C-709-99
Sentencia C-709/99
Sentencia
C-709/99
EXENCION
TRIBUTARIA A INDEMNIZACION O BONIFICACION EN PROGRAMA DE RETIRO DE ENTIDADES
PUBLICAS-Constitucionalidad
En la medida en
que el Congreso respete las disposiciones y postulados constitucionales, goza
de autonomía para preferir determinadas opciones político económicas, y, en tal
virtud, no puede entenderse de suyo contraria a la Constitución una norma legal
que excluye a determinado género de contribuyentes o a ciertas actividades del
pago de un impuesto, ni tampoco la que tiene en cuenta el origen de los
recursos que una persona obtiene, para determinar si en virtud de él se causa o
no la obligación de tributar. El precepto bajo estudio no supone una
discriminación frente a los empleados del sector privado. Para que se pueda
hablar de violación del derecho a la igualdad ante la ley, es necesario que los
individuos o grupos que son objeto de comparación se encuentren en idénticas
circunstancias y que además no exista razón alguna para otorgar trato
preferente a unos frente a los otros, lo que no ocurre en el presente caso,
pues el fin perseguido por la norma está íntimamente atado a los problemas que
aquejan al sector público, entre ellos el déficit fiscal. En consecuencia, no
se desconocen los principios de igualdad y equidad en materia tributaria, ni se
quebrantan otros mandatos de la Constitución.
Referencia:
Expediente D-2337
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 27 de la Ley 488 de 1998
Actor: Manuel
Armando Gonzalez Cañon
Magistrado Ponente:
Dr. JOSE GREGORIO
HERNANDEZ GALINDO
Aprobada en Santa Fe
de Bogotá, D.C., a los veintidós (22) días del mes de septiembre de mil
novecientos noventa y nueve (1999).
La Sala Plena de la
Corte Constitucional de la República de Colombia, en ejercicio de sus
atribuciones constitucionales y legales, y habiendo cumplido los requisitos y
trámites previstos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
dentro del proceso
iniciado a partir de la demanda incoada por el ciudadano MANUEL ARMANDO
GONZALEZ CAÑON contra el artículo 27 de la Ley 488 de 1998.
I. TEXTO
A continuación se
transcribe el texto de la disposición objeto de proceso:
"LEY 488 DE 1998
(diciembre 24)
por la cual se expiden normas en materia
tributaria y se dictan otras disposiciones fiscales de las entidades
territoriales
El Congreso de Colombia
DECRETA:
(...)
Artículo 27.- Exención para bonificaciones y/o
indemnizaciones en programas de retiro de entidades públicas. Estarán
exentas del impuesto sobre la renta las bonificaciones y/o indemnizaciones que
reciban los servidores públicos en virtud de programas de retiro de personal de
las entidades públicas nacionales, departamentales, distritales y
municipales".
II. LA DEMANDA
Considera el
impugnante que la disposición acusada vulnera los artículos 13 y 363 de la
Constitución Política.
Señala que, con
anterioridad a la expedición de la norma acusada, las indemnizaciones por
terminación del contrato así como las bonificaciones por retiro definitivo
estaban sometidas a retención en la fuente, según lo preceptuaba el artículo 9
del Decreto 400 de 1987, régimen aplicado tanto para    trabajadores
públicos    como    privados,    y    que   dicho  concepto -indemnizaciones y
bonificaciones- debía ser registrado como ingreso gravable en los denuncios
rentísticos de los trabajadores declarantes, ya que no eran ingresos
calificados como exentos del impuesto de renta.
A juicio del actor,
en virtud del artículo demandado las reglas establecidas en los artículos 9 del
Decreto 400 de 1987 y 207 del Estatuto Tributario resultan modificadas, toda
vez que las indemnizaciones y bonificaciones por retiro definitivo serán consideradas
ingreso gravable y se encontrarán sometidas a retención en la fuente, salvo que
se trate de aquellas que reciban los servidores públicos del orden nacional,
departamental, distrital y municipal.
Manifiesta que, por
esta causa, se presenta violación al principio de igualdad, toda vez que si se
trata de una indemnización o bonificación por retiro definitivo reconocida a un
empleado vinculado al sector privado, se deberá gravar con el impuesto a la
renta, pero si es reconocida a un servidor público de cualquier orden
territorial, quedará exenta de tal cobro.
Considera el
demandante que esta discriminación contraría la política de la Ley 488 de 1998,
que consiste en la generación de empleo y ahorro, por cuanto desestimula a los
empleados del sector privado para finalizar su vínculo laboral, con el fin de
obtener una bonificación o indemnización. Esta resulta sustancialmente reducida
por el cobro del impuesto a la renta.
Solicita el
impugnante que el fallo atienda sentencias relativas al tema del equilibrio
fiscal respecto de los empleados públicos y privados, entre ellas la C-397 de
1994 y la C-183 de 1998.
En cuanto al
artículo 363 de la Carta Política, manifiesta que ha sido el legislador, en
ejercicio del poder tributario del Estado, quien ha establecido tratamientos
discriminatorios entre contribuyentes que se encuentran en una esfera de
condiciones y características similares.
Por tal razón
-afirma el demandante-, el artículo 27, objeto de la demanda, viola el
principio de equidad, pilar del sistema tributario en el ordenamiento
constitucional colombiano, ya que establece un beneficio fiscal preferencial
respecto de los servidores públicos, sin que se observe ningún motivo o
justificación razonable.
Finalmente considera
que "cuando un empleado público opta por acogerse a una indemnización o a
una bonificación por planes de retiro que ofrece el empleador a sus empleados,
busca precisamente obtener un beneficio económico, el cual se verá afectado
dependiendo de la naturaleza jurídica del empleador, hecho que rompe con los
principios de justicia y equidad, ya que terminarán tributando por este
concepto únicamente los empleados privados".
III.
INTERVENCIONES
La ciudadana NOHORA
INES MATIZ SANTOS, en su calidad de funcionaria de la Oficina Nacional de Normativa
y Doctrina de la Unidad Administrativa Especial Dirección General de Impuestos
y Aduanas Nacionales, manifiesta que la exención consagrada en la disposición
acusada pretende equilibrar el manejo económico de los dineros públicos, toda
vez que una de las formas más eficientes de recortar el gasto público es la
supresión de cargos en este sector.
Para la
interviniente, "no es contradictorio el tratamiento de beneficios
tributarios previsto en la norma demandada frente a las finalidades que
persigue la política de recorte del gasto público, puesto que el valor de esas
exenciones tributarias es poco representativo para el fisco en comparación con
el beneficio que redunda a la postre en la racionalización del gasto público.
Hace que se obtenga un ahorro apreciable de ingresos públicos por el recorte de
la nómina oficial, especialmente en situaciones de profunda crisis económica,
como la actual".
Descarta de esta
manera la violación del derecho a la igualdad y del principio de equidad
tributaria, pues, a su juicio, la exención del impuesto sobre la renta para los
empleados públicos obedece a razones válidas, tales como la prevalencia del
bien común con ocasión de la racionalización del gasto público.
Manifiesta la
interviniente que "el estímulo de la exención tributaria para los
trabajadores públicos sujetos a planes de retiro puede hacer prevalecer la
opción de la indemnización sobre la opción de la incorporación en otra entidad
pública".
Señala que la
finalidad de la Ley 488 de 1998 es la de evitar la quiebra del Estado y reducir
la diferencia entre los ingresos y gastos públicos, logrando de este modo un
manejo eficiente de los ingresos públicos a través de un efectivo control de
los impuestos recaudados.
Recuerda que el
carácter de esta ley es fiscal y no laboral, razón por la cual no se incluyó en
la exención a los empleados del sector privado, toda vez que resultaría extraño
frente a los objetivos ya enunciados.
Por último, en lo
relativo al cargo sobre violación del principio de equidad tributaria,
manifiesta la interviniente que "toda exoneración o beneficio fiscal
puede, en principio, afectar la igualdad y la equidad, puesto que dentro de una
generalidad sujeta a tributo, se consagra una excepción que desgrava
determinados conceptos o personas".
"La afectación
de la igualdad -agrega- traspasa el umbral de la normalidad cuando dicho
beneficio o exoneración se niega a un contribuyente que se encuentre en la
misma situación formal que la de los destinatarios de la norma favorable,
situación que no se presenta en el caso de la norma demandada".
IV. CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
El Procurador
General de la Nación solicita a la Corte que declare constitucional el artículo
27 de la Ley 448 de 1998.
En primer término
señala que la potestad legislativa para crear, modificar y eliminar impuestos,
tasas y contribuciones, así como para liberar a los sujetos pasivos de su
cumplimiento por razones de política fiscal, es del Congreso de la República,
con arreglo a los principios de equidad, eficiencia y progresividad,
orientadores de nuestro sistema tributario.
Considera el
Procurador que el Estado, de acuerdo con la función constitucional de dirigir
la economía, puede intervenir en el proceso productivo, y que una de esas
manifestaciones son las exenciones tributarias, siempre y cuando razones tales
como la estabilidad de las finanzas públicas o el equilibrio del sistema
económico lo aconsejen.
Manifiesta que
existen diversas razones para imponer exenciones tributarias, las cuales no
están prohibidas por la Carta Política sino que, como excepción al principio de
igualdad en materia tributaria, están contempladas para lograr finalidades
razonables como la estimulación de los sectores deficitarios de la economía, o
para atemperar las variables que distorsionan el equilibrio de precios o el
nivel de ahorro del sistema productivo, entre otras.
A juicio del Jefe
del Ministerio Público, el tratamiento tributario previsto en la disposición
demandada no viola ninguno de los preceptos señalados por el actor, ya que
obedece a criterios y justificaciones razonables con los cuales se pretende
facilitar programas de retiro en las entidades de la administración pública,
como estrategia enderezada por el Gobierno en su política fiscal, relativa al
aumento en la austeridad del gasto público.
Sostiene que
"el tratamiento legal diferenciado que regula la norma demandada no
comporta una discriminación para los trabajadores particulares, porque sus
empleados no le generan gasto alguno al erario, como sí lo hacen los estatales
en los niveles nacional, territorial y distrital, cuyos cargos pueden ser
suprimidos con el objeto de ejecutar la política gubernamental de
racionalización del gasto público".
Finalmente advierte
el Procurador que el mecanismo consagrado en el artículo demandado no puede
desconocer la libre opción que tienen los trabajadores escalafonados en la
carrera administrativa, según lo dispuesto por la Ley 443 de 1998, para ser
incorporados a otros empleos o cargos equivalentes en la administración
pública, e incluso recibir el pago de indemnizaciones en los términos y
condiciones que fije el Gobierno Nacional.
V.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL Y FUNDAMENTOS DE LA DECISION
1. Competencia
Esta Corte es
competente para decidir en definitiva sobre la constitucionalidad de la
disposición acusada, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 241,
numeral 4, de la Constitución Política.
2. Autonomía
del legislador para establecer exenciones tributarias. Límites a su
discrecionalidad. Las exenciones tributarias frente al principio de igualdad
La norma demandada
establece una exención tributaria a favor de los empleados del sector público
que se acojan a planes de retiro, en virtud de la cual lo que aquéllos reciban
por concepto de bonificaciones e indemnizaciones no será objeto del impuesto a
la renta.
Con independencia de
la constitucionalidad o inconstitucionalidad de tales planes, cuya normatividad
deberá ser confrontada en cada caso a la luz de los postulados y preceptos
fundamentales, ceñirá la Corte el presente examen a la verificación de la
validez que, frente a la Carta, tiene la exención consagrada.
El Congreso, según
lo ha entendido la jurisprudencia, goza de atribución constitucional propia, no
solo para establecer impuestos (art.150 C.P.), sino para modificarlos,
reducirlos, aumentarlos y derogarlos, y también para crear exenciones (art. 154
ibídem), en desarrollo de una potestad legislativa que la Constitución
le atribuye como órgano representativo y que ejerce previa evaluación de las
situaciones y circunstancias sociales y económicas en medio de las cuales habrá
de tener vigencia el tributo.
El legislador
dispone, en ese contexto, de una amplia libertad de configuración que
únicamente tiene por límite las disposiciones constitucionales y que ha de ser
cumplida, al tenor de ellas, dentro de criterios de equidad, razonabilidad,
proporcionalidad, igualdad y progresividad.
Ello significa que,
en la medida en que el Congreso respete las disposiciones y postulados
constitucionales, goza de autonomía para preferir determinadas opciones
político económicas, y, en tal virtud, no puede entenderse de suyo contraria a
la Constitución una norma legal que excluye a determinado género de
contribuyentes o a ciertas actividades del pago de un impuesto, ni tampoco la
que tiene en cuenta el origen de los recursos que una persona obtiene, para
determinar si en virtud de él se causa o no la obligación de tributar.
Sobre la naturaleza
de las exenciones esta Corte ha dicho:
"La exención se
refiere a ciertos supuestos objetivos o subjetivos que integran el hecho
imponible, pero cuyo acaecimiento enerva el nacimiento de la obligación
establecida en la norma tributaria.  Gracias a esta técnica desgravatoria, con
criterios razonables y de equidad fiscal, el legislador puede ajustar y modular
la carga tributaria - definida previamente a partir de un hecho o índice
genérico de capacidad económica -, de modo que ella consulte atributos
concretos del sujeto gravado o de la actividad sobre la que recae el tributo.
Se concluye que la exención contribuye a conformar el contenido y alcance del
tributo y que no apareja su negación". (Cfr. Corte Constitucional. Sala
Plena. Sentencia C-511 del 8 de octubre de 1996, M.P.: Dr. Eduardo Cifuentes
Muñoz).
Y en relación con el
principio de autonomía del legislador para establecer tributos y exenciones, la
Sala Plena ha sostenido lo siguiente:
"...la
atribución de legislar en materia tributaria, principalmente encomendada al
Congreso de la República, es lo bastante amplia y discrecional como para
permitirle fijar los elementos básicos de cada gravamen atendiendo a una
política tributaria que el mismo legislador señala, siguiendo su propia
evaluación, sus criterios y sus orientaciones en torno a las mejores
conveniencias de la economía y de la actividad estatal.
Así, mientras las
normas que al respecto establezca no se opongan a los mandatos
constitucionales, debe reconocerse como principio el de la autonomía
legislativa para crear, modificar y eliminar impuestos, tasas y contribuciones
nacionales, así como para regular todo lo pertinente al tiempo de su vigencia,
los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, las tarifas y
las formas de cobro y recaudo". (Cfr. Corte Constitucional. Sala Plena.
Sentencia C-222 del 18 de mayo de 1995. M.P.: Dr. José Gregorio Hernández
Galindo)
Para los efectos de
la tarea encomendada a esta Corte (art. 241 C.P.), lo realmente importante,
desde el punto de vista estrictamente jurídico, consiste en que los objetivos
que  persigan las normas que implementan la política tributaria por la que ha
optado el Congreso de la República no choquen con los valores, principios y
reglas superiores del Ordenamiento Supremo.
Ahora bien, debe
tenerse en cuenta que, a partir de su misma definición, toda exención de
impuestos comporta que alguien sea excluido de antemano y por vía general del
deber de "contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones del
Estado" (artículo 95 C.P.), en cuanto concierne a determinado tributo, y,
por tanto, resulta evidente que, por naturaleza, la exención representa un
trato legislativo diferente, en cuanto personas que en principio
estarían llamadas a contribuir se sustraen de la masa de obligados por el
tributo, por razones que el legislador ha estimado válidas.
Por supuesto, el
juez de constitucionalidad debe verificar si tal exclusión de la carga
impositiva encuentra adecuada justificación, ya que, de lo contrario, afectaría
el principio constitucional de la igualdad. Y también ha de establecer si se
consagran distinciones proporcionadas y equitativas, y si, considerado el
sistema tributario en su conjunto, responde al imperativo constitucional de la
progresividad, toda vez que, de no hallar sustento en tales directrices
superiores, la norma exceptiva debe ser declarada inexequible.
En el caso objeto de
estudio, la glosa que formula el demandante contra el artículo 27 de la Ley 448
de 1998 consiste en una posible vulneración al principio de igualdad, en cuanto
exime de impuesto las indemnizaciones que perciban los servidores públicos a
partir de planes de retiro compensado, sin extender el beneficio a los
trabajadores del sector privado en circunstancias similares.
La Corte reitera una
vez más que la inconstitucionalidad de una norma se establece siempre sobre la
base del análisis de lo que esa norma contempla, mirado su contenido, y no por
referencia a disposiciones que pudiese haber consagrado y no consagró.
En otros términos,
el juicio de constitucionalidad recae sobre el precepto acusado, objetado o
revisado, no sobre las muy diversas hipótesis que habrían podido incorporarse a
su literalidad pero que, ya dictada la norma, no hacen parte de su estructura
y, por lo tanto, mal pueden ser objeto de comparación.
Así lo ha entendido
la jurisprudencia:
"No resulta
posible resolver sobre cada uno de los casos particulares hipotéticamente
cobijados por un precepto legal, introduciendo comparaciones con otros casos
igualmente particulares no previstos en él.
Para llegar a la
declaración de inexequibilidad total o parcial de una disposición de la ley es
menester definir si existe una oposición objetiva y verificable entre lo que
dispone el precepto acusado y lo que manda la Constitución". (Cfr. Corte
Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-504 del 9 de noviembre de 1995).
En lo que respecta
al artículo que en esta oportunidad se examina, no puede la Corte derivar su
inconstitucionalidad -como lo quiere el demandante- del hecho de no haber incluido
dentro de la excepción en él plasmada a los trabajadores del sector privado
cuando se los indemniza en las diferentes modalidades de su retiro.
De una parte, son
hipótesis distintas que no necesariamente deben ser consideradas todas bajo la
misma perspectiva, por lo cual, para abarcarlas dentro del estudio de
constitucionalidad, sería necesario que se considerase dentro del proceso la
normatividad tributaria aplicable a los pagos que reciben los trabajadores al
servicio de patronos privados -las cuales no han sido demandadas- y, de otro
lado, la exención sobre los impuestos que normalmente causaría un pago a
trabajadores del sector público no pierde validez constitucional, dentro del
ámbito de atribuciones del Congreso, por el hecho de que se circunscriban los
elementos normativos a un específico sector y a cierto origen de los fondos que
ellos reciben.
Lo que en realidad
estatuye el precepto es que esos ingresos, por responder a una retribución del
derecho que normalmente tenía el servidor público a permanecer en el cargo,
merecen el estímulo del Estado, que voluntariamente renuncia a gravarlos en
consideración a su causa. Y con tal decisión legislativa no se rompe la
igualdad respecto de los trabajadores privados, pues no se proscribe que ellos
también puedan ser cobijados con similares mecanismos de estímulo tributario,
sino que simplemente el legislador deja que el tema siga sujeto a otras
regulaciones legales, actuales o futuras, ajenas a la norma en sí misma, que
mal puede tildarse de inconstitucional por aquello que no contempla.
Para esta
Corporación, la exención consagrada en el artículo 27 de la Ley 488 de 1998
cumple el requisito de la razonabilidad, en tanto que el fin de dicha norma
consiste en lograr la reducción del déficit fiscal y la racionalización del
gasto público -objetivos que no contrarían ninguna disposición constitucional-,
y la exención en cuestión puede llegar a ser un mecanismo que, junto con la
protección de los dineros que los trabajadores retirados perciban, facilite la
ejecución de los planes de retiro voluntario, lo cual resulta legítimo. Y, a la
vez, la exención favorece los ingresos del trabajador cesante, objetivo que se
ajusta a los principios del Estado Social de Derecho.
Ahora bien, estima
la Corte que el precepto bajo estudio no supone una discriminación frente a los
empleados del sector privado. Para que se pueda hablar de violación del derecho
a la igualdad ante la ley, es necesario que los individuos o grupos que son
objeto de comparación se encuentren en idénticas circunstancias y que además no
exista razón alguna para otorgar trato preferente a unos frente a los otros, lo
que no ocurre en el presente caso, pues el fin perseguido por la norma está
íntimamente atado a los problemas que aquejan al sector público, entre ellos el
déficit fiscal. En consecuencia, no se desconocen los principios de igualdad y
equidad en materia tributaria, ni se quebrantan otros mandatos de la
Constitución.
Se declarará la
exequibilidad del artículo acusado.
VI. DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Declárase EXEQUIBLE
el artículo 27 de la Ley 488 de 1998.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional,
cúmplase y archívese el expediente.
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Presidente
ANTONIO BARRERA
CARBONELL                                   ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado                                                                              Magistrado
JOSE GREGORIO
HERNANDEZ GALINDO                               CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
Magistrado
ALEJANDRO
MARTINEZ CABALLERO                                           FABIO MORON DIAZ
Magistrado                                                                                Magistrado
VLADIMIRO NARANJO
MESA                                                    ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado                                                                                      Magistrado
MARTHA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General