C-613-13
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-613/13
PENSION FAMILIAR EN REGIMEN DE PRIMA MEDIA CON PRESTACION DEFINIDA
EN LEY 1580 DE 2012, BENEFICIARIOS Y MONTO-No
vulneración del derecho a la igualdad
La Sala declara la exequibilidad de los
literales k) y m) del artículo 151C de la ley 100, introducidos por la ley 1580
de 2012, por cuanto en términos generales encontró que los cargos formulados
por el demandante son infundados: en primer lugar, los grupos que identifica el
actor no son comparables, toda vez que en todos los casos existe un criterio
importante de diferenciación: (i) la condición de vulnerabilidad socioeconómica
a la luz de la distribución del subsidio implícito en la pensión familiar en el
RPM, (ii) el sistema de financiación de la pensión familiar en el RPM y en el
RAIS, y (iii) la mayor cantidad de subsidio estatal necesaria para financiar la
pensión familiar ene RPM versus la pensión individual de vejez. En segundo
lugar, si en gracia de discusión se admitiera que los colectivos a los que se
refiere la demanda son comparables, en todo caso las medidas bajo estudio están
justificadas, pues (a) persiguen finalidades importantes a la luz de la
Carta: distribuir de forma equitativa los subsidios estatales implícitos en la
pensión familiar en el RPM –dando prioridad a los cotizantes en mayor condición
de vulnerabilidad socioeconómica-, y extender progresivamente la cobertura del
sistema, pero procurando sus sostenibilidad financiera; y (b) se valen de
medios idóneos para el efecto: por una parte, utilizar el Sisben para elegir a
los beneficiarios y seleccionar a quienes, según ese sistema, están en mayor
nivel de vulnerabilidad, y por otra, limitar el monto de la mesada para evitar
un amento no previsible de los recursos necesarios para financiar el subsidio
estatal implícito. La Corte resalta la importancia de este tipo de decisiones
dirigidas a la ampliación de la cobertura del sistema de pensiones con equidad;
sin embargo, recuerda que no es una labor acabada y que, a la luz del principio
de progresividad y no regresión y las exigencias del derecho a la seguridad
social, se debe seguir trabajando en brindar protección a los adultos mayores
cuyo mínimo vital se encuentre en riesgo, tal como se expresó en la reciente
sentencia C-258 de 2013.
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD­Requisitos
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones
claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes
ESTADO SOCIAL DE DERECHO-Definición
La
jurisprudencia constitucional ha definido el Estado Social de Derecho como una forma
de organización política que tiene como uno de sus objetivos combatir las
penurias económicas o sociales y las desventajas de diversos sectores, grupos o
personas de la población, prestándoles asistencia y protección.
PRINCIPIO DE IGUALDAD-Contenido y
alcance
El artículo 13 de la
Constitución reconoce el principio de igualdad, el cual se manifiesta en
varias dimensiones: (i)
la igualdad ante la ley, comprendida como el deber estatal de imparcialidad en
la aplicación del derecho frente a todas las personas; (ii) la prohibición de
discriminación, previsión que dispone que las actuaciones del Estado y los
particulares no deban, prima facie, prodigar tratos desiguales a partir de
criterios definidos como ‘sospechosos’ y referidos a razones de sexo, raza,
origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica; y
(iii) un mandato de promoción de la igualdad de oportunidades o igualdad
material, comprendido como el deber de ejercer acciones concretas destinadas a
beneficiar a los grupos discriminados y marginados, bien sea a través de cambios
políticos a prestaciones concretas.  A este mandato se integra la cláusula
constitucional de promoción de la igualdad, que impone al Estado el deber de
proteger especialmente a aquellas personas que por su condición económica,
física o mental, se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta, al
igual que sancionar los abusos que contra ellas se cometan.
DERECHO A LA
IGUALDAD-Justificación de trato diferente/DERECHO A LA
IGUALDAD DEL DISCAPACITADO-Justificación de trato diferente
La
jurisprudencia constitucional ha señalado que un tratamiento diferenciado será
posible solamente cuando se observen los siguientes parámetros: (i) los hechos
o grupos comparados sean distintos o no se hallen en situaciones comparables, o
(ii) pese a la existencia de importantes similitudes entre los grupos o
situaciones objeto de comparación, la decisión de tratarlos de manera diferente
esté fundada en razones constitucionales.
JUICIO DE
IGUALDAD-Método de
análisis constitucional
Para examinar si una medida legislativa o administrativa contiene
un tratamiento diferenciado que se aviene a los anteriores criterios, la
Corte ha venido acudiendo a la realización de juicios de
igualdad. Éstos constituyen un método de análisis que permite determinar si el
tratamiento diferente que un precepto dispensa a dos o más supuestos de hecho o
grupos, tiene una justificación que se ajuste a los principios y valores
constitucionales. En particular, los juicios de
igualdad se centran en el estudio de la naturaleza de la medida y las razones
que el legislador tuvo para optar por ella, el objetivo perseguido por la
misma, y la relación entre la medida y el objetivo buscado.
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD Y JUICIO DE IGUALDAD-Modalidades según grado de
intensidad
En términos
generales, esta Corporación ha identificado tres niveles de escrutinio: En
primer lugar se encuentra el nivel leve –regla general-, aplicable por ejemplo
a medidas de naturaleza económica, tributaria o de política internacional, a
asuntos que implican una competencia específica definida por la
Constitución en cabeza de un órgano constitucional, o a casos en los que del
contexto normativo de la disposición demandada no se aprecie prima facie una
amenaza para el derecho o principio que se alega lesionado. En estos casos, en
atención al amplio margen de configuración del que goza el Legislador, el juez
debe verificar únicamente si el fin buscado y el medio empleado no están
constitucionalmente prohibidos, y si el medio escogido es idóneo para alcanzar
el fin propuesto. En segundo lugar se halla el nivel intermedio, aplicable a
medidas que implican la restricción de un derecho constitucional no
fundamental, casos en los que existe un indicio de arbitrariedad que se refleja
en la afectación grave de la libre competencia, o acciones afirmativas, entre
otros casos. Para superar este nivel de escrutinio, el fin perseguido por la
medida debe ser constitucionalmente importante y el medio elegido debe ser efectivamente
conducente a alcanzar el fin. Por último está el nivel estricto, aplicable a
casos en los que está de por medio una clasificación sospechosa como las
enumeradas en el inciso 1º del artículo 13 superior, casos en los que la medida
recae principalmente en personas en condiciones de debilidad manifiesta, grupos
marginados o discriminados, sectores sin acceso efectivo a la toma de
decisiones o minorías insulares y discretas, casos en los que la medida que
hace la diferenciación entre personas o grupos prima facie afecta gravemente el
goce de un derecho constitucional fundamental, o casos en los que la medida que
se examina crea un privilegio. Cuando el juez aplica este nivel de escrutinio,
debe examinar si el fin perseguido es o no imperioso desde la perspectiva
constitucional, y si el medio escogido es necesario, es decir, no puede ser
remplazado por un medio alternativo menos lesivo en términos de principios y
derechos constitucionales.
SEGURIDAD SOCIAL-Concepto
SEGURIDAD SOCIAL-Instrumentos
internacionales
DERECHO A LA
SEGURIDAD SOCIAL-Finalidad
Esta Corporación ha señalado que el derecho a la seguridad social
tiene como finalidad  la cobertura de ciertas contingencias como la incapacidad
laboral, la muerte o la vejez mediante el reconocimiento de las pensiones y
prestaciones que determine la Ley.
LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA DE SEGURIDAD
SOCIAL-Alcance/LIBERTAD DE CONFIGURACION
LEGISLATIVA EN MATERIA DE SEGURIDAD SOCIAL-principios y reglas a las cuales
debe sujetarse
En el caso
colombiano, pese a que de conformidad con el artículo 48 en concordancia con el
artículo 365 superiores, el Legislador goza de libertad de configuración en
materia de seguridad social, el texto superior también impone unos criterios
mínimos a los que debe sujetarse la regulación legal y reglamentaria; muchos de
ellos son reflejo de las exigencias internacionales. En primer término, el
artículo 48 de la Carta indica que la seguridad social es un servicio público
obligatorio que se debe prestar bajo la dirección, coordinación y control del
Estado. Esto significa que este último adquiere una posición de garante de la
adecuada prestación del servicio, y que es su debe dirigir, vigilar y
coordinador a quienes intervienen en la prestación del mismo. La misma
disposición constitucional señala que la prestación del servicio de seguridad
social debe orientarse por los principios de eficiencia, universalidad y
solidaridad. Según el principio de universalidad, el Estado debe garantizar
las prestaciones de la seguridad social a todas las personas, sin ninguna
discriminación, y en todas las etapas de la vida. Por su parte, el principio de eficiencia
requiere la mejor utilización social y económica de los recursos humanos,
administrativos, técnicos y financieros disponibles, para que los beneficios a
que da derecho la seguridad social, sean prestados en forma adecuada, oportuna
y suficiente. Finalmente, la solidaridad hace referencia a la práctica
de la mutua ayuda entre las personas, las generaciones, los sectores
económicos, las regiones y las comunidades. Este principio tiene dos
dimensiones: de un lado, como bien lo expresa el artículo 2 de la ley 100 de
1993, alude a que el Estado tiene la obligación de garantizar que los recursos de
la seguridad social se dirijan con prelación hacia los grupos de población más
pobres y vulnerables; de otro, exige que cada cual contribuya a la financiación
del sistema de conformidad con sus capacidades económicas, de modo que quienes
más tienen deben hacer un esfuerzo mayor. En este orden de ideas, la
solidaridad se encuentra ligada a la realización del principio de igualdad en
su dimensión material. El
inciso tercero del artículo 48 de la Carta también obliga al Estado, con la
participación de los particulares, a extender de forman progresiva la cobertura
de la seguridad social. La cobertura, ha precisado este Tribunal, se refiere
tanto a la ampliación de la afiliación a los subsistemas –con énfasis en los
grupos más vulnerables-, como al aumento del tipo de riesgos cubiertos y de
prestaciones otorgadas. A su turno, el inciso quinto ibídem prohíbe destinar o
utilizar los recursos de las instituciones de la seguridad social para fines
diferentes a ella, lo que ha sido interpretado por esta Corporación como una
destinación específica de los recursos de la seguridad social. En materia
específicamente de pensiones, el inciso sexto del artículo en comento ordena al
Legislador definir medios para mantener el poder adquisitivo de las pensiones.
Por su parte, el acto legislativo 01 de 2005 –que adicionó el artículo 48 de la
Constitución- dispone las siguientes obligaciones del Estado, entre otras, las
cuales constituyen un parámetro al que debe sujetarse toda regulación: (i)
asegurar la sostenibilidad financiera del sistema pensional, (ii) respetar los
derechos adquiridos con arreglo a la ley, (iii) garantizar el pago de la deuda
pensional a cargo del Estado, (iv) abstenerse de dejar de pagar, congelar o
reducir el valor de las mesadas de las pensiones reconocidas conforme a
Derecho, (v) abstenerse de reconocer pensiones que tengan en cuenta factores
distintos a aquellos sobre los que cada persona haya efectuado sus
cotizaciones, (vi) garantizar que las pensiones sean de al menos un SMLMV, y
(vii) a partir del 31 de julio de 2010, no pagar pensiones con mesadas
superiores a 25 SMLMV con cargo a recursos de naturaleza pública.
DERECHO A LA
SEGURIDAD SOCIAL-Contenido y alcance
La
seguridad social es un derecho fundamental y un servicio público cuya
obligatoria prestación debe asegurar el Estado. A grandes rasgos, este derecho
exige la existencia de sistemas de seguridad social que brinden protección
frente a (i) la falta de ingresos debida a  enfermedad, invalidez, maternidad, accidente laboral,
vejez o muerte de un familiar; (ii) gastos excesivos de atención de salud;
(iii) apoyo familiar insuficiente, en particular para los hijos y los
familiares dependientes. Tal sistema, además de estar disponible, debe
caracterizarse por prever prestaciones de importe suficiente para asegurar a
los beneficiarios una vida digna, ofrecer cobertura universal –pero con énfasis en los grupos más
desfavorecidos o marginados-, contar con reglas proporcionales y trasparentes
de acceso y permanencia, contemplar costos asequibles, así como escenarios de
participación y de difusión de información, y ser accesible físicamente. El
Legislador tiene libertad para diseñar mecanismos orientados a la realización
del derecho a la seguridad social, siempre y cuando se sujete a los anteriores
parámetros, y asegure efectivamente como mínimo los contenidos básicos de
aquél.
SEGURIDAD SOCIAL-Dificultades que enfrenta el sistema
A pesar de
los beneficios de la formalización de un sistema de seguridad social en
pensiones, después de 20 años de funcionamiento empezaron a verse las
dificultades del mismo, tal y como estaba concebido. Los estudios han señalado
que fueron varias las causas de la necesidad de un replanteamiento. Así, si
bien la implementación del RPM trajo beneficios a una parte de la población y
creó las bases para el desarrollo del sistema pensional, después de veinte años
de funcionamiento el esquema comenzó a mostrar señales de insostenibilidad
financiera, baja cobertura e inequidad, originadas principalmente en cinco factores:
(i) la tasa de cotización no se incrementó gradualmente como se había previsto
desde el principio; (ii) el Estado incumplió su parte de la cotización; (iii)
los excesivos beneficios, relativos a los aportes; (iv) la existencia de una
amplia gama de regímenes especiales y de cajas administradoras; y (v) el cambio
demográfico, que implicó menores aportes (cada vez menos jóvenes) y mayores
gastos (la gente vivía más años). Todos estos elementos propinaron una estocada
certera a la sanidad financiera del sistema, fenómeno que se hizo evidente
cuando la gente empezó a llegar a la edad de pensión. El sub-sistema encargado
de administrar las pensiones de los trabajadores privados se constituía con
aportes de los empleadores, empleados y del gobierno (es decir, de impuestos
generales). Las contribuciones iniciales debían representar 6% del salario
(1.5% pagado por el afiliado, 3% por el empleador y 1.5% por el
Estado/contribuyente) y, según cálculos actuariales hechos en ese momento,
deberían aumentar 3 puntos cada 5 años hasta alcanzar 22% en 1993.
A raíz del incumplimiento de los pagos que correspondían al Estado, las
contribuciones se establecieron inicialmente en 4.5% y sólo se incrementaron a
6.5% en 1985 (2/3 a cargo del empleador, 1/3 a cargo del empleado). La
creciente diferencia entre la tasa efectiva y la programada llevó a que se
marcara, desde un inicio, la insostenibilidad del régimen administrado por el
ISS y a que, con el tiempo, el pasivo pensional (que, además, no se conocía) se
hiciera cada vez mayor. Adicionalmente, el aporte de los trabajadores públicos
era muy bajo. Aunque variaba entre diferentes cajas, el Estado financiaba la
mayor parte de la contribución.
LEY 100 DE 1993-Objetivos
En particular, con la ley 100 se buscó: (i) fortalecer la
sostenibilidad financiera del sistema de pensiones, (ii) aumentar su cobertura,
especialmente frente a los más vulnerables, (iii) mejorar la eficiencia en el
manejo de los recursos, y (iv) adecuar la edad
de retiro a las nuevas condiciones demográficas y de esperanza de vida del país, entre otros.
REGIMEN SOLIDARIO DE PRIMA MEDIA CON PRESTACION DEFINIDA EN MATERIA
PENSIONAL-Significado y alcance
El régimen
solidario de prima media con prestación definida, cuya característica esencial
consiste en la realización aportes para la obtención de una pensión de vejez,
invalidez o de sobrevivientes, previamente definidas en la ley, a favor de sus
afiliados o beneficiarios, independientemente del monto de las cotizaciones
acumuladas, siempre que se cumplan con los requisitos legales, tales como:
edad, número de semanas cotizadas y períodos de fidelidad. En todo caso, ante
el incumplimiento de los citados requisitos, los afiliados o beneficiarios
tienen derecho a reclamar una prestación indemnizatoria (también llamada:
indemnización sustitutiva).En este régimen, los aportes de los afiliados y sus
rendimientos constituyen un fondo común de naturaleza pública, que garantiza el
pago de las prestaciones de quienes tengan la calidad de pensionados, así como,
los gastos de administración y la constitución de reservas para asegurar el
pago de futuros acreedores pensionales.
REGIMEN SOLIDARIO DE PRIMA MEDIA CON PRESTACION DEFINIDA EN MATERIA
PENSIONAL-Calculo actuarial
SISTEMA PENSIONAL-Alteración de
variables que componen el cálculo actuarial
PENSIONES LEGALES-Subsidios implícitos/SISTEMA
PENSIONAL-Subsidios implícitos
REGIMEN DE AHORRO INDIVIDUAL CON SOLIDARIDAD EN MATERIA PENSIONAL-Significado y alcance
El legislador creó, reguló y desarrolló el denominado régimen de ahorro
individual con solidaridad. En esencia, se trata de un régimen cuya
administración se otorgó a los particulares a través de la creación de
Sociedades Administradoras de Fondos de Pensiones y/o Sociedades
Administradoras de Fondos de Pensiones y de Cesantías (A.F.P.), debidamente
autorizadas por la
Superintendencia Bancaria.  En este régimen, los afiliados acumulan en una
cuenta individual las cotizaciones obligatorias y voluntarias, los bonos
pensionales y los subsidios del Estado - si a ellos hubiere lugar -, en aras de
garantizar el acceso a una pensión de vejez, invalidez o de sobrevivientes, a
favor de sus afiliados o beneficiarios, cuando el monto acumulado de capital y
sus correspondientes rendimientos, permitan proceder a su reconocimiento,
teniendo en cuenta la edad a la cual decida retirarse el afiliado, la modalidad
de la pensión, así como de las semanas cotizadas y la rentabilidad de los
ahorros acumulados. En todo caso, ante el incumplimiento de los citados
requisitos, los afiliados o beneficiarios tienen derecho a reclamar la
devolución de sus aportes o saldos. Las cotizaciones de los afiliados y sus
rendimientos constituyen una cuenta individual de naturaleza privada, que es
administrada por la entidad que designe o escoja libremente el trabajador, en
desarrollo de un mercado de libre competencia. Desde esta perspectiva, los
afiliados pueden seleccionar y trasladarse libremente entre entidades
administradoras y optar por la aseguradora con quien contratar las rentas y
pensiones. Es pertinente destacar que del monto total de las cotizaciones, un
porcentaje se capitaliza en las cuentas individuales y el resto se destina al
pago de primas de seguros de invalidez y muerte, así como a cubrir los costos
de administración del fondo. Adicionalmente, en aras de garantizar la
rentabilidad de este régimen, el conjunto de cuentas individuales constituye un
“fondo de pensiones” como patrimonio autónomo e independiente del de las sociedades
administradoras Sobre dicho fondo, las entidades administradoras garantizan una
rentabilidad mínima, la cual se distribuye entre las cuentas individuales, a
prorrata de las sumas acumuladas en cada una de ellas y de la permanencia de
las mismas durante el respectivo período (Ley 100 de 1993, artículo 101). A
pesar de la diversidad en el manejo de los recursos y de las características
particulares y disímiles de cada régimen, al igual que sucede en el régimen
solidario de prima media con prestación definida, en el régimen de ahorro
individual con solidaridad, el Estado asume el papel de garante, en desarrollo
del artículo 48 del Texto Superior. En esos términos, la ley dispone que el
Estado tiene la obligación de asegurar el monto de los ahorros y el pago de las
pensiones por intermedio del Fondo de Garantías de Instituciones Financieras
(FOGAFÍN).
REGIMEN DUAL DE PENSIONES LEGALES-No desconocimiento de la igualdad
No puede haber desconocimiento del derecho a la igualdad pues la
Ley 100 de 1993 contiene una regulación diferente para cada uno de los
regímenes pensionales, apoyada en el principio de la libre elección que permite
a los afiliados escoger el subsistema que más se ajuste a sus necesidades, de
tal suerte que el futuro pensionado se somete por su propia voluntad a un
conjunto de reglas diferentes para uno y otro régimen, y simplemente se hará
acreedor a los beneficios y consecuencias que reporte su opción.
ASIGNACION PRIORITARIA DEL GASTO SOCIAL A PERSONAS EN SITUACION DE
MAYOR VULNERABILIDAD SOCIOECONOMICA-Jurisprudencia
constitucional
PENSION FAMILIAR EN REGIMEN DE PRIMA MEDIA CON PRESTACION DEFINIDA
EN LEY 1580 DE 2012-Origen y contenido normativo
PENSION FAMILIAR-Beneficio a parejas dentro
del régimen de prima media con prestación definida no resulta equiparable a
parejas en régimen de ahorro individual con solidaridad
SISBEN-Objeto
SISBEN-Importancia constitucional
Referencia: expedientes D-9405 y 9411
Demanda de inconstitucionalidad contra los literales k), m) y l)
del artículo 151C de la ley 100 de 1993, adicionado por el artículo 3 de la ley
1580 de 2012 “Por la cual se crea la pensión
familiar”.
Magistrado Sustanciador:
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Bogotá, D.C., cuatro
(4) de septiembre de dos mil trece (2013).
La Sala Plena de la
Corte Constitucional, conformada por los
magistrados Jorge Iván Palacio Palacio -quien la preside-, María Victoria Calle
Correa, Mauricio González Cuervo, Luis Guillermo Guerrero Pérez, Gabriel
Eduardo Mendoza Martelo, Nilson Pinilla Pinilla, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub,
Alberto Rojas Ríos y Luis Ernesto Vargas Silva, en ejercicio de sus
atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites
establecidos en el decreto 2067 de 1991,
ha proferido la siguiente sentencia con fundamento en los siguientes:
1.
ANTECEDENTES
Los ciudadanos
Julián Arturo Polo Echeverri y Bonifacio Navarrete Velandia, en ejercicio de la
acción pública de inconstitucionalidad, demandaron los literales k) y l), y k)
y m), respectivamente, del artículo 151C
de la ley 100 de 1993, adicionado por el artículo 3 de la ley 1580 de 2012 “Por la cual se crea la pensión familiar”.
Mediante auto del 7 de diciembre de 2012, las
demandas fueron inadmitidas –la del ciudadano Julián Arturo Polo Echeverri sólo parcialmente- por falta de
especificidad, pertinencia y suficiencia de los cargos. Los ciudadanos
corrigieron oportunamente sus demandas, y mediante autos del 4 y 21 de febrero
de 2013, respectivamente, la del ciudadano Julián Arturo Polo Echeverri fue
admitida y la del ciudadano Bonifacio Navarrete Velandia rechazada.
En vista de la admisión de la demanda del
expediente D-9405, el Magistrado sustanciador ordenó comunicar el inicio del
proceso al Congreso de la República, a la
Secretaría Jurídica de la Presidencia de la
República, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, al Departamento
Nacional de Planeación, al Ministerio del Trabajo y a
Colpensiones. También invitó a las siguientes instituciones para que, si lo estimaban conveniente, participaran en el debate jurídico
que el presente asunto propone: universidades del Rosario, Andes, Externado de
Colombia, Javeriana, Nacional de Colombia, Sergio Arboleda, Pontificia
Bolivariana sede Montería, del Sinú – Seccional Montería y de Medellín, la
Academia Colombiana de Jurisprudencia, la
Fundación FESCOL, la
Organización Iberoamericana de la
Seguridad Social (Centro Regional en Colombia), Asofondos, el Sindicato
Nacional de la Salud y Seguridad Social -Sindess- y
Fedesarrollo. Finalmente, se ordenó fijar la demanda
en lista para que los ciudadanos pudiesen defender o impugnar el precepto
acusado, y se dio traslado al señor Procurador General de la
Nación para que rindiera el concepto de su cargo en los términos que le
concede la ley.
Cumplidos los trámites constitucionales y
legales propios de los procesos de constitucionalidad, la
Corte Constitucional procede a decidir la demanda de la referencia.
1.1.
NORMA DEMANDADA
El texto del precepto acusado es el siguiente; se subrayan los
apartes acusados:
“Artículo 151 C. Pensión Familiar en el Régimen de Prima
Media con Prestación Definida. Quienes cumplan los requisitos
para adquirir el derecho a la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez
en el sistema de prima media con prestación definida, podrán optar por la
pensión familiar, cuando los dos cónyuges o compañeros permanentes obtengan la
edad mínima de jubilación y la suma del número de semanas de cotización supere
el mínimo de semanas requeridas para el reconocimiento de la pensión de vejez.
(…)
k) Solo podrán ser beneficiarios de la
Pensión Familiar, en el Régimen de Prima Media, aquellas personas que se
encuentren clasificadas en el SISBEN en los niveles 1, 2 y/o en cualquier otro
sistema equivalente que diseñe el Gobierno Nacional.
(…)
m) En el Régimen de Prima Media el valor de la pensión familiar
no podrá exceder de un salario mínimo legal mensual vigente.”
1.2.
FUNDAMENTOS DE LA
DEMANDA
Julián Arturo Polo Echeverri considera
que los literales k) y m) desconocen el artículo 13 de la
Constitución, por las siguientes razones:
1.2.1.
Asegura que el literal k) excluye
sin justificación de la pensión familiar en el régimen de prima media –en
adelante RPM-, a los esposos o compañeros permanentes clasificados en la
encuesta Sisben en los niveles 3 y superiores. Explica que el Sisben es un
mecanismo para mejorar la distribución de los bienes escasos del Estado,
especialmente los subsidios. Afirma que la pensión familiar no es una subvención
del Estado, pues, como indica el artículo 1° de la ley 1580, es un derecho producto
de los aportes realizados por la pareja. Por tanto, en tanto la pensión
familiar es un derecho y no un subsidio, sostiene que no hay razón para
utilizar la clasificación en el Sisben para la selección de sus beneficiarios,
y mucho menos para excluir a quienes no están categorizados en los niveles 1 y
2, del acceso a ese derecho.
Agrega que esta exclusión es discriminatoria frente a los
afiliados al régimen de ahorro individual con solidaridad –en adelante RAIS-, a
quienes el artículo 2 de la ley 1580 no les exige estar clasificados en los
niveles 1 y 2 del Sisben para reclamar a la pensión familiar. Indica que si
tanto en el RPM como en el de RAIS, el reconocimiento de la pensión familiar
está sujeto a la acreditación de requisitos de edad y cotizaciones al sistema,
no hay razón para la diferenciación.
1.2.2.
En relación con el literal m),
sostiene que el límite cuantitativo que impone a la pensión familiar en el RPM –un
salario mínimo mensual legal vigente (SMLMV)- implica una discriminación frente
a los beneficiarios de la pensión de vejez al amparo de la ley 100, pues a
estos últimos la pensión se les calcula conforme a su ingreso base de liquidación.
Explica que estos dos grupos –quienes reclaman la pensión de vejez
y quienes reclaman la pensión familiar en el RPM- se encuentran en la misma
situación, ya que (i) las semanas de cotización que deben acreditar son
las mismas, y (ii) en ambos casos se exige el mismo requisito de edad.
En resumen, asevera que las reglas de sostenibilidad financiera son iguales.
Señala que dada la igualdad de los grupos y el hecho de que la
pensión familiar no es un subsidio sino un derecho fruto del ahorro forzoso
realizado durante la vida de trabajo, el tope que establece la disposición y la
consecuente inaplicación de la regla de cálculo conforme al ingreso base de
liquidación, constituyen un trato diferenciado injustificado.
Por último, indica que el precepto desprecia las cotizaciones
efectuadas por encima del salario mínimo y las deja sin valor económico.
1.3.
INTERVENCIONES
1.3.1.
Colegio de Abogados del Trabajo y la
Seguridad Social de Colombia
Juan Manuel Charria Segura, Gobernador del Colegio de Abogados del
Trabajo y la Seguridad Social de Colombia, solicita que se declare la inexequibilidad
del literal k) y la exequibilidad del literal m), con apoyo en los
siguientes argumentos:
1.3.1.1.
Explica que no existe justificación para el
tratamiento diferenciado que dispensa el literal k), es decir, exigir que los
beneficiarios de la pensión familiar en el RPM, a diferencia de los del RAIS,
estén clasificados en los niveles 1 y 2 del Sisben. En su concepto, “(…) se
logra concluir que la única razón que podría haber tenido el legislador, fue la
de que este tipo de prestación económica, se encuentra dirigida únicamente a
personas de escasos recursos, pero cuando este argumento se confronta con la
inexistencia del requisito para el régimen de ahorro individual y si a esto se
suma, la imposibilidad de que la pensión pueda superar el mínimo legal, la
norma acusada resulta necesariamente violatoria de los artículos 13 y 48 de la
Constitución Política”[1].
También argumenta que si bien es cierto las personas clasificadas
en los niveles 1 y 2 del Sisben son personas vulnerables, “(…) no puede
afirmarse tajantemente que las personas clasificadas en los niveles superiores,
sean personas que no deban considerarse como de especial protección por parte
del Estado. En criterio de este ciudadano, no es posible generar esta
restricción únicamente en el régimen de prima media, ya que no se logra ubicar
el objeto material de la discriminación que se presenta para establecer su
validez”[2].
El interviniente concluye:
“(…) es claro que si bien el destino de la pensión familiar es el
de proteger a un grupo de personas de especial protección por parte del Estado,
no es posible dejar por fuera del mismo, a aquellas que están clasificadas en
niveles 3 o superior del Sisben, por que (sic) dicha discriminación resulta
chocante y contraria a los postulados de la
Constitución Política de Colombia, en especial los Artículos 13 y 48
constitucional, razón por la cual la norma debe ser retirada del ordenamiento.”[3]
1.3.1.2.
De otro lado, asegura que el literal m) sí
se ajusta al texto superior, ya que no es cierto que para el sistema, desde el
punto de vista de la sostenibilidad financiera, sea igual conceder una pensión
por el esfuerzo de una sola persona o por el esfuerzo de dos. En su criterio,
el RPM está diseñado para que los afiliados accedan a las pensiones de manera
individual, razón por la cual la pensión familiar, como excepción, sólo debe
estar dirigida a un grupo de personas de especial protección del Estado, “(…) grupo
de personas que se encontrarían delimitadas (sic) por aquellas a quienes un
salario mínimo resulta de relevancia para su economía”[4]. En este
orden de ideas, asegura que el tratamiento diferenciado que se dispensa
respecto de los beneficiarios individuales de la pensión de vejez en el RPM se
encuentra justificado.
Explica que el tratamiento diferenciado frente a los beneficiarios
de la pensión familiar en el RAIS también tiene sustento, toda vez que en dicho
régimen la liquidación de la pensión parte del capital acumulado por la pareja
“(…) sobre el cual se hará una proyección que permitirá establecer el monto de
la pensión y será la aplicación de un cálculo proyectado el que permita señalar
la mesada”[5].
Agrega que también debe tenerse en cuenta que “(…) si el capital acumulado en
la cuenta individual de un solo afiliado al régimen de ahorro individual, le
permiten (sic) acceder a una pensión de por lo menos el salario mínimo, ya
estaría descartada la posibilidad de acceder a una pensión familiar, razón por
la cual la distinción o limitante creada en el régimen de prima media, sobre en
el régimen de ahorro individual, ya que en este, la pensión familiar máxima
será siempre inferior a dos salarios mínimos y su pago estará exclusivamente
financiado con capital acumulado”[6].
Por último, recuerda que la pensión familiar es voluntaria y que
sus posibles beneficiarios tienen la alternativa de la indemnización
sustitutiva.
1.3.2.
Academia Colombiana de Jurisprudencia
Por intermedio de Miguel Alberto Pérez García, solicita que se
declaren inexequibles los literales demandados, por las siguientes razones:
1.3.2.1.
Explica que el espíritu del proyecto que
dio lugar a la ley 1580 fue permitir el acceso a la pensión de vejez a los
cónyuges o compañeros permanentes en general. Por tanto, asegura que si el
derecho a la pensión familiar solamente se reconoce a las parejas clasificadas
en los niveles 1 y 2 del Sisben o cualquier sistema equivalente que se diseñe,
se va en contravía de la jurisprudencia constitucional sobre el derecho a la
igualdad; cita en respaldo la sentencia C-1287 de 2001.
1.3.2.2.
De otro lado, sostiene que “[s]i la ley
100 de 1993 estableció el Ingreso Base de Liquidación (IBL) como un promedio de
los salarios durante un periodo determinado de tiempo, no es posible que se
establezca por parte del legislador un monto máximo en el valor de la pensión
familiar a pagar de un (1) salario SMLMV, ya que esta pensión sigue los mismos
preceptos consagrados en el artículo 48 de la Constitución Política”[7] en los
cuales se establece que ninguna pensión podrá ser inferior a uno (1), ni
superior a veinticinco (25) SMLMV”. Además, indica que según el artículo 48
superior, el IBL debe ser “el reintegro de los dineros aportados por el
pensionado durante su vida laboral”[8],
por ello considera “ilógico” que se establezcan límites al IBL de la pensión
familiar.
1.3.3.
Ministerio de Hacienda y Crédito
Público
Solicita a la Corte que emita una decisión inhibitoria o, en subsidio,
que declare exequibles los literales acusados, con fundamento en las siguientes
razones:
1.3.3.1.
Afirma que “(…) la acusación va en
contravía directa de la suficiente argumentación requerida frente a una
eventual ausencia de proporcionalidad, razonabilidad y arbitrariedad de la
norma acusada” –el interviniente no desarrolla este argumento-.
1.3.3.2.
Por otra parte, señala que la
diferenciación que establecen los preceptos demandados cumple con las
exigencias del principio de proporcionalidad. En sentir del Ministerio, la
medida (i) es necesaria, ya que “(…) surge como consecuencia de las
exigencias constitucionales sobre las cuales se inspira el modelo adoptado por
el Sistema de Seguridad Social Integral”[9],
como la ampliación de la cobertura de forma progresiva; (ii) es idónea,
toda vez que efectivamente contribuye a la ampliación de la cobertura en
relación con las personas de más bajos recursos y que por la informalidad del
mercado laboral, no llegan a tener la densidad de cotización necesaria para
tener derecho a una pensión de vejez; y (iii) es proporcionada, puesto
que focaliza el gasto social en los más pobres y se dirige a proteger a sectores
vulnerables. Sobre este último aspecto agrega: “[l]a medida devendría en una
condición injusta si fuese el marco general para satisfacer el derecho a la
pensión. Pero es necesario tener presente el contexto normativo pensional para
concluir que las condiciones trazadas para la adquisición de la pensión
familiar buscan maximizar las posibilidades del goce de este derecho sin que se
(sic) las medidas conviertan en sí mismo en una desventaja desigual frente a
las oportunidades de igualdad del resto de personas excluidas en la norma”[10].
Aduce que la limitación de la pensión a un salario mínimo “(…)
hace parte de la proporción que debe guardar la medida en relación con los
sujetos excluidos del contenido normativo”[11];
“(…) en otras términos, busca garantizar que la discriminación inversa no
genere el efecto contrario, al punto de consagrar unas condiciones más
beneficiosas para los que logran la pensión familiar que los que adquieren
pensión de jubilación de forma individual”[12].
1.3.3.3.
Recuerda que el Legislador tiene libertad
de configuración en materia de seguridad social y que entre los criterios
constitucionales que debe tener en cuenta para su ejercicio, se encuentra la
viabilidad financiera del sistema. Explica que la pensión familiar atiende a
ese criterio por la siguiente razón:
“(…) para el cálculo del equilibrio deben tenerse en cuenta
variables tales como tiempos, aportes, y rentabilidades, dado que todo esto
influye en la conformación del capital necesario para la financiación de los
beneficios pensionales y, por tanto, para el equilibrio del Sistema. Lo anterior
indica que tomando factores e ingresos de liquidación o cotización de ambas
partes ponderado por el número de semanas, podría indicar que el capital que se
requiere para financiar una pensión así calculada, no se compadece con lo que
se obtendrá ante la suma de tiempos o aportes realizados, por ejemplo,
simultáneamente al final de la vida laboral, o con una cantidad de
combinaciones que desvían el cálculo de equilibrio realizado para la cobertura
de los individuos en el Sistema General de Pensiones.
(…)
En el anterior cuadro se observa, el incremento del subsidio
cuando se incentiva la concentración de los aportes hacia el final de la vida
laboral. En las dos primeras columnas puede verse el caso de un afiliado al
Sistema General de Pensiones que cotiza con fidelidad uniforme durante toda su
vida laboral, es decir entre los 20 y 62 años, con lo cual el subsidio es de
45% con garantía de pensión mínima y del 12% sin ella. Si el mismo afiliado
cotiza solamente al final de su vida laboral sus aportes generan rendimientos sólo
durante 1300 semanas, por lo cual los subsidios pasan a ser del 65% con
garantía de pensión mínima y de 44% sin ella. En el caso de la pensión
familiar, donde el incentivo es claramente el de completar cotizaciones al
final de la vida laboral para lograr el beneficio pensional, es decir donde la
gran mayoría de los rendimientos sólo ocurre en las últimas 700 semanas, el
nivel del subsidio alcanza el 88% con garantía de pensión mínima y 80% sin
ella.
El fondo común del Régimen de Prima Media está diseñado para que
las personas aporten al Sistema a lo largo de su carrera salarial, de manera
que están desincentivando la cotización a edades medias y tempranas, que
impactan la financiación como un todo. Pero además de incentivar la mejor fidelidad
al Sistema, multiplica el nivel de subsidios tal como se explicó, lo cual
incentiva a los individuos a maximizarlos, generando un esquema de menor
fidelidad y mayores subsidios, el cual resulta insostenible.
En consecuencia, si el Gobierno entra a subsidiar las pensiones de
1SMLMV y a una población de SISBEN 1 y 2, resulta más oneroso de por sí y con
un contenido altamente subsidiado, subsidiar por encima de este valor y en
niveles superiores a grupos poblacionales diferentes a los establecidos por la
norma, atenta contra la Sostenibilidad del Sistema”[13].
1.3.3.4.
Alega que no existe un derecho
constitucional a recibir una pensión por encima del salario mínimo, y que dicha
posibilidad en el RAIS se deriva de la estructura financiera del mismo.
1.3.3.5.
Para terminar, asegura que los afiliados
al RPM, de un lado, y los afiliados al RAIS, de otro lado, no son grupos
comparables. Recuerda que cada régimen es autónomo e independiente, y que los
requisitos para acceder a una pensión en cada uno son diferentes: en el primero
depende de requisitos de edad y tiempo, mientras en el segundo la pensión se
reconoce en función del capital acumulado.
1.3.4.
Universidad Libre, facultad de Derecho
de Bogotá
Los profesores Jorge Kenneth Burbano Villamarín, Diana Jiménez
Aguirre e Ignacio Perdomo Gómez sostienen que los literales acusados son
inconstitucionales. Sus argumentos se resumen a continuación:
1.3.4.1.
Los docentes intervinientes consideran que
los preceptos demandados promueven desigualdades de hecho, generan obstáculos
en el plano económico y social para las personas que escogen el RPM, y
desincentivan la afiliación a dicho régimen.
1.3.4.2.
También afirman que la pensión familiar es
un derecho autónomo y no un subsidio estatal, razón por la cual no es admisible
que se exija como condición para acceder a ella el pertenecer a los niveles 1 y
2 del Sisben. Sustentan su afirmación de que la pensión familiar es un derecho
autónomo en que la ley 1580 de 2012 exige estar afiliado al RPM o al RAIS,
contar con ciertas semanas de cotización o capitales susceptibles de
acumularse, y tener una edad mínima, es decir, los mismos requisitos para
acceder a una pensión de vejez, lo que significa –en su sentir- que la pensión
familiar no fue concebida como un beneficio económico periódico ni como un
subsidio.
Agregan que el Sisben es un sistema de identificación de los beneficiarios
de “beneficios estatales”, los cuales no hacen parte del sistema de pensiones. Al
respecto, explican que mientras la entrega de beneficios estatales responde a
una lógica asistencialista, el reconocimiento de pensiones, en tanto resultado
del esfuerzo de los afiliados al sistema, responde a una lógica retributiva. Por
tanto, aseveran que en tanto el Estado colombiano no financia la pensión
familiar, es irrazonable que se condicione su reconocimiento a la clasificación
en el Sisben.
1.3.4.3.
También sostienen que las condiciones y
criterios para clasificar a los ciudadanos en uno u otro nivel del Sisben no
han sido homogéneos, lo que significa que el reconocimiento de la pensión
familiar queda sujeto a las variaciones que introduzca el DNP en los criterios
de evaluación, lo que hace que el derecho quede sometido a factores externos que
distorsionan el sistema pensional.
1.3.4.4.
Por último, argumentan que el literal l)
del artículo 151C de la ley 100 también se opone a la
Constitución, ya que establece una exigencia desproporcionada para los adultos
mayores, teniendo en cuenta que este grupo poblacional es el que menor cultura
de afiliación y permanencia en el sistema tiene, y en vista de que antes de
1991 no era obligatoria la afiliación al seguro social. Por tanto, consideran
que el literal l) contiene una medida regresiva.
1.3.5.
Ministerio del Trabajo
Manifiesta que se opone a las pretensiones de la demanda, por las
siguientes razones:
1.3.5.1.
Explica que los literales demandados
desarrollan el principio de sostenibilidad financiera del sistema de pensiones,
el cual está relacionado con el principio de progresividad de la seguridad
social. Lo anterior por cuanto en el RPM, una vez se agotan los recursos del
fondo común, el pago de las pensiones debe ser asumido por el Estado con
recursos del Presupuesto General de la
Nación, lo que significa que dada la limitación de los dineros, éstos deben
destinarse a los más necesitados.
1.3.5.2.
De otro lado, recuerda que los dos
regímenes de pensiones contemplados en la ley 100 se financian de forma
diferente, lo que justifica el tratamiento diferenciado que disponen los
literales acusados.
1.3.5.3.
Asegura que el límite del valor de la
pensión familiar en el RPM tiene justificación en los principios de equidad y
sostenibilidad financiera del sistema de pensiones, “(…) dado que los recursos
para el pago de las pensiones en la
Prima Media son limitados y deben ser distribuidos a la población más
vulnerable, que son precisamente los beneficiarios de dichas pensiones”[14]. Agrega
que si bien es cierto no siempre debe existir una relación de proporcionalidad
entre las cotizaciones y el beneficio obtenido, “(…) esta relación sí debe
guardar un factor de proporcionalidad que respete el principio de equidad. Es
decir que el beneficio o la pensión no puede romper un mínimo factor de equilibrio”[15]. Por
último, aduce que “(…) al amparo del principio de igualdad no se puede
comprometer la sostenibilidad financiera del sistema y poner en riesgo su
conservación” [16].
1.3.5.4.
Finalmente, indica que la pensión familiar
respeta los postulados de la seguridad social y no quebranta el principio de
Estado Social de Derecho, pues permite a uno de los segmentos de la población
en condición de vulnerabilidad, acceder a una pensión.
1.3.6.
Departamento Nacional de Planeación
(DNP)
Defiende la constitucionalidad de los literales demandados, con
apoyo en los siguientes argumentos:
1.3.6.1.
Comienza por explicar que la ley 1580 busca
brindar una oportunidad a aquellas personas de bajos ingresos que no logran
contar con una pensión en la vejez, en condiciones de sostenibilidad financiera
de acuerdo con los actos legislativos 01 de 2005 y 03 de 2011. Asegura que esas
personas pertenecen principalmente a los niveles 1 y 2 del Sisben, y por ello
la ley privilegió a ese grupo. Por lo anterior, considera que no existe
violación del principio de igualdad.
1.3.6.2.
Por otra parte, afirma que “(…) la
inclusión de otros grupos de personas con mayores ingresos implicaría un costo
fiscal que compromete la sostenibilidad de las finanzas públicas en el mediano
plazo, teniendo en cuenta que la inclusión le podría costar al Estado cerca de
20 puntos del PIB en los próximos 50 años. Así mismo incluir a las personas de
mayores ingresos podría promover el arbitraje contra el sistema general de
pensiones”[17]
–esta última afirmación no se desarrolla-.
1.3.7.
Intervenciones extemporáneas
1.3.7.1.
Por intermedio de la
Decana de la facultad de Ciencias Jurídicas, la
Universidad del Sinú solicita a la Corte que se inhiba de emitir un pronunciamiento
de fondo, pues estima que los argumentos que sustentan la demanda están
descontextualizados y no son claros ni  suficientes; en particular, asevera que
no es posible comparar la pensión familiar en el RPM y en el RAIS, ya que cada
régimen tiene características diferentes. De forma subsidiara, solicita (i) que
se declare exequible el literal k) “(…) en el sentido que se le garantice a los
grupos poblacionales que se encuentren clasificados en los niveles de SISBEN 3
hacia adelante [ser] beneficiarios de la pensión familiar en el régimen de
prima media”[18];
y (ii) que se declare inexequible el literal m) por violación del
artículo 48 superior, puesto que prevé la renuncia a condiciones más favorables
de IBL.
1.3.7.2.
Asofondos sostiene que la demanda es
inepta, ya que alude a grupos y prestaciones que no son comparables, y se basa
en razones de conveniencia. De forma subsidiara, argumenta que los literales
demandados se ajustan a la Carta, ya que los requisitos que previó el
Legislador para la pensión familiar en el RPM responden a la naturaleza y
diseño organizacional de ese régimen, el cual tiene una configuración diferente
al RAIS. Agrega que los requisitos previstos en los preceptos acusados son
razonables desde el punto de vista de la sostenibilidad financiera del régimen.
1.4.
CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO
Solicita que se declaren inexequibles los literales demandados,
por las siguientes razones:
1.4.1.
Explica que en el proyecto de ley inicial
la pensión familiar en el RPM estaba dirigida a todas las personas que
cumplieran los requisitos para reclamar la indemnización sustitutiva, y no tenía
límite en cuanto a su valor. En otras palabras, afirma que la intención inicial
era garantizar a muchos adultos mayores un ingreso en su vejez que les
permitiera una vida digna, cuando el monto acumulado por cada uno de los
cónyuges o compañeros resultara insuficiente para acceder a una pensión de
forma individual.
1.4.2.
A continuación, sostiene que el trato diferenciado
que dispensa el literal k) no tiene justificación, pues la pensión familiar no
constituye una gratuidad de la Nación, sino que es el reintegro del ahorro
forzoso y constante de los cónyuges o compañeros. Además, recuerda que la
sostenibilidad fiscal no puede ser un argumento para afectar o limitar los
derechos fundamentales.
1.4.3.
Sobre el literal m), asegura que la
pensión familiar es una modalidad de pensión de vejez y, por tanto, no hay
razón que justifique la no aplicación del artículo 21 de la ley 100 –regla de
IBL para la pensión de vejez en el RPM-. Agrega que la limitación del valor de
la pensión familiar tampoco tiene fundamento si se tiene en cuenta que su
finalidad es garantizar la subsistencia del trabajador y su familia en
condiciones dignas cuando por motivos de vejez le sea imposible trabajar.
2.
CONSIDERACIONES
2.1.
COMPETENCIA
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4°, de
la Constitución Política, la
Corte Constitucional es competente para conocer y decidir definitivamente
sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, pues las
disposiciones acusadas hacen parte de una ley de la
República.
2.2.
EXAMEN DE LA
APTITUD DE LA DEMANDA
2.2.1.
Algunos intervinientes solicita a la
Corporación emitir un fallo inhibitorio por ineptitud sustantiva de la
demanda. En su criterio, el demandante (i) no formula una argumentación
clara, (ii) no explica las razones por las cuales los grupos a los que
alude se encuentran en la misma situación y son comparables, (iii) no
justifica su alegato de falta de razonabilidad de la diferenciación y (iv) presenta
argumentos de conveniencia. Pasa la Sala a examinar la aptitud de la demanda:
2.2.2.
El artículo 2° del decreto 2067 de 1991
señala los elementos que debe contener la demanda en los procesos de control de
constitucionalidad[19].
Concretamente, el ciudadano que ejerce la acción pública de
inconstitucionalidad contra una disposición legal debe indicar con precisión el
objeto demandado, el concepto de violación y la razón por la cual
la Corte es competente para conocer del asunto. Estos tres elementos,
desarrollados en el texto del artículo 2 ibídem y por la
Corte en sus decisiones, hacen posible un pronunciamiento de fondo.
2.2.3.
En la sentencia C-1052 de 2001[20], la
Corte precisó las características que debe reunir el concepto de violación
formulado por el demandante. De acuerdo con este fallo, las razones presentadas
por el actor tienen que ser claras, ciertas, específicas, pertinentes
y suficientes.
La claridad se refiere a la existencia de un hilo conductor
en la argumentación que permita al lector comprender el contenido de la demanda
y las justificaciones en las que se basa.
El requisito de certeza exige al actor formular cargos
contra una proposición jurídica real y existente, y no simplemente contra una
deducida por él sin conexión con el texto de la disposición acusada.
La especificidad demanda la formulación de por lo menos un
cargo constitucional concreto. Argumentos vagos, indeterminados, indirectos,
abstractos o globales que no se relacionan concreta y directamente con las
disposiciones que se acusan, impiden a la
Corte llevar a cabo un juicio de constitucionalidad.
La pertinencia se relaciona con la existencia de reproches
de naturaleza constitucional, es decir, fundados en la confrontación del
contenido de una norma superior con el precepto demandado. Un juicio de
constitucionalidad no puede basarse en argumentos de orden puramente legal o
doctrinario, ni en puntos de vista subjetivos del actor o consideraciones sobre
la conveniencia de las disposiciones censuradas.
Finalmente, la suficiencia guarda relación, de un lado, con
la exposición de todos los elementos de juicio -argumentativos y probatorios-
necesarios para iniciar un estudio de constitucionalidad; y de otro, con el
alcance persuasivo de la demanda, esto es, el empleo de argumentos que
despierten una duda mínima sobre la constitucionalidad de la norma
impugnada.
2.2.4.
En esta
oportunidad, la Sala considera que la demanda reúnen los elementos necesarios
para suscitar un debate constitucional. En primer lugar, la redacción de la
demanda permite entender las razones por las cuales el demandante considera que
los literales demandados desconocen el principio de igualdad. En segundo lugar,
el actor precisa los grupos que deben ser comparados a efectos de determinar si
los literales introducen diferenciaciones injustificadas; estos son: (i)
las parejas de cónyuges o compañeros permanentes afiliadas al RPM clasificadas
en los niveles 1 y 2 del Sisben y las parejas no clasificadas en dichos
niveles, (ii) las parejas afiliadas al RPM y las afiliadas al RAIS, y (iii)
las parejas afiliadas al RPM y las demás personas vinculadas al mismo
régimen. En tercer lugar, el actor explica con mediano detalle las razones por
las cuales, en su sentir, tales grupos se encuentran en igualdad de condiciones
y deben recibir el mismo tratamiento en materia de acceso a la pensión familiar
y cálculo de la respectiva mesada. Por último, la argumentación es suficientemente
persuasiva para generar una duda de orden constitucional que amerita un
pronunciamiento de fondo.
2.3.
PROBLEMAS JURÍDICOS
2.3.1.
El demandante considera que los literales
k) y m) del artículo 151C de la ley 100 –adicionado por el artículo 3 de la ley
1580 de 2012- desconocen el principio de igualdad.
En relación con el literal k), el demandante formula dos
cargos: en primer lugar, argumenta que excluye sin justificación de los
beneficiarios de la pensión familiar en el RPM, a las parejas de cónyuges o
compañeros permanentes que no están clasificados en los niveles 1 y 2 del
Sisben. Explica que el Sisben en un mecanismo para la selección de los
beneficiarios de los programas asistenciales del Estado y que en este caso, en
tanto la pensión familiar no es un subsidio sino un derecho derivado del cumplimiento
de requisitos de edad y tiempo de cotización, no hay razón para utilizar ese
instrumento de selección. En otras palabras, considera que el literal k) provee
un tratamiento diferenciado injustificado desde el punto de vista del acceso a
la pensión familiar en el RPM, a las parejas clasificadas en los niveles 1 y 2
del Sisben y a las parejas categorizadas en niveles superiores o que ni
siquiera están registradas en el sistema. A juicio del actor, todos los
afiliados al régimen, sin importar su nivel de Sisben, deben tener derecho a la
pensión familiar.
En segundo lugar, el actor sostiene que el literal k) también
contiene un tratamiento diferenciado injustificado entre las parejas afiliadas
al RPM y las afiliadas al RAIS, puesto que solamente a las primeras se les
exige estar clasificadas en los niveles 1 y 2 del Sisben. En sentir del actor,
si la pensión familiar es un derecho que se adquiere en ambos regímenes por
cumplir unos requisitos de edad y semanas de cotización o nivel de ahorro, no
hay razón para esa distinción.
En el caso del literal m), que establece un límite
cuantitativo de 1 SMLMV para la pensión familiar en el RPM, asegura que también
contiene una distinción injustificada respecto de los individuos a quienes se
reconoce una pensión de vejez en el mismo régimen. Explica que mientras los beneficiarios
de la pensión familiar en el RPM solamente pueden reclamar una mesada de 1 SMLMV,
los titulares de la pensión de vejez prevista en el mismo régimen tienen
derecho a una mesada de mayor valor de conformidad con su ingreso base de
liquidación. Considera que estos dos grupos se hallan en la misma situación,
pues para reclamar tanto la pensión familiar como la pensión de vejez, se
requieren las mismas semanas de cotización y la misma edad. En consecuencia,
afirma que no hay lugar a la diferenciación en perjuicio de los beneficiarios
de la pensión familiar.
2.3.2.
Un grupo de intervinientes y el Procurador
apoyan la demanda, con fundamento en los siguientes argumentos:
En términos generales, manifiestan que los preceptos censurados
generan desventajas para los afiliados al RPM y desincentiva la afiliación al
mismo.
Respecto del literal k), consideran que es inconstitucional, por
cuanto: (i) en tanto la pensión familiar es un derecho y no una dádiva, no
hay razón para que en el RPM se favorezca solamente a la población más pobre; (ii)
si bien es cierto las familias clasificadas en los niveles 1 y 2 del
Sisben, debido a su situación de vulnerabilidad desde el punto de vista
socioeconómico, merecen especial protección del Estado, no hay razón para
concluir que personas clasificadas en niveles superiores del Sisben no
requieren también especial protección;  (iii) la clasificación del
Sisben depende de las variaciones que introduzca el DNP en la encuesta y
evaluación, lo que hace que el derecho a la pensión familiar quede sometido a
factores externos que lo distorsionan; y (iv) el espíritu del proyecto
de ley que dio lugar a la ley 1580 era que todas las parejas pudieran acceder a
la pensión familiar.
Sobre el literal m), aseguran que (i) se opone a la
prohibición de pensiones menores a un SMLMV establecida en el artículo 48
superior; y (ii) no tiene justificación, teniendo en cuenta que la
pensión es el reintegro de los dineros aportados por el cotizante durante su
vida laboral.
2.3.3.
Por el contrario, otros intervinientes
solicitan que los literales acusados se declaren ajustados a la
Constitución.
En primer lugar, alegan que el trato diferenciado que dispensan los
literales cumple con las exigencias del principio de proporcionalidad, pues (i)
constituye una medida necesaria para ampliar la cobertura del sistema de
seguridad social; (ii) se vale de un medio idóneo para el logro de esa
finalidad, especialmente para extender la cobertura a los sectores más pobres;
y (iii) es proporcionado en estricto sentido, toda vez que, de un lado,
focaliza el gasto social en los más necesitados y por tanto representa una
medida de protección de un grupo vulnerable y, de otro, busca garantizar que la
discriminación adversa no termine por conceder a los beneficiarios de la
pensión familiar condiciones más favorables a aquellas previstas para el resto
de pensionados.
Por otra parte, aducen que el límite del valor de la pensión
familiar en el RPM y su focalización en familias clasificadas en los niveles 1
y 2 del Sisben, son medidas también justificadas desde el punto de vista de las
características del régimen y su estructura financiera, por las siguientes
razones: explican que el RPM está diseñado para asegurar pensiones
individuales, de modo que reconocer pensiones familiares altera su equilibrio
económico. Recuerdan que en este régimen, el Estado financia gran parte del
valor de las pensiones, pues usualmente las cotizaciones no alcanzan para
financiar su costo real, a lo que se suma que debido a cambios demográficos, la
expectativa de vida ha aumentado y el número de afiliados –y en consecuencia de
aportes- ha disminuido. Afirman que el subsidio estatal aumenta en el caso de
la pensión familiar –el Ministerio de Hacienda habla de un nivel de subsidio
del 88% con garantía de pensión mínima y de 80% sin ella- por el incentivo que
se genera para cotizar solamente al final de la vida laboral, lo que explica que
se haya decidido focalizar esos recursos públicos en los sectores más pobres,
estos son los clasificados en los niveles 1 y 2 del Sisben.
Por último, señalan que en el RAIS existe un límite cuantitativo
similar que emana de la forma como se calcula el valor de la pensión; en este
régimen el valor de la mesada depende del capital acumulado, de manera que si
una persona ha reunido un capital suficiente para financiar una pensión de un
salario mínimo, no tiene necesidad de acudir a la pensión familiar, de lo que
se colige que la mesada de la pensión familiar siempre tendrá un valor inferior
a dos salarios mínimos mensuales en el RAIS.
2.3.4.
En este contexto, corresponde a la
Sala resolver los siguientes interrogantes: (i) si limitar la pensión
familiar en el RPM a las parejas de cónyuges o compañeros permanentes
clasificados en los niveles 1 y 2 del SISBEN, implica un desconocimiento del
principio de igualdad, al excluir a otras parejas que no están clasificadas en
esos niveles; (ii) si la ley estableció un tratamiento diferenciado
injustificado entre las parejas afiliadas al RPM y las afiliadas al RAIS,
puesto que solamente a las primeras se les exige estar clasificadas en los
niveles 1 y 2 para ser beneficiarias de la pensión familiar; y (iii) si
constituye un trato discriminatorio el que los beneficiarios de la pensión
familiar en el RPM solamente puedan reclamar una mesada de un SMLMV, mientras
que los titulares de la pensión de vejez en el mismo régimen tienen derecho a una
mesada de mayor valor de conformidad con su ingreso base de liquidación.
Para resolver estas preguntas, la
Sala se ocupará de los siguientes tópicos: (i) el alcance del principio
de igualdad previsto en el artículo 13 superior, (ii) la seguridad
social en pensiones en la Constitución, (iii) las características de los
regímenes pensionales consagrados en la ley 100, y (iv) la
jurisprudencia constitucional sobre distribución y focalización del gasto
social. A la luz de estas consideraciones, se examinarán los cargos formulados
por el demandante.
2.4.
EL PRINCIPIO DE IGUALDAD
2.4.1.  De acuerdo con el artículo 1º de la
Constitución, Colombia es un Estado Social de Derecho fundado en el respeto de
la dignidad humana, el trabajo, la solidaridad y la prevalencia del interés
general, entre otras características. A partir de esta disposición, la
jurisprudencia constitucional ha definido el Estado Social de Derecho como una
“(…) forma de organización política que tiene como uno de sus objetivos
combatir las penurias económicas o sociales y las desventajas de diversos
sectores, grupos o personas de la población, prestándoles asistencia y protección”[21].
Esta forma de organización política es guiada por varios principios entre los
que se destacan, de conformidad con el artículo 1º de la
Carta, la igualdad, la dignidad, el trabajo y la solidaridad. Es esta sección la
Sala se ocupará en particular del principio de igualdad.
2.4.2.  El artículo 13 de la
Constitución reconoce el principio de igualdad, el cual se manifiesta
en varias dimensiones, como se explicó de la siguiente forma en la sentencia
C-221 de 2011[22]:
“(…) (i) la
igualdad ante la ley, comprendida como el deber estatal de imparcialidad en la
aplicación del derecho frente a todas las personas; (ii) la prohibición
de discriminación, previsión que dispone que las actuaciones del Estado y los
particulares no deban, prima facie, prodigar tratos desiguales a partir
de criterios definidos como ‘sospechosos’ y referidos a razones de sexo, raza,
origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica; y (iii)
un mandato de promoción de la igualdad de oportunidades o igualdad
material, comprendido como el deber de ejercer acciones concretas destinadas a
beneficiar a los grupos discriminados y marginados, bien sea a través de
cambios políticos a prestaciones concretas.  A este mandato se integra la cláusula
constitucional de promoción de la igualdad, que impone al Estado el deber de
proteger especialmente a aquellas personas que por su condición económica,
física o mental, se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta, al
igual que sancionar los abusos que contra ellas se cometan.”
2.4.3.  A la luz de estas consideraciones, la
jurisprudencia constitucional ha señalado que un tratamiento diferenciado será
posible solamente cuando se observen los siguientes parámetros: (i) los
hechos o grupos comparados sean distintos o no se hallen en situaciones
comparables, o (ii) pese a la existencia de importantes similitudes
entre los grupos o situaciones objeto de comparación, la decisión de tratarlos
de manera diferente esté fundada en razones constitucionales[23].
2.4.4.
Para examinar si una medida legislativa o
administrativa contiene un tratamiento diferenciado que se aviene a los
anteriores criterios, la Corte ha venido acudiendo a la realización de
juicios de igualdad. Éstos constituyen un método de análisis que permite
determinar si el tratamiento diferente que un precepto dispensa a dos o más
supuestos de hecho o grupos, tiene una justificación que se ajuste a los
principios y valores constitucionales.[24]
En particular, los juicios de igualdad se centran en el
estudio de la naturaleza de la medida y las razones que el legislador tuvo para
optar por ella, el objetivo perseguido por la misma, y la relación entre la
medida y el objetivo buscado.
Sin
embargo, antes de aplicar un juicio de igualdad, es preciso examinar (i)
si las situaciones respecto de las cuales se alega un trato discriminatorio en
realidad son comparables, lo que exige la definición y justificación de
criterios de comparación[25];
y (ii) las competencias que tiene el Legislador en el campo en el que
tiene lugar la presunta diferenciación injustificada[26].
Este
último punto -ha precisado la Corte- es fundamental para determinar los niveles
de escrutinio con que debe aplicarse el juicio de igualdad. En términos
generales, esta Corporación ha identificado tres niveles de escrutinio:
En
primer lugar se encuentra el nivel leve –regla general-, aplicable por ejemplo
a medidas de naturaleza económica, tributaria o de política internacional, a
asuntos que implican una competencia específica definida por la
Constitución en cabeza de un órgano constitucional, o a casos en los que del
contexto normativo de la disposición demandada no se aprecie prima facie
una amenaza para el derecho o principio que se alega lesionado. En estos casos,
en atención al amplio margen de configuración del que goza el Legislador, el
juez debe verificar únicamente si el fin buscado y el medio empleado no están
constitucionalmente prohibidos, y si el medio escogido es idóneo para alcanzar
el fin propuesto.[27]
En
segundo lugar se halla el nivel intermedio, aplicable a medidas que implican la
restricción de un derecho constitucional no fundamental, casos en los que
existe un indicio de arbitrariedad que se refleja en la afectación grave de la
libre competencia, o acciones afirmativas, entre otros casos. Para superar este
nivel de escrutinio, el fin perseguido por la medida debe ser
constitucionalmente importante y el medio elegido debe ser efectivamente
conducente a alcanzar el fin.[28]
Por
último está el nivel estricto, aplicable a casos en los que está de por medio
una clasificación sospechosa como las enumeradas en el inciso 1º del artículo
13 superior, casos en los que la medida recae principalmente en personas en
condiciones de debilidad manifiesta, grupos marginados o discriminados,
sectores sin acceso efectivo a la toma de decisiones o minorías insulares y
discretas, casos en los que la medida que hace la diferenciación entre personas
o grupos prima facie afecta gravemente el goce de un derecho
constitucional fundamental, o casos en los que la medida que se examina crea un
privilegio. Cuando el juez aplica este nivel de escrutinio, debe examinar si el
fin perseguido es o no imperioso desde la perspectiva constitucional, y si el
medio escogido es necesario, es decir, no puede ser remplazado por un medio
alternativo menos lesivo en términos de principios y derechos constitucionales.[29]
2.4.5.
En resumen, a la luz del principio de
igualdad, son admisibles ciertos tratamientos diferenciados antes situaciones o
grupos razonablemente comparables, cuando existen razones constitucionales que
lo justifiquen,  las cuales puede ser evaluadas a través del juicio de
igualdad.
2.5.
LA SEGURIDAD SOCIAL
2.5.1.  El artículo 48 Superior dispone que la
seguridad social (i) es un servicio público de carácter obligatorio que
se debe prestar bajo la dirección, coordinación y control del Estado, con
sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, y (ii)
es a su vez un derecho fundamental, a cuyo cumplimiento se compromete el
Estado, en concordancia con varios instrumentos del bloque de
constitucionalidad[30].
Si bien es cierto este precepto señala algunos lineamientos de cómo
se debe garantizar el derecho y servicio público de la seguridad social, no
delimita su contenido. Para ello es necesario acudir al bloque de
constitucionalidad, a la Ley, a otros instrumentos internacionales y a la
jurisprudencia de esta Corporación, entre otros.
Según el artículo 25-1 de la
Declaración Universal de Derechos Humanos, “[t]oda persona tiene derecho (….)
a los seguros en caso de desempleo, enfermedad, invalidez, viudez, vejez y
otros casos de pérdida de sus medios de subsistencia por circunstancias
independientes de su voluntad”. Por su parte, el artículo 9 del Protocolo de
San Salvador dispone que toda persona tiene derecho (i) a que se le
proteja contra las consecuencias de la vejez y de la incapacidad que le
imposibiliten física o mentalmente para obtener los
medios para llevar una vida digna, (ii) mientras está trabajando, al
cubrimiento de al menos la atención médica y un subsidio en caso de accidentes
de trabajo o de enfermedad profesional, y (iii) en caso de embarazo, a
una licencia remunerada antes y después del parto.
Para la Sala se destaca la definición propuesta por el Comité de
Derechos Económicos, Sociales y Culturales –intérprete autorizado del PIDESC,
en adelante Comité DESC- en su observación general 19, porque recoge los
elementos más importantes de la regulación internacional. De acuerdo con este
documento:
“El derecho a la seguridad social incluye el derecho a obtener y
mantener prestaciones sociales, ya sea en efectivo o en especie, sin
discriminación, con el fin de obtener protección, en particular contra: a) la
falta de ingresos procedentes del trabajo debido a enfermedad, invalidez,
maternidad, accidente laboral, vejez o muerte de un familiar; b) gastos
excesivos de atención de salud; c) apoyo familiar insuficiente, en particular
para los hijos y los familiares a cargo.”[31]
En sentido similar, esta Corporación ha señalado que el derecho a la
seguridad social tiene como finalidad “(…) la cobertura de ciertas
contingencias como la incapacidad laboral, la muerte o la vejez ‘mediante
el reconocimiento de las pensiones y prestaciones que determine la Ley”[32].
2.5.2.
Para dar
cumplimiento a estos compromisos, a la luz de la normativa internacional, los
estados cuentan con un amplio margen de configuración, lo que significa que
tienen libertad para diseñar distintos mecanismos, siempre y cuando se dirijan
a asegurar el goce efectivo del derecho. En este sentido, la jurisprudencia de
esta Corporación ha recordado que tanto el PIDESC como el Comité DESC reconocen que los gobiernos de cada
estado gozan de discrecionalidad para definir los medios más apropiados de
acuerdo a las circunstancias, y que la obligación de adoptar medidas no exige
ni excluye el empleo de algún tipo específico de gobierno o de sistema
económico, siempre y cuando las medidas que se implementen estén orientadas de
forma deliberada y concreta a la realización de los derechos reconocidos en el
Pacto[33].
2.5.3.
No obstante, del
derecho internacional de los derechos humanos se desprenden varios aspectos
específicos en materia de seguridad social, que deben ser contemplados por nuestra
regulación interna en virtud del artículo 93 constitucional. Algunos de esos aspectos
son los que siguen:
Para comenzar, de conformidad con el artículo 9 del
PIDESC, los estados deben tomar las medidas adecuadas para establecer, con
carácter general, sistemas de seguros de vejez obligatorios con cobertura a
partir de una edad determinada –edad de jubilación-. Esta edad debe ser fijada
de manera flexible de acuerdo con las actividades desempeñadas y la capacidad
de las personas, y teniendo en cuenta factores demográficos, económicos y
sociales[34].
De igual forma, el PIDESC exige a los estados establecer,
dentro de los recursos disponibles, “(…) prestaciones de vejez no contributivas
u otras ayudas, para todas las personas mayores que, al cumplir la edad
prescrita fijada en la legislación nacional, por no haber trabajado o no tener
cubiertos los períodos mínimos de cotización exigidos, no tengan derecho a
disfrutar de una pensión de vejez o de otra ayuda o prestación de la seguridad
social y carezcan de cualquier otra fuente de ingresos”[35].
El Comité DESC, en su observación general
19, señaló además que los instrumentos diseñados en cada estado para asegurar
el goce efectivo del derecho a la seguridad social, deben reunir las siguientes
características: (i) disponibilidad de un sistema de seguridad social
que funcione y que garantice las prestaciones
correspondientes a los riesgos e imprevistos sociales frente a los que debe
proteger la seguridad social, con independencia de que esté compuesto de uno o
varios planes. Este sistema debe ser administrado o supervisado eficazmente por
las autoridades estatales, quienes además deben velar por su sostenibilidad a fin de que las generaciones presentes y futuras puedan ejercer el
derecho. (ii) Cobertura en las siguientes ramas de la seguridad social:
atención en salud, licencia remunerada por enfermedad, prestaciones para
adultos mayores, auxilio por desempleo, auxilio por incapacidad laboral
derivada de accidentes de trabajo, prestaciones familiares dirigidas a la
protección del niño y adultos dependientes, licencia remunerada de maternidad,
apoyo económico para las personas en situación de discapacidad, y prestaciones
para sobrevivientes y huérfanos. (iii) Previsión de prestaciones de un
importe suficiente para asegurar condiciones de vida adecuadas, en concordancia
con el principio de dignidad humana. (iv) Accesibilidad, característica
que a su vez demanda cobertura universal de los sistemas –sin discriminación y
con énfasis en los grupos más desfavorecidos o marginados-, proporcionalidad y
trasparencia de las condiciones de acceso y permanencia en los sistemas, costos
asequibles –por ejemplo de las cotizaciones-, escenarios de participación y de
difusión de información, y accesibilidad física.[36]
Finalmente, en la observación general No. 19, el
Comité DESC precisa que el contenido mínimo del derecho a la seguridad social,
que es obligación de los estados parte del PIDESC asegurar, es el siguiente:
“a) Asegurar el acceso a un sistema de seguridad social
que ofrezca a todas las personas y familias un nivel mínimo indispensable de
prestaciones que les permita obtener por lo menos atención de salud esencial,
alojamiento y vivienda básicos, agua y saneamiento, alimentos y las formas más
elementales de educación. Si un Estado Parte no puede proporcionar ese nivel
mínimo para todos los riesgos e imprevistos hasta el máximo de los recursos de
que dispone, el Comité recomienda que el Estado Parte, tras celebrar amplias
consultas, seleccione un grupo básico de riesgos e imprevistos sociales;
b) Asegurar el derecho de acceso a los
sistemas o planes de seguridad social sin discriminación alguna, en especial
para las personas y los grupos desfavorecidos y marginados;
c) Respetar y proteger los regímenes de
seguridad social existentes de injerencias injustificadas;
d) Adoptar y aplicar una estrategia y un
plan de acción nacionales en materia de seguridad social;
e) Adoptar medidas para aplicar planes de seguridad
social, en particular los destinados a proteger a las personas y los grupos
desfavorecidos y marginados;
f)
Vigilar hasta qué punto se ejerce el derecho a la seguridad social”[37] (Pies de
página eliminados).
2.5.4.
Adicionalmente, en
el caso colombiano, pese a que de conformidad con el artículo 48 en
concordancia con el artículo 365 superiores, el Legislador goza de libertad de
configuración en materia de seguridad social[38],
el texto superior también impone unos criterios mínimos a los que debe
sujetarse la regulación legal y reglamentaria; muchos de ellos son reflejo de
las exigencias internacionales.
En primer término, el artículo 48 de la
Carta indica que la seguridad social es un servicio público obligatorio que se
debe prestar bajo la dirección, coordinación y control del Estado. Esto
significa que este último adquiere una posición de garante de la adecuada
prestación del servicio, y que es su debe dirigir, vigilar y coordinador a
quienes intervienen en la prestación del mismo.
La misma disposición constitucional señala que la
prestación del servicio de seguridad social debe orientarse por los principios
de eficiencia, universalidad y solidaridad.
Según el principio de universalidad, el Estado
debe garantizar las prestaciones de la seguridad social a todas las personas,
sin ninguna discriminación, y en todas las etapas de la vida[39].
Por su parte, el principio de eficiencia requiere
la mejor utilización social y económica de los recursos humanos,
administrativos, técnicos y financieros disponibles, para que los beneficios a
que da derecho la seguridad social, sean prestados en forma adecuada, oportuna
y suficiente[40].
Finalmente, la solidaridad hace referencia a la práctica de
la mutua ayuda entre las personas, las generaciones, los sectores económicos,
las regiones y las comunidades. Este principio tiene dos dimensiones: de un
lado, como bien lo expresa el artículo 2 de la ley 100 de 1993, alude a que el
Estado tiene la obligación de garantizar que los recursos de la seguridad
social se dirijan con prelación hacia los grupos de población más pobres y
vulnerables; de otro, exige que cada cual contribuya a la financiación del
sistema de conformidad con sus capacidades económicas, de modo que quienes más
tienen deben hacer un esfuerzo mayor[41].
En este orden de ideas, la solidaridad se encuentra ligada a la realización del
principio de igualdad en su dimensión material.
El inciso tercero del artículo 48 de la
Carta también obliga al Estado, con la participación de los particulares, a extender
de forman progresiva la cobertura de la seguridad social. La cobertura, ha
precisado este Tribunal, se refiere tanto a la ampliación de la afiliación a
los subsistemas –con énfasis en los grupos más vulnerables-, como al aumento del
tipo de riesgos cubiertos y de prestaciones otorgadas[42].
A su turno, el inciso quinto ibídem prohíbe destinar o
utilizar los recursos de las instituciones de la seguridad social para fines
diferentes a ella, lo que ha sido interpretado por esta Corporación como una
destinación específica de los recursos de la seguridad social.
En materia específicamente de pensiones, el inciso
sexto del artículo en comento ordena al Legislador definir medios para mantener
el poder adquisitivo de las pensiones. Por su parte, el acto legislativo 01 de
2005 –que adicionó el artículo 48 de la
Constitución- dispone las siguientes obligaciones del Estado, entre otras, las
cuales constituyen un parámetro al que debe sujetarse toda regulación: (i) asegurar
la sostenibilidad financiera del sistema pensional, (ii) respetar los
derechos adquiridos con arreglo a la ley, (iii) garantizar el pago de la
deuda pensional a cargo del Estado, (iv) abstenerse de dejar de pagar,
congelar o reducir el valor de las mesadas de las pensiones reconocidas
conforme a Derecho, (v) abstenerse de reconocer pensiones que tengan en
cuenta factores distintos a aquellos sobre los que cada persona haya efectuado
sus cotizaciones, (vi) garantizar que las pensiones sean de al menos un
SMLMV, y (vii) a partir del 31 de julio de 2010, no pagar
pensiones con mesadas superiores a 25 SMLMV con cargo a recursos de naturaleza
pública.
2.5.5.
En suma, la
seguridad social es un derecho fundamental y un servicio público cuya
obligatoria prestación debe asegurar el Estado. A grandes rasgos, este derecho
exige la existencia de sistemas de seguridad social que brinden protección
frente a (i) la falta de ingresos debida a  enfermedad, invalidez, maternidad, accidente laboral,
vejez o muerte de un familiar; (ii) gastos excesivos de atención de
salud; (iii) apoyo familiar insuficiente, en particular para los hijos y
los familiares dependientes. Tal sistema, además de estar disponible, debe
caracterizarse por prever prestaciones de importe suficiente para asegurar a
los beneficiarios una vida digna, ofrecer cobertura universal –pero con énfasis en los grupos más
desfavorecidos o marginados-, contar con reglas proporcionales y trasparentes
de acceso y permanencia, contemplar costos asequibles, así como escenarios de
participación y de difusión de información, y ser accesible físicamente. El Legislador
tiene libertad para diseñar mecanismos orientados a la realización del derecho
a la seguridad social, siempre y cuando se sujete a los anteriores parámetros, y
asegure efectivamente como mínimo los contenidos básicos de aquél.
2.6.
EL SISTEMA DE
PENSIONES PREVISTO EN LA LEY 100 COMO DESARROLLO DE LA
SEGURIDAD SOCIAL
2.6.1.
En desarrollo del
artículo 48 superior, el Legislador adoptó la ley 100 de 1993, con el propósito
de introducir un sistema unificado de seguridad social para brindar cobertura
integral frente a las contingencias mencionadas en la sección anterior,
especialmente las que menoscaban la salud y la capacidad económica[43].
2.6.2.
El nuevo sistema de
pensiones está dirigido además a remediar varios de los problemas que
caracterizaban el modelo estructurado en las leyes 6 de 1945 y 90 de 1946, y
sus reformas posteriores. Dichas leyes habían dispuesto la obligatoriedad de la
afiliación de los trabajadores públicos y privados a un seguro social,
financiado inicialmente en un modelo tripartita de aportes de los trabajadores,
empleadores y el Estado[44],
y administrado por diversos entes: en el sector público, por cajas de previsión
social y en el sector privado, por el Instituto de Seguros Sociales y algunas
cajas de previsión privadas.
El
modelo presentaba varios problemas de orden financiero, administrativo y de
cobertura. Al respecto, la sentencia C-258 de 2013[45] relató:
“A pesar de los beneficios de la formalización de un sistema de
seguridad social en pensiones, después de 20 años de funcionamiento empezaron a
verse las dificultades del mismo, tal y como estaba concebido. Los estudios han
señalado que fueron varias las causas de la necesidad de un replanteamiento.
Así, ‘si bien la implementación del RPM trajo beneficios a una parte de la
población y creó las bases para el desarrollo del sistema pensional, después de
veinte años de funcionamiento el esquema comenzó a mostrar señales de
insostenibilidad financiera, baja cobertura e inequidad, originadas
principalmente en cinco factores: (i) la tasa de cotización no se incrementó
gradualmente como se había previsto desde el principio; (ii) el Estado
incumplió su parte de la cotización; (iii) los excesivos beneficios, relativos
a los aportes; (iv) la existencia de una amplia gama de regímenes especiales y
de cajas administradoras; y (v) el cambio demográfico, que implicó menores
aportes (cada vez menos jóvenes) y mayores gastos (la gente vivía más años).
Todos estos elementos propinaron una estocada certera a la sanidad financiera
del sistema, fenómeno que se hizo evidente cuando la gente empezó a llegar a la
edad de pensión. El sub-sistema encargado de administrar las pensiones de los
trabajadores privados se constituía con aportes de los empleadores, empleados y
del gobierno (es decir, de impuestos generales). Las contribuciones iniciales
debían representar 6% del salario (1.5% pagado por el afiliado, 3% por el
empleador y 1.5% por el Estado/contribuyente) y, según cálculos actuariales
hechos en ese momento, deberían aumentar 3 puntos cada 5 años hasta alcanzar
22% en 1993 (Gráfico 1). A raíz del incumplimiento de los pagos que
correspondían al Estado, las contribuciones se establecieron inicialmente en
4.5% y sólo se incrementaron a 6.5% en 1985 (2/3 a cargo del empleador, 1/3 a
cargo del empleado). La creciente diferencia entre la tasa efectiva y la
programada llevó a que se marcara, desde un inicio, la insostenibilidad del régimen
administrado por el ISS y a que, con el tiempo, el pasivo pensional (que,
además, no se conocía) se hiciera cada vez mayor. Adicionalmente, el aporte de
los trabajadores públicos era muy bajo. Aunque variaba entre diferentes cajas,
el Estado financiaba la mayor parte de la contribución.’ [46]“
Para
solucionar parte de estos problemas, la ley 100 implementó un sistema integrado
de seguridad social, sin abandonar el RPM que había sido estructurado en la normativa
anterior. En particular, con la ley 100 se buscó: (i) fortalecer la
sostenibilidad financiera del sistema de pensiones, (ii) aumentar su
cobertura, especialmente frente a los más vulnerables, (iii) mejorar la
eficiencia en el manejo de los recursos, y (iv) adecuar
la edad de retiro a las nuevas condiciones demográficas y de esperanza de vida
del país, entre otros.
2.6.3.
En materia de pensiones, la ley 100 estableció
dos regímenes con características diferentes y autónomas, sin perjuicio de la
continuidad de algunos regímenes especiales y exceptuados; estos regímenes son
el de prima media con prestación definida (RPM) y el de ahorro individual con
solidaridad (RAIS).
2.6.3.1.
El primero de estos regímenes fue
caracterizado de la siguiente forma en la sentencia C-623 de 2004[47]:
“Por una parte, el régimen solidario de
prima media con prestación definida, cuya característica esencial consiste
en la realización aportes para la obtención de una pensión de vejez, invalidez
o de sobrevivientes, previamente definidas en la ley, a favor de sus afiliados
o beneficiarios, independientemente del monto de las cotizaciones acumuladas,
siempre que se cumplan con los requisitos legales, tales como: edad, número de
semanas cotizadas y períodos de fidelidad. En todo caso, ante el incumplimiento
de los citados requisitos, los afiliados o beneficiarios tienen derecho a
reclamar una prestación indemnizatoria (también llamada: indemnización
sustitutiva).
En este régimen, los aportes de los afiliados y sus rendimientos
constituyen un fondo común de naturaleza pública, que garantiza el pago de las
prestaciones de quienes tengan la calidad de pensionados, así como, los gastos
de administración y la constitución de reservas para asegurar el pago de
futuros acreedores pensionales.
Su administración se encuentra a cargo del Instituto de Seguros
Sociales (ISS), quien a través del Estado garantiza el pago de los beneficios
pensionales a que puedan tener derechos (sic) los afiliados y beneficiarios.
Sin embargo, es posible que transitoriamente sea administrado por cajas, fondos
o entidades del sector público o privado, en virtud de lo previsto en la
Ley 100 de 1993 y demás normas concordantes.
13. El manejo técnico-financiero del
régimen solidario de prima media con prestación definida, se encuentra sujeto
al denominado: cálculo actuarial. Este consiste en proyectar la
suficiencia material de los recursos presentes, cotizaciones futuras y de sus
posibles rendimientos, para asegurar el pago de los beneficios pensionales a
quienes puedan llegar a tener dichos derechos, en todos los casos previstos en
la ley.
Dicho cálculo actuarial depende no sólo de la alteración del monto
de las cotizaciones, sino también -entre otros- de la existencia de: (i) períodos
de fidelidad, como cuando se exige haber cotizado un determinado porcentaje
de tiempo para tener derecho a un beneficio pensional; (ii) períodos de
carencia, es decir, permanecer durante un preciso espacio de tiempo por
expresa disposición legal, en un régimen pensional concreto, sin hacer uso del
derecho de traslado; (iii) tasas de cotización, o en otras palabras,
porcentajes mínimos que deben excluirse de los ingresos bases de cotización, en
aras de contribuir al financiamiento del sistema integral de seguridad social
en pensiones; y en últimas, (iv) aumentos de edades, semanas de cotización o de
otras expectativas legítimas para adquirir los beneficios pensionales.
El movimiento de cualesquiera de dichas variables tiene como
resultado alterar el cálculo actuarial y, por ende, asegurar en un futuro el
compromiso del Estado para con sus potenciales pensionados.
En todo caso, cuando la deficiencia financiera del sistema impide su
sostenibilidad, es el Estado el llamado a través subsidios implícitos a
asegurar el pago oportuno y el reajuste periódico de las pensiones legalmente
reconocidas (C.P. art. 53)[48].
Para poder cumplir con dicho compromiso, se pueden adoptar medidas sobre el
mismo sistema pensional, por ejemplo, racionalizando los beneficios
pensionales, o en su lugar, alterando la composición del presupuesto general de
la Nación, bien sea reduciendo otros gastos del sector público, o
eventualmente, aumentado el endeudamiento fiscal.”
2.6.3.2.
Sobre las características del RAIS, también
se destaca la siguiente descripción de la sentencia C-623 de 2004:
“15. A la par del régimen solidario de prima media con
prestación definida, el legislador creó, reguló y desarrolló el denominado
régimen de ahorro individual con solidaridad. En esencia, se trata de un
régimen cuya administración se otorgó a los particulares a través de la creación
de Sociedades Administradoras de Fondos de Pensiones y/o Sociedades
Administradoras de Fondos de Pensiones y de Cesantías (A.F.P.), debidamente
autorizadas por la
Superintendencia Bancaria.
En este régimen, los afiliados acumulan en una cuenta individual las
cotizaciones obligatorias y voluntarias, los bonos pensionales y los subsidios
del Estado - si a ellos hubiere lugar[49]
-, en aras de garantizar el acceso a una pensión de vejez, invalidez o de
sobrevivientes, a favor de sus afiliados o beneficiarios, cuando el monto
acumulado de capital y sus correspondientes rendimientos, permitan proceder a
su reconocimiento, teniendo en cuenta la edad a la cual decida retirarse el
afiliado, la modalidad de la pensión, así como de las semanas cotizadas y la
rentabilidad de los ahorros acumulados. En todo caso, ante el incumplimiento de
los citados requisitos, los afiliados o beneficiarios tienen derecho a reclamar
la devolución de sus aportes o saldos.
Las cotizaciones de los afiliados y sus rendimientos constituyen una
cuenta individual de naturaleza privada, que es administrada por la entidad que
designe o escoja libremente el trabajador, en desarrollo de un mercado de libre
competencia. Desde esta perspectiva, los afiliados pueden seleccionar y
trasladarse libremente entre entidades administradoras y optar por la
aseguradora con quien contratar las rentas y pensiones.
Es pertinente destacar que del monto total de las cotizaciones, un
porcentaje se capitaliza en las cuentas individuales y el resto se destina al
pago de primas de seguros de invalidez y muerte, así como a cubrir los costos
de administración del fondo. Adicionalmente, en aras de garantizar la
rentabilidad de este régimen, el conjunto de cuentas individuales constituye un
“fondo de pensiones” como patrimonio autónomo e independiente del de las
sociedades administradoras Sobre dicho fondo, las entidades administradoras
garantizan una rentabilidad mínima, la cual se distribuye entre las cuentas
individuales, a prorrata de las sumas acumuladas en cada una de ellas y de la
permanencia de las mismas durante el respectivo período (Ley 100 de 1993,
artículo 101).
A pesar de la diversidad en el manejo de los recursos y de las
características particulares y disímiles de cada régimen, al igual que sucede
en el régimen solidario de prima media con prestación definida, en el régimen
de ahorro individual con solidaridad, el Estado asume el papel de garante, en
desarrollo del artículo 48 del Texto Superior. En esos términos, la ley dispone
que el Estado tiene la obligación de asegurar el monto de los ahorros y el pago
de las pensiones por intermedio del Fondo de Garantías de Instituciones
Financieras (FOGAFÍN).”
2.6.3.3.
En ambos regímenes se presenta una
cofinanciación estatal; no obstante, existen importantes diferencias en cuanto
a la destinación de los subsidios públicos. Mientras en el RAIS los subsidios
se dirigen a la población que no alcanza a obtener un ahorro que asegure una
pensión de al menos 1 SMLMV, en el RPM, los recursos públicos se destinan a
asegurar que el valor de todas las pensiones corresponda al que resulte de
aplicar las reglas de liquidación respectivas. Por tanto, como se resaltó en la
sentencia C-258 de 2013, este último esquema puede generar el efecto contrario
a los fines distributivos del Estado Social de Derecho, cuando la mayor parte
de los recursos públicos se orientan a financiar, no las pensiones de los más
pobres y necesitados, sino las mesadas más altas del sistema.
2.6.4.
La implementación de la ley 100 de 1993 no
alivió todos los problemas del sistema de seguridad social en pensiones. Las
dificultades de financiación y baja cobertura continuaban a principios del año
2003, razón por la cual se expidió la ley 797 cuyo objeto fue fortalecer
financieramente al sistema, para lo cual amplió el número de personas obligadas
a cotizar –se incluyeron los trabajadores independientes-, limitó la
posibilidad de traslado entre regímenes, estableció que los afiliados deberían
permanecer al menos cinco años en un régimen antes de poder trasladarse al otro,
e incrementó las semanas de cotización necesarias para pensionarse en el RPM a
partir del 1° de enero del año 2005.
En 2003 también se aprobó la ley 860 de 2003, la cual varió los
requisitos para el reconocimiento de la pensión de invalidez.
Para el año 2005, los problemas seguían siendo graves y
apremiantes; sobre las dificultades que persistían se explicó lo siguiente en
la sentencia C-258 de 2013:
“Para el año 2005, fecha de promulgación
del Acto Legislativo 1 de 2005, Colombia tenía el cuarto pasivo pensional más
alto del mundo con un 170 % del Producto Interno Bruto (PIB)[50] con un nivel
de cobertura muy bajo que correspondía al 23% de las personas mayores de 60
años[51].
Del mismo modo, la reforma legislativa se justificaba ya que las cifras
macroeconómicas indicaban que en Colombia el número de afiliados era de 11.5
millones de personas, de los cuales solamente eran cotizantes activos 5,2
millones, frente a una población económicamente activa de 20,5 millones de
personas. Estas cifras daban lugar a que el número de pensionados en Colombia
alcanzara solo a un millón de personas, frente a cuatro millones de personas en
edad de jubilación[52].”
En este
escenario se promulgó el acto legislativo 01 de 2005, cuyo objetivo principal
fue homogeneizar los requisitos y beneficios
pensionales en aras de garantizar
la sostenibilidad financiera y la equidad del sistema.
En materia de ampliación de la cobertura de la seguridad social en
pensiones en términos de población –una de las principales deficiencias
detectadas antes de la adopción de la ley 100 y que como muestran las citas
anteriores aún persiste-, también se han adoptado reformas que se focalizan en
la población en mayor condición de vulnerabilidad socioeconómica. Por ejemplo, la
ley 797 de 2003 creó el Fondo de Solidaridad Pensional “(…) destinado a ampliar
la cobertura mediante el subsidio a los grupos de población que, por sus
características y condiciones socioeconómicas, no tienen acceso a los sistemas
de seguridad social, tales como trabajadores independientes o desempleados,
artistas, deportistas, madres comunitarias y discapacitados” –artículo 2-. El
Fondo cuenta además con una subcuenta destinada específicamente a las personas
en situación de indigencia o pobreza extrema, a quienes se dispone suministrar
un subsidio económico.
2.6.5.
Para terminar, la
Sala recuerda que dadas las características diferenciadas y la autonomía de
los regímenes de pensiones contemplados en la ley 100, así como el principio de
libre elección, esta Corporación ha señalado que sus beneficios y reglas no
pueden ser fácilmente materia de comparación a la luz del principio de
igualdad. Al respecto, se destaca el siguiente aparte de la sentencia C-086 de
2002[53]:
“De manera, que no puede haber desconocimiento del derecho a la
igualdad en el caso de las normas acusadas pues la
Ley 100 de 1993 contiene una regulación diferente para cada uno de los regímenes
pensionales, apoyada en el principio de la libre elección que permite a los
afiliados escoger el subsistema que más se ajuste a sus necesidades, de tal
suerte que el futuro pensionado se somete por su propia voluntad a un conjunto
de reglas diferentes para uno y otro régimen, y simplemente se hará acreedor a
los beneficios y consecuencias que reporte su opción.”
2.7.
JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL SOBRE LA
ASIGNACIÓN PRIORITARIA DEL GASTO SOCIAL A LAS PERSONAS EN SITUACIÓN DE MAYOR
VULNERABILIDAD SOCIOECONÓMICA
2.7.1.
El Estado Social de Derecho supone un compromiso
de todos los poderes públicos y la sociedad con la garantía de unas condiciones
de subsistencia dignas para todas las personas, particularmente las de los sectores
más débiles y vulnerables[54].
Para ello la Constitución prevé diversas herramientas como la promoción de la
iniciativa privada, la intervención del Estado en la economía, la prestación de
servicios públicos, la provisión de servicios sociales y el otorgamiento de auxilios
y subsidios.
2.7.2.
La jurisprudencia constitucional ha
reconocido que para distribuir el gasto social[55]
requerido para dar cumplimiento a ese compromiso, en vista de las dificultades
administrativas y financieras que se deben enfrentar, es razonable que el Legislador
y los responsables del diseño de políticas públicas den prioridad a las
personas en mayor grado de vulnerabilidad socioeconómica y acudan para el
efecto a instrumentos de focalización[56].
Por ejemplo, en materia de salud, la
Corte ha señalado que se aviene al principio de igualdad la selección de los
beneficiarios del régimen subsidiado por medio de la clasificación del Sisben,
un sistema de información diseñado por el Gobierno Nacional –específicamente
por el Consejo Nacional de Política
Económica y Social (Conpes)- para identificar
a las familias potenciales beneficiarias de programas sociales. A juicio de la
Corte, en vista de la limitada cantidad de recursos disponibles para el
desarrollo de los programas sociales y la gran cantidad de personas que
requieren de ellos, es razonable que la inversión de los recursos públicos priorice
a la población en mayor situación de desventaja por razones socioeconómicas o
de otra índole[57].
Al respecto, se destaca el siguiente aparte de la sentencia T-177 de 1999[58]:
“(…) El alto índice de pobreza que presenta el país, hace que los
recursos disponibles para la asistencia social sean insuficientes para atender
a toda la población económicamente desfavorecida y, por tal razón, la inversión
de los recursos públicos ha de centrarse en la población más necesitada, garantizando
a todos los que comparten la condición de desposeídos, igual oportunidad para
obtener los subsidios escasos.”
En el escenario de los subsidios para proteger el mínimo vital de
los adultos mayores, esta Corporación ha considerado razonable que los esfuerzos
estatales se concentren en la población en situación de mayor pobreza. Por
ejemplo, en la sentencia C-152 de 1999[59],
la Corte declaró exequible un precepto que autorizaba al Ministerio de la
Cultura, cancelar a la entidad administradora de pensiones a la que se
encontrara afiliado un gestor o creador cultural que al cumplir los 65 años no
cumpliera los requisitos para reclamar una pensión de vejez, las sumas
requeridas para completar las cotizaciones para acceder a dicha prestación[60]. Para la
Corporación, en vista de la importancia de la cultura y de los fines sociales
del Estado, es constitucionalmente válido la creación de este tipo de
subvenciones para sectores de la población que han dedicado su vida al
desarrollo cultural y que cuando llegan a la vejez, no cuentan con protección
para su mínimo vital[61].
De forma similar, en la sentencia C-1036 de 2003[62], este
Tribunal concluyó que constituye una medida proporcionada desde el punto de
vista de la igualdad, la creación de un subsidio económico dirigido a los
excombatientes de la guerra contra Corea y el conflicto con Perú en estado de
indigencia. Para la Corte se trata de una medida afirmativa (i) orientada
a lograr un fin constitucionalmente importante: brindar especial protección a
un grupo de personas en situación de debilidad manifiesta, (ii) idónea
para lograr ese fin, pues representa un significativo alivio para esas
personas, y (iii) razonable, en tanto sus destinatarios son
efectivamente personas que no cuentan con medios necesario para subsistir, de
modo que existe una razón justificada de diferenciación frente a los demás
veteranos de los referidos conflictos.
Por razones similares, en la sentencia C-221 de 2011[63], la
Corte también declaró ajustada a la Carta una disposición que contempla un
estímulo económico a favor de las glorias del deporte de escasos recursos y en
edad de jubilación. Para el Tribunal, el auxilio aludido no se opone sino que
desarrolla el artículo 13 superior, ya que constituye una medida de protección
a favor de un grupo en situación de desventaja, y supera las exigencias del
juicio intermedio de igualdad, pues (i) persigue finalidades importantes
desde la óptica constitucional, como el fomento del deporte y la protección de
una población en situación de desventaja, y (ii) emplea un medio
adecuado para cumplir esos fines.
Finalmente, en sentencias como la
T-523 de 2006[64]
y la T-348 de 2009[65],
la Corte ha considerado razonable la selección de los beneficiarios de los
programas de subsidios para adultos mayores, por medio del Sisben.
Otros ámbitos en los que este Tribunal ha avalado la focalización
del gasto social en los sectores en mayor desventaja socioeconómica son la
asistencia a los pequeños productores agrícolas[66] y los
subsidios de vivienda[67].
2.7.3.
Siguiendo el mismo razonamiento, esta
Corporación ha declarado inconstitucionales preceptos que otorgaban auxilios o
permitían la entrega de recursos estatales a grupos en condición socioeconómica
favorable, en perjuicio de los más necesitados.
En este sentido, se destaca la sentencia C-289 de 2009[68], en la que
se declaró inexequible un proyecto de ley objetado por el Gobierno que buscaba
crear un subsidio mensual de dos SMLMV para todos los veteranos de las guerras
con Corea y Perú que devengaran pensiones inferiores a cinco SMLMV. A juicio de
la Corte, este tipo de subsidios deben otorgarse a grupos de personas que
situación de necesidad –por ello en la sentencia C-1036 de 2003 se declaró
exequible un subsidio similar pero para veteranos en situación de indigencia-,
requisito que no se reunía en ese caso, pues el criterio de recibir una pensión
inferior a 5 SMLMV no da cuenta del estado de necesidad de los veteranos. Adicionalmente,
la Corporación estimó que el mérito no es un criterio suficiente para conceder
el subsidio, ya que otros servidores públicos con carreras también meritorias
no pueden gozar de tales incentivos[69].
Por estas razones, la Corte concluyó que el proyecto de ley lesionaba los
artículos 13 y 355 –que prohíbe las donaciones estatales sin contrapartida- de la
Constitución.
También es importante citar la reciente sentencia C-258 de 2013[70], en la que
se examinó la constitucionalidad del artículo 17 de la ley 4 de 1992, que
contemplaba reglas favorables en materia pensional para congresistas y otros
altos servidores públicos. La Corte declaró inexequibles las expresiones “durante el último año y por todo concepto“ y “Y se aumentarán en
el mismo porcentaje en que se reajuste el salario mínimo legal”, y exequible el resto del precepto, en el entendido, en términos
generales, que los congresistas y demás beneficiarios del régimen especial aludido
deben someterse a las reglas generales de pensiones previstas en la ley 100 y
el acto legislativo 01 de 2005. A juicio de la
Corte, resultaba desproporcionado desde el punto de vista de los principios de
igualdad y solidaridad, y del derecho a la seguridad social, que un grupo de
personas con una posición ventajosa en la sociedad recibiera un trato
privilegiado con cargo en gran medida a los subsidios públicos implícitos en el
régimen pensional. Por esta razón se dispuso que los ahorros que se generaran
en virtud del ajuste de las reglas pensionales, deberían emplearse en la
ampliación de la cobertura del sistema de pensiones con énfasis en los grupos
con mayor vulnerabilidad socioeconómica.
2.7.4.
Como se puede apreciar, la
Corte ha considerado razonable el acudir a herramientas como el Sisben para
seleccionar a los beneficiarios de programas sociales y subsidios estatales, y
priorizar la distribución de los recursos públicos entre los más pobres,
débiles y vulnerables. No obstante, este Tribunal ha llamado la atención sobre
la necesidad de que tales instrumentos (i) no se centren exclusivamente
en la medición de aspectos económicos asociados a la calidad de vida, sino que
también tengan en cuenta otros criterios de vulnerabilidad socioeconómica como
las enfermedades graves o catastróficas, el embarazo y las situaciones de
discapacidad[71];
(ii) se basen en criterios objetivos, proporcionados y razonables; (iii)
sean públicos y transparentes; y (iv) prevean instrumentos que
permitan a los interesados conocer los resultados de la clasificación y
controvertir oportunamente las decisiones[72].
Sobre el primer aspecto, en la sentencia T-177 de 1999[73], esta
Corte llamó la atención sobre la imposibilidad del Sisben en ese momento de
identificar la vulnerabilidad socioeconómica asociada a enfermedades como el
Sida, pues se centraba exclusivamente en factores económicos como el empleo, el
ingreso y las condiciones de la vivienda. Esta Corporación observó que los
criterios a los que acudía el Sisben en aquel entonces no permitían identificar
quienes tenían más factores de riesgo de sufrir una enfermedad, quienes
padecían una patología sin diagnóstico, o quienes tenían una enfermedad y no
podían costear el tratamiento, aspectos relevantes para identificar los beneficiarios
del régimen subsidiado de salud[74].
En otras palabras, se concluyó que el diseño del Sisben de aquel entonces no
permitía identificar factores de vulnerabilidad en salud muy importantes y que deben
ser tenidos en cuenta para seleccionar los beneficiarios del régimen
subsidiado, razón por la cual se ordenó al Conpes revisar el diseño del mecanismo
y tener en cuenta tales aspectos.
Posteriormente, en la sentencia T-1083 de 2000[75], la
Corporación también observó que el diseño del Sisben vigente en aquel momento no
tomaba el embarazo o la existencia de un niño menor de un año sin protección en
salud, como criterios relevantes para la clasificación socioeconómica de las
familias encuestadas, lo que imponía una barrera de acceso a las mujeres
embarazadas y niño menores de un año al régimen subsidiado de salud[76]. Sobre la
vulnerabilidad socioeconómica que genera el embarazo, la
Sala Tercera de Revisión sostuvo:
“(…) Así por ejemplo, nadie duda hoy que el estado de
embarazo puede implicar injustas e ilegítimas consecuencias, como el despido o
la imposibilidad de acceder a un nuevo puesto de trabajo, todo lo cual tiene
como consecuencia un aumento en la dificultad para que la mujer pueda
procurarse los medios adecuados de cuidado y protección. En estas condiciones,
no sólo para proteger la opción de la maternidad, los derechos de la criatura y
la integridad familiar, sino como desarrollo elemental del principio de
solidaridad social, resulta fundamental la valoración de la circunstancia
mencionada cuando se trata del diseño de políticas sociales de salud dirigidas
a la población más pobre y vulnerable.”
Por estas razones, se ordenó al Gobierno Nacional y al Conpes
incluir dentro de los criterios relevantes para la selección de beneficiarios
del régimen subsidiado de seguridad social en salud, el estado de embarazo de
la mujer y la existencia de niños menores de un año sin protección en salud.
De la sentencia T-1083 de 2000 se destacan además otras dos
consideraciones. En primer lugar, se indicó que, sin desconocer la competencia
del Legislador y de las autoridades administrativas para el diseño de los
mecanismos de selección, derivada del principio democrático, el juez de tutela
puede inaplicar sus reglas y previsiones en virtud de la excepción de inconstitucionalidad,
cuando advierta –a simple vista- que se fundamentan en criterios
inconstitucionales. En segundo lugar, se resaltó la importancia de que los
mecanismos de selección y priorización sean objetivos, públicos y
transparentes, y contemplen herramientas que permitan a los interesados conocer
y controvertir oportunamente sus resultados[77].
Sobre
el mandato constitucional de que los procesos de selección aseguren el
principio de igualdad, son relevantes las sentencias C-423 de 1997[78] y C-507 de
2008[79].
En la primera, con ocasión de una demanda contra el artículo 1º de la ley 264
de 1996 que otorgaba prioridad a los reservistas del Ejército, la
Armada y la Policía en los programas de reforma agraria y de vivienda de
interés social impulsados por el Gobierno Nacional[80], la
Corporación precisó que para distribuir subsidios o bienes estatales se debe
atender al principio de igualdad, el cual exige en el escenario de bienes
limitados: (i) asegurar que todas las personas interesadas tengan
iguales posibilidades de acceder al proceso de identificación de los
beneficiarios, (ii) realizar la distribución de los bienes acatando los
procedimientos establecidos, y (iii) adoptar criterios de distribución
que respondan a las características propias de los bienes o medios por repartir,
y a las necesidades o aspiraciones que éstos satisfacen. También se reconoció
que todo proceso de selección implica realizar diferenciaciones, pero que estas
no puede ser objeto de reproche constitucional, salvo que conlleven
discriminaciones inaceptables[81].
En la segunda providencia -C-507 de 2008-, al examinar una demanda
contra el artículo 10 de la ley 1151 de 2007 que autorizaba al Gobierno
Nacional a otorgar apoyos económicos en el marco de cualquier política pública
a ciertas personas naturales[82],
la Corte recordó que los mecanismos de selección de los destinatarios de
auxilios o subsidios públicos dirigidos a la realización de derechos sociales,
entre otros, deben observar el principio de igualdad, para lo cual deben
fundamentarse en criterios objetivos, proporcionados y razonables. La
Corporación sostuvo:
“(…) tanto la Corte como la doctrina y la jurisprudencia
internacional han encontrado que las medidas distributivas o de satisfacción de
derechos sociales o incentivos económicos, que se adopten como resultado de un
proceso que no respete el principio de igualdad o que pueda terminar generando
privilegios constitucionalmente injustificados son, en principio,
inconstitucionales. Tales medidas no sólo vulnerarían el artículo 13 de la
Carta sino los artículos 2.2 y 3 del PIDESC.[83]
La
obligación de respetar el principio de igualdad reduce de manera considerable
la discrecionalidad del Estado a la hora de asignar recursos públicos. En este
sentido, si parte de los recursos escasos que deben ser destinados para
promover la igualdad real y efectiva y evitar las violaciones constantes de los
derechos de millones de colombianos que deben vivir por debajo de la línea de
pobreza, se destina a un sector determinado o a un sólo segmento de la
población, en natural detrimento de otro, las autoridades competentes deberán
demostrar que la medida respeta el principio de igualdad y no está destinada a
generar privilegios.
En
consecuencia, en aplicación de la doctrina reiterada de esta Corte, cualquier
autorización para asignar recursos escasos debe asegurarse de que el proceso se
soporte en argumentos objetivos, razonables y proporcionados.”
En suma, los instrumentos de selección de los beneficiarios de los
programas sociales del Estado y que sirven para la priorización de la
asignación del gasto público social deben (i) contemplar diversos factores
de vulnerabilidad socioeconómica y no concentrarse exclusivamente en criterios
asociados al ingreso; (ii) fundamentarse en criterios objetivos
proporcionados, públicos y transparentes, que aseguren a todos los interesados
la posibilidad de participar en el proceso de selección en igualdad de
condiciones, y (iii) prever instrumentos que permitan a los interesados conocer
los resultados de la clasificación y controvertir oportunamente las decisiones.
2.7.5.
Finalmente, como se recordó en la
sentencia T-441 de 2006[84],
el uso de criterios de vulnerabilidad socioeconómica para priorizar la
distribución del gasto social, debe entenderse como una herramienta al servicio
de la aplicación progresiva de los contenidos prestacionales de los derechos
fundamentales[85],
en particular los derechos económicos, sociales y culturales, por su puesto una
vez se han garantizado sus contenidos mínimos.
En efecto, la Sala reitera que uno de los compromisos
fundamentales del Estado Social de Derecho es asegurar unas condiciones de
subsistencia digna a todas las personas; para ello el gasto público social
cumple un papel fundamental. Dada las limitaciones administrativas y
financieras, es razonable que se priorice en la distribución de esos recursos a
aquellos en mayor situación de vulnerabilidad socioeconómica, situación que
suele ser denominada como de extrema pobreza. Sin embargo, la priorización debe
entenderse como una primera medida en la ampliación progresiva de los servicios
públicos y sociales.
En este orden de ideas, el compromiso del Estado Social de Derecho
no puede entenderse circunscrito exclusivamente a las personas en situación de
extrema pobreza. En concordancia con la titularidad universal de los derechos
fundamentales, el Estado Social de Derecho debe perseguir que todas las
personas tengan condiciones de vida digna, bien a través de su intervención
directa, de la promoción de la iniciativa privada o mediante asociación con los
particulares, según las particularidades de cada área de intervención.
Ahora bien, es cierto que la priorización de las personas en mayor
situación de vulnerabilidad socioeconómica es razonable dadas las limitaciones
ya señaladas; sin embargo, no puede perderse de vista que los demás individuos
en situación de vulnerabilidad socioeconómica también requieren del apoyo
estatal; sin él es muy probable que también caigan en extrema pobreza[86]. Este
hecho demanda que el Estado se ocupe de ese grupo e implemente políticas
diferenciadas dirigidas a atender las particularidades de su situación de
vulnerabilidad.
2.8.
ORIGEN Y CONTENIDO NORMATIVO DE LOS
PRECEPTOS DEMANDADOS
2.8.1.
El demandante solicita que se declaren
inexequibles los siguientes literales del artículo 151C
de la ley 100, adicionado por la ley 1580 de 2012:
“Artículo 151 C. Pensión Familiar en el Régimen de Prima
Media con Prestación Definida. Quienes cumplan los requisitos
para adquirir el derecho a la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez
en el sistema de prima media con prestación definida, podrán optar por la
pensión familiar, cuando los dos cónyuges o compañeros permanentes obtengan la
edad mínima de jubilación y la suma del número de semanas de cotización supere
el mínimo de semanas requeridas para el reconocimiento de la pensión de vejez.
(…)
k) Solo podrán ser beneficiarios de la
Pensión Familiar, en el Régimen de Prima Media, aquellas personas que se
encuentren clasificadas en el SISBEN en los niveles 1, 2 y/o en cualquier otro
sistema equivalente que diseñe el Gobierno Nacional.
(…)
m) En el Régimen de Prima Media el valor de la pensión familiar
no podrá exceder de un salario mínimo legal mensual vigente.”
2.8.2.
Estos preceptos hacen parte de la ley 1580
de 2012, cuyo objeto es la introducción en el sistema de pensiones de la
pensión familiar, prestación que es definida en su artículo 1° de la siguiente
manera:
“Artículo 151A. Definición de Pensión Familiar.
Es aquella que se reconoce por la suma de esfuerzos de cotización o aportes
de cada uno de los cónyuges o cada uno de los compañeros permanentes, cuyo
resultado es el cumplimiento de los requisitos establecidos para la pensión de
vejez en el régimen de prima media con prestación definida o régimen de ahorro
individual y de conformidad con lo establecido en la
Ley 100 de 1993.”
Esta nueva pensión se implementa tanto en el RPM como en el RAIS,
con requisitos diferentes. En el RAIS, el artículo 2 ibídem –que introduce el
artículo 151B a la ley 100- exige a los integrantes de la pareja que desea
reclamar la pensión familiar: (i) reunir los requisitos para la
devolución de saldos en términos de edad e insuficiencia de aportes para
financiar cuando menos una pensión de 1 SMLMV, (ii) acreditar que la
suma de sus aportes -de los 2 compañeros o cónyuges- sí alcanza para reconocer
una única pensión o al menos para acceder al Fondo de
Garantía de Pensión Mínima, (iii) estar
afiliados al mismo régimen y a la misma AFP, (iv) probar una relación o
convivencia mínima de 5 años que inició antes de que los compañeros o cónyuges
cumplieran 55 años, y (v) demostrar que los bonos pensionales a los que los
compañeros o cónyuges tengan derecho ya han sido pagados a la respectiva AFP[87].
Por su parte, el artículo 3 de la ley 1580 –que
añade el artículo 151C a la ley 100-, además de los requisitos contenidos en
los literales acusados, demanda la acreditación de los siguientes para acceder
a la pensión familiar: (i) edad mínima contemplada para la pensión de vejez,
(ii) una suma de cotizaciones igual a la necesaria para el reconocimiento
de la pensión de vejez, (iii) afiliación de la pareja al RPM, y (iv) una
relación conyugal o convivencia permanente de al menos cinco años[88].
2.8.3.
El proyecto que dio lugar a la ley 1580 de
2012 fue presentado por los congresistas Jorge Eliécer Ballesteros B., Dilian
Francisca Toro Torres y Elías Raad Hernández con el propósito de ampliar la
cobertura del sistema de pensiones[89]
mediante la introducción de una pensión familiar, a la que pudieran acceder las
parejas de esposos o compañeros permanentes que no reunieran los requisitos
para reclamar a una pensión de vejez de forma individual, pero cumplieran las
condiciones para la indemnización sustitutiva. En vista de las dificultades que
a juicio de los promotores del proyecto existen para acceder a una pensión de
vejez de forma individual –por causas como la flexibilidad de los contratos y
el desempleo-[90],
se proponía permitir que esas parejas acumularan sus semanas cotizadas en el
RPM o los montos ahorrados en el RAIS con el fin de obtener a una pensión
compartida que protegiera el mínimo vital del núcleo familiar.
En el texto inicial solamente se exigían los siguientes requisitos
para acceder a la pensión familiar en el RPM: (i) afiliación al mismo
régimen, (ii) cumplimiento por cada miembro de la pareja de los
requisitos para reclamar la indemnización sustitutiva, (iii) acreditación
de la edad mínima de jubilación, y (iv) evidencia de un tiempo de
convivencia mínimo de 5 años. Además, se señalaba que la pensión familiar en
este régimen se determinaría con base en el promedio del salario de los últimos
10 años sobre el cual hubiera aportado el cónyuge o compañero con mayor número
de semanas cotizadas[91].
2.8.4.
El Gobierno Nacional desde el comienzo
mostró su desacuerdo con el proyecto por los efectos adversos que, en su
sentir, traería en términos de sostenibilidad financiera y equidad del sistema
de pensiones.
En efecto, en el concepto del 13 de septiembre de 2010, el
Ministerio de Hacienda tildó de inconveniente el proyecto de ley debido al
impacto que –a su juicio- podría tener en la sostenibilidad financiera del
sistema de pensiones. Los fundamentos del concepto pueden resumirse así: el
Ministerio sostuvo que ya existen otras medidas con fuentes de financiación
definidas, como el Programa Social Complementario de los Beneficios Económicos
Periódicos, que constituyen opciones -alternativas al Sistema General de
Pensiones- para las personas que no alcanzan las cotizaciones necesarias para
reclamar una pensión de vejez; también indicó que la iniciativa podía tener un
impacto fiscal importante y no preveía criterios de sostenibilidad financiera
de los beneficios[92].
Argumentos similares fueron expuestos por el
Ministerio de Hacienda en una audiencia llevada a cabo el 14 de septiembre de
2010[93].
Posteriormente, en el debate ante la
Comisión Séptima de la Cámara de Representantes –tercer debate-, después de
relatar las dificultades financieras del sistema de pensiones y las razones por
las cuales es inequitativo[94], el Ministro de Hacienda llamó la atención sobre la importancia
de no hacerlo más oneroso ni atentar contra su equilibrio mediante la
introducción de modificaciones individuales como la pensión familiar[95]. En resumen, las razones por las cuales aseguró que el proyecto era
inconveniente son: (i) creación de un incentivo para la acumulación de
semanas de cotización entre personas que no son auténticas cónyuges o
compañeros permanentes[96],
(ii) generación de un subsidio estatal del 77% para financiar la pensión
familiar[97],
y (iii) destinación del subsidio a las clases media y alta, las clases
que pueden cotizar al sistema de pensiones –efecto adverso desde el punto de
vista de la justicia social-[98].
2.8.5.
Después de la intervención del Ministro de
Hacienda en la Comisión Séptima de la Cámara, tuvo lugar un intenso debate en
el que se defendió la importancia de la pensión familiar como un mecanismo para
ampliar la cobertura del sistema de pensiones, dirigido especialmente a
aquellas personas que al llegar a la adultez, por las condiciones del mercado
laboral, tienen dificultades para acceder a un empleo estable y formal. Sin
embargo, en atención a las objeciones del Gobierno –que en parte fueron
consideradas razonables-, se propuso que la pensión familiar en el RPM
solamente beneficiara a parejas de bajos ingresos[99]. Para
delimitar el grupo de beneficiarios se esbozaron tres propuestas: (i)
que fueran las personas de estratos 1 y 2, (ii) que fueran quienes
tienen ingresos que no superan los 2 salarios mínimos[100] y (iii) que
fueran las personas clasificadas en los niveles 1 y 2 del Sisben[101]. Adicionalmente
surgió la propuesta de que se limitara el monto de la pensión familiar a 1 SMLMV[102].
De este debate surgieron los literales acusados[103], los
cuales luego fueron aprobados por la plenaria de la
Cámara y finalmente acogidos por toda la
Corporación después del proceso de conciliación[104].
2.8.6.
Como se puede apreciar, el Congreso acogió
la propuesta de creación de la pensión familiar tanto en el RPM como en el
RAIS, porque la consideró una herramienta idónea para cumplir el mandato de
ampliación progresiva de la seguridad social, específicamente del sistema de
pensiones.
No obstante, en atención a dos preocupaciones expresadas por el
Gobierno Nacional, se introdujeron en el debate legislativo los literales bajo
examen; esas preocupaciones fueron, de un lado, el alto volumen de recursos
públicos que se requerirían para financiar las pensiones familiares en el RPM
–el Ministro de Hacienda hablaba de un subsidio implícito de cerca del 60% del
valor del cálculo actuarial-, y de otro, la posibilidad de que el
subsidio implícito terminara favoreciendo a sectores de la población que no lo
requieren, en contravía de los principios de equidad y solidaridad.
Para hacer frente a la objeción financiera, el Legislador resolvió
limitar el monto de la pensión familiar a 1 SMLMV y reducir el grupo de
beneficiarios –recuérdese que en el proyecto original todos los afiliados al
RPM podían acceder a la pensión familiar-; para atender la preocupación sobre la
distribución de los recursos públicos y la equidad, se decidió focalizar el
beneficio en las personas en mayor situación de vulnerabilidad socioeconómica,
para cuya identificación se acudió al Sisben –niveles 1 y 2- como ocurre en
otros programas sociales del Estado.
2.8.7.
Cabe recordar que el Sistema de Identificación
de los Potenciales Beneficiarios de los Programas Sociales -Sisben- es un
sistema de información diseñado por el Gobierno Nacional, que a partir de datos
sobre la calidad de vida de los núcleos familiares, identifica los sectores más
vulnerables desde el punto de vista socioeconómico, con miras a su selección y
priorización como beneficiarios de diversos programas sociales y otras
estrategias de distribución del gasto público social.
El Sisben ha tenido tres variaciones en su diseño desde cuando fue
creado en 1994, pero en términos generales continúa evaluado aspectos de los
núcleos familiares como[105]:
condiciones de la vivienda que habitan, el nivel de educación de sus
integrantes y las condiciones de salud de los mismos[106]. A
partir de esta información, clasifica a los núcleos familiares en seis niveles;
en los dos primeros se ubican aquellos en situación de mayor vulnerabilidad
socioeconómica.
2.8.8.
En suma, la pensión familiar es un derecho
creado por el Legislador en desarrollo de su deber de ampliación progresiva de
la cobertura del sistema de pensiones. Con la creación de ese derecho, el
Congreso decidió beneficiar específicamente a los afiliados al sistema que por
razones como la imposibilidad de acceder a un empleo estable a causa de la edad
y los altos niveles de desempleo del país, no pueden completar las semanas de
cotización necesarias para reclamar una pensión de vejez de forma individual en
cualquiera de los dos regímenes pensionales contemplados en la ley 100, y por
esa razón pueden ver amenazado su mínimo vital al llegar a la tercera edad.
Para poder favorecer específicamente a ese grupo de afiliados en el RPM, se
optó por restringir la posibilidad de reclamar la pensión familiar a la
clasificación de las parejas de cónyuges o compañeros en los niveles 1 y 2 del
Sisben. Con esta restricción, junto con la limitación de la mesada a un monto
no superior a 1 SMLMV, también se buscó que los subsidios estatales que se
requieren para garantizar la pensión familiar en el RPM, no ascendieran a un
monto insostenible y se focalizaran en la población más vulnerable desde el
punto de vista socioeconómico. No sobra recordar que la pensión familiar en el
RPM es una alternativa a la indemnización sustitutiva, es decir, cada pareja de
esposos o compañeros permanentes debe analizar si, cumplidos los requisitos, le
es más favorable la pensión familiar o la indemnización sustitutiva.
2.9.
EXAMEN DE CONSTITUCIONALIDAD DE LOS
PRECEPTOS DEMANDADOS
2.9.1.
Examen del primer cargo contra el
literal k)
2.9.1.1.
El demandante argumenta que el literal k)
provee un tratamiento diferenciado injustificado desde el punto de vista del
acceso a la pensión familiar en el RPM, a las parejas clasificadas en los
niveles 1 y 2 del Sisben, y a las parejas categorizadas en niveles superiores o
que ni siquiera están registradas en el sistema. A juicio del actor, todos los
afiliados al régimen, sin importar su nivel de Sisben, deben tener derecho a la
pensión familiar, pues ésta es un derecho y no un subsidio del Estado ni un
programa de naturaleza asistencial.
2.9.1.2.
Para examinar este cargo, la
Sala debe comenzar por determinar si los grupos referidos son en realidad
comparables, es decir, si se encuentran en situaciones asimilables a la luz del
acceso a la pensión familiar en el RPM.
Lo primero que advierte la Sala es que las personas categorizadas
en los niveles 1 y 2 del Sisben son aquellas que se hallan en las mayores
condiciones de vulnerabilidad socioeconómica en nuestra sociedad, usualmente en
situación de indigencia o extrema pobreza[107].
Las personas clasificadas en órdenes superiores del Sisben –por ello han sido
focalizadas por el sistema- también enfrentan condiciones de vulnerabilidad
socioeconómica, sin embargo, no tan extremas como el primer grupo. Finalmente,
quienes no han sido encuestados –focalizados- ni clasificados, por regla
general son personas que están en posibilidad de asegurarse por sí mismas una
vida en condiciones dignas. En este orden de ideas, desde el punto de vista de
la vulnerabilidad socioeconómica y la necesidad de la intervención del Estado,
los tres grupos se encuentran en situaciones diferentes.
De otro lado, es cierto que la pensión familiar es un derecho
configurado por vía legal, que se debe reconocer a quienes reúnen los
requisitos indicados en el artículo 151
C de la ley 100 y cuya finalidad es ampliar la cobertura del sistema de
pensiones; sin embargo, dadas las características y estructura financiera del
RPM, la satisfacción de la pensión familiar en dicho régimen demanda un
subsidio público importante –en los debates del Congreso el Ministro de
Hacienda hablaba de un subsidio implícito del 60% del cálculo actuarial en el
caso de la garantía de pensión mínima-, lo que hace necesario que se adopten
criterios de distribución de los recursos públicos disponibles.
Teniendo en cuenta estos dos factores, es decir, (i) los distintos
niveles de vulnerabilidad socioeconómica de los grupos que el actor sugiere
deben ser comparados y (ii) el subsidio estatal implícito que supone la
pensión familiar y que demanda la adopción de criterios de distribución, esta
Sala concluye que las parejas de cónyuges o compañeros permanentes afiliadas al
RPM clasificadas en los niveles 1 y 2 del Sisben, y las demás parejas afiliadas
al mismo régimen, no son comparables desde el punto de vista del acceso a la
pensión familiar.
2.9.1.3.
No obstante lo anterior, si en gracia de
discusión se admitiera que los grupos que identifica el demandante sí son
comparables, la Sala observa que el trato diferenciado en todo caso estaría
justificado, como a continuación se analiza:
Como ya fue explicado,  la pensión familiar es una medida
orientada a la ampliación de la cobertura del sistema de pensiones que busca
favorecer a los sectores afiliados más vulnerables a nivel socioeconómico
–recuérdese que antes de la expedición de la ley 1580 las parejas que ahora
pueden reclamar la pensión familiar solamente podían beneficiarse de una
indemnización sustitutiva, la cual no recibe el subsidio estatal implícito de
la pensión-. De otro lado, el Legislador goza de libertad de configuración en
materia de seguridad social, particularmente cuando se trata de la
ampliación de la cobertura del sistema de pensiones. Por estas razones la
Sala encuentra que para estudiar el cargo se debe aplicar un juicio intermedio
de igualdad.
A la luz de ese nivel de escrutinio, el literal k) del artículo 151C
de la ley 100 –adicionado por la ley 1580- se ajusta al Texto Fundamental, pues
(i) persigue una finalidad importante de orden constitucional: ampliar
la cobertura del sistema de pensiones y favorecer con un subsidio estatal
implícito a los sectores afiliados al RPM en mayor situación de vulnerabilidad
socioeconómica, en concordancia con el artículo 48 superior y las exigencias
del PIDESC, y (ii) emplea un medio efectivamente conducente para lograr
ese objetivo: permitir a parejas más vulnerables acumular sus semanas de
cotización para reclamar una pensión vitalicia que proteja el mínimo vital del
núcleo familiar. Debe tenerse en cuenta que sin la medida aludida, esos
compañeros o cónyuges solamente tendrían la opción de la indemnización
sustitutiva, la cual, según los cálculos presentados por el Gobierno Nacional,
tiene un valor en términos actuariales mucho menor del de la pensión familiar y
no recibe ningún subsidio estatal, de lo que se puede inferir que la
indemnización sustitutiva tiene una potencialidad menor que la pensión familiar
de proteger efectivamente el mínimo vital de los núcleos familiares compuestos
por parejas de adultos mayores.
En este orden de ideas, la Sala concluye que el primer cargo
contra el literal k) es infundado.
2.9.2.
Examen del segundo cargo contra el
literal k)
2.9.2.1.
El actor sostiene que el literal k)
también contiene un tratamiento diferenciado injustificado entre las parejas
afiliadas al RPM y las afiliadas al RAIS, puesto que solamente a las primeras
se les exige estar clasificadas en los niveles 1 y 2 del Sisben para reclamar
la pensión familiar. En su sentir, si la pensión familiar es un derecho que se
adquiere en ambos regímenes por cumplir unos requisitos de edad y semanas de
cotización o nivel de ahorro, no hay razón para esa distinción.
2.9.2.2.
Nuevamente se debe comenzar por establecer
si los dos grupos referidos son comparables a la luz de la pensión familiar. La
Sala considera que ello no es así porque, como ha precisado esta Corte en
otras ocasiones, los afiliados a cada régimen pensional no pueden ser
comparados desde el punto de vista del acceso y condiciones de las
prestaciones, dadas la autonomía y particularidades de cada régimen. Recuérdese
que la forma de financiación de las prestaciones en cada régimen varía, y que
las ventajas y desventajas de cada uno solamente pueden ser evaluadas en el
contexto del conjunto de sus reglas.
2.9.2.3.
Si en gracia se discusión se admitiera que
los dos colectivos son asimilables en tanto ambos deben acreditar una suma de
aportes monetarios al sistema de pensiones equiparables, lo cierto es que la
diferenciación es tan sólo aparente y en todo caso está justificada.
El trato desigual es aparente, ya que lo es cierto que tanto en el
RAIS como en el RPM, la pensión familiar únicamente favorece a los afiliados en
mayor condición de vulnerabilidad socioeconómica, los cuales, dada la
estructura del primer régimen, el Legislador concluyó pueden ser identificados
por medio de la verificación de la suma de sus aportes –el ahorro realizado
durante la vida laboral-. Ciertamente, según el artículo 2 de la ley 1580, los
requisitos en el RAIS en materia aportes para que se cause el derecho a la
pensión familiar son: reunir, por cada miembro de la pareja, los requisitos
para la devolución de saldos por insuficiencia de aportes para financiar cuando
menos una pensión de 1 SMLMV o para acceder al Fondo de
Garantía de Pensión Mínima. Por tanto, quienes pueden
reclamar la pensión familiar en el RAIS son exclusivamente aquellas parejas que
no pueden individualmente siquiera acceder a una pensión de vejez de 1 SMLMV.
Esas personas - entendió el Legislador- son las más vulnerables del RAIS y por
ello deben ser las beneficiarias de la medida.
Por
otra parte, en todo caso la distinción de trato está justificada en la
finalidad de dirigir los subsidios estatales implícitos en la pensión familiar en
el RPM, a los afiliados más vulnerables socioeconómicamente hablando. Tal fin
es constitucionalmente importante a la luz del mandato de ampliación de la
cobertura del sistema de pensiones y de la necesidad de hacer un reparto
equitativo del gasto social. Debe tenerse en cuenta además que esa preocupación
no existe de la misma manera en el RAIS, pues allí, salvo en la hipótesis de quienes
pueden beneficiarse del Fondo de Garantía de Pensión
Mínima, las pensiones se financiar con recursos privados y el criterio de
distribución de los recursos públicos del Fondo es fijado directamente por la
ley –artículo 65 de la ley 100-. Sobra decir que el medio elegido en el literal
k), como se explicó en la sección previa, es idóneo para alcanzar la meta
descrita.
2.9.3.
Examen del cargo contra el literal m)
2.9.3.1.
Por último, el demandante asegura que el
literal m) también contiene una distinción injustificada respecto de los
individuos a quienes se reconoce una pensión de vejez en el mismo RPM. Explica
que mientras los beneficiarios de la pensión familiar en el RPM solamente
pueden reclamar una mesada de 1 SMLMV, los titulares de la pensión de vejez
prevista en el mismo régimen tienen derecho a una mesada de mayor valor de
conformidad con su ingreso base de liquidación. Considera que estos dos grupos
se hallan en la misma situación, pues para reclamar tanto la pensión familiar
como la pensión de vejez, se requieren las mismas semanas de cotización y la
misma edad. En consecuencia, el actor afirma que no hay lugar a la
diferenciación en perjuicio de los beneficiarios de la pensión familiar.
2.9.3.2.
En este caso la
Sala también estima que los colectivos indicados por el ciudadano no son
comparables; como indica el Colegio de Abogados del Trabajo, si bien es cierto
para reclamar las pensiones familiar y de vejez en el RPM se necesita el mismo
número de semanas de cotización, en el primer evento las cotizaciones son efectuadas
por una pareja, mientras en el segundo por un individuo. Este hecho da lugar a
un panorama diferente en lo que respecta a lo que esas semanas de cotización
significan financieramente para el sistema. Tal como se describió en la consideración
2.6.3.1., en el RPM los periodos de fidelidad son un criterio determinante del
cálculo actuarial de la pensión –suma de dinero que se requiere para financiar
la pensión una vez se reconoce-, pues a menor continuidad de las cotizaciones,
menores rendimientos del capital; a esto se suma el problema de la
desfinanciación del fondo común para el pago de las pensiones activas. En el
caso de la pensión familiar, los periodos de fidelidad de los miembros de la
pareja son inferiores, precisamente porque dejaron de cotizar un tiempo
importante. En consecuencia, esa menor fidelidad conlleva un aumento del
subsidio estatal implícito; en otras palabras, la pensión familiar en el RPM
demanda un mayor subsidio estatal que la pensión de vejez debido a la menor
fidelidad al sistema de los cónyuges o compañeros. Por estas razones no es
posible afirmar que los afiliados al RPM que quieren acceder a la pensión
familiar, de un lado, y a la pensión de vejez, de otro, se hallen en la misma
situación.
2.9.3.3.
Sin perjuicio de lo anterior, ese mayor
nivel de subsidio estatal que demanda la pensión familiar en el RPM respecto de
la pensión de vejez justifica la limitación de la mesada a 1 SMLMV. Con esa
limitación se desarrolla entonces una finalidad constitucionalmente importante:
promover la sostenibilidad del sistema de pensiones, a través de un mecanismo
idóneo, pues ciertamente evita que los subsidios estatales crezcan de forma imprevisible.
No debe perderse de vista que la introducción de la pensión
familiar en el RPM significa un aumento del gasto social del Estado destinado a
ampliar la cobertura del sistema de pensiones, en concordancia con el principio
de progresividad; precisamente porque significa un aumento del gasto social, es
razonable que el Legislador fije criterios que eviten un aumento no previsible
y que no sea acorde con la programación financiera del Estado.
De esta forma la Sala también desestima el cargo formulado contra
el literal m) del artículo 151C de la ley 100, introducido por la ley 1580 de
2012.
2.9.4.
Conclusión
La Sala declarará la exequibilidad de los literales
k) y m) del artículo 151C de la ley 100, introducidos por la ley 1580 de 2012,
por cuanto en términos generales encontró que los cargos formulados por el
demandante son infundados: en primer lugar, los grupos que identifica el
actor no son comparables, toda vez que en todos los casos existe un criterio
importante de diferenciación: (i) la condición de vulnerabilidad
socioeconómica a la luz de la distribución del subsidio implícito en la pensión
familiar en el RPM, (ii) el sistema de financiación de la pensión
familiar en el RPM y en el RAIS, y (iii) la mayor cantidad de subsidio
estatal necesaria para financiar la pensión familiar ene RPM versus la pensión
individual de vejez.
En segundo lugar, si en gracia de
discusión se admitiera que los colectivos a los que se refiere la demanda son
comparables, en todo caso las medidas bajo estudio están justificadas, pues (a)
persiguen finalidades importantes a la luz de la
Carta: distribuir de forma equitativa los subsidios estatales implícitos en la
pensión familiar en el RPM –dando prioridad a los cotizantes en mayor condición
de vulnerabilidad socioeconómica-, y extender progresivamente la cobertura del
sistema, pero procurando sus sostenibilidad financiera; y (b) se valen
de medios idóneos para el efecto: por una parte, utilizar el Sisben para elegir
a los beneficiarios y seleccionar a quienes, según ese sistema, están en mayor
nivel de vulnerabilidad, y por otra, limitar el monto de la mesada para evitar
un amento no previsible de los recursos necesarios para financiar el subsidio
estatal implícito.
La Corte resalta la importancia de este tipo de
decisiones dirigidas a la ampliación de la cobertura del sistema de pensiones
con equidad; sin embargo, recuerda que no es una labor acabada y que, a la luz
del principio de progresividad y no regresión y las exigencias del derecho a la
seguridad social, se debe seguir trabajando en brindar protección a los adultos
mayores cuyo mínimo vital se encuentre en riesgo, tal como se expresó en la reciente
sentencia C-258 de 2013.
3.
DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la
Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Declarar EXEQUIBLES
lo literales k) y m) del artículo 151C de la ley 100 de 1993 introducidos por
la ley 1580 de 2012, por los cargos analizados en esta sentencia.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese, cúmplase y archívese el expediente.
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Presidente
Con aclaración de
voto
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrada
Con aclaración de
voto
Magistrado
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
Magistrado
Con aclaración de
voto
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
Magistrado
MARTHA VICTORIA
SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
A LA SENTENCIA C-613/13
PENSION FAMILIAR
EN REGIMEN DE PRIMA MEDIA CON PRESTACION DEFINIDA-Beneficiarios (Aclaración
de voto)
Referencia:
expedientes D-9405 Y 9411
Demanda de
inconstitucionalidad contra los literales k, l y m del artículo 151C de la Ley
100 de 1993, adicionado por el artículo 3º de la Ley 1580 de 2012, “Por la cual
se crea la pensión familiar”.
Magistrado
Ponente
JORGE IGNACIO
PRETELT CHALJUB.
Con el respeto
acostumbrado por las decisiones que toma esta Corporación, me permito aclarar
el fallo adoptado por la Sala Plena dentro del asunto de la referencia,
especialmente en lo que concierne a la constitucionalidad del literal k del
artículo 151C de la Ley 100 de 1993, el cual solo admite como beneficiarios de
la pensión familiar y exclusivamente para el régimen de prima media, a quienes
pertenezcan a los niveles 1 y 2 del SISBEN. Las razones que apoyan mi postura
son las siguientes:
En la
sentencia C-613 de 2013, se resolvió el asunto referente al acceso a la pensión
familiar, determinando que dentro del régimen de prima media solo pueden
acceder e este beneficio aquellas personas que pertenecen a los niveles 1 y 2
del SISBEN, dejando de lado a los grupos pertenecientes a otros niveles, e
incluso los que no han sido encuestados.
En esa oportunidad se precisó que
el literal k del artículo 151C de la Ley 100 de 1993, adicionado por el
artículo 3 de la Ley 1580, se ajusta al Texto Fundamental, por cuanto persigue
una finalidad importante (ampliar la cobertura en seguridad social),
beneficiando con un subsidio estatal a los sectores del régimen de prima media
que presentan un mayor grado de vulnerabilidad socioeconómica. Adicionalmente,
porque el mecanismo utilizado es efectivamente conducente para lograr dicho
objetivo, al permitir que las parejas acumulen sus semanas de cotización para
adquirir una pensión vitalicia de jubilación.
Considero que al limitarse el
acceso de la pensión familiar solo a los niveles 1 y 2 del SISBEN no se
materializa de manera importante la ampliación de la cobertura en seguridad
social, toda vez que por lo general, estas personas trabajan en la informalidad
y en contadas excepciones son afiliadas al sistema de seguridad social en
pensiones. Por ello, el acceso a la pensión familiar de estas parejas es muy
limitado. Se pudo entonces, haber tomado otros criterios de medición para que
un mayor número de parejas pudieran entrar a gozar real y efectivamente de la
prestación reconocida por la Ley 1580 de 2012.
También se dijo que no existía un
parámetro de comparación entre los beneficiarios del régimen de prima media y
los destinatarios del régimen de ahorro individual, pese a que los primeros
tienen un tope en el monto de la mesada pensional la cual se limita, en todos
los casos, a un salario mínimo legal mensual vigente. Dicho tope no se
contempla para los afiliados al régimen de ahorro individual, pudiendo las
parejas afiliadas al mismo acceder a una pensión por encima de dicho monto.
Esta situación no perjudica en sí
misma a la institución de la pensión familiar, pero si directamente al régimen
de prima media; toda vez que cuando una pareja corrobore que cada uno de sus
integrantes por separado lograron cotizar un número importante de semanas a
Colpensiones, con un ingreso base de cotización que supere al salario mínimo,
necesariamente se van a trasladar al régimen de ahorro individual con el fin de
obtener una mesada pensional mayor a aquella que está limitada en el régimen de
prima media.
Lo anterior, traerá como
consecuencia la deserción de muchos afiliados a Colpensiones en favor de las
administradoras de fondos de pensiones privadas, propiciándole un merma
importante a los ya diezmados afiliados al sistema del régimen de prima media.
Ello sin contar los recursos que se deben transferir a los fondos privados a
título de bono pensional.
Considero entonces, que al
momento de otorgar el beneficio de la pensión familiar, se debió acudir a otro
tipo de parámetros de medición como por ejemplo un número mínimo de semanas
cotizadas o un tope en el ingreso base de cotización, y no limitarse a los
indicativos del SISBEN. De igual manera, el monto de la pensión no debió estar
limitada al salario mínimo legal mensual vigente, sino que pudo estar ligada a
las cotizaciones efectivamente realizadas en los dos regímenes.
En los anteriores términos dejo
argumentada mi postura, en lo que respecta al alcance que pudo llegar a tener
la institución de la pensión familiar.
Fecha ut supra,
JORGE IVÁN PALACIO
PALACIO
Magistrado
ACLARACIÓN DE VOTO DE LA MAGISTRADA
MARIA VICTORIA CALLE CORREA
A LA SENTENCIA C-613/13
PENSION FAMILIAR
EN REGIMEN DE PRIMA MEDIA CON PRESTACION DEFINIDA-Norma acusada no
prevé expresamente que personas de pobreza extrema se les extiende de forma
directa la pensión familiar, y en cambio señala que dicha prestación “solo”
beneficia a quienes están clasificados en niveles 1 y 2 del SISBEN (Aclaración
de voto)
Referencia:
expedientes D-9405 y 9411
Demanda de
inconstitucionalidad contra los literales k), m) y l) del artículo 151C de la
ley 100 de 1993, adicionado por el artículo 3 de la ley 1580 de 2012 “Por la
cual se crea la pensión familiar”.
Magistrado
Sustanciador:
JORGE IGNACIO
PRETELT CHALJUB
1. Acompaño
esta decisión, pero aclaro el voto para exponer las razones que me condujeron a
suscribir la declaratoria de exequibilidad del literal k) demandado.
2. La norma mencionada dice que sólo podrán ser beneficiarias
de la pensión familiar, en el régimen de prima media, las personas clasificadas
en el SISBEN 1 o 2, o en cualquier otro sistema equivalente que diseñe el
Gobierno Nacional. En mi concepto, la disposición es en abstracto conforme al
principio de igualdad en tanto si bien delimita el universo de beneficiarios,
lo hace con fundamento en un criterio de necesidad que consiste en la
pertenencia de las personas a un grupo poblacional en situación de
vulnerabilidad debida a sus condiciones extraordinarias de pobreza. Ese
criterio está además formulado con pretensiones de objetividad, en tanto no se
limita a señalar que la pensión debe otorgarse a la población más pobre y
vulnerable, sino que prevé como indicador de tal situación el hecho objetivo de
formar parte del SISBEN 1 o 2, o de “cualquier otro sistema equivalente
diseñado por el Gobierno Nacional”. Por lo cual no puede decirse entonces
que en abstracto la Ley cuestionada prevea, por la manera como está formulada,
una diferencia de trato manifiestamente injustificada, ya que por una parte no
introduce una distinción basada en criterios sospechosos, y aparte persigue una
finalidad legítima y es adecuada para alcanzarla. Por ende, en el control
abstracto, la disposición era exequible.
3. No obstante, no puede pasarse
por alto que además de los sujetos ya incluidos en el SISBEN 1 y 2, o en
sistemas equivalentes, hay otras personas en circunstancias de pobreza extrema
que pueden no estar clasificadas en un sistema institucional debido a
circunstancias hasta cierto punto ajenas a su voluntad, y por razones diversas,
como puede ser el hecho de no haber solicitado una clasificación, o haberlo
hecho sin obtener una respuesta efectiva, o simplemente debido a que están en
un paulatino ‘descenso’, dentro de la estratificación socioeconómica, en la
medida en que sus condiciones de precariedad y pobreza se han incrementado. La
norma acusada no prevé expresamente que a estas personas se les extiende de
forma directa la pensión familiar, y en cambio señala que dicha prestación
“sólo” beneficia a quienes están clasificados en los niveles antes citados del
SISBEN. ¿Qué ocurre entonces si se está ante un caso en el cual personas no
incluidas en los niveles 1 y 2 del SISBEN se encuentran empero en condiciones
de pobreza extrema?
4. Esta
sentencia en nada se opone a que, en los casos concretos, al aplicar la Ley
1580 de 2012 el juez interprete sus previsiones en el sentido de que
ciertamente incluyen a los sujetos clasificados en los niveles 1 y 2 de SISBEN,
o en otros sistemas equivalentes diseñados por el Gobierno Nacional, lo cual
sin embargo no significa que por ese solo hecho queden excluidas de la
prestación quienes, sin tener dicha clasificación, están inmersos en las mismas
circunstancias de pobreza extraordinaria que quienes sí lo están. En tales
casos, justamente con el fin de garantizar el goce efectivo de los derechos al
mínimo vital (CP arts 1, 53 y 94) y a la seguridad social (CP art 48) debe
examinarse en conjunto la situación socio-económica de las personas, y observar
a qué se debe su falta de clasificación en el SISBEN 1 o 2, sin que esta sola
situación implique sustraerlos de un beneficio. El propósito de la medida
controlada en estos eventos no es entonces marcar una frontera rígida entre
quienes, siendo igualmente desamparados, están o no clasificados en el SISBEN 1
y 2, sino consagrar un criterio orientativo en la asignación de la pensión. Por
lo cual, en la definición de los beneficiarios se puede llegar a incluir a quienes
no pertenecen a los niveles 1 y 2 del SISBEN pero son tan vulnerables como
estos.
Fecha ut
supra
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
[1]
Cfr. fols. 129 y 130.
[2]
Cfr. fol. 130.
[3]
Cfr. fol. 131.
[4]
Cfr. fol. 135.
[5]
Cfr. fol. 134.
[6]
Cfr. fols. 134 y 135.
[7]
Cfr. fols. 140 y 141.
[8]
Cfr. fol. 141.
[9]
Cfr. fol. 149.
[10] Cfr. fol. 151.
[11] Cfr. fol. 151.
[12] Cfr. fol. 151.
[13] Cfr. fol. 152.
[14] Cfr. fols.188 y 189.
[15] Cfr. fol. 189.
[16] Cfr. fol. 189.
[17] Cfr. fol. 203.
[18] Cfr. fol. 217.
[19] “Artículo 2º. Las demandas en las acciones
públicas de inconstitucionalidad se presentarán por escrito, en duplicado, y
contendrán: 1. El señalamiento de las normas acusadas como inconstitucionales,
su transcripción literal por cualquier medio o un ejemplar de la publicación
oficial de las mismas; 2. El señalamiento de las normas constitucionales que se
consideren infringidas; 3. Los razones por las cuales dichos textos se estiman
violados; 4. Cuando fuera el caso, el señalamiento del trámite impuesto por la
Constitución para la expedición del acto demandado y la forma en que fue
quebrantado; y 5. La razón por la cual la
Corte es competente para conocer de la demanda.”
[20] M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[21] Cfr. Sentencia T-426 de 1992
M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[22] M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[23] Ver por ejemplo la sentencia T-117 de 2003  M.P. Clara Inés Vargas
Hernández.
[24] Ver en este sentido la sentencia C-741 de 2003,
M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[25] Ver las sentencias las sentencias C-741 de 2003
M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, y C-114 de 2005
M.P. Humberto Antonio Sierra Porto, T-340 de 2010
M.P. Juan Carlos Henao Pérez, C-221 de 2011
M.P. Luis Ernesto Vargas Silva y C-629 de 2011
M.P. Humberto Antonio Sierra Porto. De la sentencia T-340 de 2010 se destaca
la siguiente explicación: “[e]ste criterio de justicia resulta, sin embargo,
vacío, si no se determina desde qué punto de vista una situación, persona o
grupo es igual a otro. Por ello, en planteamientos recogidos por este Tribunal,
Robert Alexy ha explicado que, dado que ninguna situación, persona o grupo son
idénticos a otros, determinar la igualdad y la desigualdad supone siempre un
juicio de valor sobre cuál característica o propiedad resulta relevante para
establecer el examen de igualdad por parte del juez. ||  En consecuencia, un
juicio sobre la eventual violación al derecho a la igualdad, o sobre la mejor
forma de aplicar este principio no parte entonces de presupuestos idénticos, ni
tampoco de situaciones por completo diferentes, sino que se efectúa en relación
con igualdades y desigualdades parciales, a partir de propiedades relevantes
desde el punto de vista jurídico-constitucional. En los eventos en que
concurren tanto igualdades como desigualdades, debe el juez determinar si
existen razones suficientes para mantener un trato igual frente a situaciones
en alguna medida disímiles, o si existen razones suficientes para establecer un
trato distinto entre situaciones con algún grado de similitud. Por lo tanto, la
primera tarea del juez constitucional consiste en verificar la existencia de
características o criterios de comparación relevantes entre los grupos en
comparación.”
[26] Ver sentencias C-434 de 2010
M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub y C-221 de 2011
M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. En la primera providencia se explicó: “En
relación con el segundo análisis previo, es decir, las competencias del
legislador en el campo en que se introduce la diferenciación, la
Corte ha reconocido distintos niveles de discrecionalidad dependientes de la
materia a regular. Por ejemplo, en materia de promoción y garantía de los
derechos económicos, sociales y culturales como el derecho a la cultura,
particularmente cuando las medidas y políticas necesarias para lograr estos
objetivos implican la destinación de recursos para financiar prestaciones que
van más allá de los contenidos mínimos que el Estado debe asegurar de manera
inmediata, la Corte ha reconocido que el legislador goza de amplia libertad de
configuración.”
[27] Ver al respecto las sentencias C-530 de 1996
M.P. Jorge Arango Mejía, C-481 de 1998
M.P., Alejandro Martínez Caballero, C-093 de 2001
M.P. Alejandro Martínez Caballero, C-741 de 2003
M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, C-227 de 2004
M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, C-354 de 2009
M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, y C-434 de 2010
M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, entre otras.
[28] Ver al respecto las sentencias C-530 de 1996
M.P. Jorge Arango Mejía, C-481 de 1998
M.P., Alejandro Martínez Caballero, C-093 de 2001
M.P. Alejandro Martínez Caballero, C-741 de 2003
M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, C-227 de 2004
M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, C-354 de 2009,
M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, C-057 de 2010
M.P. Mauricio González Cuervo, y C-434 de 2010
M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, entre otras.
[29] Ver al respecto las sentencias C-530 del 10 de octubre de 1996,
M.P. Jorge Arango Mejía; C-481 del 9 de septiembre de 1998,
M.P., Alejandro Martínez Caballero; C-093 del 31 de enero de 2001,
M.P. Alejandro Martínez Caballero; C-741 del 28 de agosto de 2003,
M.P. Manuel José Cepeda Espinosa,  C-227 del 8 de marzo de 2004,
M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, y C-354 del 20 de mayo de 2009,
M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, entre otras.
[30] Algunos de estos son: artículo 22 de la
Declaración Universal de Derechos Humanos, artículo 9 del PIDESC, artículo 16
de la Declaración Americana de los Derechos de la
Persona, artículo 9 del Protocolo Adicional a la
Convención Americana sobre Derechos Humanos en Materia de Derechos Económicos,
Sociales y Culturales y el  artículo 11, numeral 1, literal “e”, de la
Convención sobre Eliminación de todas las Formas de Discriminación contra la
Mujer.
[31] Cfr. Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales,
Observación General No. 19, E/C.12/GC/19, 4 de febrero de 2008, consideración
No. 2.
[32] Cfr. sentencia T-186 de 2012,
M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[33] Ver Comité DESC, observación general No. 3 sobre “la índole de las
obligaciones de los Estados partes”. Adoptada durante el quinto periodo de
sesiones (1990). Consideración No. 8. Además, el Comité destaca la necesidad de
ser flexibles a la hora de valorar la adecuación de las medidas, en este
sentido asegura: “(…) se requiere un dispositivo de flexibilidad necesaria que
refleje las realidades del mundo real y las dificultades que implica para cada
país el asegurar la plena efectividad de los derechos económicos, sociales y
culturales.” Cfr. consideración No. 9. Ver sentencia C-623 de 2004 Rodrigo
Escobar Gil. Adicionalmente, en la observación general No. 19 sobre “El derecho
a la seguridad social”, adoptada en el trigésimo noveno periodo de sesiones
(2007), el Comité DESC sostiene que los estados pueden elegir planes como los
siguientes: “a) Planes contributivos o planes basados en un seguro, como el
seguro social expresamente mencionado en el artículo 9. Estos planes implican
generalmente el pago de cotizaciones obligatorias de los beneficiarios, los
empleadores y a veces el Estado, juntamente con el pago de las prestaciones y
los gastos administrativos con cargo a un fondo común. || b) Los planes no
contributivos, como los planes universales (que en principio ofrecen la
prestación correspondiente a toda persona expuesta a un riesgo o situación
imprevista particular) o los planes de asistencia social destinados a
determinados beneficiarios (en que reciben las prestaciones las personas
necesitadas). En casi todos los Estados habrá necesidad de planes no
contributivos, ya que es poco probable que pueda proporcionarse la protección
necesaria a todas las personas mediante un sistema basado en un seguro.”
También reconoce como válidos “(…) otras formas de seguridad social, en
particular: a) los planes privados y b) las medidas de autoayuda u otras
medidas, como los planes comunitarios o los planes de asistencia mutua.”
[34] Ver Comité DESC, observación general No. 6 “Los derechos
económicos, sociales y culturales de las personas mayores”. Adoptada en el
décimo tercer período de sesiones (1995). Consideración No. 28.
[35] Cfr. Ibídem, Consideración No. 30.
[36] Ver consideración No. 10 y ss.
[37] Cfr. Comité DESC, observación general No. 19 sobre “El derecho a la
seguridad social”, adoptada en el trigésimo noveno periodo de sesiones (2007),
consideración 59.
[38] Ver sentencia C-623 de 2004
M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[39] Ver sentencia C-623 de 2004
M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[40]Ver la sentencia T-068 de 1998
M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[41]Ver sentencias C-126 de 2000
M.P. Alejandro Martínez Caballero y C-623 de 2004
M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[42] Ver las sentencias C-623 y C-1024 de 2004
M.P. Rodrigo Escobar Gil, C-823 de 2006
M.P. Jaime Córdoba Triviño, y C-543 de 2007
M.P. Álvaro Tafur Galvis. Además, el
artículo 6 de la ley 100 de 1993 indica que uno de los objetivos del Sistema de
Seguridad Social Integral consiste en garantizar la ampliación de cobertura
hasta lograr que toda la población tenga acceso a éste, mediante mecanismos que
en desarrollo del principio constitucional de solidaridad, permitan que
sectores sin la capacidad económica suficiente como campesinos, indígenas y
trabajadores independientes, artistas, deportistas, madres comunitarias,
accedan al sistema y al otorgamiento de las prestaciones en forma integral.
[43] Ver el preámbulo de la ley 100.
[44] La participación financiera del Estado fue eliminada mediante los
decretos 433 de 1971 y 1935 de 1973.
[45] M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[46] FEDESARROLLO, “El sistema pensional en Colombia: Retos y
Alternativas para aumentar la cobertura”. Informe Final, abril de 2010.
[47] M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[48] Así mismo, lo establece el artículo 138 de la
Ley 100 de 1993, en los siguientes términos: “El Estado responderá por las
obligaciones del Instituto de Seguros Sociales para con sus afiliados al
régimen de prima media con prestación definida, cuando los ingresos y las
reservas de dicha entidad se agotasen, siempre que se hubiesen cobrado las
cotizaciones en los términos de esta ley”.
[49] Dichos subsidios se reconocen a través de la figura pensional
denominada “garantía de pensión mínima”, por virtud de la cual, el
Estado complementa lo que haga falta para obtener el derecho a una pensión,
cuando la edad y las semanas cotizadas del afiliado, así lo permitan.
[50] Italia es el primer país con un pasivo pensional del 242 % del PIB,
lo sigue Francia con un 216  % del PIB y luego Reino Unido con un 193 % del
PIB. Después de Colombia, que ocupa el cuarto lugar, se encuentra Japón con un
162 %, luego Uruguay con un 156%, Turquía con un 146 %, Costa Rica con un 97%.
Ver Carrillo Guarín, Julio César, Reforma constitucional al sistema de
pensiones: evaluación y análisis, Bogotá, Temis, 2005, p. 3.
[51] Explica el profesor Carrillo Guarín “que si bien el nivel de
pasivo en Colombia en términos del PIB es similar al de Japón (…) el nivel de
cobertura de población en edad de pensión con este beneficio en nuestro país es
cercano al 23% de las personas de 60 o más años, en tanto en este país asiático
el sistema pensional cobija al 88% de la población mayor de 65 años”
(Ibíd., pp. 3 a 4).
[52] Ibíd.
[53] M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[54] Ver sentencias T-426 de 1992
M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz y C-776 de 2003
M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[55] En la sentencia C-375 de 2010
M.P. Mauricio González Cuervo, se caracterizó el gasto social de la siguiente
manera: “(…) aquel cuyo objetivo es la solución de las necesidades básicas
insatisfechas de salud, educación, saneamiento ambiental, agua potable,
vivienda, y las tendientes al bienestar general y al mejoramiento de la calidad
de vida de la población, programados tanto en funcionamiento como en
inversión”.
[56] El artículo 1º del decreto 4816 de 2008 “por el cual se
reglamenta el artículo 24 de la Ley 1176 de 2007”
define los instrumentos de focalización y señala sus utilidades de la siguiente
forma: “Los instrumentos de focalización del gasto social son herramientas
estadísticas y técnicas que permiten identificar y clasificar los potenciales
beneficiarios de los programas de gasto social. || El Conpes Social definirá,
cada tres años, los criterios e instrumentos para la determinación,
identificación y selección de potenciales beneficiarios, así como, los
criterios para la aplicación del gasto social por parte de las entidades
territoriales. || La identificación de los potenciales beneficiarios realizada
de acuerdo con los criterios e instrumentos mencionados, permite la selección y
asignación de subsidios con base en las condiciones socioeconómicas que deben
tenerse en cuenta para la aplicación del gasto social, pero no otorga, por sí
sola, el acceso a los programas respectivos. El ingreso a cada uno de los
programas estará sometido a las reglas particulares de selección de
beneficiarios y asignación de beneficios que sean aplicables a cada programa
social.”
[57] Ver las sentencias T-177 de 1999
M.P. Carlos Gaviria Díaz y T-441 de 2006
M.P. Jaime Córdoba Triviño, entre otras.
[58] M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[59] M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[60] Artículo 31 de la ley 397 de 1997.
[61] La Corte manifestó al respecto: “No es difícil verificar que el
beneficio que en este caso se concede tiene relación directa con el desarrollo
y fortalecimiento de la cultura y, por otro lado, puede considerarse idóneo
para alcanzar este fin. Los artistas, pintores, músicos, entre otros creadores
o impulsores de la cultura, que hayan concentrado su quehacer vital en ofrecer
un aporte espiritual significativo a su país, pueden haber desestimado su
propio bienestar material y encontrarse más tarde en su vida en condiciones
económicas tan precarias que no puedan afrontar, sin el apoyo de la sociedad y
del Estado, la satisfacción de sus más mínimas necesidades. A través del
subsidio, la sociedad representada por el Estado, pretende compensar, así sea
de manera parcial y simbólica, la contribución desinteresada que han hecho al
bien público de la cultura, del cual todos en mayor o menor medida son
beneficiarios. Si el ciudadano lograra despojarse de esquemas mercantilistas,
podría percibir nítidamente que en el fondo la sociedad, por conducto de las
autoridades públicas, no le confiere una donación al artista pobre, sino le
expresa su reconocimiento que, aquí significa, que la persona que ha
engrandecido la cultura tiene más que ganado el derecho a tener una vejez
digna. || Sobra destacar que una forma de fortalecer las manifestaciones
culturales, las cuales pueden ser muy variadas, es haciéndose cargo el Estado -
en la medida de sus posibilidades financieras -  de garantizar el sustento
mínimo a los protagonistas nacionales de la cultura que llegados a la vejez no
cuenten con los medios necesarios para satisfacer sus necesidades básicas. Allí
donde la entrega a la vida espiritual exponga inexorablemente a las personas a
experimentar penurias y humillaciones económicas, no se asistirá al fin de la
cultura, pero no podrá decirse que el Estado y la sociedad la propician, siendo
esto último precisamente lo que surge del mandato contenido en la
Constitución Política.”
[62] M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[63] M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. En esta sentencia se examinó una
demanda contra el artículo 45 (parcial de la ley 181 de 1995, modificado por la
ley 1389 de 2010, que prevé un estímulo económico para las glorias del deporte
con ingresos menores a cuatro salarios mínimos y en edad de jubilación. El
demandante alegaba que era inconstitucional restringir el beneficio a los
deportistas destacados de escasos recursos y que el criterio de distribución
del auxilio debería ser exclusivamente el mérito.
[64] M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[65] M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[66] En la sentencia C-205 de 1995
M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz se declaró exequible el artículo 25 de la ley 41
de 1993, que creó un subsidio para los pequeños productores usuarios de los
distritos de adecuación de tierras, cuya finalidad era hacer más productivas
las tierras en concordancia con varios preceptos constitucionales como promover
el acceso progresivo a la propiedad de la tierra de los trabajadores agrarios,
mejorar el ingreso y calidad  de vida de los campesinos y promover la
producción de alimentos.
[67] Ver sentencias T-585 de 2006
M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra –sobre asignación de subsidios de vivienda a
población en situación de desplazamiento forzado con prioridad-, T-040 de 2007
M.P. Jaime Araujo Rentería y T-675 de 2011
M.P. María Victoria Calle Correa, entre otras.
[68] M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[69] La Corte explicó: “En el presente caso, sin embargo, el subsidio se
ha fijado con carácter general, en atención, únicamente a la condición de
veteranos y a un límite de ingreso fijado de manera arbitraria por el
legislador, pero sin que la prestación responda a consideraciones objetivas
como las que se han señalado. (…) || Dicha prestación afecta también el
principio de igualdad, no sólo porque otros servidores públicos que han
prestado sus servicios en circunstancias excepcionales o en condiciones de
excelencia, o incluso, otros colombianos que de alguna manera hayan prestado
servicios distinguidos al Estado, podrían aspirar a un reconocimiento similar,
sino porque, al fijar un rango amplio de ingresos entre los beneficiarios del
subsidio, establece una desproporción entre quienes tienen distintos niveles de
ingreso, pero reciben, sin embargo, la misma bonificación, lo cual sería, a su
vez, indicativo de que la misma no se asocia a la condición de necesidad de sus
destinatarios. Al fijar, además, el criterio límite para acceder al beneficio,
el legislador acudió a una categoría puramente formal, como es el valor de la
pensión, que no necesariamente refleja la situación económica en la que se
encuentran los distintos veteranos.”
[70] M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[71] Ver entre otras las sentencias T-177 de 1999
M.P. Carlos Gaviria Díaz, T-1083 de 2000
M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz, T-121 de 2005
M.P. Alfredo Beltrán Sierra, T- 343 de 2005
M.P. Jaime Araujo Rentería, T-837 de 2006
M.P. Humberto Antonio Sierra Porto y T-1070 de 2006
M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[72] Ver sentencia T-1083 de 2000
M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. Sobre la importancia de que los mecanismos de
selección de los beneficiarios de auxilios públicos garanticen el derecho a la
igualdad de los interesados, ver la sentencia C-507 de 2008
M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[73] M.P. Carlos Gaviria Díaz. En este fallo se examinó el caso de un
enfermo de Sida que reclamaba acceso al régimen subsidiado y quien se
encontraba en una precaria situación económica; sin embargo, había sido
clasificado en el nivel 5 del Sisben debido a que vivía en una habitación
arrendada que presentaba buenas condiciones de habitabilidad. El tutelante
falleció antes de que se dictara la sentencia de revisión; no obstante, esta
Corporación declaró que sus derechos a la salud, a la igualdad, a la vida y a
la seguridad social habían sido vulnerados por negársele el acceso al régimen
subsidiado y no proveérsele el adecuado tratamiento médico, se previno a las
entidades demandadas –el Hospital Universitario del Valle y la
Secretaría de Salud Pública de Cali- para que no volviera a incurrir en ese
tipo de conductas, y se ordenó al Conpes revisar, dentro de los tres  meses
siguientes a la notificación del fallo, el sistema de selección de los
beneficiarios del régimen subsidiado de la seguridad social en salud, de
conformidad con las consideraciones expuestas en esa providencia.
[74] En la sentencia T-177 de 1999 se explicó: “La regulación del SISBEN
es ineficiente para detectar a las personas pobres que, además, se encuentran
en circunstancia de debilidad manifiesta debido a las enfermedades que las
aquejan, por ejemplo Y, por la simple razón de que no fue diseñada para
permitir identificarlas. Ni la estratificación socioeconómica ni la
focalización individual -que da cuenta del empleo, el ingreso y las
características de la vivienda-, fueron construídas (sic) para permitir
detectar a quienes están más expuestos a sufrir una u otra enfermedad, a
quienes la padecen sin diagnóstico, o a quienes saben que requieren tratamiento
y no lo pueden costear; de hecho, el Secretario de Salud de Cali pudo -aunque
no lo hizo-, haber practicado las encuestas a Y una y mil veces sin que el
resultado variara, mientras el evaluado pasaba de persona expuesta al riesgo de
contagio, a portador asintomático, y luego a enfermo de sida y a moribundo,
porque la estratificación socioeconómica y la focalización individual son
instrumentos de medida que sólo sirven para mensurar aquello que se tuvo en
cuenta al diseñarlos, y en la regulación del SISBEN caben entes pobres
abstractos, y no personas en situación. Tampoco con esas pruebas clasificó, ni
podía calificar como beneficiaria del programa de auxilios para ancianos
indigentes, la madre de Y. Tal nivel de ineficacia difícilmente puede aceptarse
como razonablemente compatible con el orden político, económico y social justo
al que se alude en el Preámbulo de la
Carta Política. || La regulación del SISBEN es ineficiente, por la misma razón
por la que resulta contraria al orden público de la salud, no sólo en materia
de sida, sino en todo lo que tiene que ver con la prestación del servicio
público de atención en salud a la población pobre: el Estado, a través del
CONPES, en su afán por focalizar la política social en proteger a aquellas
personas que por su condición económica se encuentran en circunstancia de
debilidad manifiesta, ignoró otra obligación -igualmente importante-, que debe
cumplir como parte de esa política social: proteger especialmente a aquellas
personas que, a más de una condición económica precaria, tienen una condición
física o mental que, por sí sola, les pone en innegable circunstancia de
debilidad manifiesta.”
[75] M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[76] En esta sentencia se revisó el caso de una mujer embarazada quien
fue clasificada en el nivel 3 del Sisben y por ello se le negó la afiliación al
régimen subsidiado. Pese a que cuando se adoptó la sentencia de revisión, la
peticionaria ya había dado a luz, la Corte concedió la tutela y ordenó a las
autoridades demandas (i) practicarle nuevamente la entrevista del Sisben
y clasificarla teniendo en cuenta las consideraciones de la providencia, (ii)
informarle de forma clara y detallada el procedimiento que debía agotar
para que su hijo tuviera acceso a los programas sociales para menores de un año
ordenados por la Constitución, y (iii) al Gobierno Nacional y al Conpes,
específicamente, incluir dentro de los criterios relevantes para la selección
de beneficiarios del régimen subsidiado de salud, el estado de embarazo de la
mujer y la existencia de niños menores de un año sin protección en salud. Sobre
la importancia de tener en cuenta el embarazo o la existencia de niños menores
de un año para la selección de los beneficiarios del régimen subsidiado de
salud, la Corte señaló: “26. Pese a lo anterior, como ya fue analizado, el
sistema empleado para la identificación de los beneficiarios del gasto social
en materia de salud - el SISBEN -, no más o menos objetivas que tienden a
identificar el grado de pobreza de la persona encuestada, mientras desestima condiciones
subjetivas, más o menos coyunturales  - como la edad o el estado de embarazo de
la persona -,  que si bien pueden ser inocuas para la selección de
beneficiarios de algunos programas, constituyen elementos centrales para la
adecuada aplicación de otros.   toma en consideración el hecho de que la
persona interesada se encuentre en estado de embarazo, o que se trate de un
niño menor de un año que no esté cubierto por algún tipo de protección o de
seguridad social.  Por el contrario, como resultado de un esfuerzo
interinstitucional de racionalización de los procesos de focalización del gasto
social, surgió un único sistema de identificación de beneficiarios - SISBEN -
aplicable a los diversos programas - salud, educación o vivienda -. Dicho
sistema se funda, exclusivamente, en variables. || A este respecto, no puede la
Corte, guardiana como es de la integridad de la
Constitución Política, desconocer los mandatos contenidos en los artículos 43
y 50 de la Carta, al momento de evaluar el diseño de los programas de salud
subsidiada orientados a los sectores más pobres y vulnerables de la población.
En este caso, la decisión de desconocer de manera absoluta las dos
circunstancias antes mencionadas - el estado de embarazo y el hecho de tratarse
de un menor de un año carente de cualquier protección en materia de seguridad
social -  transgrede los criterios constitucionales de priorización del gasto
público social en materia de salud. Tal omisión constituye un desconocimiento
de las normas constitucionales que establecen políticas de diferenciación
positiva a favor de la mujer embarazada y del hijo menor de un año y, por
contera, el derecho a la igualdad real y efectiva de los mencionados sujetos.”
[77] Ver también las sentencias C-152 de 1999
M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz y C-507 de 2008
M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[78] M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[79] M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[80] La Corte declaro exequible el precepto, pero explicó en la parte
motiva que el trato preferencial solamente puede dispensarse cuando los
beneficiarios cumplan los requisitos para acceder a los subsidios aludidos.
[81] Se destaca el siguiente aparte de la sentencia C-423 de 1997: “La
fórmula del Estado social de derecho impone al aparato estatal el deber de
desarrollar actividades dirigidas a hacer efectivo el principio de igualdad.
Pero el concepto de igualdad dentro de una sociedad compleja y heterogénea no
puede partir de la base de que todos han de tener o recibir lo mismo, pues las
condiciones, aptitudes e intereses de las personas son diferentes. De lo que se
trata más bien es de aplicar el principio de igualdad en forma diferenciada de
acuerdo con las características del bien por repartir, es decir de las
necesidades que satisface, de las condiciones para usarlo apropiadamente, etc.
Ello implica entonces que el análisis acerca de la vigencia del derecho de
igualdad en las múltiples circunstancias posibles de distribución de bienes
escasos habrá de tener siempre en cuenta las características del bien aludido
en una situación dada. De allí se deduce también que el examen de igualdad
sobre los procesos de distribución de esos bienes, no se aplica en relación con
todas las personas, sino que se reduce al espectro  de los aspirantes que
reúnen los requisitos necesarios para poder aspirar a la adjudicación del
recurso.”
[82] La Corte declaró inexequible el artículo 10 de la ley 1151, pues
contemplaba la concesión de auxilios sin contraprestación a particulares sin
cumplir con las siguientes exigencias: no definía los beneficiarios de los
subsidios ni criterios para fijar su monto, y tampoco precisaba su finalidad,
lo que impedía evaluar si se ajustaba a la
Carta.
[83] “La discriminación puede producirse tanto en el proceso de
asignación como en el resultado de la misma. Sobre lo primero, Cfr. Entre otras
T-499 de 1995. Sobre lo segundo Comité ECOSOC, Observación General No. 12,
párrafo 18.”
[84] M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[85] En la sentencia T-441 de 2006 se explicó: “7.3. La aplicación del
principio de progresividad y el cumplimiento de los deberes de protección del
contenido mínimo esencial y fuerte restricción a las medidas de retroceso,
solucionan en gran parte el debate sobre la eficacia del principio de
universalidad de los derechos sociales prestacionales en sociedades que, como
la colombiana, se encuentran en un entorno de recursos económicos escasos. Sin
embargo, el reconocimiento de la progresividad de los derechos sociales
prestacionales incorpora un nuevo elemento a la discusión, relacionado con el
criterio para la ampliación de cobertura. Si se acepta, desde la perspectiva
constitucional y del derecho internacional de los derechos humanos, que la
extensión en la protección de los derechos sociales, entre ellos la salud, debe
consultar el nivel económico del Estado y que, además, éste tiene la obligación
de ejercer acciones que permitan el aumento paulatino y constante de las
prestaciones médico asistenciales, surge el interrogante acerca de qué criterio
debe utilizarse para distribuir progresivamente los recursos públicos
destinados a garantizar la atención en salud. || La respuesta a este
cuestionamiento parte de la reconstrucción que el derecho constitucional
contemporáneo hace del principio de igualdad como soporte del modelo
democrático participativo y pluralista, respetuoso de la dignidad humana. La
superación de un modelo de simple igualdad formal, en la cual el aparato
estatal reconoce a los individuos como titulares de análogos derechos y
deberes, a uno de igualdad material, que advierte la necesidad de promover la
equiparación de oportunidades a través de la disposición de tratamientos
diferenciados positivos, explica en buena medida qué criterio debe imperar en
un Estado constitucional para la distribución de bienes públicos escasos. (…)
El análisis normativo realizado en el fundamento jurídico 6 de esta sentencia
sirve de premisa para inferir que la adopción legal del régimen subsidiado de
seguridad social en salud, cuyos beneficiarios son seleccionados a partir de
los resultados de la encuesta de focalización individual Sisben, constituye una
política que pretende la ampliación de la cobertura del derecho a la salud de
conformidad con el criterio de progresividad expuesto en este apartado. De esta
circunstancia da cuenta el hecho que los parámetros de prioridad para la
concesión de programas sociales, entre ellos la afiliación al régimen
subsidiado, están fundados en el reconocimiento de grupos poblacionales sujetos
de especial protección constitucional (niños, discapacitados, adultos mayores,
madres cabeza de familia, mujeres en estado de embarazo, etc.). || La
focalización del gasto público social en materia de derecho a la salud, a
juicio de la Sala, se muestra prima facie como un instrumento adecuado para la
promoción de la igualdad de oportunidades de las personas que, en razón a sus
condiciones de debilidad manifiesta, requieren la protección especial por parte
del Estado.” Ver también la sentencia C-221 de 2011
M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[86] Advierte la Sala que una posible consecuencia adversa de los
programas de focalización es la invisibilización de los grupos de personas
clasificados como pobres, pero que no están en extrema pobreza; ellos, a la luz
de las políticas de focalización, terminan excluidos de los programas de
servicios sociales y beneficios públicos, y con más riesgo de incrementar las
filas de la pobreza extrema. Muchos de ellos son trabajadores informales cuyos
ingresos no son suficientes para asegurar una vida en condiciones dignas a sus
núcleos familiares. Sobre una problemática en el contexto de los programas de
seguridad social en Estados Unidos, ver Katherine Newman, No Shame in my
Game: The Working Poor in the Inner-City 40, Russell Sage, 1999.
[87] “ARTÍCULO 2o. Adiciónese un nuevo artículo al Capítulo
V al Título IV al Libro I de la Ley 100 de 1993, el cual quedará así:
“Artículo
151B. Pensión Familiar en el Régimen de
Ahorro Individual con Solidaridad. Quienes cumplan los requisitos para
adquirir el derecho a la devolución de saldos en el sistema de ahorro
individual con solidaridad, es decir, cumplan la edad requerida por ley y el
monto acumulado sea insuficiente para acceder a una pensión de vejez, podrán
optar de manera voluntaria por la pensión familiar, cuando la acumulación de
capital entre los cónyuges o compañeros permanentes sea suficiente para
solicitar el reconocimiento de la pensión de vejez.
En caso de
que el capital sea insuficiente, se sumarán las semanas de cotización de ambos
para determinar si pueden acceder al Fondo de Garantía de Pensión Mínima, de
conformidad con lo establecido en el artículo 65  de la
Ley 100 de 1993.
a) Los
cónyuges o compañeros permanentes deberán estar afiliados al Régimen de Ahorro
Individual con Solidaridad y acreditar más de cinco (5) años de relación
conyugal o convivencia permanente. Esta relación conyugal o convivencia
permanente deberá haber iniciado antes de haber cumplido 55 años de vida cada
uno;
b) Los
cónyuges o compañeros permanentes deberán estar afiliados en la misma
Administradora de Fondos de Pensiones (AFP). En caso de que estén en
Administradoras diferentes, deberán trasladarse los recursos a la
AFP donde se encuentre afiliado el (la) cónyuge o compañero(a) permanente
titular. El Gobierno Nacional reglamentará lo pertinente para el traslado de
dichos aportes;
c) Los
cónyuges o compañeros permanentes, en el régimen de ahorro individual con
solidaridad, deberán sumar el capital necesario para obtener una pensión que
les permita cubrir ese grupo familiar. Para el efecto deberá haberse ya pagado
la totalidad del bono pensional y de las cuotas partes de bono pensional a que
tienen derecho cada uno de ellos. De manera subsidiaria y en caso de que la
acumulación de capitales de los cónyuges o compañeros permanentes no sea
suficiente para financiar una pensión, se podrán sumar las semanas de
cotización para efectos de cumplir con el requisito de semanas exigidas por la
presente ley para acceder a la garantía de pensión mínima. En todo caso los
recursos del Fondo de Garantía de Pensión Mínima se verán afectados solo y una
vez se agoten los recursos de las cuentas individuales de los cónyuges o
compañeros permanentes;
d) Para
efectos de la cotización al Sistema de Seguridad Social en Salud, el titular de
la pensión familiar deberá estar afiliado y cotizar de acuerdo a lo estipulado
en el artículo 204 de la Ley 100 de 1993. El cónyuge o compañero
permanente será beneficiario del Sistema;
e) La
Pensión Familiar será una sola pensión, de acuerdo con el
artículo 48 de la
Constitución Nacional;
f) En caso
de fallecimiento de uno de los cónyuges o compañeros permanentes beneficiarios
de la pensión familiar, la prorrata del 50% acrecentará la del supérstite,
salvo que existan hijos menores de edad o mayores de edad hasta los 25 años que
dependan del causante por razón de sus estudios o hijos inválidos, caso en el
cual la pensión del de cujus pasa el 50% al cónyuge o
compañero supérstite y el restante 50% a los hijos. Agotada la condición de
hijo beneficiario, el porcentaje acrecentará a los demás hijos del causante y
ante la inexistencia de hijos beneficiarios acrecentará el porcentaje del
cónyuge o compañero permanente supérstite;
g) El
fallecimiento de los cónyuges o compañeros permanentes no cambia la naturaleza
ni cobertura de la prestación, y en caso de que no existan hijos beneficiarios
con derecho, la pensión familiar se agota y no hay lugar a pensión de
sobrevivientes por ende, en caso de quedar saldos se dará la aplicación de
inexistencia de beneficiarios contemplada en el artículo 76 de la
Ley 100 de 1993;
h) El
supérstite deberá informar a la
Administradora de Fondos de Pensiones, dentro de los treinta (30) días
siguientes, el fallecimiento de su cónyuge o compañero permanente a fin de que
se determine que la pensión continúa en su cabeza, sin que sea necesario
efectuar sustitución alguna;
i) En caso
de cualquier tipo de separación legal o divorcio entre los cónyuges o
compañeros permanentes beneficiarios de la
Pensión Familiar, esta figura se extinguirá y el saldo que se disponga en la
cuenta hará parte de la sociedad conyugal para efectos de su reparto. En caso
de que la Pensión Familiar se estuviese pagando bajo la modalidad de Renta
Vitalicia, esta se extinguirá y los ex cónyuges o ex compañeros permanentes
tendrán derecho a recibir mensualmente cada uno el 50% del monto de la pensión
que percibían. En caso de que la pensión reconocida fuese inferior a dos (2)
salarios mínimos legales mensuales vigentes (smlmv), cada uno tendrá derecho a
recibir mensualmente, un beneficio económico periódico, equivalente al 50% del
monto de la pensión que percibían;
j) La
pensión familiar es incompatible con cualquier otra pensión de la que gozare
uno o ambos de los cónyuges o compañeros permanentes, provenientes del sistema
pensional, de los sistemas excluidos o las reconocidas por empleadores,
incluyendo las pensiones convencionales. También excluye el acceso a los
beneficios Económicos Periódicos BEPS y a cualquier otra clase de ayudas y/o
subsidios otorgados por el Estado, que tengan como propósito ofrecer beneficios
en dinero para la subsistencia de los adultos mayores que se encuentran en
condiciones de pobreza.
Adicionalmente
solo se podrá reconocer una sola vez la pensión familiar por cada cónyuge o
compañero”.
PARÁGRAFO. Entiéndase
para los efectos de esta ley como cónyuge o compañero permanente titular, al
cónyuge o compañero permanente que cuente con el mayor saldo en cuenta de
ahorro individual.”
[88] “ARTÍCULO 3o. Adiciónese un nuevo artículo al Capítulo V al
Título IV al Libro I de la Ley 100 de 1993, el cual quedará así:
“Artículo 151C. Pensión Familiar en el Régimen de Prima Media con
Prestación Definida. Quienes cumplan los requisitos para adquirir el
derecho a la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez en el sistema de
prima media con prestación definida, podrán optar por la pensión familiar,
cuando los dos cónyuges o compañeros permanentes obtengan la edad mínima de
jubilación y la suma del número de semanas de cotización supere el mínimo de
semanas requeridas para el reconocimiento de la pensión de vejez.
a) Los
cónyuges o compañeros permanentes deberán estar afiliados al régimen pensional
de prima media con prestación definida y acreditar más de cinco (5) años de
relación conyugal o convivencia permanente. Esta relación conyugal o
convivencia permanente deberá haber iniciado antes de haber cumplido 55 años de
vida cada uno;
b) Los
cónyuges o compañeros permanentes, deberán sumar, entre los dos, como mínimo,
el número de semanas exigidas para el reconocimiento de la pensión de vejez
requeridas de manera individual;
c) En el
evento de que uno de los cónyuges o compañeros permanentes se encuentre
cobijado por el régimen de transición, consagrado en el
artículo 36 de la Ley 100 de 1993, la pensión familiar no se
determinará conforme a los criterios fijados en ese mismo artículo;
d) Para
efectos de la cotización al Sistema de Seguridad Social en Salud, el titular de
la pensión familiar deberá estar afiliado y cotizar de acuerdo a lo estipulado
en el artículo 204 de la presente ley. El cónyuge o compañero permanente
será beneficiario del Sistema;
e) La
Pensión Familiar será una sola pensión, de acuerdo con el
artículo 48 de la
Constitución Nacional;
f) En caso
de fallecimiento de uno de los cónyuges o compañeros permanentes beneficiarios
de la pensión familiar, la prorrata del 50% acrecentará la del supérstite,
salvo que existan hijos menores de edad o mayores de edad hasta los 25 años que
dependan del causante por razón de sus estudios o hijos inválidos, caso en el
cual la pensión del de cujus pasa el 50% al cónyuge o
compañero supérstite y el restante 50% a los hijos. Agotada la condición de
hijo beneficiario, el porcentaje acrecentará a los demás hijos del causante y
ante la inexistencia de hijos beneficiarios acrecentará el porcentaje del
cónyuge o compañero permanente supérstite;
g) El fallecimiento
de los cónyuges o compañeros permanentes no cambia la naturaleza ni cobertura
de la prestación, y en caso de que no existan hijos beneficiarios con derecho,
la pensión familiar se agota y no hay lugar a pensión de sobrevivientes;
h) El
supérstite deberá informar a la
Administradora del Sistema, dentro de los treinta (30) días siguientes, el
fallecimiento de su cónyuge o compañero permanente a fin de que se determine
que la pensión continúa en su cabeza, sin que sea necesario efectuar
sustitución alguna;
i) En caso
de divorcio, separación legal o de hecho, la pensión familiar se extinguirá y
los ex cónyuges o ex compañeros permanentes tendrán derecho a percibir
mensualmente un beneficio económico periódico, equivalente al 50% del monto de
la pensión que percibían;
j) La
pensión familiar es incompatible con cualquier otra pensión de la que gozare
uno o ambos de los cónyuges o compañeros permanentes, provenientes del sistema
pensional, de los sistemas excluidos o las reconocidas por empleadores,
incluyendo las pensiones convencionales. También excluye el acceso a los
Beneficios Económicos Periódicos BEPS y a cualquier otra clase de ayudas y/o
subsidios otorgados por el Estado, que tengan como propósito ofrecer beneficios
en dinero para la subsistencia de los adultos mayores que se encuentran en
condiciones de pobreza.
Adicionalmente
solo se podrá reconocer una sola vez la pensión familiar por cada cónyuge o
compañero;
k) Solo
podrán ser beneficiarios de la
Pensión Familiar, en el Régimen de Prima Media, aquellas personas que se
encuentren clasificadas en el Sisbén en los niveles 1, 2 y/o en cualquier otro
sistema equivalente que diseñe el Gobierno Nacional;
l) Para
acceder a la Pensión Familiar, cada beneficiario deberá haber cotizado a los 45
años de edad, el veinticinco por ciento (25%) de las semanas requeridas para
acceder a una pensión de vejez de acuerdo a la ley;
m) En el
Régimen de Prima Media el valor de la pensión familiar no podrá exceder de un
salario mínimo legal mensual vigente.
PARÁGRAFO. Entiéndase
para los efectos de esta ley como cónyuge o compañero permanente titular, al
cónyuge o compañero permanente que haya cotizado al sistema el mayor número de
semanas”.
[89] En la exposición de motivos se señaló al respecto: “Después de
hacer un escaneo minucioso y realizar diferentes investigaciones a nivel
internacional, encontramos que la cobertura pensional colombiana, cercana al
22%, es inferior a la de países latinoamericanos como México, Chile, Uruguay,
Paraguay, Brasil y Venezuela. Con este proyecto de ley seríamos pioneros en el
tema de Pensión Familiar y se incrementaría la cobertura pensional”. Cfr.
Gaceta del Congreso 500 de 2010.
[90] En la exposición de motivos se expuso: “Según datos de la Superintendencia Financiera, en el Sistema de Pensiones se encuentran registrados como
afiliados 13.892.175 personas, pero solo se encuentran activas, es decir, con
cotizaciones al día, 6.251.479, equivalente al 45% de los cotizantes. || Se
infiere de lo anterior que el 55% (7.640.696 personas) de los cotizantes quizás
no completen los requisitos para pensionarse, pero es de suponer que entre
ambos cónyuges o compañeros permanentes sí sea posible, por lo cual la pensión
familiar está dirigida al 55% de los afiliados actuales, que de otra forma no
se podrían pensionar”. Cfr. Gaceta del Congreso 500 de 2010.
[91] Ver Gaceta del Congreso 500 de 2010.
[92] Sobre este último punto, el Ministerio explicó: “(…) al extender el
reconocimiento de pensiones a los cónyuges y compañeros permanentes que
inicialmente solo tienen derecho a la indemnización sustitutiva del Régimen de
Prima Media con Prestación, dispuesta en el artículo 37 de la
Ley 100 de 1993, el pasivo pensional aumenta cerca de cinco veces por cada
pensión familiar que se reconozca, por cuanto los beneficiarios pasan de
recibir indemnizaciones sustitutivas a devengar una pensión. En un grupo de
muestra del ISS sobre el cual se tiene información disponible se encontró que
el valor de las indemnizaciones sustitutivas en 2010 es de $1.7 billones de
pesos, en tanto que la reserva matemática necesaria para el pago de las
pensiones familiares respectivas sería de $8.2 billones de pesos. || Este
impacto se agrava por el reconocimiento del Subsidio de Garantía de Pensión
Mínima , de manera que el valor presente del déficit fiscal por efecto de la
deuda pensional a cargo de la Nación, al ser proyectado en un horizonte de 50
años se aumenta en cerca de 60% del PIB, de acuerdo con datos preliminares del
DNP. || (…) La evolución del déficit por efecto de esta iniciativa muestra que
en los próximos 10 años se generaría un faltante acumulado de recursos cercano
al 3.03% del PIB es decir $9.12 billones a precios de 2010, el cual no está
incluido en las previsiones del Marco Fiscal de Mediano Plazo”. Cfr. Gaceta del
Congreso 645 de 2010.
[93] Ver Gaceta del Congreso 315 de 2011.
[94] Al respecto, el Ministro de Hacienda expresó: “Presidente nosotros
tenemos un sistema de pensiones que hoy por hoy le cuesta al país 31 billones
de pesos, 29 que están en el presupuesto más otros 2 billones adicionales
públicos, es el sistema pensional el que es responsable de la pésima
distribución del ingreso que hay en Colombia, porque el sistema pensional lo
que hace es, coger recursos de todos los colombianos de impuestos que
recaudamos 80 billones y coge 30 de esos 80 y se los da a los que están
cubiertos por pensiones que no son el 25% de la población, 25% que es la clase
media hacia arriba.” Cfr. Gaceta del Congreso 243 de 2012.
[95] El Ministro sostuvo: “(…) segundo, las
modificaciones que le vayamos a hacer y en esto se está adelantando en compañía
con Planeación Nacional y con el Ministerio del Trabajo, son modificaciones que
tienen que tener un equilibrio entre todos los componentes, yo les pongo un
símil, un sistema pensional como un sistema económico, imagínense el móvil
encima de la cuna de un niño, son un montón de pesos y contrapesos que se
equilibran, y que en estado estacionario digamos, está quieto, usted toca una
bolita y todo el sistema se mueve así, el sistema pensional cuando uno lo va a
cambiar tiene que tener moderados todos sus efectos y moderar para que el
cambio que hagamos sea de un sistema A que entendemos cómo funciona a un
sistema B que entendemos cómo funciona, cambiar una bolita al tiempo con
reformas individuales como las que tenemos presentadas aquí no es recomendable,
si se piensa tener esta discusión el gobierno cree que lo más razonable es
tenerla en el marco de toda la discusión de reforma pensional que el gobierno está
preparando y piensa traer al Congreso; entonces, yo casi diría que cambiemos la
oportunidad del debate y pongámosla cuando tengamos una reforma pensional que
contemple todo el modelo pensional porque si nos ponemos a cambiar una bolita,
finalmente lo que hacemos es dejar el sistema así y decirle al gobierno, bueno,
tráigase una reforma a ver si vuelve a descuadrar esto, esto salió, el sistema
actual salió de la reforma legal del Presidente Uribe, constitucional del
Presidente Uribe y el fallo de la
Corte Constitucional”. Cfr. Gaceta del Congreso 243 de 2012.
[96] El Ministro aseguró: “(…) Se va a generar
un mercado secundario de semanas cotizadas en el cual usted tiene 5 años, yo
tengo 15, mis 15 son de salario mínimo, sus 5 son de salario de 10 millones de
pesos, si nos juntamos, es fácil casarse, dice uno que llevamos 6 meses, 2
años, y hacemos un mercado secundario, como saber que hay uvas, por eso digo
que el alma humana, la economía le dice a uno, si los incentivos están ahí los
seres humanos responden a incentivos, entonces, ¿qué vamos a tener? Que
la gente va a vender semanas, yo vendo mis 8 años de semanas, ya tengo 65 años,
60 años, ya tengo 8 años cotizados, se los vendo a alguien que tenga el
complemento y hacemos el mercado secundario de semanas y de uniones conyugales,
y desfalcamos el sistema de pensiones.” Cfr. Gaceta del Congreso 243 de
2012.
[97] El Ministro expresó al respecto: “(…) segundo elemento, hoy por hoy
el Estado en el caso de un salario mínimo subsidia el 45% de una pensión, esa
pensión así obtenida el subsidio va a ser del 77%, ¿qué quiere decir
eso? Que todas las reformas que hemos hecho en los últimos 15 años para ordenar
el sistema pensional, para que los subsidios se moderen, los subsidios
implícitos en el régimen de prima media, haríamos una contrarreforma en el
sentido perverso que es, una reforma que genere más subsidios pagados de
impuestos para personas que no cumplían los requerimientos, no tuvieron las
cotizaciones y que juntando semanas con diferentes parámetros multiplicaron sus
pensiones, o sea que el riesgo que estamos corriendo aquí es muy grande, la
cuantificación del costo pensional”. Cfr. Gaceta
del Congreso 243 de 2012.
[98] El Ministro señaló: “(…) una persona cotizó con un salario de 10
millones de pesos 15 años, y otra cotizó los otros, el complemento, no sé,
otros 7 años u 8 años con un salario de 1 millón de pesos, al hacer el cálculo
de la pensión unida, ¿correcto? Se tiene que hacer, para calcular el
ingreso base de liquidación se tiene que usar algún promedio ponderado no sé,
de los 10 y el 1, ¿no es cierto? Por eso, pero eso es lo que generaría
un riesgo fiscal inmenso, el riesgo de subsidio, hoy por hoy a las personas que
llegan a la edad y no pueden cumplir requisitos se les van a devolver 1.7
billones de pesos, de esta manera estaríamos saltando, sin generar todavía el
mercado secundario del que les estoy hablando, eso es sin el riesgo este del
mercado secundario donde se transarían con uniones temporales conyugales, ¿no
es cierto? Todo tipo de parámetros, se le pagaría 8.2 billones de pesos, de
manera que el efecto fiscal sería la diferencia entre 1.7 y 8.2 que son 6.5
billones de pesos, 6.5 es un punto del PIB, y ¿a quién se le está dando?
Se les está dando a los que hoy tienen acceso a pensión, han tenido la
cotización, que es la clase que ha cotizado que es la clase media para arriba,
o sea, ese punto del PIB se redistribuiría justamente hacia donde de pronto
ustedes quieren pero yo no quiero, yo lo que quiero es que los impuestos de este
país y la redistribución de este país vaya al más pobre, este país tiene
demasiado, Chocó, Nariño, Guajira, demasiada pobreza para que decidamos aquí
coger 7 billones de pesos y regalárselos, porque es un regalo a la clase media
y la clase media alta, el argumento redistributivo es un argumento fundamental,
nosotros no estamos en el año 2030 cuando este país ya no tiene pobres,
nosotros tenemos 37% de población pobre, si tenemos 7 billones de pesos, por el
amor de Dios démoselos a los más pobres, empecemos por abajo, porque si
empezamos, y esto es sin el abuso que se puede dar del sistema, esto es
simplemente juntando las familias que hoy tienen parámetros, los más pobres no
están ahí porque simplemente los más pobres hoy no tienen sistema pensional, el
70% de la población colombiana y el 100% de la población pobre va a tener un
sistema que es garantía de pensión mínima y los BETS, que son sistemas nuevos,
que estamos montando para los más pobres, yo les acepto el reto de que esos 7
billones de pesos que vamos a gastar en los próximos años se los demos a BEPS,
el problema no es ahorrarme esa plata, mi problema es que me parece
tremendamente injusto que si vamos a dar un subsidio del 80%, 77% se van a
subsidiar estas pensiones, démosle ese subsidio al pobre chocoano, al pobre
nariñense, al pobre quindiano, al pobre cundinamarqués, pero por qué se los
vamos a dar a las personas, yo sé que la clase media en Colombia no es rica lo
sé, pero es mucho más pudiente que la clase baja y la clase pobre colombiana”. Cfr. Gaceta del Congreso 243 de 2012.
[99] El representante Armando Zabaraín D’Arce afirmó: “(…) recordemos,
para estratos 1 y 2, no es para los millonarios del país, es para el campesino,
o es para el conductor de un bus, que a los 30 años le dicen, ya usted está muy
viejo y lo sacan y la esposa de él, que trabaja en una casa de familia como
doméstica y le están pagando su afiliación pero llegó a los 30 años y le
dijeron, ya usted no sabe cocinar, ya usted no mantiene bien a los niños, dejó
de recibir ese pago de la afiliación a su pensión, es para esas personas que
esta Comisión estoy seguro que va a legislar, porque como ellos no alcanzaron a
las semanas, no por pereza, no porque fueron delincuentes, no la alcanzaron
porque el sistema a los 30 años los saca y tiene que irse a la informalidad, y
en la informalidad se quedan toda la vida, y sus semanas se perdieron allí, la
sugerencia que hace este proyecto es que esas familias, que el esposo y la
esposa con esos pequeños salarios y que los sacaron del sistema por las
circunstancias que mencioné por ejemplo, puedan unirse y solicitarle a su fondo
de pensión, sea de prima media o el fondo de pensión privado, porque debería
también incluir allí, porque hoy vemos cómo a los pequeños salarios los inducen
a incluirse en este sistema y cuando terminan los 10 años se quedaron sin un peso
para poder llegar a su salario mínimo, yo creo que esas dos personas reunidas,
que crearon una familia, que tienen 1, 2 hijos, 3 hijos, puedan contar sus
semanas cotizadas y alcanzar un salario mínimo, eso es un sentimiento de todos,
estoy seguro que nadie le discute a eso, de pronto lo que discutimos es, si le
vamos a dar estas pensiones a los de 40 salarios mínimos, a los de 40, 30
millones de pesos, yo no me imagino un Congresista aspirando a tener ese tipo
de pensión, yo no me imagino a un Magistrado aspirando a ese tipo de pensión.” Cfr. Gaceta del Congreso 243 de 2012. Ver también
las intervenciones de los representantes Elías Raad Hernández, Luis Fernando Ochoa Zuluaga y Yolanda Duque Naranjo
en la misma gaceta.
[100] Ver Gaceta del Congreso 243 de
2012.
[101] Ver proposición aditivas de los representantes Yolanda Duque
Naranjo, Didier Burgos Ramírez, Elías Raad Hernández y Armando Zabaraín D’arce.
Ver Gaceta del Congreso 334 de 2012.
[102] Ver proposición aditivas de los representantes Yolanda Duque
Naranjo, Didier Burgos Ramírez, Elías Raad Hernández y Armando Zabaraín D’arce.
Ver Gaceta del Congreso 334 de 2012.
[103] La Comisión Séptima de la Cámara aprobó en resumen las siguientes
modificaciones del artículo 3 del proyecto sobre la pensión familiar en el RPM:
(i) eliminación de la posibilidad de aplicar los beneficios del régimen
de transición a la pensión familiar; (ii) inclusión de la exigencia de
que la pareja haya iniciado su convivencia o matrimonio antes de cumplir los 55
años de edad; (iii) establecimiento de la incompatibilidad de la pensión
familiar con los Beneficios Económicos Periódicos –BEPS- o cualquier otra clase
de ayuda y/o subsidio otorgado por el Estado, que tengan como propósito ofrecer
beneficios en dinero para la subsistencia de los adultos mayores que se
encuentran en condiciones de pobreza; (iv) introducción de la exigencia
de que los beneficiarios están clasificados por el Sisben en los niveles 1 y 2
y/o en cualquier otro sistema equivalente que diseñe el Gobierno Nacional; (v)
inclusión del requisito de que cada beneficiario haya cotizado a los 45
años de edad, al menos el 25% de las semanas requeridas para acceder a una
pensión de vejez; y (vi) limitación del valor de la pensión a un salario
mínimo mensual. Ver Gaceta del Congreso 257 de 2012.
[104] Ver Gacetas del Congreso 334 y 358 de 2012.
[105] La evaluación de estos aspectos se lleva a cabo después de un
proceso de focalización geográfica, es decir, en principio la encuesta se
practica en los lugares donde se concentra la mayor población pobre.
[106] Ver documentos Conpes social 22 de 1994, 40 de 1997, 55 de 2001 y
117 de 2008.
[107] El Sisben clasifica a las personas y familias encuestadas en 6
niveles de acuerdo con su calidad de vida. Quienes son categorizados en los
niveles 1 y 2 son usualmente quienes se hayan en condiciones de indigencia y
extrema pobreza, y por esta razón son ellos en quienes en primer lugar se
concentran los programas sociales que se valen del Sisben para seleccionar a
sus beneficiarios. Ver los documentos Conpes 22 de 1994, 55 de 2001 y 117 de
2008. Ver también las sentencias T-177 de 1999
M.P. Carlos Gaviria Díaz y T-949 de 2006
M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.