T-720-03
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Sentencia
T-720/03
DERECHO DE PETICION-Supuestos fácticos mínimos que se han
delineado
a) El derecho de petición es fundamental y
determinante para la efectividad de los mecanismos de la democracia
participativa. Además, porque mediante él se garantizan otros derechos
constitucionales, como los derechos a la información, a la participación
política y a la libertad de expresión. b) El núcleo esencial del derecho de
petición reside en la resolución pronta y oportuna de la cuestión, pues de nada
serviría la posibilidad de dirigirse a la autoridad si ésta no resuelve o se
reserva para sí el sentido de lo decidido. c) La respuesta debe cumplir con
estos requisitos: 1. oportunidad 2. Debe resolverse de fondo, clara, precisa y
de manera congruente con lo solicitado 3. ser puesta en conocimiento del
peticionario. Si no se cumple con estos requisitos se incurre en una vulneración
del derecho constitucional fundamental de petición. d) Por lo anterior, la
respuesta no implica aceptación de lo solicitado ni tampoco se concreta siempre
en una respuesta escrita. e) Este derecho, por regla general, se aplica a
entidades estatales, esto es, a quienes ejercen autoridad. Pero, la
Constitución lo extendió a las organizaciones privadas cuando la ley así lo
determine. (...). g). En relación con la oportunidad de la respuesta, esto es,
con el término que tiene la administración para resolver las peticiones
formuladas, por regla general, se acude al artículo 6º del Código Contencioso
Administrativo que señala 15 días para resolver. De no ser posible, antes de
que se cumpla con el término allí dispuesto y ante la imposibilidad de dar una
respuesta en dicho lapso, la autoridad o el particular deberá explicar los
motivos y señalar el término en el cual se realizará la contestación. Para este
efecto, el criterio de razonabilidad del término será determinante, puesto que
deberá tenerse en cuenta el grado de dificultad o la complejidad de la
solicitud. Cabe anotar que la Corte Constitucional ha confirmado las decisiones
de los jueces de instancia que ordenan responder dentro del término de 15 días,
en caso de no hacerlo, la respuesta será ordenada por el juez, dentro de las
cuarenta y ocho (48) horas siguientes. h) La figura del silencio administrativo
no libera a la administración de la obligación de resolver oportunamente la
petición, pues su objeto es distinto. El silencio administrativo es la prueba
incontrovertible de que se ha violado el derecho de petición. i) El derecho de
petición también es aplicable en la vía gubernativa, por ser ésta una expresión
más del derecho consagrado en el artículo 23 de la Carta. Sentencias T-294 de
1997 y T-457 de 1994.” En sentencia T-1006 de 2001 esta Sala de Revisión
adicionó a los anteriores supuestos dos más: 1) que la falta de competencia de
la entidad ante quien se plantea no la exonera del deber de responder; y, 2)
que ante la presentación de una petición, la entidad pública debe notificar su
respuesta al interesado.
COMPETENCIA PARA
RECONOCIMIENTO Y PAGO DE PENSIONES DE SERVIDORES O EXSERVIDORES PUBLICOS DEL
NIVEL TERRITORIAL AFILIADOS AL ISS/DERECHO A LA PENSION DE JUBILACION DE
EMPLEADO DE LA CVC Y DERECHO DE PETICION-Violación y término máximo de  4 meses para
responder
La razón dada tanto por la CVC como por el ISS para
negar el reconocimiento de la pensión al peticionario se refiere a la falta de
competencia de esas entidades. No obstante, dichas entidades fundan su
respuesta negativa en una interpretación particular de las normas que fijan su
competencia para el reconocimiento de pensiones en el régimen de transición.
Dicha respuesta no resuelve de fondo la solicitud del actor, sino que se
convierte en un obstáculo  que afecta su derecho de petición. En la sentencia
T-1044 de 2001, esta Corporación se refirió expresamente a la competencia para
el reconocimiento de pensiones establecida en el Decreto 2527 de 2000, en
cabeza de los Fondos, Cajas o entidades públicas, de conformidad con el
artículo 1º, inciso 3º. Por lo tanto, considera la Corte que la CVC ha
vulnerado el derecho de petición en conexidad con el de seguridad social del
accionante, pues no dio aplicación al Decreto 2527 de 2000, norma vigente, de
efecto general, que fija una competencia que debe cumplirse en este caso, para
resolver además de manera pronta la petición del accionante. La Corte, como se
advirtió, no se pronunciará sobre los aspectos legales que involucra este
asunto, ni sobre los requisitos de ley que haya o no cumplido el demandante. En
amparo del derecho de petición, ordenará que la C.V.C. deje sin efecto las
Resoluciones 005 de febrero 7 de 2003 y 068 de febrero 18 de 2003 y, en un
término máximo de cuatro meses, contados a partir de la notificación de la
presente sentencia, resuelva de fondo la petición sobre reconocimiento de la
pensión del accionante. En el caso bajo estudio se aplicará un término máximo
de cuatro meses y no el total de 6 meses previsto por el artículo 4 de la Ley
700 de 2001, dado que, según la jurisprudencia de esta Corporación, en el
asunto bajo revisión la CVC ya utilizó el término de 15 días para atender
preliminarmente la petición del actor y solicitarle toda la información
pertinente.
Reiteración de Jurisprudencia
Referencia: expediente T-755651
Acción de tutela instaurada por JORGE
ARTURO GALINDO contra el Instituto de Seguros Sociales y la  Corporación
Autónoma Regional del Valle del Cauca, C.V.C.
Magistrado Ponente:
Dr. MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Bogotá, D.C., veinte (20) de agosto de dos mil tres
(2003).
La Sala Tercera de Revisión de la Corte
Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, en
particular las contenidas en los artículos 86 y 241, numeral 9, de la
Constitución y el Decreto 2591 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
1. El demandante interpuso acción de tutela contra el
Instituto de Seguros Sociales y la Corporación Autónoma Regional del Valle del
Cauca ‑CVC, con el objeto de solicitar se ordene a esas entidades
reconocer y pagar a su favor la pensión de jubilación a la que tiene derecho
por haber cumplido con los requisitos de ley previstos para el régimen de
transición.[1]
El actor presentó ante el Instituto de Seguros Sociales ‑ ISS, el 29 de
octubre de 2001, la documentación requerida para el trámite y reconocimiento de
su pensión, pero ésta le fue negada mediante Resolución 004686 de 11 de julio
de 2002 del ISS. Según el ISS de acuerdo con lo previsto en el Decreto 2527 de
2000, el reconocimiento de dicha pensión le correspondía a la CVC y en
consecuencia remitió la documentación necesaria a la CVC. Esta entidad a su
vez, mediante Resolución 005 de enero 7 de 2003, negó el reconocimiento de la
pensión solicitada argumentando que no era posible aplicar el Decreto 2527 de
2000, porque existían normas especiales aplicables a la CVC,[2] que prevalecían sobre
el Decreto 2527 de 2000, a pesar de ser anteriores a éste.
2. El Juzgado Cuarto Laboral del Circuito de Cali, en
sentencia de febrero 21 de 2003, consideró que la tutela no era el mecanismo
para ordenar el reconocimiento  de la prestación invocada, pero sí para amparar
el derecho de petición. Por ello, ordenó que las entidades accionadas
resolvieran los recursos que el demandante había interpuesto contra las
resoluciones que negaron el trámite de su pensión de jubilación. El Tribunal
Superior del Distrito Judicial de Santiago de Cali, revocó la anterior decisión
tras considerar que el derecho de petición del accionante no había sido
vulnerado porque la entidad había dado respuesta a su petición mediante la
expedición de las Resoluciones 004686 (ISS) y 005 (CVC). Adicionalmente señalo,
que como tales resoluciones habían sido objeto de recursos, se había
configurado un silencio administrativo que permitía al accionante acudir a la
vía ordinaria.
3. La controversia que plantea el presente caso,
acerca de la definición de la titularidad y reconocimiento de una pensión ante
la administración, constituye  en principio un asunto ajeno al ámbito de la
jurisdicción constitucional en sede de tutela, por la naturaleza puramente
legal de sus pretensiones.[3]
No obstante, en casos como el presente, es necesario que el juez de tutela
verifique si el derecho de petición ha sido satisfecho en debida forma, de
manera que comprenda y resuelva el fondo de lo solicitado, y haga efectivo el
núcleo esencial de tal garantía.
La Corte Constitucional se ha pronunciado
en múltiples oportunidades sobre el sentido y el alcance del derecho
fundamental de petición.[4]
En sentencia T-377 de 2000, MP: Alejandro Martínez Caballero, se delinearon
algunos supuestos fácticos mínimos de este derecho tal y como han sido precisados
en la jurisprudencia de esta Corporación:
“a) El derecho de petición es fundamental y
determinante para la efectividad de los mecanismos de la democracia
participativa. Además, porque mediante él se garantizan otros derechos
constitucionales, como los derechos a la información, a la participación
política y a la libertad de expresión.
b) El núcleo esencial del derecho de
petición reside en la resolución pronta y oportuna de la cuestión, pues de nada
serviría la posibilidad de dirigirse a la autoridad si ésta no resuelve o se
reserva para sí el sentido de lo decidido.
c) La respuesta debe cumplir con estos
requisitos: 1. oportunidad 2. Debe resolverse de fondo, clara, precisa y de
manera congruente con lo solicitado 3. ser puesta en conocimiento del
peticionario. Si no se cumple con estos requisitos se incurre en una
vulneración del derecho constitucional fundamental de petición.
d) Por lo anterior, la respuesta no implica
aceptación de lo solicitado ni tampoco se concreta siempre en una respuesta
escrita.
e) Este derecho, por regla general, se
aplica a entidades estatales, esto es, a quienes ejercen autoridad. Pero, la
Constitución lo extendió a las organizaciones privadas cuando la ley así lo
determine.
(...)
g). En relación con la oportunidad de la
respuesta, esto es, con el término que tiene la administración para resolver
las peticiones formuladas, por regla general, se acude al artículo 6º del
Código Contencioso Administrativo que señala 15 días para resolver. De no ser
posible, antes de que se cumpla con el término allí dispuesto y ante la
imposibilidad de dar una respuesta en dicho lapso, la autoridad o el particular
deberá explicar los motivos y señalar el término en el cual se realizará la
contestación. Para este efecto, el criterio de razonabilidad del término será
determinante, puesto que deberá tenerse en cuenta el grado de dificultad o la
complejidad de la solicitud. Cabe anotar que la Corte Constitucional ha
confirmado las decisiones de los jueces de instancia que ordenan responder
dentro del término de 15 días, en caso de no hacerlo, la respuesta será
ordenada por el juez, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes.
h) La figura del silencio administrativo no
libera a la administración de la obligación de resolver oportunamente la
petición, pues su objeto es distinto. El silencio administrativo es la prueba
incontrovertible de que se ha violado el derecho de petición.
i) El derecho de petición también es
aplicable en la vía gubernativa, por ser ésta una expresión más del derecho
consagrado en el artículo 23 de la Carta. Sentencias T-294 de 1997 y T-457 de
1994.”
En sentencia T-1006 de 2001 esta Sala de
Revisión adicionó a los anteriores supuestos dos más: 1) que la falta de
competencia de la entidad ante quien se plantea no la exonera del deber de
responder;[5]
y, 2) que ante la presentación de una petición, la entidad pública debe
notificar su respuesta al interesado.[6]
En el presente caso se observa que, aunque de manera
tardía, las entidades accionadas dieron respuesta a su solicitud de pensión e
informaron al peticionario de los recursos de ley.[7] Ahora bien, siguiendo
la línea jurisprudencial fijada por la Corte en casos similares, lo que debe
verificar el juez constitucional, en aras del amparo integral del derecho de
petición es si el contenido de las respuestas que se dieron al peticionario a
través de las resoluciones que niegan su pensión, realmente satisfacen el
derecho de petición y resuelven el fondo de lo pedido.[8]
La razón dada tanto por la CVC
como por el ISS para negar el reconocimiento de la pensión al peticionario se
refiere a la falta de competencia de esas entidades. No obstante, dichas
entidades fundan su respuesta negativa en una interpretación particular de las
normas que fijan su competencia para el reconocimiento de pensiones en el
régimen de transición. Dicha respuesta no resuelve de fondo la solicitud del
actor, sino que se convierte en un obstáculo  que afecta su derecho de
petición.
Es esta actitud negligente de los entes estatales
encargados del reconocimiento de prestaciones sociales lo que la Corte ha
querido contener aplicando su doctrina según la cual “Las normas deben ser
entendidas en su verdadera dimensión: son disposiciones establecidas para
aclarar asuntos que faciliten el acceso al ciudadano al reconocimiento de su
derecho; no pueden invocarse en perjuicio de un interesado, que es ajeno al
debate interpretativo de tales normas; y, por ello, resulta impropio en un
Estado de derecho someter a un ciudadano a soportar la falta de acuerdo entre
las entidades sobre la aplicación de una disposición en particular, y
obligándolo a acudir ante la jurisdicción, cuando lo que se debate no es si el
interesado tiene el derecho o no, sino cuál es la entidad del Estado
responsable del reconocimiento y pago de una pensión que en sí misma no ha sido
el objeto de la controversia. En estos casos, quienes deben acudir a la
jurisdicción, bien sea demandando las disposiciones por inconstitucionales o
ilegales, o promoviendo un proceso ordinario ante la autoridad judicial
competente, son las entidades enfrascadas en la controversia.”[9]
En la sentencia T-1044 de 2001, esta Corporación se
refirió expresamente a la competencia para el reconocimiento de pensiones
establecida en el Decreto 2527 de 2000, en cabeza de los Fondos, Cajas o
entidades públicas, de conformidad con el artículo 1º, inciso 3º. Explicó esta
sentencia:
“10 Actual competencia para reconocer y
pagar pensiones de servidores o exservidores públicos del nivel territorial,
afiliados al Instituto del Seguro Social
“En aspectos de derecho sustancial,
conforme se indicó, se respetarán los principios y derechos relacionados
anteriormente. El inconveniente radica  en materia de competencia, ya que ella
responde a ordenamientos de orden público.
“El artículo 18 del decreto 1513/98
adscribió al Seguro Social  la competencia para reconocer y pagar pensiones a
aquellos servidores o ex servidores públicos del nivel territorial afiliados al
ISS.
“Posteriormente, el decreto 2527 de 2000
estableció:
“1. Cuando los empleados públicos y
trabajadores oficiales de las entidades del orden nacional hubieren cumplido a
1º de abril de 1994, los requisitos para obtener el derecho a la pensión y no
se les haya reconocido, aunque a la fecha de solicitud de dicha pensión estén
afiliados a otra Administradora del Régimen de Prima Media.
“2. Cuando los empleados públicos y
trabajadores oficiales de las entidades del orden territorial hubieren cumplido
los requisitos para obtener en la entidad territorial del domicilio de la Caja,
Fondo o entidad pública y la pensión no se les haya reconocido, aunque a la
fecha de solicitud de dicha pensión estén afiliados a otra Administradora del
Régimen de Prima Media.
“3. Cuando los empleados públicos y
trabajadores oficiales que a la fecha de entrada en vigencia del sistema, a
nivel nacional o territorial según el caso, hubieren cumplido veinte años de
servicio o contaren con las cotizaciones requeridas en la misma entidad, Caja o
Fondo Público, aunque a la fecha de solicitud de la pensión estén o no
afiliados al Sistema General de Pensiones.
“También podrán hacerlo respecto de sus
afiliados y en los mismos casos, las entidades a las cuales correspondan el
reconocimiento de pensiones antes de la entrada en vigencia del Sistema General
de Pensiones.
“En estos casos no se aplicará el literal
c) del artículo 36 del Decreto 1748 de 1995 modificado por el artículo 15 del
Decreto 1513 de 1998.”
De conformidad con las pruebas
que obran en el expediente, el accionante efectivamente se encuentra en la
circunstancia prevista en el numeral 3 del artículo 1º del Decreto 2527 de
2000, tal como lo señaló el Seguro Social mediante Resolución 004686 de 11 de
julio de 2002, donde decidió remitir toda la documentación a la C.V.C. por ser
la competente para tramitar la pensión del demandante, según el Decreto 2527 de
2000.
Ahora bien, la C.V.C. aduce en su Resolución 005 de
febrero 7 de 2003 y en la 068 de febrero 18 de 2003 que existen normas
especiales (Decretos 1275 y 1151 de 1997) para el trámite de la pensión de los
extrabajadores de la C.V.C., y por ello, a pesar de que el Decreto 2527 de 2000
es posterior, no resulta aplicable al caso del accionante. La anterior
conclusión contradice abiertamente la jurisprudencia de esta Corporación, que ya
determinó que el Decreto 2527 de 2000 es una norma vigente, de inmediato
cumplimiento[10]
que implica la remisión de los expedientes que se estén tramitando en el Seguro
Social a la Caja, Fondo o Entidad Pública, si se da cualquiera de los tres
eventos contemplados anteriormente. Por consiguiente, de conformidad con los
factores de competencia fijados por el Decreto 2527 de 2000, el Instituto de
Seguros Sociales no está facultado para continuar tramitando una pensión cuando
se presenta alguna de las circunstancias que determinan que la competencia
corresponde a otra entidad.
Por lo tanto, considera la Corte que la CVC ha
vulnerado el derecho de petición en conexidad con el de seguridad social del
accionante, pues no dio aplicación al Decreto 2527 de 2000, norma vigente, de
efecto general, que fija una competencia que debe cumplirse en este caso, para
resolver además de manera pronta la petición del accionante. La Corte, como se
advirtió, no se pronunciará sobre los aspectos legales que involucra este
asunto, ni sobre los requisitos de ley que haya o no cumplido el señor JORGE
ARTURO GALINDO. En amparo del derecho de petición, ordenará que la C.V.C. deje
sin efecto las Resoluciones 005 de febrero 7 de 2003 y 068 de febrero 18 de 2003
y, en un término máximo de cuatro meses, contados a partir de la notificación
de la presente sentencia, resuelva de fondo la petición sobre reconocimiento de
la pensión del accionante.
En el caso bajo estudio se aplicará un término máximo
de cuatro meses y no el total de 6 meses previsto por el artículo 4 de la Ley
700 de 2001,[11]
dado que, según la jurisprudencia de esta Corporación, en el asunto bajo
revisión la CVC ya utilizó el término de 15 días para atender preliminarmente
la petición del actor y solicitarle toda la información pertinente.[12]
DECISIÓN.
En mérito de lo expuesto, la
Sala Tercera de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero.- REVOCAR las sentencias proferidas por el Juzgado Cuarto Laboral
del Circuito de Cali y el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Santiago
de Cali. En consecuencia, CONCEDER la tutela por violación del derecho
de petición en conexidad con el derecho a la seguridad social.
Segundo.- Para el cumplimiento de la tutela que se concede, se ordena que dentro
de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de esta demanda,
la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca, deje sin efectos las
resoluciones 005 de febrero 7 de 2003 y 068 de febrero 18 de 2003 y en el
término de cuatro (4) meses, contados a partir de la notificación de la
presente sentencia, de conformidad con la parte motiva de esta sentencia,
resuelva de fondo la petición sobre reconocimiento de la pensión del
accionante.
Tercero.- Por Secretaría, líbrese la comunicación
prevista en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de
la Corte Constitucional y cúmplase.
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado Ponente
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MENDEZ
Secretaria General
[1] El actor es servidor público del orden territorial, que tenía más
de 20 años de servicio al momento de entrada en vigencia del sistema general de
pensiones (01 de abril de 1994). (Folio 6 del expediente).
[2] Decretos 1275 de 1994 y 1151 de 1997.
[3] Ver, entre otras, las sentencias T-131 y T-169 de 1.996, M.P. Dr.
Vladimiro Naranjo Mesa y la T-206 de 1.998, M.P. Dr. Fabio Morón Díaz.
[4] Pueden consultarse, entre otras, las
sentencias de la Corte Constitucional SU-166 de 1999, T-307 de 1999, T-377 de
2000, T-079 de 2001, T-129 de
2001, T-418 de 2001, T-1089 de 2001.
[5] Corte Constitucional, Sentencia 219 de 2001, MP. Fabio Morón
Díaz.
[6] Corte Constitucional, Sentencia 249 de 2001, MP. José Gregorio
Hernández Galindo.
[7] Mediante las Resoluciones 004686 de julio 11 de 2002 (I.S.S.),
(la cual no fue objeto de recursos por parte del accionante), y 005 (C.V.C.) se
dio respuesta por parte del I.S.S. y de la C.V.C. respectivamente a la petición
inicial relativa al reconocimiento de la pensión, y mediante Resolución 068 de
febrero 18 de 2003, se responde el recurso de reposición interpuesto contra la
Resolución 005 de Enero 7 de 2003. (Cfr. Folio 82 del expediente).
[8] T-294 de 2003. M.
P. Alfredo Beltrán Sierra . Dijo la Corte: “Cuando una persona ha reunido o
considera que ha reunido los requisitos de ley y solicita ante la entidad
correspondiente el reconocimiento de la pensión, el derecho a obtener una
respuesta de fondo constituye un derecho fundamental. En consecuencia, la no
resolución de lo pedido puede vulnerar el derecho fundamental de petición en
conexidad con el de la seguridad social y posiblemente otros derechos de igual
naturaleza, según el caso concreto”
[9] T-294 de 2003. M. P. Alfredo Beltrán Sierra,
ya citada
[10] En el caso de la sentencia T-1044 de 2001, se ordenó enviar el
expediente por parte del Seguro Social  al Fondo Territorial de Pensiones de
Santander para que decida lo pertinente respecto de la pensión de que trata
esta acción de tutela. M.P., doctor Marco Gerardo Monroy Cabra.
[11] Ley 700 de 2001, Artículo 4º. “A
partir de la vigencia de la presente ley, los operadores públicos y privados
del sistema general de pensiones y cesantías, que tengan a su cargo el
reconocimiento del derecho pensional, tendrán un plazo no mayor de seis (6)
meses a partir del momento en que se eleve la solicitud de reconocimiento por
parte del interesado para adelantar los trámites necesarios tendientes al pago
de las mesadas correspondientes.(...)”.  De conformidad con la sentencia
T-326 de 2003, MP: Alfredo Beltrán Sierra, el término previsto en el artículo 4
de la Ley 700 de 2001 deberá ser contabilizado de la siguiente manera: “En
estas condiciones, se reitera que las entidades públicas o privadas del Sistema
General de Pensiones para hacer efectivo el derecho solicitado, cuentan, en
total, con un término máximo de seis meses para tramitar y comenzar a pagar la
pensión respectiva, que se distribuyen así: quince días para atender
preliminarmente la petición y hacer las indicaciones que fueren pertinentes al
solicitante; cuatro meses para resolver la solicitud de la petición en
concreto, de tal manera que se comience a pagar la pensión correspondiente a más
tardar seis meses después de que se hizo la solicitud inicial.”  Esta
doctrina ha sido reiterada en otras sentencias. Ver T-1086 de 2002, MP. Rodrigo
Escobar Gil  (En esta ocasión la Corte tuteló el derecho de petición en materia
de pensiones a una persona que había interpuesto recurso de apelación contra la
reliquidación de su pensión de gracia sin que habiendo transcurrido cuatro
meses hubiera obtenido respuesta alguna. La Sala de Revisión señaló que tal
solicitud se debió haber respondido en 15 días.) En el mismo sentido ver las
sentencias T-795 de 2002, MP. Alfredo Beltrán Sierra y T-001 de 2003 MP. Marco
Gerardo Monroy Cabra
[12] En efecto, la CVC recibió del ISS toda la documentación del actor
el día 19 de julio de 2002, y resolvió la petición de manera negativa el día 7
de enero de 2002.