C-569-19
Sentencia C-569/19
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Competencia de la Corte
Constitucional
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos
CONTROL DE ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Carácter rogado/ACCION PUBLICA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Democracia participativa
CONCEPTO DE VIOLACION EN DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Exigencias argumentativas
CONCEPTO DE VIOLACION EN DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Razones
claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR VULNERACION DEL
DERECHO A LA IGUALDAD-Carga
argumentativa adicional
(…) en cuanto atañe a la
especificidad, cuando el reproche formulado es la violación de la igualdad,
como ya se señaló, la jurisprudencia ha exigido una particular carga
argumentativa, pues se requiere la identificación y explicación del criterio de
comparación o tertium comparationis, con el fin de determinar si los sujetos o
situaciones invocados son susceptibles de equiparación.
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL POR INEPTITUD
SUSTANTIVA DE LA DEMANDA-Incumplimiento
del requisito de especificidad en los cargos
Referencia: Expediente D-13178
Demanda de inconstitucionalidad contra el numeral 2 (parcial) del
artículo 85 del Decreto Ley 021 de 2014 “[p]or el cual se expide el régimen
de las situaciones administrativas en las que se pueden encontrar los
servidores públicos de la Fiscalía General de la Nación y de sus entidades
adscritas”.
Demandante: Víctor Alonso Pérez Gómez
Magistrado Ponente:
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Bogotá D.C., veintisiete (27) de noviembre de dos
mil diecinueve (2019)
La Sala Plena de la
Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en
cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto Ley 2067
de 1991, ha proferido la siguiente,
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
1.
En
ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad consagrada en el
artículo 241, numeral 5, de la Constitución Política, el ciudadano Víctor
Alonso Pérez Gómez presentó demanda de inconstitucionalidad contra el numeral 2
(parcial) del artículo 85 del Decreto Ley 021 de 2014, “[p]or el cual se
expide el régimen de las situaciones administrativas en las que se pueden
encontrar los servidores públicos de la Fiscalía General de la Nación y de sus
entidades adscritas”.
2.
Mediante auto del 24 de abril de 2019, el Magistrado ponente
admitió la demanda por el cargo de violación a la igualdad, dispuso la
inadmisión respecto del cargo in dubio pro operario (artículo 53 de la
Constitución), y concedió al demandante tres días para su corrección. Y luego,
mediante auto del 17 de mayo de 2019 se dispuso el rechazo de este segundo cargo,
ante el silencio del demandante durante el término para subsanar la demanda[1].
3.
Cumplidos
los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución y en el Decreto
Ley 2067 de 1991, procede la Corte a resolver la demanda de la referencia.
A.
NORMA DEMANDADA
4.
A
continuación, se transcribe la norma demandada, subrayando y resaltando en
negrilla el texto que se solicita sea declarado inexequible:
“Decreto Ley 021 de 2014
(enero 9)
Diario Oficial No. 49.028 de 9 de enero de 2014
DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA FUNCIÓN PÚBLICA
Por el cual se expide el régimen de las situaciones
administrativas en las que se pueden encontrar los servidores públicos de la
Fiscalía General de la Nación y de sus entidades adscritas.
(…)
ARTÍCULO 85. PAGO DE SALARIOS POR REINTEGRO DE SERVIDOR SUSPENDIDO.
El servidor suspendido provisionalmente que sea reintegrado a su empleo tendrá
derecho al reconocimiento y pago, a título de indemnización, del valor
correspondiente a la remuneración dejada de percibir durante ese periodo, y el
tiempo se le computará como servicio activo para todos los efectos legales,
exclusivamente en los siguientes casos:
1.
Cuando
el proceso termine por cesación de procedimiento o por preclusión de la
instrucción y en este se determine que la acción no se originó en un hecho o culpa
del servidor.
2.
Cuando
sea absuelto o exonerado, mediante providencia debidamente ejecutoriada. La
aplicación del indubio (sic) pro reo no origina derecho al reconocimiento y pago de la
indemnización.
3.
Cuando
la suspensión provisional se hubiere originado en un proceso disciplinario, que
posteriormente termina por las causales o situaciones señaladas en el artículo
158 de la Ley 734 de 2002 y en las normas que la modifiquen, adicionen o
sustituyan.
PARÁGRAFO. El pago estará sujeto a las correspondientes
disponibilidades presupuestales.”
B.
LA DEMANDA
5.
El
demandante argumentó que la norma impugnada viola la igualdad (artículo 13 CP),
que es un principio y un derecho fundamental que se refleja en dos dimensiones:
una formal, que implica la obtención de los mismos tratos y prerrogativas
a quienes ostentan un mismo estatus jurídico ante la ley; y una dimensión
material, de la cual se deriva la obligación para el Estado de adoptar
medidas positivas dirigidas a superar las desigualdades en que puedan
encontrarse sujetos en condición de debilidad manifiesta.  En este sentido,
expuso que para determinar que se vulnera el derecho a la igualdad en su
dimensión formal o material, es necesario esclarecer si (i) se está en
presencia de situaciones iguales; (ii) se da un tratamiento diferente entre
iguales o desiguales; y (iii) existe o no justificación para ello.
6.
Sobre esta
base, sostuvo que la disposición demandada crea una discriminación odiosa en
contra de los servidores de la Fiscalía General de la Nación (en adelante, FGN)
al presentarse, en otros regímenes, un diverso tratamiento frente a un mismo
fundamento fáctico o contexto situacional. Explicó el demandante que si se
cotejan los regímenes especiales de la Rama Judicial, la Policía Nacional y el Instituto
Nacional Penitenciario y Carcelario -en adelante INPEC- (como entidades afines
a la FGN) que, contrario al régimen del ente acusador, contemplan el
reconocimiento y pago de los emolumentos dejados de percibir a quien es
reintegrado a la función pública como consecuencia de una decisión de
exoneración o absolución penal en aplicación del principio in dubio pro reo,
no se observa cuál es la razón para no reconocer el mismo trato a los
servidores de la FGN.
7.
El
demandante expresó que pese a que la Rama Judicial, la Policía Nacional y el
INPEC tienen objetos misionales diferentes, tal distinción no llega al punto de
crear una diferencia de trato ante una situación fáctica idéntica como lo es la
existencia de una sentencia absolutoria y el consiguiente reintegro.
Puntualmente, frente a los servidores de la Rama Judicial, señaló que cumplen
funciones similares a las que realizan los funcionarios de la FGN, por lo que
la especialidad funcional en ambas entidades no difiere sustancialmente. Resaltó
que la FGN, según la Constitución de 1991, hace parte de la Rama Judicial, que
los jueces tienen la función de decidir en derecho los conflictos, entre otros,
los que plantean los fiscales delegados en ejercicio de la acción penal, y que
el mismo Decreto Ley 021 de 2014 remite a la Ley 270 de 1996 en lo no regulado
en dicha normativa.
C.
INTERVENCIONES
8.
Durante el
trámite del presente asunto se recibieron cuatro (4) escritos de intervención[2], por medio de los
cuales se solicitó a la Corte que se pronuncie en distintos sentidos, a saber:
(i) que se declare inhibida para fallar de fondo; (ii) que declare la exequibilidad
del aparte acusado; y (iii) que declare su inexequibilidad.
9.
Solicitud de inhibición. La FGN consideró que los argumentos
expuestos por el demandante no cumplen la carga argumentativa que impone el
artículo 2° del Decreto 2067 de 1991 y la jurisprudencia de la Corte
Constitucional para los cargos por violación del principio de igualdad. En este
sentido, indicó que (i) el cargo carece de certeza, en tanto la afirmación del
actor sobre que no existe una razón constitucionalmente válida que justifique
la distinción de trato consignada en el aparte demandado, corresponde a una
construcción meramente subjetiva; (ii) el cargo es impertinente porque se
sustenta en razonamientos meramente fácticos, al enunciar las situaciones en
las que sí procede el pago de los emolumentos dejados de percibir, “desconociendo
que hay otras circunstancias que pueden coexistir al momento de proferir un
fallo absolutorio”; y (iii) la demanda no expone las circunstancias comunes
a los grupos, y no toma en cuenta que si bien tanto la FGN como la Rama
Judicial administran justicia, lo hacen en ámbitos completamente diferenciados.
10.
Solicitud de exequibilidad. El Departamento Administrativo de la
Función Pública solicitó a la Corte declarar la exequibilidad de la disposición
demandada, por estimar que la diferenciación que reconoció el constituyente a
la FGN, respecto de la Rama Judicial, se hace extensiva a las situaciones
administrativas en que pueden encontrarse sus servidores públicos. De esta
manera, expuso que no pueden equipararse ambas instituciones, ni sus
regulaciones legales, por el solo hecho de que la primera haga parte de la
segunda, y en tal sentido, no puede predicarse un trato injusto y desigual
entre servidores públicos que no se encuentran en una misma situación fáctica y
jurídica.
11.
Asimismo, la FGN de manera subsidiaria a la solicitud de inhibición,
pidió la exequibilidad del aparte acusado, por cuanto existe un amplio margen
de configuración para la expedición de las normas que regulan la estructura y
funcionamiento de esa entidad, aunado al “status especial del que goza la
Fiscalía frente a las demás entidades constitutivas de la Rama Judicial, en el
sentido de que goza, por mandato del artículo 249 Superior, de autonomía
administrativa y presupuestal (…)”.  En esta línea, expuso que de
conformidad con el artículo 253 superior y el artículo 159 de la Ley
Estatutaria 270 de 1996, la carrera administrativa del ente investigador se
diferencia de la establecida para el ingreso a los demás órganos que conforman la
Rama Judicial.
12.
Solicitud de inexequibilidad. La Universidad Libre pidió a la
Corte declarar la inexequibilidad del aparte demandado. Señaló que en el
presente asunto es indiferente la composición de los órganos estatales o sus
funciones, ya que objetivamente se trata de servidores que pueden incurrir en
idénticas conductas descritas en la ley penal colombiana, sin que exista motivo
constitucionalmente válido para excluir a los funcionarios de la FGN de la compensación
por deficiencia salarial que perciben los servidores de la Rama Judicial.
Consideró que corresponde verificar si el trato diferenciado en el presente
caso se encuentra justificado desde la perspectiva constitucional y, al
respecto, recomendó la aplicación de un test leve de igualdad, por las
siguientes razones: (i) la regulación de los aspectos administrativos de la FGN
se realiza por expresa autorización del artículo 150-10 CP; (ii) no se está
ante una prohibición expresa contenida  del artículo 13 ibidem, ni se
trata de grupos en condición de debilidad manifiesta, lo que descarta el test
estricto; y (iii) no se está frente a la transgresión de otro derecho
constitucional fundamental u otro grupo históricamente desfavorecido, por lo
que no es pertinente el test intermedio.
D.
CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN[3]
13.
El representante del Ministerio Público solicitó a la Corte declararse
inhibida para emitir un pronunciamiento de fondo, porque la demanda no cumple
con los mínimos argumentativos para que se consolide un cargo por vulneración
al principio de igualdad. En ese sentido, señaló que los regímenes de carrera
de la Policía Nacional y el de la FGN no son comparables, pues en el primer
caso va destinado a una fuerza armada; naturaleza de la que no goza la FGN, lo
que justifica un régimen diverso. Y agregó que en cuanto al INPEC, no existe
disposición constitucional que obligue a dar igual tratamiento a los servidores
de dicha entidad, frente a los vinculados a la FGN. Afirmó que sobre el
indicado aspecto el actor se limitó a citar normas, pero no explicó las razones
por las cuales, en el marco de sistemas diferenciados de carrera, se requiere
el mismo trato por parte del legislador.
14.
Sobre el tratamiento diferenciado entre los funcionarios de la FGN y la
Rama Judicial, consideró que la interpretación del demandante desconoce que
tanto la disposición acusada como el artículo 147 de la Ley 270 de 1996 se
refieren al pago de una indemnización. Al respecto señaló que, según la
jurisprudencia del Consejo de Estado, la absolución en materia penal no da
lugar al pago de perjuicios de forma automática; regla que se extiende a la
absolución por aplicación del principio in dubio pro reo. Así, afirmó
que de conformidad con la jurisprudencia de ese tribunal, la aplicación del
referido principio implica el análisis de la antijuridicidad del daño y la
culpabilidad civil de la persona, antes de entrar a determinar la
responsabilidad patrimonial del Estado. Por ello, concluyó que la interpretación
según la cual en el régimen de carrera de la Rama Judicial el pago de salarios
a título de indemnización procede de manera automática y sin ninguna
consideración adicional, carece de certeza.
15.
Con base en lo expuesto, a continuación se
resumen las intervenciones y solicitudes formuladas en relación con la demanda
en referencia:
Interviniente
Fundamento de la intervención
Solicitud
Procurador General de la Nación
La demanda no cumplió el
mínimo argumentativo de un cargo por violación de la igualdad, pues no se
plantearon las razones por las cuales, en el marco de sistemas diferenciados
de carrera, se requiere dar el mismo trato por parte del legislador. La
absolución en materia penal no da lugar al pago de perjuicios de manera
automática.
Inhibitorio/
Exequible
Fiscalía General de la Nación
La demanda no cumple con los mínimos
argumentativos para estructurar un cargo por violación a la igualdad, en
tanto no se exponen las características comunes de ambos grupos y desconoce
que si bien tanto la FGN como la Rama Judicial administran justicia, lo hacen
en ámbitos muy diferentes.
El Legislador puede establecer un trato
diferenciado en virtud de su margen de configuración normativa, por el
estatus especial de que goza la FGN frente a las entidades que conforman la
Rama Judicial.
Inhibitorio/
Exequible
Departamento Administrativo de la Función Pública
La diferenciación que estableció el constituyente
entre la FGN y la Rama Judicial se hace extensiva a las situaciones
administrativas en que pueden encontrarse sus servidores.
Exequible
Universidad Libre de Bogotá
La composición y funciones de ambas entidades
estatales son indiferentes, por cuanto en ambos casos sus servidores pueden
incurrir en las mismas conductas descritas en la ley penal. No existe razón
constitucionalmente válida para excluir a los funcionarios de la FGN de la
compensación salarial a que tienen derecho los servidores de la Rama
Judicial.
Inexequible
II.
CONSIDERACIONES
A.
COMPETENCIA
16.
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241-5 CP, la Corte
Constitucional es competente para conocer y decidir definitivamente sobre la
demanda de inconstitucionalidad de la referencia, dado que se trata de un
decreto con fuerza de ley expedido por el Presidente de la República en
ejercicio de las facultades extraordinarias de las cuales fue revestido
mediante la Ley 1654 del 15 de julio de 2013[4],
de conformidad con lo dispuesto en el artículo 150-10 CP.
B.
CUESTIÓN PREVIA
17.
El Ministerio Público y la FGN señalaron que
la demanda no tiene las condiciones necesarias para que se emita un
pronunciamiento de fondo. La Sala Plena comparte dicho criterio por las razones
que se explican a continuación.
Aptitud de la
demanda. Reiteración de jurisprudencia
18.
El artículo 2° del Decreto 2067 de 1991 prevé los requisitos que
deben cumplir las demandas de inconstitucionalidad, y que consisten en que en
ellas se señalen: (i) las normas con contenido material de ley acusadas; (ii)
las disposiciones constitucionales que se consideran infringidas; (iii) las
razones por las cuales se desconocen dichos preceptos; (iv) cuando se invocan
vicios formales, se debe indicar el trámite que debió surtir la expedición de
la norma demandada; y (v) el fundamento de la competencia de la Corte
Constitucional para conocer de la demanda.
19.
Los requisitos exigidos para efectos de que este tribunal pueda analizar
de fondo una demanda de inconstitucionalidad, van dirigidos a establecer unas
cargas mínimas para poner en tela de juicio la ley -en el presente caso, una
norma que goza de dicha fuerza material (artículo 150-10 CP)-, la cual está
cobijada por la presunción de constitucionalidad[5].
La acción pública de inconstitucionalidad en ese sentido es (i) de carácter
rogado, y (ii) el respectivo proceso judicial se desarrolla en un marco de
participación democrática. Por ello, la Corte, ante la deficiencia de la
demanda en el cumplimiento de los indicados requisitos, no puede construir los
cargos[6].
20.
El requisito de la demanda relativo a la explicación del concepto de la
violación, comporta el cumplimiento de “unos criterios mínimos de
racionalidad argumentativa”[7]
que den lugar a la controversia constitucional.
No son aceptables cualquier clase de razones o
motivos; “estos no deben ser vagos, abstractos, imprecisos o globales”[8].
21.
Los referidos criterios básicos de
racionalidad han sido categorizados por la jurisprudencia bajo los
requisitos de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia, como
criterios de evaluación de los cargos de inconstitucionalidad de la siguiente
manera[9]:
a.
La claridad se refiere a la existencia de un hilo conductor en la
argumentación que permita al lector comprender el contenido de la demanda y las
justificaciones en las que se basa.
b.
El requisito de certeza exige al actor formular cargos contra una
proposición jurídica real y existente, y no simplemente contra una deducida por
él sin conexión con el texto de la disposición acusada.
c.
La especificidad demanda la formulación de por lo menos un cargo
constitucional concreto. Argumentos vagos, indeterminados, indirectos,
abstractos o globales que no se relacionan concreta y directamente con las
disposiciones que se acusan, impiden a la Corte llevar a cabo un juicio de
constitucionalidad.
d.
La pertinencia se relaciona con la existencia de reproches de
naturaleza constitucional, es decir, fundados en la confrontación del contenido
de una norma superior con el del precepto demandado. Un juicio de
constitucionalidad no puede basarse en argumentos de orden puramente legal o
doctrinario, ni en puntos de vista subjetivos del actor o consideraciones sobre
la conveniencia de las disposiciones demandadas.
e.
Finalmente, la suficiencia guarda relación, de un lado, con la
exposición de todos los elementos de juicio -argumentativos y probatorios-
necesarios para iniciar un estudio de constitucionalidad; y de otro, con el
alcance persuasivo de la demanda, esto es, el empleo de argumentos que
despierten una duda mínima sobre la constitucionalidad de la norma impugnada.
22.    Ahora bien, en los casos en que el demandante
solicita la declaratoria de inexequibilidad por violación del principio de
igualdad (artículo 13 CP), esta Corte ha señalado que, para efectos de cumplir
con el requisito de especificidad, el actor debe concretar el cargo y,
para ello habrá de: “(i) determinar cuál es el criterio de comparación
(“patrón de igualdad” o tertium comparationis), pues antes de conocer si se
trata de supuestos iguales o diferentes en primer lugar debe conocer si
aquellos son susceptibles de comparación y si se comparan sujetos de la misma
naturaleza; (ii) debe definir si desde la perspectiva fáctica y jurídica existe
tratamiento desigual entre iguales o igual entre disímiles; y, (iii) debe
averiguar si el tratamiento distinto está constitucionalmente justificado, eso
es, si las situaciones objeto de comparación, desde la Constitución, ameritan
un trato diferente o deben ser tratadas en forma igual”[10].
23.
Lo anterior se explica en que el mandato de
igualdad (tanto formal como material y de no discriminación) previsto en el
artículo 13 CP corresponde a un ejercicio complejo en el marco de los
principios que informan el Estado Social de Derecho, pues dicha norma no señala
“qué elementos son relevantes, al momento de verificar las situaciones,
personas o grupos en comparación”[11]; y es al legislador, en ejercicio de su potestad de
configuración, al que corresponde hacer esa valoración al expedir la respectiva
normativa. De manera que cuando se alega una supuesta violación del principio
de igualdad, el actor debe demostrar que “al regular un aspecto puntual de
la realidad jurídica, el legislador actuó de manera desproporcionada,
irrazonable o decididamente discriminatoria, pues de conformidad con el
análisis que de ello haga el actor, diseñó un tratamiento diverso para
situaciones fácticas que requerían una regulación similar”[12].
24.    En el presente caso, el actor plantea la
violación del principio de igualdad porque la norma impugnada señala que no se
reconoce la remuneración dejada de percibir a los servidores de la FGN que
habiendo sido suspendidos provisionalmente fueren reincorporados como
consecuencia de una sentencia absolutoria en materia penal cuyo fundamento sea
la aplicación del principio de que la duda favorece al reo; a diferencia de lo
que se ha previsto en el ordenamiento para los servidores de otros entes y
órganos estatales, particularmente para la Rama Judicial, el INPEC y la Policía
Nacional. Ello a su juicio, resulta
discriminatorio para los funcionarios y empleados de la FGN, pues aun cuando se
encuentren en la misma situación fáctica reciben un trato distinto, sin que a
su juicio exista justificación alguna.
25.
La Corte considera que demanda es clara en tanto se evidencia un hilo
argumentativo que hace comprensible su contenido, y cumple el requisito de certeza,
puesto que la proposición jurídica existe y no corresponde a una
interpretación subjetiva de la disposición impugnada. El demandante entiende y
expone el contenido del precepto cuestionado ateniéndose a su tenor literal, en
el sentido de que aquel contempla una limitación en materia de reconocimiento
de indemnización laboral cuando el servidor ha sido exonerado o absuelto bajo
la aplicación del principio in dubio pro reo. Y aunque en principio se
cumpliría el requisito de pertinencia, en tanto que el cuestionamiento
que se hace es de naturaleza constitucional, esto es, la alegada violación del
principio de igualdad contemplado en el artículo 13 CP, el cargo no logra una
adecuada estructuración a este respecto como más adelante se explicará en
detalle[13].
26.
Ahora bien, en cuanto atañe a la especificidad, cuando el reproche
formulado es la violación de la igualdad, como ya se señaló, la jurisprudencia ha exigido una particular carga argumentativa, pues
se requiere la identificación y explicación del criterio de comparación o tertium
comparationis, con el fin de determinar si los sujetos o situaciones
invocados son susceptibles de equiparación[14].
27.    En el presente caso, el cargo por
igualdad se refiere a la exclusión prevista en el régimen de situaciones
administrativas de los servidores de la FGN, del reconocimiento de una
indemnización por reincorporación al servicio de los servidores de la FGN
derivada de una exoneración o absolución penal como consecuencia de que la duda
se resuelve a favor del acusado; limitación que en efecto no está contemplada
de esa manera para otros servidores públicos -vinculados a la Rama Judicial, la
Policía Nacional o el INPEC- que pueden estar exactamente en la misma situación
fáctica de reincorporación a la función pública, esto es, a raíz de una
sentencia de exoneración o de absolución penal por aplicación del referido
principio in dubio pro reo.
28.
La Sala estima que la demanda no cumple la especial carga argumentativa, porque
dado el carácter relacional del principio de igualdad, no se hizo la pertinente
identificación y
explicación del patrón de comparación entre sujetos o situaciones, dado que “antes
de conocer si se trata de supuestos iguales o diferentes en primer lugar debe conocer
si aquellos son susceptibles de comparación y si se comparan sujetos de la
misma naturaleza”[15].  El
demandante plantea argumentos vagos, pues se limita a señalar que están en la
misma condición unos y otros sujetos, citando para tal efecto la normatividad
aplicable a las referidas instituciones (Ley 270 de 1996, Decreto 1791 de 2000
y Decreto 407 de 1994), y señala que esa diferencia de trato es injustificada; pero
no explica cuál sería, a pesar de tratarse de servidores públicos con
naturaleza, funciones, y regímenes diferentes, el respectivo patrón de
comparación. En efecto, en cuanto a los funcionarios y empleados de la Policía
Nacional y el INPEC, el actor no hizo ninguna valoración específica sobre cómo
podrían ser comparables esos servidores en particular con los de la FGN, más
allá de que están sometidos a regímenes especiales. Y, en lo que respecta a los
servidores de la Rama Judicial, el demandante se limitó a hacer referencia a que
los fiscales investigan los delitos y acusan ante los jueces, que estos últimos
dirimen los conflictos planteados por los fiscales en ejercicio de la acción
penal, y resaltó que la FGN hace parte de la Rama Judicial. Al respecto, la
Corte estima que el actor no logró identificar y explicar claramente el
parámetro de comparación[16], sobre todo si se tienen en
cuenta las particularidades que se han señalado respecto de la FGN en materia
de arquitectura institucional[17] y la
circunstancia de la especial naturaleza del ente acusador y el régimen de
autonomía administrativa y presupuestal que la propia Constitución le reconoció
(artículo 249 CP), para demostrar que en el juicio que plantea, y a pesar de
esas características, se trata de sujetos comparables.
29.
Además, debe tenerse en consideración que el mayor grado de
precisión que se exige en la formulación del cargo por violación a la igualdad,
a su vez “repercute en el incremento de suficiencia del cargo”[18].
En el presente asunto, la demanda carece también de suficiencia, pues
dada la precariedad de
la argumentación del cargo, no tiene un carácter persuasivo, y no logra
despertar una duda mínima sobre la exequibilidad de la disposición impugnada
que pudiera conducir al análisis de constitucionalidad de la norma impugnada
sobre si esa diferencia tiene o no una justificación.
30.
En este orden, la Sala procederá a declararse inhibida para proferir fallo de
fondo sobre la frase impugnada, contenida en el numeral 2 del artículo 85
del Decreto Ley 021 de 2014.
SÍNTESIS DE LA DECISIÓN
31.   La Corte consideró que
debe declararse inhibida respecto del cargo planteado contra la disposición
legal impugnada pues, a su juicio, la demanda bajo estudio no satisface uno
de los requisitos mínimos para generar un pronunciamiento de fondo, a la luz de
lo señalado en el artículo 2 del Decreto 2067 de 1991, relativo a la
explicación de concepto de violación. Para este tribunal, el cargo carece de especificidad, porque
cuando el reproche formulado es la violación a la igualdad, la jurisprudencia
ha exigido una carga argumentativa particular que el actor no cumplió, y que
consiste en la identificación y explicación del patrón de comparación entre
sujetos o situaciones (en el presente caso, entre los servidores de la FGN, por
una parte; y los vinculados a la Policía Nacional, el INPEC y la Rama Judicial,
por la otra). Al respecto, se consideró que no resultaba suficiente afirmar que
no se halla explicación alguna para la diferencia de trato entre unos y otros
servidores públicos, y no se tomó en consideración, para efectos de la invocada
equiparación, la naturaleza y particularidades de la FGN en la arquitectura
institucional. Por otra parte, se estimó que la demanda también carece de
suficiencia, ya que, por la precariedad de la argumentación del cargo, no
logró despertar una duda mínima sobre la exequibilidad de la disposición
impugnada.
III.
DECISIÓN
La Corte Constitucional de la
República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE:
INHIBIRSE de emitir un
pronunciamiento de fondo, por ineptitud de la demanda, respecto del cargo de
inconstitucionalidad planteado contra la frase “[L]a aplicación del indubio (sic) pro reo no origina derecho al reconocimiento y pago de la
indemnización”, incluida en el numeral 2 del artículo 85 del Decreto
Ley 021 de 2014, “[P]or
el cual se expide el régimen de las situaciones administrativas en las que se
pueden encontrar los servidores públicos de la Fiscalía General de la Nación y
de sus entidades adscritas”.
Notifíquese,
comuníquese y cúmplase.
GLORIA
STELLA ORTIZ DELGADO
Presidenta
-Ausente
en uso de permiso-
CARLOS
BERNAL PULIDO
Magistrado
DIANA
FAJARDO RIVERA
Magistrada
LUIS
GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
-Ausente
en uso de permiso-
ALEJANDRO
LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO
JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
JOSÉ
FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
CRISTINA
PARDO SCHLESINGER
Magistrada
-Impedimento
aceptado-
ALBERTO
ROJAS RÍOS
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria
General
[1] Ver cuaderno principal, folio 26.
[2] En la Secretaría General de la Corte Constitucional se radicaron
escritos: (i) documento suscrito por los doctores Jorge Kenneth Burbano
Villamarín, en calidad de Director del Observatorio de Intervención Ciudadana
Constitucional y Hans Alexander Villalobos Díaz, en calidad de abogado miembro
de dicho observatorio de la Facultad de Derecho de la Universidad Libre de
Bogotá; (ii) documento suscrito por el doctor Fabio Espitia Garzón, en calidad
de Fiscal General de la Nación (e); (iii) documento suscrito por la doctora
Adriana Marcela Ortega Moreno, en su condición de apoderada judicial de la
Nación – Departamento Administrativo de la Función Pública; y (iv) documento
suscrito por la doctora Dalia María Ávila Reyes, Jefe de la Oficina Jurídica
(e) del Ministerio del Trabajo, quien manifestó que dicha cartera carece de
competencia para conceptuar sobre el asunto de referencia, toda vez que la
norma acusada escapa al ámbito de regulación del Código Sustantivo del Trabajo
por cuanto se refiere de forma exclusiva a las situaciones administrativas en
que pueden encontrarse servidores públicos. En tal sentido, consideró que
corresponde conceptuar al Departamento Administrativo de la Función Pública.
Ver cuaderno principal, folio 81.
[3] Concepto allegado el 12 de julio de 2019. Ver cuaderno principal,
folios 85 a 87.
[4] “Por la cual se otorgan
facultades extraordinarias pro tempore al Presidente de la República para
modificar la estructura y la planta de personal de la Fiscalía General de la
Nación y expedir su Régimen de Carrera y situaciones administrativas”. El artículo 1, literal c), de dicha ley, dispuso: “ARTÍCULO 1o. FACULTADES EXTRAORDINARIAS. De
conformidad con lo establecido en el artículo 150 numeral
10 de la Constitución Política, revístese al Presidente de la República de
precisas facultades extraordinarias, por el término de seis (6) meses, contados
a partir de la fecha de publicación de la presente ley para expedir normas con
fuerza material de ley, dirigidas a: (…) c) Expedir el régimen de carrera
especial de la Fiscalía General de la Nación y de sus entidades adscritas y el de
las situaciones administrativas de sus servidores; (…)”.
[5] Ibidem.
[6] La acción pública de inconstitucionalidad
implica que el control atribuido a este tribunal es de carácter rogado. Ver,
entre otras, las sentencias C-016 de 2017, C-002 de 2018 y C-128 de 2019.
[7] Sentencia C-036 de 2019.
[8] Sentencia C-220 de 2019.
[9] Sentencias C-206 de 2016 y C-636 de 2016.
[10] Sentencias C-394 de 2017 y C-202 de 2019.
[11] Sentencias C-006 de 2017, C-394 de 2017 y C-202 de 2019, entre
otras.
[12] Sentencias C-1009 de 2008 y C-886 de 2010.
[13] Considerando número 28.
[14] Sentencias C-104 de 2016 y C-374 de 2017.
[15] Sentencia C-886 de 2010.
[16] En sentencia C-741 de 2003 se señaló que “[L]a identificación del criterio de comparación sirve para examinar
si la clasificación del legislador agrupa realmente a personas diferentes a la
luz de la norma acusada, en otras palabras, si las clases fueron racionalmente
configuradas o si lo fueron caprichosamente. La racionalidad de la medida
diferenciadora obedece al grado de acierto en incluir a todas las personas
similarmente situadas para los fines de la ley. Así, la determinación de si dos
grupos son comparables depende de su situación vista a la luz de los fines de
la norma”.
[17] En sentencia C-878 de 2008 la Corte resaltó la separación
estructural de la FGN como un órgano con status constitucional propio. De
manera que la inclusión de la FGN en la rama judicial no supone per se
un deber exigible al legislador de identidad entre el régimen aplicable a los
servidores de la rama judicial y el del ente acusador. Y en ese aspecto, existe
un amplio margen de configuración legislativa sobre la forma de desarrollar
dicho régimen (artículos 249, 250, 251 y 253 CP). En lo que se refiere a las
funciones de la FGN, la Constitución también asigna elementos diferenciadores
de cara a las funciones de los demás servidores del Estado, sin que esto
implique negar sus funciones jurisdiccionales, como se señaló en sentencia
C-232 de 2016. En dicho fallo, se resaltó que las
funciones jurisdiccionales la FGN, con la reforma constitucional de 2002, se
disminuyeron considerablemente, y que eran verdaderamente excepcionales.
[18] Sentencias C-1009 de 2008 y C-886 de 2010, ya citadas.