C-260-96
Sentencia C-260/96
Sentencia
C-260/96
CONVENIO DEL
AZUCAR-Examen de
constitucionalidad/CONVENIO DEL AZUCAR-Exequibilidad
El análisis de
las cláusulas contenidas en el tratado que se revisa, lleva a la Corte a
concluir que éstas no riñen con las disposiciones constitucionales y, por el
contrario, constituyen un claro desarrollo de varios principios formulados en
la Carta. Es evidente que en dicho tratado, cuyo contenido es netamente
administrativo, los Estados partes reciben un trato igualitario, recíproco y
equitativo tal como lo ordena nuestro Estatuto Superior, sin desconocer normas
de derecho internacional previamente aceptadas por Colombia. En el Convenio se
respetan los cánones constitucionales que versa sobre el derecho a un medio
ambiente sano, y el que consagra que la intervención en la economía debe
dirigirse también a preservar los ecosistemas nativos. La adopción de este
tratado implica un avance en la internacionalización de las relaciones
económicas del país y la integración con otras naciones, objetivos que la norma
superior estatuye como regla que debe regir las relaciones internacionales.
Referencia:
Expediente L.A.T. ‑ 055
Revisión
constitucional del "Convenio Internacional del Azúcar, 1992" aprobado
en Ginebra el 20 de marzo de 1992 y de la Ley 214 de 1995, aprobatoria del
mismo.
Magistrado Ponente:
Dr.
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Acta
No. (28)
Santafé de Bogotá,
D.C., trece (13) de junio de mil novecientos noventa y seis (1996).
I.       ANTECEDENTES
En cumplimiento de
lo dispuesto en el artículo 241-10 de la Constitución Política, y dentro del
término que allí se establece, el Secretario Jurídico de la Presidencia de la
República remitió a la Corte Constitucional copia de la Ley 214 de 1995, por
medio de la cual se aprueba el "Convenio Internacional del Azúcar,
1992", suscrito en Ginebra el 20 de marzo del citado año, para efectos de
su revisión constitucional.
Cumplidos como están
los trámites constitucionales y legales estatuidos para procesos de esta
índole, procede la Corte Constitucional a decidir.
II.      TEXTO
DEL TRATADO SUJETO A REVISIÓN
(transcribir)
III.    INTERVENCIÓN CIUDADANA
La ciudadana Margarita
Milena Cañas, haciendo uso de la facultad que otorga el artículo 241-10 de
la Carta, presentó ante esta Corporación escrito en el que solicita se declare
la exequibilidad del tratado objeto de revisión. En él, se refiere al
papel activo que ha desempeñado Colombia en la formación del Convenio, tanto en
la toma de decisiones por parte de la Organización Internacional del Azúcar
como en su mismo desarrollo. También hace alusión a la posibilidad que se
consigna en el tratado de suscribir nuevos acuerdos en los que se incluyan
cláusulas económicas, lo cual sería benéfico para el sector y concordante con
las políticas que el gobierno ha trazado para el desarrollo del gremio y el
propósito de éste de apoyar la regulación de los mercados de productos básicos.
En cuanto a la
constitucionalidad del tratado, indica que éste “se enmarca dentro de los
principios y disposiciones constitucionales, resultando en particular armónico
con los artículos 9, 25, 64, 65, 79, 226, 227, 150-16, 333 y 334 de la  Carta
Política de 1991”, ya que propende por la promoción de la internacionalización
de las relaciones económicas, ecológicas y sociales (arts. 9, 226, 227 y
150-16, C.P.) y busca estimular el desarrollo empresarial (art.333 C.P.).
Además, porque dicho instrumento supone una colaboración con el Estado
colombiano en su papel de director general de la economía (art.334 C.P.),
permite acceder a mecanismos para el estímulo de la producción de un alimento
básico (art. 65 C.P.), facilita la investigación y la transferencia de
tecnología (art. 65 C.P.) e impone a las partes asumir compromisos en materia
ambiental (arts. 79 y 333 C.P.).
IV.    INTERVENCIÓN
OFICIAL
El Ministro de
Comercio Exterior, actuando a través de apoderado, presentó un escrito en
el que solicita a la Corte declarar la exequibilidad del tratado y de la
ley aprobatoria, al considerar que los objetivos del Convenio están en
concordancia plena con el manejo actual del sector azucarero, encaminado
principalmente a fomentar la exportación.  Igualmente, señala que la
suscripción del tratado en cuestión está conforme con el deber del Estado
colombiano de promover la internacionalización de la economía mediante la
celebración de convenios con otros países y organismos internacionales sobre
bases de equidad, reciprocidad y conveniencia.
De otra parte,
manifiesta que no se evidencian vicios en la formación del Tratado objeto de
revisión ni en la ley aprobatoria del mismo.
V.      CONCEPTO
DEL MINISTERIO PÚBLICO
El Procurador
General de la Nación, en cumplimiento de lo establecido en el artículo
242-2 de la Constitución Política y dentro del término que para ello establece
el artículo 7 del decreto 2067 de 1991, rindió concepto sobre el presente
asunto. En él, solicita a esta Corporación que declare la exequibilidad del
tratado y de la correspondiente ley aprobatoria, por encontrarlos ajustados a
las exigencias constitucionales, tanto en su aspecto formal como en su aspecto
material.
Los argumentos en
que se fundamenta dicho concepto pueden resumirse de la siguiente manera:
- El trámite de la
ley aprobatoria del Convenio se surtió conforme a lo previsto en los artículos
145, 146, 154, 157, 158 y 160 del Estatuto Superior, como consta en los
documentos enviados a la Corte por el Congreso de la República, los que se han
adjuntado al expediente.
- En cuanto al
contenido del Convenio expresa que éste “se aviene en un todo a la preceptiva
constitucional, especialmente a sus artículos 9, 25, 150-16, 189-2, 224 y 226,
y responde a los contenidos generales de la Carta en cuanto a la apertura de
las relaciones económicas de nuestro país con el resto del mundo”.
Adicionalmente, dada la posibilidad que prevé el Convenio "en el sentido
de permitir el retiro de sus miembros en cualquier momento, aún después de su
ratificación, se convierte en un instrumento flexible y en consonancia con las
políticas comerciales del sector azucarero nacional y los intereses de esta
industria de gran envergadura en Colombia, tal como lo ha reconocido el
Gobierno Nacional en la exposición de motivos del proyecto de ley."
- La totalidad de
las normas del Convenio son de carácter eminentemente administrativo con las
cuales se busca que el organismo encargado de las funciones de investigación,
divulgación y promoción del azucar continúe ejerciendo estas tareas, que pueden
beneficiar a nuestro país, al permitirle "la posibilidad de
internacionalizar el producto y de estar a la vanguardia en relación con los
últimos cambios sufridos en la comercialización mundial del mismo."
VI.    CONSIDERACIONES
DE LA CORTE
A.      Competencia
En los términos del
numeral 10 del artículo 241 de la Carta Política, esta Corte es competente para
ejercer el control integral, previo y automático de constitucionalidad de los
tratados internacionales y de las leyes que los aprueben. Tal es el caso del
Convenio Internacional del Azúcar, suscrito en Ginebra el 20 de marzo de 1992 y
de su ley aprobatoria No. 214 de 1995.
B.      Asunto
Preliminar
De acuerdo con lo
dispuesto en el artículo 45 del tratado objeto de revisión, éste perdía su
vigencia el 31 de diciembre de 1995, salvo que las partes decidieran
prorrogarlo o darlo por terminado antes de esa fecha.
El jefe de la
oficina jurídica del Ministerio de Relaciones Exteriores por medio del oficio
No. 02461 del 25 de enero del presente año, informa a esta Corporación que el
Convenio Internacional del Azucar "fue prorrogado hasta el 31 de diciembre
de 1997", en reunión del Consejo efectuada el 1o. de diciembre de 1995.
Ante esta
circunstancia, procede la Corte a efectuar la revisión correspondiente.
C.      Suscripción
del Instrumento Público Internacional
Como lo ha sostenido
en varias ocasiones esta Corte[1],
cuando el Estado colombiano ha intervenido en la negociación y celebración de
un tratado, es necesario verificar la competencia del funcionario que
representó al Gobierno Colombiano en dichos actos.
El Convenio
Internacional del Azucar, aparece suscrito a nombre de Colombia por el doctor
Luis Fernando Jaramillo Correa, quien representó al Gobierno colombiano en la
Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Azucar, celebrada en Ginebra
(Suiza), entre el 16 y el 20 de marzo de 1992, y en ejercicio de los Plenos
Poderes que para tales efectos le confirió el Presidente de la Republica el 31
de diciembre de 1992, como consta en el documento que aparece a folio 302 del
expediente. En consecuencia, no hay reparo constitucional alguno por este
aspecto.
D.      Requisitos
Formales
En el proceso de
formación de la ley 214 de 1995, se cumplieron a cabalidad los requisitos que
la Constitución establece para el trámite de este tipo de leyes, como consta en
los antecedentes legislativos remitidos a la Corte por el Congreso de la
República. Veamos:
1. El proyecto de
ley fue presentado por los Ministros de Relaciones Exteriores y de Comercio
Exterior el 8 de noviembre de 1994, ante el Senado de la República, quedando
radicado bajo el número 127/94 Senado. En esa misma fecha aparece repartido a
la Comisión Segunda Constitucional Permanente y ordenada su publicación, la que
se llevó a efecto en la Gaceta del Congreso No. 206 del 17 de noviembre de
1994.
2. El 15 de
diciembre de 1994 se surtió en la Comisión Segunda el primer debate con la
participación de trece (13) senadores, resultando aprobado el proyecto de ley
por la unanimidad de los asistentes, en la misma forma en que lo había
presentado el Senador Armando Holguin Sarria, quien actuó como ponente (Gaceta
del Congreso No. 254 del 15 de diciembre de 1994)
3. El
informe-ponencia para segundo debate, presentado por el mismo Senador, se
publicó en la Gaceta del Congreso No. 52 del 19 de abril de 1995 y fue aprobado
en segundo debate por la plenaria del Senado, en la sesión del 19 de mayo de
1995 (Gaceta del Congreso No. 96 del 19 de mayo de 1995), "con la mayoría
reglamentaria, legal y constitucional" exigida para estos casos, según lo
certifica el Secretario General del Senado de la República.
4. En la Cámara de
Representantes, el proyecto fue radicado bajo el número 231/95Cámara y
repartido a la Comisión Segunda Constitucional, la que designó al Representante
Guillermo Martínezguerra Zambrano como ponente. El informe-ponencia respectivo
aparece publicado en la Gaceta del Congreso No. 194 del 13 de julio de 1995.
5. El 9 de agosto de
1995 se le dió primer debate al proyecto de ley siendo aprobado por la
unanimidad de los representantes -15-, según consta en la certificación
expedida por el Secretario General de la Comisión, que se encuentra anexa al
expediente.
6. En la sesión
ordinaria número 58 del 6 de septiembre de 1995, fue aprobado por unanimidad el
proyecto de ley por la plenaria de la Cámara de Representantes, en segundo
debate, con el quórum necesario para deliberar y decidir. (Gaceta del Congreso
No. 286 del 12 de septiembre de 1995).
11. Finalmente, el
26 de octubre de 1995, el proyecto fue sancionado por el Presidente de la
República, convirtiéndose en la Ley 214 de 1995.
En el trámite
surtido en el Congreso se acató, además, lo dispuesto en el artículo 160 de la
Carta Política; pues entre el primero y el segundo debate, tanto en el Senado
de la República como en la Cámara de Representantes, transcurrió un lapso
superior a 8 días; y entre el segundo debate en el Senado y el primero en la Cámara,
más de 15 días.
E.      Aspecto
material
1.      Contenido
del Tratado
El Convenio
Internacional del Azúcar, 1992, está formado básicamente por cláusulas de tipo
administrativo, relacionadas con asuntos relativos a la continuidad de la
Organización Internacional del Azúcar, su estructura, funciones, etc, la cual
fue creada en 1968 y se encuentra vigente en virtud de los Convenios de 1977,
1984 y 1987. Veamos:
En el primer
capítulo se incluyen los objetivos que se pretenden alcanzar a saber:
-conseguir una mayor cooperación internacional en los asuntos azucareros;
-establecer un foro para las consultas intergubernamentales sobre el azúcar y
los medios de mejorar la economía azucarera mundial; -recopilar y publicar
información sobre el mercado mundial del azúcar y otros edulcorantes para
facilitar su comercialización; y promover la demanda del azúcar, haciendo
énfasis en su utilización para usos no tradicionales.
Como es corriente en
este tipo de instrumentos, el capítulo segundo contiene la definición de los
términos a los que de manera más frecuente se recurre. Se explica, entonces, el
significado de las palabras “organización”, “Consejo”, “miembro”, “mayoría
simple”, “votación especial”, “azúcar”, “mercado libre”  “mercado mundial”,
“año” y “entrada en vigor”.
El capítulo tercero,
por su parte, alude a la Organización Internacional del Azúcar, ente al que le
corresponde "poner en práctica este Convenio y supervisar su aplicación,
con la composición, las atribuciones y funciones establecidas en el mismo”-.
Además, contempla que el citado órgano funcionará a través del Consejo
Internacional del Azúcar, su Comité Administrativo, su Director Ejecutivo y su
personal y tendrá como sede la ciudad de Londres (art. 3) Los artículos
restantes tratan sobre los miembros de la organización, la participación de
organizaciones intergubernamentales y los privilegios e inmunidades de que
gozará el ente en el plano internacional.
El capítulo cuarto
regula la composición del Consejo Internacional del Azúcar (art. 7), sus
atribuciones y funciones (art. 8); aspectos relativos al Presidente y
Vicepresidente (art. 9); las reuniones del Consejo (art. 10), las votaciones
(art. 11) procedimiento para votar (art. 12), la adopción de decisiones del
Consejo (art. 13). En los artículos 14 a 17 se regulan las relaciones con otras
organizaciones, con el Fondo Común para productos básicos, la admisión de
observadores y el quórum requerido para las sesiones del Consejo.
En el capítulo
quinto, se definen la composición y funcionamiento del Comité Administrativo.
Así mismo, se describen el procedimiento de votación y decisiones del Comité y
el quórum necesario para las sesiones del mismo. (arts.18 a 22)
En el capítulo
sexto, se reglamenta lo relativo al Director Ejecutivo y al personal de la
Organización, se fijan las condiciones para su elección, los requisitos que
deben cumplir quienes aspiren a obtener cada cargo y las limitaciones en el
ejercicio de sus funciones.
El capítulo séptimo,
por otro lado, establece  los asuntos financieros de la Organización, tales
como gastos, aprobación del presupuesto administrativo, comprobación y
publicación de cuentas y contribuciones de los miembros. En este punto, vale la
pena resaltar que las contribuciones están íntimamente relacionadas con el
número de votos de cada Miembro, estableciéndose que ninguno tendrá menos de 6
y que no habrán votos fraccionarios. El número de votos se establece en el
anexo del Convenio, el que será revisado cada año, teniendo en cuenta las
exportaciones e importaciones de azúcar que haga cada miembro tanto en el
mercado libre como en virtud de los acuerdos especiales. En el caso particular
de Colombia, la asignación de votos para el año de 1995 fue de 18 votos.
El capítulo octavo
está dedicado a los compromisos generales que asumen los Miembros en virtud del
Convenio, la obligación de aplicar en las industrias azucareras normas
laborales justas, procurar el mejoramiento de la calidad de vida de los
trabajadores y la conservación del medio ambiente (arts. 28 a 30). Y en el
artículo 31 se consagra la responsabilidad financiera de los miembros.
Los capítulos noveno
y décimo, contienen normas relativas a la investigación, recopilación de
información y estudios que desarrollará el Consejo de manera directa, o mediante
la financiación de organizaciones internacionales e instituciones de
investigación, como la evaluación del mercado, el consumo y las estadísticas
sobre azúcar.
El capítulo décimo
primero, que lleva el nombre de “Preparativos para un Nuevo Convenio”, alude a
la posibilidad de celebrar un nuevo Convenio en el que se incluyan cláusulas
económicas.
Finalmente, en el
capítulo duodécimo, se precisan las condiciones para la firma, ratificación,
aceptación, aprobación, entrada en vigor, adhesión, retiro, liquidación de
cuentas y modificación del Convenio. Igualmente, se determina la duración,
prórroga y terminación del mismo.
2.      Examen de
constitucionalidad del contenido del Convenio
El análisis de las
cláusulas contenidas en el tratado que se revisa, lleva a la Corte a concluir
que éstas no riñen con las disposiciones constitucionales y, por el contrario,
constituyen un claro desarrollo de varios principios formulados en la Carta.
El Convenio del
Azúcar, 1992, materia de revisión, se encuentra en plena concordancia con los
parámetros establecidos por los artículos 9 y 150‑16 de la Constitución
Política, en cuanto se refiere al manejo de las relaciones exteriores del
Estado. Es evidente que en dicho tratado, cuyo contenido como ya se expresó, es
netamente administrativo, los Estados partes reciben un trato igualitario,
recíproco y equitativo tal como lo ordena nuestro Estatuto Superior, sin
desconocer normas de derecho internacional previamente aceptadas por Colombia.
En lo que respecta a
los objetivos del Convenio y la necesidad de que continúe funcionando la
Organización Internacional del Azúcar como centro de promoción de la
investigación sobre la materia, de recopilación de información y de intercambio
de la misma para favorecer los proyectos del sector azucarero e incrementar las
exportaciones, fueron claramente consignados en la exposición de motivos que
presentó el Gobierno Nacional con el proyecto de ley aprobatoria del tratado,
al expresar lo siguiente:
"Para un país
como Colombia reviste especial importancia contar con mecanismos de este tipo,
ya que el país ha orientado el desarrollo de su sector azucarero hacia la
exportación. Se trata, por lo demás, de un producto en el cual el país ha
alcanzado un nivel muy significativo de eficiencia y, por consiguiente, resulta
de vital importancia tener a nuestro alcance todos los mecanismos y
herramientas que permitan atenuar los problemas del mercado.
Pero es más, en una
economía abierta, como es la colombiana, el comportamiento de los precios
internos se vincula de una manera directa en el mercado internacional, razón
por la cual el seguimiento de los mercados, el poder estar en contacto con lo
que sucede en el mundo azucarero y, en una palabra, el fortalecer la internacionalización
del sector resulta de vital importancia si se quieren enfrentar exitosamente
los retos del mercado. Por ello, el contar con el Convenio Internacional del
Azúcar es un elemento coherente con ese propósito y, como lo ha demostrado en
el pasado, puede ser un instrumento de utilidad para el comercio exterior de
azúcar del país."
Además, la
posibilidad que abre el tratado de que se llegue a acuerdos sobre cláusulas
económicas, encaja con los propósitos del Gobierno de apoyar la regulación de
los mercados internacionales de productos básicos, con el fin de poner freno a
las prácticas comerciales abusivas de algunos Estados.
Por otra parte, el
Convenio desarrolla lo dispuesto en los artículos 25, 53, 79, 226, 227 y 334 de
la Ley Suprema, al prescribir como compromisos generales que deben ser asumidos
por las partes en el tratado, (Miembros de la Organización) el mantener normas
laborales justas y políticas encaminadas a mejorar el nivel de vida de los
trabajadores del sector azucarero, dando así protección al trabajador como lo
ordenan los artículos 25 y 53 de la Constitución. También se encuentra una
relación clara entre lo dispuesto por el Convenio en este punto y el artículo
334 superior, que prescribe que la intervención estatal en la economía debe estar
dirigida a “conseguir el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes,
la distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios del
desarrollo”.
Así mismo, al
definir el Convenio como otro de los compromisos que asumen los Miembros, el de
tomar las medidas necesarias para evitar el deterioro del medio ambiente que
podría derivarse de los procesos productivos que tienen como objeto final el
azúcar, se respetan los cánones constitucionales contenidos en los artículos 79
que versa sobre el derecho a un medio ambiente sano, y el 334, que consagra que
la intervención en la economía debe dirigirse también a preservar los
ecosistemas nativos.
Finalmente y en
términos generales, la adopción de este tratado implica un avance en la internacionalización
de las relaciones económicas del país y la integración con otras naciones,
objetivos que la norma superior estatuye como regla que debe regir las
relaciones internacionales (artículos 226 y 227 C.N.).
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Declarar exequible
el “Convenio Internacional del Azúcar, 1992", suscritoo en Ginebra el
20 de marzo del mismo año, así como la Ley 214 de 1995, aprobatoria del mismo.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese al Gobierno Nacional, publíquese, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional.
CARLOS GAVIRIA DÍAZ
Presidente
JORGE ARANGO MEJÍA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
JOSÉ GREGORIO HERNÁNDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTÍNEZ CABALLERO
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
JULIO CESAR ORTIZ  GUTIERREZ
Magistrado
MARTHA  VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1]Sents. C-477/92, C-504/92, C-563/92, entre otras.