C-270-19
Sentencia
C-270/19
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA ESTATUTO TRIBUTARIO-Inhibición por ineptitud sustantiva de la demanda
CONCEPTO DE VIOLACION EN DEMANDA
DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas,
específicas, pertinentes y suficientes
PRINCIPIO PRO ACTIONE EN ACCION PUBLICA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Aplicación
PRINCIPIOS
CONSTITUCIONALES DE IGUALDAD, EQUIDAD Y PROGRESIVIDAD TRIBUTARIA-Contenido y alcance
EQUIDAD TRIBUTARIA-Vertical
y horizontal
INHIBICION DE LA
CORTE CONSTITUCIONAL POR INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA-Incumplimiento de
requisitos de certeza, especificidad y suficiencia
Referencia: Expediente D-12529
Asunto: Demanda de
inconstitucionalidad contra el parágrafo 3 del artículo 850 del Decreto 624 de
1989 “Estatuto Tributario”, adicionado por el artículo 267 de la Ley
1819 de 2016.
Demandante: Ricardo Tomás Mario Hoyos Cock
Magistrada Ponente:
DIANA FAJARDO RIVERA
Bogotá, D.C., doce
(12) de junio de dos mil diecinueve (2019).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de
sus atribuciones constitucionales y legales, en especial la prevista en el
numeral 4 del artículo 241 de la Constitución Política, una vez cumplidos los
trámites y requisitos contemplados en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la
siguiente
SENTENCIA
I. Antecedentes
1. En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad prevista en el artículo 241, numeral 4, de la Constitución
Política, el ciudadano Ricardo Tomás Mario Hoyos Cock demandó el parágrafo 3
del artículo 850 del Decreto 624 de 1989 “Estatuto Tributario”[1],
adicionado por el artículo 267 de la Ley 1819 de 2016[2].
En su concepto, la norma que deriva del
enunciado cuestionado incurre en las siguientes vulneraciones: (i) a los
principios de igualdad y de equidad, artículos 13 y 363 de la C.P; (ii) a los
mandatos de progresividad tributaria y de solidaridad, artículos 363 y 95.9 de
la C.P.; (iii) a la prohibición de confiscación, artículos 58 y 333 de la C.P.;
(iv) al principio de legalidad en materia tributaria, artículos 150, 300, 313 y
338 de la C.P.; (v) a la confianza legítima y al debido proceso, artículos 83 y
29 de la C.P. Además, citó como parámetro de control de los cargos propuestos
los artículos 24 de la Convención Americana de Derechos Humanos y 26 del Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos.
2. Mediante Auto del 8 de febrero de
2018[3], el
Despacho ponente inadmitió la demanda por adolecer de falta de certeza y
especificidad, y concedió 3 días al accionante para que la subsanara[4]. Dentro del
término de ejecutoria, el actor corrigió la demanda y circunscribió la misma a
los cargos por violación de los artículos 13 (igualdad) y 363 (equidad y
progresividad tributaria) de la Carta Política[5].
3. En Auto del 1 de marzo de 2018[6], se admitió
la demanda en relación a los referidos cargos, “frente a los artículos 13 y
363 de la Constitución Política”; se dispuso su fijación en lista; se
corrió traslado al Procurador General de la Nación; y, se comunicó el inicio
del proceso al Presidente de la República y al Presidente del Congreso, así
como a los Ministros de Hacienda y Crédito Público; de Minas y Energía; de Comercio,
Industria y Turismo; y, al Director de Impuestos y Aduanas Nacionales -DIAN-.
4. De igual forma, con el objeto de que emitieran
concepto técnico sobre la demanda de la referencia, conforme a lo previsto en
el artículo 13 del Decreto 2067 de 1991, se invitó a participar a las facultades
de Derecho de las universidades Javeriana, del Rosario, Nacional, Libre y
Externado de Colombia, así como a la Defensoría del Pueblo y al Instituto
Colombiano de Derecho Tributario -ICDT-.
5. Asimismo, se ordenó suspender los
términos dentro del proceso, según lo ordenado en el numeral 2 del Auto 305 de
2017, proferido por esta Corporación. Posteriormente, mediante Auto del 19 de
septiembre de 2018[7],
la Sala Plena de esta corporación levantó la referida suspensión de términos.
Cumplidos los trámites previstos en el
artículo 242 de la Constitución Política y en el Decreto Ley 2067 de 1991,
procede la Corte a resolver sobre la demanda de la referencia.
II. Norma demandada
6. A
continuación se transcribe la norma demandada y se subraya el aparte objeto de
cuestionamiento por el accionante:
“DECRETO 624 de 1989
(30 de marzo de 1989)
Diario Oficial No. 38.756 de 30 de marzo de 1989
‘Por el cual se expide el Estatuto Tributario de los
Impuestos Administrados por la Dirección General de Impuestos Nacionales’
EL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA DE COLOMBIA
en ejercicio de las facultades extraordinarias que le
confieren los artículos 90, numeral 5o., de la Ley 75 de 1986 y 41 de la Ley 43
de 1987, y oída la Comisión Asesora de la Sala de Consulta y Servicio Civil del
Consejo de Estado,
DECRETA:
(…)
TITULO X.
DEVOLUCIONES.
“ARTÍCULO 850. DEVOLUCION DE SALDOS A
FAVOR. Los contribuyentes o responsables que liquiden saldos a favor
en sus declaraciones tributarias podrán solicitar su devolución. La Dirección
de Impuestos y Aduanas Nacionales deberá devolver oportunamente a los
contribuyentes, los pagos en exceso o de lo no debido, que éstos hayan
efectuado por concepto de obligaciones tributarias y aduaneras, cualquiera que
fuere el concepto del pago, siguiendo el mismo procedimiento que se aplica para
las devoluciones de los saldos a favor.
(…)
PARÁGRAFO 3o. El
exportador de oro podrá solicitar la devolución de los saldos originados en la
declaración del impuesto sobre las ventas, únicamente cuando se certifique que
el oro exportado proviene de una producción que se adelantó al amparo de un
título minero vigente e inscrito en el Registro Minero Nacional y con el
cumplimiento de los requisitos legales para su extracción, transporte y
comercialización, y la debida licencia ambiental otorgada por las autoridades
competentes”.
III. La demanda
7. El actor considera que la norma acusada vulnera los principios
de igualdad, de equidad y de progresividad tributaria establecidos en los
artículos 13 y 363 de la Constitución Política. Como cuestión previa, hace un
breve recuento sobre la legislación y regulación de la minería de oro en
Colombia, para precisar el alcance de la disposición demandada.
8. En este sentido sostiene que: (i) al tenor de lo previsto en el
artículo 479 del Estatuto Tributario, la venta de oro a sociedades de
comercialización para exportación, en los siguientes 6 meses, es una operación
exenta de IVA, y (ii) según lo dispuesto en los artículos 477 y 479 ibídem, la
exportación de bienes, entre ellos el oro, también es una operación exenta,
pero el mismo beneficio no lo tienen las operaciones que realiza el exportador con
otro objeto. En este marco, la disposición en comento genera la posibilidad de
que los exportadores que acrediten haber adquirido el oro de una fuente con
título minero y demás requisitos allí previstos, soliciten la devolución de los
saldos originados en la Declaración de IVA.
9. Advierte que, actualmente, la actividad legal de producción de
oro está regulada de manera estricta a través de la inscripción en el Registro
de Comercialización de Minerales - RUCOM por parte de todos los explotadores
autorizados, en los términos del  Decreto Único Reglamentario 1076 de 2015;
razón por la cual, no existe un motivo constitucional que impida la concesión
del beneficio tributario referido en la disposición demandada a los barequeros
o mineros de subsistencia[8] y a
otros proveedores legales. Precisa que esta es la interpretación dada por la
DIAN a la norma demandada, que en concepto 100208221 de 2017, “ha confirmado
que no es posible solicitar la devolución de IVA por parte de exportadores de
oro adquirido a barequeros y otros proveedores legales diferentes a titulares
mineros”.
10. En este marco, afirma que el enunciado demandado lesiona el
principio de igualdad pues “hace que los exportadores de oro que adquieren
este producto a titulares mineros estén en una situación tributaria preferencial
con relación a los exportadores de oro que adquieren este metal de barequeros o
de mineros de subsistencia sin que exista una justificación legal o
constitucional para tal diferenciación (cuando en esta demanda se haga
referencia a barequeros, debe entenderse que se hace alusión a cualquier tipo
de minero diferente al que detenta un título minero).”[9] Negrilla fuera de texto.
Agrega que, si bien el legislador goza
de una amplia configuración normativa en materia tributaria y, en particular, a
la hora de determinar beneficios tributarios, dicha potestad tiene límites y no
puede utilizarse para favorecer a un sector del mercado (los exportadores de
oro que adquieren el metal a titulares mineros) y desincentivar una actividad
económica válida como la minería de subsistencia.
11. A partir de la metodología del test
de igualdad integrado, construido por esta Corporación, el ciudadano Hoyos Cock
sostiene que la norma demandada (i) no persigue ningún objetivo constitucional,
“por el contrario, la norma desequilibra la competencia natural que en el
mercado del oro debe existir entre la compra de oro extraído con título minero
y la compra de oro extraído con otros medios legales”; (ii) no es válido
luchar contra la minería ilegal, argumento aducido por el Legislador, a través
de medios discriminatorios al confundirla con la minería informal[10], la cual,
según lo sostenido por esta Corporación, “es una actividad digna de
protección estatal cuando se lleva a cabo como forma de subsistencia, existiendo
en tal caso motivos para protegerla, y no para acabarla, como busca la norma
demandada.”; y, finalmente (iii) no se configuran los principios de
razonabilidad y proporcionalidad entre el trato y el fin perseguido[11].
12. Además, el demandante considera que
se lesiona el principio de equidad tributaria horizontal, al imponer una carga
superior al exportador que tiene como fuente del oro que exporta a un
barequero, generando que se desincentive la actividad de este último o que,
para continuar, deba bajar el precio del metal que vende.
En sentido similar al expuesto para el
anterior cargo, advierte que la norma ubica en una posición diferente
situaciones que deben gozar de igual protección, esto es, “dos personas que
ejercen la misma actividad, en un caso un exportador de oro proveniente de un
titular minero y en el otro un exportador de oro proveniente de un barequero,
están sujetos a un régimen tributario diferencial por cuanto el primero puede
solicitar la devolución del IVA pagado en la adquisición de bienes y servicios,
mientras que el segundo no lo podrá hacer, viendo su rentabilidad castigada.”
13. Por último, el actor estima que se
lesiona el principio de progresividad en razón a que los exportadores de oro
cuyos proveedores sean titulares mineros, recibirán el mismo beneficio
tributario con independencia de su capacidad económica, “mientras que un
exportador de oro que lo adquiera a un titular minero y otro que lo adquiera a
un barequero recibirán un tratamiento diferente a pesar de que podría suceder
de (sic) que su capacidad económica es muy similar”.
14. En síntesis, el
demandante estima que la norma cuestionada: “viola (i) el derecho a la
igualdad - artículo 13 de la Constitución, porque le da un tratamiento
tributario diferente a dos sociedades en iguales circunstancias: los
exportadores de oro adquirido a titulares mineros y los exportadores de oro
adquirido a otros mineros, sin que esta diferencia justifique un trato diferencial;
(ii) el principio de equidad tributaria – artículo 363 de la Constitución, que
es la expresión en materia fiscal del derecho a la igualdad, por las mismas
razones; y, (iii) el principio de progresividad tributaria – artículo 363 de la
Constitución, porque dos exportadores de oro cuyos proveedores sean titulares
mineros recibirán el mismo beneficio en cuanto la IVA a pesar de que su
capacidad económica sea muy diferente, mientras que un exportador de oro que lo
adquiera a un titular minero y otro que lo adquiera a un barequero recibirán un
tratamiento diferente a pesar de que podría suceder que su capacidad económica
sea muy similar.”[12]
Por lo anterior, en la
demanda el accionante solicita que esta Corporación declare que el parágrafo 3
del artículo 850 del Estatuto Tributario es contrario a la Constitución
Política.
IV. Síntesis de las intervenciones
15. Dentro del término de fijación en lista[13], presentaron intervenciones dentro del
presente proceso los Ministerios de Minas y Energía[14]; de
Hacienda y Crédito Público[15];
y, de Comercio, Industria y Turismo[16],
el Instituto Colombiano
de Derecho Tributario -ICDT-[17], la
Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales -DIAN-[18], y las universidades Externado
de Colombia[19]
y del Rosario[20].
16. Esencialmente tres posiciones se adoptaron en torno al debate
de constitucionalidad suscitado por la demanda. Uno de los intervinientes
comparte la tesis de la impugnación, en el sentido de que la diferencia en el
tratamiento fiscal entre explotadores de oro no se justifica
constitucionalmente y, por ello, se vulneran los principios de igualdad y de
equidad tributaria. En contraste, el conjunto mayoritario de intervenciones
considera que la disposición demandada no contempla un trato discriminatorio y,
por el contrario, se ajusta a la Carta Política. Finalmente, uno de los
intervinientes estima que la demanda es inepta por incumplir los requisitos de
certeza, especificidad y suficiencia. Estos argumentos son desarrollados a
continuación.
17. La primera posición[21] advierte
que el artículo 155 del Código de Minas considera legal la extracción de minerales
por parte de los barequeros y que su actividad está sujeta a control estatal,
ya que se requiere de Inscripción ante la alcaldía respectiva, Certificado de
Origen, Inscripción en el Registro único Tributario -RUT-, e Inscripción en el
Registro Único de Comercializadores de minerales -RUCOM-.
Frente a la norma acusada, señala el
interviniente que la diferencia en el tratamiento fiscal entre los diferentes
explotadores de oro carece de justificación constitucional puesto que: (i) las
normas vigentes permiten que el oro pueda ser legalmente comercializado por los
explotadores que tienen un título minero vigente, así como por parte de los
barequeros; (ii) todos los explotadores y comercializadores de oro deben
cumplir con unos registros estatales; (iii) los explotadores de oro que cuentan
con título minero se ven más favorecidos a la hora de vender el mineral a los
exportadores, por cuanto estos últimos van a preferir adquirir el oro a dichas
personas con el fin de solicitar el descuento del IVA pagado, y obtener su
posterior devolución o compensación con otras obligaciones tributarias
nacionales.
Y, (iv) “aunque se pudiera
argumentar que en el test de razonabilidad podría justificarse la norma
demandada, con el argumento de que la finalidad de ella es la lucha contra la
minería ilegal, no sería de recibo esta tesis, ya que no es razonable que se
excluyan de esta consideración a los demás explotadores lícitos de oro, quienes
por lo demás deben cumplir con una serie de registros y certificaciones de carácter
estatal, por lo cual ese argumento carece de razonabilidad y genera una
inequidad no justificable.”  Con base en lo anterior, el Instituto
Colombiano de Derecho Tributario -ICDT-, solicita a esta Corporación declarar
la inexequibilidad del precepto demandado.
18. La segunda perspectiva[22], con
ligeras diferencias de énfasis, estima que la norma demandada no resulta
discriminatoria y, por el contrario, se ajusta a los preceptos
constitucionales. Para los intervinientes que la comparten, la disposición en comento:
(i) surge con el propósito de controlar la explotación ilícita de minerales, la
cual tiene impactos a nivel económico, social, ambiental y de seguridad
nacional[23];
y (ii) no impone restricciones a la compra y venta de oro y tampoco obstaculiza
el proceso de exportación. Este argumento, desarrollado en concreto por la
DIAN, fue planteado en los siguientes términos:
“…la disposición
enjuiciada no contempla un trato diferenciador entre los exportadores de oro
con título minero o sin él y tampoco hace un juicio discriminatorio, referente
a la devolución del impuesto pagado, por el contrario con este incentivo
tributario lo pretendido por el Gobierno Nacional, es desestimular las malas
prácticas del sector, sin que se pretenda crear un grupo de privilegios; por el
contrario el parágrafo 3º al artículo 850 del E.T., no dispone una prohibición
a la compra y venta de oro, como lo trata de encausar el demandante, lo que
prevé el contenido normativo es que solo los exportadores que demuestren en el
proceso de devolución del impuesto pagado que su producto fue adquirido en una
concesión regente [de] un titulo minero… podrán acceder al beneficio
tributario, si el exportador no quiere adelantar el proceso de devolución por
no cumplir con la plenitud de los requisitos para la devolución, no le está
vedado realizar su exportación, dado que la disposición jurídica aquí
cuestionada, no está prohibiendo la circulación de oro y tampoco está vedando
el libre albedrío del exportador en la compra y venta del metal precioso y
tampoco está obstaculizando el proceso de exportación.// La norma cuestionada
no impone una restricción a la compra y venta de oro, sino a la devolución del
impuesto pagado, situación completamente diferente.”[24]
En este sentido, desde la óptica de
este grupo de intervinientes, el precepto acusado cumple una finalidad
legítima, cual es, abogar por la formalización de la actividad minera a través
de la exigencia de requisitos legales[25],
y la protección del medio ambiente y de los recursos renovables y no renovables
del Estado, por lo cual, este grupo de intervinientes solicita a la Corte que
declare la exequibilidad de la norma demandada.
19. Finalmente, la tercera postura[26] señala que
los cargos planteados en la demanda carecen de los presupuestos de certeza,
especificidad y suficiencia, en tanto: (i) se le atribuye a la norma acusada
unos efectos que no están contenidos ni se desprenden de la misma, cuestionado
su constitucionalidad a partir de las supuestas consecuencias económicas
adversas que, en criterio del actor, pueden derivarse para los exportadores que
adquieren el oro de los mineros tradicionales y para estos últimos[27]; (ii) se
fundamentan en afirmaciones vagas e indeterminadas, sin justificar de manera
clara la presunta oposición entre la disposición demandada y la Constitución; y
(iii) no concretan razones objetivas por las cuales deba considerarse que los
sujetos comparados (exportadores de oro que lo adquieren de un titular minero,
y quienes lo exportan de otros productores), demandan el mismo trato y que el
legislador desbordó sus competencias al establecer un tratamiento diferenciado.
20. En
consecuencia, este interviniente solicita a la Sala Plena declararse inhibida
para pronunciarse de fondo por ineptitud sustantiva de la demanda y, en caso de que se
considere apta, declarar la exequibilidad de la norma acusada, por cuanto
concede un incentivo a aquellos exportadores de oro que cumplan con los
requisitos ahí establecidos, lo cual constituye una medida razonable y
proporcional para la consecución de un fin constitucionalmente valido, cual es,
el estimulo de la adquisición del mineral a quienes lo exploten de manera
formal y legal.
V. Concepto del Procurador General de la Nación
21. Mediante escrito radicado en esta
Corporación, el Procurador General de la Nación presentó el concepto previsto
en los artículos 242.2 y 278.5 de la Constitución Política. Solicita a la Corte
declarar: (i) la exequibilidad del artículo 267 de la Ley 1819 de 2016[28],
únicamente por los cargos de violación de los principios de igualdad y de
equidad tributaria; y, (ii) la inhibición para conocer del cargo de violación
del principio de progresividad tributaria, por ineptitud de la demanda ante el
incumplimiento de los requisitos de claridad y certeza, o subsidiariamente,
declarar exequible la norma acusada frente a ese cargo.
22. Como punto de partida el Procurador
General señala que, en forma general, los bienes destinados a la exportación
están exentos del IVA, y frente a esa exención general el legislador estableció
una restricción para la exportación de oro en los términos de la norma
demandada. De otra parte, advierte que existe una diferencia de orden jurídico
entre los productores de oro amparados en un título minero y los restantes
productores de oro, en tanto los primeros encuadran dentro de la minería
formal, y los segundos dentro de la minería sin título o de hecho,
cuya característica es ser ocasional y no permanente.
23. Aclara que el Código de Minas
reconoce dicha diferencia y busca que los mineros se formalicen para que tengan
acceso a los derechos mineros y cumplan sus obligaciones contributivas así como
las de respeto y preservación de las normas ambientales[29].
En este sentido, manifiesta que el
incentivo tributario establecido en la norma acusada no resulta contrario al
orden superior por trato discriminatorio, y sí responde en forma razonable y
proporcionada al ejercicio de configuración que le asiste al legislador, “en
la medida que busca la preservación de un orden justo a partir del
comportamiento formal en la producción de oro en función de la propiedad
conforme a derecho y de preservación del medio ambiente y, aun del derecho a la
vida y la seguridad de los mismos productores informales de oro ante las
presiones de los grupos armados al margen de la ley que los pueden utilizar
para el lavado de activos de oro de procedencia ilegal…”.
24. Por otro lado, indica que el cargo
por violación del principio de progresividad tributaria carece de certeza y de
claridad, puesto que: (i) no existe violación del derecho a la igualdad, en
tanto la norma acusada regula situaciones mineras y tributarias diferentes y
con finalidades admisibles y soportadas desde el punto de vista legal y
constitucional; (ii) el actor no señala, ni tampoco se desprende de sus expresiones,
cómo la capacidad económica del sujeto pasivo tiene que ver con la posibilidad
que tiene el exportador de oro de solicitar la devolución de los saldos
originados en la declaración del impuesto sobre las ventas -IVA-, en los
términos del precepto acusado.
Frente a este punto, precisa que, si la
Corte decide abordar de fondo el estudio del referido cargo, este debe
desestimarse toda vez que la capacidad económica del sujeto pasivo no tiene
ninguna relación con el impuesto a las ventas para efectos de tributación y de
devolución de saldos por tal tributo, ya que dicho impuesto no depende, per
se, de esa condición sino que, por tratarse de un impuesto indirecto, su
causación se produce por la relación de compra venta de bienes en sí misma
considerada.
25. Finalmente, manifiesta que el
legislador puede delimitar el alcance de la libertad económica por razones de
interés general, lo que incluye asuntos tributarios y ambientales, tal como
ocurre con la delimitación del beneficio tributario establecido en la norma
demandada.
VI. Consideraciones de la Corte Constitucional
Competencia de la Corte
26. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4, de la
Constitución Política, la Corte Constitucional es competente para conocer y
decidir definitivamente sobre la demanda de inconstitucionalidad de la
referencia, pues la expresión acusada hace parte de una Ley -la 1819 de 2016-
proferida por el Congreso de la República.
Cuestión Previa
27.  La Corte estudia la demanda presentada por el ciudadano Ricardo Tomás
Mario Hoyos Cock contra el parágrafo 3 del artículo 850 del Estatuto
Tributario, adicionado por el artículo 267 de la Ley 1819 de 2016, “por
medio de la cual se adopta una reforma tributaria estructural, se fortalecen
los mecanismos para la lucha contra la evasión y la elusión fiscal, y se dictan
otras disposiciones”, por considerar que lesiona los artículos 13 y 363 de
la Constitución Política.
28. Los Ministerios de Minas y Energía, y de
Comercio, Industria y Turismo; la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales -DIAN-, y las Universidades Externado
de Colombia y del Rosario consideran que la disposición es constitucional. Dentro de este grupo, el
Ministerio de Comercio, Industria y Turismo y la Dian inician sus
intervenciones poniendo en tela de juicio la aptitud de la demanda, aunque
posteriormente se decantan simplemente por solicitar que la norma se declare
ajustada al Ordenamiento Superior. El Ministerio de Hacienda y Crédito Púbico
solicita una decisión inhibitoria, por estimar que el accionante no satisfizo
los requisitos de certeza, especificidad y suficiencia. Por su parte, la
Procuraduría General de la Nación juzga que la demanda adolece de falta de
claridad y de certeza en relación con el cargo por presunto desconocimiento del
principio de progresividad.
29. En el anterior marco, la Sala Plena deberá analizar como cuestión
previa si la demanda presentada por el señor Ricardo Tomás Mario Hoyos Cock
cumple con los requisitos para considerar su aptitud y, por lo tanto, afirmar
la competencia de la Corte Constitucional para analizar de fondo el asunto
sometido a su consideración.
Solo en caso de concluir afirmativamente el anterior análisis, deberá
ocuparse de establecer si: una disposición que prevé la devolución de saldos
originados en la declaración del impuesto sobre las ventas a exportadores
de oro que certifican que su origen está amparado por un título minero, lesiona
los principios de igualdad, equidad tributaria y progresividad, por no incluir
a los exportadores que obtienen el mismo mineral de otra fuente.
Requisitos de aptitud
de la demanda en la acción pública de inconstitucionalidad - reiteración de
jurisprudencia[30]
30. La Corte Constitucional se ha
pronunciado en distintas oportunidades sobre los requisitos que debe reunir una
demanda de inconstitucionalidad, para efectos de que el asunto sometido a su
consideración pueda ser decidido de fondo. En dichas ocasiones, ha enfatizado
que la acción pública de inconstitucionalidad es expresión del derecho de
participación en una democracia[31],
y que constituye un instrumento de control sobre el poder de configuración
normativa que radica, de manera principal, en el Congreso de la República[32].
31. El ejercicio de dicho
mecanismo, sin embargo, no está desprovisto de exigencias que, si bien no
pueden constituirse en barreras para el acceso a la administración de justicia,
están orientadas a dar cuenta (i) de la presunción de corrección de las Leyes,
que deriva del carácter epistemológico del proceso democrático, y de la
pretensión de estabilidad del ordenamiento jurídico en beneficio de la
seguridad que debe brindar a sus destinatarios; y, (ii) del ejercicio ponderado
de la competencia del Juez Constitucional, que, por un lado, no debe asumir por
sí mismo la carga de formular acusaciones contra las normas que luego debe
estudiar con imparcialidad; y, por el otro, debe garantizar un escenario en el
que el escrito de la demanda permita orientar la participación y el debate
ciudadano.
32. Por lo anterior,
aunque en aplicación del principio pro actione es preferible, en
beneficio de un ordenamiento jurídico coherente y consistente, dictar una
decisión de fondo a una inhibitoria, no le es dable a la Corte Constitucional
corregir de oficio, ni subsanar aspectos oscuros, débiles o no inteligibles
dejados por el accionante, “pues, se corre el riesgo de transformar una
acción eminentemente rogada, en un mecanismo oficioso"[33]. Así entonces, las exigencias que rigen en
esta materia no resultan contrarias al carácter público de la acción de inconstitucionalidad,
sino que responden a la necesidad de establecer una carga procesal mínima que
tiene como finalidad permitir que la Corte Constitucional cumpla de manera
eficaz las funciones que le han sido asignadas por la Carta Política en esta
materia[34],
armonizando diversos principios institucionales y sustantivos.
33. Bajo tal premisa, y partiendo del
contenido del artículo 2º del Decreto 2067 de 1991, la jurisprudencia ha
precisado que, para que exista demanda en forma, el promotor del respectivo escrito
de acusación debe (i) señalar las normas que se acusan como
inconstitucionales, (ii) las disposiciones superiores que estima
infringidas, y (iii) exponer las razones o motivos por los cuales la
norma acusada viola la Constitución, lo que se traduce, a su vez, en la
formulación de por lo menos un cargo concreto de inconstitucionalidad[35].
34. Las dos primeras exigencias cumplen
un doble propósito. De un lado, la determinación clara y precisa del objeto
sobre el que versa la acusación, esto es, la identificación de las normas que
se demandan como inconstitucionales, lo que se cumple con la transcripción
literal de las mismas por cualquier medio, o con la inclusión en la demanda de
un ejemplar de la publicación oficial, de acuerdo con las previsiones del artículo
2° del citado Decreto 2067 de 1991; y, del otro, la indicación de forma
relativamente clara de las normas constitucionales que, en criterio del actor,
resultan vulneradas por las disposiciones que se acusan y que son relevantes
para el juicio.
35. Ahora bien, el tercero de los
presupuestos exige consignar en el texto de la demanda las razones o motivos a
partir de los cuales se entiende que la norma acusada infringe la Constitución.
Al respecto, ha hecho énfasis este Tribunal en que el mismo impone al ciudadano
que hace uso de la acción pública una carga particular, consistente en la
formulación de por lo menos un cargo concreto de inconstitucionalidad contra la
norma que pone en tela de juicio, y en que este se encuentre respaldado en
razones “claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes”[36]
que permitan establecer la existencia de una oposición objetiva y verificable
entre la norma impugnada y el conjunto de las disposiciones constitucionales.
Dicho en otros términos, la proposición de una verdadera controversia de
raigambre constitucional[37].
Sobre estos requisitos, en la Sentencia
C-1052 de 2001[38],
se sostuvo:
“(i) claras, es decir,
seguir un curso de exposición comprensible y presentar un razonamiento
inteligible sobre la presunta inconformidad entre la ley y la Constitución;
(ii) ciertas,
lo que significa que no deben basarse en interpretaciones puramente subjetivas,
caprichosas o irrazonables de los textos demandados, sino exponer un contenido
normativo que razonablemente pueda atribuírseles; (iii) específicas, lo que
excluye argumentos genéricos o excesivamente vagos; (iv) pertinentes, de
manera que planteen un problema de constitucionalidad y no de conveniencia o
corrección de las decisiones legislativas, observadas desde parámetros diversos
a los mandatos del Texto Superior; y (v) suficientes, esto es, capaces de generar una duda
inicial sobre la constitucionalidad del enunciado o disposición demandada.”
36. Cuando se
satisfacen los requisitos atrás señalados, la Corte se encuentra en condiciones
de adelantar el proceso judicial con el objetivo de establecer si lo acusado “se
somete o no al ordenamiento supralegal que se dice desconocido”[39];
de lo contrario, al juez constitucional le será imposible “entrar en el
examen material de los preceptos atacados con miras a establecer si se avienen
o no a la Constitución”[40]
y, en tales circunstancias, no habrá lugar a darle curso al proceso o
habiéndolo adelantado, culminará con una sentencia inhibitoria, sin que en este
caso pueda oponerse una primera decisión de admisión dado que es en la Sala Plena de la Corporación, integrada por
todos sus Magistrados, en quien recae la competencia de proferir un fallo,
determinando, previa deliberación, si la demanda es apta o no[41].
37. Por último, cuando exista un cargo que dentro de la solicitud de
inconstitucionalidad se construya por violación al derecho a la igualdad,
corresponde al actor presentar argumentos que demuestren la existencia de dos
grupos en torno a los que gira la comparación; ofrecer razones que permitan
evidenciar que estando en la misma situación de hecho recibieron un trato
distinto; y que este último no fue justificado, o carece de justificación
constitucional.
Algunas
consideraciones sobre los principios de equidad tributaria y progresividad[42]
38. Según lo dispuesto
en el artículo 95.9 de la Constitución Política, es deber de la persona y el
ciudadano contribuir a la financiación de los gastos e inversiones del Estado,
en un marco de justicia y equidad[43];
y, al tenor del artículo 363 ibídem, el sistema tributario debe fundarse
en los principios de equidad, eficiencia y progresividad[44]. Por su
parte, a la construcción del Estado colombiano subyace, entre otras, la
pretensión de un orden que, en convivencia y solidaridad, sea política, económica
y socialmente justo[45]
; y, que dirija su actuación a la satisfacción de fines tales como la promoción
de la prosperidad, y la efectividad de principios, derechos y deberes
constitucionales[46].
39. Ahora bien, en el
diseño institucional acogido por el Constituyente de 1991 se le confirió a los
órganos representativos -garantes de un proceso de deliberación suficiente y
plural- la competencia exclusiva para imponer contribuciones fiscales o
parafiscales en tiempo de paz[47],
esto es, en síntesis, para diseñar la política tributaria a través de la
selección de sus fines y de los medios que juzgue adecuados para su
consecución.
La Corte
Constitucional ha precisado que el amplio margen de configuración otorgado al
Congreso de la República[48]
en este campo, no puede entenderse como una habilitación liberada del
sometimiento a un importante contenido sustancial -que encuentra su base en los
principios y fines[49]
anotados anteriormente-, razón por la cual, sin tal compromiso, la actuación
derivaría en un ejercicio irrazonable y, por lo tanto, no protegido por el
Ordenamiento Superior[50].
También debe
precisarse que la facultad impositiva que se le otorgó al Legislador, comprende
no solo la regulación sobre tributos en el sentido amplio[51], sino la
inclusión de beneficios[52],
entre los que se encuentran las exenciones y las deducciones de base[53], cuya
función principal consiste en influenciar la acción de algunos sujetos con
miras a la satisfacción de fines constitucionales[54], por
supuesto, en el marco sustantivo ya mencionado[55].
40. Sobre la equidad
tributaria esta Corporación ha considerado que, además de vincular al
Congreso de la República en la determinación de la política tributaria[56], (i)
deriva del principio general de igualdad; (ii) posee dos orientaciones, una
horizontal y otra vertical, asociada esta última al principio de
progresividad; y, (iii) se predica del sistema tributario en su conjunto, y
no a un impuesto en específico. A continuación la Sala efectuará algunas
reflexiones sobre cada una de estas notas relevantes.
40.1. La equidad en
esta materia se vincula a los principios de igualdad -o se auxilia en el juicio
de igualdad-[57],
y de generalidad, que están en la base de la concepción de una justicia
tributaria; y, se materializa en la ponderación de “la distribución de las
cargas y de los beneficios o la imposición de gravámenes entre los
contribuyentes para evitar que haya cargas excesivas o beneficios exagerados.
Una carga es excesiva o un beneficio es exagerado cuando no consulta la
capacidad económica de los sujetos pasivos en razón a la naturaleza y fines del
impuesto en cuestión”[58] En la
providencia C-833 de 2013[59], se afirmó
que en esta materia la equidad incorporaba el principio de generalidad, “en
tanto parte de asumir que la carga tributaria se distribuye entre todas las
personas con capacidad de pago. Pero va más allá, al fijar criterios sobre la
forma en que debe llevarse a cabo dicha distribución de las cargas fiscales”,
al incorporar las dos dimensiones a las que se hará referencia más adelante,
una horizontal y otra vertical.
En la Sentencia C-010
de 2018[60]
la Sala Plena realizó algunas consideraciones sobre la razón y el alcance del
vínculo entre los principios de igualdad y equidad tributaria, advirtiendo que
en algunas ocasiones la Corporación los ha analizado conjuntamente, pero que,
sin embargo, no son idénticos, pues los cargos por violación del principio de
igualdad tienen exigencias específicas que no tienen los cargos por violación
de la equidad y viceversa[61].
Sin la
pretensión de taxatividad, la jurisprudencia constitucional ha identificado
varios supuestos en los que se lesiona este principio[62]. Uno de
ellos de presenta cuando se regula el tributo o beneficio de manera tal que dos
sujetos ubicados en la misma posición son tratados de manera diferente. Tal
situación fue verificada, por ejemplo, en la Sentencia C-748 de 2009[63], en la que
la Sala Plena consideró que una disposición que preveía una exención sobre
parte del salario -relacionada con los gastos de representación- a los
Magistrados de Tribunales para efectos del impuesto sobre la renta y
complementarios[64],
lesionaba el principio de equidad tributaria, pues excluía a funcionarios
ubicados en una posición similar[65].
La decisión fue de exequibilidad condicionada, en el entendido que también se extendía
a los magistrados auxiliares de la Corte Constitucional, la Corte Suprema de
Justicia, el Consejo de Estado y el Consejo Superior de la Judicatura, y de los
magistrados de los Consejos Seccionales de la Judicatura.
40.2. La equidad posee
dos dimensiones, una horizontal y otra vertical. La primera, se refiere a la
obligación de regular de la misma manera las situaciones asimilables dado que
se está ante personas con capacidad económica o una situación fáctica similar;
se materializa en una distribución de los tributos y beneficios que atienda al
mandato de igualdad de trato, esto es, que se conceda un tratamiento similar a
quienes se encuentran en una situación, en lo sustancial, similar, y un
tratamiento diferenciado a quienes, por el contrario, están en una situación
que es diferente en lo relevante; y, la segunda, a la obligación de imponer una
mayor carga a quien está en mejores condiciones de asumirla, “a fin de que, a la postre, todos acaben haciendo un
igual sacrificio de cara a sus capacidades.”[66] Al respecto, en la Sentencia C-169 de 2014[67], se
sostuvo que:
“Mientras la equidad horizontal prescribe que personas con capacidad económica
equiparable, o que se hallen bajo una situación fáctica similar, contribuyan de
igual manera al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado (CP art.
95-9), la equidad vertical demanda que las personas con más capacidad económica
contribuyan en mayor proporción, para que el sacrificio fiscal sea similar
incluso entre sujetos con capacidades de pago desiguales. Por lo mismo, la
Corte ha señalado que la Constitución exige gravar “en mayor proporción a
quienes tienen mayor capacidad contributiva -equidad vertical-, a fin de que, a
la postre, todos acaben haciendo un igual sacrificio de cara a sus capacidades”.[68]
Asociada a la
dimensión vertical del principio de equidad se encuentra la progresividad,
conexión que fue advertida desde pronunciamientos tempranos de este Tribunal[69], en razón
a que el primero “permite otorgar un tratamiento diferencial en relación con
los contribuyentes de mayor renta, de manera que progresivamente terminan
aportando más ingresos al Estado por la mayor tributación a que están
obligados.” Recientemente, en la
Sentencia C-056 de 2019[70], se sostuvo que la equidad
vertical “identificada con la exigencia de progresividad, que ordena
distribuir la carga tributaria de forma que quienes tienen mayor capacidad
económica soporten una mayor cuota de impuesto.”
40.3. La Corporación[71] ha
insistido, al tenor de lo dispuesto en el artículo 363 de la Carta Política, en
la cualidad sistémica de los principios de equidad, eficiencia y
progresividad del régimen tributario, esto es, ha precisado que su satisfacción
se predica del sistema, y no de cada uno de los elementos que lo componen. Lo
anterior, empero, no implica la imposibilidad de analizar un tributo o
beneficio en específico o uno de sus elementos en particular, dado su efecto
sobre el conjunto[72].
La demanda no reúne
los requisitos de aptitud para promover un pronunciamiento de fondo
41. El artículo 850,
parágrafo 3, del Estatuto Tributario forma parte del título X, Devoluciones.
Adicionalmente, puede afirmarse, se expidió para configurar una situación
tributaria dirigida a un grupo específico de exportadores de oro[73] que se da
en un escenario en el que (i) el artículo 479 del citado Estatuto, prevé que
están exentos del impuesto sobre las ventas los bienes que se exportan; y (ii)
el artículo 481 ibídem, establece entre los casos en los que procede la
devolución de IVA los bienes corporales muebles que se exporten y los bienes
corporales muebles que se vendan a sociedades de comercialización
internacional, siempre que vayan a ser exportados (literales a y b).
42. Por lo anterior es
válido afirmar que la previsión del Legislador ahora confrontada es expresión
del margen de configuración del Congreso de la República y, en consecuencia, su
estipulación está sometida a los principios que regulan la potestad impositiva
del Estado (párrafo 39, supra).
Ahora bien, la
adopción de este tipo de medidas no es extraña a la Política Tributaria en
Colombia. En ocasiones anteriores, la devolución adquiere la condición de beneficio
tributario del Impuesto sobre las Ventas. En tal sentido, por ejemplo, en la
Sentencia C-989 de 2004[74]
se analizó la devolución del IVA por adquisiciones con tarjetas de crédito o
débito[75];
y, en la providencia C-1035 de 2003[76],
se estudió una disposición que concedía la posibilidad de devolución del IVA a
los productores oficiales de licores[77].
En este caso, teniendo en cuenta la precisión efectuada por la Corte
Constitucional en la Sentencia C-117 de 2018[78],
debe tenerse en cuenta que la consideración de la exportación como actividad
exenta, y no excluida, del IVA debe comprenderse más como, según se lee en los
antecedentes legislativos y algunos intervinientes lo expresan, medida de
desincentivo.
43. Así entonces, debe
precisarse que la norma cuestionada concede la posibilidad de solicitar
devolución de saldos originados en la declaración del Impuesto sobre las Ventas
a un grupo que, dentro de los exportadores de oro, cuenta con un requisito específico,
que se relaciona con el origen del producto que se comercializa.
Aunque la disposición
no regula de manera expresa la minería en Colombia -privilegiando a un sector
sobre el otro- el criterio de diferenciación sí se fundamenta en este aspecto,
dado que la referida devolución se concede sí y solo sí se acredita que el oro
proviene de un minero que cuenta con un título y, con otros requisitos
adicionales. La intervención del Ministerio de Hacienda y Crédito Público en
este proceso, confirma lo afirmado al referirse a la intención del Legislador
al elevar a norma tal medida tributaria:
“… la importancia y necesidad de
regulaciones como la establecida en la disposición ahora cuestionada, cuyo propósito
fue (y es) precisamente contribuir al control de “la explotación ilícita de
minerales”, una de las mas devastadoras actividades contra el medio ambiente y
las comunidades.
Así se explica en los antecedentes
legislativos de la Ley 1819 de 2016, según los cuales el cometido inmediato de
la disposición es “imponer un requisito para las devoluciones de oro para
controlar la ilegalidad en dicho sector”. En efecto, el Congreso de la
República consideró que esta medida era eficaz para materializar esos propósitos…
según consta en las memorias de las Reuniones de Ponentes del Proyecto de Ley
de que da cuenta la Gaceta del Congreso 1090 de 5 de diciembre de 2016, lo que
efectivamente derivó en la adopción de la respectiva regulación.
…
Así las cosas…, la norma en cuestión nace
con el fin de contribuir a controlar una de las problemáticas más complejas que
enfrenta la actividad minera, que no es menor…”[79]
44. En consecuencia,
en razón a que el análisis constitucional con miras a establecer la presunta
lesión de los principios igualdad y de equidad tributaria
horizontal así lo requiere, el actor consideró que en este caso el Legislador
regulaba de manera diferente dos situaciones que ameritaban el mismo trato,
ubicando, de un lado, a los exportadores de oro que derivan el metal de un
minero con el título respectivo, y, del otro, a los exportadores de oro que
derivan el metal de un minero que no ostenta título. Dentro de esta última
categoría, el actor se refirió a los barequeros, precisando que cuando
hiciera referencia a tal término cobijaba “a cualquier tipo de minero diferente al que detenta un título
minero.”[80]
45. Esta
categorización, a juicio de la Sala, además que no es aquella que por
convención se elevó a norma jurídica, impide realizar un control de fondo, dado
que no se encuentran adecuadamente identificados los grupos o sujetos que,
estando presuntamente en similares circunstancias, han recibido un tratamiento
diferente por el Legislador.
46. Tal como lo
reconoce el actor, según el artículo 2.2.5.6.1.1.1. “definiciones”[81] de la
Sección 1 del Capítulo 6 – Título V – Parte 2 – Libro 2 del Decreto 1073 de
2015, “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del
Sector Administrativo de Minas y Energía”, por explorador minero autorizado
se entienden las siguientes personas: (i) el titular minero en etapa de
explotación, (ii) los solicitantes de programas de legalización o de
formalización minera siempre y cuando cuenten con autorización legal para su
resolución; (iii) beneficiarios de áreas de reserva especial mientras se
resuelvan dichas solicitudes; (iv) subcontratista de formalización minera; y,
(v) mineros de subsistencia. Dentro de esta última categoría, se incluyen las
labores de barequeo y las de recolección propias de los denominados chatarreros.
La minería de
subsistencia, según la misma disposición, se entiende como aquella “actividad
minera desarrollada por personas naturales o grupo de personas que se dedican a
la extracción y recolección a cielo abierto de arenas y gravas de río destinadas
a la industria de la construcción, arcillas, metales preciosos, piedras
preciosas y semipreciosas, por medios y herramientas manuales, sin la
utilización de ningún tipo de equipo mecanizado o maquinaria para su arranque.
// En la minería de subsistencia se entienden incluidas las labores de barequeo
y las de recolección de minerales mencionados en este artículo que se
encuentren presentes en los desechos de explotaciones mineras,
independientemente del calificativo que estas últimas asuman en las diferentes
zonas del territorio nacional. // Por razones de seguridad minera y en atención
a que su ejecución requiere la utilización de maquinaria o medios mecanizados
prohibidos en la minería sin título minero, la minería de subsistencia no
comprenderá las actividades mineras que se desarrollen de manera subterránea.”
47. En la
jurisprudencia de la Corte Constitucional, también es clara la existencia de
diferencias entre formas legales, informales e ilegales de minería. Al
respecto, en la Sentencia C-259 de 2016[82],
se advirtió que: (i) a partir de la Ley 685 de 2001 o Código de Minas se exige
un título minero, que se materializa en la celebración de una concesión, para
acreditar el derecho a explorar y explotar minas de propiedad del Estado; (ii)
como excepción a dicho título minero, se encuentran las actividades
relacionadas con la denominada minería ocasional (artículo 152 ibídem) y el
barequeo (artículo 155 ibídem); (iii) a partir del derecho internacional y de
la jurisprudencia, la exploración y explotación fuera de dichas posibilidades
se sub-clasificó como ilegal e informal o de hecho, así:
“En la primera se
encuentra aquella que se asocia con el patrocinio de actividades ilícitas, como
lo es, por ejemplo, la realizada por los grupos armados ilegales o las bandas
criminales, que utilizan este negocio como un medio de financiación de sus
actividades[133]. Por el
contrario, en la segunda, se estaría en presencia de aquella minería de pequeña
escala, generalmente tradicional, artesanal o de subsistencia[134], que se
desarrolla en las zonas rurales del país, como una alternativa económica frente
a la pobreza y como una forma de obtención de recursos económicos, que permite
asegurar la satisfacción del mínimo vital de familias que por tradición se han
ocupado del oficio minero como herramienta de trabajo[135].
El principal
elemento distintivo entre ambas formas de minería es que mientras la ilícita no
tiene la intención de legalizarse, pues la destinación de sus recursos es
eminentemente ilegal; en la minería de hecho o informal, sí existe la vocación
de acceder al otorgamiento de un título que, según lo visto, permita preservar
la posibilidad de desarrollar una actividad de subsistencia”
Y, finalmente, (iv) es
tan clara la distinción entre minería informal o de hecho y aquella ejercida
por los barequeros, que el programa de formalización previsto en el Decreto
2390 de 2002 para la minería informal, excluyó de su aplicación a la minería
ocasional, el barequeo y a los proyectos mineros especiales y de desarrollo
comunitario (artículo 1.1).
48. Por lo anterior,
el demandante debió asumir la carga de acreditar por qué todos o algunos de los
grupos de mineros sin título, no ilegales, se encuentran en la misma posición
de aquellos que cuentan con un contrato de concesión suscrito para la
exploración y explotación de oro. O, dicho de otra forma, era carga del
accionante identificar claramente los grupos que presuntamente excluye el
parágrafo 3 del artículo 850 del Estatuto Tributario y, a partir de allí,
justificar por qué se encuentran en la misma posición del minero con título
que, además de otros requisitos, permite conceder al exportador de oro solicitar
la devolución prevista en la disposición cuestionada. Esta situación se pone de
manifiesto a través de la siguiente gráfica:
49. La carga a la que
aquí se hace referencia es aquella que, en otras ocasiones, ha permitido a la
Corte Constitucional realizar un control de constitucionalidad informado y
adecuado frente a medidas relacionadas con la devolución del IVA, en las que el
cargo precisamente recaía en que un grupo que, estando en las mismas
condiciones de hecho del tenido en cuenta por el Legislador, quedó por fuera de
la medida tributaria. En este sentido, v. Gr, en las sentencias C-989 de 2004 y
C-1035 de 2003 (referidas en el apartado 42, supra) se confrontaron los
siguientes grupos: en la primera, los que utilizaban tarjetas débito y crédito
para adquirir bienes y servicios, de un lado, y los que utilizaban para los
mismos efectos moneda de curso legal, del otro[83];
y, en la segunda, los productores oficiales de licor, por un lado, y los
productores privados de licor, por el otro[84].
50. Por lo anterior,
teniendo en cuenta que recientemente esta Corporación destacó que, aunque “la equidad es un principio que informa el sistema
tributario en su conjunto, su componente horizontal es eminentemente relacional
y se funda en la comparación entre capacidades económicas de los sujetos
pasivos del tributo”[85], es evidente que en este caso la demanda no identificó
adecuadamente los grupos a comparar, pues en el extremo opuesto a aquél que
origina la medida tributaria a favor de los exportadores de oro -mineros con
título- se encuentra un complejo escenario de actores, que cuentan con
diversidad de posiciones dentro de la exploración y explotación minera, y sin
cuya precisión de régimen, beneficios y condiciones de habilitación dentro del
sistema de minería no es dable adelantar un juicio de constitucionalidad.
51. Tal oscuridad y
ausencia argumentativa en la demanda, afecta directamente los cargos por
presunto desconocimiento de los principios de igualdad y equidad horizontal, y,
en consecuencia, la Corte se declarará inhibida para efectuar un
pronunciamiento de fondo ante el incumplimiento de los requisitos de especificidad
y suficiencia.
51.1. La demanda no
atiende al requisito de especificidad pues, dado el uso ambiguo que efectúa del
término “barequero” -como se afirmó previamente, incluso contraviniendo
el uso convencional dado al mismo dentro del ordenamiento jurídico- no logra
exponer por qué frente a un grupo o varios grupos determinados, ubicados en la
base de la medida tributaria prevista para los exportadores de oro, se lesiona
el mandado de trato igual.
Carga que, además,
reviste especial trascendencia en este asunto pues no se expone argumento
alguno del que se permita inferir la existencia de mineros con título, por un
lado (i), la de mineros ilegales, por otro (ii), y la de los demás mineros,
por último (iii), los cuales, por encontrarse en una misma situación
fáctica y jurídica,  deben ser asumidos como unidad. Al no justificarse esta
última hipótesis, se insiste, no existe un grupo claro a ser comparado
relacionalmente con los mineros que sí cuentan con un contrato de concesión y
que viabilizan el descuento del IVA a favor de los exportadores de oro.
51.2. Bajo dicha línea
argumentativa, no se acredita el requisito de suficiencia pues, a partir de las
falencias al identificar los grupos sujetos de comparación, no se genera una
duda inicial acerca de la constitucionalidad del parágrafo demandado. Así, la
Corte ha considerado que cuando se alega la violación al principio de igualdad
en materia tributaria “la potestad de configuración normativa que en materia
tributaria tiene el legislador no es absoluta sino que encuentra límites en los
principios constitucionales, dentro de los que se destacan los de igualdad y
equidad tributaria, de manera que la creación, modificación o supresión de
tributos, así como exenciones tributarias, debe atender al respeto de los
principios señalados y, en general, de los derechos constitucionales
fundamentales.”[86]
En este contexto, le
corresponde al accionante exponer asertiva y persuasivamente los motivos que lo
llevan a considerar que la disposición legal es inconstitucional, pues “no cualquier
sacrificio del principio de equidad por parte de una norma legal es suficiente
para juzgarla contraria al ordenamiento superior, pues el Legislador tiene un
margen de configuración normativa que le autoriza para incidir en la equidad
–de manera proporcionada- con la finalidad de satisfacer de modo eficaz otro
principio constitucionalmente relevante (arts. 150-12 y 338 CP). Como ha dicho
la Corte, “tales sacrificios [al principio
de equidad] no violan la Carta, siempre que no sean irrazonables y se
justifiquen en la persecución de otros objetivos tributarios o económicos
constitucionalmente relevantes”[87], carga que el ciudadano Hoyos
Cock no satisfizo en esta oportunidad.
52. Pero, además de lo
anterior y como se cuestionó al momento de admitir la demanda, el accionante no
satisface el requisito de certeza, en la medida en que, dado que
los sujetos destinatarios de la disposición son quienes exportan oro, la
demanda debió partir de una interpretación razonable de la disposición, y no
subjetiva a partir de los efectos contingentes que se derivarían de su
aplicación, y, a partir de allí, formular el reparo constitucional.
53. Desechados los
motivos de inconstitucionalidad fundados en los principios de igualdad y
equidad horizontal, resta a la Sala analizar la existencia o no de un cargo por
la presunta lesión del principio de progresividad, cuya
sustentación se sintetizó por el accionante en los siguientes términos: “porque
dos exportadores de oro cuyos proveedores sean titulares mineros recibirán el
mismo beneficio en cuanto al IVA a pesar de que su capacidad económica sea muy
diferente, mientras que un exportador de oro que lo adquiera a un titular
minero y otro que lo adquiera a un barequero recibirán un tratamiento diferente
a pesar de que podría suceder que su capacidad económica es muy similar.”
54.  Para el análisis
de este cargo, la Sala estima oportuno ampliar el estudio de la jurisprudencia
constitucional sobre la sistematicidad del principio de progresividad en
materia tributaria, ya anticipada (párrafo 40.3, supra). Al respecto, en
la Sentencia C-100 de 2014[88],
se afirmó que:
“19. Ciertamente, la Carta exige que el sistema
sea progresivo, y no que cada uno de los singulares elementos del mismo
tenga esa característica. No obstante, de acuerdo con la jurisprudencia, esto
no significa que sea inviable controlar la constitucionalidad de un tributo o
de alguno de sus elementos particulares a la luz del principio de
progresividad, sino que la eventual regresividad de un tributo o de un
específico precepto del ordenamiento tributario no debe considerarse por sí
misma como una razón suficiente para declararlo inconstitucional.
En cada caso, el juicio de progresividad
sobre una norma tributaria consiste, no en establecer si individualmente se
compadece o no con el principio de progresividad, sino en determinar si el
tributo o elemento “podría aportar al sistema
una dosis de manifiesta […]
regresividad”.[89]
Más recientemente, en
la providencia C-056 de 2019[90],
se afirmó que “el componente vertical [del
principio de equidad tributaria] guarda identidad de propósitos con el
principio de progresividad tributaria, el cual se predica no de los
contribuyentes individualmente considerados, sino del sistema impositivo en su
conjunto[20].”.
55. A partir de lo
anterior, debe advertirse que el actor no expone por qué la disposición
demandada genera una dosis de regresividad, teniendo en cuenta que detrás de la
medida se encuentra la regulación del régimen impositivo del Impuesto sobre las
Ventas. Sus afirmaciones parten de supuestos que, en términos de probabilidad,
podrían presentarse ante exportadores pequeños y exportadores de grandes
cantidades de oro, sin que afirme, por ejemplo, la existencia de un criterio
constitucional para definir tal beneficio, esto, evidentemente, respetando el
ámbito de regulación del Legislador. La ausencia de una identificación clara de
un grupo de “barequeros”, además, impide realizar un juicio de
constitucionalidad a partir del cual se establezca la existencia de una
regulación que afecte al sistema tributario en su conjunto, por introducirle
una dosis de inequidad sin sustento constitucional, no razonable ni
proporcionada.
56. En consecuencia,
la Sala Plena encuentra que frente a este cargo tampoco se satisfacen los
requisitos de especificidad y suficiencia, razón por la que se proferirá
un fallo inhibitorio sobre este cargo. El primero, en razón a que no se
evidencia un análisis que permita inscribir la medida en un sistema de
tributación en el que actúan diversidad de sujetos como mineros autorizados y
con tratamientos diferenciales atendiendo a la forma de exploración y explotación
del oro, destinatarios, igualmente, de diferentes medidas de política pública.
Así, no se verifica un ejercicio de confrontación de la medida con el parámetro
de control de constitucional. En consecuencia, tampoco se genera una duda
inicial de inconstitucionalidad que satisfaga el requisito de suficiencia.
Síntesis de la decisión
57.  La Corporación asumió el conocimiento de la demanda presentada contra
el parágrafo 3 del artículo 850 del Estatuto Tributario, adicionado por el
artículo 267 de la Ley 1819 de 2016, “[p]or medio de la cual se adopta una
reforma tributaria estructural, se fortalecen los mecanismos para la lucha
contra la evasión y la elusión fiscal, y se dictan otras disposiciones”,
por la presunta lesión de los principios de igualdad, equidad tributaria y
progresividad, artículos 13 y 363 de la C.P.
58. La mayoría de los intervinientes consideraron que la disposición
demandada, que prevé una medida tributaria de devolución de saldos por el IVA a
los exportadores de oro que adquieran este bien de mineros con título, es
constitucional, al inscribirse en el margen de configuración del Legislador y
atender a un fin constitucionalmente válido. De manera directa, uno de los
intervinientes -el Ministerio de Hacienda y Crédito Público- y el Ministerio
Público -de manera parcial, frente al cargo por presunta lesión del principio
de progresividad- solicitaron que la Corte Constitucional se declarara inhibida
para pronunciarse sobre las pretensiones de la demanda.
59. Como cuestión previa, en consecuencia, la Sala estudió la aptitud de
la demanda presentada por el ciudadano Ricardo Tomás Mario Hoyos Cock, para lo
cual reiteró la jurisprudencia sobre dos aspectos: (i) los requisitos de
aptitud de la demanda en la acción pública de inconstitucionalidad, párrafo 30
y siguientes; y, (ii) el alcance de los principios de equidad y progresividad
tributaria, párrafo 38 y siguientes. A partir de lo anterior, encontró que (i)
el cargo por lesión de los principios de igualdad y equidad tributaria horizontal,
adolecía de falta de certeza, especificidad y suficiencia, fundamentalmente, porque
el sustento de la demanda lo constituían apreciaciones sobre las posibles
consecuencias de la disposición, y que el accionante no identificó los grupos a
comparar, esto es, aquellos que, en su opinión, debiendo ser cubiertos por la
disposición demandada, no lo eran, pese a encontrarse en las mismas
circunstancias, de hecho y normativas, relevantes; y, (ii) el cargo por
violación al principio de progresividad, no satisfacía los mismos criterios
porque el actor no adelantó un estudio de la medida tributaria como parte del
sistema; en su lugar, presentó un estudio aislado y singular de la disposición
cuestionada, situación que impidió, además, ubicar a unos grupos claramente determinados
en el marco del ordenamiento tributario.
VII. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la
República de Colombia, en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Declararse INHIBIDA
para emitir pronunciamiento de
fondo sobre la constitucionalidad del parágrafo 3 del artículo 850
del Decreto 624 de 1989 “Estatuto Tributario”, adicionado por el
artículo 267 de la Ley 1819 de 2016.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase.
Gloria Stella Ortiz Delgado
Presidenta
Carlos Bernal Pulido
Magistrado
Diana Fajardo Rivera
Magistrada
Luis Guillermo Guerrero Pérez
Magistrado
Alejandro Linares Cantillo
Magistrado
Ausente en comisión
Antonio José Lizarazo Ocampo
Magistrado
Cristina Pardo Schlesinger
Magistrada
Ausente en comisión
José Fernando Reyes Cuartas
Magistrado
Alberto Rojas Ríos
Magistrado
Martha Victoria Sáchica Méndez
Secretaria General
[1] “Por el cual se expide el
Estatuto Tributario de los Impuestos Administrados por la Dirección de
Impuestos Nacionales.”
[2] Folios 1 a 46.
[3] Folios 48 a 53.
[4] El Despacho manifestó que la demanda no satisfacía la
exigencia de formular por lo menos un cargo concreto de constitucionalidad. Por
otro lado, advirtió que: (i) el ciudadano Juan Antonio Gil Gaviria ya había
presentado una demanda de inconstitucionalidad contra el parágrafo 3 del artículo 850 del Decreto 624 de 1989 “Estatuto
Tributario”, adicionado por el artículo 267 de la Ley 1819 de 2016
–radicada bajo el expediente D-12227-, la cual se inadmitió por no cumplir los
requisitos de certeza y especificidad, y finalmente se rechazó, al no haber
sido subsanada; y (ii) la demanda que se estudia reproduce literalmente casi la
totalidad del expediente D-12227, por lo cual se llamó la atención del
demandante por la cuestionable práctica de presentar la misma demanda pero con
otro actor y desestimar las consideraciones previas adoptadas en las decisiones
de esta Corporación.
[5] Folios 55 a 59.
[6] Folios 61 y 62.
[7] Folios 134 a 136.
[8] Folio 9 de la demanda.
[9] Negrilla fuera de texto.
[10] Situaciones diferenciadas y
precisadas en la Sentencia C-259 de 2016. M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[11] “Resumiendo, la norma acusada
es contraria al derecho a la igualdad entre titulares mineros y otros
productores legales de oro al castigar tributariamente a los exportadores y/o
comercializadores de oro que adquieren el materia de barequeros por no alas
mismas empresas cuando compran este metal a titulares mineros.” Fl. 16 de
la demanda.
[12] Escrito de corrección, folio 57.
[13] Según la constancia de la
Secretaría General de la Corte Constitucional que obra a folio 199. Cuatro, de
las siete, intervenciones se presentaron antes de que se levantara la
suspensión de términos que se decretó al admitir la demanda.
[14] Folios 90 a 102.
[15] Folios 183 a 195.
[16] Folios 173 a 176.
[17] Folios 126 a 133.
[18] Folios 160 a 165.
[19] Folios 83 a 88.
[20] Folios 79 a 82.
[21] Instituto
Colombiano de Derecho Tributario -ICDT-.
[22] Ministerios de
Minas y Energía, y de Comercio, Industria y Turismo; Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales -DIAN-, y Universidades Externado
de Colombia y del Rosario. El Ministerio de Minas y Energía realiza un amplio
estudio sobre las condiciones de explotación minera en Colombia, los mecanismos
para la formalización, entre otros aspectos.
La Dian, al inicio
de su intervención, parece considerar la inexistencia de un cargo claro en la
demanda, sin embargo, su solicitud es de exequibilidad: “aunque trata [el
actor] de hacer un esfuerzo argumentativo, basado en el trato discriminatorio
referente al título minero, no expone de manera clara y precisa en qué consiste
ese trato desigual a los exportadores que compren el oro derivado de la minería
de subsistencia, tan solo se limita a exponer que la norma no tiene un
contenido justificativo, sino, preferencial, sin llegar a determinar en qué
consiste ese criterio…” Fl. 162, vto.
El Ministerio de
Comercio, Industria y Turismo considera al inicio de su intervención que la
demanda fue admitida, pese a que el actor no corrigió los defectos indicados en
el Auto inadmisorio. Sostiene que la presunta corrección es un escrito en el
que se exponen “meras apreciaciones personales subjetivas, cuestionando los
procedimientos de la Corte, sobre los requisitos exigidos por dicha
Corporación, dejando de lado el traslado para reformar la demanda…” Fl. 173
vto.
[23] Este punto es
desarrollado en detalle por el Ministerio de Minas y Energía.
[24] Folio 164 vto.
[25] Para la Universidad Externado, “no
se vulnera el principio de igualdad, pues de acuerdo con la libertad de empresa
cada exportador es libre de adquirir el oro a quien considere pertinente, pero
si desea solicitar las devoluciones de IVA pagados deberá acreditar los
requisitos determinados en la disposición objeto de estudio, los cuales tienen
como objeto formalizar la actividad ilegal, de oro que afecta la economía y el
medio ambiente, tal como lo consideró el Legislador en su momento.” Fl. 86.
[26] Ministerio de
Hacienda y Crédito Público. Para la Universidad del Rosario: “la medida
propende, dentro de la libertad de configuración normativa del legislador,
estimular la formalización de la explotación minera a través de la exigencia de
requisitos legales, como los señalados en el artículo 267 de la Ley 1816 de
2016. Al efecto, busca proteger un interés colectivo como lo es el medio
ambiente sano (artículo 79 C.P.) y la explotación racional y trazable de los
recursos no renovables.” Fl. 81.
[27] Al respecto, expuso en su
intervención la referida Cartera: “desde el punto de vista de la teoría y la
lógica económica, son diversos los factores que podrían incidir en las
alteraciones del mercado minero para causar los efectos que el actor sugiere,
por lo que mal podría atribuir éste tales supuestos efectos a uno solo: el
beneficio tributario aquí concedido” Fl. 185 vto.
[28] Norma que adiciona
un parágrafo al artículo 850 del Estatuto Tributario.
[29] Refiere que el
contrato de concesión implica, obligatoriamente, la concesión del título minero
y tener la correspondiente licencia ambiental, así como estar inscrito en el
Registro Minero Nacional.
[30] Ver entre otras, las sentencias C-1095 de 2001. M.P. Jaime
Córdoba Triviño; C-1143 de 2001. M.P. Clara Inés Vargas Hernández; C-041 de
2002. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra; C-405 de 2009. M.P. Luis Ernesto Vargas
Silva; C-128 de 2011. M.P. Juan Carlos Hena Pérez; C-673 de 2015. M.P. Luis
Ernesto Vargas Silva; C-658 de 2016. M.P. María Victoria Calle Correa; y, C-148
de 2018. M.P. Diana Fajardo Rivera.
[31] Concretando los mandatos
previstos en los artículos 1, 2 y 3 de la C.P. Ahora bien, el artículo 40.6
expresamente prevé como derecho político la interposición de acciones públicas
en defensa de la Constitución.
[32] Artículos 114 y 150 de la C.P.
[33] Sentencia C-304 de 2013. M.P.
Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[34] Ver, entre otras, las sentencias
C-980 de 2005. M.P. Rodrigo Escobar Gil y C-501 de 2014. M.P. Luis Guillermo
Guerrero Pérez.
[35] Consultar, entre otras, las sentencias C-236 de
1997. M.P. Antonio Barrera Carbonell; C-447 de 1997. M.P. Alejandro Martínez
Caballero; C-426 de 2002. M.P. Rodrigo Escobar Gil; y, C-170 de 2004. M.P.
Rodrigo Escobar Gil.
[36] Consultar, entre otras, las
sentencias C-1052 de 2001. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa y C-1115 de 2004.
M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[37] Consultar, entre otras, las
sentencias C-509 de 1996. M.P. Vladimiro Naranjo Mesa; C-237 de 1997. M.P.
Carlos Gaviria Díaz; C-447 de 1997. M.P. Alejandro Martínez Caballero; y, C-426
de 2002. M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[38] M.P. Manuel José Cepeda
Espinosa.
[39] Ver, entre otras, la Sentencia
C-353 de 1998. Antonio Barrera Carbonell.
[40] Consultar, entre otras, la
Sentencia C-357 de 1997. M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[41] En la Sentencia C-894 de 2009. M.P. Gabriel Eduardo
Mendoza Martelo, se afirmó que: la propia
jurisprudencia ha dejado claro, que la Corte se encuentra habilitada para
adelantar un nuevo estudio de procedibilidad de la demanda en la Sentencia,
cuando de la valoración de los elementos fácticos allegados al proceso, se
infiere una inobservancia de los requisitos mínimos de procedibilidad en la
acusación, que a su vez no permite delimitar el ámbito de competencia de la
Corte para pronunciarse. Se ha explicado al respecto, que en esa instancia
procesal, el análisis resulta de mayor relevancia, si se tiene en cuenta que
para ese momento, “además del contenido de la demanda, la Corte cuenta con la
opinión expresada por los distintos intervinientes y con el concepto del
Ministerio Público, quienes de acuerdo con el régimen legal aplicable al
proceso de inconstitucionalidad, [sólo] participan en el juicio con
posterioridad al auto admisorio.”
[42] Este apartado retoma la
jurisprudencia que de manera consistente ha venido construyendo y reiterando la
Sala Plena. Ver, entre otras, las sentencias C-056 de 2019. M.P. Gloria Ortiz
Delgado; C-010 de 2018. M.P. Gloria Ortiz Delgado;  C-743 de 2015. M.P. Myriam
Ávila Roldán; C-587 de 2014. M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez; C-169 de 2014.
M.P. María Victoria Calle Correa; C-100 de 2014. M.P. María Victoria Calle
Correa; C-833 de 2013. M.P. María Victoria Calle Correa; C-748 de 2009. M.P.
Rodrigo Escobar Gil; C-766 de 2003. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa; C-734 de
2002. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa; C-1107 de 2001. M.P. Jaime Araujo
Rentería.
[43] En la Sentencia C-183 de 1998,
reiterada por la Sentencia C-776 de 2003, se sostuvo que la estos principios de
justicia y equidad se concretan en las fórmulas de reparto de la carga
tributaria y en la adecuada distribución del gasto público.
[44] “Estos principios constituyen
los parámetros para determinar la legitimidad del sistema tributario y, como ha
tenido oportunidad de precisarlo esta Corporación se predican del sistema en su
conjunto y no de un impuesto en particular”, Sentencia C-989 de 2004. M.P.
Clara Inés Vargas Hernández. Cita reiterada de las decisiones C-409 de 1996.
M.P. Alejandro Martínez Caballero; C-643 de 2002. M.P. Jaime Córdoba Triviño;
y, C-776 de 2003. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[45] Preámbulo de la Carta Política.
[46] Artículo 2 ibídem.
[47] Artículo 338. La competencia de
Asambleas Departamentales y Concejos debe leerse, sin embargo, conjuntamente
con lo dispuesto en los artículos 300.4 y 313.4.
Detrás de esta elección,
y por consiguiente del principio de legalidad del tributo, se
encuentra el principio de “no taxation without representation” previsto en la Carta Magna
inglesa de 1215. Ver, entre otras, las sentencias C-583 de 1996. M.P. Vladimiro
Naranjo Mesa; C-1383 de 2000. M.P. Carlos Gaviria Díaz; y, C-776 de 2003. M.P.
Manuel José Cepeda Espinosa.
[48] Artículo 150. 12 de la C.P. La facultad de decretar
impuestos, incluso, no puede conferirse al Presidente de la República en los
términos del numeral 10 ídem.
En la Sentencia C-776 de 2003. M.P. Manuel José Cepeda
Espinosa, la
Corte reiteró que “ha partido del reconocimiento de que "el Congreso de
la República goza de la más amplia discrecionalidad, desde luego siempre que la
aplique razonablemente y sujeto a la Constitución, tanto para crear como para
modificar, aumentar, disminuir y suprimir tributos"
[49] En la Sentencia C-222 de 1995. M.P. José Gregorio
Hernández Galindo, se afirmó que el Congreso ejerce su competencia en esta
materia “según la política tributaria que estime más
adecuada para alcanzar los fines del Estado”.
[50] En la Sentencia C-743 de 2015. M.P. Myriam Ávila
Roldán, se afirmó que: “No obstante su amplitud, el margen de configuración
del legislador en materia tributaria tiene límites. Estos límites obedecen a
dos fundamentos constitucionales[50]:
(i) el deber de contribuir a la financiación de los gastos públicos (art. 95.9
CP) dentro de criterios de justicia y equidad y (ii) el diseño de un sistema
tributario fundado en los principios de equidad, eficiencia y progresividad,
cuyas leyes no se pueden aplicar de manera retroactiva (art. 363 CP). Además de
estos límites, el margen de configuración del legislador no puede ejercerse de
manera arbitraria, valga decir, de modo que resulte imposible justificarlo
conforme a la Constitución; ni ejercerse de forma contraria a los derechos
fundamentales[50]; ni
desconocer en su ejercicio que las leyes tributarias no pueden aplicarse de
manera retroactiva[50].”
[51] En la Sentencia C-587 de 2014. M.P. Luis Guillermo
Guerrero Pérez, se afirmó que tal competencia comprende: “crear los
tributos, predeterminar sus elementos esenciales, definir las facultades tributarias
que se confieren a las entidades territoriales, establecer los procedimientos y
métodos para su recaudo, y deferir a las autoridades administrativas, en caso
de estimarlo conveniente, el señalamiento de las tarifas de las tasas y
contribuciones, conforme a los condicionamientos previstos en la Constitución y
la ley… esta potestad… es amplia, pues el Congreso de la República goza
de una alta dosis de discrecionalidad para regular la creación e gravámenes
disponer la configuración de sus elementos esenciales e, incluso, excluir a
determinados sujetos de cargas impositivas.”
[52] Competencia a la que se ha
referido esta Corporación en no pocas ocasiones. Por ejemplo, en la Sentencia
C-925 de 2000. M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[53] “Pero debe considerarse, que no todo aquello que
signifique negación de la tributación o tratamiento más favorable por
comparación con el de otros contribuyentes constituye incentivo tributario,
pues existen en la legislación tributaria una variedad de formas de reducir la
carga impositiva o de excluir o exonerar a un determinado sujeto del deber de
contribuir, que tan solo significan un reconocimiento a los mas elementales
principios de tributación… si bien existen en la legislación tributaria
disposiciones que consagran disminuciones de la carga tributaria, no todas
ellas tienen el propósito de estimular, incentivar o preferenciar determinados
sujetos o actividades sino que pretenden no perjudicar o hacer efectivos los principios de
justicia, equidad y progresividad.” Sentencia C-989 de 2004. M.P. Clara
Inés Vargas Hernández.
[54] Ver, en relación con las
exenciones, los objetivos sintetizados en las Sentencias C-1107 de 2001. M.P.
Jaime Araujo Rentería, C-748 de 2009. M.P. Rodrigo Escobar Gil y C-587 de 2014.
Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[55] Sobre esto último, en la Sentencia C-250 de 2003.
M.P. Rodrigo Escobar Gil, se  sostuvo que “[l]a validez constitucional de las exenciones y otros beneficios
está, de este modo, supeditada a la justificación que los mismos puedan tener a
la luz del ordenamiento constitucional”.
[56] La sujeción del Congreso de la
República al principio de equidad tributaria ha sido expuesta expresa y
recientemente, entre otras, en la sentencia C-056 de 2019. M.P. Gloria Ortiz
Delgado.
[57] En la Sentencia C-1107 de 2001. M.P. Jaime Araujo
Rentería, se afirmó lo siguiente: “Ahora bien,
el principio de equidad tributaria acusa un parentesco íntimo
con el derecho a la igualdad que contempla el artículo 13 ibídem, con la
diferencia de que mientras éste corresponde al universo general de los
habitantes del país, aquél por su parte es propio del ámbito tributario.”
[58] Sentencia C-600 de 2015. M.P. María Victoria Calle
Correa. En la Sentencia C-776 de 2003. M.P. Manuel José cepeda Espinosa, se
sostuvo que “el principio de equidad exige que se graven, de conformidad
con la evaluación
efectuada por el legislador, los bienes o servicios cuyos usuarios tienen
capacidad de soportar el impuesto, o aquellos que corresponden a sectores de la
economía que el Estado pretende estimular, mientras que se exonere del deber
tributario a quienes, por sus condiciones económicas, pueden sufrir una carga
insoportable y desproporcionada como consecuencia del pago de tal obligación
legal.”
[59] M.P. María Victoria Calle
Correa.
[60] M.P. Gloria Ortiz Delgado.
[61] En este preciso punto, la Sala
Plena se apoyó en lo considerado previamente en la providencia C-587 de 2014.
M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[62] Ver las sentencias C-169 de
2014. M.P. María Victoria Calle Correa; y, C-010 de 2018 y C-056 de 2019. M.P.
Gloria Ortiz Delgado.
[63] M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[64] Artículo 206.7 del Estatuto
Tributario que estableció que, en un porcentaje del 50% del salario, los gastos
de representación de los magistrados de tribunales y sus fiscales estarían
exentos del impuesto sobre la renta y complementarios.
[65] El cargo de la demanda, según la síntesis efectuada
por la Corporación en la providencia, se dirigía expresamente a estos grupos:
“[e]n
efecto, aduce que la expresión acusada contempla una exención tributaria a
favor de los magistrados de Tribunales, sin incluir expresamente a funcionarios
judiciales que cumplen funciones de naturaleza similar, como son los
magistrados que integran la Sala Jurisdiccional Disciplinaria y Administrativa
de los Consejos Seccionales de la Judicatura y los Magistrados Auxiliares de
las Altas Cortes, con lo que se concreta un trato diferenciado injustificado
constitucionalmente.”
[66] Sentencia C-426 de 2005. M.P. Marco Gerardo Monroy
Cabra, reiterada en la Sentencia C-100 de 2014. M.P. María Victoria Calle
Correa. En la Sentencia C-643 de 2002, se sostuvo lo siguiente: “el principio de progresividad compensa la insuficiencia del
principio de proporcionalidad en el sistema tributario pues como en este ámbito
no basta con mantener en todos los niveles una relación simplemente porcentual
entre la capacidad económica del contribuyente y el monto de los impuestos a su
cargo, el constituyente ha superado esa deficiencia disponiendo que quienes
tienen mayor patrimonio y perciben mayores ingresos aporten en mayor proporción
al financiamiento de los gastos del Estado; es decir, se trata de que la carga
tributaria sea mayor entre mayores sean los ingresos y el patrimonio del
contribuyente.”
[67] M.P. María Victoria Calle
Correa.
[68] Sentencia
C-426 de 2005 (…) En similar sentido, en la Sentencia C-833 de 2013. M.P. María
Victoria Calle Correa, se afirmó que: “equidad horizontal según la cual
el sistema tributario debe tratar de idéntica manera a las personas que, antes
de tributar, gozan de la misma capacidad económica, de modo tal que queden
situadas en el mismo nivel después de pagar sus contribuciones. También postula
un mandato de equidad vertical, también identificado con la
exigencia de progresividad, que ordena distribuir la carga tributaria de manera
tal que quienes tienen mayor capacidad económica soporten una mayor cuota de
impuesto”
[69] Sentencia C-419 de 1995. M.P.
Antonio Barrera Carbonell.
[70] M.P. Gloria Stella Ortiz
Delgado.
[71] Ver, entre otras, las sentencias
C-409 de 1996. M.P. Alejandro Martínez Caballero; C-C-748 de 2009. M.P. Rodrigo
Escobar Gil; C-776 de 2003. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa; C-100 de 2014.
M.P. María Victoria Calle Correa y C-056 de 2019. M.P. Gloria Ortiz Delgado.
[72] En la Sentencia C-776 de 2003 se consideró que: “el principio de
progresividad –como sucede con los principios de equidad y eficiencia- puede
predicarse, bien sea del sistema tributario, o bien de las implicaciones de los
impuestos individuales para dicho sistema, analizado en contexto.”
[73] Un proyecto minero cobija, por
regla general, las diferentes etapas: (i) exploración, (ii) construcción –
montaje, (iii) explotación, (iv) transporte y (v) comercialización.
[74] M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[75] Artículo 850.1 del Estatuto
Tributario, adicionado por el artículo 33 de la Ley 863 de 2003.
[76] Marco Gerardo Monroy Cabra.
[77] Artículo 54 de la Ley 788 de
2002.
[78] M.P. Gloria Stella Ortiz
Delgado.
[79] Folio 189 vto.
[80] Negrilla fuera de texto.
[81] Modificado por el Decreto 1102 de
2017.
[82] M.P. Luis Guillermo Guerrero
Pérez.
[83] En dicha oportunidad la Corte
consideró que la medida no lesionaba el principio de equidad tributaria,
concluyendo que la norma demandada era constitucional.
[84] En esta decisión la Corte llegó a
una decisión condicionada, en la que precisó lo que debía entenderse por
productor oficial.
[85] Sentencia C-056 de 2019. M.P.
Gloria Ortiz Delgado.
[86] Sentencia C-748 de 2009. M.P.
Rodrigo Escobar Gil.
[87] C-010 de 2018. M.P. Gloria Ortiz
Delgado.
[88] M.P. María Victoria Calle Correa.
[89] Sentencia
C-333 de 1993 (MP. Eduardo Cifuentes Muñoz. Unánime). En esa ocasión la Corte
declaró exequible una norma que establecía como obligatorio un aporte especial,
a la administración de justicia, del 10% de los ingresos brutos obtenidos por
los notarios. La demanda planteaba una violación del principio de
progresividad, y la Corte sostuvo que un control de progresividad era viable
hacerlo respecto de tributos individualmente considerados.
[90] M.P. Gloria Ortiz Delgado.