C-122-11
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-122/11
PARTICIPACION DE PARTIDOS O MOVIMIENTOS POLITICOS EN LA
MESA DIRECTIVA DE LAS COMISIONES CONSTITUCIONALES PERMANENTES Y LEGALES DEL
CONGRESO-Regulación mediante ley
orgánica
EXCEPCION DE INCONSTITUCIONALIDAD-Fundamento/CONTROL CONSTITUCIONAL-No
vinculatoriedad de las excepciones de inconstitucionalidad/CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD-Calificado por la doctrina como un sistema mixto/CONTROL
CONSTITUCIONAL POR VIA DE EXCEPCION-Lo puede realizar cualquier juez,
autoridad administrativa o un particular cuando tenga que aplicar una norma
jurídica en un caso concreto/EXCEPCION DE INCONSTITUCIONALIDAD QUE PROFIERE
AUTORIDAD JUDICIAL, ADMINISTRATIVA O EL PARTICULAR CUANDO TENGA QUE APLICAR UNA
LEY-No elimina la posibilidad que tiene la Corte Constitucional de realizar
el control de determinado precepto
La
excepción de inconstitucionalidad o el control de constitucionalidad por vía de
excepción, se fundamenta en la actualidad en el artículo 4º de la Constitución,
que establece que  “La Constitución es norma de normas. En todo caso de
incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se
aplicarán las disposiciones constitucionales…”. Esta norma hace que nuestro
sistema de control de constitucionalidad sea calificado por la doctrina como un
sistema mixto ya que combina un control concentrado en cabeza de la Corte
Constitucional y un control difuso de constitucionalidad en donde cualquier
autoridad puede dejar de aplicar la ley u otra norma jurídica por ser contraria
a la Constitución. De otra parte hay que tener en cuenta que el control por vía
de excepción lo puede realizar cualquier juez, autoridad administrativa e
incluso particulares que tengan que aplicar una norma jurídica en un caso
concreto. Este tipo de control se  realiza a solicitud de parte en un proceso
judicial o ex officio por parte de la autoridad o el particular al momento de
aplicar una  norma jurídica que encuentre contraria a la Constitución. En este
caso se debe subrayar que la norma legal o reglamentaria que haya sido
exceptuada por inconstitucional no desaparece del sistema jurídico y continúa
siendo válida ya que los efectos del control por vía de excepción son inter
partes, solo se aplican para el caso concreto y no anulan en forma definitiva
la norma que se considera contraria a la Constitución. Por este hecho una norma
que haya sido exceptuada por cualquier autoridad judicial, administrativa o por
un particular cuando tenga que aplicar una norma, puede ser demandada ante la
Corte Constitucional que ejercerá el control de constitucionalidad y decidirá
en forma definitiva, de manera abstracta, general y con efectos erga omnes si
la norma exceptuada es constitucional o no. Teniendo en cuenta lo anterior,
considera la Corte que las excepciones de inconstitucionalidad que profieren
las autoridades judiciales, administrativas o los particulares cuando tengan
que aplicar una ley, no elimina la posibilidad que tiene la corporación de
realizar el control de constitucionalidad de determinado precepto.
MESA DIRECTIVA DE LAS COMISIONES CONSTITUCIONALES
PERMANENTES Y LEGALES DEL CONGRESO-Conformación/ESTATUTO
DE LA OPOSICION-Interpretación histórica del artículo 112 de la
Constitución Política/ACTO LEGISLATIVO 01 DE 2003-Modificaciones del
artículo 112 de la Constitución Política
PARTIDO Y MOVIMIENTO POLITICO MINORITARIO-Definición
MESA DIRECTIVA DE LAS COMISIONES CONSTITUCIONALES PERMANENTES
Y LEGALES DEL CONGRESO-Finalidades/MESA
DIRECTIVA DE LAS COMISIONES CONSTITUCIONALES PERMANENTES Y LEGALES DEL CONGRESO-Su
labor debe estar regida por los principios de objetividad e imparcialidad y
neutralidad
PARTICIPACION DE PARTIDOS O MOVIMIENTOS POLITICOS EN LA
MESA DIRECTIVA DE LAS COMISIONES CONSTITUCIONALES PERMANENTES Y LEGALES DEL
CONGRESO-Alcance y ámbito de
aplicación
Referencia: expediente D- 8207
Demanda de inconstitucionalidad contra el  parágrafo del artículo 40 de
la Ley 5 de 1992
Demandante:
Adriana Parra Hernández
Magistrado
Ponente:
JUAN
CARLOS HENAO PEREZ
Bogotá, D. C. primero (1º)  de marzo de dos mil
once (2011)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en
cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y
trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, profiere la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
1. NORMAS DEMANDADAS
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad, la ciudadana ADRIANA PARRA HERNÁNDEZ solicita a la Corte
Constitucional que declare la inconstitucionalidad del parágrafo del artículo
40 de la Ley 5 de 1992, que establece lo siguiente:
“LEY 5 DE 1992
(junio 17)
Diario Oficial No. 40.483 de 18 de junio de 1992
Por la cual se expide el Reglamento del Congreso; el
Senado y la Cámara de Representantes.
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
CAPÍTULO II.
DE LOS DIGNATARIOS DE LAS CÁMARAS.
SECCIÓN I.
LA MESA DIRECTIVA.
ARTÍCULO 40. COMPOSICIÓN, PERÍODO Y NO REELECCIÓN. La
Mesa Directiva de cada Cámara se compondrá de un Presidente y dos
Vicepresidentes, elegidos separadamente para un período de un año y a partir
del 20 de julio.
Las Minorías tendrán participación en las Primeras Vicepresidencias
de las Mesas Directivas de Senado y Cámara, a través del partido o movimiento
mayoritario entre las minorías.
Ningún Congresista podrá ser reelegido en la respectiva Mesa
Directiva dentro del mismo cuatrienio constitucional.
Las Mesas Directivas de las Cámaras, y de sus Comisiones, serán
renovadas cada año, para la legislatura que se inicia el 20 de julio, y ninguno
de sus miembros podrá ser reelegido dentro del mismo cuatrienio constitucional.
PARÁGRAFO. En tratándose de Comisiones
Constitucionales Permanentes y Comisiones Legales habrá un Presidente y un
Vicepresidente, elegido por mayoría cada uno separadamente y sin que
pertenezcan al mismo partido o movimiento político”. (Aparte subrayado objeto de la demanda).
2. LA DEMANDA
2.1 La demandante considera que el parágrafo del
artículo 40 de la Ley 5 de 1992 va en contra del artículo 112 de la C.P
contenido en el Título IV “De la participación democrática y de los Partidos
Políticos”, que le otorgan una serie de garantías y derechos a los partidos
y movimientos minoritarios que no hacen parte del Gobierno como coalición, con
el fin de permitir su participación y fortalecimiento. Dice que en el caso de
las Comisiones Permanentes de Senado y Cámara, su mesa directiva se compone por
dos miembros – Presidente y Vicepresidente -, uno de los cuales debe
corresponder a aquellos partidos o movimientos que se declaren en oposición al
Gobierno. Explica que, “… la norma demandada viola el artículo
constitucional por cuanto permite que aquellas minorías que están de lado del
Gobierno tomen el mando de la mesa directiva a pesar de que la Constitución
manda que uno de los directivos debe pertenecer a un partido o movimiento cuya
oposición sea declarada”[1].
2.2 Para fortalecer su interpretación cita la
excepción de inconstitucionalidad proferida por la Sección Quinta del Consejo
de Estado de 28 de agosto de 2009 y argumenta que, “Cuando se alude a la
participación de la minoría se está garantizando los derechos de la
oposición, pues no puede hablarse de democracia si la oposición no tiene
garantías reconocidas y respetadas”[2]. Explica
que el máximo Juez de lo Contencioso Administrativo concluyó, “… que cuando
el artículo 112 trata sobre el derecho de los partidos y movimientos políticos
y minoritarios con personería jurídica a participar en las mesas directivas de
los cuerpos colegiados, se está aludiendo a aquellos que se declaren en
oposición”[3].
2.3 Igualmente dice que, “…el concepto de
minoría se implementó como una garantía y protección a la oposición. En cambio,
el aparte demandado toma como minoría a los que no son mayoría, cuando dicho
concepto se refiere a aquellos partidos o movimientos que se han declarado en
oposición al gobierno”[4].
2.4 Por otra parte y en un segundo cargo, explica
que el aparte demandado viola la reserva de Ley Estatutaria consagrada en el inciso
3 del artículo 112 de la C.P. que específica que, “Una ley estatutaria
reglamentará integralmente la materia”. Dice que, “En el caso concreto,
la reserva de ley debió operar toda vez que se trata de una garantía
constitucional de eficacia normativa de ciertos temas frente a la competencia
del legislador para regularlos, que consiste, según lo ha dicho reiteradamente la
Corte Constitucional en la mayor rigidez de su reforma y mayor consenso para su
reglamentación”[5]. Por
esta razón, añade que, “…resulta inconcebible que mediante una ley ordinaria
como es la Ley 5ª de 1992, se pretenda reglamentar la participación de las
minorías en las mesas directivas de las corporaciones de elección popular sin
que se hubiere surtido el trámite excepcional que manda expresamente la
Constitución, tal como corresponde a las materias de mayor trascendencia para
el Estado Social de Derecho”[6].
2.5 Igualmente indica que se viola el artículo 152
de la Constitución, ya que como lo ha señalado la jurisprudencia constitucional,
“… no sólo la normatividad que regula esencialmente los temas objeto de la ley
estatutaria requieren un trámite estatutario, sino que también lo requiere
aquellos que los regula de manera estructural, integral y completa”[7].
Concluye sobre este punto diciendo que es ostensible la incompatibilidad del
aparte demandado con la Constitución porque no se puede regular mediante una
Ley Orgánica, aquello que por mandato de la Constitución deba hacerse
íntegramente mediante una Ley Estatutaria.
2.6 Por otra parte considera que el parágrafo
demandado viola el artículo 40 de la Constitución porque,
“vulnera la garantía del ciudadano de participación en la
conformación, ejercicio y control del poder político como desarrollo del
postulado que informa que el Estado de derecho y que hace relación al carácter
de democrático, representativo y pluralista. Esto toda vez que los ciudadanos
miembros del cuerpo colegiado que hagan parte de los partidos de la oposición,
verán limitado su derecho a participar en las mesas directivas de las (sic)
corporación, a tomar parte en las decisiones que corresponden a esas mesas, y a
acceder al desempeño de ese cargo y funciones, vulnerando las garantías de los
numerales 1, 2 y 7 del artículo 40 constitucional”[8].
2.7 Afirma que según la práctica legislativa, “Es
natural que los partidos de coalición siempre tendrán una ventaja y elegirán
para sus mesas directivas, a los integrantes de partidos minoritarios que hagan
parte de su coalición y no a los integrantes de partidos de la oposición. En
esa medida la norma demandada es una limitante para el ejercicio del derecho
fundamental”[9].
2.8 Igualmente explica que el parágrafo demandado
viola el artículo primero de la Constitución que consagra que, “Colombia es
un Estado social de derecho, organizado en forma de República unitaria,
descentralizada, (…) democrática, participativa y pluralista (…)”, toda vez
que, “es propio de un Estado Social de Derecho garantizar la participación
de los diferentes grupos sociales en la conformación, ejercicio y control
político”[10].  Explica
en este sentido que, “Para fortalecer dicha participación y desarrollar ese
postulado básico de nuestro modelo de Estado, en la parte orgánica de la
Constitución se crearon mecanismos como el consagrado en el artículo 112 según
el cual, como se ha expuesto, los partidos y movimientos políticos con
personería jurídica que se declaren en oposición al Gobierno, podrán ejercer
libremente la función crítica frente a este…”[11].
En este sentido cita la Sentencia C – 1040 de 2005, en donde la Corte explica
la importancia de la labor critica de las diversas fuerzas en una democracia[12].
2.9 Finalmente dice sobre este punto que, “… es
indiscutible que la participación de la oposición es un componente de
relevancia estructural para el ordenamiento constitucional colombiano, pues
como se plantea en el artículo 1º por el parágrafo del artículo 40 demandado,
la participación es uno de los principios fundantes del Estado, así como uno de
los fines esenciales hacia los cuales se dirige su actividad”[13].
3. EXCEPCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD DE 28 DE
AGOSTO DE 2009
3.1
Como se indicó en el punto anterior, la demandante anexa como prueba[14],
la Excepción de Inconstitucionalidad proferida por la Sección Quinta del
Consejo de Estado de 28 de agosto de 2009 en donde se analizaba el caso
concreto de la conformación de la mesa directiva de la Comisión Segunda del
Senado por parte del Partido Liberal Colombiano que se había declarado en
oposición al gobierno[15]. En ese
fallo se decidió exceptuar por inconstitucional el parágrafo demandado y se
dijo que,
“… siempre que en una corporación exista representación de partidos
y movimientos con personería jurídica que se hayan declarado en oposición al
gobierno, en cumplimiento del mandato constitucional, deberá forzosamente
dársele participación en la mesa directiva al menos a uno de ellos, sin
importar que sea la Presidencia o alguna Vicepresidencia, salvo que se dicte
una ley estatutaria que les garantice específicamente y de manera exclusiva
alguno de estos cargos, pues sólo de esta manera se permitirá a las fuerzas
opositoras consolidarse como alternativa de poder y podrán cumplir mejor la
vigilancia y la función crítica del gobierno”[16].
3.2 Para llegar a esta conclusión se dice que el
parágrafo del artículo 40 de la Ley 5ª de 1992 va en contra del inciso final
del artículo 112 de la C.P. que dispone que la participación de las minorías en
las mesas directivas de las corporaciones de elección popular se reglamentará integralmente
mediante Ley Estatutaria. Según el Consejo de Estado este artículo
contradice el artículo 153 de la C.P. que indica que las Leyes Estatutarias
requieren de la mayoría absoluta de los miembros del Congreso de la República,
la aprobación dentro de una legislatura y que se someta a la revisión previa de
la Corte Constitucional, quien dictaminará sobre la exequibilidad del proyecto.
3.3 Sobre este mismo punto explica el fallo que, “Como
el mandato del constituyente es expreso y claro en el sentido de que el
legislador en una ley estatutaria regulará integralmente la materia del artículo
112 de la Constitución Política, debe obrarse de acuerdo con el artículo 27 del
Código Civil que señala que: ´cuando el sentido de la ley sea claro, no se
desatenderá su tenor literal a pretexto de consultar su espíritu...”[17].
3.4
Igualmente dice que puesto que, “…el legislador mediante una ley orgánica
reguló esta materia que por mandato del constituyente es reserva íntegramente
de ley estatutaria, esta Sala de acuerdo con su reiterada jurisprudencia,
considera procedente aplicar la excepción de inconstitucionalidad en el sentido
de inaplicar el parágrafo el artículo 40 de la Ley 5 de 1992”[18]. Se
explica que este entendimiento se dio a partir de la modificación que se
realizó del artículo 5º del Acto Legislativo 1 de 2003 en donde se dispuso que,
“Los partidos y movimientos minoritarios con personería jurídica tendrán
derecho a participar en las Mesas Directivas de los cuerpos colegiados, según
su representación en ellos. Una ley estatutaria reglamentará íntegramente
la materia”[19].
3.5
Por otra parte se dice, que si se tienen en cuenta antecedentes de la norma
constitucional, que se constatan en los debates realizados en la Asamblea
Nacional Constituyente, se puede inferir que la intención de los constituyentes
era la de que se garantizara la participación de los partidos y movimientos
minoritarios en las mesas directivas de los cuerpos colegiados, siempre y
cuando estas minorías fueran de oposición. El fallo indica, que en la Sesión
Plenaria de 13 de junio de 1991 se incluyó en la Constitución lo que vendría a
ser el inciso segundo del artículo 112 que establecía que, “los partidos y
movimientos minoritarios tendrán derecho a participar en las mesas directivas
de los cuerpos colegiados de acuerdo con su representación”.
3.6
Igualmente señala que en la sesión de 18 de junio de 1991 se discutió si se
debía eliminar o no la parte de la norma que decía que las minorías que
participen en las mesas directivas deben ser aquellas que, “no participan en
el gobierno”. Para el constituyente Augusto Ramírez Ocampo dicha parte de
la norma quedó mal redactada, “y que le parece adecuado que se
elimine la parte que no participan en el Gobierno, este es el estatuto de
la oposición, y simplemente, pues se debe entender que estos derechos que
aquí se consagran es en relación con ese tema”[20].
Del mismo modo se cita en el fallo lo que expresó el constituyente Luis
Guillermo Nieto Roa que dijo que, “No, no la explicación del porque (sic) en
la comisión lo miramos, y es que éste es el estatuto de la oposición; se
trata de regular los derechos de los partidos que no están en el Gobierno, de
tal manera que por eso hace lógica dentro del capítulo, esto es para los que no
están en el Gobierno”[21].
Igualmente se cita la interpelación del constituyente Álvaro Leyva quien dijo
lo siguiente:
“(…) lo que pasa es que aquí hay un disfraz (…) Un disfraz que es
bueno quitarlo, porque se puede dar, según lo que significa el artículo, la
particularidad de no estar en el gobierno, pero no ser oposición, es decir, yo
creo que si el estatuto es para quien esté en la oposición, simple y llanamente
hay que advertir que es para quienes estén en la oposición, porque fíjese usted
que cuando se señala que los partidos y movimientos políticos que no participen
en el Gobierno, sin decir que están en la oposición, ejercen la función
crítica, a mi me parece que es una manera tímida y soslayada de abordar el
tema, esto es para los partidos que estén en la oposición, entonces lo
que cabe es cambiar la redacción, los partidos y movimientos políticos que se
encuentren en oposición al Gobierno, podrán ejercer libremente la función
crítica”[22].
3.7
Finalmente se cita otra de las intervenciones que se dieron en la Sesión
Plenaria de 18 de junio en donde se dijo que, “¿Se justifica seguir votando
si no hay un régimen de la oposición? Porque lo que estamos haciendo es el
estatuto de la oposición (…) porque lo que se está dando a la oposición es
la posibilidad de que estén los cuerpos colegiados, de que intervenga en la
comisión de relaciones exteriores, de que tenga una capacidad crítica que
muchas veces se le ha negado”[23]
3.8
Señala que también mediante Sentencia del 10 de marzo de 2005 la Sección Quinta
del Consejo de Estado con ponencia de la doctora María Nohemí Hernández[24],
se señaló la procedencia de inaplicar por inconstitucional el parágrafo del
artículo 40 de la Ley 5ª de 1992, por contraposición al último inciso del
artículo 112 de la Constitución, “… por cuanto éste es claro en establecer
que la participación de las minorías en las mesas directivas de las
corporaciones de elección popular se reglamentará íntegramente (sic) mediante
ley estatutaria”[25]. Dice
que esta misma posición fue acogida por la Sección
Quinta en la Sentencia de 19 de febrero de 2009[26],
con ponencia del doctor Mauricio Torres Cuervo[27].
3.9
Por último, afirma que hay que tener en cuenta que con la expedición del Acto
Legislativo 01 de 2003 se introdujo una modificación trascendental al texto
original del artículo 112 adoptado por la Constitución de 1991. El encabezado
de dicha norma establecía que, “Los partidos y movimientos políticos que no
participen en el Gobierno”[28], que
varió a que, “Los partidos y movimientos políticos que se declaren en
oposición al gobierno”[29].
II.
INTERVENCIONES
1.
Ministerio del Interior y de Justicia
1.1
El Ministerio considera que el problema jurídico en la demanda se centra en
establecer si el parágrafo del artículo 40 de la ley 5ª de 1992, al disponer
que el Presidente y el Vicepresidente de las mesas directivas de las Comisiones
Constitucionales Permanentes y Legales de las Cámaras sea elegido por mayoría y
no pertenezca al mismo partido o movimiento político, vulnera el derecho de
participación de las minorías políticas como garantía del derecho a la
oposición, la reserva de Ley Estatutaria, y el derecho de conformación,
ejercicio y control del poder político de los partidos de la oposición. Para
resolver este problema el Ministerio examina los diferentes temas planteados en
los cargos de la demanda como son la violación de la reserva de la Ley
Estatutaria y la naturaleza del Reglamento del Congreso, la participación
democrática, el ejercicio del poder político, el derecho de la oposición y la
conformación de las mesas directivas de las comisiones de las Cámaras.
1.2
Respecto al tema de la reserva de la Ley Estatutaria explica que de acuerdo a
los pronunciamientos reiterados de la Corte Constitucional, se ha aplicado
dicha reserva de manera reforzada o flexible dependiendo de la materia regulada[30].
En el caso concreto, se podría pensar que se violaría la reserva de Ley
Estatutaria relacionada con los mecanismos de participación ciudadana[31].
Sin embargo, indica que la Constitución de 1991 le confiere al Congreso, como
rama del poder autónoma e independiente, la capacidad soberana de administrar
sus propios asuntos, y por tanto la conformación de las mesas directivas de las
comisiones constitucionales permanentes y legales de las Cámaras, por un
Presidente y un Vicepresidente, elegido por mayoría y sin que pertenezca al
mismo partido, no puede aducirse que sea una materia reservada a la Ley
Estatutaria[32].
Concluye sobre este punto diciendo que no se está violando la reserva de Ley
Estatutaria, porque, “La norma no regula un mecanismo de participación
ciudadana y la previsión de la misma no compromete el ejercicio del derecho de
participación en su núcleo esencial, razón por la cual no puede afirmarse que
la norma debió ser objeto de ley estatutaria”[33].
1.3
En cuanto a la posible vulneración de los principios de participación
democrática indica que todos los partidos y movimientos políticos minoritarios,
sean de oposición o no, tienen participación en la elección de los miembros de
las mesas directivas y por esto considera que se garantiza el principio
democrático y el pluralismo político[34].
1.4
Por otra parte indica que a las mesas directivas les corresponde la condición
de órganos de gobierno, orientación y dirección que persiguen según la
jurisprudencia un “…propósito fundamentalmente institucional y corporativo,
toda vez que el ejercicio de sus funciones no debe estar orientada por
actitudes o criterios partidistas sino por un proceder objetivo y neutral,
buscando cumplir y hacer cumplir el reglamento y otorgando iguales garantías a
todos los miembros de la célula legislativa que preside…”[35].
1.5
Concluye diciendo que la norma demandada debe ser considerada como exequible ya
que la conformación de las mesas directivas de las Comisiones constitucionales
permanentes y legales no es materia de Ley Estatutaria, “pues dicho asunto
referente a la organización interna de carácter administrativo del Congreso,
indudablemente ha de ser regulada en su Reglamento, como efectivamente lo fue a
través de la Ley 5ª de 1992”; y no vulnera el principio de participación
democrático ni el derecho al ejercicio del poder político, ya que por el
contrario de la norma acusada “…se desprende que todos los partidos y
movimientos políticos sean minoritarios o de oposición tienen participación en
las Mesas Directivas de las comisiones señaladas y ello es garantía de
pluralismo y democracia”[36].
2.
Universidad Nacional de Colombia
2.1
Considera que la Corte debe analizar dos puntos de la demanda. En primer lugar
lo referente al cargo de la violación de la reserva de Ley Estatutaria, en
donde indica que el tema no quedó plenamente definido con la promulgación de la
Ley Estatutaria 130 de 1994, sobre partidos y movimientos políticos, y en
segundo lugar lo referente a la interpretación del término minoría política
como equiparable al concepto de oposición.
2.2
Sobre el tema de la reserva de Ley Estatutaria explica que el artículo 36 de la
Ley 130 de 1994[37]
consagró la participación de la oposición en los organismos electorales
guardando silencio frente a otro tipo de cuerpos colegiados. Por esta razón
apunta que el legislador en cumplimiento del mandato constitucional reglamentó
la materia de manera restringida sin utilizar las amplias facultades que
le otorga el inciso final del artículo 112 que dice que una Ley Estatutaria
reglamentará íntegramente la materia.
2.3
Sobre este punto explica que, “…la regulación de la participación de los
partidos y movimientos minoritarios en los cuerpos colegiados ordenada por el
constituyente, no se encuentra plenamente definida dentro de nuestro
ordenamiento jurídico, por lo que se deberá, para dirimir la cuestión,
efectuarse una interpretación originaria sobre el querer del constituyente
primario por la Corte Constitucional dado su papel de guarda de la
Constitución, o en su defecto se deberá surtir el trámite legislativo
pertinente para reglamentar el estatuto de la oposición sobre la materia de
discusión”[38].
2.4
En cuanto al cargo de que la norma demandada violaría el derecho de
participación a la oposición, dice que es necesario indagar el alcance del
penúltimo inciso del artículo 112 constitucional en el sentido de determinar si
éste hace referencia a los partidos y movimientos minoritarios o a los partidos
de oposición como sostiene la demandante[39]. Par
dilucidar dicho sentido cita la excepción de inconstitucionalidad de 28 de
agosto de 2009 del Consejo de Estado que se anexó a la demanda y explica que
dicha entidad entendió con base en el análisis de las actas de la Asamblea
Nacional Constituyente que el querer del constituyente en ambas ocasiones era
brindar garantías a aquellos partidos que sin tener participación en el
gobierno se declaraban en oposición al mismo, “salvo que se dicte una ley
estatutaria que les garantice específicamente y de manera exclusiva alguno de
estos cargos” [40].
2.5
Explica que aunque la excepción de inconstitucionalidad no tiene efectos erga
omnes[41], se
constata a través del fallo que la norma demandada resulta poco clara, y el
desarrollo legislativo de ésta impreciso. Dice que de una interpretación
exegética del precepto se podría inferir que el constituyente quiso dar esta
potestad a los partidos con la menor participación en los cuerpos colegiados
democráticos; pero, bajo la perspectiva de una interpretación sistemática, tal
dádiva puede entenderse en cabeza de los partidos que sin ser parte del
gobierno, se declaran en oposición a él, esto, con base en el encabezado del
artículo 112 que consagra que, “Los partidos y movimientos políticos con
personería jurídica que se declaren en oposición al Gobierno, podrán
ejercer libremente la función crítica frente a este, y plantear y desarrollar
alternativas políticas…”[42].
2.6
En conclusión afirma que mientras no se resuelvan los interrogantes de la
interpretación a través de una Ley Estatutaria la norma demandada debe ser
declarada exequible ya que, “… el texto legal increpado como violatorio de la
Carta, en ningún momento ha desconocido el derecho a la participación política
de la oposición ni ha excedido los límites de su competencia como ley orgánica
teniendo en cuenta que esta participación fue definida por la Ley 130 de 1994
en su artículo 36, siendo de las que la Constitución denomina estatutarias”[43].
3.
Fundación Konrad Adenauer
3.1
La entidad considera que la norma demandada debe ser declarada exequible. En
primer lugar indica que existen tres errores en la interpretación de la
demandante, ya que los conceptos de oposición y minoría no son equivalentes. En
primer lugar (1), se viola con la interpretación los derechos de los partidos
intermedios, en segundo (2)  término que no tiene en cuenta que en la
interpretación de la Constitución no se ata a su titulación, y por último (3)
se deben tener en cuenta en la resolución de la demanda las consecuencias de la
reforma del artículo 112 de la C.P, mediante el Acto Legislativo 1 de 2003.
3.2
En cuanto a la equiparación de minoría con el concepto de oposición, dice que
al realizar una aproximación a la definición de “oposición”, se encuentra que
el concepto se refiere al grupo de personas que en un momento dado expresan
programas o políticas diferentes a las de quienes ostentan un determinado poder
o cargo. Explica que la oposición, “…tiene dinámicas propias de la situación
política momentánea de un país, puede ser minoritaria o mayoritaria en términos
cuantitativos y puede ser dinámica en el corto plazo, es decir por efectos de
los intereses políticos puede pasar de ser contrario a las políticas de un
gobierno o apoyarlas”[44]. En
este orden de ideas la oposición, “… puede tener o no participación en las
corporaciones de elección popular”. Añade que el  artículo 32 de la Ley
Estatutaria 130 de 1994 define oposición como el “derecho de los partidos y
movimientos políticos que no participen en el Gobierno, para ejercer libremente
la función crítica frente a éste y plantear y desarrollar alternativas
políticas. El derecho de oposición reglamentado en esta ley tiene vigencia
tanto frente al Gobierno Nacional, como frente a los administradores
departamentales, distritales y municipales”. Con relación al concepto de
“minoría” explica que se refieren a partidos o movimientos
que no hacen parte del partido o movimiento mayoritario en un órgano
colegiado.
3.3
Dice que la jurisprudencia constitucional[45] y
administrativa[46], y la
misma Constitución en el artículo 265[47],
diferencian los conceptos de minoría y oposición fortaleciendo la tesis de que
dichas nociones no se pueden equiparar. Reitera que el concepto de oposición, “se
refiere a los grupos políticos que hacen el contrapeso al estamento
gubernamental y que ejercen
permanentemente
control y contradicción a las iniciativas del Gobierno”[48],
mientras que el concepto de minoría se refiere a aquellos partidos y los
movimientos minoritarios, “que tienen un número menor de miembros, pudiendo
estar o no en la oposición”[49].
3.4
Explica que debido a la mencionada diferenciación conceptual no debe
interpretarse que existe “unidad normativa inescindible” entre los incisos 1 y
2, y entre los incisos 2 y 3 del artículo 112 constitucional. En este sentido
indica que, “…no puede declararse inexequible la norma demandada arguyendo
que su contenido debería estar regulado mediante una sola ley o una ley
estatutaria. Es decir, la Constitución ordena que se expida ley respecto de la
oposición, pero no plantea que esta norma deba ser la misma para los partidos
minoritarios dado que el inciso segundo no se refiere a oposición sino a
minorías”[50].
3.5
En cuanto al cargo de la violación del principio de participación política de
los partidos, dice que la interpretación de la demandante no debe aceptarse, ya
que si de la interpretación del artículo 112 constitucional se desprendiera que
la oposición debe tener un lugar en las mesas directivas, “…se estaría dando
al traste con el principio de proporcionalidad en la participación
política”[51].
3.6
Explica que en un sistema democrático son las mayorías las que por esencia
reciben la facultad de decidir, debido a una consideración apenas lógica: son
la expresión de un mayor número de voluntades. Considera que si la
interpretación del artículo fuera que se otorgue un derecho per se a la
oposición no habría equilibrio en las relaciones de participación al interior
de los cuerpos colegiados, “sino que estaría imponiendo una regla de
desequilibrio a favor de una minoría, lo que no puede ser la correcta
interpretación”[52].
Concluye sobre este punto diciendo que, “Aceptar la tesis de la demandante,
sería tanto como incorporar al espíritu de la Constitución la aceptación de una
tiranía de las minorías, lo que resultaría un contrasentido a los principios y
valores que soportan nuestro sistema jurídico y que son esencia de nuestro
estado y forma de gobierno”[53].
3.7
Igualmente sostiene que la interpretación de la demandante daría lugar a la
violación de los derechos de los partidos intermedios[54]
y una vulneración de los principios constitucionales de pluralismo y
participación democrática, ya que,
“Si bien es cierto que siempre existirá una coalición de Gobierno
que suele ser la mayoría en las Cámaras y en sus Comisiones, también lo es que
tradicionalmente la oposición ha estado representada por uno o dos miembros en
cada Comisión, y que hay partidos que tienen más miembros en las comisiones,
sin ser la mayoría, es decir, que, en la lógica de la demanda, requerirían
hacer parte de la oposición para asegurar su posibilidad de participar en las
mesas directivas”[55].
3.8
Sobre este mismo punto subraya que las mesas directivas de las Comisiones están
conformadas por dos miembros, y si se pensara que necesariamente uno de ellos
tiene que ser de la oposición, “…entonces donde [sic] quedaría el derecho de
los partidos intermedios a participar como miembros de las mesas directivas”[56].
Añade que ello vulneraría el derecho de participar de los partidos intermedios,
y explica que si se tiene en cuenta la conformación del actual Congreso que
está compuesto con un número mínimo de parlamentarios en oposición, implicaría
ir en contra del mandato constitucional del artículo 147 de la C.P[57]
que dispone que ningún miembro de mesa directiva puede repetir en el cargo
durante el período constitucional de los 4 años[58].
3.9
Por otra parte indica que del precepto no se debe interpretar que resulte
imperativo que los miembros de la oposición tengan siempre asegurado un lugar
en las mesas directivas. Dice que si ello fuera así, indefectiblemente ocurriría
que el presidente sea de la mayoría y el vicepresidente de la oposición. En
este orden de ideas se pregunta,
“¿Qué ocurre con el derecho de las minorías que no son oposición?
por ejemplo, en los casos especiales de las comunidades indígenas y negras, así
como las minorías políticas y de los colombianos residentes en el exterior que
gozan de una circunscripción nacional especial para asegurar su representación
en la Cámara de Representantes, ¿deben necesariamente declararse en oposición
al Gobierno para poder participar en las mesas directivas?”[59]
3.10
En otro punto de la intervención se dice que la interpretación del artículo 112
de la C.P., no está atado a su titulación[60].
Explica que como se estableció en la Sentencia T – 02 de 1992[61]
la organización por títulos es meramente indicativa y “no se predica
potencialidad para determinar situaciones particulares”. Por esta razón
considera que, “…sería erróneo concluir de facto que el constituyente quiso
con la disposición atar el inciso segundo del artículo 112 al estatuto de oposición,
y aun sería más erróneo concluir que partido o movimiento político minoritario
es igual a oposición por la simple ubicación formal del texto dentro de la
Constitución”[62].
3.11
En cuanto a la interpretación que debe hacerse del artículo con la
implementación del Acto Legislativo 01 de 2003, se dice que hay que tener en
cuenta que mediante dicha reforma se modificó el inciso primero del artículo
112 de la Constitución, mientras que los incisos segundo y tercero no fueron
cambiados de manera alguna. Añade que uno de los objetivos de dicha reforma fue
otorgar mayores garantías a la oposición, y explica que al encontrar que tan
solo fue modificado el inciso primero es razonable concluir que el legislador
desligó los incisos segundo y tercero del espíritu de la reforma. Dice en este
sentido que, “…para el legislador el inciso segundo no hace parte de las
garantías a la oposición, sino que desarrolla un tema diferente que es el de la
participación de los partidos y movimientos políticos minoritarios en las mesas
directivas de los cuerpos colegiados para cumplir una función institucional y
reglada que hacen parte del Reglamento del Congreso…”[63].
3.12
En cuanto a la inexistencia de la vulneración de los derechos de las minorías
dice que no hay violación debido, “…a que la norma establece un simple
procedimiento que se aplica partiendo de la base de que los candidatos a la
elección no hacen parte del partido mayoritario”[64].
Siguiendo esta misma idea de argumentación considera que, “…por existir la
regla de la elección en los términos en los que válidamente los estableció el
legislador, no se vulnera ningún derecho de los partidos o movimientos
políticos minoritarios”[65].
3.13
Por otra parte indica que el espíritu del artículo 112 era establecer la
garantía para que los partidos y movimientos minoritarios pudieran debatir, “más
su espíritu no fue asegurar per se un escaño dentro de la mesa directiva para
un miembro de la oposición”[66].
También explica que la fórmula contenida en el artículo 112 establece una
condición para la participación de los partidos y movimientos minoritarios, en
donde se establece “según su participación en ellas”[67].
3.14
Igualmente recuerda que la Corte Constitucional ha sido enfática al exponer que
en la conformación de las mesas directivas no está la esencia de  los derechos
de la oposición, sino que son parte de la organización del legislador, que
éstos solo tienen funciones de orientación y de dirección[68].
3.15
Por otra parte considera que el artículo 112 deja varios interrogantes y por
ende obliga al legislador a hacer uso de sus facultades de configuración
legislativa para clarificar el sentido de la norma[69].
Estos interrogantes que necesitan clarificación por parte del legislador se
refieren a qué se entiende por partido minoritario, cuál es el sistema o el
procedimiento de solución de conflictos entre los diferentes partidos
minoritarios, establecer si el privilegio de la participación establecido en el
inciso segundo es para los partidos minoritarios o los que se declaren en
oposición, clarificar si el derecho a participar en las mesas directivas es
permanente o parcial, explicar si el derecho a participar es de todo el período
constitucional, es decir cuatro años, o solo una de sus legislaturas, es decir
un año, y clarificar si dicho precepto se aplica únicamente a las plenarias del
Senado y Cámara, o se extiende a todas sus comisiones, sean estas
constitucionales, legales o accidentales[70].
3.16
En cuanto a la violación de la reserva de Ley Estatutaria dice que no existe
vulneración, ya que la reglamentación mediante Ley Orgánica tiene como
finalidad organizar el funcionamiento de las Cámaras, “…y al reglar la forma
como se eligen los presidentes y vicepresidentes de las Comisiones no está
regulando la oposición, ni derechos de ésta, lo que está haciendo es
organizando al cuerpo colegiado del legislativo que es sólo uno”[71].
Explica en este mismo sentido que la oposición para efectos sustanciales debe
estar reglada por una ley de naturaleza estatutaria, pero para efectos
administrativos, en nada se vulneran sus derechos si conforme a las reglas
formales de la Ley Orgánica “…se concretan sus derechos y garantías
sustanciales de origen constitucional de las minorías de oposición de
participar en la conformación de órganos institucionales y reglados no de
carácter político o partidista, como lo son las mesas directivas de los cuerpos
colegiados”[72].
3.17
Indica que el hecho de que la Constitución le haya otorgado la garantía a los
partidos y movimientos minoritarios de participar en las mesas directivas de
los cuerpos colegiados, no puede significar de manera alguna que las normas que
regulan las formas y procedimientos para elegir las mesas tengan que estar
regladas en una Ley Estatutaria. En este sentido dice que, “…la oposición
hace parte de un órgano que es íntegro, que es uno: El Congreso de la República
que debe estar reglamentado para su administración y funcionamiento por una
sola norma que es la Ley Orgánica, conforme a lo dispuesto por la Constitución
(Art. 151)”[73].
3.18
Igualmente explica que hay que verificar la “esencia y naturaleza” de lo que se
entiende por oposición, para ver si dicha materia se regula o no por Ley
Estatutaria. Por esto considera que en lo que se refiere a las formas para
actuar de las minorías en las mesas, la materia no sería Estatutaria sino
Orgánica, ya que jurisprudencialmente se ha reconocido que las mesas directivas
deben ser neutrales e imparciales. Finaliza su exposición sobre este
punto diciendo que, “Con la norma demandada no se viola la reserva de ley
estatutaria, porque se trata de una regla de elección, que no pugna con los
derechos de la oposición y que no se traduce en la imposibilidad de las
minorías de participar en las mesas directivas”[74].
3.19
Por otra parte explica que la interpretación de la parte demandada degeneraría
en un caos, ya que para un partido o movimiento minoritario le bastaría con
declararse en oposición para asegurar un lugar en las mesas directivas. Indica
que esta interpretación sería un obstáculo para el impulso y la concreción de
las coaliciones políticas y violaría los derechos de participación en las mesas
de los partidos que mantienen una posición neutral, es decir, que pueden
oponerse o impulsar los proyectos legislativos cualquiera sea su iniciativa.
3.20
También explica que si se tiene en cuenta la composición del actual Congreso se
violaría el artículo 147 de la Constitución que establece “las mesas directivas
de las cámaras y de sus comisiones permanentes serán renovadas cada año”,
debido que al revisar el listado de composición del actual Senado de la
República se encuentra que en éste participan como senadores del partido de la
oposición (Polo Democrático) 8 legisladores, y son 7 comisiones
constitucionales, “…en consecuencia cada comisión tendría 1 representante de
éste partido, a lo sumo 2, por tanto sería imposible nombrar representante en
la mesa directiva a partir del segundo año del período constitucional de los
cuatro años”[75].
3.21
Como conclusión general indica que la norma es constitucional ya que su
finalidad se corresponde con la facultad constitucional del Congreso de la
República de definir su organización y funcionamiento. Dice que no viola la
reserva de Ley Estatutaria ya que la Ley Orgánica 5ª de 1992, Reglamento del
Congreso, tiene el propósito de fijar las pautas a las que se tiene que ceñir
el trabajo legislativo en lo que a asuntos administrativos y funcionales se
refiere[76]. Añade
que el parágrafo demandado no significa ni representa amenaza alguna para los
legítimos derechos de los grupos minoritarios,[77]
ya que la conformación de las mesas directivas de las Comisiones no hace parte
de la esencia del actuar político de los legisladores, sino de la organización
administrativa del Congreso[78].
4.
Centro de Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad (DeJusticia).
4.1
El Centro de Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad (Dejusticia) acoge el
argumento central de la demandante respecto a que el parágrafo del artículo 40
de la Ley 5ª de 1992 es contrario al artículo 112 de la Constitución y a la
reserva de Ley Estatutaria contenida en el inciso final de dicho artículo.
4.2
Explica que la intervención se concentrará en tres puntos: en primer lugar, las
razones por las cuales la norma viola la reserva de Ley Estatutaria, en segundo
término analizará la importancia del poder de las mesas directivas de los
cuerpos colegiados al ordenar y disciplinar las sesiones, deliberaciones y
votaciones, y por último, se darán algunas ideas sobre el sentido y alcance de
la expresión “partidos y movimientos minoritarios”, contenida en el
artículo 112.
4.3
Explica que si se declarase como inconstitucional la norma demandada por
vulneración de la reserva de Ley Estatutaria, conduciría esta declaratoria a la
aplicación directa de la Constitución en esta materia hasta que se expida dicha
Ley. Sin embargo, hace la aclaración que como no es absolutamente claro a
quiénes cobija la prerrogativa del artículo 112, en este sentido, “la
doctrina que fije la Corte será determinante para dirimir los conflictos
prácticos que se podrían sobrevenir con la aplicación directa de dicho artículo”[79].
4.4
Sobre el tema de la violación de la reserva de Ley Estatutaria, estima que, “El
artículo 112 constitucional plantea claramente que una ley estatutaria
regularía los derechos de la oposición, entre ellos, la participación de los
partidos y movimientos minoritarios en las mesas directivas de los cuerpos
colegiados”[80].
Explica que en este caso no se trata de una ley preconstitucional que fue
expedida sin el procedimiento establecido en ella, ya que la ley 5ª de 1992 es
posterior a la Constitución. Añade que con la reforma del Acto Legislativo 01
de 2003 el artículo 112 fue modificado, pero se mantuvo la expresión inicial es
decir que la participación de los partidos y movimientos minoritarios en las
mesas directivas debe regularse respetando el procedimiento establecido por la
Constitución, esto es por Ley Estatutaria. Dice que la conformación de las mesas
directivas de las comisiones constitucionales y legales debió ser tramitada por
Ley Estatutaria, “porque la constitución plantea en forma categórica y
específica una estrecha relación entre la conformación de las mesas directivas
y la participación de las minorías en ellas”[81].
4.5
De otra parte considera que la Constitución contiene un mandato expreso y
específico para que los derechos de la oposición, incluida su participación en
las mesas directivas, fuesen regulados por una Ley Estatutaria[82].
Sin embargo, subraya que si bien es cierto la conformación de las mesas
directivas tiene que ver con el funcionamiento del Congreso, cuando la
Constitución aborda este tema en el artículo 112 pretende “…garantizar la
participación de los partidos y movimientos minoritarios y la participación es
un elemento fundamental del derecho a ejercer la oposición política”[83].
4.6
Por otra parte considera que a pesar de que la Corte Constitucional ha
planteado que sólo los aspectos básicos de los derechos fundamentales deben ser
tratados por una Ley Estatutaria[84], se
debe tener en cuenta que en este caso la Constitución no sólo indicó que los
derechos de la oposición debían ser regulados por una Ley Estatutaria (Art. 153 C.P), sino que expresamente dispuso que tal regulación debía ser integral en el inciso final del
artículo 112 de la C.P.
4.7
En el punto segundo de la intervención, se explica la importancia de las mesas
directivas de las Comisiones en el parlamento. En este sentido dice que el
respeto por los procedimientos para el debate y la decisión en el Congreso no
es un asunto menor ya que, “Las mesas directivas pueden influir de varias
maneras en la formación de la voluntad democrática. La forma más evidente
consiste en incluir/excluir de los debates ciertos proyectos. Pero hay otra
forma, ésta menos evidente, y tiene que ver con la posibilidad de influir en la
conformación de las votaciones necesarias para aprobar un proyecto”[85].
Del mismo modo explica que la Corte Constitucional ha establecido que las mesas
directivas pueden influir en el contenido de los debates y de las decisiones
legislativas y en el ritmo de las votaciones que se dan en el seno del Congreso[86].
4.8
En un tercer punto de la intervención se explica el sentido y alcance de la
expresión “partidos y movimientos minoritarios”. Considera que de una lectura
literal del artículo 112 en este inciso se desprenden dos posibles
interpretaciones. La primera interpretación puede dar lugar a entender que los
partidos y movimientos con personería jurídica a los cuales se les reconoce el
derecho a participar en las mesas directivas de los cuerpos colegiados serían
aquellos que tienen menos representantes, ésta interpretación se desprende de
una de las acepciones del término “minoritario”, que según el Diccionario de la
Real Academia Española de la lengua “es aquel que está en minoría numérica”.
4.9
Sin embargo, explica que existe una segunda acepción del término “minoritario”,
incluida en el mismo Diccionario que se define como “Perteneciente o relativo a
la minoría”, y que a su vez “minoría” se define como el “conjunto de votos
contrarios a la opinión del mayor número de votantes”[87].
Explica que en virtud de esta segunda definición, “…no bastaría con que
un partido estuviera en desventaja numérica para ser titular del derecho de
participación en las mesas directivas; sería preciso además que se tratara de
una minoría en el sentido político del término, es decir, de una minoría
opuesta al bloque parlamentario mayoritario..”[88]. Explica
que bajo esta segunda perspectiva, “….aquellos partidos y movimientos que
sean minoritarios desde el punto de vista numérico, pero que estén alienados
con el ala mayoritaria del Congreso no tendrían el derecho a participar como
minorías en las mesas directivas de los cuerpos colegiados en tanto no estarían
en la posición contraria al de mayor número de votantes”[89].
4.10
Considera que el sentido de minoría del artículo 112, es el de minoría
política de la segunda interpretación, es decir, la minoría opuesta al
bloque mayoritario. Dice que esta interpretación se refuerza si se realiza una
interpretación sistemática e histórica. En relación con el criterio
sistemático, destaca que la regulación de la participación de las
organizaciones minoritarias en las mesas directivas se encuentra incluida
dentro del Capítulo III del Título IV de la Constitución que regula
precisamente el “Estatuto de la Oposición”. En cuanto al criterio histórico
dice que las intervenciones de la Asamblea Nacional Constituyente citadas por
el Consejo de Estado en el fallo que inaplicó la norma demandada en agosto de
2009, resaltan que la discusión sobre el artículo 112 de la Constitución giró
en torno a los derechos de la oposición. En este sentido concluye que, “… el
parágrafo del artículo 112 de la Constitución protege a las organizaciones que
efectivamente sean minorías de oposición en los cuerpos colegiados, es decir,
minorías discrepantes frente al bloque mayoritario, y no simplemente a las
organizaciones que sean minoritarias en el sentido numérico”[90].
4.11
También estima que si se tiene en cuenta un criterio teleológico de
interpretación la norma demandada resulta inconstitucional porque el artículo
112 obedece a una finalidad constitucional que consiste en asegurar la vigencia
del pluralismo político en la conformación de las mesas directivas. Siguiendo
este presupuesto recuerda que en varias ocasiones la Corte ha establecido que
el pluralismo político es una de las condiciones de existencia de la democracia
constitucional colombiana[91], por
ejemplo cuando relaciona dicho principio con el concepto de estado social de
derecho[92].
4.12
Del mismo modo cita varias sentencias de la Corte Constitucional en donde se
dice que una de las consecuencias del pluralismo político es que el sistema
representativo debe reflejar las distintas alternativas políticas[93],
y diferencia entre pluralismo político fuerte y el pluralismo débil.
Se dice que el pluralismo débil se caracteriza por la representación de
varios partidos en los cuerpos colegiados, pero que no necesariamente encarnan
diversos intereses e ideologías[94] y el
pluralismo fuerte se refiere a cuando además de la pluralidad de partidos,
los mismos reflejan efectivamente “dos modos de realizar la actividad política”
bajo el esquema gobierno – oposición. Considera que de acuerdo con esta
diferenciación, “cuando la Constitución establece que los partidos y
movimientos minoritarios participarán en las mesas directivas se refiere a los
actores políticos minoritarios que en realidad garantizan el pluralismo
político ´fuerte´, a saber, los partidos y movimientos minoritarios
discrepantes”[95].
4.13
Por otra parte dice que el criterio numérico de minoría es insuficiente, ya que
en determinadas ocasiones en el juego parlamentario, puede suceder que partidos
o movimientos que tienen una representación minoritaria en el Congreso terminen
haciendo parte del bloque parlamentario mayoritario. En este sentido explica
que el criterio numérico para determinar el concepto de minoría es insuficiente
y no garantizaría el concepto de pluralismo en las mesas directivas, “…pues
bajo este podría suceder que las mesas terminen constituidas únicamente por
partidos pertenecientes al bloque parlamentario mayoritario”[96].
Concluye diciendo sobre este punto que pese a que con el concepto numérico se
garantizaría la participación de un partido minoritario, “…las ideas e
intereses de la minoría discrepante no estarían efectivamente representados y,
en este sentido, la mesa no tendría una conformación plural”[97].
4.14
Termina la intervención definiendo el concepto de oposición, como una fuerza
política discrepante frente a quienes ejercen efectivamente el poder. Dentro de
esta categoría se puede distinguir la oposición frente al gobierno y la
oposición frente a las mayorías en el Congreso. Dice que en el caso de los
sistemas presidenciales, la correspondencia entre ambos tipos de oposición es
contingente, y por tanto, no siempre la oposición al gobierno coincide con la
oposición a las mayorías parlamentarias[98], y que
por esta razón es fundamental que a la oposición frente a las mayorías
parlamentarias – bien sea que ésta coincida o no con la oposición frente al
gobierno – se le garantice el derecho a participar en las mesas directivas de
los cuerpos colegiados.
4.15
Por estas razones la entidad interviniente recomienda que el parágrafo del
artículo 40 de la Ley 5ª de 1992 sea declarado inexequible por cuanto vulnera
de modo manifiesto el artículo 112 de la C.P., tanto por razones de fondo, como
de procedimiento (reserva de ley). No obstante lo anterior, estima que ante la
ausencia de una Ley Estatutaria sobre la materia la Corte debe proferir una sentencia
en donde se acoja la interpretación del artículo 112 de la C.P, según la cual
los partidos y movimientos minoritarios que tienen derecho a participar en las
mesas directivas sean aquellos que efectivamente pueden garantizar el
pluralismo político en éstas, es decir aquellos que además de estar en
desventaja numérica, se encuentren en la oposición al gobierno o a las mayorías
parlamentarias[99].
5.
Pontificia Universidad Javeriana
5.1
La Facultad de Ciencias Jurídicas de la Pontificia Universidad Javeriana
considera que la disposición demandada debe ser declarada exequible por la
Corte Constitucional. Dice que hay tres razones que sustentan esta posición, en
primer lugar (1) que los artículos 112 y 40 de la C.P. se encuentran
concatenados y configuran ambos el principio de democracia representativa y que
siguiendo este principio no se puede concebir que todos los partidos políticos
minoritarios deban incidir directamente en las decisiones de las mesas
directivas; en segundo término (2) que el tener derecho a ser elegido, no
supone para su titular que deban necesariamente estar representados en las
mesas directivas de todo cuerpo colegiado. Explica que las minorías son
diversas entre sí y difícilmente podría haber al menos un representante de cada
grupo político minoritario en toda mesa directiva[100];
en tercer lugar (3) resalta que no se puede identificar el concepto de
oposición con el de minoría. Considera que esta identificación es errónea, ya
que si bien es cierto que los grupos de oposición suelen ser minoritarios[101],
las nociones de minoría y oposición son diferentes. En este sentido indica que
Corte Constitucional ha reconocido la existencia de otras minorías[102],
y explica que, “el artículo 112 de la Constitución no protege sólo a quienes
se oponen al gobierno de turno, sino a un espectro mucho más amplio de
colectividades”[103].
5.2
Explica que la norma demandada garantiza que haya pluralidad en las mesas
directivas, pero que esto no implica que haya paridad en las mismas. Dice que
la propia Constitución en el artículo 112 indica que la representación de los
partidos y movimientos políticos minoritarios en las mesas directivas de los
cuerpos colegiados debe ser “según su representación en ellos”.
5.3
En este sentido explica que, “…exigir que uno de los miembros de las mesas
directivas de las Comisiones del Congreso pertenezca a un grupo minoritario de
oposición, constituiría una infracción a la precitada norma constitucional, ya
que la esencia de la democracia es dar igual representación a movimientos que
tienen claramente menor respaldo popular en que por excelencia constituye el
cuerpo de representación política dentro del Estado”[104].
Concluye sobre este punto que la norma demandada ya garantiza que exista cierta
pluralidad en la conformación de las mesas, en cuanto prohíbe expresamente que
su presidente y vicepresidente pertenezcan al mismo partido o movimiento
político.
5.4
Indica que no resulta adecuado garantizar a la oposición tener asiento en las
mesas directivas, ya que la calificación de un partido o movimiento político
como de oposición depende de una declaración que hace la misma colectividad[105].
En este orden de ideas subraya que dada la alta volatibilidad de los partidos y
movimientos políticos en Colombia, cuya posición frente al Gobierno Nacional
cambia con frecuencia, no parece apropiado que la conformación de las mesas de
las comisiones del Congreso de la República dependa únicamente de una auto-
calificación.
5.5
De otra parte dice que no está de acuerdo con la posición de la demandante de
que la conformación de las mesas directivas del Congreso deba regularse a
través de una Ley Estatutaria. Sobre este punto indica que la norma demandada
concierne particularmente a la organización interna de las comisiones del
Congreso de la República, ya que, “El artículo 40 de la Ley 5 de 1992
simplemente determina la conformación de la antedichas comisiones asunto
esencial para que el proceso legislativo pueda desarrollarse con normalidad. De
esta manera, la disposición en mención tiene como finalidad regular la
expedición de las demás leyes y en consecuencia debe hacer parte de una
ley orgánica antes que de una estatutaria[106]”.
5.6
Dice que si se acoge el argumento de la actora, se estará indicando que toda
norma que se refiere a la organización y conformación interna de los órganos de
representación política, por afectar las posibilidades de actuación de los
partidos y movimientos políticos de oposición, es materia de Ley Estatutaria.
Explica que esta interpretación llevaría al absurdo que, “el objeto de
regulación de las leyes orgánicas – que rigen el proceso legislativo, que es
político por excelencia – se vería notoriamente reducido”[107].
5.7
Por último indica que la declaratoria de inexequibilidad de la norma debe
evaluarse a la luz de los efectos que dicha providencia generaría en la
organización interna en el Congreso. En este sentido indica que si la Corte
decide declarar inexequible el precepto demandado se debe al menos dictar una
sentencia modulativa con efectos diferidos, ya que se dejaría a las Comisiones
en el Congreso de la República, sin un elemento fundamental para su
organización interna, puesto que la disposición objeto de la demanda es una
pieza clave para el funcionamiento del Congreso[108].
III.
CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN.
1. En su concepto
Nº 5022 de 21 de septiembre de 2010, el Jefe del Ministerio Público le solicitó
a la Corte Constitucional declarar exequible el parágrafo del artículo 40 de la
Ley 5ª de 1992, por los cargos formulados por la demandante.
2. Después de
realizar un resumen de la demanda[109]
explica que el problema jurídico a resolver consiste en establecer si el
parágrafo del artículo 40 de la Ley 5ª de 1992, en cuanto dispone que en las
comisiones constitucionales y legales habrá un presidente y un vicepresidente
elegidos por mayoría de manera separada y de distinto partido político, vulnera
el derecho de la oposición a participar en la conformación, ejercicio y control
político y el principio de reserva de Ley Estatutaria.
3. Advierte que
la excepción de inconstitucionalidad que realiza el Consejo de Estado no se
configura en un precedente vinculante para la Corte porque en aplicación del
principio de validez, sus efectos se circunscriben al caso concreto y
corresponde a una situación particular e individualizada y no a un conflicto
general y abstracto como ocurre en un proceso de constitucionalidad de la ley.
4. De otra parte
observa que la demandante hace una equiparación injustificada entre partidos
minoritarios y partidos de oposición e impone una condición inexistente a los
movimientos y partidos minoritarios con personería jurídica, que es la de
pertenecer a la oposición. Dice que esta condición añadida parte de la base de
que los movimientos y partidos minoritarios representados en el Congreso sólo
tienen dos opciones: o forman parte de la coalición del gobierno, o están en la
oposición. Explica que esta es una simplificación inadmisible, “pues es
posible que un partido minoritario no haga parte de una coalición del gobierno
y tampoco esté en la oposición, sino que al momento de votar algunas materias
participe en la primera, en otras en la segunda y en las demás ni de una ni de
la otra”[110].
5. Indica que no
se pueden confundir los términos de oposición y minoría ya que la oposición no
siempre corresponde a un partido o movimiento minoritario, puesto que puede
darse el caso hipotético de que un partido tenga más curules en una Cámara que
los demás partidos, pero menos que las curules de varios de ellos reunidos, “En
ese caso, si no se une a la coalición mayoritaria, podría convertirse en un
partido de oposición, sin que por ello sea un partido minoritario”[111].
Por otra parte explica que las coaliciones, sean del gobierno o sean de la
oposición, “no son pétreas ni definitivas en ninguna democracia, pues ellas
pueden variar en el tiempo según las circunstancias coyunturales de la política”[112].
6. Del mismo modo
dice que los partidos y movimientos políticos que se declaren en oposición
tienen derechos y garantías protegidos por la Constitución y por la ley.
Explica que algunos de estos derechos se encuentran consignados en la Ley 130
de 1994 que establece el Estatuto Básico de los Partidos y Movimientos
Políticos, en donde se define la oposición como, “Un derecho de los partidos
y movimientos políticos que no participen en el Gobierno, para ejercer
libremente la función crítica frente a éste y plantear y desarrollar
alternativas políticas…”[113].
7. En todo caso
indica que la disposición demandada no vulnera los derechos de la oposición, en
cuanto los partidos o movimientos políticos que la conforman, sean mayoritarios
o minoritarios, aún en presencia de la norma acusada, pueden participar con
todas las garantías constitucionales y legales en la elección de las mesas
directivas de las Comisiones Constitucionales legales, según su representación
en la respectiva Corporación.  Reitera que, “…el derecho a participar en las
mesas directivas es un derecho de los partidos minoritarios, con independencia
de si estos pertenecen a la coalición de gobierno, a la coalición de la
oposición o a ninguna de las anteriores”[114].
8. En cuanto al
cargo de que la norma demandada es inconstitucional porque vulnera la reserva
de Ley Estatutaria, indica que es menester tener presente que el Reglamento del
Congreso, que es una Ley Orgánica, fue aprobado mediante la Ley 5ª del 17 de
junio de 1992, mientras que el actual artículo 112 de la C.P. fue introducido
mediante el Acto Legislativo 01 del 3 de junio 2003, “es decir, más de once
años después”[115].
Igualmente hay que tener en cuenta que el artículo 151 de la C.P, estableció
que mediante una Ley Orgánica se reglamentaría lo referente al ejercicio y el
reglamento del Congreso de la República.
9. Recuerda que la
Corte Constitucional en la Sentencia C – 1040 de 2005 reconoció la facultad que
tiene el Congreso para ejercer funciones de orden administrativo encaminadas a
“establecer la organización y funcionamiento del Congreso Pleno, el Senado y
la Cámara de Representantes”[116].
Teniendo en cuenta lo anterior considera que el parágrafo demandado corresponde
al ejercicio de las funciones de orden administrativo del Congreso, “…pues
se limita a establecer que las comisiones constitucionales y legales tienen un
presidente y un vicepresidente, que no pueden ser del mismo partido y que serán
elegidos por mayoría”[117].
10. Igualmente
explica que el parágrafo del artículo 40 de la Ley 5ª de 1992, consulta el
principio del efecto útil de las normas en cuanto, a falta de regulación
estatutaria que sirve para plantear el cargo, ésta resulta necesaria para el buen
funcionamiento de las comisiones constitucionales y legales.
11. Por último
indica que si se declarase inexequible la norma demandada, no se daría lugar a
que los partidos de oposición logren una mejor situación jurídica respecto de
la que hoy tienen como lo pretende la actora pues, “…, el hecho de que un
partido o movimiento minoritario haga parte, de momento, de la coalición de
gobierno, de la oposición, o de ninguna de las dos, no lo despoja de su
carácter de minoritario, ni lo priva de su derecho de aspirar a participar en
las mesas directivas, tal y como lo dispone el artículo 112 Superior…”[118].
IV. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
En virtud de lo dispuesto por el artículo 241,
numeral 4º, de la Constitución, la Corte Constitucional es competente para
conocer de las acciones de inconstitucionalidad contra las Leyes de la República.
1. Problema jurídico y esquema de resolución
1.1 El problema jurídico a resolver consiste en establecer si el
parágrafo del artículo 40 de la Ley 5ª de 1992 que dispone que, “En tratándose de Comisiones Constitucionales Permanentes y
Comisiones Legales habrá un Presidente y un Vicepresidente, elegido por mayoría
cada uno separadamente y sin que pertenezcan al mismo partido o movimiento
político”, viola los artículos 112, 152,
40 y 1º de la Constitución Política.
1.2 Para resolver dicho problema la Corte
Constitucional analizará los siguientes puntos. En primer lugar (1) se hará un
breve análisis sobre la no  vinculatoriedad de las excepciones de
inconstitucionalidad en los fallos de constitucionalidad proferidas por la
Corte; en segundo lugar (2) se estudiará desde una interpretación histórica,
literal y sistemática del artículo 112 de la C.P el tema de la conformación de
las mesas directivas del Congreso y si estas tienen que estar integradas por
partidos y grupos minoritarios de oposición; en tercer lugar (3), la Corte
analizará si el parágrafo del artículo 40 de la Ley 5ª de 1992 es
inconstitucional por cuestiones de forma al no haber sido tramitado mediante el
procedimiento de Ley Estatutaria, y por último se decidirá la
constitucionalidad o la inconstitucionalidad de la norma demandada.
2. No vinculatoriedad  de las excepciones
de inconstitucionalidad en el control de constitucionalidad
2.1 La excepción de inconstitucionalidad o el
control de constitucionalidad por vía de excepción, se fundamenta en la
actualidad en el artículo 4º de la Constitución, que establece que  “La
Constitución es norma de normas. En todo caso de incompatibilidad entre la
Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones
constitucionales…”[119]. Esta
norma hace que nuestro sistema de control de constitucionalidad sea calificado por
la doctrina como un sistema mixto[120] ya que
combina un control concentrado en cabeza de la Corte Constitucional y un
control difuso de constitucionalidad en donde cualquier autoridad puede dejar
de aplicar la ley u otra norma jurídica por ser contraria a la Constitución[121].
2.2 De otra parte hay que tener en cuenta que el
control por vía de excepción lo puede realizar cualquier juez, autoridad
administrativa e incluso particulares que tengan que aplicar una norma jurídica
en un caso concreto[122]. Este
tipo de control se  realiza a solicitud de parte en un proceso judicial o ex
officio por parte de la autoridad o el particular al momento de aplicar
una  norma jurídica que encuentre contraria a la Constitución. En este caso se
debe subrayar que la norma legal o reglamentaria que haya sido exceptuada por
inconstitucional no desaparece del sistema jurídico y continúa siendo válida ya
que los efectos del control por vía de excepción son inter partes, solo
se aplican para el caso concreto y no anulan en forma definitiva la norma que
se considera contraria a la Constitución.
2.3 Por este hecho una norma que haya sido
exceptuada por cualquier autoridad judicial, administrativa o por un particular
cuando tenga que aplicar una norma, puede ser demandada ante la Corte
Constitucional que ejercerá el control de constitucionalidad y decidirá en
forma definitiva, de manera abstracta, general y con efectos erga omnes
si la norma exceptuada es constitucional o no.
2.4 Teniendo en cuenta lo anterior, considera la
Corte que las excepciones de inconstitucionalidad que profieren las autoridades
judiciales, administrativas o los particulares cuando tengan que aplicar una
ley, no elimina la posibilidad que tiene la corporación de realizar el control
de constitucionalidad de determinado precepto.
2.5 Como se analizó en el punto 3 de los
antecedentes de esta providencia, la demandante anexa como prueba la excepción
de constitucionalidad que profirió la Sección Quinta del Consejo de Estado el
28 de agosto de 2009, en donde se dejó de aplicar el parágrafo del artículo 40
de la Ley 5ª de 1992 objeto de esta demanda. Al mismo tiempo y según se explica
en el mismo fallo, esta misma norma se dejó de aplicar en las decisiones de la
Sección Quinta de 10 de marzo de 2005[123] y 19
de febrero de 2009[124].
2.6 La Corte encuentra que teniendo en cuenta el
artículo 241 de la C.P.[125], la
instancia última de control de constitucionalidad de las leyes en Colombia es la
Corte Constitucional, de tal manera que las excepciones de constitucionalidad
pueden ser acogidas o no por ésta Corporación[126],
no configura un precedente vinculante y tiene preeminencia sobre los fallos
particulares que se hayan dado por vía de excepción[127].
Esta preeminencia de la jurisdicción constitucional sobre las decisiones
particulares y concretas que se establecen a través de la excepción de
constitucionalidad se justifica teniendo en cuenta que el control de
constitucionalidad tiene efectos erga omnes y se realiza de forma
general y abstracta. De igual forma se subraya que los efectos del fallo de
constitucionalidad hacen tránsito a cosa juzgada y determinan en forma
definitiva la continuidad o no de la norma dentro del sistema jurídico, efecto
que da coherencia y seguridad jurídica al sistema jurídico colombiano.
2.7 Teniendo en cuenta lo anterior la
interpretación que de la Corte en el control de constitucionalidad del
parágrafo 40 de la Ley 5ª de 1992 sobre la participación de las minorías en las
mesas directivas de las Comisiones  constitucionales y legales de las Cámaras,
prima sobre el control que se haya realizado por vía de excepción y será
definitivo en la determinación de la constitucionalidad de la norma.
2.8. Finalmente se debe subrayar que la interpretación
de la Sección Quinta del Consejo de Estado sobre el alcance del artículo 112 de
la C.P. no ha sido unánime ni pacífica, ya que en la reciente Sentencia de 30
de noviembre de 2010[128] se
estableció que el concepto de minoría política no puede ser equiparable al de
minoría de oposición. En este sentido se afirmó que si bien existe, “la
diferencia terminológica que el artículo 112 de la C.P. emplea, es innegable
que aunque dicha norma se titule ‘Estatuto de la Oposición’, lo cierto es que,
en estricto rigor etimológico la expresión que utiliza el inciso segundo del
artículo 112 constitucional es la de partidos y/o movimientos políticos
‘minoritarios’. Esta denominación, noción o concepto, en exacto sentido, no
significa ‘oposición’.”[129]
3. La interpretación del inciso segundo del
artículo 112 de la C.P. sobre la participación de las minorías en los cuerpos
colegiados
Como se analizó en los antecedentes de esta
providencia, la demandante y el interviniente DeJusticia indican que teniendo
en cuenta una interpretación histórica, literal y sistemática, los partidos y
movimientos minoritarios que deben participar en las mesas directivas de las
comisiones constitucionales y legales del Congreso, deben ser solo los partidos
de oposición y no aquellos partidos minoritarios que hagan coalición con el
gobierno. En cuanto a la interpretación sistemática explica la demandante, que
teniendo en cuenta la titulación del artículo 112 y la parte final del mismo[130],
se estaría vulnerando no solo la reserva de Ley Estatutaria sino también el
artículo 40 de la Constitución sobre el derecho de todo ciudadano en la
conformación, ejercicio y control del poder político.
En cuanto a la interpretación histórica se sostiene
en la demanda que con base en la excepción de inconstitucionalidad anexada como
prueba[131], se
puede inferir que en las discusiones de la Constituyente de 1991 se quiso
otorgar participación en las Comisiones constitucionales y legales del Congreso
únicamente a las minorías de oposición[132]. Por
otra parte en la intervención de DeJusticia se indica que si se interpreta el
concepto de minoría desde una definición política se entenderá que tiene
razón la demandante en considerar que la norma es inconstitucional ya que dicho
término se relaciona íntimamente con el concepto de oposición, es decir, una
minoría que no solo se encuentre en desventaja numérica con relación a la
mayoría, sino también una “minoría opuesta al bloque parlamentario
mayoritario” [133].
Teniendo en cuenta lo anterior, considera la Corte
que para valorar los cargos de inconstitucionalidad expuestos por la
demandante, tiene que dilucidar el tema de la conformación de las mesas
directivas de las Comisiones constitucionales permanentes y legales y
determinar especialmente el concepto de “partidos y movimientos minoritarios”
que se encuentra consagrado en el inciso segundo del artículo 112 de la C.P.,
artículo que es la base principal de los argumentos de inconstitucionalidad de
la demandante. En los siguientes numerales la Corte estudiará dicho precepto
desde la interpretación histórica, literal y sistemática, y teniendo en cuenta
también las posibles consecuencias que generaría la interpretación de la
demandante.
3.1
Interpretación histórica del artículo 112 C.P.
3.1.1 La interpretación histórica a nivel
constitucional se refiere al análisis del proceso de creación de la norma
constitucional para conocer la opinión general de quienes la crearon y
reconstruir de esta manera la intención del constituyente. De lo que se trata
es de realizar una aproximación al sentido y finalidad que los constituyentes
quisieron dar al precepto e inferir de esta manera la voluntad original[134]
de los creadores de la norma[135].
3.1.2 Este tipo de interpretación ha tenido sus
críticas, especialmente porque en palabras de Canosa Usera, puede “subjetivizar
sin remedio la interpretación y destruir cualquier aplicación sería de
los otros métodos de interpretación como el sistemático[136]”.
Del mismo modo se dice que dicho método hermenéutico es poco claro, ya que el
análisis de las actas y de los debates depende de la interpretación subjetiva,
y “su unidad es más simbólica que real en tanto en cuanto su fragmentación
en las voluntades particulares de las diferentes fuerzas políticas presentes en
la elaboración de la Carta se individualizan perfectamente y provocan la casi
imposibilidad de perfilar una voluntad unitaria”[137].
Igualmente para Ronald Dworkin este tipo de interpretación resulta criticable
ya que puede dar lugar a dos tipos de inferencias: la “intención semántica” es
decir lo que los “los redactores querían decir” y la “intención política”
o “de expectativa” que consiste en determinar “las consecuencias que
esperaban que tuviera lo que dijeron”[138].
3.1.3 A pesar de lo anterior la Corte estima que en
el caso concreto es importante realizar este tipo de análisis partiendo de los
cargos alegados por la demandante, en especial la excepción de
inconstitucionalidad de 28 de agosto de 2009 proferida por el Consejo de
Estado, en donde se citan algunos de los debates que se dieron en la
Constituyente, para reforzar el argumento de la inconstitucionalidad de la
norma demandada. Teniendo en cuenta lo anterior procede la Corte a analizar los
antecedentes históricos del artículo 112 de la C.P para establecer la “voluntad
original” de los constituyentes en la inclusión de dicho artículo.
3.1.4 En un primer lugar procederá la Corte a
estudiar las Actas de la Asamblea Nacional Constituyente y posteriormente se
analizarán algunas apreciaciones de exconstituyentes y promotores de la
Constitución de 1991 en publicaciones que se realizaron con posterioridad a la
aprobación de la Carta. Lo que se quiere con este análisis es determinar de
forma aproximada la intención y el objetivo que tuvieron los constituyentes con
la inclusión en la Constitución del artículo 112. Dicha indagación puede en
efecto arrojar luces para una completa interpretación del artículo en estudio,
sin embargo se hace hincapié en que éste artículo se reformó parcialmente con
el artículo 5º del Acto Legislativo 1 de 2003; teniendo en cuenta lo anterior la
Corte verificará en la última parte de este numeral si dicha modificación
incide o no en la interpretación definitiva del artículo.
3.1.5 En cuanto a los debates que se dieron en la
Asamblea Nacional Constituyente verifica la Corte que la inclusión del
artículo 112 de la C.P. se discutió en la Comisión Primera de la Asamblea
Nacional Constituyente en las sesiones de 10 de mayo al 30 de junio de 1991. En
la Sesión de 10 de mayo el constituyente y expresidente Misael Pastrana explicó
que la posibilidad de establecer constitucionalmente un estatuto de la
oposición se dio por primera en el Plebiscito de 1958, “pero limitándose al
partido liberal y al partido conservador, como una fórmula de establecer la
paridad”[139].
Explicó también que con posterioridad a este plebiscito, se discutió el
Estatuto de la Oposición en la reforma de 1968 en donde se dio la posibilidad a
los partidos opositores de hacer parte del gobierno, si así lo considerara el
jefe de gobierno[140].
3.1.6 De otra parte, en la sesión de 15 de mayo el
constituyente Otty Patiño explicó el rol que debe cumplir la oposición, en
donde indica que deben existir unas garantías para aquellos partidos que no
participan en el gobierno. Explica que la constitucionalización de las
garantías de la oposición sería algo novedoso en el constitucionalismo colombiano[141]
y dice que encuentra acertada la propuesta de establecer unas garantías para
quienes no participan en el gobierno y quieren hacer una labor crítica a éste[142]
.
3.1.7 En esta misma sesión se leyó el proyecto
inicial de lo que vendría a ser el artículo 112 de la C.P. La  primera
propuesta de artículo era la siguiente:
“La Ley establecerá un estatuto de la oposición en el que se
consagre el derecho que tienen los partidos y movimientos políticos que no
participan en el Gobierno para garantizar el ejercicio de su función crítica y
la formación de alternativas políticas, este estatuto establecerá el acceso a
la información oficial salvo las restricciones legales, el acceso a los medios
de comunicación social del Estado de acuerdo con la representación obtenida en
las elecciones para el Congreso de la República o de la Asamblea Nacional
Legislativa, el derecho de réplica con respecto a las informaciones inexactas e
injuriosas en la misma forma y por el mismo medio a través del cual se
produjeron, la igualdad de oportunidades para el acceso a los cargos públicos,
el derecho a participar en los asuntos electorales y en la política exterior
del país. Las minorías electorales tendrán derecho a participar en las mesas
directivas de los cuerpos colegiados de acuerdo a su representación”.[143]
3.1.8 En cuanto al tema específico de la
participación de las minorías en las mesas directivas de los cuerpos colegiados
se dijo en esta misma sesión que el concepto de “minoría electoral” iba en
contra  de lo que se había aprobado anteriormente sobre partidos políticos. En
este sentido el mismo constituyente Patiño dijo que, “las minorías
electorales no están dentro de lo que acabamos de aprobar de los partidos,
movimientos y agrupaciones minoritarios tienen derecho a la representación. –
Aquí dice las minorías electorales en un inciso, tendrán derecho a participar
en las mesas directivas”[144].
3.1.9 Por otra parte, en la misma sesión se
debatieron aspectos relacionados con los derechos de la oposición que se
establecieron en el inciso primero del artículo, como por  ejemplo el derecho a
acceder a la información y documentación, el uso de los medios de comunicación
social del Estado, la réplica en los mismos medios de comunicación, y la
participación en la política exterior y en los asuntos electorales[145].
Igualmente se debatió la posibilidad de que el Procurador, el Contralor General
de la República y el Defensor del Pueblo, fueran miembros de un partido
diferente al Presidente, fórmula que en definitiva no fue acogida por el
constituyente[146].
3.1.10 Posteriormente en la Sesión del 13 de junio
se discutió nuevamente la importancia de establecer un Estatuto de la Oposición
que garantizara la igualdad de oportunidades en el acceso de los cargos
públicos, el derecho a participar en los organismos electorales y en la
política exterior del país. Se dice en la Sesión del 13 de junio de 1991 que,
“Partidos políticos de los partidos políticos y especialmente del
estatuto de la oposición en nuestro articulado y en el él hay una serie de
normas que yo creo van a ser enormemente civilizadoras de nuestras costumbres
políticas; nosotros creemos que el derecho a la oposición es uno de los
factores más interesantes y necesarios de la democracia; por lo tanto
garantizar su ejercicio y el de la función crítica en la Constitución
colombiana va a darle una entidad a la oposición que siempre se tuvo en
Colombia más como un mecanismo perturbador que como lo que se considera en los
sistemas democráticos: como un valioso, necesario, auxiliador de un verdadero
sistema democrático; pero para ello pedimos además en este articulado que se
mantenga la igualdad de oportunidades para el acceso a los cargos públicos, el
derecho a participar en los organismos electorales y en la formulación de la política
exterior del país...”. [147]
3.1.11 Luego en esta misma sesión se indicó que
también se debía discutir lo referente a la participación de los partidos y
movimientos políticos minoritarios en las mesas directivas de los cuerpos
colegiados, posibilidad que sería una garantía para las minorías. Sobre este
punto se dijo específicamente que,
“además una consagración que lamentablemente se olvida a ratos y
aquí mismo fue olvidada en sus comienzos, que es que los partidos y movimientos
minoritarios tendrán derecho a participar en las mesas directivas de los
cuerpos colegiados, de acuerdo con su representación en ellos; me parece que la
garantía de las minorías es otra norma muy importante de ser aprobada…”. [148]
3.1.12
Sobre este mismo inciso constata la Corte que en la sesión de 18 de junio se
varió la propuesta inicial del proyecto de que, “Las minorías electorales
tendrán derecho a participar en las mesas directivas de los cuerpos colegiados
de acuerdo a su representación”[149],
por la redacción definitiva que establece que, “Los partidos y
movimientos minoritarios tendrán derecho a participar en las mesas
directivas de los cuerpos colegiados, de acuerdo con su representación en ellos”[150],
acogiendo la crítica de que la propuesta inicial no se correspondía con lo
anteriormente aprobado sobre los partidos y movimientos políticos.
3.1.13
Posteriormente en la sesión de 18 de junio se discutió la posibilidad de
introducir un tercer inciso del artículo 112 de la C.P. que estableciera que la
regulación de la materia se hará por ley estatutaria. En dicha sesión se dijo
lo siguiente “- Señor Presidente, una aclaración, es que aquí faltó una
línea en el inciso tercero, que debe leerse, me anticipo a decirlo, una ley
estatutaria, establecerá el estatuto de la oposición y desarrollará el
ejercicio de estos derechos” [151].
3.1.14
Luego, en la misma sesión, el debate se concentró en determinar la conveniencia
del encabezado del artículo 112 que establecía que, “los partidos y
movimientos que no participan en el Gobierno podrán ejercer libremente la
función crítica”. Sobre esta redacción varios constituyentes expresaron su
inconformidad argumentando que en muchos casos dentro de cada partido pueden
existir “cofradías” o tendencias, que pueden ser críticas con el mismo Gobierno
del partido a que hacen parte[152].
3.1.15
Es en esta parte de la discusión y sobre este punto específicamente, en donde
se presenta el debate que fue referenciado en la excepción de
inconstitucionalidad citada por la demandante. Aquí se hace manifiesto que el
artículo quedó mal redactado al establecer que los derechos de la oposición
corresponden a los “Los partidos y movimientos que no participan en el
Gobierno”, porque como afirmó el Constituyente Augusto Ramírez Ocampo, los
derechos que se consagran en dicha norma se refieren a los derechos de la
oposición, es decir “a los que no participen en el gobierno” y por ende la
norma sería redundante[153].
3.1.16
Por otra parte y con relación al inciso segundo de artículo, se aprobó en esta
sesión en forma definitiva la redacción de que, “Los partidos y
movimientos minoritarios tendrán derecho a participar en las mesas
directivas de los cuerpos colegiados, según su representación en ellos”[154].
Igualmente quedó en forma definitiva el inciso tercero del artículo que
establece que, “Una ley estatutaria, regulará íntegramente la materia”.
3.1.17 En cuanto a las reflexiones que se
realizaron por parte de los constituyentes y partícipes en textos publicados
con posterioridad a la aprobación de la Constitución de 1991, la Corte
referencia dos: el texto de Alfonso Palacio Rudas titulado “El Congreso en la
Constitución de 1991”[155]
y la publicación del asesor del gobierno de la época en reforma a la
Constitución, Manuel José Cepeda, titulado “La Constitución que no fue”[156].
3.1.18 En el primer texto explica Palacio Rudas que
“El artículo 112 de la Constitución de 1991 recoge la vieja aspiración de
elevar a norma constitucional los derechos de los partidos y de los movimientos
que no participen en el Gobierno, para que puedan ejercer amplia y libremente
su función crítica, y convertirse en alternativas políticas”. Dice que
recuerda que cuando se discutió dicho artículo en la Plenaria la redacción
inicial la parecía confusa y por ende solicitó aclaraciones sobre el
entendimiento de dicho precepto. Explica que el debate que se presentó en la
Plenaria se dio sobre la redacción de la primera parte del artículo que
establecía que solo a los partidos y movimientos que “no participaran en el
Gobierno” se les otorgaría los derechos de la oposición. En este sentido explica
que,
“…cabría deducir que sólo los partidos y los movimientos ausentes de
las nóminas administrativas podían ejercer la función crítica, cuando lo cierto
es que dentro de los denominados partidos de gobierno son frecuentes las
divisiones y disidencias. Yo mismo, dije, en mi condición de ´Cofrade´ estoy
obligado a la función crítica y así he actuado a lo largo de mi carrera
pública. Tanto los redactores como los ponentes del artículo se comprometieron
a dejar claras constancias en las actas sobre el espíritu e intención del
precepto que yo cuestionaba. Infortunadamente, por causa del atropello del
reloj, abundaron las contradicciones y la falta de claridad de varios de los
artículos finalmente aprobados” [157].
3.1.19 Dice igualmente que las garantías que se
otorgan a la oposición para que “ejerza sin trabas ni limitaciones sus
tareas”[158]
fueron: a) El acceso a la información y a los documentos oficiales; b) El
acceso a los medios de comunicación social del Estado, condicionado a la
representación obtenida en las elecciones para Congreso inmediatamente
anteriores, y c) El derecho de ejercer la réplica frente a tergiversaciones de
naturaleza grave y evidente o ante ataques públicos proferidos por altos funcionarios
oficiales. Explica que la norma otorgó a los partidos y los movimientos
minoritarios la posibilidad de participar de las mesas directivas de los
cuerpos colegiados, en proporción al número de curules que ocupen y que se
estableció que una Ley Estatutaria regulará íntegramente la materia[159].
3.1.20 Por su parte en el libro de Cepeda se expone
la propuesta inicial del gobierno sobre el Estatuto de la Oposición, proyecto
que se encontraba numerado como artículo 90. Esta propuesta no incluía el
inciso segundo sobre la posibilidad que tienen los partidos y movimientos
políticos de participar en las mesas directivas de los cuerpos colegiados, ni
el inciso tercero que establece que una Ley Estatutaria regulará íntegramente
la materia. Explica que el proyecto fue presentado por la Comisión Accidental
integrada por los delegatarios Horacio Serpa (Partido Liberal), Otty Patiño (M
– 19) y Augusto Ramírez Ocampo (Partido Social Conservador). El texto original
decía lo siguiente:
CAPÍTULO 3. Del estatuto de la oposición
090. “ARTÍCULO. Los partidos y movimientos políticos que no
participen en el gobierno podrán ejercer libremente la función crítica frente a
éste y plantear y desarrollar alternativas políticas.
Para estos efectos se les garantizan los derechos de acceso a la
información y documentación oficiales, salvo las restricciones que establezca
la ley; el uso de los medios de comunicación social del Estado, de acuerdo con
la representación obtenida en las elecciones parlamentarias inmediatamente
anteriores; el derecho de réplica cuando haya tergiversación evidente o ataque
público a través del medio masivo de comunicación en que se produjo y en los
medios de comunicación de regulación estatal por la misma causa anterior y para
preservar la equidad en la información; la igualdad de oportunidades para
el acceso a cargos públicos, el derecho a participar en los organismos
electorales, y en la formulación de la política exterior del país
(…)”.
Explica
Cepeda que las partes subrayadas no quedaron en la aprobación definitiva del
artículo.
3.1.21
Resumiendo encuentra la Corte que desde una interpretación histórica del artículo
112, se puede inferir lo siguiente:
i.
Que en los debates de la constituyente siempre se diferenció entre el
proceso de aprobación del primer inciso en donde se establecía una enumeración
exhaustiva de los derechos de los partidos y movimientos políticos que no
participaran en el gobierno, y el inciso segundo que estableció la posibilidad
a los partidos y movimientos minoritarios de participar en las mesas directivas
de los cuerpos colegiados, según su representación en ellos.
ii.
Que en las sesiones de 10 y 15 de mayo los constituyentes debatieron en
una primera instancia el tema de los derechos de la oposición y establecieron
en el inciso primero los derechos de acceso a la información y a la
documentación oficial, el uso de los medios de comunicación social del Estado,
el derecho de réplica en los medios de comunicación del Estado frente a las
tergiversaciones graves y ataques públicos proferidos por altos funcionarios y
la participación  en los organismos electorales.
iii.
Que en la sesión de mayo 15 se varió la redacción inicial del inciso
segundo estableciendo “los partidos y movimientos minoritarios” en lugar
de “las minorías electorales”.
iv.
Que en la misma sesión de 15 de mayo se incluyó el tercer inciso que se
refiere a que “Una ley estatutaria regulará íntegramente la materia”.
v.
Que en los debates del 13 y 18 de junio reseñado en la excepción de
inconstitucionalidad, se discutió principalmente si era conveniente o no dejar
la primera parte del artículo 112, referente a  que los derechos de la
oposición se otorguen a “Los partidos y movimientos políticos que no
participen en el Gobierno”. En esta discusión no se hizo referencia al
inciso segundo del precepto aprobado, sobre la participación de los partidos y
movimientos políticos minoritarios en las mesas directivas de los cuerpos
colegiados.
vi.
Que finalmente no fue aprobado el derecho de los partidos y movimientos
que no participen en el gobierno de “igualdad de oportunidades para el
acceso a los cargos públicos”, ni la posibilidad de que éstos participaran
en la formulación de la política exterior del país. Tampoco se aprobó la
propuesta que se formuló en los debates del 15 de mayo de que el Procurador, el
Contralor General de la República y el Defensor del Pueblo fueran elegidos de
candidatos de  partidos y movimientos que no hicieran parte del gobierno.
3.1.22 En conclusión, encuentra la Corte que la
interpretación histórica realizada por la Sección Quinta del Consejo de Estado
en la excepción de inconstitucionalidad de 28 de agosto de 2009, no es
acertada, ya que en los debates citados se hacía referencia a la redacción del
primer inciso del artículo 112 y no a lo concerniente a la participación de los
partidos y movimientos minoritarios en las mesas directivas de los cuerpos
colegiados. En efecto, una vez analizados los debates en la constituyente se
puede concluir sin lugar a dudas que siempre se dio un tratamiento separado a
los derechos de los partidos y movimientos que no participaran en el gobierno –
no se les llamó en esta primera redacción partidos de oposición – y a la
participación de los partidos minoritarios en las mesas directivas del inciso
segundo. Finalmente el inciso tercero referente a que una ley estatutaria
regularía íntegramente la materia, se aprobó independiente de los incisos
anteriores.
3.1.23
Por último, en la interpretación histórica del artículo 112 se debe tener en
cuenta que éste fue reformado en algunas de sus partes por el artículo 5º del
Acto Legislativo 1 de 2003 (Reforma Política)[160].
En el siguiente cuadro la Corte transcribirá el artículo 112 aprobado en la
Constitución de 1991 y lo comparará con el que se modificó en el 2003 y
establecerá algunas conclusiones:
Artículo 112 aprobado en 1991
Artículo 112 reformado por el artículo 5 del Acto Legislativo 1 de
2003
“ARTÍCULO 112. Los partidos y movimientos políticos que no
participen en el gobierno podrán ejercer libremente la función crítica frente
a éste y plantear y desarrollar alternativas políticas.
Para estos efectos, salvo las restricciones legales, se les
garantizan los derechos de acceso a la información y a la documentación
oficiales; de uso de los medios de comunicación social del Estado, de acuerdo
con la representación obtenida en las elecciones parlamentarias inmediatamente
anteriores; el derecho de réplica cuando haya tergiversaciones graves y
evidentes o ataques públicos proferidos por altos funcionarios oficiales, y
de participación en los organismos electorales.
Los partidos y movimientos minoritarios tendrán derecho a
participar en las mesas directivas de los cuerpos colegiados, según su
representación en ellos.
Una ley estatutaria regulará íntegramente la materia”.
Artículo 112 Los partidos y movimientos políticos con
personería jurídica que se declaren en oposición al Gobierno, podrán
ejercer libremente la función crítica frente a este, y plantear y desarrollar
alternativas políticas. Para estos efectos, se les garantizarán los
siguientes derechos: el acceso a la información y a la documentación oficial,
con las restricciones constitucionales y legales; el uso de los
medios de comunicación social del Estado o en aquellos que hagan uso
del espectro electromagnético de acuerdo con la representación
obtenida en las elecciones para Congreso inmediatamente anteriores; la
réplica en los mismos medios de comunicación.
Los partidos y movimientos minoritarios con personería
jurídica tendrán derecho a participar en las mesas directivas de los
cuerpos colegiados, según su representación en ellos.
Una ley estatutaria reglamentará íntegramente la
materia”.
Los cambios fueron los siguientes:
i.
Se reforma el encabezado del artículo que establecía que “Los
partidos y movimientos políticos que no participen en el Gobierno…”, por “Los
partidos y movimientos políticos con personería jurídica que se declaren en
oposición al gobierno…”.
ii.
Se elimina lo referente a que el derecho de réplica se de solo cuando “se
presentan tergiversaciones graves y evidentes o ataques públicos proferidos por
altos funcionarios oficiales”.
iii.
Se elimina lo referente al derecho de los partidos de oposición a que
participen en los organismos electorales.
iv.
Se extiende la posibilidad de uso de los medios de comunicación social
del Estado a aquellos en donde se haga uso del espectro electromagnético.
v.
En cuanto al inciso segundo se dice que solo se dará la prerrogativa de
participar en las mesas directivas de los organismos colegiados a “los
partidos y movimientos minoritarios con personería jurídica”.
vi.
Se cambia en el tercer inciso la expresión “Una ley estatutaria
regulará íntegramente la materia” por “una ley estatutaria reglamentará
íntegramente la materia”.
3.1.24 Como se puede apreciar, el artículo 112
varía en su primer inciso en lo referente a que las garantías se otorgan a los
partidos y movimientos políticos con personería jurídica que se declaren en
oposición al gobierno; en el segundo inciso a que el derecho a participar en
las directivas de las mesas directivas de los cuerpos colegiados solo se le
otorgará a los partidos y movimientos minoritarios “con personería jurídica”, y
en el tercer inciso a que se cambia en la Ley Estatutaria el “regulará” por el
“reglamentará”.  En los siguientes numerales la Corte valorará si dichos
cambios son determinantes o no en el estudio de constitucionalidad del
parágrafo demandado.
3.2 Interpretación literal o lingüística del
artículo 112 C.P.
3.2.1 En este numeral estudiará la Corte lo
referente a la interpretación literal o lingüística del inciso segundo del
artículo 112 de la C.P. para determinar si, como dice la demandante y uno de
los intervinientes, el término “partidos y movimientos políticos minoritarios”
se debe entender como “partidos y movimientos políticos de oposición”.
3.2.2 En la interpretación literal se tiene que
diferenciar la definición del término en lenguaje ordinario, de la
definición que se da desde el lenguaje especializado[161].
En la intervención de DeJusticia se hizo referencia a esta distinción[162]
explicando que desde el punto de vista del lenguaje político el concepto de
partido político minoritario se refiere a partido político de oposición[163].
En los siguientes numerales analizará la Corte si esta interpretación puede
considerarse como plausible de acuerdo a las diferentes acepciones del término
“partido y movimiento político minoritario” contenida en el inciso segundo del
artículo 112 de la C.P.
3.2.3 En un primer lugar encuentra la Corte que
desde la definición ordinaria el concepto de “minoritario” puede dar
lugar a dos acepciones: 1. “perteneciente o relativo a la minoría” y 2. “aquél
que está en minoría numérica” [164]. Por
otra parte, desde el punto de vista del lenguaje político la definición
de “partido y movimiento político minoritario” dependerá del régimen político,
de las relaciones entre el gobierno y el Congreso, del sistema electoral que se
escoja y en determinadas ocasiones de la garantía que se pueda dar
constitucionalmente a ciertas agrupaciones políticas por su situación de
inferioridad numérica o de su baja influencia política en un Estado.
3.2.4 Subraya en este sentido la Corte que la
definición de “partido y movimiento político minoritario” variará dependiendo
de si se trata de un sistema de gobierno parlamentario[165]
o de un régimen presidencial[166]. A su
vez la definición mutará en el caso de los regímenes parlamentarios con dos
grandes partidos que se alternan el poder y que se organizan mediante la forma
de gobierno–oposición, por ejemplo Inglaterra o España[167],
de los regímenes parlamentarios de tipo multipartidistas, por ejemplo Italia,
en donde existe una variedad de partidos que pueden llegar a hacer parte de la
coalición de gobierno aun siendo minoría.
3.2.5 Teniendo en cuenta este aspecto, en el caso
de los gobiernos de tipo parlamentario organizados en la forma de mayoría –
oposición, el término “partido minoritario” puede llegar a ser entendido como
partido de oposición[168], pero
en el caso de los regímenes parlamentarios que no se organizan de esta forma el
término “partido minoritario”, no puede dar lugar solamente a que se entienda
como partido de oposición, sino a todos aquellos partidos que no han obtenido
la mayoría de curules en el parlamento. En este último caso los partidos minoritarios
pueden adquirir distintas formas ya que tienen la posibilidad de realizar
coaliciones de gobierno con el partido mayoritario[169],
constituirse en partidos de oposición o establecerse como partidos minoritarios
neutrales que no han decidido si apoyan o no al partido de gobierno.
3.2.6 Por otra parte, se debe tener en cuenta que
en algunos regímenes parlamentarios se han establecido gobiernos con el apoyo
de todos los partidos en el parlamento, con los llamados gobiernos de “Unidad
Nacional” o de “Gran Coalición”, que se dan especialmente en los tiempos de
crisis o de emergencia o cuando ninguna de los partidos ha obtenido las curules
suficientes para gobernar.[170]
3.2.7 Con relación a los regímenes presidenciales
como Colombia, el término partido político minoritario puede hacer referencia a
los partidos que no se corresponden con el partido político del presidente –
gobierno - o con los partidos políticos que han obtenido menores escaños en el
Congreso. En este tipo de regímenes se puede dar el caso en que un partido
político tenga la mayoría de curules en el Congreso, pero que no se corresponda
con el partido político del Presidente[171], o que
por el contrario exista correspondencia entre el partido de gobierno y el
partido mayoritario en el Congreso.
3.2.8 Igualmente en los regímenes políticos
presidenciales se pueden presentar partidos y movimientos políticos
minoritarios de distinta índole, no solo atendiendo al criterio numérico del
concepto sino también desde la concepción política. Así por ejemplo, se pueden
dar partidos políticos minoritarios de oposición (1), partidos políticos
minoritarios que se declaren neutrales al gobierno (2) o aquellos partidos
minoritarios numéricamente que realicen coaliciones con el partido político
mayoritario (3). En este último caso no pierde el partido de coalición su
categoría de minoritario, especialmente por dos razones: en primer lugar porque
sigue teniendo un menor número de curules en el Congreso y en segundo término
porque no pierde la posibilidad de romper en cualquier momento la coalición y
empezar a hacer oposición a su anterior aliado.
3.2.9 También se debe tener en cuenta que la
definición de partido político minoritario dependerá del sistema electoral
elegido que condiciona en gran medida la existencia de un mayor o menor número
de grupos minoritarios. Como afirma Paloma Requejo el sistema mayoritario puro
fomenta la aparición de una única minoría, mientras que el sistema proporcional
incrementará la presencia de distintas fuerzas minoritarias[172].
3.2.10 De otra parte se debe resaltar que el
término “partido político minoritario” también ha sido usado políticamente para
darle reconocimiento a las minorías étnicas, políticas, de género o grupos de
interés, que se estima deben ser tutelados mediante el otorgamiento de curules
permanentes para que de esta manera se fortalezca la representación
proporcional en el Congreso. En este tipo de casos los partidos y movimientos
políticos que representen a éstas agrupaciones pueden ser considerados como
minoritarios con relación al número de curules que se establecen de manera
permanente en el Congreso[173].
3.2.11 En el caso colombiano, el régimen político
que establece la Constitución es un régimen político presidencial con un
sistema electoral proporcional[174], que
puede dar lugar a que se presenten diferentes escenarios en las relaciones
políticas entre el Gobierno y el Parlamento. En primer lugar se puede dar el
caso que exista una correspondencia entre el partido político que gobierna y el
partido político mayoritario en el Congreso; en un segundo lugar se puede
presentar el caso que no exista correspondencia entre el partido de gobierno y
el partido mayoritario en el Congreso, y por último, debido a que se establece
un sistema bicameral, puede ocurrir que una Cámara del Congreso se corresponda
con el partido de gobierno y la otra no. Por último, y al igual que en el
régimen parlamentario, se puede dar el caso que se configure un gobierno de
“unidad nacional” en donde se de representación en el gobierno a todos los
partidos políticos y no exista una oposición declarada de ningún partido en el
Congreso.
3.2.12 Por otra parte se debe tener en cuenta lo
referente a las circunscripciones especiales en donde la Constitución garantiza
la participación de minorías étnicas, políticas y de colombianos residentes en
el exterior. El inciso segundo del artículo 171 de la C.P establece la
“circunscripción nacional especial para comunidades indígenas” en donde se
establece que habrá dos curules permanentes en el Senado para las minorías
indígenas[175].
Igualmente se reconoce en los incisos cuarto y quinto del artículo 176 de la
C.P., circunscripciones especiales en la Cámara de Representantes para asegurar
la participación “de los grupos étnicos y de las minorías políticas”, en donde
se podrá elegir hasta cuatro representantes, y las circunscripciones especiales
para los colombianos residentes en el exterior en la cual se elegirá un
representante a la Cámara.
3.2.13 Teniendo en cuenta las diferentes acepciones
que se puede dar al término “minoritario” en Colombia, concluye la Corte que
desde el punto de vista literal o lingüístico no se puede hacer la
correspondencia entre “partido y movimiento político minoritario” con “partido
y movimiento político de oposición”. Esto debido a que los partidos y
movimientos políticos minoritarios desde el punto de vista numérico y político
pueden tener distintas formas como las de los partidos políticos de oposición,
los de coalición, los que se declaren neutrales al gobierno y las minorías con
curules permanentes en el Congreso por el establecimiento de circunscripciones
especiales.
3.3 Interpretación sistemática del inciso
segundo del artículo 112 y posibles consecuencias que generaría la
interpretación de la demandante
3.3.1 El método sistemático de interpretación
consiste en averiguar el significado de las normas constitucionales a través
del entendimiento del ordenamiento constitucional como un todo[176].
Este tipo de interpretación posibilita una comprensión del contexto y de la
conexión de las normas constitucionales entre sí. En los siguientes numerales
se efectuará este tipo de interpretación, teniendo en cuenta también las
posibles consecuencias que generaría aquella esgrimida por la demandante.
3.3.2 Como se analizó anteriormente, para la
demandante y DeJusticia, desde una interpretación sistemática las únicas
minorías que pueden participar en las mesas directivas del Congreso son las
minorías de oposición. Los argumentos que se exponen para hacer esta inferencia
son que en el Capítulo 3 del Título IV de la Constitución se titula “Del Estatuto
de la Oposición” y que el inciso final del artículo 112 establece que, “Una
ley estatutaria reglamentará íntegramente la materia”.
3.3.3 Por el contrario, para la Fundación Konrad
Adenauer no debe interpretarse que existe “unidad normativa inescindible” entre
los incisos 1 y 2 del artículo 112 y entre los incisos 2 y 3 del mismo
precepto, e indica que siguiendo la Sentencia T – 02 de 1992 la titulación en la
Constitución es meramente indicativa y no vinculante[177].
Por otra parte explica que debe tenerse en cuenta el artículo 147 de la
Constitución que establece que “las mesas directivas de la cámara y de sus
comisiones permanentes serán renovadas cada año”. Subraya que cuando
existen pocos miembros en el Congreso de un partido de oposición no se puede
dar la renovación anual que dispuso el constituyente en dicho artículo.
3.3.4 Teniendo en cuenta estas dos posiciones
antagónicas considera la Corte que la interpretación sistemática del inciso
segundo del artículo 112 debe conjugarse con la interpretación histórica y
lingüística que se ha venido realizando. En un primer lugar y en lo referente a
la llamada “unidad normativa”, ya se comprobó en la interpretación histórica
que en las discusiones del precepto nunca hubo correspondencia en los debates
entre el inciso primero de la norma, que establece los derechos de los partidos
de oposición, y el inciso segundo sobre la posibilidad de que los partidos y
movimientos políticos minoritarios participen en las mesas directivas de los
órganos colegiados. En este sentido considera la Corte que a pesar de la
titulación, los incisos 1 y 2 del artículo 112 de la C.P. son separables y se
pueden interpretar independientemente.
3.3.5 Por otra parte subraya la Corte que el inciso
tercero del precepto que establece que “Una ley estatutaria regulará
íntegramente la materia” debe interpretarse teniendo en cuenta lo que se
establece en el literal c) del artículo 152 sobre las materias objeto de leyes
estatutarias. En este literal se establece que mediante leyes estatutarias el
Congreso de la República regulará la “Organización y régimen de los partidos
y movimientos políticos; estatuto de la oposición y funciones
electorales”[178].
Teniendo en cuenta esta norma, considera la Corte que el inciso tercero del
artículo 112 de la C.P. se relaciona directamente con el inciso primero, pero
no con el numeral segundo, porque como se analizó desde el punto de vista
lingüístico no se puede decir que en Colombia “partido y movimiento político
minoritario” se corresponda con partido político de oposición.
3.3.6 Igualmente se debe tener en cuenta, como se
analizará en el siguiente punto, que la composición de las mesas directivas
hace parte de la regulación misma del Congreso, es decir que su reglamentación
hará parte de las leyes orgánicas a las cuales según el artículo 151 de la C.P.
está sujeta la actividad legislativa. Esta interpretación se corresponde con
las normas constitucionales referentes al sistema presidencial y a la
participación política y proporcional de los partidos políticos del Congreso
que dan igual preponderancia a los partidos políticos minoritarios de oposición
y a los que no lo son.
3.3.7 De la misma manera considera la Corte que
resulta contradictorio con la misma Constitución establecer que en las mesas
directivas de las Comisiones legales y constitucionales de las Cámaras deba
existir el derecho a participar de un miembro de la oposición. Como se explicó
en la intervención de la Fundación Konrad Adenauer esto puede generar que en
determinadas ocasiones cuando el partido minoritario tenga pocos miembros no se
pueda cumplir con el artículo 147 de la C.P., respecto a que las mesas
directivas de las cámaras y de sus comisiones permanentes sean renovadas cada
año[179].
3.3.8 Por otra parte subraya la Corte que la
interpretación de la demandante podría generar la posibilidad, ya advertida por
algunos de los intervinientes[180], de
que los miembros de minorías parlamentarias tengan necesariamente que
declararse en oposición al gobierno para poder participar en las mesas. Esta
circunstancia podría generar divisiones entre los mismos partidos en torno a la
decisión de declararse como oposición, especialmente en los partidos que se
habían declarado como neutrales o de los miembros del congreso que hacen parte
de las circunscripciones especiales.
3.3.9 Finalmente y teniendo en cuenta la regulación
que estableció el legislador en el parágrafo del artículo 40 al afirmar que “En
tratándose de Comisiones Constitucionales Permanentes y Comisiones Legales
habrá un Presidente y un Vicepresidente, elegido por mayoría cada uno
separadamente y sin que pertenezcan al mismo partido o movimiento político”,
la Corte constata que dicha normatividad puede generar distintas posibilidades
de composición de las mesas directivas. Por ejemplo que una mesa esté compuesta
por un miembro del partido mayoritario y un miembro del partido minoritario de
coalición o por dos miembros de partidos minoritarios, por uno de coalición y
otro de oposición o por un miembro de un partido minoritario neutral y por un
miembro de un partido de oposición o de coalición, siempre y cuando sean de
distintos partidos o movimientos políticos. Igualmente la Corte no niega que en
determinadas ocasiones los partidos de oposición, puedan ser dentro de todos
los partidos minoritarios los más vulnerables, ya que dentro del juego político
o simplemente por bloquearlos, no obtengan ninguna representación dentro de las
mesas directivas de las comisiones a pesar de tener miembros en éstas. En estos
casos se hace un llamado al Congreso de la República para que cuando se
presenten estas situaciones se de participación dentro de las mesas directivas
a los miembros de los partidos minoritarios de oposición para fortalecer de
esta manera los principios de pluralismo político y representatividad.
3.3.10 En conclusión, desde una interpretación
sistemática del inciso segundo del artículo 112, y teniendo en cuenta las
posibles consecuencias que generaría la interpretación de la demandante, no se
puede inferir que el derecho de participación en las mesas directivas del
Congreso se de únicamente para los partidos y movimientos políticos de
oposición. Lo anterior porque como se analizó el término de “minoría política”
es mucho más amplio que el de “minoría oposición”, interpretación que se
corresponde con el artículo 1 sobre democracia pluralista y participativa,  con
el artículo 40 sobre la posibilidad de todo ciudadano de participar en la
conformación, ejercicio y control del poder político, con el artículo 135 que
establece que son facultades de cada Cámara elegir a sus directivas y con las
normas constitucionales referentes a la representación proporcional en el
Congreso[181]. Del
mismo modo la equiparación del término partido minoritario, como partido
minoritario de oposición generaría que no se pudiera cumplir con el artículo
147 de la Constitución sobre la renovación anual de los miembros de las mesas
directivas cuando el partido o los partidos que se declaren en oposición no
tengan un número considerable de congresistas que impida que no sean reelectos.
No obstante lo anterior y teniendo en cuenta que los partidos políticos de
oposición pueden ser en determinadas ocasiones los más vulnerables, se hace un
llamado al Congreso para que cuando ocurra esta situación se de participación
en las mesas directivas a estas agrupaciones en consonancia con los principios
de pluralismo político y representatividad.
4. La participación de las minorías en las mesas
directivas de las comisiones constitucionales permanentes y comisiones legales
no tiene reserva de Ley Estatutaria
4.1. La demandante, la Sección Quinta del Consejo
de Estado en la excepción de inconstitucionalidad referenciada y DeJusticia,
consideran que el parágrafo demandado es inconstitucional por vicios de forma,
ya que estiman que la participación de las minorías en las mesas directivas de
las comisiones constitucionales y legales en el Congreso debió ser tramitada
por Ley Estatutaria.
4.2 Explican que esta materia es reserva de Ley
Estatutaria por dos razones: porque el inciso tercero del artículo 112
especifica que “una ley estatutaria reglamentará integralmente la materia”,
y en segundo término porque estiman que las minorías que deben conformar las
mesas directivas son aquellas de oposición. Por tanto afirman que no se
cumplieron con los trámites del artículo 153 de la C.P. en donde se dice que la
aprobación de las leyes estatutarias requiere la mayoría absoluta de los
miembros del Congreso de la República, la aprobación dentro de una legislatura
y que dicha ley se someta a la revisión previa de la Corte Constitucional.
4.3 Teniendo en cuenta dicho cargo, considera la
Corte que de acuerdo a la interpretación histórica, lingüística y sistemática,
analizada anteriormente, no tiene razón la demandante en establecer que las
únicas minorías que pueden participar en las mesas directivas de las Comisiones
del Congreso, son las minorías de oposición. Como se explicó en dichos
numerales de acuerdo al sistema de gobierno, a la representación proporcional y
a la garantía constitucional a ciertos grupos con el establecimiento de
circunscripciones especiales, los partidos y movimientos políticos minoritarios
en el Congreso pueden ser múltiples y pueden ser de oposición, neutrales y
minoritarios de coalición.
4.4 A su vez, no se puede establecer que el inciso
tercero del artículo 112 de la C.P tenga vinculación directa con el inciso
segundo del mismo precepto y que todos los aspectos contenidos en dicho
artículo tengan que ser tramitados por Ley Estatutaria. Como se analizó en los
debates de la Constituyente, se diferenció entre los derechos que se otorgaban
a los partidos políticos de la oposición – estatuto de la oposición –
establecidos en el inciso primero del artículo 112, y la posibilidad de que los
partidos y movimientos minoritarios tuvieran derecho a participar en las mesas
directivas de los cuerpos colegiados.
4.5 Como explican algunos de los intervinientes la
elección de las mesas directivas de las Comisiones constitucionales permanentes
y Comisiones legales, no es un derecho de la oposición, que necesite ser
regulado mediante Ley Estatutaria, sino una materia propia del ejercicio de la
actividad legislativa, que debe ser regulado a través de la Ley Orgánica del
Reglamento del Congreso.
4.6 Considera la Corte que la labor de las mesas
directivas de las Comisiones Constitucionales y legales del Congreso debe estar
regida por los principios de objetividad e imparcialidad y neutralidad. Estas
mismas finalidades fueron enumeradas por la Corte Constitucional en la
Sentencia C – 222 de 1997 en donde dijo que,
“Para la Corte es evidente que el papel de los presidentes de las
comisiones y de las cámaras es, entre otros, el de conducir los debates,
asegurando que las pertinentes normas se observen cuidadosamente, en cuanto es
de su resorte "cumplir y hacer cumplir el Reglamento, mantener el orden
interno y decidir las cuestiones o dudas que se presenten sobre aplicación del
mismo", obviamente con arreglo a lo que establezcan la Constitución y la
ley, por lo cual, en ejercicio de sus funciones y salvo en cuanto a sus
propios votos, deben ser totalmente imparciales y brindar iguales garantías a
todos los miembros de la correspondiente célula congresional. Será de cargo
del respectivo presidente garantizar que la discusión se lleve a cabo antes de
la votación en cada debate, permitir las intervenciones de todos los
integrantes de la comisión o cámara, dentro de lo que establezca el Reglamento,
introduciendo, si es necesario, restricciones razonables en asuntos tales como
la extensión de cada intervención, siempre que, al aplicarlas, se cumpla
estrictamente lo anunciado y de la misma forma para todos, sin discriminación
ni preferencias”[182].
4.7 De otra parte subraya la Corte que cuando el
poder de las directivas de las mesas en las comisiones es utilizado
incorrectamente, y tiene una parcialización política, incluso de las minorías
que las pueden llegar a conformar, podría generar la inconstitucionalidad de la
ley por vicios de procedimiento en su formación como ha sucedido en múltiples
ocasiones, garantizando de esta manera la neutralidad, imparcialidad y
objetividad en la labor de las Mesas Directivas[183].
4.8 Por último se debe destacar que la Ley
Estatutaria de Partidos y movimientos políticos - Ley 130 de 1994 – reglamentó
en los artículos 32, 33, 34, 35 y 36 los derechos de la oposición que se
encuentran enumerados en el inciso primero del artículo 112 de la C.P.[184],
cumpliendo de esta manera con el inciso final del mismo artículo que establece
que una “ley estatutaria reglamentará íntegramente la materia” y con el
literal c) del artículo 152 que establece que mediante el trámite de las leyes
estatutarias se regulará lo referente a la “Organización y régimen de los
partidos y movimientos políticos; estatuto de la oposición y funciones
electorales”[185]. Sobre
este punto hay que tener en cuenta que en la Sentencia C – 089 de 1994[186]
que realizó el control automático de la Ley Estatutaria de Partidos y
Movimientos Políticos[187],
estableció la Corte que en dicha ley se regulaba íntegramente y de
manera completa los derechos de la oposición enumerados en el inciso
primero del artículo 112 de la C.P, y determinó que,
“El estatuto de la oposición debe ser desarrollado en una ley
estatutaria que regule íntegramente la materia y, justamente, el
proyecto que se examina tendrá la naturaleza y el rango de ley estatutaria
cuando se sancione y, de otro lado, pretende regular de manera completa esta
específica materia. Adicionalmente, desde el punto de vista formal, el
artículo 152-c de la CP atribuye al Congreso una competencia unitaria en punto
a "organización y régimen de los partidos y movimientos políticos; estatuto
de la oposición y funciones electorales"[188].
4.9 Por esta serie de razones no encuentra la Corte
que sea inconstitucional por violación de la reserva de Ley Estatutaria el
parágrafo del artículo 40 de la Ley Orgánica del Congreso – Ley 5ª de 1992 – ya
que lo que se está regulando es la elección de las directivas de las Comisiones
Constitucionales y Legales, que es una labor propia del Congreso para su
funcionamiento y dirección. En todo caso, es claro que en las mesas directivas
de las comisiones constitucionales y las comisiones legales del Congreso
consideradas en su conjunto, tendrán derecho a participar, de acuerdo con su
representación, los partidos y movimientos políticos minoritarios con
personería jurídica, incluidos los de oposición. Este es el sentido del inciso
segundo del artículo 112 de la Constitución, precepto que no se desconoce por
el parágrafo del artículo 40 demandado.
V.
DECISIÓN
En
mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Declarar EXEQUIBLE por los cargos aducidos
en la demanda el parágrafo del artículo 40 de la Ley 5 de 1992 que establece
que “En tratándose de Comisiones Constitucionales Permanentes y Comisiones
Legales habrá un Presidente y un Vicepresidente, elegido por mayoría cada uno
separadamente y sin que pertenezcan al mismo partido o movimientos político”
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional,
cúmplase y archívese el expediente.
JUAN CARLOS HENAO PEREZ
Presidente
GABRIEL EDUARDO
MENDOZA MARTELO
Magistrado
Con salvamento de voto
MARIA VICTORIA
CALLE CORREA
Magistrada
Con aclaración de voto
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MAURICIO GONZALEZ CUERVO
Magistrado
Con salvamento parcial de voto
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
Con salvamento de voto
JORGE IVAN PALACIO PALACIO
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
ACLARACIÓN DE VOTO DE LA MAGISTRADA
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
A LA SENTENCIA C-122/11
PROTECCION DE LAS MINORIAS POLITICAS AL INTERIOR DE
LAS CORPORACIONES DE REPRESENTACION DEMOCRATICA-Finalidad  (Aclaración de voto)/DERECHO A LA
OPOSICION-Su adecuado ejercicio y defensa son requisito de la legitimidad
democrática de las decisiones adoptadas por la mayoría política (Aclaración de
voto)
La protección de las minorías políticas al interior de
las Corporaciones de representación democrática no sólo tiene como fin la
protección de los políticos que las conforman o de sus electores. La protección
a las minorías políticas, en especial a quienes se encuentran en la oposición,
es una garantía de neutralidad en el sistema. Los derechos de la oposición, su
adecuado ejercicio y defensa son requisito de la legitimidad democrática de las
decisiones adoptadas por la mayoría política.
MESA DIRECTIVA DE LAS COMISIONES CONSTITUCIONALES PERMANENTES
Y LEGALES DEL CONGRESO-Principio de
neutralidad (Aclaración de voto)/MESA DIRECTIVA DE LAS COMISIONES
CONSTITUCIONALES PERMANENTES Y LEGALES DEL CONGRESO-Sistema de frenos y
contrapesos que ha de regir las actuaciones del Estado (Aclaración de voto)/NEUTRALIDAD
PARLAMENTARIA-Permite y surge de la deliberación política, no es de la
ausencia de política (Aclaración de voto)
Las Mesas Directivas de las Plenarias del Congreso de la
República deben regir sus actuaciones por el principio de neutralidad. Las
normas que confieren poder a la oposición en el juego político son,
precisamente, un medio, una herramienta para obtener esa neutralidad. Dar poder
de decisión a las minorías políticas, con vocación de ocupar mañana el lugar de
las mayorías, es generar un balance al interior de estos órganos de decisión de
los cuerpos colegiados. El artículo 40 de la Ley 5ª de 1992, en lo referente a
las mesas directivas de las plenarias del Congreso, por tanto, es un claro desarrollo
del principio de frenos y contrapesos que ha de regir las actuaciones del
Estado, de forma tal que ningún poder pueda actuar sólo, sin que exista un
contrapeso que balancee sus decisiones. En tal sentido, es preciso aclarar que
la neutralidad de las mesas directivas no surge de actuaciones que no tengan
intenciones y sentidos políticos, sino que dichas actuaciones no pueden ser
arbitrarias, y deben estar abiertas a ser balanceadas por la defensa de otros
intereses y objetivos distintos a los propios. La neutralidad política no se
logra actuando sin tener en cuenta los propios intereses y pretendiendo hablar
por todos, sino permitiendo que estos se vean balanceados por la defensa que
los demás representantes hagan de los demás intereses y objetivos, que es su
función representar y defender. La neutralidad parlamentaria permite y surge de
la deliberación política, no es la ausencia de política.
PODER DE LA PLENARIA DEL CONGRESO-Es diferente al poder de las Comisiones del Congreso
(Aclaración de voto)/MESA DIRECTIVA DE PLENARIA Y MESA DIRECTIVA DE LAS
COMISIONES DEL CONGRESO-Distinción de poderes (Aclaración de voto)
DERECHOS
POLITICOS DE GRUPOS MINORITARIOS Y DE OPOSICION-Procedencia de acción de
tutela en caso que se desatiendan principios constitucionales y legales
aplicables (Aclaración de  voto)
Referencia: expediente D-8207
Demanda de inconstitucionalidad contra el parágrafo del artículo 40 de la
Ley 5ª de 1992.
Magistrado Ponente:
JUAN CARLOS HENAO PEREZ
Al
igual que el resto de Magistrados que conforman la Sala Plena de la Corte
Constitucional, comparto las decisiones adoptadas en la sentencia C-122 de 2011.
Considero  (i) que el legislador no viola la Constitución Política al regular
la conformación de las mesas directivas del Congreso de la República mediante
una ley orgánica que se ocupe del Reglamento de dicha institución; por el
contrario, la violaría de no hacerlo;  y  (ii) que en el presente caso la norma
acusada (parágrafo del artículo 40 de la Ley 5ª de 1992) no viola los derechos
políticos de la oposición, al aclarar que los dos miembros de la Mesa Directiva
de cada Comisión parlamentaria debe ser de un partido distinto, pero no exigir
que uno de ellos debe ser minoritario. No obstante, considero importante hacer
tres aclaraciones respecto al sentido y los alcances de esta decisión.
1.
La protección de las minorías políticas al interior de las Corporaciones de
representación democrática no sólo tiene como fin la protección de los políticos
que las conforman o de sus electores. La protección a las minorías políticas,
en especial a quienes se encuentran en la oposición, es una garantía de
neutralidad en el sistema. Los derechos de la oposición, su adecuado ejercicio
y defensa son requisito de la legitimidad democrática de las decisiones
adoptadas por la mayoría política.
Como
lo indica la sentencia que acompaño, las Mesas Directivas de las Plenarias del
Congreso de la República deben regir sus actuaciones por el principio de
neutralidad. Las normas que confieren poder a la oposición en el juego político
son, precisamente, un medio, una herramienta para obtener esa neutralidad. Dar
poder de decisión a las minorías políticas, con vocación de ocupar mañana el
lugar de las mayorías, es generar un balance al interior de estos órganos de
decisión de los cuerpos colegiados. El artículo 40 de la Ley 5ª de 1992, en lo
referente a las mesas directivas de las plenarias del Congreso, por tanto, es
un claro desarrollo del principio de frenos y contrapesos que ha de regir las
actuaciones del Estado, de forma tal que ningún poder pueda actuar sólo, sin
que exista un contrapeso que balancee sus decisiones. En tal sentido, es
preciso aclarar que la neutralidad de las mesas directivas no surge de
actuaciones que no tengan intenciones y sentidos políticos, sino que dichas
actuaciones no pueden ser arbitrarias, y deben estar abiertas a ser balanceadas
por la defensa de otros intereses y objetivos distintos a los propios. La
neutralidad política no se logra actuando sin tener en cuenta los propios
intereses y pretendiendo hablar por todos, sino permitiendo que estos se vean
balanceados por la defensa que los demás representantes hagan de los demás
intereses y objetivos, que es su función representar y defender. La neutralidad
parlamentaria permite y surge de la deliberación política, no es la ausencia de
política.
2.
Además del argumento presentado por la Corte, según el cual de considerarse que
existe un derecho de las minorías que constituyen oposición a ocupar la
vicepresidencia, se llegaría a casos que incluso podrían generar una parálisis
parlamentaria –especialmente, porque las mesas directivas tienen períodos
anuales–, hay otro. Es distinto el poder de las plenarias al poder de las
comisiones del Congreso y, en esa medida, es distinto el poder de las mesas
directivas de las unas o las otras. Por ejemplo, las decisiones de las
comisiones pueden ser revocadas por las plenarias. En efecto, mientras que la
Plenaria de un cuerpo de representación democrática contiene a todas las
fuerzas que fueron elegidas y en sus respectivas proporciones, ello no ocurre
así en las Comisiones donde, en ocasiones, no hay representación de todos los
movimientos. En tal medida, en donde realmente se requiere abrir el paso de la
oposición y, por tanto, al control político y a la alteridad y alternancia
propias de la democracia, es en las mesas directivas de las Plenarias del
Senado y de la Cámara de Representantes. Tal regla, por ejemplo, rige también
los concejos municipales.  No considerar a las minorías políticas en las mesas
directivas de las plenarias es, en consecuencia, una cuestión distinta a la
planteada en el presente caso. Tal sería un caso diferente al resuelto por la
Corte en la presente ocasión.
3.
Por último, resta decir que la decisión tomada en el presente caso implica que
el parágrafo del artículo 40 de  la Ley 5ª de 1992 no viola la Constitución
Política de Colombia. Esto no quiere decir, por ejemplo, que la Corte
Constitucional esté juzgando y avalando previamente, ex ante, cualquier
aplicación de la norma que se haga.
3.1.
Como explícitamente lo señaló la Sala Plena de la Corte Constitucional, existen
muchos artículos de la Constitución y de la Ley que demanda respeto por las
minorías políticas. El parágrafo del artículo 40 de la Ley 5ª de 1992, por
tanto, ha de ser aplicado teniendo en cuenta el resto de reglas y principios
del orden constitucional vigente. No es posible al Congreso de la República
aplicar dicha regla olvidando por ejemplo, que de acuerdo con la propia Ley 5ª
(artículo 2°), ‘en la interpretación y aplicación de las normas’ del Reglamento
del Congreso se tendrá en cuenta entre otras, la regla de minorías, de acuerdo
con la cual, ‘el reglamento garantiza el derecho de las minorías a ser
representadas, a participar y expresarse tal como lo determina la
Constitución.’ Así por ejemplo, si bien el Congreso no viola los derechos de
las minorías políticas parlamentarias, en especial de aquellas que son
oposición, al no nombrar un representante suyo en la mesa directiva de una
comisión de alguna de las Cámaras legislativas, de acuerdo con lo dicho en la
sentencia, si es posible que se violen los derechos políticos de una minoría
parlamentaria si, incurría en tal violación, si sistemáticamente esta es
excluida de todos los cargos de decisión; si, por ejemplo, el tercer año de
ejercicio de un Congreso se vuelve a elegir todas las mesas directivas de todas
las comisiones y en ninguna se incluyen representantes de la minoría.
3.2.
En otras palabras, si bien el parágrafo del artículo 40 de la Ley 5ª de 1992 es
constitucional por no afectar, en abstracto y de forma general, los derechos de
la oposición política, pueden existir casos en los cuales la aplicación
específica de la norma se haga desatendiendo los demás principios
constitucionales y legales aplicables, de tal forma que en efecto sí se impacte
negativamente los derechos políticos de grupos minoritarios y de oposición. En
tales situaciones, las personas pueden recurrir a la acción de tutela e
interponerla en defensa de sus derechos políticos fundamentales (art. 40, CP).
Tal
es el sentido en el cual aclaro mi voto a la sentencia C-122 de 2011.
Fecha
ut supra,
MARIA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrado
SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO PRESENTADO POR EL
MAGISTRADO MAURICIO GONZALEZ CUERVO
SENTENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Interpretación debe hacerse de manera expresa en la
parte resolutiva (Salvamento parcial de voto)
INTERPRETACION SISTEMATICA DEL ARTICULO 112 DE LA
CONSTITUCION POLITICA-Alcance (Salvamento
parcial de voto)
De la interpretación sistemática del artículo 112 superior, acorde
con los principios democrático y pluralista, se encuentra una unidad de
designio constitucional que se inscribe en el ámbito de la oposición, entendida
como aquellos partidos y movimientos que no participan en el gobierno. Los
cuales tienen una serie de derechos consagrados en el citado precepto
constitucional que se extienden a los demás partidos y movimientos políticos
minoritarios; como serían su participación en las mesas directivas de las
correspondientes corporaciones de elección popular “según su representación”.
En todo caso, esta representación debe aplicarse en términos globales teniendo
en cuenta la célula legislativa en su conjunto, de modo que no es que en cada
comisión -constitucional o legal- del Congreso de la República tenga que estar
un miembro del partido de oposición, sino que esta presencia deberá ser según
su representación en el órgano legislativo.
CONFORMACION DE MESA DIRECTIVA DE COMISIONES
PERMANENTES Y LEGALES DEL CONGRESO-Participación
a las minorías de oposición y a otras minorías, según su representación
(Salvamento parcial de voto)
Referencia: Expediente D – 8207
Demanda
de inconstitucionalidad contra el Parágrafo  del
artículo 40 de la ley  5 de 1992
Magistrado
Ponente:
JUAN
CARLOS HENAO PEREZ
Salvo parcialmente mi  voto frente a la Sentencia
de Constitucionalidad C-122 de 2011, en la cual se declaró: La exequibilidad
del parágrafo del artículo 40 de la Ley 5 de 1992, por las razones que a
continuación expongo:
Le correspondió en este caso, a la Sala Plena de la
Corte, resolver si el parágrafo del artículo 40 de la Ley 5ª de 1992, desconoce
las garantías establecidas en el artículo 112 de la Constitución a los partidos
minoritarios que no hacen parte de la coalición del Gobierno y si el aparte
demandado viola la reserva de ley estatutaria establecida en el inciso tercero
del artículo 112 superior, por tratarse de una materia comprendida en las que
según el artículo 152 de la Carta Política, debe sujetarse a esa categoría
especial de ley.
Si bien comparto la interpretación que se hace en
la sentencia acerca del alcance y ámbito de aplicación del inciso segundo del
artículo 112 de la Carta Política,  considero que la interpretación en que se
fundamenta la conformidad del parágrafo del artículo 40 de la Ley 5ª de 1992
con la Constitución ha debido hacerse de manera expresa en la parte resolutiva;
mediante una decisión de exequibilidad condicionada, como quiera que el
parágrafo acusado da lugar a dos interpretaciones, una de las cuales resultaría
contraria a la normatividad constitucional.
De la interpretación sistemática del artículo 112
superior, acorde con los principios democrático y pluralista, se encuentra una
unidad de designio constitucional que se inscribe en el ámbito de la oposición,
entendida como aquellos partidos y movimientos que no participan en el gobierno.
Los cuales tienen una serie de derechos consagrados en el citado precepto
constitucional que se extienden a los demás partidos y movimientos políticos
minoritarios; como serían su participación en las mesas directivas de las
correspondientes corporaciones de elección popular “según su representación.”
En todo caso, esta representación debe aplicarse en
términos globales teniendo en cuenta la célula legislativa en su conjunto, de
modo que no es que en cada comisión -constitucional o legal- del Congreso de la
República tenga que estar un miembro del partido de oposición, sino que esta
presencia deberá ser según su representación en el órgano legislativo.
En este orden de ideas, el análisis que ha debido
hacer la Corte en la interpretación del parágrafo demandado de conformidad con la
Constitución, se refiere a que el parágrafo del articulo 40 demandado es
exequible al impedir que un solo partido se tome las directivas de las
comisiones de las cámaras – exige que Presidente y vicepresidente sean de
diferente partido- en tanto no es constitucional la interpretación que permita
que dos partidos o movimientos excluyan a la totalidad de las mesas directivas
a las minorías de oposición, porque contravendría el artículo 112, inciso 2, de
la Carta Política.
Por lo expuesto, la exequibilidad del parágrafo del
artículo 40 demandado debió condicionarse, en la parte resolutiva de la
providencia, bajo el entendido de que en todo caso en la conformación de las
mesas directivas de las comisiones de las cámaras tomadas en su conjunto, debe
darse participación a las minorías de oposición y a otras minorías, según su
representación.
Respetuosamente,
MAURICIO GONZALEZ
CUERVO
Magistrado
SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DEL
MAGISTRADO HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO A LA SENTENCIA
C-122 DE 2011.
Referencia: expediente
D- 8207
Demanda de
inconstitucionalidad contra el parágrafo del artículo 40 de la ley 5 de 1992.
Demandante:
Adriana Parra Hernández.
Magistrado
Ponente:
JUAN CARLOS HENAO
PEREZ
Con el acostumbrado respeto, el suscrito Magistrado
disiente de la decisión mayoritaria adoptada en la sentencia C-122 de 2011. Mi discrepancia respecto de la posición mayoritaria tiene fundamento en el resultado al que una
interpretación sistemática de la Constitución conduce en este caso y, en
consecuencia, en la clara contradicción que la norma constitucional obtenida
tiene con el parágrafo acusado.
Sin embargo, como primer punto he de manifestar que
la acusación se presentó de forma parcial, por cuanto el segundo inciso del
mismo artículo 40 de la ley 5 de 1992 contiene una manifestación en sentido muy
similar a la de su parágrafo –aparte que sí fue demandado-, sólo que en referencia
a las mesas directivas de las cámaras y no de las comisiones. Por esta razón
correspondía a la Corte Constitucional declararse inhibida o, en su defecto,
llevar a cabo una integración normativa, esto último con el objetivo de evitar
proferir una decisión insuficiente y parcial, que no entendiera como un todo
los derechos que la Constitución reconoce a los partidos de oposición al
momento de integrar las mesas directivas del Congreso.
En lo relativo al fondo de la decisión me distancio
de la posición sostenida por la Corte con base en un argumento sencillo: la
interpretación del artículo 112 de la Constitución conduce a concluir de forma
clara y sin lugar a equívocos que la protección allí prevista está destinada a
los partidos minoritarios de oposición. La Corte, por los argumentos
expuestos en la sentencia, concluyó que la disposición constitucional se
refiere simplemente a partidos minoritarios, no importando que estos
hagan parte de la coalición mayoritaria o no.
La interpretación del artículo 112 de la Constitución que sostengo se
basa en tres puntos fundamentales:
1.
El
método sistemático de interpretación conduce a una conclusión contradictoria a
la presentada por la Corte Constitucional
El método sistemático de interpretación conduce a
concluir que el segundo inciso del artículo 112, al igual que los incisos
primero y tercero, se refiere a partidos de oposición. Resulta contradictorio
pretender que el artículo 112 de la Constitución en su inciso primero hace
referencia a partidos de oposición; que al hablar de partidos minoritarios el
segundo inciso no se refiere a aquellos que se hayan declarado en
oposición; y que el tercer inciso, al establecer la naturaleza de la norma que
realice dicha regulación, se refiera nuevamente a partidos de oposición.
La interpretación lógica de la disposición
constitucional es que cuando en el segundo inciso se hace referencia a
“partidos y movimientos minoritarios” para efectos de la integración de las
mesas directivas del Congreso de la República, éstos sean partidos y
movimientos de oposición, por cuanto son las garantías a la oposición las que
se consagran en el mencionado artículo constitucional. Por el contrario,
desconocer este hecho implica una lectura inconexa y descontextualizada del
segundo inciso de la disposición tantas veces mencionada, con un resultado que
no cumple con las exigencias de los métodos de interpretación de la
Constitución.
2.
El
artículo 112 hace parte del capítulo titulado del Estatuto de la Oposición
Otro argumento para el método sistemático es el
capítulo constitucional en que se encuentra el artículo 112. Esta disposición
está contenida en un capítulo titulado “Del estatuto de la oposición”, capítulo
que únicamente es desarrollado por el mencionado artículo 112. Esta situación
refuerza el argumento acerca de la imposibilidad de entender que el segundo
inciso de esta disposición constitucional se refiere a partidos minoritarios
que no son de oposición.
En contra puede decirse que los títulos y capítulos
de la Constitución no son vinculantes para el intérprete[189],
sino que tienen fuerza meramente indicativa del sentido de las disposiciones
que los contienen, como sostuvo la sentencia de la que ahora me aparto en el
numeral 3.3.
Considero que no puede confundirse la fuerza
indicativa de los títulos y capítulos de la Constitución, con la posibilidad de
interpretar las disposiciones en un sentido totalmente contrario
al título al que pertenecen. Verbigracia, una cosa es decir que derechos
fundamentales no son únicamente los mencionados en al capítulo de la
Constitución que tiene ese nombre; pero no considero que esté dentro de la
amplitud interpretativa del operador el decir que ninguno de los derechos
contenidos en el capítulo denominado “De los derechos fundamentales” es
fundamental. Si bien no son vinculantes, la interpretación debe partir de que
los títulos y capítulos contienen disposiciones relacionadas con la materia que
enuncian, y cuando el intérprete considere preceptivo interpretar en contrario
deberá sustentar suficientemente las razones que lo llevan a concluir en contra
de los títulos y capítulos de la Constitución. Máxime cuando dicha
interpretación no constituye un simple matiz, sino que lleva a un resultado
total y absolutamente contrario al que parece conducir una interpretación
sistemática que tenga en cuenta el título y el capítulo en que se ubica una
disposición constitucional.
Por esta razón, creo que las consideraciones de la
Corte resultan insuficientes en su intento por demostrar que el segundo inciso
del artículo 112 no se refiere a partidos y movimientos de oposición, no
obstante el artículo trate el tema de la oposición y esté ubicado en el
capítulo de la Constitución que contiene las garantías debidas a la oposición.
Por el contrario, considero que al referirse a partidos y movimientos de
oposición el segundo inciso del artículo 112 exige que las mesas directivas del
Congreso se conformen con grupos minoritarios de oposición.
3.
La
interpretación de la Sala Plena desconoce el sentido útil que debe darse
a esta disposición en coherencia con el principio democrático
Se ha dicho en reiteradas ocasiones por parte de la
Corte Constitucional que dentro de los elementos que integran el principio
democrático se cuenta la protección a los grupos minoritarios. Dicha protección
tiene sentido en cuanto busca que los que constituyen un menor número sean
tenidos en cuenta en la dinámica del funcionamiento de los órganos
democráticos, dentro de los cuales el Congreso ocupa el lugar principal. En
este sentido se crean una serie de garantías para que, en el órgano
legislativo, las formaciones que no son la mayoría no sean ignoradas o,
incluso, vulneradas, sino que cumplan adecuadamente el papel que en una
sociedad democrática se espera de ellas, para lo cual se prevén una serie de
garantías en ejercicio de sus funciones.
La lectura que ahora realiza la Sala del artículo
112 de la Constitución desconoce el sentido útil que éste pueda tener, con lo
cual desdibuja el sentido de esta garantía y resta toda eficacia al principio
democrático en la conformación de las mesas directivas del Congreso.
Al entender que el artículo 112 de la Constitución,
al consagrar que los partidos y movimientos minoritarios tendrán derecho a
participar en las mesas directivas de los cuerpos colegiados, no se refiere a
partidos y movimientos de oposición, sino a cualquier partido o movimiento que
no haya alcanzado la mayoría –es decir, que se refiere a todos menos al
movimiento que ganó en cada cámara-, anula la utilidad que esta disposición
puede tener la concreción de garantías a las minorías en desarrollo principio
democrático. En realidad la lectura que hace la Corte de la disposición
constitucional la convierte en una disposición inocua, pues el sentido que se
extrae es: el partido mayoritario no podrá ser el único que integre las
mesas directivas de cada cámara, sino que deberá darse participación a los
demás partidos que alcanzaron asientos en la respectiva cámara legislativa.
En la práctica, dentro del sistema colombiano, es
imposible que un solo partido o movimiento alcance la participación necesaria
para ocupar todos los puestos de una mesa directiva, de manera que ésta siempre
estará integrada por más de un partido o movimiento. Por esta razón es que
considero que la lectura de la Sala Plena hace que la disposición
constitucional carezca de cualquier relevancia en la práctica y que la misma
cercene el aporte garantista que, en mi opinión, incorporó la redacción de este
artículo desde 1991.
Es decir, la lectura de la Corte no tiene en cuenta
que el segundo inciso del artículo 112 de la Constitución fue redactado como
protección de los que numéricamente son menos en el órgano legislativo, lo cual
no se refleja simplemente en el número de escaños que cada
partido haya alcanzado, sino en la posición ideológica –tanto política como
filosófica- defendida en las cámaras. Este no fue un artículo pensado para
quienes hacen parte del bloque mayoritario, pues los que lo conforman, aunque
no hayan sido el partido o movimiento que más escaños haya obtenido, se
benefician de ser la posición mayoritaria. Este fue un artículo dirigido a los
que defienden las posiciones que usualmente no son las mayoritarias, es decir,
para aquellos partidos que se hayan declarado en oposición y que por lo tanto
deben ser acreedores de aquellas garantías pensadas como límite a las acciones
del bloque mayoritario; ese es el sentido útil y eficaz que una lectura acorde
con el principio democrático debe darle a la plurimencionada disposición
constitucional.
Por las razones antes expuestas sostengo que el
método sistemático –razones 1) y 2)- y el método teleológico de interpretación
–tercera razón- conducen a una lectura del segundo inciso del artículo 112 de la
Constitución que resulta incompatible con el parágrafo del artículo 40 del
Reglamento del Congreso, lo que obliga a que, contrario al parecer de la Sala,
sea declarada su exequibilidad condicionada, en el entendido de que su lectura
implique que los movimientos y partidos minoritarios que se declaren en
oposición deban hacer parte de las mesas directivas de las comisiones
constitucionales y legales del Congreso de la República.
Son estos los fundamentos que motivaron mi
distanciamiento de la decisión mayoritaria en esta ocasión.
Fecha ut supra,
HUMBERTO ANTONIO. SIERRA PORTO
Magistrado
SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
A LA SENTENCIA C-122/11
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL POR INEPTITUD
SUSTANTIVA DE LA DEMANDA-Procedencia
por falta de certeza y vicios de insuficiencia (Salvamento de voto)
En el presente caso en que se demanda el
parágrafo del artículo 40 de la Ley 5ª de 1992, aduciendo el demandante que
dicho parágrafo, por involucrar temas del Estatuto de la oposición debió ser
parte de una ley estatutaria, además que desconoce los derechos de las minorías
de oposición en la conformación de las directivas de las comisiones
constitucionales y legales de Senado y Cámara. Sin embargo, el cargo de
inconstitucionalidad carece de certeza en la medida que le atribuye a la norma
acusada un significado que no tiene, ya que el parágrafo impugnado, en modo
alguno, pretende ser ley estatutaria que regule íntegramente lo concerniente a
los derechos de la oposición, además de no existir una relación directa entre
el parágrafo acusado y el artículo 112, alusivo al “estatuto de la oposición”,
y tal falta de certeza ameritaba proferir una decisión inhibitoria, que también
se amparaba en el hecho de que el cargo presenta vicios de insuficiencia.
ESTATUTO DE LA OPOSICION-Requiere de una ley estatutaria que lo regule de
manera completa (Salvamento de voto)
Expediente:
D-8207
Magistrado
Ponente:
JUAN CARLOS
HENAO PEREZ
Demanda de
inconstitucionalidad contra el parágrafo del artículo 40 de la Ley 5 de 1992
Las razones por las cuales, no acompañé la decisión
de mayoría, que declaró ajustada a la constitución la norma acusada (parágrafo
del artículo 40 de la Ley 5 de 1992), sucintamente, las expongo así:
La Ley 5 de 1992, se encarga de establecer el
reglamento del congreso y de cada una de las Cámaras, circunstancia a partir de
la cual, no cabe duda, de que se trata de una ley orgánica, en los términos del
artículo 151 de la constitución, que expresamente señala que tendrán la
connotación de tal las normas referidas, entre otras, a la mencionada materia[190].
Bien podría entonces regularse, a través del
artículo 40 de dicha ley orgánica, lo concerniente a “la composición,
periodo y no reelección de la mesa directiva de cada Cámara y de las comisiones
constitucionales y legales que las componen”, en los términos en que la
aludida disposición lo establece, pues con ello se da alcance a la específica
previsión del artículo 151 constitucional. En conclusión, el parágrafo acusado
de la ley orgánica en cuestión regula adecuadamente el tema de que allí se
trata. Tal entendimiento de la norma acusada es perfectamente compatible con lo
que lógica y racionalmente corresponde, bajo una perspectiva analítica apenas
elemental cuya comprensión no requiere mayúsculas lucubraciones.
A juicio del demandante, por
el contrario, el aludido parágrafo, más que referirse a la materia relacionada
con el “reglamento del Congreso y de cada Cámara en particular y de la
actividad legislativa”, incorpora disposiciones atañederas al “estatuto de
la oposición” de que trata el Título IV, capítulo 3, artículo 112 de la
Constitución en términos antagónicos a lo que establecen los incisos segundo y
tercero de dicho artículo, a cuyo tenor:
“…los partidos y movimientos minoritarios con
personería jurídica tendrán  derecho a participar en las mesas directivas de
los cuerpos colegiados, según su representación en ellos.
Una ley estatutaria
reglamentará íntegramente la materia”.
Estima el demandante que el parágrafo acusado, por
involucrar temas del Estatuto de la Oposición, debió ser parte de una ley
estatutaria y, además, desconoce los derechos de las minorías de oposición  en
la conformación de las directivas de las comisiones constitucionales y legales
de Senado y Cámara.
Desde mi punto de vista, el cargo de
inconstitucionalidad formulado por el demandante carece de certeza en la medida
en que le atribuye a la norma acusada un significado que no tiene, pues el
parágrafo en cuestión, en modo alguno, pretende ser la ley estatutaria que
regule íntegramente lo concerniente a los derechos de la oposición.
Esa ley, hasta donde actualmente se conoce, según
los desarrollos que ha tenido la constitución, labor que, indudablemente, aún
se aprecia incompleta, frente a importantísimos asuntos pendientes, lo es la
ley 130 de 1994, artículos 32 a 36.
A mi juicio, yerra el demandante cuando pretende
insertar las precisiones del artículo 112, especialmente las del inciso
segundo, dentro del contenido normativo del parágrafo acusado para deducir una
antinomia consistente, de una parte, en que el tema de que allí se trata no
debió regularse por ley orgánica, sino por ley estatutaria y, de otra, que el
aludido parágrafo es desarrollo del artículo 112 constitucional alusivo, como
antes se indicó, al denominado “estatuto de la oposición”.
Respetuosamente estimo inexistente la relación
directa entre el parágrafo acusado, referente a la materia indicada, y el
artículo 112, alusivo al “estatuto de la oposición”, aunque reconozco que ambos
temas pueden presentar puntos de contacto, lo cual seguramente justificó el
señalamiento constitucional sobre que dos leyes de distinta naturaleza lo
regularan, y, en particular, el que una ley de naturaleza estatutaria precisara
los alcances del estatuto de la oposición y en particular los derechos
predicables de ésta y la forma particular de ejercerlos, lo cual adolece de
insuficiente definición en la Constitución, de ahí la necesidad de que se
promulgue la ley estatutaria que reglamente en su integridad la materia, lo que
hasta ahora, a mi juicio, no ha sucedido, salvo, lo establecido en la ley 130
de 1994, artículos 32 a 36, pero, como ya se dijo,  en todo caso, de manera
incompleta.
No hay certeza de que el artículo 40 de la ley 5 de
1992 sea desarrollo del estatuto de la oposición. El que leyes de distinta laya
deban tratar los dos temas atrás identificados ayuda a sustentar mi convicción
al respecto.
Tal falta de certeza en la formulación del cargo
ameritaba proferir una decisión inhibitoria como ha sido la actuación de la
Corte en situaciones análogas.
El fallo inhibitorio también tiene como razón de
ser el hecho de que el cargo presenta vicios de insuficiencia pues, a mi
juicio, no se podía cuestionar aisladamente el parágrafo del artículo 40 de la
ley 5 de 1992 dejando de lado la integridad de la norma que lo contiene, pues
si, hipotéticamente, se aceptara como válido, el entendimiento que el
demandante le atribuye al artículo 112 constitucional, y su impacto
inescindible sobre el parágrafo cuestionado, habría que concluir que el
quebrantamiento aducido no solo comprendería a las comisiones constitucionales
permanentes y legales de Senado y Cámara sino, también, en un nivel de mayor
trascendencia, a las mesas directivas de una y otra corporación,  respecto de
las cuales los restantes apartes del artículo 40 también exigen que se integren
con minorías, (las primeras vicepresidencias) sin definir o precisar que estas
deban ser de oposición. Bajo esa perspectiva el alcance del cargo se predicaría
de toda la norma y no de un aparte de ella,  lo cual imponía cuestionarla en su
integridad.
Así explico el porqué no decidir de fondo era la
mejor solución.
Fecha ut supra,
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
[1]
Página 4 del expediente.
[2]
Ibíd.
[3] Consejo de
Estado, Sección Quinta, Sentencia de 28 de agosto de 2009. Rad. 2008 – 0024, M.P. Mauricio Torres Cuervo.
[4]
Página 5 del expediente.
[5]
Ibíd.
[6]
Página 6 del expediente.
[7] Cita la Sentencia C – 1338 de 2000. M.P. Cristina Pardo Schlesinger. Del mismo modo cita la excepción de inconstitucionalidad del
Consejo de Estado de 28 de agosto de 2009 que indica que, “Al estudiar las
normas, para efectos de la excepción, la Sala destaca que el artículo 112 superior en su último inciso dispone que la participación de las minorías en las
mesas directivas de las corporaciones de elección popular se reglamentará
integralmente mediante ley estatutaria, para cuya aprobación,
modificación o derogación se requiere, según las voces del artículo 153 Ibídem,
la mayoría absoluta de los miembros del Congreso de la República, aprobación dentro de una legislatura y se someta a la revisión previa de la Corte Constitucional; quien dictaminará sobre la exequibilidad del proyecto; requisitos que
no cumple la Ley 5 de 1992 que es ley orgánica por lo que sus mandatos
referentes a la participación de los partidos y movimientos políticos
minoritarios en las mesas directivas de las cámaras y sus comisiones
constitucionales permanentes y comisiones legales, son incompatibles con el
inciso final del artículo 112 de la Constitución Política”.
[8]
Página 8 de la demanda.
[9]
Ibíd.
[10]
Página 9 de la demanda.
[11]
Ibíd.
[12] La Sentencia C -  1040 de 2005 dice que, “Sólo puede hablarse de una verdadera democracia,
representativa y participativa, allí donde la composición formal y material del
sistema guarda una correspondencia adecuada con las diversas fuerzas que
conforman la sociedad, y les permite, a todas ellas, participar en la adopción
de las decisiones que les conciernan. Ello es especialmente importante en un
Estado Social de Derecho, que se caracteriza por presuponer la existencia de
una profunda interrelación entre los espacios, tradicionalmente separados del
“Estado” y la “Sociedad Civil”, y que pretende superar la concepción
tradicional de la democracia, vista simplemente como el gobierno formal de las
mayorías, para acoplarse mejor a la realidad e incluir dentro del debate
público, en tanto sujetos activos, a los distintos grupos sociales,
minoritarios o en proceso de consolidación, fomentando así su participación en
los procesos de toma de decisiones a todo nivel”. (Corte Constitucional,
M.P. Manuel José Cepeda, Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra,
Humberto Antonio Sierra Porto, Álvaro Tafur Galvis, Clara Inés Vargas
Hernández).
[13]
Página 10 de la demanda.
[14] Se anexa como prueba de
la demanda, “La Sentencia del H. Consejo de Estado en
su Sección V de 28 de agosto de 2009 que anexo”. M.P. Mauricio Torres
Cuervo. Rad. 2008 – 0024.
[15] En este caso se demandó
si el Partido Liberal, que era oposición en este momento, puede hacer parte o
no de la mesa directiva de dicha Comisión. Dijo la Sección Quinta del Consejo de Estado en la excepción de inconstitucionalidad que, “…en el
sub – lite, existe prueba de que el Partido Liberal para la fecha de la
elección de la mesa directiva de la Comisión Segunda del Senado en el año 2008, era un partido de oposición al Gobierno Nacional. De esto da cuenta el Acta 01 del 22 de
julio de 2008, en donde los mismos demandantes reclaman su condición de partido
de oposición – tema no objetado. Tanto el Senador Juan Manuel Galán como la Senadora Cecilia López en nombre del Partido Liberal, en la sesión del 22 de julio de 2008 –
fecha de la elección –claman la condición de oposición de su partido para
reclamar participación en la mesa de la Comisión Segunda, que la Constitución les otorga. De otra parte, es conocido por distintos
medios de comunicación, prensa, radio y televisión, que el Partido Liberal es
un abanderado de la oposición al actual Gobierno Nacional, y en esa calidad ha
venido actuando al interior del Congreso de la República. Es evidente que tanto los Senadores de los partidos de coalición de gobierno
designados en la mesa directiva, como los del Partido Liberal que intervinieron
reclamando su derecho, actuaron en tal calidad porque sus respectivas colectividades
superaron el umbral del 2% de votos exigidos por el artículo 263 de la Constitución Política, hecho que en concordancia con el artículo 108 de la Constitución garantiza la personería jurídica. En conclusión, para el caso que nos ocupa está
plenamente demostrado, que en la Comisión Segunda Constitucional Permanente del Senado, para el período 2008 – 2009, existía al menos una agrupación política con
personería jurídica en oposición al gobierno…”. Sin embargo, se debe tener
en cuenta que en el fallo no se estructuró la conformación de las mesas
directivas de la Comisión Segunda del Senado, ya que para la fecha de expedición
de la sentencia ya había culminado el período para el cual fueron elegidos los
senadores que reclamaban la reestructuración. Dijo el fallo lo siguiente: “Primero:
Declárase la nulidad de la elección de los senadores Manuel Ramiro Velásquez
Arroyave como Presidente y Jairo Clopatofsky Ghisays, como Vicepresidente, de la Comisión Segunda Constitucional Permanente del Senado de la República para el período 2008 – 2009, realizada el 22 de julio de 2008. Segundo. Como quiera
que para la fecha de expedición del presente fallo, ya ha culminado el período
para el cual fueron elegidos los senadores Manuel Ramiro Velásquez Arroyave
como Presidente y de Jairo Clopatofsky Guisays como Vicepresidente, no se
decreta la elección de una nueva mesa directiva de la Comisión Segunda Constitucional”  (Página 23 y 24 del
expediente).
[16]
Ibíd.
[17]
Página 12 del expediente.
[18]
Pie de página 14 del expediente.
[19] Subrayado y negrilla fuera del
texto.
[20]
Negrilla y subrayado en la excepción de inconstitucionalidad.
[21]
Negrilla en la excepción de inconstitucionalidad.
[22]
Presidencia de la República. Consejería para el desarrollo de la Constitución. Asamblea Nacional Constituyente. Sesión Plenaria junio 18.
[23]
Página 19 del expediente. Subrayado en la excepción de
inconstitucionalidad.
[24] Radicación
número 680001-23-15-000-2004-00428-01 (3540).
[25]
Ibíd.
[26]
Proferida dentro del expediente con radicación interna 2008-0266.
[27]
Página 19 del expediente.
[28]  Negrilla por fuera del
texto. Se explica en el fallo que el artículo 112 de la Constitución antes de la modificación introducida por el Acto Legislativo 01 de 2003, rezaba:
“Los partidos y movimientos políticos que no participen en el Gobierno
podrán ejercer libremente la función crítica frente a éste y plantear y
desarrollar alternativas políticas. Para estos efectos, salvo las restricciones
legales, se les garantizan los siguientes derechos: de acceso a la información
y a la documentación oficiales, de uso de los medios de comunicación social del
Estado de acuerdo con la representación obtenida en las elecciones para
Congreso inmediatamente anteriores; de réplica en los medios de comunicación
del Estado de acuerdo con la representación obtenida”. (Negrilla por fuera
del texto).
[29]
Negrilla fuera del texto.
[30] Por ejemplo se indica en
la intervención que, “…en ciertos asuntos tales como las
funciones electorales han defendido lo que podría denominarse una reserva
reforzada, mientras en los restantes tópicos enunciados por el artículo 152
constitucional ha predominado el criterio de flexibilidad en la
interpretación de la reserva, como es el caso de la regulación de los derechos
y deberes fundamentales y de la administración de justicia”. (Negrilla fuera del texto).
[31] En la intervención se
toma en cuenta la numeración de las materias que deben ser tramitadas mediante
Ley Estatutaria consagrada en el artículo 152 de la C.P y que se refiere a los derechos y deberes fundamentales de las personas y los
procedimientos y recursos de su protección (a), la administración de justicia
(b), la Organización y régimen de los partidos y movimientos políticos;
estatuto de la oposición y funciones electorales (c); Instituciones y
mecanismos de participación ciudadana (d), los estados de excepción (e) y la igualdad
electoral entre los candidatos a la Presidencia de la República que reúnan los requisitos que determine la ley (f).
[32] Dice específicamente
que, “… dicho asunto referente a la organización interna de
carácter administrativo del Congreso, indudablemente ha de ser regulada en su
Reglamento, como efectivamente lo fue a través de la Ley 5ª de 1992 ”. Página 56 del expediente.
[33]
Ibíd.
[34]
Página 58 del expediente.
[35]
Página 60 del expediente. Negrillas fuera del texto.
[36]
Página 61 del expediente.
[37] El
artículo 36 de la Ley 130 de 1994 estableció que, “Dos puestos en el Consejo
Nacional Electoral serán reservados para los partidos y movimientos políticos
que no participen en el Gobierno y cuyas votaciones sean las mayores pero que
no alcancen para obtener posición por derecho propio en este organismo.
Los partidos y movimientos que así obtuvieren puesto en el Consejo Nacional
Electoral, lo mantendrán en tanto no tengan representación en el Gobierno. De
lo contrario, el puesto será ocupado por el partido o movimiento que le siga en
votos y que carezca de participación en el Gobierno”. Se
añade que la Ley 130, por su carácter de Ley Estatutaria, fue objeto de
revisión automática por parte de la Corte Constitucional a través de la Sentencia C – 089 de 1994 en donde se dijo al estudiar el
artículo 36 que es conveniente y justo que los partidos y movimientos
minoritarios participen en la conformación del Consejo Nacional Electoral, de
modo que se garantice su presencia, aún más, la completa neutralidad de la organización y de las autoridades electorales
frente a las controversias y eventos políticos.
[38] Página 71 del expediente.
[39]
Ibíd.
[40]
Ibíd. La Universidad cita el texto de la Sentencia de la Sección Quinta del Consejo de Estado de 28 de agosto de 2009, rad. 2008 –
00024.
[41] Dice que, “Este
precedente del más alto tribunal de lo contencioso administrativo traído a
colación por la demanda debe ser considerado desde su real alcance, entendiendo
que, por tratarse de una aplicación de la excepción de inconstitucionalidad
contenida en el art. 4 de la norma superior, sólo tiene efecto en el caso
concreto (…) Así lo advirtió el máximo tribunal constitucional cuando dijo que
el efecto de la decisión era inter partes y por tanto solo afectaba a las
partes en litigio”. En este mismo sentido explica que, “… la hipótesis del
artículo 4 de la Constitución carece justamente de la nota de generalidad
puesto que la definición acerca de si existe o no la incompatibilidad entre la
norma inferior y las fundamentales debe producirse en el caso específico,
singular, concreto, y en relación con las personas involucradas en el mismo, sin que pueda
exceder ese marco jurídico preciso. Se habla entonces de un efecto inter
partes, o circunscrito a quienes tienen interés en el caso. Y la norma
inaplicada no se afecta en su vigencia general, aunque, por motivo de la
inaplicación no haya producido efectos en el asunto particular del que se
trata. La excepción de inconstitucionalidad no ocasiona consecuencias en
abstracto, ni puede significar la pérdida de vigencia o efectividad de la
disposición sobre la cual recae, ni tampoco se constituye, dentro de nuestro
sistema jurídico, en precedente forzoso para decidir otros casos, que, bajo
distintas circunstancias, también estén gobernados por aquélla”.
[42] Página 70 del expediente.
[43]
Página 73 del expediente.
[44]
Página 76 del expediente.
[45] Se cita
por ejemplo la Sentencia C – 145 de 1994 en donde la Corte diferenció los conceptos de oposición y minoría al introducir una “y” con carácter
disyuntivo. En esta Sentencia dijo la Corte que, “sólo hay verdadera
democracia allí donde las minorías y la oposición se encuentran
protegidas a fin de que puedan eventualmente llegar a constituirse en un futuro
en opciones mayoritarias, si llegan a ganar el respaldo ciudadano necesario”.
En este sentido considera que se puede deducir que para la Corte los conceptos de minoría y de oposición son diferentes, pues evidentemente la “y” es
disyuntiva y deja ver que para la Corte sus significaciones no son las mismas
(página 77 del expediente).
[46] Se cita la Sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo.
Sección Quinta. Rad. 2003 – 00027 – 01 (3145). M.P. Reinaldo Chavarro Buritica.
en donde se establece que dentro de los elementos que se deben probar para verificar
la vulneración de lo establecido en el artículo 112 de la C.P) se debe determinar: ¿Cuáles son los movimientos y partidos políticos que conforman la
minoría en el Senado?; ¿Cómo están conformadas las minorías afectas al Gobierno
en el Senado?; ¿Cuáles, de entre los partidos y movimientos minoritarios,
tienen personería jurídica?; De estos últimos, ¿cuáles están en oposición al
gobierno?; ¿Qué representación tienen las minorías políticas en oposición en el
Senado?; De acuerdo con su representación en el Senado ¿cómo deben estar
representadas esas minorías en la mesa directiva?; Debe probarse quiénes son
los Senadores que actúan en nombre de los partidos y movimientos políticos que
tienen representación en el Senado. En este caso se diferencia entre minorías
afectas al gobierno y minorías opuestas a éste.
[47] Según la
entidad interviniente el artículo 265 de la C.P. distingue entre oposición y minoría al mencionar que una de las atribuciones del Consejo Nacional Electoral
es la de, “6. Velar por el cumplimiento de las normas sobre Partidos y
Movimientos Políticos y de las disposiciones sobre publicidad y encuestas de
opinión política, por los derechos de la oposición y de las minorías, y
por el desarrollo de los procesos electorales en condiciones de plenas
garantías”.
[48]
Página 78 del expediente.
[49]
Ibíd.
[50]
Ibíd.
[51]
Ibíd.
[52]
Página 79 del expediente.
[53]
Ibíd.
[54]
Ibíd.
[55]
Ibíd.
[56]
Ibíd.
[57] El artículo 147 de la Constitución dispone lo siguiente: “Las mesas directivas de las cámaras y de sus
comisiones permanentes serán renovadas cada año, para la legislatura que se
inicia el 20 de julio, y ninguno de sus miembros podrá ser reelegido dentro del
mismo cuatrienio constitucional”.
[58]
Página 80 del expediente.
[59]
Ibíd.
[60]
Literal d. de la intervención. Página 80 del expediente.
[61] Que
establece que “… aun cuando la Constitución se encuentra organizada en títulos que agrupan temas afines, tal agrupación tiene como finalidad servir como
indicativo para el intérprete, mas no se predica de tal potencialidad de
determinar situaciones particulares”.
[62]
Página 83 del expediente.
[63]
Página 83 del expediente.
[64]
Página 84 del expediente.
[65]
Ibíd.
[66]
Ibíd.
[67]
Ibíd.
[68]
La entidad interviniente cita la Sentencia C – 1040 de 2005 para apoyar su argumento.
[69] Se dice
que la norma constitucional, “deja un amplio espectro para que el Congreso
aplique la libertad de configuración legislativa, puesto que son múltiples los
interrogantes que no tienen respuesta y que hacen que la norma no sea clara y
que necesite desarrollo, lo que apoya la conclusión de que la norma demandada
debe ser declarada exequible”.
[70]
Página 86 y 87 del expediente.
[71]
Página 87 del expediente.
[72]
Ibíd.
[73]
Ibíd.
[74]
Página 88 del expediente.
[75] Página 89 del
expediente. Según la entidad interviniente la misma
jurisprudencia ha establecido que de acuerdo a los artículos 147 y 112 de la Constitución se dispone que, “… las mesas directivas de las Cámaras y de sus comisiones
permanentes serán renovadas cada año para la legislatura que se inicia el 20 de
julio, sin que ninguno de sus miembros pueda ser reelegido dentro del mismo
cuatrienio constitucional; y por la otra, que los partidos y movimientos
minoritarios con personería jurídica tendrán derecho a participar en las mesas
directivas de los cuerpos colegiados, según su representación en ella”.
[76] Explica que
el contenido del aparte demandado no hace cosa diferente a establecer el
procedimiento a seguir para nombrar el Presidente y Vicepresidente de las
comisiones, lo que no riñe de ninguna manera con el orden constitucional.
[77] Cita para fortalecer este argumento
la Sentencia de la Corte  C – 1040 de 2005 que dice que, “Teniendo en
cuenta sus competencias, conformación y la condición de órganos de gobierno,
orientación y dirección, la jurisprudencia ha señalado que las mesas directivas
persiguen un propósito fundamentalmente institucional y corporativo, toda vez
que el ejercicio de sus funciones no debe estar orientada por actitudes o
criterios partidistas sino por un proceder objetivo y neutral, buscando cumplir
y hacer cumplir el reglamento y otorgando iguales garantías a todos los
miembros de la célula legislativa que presiden. Ha considerado la Corte que para la difusión y expresión de las posiciones político – partidistas, dentro del
mismo seno congresional existen escenarios adecuados, como son los debates y
discusiones a realizarse en las correspondientes sesiones de Comisiones y
Plenarias”.
[78] Sobre este
punto indica que en la Sentencia C –
1040 de 2005, “la Corte Constitucional se ha mostrado conforme con la competencia del Congreso para, a través de la ley orgánica que lo
gobierna, establecer la forma como se eligen las mesas directivas de las
Comisiones”. Página 90 del expediente.
[79]
Página 94 del expediente.
[80]
Página 95 del expediente.
[81]
Página 95 del expediente.
[82]
Dicen que así quedó establecido en los artículos 112, 152 y 153
de la Constitución.
[83]
Página 96 del expediente.
[84]
Por ejemplo en la Sentencia C – 981 de 2005.
[85] Página 96 del expediente. Para
explicar este punto en la intervención se expone la importancia de quien
controla la agenda en las votaciones siguiendo la teoría de Kenneth Arrow quien
propone un teorema conocido como “el teorema de la imposibilidad de Arrow”, en
donde se comprobó que ningún método de votación puede garantizar la
racionalidad de las decisiones colectivas. Dice la intervención que, “Con el
fin de llegar a una decisión colectiva, entonces ´alguien´ decide que las
votaciones se hagan por rondas. En la primera ronda se enfrentan dos opciones,
y en la segunda, se enfrenta al ganador de la primera ronda con la tercera
opción. Este mecanismo, aparentemente insignificante, influye en el contenido
de la decisión colectiva”. En la intervención se expone el ejemplo de la
elección de un puerto en Colombia entre las ciudades de Barranquilla, Cartagena
y Buenaventura descritos de la páginas 3, 4 y 5.
[86] Exponen
que por ejemplo la Sentencia C – 816 de 2004 determinó que la mesa directiva de
la plenaria de la Cámara de Representantes influyó en los ritmos de las
votaciones con el fin de lograr una determinada decisión, “Concretamente, la
mesa directiva, en lugar de cerrar las votaciones y proceder a escrutarlas,
levantó de forma indebida la sesión y con ello suprimió los efectos de la
votación del informe de ponencia que había ocurrido ese día´”. En la misma
sentencia se dijo que, “…el respeto a las formas y procedimientos de la
deliberación y decisión legislativa no es un culto a unos rituales
innecesarios, ya que dichas formas y procedimientos juegan un papel esencial en
la democracia, por cuanto pretenden asegurar que exista una verdadera formación
de una voluntad democrática detrás de cada decisión legislativa” (Página 96
del expediente).
[87]
Página 99 del expediente.
[88]
Página 100 del expediente.
[89]
Ibíd.
[90]
Página 101 del expediente.
[91]
Por ejemplo en las sentencias C – 089 de 1994, C – 011 de 1997 C – 169 de 2001, C – 251 de 2002 y C – 1040 de 2005.
[92]
En donde se dice que, “Solo partiendo del pluralismo político
es posible comprender por qué el Estado protege derechos como la libertad de
expresión, información, opinión, asociación, reunión y participación etc. Esto
es así, porque en condiciones no pluralistas difícilmente se pueden proteger
estos y otros derechos…”.
[93] Por ejemplo
cita la Sentencia C – 169 de 2001 en donde la Corte estableció que, “el pluralismo y la participación en una democracia constitucional como la colombiana,
trae como consecuencia inmediata la necesidad de que el sistema representativo
refleje al máximo en su conformación, las distintas alternativas políticas que
plantea la sociedad”. Igualmente se cita la Sentencia C – 011 de 1997 en donde se dice, según la intervención, que la conformación de las
comisiones tiene que ser pluralista ya que esta tiene como consecuencia “… que
con frecuencia se presenten opiniones diversas acerca de los temas sobre los
cuales se ha de decidir”.
[94]
Página 103 del expediente.
[95]
Página 104 del expediente.
[96]
Página 105 del expediente.
[97]
Página 105 del
expediente.
[98] En la
interpretación teleológica que proponen del artículo 112 de la C.P., se protege ambos tipos de oposición y considera que, “Es fundamental para la
vigencia del principio democrático que los partidos de oposición al gobierno
estén rodeados de garantías especiales que les permitan ejercer libre y
efectivamente su papel de control político del gobierno…”,
[99]
Página 106 del
expediente.
[100]
Ibíd.
[101] Insiste en que no se quiere decir que el artículo 112 no cobije a los
grupos de oposición ya que la Corte Constitucional en la Sentencia C – 089 de 1994 indicó que “… El régimen de la oposición ha sido previsto en el artículo
112 de la Constitución Política. Según el texto constitucional, los partidos y movimientos políticos que no participen en el gobierno pueden ejercer
libremente la función crítica. Es un derecho que tienen aquellos que no hacen
parte del gobierno y también de una función necesaria  para el mantenimiento
del pluralismo y la democracia”. Sin embargo, se dice en la intervención
que lo que se pretende resaltar es que el campo de aplicación del artículo 112
de la C.P. es mucho más amplio.
[102] Se citan en la Intervención las Sentencias C – 892 de 2002, C – 145 de 1994, T – 059 de 1999 y T – 769 de 2007.
[103]
Página 110 del expediente.
[104]
Página 11 del expediente.
[105] Ejemplifica que en el actual Congreso el partido Polo Democrático
Alternativo se declaró opositor al Gobierno. Se cita la Circular Número 8, de 17 de agosto de 2010.
[106]
Cita el artículo 151 de la C.P, la Sentencia C – 281 de 1997 y C – 337 de 1993.
[107]
Página 112 del expediente.
[108]
Ibíd.
[109]
Página 117 a 118 del expediente.
[110]
Página 119 del expediente.
[111]
Página 120 del expediente.
[112]
Ibíd.
[113]
Ibíd.
[114]
Página 121 del expediente.
[115]
Ibíd.
[116]
Ibíd.
[117]
Página 122 del expediente.
[118]
Ibíd.
[119] Los antecedentes de la excepción de inconstitucionalidad se remontan al
artículo 40 del Acto Legislativo No 3 de 1910, en donde se disponía que en todo
caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley debían aplicarse preferentemente las disposiciones constitucionales. También debe tenerse en cuenta el
artículo 215 de la Constitución de 1886 en donde se estableció que, “En todo
caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley, se aplicarán de preferencia las disposiciones constitucionales”. Posteriormente en el artículo 5 de la Ley 57 de 1887 se estableció que, “Cuando haya incompatibilidad entre una disposición
constitucional y una norma legal, preferirá aquella”. Ver sobre el tema el
libro de Alexei Julio Estrada, Las ramas ejecutiva y judicial del poder público
en la Constitución colombiana de 1991, Bogotá, Universidad Externado de
Colombia, 1991, pp. 283 – 288. Igualmente el libro de Natalia Bernal Cano
titulado, La excepción de inconstitucionalidad y su aplicación en Colombia, Bogotá,
Gustavo Ibáñez, 2002. También el artículo de Gilberto Augusto Blanco Zuñiga
titulado “Comentarios a la excepción de inconstitucionalidad y la excepción de
ilegalidad en Colombia”, en: Revista de Derecho de la Universidad del Norte, No 16, V. 1 2001, pp. 268 – 279.
[120] Por ejemplo Allan R. Brewer – Carias, en el “Sistema
mixto o integral de control de constitucionalidad en Colombia y Venezuela”,
Bogotá, Universidad Externado de Colombia, Temas de Derecho Público, No 39,
1995.
[121] Es
decir que combina la idea de Kelsen de control de constitucionalidad
concentrado en una instancia jurídica especializada – Corte Constitucional -  y
un sistema propio del common law de control difuso en donde cualquier
autoridad judicial puede en un caso concreto dejar de aplicar una norma. Kelsen
propuso el control de constitucionalidad concentrado en su obra ¿Quién debe
ser el guardián de la Constitución? También se debe tener en cuenta el
control de los actos normativos no legales que se establece en cabeza del
Consejo de Estado en Colombia de conformidad con el numeral 2 del artículo 237
de la Constitución, que establece que corresponde a dicha Corporación conocer
de las acciones de inconstitucionalidad de los decretos dictados por el
Gobierno Nacional, cuya competencia no corresponda a la Corte Constitucional, atribuyendo a esta entidad el control de los decretos reglamentarios
expedidos por el Gobierno Nacional.
[122]
Desde las sentencias de los años sesenta de la Sala Penal de
la Corte Suprema de Justicia se empieza a tener en cuenta esta tesis. Se dice
que los funcionarios competentes para aplicar dicha norma son los que tienen
jurisdicción. Al respecto dijo la Sentencia del 2 de marzo de 1961 (M.P. Julio
Roncallo Acosta), que, “El artículo 215 de la Constitución simplemente autoriza oponer, en un caso concreto, la excepción de
inconstitucionalidad. El fallo que decide sobre la acción de inexequibilidad
sólo puede ser pronunciado por la Corte en pleno y tiene efectos erga omnes; en
cambio, para decidir sobre la excepción referida es competente cualquier
funcionario con jurisdicción, que deba aplicar la ley, y solo tiene efectos
en relación con el caso concreto en donde el conflicto surge” (Negrillas
fuera del texto). También hay que tener en cuenta los fallos de la Sala de Casación Penal de 14 de marzo de 1961, en donde se convalida por vez primera la vía
de excepción y se declara inaplicable una ley en un caso concreto, y la sentencia
del 26 de abril del mismo año, en donde se definen los alcances generales de la
excepción y se establece que cualquier funcionario con jurisdicción es
competente para inaplicar una ley contraria a la Constitución (Sobre el particular ver el libro de Julio Estrada, Alexei, Op. cit., p. 284).
[123] Consejera
Ponente María Nohemí Hernández, radicación número
680001-23-15-000-2004-00428-01 (3540).
[124]
Consejero Ponente Mauricio Torres, expediente con radicación
interna número 2008-0266.
[125]
Esta norma establece que, “A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución…”.
[126]
Por ejemplo, en la Sentencia C – 241 de 2009 se acogió en sede de
constitucionalidad la decisión de la Sección Tercera del Consejo de Estado. En dicha ocasión se dijo que, “De otra parte, en relación con este
aspecto resulta sin duda pertinente traer a colación algunas de las reflexiones
vertidas por la Sección Tercera del Consejo de Estado a las que hicieron
alusión tanto los actores como varios de los intervinientes. Sobre el
particular ha señalado esa corporación, que en repetidas ocasiones ha resuelto
inaplicar vía excepción de inconstitucionalidad, la norma aquí demandada”.
[127]
Esta preeminencia del control de constitucionalidad sobre la excepción de
inconstitucionalidad se empezó a explicar por parte de la Corte en la Sentencia T – 614 de 1992 en donde se dijo que, “Son incompatibles dos normas
que, dada su mutua contradicción, no pueden imperar ni aplicarse al mismo
tiempo, razón por la cual una debe ceder ante la otra; en la materia que se
estudia, tal concepto corresponde a una oposición tan grave entre la
disposición de inferior jerarquía y el ordenamiento constitucional que aquella
y éste no puedan regir en forma simultánea. Así las cosas, el antagonismo entre
los dos extremos de la proposición ha de ser tan ostensible que salte a la
vista del intérprete, haciendo superflua cualquier elaboración jurídica que
busque establecer o demostrar que existe. Si no hay una oposición flagrante con
los mandatos de la Carta, habrá de estarse a lo que resuelva con efectos ´erga
omnes´ el juez de constitucionalidad. Una  cosa es la norma -para
cuyo anonadamiento es imprescindible el ejercicio de la acción pública y el
proceso correspondiente- y otra bien distinta su aplicación a  un
caso  concreto, la  cual  puede dejar de  producirse
-apenas en ese asunto- si existe la aludida incompatibilidad entre el precepto
de que se trata y los mandatos constitucionales”.
[128]
Consejera Ponente. Susana Buitrago Valencia. Radicación interna 2009-0039.
Expediente 11001-03-28-000-2009-00039-00. Se trataba de una demanda de Juan
Manuel Galán Pachón contra el Acta No 01 de julio 21 de 2009 proferida por la Comisión Segunda del Senado en donde se dan los resultados del proceso de selección del
vicepresidente de la mesa directiva de la Comisión Segunda Constitucional del Senado.
[129]
En esta Sentencia se hizo un resumen de las distintas posiciones que se ha
adoptado en torno al tema en la Sección Quinta del Consejo de Estado. Citando los casos de la Sentencia del 10 de julio de 1992 (C.P Miren de la Lombana de Magyaroff), Sentencia del 15 de mayo de 1997 (C.P. Miren de la Lombana de Magyaroff), Sentencia de 12 de diciembre de 2001 (C.P. Reinaldo Chavarro
Buriticá), Sentencia de 3 de marzo de 2005 (C.P. Reinaldo Chavarro Buriticá),
Sentencia de 10 de mayo de 2007 (C.P. Reinaldo Chavarro Buriticá) y la
sentencia citada por los demandantes,  Sentencia de 28 de agosto de 2009 (M.P.
Mauricio Torres Cuervo).
[130] Que estipula que una “Una ley estatutaria reglamentará íntegramente
la materia”.
[131] De la Sección Quinta del Consejo de Estado de 28 de agosto de 2009
citada en el punto 3 de los antecedentes de esta Providencia, especialmente en
los numerales 3.5 a 3.7.
[132]
Ver especialmente los numerales 3.5 a 3.7 en donde se resume los argumentos
expuestos en la Excepción de Inconstitucionalidad de la Sección Quinta del Consejo de Estado de 28 de agosto de 2009 y especialmente en donde se cita
el debate de 18 de junio de 1991.
[133]
Dice DeJusticia que “minoritario” se puede entender como el “conjunto
de votos contrarios a la opinión del mayor número de votantes”. Ver
el punto 4.9 de los antecedentes de esta providencia.
[134]
En la Corte Suprema de Justicia de los Estados Unidos se ha popularizado en los
últimos años una interpretación originalista, que consiste en utilizar
herramientas hermenéuticas que traten de conservar el sentido original de la
norma con base en la interpretación de la intención de los padres fundadores.
Dentro de los representantes de esta tendencia se puede citar al juez de la Corte Suprema Federal Anthony Scalia con su texto de 1997 “A Matter of Interpretation”
(Princeton, University Press). En el texto sobre interpretación de Raúl Canosa
Usera dice que el “originalismo”, “es la exacerbación en la esfera
constitucional de la importancia de este método de interpretación”
(USERA CANOSA, Raúl, Interpretación Constitucional y fórmula política, Madrid,
Centro de Estudios Constitucionales, 1988, p. 101).
[135]Ibíd.
[136]
Ibíd.
[137]
Ibíd.
[138]
Ver el texto de Dworkin “Originalismo y fidelidad” que se encuentra en su obra
“La Justicia con toga”, Madrid, Marcial Pons, 2007, pp. 135 – 159.
[139]
Asamblea Nacional Constituyente, Antecedentes del artículo 112 de la C.P., Presidencia de la República, Consejería para el Desarrollo de la Constitución, Comisión Primera, Sesión Plenaria de 10 de mayo de 1991, p. 1
[140]
Dijo el Constituyente Pastrana que, “… a mí correspondió la esencia de la
reforma del 68, en que abrimos las compuertas del pluralismo político y se
estableció por primera vez en la Constitución, ya el nombre de partido, decía esto no está para que otros partidos puedan entrar a formar parte del gobierno si
así lo considera el Jefe de Estado, y seguimos propugnando mucho por la
institucionalización de los partidos mismos, que se creía que eso era más bien
consignar camisas de fuerza…” (Ibíd.).
[141]
Dice que aunque en el artículo 120 de la Constitución de 1886 se consagra la necesidad de dar participación adecuada y equitativa a la
segunda fuerza., “… pero sobre el elemento de la oposición no plantea gran
cosa creemos que un estatuto de los partidos sin que tenga una complementación
sobre garantías, para la producción quedaría absolutamente incompleto en
nuestro sistema democrático…” (Asamblea Nacional Constituyente,
Antecedentes del artículo 112 de la C.P., Presidencia de la República, Consejería para el Desarrollo de la Constitución, Comisión Primera, Sesión Plenaria de 10 de mayo de 1991, , mayo 15, p. 5).
[142] Dice
el constituyente Patiño que, “… la ampliación del sistema político colombiano,
la posibilidad de acceso de nuevas organizaciones y partidos, implica también
unas garantías para quien no ejerciendo las tareas de gobierno para que
participando en el gobierno como fuerza mayoritaria o como coalisión (sic)
implican de quien no quiere participar en el Gobierno y quiere hacer de la
crítica al Gobierno existente una manera de crear una alternativa distinta,
ello requiere una serie de garantías para que el sistema democrático pueda
desarrollar mediante esa crítica y mediante esa alternativa de no participar en
el Gobierno, hasta el momento en la Constitución no figuraba estos elementos de la oposición, el 120 consagra la necesidad de dar participación adecuada, equitativa
a la segunda fuerza pero sobre el elemento de la oposición no plantea gran cosa
creemos que un estatuto de los partidos sin que tenga una complementación sobre
garantías, para la producción quedaría absolutamente incompleto en nuestro
sistema democrático, ya que no habría más elementos de sustentación creo que
son evidentes…”.
[143] Ibíd, p. 6. Negrilla fuera del texto.
[144]
Ibíd., p. 7
[145]
Esto en la sesión de 15 de mayo. Finalmente la participación en la formulación
de la política exterior no fue aprobado.
[146] Se dice en la sesión del 15 de mayo que dicha propuesta viene entre
corchetes porque se están discutiendo tres alternativas de elección de dichas
autoridades de control: por
votación popular, que sean miembros de un grupo o partido político diferente al
que pertenezca el Presidente de la República – y ahí sí tendría que ver con el artículo 112 -  y que sea escogido por ternas de los organismos judiciales y
elegido por el Congreso, última fórmula que se acogió en la aprobación
definitiva de la Constitución.
[147] Ibíd., p. 30.
[148] Ibíd.
[149] Negrilla fuera del texto.
[150] Negrilla
fuera del texto. La propuesta de modificación del primer inciso del actual
artículo 112 quedó de la siguiente manera: “Artículo noveno: Los partidos y
movimientos políticos que no participan en el Gobierno, podrán ejercer
libremente la función crítica frente a éste y plantear y desarrollar
alternativas políticas; para estos efectos se les garantiza los derechos  de
acceso a la información y documentación oficiales, salvo las restricciones que
establezca la ley, el uso de los medios de comunicación social del Estado, de
acuerdo con la representación obtenida en las elecciones parlamentarias
inmediatamente anteriores, el derecho de réplica cuando haya tergiversación
evidente o ataque público, a través del medio masivo de comunicación en que se
produjo y en los medios de comunicación de regulación estatal por la misma
causa anterior y para preservar la equidad en la información, la igualdad de
oportunidades para el acceso a los cargos públicos, el derecho a participar en
los organismos electorales y en la formulación de la política exterior del
país”.
[151]
Ibíd., p. 32
[152] Sobre este punto el Constituyente Palacio Rudas preguntó si quería
esto decir que los que participan en el Gobierno no pueden ejercer libremente
la función critica, propuesta que también apoyó el constituyente Lemos. Dijo Palacio
en dicha Sesión lo siguiente: “- Ahora sí, Constituyente Palacios. - Señor
Presidente, es hacer una pregunta sobre el primer inciso qué pasa
(…) los partidos y movimientos políticos que no participan en el Gobierno
podrán ejercer libremente la función crítica ¿Quiere decir que los que
participan en el Gobierno no pueden ejercer la función crítica y puede decir
que los partidos no pueden tener cofradías como ha tenido el Partido Liberal
conmigo, que siempre he tenido una crítica? (Palacio). Lemos indica que, “… Yo
estoy totalmente de acuerdo con el doctor Palacio Rudas y por eso pido que el
artículo noveno sea votado en la siguiente forma: los partidos y movimientos
políticos podrán ejercer libremente la función crítica; porque, entre otras
cosas Señor Presidente, tal como está el artículo, si usted lo lee bien, se
dará cuenta de que los partidos que sí participan en el Gobierno no sólo no
podrán ejercer libremente la función crítica, sino que no podrán participar o
no podrán tener garantizados los derechos de acceso a la información, etc. de
que habla el segundo inciso”.
[153]
Se dijo en los debates lo siguiente: “Una aclaración
del Constituyente Ramírez. – Es que yo creo que tienen toda la razón quienes
han hecho  la observación respectiva. Yo creo que ha quedado mal redactado ese
artículo y, por lo tanto, me parece adecuado que se elimine la parte que no
participan en el Gobierno, este es el estatuto de la oposición y, simplemente,
pues se debe entender que estos derechos que aquí se consagran es en relación
con ese tema” (Sesión de 18 de junio de 1991, p. 33).
[154]
Negrilla fuera del texto.
[155]
PALACIO RUDAS, Alfonso, El Congreso en la Constitución: del Edificio Fénix al Centro de Convenciones, Bogotá, Tercer Mundo Editores,
1992.
[156]
CEPEDA, Manuel José, La Constitución que no fue, Bogotá, Uniandes – Áncora, 1994
[157]
PALACIO RUDAS, Op. cit., p. 121
[158]
Ibíd.
[159] Ibíd.
[160]
Diario Oficial 45.237.
[161]
Explica Canosa Usera que el método de interpretación literal consiste en
interpretar los textos legales de acuerdo al “sentido propio de las palabras”.
Sin embargo hay que tener en cuenta la especialidad del lenguaje jurídico, “…éste
es sobre todo técnico y su constante elaboración tiende, cada vez más, a
especificarlo por mor de una mayor rigurosidad en el tratamiento científico del
derecho”. (CANOSA USERA, Raúl, Op. cit., p. 92),
[162]
Ver el punto 4.9 de esta providencia.
[163]
Sobre el concepto y los tipos de oposición se puede ver el estudio
clásico de Robert Dahl titulado “Political Opposition in Western Democracias”,
New Haven, Yale University Press, 1966. También el texto de Pedro de Vega
García titulado “Para una teoría política de la oposición”, en: Boletín
informativo de Ciencia Política (Separata), No 5, Madrid, 1970. Por otro
lado Giuseppe de Vergottini  en la Enciclopedia del Diritto expone que la oposición cumple con tres roles en los regímenes parlamentarios: el de disenso, el
de límite y el de alternativa. El mismo autor explica que la primera vez que se
legalizó y luego se constitucionalizó las garantías a los partidos políticos de
oposición fue en Inglaterra en 1937 bajo el gobierno conservador de Baldwin con
la expedición de la Ley de Ministros de la Corona (“Minister of the Crown Act”), que reconoce una institución regular bajo el nombre
de His Majesty´s Loyal Opposition en donde se da estatus oficialmente al
líder de la oposición (DE VERGOTTINI, Giuseppe, “Opposizione parlamentare”, en:
Enciclopedia del Diritto, Tomo XXX, Milán, Giuffré, p. 540). Como se referencia
en algunas de las intervenciones de esta demanda, en el artículo 32 de la Ley Estatutaria 130 de 1994 se define oposición como “el derecho de los partidos y
movimientos políticos que no participen en el Gobierno, para ejercer libremente
la función crítica a éste y plantear y desarrollar alternativas políticas. El
derecho de oposición reglamentado en esta ley tiene vigencia tanto frente al
Gobierno Nacional, como frente a los administradores departamentales,
distritales y municipales”.
[164]
Definición contenida en el Diccionario de
la Real Academia de la Lengua Española que indica que el término viene del francés minoritaire. Ver Diccionario Real Academia Española, vigésima
edición, en: http://rae.es
[165] El profesor Giovanni Sartori define los regímenes parlamentarios
como “aquellos en que no se permite una separación del poder entre el
gobierno (…) y en donde se requiere que los gobiernos sean designados, apoyados
y, según sea el caso destituidos, merced a la confianza y el voto parlamentario”
(SARTORI, Giovanni, Ingeniería Constitucional, México, Fondo de Cultura
Económica, 1994, p. 99).
[166] Sartori define los regímenes presidenciales como aquellos en donde el
jefe de gobierno (el presidente) es electo popularmente (1), no puede ser
despedido del cargo por una votación del parlamento o Congreso durante su
período preestablecido (2), y encabeza o dirige de alguna forma el gobierno que
designa (3) (Ibíd, p. 116).
[167]
De Vergottini explica que este tipo de gobierno también puede ser llamado
“gobierno de gabinete” o del “primer ministro”. Explica que este tipo de
régimen se caracteriza por la “bipolarización” (ordenación bipartidista o con
las reagrupaciones de partidos, que tienden a la alternancia cíclica entre
mayoría y oposición). Por ejemplo los casos de Inglaterra, Canadá, Australia,
Nueva Zelanda, Alemania, Suecia, España y Japón (Ver DE VERGOTTINI, Giuseppe,
Derecho Constitucional Comparado, México, UNAM, 2004,  pp. 378 a 382)
[168]
Sin embargo, aún en el caso de Inglaterra, paradigma del modelo bipartidista,
existe un tercer partido – el Partido Liberal – que puede ser considerado como
minoritario numérica y políticamente, y que en determinadas ocasiones puede
llegar a hacer coalición con el partido mayoritario de turno.
[169] En los regímenes parlamentarios como España han recibido el nombre
de “partidos bisagra” cuando conforman la mayoría de gobierno. Muchas veces son
criticados este tipo de partidos ya que se convierten en última instancia en
los partidos que deciden si determinado partido político mayoritario permanece
o no en el gobierno. Un artículo clásico que critica este tipo de partidos es
el de Karl Popper titulado “Contra los partidos bisagra y la representación
proporcional”, en: Política Exterior, Vol. 2, No.6, (1988), pp. 49 – 59.
[170] Las
llamadas “Grandes Coaliciones” se han dado por ejemplo en Alemania en los
períodos de 1966 – 1969 y en el 2005 cuando fue elegida Ángela Merkel como
canciller de una colación de la CDU/CSU (Partidos de Centro derecha) y el SPD
partido Social Demócrata alemán. También se pueden dar las llamadas “Coaliciones
de Emergencia” destinadas a afrontar situaciones de peligro interno e
internacional. En estos casos se presenta gobiernos de “Unidad Nacional” en
donde existe representación de todos los partidos y en estos casos el rol de
la  oposición se suspende. Se han dado gobiernos de coalición de emergencia en
estado de guerra o de transición democrática por ejemplo en Inglaterra en los
períodos de 1915 a 1916, 1916 a 1922 y de 1940 a 1945. En Francia en el período de 1946 a 1947 (DE VERGOTTINI, Giuseppe, “Opposizione
parlamentare”,  Op. cit., pp. 548 – 549).
[171] Este caso se presenta también en los regímenes semipresidenciales como
Francia, en que se pueden dar casos de “cohabitación”, es decir que el partido
de gobierno no se corresponda con el partido mayoritario en el Congreso. En esta
circunstancia el concepto de “partido minoritario” varía ya que el partido de
gobierno se encuentra en minoría en el Congreso.
[172]
REQUEJO, Paloma, Democracia parlamentaria y principio minoritario: la
protección constitucional de las minorías parlamentarias, Barcelona, Ariel, p.
39.
[173]
En este caso se puede utilizar el término sugerido por Paloma Requejo de
“minorías permanentes” como aquellas que debido a un factor de individualización
que se prevé como duradero – religión, tradiciones –, e incluso inmutable –
raza, idioma – hará que nunca puedan llegar por sí solos a obtener una mayoría
parlamentaria porque su propia área de influencia política es limitada (Ibíd.,
p. 40).
[174]
El inciso segundo del artículo 263 de la C.P. establece que, “Para garantizar la equitativa representación de los partidos y movimientos políticos y
grupos significativos de ciudadanos, las curules de las corporaciones públicas
se distribuirán mediante el sistema de la cifra repartidora entre las listas de
candidatos que superen un mínimo de votos que no podrá ser inferior al tres por
ciento (3%) de los sufragandos para Senado de la República o al cincuenta por ciento (50%) del cuociente electoral en el caso de las demás
corporaciones, conforme lo establezca la Constitución y la ley”.
[175] Art. 171 “El Senado de la República estará integrado por cien miembros elegidos en circunscripción nacional. Habrá un número adicional de dos senadores
elegidos en circunscripción nacional especial por comunidades indígenas”.
[176]
CANOSA USERA, Raúl, Op. cit., pp. 96 - 99
[177] En
esta Sentencia dijo la Corte que, “Del análisis de las actas de la Asamblea Nacional Constituyente, publicadas en la Gaceta Constitucional, se concluye, en relación con el artículo 39 del Reglamento, que la Comisión Codificadora entregó los textos por asuntos y materias -títulos y capítulos-, pero
que tal tarea no fue aprobada en conjunto, en los términos consagrados en el
artículo 44, cuando dice: Aprobado el texto final de las reformas y su
codificación, la Presidencia citará a una sesión especial en la cual dicho
texto se proclamará’. Es decir la propia Constituyente tenía claro que una
cosa era hacer normas (con fuerza vinculante) y otra la organización y titulación
de dichas normas (fuerza indicativa)" (Negrilla
fuera del texto).
[178]
Negrillas fuera del texto.
[179]
El Artículo 147 de la C.P. establece que, “Las mesas directivas de las
cámaras y de sus comisiones permanentes serán renovadas cada año, para la
legislatura que se inicia el 20 de julio, y ninguno de sus miembros podrá
ser reelegido dentro del mismo cuatrienio constitucional”. (Negrilla fuera
del texto).  Como se expuso en el punto 3.20 de los antecedentes en la
intervención de la Fundación Konrad Adenauer se dijo que al revisar el listado
de la conformación actual del Senado de la República, “…se encuentra que en éste participan como senadores del partido de la
oposición (Polo Democrático) 8 legisladores, y son 7 comisiones
constitucionales, en consecuencia cada comisión tendría 1 representante de éste
partido, a lo sumo 2, por tanto sería imposible nombrar representante en la
mesa directiva a partir del segundo año del período constitucional de los
cuatro años”.
[180]
Por ejemplo la Fundación Konrad Adenauer en el punto 3.9 de la Intervención advirtió que el precepto no debe interpretarse que resulte imperativo que los
miembros de la oposición tengan siempre asegurado un lugar en las mesas
directivas y se pregunta, “¿Qué ocurre con el derecho de las
minorías que no son oposición? por ejemplo, en los casos especiales de las
comunidades indígenas y negras, así como las minorías políticas y de los
colombianos residentes en el exterior que gozan de una circunscripción nacional
especial para asegurar su representación en la Cámara de Representantes, ¿deben necesariamente declararse en oposición al Gobierno para
poder participar en las mesas directivas”.
[181] Por ejemplo el artículo 263 de la C.P. que consagra el sistema electoral de cifra repartidora y los artículos 171 y 176 sobre circunscripciones
especiales indígenas, étnicas, de minorías políticas y de colombianos
residentes en el exterior, que pueden considerarse como minorías políticas
según se analizó en el punto 3.2.12 de esta providencia.
[182]
En dicha sentencia se discutía la constitucionalidad del Acto Legislativo No
001 de 1996 por el cual se modificaron los artículos 299 y 300 de la C.P. M.P. José Gregorio Hernández. Negrilla fuera del texto.
En este mismo sentido en la Sentencia C – 1040 de 2005 en donde se discutió la
potestad de las Mesas directivas de las Comisiones se dijo que “… en la Sentencia C -836 de 1996 (M.P. Alejandro Martínez Caballero), reconoció que aunque es
perfectamente razonable que las Mesas Directivas de las Cámaras establezcan una
reglamentación para permitir que los debates y las votaciones se desenvuelvan
de manera ordenada, la expresión de dicho poder organizativo tiene que ser
razonable y proporcionado al fin que persiguen, cual es garantiza, dentro dl
respeto de los derechos de los intervinientes, la disciplina, la eficacia y el
orden en los debates parlamentarios”. Por otra parte dice que, “Ya esta
Corte ha señalado que, por fuera de la atribución constituyen y legislativa, la Carta Política y la ley le asignan al Congreso de la República funciones de diversa índole entre las que se cuentan, además de las judiciales, electorales, de protocolo y de
control político y público, las de naturaleza administrativa, cuyo propósito no
es otro que, ´establecer de la organización y funcionamiento del Congreso
Pleno, el Senado y la Cámara de Representantes´ (Artículo 6° del Reglamento del
Congreso)…”. Finalmente en la misma Sentencia se dice que, “Dentro de
las funciones administrativas que le han sido atribuidas al Congreso, interesa
destacar en este punto aquella que faculta a las Cámaras legislativas para
componer e integrar sus Mesas Directivas…”. La Corte específico en dicha Sentencia que, “En consideración a su dimensión objetiva e
institucional, corresponde a las Mesas Directivas, en particular a las de las
Comisiones Permanentes y Legales, cumplir sus cometidos con estricto sujeción a
la Constitución y el Reglamento, sin discriminación ni preferencias de ninguna
índole, siendo la forma de elección de sus integrantes –el Presidente y
Vicepresidente deben pertenecer a distintas corrientes políticas-, una
forma de refrendación de esa naturaleza institucional y objetiva que las
identifica y distingue”.
[183] Uno de los casos más relevantes es el que se resolvió en la Sentencia C – 816 de 2004 en donde se estableció que existía un vicio de procedimiento de
carácter insubsanable en la aprobación del Acto Legislativo No 2 del 2003 (“Estatuto
Antiterrorista”), ya que para el sexto debate de la segunda vuelta no se
alcanzaba la mayoría absoluta para la aprobación de dicho acto, pero utilizando
los poderes de la mesa se cerró la votación anticipadamente, para lograr dicha
mayoría al día siguiente. Dijo la Corte en dicha ocasión que, “En el presente caso, un análisis en conjunto de las pruebas
incorporadas al expediente permite a la Corte concluir que en esa sesión no ocurrió la suspensión de la votación por esas razones excepcionales de
desorden, sino que lo que aconteció fue una maniobra de la Mesa Directiva para evitar el registro y reconocimiento de los efectos jurídicos y prácticos
de una votación que ya había sido realizada materialmente. Así, como se pudo constatar, el tiempo de votación
fue dilatado por la Mesa Directiva”. También se puede
utilizar en determinados casos la acción de tutela,  cuando se trate de la violación
de los derechos fundamentales, por ejemplo el de participación política
(Artículo 40 de la C.P). Así por ejemplo en la Sentencia T – 983A de 2004 se estableció que “La discrecionalidad de las Mesas
Directivas para fijar la agenda de cada una de las Cámaras que componen el
órgano de representación por excelencia no es absoluta, y en la medida en que
sus actuaciones limiten o restrinjan indebidamente los derechos fundamentales
de participación y de acceso y desempeño en condiciones de igualdad en el
ejercicio de las funciones y cargos públicos, produce como consecuencia dentro
de una forma de Estado sujeta a la división de funciones del poder público, y
guiada por el sistema de frenos y contrapesos (checks and balances), que dichos
derechos deben ser susceptibles de alguna forma de protección. La Corte concluyó que la facultad reconocida a las Mesas Directivas de las Cámaras para ordenar
el desarrollo del debate legislativo, es una potestad que debe ser ejercida, no
de manera arbitraria, sino en forma razonable y proporcionada, tomando en
consideración la finalidad de la misma…”. Sin embargo, en el caso concreto
no se tuteló el derecho porque el demandante no había solicitado
que se incluyera dentro del orden del día el debate de control político. La Corte consideró que de acuerdo con el principio de Interna Corporis Acta, el asunto de
la determinación del orden del día debió ser resuelto en el seno mismo del
Congreso a través de sus mecanismos ordinarios.
[184] En esta serie de artículos se definió el concepto de oposición (art.
32), el acceso de la oposición a la información y documentación oficiales (art.
33), el acceso de la oposición a los medios de comunicación del Estado (art.
34), el derecho de réplica (art. 35) y la participación de la oposición en los
organismos electorales art. 36).
[185] Negrilla fuera del texto.
[186]
M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[187]
Ley 134 de 1994.
[188]
Negrilla fuera del texto.
[189]
Sentencia T-002 de 1992.
[190]
ARTICULO 151. El Congreso expedirá leyes orgánicas a las cuales estará sujeto
el ejercicio de la actividad legislativa. Por medio de ellas se establecerán
los reglamentos del Congreso y de cada una de las Cámaras, las normas sobre
preparación, aprobación y ejecución del presupuesto de rentas y ley de
apropiaciones y del plan general de desarrollo, y las relativas a la asignación
de competencias normativas a las entidades territoriales. Las leyes orgánicas
requerirán, para su aprobación, la mayoría absoluta de los votos de los
miembros de una y otra Cámara.