SU337-98
Sentencia SU-337/98
Sentencia
SU.337/98
JURISPRUDENCIA
CONSTITUCIONAL-Evolución
PODER
DISCIPLINARIO PREFERENTE DE LA PROCURADURIA GENERAL DE LA NACION-Caso en que opera sobre funcionarios
judiciales
El poder
disciplinario preferente de la Procuraduría General de la Nación opera sobre
los funcionarios judiciales únicamente si las salas jurisdiccional
disciplinarias del Consejo Superior de la Judicatura o de los Consejos
Seccionales no han iniciado con anterioridad el respectivo proceso
disciplinario. Ello indica que la Sala adquiere la competencia para conocer de
las faltas disciplinarias de los funcionarios judiciales cuando avoca el
conocimiento de ellas antes que la Procuraduría.
COMPETENCIA A
PREVENCION EN INVESTIGACION DISCIPLINARIA-Alcance y determinación respecto de funcionarios
judiciales
La prevención es
un factor que contribuye a determinar la competencia sobre un proceso
determinado, en el caso de que éste pueda ser conocido por distintas
autoridades judiciales. Tal como se ha señalado, la Corte ha recurrido al
concepto de "competencia a prevención" para solucionar los conflictos
que se pueden presentar entre la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo
Superior de la Judicatura y la Procuraduría General de la Nación en el momento
de determinar cuál de las dos entidades es la competente para conocer de una
investigación disciplinaria. El propósito de este concepto es establecer que
aquella autoridad que haya entrado primero a conocer el proceso materia del
litigio conservará la competencia sobre él. Para situaciones en las que la
investigación es iniciada en el mismo día por ambas entidades, razón que hace
difícil esclarecer cuál de ellas empezó primero con la instrucción, deberá
observarse cuál de las dos fue la que comunicó antes que había iniciado el
proceso disciplinario. Esta comunicación tiene por fin expresar la intención de
avocar directamente un caso y de afirmar la competencia sobre él, separando a
la otra entidad del conocimiento del mismo. Esta manifestación expresa la
voluntad de conocer primero sobre un caso, para poder asegurarse la competencia
sobre él. Así, ella cumple con un objetivo equivalente al de la competencia a
prevención, en la forma en que la Corte ha interpretado esta figura. Por lo
tanto, ha de tenerse también en cuenta cuál de las dos entidades le comunicó
primero a la otra su decisión de tramitar el proceso investigativo.
PROCURADURIA
GENERAL DE LA NACION-Sujeto
activo de tutela
DERECHOS
FUNDAMENTALES-No lo
constituye la reivindicación de una competencia asignada por la Constitución/RAMAS
DEL PODER PUBLICO-Reivindicación de competencia constitucional no equivale
a defensa de un derecho fundamental
La reivindicación
de una competencia asignada por la Constitución a una determinada institución
no equivale a la defensa de un derecho fundamental. Los derechos fundamentales
constituyen garantías de las personas - naturales o jurídicas - frente al poder
público o, en algunos eventos, contra particulares. Las competencias o
atribuciones de las ramas y órganos del poder público están contempladas en la
Constitución y las leyes, y determinan el ámbito de acción de cada rama y
órgano. Pero la lucha por la preservación del radio de acción propio de cada
órgano no puede encuadrarse dentro del campo de la defensa de los derechos
fundamentales de éste. En el debate acerca de las competencias de cada rama u órgano
del Estado no están en discusión los derechos mínimos de ellos como personas
jurídicas, sino simplemente su ámbito competencial.
PROCURADURIA
GENERAL DE LA NACION-Reivindicación
de competencia
PROCURADURIA
GENERAL DE LA NACION-Presentación
de tutela en defensa de derechos fundamentales de la comunidad
Julio 8 de 1998
Referencia:
Expediente T-149299
Actor: Procurador
General De La Nación
Magistrado Ponente:
Dr. EDUARDO
CIFUENTES MUÑOZ
La Sala Plena de la Corte Constitucional,
integrada por su Presidente Vladimiro Naranjo Mesa, y por los Magistrados
Antonio Barrera Carbonell, Alfredo Beltrán Sierra, Eduardo Cifuentes Muñoz,
Carlos Gaviria Díaz, José Gregorio Hernández Galindo, Hernando Herrera Vergara,
Alejandro Martínez Caballero y Fabio Morón Díaz
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA CONSTITUCION
la siguiente
S E N T E N C I A
En el proceso de tutela número T-149299,
promovido por el Procurador General de la Nación contra el Consejo Superior de
la Judicatura - Sala Jurisdiccional Disciplinaria.
ANTECEDENTES
1. El  Procurador General de la Nación,
Jaime Bernal Cuellar, interpuso acción de tutela contra la Sala Jurisdiccional
Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura por cuanto estima que ésta
- con motivo de la investigación disciplinaria seguida contra algunos
funcionarios de la Fiscalía General de la Nación, por posibles irregularidades
en la liberación del procesado Guillermo Ortíz Gaitán - vulneró el derecho
fundamental al debido proceso e incurrió en una vía de hecho, al desconocer el
poder disciplinario preferente de la Procuraduría para conocer de los procesos
disciplinarios seguidos contra servidores públicos, consagrado en el numeral 6°
del artículo 277 de la Constitución Política y en los artículos 3 y 6 del
Código Disciplinario Unico.
2. Los hechos que
dieron lugar a la interposición de la presente acción de tutela son los
siguientes:
2.1 El 17 de julio
de 1997, el Fiscal General de la Nación envió un oficio al Procurador General
de la Nación, en el que le manifestaba lo siguiente:
“Tal como tuve la
oportunidad de informarlo a la opinión pública, por decisión de un Fiscal
adscrito a la Unidad de Fiscalías Delegada ante el Tribunal Nacional, el
procesado Guillermo Ortíz Gaitán obtuvo la libertad provisional bajo la
consideración del transcurso del tiempo sin que la instrucción que contra el
mismo se adelanta por punibles de Enriquecimiento Ilícito de Particulares e
Infracción a la Ley 30 de 1986, hubiese sido calificada.
“La irregularidad
que sin duda constituye la liberación de un procesado en las condiciones
reseñadas en precedencia, impone la iniciación de las acciones legales
pertinentes, razón por la cual muy respetuosamente solicito su intervención en
ejercicio de la facultad preferente que le confiere la Constitución y la ley,
para que se proceda en consecuencia.
“Adjunto estoy
remitiendo las providencias que en primera y segunda instancia se profirieron
en el asunto al que se contrae este oficio, en la seguridad de que servirán de
juicio en la acción disciplinaria cuya iniciación solicito”.
Siguiendo este
llamado, la Procuraduría Delegada para la Vigilancia Judicial, en auto del 17
de julio, inició la investigación disciplinaria correspondiente. Para el
efecto, se comisionó a un funcionario para la práctica de una visita especial
al proceso Nº 35949, que se adelantaba contra el sindicado mencionado.
2.2. En la misma
fecha, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la
Judicatura - en el marco de su Sala N° 38 y de acuerdo con decisión tomada a
las 8 de la mañana de ese día, con base en las informaciones publicadas en los
diarios - ordenó, de oficio, “...la iniciación de una acción disciplinaria
contra el Fiscal delegado ante el Tribunal Nacional  que decretó la libertad
provisional de Guillermo Ortíz Gaitán y contra los demás funcionarios
judiciales que resulten implicados en la posible comisión de las presuntas
faltas disciplinarias de que aquí se da cuenta”. El mismo día, a las 11:37 de
la mañana, la Presidenta de la Sala informó, vía fax, al Procurador Delegado
para la Vigilancia Judicial sobre la iniciación de la investigación respectiva.
Ese mismo día, también mediante fax, se comunicó esta decisión al Fiscal
General de la Nación - a las 16:39 - y al Procurador General de la Nación - a
las 16:48, y posteriormente se enviaron los oficios respectivos a las mismas
entidades mencionadas, donde fueron recibidos a las 4:26 P.M., en la
Procuraduría, y a las 5:09 P.M., en la Fiscalía.
2.3 El 18 de julio,
el Procurador Delegado encargado del caso manifestó que, debido a la
“naturaleza, importancia y relevancia especial de los hechos a investigar”, la
Procuraduría haría uso del poder disciplinario preferente que le conferían la
Constitución y el CDU y continuaría con el trámite de la investigación. Esta
decisión le fue comunicada a la Presidenta de la Sala Disciplinaria del Consejo
Superior de la Judicatura, a la cual se le solicitó que, “con el propósito de
evitar duplicidad de investigaciones disciplinarias”, remitiera las diligencias
que por los mismos hechos adelantaba esa Corporación. La solicitud fue
reiterada el 21 de julio.
Simultáneamente, la
Magistrada Sustanciadora de la Sala Disciplinaria le solicitó a la Procuraduría
Delegada el envío de la actuación cumplida por dicha entidad, en razón a que el
Consejo Superior había decidido avocar el conocimiento del proceso
disciplinario contra el Fiscal Delegado ante el Tribunal Nacional y otros
funcionarios judiciales. Al día siguiente, mediante oficio, reitera su
solicitud y señala:
“...debo
manifestarle que esta Corporación asumió el conocimiento de las mismas mediante
auto del 17 de julio de 1997, en la que se ordenó una indagación preliminar a
efecto de establecer las posibles faltas en que hayan podido incurrir los
distintos funcionarios que han conocido de la actuación en comento.
“Es de anotar que la
anterior decisión fue comunicada en la misma fecha a la Procuraduría General de
la Nación, por tanto y con el ánimo de evitar una doble investigación,
respetuosamente solicito se envíe con destino a este despacho las diligencias
que al respecto se hayan practicado, tal como se ordenó en decisión del 21 de
julio del año en curso”.
2.4 El 24 de julio,
la Procuraduría Delegada para la Vigilancia Judicial se pronuncia acerca de la
negativa del Consejo Superior de enviar la actuación solicitada. Insiste en su
envío y propone, en caso contrario, un conflicto positivo de competencias.
Sostiene que el inciso 3 del artículo 61 del CDU dispone que las salas
jurisdiccionales del Consejo Superior de la Judicatura y de los Consejos
Seccionales son competentes para investigar y sancionar a los funcionarios de
la Rama Judicial, pero siempre y cuando la Procuraduría no ejerza el poder
disciplinario preferente que le otorgan el artículo 277 de la Constitución
Política y el artículo 3 del CDU, de acuerdo con el cual esta entidad puede
“avocar mediante decisión motivada de oficio o a petición de parte, el
conocimiento de aquellos asuntos que se tramiten internamente ante cualquiera
de las ramas u órganos del poder público”.
Señala que la Corte
Constitucional se ha pronunciado acerca de este poder preferente en las
sentencias C-417 de 1993 y C-244 de 1996. Expresa que de acuerdo a dicha
jurisprudencia, las Salas Disciplinarias de los Consejos Superior y Seccionales
de la Judicatura son el juez natural de los funcionarios de la Rama Judicial,
de manera tal que cuando ejercen poder disciplinario sobre ellos lo hacen en
ejercicio del control interno (según el mandato constitucional contenido en los
artículos 209 y 269), mientras que al Ministerio Público “le corresponde
cumplir con el control externo conforme a la facultad del ejercicio preferente
del poder disciplinario que le asigna la Carta”.
El Procurador
Delegado define así este poder disciplinario preferente:
“en un grado
superior a la normal distribución del trabajo o de funciones que implica la
asignación de competencias disciplinarias (competencia disciplinaria interna),
significa que la Procuraduría puede en cualquier momento desplazar al
funcionario u órgano a quien se haya asignado la competencia ordinaria en
materia disciplinaria, sin importar la rama a que pertenezca el disciplinado
(competencia prevalente y externa), con excepción de los funcionarios que gozan
de fuero constitucional (arts. 174 y 175), y asumir la investigación
correspondiente en virtud de la especial jerarquía que quiso el Constituyente
otorgar a la Procuraduría, sin que pueda aducirse para desconocer tal mandato,
el hecho de que el funcionario a quien se asignó la competencia normal hubiere
iniciado la actuación con anterioridad al pronunciamiento del Ministerio
Público”.
2.5 Mediante auto de
trámite, del día 25 de julio, la Magistrada sustanciadora comunica al
Procurador Delegado su decisión de no darle curso al conflicto de competencias
propuesto y, por consiguiente, de no remitirle las diligencias disciplinarias
en cuestión, “en consideración a que esta Corporación asumió el conocimiento de
las mismas por vía oficiosa, mediante auto del 17 de julio de 1997, el que le
fue comunicado oportunamente al Procurador”. Asevera que por esta razón el
poder preferente no puede ser ejercido. Apoya su posición en la sentencia C-280
de 1996 de la Corte, que, al declarar la constitucionalidad del artículo 177
del CDU, señaló que “en relación con los funcionarios de la rama Judicial que
carecen de fuero, esta Corporación ya ha establecido que no vulnera la Carta el
ejercicio del poder disciplinario preferente de la Procuraduría, siempre y
cuando dicha competencia no haya sido asumida a prevención por parte del
Consejo Superior de la Judicatura”.
Adicionalmente,
solicita al Procurador Delegado remitir al Despacho las diligencias
practicadas, con la advertencia de que si no lo hace “su proceder sea
considerado como una obstaculización en forma grave a la investigación que
adelanta esta autoridad Jurisdiccional”.
2.6 El 29 de julio,
la Procuraduría Delegada pidió a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria que
resolviera el conflicto de competencias. En su escrito manifiesta que la
decisión de la Procuraduría de ejercer poder disciplinario preferente en el
asunto en cuestión “no obedece a ningún criterio caprichoso o arbitrario, sino
a la facultad otorgada por la Constitución Política y la ley, la cual ha sido
reconocida de manera reiterada por la H. Corte Constitucional”. Señala, además,
que es equivocado el criterio de la Sala Jurisdiccional de que la proposición
de un conflicto positivo de competencias constituye un obstáculo para la
investigación disciplinaria, ya que este “es el trámite normal que la ley
establece para resolver tales eventos”. Por lo tanto, en vista de que la
Magistrada sustanciadora no dio trámite a la solicitud, pone en conocimiento de
la Sala Jurisdiccional Disciplinaria el conflicto planteado, con el fin de que
se determine el funcionario que ha de conocer en definitiva de la aludida
investigación disciplinaria. Adicionalmente, expresa que dicha Sala ha resuelto
ya conflictos de competencias entre la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del
Consejo Seccional de la Judicatura de Cundinamarca y la Procuraduría Delegada
para la Vigilancia Judicial.
2.7 La Sala
Disciplinaria Jurisdiccional del Consejo Superior de la Judicatura  rechaza,
por improcedente, el conflicto de competencias planteado. Sostiene que en
materia disciplinaria y, en particular, en lo que concierne a las
investigaciones disciplinarias que se adelanten contra cualquier funcionario judicial,
excepto los que gozan de fuero constitucional, la Sala es un órgano límite del
Estado, es decir, no tiene superior jerárquico. Afirma que así lo determinó la
Corte Constitucional al declarar la exequibilidad del artículo 66 del Código
Disciplinario Unico.
Manifiesta que la
Constitución consagró la posibilidad de que el legislador otorgara a las
autoridades administrativas “excepcionalmente y en campos muy delimitados,
funciones jurisdiccionales”. De ahí que la Ley 200 de 1995 (CDU) atribuyera al
Procurador General de la Nación “la facultad jurisdiccional de dictar
providencias necesarias para el aseguramiento y práctica de pruebas, tanto en
la indagación preliminar como en la investigación disciplinaria que adelanten
los funcionarios competentes de la Procuraduría General de la Nación”. Admite,
asimismo, que la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia en el
artículo 112 numeral 2, atribuyó a la Sala Disciplinaria la función de “dirimir
los conflictos de competencias que ocurran entre las distintas jurisdicciones y
entre estas y las autoridades administrativas a las cuales la ley les haya
atribuido funciones jurisdiccionales, salvo las que se prevén en el artículo
114, numeral 3°, de esta ley y entre los Consejos Seccionales o entre dos Salas
de un mismo Consejo Seccional”.
Con todo, la Sala
estima que en el asunto debatido no existe conflicto de competencias posible ya
que, por un lado, la Sala no tiene superior jerárquico y, por el otro, la
función disciplinaria de la Procuraduría no tiene carácter jurisdiccional sino
administrativo. Resalta, además, que la Corte Constitucional “eliminó toda
posibilidad de conflictos en materia disciplinaria cuando excluyó a la
Procuraduría General de la Nación del ejercicio del poder preferente, cuando dicha
competencia haya sido asumida a prevención por el Consejo Superior de la
Judicatura, tal como ocurre y se ha demostrado en el presente caso”.
Finalmente, aclara
que los conflictos de competencia que ha promovido la Procuraduría Delegada
para la Vigilancia Judicial y han sido conocidos por la Sala, fueron planteados
contra las Salas Disciplinarias de los Consejos Seccionales “que como es obvio
sí tienen superior jerárquico, que lo es precisamente esta Sala”.
3. El día 25 de
agosto, el Procurador General de la Nación interpone, ante el Tribunal
Administrativo de Cundinamarca, acción de tutela contra la Sala Disciplinaria
del Consejo Superior de la Judicatura. Considera que las actuaciones de la
última en el asunto en cuestión atentan contra el derecho al debido proceso,
consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política, y afectan de “manera
grave y directa el interés general”, pues desconocen el poder disciplinario
preferente en cabeza de la Procuraduría.
Expone que acude a la tutela en vista de la
inexistencia de otro mecanismo  de defensa judicial y que lo hace en ejercicio
de las funciones que le fueron conferidas por los numerales 1, 3 y 7 del
artículo 277 de la Constitución, en armonía con el artículo 118, con el fin de
velar por la integridad del ordenamiento jurídico. Menciona que la Corte
Constitucional ha manifestado que la Procuraduría General de la Nación “puede
ser sujeto activo de la acción de tutela, bien sea porque actúe en defensa de
la institución o de la comunidad (T-049/95)”.
Sostiene que el
poder disciplinario preferente de la Procuraduría está consagrado en el
artículo 277 de la Constitución Política y ha sido reconocido por la Corte
Constitucional a través de sentencias como la C-417/93, que estableció que “en
el evento en que la Procuraduría General de la Nación ejerza este poder sobre
un funcionario judicial en un caso concreto, desplaza al Consejo Superior de la
Judicatura - Sala Disciplinaria - o al Consejo Seccional correspondiente y al
superior jerárquico”. Asimismo, expresa que el CDU, en el artículo 3°, faculta
al Procurador General de la Nación, a sus delegados y agentes para avocar el
conocimiento de asuntos que se tramiten internamente ante cualquiera de las
ramas u órganos del poder público. Igualmente, recuerda que el inciso 3 del
artículo 61 del CDU dispone que  a los empleados de la Rama judicial “los
investigará y sancionará el respectivo superior jerárquico, en ambos casos sin
perjuicio del poder disciplinario preferente de la Procuraduría General de la
Nación”, y que esta norma fue declarada exequible por la Corte Constitucional,
sin condicionamiento alguno, mediante la sentencia C-244 de 1996.
Reitera lo expuesto
por el Procurador Delegado para la Vigilancia Judicial acerca de que cuando las
Salas Jurisdiccional - Disciplinarias del Consejo Superior de la Judicatura y
los Consejos Seccionales ejercen poder disciplinario sobre los funcionarios de
la Rama Judicial lo hacen en ejercicio del control interno. Por lo contrario,
afirma, el Ministerio Público cumple un control externo en ejercicio del poder
disciplinario preferente que le asigna la Carta, “y en tal caso, siendo ésta
una atribución constitucional respecto de todos los servidores públicos,
implica el desplazamiento, para un caso específico, de los órganos de control
interno, quienes por ley deben ceder su potestad disciplinaria al máximo
organismo de control”.
Asevera que la Sala
Disciplinaria, al citar pronunciamientos de la Corte Constitucional en los que
se hace referencia a la competencia a prevención de la Sala, interpreta
“equivocadamente y por fuera de su contexto constitucional y legal esta figura
procesal, para dejar sin efectos el poder disciplinario preferente de la
Procuraduría”. Sostiene el Procurador que “la prevención es un factor legal determinante
de la competencia, que no puede modificar o desconocer el poder disciplinario
preferente, que es una atribución de rango constitucional y sólo tiene el
límite que la propia Carta señala: el fuero constitucional”, razón por la cual,
en la investigación que se adelanta contra servidores públicos no amparados por
la excepción, “no opera la restricción al poder disciplinario preferente”.
Adicionalmente, asevera que la prevención es un factor de competencia que ayuda
a determinar a qué autoridad corresponde adelantar una actuación específica,
cuando existe un conflicto de competencias con base en el factor territorial, y
que opera únicamente entre funcionarios con competencias equivalentes o
iguales, situaciones éstas a las que no se ajusta el asunto en litigio.
Con respecto a la afirmación de la Sala
Disciplinaria acerca de que su decisión se fundamenta en distintas sentencias
de la Corte Constitucional, recuerda que el artículo 48 de la Ley Estatutaria
de la Administración de Justicia establece que la parte motiva de las
sentencias constituyen criterio auxiliar para la actividad judicial y para la
aplicación de las normas, mientras que la parte resolutiva es de obligatorio
cumplimiento y tiene efectos erga omnes.
Expresa el
representante del Ministerio Público que la Procuraduría no busca sustraer
funciones disciplinarias al Consejo Superior, a los consejos seccionales o al
respectivo superior jerárquico, pero que no puede “renunciar tampoco a su
atribución constitucional de ejercer el poder disciplinario preferente, pues a
esta entidad corresponde también velar por la integridad del ordenamiento
jurídico”. Por esta razón, expone, propuso el conflicto positivo de
competencias como único mecanismo con que contaba la Procuraduría para lograr
la aplicación de la prerrogativa constitucional sobre su poder disciplinario
preferente. Mas, “ante la respuesta negativa y definitiva, con un argumento de
índole legal y procesal, se cerró por parte del Consejo Superior de la
Judicatura el camino para solucionar el conflicto jurídico por cualquier vía
judicial o administrativa (diferente de la acción de tutela). Se trata de una
decisión tomada sin fundamento constitucional, y lo que es más grave, excluyó
cualquier mecanismo judicial para la solución del conflicto, postura extraña en
un estado social y democrático de derecho”.
El Procurador
General de la Nación solicita que se tutele el derecho al debido proceso y que
la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura remita
“inmediatamente a la Procuraduría Delegada para la Vigilancia Judicial, las
diligencias disciplinarias adelantadas contra los funcionarios judiciales que
resolvieron sobre la libertad de Guillermo Ortíz Gaitán. Lo anterior con el fin
de que el Ministerio Público pueda ejercer el poder disciplinario  preferente”.
4. El 1º de
septiembre, la Magistrada Sustanciadora del proceso disciplinario adelantado
por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura
responde a la demanda de tutela. Solicita al Tribunal Administrativo de
Cundinamarca que rechace la acción de tutela, por cuanto la Procuraduría
General de la Nación no tiene personería jurídica y, por lo tanto, no puede
reclamar titularidad sobre los derechos fundamentales. Añade que esa entidad
solamente puede instaurar acciones de tutela de manera excepcional, esto es,
cuando actúa como sujeto procesal, o cuando lo hace a nombre y en interés de la
sociedad, bien sea en representación de menores, de una colectividad o de una
persona indefensa.  Considera que en el caso en cuestión la Procuraduría “no
actúa en nombre propio ni menos en representación de alguien, sino como toda
una verdadera autoridad que pretende ser juez dentro de la investigación
disciplinaria, por ello aceptar que es posible la acción de tutela es tanto
como afirmar que cualquier Juez de la República pueda instaurar una acción para
que se le protejan sus derechos fundamentales, lo que desnaturaliza la esencia
de la misma”.
Con base en lo
anterior, concluye que la Procuraduría no estaba legitimada para actuar, “pues
como bien lo afirmó el propio accionante en la demanda de tutela actúa en
ejercicio del artículo 277 de la C.P., numerales 1, 3 y 7, es decir en
ejercicio de la función constitucional de vigilar, de proteger los derechos
humanos y la de intervenir en los procesos en defensa del orden jurídico.
Deduciéndose de los dos primeros numerales que ellos no son derechos
fundamentales de las personas y del tercer numeral, que ello no corresponde a
la verdad de los hechos, ya que la Procuraduría no actuó dentro de los hechos
de tutela en aras de proteger el orden jurídico, sino que lo hizo con el ánimo
de obtener la condición de Juez de los fiscales disciplinados”.
De otro lado,
respecto al argumento del Procurador sobre la supuesta vía de hecho en que
incurrió la Sala al rechazar el conflicto de competencias propuesto, reitera
que, en virtud de la Constitución  Política (artículo 256, numeral 6) y de la
ley estatutaria de la administración de justicia, la función jurisdiccional de
la Sala está prevista para resolver conflictos de competencia que se susciten
entre las diferentes jurisdicciones y entre estas y las autoridades
administrativas investidas de funciones jurisdiccionales. Por ello, reitera que
“la Sala Disciplinaria no tenía competencia para dirimir el conflicto, dado que
la Procuraduría General de la Nación, tiene la condición de autoridad
administrativa y no ejerce función jurisdiccional y excepcionalmente esta se
dio para el aseguramiento y práctica de pruebas”. Además, según el artículo 64
del CDU, “el conflicto de competencia debía ser resuelto por el superior de
ambos y la Sala no era superior jerárquico de la Procuraduría, ni viceversa”.
Por lo anterior, considera que la Sala no incurrió en vía de hecho, y que, por
el contrario, si hubiera aceptado el conflicto de competencias se hubiera
arrogado funciones que no le corresponden por ley.
La Sala expresa que
si bien su pronunciamiento pudo constituir una decisión inhibitoria, por
cuanto, como juez disciplinario, se abstuvo de decidir el fondo del proceso en
lo referente a si la Procuraduría tenía o no la competencia, ello no conformó
una vía de hecho. Para que se pueda predicar que la decisión inhibitoria
constituye una vía de hecho, “es indispensable que el juez se inhiba sin razón
válida, que eluda su responsabilidad de administrar justicia apartándose de la
Constitución y la ley, que realice su propia voluntad, su interés o su deseo
por encima del orden jurídico, que la misma atropelle a los interesados en el proceso
y haga impracticable el orden justo preconizado por la Constitución; situación
esta que no es realmente lo que aconteció con nuestra decisión, pues, como
anotáramos, en ella se están dando las razones de orden jurídico y
constitucional por las que el juez disciplinario consideró que no tenía
competencia para dirimir el presunto conflicto”.
Por el contrario,
estima que la Procuraduría sí incurrió en una vía de hecho, al desconocer la
orden judicial emanada de la Sala Disciplinaria, en la cual se solicitaba el
envío inmediato de las diligencias que se hubiera adelantado contra los
mencionados fiscales. Considera que la Procuraduría desacató abiertamente la
autoridad del juez, lo que “adquiere una mayor relevancia por tratarse
precisamente de una autoridad que tiene como mandato constitucional vigilar el
cumplimiento de las decisiones judiciales”.
Manifiesta que, en
su demanda, el Procurador se refirió únicamente a algunas sentencias de la
Corte Constitucional sobre el poder preferente, omitiendo la mención de otras
que son más pertinentes, en razón de que fueron dictadas luego de que el
mencionado poder preferente de la Procuraduría hubiera sido reglamentado por el
artículo 3º de la Ley 200 de 1995. Así, destaca que la sentencia C-037/96, al
declarar la inexequibilidad del artículo 32 de la Ley 270 de 1996 - ley
estatutaria para la administración de justicia -, dejó en claro que el
Procurador General de la Nación vigila las conductas de los encargados de
prestar funciones públicas, “siempre y cuando dicha competencia, para el caso
de la Rama Judicial no haya sido asumida a prevención, por parte del Consejo
Superior de la Judicatura”.
Adicionalmente,
señala que la mencionada sentencia, que fue confirmada por la C-280 de 1996,
fue posterior a la C-417/93. También hace énfasis en el carácter estatutario de
la Ley 270, para concluir que no es lo mismo un pronunciamiento de
constitucionalidad sobre una ley ordinaria que uno sobre una ley estatutaria.
Recuerda, igualmente, que la Corte Constitucional ha dicho que la parte motiva
de la sentencias también hace tránsito a cosa juzgada constitucional cuando
guarda unidad de sentido con la parte resolutiva de la sentencia.
Termina con la
afirmación de que la Sala Jurisdiccional Disciplinaria ejerció a prevención el
conocimiento disciplinario “ya que la institución comunicó oportunamente, no
sólo una vez, sino tres dentro del mismo día, la decisión aquí tomada al
Procurador General, según se desprende del recibido de las comunicaciones”, y
de que sus actuaciones se han ceñido a los lineamientos expuestos por la Corte
Constitucional.
5. El 8 de
septiembre, la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca
tuteló el derecho fundamental al debido proceso en favor de la Procuraduría
General de la Nación.
En primer lugar, el
Tribunal declara que la Procuraduría, como máximo organismo del Ministerio
Público, actúa como representante de la Nación, entidad territorial que tiene
personería jurídica.
Por otra parte, el
Tribunal cita el numeral 6 del artículo 277 de la Constitución Política y
manifiesta que la función constitucional en cabeza de la Procuraduría de
ejercer el poder disciplinario preferente “no puede ser desconocida por la
competencia a prevención la cual debe estar especialmente consagrada en una norma
legal y para una clase determinada de procesos como en los Códigos de
Procedimiento Civil y Penal en donde no violan precepto constitucional alguno”.
Finalmente, sostiene
que, “la violación de la norma constitucional consagrada en el numeral 6 del artículo
277 constituye una verdadera VIA DE HECHO por cuanto no se respetó el derecho
preferente que para adelantar la investigación disciplinaria tiene la
Procuraduría General de la Nación”. Ordena, en consecuencia, la remisión a la
Procuraduría Delegada para la Vigilancia Judicial de las diligencias
adelantadas contra los funcionarios judiciales que resolvieron sobre la
libertad de Guillermo Ortíz Gaitán.
6.  Mediante auto
del 11 de septiembre, la magistrada sustanciadora de la Sala Disciplinaria
ordenó dar cumplimiento al fallo del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y
dispuso que la secretaría judicial le enviara al Procurador Delegado para la
Vigilancia Judicial las diligencias disciplinarias radicadas bajo el número
141214 A.
7. En la misma fecha,
la mencionada magistrada presentó escrito de apelación contra la decisión del
Tribunal Administrativo.
Se pregunta la
impugnante si la vía de hecho declarada por el juez de tutela se refiere a que
la Sala Disciplinaria no se pronunció acerca del poder preferente. Considera
que “de ser ello cierto, el juez de tutela mal podría pronunciarse sobre el
fondo del asunto, pues su obligación legal era la de ordenar que existiera una
decisión de fondo sobre el particular”. Sostiene que en caso de haberse comprobado
la existencia de una vía de hecho, la decisión debería haber sido la de dar la
orden de resolver el conflicto, “pues según el juez de tutela sí somos
competentes para resolver conflictos entre una autoridad jurisdiccional y una
autoridad administrativa”.
Respecto al poder
preferente expresa lo siguiente:
“considero que la
Procuraduría General de la Nación, ni constitucional, ni legalmente puede
desbordar la también competencia exclusiva que posee la Sala Jurisdiccional
Disciplinaria entratándose de la investigación y juzgamiento de los
funcionarios judiciales, ya que el constituyente creó la jurisdicción
disciplinaria con el único propósito de que un cuerpo especializado con la
misma jerarquía de la Corte Suprema de Justicia, la Corte Constitucional  y el
Consejo de Estado, se ocupara de la vigilancia, investigación y sanción de los
funcionarios judiciales, lo que significa, que no podía el mismo Legislador
Constitucional, incurrir en la elemental y crasa equivocación de confrontar
para efectos de la investigación contra funcionarios judiciales, a la
Procuraduría General de la Nación, con el Consejo Superior de la Judicatura”.
Sostiene que la Sala Disciplinaria tiene
jurisdicción y, por lo tanto, autonomía judicial en sus decisiones, lo cual
significa que éstas solo pueden ser modificadas por el superior jerárquico.
Finalmente, la impugnante cita apartes de
pronunciamientos de la Corte Suprema de Justicia (sentencia del 4 de octubre de
1996, M.P. José Roberto Herrera Vergara) y el Consejo de Estado (sentencia del
17 de febrero de 1995, de la Sección Primera, M.P. Libardo Rodríguez
Rodríguez,  y concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil, del 27 de
agosto de 1996), en los cuales se restringe la posibilidad de la Procuraduría
de desplazar a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria en su función
disciplinaria.
8. También la presidenta de la Sala
Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura presenta, el 15 de
septiembre, escrito de impugnación. Sostiene la magistrada que el poder disciplinario
preferente consagrado en favor de la Procuraduría, en el numeral 6 del artículo
277 de la Constitución, fue delimitado en sus alcances por el artículo 3º de la
Ley 200 de 1995, el cual señala que “El Procurador General de la Nación
establecerá criterios imparciales y objetivos para la selección de las quejas y
expedientes disciplinarios a fin de dar cumplimiento al inciso anterior.”
Asevera que la Procuraduría aún no ha fijado esos criterios, “lo que significa
que el Poder Disciplinario Preferente en el caso concreto, no se identifica con
los postulados previstos en la Ley”.
Manifiesta que debe acogerse como criterio
auxiliar de interpretación de las normas constitucionales sobre el asunto en
cuestión la integridad de la interpretación que ha realizado la Corte
Constitucional al respecto, consistente en señalar que la Procuraduría sí goza
de un poder preferente para conocer de las investigaciones disciplinarias sobre
los funcionarios de la Rama Judicial, siempre y cuando el Consejo Superior de
la Judicatura no haya asumido conocimiento a prevención. Al respecto señala:
“el criterio acogido
por la Corte Constitucional  sobre el tema es pertinente acogerlo como auxiliar
para al aplicación de las normas constitucionales referidas, en su integridad,
sin restricción alguna, lo cual significa que no es  viable adoptar como lo
hizo la Procuraduría, motivaciones de providencias de la Corte Constitucional
para reclamar el ejercicio preferente del poder disciplinario sobre los
funcionarios de la Rama Judicial. Sentencia C-417/93 - y hacer abstracción de
ellas cuando se refieren a la consideración de una limitación al ejercicio de
ese poder - sentencias C-244 y 280 de 1996- según las cuales la intervención de
la Procuraduría puede darse en casos en que el Consejo Superior de la
Judicatura no hubiese asumido el conocimiento, como ha de entenderse la
expresión ‘a prevención’ que utilizó aquella corporación, así su uso no
haya sido el más indicado.
“Por tanto, el
mencionado criterio expuesto por la Corte Constitucional , sirve para conciliar
el ejercicio de las facultades atribuidas por la Carta al Consejo Superior de
la Judicatura y las asignadas al Procurador General de la Nación, evitando
confrontaciones o disputas entre ellos, pues mediante el conocimiento del
asunto a prevención, el control disciplinario del funcionario judicial tiene
cabal ejercicio, evita cualquier motivo de perplejidad y realiza, en cambio,
ese otro principio que enseña que las autoridades deben colaborarse y armonizar
en el ejercicio de sus funciones, pues la finalidad es única: La eficiencia
del Estado”.
En consecuencia, solicita al Consejo de
Estado la revocatoria de sentencia de primera instancia.
9. El 17 de septiembre, el Procurador
General de la Nación solicita al Consejo de Estado la confirmación del fallo
proferido en primera instancia. En su escrito, responde algunos de los
argumentos expuestos en los escritos de impugnación presentados por las
magistradas de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la
Judicatura. Así, sostiene:
- Que la Procuraduría sí tiene personería
jurídica, la cual deviene “en forma clara y notoria de lo dispuesto en los
artículos 113, 275, y 277 de la C.P, el artículo 80 de la Ley 153 de 1887, el
artículo 1 de la Ley 201 de 1995 y el artículo 149 del Código Contencioso
Administrativo”.
- Que la Procuraduría no guardó silencio
respecto a la competencia a prevención de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria,
a la que hace referencia la Corte en la sentencia C-037/96, puesto que en el escrito
de tutela se señaló que ese era un asunto procesal de orden legal y que, por lo
tanto, mal podía desconocer un mandato constitucional que había sido
desarrollado en los artículos 3, 47 y 61 del CDU.
- Que no es cierto que la Procuraduría no
puede ejercer el poder disciplinario preferente respecto de los funcionarios
judiciales, “en virtud a la naturaleza jurisdiccional de los actos emitidos en
tales eventos”, puesto que la facultad sancionatoria de la Procuraduría está
consagrada en el artículo 277, numeral 6, de la Constitución y en la Ley 201 de
1995.
- Que tampoco es cierto que todas las altas
corporaciones judiciales se han pronunciado de manera negativa sobre el
desplazamiento de la competencia para la realización de las investigaciones
disciplinarias contra funcionarios judiciales, en favor de la Procuraduría,
puesto que la Corte Constitucional ha ratificado el poder disciplinario
preferente de la Procuraduría en las sentencias: C-417/93, T-006/94, C-229/95,
C-037/96, C-244/96, C-280/96, y SU-637/96.
- Que la tutela no fue interpuesta para
solicitar que se resuelva el conflicto positivo de competencias que había
propuesto la Procuraduría, sino para que se protegiera el derecho fundamental
al debido proceso.
- Que si bien el artículo 3 de la Ley 200
de 1995 no ha sido reglamentado, este artículo debe ser interpretado en armonía
con el mandato del artículo 47 de la misma ley, que faculta a la Procuraduría
“para asumir una investigación disciplinaria iniciada por cualquier organismo,
en cuyo caso, los criterios objetivos e imparciales son tenidos en cuenta en
cada situación de acuerdo con las circunstancias que ameriten el
desplazamiento".
- Que en el caso que genera el conflicto, la
Procuraduría expuso claramente en sus decisiones los motivos que justificaban
el desplazamiento de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria.
- Que la competencia a prevención “en manera alguna
puede desconocer o limitar la facultad preferente constitucional  de la
procuraduría General de la Nación”.
10. El 9 de octubre, la Sala de lo
Contencioso Administrativo del Consejo de Estado revoca la sentencia impugnada
y, en consecuencia, rechaza por improcedente la tutela.
En primer lugar, establece que solamente
los titulares del derecho fundamental al debido proceso pueden ser sujetos
activos o pasivos de la actuación judicial o administrativa. Advierte que “el
sujeto procesal, que en calidad de funcionario investigador o juzgador adelanta
tales actuaciones, por no ser parte no tiene derecho alguno sino el deber de
garantizar el cumplimiento del debido proceso. Luego en el presente caso no es
el Procurador General de la Nación el legitimado para instaurar la acción
incoada, razón más que suficiente para revocar el fallo impugnado”.
Con referencia a las acusaciones contra las
providencias de la Sala Disciplinaria, a través de las cuales este organismo se
abstuvo tanto de remitir las diligencias adelantadas a la Procuraduría Delegada
para la Vigilancia Judicial como de darle trámite al conflicto positivo de
competencias, manifiesta que se equivoca el Tribunal Administrativo al
considerarlas como vías de hecho. Señala que el pronunciamiento del 25 de julio
de 1997, de la Sala Disciplinaria, se fundamenta en la sentencia C-280 de 1996
de la Corte Constitucional  para no remitir las diligencias. Igualmente,
expresa que en la providencia del 30 de julio se hace un análisis armónico de
los artículos de la Constitución y de las leyes para justificar el rechazo a la
solicitud de envío de las diligencias. Por ello, descarta que “las providencias
judiciales que motivaron la acción de tutela hubieran obedecido a la simple
voluntad o capricho de quienes las profirieron o que crezcan de fundamento
objetivo por violación manifiesta de la Constitución o de la ley, razón por la
cual no puede predicarse que sean constitutivas de una vía de hecho y que
puedan ser, por consiguiente, pasibles de la referida acción constitucional”.
De otro lado, considera que mal podía
presentarse un conflicto de competencias en este caso, puesto que la función
que ejerce la Sala Disciplinaria del Consejo Superior es jurisdiccional, según
el artículo 116 de la C.P., mientras que la función que se deriva del ejercicio
del poder preferente por parte de la Procuraduría es de carácter
administrativo. Además, expresa que “siendo la tutela una acción eminentemente
subjetiva, esto es, encaminada exclusivamente a proteger los derechos
constitucionales fundamentales de que son titulares las personas naturales o
jurídicas en caso de vulneración o amenaza, no puede ser instrumento idóneo
para desatar controversias entre autoridades, como la planteada”.
Expresa que en sentencia del 17 de febrero
de 1995, dictada dentro del expediente N° 2614, M.P. Libardo Rodríguez
Rodríguez, el Consejo de Estado  resolvió, con “fuerza de cosa juzgada erga
omnes (artículo 175 del Código Contencioso Administrativo), que:
“el artículo 256,
numeral 3, de la Constitución Política consagra un fuero especial en materia de
juzgamiento disciplinario respecto de los funcionarios de la Rama Judicial
(excluidos aquellos a los que se refieren los artículos 174, 175 y 178, numeral
3, ibídem, que también gozan de fuero especial) y sobre los cuales la
Procuraduría General de la nación solamente está autorizada para emitir conceptos,
según el artículo 278, numeral 2, ibídem, mas no puede ejercer en relación con
ellos el poder disciplinario preferente”.
Finaliza con la aclaración de que, si bien
la Corte Constitucional ha dicho que el poder disciplinario preferente de la
Procuraduría no vulnera la Carta siempre y cuando el Consejo Superior de la
Judicatura no haya conocido a prevención, lo cierto es que “ni la Constitución
ni la ley han consagrado tal modalidad de competencia en el juzgamiento
disciplinario de los funcionarios de la Rama Judicial, a que se refiere el
artículo 256, numeral 3 de la Carta. De aceptarse esta tesis equivaldría a
contrariar el principio de legalidad que rige la actuación de las autoridades
públicas...”.
FUNDAMENTOS JURIDICOS
1. El Procurador General de la Nación
estima que la decisión de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo
Superior de la Judicatura de realizar directamente la investigación
disciplinaria que se adelanta contra funcionarios de la Fiscalía por presuntas
irregularidades en la liberación del sindicado Guillermo Ortíz Gaitán, en
contra de la reiterada solicitud de la Procuraduría de que se le remita el
expediente,  atenta contra el debido proceso, porque desconoce el poder
disciplinario preferente radicado en cabeza de la Procuraduría, de acuerdo con
el artículo 277 de la Carta.
Expresa que la decisión de la Sala
Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura de no darle
curso al conflicto positivo de competencias no tiene ningún fundamento
constitucional y elimina el único mecanismo jurídico viable para solucionar la
diferencia.
2. La Sala Jurisdiccional Disciplinaria del
Consejo Superior de la Judicatura considera que el Procurador General de la
Nación no tiene legitimación activa para incoar la acción de tutela en el caso
presente, en razón de que su interés es únicamente el de reafirmar la condición
de juez disciplinario de los fiscales bajo investigación. Afirma que la
decisión de la Sala de rechazar el conflicto positivo de competencias planteado
por la Procuraduría no se ajusta a ninguna de las causales establecidas para
que se pueda declarar la existencia de una vía de hecho.
3. La Sección Primera del Tribunal
Administrativo de Cundinamarca resolvió tutelar el derecho fundamental al
debido proceso, en favor de la Procuraduría General de la Nación. En su
concepto, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la
Judicatura incurrió en una vía de hecho al desconocer el poder disciplinario
preferente que la Constitución Política radica en cabeza de la Procuraduría.
4. La Sala de lo Contencioso Administrativo
del Consejo de Estado revocó la sentencia del Tribunal y, en su lugar, rechazó
la acción de tutela por improcedente. Considera, en primer lugar, que el
Procurador no estaba legitimado para interponer la tutela, dado que no era
parte dentro del proceso. También señala que la actuación de la Sala
Jurisdiccional Disciplinaria no constituye una vía de hecho, pues sus
pronunciamientos se encuentran debidamente motivados y justificados.
Adicionalmente, sostiene que entre la Procuraduría Delegada para la Vigilancia
Judicial y la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura no se
puede presentar un conflicto de competencias, porque la función que ejerce la
última es jurisdiccional mientras que la Procuraduría realiza labores
administrativas.
El problema planteado
5. Se pregunta la Corte, si la Sala
Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura violó el
derecho fundamental al debido proceso, al negarse a remitir a esta última
entidad la investigación disciplinaria que adelanta contra distintos fiscales.
Para resolver el problema planteado, la Corte deberá establecer, en primer
lugar, si, como lo sostiene el actor, la Procuraduría General de la Nación goza
de competencia preferente para investigar disciplinariamente a miembros de la
rama judicial y, en segundo término, si un conflicto de competencias como el
presente está en capacidad de afectar los derechos fundamentales de las autoridades
que gozan de potestad disciplinaria.
La jurisprudencia de la Corte
Constitucional  acerca de cuál es la autoridad competente para investigar
disciplinariamente a los funcionarios judiciales
6. Tanto la Sala Jurisdiccional
Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura como la Procuraduría
General de la Nación fundamentan su posición en sentencias de la Corte
Constitucional. La jurisprudencia de esta Corporación en torno de la definición
de cuál es la autoridad competente para investigar disciplinariamente a los
funcionarios judiciales ha evolucionado en el transcurso de pocos años. Ello
explica que la Procuraduría y la Sala Disciplinaria lleguen a conclusiones
diferentes sobre la materia, a pesar de estar apoyadas las dos en
pronunciamientos de la Corte. Esta situación hace necesario recapitular la
jurisprudencia de la Corte sobre el punto.
7. En la sentencia C-417 de 1993, M.P. José
Gregorio Hernández Galindo  -, se declaró la exequibilidad parcial del artículo
51 del Decreto 1888 de 1989, que disponía que las providencias que se dictaran
en materia disciplinaria en relación con funcionarios judiciales son actos
jurisdiccionales, no susceptibles de acción administrativa. En aquella ocasión,
esta Corporación consideró necesario para enfocar el tema hacer algunas
precisiones en punto al derecho disciplinario y al régimen disciplinario de los
funcionarios judiciales. De esta manera, llegó a la siguiente conclusión:
“La Constitución
Política de 1991 no concentra la función disciplinaria en cabeza de un
organismo único, aunque establece una cláusula general de competencia en la
materia a cargo de la Procuraduría General de la Nación . A ésta encomienda la
atribución de “ejercer vigilancia superior de la conducta oficial de quienes
desempeñan funciones públicas, inclusive las de elección popular; ejercer
preferentemente el poder disciplinario; adelantar las investigaciones
correspondientes e imponer las respectivas sanciones conforme a la ley”
(artículo 277, numeral 6° C.N.).
“Esa competencia de
la Procuraduría se ejerce respecto de todo funcionario o empleado, sea
cualquiera el organismo o rama a que pertenezca, salvo sobre aquellos que gocen
de fuero especial según la Constitución ...
“(...)
“De conformidad con
lo previsto en el artículo 256, numeral 3º, de la Constitución, corresponde al
Consejo Superior de la Judicatura o a los consejos seccionales, según el caso y
de acuerdo con la ley, la atribución de "examinar la conducta y sancionar
las faltas de los funcionarios de la Rama Judicial, así como las de los
abogados en el ejercicio de su profesión, en la instancia que señale la
ley", sin perjuicio de la atribución que la Constitución confiere al
Procurador General de la Nación de ejercer preferentemente el poder
disciplinario (artículo 277, numeral 6º C.N.). En el evento en que la
Procuraduría General de la Nación ejerza este poder sobre un funcionario
judicial en un caso concreto, desplaza al Consejo Superior de la Judicatura -
Disciplinaria - o al Consejo Seccional correspondiente y al superior
jerárquico, evitando así dualidad de procesos y colisión de competencias
respecto de un mismo hecho. El desplazamiento se produce, en aplicación de la
nombrada norma constitucional, dado el carácter externo del control que ejerce
el Procurador.
“En síntesis, las
normas anteriores, interpretadas armónicamente, deben ser entendidas en el
sentido de que, no siendo admisible que a una misma persona la puedan
investigar y sancionar disciplinariamente dos organismos distintos, salvo
expreso mandato de la Constitución, los funcionarios de la Rama Judicial - esto
es aquellos que tienen a su cargo la función de administrar justicia (jueces y
magistrados, con excepción de los que gozan de fuero constitucional) - pueden
ser investigados y sancionados disciplinariamente por la Sala Disciplinaria del
Consejo Superior de la Judicatura, a menos que se produzca el indicado
desplazamiento hacia el control externo de la Procuraduría. Los empleados de la
Rama Judicial - es decir aquellos servidores que no administran justicia -
están sujetos al juicio de sus superiores jerárquicos, sin detrimento de la
competencia preferente de la Procuraduría General de la Nación”.
Como bien se puede observar, en esta
sentencia la Corte decidió que el poder disciplinario preferente de la
Procuraduría General de la Nación (C.P., art. 277.6) se extendía a todos los
servidores públicos que no poseían fuero especial, independientemente de la
rama u órgano del Estado al cual estuvieran vinculados. Ello significaba que
esa prevalencia en materia disciplinaria también se aplicaba a los funcionarios
judiciales, con las consecuencias que de ahí se derivan para el ejercicio de la
función disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura. Así las cosas, la
posición defendida por el  Procurador General de la Nación bien puede
fundamentarse en esta sentencia.
8. Con todo, la postura general asumida por
la Corte en el pronunciamiento transcrito parcialmente fue objeto de precisión
en sentencias posteriores. Es así como en la sentencia C-037 de 1996, M.P.
Vladimiro Naranjo Mesa, que versó sobre el proyecto de ley estatutaria de la
administración de justicia, se expresó que el poder preferente de la
Procuraduría General de la Nación en materia disciplinaria, en lo que tiene que
ver con los funcionarios judiciales, se aplicaba solamente en la medida en que
la investigación respectiva no hubiera sido iniciada a prevención por parte del
Consejo Superior de la Judicatura o de los Consejos Seccionales. Esto
significaba que en aquellos casos en los que el Consejo Superior o los Consejos
Seccionales de la Judicatura hubieran iniciado una investigación disciplinaria
la Procuraduría no podía desplazarlos, con lo cual se limitaba el poder
disciplinario preferente de esta institución. En el fallo se expuso:
“Resta agregar  que
la responsabilidad de vigilar la conducta oficial de los encargados de prestar
funciones públicas es competencia permanente del Procurador General de la
Nación, atribuciones estas que deberá realizar de conformidad con los
criterios, lineamientos y parámetros que al respecto le defina la ley (Art.
277-6 C.P.), siempre y cuando dicha competencia, para el caso de la rama
judicial, no haya sido asumida a prevención por parte del Consejo Superior de
la Judicatura (Art. 257 C.P.)”.
9. La jurisprudencia sentada en la
sentencia C-037 de 1996 con respecto a la autoridad disciplinaria sobre los
funcionarios judiciales ha sido permanentemente reiterada en pronunciamientos
posteriores. Así se hizo en  la sentencia C-244 de 1996, M.P. Carlos Gaviria Díaz,
la cual versó, entre otras cosas, sobre el inciso 3 del artículo 61 de la Ley
200 de 1995 - el Código Disciplinario Unico -, el cual expresaba: “Respecto de
los funcionarios de la rama judicial serán competentes para investigar y
sancionar las salas jurisdiccionales disciplinarias del Consejo Superior de la
Judicatura y de los consejos seccionales, según el caso. A los empleados de la
misma rama los investigará y sancionará el respectivo superior jerárquico, en
ambos casos sin perjuicio del poder disciplinario preferente de la Procuraduría
General de la Nación”. En esa oportunidad, la Corte indicó:
“En conclusión se
tiene que el inciso final del artículo 61 de la Ley 200 de 1995, no infringe la
Constitución al atribuirle competencia a las Salas Disciplinarias del Consejo
Superior de la Judicatura y de los Consejos Secciónales, para investigar a los funcionarios
de la Rama Judicial, siempre y cuando se entienda en los mismos términos señalados
en la sentencia antes transcrita (C-417/93), esto es, que tal competencia sólo
recae sobre los funcionarios que administran justicia - jueces y magistrados
que no gozan de fuero constitucional -...
“El poder preferente
de la Procuraduría General de la Nación para investigar a funcionarios de la
rama judicial que carecen de fuero y a los empleados de la misma, tampoco
vulnera el Estatuto Superior, siempre y cuando en el caso de los funcionarios
dicha competencia ‘no haya sido asumida a prevención por parte del Consejo
Superior de la Judicatura (art. 257 C.P.)’. No ocurre lo mismo con los
empleados, pues según el artículo 115 de la ley estatutaria de la
administración de justicia, la Procuraduría puede desplazar al superior
jerárquico que esté adelantando el proceso”.
10. Igualmente, en la sentencia C-280 de
1996, M.P. Alejandro Martínez Caballero, que trató sobre distintos artículos de
la misma Ley 200 de 1995 (Código Disciplinario Unico), la Corte reiteró que “en
relación con los funcionarios de la rama judicial que carecen de fuero, esta
Corporación ya ha establecido que no vulnera la Carta el ejercicio del poder
disciplinario preferente de la Procuraduría, siempre y cuando ‘dicha
competencia no haya sido asumida a prevención por parte del Consejo Superior de
la Judicatura”.
11. Finalmente, en la sentencia SU- 637 de
1996, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz, se recogió lo expuesto por la Corte sobre
la materia, haciendo hincapié en la diferenciación introducida: “Interesa
añadir que en la misma sentencia se perfiló más el concepto de poder
disciplinario preferente de la Procuraduría en relación con los funcionarios
judiciales excluidos del fuero, al precisarse que la prevalencia solamente se
podía hacer valer cuando el Consejo Superior de la Judicatura o los Consejos
Seccionales no hubieran asumido a prevención la investigación disciplinaria
correspondiente”.
12. Lo expuesto en los numerales 7 a 11 de
estos fundamentos evidencia que la posición  sostenida por la Corte en la
sentencia C-417 de 1993, que le sirve de fundamento al Procurador General de la
Nación para su solicitud de tutela, si bien ha sido mantenida en lo sustancial,
fue objeto de una ulterior precisión por parte de esta Corporación, en el
sentido de que el poder disciplinario preferente de la Procuraduría General de
la Nación opera sobre los funcionarios judiciales únicamente si las salas
jurisdiccional disciplinarias del Consejo Superior de la Judicatura o de los
Consejos Seccionales no han iniciado con anterioridad el respectivo proceso disciplinario.
Ello indica, entonces, que le asiste razón a la Sala Jurisdiccional
Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura  cuando afirma que, de
acuerdo con la jurisprudencia de esta Corporación, la Sala adquiere la
competencia para conocer de las faltas disciplinarias de los funcionarios
judiciales cuando avoca el conocimiento de ellas antes que la Procuraduría.
13. La Sala Jurisdiccional Disciplinaria
del Consejo Superior de la Judicatura  y la Procuraduría General de la Nación
iniciaron el mismo día, el 17 de julio de 1997,  investigación disciplinaria
contra los fiscales comprometidos en la liberación provisional del procesado
Guillermo Ortíz Gaitán. La decisión de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria de
abrir la investigación fue comunicada durante la mañana del 17 de julio al
Procurador Delegado para la Vigilancia Judicial. En las horas de la tarde del
mismo día se informó también de esa decisión a la Procuraduría General de la
Nación  y a la Fiscalía General de la Nación. Al día siguiente, es decir, el 18
de julio, el Procurador Delegado para la Vigilancia Judicial respondió el
oficio que le fuera remitido por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del
Consejo Superior de la Judicatura, manifestando que la Procuraduría había
decidido hacer uso del poder disciplinario preferente y que, por lo tanto,
solicitaba que se le remitiera la actuación realizada hasta el momento por el
Consejo Superior de la Judicatura.
Como lo indica el Procurador, la prevención
es un factor que contribuye a determinar la competencia sobre un proceso
determinado, en el caso de que éste pueda ser conocido por distintas
autoridades judiciales. Tal como se ha señalado, la Corte ha recurrido al
concepto de “competencia a prevención” para solucionar los conflictos que se
pueden presentar entre la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo
Superior de la Judicatura  y la Procuraduría General de la Nación en el momento
de determinar cuál de las dos entidades es la competente para conocer de una
investigación disciplinaria. El propósito de este concepto es establecer que
aquella autoridad que haya entrado primero a conocer el proceso materia del
litigio conservará la competencia sobre él.
En el caso que es materia de esta
sentencia, tanto la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de
la Judicatura como la Procuraduría General de la Nación  abrieron sendas
investigaciones el día 17 de julio de 1998. La Sala Jurisdiccional
Disciplinaria expresa que tomó la decisión de iniciar el proceso disciplinario
a las 8 de la mañana de ese día. La Procuraduría abrió la investigación con
base en la petición que formulara el Fiscal General de la Nación el mismo día
17 de julio. De este hecho se deduciría lógicamente que la Sala Jurisdiccional
Disciplinaria inició primero el proceso de investigación y que, por lo tanto, a
ella le correspondería, en razón de la competencia a prevención, adelantar la
instrucción del caso. Sin embargo, la Procuraduría General de la Nación  podría
argumentar que, además de la afirmación de la Sala, no existe prueba de que
ésta hubiera tomado su decisión en horas tan tempranas. No obstante, el hecho
de que la Sala le hubiera comunicado en las mismas horas de la mañana a la
Procuraduría su determinación de adelantar el proceso disciplinario permite sostener
que esta decisión fue tomada con anterioridad y en el curso de la mañana del
día indicado.
Además, para situaciones como la presente,
en las que la investigación es iniciada en el mismo día por ambas entidades,
razón que hace difícil esclarecer cuál de ellas empezó primero con la
instrucción, deberá observarse cuál de las dos fue la que comunicó antes que
había iniciado el proceso disciplinario. Esta comunicación tiene por fin
expresar la intención de avocar directamente un caso y de afirmar la
competencia sobre él, separando a la otra entidad del conocimiento del mismo.
Esta manifestación expresa, entonces, la voluntad de conocer primero sobre un
caso, para poder asegurarse la competencia sobre él. Así, ella cumple con un
objetivo equivalente al de la competencia a prevención, en la forma en que la
Corte ha interpretado esta figura.
Por lo tanto, en el presente caso ha de
tenerse también en cuenta cuál de las dos entidades le comunicó primero a la
otra su decisión de tramitar el proceso investigativo. Sobre este hecho no hay
duda alguna, puesto que del expediente se deduce que la Sala Jurisdiccional
Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura  le informó el día 17 a la
Procuraduría General de la Nación  y a la Fiscalía su determinación de iniciar
la instrucción disciplinaria, mientras que la Procuraduría apenas lo hizo el
día 18.
Los argumentos anteriores conducen a la
conclusión de que, de acuerdo con la jurisprudencia actual y reiterada de la
Corte Constitucional sobre esta materia, el organismo competente para adelantar
la investigación disciplinaria sobre los fiscales comprometidos en la
liberación provisional del procesado Guillermo Ortíz Gaitán es la Sala
Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura.
La acción de tutela: ¿un mecanismo judicial
apto para la reivindicación de competencias?
14. El Procurador General de la Nación
sostiene que interpone la acción de tutela haciendo uso de las funciones que le
asignan los artículos 118 y 277, numerales 1, 3 y 7, de la Constitución.
Adicionalmente, señala que ya la Corte Constitucional ha establecido que la
Procuraduría puede ser sujeto activo de la acción de tutela, tanto para actuar
en defensa de la comunidad como de la institución.
15. El artículo 118 de la Carta expresa que
al Ministerio Público le corresponde la guarda y promoción de los derechos
humanos, la protección del interés público y la vigilancia de la conducta
oficial de quienes desempeñan funciones públicas. Asimismo, los numerales 1, 3
y 7 del artículo 277 de la Constitución Política consagran como funciones del
Procurador General de la Nación, para ser ejercidas de manera directa o por
intermedio de  sus delegados o agentes, la vigilancia del cumplimiento de la
Constitución, las leyes, las decisiones judiciales y los actos administrativos;
la defensa de los intereses de la sociedad; y la intervención en los procesos
ante las autoridades judiciales o administrativas, cuando sea necesario en
defensa del orden jurídico, del patrimonio público, o de los derechos y
garantías fundamentales.
De otro lado, el inciso final del artículo
277 de la Carta dispone que el Procurador General podrá interponer las acciones
que sean necesarias para el cumplimiento de sus funciones. La Corte ha
entendido que esta atribución también se extiende  a la acción de tutela. Es
así como en la sentencia T-049 de 1995, M.P. Alejandro Martínez Caballero, en
la que se discutía, entre otras cosas, si la Procuraduría Delegada para el
Menor y la Familia tenía legitimación para presentar una demanda de tutela en
defensa de decenas de niños desamparados y discapacitados que estaban siendo
atendidos en forma infrahumana por diversos hospicios, la Corte estableció que
sí estaba autorizada para hacerlo, en virtud del artículo 277 de la
Constitución. En aquella ocasión, la Corte concluyó que “La Procuraduría
General de la Nación puede ser sujeto activo de la acción de tutela bien sea
porque actúe en defensa de su institución o de la comunidad...”.
16. De acuerdo con el artículo 86 de la
Constitución, la acción de tutela tiene como finalidad la protección inmediata
de los derechos constitucionales fundamentales de las personas cuando ellos
resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de una autoridad
pública o, en casos muy precisos, de los particulares. Entonces, cabe
preguntarse si en el caso en cuestión se amenaza o vulnera algún derecho
fundamental de la Procuraduría que amerite su protección a través del mecanismo
de la acción de tutela, o si de los documentos procesales se puede deducir que
la Procuraduría está actuando en defensa de los derechos fundamentales de
miembros de la comunidad.
17. Como se desprende del escrito de
tutela, el Procurador considera que se ha vulnerado el derecho al debido
proceso de la institución que representa,  por cuanto la Sala Jurisdiccional
Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura ha desconocido su poder
preferente en materia disciplinaria y, en consecuencia, se ha negado a
remitirle las actuaciones que ha desarrollado en un proceso sobre el cual las
dos instituciones reclaman ser competentes.
La reivindicación de una competencia
asignada por la Constitución a una determinada institución no equivale a la
defensa de un derecho fundamental. Los derechos fundamentales constituyen
garantías de las personas - naturales o jurídicas - frente al poder público o,
en algunos eventos, contra particulares. Las competencias o atribuciones de las
ramas y órganos del poder público están contempladas en la Constitución y las
leyes, y determinan el ámbito de acción de cada rama y órgano. Pero la lucha
por la preservación del radio de acción propio de cada órgano no puede
encuadrarse dentro del campo de la defensa de los derechos fundamentales de
éste. En el debate acerca de las competencias de cada rama u órgano del Estado
no están en discusión los derechos mínimos de ellos como personas jurídicas,
sino simplemente su ámbito competencial.
La mencionada sentencia T-049 de 1995
reconoció que la Procuraduría General de la Nación sí podía interponer la
acción de tutela para defender sus derechos fundamentales. Sin embargo, en el
caso bajo estudio la Procuraduría acudió a la tutela no para defender sus
derechos fundamentales como persona jurídica, sino para reivindicar una
competencia, evento que no se ajusta al objeto de la acción de tutela.
18. De acuerdo con la sentencia aludida, la
Procuraduría también puede recurrir a la acción de tutela en defensa de los
derechos fundamentales de miembros de la comunidad. Esta no es tampoco la
situación que da origen al presente proceso. En realidad, en la discusión
actual acerca de a quién le corresponde realizar la investigación disciplinaria
sobre los fiscales anotados no se debate acerca de los derechos fundamentales
de estos ciudadanos, sino simple y llanamente acerca de la distribución, entre
la Procuraduría General de la Nación y la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del
Consejo Superior de la Judicatura, de la competencia disciplinaria sobre los
funcionarios judiciales.
19. Las razones anteriores conducen a esta
Corporación a confirmar el fallo de la Sala Contencioso Administrativo del
Consejo de Estado. En efecto, de un lado la Procuraduría General de la Nación
no es la entidad competente para disciplinar a los fiscales involucrados en la
comisión de posibles irregularidades con ocasión de la liberación del procesado
Guillermo Ortíz Gaitán, y, de otro, los conflictos de competencia no
comprometen los derechos fundamentales de las entidades públicas contendientes.
D E C I S I O N
En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional
R E S U E L V E:
Primero: CONFIRMAR
por las razones expuestas, el fallo de tutela dictado por la Sala de lo
Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, el día 9 de octubre de 1997.
Segundo: Líbrense por
Secretaría las comunicaciones a que se refiere el artículo 36 del Decreto 2591
de 1991.
Notifíquese,
comuníquese, cúmplase, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
archívese el expediente.
VLADIMIRO NARANJO MESA
Presidente
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
Aclaración de voto a la Sentencia SU.337/98
SALA
DISCIPLINARIA DEL CONSEJO SUPERIOR O SECCIONAL DE LA JUDICATURA-Competencia sobre funcionarios judiciales
(Aclaración de voto)
La Corte
Constitucional ha establecido que la Procuraduría General de la Nación posee
también un poder preferente disciplinario para investigar a los funcionarios
judiciales, siempre y cuando el Consejo Superior de la Judicatura no haya
asumido a prevención la investigación. Sin embargo, esta posición presenta
igualmente problemas. El primero de ellos es que da lugar a que se trate en
forma desigual a los funcionarios judiciales que son objeto de un proceso
disciplinario. En efecto, aquéllos cuya investigación es asumida por la
Procuraduría General de la Nación pueden impugnar las decisiones de la última
ante la jurisdicción contencioso administrativa. Mas los funcionarios cuya
investigación corre a cargo de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo
Superior de la Judicatura no tienen ninguna posibilidad de acudir a la vía
contencioso administrativa. De otra parte, en una materia como la
jurisdiccional disciplinaria, no es apropiado que la definición acerca de cuál
es la autoridad disciplinaria competente dependa, en cada caso, de factores
contingentes. Finalmente, se desconoce la voluntad del constituyente de que los
funcionarios judiciales sean procesados disciplinariamente por un órgano
específico, cuales son las salas jurisdiccional disciplinarias del Consejo
Superior y los Consejos Seccionales de la Judicatura. Con el objeto de lograr
una interpretación que esté más acorde con los principios de igualdad y del
debido proceso y que le de mayor vigencia a la institución del Consejo Superior
de la Judicatura, de acuerdo con la voluntad del constituyente, debe
rectificarse la jurisprudencia de la Corte en esta materia, para señalar que la
competencia disciplinaria sobre los funcionarios judiciales recae en todos los
casos en las salas jurisdiccional disciplinarias del Consejo Superior y los
Consejos Seccionales de la Judicatura.
CAMBIO DE
JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL-Alcance
(Aclaración de voto)
Existe plena
consciencia de que los cambios en la jurisprudencia constituyen una amenaza
contra los principios de la seguridad jurídica y la cosa juzgada, ambos muy
caros al ordenamiento jurídico, como que ellos son los que permiten que los
asociados conozcan con certeza cuáles son las normas que rigen su actividad
presente y futura en la sociedad. Sin embargo, éstos no son los únicos
principios que informan el ordenamiento. En efecto, ellos deben permanecer en
un estado de equilibrio con otros principios, aquéllos que le dan un contenido
específico al derecho y que permiten, además, que éste se vaya adaptando a las
transformaciones que experimentan todos los conglomerados humanos, tales como
el de la justicia, la libertad, la igualdad y la dignidad. En los casos en los
que este delicado equilibrio se pierde, es amenazada la vigencia del orden
jurídico, en atención a que los asociados, o bien no encuentran ningún
ordenamiento al cual ajustarse, por cuanto no existe ninguna seguridad
jurídica, o bien concluyen que el orden debe ser superado, en razón de que no
responde a los valores y principios que inspiran y conducen la vida social.
Además, en un Estado en el que se manifiesta que la Constitución es norma de
normas y que, por lo tanto, la vida social habrá de regirse por las normas
constitucionales, la interpretación que realice el juez constitucional deberá
tener siempre como  objetivo el lograr siempre el mayor grado de vigencia de
las normas constitucionales, hecho que la puede motivar a abandonar una
interpretación, para asumir otra que se ajuste más a los designios de la Carta
Política. La Corporación ha admitido las transformaciones en la jurisprudencia,
en la medida en que la nueva interpretación de la Constitución puede asegurar
una mayor vigencia y  un desarrollo más pleno de los valores que ella
representa. Sin embargo, para estas situaciones se ha señalado que el juez
constitucional debe aportar razones de peso que fundamenten la modificación de
su línea jurisprudencial. Es decir, la carga de la prueba es asumida por el
juez, quien tiene que demostrar la pertinencia del cambio jurisprudencial.
Referencia:
Expediente T-149299
Actor: Procurador
General de la Nación
Magistrado Ponente:
Dr. EDUARDO
CIFUENTES MUÑOZ
1. Con el acostumbrado respeto, me permito
aclarar mi voto en los siguientes términos. Aunque comparto la decisión
adoptada por la mayoría, que reconoce la competencia a prevención del Consejo
Superior de la Judicatura para conocer de las investigaciones contra
funcionarios judiciales, considero que es necesario rectificar la
jurisprudencia sobre la materia.
2. La Corte Constitucional ha establecido
que la Procuraduría General de la Nación posee también un poder preferente
disciplinario para investigar a los funcionarios judiciales, siempre y cuando
el Consejo Superior de la Judicatura no haya asumido a prevención la
investigación. Sin embargo, esta posición, que constituye una reformulación de
la expuesta en la sentencia C-417 de 1993, presenta igualmente problemas.
El primero de ellos es que la aludida
jurisprudencia da lugar a que se trate en forma desigual a los funcionarios
judiciales que son objeto de un proceso disciplinario. En efecto, aquéllos cuya
investigación es asumida por la Procuraduría General de la Nación pueden
impugnar las decisiones de la última ante la jurisdicción contencioso
administrativa, puesto que los actos de la Procuraduría tienen un carácter
administrativo. Mas los funcionarios cuya investigación corre a cargo de la
Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura no
tienen ninguna posibilidad de acudir a la vía  contencioso administrativa, pues
las decisiones proferidas  por el Consejo Superior y los Consejos Seccionales
de la Judicatura tienen el carácter de sentencias judiciales.
De otra parte, en una materia como la
jurisdiccional disciplinaria - que constituye una forma específica del derecho
penal, con todas las consecuencias que de ahí se derivan -, no es apropiado que
la definición acerca de cuál es la autoridad disciplinaria competente dependa,
en cada caso, de factores contingentes. En efecto, obsérvese que la
determinación de la instancia disciplinaria competente depende, por un lado, de
si la Procuraduría considera que es importante que ella avoque directamente el
conocimiento de un proceso y, por el otro, de si la Sala Jurisdiccional
Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura no haya tomado la decisión
más temprano y ha iniciado con anterioridad la investigación. En vista de las
importantes diferencias que existen en lo relativo a la posibilidad de impugnar
las decisiones disciplinarias ante la jurisdicción contencioso administrativa,
y en aras del derecho de todos los encartados de conocer con claridad cuál es
su juez disciplinario natural, no parece pertinente que la determinación de la
autoridad disciplinaria en cada caso se subordine a la voluntad y a la
prontitud con que estos dos órganos tomen la decisión de asumir una determinada
investigación.
Finalmente, la interpretación que reconoce
que la Procuraduría General de la Nación ejerce también un poder preferente
disciplinario sobre los funcionarios judiciales, si bien es una interpretación
plausible y que se apoya en un texto constitucional concreto, desconoce la
voluntad del constituyente de que los funcionarios judiciales sean procesados
disciplinariamente por un órgano específico, cuales son las salas
jurisdiccional disciplinarias del Consejo Superior y los Consejos Seccionales
de la Judicatura.
La Constitución dispone, en su artículo
254, que el Consejo Superior de la Judicatura constará de dos salas: la
administrativa y la jurisdiccional disciplinaria. A continuación, los artículos
256 y 257 establecen las funciones del Consejo. Casi todas se predican de la
Sala Administrativa o podrían ser ejercidas conjuntamente por las dos salas. En
realidad, la única que es evidentemente propia de la jurisdiccional
disciplinaria es la contemplada en el numeral 6 del artículo 257, que expresa
que le corresponde al Consejo Superior de la Judicatura o a los Consejo
Seccionales, según el caso y de acuerdo con la ley, “examinar la conducta y
sancionar las faltas de los funcionarios de la rama judicial, así como las de
los abogados en el ejercicio de su profesión, en la instancia que señale la
ley”.
Así las cosas, ¿tiene sentido que esta
función de la Sala Jurisdiccional, que es una función inherente a su
existencia, le pueda ser cuestionada o arrebatada por otro organismo?
Igualmente, ¿es comprensible que la Constitución disponga la creación de un
organismo y le asigne una función específica, para al mismo tiempo autorizar
que otra entidad lo pueda desplazar en sus funciones? La respuesta es en ambos
casos negativa, máxime si se tiene en cuenta que ese otro organismo
disciplinario obra en relación con todos los servidores públicos, es decir que
no tiene un campo específico de acción, como si es el caso de la Sala
Jurisdiccional Disciplinaria, cuya función disciplinaria se restringe
exclusivamente a los funcionarios judiciales y a los abogados.
3. Existe plena consciencia de que los
cambios en la jurisprudencia constituyen una amenaza contra los principios de
la seguridad jurídica y la cosa juzgada, ambos muy caros al ordenamiento
jurídico, como que ellos son los que permiten que los asociados conozcan con certeza
cuáles son las normas que rigen su actividad presente y futura en la sociedad.
Sin embargo, éstos no son los únicos principios que informan el ordenamiento.
En efecto, ellos deben permanecer en un estado de equilibrio con otros
principios, aquéllos que le dan un contenido específico al derecho y que
permiten, además, que éste se vaya adaptando a las transformaciones que
experimentan todos los conglomerados humanos, tales como el de la justicia, la
libertad, la igualdad y la dignidad. En los casos en los que este delicado
equilibrio se pierde, es amenazada la vigencia del orden jurídico, en atención
a que los asociados, o bien no encuentran ningún ordenamiento al cual
ajustarse, por cuanto no existe ninguna seguridad jurídica, o bien concluyen
que el orden debe ser superado, en razón de que no responde a los valores y
principios que inspiran y conducen la vida social.
Además, en un Estado en el que se
manifiesta que la Constitución  es norma de normas y que, por lo tanto, la vida
social habrá de regirse por las normas constitucionales, la interpretación que
realice el juez constitucional deberá tener siempre como  objetivo el lograr
siempre el mayor grado de vigencia de las normas constitucionales, hecho que la
puede motivar a abandonar una interpretación, para asumir otra que se ajuste
más a los designios de la Carta Política.
La Corporación ha admitido las
transformaciones en la jurisprudencia, en la medida en que la nueva
interpretación de la Constitución  puede asegurar una mayor vigencia y  un desarrollo
más pleno de los valores que ella representa. Sin embargo, para estas
situaciones se ha señalado que el juez constitucional debe aportar razones de
peso que fundamenten la modificación de su línea jurisprudencial. Es decir, la
carga de la prueba es asumida por el juez, quien tiene que demostrar la
pertinencia del cambio jurisprudencial. Al respecto se señaló en la sentencia
C-447 de 1997, M.P. Alejandro Martínez Caballero:
“En efecto, la cosa
juzgada material no debe ser entendida como una petrificación de la
jurisprudencia sino como un mecanismo que busca asegurar el respeto al
precedente. Todo tribunal, y en especial la Corte
Constitucional, tiene la obligación de ser consistente con sus decisiones
previas. Ello deriva no sólo de elementales consideraciones de seguridad
jurídica - pues las decisiones de los jueces deben ser razonablemente
previsibles - sino también del respeto al principio de igualdad, puesto que no
es justo que casos iguales sean resueltos de manera distinta por un mismo juez.
Por eso, algunos sectores de la doctrina consideran que el respeto al
precedente es al derecho lo que el principio de universalización y el
imperativo categórico son a la ética, puesto que es buen juez aquel que dicta
una decisión que estaría dispuesto a suscribir en otro supuesto diferente que
presente caracteres análogos, y que efectivamente lo hace[1].
Por ello la Corte debe ser muy consistente y cuidadosa en el respeto de los
criterios jurisprudenciales que han servido de base (ratio decidendi) de
sus precedentes decisiones. Esto no significa obviamente que, en materia de
jurisprudencia constitucional, el respeto al precedente y a la cosa juzgada
constitucional deban ser sacralizados y deban prevalecer ante cualquier otra
consideración jurídica, puesto que ello no sólo puede petrificar el
ordenamiento jurídico sino que, además, podría provocar inaceptables
injusticias. Las eventuales equivocaciones del pasado no tienen por qué ser la
justificación de inaceptables equivocaciones en el presente y en el futuro. Se
debe entonces aceptar que todo sistema jurídico se estructura en torno a una
tensión permanente entre la búsqueda de la seguridad jurídica - que implica
unos jueces respetuosos de los precedentes - y la realización de la justicia
material del caso concreto - que implica que los jueces tengan capacidad de
actualizar las normas a las situaciones nuevas -.
“En ese
orden de ideas, la lógica consecuencia de lo anterior es que un tribunal puede
apartarse de un precedente cuando considere necesario hacerlo, pero en tal
evento tiene la carga de argumentación, esto es, tiene que aportar las razones
que justifican el apartamiento de las decisiones anteriores y la estructuración
de una nueva respuesta al problema planteado. Además, para justificar un cambio
jurisprudencial no basta que el tribunal considere que la interpretación actual
es un poco mejor que la anterior, puesto que el precedente, por el solo hecho
de serlo, goza ya de un plus, pues ha orientado el sistema jurídico de
determinada manera. Los operadores jurídicos confían en que el tribunal
responderá de la misma manera y fundamentan sus conductas en tal previsión. Por
ello, para que un cambio jurisprudencial no sea arbitrario es necesario que el
tribunal aporte razones que sean de un peso y una fuerza tales que, en el caso
concreto, ellas primen no sólo sobre los criterios que sirvieron de base a la
decisión en el pasado sino, además, sobre las consideraciones de seguridad
jurídica e igualdad que fundamentan el principio esencial del respeto del
precedente en un Estado de derecho”.[2]
3. En el caso concreto bajo análisis,
encuentro que los problemas antes señalados acerca de la actual jurisprudencia
en materia disciplinaria sobre los funcionarios judiciales amerita un cambio en
la línea de interpretación que ha seguido la Corte. Por eso, y con el objeto de
lograr una interpretación que esté más acorde con los principios de igualdad y
del debido proceso y que le de mayor vigencia a la institución del Consejo
Superior de la Judicatura, de acuerdo con la voluntad del constituyente, debe
rectificarse la jurisprudencia de la Corte en esta materia, para señalar que la
competencia disciplinaria sobre los funcionarios judiciales recae en todos los
casos en las salas jurisdiccional disciplinarias del Consejo Superior y los Consejos
Seccionales de la Judicatura.
Fecha ut supra,
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
[1] Ver, entre otros, Luis Prieto Sanchís.
"Notas sobre la interpretación constitucional" en Revista del
Centro de Estudios Constitucionales. No 9. Madrid, mayo agosto de 1991.
[2] Ver
también la sentencia C-546 de 1993, M.P. Carlos Gaviria Díaz