T-904-10
Sentencia T-137/10
Sentencia T-904/10
SISTEMA GENERAL DE PENSIONES PREVISTO EN LA
LEY 100/93-Reiteración de
jurisprudencia
ACCION DE TUTELA FRENTE AL RECONOCIMIENTO
DE PENSIONES-Caso en que
se trata de una persona de 78 años que ha superado la expectativa de vida
oficialmente reconocida en Colombia
La Sala considera
que los mecanismos de defensa judicial con los que cuenta el accionante no
resultan eficaces para lograr una adecuada protección de sus derechos
fundamentales. Ello, como quiera que, si bien, en principio, cuenta con el
proceso ordinario laboral para solicitar el reconocimiento de la pensión que
reclama, este mecanismo judicial no brinda una protección eficaz para sus
derechos fundamentales, toda vez que es conocida su prolongada duración, con
mayor razón, si se tiene en cuenta que se trata de una persona de 78 años de
edad que ha superado la expectativa de vida oficialmente reconocida en
Colombia. Por ello, exigirle al demandante que acuda a ese proceso, resulta
desproporcionado, como quiera que, para cuando se produzca una decisión de
fondo en esa sede judicial, ésta sería innocua y carecería de eficacia en el
caso concreto, debido a que, como lo afirma, es probable que para esa época se
haya producido su deceso. De manera que, tratándose de un adulto mayor que
merece especial protección constitucional, la
Sala concluye que el accionante no cuenta con un mecanismo eficaz de defensa
judicial de sus derechos fundamentales, diferente a la acción de tutela.
REGIMEN DE TRANSICION PREVISTO EN EL
ARTICULO 36 DE LA LEY 100 DE 1993
ACUMULACION DE TIEMPOS DE SERVICIOS
PRESTADOS TANTO EN EL SECTOR PRIVADO COMO EN EL SECTOR PÚBLICO-Caso en que el demandante es beneficiario
del régimen previsto en el artículo 7 de la
Ley 71/88/ACCION DE LESIVIDAD-Caso en que se afirma que podrá
instaurarse si fuere el caso
Teniendo en cuenta las consideraciones
previas sobre régimen de transición, la legislación aplicable dependerá de las
condiciones que el afiliado acredite al momento de entrada en vigencia el
Sistema General de Pensiones contenido en la
Ley 100 de 1993, es decir, el 1 de abril de 1994. Así las cosas, en el
presente caso la Sala observa que para esa fecha, el señor Jorge Mario Acosta
Pacheco contaba con tiempos de servicio tanto en el sector público como en el
privado, razón por la cual es beneficiario del régimen previsto en el artículo
7 de la Ley 71 de 1988, toda vez que dicha disposición permite la acumulación
de tiempos de servicio en ambos sectores.  En este orden de ideas, los presupuestos exigidos a los
empleados oficiales y demás trabajadores para obtener la pensión de jubilación
por aportes en la citada Ley, son los siguientes:  Acreditar veinte (20) años
de aportes a cualquier Caja de Previsión o al Seguro Social.  Tener sesenta
(60) años de edad o más, si es hombre o cincuenta y cinco (55) años o más, si
es mujer.  Al
respecto, advierte esta Sala que el accionante (i) acredita ante esta Corte,
23.25 años de aportes al Seguro Social y a la
Caja de Previsión Nacional y (ii) tiene más de 60 años de edad. Lo anterior permite
concluir que el accionante cumple con el lleno de requisitos señalados en el
artículo 7 de la Ley 71 de 1988, para acceder a la pensión de jubilación
contemplada bajo ese régimen. No obstante, para el Seguro Social, de acuerdo
con lo resuelto en los actos administrativos transcritos en acápite anterior,
el afiliado no cumplía con los presupuestos exigidos en las normas aplicables
dentro del régimen de transición, relacionados con las semanas necesarias para
acceder a la pensión de vejez.  Con
base en lo expuesto, encuentra la Sala que el Instituto de Seguros Sociales
vulneró los derechos fundamentales al debido proceso, a la seguridad social y
al mínimo vital del accionante, al expedir actos administrativos negando el
reconocimiento pensional solicitado, sin tener en cuenta la totalidad de
semanas cotizadas y alegadas por éste.  Así las cosas, esta Sala ordenará al el Instituto de Seguros Sociales,
Seccional Tolima, que dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la
notificación de la presente providencia, proceda a iniciar el trámite
pertinente para reconocer y pagar al accionante, en un plazo que no podrá
exceder de quince (15) días, la pensión de vejez respectiva, con carácter
definitivo, atendiendo la fecha en que solicitó el reconocimiento, por cumplir
con los requisitos que exige la ley. No obstante lo anterior, si persisten fundadas razones
no valoradas por la Corte sobre el cumplimiento de los requisitos para el
reconocimiento y pago de la prestación solicitada, la administradora de pensiones
accionada, podrá iniciar el trámite a que haya lugar para hacer valer sus
reparos, respetando el derecho de defensa del accionante, como ejercer,
inclusive la acción de lesividad si fuere el caso.
Referencia: expediente
T-2’739.599
Accionante: Jorge Mario Acosta Pacheco
Accionado: Instituto de Seguros Sociales, Seccional Tolima
Magistrado Ponente:
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Bogotá D. C., doce (12) de noviembre de dos mil diez
(2010)
La Sala Cuarta de Revisión de la
Corte Constitucional, integrada por los magistrados Gabriel Eduardo Mendoza
Martelo, Jorge Iván Palacio Palacio y Nilson Elías Pinilla Pinilla, en
ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha proferido la
siguiente
SENTENCIA
En la revisión del fallo dictado por la Sala Laboral del Tribunal
Superior de Ibagué, dentro del
trámite de la acción de tutela instaurada por el señor Jorge Mario Acosta Pacheco contra el Instituto de Seguros Sociales, mediante la cual se confirmó la decisión del Juzgado
Segundo Laboral del Circuito de esa misma ciudad, que negó el amparo
solicitado.
El
presente expediente fue escogido para revisión por medio del Auto del 22 de julio
de 2010, proferido por la Sala de Selección Número Siete y repartido a la
Sala Cuarta de Revisión.
I. ANTECEDENTES
El cinco (5) de abril de dos mil diez (2010), el señor
Jorge Mario Acosta Pacheco, actuando a
través de apoderado judicial, presentó acción de tutela contra el Instituto de Seguros Sociales por considerar vulnerados sus derechos fundamentales al
debido proceso, al mínimo vital y a la seguridad social.
1. Hechos y pretensiones
1.1. El actor manifiesta que laboró para el sector
público con el Departamento del Tolima, el Ministerio de Transporte y Telecom y
para el sector privado, realizando sus últimos aportes a pensión ante el Seguro
Social.
1.2. Señala que el Juzgado Cuarto Laboral del Circuito
de Ibagué al fallar una acción de tutela por él instaurada[1],
ordenó al Seguro Social que -una vez Cajanal remitiera la documentación
correspondiente- profiriera el acto administrativo de fondo resolviendo su
solicitud de pensión.
1.3. Al dar cumplimiento al anterior fallo, la entidad
accionada, mediante Resolución No. 005252, del 29 de mayo de 2008, negó el
reconocimiento de su pensión de vejez. De acuerdo con lo manifestado por el
Seguro Social en esa oportunidad, a pesar de ser beneficiario del régimen de
transición y tener más de 60 años de edad, sólo había cotizado ante esa entidad
396 semanas en los últimos 20 años anteriores sin tener en cuenta el tiempo
trabajado en las entidades públicas. El mencionado acto dice textualmente lo
siguiente:
“(…) Que en el expediente obra auto número
202844 del 19 de noviembre de 2007, expedido por la
Caja Nacional de Previsión Social – CAJANAL EICE, en donde determinan que la
solicitud de pensión por vejez elevada ante esa entidad, la debe decidir por
competencia el Instituto de Seguros Sociales, dando cumplimiento a lo
relacionado en el Decreto 2527 de 2000 y que remitirán la solicitud y demás
documentos a este Instituto.
Que dentro del expediente no obran
certificados de tiempo laborado como servidor público, a nombre del señor MARIO
ACOSTA PACHECO, identificado con la cédula de ciudadanía número 2.227.185 y con
números de afiliación 902227185 y 110008981 de la
Seccional Tolima.
Que  para acreditar el tiempo requerido
para el derecho a la pensión, se aporta certificado de la historia laboral ante
el ISS con la constancia de haber cotizado durante 2.775 días lo que equivale a
396 semanas.
(…)
Que de conformidad con lo anteriormente
expuesto es posible establecer que el asegurado si bien es cierto cumple con
las condiciones establecidas para estar previsto del régimen de transición,
también lo es, que no reúne los requisitos para pensionarse de conformidad con
lo establecido en el Acuerdo 049 de 1990 aprobado por el Decreto 758 del mismo
año, teniendo en cuenta que en toda la vida laboral cotizó 396 semanas al
Instituto de Seguros Sociales.
Que es importante señalar, que el Acuerdo
049 de 1990, aprobado por el Decreto 758 del mismo año, es aplicable únicamente
para los afiliados al Régimen de Prima Media con Prestación Definida
administrado por el Instituto de Seguros Sociales, por tal razón las
cotizaciones efectuadas al Régimen de Servidores Públicos por parte de la
asegurada, en Cajas o Fondos de Pensión diferentes al Instituto de Seguros
Sociales, no son posible acreditarlas para el cumplimiento de las 500 semanas
que establece el Decreto 758 de 19990, toda vez que los servidores públicos
están regidos por otras disposiciones, como lo es, la
Ley 33 de 1985, que establece como requisitos mínimos, acreditar 55 años de
edad para hombres y mujeres y 20 años de servicio como servidor público,
requisitos con los cuales tampoco cuenta el peticionario.”
1.4. Posteriormente, teniendo en cuenta los
certificados laborales del señor Acosta Pacheco “aportados por el Juzgado
Cuarto Laboral del Circuito de Ibagué”, el ISS, mediante Resolución No. 7568
de julio 29 de 2008, se pronunció una vez más sobre su solicitud de pensión de
vejez señalando que “según certificado de semanas y salarios emitidos por la
Gerencia Nacional de Historia Laboral, el peticionario tiene cotizados al
Seguro Social 2.778 días por IVM., para un total de tiempo cotizados al Seguro
Social y a otras entidades del sector oficial, de 7.029 días lo que equivale a
1.004 semanas de cotización hasta el mes de noviembre de 2005.”
Sin embargo, concluyó que el asegurado “no reúne
los requisitos para pensionarse de conformidad con lo establecido en el Acuerdo
049 de 1990 aprobado por el Decreto 758 del mismo año, teniendo en cuenta que
en toda la vida laboral cotizó 396 semanas al Instituto de Seguros Sociales, de
las cuales 120 semanas corresponden a los últimos 20 años anteriores al
cumplimiento de la edad mínima requerida.”
1.5. Contra el citado acto administrativo, el
accionante interpuso los recursos de reposición y apelación.  El primero de
ellos, fue negado en la Resolución No. 9892 de octubre 7 de 2008, en la cual se
consideró:
“(…)
Que es importante señalar, que el Acuerdo
049 de 1990, aprobado por el Decreto 758 del mismo año, es aplicable únicamente
para los afiliados al Régimen de Prima Media con Prestación Definida administrado
por el Instituto de Seguros Sociales, por tal razón las cotizaciones efectuadas
al Régimen de Servidores Públicos por parte del asegurado, no es posible
acreditarlas para el cumplimiento de las 500 semanas que establece el Decreto
758 de 1990, toda vez que los servidores públicos están regidos por otras
disposiciones, como lo es la Ley 33 de 1985, que establece como requisitos
mínimos acreditar 55 años de edad para hombres y mujeres y 20 años de servicio
como servidor público, requisitos con los cuales no cuenta el peticionario,
toda vez que sólo cuenta con 11 años 09 meses y 21 días acreditados como
servidor público, a través del Departamento del Tolima, Ministerio de
Transporte y Telecom.
Que en atención a los argumentos
planteados por el recurrente, cabe anotar que al asegurado no se le puede
aplicar lo establecido en la Ley 71 de 1988, porque no reúne uno de los
requisitos establecidos por dicha norma ya que no cuenta con los 20 años de
servicio, pues así lo establece el decreto 2709 de 1994, que reglamenta el
artículo 7 de la Ley 71 de 1988 (…).
Así las cosas, el peticionario tampoco
reúne los requisitos establecidos en el artículo 33 de la
Ley 100 de 1993, modificado por el artículo 9 de la
Ley 797 de 2003, norma que permite acumular tiempos de servicio como servidor
público remunerado y el tiempo cotizado al ISS, (…) ya que cuenta con 999
semanas cotizadas, motivo por el cual se tendrá que confirmar la decisión
inicial”.
1.6. Al resolver el recurso de apelación, el Seguro
Social, bajo los mismos argumentos transcritos, confirmó la decisión de negar
el reconocimiento de la pensión, mediante la
Resolución No. 0509 de abril 30 de 2009.
1.7. Teniendo en cuenta la falta de uniformidad de las
decisiones del Seguro Social con relación a las semanas existentes en su
historia laboral, el accionante realiza un resumen explicativo de las semanas
cotizadas tanto en el sector público como en el privado, de la siguiente
manera:
Departamento del Tolima
Del 19/06/1954 al 30/12/1954
192 días
Ministerio de Transporte
Del 22/08/1983 al 30/06/1994
3909 días
Telecom
Del 01/08/1994 al 30/12/1994
150 días
Total
4251 días o 607.28 semanas
Según cuadros de autoliquidación del Seguro Social
tiene:
Del 01/08/1968 al 30/09/1976 un total de 250.7143
semanas
De los comprobantes de pago de aportes para pensión
emitidos por el ISS, se tienen:
Año 2001: octubre a diciembre
12 semanas
Año 2002: de enero a diciembre
52 semanas
Año 2003: de enero a diciembre
52 semanas
Año 2004: de enero a diciembre
52 semanas
Año 2005: de septiembre a noviembre
12 semanas
Año 2006: de abril a diciembre
38.57 semanas
Año 2007: de enero a diciembre
52 semanas
Año 2008: enero, marzo a julio
25.71 semanas
Total
296.28 semanas
Por último señala que, sumados todos los períodos,
tiene un total de 1.154,27 semanas cotizadas.
1.8. A juicio del actor, el ente accionado ha negado
su solicitud “por puro capricho”, toda vez que cumple con los requisitos
señalados en el régimen de transición, pues tiene más de 60 años de edad y más
de 1000 semanas cotizadas en cualquier tiempo. No entiende cómo el ISS insiste
en la negación del derecho pensional “con argumentos que no tienen asidero
jurídico máxime cuando en cada acto administrativo menciona un número diferente
de semanas cotizadas”.
1.9. Manifiesta que en la actualidad tiene 77 años de
edad[2],
que sufre de problemas de índole cerebral que le impiden desarrollar cualquier
actividad y que no cuenta con recursos propios para subsistir ni con alguien que
le colabore económicamente, razón por la que, dice, se encuentra desprotegido.
Además, señala que los medios ordinarios resultan ineficaces, teniendo en
cuenta la duración de una litis y su avanzada edad. En tal virtud, acude a la
tutela para evitar un perjuicio irremediable.
1.10. En consecuencia, solicita que se ordene al Instituto
de Seguros Sociales que expida el acto administrativo en el que se reconozca la
pensión de vejez desde septiembre de 2005, fecha en que, dice, adquirió el
derecho.
2. Trámite procesal y oposición a la
demanda de tutela
El Juzgado Segundo Laboral del Circuito de
Ibagué, mediante proveído del 16 de abril de 2010, admitió la demanda y corrió
traslado de la misma al Instituto de Seguros Sociales, Seccional Tolima para
que se pronunciara al respecto.
La entidad accionada, dentro del término de
traslado, guardó silencio.
3. Pruebas que obran en el expediente
Dentro del expediente de tutela se encuentran
como pruebas relevantes las siguientes:
3.1. Fotocopia de la cédula de ciudadanía
del señor Jorge Mario Acosta Pacheco (Fl. 2).
3.2. Fotocopia de la
Resolución No. 5252 de mayo 29 de 2008, mediante la cual se resuelve una
solicitud de prestación económica (Fls. 5 al 7).
3.3. Fotocopia de la
Resolución No. 7568 del 29 de julio de 2008, mediante la cual se acata el
fallo judicial del Juzgado Cuarto Laboral del Circuito de Ibagué (Fls. 8 al 10).
3.4. Fotocopia de la
Resolución No. 9892 de octubre 7 de 2008, mediante la cual se resuelve un
recurso de reposición contra la
Resolución No. 7568 de 2008 (Fls. 11 al 13).
3.5. Fotocopia de la
Resolución No. 0509 de abril 30 de 2009, mediante la cual se resuelve un
recurso de apelación contra la
Resolución No. 7568 de 2008 (Fls. 14 y 15).
3.6. Fotocopia del reporte de semanas
cotizadas en el período 1967 a 1994 expedido por la Vicepresidencia de Pensiones del Seguro Social (Fls. 16 al 19).
3.7. Fotocopia de la relación de novedades
elaborada por la Vicepresidencia de Pensiones del Seguro Social (Fls. 20 al
22).
3.8. Fotocopias de comprobantes de pago de
aportes al sistema general de pensiones de los meses enero de 2008; de marzo a
julio de 2008; de enero a diciembre de 2007 y de abril a diciembre de 2006
(Fls. 23 al 49).
3.9. Fotocopia de los formatos de
autoliquidación mensual de aportes al sistema de seguridad social integral de
los meses septiembre a noviembre de 2005; enero a diciembre de 2004; enero a diciembre
de 2003, noviembre y diciembre de 2001 y enero a diciembre de 2002 (Fls. 50 al 90).
3.10. Copia de certificación expedida por la
Secretaría Administrativa del Archivo General del Departamento del Tolima
sobre la prestación de servicios y los descuentos realizados a favor de la
Caja de Previsión Social del Departamento (Fl. 92).
3.11. Copia de certificado de información
laboral en el que se relacionan los períodos de vinculación laboral para bonos
pensionales (Fls. 93 y 94).
3.12. Copia de certificado de tiempo de
servicio como trabajador de distrito de obras públicas (Fls. 97
a 99).
II. DECISIONES JUDICIALES QUE SE REVISAN
1. Sentencia de primera instancia
El Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Ibagué, mediante
providencia de marzo 1 de 2010, declaró improcedente el amparo solicitado.
Consideró que la acción de tutela no era el instrumento llamado a suplir los
mecanismos que el ordenamiento jurídico ofrece para la defensa de los intereses
del actor, los cuales deben ser examinados en detalle por la jurisdicción
correspondiente y no por el juez constitucional en un trámite sumario y rápido
como este.
Igualmente, sostuvo que no se observaba vulneración
alguna respecto de los derechos invocados por el accionante, ya que “sus
pedimentos escapan a las facultades conferidas al juez de tutela, pues de la
prueba documental aportada con la acción de tutela no se vislumbra vulneración
o el daño irremediable de algún derecho fundamental del accionante y su núcleo
familiar (...) tornándose en este evento imposible la intervención del Juez
constitucional.”
En la citada providencia, consideró que:
“(…) el aspecto probatorio de cada proceso
es un mundo distinto, y por ende las decisiones tomadas por el ISS en las
respectivas resoluciones surten efecto interpartes y por lo tanto no existe
efectos generales, no siendo este mecanismo el adecuado para debatir,
controvertir y probar en el asunto a fin de obtener la aplicación de normas
sustanciales, lo que implica una concatenación de presupuestos de hecho y de
derecho, para que ahora se pretenda tal derecho no debatido por el
procedimiento establecido para tal situación legal.
De otra parte, en el caso de autos aduce el
peticionario que en la actualidad tiene 77 años de edad (fl.102) desde la
óptica de la edad del accionante, pues aunque este a sus 77 años goza de una
protección especial por parte del Estado, en el caso sub lite se torna
improcedente pues no es suficiente tener la condición de persona de la tercera
edad, para recibir el amparo constitucional, cuando a la fecha que le negaron
el reconocimiento de la pensión de vejez en el año 2008 contaba con más de 60
años de edad para reclamar su derecho ante los jueces de la jurisdicción
ordinaria, sin demostrar en el proceso las razones que le impidieron acudir a
la jurisdicción en tiempo oportuno, presentándose después de 11 meses y 5 días
de agotada la vía gubernativa a solicitar la protección (30 de abril de 2009 al
5 de abril de 2010 – fls.14- y 1), vulnerando esta situación el principio de
inmediatez que exigen este tipo de acciones.”
Por último, expuso que la acción de tutela no debe
reemplazar o entorpecer el funcionamiento normal de las instituciones jurídicas,
y que en el presente evento, el actor no utilizó los mecanismos de defensa
existentes para demandar la pensión ahora pretendida ni demostró razones que le
impidieran acudir a dichos medios.
2. Impugnación
La impugnación fue presentada oportunamente por el
actor, sin que en su escrito expresara los motivos por los cuales no estaba de
acuerdo con la decisión de primera instancia.
3. Sentencia de segunda instancia
La Sala Laboral del Tribunal Superior de Ibagué, en sentencia del 16
de junio de 2010, confirmó la decisión de primera instancia.
Consideró que en el presente caso, el accionante
cuenta con otros instrumentos judiciales idóneos para debatir su asunto.
Resaltó además, que el petente “no estimó necesario tramitar esta acción
como mecanismo transitorio con el fin de evitar un perjuicio irremediable” razón
por la que si existe una imperiosa necesidad de contar con la apreciación
judicial “para calificar tanto la densidad en sus cotizaciones, ámbito
legal, como la práctica de pruebas” el competente en esta oportunidad sería
el juez ordinario.
III. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1. Competencia
A través de esta Sala de Revisión, la
Corte Constitucional es competente para revisar la sentencia proferida dentro
del proceso de la referencia, con fundamento en lo dispuesto por los artículos
86 y 241, numeral 9°, de la
Constitución Política, en concordancia con los artículos 31
a 36 del Decreto 2591 de 1991.
2. Problema jurídico
De acuerdo con la situación fáctica previamente
descrita, le corresponde a esta Sala de Revisión establecer si el Instituto de
Seguros Sociales vulneró los derechos fundamentales al debido proceso, al
mínimo vital y a la seguridad social del señor Jorge Mario Acosta Pacheco, al
negarse a reconocer en su favor la pensión de vejez a la que aquel afirma tener
derecho, argumentando que no reúne los requisitos exigidos tanto en el régimen
de transición como en el artículo 33 de la
Ley 100 de 1993.
Para
resolver el problema jurídico planteado, la
Sala se referirá a (i) la procedibilidad de la acción de tutela frente al
reconocimiento de pensiones; (ii) reiterará la jurisprudencia relativa al
Sistema General de Pensiones contenido en la
Ley 100 de 1993; (iii) estudiará el régimen de transición contenido en el
artículo 36 de la citada ley.
Posteriormente,
analizará la procedencia de la presente acción a la luz de la jurisprudencia
constitucional y, finalmente, en caso de ser procedente, se establecerá el
régimen pensional aplicable y si el señor Acosta Pacheco, reúne los requisitos
exigidos en él.
4. Procedencia excepcional de la acción de tutela para
el reconocimiento de pensiones
4.1
De acuerdo con el artículo 86 de la
Constitución Política, la acción de tutela es un mecanismo judicial,
preferente y sumario, diseñado para la protección de los derechos fundamentales
de las personas cuando quiera que estos se vean amenazados o vulnerados por la
acción u omisión de las autoridades públicas, o excepcionalmente de los
particulares.
Esta
acción constitucional se caracteriza por ser subsidiaria y residual, es decir,
que la misma será procedente siempre que no exista un mecanismo de defensa
judicial establecido para la protección de los derechos fundamentales, o cuando
existiendo, éste no sea eficaz para obtener su amparo; o cuando se promueva
como mecanismo transitorio para evitar la ocurrencia de un perjuicio
irremediable.
Bajo
ese entendido, la acción de
tutela no puede ser utilizada como un instrumento judicial alternativo,
adicional o complementario de los establecidos por la
Ley para la defensa de los derechos, toda vez que con ella no se pretende
suplantar los procesos ordinarios o especiales y, menos aún, desconocer las
acciones y recursos judiciales dispuestos dentro de estos procesos para
controvertir las decisiones que se profieran[3].
4.2.
Ahora bien, en relación con el reconocimiento de pensiones, la jurisprudencia
constitucional ha sostenido que, por
regla general, la acción de tutela es improcedente[4], toda vez que
para solucionar los conflictos que se originen en este tema, el legislador ha dispuesto
los medios y recursos judiciales adecuados, así como las autoridades y jueces
competentes. De ahí que “ante la existencia de medios ordinarios de defensa
judicial para obtener el amparo de esa pretensión, prima facie se debe concluir
que no resulta imperiosa la intervención del juez constitucional.”[5]
En efecto, al abordar el tema de la procedibilidad de
la acción de tutela para reconocer prestaciones relacionadas con el derecho
fundamental a la seguridad social[6],
en la sentencia T-658 de 2008, la
Corte Constitucional explicó:
“En este punto resulta oportuno indicar que,
de acuerdo a la regla descrita en el inciso 3° del artículo 86 superior
-principio de subsidiariedad- en principio, no corresponde al juez de tutela
resolver este tipo de controversias en la medida en que el ordenamiento
jurídico ha dispuesto un cauce procedimental específico para la composición de
esta suerte de litigios. Así las cosas, la jurisdicción laboral y de seguridad
social es la encargada de dar aplicación a dicha normatividad y, en
consecuencia, ha recibido el alto encargo de garantizar protección al derecho
fundamental a la seguridad social. Así lo recomienda el experticio propio de
las autoridades judiciales que hacen parte de la jurisdicción laboral y la
idoneidad que prima facie ostentan los procedimientos ordinarios.”
4.3.
Sin perjuicio de las reglas generales de procedibilidad de la acción de tutela
en la materia, la jurisprudencia constitucional también ha admitido que,
excepcionalmente, ésta es procedente para la defensa de derechos que pueden
verse afectados por el no reconocimiento de pensiones, cuando se requiere de
una protección urgente para ellos. Esto es, cuando se interpone como mecanismo
transitorio para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable, o cuando el
instrumento de defensa judicial ordinario, previsto por el ordenamiento
jurídico para su protección, resulta inocuo, ineficaz o no es lo
suficientemente expedito para ofrecer una protección adecuada de los derechos,
aspecto que debe ser valorado por el juez, frente a las circunstancias propias
de cada caso concreto.[7]
En
este sentido, el artículo 6° del Decreto 2591 de 1991, establece que la acción
de tutela será improcedente, “[c]uando existan otros recursos o medios de
defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio
para evitar un perjuicio irremediable. La existencia de dichos medios será
apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias
en que se encuentra el solicitante.”
En
efecto, la jurisprudencia constitucional ha estimado que “la acción de tutela procede a pesar de
existir otro medio de defensa judicial, cuando: i) se considera que éste es
ineficaz debido a que no resuelve el conflicto de manera integral,[8]
o ii) éste no es lo suficientemente expedito frente a la exigencia particular
de una protección inmediata...”.[9]
En este orden de ideas, se puede concluir que la
acción de tutela procede excepcionalmente para perseguir el reconocimiento y
pago de una pensión, cuando quiera que no exista otro mecanismo de defensa
judicial para el efecto, o cuando existiendo, no es eficaz para obtener su
protección, eventos en los que la acción de tutela se constituye en el
instrumento judicial principal, ante la imposibilidad material de perseguir una
protección real y concreta por otra vía. También será procedente, cuando se
utilice como mecanismo transitorio para evitar la ocurrencia de un perjuicio
irremediable debidamente probado, y mientras que la autoridad competente decida
de fondo, y definitivamente, el conflicto correspondiente.[10]
Finalmente
y en desarrollo de esta línea interpretativa, la
Corte ha señalado que para que proceda la garantía del reconocimiento a la
pensión de jubilación o vejez por tutela, es preciso acreditar lo siguiente: “(i)
inexistencia de mecanismos de defensa judicial o falta de idoneidad y eficacia
de los mismos; (ii) que se está ante sujetos de especial protección
constitucional como las personas de la tercera edad o en circunstancias de
debilidad manifiesta o en  condiciones de  vulnerabilidad; (iii) que se afectan
derechos fundamentales, en particular el mínimo vital, (iv) que se hubiere
desplegado cierta actividad administrativa o judicial o resultare imposible
hacerlo por motivos ajenos al peticionario, (v) que el no reconocimiento se
motive en una actuación claramente ilegal o inconstitucional o que desvirtúe en
principio la presunción de legalidad y, (vi) acreditar los presupuestos del
perjuicio irremediable como son la inminencia, la gravedad, la urgencia e
impostergabilidad de la acción.[11]”[12]
5. El Sistema General de Pensiones previsto en la
Ley 100 de 1993. Reiteración de jurisprudencia
5.1.
La Constitución Política, en su artículo 48, establece que la seguridad social
tiene una doble connotación, conforme con la cual, es un servicio público
obligatorio, y a su vez, un derecho irrenunciable de todas las personas del
territorio.[13]
El
precepto en cita, autorizó al legislador a diseñar el Sistema Integral de
Seguridad Social, quien, por ende, cuenta con un margen de configuración
normativa amplio que tiene por límite, conforme con lo señalado por la
jurisprudencia de esta Corporación, las disposiciones constitucionales.
5.2.
En ejercicio de la facultad anotada, el Congreso de la
República expidió la Ley 100 de 1993, “Por la cual se crea el sistema de
seguridad social integral y se dictan otras disposiciones”, la que, a su
vez, derogó los regímenes en la materia existentes para ese momento y los
unificó en uno sólo de carácter general. El sistema referido está
conformado por los regímenes generales de pensiones, salud y riesgos profesionales
y servicios complementarios.
5.2.1.
Con relación al tema de pensiones, la referida ley estableció, entre otros
aspectos: (i) los regímenes y modalidades que integran el Sistema General de
Pensiones, (ii) las contingencias que éste cubre, (iii) los requisitos que se
deben cumplir para acceder a cada una de las prestaciones que ofrece, (iv) las
entidades responsables de su reconocimiento y pago, y (v) las condiciones de
acuerdo con las cuales se desarrolla la gestión financiera y administrativa de
sus operadores.[14]
En
cuanto al objeto del Sistema General de Pensiones contenido en la
Ley 100, el artículo 10° establece que el mismo será el de “garantizar a la
población, el amparo contra las contingencias derivadas de la vejez, la
invalidez y la muerte, mediante el reconocimiento de las pensiones y
prestaciones que se determinan en la presente ley, así como propender por la
ampliación progresiva de cobertura a los segmentos de población no cubiertos
con un sistema de pensiones.” Adicionalmente, tal y como se verá más
adelante en detalle, la misma ley derogó los regímenes pensionales que existían
antes de su expedición, quedando estos vigentes, solamente, para quienes fueran
beneficiarios del régimen de transición previsto en su articulo 36.
5.2.2.
Del mismo modo, el legislador estableció, en el marco del Sistema General de
Pensiones, dos regímenes solidarios que coexisten pero que son excluyentes
entre sí, a saber: el Régimen de Prima Media con Prestación definida, y el
Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad. La afiliación a uno de ellos es
obligatoria y su elección es libre y voluntaria para el afiliado, quien, una
vez vinculado, está obligado a cumplir con los aportes legales que le
permitirán, de cumplir con los requisitos establecidos para el efecto,
consolidar el derecho a cada una de las prestaciones que el sistema prevé.
5.2.2.1.
El primero de ellos, es decir, el Régimen Solidario de Prima Media con
Prestación Definida se encuentra definido en el artículo 31 de la
Ley 100 de 1993. Gracias a este régimen, sus afiliados o sus beneficiarios
acceden a diferentes tipos de pensión de naturaleza legal, de acuerdo a las
circunstancias del riesgo, que cada afiliado pueda afrontar. Así, existen
pensiones de (i) de invalidez; (ii) de vejez y (iii) de sobrevivientes.
En
el evento en el que el afiliado no cumpla con las condiciones legales
necesarias para que una ellas se configure, la misma ley prevé la posibilidad
de que se reconozca y pague en su favor, una indemnización sustitutiva,
establecida de manera previa.
En
este régimen, los aportes de los afiliados y sus rendimientos forman un fondo
común de naturaleza pública, con el cual se garantiza el pago de las
prestaciones causadas, el cubrimiento de los gastos de administración y la
adopción de reservas legales. La administración es confiada al Instituto de
Seguros Sociales y a las cajas, fondos o entidades de seguridad social del
sector público o privado existentes al momento en que entró en vigencia la
Ley 100 de 1993, siempre y cuando subsistan.
Específicamente,
el artículo 33 de la Ley 100 de 1993, modificado por el artículo 9 de la
Ley 797 de 2003, establece los requisitos generales que un afiliado al Régimen
Pensional de Prima Media con Prestación Definida, debe cumplir para que se
consolide en su favor una pensión de vejez, los cuales son:
“1. Haber cumplido cincuenta y cinco (55) años de edad
si es mujer o sesenta (60) años si es hombre.
A partir del 1o. de enero del año 2014 la edad se
incrementará a cincuenta y siete (57) años de edad para la mujer, y sesenta y
dos (62) años para el hombre.
2. Haber cotizado un mínimo de mil (1000) semanas en
cualquier tiempo.
A partir del 1o. de enero del año 2005 el número de
semanas se incrementará en 50 y a partir del 1o.de enero de 2006 se incrementará
en 25 cada año hasta llegar a 1.300 semanas en el año 2015.”
5.2.2.2.
Por su parte, el Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad está consagrado
en el artículo 59 de la Ley 100 de 1993. En éste, al igual que en el anterior, se
reconocen a los afiliados y beneficiarios las pensiones (i) de vejez, (ii) de
invalidez y, (iii) de sobrevivientes. De la misma manera, en el evento en que
no se cumplan los requisitos para que una de estas prestaciones se consolide, se
prevé la posibilidad de acceder al pago de una prestación alternativa y única,
establecida previamente en la ley.
Este
régimen se fundamenta en el ahorro individual de sus afiliados, con sus
respectivos rendimientos financieros, en la solidaridad a través de la garantía
de una pensión mínima y en los aportes al Fondo de Solidaridad. Tal y como se
señaló, en el régimen que se analiza, los aportes de los afiliados no se
confunden en un fondo común. Ellos, son depositados en una cuenta individual de
ahorro pensional constituida a título personal a nombre del afiliado. Una parte
de los aportes se destina a capitalización, otra al pago de primas de seguros
para costear las pensiones de invalidez y de sobrevivientes, una adicional,
para la contratación de la renta vitalicia, una destinada a financiar el Fondo
de Solidaridad, y finalmente otra para sufragar el costo de administración del
sistema.
El
conjunto de cuentas individuales de ahorro pensional, integran un fondo de
pensiones, administrado por personas jurídicas de derecho privado que se
constituyen con el cumplimiento de los requisitos que la ley establece para el
efecto, y que es objeto de inspección y vigilancia estatal.
En
este caso, los requisitos para acceder al derecho a la pensión de vejez se
establecen en el artículo 64 de la Ley 100 de 1993. Al efecto, la disposición
referida establece:
“REQUISITOS PARA OBTENER LA PENSIÓN DE
VEJEZ. Los afiliados al Régimen de
Ahorro Individual con Solidaridad, tendrán derecho a una pensión de vejez, a la
edad que escojan, siempre y cuando el capital acumulado en su cuenta de ahorro
individual les permita obtener una pensión mensual, Superior al 110% del
salario mínimo legal mensual vigente a la fecha de expedición de esta Ley,
reajustado anualmente según la variación porcentual del Indice de Precios al Consumidor
certificado por el DANE. Para el cálculo de dicho monto se tendrá en cuenta el
valor del bono pensional, cuando a éste <sic> hubiere lugar.
Cuando a pesar de cumplir los requisitos para acceder
a la pensión en los términos del inciso anterior, el trabajador opte por
continuar cotizando, el empleador estará obligado a efectuar las cotizaciones a
su cargo, mientras dure la relación laboral, legal o reglamentaria, y hasta la
fecha en la cual el trabajador cumpla sesenta (60) años si es mujer y sesenta y
dos (62) años de edad si es hombre.”
5.2.3.
Ahora bien, tal y como se anotó previamente, en el evento en el que una persona
-independientemente del régimen al que se encuentre afiliada- no pueda cumplir
con los requisitos necesarios para consolidar su derecho a una pensión de
vejez, la Ley 100 prevé una figura diferente para cubrir tal contingencia. En
este sentido, el literal p), del artículo 13[15] establece que “[l]os
afiliados que al cumplir la edad de pensión no reúnan los demás requisitos para
tal efecto, tendrán derecho a una devolución de saldos o indemnización
sustitutiva de acuerdo con el régimen al cual estén afiliados y de conformidad
con lo previsto en la presente ley(…)”.
Esta
disposición fue objeto de un juicio de constitucionalidad adelantado ante esta
Corporación, el cual terminó con la adopción de la
Sentencia C- 375 del 27 de abril de 2004[16],
en la que se declaró su constitucionalidad condicionada, en el sentido de que
el precepto no ordena el retiro del trabajador, sino que le permite optar por
la solicitud de la indemnización sustitutiva, o por la devolución de saldos,
según sea el caso; o por continuar cotizando al Sistema General de Pensiones
hasta alcanzar el capital, o número de semanas requeridas, para consolidar el
derecho a la pensión.
5.2.3.1.
En el Régimen de Prima Media con Prestación Definida, el artículo 37 de la
Ley 100 de 1993 consagra la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez,
para aquellos eventos en los que el afiliado cumple la edad para pensionarse,
pero no ha reunido el número mínimo de semanas necesarias para el efecto, y
adicionalmente, manifiesta su imposibilidad de continuar cotizando.
5.2.3.2.
Por su parte, el artículo 66 del mismo compendio normativo, prevé la figura de
la devolución de saldos para el Régimen de Ahorro individual, conforme con la
cual, quienes a la edad requerida para acceder al derecho a la pensión por
vejez, “no hayan cotizado el número mínimo de semanas exigidas, y no hayan
acumulado el capital necesario para financiar una pensión por lo menos igual al
salario mínimo, tendrán derecho a la devolución del capital acumulado en su
cuenta de ahorro individual, incluidos los rendimientos financieros y el valor
del bono pensional, si a éste hubiere lugar, o a continuar cotizando hasta alcanzar
el derecho.”
5.2.4.
En conclusión, conforme con las normas legales en la materia y con la
jurisprudencia constitucional, los afiliados al Sistema General de Pensiones
tienen derecho al reconocimiento de las pensiones y demás prestaciones
establecidas en la Ley 100 de 1993, siempre y cuando cumplan las condiciones
previstas en las normas respectivas, del régimen al cual se encuentren
vinculados.
6.
El régimen de transición previsto en el artículo 36 de la
Ley 100 de 1993
Como
ya se señaló, la Ley 100 de 1993 derogó los regímenes pensionales que existían
previamente a su expedición y los unificó en un Sistema General de Pensiones.
Por ello, con el propósito de salvaguardar las expectativas legítimas de
quienes no habían consolidado su derecho a una pensión, pero se encontraban
próximos a cumplir los requisitos para el efecto, el legislador estableció un
régimen de transición, para protegerlos de una afectación desmesurada de sus
garantías en la materia.
La Corte Constitucional ha
definido el régimen de transición, en el tema pensional, como “un mecanismo
de protección para que los cambios producidos por un tránsito legislativo no
afecten desmesuradamente a quienes, si bien no han adquirido el derecho a la
pensión, por no haber cumplido los requisitos para ello, tienen una expectativa
legítima de adquirir ese derecho, por estar próximos a cumplir los requisitos
para pensionarse, en el momento del tránsito legislativo.” [17]
Ahora,
el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, regula lo concerniente al régimen de
transición en materia pensional. Conforme con esta disposición, la edad para
consolidar el derecho a la pensión de vejez, el tiempo de servicio o el número
de semanas cotizadas para el efecto, y el monto de la misma, serán las
establecidas en el régimen anterior al cual se encontraban afiliadas las
personas que al momento de entrada en vigencia del Sistema General de
Pensiones, tuvieran la edad de treinta y cinco (35) años en el caso de las
mujeres; o cuarenta años (40) o más en el caso de los hombres; o que,
indistintamente, tuvieren quince (15) o más años de servicios. Es pertinente
que la Sala precise que, conforme con el artículo 151 de la
Ley 100 de 1993, el Sistema General de Pensiones entró en vigencia el 1 de
abril de 1994.
Específicamente,
el citado artículo dispone:
“ARTÍCULO 36. RÉGIMEN DE TRANSICIÓN. La edad para acceder a la pensión de vejez, continuará
en cincuenta y cinco (55) años para las mujeres y sesenta (60) para los
hombres, hasta el año 2014, fecha en la cual la edad se incrementará en dos
años, es decir, será de 57 años para las mujeres y 62 para los hombres.
La edad para acceder a la pensión de vejez, el tiempo
de servicio o el número de semanas cotizadas, y el monto de la pensión de vejez
de las personas que al momento de entrar en vigencia el Sistema tengan treinta
y cinco (35) o más años de edad si son mujeres o cuarenta (40) o más años de
edad si son hombres, o quince (15) o mas años de servicios cotizados, será la
establecida en el régimen anterior al cual se encuentren afiliados. Las demás
condiciones y requisitos aplicables a estas personas para acceder a la pensión
de vejez, se regirán por las disposiciones contenidas en la presente Ley. (Subrayas fuera de texto original)
El ingreso base para liquidar la pensión de vejez de
las personas referidas en el inciso anterior que les faltare menos de diez (10)
años para adquirir el derecho, será el promedio de lo devengado en el tiempo
que les hiciere falta para ello, o el cotizado durante todo el tiempo si este
fuere Superior, actualizado anualmente con base en la variación del Indice de
Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE.
(…)”
Este
régimen de transición está previsto para tres categorías de personas, que a 1º
de abril de 1994 cumplan las siguientes exigencias:
(i)
los hombres que tuvieran cuarenta (40)
años o más;
(ii)
las mujeres con treinta y cinco (35)
o más años, y;
(iii)
los hombres y mujeres que, sin
consideración a su edad, tuvieran más de quince (15) años de servicios
cotizados.
Así,
de acuerdo con la norma transcrita, los requisitos que estos grupos de personas
deben cumplir para que se cause su derecho a la pensión – edad y tiempo de
servicio – y el monto de la prestación, deben ser los consagrados en el régimen
pensional al que se encontraban afiliados antes de la entrada en vigencia de la
Ley 100 de 1993. Las demás condiciones y circunstancias, distintas a las
señaladas, se rigen conforme con el Sistema General de Pensiones, previsto en
la citada ley.
Finalmente,
debe precisar la Sala que esta garantía se extiende a quienes se encuentran en
el régimen de prima media con prestación definida, en tanto los regímenes
anteriores eran similares a éste y se edificaban sobre sus principios, máxime,
si se tiene en cuenta que antes de la entrada en vigencia de la
Ley 100 de 1993, no existían regímenes pensionales estructurados en el sistema
de ahorro individual cual es la posibilidad de que los afiliados acumularan un
ahorro de capital, que permitiera la consolidación del derecho a la pensión.
7. Presentación del caso
Como ha quedado explicado en el acápite de
antecedentes, el señor Jorge Mario Acosta Pacheco solicitó al Instituto de
Seguros Sociales el reconocimiento de su pensión de vejez. Dicha prestación fue
negada en una primera ocasión, mediante la
Resolución No. 5252 de mayo 29 de 2008 y posteriormente, mediante la
Resolución No. 7568 de julio 29 de ese mismo año.  En ambas oportunidades,
consideró la entidad administradora que el señor Acosta no reunía los
requisitos señalados en el Acuerdo 049 de 1990, toda vez que, aunque reunía 1.004
semanas, sólo 396 se habían cotizado al Seguro Social y de ellas, 120
correspondían a los últimos 20 años anteriores al cumplimiento de la edad
mínima requerida, razón por la que no era posible acceder a la prestación
solicitada.
Contra el último acto administrativo, el accionante
interpuso los recursos de reposición y en subsidio apelación, los cuales fueron
resueltos mediante las Resoluciones Nos. 9892 del 7 de octubre de 2008 y 0569
de abril 30 de 2009, respectivamente, confirmando los argumentos expuestos por
el Seguro Social en la Resolución 7568 de 2008.  Adicionalmente, la entidad
accionada señaló que el demandante tampoco reunía los presupuestos exigidos por
las Leyes 33 de 1985, al no acreditar 20 años de servicio como servidor
público; 71 de 1988, al no contar con 20 años de servicio y 100 de 1993[18],
por acreditar 999 semanas cotizadas al sistema y no reunir las 1000 semanas
exigidas en la citada ley.
A juicio del accionante, la decisión del Instituto de
Seguros Sociales es caprichosa, pues tiene un total de 1.154,27 semanas
cotizadas y más de 60 años de edad, es decir, reúne los requisitos exigidos en
el régimen de transición.
Adicionalmente, afirma que en la actualidad tiene 77
años de edad, sufre problemas cerebrales, no cuenta con recursos propios para
subsistir ni con alguien que le colabore económicamente y que los medios
ordinarios de defensa resultan ineficaces teniendo en cuenta su situación
personal.
El Seguro Social guardó silencio dentro del trámite de
la presente acción de tutela.
7.1. Procedencia excepcional de la acción
de tutela en el presente caso
En
el presente evento, se advierte que el accionante es una persona de 78 años de
edad y que en varias oportunidades ha solicitado al Instituto de Seguros
Sociales el reconocimiento de su derecho a la pensión, sin obtener una
respuesta favorable. Adicionalmente, que el demandante padece de problemas
cerebrales, que le impiden desarrollar cualquier actividad productiva y que no
cuenta con recursos propios que garanticen su subsistencia.
Las
anteriores circunstancias, afirmadas por el demandante en su escrito de tutela,
no fueron controvertidas durante ninguna etapa del trámite de la presente
acción constitucional por la entidad accionada y, en consecuencia, serán dados
por ciertos, conforme con lo dispuesto por el artículo 20 del Decreto 2591 de
1991. Por ello, la Sala advierte que el derecho al mínimo vital del accionante
está siendo amenazado, y exige de protección de manera urgente por medio de la
acción de tutela.
Aunado
a lo anterior, la Sala considera que los mecanismos de defensa judicial con los
que cuenta el accionante no resultan eficaces para lograr una adecuada protección
de sus derechos fundamentales. Ello, como quiera que, si bien, en principio,
cuenta con el proceso ordinario laboral para solicitar el reconocimiento de la
pensión que reclama, este mecanismo judicial no brinda una protección eficaz
para sus derechos fundamentales, toda vez que es conocida su prolongada
duración, con mayor razón, si se tiene en cuenta que se trata de una persona de
78 años de edad que ha superado la expectativa de vida oficialmente reconocida
en Colombia. Por ello, exigirle al demandante que acuda a ese proceso, resulta
desproporcionado, como quiera que, para cuando se produzca una decisión de
fondo en esa sede judicial, ésta sería innocua y carecería de eficacia en el
caso concreto, debido a que, como lo afirma, es probable que para esa época se
haya producido su deceso.
De
manera que, tratándose de un adulto mayor que merece especial protección
constitucional, la Sala concluye que el accionante no cuenta con un mecanismo
eficaz de defensa judicial de sus derechos fundamentales, diferente a la acción
de tutela.
7.2. Régimen pensional aplicable en el caso objeto de
estudio
7.2.1.
Antes de determinar el régimen pensional aplicable en el caso concreto, es
necesario establecer si el señor Jorge Mario Acosta Pacheco es o no
beneficiario del régimen de transición contemplado en el artículo 36 de la
Ley 100 de 1993.
Como
se dijo previamente, para ser beneficiario del régimen de transición, es
necesario que el afiliado, al momento de entrar en vigencia la
Ley 100 de 1993[19], cumpliera cualquiera de
los siguientes requisitos: tener (i) cuarenta años o más en el caso de los
hombres o, (ii) quince años o más de servicios.
En
el presente caso, al observar la fotocopia de la cédula de ciudadanía del
accionante allegada al expediente, se advierte que éste nació el 11 de
septiembre de 1932 razón por la cual, el 1 de abril de 1994, fecha en la cual
entró en vigencia la mencionada ley, estaba próximo a cumplir sesenta y dos
(62) años, superando los cuarenta (40) años de edad exigidos por la norma en
comento.  Por consiguiente, al cumplir el anterior presupuesto, el actor se
hace beneficiario del régimen de transición.
7.2.2.
Una vez establecido lo anterior, y teniendo en cuenta el análisis realizado por
la entidad accionada al resolver las solicitudes del señor Acosta Pacheco sobre
el reconocimiento de la pensión de vejez, debe esta Sala (i) identificar los
regímenes aplicables a su caso antes de la entrada en vigencia de la
Ley 100 de 1993 y (ii) determinar si dicho señor cumple con los requisitos
exigidos en alguno de ellos para acceder a la citada prestación.
7.2.2.1.
Régimen contenido en la Ley 33 de 1985
Por
medio de esta ley “se dictan algunas medidas en relación con las Cajas de
Previsión y con las prestaciones sociales para el Sector Público” y se
determinan, en el artículo 1º,  los requisitos que los empleados oficiales deben
cumplir para acceder a la pensión de jubilación.
La
citada norma dispone lo siguiente:
“Artículo 1º.- El empleado oficial que sirva o haya servido veinte
(20) años continuos o discontinuos y llegue a la edad de cincuenta y cinco (55)
tendrá derecho a que por la respectiva Caja de Previsión se le pague una
pensión mensual vitalicia de jubilación equivalente al setenta y cinco por
ciento (75%) del salario promedio que sirvió de base para los aportes durante
el último año de servicio.
No quedan sujetos a esta regla general los empleados
oficiales que trabajan en actividades que por su naturaleza justifiquen la
excepción que la Ley haya determinado expresamente, ni aquellos que por ley
disfruten de un régimen especial de pensiones.
En todo caso, a partir de la fecha de vigencia de esta
Ley, ningún empleado oficial, podrá ser obligado, sin su consentimiento expreso
y escrito, a jubilarse antes de la edad de sesenta años (60), salvo las
excepciones que, por vía general, establezca el Gobierno.
Parágrafo 1º. Para calcular el tiempo de servicio que da derecho a la pensión de
jubilación o vejez, solo se computarán como jornadas completas de trabajo las
de cuatro (4) o más horas diarias. Si las horas de trabajo señaladas para el
respectivo empleo o tarea no llegan a ese límite, el cómputo se hará sumando
las horas de trabajo real y dividiéndolas por cuatro (4); el resultado que así
se obtenga se tomará como el de días laborados y se adicionará con los de
descanso remunerado y de vacaciones, conforme a la ley.
Parágrafo 2º. Para los empleados oficiales que a la fecha de la presente Ley hayan
cumplido quince (15) años contínuos o discontínuos de servicio, continuarán
aplicándose las disposiciones sobre edad de jubilación que regían con
anterioridad a la presente Ley.
Quienes con veinte (20) años de labor continua o
discontinua como empleados oficiales, actualmente se hallen retirados del
servicio, tendrán derecho cuando cumplan los cincuenta (50) años de edad, si
son mujeres, o cincuenta y cinco (55), si son varones, a una pensión de
jubilación que se reconocerá y pagará de acuerdo con las disposiciones que
regían en el momento de su retiro.
Parágrafo 3º. En todo caso, los empleados oficiales que a la vigencia de esta Ley,
hayan cumplido los requisitos para obtener pensión de jubilación, se
continuarán rigiendo por las normas anteriores a esta Ley.”
De acuerdo con lo anterior, los requisitos para
acceder a la pensión de jubilación, son: (i) haber servido durante veinte (20)
años continuos o discontinuos y (ii) tener la edad de cincuenta y cinco años
(55), tanto hombres como mujeres. Satisfechas las mencionadas exigencias, la
respectiva Caja de Previsión pagará una pensión equivalente al setenta y cinco
por ciento (75%) del salario promedio, base de los aportes durante el último
año de servicio.
7.2.2.2.
Régimen pensional contenido en la Ley 71 de 1988
Bajo esta ley, “se expiden normas sobre pensiones y
se dictan otras disposiciones”, señalando en el artículo 7, los requisitos
necesarios para acceder a la pensión de jubilación, a saber:
“Artículo 7.-(Reglamentado por el Decreto
Nacional 2709 de 1994). A partir de la vigencia de la presente ley,
los empleados oficiales y trabajadores que acrediten veinte (20) años de
aportes sufragados en cualquier tiempo y acumulados en una o varias de las
entidades de previsión social que hagan sus veces, del orden nacional,
departamental, municipal, intendencial, comisarial o distrital y en el
Instituto de los Seguros Sociales, tendrán derecho a una pensión de jubilación
siempre que cumplan sesenta (60) años de edad o más si es varón y cincuenta y
cinco (55) años o más si es mujer.
El Gobierno Nacional reglamentará los
términos y condiciones para el reconocimiento y pago de esta prestación y
determinará las cuotas partes que correspondan a las entidades involucradas.
Ver: artículos 4, 19 y S.S. Decreto Nacional 1160 de 1989
Lo relacionado con pensión de jubilación por aporte.”
En
este orden de ideas, los presupuestos exigidos a los empleados oficiales y
demás trabajadores para obtener la pensión de jubilación son: (i) acreditar
veinte (20) años de aportes a cualquier Caja de Previsión o al Seguro Social y
(ii) tener sesenta (60) años de edad o más, si es hombre o cincuenta y cinco
(55) años o más, si es mujer.
7.2.2.3.
Régimen pensional contenido en el Decreto 758 de 1990
Finalmente,
el Decreto 758 de 1990, “Por el cual se aprueba el acuerdo numero 049 de
febrero 1 de 1990 emanado del consejo nacional de seguros sociales
obligatorios” señala los requisitos para que, quienes durante toda su vida
laboral estuvieron afiliados y cotizaron al Instituto de Seguros Sociales,
puedan acceder a las pensiones legales allí establecidas.
El
artículo 12 del decreto en cita dispone lo siguiente:
ARTÍCULO 12. REQUISITOS DE LA
PENSIÓN POR VEJEZ. Tendrán
derecho a la pensión de vejez las personas que reúnan los siguientes
requisitos:
“a)
Sesenta (60) o más años de edad si se es varón o
cincuenta y cinco (55) o más años de edad, si se es mujer y,
b) Un mínimo de quinientas (500) semanas de cotización
pagadas durante los últimos veinte (20) años anteriores al cumplimiento de las
edades mínimas, o haber acreditado un número de un mil (1.000) semanas de
cotización, sufragadas en cualquier tiempo.”
A su vez, el artículo 13 del decreto en cita dispone
que, “La pensión de vejez se reconocerá a solicitud de parte interesada reunidos
los requisitos mínimos establecidos en el artículo anterior, pero será
necesaria su desafiliación al régimen para que se pueda entrar a disfrutar de
la misma. Para su liquidación se tendrá en cuenta hasta la última semana
efectivamente cotizada por este riesgo.”
De
la norma transcrita, se desprende que para consolidar el derecho a la pensión
por vejez se requiere (i) tener sesenta (60) o más años de edad para los
hombres, o cincuenta y cinco (55) o más años si son mujeres y (ii) haber cotizado
al menos quinientas (500) semanas en los veinte (20) años previos al
cumplimiento de la edad requerida, o mil (1.000) semanas en cualquier tiempo.
7.2.3. Definido lo anterior, corresponde
a esta Sala de Revisión establecer si el accionante reúne los requisitos
contemplados en alguno de los regímenes citados.
Al respecto, observa la
Sala que el señor Acosta Pacheco solicitó, en el año 2008, el reconocimiento
de la pensión de vejez con la convicción de haber reunido las semanas
necesarias para consolidar su derecho bajo el régimen de transición, pues tal
como lo expresa en los hechos de la demanda, considera que cotizó 1.154 semanas
durante su vida laboral.  Sin embargo, el Seguro Social, al resolver las
peticiones, señaló, en un primer acto administrativo, que el afiliado sólo
había cotizado un total de 1.004 semanas y, posteriormente, en un segundo
pronunciamiento, señaló que reunía un total de 999 semanas, razón por la que no
cumplía con los presupuestos exigidos en las normas aplicables dentro del
régimen de transición, para acceder a la pensión de vejez.
Para resolver la anterior discusión, es
necesario establecer el número de semanas cotizadas por el actor, de acuerdo
con los documentos allegados por éste al expediente[20]
para tal efecto.  Al respecto se observa lo siguiente:
·
Tiempos cotizados
tenidos en cuenta por el Seguro Social en la historia laboral del accionante:
ENTIDAD
DESDE
HASTA
DIAS
SEMANAS
Departamento del Tolima[21]
19/06/1954
30/12/1954
192
27.43
Ministerio de Transporte[22]
22/08/1983
30/06/1994
3909
558.43
Telecom[23]
01/08/1994
30/12/1994
150
21.43
Total
4251
607.29
ENTIDAD
DESDE
HASTA
DIAS
SEMANAS
Sin Nombre[24]
01/08/68
01/05/71
1004
143.43
Arias José Ignacio[25]
11/09/74
01/05/76
599
85.57
Torres y Torres S en C[26].
01/02/76
30/09/76
152
21.71
Total
1755
250.71
ENTIDAD/ NIT PATRONAL
DESDE
HASTA
DIAS
SEMANAS
00000222718[27]
08/97
09/97
60
8.57
00000222718[28]
04/02
04/02
30
4.28
00002227185[29]
06/95
06/95
26
3.71
00002207185[30]
07/95
07/95
30
4.28
00002227185[31]
08/95
06/96
330
47.14
00002227185[32]
08/96
03/97
240
34.28
00002227185[33]
05/97
07/97
90
12.85
00002227185[34]
12/97
12/97
30
4.28
00002227185[35]
01/98
04/98
120
17.14
00002227185[36]
08/98
08/98
30
4.28
00002227185[37]
07/99
07/99
30
4.28
00002227185[38]
11/00
11/00
30
4.28
00002227185[39]
02/02
03/02
60
8.57
00002227185[40]
05/02
05/02
30
4.28
00002227185[41]
07/02
08/02
60
8.57
00002227185[42]
10/02
01/04
480
68.57
00002227185[43]
04/04
06/04
90
12.85
00022271851[44]
07/96
07/96
30
4.28
00022271851[45]
04/97
04/97
30
4.28
00022271851[46]
10/97
11/97
60
8.57
Total
1886
269.42
·
Tiempos cotizados y
no tenidos en cuenta por el Seguro Social en la historia laboral del
accionante:
ENTIDAD
DESDE
HASTA
DIAS
SEMANAS
Independiente[47]
2001/11
2001/12
60
8.57
Independiente[48]
2002/01
2002/01
30
4.28
Independiente[49]
2002/06
2002/06
30
4.28
Independiente[50]
2002/09
2002/09
30
4.28
Independiente[51]
2004/02
2004/03
60
8.57
Independiente[52]
2004/07
2004/07
30
4.28
Independiente[53]
2004/08
2004/08
30
4.28
Independiente[54]
2004/09
2004/12
120
17.14
Independiente[55]
2005/09
2005/11
90
12.86
Total
480
68.57
En este punto, es necesario señalar que
los períodos relacionados por el actor en su escrito de demanda,
correspondientes a los años 2006 a 2008[56], no se
tienen en cuenta para contabilizar las semanas cotizadas a pensión, toda vez
que los mismos corresponden a aportes realizados únicamente a salud.
Así, de acuerdo con el análisis anterior,
observa esta Sala que el accionante tendría un total de 1.195.99 semanas
cotizadas, equivalentes a 23.25 años de servicio.
De otro lado, corresponde a esta Sala
definir el régimen que debe ser aplicado para el reconocimiento de su pensión.
Teniendo en cuenta las consideraciones previas
sobre régimen de transición, la legislación aplicable dependerá de las
condiciones que el afiliado acredite al momento de entrada en vigencia el
Sistema General de Pensiones contenido en la
Ley 100 de 1993, es decir, el 1 de abril de 1994. Así las cosas, en el
presente caso la Sala observa que para esa fecha, el señor Jorge Mario Acosta
Pacheco contaba con tiempos de servicio tanto en el sector público como en el
privado, razón por la cual es beneficiario del régimen previsto en el artículo
7 de la Ley 71 de 1988, toda vez que dicha disposición permite la acumulación
de tiempos de servicio en ambos sectores.
En este orden de
ideas, los presupuestos exigidos a los empleados oficiales y demás trabajadores
para obtener la pensión de jubilación por aportes en la citada Ley, son los
siguientes:
(i)
Acreditar veinte (20) años de
aportes a cualquier Caja de Previsión o al Seguro Social.
(ii)
Tener sesenta (60) años de edad o
más, si es hombre o cincuenta y cinco (55) años o más, si es mujer.
Al respecto, advierte esta Sala que el
señor Jorge Mario Acosta Pacheco (i) acredita ante esta Corte, 23.25 años de
aportes al Seguro Social y a la Caja de Previsión Nacional y (ii) tiene más de
60 años de edad.
Lo anterior permite concluir que el
accionante cumple con el lleno de requisitos señalados en el artículo 7 de la
Ley 71 de 1988, para acceder a la pensión de jubilación contemplada bajo ese
régimen. No obstante, para el Seguro Social, de acuerdo con lo resuelto en los
actos administrativos transcritos en acápite anterior[57],
el afiliado no cumplía con los presupuestos exigidos en las normas aplicables
dentro del régimen de transición, relacionados con las semanas necesarias para
acceder a la pensión de vejez.
Con base en lo expuesto, encuentra la
Sala que el Instituto de Seguros Sociales vulneró los derechos fundamentales
al debido proceso, a la seguridad social y al mínimo vital del accionante, al expedir
actos administrativos negando el reconocimiento pensional solicitado, sin tener
en cuenta la totalidad de semanas cotizadas y alegadas por éste.
Así las cosas, esta Sala ordenará
al el Instituto de Seguros Sociales, Seccional Tolima, que dentro de las
cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de la presente
providencia, proceda a iniciar el trámite pertinente para reconocer y pagar al
señor Jorge Mario Acosta Pacheco, en un plazo que no podrá exceder de quince (15)
días, la pensión de vejez respectiva, con carácter definitivo, atendiendo la
fecha en que solicitó el reconocimiento, por cumplir con los requisitos que
exige la ley. No obstante lo
anterior, si persisten fundadas razones no valoradas por la
Corte sobre el cumplimiento de los requisitos para el reconocimiento y pago de
la prestación solicitada, la administradora de pensiones accionada, podrá
iniciar el trámite a que haya lugar para hacer valer sus reparos, respetando el
derecho de defensa del accionante, como ejercer, inclusive la acción de
lesividad si fuere el caso.
En consecuencia, esta Sala de Revisión revocará el
fallo de segunda instancia proferido por el Tribunal Superior de Ibagué, Sala
Laboral, el 16 de junio de 2010, que confirmó la decisión del Juzgado Segundo
Laboral del Circuito de esa misma ciudad, de fecha 28 de abril de dicho año que
negó la tutela invocada por Jorge Mario Acosta Pacheco.  En su lugar, se
concederá el amparo de los derechos solicitados, teniendo en cuenta las
circunstancias particulares del actor, previamente descritas.
IV. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la
Sala Cuarta Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en
nombre del pueblo, y por mandato de la Constitución
RESUELVE
PRIMERO.- REVOCAR
el fallo proferido por el Tribunal Superior de Ibagué, Sala Laboral, el 16
de junio de 2010, mediante la cual se confirmó la decisión del Juzgado Segundo
Laboral del Circuito de esa misma ciudad, de fecha 28 de abril de 2010, que
negó la tutela invocada por Jorge Mario Acosta Pacheco. En su lugar, TUTELAR los derechos fundamentales del actor al
debido proceso, al mínimo vital y a la seguridad social, por las razones
expuestas en la presente providencia
SEGUNDO.- ORDENAR al
Instituto de Seguros Sociales, Seccional Tolima que, dentro de las cuarenta y
ocho (48) horas siguientes a la notificación de la presente providencia,
proceda a iniciar el trámite pertinente para reconocer y pagar al señor Jorge
Mario Acosta Pacheco, en un plazo que no podrá exceder de quince (15) días, la
pensión de vejez respectiva, con carácter definitivo, atendiendo la fecha en
que solicitó el reconocimiento, por cumplir con los requisitos que exige la
ley. No obstante lo anterior,
si persisten fundadas razones no valoradas por la
Corte sobre el cumplimiento de los requisitos para el reconocimiento y pago de
la prestación solicitada, la administradora de pensiones accionada, podrá
iniciar el trámite a que haya lugar para hacer valer sus reparos, respetando el
derecho de defensa del accionante, como ejercer, inclusive la acción de
lesividad si fuere el caso.
TERCERO.- Por Secretaría General, LIBRAR la comunicación
a la que alude el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
NILSON ELÍAS PINILLA PINILLA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Al expediente no se allega copia de la mencionada providencia.
[2] El accionante nació el 11 de septiembre de 1932.
[3] Sobre el particular, consultar, entre otras, las
Sentencias SU-037 del 28 de enero de 2009,
M.P. Rodrigo Escobar Gil, T-280 del 20 de abril de 2009 y T-565 del 6 de
agosto de 2009, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[4] Véanse las sentencias T-015 de 2009, T-413 de 2008, T-344 de 2008,
T-184 de 2007, T-685 de 2006, T-203 de 2006, T-973 de
2005, T-691 de 2005, T-443 de 2005 y T-425 de 2004.
[5] Sentencia T-651 de 2009.
[6] Sobre el carácter fundamental del derecho
a la seguridad social, véanse entre otras, las sentencia T-414 de 2009,
reiterada en la sentencia T-457 de 2009. Al respecto, en las citadas
sentencias, la Corte señaló: “(…) el derecho a la seguridad es un verdadero
derecho fundamental cuya efectividad y garantía se deriva de (i) su carácter
irrenunciable, (ii) su reconocimiento como tal en los convenios y tratados
internacionales ratificados por el Estado colombiano en la materia y (iii) de
su prestación como servicio público en concordancia con el principio de universalidad.
Sin embargo, el carácter fundamental del derecho a la seguridad social no puede
ser confundido con su aptitud de hacerse efectivo a través de la acción de
tutela. En este sentido, la protección del derecho fundamental a la seguridad
social por vía de tutela solo tiene lugar cuando (i) adquiere los rasgos de un
derecho subjetivo; (ii) la falta o deficiencia de su regulación normativa
vulnera gravemente un derecho fundamental al punto que impide llevar una vida
digna; y (iii) cuando la acción satisface los requisitos de procedibilidad
exigibles en todos los casos y respecto de todos los derechos fundamentales. De
ahí que las situaciones del orden sustancial deban ser diferentes de las
consideraciones de orden procesal que permiten analizar la procedibilidad de la
acción y que, para efectos de determinar su prosperidad, no dependen de la
verificación de la transmutación del derecho en el caso concreto o de su
conexidad con otro derecho fundamental.”
[7] Ver Sentencia T-052 del 24 de enero de 2008,
M. P. Rodrigo Escobar Gil.
[8] “Por ejemplo, sobre la ineficacia de ciertos
mecanismos ordinarios de defensa para la protección de derechos fundamentales, la
Corte ha determinado que la acción electoral y la acción de nulidad y
restablecimiento del derecho carecen de la eficacia necesaria para proveer un
remedio pronto e integral en los casos en que no se ha proveído un cargo en la
rama judicial al primero en la lista de elegibles. Al respecto, ver Sentencia SU-961
del 1 de diciembre de 1999, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa y T-388 del 13 de julio
de 1998, M.P. Fabio Morón.”
[9] Sentencia
T-076 del 5 de febrero de 2003, M .P. Rodrigo Escobar Gil
[10] Ver,
entre otras, la Sentencia T-052 del 24 de enero de 2008,
M. P. Rodrigo Escobar Gil.
[11] Ver, entre otras, las
sentencias T-284 de 2007, T-184 de 2007, T-149 de 2007, T-229 de 2006, T-203 de
2006, T-008 de 2006, T-1160 de 2005, T-1309 de 2005, T-606 de 2005 y T-159 de
2005.
[12] Sentencia T-921 de 2009 M.P. Gabriel Eduardo Mendoza.
[13] Ver Sentencias C-841 del 23 de septiembre de 2003,
M.P. Manuel José Cepeda Espinosa y, T-1233 del 10 de diciembre de 2008,
M.P. Rodrigo Escobar Gil, entre otras.
[14] Ver Sentencia C-841
del 23 de septiembre de 2003, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[15] Modificado por el artículo 2 de la
Ley 797 de 2003.
[16] M. P. Eduardo Montealegre Lynett.
[17] Ver Sentencia C-789 del 24 de septiembre de 2002,
M. P. Rodrigo Escobar Gil.
[18] Estos argumentos se sostuvieron tanto en el acto administrativo que
resolvió el recurso de reposición como en el que resolvió la apelación de la
Resolución No. 7568 de 2008.
[19] Esta ley entró en vigencia el 1 de abril de 1994.
[20] Ver folios 8 al 99 del expediente.
[21] Folio 8 del expediente.
[22] Ibídem.
[23] Ibídem.
[24] Folio 16 del expediente.
[25] Ibídem.
[26] Ibídem.
[27] Folio 20 y 21 del expediente.
[28] Ibídem.
[29] Ibídem.
[30] Ibídem.
[31] Ibídem.
[32] Ibídem.
[33] Ibídem.
[34] Ibídem.
[35] Ibídem.
[36] Ibídem.
[37] Ibídem.
[38] Ibídem.
[39] Ibídem.
[40] Ibídem.
[41] Ibídem.
[42] Ibídem.
[43] Ibídem.
[44] Folio 22 del expediente.
[45] Ibídem.
[46] Ibídem.
[47] Folios 77 y 78 del expediente.
[48] Folio 79 ibídem.
[49] Folio 84.
[50] Folio 87.
[51] Folios 54 y 55 del expediente.
[52] Folio59.
[53] Folio 60.
[54] Folios 61 a 64 del expediente.
[55] Folios 50 al 52 ibídem.
[56] Ver folios 23 a 49 ibídem.
[57] Ver párrafos 1.3, 1.4 y 1.5 del acápite correspondiente a los
“Hechos y pretensiones” de la presente providencia.