T-134-96
Sentencia No
Sentencia
No. T-134/96
DERECHO
DE PETICION-Desarrollo
El
derecho de petición se desarrolla en dos momentos, el primero de ellos es el
del acceso del particular a la autoridad mediante la presentación de una
solicitud respetuosa, y el segundo que resulta de mayor trascendencia, es el de
la decisión de la cuestión planteada. De nada serviría la posibilidad de llegar
a las instancias competentes, para formular un reclamo o una pretensión, si las
autoridades no tuvieran la correlativa obligación de brindar una respuesta.
DERECHO
DE PETICION-Pronta
resolución
La
Constitución alude a la "pronta resolución" de las peticiones
presentadas significando con ello que no sólo la ausencia de respuesta vulnera
el derecho de petición, la decisión tardía también lo conculca.
DERECHO
DE PETICION-Procedencia
frente a recursos en vía gubernativa
Los
recursos interpuestos en la denominada vía gubernativa son una manifestación
del derecho de petición y que, por ende, si la autoridad no los resuelve dentro
de un término prudencial, procede la acción de tutela para obtener la
correspondiente respuesta, sin que pueda invocarse el silencio administrativo
que opera frente a los aludidos recursos para enervar la procedencia del amparo
pedido.
DERECHO
DE PETICION-Procedencia
respecto de revocatoria directa
La
demandante solicitó a la Caja Nacional la revocatoria directa de la resolución
por la cual se le negó una sustitución pensional. En relación con este punto,
que la Corte Constitucional ha concedido la tutela tratándose de solicitudes de
revocatoria directa cuando pese al paso del tiempo no se produce el
pronunciamiento debido.
INFORMES
EN TUTELA-Actividad
probatoria del juez
Al
juez de tutela se le confiere facultades por cuya virtud puede requerir de la
entidad demandada la información que considere necesaria para esclarecer los
hechos y adoptar la decisión que estime ajustada a derecho. La pretensión de
vigencia y eficacia de los derechos puede naufragar si los jueces no adquieren
conciencia de la importancia de su tarea y dejan de utilizar los mecanismos que
la Carta Política y la Ley ponen a su disposición para adelantarla con toda la
seriedad y el rigor que merece.
Ref.:
Expedientes acumulados números T-85.444, T-85.504 y T-85.506
Peticionarios:
Manuel Antonio de la Hoz Sánchez, Alina del Carmen Baquero Montes y María Gilma
Londoño Franco.
Procedencia:
Juzgado Sexto Laboral del Circuito de Santafé de Bogotá y Tribunal
Administrativo de Cundinamarca.
Tema:
Derecho de petición
Magistrado
Ponente:
Dr.
VLADIMIRO NARANJO MESA
Santafé
de Bogotá, D.C., veintinueve (29) de marzo de mil novecientos noventa y seis
(1996).
La Sala
Novena de Revisión de la Corte Constitucional, conformada por los Magistrados
Vladimiro Naranjo Mesa -Presidente de la Sala-, Jorge Arango Mejía y Antonio
Barrera Carbonell,
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA CONSTITUCION
ha
pronunciado la siguiente
SENTENCIA
en los
procesos de tutela radicados bajo los números T-85.444, T-85.504 y T-85.506,
adelantados por Manuel Antonio de la Hoz Sánchez, Alina del Carmen Baquero
Montes y María Gilma Londoño Franco, respectivamente,  en contra de la Caja
Nacional de Previsión Social -CAJANAL-.
I.ANTECEDENTES
De
acuerdo con lo dispuesto en los artículos 86 de la Constitución Política y 33
del decreto 2591 de 1991, la Sala de Selección correspondiente de la Corte
Constitucional escogió, para efectos de su revisión, las acciones de tutela de
la referencia.
La Sala
Novena de Revisión de la Corte Constitucional consideró procedente la
acumulación de los expedientes para su trámite y decisión en una sola
sentencia, dada la unidad de materia.
1.
Solicitudes
Manuel
Antonio de la Hoz Sánchez, Alina del Carmen Baquero Montes y María Gilma
Londoño Franco, instauraron la acción de tutela prevista en el artículo 86 de
la Carta Política, con la finalidad de lograr protección a su derecho
constitucional de petición, consagrado en el artículo 23 superior.
2.
Hechos
a.
Refiere el señor Manuel Antonio de la Hoz Sánchez que en el mes de junio de
1995 presentó, ante la Caja Nacional de Previsión Social, una solicitud
"para el reconocimiento y pago" de la pensión de jubilación y que,
transcurridos más de tres meses desde el momento de la petición, la entidad
demandada no se había pronunciado al respecto.
b. Por
su parte, Alina del Carmen Baquero Montes y María Gilma Londoño Franco
informaron en sendas solicitudes de tutela que, en contra de las resoluciones
por las cuales la Caja Nacional de Previsión Social les negó el reconocimiento
de pensiones, interpusieron los recursos de revocatoria directa y de
reposición, respectivamente, sin que la entidad, luego de tres meses, hubiese
producido la respuesta requerida.
II. ACTUACION JUDICIAL
1.
Las sentencias que se revisan
a. Dentro
del expediente de tutela radicado bajo el número T-85.444 el Juzgado Sexto
Laboral del Circuito de Santafé de Bogotá, con fecha octubre veintiséis (26) de
mil novecientos noventa y cinco (1995), profirió sentencia mediante la cual
denegó "la acción de tutela", por estimar que, en relación con la petición
del señor Manuel Antonio de la Hoz Sánchez operó el silencio administrativo
negativo y que, en consecuencia, el actor "puede ocurrir en acción
contencioso administrativa".
b. Al
Tribunal Administrativo de Cundinamarca correspondió el conocimiento de las
acciones de tutela identificadas con los números de radicación T-85.504 y
T-85.506, impetradas por Alina del Carmen Baquero Montes y María Gilma Londoño
Franco. Por sentencias calendadas el tres (3) de noviembre de mil novecientos
noventa y cinco (1995) el Tribunal resolvió denegar la tutela.
Señaló
el despacho judicial que en ninguno de los dos casos se acompañó copia o
constancia de la petición no obstante haber mediado solicitud en ese sentido y
consideró al respecto que "esta es una forma muy irregular de presentar
una tutela por falta en la sustentación y prueba mínima, porque ni siquiera se
arrimó un ´documento´ probatorio de la presentación de la solicitud y tampoco
existen los datos esenciales ni se le ponen de presente documentos al respecto
que sirvan al juez de tutela para apreciar el caso".
Consideró
el Tribunal que, en las condiciones anotadas, resulta impropio proferir una
orden enderezada a la resolución de una petición que, si no se ha presentado,
es inexistente.
Finalmente,
el fallador acotó que la colaboración del interesado es importantísima pues
"si el juez no cuenta con la información y pruebas esenciales, no podrá
tutelar el derecho que merece tal decisión", por tanto, si no está
acreditada la violación del derecho de petición, "se debe negar la
pretensión formulada".
III. CONSIDERACIONES DE LA SALA
1.
Competencia
De
conformidad con lo establecido en los artículos 86 y 241, numeral 9o. de la
Constitución Política y 31 a 36 del decreto 2591 de 1991, la Sala Novena de
Revisión de la Corte Constitucional es competente para revisar los fallos
proferidos dentro de las acciones de tutela de la referencia.
2. El
derecho de petición
El
Juzgado Sexto Civil del Circuito considera que no le asiste razón al demandante
al estimar conculcado su derecho fundamental de petición, porque el silencio
administrativo comporta una decisión negativa del asunto planteado, atacable
ante la jurisdicción contencioso administrativa en ejercicio de las acciones
pertinentes, existiendo, por lo tanto, otros medios judiciales de defensa que
tornan improcedente la tutela.
Según el
artículo 23 de la Constitución Política, toda persona tiene derecho a dirigirse
a la autoridad pública para ventilar asuntos de interés particular o general y
a obtener pronta resolución. De acuerdo con esta preceptiva el derecho de
petición se desarrolla en dos momentos, el primero de ellos es el del acceso
del particular a la autoridad mediante la presentación de una solicitud
respetuosa, y el segundo que, a juicio de la Corte Constitucional, resulta de
mayor trascendencia, es el de la decisión de la cuestión planteada. De nada
serviría la posibilidad de llegar a las instancias competentes, para formular
un reclamo o una pretensión, si las autoridades no tuvieran la correlativa obligación
de brindar una respuesta.
El
acatamiento del derecho de petición exige, entonces, una decisión del asunto
por la autoridad competente, pero no basta la adopción de un pronunciamiento
cualquiera para entender satisfechas las exigencias constitucionales; la
respuesta adecuada, además de ser oportuna, tiene que abordar el fondo de la
cuestión o  del problema examinado y debe ser llevada al conocimiento del
peticionario.
La
Constitución alude a la "pronta resolución" de las peticiones
presentadas significando con ello que no sólo la ausencia de respuesta vulnera
el derecho de petición, la decisión tardía también lo conculca. La ley consagra
términos dentro de los cuales la autoridad debe proceder a estudiar la petición
y a decidir sobre ella. El Código Contencioso Administrativo, en su artículo
sexto, prevé un término de quince (15) días, empero,  puede acontecer que en
razón de la complejidad del asunto o por motivos de diverso orden no sea
posible resolver oportunamente, en esa hipótesis, de acuerdo con la norma
citada, la administración debe informarlo así al solicitante indicándole los
motivos y señalándole el término que utilizará para dar contestación. La Corte
Constitucional ha acotado que aún cuando no se determina "cuál es el
término que tiene la administración para contestar o resolver el asunto
planteado, después de que ha hecho saber al interesado que no podrá hacerlo en
el término legal, es obvio que dicho término debe ajustarse a los parámetros
de razonabilidad, razonabilidad que debe consultar no sólo la importancia
que el asunto pueda revestir para el solicitante, sino los distintos trámites
que debe agotar la administración para resolver adecuadamente la cuestión
planteada". (Sentencia T-076 de 1995. M.P. Dr. Jorge Arango Mejía).
Como se
anotó, la respuesta o decisión de las peticiones para que sea tal debe abordar
el fondo de lo pedido. La Corte Constitucional ha precisado, enfáticamente, que
las constancias del recibo de la solicitud o los pronunciamientos que tocan
aspectos apenas tangenciales o que  de manera clara eluden las inquietudes del
peticionario lejos de respetar el derecho de petición lo contradicen, pues, en
palabras de la Corporación, el aludido derecho "..no tendría sentido si se
entendiera que la autoridad ante quien se presenta una solicitud respetuosa
cumple su obligación notificando o comunicando una respuesta apenas formal en
la que no se resuelva sobre el asunto planteado. El derecho de petición lleva
implícito un concepto de decisión material, real y verdadero, no apenas
aparente. Por tanto, se viola cuando, a pesar de la oportunidad de la
respuesta, en ésta se alude a temas diferentes de los planteados o se evade la
determinación que el funcionario deba adoptar". (Sentencia No. T- 575 de
1994. M.P. Dr. José Gregorio Hernández Galindo).
La
decisión, una vez tomada, debe trascender el ámbito de la administración y ser
puesta en conocimiento del particular, mediante la utilización de los medios
que el ordenamiento jurídico contempla para ese efecto. Lo resuelto tiene un claro
destinatario y la autoridad no cumple con su obligación de resolver guardando
para sí el sentido de lo decidido. Al peticionario le asiste el derecho de
conocer la respuesta y, si es del caso, de controvertirla utilizando los
respectivos recursos.
A juicio
de la Juez Sexta Laboral del Circuito de Santafé de Bogotá el silencio
administrativo negativo reemplaza la decisión que la autoridad competente está
obligada a generar. La Corte Constitucional, por el contrario, en reiterada
jurisprudencia, ha considerado que la configuración del silencio administrativo
no sustituye la pronta resolución ni exime a la autoridad de la obligación de
producirla, porque el objetivo que ese mecanismo persigue no es el de
satisfacer el derecho de petición sino el de brindarle al interesado una
oportunidad de plantear su requerimiento ante la jurisdicción, presumiendo la
existencia de una decisión negativa. En criterio de esta Corporación el
silencio administrativo es la prueba más contundente de que el derecho de
petición se ha vulnerado y de que se torna imperioso proceder a tutelarlo.
El
derecho de petición implica la respuesta positiva o negativa frente a la
solicitud elevada por una persona y no es correcto confundirlo con el contenido
de esa solicitud, así pues, cuando se acude a la jurisdicción a demandar el
acto presunto no se está reclamando la protección del derecho consagrado en el
artículo 23 superior, sino que se plantea un debate en relación con derechos
diferentes e involucrados en la materia de la petición.
La juez,
entonces, denegó la protección pedida teniendo prueba fehaciente de la
violación del derecho, corroborada incluso por la propia entidad demandada que
informó que la petición se encontraba en turno para estudio, "sin que a la
fecha se haya proferido acto administrativo que resuelva el pedimento, en razón
al volumen de peticiones que se tramitan" y posteriormente manifestó que
el proyecto de resolución estaba en "revisión". En asuntos similares
al que ahora se analiza, la Corte ha rechazado los argumentos referentes al
exceso de trabajo, a la falta de personal o "al volumen de las
peticiones" y ha indicado también que los proyectos de resolución no
desplazan la efectiva respuesta que, de conformidad con lo expuesto, debe ser
oportuna, relativa al asunto de que se trate y puesta en conocimiento del
peticionario.
3. El
derecho de petición y los recursos interpuestos en vía gubernativa.
El 13 de
julio de 1995,  María Gilma Londoño Franco interpuso el recurso de reposición
y, en subsidio el de apelación, en contra de la resolución por medio de la cual
la Caja Nacional de Previsión Social le negó el reconocimiento de una pensión.
La Corte Constitucional ha estimado que los recursos interpuestos en la
denominada vía gubernativa son una manifestación del derecho de petición y que,
por ende, si la autoridad no los resuelve dentro de un término prudencial,
procede la acción de tutela para obtener la correspondiente respuesta, sin que
pueda invocarse el silencio administrativo que opera frente a los aludidos
recursos para enervar la procedencia del amparo pedido.
En
sentencia No. 304 de 1994, la Corte expuso:
"El
Código Contencioso Administrativo establece los términos con que cuentan las
autoridades públicas para resolver las peticiones que a ellas se formulen, ya
sean éstas de carácter general o particular. Igualmente, señala los recursos
que proceden contra las decisiones que se adopten, recursos que tienen por
objeto la aclaración, modificación o reforma de lo decidido.
Es
relevante establecer que el uso de los recursos señalados por las normas del
Código Contencioso para controvertir directamente ante la administración sus
decisiones, es desarrollo del derecho de petición, pues, a través de ellos, el
administrado eleva ante la autoridad pública una petición respetuosa, que tiene
por finalidad obtener la aclaración, la modificación o la revocación de un
determinado acto. Siendo esto así, es lógico que la consecuencia inmediata sea
su pronta resolución.
El
anterior aserto tiene fundamento en el hecho mismo de que el derecho de
petición, por su esencia típicamente política, se convierte en el medio que
permite al administrado controvertir los actos de la administración, por
considerarlos ilegales o simplemente inconvenientes para sus intereses.
No existe
razón lógica que permita afirmar que la interposición de recursos ante la
administración, no sea una de las formas de ejercitar el derecho de petición,
pues, si él permite al sujeto participar de la gestión de la administración,
así mismo, podrá como desarrollo de él, controvertir sus decisiones" (M.P.
Dr. Jorge Arango Mejía).
Según se
desprende de la información contenida en el expediente, pese a que los recursos
fueron interpuestos, la Caja Nacional de Previsión Social no ha notificado a la
peticionaria providencia alguna que resuelva al respecto, en esas condiciones,
se concederá la tutela.
4.
El derecho de petición y la solicitud de revocatoria directa.
El 26 de
abril de 1995, Alina del Carmen Baquero Montes solicitó a la Caja Nacional de
Previsión Social la revocatoria directa de la resolución por la cual se le negó
una sustitución pensional. Cabe anotar, en relación con este punto, que la
Corte Constitucional ha concedido la tutela tratándose de solicitudes de revocatoria
directa cuando pese al paso del tiempo no se produce el pronunciamiento debido,
lo que acontece en este evento. (Cfr. Sentencia No. 273 de 1995 M.P. Dr. José
Gregorio Hernández Galindo y sentencia No. 338 de 1995 M.P. Dr. Alejandro
Martínez Caballero).
5. La
actividad probatoria del juez de tutela
El
Tribunal Administrativo de Cundinamarca, al fallar las acciones de tutela
incoadas por Alina del Carmen Baquero Montes y María Gilma Londoño Franco,
calificó de irregulares las solicitudes "por falta de sustentación y
prueba mínima" y estimó, además, que "demandas de tutela -como la
aquí presentada- dadas sus enormes fallas más favorecen el desprestigio de la
acción constitucional, si se les da un tratamiento laxo...".
Es
cierto que el magistrado sustanciador requirió a las actoras para que, en el
lapso de dos (2) días, aportaran copias de las peticiones elevadas y que al
momento de proferir la sentencia no había sido satisfecho ese requerimiento;
sin embargo, es indispensable poner de presente que, dada la brevedad del
término de diez (10) días con que cuenta el juez para fallar la tutela, es
explicable que se presenten dificultades que afecten el debido acatamiento a
las órdenes impartidas por el funcionario judicial. En el caso sub-lite, las
copias fueron enviadas vía fax desde Medellín, ciudad en la que las
peticionarias tienen su domicilio, el mismo día en que se dictaron las
providencias que en esta ocasión se revisan.
Pero
dirigirse a las actoras no era lo único que podía hacer el juez de tutela; el
decreto 2591 de 1991 le confiere facultades por cuya virtud puede requerir de
la entidad demandada la información que considere necesaria para esclarecer los
hechos y adoptar la decisión que estime ajustada a derecho. En el caso que se
estudia, la Sala observa que el juez únicamente se dirigió a las peticionarias
y que en relación con la Caja Nacional de Previsión Social omitió toda
actividad probatoria, siendo que, consideradas las circunstancias, éste era el
camino más expedito para allegar los datos indispensables.
La Corte
Constitucional ha llamado la atención acerca del papel que el Constituyente de
1991 confió a todos los jueces de la República, al encargarlos, merced a la
acción de tutela, de la protección de los derechos constitucionales fundamentales
de los asociados. Esa pretensión de vigencia y eficacia de los derechos puede
naufragar si los jueces no adquieren conciencia de la importancia de su tarea y
dejan de utilizar los mecanismos que la Carta Política y la Ley ponen a su
disposición para adelantarla con toda la seriedad y el rigor que merece.
La Sala
considera que no es de recibo que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca
pretenda escudar su negligencia en la justificable tardanza de las
peticionarias en dar respuesta al requerimiento formulado y que,  en ambos
casos, base la decisión en el hecho de no contar con prueba de las peticiones
cuando lo cierto es que contaba con los medios para disipar la duda,
recurriendo a la Caja Nacional de Previsión Social que tiene su sede en Santafé
de Bogotá, pese a ello, el Tribunal optó por la fácil opción de responsabilizar
a las peticionarias de "favorecer el desprestigio de la acción
constitucional", desconociéndoles de paso la presunción de buena fe que
ampara a los particulares en todas las gestiones que adelanten ante las
autoridades públicas (art. 83 C.P.).
La Sala
considera oportuno recordar los siguientes conceptos:
"Dadas
las características de la acción de tutela y con el fin de que no se
desvirtuara el propósito para el cual se instituyó, que no es otro que la
protección "inmediata" de los derechos fundamentales de las personas,
cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la
omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los eventos
estrictamente consagrados en la Constitución y la ley, el constituyente
estableció que su trámite debía ser "preferente y sumario", esto es,
que el juez debe darle prelación, y entrar a resolver dentro del breve lapso
constitucional de diez días.
De igual
manera, y en aras de garantizar tanto la inmediatez de esta acción como su
eficacia, el legislador procedió a consagrar en el artículo 3o. del decreto
2591 de 1991 los principios que gobiernan el trámite de los procesos de esta
índole, a saber: publicidad, prevalencia del derecho sustancial, economía,
celeridad y eficacia.
Ante la
existencia de estos preceptos y especialmente por la brevedad del término que
se concede para fallar, como por el informalismo procesal que caracteriza a la
acción de tutela, algunos jueces han considerado que están dispensados de
cumplir ciertas actividades necesarias dentro de toda clase de procesos,
destinadas a determinar la veracidad de los hechos, como es la práctica de
pruebas o, dicho en otras palabras, que pueden  fallar con carencia absoluta de
prueba que conduzca al convencimiento pleno de la vulneración o amenaza de un
derecho fundamental.
Cierto
es que al tenor de lo preceptuado por el artículo 18 del decreto 2591 de 1991
"El juez que conozca de la solicitud podrá tutelar el derecho,
prescindiendo de cualquier información formal y sin ninguna averiguación
previa, siempre y cuando el fallo se funde en un medio de prueba del cual se
pueda deducir una grave e inminente violación o amenaza del derecho",
pero adviértase que dicha autorización tiene lugar única y exclusivamente
cuando existe, dentro del proceso, al menos una prueba de la cual se pueda
inferir violación o amenaza del derecho fundamental invocado, inferencia que si
bien compete realizar exclusivamente al juez del conocimiento, de acuerdo con
las reglas de la sana crítica, ha de ser apta para sustentar las
consideraciones del fallo, en armonía con el valor que pueda lógicamente
asignárseles a los distintos elementos probatorios allegados al proceso.
El juez
de tutela, como cualquier otro juez de la república, está sujeto a las mismas
reglas que rigen la práctica, valoración y apreciación de las pruebas en los
demás procesos. Lo que ocurre es que en los procesos de tutela, no está sujeto
a los estrictos y precisos límites fijados en la ley para cada uno de ellos,
como al cumplimiento de las exigencias formales allí establecidas, de manera
que una vez obtenidos todos los elementos de juicio que considere suficientes
para definir el caso, sin recurrir a averiguaciones innecesarias, impertinentes
e inconducentes, puede proceder a tutelar el derecho o denegar la petición, sin
exceder los límites temporales fijados por la Constitución y la ley.
De otra
parte, obsérvese que el legislador al reglamentar esta acción, autoriza al juez
para cumplir una serie de actividades, precisamente tendientes a verificar la
ocurrencia real de los hechos que dieron lugar a la presunta infracción del
derecho fundamental invocado, y es así como en el artículo 19 del decreto 2591
de 1991, expresa que el juez de tutela puede "requerir informes al órgano
o a la autoridad contra quien se hubiere hecho la solicitud" y pedir
"el expediente administrativo o la documentación donde consten los
antecedentes del asunto"; y el artículo 20 autoriza resolver de plano la
petición de tutela, cuando el informe que se solicite a la autoridad "no
fuere rendido dentro del plazo correspondiente", con la consecuencia de
que se "tendrán por ciertos los hechos, salvo que el juez estime necesaria
otra averiguación previa."
En el
artículo 21 ib., de igual modo se faculta al juez para obtener cualquiera otra
información adicional, cuando del informe anterior resultare que los hechos no
son ciertos, agregando expresamente que en "En todo caso el juez podrá
fundar su decisión en cualquier medio probatorio para conceder o negar la
tutela".
Finalmente,
el artículo 22 ordena al juez, en cabal desarrollo de principios de derecho
probatorio, y con la finalidad de evitar pruebas superfluas e inconducentes que
"tan pronto llegue al convencimiento respecto de la situación litigiosa,
podrá proferir el fallo, sin necesidad de practicar las pruebas
solicitadas", y, se repite, si está plenamente demostrada la violación del
derecho fundamental, y respetando los términos señalados para decidir. Esta
disposición, como lo ha sostenido la Corte, "no puede entenderse como una
autorización legal para que el Juez resuelva sin que los hechos alegados o
relevantes para conceder o negar la protección hayan sido probados, cuando menos
en forma sumaria dadas las características de este procedimiento. Su
determinación no puede ser adoptada con base en el presentimiento, la
imaginación o el deseo, sino que ha de obedecer a su certidumbre sobre si en
efecto ha sido violado o está amenazado un derecho fundamental, si acontece lo
contrario, o si en el caso particular es improcedente la tutela" (sent.
T-264/93, M. P. Dr. José Gregorio Hernández G.).
Cabe
agregar que el legislador también autoriza la práctica de pruebas en segunda
instancia, de oficio o a petición de parte, incluída la solicitud de informes,
como expresamente se lee en el artículo 32 del decreto 2591 de 1991 y que, en
sentir de la Sala, son procedentes también en la etapa de revisión que compete
a esta Corte, siempre y cuando no esté plenamente demostrada la infracción
invocada.
El juez
de tutela, entonces, no sólo puede utilizar cualquier medio probatorio que sea
idóneo y eficaz para verificar si las actuaciones u omisiones de los
funcionarios públicos o particulares en los casos señalados por la ley,
vulneraron o amenazaron con violar un derecho constitucional fundamental, en
cabeza del peticionario, sino que tiene el deber legal de decretar pruebas
cuando no exista en el proceso, al menos una, que lo conduzca necesariamente
a la convicción plena de la presunta infracción o amenaza, pues el juez de
tutela no puede fallar en conciencia.
Así las
cosas no se trata de liberar al accionante, en procesos de tutela, de la carga
de probar los hechos en que fundamenta su petición, como es su deber, sino de
recordar al juez que sus decisiones deben basarse en hechos plenamente
demostrados, para lograr así decisiones acertadas y justas que consulten la
realidad procesal" (Sentencia No. T-321 de 1993. M.P. Dr. Carlos Gaviria
Díaz).
6. La
denegación de la tutela y la denegación de la acción.
El
Juzgado Sexto Laboral del Circuito de Santafé de Bogotá denegó la acción de
tutela, incurriendo en imprecisión, mientras que el Tribunal Administrativo de
Cundinamarca denegó la tutela. Sobre el particular cabe reiterar los criterios
consignados en la sentencia No. 543 de 1995:
"Para
la Corte es claro que, ejercida en un caso concreto la acción prevista en el
artículo 86 de la Constitución, el juez puede negarla o concederla, según que
halle o no configurados los supuestos de hecho que ameritan la protección
judicial por violación o amenaza de los derechos fundamentales, previa
definición acerca de si era procedente o improcedente.
La
Constitución autoriza al fallador para negar la protección que se le solicita,
pero no le permite negar la acción.
Debe,
pues, establecerse clara diferencia entre los dos conceptos, con el fin de
desarrollar a cabalidad los preceptos superiores. No puede confundirse la
acción con el objeto de la misma. Como tampoco el derecho de accionar con el
derecho específico que en el caso examinado judicialmente pueda tenerse a que
el juez imparta la orden que concrete la protección requerida.
Bien es
cierto que la acción de tutela se erige en garantía orientada a la protección
de los derechos fundamentales, es decir, en mecanismo práctico con suficiente
aptitud para hacer efectivos los términos teóricos en que se concibe el texto
constitucional, pero no lo es menos que el de acudir a la acción de tutela es,
en sí mismo, un derecho fundamental cuyo ejercicio no puede ser negado a
persona alguna, entre otras razones por la muy poderosa de que al hacerlo se
obstruiría el acceso del individuo a la administración de justicia (artículo
229 C.P.), que es igualmente un derecho fundamental, máxime si la obstrucción
afecta la posibilidad de la defensa de otros derechos fundamentales.
La
negativa de la acción representaría nada menos que la inaplicación del artículo
86 de la Carta, es decir, ab initio, el cierre de toda posibilidad de
que un juez de la República considere el caso de quien estima que sus derechos
fundamentales son objeto de violación o amenaza. Con ello se rompería el
principio de igualdad (art. 13 C.P.), en cuanto ese peticionario sería
injustificadamente discriminado y, por contera, se desconocería el sentido
mismo de la acción, evadiendo el juez el cumplimiento de la función básica que
se le confía en guarda de los derechos constitucionales, y se frustraría el
propósito del Constituyente -que es fin primordial del Estado en los términos
del artículo 2o. C.P.- de garantizar la efectividad de los principios, derechos
y deberes consagrados en la Constitución".
En
cambio, dando paso al ejercicio de la acción, puede el juez negar la tutela que
mediante ella se solicita, si halla que no han ocurrido los hechos alegados,
que no implican violación o amenaza de derechos fundamentales, o que la tutela
era improcedente, lo cual corresponde al ejercicio de su función,
independientemente de la decisión que adopte y de los argumentos jurídicos en
que se funde para ello" (M.P. Dr. José Gregorio Hernández Galindo).
De
acuerdo con lo anotado, en los tres casos estudiados el amparo pedido ha debido
concederse, en consecuencia, se revocarán los fallos de instancia y se ordenara
a la Caja Nacional de Previsión Social resolver las peticiones formuladas por
los actores, en el improrrogable término de cuarenta y ocho (48) horas,
contadas a partir de la notificación de esta sentencia.
Con
fundamento en las razones expuestas, la Corte Constitucional de la República de
Colombia en Sala de Revisión,
RESUELVE:
PRIMERO.
REVOCAR la
sentencia proferida por el Juzgado Sexto Laboral del Circuito de Santafé de
Bogotá el veintiséis (26) de octubre de mil novecientos noventa y cinco (1995),
al resolver sobre la acción de tutela instaurada por Manuel Antonio de la Hoz
Sánchez, y las sentencias dictadas por el Tribunal Administrativo de
Cundinamarca el tres (3) de noviembre del mismo año, al decidir las acciones de
tutela presentadas por Alina del Carmen Baquero Montes y María Gilma Londoño
Franco.
SEGUNDO.
CONCEDER la
tutela del derecho fundamental de petición a Manuel Antonio de la Hoz Sánchez,
Alina del Carmen Baquero Montes y María Gilma Londoño Franco, en consecuencia, SE
ORDENA a la Caja Nacional de Previsión Social resolver, en el improrrogable
término de cuarenta y ocho (48) horas, contadas a partir de la notificación de
esta sentencia, las peticiones presentadas por las personas mencionadas.
TERCERO.
LIBRENSE, por
Secretaría, las comunicaciones previstas en el artículo 36 del decreto 2591 de
1991 para los efectos allí contemplados.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, cúmplase e insértese en la gaceta de la Corte
Constitucional.
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado Ponente
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE
MONCALEANO
Secretaria General