T-132-07
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-132/07
ACTO ADMINISTRATIVO-Motivación
ACTO ADMINISTRATIVO-Motivación de la desvinculación de
funcionario que ejerce en provisionalidad cargo de carrera administrativa
MOTIVACION DE ACTO ADMINISTRATIVO-Satisface exigencias de un gobierno
democrático
ACCION DE TUTELA-Mecanismo para exigir la motivación de acto
administrativo
DEBIDO PROCESO-Vulneración por no motivarse el acto administrativo de
desvinculación
ACCION DE TUTELA-Reintegro al cargo hasta que sea motivado
el acto administrativo de desvinculación
Referencia: expediente T-1412144
Acción de tutela instaurada por Jaime Parra
Sánchez contra la Dirección Ejecutiva Seccional de la Rama Judicial.
Magistrado Ponente:
Dr. HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO.
Bogotá D.C., veintidós (22) de febrero de dos mil seis
(2007).
La Sala Séptima de Revisión de la Corte Constitucional
integrada por los magistrados Clara Inés Vargas Hernández, Álvaro Tafur Galvis
y Humberto Antonio Sierra Porto, quien la preside, en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales, específicamente las previstas en los artículos 86 y
241 numeral 9º, de la Constitución Política y en los artículos 33 y siguientes
del Decreto 2591 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
En el proceso de revisión del fallo adoptado por el
Tribunal Administrativo de Santander.
I. ANTECEDENTES.
El ciudadano Jaime Parra Sánchez instauró acción de
tutela contra la Dirección Ejecutiva Seccional de la Rama Judicial por
considerar vulnerados sus derechos constitucionales fundamentales a la vida, al
mínimo vital, a la seguridad social, a la salud con fundamento en los hechos
que se sintetizan a continuación.
Hechos.
1.- Afirma el peticionario que fue nombrado en el
cargo de Profesional Universitario Grado 14 de la Oficina Seccional de Control
Interno del Distrito Judicial de San Gil el día 1º de julio de 1994 por la Sala
Administrativa del Consejo Seccional de la Judicatura de Santander.
2.- Expresa que el día 4 de junio de 1998 fue nombrado
mediante Resolución No. 63 emitida por la dirección Ejecutiva Seccional de la
Rama Judicial del Distrito de Bucaramanga para el cargo de Profesional
Universitario Grado 20 en la Oficina de Apoyo Judicial del Municipio de San
Gil.
3.- Aduce que el día 3 de agosto de 1998 la misma Dirección
Ejecutiva Seccional de la Rama Judicial del Distrito de Bucaramanga por medio
de Resolución número 75 lo nombró en provisionalidad a partir del 4 de agosto
de ese mismo año para desempeñar el cargo de Profesional Universitario Grado 20
en la Oficina de Apoyo Judicial de San Gil.
4.- Señala que de acuerdo con la estructura diseñada
por el Consejo Superior de la Judicatura, Sala Administrativa de la Dirección
de Administración de la Carrera Judicial, el cargo para el cual fue nombrado en
provisionalidad ha sido reconocido como de carrera administrativa aún cuando ha
venido siendo proveído de manera provisional. Insiste en que ese cargo no puede
equipararse desde ningún punto de vista a “aquellos denominados de libre
nombramiento y remoción.”
5.- Manifiesta que por medio de convocatoria
proveniente de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura –
contenida en el Acuerdo No. 345 de 1998 – con fundamento en la cual se
pretendía conformar el registro de elegibles para los cargos de empleados de la
Dirección Ejecutiva de la Administración Judicial, se efectuó con posterioridad
el correspondiente concurso de méritos del cual hizo parte y quedó clasificado
para el cargo de Profesional Universitario Grado 20.
6.- Indica que durante el desempeño de su actividad
laboral al frente del cargo para el cual fue nombrado, jamás le fue adelantado
en su contra proceso disciplinario alguno. Añade, que, muy por el contrario, el
Director Ejecutivo Seccional de Administración Judicial de Bucaramanga por lo
menos en dos ocasiones lo designó para tal ocupación en calidad de encargado,
hechos estos, que tuvieron lugar para el mes de enero de 2000 y para el mes de
enero de 2001.
7.- Dice que el día 27 de febrero de 2006 el Director
Ejecutivo de la Rama Judicial, Seccional Bucaramanga, mediante Resolución No.
000046 lo declaró insubsistente del cargo que ocupaba en provisionalidad como
Profesional Universitario Grado 20 en la Oficina de Apoyo Judicial de San Gil
sin que el acto administrativo mediante el cual se lo declaró insubsistente
contara con motivación alguna.
8.- Narra que para el día 27 de febrero de 2006 fue
retirado de la E. P. S. SaludCoop por carecer de capacidad de pago. A partir de
esa fecha, agrega, quedó totalmente desprotegido en lo correspondiente al
régimen de salud. Esto, alega, ha traído como consecuencia directa e inmediata
la suspensión del tratamiento que recibía diariamente por parte de la E. P. S.
necesario para tratar enfermedades como HIPERTENSIÓN ARTERIAL CRÓNICA y
DIABETES MELLITUS. Aduce que con esto su salud se ve ante un riesgo inmediato
de sufrir daño irreversible e irreparable.
9.- Asevera que en vista de “sus condiciones
actuales y críticas de salud y en razón de [encontrarse desempleado le es]
imposible responder por sus subsistencia y tratamiento médico [pues] no cuenta
con los medios económicos suficientes para atender los elevados costos que
dichos tratamientos médicos demandan por su naturaleza.”
10.- Relata que tiene dos hijos quienes a la fecha de
su retiro recibían de sus ingresos salariales la suma de $ 709.585.oo para su
manutención. Añade que también asumía los costos educativos universitarios de
su hijo que ascienden a una suma de $ 3.084.036.oo semestrales por concepto de
matrícula financiera pues cursa estudios superiores en la Universidad Santo
Tomás.
11.- Declara que en el momento mismo de su
desvinculación tenía a su cargo obligaciones para con su hogar conformado por su
compañera – que se encuentra desempleada – y su hija de dos años de edad.
12.- Asegura que tiene a su cargo una obligación con
el BANCO GRANAHORRAR (SAN GIL) actualmente BANCO BBVA por concepto de
adquisición de un inmueble cuyo saldo se encuentra estimado en la suma de
$12.170.000.oo. Esta obligación demanda por su parte el pago de cuotas
mensuales que ascienden a la cantidad de $347.000.oo. Tampoco se encuentra en
capacidad de cancelar el impuesto predial del mencionado inmueble cuyo monto
fue determinado en la suma de $257.993.oo. Adeuda, por lo demás a la entidad
bancaria GRAN BANCO BANCAFE la suma de $757.000.oo por concepto de manejo de
Tarjeta de Crédito.
13.- Informa, finalmente, que no posee ningún otro
tipo de ingreso que le permita el sostenimiento, razón por la cual se afectan
de manera directa sus derechos constitucionales fundamentales a la salud, al
mínimo vital así como los de las personas que tiene a su cargo. Indica que
fuera de los derechos mencionados también se desconoció su derecho a la
garantía del debido proceso por cuanto se le impidió contradecir e impugnar el
acto mediante el cual fue desvinculado de manera que se lesionó su derecho de
defensa en contravía de lo dispuesto por el artículo 29 superior en el que
expresamente se preceptúa que “el debido proceso se aplicará a toda clase de
actuaciones judiciales y administrativas.”
Solicitud de tutela.
El actor solicitó que se tutelaran los derechos
invocados y, en consecuencia, se concediera el amparo como mecanismo
transitorio a fin de evitar un perjuicio irremediable. Exigió, del mismo modo,
que se ordenara a la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial que lo
reintegrara en forma inmediata al cargo de Profesional Universitario Grado 20,
en la Oficina de Apoyo Judicial de San Gil, con efectos desde su
desvinculación.
Pruebas.
En el expediente constan las siguientes
pruebas:
-Copia de la Resolución No. 000046 de enero 27 de 2006
mediante la cual se decide declarar insubsistente el nombramiento del señor
Jaime Parra Sánchez como Profesional Universitario Grado 20 de la Oficina de
apoyo en San Gil y notificación de la misma (a folios 12-14)
-Copia del acta de posesión donde se nombra al señor
Jaime Parra Sánchez en el cargo de Profesional Universitario Grado 14 en la Oficina
de Control Interno del Distrito Judicial de San Gil (a folio 15)
-Copia de de la Resolución no. 75 de agosto 3 de 1998
y del acta de posesión del cargo (a folio 17)
-Copia de la Resolución No. 63 de agosto 4 de 1998 y
acta de posesión del cargo (a folio 16 )
-Copia de la constancia de ocupación en calidad de
encargo, cuando el señor Parra Sánchez se desempeñó en el cargo de director
Ejecutivo Seccional de Administración Judicial de Bucaramanga (a folio 20)
-Copia del Oficio 02517 del Consejo Superior de la
Judicatura, Sala Administrativa de puntajes de prueba de conocimiento y
aptitudes del concurso de méritos para los cargos de empleado de carrera de la
Dirección Ejecutiva de la Administración Judicial (a folios 21-23 )
-Registros civiles de nacimiento de los hijos del
señor
Jaime Parra Sánchez (a folios 24-26 )
-Acta extra proceso de manifestación de unión marital
de hecho (a folio 27)
-Copia de las consignaciones que realizó el señor
Jaime Parra Sánchez en el Banco BBVA respecto del crédito que soportó por
compra de vivienda desde el año 2000 (a folio)
-Copia de la certificación de la Clínica Santa Cruz de
la Loma (San Gil) por medio de la cual se deja constancia de los tratamientos
que se seguían a favor del señor Jaime Parra Sánchez para control de la
diabetes y de la tensión arterial, junto con la historia clínica (a folios
32-34)
-Copia de la certificación donde consta haber sido
retirado el señor Jaime Parra Sánchez de la E. P. S. SaludCoop (a folio 31)
-Copia de la Resolución No. 001714 en la cual se
autoriza al señor Jaime Parra Sánchez hacer el retiro de su auxilio de
cesantías (a folios 35-36)
-Copia de las dos últimas nóminas mediante las que se
deja constancia de los descuentos que se le hacían al señor Jaime Parra Sánchez
correspondientes a la cuota de alimentos a favor de sus tres hijos por la suma
de $709.585.oo mensuales (a folios 37-38)
-Copia del recibo de matrícula del primer semestre
académico del 2006 cursado por el hijo del señor Jaime Parra Sánchez cancelado
a la Universidad Santo Tomás de la ciudad de Bucaramanga (a folio 39)
-Copia de la certificación de la entidad crediticia
GRAN BANCO BANCAFE, respecto de lo adeudado por manejo de la tarjeta de
crédito, por la suma de $757.000.oo (a folio 40)
-Copia de los diferentes recibos de servicios públicos
de la casa habitada por el señor Jaime Parra Sánchez, así como copia del recibo
pendiente por canelar el impuesto predial de dicho inmueble (a folios 41-43)
Intervención de la Dirección Ejecutiva Seccional de la
Rama Judicial Asesoría Jurídica.
El ciudadano Jorge Eduardo Vesga Carreño intervino en
su calidad de Director Ejecutivo Seccional de la Administración Judicial de
Bucaramanga. Luego de explicar la delimitación funcional y el alcance de las competencias
y la jerarquía organizacional de la Rama Judicial y de precisar que de
conformidad con el Título VIII, Capítulo 7, de la Constitución el Consejo
Superior de la Judicatura así como la Dirección Ejecutiva y sus Seccionales de
Administración de Justicia forman parte de la Rama Judicial; después de indicar
que, según el artículo 257 numeral 2 superior, dentro de las funciones de estas
dependencias se encuentran las de “crear, suprimir, fusionar y trasladar
cargos en la Administración de Justicia” y de especificar que estas
competencias le corresponden en forma genérica a la Administración de Justicia
así como de señalar que, de conformidad con lo dispuesto en la Ley Estatutaria
de Administración de Justicia, el Consejo Superior de la Judicatura (su Dirección
Ejecutiva y sus Direcciones Seccionales) también comprende dentro de sus
funciones las de “crear, suprimir, fusionar y trasladar cargos en la rama
Judicial”, procedió el señor Vesga Carreño a establecer que una vez
determinada la existencia de Direcciones Seccionales - la cual es precedida por
el Director Seccional de la Rama Judicial - le corresponde a esta dependencia
ejercer su jurisdicción de acuerdo con las órdenes, directrices y orientaciones
del Director Ejecutivo Nacional de la Administración Judicial y ejercer entre
otras las siguientes funciones: “nombrar y remover a los empleados del
consejo seccional de la judicatura, excepto los que sean de libre nombramiento
y remoción de cada magistrado y aquellos cuyo nombramiento corresponda a una sala.”
A renglón seguido, consideró pertinente el señor Vesga
Carreño referirse a la clasificación de los empleos y, en ese orden de ideas,
estimó necesario indicar las características de los cargos de libre
nombramiento y remoción, los cargos de carrera y del encargo[1].
De inmediato, afirmó que:
“las instituciones legales de
‘provisionalidad’ y de ‘encargo’ en el sistema del Decreto Ley 025 de 1987 no
son estatutariamente elementos de la carrera judicial, porque para el criterio
de legislador de entonces, uno es el ingreso al servicio de la función pública
en la administración de justicia, para lo cual no es requisito irreductible
(sic) pertenecer a la carrera judicial, tanto que se puedan (sic) desempeñar
cargos del escalafón sin pertenecer a él; y otro diferente el ‘ingreso a la
carrera judicial’.
Estimó que lo aseverado con antelación servía para:
“dejar claro desde ya, que el señor JAIME
PARRA SÁNCHEZ no desempeñó funciones en cargo de libre nombramiento y remoción,
sino se desempeñaba en provisionalidad y por no estar provisto el cargo, en un
concurso de méritos, se asemeja al de libre nombramiento y remoción.”
Añadió, a continuación, que:
“Siguiendo con las disposiciones
normativas, para el empleado público, la cesación definitiva de la funciones,
es decir, para que se produzca el retiro del servicio, según el artículo 149 de
la ley estatutaria será entre otras: la Declaración de insubsistencia. (…) / el
Consejo de Estado en su jurisprudencia ha dicho que la insubsistencia, aunque
no constituye sanción alguna, es una figura a la que se recurre cuando la
autoridad nominadora considera que la permanencia del empleado no favorece el
buen servicio, fin primordial de la función pública, y el acto que la contiene
lleva implícita la presunción de legalidad, que puede ser naturalmente desvirtuable
mediante prueba en contrario. / Que sea de insistir las reiteradas providencias
del Consejo de Estado, en las que se ha señalado que si el funcionario o
empleado no se encuentra inscrito en carrera, se encuentra nombrado en
provisionalidad  y no ha participado en concurso, su condición se asimila a la
de un funcionario de libre nombramiento y remoción, y bajo el criterio del
mejoramiento del servicio puede ser declarado insubsistente en ejercicio de la
acción propia discrecional del Director Ejecutivo.”
Con arreglo a lo anterior, manifestó que:
“La decisión de declarar insubsistente al
Doctor JAIME PARRA SÁNCHEZ (…) obedece a mejorar el servicio y a la buena
marcha de la administración”
Concluyó finalmente diciendo que, por las razones
expuestas, la entidad no había vulnerado los derechos constitucionales
fundamentales del peticionario pues se trata de un funcionario de libre
nombramiento y remoción y en tales casos – de conformidad con jurisprudencia
reiterada de la Corte Constitucional (SU-250 de 1998 y del Consejo de Estado)
el acto administrativo por medio del cual se efectúa la desvinculación no
requiere ser motivado. No obstante lo anterior, expresó la entidad, que la
resolución había sido motivada – y obedecía a defender el mejoramiento del servicio
y la buena marcha de la administración - de modo que no se infringió derecho
alguno. No se desconoció tampoco el derecho al debido proceso, toda vez que en
la Resolución mediante la cual se desvinculó al señor Parra Sánchez, así como
en la diligencia de notificación personal de la misma, se le ofreció al actor
la oportunidad de recurrir el acto administrativo, así como lo prevé el
artículo 51 del C. C. A. De esa forma, garantizó la entidad el derecho de
contradicción del peticionario, quien al guardar silencio durante el lapso
fijado por la Ley para recurrir el acto, validó la actuación de la entidad.
Luego de estos pronunciamientos, pasó la entidad a citar doctrina y
jurisprudencia en apoyo de su punto de vista (a folios 64-70)
Sentencia objeto de revisión.
Tribunal Administrativo de Santander.
Mediante providencia fechada el día 28 de junio de
2006 este Tribunal resolvió rechazar por improcedente la acción de tutela.
Consideró que existía otra vía judicial y no se estructuraba, además, perjuicio
irremediable.
Revisión por la Corte Constitucional.
Remitido el expediente a esta Corporación, mediante
providencia del treinta y uno (31) de agosto de dos mil seis (2006), la Sala de
Selección número ocho dispuso su revisión por la Corte Constitucional.
La Sala Séptima de Revisión, mediante Auto 015 de
2007, decidió lo siguiente:
“Primero.
Declarar la NULIDAD de la sentencia T- 974 de 2006, proferida por la Sala
Séptima de Revisión el 24 de noviembre de 2006, por vulneración del artículo 29
Superior. En consecuencia, deberá ser adoptada una nueva providencia que
reemplace a la anterior.
Segundo.
ORDENAR que por Secretaría General de la Corte se solicite a la Secretaría del
Tribunal Administrativo de Santander, remitir al Despacho el expediente T-
1.412.144.
La anterior providencia fue debidamente notificada a
las partes, quienes guardaron silencio al respecto. En consecuencia, entra la
Sala a adoptar un nuevo fallo.
II. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS.
Competencia.
Esta Corte es competente para revisar el presente
fallo de tutela de conformidad con lo previsto en los artículos 86 y 241 de la
Constitución Nacional, el Decreto 2591 de 1991 y las demás disposiciones
pertinentes.
Presentación del caso y problemas jurídicos objeto de
estudio.
El peticionario, Jaime Parra Sánchez, instauró acción
de tutela contra la Dirección Ejecutiva de la Rama Judicial, Seccional
Bucaramanga, por considerar que esta entidad desconoció sus derechos
constitucionales fundamentales al debido proceso y al mínimo vital al haber
proferido la Resolución No. 000046 del día 27 de febrero de 2006 mediante la
cual se lo declaró insubsistente sin que, a su juicio, existieran razones para
ello. Solicita que se conceda la acción de tutela como mecanismo transitorio a
fin de evitar un perjuicio irremediable y exige, que se ordene a la Dirección
Ejecutiva de Administración Judicial el reintegro en forma inmediata al cargo
de Profesional Universitario Grado 20, en la Oficina de Apoyo Judicial de San Gil,
con efectos desde su desvinculación.
La Dirección Ejecutiva de la Rama Judicial, Seccional
Bucaramanga, estima, por su parte, que no ha desconocido los derechos
constitucionales fundamentales del señor Parra Sánchez. Alega que el puesto
desempeñado por el actor era de libre nombramiento y remoción, de modo que no
requería motivación alguna para efectos de la declaratoria de insubsistencia.
Subraya, en todo caso, que la resolución mediante la cual el peticionario fue
declarado insubsistente estaba debidamente motivada, de ahí que no pudiera
alegarse vulneración del derecho constitucional fundamental a la garantía del
debido proceso. Añade, además, que en el acto administrativo por medio del cual
se desvinculó al peticionario así como en documento que lo notificó, se
establecía la existencia de recursos para controvertir el acto administrativo
de conformidad con el artículo 51 del C. C. A. y el señor Parra Sánchez guardó
silencio.
El Tribunal Administrativo de Santander negó el amparo
por considerarlo improcedente toda vez que, a juicio de la Corporación, existe
otra vía judicial y no se presenta perjuicio irremediable.
De acuerdo con lo expuesto, le corresponde
a la Sala establecer (i) si la Dirección Ejecutiva de la Rama Judicial,
Seccional Bucaramanga, desconoció el derecho constitucional fundamental a la
garantía del debido proceso cuando declaró insubsistente a una persona nombrada
en provisionalidad en un cargo de carrera, sin mediar motivación. En caso
afirmativo, (ii) si la acción de tutela es el mecanismo idóneo para
reestablecer los derechos que el actor considera vulnerados.
A fin de resolver las cuestiones
planteadas, estima la Sala pertinente (i) reiterar su jurisprudencia respecto
de la obligación de motivar el acto por medio del cual se declara insubsistente
un funcionario que desempeña en provisionalidad un cargo de carrera (ii)
establecer si en el caso concreto procede la acción de tutela como mecanismo
transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
El acto por medio del cual se
desvincula a una persona de un cargo de carrera para el cual fue nombrado en
provisionalidad debe ser motivado. Reiteración de jurisprudencia.
La necesidad de expresar las razones con
fundamento en las cuales se declara insubsistente a un funcionario nombrado en
provisionalidad para desempeñar un cargo de carrera, ha sido un asunto sobre el
cual la Corte Constitucional se ha pronunciado de manera insistente y
reiterada. Ha subrayado este Tribunal que - fuera de las actuaciones
expresamente exceptuadas por la Ley - todo acto administrativo debe ser
motivado, al menos, de manera sumaria[2]. Ha dicho, en este orden
de ideas, que una de las consecuencias del Estado social de derecho se
manifiesta, justamente, en la obligación de motivar los actos administrativos
pues sólo así los jueces, en el instante en que deben realizar su control,
pueden verificar si dichos actos se ajustan o no a los preceptos establecidos
en el ordenamiento jurídico. De lo contrario, se presenta la desviación de
poder prevista en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo y, en
tal sentido, se configura una causal autónoma de nulidad del acto
administrativo que no contenga la motivación[3].
El Tribunal Constitucional colombiano ha subrayado
también cómo la motivación de los actos administrativos es indispensable para
garantizar el derecho constitucional fundamental a la garantía del debido proceso
y se relaciona estrechamente con la publicidad de los actos. Una actuación
secreta o reservada impide ejercer el derecho de contradicción. Salvo las
excepciones previstas por la Ley, el retiro debe ser siempre motivado.
En efecto, la Legislación prevé que en ciertos casos
no se requiere la motivación. Esto sucede, por ejemplo, cuando quien se
desvincula del servicio es un empleado de libre nombramiento y remoción. Ha
manifestado la Corte Constitucional que al “tratarse de personas que ejercen
funciones de confianza, dirección o manejo, la permanencia en sus cargos
depende, en principio, de la discrecionalidad del nominador[4].”
Este tipo de empleos suponen la existencia de estrechos lazos de confianza de
modo que “el cabal desempeño de la labor asignada debe responder a las
exigencias discrecionales del nominador y estar sometida a su permanente
vigilancia y evaluación[5].”
Bajo estas circunstancias, el nominador goza de un
margen amplio de discrecionalidad que no puede, desde luego, derivar en
actuación arbitraria o desproporcionada pero tampoco exige para que proceda el
retiro que el acto de desvinculación deba ser motivado. Ha sostenido la
Corporación en numerosas ocasiones que, “la falta de motivación del acto que
desvincula a una persona que ocupe un cargo de libre nombramiento y remoción no
es contrario a la Constitución[6].” Ha
recalcado, además, que la no motivación de esos actos constituye “una
excepción al principio general de publicidad, sin que ello vulnere derecho
fundamental alguno[7].”
Cosa distinta ocurre con los cargos de carrera. Las
personas que acceden a estos cargos deben reunir un conjunto de condiciones de
mérito y sólo cuando demuestran que cumplen con los requisitos para acceder
pueden ocupar un puesto de carrera. La provisión de estos cargos se somete, por
consiguiente, a los procesos de selección y a los concursos públicos que
determine la ley. De ahí, que quienes ejercen cargos de carrera gocen de mayor
estabilidad y su desvinculación únicamente proceda por razones disciplinarias,
por calificación insatisfactoria de labores o por otra causal previamente
determinada por la Ley[8]. La
Legislación exige que el acto mediante el cual se desvincula a un empleado o
funcionario que ocupa un cargo de carrera administrativa deba ser motivado.
La legislación ha previsto
que los cargos de carrera pueden proveerse en provisionalidad cuando se
presentan vacancias definitivas o temporales “mientras éstos se proveen en
propiedad conforme a las formalidades de ley o cesa la situación administrativa
que originó la vacancia temporal”[9]. En numerosas
ocasiones[10] y recientemente en la
sentencia T- 222 de 2005 la Corte Constitucional ha dicho que:
“pese al carácter eminentemente transitorio
de este tipo de nombramientos, las personas que ocupan un cargo de carrera en
provisionalidad gozan de cierta estabilidad laboral, pues su desvinculación no
puede hacerse de manera discrecional como está permitido para los cargos de
libre nombramiento y remoción. En tal sentido esta Corporación ha reiterado que
‘el nombramiento en provisionalidad de servidores públicos para cargos de
carrera administrativa, como es el caso, no convierte el cargo en uno de libre
nombramiento y remoción. Por ello, el nominador no puede desvincular al
empleado con la misma discrecionalidad con que puede hacerlo sobre uno de libre
nombramiento y remoción, a menos que exista justa causa para ello’. Así pues,
ha precisado que procede la desvinculación como consecuencia de una falta
disciplinaria o porque se convoque a concurso para llenar la plaza de manera
definitiva, con quien obtuvo el primer lugar[11] .”
Los actos por medio de los cuales se
desvincula a una funcionaria o a un funcionario nombrado en provisionalidad
para ejercer un cargo de carrera deben ser motivados, pues, de lo contrario, se
incurre en desconocimiento del derecho constitucional fundamental a la garantía
del debido proceso. Esto lo subraya la Corte Constitucional en la sentencia de
Sala Plena SU- 250 de 1998 cuando establece[12] que la
motivación es un requisito indispensable para que pueda operar en debida forma
el control sobre los actos administrativos. La falta de motivación, a juicio
del Tribunal Constitucional, obstruye el acceso a la justicia en contravía con
lo dispuesto por el artículo 229 superior. Cuando se retira a una persona del
cargo sin mediar motivación se pone a la o al afectado en situación de
indefensión y se desconocen, de paso, sus derechos derivados del artículo 29 de
la Constitución Nacional que incluyen: el “derecho a ser oído y a disponer
de todas las posibilidades de oposición y defensa en juicio, de acuerdo con el
clásico principio audiatur et altera pars, ya que de no ser así, se produciría
la indefensión.”
Pone énfasis la Sala Plena en que la
garantía consignada en el artículo 29 superior abarca el principio medular de
la contradicción “de modo que los contendientes, en posición de igualdad,
dispongan de las mismas oportunidades de alegar y probar cuanto estimaren
conveniente con vistas al reconocimiento judicial de sus tesis.” Agrega la
Sala, más adelante, que “[n]o es lógico ni justo que al afectado por un acto
administrativo de desvinculación (salvo en los casos de libre nombramiento y
remoción) no se le indica el motivo del retiro para que se defienda del en
señalamiento que se le hace.”
No sobra recordar en este lugar que de acuerdo con lo
establecido por la jurisprudencia de la Corte Constitucional, para que un acto
administrativo de desvinculación se considere motivado es forzoso explicar de
manera clara, detallada y precisa cuáles son las razones por las cuales se
prescindirá de los servicios del funcionario en cuestión. No basta, por tanto,
llenar páginas con información, doctrina o jurisprudencia que poco o nada se
relacionan con el asunto en particular y luego en uno o dos párrafos decir que
“por los motivos expresados” se procederá a desvincular al funcionario.
Es necesario reparar una vez más en el sentido y en el
alcance que tiene la motivación para quienes serán desvinculados de un cargo al
que la Ley le confiere características de estabilidad, justamente por cuanto
quienes los ocupan – así sea de modo temporal - cumplen con los méritos exigidos
para tales efectos. El papel relevante de la motivación de los actos
administrativos por medio de los cuales se procede a desvincular funcionarios o
funcionarias que ocupan de modo permanente o transitorio un cargo de carrera ha
sido destacado por la jurisprudencia constitucional en múltiples ocasiones y
más recientemente en la sentencia T-552 de 2005.
En esa oportunidad indicó la Corte cómo el artículo
209 superior determina el principio de publicidad de las actuaciones que se
adelantan ante la administración pública. Existe como se indicó un nexo
estrecho entre la exigencia de motivar los actos administrativos de
desvinculación de cargos de carrera – hayan sido estos ocupados de manera
permanente o pasajera – y el principio de publicidad. En tal sentido, expresó
la Corte,
“el deber de motivar tales actos representa
una carga que el derecho constitucional y administrativo contemporáneo impone a
la administración, según la cual ésta se encuentra obligada a exponer las
razones de hecho y de derecho que determinan su actuar en determinado sentido.
Así, el deber de motivar los actos administrativos, salvo excepciones precisas,
se revela como un límite a la discrecionalidad de la administración.”
En este
orden de ideas, los motivos del acto administrativo, comúnmente llamados
“considerandos”, deberán dar cuenta de las razones de hecho, precisamente
circunstanciadas, y de derecho, que sustenten de manera suficiente la adopción
de determinada decisión por parte de la administración pública, así como el razonamiento
causal entre las razones expuestas y la decisión adoptada.”
El requisito de la motivación se orienta,
por lo demás, a satisfacer exigencias características de un gobierno
democrático. De un lado, la obligación de rendir cuentas respecto de las actuaciones
efectuadas. En otras palabras: la necesidad de explicar a las y a los
administrados porqué se ha obrado de una determinada manera, tal como lo
disponen los artículos 123 y 109 de la Constitución Nacional: “(...)Los
servidores públicos están al servicio del Estado y de la comunidad”. “La
función administrativa está al servicio de los intereses generales (...)”.
De otro lado, se liga con el compromiso de “administrar bien”, esto es, de
cumplir con un grupo de tareas que garanticen un “examen acucioso de los
fundamentos de las decisiones que [se] proyecta[n], previniendo, de esta
manera, que se adopten decisiones estudiadas de manera insuficiente o de dudosa
justificación[13].” Por
último, se conecta con la necesidad de facilitar el control de las actuaciones
de la administración:
“así, el
conocimiento de los motivos por los cuales la administración ha adoptado
determinada decisión permite a los interesados apreciar las razones de las
decisiones que los afectan y, eventualmente, interponer los recursos
administrativos o instaurar las acciones judiciales a que haya lugar,
garantizando, de esta manera, el ejercicio del derecho de defensa. En el mismo
sentido, facilita la tarea del juez administrativo en el “instante que pase a ejercer
el control jurídico sobre dicho acto, constatando si se ajusta al orden
jurídico y si corresponde a los fines señalados en el mismo[14].”
De lo expuesto se deriva la importancia que la jurisprudencia constitucional
le ha conferido, en general, a la necesidad de motivar los actos
administrativos y, en particular, a los actos orientados a desvincular
funcionarios que ocupan cargos de carrera, cuestión que se extiende también a
los procesos de desvinculación de personas que ocupan tales cargos en
provisionalidad. De manera repetida ha establecido la Corte Constitucional que
la acción tutela constituye una vía idónea para ordenar la motivación del acto
administrativo mediante el cual se declara insubsistente una funcionario
nombrado en provisionalidad para desempeñar un cargo de carrera, lo anterior
con el propósito de garantizar el derecho constitucional fundamental a la
garantía del debido proceso.
Caso concreto
En el caso concreto, se tiene que el actor fue nombrado en
provisionalidad mediante Resolución para desempeñar el cargo de Profesional
Universitario Grado 20 en la Oficina de Apoyo Judicial de San Gil. Indica el
peticionario cómo según la estructura diseñada por el Consejo Superior de la
Judicatura, Sala Administrativa de la Dirección de Administración de la Carrera
Judicial, el cargo para el cual fue nombrado ha sido reconocido como de carrera
administrativa. Insiste, por lo demás, que el hecho de haber sido nominado en
provisionalidad para desempeñar el mencionado cargo no lo convierte por esa
razón en funcionario de libre nombramiento y remoción, de manera que su
desvinculación ha debido estar precedida de la respectiva motivación, algo que,
a su juicio no sucedió de manera que se vulneró su derecho constitucional
fundamental al debido proceso y de paso se desconocieron otros derechos como el
derecho al trabajo, a la salud y al mínimo vital.
La entidad demandada, por su parte, admite
que el señor Jaime Parra Ramírez desempeñó un cargo de carrera en
provisionalidad y acepta también que el actor de la presente tutela no era
funcionario de libre nombramiento y remoción. No obstante lo anterior, se apoya
en la jurisprudencia del Consejo de Estado para indicar que la declaratoria de
insubsistencia no configura sanción alguna y procede en aquellos casos en los
que el “empleado no favorece el buen servicio, fin primordial de la función
pública, y el acto que la contiene lleva implícita la presunción de legalidad,
que puede ser naturalmente desvirtuable mediante prueba en contrario.”
Más adelante agrega, de modo que contradice
lo afirmado con antelación, que de conformidad con la jurisprudencia del
Consejo de Estado los cargos de carrera provistos de manera provisional por
funcionarios que no han participado en concurso se equiparan a cargos de libre
nombramiento y remoción y la declaratoria de insubsistencia procede, por
consiguiente, sin que sea indispensable la motivación del acto. A renglón
seguido agrega, sin embargo, que pese a no existir obligación de motivar el
acto por medio del cual se desvincula al peticionario, éste fue motivado de la
siguiente manera:
“La decisión de declarar insubsistente al
Doctor JAIME PARRA SÁNCHEZ (…) obedece a mejorar el servicio y a la buena
marcha de la administración”
Considera la Sala que en el caso bajo
examen no puede equipararse el cargo ejercido por el peticionario a uno de
libre nombramiento y remoción. El peticionario fue nombrado en provisionalidad
para desempeñar un cargo de carrera - Profesional Universitario Grado 20 en la
Oficina de Apoyo Judicial de San Gil -, y, como se indicó más arriba, la
jurisprudencia de la Corte Constitucional ha reiterado en numerosas
oportunidades la necesidad de motivar lo actos mediante los cuales se desvincula
a un funcionario nombrado en provisionalidad para desempeñar un cargo de
carrera.
Tampoco estima la Sala que las razones
contenidas en el acto por medio del cual se declara insubsistente al señor
Parra Sánchez puedan hacerse equiparables a una motivación. La entidad
demandada se limitó a llenar sendas páginas con doctrina y jurisprudencia y tan
sólo en la parte resolutiva mencionó que el señor Parra Sánchez se declararía
insubsistente por motivos de mejorar el servicio y la buena marcha de la administración.
En ningún lugar de la resolución se pueden encontrar razones – serias, claras,
detalladas y precisas – que expliquen porqué la permanencia del señor Parra
Sánchez en el cargo de Profesional Universitario Grado 20 en la Oficina de
Apoyo Judicial contribuye a desmejorar el servicio y la buena marcha de la
administración.
Como se indicó más arriba, es
característico de un gobierno democrático ofrecer explicaciones – jurídicas y
fácticas – sobre las actuaciones adelantadas por la administración. La administración
debe aclarar de modo detallado los fundamentos en que se sustentan sus
decisiones. Se señaló, además, que una de las finalidades de la motivación
consiste en brindarle la oportunidad a la persona que será desvinculada de
ejercer su derecho de contradicción y radica, por ende, en garantizar su
derecho constitucional fundamental al debido proceso. Esto a todas luces no
sucedió en el caso del señor Parra Sánchez.
La parte demandada sostiene que tanto en la
Resolución con fundamento en la cual se declara insubsistente al señor Parra
Sánchez, así como en el escrito de notificación, se establecía la existencia de
recursos para impugnar el acto y alega, además, que el peticionario hizo caso
omiso de tal posibilidad y guardó silencio. Considera la Sala que tampoco le
asiste razón a la entidad demandada en este aspecto, toda vez que al no
encontrarse en la resolución una verdadera motivación no era factible para el
actor ejercer su derecho de defensa.
En líneas precedentes se explicó que la
acción de tutela es el mecanismo idóneo para exigir la motivación de un acto
administrativo, pues esta constituye una petición autónoma. Por las razones
expresadas, procederá la Sala a amparar el derecho constitucional fundamental a
la garantía del debido proceso del señor Jaime Parra Sánchez. En consecuencia,
dejará sin efectos jurídicos la Resolución No. 000046 emitida el día 27 de
febrero de 2006 por parte del Director Ejecutivo de la Rama Judicial, Seccional
Bucaramanga, y ordenará a la entidad demandada que expida un nuevo acto
administrativo en el cual se motive la declaratoria de insubsistencia del
nombramiento del señor Jaime Parra Sánchez de modo que este último tenga la
posibilidad de controvertir el acto de desvinculación por vía gubernativa y
luego ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
Ahora bien, respecto de la solicitud de
reintegro estima la Sala que, en el presente caso, aquél es procedente hasta
tanto el accionante haya agotado la vía gubernativa. Sin lugar a dudas, la
protección judicial al debido proceso comprende en estas situaciones no sólo la
orden a la administración para que realice una adecuada motivación del acto
administrativo mediante el cual se desvincula a un funcionario que viene
ocupando en provisionalidad un cargo de carrera, sino que comprende el derecho
a permanecer en el cargo hasta tanto el trabajador haya podido controvertir, en
vía gubernativa, las razones esgrimidas por la administración para
desvincularlo. En efecto, hasta tanto no se cuente con un acto administrativo,
debidamente motivado y en firme, el funcionario tiene derecho a permanecer en
el cargo.
En este orden de ideas, la Sala procederá a
ordenar que el señor Parra Sánchez sea reintegrado al cargo que desempeñaba
como Profesional Universitario Grado 20 en la Oficina de Apoyo Judicial de San
Gil hasta tanto sea debidamente motivado el acto administrativo de
desvinculación y el trabajador haya podido controvertir, por vía gubernativa,
las razones expuestas por la administración.
III. DECISIÓN.
En mérito de lo expuesto, la Sala Séptima
de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.- REVOCAR el fallo proferido por el Tribunal Administrativo de
Santander el día 28 de junio de 2006 mediante el cual se negó por improcedente
la acción de tutela instaurada por el señor Jaime Parra Sánchez. En su lugar, CONCEDER
la protección del derecho al debido proceso del peticionario.
Segundo. DEJAR SIN EFECTOS JURÍDICOS la Resolución No. 000046 emitida el día 27
de febrero de 2006 por parte del Director Ejecutivo de la Rama Judicial,
Seccional Bucaramanga. En consecuencia, se ORDENARÁ a la Entidad
demandada que expida un nuevo acto administrativo en el cual se motive
adecuadamente la declaratoria de insubsistencia del nombramiento del señor
Jaime Parra Sánchez.
Tercero.- ORDENAR a la Dirección Ejecutiva Seccional de la Rama Judicial
que, en el término de 48 horas, contadas a partir de la notificación de la
presente providencia, proceda a reintegrar al señor Jaime Parra Sánchez en el
cargo de Profesional Universitario Grado 20 en la Oficina de Apoyo Judicial de
San Gil hasta tanto la Dirección no motive el acto de desvinculación en el
sentido establecido en la presenten sentencia y hasta tanto no se haya agotado
la vía gubernativa.
Cuarto.- ADVERTIR al señor Jaime Parra Sánchez que contra el acto
administrativo que, en cumplimiento de esta providencia, profiera la Dirección
Ejecutiva Seccional de la Rama Judicial, podrá ejercer, en los términos del
anterior numeral, las acciones contenciosas administrativas pertinentes. Para
tales efectos, los términos comenzarán a contarse a partir de la notificación
del acto administrativo que se expida.
Quinto.- ORDENAR que por Secretaría General se dé cumplimiento a lo
previsto en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese,
publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
ÁLVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] “Son de libre nombramiento y remoción los cargos de
magistrado auxiliar, abogado asistente y sus equivalentes; los cargos de los
despachos de magistrados enunciados en los incisos anteriores, los adscritos a
la presidencia y vicepresidencia de estas corporaciones; los de secretarios de
esas corporaciones; los cargos de los despachos de los magistrados de los
tribunales; los cargos de vicefiscal general de la Nación, secretario general,
directores nacionales; directores regionales y seccionales, los empleados del
despacho del Fiscal General, del vicefiscal y de la secretaría general, y los
de fiscales delegados ante la Corte suprema de Justicia. Estos cargos no
requieren confirmación./Son de carrera los cargos de magistrado de los
tribunales superiores de distrito judicial y de los tribunales contencioso
administrativos de las salas disciplinarias de los consejos seccionales de la
judicatura; de los fiscales no previstos en los incisos anteriores; juez de la
República, y los demás cargos de empelados de la rama judicial
(subrayado fuera de texto).”/ 1.-
En propiedad. Para los empleos en vacancia definitiva, en cuanto se hayan
superado todas las etapas del proceso de selección si el cargo es de carrera, o
se trate de traslado en los términos del artículo siguiente. / 2.- En
provisionalidad. El nombramiento se hará en provisionalidad en caso de vacancia
definitiva, hasta tanto se pueda hacer la designación por el sistema legalmente
previsto, que no podrá exceder de seis meses, o en caso de vacancia temporal,
cuando no se haga la designación en encargo, o la misma sea superior a un mes./
Cuando el cargo sea de carrera, inmediatamente se produzca la vacante el
nominador solicitará a la Sala Administrativa del Consejo Superior o seccional
de la Judicatura, según sea el caso, el envío de la correspondiente lista de
candidatos, quienes deberán reunir los requisitos mínimos para el desempeño del
cargo.” / En caso de vacancia temporal en la Corte Suprema de Justicia, el
Consejo de Estado, la Corte Constitucional o el Consejo Superior de la
Judicatura o los tribunales, la designación se hará directamente por la
respectiva corporación. / 3.- En encargo. El nominador, cuando las necesidades
del servicio lo exijan, podrá designar en encargo hasta por un mes, prorrogable
hasta por un período igual, a funcionario o empleado que se desempeñe en
propiedad. Vencido el término procederá al nombramiento en propiedad o
provisionalidad, según sea el caso, de conformidad con las normas respectivas.”
[2] Corte Constitucional. Sentencia C-371 de 1999.
[3] Corte Constitucional.
Sentencia SU-250 de 1998.
[4] Así lo expresó en la sentencias C-514 de 1994, en la
SU 250 de 1998 y en la sentencia C-292 de 2001.
[5]
Ver Corte Constitucional. Sentencias C-195 de 1994, C-368 de 1999, C-599 de
2000, C-392 y C-1146 y C-392 de 2001.
[6] Corte Constitucional.
Sentencia T-222 de 2005.
[7] Corte
Constitucional. Sentencia T-610 de 2003.
[8]
Corte Constitucional. Sentencias T-800 de 1998, T-884 de 2002, T- 572 de 2003 y
T- 1206 de 2004.
[9]
Corte Constitucional. Sentencia T- 1206 de 2004.
[10]
Corte Constitucional. Sentencias T-800 de 1998, C-734 de 2000, T-884 de 2002 y
T-519 y T-610 de 2003.
[11]
Ver sentencia T- 800 de 1998.  En el mismo sentido, pueden consultarse las
sentencias T-884 de 2002 y T-610 de 2003.
[12] En aquella ocasión le correspondió a la Sala Plena
pronunciarse sobre el caso de una persona nombrada en interinidad para
desempeñar el cargo de notaria y fue desvinculada sin mediar motivación alguna.
[13] Sentencia
T-552 de 2005.
[14] Ibíd..