C-247-13
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-247/13
(Bogotá DC, abril 24 de 2013)
LEY QUE REGULA LA
ORGANIZACION Y FUNCIONAMIENTO DEL SISTEMA GENERAL DE REGALIAS-Participación de Congresistas en
Comisión Rectora y Órganos Colegiados de Administración y Decisión Regionales
no vulnera la Constitución/LEY QUE REGULA LA ORGANIZACION Y
FUNCIONAMIENTO DEL SISTEMA GENERAL DE REGALIAS-Participación de Congresistas en
Comisión Rectora y Órganos Colegiados de Administración y Decisión Regionales
no constituye una vulneración al régimen de inhabilidades e incompatibilidades
de los Congresistas
Los artículos 4º y 6º de la ley 1530 de 2012
dispusieron la participación de senadores y representantes a la Cámara en la
Comisión Rectora de Regalías y en los Órganos Colegiados de Administración y
Decisión Regionales, participación que se cuestiona al considerar que supone la
infracción, por un lado, de los mandatos de separación funcional de los poderes
públicos y de colaboración armónica entre los diversos órganos del Estado, en
la medida que implican la asignación de funciones a los congresistas que no se
encuentran previstas en la Constitución; y de otro lado, de la regla
constitucional que prevé la prohibición de que los congresistas sean miembros
de juntas o consejos directivos de entidades oficiales descentralizadas o de
instituciones que administren tributos. Sin embargo, para la Corte, la
intervención y participación de los congresistas en la Comisión Rectora de
Regalías y en los Órganos Colegiados de Administración y Decisión Regionales
puede considerarse compatible con los artículos 113 y 114 de la Constitución,
si y solo si su participación no implica una competencia para la adopción de
decisiones sino tan solo una habilitación para plantear sus opiniones u
observaciones en los procesos de deliberación y votación que allí se
despliegan, como efectivamente acontece, pues a pesar de las funciones
asignadas a tales órganos, la ley dispuso que dichos funcionarios carecerían
del derecho a votar, con lo que la regulación se constituye en una articulación
constitucionalmente posible del mandato de separación funcional y del mandato
de colaboración armónica, habida cuenta que no se afecta la competencia que
para el ejercicio del control político sobre el Gobierno y la administración le
atribuyó al Congreso la Constitución; además que la participación de los
congresistas en los órganos colegiados de administración y decisión regionales
constituye un instrumento adecuado para enlazar o vincular los intereses de la
nación con aquellos de las entidades territoriales. De otra parte y en relación
con el desconocimiento del numeral 3 del artículo 180 de la Constitución, para la
Corte no existe tal desconocimiento toda vez que los órganos a que aluden los
artículos 4º y 6º de la Ley 1530 de 2012 no tienen los atributos de las
entidades descentralizadas como tampoco de instituciones que administren tributos,
pues las regalías no constituyen una forma de tributo.
SISTEMA GENERAL DE REGALIAS-Nuevo marco regulatorio
El
acto legislativo 5 de 2011 introdujo varias modificaciones al régimen jurídico
que, en materia de regalías, se encontraba inicialmente establecido en los
artículos 360 y 361 de la Constitución Política, además de establecer ajustes
en relación con la destinación de las regalías fijando un esquema para su
distribución, definió un nuevo marco regulatorio e institucional de
administración y ejecución. Se ocupó de establecer, no solo (a) los aspectos
nucleares del concepto de regalía prescribiendo la causación por la explotación
de los recursos naturales no renovables y por el deterioro que para el medio
ambiente ello supone, indicando los nuevos propósitos que orientan su inversión
y conservando la participación especial de los municipios ribereños del Río
Grande de la Magdalena, sino también (b) las competencias que en la regulación
de esta materia le corresponde ejercer al Legislador. También estableció las
reglas generales para distribución de los recursos provenientes de las regalías
y dispuso, en primer lugar, la creación (i) del Fondo de Ciencia, Tecnología e
Innovación, (ii) del Fondo de Desarrollo Regional, (iii) del Fondo de
Compensación Regional y (iv) del Fondo de Ahorro y Estabilización, precisando
los porcentajes de los recursos de regalías que corresponde a cada uno de tales
fondos. Finalmente definió un sistema institucional para la adopción de las
decisiones relativas a la destinación específica de los recursos asignados. El Acto Legislativo
contempla también la posibilidad de que el legislador disponga la creación de
comités de carácter consultivo para los Órgano Colegiados de
Administración y Decisión con participación de la sociedad civil y se advierte
que las
entidades territoriales tendrán en ellos una participación mayor a la del
Gobierno Nacional.
ORGANOS DEL SISTEMA GENERAL DE REGALIAS-Regulación
COMISION RECTORA DEL SISTEMA GENERAL DE REGALIAS-Creación y funciones/COMISION RECTORA DEL SISTEMA GENERAL DE REGALIAS-Integración/COMISION RECTORA DEL SISTEMA GENERAL DE REGALIAS-Naturaleza jurídica/COMISION RECTORA DEL SISTEMA GENERAL DE REGALIAS-Participación de congresistas en
calidad de invitados especiales con voz pero sin voto constituye una
articulación del mandato de separación funcional y colaboración armónica
La
ley 1530 de 2012, en su artículo 4º que hace parte del Título II sobre
los órganos del Sistema General de Regalías, regula lo referente a la Comisión
Rectora del Sistema, a cuyo cargo se encuentra la definición de la política
general del sistema, la evaluación de su ejecución y la adopción de acuerdos
dirigidos a asegurar su adecuado funcionamiento. En dicha Comisión, sus
decisiones se adoptarán por mayoría calificada y participan con derecho a voz y
voto el Director del Departamento Nacional de Planeación -o su delegado-, el
Ministro de Minas y Energía o su delegado, dos gobernadores y dos alcaldes,
previéndose la participación como invitados especiales permanentes de un
Senador y un Representante de las comisiones quintas del Congreso con voz pero
sin voto. La participación de los congresistas en la Comisión Rectora de
Regalías supone su intervención como representantes del pueblo y en procura del
bien común. Además, la Comisión Rectora de Regalías no reúne los atributos de
las entidades descentralizadas como tampoco constituyen instituciones que
administren tributos, pues se trata de un órgano autónomo con participación de
diferentes entidades, poderes y sectores, en el que su autonomía hace posible
la toma de decisiones de manera independiente, atendiendo solo lo dispuesto en la
Constitución y la Ley.
ORGANOS COLEGIADOS DE ADMINISTRACION Y DECISION EN EL
SISTEMA GENERAL DE REGALIAS-Funciones/ORGANOS COLEGIADOS DE ADMINISTRACION Y DECISION-Integración/ORGANOS COLEGIADOS DE ADMINISTRACION Y DECISION-Naturaleza jurídica/ORGANOS COLEGIADOS DE ADMINISTRACION Y DECISION-Participación de congresistas en
calidad de invitados especiales con voz pero sin voto constituye una
articulación del mandato de separación funcional y colaboración armónica
El
artículo 6º de la Ley 1530 de 2012 que también hace parte del Título II sobre
los Órganos del Sistema General de Regalías establece una definición general de
los Órganos Colegiados de
Administración y Decisión señalando lo siguiente: (i) son los responsables de
definir los proyectos que serán financiados con los recursos del sistema de
regalías desarrollando actividades de evaluación, aprobación y priorización, al
igual que la designación del ejecutor de los proyecto; (ii) lo relativo al
funcionamiento e integración de los órganos colegiados será definido por el
reglamento; (iii) la participación en tales órganos será ad honórem; (iv) entre
los invitados permanentes en los Órganos Colegiados de Administración y
Decisión regionales se encontrarán dos senadores -que hubieren obtenido el 40%
de su votación en el respectivo departamento-, dos representantes a la Cámara,
un representante de la Comisión Consultiva de Alto Nivel para Comunidades
Negras, Afrocolombianas, Raizales y Palenqueras y un representante de las
comunidades indígenas -en el caso de estos dos últimos representantes la
participación se condiciona a que se trate de los departamentos en los que
dichas comunidades tengan representación-; (v) y, en el caso de los dos últimos
representantes referidos, se aceptará su participación con voz pero sin derecho
a voto. La participación de los congresistas en los Órganos Colegiados de
administración y Decisión Regionales supone su intervención como representantes
del pueblo y en procura del bien común. Además, los Órganos Colegiados de
Administración y Decisión no reúne los atributos de las entidades
descentralizadas como tampoco constituyen instituciones que administren
tributos, pues se trata de un órgano autónomo con participación de diferentes
entidades, poderes y sectores, en el que su autonomía hace posible la toma de
decisiones de manera independiente, atendiendo solo lo dispuesto en la
Constitución y la Ley.
COMISION RECTORA DEL SISTEMA GENERAL DE REGALIAS Y
ORGANOS COLEGIADOS DE ADMINISTRACION Y DECISION-Funciones de naturaleza ejecutiva o
administrativa/COMISION
RECTORA DEL SISTEMA GENERAL DE REGALIAS Y ORGANOS COLEGIADOS DE ADMINISTRACION
Y DECISION-Participación de congresistas no implica invasión de competencias
Si
bien la caracterización de las tareas atribuidas tanto a la Comisión Rectora de
Regalías como a los Órganos Colegiados de Administración y Decisión permite a la
Corte constatar que se trata de funciones de naturaleza ejecutiva o
administrativa que no se corresponden con aquellas que la Constitución asignó
de manera general y específica al Congreso de la Republica, y que para esta
Corporación la intervención de los congresistas en instancias que ejercen
funciones marcadamente administrativas, propias de la rama ejecutiva, solo
resultaría constitucional si pudiera considerarse como una expresión del
mandato de colaboración armónica, resultando indispensable definir si se trata
o no de una invasión competencial, ya que la prohibición de invasión de
competencias, ha constituido uno de los criterios para declarar la
inconstitucionalidad de disposiciones que fijan funciones a determinados órganos
sin que para ello exista un respaldo en la Carta Política. Encuentra la Corte
que en el presente caso, la participación de los congresistas en los Órganos
del Sistema General de Regalías en la medida en que tal habilitación no
incorpora el derecho a votar, no constituye una invasión competencial solo
tiende a promover la deliberación y no propiciar una injerencia indebida en el
ejercicio de las competencias propias. Adicionalmente, no se afecta la
competencia del Congreso para el ejercicio del control político sobre el
Gobierno y la administración.
INCOMPATIBILIDAD-Concepto/INCOMPATIBILIDAD
DE LOS CONGRESISTAS-Alcance/REGIMEN JURIDICO DE INCOMPATIBILIDADES DE
LOS CONGRESISTAS-Finalidades
La
incompatibilidad, según ha sido aceptado por esta Corte, implica la
“imposibilidad jurídica de coexistencia de dos actividades”, lo que coincide
con la definición que de tal categoría hace el artículo 282 de la ley 5ª de
1992 conforme al cual las incompatibilidades son todos los actos que no pueden
realizar o ejecutar los congresistas durante el período de ejercicio de la
función. El ordenamiento constitucional tiene entonces, como punto de partida,
el reconocimiento de que existen algunas actividades cuyo ejercicio por parte
de los congresistas puede afectar el adecuado, correcto y oportuno ejercicio de
las funciones a su cargo, y así al régimen de incompatibilidades se vinculan
importantes objetivos constitucionales que pueden ser identificados con
relativa claridad. La prohibición de desarrollar el tipo de actividades que
prevé el artículo 180  de la Constitución tiene, al menos, tres finalidades de
enorme valor: en primer lugar, asegura el compromiso constitucional que obliga
a los congresistas a actuar de conformidad con el interés común y no en función
de intereses particulares y específicos; en segundo lugar, permite optimizar
los esfuerzos de los Congresistas en el desarrollo de las labores asignadas al
Congreso, evitando su distracción en otras actividades;  y en tercer lugar,
evita que el poder que adquieren las personas electas como congresistas pueda
orientarse a influir, indebidamente, en la gestión desarrollada por otro tipo
de entidades, lo que desconocería la separación funcional de los diferentes
órganos del Estado. Estas finalidades constituyen un referente imprescindible
para comprender adecuadamente el alcance de las prohibiciones previstas en el
artículo 180 de la Constitución.
REGIMEN DE
INCOMPATIBILIDADES DE LOS CONGRESISTAS-Premisas interpretativas
PROHIBICION A LOS CONGRESISTAS DE SER MIEMBRO DE
JUNTAS O CONSEJOS DIRECTIVOS DE ENTIDADES DESCENTRALIZADAS-Condiciones que deben satisfacerse
para su configuración
El
numeral 3 del artículo 180 Constitucional prevé una causal de incompatibilidad,
que fue objeto de modificación en el acto legislativo 3 de 1993, siendo una
regla constitucional prohibitiva que restringe la actividad del legislador y
limita las posibilidades de actuación de los congresistas. Sin embargo, esta
causal requiere para su configuración varias condiciones que deben satisfacerse
de manera concurrente: (i) En primer lugar debe tratarse de la participación de
un congresista en una entidad oficial descentralizada, con independencia de su
carácter territorial o nacional. Esto excluye del ámbito de aplicación de la
norma los supuestos en los cuales se trata de una entidad no descentralizada -sin
perjuicio, naturalmente, de que una participación tal quede comprendida por
otra causal de incompatibilidad-. La participación prohibida solo abarca la que
se produce en entidades oficiales; (ii) En segundo lugar, la participación en
la entidad correspondiente debe ser en la junta o en el consejo directivos. No
se trata de la participación en cualquier órgano de la entidad descentralizada
sino en aquellos que constituyen instancias centrales en las actividades de
organización y dirección y sean denominados “junta” o “consejo”, o resulten
claramente idénticos a una u otro; (iii) En tercer lugar, la participación en
la junta o consejo directivos debe ser en calidad de miembro. Esta condición
implica que la participación del congresista, debe haber sido expresamente
encargada, debe tener vocación de permanencia -aunque en la práctica llegue a
resultar accidental u ocasional- y debe implicar la posibilidad de participar
en la toma de decisiones del órgano correspondiente de manera tal que si ese
poder de incidencia no existe, será inviable asignarle la condición de miembro.
Estas exigencias implican que la incompatibilidad solo se predica de la
participación en un grupo particular de entidades y que dicha participación no
puede ser a cualquier título sino que demanda la existencia de un vínculo
especial con uno de los órganos de dirección y administración de la entidad.
LIBERTAD DE
CONFIGURACION LEGISLATIVA-Estructura de la administración nacional
FACULTAD DE
CONFIGURACION LEGISLATIVA-No es ilimitada y debe someterse a la Constitución
Política
ENTIDADES DESCENTRALIZADAS-Atributos
COMISION RECTORA DEL SISTEMA GENERAL DE REGALIAS Y
ORGANOS COLEGIADOS DE ADMINISTRACION Y DECISION-No participan de la naturaleza de
las entidades descentralizadas
PRINCIPIO DE
SEPARACION DE PODERES-Criterio de ordenación funcional e instrumento de
limitación del poder
MANDATO DE
COLABORACION ARMONICA-No ampara medidas que impliquen invasión
competencial
PRINCIPIO DE
SEPARACION DE PODERES Y MANDATO DE COLABORACION ARMONICA-Parámetros de
constitucionalidad
El
ordenamiento constitucional colombiano impone, en relación con la división del
poder: (i) un mandato de separación de las ramas del poder público, del que se
desprende el ejercicio de un poder limitado, susceptible de control y
organizado en distintas instancias encargadas de diferentes funciones; (ii) un
mandato de integración del poder público con otros órganos diferentes a los que
integran las ramas ejecutiva, legislativa y judicial, que se expresa en
aquellas disposiciones que reconocen funciones a órganos no adscritos a las
ramas del poder público tal y como ocurre, entre otros, con la Comisión
Nacional del Servicio Civil, el Consejo Nacional Electoral y la Registraduría
Nacional del estado Civil, y la Contraloría General de la República, entre
otros; (iii) un mandato de colaboración armónica que comprende no solo a los
órganos que conforman las ramas ejecutiva, legislativa y judicial sino a todos
los demás a los que les han sido asignadas funciones necesarias para la
materialización de los fines del Estado, con lo que se asegura la
especialización funcional y sin que ello signifique desplazamiento,
subordinación o reducción de un órgano a la condición de simple instrumento de
los designios de otro; y finalmente, (iv) un mandato de ejercicio de controles
recíprocos.  La articulación de la separación funcional y la colaboración
armónica no puede implicar (i) la imposición de pautas rígidas que eliminen las
formas de interacción entre órganos, (ii) la autorización para que un órgano
asuma las funciones que a otro le corresponden o (iii) la disolución de las
responsabilidades de un órgano mediante la fijación de competencias
concurrentes no previstas en la Constitución.
Demanda de inconstitucionalidad en contra del artículo 4 -numeral 6- y artículo 6
–inciso 2 (parcial)- de la ley 1530 de 2012 “Por la cual se regula la organización y el funcionamiento del Sistema
General de Regalías”.
Referencia: Expediente D-9270.
Actor: Orlando Rengifo Callejas.
Magistrado Ponente: MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
I. ANTECEDENTES
1. Texto
normativo demandado
El ciudadano
Orlando Rengifo Callejas, en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, solicita
la declaratoria de inconstitucionalidad del numeral 6 del artículo 4 de la ley
1530 de 2012 y de un fragmento del inciso 2 del artículo 6 de la misma ley. El
texto de las expresiones demandadas -subrayadas- es el siguiente:
LEY 1530 DE 2012
(….)
Artículo 4°. Comisión Rectora.
La
Comisión Rectora del Sistema General de Regalías, es el órgano encargado de
definir la política general del Sistema General de Regalías, evaluar su
ejecución general y dictar, mediante acuerdos, las regulaciones de carácter
administrativo orientadas a asegurar el adecuado funcionamiento del Sistema.
La
Comisión Rectora está integrada por:
1.
El Director del Departamento Nacional de Planeación, o su delegado, quien la
presidirá.
2.
El Ministro de Minas y Energía, o su delegado.
3.
El Ministro de Hacienda y Crédito Público, o su delegado.
4.
Dos (2) Gobernadores, de los cuales uno corresponderá a uno de los
Departamentos Productores, elegido por los mismos y el otro elegido por la
Asamblea de Gobernadores por un período de un (1) año.
5.
Dos (2) Alcaldes, de los cuales uno corresponderá a uno de los municipios
productores, elegido por los mismos y el otro elegido por la Asamblea de
Alcaldes por un periodo de un (1) año.
6. Un (1) Senador y un (1) Representante a la Cámara, que hagan parte
de las Comisiones Quintas Constitucionales Permanentes y sean elegidos por las
respectivas Comisiones, por un período de un año, para que asistan a las
reuniones de la Comisión Rectora como invitados especiales permanentes, con voz
pero sin voto.
En
relación con los ministros y el director del Departamento Nacional de
Planeación, la delegación de su participación en las sesiones de la Comisión
Rectora solo podrá efectuarse en los viceministros y subdirector,
respectivamente.
Parágrafo
Primero.
Para
efectos de determinar la participación en la Comisión Rectora, se considera
como Departamento Productor aquel cuyos ingresos por concepto de regalías y
compensaciones, sean superiores al tres por ciento (3%) de la totalidad de las
regalías y compensaciones recibidas por los departamentos del país, a título de
asignaciones directas.
Se
considera como Municipio Productor aquel cuyos ingresos por concepto de
regalías y compensaciones, sean superiores al uno por ciento (1%) de la
totalidad de las regalías y compensaciones recibidas por los municipios del
país, a título de asignaciones directas.
En
el reglamento se podrá señalar la presencia de otros invitados permanentes, con
voz pero sin voto.
Parágrafo
Segundo
Las
decisiones que adopte la Comisión Rectora se efectuarán por mayoría calificada.
Parágrafo
Tercero
La
Comisión Rectora tendrá una Secretaría Técnica que será ejercida por el
Departamento Nacional de Planeación en los términos que señale el reglamento.
Artículo 6°.
Órganos
colegiados de administración y decisión.
Los órganos colegiados de administración y decisión son los responsables de
definir los proyectos de inversión sometidos a su consideración que se
financiarán con recursos del Sistema General de Regalías, así como evaluar,
viabilizar, aprobar y priorizar la conveniencia y oportunidad de financiarlos.
También designarán su ejecutor que será de naturaleza pública; todo de
conformidad con lo previsto en la presente ley.
El
funcionamiento de los órganos colegiados de administración y decisión, así como
la forma de seleccionar sus integrantes serán definidos por el reglamento. En
todo caso, la participación en estos órganos colegiados será ad honórem. Asistirán
a los Órganos Colegiados de Administración y Decisión regionales en calidad de
invitados permanentes dos Senadores que hayan obtenido más del 40% de su
votación en el respectivo departamento y dos Representantes a la Cámara. Esta
representación se rotará cada año. Habrá un representante de la Comisión
Consultiva de Alto Nivel para Comunidades Negras, Afrocolombianas, Raizales y
Palenqueras, así como un representante de las comunidades indígenas, con voz y
sin voto, en cada órgano de administración y decisión en aquellos departamentos
en que estos tengan representación.
Parágrafo.
Para
la designación del ejecutor, el Órgano Colegiado de Administración y Decisión,
tendrá en cuenta, entre otras, las alertas generadas por el Sistema de
Monitoreo, Seguimiento, Control y Evaluación de los recursos del Sistema
General de Regalías.
2. Demanda: pretensión
y cargos.
2.1. Pretensión.
El ciudadano
demandante solicita que se declare la inexequibilidad de las expresiones
resaltadas de los artículos 4 y 6 de la ley 1530 de 2012, mediante la cual se regula la organización y el funcionamiento del Sistema
General de Regalías.
2.2. Violación
de los artículos 113 y 114 de la Constitución.
La participación
de congresistas en los dos órganos definidos por los artículos 4 y 6 de la ley
1530 implica el desconocimiento de los artículos 113 y 114 de la Constitución.
La infracción de tales artículos se habría producido debido a la asignación de
funciones a los congresistas que no se encuentran previstas en la Constitución
(función constituyente, función legislativa y función de control político) y
que implicaría la posibilidad de opinar, sugerir o proponer aspectos
relacionados con el manejo de las regalías en su ejecución.
2.3. Violación
del numeral 3 del artículo 180 de la Constitución.
La disposición
demandada desconoce el numeral 3 del artículo 180 de la Constitución conforme
al cual los Congresistas no podrán ser miembros de juntas o consejos directivos
de entidades oficiales descentralizadas de cualquier nivel o de instituciones
que administren tributos. La Comisión Rectora de Regalías y los Órganos
Colegiados de Administración y Decisión son entidades de carácter
administrativo y pertenecen a la rama ejecutiva. La participación de senadores
y representantes en tales órganos, aún sin posibilidad de votar, desconoce
gravemente la prohibición contemplada en la citada disposición constitucional.
2.4. Violación
del artículo 4 de la Constitución.
La regulación
establecida supone, en consecuencia, la violación del artículo 4 de la
Constitución al desconocer su primacía en el orden jurídico colombiano.
3.
Intervenciones.
3.1. Violación
de los artículos 113 y 114 de la Constitución.
3.1.1.
Ministerio de Minas y Energía: exequibilidad.
Las
disposiciones demandadas constituyen no solo una materialización del acto
legislativo 5 de 2011, en tanto se promueve la participación de la sociedad
civil con la intervención de sus representantes directos, sino que también se
manifiesta el control político de la actuación del poder ejecutivo,
instrumentándose una forma de colaboración armónica. La regulación demandada se
encuentra inserta en la orientación constitucional de la división de poderes
explicada por la Corte Constitucional en la sentencia T-983A/04.
3.1.2.
Ministerio de Hacienda y Crédito Público: exequibilidad.
Hace parte de la
libertad de configuración reconocida al legislador la adopción de medidas que
contribuyan a la colaboración armónica de los poderes. En efecto, el diseño
del Sistema General de Regalías, pretende involucrar en el proceso de
planificación de inversión y gasto, no solo a las entidades territoriales, al
Gobierno Nacional, a la Sociedad Civil, sino que en aras de respetar el sistema
de frenos y contrapesos descrito, acoge a los congresistas en el seno de las
discusiones del Sistema. Así las cosas, esta ordenación institucional se
encuentra protegida por la potestad del Congreso de la República para diseñar
formas de colaboración armónica entre los poderes públicos.
3.1.3.
Universidad Externado de Colombia: exequibilidad.
Los apartes
acusados son expresión de la exigencia constitucional según la cual los poderes
públicos deben colaborar armónicamente para la realización de sus fines. La
participación con voz pero sin voto evidencia que los Congresistas invitados no
cumplen funciones administrativas ni tienen capacidad para adoptar decisiones.
De lo que se trata en estos casos es de escuchar y darle cabida a las
opiniones de aquellos que son portavoces de las necesidades de las comunidades
que se pretenden beneficiar con los planes y programas de este sistema.
3.2. Violación
del numeral 3 del artículo 180 de la Constitución.
3.2.1.
Ministerio de Minas y Energía: exequibilidad.
La
interpretación del accionante es incorrecta dado que no es posible afirmar que la
Comisión Rectora o los Órganos Colegiados de Administración y Decisión sean
entidades oficiales o instituciones que administren tributos –las regalías no
tienen tal naturaleza-. La prohibición establecida en el numeral 3 del artículo
180 de la Constitución debe comprenderse de manera restrictiva y taxativa sin
que sea posible extenderla a supuestos no establecidos en ella. En apoyo de lo
anterior se encuentra la sentencia de la Sección Primera del Consejo de Estado,
de fecha 15 de junio de 2000. En tal providencia se hace un pronunciamiento
relativo a los sistemas administrativos nacionales, que es aplicable al Sistema
General de Regalías. Adicionalmente las disposiciones demandadas precisan que
la asistencia de los Congresistas es con voz pero sin voto y, en esa medida, no
pueden considerarse como miembros de las organizaciones a las que se refieren
los apartes demandados.
3.2.2.
Ministerio de Hacienda y Crédito Público: inhibición.
El planteamiento
del demandante se fundamenta en una supuesta interpretación de las
disposiciones acusadas que no demuestra adecuadamente. Ello es así dado que la
acusación no acredita que la Comisión Rectora o los Órganos Colegiados de
Administración y Decisión sean juntas o consejos directivos de entidades
descentralizadas. Ahora bien, si la Corte adopta la determinación de adelantar
un examen de fondo, la disposición resulta exequible atendiendo que no es
posible confundir los órganos colegiados a los que se refieren las normas
demandadas con aquellas juntas que están destinadas a dirigir o administrar
entidades descentralizadas de los diferentes niveles. Para la prosperidad
del cargo tendría que demostrarse, de una parte, que el Sistema General de
Regalías es una entidad descentralizada y, de otra, que los cuerpos a los que
aluden las disposiciones que se cuestionan son sus juntas o consejos
directivos. Ello no es así debido a que, entre otras cosas, es la ley 489 de
1998 la que definió cuales eran las entidades descentralizadas sin incluir allí
los cuerpos colegiados antes referidos.
3.2.3.
Universidad Externado de Colombia: exequibilidad.
Los apartes
cuestionados no desconocen la Constitución dado que lo que ésta prohíbe a los Congresistas
es que sean miembros de juntas o consejos directivos y, la disposición
demandada, no prevé que ellos lo sean. Esto se encuentra confirmado por el
Acuerdo No. 008 de la Comisión Rectora en cuyo artículo 1, al enunciar las
personas que integran tal órgano, no hace referencia a los Congresistas
limitándose a fijar su condición de invitados especiales permanentes.
3.3. Violación
del artículo 4 de la Constitución.
3.3.1.
Ministerio de Minas y Energía: exequibilidad.
Las
consideraciones presentadas al referirse a los cargos anteriores son igualmente
predicables a este cargo.
3.3.2.
Universidad Externado de Colombia: exequibilidad.
Encontrándose
demostrada la constitucionalidad de las expresiones acusadas, según las razones
expuestas, no es posible la prosperidad de este cargo.
4. Intervención
del Procurador General de la Nación: inexequibilidad.
4.1. El acto
legislativo 5 de 2011 definió las competencias del Congreso de la República en
relación con la regulación del sistema de regalías previendo su competencia
para la expedición de la ley que desarrollaría el sistema. No se establece allí
ninguna atribución referida a la participación de los congresistas en los
órganos colegiados a los que alude el mismo acto legislativo.
4.2. Así las
cosas, las expresiones acusadas en efecto desconocen el numeral 3 del artículo
180 de la Constitución y el mandato de separación de poderes, cuyo propósito
consiste en preservar la autonomía del Congreso de la República para
el ejercicio de su competencia de control político respecto de la
administración y ejecución de los recursos públicos.
II.
CONSIDERACIONES.
1.
Competencia.
La Corte es
competente para adelantar el juicio de constitucionalidad sobre las expresiones
de la ley 1530 de 2012, en atención a lo dispuesto en el numeral 4 del artículo
241 de la Constitución.
2. Problemas
constitucionales.
El examen de los
cargos formulados en esta oportunidad permite identificar dos problemas jurídicos
que debe abordar la Corte:
2.1. ¿Las normas
demandadas, que prevén la participación de senadores y representantes a la
Cámara en la Comisión Rectora del Sistema General de Regalías y en los Órganos
Colegiados de Administración y Decisión regionales, desconocen los artículos
113 y 114 de la Constitución al atribuir a los congresistas funciones sin
fundamento en la Carta Política, como la habilitación para intervenir en las
instancias de decisión del Sistema General de Regalías?
2.2. ¿Las normas
demandadas, al prever la participación de senadores y representantes a la
Cámara en la Comisión Rectora del Sistema General de Regalías y en los órganos
colegiados de administración y decisión regionales, desconocen la prohibición,
impuesta a los Congresistas por el numeral 3 del artículo 180 de la
Constitución -modificado por el acto legislativo 3 de 1993-, consistente en ser
miembros de juntas o consejos directivos de entidades oficiales
descentralizadas de cualquier nivel o de instituciones que administren
tributos?
3. Normas
acusadas y contexto normativo.
3.1. El Acto
Legislativo 5 de 2011.
3.1.1. El acto
legislativo 5 de 2011 introdujo varias modificaciones al régimen jurídico que,
en materia de regalías, se encontraba inicialmente establecido en los artículos
360 y 361 de la Constitución Política. Además de establecer ajustes en relación
con la destinación de las regalías fijando un esquema para su distribución,
definió un nuevo marco regulatorio e institucional de administración y
ejecución.
3.1.2. El
artículo 1 del referido Acto Legislativo, que modificó el artículo 360 original
de la Constitución, se ocupó de establecer, no solo (a) los aspectos nucleares
del concepto de regalía prescribiendo la causación por la explotación de los
recursos naturales no renovables y por el deterioro que para el medio ambiente
ello supone[1],
indicando los nuevos propósitos que orientan su inversión y conservando la
participación especial de los municipios ribereños del Río Grande de la
Magdalena (art. 331)[2]
sino también (b) las competencias que en la regulación de esta materia le
corresponde ejercer al Legislador.
Así, estableció que:
(b.i) mediante una ley deberán ser establecidas las condiciones de explotación
de los recursos naturales no renovables; (b.ii) con la expedición de otra ley
deben adoptarse las normas relativas a su distribución, objetivos y fines así
como a su administración, ejecución y control.
3.1.3. El
artículo 2 -que modificó el artículo 361 de la Constitución-, estableció las reglas
generales para distribución de los recursos provenientes de las regalías. Para
ello dispuso, en primer lugar, la creación (i) del Fondo de Ciencia, Tecnología
e Innovación, (ii) del Fondo de Desarrollo Regional, (iii) del Fondo de
Compensación Regional y (iv) del Fondo de Ahorro y Estabilización. Adicionalmente,
en segundo lugar, precisó los porcentajes de los recursos de regalías que
corresponde a cada uno de tales fondos. Finalmente definió un sistema
institucional para la adopción de las  decisiones relativas a la destinación
específica de los recursos asignados. Tal sistema institucional, en su diseño
constitucional, se encuentra configurado de la siguiente manera:
3.1.3.1.
La competencia para definir los proyectos que deben financiarse con cargo a las
denominadas asignaciones directas que prevé el inciso segundo del
artículo 2 del acto legislativo 5 de 2011, corresponde a los Órganos
Colegiados de Administración y Decisión. La conformación de tales órganos se
define según se trate de asignaciones directas destinadas a los departamentos o
de asignaciones directas destinadas a los distritos y municipios.
En el caso de
los departamentos los Órganos estarán integrados por dos ministros o sus
delegados, por el gobernador respectivo o su delegado y por un número
representativo de alcaldes. En el caso de los municipios y los distritos esos
Órganos estarán compuestos por un delegado del gobierno nacional, por el
gobernador o su delegado y por el alcalde.
3.1.3.2.
La atribución para determinar los programas y proyectos cuya financiación se
llevará a cabo con los recursos asignados al Fondo de Ciencia y Tecnología,
corresponde también a un Órgano Colegiado de Administración y Decisión en el
que participarán tres ministros o sus delegados, un  representante del
organismo nacional de planeación, un representante del organismo nacional
encargado del manejo de la política pública de ciencia y tecnología e
innovación, un gobernador por cada una de las instancias de planeación regional
a las que alude el inciso cuarto del parágrafo segundo del artículo 2 del acto
legislativo, cuatro representantes de las universidades públicas y dos
representantes de universidades privadas.
3.1.3.3.
La facultad para determinar los proyectos que deberán ser financiados con los recursos
que le sean asignados al Fondo de Desarrollo Regional y al Fondo de
Compensación Regional corresponde a Órganos Colegiados de Administración y Decisión
en los que participarán cuatro ministros o sus delegados, un representante del
organismo nacional de planeación, los gobernadores respectivos o sus delegados
y un número representativo de alcaldes.
3.1.4. Es
importante destacar que el Acto Legislativo contempla también la posibilidad de
que el legislador disponga la creación de comités de carácter consultivo para los Órganos Colegiados de
Administración y Decisión con participación de la sociedad civil.
Adicionalmente el Acto Legislativo advierte que las entidades territoriales tendrán
en ellos una participación mayor a la del Gobierno Nacional.
3.2. Ley 1530 de
2012.
En el contexto
normativo descrito se inscribe la expedición de la ley 1530 de 2012, de la que
hacen parte las expresiones demandadas. A continuación y a efectos de
establecer el alcance específico de las normas cuestionadas, la Corte se
referirá a cada una de ellas complementando el análisis con referencia a otras
que puedan ser relevantes para su adecuada comprensión.
3.2.1. El
artículo 4 de la ley 1530 de 2012 hace parte del Título II que se ocupa de
regular los órganos del Sistema General de Regalías. Uno de tales órganos,
según lo establece el artículo tercero, es la Comisión Rectora del Sistema,
a cuyo cargo se encuentra la definición de la política general del sistema, la
evaluación de su ejecución y la adopción de acuerdos dirigidos a asegurar su
adecuado funcionamiento. En dicha Comisión, que adoptará sus decisiones por
mayoría calificada -según lo prevé el parágrafo segundo del artículo 4-,
participan con derecho a voz y voto el Director del Departamento Nacional de
Planeación -o su delegado-, el Ministro de Minas y Energía o su delegado, dos
gobernadores y dos alcaldes.
Adicionalmente
es posible que en tal Comisión participen invitados especiales. En esa
dirección, el numeral 6 del artículo 4 prevé que un Senador y un Representante
de las comisiones quintas del Congreso podrán asistir como invitados especiales
permanentes con voz pero sin voto. Adicionalmente el inciso final del parágrafo
primero del artículo 4 establece, con la misma limitación, que el reglamento
podrá señalar la presencia de otros invitados permanentes.
3.2.2. El
artículo 6, que hace parte del mismo título del artículo 4, establece una
definición general de los Órganos Colegiados de Administración y Decisión señalando lo
siguiente: (i) son los responsables de definir los proyectos que serán
financiados con los recursos del sistema de regalías desarrollando actividades
de evaluación, aprobación y priorización; (ii) lo relativo al funcionamiento e
integración de los órganos colegiados será definido por el reglamento; (iii) la
participación en tales órganos será ad honorem; (iv) entre los invitados
permanentes en los Órganos Colegiados de Administración y Decisión regionales se
encontrarán dos senadores -que hubieren obtenido el 40% de su votación en el
respectivo departamento-, dos representantes a la Cámara, un representante de la
Comisión Consultiva de Alto Nivel para Comunidades Negras, Afrocolombianas,
Raizales y Palenqueras y un representante de las comunidades indígenas -en el
caso de estos dos últimos representantes la participación se condiciona a que
se trate de los departamentos en los que dichas comunidades tengan
representación-; (v) y, en el caso de los dos últimos representantes referidos,
se aceptará su participación con voz pero sin derecho a voto[3].
3.2.3. La ley
prevé, al referirse a los Órganos Colegiados de Administración y Decisión,
algunas reglas específicas. En los artículos 31, 35 y 42, al ocuparse de los Órganos Colegiados de
Administración y Decisión encargados de determinar la inversión de las
asignaciones directas y de los recursos que componen el Fondo de Ciencia y
Tecnología, el Fondo de Desarrollo Regional y el Fondo de Compensación
Regional, respectivamente, establece como reglas que las decisiones serán
adoptadas con un número máximo de tres votos que deben comprender las diferentes
instancias territoriales[4],
siempre y cuando el sentido de al menos dos votos sea favorable. Asimismo para
el caso de los denominados órganos colegiados de administración y decisión que
se conforman por regiones el artículo 159 prevé que estarán constituidos por
todos los gobernadores que la componen, dos alcaldes por cada uno de sus
departamentos y un alcalde adicional elegido por los alcaldes de las ciudades
capitales de los departamentos de la región. Adicionalmente, harán parte de
ellos cuatro (4) Ministros o sus delegados.
4. Violación de
los artículos 113 y 114 de la Constitución (Cargo 1º).
4.1. Concepto de
violación.
El planteamiento
del demandante advierte que atribuir a senadores y representantes a la Cámara la
facultad para intervenir en la Comisión Rectora de las Regalías -art. 4 de la
ley 1530 de 2012- y en los Órganos Colegiados de Administración y Decisión -art.
6 de la ley 1530 de 2012-, desconoce el hecho de que tal función no se
encuentra prevista para los Congresistas en la Constitución. Las funciones del
Congreso, según el artículo 114 de la Constitución, son: (i) la reforma de la
Constitución, (ii) la confección de leyes y (iii) el ejercicio de control
político sobre el gobierno y la administración. En atención a ello se
desconocería lo dispuesto en los artículos 113 y 114 de la Constitución, en los
que se prescribe la separación de funciones de los distintos órganos y se
definen las funciones del Congreso. En tal marco, no resultaría posible afirmar
que la participación de los Congresistas en dichos órganos se encuentre
comprendida por las exigencias que se vinculan al principio de colaboración
armónica de los poderes.
4.2. Parámetro
de constitucionalidad: La división del poder público y el principio de
colaboración de poderes.
4.2.1. La
Constitución Política establece en el artículo 113 la composición del poder
público: en la columna vertebral de la estructura del Estado están las ramas
ejecutiva, legislativa y judicial, con sus respectivos órganos y dependencias; y
además, se encuentran otros órganos que deben realizar el cumplimiento de las
demás funciones del Estado, pese a no encontrarse vinculados a ninguna de las
ramas del poder. A esta distribución del poder público en ramas y órganos se
asocia, a su vez, la existencia de controles recíprocos y un deber de
colaboración armónica que no solo es reconocido en la citada disposición, sino
que ha sido también previsto en el inciso tercero del artículo 1 del acto
legislativo 3 de 2011[5].
El ordenamiento
constitucional colombiano impone, en relación con la división del poder: (i) un
mandato de separación de las ramas del poder público reconocido
específicamente en los incisos primero y tercero -primera proposición- del
artículo 113; (ii) y un mandato de integración del poder público con otros
órganos diferentes a los que integran las ramas ejecutiva, legislativa y
judicial, según lo prevé el inciso segundo de la misma disposición. Adicionalmente
y según se señaló, la Constitución precisa que el mandato de separación del
poder en ramas y órganos no se opone, en modo alguno, a la instrumentación de
formas de colaboración armónica y de control recíproco orientadas a la
consecución de los objetivos previstos en el artículo 2º. Esto implica que de la
Constitución también se deriva: (iii) un mandato de colaboración armónica
reconocido en el inciso tercero -segunda proposición- que comprende no solo
a los órganos que conforman las ramas ejecutiva, legislativa y judicial sino a
todos los demás a los que les han sido asignadas funciones necesarias para la
materialización de los fines del Estado[6];
(iv) finalmente, un mandato de ejercicio de controles recíprocos.
4.2.2. El diseño
constitucional en esta materia ha sido objeto de múltiples pronunciamientos de
esta Corporación[7].
Así por ejemplo, en la sentencia C-288 de 2012 la Corte indicó:
“En
conclusión, el principio de separación de poderes es un rasgo definitorio del
Estado Constitucional. Este eje estructural, para el caso particular de la
Carta Política, se caracteriza por (i) la delimitación precisa, mediante
reglas jurídicas, de las competencias de cada uno de los poderes, junto con la
definición de su estructura institucional; (ii) la aplicación de dicho
principio para el cumplimiento de la doble función de racionalización de la
actividad del Estado y protección de los derechos y libertades de los
ciudadanos ante la arbitrariedad propia de todo poder omnímodo; y (iii) la
incorporación de mecanismos para el funcionamiento del sistema de frenos y
contrapesos, agrupados en los criterios de colaboración armónica y de
controles recíprocos o interorgánicos.”
A su vez, la
sentencia C-141 de 2010 precisó la manera en que debían ser articulados los
componentes de la doctrina de la separación de poderes:
“El
principio de separación de poderes tiene, entre otros aspectos, una connotación
organizativa, pues no responde a la definición de la titularidad de la
soberanía, sino a la manera como, desde la Constitución adoptada por el
soberano, se ordena el ejercicio de la soberanía por distintos agentes y con
determinadas finalidades (…). En este orden de ideas, la distinción entre la
rama legislativa, encargada de la producción del Derecho; la rama ejecutiva,
responsable de cumplir la función administrativa y la rama judicial, autorizada
para resolver conflictos mediante la aplicación del Derecho; responde a un
propósito básico de racionalización del poder que no sólo pretende el
cumplimiento eficaz de los cometidos públicos, derivado del hecho de radicar
tareas en distintos órganos y de procurar su recíproca armonía, sino que, ante
todo, busca afianzar la moderación en el ejercicio del poder.
Esa
moderación es el resultado de la división del poder en distintas funciones y de
la asignación de las variadas competencias, surgidas de esa división funcional,
a diferentes órganos, pues, de ese modo, ninguno de los depositarios de las
diversas atribuciones podrá ejercer la totalidad del poder ni atraer hacia sí
las funciones encomendadas a las otras ramas del poder público, lo que evita,
tanto la concentración, como el riesgo de arbitrariedad inherente a ella y,
simultáneamente, estimula un ejercicio del poder limitado a las competencias de
cada órgano y sometido a controles recíprocos orientados a prevenir y sancionar
los eventuales desbordamientos.
Así
pues, la colaboración en el cumplimiento de las diferentes funciones, que
también hace parte de la doctrina de la separación de los poderes
constitucionalmente prohijada, en ningún caso puede equivaler a la invasión del
ámbito competencial confiado a alguno de ellos, ni significar desplazamiento,
subordinación o reducción de un órgano a la condición de simple instrumento de
los designios de otro, ya que, mediante la separación, se persigue “impedir
la concentración del poder en manos de una misma persona”, motivo por el
cual “a la división organizativa-funcional de poderes se suma la exigencia
de que una y la misma persona no ocupe cargos, en unión personal, dentro del
ámbito de poderes distintos” (…).
De
la separación de poderes se desprende, entonces, el ejercicio de un poder
limitado, así como susceptible de control y organizado en distintas instancias
encargadas de diferentes funciones, con la finalidad esencial de asegurar la
libertad de las personas frente al Estado, dentro de un marco de democracia participativa
y pluralista.”
Así las cosas, en
primer lugar, la distribución de funciones separadas entre los diferentes
órganos constituye un instrumento para limitar y controlar el ejercicio del
poder, de una parte, y para asegurar la especialización funcional de los
diferentes órganos de manera que cumplan eficientemente las tareas a su
cargo, de otra. A su vez, en segundo lugar, el mandato de colaboración
armónica entre los diferentes órganos del Estado asegura la concurrencia de
diferentes perspectivas y medios de acción para optimizar los fines que
justifican y orientan las actividades del Estado. En todo caso, al amparo de
este último mandato no pueden adoptarse medidas que, como lo precisa la Corte,
impliquen una invasión competencial.
4.2.3. Esta Corporación
ha establecido que la adecuada comprensión del artículo 113 de la Constitución,
exige ponderar las exigencias vinculadas al mandato de separación funcional con
el mandato de colaboración armónica, de manera tal que ninguno de ellos resulte
anulado. En esta medida, no puede admitirse una interpretación excesivamente
estricta de la separación funcional ni tampoco una comprensión extremadamente
deferente de las formas de interacción entre los diversos órganos del Estado. Aludiendo a la importancia de evitar los excesos
antes referidos, la Corte ha dicho:
“Pero el principio este de colaboración armónica no puede
llegar al extremo de desconocer el reparto funcional de competencias, ni el
ampliamente explicado principio de división de poderes. Y por lo mismo, es
errado afirmar que el principio de la colaboración armónica permite fusionar
tareas y compartir responsabilidades sobre aspectos claramente diferenciados en
el ordenamiento constitucional. Además, el principio de colaboración
armónica no puede ser transformado por el Legislador en un deber de
colaboración exigible cuando lo disponga el Ejecutivo”[8].
(cursivas fuera del original)
En similar dirección, en la sentencia C-246 de 2004 sostuvo este
Tribunal:
“Así
pues, si bien es cierto que el principio de separación de poderes es el
fundamento para el reconocimiento de la necesaria independencia y autonomía de
los diferentes órganos del Estado, a fin de que puedan cumplir cabalmente sus
funciones, también lo es que dicho principio debe ser interpretado en función de
su vinculación con el modelo trazado en el artículo 113 Superior, según el
cual, cada uno de los órganos del poder público debe colaborar armónicamente
para la consecución de los fines estatales. Colaboración armónica que no
implica que determinada rama u órgano llegue a asumir la función de otro órgano,
pues no debe olvidarse que cada uno de ellos ejerce funciones separadas”. (cursivas fuera del original)
En otra oportunidad, al referirse a la necesidad de evitar la sobrestimación
del mandato de separación funcional, sostuvo:
“Declara
el precepto constitucional que los órganos del Estado tienen funciones
separadas pero colaboran armónicamente para la realización de sus fines, con lo
cual elimina todo criterio absoluto en cuya virtud cada rama u órgano tenga que
actuar forzosamente dentro de marcos exclusivos, rígidos e impermeables. Se
trata, más bien, de lograr un equilibrio que impida la concentración y el abuso
del poder pero que a la vez permita, en virtud de una razonable flexibilidad,
conjugar los esfuerzos de quienes lo ejercen con miras al logro de las metas
comunes.”[9]
De acuerdo con
estos pronunciamientos que representan, en buena medida, la orientación general
de la jurisprudencia constitucional en esta materia, la articulación de la separación
funcional y la colaboración armónica no puede implicar (i) la imposición de
pautas rígidas que eliminen las formas de interacción entre órganos, (ii) la
autorización para que un órgano asuma las funciones que a otro le corresponden
o (iii) la disolución de las responsabilidades de un órgano mediante la
fijación de competencias concurrentes no previstas en la Constitución.
4.2.4. Ahora
bien, la manera en que deben ser articulados los mandatos de la división de
poderes, en aquello no establecido por la Constitución, será definida por el
Congreso con fundamento en los principios y reglas que en esta materia pueden
derivarse de la Carta. La Corte ha reconocido que en esta materia el Congreso
es titular de una potestad de regulación:
“Dentro
de su potestad de configuración, el legislador puede regular diferentes formas
de colaboración armónica entre los órganos del Estado y contemplar modalidades
distintas de medidas preventivas atribuidas al Procurador General de la Nación
(artículo 113 C.P.). En efecto, la Constitución introdujo un cambio importante
en cuanto al principio de colaboración armónica adoptado en 1936. (…) Dicho
principio se aplicaba a las ramas del poder público, en su versión clásica. No
obstante, habida cuenta de que en atención a las necesidades de la evolución
institucional el Constituyente reconoció la existencia de órganos autónomos que
no pertenecen a tales normas del poder, también extendió en el inciso segundo
del artículo 113 el ámbito de este principio a la relación entre órganos que no
integran las ramas del poder público.”[10]
4.2.5. El
mandato de separación funcional se manifiesta en la asignación constitucional
de competencias exclusivas a cada uno de los órganos, esenciales para el
cumplimiento de sus funciones constitucionales. Así, al Congreso corresponde
reformar la Constitución, hacer las leyes y ejercer el control político del Gobierno
y la Administración de conformidad con lo establecido, entre otros, en los
artículos 135, 150, 173, 178 y 374 de la Carta. Al Presidente de la República
como Jefe de la Rama Ejecutiva del nivel nacional le corresponde actuar como
Jefe de Estado, Jefe de Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa, siguiendo
para ello lo dispuesto en el artículo 189 de la Constitución. A su vez, a los
órganos mencionados en el inciso 116 les es atribuida la función general de
administrar justicia siguiendo, para el efecto, lo establecido entre los
artículos 228 y 257.
4.2.6. El
mandato de integración orgánica concurrente de las ramas del poder y
otros órganos a ellas ajenos, se expresa en aquellas disposiciones que
reconocen funciones a órganos no adscritos a las ramas del poder público tal y
como ocurre, entre otros, con la Comisión Nacional del Servicio Civil (Art.
130), el Consejo Nacional Electoral y la Registraduría Nacional del estado
Civil (Arts. 264-266), la Contraloría General de la República (Arts. 267-274), el
Auditor General (Art. 274), la Procuraduría General de la Nación, (Arts.
275-280), la Defensoría del Pueblo (Arts. 281 y 282), la Corporación Autónoma
Regional del Río Grande de la Magdalena (Art. 311) y el Banco de la República
(Arts. 371-373).
4.2.7. Los
mandatos de colaboración armónica y de controles recíprocos se
realizan constitucionalmente de diferente manera. En primer lugar, en la inexistencia
de una coincidencia exacta entre la rama del poder público y el tipo de funciones
que le son asignadas. En segundo término, en la fijación de funciones
complementarias activando la participación de varios órganos en momentos
diferentes o con diversos grados de generalidad. En tercer lugar, en la
posibilidad de transferir temporalmente cierto tipo de funciones de un órgano a
otro. En cuarto lugar, en la asignación específica a algunos órganos de
funciones que deben cumplir respecto de otros vinculados, usualmente, a alguna
rama del poder.
4.2.7.1. La primera
de tales manifestaciones supone que los órganos tradicionalmente vinculados a
una de las ramas tienen o puede tener a su cargo el ejercicio de competencias
que, prima facie, corresponderían a otros. Esta ausencia de coincidencia
implica un rompimiento conceptual entre el tipo de órgano y la clase de
función. Es por ello que el Congreso, según lo dispone el segundo inciso del
artículo 116 de la Constitución, ejercerá determinadas funciones judiciales tal
y como luego lo precisan los artículos 174, 175 y 177 de la Constitución. Tal
Corporación cumple también funciones administrativas, según lo ha señalado la
jurisprudencia constitucional, cuando ejerce la competencia prevista en el
numeral 20 del artículo 150 de la Constitución, consistente en crear los
servicios administrativos y técnicos de las cámaras[11]. El Presidente
de la República, a su vez, tiene o ha tenido atribuciones autónomas para
adoptar medidas materialmente legislativas tal y como ocurre con la
habilitación constitucional para adoptar, entre otros, los decretos
legislativos (arts. 212-215), el decreto que pone en vigencia el Plan Nacional
de Desarrollo (inciso 3º art. 341), el decreto que regula el Sistema General de
Regalías (par. 4º transitorio del articulo 2 del acto legislativo 5 de 2011), el
decreto que adopta las normas necesarias para la regulación del sistema
acusatorio (inciso 2º del parágrafo 4 transitorio del Acto legislativo 3 de
2002) o el decreto que establece las disposiciones relativas a la financiación
de los partidos y movimientos políticos (parágrafo transitorio del art. 3 del
acto legislativo 1 de 2003). Igualmente la Constitución autoriza, en el tercer
inciso del artículo 116, que determinadas autoridades administrativas, esto es,
órganos vinculados a la rama ejecutiva, ejerzan funciones jurisdiccionales en
aquellas materias que de manera precisa sean definidas por la ley. Ahora bien,
a los órganos que integran la rama judicial, la Constitución les atribuye
funciones que no coinciden, materialmente, con la actividad de administrar
justicia. Así ocurre con la facultad asignada a la Corte Suprema (num. 6 del
artículo 235), al Consejo de Estado (num. 6 del artículo 237) y a la Corte
Constitucional (num. 11 del artículo 241) para darse su propio reglamento.
Igualmente ello se presenta en relación con las competencias del Consejo
Superior de la Judicatura consistentes en administrar la carrera judicial,
elaborar las listas de candidatos para la designación de funciones judiciales,
llevar el control de rendimiento de las corporaciones y despachos judiciales
(artículo 256), fijar la división del territorio para efectos judiciales, y dictar
los reglamentos que se requieran para la organización y funciones asignadas a
los distintos cargos (artículo 257). En el caso del Fiscal General de la Nación
la Carta dispone que a tal funcionario le corresponde nombrar y remover, de
acuerdo con lo dispuesto en la ley, a los servidores que se encuentren bajo su
dependencia. Igualmente a los órganos judiciales les son asignadas funciones
para participar en la elección del Fiscal General de la Nación (art. 249), del
Contralor General de la República (inciso 5º del artículo 267) y del Procurador
General de la Nación (art. 276)
4.2.7.2. La fijación
de funciones complementarias se encuentra prevista en disposiciones que exigen
la participación de órganos adscritos a diferentes ramas del poder para el
cumplimiento de una función constitucional. En esa dirección se encuentra, por
ejemplo, la participación del Congreso y del Presidente de la República en la
regulación de las materias mencionadas en el numeral 19 del artículo 150 de la
Constitución o en los procesos de aprobación de la ley del Plan Nacional de
Desarrollo o de la ley anual de presupuesto. Igualmente el reconocimiento de competencias
para la presentación de proyectos de regulación a los órganos judiciales, a las
autoridades electorales o a los organismos de control respecto de materias
relacionadas con sus funciones (arts. 156, 237.4, 251.4, 257.4, 265.5, 268.9,
278.3 y 282.6).
En este marco
también se encuentra la complementación funcional entre órganos del mismo
poder. Así por ejemplo, el artículo 256 indica que le corresponde al Consejo
Superior de la Judicatura o a los consejos seccionales elaborar las listas de
candidatos para la designación de funcionarios judiciales y enviarlas a la
entidad que deba hacerla. Esta manifestación de complementariedad se constata
también en el nivel territorial. Así por ejemplo el numeral 10 del artículo 300
dispone que a las asambleas departamentales les corresponde regular, en
concurrencia con el municipio, el deporte, la educación y la salud. En similar
dirección el artículo 301 hace posible que la ley establezca los casos en los
cuales las asambleas departamentales pueden delegar algunas funciones en los concejos
municipales. Ello es reflejo de los principios que rigen la articulación de las
diferentes competencias territoriales según lo prevé el artículo 288 de la
Carta.
4.2.7.3 El principio
de colaboración armónica también se materializa en la posibilidad de que
determinados órganos deleguen transitoriamente el ejercicio de algunas de sus
funciones. Ello acontece, por ejemplo, con la posibilidad de que el Congreso de
la República de manera temporal y precisa autorice al presidente de la
República para expedir decretos con fuerza de ley en determinadas materias
(art. 150.10).
4.2.7.4. La
última manifestación, relativa a la asignación de funciones a determinados
órganos en relación con otros, se evidencia en cláusulas constitucionales que
lo indican expresa y claramente. Así por ejemplo, el artículo 200 prevé algunas
obligaciones del Gobierno con el Congreso entre las que se encuentran concurrir
a la formación de las leyes, convocarlo a sesiones extraordinarias, presentar
los informes que las cámaras les soliciten y prestarles eficaz apoyo cuando así
lo requieran. En similar dirección el artículo 201 prevé que al Gobierno, en
relación con la rama judicial, le corresponde prestar los auxilios necesarios
para hacer efectivas sus decisiones así como conceder indultos por delitos
políticos. También en relación con el Gobierno, al Congreso le son asignadas
diferentes funciones entre las que se destacan la aprobación o improbación de
los ascensos conferidos por el Gobierno, la concesión de licencias temporales
al Presidente así como la decisión sobre las excusas del Vicepresidente para
ejercer la Presidencia de la República y la autorización al Gobierno para
declarar la guerra a otra nación (art. 173).
4.2.8. El examen
de la jurisprudencia constitucional permite identificar algunos supuestos que
han sido objeto de control a la luz de los mandatos de separación funcional y
colaboración armónica. Tales supuestos hacen posible establecer pautas para
definir cuándo una norma legislativa, que prevé una forma de interacción entre
los órganos del Estado, es o no compatible con la Constitución.
4.2.8.1. En el
marco de la interacción entre los órganos del poder ejecutivo y el poder
judicial esta Corporación ha considerado que se ajusta a la Carta (i) una
norma que dispone la designación del Director de la Escuela Judicial Rodrigo
Lara Bonilla, durante el período de transición previsto en el artículo 177 de
la ley 270 de 1996, por parte del Ministro de Justicia y del Derecho, (ii) la
declaratoria de un estado de cosas inconstitucional por parte de la Corte
Constitucional y, en ese marco, la adopción de órdenes relacionadas con la
política pública existente para proteger los derechos de los desplazados[12],
(iii) una regla que asigna a las autoridades de policía el conocimiento
transitorio de los hechos punibles sancionados, en su momento, con pena de
arresto[13]
y (iv) una disposición que permite la participación del Ministro de Justicia y
del Derecho en la Comisión Interinstitucional de la Rama Judicial establecida
en la ley 270 de 1996 bajo la condición de que no le sea reconocido un derecho
a votar[14].
Ha dicho que sí se opone a la Constitución -por exceder el alcance que se había
dado a esta forma de colaboración en la Carta Política- (v) la imposición al
Fiscal General de la Nación de un deber mensual y más allá de lo exigido por el
artículo 251 de la Constitución, de entregar al Gobierno Nacional información
relativa a las investigación de delitos de lesa humanidad y que atenten contra
la seguridad nacional[15].
4.2.8.2. En el
ámbito de las relaciones entre los órganos del poder ejecutivo y el poder
legislativo ha indicado que no se opone a la Constitución (i) la
disposición de la ley estatutaria en materia de estados de excepción que
autoriza al Presidente de la República para asistir e intervenir en el Congreso[16],
(ii) la adopción por parte del Congreso de una ley que se ocupa de regular
asuntos de orden público -ley 104 de 1993- a pesar de la competencia que en
esta materia le fue asignada al Presidente de la República en el numeral 4 del
artículo 189 de la Carta[17]
y (iii) la autorización para que órganos del poder ejecutivo integren la
regulación de tipos penales en blanco[18].
Consideró inconstitucional (iv) la autorización a una comisión[19] del
Congreso para supervigilar las políticas gubernamentales y judiciales en
materia de secuestro[20]
en tanto al Congreso no le es
permitido invadir el ámbito de competencia propio del gobierno en materia de
seguridad y orden público y, adicionalmente, el control político del
cual es titular el Congreso de la República, no puede extenderse a la rama
judicial del poder público, como que para ello no está facultado dicho órgano
por la Constitución.
4.2.8.3. El
examen también ha sido adelantado respecto de normas que definen algún tipo de
relación entre el Congreso y el Poder Judicial. Así, ha declarado
exequible (i) la obligación del Consejo Superior de la Judicatura de presentar
al Congreso un informe anual sobre el estado de la Administración de Justicia (ii)
el deber de tal Consejo de actuar en coordinación con los órganos de las
otras Ramas del Poder Público y organizaciones vinculadas al sector justicia para
el cumplimiento de la función administrativa conferida[21], (iii)
la asignación de fuerza obligatoria relativa a la jurisprudencia en tanto
constituye una participación de los jueces en la
creación e interpretación del derecho[22] y (iv) los exhortos hechos por la
Corte Constitucional a diferentes órganos del Estado y, en particular, al
Congreso de la Republica.[23]
.
4.2.8.4. En el
contexto de la relaciones entre los órganos del poder ejecutivo, legislativo
y judicial, de una parte, y los órganos autónomos, de otra, la Corte
ha considerado constitucional (i) que la ley establezca la participación del
Gobierno en la Junta Directiva de la Comisión Nacional de Televisión bajo la
condición de no otorgarle el derecho a votar[24], (ii) obligar a la
Comisión Nacional de Televisión a ejecutar algunas de sus funciones de manera
coordinada con el Ministerio de Comunicación[25] y (iii) exigir a la
Contraloría General de la Republica la presentación del proyecto de presupuesto
a la Dirección General del Presupuesto, no obstante que el numeral 9 del
artículo 268 señala que tal funcionario presentará al Congreso los proyectos de
ley relativos al funcionamiento de la Contraloría[26]. También
ha concluido que no vulnera la Constitución (iv) la norma en la que se dispone que la Procuraduría General de la Nación o la
Personería Distrital de Bogotá podrán solicitar a la administración la
suspensión de procedimientos administrativos, actos o contratos a fin de evitar
la vulneración del ordenamiento jurídico o la afectación del patrimonio público[27]
o (v) la asignación, al Banco de la República, de la función de coadyuvar preliminarmente al esclarecimiento de hechos
ilícitos que afecten a la entidad o perturben el cumplimiento de sus funciones
así como remitir a la fiscalía las investigaciones preliminares que realice[28].
4.2.8.5. Sin
embargo en el contexto de las relaciones entre las diferentes ramas y los
órganos autónomos ha considerado que se opone a la Constitución (i) la
atribución al Procurador General de la Nación para participar en una Comisión
encargada de redactar una ley de facultades[29], (ii) el otorgamiento,
al Presidente de la República y a los Gobernadores, de una facultad para
destituir al Alcalde del Distrito o a los demás alcaldes, respectivamente,
cuando así lo solicite la Procuraduría General de la Nación por incurrir en una
causal que implique dicha sanción[30]
y (iii) la asignación a la Cámara de Representantes y al Senado de la República
de una función electoral, no prevista por la Constitución, para designar a
miembros de la Junta Directiva de la Comisión Nacional de Televisión
4.2.9. Del
examen anterior puede concluirse entonces que la Constitución Política de 1991
contempla un complejo sistema de organización del poder que se estructura a
partir del mandato de separación funcional, del mandato de integración del
poder público con otros órganos diferentes a los que integran las ramas
ejecutiva, legislativa y judicial, del mandato de colaboración armónica y del
mandato de existencia de controles recíprocos. Tales postulados se expresan
constitucionalmente de diversas formas y determinan la existencia de un complicado
conjunto de reglas y principios que definen las funciones de cada uno de los
órganos así como las mutuas incidencias entre ellos.
4.2.9.1. Las
normas que disciplinan la incidencia mutua mediante la fijación de formas de
control o de mecanismos de colaboración tienen, en principio, un estatus
constitucional, atendiendo la significativa importancia que ello tiene para la
protección de los derechos de las personas así como para la consecución de los
fines del Estado. El predominio de la regulación constitucional en esta materia
no se opone, sin embargo, a que el Congreso adopte normas legales que se ocupen
de concretar los mandatos antes señalados.
4.2.9.2. Para
evaluar tal tipo de disposiciones, la Corte debe considerar, entre otras cosas,
(i) que no es posible que la ley le asigne a un órgano el ejercicio de
atribuciones que resulten extrañas o incompatibles con las funciones que
competen al órgano según el diseño constitucional. Además de ello es necesario
considerar (ii) que a mayor extensión y precisión de la regulación
constitucional respecto de las funciones a cargo de los diferentes órganos,
menor será el margen de configuración del Legislador para atribuir otras o
regular las existentes. Adicionalmente, (iii) no se encuentran autorizadas
injerencias excesivas de determinados órganos en el funcionamiento de los otros,
como aquellas de las que resulta la asunción total o parcial por parte de un
órgano de las competencias asignadas a otro.
4.3. Análisis
del cargo.
4.3.1. La
regulación relativa a la participación de los congresistas en la Comisión
Rectora de Regalías y en los Órganos Colegiados de Administración y Decisión
regionales, fue adoptada en desarrollo de las competencias específicas que para
su expedición pueden derivarse del numeral 7 del artículo 150 de la Constitución
y del Acto Legislativo 5 de 2011. En efecto, la primera de tales disposiciones
establece que mediante leyes el Congreso establecerá la estructura de la
administración. El Acto Legislativo, por su parte, dispuso que conforman el Sistema
General de Regalías, objeto de regulación legal según lo dispuesto por el
inciso primero de la misma disposición, los órganos que lo integran. A su vez, la
habilitación constitucional para adoptar tales normas respecto de los Órganos Colegiados
de Administración y Decisión, se basa en las referencias que el acto
legislativo hace de ellos en el parágrafo segundo del artículo 2 y, en especial,
en el aparte que prevé que los proyectos
prioritarios que se financiarán con estos recursos, serán definidos por órganos
colegiados de administración y decisión, de conformidad con lo establecido en la
ley que regule el Sistema General de Regalías. De acuerdo con
ello, la expedición de reglas que fijan las condiciones para la composición de
los órganos así como para la deliberación y la votación de los asuntos
relativos al diseño, seguimiento y ejecución de la política general del sistema
de regalías o de los proyectos objeto de financiación, se encuentra amparada
por las competencias de regulación atribuidas al Congreso.
4.3.2. La
participación de los congresistas en la Comisión Rectora de Regalías y en los
Órganos Colegiados de Administración y Decisión regionales, supone su
intervención como representantes del pueblo y en procura de la garantía del
bien común, en instancias políticas y técnicas previstas para la fijación de
los lineamientos del Sistema General de Regalías, así como para la adopción de las
decisiones relativas a la administración, distribución, asignación y ejecución
de sus recursos.  Considerando tal punto de partida, el juicio de las
expresiones acusadas debe ocuparse, al menos en lo que se refiere al cargo
ahora examinado, de la constitucionalidad de prever la participación de los
representantes del pueblo en condición de integrantes del Congreso, precisando
si ello respeta los mandatos de separación funcional y colaboración armónica
que se siguen de los artículos 113 y 114 de la Constitución. Para efectos de
emprender ese análisis la Corte estima pertinente, una vez más, aludir a las
responsabilidades que se encuentran a cargo de la Comisión Rectora de Regalías
y de los Órganos Colegiados.
4.3.3. La Comisión Rectora de Regalías fue creada por
la ley 1530 de 2012. Se trata de un órgano que tiene tres tipos de funciones
generales enunciadas en el artículo 4: la primera de ellas consiste en la
definición de la política general
del Sistema General de Regalías; la segunda comporta la evaluación de la
ejecución general de tal política; la tercera comprende la adopción de acuerdos
que incorporen regulaciones de carácter administrativo a fin de asegurar el
adecuado funcionamiento del Sistema.
El artículo 5 prescribe que, además de las que
establezca la ley, le corresponde a la Comisión Rectora en relación con el Sistema
General de Regalías (a) definir las directrices
generales, procesos, lineamientos, metodologías y criterios para su
funcionamiento, (b) emitir concepto no vinculante sobre el proyecto de
presupuesto previo a su presentación al Congreso de la República, (c) emitir
concepto previo no vinculante a la autorización de la expedición de vigencias
futuras con cargo a sus recursos -del sistema-, (d) estudiar los informes de
evaluación general, (e) proponer cambios de política en relación con sus
objetivos y funcionamiento, (f) presentar al Congreso los estados financieros y
de resultados así como los demás informes que se requieran, (g) organizar y
administrar el sistema de información que permita disponer y dar a conocer los
datos acerca del funcionamiento, operación y estado financiero y (h) dictar su
propio reglamento. Estas ocho tareas pueden asociarse al grupo de
funciones generales a cargo de la Comisión en tanto se refieren a la
determinación de la política (a, b, c y e), a la valoración de su ejecución (d
y f) y a la adopción de medidas que aseguren el funcionamiento del Sistema (a,
g y h)
Los Órganos
Colegiados de Administración y Decisión tienen como funciones a su cargo, de
acuerdo con tal acto y con el artículo 6 de la ley 1530, la definición de los proyectos de
inversión que serán objeto de financiación y, en ese contexto, las funciones de
evaluación, viabilización, aprobación y priorización. Adicionalmente tienen la
responsabilidad de designar el ejecutor de los proyectos.
4.3.4. La
caracterización de las tareas atribuidas a cada uno de tales órganos,  permite
a la Corte constatar que se trata de funciones de diferentes características que
incluyen, en una medida significativa, tareas de naturaleza ejecutiva o
administrativa que no se corresponden con aquellas que la Constitución asignó
de manera general y específica al Congreso de la Republica, y tampoco se
adscriben a lo que ha dispuesto el acto legislativo 5 de 2011.
Varias de las actividades
que deben desplegar los órganos se refieren a materias típicamente
administrativas relacionadas, por ejemplo, (i) con la implementación  de
medidas especificas para la instrumentación de una política, (ii) con la
adopción de decisiones, a través de acuerdos de naturaleza administrativa, para
el funcionamiento del Sistema de Regalías, (iii) con la elaboración de informes
que deben ser presentados al Congreso, (iv) con la definición particular de la
destinación de los recursos e incluso (v) con la especificación del ejecutor de
los proyectos, entre otras.
Además de la
objeción formulada en la demanda, el cumplimiento de algunas de las funciones
asignadas a la Comisión podría afectar el ejercicio autónomo de las actividades
del Congreso. En efecto se prevé la participación de los congresistas en la
elaboración de informes o en la emisión de conceptos que, a su vez, deberán ser
examinados o tenidos en cuenta por las células legislativas en una etapa de
control posterior.
4.3.5. Para esta
Corporación la intervención de los congresistas en instancias que ejercen
funciones marcadamente administrativas, propias de la rama ejecutiva, solo
resultaría constitucional si pudiera considerarse como una expresión del
mandato de colaboración armónica. Para que sea posible interpretar que la
participación de los congresistas en los órganos del Sistema General de
Regalías se encuentra comprendida por el mandato de colaboración armónica es
indispensable definir si se trata o no de una invasión competencial, ya
que la prohibición de invasión de competencias, ha constituido uno de los
criterios para declarar la inconstitucionalidad de disposiciones que fijan funciones
a determinados órganos sin que para ello exista un respaldo en la Carta Política.
Cabe entonces preguntarse si las normas que se acusan constituyen una
injerencia prohibida por los mandatos de separación funcional y colaboración
armónica. Tres pronunciamientos de esta Corporación ofrecen criterios
relevantes para abordar la cuestión.
4.3.5.1. La
sentencia C-037 de 1996, al examinar el artículo 97 del proyecto de Ley
Estatutaria de Administración de Justicia que preveía la participación -por
derecho propio- del Ministro de Justicia y del Derecho en la Comisión
Interinstitucional de la Rama Judicial cuando se discutieran asuntos relativos
al presupuesto unificado y al Proyecto de Plan Sectorial de Desarrollo para la
Rama Judicial, sostuvo que tal disposición resultaba ajustada a la Constitución
bajo la condición de que la participación del Ministro no implicara el derecho
a votar. Dijo entonces este Tribunal:
“Finalmente,
la participación del ministro de Justicia, prevista en el último inciso de la
disposición que se revisa, debe entenderse dentro del marco de la colaboración
armónica entre las ramas del poder, la cual en momento alguno puede condicionar
o determinar las decisiones que la Comisión o cualquier otro órgano de la rama
judicial deba adoptar sobre asuntos de carácter presupuestal o relativos al
plan de desarrollo. En ese orden de ideas, y habida cuenta de la autonomía de
la que constitucionalmente es titular la rama judicial, estima la Corte que el
ministro de Justicia podrá hacer parte de las reuniones en mención, pero sólo
con voz y no con derecho a voto.”
4.3.5.2. En la
sentencia C-350 de 1997, en la que la Corte examinó la constitucionalidad de la
intervención del Gobierno, mediante la participación de un Ministro en la Junta
Directiva de la Comisión Nacional de Televisión, esta Corporación sostuvo:
“Ahora
bien, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 209 de la Carta Política,
las autoridades administrativas deben coordinar sus actuaciones para el
adecuado cumplimiento de los fines del Estado, objetivo que en el caso que se
analiza se propicia de manera clara a través de la norma impugnada, pues sin
afectar la autonomía que el Constituyente le otorgó al ente rector de la
televisión, impone a los organismos responsables de la gestión y manejo del
espectro electromagnético en lo relacionado con el servicio público de la
televisión, un espacio común para la deliberación y coordinación de los asuntos
que les atañen, en el cual el titular de la cartera de Comunicaciones podrá
manifestarse, a través de opiniones y conceptos, siempre y cuando se refiera a
aspectos técnicos que correspondan a la órbita de su competencia, lo cual no
puede entenderse como una interferencia indebida, mucho menos si se tiene en
cuenta que la norma atacada autoriza al ministro para “asistir” a la junta
directiva de la CNTV, no para constituirse en parte de la misma. Lo cual
significa que su actuación no puede en ningún momento obstruir ni invadir la
órbita de competencia de la Comisión Nacional de Televisión, y por tanto debe
limitarla estrictamente al aspecto que se ha señalado.
(…)
Distinto
sería si el legislador le hubiera otorgado voto al Ministro, pues una
decisión en ese sentido si sería contraria a la voluntad del Constituyente,
porque afectaría la autonomía que le otorgó con rango superior al ente que
aquel creó para dirigir la política que en materia de televisión determine la
ley, al desconocer su conformación, también definida sin lugar a equívoco o
adición por el Constituyente, el cual determinó de manera expresa el número de
miembros de la junta directiva del ente rector de la televisión y de ellos
cuántos representarían al gobierno.
De
otra parte, la imposición de ese espacio común de coordinación, sirve a la
realización de las disposiciones del artículo 113 superior, norma que establece
que los diferentes órganos del Estado, incluidos los autónomos e
independientes, no obstante tener funciones separadas deberán colaborar
armónicamente para la realización de sus fines. Por todo lo anterior la
Corte declarará exequible el artículo 2 de la ley 335 de 1996.” (Subrayas y
negrillas no hacen parte del texto original)
4.3.5.3. Finalmente,
en la sentencia C-497 de 1995 la Corte encontró inconstitucional una
disposición que preveía la participación del Senado de la Republica y de la
Cámara de Representantes en la elección de los miembros de la Junta Directiva
de la Comisión Nacional de televisión. Al fundamentar su decisión señaló:
“La
Corte Constitucional no encuentra en la Constitución norma o facultad alguna
que le confiera al Congreso y a sus cámaras, por fuera de las autorizaciones
expresas que en ella se contemplan, el poder de atribuirse para sí funciones
electorales específicas. Las atribuciones normativas del Congreso no son
taxativas, pues a las mismas se agrega la denominada cláusula general de
competencia. Sin embargo, en materia de nombramiento y designación de
funcionarios, no puede predicarse la existencia de una potestad análoga. En
primer término, porque el Congreso es un órgano básicamente encargado de
dictar normas y ejercer el control sobre las restantes instancias del poder, lo
que impone lógicamente que atraiga la titularidad normativa general, no así con
este carácter la función electoral. En segundo término, en razón de que al
Congreso y a cada una de sus cámaras, les está prohibido inmiscuirse, por medio
de resoluciones o de leyes, en asuntos de competencia privativa de otras
autoridades (C.P., art. 136-1). En realidad, aceptar que el Congreso dispone de
una facultad de nombramiento general - adicional a la que en algunos casos le
otorga la Constitución -, equivale a crear el instrumento que podría conducir a
practicar las injerencias vetadas por la Carta.
Si
bien el Congreso tiene competencias administrativas (C.P., art. 150-20), su
alcance, dada la índole primordial de su quehacer institucional, no puede
extenderse hasta el punto de configurar, por la vía legal, un poder general de
designación y nombramiento. Por consiguiente, más allá de las expresas
competencias de designación y nombramiento radicadas por la Constitución en
cabeza del Congreso y de sus cámaras, el ejercicio legislativo de la función
electoral comporta una clara violación de los artículos 113 y 136-1 de la C.P.
La situación no se modifica por el hecho de que las personas nombradas, no sean
congresistas. La extralimitación de las funciones propias y la concreta
intervención en asuntos confiados a otro órgano, se producen y tienen la  misma
virtualidad, así se realicen de manera indirecta.” (Subrayas y negrillas no
hacen parte del texto original)
4.3.6. De los
anteriores pronunciamientos se derivan dos reglas de decisión relevantes para
el presente caso.
(i) La primera
indica que no toda participación de los representantes de un órgano
constitucional en las instancias de decisión de otro constituye una incidencia
competencial que constituya una invasión. Lo será solo aquella participación
que suponga una capacidad decisiva para intervenir en la orientación de la
gestión o en el cumplimiento de las actividades a cargo del respectivo órgano.
Si ello no ocurre y la participación únicamente tiene como propósito promover
oportunidades de deliberación o diálogo, no se suscitará cuestionamiento
constitucional alguno.
(ii) La segunda
señala que una norma constituirá una forma de invasión competencial cuando
asigna a un órgano constitucional una función que le es extraña y cuyo
ejercicio tiene como resultado la afectación de la autonomía de otro órgano
constitucionalmente reconocido.
4.4. Conclusión
del análisis del cargo.
4.4.1. Así las
cosas, este Tribunal considera que la posibilidad de los representantes del
pueblo (art. 133) –integrantes del Congreso- de participar en las instancias de
decisión previstas para el ejercicio de las funciones propias de otro, solo
resulta constitucional si tal habilitación no incorpora el derecho a votar. Esta
limitación asegura que la intervención solo tenga como propósito promover la
deliberación y no propiciar una injerencia indebida en el ejercicio de las
competencias propias.
4.4.2. Conforme
a lo anterior y teniendo en cuenta, de una parte, que el Constituyente no
atribuyó una función de participación en los órganos del Sistema General de
Regalías a los congresistas, a quien le asignó únicamente las competencias para
adoptar normas generales según se deduce del artículo 1 del acto legislativo 5
de 2011 y, de otra, que tal participación es constitucionalmente problemática
si supone el ejercicio de funciones administrativas carentes de relación
directa con aquellas que le fueron asignadas por la Carta, la
constitucionalidad de las expresiones acusadas dependerá de si a los congresistas
les fue o no asignado un derecho a votar.
4.4.3. La Corte
considera que la participación de los congresistas en la Comisión Rectora no
implica la inconstitucionalidad de los apartes acusados dado que, a pesar de
las funciones asignadas a tal órgano, la ley dispuso que dichos funcionarios carecerán
del derecho a votar. Esta regulación constituye una articulación
constitucionalmente posible del mandato de separación funcional y del mandato
de colaboración armónica.
4.4.4. La
respuesta en el caso de los Órganos Colegiados de Administración y Decisión
Regionales es igual dado que, aunque el artículo 6 de la ley 1530 de 2012 no
excluye expresamente el derecho de los congresistas a votar, el artículo 35 -referido
al Fondo de Desarrollo Regional y al Fondo de Compensación Regional-  de la
misma forma en que ello ocurre en los artículos 31 y 42 – referidos a los
Fondos de Ciencia y Tecnología y a las Asignaciones Directas- al fijar los
votos que pueden emitirse en dichos órganos, establece que por el nivel
nacional el voto se encontrará radicado única y exclusivamente en el Gobierno
Nacional. Esto implica que no se contempla la concurrencia de otro voto en ese
nivel, encontrándose radicados los restantes en los gobiernos departamentales,
municipales o en las universidades, según el caso.
4.4.5. Cabe
advertir, adicionalmente, que las disposiciones acusadas no afectan la
competencia que para el ejercicio del control político sobre el Gobierno y la
administración le atribuyó al Congreso el artículo 114 de la Constitución. En
efecto, la condición de invitados de los congresistas y la inexistencia de un
derecho a tomar decisiones en los órganos colegiados a los que alude la
disposición acusada, hace posible concluir que lejos de obstruir el ejercicio
de la función de control antes referida, su participación en tales instancias
la optimiza en tanto les ofrece elementos de juicio para hacer seguimiento y
valorar adecuadamente la gestión de la administración.
4.4.6. Este
Tribunal considera que la participación de los congresistas en los órganos del
Sistema General de Regalías  y en las condiciones antes referidas, se encuentra
constitucionalmente justificada en el propósito de promover un diálogo en el
que se den cita la perspectiva de los diferentes niveles territoriales -en
tanto el proceso de asignación de regalías los afecta directamente- y las
visiones de los representantes de las diversas ramas. Tal diálogo es posible si
se tiene en cuenta que su intervención como invitados permanentes debe desarrollarse
no solo con sujeción a las restricciones establecidas en la ley, sino también de
acuerdo con la obligación, establecida en el artículo 133 de la Carta Política,
de actuar consultando la justicia y el bien común. Igualmente, la participación
de los congresistas en los órganos colegiados de administración y decisión
regionales constituye un instrumento adecuado para enlazar o vincular los
intereses de la nación con aquellos de las entidades territoriales.
En tal sentido,
declarará ajustada la disposición examinada con las normas constitucionales
indicadas como vulneradas.
5. Violación del
artículo 180, numeral 3 (Cargo 2º).
5.1. Concepto de
la Violación.
La ley 1530 de
2012 regula la conformación y funcionamiento de la Comisión Rectora y de los Órganos
Colegiados de Administración y Decisión regionales. Tales órganos, que serían
entidades administrativas, se ocupan de adoptar decisiones de la mayor
importancia en materia de regalías según se ha dejado explicado en esta
providencia. Las disposiciones incluidas en la ley 1530 de 2012 y en esta
oportunidad demandadas, al autorizar la participación de representantes a la
Cámara y senadores en tales órganos desconocerían, a juicio del demandante, la
prohibición vinculante para los congresistas de acuerdo con el numeral 3 del
artículo 180 de la Constitución, de participar específicamente en juntas o
consejos directivos de entidades oficiales descentralizadas de cualquier nivel.
5.2. Parámetro
de constitucionalidad: el alcance de la prohibición establecida en el numeral 3
del artículo 180 de la Constitución.
5.2.1. La
jurisprudencia de la Corte Constitucional se ha ocupado de destacar el
significado constitucional de la existencia del régimen de incompatibilidades
de los congresistas establecido en el artículo 180 de la Constitución. En esa
dirección ha destacado que uno de los propósitos para la fijación de un
Estatuto del Congresista consistió en la creación de un marco jurídico que
hiciera posible reivindicar las cruciales tareas que se encuentran a cargo de
las células legislativas y, al mismo tiempo, restituirle su prestigio. Sobre el
particular, entre muchas otras[31], la sentencia
C-011 de 1997 explicó:
“
(…) Dado el importantísimo papel que desempeña el Congreso dentro del e Estado
Social de Derecho al cual se vincula la Constitución (C.P. art. 1°) y en vista
de las fuertes críticas que se han formulado contra la institución legislativa
en el país, en la Asamblea Nacional Constituyente se decidió regular de manera
detallada y severa la actividad de los congresistas. Por eso, en la
Constitución de 1991 se estableció una amplia gama de inhabilidades e
incompatibilidades para el ejercicio de la función legislativa (C.P. arts. 179
ss.) y se consagró un severo  régimen de conflicto de intereses. Igualmente, se
incorporó la figura de la pérdida de investidura y se suprimió el privilegio de
la inmunidad parlamentaria, el cual fue sustituido por un fuero especial para
el juzgamiento de los delitos cometidos por los congresistas, que reside en la
Corte Suprema de Justicia.”
5.2.2. La
incompatibilidad, según ha sido aceptado por esta Corte, implica la
“imposibilidad jurídica de coexistencia de dos actividades”[32]. Ello
coincide con la definición que de tal categoría hace el artículo 282 de la ley
5 de 1992 conforme al cual las incompatibilidades son todos los actos que no
pueden realizar o ejecutar los congresistas durante el período de ejercicio de
la función. El ordenamiento constitucional tiene entonces, como punto de
partida, el reconocimiento de que existen algunas actividades cuyo ejercicio
por parte de los congresistas puede afectar el adecuado, correcto y oportuno
ejercicio de las funciones a su cargo.
5.2.3. Al
régimen de incompatibilidades se vinculan importantes objetivos
constitucionales que pueden ser identificados con relativa claridad. En efecto,
la prohibición de desarrollar el tipo de actividades que prevé el artículo 180
de la Constitución tiene, al menos, tres finalidades de enorme valor: en primer
lugar, asegura el compromiso constitucional que obliga a los congresistas a
actuar de conformidad con el interés común y no en función de intereses
particulares y específicos[33]
(art. 133); en segundo lugar, permite optimizar los esfuerzos de los Congresistas
en el desarrollo de las labores asignadas al Congreso, evitando su distracción
en otras actividades[34];
en tercer lugar, evita que el poder que adquieren las personas electas como congresistas
pueda orientarse a influir, indebidamente, en la gestión desarrollada por otro
tipo de entidades, lo que desconocería la separación funcional de los
diferentes órganos del Estado. Estas finalidades que se encuentran directamente
articuladas con las exigencias constitucionales de colaboración armónica (art.
113) y con los principios de moralidad, publicidad y eficiencia que orientan la
actividad estatal (art. 209) constituyen un referente imprescindible para
comprender adecuadamente el alcance de las prohibiciones previstas en el artículo
180 de la Constitución.
Así las cosas, la
Corte ha indicado que el régimen jurídico de las incompatibilidades constituye,
en relación con el Congreso, una respuesta “a las necesidades de asegurar
los cometidos básicos de la institución y de preservar la respetabilidad de
quienes la componen, merced al sano desempeño de las delicadas funciones que se
les confían”. En atención a eso “[e]ntre los objetivos buscados
por esta normativa se halla el de garantizar a los gobernados que las personas
a quienes se ha distinguido con tan alta dignidad no abusarán de su poder,
aprovechándolo para alcanzar sus fines personales, pues la actividad a ellos
encomendada debe estar exclusivamente al servicio del bien público.”[35]
El marco
teleológico antes referido cumple entonces dos propósitos en el ordenamiento
constitucional en tanto, de una parte, se erige en fundamento de las reglas
constitucionales y legales en materia de incompatibilidades y, de otra, orienta
adecuadamente su interpretación exigiendo no desconocer que este régimen tiene
“como
función primordial preservar la dignidad del servidor público en el ejercicio
de sus funciones, impidiéndole ejercer simultáneamente actividades o cargos que
eventualmente pueden llegar a entorpecer el normal desarrollo de su gestión
pública, en detrimento y perjuicio del interés general y de los principios que
orientan la función pública.”[36]
5.2.4. La
comprensión del régimen de incompatibilidades de los Congresistas debe tomar en
consideración las siguientes premisas interpretativas:
5.2.4.1. En
primer lugar, la regulación relativamente precisa del régimen de
incompatibilidades no se opone a que el Congreso pueda adoptar disposiciones que
incidan en su régimen jurídico. Esta potestad no se deriva solo de la
existencia de remisiones específicas a la ley, tal y como ocurre con la
autorización dada al legislador para que establezca excepciones a lo dispuesto
en la causal No. 2 del artículo 180 de la Constitución, sino también de la
competencia general de regulación que se encuentra radicada en el Congreso. La
competencia legislativa referida, que incluso comprende la posibilidad de
establecer con fundamento en los artículos 123 y 124 de la Constitución y lo
dispuesto en el parágrafo 1 del artículo 2 del acto legislativo 3 de 1993,
causales de incompatibilidad diferentes a aquellas que en la Constitución fueron
reconocidas, ha sido expuesta por la Corte al advertir que “es precisamente
al legislador al que corresponde, dentro de un ámbito de discrecionalidad que
sólo encuentra como límites los que surgen de la propia Carta Política,
"evaluar y definir el alcance de cada uno de los hechos, situaciones o actos
constitutivos de incompatibilidad o inhabilidad, así como el tiempo durante el
cual se extienden y las sanciones aplicables a quienes incurran en ellas"
(…).”[37]
5.2.4.2. Tal
competencia de regulación, en segundo lugar, se encuentra sometida a límites
que la Corte ha definido señalando, de una parte, que no pueden fijarse
excepciones al régimen de incompatibilidades si ellas no se encuentran constitucionalmente
establecidas y, de otra, que cualquier tipo de regulación en esta materia debe
ajustarse a las exigencias de la proporcionalidad y la razonabilidad[38].
Así pues, el diseño constitucional vigente prescribe específicamente los
eventos exceptuados del régimen de las incompatibilidades o prevé una reserva
legal expresa para ello.
5.2.5. La causal
de incompatibilidad que se encuentra prevista en el numeral 3 del artículo 180
y que fue objeto de modificación en el acto legislativo 3 de 1993, es una regla
constitucional prohibitiva que restringe la actividad del legislador y limita
las posibilidades de actuación de los congresistas. Es importante señalar tal
circunstancia, dado que aunque el enunciado normativo se dirige a los congresistas
para señalar que no podrán ser miembros de juntas o consejos directivos de
entidades oficiales o descentralizadas de cualquier nivel o de instituciones
que administren tributos, de ella se deriva también una norma consistente en
prohibir que el Legislador establezca excepciones que no se encuentren autorizadas
por la Constitución. La mencionada causal requiere para su configuración varias
condiciones que deben satisfacerse de manera concurrente.
(i)
En primer lugar debe tratarse de
la participación de un congresista en una entidad oficial descentralizada, con
independencia de su carácter territorial o nacional. Esto excluye del ámbito de
aplicación de la norma los supuestos en los cuales se trata de una entidad no
descentralizada -sin perjuicio, naturalmente, de que una participación tal
quede comprendida por otra causal de incompatibilidad-. La participación
prohibida solo abarca la que se produce en entidades oficiales. Este asunto no
resultaba claro antes de la expedición del acto legislativo 3 de 1993, en tanto
la redacción original indicaba que la incompatibilidad se presentaba para ser
miembro de juntas o consejos
directivos de entidades descentralizadas de cualquier nivel.
(ii) En segundo
lugar, la participación en la entidad correspondiente debe ser en la junta o en
el consejo directivos. No se trata de la participación en cualquier órgano de
la entidad descentralizada sino en aquellos que (ii.i) constituyen instancias
centrales en las actividades de organización y dirección y (ii.ii) sean denominados
“junta”, “consejo” o resulten claramente idénticos a una u otro.
(iii) En tercer
lugar, la participación en la junta o consejo directivos debe ser en calidad de
miembro. Esta condición implica, en opinión de la Corte, que la participación del
congresista, (iii.i) debe haber sido expresamente encargada, (iii.ii) debe tener
vocación de permanencia -aunque en la práctica llegue a resultar accidental u
ocasional- y (iii.iii) debe implicar la posibilidad de participar en la toma de
decisiones del órgano correspondiente de manera tal que si ese poder de
incidencia no existe, será inviable asignarle la condición de miembro. Es
importante advertir, igualmente, (iv) que la condición de miembro puede
adquirirse con independencia de que la participación en la junta o consejo sea
remunerada.
Las tres exigencias
antes descritas implican que la incompatibilidad solo se predica de la
participación en un grupo particular de entidades y, adicionalmente, que dicha
participación no puede ser a cualquier título sino que demanda la existencia de
un vínculo especial con uno de los órganos de dirección y administración de la
entidad.
5.3. Análisis
del cargo.
Las
disposiciones acusadas establecen la participación de los congresistas en la
Comisión Rectora de Regalías y en los Órganos Colegiados
de Administración y Decisión regionales. Con el propósito de establecer si tal
habilitación conlleva el desconocimiento del numeral 3 del artículo 180 de la
Constitución, la Corte procederá a confrontar las exigencias previstas para
activar la causal de incompatibilidad con las condiciones bajo las cuales la ley
previó que se  produciría la intervención de los Congresistas en los referidos
órganos del Sistema de Regalías.
5.3.1. Examen de
la naturaleza jurídica de la Comisión Rectora de Regalías y de los Órganos
Colegiados de Administración y Decisión.
5.3.1.1. La
jurisprudencia constitucional, al amparo de lo dispuesto en el numeral 7 del artículo
150 y de lo señalado en el artículo 210 de la Constitución ha sostenido que el
Congreso es titular de un extendido margen de configuración para la adopción
del régimen de las entidades descentralizadas. Este punto de partida, reiterado
en diversas oportunidades[39],
fue expuesto así por la Corte en la sentencia C-629 de 2003:
“De
conformidad con el artículo 210 de la Constitución, de manera específica
compete al legislador determinar el régimen jurídico de las entidades
descentralizadas (no solo nacionales). Lo que entraña, entre otros aspectos, la
precisión de cuáles de los organismos enunciados constitucionalmente  conforman
tal categoría administrativa y jurídica, la determinación de funciones
generales, organización básica interna, régimen de la actividad, de los actos y
contratos, responsabilidad de sus directores y gerentes y las interrelaciones
con los demás órganos del Estado y de la administración.
En
desarrollo de las atribuciones que someramente se han enunciado, el legislador
deberá tener en cuenta, obviamente, los fines del Estado y de sus autoridades y
las misiones que están llamadas a cumplir las entidades constitucionalmente
enumeradas y las que el mismo legislador, dentro de sus competencias, estime
necesario crear para el cabal cumplimiento de los cometidos estatales.
Ahora
bien, es claro que la calificación que haga el legislador de una entidad o
de categorías de entidades como “entidades descentralizadas” (en
desarrollo de la atribución contenida en el artículo 210 de la Constitución, en
armonía con los principios contenidos en el artículo 209, ibidem), per se
comporta la sujeción directa a reglas constitucionales que aluden a aspectos
diversos, de la organización, funcionamiento y control de todos los
organismos que ostenten dicha calidad de entidades descentralizadas.”(subrayas
fuera del original)
De este
pronunciamiento se derivan dos reglas de la mayor importancia. En primer lugar
y dado que la Constitución no definió los organismos del Estado que ostentarían
la condición de entidades descentralizadas, a la ley le corresponde llevar a
efecto tal calificación. Dicha potestad se encuentra comprendida de manera
general por los enunciados de los artículos 150.7 y 210 y, de forma específica
por el inciso tercero de esta ultima disposición que señala que la ley
establecerá el régimen jurídico de las entidades descentralizadas En segundo
lugar de tal calificación dependerá la activación de las consecuencias
previstas en aquellas disposiciones constitucionales que utilizan la expresión “entidades
descentralizadas”.
5.3.1.2. Esta
potestad de configuración del Congreso no es, en todo caso, ilimitada. En
efecto, en la sentencia C-691 de 2007 la Corte advirtió que la facultad para la
adopción legislativa de normas relativas a entidades descentralizadas se
encontraba sometida a algunas restricciones que esta Corporación enunció así:
“El ejercicio de la aludida potestad por parte
del legislador habrá de procurar la optimización del cumplimiento de los fines
del Estado, para lo cual deberá observar los límites señalados en la propia
Constitución atinentes a los derechos fundamentales de los asociados, y a los
enunciados constitucionales en relación con la estructura y funcionamiento de
la organización del Estado y los modelos institucionales previstos para el
desarrollo de las diversas actividades a cargo del Estado.”[40]
De esta manera,
la competencia para la regulación de la materia no puede tener como resultado,
por ejemplo, la ordenación de las entidades descentralizadas bajo un esquema
que tenga la aptitud de inhibir el adecuado cumplimiento de los objetivos del
Estado debido, por ejemplo, a la creación de estructuras administrativas evidentemente
ineficientes o descoordinadas. La calificación de algunas entidades como
descentralizadas tampoco puede implicar el desconocimiento de las disposiciones
de la Constitución que otorgan a determinados organismos o entidades una
fisonomía propia que impide que el legislador las califique como integrantes de
ese género. Asimismo la definición de las entidades que tendrán la condición de
descentralizadas no debe resultar abiertamente arbitraria y, en esa medida, no
sería posible que ante organizaciones estatales sustancialmente idénticas y,
por ello, sin ninguna diferencia esencial, se establezcan regímenes
diferenciados.
5.3.1.3. Para
este Tribunal, la Comisión Rectora de Regalías y los Órganos Colegiados de
Administración y Decisión regionales no son del tipo de entidades a las que
alude la incompatibilidad consagrada en el numeral 3 del artículo 180 de la
Constitución.
En primer lugar,
ni la Constitución ni la ley calificó esos organismos como entidades
descentralizadas del orden nacional o territorial. Según se dejó dicho, el
precedente de la Corte ha definido que esa calificación le corresponde al
legislador a efectos no solo de precisar la naturaleza jurídica del organismo o
entidad sino, al mismo tiempo, para activar todas las consecuencias que la
Constitución prevé en caso de ser ello así y entre las que se encuentran la
dispuesta en el numeral 3 del artículo 180.
En segundo lugar
no es posible encuadrar los órganos antes mencionados entre aquellas entidades
que en la actualidad la ley 489 de 1998 define como descentralizadas. El artículo
68 de la referida ley dispuso lo siguiente:
“Son entidades descentralizadas del orden
nacional, los establecimientos públicos, las empresas industriales y
comerciales del Estado, las sociedades públicas y las sociedades de economía
mixta, las superintendencias y las unidades administrativas especiales con
personería jurídica, las empresas sociales del Estado, las empresas oficiales
de servicios públicos y las demás entidades creadas por la ley o con su
autorización, cuyo objeto principal sea el ejercicio de funciones
administrativas, la prestación de servicios públicos o la realización de
actividades industriales o comerciales con personería jurídica, autonomía
administrativa y patrimonio propio. Como órganos del Estado aun cuando gozan de
autonomía administrativa están sujetas al control político y a la suprema
dirección del órgano de la administración al cual están adscritas.”
Los órganos a
los que aluden los artículos 4 y 6 de la ley 1530 de 2012 no tienen los
atributos de las entidades descentralizadas. En efecto (i) carecen de  personería
jurídica, (ii) no tienen patrimonio propio y, adicionalmente, (iii) no se
encuentran sujetos al control político ni a la suprema dirección de un órgano
de la administración, en tanto su diseño no incluye forma alguna de
adscripción. Se trata entonces de órganos autónomos con participación de
diferentes entidades, poderes y sectores que no se erigen -por esa razón- en
entidades descentralizadas. Tal autonomía hace posible que las decisiones
puedan tomarse de manera independiente y atendiendo solo lo dispuesto en la
Constitución y la Ley.
En tercer lugar,
puede advertirse que resulta particularmente complejo pretender el
encuadramiento de estos órganos en alguno de los tipos de entidades que en la
actualidad se reconocen en el ordenamiento jurídico colombiano, no solo por la
materia que constituye la razón para su creación sino, principalmente, por el
hecho de que allí participan con poderes de decisión entidades territoriales
dotadas de autonomía y, en algunos casos, entidades no integradas a ninguna de
las ramas[41].
Cabe indicar,
finalmente, que los órganos estudiados no son tampoco instituciones que
administren tributos. En efecto como lo ha señalado reiteradamente la
jurisprudencia constitucional, las regalías no constituyen una forma de tributo[42].
5.4. Conclusión
del análisis del cargo.
5.4.1. Ahora
bien, admitiendo solo en gracia de discusión que la Comisión Rectora de
Regalías y los Órganos Colegiados de Administración y Decisión regionales
pudiesen ser considerados como entidades oficiales descentralizadas, la Corte
concluye que las expresiones demandadas no atribuyen a los Congresistas la
condición de miembros de una junta o consejo directivos.
De una parte, no
resulta posible afirmar que los integrantes de la comisión o de los órganos colegiados
conformen una junta o consejo en el sentido en que ello ha sido definido por la
ley y que presupone la existencia de una persona jurídica –o una institución adscrita
a ella- que tiene, como una de sus instancias de administración, un órgano
especializado para (i) adoptar las decisiones más importantes y (ii) cumplir
funciones de asesoría y seguimiento a la gestión del representante de la
persona jurídica.
De otra parte,
la condición de miembro supone, entre otras cosas y según se señaló anteriormente,
(i) una designación específica que atribuya tal condición así como (ii) la
capacidad de participar efectivamente, en el seno de la junta o consejo, en la
toma de decisiones. Pues bien, para la Corte los congresistas cuya participación
en la Comisión Rectora y en los Órganos Colegiados de Administración y Decisión
regionales se encuentra prevista, no fueron designados como miembros de tales
organismos, sino únicamente como invitados permanentes tal y como se indica
expresamente en los incisos de los que hacen parte las expresiones demandadas. Adicionalmente,
aunque tales funcionarios cuentan con el derecho a formular sus opiniones,
carecen de la facultad de expresar su voto en tales organismos y, en esa
medida, no cuentan con la competencia para decidir propia de los miembros[43]
de un organismo de esta naturaleza.
5.4.2. La
ausencia de la facultad de votar se sigue, respecto de la Comisión Rectora, de
lo expresamente señalado por el numeral 6 del artículo 4 de la ley 1530 de 2012
y, respecto de los Órganos Colegiados de Administración y Decisión regionales de
lo dispuesto, entre otros, en el artículo 35 de la misma ley.
De conformidad
con lo señalado esta Corte concluye que las disposiciones demandadas no
desconocen el numeral 3 del artículo 180 de la Constitución.
6. Razón de la
decisión.
6.1. Síntesis
6.1.1. Los
artículos 4 y 6 de la ley 1530 de 2012 dispusieron la participación de senadores
y representantes a la Cámara en la Comisión Rectora de Regalías y en los
Órganos Colegiados de Administración y Decisión regionales. Esta participación
ha sido cuestionada en la presente oportunidad al considerar que supone la infracción,
por un lado, de los mandatos de separación funcional de los poderes públicos y de
colaboración armónica entre los diversos órganos del Estado y, por otro, de la
regla constitucional que prevé la prohibición de que los Congresistas sean
miembros de juntas o consejos directivos de entidades oficiales
descentralizadas.
6.1.2. La
Constitución Política de 1991 ordena la distribución del poder público a partir
del mandato de separación funcional, del mandato de existencia de controles
recíprocos y del mandato de colaboración armónica. El predominio de la
regulación constitucional en esta materia no se opone, sin embargo, a que el
Congreso adopte normas que se ocupen de concretar los mandatos antes señalados.
Para la evaluación de tal tipo de disposiciones, que debe estar orientada por
la prohibición de cualquier invasión competencial, la Corte debe considerar: (1)
no es posible que la ley le asigne a un órgano el ejercicio de funciones que
resulten extrañas o incompatibles con la función constitucionalmente asignada;
(2) a mayor extensión y precisión de la regulación constitucional respecto de
las funciones a cargo de los diferentes órganos, menor será el margen de
configuración del Legislador para atribuir otras; (3) no se encuentran
autorizadas injerencias excesivas de determinados órganos en el funcionamiento
de otros, como cuando implique la autorización para que un órgano asuma total
o parcialmente las funciones que a otro le corresponden, o la disolución de las
responsabilidades de un órgano mediante la fijación de competencias
concurrentes no previstas en la Constitución.
6.1.3.
El artículo 180.3 de la Constitución prevé una incompatibilidad cuya
configuración exige la concurrencia de varias condiciones: (i) debe tratarse de
una entidad oficial descentralizada; (ii) la participación en la entidad
correspondiente debe ser en las juntas o consejos directivos; (iii) la participación
en tales juntas o consejos debe ser en calidad de miembro. La condición de
miembro implica que la participación del congresista debe (i) haber sido
expresamente encargada, (ii) tener vocación de permanencia -aunque en la
práctica llegue a resultar accidental u ocasional- y (iii) suponer la
posibilidad de tomar parte en las decisiones del órgano correspondiente.
6.1.4.
Esta prohibición se extiende a la participación de los congresistas como
miembros en las juntas o consejos directivos de instituciones que administren
tributos. Considerando que las regalías no tienen la condición de tributos,  no
se desconoce la prohibición de participación de los Congresistas en
instituciones que los administren.
6.2. Fundamento
6.2.1. La
intervención de los congresistas en los referidos órganos puede considerarse compatible
con los artículos 113 y 114 de la Constitución, si y solo si su participación
en ellos no implica una competencia para la adopción de decisiones sino,
únicamente, una habilitación para plantear sus opiniones u observaciones en los
procesos de deliberación y votación que allí se despliegan. Conforme a ello el
numeral 6 del artículo 4 de la ley 1530 de 2012, al prever la participación de congresistas
en la Comisión Rectora de Regalías como invitados permanentes, con derecho a
voz pero sin derecho a voto, resultan compatibles con la Constitución, específicamente
con los artículos 113 y 114. A igual conclusión se arriba en el caso de los
Órganos Colegiados de Administración y Decisión regionales en atención a lo
dispuesto, entre otros, en el artículo 35 de la misma ley.
6.2.2.
Las normas que prevén la participación de los Congresistas en la Comisión
Rectora de Regalías y en los órganos Colegiados de Administración y Decisión regionales
no desconocen el numeral 3 del artículo 180 de la Constitución dado que tales
órganos no ostentan la condición de entidades oficiales descentralizadas, y que
la participación de los congresistas no implica su condición de miembros porque
no fueron expresamente designados como tales y carecen de la facultad de votar.
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la República
de Colombia, administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE:
Primero.- Declarar  EXEQUIBLE el numeral 6
del artículo 4 de la ley 1530 de 2012, por los cargos analizados.
Segundo.- Declarar EXEQUIBLE la expresión “Asistirán a los
Órganos Colegiados de Administración y Decisión regionales en calidad de
invitados permanentes dos Senadores que hayan obtenido más del 40% de su
votación en el respectivo departamento y dos Representantes a la Cámara. Esta
representación se rotará cada año.” del artículo 6 de la ley 1530 de 2012,
por los cargos analizados.
Cópiese, notifíquese, comuníquese, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente. Cúmplase.
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Presidente
MARIA VICTORIA CALLE
CORREA
Magistrada
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
LUIS GUILLERMO GUERRERO
PÉREZ
Magistrado
GABRIEL
EDUARDO MENDOZA M.
Magistrado
-
NILSON ELÍAS PINILLA
PINILLA
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT
CHALJUB
Magistrado
Ausente con permiso
ALEXEI JULIO ESTRADA
Magistrado (E)
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
[1] En desarrollo de ello el numeral 8 del artículo 2, al
referirse a los objetivos del Sistema General de Regalías, establece. “(…)
Incentivar o propiciar la inversión en la restauración social y económica de
los territorios donde se desarrollen actividades de exploración y explotación
de recursos naturales no renovables, así como en la protección y recuperación
ambiental, sin perjuicio de la responsabilidad ambiental que le asiste a las
empresas que adelanten dichas actividades, en virtud de la cual deben adelantar
acciones de conservación y recuperación ambiental en los territorios en los que
se lleven a cabo tales actividades.”
[2] De la asignación de estos recursos se ocupó el
artículo 154 de la ley 1530 de 2012. Allí se dispone: “En desarrollo del
artículo 331 de la Constitución Política, se asignará el 0.5% de los ingresos del Sistema General de Regalías para proyectos de inversión de los municipios
ribereños del Río Grande de la Magdalena, incluidos, los del Canal del Dique.
Estos recursos serán canalizados a través de la Corporación Autónoma Regional del Río Grande de la Magdalena. // Para estos efectos, el presupuesto del Sistema General de Regalías deberá acompañarse de un anexo
indicativo en el que se presenten los proyectos de inversión de que trata el
inciso anterior. // La Corporación Autónoma Regional del Río Grande de la Magdalena, semestralmente presentará a la subcomisión de la Comisión Quinta de Cámara y Senado que se integre para el efecto, un informe detallado sobre
los proyectos a ejecutar y los que se encuentren en ejecución o se hayan
ejecutado.”
[3] En esa dirección el artículo 27
de la ley establece que esos órganos serán los encargados de viabilizar y
aprobar los recursos que se financiaran con cargo a los recursos del Sistema
General de Regalías.
[4] Con excepción del Fondo de
Ciencia y Tecnología en el que no participan en la votación autoridades
municipales y distritales sino los representantes de las Universidades.
[5] Al incorporar
el criterio de sostenibilidad fiscal como criterio de la intervención del
Estado en la Economía prescribe: “La sostenibilidad fiscal debe orientar a
las Ramas y Órganos del Poder Público, dentro de sus competencias, en un marco
de colaboración armónica.”
[6] La Corte ha destacado esta diferencia al comparar el modelo de colaboración armónica establecido
en la reforma constitucional que introdujo el acto legislativo 1 de 1936 y el
actual texto del artículo 113 de la Constitución. En aquel acto legislativo se decía (i) que eran órganos del poder público el legislativo, el ejecutivo y el judicial,
(ii) que eran limitados, (iii) que tenían funciones separadas  y (iv) que
colaboraban armónicamente en la realización de los fines del Estado.
[7] Entre tales decisiones se
encuentran, además de otras, las sentencias C-179 de 1994, C-212 de 1994, C-229
de 1995, C-283 de 1995, C-497 de 1995, C-592 de 1995, C-310 de 1996, C-350 de
1997, C-743 de 1998, C-1493 de 2000, C/1506 de 2000, C-251 de 2002, C-977 de
2002 y C-605 de 2006.
[8] Sentencia C-251 de 2002
[9] Sentencia C-212 de 1994
[10] Sentencia C-977 de 2002
[11] Sentencia C-497 de 1995.
[12] En el auto A385
de 2010 sostuvo: “Con fundamento en el principio de colaboración armónica y con
el pleno respeto del principio de separación de funciones de las ramas del
poder público, la Corte intervino en la política pública de atención integral
de la población víctima de desplazamiento forzado interno, no para ordenar un
gasto no presupuestado, o para modificar una programación presupuestal definida
por el legislador, o para delinear la política pública, o definir nuevas
prioridades, o diseñar una política distinta a la establecida por el
legislador, sino para “asegurar que el deber de protección efectiva de los
derechos de todos los residentes del territorio nacional, sea cumplido y los
compromisos definidos para tal protección sean realizados con seriedad, transparencia
y eficacia,” (…)”.
[13] Sentencia C-212 de 1994
[14] Sobre ello la sentencia C-037 de
1996 expresó que “(…) la participación del ministro de Justicia, prevista en el
último inciso de la disposición que se revisa, debe entenderse dentro del marco
de la colaboración armónica entre las ramas del poder, la cual en momento
alguno puede condicionar o determinar las decisiones que la Comisión o cualquier otro órgano de la rama judicial deba adoptar sobre asuntos de carácter
presupuestal o relativos al plan de desarrollo.”
[15] C-251 de 2002. Dijo: “Todo lo anterior muestra que por tratarse de un
régimen configurado por el Constituyente de 1991, está vedado al legislador
hacer nuevas exigencias en cuanto a la función de informar al Gobierno Nacional
sobre las investigaciones que se estén adelantando, so pena de vulnerar los
artículos 113, 228 y 251-5 de la Constitución, como efectivamente ocurre en el caso del artículo 25 de la ley 684 de 2001.
[16] Sentencia C-179 de 1994.
[17] En la sentencia
C-283 de 1995 indicó esta Corte: “No puede desconocerse, por otra parte,
que en el ejercicio de las funciones públicas, si bien la Constitución ha establecido el criterio general de la separación, que reserva a cada rama una
órbita de atribuciones en la que no pueden inmiscuirse las demás, ella misma ha
señalado que todas colaboran armónicamente para la realización de los fines del
Estado (Artículo 113 C.P.).”
[18] Sentencia C-605
de 2006. Precisó esta Corporación: “El caso previsto en el artículo 382 del
C.P. es ejemplo viviente de esa colaboración, pues mientras el Congreso, como
órgano capital de la Rama Legislativa, diseña los elementos estructurales del
tipo penal de tráfico de estupefacientes, el Ejecutivo, en aprovechamiento de
su ventaja de inmediación con el fenómeno delictivo, complementa la voluntad
legislativa mediante la enumeración de las sustancias que podrían tomar el
lugar de uno de los elementos del delito.”
[19] Estimó, en todo caso que
la existencia de la Comisión no era en si misma inconstitucional dado que podía
considerarse como un mecanismo adicional tendiente a
reforzar el poder de control político que incumbe al Congreso sobre el gobierno
y la administración. (Art. 114 C.P.).
[20] Sentencia C-069 de 1994.
[21] Sentencia C-037 de 1996
[22] Sentencia C-836 de 2001. Según la Corte, de acuerdo con el principio de colaboración armónica reconocido en el artículo 113 de la Carta “la creación del derecho en nuestro sistema jurídico es una labor compartida en la cual
participan diversos órganos estatales, que en el ejercicio de sus funciones
están limitados por una serie de condicionamientos materiales”.
[23] Sentencias
C-221 de 1997 y C-743 de 1998. Señaló en esta última ocasión “En su concepto,
ciertamente, esta modalidad de actuación es expresión prístina del deber de
colaboración que la actual Carta Política, hace extensivo a los órganos
autónomos y, que por ende, también se predica de la Corte Constitucional respecto del Ministerio Público.”
[24] Sentencia C-350 de 1997.
[25] Sentencia C-310 de 1996.
[26] Sentencia C-592 de 1995.
Advirtió en esa oportunidad: “Por último, del deber genérico de colaboración
armónica entre los diferentes órganos del Estado, en concordancia con las
normas constitucionales en materia de presupuesto (Título XII, Capítulo 3 de la Carta Política), se deduce el deber específico de la Contraloría de contribuir a la presentación unificada del proyecto de presupuesto nacional dentro del término constitucional
respectivo, para su estudio y aprobación global por parte del Congreso de la República.” Concluyó la Corte que esa obligación (….) por sí sola no conduce al recorte o
afectación de la autonomía e independencia de este órgano de control.”
[27] Sentencia C-977 de 2002. En ese
marco la Corte señaló que “La Procuraduría General es uno de tales órganos que gozan de autonomía constitucional y sus funciones preventivas son una materialización
de este principio de colaboración armónica que busca evitar que otra rama u
órgano incurra en una vulneración del ordenamiento jurídico o genere un
detrimento patrimonial.”
[28] Sentencia C-1506 de 2000. En
ella precisó  que “la disposición que se examina
consagra una forma especial de colaboración entre organismos públicos, y
constituye un desarrollo del artículo 113 de la Carta (…)”
[29] Sentencia
C-1493 de 2000. A esa conclusión arribó advirtiendo que “la colaboración
armónica de las ramas del poder público no tiene el alcance de vaciar la
competencia constitucional asignada a cada uno de los diferentes órganos del
Estado, en este caso al Congreso de la República y al Procurador.”
[30] Sentencia C-222 de 1995. Según la Corte una atribución de destitución de esa naturaleza solo sería compatible con el principio
de colaboración armónica cuando se refiera a aquellas materias en las que el Presidente
o los Gobernadores actúen como superiores jerárquicos o cuando se trate de
eventos que no interfieran con el poder de vigilancia a cargo de la Procuraduría.
[31] En la sentencia
C-134 de 1999 sostuvo este Tribunal que los miembros de la Asamblea Nacional Constituyente “obedeciendo al clamor del pueblo, fortalecieron la Rama Legislativa del Poder Público, en aras de devolver al Congreso su prestigio y dignidad,
para lo cual consagraron un exigente estatuto aplicable a los parlamentarios,
en el cual se fijan con precisión y claridad las reglas conforme a las cuales
deben cumplir la delicada función que la Constitución les encomienda.”
[32] Sentencia C-349 de 1994.
[33] En esa
dirección, por ejemplo, la sentencia C-134 de 1999 señaló que “(…) las
incompatibilidades constituyen una pieza fundamental dentro del ordenamiento de
la Rama Legislativa, pues a través de ellas, se establece con precisión la
diferencia existente, entre el interés público, al cual sirve el congresista, y
su interés privado o personal.”
[34] En el informe ponencia relativo
al Estatuto del Congresista presentado en la Asamblea Nacional Constituyente y publicado en la Gaceta Constitucional de 1991 se advierte que “el congresista debe ser alguien que dedique de
manera real su plena capacidad de producción intelectual y su tiempo a las
labores del parlamento”
[35] Sentencia C-497 de 1994
[36] Sentencia C-134 de 1999
[37] Sentencia C-617 de 1999. Sobre
ello en la sentencia C-497 de 1994 había dicho la Corte: “Debe
observarse que la Constitución no agotó el catálogo de las incompatibilidades
aplicables a los congresistas, pues, a la luz de sus preceptos, bien puede el
legislador introducir nuevas causales de incompatibilidad igualmente
obligatorias.”
[38] Así lo señaló la sentencia C-617
de 1999.
[39] Pueden citarse las sentencias
C-992 de 2006, C-691 de 2007 y C-722 de 2007
[40] Este enunciado jurisprudencial de
límites fue reiterado por la Corte en la sentencia C-722 de 2007.
[41] Esta
conformación hace entonces también inviable la calificación de este tipo de
órganos como consejos superiores de la administración. Dichos Consejos hacen
parte del sector central de la rama ejecutiva del orden nacional según lo prevé
el literal c) del numeral 1 del artículo 38 de la ley 489 de 1998.
[42] En esa dirección se
encuentran las sentencias C-221 de 1997 C-669 de 2002 yC-1071 de 2003
[43] El atributo del derecho a votar
como una condición esencial de los miembros de un órgano colegiado puede
entenderse compatible con la Constitución en tanto en ella se usa esta expresión para referirse a los integrantes de un órgano  y que, en tal condición,
tienen la facultad de adoptar las decisiones que a ese órgano le corresponden.
Así por ejemplo el artículo 133 de la Constitución indica  el voto de los miembros de cuerpos colegiados
de elección directa será nominal y público, excepto en los casos que determine
la ley. Esta expresión también es empleada para referirse a los Magistrados de la Corte Constitucional  y del Consejo Superior de la Judicatura, a los integrantes del Consejo Nacional Electoral y de la Junta Directiva del Banco de la Republica. También se utiliza para hacer referencia a los Diputados y Concejales