C-569-03
PROYECTO DE SENTENCIA
Sentencia C-569/03
NORMA ACUSADA-Modificación
PRIMA TECNICA-Requisito de nombramiento permanente
PRIMA TECNICA-Modificación del régimen para empleados públicos
CORTE
CONSTITUCIONAL-Doctrina sobre naturaleza y
jerarquía de las leyes marco
LEY MARCO-Naturaleza y jerarquía jurídica
DECRETO CON
FUERZA EJECUTIVA-No tiene jerarquía legal/DECRETO
CON FUERZA EJECUTIVA-Control no es competencia de la Corte Constitucional
DECRETO CON
FUERZA EJECUTIVA-Control jurídico recae en el
Consejo de Estado
INHIBICION DE
LA CORTE CONSTITUCIONAL-Ineptitud sustantiva de la
demanda
DEMANDA-Argumento claro y concreto
DEMANDA-Cargo no es cierto ni pertinente
CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD-Cargo de la demanda no es
pertinente al texto acusado
Referencia:
expediente D-4410
Demanda de
inconstitucionalidad contra los artículos 3° y 8° (parciales) del Decreto 1661
de 1991
Actor: Antonio
Eduardo Collazos Bohórquez
Magistrado
Ponente:
Dr. MARCO GERARDO
MONROY CABRA
Bogotá D.C., quince (15) de julio de dos
mil tres (2003).
La Sala Plena de la Corte Constitucional,
conformada por los magistrados Doctores Eduardo Montealegre Lynett - quien la
preside -, Jaime Araujo Rentería, Alfredo Beltrán Sierra, Manuel José Cepeda
Espinosa, Jaime Córdoba Triviño, Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy
Cabra, Alvaro Tafur Galvis y Clara Inés Vargas Hernández, ha proferido esta
sentencia de acuerdo con los siguientes.
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad, el ciudadano Antonio Eduardo Collazos Bohórquez presentó
ante la Corte Constitucional demanda contra los artículos 3° y 8° (parciales)
del Decreto 1661 de 1991.
El actor considera que estas normas atentan
contra los artículos 2, 13, 25 y 53 de la Constitución Política.
II. NORMA DEMANDADA
Los siguientes son los textos de las
normas, dentro de las cuales se subrayan los apartes parcialmente demandados:
“Decreto 1661 de 1991
(27 de junio)
“Por el cual se modifica el régimen de Prima Técnica, se establece
un Sistema para otorgar estímulos especiales a los mejores empleados oficiales,
y se dictan otras disposiciones”.
(...)
“ARTICULO
3o. Modificado por el Decreto 1724 de 1997. Art. 1°. La prima técnica
establecida en las disposiciones legales vigentes, sólo podrá asignarse
por cualquiera de los criterios existentes, a quienes estén nombrados con
carácter permanente en un cargo de los niveles Directivo, Asesor o
Ejecutivo, o sus equivalentes en los diferentes órganos y Ramas del Poder
público.
(...)
ARTICULO 8º.
TEMPORALIDAD. El retiro del funcionario o empleado de la entidad en la
cual presta sus servicios implica la pérdida de la Prima Técnica asignada.
Igualmente se perderá cuando se imponga sanción disciplinaria de suspensión.
PARAGRAFO.
La Prima Técnica en todo caso podrá ser revisada, previa evaluación de los
criterios con base en los cuales fue otorgada.  Cuando se asigne con base en
la evaluación del desempeño se perderá si cesan los motivos por los cuales se
asignó.”
III.    LA DEMANDA
El actor considera que las expresiones
acusadas violan los artículos 2, 13, 25 y 53 de la Carta Fundamental.
En primer lugar, indica que las
disposiciones acusadas vulneran los artículos mencionados por cuanto excluyen a
los nombrados en provisionalidad del beneficio de la prima técnica. Dice que
siendo la prima técnica un factor salarial (en el caso de formación,
especialización, experiencia, investigación o por altos niveles académicos)[1], debe ser recibida sin
distinción alguna respecto de la forma de vinculación de quien va a ser su
beneficiario y también en el hecho que los nombrados provisionalmente reciben
desigual trato, sin atender a los criterios de racionalidad y menos de justeza
(fl. 4).
En segundo lugar, señala que las normas
acusadas deben ser declaradas inconstitucionales por cuanto omiten la
posibilidad de recuperar el derecho a ésta prima, una vez se ha perdido por
causa de la calificación. Respecto a este punto hace claridad indicando que en
el evento en que el beneficiario llegare a obtener durante un determinado
periodo una calificación inferior a la estipulada como porcentaje mínimo,
perderá la posibilidad de recuperar el reconocimiento y pago de la prima
técnica de la cual había sido titular.
Por lo anterior, pone en entredicho el
anhelo de la consecución el orden justo que reina en el artículo 2º de la
Constitución Política, en tanto que cierra la posibilidad de obtener, como
derecho, la cancelación de esta prima a quienes en el momento de la
calificación han obtenido un porcentaje inferior, pero que en adelante han
mejorado sustancialmente su desempeño. Así, debe entenderse que la pérdida de la
prima no debe ser para siempre, sino que esta prestación debe poder volverse a
reconocer en la siguiente vigencia si se alcanza el porcentaje requerido para
su reconocimiento y pago.
IV. INTERVENCIONES
1. Intervención del Ministerio de
Hacienda y Crédito Público.
Dentro del término correspondiente,
intervino en representación del Ministerio de la referencia el abogado Carlos
Andrés Guevara Correa para solicitar a la Corte que declare la
constitucionalidad de las normas parcialmente demandadas.
Respecto del primer cargo, el demandante
considera que, conforme al artículo 4 del Decreto 1572 de 1998[2], se debe entender que
el empleado nombrado provisionalmente se encuentra en una situación
administrativa previa a la realización de un concurso de méritos, lo que de
ninguna manera puede considerarse equivalente a la situación del empleado de carrera
que resultó seleccionado, aprobó el periodo de prueba, y finalmente obtuvo la
calificación que le permite acceder a su prima técnica. Por lo anterior,
existen circunstancias diferentes que exigen trato diferente, por parte del
legislador.
En relación con la naturaleza de la prima
técnica, dice que fue establecida en el Decreto 1661 de 1991[3] y respecto de ella se
ha pronunciado la Corte Constitucional en Sentencia C-100 de 1996, indicando
que es una remuneración supletoria  que se concede a determinados empleados, en
razón al tipo de formación altamente calificada. Además, este reconocimiento,
se funda en un fin constitucional consistente en atraer a personas de excelente
preparación a la función pública. Por lo dicho, sumado a la regla general
prevista en el Art. 125 de la Carta Fundamental, donde se señala que el
legislador tiene la facultad de establecer los requisitos y condiciones para
determinar los aspirantes al servicio público, y en el hecho que la carrera
administrativa permite a los funcionarios estabilidad y permanencia en el
cargo, sobre la base de consideraciones objetivas referentes a preparación y
calificación, se deduce que el acceso a la prima técnica se condiciona al
esquema de la carrera administrativa que implica el trámite  del concurso y el
agotamiento de las demás formalidades que la ley exige.
Agrega que la prima técnica como medio de
remuneración tiene un fin especial, que es atraer a determinadas personas que
con condiciones especiales asuman servicios en la función pública o para evitar
que se retiren de ésta por razones económicas.
Concluye diciendo que al establecerse en la
norma acusada la asignación exclusiva de la prima técnica a los funcionarios de
carácter permanente, que ostenten el grado de asesor, directivo o ejecutivo, no
se está reconociendo un privilegio de forma generalizada o indiscriminada, pues
los beneficiarios están plenamente determinados. Además, con ello se les está proporcionando
una estabilidad laboral propia de éste sistema, quedando su permanencia
supeditada al cumplimiento de las normas que lo regulan. Así, la disposición
demandada exige titularidad e idoneidad en el cargo para satisfacer necesidades
permanentes del servicio, que sólo pueden ser desempeñadas por funcionarios que
tienen vinculación permanente.
Para el interviniente, el trato diferente
es permitido en algunos casos, sin que ello implique una violación flagrante al
derecho mencionado, por cuanto se justifica frente a una situación jurídica de
la cual resulta la distinción, siempre que ésta sea constitucionalmente lícita
y motivada objetiva y razonablemente.
Respecto al segundo cargo indicó que el
artículo 5° del Decreto 2164 de 1991[4],
por el cual se reglamenta parcialmente el Decreto – Ley 1661 de 1991, establece
que el derecho a la prima técnica se consolida con una calificación de conducta
laboral del servidor público, en cuanto ésta sea meritoria para obtener una
alta valoración en el servicio. Por esto, resulta inconcebible que el
legislador haya cerrado la posibilidad de volver a disfrutar de ese beneficio,
siempre que el funcionario para el periodo a evaluar haya mejorado su
rendimiento laboral y puede con ello postularse nuevamente para el
reconocimiento y pago de la prima técnica de la cual fue titular. Por esto debe
declararse exequible la norma demandada.
2. Intervención del Ministerio del
Interior y de Justicia
El Ministerio de la referencia,
representado en esta oportunidad por la doctora Ana Lucía Gutiérrez Guingue,
solicitó la declaratoria de exequibilidad de las normas parcialmente acusadas.
Dice que el legislador, al establecer
taxativamente las causas generadoras de derechos, actúa siempre de acuerdo a
preceptos constitucionales. Así la expresión demandada del artículo 3 del
Decreto 1661 de 1991, tiene únicamente como propósito señalar con exactitud
que, sólo con sujeción a los factores que la misma norma consagra, unos sujetos
determinados pueden reclamar una prestación a su favor, de tal suerte que el
reconocimiento económico de que trata la norma se confiere por las causas
señalada en ella y no en otra.
También indica que lo que se busca con la
norma es establecer  una precisión normativa en la que la Administración pueda
operar con excesivo margen personal, en la aplicación de sus propias normas, sin
que por ello se llegue a la arbitrariedad. Concluye indicando que la norma
demandada debe responder al principio lex certa es decir, se debe ser
claro en las leyes y éstas deben generar una certeza para que con ello se
coadyuve al logro de las condiciones que determinen una seguridad jurídica, en
los destinatarios de la misma, por cuanto pueden conocer siempre lo reglado, la
forma de reconocimiento y sus deberes y consecuencias al actuar.
De lo expuesto, el enunciado “sólo podrá”
hace claridad sobre la forma exclusiva en la que se debe conceder la Prima
Técnica a ciertas personas que cumplan con las condiciones que se señalan en la
Ley y no por otro tipo de motivos, por lo anterior, esta disposición se ajusta
por completo a la Carta Fundamental.
En segundo término, considera el Ministerio
que el actor ha demandado el Artículo 3º varias veces mencionado, por cuanto
vulnera el derecho fundamental a la igualdad, ya que a su parecer es
desigualitario el trato que confiere a los servidores con carácter permanente y
lo que no lo son. Por esto, estima importante recordar que el art. 1° del
Decreto 1661 de 1991 establece que la prima técnica es un reconocimiento para
funcionarios altamente calificados, cuyo otorgamiento a quienes asumen un cargo
condicionado desde el principio a su temporalidad, desvirtúa la esencia misma
de la figura jurídica en referencia, en cuanto resulta claro tanto para la
Administración como para el funcionario que el encargo, la comisión o la
provisionalidad se suscitan para satisfacer un servicio hasta tanto se agoten
las instancias pertinentes para otorgar el cargo en propiedad o hasta que se
supere la ausencia temporal del mismo. En consideración a que la intención de
la esfera pública no es conservar en el cargo directivo, ejecutivo o asesor a
quien lo ocupa en razón al encargo, la comisión o la provisionalidad, carece de
sentido conferir aquel estímulo creado legalmente para tal propósito.[5] Sobre éste punto indica
finalmente que al asumir un cargo temporalmente, no se confieren por ello todas
las prerrogativas y responsabilidades del mismo, por lo que no podrá aplicarse
el principio de “a trabajo igual salario igual”.[6]
Por último, las disposiciones que regulan
todo lo pertinente a la figura de la prima técnica, señalan que ésta puede ser
conferida, de acuerdo a la evaluación del desempeño del funcionario, el cual no
puede ser inferior al 90% del puntaje máximo estipulado para la evaluación. A
su vez, se indica que se puede perder esta suma cuando cesan los motivos por
los que se asignó. Esto de ningún modo puede llevar a concluir, como lo indica
el actor, que se niegue la oportunidad de volver a acceder a dicha prestación,
por cuanto el factor de desempeño no es una variable constante, al contrario,
puede verse afectada por una gran cantidad de variables que alteren los logros
institucionales alcanzados por medio de la gestión del servidor público. Por
ello se debe notar la diferencia ostensible entre el otorgamiento de la prima
técnica cuando ésta se funda en la experiencia y en los estudios realizados que
corresponden a los empleados permanentes y los que no lo son.
3. Intervención del Ministerio de la
Protección Social
En representación del Ministerio de la
referencia intervino el abogado Jorge Ernesto Angarita quien solicitó a la
Corte la declaratoria de exequibilidad de las expresiones demandadas.
Considera que el legislador plasmó una
distinción para el otorgamiento de la prima técnica, ya que previó su
reconocimiento sólo a los que estén nombrados con carácter permanente en los
niveles allí señalados, entendiéndose excluidos  los provisionales, por cuanto
su temporalidad y sus funciones difieren y merecen un tratamiento que se ajuste
a sus necesidades.
Dentro de su solicitud de declaratoria de
exequibilidad, se refiere a la  Sentencia C-279 de 1996 de la Corte
Constitucional en la que se hace claridad respecto a las primas técnicas y su
fundamento conforme al derecho a la igualdad.
4. Intervención del Departamento
Administrativo de la Función Pública
Dentro del término correspondiente y en
calidad de representante del Departamento Administrativo de la referencia,
intervino en el proceso el abogado Antonio Medina Romero para solicitar a la
Corte que declare la constitucionalidad de las normas parcialmente demandadas.
Sostiene que la Corte Constitucional ha
considerado que no se exige igualdad cuando existen de por medio factores que
determinan regímenes diferentes para situaciones diferentes. Agrega que los
servidores de carácter permanente tiene acceso a la prima técnica, como un
beneficio a su calidad y experiencia notoria, que no puede ser concedido a los
trabajadores temporales, pues éstos no están en capacidad de demostrar, por su
temporalidad, una idoneidad o una fundamentación cognitiva para el desempeño de
su función.
Concluye su intervención indicando, que
debe observarse que la prima técnica al ser asignada con base en la evaluación
del desempeño, se perderá cuando cesan los motivos por los que se asignó, pues
éste reconocimiento corresponde al desempeño del cargo y si el mismo no es
satisfactorio es de simple justicia que desaparezca.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El señor Procurador General de la Nación,
Edgardo José Maya Villazón, frente a las normas objeto de estudio, solicita que
la corte Constitucional se declare INHIBIDA para conocer de la demanda en
contra de las expresiones contenidas en los artículos 3º y 8º del Decreto 1661
de 1991, por falta de competencia e inepta demanda, respectivamente:
En relación con el artículo 3º del Decreto
1661 de 1991, se tiene que la Ley 4ª de 1992 es una Ley Marco, “Mediante la
cual se señalan las normas, objetivos y criterios que debe observar el Gobierno
Nacional para la fijación del Régimen salarial y prestacional de los empleados
públicos..”.
Agrega que el Decreto 1724 de 1997 fue
expedido en desarrollo de las Reglas generales señaladas en la Ley 4ª de 1992.
Su artículo 5° modificó expresamente lo pertinente al artículo 3° del Decreto
1661 de 1991, por lo que la expresión demandada, hace parte del primer decreto
mencionado. Así las cosas, se está frente a una norma dictada por el Ejecutivo
en virtud de una potestad reglamentaria, razón por la cual su control de
constitucionalidad le corresponde al Consejo de Estado.
Sobre el Artículo 8º del Decreto 1661 de
1991, la Corte constitucional debe declararse inhibida por inepta demanda, por
la vaga sustentación del concepto de la violación.  Expresa que el concepto de
la violación exige una carga mínima de argumentación para que efectivamente
haya demanda, y no resulten aceptables los ataques indeterminados, carentes de
motivación razonable o los simples argumentos de conveniencia. Así, el
demandante debe definir con claridad la forma como la norma acusada desconoce
la Constitución, ya que el juicio de constitucionalidad se fundamenta en una
oposición objetiva verificable en el contenido de la norma comparada con la
Carta Política.
En relación con el artículo acusado, no se
tiene claro cuál es el concepto de la violación y cuáles son las normas violadas,
ya que el demandante se limita a afirmar la violación de la vigencia de un
orden justo por no haberse incluido la posibilidad legal de recuperación
derecho a la prima técnica otorgada por evaluación del desempeño, cuando se
haya perdido por cesación de los motivos de la asignación. Lo anterior, lleva a
concluir que no existe un verdadero cargo infundado sobre la inexequibilidad de
la norma.
VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
1. Competencia
El Decreto 1661 de 1991 fue expedido en
ejercicio de facultades extraordinarias conferidas al Ejecutivo mediante Ley 60
de 1990. El artículo 2º-3 de la Ley 60 de 1990 dispuso que dichas facultades se
otorgaban para “Modificar el régimen de la prima técnica, para que
además de los criterios existentes en la legislación actual, se permita su pago
ligado a la evaluación del desempeño y sin que constituya factor salarial. Para
el efecto, se determinará el campo y la temporalidad de su aplicación, y el
procedimiento, requisitos y criterios para su asignación.”
En principio, la circunstancia de que el
Decreto 1661 de 1991 haya sido expedido en ejercicio de facultades
extraordinarias confiere competencia a la Corte para emitir pronunciamiento de
fondo respecto de la exequibilidad de sus normas. Esto en virtud de lo establecido
en el artículo 241-5 de la Carta Política.
No obstante, el Procurador General advierte
que el artículo 3º demandado fue modificado por el Decreto 1724 de 1997,
decreto que no tiene fuerza de ley, razón por la cual la Corte no es competente
para estudiar la constitucionalidad del artículo 3º del Decreto 1661 de 1991.
Para verificar si en primer lugar existe
una modificación de las normas del Decreto 1661 de 1991 por parte del Decreto
1724 de 1997 es necesario revisar lo siguiente. El texto del artículo 1º del
Decreto 1724 de 1997 establece:
Artículo 1. La
prima técnica establecida en las disposiciones legales vigentes,
solo podrá asignarse por cualquiera de los criterios existentes, a quienes
estén nombrados con carácter permanente en un cargo de los niveles
Directivo,
Asesor, o Ejecutivo, o sus equivalentes en los diferentes Organos y Ramas del
Poder Público.
De conformidad con el artículo 5º de esa
misma normatividad, el Decreto 1724 de 1997 “modifica en lo pertinente el
artículo 3º del Decreto 1661 de 1991”, artículo cuya redacción original era
del siguiente tenor:
ARTICULO 3o. NIVELES EN LOS CUALES SE OTORGA
PRIMA TECNICA. Para tener derecho al disfrute de Prima Técnica con base en los
requisitos de que trata el literal a) del artículo anterior, se requiere
estar desempeñando un cargo en los niveles profesional, ejecutivo, asesor o
directivo. La Prima Técnica con base en la evaluación del desempeño podrá
asignarse en todos los niveles.
PARAGRAFO.  En ningún caso podrá un funcionario o
empleado disfrutar de más de una Prima Técnica.
Del cotejo entre los artículos mencionados
surge con claridad que el Decreto 1724 de 1997 modificó la exigencias
establecidas en el Decreto 1661 de 1991 para acceder al derecho a la prima
técnica.
Como se deduce de la comparación, mientras
el artículo 3º del Decreto 1661 de 1991 exigía encontrarse en desempeño del
cargo “en los niveles profesional,
ejecutivo, asesor o directivo”,
el artículo 1º del Decreto 1724 de 1997 impone la condición de haber sido
nombrado de manera permanente, pero sólo en cargos de nivel Directivo,
Asesor, o Ejecutivo, o sus equivalentes en los diferentes Órganos y Ramas del
Poder Público. En estos términos, el
decreto 1724 modificó el 1661.
Ahora, el Decreto 1724 de 1997 fue expedido
el 4 de julio de ese año y tiene como fin modificar el régimen de prima técnica
para los empleados públicos del Estado. El fundamento jurídico del Decreto es,
según se desprende de su encabezamiento, la Ley 4ª de 1992, que es la ley por
la cual el Congreso fijó las “normas, objetivos y criterios que debe
observar el Gobierno Nacional para la fijación del régimen salarial y
prestacional de los empleados públicos...”
De conformidad con la jurisprudencia constitucional,
los decretos expedidos por el Ejecutivo en desarrollo de las previsiones
contenidas en una ley marco no son decretos con fuerza de ley ni son
susceptibles de control constitucional por vía de acción de
inconstitucionalidad. En efecto, en relación con la doctrina sobre la
naturaleza y jerarquía jurídica de las leyes marco junto con los decretos que
la desarrollan, esta Corte ha dicho:
"Es fácil
advertir que los asuntos objeto de las leyes marco corresponden a una realidad
susceptible de permanente cambio. La regulación de estos fenómenos corre el
riesgo de desactualizarse y no acomodarse a su errático curso, si carece de
cierto grado de flexibilidad. La técnica en comento combina el momento de
necesaria estabilidad y generalidad, estrictamente ligado a la filosofía que
debe animar a la actuación del Estado en la materia y que lo suministra la ley,
con el momento dinámico de ajuste coyuntural, circunstancial y de desarrollo
detallado de la política general  que se satisface con el decreto.
“La Asamblea
Nacional Constituyente conservó esta modalidad de ley, adicionando a las
materias objeto de las mismas que contemplaba la anterior Constitución las
siguientes: La regulación de la actividad financiera, bursátil, aseguradora y
cualquier otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de los
recursos captados del público; la fijación del régimen salarial y
prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso
Nacional y de la fuerza pública y la regulación del régimen de prestaciones
sociales mínimas de los trabajadores oficiales (CP artículo 150-19-d, e y f). A
este respecto se lee en el informe - ponencia: ‘La Constitución debe mantener
el esquema vigente que le permite al órgano legislativo nacional expedir normas
de carácter general para organizar el crédito público, reconocer la deuda
nacional y arreglar su servicio, regular el comercio exterior, modificar los
aranceles, tarifas y demás disposiciones concernientes al régimen de aduanas,
dejando al Presidente la necesaria flexibilidad para disponer, en cada caso, de
las medidas que a su juicio las circunstancias hagan aconsejables, con sujeción
a la ley’. (Cfr. Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-510 del 3 de
septiembre de 1992. M.P.: Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz).
" ‘La
institución de las leyes marco, introducida en el ordenamiento constitucional
colombiano con la reforma de 1968, persigue para determinadas materias, dada su
complejidad y constante evolución, la colaboración de Legislativo y Ejecutivo,
así: el primero, señalará al Gobierno las pautas generales dentro de las cuales
éste último debe desarrollar en concreto su facultad reglamentaria ejecutando
esos principios en una forma dinámica y de fácil modificación’. (Cfr. Corte
Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-013 del 21 de enero de 1993. M.P.: Dr.
Eduardo Cifuentes Muñoz).
" ‘La
expedición de toda ley marco implica entonces una distribución de poderes y
facultades legislativas entre el Congreso de la República y el Gobierno
Nacional. En efecto, el Congreso consagra los preceptos generales y el
Presidente expide los denominados decretos ejecutivos, destinados a
reglamentar, en forma por demás amplia,   los asuntos a que se refiere la ley,
decretos éstos que, por cierto, no tienen la misma jerarquía de la ley de la
cual se derivan, pese a tener su misma generalidad y obligatoriedad.’ (Cfr.
Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-133 del 1 de abril de 1993. M.P.:
Dr. Vladimiro Naranjo Mesa).
" ..ha
de precisarse que los decretos que expide el Presidente de la República en
desarrollo de las leyes marco previstas en el artículo 150, numeral 19, no
gozan, como lo afirman los demandantes, de fuerza material de ley. Ellos tienen
por límite el texto de la correspondiente ley general, que fija pautas y
criterios al Ejecutivo, y no pueden modificarla ni cambiar las reglas que
establece. Son decretos típicamente administrativos, y más exactamente
reglamentarios, aunque con un ámbito más amplio que el señalado en la
Constitución para los decretos expedidos en desarrollo del artículo 189,
numeral 11, de la Constitución.
De allí que
la Corte Constitucional no sea el tribunal competente para resolver acerca de
su constitucionalidad, según resulta de las expresas normas contenidas en los
artículos 237, numeral 2, y 241 de la Carta Política.’ (Cfr. Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-129 del 1 de
abril de 1998. M.P.: Dr. José Gregorio Hernández Galindo)
Se abstiene la
Corporación, en consecuencia, de resolver acerca de si se justifican o no, a la
luz del principio de igualdad, las disposiciones establecidas en los decretos
mencionados por los actores, pues sobre su validez debe resolver el Consejo de
Estado". (Cfr. Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-129 del 1 de
abril de 1998. M.P.: Dr. José Gregorio Hernández Galindo).
Hecha la anterior precisión, ya que la Ley
4ª de 1992 es una ley marco, por sus características intrínsecas y por el
reconocimiento que le ha dado la jurisprudencia constitucional,[7] es dable afirmar que el
Decreto 1724 de 1997, expedido en desarrollo de la Ley 4ª de 1992, es un
decreto con fuerza ejecutiva que no tiene jerarquía legal y su control no es
competencia de esta Corporación.
Similar decisión se adoptó en el trámite
admisorio de la demanda D-2002, en la cual el despacho del magistrado sustanciador
decidió rechazar la demanda presentada contra el Decreto 1359 de 2003, expedido
por el Presidente de la República en desarrollo de las previsiones contenidas
en la Ley Marco 4ª de 1992,[8]
por ser un decreto no susceptible de control ante la Corte.
Adicionalmente, debe decirse que en
providencia del 11 de junio de 1998[9]
la sección segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de
Estado asumió el conocimiento de la demanda de nulidad dirigida contra los
artículos 1º y 5º del citado Decreto 1724 de 1997 y denegó las pretensiones de
la demanda al sostener que dichas normas estaban habilitadas para modificar
disposiciones con fuerza de ley, cual era el caso del artículo 113 de la Ley
106 de 1993.
Por otro lado, y con fundamento en la
providencia que se cita, la misma sección segunda de la Sala de lo Contencioso
Administrativo, mediante Sentencia del 27 de julio de 2000[10], resolvió la acción de
nulidad dirigida contra la totalidad del Decreto 1724 de 1997 y resaltó que la
norma acusada no quebrantaba el régimen de prima técnica de los empleados del
Estado, pues el Presidente de la República podía variar dicha remuneración
habiéndolo hecho en este caso sin vulnerar el derecho a la igualdad. Dijo al
respecto la providencia:
“De lo hasta
aquí expuesto se tiene entonces que, el Presidente de la República podía variar
el régimen de prima técnica, que los empleados no tienen derecho a un régimen
salarial específico sino que se sujetan al que expida el Gobierno Nacional, y
que la determinación de ciertos niveles de empleos para la asignación de prima
técnica no vulnera el derecho a la igualdad.
“No
desconoce la Sala que los antecedentes legislativos de la prima técnica
permiten concluir que ella busca atraer y/o mantener en el servicio a personas
con conocimientos altamente especializados, y que los niveles profesional y
técnico exigen la aplicación de conocimientos propios de una carrera
universitaria o la aplicación de los procedimientos y recursos indispensables
para ejercitar una ciencia o un arte.
“Pero
lo anterior no inhibe ni condiciona la facultad del Gobierno Nacional para
determinar en qué niveles requiere atraer o mantener funcionarios con
conocimientos altamente especializados según las necesidades del servicio y
generar para ellos la expectativa de asignación de una suma adicional al
salario a título de prima técnica. (...)
“Conforme a lo
expuesto, considera la Sala que al señalarse en el decreto 1724 de 1994, los
niveles de empleos que podrían ser objeto de asignación de prima técnica, no se
violaron las disposiciones legales y constitucionales citadas en la demanda,
por lo cual habrá de negarse la pretensión.
“Podía el
Gobierno Nacional variar las condiciones de asignación de prima técnica siempre
que ello estuviera dentro de los marcos establecidos por la Ley.”
Los fallos anteriores fueron reiterados por
las Sentencias del 26 de julio de 2001[11]
y por la del 29 de noviembre del mismo año[12],
lo cual denota, por un lado, que por la naturaleza jurídica del Decreto 1724 de
1997 el tribunal competente para ejercer el control jurídico de la misma es el
Consejo de Estado y no la Corte Constitucional; y por el otro, que algunos de
los argumentos expuestos por el demandante de la referencia, relacionados con
la vulneración del derecho a la igualdad por parte del artículo mencionado, ya
fueron analizados por los fallos del máximo tribunal de lo contencioso
administrativo.
En virtud de lo expuesto, esta Sala se
inhibirá para emitir pronunciamiento de fondo respecto del artículo 3º del
Decreto 1661 de 991, tal como fue modificado por el Decreto 1724 de 1997.
2. Demanda contra el artículo 8º del Decreto 1661 de 1991
a. Inhibición por ineptitud sustantiva de
la  demanda
La Procuraduría General solicita a la Corte
inhibirse de emitir pronunciamiento de fondo respecto del artículo 8º del
Decreto 1661 de 1991 porque a su juicio el cargo de la demanda se encuentra mal
formulado y no expone una oposición jurídica clara entre la norma legal y la
Constitución Política.
Frente a dicha solicitud esta Corporación
estima pertinente recordar que la posibilidad de someter a juicio de
inconstitucionalidad una norma depende de la correcta formulación de los cargos
de la demanda, cargos que deben ser, como lo ha dicho la jurisprudencia,
claros, ciertos, específicos, suficientes y pertinentes.[13]
Existe claridad en el cargo de la
demanda si la argumentación que lo sustenta guarda coherencia lógica interna de
modo que el juez pueda comprender la alegada oposición normativa. La existencia
de un hilo conductor argumentativo debe poder predicarse de la norma atacada, a
fin de que el cargo sea pertinente, y la norma atacada debe existir para
que el cargo sea cierto. El cargo es suficiente cuando la
argumentación que lo contiene, además de ser clara, sustenta por sí misma la
oposición normativa que quiere explicarse. A su vez, la demanda es específica
cuando expone de manera concreta el conflicto jurídico normativo, pero deja de
serlo si se pierde en razones vagas, imprecisas o genéricas.
Estas exigencias pretenden que las demandas
de inconstitucionalidad sean, en resumidas cuentas, claras y precisas. El
requisito de la especificidad busca erradicar las argumentaciones tediosas y
repetitivas que dificultan la identificación del problema jurídico. La
concreción que se solicita al demandante intenta que éste diga la mayor
cantidad de ideas con economía verbal. Con el requisito de la claridad se
aspira a que el actor exponga sus cargos de manera simple e inteligible,
permitiéndole al juez y a los intervinientes del proceso tener un panorama
despejado del debate jurídico que se plantea.
En estos términos, no es obligatorio que el
demandante se extienda en razones y se explaye en argumentos para explicar la
oposición existente entre una norma legal y una constitucional, si es el caso
que la violación que intenta demostrarse no requiere mayores consideraciones.
Una frase de estructura correcta puede transmitir una idea con mayor poder que
párrafos enteros de lucubraciones sin orden. De allí que la economía de los
argumentos no siempre sea sinónimo de insuficiencia o de pobreza discursiva.
En el caso particular, el actor ha dicho
que perder de manera definitiva la prima técnica por calificación desfavorable
del desempeño laboral quebranta el orden justo porque impide recuperar tal
beneficio una vez se ha superado la calificación que fuera perjudicial. La
razón de la oposición entre la norma legal y la constitucional se desprende de
la afección del orden justo, que está consagrado en el artículo 2º de la Carta
como principio fundante del Estado colombiano. El hecho de que la norma acusada
no sea justa, porque aparentemente implique la perdida definitiva de una
prerrogativa que por su naturaleza podría recuperarse, constituye sin más el
objeto de la acusación.
En estos términos, para la Corte el
argumento es claro y concreto.
Sin embargo, esta Corporación considera que
el cargo de la demanda, a pesar de cumplir con los requisitos anteriores, no es
un cargo cierto ni pertinente, es decir, no proviene del texto del artículo
acusado ni se predica de la disposición normativa en comento, ya que parte de
una lectura parcial de la misma.
En efecto, el cargo de la demanda se
sintetiza en que es inconstitucional decretar la pérdida definitiva de la prima
técnica por calificación insatisfactoria de desempeño, ya que pudiéndose
recuperar dicha calificación, también debería ser posible recuperar el
beneficio. La norma demandada dice:
ARTICULO 8. TEMPORALIDAD. El retiro del
funcionario o empleado de la entidad en la cual presta sus servicios implica la
pérdida de la Prima Técnica asignada. Igualmente se perderá cuando se imponga
sanción disciplinaria de suspensión.
PARAGRAFO. La Prima Técnica en todo caso podrá
ser revisada, previa evaluación de los criterios con base en los cuales fue
otorgada. Cuando se asigne con base en la evaluación del desempeño se
perderá si cesan los motivos por los cuales se asignó.
La parte
subrayada prescribe que si la prima se asigna con base en la evaluación del
desempeño, ésta se perderá si desaparecen los motivos que dieron lugar a su
asignación. Sin embargo, es evidente que la primera parte del parágrafo acusado
contiene otra disposición que el demandante deja por fuera en su análisis. Dice
allí que “la Prima Técnica en todo caso podrá ser revisada, previa
evaluación de los criterios con base en los cuales fue otorgada.”
La expresión
“en todo caso” indica que de manera general y sin excepciones, la prima
técnica puede ser revisada de forma que concuerde con los criterios que
concurren a su asignación. Este “en todo caso” que utiliza el artículo
8º impone entender que la pérdida de la prima por calificación insatisfactoria
de desempeño no es definitiva sino que en todo caso es viable su revisión.
De este modo,
es el mismo decreto el que permite realizar el nexo entre la titularidad del
derecho y las condiciones fácticas que promueven su reconocimiento, lo que
impide considerar que la pérdida a que hace referencia el actor sea exclusiva
para el caso citado por el mismo, dada la generalidad con que está redactado el
parágrafo que comprende la revisión de la prima en cualquier circunstancia.
Estas
circunstancias llevan a la Corte a considerar que el cargo de la demanda no es
pertinente al texto acusado, pues en el análisis del actor no se esboza una
oposición constitucional que sea predicable del parágrafo del artículo 8º,
leído de manera integral. Para la Corte, una lectura completa y juiciosa del
artículo demandado habría arrojado una idea distinta a la sustentada por el
actor. Así, la demanda incurre en ineptitud sustantiva porque ignora que la
voluntad de la ley está expresada en todo el artículo y no exclusivamente en
una de sus frases, interpretada de manera descontextualizada.
Por las razones anteriores, esta
Corporación se abstendrá de emitir pronunciamiento de fondo respecto de la
norma acusada.
VII. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Corte
Constitucional, administrando justicia, en nombre del pueblo y por mandato de
la Constitución,
R
E S U E L V E
Por las razones expuestas en la parte
considerativa de esta providencia, declararse INHIBIDA para emitir
pronunciamiento de fondo respecto de los apartes acusados de los artículos 3º y
8º del Decreto 1661 de 1991.
Notifíquese,
comuníquese, cúmplase, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional y archívese el expediente.
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Presidente
JAIME ARAÚJO RENTERIA
Magistrado
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MENDEZ
Secretaria General
LA SUSCRITA SECRETARIA GENERAL
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
HACE
CONSTAR:
Que el H. Magistrado doctor MANUEL JOSE
CEPEDA ESPINOSA, no firma la presente sentencia por encontrarse en permiso y
licencia debidamente autorizado por la Sala Plena.
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MENDEZ
Secretaria
General
[1] Sentencia C-100 de 1996. M.
P. Alejandro Martínez Caballero. La Corte Constitucional, por medio de esta
sentencia indicó: “... las primas técnicas en la medida que son un
reconocimiento económico para atraer o mantener en el servicio estatal a
personas de altas calidades profesionales, hacen parte del régimen salarial y
prestacional de los servidores públicos...”
[2] Decreto 1572 de 1998 Art.
4. Entiéndese por nombramiento provisional aquel que se hace a una persona
para proveer, de manera transitoria un empleo de carrera, con personal no
seleccionado mediante el sistema de mérito, así en el respectivo acto
administrativo no se indique la clase de nombramiento de que se trata.
También
tendrá el carácter de provisional la vinculación del empleado que ejerza un
empleo de libre nombramiento y remoción y que en virtud de la ley o de una
decisión de la Corte Constitucional se convierta en cargo de carrera. Tal
carácter se adquiere a partir de la fecha en que se opere el cambio de
naturaleza del cargo y éste deberá ser provisto teniendo en cuenta el orden de
prioridad establecido en el artículo 2 de este decreto. En caso de que deba
realizarse el concurso, éste deberá convocarse de manera inmediata y proveerse
con la persona que ocupe el primer puesto en la respectiva lista de elegibles.
[3] Decreto 1661 de 1991.
Artículo 1º. Definición y campo de aplicación. La Prima Técnica es un
reconocimiento económico para atraer o mantener en el servicio del Estado a
funcionarios o empleados altamente calificados que se requieran para el
desempeño de cargos cuyas funciones demanden la aplicación de conocimientos
técnicos o científicos especializados o la realización de labores de dirección
o de especial responsabilidad, de acuerdo con las necesidades específicas de
cada organismo. Así mismo será un reconocimiento al desempeño en el cargo, en
los términos que se establecen en este Decreto.
[4] Decreto 2164 de 1991 Art.
5°. De la prima técnica por evaluación del desempeño. Por este criterio
tendrán derecho a prima técnica los empleados que desempeñen, en propiedad,
cargos que sean susceptibles de asignación de prima técnica, de acuerdo con lo
establecido en el artículo 7. del presente decreto, de los niveles directivo,
asesor, ejecutivo, profesional, técnico, administrativo y operativo, o sus
equivalentes en los sistemas especiales, y que obtuvieren un porcentaje
correspondiente al noventa por ciento (90%), como mínimo, del total de puntos
de cada una de las calificaciones de servicios realizadas en el  año
inmediatamente anterior a la solicitud de otorgamiento.
[5] El encargo, la Comisión y la
Provisionalidad están limitados en el tiempo de forma expresa por el
legislador. Así se ha dispuesto en el Encargo, que éste no puede exceder los 3
meses (Decreto - Ley 2400 de 1968; en el caso de la provisionalidad sólo es de
4 meses (Ley 443 de 1998 Art. 10) y la comisión es por el término que se
indique en el acto que la confiere sin que se exceda de los 3 años (Art. 11 de
la Ley 443 de 1998).
[6] Sentencia C-428 de 1997 M. P. José
Gregorio Hernández Galindo.
[7] Según lo advierte la Sentencia C-312 de
1995 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz) “La Ley 4ª de 1992 constituye la ley marco
necesaria para que el Gobierno cumpla con la misión que le fue confiada en los
literales e) y f) del numeral 19 del artículo 150 de la Carta. En efecto, como
bien se expresa en su encabezamiento, la referida ley fue dictada con el objeto
de cumplir con el mandato de la Constitución acerca de que el Congreso debe
dictar las normas generales y señalar en ellas los objetivos y criterios a los
cuales debe sujetarse el gobierno al momento de fijar el régimen salarial y
prestacional de los empleados públicos y el régimen prestacional mínimo de los
trabajadores oficiales”.
[8] Véase Sentencia C-608 de 1999, M.P. José
Gregorio Hernández Galindo
[9] Expediente 17.176 Consejero Ponente Dr.
Carlos A. Orjuela Góngora
[10] Ref.: Expediente No. 216/98 Ponente: Doctor
Alberto Arango Mantilla  Actor: Luis Alberto Cáceres  Arbeláez
[11] Expediente 398-2000, actor Jairo
Villegas Arbeláez. Magistrado Ponente Doctor Alejandro Ordóñez Maldonado
[12] Expediente 2944/00, actor Victor David
Lemus Chois. Magistrado Ponente Dra. Ana Margarita Olaya Forero.
[13] Cfr. Sentencia C-1052 de 2001 M.P.
Manuel José Cepeda Espinosa