C-017-97
Sentencia C-017/97
Sentencia
C-017/97
PLAN NACIONAL DE
INVERSIONES-Alcance
Sólo los
principales proyectos de inversión pública nacional se incorporan al plan de
inversiones. En realidad, el plan ordena las prioridades en materia de
inversión pública y no pretende detallar y hacer una lista taxativa de todos y
cada uno de los proyectos que decide acometer la nación.
OBJECION
PRESIDENCIAL-Declaración
fundada/LEY ORGANICA DEL PRESUPUESTO-Distribución de competencias y
recursos/PRESUPUESTO MUNICIPAL-Diseño y construcción de acueducto y
alcantarillado/PRESUPUESTO NACIONAL-Prohibición doble financiación de
actividad económica/PRESUPUESTO NACIONAL-Apoyo económico adicional de
municipios
La objeción
presidencial está llamada a prosperar. El diseño y construcción de acueductos y
alcantarillados, corresponde a una función asignada a los municipios en virtud
de la ley orgánica que se ocupa de distribuir competencias y recursos públicos,
la que además ha previsto la fuente que servirá a su financiación y, por
consiguiente, ha prohibido, de manera general, que en el presupuesto de la
nación se incluyan partidas adicionales. Dado que en este caso se trata de una
función de orden municipal, la que, además, se dispone al margen de los
programas de cofinanciación, se debe aplicar la regla general que prohibe la
doble financiación de una actividad municipal que de suyo ya se ve soportada en
los ingresos corrientes de la nación. La Corte no descarta que en desarrollo de
los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad, la nación pueda
en ciertos eventos brindar apoyo económico adicional a los municipios. Lo
anterior, sin embargo, debe realizarse dentro del marco de la ley orgánica que
distribuye competencias y recursos entre la nación y las entidades
territoriales y siempre que, en aplicación de tales principios, ello sea
procedente. Otra cosa sería fomentar una autonomía parasitaria y demasiado
costosa en términos fiscales. La duplicación del gasto en las distintas esferas
y la falta de una precisa alinderación de responsabilidades políticas,
administrativas y presupuestales, socava el modelo de autonomía territorial
consagrado en la Constitución Política.
Referencia:
Expediente O.P. 013
Objeciones
Presidenciales al literal c) del artículo 4 del Proyecto de Ley N° 167/95
Senado y 152/95 Cámara "por medio del cual se honra la memoria del Dr.
Pedro Castro Monsalvo y se dictan otras disposiciones".
Magistrado Ponente:
Dr. EDUARDO
CIFUENTES MUÑOZ
Santa Fe de Bogotá,
D.C., enero veintitrés (23) de mil novecientos noventa y siete (1997).
La Sala Plena de la
Corte Constitucional integrada por su Presidente Carlos Gaviria Díaz y por los Magistrados
Jorge Arango Mejía, Antonio Barrera Carbonell, Eduardo Cifuentes Muñoz, José
Gregorio Hernández Galindo, Hernando Herrera Vergara, Alejandro Martínez
Caballero, Fabio Morón Díaz y Vladimiro Naranjo Mesa
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA CONSTITUCIÓN
Ha pronunciado la
siguiente
S E N T E N C I A
En el proceso en el
cual la Corte resuelve sobre las objeciones presidenciales planteadas por
motivos de inconstitucionalidad al literal c) del artículo 4 del Proyecto de
Ley N° 167/95 Senado y 152/95 Cámara por medio del cual se honra la memoria
del Dr. Pedro Castro Monsalvo y se dictan otras disposiciones",
objetado por el Presidente de la República de manera parcial.
TEXTO OBJETADO
Proyecto de Ley N° 167/95 Senado y 152/95 Cámara
""
El Congreso de la República
Decreta:
Artículo 4º.  En concordancia con los artículos 365 y
366 de la Constitución Política, autorízace al Gobierno Nacional para asignar
dentro del Presupuesto Nacional durante la vigencia de 1997, 1998 y 1999, igual
cantidad de partidas Presupuestales para las siguientes obras:
a)
Construcción de la sede de la Universidad del Magdalena, seccional Plato, la
suma de ochocientos millones de pesos ($800'000.000.oo)
b)
Terminación del alcantarillado de la cabecera municipal de Plato Magdalena mil
doscientos millones de pesos ($1.200'000.000.oo)
c)
Para el
estudio, diseño y construcción del alcantarillado de la cabecera municipal de
Zambrano en el departamento de Bolívar la suma de ochocientos millones de pesos
($800'000.000.oo), que será incluido por el Gobierno Nacional para la vigencia
fiscal de 1997.
Artículo 5º. Autorízase al Gobierno Nacional, para
hacer los traslados presupuestales que sean necesarios para el cumplimiento de
la presente Ley.
(Se subraya el texto
objetado)
ANTECEDENTES
Mediante oficio de
diciembre 16 de 1996, el Presidente del Senado de la República, con el fin de
dar cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 167 de la Constitución Política,
remitió a esta Corporación el Proyecto de Ley N° 167/95 Senado y 152/95 Cámara,
objetado por el Presidente de la República de manera parcial.
El trámite
legislativo del proyecto de ley de la referencia fue el siguiente:
a) El
día 28 de noviembre de 1995 el proyecto de ley fue aprobado en primer debate en
la comisión segunda del Senado, y aprobado en sesión plenaria de la misma
corporación el día 14 de diciembre de 1995.
b) En
sesión de mayo 15 de 1996, la comisión segunda de la Cámara de Representantes
aprobó en primer debate el proyecto de ley en cuestión, e introdujo el literal
c) del artículo 4 objetado por el Gobierno Nacional.  El día 19 de junio la
plenaria de la Cámara de Representantes aprobó, en segundo debate, el proyecto
de ley, con las modificaciones introducidas por la comisión segunda.
c) En
sesión plenaria del día 20 de junio de 1996, la Cámara de Representantes acogió
el informe de la comisión accidental de conciliación, que adoptaba el texto
aprobado por la Cámara de Representantes.  En la misma fecha, la plenaria del
Senado de la República prohijó el citado informe.
d) Mediante
oficio de junio 24 de 1996, recibido el día 19 de julio de 1996, el Presidente
del Senado de la República remitió al Presidente de la República el proyecto de
ley y sus antecedentes para su sanción.
e) Mediante
comunicación del 29 de julio de 1996 el Presidente de la República devolvió el
proyecto de ley, sin haberlo sancionado. En la mencionada comunicación se
expresan las objeciones a los literales b) del artículo 2, a) del artículo 3 y
c) del artículo 4 y al artículo 5 del proyecto de ley.
f) El
día 6 de noviembre de 1996, el Senado de la República dio curso favorable a las
objeciones presidenciales relativas a los literales b) del artículo 2, a) del
artículo 3 y al artículo 5).  En lo que respecta a la objeción recaída sobre el
literal c) del artículo 4 del proyecto de ley, el Senado decidió no aceptar e
insistir en su posición.
g) En
sesión plenaria del 12 de diciembre de 1996, la Cámara de Representantes
declaró fundadas las objeciones presidenciales contra los literal b) del
artículo 2 y a) del artículo 3, e infundadas las objeciones contra el literal
c) del artículo 4.
OBJECIONES,
CONSIDERACIONES DEL CONGRESO Y CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN (E)
1. El Gobierno
Nacional objeta el texto del literal c) del artículo 4, que ordena asignar una
partida del presupuesto nacional de ochocientos millones de pesos
($800.000.oo), para la vigencia fiscal de 1997, con el fin de financiar la
elaboración del estudio, diseño y construcción del alcantarillado de la
cabecera municipal de Zambrano.
En primer lugar,
considera que con dicha disposición se violan los artículos 356 y 357 de la
Constitución Política. El artículo 21 de la Ley 60 de 1993, que desarrolla los
citados preceptos constitucionales y define la distribución de competencias
entre los entes territoriales y la Nación, dispuso que la elaboración de tales
proyectos (estudio, diseño y construcción de acueductos) es de competencia de
los entes locales, para lo cual cuentan con los recursos que reciben por
concepto de la participación municipal en las rentas nacionales.  Así mismo, la
citada norma legal prohibe asignar, en el Presupuesto de la Nación, recurso
alguno para tal efecto.
En segundo lugar, el
Gobierno encuentra que el literal objetado viola los artículos 339 y 346 de la
Carta.  Todo proyecto de inversión que no se encuentre previsto en el Plan
Nacional de Inversiones, no puede ser desarrollado por el Gobierno Nacional,
aún si está ordenado en otras leyes, tal como lo ha señalado la Corte
Constitucional en su sentencia C-490 de 1994.
2.  Las cámaras, por
su parte, reiteraron la validez de la disposición objetada.  Sus argumentos son
los siguientes:
La Carta reconoce
como regla general la libre iniciativa legislativa, con las excepciones que en
ella se contemplan. Sin embargo, entre las excepciones no se mencionan los
proyectos que decreten “inversiones públicas, lo que significa que nuestro
ordenamiento constitucional vigente le otorga al Congreso iniciativa en cuanto
a gasto público”, como lo señaló la Corte Constitucional en su sentencia C-490
de 1994.
En cuanto a la
necesidad de que todos los proyectos estén previstos en el Plan Nacional de
Inversiones Públicas, es menester señalar que el artículo 339 de la
Constitución dispone que tal plan deberá contener tan solo los principales
programas y proyectos. En definitiva, “el Plan es un marco general de
referencia de la inversión del Estado y no un detalle inmodificable, ya que es
imposible para cualquier gobierno prever todas las inversiones que se van a
realizar durante un cuatrienio”.
3. El Procurador
General de la Nación (E), estima que la objeción debe declararse infundada. A
su juicio, el Congreso de la República goza de iniciativa para decretar gasto
público. El precepto objetado efectivamente ordena un gasto público, tendente a
disponer los recursos necesarios para satisfacer ciertas necesidades básicas de
la población que, al tenor del artículo 366 de la C.P., “corresponde satisfacer
al Estado”.
De otro lado, el
parágrafo del artículo 21 de la Ley 60 de 1993 autoriza a la Nación a apropiar
recursos diferentes a los asignados en los numerales del citado artículo,
siempre que se “destinen a la ejecución de funciones a cargo de la Nación”. Así
las cosas, cuando se requiere del Estado la realización de un gasto social,
como el objetado, “al tenor de lo dispuesto por el artículo 366 de la
Constitución Política, y de acuerdo con la excepción que se destaca en el
parágrafo del artículo 21 de la Ley 60 de 1993, el legislador se encuentra
plenamente habilitado para decretar dicho gasto”.
Concluye la vista
fiscal que “las competencias administrativas asignadas a los entes
territoriales, no constituyen una camisa de fuerza para el legislador, el cual
debe accionar siempre que sea menester solucionar problemas de naturaleza
social, y por ende establecer un gasto. En este sentido debe entenderse la
facultad otorgada a las corporaciones públicas para decretar gastos...”.
FUNDAMENTOS
Competencia
En los términos del
artículo 241-8 de la C.P., la Corte Constitucional es competente para decidir
definitivamente sobre la constitucionalidad de los proyectos de ley que hayan
sido objetados por el Gobierno por inconstitucionales. Como quiera que en este
caso, las objeciones formuladas por el Presidente, fueron aceptadas por las
cámaras, salvo la referente al literal c) del artículo 4 del proyecto de ley
167/Senado y 152/95 Cámara, el examen de la Corte se contraerá a ésta última
disposición.
Análisis de la
objeción
El literal c del
artículo 4 del proyecto de ley, sobre el cual versa la objeción, dispone que
para el estudio, diseño y construcción del alcantarillado de la cabecera
municipal de Zambrano en el departamento de Bolívar, se asignará en el presupuesto
nacional para la vigencia fiscal de 1997, la suma de ochocientos millones de
pesos.
El Presidente señala
en su escrito que la prestación de los servicios de agua potable y
alcantarillado, ha sido definida en la ley orgánica sobre distribución de competencias
- Ley 60 de 1993,  art., 2.3 - como competencia de orden municipal.
Adicionalmente, el artículo 21 de la citada ley, luego de establecer que el
diseño y construcción de alcantarillados queda comprendido entre las
actividades que se financian con cargo a los recursos que a título de
participación en los ingresos nacionales corresponde a los municipios, prohibe
que en el presupuesto general de la nación se incluyan apropiaciones para los
mismos fines. De otro lado, agrega el Presidente, el proyecto de inversión que
se ordena, no se encuentra contemplado en el Plan Nacional de Inversiones.
Las cámaras y el
Procurador General de la Nación, defienden la constitucionalidad de la norma
objetada. A su juicio, en el plan de inversiones sólo se incorporan los
proyectos principales de inversión. Por otra parte, el mismo artículo 21 de la
Ley 60 de 1993 autoriza la financiación nacional de programas y acciones
adelantadas por los municipios, máxime si se trata de la prestación de
servicios básicos.
En primer término,
la Corte comparte la tesis de las cámaras según la cual sólo los principales
proyectos de inversión pública nacional se incorporan al plan de inversiones.
En realidad, el plan ordena las prioridades en materia de inversión pública y
no pretende detallar y hacer una lista taxativa de todos y cada uno de los
proyectos que decide acometer la nación. El artículo 339 de la C.P.,
específicamente se refiere a los “principales programas y proyectos de
inversión”. Por lo demás, la objeción presidencial está llamada a prosperar. El
diseño y construcción de acueductos y alcantarillados, corresponde a una
función asignada a los municipios en virtud de la ley orgánica que se ocupa de
distribuir competencias y recursos públicos, la que además ha previsto la fuente
que servirá a su financiación y, por consiguiente, ha prohibido, de manera
general, que en el presupuesto de la nación se incluyan partidas adicionales
(Ley 60 de 1993, artículos 2, 5 y 21).
El parágrafo del
artículo 21 de la Ley 60 de 1993, enumera dos excepciones a la prohibición de
financiar con cargo al presupuesto nacional los gastos municipales derivados de
funciones municipales que se nutren de los recursos que a los municipios les
corresponde a título de participación en los ingresos nacionales: (1) ejecución
de funciones a cargo de la nación con participación de las entidades
territoriales y (2) partidas de cofinanciación para programas municipales. Dado
que en este caso se trata de una función de orden municipal, la que, además, se
dispone al margen de los programas de cofinanciación, se debe aplicar la regla
general que prohibe la doble financiación de una actividad municipal que de
suyo ya se ve soportada en los ingresos corrientes de la nación.
La disposición
examinada, por lo expuesto, viola la Ley 60 de 1993 que tiene el carácter de
ley orgánica. En este sentido, se vulnera el artículo 151 de la C.P., que
expresamente sujeta la actividad legislativa a las leyes orgánicas que expida
el mismo Congreso. Sobre este particular, la Corte reiteradamente ha sostenido
lo siguiente:
“7- Una ley
ordinaria tiene entonces que respetar los mandatos de la legislación orgánica;
no puede entonces una ley ordinaria derogar una ley orgánica, ni tampoco
invadir su órbita de competencia ya que, si ello fuera posible, la actividad
legislativa dejaría de estar sujeta a la legislación orgánica” (Sentencia
C-600A de 1995 M.P. Alejandro Martínez Caballero).
Finalmente, la Corte
no descarta que en desarrollo de los principios de coordinación, concurrencia y
subsidiariedad (C.P., art. 288), la nación pueda en ciertos eventos brindar
apoyo económico adicional a los municipios. Lo anterior, sin embargo, debe
realizarse dentro del marco de la ley orgánica que distribuye competencias y
recursos entre la nación y las entidades territoriales y siempre que, en
aplicación de tales principios, ello sea procedente. Otra cosa sería fomentar
una autonomía parasitaria y demasiado costosa en términos fiscales. La
duplicación del gasto en las distintas esferas y la falta de una precisa
alinderación de responsabilidades políticas, administrativas y presupuestales,
socava el modelo de autonomía territorial consagrado en la Constitución
Política.
D E C I S I O N
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional
R E S U E L V E:
Primero.-  Declarar
fundadas las objeciones presidenciales respecto del literal c) del artículo 4°
del Proyecto de Ley N° 167/95 Senado y 152/95 Cámara y, en consecuencia,
declarar INEXEQUIBLE el literal c) del artículo 4º del Proyecto de Ley Nº
167/95 Senado y 152/95 Cámara.
Segundo.- Dése
aplicación a lo previsto en el artículo 167 de la Constitución.
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Presidente
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General