C-486-16
Sentencia C-486/16
PRESUPUESTO
DE RENTAS Y RECURSOS DE CAPITAL Y LEY DE APROPIACIONES PARA LA VIGENCIA FISCAL
DEL 1º DE ENERO AL 31 DE DICIEMBRE DE 2016-Inclusión de norma que modifica
aspecto relativo a la vigencia de los derechos laborales, desconoce el
principio de unidad de materia e implica un retroceso en el ámbito de
protección del auxilio de cesantía
En el caso objeto
de estudio y, en la medida en que de acuerdo con el análisis precedente, el
legislador decidió adoptar una medida regresiva, como es la modificación y el
retroceso en el goce efectivo de un derecho fundamental en el marco de una ley
anual de presupuesto; y en que esa decisión normativa afecta a un grupo de
trabajadores que debe ser especialmente protegido en el orden constitucional
colombiano, la Corte considera necesario dar efectos retroactivos a esta
providencia. Así las cosas, evidenciando que se pudieron
presentar pagos tardíos a las cesantías que implican mora, la Corporación le da
efectos retroactivos a la decisión, para que se paguen los intereses de mora de
acuerdo a la legislación anterior, es decir el artículo 5 de la Ley 1071 de
2006.
DEMANDA
DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos mínimos
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y
suficientes
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Carga argumentativa
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Aplicación del principio pro actione
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD POR VULNERACION DEL DERECHO A LA IGUALDAD-Exigencias
adicionales
JUICIO DE
IGUALDAD-Etapas/JUICIO DE IGUALDAD-Modalidades según grado de intensidad
PRESUPUESTO-Definición
LEY ORGANICA
DE PRESUPUESTO-Rango “cuasi-constitucional”
LEY ORGANICA
DE PRESUPUESTO-Alcance
CONFIGURACION
LEGISLATIVA EN MATERIA PRESUPUESTAL-Importancia
LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-Aplicación del principio de unidad de materia
JUICIO DE UNIDAD DE MATERIA DE LA LEY ANUAL DEL PRESUPUESTO-Criterios fijados por la
jurisprudencia constitucional
LEY DE PRESUPUESTO-Reglas jurisprudenciales para evaluar cuando una norma incorporada a la
relación de gastos e ingresos, puede llegar a tener una relación directa y por
ende no puede ser proscrita
LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-Normas generales deben tener carácter temporal, referirse a
su debida ejecución de conformidad con el correspondiente Estatuto Orgánico y
tener fundamento en leyes preexistentes
LEY DE PRESUPUESTO-Debe guardar una conexidad causal, teleológica, temática y sistemática
LEY DE PRESUPUESTO-Disposiciones que se incluyan no pueden tener vocación de permanencia,
modificar reglas generales o establecer normas autónomas de carácter material
PRINCIPIO DE PROGRESIVIDAD Y
PROHIBICION DE RETROCESO EN MEDIDAS ADOPTADAS POR EL ESTADO PARA GARANTIZAR
FACETAS PRESTACIONALES DE DERECHOS CONSTITUCIONALES-Jurisprudencia constitucional/PRINCIPIO
DE PROGRESIVIDAD Y GARANTIA DE NO REGRESIVIDAD DE DERECHOS SOCIALES
PRESTACIONALES-Jurisprudencia constitucional/PRINCIPIO DE PROGRESIVIDAD Y DE
LA PROHIBICION DE REGRESION-Alcance
PRINCIPIO DE
PROGRESIVIDAD-Mandato normativo derivado del derecho internacional de los
derechos humanos para determinar la validez de medidas destinadas a aumentar el
goce de los derechos constitucionales, así como aquellas que eventualmente
constituyan un retroceso
PROHIBICION
DE REGRESIVIDAD O PROHIBICION DE RETROCESO-Se desprende
de forma inmediata del mandato de progresividad
PAGO DE
CESANTIAS Y MORA EN EL PAGO A DOCENTES OFICIALES-Contenido y alcance/PAGO
DE CESANTIAS PARA EL MAGISTERIO-Características
PERSONAL
DOCENTE-Modalidades de vinculación a tener en cuenta en lo que tiene que
ver con el pago de cesantías e intereses de mora
DOCENTES
OFICIALES-Semejanzas con los servidores públicos/SERVIDORES PUBLICOS-Términos
para el pago oportuno de las cesantías
De acuerdo a la legislación y la jurisprudencia,
los docentes oficiales han sido considerados como servidores públicos con
características especiales. En lo que hace al pago de las cesantías y la mora
en el cumplimiento de esta obligación, es aplicable la Ley 1071 de 2006 que en
su artículo 4º que establece el término máximo de quince (15) días para
proferir la resolución de la solicitud y el artículo 5º, según el cual la
entidad pagadora cuenta con un plazo máximo de cuarenta y cinco (45) días
hábiles para el pago. El interés de mora en esta normativa equivale a “…un día
de salario por cada de retardo hasta que se haga efectivo el pago”.
CORTE
CONSTITUCIONAL-Efectos de las decisiones/CORTE CONSTITUCIONAL-Competencia
para modular los efectos de sus sentencias
SENTENCIA
DE CONSTITUCIONALIDAD-Efectos retroactivos
Referencia: Expediente D-11244
Actor: Yobany López Quintero
Demanda de inconstitucionalidad contra
el artículo 89 de la Ley 1769 de 2015 “por la cual se decreta el presupuesto
de rentas y recursos de capital y ley de apropiaciones para la vigencia fiscal
del 1º de enero al 31 de diciembre de 2016”
Magistrada sustanciadora:
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Bogotá, D.C., siete (7) de septiembre de dos mil
dieciséis (2016).
La Sala Plena de
la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y
de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha
proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
El ciudadano Yobany
López Quintero instauró acción pública de
inconstitucionalidad contra el artículo 89 de la Ley
1769 de 2015 “por la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de
capital y ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 1º de enero al 31 de
diciembre de 2016”.
II. NORMAS DEMANDADAS
El texto normativo se transcribe a continuación:
“Ley 1769 de 2015
(Noviembre 24)
Por la cual se decreta el
presupuesto de rentas y recursos de capital y ley de apropiaciones para la
vigencia fiscal del 1º de enero al 31 de diciembre de 2016
El CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
[…]
Artículo 89. Pago de Cesantías del Magisterio.
El pago que reconozca el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio
–FOMAG– por concepto de cesantías parciales o definitivas a sus afiliados se
deberá realizar dentro de los sesenta (60) días hábiles siguientes a la fecha
en que quede en firme el acto administrativo que ordena la liquidación y pago
de la prestación social solicitada.
A
partir del día hábil sesenta y uno (61), se deberán reconocer a título de mora
en el pago, intereses legales a una tasa equivalente a la DTF efectiva anual,
causado diariamente por la suma no pagada.”
2. El demandante considera
que el texto normativo acusado excede los límites impuestos para el desarrollo
de una ley presupuestal y vulnera los artículos 13, 53, 123, 151, 158 y 169 de
la Constitución Política. Plantea sus argumentos en los siguientes términos:
2.1. Infracción del
principio de unidad de materia (arts. 158 y 169 C.P. y 193 Ley 5ª de 1992).
Considera que el legislador omitió su obligación constitucional de acatar el
principio de unidad de materia al incorporar dentro de la Ley 1769 de 2015, en
el artículo 89, una regulación en la que fija el plazo para el pago de
cesantías a los servidores afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales
del Magisterio –FOMAG–, y define cómo debe calcularse el valor de la sanción
ante la tardanza en dicho pago. Continuó explicando:
“Conforme a la estructura del presupuesto, tenemos que en
la Ley 1769 de 2015 el capítulo V, está conformado por los artículos 37 a 123
denominado “DISPOSICIONES VARIAS”, normas cuya finalidad, según
el modelo legal es “…asegurar la correcta ejecución del presupuesto
general de la Nación…”, sin embargo, en una extralimitación
de la función legislativa, en la expedición de la referida normativa, dentro de
dicho bloque, específicamente en el artículo 89, se reguló un tema ajeno a la
finalidad de consolidar la apropiada ejecución del presupuesto, sino que
establece una regla o (sic) procedimiento para el reconocimiento de una
prestación social a un grupo específico de servidores públicos –docentes al
servicio del Estado–, lo cual resulta impropio, inadecuado e improcedente
al amparo de los artículos 158 y 169 de la Carta Política.
El artículo 89 de la Ley 1769 de 2015, rompe, sin lugar a
dudas la relación de conexidad que debe existir entre el título o nominación de
la ley, su teleología y ejecución, para incursionar en el ámbito de los extraño
o (sic) ajeno a la misma. Tal irregularidad en la ley, indudablemente derrumba
la presunción de constitucionalidad de que gozan los actos del legislador.
Ahora, no es de recibo que dentro de una norma jurídica
con una vigencia temporal para su ejecución como es la ley de presupuesto, se
incluya una disposición, violentando los principios de la técnica legislativa
que no tiene ninguna relación con la correcta ejecución del presupuesto. Sino,
reguladora de derechos de los trabajadores que tienen una protección especial y
que sus normas tienen vocación de permanencia por el motivo de proteger un
derecho humano fundado en la existencia de una relación laboral, además de
poderse regular a través de una ley ordinaria, no orgánica como la del
presupuesto.
[…]
En el presente asunto el artículo 89 de la Ley 1769 de
2015, no encaja dentro del título que delimita la materia, ni guarda relación
interna con el contenido global del articulado legal.  Se hace más que notoria
o evidente la incursión del legislativo por fuera del marco constitucional, al
incluir lo regulado en el citado artículo dentro de una ley que debe tener un
contenido proporcionado a la materia que regula, esto es, el presupuesto
nacional de rentas y gastos.
Si se analiza a fondo el contenido de la disposición
demandada, se advierte con facilidad que carece de conexión directa con el
contenido de la segunda parte de la ley 1769 de 2005, esto es, el –presupuesto
de gastos y apropiaciones– y por encontrarse dentro del segmento de “DISPOSICIONES
VARIAS” cuya finalidad es la correcta ejecución del presupuesto, se
torna ajena e incoherente con el contenido teleológico de tal acto del congreso.
Y es que, si se mira la Sección 2201 de la Ley 1769 de
2015, la misma, corresponde al presupuesto de gastos y apropiaciones dispuesto
para el Ministerio de Educación, fracción dentro de la cual, debieron
apropiarse los valores con los que eventualmente, deban satisfacerse las sumas
que se originen en la tardanza del ejecutivo a través del Fondo de Prestaciones
Sociales del Magisterio, en el reconocimiento y pago de la cesantía a los
docentes oficiales.  Así las cosas, se evidencia de manera más contundente la
carencia de relación o conexidad directa o material del artículo 89 de la Ley
1769 de 2015, acusado de inconstitucionalidad…”[1] (mayúscula,
cursiva, negrillas y subrayas originales).
2.2. Infracción del derecho
a la igualdad (art. 13 y 123 C.P.).
Señala que la norma
demandada está dirigida a un grupo determinado de trabajadores, esto es, los
docentes oficiales, que reciben el pago de sus prestaciones por medio del Fondo
Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio –FOMAG–. A continuación, establece
un paralelo entre la Ley 1769 de 2015 y la Ley 1071 de 2006[2], esta última
dirigida a los miembros de las Corporaciones Públicas, empleados y trabajadores
del Estado y de sus entidades descentralizadas territorialmente y por servicios.
Dicha ley, en su artículo 5, señala que la entidad pública pagadora tiene un
plazo máximo de cuarenta y cinco (45) días hábiles, a partir de la cual quede
en firme el acto administrativo que ordena la liquidación de las cesantías
definitivas o parciales del servidor público para el pago de esta prestación
social y que, en caso de mora, la entidad obligada reconocerá y asumirá con sus
propios recursos y en favor del beneficiario, un día de salario por cada día de
retardo hasta que se haga efectivo el pago de las mismas. Con fundamento es esa
previsión, el demandante sostuvo:
“Se evidencia de la lectura de las normas […], que no
obstante, existir una norma constitucional que sitúa en un mismo nivel a
quienes ostentan la calidad de servidores públicos, a los que sin excepción
se les debe aplicar sin ninguna distinción la ley 1071 de 2006; el
legislador en un nefasto acto discriminatorio, varía la condición normativa al
colectivo docente al modificar tal derecho, el cual, tiene la connotación de
ser legislativamente “adquirido”, expidiendo el artículo 89 de la Ley
1769 de 2015.
[…] El contenido de la norma dispuesta en el artículo 89
de la Ley 1769 de 2015, reitero, sustrae al grupo de servidores de la educación
(docentes) de la aplicación de la Ley 1071 de 2006, la cual ofrece mejores
derechos a sus beneficiarios, transgrediendo, no sólo el derecho a la igualdad
de estatus constitucional, sino además el principio de favorabilidad que debe
primar en el campo laboral cuando, una norma, de dos que regulen el mismo
asunto, mengue los derechos de los trabajadores, también de orden
constitucional.
Conforme a los anteriores razonamientos, la norma
censurada resulta transgresora del derecho a la igualdad, el cual debe
analizarse en este caso, como el régimen general de los servidores públicos,
dentro de los que también se hallan incluidas todas las personas que hacen
parte del colectivo docente oficial, pues, la norma demandada, los excluye de
los beneficios generales a que se refieren las leyes 244 de 1995 y 1071 de
2006, en el momento de causarse mora por la tardanza en el pago de la cesantía
–parcial y/o definitiva– por parte del Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio,
ya que les genera una diferencia negativa en la forma como deben ser tasados
los valores de la sanción.
La Honorable Corte
Constitucional en reiterada jurisprudencia ha indicado que resulta
discriminatorio darle un tratamiento diferente y menos favorable a un
trabajador que ostente las mismas calidades, en este caso el hecho de que los
docentes son servidores públicos y por ende si existe una norma más favorable
dentro del régimen general respecto del Régimen Especial que los cobija debe
aplicarse el más favorable al trabajador…”[3] (negrillas
originales).
2.3. Menoscabo de los
derechos de los trabajadores (art. 53 C.P.). Retomando la comparación entre
lo regulado por las leyes 1769 de 2015 y 1071 de 2006 en relación con el plazo
para pagar las cesantías y la mora por el no pago oportuno de dicha prestación,
señaló que el texto normativo acusado modifica de manera ostensible y negativa
los valores que deben ser cancelados a los docentes afiliados al Fondo Nacional
de Prestaciones Sociales del Magisterio –FOMAG– en caso de incurrirse en mora
en el reconocimiento y pago de la cesantía. Precisó:
“(…) las leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006, regularon de
manera accesoria la prestación social —cesantía— creando la posibilidad de
imponer una sanción a la entidad que le corresponde el pago de la misma y a
favor del trabajador, cuando por aquella, se incurra en mora en la cancelación
de la prestación por la transgresión de los términos allí dispuestos.
No queda duda [de] que las normas citadas en el párrafo
anterior, han instituido unos derechos laborales accesorios a todas las
personas humanas que tienen la calidad de —servidores públicos—, derechos generales,
que se pueden ver materializados y calculados de manera objetiva, pues, su
liquidación puede efectuarse sin dificultad en todos los casos, cuándo (sic),
vencidos los términos para la cancelación de la prestación, sin que se cumpla
con el pago, empieza a generarse una mora que corresponde a un día de salario
por cada día de mora hasta que se haga efectivo el pago.
La norma demandada, modifica de manera ostensible y
negativa los valores que deben ser cancelados a los docentes afiliados al Fondo
de Prestaciones Económicas del Magisterio, en caso de incurrirse en mora en el
reconocimiento y pago de la cesantía —parcial o definitiva—, ya que menoscaba
sus derechos frente a los demás —servidores públicos— en razón de que mientras
al colectivo docente se cancelará a título de mora ‘…intereses legales a una
tasa equivalente a la DTF efectiva anual, causado diariamente por la suma
no pagada’, a todos los demás servidores públicos, se les aplicará, en caso de
mora en el pago de la cesantía parcial o definitiva la sanción a que se
refieren las leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006.
No es necesario ser un experto […] para advertir el
mandato negativo de la norma demandada para el cálculo de la cifra que eventualmente
corresponda, en caso de que por parte del Fondo de Prestaciones Sociales del magisterio,
se incurra en mora en el pago de la cesantía de un docente, pues, mientras a
los otros servidores del Estado y de sus entidades descentralizadas
territorialmente y por servicios, se les cancela un día de salario por la mora
en el pago de tal prestación, a la persona, que tenga la calidad de docente,
sólo se le cancelará un interés legal a la tasa del DTF efectiva anual sobre la
suma no pagada, lo que reduce hasta el poder adquisitivo, teniendo en cuenta
que la DTF en la mayoría de los casos es inferior al IPC”[4].
En síntesis, plantea que
la norma constituye una regulación negativa frente al régimen general que
anteriormente se les aplicaba a todos los servidores públicos. La nueva
regulación disminuye el alcance de un derecho laboral protegido por el artículo
53 Superior y afecta específicamente a los docentes.
2.4. Desconocimiento de
la reserva de ley orgánica (art. 151 C.P.). Finalmente, señaló que el
Congreso no puede tramitar y aprobar por medio del procedimiento y la forma de
la ley ordinaria ciertas materias que la Constitución ha reservado al trámite y
a la forma más exigentes de la ley orgánica. Y si bien la Ley 1769 de 2015, aun
cuando haya sido aprobada por la mayoría prevista en el artículo 151
constitucional, por sus limitaciones materiales y temporales, no puede modificar
o repetir el contenido de normas que tienen una vigencia permanente como lo es
la Ley 1071 de 2006, anteriormente referida.
III INTERVENCIONES
1. Federación
Colombiana de Trabajadores de la Educación (Fecode)
Fecode intervino en el
trámite de la referencia con el propósito de solicitar a la Corte que declare
la inexequibilidad de la norma demandada por violación al principio de “unidad
de materia legislativa presupuestal”, el principio de igualdad, en contra del
personal docente afiliado al Fondo de Prestaciones Sociales y el artículo 11
del Estatuto Orgánico del Presupuesto.
Desconoce el principio de
unidad de materia en el ámbito presupuestal porque no tiene conexidad con ley
anual de presupuesto para la vigencia fiscal de 2016, puesto que la ley anual
de presupuesto (Ley 1769 de 2015, en este caso) no puede incorporar normas que
no guarden relación con el presupuestos de rentas, la ley de apropiaciones y
las disposiciones generales. Esta norma no está orientada a la ejecución
presupuestal sino al incremento del plazo para el pago y el cambio de la sanción
moratoria de las cesantías definitivas o parciales del personal docente oficial.
No tiene conexidad temática, por ausencia de una vinculación objetiva y razonable,
ya que consagra una regla ajena al tema presupuestal, como es el pago de las
cesantías. No establece un ingreso, ni autoriza un gasto. Tiene un contenido
normativo autónomo y permanente, al contrario de la ley anual del presupuesto.
Viola el principio de
igualdad, pues crea un contenido normativo que se aparte del artículo 5º de la
ley 1801 de 2006, de manera que a partir del 1º de enero de 2016 “!habrá dos
tiempos perentorios, autónomos y diferentes para el pago de las cesantías definitivas
y parciales, el primero, establecido únicamente para los docentes por la
disposición normativa demandada que ordena que el pago se efectúe dentro del
término improrrogable de sesenta (60) días hábiles contados a partir de la firma
del acto administrativo que decreta su liquidación y pago; mientras que, el
segundo, contemplado por el artículo 5º de la Ley 1971 (sic) regirá para los
demás servidores públicos que recibirán su pago en un plazo máximo de cuarenta
y cinco (45) días hábiles contado a partir de la fecha que quede en firme el
acto administrativo que decide su liquidación y ordena el pago”.
En el mismo sentido, la
sanción moratoria es distinta para los docentes, pues “su régimen está atado a
los intereses moratorios a la tasa DTF anual, mientras que para los demás
servidores está ligado a un día de salario por cada día de retardo”, siendo
mucho más beneficiosa la segunda, que aquella especialmente definida para los
docentes. Finalmente, desconoce el artículo 11 del Decreto Ley 111 de 1996 (Estatuto
Orgánico del Presupuesto, por tratarse de una norma general incorporada a la
Ley anual del Presupuesto.
2. Ministerio de
Hacienda
El Ministerio de Hacienda
solicita a la Corte que se declare inhibida para decidir de fondo por ineptitud
de la demanda, por considerar que su censura no se dirige contra un contenido
real y existente, sino que gira en torno a una interpretación puramente
subjetiva del enunciado normativo que cuestionan. En cuanto al cargo por
presunta violación del principio de igualdad, considera que la demanda no
cumple el requisito de suficiencia o de crear una duda mínima sobre la
constitucionalidad de la norma, ni con el de pertinencia, pues su argumentación
discute exclusivamente la conveniencia de la disposición.
De manera subsidiaria,
solicita que se declare la exequibilidad de la norma, pues se trata de una
norma específicamente definida para regular el desembolso de cesantías durante
el año 2016, y no tiene la vocación de permanencia que argumenta el actor. En
ese sentido, tiene conexión con la Ley 1769 de 2015 (Anual del Presupuesto para
el año 2016) y busca lograr una cabal ejecución del presupuesto, sin derogar
ninguna disposición sustantiva.
En caso de que la Corte
decida pronunciarse de fondo en el tema de igualdad indica que el actor omitió
relacionar el procedimiento de reconocimiento y pago de las cesantías de los
docentes, que difiere sustancialmente del resto de los empleados. De acuerdo
con el artículo 56 de la Ley 962 de 2005, las prestaciones sociales a cargo del
Fomag serán reconocidas por el fondo, previa aprobación del proyecto de acto
administrativo que elabore la secretaría de la entidad territorial a la que se
encontrare afiliado el docente. Sólo a partir de que el acto administrativo sea
emitido con el concurso del Fomag y la Secretaría de educación respectiva,
comienza a contarse el plazo para el pago de cesantías. Para el caso de los
docentes, el consejo de Estado ha formulado una regla jurisprudencial según la
cual el término para este pago no es de 45 días a la ejecutoria del acto, sino desde
la fecha de radicación de la solicitud, “cuando se observe que esta tardó más
de 15 días en ser decidida”, de manera que los docentes y los demás servidores
públicos no se encuentran actualmente en una situación de igualdad.
En cuando al tercer cargo,
remite a sus argumentos sobre la ausencia de violación del principio de unidad
de materia.
3. Fiduciaria La
Previsora (Fiduprevisora)
La entidad Fiduprevisora
SA intervino en el trámite con el propósito de defender la constitucionalidad
de la norma demandada.
Estima que no hay
violación al principio de unidad de materia, pues el artículo demandado es una
disposición incorporada en el presupuesto de 2016, que “contiene un supuesto de
hecho que consiste en modificar la forma como se causa el derecho a
constituirse en mora en el pago de la cesantías definitivas (sic( y parciales a
favor del personal docente afiliado al Fondo, y sus efectos atienden a la
posibilidad misma de estabilización económica del patrimonio autónomo, de tal
forma que el elemento consustancial que subyace en la disposición demandada es,
ni más ni menos, el resultado de una valoración estricta del Legislador para
asegurar la partida presupuestal del Fondo”, estando clara su conexidad con la
materia general desarrollada por la ley anual de presupuesto.
Considera que no existe
violación al principio de igualdad pues las diferencias (el trato distinto)
adoptadas por el Legislador no obedecen a criterios irrazonables, en perjuicio
de población vulnerable, tomadas  a partir de “lineamientos diferenciadores
que no se encuentren justificados. Por el contrario”, se dirige a
estabilizar los ingresos y egresos del patrimonio autónomo para una
distribución efectiva de las partidas presupuestales para el reconocimiento y
pago de tales prestaciones.
4. Ministerio de
Educación
Extemporáneamente, el
Ministerio de Educación presentó un escrito en el que solicita a la Corte que
se declare inhibida para fallar, o en su defecto, defiende la exequibilidad de
las normas.
En lo que tiene que ver
con la ausencia de claridad aduce que, en el cargo por violación al artículo 11
del decreto 111 de 1996 (Estatuto Orgánico del presupuesto), el concepto de
violación debería encaminarse a acreditar que el artículo violado no asegura la
correcta ejecución del presupuesto o que la vocación temporal de la norma
exceda el límite previsto en tal estatuto. El cargo lo que pretende es
acreditar que la disposición cuestionada viola una norma legal sustantiva, lo
que no es cierto. Estima, además, que el ciudadano incurre en errores
semejantes al hablar del principio de unidad de materia, pues se encamina a
indicar que la norma no tiene vocación de ejecutar el presupuesto de 2016, sino
de establecer una regla o procedimiento para el reconocimiento de una
prestación social, violando los límites temporales de las normas presupuestales.
En lo concerniente a la certeza, considera que,
en la medida en que no existe certeza acerca de la existencia de un plazo para
el pago de las cesantías de los educadores afiliados al Magisterio, ni es
posible saber que efectivamente el Legislador tuvo como intención modificar
dicho plazo. Ninguna de esas apreciaciones es cierta.
En cuanto al fondo, el núcleo
de su argumentación consistió en señalar que los docentes tienen un régimen
especial en materia de cesantías, lo que excluye la posibilidad de que el trato
diferenciado se considere una violación del principio de igualdad y de los
principios mínimos fundamentales del derecho al trabajo (artículos 13 y 53 CP).
Añadió, en fin, que la norma persigue eficiencia y racionalidad en el gasto
público y tiene a asegurar la correcta ejecución del presupuesto de la Nación.
5. Universidad
Pedagógica y Tecnológica de Colombia (UPTC)
El centro educativo
presentó un escrito extemporáneo, con el propósito de coadyuvar los cargos de
la demanda.
IV. PROCURADOR GENERAL
DE LA NACIÓN
En ejercicio de sus
funciones constitucionales y legales, el Procurador General de la Nación radicó
en la Corte el concepto 6086, el veintiséis (26) de abril de dos mil dieciséis
(2016).
1. En cuanto al cargo de
unidad de materia, el Procurador General de la Nación considera que la
disposición acusada desconoce el carácter temporal de las leyes de presupuesto,
y añade que el artículo demandado no contiene una estimación de ingresos, una autorización
de gastos, o una norma para la debida ejecución del presupuesto, por lo que
estima que el cargo debe prosperar.
“De esta forma, el jefe del ministerio público considera
que la norma acusada no está autorizando la ejecución de un gasto para el año
2016 sino, muy por el contrario, regulando un aspecto totalmente diferente como
es el relativo a las cesantías parciales o definitivas del magisterio, las
cuales constituyen unas prestaciones que se generan de manera permanente en el
tiempo y que, incluso, podrían estar afectando vigencias figuras. Y, en tal
sentido, esta norma no responde a los parámetros establecidos en el artículo 11
del decreto 111 de 19996, que compila las normas que contienen el Estatuto
Orgánico del Presupuesto y en donde expresamente se indica que tales normas
generales ‘regirán únicamente para el año fiscal para el cual se expida’”.
Como, para la Vista Fiscal
es evidente la violación del principio de unidad de materia, no presenta un
estudio de los demás cargos de la demanda.
V. CONSIDERACIONES
Competencia
Esta Corte es competente para resolver la
demanda de la referencia, en virtud del artículo 241 (numeral 4º) de la
Constitución Política.
Problema jurídico
De acuerdo con los antecedentes
expuestos, corresponde a la Corte establecer si el artículo 89 de la Ley 1769
de 2015, al establecer un nuevo modo de pago de las cesantías de los docentes del
Magisterio desconoce (i) el principio de unidad de materia, en tanto no es una
disposición propia del presupuesto del año 2016, sino una regulación permanente
sobre un derecho de los docentes al servicio del Estado; (ii) el principio de
igualdad y los principios mínimos del derecho al trabajo, al ubicarlos en
situación de desigualdad frente a los demás funcionarios públicos, en lo que
tiene que ver con el pago de las cesantías y la sanción por mora en el mismo y
(iii) la prohibición de retroceso en las facetas prestacionales de los derechos
constitucionales.
Para resolver el problema jurídico se tratarán tres
temas: en primer lugar (i) La ley de presupuesto y sus características de
unidad de materia presupuestal, anualidad, prohibición de crear leyes de
contenido material y autónomo y lo referente a las disposiciones generales en
éstas; (ii) el régimen legal del pago de las cesantías y la mora de éstas a los
docentes oficiales; y por último (iii) el caso concreto del análisis de la
inconstitucionalidad del artículo 89 de la Ley1769 de 2015 demandado. Sin
embargo, como cuestión previa, la Sala estudiará si la demanda satisface los
requisitos argumentativos necesarios para iniciar el estudio de validez
constitucional de una norma legal.
Cuestión previa. De la aptitud de la
demanda.
De
conformidad con el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991, las demandas de
inconstitucionalidad deben cumplir requisitos formales mínimos, que se
concretan en (i) señalar las norma acusadas y las que se consideran infringidas;
(ii) referirse a la competencia de la Corte para conocer del acto demandado;
(iii) explicar el trámite desconocido en la expedición del acto, de ser
necesario, y (iv) presentar las razones de la violación.
La última de
esas condiciones exige al ciudadano asumir cargas argumentativas mínimas, con
los propósitos de (i) evitar que la Corporación establezca por su cuenta las
razones de inconstitucionalidad, convirtiéndose entonces en juez y parte del
trámite y generando una intromisión desproporcionada del Tribunal
Constitucional en las funciones propias del Congreso de la República; (ii)
evitar que, en ausencia de razones comprensibles, que cuestionen seriamente la
presunción de corrección de las decisiones adoptadas en el foro democrático, se
profiera un fallo inhibitorio, que frustre el  objeto de la acción; y
(iii) propiciar un amplio debate participativo.
En ese orden
de ideas, las razones de inconstitucionalidad deben ser “(i) claras,
es decir, seguir un curso de exposición comprensible y presentar un
razonamiento inteligible sobre la presunta inconformidad entre la ley y la
Constitución; (ii) ciertas, lo que significa que no deben basarse en
interpretaciones puramente subjetivas, caprichosas o irrazonables de los textos
demandados, sino exponer un contenido normativo que razonablemente pueda
atribuírseles; (iii) específicas, lo que excluye argumentos genéricos o
excesivamente vagos; (iv) pertinentes, de manera que planteen un
problema de constitucionalidad y no de conveniencia o corrección de las decisiones
legislativas, observadas desde parámetros diversos a los mandatos del Texto
Superior; y (v) suficientes, esto es, capaces de generar una duda
inicial sobre la constitucionalidad del enunciado o disposición demandada”. (C-1052
de 2001. MP. Manuel José Cepeda Espinosa).
Ahora bien,
la acción de inconstitucionalidad es de naturaleza pública y constituye una de
las herramientas más poderosas de defensa de la supremacía de la Constitución y
un derecho político de todo ciudadano. Por ello, la Corte ha explicado que la
evaluación de los requisitos mencionados debe efectuarse con base en el
principio pro actione, y que estas condiciones no son formalidades, sino
herramientas para verificar si la demanda genera un auténtico problema de
constitucionalidad[5].
Procede la Corte a analizar el
cumplimiento de las cargas argumentativas de claridad, certeza, especificidad,
pertinencia y suficiencia.
Para empezar, la Corte considera que cada uno de
los cargos satisface el requisito de certeza, pues es posible identificar un
hilo argumentativo específico, premisas concretas que llevan a un conjunto de
censuras en torno a la norma demandada.
En lo que tiene que ver con la certeza, el
actor se basa en una interpretación razonable del contenido normativo
demandado, al referirse al mismo como una modificación regresiva en lo que
tiene que ver con el pago de las cesantías para los docentes del Magisterio y el
cálculo de la sanción por mora. Y, aunque podría existir algún tipo de
discusión sobre el planteamiento, no se trata de asuntos que deban despejarse
en el estudio inicial sobre la aptitud de la demanda, sino de aspectos que
deberían discutirse en el centro de las consideraciones normativas de la
providencia. Esta interpretación sirve como base o contexto para las tres
acusaciones elevadas en la demanda.
Al efectuar el estudio de especificidad, resulta
necesario diferenciar los cargos. El que habla de violación al principio de
unidad de materia cumple con las exigencias propias de este análisis, pues el
actor explica adecuadamente su concepto de violación: mediante la inclusión de
una norma sustantiva y relativa a un derecho fundamental en una ley anual de
presupuesto, se viola un principio material a la racionalidad legislativa que
defiende la Carta Política y es que los artículos de la ley desarrollen el tema
para el que esta es expedida. La misma conclusión se obtiene en lo que hace al
cargo de igualdad, pues en concepto del accionante la norma demandada sustrae a
los docentes del magisterio de la aplicación de la Ley 1071 de 2006, dejándolos
en una situación distinta y de carácter negativo frente a los demás
funcionarios públicos. Obviamente, esta apreciación no implica que la Corte le
conceda razón al demandante, sino que, a priori, satisfizo la condición inicial
de explicar el mecanismo de la vulneración.
En lo que tiene que ver con los derechos de los
trabajadores, artículo 53 CP, los argumentos del actor son precisos. Las
cesantías, explica, hacen parte del derecho al trabajo y sus principios
mínimos. Y si se compara la ley 1071 de 2016 con la norma que la modifica y que
actualmente es objeto de control (la ley 1769 de 2015), habría operado una modificación
regresiva en dos aspectos de esta prestación social: el plazo para pagar y la
sanción por mora que (una vez más) afecta específicamente a los docentes del
Magisterio.
No ocurre lo mismo, sin embargo, con el cargo por quebrantamiento
del principio de reserva de ley orgánica, pues el demandante se limita a
repetir lo dicho en la censura al principio de unidad de materia. Así, el actor
indica que no pueden tramitarse por vía de ley ordinaria materias propias de
las leyes orgánicas, pero al explicar el mecanismo de la violación afirma que
“si bien la ley 1769 de 2015, aun cuando haya sido aprobada por la mayoría
prevista en el artículo 151 constitucional, por sus limitaciones materiales y
temporales, no puede modificar o repetir el contenido de normas que tienen una
vigencia permanente como lo es la Ley 1071 de 2006”. Como puede verse, el cargo
no indica el modo en que se violó la reserva de ley orgánica, sino que reitera
que en la ley anual de presupuesto se incorporó una norma con vocación de
permanencia, precisamente, uno de los elementos del primer cargo.
Así las cosas, este cargo no es apto y la Sala no
se referirá en lo sucesivo al mismo.
Al efectuar el análisis de pertinencia en
torno a los tres cargos restantes, se observa que el primero se basa en el
artículo 158 Superior, que prevé la unidad de las normas contenidas en un
cuerpo legal determinado; en el principio de igualdad, uno de los fundamentos
esenciales del orden normativo constitucional; y en los derechos de los
trabajadores, normas fundantes de nuestro sistema jurídico, y de raigambre
constitucional indudable. Así las cosas, en lo que atañe a la pertinencia, los
cargos no enfrentan problema alguno, en sede de aptitud de la demanda.
Resta el análisis de suficiencia, requisito que se
refiere a la capacidad de la demanda para crear una duda inicial acerca de la
validez constitucional de la norma demandada. En este aspecto,  el cargo de
unidad de materia genera esa duda, pues la pregunta de si normas presuntamente
sustantivas y relacionadas con el pago y sanciones de mora, es decir, de una
prestación laboral, pueden ingresar válidamente en una ley de presupuesto,
constituye un interrogante constitucional relevante, como por cierto lo
evidencia el debate participativo que se ha adelantado en este proceso. Lo
mismo ocurre con la pregunta por una eventual infracción a la prohibición de
retroceso, en tanto los demandantes hablan de una modificación legislativa que
aumenta el plazo y disminuye la sanción por incumplimiento en lo que hace con
la satisfacción de una faceta del derecho al trabajo. Al respecto, la pregunta
plantea un problema jurídico constitucional que esta Corte debe responder.
No ocurre lo mismo con el cargo por violación al
derecho a la igualdad.
El cargo relacionado con la igualdad contenido en
el artículo 13 de la C.P y el Preámbulo, la Corte considera que se debe
inhibir, ya que el demandante no cumple con las cargas mínimas para este tipo
de demandas. Sobre este cargo la jurisprudencia ha establecidos una serie de requisitos
que se refieren a que el actor debe en primer lugar, (i) establecer el criterio
de comparación: patrón de igualdad o tertium comparationis, es decir que
se debe precisar si los supuestos de hecho son susceptibles de compararse y si
se compara sujetos de la misma naturaleza; en segundo término (ii) se debe
definir si en el plano fáctico y en el plano jurídico existe un trato desigual
entre iguales o igual entre desiguales; y por último y en tercer lugar (iii),
se debe averiguar si la diferencia de trato está constitucionalmente
justificada, es decir, si las situaciones objeto de la comparación ameritan un
trato diferente desde la Constitución[6].
Aunque con relación a la violación del artículo 13 C.P., el
demandante trata de explicar por qué los docentes oficiales hacen parte del
grupo de los servidores públicos y por ende se les está diferenciando con la
norma demandada, de manera injustificada con un régimen especial que prolonga
el pago de sus cesantías en quince días más, y establece un sistema de
intereses de mora diferentes, no se explica de manera pormenorizada el criterio
de comparación entre uno y otro grupo de personas, ni tampoco elabora un
argumentación clara sobre si la supuesta diferencia de trato está legalmente
justificado no.
En virtud de lo expuesto, la Sale estima que
existen dos cargos aptos para ser resueltos por este Tribunal, y tienen que ver
con una presunta transgresión al principio de unidad de materia presupuestal, y
a la prohibición de retroceso en materia laboral, por parte del Legislador, al
dictar el artículo 89 de la Ley 1769 de 2015. Con todo, la Sala se referirá
algunas objeciones planteadas por los intervinientes, para despejar toda duda
acerca de la aptitud de la demanda.
Si bien existen cuestionamientos de dos autoridades
acerca del cumplimiento del requisito de certeza (las intervenciones del
Ministerio de Hacienda y el Ministerio del Interior[7], que proponen, primero, que
los cuestionamientos no son claros porque los títulos planteados en la demanda
no coinciden con las afirmaciones desarrolladas en cada uno de ellos, así que
la decisión debería tomarse ‘a ciegas’, controvirtiendo la falta de relación
entre los contenidos y los títulos; aducen que, en lo que tiene que ver con la
violación al estatuto orgánico del presupuesto, el actor no dirige sus
argumentos a demostrar que la norma afecta la adecuada ejecución del
presupuesto (Mineducación); en lo que hace a la violación al principio de
unidad de materia, indica que el actor lo que cuestiona es que se establezca
una regla o procedimiento para el reconocimiento de una prestación a un grupo
específico de servidores públicos, violando la limitación temporal de las
normas presupuestales (Mineducación). Y, frente a la certeza, se cuestiona que
el demandante no demostró que la disposición cuestionada tenga vocación de
permanencia (Minhacienda), o que exista un modo claro a través del cual se
lleva a cabo el pago de las prestaciones de los docentes del Magisterio, y que
fue intención del Legislador modificarlo (Mineducación).
Frente a los argumentos mencionados, la Sala
encuentra que ninguno de ellos desvirtúa la aptitud de la demanda para producir
un fallo de fondo. Así, es perfectamente claro que el actor propone una
violación al principio de unidad de materia pues, en su criterio, no es posible
establecer en esta norma, encargada de la definición de ingresos y gastos para
un período específico, disposiciones de naturaleza sustantiva, relativas al
reconocimiento de un derecho laboral para los docentes, y con vocación de
permanencia. Y considera, además, que esto vulnera los derechos de los
trabajadores, en la medida en que implica una nueva regulación, de carácter
restrictivo, frente al régimen general que venía aplicándoseles.
En lo que tiene que ver con el cuestionamiento del
Ministerio de Hacienda, según el cual esta norma sólo es aplicable para 2016,
la Sala considera que esta posición enfrenta dos problemas. El primero es que
no existe ninguna razón, en el tenor literal de la norma, para llegar a esa
conclusión. Si el argumento esgrimido por esta autoridad significa que, dado el
carácter temporal de la ley de presupuesto, esta norma sólo puede aplicarse
durante un año, entonces está asumiendo que no hubo una transgresión al
principio de unidad de materia que es, precisamente, lo que debe resolver la
Sala. Y, además, está modificando, pero no extinguiendo el problema jurídico.
De ser cierto su punto de vista, surgiría la pregunta de por qué se introduce
una excepción para este año a una regulación sustantiva y permanente, que
afecta un derecho fundamental de los docentes, en una ley anual de presupuesto.
El principio de unidad de materia y la Ley anual
de presupuesto.
El presupuesto, desde una aproximación inicial, puede
definirse como un programa de ingresos y gastos incorporado en una ley de la
República, cuya formación se produce mediante la actuación conjunta de los
poderes ejecutivo –que lo propone– y legislativo –que lo aprueba–. Por regla
general, en esta ley no se establecen obligaciones jurídicas relativas a la
obtención de ingresos o la realización de los gastos, sino que unos y otros se
presuponen y planifica su utilización para un período determinado.
En la regulación constitucional, el artículo 151 de
la Carta faculta al Congreso para que expida leyes orgánicas, entre las cuales
se encuentra las normas sobre preparación, aprobación y ejecución del
presupuesto de rentas y ley de apropiaciones[8].
El procedimiento para la aprobación de la ley de
presupuesto, su contenido y vigencia, está regulado en el capítulo 3º del
Título XII de la Constitución (artículos 345 a 355). Así, el artículo 346
dispone que el Gobierno debe formular anualmente el presupuesto de rentas y ley
de apropiaciones y presentarlo al Congreso dentro de los primeros diez días de
cada legislatura, dentro de un marco de sostenibilidad fiscal. El inciso
segundo del mismo artículo establece que en la ley de apropiaciones no pueden
incurrirse partidas que no correspondan a un “crédito judicialmente
reconocido, o a un gasto decretado conforme a ley anterior, o a uno propuesto
por el Gobierno para atender debidamente el funcionamiento de las ramas del
poder público, o al servicio de la deuda, o destinado a dar cumplimiento al
Plan Nacional de Desarrollo”.
A su turno, el artículo 347 de la C.P prescribe que
“el proyecto de ley de apropiaciones
deberá contener la totalidad de los gastos que el Estado pretenda realizar
durante la vigencia fiscal respectiva” y agrega que “Si
los ingresos legalmente autorizados no fueren suficientes para atender los
gastos proyectados, el Gobierno propondrá, por separado, ante las mismas
comisiones que estudian el proyecto de ley del presupuesto, la creación de
nuevas rentas o la modificación de las existentes para financiar el monto de
gastos contemplados…”.
Posteriormente, en el artículo 348 de
la C.P. se regula el modo de aprobación del presupuesto lo relacionado con la
aprobación del presupuesto[9], en el artículo 349 se indica el trámite ante el Congreso[10], el artículo
350 se refiere al gasto público social en la ley de apropiaciones[11] y el
artículo 351 versa sobre modificaciones del presupuesto[12]; y
finalmente el artículo 352 que establece que, “…en la ley orgánica del
presupuesto se regulará lo correspondiente a la programación, aprobación,
modificación y ejecución del presupuesto de la Nación, de las entidades
territoriales y de los entes descentralizados de cualquier nivel
administrativo, y su coordinación con el plan nacional de desarrollo, así como
la capacidad de los organismos y entidades estatales para contratar”.
1. Otros aspectos de las leyes
anuales de presupuesto se encuentran definidos en el Estatuto Orgánico del
Presupuesto, Decreto 111 de 1996.
El artículo 10 de este Decreto se
establece que, “La ley anual de presupuesto general de la Nación es el
instrumento para el cumplimiento de los planes y programas de desarrollo
económico y social” y el artículo 11 del mismo Decreto se establece que la
ley anual de presupuesto se compondrá de tres partes: (i) El presupuesto de
rentas, que contendrá la estimación de los ingresos corrientes de la Nación, de
las contribuciones parafiscales cuando sean administradas por un órgano que
haga parte del presupuesto, de los fondos especiales, los recursos de capital y
los ingresos de los establecimientos públicos del orden nacional; (ii) el
presupuesto de gastos o ley de apropiaciones, que incluye las apropiaciones
para la rama judicial, la rama legislativa, la Fiscalía General de la Nación,
la Procuraduría General de la Nación, la Defensoría del Pueblo, la Contraloría
General de la República, la Registraduría Nacional del Estado Civil que incluye
el Consejo Nacional Electoral, los ministerios, los departamentos
administrativos, los establecimientos públicos y la Policía Nacional,
distinguiendo entre gastos de funcionamiento, servicio de la deuda pública y
gastos de inversión, clasificados y detallados en la forma que indiquen los
reglamentos; y finalmente (iii) las disposiciones generales, que corresponden a
las normas tendientes a asegurar la correcta ejecución del Presupuesto general
de la Nación, las cuales regirán únicamente para el año fiscal para el cual se
expidan[13].
En armonía con lo expuesto, la jurisprudencia
constitucional ha definido el presupuesto como una relación de ingresos y
gastos de carácter anual propuesto por el gobierno para ser aprobado por el
Congreso. Así en la Sentencia C-1065 de 2001, se dijo que la Ley de
Presupuesto, “Se constituye en un mecanismo de racionalización de la
actividad estatal, a través del cual se cumplen las funciones redistributivas
en la sociedad, se hacen efectivas las políticas macroeconómicas, la
planificación del desarrollo, y se hace una estimación anticipada de los
ingresos y una autorización de los gastos públicos que han de efectuarse dentro
del período fiscal respectivo”, y se añadió que “las leyes anuales de
presupuesto gozan de una doble naturaleza. En primer lugar, se trata de normas
que se encuentran al servicio del desarrollo y del bienestar de la comunidad
como parte integral de la manera como se realiza luego lo dispuesto como metas
programáticas en la planeación del desarrollo; y, en segundo lugar, son normas
vinculantes para recaudar los ingresos y realizar los gastos públicos de tal
suerte que en cuanto hace a las inversiones públicas se ajusten al Plan de
Desarrollo”.
De otra parte, en la Sentencia C-478 de 1992,
se dijo que la Ley Orgánica del Presupuesto tiene un rango “cuasi-constitucional”
y que es un parámetro o paradigma constitucional para el control de las leyes
anuales de presupuesto. En otras decisiones, como la C-022 de 2004 se recalcó
que en la aprobación del Presupuesto se conjuga la potestad del Presidente en
el diseño y planificación del balance de gastos e ingresos, y la del Congreso
de la República, destinada a que el cálculo de las rentas nacionales y la
autorización de los gastos cuenten con la participación de las autoridades que
representan legítimamente al pueblo en el Congreso de la República[14].
Además, la jurisprudencia constitucional ha
considerado que la ley de presupuesto tiene un carácter formal, en el sentido
de que no crea normas jurídicas, sino que simplemente contiene una estimación descriptiva
de ingresos y gastos. [C-1433 de 2000, C-177 de 2002[15]] “Las funciones que competen al Congreso en materia
presupuestal revisten gran importancia dentro del régimen constitucional. Al
aprobar el presupuesto, el legislativo ejerce una función de delimitación y
control del poder del ejecutivo en materia económica, y contribuye a la
efectiva realización de las metas fijadas anteriormente en la ley del Plan de
Desarrollo Económico y Social. La ley anual de presupuesto puede orientar las
finanzas públicas en uno u otro sentido, imprimiéndole a la dinámica colectiva un
rumbo u orientación particular. Por eso se ha dicho que es un instrumento de
política macroeconómica.  Reducir el alcance normativo de la Ley de
presupuesto a un contenido meramente administrativo de tipo contable, o a un
requisito o condición ejecución de las partidas que contempla, es desconocer
los poderes políticos del Parlamento en materia presupuestal”.
La Ley anual de presupuesto presenta ciertas
características, acordes con su objetivo o finalidad. Esto ha recibido el
nombre dentro de la doctrina de “limitaciones constitucionales a la ley de
Presupuesto”, y se corresponde con una serie de rasgos propios, algunos de los
cuales han sido materia de esta demanda. En primer lugar (i) la unidad de
materia presupuestal; en segundo término (ii) el carácter anual de la ley de
presupuesto; en tercer lugar (iii) la prohibición expresa de que se puede
establecer leyes autónomas o propias dentro de la ley de presupuesto y por
último (iv) las características y limitaciones que se han establecido jurisprudencialmente
a las disposiciones generales contenidas en la ley de presupuesto.
2. El principio de unidad de materia en la ley
de presupuesto.
La doctrina y la jurisprudencia han sido unánimes
en señalar que, a pesar de que el núcleo específico de la ley del presupuesto
es la relación entre ingresos y gastos, es posible establecer en ella normas
asociadas a su aplicación, interpretación o ejecución.
Sin embargo, en ocasiones se ha evidenciado un
fenómeno que consiste en la introducción de una serie de normas que no guardan
relación con el balance presupuestario, sino que, a manera de disposiciones
generales, se ocupan de la interpretación y ejecución de otros rubros. Además,
en ocasiones, el legislador ha utilizado esta posibilidad para incorporar normas
que no tienen relación alguna (temática, teleológica o sistemática) con la ley
de presupuesto.
En ese marco, la jurisprudencia constitucional ha
establecido diversas reglas para evaluar cuándo una norma incorporada a la
relación de gastos e ingresos de la ley de presupuesto, puede llegar a tener
una relación directa con esta y por ende no puede ser proscrita. Así como se
indica en la Sentencia C-006 de 2012[16],
la jurisprudencia constitucional ha asumido una posición “estricta”, que se dio
en los primeros años de la jurisprudencia, sobre la introducción de contenidos
normativos ajenos a la relación de ingresos y gastos, pero posteriormente se
dio una posición “ponderada” a partir de las sentencias C-177 de 2002[17] y C-1124 de 2008[18], en donde se estableció la
tesis de que, “…se viola el principio de unidad de materia cuando se incluye una
norma cuyo objeto no tenga ninguna conexión con la materia presupuestaria
(mínima conexión temática), no busque lograr una cabal ejecución del
presupuesto (mínima conexión teleológica) y que supere la limitaciones de
tiempo de tales normas (mínima conexión temporal)…”.
Del mismo modo –se dijo– son ajenas a una ley de presupuesto
normas que no tengan ningún tipo de relación con el objeto del presupuesto,
como podría ocurrir “(i) cuando [el legislador] introduce
una norma que rebasa los límites temporales, al modificar una regla legal que
hace parte de una ley de carácter permanente, incluso si está relacionada con
la materia propia de la ley anual de presupuesto (C-039 de 1994[19]; C-177 de 2002[20]);
(ii) cuando se incluye una norma que regula competencias permanentes a
instituciones en materia de control, incluso si se trata de un tipo de control
estrechamente vinculado con el presupuesto (C-803 de 2003[21]); (iii) cuando
prorroga la vigencia de normas “cuya naturaleza es extraña a la ley anual de
presupuesto”, incluidas en una ley autónoma e independiente, que ya habían sido
prorrogadas a su vez mediante otra ley (C-457 de 2006[22]); (iv) cuando se fijan
derechos y garantías de carácter sustantivo con vocación de permanencia –por
ejemplo, en el ámbito de la seguridad social– mediante normas que no son
presupuestarias ni tampoco constituyen herramientas orientadas a asegurar o
facilitar la ejecución del presupuesto nacional (C-039 de 1994[23], C-668 de 2006[24]);
(v) cuando se regulan materias propias de una ley estatutaria, como los asuntos
relacionados con la financiación de las campañas políticas (C-515 de 2004)”[25].
Como se precisó en esa oportunidad, las normas de
la ley de presupuesto deben guardar una conexidad: (i) causal, (ii)
teleológica, (iii) temática y (iv) sistemática con la materia general del
cuerpo normativo (aspectos que definen de manera general el principio de unidad
de materia). Además es necesario considerar que esta ley tiene (iv) carácter anual;
(v) temática y (vi) finalidad presupuestal. Por lo tanto, las disposiciones que
se incluyan en la ley de presupuesto no pueden tener vocación de permanencia,
modificar reglas generales o establecer normas autónomas de carácter material[26].
En la sentencia C-052 de 2015[27], se definió
específicamente cuándo se daba conexidad temática, causal, teleológica y
sistemática, definiendo cada una de estas situaciones.
De acuerdo con este pronunciamiento, la
conexidad temática se refiere, “…a la vinculación objetiva y razonable entre la materia o el asunto
general sobre el cual versa una ley y la materia de la norma objeto de
acusación”. Sobre
este tipo de conexidad dijo que debía tenerse en cuenta, “…que una misma ley
puede tener varios núcleos temáticos, de modo que dicha vinculación debe
predicarse de al menos uno de tales núcleos, para que se considere cumplido el
requisito de unidad de materia”. La conexidad causal se define como,
“la identidad entre los motivos que dieron lugar a la expedición de la ley y
la de cada una de las disposiciones que la integran.  Se trata entonces de
una unidad de causa a lo largo de la iniciativa, habida cuenta la posible
complejidad temática que ofrezca el articulado respectivo”. La conexidad
teleológica hacer referencia a “...la unidad de propósitos entre la ley
respectiva y la norma acusada (…) consiste en la identidad de objetivos
perseguidos por la ley vista en su conjunto general, y cada una de sus
disposiciones en particular.  Es decir, la ley como unidad y cada una de
sus disposiciones en particular deben dirigirse a alcanzar un mismo designio o
designios, nuevamente dentro del contexto de la posible complejidad temática de
la ley”. Por último, la conexidad sistemática, “…se explica en la
relación existente entre las diferentes disposiciones de la ley, de modo que
ellas conformen ‘un cuerpo ordenado que responde a una racionalidad interna’
(…) se presenta cuando todo el conjunto de reglas o de principios recogidos en
un estatuto determinado, en este caso en una ley de la República, tiene alguna
relación entre sí, o está enlazado de alguna manera, de forma que globalmente
considerado contribuye a regular armoniosamente un mismo asunto o materia…”.
En el ámbito de la ley anual del presupuesto, además de comprobar
los ámbitos de conexidad descritos, debe verificarse si la disposición
cuestionada tiene relación directa con el núcleo básico del presupuesto; de no
ser así, se estaría aprobando una norma autónoma y de carácter material a
través de la ley del presupuesto, desconociendo la unidad temática y la
prohibición de inclusión de normas con un contenido normativo autónomo, y
soslayando los principios democrático y de publicidad en la aprobación de las
leyes. [C-201 de 1998[28],  C-668 de
2006[29],
C-457 de 2006[30], C-704 de 2015[31]].
En virtud del carácter anual del presupuesto [CP,
C-201 de 1998[32],
C-1124 de 2008[33]],
la inclusión de normas permanentes constituye una violación al principio de
unidad de materia.
Por último con relación a las Disposiciones
Generales en la ley de presupuesto se dijo en la Sentencia C-201 de 1998[34] que éstas tienen un
contenido puramente instrumental y se dijo que, “las disposiciones generales tienen por objeto facilitar y
agilizar la ejecución del presupuesto durante la respectiva vigencia fiscal,
sin que al amparo de las mismas pueda el legislador expedir mandatos legales en
sentido material o modificar o derogar normas de carácter sustantivo ni
desconocer o modificar normas de superior jerarquía como lo son
las del estatuto orgánico de presupuesto…”[35].  [C-292 de 2015[36]].
En conclusión, se considera violado el
principio de unidad de materia presupuestaria por cinco razones que se
relacionan entre sí: (i) cuando se incluye una norma cuyo objeto no tiene
ninguna conexión con la materia presupuestal (conexión temática); (ii) cuando
no existe una unidad causal o conexidad entre los motivos que dieron lugar a la
expedición de la ley y cada una de las disposiciones que la integran;  (iii)
cuando no busca lograr una cabal ejecución del presupuesto (conexión
teleológica), (iv) cuando no se establece una relación coherente y ordenada de
las distintas disposiciones entre sí que conformen una unidad (conexión sistemática)
y (v) cuando supere las limitaciones de tiempo de tales normas (conexión
temporal). También se debe tener en cuenta (vi) el grado de la conexidad, en
donde se debe tener analizar la  intensidad de la vinculación directa e
inescindible con el núcleo básico de la ley anual de presupuestos.
Del mismo va en contra de los principios generales
de la ley de presupuesto, que se introduzcan normas de carácter permanente que
vayan más allá del término de un año violando el principio de anualidad o
incluyendo dentro de  las disposiciones generales normas que no tengan
conexidad temática, causal, teleológica y sistemática, porque esto no sólo iría
contra el principio de unidad de materia presupuestaria, sino también contra
los principios democrático y de anualidad.
El principio
de progresividad y la prohibición de retroceso como herramientas conceptuales y
normativas para el análisis de las medidas adoptadas por el Estado para
garantizar las facetas prestacionales de los derechos constitucionales.
Reiteración de jurisprudencia.
El principio de
progresividad encuentra su fundamento normativo originario en el artículo 4º
del Pacto Internacional Sobre Derechos Económicos, Sociales y Culturales
(PIDESC). Su alcance ha sido ampliamente analizado por el Comité de Derechos
Económicos, Sociales y Culturales de la ONU (Comité DESC) en su Observación
General No. 3, relativa a la naturaleza de las obligaciones contraídas por los
Estados que suscribieron el Pacto[37] y, en el orden interno, por la
jurisprudencia de esta Corporación.[38]
El mandato de
progresividad prescribe que la eficacia y cobertura de las dimensiones
prestacionales de los derechos constitucionales debe ampliarse de manera
gradual y de acuerdo con la capacidad económica e institucional del Estado en
cada momento histórico.
Este principio se
construyó a partir del alcance de las obligaciones de los estados parte del
Protocolo Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de la ONU
y, de la misma manera, se consideró aplicable en el ámbito interno a los “derechos
sociales”, bajo la doctrina tradicional de las “generaciones” de
derechos. Sin embargo, como se desprende de lo expuesto hasta el momento, todos
los derechos tienen contenidos de carácter positivo y negativo, razón por la
cual el principio sería aplicable también a las facetas positivas de los
derechos tradicionalmente considerados civiles y políticos, cuya aplicación
inmediata suele considerarse fuera de discusión.
La constatación
de que los derechos ubicados históricamente en ese grupo poseen esferas
prestacionales no debe restarles fuerza normativa, sino que permite evidenciar
la existencia de componentes prestacionales de los derechos constitucionales
que son directamente aplicables y judicialmente exigibles.[39] Esos contenidos no están
sometidos entonces al principio de progresividad y constituyen estándares
mínimos de protección y corresponde al juez competente analizar, en cada caso,
si se enfrenta a una de esas facetas para establecer la procedencia de la
acción de tutela y el alcance de las órdenes a impartir.
Ahora bien, en
relación con el mandato de progresividad, la Corte Constitucional tiene
establecido que comporta: (i) la satisfacción inmediata de niveles mínimos de
protección; (ii) el deber de observar el principio de no discriminación en
todas las medidas o políticas destinadas a ampliar el rango de eficacia de un
derecho; (iii) la obligación de adoptar medidas positivas, deliberadas, y en un
plazo razonable para lograr una mayor realización de las dimensiones
positivas de cada derecho, razón por la cual la progresividad es incompatible,
por definición, con la inacción estatal; y (iv), la prohibición de retroceder
por el camino iniciado para asegurar la plena vigencia de todos los derechos.[40]
El último
aspecto, denominado prohibición de regresividad o prohibición de retroceso, se
desprende de forma inmediata del mandato de progresividad y, de manera más
amplia, del principio de interdicción de arbitrariedad, propio del Estado de
Derecho: si un Estado se compromete en el orden internacional y constitucional
a ampliar gradualmente la eficacia de los contenidos prestacionales de los
derechos constitucionales, resulta arbitrario que decida retroceder en ese
esfuerzo de manera deliberada.
Sin embargo, esta
Corporación ha considerado, en armonía con la doctrina autorizada del DIDH[41],
que no toda regresión es arbitraria, pues la adecuada utilización de los
recursos públicos y las necesidades más apremiantes que en cada momento
enfrenta el Estado en materia social, pueden llevar a considerar como
constitucionalmente válida o legítima la modificación de políticas públicas y
normas jurídicas que impliquen un retroceso en la eficacia de un derecho, si
esas medidas comportan a la vez una ampliación (de mayor importancia) del
ámbito de protección de otro u otros derechos.
Por esta razón,
la prohibición de regresividad no es absoluta. La validez de normas, medidas o
políticas regresivas en materia de derechos constitucionales está sometida a
los principios de razonabilidad y proporcionalidad, bajo parámetros ya
decantados por la jurisprudencia constitucional. En los párrafos sucesivos, la
Sala explicará los criterios sentados por la jurisprudencia constitucional para
identificar la regresividad de una medida (política, norma, acción estatal), y
la forma en que el juez de tutela debe aplicar el principio de razonabilidad
frente a ese tipo de decisiones.
En la sentencia
C-630 de 2011[42] la Sala Plena recogió los criterios
recogidos por la jurisprudencia de la Corporación y la dogmática del DIDH para
establecer cuándo un cambio normativo es regresivo, tal como se expone:
“Una medida se entiende regresiva, al menos,
en los siguientes eventos: (1) cuando recorta o limita el ámbito sustantivo de
protección del respectivo derecho;[43] (2) cuando aumentan sustancialmente los
requisitos exigidos para acceder al respectivo derecho;[44] (3) cuando disminuye o
desvía sensiblemente los recursos públicos destinados a la satisfacción del
derecho. En este último caso la medida será regresiva siempre que la
disminución en la inversión de recursos se produzca antes de verificado el
cumplimiento satisfactorio de la respectiva prestación (por ejemplo, cuando se
han satisfecho las necesidades en materia de accesibilidad, calidad y
adaptabilidad).[45] Frente a esta última hipótesis, es relevante
recordar que tanto la Corte Constitucional como el Comité DESC han considerado
de manera expresa, que la reducción o desviación efectiva de recursos
destinados a la satisfacción de un derecho social, cuando no se han satisfecho
los estándares exigidos, vulnera, al menos en principio, la prohibición de
regresividad.[46] ”.[47]
Sobre el análisis
de constitucionalidad de normas o decisiones regresivas, este Tribunal ha
establecido que (i) sobre toda medida de carácter regresivo recae una
presunción de inconstitucionalidad; (ii) esa presunción puede ser desvirtuada
por el Estado, demostrando que el retroceso obedece a la consecución de fines
constitucionales imperiosos. Por lo tanto, (iii) la carga argumentativa y
probatoria necesaria para justificar una norma o medida regresiva corresponde a
las autoridades públicas. En ese marco, (iv) cuando el juez constitucional
evalúa la compatibilidad de tales decisiones con la vigencia de los derechos
constitucionales debe ejercer un análisis riguroso de proporcionalidad de las
mismas. Ese análisis, (v) debe ser aún más intenso cuando la decisión estatal
regresiva afecta grupos vulnerables o sujetos de especial protección
constitucional.[48]
En lo
concerniente a la carga de justificación que se encuentra en cabeza de la
autoridad pública, precisó la Sala Plena en la citada sentencia C-630 de 2011:
“(…) [C]uando una medida regresiva es
sometida a juicio constitucional, corresponderá al Estado demostrar, con datos
suficientes y pertinentes, (1) que la medida busca satisfacer una finalidad
constitucional imperativa; (2) que, luego de una evaluación juiciosa, resulta
demostrado que la medida es efectivamente conducente para lograr la finalidad
perseguida; (3) que luego de un análisis de las distintas alternativas, la
medida parece necesaria para alcanzar el fin propuesto; (4) que no afecta el
contenido mínimo no disponible de [la faceta de]l derecho social comprometido;
(5) que el beneficio que alcanza es claramente superior al costo que apareja[49]”.
La prohibición de
retroceso, en tanto herramienta de control de constitucionalidad, ha sido
utilizada principalmente para analizar la constitucionalidad de tránsitos
regulativos en regímenes de seguridad social y modificaciones normativas que
suponen la disminución de beneficios laborales[50]. De esos análisis se
desprende que la prohibición mencionada guarda una estrecha relación con el
principio de confianza legítima, pues protege expectativas creadas por las
acciones estatales en el sentido de que las autoridades no variarán de forma
abrupta el rumbo adoptado para la satisfacción de necesidades exigidas por el
respeto de los derechos humanos[51].
La Corte
Constitucional ha precisado que la interdicción de regresividad recae también
sobre la configuración de los recursos judiciales destinados a la protección de
facetas prestacionales de los derechos, pues la efectividad de estos mecanismos
redunda directamente en el ámbito de protección y rango de eficacia de los
derechos[52].
Así las cosas, resulta oportuno
recordar que el principio de progresividad es tanto una herramienta conceptual
como un mandato normativo derivado del derecho internacional de los derechos
humanos que se aplica siempre que se deba evaluar la validez de medidas
destinadas a aumentar el goce de los derechos constitucionales, así como
aquellas que eventualmente constituyan un retroceso en esa aspiración.
De acuerdo con la reiteración jurisprudencial
previamente presentada, este principio es aplicable siempre que el Estado tome
una decisión que disminuya el ámbito de protección de una esfera prestacional
de un derecho y, especialmente, cuando ello suponga el aumento en el costo de
acceso al derecho para la población vulnerable.
Por esa razón, la Corporación ha considerado que
son pasos regresivos e inconstitucionales, entre otros, la decisión de
disminuir los recursos del sistema subsidiado de seguridad social en salud
(C-1165 de 2000[53]),
la medida consistente en desmontar una  póliza de seguros para garantizar la
calidad de las viviendas de interés social y prioritario (C-444 de 2009[54]) o la decisión de una
alcaldía municipal en el sentido de reducir un subsidio de vivienda, para
población económicamente vulnerable (T-1318 de 2005[55]), generando así un aumento
correlativo en el dinero que debían cancelar para el acceso a una habitación
digna y adecuada.
3. El régimen legal del pago de cesantías y mora
de ésta en los docentes oficiales (magisterio):
El artículo 150, numeral 19, literal e) de la
Constitución establece que el Congreso debe establecer las normas a las que
debe ceñirse el Gobierno Nacional para fijar el régimen prestacional y salarial
de los empleados públicos. Los docentes gozan de un régimen prestacional
especial, previsto en la ley 91 de 1989 y modificado parcialmente por la Ley
812 de 2003, por el cual se creó el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del
Magisterio (FOMAG) como una cuenta especial de la Nación, con independencia
patrimonial, contable y estadística, sin personería jurídica, cuyos recursos
son manejados por una entidad financiera estatal o de economía mixta, en la
cual el Estado tenga más del 90% de capital[56].
En lo que tiene que ver con el pago de cesantías
para el magisterio, en determinados periodos se  han establecido regímenes con
características especiales y, en otros, se les ha aplicado el régimen general
de los servidores públicos. De acuerdo con el artículo 3º del Decreto Ley 1277
de 1979, los docentes oficiales son empleados públicos, con un régimen
especial. De conformidad con el artículo 105 de la Ley 115 de 1994 (General de
Educación) y el Decreto 1278 de 2002 (Estatuto Profesional Docente), los
docentes oficiales son servidores públicos.
En la sentencia C-741 de 2012[57] la Corporación precisó que
aunque los docentes oficiales no hacen parte de la categoría de servidores públicos,
su situación se asimila a la de estos últimos, pues el estatuto docente
(artículo 2º) los define como ‘empleados oficiales de régimen especial’, al
tiempo que la Ley General de Educación (artículo 2º 105, parágrafo 2º, de la
Ley 115 de 1994) los denomina servidores públicos de régimen especial. También
se explicó que los docentes oficiales podrían considerarse empleados públicos,
por hacer parte de la Rama Ejecutiva y porque su misión se cumple dentro de las
secretarías de educación territoriales.
Así, concluyó en esa oportunidad la Corte:
“Los anteriores criterios permiten a la Corte apreciar
que existen importantes semejanzas, incluso identidades, entre las características
usualmente atribuidas a la figura de los empleados públicos y las que, según se
explicó, son propias del trabajo de los docentes oficiales, entre ellas el
hecho de cumplir tareas propias y típicas de entidades administrativas y la
circunstancia de ser empleados de carrera, que se vinculan previo concurso, a
través de un acto administrativo de nombramiento, siendo ese tipo de
servidores, según lo entiende la doctrina, uno de las que conforman el subgrupo
de los empleados públicos”.
Establecido que los docentes oficiales pueden ser
considerados (o asimilados en su situación jurídica) a los empleados públicos,
la Corte hará referencia a cómo se ha regulado en el tiempo su régimen de
cesantías, pues de ello depende el resultado de una evaluación basada en el
principio de progresividad y la prohibición de retroceso.
En primer lugar, la Ley 43 de 1975 estableció que
la Nación y las entidades territoriales se harían cargo del pago de las
prestaciones del personal docente de acuerdo al tipo de vinculación que estos
tuvieren en su momento. A partir de 1989, se expidió la Ley 91 del mismo año,
que creó el Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio y se reguló el pago
de las cesantías a los docentes nacionalizados y nacionalizados a través de ese
Fondo[58].
Sin embargo, en lo que tiene que ver con el pago de
cesantías e intereses de mora por este concepto, es necesario tener en cuenta
el tipo de vinculación del docente, de acuerdo con las tres categorías previas
en el artículo 1º de la Ley 91 de 1989: (i) el personal nacional, es
decir, los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional; ii) el personal
nacionalizado, entendiendo dentro de este grupo, a los docentes vinculados
por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976 y los vinculados
a partir de esta fecha de conformidad con lo dispuesto en la ley 43 de 1975; y
en tercer término (iii) el personal territorial, que está conformado por
los docentes vinculados por nombramiento de una entidad territorial, a partir
del 1 de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisitos establecidos en el
artículo 1 de la ley 43 de 1975.
El artículo 2º, numeral 5º, de la Ley 91 de 1989
estableció que el pago de las prestaciones del personal docente nacional y
nacionalizado está a cargo de la Nación a través del FOMAG; el numeral 3º del
artículo 15 de dicha Ley prescribe que “para los docentes nacionalizados
vinculados hasta el 31 de diciembre de 1989, el Fondo Nacional de Prestaciones
Sociales del Magisterio pagará un auxilio equivalente a un mes de salario por
cada año de servicio o proporcionalmente por fracción de año laborado, sobre el
último salario devengado, si no ha sido modificado en los últimos tres meses, o
en caso contrario, sobre salario promedio del último año”; el literal b del
mismo artículo, señala que “Para los docentes que se vinculen a partir del 1
de enero de 1990 y para los docentes nacionales vinculados con anterioridad a
dicha fecha, pero sólo con respecto a la cesantías generadas a partir del 1º de
enero de 1990, el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio
reconocerá y pagará  un interés anual sobre saldo de estas cesantías existentes
al 31 de diciembre de cada año, liquidadas anualmente y sin retroactividad,
equivalente a la suma que resulte de aplicar la tasa de interés, que de acuerdo
con certificación de la Superintendencia Bancaria haya sido comercial promedio
de captación del sistema financiero durante el mismo período. Las cesantías del
personal docente acumuladas hasta el 31 de diciembre de 1989, que pasan al
Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio, continuarán sometidas a las
normas generales vigentes para los empleados públicos del orden nacional”[59].
En este orden de ideas, corresponde al FOMAG reconocer
y pagar las prestaciones sociales y la asistencia en salud. En lo que tiene que
ver con el pago de las cesantías, debe aclararse que el artículo 279 de la Ley
100 de 1993, exceptuó de la aplicación del Sistema Integral de Seguridad Social
a los miembros de las Fuerzas Públicas y de la Policía Nacional, al personal
regido por el Decreto 1214 de 1990, con excepción de aquel que se vincule a
partir de la vigencia de la Ley 91 de 1989, a los miembros de las comisiones
públicas y a los “afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del
Magisterio”.
En consecuencia, los docentes oficiales se
encuentran exceptuados de la aplicación de la Ley 100 de 1993 y del artículo 98
de la Ley 50 de 1990, que modificó el Código Sustantivo del Trabajo y
estableció un nuevo régimen para el pago de cesantías.
En conclusión, el pago de las cesantías del
personal docente causadas desde la promulgación de la Ley 91 de 1989 sigue la
normatividad aplicable a los empleados del sector público del nivel nacional.
Al respecto, la Ley 244 de 1995 fijó los términos
para el pago oportuno de las cesantías de los servidores públicos, en esa
dirección, estableció que la entidad responsable cuenta con quince (15) días
hábiles para resolver la solicitud de reconocimiento y pago de cesantías; y un
plazo de cuarenta y cinco (45) días hábiles para realizar el pago, contados
desde que la resolución de reconocimiento quede en firme. Estos términos deben
contarse de conformidad con el artículo 76 del CPACA, donde se indica que
contra la resolución que concede o niega el beneficio, se cuenta con un término
de diez días para la presentación de los recursos de ley.
En otros términos, cuando el artículo 19 de la ley
91 de 1989 establece que el pago de cesantías de los docentes oficiales estará
regulado por la normatividad vigente, debe aplicarse lo dispuesto en la Ley 244
de 1995, modificada por la Ley 1071 de 2006, sobre el pago de cesantías
definitivas o parciales a los servidores públicos.
Esta ley establece los términos para el pago de las
cesantías parciales o definitivas y la mora de éstas a cargo del FOMAG, en los
artículos 4 y 5, así:
“…Artículo 4. Términos. Dentro de los quince (15) días hábiles
siguientes a la presentación de la solicitud de liquidación de las cesantías
definitivas o parciales, por parte de los peticionarios, la entidad empleadora
o aquella que tenga a su cargo el reconocimiento y pago de las cesantías,
deberá expedir la resolución correspondiente, si reúne todos los requisitos
determinados en la Ley.
Parágrafo: En caso de que la entidad observe que la solicitud está
incompleta deberá informársele al peticionario dentro de los diez (10) días
hábiles siguientes al recibo de la solicitud, señalándole expresamente los
documentos y/o requisitos pendientes.
Una vez aportados los documentos y/o requisitos pendientes, la
solicitud deberá ser resuelta en los términos señalados en el inciso primero de
este artículo.
Artículo 5: Mora en el Pago: La entidad pública pagadora tendrá
plazo máximo de cuarenta y cinco (45) días hábiles, a partir de la cual queda
en firme el acto administrativo que ordena la liquidación de las cesantías
definitivas o parciales del servidor público, para cancelar esta prestación
social, sin perjuicio de lo establecido para el Fondo Nacional del Ahorro.
Parágrafo: En caso de mora en el pago de las cesantías definitivas o
parciales de los servidores públicos, la entidad obligada reconocerá y
cancelará de sus propios recursos, al beneficiario, un día de salario por cada
día de retardo hasta que se haga efectivo el pago de las mismas, para lo cual
solo bastará acreditar la no cancelación dentro del término previsto en este
artículo. Sin embargo, la entidad podrá repetir contra el funcionario, cuando
se demuestre que la mora en el pago se produjo por culpa imputable a este”.
En conclusión, de acuerdo a la legislación y la
jurisprudencia, los docentes oficiales han sido considerados como servidores
públicos con características especiales. En lo que hace al pago de las
cesantías y la mora en el cumplimiento de esta obligación, es aplicable la Ley
1071 de 2006 que en su artículo 4º que establece el término máximo de quince
(15) días para proferir la resolución de la solicitud y el artículo 5º, según
el cual la entidad pagadora cuenta con un plazo máximo de cuarenta y cinco (45)
días hábiles para el pago. El interés de mora en esta normativa equivale a “…un
día de salario por cada de retardo hasta que se haga efectivo el pago”.
4. ESTUDIO DE LOS CARGOS
En este apartado pasa la Corte a resolver el
problema jurídico consistente en determinar si la Ley 1769 de 2015 “Por la
cual se decreta el presupuesto de renta y recursos de capital y Ley de
apropiaciones para la vigencia fiscal del 1º de enero al 31 de diciembre de
2016”, vulnera el principio de unidad de materia y la prohibición de
regresividad en las facetas prestacionales de los derechos constitucionales.
Como se indicó en la primera parte de esta
providencia, existen un conjunto de criterios jurisprudenciales para evaluar si
el legislador introdujo indebidamente temas ajenos a la ley de presupuesto en
esta regulación, es decir, normas sin ninguna relación temática, causal,
teleológica, sistemática y temporal, desconociendo entonces el principio de unidad
de materia.
Según el demandante, con la introducción del
artículo 89 de la Ley 1769 de 2015 se violó el principio de unidad temática
presupuestal, el carácter anual de la ley de presupuesto y la prohibición de
introducir normas de contenido material y autónomas en la ley de presupuesto,
ya que la norma establece, a través de una regulación permanente, un plazo más
amplio y atenúa el interés de mora por incumplimiento en el pago de las
cesantías, en comparación con la regulación contenida en los artículos 4º y 5º
de la Ley 1071 de 2016.
Para la Corte, la violación del principio de unidad
de materia por parte del legislador derivada de la introducción de la norma
demandada es evidente. Como se explicó previamente, el contenido de la ley de
presupuesto es exclusivamente el que corresponde a la estimación de gastos e
ingresos para un período determinado; y la naturaleza especial de esta ley,
como su carácter periódico y el hecho de que en esta no se crean obligaciones,
derechos u otros contenidos normativos materiales, hace inadmisible la
incorporación de normas autónomas o permanentes.
El artículo 89 de la ley demandada pretende,
precisamente, modificar los plazos para el pago de las cesantías de los
docentes del magisterio, y reducir el monto de los intereses por mora en el
cumplimiento de esta obligación, tal como se hallaban previstos en los
artículos 4º y 5º de la Ley 1071 de 2016. La ausencia de conexidad entre el
contenido del artículo y la descripción de los ingresos y gastos de la Nación
es clara y, frente a ello, no resultan admisibles los argumentos que pretenden
hallar un nexo indirecto, basado en la forma en que estos plazos e intereses
podrían afectar indebidamente el patrimonio público. Se insiste, la ley anual
el presupuesto no tiene ese carácter de medio para depurar el manejo de los
recursos, o instrumento normativo para encauzar la llegada de nuevos recursos
al Estado. A continuación se explican, con detalle, las razones de esta
conclusión. Para hacerlo, se explica cómo la norma carece de conexidad con la
ley del presupuesto, tanto a partir de las reglas generales del principio de
unidad de materia, como desde aquellas específicamente desarrolladas para su
aplicación en el ámbito presupuestal:
Como lo indica la Procuraduría General de la
Nación, el artículo demandado no contiene  una estimación de ingresos, una
autorización de gastos, o una norma que propicie la debida ejecución del
presupuesto, aspectos que caracterizan e incluso definen las normas que hacen
parte de la ley anual de presupuesto.
La norma no guarda entonces relación con los
distintos aspectos que conforman una ley anual de presupuesto. Lo que hace es,
como lo indica el accionante, regular de forma permanente aspectos relativos al
pago de una prestación social y, en consecuencia, asociados al derecho al
trabajo.
En esos términos, no existe una unidad temática,
sistemática o teleológica entre la norma demandada y la ley anual de
presupuesto, pues, mientras la primera trata de una organización de ingresos y
gastos, la segunda habla del pago de una prestación derivada de un derecho
fundamental. El propósito de la primera es definir el modo de distribuir
ingresos y gastos; y, mientras el de la norma objeto de análisis se refiere a
fines propios del Estado social de derecho, el trabajo en condiciones dignas y
justas y la garantía de la seguridad social.
Por último, es importante responder a un contra
argumento, que se encuentra en las intervenciones que defienden la
exequibilidad de la norma, según el cual, en la medida en que la norma se
refiere a un pago, necesariamente tiene que ver con el presupuesto. El
argumento, además, cobraría mayor fuerza en la medida en que la Corte ha
sostenido que la unidad de materia no debe analizarse con extremo rigor, para maximizar
el principio democrático.
Una posición como la descrita terminaría por vaciar
de contenido el principio de unidad de materia presupuestal, pues resulta
difícil concebir una sola actividad estatal que no suponga un gasto. La
prestación de los servicios públicos lo exige, el goce efectivo de los derechos
supone un adecuado manejo de recursos por parte del Estado, y toda política
pública debe consultar un componente financiero. Por ello, si bien el estudio
del principio es flexible, no puede serlo al punto de que se desvanezca su
fuerza normativa.
Como se explicó en las consideraciones normativas
de esta providencia, aparte de la conexión temática, sistemática y teleológica,
la unidad de materia presupuestal posee unas reglas específicas de análisis, a
las que se hará referencia en los párrafos finales, y que confirman la
conclusión ya descrita.
Así pues, la norma no guarda conexidad temática
mínima con el presupuesto, y no es acorde con su carácter temporal y formal, lo
que resulta suficiente para declarar su inconstitucionalidad.
Sin embargo, es preciso para la Sala resolver el
segundo interrogante de la demanda, es decir, establecer si la norma viola la
prohibición de regresividad.
De acuerdo con la jurisprudencia reiterada en esta
oportunidad, el principio de progresividad es una herramienta conceptual y
normativa desarrollada en el marco del derecho internacional de los derechos
humanos, y actualmente ampliamente utilizada por este Tribunal, para establecer
el nivel de cumplimiento y satisfacción de las facetas prestacionales de los
derechos constitucional.
Este principio parte del supuesto según el cual
todos los derechos deben lograr su plena eficacia, pero la satisfacción o plena
garantía de algunos de sus contenidos y obligaciones correlativas es más
onerosa que la de otras facetas. En ese marco, el principio toma en
consideración las limitaciones presupuestales de cada estado, pero exige la
adopción de medidas y censura abiertamente la inacción estatal o los
retrocesos, una vez se ha alcanzado cierto nivel de cumplimiento.
Así las cosas, desde un punto de vista positivo, el
principio de progresividad exige avanzar, a medida que el desarrollo económico
estatal lo permita, mientras que, desde un punto de vista negativo, la
interdicción de retroceso opera como una barrera prima facie a la
adopción de decisiones que suponen un nivel inferior al ya alcanzado por el
Estado. El carácter prima facie hace referencia al hecho de que la prohibición
no es absoluta, sino que exige al órgano estatal, primero, motivar todo paso
atrás y, segundo, hacerlo en el marco de la razonabilidad y la
proporcionalidad, es decir, indicando los fines constitucionales que pretende
satisfacer con la medida regresiva y demostrando que el medio adoptado para
lograrlo no restringe en exceso otras facetas del mismo u otros derechos; ni
desconoce el principio de igualdad y el mandato de no discriminación.
El derecho al trabajo es, en Colombia, un derecho
fundamental, con un contenido complejo y amplias facetas prestacionales. Este
derecho no implica, por razones de imposibilidad fáctica, asegurar a cada
persona un puesto de trabajo, sino propiciar condiciones de acceso y
estabilidad adecuadas y, una vez generada la vinculación, un conjunto de
garantías para que se desarrolle en condiciones justas y acordes con la
dignidad humana. El trabajo, así concebido, constituye un medio de realización
del ser humano, y un pilar esencial del orden social.
Además de su importancia para la satisfacción de
las aspiraciones humanas y la generación de riqueza para el país, el derecho al
trabajo se asocia a la satisfacción de otros principios constitucionales, como
el derecho al mínimo vital o el libre desarrollo de la personalidad; y guarda
relaciones estrechas con los principios de solidaridad social e igualdad
material. En el Estado colombiano, el derecho al trabajo se ha concebido como
uno de los aspectos cardinales en la construcción de los sistemas de seguridad
social, es decir, en las medidas adoptadas por el Estado social que defiende la
Constitución para defender a todos los colombianos de la pobreza, las
enfermedades, y para garantizarles, al menguar sus fuerzas de trabajo, o llegar
al fin del período vital, un sustento para sus familias.
En ese contexto, el constituyente previó para un
conjunto de estándares que deben respetarse en toda relación laboral, a los que
denominó principios mínimos fundamentales, destacando con este doble
calificativo su trascendencia constitucional.
Dentro de estos principios mínimos, se encuentra el
pago de las acreencias laborales, un conjunto de emolumentos que persiguen
diversas finalidades en torno  a la dignidad humana y la manutención familiar,
en el marco de las relaciones laborales, y dentro de tales prestaciones se
encuentra el auxilio de cesantía.
Más allá de la forma en que se ha desarrollado
históricamente el auxilio de cesantías, en el orden constitucional y legal
actual, resulta claro que esta prestación está concebida para brindar un
soporte económico a las personas que, por diversas circunstancias, terminan una
relación laboral, con evidentes riesgos para su bienestar y mínimo vital. Las
cesantías constituyen entonces un ahorro forzado que intenta hacer más leves
las consecuencias de los períodos de inestabilidad o de auténtica imposibilidad
de acceso a un puesto de trabajo, que no sólo afectan intensamente la vida de
una persona, sino que se ciernen como una amenaza para el tranquilidad del
grupo familiar.
En ese contexto, las cesantías son parte del contenido
prestacional del derecho al trabajo y, por lo tanto, uno de los aspectos en los
que opera la exigencia de progresividad y la prohibición de retroceso. A
continuación, la Sala explicará el tránsito normativo que supone el artículo
demandado frente al sistema de pago de cesantías de los docentes del
magisterio, y analizará el fondo del cargo propuesto, a través de un cuadro
comparativo. Para su elaboración, se tienen en cuenta, en lo pertinente, los
términos impugnación de la Resolución administrativa previstos en el Código
Contencioso Administrativo (CCA) y el nuevo Código de Procedimiento Contencioso
Administrativo (CPAC) Ley 1437 de 2011:
Paralelo entre la aplicación de la ley 1071 de
2006 y la 1769 de 2015:
Normatividad que regula el reconocimiento
y pago de cesantías al personal docente
Términos establecidos para el
reconocimiento y pago aplicando términos del CCA
Términos establecidos para el
reconocimiento y pago aplicando términos del CPACA
LEY 1071 DE 2006
Pago de cesantías: Art. 4 Dentro de los quince (15) días hábiles
siguientes a la presentación de la solicitud de liquidación de las cesantías
definitivas o parciales, por parte de los peticionarios, la entidad
empleadora o aquella que tenga a su cargo el reconocimiento y pago de las
cesantías, deberá expedir la resolución correspondiente, si reúne todos los
requisitos determinados en la Ley.
Art. 5 Mora de las cesantías:
(…) La entidad pública pagadora tendrá plazo máximo de cuarenta y
cinco (45) días hábiles, a partir de la cual queda en firme el acto
administrativo que ordena la liquidación de las cesantías definitivas o
parciales del servidor público, para cancelar esta prestación social sin
perjuicio de lo establecido para el Fondo Nacional de Ahorro.
Parágrafo. En caso de mora en el pago de las cesantías
definitivas o parciales de los servidores públicos, la entidad obligada
reconocerá y cancelará de sus propios recursos, al beneficiario, un día de
salario por cada día de retardo hasta que se haga efectivo el pago de las
mismas, para lo cual solo bastará acreditar la no cancelación dentro del
término previsto en este artículo. Sin embargo, la entidad podrá repetir
contra el funcionario, cuando se demuestre que la mora en el pago se produjo
por culpa imputable a este.
1. La entidad tendrá 15 días hábiles para resolver la solicitud del
afiliado respecto al pago parcial o definitivo de las cesantías.
2. Expedida la resolución, el afiliado podrá presentar los recursos
otorgados por la ley si no estuviere de acuerdo con la decisión de la
autoridad, en un término de 5 días conforme lo estableció el artículo 51 del
CCA.
3. Notificados, comunicados o publicada la resolución de los
recursos; o vencido el término para que se presentaren, la resolución quedara
en firme.
4. El Fondo tendrá 45 días a partir de la firmeza del acto para
reconocer el pago de las cesantías.
Esto para un total de 65 días en los que se tramitara y deberá
realizarse el pago de la prestación so pena de incurrir en sanción moratoria.
5. La sanción moratoria será el equivalente a un día de
salario por cada día de retardo hasta que se haga efectivo el pago de las
mismas.
1. La entidad tendrá 15 días para resolver la solicitud del afiliado
respecto al pago parcial o definitivo de las cesantías.
2. Expedida la resolución, el afiliado podrá presentar los recursos
otorgados por la ley si no estuviere de acuerdo con la decisión de la
autoridad, en un término de 10 días conforme lo estableció el CPACA.
3. Notificados, comunicados o publicada la resolución de los
recursos; o vencido el término para que se presentaren, la resolución quedara
en firme.
4. El fondo tendrá 45 días a partir de la firmeza del acto para
reconocer el pago de las cesantías.
Esto para un total de 70 días en los que se tramitara y deberá
realizarse el pago de la prestación so pena de incurrir en sanción moratoria.
5. La sanción moratoria será el equivalente a un día de
salario por cada día de retardo hasta que se haga efectivo el pago de las
mismas.
LEY 1769 DE 2015
Art. 89. Pago de cesantías del Magisterio: El pago que reconozca el
Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG) por concepto
de cesantías parciales o definitivas a sus afiliados se deberá realizar
dentro de los sesenta (60) días hábiles siguientes a la fecha en que quede en
firme el acto administrativo que ordena la liquidación y pago de la
prestación social solicitada.
A partir del día hábil sesenta y uno (61), se deberán reconocer a
título de mora en el pago, intereses legales a una tasa equivalente a la DTF
efectiva anual, causado diariamente por la suma no pagada.
1. La entidad tendrá 15 días hábiles para resolver la solicitud del
afiliado respecto al pago parcial o definitivo de las cesantías.
2. Expedida la resolución, el afiliado podrá presentar los recursos
otorgados por la ley si no estuviere de acuerdo con la decisión de la
autoridad, en un término de 5 días conforme lo estableció el artículo 51 del
CCA.
3. Notificados, comunicados o publicada la resolución de los
recursos; o vencido el término para que se presentaren, la resolución quedara
en firme.
4. El Fondo tendrá 60 días a partir de la firmeza del acto para
reconocer el pago de las cesantías.
Esto para un total de 80 días en los que se tramitara y deberá
realizarse el pago de la prestación so pena de incurrir en sanción moratoria.
5. A partir del día hábil sesenta y uno (61), se deberán reconocer a
título de mora en el pago, intereses legales a una tasa equivalente a la DTF
efectiva anual, causado diariamente por la suma no pagada.
1. La entidad tendrá 15 días hábiles para resolver la solicitud del
afiliado respecto al pago parcial o definitivo de las cesantías.
2. Expedida la resolución, el afiliado podrá presentar los recursos
otorgados por la ley si no estuviere de acuerdo con la decisión de la
autoridad, en un término de 5 días conforme lo estableció el artículo 51 del
CCA.
3. Notificados, comunicados o publicada la resolución de los
recursos; o vencido el término para que se presentaren, la resolución quedara
en firme.
4. El Fondo tendrá 60 días a partir de la firmeza del acto para
reconocer el pago de las cesantías.
Esto para un total de 85 días en los que se tramitara y deberá
realizarse el pago de la prestación so pena de incurrir en sanción moratoria.
5. A partir del día hábil sesenta y uno (61), se deberán reconocer a
título de mora en el pago, intereses legales a una tasa equivalente a la DTF
efectiva anual, causado diariamente por la suma no pagada.
En concepto de la Sala, la modificación que se
introdujo por el legislador al régimen de pago de las cesantías de los docentes
se concreta en dos aspectos. La ampliación del plazo para pagarlas y la
disminución de la sanción en la cancelación de los intereses de mora por
incumplimiento de esta obligación.
Estas dos medidas afectan, en principio, los
intereses de los trabajadores y, al incidir en el pago de las cesantías, puede
concluirse que la medida es, prima facie, restrictiva. Sin embargo, podría argumentarse
en contra de esta conclusión que el plazo y los intereses por mora son aspectos
accesorios y que el legislador no tocó ni ‘el núcleo’ esencial, ni el contenido
específico del derecho a las cesantías, sino que instrumentalizó determinada
forma de pago.
Este contra argumento, sin embargo, pasaría por
alto el sentido mismo de las cesantías. El plazo para su pago tiene relevancia
pues, precisamente, pretenden auxiliar a la persona que se queda temporalmente
sin trabajo, razón por la cual es necesario que el lapso de espera sea
razonable y, aunque no le corresponde a la Corte establecer cuál es,
exactamente, ese plazo razonable, sí es claro para este tribunal que ampliarlo,
sin razones poderosas para hacerlo, es inconstitucional. En lo que tiene que
ver con el interés por mora ocurre algo semejante. La razón por la cual en
algunas normas sustantivas el legislador ha incorporado la sanción de un día de
salario por cada día de mora es, precisamente, porque una persona sin trabajo
sufre cada día una lesión intensa a su mínimo vital. Una vez más, lo anterior
no significa que esta sea la única forma válida de calcular tal interés, pero
su modificación por otra fórmula debe basarse en razones constitucionales que
justifiquen la regresión.
Por otra parte, es imprescindible señalar que el
análisis de regresividad sí admite ‘pasos atrás’, pero que la carga de
justificarlos radica en quien impone la medida, es decir, para el caso de las
leyes, en el Congreso de la República. En este trámite, sin embargo, no existe una
justificación específica y satisfactoria que, en el proceso de elaboración de
la ley, explique la decisión de modificar el plazo y la sanción por mora en el
pago de las cesantías. Y ello es explicable, en la medida en que se trata de una
norma incluida en una ley que trataba un aspecto totalmente distinto, según se
ha concluido en el estudio por violación al principio de unidad de materia.
Así las cosas, resulta que con la introducción del
artículo 89 de la Ley 1769 de 2015 no sólo se desconoció el principio de unidad
de materia, sino que, además, se creó un régimen más oneroso y regresivo en
términos de pago de cesantías y de intereses de mora, que modifica lo
establecido en los artículos 4 y 5 de la Ley 1071 de 2006, ya que el plazo para
el pago de las cesantías pasa de cuarenta y cinco (45) días hábiles a sesenta
(60) días hábiles, que en términos reales puede llegar a ser desde ochenta (80)
días hábiles hasta ochenta y cinco (85) días hábiles por la utilización de los
recursos, dando lugar a que se amplíe en un término de hasta quince días el
pago de las cesantías para los docentes oficiales.
Lo mismo sucede con el pago de los intereses de
mora ya que cambia el valor establecido en la Ley 1071 de 2006 de un día de
salario por cada día de retardo hasta que se haga efectivo el pago de las
mismas, a lo regulado en el parágrafo del artículo 89 de la Ley 1769 de 2015 de
una tasa de intereses legales equivalente a la DTF efectiva anual,
causado diariamente por la suma no pagada[60].
Ahora bien, dado que esta demanda se dirige a
cuestionar una decisión legislativa que se previó para regir a partir del año
en curso, y que la sentencia de este Tribunal se produce tras varios meses de
su entrada en vigencia, resulta pertinente referirse a los efectos que dará la
Corte a esta decisión.
El artículo 241
de la Constitución Política consagra una cláusula amplia de competencia de la
Corte Constitucional, así como las funciones específicas, en materia de control
de regularidad entre las leyes y el Texto Superior. Así, el inciso primero de
esta disposición establece que le corresponde a este Tribunal garantizar la
supremacía y la integridad de la Carta Política.
La labor de
asegurar estos dos valores, esenciales en un ordenamiento constitucional,
incluye la de definir los efectos de sus decisiones, tal como lo ha sostenido
esta Corporación, al menos, desde las sentencias C-013 de 1993[61],
C-031 de 1993[62] y
C-037 de 1996[63].
La decisión
acerca de los efectos de los fallos, en lo que atañe a su aplicación en el
tiempo, tiene por regla general la de los efectos posteriores a su adopción,
con el fin de garantizar seguridad jurídica a los asociados. Sin embargo, excepcionalmente,
la Corporación adopta decisiones con efectos diferidos (es decir, que comienzan
a regir en un momento futuro determinado) o retroactivas, es decir, que rigen
con anterioridad a su promulgación. Esta última opción ha sido utilizada, entre
otros escenarios, cuando se afectan los derechos laborales, las prestaciones
sociales o el derecho a la seguridad social de las personas, sin que exista un
motivo constitucionalmente válido para ello.
Sin embargo,
también ha acudido la Corte a decisiones retroactivas en otros escenarios. En
la sentencia C-623 de 2015[64], en
la que se declararon inexequibles apartes normativos de los artículos 50 y 53
de la Ley 160 de 1994 (o ley de reforma agraria), por violación del artículo
238 de la Carta Política, se resolvió darle efectos retroactivos a la decisión
(a partir de la promulgación de la Ley 160 de 1994) porque se consideró que: “[…]
el Congreso de la República desbordó su
libertad de configuración legislativa, toda vez que estableció una suspensión
automática de los actos administrativos que culminan los procesos agrarios de
clarificación de la propiedad, deslinde, recuperación de baldíos y extinción
del dominio, de conformidad con los artículos 50 y 53 de la Ley 160 de 1994”.
La Corte sostuvo que ello implicaba una intromisión del legislador en una
facultad específica y autónoma de los jueces de la República.[65].
También en la
sentencia C-619 de 2003[66], la
Corte recordó que para asegurar la supremacía y la integridad de la
Constitución puede modular sus fallos, evitando así que el pronunciamiento sea
inocuo, y garantizando una seguridad jurídica basada en la certeza de los
derechos; al tiempo que en la sentencia C-464 de 2004[67],
la Corporación decidió dar efectos retroactivos a declaratoria de
inexequibilidad de la norma que prohibía contraer pensión a la persona que
contrajera nuevas nupcias, para evitar una lesión a un derecho imprescriptible,
basada en un desconocimiento del libre desarrollo de la personalidad[68].
En el caso objeto
de estudio y, en la medida en que de acuerdo con el análisis precedente, el
legislador decidió adoptar una medida regresiva, como es la modificación y el
retroceso en el goce efectivo de un derecho fundamental en el marco de una ley
anual de presupuesto; y en que esa decisión normativa afecta a un grupo de
trabajadores que debe ser especialmente protegido en el orden constitucional
colombiano, la Corte considera necesario dar efectos retroactivos a esta
providencia. Así las cosas, evidenciando que se pudieron presentar pagos
tardíos a las cesantías que implican mora, la Corporación le dará efectos
retroactivos a esta decisión, para que se paguen los intereses de mora de
acuerdo a la legislación anterior, es decir el artículo 5 de la Ley 1071 de
2006.
En consecuencia, la Corte declarará la inexequibilidad
de la disposición demandada.
VI. DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional de la República de Colombia,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE
Primero.- Declarar INEXEQUIBLE el
artículo 89 de Ley 1769 de 2015 “por la cual se decreta el presupuesto de
rentas y recursos de capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del
1° de enero al 31 de diciembre de 2016”.
Segundo.- La presente decisión de
inexequibilidad surte efectos desde el 1º de enero de 2016, es decir el momento
en que entró a regir la ley de Presupuesto Ley 1769 de 2015, y tiene efectos
retroactivos para el pago de los intereses de mora del año 2016 a los docentes
oficiales, en donde se aplicará lo dispuesto en los artículos 4º y 5º de la Ley
1071 de 2006 para contabilizar los días de retardo y los intereses de mora.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase.
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Presidenta
AQUILES ARRIETA GÓMEZ
Magistrado (E)
Con aclaración de voto
LUIS GUILLERMO GUERRERO
PÉREZ
Magistrado
Con salvamento de voto
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
Con salvamento de voto
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
Con salvamento parcial de voto
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
Con aclaración de voto
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
ALBERTO ROJAS RIOS
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
SALVAMENTO DE
VOTO DEL MAGISTRADO
ALEJANDRO LINARES
CANTILLO
A LA SENTENCIA
C-486/16
MP. MARÍA
VICTORIA CALLE CORREA
En sesión del siete (07) de septiembre de
dos mil dieciséis (2016) el pleno de esta Corporación, contando con la mayoría
necesaria[69], declaró INEXEQUIBLE el artículo 89 de
Ley 1769 de 2015 "por la cual se decreta el presupuesto de
rentas y recursos de capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del
1o de enero al 31 de
diciembre de 2016” con efectos retroactivos a partir del 1o de enero de 2016, es decir, desde
que entró a regir la ley anual de presupuesto para la presente vigencia fiscal.
Dicha providencia indicó, entre otras, que "o/ artículo
demandado no contiene una estimación de ingresos, una autorización de gastos, o
una norma que propicie la debida ejecución del presupuesto, aspectos que
caracterizan e incluso definen las normas que hacen parte de la ley anual de
presupuesto. La norma no guarda entonces relación con los distintos aspectos
que conforman una ley anual de presupuesto. Lo que hace es, como lo indica el
accionante, regular de forma permanente aspectos relativos al pago de una
prestación social y, en consecuencia, asociados al derecho al trabajo
" (se subraya).
Al respecto
concluyó lo siguiente:
"En el caso
objeto de estudio y, en la medida en que de acuerdo con el análisis precedente,
el legislador decidió adoptar una medida regresiva, como es la modificación
y el retroceso en el goce efectivo de un derecho fundamental en el marco de una
ley anual de presupuesto; y en que esa decisión normativa afecta a un grupo de
trabajadores que debe ser especialmente protegido en el orden constitucional
colombiano, la Corte considera necesario dar efectos retroactivos a esta
providencia. Así las cosas, evidenciando que se pudieron presentar pagos
tardíos a las cesantías que implican mora, la Corporación le dará efectos
retroactivos a esta decisión, para que se paguen los intereses de mora de
acuerdo a la legislación anterior, es decir el artículo 5 de la Ley 1071 de
2006" (se subraya).
Con el acostumbrado y debido respeto a la
decisión de la mayoría, fundamento mi apartamiento en la (i) falta de análisis
de la temporalidad de las disposiciones contenidas en la ley anual del
presupuesto, (ii) el cumplimiento por parte del artículo 89 de las
características de unidad de materia y el respeto a la prohibición de
regresividad de los derechos económicos, sociales y culturales -DESC- y (iii)
la injustificada decisión de inexequibilidad con efectos retroactivos respecto
de las cesantías liquidadas y pagadas durante la vigencia del artículo 89 de
Ley 1769 de 2015.
Vigencia de la
ley anual de presupuesto
En primer lugar,
conforme al mandato del artículo 346 de la Constitución Política, modificado
por el Acto Legislativo No. 3 de 2011, esta Corporación ha continuamente
considerado que por la naturaleza jurídica de la ley en mención, la misma se
encuentra sometida al límite temporal del año fiscal sobre el cual recae. Es
así como, pese a haber declarado inexequible el artículo 123 de la Ley 1737 de
2014 "Por la cual se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de
Capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1o de enero al 31 de diciembre
de 2015 ", esta Corte en la
sentencia C-704 de 2015[70], respecto de la temporalidad de la
ley, reiteró lo siguiente:
"La ley
anual de presupuesto no puede considerarse solo como un simple ejercicio
contable, puesto que la misma, en realidad, impone determinada disciplina al
Gobierno a través de reglas vinculantes que ordenan, prohíben y autorizan
determinadas acciones presupuéstales por parte del Ejecutivo. En términos
de la sentencia en comento la jurisprudencia ha admitido enfáticamente la
fuerza restrictiva del presupuesto, es decir la característica en virtud de la
cual sólo pueden ejecutarse los gastos previamente definidos en él, y el
carácter de "autorizaciones de gastos" hasta por un tope máximo, que
se atribuye a las normas que decretan apropiaciones. Características estas que
denotan el valor normativo del que se reviste el presupuesto y el contenido
material de sus normas. En efecto, si es propio de las leyes en sentido
material el ordenar, prohibir, o autorizar, y la normas del presupuesto anual
que decretan gastos son de un lado autorizaciones de gasto y de otro, en virtud
de su fuerza restrictiva, prohibiciones de superar los límites de gastos en
ellas señaladas, es obvio que de una lado autorizan y de otro prohíben, por lo
cual su contenido normativo es indiscutible. Así mismo, la jurisprudencia se ha
referido a la especialidad del gasto público, principio según el cual las
partidas aprobadas por el Congreso no pueden destinarse a fines distintos de
aquel para el cual fueron aprobadas, y finalmente ha explicado como el
presupuesto es instrumento de la política macroeconómica pública, rasgos estos
del presupuesto que también lo ubican como verdadera ley en sentido material,
superando la concepción que lo mira como un mero acto administrativo
descriptivo de ingresos y gastos, condición para su efectivo recaudo o
ejecución" (se subraya).
En ese sentido, la interpretación del
artículo 89 en cuanto a la vigencia de pagos debió realizarse a la luz de lo
dispuesto en la misma Ley 1769 de 2015 intitulada "por la cual
se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y ley de
apropiaciones para la vigencia fiscal del o de enero al 31 de diciembre de 2016", respecto de su
ámbito temporal, y cuando menos en lo siguiente: (i) en el artículo 1o de esa misma ley se expresa
que tiene una vigencia temporal de un año al indicar "Fíjense los
cómputos del presupuesto de rentas y recursos de capital del Tesoro de la
Nación para la vigencia fiscal del 1o
de enero al 31 de diciembre de 2016"; (ii) el Estatuto
Orgánico del Presupuesto General de la Nación, Ley 38 de 1989, artículo 10
indica que "El año fiscal comienza el 1o de enero y termina el 31 de
diciembre de cada año. Después del 31 de diciembre no podrán asumirse
compromisos con cargo a las apropiaciones del año fiscal que se cierra en esa
fecha y los saldos de apropiación no afectados por compromisos caducarán sin
excepción"; y (iii) en el artículo 4o de la Ley 179 de
1994 se establece que "Los principios del sistema presupuestal son: la
planificación, la anualidad, la universalidad, la unidad de caja, la
programación integral, la especialización, inembargabilidad, la coherencia
macroeconómica y las homeostasis".
De lo anterior se constata que no era
procedente darle la calificación de permanente al artículo 89 de la Ley 1796 de
2015, teniendo en cuenta que se trata de una típica norma de ejecución
presupuestal, máxime si se tiene en cuenta que la ley que regula el
reconocimiento y pago de las cesantías de los servidores públicos, Ley 1071 de
2006, se encuentra vigente.
Cumplimiento de las características de unidad de materia y respeto a la
prohibición de regresividad de los DESC
En segundo lugar, estimo que la norma
demandada no desconocía el principio de unidad de materia o el principio de no
regresividad en materia de derechos sociales, en tanto que el artículo 89 de la
ley anual de presupuesto para la vigencia fiscal de 2016, se dirigía
expresamente a establecer dentro del presupuesto de gastos el desembolso de las
cesantías para el personal docente, cuyo procedimiento difiere sustancialmente
del que se aplica a los demás servidores públicos y por ello implica que el
cómputo del plazo para dicho desembolso se prolongue por unos días más, sin
embargo no pretendía modificar de modo permanente el régimen sustancial de las
cesantías del Magisterio. Adicionalmente, los intereses de mora son un
accesorio del derecho principal de recibir una cesantía, razón por la cual no
estamos frente a la afectación de una garantía constitucional.
Por el contrario, la norma declarada
inexequible perseguía una finalidad que no fue explorada en la sentencia C-486
de 2016, consistente en que dentro del género de los servidores públicos, el
grupo de los maestros, fue el único incluido dentro de la ley anual de
presupuesto con la única finalidad de que tuvieran un rubro especial para
garantizar el pago oportuno de sus cesantías y de llegarse a producir mora en
ese desembolso, la norma previo el pago de intereses por cada día retardo. Por
la misma razón, no existía regresividad alguna que afectara el goce efectivo
del derecho de los docentes.
Efecto retroactivo injustificado
Tal y como lo
manifestó el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, dentro de los gastos se
tenía presupuestado la forma de pago declarada inexequible, sin que la
sentencia efectuara una ponderación respecto de las cesantías efectivamente
pagadas en la vigencia fiscal 2016 de la norma en comento. Desconociendo la
confianza legítima de la administración respecto de la cancelación de ese gasto
y por seguridad jurídica no era aconsejable que la Corte creara vacíos
jurídicos e interpretativos respecto de obligaciones de trabajadores extintas
mediante el pago, generando con la falta de justificación de la retroactividad
de la decisión, una mayor congestión judicial y detrimento del erario al
introducir nuevos conceptos de moratorias y créditos para la presente
anualidad.
Así, en virtud de que el proyecto que
culminó en la sentencia C-486 de 2016 consideró erróneamente que el artículo 89
de la Ley 1769 de 2015 modificaba permanente las cesantías del personal docente,
vulneraba la unidad de materia y establecía una regulación regresiva de cara a
los derechos económicos, sociales y culturales, y sin mayor sustento le otorgó
efectos retroactivos a la inexequibilidad allí declarada, en los párrafos que
preceden dejo expuestas las razones de mi disenso respecto de la decisión de la
mayoría.
Respetuosamente,
ALEJANDRO LINARES
CANTILLO
Magistrado
ACLARACIÓN DE VOTO DE LA MAGISTRADA
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
A LA SENTENCIA C-486/16
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD SOBRE PRESUPUESTO DE RENTAS Y RECURSOS DE CAPITAL Y LEY DE
APROPIACIONES PARA LA VIGENCIA FISCAL DEL 1º DE ENERO AL 31 DE DICIEMBRE DE
2016-No es técnico desde el punto de vista procesal y dogmático que,
después de la constatación de la inexequibilidad de la norma por violación del
principio de unidad de materia, la mayoría haya decidido entrar a estudiar el
posible carácter regresivo de la disposición (Aclaración de voto)
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD SOBRE PRESUPUESTO DE RENTAS Y RECURSOS DE CAPITAL Y LEY DE
APROPIACIONES PARA LA VIGENCIA FISCAL DEL 1º DE ENERO AL 31 DE DICIEMBRE DE
2016-El análisis de regresividad es impreciso y su fundamentación desde
la teoría de interpretación de los derechos económicos, sociales y culturales
es prácticamente inexistente, pues termina por fundamentar la regresividad en
la falta de unidad de materia, lo que hace aún más visible la incorrección
estructural de la tesis mayoritaria (Aclaración de voto)
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD SOBRE PRESUPUESTO DE RENTAS Y RECURSOS DE CAPITAL Y LEY DE
APROPIACIONES PARA LA VIGENCIA FISCAL DEL 1º DE ENERO AL 31 DE DICIEMBRE DE
2016-El curso argumentativo desarrollado por la sentencia no tiene
ninguna justificación desde el derecho procesal constitucional y lleva a
conclusiones absurdas (Aclaración de voto)
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD SOBRE PRESUPUESTO DE RENTAS Y RECURSOS DE CAPITAL Y LEY DE
APROPIACIONES PARA LA VIGENCIA FISCAL DEL 1º DE ENERO AL 31 DE DICIEMBRE DE
2016-Si la Corte encuentra que una norma es inexequible y no hay lugar
a un fallo integrador como en este caso, simplemente debe limitarse a declarar
su salida del ordenamiento jurídico (Aclaración de voto)
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD SOBRE PRESUPUESTO DE RENTAS Y RECURSOS DE CAPITAL Y LEY DE
APROPIACIONES PARA LA VIGENCIA FISCAL DEL 1º DE ENERO AL 31 DE DICIEMBRE DE
2016-Defectos de la argumentación de la mayoría (Aclaración de
voto)
Referencia:
Expediente D-11244
Asunto:
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 89 de la Ley 1769 de 2015 “Por
la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y ley de
apropiaciones para la vigencia fiscal del 1º de enero al 31 de diciembre de
2016”.
Magistrada Ponente:
MARIA VICTORIA CALLE CORREA
1. Con el acostumbrado respeto, me aparto de la
posición mayoritaria de la Corte que en el caso de la referencia decidió, entre
otros,
“Primero.-
Declarar INEXEQUIBLE el artículo 89 de Ley 1769 de 2015 (sic)  ‘por la
cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y Ley de
Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1° de enero al 31 de diciembre de
2016’.”
La mayoría de la Sala Plena estimó que la norma
-que daba un plazo más amplio para el pago de las cesantías del magisterio y
atenuaba el interés de mora- no se ajustaba a la Carta Política porque su
expedición violaba el principio de unidad de materia que debe caracterizar a
las leyes, incluida la de presupuesto. En efecto, la disposición en mención no
guardaba conexidad temática mínima con el presupuesto y tampoco concordaba “con
su carácter temporal y formal”[71].
A pesar de haber constatado la inexequibilidad por
violación de la unidad de materia, la mayoría de la Sala continuó con el
estudio del otro cargo apto presentado por el demandante, referido a la
regresividad en los derechos de los trabajadores. En este punto, la sentencia
concluyó que la norma, además de violar el principio de unidad de materia,
violaba la prohibición de retroceso en derechos sociales, ya que comportaba una
medida restrictiva que afectaría gravemente a los miembros del magisterio. En
efecto, la naturaleza de las cesantías como un auxilio económico frente al
desempleo, hace urgente su pago y el reconocimiento de los intereses de mora.
Aunque la argumentación mayoritaria aceptó que es posible que bajo ciertas
circunstancias el legislador adopte medidas restrictivas, también afirmó que es
imperativa la manifestación de una justificación de las mismas. En este caso, a
juicio de la mayoría, durante el trámite legislativo no se dio motivación
alguna sobre la ampliación del plazo para el pago y tampoco sobre la
disminución de los intereses de mora, lo que es explicable debido a la falta de
unidad de materia.
Con base en estas razones la posición mayoritaria
encontró que no sólo se violó el principio constitucional de unidad de materia
sino que también se creó un régimen regresivo en el pago de las cesantías y los
intereses de mora a los miembros del magisterio y, como consecuencia, declaró
la inexequibilidad de la norma con efectos retroactivos.
2. Aunque estoy de acuerdo con la parte resolutiva
y con el análisis de la violación del principio de unidad de materia, en mi
opinión no es técnico desde el punto de vista procesal y dogmático que, después
de la constatación de la inexequibilidad de la norma por violación del
principio de unidad de materia, la mayoría haya decidido entrar a estudiar el
posible carácter regresivo de la disposición. Además, el análisis de
regresividad es impreciso y su fundamentación desde la teoría de la
interpretación de los derechos económicos, sociales y culturales es
prácticamente inexistente, pues termina por fundar la regresividad en la falta
de unidad de materia, lo que hace aún más visible la incorrección estructural
de la tesis mayoritaria.
2.1. El curso argumentativo desarrollado por la
sentencia no tiene ninguna justificación desde el derecho procesal
constitucional y lleva a conclusiones absurdas. En efecto, si la Corte encuentra
que una norma es inexequible y no hay lugar a un fallo integrador como en este
caso, simplemente debe limitarse a declarar su salida del ordenamiento jurídico
(art. 241 constitucional). De acuerdo con ello no sería posible, ni necesario,
analizar cargos adicionales para llegar a la misma conclusión. De hecho, la
conducta que se impone para el tribunal constitucional, según sus competencias,
es que declare que la norma ya no pertenece al sistema jurídico[72]. Si
encontró que la norma es inconstitucional, ya no habría fundamento alguno para
analizar si existe alguna otra razón por la que se confirme su desconocimiento
de la Constitución, pues ya concluyó que sí lo es. Este proceder es un
contrasentido, pues la inexequibilidad no es una cuestión de grado, no requiere
buscar nuevos cargos prósperos para ser fortalecida, simplemente implica que una
disposición ya no ha de pertenecer al ordenamiento jurídico por contradecir la
norma suprema (art. 4 superior) y no habilita a que prosigan otros análisis
sobre su inconstitucionalidad.
Sin embargo, los razonamientos de la ponencia
describen un curso de acción diferente: si la Corte debe analizar la
exequibilidad de una norma, aunque encuentre que esta es inconstitucional por
alguno de los reproches presentados, debe agotar el estudio de todos los cargos
aptos planteados por la demanda a pesar del hallazgo de la
inconstitucionalidad. Es decir, cuando esta Corporación encuentre que una norma
es inconstitucional, debe (¿o puede?) continuar con el estudio de motivos
adicionales de inexequibilidad. La razón para esta confusa metodología no es
descrita en la sentencia.
Con base en esta línea, que ni siquiera es
justificada mínimamente, sólo se obtienen consecuencias inadmisibles, tanto por
razones pragmáticas como teóricas. En casos de control constitucional previo,
por ejemplo, la Corte deberá hacer el cotejo de cada norma con toda la Carta
Política aunque haya encontrado que la disposición es contraria a alguna de las
previsiones superiores. Esta conclusión es absurda –pues su ejecución no es
práctica- e inaceptable, pues desborda las competencias y deberes de la
Corporación al tratar la inexequibilidad como una cuestión de grado y no como
una categoría que impone una consecuencia absoluta.
2.2. Desde el punto de vista dogmático también es
posible verificar la debilidad de la argumentación expuesta por la mayoría de
la Sala Plena. Si en gracia de discusión se aceptara que debe hacerse un
estudio de regresividad, es evidente que este análisis incurre en defectos e
imprecisiones que no son menores y remiten a razones relacionadas con la unidad
de materia. Probablemente estas deficiencias son consecuencia de la distorsión
en la estructura de la sentencia que deriva de insistir en el análisis de
cargos adicionales a pesar del hallazgo de la inexequibilidad por violación del
principio de unidad de materia. Estos son algunos defectos de la argumentación
mayoritaria:
a.
La sentencia parte de una reconstrucción jurisprudencial de la que
concluye que la Corte puede estudiar medidas regresivas como políticas, normas
y acciones estatales. Creo que esto es problemático e incluso errado, pues la
competencia de la Corte es sobre normas de cierta jerarquía, definidas
claramente por la Constitución, no sobre políticas o acciones estatales en
general. Esta imprecisión no es menor. En efecto, parece ampliar la competencia
de la Corte a un grupo de situaciones que no figuran en el artículo 241 de la
Carta Política.
b.
El fallo pretende mostrar la regresividad de la medida, que podría
comprobarse con la ampliación del plazo para estar en mora y con la reducción de
la fórmula de liquidación de los intereses de mora, en comparación con la
normativa previa sumada a la falta de razones suficientes para el retroceso.
Sin embargo, opta por un discurso que reduce el objetivo de las cesantías al
desempleo, a pesar de que existen variadas hipótesis en las que los miembros
del magisterio pueden solicitar el retiro de las mismas: estudio, adquisición
de vivienda, reparaciones locativas del hogar, entre otras.
c.
Finalmente, no hay un mayor análisis sobre la falta de fundamentación de
la medida regresiva, la misma ponencia supone que es una consecuencia de la
falta de unidad normativa. Este argumento hace evidente lo innecesario y
carente de técnica constitucional del análisis de regresividad, pues las
razones para argumentar la falta de justificación de la medida regresiva se
remiten a la falta de unidad de materia en un claro ejemplo de razonamiento
circular.
Por las razones anteriores reitero mi discrepancia
con los argumentos esgrimidos por la mayoría.
Fecha ut supra,
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
SALVAMENTO
PARCIAL DE VOTO DEL MAGISTRADO GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
A
LA SENTENCIA C-486/16
INCLUSION DE NORMA QUE MODIFICA VIGENCIA DE DERECHOS
LABORALES EN NORMA QUE DECRETA EL PRESUPUESTO DE RENTAS Y RECURSOS DE CAPITAL Y LEY DE APROPIACIONES
PARA LA VIGENCIA FISCAL DEL 1º DE ENERO AL 31 DE DICIEMBRE DE 2016-Disentimiento sobre efectos retroactivos de la
decisión de inexequibilidad (Salvamento parcial de voto)
Referencia: Expediente
D-11244. Actor: Yobany López Quintero. Demanda de inconstitucionalidad contra
el artículo 89 de la Ley 1769 de 2015 "por
la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y ley de
apropiaciones para la vigencia fiscal del 1ode enero al 31 de diciembre de 2016".
Magistrada Ponente:
MARIA
VICTORIA CALLE CORREA
Comedidamente
me permito expresar, muy sucintamente, las razones de mi discrepancia parcial
con la decisión que dispuso:
"Primero.-
Declarar INEXEQUIBLE el artículo 89 de Ley 1769 de 2015 "por la cual se
decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y Ley de Apropiaciones
para la vigencia fiscal del 1o
de enero al 31 de diciembre de 2016". Segundo.- La presente decisión de
inexequibilidad surte efectos desde el 1o
de enero de 2016, es decir, desde el momento en que entró a regir la ley de
Presupuesto, Ley 1769 de 2015, y tiene efectos retroactivos para el pago de los
intereses de mora del año 2016 a los docentes oficiales, en donde se aplicará
lo dispuesto en los artículos 4 o y 5° de la Ley 1071 de 2006 para
contabilizar los días de retardo y los intereses de mora”.
A
mi modo de ver, si bien resulta plausible la inexequibilidad declarada, por las
razones que al efecto se adujeron, no sucede lo mismo con el otorgamiento de
efectos retroactivos a tal decisión de inexequibilidad, toda vez que no existe
una justificación ni fáctica ni jurídica para ello, pues en los acápites
pertinentes de la parte considerativa, valorados con el propósito de
referenciar las pautas que debían aplicarse en el caso concreto, claramente, se
omitió cualquier tipo de mención u análisis en torno a los efectos de la
sentencia de inconstitucionalidad.
Por
otra parte, el precepto demandado de la Ley 1769 de 2015, fue expedido con la
especifica finalidad de que operará para la vigencia fiscal del año 2016, de
manera que la consecuencia jurídica directa de su declaratoria de
inexequibilidad es la de que, para la esa anualidad, ya no se podría aplicar
dicha norma respecto de los pagos por concepto de cesantías parciales o
definitivas y los intereses de mora a los afiliados al Magisterio.
Ahora
bien, respecto a los trámites para el pago de cesantías, parciales o
definitivas, que estuvieren en curso para el año 2016, el Fondo del Magisterio
ciertamente debió contabilizar inicialmente 60 días, no por capricho, sino por
la aplicación concreta del artículo 89 de la Ley 1769 de 2015, que estaba
vigente a partir del mes de enero, el cual establecía que:
"ARTÍCULO
89. El pago que reconozca el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del
Magisterio (Fomag) por concepto de cesantías parciales o definitivas a sus
afiliados se deberá realizar dentro de los sesenta (60) días hábiles siguientes
a la fecha en que quede en firme el acto administrativo que ordena la
liquidación y pago de la prestación social solicitada.
A
partir del día hábil sesenta y uno (61), se deberán reconocer a título de mora
en el pago, intereses legales a una tasa equivalente a la DTF efectiva anual,
causado diariamente por la suma no pagada”.
Luego,
al desaparecer del ordenamiento jurídico este precepto, ello conlleva, como
efecto jurídico consecuente, que aquellos trámites sigan su curso con arreglo a
lo dispuesto por los artículos 4o y 5o de la Ley 1071 de
2006[73],
los cuales tienen establecido un término similar al señalado por la norma
demandada para el pago de las cesantías definitivas y/o parciales, teniendo en
cuenta que fijan 15 días para resolver la solicitud, 10 días para complementar
la misma, cuando se requieran documentos o requisitos pendientes, y 45 días
para realizar el pago. Es así como se observa, con claridad que son 60 días o
más los que incorpora esta norma para el mismo trámite.
La
comparación de los términos previstos en la norma anterior y la declarada
inexequible en esta oportunidad, pone en duda la supuesta ampliación del plazo
para liquidar los intereses moratorios, y, por ende, la regresividad de la
medida, lo cual, fáctica y jurídicamente, a mi modo de ver, torna inanes los
efectos retroactivos atribuidos al pronunciamiento de inexequibilidad.
Fecha
ut supra,
GABRIEL EDUARDO MENDOZA
MARTELO
Magistrado
[1] Folios 10 a 12 del expediente de constitucionalidad.
[2] Por medio de la cual se adiciona y modifica la Ley 244 de
1995, se regula el pago de las cesantías definitivas o parciales a los
servidores públicos, se establecen sanciones y se fijan términos para su
cancelación.
[3] Folio 17 del expediente de constitucionalidad.
[4] Folio 17 ibíd.
[5] Al respecto, en la sentencia C-330 de
2013 (MP Luis Ernesto Vargas Silva), explicó la Corte: “No obstante, también ha
resaltado, con base en el principio de pro actione que el examen de los
requisitos adjetivos de la demanda de constitucionalidad no debe ser sometido a
un escrutinio excesivamente riguroso y que debe preferirse una decisión de
fondo antes que una inhibitoria, de manera que se privilegie la efectividad de
los derechos de participación ciudadana y de acceso al recurso judicial
efectivo ante la Corte. Este principio tiene en cuenta que la acción de
inconstitucionalidad es de carácter público, es decir abierta a todos los
ciudadanos, por lo que no exige acreditar la condición de abogado; en tal
medida, ‘el rigor en el juicio que aplica la Corte al examinar la demanda no
puede convertirse en un método de apreciación tan estricto que haga nugatorio
el derecho reconocido al actor y que la duda habrá de interpretarse a favor del
demandante, es decir, admitiendo la demanda y fallando de fondo. [Sentencia
C-533 de 2012. M.P. Nilson Pinilla Pinilla, C-100 de 2011 M.P. María Victoria
Calle Correa y C-978 de 2010 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva].
[6] Sentencia C-015 de 2014. La jurisprudencia específica que el test de igualdad, que se aplica
en el juicio integrado de igualdad, en su metodología busca analizar tres
objetos: “(i) el fin buscado por la medida, (ii) el medio empleado y (iii)
la relación entre el medio y el fin. Según su grado de intensidad, este test
puede tener tres grados: estricto, intermedio y leve”.
[7] Esta última extemporánea.
[8] Este mismo artículo establece un régimen especial para aprobar estas
leyes en donde se dice que, “…las leyes orgánicas requerirán, para su
aprobación, la mayoría absoluta de los votos de los miembros de una y otra
cámara”.
[9] Dice el artículo 348 que, “Si el Congreso no expidiere
el presupuesto, regirá el presentado por el Gobierno dentro de los términos del
artículo precedente; si el presupuesto no hubiere sido presentado dentro de
dicho plazo, regirá el del año anterior, pero el Gobierno podrá reducir gastos,
y, en consecuencia, suprimir o refundir empleos, cuando así lo aconsejen los
cálculos de rentas del nuevo ejercicio”.
[10] El artículo 349 establece que, “Durante los tres
primeros meses de cada legislatura, y estrictamente de acuerdo con las reglas
de la Ley Orgánica, el Congreso discutirá y expedirá el Presupuesto General de
Rentas y Ley de Apropiaciones//Los cómputos de las rentas, de los recursos del
crédito y los provenientes del balance del Tesoro, no podrán aumentarse por el
Congreso sino con el concepto previo y favorable suscrito por el ministro del
ramo”.
[11] El artículo 350 dispone que, “Durante los tres
primeros meses de cada legislatura, y estrictamente de acuerdo con las reglas
de la Ley Orgánica, el Congreso discutirá y expedirá el Presupuesto General de
Rentas y Ley de Apropiaciones//Los cómputos de las rentas, de los recursos del
crédito y los provenientes del balance del Tesoro, no podrán aumentarse por el
Congreso sino con el concepto previo y favorable suscrito por el ministro del
ramo”.
[12] El artículo 351 indica que, “El Congreso no podrá
aumentar ninguna de las partidas del presupuesto de gastos propuestas por el Gobierno,
ni incluir una nueva, sino con la aceptación escrita del ministro del ramo//El
Congreso podrá eliminar o reducir partidas de gastos propuestas por el
Gobierno, con excepción de las que se necesitan para el servicio de la deuda
pública, las demás obligaciones contractuales del Estado, la atención completa
de los servicios ordinarios de la administración y las inversiones autorizadas
en los planes y programas a que se refiere el artículo 341//Si se elevare el
cálculo de las rentas, o si se eliminaren o disminuyeren algunas de las
partidas del proyecto respectivo, las sumas así disponibles, sin exceder su
cuantía, podrán aplicarse a otras inversiones o gastos autorizados conforme a
lo prescrito en el inciso final del artículo 349 de la Constitución”.
[13] L. 38/89, art. 7º; L. 179/94,
arts. 3º, 16 y 71; L.
225/95, art. 1º.
[14] Se dijo en aquella Sentencia que, “La aprobación
por el Congreso del presupuesto nacional es aplicación directa del principio
democrático, pues quiere la Constitución Política que, así como no puede
existir impuesto sin representación, tampoco el cálculo de las rentas
nacionales ni la autorización de los gastos del Estado se lleven a cabo por las
autoridades sin la participación de quienes representan legítimamente al pueblo
en el Congreso de la República y, en su caso, en las asambleas departamentales
y los concejos municipales o distritales”.
[15] MP. Marco
Gerardo Monroy Cabra.
[16] MP. María Victoria Calle Correa. AV. Mauricio
González Cuervo. SPV. Luis Ernesto Vargas Silva.
[17] MP. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[18] MP. Rodrigo Escobar Gil. SV. Humberto Antonio
Sierra Porto, Jaime Araujo Rentería.
[19] MP. Antonio Barrera Carbonell.
[20] MP. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[21] MP. Rodrigo Escobar Gil.
[22] MP. Alfredo Beltrán Sierra.
[23] MP. Antonio Barrera Carbonell.
[24] MP. Jaime
Araujo Rentería.
[25] También se establece cuáles los casos en donde sí
se existe conexidad temática con la Ley de Presupuesto y dijo que, “Existen
casos en los que la jurisprudencia constitucional evaluó normas que no violan
el principio de unidad de materia en el contexto de una ley anual de
presupuesto. Así, por ejemplo, (i) una norma que ordena un trámite a los
funcionarios que reciban una orden de embargo de recursos presupuestales (C-402
de 1997); (ii) una norma que reitera los límites de las entidades públicas en
manejo de personal, para impedir que se aumenten unilateralmente gastos como
aumentar la planta de personal o incrementar los salarios o prestaciones
sociales (C-053 de 1998); (iii) una norma que buscaba que el presupuesto de
funcionamiento de una entidad autónoma (en esa oportunidad, la Comisión
Nacional de Televisión) no superara su presupuesto de inversión (C-560 de
2001); (iv) una norma que establece el deber de evaluar fiscalmente, de forma
previa, acciones administrativa que pueden tener un impacto presupuestal
considerable (modificaciones a contratos estatales que impliquen mayores
aportes estatales y/o mayores ingresos esperados y/o ampliación del plazo;
C-1124 de 2008 MP. Rodrigo Escobar Gil. SV. Humberto Antonio Sierra Porto,
Jaime Araujo Rentería.
[26] Sentencia C-006 de 2012 (MP. María Victoria Calle
Correa. AV. Mauricio González Cuervo. SPV. Luis Ernesto Vargas Silva).
[27] MP. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. AV. Martha
Victoria Sáchica Méndez, Luis Ernesto Vargas Silva, María Victoria Calle
Correa, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[28] MP. Fabio Morón Díaz. SV. Carlos Gaviria Díaz y
José Gregorio Hernández Galindo.
[29] MP. Jaime Araujo Rentería.
[30] MP. Alfredo Beltrán Sierra.
[31] MP. Luis Ernesto Vargas Silva.
[32] MP. Fabio
Morón Díaz. SV. Carlos Gaviria Díaz y José Gregorio Hernández Galindo.
[33] MP. Rodrigo Escobar Gil. SV. Humberto Antonio
Sierra Porto, Jaime Araujo Rentería.
[34] MP. Fabio Morón Díaz. SV. Carlos Gaviria Díaz y
José Gregorio Hernández Galindo.
[35] Negrillas fuera del texto.
[36] MP. Luis Ernesto Vargas Silva.
[37] El Comité citado es el
órgano de la ONU encargado de controlar la aplicación del Pacto y, por lo
tanto, el intérprete autorizado del Instrumento. Si bien sus observaciones no
hacen parte del bloque de constitucionalidad, en el sentido de ingresar
directamente al orden jurídico colombiano como normas vinculantes, su
observación es imprescindible para que el  Estado colombiano cumpla de
buena fe sus obligaciones en materia de derechos humanos. Como criterio de
interpretación, la Corte siempre que lo considera pertinente acude a la
interpretación del Comité DESC pues, salvo en los aspectos en que el orden
interno prevea mayores garantías que las establecidas en el Pacto, puede
considerarse que su interpretación busca dar el máximo de efectividad normativa
a los derechos humanos contenidos en el PIDESC.
[38] Así, en la reciente sentencia C-630 de 2011 (M.P. María
Victoria Calle Correa. SV Luis Ernesto Vargas Silva) recordó la Corte
Constitucional: “El principio de progresividad de los derechos sociales
tiene origen…. en normas vinculantes, al hacer parte del bloque de
constitucionalidad, del derecho internacional de los derechos humanos. En
Colombia el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales
se integró al orden interno por medio de la Ley 74 de 1968. Tal incorporación,
por la vía del bloque de constitucionalidad, convierte al Pacto en fuente de
interpretación de los DESC y las obligaciones que este asigna a los estados
firmantes. A este respecto, el artículo 2.1. del Pacto DESC, determina que
“[C]ada uno de los Estados Partes en el presente Pacto se compromete a adoptar
medidas, tanto por separado como mediante la asistencia y la cooperación
internacionales, especialmente económicas y técnicas, hasta el máximo de los
recursos de que disponga, para lograr progresivamente, por todos los
medios apropiados, inclusive en particular la adopción de medidas legislativas,
la plena efectividad de los derechos aquí reconocidos”.  Esto significa,
en los términos expuestos por los órganos encargados de la interpretación
autorizada de las normas del PIDESC, que los derechos sociales están sometidos
a un régimen de ampliación progresiva en su goce y garantía, lo que implica
para los Estados el deber de avanzar en esa materia, de conformidad con sus
capacidades y recursos.  Del mismo modo, una obligación de esa naturaleza,
involucra una prohibición correlativa de regresividad, consistente en que una
vez alcanzado determinado nivel de protección, resultan prima facie contrarias
al Pacto las acciones y disposiciones estatales que disminuyen ese grado de
satisfacción de los derechos sociales”. Corte Constitucional. Sentencia
C-630 de 2011. (M.P. María Victoria Calle Correa).
[39] Por citar sólo algunos
ejemplos, ello ocurre con la defensa técnica, el acceso a la administración de
justicia, la libertad de prensa y, a partir de la jurisprudencia
constitucional, el acceso a los servicios de salud definidos como mínimos por
los órganos políticos y administrativos competentes, en los planes obligatorios
de salud.
[40] El contenido del principio de progresividad en el ámbito
interno ha sido desarrollado por la jurisprudencia constitucional en un amplio
número de pronunciamientos. Ver, entre otros, C-1165 de 2000 (M.P. Alfredo
Beltrán Sierra), C-1489 de 2000 (M.P. Alejandro Martínez Caballero), C-671 de
2002 (M.P. Eduardo Montealegre Lynett), C-981 de 2004 (M.P. Rodrigo Escobar
Gil), C-038 de 2004 (M.P. Eduardo Montealegre Lynett), T-1318 de 2005 (M.P.
Humberto Antonio Sierra Porto), T-043 de 2007 (M.P. Jaime Córdoba Triviño),
C.507 de 2008 (M.P. Jaime Córdoba Triviño), C-630 de 2011 (M.P. María Victoria
Calle Correa; S.V. Luis Ernesto Vargas Silva), C-629 de 2011 (M.P. Humberto
Antonio Sierra Porto), C-372 de 2011 (M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub),
entre otras. También constituye un criterio de interpretación relevante en la
materia, la Observación General Nro. 3 del Comité de Derechos Económicos,
Sociales y Culturales de la ONU, sobre el alcance de las obligaciones estatales
en la aplicación del PIDESC.
[41] Nuevamente, al respecto, ver la Observación General Número
3 del Comité DESC, sobre la naturaleza de las obligaciones contenidas en el
Pacto.
[42] En la sentencia C-630 de
2011 (M.P. María Victoria Calle Correa. SV. Luis Ernesto Vargas Silva.
[43] Ver entre otras, C-038 de 2004 (MP. Eduardo Montealegre
Lynett, SPV. Jaime Araujo Rentería y Clara Inés Vargas Hernández. SV y AV.
Alfredo Beltrán Sierra y Jaime Córdoba Triviño)
[44] En este sentido cfr. la sentencia C-789 de 2002 (MP.
Rodrigo Escobar Gil), a través de la cual la Corte aplicó la prohibición de
regresividad  a una ley que aumentaba los requisitos para acceder a la
pensión.
[45] El Comité DESC ha indicado que la reducción o desviación
efectiva, de los recursos destinados a la satisfacción de un derecho social
será, en principio, una medida regresiva Ver, por ejemplo, Observaciones
Finales Ucrania E/2002/22 párrafo 498. Sobre el mismo tema respecto del derecho
a la educación Cfr. párrafos 500 y 513.
[46] Ibídem.
[47] Corte Constitucional, sentencia C-507 de 2008 (MP. Jaime
Córdoba Triviño. SPV. Clara Inés Vargas Hernández y Jaime Araujo Rentería).
[48] Una interesante presentación de estas reglas y principios
se encuentra en la sentencia T-043 de 2007, relativa a los cambios legislativos
regresivos en materia de pensión de invalidez. En el fallo citado, expresó la
Corte: “(i) Como regla general, el legislador goza de un amplio margen de
configuración de los derechos sociales, para lo cual está facultado para
modificar la legislación que define su contenido y condiciones de acceso,
incluso si las nuevas condiciones afecten meras expectativas de consolidar un
derecho bajo la antigua normatividad. Sin embargo, cuando el legislador adopta
medidas que de cara a la antigua legislación implican un retroceso en su ámbito
de protección, dichas medidas son constitucionalmente problemáticas por
contradecir el principio de progresividad. Por lo tanto, frente a una medida
regresiva debe presumirse su inconstitucionalidad prima facie, que podrá
desvirtuarse cuando se logre establecer: (i) que la medida se encuentra
justificada y ajustada al principio de proporcionalidad; (ii) que la medida no
desconoce situaciones particulares y concretas consolidadas bajo la legislación
anterior, por lo que se muestra respetuosa de los derechos adquiridos; o que
(iii) si bien afecta a situaciones ya consolidadas, contempla otros mecanismos,
como los regímenes de transición, dirigidos a proteger los derechos adquiridos
o expectativas legítimas”. (T-043/07).
[49] Ver Sentencias C-1064 de
2001 (MPs. Manuel José Cepeda Espinosa y Jaime Córdoba Triviño, AV. Álvaro
Tafur Galvis. SV. Clara Inés Vargas Hernández, Jaime Araujo Rentería, Alfredo
Beltrán Sierra y Rodrigo Escobar Gil), C-671 de 2002 (MP Eduardo Montealegre
Lynett), C-931 de 2004 (MP. Marco Gerardo Monroy Cabra. SPV. Alfredo Beltrán
Sierra, Jaime Araujo Rentería y Clara Inés Vargas Hernández).
[50] Al respecto, cfr. Las
sentencias C-991 de 2004 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra), en la que la Corte
declaró inconstitucional una ley que introducía un límite temporal a la
protección ofrecida a grupos vulnerables en el marco de los procesos de
reestructuración de la administración pública o   “retén social”;
C-038 de 2004 (M.P. Eduardo Montealegre Lynett; SV. Jaime Córdoba Triviño, SPV.
Clara Inés Vargas Hernández, SV, Jaime Araújo Rentería, SV y AV Alfredo Beltrán
Sierra), decisión dividida en la que la mayoría de la Corte encontró ajustada a
la Constitución y al principio de no regresividad la reducción de diversos
beneficios laborales en materia de trabajo suplementario, indemnizaciones y las
condiciones del contrato de aprendizaje, llevada a cabo mediante la Ley 789 de
2002; C-931 de 2004 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra; AV. Manuel José Cepeda
Espinosa; SV. Alfredo Beltrán Sierra, Jaime Araújo Rentería y Clara Inés Vargas
Hernández). En la sentencia, la Corte encontró ajustada a la Constitución
Política la decisión de congelar los salarios de algunos funcionarios públicos,
protegiendo en cambio el ajuste equivalente al IPC de quienes percibían menos
de dos SMLMV. Salarios; C-671 de 2002 (M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
Unánime) en la que la Corte declaró la exequibilidad condicionada de una norma
que reducía el grupo de destinatarios del sistema de seguridad social en salud
diseñado para padres de oficiales y suboficiales.
[51] En relación con el principio de confianza legítima, en la
reciente sentencia T-180 A de 2010 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva) expresó la
Corporación: “(…) [H]a señalado la jurisprudencia constitucional que el
principio de confianza legítima se traduce en una prohibición impuesta a
los órganos de la administración para modificar determinadas situaciones
jurídicas originadas en actuaciones precedentes que generan expectativas
justificadas (y en ese sentido legítimas) en los ciudadanos, con base en la
seriedad que -se presume- informa las actuaciones de las autoridades públicas,
en virtud del principio de buena fe y de la inadmisibilidad de conductas
arbitrarias, que caracteriza al estado constitucional de derecho”. Pueden
consultarse también las sentencias C-478 de 1999 (M.P. Alejandro Martínez
Caballero), C-131 de 2004 (M.P. Clara Inés Vargas Hernández), T-248 de 2008
(M.P. Rodrigo Escobar Gil), T-110 de 2010 (M.P. María Victoria Calle Correa.
SPV. Mauricio González Cuervo) y T-698 de 2010 (M.P. Juan Carlos Henao Pérez).
[52] Cfr. Sentencias C-372 de 2011 (M.P. Jorge Ignacio
Pretelt Chaljub) en la que la Sala Plena consideró que el aumento del monto
para la interposición del recurso de casación en materia laboral era una medida
regresiva en la medida en que reducía los medios de protección del derecho laboral
y C-630 de 2011 (M.P. María Victoria Calle Correa; SV. Luis Ernesto Vargas
Silva), en la que se declaró la exequibilidad de la norma que derogó los
incentivos económicos para los demandantes en caso de prosperar las acción
popular. (Sobre el fallo se ha hecho referencia previamente). - De otra parte,
en un conjunto de sentencias relativas a las obligaciones estatales en materia
de accesibilidad a la educación preescolar[52], la
Corte explicó que las normas constitucionales establecen un estándar mínimo de
acceso a la educación que, en el nivel preescolar se concreta en la oferta de
un grado gratuito, susceptible de ser ampliado progresivamente por los
municipios, hasta alcanzar tres grados de cobertura, según lo prevé la Ley 115
de 1994. En ese marco, la Corporación estableció, en los fallos que se
reiteran, que cuando un municipio ha ampliado la cobertura a dos o tres grados,
la suspensión abrupta del servicio o el regreso a un solo grado, constituyen
medidas regresivas y desconocen el principio de confianza legítima.
[53] MP Alfredo Beltrán Sierra.
[54] MP Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[55] MP Humberto Antonio Sierra Porto.
[56] Artículo 3, Ley 91 de 1989.
[57] MP. Nilson Pinilla Pinilla. SV. Jorge Iván Palacio
Palacio.
[58] En tal
sentido, la sentencia C-928 de 2006 (MP Humberto Antonio Sierra Porto), la
Corte explicó que el régimen de cesantías de los docentes difiere al de la Ley
50 de 1990, y precisó: “Así las cosas, en cuanto a las cesantías, la Ley 91
de 1989 dispone que los docentes nacionalizados vinculados hasta el 31 de
diciembre de 1989, conservan su régimen retroactivo; por el contrario, a partir
del 1º de enero de 1990, para los docentes del orden nacional y demás
vinculados a partir de esa fecha, las cesantías se liquidan anualmente sin
retroactividad, pagando el Fondo un interés anual sobre el saldo de las mismas
existente a 31 de diciembre de cada año, equivalente a la tasa comercial
promedio de captación del sistema financiero durante la misma anualidad”.
[59] Negrillas fuera del texto.
[60] Estas se utilizan en el sistema bancario y dependen
de si el rendimiento es de 180 días o 360 días con un interés del 7.22% al 8.74
%.
[61] MP. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[62] MP. Eduardo Cifuentes Muñoz. SV. Ciro Angarita
Barón. AV. Alejandro Martínez Caballero.
[63] C-370 de 2006
(MPs. Manuel José Cepeda Espinosa, Jaime Córdoba Triviño, Rodrigo Escobar Gil,
Marco Gerardo Monroy Cabra, Álvaro Tafur Galvis y Clara Inés Vargas Hernández.
SV. Humberto Antonio Sierra Porto, Alfredo Beltrán Sierra y Jaime Araujo
Rentería. A especial de voto. Jaime Araújo Rentería).
[64] MP. Alberto Rojas Ríos. SV. Luis Guillermo Guerrero
Pérez. SPV. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. SV. Enrique Gil Botero (Conjuez).
AV. Diego Eduardo López Medina (Conjuez).
[65] La Corporación decidió dar efectos
retroactivos a la providencia, en estos términos:
“Finalmente,
para la Sala Plena las disposiciones demandadas y aquellas sobre las cuales se
integró la unidad normativa, han sido inconstitucionales desde el momento mismo
en que se profirieron. Así las cosas, modulará los efectos de la presente
providencia judicial para garantizar el derecho fundamental al debido proceso
de las personas cuyas resoluciones se encuentran suspendidas por la suspensión
automática de los actos administrativos que culminaron los procedimientos de
clarificación de la propiedad, deslinde, recuperación de baldíos y extinción de
dominio.
En
caso que el juez, a petición de parte, encuentre argumentos pertinentes y
suficientes para decretar la suspensión de los efectos de las resoluciones que
culminaron los procesos agrarios referidos, podrá ordenar tal medida cautelar
en los términos del artículo 238 de la Constitución Política y del Artículo 231
del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo
(…)Ahora
bien, la Corte entiende que la inconstitucionalidad de las disposiciones
acusadas no se genera a partir de este pronunciamiento judicial, sino desde el
momento mismo en que se promulgó la Ley 160 de 1994, pues de otra forma se
estaría reconociendo que, en algún momento, la suspensión de los autos
administrativos que culminaron los procesos agrarios referidos fue proporcional
a la finalidad de garantizar el debido proceso de las partes, así como una
manifestación del mandato de progresividad en el reparto equitativo de la
tierra en Colombia”.
[66] MP. Clara Inés Vargas Hernández. AV. Lucy Cruz de
Quiñones (Conjuez). SV. Marco Gerardo Monroy Cabra. AV. Jaime Araujo Rentería.
SPV. Rodrigo Escobar Gil, Eduardo Montealegre Lynett, Álvaro Tafur Galvis.
[67] MP. Marco Gerardo Monroy Cabra. AV. Jaime Araujo
Rentería.
[68] Decisiones similares
ha adoptado la Corporación desde el inicio de sus funciones, como ocurrió en la
sentencia C-482 de 1998, sobre el reconocimiento de la sustitución pensional
para los compañeros de personas que vivieron en unión libre, pero que no se
habían divorciado de su anterior pareja; o la sentencia C-080 de 1999, que
defendió el derecho a la igualdad entre los hijos de los oficiales de la
policía Nacional que se hallaban estudiando, y los hijos de los suboficiales
del mismo cuerpo, para que todos pudieran gozar del beneficio de la sustitución
pensional hasta los 24 años.
[69] Con salvamento de voto de los magistrados
Luis Guillermo Guerrero Pérez, Gabriel Eduardo Mendoza Martelo y el suscrito
Alejandro Linares Cantillo. Aclaración de voto de los magistrados Gloria Stella
Ortiz Delgado y Aquiles Arrieta Gómez.
[70] MP. Luis Ernesto Vargas Silva.
[71]
Pg. 33.
[72]
Kelsen, Hans. “La garantía jurisdiccional de la Constitución (La justicia
constitucional)” en Anuario Jurídico, núm. 1, México 1974, editado por la UNAM,
pp. 471-515.
[73] Artículo 4°. Términos. Dentro de
los quince (15) días hábiles siguientes a la presentación de la solicitud de
liquidación de las cesantías definitivas o parciales, por parte de los
peticionarios, la entidad empleadora o aquella que tenga a su cargo el
reconocimiento y pago de las cesantías, deberá expedir la resolución
correspondiente, si reúne todos los requisitos determinados en la ley.
Parágrafo.
En caso de que la entidad observe que la solicitud está incompleta deberá
informársele al peticionario dentro de los diez (10) días hábiles siguientes al
recibo de la solicitud, señalándole expresamente los documentos y/o requisitos
pendientes.
Una
vez aportados los documentos y/o requisitos pendientes, la solicitud deberá ser
resuelta en los términos señalados en el inciso primero de este artículo.
Artículo
5°. Mora en el pago. La entidad pública pagadora tendrá un plazo máximo de
cuarenta y cinco (45) días hábiles, a partir de la cual quede en firme
el acto administrativo que ordena la
liquidación de las cesantías definitivas o parciales del servidor público, para
cancelar esta prestación social, sin perjuicio de lo establecido para el Fondo
Nacional de Ahorro.