T-255-07
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
T-255/07
ACCION DE TUTELA-Subsidiariedad
ACCION DE TUTELA CONTRA ACTO ADMINISTRATIVO-Procedencia excepcional
ACCION DE TUTELA CONTRA ACTO ADMINISTRATIVO-Improcedencia por incuria del demandante para ejercer las acciones
ordinarias
Resulta contrario a la naturaleza de la
acción de tutela reclamar contra actos de la administración, argumentando
perjuicios derivados de la incuria propia de quien dejó vencer los términos
judiciales, no ejerció las acciones ordinarias en tiempo y considera que el
mecanismo excepcional previsto en el artículo 86 de la Carta Política, podría
serle útil para eludir el cumplimiento de obligaciones exigibles por la
administración.
MEDIO DE DEFENSA JUDCIAL EFICAZ-Omisión
del actor para ejercer las acciones contencioso administrativas
Aparece
demostrado que el accionante tuvo a su disposición otro mecanismo de defensa
judicial y no lo ejerció oportunamente; es decir, en el presente caso no se
cumple la condición de procedibilidad relacionada con la inexistencia de otro
mecanismo de defensa judicial. El demandante tuvo a su disposición la
posibilidad de ejercer las acciones contencioso administrativas, debido a su
propia negligencia omitió esta clase de actuación.
Referencia: expediente T-1489277
Acción de tutela instaurada por
Antonio Ibla Rodríguez contra Alcaldía Mayor de Bogotá -Alcaldía Local de Santa
Fe y Consejo de Justicia de Bogotá-.
Magistrada Ponente:
Dra. CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ.
Bogotá, D.C.,  doce (12) de abril de dos
mil siete (2007).
La Sala Novena de Revisión de la Corte
Constitucional, integrada por los Magistrados CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ,
JAIME ARAÚJO RENTERÍA y MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA, en ejercicio de sus
competencias constitucionales y legales, en particular las contenidas en los
artículos 86 y 241, numeral 9 de la Constitución Política y en el Decreto 2591
de 1991, profiere la siguiente
SENTENCIA
Dentro del proceso de revisión del fallo
dictado por el Juzgado 22 Penal del Circuito de Bogotá, en el trámite de la
acción de tutela interpuesta por Antonio Ibla Rodríguez contra la Alcaldía
Mayor de Bogotá –Alcaldía Local de Santa Fe y Consejo de Justicia-.
I.       ANTECEDENTES
Mediante demanda presentada el 15 de
agosto de  2006 ante el Juzgado Octavo Penal Municipal de Descongestión de
Bogotá, el señor Antonio Ibla Rodríguez solicitó protección a sus derechos
fundamentales, por considerar que la Alcaldía Mayor de Bogotá, a través de la
Alcaldía Local de Santa Fe y el Consejo de Justicia, vulneró sus derechos a la
igualdad, debido proceso y acceso a la administración de justicia.
1. Hechos:
Actuando mediante apoderado judicial, el
señor Ibla Rodríguez acudió ante la jurisdicción de tutela para reclamar
protección a sus derechos fundamentales, exponiendo que la Alcaldía Local de
Santa Fe adelantó una querella en su contra por la violación de las normas que
regulan el trámite previo a la iniciación de obras públicas en la ciudad de
Bogotá D.C. Según el accionante, el día 24 de mayo de 2001 el inmueble de su
propiedad, ubicado en la carrera 11 No 11-32/36/38/40/42/46/48, presentó daños
estructurales como consecuencia de un incendio originado en un inmueble
adyacente.
Durante los días posteriores a la
conflagración, el señor Ibla Rodríguez procedió a retirar los escombros; el 30
de agosto de 2001, fue presentada una queja anónima ante la Alcaldía Local de
Santa Fe, denunciando la demolición sin licencia del inmueble de propiedad del
accionante. El inmueble fue declarado patrimonio cultural por medio del decreto
No 606 del 26 de julio de 2001.
Con ocasión del proceso iniciado ante la
Alcaldía Local de Santa Fe, el señor Ibla Rodríguez rindió descargos el día 4
de octubre de 2001, explicando que en el inmueble no se venía adelantando
ninguna obra, como tampoco la demolición total o parcial del mismo.  En concepto
del demandante, ante la Alcaldía Local de Santa Fe  se aportaron pruebas
suficientes para demostrar que el inmueble no estaba siendo demolido.
Luego de llevar a cabo el trámite
correspondiente, la Alcaldía Local de Santa Fe profirió la resolución No 018
del 25 de febrero de 2002, ordenando al señor Ibla Rodríguez que procediera a
la reconstrucción total del inmueble, pues la Alcaldía encontró que en el lugar
se había llevado a cabo una demolición. Contra este acto administrativo se
interpusieron los recursos de reposición y apelación y el caso fue llevado ante
el Consejo de Justicia de Bogotá, autoridad que mediante el acto administrativo
No 001 del 20 de noviembre de 2002, confirmó la decisión adoptada por la
Alcaldía Local de Santa Fe.
El accionante no cumplió lo ordenado por
las autoridades distritales, argumentando el elevado costo de la obra, pues,
según él, los trabajos tienen un valor aproximado de trescientos millones de
pesos ($300.000.000.oo). En septiembre de 2005, la Personería Distrital de
Bogotá solicitó a la Alcaldía Local de Santa Fe y al Consejo de Justicia la
revocatoria directa de los actos administrativos proferidos durante el trámite
de la vía gubernativa, al cabo de la cual se ordenó al señor Antonio Ibla
Rodríguez que procediera a la reconstrucción del inmueble ilegalmente demolido.
A esta petición respondieron las autoridades distritales negándose a revocar
los actos administrativos y explicando que la decisión fue adoptada como
consecuencia de la valoración de las pruebas obrantes en el respectivo
expediente.
En concepto del accionante, el Consejo
de Justicia no valoró adecuadamente las pruebas que hacían parte del
expediente, lo cual dio lugar “a una vía de hecho administrativa” y a la
violación del debido proceso. Por esta razón, consideran que la demanda de
amparo es procedente, toda vez que fueron expedidos actos administrativos por
una autoridad pública sin el fundamento objetivo propio de esta clase de
decisiones, las cuales, en criterio del actor, son el producto de una actitud
arbitraria y caprichosa que trajo como consecuencia la vulneración de sus
derechos fundamentales.
Concluye el accionante solicitando que
se ordene la revocatoria de los actos administrativos expedidos por las
autoridades distritales, “buscando reencauzar la actuación de la administración
pública bajo los parámetros de constitucionalidad y legalidad que son
extrañados dentro de la actuación seguida en el presente caso”.
2.  Trámite Procesal
La demanda fue
repartida el 15 de agosto de 2006, correspondiendo al Juzgado Octavo Penal
Municipal de Descongestión de Bogotá, quien mediante providencia del 16 de
agosto del mismo año admitió la demanda y ordenó la notificación de la misma a
la Alcaldía Local de Santa Fe, al Consejo de Justicia y a la Personería
Distrital de Bogotá, a ésta última para que explicara las razones por las
cuales solicitó la revocatoria directa de los actos administrativos impugnados
mediante la acción de tutela.
3. Respuestas de las entidades
demandadas
3.1.  Alcaldía Local de Santa Fe
La Alcaldía
Local se dirigió al Juez de Tutela para explicar que ante ella se llevó a cabo
el trámite previo a la imposición de una sanción, por cuanto se determinó que
el señor Ibla Rodríguez ordenó la demolición del inmueble con posterioridad al
requerimiento formulado por la asesora de obras, diligencia que se llevó a cabo
el 18 de septiembre de 2001, durante la cual se determinó la inexistencia de
muros, tal como consta en el registro fotográfico; además, la autoridad
distrital estableció que la demolición de tales muros fue posterior al
incendio, pues éste afectó sólo la estructura de madera que soportaba la
cubierta del edificio, la cual colapsó sin afectar los muros de la edificación.
Según lo
expresado por la Alcaldesa Local de Santa Fe, la autoridad pública aplicó lo
dispuesto en la ley de reforma urbana, de acuerdo con la cual es deber de la
administración proceder a recuperar los inmuebles que en virtud de su carácter
de conservación deben mantenerse a través de la historia y que debido a las
intervenciones ilegales han sido afectados, todo para garantizar su
conservación.
3.2 Consejo de Justicia de Bogotá
El Consejo de
Justicia se dirigió al Juez de Tutela explicándole que en el presente caso el
señor Ibla Rodríguez fue sancionado por una infracción urbanística, originada
en la violación al régimen de obras y urbanismo, respecto del cumplimiento del
deber de conservación de inmuebles declarados como de conservación
arquitectónica, de acuerdo con lo establecido en la ley 388 de 1997, modificada
por la ley 810 de 2003.
Para la
Corporación, el proceso administrativo se adelantó según lo dispuesto en la
ley, valorando las pruebas que obraban en el expediente, según las cuales el
sancionado ejecutó una demolición sin contar con la debida autorización de la
Alcaldía Local. La conducta atribuida al accionante contó con el soporte
probatorio suficiente, sin que se haya tratado de una posición personal, pues
los seis (6) vocales que integran el Consejo de Justicia estuvieron de acuerdo
en adoptar la decisión que ahora nuevamente es atacada.
Concluye la
Corporación explicando la improcedencia de la acción de tutela en el presente
caso, por la existencia de otro medio judicial de defensa, representado por las
acciones contencioso administrativas previstas en el código de la especialidad.
3.3
Personería de Bogotá D.C.
La Personería de
Bogotá D.C., representada por el Personero Delegado para Asuntos
Jurisdiccionales, hizo llegar un escrito explicando los motivos que llevaron a
la Entidad a solicitar la revocatoria directa de los actos administrativos
proferidos por la Alcaldía Local de Santa Fe y por el Consejo de Justicia.
Recordó que en aquella oportunidad el Ministerio Público se propuso demostrar
que tales actos fueron dictados desconociendo las reglas del debido proceso,
consagrado en el artículo 29 de la Carta Política, circunstancia que llevaba a considerarlos
contrarios a la Constitución. De esta manera se configuraba la primera de las
causales previstas en el artículo 69 del Código Contencioso Administrativo, que
permite a la autoridad revocar su propio acto.
De manera
textual la Personería de Bogotá D.C. expresó: “… se impuso al presunto
infractor una obligación con la que no se le podía agravar jurídicamente,
porque el supuesto de hecho en que supuestamente debía estar apoyada una
decisión de esa magnitud no estaba debidamente acreditado en el caudal
probatorio vertido en la querella y a la fecha presente sigue sin tener el
respectivo respaldo de su existencia: hablamos del hecho de que LA DEMOLICIÓN
cuya autoría se atribuye al propietario del predio en realidad no ha sido
probada, a pesar de que el inmueble, por otras razones haya resultado averiado
de manera severa”.
3.4 Alcaldía Mayor de Bogotá D.C.
-Secretaría de Gobierno-
Este Despacho
explica que a la Secretaría de Gobierno le corresponde contestar las demandas
de tutela a través de las cuales se controvierten actuaciones administrativas
de las alcaldías locales. Luego de hacer un recuento de las normas aplicables a
los actos de las autoridades distritales, cita el artículo 86 del decreto 1421
de 1993, que en su numeral 6º impone a los alcaldes locales la atribución de
vigilar el cumplimiento de las normas vigentes sobre desarrollo urbano, uso del
suelo y reforma urbana. Asimismo, cita los artículos 99 y 106 de la ley 388 de
1997, que regula el otorgamiento de licencias y la imposición de sanciones,
entre las cuales aparece la obligación de reconstrucción de inmuebles de
conservación cuando la actividad ejecutada sin licencia consista en la
demolición de un edificio de valor cultural, histórico o arquitectónico.
La Secretaría de
Gobierno explica el comportamiento de la Alcaldía Local de Santa Fe a partir de
lo dispuesto en la ley 388 de 1997, teniendo en cuenta que el señor Ibla
Rodríguez rindió descargos y manifestó que en el lugar no se estaba adelantando
ninguna obra, sino la recolección de escombros y de algunos elementos afectados
por la conflagración; la autoridad distrital efectuó visita de verificación y
encontró que se trataba de un inmueble de dos pisos, que en el primero existían
cuatro (4) locales y en el segundo no existían muros, sino vigas de madera.
La Alcaldía
Local de Santa Fe tomó la decisión teniendo en cuenta que se trata de un bien
de interés cultural con categoría de conservación tipológica, como también
considerando las declaraciones de algunos testigos que vieron al señor Ibla
Rodríguez dirigir trabajos destinados a tumbar muros del segundo piso
deteriorando las instalaciones. La Secretaría de Gobierno reitera que los actos
administrativos proferidos en el presente caso fueron legalmente notificados,
contra ellos se interpusieron los recursos propios de la vía gubernativa,
merced a los cuales el Consejo de Justicia concluyó que el señor Ibla Rodríguez
era acreedor a la sanción prevista en el artículo 106 de la ley 388 de 1997.
Concluye la
Administración Distrital expresando que la acción de tutela no es procedente en
este caso, debido a la existencia de otros mecanismos judiciales, toda vez que
se trata de controvertir actos administrativos respecto de los cuales proceden
las acciones contenciosas previstas en el ordenamiento jurídico.
II.
DECISION OBJETO DE REVISIÓN
Primera Instancia
El asunto correspondió en primera
instancia al Juzgado Octavo Penal Municipal de Descongestión de Bogotá, quien
consideró que la acción de tutela era improcedente, teniendo en cuenta que el
actor ejerció los mecanismos de defensa ante las autoridades distritales en
relación con actos de la administración expedidos con fundamento en las pruebas
que obraban en el expediente, tales como los informes de verificación, según los
cuales en el segundo piso de la edificación fueron demolidos los muros en época
posterior a la del siniestro.
Luego de analizar el acervo probatorio
que sirvió a la Alcaldía Local para adoptar la decisión atacada mediante la
acción de tutela, el a quo concluyó que la misma fue consecuente con el
trámite previsto en la ley, por lo cual concluyó que la autoridad pública no
desconoció las reglas del debido proceso.
Impugnación
El accionante impugnó la decisión
reiterando que los actos administrativos proferidos por la Alcaldía Local y el
Consejo de Justicia no tuvieron en cuenta las pruebas que obraban en el
expediente.
Segunda instancia
El Juzgado Veintidós Penal del Circuito
de Bogotá confirmó la decisión impugnada al determinar que la demanda incoada
por el señor Antonio Ibla Rodríguez no cumplió con el requisito de inmediatez
que caracteriza a la acción de tutela, pues el actor dejó transcurrir más de
tres (3) años para acudir ante la jurisdicción de tutela, a lo cual el Despacho
agregó que el demandante cuenta con otro medio de defensa judicial para
reclamar la protección de sus derechos.
III.    CONSIDERACIONES Y
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
1.      Competencia
Esta Sala de Revisión de la Corte
Constitucional es competente para revisar el fallo mencionado, de conformidad
con lo establecido en los artículos 86, inciso tercero y 241, numeral 9 de la
Constitución Política y en los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.
Selección por parte de la Corte
Constitucional
El expediente T-1489277, correspondiente
a la petición de amparo formulada por el señor Antonio Ibla Rodríguez, fue
sometido a la Sala de Selección Número 9, la cual, mediante auto del 15 de
diciembre de 2006, resolvió asignar el asunto a la Sala Novena de Revisión.
2. Problema jurídico
Corresponde a la Corte Constitucional
determinar si la acción de tutela incoada por el señor Antonio Ibla Rodríguez
contra la Alcaldía Mayor de Bogotá D.C., es procedente para atacar los actos
administrativos mediante los cuales le fue impuesta una sanción originada en el
incumplimiento de las normas aplicables en materia urbanística, cuando se trata
de la demolición de inmuebles que han sido declarados patrimonio histórico y
cultural de la ciudad.
3. Carácter subsidiario de la acción de
tutela
3.1. La acción de tutela representa un
mecanismo excepcional y extraordinario para acudir ante la autoridad en eventos
en los cuales el ordenamiento jurídico no prevea un medio jurisdiccional eficaz
para la protección de los derechos fundamentales. Esta afirmación ha sido
reiterada de manera constante durante varios años por la Corte Constitucional[1];
la misma tiene asidero en el texto del artículo 86 superior que establece:
“Toda persona
tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar,
mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe
a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales
fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la
acción o la omisión de cualquier autoridad pública.
La protección
consistirá en una orden para que aquél respecto de quien se solicita la tutela,
actúe o se abstenga de hacerlo. El fallo, que será de inmediato cumplimiento,
podrá impugnarse ante el juez competente y, en todo caso, éste lo remitirá a la
Corte Constitucional para su eventual revisión.
Esta acción sólo
procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial,
salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un
perjuicio irremediable.
En ningún caso
podrán transcurrir más de diez días entre la solicitud de tutela y su
resolución.
La ley
establecerá los casos en los que la acción de tutela procede contra
particulares encargados de la prestación de un servicio público o cuya conducta
afecte grave y directamente el interés colectivo, o respecto de quienes el
solicitante se halle en estado de subordinación o indefensión”. (Subraya la
Sala).
3.2. A partir
del inciso tercero del artículo 86 de la Carta Política la jurisprudencia ha
explicado que la acción de tutela no constituye un medio alternativo que pueda
ser empleado de manera indiscriminada por el accionante, como tampoco un
mecanismo que pueda servir para reemplazar las demás acciones judiciales, pues
dar vía a hipótesis como éstas significaría desconocer la estructura
jurisdiccional del Estado, las competencias asignadas a cada uno de sus órganos
y las reglas propias de cada uno de los procesos regulados mediante los códigos
de las distintas especialidades.
3.3. Desde los
primeros pronunciamientos la Corte Constitucional advirtió que esta acción se
caracteriza por su naturaleza subsidiaria e inmediata. Estas dos
características han sido ampliamente explicadas por la Corporación de la
siguiente manera:
“La Corte ha señalado que dos de las características esenciales de
esta figura en el ordenamiento jurídico colombiano son la subsidiariedad
y la inmediatez:  la primera por cuanto tan sólo resulta procedente
instaurar la acción en subsidio o a falta de instrumento constitucional o legal
diferente, susceptible de ser alegado ante los jueces, esto es, cuando el
afectado no disponga de otro medio judicial para su defensa, a no ser que
busque evitar un perjuicio irremediable (artículo 86, inciso 3°, de la
Constitución); la segunda, puesto que la acción de tutela ha sido instituída
como remedio de aplicación urgente que se hace preciso administrar en guarda de
la efectividad concreta y actual del derecho objeto de violación o amenaza.[2]
Luego no es propio de la acción de tutela el sentido de medio o procedimiento
llamado a reemplazar los procesos ordinarios o especiales, ni el de
ordenamiento sustitutivo en cuanto a la fijación de los diversos ámbitos de
competencia de los jueces, ni el de instancia adicional a las existentes, ya
que el propósito específico de su consagración, expresamente definido en el
artículo 86 de la Carta, no es otro que el de brindar a la persona protección
efectiva, actual y supletoria en orden a la garantía de sus derechos
constitucionales fundamentales.
En otros términos, la acción de tutela ha sido concebida únicamente
para dar solución eficiente a situaciones de hecho creadas por actos u
omisiones que implican la transgresión o la amenaza de un derecho fundamental, respecto
de las cuales el sistema jurídico no tiene previsto otro mecanismo susceptible
de ser invocado ante los jueces a objeto de lograr la protección del derecho;
es decir, tiene cabida dentro del ordenamiento constitucional para dar
respuesta eficiente y oportuna a circunstancias en que, por carencia de
previsiones normativas específicas, el afectado queda sujeto, de no ser por la
tutela, a una clara indefensión frente a los actos u omisiones de quien lesiona
su derecho fundamental.  De allí que, como lo señala el artículo 86 de la
Constitución, tal acción no sea procedente cuando exista un medio judicial apto
para la defensa del derecho transgredido o amenazado, a menos que se la utilice
como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable entendido éste
último como aquél que tan sólo puede resarcirse en su integridad mediante el
pago de una indemnización (artículo 6º  del Decreto 2591 de 1991).
Así, pues, la tutela no puede converger con vías judiciales diversas
por cuanto no es un mecanismo que sea factible de elegir según la
discrecionalidad del interesado, para esquivar el que de modo específico ha
regulado la ley; no se da la concurrencia entre éste y la acción de tutela
porque siempre prevalece -con la excepción dicha- la acción ordinaria.
La acción de tutela no es, por tanto, un medio alternativo,
ni menos adicional o complementario para alcanzar el fin propuesto.  Tampoco
puede afirmarse que sea el último  recurso al alcance del actor, ya que
su naturaleza, según la Constitución, es la de único medio de
protección, precisamente incorporado a la Carta con el fin de llenar los vacíos
que pudiera ofrecer el sistema jurídico para otorgar a las personas una plena
protección de sus derechos esenciales.[3]
(Subrayas no originales).
Carácter excepcional de la acción de tutela contra actos de la
administración
3.4. La acción
judicial prevista en el artículo 86 superior es, como se ha dicho, un mecanismo
subsidiario o residual para la protección de los derechos fundamentales; por
esta razón, cuando se trata de controvertir judicialmente decisiones de la
administración pública, la regla general es que la vía para este propósito la
constituyan las acciones contencioso administrativas previstas en el código de
la especialidad.
Esta afirmación
encuentra fundamento jurídico en el texto del inciso tercero del artículo 86 de
la Carta Política, desarrollado mediante el numeral 1º. del artículo 6º. del
Decreto 2591 de 1991, según el cual:
"La acción de tutela no procederá: 1º Cuando existan otros
recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como
mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La existencia de
dichos mecanismos será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia,
atendiendo las circunstancias en que se encuentre el solicitante”.
3.5.
Además, el legislador previó hipótesis en la cuales el juez podría de manera
excepcional tramitar procesos de tutela contra actos administrativos, siempre y
cuando se diera alguna de las siguientes circunstancias:
1.
Según el artículo 7 del Decreto 2591 de 1991, que refiere a algunas medidas
provisionales que puede adoptar el juez de tutela para la protección de los
derechos fundamentales: “Desde la presentación de la solicitud, cuando el
juez expresamente lo considere necesario  y urgente para proteger el derecho, suspenderá
la ejecución del acto concreto que lo amenace o vulnere”; o
2.
Según el último inciso del artículo 8º del Decreto 2591 de 1991: “Cuando
se utilice como mecanismo transitorio para evitar un daño irreparable, la
acción de tutela también podrá ejercerse conjuntamente con la acción de nulidad
y las demás procedentes ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
En estos casos, el juez si lo estima procedente podrá ordenar que no se aplique
el acto particular respecto de la situación jurídica concreta cuya protección
se solicita, mientras dure el proceso”.
3.6.
Como se observa, el constituyente y el legislador concibieron la acción de
tutela como un remedio extraordinario ante la ausencia de instrumentos eficaces
para brindar protección a los derechos fundamentales, razón por la cual este
mecanismo resulta improcedente cuando el titular del derecho amenazado o puesto
en peligro, cuenta o ha contado con la posibilidad de ejercer las acciones
ordinarias o especiales ante las autoridades jurisdiccionales creadas y
habilitadas para conocer de los litigios originados en actos de la administración.
Como
lo ha señalado la Corte, el ejercicio indiscriminado de la acción de tutela
contra actos de la administración cuando proceden otros mecanismos judiciales
de defensa, puede acarrear, entre otras, las siguientes consecuencias:
“(…) la paulatina sustitución de los mecanismos ordinarios de
protección de derechos y de solución de controversias por el uso indiscriminado
e irresponsable de la acción de tutela entraña (i) que se desfigure el papel
institucional de la acción de tutela como mecanismo subsidiario para la
protección de los derechos fundamentales, (ii) que se niegue el papel
primordial que debe cumplir el juez ordinario en idéntica tarea, como quiera
que es sobre todo éste quien tiene el deber constitucional de garantizar el
principio de eficacia de los derechos fundamentales (artículo 2 Superior)[4]
y (iii) que se abran las puertas para desconocer el derecho al debido proceso
de las partes en contienda, mediante el desplazamiento de la garantía reforzada
en que consisten los procedimientos ordinarios ante la subversión del juez
natural (juez especializado) y la transformación de los procesos ordinarios que
son por regla general procesos de conocimiento (no sumarios)[5].
3.7.
Atendiendo a la naturaleza excepcional y subsidiaria de la acción de tutela, no
está constitucionalmente permitido utilizar este mecanismo para controvertir
decisiones administrativas respecto de las cuales el interesado no ejerció en
tiempo las acciones judiciales respectivas, pues el instrumento previsto en el
artículo 86 de la Carta Política no representa un medio para que las partes de
un proceso ordinario puedan revivir términos precluidos, como tampoco es dable
ejercer esta acción para someter nuevamente ante la administración situaciones
respecto de las cuales se ha agotado legalmente el trámite propio de la vía
gubernativa, más aún cuando por negligencia del interesado ha transcurrido un
periodo tan extenso que haría improcedente el trámite de la demanda de amparo
por desconocimiento del principio de inmediatez.
3.8. La jurisprudencia ha explicado las
circunstancias dentro de las cuales se podría ejercer la acción de tutela
contra una decisión de la administración; se trata de eventos en los cuales el
juez de tutela llegue a la convicción de que a pesar de la existencia de otro
mecanismo de defensa judicial, es necesario conceder el amparo como mecanismo
transitorio debido a la presencia de un perjuicio que sólo podría ser remediado
temporalmente con la decisión del juez. Sobre esta materia la Corte ha
explicado:
“Para reconocer esas situaciones de facto en las que se debe
encontrar una persona para que la acción de tutela proceda de manera
excepcional contra actos administrativos, deben observarse ciertas condiciones
que la hacen procedente, éstas son: (1) Que se produzca de manera cierta y
evidente sobre un derecho fundamental; (2) que de ocurrir no exista forma de
reparar el daño producido al mismo; (3) que su ocurrencia sea inminente; (4)
que resulte urgente la medida de protección para que el sujeto supere la
condición de amenaza en la que se encuentra; y, (5) que la gravedad de los
hechos, sea de tal magnitud que haga evidente la impostergabilidad de la tutela
como mecanismo necesario para la protección inmediata de los derechos
constitucionales fundamentales”[6][7].
3.9. El carácter excepcional de la acción
de tutela contra actos administrativos se ve reforzado con los
condicionamientos establecidos cuando el accionante solicita el amparo como
mecanismo transitorio, pues en este caso deberá demostrar que afronta el riesgo
cierto de sufrir un perjuicio irremediable, situación que además debe ser
inminente y no susceptible de ser evitada con los medios judiciales ordinarios.
En este orden de ideas, resulta contrario a
la naturaleza de la acción de tutela reclamar contra actos de la
administración, argumentando perjuicios derivados de la incuria propia de quien
dejó vencer los términos judiciales, no ejerció las acciones ordinarias en
tiempo y considera que el mecanismo excepcional previsto en el artículo 86 de
la Carta Política, podría serle útil para eludir el cumplimiento de
obligaciones exigibles por la administración.
4. Análisis del caso concreto
4.1. Según las pruebas que obran en el
expediente, mediante el Decreto 606 de 2001 las autoridades distritales
declararon  como bien de interés cultural, categoría conservación tipológica,
el inmueble de propiedad del accionante, para preservar la arquitectura como
elemento primordial de la memoria de los pueblos. Luego de verificar el estado
de la edificación, la Alcaldía Local de Santa Fe, mediante la resolución No.
018-02-I.O. del 25 de febrero de 2002, ordenó al señor Ibla Rodríguez proceder
a la construcción provisional del cerramiento en madera para garantizar la
seguridad a los habitantes y transeúntes del sector, para lo cual le otorgó un
plazo de diez (10) días (Fl. 88 del cuaderno principal).
4.2. Contra esta decisión se
interpusieron los recursos de la vía gubernativa, dando lugar a la expedición
del acto administrativo No. 001 del 20 de noviembre de 2002, mediante el cual
el Consejo de Justicia de Bogotá concluyó que en el inmueble se dieron
actividades de demolición respecto de un bien declarado de interés cultural y
conservación tipológica; es decir, el propietario infringió las normas que
impiden realizar actos de demolición sin contar con permiso para ello,
haciéndose acreedor a las sanciones previstas en el régimen urbanístico.
4.3. En el numeral cuarto del acto
administrativo No. 001 del 20 de noviembre de 2002, quedó consignado: “Contra
éste acto, no procede ningún recurso y queda agotada la vía gubernativa”. (Fl.
94 del cuaderno principal). Es decir, a partir de la notificación de esta
decisión administrativa el señor Ibla Rodríguez podía acudir ante la
jurisdicción contencioso administrativa para demandar la nulidad y pedir el
restablecimiento de los derechos que, según él, fueron vulnerados por las
autoridades distritales.
4.4. A folio 6 del cuaderno principal el
apoderado judicial del accionante manifiesta que conoció del caso en febrero de
2005, que en su concepto las autoridades desconocieron el ordenamiento jurídico
al imponer a su representado la obligación de adoptar medidas de seguridad
relacionadas con el inmueble de propiedad del señor Ibla Rodríguez y que por
esta razón acudió a la Personería Distrital, quien finalmente solicitó la
revocatoria directa del acto administrativo que ahora resulta nuevamente
controvertido mediante acción de tutela.
4.5. Para la Sala de Revisión es
evidente que la petición de amparo formulada por el señor Antonio Ibla
Rodríguez es improcedente, por cuanto agotada la vía gubernativa y notificada
la decisión, pudo ejercer las acciones judiciales ordinarias contra los actos
expedidos por la Alcaldía Local de Santa Fe y el Consejo de Justicia, particularmente
la acción de nulidad y restablecimiento del derecho[8],
actuación que por incuria propia no fue adelantada, generándose la situación
que ha dado lugar a la presente demanda de tutela.
El ejercicio de la acción de tutela y el
trámite que con él se inicia están sujetos a las condiciones mínimas de
procedibilidad previstas en la Constitución Política y en la ley, entre ellas
la relacionada con la inexistencia de otro mecanismo de defensa judicial que
permita al afectado acudir ante las autoridades para reclamar protección
judicial eficaz. Sin el cumplimiento de estas condiciones la acción de tutela
resulta improcedente, circunstancia que impide al juez de tutela adentrarse en
el análisis sustantivo de la demanda; es decir, sólo podrá tomarse una decisión
de fondo sobre el asunto planteado, cuando se cumplan las condiciones de
procedibilidad establecidas en el ordenamiento jurídico.
En el asunto que ahora es sometido a
revisión de la Sala aparece demostrado que el accionante tuvo a su disposición
otro mecanismo de defensa judicial y no lo ejerció oportunamente; es decir, en
el presente caso no se cumple la condición de procedibilidad relacionada con la
inexistencia de otro mecanismo de defensa judicial, razón por la cual la Corte
Constitucional se abstendrá de adentrarse en el estudio de las decisiones
adoptadas durante el trámite previo a la expedición de los actos
administrativos impugnados a través de la demanda de amparo presentada por el
señor Ibla Rodríguez.
4.6. De otra parte, del examen de las
pruebas que obran en el expediente no aparece demostrado que el accionante se
encuentre en la posibilidad de sufrir un perjuicio irremediable; es decir, la
Sala tampoco encuentra mérito para conceder la tutela como mecanismo
transitorio.
4.7. En conclusión, la Sala considera
que el demandante tuvo a su disposición la posibilidad de ejercer las acciones
contencioso administrativas, debido a su propia negligencia omitió esta clase
de actuación y, por lo mismo, teniendo en cuenta el carácter residual de la
acción de tutela, los jueces de instancia consideraron improcedente la petición
de amparo, actuación que se aviene a lo establecido en el ordenamiento jurídico
y en la jurisprudencia, razón por la cual la Corte Constitucional confirmará la
decisión adoptada por el Juzgado Veintidós Penal del Circuito de Bogotá, D.C.
IV.  DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Sala Novena de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución
Política,
RESUELVE:
Primero.  CONFIRMAR el fallo proferido
el 20 de octubre de 2006 por el Juzgado Veintidós Penal del Circuito de Bogotá,
mediante el cual fue confirmada la decisión de negar el amparo solicitado por
el ciudadano ANTONIO IBLA RODRIGUEZ.
Segundo. Por secretaría General líbrese la comunicación
prevista en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
CLARA
INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
Ponente
JAIME
ARAÚJO RENTERÍA
Magistrado
AUSENTE CON PERMISO
MANUEL
JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria
General
[1]Sobre
el carácter residual de la acción de tutela se pueden consultar, entre otras,
las sentencias T-007 de 1992, SU-646 de 1999 , T-408 de 2002,  T-432 de 2002,
T-771 de 2004, T- 1277 de 2005 y T-1112 de 2005.
[2]  Cfr. Corte Constitucional. Sala Tercera de Revisión.
Sentencia Nº T-1. Abril 3 de mil novecientos noventa y dos (1992)
[3] Corte Constitucional,
Sentencia C-543 de 1992. M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[4] Cfr. Sentencia T-249 de
2002.
[5] Corte Constitucional,
Sentencia C-514 de 2003. M.P. Eduardo Montealegre Lynnet.
[6]
Corte Constitucional, Sentencia C-359 de 2006. M.P. Jaime
Araújo Rentería.
[7]
Ver sentencias T-771 de 2004,  T-600 de 2002 y SU 086 de 1999.
[8]
Esta acción se encuentra consagrada en el artículo 85 del
código contencioso administrativo. Su texto es el siguiente:
“ARTICULO 85. ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL
DERECHO. Toda persona que
se crea lesionada en un derecho amparado en una norma jurídica, podrá pedir que
se declare la nulidad del acto administrativo y se le restablezca en su
derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño. La misma acción
tendrá quien pretenda que le modifiquen una obligación fiscal, o de otra clase,
o la devolución de lo que pago indebidamente”.
El término de caducidad de esta acción está previsto
en el artículo 136-2 del mismo código. Su texto es el siguiente:
“ARTICULO 136. CADUCIDAD DE LAS ACCIONES.
(…)
2. La de restablecimiento del derecho
caducará al cabo de cuatro (4) meses, contados a partir del día siguiente al de
la publicación, notificación, comunicación o ejecución del acto, según el caso.
Sin embargo, los actos que reconozcan prestaciones periódicas podrán demandarse
en cualquier tiempo por la administración o por los interesados, pero no habrá
lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe”.