T-569-99
Sentencia T-569/99
Sentencia
T-569/99
DERECHO A LA VIDA
DIGNA-Problemas de
subsistencia y asistencia en salud
DERECHO A LA
SEGURIDAD SOCIAL-Fundamental
por conexidad con persona de la tercera edad y disminuido psíquico/DERECHO A
LA SEGURIDAD SOCIAL-Fundamental por conexidad con la dignidad y el mínimo
vital de las personas
El derecho a la
seguridad social es prestacional y programático, pero adquiere la categoría de
fundamental cuando resulta ligado a la protección especial que el Estado debe a
las personas de la tercera edad y a las disminuidas psíquicas; además, este
derecho también adquiere ese carácter porque está unido al respeto por la
dignidad de las personas afectadas con la actuación del ente demandado, y al
sustento mínimo vital de una familia que se encuentran en circunstancia de
debilidad manifiesta.
DEBIDO PROCESO
ADMINISTRATIVO-Consideración
de medios de prueba como insuficientes para acceder a pensión
DERECHO A LA
SEGURIDAD SOCIAL-Consideración
de medios de prueba como insuficientes para acceder a pensión
SISTEMA GENERAL
DE SEGURIDAD SOCIAL-Carácter
de las contribuciones/SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD-Tasa
contraprestación
La Corte
Constitucional ha reiterado que las contribuciones de los afiliados al sistema
general de seguridad social colombiano, son aportes parafiscales y, por tanto,
recursos con la destinación específica de usarse en la prestación de servicios
o entrega de bienes a los aportantes. Precisamente por esas características, el
pago de la tasa le sirve de causa a la prestación del servicio o entrega de los
bienes, y esa prestación o entrega sirve de causa al pago de la tasa, por lo
que al usuario del servicio que no recibe la correspondiente prestación, no se
le puede válidamente exigir el pago de la tasa -contraprestación-.
INSTITUTO DE
SEGUROS SOCIALES-Reembolso
de contribuciones parafiscales si no se reconoce pensión
Referencia:
Expediente T-209.333
Acción
de tutela contra el Instituto de Seguros Sociales por la presunta violación de
los derechos al sustento mínimo vital, la seguridad social y el debido proceso.
Temas:
Derecho
a la seguridad social
Debido
proceso
Orden
justo
Actor:
José Eleázar Giraldo García.
Magistrado
Ponente:
Dr.
CARLOS GAVIRIA DÍAZ
Santafé
de Bogotá D.C., diez (10) de agosto de mil novecientos noventa y nueve (1999).
La
Sala Cuarta de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional, compuesta por
los Magistrados José Gregorio Hernández Galindo, Alvaro Tafur Galvis y Carlos
Gaviria Díaz, este último en calidad de ponente,
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR  MANDATO DE LA
CONSTITUCIÓN,
procede
a revisar el fallo de instancia proferido por el Juzgado Segundo Laboral del
Circuito de Armenia (Quindío), en el trámite del proceso radicado bajo el
número T-209.333.
ANTECEDENTES
A.
Hechos.
1)
José
Eleázar Giraldo García trabajó treinta y nueve años como administrador de la
finca El Reposo, ubicada en la vereda El Cedral del municipio de Génova
(Quindío), que fue de su padre.
2)
Entre
el 20 de febrero de 1968 y el 1 de junio de 1981, Giraldo García estuvo
afiliado a la entidad demandada bajo el régimen contributivo, y afirma haber
cotizado 692 semanas dentro de ese período; Manuel Salvador Giraldo, su padre,
figuró en los archivos del ISS y también contribuyó regularmente, como su único
empleador, para los riesgo de vejez, invalidez y muerte, así como para el de
salud, sin que la entidad accionada cuestionara la existencia de la relación
laboral que existía entre ellos, y sin que se negara a cancelar al actor sus
incapacidades o a prestarle atención médica, por lo que Giraldo García nunca
dudó de la legalidad de su vinculación.
3)
El
16 de enero de 1989, cuando ya contaba con la edad mínima y el período de
cotización exigidos por las normas vigentes entonces (Decretos 3041 de 1966 y
1900 de 1983), el hoy actor solicitó al ISS el reconocimiento y pago de la
pensión de vejez a la que cree tener derecho.
4)
En
lugar de ese reconocimiento, la entidad demandada ordenó adelantar una "investigación
administrativa sobre vínculo laboral-familiar", que terminó con la
expedición de la Resolución 00307 del 13 de febrero de 1991, acto
administrativo que el actor tacha de contrario a sus derechos constitucionales,
al respeto que debe la entidad accionada a la dignidad de la persona, y a la
especial protección que merecen él y su esposa, ambos de la tercera edad, y su
hijo que padece retardo mental y no puede valerse por sí mismo.
5)
"Por
la ignorancia propia de una persona que ha nacido y permanecido durante toda su
vida en el campo, como queda demostrado en los testimonios que hacen parte de
mi expediente, no ejercité a tiempo la acción contencioso administrativa de
carácter laboral como correspondía" (folio 2).
A.
Solicitud de tutela.
El
actor planteó la situación que le llevó a procurar el amparo judicial en los
siguientes términos: "en la actualidad me encuentro en una situación
económica familiar muy desfavorable, ya que como consta en los documentos
anexos a esta acción, tengo la edad de setenta y tres (73) años, soy un hombre
muy desgastado físicamente, enfermo y demasiado pobre, tengo en mi grupo
familiar un hijo que padece de retardo mental en quien he gastado cada salario
que iba devengando; por esa razón no acumulé capital que pudiera garantizarnos
una vejez digna. Mi esposa, una mujer de sesenta y siete (67) años, y estos
hijos, hacen que yo sienta fuerza para librar esta nueva batalla con el
ISS" (folio 3).
Añadió
Giraldo García refiriéndose a lo que para él es a todas luces injusto, que: "el
ISS, aún teniendo o, por lo menos, estando obligado a tener en su poder todos
los documentos correspondientes a mi inscripción, afiliación y modo de
cotización, y teniendo además atribuciones legales para investigar y sancionar
las anomalías, nunca, durante el período que duró mi relación laboral con mi
padre (desde 1967 hasta 1981 por lo menos), se pronunció sobre irregularidad
alguna existente. De manera que no se entiende cómo, justamente hasta el
momento de mi solicitud de pensión, se traba el ISS en semejante caos
jurídico" (folio 2).
En
consecuencia, solicitó al juez la tutela de sus derechos, y que éste ordenara a
la entidad demandada inaplicar la Resolución 00307 de 1991, reconocerle y
pagarle la pensión que solicitó, e incluirlos a él y a sus beneficiarios en la
nómina correspondiente a los beneficiarios de las prestaciones en salud del
sistema de seguridad social. En subsidio, pidió que el juez ordenara al ISS
pagarle la indemnización sustitutiva consagrada en los decretos citados antes,
e indemnizarle por los perjuicios que le causó.
B.
Fallo de instancia.
El
Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Armenia decidió, el 4 de marzo de 1999,
no otorgar el amparo de los derechos reclamados por Giraldo García, porque: a)
el actor cuenta con otro mecanismo judicial para la defensa de su derecho en el
proceso laboral ordinario; b) no existe un perjuicio irremediable, puesto que
el sustento mínimo vital del demandante no se vio afectado por la decisión del
ISS en 1991, y sólo ahora eleva su reclamo; y c) el actor contaba con acción
ante la jurisdicción contenciosa, y ni siquiera agotó oportunamente la vía
gubernativa en contra de la resolución que ahora no puede anular el juez de
tutela.
Esta
decisión no fue impugnada.
CONSIDERACIONES DE LA
CORTE
1.
Competencia.
La
Corte Constitucional es competente para revisar el fallo proferido en el
trámite de este proceso, de acuerdo con los artículos 86 y 241 de la Carta
Política; corresponde a la Sala Cuarta de Revisión adoptar la sentencia
respectiva, según el reglamento interno y el auto de la Sala de Selección
Número Cuatro del 26 de abril de 1999.
2.
De por qué se debe revocar el fallo de instancia.
El
Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Armenia denegó el amparo judicial del
derecho a la seguridad social de Giraldo García, pero dejó de señalar, en
subsidio, cuál es el alcance, en este caso, de los otros derechos
constitucionales del actor, su esposa y su hijo disminuido; en especial, los
derechos a que se respete su dignidad, y a una protección especial de parte del
Estado.
Esa
omisión del juez de tutela no se compadece con la función para la cual fueron
instituídas las autoridades (C.P. art. 2), y menos con la asignada a los jueces
de la jurisdicción constitucional en el artículo 86 de la Carta Política, de
ordenar lo que sea necesario para restablecer de manera inmediata los derechos
fundamentales violados o amenazados a quien solicite su tutela, aunque resulte
que el derecho reclamado por el actor no sea el efectivamente vulnerado o
puesto en riesgo por el accionado.
A
más de lo anotado, la decisión revisada debe revocarse porque en ella no se
resolvió sobre la presunta falta de concordancia entre el acto por medio del
cual se denegó la pensión y la Carta Política -que es una parte fundamental de
la petición de amparo-;  y porque la razón aducida por el fallador para
proceder de esa manera: que el juez de tutela no puede pronunciarse sobre la
nulidad de un acto administrativo como ése, es insuficiente. Ella en nada obsta
para que el juez de tutela, si lo encuentra fundado y procedente, ordene la
inaplicación o modificación de un acto administrativo, sin necesidad de
declarar su nulidad.
3.
El asunto a considerar.
El
juez de instancia se aproximó al problema jurídico de la siguiente manera:
¿procede otorgar el amparo y, en consecuencia, la anulación de un acto
administrativo contra el cual no se agotó la vía gubernativa, cuando la
afectación actual del sustento mínimo vital aducida por el demandante, no se
produjo entre 1991 y 1998? Así planteada la cuestión sometida al funcionario,
él resolvió que no procede la tutela, porque el único derecho comprometido es
la seguridad social, a cuya defensa puede atender el actor por la vía laboral
ordinaria, y no hay un perjuicio irremediable que se pueda evitar concediéndola
como mecanismo transitorio, pues las prestaciones económicas y asistenciales
que se pretende alcanzar por la tutela, pueden ser concedidas por el juez
laboral, si éste lo juzga apropiado.
Sin
embargo, si se considera la situación del actor, que es lo indicado al juez de
tutela en el Decreto 2591 de 1991, el problema constitucional planteado por el
demandante es otro diferente: del libelo y sus anexos resulta que hasta la
presentación de la solicitud de amparo, y durante varias décadas, con los
frutos del trabajo de Giraldo García y su mujer, fueron atendidas las
necesidades de esa pareja, y las que ésta se impuso al asumir de manera
responsable la paternidad de sus hijos; pero ya ninguno de los dos trabaja, ni
tiene la capacidad para hacerlo; los pocos recursos con los que contaban se
agotaron, y aún depende de ellos el hijo disminuido psíquico. En su concepto,
la única salida digna a esa situación es la de acoger sus pretensiones, porque
de esa manera él y su familia podrían vivir de lo que ahorró durante toda su
vida laboral y, ni el Estado, ni nadie más tendría que regalarle lo que en
justicia le corresponde.
Como
el actor, su esposa y su hijo discapacitado merecen una protección especial,
esta Sala debe resolver qué órdenes impartirá para hacer efectiva esa
protección, de manera que se evite que la supervivencia de quienes se
encuentran en circunstancia de debilidad manifiesta dependa, alternativa y
aleatoriamente, de la caridad privada, el rebusque o las actividades ilícitas,
pues de esa manera se les abandonaría a una suerte incierta en condiciones de
vida precarias, y se ignoraría lo dispuesto en la cláusula del Estado Social de
Derecho consagrada en la Carta Política, así como lo específicamente dispuesto
en ese Estatuto Superior sobre la promoción de las condiciones para que la
igualdad sea real y efectiva (C.P. art. 13), el respeto debido a la dignidad de
la persona (C.P. Preámbulo y art. 1), y la obligación estatal de otorgar asistencia
a las personas disminuidas y de la tercera edad (C.P. arts. 46, 47 y 48).
Así,
lo que el actor puso de presente al juez fueron sus problemas de subsistencia y
asistencia en salud personales y familiares, para que él adoptara una solución,
no a través de la asistencia pública a la que tiene indudable derecho, sino de
una forma más digna para él y sus familiares, con una pensión que no sería en
ningún momento un regalo o limosna, ya que él cotizó de buena fe para hacerse
acreedor a ella durante los 39 años de su vida laboral activa, y le fue negada
en una forma que considera contraria al orden justo constitucional.
4.
Seguridad Social, dignidad de las personas y orden justo
constitucional.
El derecho a la
seguridad social es prestacional y programático, pero adquiere la categoría de
fundamental cuando resulta ligado a la protección especial que el Estado debe
a las personas de la tercera edad y a las disminuidas psíquicas; además, en el
caso bajo revisión,  este derecho también adquiere ese carácter porque está
unido al respeto por la dignidad de las personas afectadas con la actuación del
ente demandado, y al sustento mínimo vital de una familia conformada al menos
por tres personas que se encuentran en circunstancia de debilidad manifiesta.
Consta en el
expediente que el juez a quo notificó la admisión de la solicitud de
amparo al Instituto de Seguros Sociales (folio 58), y como esa entidad se
abstuvo de pronunciarse, esta Sala debe dar por probados los hechos aducidos
por el actor; por lo demás, tal presunción consagrada en el Decreto 2591 de
1991 resulta innecesaria en este asunto, pues lo que adujo el actor está
refrendado y documentado en las copias de la actuación administrativa aportadas
como anexos del libelo.
De esos medios de
prueba se desprende que el accionante y su empleador, sin ocultar en forma
alguna la relación filial que los unía, solicitaron a la entonces única entidad
prestadora del servicio público de seguridad social, que admitiera al primero
de ellos como beneficiario del régimen contributivo afiliado al riesgo de
enfermedad y, posteriormente, al riesgo de vejez, invalidez y muerte. Ellos
tramitaron la documentación que reglamentariamente se les exigió, y su
solicitud fue favorablemente acogida; fueron inscritos y cotizaron en las
calidades de trabajador y patrono - reconocidas por el ISS-, por más semanas de
las exigidas para hacerse acreedor al reconocimiento y pago de la pensión de
jubilación, una vez cumplido el otro requisito legal, la edad mínima.
A pesar de que el Instituto
de Seguros Sociales reconoció la afiliación del actor, su cotización y la de su
empleador, el número de años laborado y el cumplimiento del requisito de la
edad, el 2 de mayo de 1989 indicó al accionante que debía añadir a su solicitud
de pensión, algunos medios de prueba que "demuestren su vínculo laboral
desde 1968 hasta 1981, con su padre" (folio 7). Siendo que ese
vínculo, que hacía del actor un sujeto jurídicamente apto para afiliarse al
servicio público de seguridad social como beneficiario frente al riesgo de
vejez, invalidez y muerte, fue acreditado en 1968 a satisfacción de la entidad
demandada, y ésta nunca lo puso en duda antes de la solicitud de reconocimiento
de la pensión, ni lo cuestionó para cubrir el riesgo de enfermedad.
La mera expectativa
que tenía Giraldo García antes de cumplir con el período de cotización y la
edad, se convirtió en un derecho cierto e indiscutible cuando esos requisitos
fueron satisfechos (ni el legislador podía entonces cambiarlos sin violar los
derechos fundamentales del actor); tal derecho ciertamente estaba sometido a la
formalidad del reconocimiento administrativo, pero éste es una actuación
declarativa y no constitutiva del derecho, pues éste surge de unos hechos
cumplidos, que la entidad administradora debe simplemente verificar.
Es claro que, salvo
por el caso de los colombianos que ingresan al sistema nacional de seguridad
social como trabajadores independientes, en el caso de todos los otros
beneficiarios afiliados al riesgo de vejez, invalidez y muerte, la existencia
de una relación laboral y la calidad de empleado en esa relación, son supuestos
que el ISS debe verificar para aceptar las afiliaciones regulares y rechazar
las demás; pero en el caso bajo revisión, la entidad demandada omitió cumplir con
esa obligación suya en el momento oportuno, y durante todo el período de
cotización (659 semanas), para descargar en el interesado la responsabilidad de
suplir su propia incuria, cuando ya el empleador murió hace años, y la tarea de
recolectar pruebas sobre un pasado no tan reciente, es una labor dispendiosa.
Al respecto, esta Sala debe señalar que cuando corresponde al órgano
administrador verificar un hecho del que eventualmente pueden surgir derechos
subjetivos para los particulares, ese ente actúa en contra del ordenamiento si
omite cumplir con su deber de constatarlo, y luego aduce que tal hecho no le
consta, para el único fin de negar al administrado el derecho que en justicia
le corresponde.
Sin embargo, Giraldo
García nuevamente acreditó con testigos y documentos la existencia de una
relación laboral con su padre. El 10 de julio de 1989, la entidad demandada
indicó al actor que, en su concepto, las pruebas aportadas por él no eran
suficientes para acreditar la existencia de ese vínculo (folios 25-26);
aportados otros medios de prueba en los que se alude a todos los elementos
constitutivos de la relación laboral -y sin que el ISS aportara prueba alguna
en contra de lo aducido y probado por el actor-, la entidad demandada expidió
la resolución 00307 de 1991, por medio de la cual decidió, en contra de toda la
evidencia que obraba en el expediente de la actuación administrativa, negar al
accionante el reconocimiento de su pensión, porque éste presuntamente falló en
suplir l         a omisión en que incurrió ese ente al momento de aceptar su
afiliación.
En ningún momento el
Instituto de Seguros Sociales ha endilgado al actor haber actuado de mala fe, o
incurrido en conducta alguna contraria al ordenamiento; el único argumento que
le opuso a la pretensión del solicitante es, que los medios de prueba por él
aportados no tienen, a juicio de esa entidad, fuerza de convicción suficiente
para acreditar uno de los elementos constitutivos de la relación laboral: el
monto y la periodicidad del salario. En ningún momento explicó el ISS por qué
las pruebas sobre la existencia de la relación laboral y los pagos periódicos
de salario, que reposan en sus archivos y fueron suficientes por tantos años,
ya no lo son para acreditar la relación, el salario y la periodicidad del pago;
tampoco aclaró el ISS por qué las pruebas aportadas después de la reclamación
tampoco resultaban suficientes, por lo que es claro que el actor fue reducido a
la indefensión en el trámite administrativo.
Es claro entonces,
no sólo que la actuación del ISS constituyó una vía de hecho, sino que la
irregularidad en la que incurrieron los funcionarios de esa entidad es de tal
magnitud que debe ser investigada por la Procuraduría y la Fiscalía General de
la Nación. Tal actuación ciertamente vulneró el derecho a la seguridad social
del actor, y afectó injustamente el sustento mínimo vital de él y sus
legitimarios. Lo dicho hasta ahora sería suficiente para otorgar la tutela, y
ordenar al ISS dejar sin efectos su Resolución 00307 de 1991, si no fuera
porque ese acto fue expedido el 13 de febrero de ese año, es decir, antes de
entrar en vigencia la Carta Política actual, y este Estatuto Superior no puede
aplicarse de manera retroactiva. Pero esta afirmación no implica que, en
consecuencia, el accionante y los familiares incapaces que de él dependen
queden desprotegidos.
5. Orden justo
constitucional.
La Corte
Constitucional ha reiterado que las contribuciones de los afiliados al sistema
general de seguridad social colombiano, son aportes parafiscales y, por tanto,
recursos con la destinación específica de usarse en la prestación de servicios
o entrega de bienes a los aportantes[1].
Precisamente por esas características, el pago de la tasa le sirve de causa a
la prestación del servicio o entrega de los bienes, y esa prestación o entrega
sirve de causa al pago de la tasa, por lo que al usuario del servicio que no
recibe la correspondiente prestación, no se le puede válidamente exigir el pago
de la tasa -contraprestación-.
Así, es claro que
únicamente serán obligados a cancelar la tasa, aquellos destinatarios del
ordenamiento a quienes válidamente se pueda prestar el servicio; si, como
ocurre en el caso de la seguridad social, la prestación del servicio aún no es
universal -aunque debe llegar a esa cobertura general-, y las condiciones
varían de una clase a otra de afiliados, es a la entidad prestadora del
servicio a quien corresponde excluir a aquellos que a ningún título están
llamados a ser beneficiarios, y diferenciar la clase de afiliación que
corresponde a cada uno de los otros.
En este orden de
ideas, si en el caso bajo revisión, el actor no podía válidamente afiliarse al
Instituto de Seguros Sociales porque no era un trabajador, entonces carece de
causa el pago de todas las contribuciones que hizo durante 692 semanas; y si no
se le puede reconocer y pagar la pensión, porque ni siquiera debió aceptársele
la afiliación, tampoco existe causa jurídica para que no le sean reembolsadas
las contribuciones parafiscales que pagó por error o incuria de la
administración. En consecuencia, en la parte resolutiva de esta providencia se
oredenará al Instituto de Seguros Sociales que reembolse a José Eleázar Giraldo
García el total de los aportes que realizó sin ser elegible para la pensión de
vejez (con la correspondente indexación), pues lo hizo inducido por una falla
de la administración en la prestación del servicio que no le es imputable a él.
DECISIÓN
En mérito de las
consideraciones que anteceden, la Sala Cuarta de Revisión de Tutelas de la
Corte Constitucional, en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero. Revocar la
sentencia proferida por el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Armenia el 4
de marzo de 1999 y, en su lugar, tutelar el derecho a la seguridad social de
José Eleázar Giraldo García y su dignidad como persona, así como los derechos
de éste, su esposa y su hijo discapacitado, al sustento mínimo vital y a una protección
especial del Estado.
Segundo. Ordenar al
Instituto de Seguros Sociales que, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas
siguientes a la notificación de este fallo, revoque su Resolución 00307 de 1991
por ser contraria a la Constitución, y resuelva nuevamente la petición de
reconocimiento de la pensiòn del actor.
En caso de que no
proceda el reconocimiento de la pensiòn, en la misma resolución en que así lo
decida, el Instituto de Seguros Sociales reembolsará a José Eleázar Giraldo
García el total de los aportes que, inducidos a error por esa entidad, él y su
padre realizaron durante 692 semanas para cubrir el riesgo de vejez, invalidez
y muerte del demandante; esa suma deberá ser indexada.
Tercero. Ordenar
que, por medio de la Secretaría General, se remita copia de esta providencia a
la Procuraduría y a la Fiscalía Generales de la Nación, para lo de su
competencia.
Cuarto. Comunicar
este fallo de revisión al Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Armenia
(Quindío), para los fines previstos en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Comuníquese,
notifíquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.
CARLOS GAVIRIA DÍAZ
Magistrado Ponente
JOSÉ GREGORIO HERNÁNDEZ GALINDO
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1]
Véanse al respecto, entre otras, las sentencias C-575/92, C-308/94, C-179 y
183/97, y SU-430/98.