C-737-00
Sentencia C-737/00
Sentencia
C-737/00
COSA JUZGADA/PLAN NACIONAL DE DESARROLLO
Referencia:
expedientes D-2798 y 2818 (acumulados)
Demandas de
inconstitucionalidad contra los artículos 9, 10, 11, 12, 13, 17, 18, 19, 20, 21
y 27 de la Ley 508 de 1999
Demandantes:
Leonardo Cardona Carmona y Alberto Ortíz Saldarriaga
Magistrado Ponente:
Dr. CARLOS GAVIRIA
DÍAZ
Santafé de Bogotá, D.C.,  veintiuno (21) de
junio de dos mil (2000).
La Sala Plena de la Corte Constitucional,
en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos de
trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad, los
ciudadanos                                                          LEONARDO
CARDONA CARMONA y ALBERTO ORTIZ SALDARRIAGA presentaron, en forma separada,
demandas contra algunos artículos de la ley 508 de 1999, "Por la cual se
expide el Plan Nacional de Desarrollo para los años 1999-2002", así:
el primero de los nombrados acusa el artículo 13 en su integridad; el segundo
impugna los artículos 9 parcial, 10, 11 parcial, 12 parcial, 13 parcial, 17
parcial, 18 parcial, 19 parcial, 20, 21 parcial y 27 parcial.
Cumplidos los trámites señalados en la
Constitución y la ley, procede la Corte a decidir.
II. NORMA
ACUSADA
El texto de los
artículos que se demandan es el siguiente:
"Ley 508 de 1999
(Julio 29)
"Artículo 9º. Prelación Legal
del Plan de Inversiones Públicas. De conformidad con el inciso tercero del
artículo 341 de la Constitución, los principios y disposiciones que contiene la
presente ley, en el Título II, Plan de Inversiones Públicas, se aplicarán con
prelación a las demás leyes, no requerirán leyes posteriores para su ejecución y
se utilizarán para resolver cualquier dificultad de interpretación al
aplicar las disposiciones relacionadas con la ejecución de los programas
contenidos en esta ley y para suplir los vacíos que ellas presenten.
"Artículo 10. Alcance de la Ley del Plan en el
tiempo. Las disposiciones contenidas en la presente ley continuarán vigentes
una vez se expidan nuevos planes de desarrollo, a menos que sean modificadas o
derogadas por el legislador.
"Artículo 11. Flexibilización de las Finanzas Públicas.
Las apropiaciones financiadas con rentas de destinación específica autorizadas
en el numeral 2 del artículo 359 de la Constitución, y los gastos decretados
por leyes preexistentes, se incluirán en el presupuesto después de
garantizar la disponibilidad de recursos necesarios para dar cumplimiento al
presente plan de desarrollo, atender el funcionamiento de las ramas del poder
público y los organismos de control, pagar los créditos judicialmente reconocidos
y atender el servicio de la deuda, siempre que no se afecten las metas
macroeconómicas, sin perjuicio de la priorización de la inversión pública
consagrada en los artículos 366 y 350 de la Constitución Política, a efectos de
que se mantenga la inversión vigente en términos porcentuales conforme a dicha
prelación.
"Parágrafo. El presente artículo no se aplica a los
recursos provenientes de rentas parafiscales los cuales continuarán bajo el
régimen previsto en el artículo 2º de la Ley 225 de 1995. Igualmente, no se
aplica a lo señalado en la Ley 30 de 1992 para las Universidades Públicas.
"Artículo 12. Crédito a las Entidades Territoriales. Para
propiciar el saneamiento fiscal de las entidades territoriales, éstas podrán
contratar créditos en condiciones blandas bien sea con las instituciones del
sistema financiero mediante el sistema de redescuento de Findeter, o con Fonade
como prestamista directo. Para tal fin, la respectiva operación requerirá la
suscripción previa de un convenio de desempeño en las condiciones que señale el
reglamento.
"Artículo 13. Convenios de Desempeño. La Nación podrá dar
créditos, en condiciones blandas, para financiar docentes pertenecientes a la
planta a cargo del situado fiscal y de los departamentos en los casos en que el
situado fiscal asignado a un departamento para financiar el servicio educativo
no cubra los costos de las obligaciones adquiridas a 31 de diciembre de 1998 o
los recursos propios de los departamentos no sean suficientes para cumplir con
las obligaciones con los docentes de las plantas departamentales. Los créditos
para tal fin establecerán compromisos de racionalización y podrán ser
parcialmente condonados, de acuerdo con el cumplimiento de dichos compromisos.
"Previa a la suscripción de los
contratos de crédito, el respectivo departamento deberá suscribir un convenio
de desempeño, a través del cual se acuerden las metas financieras de
eficiencia, equidad, cobertura y calidad, con el Ministerio de Educación, con
el Ministerio de Hacienda y Crédito Público-Dirección de Apoyo Fiscal y con el
Departamento Nacional de Planeación; el incumplimiento del convenio de
desempeño acarreará de forma inmediata la suspensión de los desembolsos del
convenio de crédito al cual hace mención este artículo y dará derecho al cobro
inmediato de la totalidad de los recursos entregados.
(...)
"Artículo 17. Racionalización de plantas
docentes, departamentales, distritales y municipales. A partir de la vigencia
de la presente ley, la extensión de cobertura, la calidad, la eficiencia y la
equidad, se tendrán como criterios de interés general y de necesidad del
servicio, para determinar y racionalizar las plantas de personal
docente, directivos docentes y administrativos a nivel departamental, distrital
y municipal, conforme a un plan de fijación de plantas por municipio, que cada
departamento y distrito concertará con el Ministerio de Educación Nacional y
el Departamento Nacional de Planeación. El plan tendrá por finalidad
cumplir la tasa de asignación de personal docente por alumno, definida
periódicamente por el Ministerio de Educación Nacional y el Departamento
Nacional de Planeación, de acuerdo con la densidad de la población estudiantil,
y con las necesidades de cada entidad territorial, para lograr la distribución
equitativa de los docentes, directivos docentes y administrativos del situado
fiscal entre los municipios. El plan será gradual y se ajustará a las
condiciones particulares de cada entidad territorial.
"La formulación del plan y la
suscripción del respectivo convenio de desempeño deberá efectuarse dentro
de los seis (6) meses siguientes a la expedición de la presente ley. Vencido
este término la entidad territorial que no cumpla con esta disposición o con el
plazo aquí señalado, no podrá recibir de la Nación recursos diferentes de las
transferencias constitucionales. El vencimiento del término constituye causal
de mala conducta para el funcionario responsable, sancionable con la pérdida
del empleo.
"Sólo con la formulación del plan y
la suscripción del respectivo convenio de desempeño, la autoridad
nominadora podrá efectuar nuevos nombramientos o vinculaciones, en los términos
de la Ley 60 de 1993 y la Ley 115 de 1994. Todo nombramiento efectuado sin el
lleno de estos requisitos será ilegal y se constituirá en causal de mala conducta
para el nominador, sancionable con la pérdida del empleo.
"Artículo 18. Instrumentos para la ejecución del plan.
Para ejecutar el plan a que se refiere el artículo anterior, los gobernadores y
alcaldes distritales tendrán en su orden las opciones siguientes:
"En primer lugar, dispondrán de las
plazas que en forma normal se liberan cada año.
"En segundo lugar, la autoridad
nominadora podrá disponer, cuando ello fuere necesario para la racionalización
de planta, el traslado del docente y directivo docente, en primera instancia
dentro del mismo municipio y como segunda opción entre municipios del mismo
departamento, previo concepto de la JUME o de la JUDE, según el caso.
"En tercer lugar, la autoridad
nominadora podrá efectuar retiros compensados voluntarios, de acuerdo con el
Plan Departamental, Distrital y Municipal de Racionalización de Planta
establecido en el inciso 1º. El docente podrá acogerse por una sola vez al
retiro compensado.
"Los retiros compensados voluntarios se
efectuarán de acuerdo con el plan departamental, distrital y municipal de
racionalización de planta, con estricta sujeción a lo establecido en el inciso
1º de este artículo, según disponibilidad presupuestal y la reglamentación que
expida el Gobierno Nacional, la cual incluirá la tabla de indemnizaciones por
retiros voluntarios compensados.
"Parágrafo. En los términos del Plan de
Racionalización, los gobernadores y alcaldes distritales podrán trasladar a
plazas docentes vacantes del situado fiscal que se requieran en la respectiva
entidad territorial, educadores que vienen siendo pagados con recursos propios,
siempre y cuando se encuentren afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones
Sociales de Magisterio, sin solución de continuidad.
"Así mismo, podrán nombrarse en cargos
vacantes del situado fiscal educadores vinculados a plazas docentes con
recursos municipales sin necesidad de nuevo concurso, utilizando para ello la
figura de traslado-nombramiento, pero debiendo renunciar al cargo municipal
para asumir el cargo del situado.
"Artículo 19. Plan Progresivo de Calidad Educativa. Los
recursos que conforme con la tasa de asignación de personal no sean
necesarios para financiar docentes serán invertidos en un plan progresivo de
calidad educativa por alumno, diseñado por cada entidad territorial, según los
parámetros fijados por el Ministerio de Educación Nacional en cuanto al
conjunto de insumos asociados a la calidad, en los cuales los municipios e
instituciones deben hacer la inversión con los recursos gradualmente liberados
según los planes departamentales, distritales y municipales de
racionalización de plantas.
"Artículo 20. Supresión y redistribución de plazas
docentes y empleos de las plantas de personal departamentales, distritales y
municipales. Los alcaldes y gobernadores tendrán la potestad de reestructurar
la distribución y el número de las plazas de docentes, directivos docentes y
empleos administrativos, a cargo de los recursos propios, de acuerdo con el
plan departamental, distrital y municipal de racionalización de planta. El
Gobierno Nacional reglamentará los procedimientos para la supresión y
redistribución de plazas y empleos de las plantas de personal de las entidades
territoriales y señalará las tablas de indemnización que se aplicarán en estos
casos.
"Artículo 21. Evaluación de docentes y directivos
docentes al servicio del Estado. Con el objeto de mejorar la calidad de la
Educación, los docentes y directivos docentes del sector oficial del país serán
evaluados cada dos (2) años mediante la aplicación de una prueba
integral, que tendrá dos componentes:
"1. El académico-pedagógico a través
de pruebas diseñadas por el Ministerio de Educación Nacional y el Servicio
Nacional de Pruebas, y
"2. El de desempeño en el sitio de
trabajo practicado por el superior inmediato.
"El resultado de éste podrá ser
impugnado de acuerdo con la reglamentación que expida el Gobierno Nacional.
"A partir de los resultados de la
evaluación, las entidades territoriales y las instituciones formadoras de
docentes orientarán los programas de formación en servicio para el mejoramiento
de los docentes y directivos docentes.
"La evaluación en lo
académico-pedagógico y la evaluación en el desempeño tendrán efectos en la
permanencia en el servicio, de conformidad con las siguientes reglas:
"a) Serán retirados del servicio
aquellos docentes y directivos docentes que por razón de los puntajes que
obtengan, se ubiquen a dos desviaciones standard o más por debajo de la media,
en el grupo que corresponda;
"b) Del total de los docentes del
país, el número máximo que podrá retirarse del servicio bienalmente, con base
en los resultados de la prueba será del 1.5%;
"c) Tratándose de los directivos
docentes, el resultado de la evaluación de su desempeño determinará su regreso
a la base docente;
"d) Los docentes y directivos docentes
que sin justa causa debidamente comprobada no presenten las pruebas para la
evaluación académico-pedagógica serán retirados del servicio;
"e) El retiro del empleado público
docente o directivo docente, por alguna de las causales señaladas en el
presente artículo, se dispondrá mediante decreto proferido por el nominador y
no podrán alegarse derechos de carrera docente para su impugnación. En todo caso se garantizará el debido
proceso.
"La evaluación aquí prevista no podrá
ser aplicada para efectos del proceso de racionalización de las plantas. En
consecuencia, las plazas que queden vacantes por razón de la evaluación
serán provistas con docentes seleccionados por concurso.
(...)
"Artículo 27. Estabilidad Financiera y Eficiencia de las
Empresas Sociales del Estado. Cada una de las empresas sociales del Estado
deberá ajustar su estructura organizacional y planta de personal, para
mejorar su capacidad de gestión y diseñar un portafolio de servicios ajustado a
las necesidades de la población así como a la oferta y demanda, pública y
privada de servicios de la región, y a sus recursos físicos, humanos y
financieros, de tal forma que se garantice su sostenibilidad a largo plazo.
"El Conpes Social, con base en la
propuesta elaborada por el Ministerio de Salud, establecerá la tipología
hospitalaria por niveles de complejidad y establecerá los indicadores de
gestión en las áreas de producción, calidad, eficiencia administrativa, técnica
y financiera y la gradualidad con la que deberán alcanzar las Empresas Sociales
del Estado dichos indicadores.
"Para establecer las condiciones que
permitan cumplir con el proceso de ajuste, las Empresas Sociales del Estado
deberán suscribir convenios de desempeño con el Ministerio de Salud y las
entidades territoriales, en los cuales se señale el término y la forma en que
éste se realizará.
"De manera excepcional con el objeto
de garantizar el servicio público de salud y como consecuencia de fallas de
mercado, el Ministerio de Salud presentará a consideración del Conpes, la
revisión de los indicadores de gestión generales, con el fin de adaptarlos a
los principios de equidad y eficiencia distributiva.
"Las Empresas Sociales del Estado
que no se ajusten a la tipología establecida o no cumplan los convenios de
desempeño, sólo podrán recibir recursos o bienes del Estado por el pago de
facturación de servicios.
"Las indemnizaciones que se
originen por la supresión de cargos a causa del ajuste a la tipología podrán
ser pagadas con los recursos del situado fiscal exceptuando los destinados
al subsidio de la demanda y la participación de los municipios en los ingresos
corrientes de la Nación exceptuando los destinados al régimen subsidiado en
salud las rentas cedidas, la venta de servicios, los demás recursos propios y
otros recursos que transfiera el Gobierno Nacional."
III.  FUNDAMENTOS DE LA DEMANDA
Los demandantes consideran que las normas
transcritas en los apartes acusados, violan los artículos 1, 4, 13, 25, 53, 58,
125, 150 numeral 23, 151, 154 inciso 2, 158, 169, 209, 287, 288, 298, 339, 341,
342, 350, 356 y 359 numeral 23 de la Constitución, por las siguientes razones:
A. Artículos 9, 10 y 11 de la Ley 508 de
1999.
El ciudadano Alberto Ortíz Saldarriaga
estima que los artículos citados rebasan los límites impuestos por la Carta y
por la Ley Orgánica del Plan - a las cuales está subordinada la ley 508/99 -:
ninguna de tales normas le confiere a esta ley la facultad de dirimir
conflictos de interpretación, como lo hace el artículo 9 demandado; no es
acorde con el principio democrático y el de autonomía, contenidos en la
Constitución, obligar a gobiernos sucesivos, que no hayan participado en la
elaboración del Plan de 1999, a regirse por las disposiciones de éste, según lo
señala el artículo 10 impugnado; es inadmisible, bajo la Carta actual, sujetar
la disponibilidad de presupuesto para la inversión social, a la garantía de
fondos suficientes para dar cumplimiento al Plan de Desarrollo y el pago previo
de los dineros que exige el artículo 11 acusado.
B. Artículos 12, 13, 17, 18, 21 y 27 de la
Ley 508 de 1999.
Los demandantes coinciden en sus
apreciaciones sobre el contenido de estas disposiciones, y exponen básicamente
dos argumentos en su contra: en primer lugar, sostienen que los citados
artículos vulneran los principios de descentralización y autonomía territorial
contenidos en la Constitución y en la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial
(Ley 60 de 1993), y los límites dados al Gobierno en la Ley Orgánica del Plan
Nacional de Desarrollo (Ley 152/94): según los actores, estas normas facultan a
la Nación para organizar programas de crédito, pero está limitada por el
derecho de las entidades territoriales a autogobernarse, a participar en las
rentas nacionales sin restricción y a ejercer las competencias que les son
propias sin injerencia indebida del Gobierno central. Consideran que, con la
obligación de suscribir convenios de desempeño como prerrequisito para la
transferencia de los dineros del situado fiscal (arts. 12, 13, 17 de la Ley
508/99) se desconocen todos estos mandatos, (en especial el artículo 365 de la
Carta) y en esas condiciones las entidades territoriales no pueden gozar de sus
derechos de planeación y autogestión, ni llevar a cabo las obligaciones
constitucionales que les corresponden en los campos de salud y educación, ya
que no cuentan con los recursos ni la autonomía para hacerlo.
En segundo lugar, estiman que las normas
acusadas afectan los derechos de los trabajadores que se desempeñan en estos
sectores, y se generan conflictos laborales, pues no existe seguridad sobre la
previsión del dinero correspondiente a sus salarios y prestaciones, en contra
de los artículos 25 y 53 de la Carta. En el caso de los maestros, el régimen de
evaluación que establece la norma y las consecuencias para aquellos que no
obtengan resultados satisfactorios, (arts. 21 y 27, L.508/99) así como las
previsiones sobre la racionalización de plantas docentes, (arts. 17, 18, 19
demandados) generan inestabilidad e inseguridad, y son abiertamente contrarios
a las disposiciones constitucionales y legales sobre el régimen de carrera
(arts. 125, 150 n.23, y 154 inc.2 Superiores).
IV. INTERVENCIONES
A. Departamento Nacional de Planeación
El Dr. JUAN MANUEL CHARRY URUEÑA, actuando
como apoderado del Departamento Nacional de Planeación, solicitó a la Corte
declarar la exequibilidad de los preceptos acusados, pues considera que éstos
no limitan la autonomía ni contravienen la descentralización, ni configuran
medidas autoritarias o invasivas de las competencias de las entidades
territoriales. Estima además, que las medidas de racionalización de las plantas
docentes buscan la eficiencia y una mejor calidad en la educación, deberes
constitucionales del Estado.
B. Intervención ciudadana
La ciudadana MARÍA MAGDALENA BOTÍA DE
BOTÍA, actuando a título personal, solicitó a la Corte declarar exequibles las
normas demandadas, pues considera que ellas no afectan negativamente la
autonomía territorial. Las medidas de racionalización de plantas corresponden
al deber del Estado de fijar los principios generales y las políticas
nacionales en materia de educación, (art. 67 CP).
V. CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
El señor Procurador General de la Nación,
Dr. Jaime Bernal Cuéllar, en Concepto No. 2116 recibido el 3 de abril de 2000,
solicitó a la Corte declarar la inconstitucionalidad de la ley 508/99 por
vicios de procedimiento en su formación, de acuerdo con los argumentos que
expuso en el concepto No. 2022, dentro del expediente D-2573.
En subsidio, pidió a la Corporación
declarar que :  los artículos 9, 10, 11, 12, 17, 19, 20 y 18 de la citada ley
se ajustan a la Carta, excepto el numeral 4°, que es inexequible; el artículo
21 numerales 1° y 2°, (a excepción de los literales a), b), c), d), e), que son
inexequibles) es ajustado a la Carta condicionado, es decir, sólo si la
evaluación de que trata el artículo se efectúa luego de un proceso de
capacitación a cargo del Estado, y su resultado sólo es tenido en cuenta como
una parte de la evaluación del desempeño del docente; el artículo 13 es
exequible condicionalmente, esto es, siempre que se entienda que la Nación
podrá celebrar los convenios con los departamentos y los Distritos, dada la
categoría especial de éstos; y el artículo 27, a excepción de su inciso final
que es inexequible, es constitucional, bajo el entendimiento de que las
Empresas Sociales del Estado que no hayan celebrado convenios de desempeño con
el Ministerio de Salud o los entes territoriales, sólo recibirán los dineros
correspondientes a la facturación de servicios "pero sí tienen derecho
a recibir recursos aún sin convenio de desempeño, cuando de conformidad con la
Ley, las ordenanzas o los acuerdos éstos se asignen en igualdad de condiciones
a todas las Empresas Sociales del Estado, y cuya partida se encuentre
determinada en el presupuesto." (F.120)
VI.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
A.
Competencia
La Corte es
competente para decidir sobre las demandas presentadas, en virtud de lo
dispuesto en el  artículo 241-4 de la Constitución Política.
B. Cosa juzgada
constitucional
En la sentencia C-557 de 2000[1] la Corte Constitucional
declaró inexequible la Ley 508 de 1999 por vicios de procedimiento en su
formación. Dado entonces, que ha operado el fenómeno de la cosa juzgada
constitucional, (art. 243 C.P.) sólo procede ordenar que se esté a lo resuelto
en la citada providencia.
VII. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de
la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Estarse a lo resuelto en la sentencia C-557
de 2000, mediante la cual se declaró inexequible la Ley 508 de 1999.
Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese
en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
ALEJANDRO
MARTINEZ CABALLERO
Presidente
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE
GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
FABIO
MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
MARTHA V. SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General
[1]
Magistrado Ponente Vladimiro Naranjo Mesa