SU257-97
Sentencia SU-257/97
Sentencia
SU-257/97
PERSONERO
MUNICIPAL-Presentación de
tutela
La acción de
tutela objeto de revisión fue promovida por el Personero Municipal. La
legitimidad para actuar, en cabeza de dicho funcionario, no admitía discusión
en el caso presente, pues gozaba de facultad para hacerlo según la normatividad
en vigor y los hechos por él alegados como factores de vulneración o amenaza de
derechos fundamentales tenían ocurrencia en el área de su jurisdicción, aunque
también afectaran a otros municipios.
PERSONERO
MUNICIPAL EN ZONAS DE CONFLICTO-Legitimación para instaurar tutela
La facultad en cuestión corresponde al propósito que animó al
Constituyente en el sentido de asegurar, por todos los medios posibles y por
distintas vías institucionales, la efectividad de los derechos básicos de las
personas. Esta atribución adquiere mayor importancia en zonas de conflicto, en
las cuales se dificulta ostensiblemente a la población el ejercicio directo de
las acciones consagradas por la Carta Política en su defensa, lo cual exige la
presencia activa y real del Estado a través de los órganos encargados de velar
por la intangibilidad del orden jurídico y por el imperio de los derechos
humanos.
DERECHOS COLECTIVOS-Protección
excepcional por tutela
El Decreto 2591 de 1991 dispone expresamente que, en principio, la
acción de tutela no procederá cuando se pretenda proteger los derechos
colectivos, advirtiendo, eso sí, que ello no obsta para que el titular solicite
la tutela de sus derechos amenazados o violados en situaciones que comprometan
intereses o derechos de aquélla índole, siempre que se trate de impedir un
perjuicio irremediable. La jurisprudencia constitucional ha entendido que, si
además de los intereses estrictamente colectivos, están comprometidos o en
peligro, o son vulnerados derechos fundamentales de personas en concreto, por
las mismas causas, procede la tutela para hacerlos efectivos.
DERECHOS
COLECTIVOS-Requisitos para
su protección por tutela
Es menester que ante el juez se pruebe la existencia de un daño o
amenaza concreta de derechos fundamentales, la acción u omisión de una
autoridad pública o de un particular, que afecta tanto los derechos colectivos
como los fundamentales de una persona o grupo de personas, y un nexo causal o
vínculo, cierta e indudablemente establecido, entre uno y otro elemento. De lo
contrario, no procede la acción de tutela.
ACCION DE TUTELA
EN ZONA DE CONFLICTO-Procedencia
al ubicarse barricadas por Ejército
Fueron probadas la órdenes impartidas por el Comandante de la Brigada
del Ejército y la ubicación de barricadas o parapetos, consistentes en
materiales atravesados en la vía pública; las dificultades que ello significaba
para la plena y normal locomoción de personas y vehículos; y el nexo causal
entre aquéllas disposiciones y actos de la autoridad y las restricciones a las
que se veían sometidos los habitantes de la zona. Desde el punto de vista
formal, concurrían en el caso los presupuestos mínimos para que el juez entrara
a determinar la magnitud de la incidencia que tenían las barricadas en el
ejercicio de derechos fundamentales en su núcleo esencial y resolviera acerca
de si concedía o no el amparo solicitado. Procedía, pues, la acción de tutela.
AUTORIDAD PUBLICA-Comprende
a los miembros de la fuerza pública
Para la Corte, el concepto de autoridad pública es genérico y cobija a
todos aquellos individuos o instituciones que tienen potestad de mando o
decisión, y se aplica, por supuesto, a quienes, no obstante estar sometidos a
las órdenes o mandatos de sus superiores jerárquicos, están en posibilidad de
imponer a los gobernados, debiendo ser obedecidos, conductas o abstenciones,
con mayor razón si ellas son exigibles incluso por la fuerza. No están
excluidos, entonces, los miembros de la Fuerza Pública. Y mal podrían estarlo
si justamente la posesión de las armas y aptitud de imposición física que son
inherentes a su actividad los colocan en posición de clara ventaja sobre la
población civil y en mayores posibilidades de desconocer en la práctica y de
hecho los derechos fundamentales.
ACCION DE TUTELA-Procedencia
contra decisiones y órdenes del mando militar
Si la acción de tutela no pudiera intentarse contra actos u omisiones
de la Fuerza Pública, carecería de todo sentido y utilidad en la preservación
de la dignidad humana y los derechos esenciales de las personas. Es evidente
que la viabilidad de la acción de tutela en este contexto no significa la
intromisión de los jueces en campos estrictamente militares. De lo que se trata
es de proteger de manera efectiva los derechos fundamentales, que pueden verse
en peligro ante la actividad de las autoridades militares, como acontece con
las civiles y las políticas, y aun con los particulares, pues la realización
del objetivo constitucional de la prevalencia de los derechos humanos exige una
cobertura íntegra de la acción estatal, encomendada a los jueces, que no admite
zonas o estamentos ajenos o inmunes a la vigencia y aplicabilidad del orden
jurídico fundado en la Constitución.
CONSTITUCION Y DERECHOS FUNDAMENTALES-Imperio en todo tiempo
Aunque resulta obvio en el Estado de
Derecho, no sobra repetir que la Constitución Política, el respeto a la
dignidad de la persona, la vigencia de los derechos fundamentales y la
prevalencia de los tratados internacionales sobre derechos humanos, así como la
obligatoriedad del Derecho Internacional Humanitario, rigen en Colombia en todo
tiempo. No obstante que el propio ordenamiento constitucional y su desarrollo
estatutario contemplan las posibilidades de restricción de algunos derechos y
garantías, está prohibido en nuestro sistema todo acto o decisión que implique
anularlos, eliminarlos o suspenderlos, y la vigilancia judicial acerca del
efectivo acatamiento a este principio no admite tregua ni paréntesis.
ACCION DE TUTELA
EN ESTADOS DE EXCEPCION-Viabilidad/
CONMOCION INTERIOR-Ponderación equilibrada de derechos, valores y
principios constitucionales por juez de tutela
No se entendería que expresos mandatos del
Constituyente pudieran hacerse compatibles con una interpretación que, durante
los estados de excepción o en épocas de perturbación del orden público,
enervara, impidiera o inhibiera el ejercicio de la acción de tutela, concebida
según el artículo 86 de la Carta para obtener la certidumbre de los derechos
fundamentales "en todo tiempo y lugar". El Decreto 2591 de 1991
dispuso expresamente: "La acción de tutela  procederá aun bajo los estados
de excepción". Por su parte, la Ley 137 de 1994, estatutaria de los
estados de excepción, señala con claridad: "La acción de tutela procede
aun durante los estados de excepción en los términos establecidos en la
Constitución y en las disposiciones legales vigentes que la reglamentan.  Por
lo tanto, su presentación y tramitación no podrán ser condicionadas o
restringidas". Muy diferente es advertir que durante el Estado de
Conmoción Interior, en el cual, por su esencia, está comprometido el orden público
y en cuya virtud el Presidente de la República goza de un poder discrecional
más amplio -que no absoluto-, el juez de tutela debe actuar con prudencia, sin
perjuicio, eso sí, de la claridad conceptual y de la entereza de sus
determinaciones en guarda de los derechos fundamentales, cuya protección se le
ha confiado. Esto quiere decir que ha de ponderar de manera equilibrada los
derechos, valores y principios constitucionales que inciden y pueden afectarse
en el asunto bajo examen.
JUEZ DE TUTELA EN
CASOS DE CONMOCION INTERIOR-Vigencia
efectiva y prevalente de la Constitución/FUERZA PUBLICA-Amenaza o
vulneración de derechos fundamentales
El postulado que corresponde preservar es
el de la vigencia efectiva y prevalente de la Constitución aun en tiempos de
crisis y, en consecuencia, se espera de él una total convicción sobre los
hechos y su exacto enfoque constitucional, así como la certidumbre responsable
acerca de los efectos que provocaría cualquier determinación que adopte. En
todo caso, habrá de tener en cuenta que, so pretexto de defender el orden
público, las autoridades no obtienen patente de corso para desconocer o
atropellar los derechos fundamentales, aunque les sea posible restringirlos
razonablemente. Ahora bien, los integrantes de la Fuerza Pública, en su
condición de autoridades, están en aptitud de violar o amenazar derechos
fundamentales, con mayor razón procede contra ellos la acción de tutela en
circunstancias de conflicto o lucha armada, interna o externa, ya que es
entonces, precisamente, cuando más pueden temerse y desencadenarse actos que
atenten contra la efectividad de tales derechos, lo que ha dado origen a la
consagración, en tratados públicos, de las garantías mínimas del Derecho
Internacional Humanitario.
FALLO DE TUTELA-Prevalencia sobre decisiones de jerarquía
castrense
Verificado por el juez de tutela que existe
una violación manifiesta de derechos fundamentales por acción u omisión de la
autoridad militar, o que se da una situación de amenaza de los mismos por tales
causas, ha de conceder el amparo, impartiendo las órdenes de inmediato
cumplimiento en cuya virtud debe cesar la vulneración actual de los derechos o
impedirse la ocurrencia de los hechos que los ponen en peligro. En principio,
la decisión judicial prevalece sobre las que, de sus superiores dentro de la
jerarquía del cuerpo armado, hubiera podido recibir y estuviere ejecutando o
fuere a ejecutar el miembro de la Fuerza Pública contra quien se profiere.
ORDENES DEL JUEZ
DE TUTELA-Prevalencia y
cumplimiento por autoridades militares/DESOBEDIENCIA MILITAR-Causal de
justificación del hecho/ORDENES DEL JUEZ DE TUTELA-Cumplimiento
imperativo
Dada la prevalencia de la orden del juez,
que era de inmediato cumplimiento, la posible conducta delictiva en el campo
del servicio no se configuraba por la ejecución de los actos que imponía la
sentencia, ya que se daba una causal de justificación del hecho. Debe señalarse
que ese cumplimiento de las órdenes impartidas por jueces de tutela es
imperativo, aun para las más altas autoridades militares, como lo es para el
Presidente de la República y sus ministros y para todo servidor público, así
como para toda persona, nacional o extranjera, dentro del territorio. Claro
está, el juez de tutela, por regla general, no puede intervenir, como no podría
hacerlo ningún juez ni tribunal, en operaciones estrictamente militares o de
policía. Pero, en cuanto a las órdenes que sí puede y está obligado a impartir
el juez -las destinadas a proteger los derechos fundamentales-, existe la
obligación correlativa, a cargo del mando militar, de obedecerlas. No se
descarta que un juez adopte en casos extraordinarios decisiones que puedan ser
contrarias al orden jurídico en vigor. En tales eventos, la conducta  apropiada
no es el desacato a lo dispuesto en la sentencia, que debe cumplirse, sino el
uso de los recursos judiciales correspondientes, que, para el caso de la
tutela, consisten en la impugnación del fallo de primera instancia.
ORDENES DEL JUEZ-Son para cumplirlas y no para debatirlas/ESTADO
SOCIAL DE DERECHO-Respeto de decisiones judiciales por autoridades
militares/IMPUGNACION FALLO DE TUTELA-Vía para controvertir decisión
judicial
Las órdenes de los jueces son para
cumplirlas y no para debatirlas ante los medios de comunicación, menos todavía
si quienes lo hacen, por perentorio mandato constitucional, no son
deliberantes. Ninguna autoridad pública pero menos todavía la que tiene
prohibido deliberar, puede sustraerse al deber de acatar sin discusiones los
fallos judiciales, y menos proclamar públicamente, como en este caso se hizo,
que el juez, al fallar, está equivocado. Esto último es posible pero no es la
autoridad militar la llamada a definirlo así, estando, como están los fallos de
tutela sujetos, al examen del superior jerárquico, si se impugnaron, y al
eventual control de la Corte Constitucional en sede de revisión. Mientras las
correspondientes providencias judiciales que confirmen o revoquen el fallo se
producen, la autoridad o persona contra la cual se ha proferido una orden de
amparo está obligada a su exacto y oportuno acatamiento, aunque discrepe de su
sentido y fundamentos. Resulta extraña al Estado Social de Derecho y contraria
a la Constitución la conducta de altos servidores del Estado que, ante sus
discrepancias respecto de una providencia judicial, optan por desacreditar al
juez que la profiere, pues, al hacerlo, erosionan gravemente la vigencia de las
instituciones jurídicas y dan pie a las vías de hecho como formas alternativas
de solución de conflictos, que la Corte no vacila en rechazar. Dentro del
sistema jurídico existen vías, también jurídicas, para controvertir los fallos
judiciales y para hacer valer ante las jerarquías superiores, según la
Constitución y la ley, las propias razones: en este caso, la impugnación del fallo
de tutela. Son esos caminos los indicados cuando no se comparte una
determinación del juez. Jamás el irrespeto al fallo, ni al juez, ni la
discusión pública sobre su idoneidad.
PRINCIPIO DE
AUTONOMIA FUNCIONAL DEL JUEZ-Imposibilidad
de iniciar proceso disciplinario
La Corte debe reiterar, en guarda de la
autonomía funcional de los jueces, que, "en el ámbito de sus atribuciones
(...), están autorizados para interpretar las normas en las que fundan sus
decisiones", lo cual hace parte de la independencia que la Constitución
les garantiza, por lo cual, inclusive, "tampoco es posible iniciar
procesos disciplinarios contra los jueces con motivo de las providencias que
profieren o a partir de las interpretaciones que en ellas acogen". Se
repite que "la responsabilidad disciplinaria de jueces y magistrados no
puede abarcar el campo funcional, esto es el que atañe a la autonomía en la
interpretación y aplicación del Derecho según sus competencias". "Por
consiguiente, el hecho de proferir una sentencia judicial en cumplimiento de la
función de administrar justicia no da lugar a acusación ni a proceso
disciplinario alguno".
LIBERTAD DE LOCOMOCION-Naturaleza fundamental no implica carácter absoluto/LIBERTAD DE LOCOMOCION-Restricciones legales no pueden desconocer núcleo esencial
La Corte ha tenido ocasión de pronunciarse sobre el carácter
fundamental de la libertad de locomoción y residencia de las personas, la cual
no puede ser obstruida por la autoridad pública sino en los casos y bajo las
circunstancias que el ordenamiento constitucional y los tratados
internacionales sobre derechos humanos autorizan. Como resulta del mismo texto
normativo y de la jurisprudencia, ese calificativo de fundamental, dado a la
indicada expresión de la libertad personal, no equivale al de una prerrogativa
incondicional, pues el legislador ha sido autorizado expresamente para
establecer limitaciones a su ejercicio, buscando conciliarla con otros derechos
o con los principios rectores de todo el sistema. Ello, claro está, sin que
tales restricciones supongan la supresión o el desvanecimiento del derecho
fundamental, pues se entiende que no pueden desconocer su núcleo esencial. Es
decir, el legislador no goza de la discrecionalidad suficiente como para llegar
al punto de hacer impracticable, a través de las medidas que adopte, el
ejercicio de tal libertad en su sustrato mínimo e inviolable. Puede la ley, por
razones de prevalencia del interés general, establecer reglas que obliguen al
individuo y le resten posibilidades de movimiento en el territorio, pero le
está vedado soslayar los principios, valores y derechos constitucionales. La
libertad del legislador va justamente hasta el límite que trazan la vigencia y
la eficacia de ellos.
LIBERTAD DE LOCOMOCION EN ESTADOS DE EXCEPCION-Restricciones intensas/LIBERTAD DE LOCOMOCION EN ESTADOS DE EXCEPCION-Límites
La libertad de
locomoción puede verse limitada en ciertos eventos por disposición
constitucional o legal, y ello es así en el ordenamiento jurídico colombiano,
si bien cabe distinguir entre las reglas aplicables en tiempo de paz y las que,
de conformidad con la Carta y la Ley Estatutaria correspondiente, están
autorizadas durante la vigencia de los estados de excepción. En estos últimos
casos, aunque sin afectar el núcleo esencial del derecho, las restricciones a
su ejercicio individual, en guarda del interés colectivo, pueden ser más
intensas. El ejercicio de la libertad de locomoción puede, en algunas
ocasiones, comprometer el orden público, motivo por el cual el legislador extraordinario,
cuando ha sido declarado el Estado de Guerra o el de Conmoción Interior,
siempre que la medida en concreto guarde relación exclusiva, directa y
específica con las causas que han determinado la perturbación, está facultado
para imponer límites a dicho ejercicio con el fin de lograr el restablecimiento
de la normalidad. Se trata de la imposición de obligaciones o prohibiciones
extraordinarias, pero razonables, que el Estado exige a los particulares para
sostener la estabilidad institucional, la pacífica convivencia y la seguridad
jurídica, no menos que la eficacia de los demás derechos y libertades.
TRANSITO DE
ALIMENTOS Y MEDICINAS-No
obstrucción en ningún tiempo/ESTADOS DE EXCEPCION-Prohibición suspensión
derechos humanos y libertades públicas
De ninguna manera fue cercada ni sitiada la
comunidad y, aun con las limitaciones introducidas a la libertad de locomoción,
mal podría afirmarse, según lo probado, que las órdenes militares impartidas
hubieran ocasionado la imposibilidad del tránsito de medicamentos y víveres,
por lo cual carece de fundamento el cargo por violación o amenaza de los
derechos fundamentales a la vida y a la salud de los habitantes. No duda la
Corte en advertir que, si así hubiese sucedido, la acción de tutela habría
tenido que prosperar, pues en tal hipótesis se habría desconocido de manera
flagrante el núcleo esencial de los aludidos derechos fundamentales, se habrían
quebrantado clarísimos principios del Derecho Internacional Humanitario y de
tratados internacionales obligatorios para Colombia, se habría transgredido la
Constitución, que prohibe expresamente en los estados de excepción suspender
los derechos humanos y las libertades públicas, y, por tanto, habría tenido
lugar la responsabilidad constitucional de las autoridades implicadas.
Referencia: Expediente T-112103
Acción de tutela
instaurada por el Personero Municipal de Curillo (Caquetá) contra el Comandante
de la Décima Segunda Brigada del Ejército Nacional.
Magistrado Ponente:
Dr. JOSE GREGORIO
HERNANDEZ GALINDO
Sentencia aprobada
en Santa Fe de Bogotá, D.C., a los veintiocho (28) días del mes de mayo de mil
novecientos noventa y siete (1997).
Se revisan los fallos proferidos en el asunto de la
referencia por los juzgados Unico Promiscuo Municipal de Albania y Unico
Promiscuo del Circuito de Belén de los Andaquíes.
I.
INFORMACION PRELIMINAR
Pablo
Cruz Hurtado, actuando en su calidad de Personero Municipal de Curillo
(Caquetá), instauró acción de tutela ante el Juzgado Unico Promiscuo Municipal
de Albania contra el Comandante de la Décima Segunda Brigada del Ejército,
Brigadier General Néstor Ramírez Mejía.
Afirmó
el actor que, debido a las marchas campesinas que se presentaban al momento de
la instauración de la acción de tutela en el sur del Departamento, el Ejército
Nacional obstruyó la única vía que comunica a los municipios de esa zona con
Florencia, impidiendo la entrada y salida de vehículos, incluso la de aquellos
que transportaban alimentos.
El
accionante solicitó el amparo judicial por considerar que la autoridad pública,
al adoptar las indicadas medidas, había vulnerado la libertad de locomoción, y
los derechos a la vida, a la salud y a la subsistencia de una gran parte de los
habitantes de la zona.
El
Brigadier General Néstor Ramírez Mejía, mediante oficio del 15 de agosto de
1996, alegó que no se había impartido una orden de taponamiento de las vías de
acceso vehicular en el sector que de Curillo conduce a Florencia, y que, por el
contrario, existía libre tránsito en las diferentes vías del Departamento,
"con controles para evitar el paso de manifestantes de las mal llamadas
marchas campesinas a la ciudad capital...".
Según
el Comandante de Brigada, "...este movimiento corresponde a la presión y
coacción realizada por las 'narcofarc' en su afán de conseguir del Gobierno
Nacional la derogatoria de la normatividad que en materia de control de
narcotráfico se ha determinado".
Adujo
como prueba de lo afirmado sobre el libre acceso vehicular en el área el hecho
de que más de cincuenta vehículos, después de sobrepasar los puestos de control
militar y llegar a los lugares de concentración de los marchistas, habían sido
saqueados.
Aclaró,
además, que los controles establecidos no constituían obstrucción absoluta de
las vías públicas y que tenían lugar, precisamente, en cumplimiento de las
normas constitucionales que consagran la prevalencia del interés general
(artículos 1 y 58 de la Carta Política), puesto que tales medidas buscaban
proteger a las comunidades no comprometidas en el conflicto.
El
juzgado de primera instancia recibió los testimonios de algunas personas
afectadas.
El
director del Hospital del municipio de Curillo afirmó que las Fuerzas militares
obstaculizaron la vía y que el paso estaba restringido, pues era necesario un
permiso del Ejército para franquear la barrera. De igual forma, el señor
Gabriel Pérez Reyes, residente en dicha localidad, declaró ante el mismo
juzgado que la carretera estaba taponada por parte de la fuerza pública, que no
se podía transitar en automóvil y que ello era posible únicamente a pie.
Relató, además, la dificultad que tuvo el equipo médico, transportado por él en
su vehículo, para cruzar la barricada, debido precisamente a la demora en la
obtención del permiso respectivo, y declaró que no le fue permitido el paso a
un camión cargado de víveres, a pesar de que el cura párroco del municipio
intercedió a su favor.
En
el desarrollo de la inspección judicial que se practicó en el puente sobre el
río Fragua en el municipio de San José del Fragua, se pudo constatar la
superposición de canecas, bultos de tierra, llantas y alambre de púas. El
Juzgado también dejó constancia de que en el momento en que se practicó esta
diligencia había una fila de aproximadamente cincuenta personas que esperaban
el otorgamiento de un permiso para cruzar el puente, y que el tránsito
vehicular se hallaba restringido.
Mediante
sentencia del 16 de agosto de 1996, el Juzgado Unico Promiscuo Municipal de
Albania declaró procedente y concedió la tutela solicitada, ordenando en
consecuencia a la Décima Segunda Brigada del Ejército Nacional que, dentro del
término de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes, levantara en su totalidad
el taponamiento de la carretera que conduce del municipio de Curillo a Albania
y el del puente sobre el río Fragua. Además, prohibió, en lo sucesivo, la
obstrucción de la única vía que comunica a Curillo con Florencia.
Afirmó
el juez de primera instancia que la autoridad demandada violó varios derechos
constitucionales fundamentales, entre ellos, los indicados en los artículos 11,
12, 24 y 37 de la Constitución, ya que consideró que "si no hay transporte
automotor pues tampoco habrá transporte de alimentos y así se estaría entonces
coartando el derecho a la vida, porque sin alimento no hay vida y se estaría
sometiendo a todas las personas habitantes de este sector territorial a tratos
crueles, inhumanos o degradantes".
El
mismo día en que se profirió el fallo -16 de agosto de 1996-, el juez de
primera instancia comisionó al Juzgado 37 Penal Militar para que notificara la
decisión al comandante de la XII Brigada. Sin embargo, debido a que cuatro días
más tarde no se había recibido respuesta alguna, el Juez Unico Promiscuo
Municipal de Albania decidió poner en conocimiento de la Procuraduría dicha
irregularidad.
El
21 de agosto procedió entonces el juez de primer grado a comisionar, para el
mismo fin, al Juzgado Penal Municipal de reparto en la ciudad de Florencia.
Dicha misión correspondió al Juzgado Segundo, el cual le dio inmediato
cumplimiento.
Una
vez  transcurridas las cuarenta y ocho (48) horas que se otorgaron como  plazo
para  el cumplimiento del fallo, el juez de instancia conminó -dando aplicación
al artículo 27 del Decreto 2591 de 1991- al Brigadier General Alfonso Arteaga
Arteaga, comandante de la Tercera División del Ejército, para que impartiera la
orden tendiente al restablecimiento de los  derechos. Este respondió
negativamente a tal requerimiento, puesto que, de conformidad con la
información que le fue suministrada por el Comandante de la Décima Segunda Brigada,
el fallo en mención no había sido aún notificado.
El
26 de agosto el juez de instancia reiteró la orden de cumplimiento del fallo,
puesto que la notificación de éste sí se realizó mediante oficio No. 093, y
porque, además, el conocimiento del fallo se constató mediante la solicitud de
copia de la decisión, presentada por el Teniente Coronel Carlos Ovidio Saavedra
Saenz ese mismo día. En respuesta a dicho requerimiento, el Brigadier General
Alfonso E. Arteaga Arteaga alegó que "se ve precisado a abstenerse de
emitir la orden al Comandante de la XII Brigada (...) en consideración a que
ese Comando como éste, se encuentra cumpliendo órdenes superiores del Comando
del Ejército, emitidas dentro del marco legal y constitucional, careciendo, en
consecuencia, el Comando de la Cuarta División de competencia para disponer el
cumplimiento de la providencia por usted proferida so pena de incurrir en el
delito militar de desobediencia".
Por
su parte, el Comandante de la Décimo Segunda Brigada del Ejército, Brigadier
General Néstor Ramírez Mejía, recordó las finalidades de las Fuerzas Militares,
descritas en el artículo 217 de la Constitución Política. Reiteró que en ningún
momento se habían realizado taponamientos en la vía que de Curillo conduce a
Albania, y que la alteración del orden público ocasionada por las marchas de
los "trabajadores de la coca", según él, organizada y promovida por
las "FARC", hizo necesario ejercer controles -los cuales, a su
juicio, no constituían taponamiento o prohibición de transitar libremente sobre
la vía- en algunos sitios considerados como críticos, pues los manifestantes
habían pretendido llegar a la ciudad de Florencia con al propósito de sitiarla
y crear el caos, tal como sucedió el 23 de agosto. Arguyó que el fin de dichos controles
era, en primer lugar, evitar el contacto directo que podía darse entre los
miembros de la Fuerza Pública y los manifestantes -que suponía enfrentamientos
violentos- y, en segundo lugar, el de impedir el ingreso masivo de personas a
la ciudad de Florencia, el cual generaría graves problemas de sanidad,
salubridad y tranquilidad públicas.
No
obstante lo anterior -informó el Comandante-, desde el 22 de agosto los
manifestantes han sobrepasado los lugares indicados por el juzgado en la parte
resolutiva de la sentencia y "por lo tanto en dichos sitios ya no existen
puestos de control por parte de la Fuerza Pública", pero dijo que, sin
embargo, "en cumplimiento de nuestra misión constitucional y atendiendo
expresa solicitud elevada tanto por el señor Gobernador encargado del
Departamento, como por el Alcalde Municipal de Florencia y a lo dispuesto por
el Decreto 0717 del 18 de abril de 1996 dictado por el Gobierno Nacional, el
cual desconoció abiertamente su juzgado al hacer el pronunciamiento que nos ocupa,
se continuarán ejerciendo los controles necesarios para la preservación del
orden público, anotando que en ningún momento se impedirá la libre circulación
de las personas, pues quienes deseen transitar entre Florencia y Curillo pueden
hacerlo sin restricción alguna y en sentido contrario, mientras con ello no se
atente contra la estabilidad, la tranquilidad ciudadana y el orden
público...".
El
juez de instancia, en virtud de lo dispuesto por el artículo 27 del Decreto
2591 de 1991, conminó entonces al Comandante de las Fuerzas Militares, General
Harold Bedoya Pizarro, para que hiciera cumplir el fallo de tutela. Y mediante
acta del 28 de agosto de 1996, el Juzgado dejó constancia de lo que consideró
era un taponamiento de la vía.
El
fallo de primera instancia fue impugnado por el Comandante de la Décima Segunda
Brigada del Ejército Nacional. Entre las normas citadas por el recurrente para
fundar su inconformidad se encuentran los artículos 1, 2, 189-4 y 217 de la
Carta Política, referentes a los fines del Estado, la prevalencia del interés
general, la misión de preservar y restablecer el orden público y la tarea de
las Fuerzas Militares; la Ley 137 de 1994, estatutaria de los estados de
excepción, que reconoce la posibilidad de limitar, sin desconocer su núcleo
esencial, los derechos y libertades cuando sea estrictamente necesario para
retornar a la normalidad; el Decreto Legislativo 717 del 18 de abril de 1996,
que estableció las zonas especiales de orden público; y el Decreto 871 de 1996,
en virtud del cual el Gobierno Nacional delimitó como tal el área geográfica
de la jurisdicción de todos los municipios que pertenecen a los departamentos
de Guaviare, Vaupés, Meta, Vichada y Caquetá.
Insistió
el impugnante en el hecho de que los controles dispuestos no constituían
taponamiento de la vía o prohibición de transitar libremente por ella. Reiteró,
además, lo dicho anteriormente sobre las finalidades perseguidas con tales
medidas -entre las cuales se cuentan precisamente la protección de los derechos
fundamentales de la comunidad-, y alegó nuevamente la imposibilidad de
cumplimiento del fallo de tutela, so pena de incurrir en el delito militar de
desobediencia, por lo que le sugirió al juez que no dirigiera contra él la
orden impartida en el fallo, sino contra el comando superior que emitió la
orden respectiva.
Edgar
Ernesto Urueña Cárdenas, actuando como encargado de la Defensoría del Pueblo
-Seccional Florencia-, solicitó la confirmación del fallo de primera instancia.
Alegó que el Departamento del Caquetá no era, en ese momento, una "Zona
Especial de Orden Público", pues el Decreto Legislativo 1303 del 25 de
julio de 1996 levantó el estado de conmoción interior -que había sido declarado
mediante el Decreto Legislativo 1900 de 1995-, sin que se hubiera prorrogado la
vigencia del antes mencionado Decreto 871 de 1996. Concluyó de lo anterior que
el Decreto Legislativo 717 de 1996 "contiene normas aplicables solamente
en aquellas regiones que jurídicamente ostenten tal denominación, a pesar de
que su vigencia sí haya sido prorrogada expresamente".
En
segundo lugar, la Defensoría adujo que los gobernadores y alcaldes son agentes
del Presidente de la República en el mantenimiento del orden público, y que las
Fuerzas Armadas deben cumplir las órdenes que les impartan los respectivos
jefes de las administraciones seccionales y locales.
Afirmó,
adicionalmente, que no existía ni podía existir disposición legal alguna que
prohibiera las marchas campesinas, y sobre el particular recordó que el Decreto
Departamental 841 del 31 de mayo de 1996, en virtud del cual éstas quedaban
prohibidas, fue declarado nulo por el Tribunal Contencioso Administrativo del
Caquetá, mediante fallo del 8 de agosto de 1996. Agregó que los artículos 214-2
de la Constitución y 26 de la Ley Estatutaria de los estados de excepción no
permiten la suspensión o el desconocimiento del núcleo esencial de los derechos
fundamentales.
Por
otra parte -dijo el Defensor-, las marchas campesinas no podían ser reprimidas
con medidas de conmoción interior por cuanto no existía conexidad con los
motivos que originaron su declaratoria (artículo 213 de la Carta Política),
pues el hecho que dio lugar a ésta fue el asesinato del doctor Alvaro Gómez
Hurtado y que hizo evidente -según lo expresó el Decreto Legislativo 1900 de
1995- "el peligro que entrañan las amenazas que se han proferido contra
diversas personalidades de la vida pública nacional, con el propósito de
coaccionar a las autoridades".
Refutó
además, por infundado, el argumento según el cual era imposible dar
cumplimiento al fallo de tutela bajo el pretexto de que se estaría incurriendo
en el delito militar de desobediencia.
Denunció
el Defensor que, como consecuencia de la prohibición de las marchas, se produjo
la muerte de varias personas el día 23 de agosto de 1996 en el puente del Río
Pescado, municipio de Belén de los Andaquíes, razón por la cual se debía
descartar el argumento de la improcedencia de la acción de tutela porque se
trataría supuestamente de derechos colectivos.
Por
otra parte, arguyó que el fallo de tutela tenía efectos erga omnes, por lo que
éste resultaría aplicable en relación con otros sitios del Departamento donde
se impuso la prohibición de las marchas; y finalmente recalcó la viabilidad de
la acción de tutela aún durante los estados de excepción (artículo 57 de la Ley
137 de 1994).
El
Personero Municipal de Curillo también solicitó la confirmación del fallo.
Afirmó que, de acuerdo con lo establecido por la Constitución y por algunos
tratados internacionales, la protección de los derechos humanos era un deber de
las autoridades. Agregó que la obediencia dentro del Ejército no podía ser
ciega, pues ésta sólo era predicable de órdenes legítimas.
Por
su parte, el Comandante del Ejército Nacional, General Harold Bedoya Pizarro,
intervino para solicitar la declaración de nulidad de un incidente de desacato
iniciado en su contra y, en escrito aparte, interpuso el recurso de apelación,
en el efecto suspensivo, contra la providencia que puso fin al mismo y por medio
de la cual el juez de primera instancia resolvió sancionar al Comandante de la
XII Brigada del Ejército Nacional y a él mismo con la imposición de treinta
días de arresto y multa de cinco salarios mínimos. Alegó que se había violado
el debido proceso puesto que el trámite del incidente no se ciñó al ritual
procesal establecido en el Código de Procedimiento Civil y, por lo tanto, no
hubo oportunidad de ejercer el derecho de defensa. Añadió el interviniente que
él no era el superior directo e inmediato del Comandante de la XII Brigada del
Ejército, sino que lo era el Comandante de la Cuarta División, lo que implicaba
la violación del artículo 27 del Decreto 2591 de 1991.
Expresó
el General que, según se desprendía de lo indicado en el oficio remitido al
Juzgado por el Comandante de la XII Brigada, éste informó que el fallo fue
cumplido, y por lo tanto resultaba inocua la expedición de una orden para tal
efecto.
Ahora
bien, el Juzgado Unico Promiscuo del Circuito de Belén de los Andaquíes, el
cual conoció en segunda instancia del proceso de amparo, revocó en todas sus
partes el fallo de primer grado, mediante providencia del 16 de septiembre de
1996.
Consideró
el Juez de Circuito que la acción impetrada debía negarse por falta de
legitimación del accionante, puesto que la solicitud de amparo hacía referencia
a intereses colectivos (artículo 88 constitucional).  Así, afirmó ese Despacho,
"...de conformidad con los hechos sustentatorios (sic) de la acción de
tutela, pretende el Señor Personero Municipal de Curillo que se le tutele el
derecho fundamental constitucional de locomoción entre los municipios del sur
del Caquetá, para de esta manera tener acceso a la capital del Departamento, de
lo que se colige que nos hallamos frente a una situación de carácter general,
impersonal y abstracto, de donde con nitidez emerge que el actor no tiene la
legitimación para instaurar esta acción, pues téngase en cuenta que ella tiene
como mecanismo excepcional la protección de derechos de carácter particular y concreto
...".
Afirmó,
además, que, en relación con el derecho de locomoción, acogía los argumentos de
la Corte Suprema de Justicia expresados en providencia del 12 de septiembre de
1996, en la cual se dijo que, de acuerdo con lo consagrado en el artículo 12
del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, aprobado mediante Ley
74 de 1968, el mencionado derecho puede ser objeto de restricciones legales,
toda vez que éstas sean necesarias para proteger "la seguridad nacional,
el orden público, la salud o la moral públicas o los derechos y libertades de
terceros y sean compatibles con los demás derechos reconocidos en el presente
pacto".
En
el escrito se resalta que, según la aludida providencia, todas las ramas del
poder público deben "ponderar y valorar de acuerdo con las circunstancias
sociológicas y concretas de cada región el alcance del derecho fundamental de
tránsito, cuando otros derechos de esa naturaleza, como la vida misma de los
habitantes o los bienes públicos se encuentran en grave situación de riesgo
frente a movimientos sociales o de otro orden que por su magnitud se puedan
desbordar, frente al control de los dirigentes o de las propias autoridades
públicas".
II. CONSIDERACIONES DE
LA CORTE CONSTITUCIONAL
1. Competencia
De
conformidad con las disposiciones contenidas en los artículos 86 y 241, numeral
9, de la Constitución Política, y en el Acuerdo de Sala Plena No. 01 de 1996,
en virtud de la trascendencia del tema de que se trata en el presente caso,
esta Corte es competente para revisar los fallos proferidos en el asunto de la
referencia.
2. Legitimidad de los
personeros municipales para instaurar acciones de tutela
La
acción de tutela objeto de revisión fue promovida por el Personero Municipal de
Curillo.
La
legitimidad para actuar, en cabeza de dicho funcionario, no admitía discusión
en el caso presente, pues gozaba de facultad para hacerlo según la normatividad
en vigor y los hechos por él alegados como factores de vulneración o amenaza de
derechos fundamentales tenían ocurrencia en el área de su jurisdicción, aunque
también afectaran a otros municipios del Departamento del Caquetá.
Señala
el artículo 282, numeral 3, de la Constitución que el Defensor del Pueblo, para
el ejercicio de su función primordial de promover y divulgar los derechos
humanos, tiene la específica de "invocar el derecho de Habeas Corpus e
interponer las acciones de tutela, sin perjuicio del derecho que asiste a los
interesados".
El
Defensor del Pueblo, mediante Resolución 001 del 2 de abril de 1992, delegó en
los personeros municipales la siguiente atribución:
"la facultad
para interponer la acción de tutela en nombre de cualquier persona que se lo
solicite o se encuentre en situación de indefensión.
(...)
Los personeros
municipales en el ejercicio de esta atribución podrán interponer acción de
tutela contra toda acción u omisión de las autoridades públicas o de
particulares que haya violado o amenace violar los derechos constitucionales
fundamentales".
El
artículo 10 del Decreto 2591 de 1991, que establece justamente las reglas
pertinentes a la determinación de la legitimidad e interés en materia de
tutela, señala que "también podrán ejercerla el Defensor del Pueblo y los
personeros municipales".
La
Corte Constitucional se refirió al tema en los siguientes términos, que a
propósito de esta revisión deben ser reiterados:
"Se plantea por
parte de la demandada  la inexistencia de un interés para actuar o de
ilegitimidad de personería, justamente de la personera municipal, que en
desarrollo de las funciones que le son propias, es la autoridad llamada a
adelantar acciones como la que propuso, para dar origen a este proceso.  En
efecto el legislador previó la competencia de los personeros municipales para
interponer acciones de tutela o representar al Defensor del Pueblo en las que
éste interponga directamente, cuando medie delegación expresa del mismo (art.
49 Decreto 2591/91).  En este sentido  el Defensor del Pueblo en cumplimiento
de sus funciones constitucionales  y legales y en especial de las contenidas en
el art. 282 de la Constitución Política, delegó en los personeros municipales
en todo el país la facultad para  interponer acción de tutela en nombre de
cualquier persona que se lo solicite o se encuentre en situación de indefensión
(Resolución 001 del 2 de abril de 1992); luego no queda duda sobre la
legitimidad o interés para actuar de la Personera para formular la presente
acción". (Cfr. Corte Constitucional. Sentencia T-234 del 22 de junio de
1993. M.P.: Dr. Fabio Morón Díaz).
Para
esta Sala, la facultad en cuestión corresponde al propósito que animó al
Constituyente en el sentido de asegurar, por todos los medios posibles y por
distintas vías institucionales, la efectividad de los derechos básicos de las personas.
Esta
atribución adquiere mayor importancia en zonas de conflicto, en las cuales se
dificulta ostensiblemente a la población el ejercicio directo de las acciones
consagradas por la Carta Política en su defensa, lo cual exige la presencia
activa y real del Estado a través de los órganos encargados de velar por la
intangibilidad del orden jurídico y por el imperio de los derechos humanos.
3. Derechos colectivos y
derechos fundamentales
Ha
establecido la Constitución que los derechos de la colectividad, entre ellos
los relacionados con el espacio, la seguridad y la salubridad públicos, pueden
ser preservados por un procedimiento judicial específico que se inicia a partir
del ejercicio de acciones populares (art. 88 C.P.).
El
artículo 6, numeral 3, del Decreto 2591 de 1991 dispone expresamente que, en
principio, la acción de tutela no procederá cuando se pretenda proteger tales
derechos, advirtiendo, eso sí, que ello no obsta para que el titular solicite
la tutela de sus derechos amenazados o violados en situaciones que comprometan
intereses o derechos de aquélla índole, siempre que se trate de impedir un
perjuicio irremediable.
Por
otra parte, la jurisprudencia constitucional ha entendido que, si además de los
intereses estrictamente colectivos, están comprometidos o en peligro, o son
vulnerados derechos fundamentales de personas en concreto, por las mismas
causas, procede la tutela para hacerlos efectivos.
Ha
manifestado esta Corte al respecto:
"Pero si,
además, una persona individualmente considerada puede probar que la misma causa
(perturbación del medio ambiente) está afectando o amenazando de modo directo
sus derechos fundamentales o los de su familia, al poner en peligro su vida, su
integridad o su salubridad, cabe la acción de tutela en cuanto a la protección
efectiva de esos derechos fundamentales en el caso concreto, sin que
necesariamente el amparo deba condicionarse al ejercicio de acciones populares.
El artículo 86 de la
Constitución contempla expresamente la vulneración o amenaza de los derechos
fundamentales como las razones que hacen jurídicamente idónea la acción de
tutela, siendo claro que la acción popular no necesariamente obra como medio de
defensa judicial adecuado a la eficaz protección de los derechos del individuo,
en especial cuando está de por medio la circunstancia de un perjuicio
irremediable que podría prevenirse por la vía de la tutela, sin detrimento del
uso colectivo de aquella para los fines que le son propios...". (Cfr.
Corte Constitucional. Sala Tercera de Revisión. Sentencia T-437 del 30 de junio
de 1992).
"...la
jurisprudencia de la Corporación ha dejado en claro que, aunque el medio de
defensa judicial aplicable en favor de la comunidad sea el de la acción
popular, cabe la tutela si está de por medio, de modo concreto y cierto, un
derecho fundamental del accionante que así lo pruebe en su caso específico y
que acredite la relación de causalidad existente entre la acción u omisión que
afecta el interés colectivo y su propia circunstancia.
Al respecto pueden
verse, entre otras, las sentencias T-437 de 1992, T-67, T-254, T-320, T-366 y
T-376 de 1993, en las cuales se ha sostenido básicamente que en las enunciadas
circunstancias procede la protección del derecho personal afectado o amenazado
aunque, al protegerlo, se beneficie o favorezca a la comunidad, ya que, para
usar los términos de uno de los citados fallos, "la conexidad por razón
del ataque a los derechos colectivo y fundamental genera (...) una unidad en su
defensa, que obedece tanto a un principio de economía procesal como de
prevalencia de la tutela sobre las acciones populares, que de otra manera
deberían aplicarse independientemente como figuras autónomas que son"
(Sentencia T-254 del 30 de julio de 1993. Sala Segunda de Revisión. M.P.: Dr.
Antonio Barrera Carbonell).
Desde luego, según
lo ya expuesto, para que los eventos excepcionales en mención puedan aceptarse
como suficientes jurídicamente y sea posible, en consecuencia, conceder la
tutela solicitada es necesario que se pruebe -y de manera fehaciente- que en
efecto están en peligro o sufren lesión los derechos fundamentales del
accionante. Igualmente deberá acreditarse el nexo causal existente entre el
motivo alegado como causante del daño colectivo y el perjuicio o amenaza
individual que el peticionario dice afrontar". (Cfr. Corte Constitucional.
Sala Quinta de Revisión. Sentencia T-539 del 22 de noviembre de 1992).
No
obstante, la Corte ha precisado los requisitos para que tal protección tenga
cabida:
"Desde este
punto de análisis se considera que una acción de tutela instaurada por persona directa
y ciertamente afectada (artículo 10 del Decreto 2591 de 1991) puede
prosperar en casos como el que se estudia, claro está sobre la base de una prueba
fehaciente sobre el daño soportado por el solicitante o respecto de la
amenaza concreta por él afrontada en el campo de sus derechos fundamentales
(artículo 18 Decreto 2591 de 1991).  Igualmente deberá acreditarse el nexo
causal existente entre el motivo alegado por el peticionario para la
perturbación ambiental y el daño o amenaza que dice padecer.  Unicamente de la
conjunción de esos tres elementos puede deducirse la procedencia de la acción
de tutela para que encaje dentro del artículo 86 de la Constitución".
(Cfr. Corte Constitucional. Sala Tercera de Revisión. Sentencia T-437 del 30 de
junio de 1992).
Es
menester, entonces, que ante el juez se pruebe la existencia de un daño o
amenaza concreta de derechos fundamentales, la acción u omisión de una
autoridad pública o de un particular, que afecta tanto los derechos colectivos
como los fundamentales de una persona o grupo de personas, y un nexo causal o
vínculo, cierta e indudablemente establecido, entre uno y otro elemento. De lo
contrario, no procede la acción de tutela.
Como
en el caso objeto de examen se alegaba precisamente que la obstrucción del
espacio público por determinación de autoridades militares repercutía en la
violación o amenaza de derechos fundamentales de los pobladores del lugar, para
que procediera la tutela debía demostrarse, ante la autoridad judicial que
conocía del asunto, que concurrían los tres mencionados requisitos.
Fueron
probadas la órdenes impartidas por el Comandante de la Décima Segunda Brigada
del Ejército y la ubicación de barricadas o parapetos, consistentes en
materiales atravesados en la vía pública; las dificultades que ello significaba
para la plena y normal locomoción de personas y vehículos; y el nexo causal
entre aquéllas disposiciones y actos de la autoridad y las restricciones a las
que se veían sometidos los habitantes de la zona.
Así,
pues, desde el punto de vista formal, concurrían en el caso los presupuestos
mínimos para que el juez entrara a determinar la magnitud de la incidencia que
tenían las barricadas en el ejercicio de derechos fundamentales en su núcleo
esencial y resolviera acerca de si concedía o no el amparo solicitado.
Procedía,
pues, la acción de tutela. Falta ver si, en las circunstancias respectivas,
podía prosperar.
4. Procedencia de la
acción de tutela contra decisiones y órdenes del mando militar
El
artículo 86 de la Constitución declara, sin que ofrezca motivo de duda o
distinción, que "toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante
los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y
sumario, por sí mismo o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de
sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados
o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública".
Para
la Corte, el concepto de autoridad pública es genérico y cobija a todos
aquellos individuos o instituciones que tienen potestad de mando o decisión
(Cfr. Sentencia C-543 del 1 de octubre de 1992), y se aplica, por supuesto, a
quienes, no obstante estar sometidos a las órdenes o mandatos de sus superiores
jerárquicos, están en posibilidad de imponer a los gobernados, debiendo ser
obedecidos, conductas o abstenciones, con mayor razón si ellas son exigibles
incluso por la fuerza.
No
están excluidos, entonces, los miembros de la Fuerza Pública. Y mal podrían
estarlo si justamente la posesión de las armas y aptitud de imposición física
que son inherentes a su actividad los colocan en posición de clara ventaja
sobre la población civil y en mayores posibilidades de desconocer en la
práctica y de hecho los derechos fundamentales.
Cabe
afirmar, por tanto, que si la acción de tutela no pudiera intentarse contra
actos u omisiones de la Fuerza Pública, carecería de todo sentido y utilidad en
la preservación de la dignidad humana y los derechos esenciales de las
personas.
Es
evidente que la viabilidad de la acción de tutela en este contexto no significa
la intromisión de los jueces en campos estrictamente militares, pues tal
alcance de la institución rompería el esquema de separación funcional entre las
ramas del Poder Público y haría imposible el cumplimiento de las importantes
funciones confiadas por la Constitución Política a los cuerpos armados.
De
lo que se trata, en criterio de la Corte, es de proteger de manera efectiva los
derechos fundamentales, que pueden verse en peligro ante la actividad de las
autoridades militares, como acontece con las civiles y las políticas, y aun con
los particulares, pues la realización del objetivo constitucional de la
prevalencia de los derechos humanos exige una cobertura íntegra de la acción
estatal, encomendada a los jueces, que no admite zonas o estamentos ajenos o
inmunes a la vigencia y aplicabilidad del orden jurídico fundado en la
Constitución (arts. 1 y 2 C.P.).
En
la medida en que la Fuerza Pública actúe únicamente en el campo de su
responsabilidad, respetando las reglas que imponen la Constitución y las leyes
y bajo la conducción del Presidente de la República, dentro de criterios de
razonabilidad y proporcionabilidad, nada tiene que temer de la administración
de justicia y ésta, a su vez, no tiene a cargo la sustitución de las autoridades
militares, en el plano de su órbita técnica específica, sino la confrontación
de sus actos con los postulados y normas constitucionales.
Así,
el juez no es el llamado a señalar una u otra estrategia o táctica de guerra,
uno u otro método específico de acción militar, uno u otro procedimiento de
seguridad, en la medida en que las decisiones correspondientes o su ejecución
no sean en sí mismas violatorias de la preceptiva constitucional.
En
el caso específico de las Fuerzas Militares, ellas tienen por finalidad
primordial, que justifica su existencia, entre otras, "la defensa (...)
del orden constitucional". De lo cual se infiere que, desde el punto de
vista jurídico, el ejercicio de la función judicial que vigila y verifica la
constitucionalidad de sus actividades no puede entenderse como obstáculo a la
función que cumple, pues si lo fuera se tendría necesariamente una
contradicción.
No
puede olvidarse que el manejo del orden público, en el cual los cuerpos armados
prestan valioso concurso y apoyo a la autoridad civil, es una función
constitucional a cuya cabeza se encuentra el Presidente de la República
(art. 189, numeral 4, C.P.), ni que, en cuanto lo es y por serlo, está sometida
a la Constitución en todo tiempo, sin que ese sometimiento se pierda o
desdibuje en circunstancias de guerra o conmoción interior (arts. 1, 4, 6, 212,
213, 214, 216 y 217 C.P., entre otros).
5. Imperio de la Constitución y de los
derechos fundamentales en todo tiempo. Viabilidad de la acción de tutela
durante los estados de excepción. Prevalencia de la orden judicial que ampara
derechos fundamentales sobre las decisiones de la jerarquía castrense.
Aunque resulta obvio en el Estado de
Derecho, no sobra repetir que la Constitución Política, el respeto a la
dignidad de la persona, la vigencia de los derechos fundamentales y la
prevalencia de los tratados internacionales sobre derechos humanos, así como la
obligatoriedad del Derecho Internacional Humanitario, rigen en Colombia en todo
tiempo.
No obstante que el propio ordenamiento
constitucional y su desarrollo estatutario contemplan las posibilidades de
restricción de algunos derechos y garantías, según se verá más adelante, está
prohibido en nuestro sistema todo acto o decisión que implique anularlos,
eliminarlos o suspenderlos, y la vigilancia judicial acerca del efectivo
acatamiento a este principio no admite tregua ni paréntesis.
No se olvide que, según el artículo 214 de
la Constitución, durante los estados excepcionales "no podrán suspenderse
los derechos humanos ni las libertades fundamentales", "en todo caso
se respetarán las reglas del Derecho Internacional Humanitario", "las
medidas que se adopten deberán ser proporcionales a la gravedad de los
hechos", "no se interrumpirá el normal funcionamiento de las ramas
del poder público ni de los órganos del Estado", "el Presidente y los
ministros serán responsables (...), al igual que los demás funcionarios, por
cualquier abuso que hubieren cometido en el ejercicio de las facultades a que
se refieren los artículos anteriores (212 y 213 C.P.)".
Tampoco puede ignorarse que, según el
artículo 93 de la Constitución, "los tratados y convenios internacionales
ratificados por el Congreso, que reconocen los derechos humanos y que prohiben
su limitación en los estados de excepción, prevalecen en el orden
interno", ni que "los derechos y deberes consagrados en esta Carta se
interpretarán de conformidad con los tratados internacionales sobre derechos
humanos ratificados por Colombia".
Téngase presente que, con el respaldo de la
citada norma constitucional, todas las ramas y órganos del poder público están
obligados a observar lo dispuesto en el artículo 27 del Pacto de San José de
Costa Rica (Convención Americana de Derechos Humanos), aprobado por Ley 16 de
1972, ratificado el 31 de julio de 1973 y en vigencia desde el 18 de julio de
1975, según el cual, en caso de guerra, de peligro público o de otra emergencia
que amenace la independencia o seguridad del Estado Parte, no está autorizada
en ningún tiempo ni bajo ninguna circunstancia la suspensión de "las
garantías judiciales indispensables para la protección de tales derechos"
(los fundamentales allí señalados, que tampoco pueden ser suspendidos).
No se entendería que tan expresos mandatos
del Constituyente pudieran hacerse compatibles con una interpretación que,
durante los estados de excepción o en épocas de perturbación del orden público,
enervara, impidiera o inhibiera el ejercicio de la acción de tutela, concebida
según el artículo 86 de la Carta para obtener la certidumbre de los derechos
fundamentales "en todo tiempo y lugar".
Por ello, el artículo 1 del Decreto 2591 de
1991 dispuso expresamente: "La acción de tutela  procederá aun bajo los
estados de excepción. Cuando la medida excepcional se refiera a derechos, la
tutela se podrá ejercer por lo menos para defender su contenido esencial, sin
perjuicio de las limitaciones que la Constitución autorice y de lo que
establezca la correspondiente ley estatutaria de los estados de
excepción".
Por su parte, el artículo 57 de la Ley 137
de 1994, estatutaria de los estados de excepción, a la cual debe someterse el
Gobierno en ejercicio de sus atribuciones extraordinarias, según el artículo
214 de la Carta Política, señala con claridad: "La acción de tutela
procede aun durante los estados de excepción en los términos establecidos en la
Constitución y en las disposiciones legales vigentes que la reglamentan.  Por
lo tanto, su presentación y tramitación no podrán ser condicionadas o
restringidas".
Cabe
anotar que una restricción a su ejercicio, que había sido prevista por el
Congreso en el proyecto de dicha ley estatutaria, fue declarada inexequible, ya
que violaba el artículo 86 de la Constitución, el cual dispone que la acción de
tutela puede ejercitarse en todo momento -y se incluye el de anormalidad-.
Muy
diferente es advertir, como lo hace la Corte, que durante el Estado de
Conmoción Interior, en el cual, por su esencia, está comprometido el orden
público y en cuya virtud el Presidente de la República goza de un poder
discrecional más amplio -que no absoluto, pues su acción está de todos modos
sometida a controles, según la Constitución-, el juez de tutela debe actuar con
prudencia, sin perjuicio, eso sí, de la claridad conceptual y de la entereza de
sus determinaciones en guarda de los derechos fundamentales, cuya protección se
le ha confiado. Esto quiere decir que ha de ponderar de manera equilibrada los
derechos, valores y principios constitucionales que inciden y pueden afectarse
en el asunto bajo examen. El postulado que le corresponde preservar es el de la
vigencia efectiva y prevalente de la Constitución aun en tiempos de crisis y,
en consecuencia, se espera de él una total convicción sobre los hechos y su
exacto enfoque constitucional, así como la certidumbre responsable acerca de
los efectos que provocaría cualquier determinación que adopte. En todo caso,
habrá de tener en cuenta que, so pretexto de defender el orden público, las
autoridades no obtienen patente de corso para desconocer o atropellar los
derechos fundamentales, aunque les sea posible restringirlos razonablemente.
Ahora bien, si, como en este fallo se
explica, los integrantes de la Fuerza Pública, en su condición de autoridades,
están en aptitud de violar o amenazar derechos fundamentales, con mayor razón
procede contra ellos la acción de tutela en circunstancias de conflicto o lucha
armada, interna o externa, ya que es entonces, precisamente, cuando más pueden
temerse y desencadenarse actos que atenten contra la efectividad de tales
derechos, lo que ha dado origen a la consagración, en tratados públicos, de las
garantías mínimas del Derecho Internacional Humanitario.
Por supuesto, verificado por el juez de
tutela que existe una violación manifiesta de derechos fundamentales por acción
u omisión de la autoridad militar, o que se da una situación de amenaza de los
mismos por tales causas, ha de conceder el amparo, impartiendo las órdenes de
inmediato cumplimiento en cuya virtud debe cesar la vulneración actual de los
derechos o impedirse la ocurrencia de los hechos que los ponen en peligro.
Si puede el juez proferir sentencia de
tutela, cuya parte resolutiva consagre obligaciones concretas en cabeza de la
autoridad demandada -en estos casos, los mandos militares o de policía en
cualquiera de sus niveles-, es aplicable, como en todos los procesos de este
tipo, la disposición del artículo 86 de la Constitución: "La protección
consistirá en una orden para que aquel respecto de quien se solicita la
tutela actúe o se abstenga de hacerlo. El fallo, que será de inmediato
cumplimiento, podrá impugnarse ante el juez competente y, en todo caso,
éste lo remitirá a la Corte Constitucional para su eventual revisión"
(subraya la Corte).
Así las cosas, en principio, salvo lo que
más adelante se expone acerca de la aplicación del artículo 4 constitucional,
la decisión judicial prevalece sobre las que, de sus superiores dentro de la
jerarquía del cuerpo armado, hubiera podido recibir y estuviere ejecutando o
fuere a ejecutar el miembro de la Fuerza Pública contra quien se profiere.
Por ello, la Corte Constitucional estima
equivocado el alegato que en el presente proceso quisieron hacer valer los
altos mandos militares respecto a la orden impartida por el juez sobre remoción
de las barricadas en el Caquetá, según el cual les era imposible acatar el
mandato judicial porque, al hacerlo, podían incurrir en el delito de
desobediencia militar.  Dada la prevalencia de la orden del juez, que era de
inmediato cumplimiento, como lo señala el artículo 86 de la Carta, la posible
conducta delictiva en el campo del servicio no se configuraba por la ejecución
de los actos que imponía la sentencia, ya que se daba una causal de
justificación del hecho.
Debe señalarse que ese cumplimiento de las
órdenes impartidas por jueces de tutela es imperativo, aun para las más altas
autoridades militares, como lo es para el Presidente de la República y sus
ministros y para todo servidor público, así como para toda persona, nacional o
extranjera, dentro del territorio (arts. 4 y 6 de la Constitución).
Claro está, como se dijo, el juez de
tutela, por regla general, no puede intervenir, como no podría hacerlo ningún
juez ni tribunal, en operaciones estrictamente militares o de policía.
Pero, en cuanto a las órdenes que sí puede
y está obligado a impartir el juez -las destinadas a proteger los derechos
fundamentales-, existe la obligación correlativa, a cargo del mando militar, de
obedecerlas.
El argumento según el cual de la ejecución
de tales órdenes judiciales pudiera derivarse un manejo erróneo del orden
público, no tiene validez, puesto que razonando de ese modo podría incumplirse
toda decisión judicial que se refiera a las funciones de la fuerza pública. Por
otra parte, los mandatos judiciales en comento no tienen por objeto sustituir
al Presidente de la República en el ejercicio de la función que le es propia,
ni a las jerarquías castrenses en el desarrollo de las instrucciones que él
imparta, mientras una y otro se ajusten a la preceptiva constitucional, a las
reglas del Derecho Internacional Humanitario, al respeto debido por la dignidad
de las personas y a la preservación íntegra de sus derechos fundamentales.
No se descarta, desde luego, que un juez
adopte en casos extraordinarios decisiones que puedan ser contrarias al orden
jurídico en vigor. En tales eventos, la conducta  apropiada no es el desacato a
lo dispuesto en la sentencia, que debe cumplirse, sino el uso de los recursos
judiciales correspondientes, que, para el caso de la tutela, consisten en la
impugnación del fallo de primera instancia (artículos 86 de la Constitución y
31 del Decreto 2591 de 1991).
Existe, sin embargo, la posibilidad de
inaplicar al caso concreto lo ordenado por un juez de instancia, al amparo del
artículo 4 de la Constitución Política, sobre el supuesto extraordinario y
extremo de una incompatibilidad entre la orden impartida y normas
constitucionales expresas que puedan resultar absoluta e indudablemente
contradichas por ella, cuya ejecución ocasionara efectos inminentes e
irreversibles. Al respecto cabe la misma distinción que ya ha hecho la
jurisprudencia, a propósito de las órdenes militares, entre la obediencia
debida y la obediencia ciega  (Cfr. Sentencia T-409 del 8 de junio
de 1992), pero es evidente el carácter limitado de esta posibilidad
excepcional, pues, a juicio de la Corte, no puede quedar en manos del
destinatario del mandato judicial la potestad de resolver si lo cumple o no.
De todos modos, las
hipótesis de desacato tienen su regulación en el artículo 52 del Decreto 2591
de 1991.
En
este caso, se promovió incidente de desacato, contra las autoridades militares
que habían impartido orden en el sentido de establecer barricadas en la zona de
conflicto.
Dicho
incidente prosperó en primera instancia pero quedó sin sustento en la segunda.
La
Corte Constitucional no entrará a revisar el proveído correspondiente, por
cuanto ya fue resuelto en instancia, de conformidad con lo previsto en el
artículo 52 del Decreto 2591 de 1991 y, de otra parte, como resulta de esta
sentencia, no se encontró probada la violación de derechos fundamentales,
luego, por sustracción de materia, no hay lugar a tratar el tema en este fallo.
6. Cumplimiento de los
fallos de tutela. La vía idónea para expresar discrepancias sobre lo resuelto.
El respeto a las decisiones judiciales, prenda esencial de la supervivencia del
orden jurídico.
Como
se ha expuesto, el artículo 86 de la Constitución determina que la protección
de los derechos fundamentales por parte del juez de tutela consistirá en una orden para que
la autoridad pública o el particular, según el caso,
actúe o se abstenga de hacerlo, y prescribe que el fallo es de inmediato
cumplimiento.
De
igual forma, el artículo 27 del Decreto 2591 de 1991 establece que, proferido
el fallo que concede la tutela, la autoridad responsable del agravio deberá cumplirlo sin demora y prevé la posibilidad, por parte del juez de
tutela, de conminar al superior jerárquico de la autoridad responsable con el
fin de hacer cumplir la orden impartida. Adiciona el mencionado artículo que el
juez podrá sancionar por desacato al responsable y al superior hasta que
cumplan la sentencia.
En el caso de la referencia, la autoridad
demandada alegó como causal de incumplimiento del fallo que concedió el amparo
solicitado, la posibilidad de incurrir en el delito militar de desobediencia
-lo cual, se repite, no tenía asidero frente a la prevalencia de las órdenes
judiciales tendientes a resguardar los derechos fundamentales-, y
adicionalmente concedió declaraciones públicas, como también lo hicieron
superiores suyos como el Ministro de Defensa Nacional y el Comandante del
Ejército, descalificando el fallo.
Ante tal conducta, la Corte se ve precisada
a insistir en que las órdenes de los jueces son para cumplirlas y no para
debatirlas ante los medios de comunicación, menos todavía si quienes lo hacen,
por perentorio mandato constitucional (art. 219 C.P.), no son deliberantes.
Ninguna autoridad pública pero menos
todavía la que tiene prohibido deliberar, puede sustraerse al deber de acatar
sin discusiones los fallos judiciales, y menos proclamar públicamente, como en
este caso se hizo, que el juez, al fallar, está equivocado. Esto último es
posible pero no es la autoridad militar la llamada a definirlo así, estando,
como están los fallos de tutela sujetos, al examen del superior jerárquico, si
se impugnaron, y al eventual control de la Corte Constitucional en sede de
revisión. Mientras las correspondientes providencias judiciales que confirmen o
revoquen el fallo se producen, la autoridad o persona contra la cual se ha
proferido una orden de amparo está obligada a su exacto y oportuno acatamiento,
aunque discrepe de su sentido y fundamentos.
Cabe recordar aquí que el juez de tutela es
juez constitucional que vela tanto por la protección subjetiva de los derechos
como por la defensa objetiva de la Constitución, en el ámbito de sus precisas
atribuciones. El papel que cumple en el Estado Social de Derecho es
trascendental y así lo ha reconocido esta Corte en Sentencia T-406 del 5 de
junio de 1992, M.P: Dr. Ciro Angarita Barón:
"...la idea de
control judicial aparece como la clave funcional para evitar un desbordamiento
de poder y para lograr una adaptación del derecho a la realidad social.
Depositario de las ventajas propias del sabio alejado de la sociedad, que
piensa en la objetividad de los valores y dotado de las ventajas de quien tiene
el compromiso de tomar cotidianamente en consideración "la realidad viviente
de los litigios", el juez está en plena capacidad, como ningún otro órgano
de régimen político, de desempeñar ese papel. En síntesis, el control ejercido
por jueces y tribunales en el Estado constitucional contemporáneo resulta
siendo la fórmula para la mejor relación seguridad jurídica-justicia.
Así, es la autoridad judicial la llamada a
establecer si en un determinado caso se han violado o puesto en peligro los
derechos fundamentales y es la competente para tomar las medidas pertinentes,
con miras a corregir la actuación que dio origen a ello.
Aunque en el caso que ahora se estudia la
sentencia de primer grado fue revocada -y esta Corte considera acertada la
revocación-, mientras no lo fue, merecía el respeto no sólo de los
destinatarios de las órdenes en ella impartidas sino el de toda la
colectividad. Para la Corte, es grave antecedente, que no se debe repetir, la
pública desconceptuación que se hizo del fallo y del juez que lo dictó, antes
de proferidas las providencias orientadas a su revisión.
Resulta extraña al Estado Social de Derecho
y contraria a la Constitución la conducta de altos servidores del Estado que,
ante sus discrepancias respecto de una providencia judicial, optan por
desacreditar al juez que la profiere, pues, al hacerlo, erosionan gravemente la
vigencia de las instituciones jurídicas y dan pie a las vías de hecho como
formas alternativas de solución de conflictos, que la Corte no vacila en
rechazar.
No se olvide que dentro del sistema
jurídico existen vías, también jurídicas, para controvertir los fallos
judiciales y para hacer valer ante las jerarquías superiores, según la
Constitución y la ley, las propias razones: en este caso, la impugnación del
fallo de tutela. Son esos caminos los indicados cuando no se comparte una
determinación del juez. Jamás el irrespeto al fallo, ni al juez, ni la discusión
pública sobre su idoneidad.
Mientras el juez de tutela goce -como en
este caso gozaba- de la facultad constitucional y legal y de la competencia
para resolver sobre aquello que ante él se plantea, no es admisible la actitud
renuente a cumplir, por parte de quien es destinatario de sus mandatos, y menos
aun es de recibo la pública presión sobre los superiores jerárquicos para
quitarles independencia en cuanto a la decisión de si mantienen o revocan la
sentencia impugnada.
Más todavía, la Corte debe reiterar, en
guarda de la autonomía funcional de los jueces, que, "en el ámbito de sus
atribuciones (...), están autorizados para interpretar las normas en las que
fundan sus decisiones" (Cfr. Sentencia T-094 del 27 de febrero de 1997),
lo cual hace parte de la independencia que la Constitución les garantiza, por
lo cual, inclusive, "tampoco es posible iniciar procesos disciplinarios
contra los jueces con motivo de las providencias que profieren o a partir de
las interpretaciones que en ellas acogen".
Se repite que "la responsabilidad
disciplinaria de jueces y magistrados no puede abarcar el campo funcional, esto
es el que atañe a la autonomía en la interpretación y aplicación del Derecho
según sus competencias". "Por consiguiente, el hecho de proferir una
sentencia judicial en cumplimiento de la función de administrar justicia no da
lugar a acusación ni a proceso disciplinario alguno" (Cfr. Corte
Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-417 del 4 de octubre de 1993).
7. La libertad de
locomoción. Su naturaleza fundamental no implica un carácter absoluto. La ley
puede establecer restricciones. Sus limitaciones en los estados de excepción.
Ya
la Corte ha tenido ocasión de pronunciarse sobre el carácter fundamental de la
libertad de locomoción y residencia de las personas, la cual no puede ser
obstruida por la autoridad pública sino en los casos y bajo las circunstancias
que el ordenamiento constitucional y los tratados internacionales sobre
derechos humanos autorizan.
En
Sentencia T-518, del 16 de septiembre de 1992, la Corte Constitucional destacó:
"El derecho que
ahora nos ocupa es fundamental en consideración a la libertad -inherente a la
condición humana-, cuyo sentido más elemental radica en la posibilidad de
transitar o desplazarse de un lugar a otro dentro del territorio del propio
país, especialmente si se trata de las vías y los espacios públicos.
La libre locomoción
está consagrada en varios convenios y pactos internacionales, entre ellos la
Declaración Universal de los Derechos Humanos (Naciones Unidas, 1948), cuyo
artículo 13 señala que "toda persona tiene derecho a circular libremente
(...) en el territorio de un Estado", y el Pacto Internacional de Derechos
Civiles y Políticos, adoptado por la Ley 74 de 1968, que en su artículo 12
indica:  "Toda persona que se halle legalmente en el territorio de un
Estado tendrá derecho a circular libremente por él...".  Añade esta última
declaración que el enunciado derecho y los que con él se relacionan "no
podrán ser objeto de restricciones salvo cuando éstas se hallen previstas en la
ley, sean necesarias para proteger la seguridad nacional, el orden público, la
salud o la moral públicas o los derechos y libertades de terceros, y sean
compatibles con los demás derechos reconocidos en el presente Pacto".
(...)
En ese orden de
ideas, el cierre de una calle afecta la libertad de locomoción en cuanto impide
a las personas transitar en espacios que, por su carácter público, deben ser
accesibles a todos los miembros de la colectividad en iguales condiciones.
(...)
Así una vía pública
no puede obstruirse privando a las personas del simple tránsito por ella, pues
semejante conducta atenta contra la libertad de locomoción de la mayoría de los
habitantes y lesiona el principio de prevalencia del interés general, además de
que constituye una apropiación contra derecho del espacio público, esto es, un
verdadero abuso por parte de quien pone en práctica el mecanismo de
cierre".
En
el mismo fallo se advirtió, sin embargo, que no se trata de un derecho absoluto
sino susceptible de restricciones y limitaciones, según lo que disponga la ley.
Dicho
de otra manera, la libertad en cuestión, según los términos del artículo 24 de
la Carta, consiste en el derecho que tienen todos los colombianos de circular
libremente por el territorio nacional, de entrar y salir de él, y de permanecer
y residenciarse en Colombia, pero, como resulta del mismo texto normativo y de
la jurisprudencia mencionada, ese calificativo de fundamental, dado a la
indicada expresión de la libertad personal, no equivale al de una prerrogativa
incondicional, pues el legislador ha sido autorizado expresamente para
establecer limitaciones a su ejercicio, buscando conciliarla con otros derechos
o con los principios rectores de todo el sistema. Ello, claro está, sin que
tales restricciones supongan la supresión o el desvanecimiento del derecho
fundamental, pues se entiende que no pueden desconocer su núcleo esencial. Es
decir, el legislador no goza de la discrecionalidad suficiente como para llegar
al punto de hacer impracticable, a través de las medidas que adopte, el
ejercicio de tal libertad en su sustrato mínimo e inviolable.
Puede
entonces la ley, por razones de prevalencia del interés general, establecer
reglas que obliguen al individuo y le resten posibilidades de movimiento en el
territorio, pero le está vedado soslayar los principios, valores y derechos
constitucionales. La libertad del legislador va justamente hasta el límite que
trazan la vigencia y la eficacia de ellos.
En
el Estado Constitucional moderno todos los poderes públicos, incluido el
legislador, están sometidos, como en esta misma sentencia lo destaca la Corte,
a la Constitución y a los tratados internacionales sobre derechos humanos, y la
validez de las normas expedidas con base en el ejercicio de facultades
discrecionales que autorizan restricciones queda condicionada, en todo caso, a
la compatibilidad que exista entre ellas y la norma superior, así como a la
necesidad del acto correspondiente para lograr los fines institucionales
propuestos, en el marco de una sociedad democrática.
En
cuanto se refiere a las limitaciones de la libertad de locomoción, los tratados
internacionales han demarcado el campo de lo que es permisible, y, en
consecuencia, aplicando lo previsto en el artículo 93 de la Constitución, el
derecho fundamental del que se trata debe interpretarse de conformidad con lo
allí dispuesto, siempre que se trate de convenios ratificados por Colombia.
La
normatividad internacional al respecto admite las restricciones a la libertad
de locomoción, si se reúnen algunas condiciones y se presentan determinadas
circunstancias.
Así,
el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, aprobado mediante Ley
74 de 1968, establece en su artículo 12 lo siguiente:
"1. Toda
persona que se halle legalmente en el territorio de un estado tendrá derecho a
circular libremente por él y a escoger libremente en él su residencia.
2. Toda persona
tendrá derecho a salir libremente de cualquier país, incluso del propio.
3. Los derechos
antes mencionados no podrán ser objeto de restricciones salvo cuando éstas se
hallen previstas en la ley, sean necesarias para proteger la seguridad
nacional, el orden público, la salud, la moral públicas o los derechos y
libertades de terceros, y sean compatibles con los demás derechos reconocidos
en el presente Pacto. (...)(se subraya)
Por
su parte, la Convención Americana sobre Derechos Humanos, aprobada mediante Ley
16 de 1972, en su artículo 22 dispone:
" Artículo 22.
Derecho de Circulación y Residencia.
1. Toda persona que
se halle legalmente en el territorio de un estado tiene derecho a circular por
el mismo, y, a residir en él con sujeción a las disposiciones legales.
2. Toda persona
tiene derecho a salir libremente de cualquier país, inclusive del propio.
3. El ejercicio
de los derechos anteriores no puede ser restringido, sino en virtud de una ley,
en la medida indispensable en una sociedad democrática, para prevenir
infracciones penales o para proteger la seguridad nacional, la seguridad o el
orden públicos, la moral o la salud públicas, o los derechos y libertades de
los demás.
4. El ejercicio
de los derechos reconocidos en el inciso 1 puede así mismo ser restringido por
la ley, en zonas determinadas, por razones de interés público". (se subraya)
Se
concluye que la libertad de locomoción puede verse limitada en ciertos eventos
por disposición constitucional o legal, y ello es así en el ordenamiento
jurídico colombiano, si bien cabe distinguir entre las reglas aplicables en
tiempo de paz y las que, de conformidad con la Carta y la Ley Estatutaria
correspondiente, están autorizadas durante la vigencia de los estados de
excepción. En estos últimos casos, aunque sin afectar el núcleo esencial del
derecho, las restricciones a su ejercicio individual, en guarda del interés
colectivo, pueden ser más intensas.
Como
ya se dijo, el ejercicio de la libertad de locomoción puede, en algunas
ocasiones, comprometer el orden público, motivo por el cual el legislador
extraordinario, cuando ha sido declarado el Estado de Guerra o el de Conmoción
Interior, siempre que la medida en concreto guarde relación exclusiva, directa
y específica con las causas que han determinado la perturbación, está facultado
para imponer límites a dicho ejercicio con el fin de lograr el restablecimiento
de la normalidad. Se trata de la imposición de obligaciones o prohibiciones
extraordinarias, pero razonables, que el Estado exige a los particulares para
sostener la estabilidad institucional, la pacífica convivencia y la seguridad
jurídica, no menos que la eficacia de los demás derechos y libertades
(Preámbulo y artículo 2 C.P.).
Los
estados de excepción -debe reafirmarse- no tienen como objetivo único y
exclusivo el de proteger la estructura del poder, sino que, además, han sido
consagrados con la finalidad de poner a salvo a la comunidad, de garantizar los
derechos de sus integrantes y de dar plena vigencia al interés general.
Esta
Corte, en Sentencia C-179 del 13 de abril de 1994, indicó lo siguiente sobre la
naturaleza de las normas excepcionales:
"La restricción
de las libertades y derechos fundamentales ha de tener como propósito esencial
la preservación de esos mismos bienes, que de ninguna manera pueden ser
destruidos sino provisoriamente limitados, con el propósito de que la obediencia
al derecho se restaure y las libertades y derechos recobren la vigencia plena
de que gozan en tiempo de normalidad. Es lo que pudiéramos llamar la paradoja
de los estados de excepción: las libertades públicas y los derechos
fundamentales se restringen, en beneficio de esos mismos bienes. Esa
circunstancia brinda un insustituible criterio de control de los actos del
gobernante investido de poderes excepcionales...".
Específicamente,
en cuanto se refiere a las restricciones a las que está sujeta la libertad de
locomoción durante el Estado de Conmoción Interior, el artículo 38 de la Ley
137 de 1994, Estatutaria de los estados de excepción, establece lo siguiente:
"Artículo 38.
Facultades. Durante el Estado de Conmoción Interior el Gobierno tendrá además
la facultad de adoptar las siguientes medidas."
"a) Restringir,
sin que se afecte el núcleo esencial, el derecho de circulación y residencia.
En tal virtud podrá limitarse o prohibirse genéricamente la circulación o
permanencia de personas o vehículos en horas y lugares determinados que puedan
obstruir la acción de la fuerza pública, con miras al restablecimiento del
orden público.
En la respectiva
entidad territorial podrá también imponerse el toque de queda.
Igualmente podrá
exigir a personas determinadas que comuniquen, con una antelación de dos días
todo desplazamiento fuera de la localidad en que tengan su residencia habitual.
Parágrafo 1. Cuando
esta medida deba aplicarse en zonas rurales, el Gobierno podrá expedir permisos
especiales con el fin de garantizar el libre tránsito de las personas, cuando
quiera que se trate de sus residencias o zonas donde ejercen su actividad
comercial, económica o profesional.
Parágrafo 2. No
podrá en ningún caso ordenarse el desarraigo ni el exilio interno."
Al
ejercer el control automático de constitucionalidad del respectivo proyecto de
ley estatutaria, y en lo referente al tema de las restricciones, la Corte
declaró, en Sentencia C-179 de 1994 (M.P.: Dr. Carlos Gaviria Díaz) la exequibilidad
de la transcrita disposición y formuló las siguientes consideraciones:
"El derecho de
circulación, de acuerdo con la Carta, puede ser limitado por la ley, pero tales
restricciones no pueden ser de tal índole que lo hagan nugatorio. Durante los
estados de excepción, especialmente en el  caso de guerra exterior o conmoción
interior, el legislador está autorizado para establecer restricciones a la
libre circulación y residencia de las personas; en consecuencia, el Presidente
de la República, en dichos períodos, puede válidamente señalar las limitaciones
que las circunstancias hagan aconsejable, por razones de seguridad nacional o
de orden público, como para proteger la vida de las personas, su salud, u otros
de sus derechos fundamentales.
(    )
Por otra parte,
considera la Corte que no les asiste razón a los intervinientes citados que
piden la inexequibilidad del inciso 3o. del literal a) del artículo 38 del
proyecto de ley que se revisa, en el cual se exige a "personas
determinadas" que comuniquen con antelación de dos días todo
desplazamiento fuera de la localidad en que tengan su residencia habitual,
porque no se trata de una limitación a la libertad corporal de las personas,
sino del requerimiento de un permiso especial que deben obtener para poderse
movilizar, debido a la grave situación de orden público que se viva en
determinada zona del territorio nacional.
Entonces no es del
caso el cumplimiento de las exigencias establecidas en el artículo 28 de la
Constitución, por no tratarse de una privación de la libertad corporal, como la
allí aludida.
El permiso especial
a que se refiere el parágrafo 1o. del literal que se examina, no vulnera la
Constitución, pues este es un procedimiento plenamente válido para proteger a
las personas en su vida, y en su integridad física, dada la grave situación de
orden público que pueda presentarse en determinadas zonas rurales, que obliga a
tomar esta clase de medidas.
El Parágrafo 2o. al
prohibir que durante el estado de conmoción interior se impongan medidas como la
expulsión del domicilio o del territorio, respeta el derecho constitucional que
le asiste a todo colombiano, de circular libremente por el territorio nacional,
de entrar y salir de él, y de permanecer y residenciarse en Colombia (art. 24
C.N.). Recuérdese que esta prohibición cobija exclusivamente a los colombianos,
pues los extranjeros, como se verá más adelante, pueden ser castigados con la
expulsión del territorio, por infringir determinadas exigencias legales".
Ahora bien, el Presidente de la República,
en ejercicio de las facultades que le confiere el artículo 213 de la
Constitución Política y en desarrollo del Decreto Legislativo 1900 del 2 de
noviembre de 1995, también encontrado exequible, por medio del cual se declaró
el Estado de Conmoción Interior, cuyo término inicial (90 días) fue prorrogado
mediante Decreto Legislativo 208 del 29 de enero de 1996, expidió el Decreto
717 del 18 de abril del mismo año, en virtud del cual "se dictan unas
medidas tendientes a la preservación del orden público", entre las cuales
se encontraba la creación de las denominadas "zonas especiales de orden
público" y la consagración de límites y restricciones temporales a las
libertades de circulación y residencia.
El Decreto Legislativo 717 ya citado
definió en su artículo 1 como zonas especiales de orden público "aquellas
áreas geográficas en las que con el fin de restablecer la seguridad y la
convivencia ciudadanas afectadas por las acciones de las organizaciones
criminales y terroristas, sea necesaria la aplicación de una o más de las
medidas excepcionales de que tratan los siguientes artículos, sin perjuicio de
la aplicación de las demás medidas que se hayan dictado con base en la
conmoción y que se encuentren vigentes".
El artículo 3 ibídem estableció:
"Artículo
3.- Restríngese el derecho de circulación y residencia en las zonas
especiales de orden público al que (sic) se refiere el presente Decreto. La
restricción consiste en la limitación o prohibición del ejercicio de tal
derecho mediante medidas como toque de queda, retenes militares, indicativos
especiales para movilización, salvoconductos, inscripción en la Alcaldía,
comunicación anticipada a ésta de desplazamiento fuera de la cabecera
municipal. En tal virtud, el Gobernador o los Gobernadores correspondientes
podrán dentro del territorio de su jurisdicción adoptar directamente o a
solicitud del Comandante Militar que ejerza el control operacional en la zona,
la medida adecuada a las condiciones especiales de su territorio, señalando las
áreas geográficas, lugares, períodos de duración y vías de comunicación en que
se aplicarán tales medidas".
Mediante Sentencia C-295 del 5 de julio de
1996, dicha norma fue declarada exequible por esta Corporación, salvo la
expresión "inscripción en la Alcaldía", la cual fue declarada
inexequible por violar el artículo 24 de la Constitución. La Corte hizo las
siguientes precisiones sobre el aludido precepto:
"...durante los
estados de excepción el legislador extraordinario está facultado para imponer
las limitaciones descritas atendiendo a razones de seguridad nacional,
convivencia ciudadana o estabilidad institucional que hagan aconsejable adoptar
tales medidas, en orden a garantizar y proteger la vida de las personas y los
demás derechos que les son inherentes y esenciales.
Es del caso precisar
que dichas restricciones deberán tener, además, un carácter transitorio y
temporal, de manera que no se afecte el contenido fundamental de los derechos,
y que por ende se asegure la proporcionalidad entre las medidas que se adopten
y la gravedad de los hechos.
Por lo anterior, a
juicio de la Corte, con las restricciones enunciadas en el artículo 3°, a
saber, el toque de queda, los retenes militares, los indicativos especiales
para la movilización, los salvoconductos y la comunicación  anticipada sobre
desplazamiento fuera de la cabecera municipal, no se quebranta el artículo 28
constitucional, pues tales medidas no implican una privación de la libertad
corporal de las personas, sino que por el contrario, tienen como finalidad que
en aquellas zonas clasificadas como especiales por el incremento de la
actividad de las organizaciones criminales y terroristas que afectan en forma
grave la situación de orden público, se adopten instrumentos encaminados a
proteger la vida, bienes y derechos de las personas - artículo 2° CP.-, así
como su integridad física" (Cfr. Corte Constitucional. Sala Plena.
Sentencia C-295 del 5 de julio de 1996. M.P.: Dr. Hernando Herrera Vergara).
El
Decreto Legislativo 717 de 1996 fue a su vez desarrollado por el Presidente de
la República en ejercicio de las facultades que le confiere el artículo 2 de
dicha norma, mediante el Decreto 871 del 13 de mayo del mismo año -simplemente
instrumental, respecto de aquél y en todo dependiente de su vigencia-, por el
cual delimitó como zona especial de orden público "el área geográfica de
la jurisdicción de todos los municipios que pertenecen a los departamentos de
Guaviare, Vaupés, Meta, Vichada y Caquetá".
Ahora
bien, por Decreto 777 de 1996 fue prorrogado nuevamente el Estado de Conmoción
Interior y mediante el Decreto 1303 del 25 de julio de 1996, el Presidente de
la República lo levantó, pero, facultado para ello por el artículo 213 de la
Constitución, prorrogó por noventa días más, a partir del 29 de julio de 1996,
la vigencia de los Decretos 1901, 1902 y 2110 de 1995, y 717 y 900 de 1996.
En
el caso bajo estudio, alegó uno de los intervinientes que las autoridades
públicas no estaban habilitadas para restringir en la zona de los hechos la
libertad de locomoción. El Decreto Legislativo 717 de 1996, en virtud del cual
se establecieron dichas limitaciones, se refería expresamente a que éstas se
aplicaran en las llamadas "Zonas de Orden Público", determinadas, en
lo que toca con la región, por el mencionado Decreto 871, y, en cuanto éste
último no fue expresamente prorrogado en su vigencia, no podía, según ese
enfoque, aplicarse al Departamento del Caquetá.
Este
argumento no podía prosperar en relación con la tutela revisada, ya que las
limitaciones impuestas a la libertad de locomoción eran aplicables en ese
momento al Departamento del Caquetá: éste sí gozaba de la calificación de
"zona especial de orden público".
En
efecto, aunque el Decreto 1303 de 1996 no incluyó el 871 del mismo año entre
aquellos cuya vigencia se prorrogaba, tal disposición permanecía vigente para
la época en que tuvieron lugar los acontecimientos, si se tienen en cuenta su
naturaleza y el ámbito propio de los actos presidenciales fundados en el
artículo 213 de la Carta Política.
Los
decretos legislativos expedidos por el Presidente de la República en virtud de
las facultades que le otorgan los artículos 212, 213 y 215 de la Constitución,
agotan en sí mismos las posibilidades extraordinarias de restringir derechos y
libertades durante la vigencia de los estados de excepción, por lo cual los de
carácter puramente instrumental o administrativo, que son totalmente
subalternos de los primeros, nada pueden agregar a ellos desde el punto de
vista material y, si lo hacen, caen bajo el control oficioso de esta Corte,
perdiendo entonces competencia el Consejo de Estado para verificar su
legalidad.
Dijo
la Corte a ese respecto:
"...las
extraordinarias atribuciones concedidas al Presidente de la República por los
artículos 212, 213 y 215 de la Constitución -justamente por concentrar el
Gobierno durante ellos un excepcional cúmulo de poder- son de alcance
restringido, enmarcado por las normas constitucionales, y de interpretación
estricta, y le permiten únicamente regular asuntos relacionados de manera
directa, exclusiva y específica con las causas de la perturbación.
Las medidas que se
adopten, precisamente por su sentido excepcional y con miras a su eficacia,
deben estar plasmadas en decretos con fuerza legislativa y revestidos de
autoridad suficiente para suspender (artículos 212 y 213 C.P.) o para modificar
(artículo 215 C.P.) la normatividad preexistente de rango legal. En
consecuencia, están reservadas al Presidente de la República, con las firmas de
todos sus ministros, en su calidad de legisladores extraordinarios.
De ello se deduce
que las disposiciones sustancialmente orientadas a conjurar las causas de la
crisis de orden público o  a  impedir la extensión de sus efectos, en cuanto
-se repite- tienen un carácter legislativo, no pueden estar incluídas en actos
de jerarquía inferior, no aptos para afectar la legislación ni para restringir
o condicionar el ejercicio de los derechos y libertades públicas, lo que por
regla general impide utilizar, para consagrar aquéllas, la potestad
reglamentaria o las atribuciones puramente administrativas del Presidente de la
República.
Obsérvese que, si el
control de la situación del orden público pudiera lograrse en tales casos por
la vía de normas ordinarias, no sería necesaria ni permisible la apelación a
los estados excepcionales, pues cabalmente éstos se hacen indispensables por la
magnitud superior de la perturbación, no susceptible de ser controlada por las
vías comunes.
Desde luego,  pero
en  aspectos  puramente  instrumentales -jamás de fondo-, imprescindibles para
la ejecución concreta y específica de los decretos legislativos, con estricta
sujeción a los dictados de éstos y, por supuesto, sin posibilidad alguna de
limitar o afectar los derechos fundamentales, podría caber el ejercicio de la
potestad reglamentaria, de modo marginal.
En virtud de tal
posibilidad, el Gobierno no está facultado para añadir disposición sustancial
alguna.
No es aceptable que
por ese camino se introduzcan reglas reservadas por la Constitución a la ley,
ni adiciones, modificaciones, aclaraciones o condicionamientos de fondo a las
medidas adoptadas en decretos legislativos, y mucho menos podría pensarse que
en tales actos fuera dable al Gobierno plasmar normas de contenido penal,
disciplinario o sancionatorio.
Dada la naturaleza
de la función constitucional extraordinaria que se atribuye al Ejecutivo en
tales casos, el ámbito del poder reglamentario es de suyo exiguo, restringido,
pues la función que se cumple en guarda del orden público está prácticamente
copada, desde el punto de vista de las transitorias atribuciones normativas del
presidente, por los decretos con fuerza de ley.
De allí resulta, por
tanto, para los efectos del control constitucional confiado a esta Corte, que
la competencia de ésta no procede de la calificación formal que se haya hecho
de un decreto como reglamentario, sino de su contenido material, toda vez que,
si en realidad, considerada su sustancia, se trata de medidas legislativas, la
Corte debe asumir de oficio su conocimiento en caso de que el Ejecutivo no se
lo remita al día siguiente al de su  expedición" (Cfr.  Sentencia  C-451
del 19 de septiembre de 1996. Magistrados Ponentes : Drs. José Gregorio
Hernández Galindo y Hernando Herrera Vergara).
Precisamente
por ello, en la citada sentencia, mediante la cual se efectuaba el control de
constitucionalidad del Decreto 1303 de 1996, que prorrogaba varias medidas
excepcionales, la Corte declaró inexequible la que se hacía de uno de los
decretos reglamentarios, el 2110 de 1995, pues tal prórroga, en cuanto a él se
refería, "no podía ser incluida en uno legislativo".
Es
decir, en cuanto al Decreto 871, no solamente estuvo excluido de la lista de
prórrogas incorporada por el Ejecutivo al Decreto 1303 de 1996, sino que el
Gobierno no podía incluirlo como prorrogado.
Empero,
su carácter accesorio respecto del Decreto Legislativo 717, éste sí prorrogado
de manera expresa, implicaba la prolongación de su vigencia, en cuanto seguía
la suerte de la norma principal.
Se
concluye de lo dicho que la zona dentro de la cual imperaba la orden militar de
establecer barricadas era, en ese momento, una zona especial de orden público,
luego cabían las restricciones contempladas en el Decreto Legislativo 717 de
1996. En el caso de la referencia no podía prosperar la acción de tutela, por
cuanto las disposiciones restrictivas fueron expedidas por las autoridades
competentes en ejercicio de sus funciones y ajustadas al ordenamiento
constitucional, según sentencias de esta Corte.
Además,
la ejecución de tales medidas correspondía al Ejército Nacional, el cual, según
se deduce del material probatorio que reposa en el expediente, no suprimió la
libre circulación de personas. Simplemente la limitó, en cumplimiento de las
aludidas normas y en ejercicio de sus deberes constitucionales establecidos en
los artículos 2 y 217 de la Carta.  Los residentes de la zona podían transitar
a pie por la carretera, siempre y cuando obtuvieran el permiso respectivo por
parte de las Fuerzas Armadas, aunque el tránsito vehicular, en virtud de su
misma naturaleza y de los peligros que representaba en el momento para la
guarda del orden público, estaba sujeto a mayores controles, perfectamente
autorizados por las normas extraordinarias entonces en vigor, según las
previsiones de la Ley Estatutaria sobre estados de excepción. Repárese en que,
en general, este tipo de tránsito, incluso en épocas de normalidad, tiene una
reglamentación más exigente, por razones de seguridad y salubridad públicas.
Para
la Corte, la libertad de movimiento de carácter estrictamente personal,
particularmente la que se concreta en el traslado del individuo de un lugar a
otro por sus propios medios, desapareciendo los motivos que justifican la
vigilancia estatal sobre los vehículos automotores o de otra índole, debe tener
un ámbito de protección mucho mayor, en cuanto la autonomía de movimiento es
inherente al ser humano, según lo dicho. Y lo tuvo, según lo acreditado, por
cuanto -se repite- nunca se dió en el caso concreto la suspensión del derecho
fundamental de locomoción, ni se obstaculizó el tránsito de las personas, sino
que, simplemente, se lo sometió a condiciones previas, totalmente
proporcionadas a la gravedad de la situación, y cuyo cumplimiento no era
difícil ni hacía impracticable el ejercicio de las libertades constitucionales
invocadas.
En
síntesis, frente a los hechos objeto de la solicitud de amparo, no encuentra la
Corte motivo alguno de inconstitucionalidad en la actuación de la Fuerza
Pública, por lo cual se declarará que la acción de tutela no estaba llamada a
prosperar.
8. El derecho constitucional a que el tránsito
de alimentos, medicinas y personal médico no se obstruya en ningún tiempo
Uno de los argumentos de la demanda
consistió en este caso en sostener que la orden de establecer parapetos en la
vía afectaba de manera grave a la población, por cuanto hacía imposible que a
la zona en conflicto llegaran alimentos y medicinas.
Si bien uno de los testimonios considerados
aseguró que en cierta oportunidad se había obstaculizado transitoriamente la
labor del cuerpo médico, y, al decir de otro testigo, se dificultó el tránsito
a un camión cargado de víveres, en el expediente no existe prueba de que tales
situaciones, coyunturales y transitorias, se hubieren prolongado en forma tal
que el personal de salud, las medicinas o los alimentos no hubieren llegado
oportunamente a su destino, ni tampoco hay evidencia en el sentido de que las
restricciones aplicadas con apoyo en las normas de excepción hubieren
significado el bloqueo del tránsito peatonal y vehicular de manera que se
hubiera causado daño a la población civil en tales materias.
De ninguna manera fue cercada ni sitiada la
comunidad y, aun con las limitaciones introducidas a la libertad de locomoción,
mal podría afirmarse, según lo probado, que las órdenes militares impartidas
hubieran ocasionado la imposibilidad del tránsito de medicamentos y víveres,
por lo cual carece de fundamento el cargo por violación o amenaza de los
derechos fundamentales a la vida y a la salud de los habitantes.
No duda la Corte en advertir que, si así
hubiese sucedido, la acción de tutela habría tenido que prosperar, pues en tal
hipótesis -no probada en este caso- se habría desconocido de manera flagrante
el núcleo esencial de los aludidos derechos fundamentales, se habrían
quebrantado clarísimos principios del Derecho Internacional Humanitario y de
tratados internacionales obligatorios para Colombia (artículo 93 C.P.), se
habría transgredido el artículo 214 de la Constitución, que prohibe
expresamente en los estados de excepción suspender los derechos humanos y las
libertades públicas, y, por tanto, habría tenido lugar la responsabilidad
constitucional de las autoridades implicadas, con arreglo al numeral 6 del
mismo precepto superior.
DECISION
Con base en las expuestas consideraciones,
la Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia
en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.- CONFIRMASE, por las
razones expuestas, el fallo proferido en segunda instancia por el Juzgado Unico
Promiscuo del Circuito de Belén de los Andaquies (Caquetá), en virtud del cual
se negó el amparo solicitado, por no haberse violado derecho fundamental
alguno.
Segundo.- PREVIENESE a las
autoridades militares, en sus distintos rangos, para que en el futuro se
abstengan de controvertir, por fuera de los recursos de ley, los fallos
judiciales.
Tercero.- LIBRENSE las comunicaciones previstas en el
artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para los fines allí contemplados.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
cúmplase.
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Presidente
JORGE ARANGO MEJIA              ANTONIO
BARRERA CARBONELL
Magistrado
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ         HERNANDO
HERRERA VERGARA
Magistrado                        Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
FABIO MORON DIAZ
Magistrado                            Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
LA SUSCRITA SECRETARIA GENERAL DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL
HACE CONSTAR:
Que el Magistrado doctor Vladimiro Naranjo
Mesa no firma la presente providencia por encontrarse en comisión oficial en el
exterior.
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
Aclaración de voto a la Sentencia SU-257/97
ORDENES MILITARES-Prevalencia general sobre órdenes de
jueces de tutela (Aclaración de voto)
La fuerza pública (Fuerzas Militares y
Policía Nacional) tiene la función específica de mantener el orden público. Su
organización y la misión que deben cumplir, hacen que la regla general sea
ésta: sólo excepcionalmente podría un juez de tutela impartir una orden a un
militar en servicio activo o a un agente de policía.  ¿Por qué?  Sencillamente,
porque toda la organización de un cuerpo armado y su eficacia, dependen del
cumplimiento de las órdenes de los superiores jerárquicos.  Si se admitiera que
los miembros de la fuerza pública están obligados a seguir la orden del juez de
tutela que pugna con la del superior jerárquico, se desvertebraría toda la
organización armada.  En síntesis, en caso de una disparidad entre la orden del
superior jerárquico y una de un juez de tutela, el miembro de la fuerza pública
que cumple funciones militares o de policía tendrá que atenerse a las órdenes
de su superior.  Esta es la regla general. El militar que recibió la orden del
juez, en este caso, se abstuvo de cumplirla.  Sin embargo, la Corte ha
reconocido que su negativa fue justificada, por lo cual nunca fue procedente
sancionarlo por desacatarla. El llamado a decidir válidamente si cumple o no la
orden del juez contraria a la de sus superiores jerárquicos, es el propio
miembro de la fuerza pública. Y siempre deberá tener en cuenta que su primera
obligación es la obediencia debida a sus superiores jerárquicos. Los militares
relacionados directa o indirectamente con la orden ilegal del juez, se
limitaron a señalar la imposibilidad jurídica de cumplirla.  Por eso no era
pertinente la prevención que, por vía general, se hace en la sentencia.
Recuérdese que los fallos de tutela sólo tienen fuerza vinculante para quienes
fueron partes en el proceso respectivo.
Bogotá, mayo 28 de 1997
Con el debido respeto, aclaro el voto en la
sentencia de la referencia, así:
Primero.-  La fuerza pública (Fuerzas Militares y Policía
Nacional) tiene la función específica de mantener el orden público.
A las Fuerzas Militares corresponde la
finalidad primordial de defender la soberanía, la independencia y la integridad
del territorio nacional y mantener el orden constitucional.
La Policía, por su parte, está encargada de
mantener las condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos y
libertades públicas, para asegurar que los habitantes de Colombia convivan en
paz.
Su organización y la misión que deben
cumplir, hacen que la regla general sea ésta:  sólo excepcionalmente podría un
juez de tutela impartir una orden a un militar en servicio activo o a un agente
de policía.  ¿Por qué?  Sencillamente, porque toda la organización de un cuerpo
armado y su eficacia, dependen del cumplimiento de las órdenes de los
superiores jerárquicos.  Si se admitiera que los miembros de la fuerza pública
están obligados a seguir la orden del juez de tutela que pugna con la del
superior jerárquico, se desvertebraría toda la organización armada.  En
síntesis, en caso de una disparidad entre la orden del superior jerárquico y
una de un juez de tutela, el miembro de la fuerza pública que cumple funciones
militares o de policía tendrá que atenerse a las órdenes de su superior.  Esta
es la regla general.
Todo lo anterior está plenamente confirmado
por el artículo 91 de la Constitución:
“En caso de
infracción manifiesta de un precepto constitucional en detrimento de alguna
persona, el mandato superior no exime de responsabilidad al agente que lo
ejecuta.
Los militares en
servicio quedan exceptuados de esta disposición.
“Respecto de
ellos, la responsabilidad recaerá únicamente en el superior que da la orden”. (Negrilla fuera del texto).
De otro lado, la confirmación plena de la
tesis que sostengo, es ésta:  el militar que recibió la orden del juez, en este
caso, se abstuvo de cumplirla.  Sin embargo, la Corte ha reconocido que su
negativa fue justificada, por lo cual nunca fue procedente sancionarlo por
desacatarla.
Segundo.-  Dada la naturaleza de las operaciones militares o de
policía, y teniendo en cuenta los perjuicios que para la comunidad podría traer
consigo el incumplimiento de las órdenes superiores, es claro que el miembro de
la fuerza pública que recibe una orden de un juez de tutela encaminada a
frustrar, cambiar u obstaculizar el cumplimiento de tales órdenes, está en el
deber de abstenerse de obedecerla, pues ante todo está el mantenimiento de la
disciplina, el respeto a la autoridad de sus superiores.
¿Cómo aceptar, por ejemplo, que un juez de
tutela ordene retirarse a un cuerpo de ejército que está sitiando una ciudad en
poder del enemigo, en guerra internacional, con el pretexto de defender los
derechos de la población civil? ¿Qué decir de otro juez que ordenara a un
comandante de batallón abstenerse de combatir contra una cuadrilla de
bandoleros, porque, según el juez, en la lucha pueden ocasionarse daños a personas
ajenas al conflicto? ¿Puede un juez de tutela oponerse legítimamente al
allanamiento a un inmueble, que miembros de la fuerza pública tratan de llevar
a cabo con sujeción a las normas pertinentes?
En conclusión: el llamado a decidir
válidamente si cumple o no la orden del juez contraria a la de sus superiores
jerárquicos, es el propio miembro de la fuerza pública. Y siempre deberá tener
en cuenta que su primera obligación es la obediencia debida a sus superiores
jerárquicos.
Tercero.-  No puede discutirse que la manera de controvertir los
fallos judiciales, consiste en el uso de los recursos consagrados en la ley.
Debo sin embargo comentar lo siguiente:
Implantada en Colombia la funesta costumbre
de que magistrados, jueces y fiscales polemicen públicamente sobre las
decisiones que profieren o sobre los negocios de los cuales conocen, ese mal
ejemplo se ha extendido a los demás.
En el caso que nos ocupa, los militares
relacionados directa o indirectamente con la orden ilegal del juez, se
limitaron a señalar la imposibilidad jurídica de cumplirla.  Por eso no era
pertinente la prevención que, por vía general, se hace en la sentencia.
Recuérdese que los fallos de tutela sólo tienen fuerza vinculante para quienes
fueron partes en el proceso respectivo.
Pienso que el silencioso y respetuoso
acatamiento a los fallos judiciales sólo comenzará a darse en Colombia cuando
magistrados, jueces y fiscales den ese ejemplo.  El que ahora dan es el
contrario.
Es todo.
JORGE ARANGO MEJÍA