T-483-17
Sentencia T-483/17
ACTUACION TEMERARIA Y COSA JUZGADA EN MATERIA DE
TUTELA-Buscan
evitar la presentación sucesiva, además de múltiple de las acciones de tutela
ACTUACION TEMERARIA Y COSA JUZGADA EN MATERIA DE
TUTELA-Configuración
ACCION DE TUTELA TEMERARIA-Para que se
configure temeridad debe evidenciarse la mala fe en el actuar del peticionario
ACCION DE TUTELA TEMERARIA-Supuestos que facultan a interponer
nuevamente una acción sin que sea considerada temeridad
ACTUACION
TEMERARIA Y COSA JUZGADA EN MATERIA DE TUTELA-Inexistencia
para el caso
DERECHO DE PETICION
PARA RECONOCIMIENTO Y PAGO DE PRESTACION HUMANITARIA PERIODICA PARA VICTIMAS DEL CONFLICTO
ARMADO-Procedencia excepcional de la acción de tutela
La acción de tutela es el mecanismo de defensa
judicial idóneo y eficaz, debido a que los derechos que invoca el accionante
como vulnerados tienen la condición de fundamentales y su protección no podría
lograrse acudiendo a la jurisdicción ordinaria. En particular, la acción de
tutela resulta ser, en el caso concreto, el mecanismo idóneo y eficaz para el
accionante dado que no ha obtenido una respuesta de fondo en relación con su
solicitud de reconocimiento y pago de la entonces denominada pensión especial
de invalidez para víctimas del conflicto armado. En el caso concreto, el
accionante tiene la condición de víctima del conflicto armado como lo acredita
con el registro de la UARIV y las certificaciones expedidas por la Alcaldía y
Personería municipal que dan cuenta de las características y fecha del atentado
terrorista que lo afectó seriamente en su salud e integridad personal. Además,
afirmó que, por tal razón, perdió toda fuente de recursos que asegurara su
subsistencia, así como la de su familia. Adicionalmente, adelantó todas las
actuaciones administrativas posibles tendientes a lograr el reconocimiento de
su pensión, para lo cual presentó su solicitud junto con todos los soportes
documentales, e insistió, en diversas oportunidades, a Colpensiones para que se
le diera una respuesta de fondo. Es más, el accionante interpuso recurso de
apelación contra la primera resolución proferida dentro de su actuación
pensional, sin que finalmente Colpensiones reevaluara su determinación de dejar
en suspenso el reconocimiento y pago de su pensión. Por último, dado que ni
siquiera se ha resuelto de fondo su solicitud, el accionante carece de otro
medio de defensa judicial para buscar la protección de sus derechos.
DERECHO DE PETICION-Alcance
y contenido
DERECHO DE PETICION-Núcleo
esencial
DERECHO DE PETICION-Pronta
resolución y decisión de fondo
DERECHO
DE PETICION-Respuesta debe ser de fondo, oportuna, congruente
y tener notificación efectiva
DERECHO DE PETICION-Atención prioritaria a las solicitudes relacionadas con el
reconocimiento de derechos fundamentales
ATENCION PRIORITARIA A DERECHO DE PETICION-Subreglas
Al respecto, la Corte Constitucional ha señalado que la atención
prioritaria de peticiones aplica fundamentalmente en tres hipótesis, a saber:
(i) cuando se solicite el reconocimiento de un derecho fundamental y su pronta
resolución tenga la entidad necesaria para evitar la configuración de un
perjuicio irremediable; (ii) cuando se requiera la adopción de medidas urgentes
por razones de salud o de seguridad personal, en donde se encuentre en peligro
inminente la vida o la integridad física del peticionario; y (iii) cuando
la petición es realizada por un periodista en el ejercicio de su actividad.
DERECHO DE PETICION DE VICTIMAS DEL CONFLICTO
ARMADO-Reiteración
de jurisprudencia
Sobre el ejercicio del derecho fundamental
de petición por parte de las víctimas del conflicto armado y su atención
prioritaria, la Corte ha concluido que, habida cuenta de su carácter de grupo
de especial protección constitucional, es necesario resaltar que “el derecho de petición no se
limita a su naturaleza de derecho fundamental, sino que también se instituye en
una herramienta para acceder al goce de otros derechos vinculados con la
preservación del mínimo vital, como ocurre con el reconocimiento de
prestaciones como la atención humanitaria o la pensión especial
de invalidez. Por ello, se exige una mayor diligencia por parte del Estado en
la satisfacción de las cargas y elementos esenciales que identifican al citado
derecho (…)”.
PRESTACION
HUMANITARIA PERIODICA PARA VICTIMAS DEL CONFLICTO ARMADO-Reiteración de jurisprudencia
PRESTACION
HUMANITARIA PERIODICA PARA VICTIMAS DEL CONFLICTO ARMADO-Evolución normativa
PRESTACION
HUMANITARIA PERIODICA PARA VICTIMAS DEL CONFLICTO ARMADO-Desarrollo jurisprudencial
PRESTACION
HUMANITARIA PERIODICA PARA VICTIMAS DEL CONFLICTO ARMADO-Ámbito de aplicación
La prestación humana periódica para las
víctimas del conflicto armado aplica para aquellos que con posterioridad a la
entrada en vigencia de la Ley 418 de 1997, es decir, el 26 de diciembre de
1997, hubieren sufrido una pérdida de capacidad laboral igual o superior al
50%, como consecuencia de un acto de violencia suscitado en el marco del
conflicto armado interno.
PRESTACION
HUMANITARIA PERIODICA PARA VICTIMAS DEL CONFLICTO ARMADO-Requisitos
Para el reconocimiento de esta prestación se
deben cumplir los siguientes requisitos: “1. Ser colombiano; 2. Tener calidad de víctima del conflicto
armado interno y estar incluido en el Registro Único de Víctimas; 3. Haber
sufrido pérdida del 50% o más de la capacidad laboral, calificada con base en
el Manual Único para la Calificación de la Pérdida de la Capacidad Laboral y
Ocupacional; 4. Existir nexo causal de la pérdida de capacidad laboral con
actos violentos propios del conflicto armado interno; 5. Carecer de requisitos
para pensión y/o de posibilidad pensional; 6. No debe percibir ingresos por
ningún concepto y/o mensuales iguales o superiores a un (1) salario mínimo
legal vigente; 7. No ser beneficiario de subsidio, auxilio, beneficio o
subvención económica periódica, ni de otro tipo de ayuda para subsistencia por
ser víctima”.
PRESTACION
HUMANITARIA PERIODICA PARA VICTIMAS DEL CONFLICTO ARMADO-Estudio, reconocimiento y pago a cargo del
Ministerio de Trabajo, directamente, por intermedio de encargo fiduciario o
convenio administrativo
PRESTACION HUMANITARIA PERIODICA PARA
VICTIMAS DEL CONFLICTO ARMADO-Financiación y pago proviene del presupuesto general de la
Nación
DERECHO FUNDAMENTAL DE PETICION DE VICTIMA
DE CONFLICTO ARMADO-Orden a Ministerio de Trabajo que de manera prioritaria y de
fondo resuelva solicitud de reconocimiento y pago de la prestación humanitaria
periódica para víctimas del conflicto armado presentada por accionante
Referencia:
Expediente T-6.114.480
Acción de tutela
instaurada por José Oscar Audelo Rodríguez Rodríguez en contra de la
Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones.
Magistrado
Ponente:
CARLOS BERNAL
PULIDO
Bogotá, D.C.,
veinticinco (25) de julio de dos mil diecisiete (2017).
La
Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los
Magistrados Luis Guillermo Guerrero Pérez, Alejandro Linares Cantillo y Carlos
Bernal Pulido, quien la preside, en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
En
el trámite de revisión del fallo de segunda instancia proferido el día 18 de
enero de 2017 por la Sala de Decisión del Sistema Oral del Tribunal
Administrativo de Nariño, mediante el cual se revocó la sentencia dictada el 17
de noviembre de 2016 por el Juzgado Cuarto Oral Contencioso Administrativo del
Circuito Judicial de Pasto, que concedió la protección constitucional de los
derechos fundamentales del ciudadano José Oscar Audelo Rodríguez Rodríguez, en
el marco de la acción de tutela promovida contra la Administradora Colombiana
de Pensiones - Colpensiones.
I.
ANTECEDENTES
1.
El
día 31 de octubre de 2016, el ciudadano José Oscar Audelo Rodríguez Rodríguez
presentó demanda de acción de tutela en contra de la Administradora Colombiana
de Pensiones - Colpensiones (en adelante Colpensiones), con el propósito de proteger
sus derechos fundamentales a la vida, mínimo vital, dignidad, derecho de
petición, debido proceso, seguridad social y a la pensión. Tales derechos se
vulneraron, en su concepto, como consecuencia de la determinación adoptada por
esa entidad de “dejar en suspenso el estudio de una pensión de invalidez [a
la que, según su dicho, tiene derecho por ser] víctima de la violencia’[1].
A. Hechos
2.
El
día 10 de noviembre de 2013, José Oscar Audelo Rodríguez Rodríguez fue víctima
de un atentado terrorista acaecido en la Vereda Santa Catalina del Municipio de
Samaniego, Departamento de Nariño, y el cual fue atribuido a las FARC.
3.
El
día 2 de diciembre de 2013, el Personero Municipal[2]
y el Alcalde del Municipio de Samaniego[3] expidieron dos certificaciones en las
que se determinó que (i) “aproximadamente a la una y cincuenta de la mañana
(01:50 A.M.), del día Domingo diez (10) de noviembre de dos mil trece (2013),
se presentó un atentado terrorista en la vereda Santa Catalina, del municipio
de Samaniego – Nariño, mediante la detonación de una bomba o artefacto
explosivo”; (ii) “este atentado terrorista se atribuye que fue
perpetrado por parte del grupo guerrillero del 29 Frente de las FARC”; y,
(iii) “según informe proveniente del Hospital Lorencita Villegas de Santos
de esta ciudad, entre las personas afectadas en su salud, se encuentra el señor
JOSE OSCAR RODRIGUEZ RODRIGUEZ, identificado con cédula de ciudadanía No
(…)”[4].
4.
Mediante
el dictamen rendido el día 27 de abril de 2016, la Junta Regional de
Calificación de Invalidez de Nariño calificó la pérdida de capacidad laboral
del accionante, habida cuenta de los daños sufridos como consecuencia del
referido ataque. Según este dictamen, el porcentaje de pérdida de capacidad
laboral del accionante es del 74.80%[5], para lo cual señaló como fecha de su estructuración
el día 10 de noviembre de 2013.
5.
Según
relata el accionante en su demanda de acción de tutela, este atentado le
ocasionó “deformidad física que afecta el cuerpo de carácter permanente,
perturbación funcional de órgano de la visión de carácter permanente por lo
cual perdí la visión totalmente, perturbación psíquica con trastorno depresivo
mayor como consecuencia del trauma cráneo encefálico, cicatrices hipertróficas
e hipercromicas en diferentes partes de mi cuerpo”[6].
6.
Al
momento de este siniestro, el señor Rodríguez Rodríguez se desempeñaba como “jornalero
a tiempo completo”[7]. Según afirmó en su demanda,
esta actividad constituía su única fuente de ingresos para el sostenimiento de
su familia, conformada por su esposa y su hijo menor de edad.
7.
Con
fundamento en lo anterior, el día 28 de abril de 2016, el señor Rodríguez
presentó ante Colpensiones solicitud de reconocimiento y pago de la “pensión
de invalidez para víctimas del conflicto armado”, de acuerdo con lo
previsto en el artículo 46 de la Ley 418 de 1997[8].
8.
Mediante
el oficio No BZ2016_4288275-1061041 del 2 de mayo de 2016, Colpensiones, por
intermedio de la Gerencia Nacional de Reconocimiento, le informó al accionante que
“la Gerencia Nacional de Doctrina de la Vicepresidencia Jurídica y
Secretaría General de Colpensiones, suspendió los efectos jurídicos del
concepto de 30 de julio de 2014 (BZ_2014_6187485), y en este sentido
dicha suspensión tendrá efectos hasta cuando se emita el Decreto elaborado de
forma conjunta entre los Ministerios de Trabajo y de Hacienda y Crédito
Público, a través del cual se reglamentará: i) las condiciones para el
reconocimiento, ii) el procedimiento de reconocimiento y pago, iii) la fuente
de financiación y iv) las causales de pérdida y demás aspectos que inciden en
la entrega de este beneficio o subvención (…) [en consecuencia] una vez
se definan los lineamientos a través del Decreto mencionado, esta
administradora procederá a resolver lo que en derecho corresponda, teniendo en
cuenta para ello, la documentación por usted aportada”[9]
(negrita y subrayas fuera del texto).
9.
A
mediados del mes de agosto de 2016[10], el señor José Rodríguez interpuso
acción de tutela en contra de Colpensiones, por estimar que dicha respuesta
vulneraba su derecho fundamental de petición, en la medida en que no resolvió
su solicitud. La tutela fue admitida mediante el auto de 18 de agosto del mismo
año[11].
10.
El
29 de agosto de 2016, el Juzgado Quinto Administrativo Oral del Circuito de
Pasto profirió la sentencia de primera instancia, mediante la que tuteló el
derecho de petición del actor y ordenó a la entidad accionada que, en las 48
horas siguientes a la notificación del fallo, respondiera de fondo la solicitud
del accionante. El 21 de septiembre de 2016, el Tribunal Administrativo de
Nariño, Sala de Decisión del Sistema Oral, confirmó esta decisión[12].
11.
El
26 de agosto de 2016, tres días antes de proferirse el referido fallo de
primera instancia, mediante la Resolución No 20161088730565_5 GNR 251631 de
agosto 26 de 2016, Colpensiones resolvió “Dejar en SUSPENSO el estudio
de una Pensión de INVALIDEZ POR VÍCTIMA DE LA VIOLENCIA solicitada por el
(la) señor(a) RODRIGUEZ RODRIGUEZ JOSE OSCAR AUDELO (…)”[13].
12.
En
dicha Resolución, además, se concluyó que el Concepto Interno de 30 de julio de
2014 de Colpensiones, radicado bajo el número 2014_6187485, “que establece
los lineamientos para el reconocimiento de pensiones por invalidez para
víctimas de la violencia tendrá efectos hasta cuando se emita el Decreto
elaborado de forma conjunta entre esta cartera ministerial (Ministerio de
Trabajo) y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, a través del cual se
reglamentará: i) las condiciones para el reconocimiento, ii) el procedimiento
de reconocimiento y pago, iii) la fuente de financiación y iv) las causales de
pérdida y demás aspectos que inciden en la entrega de este beneficio o
subvención, razón por la cual, los estudios pensionales sobre los posibles
derechos prestacionales en relación a las víctimas de la violencia quedarán en
suspenso”[14].
13.
El
señor Rodríguez Rodríguez interpuso recurso de apelación en contra de dicha
Resolución, el cual fue resuelto mediante la Resolución No
2016_12129016_9-2016_11 VPB 39396 de 13 octubre de 2016, que, en términos
generales, reproduce la resolución recurrida, por lo que se confirma “en
todas y cada una de sus partes”[15].
B.
Demanda y pretensiones
14.
En
contra de esta última Resolución, el día 31 de octubre de 2016, el accionante
José Rodríguez Rodríguez instauró nuevamente acción de tutela en contra de
Colpensiones.
15.
El
accionante formuló las siguientes pretensiones: (i) “tutelar mi derecho
fundamental a la vida, mínimo vital, dignidad, derecho de petición, debido
proceso, seguridad social y a la pensión”; (ii) “ordenar a Colpensiones
se pronuncie de fondo, de forma congruente y oportuna frente al derecho de
petición radicado el 28 de abril de 2016, en el cual se solicitó el
reconocimiento y pago de la pensión de invalidez a mi favor”; y, (iii) “ordenar
a Colpensiones expedir el acto administrativo mediante el cual reconozca,
dentro de las 48 siguientes a la notificación de esta sentencia, la pensión
consagrada en el artículo 46 de la Ley 418 de 1997”[16].
C.
Admisión de la demanda, integración del contradictorio y respuesta de las
entidades accionadas
16.
El
2 de noviembre de 2016, el Juzgado Cuarto Contencioso Administrativo Oral del
Circuito de Pasto admitió la referida demanda y, adicionalmente, vinculó al
trámite a la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas (en
adelante UARIV) y al Fondo de Solidaridad Pensional, administrado por el
Consorcio Prosperar[17] (ahora Consorcio Colombia Mayor 2013).
Posteriormente, mediante el auto del 9 de noviembre del mismo año, se ordenó la
correspondiente vinculación del Ministerio de Trabajo.
17.
Mediante
el escrito recibido el día 9 de noviembre de 2016, el Consorcio Colombia Mayor
solicitó que se denegaran las pretensiones con base en dos razones[18].
Primero, el Consorcio carece de legitimación en la causa por pasiva, por cuanto
el reconocimiento de la prestación solicitada a favor de las personas víctimas
del conflicto armado es competencia de Colpensiones, según lo previsto en el
artículo 46 de la Ley 418 de 1997. El Consorcio Colombia Mayor es simplemente
el administrador del Fondo de Solidaridad Pensional, sin que tenga competencia
para reconocer y ordenar pagos de pensiones y, mucho menos, de la prestación
solicitada por el actor.  Segundo, la acción de tutela no es el medio idóneo
para el reconocimiento de la prestación solicitada. En consecuencia,
señaló que “respecto al tema pensional, la jurisprudencia constitucional ha
establecido que, por regla general y en virtud del principio de subsidiariedad,
la acción de tutela no procede para lograr estas prestaciones”.
18.
Por medio del
oficio BZ 2016_12920232, radicado el día 10 de noviembre de 2016, el
Vicepresidente Jurídico y Secretario General de Colpensiones solicitó que se
declare improcedente la acción de tutela de la referencia[19].
Esta solicitud se fundó en tres razones.
19.
Primero,
la pensión especial de invalidez a favor de las víctimas de la violencia está
prevista actualmente en el artículo 46 de la Ley 418 de 1997 y, de acuerdo con
la jurisprudencia constitucional, su financiación le corresponde asumirla en
este momento al Fondo de Solidaridad Pensional, el cual se encuentra
administrado por el Ministerio de Trabajo. Esta última entidad ha considerado
que (i) Colpensiones no es competente para administrar y pagar dicha prestación
con recursos que hacen parte del régimen de prima media y, (ii) el Fondo de
Solidaridad Pensional no puede asumir el pago de la pensión especial de
invalidez con recursos que tienen destinación específica y que buscan el
cumplimiento de fines distintos de los previstos por aquella prestación. En
últimas, el Vicepresidente Jurídico y Secretario General de Colpensiones señaló
que al Ministerio de Hacienda le corresponde definir la fuente de financiación
de esta pensión y, hasta entonces, no es posible reconocer y pagar dicha
prestación.
20.
Segundo,
en el presente caso, se configura una hipótesis de carencia actual de objeto
por hecho superado, la cual da lugar a que se declare improcedente la presente
acción. En su opinión, mediante el oficio de 2 de mayo de 2016 y la Resolución
No 20161088730565_5 GNR 251631 de 26 de agosto de 2016, se dio respuesta a la
petición formulada por el actor. Y tercero, esta acción de tutela es temeraria
en la medida en que guarda identidad de partes, objeto y finalidad con la
primera acción de tutela que promovió el actor, por lo tanto, habrá de ser
declarada improcedente.
21.
Mediante
el escrito recibido el día 16 de noviembre de 2016, la UARIV solicitó su
desvinculación de este trámite, por no ser la entidad actualmente competente
para resolver la petición presentada por el accionante[20].
Al respecto, explicó que si bien el señor José Oscar Audelo Rodríguez Rodríguez
se encuentra incluido en el Registro único de Víctimas – RUV, “por el hecho
victimizante de Desplazamiento Forzado Y Acto Terrorista / Atentados/ Combates/
Enfrentamientos/ Hostigamientos”, dentro de las funciones de la UARIV no se
encuentra la de reconocer y ordenar el pago de la pensión especial de invalidez
para víctimas del conflicto armado solicitada por el accionante, asunto éste
que es de competencia de Colpensiones.
22.
El
Ministerio de Trabajo no se pronunció dentro del término otorgado para la
contestación de la presente acción de tutela.
D.
Sentencia de primera instancia, impugnación y sentencia de segunda instancia
D.1.
Sentencia de primera instancia
23.
El
17 de noviembre de 2016, el Juzgado Cuarto Oral Contencioso Administrativo del
Circuito Judicial de Pasto tuteló los derechos fundamentales al mínimo vital,
la seguridad social y a una vida digna del señor José Oscar Audelo Rodríguez
Rodríguez[21]. En dicho fallo se ordenó (i) al
Ministerio de Trabajo realizar las gestiones ante el Ministerio de Hacienda y
Crédito Público para obtener los recursos suficientes para financiar la pensión
especial de invalidez a favor del accionante; (ii) al Representante Legal de
Colpensiones expedir el acto administrativo mediante el cual se reconozca y
pague esta misma pensión, “supeditado a lo resuelto por el Ministerio de
Trabajo en coordinación con el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, con el
fin de establecer cuál será el fondo de donde se tomará los recursos que asuma
dicha responsabilidad”[22]. Por último, se desvinculó a
la UARIV y al Consorcio, al estimar que no son las entidades responsables de
garantizar el derecho a la pensión especial de invalidez de las víctimas de la
violencia.
24.
Dichas
órdenes se fundaron en que, según el Juez, el accionante cumple con los
requisitos para acceder a la “pensión especial por invalidez establecida en
el artículo 46 de la Ley 418 de 1997”. Al respecto, el juez de primera
instancia señaló que en el expediente se encuentra acreditado que: (i) el
accionante es víctima de la violencia, de conformidad con las certificaciones
allegadas por la UARIV en su escrito de contestación, el Personero Municipal y
el Alcalde del Municipio de Samaniego, en las que se relatan las
características y fecha del atentado terrorista del que fue víctima el
accionante; (ii) como consecuencia de tal atentado, el accionante tiene una
pérdida de capacidad laboral del 74.80%; y (iii) “debido a su invalidez
visual no cuenta (sic) con un trabajo para poder mantener a su esposa y
a su hijo, por lo tanto no tiene la posibilidad de tener una pensión”[23].
D.
2.  Impugnación
25.
El
22 de noviembre de 2016, el Vicepresidente Jurídico y Secretario General de
Colpensiones impugnó esta decisión[24]. Los argumentos que fundamentan esta
impugnación son los mismos de la contestación a la demanda referidos en los párrafos
19 y 20.
D.
3. Segunda Instancia
26.
Mediante
la sentencia de 18 de enero de 2017, la Sala de Decisión del Sistema Oral del
Tribunal Administrativo de Nariño revocó el fallo de tutela de primera
instancia y, en su lugar, denegó el amparo solicitado. Esta decisión se fundó
en que, en opinión del Tribunal, en el presente caso, la acción de tutela recae
sobre un asunto respecto del cual existe cosa juzgada constitucional y, además,
se ejerció de manera temeraria, habida cuenta de que ya había interpuesto una
acción de tutela en contra de las mismas entidades, para que se amparara el
mismo derecho y con base en los mismos hechos.
27.
Al
respecto, el Tribunal señaló que “podría alegarse que las dos tutelas son
disímiles en cuanto en la segunda, el actor pretende el reconocimiento de la
pensión, empero en la primera solo un pronunciamiento sin un sentido
determinado. Sin embargo, la súplica de la segunda tutela, orientada al
reconocimiento efectivo de la prestación, quedó resuelta tácitamente en la primera
tutela cuando se ordenó un pronunciamiento de fondo, cuyo cumplimiento envolvía
una respuesta positiva o negativa”[25].
E.
Trámite en sede de revisión
28.
El
27 de abril de 2017, la Sala de Selección Número Cuatro de la Corte
Constitucional seleccionó, para efectos de su revisión, el asunto de la
referencia, conforme a lo consagrado en los artículos 86 de la Constitución
Política y 33 del Decreto 2591 de 1991[26].
29.
Mediante
el auto de 9 de junio del presente año[27], este Despacho ordenó oficiar, por
intermedio de la Secretaría General de esta Corte, a Colpensiones y al
Ministerio de Trabajo, con el fin de solicitar información acerca del estado
actual de la solicitud de reconocimiento y pago de la pensión especial de
invalidez presentada por José Oscar Audelo Rodríguez Rodríguez y si, con
ocasión de la expedición del Decreto 600 de 2017, el Ministerio de Trabajo
emitió algún pronunciamiento en relación con esta petición.
30.
Por
medio del oficio No. BZ2017_6100913-1624852, radicado el día 21 de junio de
este año, Colpensiones allegó, entre otros documentos, copia de la Resolución
SUB 101572 de 16 de junio de 2017. Mediante este acto administrativo declaró su
falta de competencia para resolver la solicitud de reconocimiento y pago de la
pensión especial de invalidez presentada por el señor Rodríguez y ordenó
remitir su expediente pensional al Ministerio de Trabajo, con fundamento en los
artículos 2.2.9.5.5 y 2.2.9.5.6 del Decreto 600 de abril 6 de 2017. Posteriormente,
por fuera del término probatorio, el día 24 de julio de 2017, Colpensiones
presentó un nuevo escrito mediante el cual se solicitó la declaratoria de
carencia actual de objeto por hecho superado, la vinculación del Ministerio de
Trabajo a éste trámite y se adjuntaron las resoluciones referidas anteriormente[28].
31.
Mediante
escrito recibido el día 18 de julio de 2017[29], el Ministerio de Trabajo informó
que: (i) en cumplimiento del fallo de primera instancia se realizaron varias
gestiones ante el Ministerio de Hacienda y Crédito Público para obtener los
recursos necesarios que permitieran financiar la pensión de invalidez
solicitada por el actor; (ii) el pasado 23 de junio recibió el expediente
pensional del accionante remitido por Colpensiones, a partir del cual se pudo
constatar que, con posterioridad a la resolución que dejó en suspenso el
reconocimiento de la prestación económica, no se presentó ninguna otra
actuación; y, finalmente, (iii) “de conformidad con el artículo 2.2.9.5.6
del decreto 600 de 2017, esta Cartera cuenta con el término de 4 meses para
responder la solicitud del actor, por lo que tiene hasta el 23 de octubre de
2017 para atender la solicitud de la prestación, luego entonces, la
solicitud prestacional del actor se encuentra en estudio de reconocimiento”[30].
Para conocimiento de la Corte, adjuntó copia integral del expediente en 214
folios.
II.
CONSIDERACIONES
A.   Competencia
32.
Esta
Sala de Revisión de la Corte Constitucional es competente para revisar el fallo
de tutela proferido dentro del trámite de la referencia, con fundamento en lo
dispuesto en el inciso 3° del artículo 86 y el numeral 9° del artículo 241 de
la Constitución Política, en concordancia con los artículos 33, 34, 35 y 36 del
Decreto 2591 de 1991.
B.   Problemas
jurídicos y metodología de análisis
33.
Habida
cuenta de los hechos y antecedentes procesales de esta actuación, la solución
del presente asunto exige responder dos problemas jurídicos:
33.1.    ¿La demanda presentada
en ejercicio de la acción de tutela promovida en el presente asunto configura
una actuación temeraria o versa sobre un asunto respecto del cual ha operado el
fenómeno de la cosa juzgada constitucional, dado que el accionante interpuso una
solicitud de amparo constitucional aparentemente similar?
33.2.    ¿Las entidades
vinculadas en calidad de accionadas vulneraron el derecho fundamental de
petición y los demás derechos cuya protección solicita el accionante en
relación con su solicitud de reconocimiento y pago de la prestación humanitaria
periódica para víctimas del conflicto armado, al no haber obtenido aún una
respuesta de fondo?
34.
Para
resolver estos problemas jurídicos, la Sala seguirá la siguiente metodología.
Primero, se analizará la eventual configuración de la situación de temeridad y
cosa juzgada en este caso. Segundo, se estudiará la procedencia de la acción de
tutela en este caso. Tercero, se reiterarán las normas adscritas de la
jurisprudencia constitucional sobre el derecho de petición. Cuarto, se referirá
la jurisprudencia constitucional sobre el reconocimiento de la prestación
humanitaria periódica para las víctimas del conflicto armado. Finalmente, se
resolverá el caso concreto.
C.   Cosa juzgada y
temeridad
35.
La
existencia de la cosa juzgada y de la temeridad en el ejercicio de la acción de
tutela son dos instituciones que, si bien comparten algunos elementos, son
diferentes. La cosa juzgada constitucional ha sido definida como “una
institución procesal con un efecto impeditivo para emitir un nuevo
pronunciamiento judicial sobre un asunto ya decidido, cuya calificación, en
términos generales, se origina por la identidad de partes, causa petendi y
objeto”[31]. Así las cosas, siempre que se ejerza
una acción de tutela que guarde dicha triple identidad[32]
con otra tutela ya resuelta, según la jurisprudencia constitucional, habrá
lugar a declarar la cosa juzgada y ordenar estarse a lo resuelto en el fallo
que resolvió la primera acción de tutela.
36.
En
este sentido, la Corte Constitucional ha reconocido que, tratándose de la
acción de tutela, la existencia de la cosa juzgada constitucional es “un
límite legítimo al ejercicio del derecho de acción de los ciudadanos,
impidiéndose acudir de forma repetida e indefinida a los jueces de tutela,
cuando el asunto ya ha sido resuelto en esta jurisdicción, respetando así el
carácter eminentemente subsidiario del mecanismo constitucional”[33].
En tales términos, la configuración de cosa juzgada constitucional en un caso concreto
conlleva como consecuencia jurídica la decisión de estarse a lo resuelto en la
sentencia de acción de tutela previa referida al mismo objeto, causa
petendi y partes[34].
37.
Por
su parte, la temeridad en el ejercicio de la acción de tutela está prevista en
los artículos 37 y 38 del Decreto 2591 de 1991[35] e implica el
ejercicio injustificado e irracional de la misma acción de tutela ante “distintos
operadores judiciales, ya sea de forma simultánea o sucesiva”[36].
En este sentido, de manera uniforme la Corte ha sostenido que el ejercicio
temerario de la acción de tutela conculca los “principios de buena fe,
economía y eficacia procesales, porque desconoce los criterios de probidad que
exige un debate honorable, dilata maliciosamente la actuación e impide alcanzar
los resultados que el Estado busca con la actuación procesal”[37].
38.
La
Corte ha sostenido que se configura un ejercicio temerario de la acción de
tutela siempre que se ejerza una nueva o simultanea acción de tutela que,
además de guardar la triple identidad referida en el párrafo 35, (i)
carezca de justificación razonable y objetiva, y (ii) se ejerza con mala fe o
dolo del accionante[38]. En otros términos, existe una
actuación temeraria cuando el accionante asume una actitud completamente
desbordada y abusiva, contraria a mínimas cargas de lealtad, diligencia y buena
fe, animada por propósitos subjetivos reprochables y en detrimento de la
administración de justicia. En este caso, además de rechazar la nueva acción de
tutela, el Juez deberá aplicar las sanciones contenidas, por ejemplo, en el
inciso tercero del artículo 25[39], en el inciso segundo del artículo 38[40],
ambos del Decreto 2591 de 1991, o en los artículos 80[41] y
81 de la Ley 1564 de 2012[42].
39.
En
todo caso, para efectos de determinar una situación constitutiva de temeridad
en el estudio de la nueva acción de tutela, se exige del Juez constitucional
una valoración cuidadosa de las razones que invoca como fundamento de su
solicitud de amparo y de las pruebas que demuestren la conducta dolosa del accionante,
en aras de salvaguardar el derecho fundamental de acceso a la administración de
justicia, así como la presunción de buena fe de los particulares en sus
actuaciones antes las autoridades públicas. Además, en relación con la
valoración de la eventual temeridad, en la sentencia T-433 de 2006[43],
la Corte Constitucional sostuvo que el juez constitucional debe tener en cuenta
algunos factores que excepcionalmente pueden justificar la presentación de
múltiples acciones de tutela, como por ejemplo: “(i) la condición del actor
que lo coloca en estado de ignorancia o indefensión, propio de aquellas
situaciones en que los individuos obran por miedo insuperable o por la
necesidad extrema de defender un derecho y no por mala fe; (ii) en el
asesoramiento errado de los profesionales del derecho; (iii) en la
consideración de eventos nuevos que aparecieron con posterioridad a la
interposición de la acción o que se omitieron en el trámite de la misma, o (iv)
cualquier otra situación que no se haya tomado como base para decidir la(s)
tutela(s) anterior(es) que implique la necesidad de proteger los derechos
fundamentales del demandante”[44].
40.
Finalmente,
la Corte Constitucional ha descartado la temeridad en el ejercicio de la acción
de tutela siempre que “(i) surjan circunstancias fácticas o jurídicas
adicionales, o (ii) no exista un pronunciamiento de fondo por parte de la
jurisdicción constitucional sobre la pretensión incoada”[45].
Así las cosas, en estas últimas hipótesis, pese a que la nueva acción de tutela
guarde la referida triple identidad con un caso anterior, en todo caso deberá
ser resuelta de fondo por la autoridad judicial ante la que se tramite.
41.
En
este caso, lejos de lo sostenido por el Juez de segunda instancia, no se
configuran las hipótesis de cosa juzgada ni de temeridad. Dicha declaratoria se
fundó en que la segunda acción de tutela se había promovido para proteger el
mismo derecho de petición presentado por el actor el día 28 de abril de 2016
ante Colpensiones y cuya protección se había pretendido en la acción de tutela
previa admitida el 18 de agosto de 2016. Esta acción se resolvió, en primera
instancia, mediante la sentencia de 29 de agosto de 2016, proferida por el
Juzgado Cuarto Contencioso Administrativo Oral de Pasto, y, en segunda
instancia, por medio de la sentencia de 21 de septiembre de 2016 del Tribunal
Administrativo de Nariño, Sala de Decisión del Sistema Oral. Ambas sentencias
ordenaron el amparo del derecho de petición solicitado y, en consecuencia, le
ordenaron a Colpensiones responder la petición presentada y determinar si tiene
o no derecho a acceder a la prestación humanitaria periódica para víctimas del
conflicto armado.
42.
Sin
embargo, el Tribunal desconoció que la segunda acción de tutela (i) se promovió
tras el acaecimiento de nuevas circunstancias fácticas y jurídicas y que, en
todo caso, (ii) no está demostrado que el accionante actuó con dolo o mala fe
al presentar la segunda demanda.
43.
Entre
el 21 de septiembre de 2016, fecha en que se profirió la sentencia definitiva
en el marco de la primera acción de tutela, y el 31 de octubre de 2016, fecha
en que se dictó el fallo de primera instancia de la segunda demanda de acción
de tutela, surgieron al menos las siguientes circunstancias fácticas y
jurídicas que descartan la temeridad y la cosa juzgada en el presente asunto, a
saber:
43.1.    Se notificó al
accionante de la Resolución 251631 de 26 de agosto de 2016. En efecto,
esta Resolución solo fue notificada el día 27 de septiembre de 2016.
43.2.    El peticionario
interpuso recurso de apelación en contra de dicha Resolución. El mismo 27 de
septiembre de 2016, el peticionario interpuso recurso de apelación en contra de
la mencionada Resolución.
43.3.    Colpensiones
expidió la Resolución No. VPB 39396 de octubre 13 de 2016[46].
Mediante dicha Resolución se resolvió el recurso de apelación y se confirmó
en su integridad la Resolución apelada.
43.4.    Se notificó al
peticionario de dicha Resolución. Si bien tal Resolución fue expedida el
13 de octubre de 2016, solo fue conocida por el peticionario el día 28 de
octubre del mismo año.
43.5.    La Corte
Constitucional expidió la sentencia SU-587 de 2016. Mediante esta
sentencia, que surte efectos inter comunis según el numeral noveno de su
parte resolutiva, se adoptaron una serie de órdenes en favor de “todas las
personas víctimas del conflicto armado a quienes se les hubiere dejado en
suspenso o negado su derecho a la pensión especial de
invalidez consagrada en el artículo 46 de la Ley 418 de 1997”, grupo
en el cual se encuentra el accionante. De esta decisión los jueces de instancia
tuvieron  conocimiento, habida cuenta de que la Coordinadora Jurídica Pastoral
Social allegó copia de su comunicado mediante memorial de 17 de noviembre de
2016[47].
44.
Así
las cosas, salta a la vista que la acción de tutela promovida en agosto de 2016
tenía por objeto amparar el derecho fundamental de petición presentado por el
señor Rodríguez Rodríguez, al igual que aquella resuelta mediante la sentencia
de 18 de enero de 2017 del Tribunal Administrativo de Nariño, Sala de Decisión
del Sistema Oral. No obstante, en dicho lapso se presentaron al menos cinco supuestos
fácticos y jurídicos que, de conformidad con la jurisprudencia constitucional,
dan lugar a descartar la temeridad y la cosa juzgada. Las circunstancias
fácticas son las relacionadas con el agotamiento de la vía gubernativa en
relación con la primera Resolución mediante la cual Colpensiones intentó dar
respuesta a la petición del señor Rodríguez Rodríguez. Estas situaciones,
además de nuevas y posteriores en relación con la primera acción de tutela, son
determinantes para el amparo que se pretende mediante la nueva acción de
tutela, por lo que configuran una auténtica excepción a la cosa juzgada y a la
temeridad en el caso concreto.
45.
Por
su parte, la sentencia SU-587 de 2016 otorgó protección inter comunis a
todas aquellas personas que, como el accionante, sean víctimas del conflicto
armado y su solicitud de prestación humanitaria periódica hubiere sido negada o
suspendida. En tales términos, esta sentencia (i) cobija en sus efectos al
accionante, señor Rodríguez Rodríguez, y (ii) configura una nueva circunstancia
jurídica que exacerba la cosa juzgada de la primera acción de tutela y descarta
por completo la temeridad en la presentación de la segunda demanda.
46.
Además,
lo cierto es que no es posible inferir dolo o mala fe del accionante en la
presentación de la segunda demanda de acción de tutela. Por el contrario,
además de advertir que las nuevas circunstancias descartaban la temeridad y la
cosa juzgada en el caso concreto, es posible inferir, con base en los anexos
que acompañaban la demanda, que informó a los funcionarios judiciales que ya
había presentado una acción de tutela en procura de que se respondiera de fondo
su derecho de petición y que, asimismo, presentó la nueva demanda de tutela
porque, pese a las nuevas circunstancias fácticas y jurídicas, su derecho de
petición seguía siendo conculcado.
47.
En
tales términos, la Sala descarta que la acción de tutela de la referencia
configure una actuación temeraria por parte del actor o que hubiere operado el
fenómeno de la cosa juzgada en el presente asunto.
D.   Requisitos de
procedibilidad de la acción de tutela
48.
De
acuerdo con el artículo 86 de la Constitución Política, toda persona puede
ejercer la acción de tutela mediante un procedimiento preferente y sumario,
por sí misma o por quien actúe a su nombre, para la protección inmediata
de sus derechos fundamentales, siempre que resulten amenazados o vulnerados por
la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de particulares. En
relación con estos últimos, procede la tutela siempre que sean  encargados de
la prestación de un servicio público, que afecten grave y directamente el
interés colectivo o respecto de quienes se esté en situación de indefensión o
subordinación. La acción de tutela resulta procedente cuando el accionante no
disponga de otro medio de defensa judicial idóneo y eficaz para la protección
de sus derechos, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar la
consolidación de un perjuicio irremediable.
49.
A
la luz de lo anterior, la Corte ha señalado que los siguientes son requisitos
generales de procedibilidad de la acción de tutela: (i) la legitimación por
activa y por pasiva, como quiera que debe ser promovida por quien ostente un
interés jurídico subjetivo respecto del amparo constitucional que pretende y, a
su vez, debe ser ejercida en contra de quien tenga “la posibilidad de
desconocer o controvertir la reclamación que el actor le dirige mediante la
demanda sobre una pretensión de contenido material”[48];
(ii) la inmediatez, es decir, que la demanda de acción de tutela sea
interpuesta dentro de un término razonable y proporcional respecto del momento
de la amenaza o vulneración de los derechos; y (iii) la subsidiariedad, esto
es, que el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial idóneo y
efectivo, o en caso de existir tal recurso judicial, resulte procedente la
tutela como mecanismo transitorio para evitar el acaecimiento de un perjuicio
irremediable.
50.
Debido
a lo anterior, la Corte advierte en este caso lo siguiente.  Primero, se cumple
con el requisito de legitimación en la causa, tanto por activa como por pasiva,
toda vez que la acción de tutela es ejercida por parte de quien alega su
condición de víctima del conflicto armado y, por esta misma razón, afirma que debe
ser reconocido como titular de la pensión especial de invalidez prevista en el
artículo 46 de la Ley 418 de 1997. Igualmente, esta acción se interpuso en
contra de Colpensiones, entidad que en ese momento era la competente para
resolver esta solicitud. Además, desde la primera instancia, se dispuso la
vinculación del Ministerio de Trabajo al presente asunto.
51.
Segundo,
en relación con el requisito de inmediatez, se tiene que el accionante
interpuso la acción de tutela tres días después de su notificación de la
Resolución VPB 39396 del 13 de octubre de 2016[49]. Este acto administrativo mantuvo la
decisión de dejar en suspenso el reconocimiento de la mencionada prestación. En
tales términos, la Corte advierte que la acción de tutela fue interpuesta
dentro de un término razonable y proporcional, por lo que encuentra acreditado
el requisito de inmediatez.
52.
Tercero,
respecto del requisito de subsidiariedad, se concluye que la acción de tutela
es el mecanismo de defensa judicial idóneo y eficaz, debido a que los derechos
que invoca el accionante como vulnerados tienen la condición de fundamentales y
su protección no podría lograrse acudiendo a la jurisdicción ordinaria. En
particular, la acción de tutela resulta ser, en el caso concreto, el mecanismo
idóneo y eficaz para el accionante dado que no ha obtenido una respuesta de
fondo en relación con su solicitud de reconocimiento y pago de la entonces
denominada pensión especial de invalidez para víctimas del conflicto armado.
53.
En
la sentencia T-469 de 2013, la Sala sostuvo que el medio de defensa judicial
ordinario para el reconocimiento de esta prestación “no resulta igualmente
eficaz entre un sujeto de especial protección constitucional y quien no lo es”.
Además, la Corte concluyó que, para que resulte procedente la acción de
tutela en estos casos, el ciudadano también debe demostrar “a. La falta de
pago de la prestación genera un alto grado de afectación de los derechos
fundamentales, en particular del derecho al mínimo vital. b. Se ha
desplegado cierta actividad administrativa y judicial por el interesado
tendiente a obtener la protección de sus derechos. c.  Aparecen
acreditadas siquiera sumariamente, las razones por las cuales el medio judicial
ordinario es ineficaz para lograr la protección inmediata de los derechos
fundamentales presuntamente afectados”[50].
54.
Pues
bien, en el caso concreto, el accionante tiene la condición de víctima del
conflicto armado como lo acredita con el registro de la UARIV y las
certificaciones expedidas por la Alcaldía y Personería municipal que dan cuenta
de las características y fecha del atentado terrorista que lo afectó seriamente
en su salud e integridad personal. Además, afirmó que, por tal razón, perdió toda
fuente de recursos que asegurara su subsistencia, así como la de su familia.
Adicionalmente, adelantó todas las actuaciones administrativas posibles
tendientes a lograr el reconocimiento de su pensión, para lo cual presentó su
solicitud junto con todos los soportes documentales, e insistió, en diversas
oportunidades, a Colpensiones para que se le diera una respuesta de fondo. Es
más, el accionante interpuso recurso de apelación contra la primera resolución
proferida dentro de su actuación pensional, sin que finalmente Colpensiones
reevaluara su determinación de dejar en suspenso el reconocimiento y pago de su
pensión. Por último, dado que ni siquiera se ha resuelto de fondo su solicitud,
el accionante carece de otro medio de defensa judicial para buscar la
protección de sus derechos.
55.
Así
las cosas, habida cuenta que se reúnen los requisitos de procedencia de la
acción de tutela en el caso concreto, la Corte evaluará de fondo la solicitud
de amparo.
E.    Derecho de
petición para el reconocimiento y pago de la prestación humanitaria periódica
para las víctimas del conflicto armado
56.
El
derecho fundamental de petición está previsto en el artículo 23 de la
Constitución Política[51]. Según la jurisprudencia
constitucional, el derecho de petición es “una garantía fundamental de las
personas que otorga escenarios de diálogo y participación con el poder público
y que posibilita la satisfacción de otros derechos constitucionales en el marco
del Estado social de derecho”[52]. El derecho de petición
implica, entonces, que todo individuo puede presentar peticiones respetuosas
ante las entidades públicas y privadas[53], “por
motivos de interés general o particular, y a obtener pronta resolución completa
y de fondo sobre la misma”[54].
57.
El
correlativo jurídico del derecho de petición es justamente el deber, a cargo
del particular o del servidor público, de responder la solicitud formulada. En
relación con el deber de respuesta del derecho de petición, la Corte
Constitucional ha dispuesto que debe cumplir, por lo menos, con los siguientes
requisitos: (i) ser pronta y oportuna, para lo cual deberán observarse los
términos legales; (ii) dar una solución de fondo y acorde con las cargas de
claridad, efectividad, suficiencia y congruencia; y, (iii) ser puesta en
conocimiento del interesado con prontitud[55].
58.
Primero,
en cuanto a la oportunidad de la respuesta, de acuerdo con el artículo 14 de la
Ley 1437 de 2011 (Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo), modificado por la Ley 1755 de 2015[56],
toda petición deberá resolverse, salvo norma especial, dentro de los 15 días
siguientes a su recepción. Si no es posible responderla dentro del plazo
previsto en la ley, deberá informarse esta situación antes del vencimiento del
término e indicarse las razones por las cuales no es posible responder, así
como el plazo razonable del cual se responderá[57].
59.
Segundo,
en relación con el contenido de la respuesta, la jurisprudencia constitucional
ha señalado que ésta debe ser clara, de fondo, suficiente, efectiva y
congruente. La respuesta debe ser (i) clara, es decir que explique de
manera comprensible el sentido y contenido de la respuesta al peticionario;
(ii) de fondo, esto es, que se pronuncie “de manera completa y detallada
sobre todos los asuntos indicados en la petición, excluyendo referencias
evasivas o que no guardan relación con el tema planteado”[58];
“(iii) suficiente, como quiera que [debe] res[olver] materialmente la petición
y satisfa[cer] los requerimientos del solicitante, sin que por ello excluya la
posibilidad de que la respuesta sea negativa a las pretensiones del
peticionario; (iv) efectiva, si soluciona el caso que se plantea y
(v) congruente si existe coherencia entre lo respondido y lo pedido”[59]
.
60.
Tercero,
sobre la comunicación de la respuesta al peticionario, la Corte ha establecido
que esta debe ser pronta. En términos de la jurisprudencia, la respuesta
tardía, en ciertos casos, equivale a la falta de respuesta, dado que “si lo
decidido no se da a conocer al interesado, el efecto en uno y otro caso es el
mismo desde el punto de vista de la insatisfacción del derecho”[60].
61.
Ahora
bien, a la luz del artículo 20 de la Ley 1437 de 2011, modificado también por
la Ley 1755 de 2015, las autoridades están obligadas a dar un trato
preferencial a ciertas peticiones, para lo cual valorarán al menos tres
elementos, a saber: (i) el objeto pretendido, (ii) el sujeto que presenta la
solicitud y (iii) las circunstancias en las que este último se encuentra[61].
Este trato preferencial es denominado atención prioritaria de peticiones y
aplica para aquellas solicitudes de reconocimiento de un derecho fundamental
para evitar un perjuicio irremediable[62]. En todo caso, si el
funcionario a quien se dirige la petición no es el competente para resolverla,
la remitirá al correspondiente y así lo informará al peticionario[63].
62.
Al
respecto, la Corte Constitucional ha señalado que la atención prioritaria de
peticiones aplica fundamentalmente en tres hipótesis, a saber[64]:
(i) cuando se solicite el reconocimiento de un derecho fundamental y su pronta
resolución tenga la entidad necesaria para evitar la configuración de un
perjuicio irremediable; (ii) cuando se requiera la adopción de medidas urgentes
por razones de salud o de seguridad personal, en donde se encuentre en peligro
inminente la vida o la integridad física del peticionario; y (iii) cuando
la petición es realizada por un periodista en el ejercicio de su actividad.
63.
Sobre
el ejercicio del derecho fundamental de petición por parte de las víctimas del
conflicto armado y su atención prioritaria, la Corte ha concluido que, habida
cuenta de su carácter de grupo de especial protección constitucional, es
necesario resaltar que “el derecho de petición no se limita a su naturaleza
de derecho fundamental, sino que también se instituye en una herramienta para
acceder al goce de otros derechos vinculados con la preservación del mínimo
vital, como ocurre con el reconocimiento de prestaciones como la atención
humanitaria o la pensión especial de invalidez. Por ello, se
exige una mayor diligencia por parte del Estado en la satisfacción de las
cargas y elementos esenciales que identifican al citado derecho (…)”[65].
F.    La prestación
humanitaria periódica para las víctimas del conflicto armado
64.
Esta
Corte ha estudiado de manera amplia la antes denominada “pensión especial de
invalidez para víctimas del conflicto armado”, hoy “prestación
humanitaria periódica para las víctimas del conflicto armado”, en
sentencias como la T-463 de 2012[66], T-469 de 2013[67],
C-767 de 2014[68], T-921 de 2014[69],
T-009[70], T-032[71]
y T-074[72] de 2015 y, particularmente, en la
SU-587 de 2016[73]. Por esta razón, en esta oportunidad
se reiterarán las principales normas adscritas desarrolladas por esta Corte,
que permiten resolver el caso concreto.
65.
Esta
prestación tiene su origen en la Ley 104 de 1993, mediante la que se creó una “pensión
mínima legal vigente para las víctimas de atentados que sufrieran una
disminución de capacidad física del 66%” calificada por el Fondo de
Solidaridad Pensional y que carezcan de otras posibilidades pensionales y de
atención en salud. Esta disposición fue modificada por la Ley 241 de 1995, al
prever que la pérdida de la capacidad laboral, calificada según el manual único
para la calificación de invalidez, sólo debía ser del 50% o más.
66.
Posteriormente,
la Ley 418 de 1997 derogó los disposiciones anteriores, al disponer en su
artículo 46 que “[l]as víctimas que sufrieren una pérdida del 50% o más de
su capacidad laboral calificada con base en el Manual Único para la
calificación de invalidez expedido por el Gobierno Nacional, tendrán derecho a
una pensión mínima legal vigente, de acuerdo con lo contemplado en el Régimen
General de Pensiones de la Ley 100 de 1993, siempre y cuando carezcan de otras
posibilidades pensionales y de atención en salud, la que será cubierta por el
Fondo de Solidaridad Pensional a que se refiere el artículo 25 de la Ley 100 de
1993”. Esta ley fue prorrogada por la Ley 548 de 1999 por tres años. Esta
ley fue prorrogada por la Ley 548 de 1999 por tres años.
67.
La
Ley 782 de 2002, en su artículo 18, modificó el artículo 46 de la Ley 418 de
1997 y señaló que esta pensión mínima legal vigente sería reconocida por el
Instituto de Seguros Sociales o la entidad de naturaleza oficial que señalara
el Gobierno Nacional y, en todo caso, sería cubierta por el Fondo de
Solidaridad Pensional. Dicha Ley tenía una vigencia de 4 años, al cabo de los
cuales fue prorrogada sucesivamente por las Leyes 1106 de 2006 y 141 de 2010.
No obstante, tales leyes no prorrogaron el mencionado artículo 18 de la Ley 782
de 2002.
68.
Ante
tal situación, en la sentencia C-767 de 2014, la Corte declaró exequibles los
artículos 1 de la Ley 1106 de 2006 y 1 de la Ley 1421 de 2010, “en el
entendido que las víctimas del conflicto armado interno, que sufrieren una
pérdida del 50% o más de su capacidad laboral calificada con base en el Manual
Único para la calificación de invalidez expedido por el Gobierno Nacional,
tendrán derecho a una pensión mínima legal vigente, de acuerdo con lo
contemplado en el Régimen General de Pensiones de la Ley 100 de 1993, siempre y
cuando carezcan de otras posibilidades pensionales y de atención en salud”[74],
dado que “la conducta omisiva del legislador implicó una trasgresión a la
prohibición de regresividad de los derechos económicos, sociales y culturales”[75].
69.
No
obstante, a pesar de la referencia realizada a la Ley 100 de 1993, en la  parte
motiva de dicha sentencia, se precisó que, de acuerdo con las sentencias T-463
de 2012 y T-469 de 2013, la prestación humanitaria para las víctimas del
conflicto armado “no se encuentra en el Régimen General de Pensiones, sino
en el marco de los derechos humanos y de los deberes constitucionales del
Estado colombiano, razón por la cual la prestación estudiada es de naturaleza
especial, fundamentada en una situación generalizada de violencia (…)”[76].
70.
Tras
constatar que la existencia de un amplio número de potenciales titulares de
esta prestación económica, cuyas solicitudes de reconocimiento y pago de la
mencionada prestación habían sido dejadas en suspenso por parte de
Colpensiones, la Corte Constitucional profirió, además, la sentencia SU-587 de
2016. Por medio de esta sentencia, la Corte le ordenó, entre otras
determinaciones, (i) al Ministerio de Trabajo, la creación de una fiducia con
recursos del Presupuesto General de la Nación, cuyo desembolso sería realizado
por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público; y (ii) a
Colpensiones, por intermedio de su representante legal o de quien hiciera
sus veces, que en el término máximo de cuarenta y ocho (48) horas siguientes a
la notificación de esa sentencia, procediera a levantar la decisión de dejar en
suspenso el reconocimiento y pago de la pensión especial de invalidez a
favor del accionante, en los términos descritos por el artículo 46 de la Ley
418 de 1997.
71.
Además,
mediante esta sentencia se decidió declarar “efectos inter comunis, por
lo que las órdenes aquí adoptadas se extenderán a todas las personas víctimas
del conflicto armado a quienes se les hubiere dejado en suspenso o negado su
derecho a la pensión especial de invalidez consagrada en el artículo
46 de la Ley 418 de 1997, invocando razones de sostenibilidad o de protección a
los recursos parafiscales de la seguridad social, siempre que COLPENSIONES haya
verificado el cumplimiento de los requisitos legales para ser beneficiarios de
dicha prestación”.
72.
En
cumplimiento de esta sentencia, los Ministerios del Trabajo y de Hacienda y
Crédito Público y el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social expidieron
el Decreto 600 de 6 de abril de 2017 que, en términos generales, determinó el
objeto, el ámbito de aplicación, las condiciones de acceso y el procedimiento
para el reconocimiento de la prestación humanitaria periódica. Al respecto,
este Decreto dispuso lo siguiente:
a.     La prestación
humana periódica para las víctimas del conflicto armado aplica para aquellos
que con posterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 418 de 1997, es decir,
el 26 de diciembre de 1997, hubieren sufrido una pérdida de capacidad laboral
igual o superior al 50%, como consecuencia de un acto de violencia suscitado en
el marco del conflicto armado interno[77].
b.     Para el
reconocimiento de esta prestación se deben cumplir los siguientes requisitos: “1.
Ser colombiano; 2. Tener calidad de víctima del conflicto armado interno y
estar incluido en el Registro Único de Víctimas; 3. Haber sufrido pérdida del
50% o más de la capacidad laboral, calificada con base en el Manual Único para
la Calificación de la Pérdida de la Capacidad Laboral y Ocupacional; 4. Existir
nexo causal de la pérdida de capacidad laboral con actos violentos propios del
conflicto armado interno; 5. Carecer de requisitos para pensión y/o de posibilidad
pensional; 6. No debe percibir ingresos por ningún concepto y/o mensuales
iguales o superiores a un (1) salario mínimo legal vigente; 7. No ser
beneficiario de subsidio, auxilio, beneficio o subvención económica periódica,
ni de otro tipo de ayuda para subsistencia por ser víctima”[78].
c.      Para acceder a
esta prestación, el beneficiario debe afiliarse al régimen contributivo de
salud, por lo que, junto con su solicitud de reconocimiento, debe adjuntar el
certificado expedido por la respectiva E.P.S, así como la copia de su cédula de
ciudadanía, el dictamen ejecutoriado elaborado por la correspondiente Junta Regional
de Calificación y una declaración realizada bajo la gravedad del juramento,
sobre el cumplimiento de los anteriores requisitos[79].
d.     Esta prestación
es intransferible, corresponderá a un salario mínimo legal mensual vigente, se
entregarán doce prestaciones por año con una periodicidad mensual y es
compatible con el reconocimiento de la indemnización sustitutiva o la devolución
de saldos previstos por la Ley 100 de 1993[80].
e.      El Ministerio de
Trabajo, directamente, por intermedio de encargo fiduciario o convenio
administrativo, tendrá a su cargo, entre otras obligaciones, el estudio y
reconocimiento de esta prestación humanitaria, su pago y revisión cada tres
años[81].
f.       La solicitud de
reconocimiento debe ser resuelta dentro de un término no superior a cuatro
meses[82].
g.     Colpensiones
debe remitir al Ministerio de Trabajo, dentro de los tres meses siguientes a la
expedición de este Decreto, toda la información de la que dispone relacionada
con las pensiones especiales de invalidez[83].
73.
Así
las cosas, a la luz del Decreto 600 de 6 de abril de 2017, el Ministerio de
Trabajo es el órgano competente, a día de hoy, para adelantar el estudio,
reconocimiento y pago de la prestación humanitaria periódica para las víctimas
del conflicto armado. Por su parte, la financiación y pago provendrá del
presupuesto general de la Nación, para lo cual el Ministerio de Hacienda y
Crédito Público “apropiará anualmente los recursos que sean necesarios en el
presupuesto del Ministerio del Trabajo y éste a su vez deberá realizar todas
las actuaciones administrativas y presupuestales que correspondan para
garantizar el pago de dicha prestación”[84].
G.   Caso concreto
74.
En
su demanda, el actor alega que Colpensiones vulneró sus derechos fundamentales
de petición, vida digna, mínimo vital y seguridad social. Dicha vulneración se
deriva de la falta de una respuesta de fondo a su petición de reconocimiento de
la prestación humanitaria periódica a la que, en su sentir, tiene derecho en
razón de su condición de víctima del conflicto armado con una pérdida de
capacidad laboral del 74.80%.
75.
Esta
Sala de Revisión encuentra que Colpensiones efectivamente vulneró el derecho
fundamental de petición, por cuanto no respondió de fondo la petición que el
señor Rodríguez Rodríguez presentó el día 28 de abril de 2016, relativa al
reconocimiento y pago de la prestación humanitaria prevista en el artículo 46
de la Ley 418 de 1997. Con base en las pruebas obrantes en el expediente, la
Sala concluye que en esa fecha el accionante presentó ante Colpensiones su
petición junto con otros documentos tales como el dictamen de la junta regional
de calificación que acredita una pérdida de capacidad laboral del 74.80%, las
certificaciones expedidas por la Personería Municipal y la Alcaldía del
Municipio de Samaniego sobre la ocurrencia del atentado terrorista del que fue
víctima y la declaración realizada bajo la gravedad del juramento acerca de su
carencia de pensión o posibilidad de pensionarse y de atención en salud.
76.
También
está acreditado que Colpensiones se abstuvo de resolver de fondo esta petición
y, por el contrario, dejó en suspenso el trámite por un lapso excesivo, esto
es, durante más de 7 meses –desde el 26 de agosto de 2016, fecha en que se
expidió la Resolución No 20161088730565_5 GNR 251631, hasta el 6 de abril de
este año, fecha en la cual se expidió el Decreto 600 de 6 de abril de 2017–. Durante
este período, Colpensiones no se pronunció sobre el objeto de la petición
formulada por el señor Rodríguez Rodríguez, esto es, si tenía o no derecho a
que le reconocieran en su favor la prestación humanitaria referida.
77.
Además
de no resolver la petición de fondo, la mencionada Resolución No
20161088730565_5 GNR 251631 no contiene argumentos claros, dado que se limita a
transcribir varios apartados de conceptos previos de Colpensiones, sin que se
hubieren articulado tales consideraciones con el caso concreto del señor
Rodríguez Rodríguez y su solicitud de reconocimiento y pago de la prestación
humanitaria solicitada. Por tal razón, la respuesta a la petición no resulta
suficiente para atender el objeto de la petición formulada por el señor
Rodríguez Rodríguez.
78.
En
todo caso, dado que mediante el Decreto 600 de 6 de abril de 2017 se dispuso
que la entidad competente para decidir acerca de dicha solicitud es el
Ministerio de Trabajo, la Sala concluye que durante todo el lapso en que
Colpensiones fue competente para responder el derecho de petición presentado
por el señor Rodríguez Rodríguez, dicha entidad se abstuvo
injustificadamente de emitir respuesta de fondo, clara y suficiente sobre
esta solicitud. Tal conducta, además de conculcar el derecho fundamental de
petición del señor Rodríguez Rodríguez, desconoció abiertamente el precedente
constitucional, en particular, el dispuesto en la sentencia SU-587 de 2016, la
cual, como se advirtió en los párrafos 61 y 62, ordenó levantar la suspensión
del trámite y decidir de fondo estos asuntos, con efectos inter comunis.
79.
Por
lo demás, esta conducta de Colpensiones da lugar a que en la parte resolutiva
de esta providencia, la Corte ordene compulsar copias a la Procuraduría General
de la Nación, para que, si lo estima pertinente, adelante las acciones que sean
del caso.
80.
Es
más, sólo con posterioridad a que el Despacho del Magistrado sustanciador
profirió el auto de 9 de junio de 2017 mediante el cual se ordenó la práctica
de pruebas en el presente asunto, Colpensiones profirió la Resolución SUB101572
de 16 de junio de 2017, por medio de la cual se ordenó el envío al Ministerio
de Trabajo del expediente relativo a la solicitud presentada por el señor
Rodríguez Rodríguez.
81.
Adicionalmente,
la Sala encuentra acreditado en el presente asunto que (i) a día de hoy, el
Ministerio de Trabajo es la entidad competente para responder la petición
presentada por el señor Rodríguez Rodríguez, según lo previsto en el Decreto
600 de 6 de abril de 2017; (ii) que dicha entidad está vinculada en el presente
trámite de acción de tutela en calidad de accionada desde la primera instancia,
mediante providencia de 2 de noviembre de 2016; (iii) a la fecha, no se ha
emitido respuesta alguna en relación con la solicitud de reconocimiento y pago
de la prestación humanitaria periódica para víctimas del conflicto armado
presentada por el actor el 28 de abril de 2016, lo cual conculca su derecho
fundamental de petición y amenaza sus derechos a la vida digna, así como los de
su núcleo familiar, según afirma en su demanda; y que (iv) finalmente, como lo
informó el Ministerio de Trabajo, la solicitud prestacional del actor se
encuentra en estudio de reconocimiento, por lo que ésta entidad aún está dentro
del término para responder oportunamente esta petición.
82.
Por
tales razones, esta Sala de Revisión ampara el derecho fundamental de petición
del señor José Oscar Audelo Rodríguez Rodríguez y le ordena al Ministerio de
Trabajo que, en el término previsto en el Decreto 600 de 6 de abril de 2017, y
de manera prioritaria, en aplicación del artículo 20 de la Ley 1437 de 2011, dé
respuesta clara, de fondo, suficiente, efectiva y congruente, a la petición
formulada por el actor el día 28 de abril de 2016.
H.   Síntesis de la
decisión
82.
José Oscar Audelo Rodríguez Rodríguez presentó acción de tutela en la que
solicitó la protección de sus derechos fundamentales de petición, a la vida,
mínimo vital, dignidad, debido proceso, seguridad social y a la pensión,
presuntamente vulnerados por Colpensiones, ante la determinación adoptada en la
referida Resolución de 13 de octubre de 2016 de mantener en suspenso el estudio
de una pensión especial de invalidez para víctimas del conflicto armado.
83.
El Juzgado Cuarto Oral Contencioso Administrativo del Circuito Judicial de
Pasto concedió la protección constitucional de sus derechos fundamentales. Por
su parte, el Tribunal Administrativo de Nariño, al considerar que el accionante
había actuado de manera temeraria al tramitar dos acciones de tutela entre las
mismas partes, por los mismos hechos y con las mismas pretensiones, revocó el
fallo impugnado y, en su lugar, denegó el amparo solicitado.
84.
Frente a la supuesta cosa juzgada y actuación temeraria del accionante, lejos
de lo concluido por el Tribunal, esta Sala de Revisión considera que dichos
supuestos no se configuraron en el presente caso, toda vez que, de un lado, se
presentaron circunstancias fácticas y jurídicas nuevas con posterioridad al
primer trámite de tutela, y, del otro, no se advirtió ninguna actuación dolosa
del accionante.
85.
Respecto a la vulneración de los derechos fundamentales del accionante, esta
Sala de Revisión constató la violación del derecho fundamental de petición, toda
vez que las Resoluciones de agosto y octubre de 2016, proferidas por
Colpensiones, en las que se dejó en suspenso el trámite de la solicitud de
reconocimiento y pago de la pensión especial de invalidez, no contienen una
respuesta clara, de fondo, suficiente, efectiva y congruente con las
pretensiones formuladas por el actor. Así, al advertir que aún no existe un
pronunciamiento que cumpla con los requisitos anteriormente señalados, se
ordenará a la autoridad actualmente competente proceder al estudio y respuesta,
de manera prioritaria, de la solicitud presentada por el actor.
III.
DECISIÓN
En
mérito de lo expuesto, la Sala Primera de Revisión de Tutelas de la Corte
Constitucional, en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO.-
TUTELAR el
derecho fundamental de petición de José Oscar Audelo Rodríguez Rodríguez.
SEGUNDO.- REVOCAR la
sentencia de fecha 18 de enero de 2017, proferida por la Sala de Decisión del
Sistema Oral del Tribunal Administrativo de Nariño, Sala de Decisión del
Sistema Oral, mediante la cual se denegó el amparo solicitado y, en su lugar, CONFIRMAR
parcialmente la sentencia dictada por el Juzgado Cuarto Oral Contencioso
Administrativo del Circuito Judicial de Pasto, de fecha 17 de noviembre de
2016, únicamente en lo relativo a la protección del derecho fundamental de
petición del accionante.
TERCERO.- ORDENAR al
Ministerio de Trabajo que de manera prioritaria y de fondo resuelva la
solicitud de reconocimiento y pago de la prestación humanitaria periódica para
las víctimas del conflicto armado presentada por el señor José Oscar Audelo
Rodríguez Rodríguez.
CUARTO.-
COMPULSAR copias
a la Procuraduría General de la Nación para que dentro de sus competencias
adelante las acciones que estime pertinentes.
QUINTO.-
Por
Secretaría General, líbrense las comunicaciones de que trata el artículo 36 del
Decreto 2591 de 1991, para los efectos allí contemplados.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese y cúmplase.
CARLOS
BERNAL PULIDO
Magistrado
LUIS
GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
ALEJANDRO
LINARES CANTILLO
Magistrado
ROCÍO
LOAIZA MILIAN
Secretaria
General (E)
[1] Resolución no.
20161088730565_5  GNR 251631 de agosto 26 de 2016 proferida por Colpensiones.
Cno. 1. Fls 109 al 112 vto.
[2]
Cno. 1. Fl. 71.
[3]
Cno. 1. Fl. 80.
[4]
Cno. 1. Fl. 80.
[5]
Cno. 1. Fls 72 Vto - 73 Vto.
[6]
Cno. 1. Fl. 1.
[7]
Cno. 1. Fl. 2.
[8]
Cno 1. Fls 31 - 35.
[9]
Cno. 1. Fls 106 – 107.
[10]
No se tiene conocimiento de la fecha exacta de presentación de la primera
acción de tutela, toda vez que dentro del expediente sólo se allegó copia de
las sentencias primera y segunda instancia, sin que en las mismas se haya
indicado el día exacto de su radicación.
[11]
Así se desprende del relato de actuaciones procesales realizado en el fallo de
primera instancia de fecha 29 de agosto de 2016, proferido por el Juzgado
Quinto Administrativo Oral del Circuito de Pasto. Cno 1. Fl. 97.
[12]
En el auto admisorio proferido el día 2 de noviembre de 2016 por el Juzgado de
primera instancia dentro del presente trámite, se ordenó oficiar al Juzgado
Quinto Administrativo Oral del Circuito y al Tribunal Administrativo de Nariño,
Sala de Decisión Oral, con el fin de que remitieran copia de los fallos de
primera y segunda instancia dictados dentro de la actuación surtida a partir de
la acción de tutela instaurada por el mismo actor en contra de Colpensiones, en
protección de su derecho fundamental de petición.
[13]
Cno. 1. Fls. 109 - 112.
[14]
Cno 1. Fl 112.
[15]
Cno 1. Fls. 26 Vto - 29 Vto.
[16]
Cno. 1. Fls 21 – 22.
[17]
Cno 1. Fls 82 – 83.
[18]
Cno 1. Fls 120 – 135. Este escrito fue enviado vía fax y posteriormente se
radicó el mismo escrito, en medio físico, el 11 de noviembre de 2016. Cno 1.
Fls 243 – 259.
[19]
Cno. 1. Fls 142 – 155. Vale la pena resaltar que varios apartes del escrito no
son visibles, debido a la calidad de la impresión.
[20]
Cno. 1. Fls 262 – 267.
[21]
Cno. 1. Fls 281 – 297.
[22]
Id.
[23]
Id.
[24]
Cno 1. Fls. 302 – 314.
[25]
Id.
[26] Cno de
revisión. Fls. 3 – 15.
[27] Cno de
revisión. Fls. 56 – 57.
[28] Cno de
revisión. Fls 37 - 54
[29] Cno de
revisión. Fls. 81 – 83.
[30] Id.
[31]
Corte Constitucional. Sentencias SU-713 de 2006 y T-560 de 2013.
[32]
Corte Constitucional. Sentencias T-580 de 2012 y T-845 de 2011.
[33]
Corte Constitucional. Sentencia T-185 de 2017.
[34]
Corte Constitucional. Sentencias SU-1219 de 2001,  SU-627 de 2015 y T-185 de
2017.
[35]
Decreto 2591 de 1991. El artículo 37, inciso segundo, prevé lo siguiente:“(…)
el que interponga la acción de tutela deberá manifestar, bajo la gravedad del
juramento, que no ha presentado otra respecto de los mismos hechos y derechos.
Al recibir la solicitud, se le advertirá sobre las consecuencias penales del
falso testimonio (…)”. Por su parte, el artículo 38 ibídem dispone que “cuando
sin motivo expresamente justificado la misma acción de tutela sea presentada
por la misma persona o su representante ante varios jueces o tribunales, se
rechazarán o decidirán desfavorablemente todas las solicitudes (…)”
[36]
Corte Constitucional. Sentencia T-185 de 2017.
[37]
Corte Constitucional. Sentencia T-327 de 1993.
[38] Corte
Constitucional. Sentencias T-184 de 2005 y T679 de 2009 citadas en la Sentencia
T-655 de 2014.
[39]
Decreto 2591 de 1991. Art. 25. “Si la tutela fuere rechazada o denegada por el
juez, éste condenará al solicitante al pago de las costas cuando estimare
fundadamente que incurrió en temeridad”.
[40]
Decreto 2591 de 1991. Art. 38. “El abogado que promoviere la presentación de
varias acciones de tutela respecto de los mismos hechos y derechos, será
sancionado con la suspensión de la tarjeta profesional al menos por dos años.
En caso de reincidencia, se le cancelará su tarjeta profesional, sin
perjuicio de las demás sanciones a que haya lugar”.
[41]
Ley 1564 de 2012. Artículo 80. “Cada una de las partes responderá por los
perjuicios que con sus actuaciones procesales temerarias o de mala fe cause a
la otra o a terceros intervinientes. Cuando en el proceso o incidente aparezca
la prueba de tal conducta, el juez, sin perjuicio de las costas a que haya
lugar, impondrá la correspondiente condena en la sentencia o en el auto que los
decida. Si no le fuere posible fijar allí su monto, ordenará que se liquide por
incidente. || A la misma responsabilidad y consiguiente condena están sujetos
los terceros intervinientes en el proceso o incidente. || Siendo varios los
litigantes responsables de los perjuicios, se les condenará en proporción a su
interés en el proceso o incidente”.
[42]
Ley 1564 de 2012. Artículo 81. “Al apoderado que actúe con temeridad o mala fe
se le impondrá la condena de que trata el artículo anterior, la de pagar las
costas del proceso, incidente o recurso y multa de diez (10) a cincuenta (50)
salarios mínimos mensuales. Dicha condena será solidaria si el poderdante
también obró con temeridad o mala fe. || Copia de lo pertinente se remitirá a
la autoridad que corresponda con el fin de que adelante la investigación
disciplinaria al abogado por faltas a la ética profesional”.
[43] El actor
presentó tres acciones de tutela en años distintos -2000, 2002 y 2004-
dirigidas a lograr la anulación de los procesos penal y disciplinario
adelantados en su contra.
[44]
Corte Constitucional. Sentencia T-433 de 2006.
[45]
Corte Constitucional. Sentencias T-1034 de 2005 y SU-168 de 2017.
[46]
Cno 1. Fls. 26 – 29.
[47]
Cno 1. Fls. 277 – 280.
[48] Corte
Constitucional. Sentencia T-819 de 2001.
[49] Cuaderno de
Revisión. Fl 150 Vto.
[50] Corte
Constitucional. Sentencia T-469 de 2013.
[51]
Constitución Política de 1991. Artículo 23. “Toda persona tiene derecho a
presentar peticiones respetuosas a las autoridades por motivos de interés
general o particular y a obtener pronta resolución. El legislador podrá
reglamentar su ejercicio ante organizaciones privadas para garantizar los
derechos fundamentales.”
[52]
Corte Constitucional. Sentencia SU-587 de 2016.
[53]
Art. 16 del CPACA. “Toda petición deberá contener, por lo menos: 1. La
designación de la autoridad a la que se dirige. 2. Los nombres y apellidos
completos del solicitante y de su representante y o apoderado, si es el caso,
con indicación de su documento de identidad y de la dirección donde recibirá
correspondencia. El peticionario podrá agregar el número de fax o la dirección
electrónica. Si el peticionario es una persona privada que deba estar inscrita
en el registro mercantil, estará obligada a indicar su dirección electrónica.
3. El objeto de la petición. 4. Las razones en las que
fundamenta su petición. 5. La relación de los documentos que desee presentar
para iniciar el trámite. 6. La firma del peticionario cuando fuere el caso”.
[54]
Art. 13 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 1 de la Ley 1755 de
2015.
[55]
Corte Constitucional. Sentencias T-377 de 2000, T-411 de 2010, T-661 de 2010,
T-880 de 2010, T-208 de 2012, T-554 de 2012, T-173 de 2013, T-556 de 2013,
T-086 de 2015 y T-332 de 2015. Cfr. La respuesta al derecho de petición debe
ser “pronta y oportuna dentro del término legal, la cual debe ser clara, de
fondo, suficiente, efectiva y congruente con lo requerido y, además, ser puesta
en conocimiento del peticionario dentro de un término razonable”.
[56] En
cumplimiento de la sentencia C-818 de 2011, mediante la que se declararon inexequibles los
artículos 13 a 33 de la Ley 1437 de 2011, que integraban el Título II sobre
“DERECHO DE PETICIÓN”.
[57]
Art. 14 CPACA. “Salvo norma legal especial y so pena de sanción
disciplinaria, toda petición deberá resolverse dentro de los quince (15) días
siguientes a su recepción. Estará sometida a término especial la resolución de
las siguientes peticiones: // 1. Las peticiones de documentos
y de información deberán resolverse dentro de los diez (10) días siguientes a
su recepción. Si en ese lapso no se ha dado respuesta al peticionario, se
entenderá, para todos los efectos legales, que la respectiva solicitud ha sido
aceptada y, por consiguiente, la administración ya no podrá negar la entrega de
dichos documentos al peticionario, y como consecuencia las copias se entregarán
dentro de los tres (3) días siguientes. // 2. Las peticiones
mediante las cuales se eleva una consulta a las autoridades en relación con las
materias a su cargo deberán resolverse dentro de los treinta (30) días
siguientes a su recepción. // Parágrafo.- Cuando
excepcionalmente no fuere posible resolver la petición en los plazos aquí
señalados, la autoridad debe informar esta circunstancia al interesado, antes
del vencimiento del término señalado en la ley expresando los motivos de la
demora y señalando a la vez el plazo razonable en que se resolverá o dará
respuesta, que no podrá exceder del doble del inicialmente previsto.”
[58]
Corte Constitucional. Sentencia T-667 de 2011.
[59]
Corte Constitucional. Sentencia SU-587 de 2016.
[60]
Corte Constitucional. Sentencia T-839 de 2006.
[61]
Art. 20 del CPACA. “Las autoridades darán atención prioritaria a las
peticiones de reconocimiento de un derecho fundamental cuando deban ser
resueltas para evitar un perjuicio irremediable al peticionario, quien deberá
probar sumariamente la titularidad del derecho y el riesgo del perjuicio
invocado. // Cuando por razones de salud o de seguridad personal esté en
peligro inminente la vida o la integridad del destinatario de la medida
solicitada, la autoridad adoptará de inmediato las medidas de urgencia
necesarias para conjurar dicho peligro, sin perjuicio del trámite que deba
darse a la petición. Si la petición la realiza un periodista, para el ejercicio
de su actividad, se tramitará preferencialmente.”
[62]
Corte Constitucional. Sentencia C-951 de 2014, en la cual se estudió la
constitucionalidad del Proyecto de Ley Estatutaria No. 65 de 2012 Senado, – 227
de 2013 Cámara “Por medio del cual se regula el derecho fundamental de
petición y se sustituye el título del Código de Procedimiento Administrativo y
de lo Contencioso Administrativo”, se sostuvo lo siguiente: “Respecto
del significado de atención prioritaria, encuentra la Sala que la misma
implica una respuesta que se profiere antes o con antelación a las respuestas
de otros derechos de petición. Esta situación, per se, no implica una
vulneración del derecho de igualdad de quienes presentan derechos de petición,
pues la alteración del orden de respuesta establecido con fundamento en el
momento de presentación de la petición, se encuentra plenamente justificado por
la finalidad que con dicha prelación se prevé (…) Una lectura congruente con la
Constitución conduce a que la atención prioritaria no puede implicar
en todo caso, el incumplimiento de los términos de respuesta que el cuerpo
normativo bajo examen establece en el artículo 14, respecto de otros derechos
de petición. La atención prioritaria que refiere el artículo 20 implica
únicamente una prelación en el trámite administrativo que, al interior de la
entidad, se dé a una solicitud que se encuentre dentro de la hipótesis ahora
estudiada. Lo contrario, implicaría la anulación de uno de los elementos
estructurales del derecho de petición respecto de los afectados por dicha
atención prioritaria: la pronta y oportuna resolución (art. 23 CP). En otras
palabras, la prevalencia que se dé a las peticiones descritas por el inciso en
estudio, no puede conducir a la anulación de los elementos del contenido
esencial del derecho de otros peticionarios”
[63]
Art. 21 del CPACA.
[64]
Corte Constitucional. Sentencias C-951 de 2014 y SU-587 de 2016.
[65]
Id.
[66] El accionante,
víctima de un atentado terrorista que le ocasionó una pérdida de incapacidad
laboral del 51.44%, solicitó el reconocimiento de la pensión especial mínima de
invalidez a su favor, no obstante el Ministerio de Protección Social – Fondo de
Solidaridad Pensional- y el Instituto de Seguros Sociales se negaron a conceder
esta prestación. En este caso, la Corte concluyó que por ser un sujeto de especial
protección constitucional, que cumple cabalmente con los requisitos previstos
en el artículo 46 de la Ley 418 de 1997, modificado por el artículo 18 de la
Ley 782 de 2002, debía protegerse sus derechos fundamentales al mínimo vital, a
la vida digna y a la seguridad social, por lo que le ordenó al ISS que, dentro
del término de un mes, reconociera y pagara esta pensión especial.
[67] El actor,
víctima de un atentado terrorista que le ocasionó una pérdida de incapacidad
laboral del 56.15%, le solicitó al Ministerio de Protección Social el
reconocimiento de la pensión especial de invalidez a su favor, entidad que a su
vez trasladó su petición al Instituto de Seguros Social, autoridad que
finalmente negó su reconocimiento y pago. Debido a la derogatoria tácita de
esta prestación en virtud de la Leyes 797 de 2003 y 1106 de 2006, la Sala
concluyó que “no puede predicarse derogatoria alguna en materia de derechos
sociales, sin que medie justificación alguna (…)pues como se observó, la fuente
jurídica de la pensión que reclama el actor, no se encuentra en el Régimen
General de Pensiones, sino en el marco de los derechos humanos y de los deberes
constitucionales del Estado colombiano, razón por la cual la prestación estudiada
es de naturaleza especial, fundamentada en una situación generalizada de
violencia, con efectos tangibles, reales, actuales y cuantificables, producto
del conflicto armado interno”, por lo que tuteló los derechos fundamentales
vulnerados y ordenó a Colpensiones que, dentro del término de 48 horas, procediera
a tramitar el reconocimiento y pago de esta pensión especial.
[68] El actor
presentó demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 131 de la Ley 418
de 1997 (parcial), 1 de la Ley 548 de 1999, 1 de la Ley 782 de 2002, 1 de la
ley 1106 de 2006 y 1 (parcial) de la ley 1421 de 2010, al considerar, entre
otros argumentos, que con la promulgación de la Ley 1106 de 2006 desapareció
del ordenamiento jurídico la prestación para víctimas del conflicto armado, “lo
que implica una trasgresión a la prohibición de regresividad de los derechos
económicos, sociales y culturales”. Al respecto, la Corte declaró “EXEQUIBLES los
artículos 1 de la Ley 1106 de 2006 y 1 de la Ley 1421 de 2010, en el
entendido que las víctimas del conflicto armado interno, que sufrieren una
pérdida del 50% o más de su capacidad laboral calificada con base en el Manual
Único para la calificación de invalidez expedido por el Gobierno Nacional,
tendrán derecho a una pensión mínima legal vigente, de acuerdo con lo
contemplado en el Régimen General de Pensiones de la Ley 100 de 1993, siempre y
cuando carezcan de otras posibilidades pensionales y de atención en salud”.
[69] El accionante
indicó que, como consecuencia de una mina antipersonal, tuvo una pérdida de
capacidad laboral del 53.15%, razón por la cual le solicitó al Ministerio de
Trabajo el reconocimiento de la pensión especial de invalidez para víctimas del
conflicto armado, entidad que por no ser competente trasladó su petición a
Colpensiones, sin que ésta hubiera proferido alguna respuesta para el momento
de la presentación de la acción de tutela. La Sala, después de analizar cada
uno de los requisitos exigidos por la ley para el reconocimiento de esta
prestación, incluyendo el cuestionamiento formulado por el Ministerio acerca de
la no inclusión del actor en el registro de la Unidad de Víctimas, argumento
que fue rechazado, concedió el amparo constitucional solicitado y le ordenó a
Colpensiones que, dentro del término de 48 horas, procediera a su
reconocimiento y pago.
[70] El accionante,
con una pérdida de capacidad laboral del 51.85%, le solicitó a Colpensiones el
reconocimiento de la pensión especial de invalidez para víctimas del conflicto
armado, la cual le fue negada el mismo día de la radicación de su petición,
debido a que no había cumplido con las validaciones del SABASS y ASOFONDOS. En
este caso se concluyó que el actor es un sujeto de especial protección
constitucional, por ser víctima del conflicto armado, quien además tiene una
pérdida de capacidad laboral superior al 50% y carece de una fuente de ingresos
de la cual pueda derivar su sustento y la de su familia, por lo que exigirle
que acuda a los mecanismos ordinarios de protección es desproporcionado, más
cuando el hecho de no haber pasado las anteriores validaciones daba cuenta, por
el contrario, que no ha realizado ninguna cotización al sistema que le permita
el reconocimiento de alguna prestación a su favor. Debido a lo anterior,
concede la protección constitucional y le ordena a Colpensiones que, dentro del
término de 48 horas, procediera a expedir un acto administrativo mediante el
cual se le reconozca y pague esta pensión especial, sin exigir requisitos adicionales
que no se encuentren previstos en la Constitución o en la Ley.
[71] La accionante
fue calificada con una pérdida de capacidad laboral del 80.25%, es madre cabeza
de familia, con tres hijos menores de edad, sin ingresos económicos y en
situación de discapacidad, por lo que, al acreditarse el cumplimiento de los
requisitos previstos en la Ley, se resolvió tutelar sus derechos fundamentales
y se le ordenó a Colpensiones para que, en el término de 48 horas, procediera a
tramitar el reconocimiento y pago de la pensión.
[72] El accionante,
víctima de una mina antipersonal y con una pérdida de capacidad laboral del
79.95%, instauró la acción de tutela ante la negativa de Colpensiones de
reconocerle a su favor la pensión especial de invalidez para víctimas del
conflicto armado, toda vez que, en criterio de la entidad, no cumplía con los
requisitos exigidos por la ley para la pensión de vejez anticipada. La Corte,
después de analizar los requisitos definidos en el artículo 46 de la Ley 418 de
1997 para acceder a esta pensión especial de invalidez, y verificar que se
habían cumplido en este caso, le concedió al actor la protección de sus
derechos fundamentales y, en consecuencia, le ordenó a Colpensiones que, en el
término de 48 horas, procediera a tramitar el reconocimiento y pago de esta
prestación.
[73] El accionante,
víctima de una mina antipersonal, calificado con una pérdida de capacidad
laboral del 59.45%, presentó la acción de tutela al no haber obtenido respuesta
por parte de Colpensiones a su solicitud de reconocimiento y pago de la pensión
especial de invalidez de víctimas del conflicto armado. La Corte, después de
analizar la naturaleza de la pensión especial de invalidez para víctimas del
conflicto armado y el cumplimiento de los requisitos definidos por la ley para
su reconocimiento por parte del actor, entre otras determinaciones, le ordenó a
Colpensiones que, en el término máximo de 48 horas siguientes a la
notificación, procediera a levantar la decisión de dejar en suspenso el
reconocimiento y pago de esta prestación.
[74]
Corte Constitucional. Sentencia T-767 de 2014.
[75]
Corte Constitucional. Auto 290 de 2015.
[76]
Corte Constitucional. Sentencia T-767 de 2014.
[77]
Decreto 600 de 2017. Artículo 2.2.9.5.2.
[78]
Decreto 600 de 2017. Artículo 2.2.9.5.3.
[79]
Decreto 600 de 2017. Artículo 2.2.9.5.5 y parágrafo 1 del Artículo 2.2.9.5.6.
[80]
Decreto 600 de 2017. Artículo 2.2.9.5.4.
[81]
Decreto 600 de 2017. Artículo 2.2.9.5.8.
[82]
Decreto 600 de 2017. Artículo 2.2.9.5.6.
[83]
Decreto 600 de 2017. Parágrafo transitorio del Artículo 2.2.9.5.7.
[84]
Decreto 600 de 2017. Artículo 2.2.9.5.7 del Decreto 600 de 2017.