T-078-04
T 602996 ACCIONESPOPULARES
Sentencia T-078/04
LEGITIMACION POR ACTIVA EN TUTELA
AGENCIA OFICIOSA EN TUTELA-Alcance
ACCION DE TUTELA-Protección de grupo de personas
determinable
AGENCIA OFICIOSA TACITA-Procedencia en tutela/DEFENSOR DEL
PUEBLO-Legitimación para interponer tutela
No son necesarias las frases sacramentales o
declaraciones expresas que den cuenta de la agencia oficiosa, sino que tan sólo
basta que dentro de la petición de tutela y de los hechos y circunstancias
definidas en cada caso, pueda concluirse que está actuándose a nombre de otro.
En aquellos casos en los cuales no es totalmente expresa la representación del
agente oficioso, la Corte también ha señalado que para que ésta proceda, es
necesario que el representado no se vea perjudicado en el ejercicio del acto de
representación. Como puede apreciarse dentro del material probatorio allegado
al expediente, tales requisitos se cumplen en el presente caso. Primero, del
escrito de tutela presentado por el Defensor del Pueblo, puede inferirse que se
busca la protección de derechos fundamentales de personas determinables, y
segundo, esas personas han pedido explícitamente a través de un escrito, que el
Defensor del Pueblo utilice los mecanismos legales para sortear la situación en
la cual se encuentran.
DESPLAZAMIENTO FORZADO-Vulneración múltiple, masiva y contínua de
derechos fundamentales
ESTADO-Debe garantizar atención de personas desplazadas
No resulta necesario realizar excesivos análisis
interpretativos de las normas constitucionales, para concluir que el
desplazamiento forzado de Colombianos es un fenómeno que el Estado debe evitar,
pues de lo contrario esta situación sería opuesta a los fines y principios establecidos
en la Carta. El Estado está en la obligación de diseñar herramientas para
evitar que la situación en la que se encuentra la población desplazada por la
violencia sea más gravosa. Todo este conjunto de disposiciones constitucionales
y legales, establecen en cabeza de las instituciones comprometidas en esas
normas, una posición de garante frente a la población desplazada.
DESPLAZADOS INTERNOS-Indefensión por habitar en zona de riesgo
La petición principal de los accionantes tiene que ver
con la situación de indefensión en la cual se ven comprometidos, por estar
habitando una zona de riesgo. En este punto, no resulta aceptable que una
entidad del Estado asegure brindar apoyo para alojamiento, en un territorio que
ha sido declarado como zona de riesgo por inundación o deslizamiento. En estos
casos, en virtud de la posición de garante que tienen estas instituciones, su
deber consiste en brindar el alojamiento transitorio en condiciones dignas.
RED DE SOLIDARIDAD SOCIAL-Protección a desplazados
DESPLAZADOS INTERNOS-Juez constitucional no puede pronunciarse
sobre orden de desalojo
RED DE SOLIDARIDAD-Albergue temporal a desplazados que se
encuentran en zonas de alto riesgo
Referencia: expediente T-792751
Acción de tutela instaurada por Álvaro
Casteblanco Cardozo, Defensor del Pueblo de Caquetá, contra el Municipio de
Florencia,  el Departamento del Caquetá y la Red de Solidaridad Social.
Magistrada Ponente:
Dra. CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Bogotá, D. C.,  veintinueve (29) de enero de dos mil
cuatro (2004).
La Sala Novena de Revisión de la
Corte Constitucional, integrada por los Magistrados CLARA INÉS VARGAS
HERNÁNDEZ, JAIME ARAUJO RENTERÍA y ALFREDO BELTRÁN SIERRA, en ejercicio de sus
competencias constitucionales y legales, en particular las previstas en los
artículos 86 y 241, numeral 9 de la Constitución y en el Decreto 2591 de 1991,
profiere la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
El señor Álvaro Castelblanco Cardoso, en su condición
de defensor del pueblo seccional Caquetá, promovió acción de tutela contra el
Municipio de Florencia, la Gobernación del Caquetá y la Red de Solidaridad
Social.  El actor considera que han sido vulnerados los derechos a la vida y a
la integridad personal de la población, asentada en las riveras de la quebradas
“La Perdiz” y “La Sardina” en la ciudad de Florencia.
Hechos
El demandante asegura que un grupo de familias, entre
las cuales se cuentan algunas desplazadas forzadamente de sus territorios, se
ha visto en la necesidad de asentarse en las márgenes de las quebradas “La
Sardina” y “ La Perdiz”, las cuales han sido declaradas zonas de Riesgo por ser
parte de los márgenes de seguridad y protección del cauce y como zona inundable
en las grandes avenidas.
Señala que la Alcaldía de Florencia y la Cámara de
Comercio de Florencia, han iniciado y llevado a término acciones policivas de
lanzamiento por ocupación de hecho en contra de las familias asentadas en esa
zona.  Indica que en algunos casos se han concedido plazos para la desocupación
de los terrenos, en espera de que  las autoridades den atención integral a esa
población.  Sin embargo, asegura que no se han efectuado acciones de protección
al respecto, sino que por el contrario han sido desatendidas las
recomendaciones de la defensoría en el sentido de habilitar los albergues
existentes en la Capital, bajo el argumento de que éstos sólo se pueden
utilizar en casos de desplazamiento masivo. Por tal razón, solicita tutelar los
derechos a la vida e integridad personal de la población desplazada por la
violencia asentada en zonas de alto o mediano riesgo en la ciudad de Florencia,
y ordenar a las entidades territoriales que realicen los trámites
administrativos necesarios para garantizar el derecho que les asiste a estas
personas.
ACTUACIONES PROCESALES EFECTUADAS EN EL JUZGADO DE
INSTANCIA, PREVIAS A LOS FALLOS PROFERIDOS
Inspección Judicial.
Por medio de inspección judicial realizada el 9 de
junio de 2003, la Juez segunda Civil del Circuito de Florencia constató un
asentamiento humano sobre la rivera de la quebrada “La Perdiz” conformado por
20 familias, 17 de ellas en calidad de desplazadas e inscritas ante la Red de
Solidaridad y que constituyen un total de 60 menores y 23 personas adultas.
También se constató que en el sector existen 21 ranchos construidos en
machimbre, retales de madera y con techos de zinc o de plástico. Señala que
cuentan tan sólo con una letrina de servicio comunal y un tubo por el cual se
proveen de agua de forma irregular.
Testimonios.
El juzgado Segundo Civil del Circuito de Florencia,
recibió los testimonios de varias personas, en los cuales se constatan los
hechos de la demanda.
Respuesta de los demandados.
El señor Edilberto Ramón Endo, actuando en su
condición de gobernador encargado, contestó la acción de tutela interpuesta.
Señala que el Departamento del Caquetá no ha incurrido en vulneración al
derecho a la vida de las familias accionantes, toda vez que “no ha realizado
actos que hayan puesto en peligro objetivo ese derecho, por el contrario fueron
las mismas familias, voluntaria e irresponsablemente quienes asumieron el
riesgo de una catástrofe.”  Indica que al departamento no le corresponde la
obligación de reubicar las familias asentadas en zonas de riesgo, pues señala
que esta función debe realizarla el municipio, de acuerdo al Plan de
Ordenamiento Territorial aprobado por el Acuerdo No. 018 de 2000.-
Resalta que no puede concebirse al Estado Social de
Derecho como “un Estado sobreprotector”, y que no puede asumirse el
costo del riesgo al que voluntariamente se sometieron las distintas familias
cuando decidieron asentarse en las riveras de las quebradas. Finalmente asegura
que el Departamento, conciente del peligro que implica el aumento del caudal de
las quebradas cuando hay fuertes lluvias, ha iniciado trabajos para el
mejoramiento del flujo del caudal.
La señora Marta Cecilia Herrera Vargas en
representación de la Alcaldía Municipal de Florencia, se limita a remitir al
despacho del Juez de primera Instancia, certificación en la cual se establecen
las zonas determinadas como de amenaza por inundación o deslizamiento.
La Jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la Red de
Solidaridad Social, manifestó que la misma no es un ente ejecutor de los
programas  que se adopten con destino a la atención de la población desplazada,
sino que tiene como funciones la atención, orientación y remisión de esa
población a las entidades que conforman el sistema. Señala que la Red ha
brindado la ayuda humanitaria de emergencia de acuerdo a lo estipulado en la
ley 387 de 1997, pero precisa que ese establecimiento no puede  otorgar
viviendas ni subsidios para esos propósitos. Indica que según oficio No. DCQ
923 del 5 de junio de 2003, a los accionantes se les ha venido prestando ayuda
humanitaria de emergencia “consistente en alimentos, apoyo para alojamiento
y los correspondientes kits”, por lo cual señala que la entidad ha cumplido
con la ayuda humanitaria a que tienen derecho.
Frente al tema de vivienda, indica de nuevo que ese
establecimiento no tiene la calidad de ente ejecutor, y precisa que frente a
los casos de reubicación, su competencia se encamina a apoyar los gastos de
transporte de enseres y pasajeros al lugar de libre escogencia del solicitante.
El Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, en escrito
del 12 de junio de 2003, señala que no reposa ninguna solicitud de atención,
bien sea por la Red de Solidaridad Social  o por representantes de la
comunidad, que les permitiera tener los soportes necesarios para gestionar la
asignación de recursos para su atención. Precisa que la Regional Caquetá se
enteró de la situación a través del oficio enviado por el despacho del Juez, y
por tanto se iniciaron inmediatamente los desplazamientos al lugar para dar
inicio a las acciones de su competencia.
Pruebas.
De las pruebas allegadas al expediente durante las
instancias la Corte destaca los siguientes documentos presentados en copia
simple:
1.
Escrito presentado por
la coordinadora de la Red de Solidaridad Social de la Unidad Territorial de
Caquetá, se hace una relación de las familias allí inscritas y la ayuda
económica que les ha sido brindada.
2.
Copia de las
resoluciones 0064 y 0071 del 5 de diciembre de 2002, en las cuales se admite
demanda y se decreta la práctica de una diligencia de lanzamiento.
3.
Copia de la resolución
No. 005 del 21 de febrero de 2003, por medio de la cual se ordena un
lanzamiento por ocupación de hecho, originado en una querella interpuesta por
la Cámara de Comercio, con la cual se buscaba la restitución de los predios en
los cuales estaban asentadas las familias desplazadas.
4.
Oficio de fecha 10 de
junio de 2003, en la cual la inspección de Policía Administrativa Municipal
informa que no ha sido proferida resolución de lanzamiento por ocupación de
hecho proveniente de institución pública del orden municipal. Señala que si
bien en repetidas oportunidades se han iniciado procesos de lanzamiento por
ocupación de hecho, “éstos no se han materializado y en su defecto se han
reiniciado a través de procedimiento de restitución de bien de uso público”.
5.
Ayuda de Memoria de la
Alcaldía Municipal de Florencia de fecha 21 de Febrero de 2003, en la cual se
determina no suspender los procesos de desalojo para las familias que están
ocupando las zonas de conservación ambiental y desestima la petición de la
Defensoría del Pueblo en el sentido de habilitar los albergues, por cuanto
aseguran que fueron concebidos con destinación específica para desplazamientos
masivos.
6.
Peritaje rendido por el
señor Luis Alberto Reina, en el cual se constató las precarias condiciones de
salubridad, al igual que se comprobó que dichas familias están asentadas en
zonas de riesgo, de acuerdo a los planos elaborados con base en el Acuerdo 018
del 9 de agosto de 2000 (POT Florencia) que determina las zonas de amenaza por
inundación o deslizamiento.
DECISIONES JUDICIALES QUE SE REVISAN.
Sentencia de primera instancia
La demanda correspondió al Juzgado Segundo Civil del
Circuito, quien por sentencia del 16 de Junio de 2003 denegó el amparo
solicitado. Luego de hacer un análisis de la viabilidad de la acción de tutela
frente al caso, concluyó que debido a que la acción de tutela estaba dirigida a
proteger derechos de una comunidad indeterminada, descrita por el demandante
como “toda la población desplazada por la violencia y la no desplazada,
asentada en zonas de alto o mediano riesgo de la ciudad de Florencia” no
puede proceder el amparo, por cuanto para satisfacer este tipo de pretensiones,
se debe acudir a la acción popular de conformidad con lo previsto por el
artículo 88 de la Constitución y la ley 472 de 1998.  Pero señala que dado que
existe un gran numero de familias que se encuentran en condiciones precarias e
indignas, es necesario prevenir a las autoridades competentes, a la Gobernación
de Caquetá, Alcaldía Municipal de Florencia, Red de Solidaridad Social y al
Instituto de Bienestar Familiar, para que inicien las acciones pertinentes y
necesarias tendientes a brindar la protección en forma integral a las familias
desplazadas y no desplazadas que se encuentren ubicadas en zonas de riesgo en
esa ciudad, especialmente en aquellas donde la mayoría de sus integrantes son
menores de edad.
Impugnación
El Defensor del Pueblo del Caquetá impugnó el fallo
del Juzgado Segundo Civil del Circuito. Indica que no puede interpretarse que
la pluralidad de personas implique, por ese solo hecho, que la acción a
utilizar sea la establecida en el artículo 88 de la Carta. Según su parecer,
las acciones populares no son el mecanismo judicial idóneo para la protección
de derechos humanos. Señala que la adecuación de los derechos de la población
desplazada en la categoría de derechos colectivos, no tiene en cuenta su
repercusión jurídico constitucional.  Argumenta que con respecto a la población
no desplazada y asentada en esos mismos lugares, puede decirse que su situación
se enmarca dentro de las mismas necesidades de protección. Por tal razón,
solicita revocar la providencia recurrida, y en su lugar, acoger favorablemente
las pretensiones de la demanda.
Segunda Instancia.
El Tribunal Superior  del Distrito Judicial de
Florencia, resuelve la impugnación el día  29 de julio de 2003 confirmando la
decisión de primera instancia. El Tribunal fundamenta su decisión afirmando que
el Defensor del Pueblo no estaba habilitado legalmente para impetrar la acción
de tutela. Señala el Tribunal,  que la protección de esos derechos no puede
adelantarse a favor de derechos e intereses colectivos, pues para éstos casos
están previstas las acciones populares, reglamentadas en la ley 472 de 1998.
Por tanto, concluye que resulta improcedente la acción de tutela, aunque
confirma el requerimiento realizado por el a quo a las autoridades accionadas,
para que realicen las gestiones tendientes  a ofrecer protección a las personas
desplazadas y no desplazadas.
II. CONSIDERACIONES  Y FUNDAMENTOS
Competencia.
1.- La Corte Constitucional es competente para revisar
los fallos de tutela proferidos en el presente caso, de conformidad con lo
previsto en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política, el Decreto
2591 de 1991 y las demás disposiciones pertinentes.
Asunto objeto de revisión y problemas jurídicos que
plantea el caso
2.- El demandante considera que ha sido vulnerado el
derecho a la vida y a la integridad  de las personas desplazadas y no
desplazadas, que están asentadas en las riveras de la quebrada “La Perdiz” y
“La Sardina” en el municipio de Florencia. Argumenta que contra esa población
se han llevado a cabo acciones policivas de lanzamiento por ocupación de hecho,
sin que las autoridades dispongan lo necesario para su protección. Por tanto,
solicita ordenar a las entidades territoriales que realicen los trámites administrativos
necesarios para garantizar el derecho que les asiste a esas personas.
3. Tanto el Juzgado Segundo Civil del Circuito de
Florencia como el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Florencia no
concedieron el amparo en el presente caso. El a-quo asegura que la acción de
tutela es improcedente, por cuanto existen en el ordenamiento otros mecanismos
judiciales de defensa, como las acciones populares, a través de las cuales el
accionante puede buscar la protección impetrada. El ad-quem por su parte,
señala que el Defensor del Pueblo del Caquetá no está habilitado legalmente
para impetrar la acción de tutela. Indica que en este evento, debido a que el
Defensor busca una protección genérica de “toda la población de desplazados
y no desplazados” y dado que están involucrados intereses colectivos, no
procede la acción interpuesta. En ambos casos, las autoridades judiciales
consideraron oportuno requerir a las autoridades administrativas, para que
realicen las gestiones tendientes a ofrecer protección a las personas
desplazadas y no desplazadas.
4. Con base en lo expuesto, surgen varios problemas
jurídicos que debe entrar a resolver la Sala.  Primero, es necesario establecer
si en el presente caso se dan los presupuestos de procedibilidad de la acción
de tutela y si el Defensor del Pueblo tenía legitimación para solicitar el
amparo. Segundo, deberá determinarse si el desplazamiento forzado de personas
vulnera derechos Constitucionales y tercero, en caso de una respuesta
afirmativa al anterior punto, si estos pueden ser protegidos a través de la
acción de tutela.
Presupuestos de procedibilidad de la acción.
5. El Defensor del Pueblo del Caquetá, interpuso una
acción de tutela contra la Alcaldía de Florencia, el Departamento de Caquetá y
la Red de Solidaridad Social. En su escrito, aparentemente el accionante busca
la protección  de los derechos a la vida e integridad personal “de la
población desplazada por la violencia y de la no desplazada, asentada en zonas
de alto o mediano riesgo en la ciudad de florencia, al tenor de los hechos de
la presente demanda”..
6. Tanto en la decisión de primera como en la de
segunda instancia, las autoridades judiciales precisaron que el Defensor del
Pueblo busca la protección de un número indeterminado de personas, lo cual hace
improcedente la acción de tutela.  Aseguran que para que las pretensiones del
actor tengan recibo, debe acudirse a las acciones populares.
Legitimación del Defensor del Pueblo del Caquetá.
7. A primera vista, los argumentos impetrados por los
jueces de instancia son acertados, por cuanto parece que el Defensor del Pueblo
interpone la acción de forma amplia y sin determinar los sujetos afectados. Lo
anterior tendría sustento en el escrito presentado por el demandante, en donde
se señala que han sido reportados a la Defensoría del Pueblo del Caquetá un
total de 4133 familias desplazadas, que corresponden a 18266 personas inscritas
en el “registro único de población desplazada con motivo del conflicto
armado”. Indica también, que la gran mayoría de esas familias  no han
recibido asistencia económica que provea sus necesidades de vivienda, por lo
cual han tenido que asentarse en las márgenes de las quebradas “La Sardina”,
“La Perdiz” y en otras zonas de riesgo, en donde también se han ubicado familias
no desplazadas. Pero en ningún lugar de su demanda, señala actuar en nombre de
familias determinadas.
8. De acuerdo con lo anterior, la demanda de tutela
interpuesta por el Defensor del Pueblo del Caquetá, estaría desconociendo los
criterios esbozados en el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991 “por el cual
se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la
Constitución Política”. Esa disposición señala que “la acción de tutela
podrá ser ejercida, en todo momento y lugar, por cualquiera persona vulnerada o
amenazada en uno de sus derechos fundamentales, quien actuará por sí misma o a
través de representante. Los poderes se presumirán auténticos.  También se
pueden agenciar derechos ajenos cuando el titular de los mismos no esté en condiciones
de promover su propia defensa. Cuando tal circunstancia ocurra, deberá
manifestarse en la solicitud”
Dentro de los requisitos de la acción de tutela, está
el que se busque el amparo i) “por cualquier persona”, o ii) “a
nombre de cualquier persona” cuando ésta  se encuentre en un estado de
indefensión. Como salta a la vista, en el primer caso, el sujeto o los sujetos
que impetran una acción de tutela a su nombre, deben estar debidamente
individualizados. De igual forma, en el segundo caso, cuando alguien busca
proteger derechos fundamentales que no son propios, o cuando el Defensor del
Pueblo interpone una acción de tutela, es necesario individualizar al sujeto o
sujetos presuntamente afectados por la vulneración, pues de lo contrario la
tutela se tornará improcedente.
9. La Corte Constitucional ha señalado en su
jurisprudencia, que el agente oficioso o el Defensor del Pueblo y sus
delegados, “sólo pueden actuar dentro de los precisos límites que la ley ha
señalado a sus actuaciones, por lo tanto, no pueden de ninguna manera arrogarse
la atribución de interponer acciones de tutela a su arbitrio, es decir, sin que
esté justificado plenamente el supuesto fáctico que la norma exige para
legitimar sus actuaciones”[1].
En este orden de ideas, resultaría extraño que el Defensor del Pueblo
interponga una tutela para buscar de forma genérica,  la protección de la
población desplazada por la violencia y de la no desplazada, asentada en zonas
de alto o mediano riesgo en la ciudad de Florencia. Como resulta evidente, la
acción de tutela se tornaría improcedente, por cuanto dejaría de cumplir los
requisitos mínimos de procedibilidad, señalados en el decreto reglamentario de
la acción de tutela, especialmente en lo previsto en el artículo 10.
10. Sin embargo, puede apreciarse que en folio 1 del
expediente, se encuentra un oficio presentado ante la Defensoría del Pueblo de
Florencia, en la cual 17 familias solicitan la colaboración de esa institución
de la siguiente manera:  “hace aproximadamente tres meses, dieceisiete
familias que habitamos en ese lugar, las cuales somos desplazados de diferente
municipios (sic)  y la mayoría son madres cabeza de hogar y no tenemos ayuda
por parte de nadie (sic), por este motivo nos vimos obligados a invadir ese
lugar teniendo en cuenta que es zona del alto riesgo, ya que nos hemos ubicado
en la rivera de la quebrada la Perdiz y nuestros niños, que ascienden a 56
menores, corren peligro”
11. De igual forma, en ese escrito se hace la relación
de la lista de personas que habitan el lugar, de la siguiente manera:
Cabezas de familia.
JOSÉ RODRÍGUEZ VILLANUEVA.       CC 17652623
MOISÉS JULICUE                                   CC
96341458
ORFELINA MEDINA                              CC
31981069
LUIS ENRIQUE TIQUE                                    CC
17631188
MARIA MARLEY PERDOMO                CC 26620563
ARNULFO RAYOS ACOSTA                          CC
17680656
DAYCI ALARCÓN                                  CC
26630494
DEVIRSON CALDERON                        CC 6803388
MESISAS VARGAS CANICHE              CC 17682805
MARIA AMELIA CORTEZ                     CC 31851095
MARIA MALFY FAJARDO                    CC 40620556
DIONISIA ANGULO                                CC
39845043
MARIA EDITH ANTURI                         CC 40777976
DIANA CECILIA VARGAS                    CC. 40757199
FANY ARANGO                                               CC.
26629492
JUDITH VASQUEZ                                 CC.
26628362
CLARA EUGENIA MOTTA                    CC. 40076714
BLANCA ASENTÉ VERA                      CC. 65495535
AYDA NIRA FAJARDO                          CC.
40620556
ISNELDA PERDOMO                             CC.
40076714
Adultos que componen los
núcleos familiares
MARTHA LILIANA NARVÁEZ             SIN CÉDULA CONOCIDA
KEIMY LILI PEÑA                                  SIN
CÉDULA CONOCIDA
MARTHA LILIANA RIALPE                            SIN
CÉDULA CONOCIDA
YUDI PATRICIA RIALPE                       SIN CÉDULA
CONOCIDA
JOHANA ANDREA BORDA                            SIN
CÉDULA CONOCIDA
También se hace una relación detallada de los hijos de
cada uno de esos hogares, para un total de 53 menores.
12. Si bien es cierto el Defensor del Pueblo no hace
en su escrito una mención expresa de estas personas, sí señala que “la gran
mayoría de estas familias desplazadas y otras no desplazadas, no han recibido
asistencia económica que provea sus necesidades de vivienda, motivo por el
cual, las mismas han tenido que asentarse en las márgenes de las quebradas
“la sardina”, “la perdiz” y en otras zonas de riesgo” (subrayado fuera
de texto).
De los hechos expuestos, puede inferirse que el
Defensor del Pueblo está impetrando paralelamente dos solicitudes en su
escrito. Por un lado, el origen inmediato de su tutela son las familias
detalladas en el fundamento jurídico 11, asentadas en las riveras de las
quebradas “La Sardina” y “La Perdiz”, quienes expresamente solicitaron su
colaboración y son fácilmente determinables dentro del proceso,  por el oficio
anexado por el mismo Defensor del Pueblo del Caquetá.  Por otro lado, el
accionante busca la protección genérica de las familias desplazadas y no
desplazada, asentadas en zonas de alto o mediano riesgo en la Ciudad de
Florencia.
13. Como ya ha sido esbozado, la segunda solicitud
elevada por el Defensor debe ser desestimada, porque no cumple con los
requisitos formales mínimos de la acción de tutela, tal y como lo señalaron los
jueces de instancias. En estos casos, es claro que el demandante cuenta con
otros mecanismos de defensa judicial, para buscar la satisfacción de sus
pretensiones.
Sin embargo, la primera solicitud sí debe ser tenida
en cuenta por cuanto, si bien existe una falta de técnica en la elaboración de
la demanda de tutela del Defensor del Pueblo del Caquetá, no por esto pueden
desampararse derechos fundamentales de personas fácilmente determinables. En
estos eventos, el juez de tutela está en la obligación de ponderar dentro de un
marco de razonabilidad,  si en el caso concreto puede remediarse un defecto
procesal en una demanda de tutela, siempre y cuando busque evitar que sea
afectado un derecho sustancial de rango fundamental.
14. En efecto, esta Corporación ha sostenido en
múltiples oportunidades, que la instauración de una acción de tutela no puede
exigir un excesivo rigor formalista, pues a través de ella no se busca el
establecimiento de una “litis”, sino que su objetivo principal es la
protección eficaz y oportuna de derechos fundamentales.  Por tal razón, la
Corte ha precisado que en estos procesos prima el principio de informalidad,
según el cual los obstáculos de trámite no se pueden interponer en la búsqueda
de soluciones reales y efectivas.
15. En el presente caso, parece que el Defensor del
Pueblo actúa como agente oficioso de un grupo determinado de personas. Pero
para aclarar si efectivamente esto es así, es necesario que por lo menos se
cumplan los siguientes requisitos. Primero, que el agente afirme actuar como
tal y segundo, que el afectado o afectados en sus derechos fundamentales no
puedan ejercer su propia defensa por hallarse en situación de desamparo o
indefensión.
Agencia Oficiosa Tácita
16. La Jurisprudencia Constitucional ha señalado que
no son necesarias las frases sacramentales o declaraciones expresas que den
cuenta de la agencia oficiosa, sino que tan sólo basta que dentro de la
petición de tutela y de los hechos y circunstancias definidas en cada caso,
pueda concluirse que está actuándose a nombre de otro.  En la sentencia T – 452
de 2001 esta Corporación expresó que “El juez de tutela, en ejercicio de sus
funciones como garante y guardián de los derechos fundamentales y la
Constitución, puede declarar procedente la agencia oficiosa en aquellos eventos
en los que partiendo de los hechos y circunstancias que definen cada caso,
constata que (1.) el actor en el proceso de amparo actúa a nombre de otra
persona y (2.) de la exposición de los hechos resulta evidente que el agenciado
se encuentra imposibilitado para interponer la acción por su propia
cuenta.”(Fundamento jurídico 2.5).
17. En aquellos casos en los cuales no es totalmente
expresa la representación del agente oficioso, la Corte también ha señalado que
para que ésta proceda, es necesario que el representado no se vea perjudicado
en el ejercicio del acto de representación. Esta exigencia tiene sustento en el
principio de autonomía personal  y dignidad humana consagrado en el artículo 16
superior, según el cual la informalidad de la agencia oficiosa en la acción de
tutela no puede llegar al extremo de involucrar un desconocimiento de los
reales intereses del agenciado y de su decisión autónoma de mover el aparato
judicial para buscar la protección de sus derechos, así estén involucrados
algunos con rango fundamental.
18. Como puede apreciarse dentro del material
probatorio allegado al expediente, tales requisitos se cumplen en el presente
caso. Primero, del escrito de tutela presentado por el Defensor del Pueblo,
puede inferirse que se busca la protección de derechos fundamentales de
personas determinables, y segundo, esas personas han pedido explícitamente a través
de un escrito, que el Defensor del Pueblo utilice los mecanismos legales para
sortear la situación en la cual se encuentran. Por tal razón, se reconocerá al
Defensor del Pueblo como agente oficioso de las personas determinadas en el
oficio dirigido a ese despacho, precisándose que las ordenes que sean
proferidas en la presente acción de tutela, recaerán únicamente sobre éstas.
El desplazamiento forzado de personas, vulnera
derechos fundamentales.
19. La Corte Constitucional ha señalado en múltiples
oportunidades, que el fenómeno del desplazamiento forzado de personas afecta de
manera ostensible los derechos a la vida, la libre circulación por el
territorio nacional, el trabajo, la integridad personal, la dignidad humana, la
educación y la vivienda en condiciones dignas (Cf Sentencia T – 327 de 2001,
fundamento jurídico c.1)
20. La línea jurisprudencial que ha sido construida
sobre el tema, tiene como origen diversas sentencias de Control Constitucional,
en las cuales se señaló la gravedad del fenómeno y se advirtió sobre sus
consecuencias[2]. En esas
decisiones se indicó que con esta situación, además de afectar garantías
constitucionales, se vulneraban normas de Derecho Internacional Humanitario,
particularmente el artículo 17 del Protocolo II Adicional a los Convenios de
Ginebra, del 12 de agosto de 1949, ratificado en Colombia por la ley 171 de 16
de diciembre de 1994, que señala:
“ARTÍCULO 17  Prohibición de los
desplazamientos forzados. 1º No se podrá ordenar el desplazamiento de la población civil por
razones relacionadas con el conflicto, a no ser que así lo exijan la seguridad
de las personas civiles o razones militares imperiosas. Si tal desplazamiento
tuviera que efectuarse, se tomarán todas las medidas posibles para que la
población civil sea acogida en condiciones satisfactorias de alojamiento,
salubridad, higiene, seguridad y alimentación.”
21. En concordancia con lo planteado en esa sentencia,
la Corte Constitucional decidió revisar en el año de 1997[3]
una tutela en la cual estaba involucrado el tema de población desplazada por la
violencia.  En esa ocasión, una autoridad territorial impuso trabas a la
circulación de un grupo humano que, aquejado por la violencia en los lugares en
los cuales vivía, decidió movilizarse hacia otras regiones bajo la protección
del Gobierno Nacional.  La Corte consideró que la actitud de la autoridad
territorial vulneraba los derechos fundamentales a la libre circulación y a la
dignidad de esas personas, que se vieron en la necesidad de trasladarse de
territorio para salvar sus vidas. Adicionalmente, señaló que  las personas que
componen ese grupo humano, tienen un derecho a la protección, que debe ser
brindado directamente por el Estado.
22. Pero sería en la sentencia SU 1150 de 2000, en
donde fueron esbozados los criterios generales y constitucionales de la acción
de tutela frente al desplazamiento forzado de personas. Si bien en esa
oportunidad no se concedió totalmente el amparo de los derechos invocados por
los accionantes, fueron precisados varios aspectos esenciales en el tratamiento
judicial de este problema, al igual que fueron impartidas varias ordenes para
evitar la vulneración de otros derechos fundamentales involucrados.  Los
aspectos básicos considerados en esa sentencia fueron los siguientes:
i.
Cualquier tipo de
diferenciación  no positiva, que tenga como base la condición de desplazados,
afecta el derecho fundamental a la igualdad (fundamento jurídico 41)
ii.
El desplazamiento forzado
es un fenómeno social que da lugar a la vulneración múltiple, masiva y continua
de los derechos fundamentales de los colombianos obligados a migrar
internamente (Fundamento Jurídico 30)
iii.
Las personas
desplazadas por la violencia se encuentran en un estado de debilidad que los
hace merecedores de un tratamiento especial por parte del Estado. Ello
significa que estas personas tienen el derecho de recibir asistencia en la
situación de emergencia que enfrentan. (Fundamento Jurídico 41)
iv.
Debido a que el
desplazamiento forzado es un problema del orden nacional, generado
fundamentalmente en dinámicas nacionales, su atención debe correr por cuenta de
la Nación. (Fundamento Jurídico 41)
Procedencia de la acción de
tutela
23. Con base en esos precedentes, la Corte
Constitucional determinaría posteriormente  en la sentencia T – 1635 de 2000,
que la acción de tutela es procedente para proteger los derechos de las
personas desplazadas por la violencia, en especial cuando existe ineficiencia
administrativa en la solución del caso o se puede evidenciar una omisión de los
deberes propios de una dependencia estatal[4].
Finalmente, la sentencia T–327 de 2001 retomó el tema
de la población desplazada, frente al caso de un ciudadano al cual se le negaba
la inscripción en el registro único nacional de desplazados. En esa ocasión la
Corte señaló que para que se configure una situación de desplazamiento interno,
no se requiere el pronunciamiento de una autoridad pública, pues en estos casos
se trata de una situación de hecho.
24. Esta línea jurisprudencial fue identificada con
suficiencia en la sentencia T–215 de 2002 en donde se hizo un recorrido de las subrreglas
existentes en las decisiones antes señaladas. Además, esta jurisprudencia
precisaría los criterios constitucionales para que las personas puedan acceder
al registro único nacional de población desplazada y las subrreglas para
determinar si hay lugar a tutelar el derecho fundamental a la educación de
estas personas.
Es evidente que la posición que ha asumido esta
Corporación en las decisiones reseñadas, tiene como base la interpretación del
modelo de Estado plasmado por el Constituyente en 1991. El artículo 1 de la
Carta establece que Colombia es un Estado Social de Derecho, “fundado en el
respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas
que la integran”, a la vez que establece como sus fines servir a la
comunidad y garantizar los principios, derechos y deberes consagrados en la
Constitución, de tal forma que en el artículo 2 determina que “las
autoridades de la República están  instituidas para proteger a todas las
personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias y demás
derechos y libertades y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales
del Estado y de los particulares” reconociendo finalmente en el artículo 5 “la
primacía de los derechos inalienables de la persona”.
25. Por tal razón, la Corte ha entendido que el centro
de la actividad del Estado es la Persona, por lo cual éste tiene la obligación
de procurarle las condiciones para el desarrollo de las opciones de vida que
han escogido[5].  No resulta
necesario realizar excesivos análisis interpretativos de las normas
constitucionales, para concluir que el desplazamiento forzado de Colombianos es
un fenómeno que el Estado debe evitar, pues de lo contrario esta situación
sería opuesta a los fines y principios establecidos en la Carta. Como ya lo ha
señalado esta Corporación, el abandono forzado que tienen que hacer las
personas de sus lugares de origen para salvar sus vidas, las pone en una
situación de indefensión, debilidad y angustia, además de convertirlos en un
blanco fácil “de detenciones arbitrarias, reclutamientos forzados y asaltos
sexuales. Desarraigados de sus lugares de origen y privados de sus recursos
básicos, muchos de ellos sufren profundos traumas físicos y psíquicos”[6]
Aunque para la Corte también es claro que el desplazamiento forzado es un
fenómeno que, de acuerdo a las investigaciones remitidas a esta Corporación en
otras ocasiones[7], comporta causas
complejas que requiere para su solución, de un proceso a través del cual el
Estado reafirme su legitimidad y evite que sus asociados sean desarraigados de
sus lugares de origen.
26. Lo anterior no quiere decir que la situación
fáctica presentada haga ineficaces las proposiciones deónticas establecidas en
la Constitución. Por el contrario, el Estado está en la obligación de diseñar
herramientas para evitar que la situación en la que se encuentra la población
desplazada por la violencia sea más gravosa.  Por tal razón, el Congreso
promulgó en el año de 1997  la ley 387 de 1997 en la cual se diseñaron
mecanismos y medidas para la prevención del desplazamiento forzado, la
atención, protección, consolidación y estabilización socioeconómica de los
desplazados internos por la violencia en la República de Colombia. En esas disposiciones
fueron diseñadas distintas herramientas para prevenir el desplazamiento y para
atender, proteger, consolidar y estabilizar la situación socioeconómica de los
desplazados internos por la violencia[8]
27. Todo este conjunto de disposiciones
constitucionales y legales, establecen en cabeza de las instituciones
comprometidas en esas normas, una posición de garante frente a la población
desplazada[9]. Cuando en una
de estas entidades recae el deber de atención, por estar dentro de su ámbito de
competencia material, funcional y territorial, tiene la obligación
irrenunciable de garantizar,  proteger y socorrer a aquella población
vulnerable que ha sido movilizada, contra su voluntad, de su lugar original de
vida.
28. Por último, es de señalar que la acción de tutela
se convierte en un mecanismo principal para proteger los derechos fundamentales
de las personas víctimas de desplazamiento interno. Esta Corporación tuvo
oportunidad de pronunciarse sobre el tema en la sentencia T–098 de 2002, en
donde señaló:
“La existencia de normas inferiores a la
Constitución que se refieran a esos derechos fundamentales, como por ejemplo,
leyes sobre educación, seguridad social, vivienda, diversidad étnica, debido
proceso, no significa que se torna improcedente la tutela y solo cabría la
acción de cumplimiento. Esta opinión no es aceptable por  las siguientes
razones:
a.  La ley 393/97, que reglamentó la acción
de cumplimiento, en su  artículo 9° expresamente dice: “La acción de
cumplimiento no procederá para la protección de derechos  que puedan ser
garantizados mediante  la acción de tutela. En estos eventos, el juez le dará a
la solicitud el trámite correspondiente al derecho de tutela.”
b.  Con posterioridad a la expedición de
dicha ley son muchas las tutelas que se han tramitado sobre el tema del
desplazamiento, inclusive la jurisprudencia sobre este aspecto  ha tenido
particular importancia a partir del año 2000.
c.  La tutela es el medio idóneo y eficaz
porque se trata de proteger en forma urgente  e inmediata  los derechos
fundamentales de personas  que requieren salvar su vida  y tener acceso a
condiciones que les permitan una vida digna. La tutela ha resultado ser un
mecanismo eficaz y por ello, aún si procedieran las acciones de cumplimiento o
populares, no hay duda que sería preferente porque en el desplazamiento lo
notorio es la violación de varios derechos fundamentales  que requieren
protección inmediata.
Otro punto a definir es si  tratándose de un grupo numeroso de
personas se pudiera estar ante una acción de grupo o popular. Lo primero que
hay que decir es que la acción de grupo es exclusivamente para obtener el
reconocimiento y pago de indemnización de perjuicios, algo que no se ha
planteado en el presente caso.” (Fundamento
Jurídico 4)
De igual forma, en esa decisión también se
precisó que aún cuando procedieran las acciones populares, tendría primero
cabida la acción de tutela, si existe conexidad con algún derecho fundamental
individualizado y probado[10].
El caso concreto
Derechos fundamentales vulnerados.
29. De acuerdo a lo dicho, el Defensor del Pueblo
actúa en representación de 17 familias compuestas por 20 adultos y 53 menores
de edad, quienes por causa de la violencia tuvieron que trasladarse e
instalarse en la ciudad de Florencia.  Estas familias crearon un asentamiento
en la rivera de las quebradas “La Perdiz” y “La Sardina”, terrenos que, de
acuerdo a los criterios del acuerdo No. 18 de 2000 “Por el cual se adopta el
plan de ordenamiento territorial (POT) del municipio de Florencia – Caquetá” son
zonas de riesgo por inundación o deslizamiento.
30. Como ha sido precisado, el desplazamiento forzado
de personas vulnera una multiplicidad de derechos fundamentales, dentro de los
cuales cabe destacar el derecho a la vida, la libre circulación, el trabajo, la
integridad personal, la dignidad humana, la educación y la vivienda en
condiciones dignas. Para evitar el agravamiento de estas situaciones, fue
proferida la ley 387 de 1997 “Por la cual se adoptan medidas para la
prevención del desplazamiento forzado; la atención, protección, consolidación y
estabilización socioeconómica de los desplazados internos por la violencia en
la República de Colombia”.  En el artículo 15 de la referida disposición,
se prevé que el Gobierno Nacional iniciará directamente las acciones inmediatas
para garantizar la atención humanitaria de emergencia, con la finalidad de “socorrer,
asistir y proteger a la población desplazada y atender sus necesidades de
alimentación, aseo personal, manejo de abastecimientos, utensilios de cocina,
atención médica y psicológica, transporte de emergencia y alojamiento
transitorio en condiciones dignas.”
31. Como puede inferirse de la disposición antes
citada, la coordinación del cumplimiento de estas funciones ha sido radicada en
cabeza del Gobierno Nacional, quien actúa a través de la Red de Solidaridad
Social.  Esa entidad, manifiesta que ha venido cumpliendo con la ayuda
humanitaria de emergencia, a través de la provisión de “alimentos, apoyo
para alojamiento y los correspondientes kits”, para lo cual adjuntan un
oficio en el cual hacen una relación detallada de la atención brindada.  De
igual forma, en los testimonios recibidos por el juzgado de primera instancia,
puede corroborarse que en algunos casos ha sido recibida esa atención.
32. Sin embargo, la petición
principal de los accionantes tiene que ver con la situación de indefensión en
la cual se ven comprometidos, por estar habitando una zona de riesgo.   En este
punto, no resulta aceptable que una entidad del Estado asegure brindar apoyo
para alojamiento, en un territorio que ha sido declarado como zona de riesgo
por inundación o deslizamiento. En estos casos, en virtud de la posición de
garante que tienen estas instituciones, su deber consiste en brindar el
alojamiento transitorio en condiciones dignas, de acuerdo a lo estipulado por
el artículo 15 de la Ley 387 de 1997.
33. Es cierto que la función de la Red de Solidaridad
Social, consiste en coordinar con las entidades ejecutoras la atención de la
población desplazada. Pero no es menos cierto también, que es la institución
gubernamental encargada de  brindar la atención humanitaria de emergencia, con
la cual mitigar el impacto sobre las personas que se han visto en la necesidad
de migrar de sus lugares de origen. En la sentencia T–098 de 2002, la Corte
señaló que “la Red de Solidaridad Social es una entidad coordinadora, las
medidas que proponga, diseñe, promueva, propicie, concerte o coordine deben
cristalizarse en primer lugar en la atención humanitaria de emergencia.”
(Fundamento jurídico 5.6).  Y si bien esta atención está prevista en el
artículo 15 de la ley 387 de 1997 para un máximo de tres meses, prorrogable
excepcionalmente por otros tres mas, mal puede predicarse que una vez
transcurrido ese tiempo, cesa la obligación, la posición de garante y el deber
de brindar atención y protección a esta población desplazada.
34. Lo anterior toma más fuerza si se tiene en cuenta
que las ordenes de desalojo no pueden ser suspendidas o prorrogadas, tal y como
lo solicitó el Defensor del Pueblo a la Alcaldía de Florencia.  Al respecto, la
jurisprudencia Constitucional ha señalado que “no es posible que el juez
constitucional entre a tomar medidas en relación con el proceso policivo que
concluyó con la orden de desalojo de los ocupantes del predio. No sólo por
cuanto se trata de una decisión legítima adoptada por autoridad competente en
ejercicio de funciones atribuidas por el ordenamiento positivo para la defensa
de los derechos constitucionales sino además, porque de las pruebas aportadas a
este proceso se extrae que la demandante no acreditó  tener algún derecho de
propiedad, posesión o tenencia sobre el predio en cuestión”[11].
Mas aún, si la zona del asentamiento ha sido declarada como de riesgo, la
suspensión de las ordenes de desalojo no protegerían a las personas allí
asentadas, sino que por el contrario, prolongarían el peligro al que se ven
expuestas, en la eventualidad de una inundación o un deslizamiento. Así lo
señaló también la Corte en la sentencia SU 1150 de  2002:
“La Defensora del Pueblo de
Antioquia, actora dentro del proceso, solicitó que se suspendiera la orden de
desalojo proferida contra las familias desplazadas por la violencia que
ocuparon el terreno de CORVIDE. Sin embargo distintas autoridades dan cuenta de
que el terreno en el cual se asentaron las familias había sido declarado como
de alto riesgo de deslizamiento. En estas circunstancias, admitir la
solicitud de la actora significaría que el Estado pusiera conscientemente en
riesgo la vida e integridad persona, un resultado que evidentemente choca
contra las obligaciones del Estado para con los asociados” (Subrayado fuera
de texto)
35. Por las razones anteriormente
expuestas, se protegerá el derecho a la vida, la integridad personal y la
dignidad humana de los accionantes. Por tanto, se ordenará a la Red de
Solidaridad Social – Unidad Territorial Caquetá, que en un plazo no mayor a un
(1) mes,  brinde albergue temporal a las familias en cuyo nombre fue instaurada
la presente acción de tutela. Adicionalmente, se dispondrá  que estas familias
deberán ser beneficiadas con los distintos programas existentes para la
asistencia a los desplazados por la violencia. La Defensoría del Pueblo velará
por la divulgación y promoción de los derechos de los desplazados, en relación
con lo establecido en la presente sentencia.
36. De igual forma, se prevendrá a la Alcaldía
Municipal de Florencia, a la Gobernación  de Caquetá y al Instituto de
Bienestar Familiar, para que colaboren con la Red de Solidaridad Social en las
materias de su competencia, tendientes a brindar la protección integral a las
familias desplazadas origen de la presente acción de tutela. Si bien es cierto
que la atención de emergencia a la población desplazada está a cargo del
Gobierno Nacional, la Alcaldía y la Gobernación también tienen obligaciones
legales y constitucionales frente a estas personas, por lo cual deberán
utilizar las herramientas que tienen a su alcance, para evitar el agravamiento
de la situación de las familias accionantes.
III. DECISION
En mérito de lo expuesto, la Sala Novena de Revisión
de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución Política,
RESUELVE:
Primero.- REVOCAR las sentencias proferidas por el Juzgado Segundo Civil
del Circuito de Florencia y el Tribunal Superior del Distrito Judicial de
Caquetá.  En su lugar, CONCEDER la tutela interpuesta por el Defensor
del Pueblo del Caquetá en representación de 17 familias desplazadas por la
violencia.
Segundo.- ORDENAR a la Red de Solidaridad Social que en un término no
mayor a un (1) mes, brinde albergue temporal a las familias en cuyo nombre fue
instaurada la presente acción de tutela. Adicionalmente, esta entidad deberá
realizar las gestiones necesarias tendientes a beneficiar con los distintos
programas existentes para la asistencia a los desplazados por la violencia. La
Defensoría del Pueblo velará por la divulgación y promoción de los derechos de
los desplazados, en relación con lo establecido en la presente sentencia
Tercero. PREVENIR a la Alcaldía Municipal de Florencia, a la
Gobernación  de Caquetá y al Instituto de Bienestar Familiar, para que
colaboren con la Red de Solidaridad Social en las materias de su competencia,
tendientes a brindar la protección integral a las familias desplazadas origen
de la presente acción de tutela.
Cuarto- Por Secretaría General de la Corte, LÍBRESE la comunicación de
que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para los efectos allí
contemplados.
Cópiese, notifíquese,
comuníquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada Ponente
JAIME ARAÚJO RENTERÍA
Magistrado
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
IVAN HUMBERTO ESCRUCERIA MAYOLO
Secretario General (e)
[1] Sentencia T – 493 de 1993.
[2] Cf. Sentencia C-225/95
[3] Sentencia T – 227 de 1997.
[4] En el mismo sentido puede consultarse la sentencia T – 1346 de
2001.
[5] Sentencia SU 1150 de 2000, Fundamento Jurídico 33. M.P. Eduardo
Cifuentes Muñoz.
[6] Cohen, Roberta/ Deng, Francis, (1998) Masses in flight: the global
crisis of internal displacement. Brookings
Institution Press, Washington, D.C. Citado también en la Sentencia SU – 1150 de
2000. (Fundamento jurídico 12)
[7] Conferencia Episcopal “ Derechos Humanos y desplazamiento interno
en Colombia” Revista Javeriana N° 612, tomo 124, de marzo de 1995. Expediente T
–2300.928. Sentencia SU 1150 de 2000
[8] Art. 3. Ley 387 de 1997
[9] Sobre la posición de garante pueden consultarse las siguientes
sentencias:  SU 1184 de 2001, T – 163 de 2003 y T – 686 de 2003.
[10] Al respecto puede consultarse la sentencia T – 574 de 1996.
[11] T – 1346 de 2001 M. P. Rodrigo Escobar Gil.