C-928-06
0REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-928/06
FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO-Naturaleza jurídica
FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL
MAGISTERIO-Objetivos
FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL
MAGISTERIO-Fuentes de
financiación
FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO-Funciones del Consejo Directivo
PRINCIPIO DE IGUALDAD EN REGIMEN ESPECIAL-Línea jurisprudencial
REGIMEN ESPECIAL DE DOCENTES-No resulta per se violatorio del principio de
igualdad
En el caso concreto del régimen especial de
los docentes, el cual abarca tanto aspectos de seguridad social, como lo es el
suministro de servicios médico-asistenciales y de pensiones, como
prestacionales, tales como el régimen de cesantías y vacaciones, la Corte
estima que las líneas jurisprudenciales señaladas resultan ser plenamente
aplicables en el sentido de que la existencia de un régimen propio o especial
para unos determinados trabajadores no resulta per se violatorio del principio
de igualdad, lo cual no obsta para que se puedan plantear cargos de igualdad
cuando quiera que un ciudadano considere que algún aspecto del régimen especial
de los docentes, sea en temas prestaciones o de seguridad social propiamente
dicha, resulte violatorio del derecho a la igualdad.
CESANTIAS DE DOCENTE-Liquidación
de intereses/DERECHO A LA IGUALDAD DE DOCENTE-No vulneración por
liquidación de intereses de cesantía diferente a la regulada en la ley 50/90
El cargo por vulneración del derecho a la igualdad no
está llamado a prosperar por la sencilla razón de que, no sólo se trata de un
régimen especial, que comprende aspectos prestacionales (cesantías y
vacaciones) y de seguridad social (pensiones y salud), basado en sus propias
reglas, principios e instituciones, sino que además no existe el alegado impago
de los intereses a las cesantías; lo que sucede es que, simplemente la manera
como se liquidan y pagan aquellos es distinta a la regulada en la Ley 50 de
1990, sin que por ello se configure discriminación alguna.
DERECHO
AL TRABAJO-No
vulneración
La Corte estima que el demandante sí estructuró un
cargo de inconstitucionalidad por vulneración al derecho a la trabajo, en el
sentido de que se violarían los derechos laborales de los docentes, de llegar a
entenderse que efectivamente el legislador omitió regular los intereses de las
cesantías, es decir, se trataría, prima facie, de un caso de
inconstitucionaldad por omisión relativa. Con todo, la Corte estima que el
cargo no está llamado a prosperar dado que, como se explicó ampliamente en el
anterior numeral, de manera alguna el legislador le desconoció a los docentes
su derecho a recibir intereses por las cesantías; lo que sucede, se insiste, es
que la forma de calcularlos y cancelarlos no resulta ser  igual a la
establecida en la Ley 50 de 1990.
Referencia: expediente D-6355
Demanda de inconstitucionalidad contra el
artículo 15 de la Ley 91 de 1989 ( parcial ).
Demandante: Mario Augusto Prieto García.
Magistrado Ponente:
Dr. HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Bogotá, D.C., ocho (8) de noviembre de dos
mil seis (2006).
La Sala Plena de la Corte Constitucional,
en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y
trámite establecidos en el decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
en relación con la demanda de inconstitucionalidad
que, en uso de su derecho político, presentó el ciudadano Mario Augusto Prieto
García contra la expresión “equivalente a la suma que resulte de aplicar la
tasa de interés, que de acuerdo con certificación de la Superintendencia
Bancaria, haya sido la comercial promedio de captación del sistema financiero
durante el mismo período”, del literal b) del numeral 3, del artículo 15 de
la Ley 91 de 1989, por la supuesta vulneración de los artículos 13 y 25 constitucionales.
I. TEXTO DE LAS DISPOSICIÓN  DEMANDADA.
A continuación se transcriben la integridad de la
norma acusada subrayando el aparte correspondiente:
LEY 91 DE 1989
(diciembre 29)
por la cual se crea el Fondo Nacional de
Prestaciones Sociales del Magisterio
El Congreso de Colombia,
DECRETA:
Artículo 15. A partir de la vigencia de la
presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule
con posterioridad al 1. de enero de 1990 será regido por las siguientes
disposiciones:
( … )
3. Cesantías:
( … )
B. Para los docentes que se vinculen a
partir del 1. de enero de 1990 y para los docentes nacionales vinculados con
anterioridad a dicha fecha, pero sólo con respecto a las cesantías generadas a
partir del 1o. de enero de 1990, el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del
Magisterio reconocerá y pagará un interés anual sobre saldo de estas cesantías
existentes al 31 de diciembre de cada año, liquidadas anualmente y sin
retroactividad, equivalente a la suma que resulte de aplicar la tasa de
interés, que de acuerdo con certificación de la Superintendencia Bancaria, haya
sido la comercial promedio de captación del sistema financiero durante el mismo
período. Las cesantías del personal nacional docente, acumuladas hasta el
31 de diciembre de 1989, que pasan al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales
del Magisterio, continuarán sometidas a las normas generales vigentes para los
empleados públicos del orden nacional.
II. LA DEMANDA
El ciudadano Mario Augusto Prieto García demanda la
inconstitucionalidad de la expresión “equivalente a la suma que resulte de
aplicar la tasa de interés, que de acuerdo con certificación de la
Superintendencia Bancaria, haya sido la comercial promedio de captación del
sistema financiero durante el mismo período”, del literal b) del numeral 3,
del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, por considerar que aquella vulnera los
derechos a la igualdad y al trabajo.
Comienza el ciudadano por señalar que el artículo 99,
numeral 2º de la Ley 50 de 1990 dispone que “El empleador cancelará al
trabajador los intereses legales del 12% anual o proporcionales por fracción,
en los términos de las normas vigentes sobre el régimen tradicional de
cesantía, con respecto a la suma causada en el año o en la fracción que se
liquide definitivamente”. Agrega que el empleador debe pagar al trabajador
los intereses de las cesantías normalmente, es decir, del “12% anual sobre
cesantías causadas y dichos pagos se causan…en el mes de enero para los
trabajadores permanentes, a la terminación del contrato de trabajo, en forma
provisional, o a partir del último pago… en caso de liquidación parcial de las
cesantías, cuando se produjera antes del 31 de diciembre del respectivo período
anual”. En tal sentido, indica, las cesantías consignadas por el empleador
en el fondo de cesantías obtienen unos rendimientos, los cuales no pueden estar
por debajo del interés del DTF a noventa (90) días. Al respecto aclara que “estos
últimos intereses se causan sobre las cesantías ya causadas y consignadas, los
cuales son totalmente diferentes al 12% del que hablamos antes”.
A continuación, el ciudadano alude al comportamiento
de la DTF en los últimos años, señalando las considerables disminuciones que
ésta ha sufrido, para concluir que “lo anterior implica una conculcación a
los derechos de los docentes frente a los demás trabajadores, puesto que cada
profesor o docente está recibiendo por ese concepto un 50% menos de lo que
recibe cualquier trabajador en Colombia, que a todas luces es violatoria del
derecho a la igualdad. Por tanto, la norma atacada parte de ser
inconstitucional, hace ver a los docentes como empleados o personas diferentes
y de menos derechos que cualquier otro empleado de Colombia, por estos motivos
debe ser declarada inexequible”.
Más adelante indica que, según su interpretación de la
norma acusada, “examinando la normatividad que gobierna a los docentes,
tenemos que a ellos se le reconoce de las prestaciones sociales enunciadas
anteriormente solo las cesantías, primas y vacaciones, pero en ningún momento
se les está reconociendo los intereses a las cesantías, puesto que la norma
hace referencia únicamente a que se les deberán pagar intereses con la DTF pero
sobre el acumulado que se tenga en el Fondo del Magisterio, esto quiere decir,
que anualmente solo se le paga a los profesores los rendimientos de las
cesantías”.
De igual manera, señala el ciudadano que la norma
acusada es contraria a la Constitución por cuanto “solo obliga pagarle a los
docentes los rendimientos generados por las cesantías consignadas, pero la
norma obvió la obligatoriedad de pagarle a los profesores el 12% de intereses a
la cesantía por parte del ente obligado a cancelar los emolumentos de las
prestaciones sociales, llámese bien alcaldía, Nación, Gobernación y/o cualquier
otro”. De allí que, según el demandante, se produzca una violación al
derecho a la igualdad por cuanto los demás trabajadores reciben intereses sobre
las cesantías, mientras que los docentes “reciben por concepto de intereses
a la cesantía una tasa equivalente al promedio de captaciones del sistema
financiero o DTF sobre las cesantías acumuladas o el reconocimiento a los
trabajadores el valor de la pérdida del poder adquisitivo de las cesantías,
pero en ningún momento se le paga a los trabajadores el 12% por intereses a la
cesantía que recibe cualquier trabajador en Colombia, hecho que motiva una
total desprotección a los derechos de los docentes por parte del Estado con
relación a la percepción de los intereses a la cesantía en forma completa”.
En pocas palabras, según el demandante, la norma
acusada vulnera la Constitución por cuanto no reconoce a los docentes el 12% de
intereses a las cesantías causadas a 31 de diciembre de cada año.
III. INTERVENCIONES DE AUTORIDADES PÚBLICAS.
Ministerio de Educación Nacional.
Jaime Octavio Villamil Aranguren, actuando como
apoderado del Ministerio de Educación, interviene en el proceso de la
referencia para solicitarle a la Corte declarar exequible la norma acusada.
Indica que, de conformidad con la Ley 100 de 1993,
existen excepciones al sistema integral de seguridad social, entre ellas, los
regímenes de los miembros de las Fuerzas Militares, la Policía Nacional, al
igual que los afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del
Magisterio.
Agrega que, en relación con el hecho de que los
intereses bajaron, estima que se trata de un hecho fluctuante. Insiste que los
docentes cuentan con unos privilegios frente a los demás servidores del Estado,
“y sería ilógico tan sólo aplicar las normas que los benefician y las que
no, no aplicarlas, y hacerle efectivas las normas que los benefician así sean
de otro régimen”.
IV. DECRETO DE PRUEBAS.
Mediante auto del 12 de septiembre de 2006, el
Despacho decretó la siguiente prueba:
“ARTÍCULO ÚNICO. Ordenar que por
intermedio de la Secretaría General de la Corte se le solicite al Representante
Legal de la Fiduciaria La Previsora S.A, ubicada en la Calle
72 No. 10-03 Piso 4 de Bogotá, que dentro de los tres (3) días
siguientes hábiles siguientes a la recepción de la correspondiente
comunicación, de respuesta detallada al siguiente cuestionario, aportando la
documentación pertinente, con fundamento en lo establecido en el numeral 3 del
artículo 15 de la Ley 91 de 1989:
1. Explicar detalladamente el procedimiento
de reconocimiento y pago de intereses de cesantías para los docentes.
2. Informar si el reconocimiento y pago del
interés anual sobre el saldo de las cesantías existentes al 31 de diciembre de
cada año, cubre o incluye el monto de las cesantías que se causan durante el
transcurso del año por el cual se hace el reconocimiento y pago anual
pertinente.
3. Certificar si el reconocimiento y pago
del interés anual sobre el saldo de las cesantías existentes al 31 de diciembre
del año 2005 cubrió o incluyó el monto de las cesantías que se causaron durante
el transcurso del año 2005”
La Fiduciaria La Previsora S.A., mediante escrito
radicado en la Secretaría de la Corte el 21 de septiembre, dio respuesta al
cuestionario enviado, remitiendo así mismo algunos documentos.
Debido a su pertinencia, la Corte considera necesario
transcribir los siguientes apartes del concepto rendido por la Fiduciaria La
Previsora S.A.:
“Al punto primero:
Respecto al procedimiento de
reconocimiento y pago de intereses de los docentes afiliados al Fondo Nacional
de Prestaciones Sociales del Magisterio, el derecho está consagrado en el
literal b del numeral 3 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989.
El Consejo Directivo del Fondo
Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio mediante el Acuerdo No. 39 de
1998, estableció el procedimiento de la siguiente manera:
1.
La entidad territorial
o el establecimiento público educativo oficial debe elaborar la liquidación
anual de cesantías por cada uno de los docentes que tenga el régimen de
anualidad. A partir de la Ley 715 de 2001 esta función la realiza la Secretaría
de Educación.
2.
Las liquidaciones
anuales de cesantías serán reportadas por cada entidad territorial o por el
establecimiento educativo oficial hoy Secretaría de Educación Certificada,
dentro de los primeros cinco (5) días del mes de febrero de cada año a la
entidad fiduciaria que administra los recursos del Fondo del Magisterio, para
la elaboración de la nómina de intereses.
3.
La entidad fiduciaria
en virtud del contrato de fiducia pública celebrado entre ésta y la Nación, y
de conformidad con lo previsto en el artículo 15 de la Ley 91 de 1989, liquida
los intereses sobre el saldo de cesantías existente de cada docente a 31 de
diciembre de cada año.
4.
El monto a pagar será
el equivalente a la suma que resulte de aplicar el valor acumulado de cesantía,
la tasa de interés, que de acuerdo con certificación de la Superintendencia
Financiera de Colombia haya sido la comercial promedio efectiva de captación
del sistema financiero durante el mismo período.
Al punto segundo:
Respecto a si el reconocimiento y
pago del interés incluye el monto de las cesantías que se causen durante el
transcurso del año o por el cual se hace el reconocimiento y pago anual
pertinente, es preciso indicar que la liquidación se efectúa sobre el saldo de
cesantías existentes a 31 de diciembre de cada año, lo que implica que el
interés se liquida y paga en el año inmediatamente siguiente, mes de marzo.
Al punto tercero:
En lo referente a si el
reconocimiento y pago del interés sobre el saldo de las cesantías existentes al
31 de diciembre del año 2005 cubrió o incluyó el monto de las cesantías que se
causaron durante el transcurso del año 2005, es preciso informar que dicho
reconocimiento sí incluye las cesantías causadas en el año 2005, para mayor
ilustración me permito anexar extracto de intereses a las cesantías”.
(… )
Cordialmente
Felipe González Páez
Presidente Fiduprevisora S.A.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
La Procuradora Auxiliar para Asuntos
Constitucionales María Claudia Zea Ramírez, actuando por designación del
Procurador General de la Nación, de conformidad con la aceptación del
impedimento presentado por este ante la Sala Plena de la Corte Constitucional
para emitir concepto de fondo en relación con la demanda de la referencia, en
cumplimiento del mandato constitucional contenido en los artículos 242.2 y
278.5 de la Constitución, hace llegar a la Corte el concepto Nº 4057, en el que
solicita que la expresión demandada sea declarada exequible, por ausencia de
vulneración de derecho a la igualdad. Igualmente, sostiene que no se configura
un cargo de inconstitucionalidad por vulneración del derecho al trabajo, motivo
por el cual solicita a la Corte declararse inhibida para fallar de fondo.
Señala la Vista Fiscal que el mecanismo de
pago de intereses de las cesantías a cargo del Fondo Nacional de Prestaciones
Sociales del Magisterio no vulnera la igualdad de trato en materia laboral por
menor beneficio, en relación con la rentabilidad mínima de los fondos de
cesantías, porque estos medios de mantenimiento de poder adquisitivo obedecen a
propósitos diversos para regímenes prestacionales y de seguridad social
diferentes.
Sobre el particular señala que para efectos
de determinar violaciones al derecho a la igualdad por trato discriminatorio,
en principio, no resulta procedente comparar las prestaciones individuales de
los regímenes especiales de seguridad social frente a la regulación general
establecida al respecto, especialmente para salud y pensiones, precisamente por
el concepto de favorabilidad integral que sustenta la consagración de aquellos
regímenes, al compararlo con las condiciones básicas definidas en las normas
generales. Al respecto indica que, excepcionalmente resulta procedente hacer un
análisis de igualdad aplicado a prestaciones individuales de los regímenes
especiales de seguridad social, para lo cual se requiere que (i) se trate de
una prestación claramente separable del conjunto de beneficios previstos por el
régimen, por tener suficiente autonomía y no encontrarse indisolublemente
ligada a otras prestaciones; (ii) la ley prevea un beneficio inferior en el
régimen especial para la prestación en concreto, en comparación con el régimen
general; y (iii) no exista otro beneficio que compense tal desigualdad.
A continuación, la Vista Fiscal señala que
el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales es una cuenta especial de la Nación,
con independencia patrimonial, contable y estadística, sin personería jurídica,
cuyos recursos se manejan mediante un contrato de fiducia mercantil celebrado
entre el gobierno nacional y una entidad fiduciaria. Mediante dicho contrato se
atienden las prestaciones sociales de los docentes, en lo relacionado con
salud, pensiones y cesantías, para lo cual efectúa el pago de las prestaciones
económicas y garantiza la prestación de los servicios médico-asistenciales,
además de realizar la administración del recaudo de los recursos destinados
para tal fin.
Indica que el fondo personifica un régimen
de seguridad social especial, más favorable para sus afiliados integralmente,
en lo pensional y salud, frente al sistema general de seguridad social, en
aspectos tan evidentes como coexistencia de regímenes pensionales más benéficos
al interior del mismo régimen del Magisterio, la edad para pensionarse, y la
prestación de los servicios de salud en forma directa.
En tal sentido, argumenta que el
legislador, dentro de su margen de configuración, definió un mecanismo de
rentabilidad constante anual, no mínima, para el reconocimiento y pago de
rendimientos financieros a cargo del Fondo Nacional de Prestaciones del
Magisterio, por concepto del saldo contable de cesantías existentes el último
día del año, como consecuencia de su liquidación anual no retroactiva, que
consiste en la tasa de interés comercial promedio de captación del sistema
financiero para el mismo período del referido rédito. Este mecanismo resulta
razonable para mantener el poder adquisitivo de sus dineros por concepto de
cesantías; éstas como derecho de contenido económico y causación diaria reconocido
a los docentes, hecho por el cual deben generar ganancias.
Explica asimismo que no se vulnera la
protección especial del Estado al derecho al trabajo en relación con el pago de
intereses que el empleador debe efectuar a los docentes del Magisterio por
concepto de la liquidación anual no retroactiva de cesantías, porque tal pago
sí se realiza al incluirse dicha liquidación anual como parte del saldo de las
cesantías existentes a 31 de diciembre del mismo año de causación de réditos,
saldo sobre el cual el Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio reconoce y
paga el interés anual pertinente.
A renglón seguido, la Vista Fiscal
argumenta que, a su juicio, el ciudadano no plantea un verdadero cargo de
inconstitucionalidad, como quiera que no desarrolla las razones por las cuales
se vulnera la protección especial del Estado al derecho al trabajo de los
docentes, motivo por cual solicita a la Corte declararse inhibida en relación
con el supuesto cargo de inconstitucionalidad por vulneración del derecho al
trabajo.
En tal sentido, en relación con la presunta
violación del derecho a la igualdad, explica que los docentes que se vinculen a
partir del 1º de enero de 1990 y los docentes nacionales cuyas cesantías se
causan con posterioridad a dicha fecha, las mismas se liquidan anualmente y sin
retroactividad, y el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio
reconoce y paga un rédito anual sobre el saldo de las cesantías existentes a 31
de diciembre de cada año, equivalente a la tasa de interés comercial promedio
de captación del sistema financiero para el mismo período.
En síntesis, para el Ministerio Público el
cargo por vulneración al derecho a la igualdad no está llamado a prosperar, por
cuanto “El pago de intereses de las cesantías lo hace el fondo de docentes
cada año, de manera independiente de cualquier pago”.
VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1. Competencia
La Corte Constitucional es competente para
conocer de la presente demanda en virtud del artículo 241 numeral 4 de la
Carta.
2. Problemas jurídicos.
El ciudadano Mario Augusto Prieto García demanda en
acción pública de inconstitucionalidad la expresión “equivalente a la suma
que resulte de aplicar la tasa de interés, que de acuerdo con certificación de
la Superintendencia Bancaria, haya sido la comercial promedio de captación del
sistema financiero durante el mismo período” del literal b) del numeral 3
del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, por considerar que la misma vulnera los
derechos fundamentales al trabajo y a la igualdad.
En lo que concierne a la supuesta vulneración del derecho
al trabajo señala que “Siendo el trabajo un derecho fundamental
protegido por el Estado, le incumbe a éste la obligatoriedad que todos sus
gobernados se encuentren amparados por el manto de la justicia, la equidad y en
general por leyes que protejan a todos sus trabajadores”. Más adelante,
luego de transcribir el texto de la norma acusada, alega que ésta vulnera el derecho
al trabajo por cuanto “trata sobre la causación de intereses sobre saldos de
cesantías que se encuentran depositados en el Fondo del Magisterio, pero en
ningún momento hace mención a los intereses del auxilio de cesantías, que son
derechos adquiridos dentro de la figura llamada prestaciones sociales”,
para finalmente concluir sosteniendo que “los derechos que reconocen las
prestaciones sociales legalmente otorgados por los tratados internacionales y
ratificados en (sic) Colombia y reconocidos a lo largo de toda la normatividad
laboral, se ven vulnerados, por cuanto la norma atacada es inconstitucional,
por que (sic) corta de un solo tajo la posibilidad de que los profesores puedan
acceder a percibir los intereses a la cesantía en el porcentaje del 12% como
los demás empleados en Colombia, derechos que se causan por el simple hecho de
tener un contrato laboral y los cuales deben ser pagados por la Entidad
pagadora o el pagador de las respectivas prestaciones sociales de los docentes”.
Por otra parte, en lo que concierne a la presunta
violación del derecho a la igualdad, el demandante sostiene que la
expresión acusada vulnera tal derecho, ya que los profesores reciben por
concepto de intereses a la cesantía una tasa equivalente al promedio de
captaciones del sistema financiero o DTF sobre las cesantías acumuladas, que
esta tasa sólo cancela el valor de los rendimientos de las cesantías o el
reconocimiento a los trabajadores del valor de la pérdida del poder adquisitivo
de las cesantías “pero en ningún momento se le paga a los trabajadores el
12% por intereses a la cesantía que recibe cualquier trabajador en Colombia,
hecho que motiva una total desprotección a los derechos de los docentes por
parte del Estado con relación a la percepción de los intereses a la cesantía en
forma completa”.
Según el demandante el trato discriminatorio del cual
son víctimas los docentes en materia de cesantías, en relación con los demás
trabajadores sometidos a la Ley 50 de 1990, consiste en que “ésta sólo
obliga pagarles a los docentes los rendimientos generados por las cesantías
consignadas, pero la norma obvió la obligatoriedad de pagarle a los profesores
el 12% de intereses a la cesantía por parte del ente obligado a cancelar los
emolumentos de las prestaciones sociales, llámese bien alcaldía, Nación,
Gobernación y/o cualquier otro”. En otras palabras, según el ciudadano,
mientras que la Ley 50 de 1990 obliga al empleador a cancelar al trabajador
unos intereses legales del 12% anual o proporcionales por fracción, adicionales
a los rendimientos que las mismas tienen en los fondos privados, la norma
acusada conduce a no reconocerles a los docentes el 12% de intereses a las
cesantías causados a 31 de diciembre de cada año.
El Ministerio de Educación Nacional, por su parte,
solicita a la Corte declarar exequible la expresión acusada básicamente porque
la Constitución y la ley establecen un régimen prestacional especial para los
docentes.
En lo que concierne a la supuesta vulneración al
derecho al trabajo, la Vista Fiscal estima que no se configura un verdadero
cargo de inconstitucionalidad ya que el demandante no desarrolla las razones
por las cuales se vulnera la protección especial del Estado al derecho al
trabajo de los docentes, motivo por cual solicita a la Corte declararse
inhibida en relación con el supuesto cargo de inconstitucionalidad por
vulneración del derecho al trabajo.
Por el contrario, en relación con la presunta
violación del derecho a la igualdad, el Procurador sostiene que dicho cargo de inconstitucionalidad
no está llamado a prosperar por cuanto (i) el mecanismo de pago de intereses de
las cesantías a cargo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del
Magisterio “no vulnera la igualdad de trato en materia laboral por menor
beneficio, en relación con la rentabilidad mínima de los fondos de cesantías,
porque estos medios de mantenimiento de poder adquisitivo obedecen a propósitos
diversos para regímenes prestacionales y de seguridad social diferentes”; y
(ii) no se vulnera la protección especial del Estado al derecho al trabajo en
relación con el pago de intereses que el empleador debe efectuar a los docentes
del Magisterio por concepto de la liquidación anual no retroactiva de
cesantías, porque tal pago sí se realiza al incluirse dicha liquidación anual
como parte del saldo de las cesantías existentes a 31 de diciembre del mismo
año de causación de réditos, saldo sobre el cual el Fondo de Prestaciones
Sociales del Magisterio reconoce y paga el interés anual pertinente.
En este orden de ideas, le corresponde a la Corte
determinar si, como lo sostiene el demandante, el legislador vulneró los
derechos al trabajo y a la igualdad por cuanto dispuso que el régimen de
cesantías de los docentes no contemplara la obligación para la correspondiente entidad
territorial de pagar un interés del 12% anual de intereses a las cesantías,
como si lo hacen los empleadores en los términos de la Ley 50 de 1990. Para
tales efectos, esta Corporación (i) partirá de la existencia de un régimen
especial prestacional del magisterio; (ii) determinará si efectivamente se
presenta una discriminación injustificada contra los docentes en materia de
cesantías en relación con los trabajadores sometidos a la Ley 50 de 1990; y
(iii) examinará si la expresión acusada vulnera el derecho al trabajo.
3.
El régimen especial prestacional del magisterio.
En Colombia los docentes gozan de un régimen
prestacional especial, previsto en la Ley 91 de 1989, modificada parcialmente
por la Ley 812 de 2003[1], mediante la cual se creó
el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio como una cuenta
especial de la Nación, con independencia patrimonial, contable y estadística,
sin personería jurídica, cuyos recursos son manejados por una entidad
financiera estatal o de economía mixta, en la cual el Estado tenga más del 90%
de capital. Al respecto cabe precisar, desde ya, que la Ley 91 de 1989 regula
no sólo las prestaciones sociales del Magisterio, como son las cesantías y las
vacaciones, sino igualmente lo referente al régimen pensional y de prestación
de servicios médico-asistenciales de los profesores; en otras palabras, se
reagrupa en un mismo cuerpo normativo lo prestacional con el régimen de
seguridad social, a diferencia de lo que sucede con los demás trabajadores en
Colombia.
Pues bien, el mencionado Fondo tiene como objetivos
(i) efectuar el pago de prestaciones sociales del personal afiliado; (ii)
garantiza la prestación de los servicios médico-asistenciales que contrata con
ciertas entidades, de conformidad con las instrucciones que al respecto imparta
el Consejo Directivo del Fondo; (iii) velar para que la Nación cumpla en forma
oportuna con los aportes que le corresponden e igualmente transfiera los
descuentos de los docentes; y (iv) propender por que todas las entidades
deudoras del Fondo Nacional de Prestaciones del Magisterio cumplan
oportunamente con el pago de sus obligaciones.
En cuanto a la naturaleza jurídica del Fondo, la Corte ha
considerado que (i) se trata de una cuenta especial de la Nación, con
independencia patrimonial, sin personería jurídica y cuyos recursos son
administrados por una Sociedad de Economía Mixta, de carácter indirecto del
orden nacional, (Fiduciaria La Previsora S.A.), vinculada al Ministerio de
Hacienda y Crédito Público, con personería jurídica y autonomía administrativa[2];
(ii) es el encargado tanto del reconocimiento de dichas prestaciones, con un
visto bueno previo de la fiduciaria, como de su pago[3];
(iii) al Consejo Directivo del Fondo Nacional de Prestaciones del
Magisterio tiene asignada la función, entre otras, de determinar la destinación
de los recursos y el orden de prioridades en que serán atendidas las
prestaciones sociales frente a la disponibilidad financiera del Fondo para
garantizar así una distribución equitativa de los recursos, si existe
disponibilidad presupuestal se imparte visto bueno a las solicitudes[4];
y (iv) hay que compaginar el subsistema de los servicios médicos asistenciales
del Magisterio con las normas de la Constitución Política y no se puede afirmar
por consiguiente que aquél ha quedado por fuera del sistema constitucional de
seguridad social en salud[5].
En lo que concierne a los recursos que alimentan el
fondo se tiene que éstos se encuentran constituidos por el valor total de las
cotizaciones por afiliado, pagaderos en los términos de la Ley 100 de 1993; las
cuotas personales de inscripción; el cinco 5% por mil de cada nómina, a cargo de
los docentes, que la Nación les pague por servicios personales; aportes del
IVA; lo que deba recibir de otras entidades públicas por prestaciones sociales
adeudadas a los docentes; las utilidades provenientes de las inversiones que
efectúe el Fondo con fines de rentabilidad y los intereses que perciba por
préstamos que conceda; y recursos por otros conceptos.
De igual manera, es preciso señalar que las
prestaciones sociales que paga el Fondo son las que reconozcan la Nación y las
entidades territoriales, prestando asimismo servicios de salud a sus afiliados.
Así las cosas, en cuanto a las cesantías, la Ley 91 de
1989 dispone que los docentes nacionalizados vinculados hasta el 31 de
diciembre de 1989, conservan su régimen retroactivo; por el contrario, a partir
del 1º de enero de 1990, para los docentes del orden nacional y demás
vinculados a partir de esa fecha, las cesantías se liquidan anualmente sin
retroactividad, pagando el Fondo un interés anual sobre el saldo de las mismas
existente a 31 de diciembre de cada año, equivalente a la tasa comercial
promedio de captación del sistema financiero durante la misma anualidad.
En suma, en materia prestacional los docentes cuentan
con régimen especial, gestionado por el Fondo Nacional de Prestaciones del
Magisterio, organismo que, mediante la celebración de un contrato de fiducia,
atiende las prestaciones sociales de los docentes en lo relacionado con salud,
pensiones y cesantías, para lo cual efectúa el pago de las prestaciones
económicas y garantiza la prestación de los servicios médico-asistenciales,
amén de administrar el recaudo de los recursos destinados a tales fines. En
otras palabras, y contrario a lo sostenido por el demandante, el régimen
especial de los docentes en Colombia no se encamina a discriminarlos sino a
protegerlos y favorecerlos, dada la importante labor que desempeñan para la
sociedad y el Estado.
4. Examen del cargo de inconstitucionalidad por
vulneración del derecho a la igualdad.
El demandante sostiene que la expresión acusada
vulnera tal derecho, ya que los profesores reciben por concepto de intereses a
la cesantía una tasa equivalente al promedio de captaciones del sistema
financiero o DTF sobre las cesantías acumuladas, que esta tasa sólo cancela el
valor de los rendimientos de las cesantías o el reconocimiento a los
trabajadores del valor de la pérdida del poder adquisitivo de las cesantías “pero
en ningún momento se le paga a los trabajadores el 12% por intereses a la
cesantía que recibe cualquier trabajador en Colombia, hecho que motiva una
total desprotección a los derechos de los docentes por parte del Estado con
relación a la percepción de los intereses a la cesantía en forma completa”.
El Ministerio de Educación, al igual que la Vista
Fiscal, consideran que no se presenta vulneración alguna al derecho a la
igualdad, partiendo de la existencia de un régimen especial en materia laboral
y de seguridad social para el magisterio, e igualmente, estimando que el
ciudadano hace una interpretación errónea de la norma acusada.
Con el propósito de determinar si le asiste la razón
al ciudadano la Corte (i) tomará en consideración las líneas jurisprudenciales
sentadas en materia de test de igualdad referente a prestaciones
individuales de los regímenes especiales; (ii) determinará si se presenta una
discriminación, tomando en cuenta para ello las pruebas practicadas.
4.1. Líneas jurisprudenciales referentes a regímenes
especiales.
La Corte ha determinado que la protección jurídica de
los intereses de las personas atiende a dos criterios principales. Uno de ellos
es el principio general de igualdad de la Constitución, según el cual en
nuestro ordenamiento jurídico imperan, para su plena satisfacción, tres
obligaciones claras[6]: la primera la de trato
igual frente a la ley[7], consistente en el
deber de aplicar por igual la protección general que brinda la ley (obligación
para la autoridad que aplica la ley). La segunda, consistente en la igualdad
de trato[8] o igualdad
en la ley[9], que
para el caso, es que la ley debe procurar una protección igualitaria
(obligación para el legislador) y toda diferenciación que se haga en ella debe
atender a fines razonables y constitucionales. Y la tercera es la prohibición
constitucional de discriminación cuando el criterio diferenciador para adjudicar
la protección sea sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión,
opinión política o filosófica (art 13 C.P).
El segundo criterio consiste en proteger en
mayor medida los intereses de ciertas personas. Su fundamento se da en razón a
la interpretación que esta Corporación ha dado a los incisos segundo y tercero
del artículo 13 de la Carta[10], en el sentido de
determinar que en ellos se establece, en primer lugar un deber especial del
Estado de otorgar un trato preferente[11] a grupos discriminados o
marginados[12] y en segundo lugar un
deber de protección especial a grupos determinados, en atención a específicos
mandatos constitucionales que en conjunción con el mencionado artículo 13, así
lo determinan.
Ahora bien, en materia de regímenes especiales, como
lo es aquel del Magisterio, que como se ha visto comprende al mismo tiempo
aspectos prestacionales y de seguridad social, reiteradamente la Corte ha señalado
que aquél no es, en sí mismo, violatorio del derecho a la igualdad.[13]
En tal sentido, en materia de seguridad social
esta Corporación ha estimado que un régimen regulatorio de la misma es un
sistema normativo complejo, en el que las diversas normas parciales adquieren
sentido por su relación con el conjunto normativo global. Cada régimen especial
es entonces un universo propio. De allí que, tal y como se dejó sentado en
sentencia C-369 de 2004, “en principio, no es viable comparar aisladamente
aspectos puntuales de un régimen especial de pensiones o de salud y el sistema
general de seguridad social, por cuanto cada aspecto puede tener en cada
régimen un significado parcialmente distinto. Así, una aparente desventaja en
un punto específico del régimen especial frente al sistema general de seguridad
social puede estar ampliamente compensada por unos beneficios superiores previstos
por ese régimen especial en otros aspectos”. Otro tanto puede decirse del
régimen especial de liquidación y pago de las cesantías para el caso de los
docentes.
Con todo, la Corte ha precisado que no
resulta imposible formular cargos de igualdad por  discriminaciones que hayan
podido ser ocasionadas en un régimen de seguridad social especial. Así por
ejemplo en sentencia C-461 de 1995 esta Corporación condicionó la
constitucionalidad del inciso segundo del artículo 279 de la Ley 100 de 1993,
pues consideró que esa norma, al exceptuar a los docentes del régimen de
seguridad social general, había excluido a algunos pensionados afiliados del
Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio de la mesada adicional,
sin prever para esos docentes un beneficio igual o equivalente a la dicha
mesada adicional, lo cual era discriminatorio. En otras palabras, el juez
constitucional ha concluido que es posible excepcionalmente formular y estudiar
cargos de igualdad fundados en la comparación parcial entre un régimen especial
y el sistema general de seguridad social. Sobre el particular, la Corte en
sentencia C-080 de 1999 consideró lo siguiente:
“Así las cosas, es posible concluir que
existe una discriminación (i) si la prestación es separable y (ii) la ley prevé
un beneficio inferior para el régimen especial, sin que (iii) aparezca otro
beneficio superior en ese régimen especial que compense la desigualdad frente
al sistema general de seguridad social. Sin embargo, en virtud de la
especialidad de cada régimen de seguridad social, en principio éste es
aplicable en su totalidad al usuario, por lo cual la Corte considera que estos
requisitos deben cumplirse de manera manifiesta para que puede concluirse que
existe una violación a la igualdad. Por consiguiente, (i) la autonomía y
separabilidad de la prestación deben ser muy claras, (ii) la inferioridad del
régimen especial debe ser indudable y (iii) la carencia de compensación debe
ser evidente.[14]"
De igual manera, en materia prestacional,
la Corte ha considerado que el legislador no puede establecer tratamientos
discriminatorios entre los diversos trabajadores, como es el caso de la liquidación
y pago del auxilio de cesantía.  En tal sentido, recientemente esta Corporación
en sentencia C-823 de 2006 declaró inexequible el literal b) del artículo 251
del Código Sustantivo del Trabajo, por cuanto la medida que exceptuaba a los
trabajadores ocasionales del pago del auxilio de cesantía no respondía a una
finalidad que pudiera considerarse legítima a la luz de la Constitución.
Ahora bien, en el caso concreto del régimen
especial de los docentes, el cual abarca tanto aspectos de seguridad social,
como lo es el suministro de servicios médico-asistenciales y de pensiones, como
prestacionales, tales como el régimen de cesantías y vacaciones, la Corte
estima que las líneas jurisprudenciales señaladas resultan ser plenamente
aplicables en el sentido de que la existencia de un régimen propio o especial
para unos determinados trabajadores no resulta per se violatorio del
principio de igualdad, lo cual no obsta para que se puedan plantear cargos de
igualdad cuando quiera que un ciudadano considere que algún aspecto del régimen
especial de los docentes, sea en temas prestaciones o de seguridad social
propiamente dicha, resulte violatorio del derecho a la igualdad.
En suma, los docentes cuentan con un
régimen especial en materia de cesantías, pensiones y salud, sistema que debe
ser entendido como un todo, sin que sea dable examinar aisladamente cada de una
de ellas, y en tal sentido, prima facie, no resultan comparables la manera
como se administran, liquidan y cancelan las cesantías de los docentes con
aquéllas de los trabajadores sometidos a la Ley 50 de 1990.
4.2. Ausencia de violación del derecho a la igualdad.
Una vez examinadas las líneas jurisprudenciales en
materia de juicios de igualdad en relación con sistemas especiales
prestacionales y de seguridad social, pasa la Corte a examinar si el cargo del
demandante por supuesta violación del artículo 13 Superior está llamado a
prosperar.
En esencia, el ciudadano estima que la expresión “equivalente
a la suma que resulte de aplicar la tasa de interés, que de acuerdo con
certificación de la Superintendencia Bancaria, haya sido la comercial promedio
de captación del sistema financiero durante el mismo período”, del artículo
15 de la Ley  91 de 1989 vulnera el derecho a la igualdad por cuanto, “desconoce
los intereses a las cesantías que se causan en el transcurso del año como
factor prestacional, período en que se causa el auxilio de cesantía”. No
comparte la Corte tales afirmaciones, por las razones que pasan a explicarse.
En el contexto de la Ley 50 de 1990, las cesantías de
los trabajadores se liquidan de la siguiente manera:
“ARTICULO 99. El nuevo régimen especial del
auxilio de cesantía, tendrá las siguientes características:
1a. El 31 de diciembre de cada año se hará
la liquidación definitiva de cesantía, por la anualidad o por la fracción
correspondiente, sin perjuicio de la que deba efectuarse en fecha diferente por
la terminación del contrato de trabajo.
2a. El empleador cancelará al trabajador
los intereses legales del 12% anual o proporcionales por fracción, en los
términos de las normas vigentes sobre el régimen tradicional de cesantía, con
respecto a la suma causada en el año o en la fracción que se liquide definitivamente.
3a. El valor liquidado por concepto de
cesantía se consignará antes del 15 de febrero del año siguiente, en cuenta
individual a nombre del trabajador en el fondo de cesantía que el mismo elija.
El empleador que incumpla el plazo señalado deberá pagar un día de salario por
cada día de retardo.
4a. Si al término de la relación laboral
existieren saldos de cesantía a favor del trabajador que no hayan sido
entregados al Fondo, el empleador se los pagará directamente con los intereses
legales respectivos.
5a. Todo trabajador podrá trasladar su
saldo de un fondo de cesantía a otro de la misma naturaleza. El Gobierno fijará
el procedimiento que deba seguirse para el efecto.
De igual manera, la ley dispone que los fondos de
cesantías serán administrados por unas sociedades especializadas, cuya
rentabilidad no podrá ser inferior a la tasa promedio de captación de bancos y
corporaciones financieras para la expedición de certificados de depósito a
término con un plazo de noventa (90) días (DTF), la cual será certificada para
cada período por el Banco de la República.[15] En otras
palabras, a partir de 1990 se diseñó en Colombia un mecanismo para administrar
las cesantías de los trabajadores, como un concepto de administración
financiera y no de disponibilidad inmediata de recursos, en el cual se debe
promover una racional y amplia distribución de portafolios en papeles e
inversiones a largo plazo, en los términos del artículo 101 de la Ley 100 de
1993, es decir, se autorizó la constitución de unos fondos de cesantías, bajo
la figura del patrimonio autónomo, a cargo de sociedades especializadas, cuyo
fin es asegurar una rentabilidad mínima a sus afiliados, la cual es determinada
por el Gobierno Nacional con base en el comportamiento del mercado público de
valores, con el propósito de mantener el poder adquisitivo de las mismas.
Por el contrario, el sistema especial de los docentes
para la administración y pago de sus cesantías resulta ser completamente
distinto. En efecto, como ya se ha explicado, desde 1989 se constituyó el Fondo
Nacional de Prestaciones del Magisterio, entidad encargada de administrar y
pagar las cesantías de los docentes.
En tal sentido, el artículo 15, numeral 3 de la Ley 91
de 1989 dispone que el Fondo pagará un auxilio equivalente a un mes de salario
por cada año de servicio o proporcionalmente por fracción de año laborado,
sobre el último salario devengado, si no se ha modificado en los últimos tres
meses, o en caso contrario, sobre el salario promedio del último mes. De igual
manera, el Fondo  reconocerá y pagará un interés anual sobre el saldo de estas
cesantías existentes a 31 de diciembre de cada año, equivalente a la suma que
resulte de aplicar la tasa de interés, que de acuerdo con certificación de la
Superintendencia Bancaria, haya sido la comercial promedio de captación del
sistema financiero durante el mismo período. En otras palabras, contrario a lo
sostenido por el demandante, el Fondo sí reconoce y paga intereses sobre las
cesantías; lo que sucede es que la forma de realizar dicho cálculo y pago no es
igual al establecido en la Ley 50 de 1990.
Sobre el particular, resulta pertinente traer a
colación la respuesta enviada a esta Corporación por la Fiduciaria La
Previsora, según la cual:
“La entidad territorial o el
establecimiento público educativo oficial, debe elaborar la liquidación anual
de las cesantías por cada uno de los docentes que tenga el régimen de
anualidad. A partir de la Ley 715 de 2001 esta función la realiza la Secretaría
de Educación.
Las liquidaciones anuales de cesantías
serán reportadas por cada entidad territorial o por el establecimiento
educativo oficial, hoy Secretaría de Educación Certificada, dentro de los
primeros cinco (5) días del mes de febrero de cada año a la entidad fiduciaria
que administra los recursos del Fondo del Magisterio, para la elaboración de la
nómina de intereses.
La entidad fiduciaria, en virtud del
contrato de fiducia pública celebrado entre ésta y la Nación, y de conformidad
con lo previsto en el artículo 15 de la Ley 91 de 1989, liquida los intereses
sobre el saldo de cesantías existente de cada docente a 31 de diciembre de cada
año.
El monto a pagar será el equivalente a la
suma que resulte de aplicar al valor acumulado de cesantía, la tasa de interés,
que de acuerdo con certificación de la Superintendencia Financiera de Colombia,
haya sido la comercial promedio efectiva de captación del sistema financiero
durante el mismo período”.
Cabe asimismo señalar que frente a la pregunta formulada
por la Corte en el sentido de si el reconocimiento y pago del interés anual
sobre el saldo de las cesantías existentes al 31 de diciembre de cada año,
cubría o incluía el monto de las cesantías que se causan durante el transcurso
del año por el cual se hace el reconocimiento y pago anual pertinente, la
Fiduciaria La Previsora respondió:
“es preciso indicar que la liquidación se
efectúa sobre el saldo de cesantías existentes a 31 de diciembre de cada año,
lo que implica que el interés se liquida y paga en el año inmediatamente
siguiente en el mes de marzo”. (negrillas agregadas).
En este orden de ideas, el cargo por vulneración del
derecho a la igualdad no está llamado a prosperar por la sencilla razón de que,
no sólo se trata de un régimen especial, que comprende aspectos prestacionales
(cesantías y vacaciones) y de seguridad social (pensiones y salud), basado en
sus propias reglas, principios e instituciones, sino que además no existe el
alegado impago de los intereses a las cesantías; lo que sucede es que,
simplemente la manera como se liquidan y pagan aquellos es distinta a la
regulada en la Ley 50 de 1990, sin que por ello se configure discriminación
alguna.
Así las cosas, la Corte declarará exequible la
expresión “equivalente a la suma que resulte de aplicar la tasa de interés,
que de acuerdo con certificación de la Superintendencia Bancaria, haya sido la
comercial promedio de captación del sistema financiero durante el mismo período”,
del literal b) del numeral 3 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, por ausencia
de violación del derecho a la igualdad.
5. Examen del cargo de inconstitucionalidad por
violación del derecho al trabajo.
El ciudadano considera que la expresión acusada
vulnera el derecho al trabajo por cuanto, a su juicio, “trata sobre la
causación de intereses sobre saldos de cesantías que se encuentran depositados
en el Fondo del Magisterio, pero en ningún momento hace mención a los intereses
del auxilio de cesantías, que son derechos adquiridos dentro de la figura
llamada prestaciones sociales”.
El Ministerio de Educación Nacional se aparta de la
opinión del demandante, con el argumento de que los docentes cuentan con un
régimen laboral y de seguridad social especial, que incluso es más favorable
que aquel de muchos servidores públicos. La Vista Fiscal, por su parte,
considera que la Corte debe declararse inhibida para pronunciarse de fondo
sobre el supuesto cargo de inconstitucionalidad, ya que, en su concepto, el
demandante no expuso de manera clara las razones por las cuales se habría
producido una vulneración a la Constitución.
A diferencia de lo sostenido por el Ministerio
Público, la Corte estima que el demandante sí estructuró un cargo de
inconstitucionalidad por vulneración al derecho a la trabajo, en el sentido de
que se violarían los derechos laborales de los docentes, de llegar a entenderse
que efectivamente el legislador omitió regular los intereses de las cesantías,
es decir, se trataría, prima facie, de un caso de inconstitucionaldad
por omisión relativa. Con todo, la Corte estima que el cargo no está llamado a
prosperar dado que, como se explicó ampliamente en el anterior numeral, de
manera alguna el legislador le desconoció a los docentes su derecho a recibir
intereses por las cesantías; lo que sucede, se insiste, es que la forma de
calcularlos y cancelarlos no resulta ser  igual a la establecida en la Ley 50
de 1990.
En este orden de ideas, la Corte declarará exequible
la expresión “equivalente a la suma que resulte de aplicar la tasa de
interés, que de acuerdo con certificación de la Superintendencia Bancaria, haya
sido la comercial promedio de captación del sistema financiero durante el mismo
período”, del literal b) del numeral 3 del artículo 15 de la Ley 91 de
1989, por ausencia de violación del derecho al trabajo.
VII. DECISION
En mérito de lo expuesto, la Corte
Constitucional de la República de Colombia, en nombre del pueblo y por mandato
de la Constitución,
RESUELVE
Declarar EXEQUIBLE la expresión “equivalente
a la suma que resulte de aplicar la tasa de interés, que de acuerdo con
certificación de la Superintendencia Bancaria, haya sido la comercial promedio
de captación del sistema financiero durante el mismo período”, del literal
b) del numeral 3 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, por los cargos
analizados.
Cópiese, notifíquese,
publíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
archívese el expediente.
JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado
NO FIRMA
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1]
El artículo 81 de la Ley 812 de 2003 dispone lo siguiente:
“ARTÍCULO 81. RÉGIMEN PRESTACIONAL DE LOS DOCENTES OFICIALES. El
régimen prestacional de los docentes nacionales, nacionalizados y
territoriales, que se encuentren vinculados al servicio público educativo
oficial, es el establecido para el Magisterio en las disposiciones vigentes con
anterioridad a la entrada en vigencia de la presente ley.
Los docentes que se vinculen a partir de la entrada en vigencia de
la presente ley, serán afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del
Magisterio y tendrán los derechos pensionales del régimen pensional de prima
media establecido en las Leyes 100 de 1993 y 797 de 2003, con los requisitos
previstos en él, con excepción de la edad de pensión de vejez que será de 57
años para hombres y mujeres.
Los servicios de salud para los docentes afiliados al Fondo Nacional
de Prestaciones Sociales del Magisterio, serán prestados de conformidad con la
Ley 91 de 1989, las prestaciones correspondientes a riesgos profesionales serán
las que hoy tiene establecido el Fondo para tales efectos.
El valor total de la tasa de cotización por
los docentes afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del
Magisterio corresponderá a la suma de aportes que para salud y pensiones establezcan
las Leyes 100 de 1993 y 797 de 2003, manteniendo la misma distribución que
exista para empleadores y trabajadores. La distribución del monto de estos recursos
la hará el Consejo Directivo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del
Magisterio, en lo correspondiente a las cuentas de salud y pensiones.
El régimen salarial de los docentes que se vinculen a partir de la
vigencia de la presente ley, será decretado por el Gobierno Nacional,
garantizando la equivalencia entre el Estatuto de Profesionalización Docente
establecido en el Decreto 1278 de 2002, los beneficios prestacionales vigentes
a la expedición de la presente ley y la remuneración de los docentes actuales
frente de lo que se desprende de lo ordenado en el presente artículo.
El Gobierno Nacional buscará la manera más eficiente para
administrar los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del
Magisterio, para lo cual contratará estos servicios con aplicación de los
principios de celeridad, transparencia, economía e igualdad, que permita
seleccionar la entidad fiduciaria que ofrezca y pacte las mejores condiciones
de servicio, mercado, solidez y seguridad financiera de conformidad con lo
establecido en el artículo 3o de la Ley 91 de 1989. En todo caso el Fondo
Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio se administrará en subcuentas
independientes, correspondiente a los recursos de pensiones, cesantías y salud.
El valor que correspondería al incremento en la cotización del
empleador por concepto de la aplicación de este artículo, será financiado por
recursos del Sistema General de Participaciones y con los recursos que la
Nación le transfiera inicialmente al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales
del Magisterio, por un monto equivalente a la suma que resulte de la revisión del
corte de cuentas previsto en la Ley 91 de 1989 y hasta por el monto de dicha
deuda, sin detrimento de la obligación de la Nación por el monto de la deuda de
cesantías; posteriormente, con recursos del Sistema General de Participaciones
y con los recursos que le entregará la Nación a las entidades territoriales
para que puedan cumplir con su obligación patronal.
PARÁGRAFO. Autorizase al Gobierno Nacional para revisar y ajustar el
corte de cuentas de que trata la Ley 91 de 1989.”
[2] Auto 167 de 2005.
[3] Sentencia T- 1059 de 2002.
[4] Sentencia T- 255 de 2000.
[5] Sentencia T- 727 de 1998.
[6] En varios pronunciamientos esta Corporación ha
resaltado que el principio de igualdad se estructura en tres dimensiones.
Siguiendo lo establecido en la C-673 de 2001, en la C-507 de 2004 se dijo: “[s]e
trata pues de tres dimensiones diferentes del principio de igualdad. La primera
de ellas es la igualdad ante la ley, en virtud la cual la ley debe ser aplicada
de la misma forma a todas las personas. Este derecho se desconoce cuando una
ley se aplica de forma diferente a una o a varias personas con relación al
resto de ellas. Esta dimensión del principio de igualdad garantiza que la ley
se aplique por igual, pero no que la ley en sí misma trate igual a todas las
personas. Para ello se requiere la segunda dimensión, la igualdad de trato.
(...) Ahora bien, ni la igualdad ante la ley ni la igualdad de trato garantizan
que ésta proteja por igual a todas las personas. Una ley, que no imponga
diferen­cias en el trato y se aplique por igual a todos, puede sin embargo
proteger de forma diferente a las personas. (...) No basta con saber si el
derecho se aplicó de forma diferente en dos casos en los que se ha debido
aplicar igual o si el derecho en sí mismo establece diferencias no razonables,
se requiere determinar si la protección brindada por las leyes es igual para
quienes necesitan la misma protección.
[7] Constitución Nacional, “artículo 13: “Todas las personas nacen libres e iguales ante la
ley…”
[8] Ibíd.
“Todas las personas (…), recibirán la misma protección y trato de las
autoridades y gozarán de las mismos derechos y oportunidades…”. En la
sentencia C-673 de 2001 esta Sala presentó la obligación de la igualdad de
trato como en el derecho comparado se ha desarrollado. En algunos casos se ha
establecido como “el principio de igualdad de trato”. En dicha sentencia
se recordó que: “[e]n efecto, en los Estados Unidos desde el año
1920 se menciona explícitamente el test leve aplicable al examen de una medida
legislativa para determinar si vulnera el principio de igualdad de trato.
(…) La Corte [Europea de Derechos Humanos] adoptó esta metodología por
considerar que debía seguir los principios que pueden ser extraídos de la
práctica jurídica de un amplio número de estados democráticos según la cual el principio
de igualdad de trato es violado si la distinción carece de una
justificación objetiva y razonable…” (énfasis fuera de texto). De esta
evolución de la obligación de trato igual, como principio de igualdad de
trato contenido en el principio general de igualdad, ha hecho parte también
esta Corte. Entre otras, en la citada C-504 de 2004: “[en] la segunda
dimensión, la igualdad de trato (...) se garantiza a todas las personas que la
ley que se va a aplicar no regule de forma diferente la situación de personas
que deberían ser tratadas igual, o lo contrario, que regule de forma igual la
situación de perso­nas que deben ser tratadas diferente. La ley desconoce esta
dimensión cuando las diferencias de trato que establece no son razonables”
[9] Alguna de la doctrina ha definido la obligación de igualdad de trato contenida en
el principio general de igualdad como uno de los subprincipios de éste. Lo ha
denominado principio de igualdad en la ley  en contraposición con el
tradicional principio de igualdad ante la ley. Pues la consideración
doctrinaria general es que al segundo (igualdad ante la ley) vino el primero
(igualdad en la ley) en la evolución del Estado Social de Derecho. “Con la
crisis del Estado Liberal de Derecho se produce una ruptura de la
identificación entre igualdad y ley, y se va a ampliar el juicio de igualdad de
la aplicación a la misma creación de la norma, esto es, a la razonabilidad de
su contenido”. (Rey Martínez Fernando. El Derecho Fundamental a no ser
discriminado por razón de sexo. Ed. McGraw-Hill. Madrid. 1995. Pág 44).
[10] Artículo 13.- (...) El Estado promoverá las
condiciones para que la igualdad sea real y efectiva y adoptará las medidas
a favor de grupos discriminados o marginados.
El Estado protegerá especialmente a aquellas personas que por su
condición económica, física o mental, se encuentre en circunstancias de
debilidad manifiesta (...). (Énfasis
fuera de texto)
[11] Rey
Martínez Fernando. El Derecho... Op. Cit. Pág. 64
[12] La Corte ha hecho manifiesta esta
interpretación en numerosos pronunciamientos. Por ejemplo la Sala ha
establecido la necesidad de variar el grado de intensidad del test de igualdad
dependiendo de si la desigualdad objeto de estudio de constitucionalidad se
refiere a estos grupos discriminados o marginados. Así, en sentencias como la C-
180/05 que sigue lo estipulado en la C-091/03, se dijo: “[c]uando se trata de medidas de promoción de
los desfavorecidos la jurisprudencia constitucional ha sostenido que se deben
aplicar escrutinios intermedios de constitucionalidad. Se reconoce en consecuencia
un margen relativamente amplio de configuración por parte del legislador para
implementar los mecanismos que hagan efectiva la igualdad material en favor de
los grupos marginados”.
(Énfasis fuera de texto). En otra ocasión, en la C-426/97, la Corte estableció
que en la asignación de bienes escasos en la sociedad colombiana a los
ciudadanos, existía no sólo la permisión sino también el deber de las
autoridades de privilegiar a los menos favorecidos, y ello se presentó como un
criterio objetivo: “[p]or eso se ha considerado que la
exigencia que se deriva del principio de igualdad para estos estados de cosas
se restringe a que todas las personas interesadas tengan iguales posibilidades
de acceder al proceso de selección de los beneficiarios y puedan tener la
certeza de que la distribución de los bienes se hará acatando los
procedimientos establecidos. Estos criterios de distribución no pueden ser
generales, aplicables a todos los casos, sino que han de ser determinados de
acuerdo con las características propias de los bienes o medios por repartir y
de las necesidades o aspiraciones que éstos satisfacen.”
[13] Sentencias
C-461 de 1995, C-080 de 1999, C-890 de 1999, C-956 de 2001, C-835 de
2002,        C-1032 de 2002 y  C-941 de 2003.
[14] Sentencia C-080/99, criterio reiterado en fallos
C-890 de 1999, C-956 de 2001, C-835 de 2002, C-1032 de 2002 y C-941 de 2003.
[15] Art. 101 de la Ley 50 de 1990.