C-912-10
Sentencia C-912/10
Sentencia C-912/10
ADICION Y MODIFICACION DE MEDIDAS DE EXCEPCION ADOPTADAS EN DESARROLLO
DEL ESTADO DE EMERGENCIA SOCIAL CAUSADA POR LA
RUPTURA DE RELACIONES DIPLOMATICAS ENTRE VENEZUELA Y COLOMBIA-Cumplen con los requisitos de conexidad, necesidad y proporcionalidad
de las medidas de excepción
ESTADOS DE EXCEPCION EN LA CONSTITUCION DE 1991-Características/ESTADOS DE EXCEPCION-Límites
materiales y temporales al ejercicio de las facultades presidenciales/CONSTITUCION POLITICA DE 1991-Determina tres clases de estados de
excepción/LEY ESTATUTARIA DE
ESTADOS DE EXCEPCION-Finalidad/LEY ESTATUTARIA DE ESTADOS DE EXCEPCION-Principios
que la regulan
La regulación de
los estados de excepción en la Constitución de 1991 fue la respuesta al empleo
abusivo de la figura del estado de sitio en Colombia. Por ello la
Carta de 1991 les impuso límites materiales y temporales al ejercicio de las
facultades presidenciales bajo cada uno de los estados de excepción y reforzó
sus controles. Lo primero que regula la
Carta Política es la existencia de tres estados de excepción: la guerra
exterior, conmoción interior y emergencia económica, social o ecológica. A
continuación, el artículo 152 ordena al Congreso expedir una ley estatutaria
que regule los estados de excepción. En desarrollo de este mandato, el
legislador expidió la Ley Estatutaria de Estados de Excepción, Ley 137 de 1994
(en adelante LEEE), que en su artículo 2º señala que su finalidad es (i) “establecer
los controles al ejercicio de las facultades excepcionales del Gobierno” y (ii)
fijar “las garantías para proteger los derechos humanos de conformidad con los
tratados internacionales”. De conformidad con la misma disposición, los hechos
que autorizan el uso de las facultades excepcionales deben corresponder a
“circunstancias extraordinarias [que] hagan imposible el mantenimiento de la
normalidad mediante los poderes ordinarios del Estado”. Según el artículo 214 de nuestra Carta Política, son características generales de estas tres clases de estados de
excepción las siguientes: (i) la declaratoria que
encuentra en cabeza del Gobierno en pleno, es decir, del Presidente de la
República y todos sus ministros, quienes  deben suscribir el decreto que
motiva la adopción de medidas extraordinarias; (ii) es posible la
limitación de algunos derechos fundamentales, pero en ningún caso podrán
suspenderse. Además, en todo caso se deben respetar las reglas de derecho
internacional humanitario; (iii) son regulados por una ley estatutaria; (iv)
las medidas que se adopten bajo su vigencia deberán ser proporcionales a la
gravedad de los hechos; (v) su declaración no puede interrumpir el
normal funcionamiento de las ramas del poder público ni de los órganos del
Estado; (vi) el Presidente y los Ministros son responsables cuando se
hubiere declarado un estado de excepción sin haber ocurrido los casos previstos
en la Constitución. Así mismo, todos los funcionarios son responsables por el
abuso de las facultades extraordinarias concedidas; (vii) el decreto que
lo declara debe estar motivado, es decir, debe
existir una relación causal entre los hechos que causaron la perturbación, las
razones que justifican su declaración y las medidas legislativas a las que da
lugar; (viii) el decreto que declara el estado de excepción y los
posteriores que se dicten en ejercicio de las facultades legislativas
trasladadas al Presidente están sometidos a control jurídico constitucional
automático de la Corte Constitucional y a control político por parte del
Congreso de la República. Adicionalmente, la
Ley Estatutaria de los Estados de Excepción establece los principios que guían
tanto la declaratoria como todas aquellas medidas que sean adoptadas en el
desarrollo de los mismos, entre los que se encuentran el de necesidad,
proporcionalidad, temporalidad, legalidad, proclamación e intangibilidad de
ciertos derechos.
ESTADO DE EMERGENCIA ECOLOGICA, ECONOMICA Y SOCIAL-Control constitucional de las medidas que se
adoptan bajo su vigencia/ESTADO DE EMERGENCIA ECOLOGICA, ECONOMICA Y SOCIAL-Regulación
permite que sea declarado en todo el territorio nacional o en una parte de éste/ ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA Y SOCIAL-Límites a
las atribuciones presidenciales para su declaratoria y desarrollo/ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL O ECOLOGICA-Normas expedidas bajo su vigencia deben tener relación directa y específica/ESTADO
DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL O ECOLOGICA-Prohibición de desmejoramiento
de los derechos sociales de los trabajadores
CREACION Y MODIFICACION DE TRIBUTOS BAJO LA
VIGENCIA DE LOS ESTADOS DE EMERGENCIA ECOLOGICA, ECONOMICA Y SOCIAL-Evolución jurisprudencial
DECRETOS LEGISLATIVOS EXPEDIDOS EN VIGENCIA DE LOS ESTADOS
DE EXCEPCION-Carácter restrictivo de
facultades del Gobierno para crear y modificar tributos
Referencia: expediente R-170
Revisión
oficiosa del Decreto Legislativo 3148 de 2010 “Por el cual se adicionan unos
Parágrafos al artículo 1 del Decreto 2694 de 2010, modificado por el Decreto
2799 de 2010”.
Magistrado Ponente:
JORGE
IGNACIO PRETELT CHALJUB
Bogotá
D. C., dieciséis (16) de noviembre de dos mil diez (2010).
La Sala Plena
de la Corte Constitucional,
conformada por los magistrados Mauricio González Cuervo -quien la preside-,
María Victoria Calle Correa, Juan Carlos Henao Pérez, Gabriel Eduardo Mendoza
Martelo, Jorge Iván Palacio Palacio, Nilson Pinilla Pinilla, Jorge Ignacio
Pretelt Chaljub, Humberto Antonio Sierra Porto y Luís Ernesto Vargas Silva, en
ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los
requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991,
ha proferido la presente sentencia con fundamento en los siguientes,
1.
ANTECEDENTES
Mediante oficio del 24 de agosto de 2010, el señor Presidente de la
República remitió a la Corte Constitucional copia auténtica del Decreto
Legislativo 3148 de 2010 “Por el cual se adicionan unos Parágrafos al artículo
1 del Decreto 2694 de 2010, modificado por el Decreto 2799 de 2010”.
Por medio de auto del 30 de agosto de 2010, el despacho del
Magistrado Sustanciador asumió conocimiento del proceso, ordenó practicar algunas
pruebas, fijar en lista el expediente, comunicarlo a algunas entidades privadas
y oficiales, y correr traslado al Procurador General de la
Nación para que rindiera el concepto de su competencia.
Según informes de la
Secretaría General del 6 y 10 de septiembre del 2010, las pruebas solicitadas
fueron remitidas por las autoridades correspondientes a la
Corporación.
1.1.
NORMA OBJETO DE REVISIÓN
El texto de la
norma objeto de análisis, de acuerdo con su publicación en el Diario Oficial,
es el siguiente:
“DECRETO 3148 DE 2010
(Agosto 23)
Diario Oficial No. 47.810 de 23 de agosto de 2010
MINISTERIO
DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO
“Por el cual se
adicionan unos parágrafos al artículo 1o del Decreto 2694
de 2010, modificado por el Decreto 2799
de 2010”.
EL
PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA,
en uso de las
facultades que le confiere el artículo 215
de la Constitución Política de acuerdo con la
Ley 137
de 1994 y en desarrollo del Decreto 2693
de 2010, y
CONSIDERANDO:
Que mediante el Decreto 2693
de 2010 el Gobierno Nacional declaró el estado de Emergencia Social en los
municipios limítrofes con la
República Bolivariana de Venezuela, en los términos del artículo 215
de la Constitución Política de Colombia, con el fin de contrarrestar los
efectos negativos que sobre dichas zonas tiene la abrupta ruptura total de
relaciones con Colombia por parte del Gobierno de ese país.
Que en desarrollo de la
declaratoria de emergencia social se expidió el Decreto 2694
de 2010, por el cual se adoptaron medidas tributarias transitorias para
estimular la actividad económica en los municipios que limitan con la República
Bolivariana de Venezuela.
Que para dar aplicación a
dicho efecto económico y teniendo en cuenta que se trata de medidas
excepcionales y de carácter transitorio, se expidió el Decreto 2799
de 2010 que creó temporalmente una categoría especial de bienes excluidos del
impuesto sobre las ventas con derecho a impuestos descontables y garantizar la
continuidad de los sistemas de facturación y contabilización que vienen
operando para efectos del IVA.
Que con posterioridad a la
expedición del Decreto 2799
de 2010 se evidenció la necesidad de que las ventas efectuadas desde el resto
del territorio nacional a los municipios a que se refiere el artículo 1o
del Decreto 2693 de 2010, tengan el mismo tratamiento que las ventas realizadas
dentro de dichos municipios, para garantizar que los comercializadores de los
bienes excluidos del IVA a que hace referencia el decreto queden igualmente
amparados con la medida y no se afecte su capital de trabajo.
Que, en consecuencia, y con el
fin de que las medidas excepcionales dictadas para superar la crisis que
originó la Emergencia Social declarada a través del Decreto 2693
de 2010 sean más efectivas, se hace necesario adicionar unos Parágrafos al
artículo 1o del Decreto 2694
de 2010, modificado por el Decreto 2799
de 2010.
DECRETA:
ARTÍCULO 1o. Modificase el literal e) del artículo 1o del Decreto 2694
de 2010, modificado por el Decreto 2799
de 2010, el cual queda así:
“e) Electrodomésticos y
gasodomésticos incluidos los cilindros para gas, necesarios para el
funcionamiento de estos últimos”.
ARTÍCULO 2o. Adiciónese el artículo 1o
del Decreto 2694 de 2010 modificado por el Decreto 2799
de 2010, con los siguientes parágrafos:
“Parágrafo 2o. El
tratamiento previsto en el presente artículo se aplicará igualmente en el caso
de las ventas efectuadas desde el resto del territorio racional a los
responsables del régimen común del impuesto sobre las ventas, inscritos en el
Registro Único Tributario - RUT, que a la fecha de entrada en vigencia del
presente decreto, se encuentren domiciliados o tengan establecimiento de
comercio en cualquiera de los municipios señalados en el Anexo número 1 del
Decreto 2693
de 2010.
Para tal efecto, los
proveedores deberán cumplir los siguientes requisitos:
a) Acreditar que la venta se
efectuó a un responsable de régimen común del impuesto sobre las ventas,
inscrito en el Registro Único Tributario, RUT, que a la fecha de entrada en
vigencia del presente decreto, se encuentre domiciliado o tenga establecimiento
de comercio en cualquiera de los municipios señalados en el Anexo número 1 del
Decreto 2693
de 2010, para lo cual deberá exigirle la entrega de una copia del mismo.
b) Comprobar que las
mercancías vendidas se trasladaron físicamente al territorio de los municipios
especificados en el Anexo número 1 del Decreto 2693
de 2010, mediante guía de transporte, factura del servicio de transporte de
carga y documento de recepción de la mercancía.
El incumplimiento de uno
cualquiera de los anteriores requisitos dará lugar al desconocimiento como
impuesto descontable, del descuento efectivo no condicionado a que se refiere
el inciso segundo del presente artículo y a la aplicación de la sanción por
inexactitud contemplada en el Estatuto Tributario, sin perjuicio de las
sanciones penales a que haya lugar.
PARÁGRAFO 3o. La Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales implementará mecanismos
de información a través de sus sistemas informáticos electrónicos, para los
responsables del IVA a que se refiere el presente decreto, con el fin de
realizar los cruces que permitan verificar la realidad de la operación”.
ARTÍCULO
3o. VIGENCIA. El presente decreto rige a partir
de la fecha de su publicación.
Publíquese y
cúmplase.
Dado en Bogotá,
D. C., a 23 de agosto de 2010.
JUAN MANUEL
SANTOS CALDERÓN
El Ministro del
Interior y de Justicia,
GERMÁN VARGAS
LLERAS.
La Ministra de
Relaciones Exteriores,
MARÍA ÁNGELA
HOLGUÍN CUÉLLAR.
El Ministro de
Hacienda y Crédito Público,
JUAN CARLOS
ECHEVERRI GARZÓN.
El Ministro de
Defensa Nacional,
RODRIGO RIVERA
SALAZAR.
El Ministro de
Agricultura y Desarrollo Rural,
JUAN CAMILO
RESTREPO SALAZAR.
El Ministro de
la Protección Social,
MAURICIO
SANTAMARÍA SALAMANCA.
El Ministro de
Minas y Energía,
CARLOS RODADO
NORIEGA.
El Ministro de
Comercio, Industria y Turismo,
SERGIO
DÍAZ-GRANADOS GUIDA.
La Ministra de
Educación Nacional,
MARÍA FERNANDA
CAMPO SAAVEDRA.
La Ministra de
Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial,
BEATRIZ URIBE
BOTERO.
El Ministro de
Tecnologías de la Información y las Comunicaciones,
DIEGO MOLANO
VEGA.
El Ministro de
Transporte,
GERMÁN CARDONA
GUTIÉRREZ.
La Ministra de
Cultura,
MARIANA GARCÉS
CÓRDOBA.”
1.2.    INTERVENCIONES
El
Magistrado Ponente, en uso de sus competencias constitucionales y legales,
solicitó al Ministro de Hacienda y Crédito Público un informe relativo a los
efectos presupuéstales –especialmente a nivel de ingresos- que tendrían las
medidas contenidas en el Decreto Legislativo 3148 de 2010. Así mismo, el
Magistrado ofició al Ministerio de Comercio, Industria y Turismo para que
rindiera un informe detallado sobre la materia.
Para
precisar algunos aspectos de la crisis, mediante auto del 11 de agosto de 2010,
se solicitó al Secretario General de la Presidencia de la República un informe
detallado acerca de las razones fácticas que motivaron la expedición del
Decreto Legislativo 3148 de 2010.
En
la misma providencia se invitó a la Dirección de Impuestos y Aduanas
Nacionales, a fin de que explicara los efectos que en materia de recaudo de
impuestos tendrían las disposiciones del Decreto Legislativo 3148 de 2010 y
cómo facilitarían la ejecución de las disposiciones del Decreto Legislativo
2694 de 2010.
1.2.1.   Ministerio de Hacienda y Crédito Público
1.2.1.1.
Mediante escrito radicado el 3 de septiembre de 2010,
intervino Yida Ximena Mora Silva, Asesora del Despacho del Ministro de Hacienda
y Crédito Público, con el fin de defender la constitucionalidad del Decreto
3148 de 2010. Sus argumentos se pueden resumir como sigue:
1.2.1.1.1.  Para comenzar, explicó las razones por las cuales las medidas adoptadas en el decreto bajo
estudio contribuirían a superar y/o contrarrestar los efectos negativos que la ruptura abrupta de relaciones con Colombia por parte del
Gobierno de la Republica Bolivariana de Venezuela tuvo sobre los municipios
limítrofes.
Al respecto, aseguró que es un
hecho notorio que la economía de los departamentos fronterizos y, en especial,
de los municipios que limitan con la República Bolivariana de Venezuela depende
en gran medida el intercambio de bienes entre sus poblaciones. Aseguró que los
departamentos más afectados en términos comerciales por el cierre fronterizo,
son aquellos donde se ubican los municipios en los que se declaró la emergencia
social. Las exportaciones totales hacia Venezuela que provienen de estos
departamentos cayeron en un 79% en los primeros 5 meses del presente año. Toda
esta situación –en criterio del Ministerio, sumada al deterioro de las
relaciones políticas y diplomáticas, afectó el orden social y económico de la
región.
Por estos motivos y dada la
consecuente reducción de flujo de caja y, en general, de los ingresos
operacionales de las empresas, comerciantes y establecimientos de comercio de
dichas zonas, la interviniente relató que el Gobierno introdujo varias medidas
en el Decreto Legislativo 2694 de 2010 dirigidas a
estimular la demanda interna de bienes comercializados en la región “(…)
sustituyendo así, en alguna medida, la demanda proveniente del vecino país,
creando un régimen especial de IVA para algunos bienes, los cuales se excluyen
de su cobro”. Posteriormente, con los decretos 2799 y 3148 de 2010, indicó que
el Gobierno se propuso (i) aclarar algunas situaciones no previstas en
el Decreto 2694, (ii)  establecer controles más estrictos a su
aplicación, y (iii) extender el beneficio de exclusión del IVA a “(…)
las ventas efectuadas desde el resto del territorio nacional a los municipios a
que se refiere el artículo 1° del Decreto 2693 de 2010”, para garantizar que
los comercializadores de los bienes excluidos de IVA a que hace referencia el
decreto quedaran también amparados con la medida y no se afectara su capital de
trabajo.
1.2.1.1.2. En relación la
conexidad de las medidas previstas en el Decreto Legislativo 3148 de 2010 y los
hechos que dieron lugar a al declaración de emergencia social, la
representante del Ministerio de Hacienda recordó que las economías locales de
los municipios limítrofes dependen, en buena medida, del comercio
interfronterizo y, por tanto, que el rompimiento de las relaciones diplomáticas
y el consecuente deterioro del comercio binacional exigió la adopción de
medidas de choque para aliviar la situación económica de los habitantes de la
zona fronteriza. La principal medida fue la modificación temporal del régimen
de impuesto sobre las ventas (IVA) aplicable a bienes de primera necesidad como
alimentos, calzado, prendas de vestir, materiales de construcción,
electrodomésticos y gasodomésticos, comercializados en los municipios
fronterizos, con la finalidad de “(…) dinamizar la oferta interna en reemplazo
de la venezolana” y “(…) contribuir a que los productores y comercializadores
nacionales disminuyan sus inventarios”, mediante la reducción para los
consumidores del costo de adquisición en un valor equivalente  al IVA que
normalmente se cobra.
Posteriormente, el Decreto
Legislativo 3148 de 2010 introdujo controles con el ánimo de
evitar abusos y asegurar que la aplicación de las medidas inicialmente
implementadas en el Decreto 2694  solamente beneficiara a las regiones en
crisis. En particular, el nuevo decreto determinó de manera clara y precisa los
bienes sobre los que recae la exclusión del IVA, así como las personas que
pueden beneficiarse, para así evitar la extensión del beneficio a situaciones
no relacionadas con la declaratoria del estado de emergencia social.
1.2.1.1.3.Finalmente, para explicar el impacto presupuestal de las medidas
adoptadas con ocasión de la emergencia, la representante
del Ministerio describió de manera extensa la metodología utilizada para su diseño
y para el cálculo de su costo fiscal. En primer término, indicó que el decreto
bajo estudio, así como los decretos 2694 y 2799 de 2010, tomaron como base las
actividades económicas adscritas al sector comercio, de acuerdo con la
Resolución 432 de 2008 de la DIAN. Luego, la depuración de los responsables del
impuesto sobre las ventas se llevó a cabo “(…) mediante la búsqueda de los NIT
inscritos en el Registro Único Tributario –RUT- con corte a 27 de julio de 2010
y que en la casilla 53 denominada: ‘Responsabilidades’ tuviesen
diligenciada la casilla 11 ‘Ventas régimen común’, así como también,
tuviese como ubicación a esa fecha los municipios de que trata el Decreto 2693
de 2010 y su modificación mediante el Decreto 2799 de 2010.” La lista que
arrojó el anterior procedimiento fue depurada teniendo en cuenta los
responsables inscritos en el régimen común del IVA que deben presentar sus
declaraciones en las direcciones seccionales de las zonas fronterizas
seleccionadas. El impacto fiscal, por otra parte, se calculó por medio del
análisis de “(…) los valores correspondientes a los principales renglones de
las declaraciones del impuesto sobre las ventas registradas en la bodega de
datos de la Coordinación de Estudios Económicos para el año gravable 2009, el cual
se toma como referencia para la estimación de cifras del año 2010.”
Posteriormente, se discriminaron los meses cobijados por la emergencia. Este
cálculo  mostró que el Gobierno Nacional disminuiría sus ingresos en
aproximadamente $93.674 millones.
En el caso particular de las
medidas introducidas en el Decreto 3148 de 2010, la interviniente aseguró que
después de incorporar el incremento esperado en el valor de las ventas y
adquisiciones por parte de los comerciantes, el cual se aproxima a un 20%, el costo
fiscal adicional sería de $20.000 millones, lo que arroja un costo total
del valor de las medidas de $113.674 millones.
1.2.1.2.       En
escrito posterior radicado el 22 de septiembre de 2010, Daniel Mendoza
Burgos, en representación del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, explicó
de la siguiente manera las razones que llevaron a adoptar el Decreto
Legislativo 3148 de 2010:
1.2.1.2.1.Indicó
que de acuerdo con el procedimiento previsto en el Decreto 2799 de 2010, los
responsables del IVA del régimen común que vendieran alguno de los bienes
amparados por la medida, debían incluir en la factura el valor del impuesto
correspondiente, como si se tratara de una operación gravada y, en el mismo
documento, debían otorgar al cliente un descuento efectivo equivalente al valor
del gravamen liquidado. El valor del impuesto liquidado debía llevarse a la
declaración bimestral del IVA como un “impuesto generado”, pero el valor del
descuento podía ser solicitado en la misma declaración como un “impuesto
descontable”.
1.2.1.2.2.Explicó
que el Decreto 2799 también permitía a los comerciantes de la
zona fronteriza incluir dentro de los “impuestos descontables” el valor del IVA
pagado en adquisiciones de bienes objeto de comercialización y que fueran
suministrados desde el resto del territorio nacional. Sin embargo, dado que la
norma no permitía la devolución a los comerciantes del IVA pagado en sus
adquisiciones de mercancias, sino que les exigía acumularlo y pedir su
descuento una vez terminara la vigencia de la emergencia, el costo financiero de
la exclusión del gravamen recaía inicialmente sobre los comerciantes, quienes
tenían que pagar el IVA por sus compras y no podían tarsladar el impuesto a sus
clientes. En estas condiciones –señaló el interviniente- los comercializadores
sufrían una diminusión de los flujos de efectivo “(…) en un valor superior al
mismo margen o valor agregado económico” que les reportaban sus ventas, una
cifra de alto impacto teniendo en cuenta que “(…) estas personas trabajan con
márgenes de utilidad del 5% o inferiores, mientras que la tarifa del IVA pagado
en las compras asciende al 16%”.
1.2.1.2.3.
Sostuvo que el Decreto Legislativo 3148 de 2010 fue expedido para remediar
este problema y garantizar que los comercializadores de los bienes excluidos
del IVA también se beneficiaran de la medida. Para ello, extendió el
tratamiento previsto en el Decreto Legislativo 2694 de 2010 a las ventas que se
hicieran a los municipios cobijados por la emergencia desde el resto del
teritorio nacional. Con ello se buscaba beneficiar efectivamente a los
consumidores y comerciantes de la región.
1.2.1.2.4.El
representante del Ministerio reconoció que era posible que el impacto inicial
de la medida se trasladara a los proveedores del resto del país. No obstante,
aseguró que en tal evento el costo financiero no sería representativo “(…) en
la medida que ese tratamiento sólo se aplica en el caso de las ventas con
destino a Cúcuta y demás municipios de la frontera.”
1.2.2.   Ministerio de Comercio, Industria y Turismo
Por
medio de escrito radicado el 3 de septiembre de 2010, intervino el Viceministro
de Comercio Exterior, Gabriel Duque Mildenberg, con el fin de defender la
constitucionalidad del decreto.
1.2.2.1.  En
primer lugar, el Viceministro describió las relaciones económicas de Colombia
con Venezuela y el impacto del deterioro de las relaciones políticas. Al
respecto, indicó que el vínculo comercial que existe con el país vecino es
producto de una relación histórica, que fluye gracias a la dimensión de su
frontera y al relacionamiento natural de las dos naciones. Resaltó que el
comercio con Venezuela se ha caracterizado por la diversificación de los bienes
que se intercambian, que incluyen no solo materias primas sino también bienes
intermedios, de capital y de consumo. Ilustró con un cuadro las exportaciones
de los departamentos fronterizos y destacó el promedio mensual exportado.
1.2.2.2.  Con
fundamento en esta información, aseguró que la ruptura de relaciones con
Venezuela tiene un efecto directo sobre las exportaciones de los departamentos
fronterizos, la producción y comercialización de bienes y la generación de
empleos. Por ejemplo, relató que en el primer semestre de 2010, las
exportaciones totales de Colombia al mundo registraron un crecimiento de 24%,
mientras que en los departamentos fronterizos la tasa fue de solamente 0.2%. En
el caso de los departamentos de Guainía, Norte de Santander y Arauca, señaló
que entre enero y junio de 2009, del total de sus exportaciones al mundo, el
98%, 90% y el 71%, respectivamente, tenían como destino Venezuela. Con el deterioro
de las relaciones comerciales, esta participación se redujo de manera drástica
durante el primer semestre del presente año.
1.2.2.3.  También
narró que el deterioro del comercio binacional afectó la producción de Colombia,
debido a que la mayoría de las empresas que exportan a Venezuela son pequeñas,
para las que el costo de buscar nuevos mercados es muy elevado. Expresó además
que según datos de las cámaras de comercio de Cúcuta y Arauca, el consumo en la
zona fronteriza está muy ligado a la presencia de compradores venezolanos.
Estos compradores han perdido su representatividad en el mercado, debido a la
devaluación del bolívar y otras causas de pérdida de poder adquisitivo. “El
efecto neto es una disminución en su consumo, lo que trae consigo que el
mercado local se vea afectado generando acumulación de inventarios y baja
rotación. En términos porcentuales, el consumidor venezolano ha perdido un 64%
de su capacidad de compra.”
1.2.2.4.  En
relación específicamente con el Decreto Legislativo 3148 de 2010, afirmó que su
propósito fue “(…) introducir ajustes a las medidas adoptadas en el Decreto
2694, modificadas por el Decreto 2799, teniendo en cuenta que se hacía
necesario ajustar la cobertura de la exclusión del pago del IVA para que
abarcara también a las ventas efectuadas desde el resto del territorio nacional
a los municipios incluidos en el Artículo 1 del Decreto 2693, de forma tal que
los comercializadores de los bienes excluidos del IVA también fueran
beneficiados por esta medida”.
1.2.3.   Dirección de Impuestos y Aduanas
Nacionales
La
Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) atendió en forma oportuna la
invitación de la Corte y solicitó la exequibilidad del decreto sometido a
control.
1.2.3.1.  Para comenzar, afirmó que el decreto objeto de revisión cumple con los
presupuestos en los que la Corte Constitucional ha considerado que debe estar
fundada la declaración de emergencia social, así: (i) existencia de
hechos sobrevinientes que perturbaban o amenazaron con perturbar el orden
social; (ii) una perturbación o amenaza del orden social grave e
inminente y (iii) una perturbación o amenaza que no podía ser conjurada
mediante el uso de las atribuciones ordinarias de las autoridades estatales.
1.2.3.2.  Explicó que con la decisión de modificar de manera transitoria el
régimen del impuesto sobre las ventas (IVA) se buscó, de una parte, que los
consumidores de los municipios fronterizos sustituyeran la oferta de algunos
bienes procedentes del vecino país que incrementaron su valor adquisitivo como
consecuencia del cierre de la frontera; y, de otra parte, que el consumo local
y nacional de los bienes que se producen y comercializan en los municipios
limítrofes se elevara.
1.2.3.3.  En relación específicamente con el Decreto 3148 de 2010, manifestó que
su finalidad fue “(…) garantizar que los comerciantes de los bienes excluidos
del IVA a que se refieren los Decretos de Emergencia Social queden igualmente
amparados con las medidas adoptadas (…) y que no se afecten significativamente
sus flujos de efectivo y de capital de trabajo”, para lo cual se hizo extensivo
el tratamiento previsto en el Decreto 2694 a las ventas efectuadas desde el
resto del territorio nacional hacia los municipios del área de influencia de la
emergencia.
Precisó
que la extensión del beneficio incrementaría el impacto fiscal en un 20%, es
decir, cerca de $20.000 millones, para un costo total estimado de las medidas
de emergencia de $113.674 millones.
1.2.4.   Miguel Ángel
Enciso Pava
El
ciudadano Miguel Ángel Enciso Pava intervino para solicitar que el Decreto 3148
de 2010 fuera declarado inconstitucional por contravenir los siguientes
artículos de la Constitución Política: 1º, 13, 121, 215, 337, 338 y 363.
1.2.4.1.
El interviniente señaló que el Decreto 3148 de
2010 es inexequible, ya que no está destinado exclusivamente a conjurar la
crisis que le dio origen ni a impedir la extensión de sus efectos, ni se
refiere a materias que tienen relación directa y especifica con el estado de emergencia
declarado. Aseguró que basta observar el texto del decreto para constatar que
la finalidad no es impedir la extensión de los efectos de los hechos
determinantes de la crisis, toda vez que las medidas adoptadas se circunscriben
a unos pocos entes territoriales. A su juicio, la “crisis” invocada no solo
tiene efectos sobre los municipios seleccionados en el Decreto 2693 de 2010,
sino que repercute en la economía y en la situación social de toda Colombia, a
tal punto que los impuestos sobre las ventas de cuyo cobro se exonera, dejan de
ingresar al Presupuesto General de la Nación.
1.2.4.2.
Por otro lado, el interviniente resaltó que, en
virtud del estado de emergencia social, el Presidente de la República y los
Ministros no pueden crear ni conceder las exclusiones tributarias contenidas en
el Decreto Legislativo 3148 de 2010.
1.2.5.
Departamento Nacional de Planeación
El
Departamento Nacional de Planeación (DNP) solicitó la declaración de
exequibilidad del Decreto Legislativo 3148 del 23 de agosto de 2010, con
fundamento en lo siguiente:
1.2.5.1.
Precisó que una vez decretado el estado de
emergencia social, conforme a lo establecido en el artículo 215 de la Carta
Política, se adoptaron medidas tributarias de naturaleza transitoria dirigidas
a estimular la actividad económica de los municipios limítrofes con Venezuela.
1.2.5.2.
Afirmó que el decreto cuestionado fue firmado
por el Presidente de la República y la totalidad del Gabinete Ministerial,
cumpliendo de esta manera con los requisitos exigidos por el artículo 215
superior.
1.2.5.3.
Con la finalidad de justificar las medidas
adoptadas en el decreto objeto de análisis, trajo a colación datos del
Departamento Nacional de Estadística, los cuales permiten concluir que la
economía de los departamentos que se encuentran en la frontera está
condicionada al intercambio comercial entre las dos naciones. Con fundamento en
ello, aseguró que las medidas adoptadas por el Gobierno son relevantes y
fundamentales para remediar las consecuencias negativas del rompimiento de las
relaciones con el estado Venezolano.
1.2.5.4.
En relación específicamente con el Decreto
Legislativo 3148 de 2010, señaló que sus finalidades son (i) incluir en
el artículo 1º del Decreto 2694 los cilindros para gas, necesarios para el
funcionamiento de los gasodomésticos, y (ii) extender la exclusión de
IVA a las ventas que se realicen a los municipios en emergencia desde el resto
del territorio nacional. Agregó que este decreto no causa ningún agravio a los
derechos fundamentales sino que, por el contrario, busca prevenir la afectación
de los derechos de primera y segunda generación de los habitantes de las zonas
fronterizas.
1.2.6.
Federación Nacional de Departamentos
La
Federación Nacional de Departamentos emitió concepto sobre la presente demanda
de constitucionalidad en los siguientes términos:
1.2.6.1.
Solicitó la declaración de constitucionalidad
del decreto que se revisa, pues en su criterio fue expedido en cumplimiento de
lo señalado por el artículo 215 de la Constitución con el fin de contrarrestar
los efectos negativos surgidos de la ruptura de las relaciones diplomáticas con
Venezuela.
1.2.6.2.
Manifestó que la materia del decreto, esto es,
la adopción de medidas tributarias transitorias para estimular la actividad
económica en los municipios fronterizos mediante la exención del impuesto sobre
las ventas para determinados productos, guarda relación directa con el estado
de emergencia social decretado.
1.2.6.3.
Consideró que la medida adoptada no vulnera en
forma alguna los principios de proporcionalidad, necesidad, intangibilidad de
derechos humanos, temporalidad y legalidad.
1.3.
CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO
El
Procurador General de la Nación, Alejandro Ordóñez Maldonado, estando dentro
del término legalmente previsto, emitió el concepto de su competencia, en el
cual pidió declarar la exequibilidad del Decreto Legislativo 3148 de 2010, con
base en las siguientes consideraciones:
1.3.1.   La Vista Fiscal comenzó por señalar que el decreto bajo estudio cumple
con las exigencias formales que demanda la Constitución para la expedición de
los decretos de su clase, esto es, (i) se sustenta en el artículo
215 de la Carta Política y en el Decreto 2693 de 2010 que declara el estado de
emergencia social, e incluye en sus consideraciones las razones de tipo fáctico
que lo motivaron; (ii) fue firmado por el Presidente y todos sus
Ministros en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, conforme
a la competencia establecida en el inciso segundo del artículo 215 superior,
reiterada en el artículo 47 de la Ley Estatutaria 137 de 1994; y (iii) fue
dictado dentro del período de vigencia del estado de emergencia social que
pretende remediar.
1.3.2.   En cuanto a la conexidad entre la declaración del estado de
emergencia social y las medidas introducidas en el decreto en análisis,
precisó que el inciso tercero del artículo 215 de la Constitución permite
establecer de manera transitoria nuevos tributos o modificar los existentes,
siempre que tengan relación directa con dicho estado. En este sentido, advirtió
que dada la problemática surgida como consecuencia del rompimiento de las
relaciones diplomáticas con la República Bolivariana de Venezuela, se hizo
necesario adoptar medidas extraordinarias, motivo por el cual la modificación
de tributos era válida a la luz de la Carta.
Además,
explicó que existe una relación directa de conexidad temática, sistemática y
teleológica entre el decreto estudiado y el decreto declarativo que le sirve de
fundamento, habida cuenta de que la declaración de emergencia social
decretada por el Gobierno tuvo la finalidad de reactivación económica en la
zona fronteriza, lo cual es consecuente con la modificación al impuesto a las
ventas consagrado en la disposición en estudio.
En
particular, aseguró que el Decreto 3148 de 2010 contiene modificaciones que
pretender precisar y circunscribir el ámbito de aplicación de la exclusión del
IVA, como una medida idónea para conjurar la crisis económica y social que
provocó la declaración de emergencia. Con los cambios introducidos, en sentir
del Ministerio Público, “(…) se ajusta de manera técnica el tributo al incluir
bienes producidos en otros lugares del país, pero comercializados en el área de
influencia de la declaratoria de emergencia social, lo cual es razonable, dado
que contribuye a hacer posible la exclusión sin menoscabo del patrimonio del
comerciante avecindado en dicha área.”
1.3.3.   Por último, el Procurador aseguró que las medidas contenidas en el
Decreto 3148 de 2010 son proporcionadas y necesarias para conjurar
la crisis, ya que son medidas económicas que propenden por la reactivación del
comercio en la zona y que se hallan en armonía con la Constitución.
2.
CONSIDERACIONES
2.1.
COMPETENCIA
La Corte
Constitucional es competente para decidir definitivamente sobre la
constitucionalidad del Decreto Legislativo 3148 de 2010, de conformidad con lo
dispuesto en el parágrafo del artículo 215 y el numeral 7º del artículo 241 de
la Carta Política.
2.2.
PROBLEMA JURÍDICO
2.2.1.   Por medio del
Decreto 2693 de 2010 –declarado exequible en la sentencia C-843 de 2010[1],
el Gobierno declaró un estado de emergencia social en varios municipios
limítrofes con la República Bolivariana de Venezuela, con el fin de
contrarrestar los efectos negativos de la ruptura abrupta de relaciones con
Colombia por parte del gobierno de dicho país.
2.2.2.   El
Decreto Legislativo 2694 de 2010 –declarado exequible en la sentencia C-884 de
2010[2]-
estableció dos tipos de medidas dirigidas a conjurar la crisis que dio lugar a
la declaración de emergencia social y que tendrían una vigencia de 120 días. En
primer lugar, excluyó del impuesto sobre las ventas (IVA) la
comercialización de varios productos dentro de los municipios a los que se
refería el artículo 1º del Decreto 2693 de 2010. Estos productos son: alimentos,
calzado, prendas de vestir, materiales de construcción Y electrodomésticos. En
segundo lugar, autorizó a la DIAN a aceptar la cancelación de deudas
propias por concepto de impuestos, sanciones e intereses, mediante la dación en
pago de bienes inmuebles y muebles producidos en la zona limítrofe.
2.2.3.   El
Decreto Legislativo 2694 fue adicionado por el Decreto Legislativo 2799 de
2010, el cual, (i) fijó el procedimiento para hacer efectiva la
exclusión del IVA; (ii) definió los conceptos de alimentos, calzado,
pendas de vestir, materiales de construcción y electrodomésticos; (iii) adicionó
a la lista de bienes excluidos del IVA los gasodomésticos; e (iv) incluyó
dentro de los municipios beneficiados con las medidas de emergencia, el Área
Metropolitana de Cúcuta.
2.2.4.   Finalmente,
el Decreto Legislativo 3148 de 2010 -objeto de estudio- modificó el artículo 1º
del Decreto Legislativo 2694 de 2010, modificado a su vez por el Decreto
Legislativo 2799 de  2010, de la siguiente manera: (i)
incluyó dentro de los bienes excluidos del IVA los cilindros
de gas y (ii) extendió el beneficio de exclusión de IVA a los bienes
adquiridos por los comerciantes de la región fronteriza provenientes de el
resto del territorio nacional.
2.2.5
Varias entidades que intervinieron en el debate
coincidieron en afirmar que las modificaciones introducidas por el Decreto
Legislativo 3148 de 2010 se ajustan a la Carta, pues sus finalidades son: (i)
aclarar algunas situaciones no previstas en el Decreto 2694, (ii)
establecer controles más estrictos a su aplicación, y (ii) garantizar
que los comercializadores de los bienes excluidos de IVA que adquieren los
productos a comercializar en otras partes de país, quedaran también amparados
con la medida y no se afectara su capital de trabajo.
El Ministerio de Hacienda explicó
ademas que esta última medida era necesaria para mitigar los efectos iniciales
del Decreto 2799, pues la norma no permitía la devolución a los comerciantes
del IVA pagado en sus adquisiciones de mercancias en el resto de territorio
nacional, sino que les exigía acumularlo y pedir su descuento una vez terminara
la vigencia de la emergencia, lo que condujo a que el costo financiero de la
exclusión del gravamen recayera inicialmente sobre ellos. El Decreto
Legislativo 3148 de 2010 fue expedido para garantizar que los comercializadores
de los bienes excluidos del IVA también se beneficiaran de la medida; para ello
extiendió el tratamiento previsto en el Decreto Legislativo 2694 de 2010 a las
ventas que se hicieran a los municipios cobijados por la emergencia desde el
resto del teritorio nacional.
2.2.7 Por el contrario, el ciudadano Miguel Ángel Enciso Pava solicitó la
declaración de inexequibilidad del decreto, por cuanto, en su concepto, no está
destinado a conjurar la crisis ni se refiere a materias que tienen relación
directa y especifica con el estado de emergencia declarado. Lo anterior, en
razón a que la crisis no sólo afectó a unos pocos entes territoriales, sino que
repercutió en toda la economía nacional.
2.2.8 Finalmente,
el Ministerio Público defendió la constitucionalidad de las medidas del Decreto
Legislativo 3148 de 2010, toda vez que -en su opinión- cumplían con la
exigencia de conexidad y proporcionalidad, habida cuenta de que eran medidas
económicas que propendían por la reactivación del comercio en la zona
fronteriza.
2.2.9 En
el marco de estos argumentos, procede la Sala a realizar el control constitucional
del Decreto Legislativo 3148 de 2010, dictado al amparo de un estado de
emergencia social. Este control comprenderá los juicios acerca de la conexidad
y proporcionalidad de las medidas adoptadas, tal como se desprende del artículo
215 superior y de la Ley 137 de 1994, Estatutaria de Estados de Excepción, como
pasa a explicarse:
2.3.
GENERALIDADES DE LOS ESTADOS DE EXCEPCIÓN EN
COLOMBIA
2.3.1.   La regulación de los estados de excepción en la Constitución de 1991
fue la respuesta al empleo abusivo de la figura del estado de sitio en
Colombia. Por ello la Carta de 1991 les impuso límites materiales y temporales
al ejercicio de las facultades presidenciales bajo cada uno de los estados de
excepción y reforzó sus controles[3].
Lo primero que regula la Carta
Política es la existencia de tres estados de excepción: la guerra exterior[4],
conmoción interior[5] y emergencia económica,
social y/o ecológica[6]-.
A continuación, el artículo 152 ordena al Congreso expedir una ley
estatutaria que regule los estados de excepción. En desarrollo de este mandato,
el legislador expidió la Ley Estatutaria de Estados de Excepción, Ley 137 de
1994 (en adelante LEEE), que en su artículo 2º señala que su finalidad es (i)
“establecer los controles al ejercicio de las facultades excepcionales del
Gobierno” y (ii) fijar “las garantías para proteger los derechos humanos
de conformidad con los tratados internacionales”. De conformidad con la
misma disposición, los hechos que autorizan el uso de las facultades
excepcionales deben corresponder a “circunstancias extraordinarias [que] hagan
imposible el mantenimiento de la normalidad mediante los poderes ordinarios del
Estado”.
2.3.2.
Según el artículo 214
de nuestra Carta Política, son características generales
de estas tres clases de estados de excepción las siguientes: (i) la declaratoria que encuentra en cabeza del Gobierno en pleno, es
decir, del Presidente de la República y todos sus ministros, quienes  deben
suscribir el decreto que motiva la adopción de medidas extraordinarias; (ii)
es posible la limitación de algunos derechos fundamentales, pero en ningún caso
podrán suspenderse. Además, en todo caso se deben respetar las reglas de
derecho internacional humanitario; (iii) son regulados por una ley
estatutaria; (iv) las medidas que se adopten bajo su vigencia deberán
ser proporcionales a la gravedad de los hechos; (v) su declaración no
puede interrumpir el normal funcionamiento de las ramas del poder público ni de
los órganos del Estado; (vi) el Presidente y los Ministros son
responsables cuando se hubiere declarado un estado de excepción sin haber
ocurrido los casos previstos en la Constitución. Así mismo, todos los funcionarios
son responsables por el abuso de las facultades extraordinarias concedidas; (vii)
el decreto que lo declara debe estar motivado, es decir,
debe existir una relación causal entre los hechos que causaron la perturbación,
las razones que justifican su declaración y las medidas legislativas a las que
da lugar; (viii) el decreto que declara el estado de excepción y los
posteriores que se dicten en ejercicio de las facultades legislativas
trasladadas al Presidente están sometidos a control jurídico constitucional
automático de la Corte Constitucional y a control político por parte del
Congreso de la República.
2.3.3.
Adicionalmente, la Ley Estatutaria de los
Estados de Excepción establece los principios que guían tanto la declaración
como todas aquellas medidas que sean adoptadas en el desarrollo de los mismos,
entre los que se encuentran el de necesidad, proporcionalidad, temporalidad,
legalidad, proclamación e intangibilidad de ciertos derechos.
2.3.3.1.
El principio de necesidad se refiere
a la exigencia de que la situación que da origen a la
proclamación de un régimen de excepción sea de tal gravedad que justifique el
investir al Presidente de facultades excepcionales. En estos términos, el
artículo 4.1 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos  establece:
“En situaciones excepcionales que pongan en peligro la vida de la Nación”. Así mismo, el artículo 27 de la Convención
Americana sobre Derechos Humanos consagra que “1. En
caso de guerra, de peligro público o de otra emergencia que amenace la independencia
o seguridad del Estado”.
El artículo 2 de la LEEE desarrolla este principio y prevé que las
facultades excepcionales sólo podrán ser empleadas bajo “circunstancias
extraordinarias [que] hagan imposible el mantenimiento de la normalidad
mediante los poderes ordinarios del Estado”.
Los tribunales internacionales también se han pronunciado sobre este
principio. Así por ejemplo, en el caso Lawless, en
sentencia del 1 de julio de 1961, la Corte Europea de Derechos Humanos sostuvo
que “el peligro público para la vida de la Nación al que se refiere el Convenio
Europeo debe ser una situación excepcional de crisis o emergencia  que afecte
toda la población y que constituya una amenaza a la vida organizada de la
comunidad que compone un Estado”. De manera similar, el Comité de Derechos
Humanos, en su Observación General No.29, Parr 3, estableció que “aún en un
conflicto armado las disposiciones que suspendan la aplicación del Pacto se
permitirán sólo en la medida en que la situación constituya un peligro para la
vida de la Nación”. Por último,
el Comité de Derechos Humanos de las Naciones Unidas estableció en la “Observación general sobre el artículo 4 del Pacto Internacional de
Derechos Civiles y Políticos: estados de excepción y suspensión de derechos” lo siguiente:
“Las
medidas que suspenden la aplicación de alguna disposición del Pacto deben ser
de carácter excepcional y temporal. Antes de que un Estado adopte la decisión
de invocar el artículo 4 es necesario que se reúnan dos condiciones
fundamentales: que la situación sea de un carácter excepcional que ponga en
peligro la vida de la nación y que el Estado Parte haya proclamado oficialmente
el estado de excepción. Este último requisito es esencial para el mantenimiento
de los principios de legalidad e imperio de la ley cuando son más necesarios.
Al proclamar un estado de excepción cuyas consecuencias pueden entrañar la
suspensión de cualquier disposición del Pacto, los Estados deben actuar dentro
del marco constitucional y demás disposiciones de ley que rigen esa
proclamación y el ejercicio de las facultades de excepción; incumbe al Comité
vigilar que las leyes pertinentes faciliten y garanticen el cumplimiento del
artículo 4. Para que el Comité pueda cumplir esta tarea, los Estados Partes en
el Pacto deben proporcionar en sus informes presentados con arreglo al artículo
40 información suficiente y exacta sobre su legislación y práctica en materia
de facultades de excepción.”
2.3.3.2.
En relación con el principio de
proporcionalidad, el artículo 4 del Pacto Internacional
de Derechos Civiles y  Políticos consagra que las medidas que podrán tomar los
Estados en las situaciones de crisis deberán ser  “estrictamente
limitadas a las exigencias de la situación”. Por su parte, el artículo
27 de la Convención Americana permite que los estados adopten disposiciones “que, en la medida y por el tiempo estrictamente limitados a las
exigencias de la situación, suspendan las obligaciones contraídas en virtud de
esta Convención”.
El artículo 13 de la LEEE atribuye al principio de proporcionalidad el
siguiente contenido: “Las medidas expedidas durante los Estados de Excepción
deberán guardar proporcionalidad con la gravedad de los hechos que buscan
conjurar”.
Lo anterior quiere decir que toda medida de excepción así como su
declaratoria debe ser proporcional a la situación que la justifica en lo que
respecta a la gravedad, naturaleza y ámbito de aplicación. Es decir, las
disposiciones adoptadas efectivamente deben conjurar la amenaza al Estado. Así,
podría presentarse un caso en el que aunque la declaratoria de emergencia esté
justificada, no lo están las medidas, puesto que no son idóneas para afrontar
la crisis.
En este sentido, un importante doctrinante en la materia -Daniel
Zovatto- considera que el principio de proporcionalidad debe tener en
cuenta “ i) Un análisis de la situación real que está viviendo el país
determinado en su momento concreto; ii) demostrar que las medidas ordinarias no
son suficientes para hacer frente a la situación, y  iii) cuáles son las otras
medidas de emergencia o de excepción alternativas, que pueden resultar menos
lesivas para el disfrute de los derechos humanos”.[7]
2.3.3.3.
El principio de temporalidad apunta a que toda medida de excepción tenga una duración limitada de
acuerdo con las exigencias de la situación. Es decir, se prohíbe la permanencia
de las medidas de excepción una vez finalizada la emergencia, así como la
adopción de medidas por tiempo ilimitado. De lo contrario, podría darse el
fenómeno de la institucionalización de los regímenes de excepción.
Este principio de temporalidad fue recogido por el artículo 215 de la
Carta cuando estableció que el estado de emergencia económica, social o
ecológica será declarado por períodos de hasta 30 días, que sumados no podrán
exceder de noventa días en el año calendario.
2.3.3.4.
El principio de legalidad tiene dos acepciones, desde la perspectiva del derecho interno, supone
la obligación del Estado de actuar de conformidad con las disposiciones
constitucionales y legales que rigen la declaratoria de un estado de emergencia
y el otorgamiento de poderes excepcionales. Desde la perspectiva del derecho
internacional público, implica que las suspensiones de derechos adoptadas en
virtud de la declaratoria de un estado de excepción no deben ser incompatibles
con otras obligaciones bajo el derecho internacional, incluido el derecho
internacional humanitario y el derecho penal internacional.
2.3.3.5.
Según el principio de proclamación o de
declaración pública, el Estado que va a hacer uso de las medidas
excepcionales debe manifestar expresamente las razones que fundamentan su
decisión, esto es, las circunstancias que amenazan la vida de la nación y que justifican
la suspensión de garantías.[8] La notificación implica
el aviso a los organismos internacionales de la declaratoria del estado y de
los derechos suspendidos. Esta notificación debe
hacerse por intermedio del Secretario General de las Naciones Unidas, de la
Organización de los Estados Americanos o del Consejo de Europa, según el caso,
en la forma como lo determine cada instrumento. Estos organismos, a su vez,
deben hacer llegar la información correspondiente a los estados partes de los
diferentes pactos.
2.3.3.6.
Por último, el principio de intangibilidad
de derechos se recoge en el artículo 4 de la LEEE, que
a su turno tiene origen en el derecho internacional de los derechos humanos,
específicamente en el artículo 4 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y
Políticos[9] y en el artículo 27 de la
Convención Americana de Derechos Humanos[10]. El contenido y
alcance de esta cláusula es el siguiente: los derechos enunciados como
intangibles no pueden ser limitados ni restringidos bajo los estados de
excepción.
El artículo 4 consagra que no podrán suspenderse en estados de
excepción las siguientes garantías: el derecho a la
vida y a la integridad personal; el derecho a no ser sometido a desaparición
forzada, a torturas, ni a tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes; el
derecho al reconocimiento de la personalidad jurídica; la prohibición de la
esclavitud, la servidumbre y la trata de seres humanos; la prohibición de las
penas de destierro, prisión perpetua y confiscación; la libertad de conciencia;
la libertad de religión; el principio de legalidad, de favorabilidad y de
irretroactividad de la ley penal; el derecho a elegir y ser elegido; el derecho
a contraer matrimonio y a la protección de la familia; los derechos del niño, a
la protección por parte de su familia, de la sociedad y del Estado; el derecho
a no ser condenado a prisión por deudas civiles y el derecho al habeas corpus[11].
Igualmente, prevé que no  podrán ser suspendidas las garantías judiciales
indispensables para la protección de tales derechos.
La
jurisprudencia constitucional también ha señalado que el principio de
intangibilidad de derechos se extiende a otros distintos a los señalados en los
artículos 27 de la Convención y 4º del Pacto.[12]
2.4.
EL ESTADO DE EMERGENCIA ECOLÓGICA, ECONÓMICA
Y SOCIAL. CONTROL CONSTITUCIONAL DE LAS MEDIDAS QUE SE ADOPTAN BAJO SU VIGENCIA
2.4.1.
El artículo 215 de la Constitución Política
establece que “[c]uando sobrevengan hechos distintos de los previstos en los
artículos 212 y 213 que perturben o amenacen perturbar en forma grave e
inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que constituyan
grave calamidad pública, podrá el Presidente, con la firma de todos los
ministros, declarar el Estado de Emergencia por períodos hasta de treinta días
en cada caso, que sumados no podrán exceder de noventa días en el año
calendario (…)”
Es
decir, la Constitución restringe la discrecionalidad del Presidente de la
República para apreciar los presupuestos fácticos que dan lugar a la declaración
de este estado de excepción, pues exige que los hechos en los que se fundamenta
sean: (i) distintos a los previstos para la declaración del estado de
conmoción interior y de guerra exterior, (ii) sobrevinientes y (iii)
tengan tal gravedad que atenten de manera inminente contra el orden económico,
social o ecológico, o constituyan calamidad pública.
De
conformidad con lo señalado en la sentencia C-179 de 1994[13], el estado de
emergencia económica, social y ecológica es una modalidad de los estados de
excepción expresamente diseñado por el Constituyente para conjurar “aquellas
alteraciones que desequilibran en forma grave e inminente uno o varios de tales
órdenes, o que constituyan grave calamidad pública”.
En
esta misma providencia se resaltaron las particularidades de la declaración de la
emergencia económica, social y ecológica. La Corte señaló que el estado de
emergencia se encuentra genéricamente regulado por el artículo 215
constitucional, aunque puede adquirir distintas modalidades según los hechos
que lo originen. Al respecto precisó:
“(…)
puede ser declarado estado de emergencia económica cuando los hechos que dan
lugar a la declaratoria guardan relación con la perturbación del orden
económico;  se recurrirá al estado de emergencia social cuando la crisis que
origina la adopción de la medida excepcional se relaciona con el orden social;
se declarará el estado de emergencia ecológica cuando la situación crítica
invocada por el gobierno tenga esta naturaleza y; finalmente, se acudirá al
estado de emergencia por calamidad pública cuando sobrevenga una catástrofe de
este tipo. También se pueden combinar las modalidades anteriores cuando los
hechos invocados como causantes de la declaratoria revistan la connotación de
perturbar o amenazar de manera simultánea los distintos órdenes protegidos por
el artículo 215 constitucional, en todo caso compete al Presidente de la
república de conformidad con los hechos invocados declarar el estado de
emergencia que corresponda a la situación.”[14]
2.4.2.
El Presidente de la República puede declarar el
estado de emergencia económica, social y ecológica tanto en todo el territorio
como en una porción de él. En efecto, la jurisprudencia ha señalado que toda
vez que ni el texto constitucional ni la LEEE regulan expresamente este asunto,
puede aplicarse por analogía la regulación prevista para el estado de conmoción
interior que permite que sea declarado en todo el territorio nacional o en una
parte de éste.
2.4.3.
En lo que tiene que ver con las facultades
concedidas al Presidente de la República en un estado de emergencia, el
artículo 215 constitucional lo habilita para dictar normas con fuerza y rango
de ley destinadas específicamente a conjurar la crisis e impedir la
extensión de sus efectos. Estos decretos deben referirse a materias que
tengan relación directa y específica con el estado de emergencia. Los
decretos legislativos que se dicten son permanentes, excepto en el evento de
normas que establecen o modifican tributos, caso en el cual dejan de regir al
término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso durante el año
siguiente les otorgue carácter permanente.
En
relación con este punto, la jurisprudencia ha señalado que “si bien, esta
fórmula permite cierto margen de maniobra para que el Ejecutivo determine
cuales son las atribuciones de las cuales hará uso, en todo caso tiene una
finalidad claramente restrictiva al menos en un doble sentido: por un lado
impedir un uso excesivo de las atribuciones excepcionales –lo que guarda
relación con el principio de proporcionalidad de las medidas adoptadas bajo los
estados de excepción-, en segundo lugar proscribir el empleo de atribuciones
que no sean necesarias para conjurar la crisis –lo que a su vez se relaciona
con el principio de necesidad-.”
2.4.4.
La Constitución también prohíbe desmejorar
los derechos sociales de los trabajadores mediante decretos legislativos
expedidos en virtud del estado de emergencia económica, social o ecológica.
Sobre el alcance de esta prohibición, la sentencia C-179 de 1994[15],
con motivo del examen de constitucionalidad del proyecto de ley estatutaria de
los estados de excepción, señaló:
“Los
derechos sociales son entonces aquellos derechos subjetivos colectivos que se
establecen en favor de grupos o sectores de la sociedad dentro de los cuales
podemos citar, a manera de ejemplo, el derecho a la seguridad social, el
derecho a la salud, el derecho al trabajo, el derecho a la educación, etc.
Dichos derechos se caracterizan por la existencia de un interés común y
solidario, destinado a asegurar un vivir libre y digno. En nuestra Carta
Política no se permite desmejorar, mediante los decretos legislativos dictados
con fundamento en el estado de emergencia económica, social y ecológica, los
derechos sociales que tal Estatuto confiere a los trabajadores, algunos de los
cuales se encuentran consagrados en el capitulo 2o. del Título II, v.gr.: el
derecho de huelga, el de negociación colectiva, etc.”.
2.4.5.
Adicionalmente, la Carta establece una serie de
mecanismos de control jurídico y político tanto de la declaración de los
estados de excepción, como de las medidas adoptadas a su amparo.
En
materia de control constitucional de los decretos que introducen medidas
dirigidas a conjurar la crisis, la Corte Constitucional se ha centrado en el
análisis de la conexidad y proporcionalidad de las medidas adoptadas, de
conformidad con el artículo 215 superior y la LEEE.
2.4.6 El primero de tales juicios –conexidad- se
orienta a la verificación de un nexo causal entre (i) las situaciones
que de manera mediata e inmediata han dado origen a la declaración del estado
de excepción y la finalidad de las medidas introducidas (conexidad externa),
y entre (ii) tales causas y la materia regulada por los decretos
legislativos correspondientes (conexidad interna).[16]
Este juicio se desprende del artículo 215 superior que en su incisos
tercero y cuarto señala que los decretos deben estar destinados “exclusivamente”
a superar la situación que hubiere determinado la declaración del estado de
excepción y a impedir la extensión de sus efectos, y deben referirse a materias
que tengan “relación directa y específica” con el estado de emergencia.
En la sentencia C-145 de 2009[17], se dijo
que acepciones tales como exclusivamente, “(…) apuntan a que los
decretos de desarrollo del estado de emergencia no puedan tener otra finalidad
que la mencionada, de conjurar la crisis que dio lugar a su declaración y
evitar la propagación de sus consecuencias; la exigencia de una ‘relación
directa’, excluye la simple relación incidental, indirecta, tangencial entre
los hechos causantes del estado de excepción y la materia que regulan; tal
relación además debe ser “específica”, es decir, de la misma clase, de igual
naturaleza, de idéntica especie.”
2.4.7 Por su parte, el juicio de proporcionalidad
se dirige a verificar la adecuación de los medios con los fines propuestos
tanto por la Constitución como por los decretos de excepción. Dicho juicio comprende
un estudio de (i) la necesidad de la medida; (ii)  la idoneidad
y conducencia de los medios escogidos por el Ejecutivo para realizar no
sólo el fin general de “conjurar la crisis e impedir la extensión de sus
efectos”, sino también los fines específicos definidos por el respectivo
decreto legislativo[18]; y (iii) la proporcionalidad
en estricto sentido de la medida. La proporcionalidad estará dada por la
mínima repercusión negativa que las medidas adoptadas para alcanzar el fin o
los fines propuestos, tengan sobre otros principios igualmente fundamentales.
2.5.
CONTROL CONSTITUCIONAL DE LA CREACIÓN Y
MODIFICACIÓN DE TRIBUTOS BAJO LA VIGENCIA DE LOS ESTADOS DE EMERGENCIA
ECONÓMICA, SOCIAL Y/O ECOLÓGICA
2.5.1.
Antes de 1991, el Gobierno gozaba de una amplia
potestad para crear y modificar los tributos bajo los estados de excepción y en
ejercicio de facultades extraordinarias conferidas por el Congreso. En primer
lugar, a diferencia de la Constitución de 1991, la Carta de 1886 no establecía
límites al ejercicio de esta potestad. Además, en la práctica los controles
judiciales tampoco fijaban restricciones, pues tanto el Consejo de Estado, a
quien correspondía emitir concepto previo para la declaración de los estados de
emergencia, como la Corte Suprema de Justicia, responsable del control
automático de constitucionalidad de los decretos legislativos, consideraban
conveniente que el Gobierno gozara de amplia discrecionalidad para tomar
decisiones de carácter económico. En otras palabras, el Consejo de Estado le
otorgaba al Ejecutivo discrecionalidad para elegir a su conveniencia entre las
distintas alternativas constitucionales y la Corte Suprema se limitaba a hacer
un control de forma de los decretos legislativos.
En
la práctica, fue frecuente la expedición de normas tributarias por medio de
decretos legislativos durante los estados de emergencia económica y social.
Esta posibilidad era aceptada por la Corte Suprema de Justicia, quien avaló que
mediante tales decretos el Gobierno, por ejemplo, (i) reorganizara de
manera integral el régimen aplicable a los impuestos de renta, ventas y
sucesiones[19]; (ii)
implementara medidas tributarias de carácter permanente; y (iii)
dispusiera la reducción de las tarifas de los tributos[20],
entre otras. La única limitación que estableció la Corte Suprema en estas
materias fue la cláusula de no desmejoramiento de los derechos sociales de los
trabajadores consagrados en leyes anteriores.[21]
En
la década de los 80, la tendencia de la jurisprudencia de control de
constitucionalidad de los decretos de contenido tributario dictados durantes
los estados de emergencia económica y social varió. La Corte Suprema de
Justicia adoptó una postura más restrictiva en este respecto y sostuvo que
durante los estados de emergencia era posible decretar impuestos de carácter
extraordinario y excepcional, siempre y cuando no comprometieran de manera
general y permanente el régimen impositivo ordinario vigente.[22]
2.5.2.
La Constitución de 1991 limitó el poder
tributario que el Gobierno detentó por muchos años. De un lado, en relación con
los estados de emergencia, la Carta estableció que (i) las medidas que
el Gobierno tome en materia tributaria en vigencia de los estados de emergencia
económica tienen carácter temporal y (ii) el control de
constitucionalidad de los decretos legislativos expedidos a su amparo debe ser
tanto de forma como de fondo. De otro lado, prohibió, de manera expresa, que se
le concedieran facultades extraordinarias al Presidente para decretar o
modificar los tributos.
La
Asamblea Nacional Constituyente de 1991 tuvo desde el comienzo la intención de
limitar el poder tributario del Ejecutivo durante los estados de excepción.
Muestra de ello es que en la ponencia presentada por la Comisión Tercera de la
Asamblea se propuso eliminar definitivamente la capacidad del Presidente de
modificar el régimen tributario vigente durante el estado de emergencia.
Igualmente, la ponencia presentada por la Comisión Quinta propuso permitirle
crear tributos en estas circunstancias, siempre que tal decisión guardara
relación directa y específica con la solución de la crisis, y los tributos
creados dejaran de regir al finalizar el estado de emergencia si no eran ratificados
por el Congreso dentro del año siguiente. Esta última opción fue la aprobada por
la plenaria.[23]
2.5.3.
La facultad del Ejecutivo para crear y modificar
tributos durante los estados de emergencia fue desarrollada por el artículo 47
de la LEEE sin adicionar ninguna novedad. Posteriormente, esta disposición fue
declarada exequible por la Corte Constitucional en la sentencia C-179 de 1994[24],
al ser sometida a control automático de constitucionalidad. En este fallo la
Corte recordó que a la luz de la Constitución de 1991  las medidas tributarias
que se adopten al amparo de este estado de excepción (i) deben guardar relación
de conexidad directa y específica con las causas invocadas para declarar la
emergencia; (ii) su finalidad debe ser conjurar la crisis o evitar la
expansión de sus efectos; (iii) deben ser proporcionadas a dicha
finalidad; y (iv) no pueden desmejorar los derechos sociales de los
trabajadores.
2.5.4.
En ejercicio del control automático de
constitucionalidad de los decretos legislativos expedidos en vigencia de los
estados de emergencia, la Corte Constitucional ha defendido una visión
restrictiva de las facultades impositivas del Presidente. Por ejemplo, en la
sentencia C-136 de 1999, este tribunal fue enfático en señalar que (i)
los recursos que se recaudan por concepto de los tributos creados durante un
estado de emergencia deben ser destinados única y exclusivamente a los propósitos
que el Ejecutivo indicó cuando declaró el estado de excepción; (ii) tal
destino no puede interpretarse en sentido amplio; (iii) es natural que
en un estado de emergencia el recaudo tenga una destinación específica, pues
las medidas deben adoptarse con el único fin de conjurar la crisis; (iv)
esa destinación específica significa que lo recaudado no puede incluirse en la
base para la liquidación de las transferencias destinadas a las entidades
territoriales; y (v) si bien el Congreso puede darle carácter permanente
al impuesto, no puede hacer permanente la destinación específica.
2.5.5.
Sin embargo, la Corte Constitucional también ha
admitido que la creación de exclusiones, exenciones o beneficios tributarios
puede ser una herramienta útil para estimular el desarrollo de actividades
económicas en sectores o regiones afectados por las crisis que dan lugar a la
declaración de emergencia. Por ejemplo, en la sentencia C-136 de 1999[25],
la Corte precisó que “[a]sí como el legislador ordinario es el titular de la
potestad para establecer tributos, lo que implica que también goza de
atribuciones para contemplar exenciones, el extraordinario puede, en Estado
de Emergencia Económica, dentro de los límites que consagra el artículo 215 de
la Constitución, obrar en ambos sentidos” (subraya fuera del texto).
Posteriormente,
en la sentencia C-172 de 2009[26], la Corte reiteró que “(…)
dado que las decisiones que el Presidente puede
adoptar en tiempos de alteración del orden social o económico son aquellas
destinadas exclusivamente a conjurar la crisis, es previsible que las medidas
tributarias de exención se dirijan a los individuos que han resultado afectados
por los hechos que motivaron la declaración del estado de excepción o a
aquellos que podrían contribuir a levantarlo.” Por esta razón declaró exequibles
las medidas introducidas por el Decreto Legislativo 4591 de 2008, según el cual
en los créditos recibidos por las personas afectadas por la caída de los
negocios de captación masiva, (i) los intereses no generaban renta
gravable y (ii) los ingresos no tenían la limitación del artículo 177-1
del Estatuto Tributario, de acuerdo con el cual “la determinación de la
renta líquida de los contribuyentes, no son aceptables los costos y deducciones
imputables a los ingresos no constitutivos de renta ni de ganancia ocasional ni
a las rentas exentas”. La Corte encontró que las medidas eran necesarias y
conducentes para facilitar el
acceso al crédito de personas perjudicadas por la crisis que provocó la
declaración del estado de emergencia social, especialmente las personas de más
bajos recursos, y que también eran proporcionadas, pues además de que se dirigían
a satisfacer los créditos obtenidos por personas de escasos recursos y
desplazadas, se encaminaban a solucionar problemas económicos de otros habitantes
de las zonas perjudicadas por la crisis.
En esta sentencia, la Corporación también
consideró que era constitucional excluir del IVA la venta de datáfonos y pin
pads a establecimientos de crédito, cooperativas autorizadas para adelantar
actividad financiera y entidades administradoras de sistemas de pago de bajo
valor, con el propósito de promover la apertura de cuentas
de ahorro electrónicas. La Corte
consideró que la medida era proporcionada, toda vez que en “(…) tanto que los impuestos por la
importación de estos aparatos se reducen, los costos de implementación del plan
de bancarización también lo hacen”. En este fallo se indicó:
“Respecto
de la exclusión de pago del IVA, esta Sala no estima que exista ningún reparo
de constitucionalidad. De las consideraciones vertidas en relación con el
artículo 3º de este mismo decreto puede concluirse que para la Corte es
legítimo que el Gobierno reduzca o modifique los impuestos que recaen sobre
actividades cuyo estímulo puede promover la superación de la crisis que motivó
el Estado de Emergencia Social. Así entonces, es necesario que el Presidente
utilice el estado de excepción para excluir del pago del impuesto la
importación de aparatos que servirán para cumplir el fin del decreto en
cuestión, cual es la divulgación y puesta en marcha de los servicios
financieros en las zonas más afectadas por la caída de las pirámides. En este
contexto, debe concluirse que el Presidente de la República hizo ejercicio de
su competencias legislativa y modificó –adicionó- el artículo 424 del Estatuto
Tributario que enlista los bienes excluidos del pago del IVA.
(…)
Finalmente, la medida también resulta
proporcional porque en tanto que los impuestos por la importación de estos
aparatos se reducen, los costos de implementación del plan de bancarización
también lo hacen.”
2.5.6.
En resumen, la entrada en vigencia de la
Constitución de 1991, así como la intervención de la Corte Constitucional en el
control de constitucionalidad de los decretos legislativos dictados durante los
estados de emergencia, han significado un recorte significativo en las facultades
del Gobierno para crear y modificar tributos a través de este tipo de normas,
en particular, en los siguientes aspectos: (i) si bien es posible que el
Presidente establezca tributos o aumente la tarifa de los ya existentes con el
fin de solucionar la crisis que dio lugar a la declaración del estado de
excepción, en la actualidad tales medidas sólo pueden ser de carácter temporal,
a diferencia de lo que ocurría desde la expedición del Acto Legislativo 01 de 1968;
(ii) la conexidad que debe existir entre la creación o modificación de
los tributos y la causas invocadas como fundamento de la declaración de la
emergencia ahora debe ser directa y específica; (iii) los nuevos
recursos que se obtengan mediante esa figura deben destinarse de manera
exclusiva a conjurar la crisis; y, por último, (iv) la Corte
Constitucional –a diferencia de la Corte Suprema de Justicia- realiza un
control de constitucionalidad de forma y de fondo de los decretos legislativos
en los que se declara la emergencia y en los que se adoptan medidas para
solucionarla, y puede declarar, por lo tanto, que las causas invocadas por el
Gobierno no ameritan la declaración del estado de excepción aludido o que las
normas expedidas exceden las facultades del Gobierno.
No
obstante, la Corte también ha reconocido la utilidad de las exclusiones,
exenciones o beneficios tributarios para estimular directamente el
desarrollo de actividades económicas en sectores o regiones afectados por las crisis
que dan lugar a la declaración de emergencia.
2.6.
EXAMEN DE LOS ASPECTOS FORMALES DEL DECRETO
LEGISLATIVO 3148 DE 2010
Con base en el
texto auténtico del Decreto 3148 de 2010, la Sala constata lo siguiente:
2.6.1.   El
decreto fue proferido por el Presidente de la República en ejercicio de las
facultades que le confiere el artículo 215 superior, en concordancia con la
LEEE y en desarrollo de lo dispuesto en el Decreto Legislativo 2396 de 2010 que
declaró la emergencia social en varios municipios de la zona limítrofe con
Venezuela.
2.6.2.   El
decreto contiene un conjunto de consideraciones que pretenden dar cuenta
de la necesidad, conexidad y pertinencia de las disposiciones en ella
contenidas y su relación con la solución de los hechos que dieron lugar a la declaración
del estado de excepción.
2.6.3.   El
decreto fue suscrito por el Presidente de la República y la totalidad de
los ministros.
2.6.4.   El
decreto fue promulgado el 23 de agosto de 2010, esto es, dentro del
término de vigencia del estado de emergencia social declarado en el Decreto
Legislativo 2396 de 2010.
2.7.
EXAMEN DE LOS ASPECTOS MATERIALES DEL
DECRETO LEGISLATIVO 3148 DE 2010
2.7.1.   El
contenido del Decreto Legislativo 3148 de 2010
2.7.1.1.
El Decreto Legislativo 3148 del 23 de agosto de 2010 modificó
el Decreto Legislativo 2694 de 2010 –modificado por el Decreto 2799 de 2010- y
estableció dos tipos de medidas dirigidas a conjurar la crisis que dio lugar a
la declaración de emergencia social en el Decreto Legislativo 2693 de 2010 y
que tendrían una vigencia de ciento veinte días: (i) incluyó dentro de
los bienes excluidos del IVA los cilindros de gas y (ii) extendió el
beneficio de exclusión de IVA a los bienes adquiridos por los comerciantes de
la región fronteriza en el resto del territorio nacional.
2.7.1.2.
Aunque estas medidas tuvieron vigencia solamente por un
periodo de 120 días, en tanto produjeron efectos durante dicho lapso, la Corte
debe examinar su constitucionalidad.
2.7.2.   Juicio de conexidad
2.7.2.1.  Para comenzar, esta corporación debe determinar si existe conexidad
entre la materia regulada en el Decreto 3148 de 2010, sus finalidades y las
situaciones que de manera mediata e inmediata originaron la declaración de la emergencia
social por medio del Decreto 2693 de 2010.
2.7.2.2.  En el Decreto 2693 de 2010, el Ejecutivo dio cuenta de las circunstancias
y hechos que llevaron a la declaración de la emergencia de la siguiente manera:
“Que históricamente, la República
Bolivariana de Venezuela se ha constituido en uno de los más importantes socios
comerciales para Colombia, siendo el destino del 16.2% del total de las
exportaciones colombianas en el año 2008;
Que el desarrollo de las economías locales
de los territorios limítrofes con el vecino país de Venezuela, depende en gran
medida del comercio binacional;
Que las relaciones entre Colombia y Venezuela
se han venido deteriorando progresivamente con consecuencias negativas en el
comercio entre los dos países, afectándose el intercambio, y la economía de los
territorios limítrofes con la República Bolivariana de Venezuela. Por ejemplo,
en los últimos meses se ha registrado una fuerte reducción de las exportaciones
colombianas hacia ese país. En Cúcuta, la tasa de desempleo en la ciudad ha
aumentado y se han reducido las matrículas y renovaciones del registro
mercantil. Así mismo las importaciones de Norte de Santander han caído,
mientras que a nivel nacional han aumentado;
Que el día 22 de julio de este año, con
ocasión de la sesión extraordinaria solicitada por Colombia a la Organización
de Estados Americanos, OEA, el país dio a conocer pruebas sobre la presencia de
grupos terroristas en territorio de la República Bolivariana de Venezuela y que
delinquen en Colombia. Ese mismo día, Venezuela, de manera abrupta, rompió
relaciones diplomáticas con Colombia. Estos hechos son de público conocimiento;
Que estas situaciones, presentadas en el
curso de la última semana, afectan aún más, entre otros, el clima de negocios y
la libre circulación de personas y mercancías, lo cual amenaza con perturbar en
forma grave e inminente el orden económico y social de los municipios
limítrofes con la República Bolivariana de Venezuela;
Que por las anteriores circunstancias se
han presentado situaciones que amenazan con perturbar gravemente la economía de
los territorios limítrofes con la República Bolivariana de Venezuela,
generándose así una grave e inminente afectación al orden social, repercutiendo
especialmente en el empleo, en el ingreso y en la calidad de vida de los
habitantes de dichas entidades territoriales;
Que en consecuencia, se necesita tomar
medidas Inmediatas, con fuerza material de ley, que ayuden a contrarrestar el
efecto negativo que sobre el orden social y económico de los territorios antes
mencionados, tiene la ruptura de relaciones con Colombia, anunciada por ese
país;
Que en ese orden de ideas, es necesario
modificar, excluir y reducir impuestos nacionales para algunos bienes que se
venden en los municipios que limitan con la República Bolivariana de Venezuela,
con el fin de aliviar la situación económica de sus habitantes, así como de
generar una mayor demanda nacional de los productos que se ofrecen en dichos
municipios para reemplazar la pérdida de compradores provenientes de Venezuela;
Que igualmente, es necesario tomar medidas
que estimulen el empleo y el desarrollo económico, tendientes a restablecer el
orden social y económico perturbado por la situación descrita en los
territorios limítrofes con la República Bolivariana de Venezuela” (subraya
fuera del texto).
2.7.2.3.  Mediante sentencia C-843 de 2010, esta Corte encontró exequible el
Decreto 2693 de 2010, en cuanto cumplió satisfactoriamente con los requisitos
formales y materiales para su expedición.
2.7.2.4.  En las consideraciones del Decreto 3148 de 2010 -bajo revisión, el
Gobierno se refirió específicamente a los hechos que motivaron su expedición y a
las finalidades de las medidas adoptadas de la siguiente forma:
“Que
mediante el Decreto 2693 de 2010 el Gobierno Nacional declaró el estado de
Emergencia Social en los municipios limítrofes con la República Bolivariana de
Venezuela, en los términos del artículo 215 de la Constitución Política de
Colombia, con el fin de contrarrestar los efectos negativos que sobre dichas
zonas tiene la abrupta ruptura total de relaciones con Colombia por parte del
Gobierno de ese país;
Que
en desarrollo de la declaratoria de emergencia social se expidió el Decreto
2694 de 2010, por el cual se adoptaron medidas tributarias transitorias para
estimular la actividad económica en los municipios que limitan con la República
Bolivariana de Venezuela;
Que
para dar aplicación a dicho efecto económico y teniendo en cuenta que se trata
de medidas excepcionales y de carácter transitorio, se expidió el Decreto 2799
de 2010 que creó temporalmente una categoría especial de bienes excluidos del
impuesto sobre las ventas con derecho a impuestos descontables y garantizar la
continuidad de los sistemas de facturación y contabilización que vienen
operando para efectos del IVA.
Que
con posterioridad a la expedición del Decreto 2799 de 2010 se evidenció la
necesidad de que las ventas efectuadas desde el resto del territorio nacional a
los municipios a que se refiere el artículo 1 del Decreto 2693 de 2010, tengan
el mismo tratamiento que las ventas realizadas dentro de dichos municipios,
para garantizar que los comercializadores de los bienes excluidos del IVA a que
hace referencia el Decreto queden igualmente amparados con la medida y no se
afecte su capital de trabajo.
Que,
en consecuencia, y con el fin de que las medidas excepcionales dictadas para
superar la crisis que originó la Emergencia Social declarada a través del
decreto 2693 de 2010 sean más efectivas, se hace necesario adicionar unos
Parágrafos al artículo 1 del Decreto 2694 de 2010, modificado por el Decreto
2799 de 2010.”
2.7.2.5.
En concordancia, el Ministerio de Hacienda y
Crédito Público y otros intervinientes del Gobierno explicaron que las medias
del Decreto 3148 de 2010 buscaban: (i) aclarar
algunas situaciones no previstas en los decreto 2694 y 2799 de 2010, (ii)
establecer controles más estrictos a su aplicación y (iii) extender el
beneficio de exclusión del IVA a las ventas efectuadas desde el resto del
territorio nacional a los municipios a los que se refiere el artículo 1° del
Decreto 2693 de 2010, para así garantizar que los comercializadores de los
bienes excluidos de IVA quedaran amparados con la medida y no se afectara su
capital de trabajo.
El Ministerio de Hacienda aseguró
que esta última medida era necesaria para mitigar los efectos iniciales del
Decreto 2799 de 2010, pues la norma no permitía la devolución a los comerciantes
del IVA pagado en sus adquisiciones de mercancías provenientes de resto de
territorio nacional, sino que les exigía acumularlo y pedir su descuento una
vez terminara la vigencia de la emergencia, lo que condujo a que el costo
financiero de la exclusión del gravamen recayera inicialmente sobre ellos. El
Decreto Legislativo 3148 de 2010 fue expedido entonces para garantizar que los
comercializadores de los bienes excluidos del IVA también se beneficiaran de la
medida.
2.7.2.6.  A partir de las anteriores consideraciones la Sala concluye que existe
conexidad externa entre las finalidades del Decreto 3148 de 2010 y los hechos
que originaron la declaración del estado de emergencia social en los municipios
fronterizos -Decreto 2693 de 2010. En primer lugar, en los dos
decretos se da cuenta de la necesidad de la toma de medidas urgentes para hacer
frente al agravamiento de la situación económica de la región y al deterioro
del comercio binacional ocasionados por la ruptura de las relaciones
diplomáticas entre Colombia y Venezuela y el cierre de fronteras. En segundo
lugar, las medidas adoptadas en el Decreto 3148 de 2020 se dirigen –prima facie-precisamente a solucionar y evitar
la expansión de los efectos de la crisis enunciada en el Decreto 2693 de 2010,
en tanto buscan estimular el comercio regional.
2.7.2.7.  La Sala también observa que las materias reguladas por el Gobierno
en el Decreto 3148 de 2010 guardan conexión interna con la situación que
determinó la declaración de la emergencia social. El Decreto 3148 regula
elementos de la exclusión del IVA de productos comercializados en la región,
una medida prevista inicialmente en el Decreto 2694 de 2010 con el fin de
incentivar el comercio en la frontera. El deterioro del comercio de la zona
fronteriza –tanto interno como a nivel de exportaciones- fue precisamente uno
de los motivos que justificó la declaración de la emergencia; en consecuencia,
la materia regulada por el Decreto 3148 de 2010 guarda relación con los hechos
que dieron origen a la declaración del estado de excepción.
2.7.3.   Juicio de proporcionalidad
2.7.3.1.  Como se indicó en apartes previos, el estudio de la proporcionalidad de
las medidas exige examinar su necesidad, la idoneidad y conducencia de los
medios elegidos para alcanzar los fines fijados por el Ejecutivo, y la repercusión
de las medidas en términos de derechos fundamentales y otros principios
constitucionales.
2.7.3.2.  La Sala considera que las medidas adoptadas en el Decreto Legislativo
3148 de 2010 eran necesarias para conjurar la crisis que dio lugar a la
declaración de emergencia y evitar la expansión de sus efectos; en particular,
se requerían para delimitar el ámbito de aplicación de la medida de exclusión
del IVA de productos comercializados en el área limítrofe prevista en el
Decreto 2694 de 2010, y, de esta forma, beneficiar a los comerciantes y
consumidores que realmente lo ameritaban.
Como
se reconoció en la sentencia C-843 de 2010, la ruptura abrupta de relaciones
con Colombia por el gobierno de Venezuela afectó gravemente y de manera
inusitada el orden económico y social de los municipios limítrofes. Para hacer
frente a la desaceleración del comercio local y del intercambio comercial con
el vecino país y evitar la expansión de sus efectos, era necesario adoptar
medidas inmediatas y de choque dirigidas a (i) estimular la demanda
interna de los bienes que se comercializan en la región con el fin de sustituir
en alguna medida la demanda que usualmente proviene de Venezuela; (ii) sustituir
la oferta de algunos bienes procedentes del vecino país y que
incrementaron su precio como consecuencia del cierre de la frontera; y (iii)
crear un alivio para los contribuyentes insolventes de la zona y así evitar su
quiebra.[27]
Estos
objetivos no podían lograrse mediante los mecanismos ordinarios de los que
dispone el Ejecutivo. En primer lugar, el Gobierno ya había hecho uso
de los medios ordinarios sin lograr el impacto que la crisis demandaba. Por
ejemplo, ha llevado a cabo importantes esfuerzos para crear alianzas
comerciales con otros países, pero ello no ha sido suficiente para mitigar el
impacto en la frontera y reemplazar por completo el intercambio con Venezuela.
En
segundo lugar, la reforma de los elementos del IVA
solamente podía ser efectuada por el Congreso. Un proyecto de ley, incluso si
es presentado con un mensaje de urgencia, puede tardar varios meses en ser
aprobado, de modo que no constituye una medida que permita responder con
prontitud a situaciones de urgencia.
Por esta razón, mediante el
Decreto 2694 de 2010, el Gobierno adoptó dos medidas dirigidas a conjurar la
crisis: (i) excluyó del IVA la comercialización de varios productos dentro
de los municipios a los que se refiere el artículo 1 del Decreto 2693 de 2010.
Estos productos son: alimentos, calzado, prendas de vestir, materiales de
construcción y electrodomésticos (la lista fue adicionada por el Decreto
2799 de 2010 con los gasodomésticos). (ii) Autorizó a la DIAN a aceptar
la cancelación de deudas propias por concepto de impuestos, sanciones e
intereses, mediante la dación en pago de bienes inmuebles y muebles producidos
en la zona limítrofe que, previa evaluación, satisfagan la obligación.
La primera medida condujo a
consecuencias indeseadas. En efecto, como explican el Ministerio de Hacienda y
otros intervinientes, el Decreto 2694 de 2010, como fue modificado por el
Decreto 2799 de 2010, permitía a los comerciantes de la zona fronteriza
incluir dentro de los “impuestos descontables” el valor del IVA pagado en
adquisiciones de bienes objeto de comercialización y que fueran suministrados
desde el resto del territorio nacional. Sin embargo, dado que la norma no
permitía la devolución a los comerciantes del IVA pagado en sus adquisiciones
de mercancias, sino que les exigía acumularlo y pedir su descuento una vez
terminara la emergencia, el costo financiero de la exclusión del gravamen
recaía inicialmente sobre los comerciantes. En estas condiciones los
comerciantes sufrían una diminusión de los flujos de efectivo “(…) en un valor
superior al mismo margen o valor agregado económico” que les reportaban sus
ventas, una cifra de alto impacto teniendo en cuenta que “(…) estas personas
trabajan con márgenes de utilidad del 5% o inferiores, mientras que la tarifa
del IVA pagado en las compras asciende al 16%”.
Por ello el Gobierno tuvo que
expedir el Decreto Legislativo 3148 de 2010, cuya finalidad es garantizar que
los comercializadores de los bienes excluidos del IVA en la región también se
beneficiaran de la medida. Para ello, el decreto extiendió el tratamiento
previsto en el Decreto Legislativo 2694 de 2010 a las ventas que se hicieran a
comerciantes de los municipios cobijados por la emergencia desde el resto del
teritorio nacional. Con ello se buscó beneficiar efectivamente a los
consumidores y comerciantes de la región.
Adicionalmente, el Decreto 3148
de 2010 se requería para hacer efectiva la medida de exclusión del IVA de los
gasodomésticos vendidos en los municipios en emergencia, pues sin la inclusión
de los cilindros de gas en la lista de bienes excluidos, no se otorgaba un
beneficio real a los compradores de tales productos; éstos se veían en todo
caso obligados a pagar el IVA de los cilindros, un elemento indispensable para
el funcionamiento de los gasodomésticos.
En este
orden de ideas, la Sala concluye que la evidencia suministrada por el Gobierno
demuestra la necesidad de adoptar las medidas introducidas mediante el Decreto
Legislativo 3148 de 2010.
2.7.3.3.  La Sala también encuentra que los medios elegidos en el decreto son idóneos
y conducentes para alcanzar los fines que se propuso el Ejecutivo, estos
son (i) estimular la demanda interna de los bienes que se comercializan
en la región con el fin de sustituir en alguna medida la demanda que usualmente
proviene de Venezuela; (ii) sustituir la oferta de algunos bienes
procedentes del vecino país y que incrementaron su precio como consecuencia del
cierre de la frontera; y (iii) crear un alivio para los contribuyentes
insolventes de la zona y así evitar su quiebra.
Como
ha reconocido esta Corporación, los tributos no solamente son instrumentos que
permiten obtener los ingresos requeridos para atender los gastos del Estado
–función fiscal, sino que también son herramientas de intervención del Estado
en la economía. Uno de los fines extrafiscales de los tributos más importantes
es el estímulo de las actividades económicas. Mediante figuras como las
exenciones, exclusiones y beneficios tributarios es posible crear estímulos a
ciertas actividades económicas o en determinadas regiones del país. Como se
indicó en la sentencia C-884 de 2010[28], la medida de exclusión
del IVA de ciertos productos comercializados en la zona limítrofe con Venezuela
era una herramienta idónea para promover el consumo interno y estimular la
actividad comercial de la región.
La
extensión de este beneficio a los productos adquiridos por los comerciantes de
la región afectada en otras partes del territorio nacional era igualmente
idónea y conducente para el logro de los fines mencionados. Como explicaron el
Ministerio de Hacienda y otros intervinientes, con esta medida se creó un
estímulo real para la comercialización y adquisición de los productos excluidos
del IVA, pues se evitó que los comerciantes tuvieran que asumir el valor del
descuento que recibían los compradores finales, por lo menos mientras
presentaban su siguiente declaración de IVA, lo que se tradujo en que tanto
consumidores como comercializadores pudieron acceder a un verdadero descuento
equivalente al valor del IVA.
De
otro lado, la medida de exclusión de IVA de los cilindros de gas promovió aún
más la adquisición de gasodomésticos en los municipios cobijados por la
emergencia, bienes que el Gobierno identificó como críticos en el marco del
comercio fronterizo. Por tanto, la medida también era idónea para aumentar la
demanda interna de estos bienes.
2.7.3.4.  Finalmente, para la Sala las medidas no afectaron de manera alguna
derechos fundamentales u otros principios constitucionales, es decir, es
proporcionada.
En
primer lugar, las medidas no restringieron los
derechos fundamentales de los habitantes de la zona fronteriza; por el
contrario, promueven garantías como la libertad de empresa y el derecho de
propiedad, en tanto, de un lado, pretenden evitar que los comerciantes de la
región vean afectados sus negocios al punto de la quiebra y, de otro, permiten
que los habitantes de la región afectada pueda acceder a varios productos de
primera necesidad a precios cómodos similares a los que existían cuando el
comercio fronterizo estaba en funcionamiento.
En
segundo lugar, el Decreto Legislativo 3148 de 2010
previó mecanismos de control dirigidos a evitar que personas que no residían o
desarrollaban actividades comerciales en los municipios limítrofes afectados,
se beneficiaran de las medidas en detrimento del principio de igualdad. En
efecto, el artículo 2° estableció reglas para evitar que comercializadores de
productos excluidos del IVA que no tuvieran domicilio o establecimiento de
comercio en los municipios enunciados en el Decreto 2693 de 2010, se
beneficiaran de la extensión de la exclusión tributaria a las adquisiciones
hechas en otras partes del país. De una parte, exigió que los comercializadores
que buscaran beneficiarse acreditaran tener domicilio o un establecimiento de
comercio en uno de los municipios en emergencia mediante su respectiva
inscripción en el Registro Único Tributario (RUT). De otro lado, dispuso la
obligación de probar que las mercancías habían sido efectivamente trasladadas a
los municipios mediante la exhibición de la correspondiente guía de transporte,
factura de servicio de transporte de carga y documento de recepción de
mercancía. Por último, ordenó a la DIAN realizar cruces de datos para evitar
abusos.
En
tercer lugar, de acuerdo con el cálculo aportado por
el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y la DIAN, con ocasión de la
extensión de la medida de exclusión del IVA a las adquisiciones hechas por
comercializadores de la zona afectada en otras partes del territorio nacional,
y la inclusión en la lista de bienes excluidos del IVA de los cilindros de gas,
el Estado dejaría de recibir cerca de $20.000 millones adicionales, para
un valor estimado total de las medidas de $113.674 millones. Incluso con
la adición de $20.000 millones, la suma es sumamente inferior a los ingresos
que dejó de percibir el sector comerciante de la región debido a la
desaceleración de las ventas locales y de las exportaciones. En efecto, como se
indicó en la sentencia C-843  de 2010, después de la
ruptura de las relaciones diplomáticas entre los dos países, las
exportaciones hacia Venezuela alcanzaron niveles extremadamente bajos: 90
millones de dólares en julio y 84 millones de dólares en agosto de 2010.
Estas cifras contrastan con los niveles alcanzados durante los mismos meses en
el 2009: 345 y 253 millones de dólares respectivamente. Esto significa que en
el término de un año, las exportaciones se redujeron en más de un 50%.[29]
3.
DECISION
Con fundamento en las precedentes
motivaciones, la Corte Constitucional de la República de Colombia, en Sala
Plena, oído el concepto del Ministerio Público y cumplidos los trámites
previstos en el Decreto 2067 de 1991, administrando justicia en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Declarar EXEQUIBLE  el
Decreto Legislativo 3148 de 2010, “Por
el cual se adicionan unos Parágrafos al artículo 1 del Decreto 2694 de 2010,
modificado por el Decreto 2799 de 2010”.
Notifíquese,
comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y
archívese el expediente.
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Presidente
MARIA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrado
Ausente en comisión
JUAN CARLOS HENAO PÉREZ
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
Ausente con permiso
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
Con aclaración de voto
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
Aclaración de voto
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
ACLARACIÓN  DE VOTO DEL MAGISTRADO
LUÍS ERNESTO VARGAS SILVA
A LA
SENTENCIA C-912 de 2010
Referencia: expediente RE-170
Asunto: Revisión oficiosa de constitucionalidad del Decreto Legislativo
3148 de 2010, “Por el cual se adicionan unos parágrafos al artículo 1 del
Decreto 2694 de 2010, modificado por el Decreto 2799 de 2010”
Magistrado Ponente:
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Con el debido respeto por las decisiones de esta
Corporación, me permito aclarar mi voto a la presente sentencia, en la cual se
decidió declarar exequible el Decreto Legislativo 3148 de 2010, mediante el
cual se adicionan unos parágrafos al artículo 1 del Decreto 2694 de 2010,
modificado por el Decreto 2799 de 2010, y que la Corte mediante la sentencia
que se aclara declara exequible, por las siguientes razones:
(i) En su momento, salvé mi voto frente a la sentencia C-843
de 2010, en la cual se decidió declarar la exequibilidad del Decreto 2693 de 2010,
mediante el cual el Gobierno Nacional declaró el Estado de Emergencia Social en
los municipios limítrofes con la República Bolivariana de Venezuela, con el fin
de contrarrestar los efectos negativos que sobre dichas zonas tiene la ruptura
total de relaciones con Colombia por parte del Gobierno de ese país, por ser
este decreto un desarrollo de tal declaratoria del estado de emergencia
social.
Por consiguiente,
reitero aquí la razón de mi disenso frente al fallo de exequibilidad del
Decreto 2693 de 2010, que declara la Emergencia Social, por cuanto considero
que el examen de constitucionalidad del Decreto que declara la emergencia
social no superó satisfactoriamente (i) ni el juicio fáctico, (ii) ni el juicio
valorativo, (iii) ni tampoco el juicio de suficiencia, tal y como quedó
expuesto en el salvamento de voto a la sentencia C-843 de 2010.
(ii) Así mismo, aclaro mi voto a la presente providencia,
por cuanto en su momento y por las mismas razones antes esbozadas, aclaré mi
voto en relación con la sentencia C-884 de 2010, mediante la cual se declaró la
exequibilidad del Decreto 2694 de 2010, por el cual se adoptan medidas
tributarias transitorias para estimular la actividad económica en los municipios
que limitan con la República Bolivariana de Venezuela; e igualmente aclaré mi
voto frente a la sentencia C-911 de 2010, mediante la cual se declaró la
exequibilidad del Decreto 2799 de 2010, modificatorio de los Decretos 2693 y
2694 de 2010, por las mismas razones ya mencionadas, al ser todos ellos
decretos que se dictaron en desarrollo del decreto declaratorio de la
Emergencia Social, que en mi concepto ha debido declararse inexequible.
Con
fundamento en lo anterior, aclaro mi voto a la presente providencia.
Fecha
ut supra
LUÍS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
ACLARACIÓN DE VOTO
DEL MAGISTRADO JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
A LA SENTENCIA C-912/10
Referencia.: expediente RE-170.
Revisión de constitucionalidad del Decreto Legislativo 3148 de 2010, “por
el cual se adicionan unos parágrafos al artículo 1º del Decreto 2694 de 2010,
modificado por el decreto 2799 de 2010”.
Con el acostumbrado respeto por las providencias de la Corte, me
permito ACLARAR voto en el asunto de la referencia, toda vez que en su
momento discrepé de la decisión de exequibilidad del Decreto 2693 de 2010, por
el cual se declaró el estado de emergencia social.
La presente aclaración tiene como único propósito reafirmar las razones
que me llevaron a disentir de la Sentencia C-843 de 2010. Como fue expresado en
el SALVAMENTO DE VOTO a dicha providencia, al cual hago remisión
directa, considero que no se cumplían las exigencias previstas en la
Constitución y desarrolladas en la jurisprudencia para declarar un estado de
emergencia social (presupuesto fáctico, presupuesto valorativo y juicio
de suficiencia).
Sin embargo, habiéndose aceptado la validez del acto declaratorio de la
emergencia (Decreto 2693 de 2010), entiendo que la decisión ahora adoptada es
coherente con la postura asumida por la mayoría, de manera que me limito a
dejar constancia de nuestra discrepancia inicial.
JORGE
IVAN PALACIO PALACIO
Magistrado
[1] M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[2] M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[3] En la sentencia C-802 de 2002 se hace
amplia referencia a las discusiones en la Asamblea Nacional Constituyente en
materia de la regulación de los estados de excepción. Se cita por ejemplo  el
Informe – Ponencia para primer debate en plenaria “Normas de Excepción.  El
Estado de Sitio y el Estado de Excepción.  La Emergencia Económica y Social”,
preparado por los constituyentes Antonio Navarro Wolff, Antonio Galán
Sarmiento, Fabio Villa Rodríguez y José Matías Ortiz, documento en el cual
textualmente se afirma: “el estado de excepción no es ni puede ser un estado de
hecho.  Es una de las expresiones del estado de derecho.  Por lo tanto debe ser
normado.  Tiene como objeto el reforzamiento de la facultad defensiva del
Estado para recuperar la normalidad dentro del estado de derecho” Cfr. Gaceta
Constitucional No. 76 del 18 de mayo de 1991, páginas 12 a 16. También se hace
alusión a la ponencia “Suspensión de Derechos y Libertades en Estado de
Excepción” coordinada por el delegatario Jaime Ortiz Hurtado. En este documento
se pone de manifiesto la necesaria sujeción de las facultades excepcionales a
la intangibilidad de derechos tales como la vida, la integridad personal, la
prohibición de esclavitud y servidumbre, la prohibición de discriminación, el
derecho a la personalidad jurídica, los derechos de nacionalidad, los derechos
políticos, el principio de legalidad y retroactividad, las libertades de
conciencia y de religión, la protección a la familia y los derechos del niño Cfr.
Gaceta Constitucional No. 107 del 24 de junio de 2002, páginas 6 y 7.
[4] Artículo 212. El Presidente de la República,
con la firma de todos los ministros, podrá declarar el Estado de Guerra
Exterior. Mediante tal declaración, el Gobierno tendrá las facultades
estrictamente necesarias para repeler la agresión, defender la soberanía,
atender los requerimientos de la guerra, y procurar el restablecimiento de la
normalidad. | La declaración del Estado de Guerra Exterior sólo procederá una
vez el Senado haya autorizado la declaratoria de guerra, salvo que a juicio del
Presidente fuere necesario repeler la agresión. | Mientras subsista el Estado
de Guerra, el Congreso se reunirá con la plenitud de sus atribuciones
constitucionales y legales, y el Gobierno le informará motivada y
periódicamente sobre los decretos que haya dictado y la evolución de los
acontecimientos. | Los decretos legislativos que dicte el Gobierno suspenden
las leyes incompatibles con el Estado de Guerra, rigen durante el tiempo que
ellos mismos señalen y dejarán de tener vigencia tan pronto se declare restablecida
la normalidad. El Congreso podrá, en cualquier época, reformarlos o derogarlos
con el voto favorable de los dos tercios de los miembros de una y otra cámara.
[5] Artículo 213. En caso de grave perturbación
del orden público que atente de manera inminente contra la estabilidad
institucional, la seguridad del Estado, o la convivencia ciudadana, y que no
pueda ser conjurada mediante el uso de las atribuciones ordinarias de las
autoridades de Policía, el Presidente de la República, con la firma de todos los
ministros, podrá declarar el Estado de Conmoción Interior, en toda la República
o parte de ella, por término no mayor de noventa días, prorrogable hasta por
dos períodos iguales, el segundo de los cuales requiere concepto previo y
favorable del Senado de la República. | Mediante tal declaración, el Gobierno
tendrá las facultades estrictamente necesarias para conjurar las causas de la
perturbación e impedir la extensión de sus efectos. | Los decretos legislativos
que dicte el Gobierno podrán suspender las leyes incompatibles con el Estado de
Conmoción y dejarán de regir tan pronto como se declare restablecido el orden
público. El Gobierno podrá prorrogar su vigencia hasta por noventa días más. |
Dentro de los tres días siguientes a la declaratoria o prórroga del Estado de
Conmoción, el Congreso se reunirá por derecho propio, con la plenitud de sus
atribuciones constitucionales y legales. El Presidente le pasará inmediatamente
un informe motivado sobre las razones que determinaron la declaración. | En
ningún caso los civiles podrán ser investigados o juzgados por la justicia
penal militar.
[6] Articulo 215. Cuando sobrevengan hechos distintos de
los previstos en los artículos 212 y 213 que perturben o amenacen perturbar en
forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que
constituyan grave calamidad pública, podrá el Presidente, con la firma de todos
los ministros, declarar el Estado de Emergencia por períodos hasta de treinta
días en cada caso, que sumados no podrán exceder de noventa días en el año
calendario. | Mediante tal declaración, que deberá ser motivada, podrá el
Presidente, con la firma de todos los ministros, dictar decretos con fuerza de
ley, destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de
sus efectos. | Estos decretos deberán referirse a materias que tengan relación
directa y específica con el Estado de Emergencia, y podrán, en forma
transitoria, establecer nuevos tributos o modificar los existentes. En estos
últimos casos, las medidas dejarán de regir al término de la siguiente vigencia
fiscal, salvo que el Congreso, durante el año siguiente, les otorgue carácter
permanente. | El Gobierno, en el decreto que declare el Estado de Emergencia,
señalará el término dentro del cual va a hacer uso de las facultades
extraordinarias a que se refiere este artículo, y convocará al Congreso, si
éste no se hallare reunido, para los diez días siguientes al vencimiento de
dicho término. | El Congreso examinará hasta por un lapso de treinta días,
prorrogable por acuerdo de las dos cámaras, el informe motivado que le presente
el Gobierno sobre las causas que determinaron el Estado de Emergencia y las
medidas adoptadas, y se pronunciará expresamente sobre la conveniencia y
oportunidad de las mismas. | El Congreso, durante el año siguiente a la
declaratoria de la emergencia, podrá derogar, modificar o adicionar los
decretos a que se refiere este artículo, en aquellas materias que
ordinariamente son de iniciativa del Gobierno. En relación con aquellas que son
de iniciativa de sus miembros, el Congreso podrá ejercer dichas atribuciones en
todo tiempo. | El Congreso, si no fuere convocado, se reunirá por derecho
propio, en las condiciones y para los efectos previstos en este artículo. | El
Presidente de la República y los ministros serán responsables cuando declaren
el Estado de Emergencia sin haberse presentado alguna de las circunstancias
previstas en el inciso primero, y lo serán también por cualquier abuso cometido
en el ejercicio de las facultades que la Constitución otorga al Gobierno
durante la emergencia. | El Gobierno no podrá desmejorar los derechos sociales
de los trabajadores mediante los decretos contemplados en este artículo. |
Parágrafo. El Gobierno enviará a la Corte Constitucional al día siguiente de su
expedición los decretos legislativos que dicte en uso de las facultades a que
se refiere este artículo, para que aquella decida sobre su constitucionalidad.
Si el Gobierno no cumpliere con el deber de enviarlos, la Corte Constitucional
aprehenderá de oficio y en forma inmediata su conocimiento.
[7] ZOVATTO GARETTO DANIEL. “La suspensión de garantías: Un análisis comparativo
de la Convención Americana de  Derechos Humanos y las Constituciones de los
Estados Partes” En: The American University Law Review.Vol 13 1980.
[8] Un sector de la doctrina clasifica en
formales y materiales las garantías contenidas en el artículo 4 del Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos.  Las garantías formales son el
principio de proclamación y el principio de notificación.  Y las garantías
materiales son el principio que debe tratarse de una amenaza excepcional, el
principio de proporcionalidad, el principio de no discriminación, el principio
de intangibilidad de ciertos derechos fundamentales y el principio de
compatibilidad con las obligaciones impuestas por el Derecho Internacional.
Zobatto, Daniel.  Ob. cit. p.87 y ss.
[9] Artículo 4º:
1. En situaciones excepcionales que pongan en peligro la vida de la
nación y cuya existencia haya sido proclamada oficialmente, los Estados Partes
en el presente Pacto podrán adoptar disposiciones que, en la medida
estrictamente limitada a las exigencias de la situación, suspendan las
obligaciones contraídas en virtud de este Pacto, siempre que tales
disposiciones no sean incompatibles con las demás obligaciones que les impone
el derecho internacional y no entrañen discriminación alguna fundada únicamente
en motivos de raza, color, sexo, idioma, religión u origen social.
2. La disposición precedente no autoriza suspensión alguna de los
artículos 6, 7, 8 (párrafos 1 y 2), 11, 15, 16 y 18.
3. Todo Estado Parte en el presente Pacto que haga uso del derecho de
suspensión deberá informar inmediatamente a los demás Estados Partes en el
presente Pacto, por conducto del Secretario General de las Naciones Unidas, de
las disposiciones cuya aplicación haya suspendido y de los motivos que hayan
suscitado la suspensión. Se hará una nueva comunicación por el mismo conducto
en la fecha en que se haya dado por terminada tal suspensión.
[10] Artículo 27 – Suspensión de garantías:
1. En caso de guerra, de peligro público o de otra emergencia que
amenace la independencia o seguridad del Estado parte, éste podrá adoptar
disposiciones que, en la medida y por el tiempo estrictamente limitados a las
exigencias de la situación, suspendan las obligaciones contraídas en virtud de
esta Convención, siempre que tales disposiciones no sean incompatibles con las
demás obligaciones que les impone el derecho internacional y no entrañen
discriminación alguna fundada en motivos de raza, color, sexo, idioma, religión
u origen social.
2. La disposición precedente no autoriza la suspensión de los derechos
determinados en los siguientes artículos: 3 (Derecho al Reconocimiento de la
Personalidad Jurídica); 4 (Derecho a la Vida); 5 (Derecho a la Integridad
Personal); 6 (Prohibición de la Esclavitud y Servidumbre); 9 (Principio de
Legalidad y de Retroactividad); 12 (Libertad de Conciencia y de Religión); 17
(Protección a la Familia); 18 (Derecho al Nombre); 19 (Derechos del Niño); 20
(Derecho a la Nacionalidad), y 23 (Derechos Políticos), ni de las garantías
judiciales indispensables para la protección de tales derechos.
3. Todo Estado parte que haga uso del derecho de suspensión deberá
informar inmediatamente a los demás Estados Partes en la presente Convención,
por conducto del Secretario General de la Organización de los Estados
Americanos, de las disposiciones cuya aplicación haya suspendido, de los
motivos que hayan suscitado la suspensión y de la fecha en que haya dado por
terminada tal suspensión.
[11] El texto original de la LEEE señalaba
también como intangible el derecho de los colombianos por nacimiento a no ser
extraditados, sin embargo esta previsión quedo derogada en virtud del Acto
Legislativo 1º de 1997.
[12] En este sentido en la Sentencia C-135 de
2009, se señaló que esta extensión se origina por tres vías: primera, cuando el
contenido de los derechos expresamente excluidos de restricción excepcional
involucra no uno, sino un conjunto de prerrogativas que guardan relación entre
sí, todas éstas quedan cobijadas por la salvaguarda.  La segunda, dada la
prohibición que tienen los Estados de proferir medidas de excepción
incompatibles con otras normas internacionales, se amplía también el número de
derechos excluidos, a menos que en los instrumentos suscritos existan
previsiones sobre su suspensión en los mismos términos de los artículos 27 de
la Convención y 4º del Pacto.  Y la tercera, dada la  vigencia de las garantías
judiciales en los estados de excepción, ellas, en especial los recursos de
amparo y de hábeas corpus, también están excluidas de la restricción de su
ejercicio.  En torno a este punto, si bien la Convención Americana, al enumerar
en el artículo 27 los derechos intangibles durante los estados de excepción no
hizo referencia expresa a los artículos 7.6 y 25.1,  su ejercicio tampoco puede
restringirse por tratarse de garantías judiciales indispensables para la
efectiva protección de los derechos
[13]M.P. Carlos Gaviria Díaz
[14] Cfr. Sentencia C-179 de 2004, M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[15] M.P.
Carlos Gaviria Díaz
[16] Ver, entre otras, la sentencia C-033 de
1993, M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[17] M.P.
Nilson Pinilla Pinilla
[18] Sentencia C-145 de 2009 M.P. Nilson Pinilla
Pinilla
[19] Con ocasión de la primera declaratoria de emergencia económica en 1974,
el Gobierno introdujo una reforma integral a los impuestos de renta, ventas y
sucesiones. La Sala Plena de la Corte Suprema avaló las reformas en las
sentencias del 15 de octubre de 1974, M.P. José Gabriel de Vega y Guillermo
González Charry; del 23 de octubre  de 1974, M.P. Eustorgio Sarria, y del 31 de
octubre de 1974, M.P. Guillermo González Charry.
[20] Ver Corte Suprema de Justicia, Sala
Plena, sentencia del 26 de
noviembre de 1974.
[21] Por violación de este mandato, en sentencia del 31 de octubre de 1974,
M.P. Eustorgio Sarría, la Corte Suprema declaró la inconstitucionalidad de
varias disposiciones adoptadas durante la vigencia del estado de emergencia
económica declarado en 1974 que modificaban el tratamiento tributario de
ciertos hechos y contratos derivados de las relaciones laborales.
[22] Ver Corte Suprema de Justicia, Sala Plena, sentencia del 13 de abril de 1983.
[23] Ver Lleras
y Tangarife, Tomo II, 1996, p.p.836 a 843.
[24] M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[25] M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[26] M.P. Cristina
Pardo Schlesinger.
[27] Ver las intervenciones del Ministerio de Hacienda y
Crédito Público y de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales.
[28] M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[29] Un análisis similar fue llevado a cabo en la sentencia C-172 de 2009
(M.P. Cristina  Pardo Schlesinger), en la que la Corte, al examinar el
problema de la disminución del recaudo tributario originado por la concesión de
beneficios tributarios bajo la vigencia de un estado de emergencia social,
afirmó: “Si bien
dichas medidas significarán una menor recaudación tributaria para el erario, en
cuantías que a la presente no es posible determinar, prima facie esta
disminución se justifica por la obtención de un beneficio social, cual es la
recuperación financiera de la población afectada por la  caída de las
pirámides, con la subsiguiente reactivación de la economía para beneficio
general.”