las
víctimas de hechos violentos ocurridos en el contexto del conflicto armado se
encuentra en materia de protección de las víctimas de desplazamiento forzado interno.
En dichas decisiones, la Corte Constitucional ha examinado el contexto en el
cual se produce la vulneración de los derechos de las víctimas y ha reconocido
que se trata de víctimas del conflicto armado cuando los hechos acaecidos
guardan una relación de conexidad suficiente con este. Desde esa perspectiva ha
reconocido como hechos acaecidos en el marco del conflicto armado (i) los
desplazamientos intraurbanos, (ii) el confinamiento de la población; (iii) la
violencia sexual contra las mujeres; (iv) la violencia generalizada; (v) las
amenazas provenientes de actores armados desmovilizados; (vi) las acciones
legítimas del Estado; (vi) las actuaciones atípicas del Estado; (viii) los
hechos atribuibles a bandas criminales; (ix) los hechos atribuibles a grupos
armados no identificados, y (x) por grupos de seguridad privados, entre otros
ejemplos. Si bien algunos de estos hechos también pueden ocurrir sin relación
alguna con el conflicto armado, para determinar quiénes son víctimas por hechos
ocurridos en el contexto del conflicto armado interno, la jurisprudencia ha
señalado que es necesario examinar en cada caso concreto si existe una relación
cercana y suficiente con el conflicto armado interno.
DESPLAZADOS INTERNOS-Surgen de una realidad objetiva
VICTIMAS DE LA VIOLENCIA EN EL MARCO DEL CONFLICTO
ARMADO INTERNO-Jurisprudencia
constitucional
MUJERES VICTIMAS DE LA VIOLENCIA SEXUAL EN EL CONTEXTO
DEL CONFLICTO ARMADO-Ambito de protección en la jurisprudencia
constitucional
DESPLAZAMIENTO FORZADO INTERNO-Causas diversas y concurrentes generadas no solo por
el accionar de grupos armados al margen de la ley, sino por la acción legítima
o no del Estado/ACCIONES ILEGITIMAS DE LAS AUTORIDADES-Pueden
ocasionar una situación de desplazamiento forzado de población civil
CORTE INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS-Jurisprudencia
en materia de desplazamiento forzado
MEDIDAS DE ATENCION, ASISTENCIA Y REPARACION INTEGRAL
A LAS VICTIMAS DEL CONFLICTO ARMADO INTERNO-Norma
acusada no viola el principio de igualdad desde la perspectiva de “conflicto
armado” establecida por la jurisprudencia constitucional
Referencia: expediente D-8997
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 3º (parcial) de la Ley 1448 de 2011,
“por la cual se dictan medidas de atención, asistencia y reparación integral a
las víctimas del conflicto armado interno y se dictan otras disposiciones”.
Actor: Gustavo Gallón Giraldo y otros
Magistrada Sustanciadora:
MARÍA
VICTORIA CALLE CORREA
Bogotá,
D. C., diez (10) de octubre de dos mil doce (2012)
La
Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones
constitucionales y de los requisitos y trámites establecidos en el decreto 2067
de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
En
ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, los ciudadanos Gustavo
Gallón Giraldo[1], Claudia María Mejía
Duque[2], Alirio Uribe Muñoz[3],
Blanca Irene López Garzón[4], Rigoberto de Jesús
Jiménez[5], Astrid Karine Torres
Quintero[6], Alberto Franco Giraldo[7],
Marlene Zambrano Padilla[8], Francisco Bustamante[9],
Jaime Caicedo Turriago[10], Luis Alfonso Castillo
Garzón[11], Eduardo Arias[12],
Blanca Nubia Díaz[13], Odilia León Ramírez[14],
Gelasio Cardona Serna[15], Eberto Enrique Díaz
Montes[16], Lilia Peña Silva[17],
Jaime Absalón León Sepúlveda[18], Franklin Castañeda
Villacob[19], Claribeth Albor
Hernández[20], Vilma Gutiérrez Méndez[21],
Sergio Steban Marín Gutiérrez[22], Iván Cepeda Castro[23],
Antonio José Madariaga Reales[24], Mauricio García Durán[25],
Rafael Gómez Serrano[26], Zully Johana Meneses
Hernández[27], Socorro Corrales
Carvajal[28], Alejandra Miller
Restrepo[29], Luis Alfonso Ruiz
Alegría[30], Elkin Ramírez Jaramillo[31],
Luis Alberto López Gómez[32], Rubén Vásquez Cortes y
Raúl Hernández Rodríguez,[33] obrando en su calidad de
ciudadanos y como representantes de sus respectivas organizaciones,
interpusieron acción pública de inconstitucionalidad contra el artículo 3º
(parcial) de la Ley 1448 de 2011, “por la cual se dictan medidas de atención,
asistencia y reparación integral a las víctimas del conflicto armado interno y
se dictan otras disposiciones”.
Cumplidos
los trámites constitucionales y legales propios de los procesos de
constitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la
demanda de la referencia.
II.
LA NORMA ACUSADA
A continuación se transcribe el
texto de la disposición demandada, conforme a su publicación en el Diario
Oficial No. 48.096 del 10 de junio de 2011, y se subraya el aparte demandado:
“LEY 1448 DE 2011
(junio 10)
Por la cual se dictan medidas de atención, asistencia
y reparación integral a las víctimas del conflicto armado interno y se dictan
otras disposiciones.
(…)
TÍTULO I
DISPOSICIONES GENERALES
CAPITULO I
(…) ARTICULO 3º. VICTIMAS. Se consideran víctimas,
para los efectos de esta ley, aquellas personas que individual o colectivamente
hayan sufrido un daño por hechos ocurridos a partir del 1º de enero de 1985,
como consecuencia de infracciones al Derecho Internacional Humanitario o de
violaciones graves y manifiestas a las normas internacionales de Derechos
Humanos, ocurridas con ocasión del conflicto armado interno.
(…).”
III.
LA DEMANDA
Los
demandantes consideran que el aparte acusado es lesivo de los artículos 1, 2,
6, 12, 13, 29, 93 y 94 de la Constitución Política, por vulnerar el derecho a
la igualdad y los derechos de las víctimas a la verdad, la justicia y la
reparación integral, interpretados a la luz de las obligaciones internacionales
del Estado colombiano.
1.
Los demandantes sintetizan sus cargos y pretensiones de la siguiente manera:
“El cargo pone de presente que la expresión demandada
resulta contraria al ordenamiento jurídico por cuanto estarían excluidas
determinadas víctimas, configurándose así un trato discriminatorio y contrario
a sus derechos a la verdad, la justicia y la reparación integral. El artículo 3
establece que se reconocen como víctimas a quienes hayan sufrido de manera
individual o colectiva un daño por hechos ocurridos desde el 1 de enero de 1985
como consecuencia de infracciones al derecho internacional humanitario (DIH) y
violaciones graves y manifiestas a las normas de derechos humanos, ocurridas
con ocasión del conflicto armado interno.
Es así como a partir de la interpretación literal de
la expresión demandada se estarían excluyendo del ámbito de aplicación de la
norma a las víctimas de graves violaciones de derechos humanos y de crímenes de
lesa humanidad derivados de hechos de violencia socio política y ocurridos en
el contexto del conflicto armado existente en el país pero sin relación causal
con el mismo.
Con el fin antes mencionado, esta demanda será
presentada con una pretensión principal y una subsidiaria. La pretensión
principal, para que la Corte Constitucional declare inconstitucional la
expresión demandada por desconocer los derechos de las víctimas de la violencia
que no son consecuencia directa del conflicto armado. La pretensión subsidiaria
hace referencia a que la Corte declare la constitucionalidad condicionada del
aparte demandado, en el entendido en que no se considerarán como víctimas sólo
aquellas que resulten como parte lesionada por una aplicación restrictiva del
DIH y el DIDH, que limite las vulneraciones al ámbito del conflicto armado,
sino que se entienda que las vulneraciones a los derechos de las víctimas se
hayan dado en el contexto del conflicto armado, sin la necesidad de una
relación de causalidad directa entre el conflicto y las violaciones.”
Para
sustentar su cargo, los demandantes explican, con base en la jurisprudencia
constitucional y el derecho internacional, que “en Colombia se ha dado una
interpretación amplia al concepto de conflicto armado, lo cual, ha permitido el
reconocimiento de las víctimas de distintas violaciones del DIH y del DIDH,
ocurridas en el contexto del conflicto armado pero sin relación causal con el
mismo sino más bien asociadas a circunstancias de la violencia socio política
existente en el país”. También recuerdan en forma preliminar “la
jurisprudencia constitucional que reconoce a todas las víctimas de violaciones
de DIH y DIDH sin necesidad de una relación causal con el conflicto armado”,
para sustentar “la inconstitucionalidad de la expresión acusada cuando exige
dicha relación causal”.
Por
otra parte, en cuanto a la competencia de la Corte Constitucional para adoptar
una sentencia interpretativa –pretensión subsidiaria de la demanda-, remiten
los demandantes a los requisitos establecidos en las sentencias C-621 de 2001,
C-038 de 2006 y C-820 de 2006, para reiterar que “aunque demandamos la
inconstitucionalidad de la expresión ‘con ocasión del conflicto armado interno’
del artículo 3 de la Ley 1448 de 2011, ponemos en consideración de la Corte a
manera de pretensión subsidiaria la expedición de una sentencia interpretativa
para determinar que la disposición acusada es constitucional bajo el entendido
que comprende tanto a las víctimas de hechos ocurridos en relación directa con
el conflicto armado tales como las infracciones del DIH y los crímenes de
guerra, como a las víctimas de graves violaciones de derechos humanos y los
crímenes de lesa humanidad”.
2.
Caracterización jurídica de las obligaciones de Colombia bajo el Derecho
Internacional Humanitario y de la noción de conflicto armado. El primer
capítulo de la demanda se centra en (a) indicar las obligaciones del Estado
colombiano bajo el DIH, y (b) explicar el alcance del concepto jurídico de
“conflicto armado”, para efectos de “precisar la existencia de un conflicto
armado interno en Colombia”.
En
cuanto a lo primero, recuerdan que el Derecho Internacional Humanitario regula
la protección de las personas y los bienes civiles ante la existencia de un
conflicto armado, y señalan que “Colombia es parte de los cuatro convenios
de Ginebra de 1949 al igual que de sus dos protocolos adicionales de 1977. Los
primeros fueron aprobados por el Congreso de la República mediante la
expedición de la Ley 5ª de 1960 mientras que la Comisión Legislativa Especial
(artículo 58 transitorio de la Constitución Política) improbó el Protocolo I
Adicional y el Protocolo II Adicional que fue aprobado mediante la ley 171 de
1994, ambos declarados exequibles por la Corte Constitucional en sentencias
C-574 de 1992 y C-225 de 1995 respectivamente”. Explican que la
obligatoriedad de las normas de Derecho Internacional Humanitario para Colombia
“no se desprende únicamente de la aprobación de los tratados que las
comprenden, sino también de su carácter consuetudinario como imperativo
humanitario inderogable de aceptación universal, es decir, como normas de ius
cogens”; citan a este respecto el pronunciamiento de la Corte
Constitucional en la sentencia C-574 de 1992, tal y como fue precisado en la
sentencia C-291 de 2007, en la cual se explicó cuáles normas del DIH tienen la
naturaleza de normas de ius cogens.  Igualmente, señalan los actores que
las normas del Derecho Internacional Humanitario forman parte del bloque de
constitucionalidad, tanto por la remisión general del artículo 94 como por la
remisión directa del artículo 214-2 de la Carta Política, tal y como lo explicó
la sentencia C-291 de 2007.
Precisado
el carácter vinculante del DIH, los demandantes explican que “una de las
consecuencias inmediatas es que todas aquellas situaciones o tipologías de
violencia descritas en los convenios de Ginebra y sus Protocolos Adicionales,
resultan aplicables a nuestro contexto. En otras palabras, los parámetros
descritos en las normas citadas permiten identificar la existencia de un
conflicto armado”. En este orden, los demandantes proceden a describir cómo
se caracteriza la noción de “conflicto armado” en el ámbito del DIH.
Para estos efectos recurren principalmente a “los parámetros que resultan
aplicables a los conflictos armados no internacionales en la medida que se
adecuan al conflicto interno colombiano”, específicamente aquellos contenidos
en el artículo 3º común de los Convenios de Ginebra y el Protocolo II Adicional
a tales Convenios.
Los
demandantes advierten que “los parámetros descritos no constituyen una
definición cerrada de lo que es un conflicto armado no internacional, sin embargo
consagra condiciones objetivas que permiten identificar cuándo una situación de
violencia interna adquiere esta categoría. En otras palabras, el conflicto
armado al pertenecer al mundo de los fenómenos es verificable acudiendo a
exactos criterios objetivos”. En su criterio, el artículo 1º del Protocolo
II, citado, contiene tales criterios objetivos, “a saber: a) que la
situación de violencia tenga ocurrencia en el territorio de una alta parte
contratante; b) que se trate de organizaciones con un grado de organización, y
c) que les permita realizar acciones sostenidas”. A este respecto citan la
sentencia C-291 de 2007, en la cual la Corte Constitucional indicó que la
jurisprudencia internacional ha recurrido a los criterios de (i) intensidad del
conflicto y (ii) nivel de organización de las partes para establecer, en casos
concretos, si un determinado conflicto ha trascendido el umbral de gravedad
requerido para ser considerado un conflicto armado interno a la luz del DIH.
También citan los demandantes un pronunciamiento en este sentido de la Comisión
Interamericana de Derechos Humanos, cuyo origen o referencia no citan.
La
demanda también indica en este punto que “el carácter plenamente objetivo
del conflicto armado predicable de las normas de derecho internacional
humanitario constituye un elemento necesario para su aplicación y no depende
del acto político de su reconocimiento por parte de los Estados”,
refiriéndose a este respecto también a la sentencia C-291 de 2007, en la cual
la Corte estableció que para efectos de la aplicación del DIH, la existencia de
un conflicto armado se determina jurídicamente con base en factores objetivos,
independientemente de la denominación o calificación a él dada por los actores
que participan del conflicto, y que tal determinación no surte efectos sobre el
estatuto jurídico de los grupos armados.
A
continuación la demanda explica que “esta caracterización del conflicto
armado es la que ha utilizado la Corte en diversas oportunidades para ratificar
la existencia de un conflicto armado en Colombia y en consecuencia aplicar el
derecho internacional humanitario”. En este sentido indican una aludida
evolución en la jurisprudencia constitucional, a partir de la sentencia C-225
de 1995, a lo largo de las sentencias C-251 de 2002, C-802 de 2002, C-291 de
2007 y T-025 de 2004. Cierran este capítulo de la demanda así:
“A modo de conclusión, a través de la lectura de sus
precedentes la Corte Constitucional ha estimado que el juez constitucional sí
puede calificar una situación grave de violencia como existencia de un
conflicto armado interno. De hecho, se ha valido de la interpretación del
artículo 3º común y las disposiciones del Protocolo II de Ginebra de 1977 para
analizar la constitucionalidad de varias leyes, lo cual conlleva claramente una
calificación del conflicto armado.
De igual manera, la Corte Constitucional ha aplicado
las normas de derecho internacional humanitario como fundamento para la tutela
de derechos de la población afectada por el conflicto (ejemplo de esto son los
desplazados forzadamente). Al aplicar estos criterios, la Corte parte del
reconocimiento de las condiciones objetivas consagradas en el artículo 1º del
Protocolo II Adicional a los Convenios de Ginebra, es decir, su ámbito de
aplicación material. En otras palabras, la Corte, para aplicar las normas
humanitarias, debe en primer lugar reconocer que existe un conflicto armado.”
3.
“Caracterización de la violencia sociopolítica en el país”. En el
siguiente acápite de la demanda, los actores buscan hacer una caracterización
de lo que entienden por “violencia sociopolítica” en Colombia, explicando que ella
genera violaciones de los derechos humanos que tienen lugar en el contexto del
conflicto armado pero sin relación causal con una confrontación armada entre
determinados actores, cuyas víctimas también tienen derecho a ser atendidas:
“Ahora bien, en relación con el término de violencia
socio política, tenemos que dadas las distintas modalidades con que se han
perpetrado las graves violaciones de derechos humanos en el país, en la
historia reciente se ha elaborado un concepto de violencia socio política que
pretende dar cuenta de hechos de persecución o discriminación por razones de
orden político contra grupos sociales o personas de la sociedad civil, por
parte de agentes estatales u otros grupos que buscan la exterminación o
exclusión de opciones políticas distintas a las socialmente establecidas. Estos
hechos constituyen graves violaciones de derechos humanos ya que las modalidades
con que se cometen abarcan las ejecuciones extrajudiciales, la desaparición
forzada, la tortura, la violencia sexual, las amenazas y persecuciones, y
aunque ocurren en un contexto del conflicto armado como el que vivimos no
tienen una relación causal con el mismo, pues se trata de hechos que sobrepasan
el enfrentamiento de los actores armados partícipes de un conflicto con las
afectaciones derivadas para población civil y se materializan en ataques
directos de persecución con una finalidad específica de exterminio de
determinados sectores sociales y políticos de la sociedad civil. Semejantes
actos pueden constituir también crímenes de lesa humanidad, que como se sabe
son hechos que suceden en contextos o no de conflicto armado, es decir, pueden
ocurrir en tiempos de paz o guerra como lo reconoce el derecho internacional.
La complejidad de la realidad colombiana nos ha
llevado a la coexistencia de fenómenos como la violencia socio política y el
conflicto armado, de manera que su conjunto caracteriza nuestro contexto pero
sigue siendo necesario comprender cada una de estas formas de violencia para
evitar que determinadas víctimas no sean reconocidas como tales y que
determinadas violaciones de derechos humanos y crímenes de lesa humanidad
queden en la impunidad.”
Precisan
que, en su criterio, diferentes fallos de la Corte Constitucional han
reconocido “los derechos de las víctimas de las diferentes formas de
infracciones al DIH y el DIDH, pero sin establecer una relación causal sino más
bien circunstancial con el conflicto armado interno”.
Agregan
que el contenido del concepto de violencia sociopolítica, que según explican,
describe “el patrón de conductas delictivas que llevan implícita una
finalidad política e ideológica y que pueden ocurrir en un contexto de
conflicto armado o por fuera de él”. Citan en este punto dos textos de la
Comisión Colombiana de Juristas y del CINEP, y argumentan que “la
jurisprudencia de la Corte Constitucional ha hecho algunas referencias sobre la
violencia sociopolítica”, citando algunas apartes de las sentencias C-317
de 2002 –relativa al tipo penal de desaparición forzada de personas- y C-177 de
2001 –sobre el tipo penal de genocidio-. Luego argumentan así:
“Estas referencias permiten ubicar unos elementos
comunes, dentro de los cuales destacamos: a) que se tratan de graves
violaciones a los derechos humanos; b) que la motivación es de índole política
lo cual se expresa en dos situaciones; de un lado la conducta busca como
resultado el mantenimiento, modificación, sustitución o destrucción de un
determinado modelo de Estado, o de otro lado; se expresa en la discriminación
contra un grupo específico de la población por sus características políticas,
ideológicas, gremiales, raciales, religiosas o culturales; c) estos actos de
violencia tienen ocurrencia dentro del contexto de conflicto armado o por fuera
de él.
En ese sentido, se puede concluir que la violencia
sociopolítica agrupa a: a) las violaciones al DIH cuando guardan una relación
con el conflicto armado y por tal motivo configuran crímenes de guerra, y; b)
cuando se presentan en contextos de conflicto armado pero sin relación causal
con él. Los hechos perpetrados contra las víctimas pueden constituir graves
violaciones a los derechos humanos o en caso de que la ejecución de estos actos
se realice de manera generalizada o sistemática y como parte de una política
configurarán crímenes de lesa humanidad”.
Los
demandantes explican que a nivel del derecho internacional público existe una
distinción entre los crímenes de guerra y los delitos de lesa humanidad, ya que
estos últimos pueden ocurrir por fuera de una confrontación armada. Los
demandantes identifican esta diferencia entre crímenes de guerra y delitos de
lesa humanidad cometidos por fuera de un conflicto armado, con la diferencia
que trazan en su demanda entre la violencia propia de un conflicto armado y la
violencia sociopolítica. Así, luego de aludir a la diferencia entre los
crímenes de guerra y los crímenes de lesa humanidad en el Estatuto de Roma de
la Corte Penal Internacional y en instrumentos producidos por la Comisión de
Derecho Internacional y la Asamblea General de la ONU, los demandantes afirman
que “esta diferenciación resulta pertinente y acorde a la categoría de
violencia sociopolítica y a la realidad. Pues incluso en contextos de conflicto
armado existe una criminalidad con tendencia política que no necesariamente
tiene una relación causal con este, de esta manera se resuelve cualquier duda
sobre la competencia del alto tribunal internacional y se garantiza el
compromiso de lucha contra la impunidad”.
4.
“Crímenes de lesa humanidad: Reconocimiento de la jurisprudencia constitucional
de las víctimas de (i) hechos ocurridos en relación directa con el conflicto
armado como las violaciones al DIH y los crímenes de guerra y (ii) de graves
violaciones de derechos humanos y de crímenes de lesa humanidad derivados de
hechos de violencia sociopolítica y ocurridos en el contexto del conflicto
armado existente en el país pero sin relación causal con el mismo”.
En
este aparte de la demanda, los actores insisten en la diferenciación entre
crímenes de guerra y crímenes de lesa humanidad o violaciones graves de
derechos humanos cometidas por fuera de un conflicto armado, explicando que la
jurisprudencia constitucional ha reconocido los derechos de las víctimas de
unos y otros tipos de crímenes por igual. Así, inician el capítulo con la
argumentación siguiente:
“Mientras las infracciones al DIH y los crímenes de
guerra están inscritos en el contexto del conflicto armado, las graves
violaciones de derechos humanos y los crímenes de lesa humanidad no lo están
necesariamente. Por tanto, en este aparte nos concentraremos en el
reconocimiento que la Corte Constitucional ha hecho en relación con las víctimas
de graves violaciones de derechos humanos y crímenes de lesa humanidad,
ocurridos en el contexto del conflicto armado pero sin relación causal
necesaria con el mismo, para demostrar con esto que la interpretación
restrictiva de la expresión ‘con ocasión del conflicto armado’ en tanto causal
resulta excluyente y contraria a los derechos de las víctimas de estos
delitos.”
En
este sentido la demanda cita apartes de cinco sentencias de la Corte
Constitucional, para sustentar el cargo:
-
Primero se alude a la sentencia
C-914 de 2010, en la cual la Corte se pronunció sobre la definición de “víctimas
de violencia política” y el alcance de los beneficios de ayuda humanitaria
consagrados en la Ley 418 de 1997, que se habían demandado por considerar que
se excluía injustificadamente a las víctimas de desaparición forzada. Citando
un aparte de esta sentencia[34], los demandantes afirman
que “la Corte ha planteado expresamente que las víctimas de hechos
perpetrados en el marco –no necesariamente causal‑ del conflicto armado o
de otras violaciones de derechos humanos cometidas ‘(…) por móviles ideológicos
o políticos, o sean objetos de amenazas referentes a la comisión de atentados o
agresiones de esta naturaleza’ (art. 49 Ley 418 de 1997), deben ser reconocidas
como tales por el Estado”. En criterio de los actores, en esta sentencia “la
Corte reitera una postura permanente de su jurisprudencia sobre el
entendimiento del concepto de conflicto armado en una perspectiva amplia, esto
es, no limitada a los escenarios del combate sino extendido a todas las
violaciones tanto del DIH como del DIDH derivadas de circunstancias como la
violencia socio política aunque todo ocurra en el contexto de un
conflicto armado como el sufrido por la población colombiana, más por razones
circunstanciales que necesarias. Aun en escenarios de paz o cesación del
conflicto armado podrían ser perpetradas graves violaciones de derechos humanos
y crímenes de lesa humanidad derivadas de la violencia socio política. Por
esto, la Corte ha mantenido una interpretación amplia de las graves violaciones
de derechos humanos y de los crímenes de lesa humanidad”.
-
Luego se alude a la sentencia
T-441 de 2008, relativa a la falta de prestación de ayuda humanitaria a unas
víctimas de la violencia bajo la Ley 418 de 1997 debido a exigencias
probatorias de Acción Social. Citando un aparte de esta sentencia[35],
los demandantes argumentan que “la interpretación del concepto de víctima de
violaciones de derechos humanos o del DIH, ha sido amplia por parte de la Corte
Constitucional, particularmente, porque en reiterada jurisprudencia, la Corte
ha señalado que las disposiciones legales relacionadas con las víctimas de la
violencia en el marco del conflicto armado deben interpretarse observando el
principio de buena fe, el principio de favorabilidad, el principio de confianza
legítima y el principio de prevalencia del derecho sustancial sobre las formas”.
-
Después se cita la sentencia C-291
de 2007, en la cual la Corte se pronunció sobre la tipificación penal en el
ordenamiento interno de distintas violaciones del Derecho Internacional
Humanitario. El texto de esta providencia se inserta en la siguiente
argumentación de la demanda:
“Cuando se trata de víctimas de violaciones de DIH y
crímenes de guerra, la Corte ha abordado una definición de conflicto armado a
partir de la cual serían susceptibles de identificar las víctimas de dichas
violaciones. Al respecto, la Corte ha retomado la definición de conflicto
armado entendido como ‘(…) el recurso a la fuerza armada entre Estados, o la
violencia armada prolongada entre las autoridades gubernamentales y grupos
armados organizados, o entre tales grupos, dentro de un Estado’[36].
Derivado de esta definición encontramos entonces el ámbito en el cual se
aplican las normas de DIH, en tanto son necesarias condiciones de índole
temporal, espacial y material, las cuales, se extienden más allá del tiempo y
lugar exactos de las hostilidades. Se trata de una definición que reconoce los
hechos de infracción del DIH en una interpretación amplia del conflicto, de
suerte que ‘(…) las leyes de la guerra [puedan] frecuentemente abarcar actos
que, aunque no han sido cometidos en el teatro del conflicto, se encuentran
sustancialmente relacionados con éste… En términos geográficos, el Derecho
Internacional Humanitario se aplica tanto a los lugares en los que
materialmente se desarrollan los combates u hostilidades armados, como a la
totalidad del territorio controlado por el Estado y los grupos armados
enfrentados, así como a otros lugares en donde, si bien no ha habido
materialmente una confrontación armada, se han dado hechos que se relacionan de
cerca con el conflicto armado’[37]. Consecuentemente, las
víctimas de estas infracciones serán todas aquellas afectadas con la definición
de hechos relacionados con el conflicto armado y no solamente las perjudicadas
con actos en el escenario estricto de un combate. Aunque esta definición fue
aplicada en relación con las normas del DIH, nos ofrece un punto de partida
sobre una interpretación amplia del contexto del conflicto armado que sufrimos
y se vuelve mucho más extensa cuando consideramos que se refiere a aquellas
infracciones que hemos identificado como las directamente relacionadas con
conflicto, esto es, las violaciones de DIH y los crímenes de guerra.
Además, expresamente la Corte ha reconocido que para
el reconocimiento de las víctimas de infracciones del DIH y crímenes de guerra
no es necesaria una relación causal con el conflicto armado, solo requiere una
relación con el hecho pero no se exige causalidad:
‘También ha precisado la jurisprudencia, en casos de
comisión de crímenes de guerra, que es suficiente establecer que ‘el
perpetrador actuó en desarrollo o bajo la apariencia del conflicto armado’, y
que ‘el conflicto no debe necesariamente haber sido la causa de la comisión del
crimen, sino que la existencia del conflicto debe haber jugado, como mínimo,
una parte sustancial en la capacidad del perpetrador para cometerlo, en su
decisión de cometerlo, en la manera en que fue cometido o en el objetivo para
el que se cometió’”.
-
A continuación se hace referencia
a la sentencia C-578 de 2002, en la cual la Corte se pronunció sobre la
constitucionalidad del Estatuto de Roma de la Corte Penal Internacional.
Citando parte de un párrafo de esta sentencia[38], los demandantes
argumentan que “igualmente, cuando se trata de graves violaciones de derechos
humanos y crímenes de lesa humanidad, la Corte ha reconocido sus víctimas a
partir de una interpretación amplia del conflicto armado interno, sin exigir
relación causal con el mismo. Tratándose por ejemplo de los crímenes
internacionales, esto es, genocidio, crímenes de lesa humanidad, crímenes de
guerra y agresión, la Corte ha establecido que además de la definición prevista
en el Estatuto de Roma, son requeridas determinadas circunstancias y sólo
menciona como necesaria la relación de los crímenes de guerra con el conflicto
armado, mientras que para los demás indica otros elementos como indispensables
para su configuración”. Citando también la sentencia C-578 de 2002, la demanda
reitera que los crímenes de lesa humanidad pueden ser cometidos sin que haya
relación directa con un conflicto armado o con crímenes de guerra, y argumenta
sobre esta base que “la definición de crímenes de lesa humanidad, nos indica
que su comisión puede ser en tiempos de paz o de guerra, luego, exigir su
comisión en relación causal con el conflicto armado excluiría a las víctimas de
crímenes de lesa humanidad de la aplicación de la disposición acusada”.
-
Por último se alude a la sentencia
C-1076 de 2002, en la cual la Corte se pronunció, entre otras, sobre la
consagración de las violaciones del DIH como faltas disciplinarias graves de
los servidores públicos. Citando un aparte aislado de esta sentencia en el que
la Corte transcribió una opinión de un doctrinante[39],
los actores afirman: “descartada la exigencia de un nexo causal entre el
conflicto armado y los crímenes de lesa humanidad, encontramos que deben
considerarse otras circunstancias generadoras de este tipo de hechos. Al
respecto sostenemos que el marco de la violencia socio política explica la
ocurrencia de estos crímenes y de las graves violaciones de derechos humanos.
Así ha sido desarrollado por la jurisprudencia en tanto respecto a los crímenes
de lesa humanidad, por ejemplo, se acepta que comprenden ‘(…) actos graves de
violencia cometidos a gran escala por individuos, sean o no agentes estatales,
contra otras personas con un propósito esencialmente político, ideológico,
racial, nacional, étnico o religioso’[40].”
Presentan
a la Corte el siguiente análisis sobre la vinculación que en su criterio existe
entre la violencia sociopolítica del país y la comisión de crímenes de lesa
humanidad y violaciones graves de los derechos humanos, cuyas víctimas
–insisten‑ no podrían quedar excluidas del alcance de la Ley 1448 de 2011:
“Recordemos que por violencia sociopolítica hemos
entendido ‘aquella ejercida como medio de lucha político-social, ya sea con el
fin de mantener, modificar, sustituir o destruir un modelo de Estado o de sociedad,
o también con el fin de destruir o reprimir a un grupo humano con identidad
dentro de la sociedad por su afinidad social, política, gremial, étnica,
racial, religiosa, cultural o ideológica, esté o no organizado’[41].
Luego, tanto los crímenes de lesa humanidad como las
graves violaciones de derechos humanos ocurridas en el contexto del conflicto
armado pero sin relación causal con el mismo tienen origen en la violencia
sociopolítica que caracteriza la crisis de derechos humanos que históricamente
hemos sufrido en el país por cuenta de la persecución social y política de los
sectores de la sociedad civil por razón a sus ideas políticas o ideológicas.
(sic) La defensa de los derechos humanos por ejemplo ha sido un factor de
persecución contra la sociedad civil. Los hechos de asesinatos, amenazas,
desapariciones forzadas y los actos de violencia sexual cometidos contra
sindicalistas, lideres(as) comunitarios(as), profesores(as), indígenas,
afrodescendientes, desplazados(as), campesinos(as) y en general, defensores(as)
de derechos humanos, no pueden ser reducidas a una causalidad directa con el
conflicto armado sino a hechos de persecución de tipo ‘(…) político,
ideológico, racial, nacional, étnico o religioso’.[42]
Se trata de graves violaciones de derechos humanos y
crímenes de lesa humanidad que se explican por esos factores de persecución y decisión
de exterminio de determinados sectores de la sociedad civil por parte de
agentes estatales u otros agentes no estatales. Esto se aplica tanto a crímenes
de lesa humanidad como a las graves violaciones de derechos humanos que
constituyen una categoría aparte de desconocimiento del DIDH”.
En
este punto se detienen a explicar que existen diferencias entre las nociones de
crímenes de lesa humanidad y de graves violaciones de derechos humanos, “en
tanto éstos no exigen la configuración de determinados elementos para su
reconocimiento. (…) Así, mientras los crímenes de lesa humanidad exigen la
configuración de determinados elementos –por ejemplo sistematicidad o
generalidad-, y hacen parte en estricto sentido del derecho penal
internacional, las graves violaciones de derechos humanos configuran
infracciones a los pactos y convenios relativos al derecho internacional de los
derechos humanos (…). Estos instrumentos no son parte del derecho penal
internacional sino del derecho internacional de los derechos humanos y son
exigibles directamente a los Estados partes mientras que el primero se le
aplica a los individuos”. Efectuadas estas precisiones, se concluye este
capítulo así:
“Aclarada la diferencia entre las graves violaciones
de derechos humanos y los crímenes de lesa humanidad, la cual, es un asunto
pacífico en la normatividad y la jurisprudencia, concluimos este aparte
reiterando que estas vulneraciones de derechos humanos no tienen una relación
necesariamente causal con el conflicto armado sino circunstancial por la
concurrencia en nuestro contexto de la violencia socio política y el conflicto
armado. Por esta característica de nuestra realidad es que normal o usualmente
se utiliza la expresión de violaciones de derechos humanos ‘en el contexto del
conflicto armado colombiano’ expresión que no sugiere una relación causal sino
circunstancial de la realidad del país.
También es preciso reafirmar como lo veremos enseguida
que la interpretación de la expresión demandada no es un asunto de poca
relevancia jurídica sino que por el contrario, mantener la relación causal
entre determinadas conductas y el conflicto armado excluiría de reconocimiento
como víctimas a las personas afectadas con graves violaciones de derechos
humanos y crímenes de lesa humanidad ocurridas sin relación causal con el
conflicto y por ende se abriría un margen de impunidad contrario a las
obligaciones internacionales del Estado colombiano”.
5.
Concreción de los cargos de inconstitucionalidad. El último aparte de la demanda se titula: “La
interpretación restrictiva de la expresión ‘con ocasión del conflicto armado
interno’ del artículo 3 de la Ley 1448 de 2011 es contraria a los derechos
fundamentales a la igualdad y la verdad, la justicia y la reparación integral
de las víctimas de graves violaciones de DDHH y CLH acaecidas en el contexto
del conflicto armado cuando no hay relación de causalidad con el conflicto”.
Para
los demandantes “se hace preciso, entonces, acoger la interpretación amplia
que históricamente ha utilizado la Corte Constitucional sobre conflicto armado
para reconocer como víctimas todas las personas cuyos derechos humanos han sido
afectados”, con base en la siguiente lectura de la norma acusada:
“Bajo nuestra consideración, la expresión demandada da
lugar a entender que son reconocidas como víctimas las personas que individual
o colectivamente hayan sufrido un daño como consecuencia de (i) infracciones al
DIH o (ii) violaciones graves y manifiestas a las normas internacionales de
DDHH, ocurridas con una relación causal con el conflicto armado.
Los supuestos de la norma en relación con dicho
reconocimiento no tendrían en principio dificultad en tanto comprendemos que
las infracciones al DIH abarcan todas las violaciones el marco internacional
del DIH y los crímenes de guerra e igualmente, la enunciación de las
violaciones graves y manifiestas a las normas internacionales de DDHH
comprenden tanto las graves violaciones de derechos humanos como los crímenes
de lesa humanidad. Siendo esto así, la dificultad surge cuando el
reconocimiento de las víctimas de estas conductas implica un nexo causal
necesario con el conflicto armado porque serían excluidas las víctimas de
graves violaciones de derechos humanos en tanto su configuración se da en
contextos de paz y de guerra y no únicamente en este último.
(…) Una interpretación restrictiva como la indicada
por la norma, deja por fuera del ámbito de la ley a las víctimas de graves
violaciones de derechos humanos y crímenes de lesa humanidad ocurridas en el
contexto del conflicto armado pero con origen en hechos de violencia socio
política. Bajo este supuesto, quedarían excluidas las víctimas de desaparición
forzada por motivo de persecución sociopolítica, las graves violaciones de
derechos humanos cometidas contra las mujeres, el desplazamiento forzado, entre
otros casos de similares características”.
Sobre
estos tres últimos ejemplos de conductas cuyas víctimas quedarían, en criterio
de los demandantes, excluidas del ámbito de cobertura de la Ley 1448 de 2011,
la demanda precisa: (a) en cuanto a “las víctimas de desaparición forzada de
personas por motivos de persecución socio política”, afirmando que este delito
en Colombia es cometido principalmente por miembros de la Fuerza Pública, se
indica que “la desaparición forzada es una de las violaciones de los derechos
humanos más graves que existen, y Colombia, lamentablemente, sufre un récord
alarmante en la comisión de este crimen. Este crimen corresponde a la
caracterización de graves violaciones a los derechos humanos, que implican una
vulneración al DIDH sin una relación de causalidad con el conflicto armado,
sino por el contrario, en su contexto”; (b) en cuanto a los derechos de las
mujeres, se afirma que “las graves violaciones de derechos humanos cometidas
contra las mujeres en el contexto del conflicto armado no tienen relación
causal con este sino con patrones históricos de discriminación sociocultural en
su contra. En tanto los derechos humanos de las mujeres están protegidos por
los instrumentos del DIDH en la materia, exigir una relación causal entre los
hechos de violencia contra la mujer que constituyen graves violaciones de
derechos humanos o crímenes de lesa humanidad y el conflicto armado, desconoce
su condición de víctimas”; y (c) en cuanto al desplazamiento forzado, se afirma
que “el desplazamiento forzado se perpetra en el contexto del conflicto armado
que sufrimos en el país pero no tiene tampoco una relación causal necesaria con
el mismo. Determinadas circunstancias como los intereses económicos, las fumigaciones
de los cultivos llamados de uso ilícito, entre otras causas, generan
desplazamiento forzado, el cual constituye una grave violación de derechos
humanos y en algunos casos puede ser un crimen de lesa humanidad. La relación
causal estricta con el conflicto armado discrimina a las víctimas de estos
hechos”. Se precisa por los actores que estos tres tipos de vulneraciones son
solamente ilustrativos de otras violaciones de derechos humanos que ocurren en
el país sin resultar en forma causal del conflicto armado, pero en su contexto.
6.
Pretensiones. Con base en las
consideraciones precedentes, los demandantes formulan a la Corte una pretensión
principal, y una subsidiaria, así:
“1. Pretensión principal: Que se declare la
inexequibilidad de la expresión ‘ocurridos con ocasión del conflicto armado
interno’ del artículo 3 de la Ley 1448 de 2011.
2. Pretensión subsidiaria: En caso tal que la Corte
Constitucional considere no declarar la inexequibilidad del aparte demandado,
que emita una sentencia de constitucionalidad condicionada, a partir de la cual
se entienda que con la expresión ‘ocurridos con ocasión del conflicto armado
interno’ no se está limitando a las vulneraciones ocurridas a partir de una
relación de causalidad directa con el conflicto armado, sino en su contexto, y
por tanto, abarque vulneraciones tales como las basadas en violencia socio
política, violencia de género, desaparición forzada, desplazamiento interno,
entre otras”.
IV.
INTERVENCIONES DE AUTORIDADES
1.     Intervención
de la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República
La
Secretaria Jurídica de la Presidencia de la República intervino en el presente
proceso para solicitar a la Corte que se declare inhibida para resolver, o en
su lugar, declare exequible la disposición acusada.
En
primer lugar, la interviniente afirma que la demanda adolece de ineptitud
sustantiva por falta de certeza e insuficiencia en el cargo de
inconstitucionalidad.
En
cuanto a la falta de certeza del cargo, se recuerda que según la jurisprudencia
constitucional, “la exigencia de certeza de las demandas reside en la
necesidad de que se acusen contenidos normativos reales, existentes, y no
supuestos por el demandante. Dicho de otro modo, es necesario que los cargos de
la demanda sean predicables de la norma que se acusa o, lo que es lo mismo, el
cargo de inconstitucionalidad debe poder atribuirse a la norma jurídica que se
acusa, lo que implica que ésta debe decir lo que el demandante considera que es
inconstitucional. // La Corte ha dicho al respecto que no son de recibo
demandas de inconstitucionalidad que se fundan en normas supuestas por el
demandante, en contenidos que no están incluidos en la norma, así como no lo
son las que se dirigen a atacar los problemas de aplicación práctica del
precepto o de sus posibles interpretaciones.” En este sentido, la
interviniente considera que la demanda acusa el artículo 3º de la Ley 1448 de
2011, pero hace decir a la norma algo que ella no dice. Precisa sobre el
particular:
“En efecto, la base central de la demanda es que el
artículo 3º habría excluido de la cobertura de la Ley 1448 a las víctimas de
hechos que se hubieren producido en el contexto del conflicto armado, pero no
por causa directa necesaria del mismo. Todos los argumentos, todas las razones,
todos los motivos que la demanda expone como justificativos de la
inconstitucionalidad de la norma están fundados en una sola premisa, que
aparece consignada desde el comienzo y para cuya formulación no existe
justificación alguna: que la Ley 1448 sólo cobija a las personas que han sido
victimizadas por causa del conflicto armado, y no a las que lo han sido en el
contexto del conflicto armado.
No obstante, de la lectura de la norma acusada se
tiene que la expresión usada por el legislador no es necesariamente la indicada
por la demanda, sino otra, de mayor extensión, que hace que todos los
argumentos del libelo pierdan fuerza de convicción”.
También
en relación con esta falta de certeza de la demanda, la interviniente precisa
que en la demanda se consagra una clasificación de las víctimas de la violencia
entre víctimas del conflicto armado y víctimas de la violencia sociopolítica
que, en su criterio, carece de fundamento jurídico. Se dice al respecto:
“Con todo, vinculado con esta falta de certeza, es
posible señalar que la categorización de las víctimas de la violencia que
sustenta el texto de la demanda no corresponde a una clasificación jurídica, de
la cual puedan extraerse las consecuencias inconstitucionales que sugieren los
demandantes, por lo que también por ese aspecto la demanda se habría dirigido
contra un contenido normativo supuesto, no verificable.
El libelo distingue entre víctimas del conflicto
armado y víctimas de la violencia sociopolítica. No obstante, mientras la
categoría de víctimas del conflicto armado tiene un fundamento jurídico,
derivado del artículo 3 común a los Convenios de ginebra y del artículo 1 del
Protocolo II Adicional a los Convenios que describen lo que debe entenderse por
conflicto armado, la de víctimas de la ‘violencia socio política’ no pasa de
ser una clasificación sociológica y política, producto de las reflexiones
académicas sobre la naturaleza y las causas de la violencia en Colombia.
Precisamente la principal contribución del Derecho Internacional Humanitario de
Ginebra fue desligar la caracterización de los conflictos armados de todo
análisis subjetivo sobre su finalidad o razón de ser, consagrando una serie de
criterios objetivos que permiten verificar la existencia o no de un conflicto
armado de carácter no internacional entre partes del mismo, con independencia
de su motivación política o social.
(…) En este sentido, cualquier tipo de violencia, sea
o no sociopolítica, que se encuentre por debajo del umbral de enfrentamiento
[mínimo de intensidad requerido por el Protocolo II], no podría considerarse
una violación ocurrida ‘con ocasión del conflicto armado interno’.
(…) De las consideraciones anteriores es posible
observar que mientras la categoría utilizada por la normativa es la de víctimas
del conflicto armado, la demanda utiliza una categoría no formal, cuyos límites
no pueden establecerse de manera objetiva, y respecto de cuya existencia es
imposible establecer consecuencias jurídicas como las propuestas por los
demandantes. De allí que también por este aspecto la demanda resulte
sustancialmente inepta, pues parte de una clasificación no consignada en la
norma ni implícitamente excluida por ella.”
Adicionalmente,
la interviniente considera que la demanda adolece de ineptitud sustantiva por
indebida estructuración del cargo de constitucionalidad, “como consecuencia de
la omisión absoluta del análisis de la norma en el contexto de la justicia
transicional”, lo cual equivale a una omisión en el deber del demandante de “esbozar
un problema jurídico que siembre una duda mínima en el juez de la Carta [y]
llamar la atención al juez constitucional sobre los elementos que deben ser
considerados a la hora de analizar el respaldo jurídico constitucional del
precepto acusado”, deber que se hace más exigente cuando se plantean cargos
por violación del artículo 13 de la Carta. En criterio de la interviniente, “la
insuficiencia del cargo de inconstitucionalidad viene dada por el hecho de que
la demanda de la referencia deja por completo de lado, sin abordarlo, sin
mencionarlo siquiera, el hecho de que el régimen jurídico previsto en la Ley
1448 de 2011 es un régimen de justicia transicional, de alcances muy
particulares, que no puede equipararse sin más al sistema jurídico de
reparación de víctimas de hechos delictivos que regula ordinariamente la
indemnización del daño particular”.
La
Secretaria Jurídica de la Presidencia explica a la Corte los principales rasgos
del contexto de justicia transicional en el cual fue adoptada la disposición
acusada, entre los cuales sobresale el hecho de que no fue creado con el
objetivo de remplazar el sistema penal ordinario o los mecanismos ordinarios de
reparación, “sino de ampliar las vías de acceso de ciertas víctimas a mecanismos
de reparación y atención. De allí que un análisis jurídico suficiente sobre la
inconstitucionalidad de la norma no pueda dejar de mencionar esa especial
circunstancia”. Esta insuficiencia resulta en su opinión particularmente
marcada en relación con el cargo atinente al principio de igualdad:
“El argumento de la inconstitucionalidad por violación
del principio de igualdad tampoco podía elaborarse sin poner en entredicho la
premisa fundamental según la cual, el legislador podía establecer diferencias
entre los beneficiarios de los mecanismos de justicia transicional y otras
víctimas de actos violentos. Solo admitiendo dicha potestad genérica podía la
demanda estructurar una argumentación destinada a descalificar el trato
desigual. Solo en esas condiciones estaba habilitada para argumentar que la
diferencia de trato era ilegítima e incapaz de superar el test de igualdad. Los
demandantes no consideraron la posibilidad de que el legislador pudiera, en
desarrollo de los mecanismos transicionales de justicia, formular normas
específicas para sujetos de derecho concretos. En esas circunstancias, su
esfuerzo argumentativo tropezó con una primera dificultad, consistente en no
poder demostrar que las víctimas, cualquiera fuera su condición, merecían el
mismo trato por parte del legislador.
La inadvertencia de que la justicia transicional es
sólo un complemento de la justicia ordinaria condujo al error de considerar que
la no inclusión de ciertas víctimas en el espectro de protección de la primera
implicaba, sin más, una omisión legislativa relativa o un trato discriminatorio
frente a las que sí fueron incluidas en el esquema. No obstante, este error de
base inhabilita el acervo de argumentos subsidiarios, pues no puede hablarse de
desprotección de víctimas de la violencia sociopolítica, por vía de la
cobertura limitada de la justicia transicional, si previamente no se ha
refutado el hecho de que la justicia transicional puede cobijar grupos
específicos de víctimas y que no está obligada a repararlas a todas. Ante la
contundencia del argumento, cualquier cargo fundado en la exclusión del sistema
resulta inoperante”.
También
enfatiza la interviniente que el propio Legislador dispuso, en el artículo 1º
de la Ley 1448 de 2011, que se trata de una medida adoptada en el marco de la
justicia transicional, lo cual para la Secretaría Jurídica de la Presidencia
resulta “crucial en todo el proceso de análisis de las normas”. Sobre la
naturaleza del proceso de justicia transicional actualmente desarrollado en el
país, y su importancia para estructurar cargos de inconstitucionalidad
aceptables, la interviniente profundiza su exposición así:
“La justicia transicional, según fue definida por el
Secretario General de la ONU en el 2004 en un informe entregado al Consejo de
Seguridad, ‘abarca toda la variedad de procesos y mecanismos asociados con los
intentos de una sociedad por resolver los problemas derivados de un pasado de
abusos a gran escala, a fin de que los responsables rindan cuentas de sus
actos, servir a la justicia y lograr la reconciliación. Tales mecanismos pueden
ser judiciales o extrajudiciales y tener distintos niveles de participación
internacional (o carecer por completo de ella), así como abarcar el
enjuiciamiento de personas, el resarcimiento, la búsqueda de la verdad, la
reforma institucional, la investigación de antecedentes, la remoción del cargo
o combinaciones de todos ellos’[43]. Los momentos
transicionales implican un ejercicio de filigrana en la ponderación de los
distintos valores constitucionales en juego. Como lo ha señalado la ONU ‘los
problemas que se plantean después de los conflictos hacen necesario optar por
un planteamiento que equilibre múltiples objetivos, entre los que se encuentran
la búsqueda de la rendición de cuentas, la verdad y la reparación, la
preservación de la paz y la construcción de la democracia y el Estado de
Derecho’[44].
La importancia de esta ponderación también ha sido
reconocida por la Corte Constitucional. (…) Sin embargo, según la Corte, para
establecer la constitucionalidad de la relación establecida por el Legislador
entre la paz, la justicia entendida como valor y los derechos de las víctimas a
la verdad, la justicia y la reparación, es necesario hacer una ponderación de
cara al caso concreto. (…)
En el caso de Colombia cabe hacerse primero la
pregunta: ¿de qué transición estamos hablando? No se trata evidentemente de una
transición de un régimen autoritario a una democracia liberal, del tipo que ha
constituido el paradigma y la base de la doctrina internacional de la justicia
transicional. El concepto de ‘transición’ es también aplicable a aquellos
Estados que ya son democráticos, pero que atraviesan una transición de la
violencia hacia la paz y de una democracia formal a una democracia sustancial.[45]
Por esa razón el término ‘transición’ debe ser entendido en el caso de Colombia
primordialmente como la transición de una situación de conflicto a una de paz.
Una transición de esta naturaleza supone unos niveles mucho más grandes de
complejidad, puesto que el conflicto perdura en el tiempo y sus diferentes
capítulos se van cerrando de manera gradual, como ocurrió con la
desmovilización de las llamadas Autodefensas Unidas de Colombia. Esa
gradualidad se convierte en un reto enorme para la satisfacción equilibrada de
los derechos de las víctimas, puesto que en unos casos sus victimarios se han
desmovilizado y en otros no. Esto significa que en el caso de Colombia no hay
un único momento transicional sino varios momentos transicionales con el cierre
gradual de diversos capítulos de la violencia.
Al menos desde la Ley 418 de 1997 y sus respectivas
prórrogas, pasando por la Ley 975 de 2005, la Ley 1424 de 2010 y la Ley 1448 de
2011, Colombia ha desarrollado una serie de instrumentos de justicia
transicional para responder a diferentes coyunturas de violencia, con mayor o
menor éxito. Estos instrumentos contribuyen de manera armónica y coherente a
facilitar y consolidar el logro de la paz, protegiendo a la vez los derechos de
todas las víctimas del conflicto armado interno.
La Ley 1448 de 2011, en particular, introduce de
manera novedosa una serie de mecanismos no judiciales (o administrativos) que
pretenden satisfacer los derechos de las víctimas a la verdad, la justicia y la
reparación.
Por todas estas razones, es claro que la formulación
del debate acerca de la exclusión de ciertas víctimas del ámbito de cobertura
de la Ley 1448 no puede obviar el tema de su carácter transicional. Para
enjuiciar correctamente las disposiciones de esta ley es indispensable
considerarla en su verdadera dimensión. Como un instrumento excepcional de
pacificación y no como un modelo sustituto del aparato judicial destinado a reparar
a las víctimas del daño, en general.”
Constitucionalidad
de la norma acusada. En subsidio de
lo anterior, la interviniente solicita a la Corte que declare exequible la
disposición acusada. Explica que el espectro de acción de la ley de víctimas es
limitado, en la medida en que “la cobertura de los mecanismos de reparación
y atención no abarca la totalidad de personas que han sufrido daño por causa de
la violencia o de hechos violentos”. También precisa que esta ley no
modifica la definición jurídica de “víctima”, entendida como una
situación fáctica que no depende de una certificación estatal; “en este
sentido, todas las personas que sufren un menoscabo como consecuencia de un
hecho punible o de la acción o la omisión del Estado, son víctimas, pero eso no
significa que serán cobijadas por las medidas especiales diseñadas en la Ley
1448 de 2011, que sólo aplican a quienes han sido víctimas de infracciones al
Derecho Internacional Humanitario o graves y manifiestas violaciones a los
derechos humanos, ocurridas con ocasión del conflicto armado interno”. En
esta misma línea señala que en el artículo 3º de la ley acusada el legislador
no quiso definir el concepto general de víctima, “sino definir una serie de
beneficios para cierto tipo de víctimas”.
La
interviniente expone adicionalmente:
“Los demandantes argumentan que la expresión ‘con
ocasión del conflicto armado interno’ exige que exista un nexo causal directo
con el conflicto armado interno para ser considerado como víctima, y deja por
fuera de la Ley las víctimas de la violencia sociopolítica y de crímenes de
lesa humanidad o violaciones a los derechos humanos ocurridas sin nexo causal
directo con el conflicto pero en ‘el contexto del conflicto’. En efecto ello es
así. Las víctimas de cualquier tipo de delito (cometidos con cualquier tipo de
fin, sea este socio político o no) que no hayan sido víctimas con ocasión del
conflicto armado, siguen siendo víctimas, pero no víctimas beneficiarias de los
programas especiales diseñados por la Ley bajo estudio”.
A
continuación explica que las limitaciones temporales y sustanciales
establecidas por el Congreso frente al universo de víctimas beneficiarias de la
ley se encuentran justificadas por su libertad de configuración; “esta
libertad es especialmente importante en cuestiones de justicia transicional, en
donde la ponderación de los distintos intereses en juego es un ejercicio típico
de diseño de política pública”. La interviniente se refiere en este ámbito
a dos temas importantes para apreciar la norma acusada desde la perspectiva de
la política pública en una etapa de justicia transicional: (i) la “delimitación
del espacio transicional”, y (ii) la sostenibilidad fiscal.
En
relación con la “delimitación del espacio transicional” en el que se
habrá de implementar la política pública en cuestión, explica la Secretaria
Jurídica de la Presidencia:
“La inclusión de la frase ‘con ocasión del conflicto
armado interno’ en el artículo 3 de la Ley de Víctimas no sólo implicó el
reconocimiento del tipo de transición en el cual se encuentra Colombia, y la
necesidad de que los mecanismos de justicia transicional faciliten esta
transición, sino que el legislador comprendió que era necesario limitar el
universo de víctimas beneficiarias de esta Ley a aquellas que hubiesen sufrido
daños causados con ocasión del conflicto armado interno.
Antes que una medida de sostenibilidad fiscal, esta
limitación responde a la necesidad de ofrecer una política pública
especialmente dirigida a esas víctimas en particular. El riesgo de abrir de
manera indeterminada el universo de beneficiarios es que el programa de
reparaciones se convierta en un Estado de bienestar que atienda a los sectores
más vulnerables de la sociedad, y que pierda de vista el efecto reparador.
En Colombia, la necesidad de recurrir a medidas
transicionales en lugar de recurrir a medidas ordinarias sólo encuentra
justificación en el esfuerzo por superar los efectos de la violencia masiva de
las últimas décadas, cerrar el ciclo y consolidar la paz. Parte esencial de ese
esfuerzo es el reconocimiento de las víctimas de ese conflicto mediante la
restitución de sus derechos con unas medidas de excepción. Y la descripción más
ajustada de esa situación que se pretende superar para poder cerrar el ciclo y
pasar la página, como bien lo definió el legislador es el ‘conflicto armado
interno’.
Si no hay un marco de referencia claro, como
‘conflicto armado’, para justificar y delimitar las medidas transicionales, la
ley podría tener cuatro efectos perversos. Primero, el país quedaría en una
situación de permanente transición: no habría un criterio para determinar
cuándo se cierra el universo de víctimas. El segundo no es menos grave: el
debilitamiento del sistema judicial ordinario por cuenta de la existencia de un
sistema paralelo de justicia transicional. Tercero: el espectro de violaciones
que una autoridad judicial o administrativa podría considerar una grave
violación y que podrían ser objeto de reparación sería totalmente
indeterminado, lo que le restaría efecto reparador. Y cuarto, cualquier
violación que ocurriera, con independencia de que aún existiera o no un
conflicto armado, podría ser objeto de reparación.
De no fijar límites sustanciales y temporales el
efecto final podría terminar siendo el contrario del que se busca a través de
la ley: una caracterización permanente y sin fin de una parte de la población
como ‘víctimas’, prolongando por décadas la lógica del conflicto. La limitación
del universo de víctimas para los efectos de la ley, resulta no sólo legítima
constitucionalmente, sino necesaria para garantizar una transición responsable
hacia la paz.”
En
relación con el tema de la sostenibilidad fiscal, la interviniente afirma que “las
consecuencias fiscales de dejar el universo de víctimas abierto a cualquier
otro tipo de violencia distinta de aquella ocurrida ‘con ocasión del conflicto
armado interno’ son evidentes”. En este punto refiere a la jurisprudencia
constitucional que ha reconocido la legitimidad de delimitar el alcance de las
leyes que confieren ciertos beneficios a determinados grupos de víctimas,
específicamente a las sentencias T-441 de 2008, T-444 de 2008, T-417 de 2006,
T-510 de 2009 y T-787 de 2008. Concluye su análisis con las siguientes
reflexiones:
“En este sentido, la limitación sustancial de los beneficiarios
de las medidas contenidas en la Ley 1448 no es una restricción irrazonable o
desproporcionada, y como se mencionó anteriormente, no se traduce en limitar el
entendimiento de quienes son víctimas sino que limita el universo de
beneficiarios. Así, los demandantes erróneamente argumentan que la Ley no
reconoce que existan o se cometan crímenes de lesa humanidad o violaciones
graves a los derechos humanos en tiempos de paz, ni tampoco que la ley excluya
víctimas de violaciones como el desplazamiento forzado, la desaparición forzada
o las graves violaciones contra las mujeres. Las limitaciones en la definición
de los beneficiarios de la Ley 1448 no son en relación con la calificación del
hecho que haya causado el daño, sino respecto a la relación que este hecho
tenga con el conflicto armado interno. Se entiende entonces que una víctima de
un desplazamiento forzado o una desaparición ocurrida con ocasión del conflicto
armado interno es beneficiaria de las medidas de la Ley 1448. Es así como el
factor determinante para considerar a una víctima como beneficiaria de la Ley
1448 no es entonces el hecho sino su relación con el conflicto armado interno.
La Ley 1448 es el resultado de un debate democrático
mediante el cual se definió los beneficios para un grupo determinado de
personas, con el fin de generar una serie de medidas que tuvieran un efecto
reparador para aquellos que hubieran sufrido daños como consecuencia de las
infracciones al DIH y las violaciones graves y manifiestas a los derechos
humanos con ocasión del conflicto armado interno. La Ley 1448 de 2011 no puede
entonces entenderse como una política pública de carácter general o un programa
de superación de pobreza puesto que tiene unos beneficiarios determinados o
determinables con un objetivo reparador. En este sentido, la diferencia entre
un programa de reparaciones y una política general de superación de la pobreza
o de generación de oportunidades radica en la delimitación del universo a una
serie de daños ocurridos en el marco del conflicto armado. La eliminación de
los límites de ese universo limita (sic) el efecto reparador de las medidas en
tanto se equipara con cualquier otra política social del Estado tendiente a
satisfacer de manera general los derechos sociales, económicos y culturales de
toda la población.
En conclusión, el hecho de que la Ley 1448 de 2011
–Ley de Víctimas y restitución de Tierras- se enmarque dentro de una política
general de justicia transicional justifica que el legislador haya limitado su
aplicación a ciertas víctimas y ciertos hechos. (…) Sólo un uso adecuado,
responsable y eficiente de los recursos podrá lograr que las reparaciones en el
marco de la justicia transicional tengan un verdadero efecto reparador de las
víctimas del conflicto armado, y que sean una vía hacia la paz y el
fortalecimiento del Estado de derecho. La limitación de estas medidas a un
universo particular no restringe el derecho que en todo caso tiene cada víctima
de acudir a las vías judiciales ordinarias para proteger sus derechos.”
2.       Intervención
del Ministerio de Defensa Nacional
Obrando
por intermedio de apoderada especial, el Ministerio de Defensa Nacional
intervino en el presente proceso para solicitar a la Corte que se declare
inhibida para resolver, o en su defecto que declare constitucional la norma
demandada.
Solicitud
de inhibición. La representante del
Ministerio solicita a la Corte como primera medida que se declare inhibida para
resolver, por considerar que la demanda carece del requisito mínimo de certeza
en los cargos de inconstitucionalidad formulados, puesto que “no se dirige
contra el contenido de la ley, sino contra una hipotética aplicación concreta
de la misma. La controversia que se plantea es sobre la interpretación del nexo
que debe haber con el conflicto armado”. Sobre este punto, la interviniente
cita la sentencia C-1052 de 2001, y reflexiona así:
“El proceso de constitucionalidad que se inicia a partir
de la acción pública de inconstitucionalidad está dirigido a determinar si una
norma específica y concreta dictada por el Legislador vulnera la Constitución.
El proceso no puede versar sobre normas inexistentes o deducidas por los
demandantes, a partir de sus propias interpretaciones sobre una norma concreta.
Ciertamente, toda norma puede ser vista en relación con un sinnúmero de casos
hipotéticos, que pueden ser comparados –a través de la acusación sobre la
vulneración del principio de igualdad- con un espectro amplio de situaciones
que se pueden también ser conectadas con la norma. Pero en los procesos de
constitucionalidad, el papel de la Corte Constitucional no es el de resolver
todas las dudas que pueden surgir sobre la interpretación de una norma. En
estos procesos se trata es de establecer si existe una contradicción real y
concreta entre lo establecido por una norma legal materialmente existente y la
Constitución”.
Constitucionalidad
de la norma acusada. La apoderada
realiza algunas reflexiones generales sobre el Derecho Internacional
Humanitario, su aplicabilidad y obligatoriedad en Colombia, y sobre los
derechos de las víctimas a la luz de la Carta Política y la jurisprudencia de
la Corte Constitucional. Luego se refiere al cargo por violación del principio
de igualdad, refutándolo en los términos siguientes:
“la potestad de configuración del legislador
sustentada en el artículo 114 y 150 de Constitución Política, lo faculta para
que mediante disposición legal configure las políticas de protección de
reparación a las víctimas del conflicto armado. Así la Ley 1448 por ser de
carácter temporal y específica no desconoce el derecho de igualdad de víctimas
de delitos comunes, pues el legislador al definir la condición de víctima en la
ley, lo hace en orden a señalar unos destinatarios específicos, en armonía con
los instrumentos internacionales relativos a los derechos humanos, en aras de
la garantía de los derechos de las víctimas.
De la misma forma se ha evidenciado que el Estado
colombiano ha estado inmerso en un conflicto armado desde hace décadas, que ha
dejado centenar de víctimas por causa del conflicto. Si las víctimas no son con
ocasión del conflicto armado, la ley por la cual se dictan medidas de atención,
asistencia y reparación integral a las víctimas del conflicto armado interno,
perdería su verdadero objeto y finalidad, pues dejaría de ser una ley de
carácter transicional que busca reparar, resarcir y visibilizar a los que han
sufrido y tenido que soportar el conflicto armado. Asimismo, se considera que
existe sustento jurídico suficiente para determinar que las infracciones al
Derecho Internacional Humanitario y las graves y manifiestas violaciones de
normas internacionales de derechos humanos se han dado con ocasión del
conflicto armado, como se desprende de las diferentes conductas relacionadas
con los delitos de lesa humanidad, genocidio, asesinato, exterminio,
esclavitud, deportación o traslado forzoso de población, encarcelación u otra
privación grave de la libertad física, tortura, violación, etc. En igual
sentido el Código Penal establece las conductas que constituyen infracciones al
derecho internacional humanitario cometidas con ocasión y en desarrollo del
conflicto armado.”
Por
otra parte, invocando la jurisprudencia constitucional sobre el principio de
igualdad, la interviniente considera procedente efectuar un análisis de
proporcionalidad de la disposición acusada para demostrar que es compatible con
el artículo 13 Superior, en los siguientes términos:
“Para resolver el problema jurídico de la igualdad la
Corte Constitucional adoptó el juicio de igualdad consistente en un ‘test de
razonabilidad’, ejecutado en tres pasos: a. La existencia de un objetivo
perseguido a través del establecimiento del trato desigual; b. La validez de ese
objetivo a la luz de la Constitución; y c. La razonabilidad del trato desigual,
es decir, la relación de proporcionalidad entre ese trato y el fin perseguido.
En esa medida el objetivo de esta ley es establecer un
conjunto de medidas judiciales, administrativas, sociales y económicas,
individuales y colectivas, en beneficio de las víctimas de las violaciones
contempladas en el artículo 3º de la ley, dentro de un marco de justicia
transicional, que posibiliten hacer efectivo el goce de sus derechos a la
verdad, la justicia y la reparación con garantía de no repetición, de modo que
se reconozca su condición de víctimas y se dignifique a través de la
materialización de sus derechos constitucionales. El objetivo de la ley no es
el de reconocer a todo el universo de víctimas que gira en torno al conflicto
armado en Colombia, sino determinar un universo de víctimas, tal como se hizo
por ejemplo mediante la Ley 975 de 2005 y su decreto reglamentario 1290 de 2008
mediante la cual excluyó de los beneficios de reparación a aquellas personas
que hayan sufrido daños antijurídicos generados por agentes del Estado en el
conflicto armado interno.
En cuanto a la validez del objetivo, este se encuentra
plenamente acreditado por la Constitución, pues el artículo 13 prohíbe hacer
discriminaciones en circunstancias en las que predominan las diferencias sobre
las similitudes entre los administrados. En cuanto al concepto de
proporcionalidad, adoptar esta ley, no sólo es adecuado e idóneo para
materializar el objetivo propuesto, sino que el impulso de esta medida es útil
para alcanzar el propósito constitucional de la reparación de las víctimas. El
hecho que el artículo 3 sólo permita el acceso a unos beneficios concretos a
las víctimas con ocasión al conflicto armado no sacrifica principios
constitucionales de mayor relevancia, puesto que ésta disposición no excluye
que existan otras víctimas en el contexto del conflicto. Pues debe tenerse
claro que la condición de víctima se adquiere por el hecho de la victimización
y no por una declaración normativa o gubernamental, de ahí que las víctimas que
no estén bajo esa relación de causalidad directa (daño causado con ocasión del
conflicto armado) pueden gozar del derecho fundamental de acceso a la
administración de justicia y utilizar los mecanismos ordinarios de reparación
para indemnizar los eventuales daños antijurídicos ocasionados. Pues, si bien
el programa masivo de reparaciones creado mediante la Ley 1448 de 2011 se
encuentra dirigido a un universo de víctimas determinado, éste no pretende
convertirse en la única vía de las víctimas para obtener la satisfacción de su
derecho a la reparación.”
Por
las anteriores razones, y recordando lo resuelto por la Corte en las sentencias
C-250 y C-253 de 2012 sobre la Ley 1448 de 2011, la apoderada del Ministerio
solicita que se declare exequible la disposición acusada.
3.     Intervención
del Ministerio de Hacienda y Crédito Público
La
representante del Ministerio de Hacienda y Crédito Público intervino en el
presente proceso para solicitar a la Corte que se declare inhibida para
resolver por ineptitud sustantiva de la demanda.
Recordando
la jurisprudencia plasmada en las sentencias C-1052 de 2001, C-190 de 2008 y
C-175 de 2007, la interviniente afirma que “para la prosperidad de un cargo que
ataque la constitucionalidad de una norma, resulta indispensable que los
argumentos expuestos no se fundamenten en apreciaciones subjetivas de la parte
demandante, de tal manera que conduzca a interpretaciones erradas o a la
determinación de supuestos no regulados por la norma”. En su criterio, la
demanda adolece de este defecto, por las razones siguientes:
“En el presente caso, el accionante sustenta la
supuesta inexequibilidad de la norma en la afirmación de que el artículo
demandado deja por fuera del ámbito de aplicación de la Ley 1448 de 2011 a un
grupo de víctimas que, teniendo dicha condición en el contexto del conflicto
armado, no han sido victimizadas por causa del mismo. El supuesto de la demanda
es, entonces, que la norma acusada establece una causalidad directa entre la
calidad de víctima y el conflicto armado, razón por la cual quedan excluidos de
las medidas de protección que allí se definen, quienes hayan sufrido un hecho
victimizante ocurrido en el contexto del conflicto armado interno, pero no como
consecuencia directa del mismo.
El supuesto de la demanda, sin embargo, no corresponde
al contenido de la norma acusada. El actor sustenta la inexequibilidad en la
consideración de que la Ley 1448 sólo cobija a las personas que han sido
victimizadas por causa del conflicto armado, y no a las que lo han sido en el
contexto del conflicto armado. Contrariamente a lo manifestado por el actor, la
norma señala que, para los efectos de la misma, se consideran víctimas aquellas
personas que han sufrid un daño por hechos ocurridos a partir del 1º de enero
de 1985, como consecuencia de infracciones al DIH o de violaciones graves y
manifiestas a los Derechos Humanos, ocurridas ‘con ocasión del conflicto armado
interno’. Esta expresión no es equiparable con la incorporada en la demanda, ni
de la misma puede derivarse que se esté incorporando como requisito para
acceder a las medidas de atención previstas en la norma una prueba de la
conexión directa y necesaria entre el hecho victimizante y el conflicto armado interno.”
La
interviniente precisa adicionalmente que el objetivo del artículo 3 de la Ley
1448 de 2011, acusado, “no es definir o modificar el concepto de víctima,
sino definir una serie de medidas de atención. Así, la condición de víctima es
el resultado de una realidad objetiva que ha sido delimitada por los
instrumentos del ordenamiento jurídico colombiano, del derecho internacional y
de la jurisprudencia de la Corte Constitucional, que no se modifica por lo
establecido en el artículo acusado.”
Finalmente,
la interviniente considera que en este caso el actor pretende que la Corte
efectúe una interpretación de la disposición acusada, lo cual en su criterio es
improcedente por no estar dados lo supuestos para el ejercicio del control
constitucional abstracto por esta Corporación:
“lo que se solicita es que la Corte interprete el
alcance de la expresión ‘conflicto armado interno’ y delimite su contenido. Se
trata, por lo tanto, de un ejercicio de interpretación normativa que pretende
adelantarse por medio de la acción de inconstitucionalidad. Al respecto es
necesario mencionar por regla general, no corresponde a la Corte Constitucional
fijar el sentido autorizado de las disposiciones legales, pues tal función es
propia de los jueces ordinarios. (…) Es relevante tomar en consideración que el
control de constitucionalidad opera mediante una comparación, en abstracto, del
contenido de una disposición legal y la Constitución, razón por la cual en
principio la interpretación de los textos legales no es un elemento relevante
para el análisis que se adelanta. (…) es procedente una sentencia condicionada
que interprete una norma, únicamente en los eventos en que exista un conflicto
hermenéutico derivado directamente del contenido de la disposición acusada. Este
supuesto no se verifica en el presente asunto, pues, a pesar de que existen
dificultades de aplicación de la norma acusada, las mismas no se derivan de su
contenido, sino de la complejidad que caracteriza las situaciones a las que se
aplica. (…) si bien es cierto que la expresión demandada tiene dificultades
interpretativas, las mismas no corresponden a su contenido normativo y, por lo
tanto, no plantean una controversia hermenéutica que deba ser resuelta en sede
de constitucionalidad”.
4.     Intervención
de los Ministerios de Justicia y del Derecho y de Agricultura y Desarrollo
Rural
En
una intervención conjunta, los representantes del Ministerio de Justicia y del
Derecho y del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural solicitaron a la
Corte Constitucional que se inhiba de resolver por ineptitud sustantiva de la
demanda, o en subsidio, que declare exequible la disposición acusada.
Ineptitud
sustantiva de la demanda. Luego de
recordar los requisitos establecidos por la jurisprudencia constitucional para
la admisibilidad de las demandas de inconstitucionalidad, y en particular para
aquellas que formulen cargos atinentes al principio de igualdad, los
intervinientes afirman que en la demanda bajo estudio,
“los actores se limitan a enunciar la presunta violación
de los derechos de las víctimas contenidos en algunos artículos de la Carta
Política, pero no cumplen desde ningún punto de vista con los requisitos de
claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia, consagrados en la
extensa jurisprudencia constitucional. // Así, no se observa que los argumentos
que sustentan las presuntas violaciones sean inteligibles al juez
constitucional, pues ni siquiera están consagrados en el texto mismo de la
demanda. Además, y como consecuencia de lo anterior, no es clara la oposición
que supuestamente existe entre la norma demandada (…) con las disposiciones
enunciadas por los demandantes.
Adicionalmente, no se verifica el requisito de
suficiencia, pues los actores no cumplen con presentar elementos mínimos necesarios
para generar una duda constitucional razonable. No puede afirmarse bajo ninguna
circunstancia que una mera enunciación de artículos constitucionales pueda
llegar a generar alguna duda sobre la concordancia de la norma demandada con
estas disposiciones.”
También
afirman que en la demanda no se cumple con la carga argumentativa propia de los
cargos por violación del derecho a la igualdad.
Constitucionalidad
de la disposición acusada. En forma
subsidiaria los intervinientes solicitan a la Corte que declare la
constitucionalidad de la norma demandada.
En
primer lugar los intervinientes afirman que la demanda “se apoya constantemente
en las normas, directrices e incluso informes originados dentro de los
organismos internacionales, los cuales se intentan aplicar de manera indistinta
como parámetro de constitucionalidad, cuando, en realidad, no lo son”.
Recuerdan la jurisprudencia constitucional sobre la noción y el contenido del
bloque de constitucionalidad, y hacen algunas consideraciones sobre las fuentes
del derecho internacional, para concluir, haciendo referencia a los Principios
Rectores del Desplazamiento Forzado, que “se debe reconocer la importancia
de tales principios rectores como guías hermenéuticas y complementarias en la
atención a las víctimas pero, bajo ninguna óptica, deben sumirse por sí mismos
como normas imperativas de jerarquía constitucional, más aun tratándose de
directrices generales y amplias elaboradas por un experto relator que no
detallan de manera precisa el sistema de atención ideal a las víctimas”.
Concluyen en relación con la insuficiencia argumentativa de la demanda:
“Lo que se busca aquí entonces es llamar la atención
de la H. Corte sobre la carencia de rigor en la construcción de los cargos cada
vez que se alude al bloque de constitucionalidad. Bajo ningún punto de vista se
quiere señalar que los Principios citados y demás documentos de los relatores o
los informes producidos por ellos en desarrollo de sus mandatos, carezcan de
importancia y no reflejen estipulaciones convencionales ellas sí vinculantes.
Por el contrario, se reconoce su valor como pauta hermenéutica y su función de
guía para las autoridades nacionales, como repetidamente lo ha expresado la
Corte Constitucional. Pero otra cosa completamente diferente es que a dichos
principios equivocadamente se les otorgue directamente jerarquía
constitucional.”
Luego
de hacer extensas reflexiones sobre el principio y el derecho a la igualdad en
la Constitución y la jurisprudencia constitucional, y de reseñar la doctrina de
esta Corporación sobre el test de igualdad, los intervinientes afirman que las
dos situaciones de las cuales se deriva en la demanda la supuesta
discriminación –v.g. las víctimas de violaciones de los derechos humanos y las
víctimas de violaciones de derechos humanos ocurridas en el marco del conflicto
armado interno- “no son comparables, por lo cual el test de igualdad se
torna en un instrumento irrelevante pues, de entrada, ninguna violación al
derecho a la igualdad puede predicarse de aplicar un trato diferenciado a
situaciones totalmente diferenciables”. Sobre este punto los intervinientes
presentan la siguiente argumentación a la Corte:
“Como primera medida, se hace necesario establecer la
relevancia del test de igualdad en el caso que nos ocupa. Así, se debe partir
de la base que nos encontramos frente a una situación en la cual no es dable
comparar a las víctimas que tienen derecho a los beneficios consagrados en la
Ley 1448 por encontrarse en una situación excepcional, con las víctimas que se
encuentran en otras circunstancias y que, por lo tanto, no tienen acceso a las
medidas contempladas en dicha normativa, lo cual no implica que dichas víctimas
estén desprotegidas por parte del Estado ni mucho menos que no tengan
mecanismos diferentes para la garantía y protección de sus derechos.
Así, se hace necesario acudir a mecanismos
excepcionales, como los mecanismos de justicia transicional, para atender estas
situaciones que se salen de lo ordinario de cada sociedad. En similares
términos, los mecanismos de justicia de transición no deben considerarse como
herramientas de justicia parcial o aminorada, sino como instrumentos normales
que deben aplicarse para hacerle frente a situaciones excepcionales.
(…) independientemente de los mecanismos que se
adopten en un momento determinado, la justicia de transición en Colombia no
sólo debe hacerle frente a las consecuencias del conflicto armado sino que, al
mismo tiempo, debe propender por desarticular las causas que potencializan la
confrontación armada y promuevan la finalización de ésta.
Es claro, entonces, como se mencionó en un principio,
que los mecanismos de justicia transicional buscan atender las violaciones más
graves, manifiestas y masivas a los Derechos Humanos, así como las infracciones
al Derecho Internacional Humanitario. De hecho, debe resaltarse en este punto
que los regímenes de reparaciones en un contexto de transición, deben responder
a las violaciones más graves, manifiestas, masivas y sistemáticas de los
derechos humanos (lo que Kant denominó como el ‘mal radical’).
En efecto, estos mecanismos reparativos son de
carácter excepcional, pues de ahí su importancia para responder a situaciones
de violaciones también excepcionales.
En aquellos contextos en donde, como en Colombia, la
situación de conflicto armado y violencia generalizada ha permeado todas las
fases de su historia republicana, el marco de reparaciones excepcional debe buscar
cobijar las situaciones de barbarie más manifiestas, lo cual no implica
desproteger a las víctimas de otras violaciones de derechos humanos. No. Por el
contrario, éstas tendrán acceso siempre a los mecanismos ordinarios de
reparación con los que cuenta un Estado (v.gr. reparación mediante procesos
judiciales como el penal o contencioso administrativo).
Dado que las instituciones de la justicia transicional
no interfieren, ni anulan en ningún sentido el pleno ejercicio de la justicia
ordinaria y, menos todavía, sustituyen la aplicación del derecho positivo
vigente, sino que, por el contrario, son mecanismos de índole complementario,
constituye un manifiesto error de perspectiva, pretender asumir que la víctima
sólo dispone de los mecanismos de la justicia transicional para elevar y
obtener el resarcimiento de todos los daños derivados del conflicto armado.
En el texto de la demanda es claro que los actores
ignoran la naturaleza y el alcance que el propio legislador le imprimió a la
ley demandada. No obstante que los contenidos, mecanismos e instituciones de
dicha ley son los propios de la justicia transicional, los demandantes
pretenden imponerle exigencias que le son ajenas.
En efecto, extender el marco de reparaciones
contemplado en la Ley 1448 de 2011 a todo tipo de violaciones de las normas
internacionales de derechos humanos, podría derivar en una suplantación de los
mecanismos ordinarios de reparaciones con los que cuenta el Estado colombiano.”
También
resaltan los intervinientes que la Ley 1448 de 2011 “no pretende definir qué
personas son víctimas de violaciones a las normas internacionales de derechos
humanos”, sino que por el contrario, “el artículo 3 de dicha norma
establece quiénes pueden acceder a las medidas contempladas en la misma, teniendo
en cuenta que preceptúa que ‘para los efectos de esta ley’, y no determina
quién se considera víctima de una violación en sus derechos para todos los
efectos legales en el país”.
En
subsidio de la anterior argumentación, los intervinientes afirman ante la Corte
que de no aceptarse que las situaciones que se pretende equiparar son
diferentes entre sí, en cualquier caso la disposición acusada superaría un test
constitucional de igualdad:
“(…) se considera que no debe realizarse un test de
igualdad en el caso en concreto. Al no ser situaciones comparables, no puede
predicarse una violación del principio o derecho a la igualdad.
Ahora bien, de aceptar en gracia de discusión que la
disposición demandada establece una diferenciación entre situaciones análogas,
ésta en todo caso no sería arbitraria y, por tanto, no sería violatoria del
principio de igualdad consagrado en el artículo 13 de la Constitución.
Esto se debe a que, en primer lugar, la diferenciación
se encuentra encaminada a alcanzar un fin a todas luces compatible con la
Constitución, a saber: construir bases sólidas para la reconciliación, mediante
la focalización de los esfuerzos estatales en las violaciones más graves y
manifiestas a los derechos humanos (que son aquellas que tienen lugar con
ocasión del conflicto armado).
Además, el medio adoptado, cual es la determinación de
una diferenciación entre las víctimas de violaciones graves y manifiestas a los
derechos humanos ocurridas con ocasión del conflicto frente a aquellas víctimas
de violaciones ocurridas por fuera del conflicto, se adecua perfectamente al
fin perseguido, en tanto responde precisamente a la transición que mediante la
Ley 1448 se pretende impulsar.”
Al
desarrollar en mayor detalle estos puntos, afirman que “la expresión ‘con
ocasión de’ puede dar lugar a varias interpretaciones, y no a una única
interpretación como lo pretenden hacer ver los actores en la presente demanda”;
que “los regímenes de reparaciones en el marco de la justicia transicional
responden a violaciones extraordinarias de Derechos Humanos, pues para las
violaciones ‘ordinarias’ (si es que puede denominarse de esta forma a una
violación contra un derecho intrínseco al ser humano), se encuentra dispuesto
el régimen legal ordinario con el que cuenta todo Estado”; y que “los
delitos de lesa humanidad y el genocidio, constituyen, sin lugar a dudas, las
violaciones más graves de las normas internacionales de Derechos Humanos, pues
son conductas que mancillan la dignidad de la humanidad como conglomerado, como
reunión de individuos, países y pueblos. En esta medida, la comisión de
cualquier delito de lesa humanidad o de genocidio será una ‘grave y manifiesta
violación de normas internacionales de derechos humanos’ que nunca podrá ser
considerado como un acto de delincuencia común.”
5.      Intervención
del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social
La
Directora (E) del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social
intervino en el presente proceso para solicitar a la Corte que se inhiba de
decidir por ineptitud sustantiva de la demanda, o en la alternativa, que
declare exequible la disposición acusada.
Ineptitud
sustantiva de la demanda. La
interviniente alega que la demanda de la referencia no cumple con los
requisitos mínimos establecidos en el Decreto 2067 de 1991 y la jurisprudencia
constitucional, específicamente la sentencia C-1052 de 2001, para ser
considerada admisible. Considera que “los accionantes en algunos apartes se
limitan a citar las normas aparentemente violentadas, pero sin hacer mayor
precisión respecto de las razones por las cuales considera que el aparte
demandado infringe las disposiciones legales y constitucionales, lo cual
evidencia una clara ausencia del desarrollo argumentativo necesario para
sustentar la presunta inconstitucionalidad, en contravención de los
requisitos mínimos establecidos en el artículo 2 del Decreto 2067 de 1991. Se
alega una presunta vulneración de los derechos de las víctimas de situaciones
que no ocurren con ocasión del conflicto armado interno, mediante una
conceptualización amplia y ambigua, carente de los elementos de juicio mínimos
para su análisis constitucional, lo cual constituye una mera enunciación a
todas luces insuficiente para un análisis de fondo”. En el mismo sentido,
la interviniente afirma que los demandantes no cumplieron con la carga
argumentativa especial requerida para los cargos de inconstitucionalidad basados
en aludidas violaciones del artículo 13 de la Constitución. Concluye que “los
argumentos contenidos en la presente demanda de inconstitucionalidad
consideraciones inexactas caracterizadas por la vaguedad, a su vez, amplias,
generales y carentes de la carga argumentativa requerida por la Corte
Constitucional, particularmente porque no concreta la eventual divergencia
entre la norma acusada y el texto constitucional”. Solicita en consecuencia
a la Corte que se abstenga de emitir un pronunciamiento de fondo por no estar
cumplidos los requisitos para iniciar un juicio de constitucionalidad.
Constitucionalidad
de la norma acusada. En forma
subsidiaria, la interviniente solicita a la Corte que declare la exequibilidad
de la norma acusada.
En
primer lugar, invocando lo dispuesto en los artículos 1º y 3 de la
Constitución, la interviniente afirma que el Congreso de la República, en tanto
órgano representativo de la voluntad popular, ejerce su función principal de
legislar en tanto “actualización de los preceptos constitucionales a las
cambiantes condiciones fácticas y jurídicas de la sociedad”, con sujeción a
la Constitución. En cuanto al tema específico de los derechos de las víctimas,
la interviniente afirma que existe un amplio margen de configuración legislativa
por no ser un asunto regulado en detalle en la Carta Política:
“la jurisprudencia constitucional[46]
ha precisado que la mayor o menor amplitud de la libertad de configuración legislativa
en cabeza del Legislador depende de: (1) la materia regulada, (2) los valores,
principios o derechos constitucionales que se regulen, (3) el instrumento
mediante el cual se adoptó la regulación, y (4) del contexto jurídico y
empírico en el cual se inscribe dicha regulación.
En el caso que nos ocupa, la materia regulada son las
medidas de atención, asistencia y reparación integral a las víctimas del
conflicto armado interno, las cuales no tienen desarrollo expreso en el texto
constitucional, más allá de las obligaciones del Estado de asegurar a través de
sus autoridades, la convivencia pacífica y la protección de personas en su
vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y libertades; así como
también, la satisfacción del principio de solidaridad y la promoción de
condiciones para que la igualdad sea real y efectiva a favor de grupos
discriminados o marginados.
En principio, podría sostenerse razonadamente que
existe una amplia facultad de configuración legislativa para determinar todos
los aspectos fundamentales de la reparación de las víctimas, debido a que la
Constitución Política solo establece de manera general los principios y las
obligaciones que debe cumplir el Estado (…).”
La
interviniente también indica que la Ley 1448 de 2011 “no aparece
espontáneamente en el ordenamiento jurídico colombiano, por el contrario, es el
resultado de un largo proceso de reconocimiento dentro del cual fue necesario
el consenso de todos los estamentos de la sociedad, en procura de la
consecución de un fin último, avanzar en la reconciliación nacional y la
consecución de la paz mediante la reparación integral de las víctimas del
conflicto armado”.
Explica
en este sentido que a lo largo de las leyes 418 de 1997, 548 de 1999, 782 de
2002, 1106 de 2006, 1421 de 2010, 975 de 2005 y el Decreto 1290 de 2008, “conceptos
como el de víctima de la violencia, ayuda humanitaria y reparación integral,
han venido siendo redefinidos constantemente debido principalmente a la
incorporación de disposiciones internacionales por bloque de
constitucionalidad, pronunciamientos de la Corte Constitucional o simplemente
porque la realidad ha demostrado que las consagraciones normativas no responden
a las necesidades que se pretenden satisfacer”. Por ello, la interviniente
afirma:
“La denominada Ley de Víctimas debe entenderse como el
esfuerzo histórico más significativo e incluyente en el tránsito hacia la paz,
por ende, es admisible que exista una amplia facultad de configuración
legislativa por parte del Congreso de la República, para definir todos los
aspectos relativos a la atención y reparación en el marco de una justicia
transicional. La Constitución no señala fórmulas precisas para ello,
precisamente porque el pacto político de 1991 pretendió superar las causas
generadoras de la violencia, situación que claramente no fue conjurada, de
manera que en la actualidad tales decisiones deben ser evaluadas por los
órganos políticos, principales responsables de la conformación del ordenamiento
jurídico de nuestro país.”
A
continuación se refiere a la noción de “conflicto armado interno”, y
recuerda que la existencia de éste en Colombia ha sido reconocida a nivel
legislativo en las leyes 387 de 1997, 418 de 1997 y 1448 de 2011; y precisa que
independientemente de tal reconocimiento legal, “más allá de que dicho
reconocimiento se realice expresamente por parte de un Estado, lo cierto es que
las normas internacionales sobre Derecho Internacional Humanitario (…) sólo
hacen referencia a la existencia de ciertas situaciones fácticas para la
configuración de un conflicto armado interno”. Luego presenta la siguiente
caracterización de la situación en Colombia como un conflicto armado interno:
“El Conflicto Colombiano se desarrolla desde
principios de la década de los años 60, a partir de las graves situaciones
acaecidas durante la violencia bipartidista de los años 50. Sin embargo, la
época en que se presentó un mayor recrudecimiento ocurrió entre 1988, durante
la presidencia de Virgilio Barco, y el rompimiento de los diálogos de paz con
las guerrillas en 2003. Los enfrentamientos protagonizados por grupos de
diversa índole, tales como fuerzas militares regulares o irregulares, guerrillas,
grupos armados de oposición, grupos paramilitares, entre otros, sumado a la
participación del narcotráfico en cada uno de ellos, generaron una situación de
violencia generalizada de gran intensidad, caracterizada por el uso de la
fuerza para la consecución de fines, los ataques indiscriminados y la violación
de las normas internacionales de Derechos Humanos y de Derecho Internacional
Humanitario, arrojando una gran cantidad de víctimas, principalmente de la
población civil.
Este tipo de situaciones violentas, han sido
reconocidas por la comunidad internacional y han sido enmarcadas dentro del
concepto de conflicto armado interno, como bien se recoge por la Corte
Constitucional en la sentencia C-291 de 2007”.
Luego
de citar in extenso el capítulo de la sentencia C-291 de 2007 en
el que la Corte se pronunció sobre la definición de “conflicto armado” para
efectos de la aplicación del DIH, y de transcribir el artículo 1º del Protocolo
II Adicional a los Convenios de Ginebra, la interviniente expresa:
“Todo lo anterior, para reiterar que en Colombia
existe de tiempo atrás un conflicto armado interno, reconocido expresamente por
la Ley 1448 de 2011 en su artículo 2º, cuya finalidad es generar todo un
sistema de protección y atención a las personas que individual o colectivamente
hayan sufrido un daño como consecuencia de infracciones al Derecho
Internacional Humanitario o de violaciones graves y manifiestas a las normas
internacionales de Derechos Humanos, ocurridas en el marco del conflicto.
La pretensión de inexequibilidad de la expresión,
resulta a todas luces regresiva, pues es desconocer el fenómeno histórico así
como las particularidades del conflicto armado interno definido en el derecho
internacional humanitario, conllevan necesariamente a cuestionar el sustento
sociojurídico para el otorgamiento de medidas de reparación a las víctimas
dentro del contexto de la justicia transicional, pues bastarían las reglas del
derecho ordinario.”
Sobre
esta base, la interviniente procede a pronunciarse sobre la expresión
“ocurridas con ocasión del conflicto armado interno”, demandada, y explica a
este respecto que la demanda parte de una interpretación errónea e
inconstitucional de su alcance: “es evidente que el elemento axial de la
demanda es la relación causal que la norma contiene para el reconocimiento de
la condición de víctima. Para los actores la expresión demandada exige una
relación directa entre el conflicto armado interno y el daño padecido, sin
embargo, dicha interpretación deviene en una aplicación restrictiva y
constitucionalmente inadmisible de la disposición, precisamente porque el
intérprete parte de una premisa falsa, según la cual, se estaría excluyendo las
personas afectadas por infracciones al Derecho Internacional Humanitario o de
violaciones graves y manifiestas a las normas internacionales de derechos
humanos, para las cuales el daño no es una consecuencia directa del conflicto
armado.”
A
este respecto se señala que “las particularidades del conflicto armado
interno colombiano, no permiten establecer claramente en la mayoría de las
oportunidades, los actores, los móviles, la finalidad, y en general, el
contexto que rodea las referidas infracciones y violaciones, los que origina
que en la práctica, sea tan complicado determinar con certeza si una situación
ocurrió con ocasión del conflicto armado interno o no. // (….) En conclusión, (…)
la relación de causalidad, entendida como el grado de conexidad entre el daño
infringido a la víctima y el conflicto armado –directa o indirectamente-, es
necesaria para establecer con mayor certeza las víctimas reales que se
pretenden atender y reparar en el marco de la Ley 1448 de 2011.”
A
continuación, sostiene “el conflicto armado interno que desde hace muchos
años se libra en el territorio de la República de Colombia tiene varias
dimensiones, y en cada una de ellas son fácilmente apreciables múltiples
consecuencias dañinas. En ese conflicto se interrelacionan diversos factores
que tienden a nutrir su reproducción; las ideologías justificadoras de la violencia,
las exclusiones políticas, económicas y sociales, la reproducción y el tráfico
de drogas, el comercio ilícito y la proliferación de armas, el peso de otros
intereses económicos y el empleo de la guerra como modus vivendi. // Por regla
general, las principales víctimas de los conflictos armados es (sic) la
población civil, en ese orden, surge la obligación de actuar conforme lo
dictamina el Derecho Internacional Humanitario.”
En
tal medida, la interviniente recuerda lo dispuesto en la sentencia C-291 de
2007 sobre las distintas obligaciones que incumben al Estado en relación con la
aplicación del DIH, para concluir que “el aspecto a destacar en la presente
Ley, es el concepto de víctima (Artículo 3º) en el marco de un conflicto armado
interno para acceder a las medidas de reparación consagradas bajo los
principios de preferencia, independencia, progresividad, estabilización,
seguridad jurídica, prevención, participación y prevalencia. Dicho concepto,
busca precisamente garantizar que los derechos vulnerados en este marco, sean
efectivamente reconocidos y reparados, en consideración al especial estado de
indefensión de las víctimas; así como el perjuicio urgente, inminente y, en
muchas ocasiones, irremediable”.
También
explica a la Corte que en su criterio, la norma acusada no vulnera el artículo
13 de la Constitución, sino que por el contrario lo materializa, al dar “un
reconocimiento especial a las personas que han visto vulnerados sus derechos a
causa de una situación prolongada, sistemática, generalizada y con un grado de
intensidad tal, que los ingentes esfuerzos gubernamentales no han sido
suficientes para conjurar las causas del conflicto armado interno. (…) La Ley
1448 ha consagrado un amplio concepto de víctima en garantía del derecho a la
igualdad de todos aquellos que hayan sufrido un daño con ocasión de
infracciones graves al derecho internacional humanitario y violaciones de
derechos humanos, ocurridas dentro del conflicto armado interno, por lo que
catalogar de discriminatorio el aparte de la norma y en contravía al artículo
13 Constitucional, resulta desconocer el alcance de la finalidad de la Ley, la
cual no es otra que dictar las medidas de atención, asistencia y reparación
integral a las víctimas del conflicto.”
También
alude a la jurisprudencia constitucional según la cual el artículo 13 Superior
no impone al Legislador el deber de dar un trato idéntico a todas las
situaciones, y concluye que “el aparte acusado no vulnera el derecho a la
igualdad, ni dificulta el acceso a la justicia, sino que se ajusta a los
preceptos consagrados por nuestra Constitución concibiendo a la víctima como
destinataria de medidas especiales de protección y titular del derecho a la
reparación integral, a participar en procesos de verdad y justicia, ligado
notablemente al respeto de la dignidad humana enmarcado en el reconocimiento
del conflicto armado interno. A la luz de las anteriores consideraciones los
apartes de la norma acusada no son violatorios del artículo 13 constitucional,
pues busca atender la situación de vulnerabilidad en que puedan encontrarse
todas aquellas personas a causa del conflicto armado interno, garantizando su
acceso a las medidas de asistencia y reparación consagradas en la ley bajo los
postulados de la justicia transicional”.
En
esta misma línea, la interviniente señala que por tratarse de un instrumento
que busca impulsar un proceso de justicia transicional, el vínculo entre la
victimización y el conflicto armado es necesario, puesto que la Ley 1448 de
2011 es una ley especial diseñada para atender los derechos de este grupo de
víctimas en particular:
“El Estado colombiano, a través de la Ley 1448 de
2011, como integrante del modelo de Justicia Transicional, cuyos antecedentes
más próximos son las Leyes 975 de 2005 y 418 de 1997, reconoce la importancia
de proteger y garantizar los derechos de las víctimas del conflicto armado
interno. En este orden, no es necesario esperar a que el conflicto armado
interno llegue a su fin para adoptar los mecanismos y herramientas necesarias
para brindar la asistencia requerida a las víctimas, mediante la implementación
de mecanismos de atención y reparación que complementen la reparación de las
víctimas en instancia judicial.
Por tal motivo, la Ley 1448 de 2011 corresponde a una
iniciativa administrativa y legislativa consecuente con la aplicación directa
de un proceso de justicia transicional, en procura de determinar un conjunto de
medidas de reparación, asistencia y atención a las víctimas de graves
violaciones a Derechos Humanos y al Derecho Internacional Humanitario aplicado
al conflicto armado interno, como un gran avance hacia la consecución de la
paz.
Como se ha mencionado en esta intervención, la
existencia del conflicto armado interno indica la participación de sujetos armados
activos dentro del conflicto, traduciendo así, que para la tipificación de
víctimas deba imperativamente existir nexo de causalidad entre las
circunstancias de tiempo, modo y lugar de los hechos que originan un daño grave
a las normas internacionales de Derechos Humanos o Infracciones al Derecho
Internacional Humanitario. Es decir, que no en vano el desarrollo de la Ley
1448 de 2011 subsume los postulados internacionales donde se han adelantado
procesos transicionales con el fin de dar fin a conflictos armados o a
dictaduras, para garantizar los derechos a la verdad, a la justicia y a la
reparación de las víctimas.
Debe entenderse que la Ley 1448 de 2011 fue concebida
como una ley especial referida al reconocimiento y atención a las víctimas
dentro del conflicto armado interno, para reparar los daños ocasionados por
este y el restablecimiento de sus derechos, por ende, no se pueden confundir
con aquellos realizados en cumplimiento de las políticas sociales, delitos
comunes o infracciones no relacionadas con el conflicto”.
Asimismo,
explica a la Corte que en criterio del Departamento Administrativo, la
disposición acusada no es discriminatoria para con las víctimas de hechos que
no tengan origen o nexo causal directo con el conflicto armado, puesto que estas
tienen acceso a los mecanismos ya existentes de administración de justicia:
“las víctimas de violaciones a los Derechos Humanos y al Derecho Internacional
Humanitario que no tienen un nexo causal directo con el conflicto armado que
vive el país, sino derivado de la situación sociopolítica y económica que se
refleja en diferentes zonas del país, no carecen de medios jurídicos para el
efectivo goce de sus derechos. El Sistema Jurídico penal colombiano contempla
la tipificación de conductas consideradas como punibles con ocasión de la
transgresión de un bien jurídico tutelado individual o colectivamente y que
genera un daño directo o indirecto a la víctima.” En este sentido la
interviniente reseña la existencia de tipos penales como el homicidio, genocidio,
secuestro o tortura en la legislación penal colombiana, así como de un
procedimiento penal que consagra claras oportunidades de participación y
garantía de los derechos de las víctimas. Concluye que acceder a las
pretensiones de la demanda implicaría desnaturalizar la medida legislativa de
justicia transicional bajo estudio:
“Siendo así, las consideraciones contenidas en la
demanda contra el aparte del artículo 3 de la Ley 1448, referidas a la
declaratoria de inexequibilidad de la expresión acusada o su exequibilidad
condicionada, para que incluya vulneraciones genéricas tales como las basadas
en violencia sociopolítica, violencia de género, entre otras, desconocería la
finalidad de la Ley 1448 de 2011, pues, considerar como víctimas dentro del
marco de una ley con medidas transicionales, a aquellas personas que hayan
padecido individual o colectivamente un daño por situaciones sociales,
económicas, culturales, bajo un precepto de presunta violación al derecho a la
igualdad, sería desconocer la naturaleza histórica y por demás necesaria de
generar medidas de atención a las víctimas que ha dejado el conflicto armado
interno”.
Para
concluir, la interviniente presenta a la Corte su opinión sobre la situación de
la población víctima de desplazamiento forzado ante la Ley 1448 de 2011:
“Para el caso del desplazamiento forzado, reconocida
como una de las más graves situaciones humanitarias afrontadas por nuestro
país, objeto de declaratoria de un estado de cosas inconstitucional por parte
de la Corte Constitucional e innumerables autos de seguimiento, debido a la
multiplicidad de derechos fundamentales vulnerados, la magnitud del fenómeno
–cerca de 3.000.000 de víctimas-, y la insuficiencia de las medidas adoptadas
para conjurarlo, se hace más que necesario analizar las implicaciones del
Artículo 3 de la Ley 1448 de 2011 frente al reconocimiento, atención y
reparación integral.
Existe un conflicto aparente entre el reconocimiento
de la existencia de un conflicto armado interno en nuestro país y las
situaciones reconocidas en la normatividad vigente sobre desplazamiento
forzado. Así por ejemplo, dando estricta aplicación a las normas de derecho
internacional humanitario, quedarían expresamente excluidas las situaciones de
tensiones internas y de disturbios interiores, tales como los motines, los
actos esporádicos y aislados de violencia y otros actos análogos, que no son
conflictos armados, en los términos del artículo 1 del Protocolo II Adicional a
los Convenios de Ginebra; en contraposición a lo dispuesto en el artículo 1 de
la Ley 387 de 1997, según la cual, es desplazado ‘toda personas que se ha visto
forzada a migrar dentro del territorio nacional, abandonando su localidad de
residencia o actividades económicas habituales, porque su vida, su integridad
física, su seguridad o libertad personales han sido vulneradas o se encuentran
directamente amenazadas con ocasión de cualquiera de las siguientes
situaciones: Conflicto armado interno; disturbios y tensiones interiores,
violencia generalizada, violaciones masivas de los derechos humanos,
infracciones al derecho internacional humanitario u otras circunstancias
emanadas de las situaciones anteriores que puedan alterar drásticamente el
orden público’.
Lo anterior, sin hacer mención a los reiterados
pronunciamientos de la Corte Constitucional en sede de revisión, respecto del
carácter fáctico de la condición de víctima de desplazamiento forzado, y la
reducción del concepto a la configuración de dos situaciones de hecho: (i)
migrar dentro del territorio nacional y, (ii) por motivos de fuerza, amenaza, y
en general, en contra de su voluntad.
Dicha contradicción admite por lo menos dos
interpretaciones, con consecuencias jurídicas diversas. Si se admite que el
concepto de víctima incorporado en el artículo 3 de la Ley 1448 de 2011,
excluye la posibilidad de reparar integralmente a las víctimas de
desplazamiento forzado que ya han sido reconocidas en el marco de la Ley 387 de
1997 por situaciones ajenas a los conflictos armados internos, o que fueran
víctimas de dichas situaciones a futuro, tendríamos dos tipos de desplazados;
unos sujetos de atención y reparación integral en el marco de la Ley 1448 de
2011; y otros, sujetos solamente de atención humanitaria en los términos de la
Ley 387 de 1997, lo cual materializaría una clara distinción discriminatoria,
carente de sustento constitucional y abiertamente regresiva.
Por otro lado, haciendo uso de la figura denominada
por la jurisprudencia constitucional ‘interpretación conforme’, se tendría que
aunque el artículo 3 de la Ley 1448 de 2011 presupone la existencia de un
conflicto armado interno, y por tanto, en principio sólo se reconocerían las
víctimas de las infracciones al DIH y a las normas internacionales sobre
derechos humanos ocurridas con ocasión del mismo, tratándose exclusivamente de
desplazamiento forzado, teniendo en consideración que existe una consagración
legal más incluyente prevista en el artículo 1 de la Ley 387 de 1997, sumado a
los reiterados pronunciamientos de la Corte Constitucional, así como la
obligación de progresividad de los derechos, debe entenderse que las
situaciones excluidas o no contempladas por el derecho internacional
humanitario pero reconocidas en el ordenamiento jurídico se entienden
incorporadas en el artículo 3 de la ley 1448 de 2011.”
6.     Intervención
del Departamento Nacional de Planeación
El
Departamento Nacional de Planeación intervino, por intermedio de apoderado, en
el presente proceso de constitucionalidad para solicitar a la Corte que declare
exequible el aparte acusado del artículo 3º de la Ley 1448 de 2011.
En
primer lugar, el apoderado del DNP recuerda que la Corte Constitucional ya se
ha pronunciado en tres oportunidades sobre el artículo 3º de la Ley 1448 de
2011, en las sentencias C-052, C-250 y C-253 de 2012, las cuales no generan un
efecto de cosa juzgada constitucional para el presente proceso, pero sí
establecen parámetros interpretativos para delimitar la noción de víctima que
allí se establece. Luego de reseñar brevemente lo resuelto en estas
providencias, el interviniente explica:
“De lo señalado en las decisiones en estudio se extrae
que la definición de víctima que trae la ley no implica desconocer tal
condición a personas que han sufrido otros delitos o que no tienen que ver con
un conflicto interno ni el resarcimiento a que tienen derecho. Las medidas
incorporadas en la ley persiguen brindar un tratamiento diferencial teniendo en
cuenta varios elementos relevantes y concurrentes en la persona: (i) Por la
fecha de ocurrencia del daño, que el mismo haya ocurrido a partir de 1º de
enero de 1985, sin perjuicio de la garantía del derecho a la verdad, reparación
simbólica y garantía de no repetición. (ii) Que el daño sea producto de
infracciones al DIH o de violaciones graves y manifiestas a las normas
internacionales de derechos humanos. No se incluyen los daños sufridos por
actos de delincuencia común. (iii) Que se hayan producido con ocasión del
conflicto armado interno. (iv) Desde el punto de vista subjetivo, se excluyen del
carácter de víctima, para efectos de la ley, a los miembros de los grupos
armados, salvo que sean niños.
Ello se extiende al pariente en primer grado de
consanguinidad y primero civil, con el condicionamiento realizado por la Corte
Constitucional.
Ahora bien, en torno a la expresión, como consecuencia
del conflicto armado interno, genera la necesidad de entrar a establecer el
alcance de dichas expresiones así como el propósito del legislador en esta
ocasión pues, si bien corresponde a éste determinar los lineamientos con base
en los cuales desarrolla una política de justicia transicional, la misma debe
estar provista de racionalidad en varios sentidos. En general, y teniendo en
cuenta tal propósito, de lo que se trata es de dar respuesta a una situación de
guerra y conflicto que ha ocasionado profundas heridas a personas no armadas y
secuelas de toda índole.”
El
interviniente a continuación realiza un recuento general de la evolución de la
conflictividad social en Colombia a lo largo de los últimos siglos, del cual
concluye, aludiendo a lo ocurrido a partir de la década de los años 80:
“Las dimensiones posteriores de la violencia (…)
agregan la presencia del narcotráfico y el paramilitarismo en la década del 80;
suman a ese caldo de cultivo ya existente una serie de dinámicas más violentas
de guerra y en las que el campo es su territorio y el campesinado se ve
envuelto y agredido, en un efecto de bola de nieve. (…) el narcotráfico y el
paramilitarismo produjeron una contrarreforma agraria de grandes dimensiones, a
sangre y fuego, en un proceso de cerca de una década (1997-2007). Aún más, es
también una nueva fase de guerra urbana que produce una secuencia de asesinatos
y atentados políticos en su mayoría a dirigentes y militantes de la Unión
Patriótica (…) y que involucra también a políticos liberales, conservadores e
independientes. Se produce lo que se ha denominado como ‘guerra sucia’ (…). En
estas circunstancias, el conflicto no se limita entonces a una ubicación
especial o una confrontación abierta en ciertas zonas del país sino que se
extiende a todas las regiones del país.
En todo este trasegar de dos siglos, en los que el
recorrido del conflicto no cesa ni se detiene y en el que se agrupan nuevos
actores con nuevos intereses que incrementan la espiral de violencia, la Ley
1448 de 2011 constituye un significativo esfuerzo por reparar esa tragedia y,
al compás de otros mecanismos, intenta sellar ese círculo perverso y lograr
cristalizar una reparación integral bajo los principios de verdad y justicia y
que en el caso del desplazamiento se trata de una situación pluriofensiva[47]
pues agrede, entre otros, la vida, la paz, la dignidad, la libertad, la
igualdad, la tranquilidad, el trabajo, la integridad personal, la salud, la
personalidad jurídica, la seguridad personal, el derecho a residir en el lugar
elegido o libertad de domicilio, la libre circulación, el regreso a su lugar de
origen, la vivienda digna, el mínimo vital, a una alimentación mínima y
adecuada, la educación, la libertad de escoger profesión u oficio, la
propiedad, el libre desarrollo de la personalidad, la libertad de expresión,
los derechos especiales de grupos en debilidad manifiesta, la unidad familiar.
La necesidad de una reconciliación es una tarea inmediata y su postergación
genera más heridas y más dificultades.
Por ello, las disposiciones adoptadas están centradas
en el reconocimiento de esta situación y las medidas que deben adoptarse, en
los diferentes ámbitos, con el fin de lograr resarcir a la población que ha
sido víctima del conflicto, atribulada por el paso de diversos ejércitos e
impelida a abandonar sus raíces cuando no a morir en medio de ese cruce de fuegos.
Es así como a través de sus 208 artículos, desarrolla sistemática y
exhaustivamente tanto la propia reparación integral como la asistencia y
atención a las víctimas. Una lectura integral de la misma, permitirá aclarar
ciertos tópicos en la demanda, en concreto, la limitación que censuran en torno
al conflicto armado interno”.
Siguiendo
esta misma línea argumentativa, el interviniente procede a reseñar el contenido
general de la Ley 1448 de 2011, para luego insertar en su escrito un capítulo
sobre la “fenomenología del conflicto interno armado”. Allí, luego de efectuar
algunas reflexiones generales sobre la noción de conflicto, y las diferencias
entre la conflictividad social armada y no armada, concluye que la expresión “con
ocasión del conflicto armado” se
refiere a una relación de causalidad que no cobija exclusivamente actos de
enfrentamiento de ejércitos o actos de guerra, sino que tiene unas
connotaciones mucho más amplias que permite identificar una relación de
causalidad necesaria con el conflicto armado y su contexto.
Luego
de este análisis, el interviniente, en un capítulo titulado “el concepto
víctima en el contexto de vulneración de derechos humanos y el conflicto armado”,
procede a explicar que la Ley 1448 de 2011 -la cual no pretende reemplazar los
mecanismos ordinarios de administración de justicia- abarca un escenario de
posibles hechos victimizantes que es muy amplio, y se encuentra delimitado por
las referencias al DIH y a los derechos humanos: “La Ley 1448 está vinculada
a un tratamiento especial en función de un proceso transicional de justicia,
verdad y reparación. En sí misma, no pretende recoger todas y cada una de las
vulneraciones a los derechos humanos pues sería tanto como eliminar la
especialidad misma y crear un procedimiento paralelo de resarcimiento a las
víctimas y general, tal y como ya lo ha esclarecido la Corte Constitucional.
Sin duda que el escenario de infracciones al Derecho Internacional Humanitario
y de vulneración de las normas internacionales de derechos humanos es bastante
amplio para considerar que el mismo logra delimitar el propósito de la ley y,
para lo que nos concierne, tener una idea clara del concepto de víctima en este
contexto”. En tal medida, el interviniente cita un aparte de la sentencia
C-177 de 2001 en el cual se esbozó la amplitud de normas e instrumentos que
conforman los ámbitos del DIH y el DIDH, para reiterar que éste ámbito
“constituye pues, un catálogo amplio en el que no necesariamente se tiene en
cuenta el agente o la causa que victimiza”.
Explica
que “en los informes y estudios de caso, se han analizado varios aspectos de
esta violencia entre los que se destacan quienes realizan esta clase de
violaciones como un elemento definitorio dentro el conflicto armado, sin
perjuicio de que en ocasiones existan dudas”. En este punto cita un Informe
del año 2008 sobre la situación de conflicto armado en el Magdalena Medio, en
el cual se registró que para el último bimestre de este año se habían
presentado una multiplicidad de violaciones al DIH y el DIDH, que en criterio
del representante del Departamento Nacional de Planeación ilustran la
diversidad de hechos que quedan abarcados bajo la Ley 1448 de 2011 en tanto
hechos victimizantes.[48]
Posteriormente
el interviniente alude al proceso de formación de la Ley 1448 de 2011 en el
Congreso de la República y cita un aparte del informe de ponencia que acompañó
al Proyecto de Ley que se convertiría en Ley 1448 de 2011, en donde se resalta
la frontera difusa entre delincuencia común y conflicto armado.
Luego
cita el texto original del proyecto de ley en este punto, explicando que “la
principal diferencia entre este texto y el finalmente aprobado es la
incorporación de la alusión al conflicto armado y el término a partir del cual
se considera viable la reclamación”; y transcribe el siguiente extracto de
la ponencia para último debate, en el cual se aclara la razón de la alusión al
conflicto armado interno como elemento determinante en la definición de víctima
que consagró la ley:
“Respecto a la mención que sobre víctimas del
conflicto armado interno se hace en el pliego de modificaciones, ha de
entenderse como herramienta necesaria para la racionalización de la norma que
en este caso debe no solo concebir los estándares internacionales en cuanto a
violaciones de los Derechos Humanos e Infracciones al Derecho Internacional
Humanitario, y que se adoptan en el marco del conflicto, sino que además debe
entregar coherencia normativa acorde con la realidad colombiana, en donde no
solo han de protegerse las víctimas del conflicto, sino también ha de
consagrarse como deber del Estado, identificar este flagelo como objeto de su
política de seguridad nacional, en el marco de la protección de la sociedad
colombiana del terrorismo.”[49]
Con
base en este recuento de los antecedentes legislativos de la norma acusada, el
representante del DNP concluye:
“Se entiende, entonces, que la alusión al conflicto
armado interno contiene una consideración que se ajusta al propósito de la
política de reparación y va en el sentido de lograr sanear las heridas producto
de la confrontación armada. El afuera –es decir lo que no se encuentra cobijado
por esta norma- es todo aquello que no surge o se produce en ese escenario
conflictual o que no está motivado por el mismo dentro de la lógica de guerra
señalada y que por lo tanto, no requiere un tratamiento especial. No es
necesario realizar una enumeración de situaciones en las cuales ello se
produce; basta con tener en cuenta que un mismo delito se produce en
circunstancias y móviles diferentes y que dentro de los actores armados,
existen ciertas vulneraciones paradigmáticas para entender que el legislador
tomó en cuenta una serie de elementos relevantes para regular esta materia.”
El
interviniente aborda el tema de “la igualdad en el criterio de determinación de
las víctimas”, y su relación con el proceso de justicia transicional puesto en
marcha con la Ley 1448 de 2011. Señala que “la dinámica del conflicto armado,
sus efectos y consecuencias tienen múltiples repercusiones en la sociedad”, que
“el rasgo del conflicto tiene una serie de dimensiones que se extienden según
sus causas, objetivos y estrategias que dejan en cada una un rastro de
víctimas”, y que “dentro de la categoría misma de víctimas del conflicto
interno armado no existen diferenciaciones que establezca la ley sino que las
mismas parten de la interpretación restrictiva de los propios actores”. Luego
afirma que “la condición transicional por medio de la cual el legislador toma
en cuenta ciertos factores con el fin de desarrollar una política, es un aspecto
constitucionalmente admisible siempre y cuando esté orientado hacia un
propósito o un valor apreciables a nivel de ese ordenamiento”.
Por
último, luego de realizar ciertas reflexiones genéricas sobre el alcance del
mandato constitucional de igualdad en tanto principio, valor y derecho
fundamental, el interviniente resalta que el propósito mismo de la ley, y uno
de sus principios guía, es precisamente promover la igualdad real y efectiva y
proteger en forma especial a quienes se encuentran en situación de debilidad
manifiesta, en aplicación del artículo 13 Constitucional; también indica que no
es aceptable hablar de discriminación en este caso, puesto que tal argumento
obedece a una lectura restrictiva de la norma, y además pretende asimilar
situaciones de hecho que no son iguales y por lo mismo no deben recibir el
mismo trato: “si la norma se lee de una forma restrictiva y, además, se
pretende dar un igual tratamiento a situaciones que son disímiles, no es
procedente aludir a una discriminación”.
7.     Intervención
de la Defensoría del Pueblo
El
Defensor Delegado para Asuntos Constitucionales y Legales de la Defensoría del
Pueblo intervino en el presente proceso para solicitar a la Corte que declare
exequible la disposición acusada; en subsidio, la Defensoría informó que
coadyuva la pretensión subsidiaria de los demandantes, consistente en que se
adopte un fallo de constitucionalidad condicionada.
En
síntesis, la Defensoría afirma que “los argumentos expuestos como sustento
de la declaratoria de inexequibilidad propuesta son los mismos que, desde otra
perspectiva, servirían de soporte para sustentar la exequibilidad de la norma,
dado que justamente la doctrina y la jurisprudencia han admitido que en el contexto
de violencia generalizada de orden sociopolítico que aqueja al país, son
víctimas del conflicto, no sólo quienes sufren directamente la afectación a
consecuencia de hechos del conflicto, sino también quienes la padecen como
parte de un contexto caracterizado por la dinámica del conflicto. En este
sentido, la expresión resultaría ajustada a la Constitución”. Por estas
razones, la entidad afirma que presentará a la Corte “una lectura
alternativa de la expresión ‘con ocasión del conflicto armado interno’, lo cual
servirá para demostrar que dicha lectura encuentra sustento en las
interpretaciones dadas a la misma por la propia jurisprudencia constitucional,
con lo cual, en principio, ella resultaría ajustada a la Carta”. El
siguiente es el análisis mediante el cual la Defensoría explica a esta
Corporación su postura interpretativa frente a la norma que se examina:
Lo que sucede en materia de conflicto armado no se
refleja únicamente en los hechos concretos de confrontación militar, sino que
tiene desarrollos en diversas dimensiones y contextos, para configurar un
fenómeno que alcanza espacios, tiempos y dinámicas que van mucho más allá de la
confrontación armada. Por ende, medidas de orden político institucional o
privado y familiar pueden tener como causa o motivo el desarrollo del conflicto
armado, incluso aunque no se involucren los actores armados o se empleen armas.
Dada la extensión de los efectos del conflicto y su carácter degradado, es
posible hablar de la existencia de un conflicto en todo el país, pese a que en
ciertas zonas o regiones, la presencia de actores armados y las operaciones
militares lleva a la consideración de que en esas zonas se concentra la mayor
parte de las operaciones militares o de las confrontaciones armadas.
En esta medida, al decir que las personas en Colombia
son víctimas del conflicto armado, no se está haciendo referencia
exclusivamente a quienes padecen una afectación a consecuencia directa de una
confrontación u operación militar, sino también a situaciones próximas o remotas
que tienen su génesis en la dinámica de la confrontación, esto es, a las cargas
desproporcionadas o irrazonables que genera para la población el contexto
generalizado de violencia sociopolítica que impera en el país. La imposición de
ciertas reglas de comportamiento a la población por parte de los actores
armados, el sometimiento al pago de cuotas o tasas (extorsión), la intimidación
a las autoridades locales, por citar algunos ejemplos, constituyen hechos o
situaciones atribuibles al conflicto armado que no son propiamente operaciones
militares o hechos de confrontación bélica, sino que se enmarcan en conceptos
tales como tácticas o estrategias de consolidación de posiciones, financiación
de actividades y legitimación del discurso y la acción. Y lo que se dice de
estas situaciones tiene su origen en el conflicto, esto es, se consideran
consecuencias de un hecho que le sirve como causa eficiente, esto es, el
conflicto armado interno.
(…)
En suma, la expresión demandada ofrece no sólo el
marco o contexto dentro del cual se desarrollan los acontecimientos generadores
del daño o infracción, sino que también ofrece la ‘causa o motivo’ por la cual
se realizan o suceden dichas actividades”.
A
continuación, la Defensoría del Pueblo recurre al tema del ámbito de aplicación
del Derecho Internacional Humanitario, por considerar que éste también es un
factor clave para interpretar el alcance de la disposición acusada, esto es,
para “descifrar la dimensión del conflicto armado interno como factor que
condiciona la calidad de ‘víctimas’ de las personas que padecen sus
consecuencias”.
En
esta línea, la Defensoría cita y examina lo dispuesto en el Artículo 3º Común a
los Convenios de Ginebra, así como el artículo 1º del Protocolo Adicional II a
tales Convenios, para concluir que una vez estén dados sus supuestos de
aplicación (existencia de un conflicto armado interno), el DIH se aplica en la
totalidad del territorio nacional y a la totalidad de las personas civiles que
están allí presentes, sin distinciones desfavorables de ninguna índole.
Con
base en estas normas internacionales, la Defensoría concluye que “las
principales normas del DIH vigentes en Colombia se aplican ‘en el territorio’
del Estado y a favor de ‘todas las personas’ afectadas por un conflicto armado
interno. No caben distinciones ‘de carácter desfavorable’ para limitar o
restringir este ámbito de  protección.” Aplicando este parámetro a la
interpretación acusada, la Defensoría concluye que no puede entenderse en forma
restrictiva el vínculo de conexidad exigido allí entre la victimización y el
conflicto armado.
Por
otra parte, la Defensoría alude al hecho de que en Colombia se cometen
múltiples violaciones de los derechos humanos por fuera del contexto del
conflicto armado, y afirma que “es claro que el Legislador aprobó una Ley
que beneficia a las víctimas de violaciones a los derechos humanos producidas
con ocasión del conflicto armado, lo que deja por fuera de su aplicación a
otras víctimas de graves violaciones a los derechos humanos no relacionadas con
el conflicto armado”. En este punto, la Defensoría plantea dos cuestiones
que en su criterio son problemáticas desde el punto de vista constitucional:
primero, si el Legislador estaba obligado a amparar en la Ley 1448 de 2011 a
todas las víctimas de violaciones graves de los derechos humanos,
independientemente de la fuente de la vulneración o el daño; y segundo, si con
esta medida el Legislador realmente excluyó del ámbito de aplicación de la Ley
a determinadas víctimas a saber, las “víctimas de hechos con nexo causal remoto
o mediato con el conflicto armado interno (víctimas de violencia
sociopolítica)”.
En
cuanto a lo primero, la Defensoría conceptúa que no existía tal obligación en
cabeza del Legislador, que podía constitucionalmente adoptar una medida de
protección para este grupo de víctimas en particular: “vale la pena
establecer si el Legislador estaba en la obligación de considerar como
destinatarios de la Ley 1448 de 2011 a todas las víctimas de estas violaciones
graves. La Defensoría encuentra que no existía dicha obligación en la coyuntura
específica que originó la denominada Ley de Víctimas. (…) Aunque existe un
amplio catálogo de principios, derechos, garantías y procedimientos de los
cuales se infiere la obligación para el Estado de consagrar mecanismos de
garantía, efectividad y protección de los derechos de las víctimas, nada obliga
en las citadas disposiciones a que dicha regulación deba hacerse por el
Legislador en el mismo texto legal, máximo si se considera que ya existe en
Colombia un catálogo importante para la garantía, reparación y restablecimiento
de los derechos de víctimas en general de lo que puede denominarse
genéricamente ‘violencia sociopolítica’”. A este respecto la Defensoría
alude a la existencia de las acciones judiciales contencioso-administrativas,
penales, constitucionales y otras, que “permitirían desde distintas
dimensiones, realizar los derechos de las víctimas”. Más aún, la Defensoría del
Pueblo considera que el Legislador estaba en el deber de establecer medidas especiales
de protección para las víctimas del conflicto armado, dada la gravedad de las afectaciones
por ellas sufridas.
En
cuanto a lo segundo, la Defensoría afirma que en su criterio el Legislador no
excluyó del ámbito de la protección de la ley a las víctimas que los
demandantes consideran discriminadas, por cuanto tal exclusión obedece a una
indebida lectura del alcance de la norma por parte de los actores:
“La segunda cuestión a considerar es si en realidad el
Legislador excluyó a una cierta categoría de víctimas que también han sufrido
daño con ocasión del conflicto armado, pero cuya situación no estaría amparada
por la Ley 1448 de 2011, en razón de la imposibilidad de establecer un nexo
causal o relación de causalidad estricta entre el daño y los hechos o sucesos
del conflicto interno, debido a la utilización de la expresión ‘ocurridas con
ocasión del conflicto armado’.
La Defensoría sostiene: “En efecto, dado que, como se
ha verificado, el conflicto interno es un fenómeno cuyos alcances, con los matices,
intensidades y efectos variables que le son propios, afecta a todo el
territorio y que, por lo demás, el Derecho Internacional Humanitario se aplica,
respecto del país en que tiene lugar el conflicto, a todas las personas en
todos los lugares y en todo tiempo, puede afirmarse que existen condiciones
objetivas de las que es posible inferir un nexo causal entre la violación a los
derechos humanos y la situación de conflicto armado en casos determinados. En
otras palabras, de la expresión demandada no se deduce que la relación entre la
vulneración de los derechos y el conflicto armado deba corresponder a un nexo
causal ‘directo’, ‘estricto’ o ‘intimo’ o ‘actual’ o, en otra perspectiva, que
dicho nexo se quiebra en virtud de la utilización de la expresión ‘con ocasión
del conflicto armado’. Si se ha admitido que las infracciones al DIH pueden
tener ocurrencia en cualquier lugar y en cualquier tiempo, aunque sea en un
sitio alejado del centro de las confrontaciones, sin que por ello sea dable
afirmar que se rompe el nexo causal con el conflicto mismo, del mismo modo el
hecho de que las violaciones graves a los derechos humanos deban producirse
‘con ocasión del conflicto armado’, en modo alguno supone que dicho nexo se
quiebra o se desvanece porque se atribuya a la expresión demandada el alcance
que le reprochan los accionantes, es decir, que ella supone excluir a las
víctimas de hechos o acciones alejados en el espacio o en el tiempo de los
escenarios bélicos más intensos”.
Recordando
en este orden lo dispuesto en la sentencia C-291 de 2007 la Defensoría finaliza
su análisis así:
“Tal como lo ha aceptado la Corte Constitucional en la
sentencia C-291 de 2007 ya citada, el nexo causal entre la conducta o
el daño no desaparece ‘cuando los crímenes son remotos, temporal y
geográficamente, de los combates como tales’. Desde luego, será necesario
probar los elementos que configuran dicho nexo causal en cada caso ya que se
trata de una verificación de orden fáctico, susceptible de desagregarse en
multitud de posibilidades y que, por lo mismo, imposibilita una consagración
expresa del Legislativo.
Con todo, se han dado criterios, tanto de orden
constitucional como legal y jurisprudencial, que permiten esta constatación de
forma sumaria, con fundamento en los principios de buena fe, acceso a la
justicia y prevalencia de los derechos de las víctimas. En consecuencia,
circunstancias como la actividad o profesión de la víctima, la calidad del
victimario, el lugar en que tuvieron ocurrencia los hechos, la existencia
previa de amenazas o intimidaciones, entre otros, son factores que permiten
establecer dicho nexo causal entre la violación de los derechos humanos y el
daño como atribuible al conflicto armado, sin que la expresión demandada parezca
imponer una relación de causalidad ‘estricta’ entre ambos extremos.
(…) Si bien la Corte admite esta relación mediata de
hechos que no suceden directamente en el lugar de las hostilidades,
refiriéndose a las víctimas de infracciones del DIH, es claro que dicho
razonamiento se aplica igualmente al caso de las violaciones graves de los
derechos humanos, de manera que si ellas se producen en lugares o contextos en
donde, si bien no ha habido materialmente confrontaciones, hostigamientos o
ataques, sea dable establecer un nexo con hechos relacionados con el conflicto
armado, quienes las padecen deberán considerarse como víctimas amparadas por la
Ley 1448 de 2011.”
Por
las anteriores razones, la Defensoría del Pueblo concluye que la expresión
acusada “no excluye ni discrimina a las víctimas de otras graves
infracciones al DIH o vulneraciones a los derechos humanos realizadas en el
contexto de violencia política asociada al conflicto armado”, y por ello,
solicita a la Corte declarar exequible tal norma. En subsidio, pide a la Corte
que, en caso de encontrar que sí existe una vulneración de la Constitución por
este concepto, declare la constitucionalidad de dicha expresión “condicionada
a que ella no comprende una relación de causalidad directa con el conflicto
armado sino que debe abarcar otras infracciones o vulneraciones producidas en
el contexto de la violencia sociopolítica asociada a la situación de conflicto
en el país”.
V.   INTERVENCIONES
DE ORGANIZACIONES DE LA SOCIEDAD CIVIL, ACADEMICAS E INTERNACIONALES.
1.     Intervención
de la Organización Nacional Indígena de Colombia (ONIC)
La
Organización Nacional Indígena de Colombia (ONIC) intervino en el curso del
presente proceso para apoyar las pretensiones de la demanda, en el sentido de
que la Corte declare inexequible el aparte acusado, o en subsidio declare su
constitucionalidad condicionada. Se explica a la Corte, en primer lugar, lo
siguiente sobre la postura de los pueblos indígenas del país ante el conflicto
armado:
“Para la Organización Nacional Indígena de Colombia,
las consecuencias del conflicto armado han afectado a la población rural del
país de manera tal, que la afectación a los derechos fundamentales, a los
derechos económicos, sociales, culturales y a los derechos colectivos, se
configura en tan diversos escenarios que los daños se materializan sin la
necesidad de un nexo causal inmediato con los actos propios el conflicto armado
que el país vive desde hace décadas. Los pueblos indígenas nos hemos visto
afectados por el conflicto interno en contextos ajenos a la espontaneidad de
las operaciones militares entre los actores armados, por el contrario estas
también generan de manera inmediata situaciones de intimidación por la
presencia de estos actores en los territorios indígenas, nos ha obligado a
desplazarnos forzadamente a los cascos urbanos; hemos sido víctimas de
señalamientos y persecuciones que además de amenazas han causado el homicidio
sistemático de nuestros gobernantes y líderes cuya única intención es exclamar
por el respeto a nuestros derechos y al cese de todas estas consecuencias que
además de vulnerar los Derechos Humanos y el Derecho Internacional Humanitario,
ponen en peligro nuestra pervivencia física y cultural”.
El
interviniente señala que la ONIC ha documentado la situación crítica de 32
pueblos indígenas del país que se encuentran en riesgo de desaparición, los
cuales, sumados a los distintos pueblos que fueron protegidos en el Auto 004 de
2009, arrojan un total de 62 pueblos indígenas en alto peligro de extinción por
diversos factores causales centrados en el conflicto armado y sus impactos.
Continúa explicando en esta línea:
“En este sentido el conflicto armado es el factor más
grave en la vulneración a nuestros pueblos; este fenómeno es causa de
desplazamiento forzado, del desabastecimiento de alimentos y medicamentos;
reclutamiento forzado; el impedimento del acceso a bienes y servicios;
irrespeto a las autoridades tradicionales; ocupación de lugares sagrados;
instalación de minas antipersona; prostitución forzada y violencia sexual;
fumigación de áreas de pancoger, etc.; todas estas, circunstancias que se
generan por causa del conflicto armado, o en los términos de los demandantes en
el presente proceso, por causa de la violencia sociopolítica que hace parte de
la compleja situación de conflicto que vivimos; muestra de ello es que la ONIC
registra más de dos mil doscientos sesenta y nueve (2.269) casos de homicidios
por causas políticas entre los años 1974 y 2009, y una cifra aproximada de
7.726 casos de violaciones a los Derechos Humanos en el mismo período.
En este sentido, (…) debemos señalar que las
afectaciones a nuestros derechos no se causan por una necesaria inmediatez a
los actos de combate, que es como se define el conflicto armado interno en el
Protocolo II Adicional a los Convenios de Ginebra; de la misma manera la
salvaguarda a nuestros pueblos no debe estar sujeta al encuadramiento legal o
el reconocimiento político de la existencia de un conflicto armado (…)”.
A
continuación el interviniente reseña lo dispuesto en el Decreto Ley 4633 de
2011, “por medio del cual se dictan medidas de asistencia, atención,
reparación integral y de restitución de derechos territoriales a las víctimas
pertenecientes a los pueblos y comunidades indígenas”, para enfatizar que a
la luz de este Decreto los pueblos y comunidades indígenas, así como sus
miembros, han soportado diversas formas de victimización que deben ser
reconocidas y protegidas bajo la Ley 1448 de 2011:
“Haciendo una interpretación sistemática del concepto
de víctimas desde su definición, pasando por los destinatarios de reparación y
las configuraciones del daño que se reglamentaron en el mencionado Decreto Ley,
puede decirse de manera razonable que se entiende por víctimas a todas aquellas
personas pertenecientes a cualquiera de nuestros pueblos indígenas que se vean
afectados en sus derechos, por actos que vayan en contravía de disposiciones
nacionales o internacionales sobre derechos fundamentales, ya sea en tiempo de
paz o en tiempo de guerra; se dispone también que para los pueblos indígenas
cualquier afectación a la Pacha Mama (Madre Tierra) la convierte en víctima sin
condicionar las circunstancias de tiempo modo y lugar en las que se le genere un
daño.
Además las reparaciones se dan por daños que se causen
a nivel material o inmaterial, es decir a nivel inmaterial o como una
afectación cosmogónica; y a su vez se definen distintas clases de daños, a los
que se les debe dar una mirada holística y colectiva, es decir, entendiendo que
las víctimas se ven afectadas en todos los niveles de su entorno y no solamente
por las afectaciones causadas por las acciones inmediatas del conflicto.
Por último, se deja claro que en el daño individual
con efectos colectivos se entiende como víctima a toda la comunidad a la que se
le ponga en riesgo su estabilidad social, cultural, organizativa, política,
ancestral o la capacidad de permanencia cultural y pervivencia como pueblo;
ejemplo de ello es cuando el homicidio de un líder de la comunidad implica una
afectación colectiva, caso en el cual el total de la comunidad se encuadra en
el concepto de víctima protegida por la ley 1448 de 2011.
En todos los apartes del Decreto Ley 4633 señalados, y
en otros artículos del mismo que no fueron referenciados en la presente
intervención, se interpreta de manera razonable que el concepto de víctima no
puede entenderse de manera restrictiva sólo a quienes s e protegen por el
artículo 3 común a los Convenios de Ginebra, ni a las condiciones mínimas de
conflicto interno que se describen en el Protocolo II adicional, que se limita
a las operaciones militares, sino que como se ha mencionado insistentemente, el
drama social que ha causado por más de 50 años el conflicto colombiano hace necesaria
una conceptualización de víctimas amplia y acorde a las necesidades propias de
la dignidad de todos los que hemos sido victimizadas por las particulares
formas de violencia que genera la triste y dantesca realidad de nuestro
conflicto.”
2.     Intervención
de Abogados sin Fronteras (ASF) y la Asociación Francia Colombia Justicia
(AFCJ)
Abogados
sin Fronteras Canadá y la Asociación Francia Colombia Justicia intervinieron en
el presente trámite, con el propósito de ofrecer “criterios suficientes y relevantes
a los magistrados de la Corte Constitucional los cuales han de tenerse en
cuenta al momento de proferir un fallo (…) sobre la constitucionalidad o
inconstitucionalidad del artículo 3 de la Ley de víctimas”, bajo la
modalidad de amicus curiae.
En
primer término, los intervinientes presentan una síntesis de la demanda,
señalando que los actores persiguen la declaración de inexequibilidad de la
expresión “ocurridas con ocasión del conflicto armado” porque excluye a
víctimas indirectas del conflicto armado del ámbito de protección de la ley de
víctimas y restitución de tierras, en contravención con obligaciones
constitucionales e internacionales del Estado, o bien, de forma subsidiaria, la
declaratoria de constitucionalidad condicionada de la expresión, de manera que
se entienda que la “vulneración  de los derechos de las víctimas se hayan
dado en el contexto del conflicto armado, sin la necesidad de una relación de
causalidad directa entre el conflicto y las violaciones”.
Posteriormente,
realizan una exposición sobre la noción de “violencia sociopolítica”, con base
en sus propias investigaciones sobre el fenómeno y su importancia en Colombia,
señalando que “existe en el país una gran cantidad de víctimas de
violaciones de derechos humanos ocurridas sin relación directa con el conflicto
armado, pero más bien en el contexto de violencia sociopolítica que es
indisociable del primero”, las cuales resultan excluidas del alcance de
protección de la Ley de Víctimas por la redacción de su artículo 3º. Además, explican
que, en su concepto, la adopción de la Ley de Víctimas demuestra que los
tribunales ordinarios “y el marco administrativo general” resultan
inadecuados para garantizar el derecho a la paz, a la justicia, a la verdad, a
la reparación integral y a la no repetición.
En
ese orden de ideas, expresan que su intervención en este proceso gira en torno
a tres argumentos principales: (i) la convicción de que la Corte debe
interpretar sistemáticamente las disposiciones constitucionales violadas, en
armonía con el bloque de constitucionalidad y el carácter vinculante e
interpretativo de los tratados internacionales en temas de derechos humanos y
derecho internacional humanitario; (ii) la importancia de mantener la
coherencia “con el sentido garantista de los derechos de las víctimas del
conflicto” y el respeto por sus derechos dentro del marco de los principios de
derecho internacional contenidos en el bloque; y (iii) la necesidad de
reconocer las violaciones cometidas en el contexto de la violencia sociopolítica
que coexiste con el conflicto armado interno en Colombia.
En
relación con los compromisos internacionales del Estado derivados del bloque de
constitucionalidad (concepto que explican a partir de referencias doctrinarias
y de las sentencias C-067 de 2003 y C-191 de 1998), afirman que los tratados y
convenios internacionales que consagran derechos intangibles ratificados por
Colombia hacen parte del bloque, así como los convenios sobre Derecho
Internacional Humanitario y, concretamente, los convenios de Ginebra de 1949 y
sus protocolos adicionales. (Sentencia C-225 de 1995). Añaden que las
disposiciones que conforman el bloque de constitucionalidad poseen jerarquía
constitucional, por lo que “resulta consecuente afirmar que las
estipulaciones de estos tratados (…) no pueden ser objeto de vulneración o
desconocimiento por otros actos normativos del ordenamiento nacional”. Los
operadores jurídicos, así mismo, deben utilizar la legislación internacional de
derechos humanos de manera preferente y en concordancia con la legislación
interna, “guardando una estricta coherencia entre las leyes y los instrumentos
internacionales de protección de los derechos humanos y la aplicación del DIH”
(citan el fallo T-576 de 2008). En consecuencia, la Corte debe declarar inexequible
toda ley contraria al espíritu o la letra de una ley aprobatoria de un tratado
sobre derechos humanos o DIH. Además, el Estado debe velar por el respeto a sus
compromisos internacionales mediante la “realización de mecanismos protectores
de los derechos fundamentales de todos los habitantes (…) con un tratamiento
preferente por las víctimas del difícil contexto de la violencia sociopolítica”.
En
ese marco, el bloque de constitucionalidad establece los derechos de los
colombianos a la paz, la justicia, la reparación integral y la no repetición
(en general, derechos de las víctimas). El artículo XVIII de la Declaración
Americana de los Derechos y Deberes del Hombre; los artículos 8 y 25 de la
Convención Americana sobre Derechos Humanos; el artículo 14 del Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos, y los “Principios y
directrices básicas sobre el derecho de las víctimas de las violaciones
manifiestas de las normas internacionales de derechos humanos y de violaciones
graves del derecho internacional humanitario a interponer recursos y obtener
reparaciones”, aprobados por la Asamblea General de la Organización de las
Naciones Unidas (Resolución 60/157, de 16 de diciembre de 2005), conforman el
marco jurídico relevante para la interpretación y aplicación de esos derechos.
En
su concepto, el último de los documentos citados “resulta fundamental para
el presente procedimiento, [en tanto] prevé que los Estados deben adoptar
procedimientos legislativos apropiados y eficaces para garantizar un acceso
equitativo, efectivo y rápido a la justicia de todas las víctimas quienes han
sufrido daños como consecuencia de acciones u omisiones que constituyan una
violación manifiesta ‘de las normas internacionales de derechos humanos o una
violación grave del derecho internacional humanitario’”. La expresión
demandada, impone que se demuestre una relación estrecha con el conflicto
armado interno para acceder a la reparación, por lo que establece una
restricción a la definición de víctimas, “en total contradicción con los
Principios y directrices sobre el derecho a las víctimas de violaciones
manifiestas de las normas internacionales de derechos humanos y de violaciones
graves del derecho internacional humanitario a interponer recursos y obtener
reparaciones” documento que se refiere a los derechos de todas las víctimas
de violaciones de derechos humanos a la reparación adecuada, efectiva y
rápida del daño sufrido.
De
igual manera, los artículos 22 (derecho y deber a la paz), 23 (derecho a
presentar peticiones respetuosas ante las autoridades), 29 (debido proceso) y
la sentencia C-370 de 2006, sobre la Ley 975 de 2003, han establecido los
derechos de las víctimas, sin discriminación alguna. Por lo tanto, las normas
del bloque de constitucionalidad garantizan el derecho de las víctimas a
obtener una plena restitución, indemnización y readaptación de las violaciones
sufridas. Dicha reparación debe tener un alcance tanto individual como
colectivo, y comprender medidas económicas y de otra naturaleza.
Los
principios de justicia transicional se aplican a violaciones ocurridas durante
un conflicto armado, pero no necesariamente causados directamente por el mismo,
así que todo marco legal para cumplir con los derechos de las víctimas mediante
mecanismos administrativos y programas sociales debe someterse a los principios
constitucionales e internacionales de los derechos de las víctimas. Sin
embargo, la expresión demandada contraviene el derecho constitucional de
ciertas víctimas al excluir de su ámbito de aplicación a personas víctimas de
la violencia sociopolítica desencadenada por el conflicto armado aunque no sean
víctimas “de violaciones ocurridas con ocasión del conflicto armado”.
Los tribunales ordinarios y el marco administrativo general son inadecuados
para garantizar los derechos de las víctimas. Por ello, es “laudable” la
iniciativa legislativa de establecer “medidas de atención, asistencia y
reparación integral a las víctimas del conflicto”. Sin embargo, la necesidad de
esa ley hace evidente la inadecuación de los mecanismos ordinarios a nivel
normativo, probatorio y procedimental para dar justicia a todas las víctimas
del conflicto armado interno.
Por
otra parte, el objetivo principal de la Ley 1448 de 2011 se concreta en la
búsqueda de una política de atención, asistencia y reparación en el marco de
los estándares internacionales de justicia transicional a las víctimas de
violaciones manifiestas de DIDH o infracciones al DIH, con el fin de ofrecerles
herramientas para reivindicar su dignidad y desarrollar su modelo de vida, pues
sólo así puede lograrse la finalidad última de la justicia transicional, esto
es, la recuperación de los traumas producidos por la violencia sistemática y
generalizada. Por ese motivo, su expedición constituye un reconocimiento de la
magnitud y especificidad de las violaciones cometidas en Colombia y la
necesidad “de medidas de atención específicas, de dimensiones nacionales y
distintas de las que existían previamente”.
Por
ese motivo, el problema formulado en la demanda no puede solucionarse
planteando que las víctimas indirectas del conflicto armado, afectadas por el
contexto generalizado de violencia sociopolítica y excluidas del ámbito de la
ley demandada, pueden acudir a las vías judiciales y administrativas
ordinarias, cuando el propio poder legislativo las considera inadecuadas frente
a un grupo de crímenes determinados.
En
informe sobre Colombia, de 2011, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos
(CIDH) sostuvo que el mayor número de peticiones recibidas en los años 2009,
2010 y 2011 provinieron de Colombia, lo que indica los retos que enfrentan los
órganos judiciales y administrativos. Si los mecanismos judiciales y administrativos
ordinarios resultan inadecuados para satisfacer los derechos de las víctimas
del conflicto,  también lo son para cumplir las obligaciones estatales frente a
las víctimas de la violencia sociopolítica, que coexiste con la primera. En
ambos casos, se trata de víctimas del conflicto que comparten el hecho de tener
necesidades particulares y existir en cantidad masiva. El trato diferente que
otorga la ley a ambos grupos no cumple, entonces, con los “Principios y
directrices sobre el derecho a las víctimas de violaciones manifiestas de las
normas internacionales de derechos humanos y de violaciones graves del derecho
internacional humanitario a interponer recursos y obtener reparaciones”, lo
que se traduce en una violación de su derecho al acceso a la justicia, sin
discriminación alguna.
Posteriormente,
el concepto de los intervinientes se dirige a explicar el fenómeno que
denominan “violencia sociopolítica”, con base en la doctrina, informes de la
Comisión Interamericana de Derechos Humanos y de diversos Comités de Derechos
Humanos de la ONU, y en experiencias del continente africano.
Así,
indican que la violencia sociopolítica debe distinguirse de la violencia común,
excluida expresamente del ámbito de aplicación de la Ley 1448 (Ley de
Víctimas), de acuerdo con lo dispuesto en el numeral 3º de su artículo 3º, y
que va más allá de los grupos “integrantes de un conflicto armado”, definido
según los convenios de Ginebra de 1949, sus protocolos adicionales. (Presentan
citas del artículo 3º común de los convenios, así como la definición contenida
en el Protocolo Adicional II, artículo 1.2), y el Comité Internacional de la
Cruz Roja (CICR), de acuerdo con las cuales el concepto de “conflicto armado
interno” se refiere a “actos cometidos por grupos armados bien organizados que
realizan operaciones militares sostenidas, concertadas y que tienen un cierto
umbral de intensidad o enfrentamiento con otros grupos o las fuerzas
militares”.
Solicitan
a la Corte que, con base en esas consideraciones, concluya que “en Colombia
existe un grave fenómeno de violencia sociopolítica que no solamente se limita
a violencia cometida dentro del marco del conflicto armado interno. Dicho
fenómeno se puede definir como el conjunto de crímenes atribuibles a agentes
del Estado o terceros, cometidos en contra de individuos quienes toman parte en
procesos públicos para ejercer ciertas libertades o defender ciertos derechos,
individualmente o colectivamente”, crímenes que motivados por la posición que
asumen las víctimas en las esferas pública, política o social.
Tales
fenómenos son inseparables del conflicto, pues los crímenes de la violencia
sociopolítica son “frecuentemente cometidos por los mismos autores
materiales o intelectuales de los crímenes cometidos directamente en el marco
del conflicto armado interno”. Citan, al respecto, diversos autores como
Alfonso Reyes Echandía, Roxana Arroyo Vargas y Lola Valladares Tayupunta, N.L.
Niebur, Oliver Filllieule con el propósito de resaltar que lo que distingue la
violencia sociopolítica de otros tipos de violencia es que afecta a víctimas
selectivas para modificar su conducta “en una situación de negociación que
tiene consecuencias para el sistema social” o “en una situación de intercambio
de golpes”. En el caso colombiano, explican, la violencia debe ser
entendida como un conjunto, pues resulta muy difícil hallar la frontera entre
guerra civil, violencia política y violencia criminal y, tras nuevas citas
provenientes de la doctrina, señalan que el Instituto Nacional de Medicina
Legal ha destacado la existencia de la violencia sociopolítica en un comunicado
de “septiembre-agosto de 2011”, y destacado su gravedad en el país. Así,
concluyen los intervinientes:
“(…) ha surgido en la literatura jurídica los
conceptos de violencia política y violencia sociopolítica para referirse a
situaciones de violencia que tienen una dimensión colectiva, social o
política, en el sentido que los autores de actos de tal violencia dañan a
individuos con el propósito de incidir en su posición como miembros de ciertos
grupos, y no solamente de manera individualizada. Dichos autores pueden
ser agentes estatales, integrantes de grupos armados ilegales o terceros. Su
actuación es distinta de actos de delincuencia común, que generalmente carecen
de dimensión colectiva”.
En
el mismo sentido, indican los intervinientes, la Comisión Interamericana de
Derechos Humanos (CIDH) ha reconocido en diversas ocasiones “y sin ambigüedad”
el concepto de violencia política, especialmente en el informe 101/01, caso
10247, sobre Ejecuciones Extrajudiciales y Desapariciones Forzadas, referente
al Perú, considerando que la generalización de la violencia política puede
llegar a anular la promoción y protección de los Derechos Humanos; en el informe
69/06, caso Tomás Lares Cipriano (Guatemala), y los informes de 1993 y 1999,
sobre la situación de derechos humanos en Colombia, en los cuales señaló el
impacto de la violencia política sobre el derecho a la vida; indicó que ese
concepto alude a actos cometidos no sólo por actores tradicionales del
conflicto armado interno, afectan a varios grupos poblacionales y explicó que
la crisis de violencia y violación de los derechos humanos “emana de la
coexistencia de múltiples violaciones a los derechos humanos causadas tanto por
los grupos armados ilegales, como por la fuerza armada y por grupos criminales
que se aprovechan de la misma ‘cultura de la violencia’.
“Lo anterior nos permite concluir que, por lo menos en
los periodos estudiados por la CIDH en el marco de sus informes de 1993 y de
1999, se ha observado en Colombia un contexto de violencia política y una
crisis frente a los derechos humanos. Tales violaciones son por una parte
vinculadas directamente al conflicto armado, y por otra parte, indirectamente,
vinculados (sic) a los casos de abuso de autoridad, violencia socioeconómica,
persecución de líderes sociales y disputas de tierra”.
Varios
comités de la ONU han tratado el tema de la violencia política. Así, el Comité
para la Eliminación de la Discriminación contra la Mujer (pg. 28), el Comité de
Derechos del Niño, la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y
Recomendaciones de la OIT han abordado la violencia sociopolítica,
principalmente, en relación con el movimiento sindical, y los pueblos indígenas
y sus líderes. “Con respeto (sic) al clima de violencia sociopolítica que
afecta al país (…) el Comité [de Libertad Sindical de la OIT] expresa la
opinión de que dicha violencia afecta a todos los sectores del país y que los
asesinatos de sindicalistas no son únicamente relacionados directamente con los
actores del conflicto armado”.
“(…) se puede concluir que son varios los órganos de
la ONU que se han encargado de documentar los conceptos de violencia
sociopolítica y de violencia política a través del mundo, y en particular en
Colombia, resaltando el impacto de esa realidad sobre ‘el fomento general de
los derechos humanos’, y en particular los derechos de la mujer, de los niños,
de los trabajadores y de las minorías étnicas”. El Comité sobre libertad
sindical (precisan los intervinientes) llegó a la conclusión de que la
violencia conocida en Colombia afecta a todos los sectores sociales y políticos
de la población y no se origina de manera exclusiva en los actores del
conflicto interno.
De
otra parte, la Comisión de Verdad en Suráfrica definió la violencia política
con el propósito de permitir la amnistía de delitos políticos, mención “evocada
en un principio en el preámbulo de la constitución provisional de la república
de Suráfrica. La sección 20 de la ley que puso en funcionamiento las comisiones
de la verdad, así como el Acto de Promoción de Naciones Unidas y Reconciliación
No. 34 de 1995, definen la violencia política con algunos criterios sobre las
líneas directivas para evaluar si “la conducta de un peticionario podía ser
considerada como políticamente motivada o no”; Burundi, tras su
independencia, en 1962 inició un ciclo de conflicto.
“(…) los contextos de violencia presentados en
Sudáfrica y Burundí contemplaron a las víctimas en un sentido amplio,
reconocimiento que el mismo contexto de violencia sociopolítica generado en
estos países, producía como resultado una clase de víctimas de dicha violencia
que no podía quedarse fuera del ámbito  del marco de los acuerdos de paz. || La
Ley de Víctimas no puede convertirse en una normatividad excluyente y en este
sentido, se debe tomar en cuenta, no solo aquellas personas que hayan sido
víctimas con ocasión del conflicto armado  sino aquellas que de una u otra
forma han resultado víctimas de la violencia sociopolítica desatada por el
mismo conflicto armado que ha tenido lugar en Colombia”.
Finalmente,
en informe presentado por la ONG Human Rights Watch sobre lo ocurrido en
Colombia tras la desmovilización de las autodefensas en 2006, la Organización
expone la “preocupante situación de los sucesores de los paramilitares”,
destaca un alto nivel de violencia generada por los nuevos grupos ilegales, da
cuenta de las violaciones de derechos humanos cometidas por esos grupos a pesar
del proceso de desmovilización, y toma nota del riesgo de considerar que los
grupos armados ilegales “aún no existen” como consecuencia del enfoque del
proceso en la desmovilización, porque ello implica la negación de la existencia
de víctimas de estos grupos.
En
el aparte de conclusiones sobre la violencia sociopolítica, plantean los
intervinientes:
“la violencia sociopolítica en Colombia refleja el
conjunto de crímenes atribuibles a agentes del Estado o terceros, cometidos en
contra de individuos quienes toman parte en procesos públicos para ejercer
ciertas libertades o defender ciertos derechos, individual o colectivamente.
Esos crímenes son cometidos justamente por la posición que asumen dichas
personas en la esfera pública, política o social, dicho fenómeno es inseparable
del hecho que Colombia fue (sic), y continua siendo afectada, por un conflicto
armado interno, puesto que los crímenes de violencia sociopolítica son
frecuentemente cometidos por los mismos autores materiales o intelectuales, a
pesar de que se llevo (sic) a cabo un proceso enfocado en la desmovilización de
los grupos paramilitares, y son dirigidos en contra de las mismas víctimas”.
(Se omite el énfasis del original).
En
armonía con ese razonamiento, conceptúan que puede resultar difícil para un
tribunal o un órgano administrativo diferenciar entre la delincuencia común y
la violencia sociopolítica, por lo que se requieren pautas o herramientas para
la adecuada distinción de los conceptos, aspecto que pretenden ilustrar
mediante la referencia a una serie de violaciones de derechos humanos excluidas
del artículo demandado y que constituyen manifestaciones de la violencia
sociopolítica en Colombia. Las víctimas de tales crímenes, que no fueron
cometidos directamente con ocasión del conflicto, quedan por fuera de la
protección de la Ley de Víctimas, lo que equivale a tratar esas conductas como
hechos aislados de delincuencia común.
Esos
hechos estarían asociados a crímenes de lesa humanidad (citan algunas
disposiciones del Estatuto de Roma), que no necesariamente ocurren con ocasión
de un conflicto armado. Por ello, “[el] artículo demandado debe ser
interpretado como incluyendo también crímenes de lesa humanidad que pudiesen
haber sido cometidos en el marco del contexto de violencia sociopolítica que
afecta al pueblo colombiano, que sea antes o después de los Acuerdos de Santa
Fe de Ralito y del proceso enfocado en la desmovilización de los grupos
paramilitares. Como se planteó (…) dicha violencia es inseparable del conflicto
armado interno y, por ende, las víctimas de ambos tienen los mismos derechos a
la paz, la justicia, la verdad, la reparación integral y a la no repetición”.
Al
respecto, destacan la situación de Colombia en lo concerniente a casos de
ejecuciones extrajudiciales y los hechos conocidos como “falsos positivos”,
para indicar que esas víctimas podrían resultar excluidas del ámbito de
protección de la Ley 1448 de 2011, a causa de la redacción de la expresión
demandada.
De
igual forma, plantean que podría darse la exclusión de víctimas de desaparición
forzada, en casos que constituyen violaciones de derechos humanos que no tienen
relación directa con el conflicto armado interno, solicitando a la Corte “intervenir
a favor de la presente demanda para que sea reconocida la interconexión entre
actos de desapariciones forzadas cometidos como parte del contexto de violencia
sociopolítica colombiano y la realidad del conflicto armado interno”;
similares consideraciones pueden predicarse del crimen de Tortura, práctica
que, de acuerdo con el Comité contra la Tortura (observaciones de 1996 sobre
Colombia) involucra a civiles y miembros de la fuerza pública (informe sobre
Colombia de la CIDH, 1999), cuyas víctimas suelen ser civiles “a quienes
[los actores de la conducta] creen involucrados en el grupo apoyo de grupos”,
así que existen casos relacionados directamente con el conflicto, y otros que
no guardan ese nexo de causalidad.
Otros
crímenes, asociados a violencia sexual, persecuciones y amenazas, suelen
afectar a grupos como los defensores de derechos humanos y, aparte de las
dificultades para la denuncia y prueba de esos crímenes, en muchas ocasiones no
puede determinarse si obedecen directamente al conflicto armado o, más bien, a
la violencia sociopolítica. Prácticas de carácter legal, como la minería y la
fumigación de cultivos, constituyen causas externas del desplazamiento forzado,
según lo expresó la Corte en la sentencia T-025 de 2008 y el auto 08 de 2009,
en relación con el estado de cosas inconstitucional en materia de desplazamiento
forzado. Por ello, el desplazamiento interno no ocurre de manera exclusiva con
ocasión del conflicto.
“Lo anterior demuestra que los grupos armados ilegales
generan todos tipos (sic) de violencia, incluso dirigida en contra de ‘protesta
social’, lo que corresponden más al ejercicio de derechos fundamentales que a
una manifestación del conflicto armado interno. Resulta de vital importancia
que esta Honorable Corte ampare los derechos de las poblaciones en riesgo de
desplazamiento causado por fumigación y minería, como aquella que hace parte de
la más empobrecida y desamparada del país, y les incluye en el ámbito de la ley
demanda”.
En
acápite titulado “Resumen del argumento”, plantean los intervinientes: “Los
presentes amici consideran que el artículo 3 de la Ley de Víctimas, como
[fue] formulado, excluye las víctimas de violaciones cometidas en el contexto
de violencia sociopolítica que coexiste con el conflicto armado interno
colombiano, configurándose una norma contraria al derecho constitucional de las
víctimas […], cuyos requisitos están desarrollados con muchos detalles en los Principios
y directrices básicos sobre el derecho  de las víctimas de violaciones
manifiestas de las normas internacionales de derechos humanos y de violaciones
graves del derecho internacional humanitario a interponer recursos y obtener
reparaciones”.
Así,
observando que “[La] expresión [demandada] excluye las víctimas de crímenes
de lesa humanidad, ejecuciones extrajudiciales, desaparición forzada, tortura,
desplazamiento forzado y fumigación, violencia sexual y amenazas, que han sido
cometidos o que podrían ser comedidos (sic) en Colombia en el contexto
ampliamente documentado de la violencia sociopolítica”, solicitan la
declaratoria de inexequibilidad, o de exequibilidad condicionada del segmento
demandado bajo el entendido “de que no se consideran como víctimas solo
aquellas que resulten como víctimas directas del conflicto armado, sino que se
entienda que las vulneraciones a los derechos de las víctimas que se hayan dado
en el contexto del conflicto armado, sin la necesidad de una relación de
causalidad directa entre el conflicto y las violaciones”.
3.     Intervención
de la Facultad de Derecho de la Universidad de los Andes.
Marina
Cornelia Brilman y René Fernando Urueña Hernández, presentaron concepto dentro
del trámite de la referencia, a nombre de la Facultad de Derecho de la
Universidad de los Andes. Su intervención se dirige a coadyuvar la solicitud
presentada en la demanda y, especialmente, la declaratoria de exequibilidad
condicionada (pretensión subsidiaria de la demanda), con base en los siguientes
que a continuación se resumen:
Una
vez se verifica la existencia de un conflicto armado de carácter no
internacional, el Derecho Internacional Humanitario (DIH) no limita el
conflicto a momentos de combate, ni a ciertas áreas geográficas del país, sino
que este ocurre en todo territorio nacional y en todo momento hasta que se
celebre un acuerdo de paz. Las normas del DIH rigen entonces, pero también
rigen aquellas propias del Derecho Internacional de los Derechos Humanos
(DIDH), operando el segundo como lex especialis.
En
ese marco, desde la perspectiva del derecho internacional, una violación de
derechos humanos ocurrida en el territorio de un Estado en conflicto armado
necesariamente ocurre en el marco del mismo, porque el conflicto ocurre en todo
momento, en todo el territorio. En consecuencia, la norma demandada debe ser
declarada exequible por la Corte Constitucional, “en el entendido de que el
DIH impone que la expresión ‘con ocasión del conflicto’ sólo puede
interpretarse en el sentido que no se excluya a ninguna víctima de violaciones
de derechos humanos ocurridas en el territorio colombiano, durante la vigencia
del conflicto”.
Afirman
que el enunciado demandado puede ser interpretado de forma incompatible con la
Constitución y las obligaciones internacionales de los tratados de derechos
humanos de los que Colombia es Parte, y especialmente, de aquellas derivadas
del derecho internacional humanitario, pues la expresión “con ocasión del
conflicto armado” puede dar a entender que aun cuando se reconoce la
existencia de un conflicto armado, ciertas infracciones al DIH y a los derechos
humanos no ocurren con ocasión de tal conflicto, posición contraria al DIH y
por lo tanto inexequible.
En
lo que corresponde a las infracciones al DIH la interpretación propuesta
constituye un contrasentido, pues no puede haber violaciones al DIH que no
ocurran con ocasión del conflicto armado, ya que, en ausencia de conflicto el
DIH no sería aplicable. Por lo tanto, “la Corte Constitucional deberá
entender que la expresión demandada sirve como dispositivo de limitación
aplicable exclusivamente a violaciones de derechos humanos.” Sin embargo,
no pueden presentarse graves violaciones de derechos humanos en Colombia que no
ocurran con ocasión del conflicto, por dos razones: la definición, por la
definición y alcance del concepto “conflicto armado” en DIH; y la segunda, por
la aplicabilidad de las normas generales de DIDH en el conflicto armado.
Así,
en lo atinente a la definición del conflicto armado (premisa uno), el DIH no lo
limita en sentido territorial; el conflicto se presenta en la totalidad del
territorio y no únicamente en las regiones donde hay combates u hostilidades.
El artículo 3º común de los Convenios de Ginebra de 1949 se refiere a los
conflictos como aquellos “que surjan en el territorio de una de las Altas
Partes Contratantes”; y el DIH ha expresado que el conflicto armado no se
limita ni se agota en los momentos en que se producen combates.
En
Colombia, la existencia de violencia específicamente política o sociopolítica
no quiere decir que las violaciones graves de derechos humanos y las
infracciones al DIH ocurren fuera del conflicto. El concepto de violencia
socio política no existe como categoría especial en el DIH y, en la medida
en que los medios y motivaciones de la violencia son irrelevantes para la
aplicación de sus normas (siendo únicamente necesario verificar la existencia
de un conflicto), ese tipo de violencia no se distingue de otros tipos, “ni
supone la aplicación de normas diferentes”.
“Desde
la perspectiva del DIH, las violaciones de derechos humanos que ocurren en
territorio colombiano son expresiones del conflicto armado. Si se entiende que
hay conflicto armado en nuestro país, no existe en el DIH una limitación
territorial o temporal, ni una equivalencia de combate con conflicto, que
permita excluir ciertas violaciones de derechos humanos del conflicto”, de
manera que resulta irrelevante si las violaciones de derechos humanos
ocurrieron “en el contexto de” o “como resultado de” un conflicto armado
interno. La norma acusada no impone entonces un test de causalidad entre el
conflicto armado y la violencia de derechos humanos, y no podría interpretar la
Corte que ese test existe.
“Para evitar las incertidumbres de las causas lejanas,
las causas estructurales y el problema de la multicausalidad, el DIH dispone
que el conflicto armado se predica de todo el territorio nacional, sin
excepción, por lo que todas las violaciones de derechos humanos ocurren con
ocasión del mismo”.
En
relación con la aplicabilidad del derecho internacional de los derechos humanos
en el conflicto armado interno (premisa dos), el razonamiento de los
intervinientes se basa en las siguientes consideraciones: (i) la existencia de
un conflicto armado interno en Colombia implica que el DIH resulta aplicable,
pero no que sea el único régimen jurídico relevante. (ii) Los tribunales
internacionales reconocen, indistintamente, la aplicación del DIH y el DIHD a
todas las personas que se encuentren dentro de un territorio en que existe
conflicto. (iii) Además, el derecho internacional señala que no puede establecerse
una muralla entre aquellos a quienes se aplica el DIH (o las normas que
tipifican los crímenes de guerra) y las víctimas de violencia “socio política”,
a quienes se aplicarían las disposiciones sobre derechos humanos y se hallarían
eventualmente protegidos por normas que aluden a crímenes de lesa humanidad.
Ambos sistemas se aplican a todos los habitantes en el territorio, pues es ahí
donde tiene lugar el conflicto armado.
En
tal sentido, (iv) la complementariedad de los sistemas ha sido establecida por
diversos tribunales (los intervinientes incorporan un conjunto de referencias a
pronunciamientos de la Corte Internacional de Justicia, las Observaciones
Generales 29 y 31 del Comité de Derechos Humanos de la ONU, la Corte Europea de
Derechos Humanos, la Comisión Africana de Derechos Humanos, la Comisión
Interamericana de Derechos Humanos -Caso Juan Carlos Abella contra Argentina- y
la Corte Interamericana de Derechos Humanos, en los cuales se ha destacado el
principio de complementariedad entre los sistemas normativos del DIH y el
DIDH), para concluir:
“Es claro que el derecho internacional de los derechos
humanos aplica de manera simultánea con el DIH en el marco de un conflicto
armado de carácter no-internacional. El DIH es lex specialis sobre los
derechos humanos, lo que significa que las violaciones de derechos humanos en
el contexto colombiano deben ser leídas desde el prisma del DIH. Esto implica
que, si bien todas las violaciones de derechos humanos en el territorio
nacional ocurren en el marco del conflicto armado, no todas las violaciones de
derechos humanos serán relevantes desde el prisma del DIH” Ello no lleva a una
extensión irrazonable del campo de aplicación de la Ley de Víctimas, debido a
los demás requisitos que se exigen para acceder a los mecanismos de reparación
contemplados en esa normatividad.
Reiteran
los intervinientes que la expresión acusada admite entonces, una lectura acorde
con la Constitución y el DIH, y otra que se opone a su vigencia, de manera que
la Corte debe adoptar una decisión de exequibilidad condicionada, en el sentido
de que “no se excluya a ninguna víctima de violaciones de derechos humanos
ocurridas en el territorio colombiano, durante la vigencia del conflicto”.
4.     Intervención
de la ciudadana Adriana Margarita Plata Sarabia.
Adriana
Margarita Plata Sanabria, en calidad de ciudadana, intervino en el trámite con
el propósito de defender la exequibilidad del enunciado demandado. En su
intervención, comienza por precisar que no debe considerarse que en el presente
asunto existe cosa juzgada, en razón a que la sentencia C-052 de 2012 analizó
una demanda contra algunos apartes del inciso segundo del artículo 3º de la Ley
1448, los cuales difieren del enunciado demandado en esta oportunidad.
Acto
seguido, explica que (i) en concepto de los actores el aparte demandado crea
una discriminación entre las personas que son víctimas de violaciones al DIDH y
DIH ocurridas con ocasión del conflicto armado, frente a víctimas que no
demuestran ese vínculo. Sin embargo, (ii) debe tenerse en cuenta que la Ley se
enmarca en las obligaciones estatales respecto a las víctimas del conflicto y
es un instrumento transicional, así que la limitación guarda coherencia con el
objeto de la Ley. Por ello, (iii) si se declara inexequible el aparte
demandado, “el sentido entero de la ley como instrumento de justicia
transicional se pierde”. (Complementa el argumento con referencias doctrinarias
sobre el objeto y significado de la justicia transicional).
En
ese marco, debe reconocerse que ley de víctimas es un paso que está dando
Colombia en relación con los derechos de las víctimas. Aunque queda mucho
camino por recorrer, existe una prioridad hacia las víctimas del conflicto
armado y en el marco del proceso transicional en que fue expedida la ley. “Si
Colombia ha decidido que dada la limitación de presupuesto estas víctimas
recibirán prioridad sobre otras, lo que falta es justificar que el derecho a la
igualdad así lo permite”. Ahora bien, las víctimas del conflicto difieren de
las víctimas de graves violaciones de derechos humanos en que, además de haber
sufrido una grave infracción, su situación se deriva de “la situación atroz que
atraviesa el país”, así que el grado de responsabilidad del Estado es mayor”.
Así,
dentro de las infracciones de derechos citadas en la demanda no se evidencia de
que se trate de casos que no tienen origen en el conflicto armado. Las
desapariciones forzadas por parte del gobierno en muchas casos se dan por causa
o motivo del conflicto y, aunque debería hacerse un estudio caso por caso para
determinar cuáles no, es bien sabido por regla general que el secuestro es una
estrategia dentro del conflicto. En lo que toca a las desapariciones forzadas,
si consideramos que el agente estatal está involucrado en el conflicto no queda
claro por qué esa situación no ocurre con ocasión del conflicto armado.
En
cuanto al desplazamiento forzado por motivos económicos, no resulta claro en la
demanda si es medible o comprobable, ni su relación con el conflicto. “Por
ejemplo, el desplazamiento económico de un grupo se puede deber a la toma de
una ciudad por parte de un grupo armado que controla la productividad de la
zona y por lo tanto empeora la calidad de vida de los habitantes. Los
desplazamientos de las fumigaciones de los cultivos tienen en muchos casos una
relación causal con el conflicto armado ya que (…) es a través de le
eliminación de los medios económicos de los grupos insurgentes que el Estado
los ataca. De nuevo, todo se resume en la definición de conflicto armado y ‘en
ocasión de’”, así que la demanda representa una oportunidad para que la Corte
interprete “qué tanta causalidad con el conflicto armado es necesaria en el
marco de esta ley (…) Definir el concepto de conflicto armado y su causalidad
en cuanto a violaciones de DIDH dentro del marco de esta ley es necesario”.
De
otra parte, lo anterior no significa que las víctimas de graves violaciones de
derecho ocurridas por fuera del conflicto deban quedar desprotegidas, en virtud
de los distintos tratados internacionales y normas nacionales que prevén su
protección. “Sin embargo, la forma de reparación, justicia y verdad no tiene
que ser la misma en todos los casos. El hecho que se tome una definición
particular de víctima en el marco de una ley de la República que concede
ciertos beneficios a aquellas personas, no lleva como consecuencia que por ello
se esté dejando de proteger según los estándares internacionales a otro tipo de
víctimas”.
VI.
CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El
señor Procurador General de la Nación, mediante concepto No. 5367 recibido en
esta Corporación el 25 de mayo de 2012, solicitó a la Corte que declare
exequible la disposición demandada.
En
primer lugar el Procurador afirma que “frente a disposiciones de naturaleza
especial, propias de la justicia transicional, como la que es objeto de
demanda, el legislador goza de un amplio margen de configuración normativa. Al
definir las condiciones para que una persona sea considerada como víctima, para
efectos de la Ley 1448 de 2011, el legislador precisa que debe existir un daño
producido dentro del conflicto interno armado y en razón de él”.
A
continuación, la vista fiscal señala que “desde su mismo título es evidente que
la Ley 1448 de 2011 tiene como destinatario a las víctimas del conflicto armado
interno”; y precisa que en las sentencias C-250 y C-253 de 2012, “al estudiar
el concepto de víctima en el marco de esta ley (…) la Corte declaró exequible
la norma que lo contiene, en razón del principio de sostenibilidad fiscal, pues
si no se precisa las condiciones para que una persona se pueda considerar como
víctima, en el marco de dicha ley, se produciría la quiebra del Estado. Por
ello, la Corte precisó que las reparaciones económicas no pueden extenderse a
personas que no hayan sufrido daños ocasionados dentro del conflicto armado
colombiano y en razón de él”.
Finalmente,
el Procurador alude de nuevo a la sentencia C-250 de 2012, que considera es un
precedente vinculante para el caso bajo estudio, en la cual recuerda que se
decidió que “el objeto de la ley no vulnera el derecho a la igualdad de las
víctimas, ya que en sí mismo no discrimina a ninguna persona, sino que se
limita a fijar el alcance de la ley bajo unos parámetros constitucionales de
habilitación, conforme a las posibilidades del Estado, valga decir, luego de
ponderar los derechos de las víctimas y el sacrificio de otros bienes
constitucionalmente relevantes”.
VII.
INTERVENCIONES EXTEMPORANEAS
A
continuación se efectúa una breve reseña de las intervenciones allegadas a la
Secretaría de la Corte Constitucional, después del vencimiento del término de
fijación en lista, que tuvo lugar el 27 de abril de 2012.
1.     Intervención
de la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados
(Acnur).
Por
medio de escrito radicado en la Secretaría de la Corte Constitucional el 30 de
abril de dos mil doce (2012), la Acnur intervino extemporáneamente en el
trámite de la referencia. En atención a su mandato, la intervención del Alto
Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (Acnur) “se centra ‘en
el impacto que se pueden generar sobre la prevención y la protección del
desplazamiento, así como en la atención de las personas desplazadas’” a partir
de la modificación que el enunciado normativo demandado habría efectuado sobre
la definición de desplazado interno contemplada en el Artículo 1º de la Ley 387
de 1997 y en los Principios Rectores de los Desplazamientos Internos,
modificación que genera una carga desproporcionada sobre las víctimas de
conductas o situaciones de hecho causantes de desplazamiento forzado que, bajo
el precepto contenido en la Ley 1448 de 2011, no obtendrían igual protección y
atención por parte de las autoridades.
“(…) la definición de víctima contenida en el artículo
3 de la Ley 1448 (…) modifica la definición de desplazado del artículo 1 de la
Ley 387 de 1997, reduciendo las situaciones de hecho bajo las cuales se puede
producir el desplazamiento forzado interno. Esta modificación, puede generar un
vacío de protección y atención en relación con las personas que venían siendo
atendidas en el marco de la Ley 387, que a su vez podría estar en contravía del
principio de igualdad y no discriminación, consagrado en la Constitución
Política de Colombia y en el Principio 4.1 de los Principios Rectores, y
afectar los límites impuestos en el derecho en virtud de la aplicación de los
principios de no regresividad y de confianza legítima, cuyos alcances ha
definido la Corte Constitucional.”
La
presunta variación en la definición de desplazado interno acarrea, para el Alto
Comisionado, el riesgo de que víctimas ubicadas en igual situación de hecho, y
que poseen idénticas necesidades de protección y atención, reciban respuestas
diversas por parte del Estado, o incluso, a que algunas víctimas no encuentren
respuestas frente a la necesidad de protección de sus derechos. La Ley 1448 de
2011 contempla medidas de atención, protección y reparación, y utiliza un
criterio que limita el universo de las víctimas, es necesario analizar si los
criterios sobre los que se construye esa delimitación deben operar de igual
manera en la adopción de medidas de protección y asistencia, de una parte, y
las de reparación, de otra.
En
ese marco, considera el Alto Comisionado, resulta “necesario establecer
límites razonables que permitan identificar un universo claro de sujetos objeto
de reparación al amparo de la Ley 1448 de 2011, tal como parece surgir de los
recientes pronunciamientos de la Corte Constitucional sobre la
constitucionalidad de esta misma norma, [pero] no parece igualmente razonable
que el ámbito de aplicación de las medidas de protección y asistencia se
restrinjan bajo los mismos argumentos”, pues el universo de víctimas debería
definirse con base en las necesidades objetivas de protección y no a partir de
elementos asociados al impacto fiscal de la medida.”
Esas
necesidades surgen de cuatro aspectos: “i) el impacto que sobre la persona
tiene el hecho violento o el contexto violento en el cual se presenta; ii) la
capacidad de las autoridades de brindar protección y asistencia [a las
víctimas]; iii) las alternativas reales de la persona afectada para obtener una
protección y asistencia efectiva a través de mecanismos distintos a los
previstos en el Sistema Nacional de Atención y Reparación Integral a las
Víctimas; y iv) el deber constitucional que tiene el Estado de proteger a todas
las personas que residen en su territorio”.
Por
otra parte, afirman que tanto la jurisprudencia constitucional, así como los
Principios Rectores de los Desplazamientos Internos (cuya fuerza vinculante ha
sido defendida por la Corte Constitucional) han presentado una definición
amplia de desplazamiento interno, mientras la Ley 1448 de 2011 escoge una
estricta o restrictiva, modificando a la vez aquella establecida en la Ley 387
de 1997. En síntesis, la definición que se infiere de la Ley 1448 de 2011 deja
a un lado el carácter enunciativo de los eventos que configuran el
desplazamiento en la Ley 387 de 1997 y el Principio Rector 3.1., y se oponen a
la posición uniforme de la jurisprudencia constitucional, que concibe el
desplazamiento a partir de situaciones materiales, así:
“(…) la definición consagrada en el artículo 3 de la
Ley 1448 podría entrar en contradicción con ese elemento central contemplado
tanto en la Ley 387 de 1997 como en los Principios Rectores: el carácter
enunciativo de los supuestos de hecho que causan desplazamiento. La Corte
Constitucional colombiana en reiterada jurisprudencia, ha señalado que la
condición de desplazado se adquiere por una situación de hecho y no de derecho,
lo que indica que la situación de desplazamiento se configura cuando ocurren
dos condiciones fácticas: la causa violenta y el desplazamiento interno”. (Cita
la sentencia T-821 de 2007.)
Por
ese motivo, recuerda el interviniente que la Corte ha protegido derechos de
víctimas de desplazamiento en supuestos diversos a los contemplados en Ley de
Víctimas y Restitución de Tierras, como sucede con víctimas de violencia
generalizada en áreas urbanas, o cuando los hechos se asocian a operaciones de
erradicación de cultivos ilícitos (Cita las sentencias T-268 de 2003 y T-602 de
2003), y ha explicado que el tratamiento jurídico al desplazamiento debe
adaptarse a las muy disímiles circunstancias en que una persona es desplazada
en el contexto del conflicto armado.
Con
el propósito de preservar la coherencia de la Ley de Víctimas con la
interpretación de los Principios Rectores y la definición contenida en el
artículo 1 de la Ley 387 de 1997, la definición de desplazado “debería partir
del reconocimiento de las necesidades de protección definidas por el contexto y
no por la preconcepción que sólo se está ante desplazados internos en relación
con hechos que se presenten con “ocasión del conflicto armado interno”. Por el
contrario, la definición de “víctimas” contenida en la Ley 1448 de 2011 podría
limitar la protección de personas que gozaban de ella antes de su entrada en
vigencia, atentando contra el principio de confianza legítima y el principio de
no regresividad.
Las
situaciones que presentan fronteras poco claras entre conflicto armado interno
y violencia generalizada presentan retos especiales de protección y atención a
víctimas. Al restringir la definición de desplazado interno a los casos
ocurridos “con ocasión del conflicto armado”, se sustraen de la protección a
víctimas de circunstancias que “i) constituyen uno de los desafíos más
importantes en materia de protección global; ii) son de ocurrencia en el
territorio nacional sin que opere mecanismos de atención o protección
complementario; y frente a los cuales iii) es difícil establecer un límite
claro que permita diferenciarlo del conflicto armado interno”.
En
ese contexto, la violencia derivada de procesos de transición política en el
Norte de África o el Oriente próximo; así como la violencia que proviene de
organizaciones armadas asociadas al crimen organizado, en pandillas o bandas
urbanas, generan desplazamiento interno forzado y representan uno de los
principales retos para el Estado y un gran desafío humanitario.
En
algunos estados, diversos actores armados ejercen poder sobre el territorio y
la población, como ocurre con las guerrillas y grupos paramilitares en América
latina, Asia o África. Esa diversidad de conflictos y formas de violencia
genera la necesidad de ajustar el marco internacional a las necesidades de
protección de las personas, como lo demuestran las discusiones surgidas en
torno al ámbito de aplicación del Derecho Internacional Humanitario y el
Derecho Internacional de los Refugiados.
Dado
que no está en discusión que la atención a la población desplazada es una
“obligación primaria” del Estado, resulta claro que “la definición restringida
del artículo 3º de la Ley 1448 de 2011 puede ir en contravía de los avances
planteados a nivel global, donde se reconocen las necesidades de protección y
asistencia a víctimas de la violencia generalizada que no son recogidas en las
definiciones de conflicto armado internacional y conflicto armado interno”.
En
consecuencia, las necesidades de protección y asistencia a víctimas de
desplazamiento no se circunscriben a la acción de grupos armados reconocidos
por el DIH, sino que involucra grupos que por razones de otra índole pueden
obrar en virtud del conflicto, como ocurre en escenarios posteriores a la
desmovilización o en zonas donde la presencia del Estado no es efectiva, o bien
por la disputa para asumir el control de determinadas actividades. Ejemplo de
ello son los casos de violencia sexual en el marco de los conflictos.
“Las fronteras entre la violencia generada por el
conflicto armado interno y la violencia interna son porosas y los vasos
comunicantes frecuentes. En los escenarios de violencia se pueden conjugar i)
la existencia de organizaciones armadas originadas o con participación de
excombatientes; ii) organizaciones armadas involucradas en actividades
relacionadas con crimen organizado y iii) diferentes pandillas y bandas, de
diversos tamaños y configuración en distintas zonas del territorio de un
Estado, que hacen prácticamente imposible establecer con certeza los límites
entre una actividad y otra”.
Las
organizaciones armadas en el país hacen parte de cadenas de reclutamiento y
desplazamiento forzado de jóvenes y adolescentes, a la vez que constituyen uno
de los principales responsables de desplazamiento, y así fue reconocido en la
exposición de motivos de la actual Ley de Víctimas.
Con
base en diversos ejemplos sobre la dificultad de acceder al Registro Único de
Población Desplazada cuando los hechos del desplazamiento fueron originados por
actores distintos a los grupos usualmente considerados como involucrados en el
conflicto armado, el Alto Comisionado
“(…) pretende señalar con (…)la necesidad de contar
con mecanismos de identificación de personas en necesidad de protección y
asistencia que sean flexibles y sensibles a las mutaciones de los contextos en
donde se ejerce violencia, de una parte, y la importancia de reconocer que no
es posible establecer una frontera precisa y para todos los casos, entre la
violencia generada por el conflicto armado y aquella relacionada con
criminalidad organizada en un escenario caracterizado, precisamente, por la
existencia de un conflicto armado interno (…)”.
Si
esas situaciones se han presentado a raíz de la definición amplia prevista en
la Ley 387 de 1997, con más razón pueden ocurrir al aplicar la Ley 1448 de
2011, que aumenta el ámbito de discrecionalidad del operador jurídico en un
contexto donde no hay fronteras claras entre el conflicto y otras formas de
violencia. Estos retos han sido destacados por la CIDH, la Alta Comisionada de
las Naciones Unidas para los Derechos Humanos y la Misión de Apoyo al Proceso
de Paz (MAPP-OEA) al destacar el alcance de la violencia generalizada en
Colombia, así como en diversos informes que aluden al proceso de
desmovilización de los paramilitares en el país. De igual forma, se trata de
problemas reconocidos por el Estado colombiano, al abordar el significado de
las bandas criminales o bandas criminales narcotraficantes surgidas con
posterioridad al proceso de desmovilización de los grupos paramilitares.
En
síntesis, considera el Alto Comisionado que (i) la Ley de Víctimas y
restitución de tierras es un instrumento de política pública de la mayor
importancia, tanto en materia de reparación de víctimas como en la restitución
de tierras; sin embargo, (ii) un “elemento crítico” de la misma es la
modificación de la definición de desplazado interno contenida en su artículo
3º, la cual representa un vacío de protección y asistencia para un conjunto
significativo de la población, generando dificultades para la consecución del
propósito de la Ley, mediante un enfoque que puede ser incompatible con los
Principios Rectores de los Desplazamientos Internos y la jurisprudencia
constitucional. (iii) “Se coincide en la necesidad”, tanto para las víctimas
como para el Estado, de establecer con claridad el universo de personas
destinatarias de la ley para tener certeza sobre el esfuerzo presupuestal e
institucional que supone la aplicación de la Ley 1448 de 2011. Debe realizarse
mediante límites claros y objetivos y mantener coherencia con las necesidades
de asistencia y protección en el marco de la reparación integral de las
víctimas, según las necesidades de atención a las víctimas.
“La coexistencia en el territorio de un Estado de una
realidad de conflicto armado y múltiples manifestaciones de violencia
vinculadas a crimen organizado establecen el reto de clarificar las fronteras
entre una y otra realidad. De igual manera, imponen el reto de ampliar estas
fronteras cuando las circunstancias determinen que en ese contexto la exclusión
de víctimas resulte discriminatorio y riesgoso para la protección de los
derechos de ellas dada la ausencia de alternativas de protección y dada la
existencia de relaciones entre unas y otras formas de violencia, y la evidente
existencia de vasos comunicantes entre ellas.”
La
definición de la Ley de Víctimas y Restitución de Tierras puede, en concepto
del Alto Comisionado, y por lo expuesto en párrafos precedentes, (i) implicar
violaciones al principio de igualdad, y situaciones de discriminación e
incompatibilidad con el Principio Rector 4.1. al establecer un trato diferente
entre víctimas que se hallan en idéntica situación de hecho y tienen idénticas
necesidades de protección; (ii) generar incertidumbre en el procedimiento de
registro para la atención y protección de las víctimas excluidas de su
aplicación; y (iii) generar inconsistencias con el Sistema de Registro de la
población desplazada.
2.     Intervención
de Amnistía Internacional.
Por
medio de oficio remitido a la Corporación el veintidós (22) de mayo de dos mil
cinco (2005), Amnistía Internacional hizo llegar un documento a la Corporación,
con el propósito de proveer elementos de juicio para fallar la demanda de la
referencia.
La
Organización aportó una copia de un informe que ha preparado sobre diversas inquietudes
que le genera la Ley 1448, conocida como Ley de Víctimas y Restitución de
Tierra, en el que se incluye una sección sobre la definición de víctima y su
reconocimiento en el contexto del conflicto armado. En ese acápite se hace
referencia especial a las violaciones cometidas por las denominadas 'banda
criminales', “en la medida en que al considerarse estas, como se consideran
actualmente, como delincuencia organizada, no es clara la inclusión de sus
víctimas como destinatarias de medidas de reparación en tanto víctimas de
violaciones a derechos humanos e infracciones al derecho internacional
humanitario”. En ese marco, sin expresar su posición sobre la
constitucionalidad del enunciado normativo acusado, la Organización presenta un
extracto del informe citado, sobre la definición de víctima, en la Ley 1448 de
2011[50]:
“(…) El gobierno se niega a reconocer que en Colombia
siguen operando grupos paramilitares, a menudo en estrecha connivencia con las
fuerzas de seguridad. En su lugar, el gobierno hace alusión a la actividad de
‘bandas criminales’  (conocidas con el acrónimo BACRIM) […].
La Alta Comisionada de la ONU para los derechos
humanos ha declarado: ‘Entre las causas del desplazamiento en algunas zonas, se
encuentran las acciones de grupos armados ilegales surgidos del proceso de
desmovilización de organizaciones paramilitares que pretenden despojar a la
población civil de sus tierras’. En muchos casos, parece existir una clara
relación entre la continuada actividad paramilitar y la apropiación constante
de tierras. […]
La Ley 1448 crea una jerarquía de víctimas en la que
el derecho a las reparaciones depende de la fecha en que se  cometieron los
hechos. || Para reclamar la devolución de sus tierras, los sobrevivientes de
violaciones de los derechos humanos que permanecieron en las zonas donde éstas
se ubican solo necesitan un reconocimiento formal de sus condiciones de
víctimas. Sin embargo, quienes huyeron de las zonas donde vivían pueden
encontrar dificultades para que se las reconozca como víctimas si no se las ha
reconocido como personas desplazadas forzosamente (…) en este contexto, las
disposiciones de la Ley 1448 amenazan con excluir a muchas víctimas con
demandas legítimas (…) los familiares de civiles víctimas de homicidios
ilegítimos a manos de las fuerzas de seguridad podrían no ser reconocidos como
víctimas de violaciones de los derechos humanos a menos o hasta que la
investigación criminal confirmase que la persona fallecida no formaba parte de
un grupo armado ilegal.
[…] La Ley tampoco reconoce como víctimas a miembros
de grupos armados ilegales que hayan sufrido violaciones de derechos humanos o
las consecuencias de la violación del derecho internacional humanitario. |||
Además, las personas menores de edad que según las normas internacionales son
consideradas víctimas de reclutamiento forzoso sólo son reconocidas como
victimas si siguen siendo menores de edad en el momento de su desmovilización”.[51]
3.     Intervención
de la Universidad Santo Tomás de Aquino.
Por
medio de escrito radicado extemporáneamente en la Secretaría de la Corporación
(el 8 de mayo de 2012), la Facultad de Derecho de la Universidad Santo Tomás
allegó concepto sobre el problema jurídico planteado, en escrito suscrito por
Carlos Rodríguez Mejía Coordinador del Grupo de Acciones de Interés Público del
Consultorio Jurídico de la Universidad Santo Tomás. El propósito de la
intervención es coadyuvar las pretensiones de la demanda.
La
intervención plantea que (i) la definición contenida en el artículo 3º de la
Ley 1448 de 2011, sobre el concepto de víctima y concretamente la expresión
acusada, implican la exclusión de dos categorías de víctimas: (i) las de graves
violaciones de derechos humanos e infracciones al derecho internacional
humanitario (DIH) ocurridas en el contexto del conflicto armado pero sin
relación causal con el mismo; y (ii) las víctimas de graves violaciones de
derechos humanos y de infracciones al DIH que no ocurren en el contexto, pero
sí dentro del marco temporal reconocido por la Ley.
Como
contexto del análisis, se efectúa un recuento de las obligaciones del estado,
de respetar y garantizar los derechos humanos, a partir del artículo 1.1 de la
Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH), incluidas las obligaciones
de investigar las violaciones derechos humanos, obligación de carácter erga
omnes. Además, la jurisprudencia de los órganos de los sistemas universal y
regional de protección de los derechos humanos, es uniforme, al señalar que la
actuación de cualquiera de los agentes estatales compromete la responsabilidad
internacional del estado. En consecuencia, “el Estado colombiano, está obligado
a investigar todas las violaciones infringidas ‘como consecuencia de
infracciones al Derecho Internacional Humanitario o violaciones graves y
manifiestas a las normas internacionales de derechos humanos”.
De
igual forma, la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH, artículo 2º)
y el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP, artículo 2.2)
prevén la obligación de los estados de adoptar medidas para hacer efectivos los
derechos reconocidos en instrumentos internacionales. El estado tiene, por lo
tanto el deber de ordenar su aparato interno para garantizar que los derechos
contenidos en la CADH y el PIDCP pueden ejercerse realmente, incluido el deber
de adecuar su derecho interno a las disposiciones de los tratados, y sin
discriminación alguna. “(…) la igualdad y la prohibición de la discriminación
hacen parte del derecho internacional imperativo, obligatorio para todos los
Estados y constituye el núcleo de las obligaciones erga omnes en materia de
derechos humanos”.
Por
lo tanto, el problema central planteado por la demanda consiste en examinar si
el legislador al establecer la restricción de las víctimas en el artículo 3º de
la Ley 1448 de 2011 incurrió en una discriminación, violatoria de las
obligaciones del Estado. En tal sentido, la Constitución de 1991 establece una
cláusula general de competencia para el Legislador. Sin embargo, su poder no es
absoluto, sino que se encuentra sujeto a los valores y principios
constitucionales como la dignidad humana, la solidaridad, la prevalencia del
interés general, la justicia, la igualdad y el orden justo  (C-203 de 2011,
C-227 de 2009).
En
ese marco, destacan que la Alta Comisionada de las Naciones Unidas, en Informe
E/CN.4/1998/16, de 9 de marzo de 1998, explicó que la existencia del conflicto
armado es fuente importante de violaciones de derechos humanos; pero indicó que
un buen número de esas violaciones se producen por fuera de ese marco,
consideraciones con base en las cuales, concluye la intervención:
“En el caso particular, la ley objeto de este
concepto, es el mecanismo idóneo que seleccionó el legislador para que el
Estado Social de Derecho cumpliera con uno de sus fines primordiales: el
delimitar la distribución de las competencias territoriales para materializar
las medidas judiciales, administrativas (…) en beneficio de las víctimas de la
violencia sociopolítica ocurrida a partir del 1 de enero de 1985. En primer
termino, el legislador no distingue la condición de víctima por el agente que
ocasionó el daño, reconociendo su calidad sin importar la pertenencia del
victimario a un grupo al margen de la ley o su calidad de agente del Estado”.
En
el texto definitivo del proyecto que dio lugar a la Ley de Víctimas, el
Legislador no circunscribió su aplicación al conflicto armado interno. “Aunque
el … Presidente de Colombia (…) aseguró [que la ley de víctimas] constituía el
complemento de la Ley de Justicia y Paz, […] posteriormente afirmó que el
objetivo de incluir dentro de la Ley de Víctimas la expresión: “conflicto
armado”, busca limitar el universo de los beneficiarios de la reparación, es
decir, que el único interés expresado para imponer la restricción fue el de
evitar erogaciones del erario (…)”. Resulta claro entonces que el proyecto de
Ley fue “radicalmente modificado en el texto definitivo del informe de la
Comisión accidental de conciliación (…) limitándose su alcance a las
infracciones al Derecho Internacional Humanitario o de violaciones graves y
manifiestas a las normas Internacionales de Derechos Humanos ocurridas con
ocasión del conflicto armado” (Se elimina el énfasis del original).
En
tal sentido, la mención que se hace del DIH en la Ley de víctimas reconoce la
existencia del conflicto armado, pero posteriormente, la restricción mencionada
excluye, sin razón objetiva, a las demás víctimas, tanto a las de acciones
ocurridas en el contexto del enfrentamiento interno pero sin relación de
causalidad con el mismo, como a las que sufren violaciones a los derechos
humanos, por fuera de ese marco. Se trata, en concepto del interviniente, de
una clasificación arbitraria que no responde a criterios objetivos y razonables
y por lo tanto infringe los preceptos constitucionales y las normas
inderogables de los tratados de derechos humanos, violando así los artículos
13, 93 y 94 de la Constitución Política.
VIII.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1.     Competencia
Esta
Corporación es competente para decidir en forma definitiva sobre la
constitucionalidad de las normas acusadas, con arreglo a lo dispuesto en el
artículo 241, numeral 4 de la Carta Política, toda vez que ellas forman parte
integrante de una ley.
2.  Formulación de un
cargo mínimo pero suficiente que activa la jurisdicción de la Corte
Constitucional para ejercer el control abstracto de constitucionalidad.
2.1.
Como cuestión inicial, la Corte se debe pronunciar sobre la aptitud sustantiva
de la demanda que se examina, puesto que varios de los intervinientes han
solicitado que se profiera en este caso un fallo inhibitorio por no haberse
cumplido, en su criterio, con los requisitos mínimos predicables de los cargos
de inconstitucionalidad.
2.2.
Esta Corporación ha reconocido de manera reiterada que la posibilidad que tiene
toda persona de interponer acciones de inconstitucionalidad, es un derecho
fundamental de la democracia, una manifestación del poder político, instaurada
como parte de la tradición constitucional colombiana desde 1910. En el contexto
de la Constitución de 1991, la acción pública de inconstitucionalidad es un
derecho político (art. 40, CP), para poner en cuestión la presunción de
constitucionalidad de la cual gozan todas las leyes de la República, aprobadas
por el Congreso y sancionadas por el Presidente.[52]
2.3.
Ahora bien, también ha señalado esta Corporación que el ejercicio de este
derecho constitucional por un ciudadano, supone una carga mínima y necesaria. A
saber: que la persona que cuestione la constitucionalidad de una ley,
contraviniendo la decisión adoptada por el sistema democrático presente al
menos un cargo que permita cuestionar la presunción de constitucionalidad de la
cual goza toda ley.[53]
2.4.
Quien ejerce la acción pública de inconstitucionalidad contra una norma
determinada, debe referir con precisión el objeto demandado, el concepto
de la violación y la razón por la cual la Corte es competente para
conocer del asunto, de acuerdo con el artículo 2 del Decreto 2067 de 1991.[54] En cuanto a
las razones por las cuales los textos normativos demandados violan la
Constitución la jurisprudencia ha señalado que las mismas han de ser (i) claras,
(ii) ciertas, (iii) específicas, (iv) pertinentes y (v)
suficientes. Esto es así, pues de lo contrario, como lo ha sostenido
esta Corte previamente, se terminaría en un fallo inhibitorio, circunstancia
que frustra la expectativa legítima de los demandantes de recibir un
pronunciamiento de fondo por parte de la Corte Constitucional.[55]
2.5.
En el asunto bajo estudio, en opinión de varios de los intervinientes la
demanda se basa en el alcance que le da el demandante a la expresión “con
ocasión del conflicto armado,” que no corresponde a lo que el texto de la
norma dice, sino a una interpretación restrictiva del sentido natural de la
expresión cuestionada, por lo cual consideran que la demanda es inepta.
A
pesar de los cuestionamientos señalados, la Corte considera que, en aplicación
del principio pro actione, la demanda sí logra formular un problema
jurídico constitucional complejo que la Corte debe resolver, por cuanto suscita
dudas sobre la constitucionalidad de la disposición acusada a la luz del
artículo 13 Superior.
El
cargo básico de la demanda consiste en que la expresión “ocurridas con
ocasión del conflicto armado interno,” restringe el concepto de conflicto
armado, que al formar parte de la definición operativa de “víctima” de
la Ley 1448 de 2011, excluiría del universo de beneficiarios de esta Ley a numerosas
víctimas de violaciones de derechos humanos que, aunque no tuvieron lugar como
consecuencia directa de una confrontación armada ocurrida “con ocasión del
conflicto armado”, sí generarían en ellas iguales derechos en tanto
víctimas de acciones violentas ocurridas en el contexto del mismo.
En
lo esencial el cargo de inconstitucionalidad formulado plantea efectivamente un
problema jurídico de relevancia constitucional que genera dudas suficientes sobre
la constitucionalidad de la expresión “con ocasión del conflicto armado”,
a saber: que la exclusión de ciertas víctimas de graves violaciones de los
derechos humanos y del derecho internacional humanitario en el país desde el 1
de enero de 1985 que tuvieron lugar en el contexto del conflicto armado, pero
no como resultado directo y exclusivo de una confrontación armada y el trato
diferente que les ha dado la legislación acusada, al estar injustificado,
constituye una discriminación inconstitucional.
Por
lo anterior, como quiera que el demandante logra presentar un cargo claro,
cierto, específico, pertinente y suficiente, procederá la Sala Plena a
continuación ejercer sobre esta base el control abstracto de
constitucionalidad.
3.     Problema
jurídico a resolver. Reiteración de jurisprudencia como fundamento suficiente
para su resolución.
El
cargo de inconstitucionalidad esbozado en la demanda plantea a la Corte el
siguiente problema jurídico:
La limitación del universo de beneficiarios de la Ley
1448 de 2011 a las víctimas de violaciones del DIH o de graves violaciones de
DDHH que hayan ocurrido “con ocasión del conflicto armado”, ¿constituye
una violación del derecho a la igualdad, así como de los derechos a la verdad,
a la justicia, a la reparación y la garantía de no repetición de las víctimas
de graves violaciones de derechos humanos o de crímenes de lesa humanidad que
no hayan tenido lugar “con ocasión del conflicto armado” pero sí “en
el contexto” del mismo?
Para
la Corte resulta claro que la respuesta a este problema jurídico ya ha sido
dada por la jurisprudencia constitucional al examinar distintas normas y
circunstancias relacionadas con el concepto de “conflicto armado interno,”
los deberes estatales frente a las víctimas en términos de prevención, atención
y protección y sus derechos a la verdad, a la justicia, a la reparación y la
garantía de no reparación. En consecuencia, procederá la Sala Plena a recordar brevemente
la jurisprudencia relevante sobre (i) la compatibilidad de la delimitación del
concepto de víctima con el derecho a la igualdad para efectos de adoptar
medidas especiales en su favor; (ii) la concepción amplia de conflicto armado
interno para resolver, sobre la constitucionalidad de la expresión “con
ocasión del conflicto armado.”
4.     Constitucionalidad
de la decisión legislativa de adoptar medidas especiales a favor de las
víctimas del conflicto armado, con exclusión de otras víctimas.
En
tres casos recientes, al examinar la constitucionalidad de otras expresiones
del artículo 3 de la Ley 1448 de 2011, la Sala Plena de la Corte Constitucional
ha resuelto que es compatible con el derecho a la igualdad que se haya adoptado
una medida legislativa especial a favor de las víctimas del conflicto armado,
con exclusión de otras víctimas.
En
la sentencia C-253A de 2012, la Corte constató que el artículo 3º -del cual
forma parte la expresión demandada- consagra una definición operativa de la
noción de “víctima” para los efectos de esta ley “puesto que se orienta a fijar el universo de los
destinatarios de las medidas especiales de protección previstas en ella.”
Teniendo
en cuenta que se trata de una definición operativa, la Corte Constitucional ya
ha aceptado que en ella se introduzcan factores o condiciones que delimiten el
universo de víctimas beneficiarias de las medidas consagradas en la Ley,
incluyendo, por ejemplo, requisitos temporales, cualificando el tipo de hechos
victimizantes y hasta el conjunto de personas que pueden ser considerados como
víctimas directas amparados por la ley, siempre y cuando con ello no se incurra
en discriminación, en violaciones de otros preceptos de la Constitución, o en
arbitrariedades manifiestas.
A
este respecto, en la sentencia C-052 de 2012,[56] la Corte encontró que
las expresiones demandadas que delimitaban el conjunto de víctimas a las cuales
se les aplicaría la Ley 1448 de 2011,[57] no eran contrarias a la
Constitución, por cuanto el legislador estaba facultado para incorporar en las
leyes definiciones de términos referidos por la Constitución Política, “siempre
que al hacerlo no desvirtuara la esencia de tales instituciones, ni las razones
por las cuales ellas han sido relievadas por el texto superior.”
En
esa oportunidad concluyó que cualquier persona que hubiera sufrido daño como
consecuencia de los hechos previstos en el inciso 1° del artículo 3 de la Ley
1448 de 2011, podía invocar la calidad de víctima por la vía de ese mismo
inciso primero. Sin embargo, a fin de evitar una interpretación restrictiva del
inciso segundo del artículo 3°, que excluyera a personas distintas a las allí
contempladas de los beneficios establecidos en la Ley 1448 de 2011, la Corte
procedió a declarar la exequibilidad condicionada de las expresiones “en
primer grado de consanguinidad, primero civil” y “cuando a esta (sic)
se le hubiere dado muerte o estuviere desaparecida”, ambas contenidas en
el inciso 2° del artículo 3° de la Ley 1448 de 2011, que también son víctimas
aquellas personas que hubieran sufrido un daño por hechos ocurridos a partir
del 1 de enero de 1985, como consecuencia de infracciones al Derecho
Internacional Humanitario o de violaciones graves y manifiestas a las normas
internacionales de Derechos Humanos, sucedidas con ocasión del conflicto armado
interno.
Por
su parte, en la sentencia C-250 de 2012,[58] la Corte encontró que en
el contexto de la justicia transicional era compatible con el derecho a la
igualdad distinguir entre víctimas del conflicto acudiendo a un criterio
temporal.
(…) Se tiene por lo tanto que el límite temporal
previsto en el artículo tercero, no es una fecha arbitrariamente excluyente
porque precisamente cubre la época en la cual se produjo el mayor número de
violaciones a las normas de derechos humanos y de derechos internacional
humanitario, el período histórico de mayor victimización.
Por otra parte la no inclusión de las víctimas
anteriores a esa fecha respecto del goce de las medidas reparatorias de índole
patrimonial no las invisibiliza, ni supone una afrenta adicional a su
condición, como sugieren algunos intervinientes, pues precisamente el mismo
artículo en su parágrafo cuarto hace mención de otro tipo de medidas de
reparación de las cuales son titulares, que éstas no tengan un carácter
patrimonial no supone un vejamen infringido por la ley en estudio, pues una
reflexión es este sentido supone dar una connotación negativa a las
reparaciones que no sean de índole económica, la cual a su vez supone una división
de las medidas de reparación que no se ajusta a los instrumentos
internacionales en la materia.
No se puede olvidar que las leyes de justicia
transicional tienen límites temporales porque precisamente hacen referencia a
la transición de un período histórico a otro, por lo tanto las limitaciones
temporales son una característica intrínseca de este tipo de cuerpos
normativos, que siempre suponen un ejercicio de configuración legislativa.
(…)
Como punto de partida es preciso aclarar que la
disposición acusada establece un tratamiento diferenciado entre dos grupos de
personas: (i) las que sufrieron daños con ocasión de hechos posteriores al
primero de enero de 1985, titulares de las medidas de reparación señaladas en
este cuerpo normativo y (ii) quienes sufrieron daños por hechos anteriores a
esa fecha quienes tienen derecho a la
verdad, medidas de reparación simbólica y a las garantías de no repetición
previstas en la misma ley, como parte del conglomerado social y sin necesidad
de que sean individualizadas (parágrafo 4 del artículo 3 de la Ley 1148 de
2011). El criterio de distinción lo constituye una fecha el primero de enero
de 1985.
En primer lugar habría que verificar si las dos
categorías de sujetos son comparables, al respecto se tiene que se trata de
personas que han sufrido daños como
consecuencia de infracciones al Derecho Internacional Humanitario o de
violaciones graves y manifiestas a las normas internacionales de Derechos
Humanos, ocurridas con ocasión del conflicto armado interno, antes del primero
de enero de 1985 y con posterioridad a esa fecha, por lo tanto se trata de
sujetos que están en una situación semejante, al menos en lo que hace
referencia a su condición de víctimas y por lo tanto hay lugar a adelantar el
juicio de igualdad.
Considera esta Corporación que para examinar la
supuesta vulneración del derecho a la igualdad debe adoptarse una metodología
que privilegie el margen de configuración legislativo, por tratarse de un
asunto en el cual no hay hitos históricos definitivos que permitan sustituir la
opción adoptada luego de un amplio debate al interior del cuerpo
representativo. Se considera entonces que, si bien están en juego los derechos
de las víctimas a la reparación de índole patrimonial, en todo caso en esta
materia, por las razones previamente expuestas, el juez constitucional debe ser
respetuoso del margen de configuración legislativa, pues como antes se dijo la
fecha adoptada fue el resultado de un amplio consenso al interior del Congreso
de la República, luego de haber sido exploradas distintas alternativas.
Por lo tanto se debe examinar si el tratamiento
diferenciado persigue una finalidad constitucionalmente legítima y si es idóneo
para alcanzarla. Al respecto se tiene que la limitación temporal persigue
distintos propósitos, algunos relacionados con la racionalidad económica y
otros que trascienden estas consideraciones y tienen que ver con la especial
gravedad y virulencia de una etapa del conflicto armado interno y la necesidad
de darle un tratamiento especial.  No obstante, para efecto del presente
proceso y debido a los argumentos expuestos por los congresistas durante el
trámite de la ley, de los que se dio cuenta previamente, se entenderá que la
finalidad que persigue el proyecto es preservar la sostenibilidad fiscal.
Se trata de un
criterio de naturaleza constitucional que reconoce la escasez de los recursos
públicos y pretende asegurar las condiciones para que el Estado garantice la
prestación y el disfrute del conjunto de derechos reconocidos en la
Constitución, en el marco del cual se desarrolla el proceso democrático de
fijación de prioridades y de adopción de políticas públicas para lograr las
metas trazadas, sin desconocer, en ningún caso, los derechos reconocidos en la
Constitución.
Finalmente,
en la sentencia C-253A de 2012,[59]
la Corte reconoció que resultaba acorde con la Constitución distinguir entre
víctimas de delincuencia común y las que surgían en el contexto del conflicto
armado para efectos de determinar la aplicabilidad de la Ley 1448 de 2011:
“6.1.1. (…) El propósito de la Ley 1448 de 2011 y en
particular de lo dispuesto en su artículo 3º, no es el de definir o modificar
el concepto de víctima, en la medida en la que esa condición responde a una
realidad objetiva, cuyos contornos han sido delineados de manera general en la
ley, en instrumentos internacionales y en la jurisprudencia constitucional. Lo
que se hace en la ley es identificar, dentro del universo de las víctimas, entendidas
éstas, en el contexto de la ley, como toda persona que haya sufrido menoscabo
en su integridad o en sus bienes como resultado de una conducta antijurídica, a
aquellas que serán destinatarias de las medidas especiales de protección que se
adoptan en ella. Para eso la ley acude a una especie de definición operativa, a
través de la expresión “[s]e consideran víctimas, para los efectos de esta
ley (…)”, giro que implica que se reconoce la existencia de víctimas
distintas de aquellas que se consideran tales para los efectos de esta ley en
particular, o, en sentido inverso, que, a partir del conjunto total de las
víctimas, se identifican algunas que serán las destinatarias de las medidas
especiales contenidas en la ley.
Así, para delimitar su ámbito de acción, la ley acude
a varios criterios, en primer lugar, el temporal, conforme al cual los hechos
de los que se deriva el daño deben haber ocurrido a partir del 1º de enero de
1985; en segundo lugar, el relativo a la naturaleza de las conductas dañosas, que
deben consistir en infracciones al Derecho Internacional Humanitario (DIH) o
violaciones graves y manifiestas a las normas internacionales de Derechos
Humanos (DIDH), y, en tercer lugar, uno de contexto, de acuerdo con el cual
tales hechos deben haber ocurrido con ocasión del conflicto armado interno.
Adicionalmente, en la ley se contemplan ciertas exclusiones de ese concepto
operativo de víctimas.
Es claro que de la anterior delimitación operativa que
se hace en la ley no se desprende que quienes no encajen en los criterios allí
señalados dejen de ser reconocidos como víctimas. Así, por ejemplo, quien haya
sufrido un daño como resultado de actos de delincuencia común, es una víctima
conforme a los estándares generales del concepto, y lo que ocurre es que no
accede a las medidas especiales de protección previstas en la ley. Lo mismo
sucede con personas que hayan sufrido un daño con anterioridad a 1985 o con
quienes se vean de manera expresa excluidas del ámbito de aplicación de la ley
por factores distintos.
De lo precedentemente expuesto se desprende, entonces
que, por virtud de lo previsto en el artículo 3 de la Ley 1448, quienes hayan
sufrido un daño como consecuencia de infracciones al DIH o de violaciones
graves y manifiestas a las normas internacionales de Derechos Humanos en
condiciones distintas de las allí contempladas, no pierden su reconocimiento
como víctimas, ni quedan privados de la posibilidad de acudir a los mecanismos
ordinarios que se han establecido en la legislación ordinaria para que se
investiguen y persigan los delitos, se establezca la verdad, se sancione a los
responsables y se repare de manera integral a las víctimas, y que el sentido de
la disposición es el de que, en razón de los límites o exclusiones que ella
contiene, esas personas no tienen acceso a las medidas especiales de protección
que se han adoptado en la ley, en el marco de un proceso de justicia
transicional.
De este modo, pierden sustento las acusaciones contra
la ley que parten de la consideración conforme a la cual las disposiciones
demandadas desconocen el carácter de víctimas que tienen las personas que se
encuentren en supuestos distintos de los que en ella se contemplan. El examen
que debe realizar la Corte, entonces, se contrae a establecer si los criterios empleados
por el legislador para determinar el acceso a un conjunto de medidas especiales
de protección a ciertas víctimas y no a otras, se ajustan o no a la
Constitución. (…).
(…)
(…) De lo anterior se desprende que, por un lado, en
Colombia, toda persona que haya sido víctima de un delito, y en particular,
aquellas que hayan sufrido un daño como consecuencia de infracciones al Derecho
Internacional Humanitario o de violaciones graves y manifiestas a las normas
internacionales de Derechos Humanos, ocurridas con ocasión del conflicto armado
interno, puede acudir a los mecanismos ordinarios que el ordenamiento jurídico
ha previsto para garantizar los derechos a la verdad la justicia y la
reparación, y, por otro, que conservan plena vigencia las prescripciones de DIH
y de DIDH que buscan prevenir las violaciones de derechos y que brindan
protección a todas las personas en el marco de los conflictos armados internos.[60]
Si
bien existen otros pronunciamientos que confirman que no resulta contrario al
derecho a la igualdad que se haya adoptado una medida legislativa a favor de
las víctimas del conflicto armado, con exclusión de otras víctimas, es
suficiente para los efectos del presente pronunciamiento reiterar la línea
jurisprudencial fijada en estas sentencias, como quiera que frente al universo
de posibles víctimas del conflicto armado para efectos de la Ley 1448 de 2011,
se ha adoptado una definición operativa de “víctimas”, en la que se
introdujeron factores que delimitan dicho universo de beneficiarios.
En
el asunto bajo estudio, los accionantes afirman que la expresión “con
ocasión del conflicto armado” recoge una visión restrictiva del conflicto
armado interno, que permitiría la exclusión de víctimas que a la luz de lo que
establece la Ley 1448 de 2011, tendrían iguales derechos que aquellas que
surgen como consecuencia directa de una confrontación armada. Por lo tanto,
pasa la Corte a recordar brevemente cuál ha sido la comprensión que han tenido
el gobierno nacional, el legislador y los jueces sobre los alcances y las
características del conflicto armado.
5.     Una
concepción amplia del conflicto armado interno en Colombia como garantía para
brindar atención adecuada y oportuna a las víctimas y asegurar el goce efectivo
de sus derechos
5.1.
Tal y como lo han señalado varios intervinientes en el proceso, los demandantes
reducen la expresión “con ocasión del conflicto armado” a una noción
restrictiva de lo que es un “conflicto armado”, limitándola a las
acciones propiamente militares y reduciendo el catálogo de posibles hechos
victimizantes cometidos en el marco del conflicto que han sido cobijados por la
Ley 1448 de 2011.
Esta
noción de “conflicto armado” ‑que reduce las acciones y procesos
que constituyen un conflicto armado interno a las acciones propiamente militares
que podrían configurar crímenes de guerra‑ no corresponde ni al
entendimiento del concepto de “conflicto armado” que subyace a las
disposiciones de la Ley 1448 de 2011, ni a la forma en que la doctrina
constitucional de esta Corporación lo ha conceptualizado a lo largo de su
jurisprudencia desde hace varios años, como pasa a verse.
Antes
de ilustrar cómo ha operado esa concepción amplia de conflicto armado, resalta
la Corte Constitucional que una noción estrecha de conflicto armado en la que
se lo limita a un conjunto específico de acciones y actores armados, lo
caracteriza por el uso de ciertas armas y medios de guerra, o lo circunscribe a
áreas geográficas específicas, vulnera los derechos de las víctimas, pero
también reduce las posibilidades de cumplimiento del deber de prevención, atención
y protección que deben brindar las autoridades a todos los habitantes del
territorio colombiano frente a actos violentos y reduce la capacidad de las
autoridades militares y de policía para enfrentar este fenómeno, así como las
posibilidades de las autoridades judiciales de sancionar a los victimarios.
No
debe perderse de vista que la Ley 1448 de 2011 se refiere tanto a un contexto
de post conflicto y de justicia transicional, en donde se busca garantizar los
derechos a la verdad, a la justicia y a la reparación de un conjunto específico
de víctimas, como a los deberes de prevención, atención y protección de
víctimas de hechos violentos y violatorios de los derechos humanos y del
derecho internacional humanitario que tienen una relación cercana y suficiente con el desarrollo del conflicto armado interno
que subsiste en el país.
Como
se ilustrará en este acápite, en el caso del conflicto armado colombiano, las organizaciones armadas comparten y disputan
territorios similares, ejercen control territorial sobre determinadas zonas,
establecen relaciones de confrontación, o de cooperación dependiendo de los
intereses en juego, participan de prácticas delictivas análogas para la
financiación de sus actividades, así como de métodos, armamentos y estrategias
de combate o de intimidación a la población, generando tanto enfrentamientos
armados como situaciones de violencia generalizada
de gran intensidad, en donde son frecuentes las violaciones de las normas
internacionales de Derechos Humanos y de Derecho Internacional Humanitario. En
ese escenario, la distinción entre víctimas de la violencia generada por delincuencia
común o por el conflicto armado no siempre resulta obvia y fácil de realizar,
sino que con frecuencia requiere de un ejercicio de valoración y ponderación en
cada caso concreto, de distintos factores del contexto del conflicto armado interno
para determinar si existe esa relación cercana
y suficiente amparada por la Ley 1448 de
2011.
5.2.
Por su parte, varios documentos
gubernamentales de los últimos años confirman esa lectura amplia del concepto “conflicto
armado” y las dificultades para separar los fenómenos de violencia
generalizada y delincuencia común del accionar de los actores armados en el
contexto del conflicto armado.
Así
por ejemplo en el Documento CONPES 3673 - “Política de prevención del
reclutamiento y utilización de niños, niñas y adolescentes por parte de los
grupos armados organizados al margen de la ley y de los grupos delictivos
organizados,” se refiere a la relación entre el conflicto armado y los
incidentes de reclutamiento y violencia sexual, efectuados tanto por grupos
armados organizados cobijados por el DIH, como por criminalidad organizada.
“Los niños, niñas y adolescentes son sujetos en
formación a partir de una serie de interacciones y un entramado de relaciones
con pares, su familia, su escuela, sus lugares de lúdica, aprendizaje o
formación, los caminos por los que transitan, las comunidades de las que son
integrantes, entre otros escenarios. Estos ámbitos son constitutivos de su
espacio vital, de ahí el imperativo de protegerlos de amenazas, riesgos y
vulneraciones que afecten la prevalencia de sus derechos, garantía y goce
efectivo. No obstante los avances en la Política de Seguridad Democrática, aún
persisten grupos armados organizados al margen de la Ley (…).
“Las actividades ilícitas de ambos grupos implican su
presencia ocasional, frecuente o transitoria en algunas zonas del territorio
nacional impactando negativamente los espacios vitales de niños, niñas y
adolescentes, a la vez que actúan facilitando su reclutamiento y utilización,
bajo diversas modalidades. En términos generales, estos grupos hacen presencia
en zonas de cultivos ilícitos y en las que existen corredores estratégicos para
el desarrollo de actividades ilícitas; en zonas en las que libran luchas por el
control de activos estratégicos, lícitos e ilícitos, en territorios urbanos y
rurales para su supervivencia u reproducción y en aquellas zonas en las que
sostienen enfrentamientos armados con la Fuerza Pública, que busca
neutralizarlos y erradicarlos.
Es preciso enfatizar que la presencia de estos grupos
y sus prácticas, evidentemente ilícitas, generan un impacto desproporcionado en
la garantía y goce efectivo de todos los derechos de los niños, (…). En este
contexto, los niños, niñas y adolescentes son víctimas de: a) actos
contra su vida e integridad personal tales como homicidios, torturas,
desaparición forzada y ejecuciones extrajudiciales (…); b) minas
anti-persona, MAP, y municiones sin explotar, MUSE, particularmente los niños
que habitan zonas rurales y los lugares que frecuentan como escuelas, caminos,
rutas de paso, linderos de hogares o fincas, zonas de siembra, entre otros, o
de confinamiento(…); c) de ser incorporados a los comercios ilícitos de
los grupos armados, en particular el tráfico de drogas y la trata de menores; d)
de violencia sexual en el marco del conflicto; e) de persecución a
través de estrategias de control coercitivo del comportamiento mediante los
códigos de conducta que imponen los grupos armados; y, por supuesto, f) de
su reclutamiento y utilización” (…).”
En el mismo sentido, en el documento Bases para el
Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014 “Prosperidad para todos”, el
gobierno nacional describe la complejidad de las relaciones existentes entre
criminalidad y actores armados, en los siguientes términos:
Después de 8 años de implementación de la política de
seguridad democrática, hoy el país disfruta de mejores niveles de seguridad con
respecto a aquellos existentes una década atrás. (…) Como resultado de estos
esfuerzos, el Estado recuperó para sus ciudadanos la mayor parte del territorio
nacional que se encontraba bajo la influencia violenta de los Grupos Armados al
Margen de la Ley (GAML), que comprenden a las FARC, el ELN y las Bandas
Criminales (BACRIM).
No obstante estos significativos avances, las amenazas
no han desaparecido e intentan transformarse para aguantar la acción de la
Fuerza Pública y mantener su postura desafiante al Estado y a la democracia.
Las FARC se encuentran en su momento de mayor debilidad histórica, han perdido
a gran parte de su dirigencia y mandos medios lo que les genera enormes
limitaciones de comando y control y han visto radicalmente reducida su capacidad
de acción terrorista y violenta por cuenta de la pérdida creciente de hombres,
recursos y material logístico. Sin embargo, han implementado estrategias de
conservación de fuerzas y han regresado a la guerra de guerrillas en sus
expresiones más básicas para golpear, de manera descoordinada y esporádica a la
Fuerza Pública, e intimidar a la población. Su dependencia del narcotráfico,
otras prácticas criminales y el terrorismo se profundiza como su último recurso
de supervivencia. Por su parte, el ELN sufre como nunca antes una crisis de
cohesión e incapacidad operativa que lo ha llevado a plegarse a las FARC en
algunas zonas del país y a involucrase de lleno en el narcotráfico,
corrompiendo severamente sus diferentes estructuras.
Esta transformación de las amenazas también incluye el
surgimiento de las BACRIM, caracterizadas como agrupaciones de carácter
multidelictivo, con alcance transnacional, carentes de plataforma ideológica y
cuyos fines son netamente económicos. Estas nuevas estructuras han combinado el
narcotráfico con una capacidad armada y de acción violenta para proyectarse en
ciertas zonas rurales y las periferias de algunos centros urbanos, buscando el
control de economías y actividades ilegales. De esta forma, se han convertido
en una de las principales amenazas a la seguridad. También preocupa su
creciente interrelación con las FARC y el ELN, y con grupos de delincuencia
común en el ámbito urbano.
(….)
Una aproximación al universo de víctimas de la
violencia lo constituye el número de solicitudes de reparación por vía
administrativa que reglamenta el Decreto 1290 de 2008, el cual asciende a
331.604 víctimas, de las cuales el 87% corresponde a hombres y el restante 13%
a mujeres. De acuerdo con el hecho victimizante, el 78,01% se relaciona con homicidio;
el 10,06% con desaparición forzada; el 2,79% con lesiones que produjeron
incapacidad; el 2,73% con secuestro; el 2,61% con lesiones que no produjeron
discapacidad; el 2,54% con tortura; el 0,77% con reclutamiento de menores y el
0,49% con delitos contra la integridad sexual[61]. (…)
Tales avances han sido reconocidos por la Oficina del
Alto Comisionado de Naciones Unidas para los Derechos Humanos y por la Comisión
Interamericana de Derechos Humanos, en sus informes anuales de 2009, los
cuales, a su vez, plantean retos en materia de respeto y garantía teniendo en
cuenta que las violaciones de Derechos Humanos e infracciones al Derecho
Internacional Humanitario aún son significativas.
Por lo anterior, el buen gobierno para la prosperidad
democrática, considera que las violaciones a los Derechos Humanos e
infracciones al Derecho Internacional Humanitario, tales como homicidios,
desapariciones forzadas, desplazamientos forzado, reclutamientos forzados de
niños, niñas y adolescentes, secuestros, accidentes e incidentes con minas
antipersonal, vulneraciones a la integridad personal, violencia sexual y de
género, toda las formas de discriminación,  ataques a la población civil,
violencia contra grupos étnicos, restricciones a las libertades y amenazas a
defensores de Derechos Humanos y líderes sociales; así como los obstáculos para
garantizar efectivamente los derechos económicos, sociales y culturales, en los
componentes de disponibilidad, calidad, aceptabilidad, accesibilidad y
adaptabilidad, constituyen especial preocupación que lo instan a avanzar con
decisión en el diseño e implementación de la Política Nacional Integral de DDHH
y DIH.
En
el CONPES 3712 - Plan de financiación
para la sostenibilidad de la Ley 1448 de 2011, también se reconoce la
complejidad del conflicto armado:
Debido a la importancia que para el Gobierno Nacional
tienen los temas relacionados con Derechos Humanos, Derecho Internacional
Humanitario y Justicia Transicional, dentro del Plan Nacional de Desarrollo
(PND) 2010-2014 “Prosperidad para Todos”, en su capítulo “Consolidación de la
paz”, se estableció un apartado que desarrolla los lineamientos estratégicos y
las acciones del Gobierno en esta materia. En especial, el PND propone que las
medidas de Justicia Transicional sean una herramienta para lograr la reconciliación
nacional y, concretamente, que “un buen gobierno para la Prosperidad
Democrática genera condiciones sostenibles para la promoción de los Derechos
Humanos, lo que implica, entre otras, la reparación integral de los derechos
vulnerados con ocasión de las graves violaciones cometidas en contra de la
sociedad civil, la generación de condiciones propicias para promover y
consolidar iniciativas de paz y la búsqueda de la reconciliación nacional.”[62]
(…)
Primero, los registros de información en Colombia en
su mayoría no datan desde 1985, fecha a partir de la cual las víctimas del
conflicto armado interno pueden acceder a las medidas establecidas. Segundo,
porque la mayoría de las entidades oficiales que poseen información relevante
para el estimativo del universo, no cuentan con una caracterización del
contexto en el que sucedieron los hechos delictivos, razón por la cual
determinar que éstos hayan sucedido en el marco del conflicto armado, genera
una serie de dificultades que no son superables. Tercero, dentro de las
estimaciones que se han realizado, es necesario reconocer que puede haber una
inexactitud en la configuración del mencionado universo, generado a partir de
distintos factores como desconocimiento de los derechos por parte de las mismas
víctimas o, inclusive, la prevención frente a la denuncia de los delitos.
Por estas razones, el universo de víctimas contemplado
parte de los registros existentes a la fecha y no incluye ningún cálculo sobre
la proyección del futuro universo de víctimas, por lo que excluye a quienes
sean víctimas pero aún no hayan sido registradas, así como aquellos que sufran
nuevos hechos victimizantes en el marco del conflicto armado interno. Esto
implica que el universo debe revisarse y actualizarse permanentemente en el
futuro.
5.3.
Dada esa complejidad del conflicto armado
interno colombiano y la necesidad de establecer límites razonables para
identificar un universo claro de sujetos amparados por la Ley 1448 de 2011, no
sólo para efectos de reparación, sino también como beneficiarios de las medidas
a través de las cuales el Estado pretende asegurar el cumplimiento de sus
deberes de prevención, atención y protección frente a hechos violentos, el reto
para el Gobierno Nacional al expedir la Ley 1448 de 2011 era utilizar una
expresión lo suficientemente clara y comprensiva del fenómeno, recogiendo la
experiencia de tales definiciones en las Leyes 418 de 1997, 975 de 2005, entre
otras.[63]
Así
en el texto original del proyecto de ley presentado a consideración del
Congreso, se recogió como definición de víctimas, con
independencia de quién sea el victimario y sin necesidad de que este sea
individualizado o individualizable, a quienes “individual o colectivamente hayan sufrido menoscabo en
sus derechos fundamentales, como consecuencia de infracciones al Derecho
Internacional Humanitario o de violaciones graves y manifiestas a las normas
Internacionales de Derechos Humanos cuando estas hayan tenido lugar en
desarrollo y con ocasión del conflicto armado o actos terroristas”.[64]
Esta
definición varió a lo largo del debate, buscando la expresión que mejor
recogiera ese fenómeno y a la vez le permitiera al gobierno establecer un
universo de beneficiarios concreto. El texto aprobado en el primer debate en la
Comisión Primera de la Cámara de Representantes, estableció como víctimas “aquellas personas que individual o
colectivamente hayan sufrido menoscabo en sus derechos fundamentales, por
hechos ocurridos a partir de 1991, siempre que este menoscabo sea
consecuencia de infracciones al Derecho Internacional Humanitario o de
violaciones graves y manifiestas a las normas Internacionales de Derechos
Humanos.”[65]
Posteriormente, el texto aprobado en la Plenaria de la Cámara modificó de nuevo
esta expresión para considerar como víctimas, “aquellas personas que individual o colectivamente
hayan sufrido un daño por hechos ocurridos a partir del 1º enero de 1985, como
consecuencia de infracciones al Derecho Internacional Humanitario o de
violaciones graves y manifiestas a las normas Internacionales de Derechos
Humanos, ocurridas con ocasión del conflicto armado interno.”[66]
En la Comisión Primera del Senado de la República, el texto de
nuevo fue modificado para señalar como víctimas para efectos de la ley a “aquellas personas que individual o colectivamente
hayan sufrido menoscabo en sus derechos fundamentales, por hechos ocurridos a
partir del 1º enero de 1985, siempre que este menoscabo sea consecuencia de
infracciones al Derecho Internacional Humanitario o de violaciones graves y
manifiestas a las normas Internacionales de Derechos Humanos.”[67]
En la Plenaria del Senado, el concepto de víctima de nuevo fue ajustado para
señalar que se consideraban víctimas para efectos de
la ley, “aquellas personas que individual o colectivamente hayan
sufrido un daño por hechos ocurridos a partir del 1º enero de 1985, como
consecuencia de infracciones al Derecho Internacional Humanitario o de
violaciones graves y manifiestas a las normas Internacionales de Derechos
Humanos, ocurridas con ocasión del conflicto armado interno.”[68]
Este es el texto finalmente aprobado.
Durante
el trámite del proyecto de ley que culminó con la aprobación de la Ley 1448 de
2011, se debatió con amplitud la concepción de conflicto armado interno y la
existencia de relaciones de colaboración y connivencia entre distintos actores
armados y organizaciones delincuenciales. Así, por ejemplo, en el informe de
ponencia para primer debate en la Cámara de Representantes se dijo lo
siguiente:
“Sin menguar esfuerzos frente a los mecanismos para la
reintegración a la vida civil de los victimarios comprometidos con el proceso
de paz en el marco de la justicia transicional, el Estado asume aún con mayor
relevancia los esfuerzos tendientes a la recomposición del tejido social
adoptando medidas efectivas a favor de las víctimas de violaciones manifiestas
a las normas internacionales de Derechos Humanos o infracciones al Derecho
Internacional Humanitario, particularmente, dignificando su calidad de tales
con la implementación de mecanismos efectivos de realización y protección de
sus derechos.
Los beneficiarios de las disposiciones normativas
contenidas en este proyecto de ley, son las personas que hayan sufrido
menoscabo en sus derechos como consecuencia de violaciones manifiestas a las
normas internacionales de Derechos Humanos o infracciones al Derecho
Internacional Humanitario, en el marco de los estándares internacionales de
Justicia Transicional. Con ello, se pretenden resolver problemáticas sociales
derivadas de un período prolongado de violencia sistemática y generalizada
causada por diferentes actores, tales como los grupos armados organizados al
margen de la ley, así como los grupos criminales organizados con una fuerte
estructura de poder y presencia en diferentes partes del territorio nacional.[69]
Dentro de los estándares transicionales, en efecto, no
se pretende otorgar la calidad de víctima a los sujetos que sufran menoscabo en
sus derechos como consecuencia de actos de delincuencia común, pues éstos
seguirán siendo amparados por la normatividad y la institucionalidad
establecida para el efecto con carácter de permanencia.
No debe entenderse, por tanto, que toda violación de
Derechos Humanos que coincida con la comisión de delitos tipificados en la
legislación penal, dará lugar a la aplicación de las disposiciones de que trata
este proyecto de ley: la idea de un marco de transición como el que aquí se
contempla es, precisamente, crear mecanismos excepcionales para reparar y
atender a las víctimas con motivo de violaciones masivas y sistemáticas de
derechos humanos y no remplazar de forma permanente las herramientas ordinarias
y regulares con las que cuenta el Estado para amparar a los que sean sujetos de
delitos aislados e inconexos.”[70]
5.4.
Por su parte, en la jurisprudencia de la Corte Constitucional a la vez que ha
reconocido la necesidad de establecer parámetros objetivos para determinar
quiénes son víctimas, también ha acudido a un concepto amplio de “conflicto
armado”.
Si
bien son numerosos los pronunciamientos de la Corte Constitucional en torno a
la definición de víctima del conflicto armado interno, para efectos de ilustrar
la concepción amplia con que ha sido examinado ese concepto, se hará referencia
sólo a algunos de esas sentencias, tanto en materia de control abstracto como
en ejercicio de la acción de tutela.
5.4.1.
Así por ejemplo, en la sentencia C-291 de 2007, la Corte se refirió a los
elementos objetivos a partir de los cuales se podía identificar en cada caso
concreto cuándo se estaba ante una situación de conflicto armado interno, en
los siguientes términos:
De conformidad con el artículo 8(2)(f) de este
tratado, “el párrafo 2(e) del presente artículo [que define como crímenes de
guerra las violaciones graves de las leyes y usos aplicables a conflictos
armados no internacionales] se aplica a los conflictos armados que no son de
índole internacional, y, por consiguiente, no se aplica a situaciones de
disturbios y tensiones internas, como motines, actos aislados y esporádicos de
violencia u otros actos de carácter similar. Se aplica a los conflictos armados
que tienen lugar en el territorio de un Estado cuando existe un conflicto
armado prolongado entre las autoridades gubernamentales y grupos armados
organizados o entre tales grupos”.
La Comisión Interamericana de Derechos Humanos ha
explicado que para efectos de la aplicación del Derecho Internacional
Humanitario, específicamente de las garantías provistas por el Artículo 3
común, es necesario que la situación en cuestión haya trascendido la magnitud
de un mero disturbio interior o tensión interna[71], para constituir un
conflicto armado de carácter no internacional:
“En contraste con esas
situaciones de violencia interna, el concepto de conflicto armado requiere, en
principio, que existan grupos armados organizados que sean capaces de librar
combate, y que de hecho lo hagan, y de participar en otras acciones militares
recíprocas, y que lo hagan.  El artículo 3 común simplemente hace referencia a
este punto pero en realidad no define ‘un conflicto armado sin carácter
internacional’. No obstante, en general se entiende que el artículo 3 común se
aplica a confrontaciones armadas abiertas y de poca intensidad entre fuerzas
armadas o grupos relativamente organizados, que ocurren dentro del territorio
de un Estado en particular. Por lo tanto, el artículo 3 común no se aplica a
motines, simples actos de bandolerismo o una rebelión no organizada y de corta
duración.  Los conflictos armados a los que se refiere el artículo 3,
típicamente consisten en hostilidades entre fuerzas armadas del gobierno y
grupos de insurgentes organizados y armados.  También se aplica a situaciones
en las cuales dos o más bandos armados se enfrentan entre sí, sin la
intervención de fuerzas del gobierno cuando, por ejemplo, el gobierno
establecido se ha disuelto o su situación es tan débil que no le permite
intervenir.  Es importante comprender que la aplicación del artículo 3 común no
requiere que existan hostilidades generalizadas y de gran escala, o una
situación que se pueda comparar con una guerra civil en la cual grupos armados
de disidentes ejercen el control de partes del territorio nacional. La Comisión
observa que el Comentario autorizado del CICR sobre los Convenios de Ginebra de
1949 indica que, a pesar de la ambigüedad en el umbral de aplicación, el
artículo 3 común debería ser aplicado de la manera más amplia posible. // El problema más
complejo en lo que se refiere a la aplicación del artículo 3 común no se sitúa
en el extremo superior de la escala de violencia interna, sino en el extremo
inferior.  La línea que separa una situación particularmente violenta de
disturbios internos, del conflicto armado de nivel "inferior",
conforme al artículo 3, muchas veces es difusa y por lo tanto no es fácil hacer
una determinación.  Cuando es necesario determinar la naturaleza de una
situación como la mencionada, en el análisis final lo que se requiere es tener
buena fe y realizar un estudio objetivo de los hechos en un caso concreto.” [72]
En consecuencia, la determinación de la existencia de
un conflicto armado debe realizarse no en abstracto, sino en atención a las
características de cada caso particular[73].
Para efectos de establecer en casos concretos si un determinado conflicto ha
trascendido el umbral de gravedad necesario para ser clasificado como un
conflicto armado interno, la jurisprudencia internacional ha recurrido
principalmente a dos criterios: (i) la intensidad del conflicto, y (ii) el
nivel de organización de las partes.[74]
Al apreciar la intensidad de un determinado conflicto, las Cortes
internacionales han aplicado, por ejemplo, factores tales como la seriedad de
los ataques y si ha habido un incremento en las confrontaciones armadas[75], la
extensión de las hostilidades a lo largo de un territorio y de un período de
tiempo[76],
el aumento en las fuerzas armadas estatales y en su movilización, así como la
movilidad y distribución de armas de las distintas partes enfrentadas[77]. En cuanto a
la organización de los grupos enfrentados, las cortes internacionales la han
apreciado de conformidad con criterios tales como la existencia de cuarteles,
zonas designadas de operación, y la capacidad de procurar, transportar y
distribuir armas.[78]
En
la sentencia C-914 de 2010,[79] la Corte analizó el
concepto de violencia política y su relación con el conflicto armado interno,
al determinar si una víctima de desaparición forzada podía quedar cobijada por
las disposiciones de la Ley 418 de 1997. Dijo entonces la Corte:
63. Con fundamento en la Constitución, el Derecho
internacional de los derechos humanos y el Derecho internacional humanitario,
la Corte constitucional en asuntos de tutela ha determinado en reiterada jurisprudencia, que las disposiciones
legales relacionadas con las víctimas de la violencia en el marco del conflicto
armado interno, deben interpretarse tomando en cuenta el principio de
favorabilidad[80]; el principio de buena
fe y el derecho a la confianza legítima[81], así como el principio
de prevalencia del derecho sustancial propio del Estado Social de Derecho[82].
Es decir que “la condición de víctima es una situación fáctica soportada en
el padecimiento, no en la certificación que lo indique, tampoco en el censo que
revela la magnitud del problema. Sin perjuicio de la utilidad que las
certificaciones y censos pudieren prestar en función de la agilidad y eficacia
de los procedimientos[83]”.
64. También se ha dicho que a partir de una interpretación sistemática de la ley
418 de 1997 prorrogada por la Ley 548 de 1999, Ley 782 de 2002 y Ley 1106 de
2006, las víctimas de la violencia política son tanto las contempladas en el
artículo 15 como en el 49. Así, “también se considera como personas víctimas de
la violencia aquellas que ‘sufran perjuicios por causa de homicidios u otros
atentados o agresiones contra la vida, la integridad física, la seguridad o la
libertad personales, cometidos por móviles ideológicos o políticos, o sean
objeto de amenazas referentes a la comisión de atentados o agresiones de esta
naturaleza’. De esta manera y al igual que acontece con la condición de
personas víctimas del desplazamiento forzado, la condición de víctima de la
violencia política es una situación fáctica[84] soportada en el
padecimiento de hechos como atentados terroristas, combates, secuestros,
ataques, masacres, homicidios, esto es, de una serie de actos que en el marco
del conflicto armado interno afectan derechos fundamentales como la vida, la
integridad física, la seguridad o la libertad personal”[85].
Uno
de los pronunciamientos más recientes en la materia se encuentra en la
sentencia C-253A de 2012, donde la Corte aborda la noción de conflicto armado a
partir de criterios objetivos ya decantados por la jurisprudencia
constitucional, cuyo resultado es una concepción amplia de “conflicto armado”
que reconoce toda la complejidad real e histórica que ha caracterizado a la
confrontación interna colombiana:
6.3.                                                                                                        Para
los demandantes la disposición contenida en el parágrafo 3º del artículo 3º de
la Ley 1448 de 2011, en cuanto dispone que para los efectos de la definición
contenida en ese artículo, no serán considerados como víctimas quienes hayan
sufrido un daño en sus derechos como consecuencia de actos de delincuencia
común, se opone al ordenamiento jurídico-constitucional que se relaciona como
infringido, en la medida en que la indeterminación de la expresión “delincuencia
común” y la ausencia de criterios que identifiquen un delito como tal, abre
la posibilidad a interpretaciones que excluyan a ciertas personas del ámbito de
protección de la ley, no obstante que hayan sido víctimas de  infracciones al
Derecho Internacional Humanitario o de violaciones graves y manifiestas a las
normas internacionales de Derechos Humanos, ocurridas con ocasión del conflicto
armado interno. Se refieren, en particular, al caso de las llamadas bandas
criminales emergentes, que han sido calificadas por el Gobierno como
delincuencia común, pero que, sin embargo, comparten rasgos estructurales con
los que han sido reconocidos como grupos armados al margen de la ley dentro del
conflicto armado interno, específicamente con los paramilitares. Se argumenta
también por la demandante en el expediente D-8643, que la norma privilegia una
concepción conforme a la cual el presunto autor del daño debe pertenecer a una
de las partes en el conflicto, exigencia que no está a tono con los desarrollos
sobre la materia en el derecho internacional, que admiten  la posibilidad de
que personas distintas puedan incurrir en el delito cuyas víctimas son objeto
de especial protección.
6.3.1. El anterior planteamiento de los demandantes
exige que, de manera previa a abordar el problema de constitucionalidad, se
haga una fijación del alcance de la exclusión que se desprende de la expresión
acusada. Para la Corte es claro que, en el contexto general de la Ley 1448 de
2011, la fijación del concepto de delincuencia común, debe hacerse por
oposición a la definición de víctimas que, para efectos operativos, se hace en
el primer inciso del artículo 3º, no sólo porque la expresión acusada es un
desarrollo normativo que hace parte de ese mismo artículo, sino, además, porque
hay una remisión expresa a dicha definición, en la medida en que la referida
exclusión se hace “(…) para los efectos de la definición contenida en el
presente artículo”.
De acuerdo con esa definición, la ley se orienta a
brindar especial protección a un conjunto de víctimas, caracterizado como aquel
conformado por las personas   que “(…) individual o colectivamente hayan
sufrido un daño por hechos ocurridos a partir del 1º de enero de 1985, como
consecuencia de infracciones al Derecho Internacional Humanitario o de
violaciones graves y manifiestas a las normas internacionales de Derechos
Humanos, ocurridas con ocasión del conflicto armado interno.” Esa
definición está en consonancia, a su vez, con el propósito general de la ley,
expresado en su artículo 1º, en los siguientes términos: “La presente ley
tiene por objeto establecer un conjunto de medidas judiciales, administrativas,
sociales y económicas, individuales y colectivas, en beneficio de las víctimas
de las violaciones contempladas en el artículo 3º de la presente ley, dentro de
un marco de justicia transicional, que posibiliten hacer efectivo el goce de
sus derechos a la verdad, la justicia y la reparación con garantía de no
repetición, de modo que se reconozca su condición de víctimas y se dignifique a
través de la materialización de sus derechos constitucionales.”
En ese contexto, por “delincuencia común” debe
entenderse aquellas conductas que no se inscriban dentro de los anteriores
elementos definitorios y, particularmente, que no se desenvuelvan dentro del
conflicto armado interno. Eso, a su vez, exige determinar el alcance de la
expresión “conflicto armado interno”, para establecer qué actos pueden o
no considerarse como producidos en razón o con ocasión del conflicto armado
interno.
Estima la Corte que las expresiones “delincuencia
común” y “conflicto armado interno”, aluden a caracterizaciones
objetivas, que no pueden ser desconocidas de manera arbitraria o por virtud de
calificaciones meramente formales de los fenómenos a los que ellas se refieren.
En ese contexto, la exclusión prevista en la ley se ajusta a la Constitución,
en la medida en que es coherente con el objetivo de la ley y no comporta una
discriminación ilegítima. Se trata de adoptar medidas especiales de protección,
en el marco de un proceso de justicia transicional y es, de ese modo, natural,
que se excluyan los actos de delincuencia común que no son producto del
conflicto.
(…)
6.3.3. Para la Corte es claro que la Ley 1448 de 2011
plantea dificultades en su aplicación que se derivan de la complejidad
inherente a la interpretación de los supuestos fácticos en torno a los cuales
ella se estructura. Sin embargo, tales dificultades no se derivan de la expresión
acusada, sino de la complejidad del fenómeno social a partir del cual se ha
definido el ámbito de la ley. En efecto, aún de no existir la exclusión expresa
que se hace en la disposición acusada, sería preciso, en la instancia
aplicativa de la ley, identificar si las conductas de las que una persona
pretende derivar la condición de víctima, se inscriben o no en el ámbito del
conflicto armado interno. Como se ha dicho, existen elementos objetivos que
permiten encuadrar ciertas conductas dentro del conflicto, y hay extremos en
los que, por el contrario, también resulta claro que se está frente a actos de
delincuencia común no cubiertos por las previsiones de la ley. En el medio
existen zonas grises,  que no es posible predeterminar de antemano, pero en
relación con las cuales si es posible señalar que no cabe una exclusión a
priori, con base en una calificación meramente formal, y que en el análisis
de cada caso debe procederse, a tono con el objetivo mismo de la ley, con un
criterio que tienda a proteger a las víctimas. Esto es, probada la existencia
de una afectación grave de derechos humanos o de una infracción de las normas
del derecho humanitario, en caso de duda sobre la inserción de la conducta
lesiva en el marco del conflicto, debe darse prevalencia a la interpretación en
favor de la víctima. Sin embargo, es claro que en esas situaciones límite la
decisión debe adoptarse en concreto, a la luz de las particularidades del caso,
porque si bien, por un lado, debe promoverse la efectividad del objetivo
protector de la ley en todos aquellos eventos de afectación de derechos
atribuibles al conflicto armado interno, no puede desconocerse que el régimen
excepcional en ella previsto no puede desplazar todo el sistema judicial y que
la reparación de los daños atribuibles a fenómenos delictivos ajenos al
conflicto debe buscarse por las vías ordinarias que el ordenamiento jurídico ha
previsto para ello.
De este modo, en cuanto la exclusión que se deriva del
parágrafo 3º del artículo 3º de la Ley 1448 de 2011 se inscribe dentro del
objetivo general de la ley, que la Corte encuentra ajustado a la Constitución,
y en la medida en que la misma no tiene un contenido discriminatorio, la Corte
habrá de declarar su exequibilidad, sin perjuicio de la observación conforme a
la cual, en la aplicación de la misma habrá de atenderse a criterios objetivos
en orden a establecer si la conducta a partir de la cual alguien pretende que
se le reconozca la condición de víctima para los efectos de la ley, se encuadra
o no en el ámbito del conflicto armado interno. Precisa la Corte que, en todo
caso, los daños originados en las violaciones al Derecho Internacional
Humanitario y al Derecho Internacional de los Derechos Humanos cometidas por
actores armados con estructura militar o dominio territorial, como consecuencia
de acciones que guarden una relación cercana y suficiente con el desarrollo del
conflicto armado, podrán ser invocados por sus víctimas, en los términos de la
Ley 1448 de 2011, para los fines en ella previstos, previa la demostración
respectiva.
5.4.2. Tal vez el conjunto más amplio de
pronunciamientos de la Corte Constitucional en materia de protección de los
derechos de las víctimas de hechos violentos ocurridos en el contexto del conflicto
armado se encuentra en materia de protección de las víctimas de desplazamiento
forzado interno. En dichas decisiones, la Corte Constitucional ha examinado el
contexto en el cual se produce la vulneración de los derechos de las víctimas y
ha reconocido que se trata de víctimas del conflicto armado cuando los hechos
acaecidos guardan una relación de conexidad suficiente con este.
Desde esa perspectiva ha reconocido como hechos
acaecidos en el marco del conflicto armado (i) los desplazamientos intraurbanos,[86]
(ii) el confinamiento de la población;[87] (iii) la violencia
sexual contra las mujeres;[88] (iv) la violencia
generalizada;[89] (v) las amenazas
provenientes de actores armados desmovilizados;[90]
(vi) las acciones legítimas del Estado;[91] (vi) las actuaciones
atípicas del Estado;[92] (viii) los hechos
atribuibles a bandas criminales;[93] (ix) los hechos
atribuibles a grupos armados no identificados,[94] y (x) por grupos de
seguridad privados,[95] entre otros ejemplos. Si
bien algunos de estos hechos también pueden ocurrir sin relación alguna con el
conflicto armado, para determinar quiénes son víctimas por hechos ocurridos en
el contexto del conflicto armado interno, la jurisprudencia ha señalado que es
necesario examinar en cada caso concreto si existe una relación cercana y
suficiente con el conflicto armado interno.
Por
ejemplo, en la sentencia T-268 de 2003,[96] la Corte Constitucional
reconoció que el desplazamiento ocurrido en el contexto del conflicto armado no
estaba circunscrito a que este tuviera lugar en determinado espacio geográfico
y por ello reconoció como víctimas a personas que habían sido atacadas por
grupos al margen de la ley en el casco urbano de Medellín. Dijo entonces la
Corte:
Para caracterizar a los desplazados internos,  dos son
los  elementos cruciales:
A.    La coacción que hace necesario el traslado;
B.    La permanencia dentro de las fronteras de la propia
nación.
Si estas dos condiciones se dan, como ocurre en el
caso motivo de esta tutela, no hay la menor duda de que se está ante un
problema de desplazados.
El carácter de desplazados internos no surge de
aspectos formales, ni de interpretaciones restrictivas, sino de una realidad
objetiva: el retiro del lugar natural que los  desplazados tenían, y la
ubicación no previamente deseada en  otro sitio. Todo esto debido a la coacción
injusta de grupos armados que, como en el caso analizado en la presente
sentencia,  no solamente amenazaron la vida de numerosas familias, sino que les
quemaron las casas, los ultrajaron, les dieron la orden perentoria de abandonar
el sitio y  como si fuera poco  asesinaron a un integrante de ese grupo.
En ninguna parte se exige, ni puede exigirse, que para
la calificación del desplazamiento interno, tenga que irse más allá de los
límites territoriales de un municipio.
La definición de desplazado interno en los Principios
Rectores de los Desplazamientos Internos, emanados de la Comisión de Derechos
Humanos, Consejo Económico y Social (ECOSOC) de la ONU, en 1998, es la
siguiente:
"las personas o grupos de personas que se han
visto forzadas u obligadas a escapar o huir de su hogar o de su lugar de
residencia habitual, como resultado o para evitar los efectos de un conflicto
armado, por situaciones de violencia generalizada, por violaciones de derechos
humanos o por catástrofes naturales o provocadas por el ser humano, y que no
han cruzado una frontera estatal internacionalmente reconocida".
Vale la pena resaltar de la anterior definición que la
única exigencia (en el ámbito espacial) es escapar o huir del hogar o de la
residencia habitual. Los Principios Rectores hablan permanentemente del “hogar”
y esta es la acepción correcta de “localidad de residencia”  (término empleado
por la norma colombiana).  En ningún momento se menciona, dentro del contenido
de los Principios Rectores, la necesidad de  trasladarse de un municipio a otro
o de un departamento a otro diferente.
El artículo 1° de la ley 387 de 1997 y el artículo 2°
del decreto 2569 de 2000, que son los invocados por la Red de Solidaridad
Social para negar la protección a las 65 familias desplazadas de la Comuna 13
de Medellín, tampoco exigen que haya que abandonar el municipio, o pueblo o
ciudad, como opina la Red de Solidaridad. Esa interpretación es restrictiva,
incompleta y viola el principio de favorabilidad y la preeminencia del derecho
sustancial. Lo que dicen las citadas normas es que la forzada migración dentro
del territorio nacional implique abandonar la localidad de residencia o las
actividades económicas habituales.
En consecuencia, esta Sala de Revisión de la Corte
Constitucional considera que el desplazamiento entre la misma ciudad hace parte
del desplazamiento interno forzado cuando se reúnen los requisitos que
caracterizan a este último.
En
el ámbito de protección de las mujeres víctimas de violencia sexual en el
contexto del conflicto armado, la Corte señaló lo siguiente en el Auto 092 de
2008:
La violencia sexual contra la mujer es una práctica
habitual, extendida, sistemática e invisible en el contexto del conflicto
armado colombiano, así como lo son la explotación y el abuso sexuales, por
parte de todos los grupos armados ilegales enfrentados, y en algunos casos
aislados, por parte de agentes individuales de la Fuerza Pública. Numerosas
fuentes nacionales e internacionales han informado a la Corte Constitucional,
mediante relatos consistentes, coherentes y reiterados, sobre la ocurrencia
reciente de cientos de actos atroces de contenido sexual contra niñas,
adolescentes, mujeres y adultas mayores a todo lo ancho del territorio nacional
y en distintos escenarios del conflicto armado, que en sí mismos constituyen
crímenes graves bajo la legislación nacional y el Derecho Internacional
Humanitario, y que en su conjunto presentan ante esta Corporación un panorama
fáctico de violencia, crueldad y barbarie sobre el cual se ha tendido un manto
casi total de invisibilidad, silencio e impunidad a nivel oficial y extraoficial.
Las numerosas fuentes de esta información han señalado reiteradamente que la
abrumadora mayoría de los casos han sido atribuidos a miembros de grupos
armados ilegales que participan en el conflicto armado colombiano.[97]
En relación con situaciones de violencia generalizada,
en la sentencia T-321 de 2007, la Corte señaló lo siguiente:
La posición de la  jurisprudencia constitucional,
frente al desplazamiento interno, indica que  la calidad de desplazado forzado
se adquiere de facto y no por una calificación que de ella hagan las
autoridades. (Sentencias T-227 de 1997 y T-327/01).
Para la Corte Constitucional, el desplazamiento, lejos
de estructurarse con unos indicadores y parámetros rígidos, debe moldearse a
las muy disímiles circunstancias en que una u otra persona es desplazada dentro
del país. Son circunstancias claras,  contundentes  e inclusive subjetivas,
como el temor que emerge de una zozobra generalizada, las que explican
objetivamente el desplazamiento interno. De allí, que la formalidad del acto no
puede imponerse ante la imperiosa evidencia y necesidad  de la movilización
forzada.[98]
En la sentencia T-444 de 2008,[99]
la Corte Constitucional encontró que era desproporcionado exigir a una víctima
que demostrara los móviles políticos del asesinato de su compañero permanente,
como requisito para acceder a las ayudas previstas para las víctimas de hechos
ocurridos en el marco del conflicto armado. En esa oportunidad la Corte señaló
lo siguiente:
“Si bien las masacres, combates, ataques, atentados
terroristas, que además suelen ser notorios, son susceptibles de calificarse
preliminarmente como producidas en el marco del conflicto armado interno, para
establecer unos presuntos responsables y elaborar un censo de los homicidios
selectivos, la Corte ha entendido que “ es necesario hacer una adecuación
del trámite, puesto que, ciertamente, no se está ante hechos notorios que den
lugar a la elaboración de un censo de las víctimas y a la consiguiente
certificación de beneficiarios[100]”. En tal evento, se
considera que corresponde a la Personería hacer una valoración preliminar, y si
es del caso, decidir si opta por presentar un informe afirmativo con destino a
Acción Social, o si expide un informe negativo por considerar que el hecho no se
adecua a las condiciones de la Ley 418 de 1997.
(….)
A ello ha de agregarse que, según reiterada
jurisprudencia de esta Corporación, las disposiciones legales relacionadas con
las víctimas de la violencia en el marco del conflicto armado interno deben
interpretarse tomando en cuenta el principio de favorabilidad[101];
el principio de buena fe y el derecho a la confianza legítima[102];
y  el principio de prevalencia del derecho sustancial propio del Estado Social
de Derecho[103] y que “la condición
de víctima es una situación fáctica soportada en el padecimiento, no en la
certificación que lo indique, tampoco en el censo que revela la magnitud del
problema. Sin perjuicio de la utilidad que las certificaciones y censos
pudieren prestar en función de la agilidad y eficacia de los procedimientos[104]”.
(…)
Desde esta perspectiva, Acción
Social está obligada a efectuar una
interpretación de las normas aplicables acorde con los tratados internacionales
de derechos humanos y derecho internacional humanitario y con  los principios
de favorabilidad, buena fe y primacía de lo sustancial sobre lo formal, razón
por la cual no le es posible exigir requisitos irrazonables o desproporcionados
o imponer barreras de acceso a los beneficios que otorga la ley a las víctimas
de la violencia en el marco del conflicto armado interno que no tienen asidero
en las normas aplicables[105].
(…)
No puede olvidarse que las principales modificaciones
que introdujo la Ley 782 de 2002 al texto de la ley 418 de 1997 se orientaron
de una parte, a crear mecanismos más amplios y flexibles para lograr
acercamientos, negociaciones y posibles acuerdos de paz con todos los actores
del conflicto armado interno, para lo cual se eliminó el requisito previo de
otorgamiento de carácter político a una organización armada al margen de la
ley, para poder iniciar diálogos y adelantar acuerdos y negociaciones; y de
otra parte a modificar el concepto de víctima para evitar que pudiera
entenderse que cualquier tipo de violencia era susceptible de enmarcarse dentro
de la ley que se modificaba.
(…)
Al respecto, en el proyecto presentado por el Gobierno
se entendía por “víctima de la violencia política, aquellas personas de la
población civil que sufran perjuicios en su vida, grave deterioro en su
integridad personal o en sus bienes, por razón de muertes individuales y
masacres selectivas por motivos ideológicos o políticos, ataques
indiscriminados a poblaciones, combates y atentados terroristas[106]”
No obstante, en la ponencia para primer debate[107]
del proyecto de ley que culminó con la expedición de la Ley 782 de 2002 los
ponentes consideraron más adecuada la redacción de la norma que traía la Ley
418 de 1997[108] y manifestaron que  no
resultaba adecuada “la remisión a los ‘motivos ideológicos o políticos’, asunto
de competencia de la rama judicial y no del ámbito de esta ley”.
Sobre la posibilidad de que acciones legítimas del
Estado puedan ocasionar violaciones de derechos humanos, la Corte señaló lo
siguiente en la sentencia T-630 de 2007:[109]
“La Sala considera que en un contexto de conflicto
armado interno el accionar ilegítimo de las autoridades públicas puede
ocasionar una situación de desplazamiento forzado de población civil. De igual
manera, bajo determinadas circunstancias, ciertas acciones u omisiones
legítimas del Estado pueden conducir al mismo resultado.
En efecto, no cabe duda alguna que cuando las
autoridades públicas se apartan del cumplimiento de sus deberes
constitucionales, y de contera desconocen tratados internacionales sobre
derechos humanos, por acción u omisión, pueden ocasionar
desplazamientos masivos de población civil. En tal sentido se ha pronunciado la
Corte Interamericana de Derechos Humanos en algunos casos contra el Estado
colombiano.
Así, en sentencia del 1º de julio de 2006, en el
asunto de las masacres de Ituango contra Colombia, la Corte IDH declaró
responsable al Estado por el desplazamiento forzado que había tenido lugar con
posterioridad al crimen, en los siguientes términos:
“En este sentido, la Corte observa que la situación de
desplazamiento forzado interno que han enfrentado las víctimas en el presente
caso no puede ser desvinculada de las otras violaciones declaradas en la
presente Sentencia. Las circunstancias del presente caso y la especial y
compleja situación de vulnerabilidad que afecta a dichas personas, incluyen
pero trascienden el contenido de la protección debida por los Estados en el
marco del artículo 22 de la Convención. En efecto, el desplazamiento tiene
origen en la desprotección sufrida durante las masacres, no sólo a raíz de las
violaciones al derecho a la vida (artículo 4 de la Convención) (supra párrs.
126 a 138), a la integridad personal (artículo 5 de la Convención) (infra
párrs. 252 a 279) y a la libertad personal (artículo 7 de la Convención) (supra
párrs. 149 a 153 y 168), sino también por la destrucción del ganado y las viviendas,
en violación de los derechos a la propiedad privada (artículo 21 de la
Convención) (supra párrs. 173 a 188) y respeto a la vida privada y al domicilio
(artículo 11.2 de la Convención) (supra párrs. 189 a 200). El conjunto de estos
derechos vulnerados llevan al Tribunal a considerar que, más allá del contenido
normativo del artículo 22 de la Convención, la situación de desplazamiento
analizada también ha afectado el derecho de las víctimas y sus familiares a una
vida digna[110],
en los términos anteriormente señalados, en relación con el incumplimiento de
las obligaciones de respeto y garantía de los derechos consagrados en esas
normas.
235. Por todo lo anterior, esta Corte considera que el
Estado es responsable por la violación de los derechos consagrados en el
artículo 22 (Derecho de Circulación y de Residencia) de la Convención, en
relación con el artículo 1.1 (Obligación de Respetar los Derechos) de la misma,
en perjuicio de las setecientas dos (702) personas desplazadas de El Aro y La
Granja, quienes se encuentran señaladas en el Anexo IV del presente Fallo.”
Ahora bien, la Sala estima que igualmente, bajo
determinadas circunstancias, el Estado puede ser considerado responsable por un
desplazamiento de población, así su accionar haya sido legítimo.
En tal sentido, tomando en cuenta la región del país
en la cual se desenvuelvan los acontecimientos, la estigmatización que se
genera sobre el sindicado y su familia por el adelantamiento de un proceso penal
por hechos vinculados con el conflicto armado interno, así el procesado sea
posteriormente absuelto, seguida de amenazas imputables a grupos armados
ilegales, puede válidamente ocasionar un caso de desplazamiento forzado.
Sin lugar a dudas, el concepto de desplazado interno
debe ser entendido en términos amplios, tomando en cuenta como elementos
definitorios únicamente dos: la coacción que hace necesario el traslado y la
permanencia dentro de las fronteras de la propia nación.
En tal sentido, se advierte que si bien el Estado se
encuentra ante el deber constitucional de perseguir y sancionar a aquellos que
con ocasión del conflicto armado hayan delinquido, también lo es que esta
acción legítima del Estado puede ocasionar una situación de riesgo especial o
excepcional sobre aquella persona que finalmente es absuelta por la autoridad
judicial competente, y por supuesto, sobre la familia del mismo. En otras
palabras, el desplazamiento forzado puede perfectamente tener como causa no
sólo el accionar directo e inmediato de grupos armados al margen de la ley,
sino una inicial acción legítima del Estado, a la cual es sometida el
ciudadano, y que finalmente cesa en cuanto a sus efectos directos sobre el
derecho a la libertad del procesado pero que, a su vez, ocasionan un grado tal
de estigmatización social y de amenazas de grupos armados irregulares, que el
grupo familiar se ve forzado a huir en busca de seguridad.
Vistas así las cosas, la Sala de Revisión considera
que las definiciones existentes sobre el vocablo “desplazado interno” no pueden
ser entendidas en términos tan restrictivos que excluyan, prima facie,
cualquier acto u omisión imputables al Estado, sea ésta legítima o no y que
coadyuven, en cierta manera, a la generación del mencionado fenómeno. En otras
palabras, las causas del desplazamiento forzado pueden ser diversas y
concurrentes, sin que, por definición, se pueda excluir el accionar estatal así
sea éste, se insiste, legítimo.
A decir
verdad, dadas las especiales condiciones de conflictividad que se presentan en
determinadas regiones del país, el simple señalamiento por parte de las
autoridades competentes como integrante de un grupo armado irregular suele
elevar los niveles de riesgo del sindicado y su familia, situación que, en
muchas ocasiones, ni siquiera cesa así se cuente con una decisión judicial en
firme a favor del imputado. De allí que la persona y su núcleo familiar se vean
obligados a abandonar sus lugares de residencia y buscar refugio en otros
municipios o incluso, en caso de las grandes ciudades, en otras localidades
(desplazamiento intraurbano).
5.4.3. De lo anterior surge que la noción de conflicto
armado interno al que han hecho referencia tanto el Ejecutivo, como el Congreso
y los jueces recoge un fenómeno complejo que no se agota en la ocurrencia
confrontaciones armadas, en las acciones violentas de un determinado actor
armado, en el uso de precisos medios de combate, o en la ocurrencia del hecho
en un espacio geográfico específico, sino que recogen la complejidad de ese
fenómeno, en sus distintas manifestaciones y aún frente a situaciones en donde
las actuaciones de los actores armados se confunden con las de la delincuencia
común o con situaciones de violencia generalizada. También surge de lo anterior,
que a pesar de los esfuerzos del legislador por fijar criterios objetivos para
determinar cuándo se está ante un situación completamente ajena al conflicto
armado interno, no siempre es posible hacer esa distinción en abstracto, sino
que con frecuencia la complejidad del fenómeno exige que en cada caso concreto
se evalúe el contexto en que se producen tales acciones y se valoren distintos
elementos para determinar si existe una relación necesaria y razonable con el
conflicto armado interno.
De
manera que ante la ocurrencia de una afectación grave de derechos humanos o de
una infracción de las normas del derecho humanitario, en caso de duda sobre si
tal hecho ha ocurrido en el marco del conflicto armado interno, debe darse
prevalencia a la interpretación en favor de la víctima.
Con
base en lo anterior, pasa la Corte a examinar si como afirman los accionantes,
contrario a la línea jurisprudencial citada, a la intención del legislador al
expedir la Ley 1448 de 2011, así como los documentos de política pública según
la cual no es posible acudir a una concepción estricta y cerrada del conflicto
armado interno, la expresión “con ocasión del conflicto armado”
circunscribe el ámbito de aplicación de la ley a las confrontaciones armadas, o
a circunstancias directa y específicamente asociadas a una confrontación entre
actores armados.
6.     La
expresión “con ocasión del conflicto armado” no conlleva una lectura
restrictiva del concepto “conflicto armado” y resulta compatible con la
protección constitucional de las víctimas
A
pesar de los argumentos presentados por los demandantes y por algunos
intervinientes, para la Corte no es cierto que la expresión “con ocasión del
conflicto armado” restrinja el ámbito de protección de la Ley 1448 de 2011 a un
conjunto limitado de víctimas surgidas sólo como resultado de una confrontación
armada.
A
tal conclusión se llega tanto a partir del sentido literal de la expresión “con
ocasión”,[111] como de la evidencia
sobre la concepción amplia que ha guiado la expedición de la Ley 1448 de 2011,
y la jurisprudencia de la Corte Constitucional.
Como
se señaló en la sección anterior, la expresión “conflicto armado” ha
sido entendida en un sentido amplio, por lo que la utilización de la
preposición “con ocasión” adquiere su sentido más general en este
contexto.
Tanto
de la evolución de las normas que han planteado mecanismos de protección y
reparación para las víctimas del conflicto armado, como de la jurisprudencia de
la Corte Constitucional, la expresión “con ocasión del conflicto armado”,
ha sido empleada como sinónimo de “en el contexto del conflicto
armado,” “en el marco del conflicto armado”, o “por razón del
conflicto armado”, para señalar un conjunto de acaecimientos que pueden
rodear este fenómeno social, pero que no se agotan en la confrontación armada,
en el accionar de ciertos grupos armados, a la utilización de ciertos métodos o
medios de combate o a ocurridos en determinadas zonas geográficas.
En
ninguna de esas acepciones, la expresión “con ocasión” se ha empleado
para circunscribir el fenómeno a operaciones militares o de combate armado, a
acciones de determinados actores armados o a circunstancias derivadas
directamente de este tipo de acciones. Tal expresión tiene un sentido amplio
que obliga al juez a examinar en cada caso concreto las circunstancias en que
se ha producido una grave violación de los derechos humanos o del derecho
internacional humanitario, el contexto del fenómeno social, para determinar si
existe una relación cercana y suficiente con el conflicto armado interno como
vínculo de causalidad necesario para establecer la condición de víctima al
amparo de la Ley 1448 de 2011.
Es
por ello, que la Corte concluye que la expresión “con ocasión del conflicto
armado” no conlleva una lectura restrictiva del concepto “conflicto
armado,” y por el contrario tiene un sentido amplio que no circunscribe el
conflicto armado a situaciones de confrontación armada, o actividades de
determinados actores armados o en ciertas zonas geográficas, y en esa medida resulta
compatible con la protección constitucional de las víctimas.
7.
El enunciado normativo demandado no viola el  principio de igualdad, desde la
perspectiva de “conflicto armado” establecida por la jurisprudencia
constitucional.
Al
plantear el problema jurídico, la Sala señaló que los demandantes construyeron
un cargo mínimo pero suficiente para adelantar un análisis de
constitucionalidad sobre una eventual violación al artículo 13 de la
Constitución Política y las normas del bloque de constitucionalidad de las que
se desprenden los derechos de las víctimas a la verdad, la justicia y la
reparación. En consecuencia, se planteó un problema complejo, asociado a (i) la
interpretación de la expresión “con ocasión del conflicto armado” y (ii)
la conformidad de la expresión con el principio de igualdad y los derechos de
las víctimas.
En
los acápites precedentes, antes de abordar el problema de igualdad propuesto en
la demanda, la Sala se ha ocupado de esclarecer el alcance del concepto “con
ocasión del conflicto armado”, mediante la reiteración de los principales
pronunciamientos proferidos por este Tribunal sobre la materia. El resultado de
esa reconstrucción jurisprudencial tiene consecuencias directas sobre la
respuesta que debe darse al cargo sobre eventual violación al derecho a la
igualdad, como se expone a continuación.
Como
lo tiene establecido la jurisprudencia constitucional, el análisis de una
eventual violación al principio de igualdad supone (i) determinar si existen dos
grupos (personas o estados de cosas) que (ii) se encuentran en una situación de
hecho igual, o similar desde un punto de vista jurídicamente relevante y (iii) que,
a pesar de ello, reciben un tratamiento jurídico diferente, sin una razón
constitucionalmente legítima que lo justifique.
Pues
bien, los actores expresaron, como premisa del test de igualdad que proponen, que
existen dos grupos de víctimas a quienes la ley 1448 de 2011 otorga un trato
diferente, que se origina en la redacción del aparte demandado. Esos grupos son
(i) las víctimas de hechos ocurridos “con ocasión del conflicto armado”, y (ii)
las víctimas de hechos ocurridos “en el contexto del conflicto armado”, por
hechos asociados a “violencia sociopolítica”.
Sin
embargo, esa premisa depende directamente de la interpretación de la expresión
“con ocasión del conflicto armado” demandada en este proceso y, según se
demostró, los actores parten de un concepto restringido de “conflicto armado”,
que no guarda correspondencia con aquél defendido por esta Corporación, con
base en las normas jurídicas constitucionales y del bloque de
constitucionalidad relevantes; y lo mismo ocurre cuando interpretan “con
ocasión” como un nexo causal inescindible, incompatible con expresiones
como “en el contexto” que, por el contrario, han sido utilizadas por la
Corte como sinónimos (Ver, supra, considerando 6).
De
esa forma, la premisa de los demandantes pierde fuerza, ya que desde el punto
de vista constitucional no resulta claro que, en abstracto y de forma absoluta,
la redacción del artículo haya excluido a un grupo de víctimas ubicado en la
misma situación de hecho que aquellas a quienes protege. Como la jurisprudencia
ha entendido de manera amplia la expresión “conflicto armado”, tampoco es
preciso afirmar que las víctimas de esos hechos no estén cubiertas por la
definición del artículo 3º de la Ley 1448 de 2011 (Ley de Víctimas y
Restitución de Tierras).
Por
ello, como se expresó al aclarar el significado de la expresión “con ocasión
del conflicto armado”, sólo el estudio de cada caso permitirá determinar a
los funcionarios competentes si los hechos ocurrieron “con ocasión del
conflicto armado”, manteniendo presente que esa expresión no se agota en la
concepción estrecha que se plantea en la demanda, sino que su alcance está dado
por la jurisprudencia constitucional reiterada.
Por
otra parte, en la sentencia C-253A de 2012, este Tribunal precisó que, en el
contexto del artículo 3º de la Ley 1448 de 2011 (Ley de Víctimas y Restitución
de Tierras), “delincuencia común” se define por oposición a “con
ocasión del conflicto”, lo que confirma que corresponderá a los órganos
competentes (la administración y los jueces en cada caso) establecer en la
instancia de la aplicación de la ley en qué grupo se enmarca el evento bajo
análisis[112], aplicando en caso de
duda la interpretación que resulte más amplia para la protección de las
víctimas.
7.       Síntesis
de la presente decisión
Para
la Corte la expresión “con ocasión del conflicto armado”, inserta en la
definición operativa de “víctima” establecida en el artículo 3º de la
Ley 1448 de 2011, delimita el universo de víctimas beneficiarias de la ley de
manera constitucional y compatible con el principio de igualdad, como quiera
que quienes lleguen a ser consideradas como tales por hechos ilícitos ajenos al
contexto del conflicto armado, aun cuando no sean beneficiarios de la Ley 1448
de 2011, pueden acudir a la totalidad de las herramientas y procedimientos
ordinarios de defensa y garantía de sus derechos provistos por el Estado
colombiano y su sistema jurídico. La expresión “con ocasión del conflicto
armado,” tiene un sentido amplio que cobija situaciones ocurridas en el
contexto del conflicto armado. A esta conclusión se arriba principalmente
siguiendo la ratio decidendi de la sentencia C-253A de 2012, en el
sentido de declarar que la expresión “con ocasión de” alude a “una
relación cercana y suficiente con el desarrollo del conflicto armado.”
Esta
conclusión también es armónica con la noción amplia de “conflicto armado”
que ha reconocido la Corte Constitucional a lo largo de numerosos
pronunciamientos en materia de control de constitucionalidad, de tutela, y de
seguimiento a la superación del estado de cosas inconstitucional en materia de
desplazamiento forzado, la cual, lejos de entenderse bajo una óptica
restrictiva que la limite a las confrontaciones estrictamente militares, o a un
grupo específico de actores armados con exclusión de otros, ha sido
interpretada en un sentido amplio que incluye toda la complejidad y evolución
fáctica e histórica del conflicto armado interno colombiano. Estos criterios,
fueron tenidos en cuenta por el Legislador al expedir la Ley 1448 de 2011 y
constituyen criterios interpretativos obligatorios para los operadores
jurídicos encargados de dar aplicación concreta a la Ley 1448 de 2011.
IX.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE
Declarar
EXEQUIBLE, en los términos de la presente providencia, la expresión “ocurridas
con ocasión del conflicto armado interno” del artículo 3º de la Ley 1448 de
2011.
Cópiese, notifíquese,
comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y
archívese el expediente.
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Presidente
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
Ausente con permiso
ALEXEI JULIO ESTRADA
Magistrado (E)
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Director de la Comisión Colombiana de Juristas.
[2] Representante legal de la Corporación Sisma Mujer.
[3] Representante legal de la Corporación Colectivo de
Abogados José Alvear Restrepo.
[4] Representante legal de la Corporación Jurídica Yira
Castro.
[5] Representante de la Coordinación Nacional de Desplazados –
CND.
[6] Miembro de la Comisión Intereclesial de Justicia y Paz.
[7] Representante de la Comisión Intereclesial de Justicia y
Paz que hace parte del movimiento de Víctimas de Crímenes de Estado.
[8] Representante de la Mesa Nacional de Víctimas.
[9] Representante de la Mesa Nacional de Víctimas.
[10] Miembro del Partido Comunista que hace parte del
Movimiento de Víctimas de Crímenes de Estado.
[11] Representante de la Asociación Nacional de Ayuda Solidaria
que hace pate del Movimiento de Víctimas de Crímenes de Estado.
[12] Miembro de la Corporación Sembrar que hace parte del
movimiento de Víctimas de Crímenes de Estado.
[13] Miembro del Movimiento de Víctimas de Crímenes de Estado.
[14] Miembro del Movimiento de Víctimas de Crímenes de Estado.
[15] Representante del Comité Permanente por la Defensa de los
Derechos Humanos que hace parte del Movimiento de Víctimas de Crímenes de
Estado.
[16] Representante de la organización FENSUAGRO que hace parte
del Movimiento de Víctimas de Crímenes de Estado.
[17] Representante de la Asociación Regional de víctimas de
Crímenes de Estado del magdalena Medio que hace parte del Movimiento de
Víctimas de Crímenes de Estado.
[18] Representante de la Corporación Claretiana Norman Pérez
Bello que hace parte del Movimiento de Víctimas de Crímenes de Estado.
[19] Representante legal de la Fundación Comité de Solidaridad
con los Presos Políticos que hace parte del Movimiento de Víctimas de Crímenes
de Estado.
[20] Miembro del Movimiento de Víctimas de Crímenes de Estado.
[21] Representante de la Fundación Proyecto Vida que hace parte
del Movimiento de Víctimas de Crímenes de Estado.
[22] Miembro del Movimiento de Víctimas de Crímenes de Estado.
[23] Representante a la Cámara por Bogotá.
[24] Representante legal de la Corporación Viva la Ciudadanía.
[25] Representante legal de la Fundación CINEP – Programa por
la Paz.
[26] Representante legal de la Corporación para la Defensa y
Promoción de los Derechos Humanos – Reiniciar.
[27] Representante legal de la Corporación COMUNITAR.
[28] Investigadora de la Universidad del Cauca.
[29] Coordinadora regional de la Ruta Pacífica de las Mujeres
en el Cauca.
[30] Representante de Humanidad Vigente Corporación Jurídica.
[31] Director de la Corporación Jurídica Libertad.
[32] Representante legal de la Corporación para la Convivencia,
la Paz y el Desarrollo Humano Sostenible para la Amazonía y Coordinador de la
Mesa de Seguimiento a la Ley de Víctimas.
[33] Representante de la Corporación Opción Legal.
[34] La demanda transcribe el siguiente párrafo de la sentencia
C-914 de 2010 (M.P. Juan Carlos Henao Pérez): “También se ha dicho que a partir
de una interpretación sistemática de la Ley 418 de 1997 prorrogada por la Ley
548 de 1999, Ley 782 de 2002 y Ley 1106 de 2006, las víctimas de la violencia
política son tanto las contempladas en el artículo 15 como en el 49. Así,
también se considera como personas víctimas de la violencia aquellas que
‘sufran perjuicios por causa de homicidios u otros atentados o agresiones
contra la vida, la integridad física, la seguridad o la libertad personales,
cometidos por móviles ideológicos o políticos, o sean objeto de amenazas
referentes a la comisión de atentados o agresiones de esta naturaleza’. De esta
manera y al igual que acontece con la condición de personas víctimas del
desplazamiento forzado, la condición de víctima de la violencia política es una
situación fáctica soportada en el padecimiento de hechos como atentados
terroristas, combates, secuestros, ataques, masacres, homicidios, esto es, de
una serie de actos que en el marco del conflicto armado interno afectan
derechos fundamentales como la vida, la integridad física, la seguridad o la
libertad personal”.
[35] La demanda transcribe el siguiente extracto de la
sentencia T-441 de 2008 (M.P. Mauricio González Cuervo): “(…) la condición de
víctima es una situación fáctica soportada en el padecimiento, no en la
certificación que lo indique, tampoco en el censo que revela la magnitud del
problema”.
[36] Corte Constitucional Colombiana. Sentencia C-291 de 2007.
M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[37] Corte Constitucional Colombiana. Sentencia C-291 de 2007.
M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[38] La demanda transcribe la segunda mitad del siguiente
párrafo de la sentencia C-578 de 2002 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa): “La
evolución de varios de estos crímenes fue acogida por el Estatuto de Roma en
sus artículos 6 a 8. No obstante, si bien el Estatuto de Roma recoge el
consenso internacional para la definición de tales crímenes, también establece
ámbitos y contenidos específicos para su aplicación por la Corte Penal
Internacional, tal como se analizará en la sección 4.4.1. de esta sentencia.
Por ejemplo, cuando se trata de la comisión de actos de tortura u homicidios,
la mera comisión de estos actos es insuficiente para que se configure el crimen
internacional de competencia de la Corte Penal Internacional. Se requiere un
elemento adicional: que la acción esté dirigida contra un grupo con la
intención de destruirlo, como ocurre en el caso del genocidio; que la acción
revista un patrón sistemático o generalizado basado en la característica civil
de las víctimas, como sucede con los crímenes contra la humanidad; que la
acción ocurra durante un conflicto armado, como se especifica para los crímenes
de guerra; o, finalmente, que la acción destruya sin base jurídica legítima una
situación de paz como sucede en los crímenes contra la paz o el crimen de
agresión.” [notas al pie omitidas]
[39] Los actores transcriben en su demanda un fragmento del
siguiente párrafo de la sentencia C-1076 de 2002 (M.P. Clara Inés Vargas
Hernández) en el que la Corte se refirió, entre otras conceptualizaciones, a la
definición doctrinal de C. Bassiouni sobre la noción de crímenes de lesa
humanidad: “En efecto, para Bassiouni bajo la denominación ‘‘crimen de lesa
humanidad’, se suelen designar determinados actos graves de violencia
cometidos a gran escala por individuos, sean o no agentes estatales, contra
otras personas con un propósito esencialmente político, ideológico, racial, nacional, étnico o religioso’” [nota al pie omitida].
[40] Corte Constitucional Colombiana. Sentencia C-1076 de 2002.
M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[41] Marco conceptual banco de datos de violencia
socio-política, Centro de Investigación y Educación Popular, Noche y niebla,
octubre de 2008. Disponible en:
http://www.nocheyniebla.org/files/u1/comun/marcoteorico.pdf.
[42] Corte Constitucional Colombiana. Sentencia C-1076 de 2002.
M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[43] Consejo de Seguridad, ‘El Estado de
Derecho y la justicia de transición en las sociedades que sufren o han sufrido
conflictos’, S/2004/616.
[44] Ibídem
[45] Aoláin, Fionnuala Ni and Colm Campbell. ‘The Paradox of Transition
in Conflicted Democracies’. Human Rights Quarterly 27
(2005): 172-213.
[46]  Sentencia C-983 de 2010, Magistrado Ponente: Luis Ernesto
Vargas Silva.
[47] Así se reconoce, en Corte Constitucional, sentencia T-025
de 22 de enero de 2004, (MP. Manuel José Cepeda Espinosa).
[48] Informe sobre la situación del conflicto armado en el
Magdalena Medio. Folios 185 a 200.
[49] Gaceta del Congreso número 247 del 11 de mayo de 2011.
[50] Dado que el concepto no se refiere a la demanda, sino que remite
al estudio que la Organización ha realizado sobre la Ley de Víctimas y
Restitución de Tierras, se transcriben los párrafos incorporados en la
intervención, explícitamente relacionados con la definición de víctimas.
[51] Remite al documento Colombia: La Ley de Víctimas y restitución de
tierras (AMR 23/018/2012), el cual anexan a la demanda, y señalan que se
encuentra disponible en su sitio de Internet. El documento presenta un análisis
integral de la Ley 1448 de 2011.
[52] En la sentencia C-1052 de 2001 (MP Manuel José Cepeda Espinosa),
caso que abordó en extenso la cuestión y reiterado ampliamente por la
jurisprudencia constitucional, señala al respecto: “[es]
una de las herramientas más preciadas para la realización del principio de
democracia participativa que anima la Constitución (artículo 1 C.P.),
permitiendo a todos los ciudadanos, a través de la acción pública de
inconstitucionalidad, ejercer un derecho político reconocido por el propio
Ordenamiento Superior (artículo 40 C.P.) y actuar como control real del poder
que ejerce el legislador cuando expide una ley.”
[53] Al respecto la Corte Constitucional señaló en la sentencia C-1052
de 2001 lo siguiente: “La presentación de una demanda de inconstitucionalidad
ante la Corte da inicio a un diálogo entre el ciudadano, las autoridades
estatales comprometidas en la expedición o aplicación de las normas demandadas
y el juez competente para juzgarlas a la luz del Ordenamiento Superior. Esto
supone como mínimo la exposición de razones conducentes para hacer posible el
debate.”
[54] Al respecto ver  sentencias C-447 de 1997 (MP. Alejandro Martínez
Caballero, unánime), C-1544 de 2000 (MP. José Gregorio Hernández Galindo,
unánime), C-428 de 2008 (MP. Rodrigo Escobar Gil, unánime) y C-803 de 2006 (MP.
Jaime Córdoba Triviño, unánime).
[55] Ibídem.
[56] C-052 de 2012 (M.P. Nilson Pinilla Pinilla, AV. María
Victoria Calle Correa, Jorge Iván Palacio Palacio, Luís Ernesto Vargas Silva)
[57] En esa oportunidad fueron demandadas las expresiones “en
primer grado de consanguinidad, primero civil” y “cuando a ésta se le
hubiere dado muerte o estuviere desaparecida” contenidas en el inciso 2°
del artículo 3° de la Ley 1448 de 2011.
[58] C-250 de 2012 (MP. Humberto Antonio Sierra Porto).
[59] M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo (SV. María Victoria
Calle Correa. SPV. Juan Carlos Henao Pérez, Jorge Iván Palacio Palacio, Luis
Ernesto Vargas Silva y AV. Luis Ernesto Vargas Silva).
[60] Corte Constitucional. Sentencia C-253A de 2012 (M.P. Gabriel
Eduardo Mendoza Martelo; salvamento de voto de la Magistrada María Victoria
Calle Correa; salvamentos parciales de voto de los magistrados Juan Carlos
Henao Pérez, Jorge Iván Palacio Palacio y Luis Ernesto Vargas Silva; aclaración
parcial de voto del magistrado Luis Ernesto Vargas Silva).
[61] Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación
Internacional. Subdirección de Atención a Víctimas de la violencia. Corte.
Septiembre 30 de 2010.
[62] Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014 Prosperidad para Todos. Capítulo
V “Consolidación de la Paz. Apartado de Derechos Humanos, Derecho Internacional
Humanitario y Justicia Transicional. Pag, 418-419.
[63] Por ejemplo la Ley 418 de 1997, contiene disposiciones para
“atención a las víctimas de hechos violentos que se susciten en el marco del
conflicto armado interno”. Así, según el artículo 15 de la ley, subrogado por
el artículo 6 de la Ley 782 de 2002, prorrogado por la ley 1106 de 2006 “…se
entiende por víctimas, aquellas personas de la población civil que sufren
perjuicios en su vida, grave deterioro en su integridad personal y/o bienes,
por razón de actos que se susciten en el marco del conflicto armado interno,
tales como atentados terroristas, combates, ataques y masacres entre otros.”
[64] Gaceta del Congreso 865 de 2010 aparece publicado el texto del
proyecto de ley presentado para primer debate en Cámara de representantes.
[65] Gaceta del Congreso 1039 de 2010
[66] Gaceta del Congreso 339 de 2011
[67] Gaceta del Congreso 247 de 2011
[68] Gaceta del Congreso 247 de 2011
[69] Policía Nacional. Dirección de Carabineros y Seguridad
Rural. Grupo Seguimiento Armados Ilegales. Informe GSAI-ABC116, presentado el
14 de julio de 2010 por solicitud del Ministerio del Interior y de Justicia,
titulado: “‘PERSPECTIVA Y SITUACION ACTUAL DE LAS BANDAS CRIMINALES
NARCOTRAFICANTES’: ‘Inicialmente estos grupos armados ilegales se conocieron
como Bandas Emergentes de las extintas AUC, (Sic) Posteriormente se les dieron
(Sic) el nombre de Bandas Criminales al Servicio del Narcotráfico y actualmente
se les conocen (Sic) como Bandas Criminales Narcotraficantes, toda vez que su
medio de financiación y sus acciones criminales giran en torno al ciclo del
narcotráfico; a futuro y teniendo en cuenta la constante mutación que presentan
estos grupos al margen de la ley, se visualiza que a estas estructuras
criminales se les llamarán Bandas Criminales Narcotraficantes Terroristas,
debido a las acciones que están presentando como lo son: - Confrontaciones con
la Fuerza pública, -Utilización de artefactos explosivos como medio de
intimidación y realizar daño a sus contrarios y –Alianzas con grupos
guerrilleros en torno al negocio del narcotráfico’.”
[70] Gaceta del Congreso número 692 del 27 de septiembre de
2010.
[71] Explica la
Comisión Interamericana: “Las normas legales que rigen un conflicto armado
interno difieren significativamente de las que se aplican a situaciones de
disturbios interiores o tensiones internas (…)”. Estos son ejemplificados
por la Comisión siguiendo un estudio elaborado por el Comité Internacional de
la Cruz Roja, con los siguientes casos no taxativos: “motines, vale decir,
todos los disturbios que desde su comienzo no están dirigidos por un líder y
que no tienen una intención concertada;   actos de violencia aislados y esporádicos, a
diferencia de operaciones militares realizadas por las fuerzas armadas o grupos
armados organizados;  otros actos de naturaleza similar que entrañen, en
particular, arrestos en masa de personas por su comportamiento u opinión política”. En este orden de ideas, la Comisión
señala que “el rasgo principal que distingue las situaciones de tensión
grave de los disturbios interiores es el nivel de violencia que comportan.  Si
bien las tensiones pueden ser la secuela de un conflicto armado o de disturbios
interiores, estos últimos son  ‘...situaciones en las cuales no existe un
conflicto armado sin carácter internacional como tal, pero se produce una
confrontación dentro de un país, que se caracteriza por cierta gravedad o
duración y que trae aparejados actos de violencia...En esas situaciones que no
conducen necesariamente a la lucha abierta, las autoridades en el poder
emplazan fuerzas policiales numerosas, o incluso fuerzas armadas, para
restablecer el orden interno’ . // El derecho internacional humanitario
excluye expresamente de su ámbito de aplicación a las situaciones de disturbios
interiores y tensiones internas, por no considerarlas como conflictos armados.
Éstas se encuentran regidas por normas de derecho interno y por las normas pertinentes
del derecho internacional de los derechos humanos”.  Comisión
Interamericana de Derechos Humanos, caso “La Tablada” – Informe No. 55/97, Caso
No. 11.137  - Juan Carlos Abella vs. Argentina, 18 de noviembre de 1997.
[72]  Id.
[73] Así, el Tribunal Penal Internacional para
Ruanda ha explicado que “la definición de un conflicto armado per se se
formula en abstracto; el que una situación pueda o no ser descrita como un
“conflicto armado” que satisface los criterios del Artículo 3 Común, ha de
decidirse en cada caso concreto”. [Traducción informal: “The definition of an armed conflict per se is
termed in the abstract, and whether or not a situation can be described as an
"armed conflict", meeting the criteria of Common Article 3, is to be
decided upon on a case-by-case basis.”] Tribunal Penal Internacional para Ruanda, caso del Fiscal
vs. Rutaganda, sentencia del 6 de diciembre de 1999.
[74] El Tribunal Internacional para la Antigua
Yugoslavia ha explicado en este sentido: “Bajo este test, al establecer la
existencia de un conflicto armado de carácter interno la Sala debe apreciar dos
criterios: (i) la intensidad del conflicto y (ii) la organización de las partes
[ver sentencia del caso Tadic, par. 562]. Estos criterios se utilizan
‘solamente para el propósito, como mínimo, de distinguir un conflicto armado de
actos de delincuencia, insurrecciones desorganizadas y de corta duración, o
actividades terroristas, que no están sujetas al Derecho Internacional
Humanitario’ [sentencia del caso Tadic, par. 562]. (…) En consecuencia, un
cierto grado de organización de las partes será suficiente para establecer
la existencia de un conflicto armado. (…) Esta posición es consistente con
otros comentarios autorizados sobre el tema. Un estudio por el CICR sometido
como documento de referencia a la Comisión Preparatoria para el establecimiento
de los Elementos de los Crímenes para la CPI notó que: ‘La determinación de si
existe un conflicto armado no internacional no depende del juicio subjetivo de
las partes a ese conflicto; debe ser determinado con base en criterios
objetivos; el término ‘conflicto armado’ presupone la existencia de
hostilidades entre fuerzas armadas organizadas en mayor o menor medida; debe
haber oposición por las fuerzas armadas, y una cierta intensidad de los
combates.(…)’”. [Traducción
informal: “Under this test, in establishing the existence of an armed
conflict of an internal character the Chamber must assess two criteria: (i) the
intensity of the conflict and (ii) the organisation of the parties.[See Tadic
Trial Judgement, para 562. ]These criteria are used “solely for the purpose, as
a minimum, of distinguishing an armed conflict from banditry, unorganized and short-lived
insurrections, or terrorist activities, which are not subject to international
humanitarian law.” [Tadic Trial Judgement, para 562.] (…) Therefore, some
degree of organisation by the parties will suffice to establish the existence
of an armed conflict. (…)This position is consistent with other persuasive
commentaries on the matter. A study by the ICRC submitted as a reference
document to the Preparatory Commission for the establishment of the elements of
crimes for the ICC noted that: The ascertainment whether there is a
non-international armed conflict does not depend on the subjective judgment of
the parties to the conflict; it must be determined on the basis of objective
criteria; the term ‘armed conflict’ presupposes the existence of hostilities
between armed forces organised to a greater or lesser extent; there must be the
opposition of armed forces and a certain intensity of the fighting.(…)”]. Tribunal Internacional para la Antigua
Yugoslavia, caso del Fiscal vs. Fatmir Limaj y otros, sentencia del 30 de
noviembre de 2005.
[75] Ver, entre otros, los casos Fiscal v. Dusko Tadic, No. IT-94-1-AR72,
decisión de la Sala de Apelaciones sobre su propia jurisdicción, 2 de octubre
de 1995; Fiscal vs. Fatmir Limaj y otros, sentencia del 30 de noviembre de 2005; Fiscal
vs. Zejnil Delalic y otros (caso Celebici), sentencia del
16 de noviembre de 1998.
[76] Ver, entre otros, los casos Fiscal v. Dusko Tadic, No. IT-94-1-AR72,
decisión de la Sala de Apelaciones sobre su propia jurisdicción, 2 de octubre
de 1995; Fiscal vs. Fatmir Limaj y otros, sentencia del 30 de noviembre de 2005
[77]  Ver, entre otros, los casos Fiscal vs.
Fatmir Limaj y otros, sentencia del 30 de noviembre
de 2005; Fiscal vs. Zejnil Delalic y otros (caso Celebici), sentencia del 16 de noviembre de 1998.
[78]  Ver, entre otros, el caso Fiscal vs. Fatmir
Limaj y otros, sentencia del 30 de noviembre de 2005.
[79] MP. Juan Carlos Henao Pérez. AV. Humberto Antonio Sierra
Porto.
[80] Entre otras, sentencias  T-444 de 2008,
T-025 de 2004; T-328 de 2007.
[81] Sentencias T-1094 de 2004; T-328 de 2007.
[82] Sentencia T-025 de 2004; T-328 de 2007.
[83] Sentencia T-188 de 2007.
[84] Idem.
[85] Sentencia T-017 de 2010.
[86] T-268 de 2003 (MP. Marco Gerardo Monroy Cabra)
[87] Auto 093 de 2008 (MP. Manuel José Cepeda Espinosa) y T-402 de
2011 (MP: Gabriel Eduardo Mendoza Martelo)
[88] Auto 092 de 2008 (MP. Manuel José Cepeda Espinosa) y T-611 de
2007 (MP. Nilson Pinilla Pinilla)
[89] T-821 de 2007 (MP (E) Catalina Botero Marino)
[90] T-895 de 2007 (MP: Clara Inés Vargas Hernández)
[91] Ver las sentencias T-630 y T-611 de 2007 (MP. Humberto
Antonio Sierra Porto), T-299 de 2009 (MP: Mauricio González Cuervo) y el Auto
218 de 2006 (MP. Manuel José Cepeda Espinosa).
[92] T-318 de 2011 (MP. Jorge Iván Palacio Palacio).
[93] T-129 de 2012 (MP. Jorge Pretelt Chaljub).
[94] T-265 de 2010 (MP. Juan Carlos Henao Pérez) y T-188 de 2007 (MP.
Álvaro Tafur Galvis).
[95] T-076 de 2011 (MP. Luis Ernesto Vargas Silva).
[96] MP. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[97] Auto 092 de 2008 (MP: Manuel José Cepeda Espinosa).
[98] T-821 de 2007 (MP (E) Catalina Botero Marino)
[99] T-444 de 2008 (MP: Mauricio González Cuervo)
[100] Sentencia T-417 de 2006 M.P. Rodrigo Escobar Gil
[101] Sentencia T-025 de 2004 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa,
T-328 de 2007 M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[102] Sentencias
T-1094 de 2004 M.P.  Manuel José Cepeda EspinosaT-328 de 2007 M.P. Jaime
Córdoba Triviño
[103] Sentencia T-025 de 2004. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa
, T-328 de 2007 M.P. Jaime Córdoba Triviño
[104] Sentencia T-188 de 2007 M.P. Álvaro Tafur Galvis.
[105] T-628 de 2007 M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[106] Gaceta del Congreso N° 397 24/09/2002.
[107] Gaceta del Congreso N° 497 de 2002.
[108] Texto inicial de la Ley 418 de 1997 :
Artículo 15 “Para los efectos de esta ley se entiende por víctimas,
aquellas personas de la población civil que sufren perjuicios en su vida, grave
deterioro en su integridad personal y/o bienes, por razón de actos que se
susciten en el marco del conflicto armado interno, tales como atentados
terroristas, combates, ataques y masacres entre otros.
Parágrafo. En caso de duda, el representante legal de la Red de
Solidaridad Social de la Presidencia de la República determinará si son o no
aplicables las medidas a que se refiere el presente título”.
[109] T-630 de 2007 (MP. Humberto Antonio Sierra Porto).
[110] Cfr. Caso
de la “Masacre de Mapiripán”, supra nota 8, párr. 186; Caso de la
Comunidad Indígena Yakye Axa, supra nota 174, párrs. 162 y 163; Caso
“Instituto de Reeducación del Menor”, supra nota 12, párr. 164; y Caso
de los “Niños de la Calle” (Villagrán Morales
y otros), supra nota 164, párr. 191.
[111] Según el Diccionario de
la Real Academia Española, la expresión ‘ocasión’ tiene varios
significados. Se refiere tanto a la oportunidad que se ofrece para ejecutar o
conseguir algo, como a la causa o motivo porque algo se hace u ocurre.
[112] Al respecto, precisó la Sala Plena: “(…) Para la
Corte es claro que, en el contexto general de la Ley 1448 de 2011, la fijación
del concepto de delincuencia común, debe hacerse por oposición a la definición
de víctimas que, para efectos operativos, se hace en el primer inciso del
artículo 3º, no sólo porque la expresión acusada es un desarrollo normativo que
hace parte de ese mismo artículo, sino, además, porque hay una remisión expresa
a dicha definición, en la medida en que la referida exclusión se hace “(…)
para los efectos de la definición contenida en el presente artículo”.|| De
acuerdo con esa definición, la ley se orienta a brindar especial protección a
un conjunto de víctimas, caracterizado como aquel conformado por las personas
que “(…) individual o colectivamente hayan sufrido un daño por hechos
ocurridos a partir del 1º de enero de 1985, como consecuencia de infracciones
al Derecho Internacional Humanitario o de violaciones graves y manifiestas a
las normas internacionales de Derechos Humanos, ocurridas con ocasión del
conflicto armado interno.” Esa definición está en consonancia, a su vez,
con el propósito general de la ley, expresado en su artículo 1º, en los
siguientes términos: “La presente ley tiene por objeto establecer un
conjunto de medidas judiciales, administrativas, sociales y económicas,
individuales y colectivas, en beneficio de las víctimas de las violaciones
contempladas en el artículo 3º de la presente ley, dentro de un marco de
justicia transicional, que posibiliten hacer efectivo el goce de sus derechos a
la verdad, la justicia y la reparación con garantía de no repetición, de modo
que se reconozca su condición de víctimas y se dignifique a través de la
materialización de sus derechos constitucionales”.|| En ese contexto, por “delincuencia
común” debe entenderse aquellas conductas que no se inscriban dentro de los
anteriores elementos definitorios y, particularmente, que no se desenvuelvan
dentro del conflicto armado interno. Eso, a su vez, exige determinar el alcance
de la expresión “conflicto armado interno”, para establecer qué actos
pueden o no considerarse como producidos en razón o con ocasión del conflicto
armado interno.” (Aparte ya reiterado de la sentencia C-253A de 2012 M.P.
Gabriel Eduardo Mendoza Martelo).