C-327-96
Sentencia C-327/96
Sentencia
C-327/96
COSA JUZGADA
CONSTITUCIONAL
Referencia:
Expediente D-1138
Acción pública de
inconstitucionalidad contra el artículo 41 de la Ley 142 de 1994, "Por la
cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se
dictan otras disposiciones".
Actor: Octavio
Alberto Uribe Villaquirán
Magistrado Ponente:
Dr. JULIO CESAR
ORTIZ GUTIERREZ
Santafé de Bogotá,
D.C., julio veinticinco (25)    de mil novecientos noventa y seis (1996)
I. ANTECEDENTES
El ciudadano OCTAVIO
ALBERTO URIBE VILLAQUIRAN, en ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad consagrada en los artículo 241 y 242 de la Constitución
Política, presentó a la Corte Constitucional la demanda de la referencia contra
el artículo 41 (parcial) de la ley 142 de 1994, “por la cual se establece el
régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras
disposiciones.”
Una vez admitida la
demanda, se ordenó la práctica de las comunicaciones de rigor constitucional y
legal, se fijó en lista el negocio por la Secretaría General de la Corte y
simultáneamente se dió traslado al Despacho del Señor Procurador General de la
Nación para el concepto de su competencia.
Cumplidos los
trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución Política y en el
Decreto 2067 de 1991, procede la Corte Constitucional a resolver sobre la
demanda presentada.
II. NORMA ACUSADA
A continuación se
transcribe el artículo 41 de la ley 142 de 1994, advirtiendo que se subrayarán
los apartes objeto de demanda:
LEY 142 DE 1994
"Por la cual se establece el régimen
de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones"
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA
"Artículo 41.
Aplicación del Código Sustantivo del Trabajo. Las personas que presten sus
servicios a las empresas de servicios públicos, privadas o mixtas, tendrán el
carácter de trabajadores particulares y estarán sometidos a las normas del
Código Sustantivo del Trabajo y a lo dispuesto en esta ley. Las personas
que presten sus servicios a aquellas empresas que a partir de esta ley se
acojan a lo establecido en el parágrafo del artículo 17, se regirán por las
normas establecidas en el inciso 1o. del artículo 5o. del Decreto Ley 3135 de
1968."
III. LA DEMANDA
A. Normas
constitucionales que se consideran infringidas
El demandante
considera que la disposición acusada infringe los artículos 53, 83, 123 y 152
de la Constitución Política.
B. Los
fundamentos de la demanda.
En la acusación, el
actor señala que la norma impugnada contradice disposiciones legales vigentes,
consignadas en normas de igual categoría e igual contenido fáctico, en las
cuales el legislador estableció y diferenció las categorías de empleados
públicos y de trabajadores oficiales al servicio del Estado. La modificación de
dichas normas, en su opinión, sólo podrá hacerla el legislador a través del
Estatuto del Trabajo que en desarrollo del artículo 53 superior le corresponde
expedir, lo que implica que hacerlo a través de una ley ordinaria como la
impugnada viola el ordenamiento superior.
Sostiene que la
norma impugnada también desconoce principios y criterios consignados en leyes
de carácter especial, ocupándose de un tema que es ajeno al objeto mismo de la
ley que la contiene, lo que también viola la Constitución.
Así mismo, anota que
el legislador carecía de competencia para "invertir" la base
conceptual que define las categorías de empleados públicos y trabajadores
oficiales al servicio del Estado, la cual se encuentra consignada en el
artículo 5 del Decreto 3135 de 1968; el Decreto 1333 de 1984, expedido en
desarrollo de la ley 11 del mismo año, y en los artículos 223 y 292 del Decreto
1222 de 1986.
En síntesis, para el
demandante el legislador no podía, a través de la ley 142 de 1994, Ley de
Servicios Públicos Domiciliarios, regular las relaciones laborales entre el
Estado y sus servidores, y mucho menos entrar a definir los criterios básicos
para su clasificación, materia que además de encontrarse regulada en otras
leyes vigentes especiales y de igual categoría, en su concepto sólo podrá
desarrollar en el Estatuto del Trabajo a que se refiere el artículo 53 de la
Carta Política.
IV. EL CONCEPTO FISCAL
El Señor Procurador
General de la Nación, a través de oficio DP-546 de 24 de enero de 1996,
manifestó a esta Corporación su impedimento para conceptuar sobre la
constitucionalidad del proceso de la referencia, de conformidad con lo
establecido en los artículos 26 y 27 del Decreto 2067 de 1991, dado que durante
la tramitación del proyecto de ley, que luego se convertiría en la Ley 142 de
1994, norma que incluye las disposiciones acusadas, hacía parte del Congreso
Nacional en su calidad de Senador de la República. Esta Corporación a través de
auto del 1 de febrero de 1996, resolvió aceptar el impedimento y pasar la
demanda al señor Viceprocurador General de la Nación, para que éste rindiera el
correspondiente concepto.
En la oportunidad
correspondiente el Señor Viceprocurador General de la Nación rindió el concepto
de su competencia, y en él solicita a esta Corporación que declare que el
aparte demandado del artículo 41 de la ley 142 de 1994, exequible, o, por
tratarse de una norma que ha sido objeto de acusación de inconstitucionalidad
en anteriores oportunidades, ordene estarse a lo resuelto en las sentencias
correspondientes.
El Ministerio
Público defiende la constitucionalidad de las disposiciones acusadas con base
en los siguientes argumentos:
Para el Despacho del
Viceprocurador es claro, que le legislador puede optar por regímenes
especiales, propios o mixtos en cada entidad, sin que con ello contradiga el
mandato del artículo 53 superior.
Añade que debe
tenerse en cuenta que la Constitución de 1991 permite que los servicios
públicos sean atendidos por particulares, con lo que necesariamente, dice, hizo
crisis "...la tajante división que concibe trabajadores particulares y
oficiales frente a empleados públicos y funcionarios públicos".
Se refiere a la
interpretación de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado[1], en la que según él se
apoya el demandante, la cual señala que "...el legislador incurrió en un
yerro cuando al concebir el artículo 41 acusado remitió, para efectos de
determinar la condición de los trabajadores de las empresas industriales y
comerciales del Estado prestadoras de los servicios públicos domiciliarios, al
inciso primero del artículo 5o. del Decreto Ley 3135 de 1968, cuando a juicio
de ese Alto Organismo Consultivo, ha debido remitirse a las preceptivas del
inciso segundo de tal norma...", ello por cuanto en su criterio, el cual
asumió el actor como sustento de su impugnación, el inciso primero les confiere
el carácter de empleados públicos mientras el inciso segundo los haría
trabajadores oficiales, con las consecuencias que un estatus y otro
ocasionarían en materia de los presupuestos laborales que le son aplicables a
unos y otros.  "Tal concepto, señala el Ministerio Público, "...no es
base sólida de un cargo de inexequibilidad, porque erige el mandato legal de
1968 en canon superior sin serlo..."
Anota el concepto
fiscal, que la noción de servicios públicos domiciliarios, que aparece como una
innovación en la Carta Política de 1991, desató el desarrollo de innumerables
variaciones al régimen tradicionalmente aplicado en Colombia en las empresas
prestadoras de los mismos, lo que se traduce en la aplicabilidad de nuevos
lineamientos en diferentes materias, entre ellas la laboral, uno de cuyos
aspectos se desarrolla, precisamente, en el artículo 41 de la ley 142 de 1994.
Dada la naturaleza y
características de las empresas de servicios públicos domiciliarios, cuyas
actividades deben cumplirse en el marco de la Constitución de 1991, en la que
prevalece para el Estado la obligación de garantizar la calidad del servicio, concepto
que incluye la nociones de cobertura, eficiencia y continuidad en la prestación
del mismo, con independencia de la entidad encargada de ofrecerlo, éstas
ameritan un régimen especial, pues en muchos casos se transfieren a empresas
particulares potestades hasta hace poco propias de entidades de derecho
público, en aras del interés general.
En opinión del
Ministerio Público, dadas las características propias del régimen de servicios
públicos domiciliarios, es totalmente viable la consagración de un régimen
laboral particular y especial para los trabajadores de las empresas que se
constituyan para prestarlos como empresas industriales y comerciales del
Estado, por lo que no aprecia en el artículo 41 impugnado, violación al
principio de igualdad o al derecho al trabajo en condiciones justas y dignas,
consagrados en la Constitución, "...pues la condición de empleado público
en ninguna forma desconoce tales derechos, aunque como tales no puedan hacer
huelgas o cesar de alguna forma sus obligaciones para con la comunidad y las
empresas prestatarias del servicio.”
V. OTRAS INTERVENCIONES OFICIALES
MINISTERIO DE
HACIENDA
Dentro de la
oportunidad correspondiente, se hizo presente el abogado MANUEL DUGLAS AVILA
OLARTE, actuando en nombre y representación del Señor Ministro de Hacienda
y Crédito Público, para manifestar que en concepto de su representado no existe
reparo de constitucionalidad sobre la norma acusada por los siguientes motivos:
Anota el
interviniente, respecto de la disposición acusada, que la referencia que ésta
hace al inciso 1o. del artículo 5o. del Decreto Ley 3135 de 1968, es
equivocada, pues debió hacerse y así debe entenderse, al inciso 2o. de la misma
norma, por cuanto al analizar de manera sistemática el contenido de la ley 142
de 1994, se concluye, de conformidad con lo establecido en el artículo 17 de la
misma, que el objetivo del legislador fue que aquellas empresas
descentralizadas, dedicadas a la prestación de servicios públicos
domiciliarios, de cualquier orden territorial, que decidieran no organizarse
como sociedades por acciones, lo hicieran como empresas industriales y
comerciales del Estado, a las cuales, según lo establece en el ya citado
Decreto-Ley 3135 de 1968, les corresponde, para efectos de vinculación de personal,
aplicar el régimen propio de los trabajadores oficiales, por lo que no habría
razón alguna para imponerles el régimen de los empleados públicos.
En lo que hace al
cargo que presenta el actor, en el sentido de que la materia que regula la
norma impugnada debe ser desarrollada exclusivamente en el Estatuto del Trabajo
al que se refiere el artículo 53 de la Carta, esto es en una ley estatutaria,
considera el interviniente que tal interpretación es equivocada, pues,
remitiéndose a algunos fallos de esta Corporación, sostiene que el régimen de
vinculación de los servidores públicos y su clasificación como trabajadores
oficiales o empleados públicos, es materia de leyes ordinarias, dado que le
corresponde al legislador regular este tipo de asuntos de acuerdo con lo
preceptuado en el artículo 150-7 de la Carta Política.
En cuanto al tercer
cargo de la demanda, con base en el cual el actor impugna parcialmente el
artículo 41 de la ley 142 de 1994, el representante del Ministerio de Hacienda
lo rechaza, señalando que lo que se alega es la violación del principio de
unidad de materia, el cual se determina previa la verificación de la existencia
o inexistencia de una relación medio-fin entre el objeto de la disposición
impugnada y el de la ley dentro de la cual ella se enmarca. En tal sentido,
dice, la disposición objeto de análisis "...es perfectamente pertinente
dentro del objeto de la ley 142 de 1994", pues si dicha ley se ocupa de la
regulación de los servicios públicos domiciliarios, los cuales define en su artículo
1o, es lógico que también prescriba lo atinente al régimen jurídico de las
empresas que los prestan y al régimen laboral de las personas que a ellas se
vinculen.
Para desvirtuar la
acusación que parte de la supuesta violación del artículo 84 de la C.P., anota
el interviniente que en el caso estudiado, de lo que se trata "...es de
aplicar a los servidores públicos, a los que se refiere el artículo demandado,
unas disposiciones que se encuentran contenidas en otra normativa distinta
(Decreto 3135 de 1968), lo que no viola ningún principio constitucional, sino
que por el contrario constituye un mecanismo por medio del cual se logra la
integración del sistema jurídico." Es lo que se denomina la remisión
legislativa, que nada tiene que ver con el artículo 84 de la Constitución
Política
SUPERINTENDENCIA
DE SERVICIOS PUBLICOS
El abogado RICARDO
GUTIERREZ VELASQUEZ, Jefe de la Oficina Jurídica de la Superintendencia de
Servicios Públicos, interviene como ciudadano y representante de esa entidad,
solicitando la declaratoria de exequibilidad de las disposiciones acusadas, con
fundamento en los siguientes argumentos:
Manifiesta el
interviniente que la acusación formulada por el actor se basa en el concepto
emitido por la Sala de Consulta y Servicio Civil del H. Consejo de Estado, en
el cual dicha Corporación afirma que hubo un "yerro" del legislador
al remitirse al contenido del inciso primero del artículo 5o. del Decreto Ley
3135 de 1968, y no, como debió hacerlo, al inciso 2o. de la misma norma; sobre
el particular anota: "...acudir a la tesis de la equivocación del
legislador, como se deduce del concepto expedido por el Honorable Consejo de
Estado, conduce a otorgarle a la materia un alcance que no tiene, aún cuando se
afirme que la redacción de la norma acusada resultó errónea o equivocada,
argumento...que no se compadece con la técnica de interpretación de
disposiciones contradictorias y especiales..."
De otra parte,
señala que la Ley 142 de 1994, desarrolló los preceptos constitucionales
contenidos en los artículos 365 a 370 de la Carta Política, para lo cual
"...introduce en el ordenamiento jurídico dos novedosos componentes,
cuales son la noción de "servicio público domiciliario" como una
especie de la noción genérica de servicio público, así como el concepto de
"un nuevo desarrollo normativo".
En su opinión, es
claro que el objetivo del legislador fue adoptar un régimen especial para las
empresas prestadoras de servicios públicos domiciliarios de carácter oficial,
que garantizará, en todos los casos, la continuidad, eficiencia y calidad de
los servicios, por ello, "...tal y como esta redactada [la norma] por el
legislador, no permite dentro de las entidades prestadoras de servicios
públicos domiciliarios que ostenten la naturaleza jurídica de empresas
industriales y comerciales del Estado (lo que implica que la totalidad de su
capital sea público), la constitución de sindicatos y la celebración de
convenciones colectivas de trabajo...", lo cual en su criterio no viola el
principio de igualdad tal como lo afirma el actor.
Concluye su
intervención señalando, que la estructura empresarial de las empresas
prestadoras de servicios públicos domiciliarios de carácter oficial, para ser
competitivas, exigen una administración que presenta sustanciales diferencias
en relación con la aplicada tradicionalmente en las empresas industriales y
comerciales del Estado, pues lo que se ha producido, dado el redimensionamiento
del tamaño del Estado, "...es la creación de nuevas personas jurídicas que
ostentan una calidad normativa especial", por lo que, afirma, "los
cargos del demandante son de conveniencia mas no de constitucionalidad."
MINISTERIO DE
DESARROLLO ECONOMICO
El abogado CARLOS
EDUARDO SERNA BARBOSA, Jefe de la Oficina Jurídica del Ministerio de
Desarrollo Económico, interviene en representación de esa entidad, para
impugnar las pretensiones de la demanda, pues considera que las disposiciones
acusadas no contrarían el ordenamiento superior; fundamenta su petición en los
siguientes argumentos:
El artículo 123 de
la Carta Política, establece que los servidores públicos, entre ellos los
empleados públicos y los trabajadores oficiales, "...ejercerán sus
funciones en la forma prevista por la Constitución, la ley y el
reglamento"; con base en dicho precepto, agrega, "...la norma
demandada antes que transgredir, obedece al mandato constitucional del artículo
123 y además armoniza la legislación al extender el ámbito de aplicación del
inciso primero del artículo 5o. del Decreto Ley 3135 de 1968, a los servidores
de las empresas de servicios públicos, que al acogerse a lo establecido en el
parágrafo primero del artículo 17 de la ley 142 de 1994, adopten la forma de
empresas industriales y comerciales del Estado, en cualquiera de los niveles de
la administración pública".
Considera, que el
principio de "igualdad de oportunidades para los trabajadores", no
implica, en el caso de los servidores públicos, que todos deban gozar de
idéntica remuneración, prestaciones sociales y demás derechos laborales, "...puesto
que cada especie de servidores públicos tiene su estatuto especial que regula
sus vínculos...con el Estado." En consecuencia, no encuentra violación de
la Constitución en las expresiones acusadas del artículo 41 de la ley 142 de
1994.
MINISTERIO DE
MINAS Y ENERGIA
Dentro de la
oportunidad correspondiente se hizo presente la abogada BLANCA EUGENIA URIBE
TOBON, quien manifestó actuar en nombre del Ministerio de Minas y Energía,
con el objeto de defender la constitucionalidad de la norma acusada, cuyo
contenido encuentra acorde con el ordenamiento superior vigente y solicita a
esta Corporación la declaratoria de exequibilidad de la misma.
Respalda su
solicitud en el concepto emitido por la Sala de Consulta y Servicio Civil del
Consejo de Estado, en relación con la consulta formulada por el Ministerio de
Desarrollo Económico sobre la interpretación que se le debía dar a la norma
impugnada, en lo referido al régimen laboral aplicable a los trabajadores
vinculados con las empresas industriales y comerciales del Estado, dedicadas a
la prestación de servicios públicos, previstas en el parágrafo del artículo 17
de la ley 142 de 1994; si el que aparece en el texto del artículo 41 de la
misma ley que hace referencia la inciso 1o. del artículo 5o. del Decreto ley
3135 de 1968, que conduciría a aplicar el propio de los empleados públicos, o
el previsto en el inciso 2o. de la misma norma para las empresas industriales y
comerciales del Estado, que sería el de trabajadores oficiales.
Señala que la Sala
de Consulta del Consejo de Estado respondió que la remisión hecha por el
artículo 41 de la ley 142 de 1994, debe entenderse formulada respecto del
inciso 2o. del artículo 5o. del Decreto Ley 3135 de 1968 y no del 1o. como
equivocadamente aparece en el texto legal.
Tal precisión, en
opinión de la interviniente, es suficiente para solicitar a esta Corporación la
declaratoria de exequibilidad de la norma acusada, "...con la parcial
declaración de que el texto debe interpretarse  respecto del inciso 2o. del
artículo 5o. del Decreto 3135 de 1968, y no del primero como equivocadamente
aparece en el texto legal."
V. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
Primera. La
competencia y la cosa juzgada
De conformidad con
lo dispuesto en el numeral 4º del artículo 241 de la Constitución Política, y
en atención a lo definido por la jurisprudencia constitucional, corresponde a
esta Corporación el examen de la constitucionalidad de las leyes que sean
demandadas por cualquier ciudadano.
No obstante lo
anterior, encuentra la Corte Constitucional que la expresión "inciso
primero del", del artículo 41 de la ley 142 de 1994, que hace
parte de las disposiciones  demandadas objeto de análisis, ya fue objeto de
examen  en  esta  Corporación,  y  que  sobre ella recayó sentencia  de mérito
proferida  por  la  Sala Plena dentro del proceso D-1086,  en  la  cual
declaró inexequible dicha expresión  (Sentencia C-253 del 6 de junio de 1996,
M. P. Dr. Hernando Herrera Vergara).
En consecuencia, los
efectos de la mencionada providencia en lo referido a la expresión "inciso
primero del", del artículo 41 de la ley 142 de 1994, son los de
cosa juzgada constitucional, por lo que respecto de la misma la Corte ordenará
estarse a lo resuelto en el citado fallo.
En cuanto a las
demás disposiciones impugnadas por el actor, éstas  fueron declaradas
exequibles por esta Corporación, dentro del proceso D-1123, por lo que en
relación con ellas también se presenta el fenómeno de cosa juzgada
constitucional; en consecuencia, respecto de las mismas la Corte ordenará
estarse a lo resuelto en la Sentencia C-318 de julio 18 de 1996, cuyo
Magistrado Ponente fue el Dr. Alejandro Martínez Caballero.
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del Pueblo
y por mandato  de la Constitución,
RESUELVE:
Estarse a lo
resuelto por la Sala Plena de la Corte Constitucional, en las sentencias C-253
de junio 6 de 1996 y  C-318 de julio 18  de  1996.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional.
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Presidente
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
JULIO CESAR ORTIZ GUTIERREZ
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria
[1]Consulta No. 704 de 1995, Ministerio de Desarrollo Económico