T-499-93
Sentencia No
Sentencia No.
T-499/93
SERVICIO PUBLICO
DE SUMINISTRO DE COCINOL/ACCION DE NULIDAD/JURISDICCION CONTENCIOSO
ADMINISTRATIVA
El suministro de
combustibles, y el cocinol es uno de ellos, constituye un servicio público,
cuya regulación, control y vigilancia corresponde al Estado, como lo señala el
inciso 2o. del artículo 365 de la Constitución, y hace parte de las finalidades
del mismo, en la forma prevista en el inciso 1o. del mismo artículo. Sin
embargo, si una persona o un grupo de personas, no está de acuerdo con las
políticas generales del Gobierno Nacional, en asuntos tales como la
distribución y comercialización de combustibles, no es a través de la acción de
tutela que podría obtener su inaplicación, ya que existe el medio judicial
apropiado, cual es acudir ante la Jurisdicción de lo Contencioso
Administrativo, y demandar allí la nulidad de los actos administrativos objeto
de su desacuerdo.
REF: EXPEDIENTE Nro. T- 16542
PETICIONARIOS:
MARIA SOLEDAD OLIVA
BERMUDEZ, ROSALBA MARIN, JOSE ROA, MAX ACEVEDO CRUZ, LUZ MERY HURTADO Y BLANCA
CALDERON.
PROCEDENCIA:
TRIBUNAL
ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA.
MAGISTRADO
PONENTE:
JORGE ARANGO MEJIA.
Aprobada, en sesión
de la Sala Primera de Revisión, celebrada a los veintinueve (29) días del mes
de octubre de mil novecientos noventa y tres (1993).
Procede la Sala
Primera de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados
Jorge Arango Mejía, Antonio Barrera Carbonell y Eduardo Cifuentes Muñoz, a
revisar la sentencia proferida  por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca,
el 10 de junio de 1993, en la acción de tutela presentada por los señores MARIA
SOLEDAD OLIVA BERMUDEZ, ROSALBA MARIN, JOSE ROA, MAX ACEVEDO CRUZ, LUZ MERY
HURTADO Y BLANCA CALDERON contra el Ministerio de Minas y Energía y la Empresa
Colombiana de Gas, S.A. - COLGAS, para que no se les suspenda el servicio de
suministro de Cocinol.
El negocio llegó a
conocimiento de esta Sala de Revisión, por remisión que hizo el Tribunal
Administrativo de Cundinamarca, en virtud de lo ordenado por el artículo 31 del
decreto 2591 de 1991.
De acuerdo con los
artículos 86 de la Constitución y 33 del citado decreto, la Sala de Selección de
la Corte eligió, para efectos de revisión, el asunto de la referencia.
I.       ANTECEDENTES
Los peticionarios,
el día 26 de mayo de 1993, presentaron acción de tutela ante el Tribunal
Administrativo de Cundinamarca para que no se les suspenda el servicio de
suministro de cocinol.
a) Hechos.
Los actores
manifiestan que son usuarios de cocinol desde hace aproximadamente 15 años. Son
personas de escasos recursos, que no cuentan con otro combustible para cocinar
sus alimentos. En iguales condiciones se encuentran varios jardines
comunitarios y hogares de bienestar, donde estudian, al parecer, hijos de los
actores. Existe una población infantil de 5.000 niños que se beneficia del
servicio de cocinol.
El Ministerio de
Minas y Energía le concedió la distribución de tal combustible a la Empresa
Colombiana de Gas, S.A. - COLGAS, la cual sistemáticamente ha estado recortando
el servicio. Para tal efecto, ha utilizado mecanismos intimidatorios, e
informándoles que se va a eliminar totalmente el cocinol.
En opinión de los
actores, se trata de "un chantaje y una violación a la estabilidad
familiar porque no contamos con otro servicio para el cocinamiento de nuestros
alimentos."
Los actores
finalizan su escrito así:
"Acudimos ante
Ustedes para que se nos respete nuestros derechos fundamentales y no se nos
suspenda el servicio de COCINOL que tanta falta nos hace y del cual se están
beneficiando no solo (sic) quienes presentamos esta tutela sino miles de
ciudadanos de esta localidad de bogotá (sic).
"Queremos que
ustedes nos protegan (sic) estos derechos e informen al Ministerio de Minas y
Energia (sic) lo mismo que a COLGAS para que no suspendan el servicio hasta
tanto no exista otra alternativa de energía para nuestras familias. Es un
derecho que tenemos desde hace 15 años y somo (sic) familias de escasos
recursos económicos."
b) Derechos
fundamentales presuntamente vulnerados.
El artículo 44, en
lo que se refiere a los derechos fundamentales de los niños, pues "con la
politica (sic) de recorte permanente del servicio de cocinol y de su eminente
(sic) suspensión se están violando los derechos fundamentales del niño, tales
como la integridad fisica (sic), la salud, la seguridad social, la vida, y la
alimentación. Tal como lo señala la constitución Nacional en su art. 44."
II.      SENTENCIA
DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA - SECCION PRIMERA.
El Tribunal sólo
citó a uno de los actores para efectos del cumplimiento de la información de
que trata el artículo 37 del decreto 2591 de 1991, también solicitó información
al Ministerio de Minas y Energía y a Colgás sobre las causas del recorte de
cocinol y la limitación en la prestación del servicio público. Vale la pena
señalar que la solicitud de información a las entidades mencionadas, el
Tribunal la hace en forma general, sin circunscribirla a ningún barrio o sector
en particular.
El 10 de junio de
1993, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, previo
analisis de las pruebas allegadas, decidió :
"CONCEDESE LA
TUTELA SOBRE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES DE LOS NIÑOS, consagrados en eñ
artículo 44 de la Constitución Política, solicitada por MARIA SOLEDAD OLIVA
BERMUDEZ Y OTRAS PERSONAS contra el MINISTERIO DE MINAS Y ENERGIA Y LA COMPAÑIA
COLOMBIANA DE GAS "COLGAS S.A.", POR EL RECORTE EN EL SUMINISTRO DEL
COMBUSTIBLE LIQUIDO DOMESTICO "COCINOL".
Así mismo, ordenó al
Ministerio cumplir las disposiciones vigentes sobre distribución y
comercialización de cocinol, y a Colgás, que lo suministre regular y
periódicamente en la cantidad suficiente a los usuarios que posean carné
vigente, en los barrios en los que viven los accionantes, hasta que se pongan
en ejecución los mecanismos de sustitución, previstos en la Resolución Nro.
32228, del 8 de noviembre de 1991, del Ministerio de Minas y Energía.
Las consideraciones
del Tribunal son:
"...
"No trata la
acción de proteger los Derechos Colectivos mencionados en el artículo 88 de la
Constitución Política, y a pesar de que la comercialización y distribución del
Cocinol está reglamentada en las Resoluciones aportadas como pruebas, es
procedente entrar a estudiar la solicitud en virtud de lo dispuesto en la parte
final del artículo 44 de la Carta."
El Tribunal
transcribe el artículo y lo pertinente de la Resolución Nro. 32228, del 8 de
noviembre de 1991, del Ministerio de Minas y Energía. Y señala a continuación:
"Estudiadas las
Actas del Comité de Sustitución del Cocinol, aportadas por el Ministerio, no se
encuentra que en los barrios de la Localidad de Santafé, Zonas 3 y 4,
denominados El Dorado, Atanasio Girardot, El Triunfo y El Rocio, se hayan
instalado redes de distribución de gas natural, o que allí exista suministro
oportuno de gas propano, y menos que se haya recomendado suspender el servicio.
"En
consecuencia, las afirmaciones de los solicitantes no tienen contradicción. Y,
siendo evidente que el recorte en el suministro del Cocinol no sólo afecta a la
población infantil con violación de sus derechos fundamentales consagrados en
el artículo 44 de la Constitución Nacional, sino a toda la comunidad que
requiere el servicio, SE CONCEDERA LA TUTELA . . ."
Concluye el Tribunal
expresando que la omisión del suministro del cocinol afecta los siguientes
derechos fundamentales de los niños: la vida, la salud y la alimentación
equilibrada. Y, también se vulneran esos derechos a los peticionarios de la
tutela.
Esta decisión no fue
impuganada.
III.    PRUEBAS
Como se señaló, el
Tribunal solicitó información al Ministerio de Minas y Energía y a Colgás.
La Corte
Constitucional, a través del Magistrado Sustanciador, solicitó a los mismos
organismos y a Ecopetrol, mayor información, especialmente referida a los
barrios o sectores en los que viven los actores. Por consiguiente, obran en el
expediente los siguientes documentos:
- Resolución Nro.
32228 de 1991, del Ministerio de Minas y Energía, sobre comercialización y
distribución de cocinol.
- Información del
Ministerio sobre el programa de sustitución del consumo de cocinol por gas
propano o natural.
- Actas de reunión
del comité de sustitución de cocinol, Nros. 11, 12, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20,
21 22, correspondientes al período comprendido entre el  14 de enero de 1992 y
el 18 de enero de 1993. Nótese que no se encuentra el acta número 13.
- Decreto 2334 de
1989, por el cual se crea el Comité de Planeamiento del Programa de Cocinol.
- Resoluciones Nros.
2737 de 1988, 765 de 1990, 32413 de 1992, del Ministerio de Minas y Energía,
sobre distribución y comercialización del cocinol.
- Información  de fecha
5 de octubre de 1993, de Colgás, sobre el programa de sustitución en los
barrios donde viven los actores, el suministro del cocinol y la forma de
acceder al cambio de combustible.
- Información del
Ministerio de Minas y Energía del 7 de octubre de 1993, sobre los programas de
sustitución de cocinol. Se señala expresamente que en la actualidad y en la
época de presentación de la tutela, los barrios donde viven los actores
recibían normalmente el cocinol. Se adjuntó el Acta de Iniciación del contrato
con Colgás, y el informe de suministro de cocinol en los meses de mayo  y
septiembre de 1993.
IV.    CONSIDERACIONES
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Primera:    Competencia
Es competente esta
Sala de Revisión de la Corte para dictar sentencia en relación con el negocio
de la referencia, con base en lo dispuesto en los artículos 86 y 241, numeral
9, de la Constitución y el decreto 2591 de 1991.
Segunda:   El
suministro de cocinol es un servicio público. Importancia del combustible.
a) El suministro
del cocinol es un servicio público.
El artículo 212 del
Código de Petróleos, decreto 1056 de 1953, dice:
"Como el
transporte y la distribución del petróleo y sus derivados constituyen un
servicio público, las personas o entidades dedicadas a esa actividad deberán
ejercitarla de conformidad con los reglamentos que dicte el Gobierno en guarda
de los intereses generales." (se resalta)
La Constitución en
el Capítulo 5, trata "De la Finalidad Social del Estado y de los Servicios
Públicos". El artículo 365 dice:
"Artículo
365. Los servicios públicos son inherentes a la finalidad social del
Estado. Es deber del Estado asegurar su prestación eficiente a todos los
habitantes del territorio nacional.
"Los servicios
públicos estarán sometidos al régimen jurídico que fije la ley, podrán ser
prestados por el Estado, directa o indirectamente, por comunidades organizadas,
o por particulares. En todo caso, el Estado ma
ntendrá la
regulación, el control y la vigilancia de dichos servicios. . ." (se resalta)
Es decir, por definición
legal, el suministro del cocinol, como combustible para la cocción y
calefacción de alimentos, es un servicio público, que puede ser prestado
directamente por el Estado o por particulares. Y su regulación, control y
vigilancia, corresponde al Estado.
b) Importancia
del combustible.
De conformidad con
información que reposa en el expediente, enviada por el Ministerio de Minas y
Energía, Ecopetrol y Colgás, además de la directamente suministrada por la
Vicepresidencia Comercial de Ecopetrol, se resaltan los siguientes aspectos del
cocinol:
- Es un elemento de
primera necesidad en Santafé de Bogotá y en algunas regiones de Boyacá, ya que
es el combustible apropiado para alturas superiores a los 2.500 m.s.n.m., donde
el contenido de oxígeno en la atmósfera es menor. Otros derivados del petróleo,
que se utilizan en el resto del país, como el kerosene, no son eficientes, por
la razón anotada.
- El Gobierno
Nacional está realizando esfuerzos para terminar con la producción y
distribución del cocinol, por sustitutos más seguros, garantizando previamente
el suministro de tales sustitutos. Primero inició la sustitución con briquetas
de carbón, pero éstas fueron rechazadas por la comunidad, por dos razones
principales: dificultades en la manipulación y problemas de combustión en
estufas pequeñas, que por el bajo contenido de oxígeno hacen necesario un
iniciador.
- Actualmente, la
sustitución se realiza con gas natural o con gas propano. Con gas natural, si
las redes correspondientes pueden cubrir totalmente determinados sectores de
Santafé de Bogotá. Si no pueden cubrirlos, la sustitución se realiza con gas
propano, en cuyo caso el interesado entrega su carné de usuario de cocinol, y
recibe, en forma gratuita, el equipo necesario para hacer la sustitución: estufa,
cilindro, manguera y llenado del producto en dos ocasiones.
c) Política de
sustitución del cocinol por combustibles más seguros.
El Ministro de Minas
y Energía, en comunicación del 4 de junio de 1993, señaló  al Tribunal las
razones para sustituír el cocinol:
1o. Desviación
del cocinol para usos no domésticos.
"El bajo costo
del Cocinol en razón del alto subsidio asumido por ECOPETROL, generó el mercado
negro de este producto. Fueron muchas las quejas recibidas en este Ministerio,
en las que se manifestaba que miembros de las Juntas de Acción Comunal, a las
que inicialmente se había asignado la entrega de los cupos a las familias que
formaban parte de la comunidad, desviaron el objeto del programa y lo
comercializaron en las Estaciones de Servicio, quienes lo mezclaban con
gasolina, obteniendo unos y otros grandes ganancias, en detrimento de los
consumidores de bajos recursos económicos en favor de quienes había sido
concebido el programa."
El cocinol se vende
a $85 por galón, y el galón de gasolina tiene un valor de $575.
2o.
Accidentalidad por el mal manejo del cocinol.
" El elevado
porcentaje de accidentes sufrido por los miembros de las familias consumidoras
de cocinol, en razón al mal manejo de de este producto y a su alta
peligrosidad, fueron factores preponderantes para implementar el programa de
sustitución de consumo de Cocinol por combustibles mucho mas (sic)
seguros..."
3o.
Deficiencias en la prestación del servicio.
"La prestación
del servicio del cocinol se ha caracterizado por ser muy deficiente, debido a
que los consumidores deben hacer interminables filas por largas horas, mientras
el gas natural, es un combustible que llega a las redes directamente a los
hogares de los usuarios que tienen acceso a ella; y, el gas propano lo
distribuyen las empresas en diferentes barrios a través de camiones, en
cilindros de 20, 40 y 100 libras, lo cual conlleva para los usuarios una mejor
prestación del servicio."
En razón de la
mencionada política de sustitución, el Ministerio de Minas y Energía, de
conformidad con las funciones señaladas por la ley 1a. de 1984, artículo 3o.,
ha proferido, entre otros, los siguientes decretos y resoluciones:
- Decreto 2334 de
1989, por el cual se crea el programa de planeamiento del programa de
cocinol, el cual en su artículo 4o., señala:
"ARTICULO
4O. Continúan vigentes las disposiciones contenidas en los artículos 1o.
(incluyendo parágrafo), 5o., 6o. y 9o. del Decreto 2493 de 1984, referentes a
la destinación unica (sic) y exclusiva del Cocinol (C.D.L.), como artículo
de primera necesidad, en determinados sectores de la población, a las
condiciones y formalidades que deben llenar los expendios de Cocinol y los
vehículos automotores que se dediquen al transporte y distribución del
mencionado combustible, y a los horarios del transporte del mismo." (se
resalta)
- Resolución
32228 de 1991, sobre comercialización y distribución del cocinol. En sus
considerandos, estableció:
"Que el Cocinol
es un combustible, cuyo suministro debe destinarse única y exclusivamente al
uso doméstico en los sectores de población que por sus características
socioeconómicas demanden su utilización.
"Que es
necesario ejercer un estricto control de la distribución y comercialización del
Cocinol mediante carnetización de los usuarios para depurar información
relacionada con la demanda real de este combustible para uso doméstico y
eliminar su utilización fraudulenta en otras actividades, su reventa y
especulación.
"Que es
propósito del Gobierno Nacional, terminar con la producción y distribución del
Cocinol, garantizando previamente el suministro de combustibles sustitutos más
seguros, como son el gas natural y el gas propano, GLP." (se resalta)
Para tal efecto, los
artículos 5o. y 6o. de la misma Resolución, disponen:
"ARTICULO
QUINTO: A partir de la vigencia de la presente resolución no se otorgarán
nuevos cupos de Cocinol y las empresas distribuidoras no podrán reasignar los
ya otrogados.
"ARTICULO
SEXTO: Las empresas distribuidoras dejarán de suministrar Cocinol, a los
barrios o áreas donde entre en operación el suministro de gas natural por medio
de redes de distribución; cuando exista un suministro oportuno y continuo de
gas propano, GLP; o en los casos en que el Comité de Sustitución recomiende
debido a que los usuarios se encuentran en un estrato que su situación
socioeconómica no lo justifique."
De conformidad con
las normas transcritas y las explicaciones suministradas por las entidades
relacionadas con este tema, la sustitución del cocinol no obedece a una
decisión discrecional de una empresa, Colgas, de no distribuír cocinol, sino
que está enmarcada en decretos y resoluciones, los cuales constituyen actos de
carácter general, impersonal y abstracto, proferidos por el Estado.
Esta distinción es
importante, ya que tal clase de actos, según el artículo 6o., numeral 5o. del
decreto 2591 de 1991, hacen que la acción de tutela no proceda.
Podría pensarse que
en el caso concreto sería procedente la acción de tutela como mecanismo
transitorio, si, efectivamente, para la época en que fue presentada la demanda,
a los actores directamente se les hubiera suspendido el suministro de cocinol.
Para aclarar este
punto, la Corte solicitó a las entidades que intervienen en el proceso de
suministro de cocinol información precisa al respecto. El Ministerio de Minas y
Energía, en comunicación del 7 de octubre de 1993 (folios 144 a 146),
manifestó:
"1. Los Barrios
El Triunfo, Atanasio Girardot, El Dorado y El Rocío, están incluídos en el
programa de sustitución de cocinol por gas propano.
"La Compañía
Colombiana de Gas, Colgas S.A., está contratada para efectuar la sustitución,
la cual a la fecha no se ha efectuado. Adjunto el acta de iniciación del
contrato con Colgas.
"2. Para los
barrios mencionados está programada la sustitución con gas propano, debido a
que los barrios en mención se encuentran ubicados a gran distancia de las redes
de gas natural construídas.
"3. Como se
mencionó en el punto 1.), la sustitución aún no se ha realizado, por
consiguiente el 26 de mayo de 1993 los barrios en mención recibían normalmente
el cocinol. Adjunto el informe de susministro de cocinol efectuado por
Colgas en el mes de mayo del presente año.
". . .
"6. Acogerse al
programa de sustitución de cocinol es enteramente voluntario por parte de las
comunidades ...
"El
procedimiento acordado con la Alcaldía Mayor de Bogotá es el siguiente:
"a. Las
comunidades expresan ante Ecopetrol su deseo de que se les lleve el programa de
sustitución de cocinol.
"b. Ecopetrol
autoriza a la Empresa designada, la cual es una de las compañías distribuidoras
de gas propano contratadas para ejecutar el programa, para que efectúe la
sustitución en la comunidad, o autoriza a Gas Natural S.A., cuando la
sustitución con gas natural es factible.
"A pesar de ser
un programa voluntario, la sustitución de cocinol ha tenido gran acogida, tal
como se muestra en los informes adjuntos, habiéndose sustituído el 63% de los
expendios de cocinol y 192.000 usuarios." (se resalta)
Es decir, en los
barrios de los actores no se ha suspendido el suministro del cocinol, por no
contar con combustibles sustitutos, y en la fecha en que presentaron la acción
de tutela, contaban con el servicio normal de cocinol
Esta consideración
está corroborada por el mismo escrito de la tutela, el cual finaliza así:
"Acudimos ante
Ustedes para que se nos respete (sic) nuestros derechos fundamentales y no se
nos suspenda el servicio de COCINOL que tanta falta nos hace y del cual se
están beneficiando no solo (sic) quienes presentamos esta tutela sino miles de
ciudadanos de esta localidad de bogotá (sic).
"Queremos que
ustedes nos protegan (sic) estos derechos e informen al Ministerio de Minas y
Energia (sic) lo mismo que a COLGAS para que no suspendan el servicio hasta
tanto no exista otra alternativa de energía para nuestras familias. Es un
derecho que tenemos desde hace 15 años y somo (sic) familias de escasos
recursos económicos." (se resalta)
En otras palabras,
los actores quieren que, a través de la acción de tutela, se suspenda una
política gubernamental, la sustitución del cocinol, servicio que ni cuando
presentaron la tutela, ni actualmente, les ha sido suspendido, hechos éstos que
no fueron considerados por el a quo.
Todas las anteriores
consideraciones llevan a esta Sala a revocar la decisión del Tribunal de
conceder la tutela, en forma transitoria, a los actores, ya que la demanda
estaba encaminada no sólo a atacar un acto de carácter general, impersonal y
abstracto, sino que, de acuerdo con las pruebas que obran en el expediente, a
los actores no se les había suspendido ni reducido el suministro de cocinol.
V.      CONCLUSIONES
El suministro de
combustibles, y el cocinol es uno de ellos, constituye un servicio público,
cuya regulación, control y vigilancia corresponde al Estado, como lo señala el
inciso 2o. del artículo 365 de la Constitución, y hace parte de las finalidades
del mismo, en la forma prevista en el inciso 1o. del mismo artículo.
Sin embargo, si una
persona o un grupo de personas, no está de acuerdo con las políticas generales
del Gobierno Nacional, en asuntos tales como la distribución y comercialización
de combustibles, no es a través de la acción de tutela que podría obtener su
inaplicación, ya que existe el medio judicial apropiado, cual es acudir ante la
Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, y demandar allí la nulidad de
los actos administrativos objeto de su desacuerdo.
Diferente es la
situación de aquellos a quienes, sin contar con los combustibles
sustitutos de cocinol, la empresa responsable de su distribución procediera a
suspenderlo. En tal caso, de acuerdo con la situación concreta, se podría
presentar una posible vulneración del derecho a la vida de los afectados, al no
poder preparar su alimentación.
VI.    DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
PRIMERO: REVOCAR la sentencia proferida por el Tribunal
Administrativo de Cundinamarca el diez (10) de junio de mil novecientos noventa
y tres (1993),  por las razones expuestas en la parte motiva de esta
providencia. Por consiguiente, no acceder a la tutela presentada por los
señores MARIA SOLEDAD OLIVA BERMUDEZ, ROSALBA MARIN, JOSE ROA, MAX ACEVEDO
CRUZ, LUZ MERY HURTADO Y BLANCA CALDERON contra el Ministerio de Minas y
Energía y la Empresa Colombiana de Gas, S.A. - COLGAS. Pero, se advierte que
los peticionarios tienen derecho a recibir el servicio de cocinol, mientras no
se haga la sustitución por otro combustible, conforme al programa aludido en
esta sentencia.
SEGUNDO:
COMUNICAR la presente
decisión al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, para que sea notificada a
las partes, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 36 del decreto 2591
de 1991.
Cópiese, publíquese,
comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
HERNAN ALEJANDRO OLANO GARCIA
Secretario General (E)