T-666-02
Hechos
Sentencia
T-666/02
ACCION DE TUTELA
TRANSITORIA-Imposibilidad
de otorgar más de lo que puede dar el mecanismo principal
PERJUICIO
IRREMEDIABLE-Inexistencia
cuando no es viable la protección in natura del derecho fundamental
ACCION DE TUTELA
TRANSITORIA-Procedencia
excepcional sobre interpretación de norma legal ante autoridad administrativa
En circunstancias extraordinarias,
definidas por las condiciones propias del perjuicio o la imperiosa necesidad de
establecer criterios de aplicación conforme a la Constitución de las normas
legales, bien puede el juez de tutela, tratándose de tutela interpuesta como
mecanismo transitorio, intervenir en debates sobre la interpretación de normas
legales que se susciten ante autoridades administrativas. Este caso excepcional
se justifica por la obligación constitucional de garantizar la efectividad de
los derechos constitucionales de los asociados y el principio de supremacía
constitucional. Directrices claras que, en caso de duda, obligan a preferir la
solución que favorezca los derechos de los asociados. Dicha posibilidad está
sometida a las condiciones antes mencionadas y al requisito general de que “(1)
la interpretación efectuada por el funcionario es manifiestamente irrazonable,
y, (2) la interpretación propuesta por los actores es la única admisible a la
luz del texto constitucional”.
MEDIO AMBIENTE-Derecho fundamental y protección del
Estado
MEDIO AMBIENTE-Protección y conservación
La protección del medio ambiente obliga al
Estado a adoptar medidas encaminadas a evitar o minimizar su deterioro y a que
el desarrollo económico y social se realice de manera armónica con el
ambiente.  Por su parte, el mandato de conservación impone la obligación de
preservar ciertos ecosistemas. Estos no están sometidos a la obligación de
garantizar un desarrollo sostenible, sino a procurar su intangibilidad. De ahí
que únicamente sean admisibles usos compatibles con la conservación y esté
proscrita su explotación.
MEDIO AMBIENTE-Protección de áreas de especial
importancia ecológica
Las áreas de especial importancia ecológica
están sometidas a un régimen de protección más intenso que el resto del medio
ambiente. Dicha protección tiene enormes consecuencias normativas, en la medida
en que (i) se convierte en principio interpretativo de obligatoria observancia
cuando se está frente a la aplicación e interpretación de normas que afecten
dichas áreas de especial importancia ecológica y (ii) otorga a los individuos
el derecho a disfrutar –pasivamente- de tales áreas, así como a que su
integridad no se menoscabe.
HUMEDALES-Areas de especial importancia ecológica
Los humedales son, desde un punto de vista
estrictamente normativo, áreas de especial importancia ecológica. Debe tenerse
presente que, en lo que a la ciudad de Bogotá respecta, los humedales
existentes dentro del territorio, han sido objeto de medidas de protección
especial. En suma, los humedales de la ciudad de Bogotá están definidos como
elementos centrales de la ciudad y decisivos, junto con los restantes elementos
ambientales, en la constitución de condiciones de vida dignas para los residentes
de la ciudad. No en vano, se calificaron a los humedales como áreas protegidas,
que integran un sistema.
HUMEDALES-Función esencial
Los humedales,
así como los diversos ecosistemas existentes dentro del perímetro urbano de los
municipios colombianos, tiene una especial función de lograr condiciones de
vida dignas. Hacen parte del conjunto de variables que definen como habitable
un territorio.
HUMEDALES-Delimitación
HUMEDALES-Criterios técnicos de delimitación
Desde un punto de vista estrictamente
constitucional, únicamente serán válidos los criterios técnicos que permiten la
realización del derecho constitucional fundamental a la conservación de las
áreas de especial importancia ecológica. Tales criterios técnicos incluyen
aquellos que permiten identificar el área teniendo en cuenta las funciones
ecológicas que se protegen. De ahí que si normativamente se han seleccionado
varios criterios o existe duda sobre cuál criterio se ha definido para
delimitar un área, el principio de supremacía constitucional y el principio
hermenéutico de interpretación conforme a la Constitución, obliga a seleccionar
aquel criterio técnico que, de manera óptima conduzca a la conservación del
área protegida.
HUMEDALES-Aerofotografía como criterio técnico de delimitación
HUMEDALES-Expresiones “espejo de agua” y “cuerpo de agua” no
son equivalentes
La expresión espejo de agua alude al sitio
a partir del cual es visible el agua en el humedal. Los humedales, como se ha
expuesto, cumplen una función de control de inundaciones, razón por la cual su
“espejo” de agua variará de acuerdo con los niveles hídricos del sistema del
cual forman parte. La expresión borde de agua únicamente puede interpretarse en
armonía con la Constitución y, tal como se ha expuesto en esta sentencia, debe
entenderse de manera tal que garantice el cumplimiento de la función natural
del ecosistema protegido. Si el ecosistema en cuestión está sometido a
variaciones naturales en el nivel de las aguas, la norma debe entenderse que
tiene en cuenta dichas variaciones. De lo contrario, estaría desprotegiendo el
ecosistema (por defecto) o abusando de la posición de garante.
DERECHO A LA IGUALDAD-Improcedencia de tutela para el caso
Frente a la violación de la igualdad es
posible predicar dos situaciones. La primera, que se hubieran aplicado de
manera discriminatoria los resultados del estudio técnico. La segunda, que el
estudio técnico no fuera realizado conforme a las reglas y principios que guían
estos estudios. En ambos casos, el juez de tutela, frente a un proceso iniciado
como mecanismo transitorio, debe declarar la improcedencia de la acción, pues
la solución de estos asuntos supondrían la invasión de la competencia funcional
de los jueces ordinarios, ya que al resolverse se estaría otorgando una protección
idéntica o superior a la que se lograría en dicha sede.
DEBIDO PROCESO-Improcedencia de tutela para el caso
Para enfrentar violaciones del debido
proceso los asociados cuentan con otros medios de defensa judicial, en los
cuales, precisamente, se debaten estos asuntos. Por otra parte, no toda
decisión administrativa está sujeta a un procedimiento previo de contradicción.
En este proceso no se ha discutido si la decisión de la EAAB relativa a la
demarcación corresponde a decisiones unilaterales de la administración.
Finalmente, advierte la Corte que al momento de adquirir la demandante el bien
(noviembre de 1999), la EAAB ya había delimitado el humedal. Por lo tanto, no
podía informársele a la demandante la delimitación, pues al momento de hacerlo,
ella no era una posible afectada. Respecto de los otros ribereños, ellos no son
parte del presente proceso de tutela.
PERJUICIO IRREMEDIABLE-Inexistencia
Referencia: expediente T-577130
Acción de Tutela
instaurada por Gladys Rubiela Sosa Beltrán contra la Empresa de Acueducto y
Alcantarillado de Bogotá E.S.P.
Magistrado ponente:
Dr. EDUARDO
MONTEALEGRE LYNETT
Bogotá, D.C. quince (15) de agosto de dos
mil dos (2002).
La Sala Séptima de Revisión de la Corte
Constitucional, integrada por los magistrados Eduardo Montealegre Lynett,
Alvaro Tafur Gálvis y Clara Inés Várgas Hernández, en ejercicio de sus
competencias constitucionales y legales, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
dentro
del proceso de revisión de los fallos proferidos por los jueces 74 penal
municipal de Bogotá y Tercero Penal del Circuito de Bogotá, en el trámite de la
acción de tutela instaurada por Gladys Rubiela Sosa Beltrán contra la Empresa
de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá E.S.P.
I. ANTECEDENTES
Hechos
1. El Acuerdo 6 de 1990 del Concejo de
Bogotá ordenó a la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá que acotara
y demarcara sobre el terreno “todas las rondas de los ríos, embalses, lagunas,
quebradas y canales” del Distrito Especial de Bogotá (Art. 141). Dicha
demarcación debía tener en cuenta la ronda hidráulica (art. 139), el cauce
natural (art. 140) y la zona de manejo y preservación de las rondas (art. 142).
La ronda hidráulica se definió como un área de uso público, al igual que la
zona de manejo y preservación, que no hacía parte de la ronda.
El 23 de febrero de 1993, la Junta
Directiva de la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá (en adelante
EAAB), en ejercicio de las funciones antes mencionadas, dictó la resolución 03
de 1993, mediante la cual delimitó las zonas de ronda hidráulica de las Chucuas
(o humedales) de Córdoba, el Burro y la Vaca. Dicha resolución fue incluida en
la cartografía oficial, en desarrollo de lo dispuesto en el artículo 142 del
mencionado acuerdo.
Mediante Acuerdo 19 de 1994 del Concejo de
Bogotá declaró a los humedales de la ciudad, entre ellos El Burro, “reservas
ambientales naturales, de interés público y patrimonio ecológico”.
2. Con base en la Resolución 03 de 1993 de
la EAAB, el Alcalde Menor de la Localidad de Kennedy dictó la resolución 286 de
1996, mediante la cual se restituía el inmueble “Chucua El Burro” (Humedal El
Burro). Demandada dicha resolución, el Tribunal de Justicia de Bogotá, mediante
providencia del 30 de julio de 1998, resolvió revocar dicha resolución 286 de
1996 y ordenó al funcionario competente “imponer a cada uno de los propietarios
colindantes con el bien de conservación ambiental denominado “LA CHUCUA EL
BURRO” LAS LIMITACIONES QUE LA LEY EXIGE SOBRE LA ZONA DE RONDA OSCILANTE ENTRE
15 A 30 METROS ELIMINANDO TODO OBSTÁCULO QUE RIÑA CON LO DISPUESTO EN EL ART.
10° DEL ACUERDO 26 DE 1996”. La decisión se basó en el hecho de que la
resolución 286 no había individualizado a los predios que habían incurrido en violación
de las normas urbanísticas, de manera que no era posible establecer respecto de
cuales predios la zona de ronda equivalía a 30 metros y en cuales únicamente
alcanza los 15.
3. Mediante Acuerdo 26 de 1996, el Concejo
de Bogotá D.C., dictó las normas relativas al ordenamiento físico del Borde
Occidental de la ciudad. En dicho acuerdo se establecieron los siguientes
objetivos específicos (Art. 6):
a) recuperación, protección, preservación y
adecuación de “los elementos del sistema hídrico integrándolo a los sistemas de
zonas verdes y recreativas , como espacio público continuo conformado por las
zonas de manejo y preservación de los cuerpos de aguas y las áreas suburbanas
que no puedan ser incorporadas como nuevas áreas urbanas”
b) “Detener el proceso de deterioro
ambiental generado por los desarrollos subnormales, conjuntamente con las
autoridades locales”
c) Incorporación de áreas desarrollables
para distintos usos urbanos, y,
d) Preservación de terrenos para servicios
metropolitanos de abastecimiento y transporte.
Respecto del sistema hídrico, el artículo
10 dispuso:
“Este sistema se conforma por los cuerpos
de agua, los canales y vallados existentes y proyectados por la Empresa de
Acueducto y Alcantarillado de Bogotá, sus rondas hidráulicas y zonas de manejo
y preservación ambiental. Estas deberán integrares al sistema de zonas verdes y
recreativas, tratadas como áreas arborizadas.
1. CUERPOS DE AGUA
RED PRIMARIA
(...)
Chucua del Burro.
(...)
2. RONDA HIDRAULICA Y ZONA DE MANEJO Y PRESERVACION
AMBIENTAL.
La zona de Manejo y Preservación Ambiental
del Río Bogotá será de 270 metros, y la de la ronda hidráulica de 30 metros,
las que formarán una franja de 300 metros a lo largo del Río Bogotá, medida
desde la línea de borde del cauce natural permanente o del rectificado cuando
él se produzca.
La ronda hidráulica de los ríos Fucha y
Tunjuelito está constituida por una franja hasta de 30 metros paralela a lado y
lado de la línea de borde del cauce natural, acotada por la EAAB.  Para estos
ríos, las zonas de manejo y preservación ambiental son de ancho variable de 15
a 30 metros, acotados por la EAAB.
Para las chucuas, lagunas, pantanos y demás
cuerpos de agua identificados en el Acuerdo 19 de 1994, las rondas hidráulicas
y las zonas de manejo y preservación ambiental son de 15 a 30 metros paralelas
a la línea del borde del cuerpo de agua, acotadas por la EAAB.
(...)
Parágrafo 1°.
Los asentamientos humanos según aerofotografía que será tomada a 31 de
diciembre de 1996 la cual será adoptada en el presente Acuerdo, afectados por
la ronda hidráulica, por la zona de manejo y preservación ambiental, por la
construcción del canal embalse de la EAAB, por la Avenida Cundinamarca, así
como también los ubicados al oeste de esta avenida en la zona 1, sector Tintal,
definida en el artículo 8, no se les exigirá la entrega del inmueble hasta
tanto se garantice su reubicación....”
Por su parte, en relación con la
incorporación de áreas suburbanas en sectores desarrollados (art. 17), se
ordenó:
“Los asentamientos humanos y lotes sin
construir actualmente existentes y verificados según aerofotografía que será
tomada a 31 de diciembre de 1996 y que es adoptada por este Acuerdo, se
incorporarán y reglamentarán en el marco de las unidades mínimas de actuación,
en donde se definirán las acciones de mejoramiento y la ejecución de planes y
programas de habilitación.
Las viviendas que estén ubicadas, de
conformidad con la aerofotografía mencionada anteriormente, en zonas de ronda,
zona de manejo y preservación ambiental de los cuerpos de agua, zonas de riesgo
o en afectaciones viales y/o de servicios públicos, deberán ser reubicadas....”
4. El 29 de septiembre de 1999, la EAAB
entregó a la Alcaldía Menor de Kennedy el plano realizado en cumplimiento de la
decisión del Tribunal de Justicia de Bogotá, en el cual se identificaron los
predios colindantes con el Humedal Chucua El Burro. Según afirma la EAAB,
mediante oficio 7500-1999-0731 de junio de 1999, se comunicó al señor Nelson
Beltrán Beltrán (propietario de un predio colindante con el Humedal El Burro)
el acotamiento y demarcación adoptado y consignado posteriormente en el plano
antes mencionado.
5. El 24 de noviembre de 1999, la señora
Gladys Rubiela Sosa Beltrán adquirió de Nelson Beltrán Beltrán el lote número 1
de la antigua Hacienda Techo, que colinda con el Humedal El Burro.
Acción de tutela.
6. El día 27 de diciembre de 2001, Gladys
Rubiela Sosa Beltrán, por intermedio de apoderado, presentó acción de tutela en
contra de la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá E.S.P., por
considerar que con su actuación en relación con el Humedal El Burro y su
demarcación, había violado sus derechos fundamentales al debido proceso, a la
igualdad y a la propiedad. Dicha acción se interpuso como mecanismo transitorio
para evitar un perjuicio irremediable. Indica que, mientras se tramita la
tutela intentará una acción de reparación directa contra la mencionada entidad.
7. La violación del derecho al debido
proceso se deriva del hecho de que de acuerdo con el plano elaborado por la
EAAB en 1999, la ronda hidráulica y la zona de manejo y preservación ambiental
no se definió de acuerdo con lo establecido en el acuerdo 26 de 1996, sino de
manera caprichosa, pues no se tuvo en cuenta el borde de agua, como lo exige la
norma, sino de un punto más allá, de suerte que se afectó el predio en más de
111 metros. Dicho cuerpo de agua se definía, según lo ordenaba el artículo 17
del Acuerdo 26, con base en la aerofotografía que se tomó en diciembre de 1996.
Para tal efecto, anexa un plano elaborado por un topógrafo independiente. De un
análisis sobre el plano elaborado por la EAAB, concluye:
“1. No se toma como punto de partida para
efectos de contar los treinta (30) metros de la ronda hidráulica el borde de
agua de la Chucua El Burro.
2. El inmueble se afecta en algunas partes
en 112 metros, es decir se excede en 81 metros de lo ordenado por el Acuerdo 26
de 1996.
3. El espejo de agua no ha sufrido
variación alguna hasta la fecha, situación que se puede comprobar analizando
los anteriores planos elevados por la EAAB en 1992 y 1995.
4. En otras partes, la delimitación de la
ronda hidráulica solo es de 12 metros, es decir por debajo de lo mínimo
señalado en el Acuerdo 26 de 1996 que era de 15 metros”
8. En su concepto, la demandada ha dado
aplicación desigual del Acuerdo 26 de 1996, por cuanto dicho acuerdo prohibía
establecer limitaciones superiores a 30 metros contados a partir del espejo de
agua. Así mismo, con la limitación ilegal de su propiedad, se ha violado su derecho
a la igualdad de oportunidades, pues se ha impedido el usufructo de su
propiedad.
9. La violación del debido proceso y la
igualdad aparejan una afectación inconstitucional de su propiedad, la cual se
ve sometida a una carga superior a lo dispuesto normativamente.
10. Respecto del perjuicio irremediable que
se le genera, aduce que existe un perjuicio inminente debido a que la “indebida
demarcación y acotación del terreno ... por la EAAB le ha impedido usufructuar
su bien desde el momento mismo en que se hizo propietaria del mismo, puesto que
por la afectación abusiva que se le impuso al predio se le ha negado el
ejercicio de los derechos derivados del ejercicio de la propiedad. No obstante,
está sujeta a cancelar impuesto predial ... lo que implica que... deba asumir
una serie de gastos de significativa cuantía, sin poder percibir algún ingreso
que le permita solventarlos, causándole un evidente perjuicio patrimonial”. El
inmueble, precisa la demandante, fue adquirido como dación en pago, razón por
la cual “se hace más evidente su necesidad de explotarlo, puesto que además de
no recibir la liquidez que esperaba... no puede generarle beneficio económico
alguno...”.
Lo anterior exige medidas urgentes para
evitar un perjuicio grave, pues “diariamente su “situación económica va a
empeorar por una actuación injusta y arbitraria” de la EAAB.
Respuesta de la EAAB.
11. El día 2 de enero de 2002, mediante
oficio 6300-25002-0058, la EAAB respondió a las acusaciones de la demandante.
En su concepto la tutela debe declararse improcedente.
11.1 En primer lugar, aduce que la
demandante incurre en un error interpretativo. Señala que la expresión cuerpo
de agua, a que alude el Acuerdo 26 de 1996, no tiene el significado que
menciona la demandante –borde visible de agua-, sino a un concepto técnico:
“cota máxima de inundación definida para una creciente con periodo de retorno
de 100 años”, definido de manera técnica. Además, la demarcación no podrá tener
en cuenta las áreas del humedal que hubieran sido rellenadas artificialmente,
sino a esa cota (borde) natural. Este aspecto resulta esencial, pues se ha
constatado –precisamente en la querrella tramitada por la Alcaldía Menor de
Kennedy- que el humedal ha sido objeto de rellenos ilegales.
11.2 La aerofotografía mencionada en el
acuerdo 26 de 1996 tiene un propósito distinto al indicado por la demandante,
pues busca establecer los asentamiento humanos existentes, para efectos de la
reubicación de los propietarios y la identificación de los predio no
urbanizados, pero en ningún momento puede entenderse como medio técnico para
demarcar el humedal.
11.3 El Decreto 619 de 2000 (Plan de
Ordenamiento Territorial de Bogotá D.C.) dispuso que el Humedal El Burro es un
Parque Ecológico Distrital, lo que significa que está proscrita toda
posibilidad de desarrollo urbanístico. Así mismo, la ronda y la zona de
preservación ambiental, está restringida en iguales condiciones.
12. Por otra parte, la EAAB considera que,
dado que la demandante adquirió el bien en 1999, cuando ya se había dictado la
resolución 03 de 1993 que definió, de manera general la ronda hidráulica del
Humedal El Burro, la demandante adquirió un bien afectado y, por lo mismo, toda
reclamación deberá hacerse ante el vendedor.
13. Las discrepancias entre el plano
elaborado por la EAAB y el topógrafo de la demandante no pueden ser tenidas en
cuenta, pues el segundo plano carece de validez. La única entidad competente
para realizar la demarcación, es la EAAB.  Dicha demarcación, cabe señalar, fue
incorporada al Plan de Ordenamiento Territorial, Decreto 619 de 2000.
Sentencia de primera instancia.
14. Mediante providencia del 11 de enero de
2002, el Juez 74 penal municipal de Bogotá, concedió la tutela, por violación
de los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y a la
propiedad. Dispuso que la demandada debía proceder a realizar una nueva
demarcación, a partir de la aerofotografía tomada el día 31 de diciembre de
1996 y brindar un tratamiento igual a todos los predios. Así mismo, debía dar a
conocer a los afectados por la demarcación, los estudios técnicos que sustentan
la decisión.
14.1 En concepto del a quo, la
aerofotografía que el Acuerdo 26 de 1996 ordenaba tomar, constituye una prueba a
partir de la cual debían realizarse los estudios técnicos dirigidos a definir
el área del humedal y la demarcación de la zona de ronda y del área de
protección ambiental. Dicha delimitación debía hacerse entre 15 y 30 metros
desde el borden del “espejo de agua”. Dicha aerofotografía definía los predios
desafectados, tanto los urbanizados como los lotes sin construir y, como el
legislador no distinguió, no le era dable hacerlo al intérprete, como lo
pretende la demandada.
14.2 El cambio del borde natural de humedal
es el resultado de más de diez años de desidia estatal, que permitió
desarrollos urbanos sobre el humedal, lo que no puede, ahora, utilizarse en
contra de la demandante.
14.3 La “conceptualización técnica que se
dice soportó la elaboración del plano de la ronda de la chucua El Burro, no ha
sido conocida por los afectados, es decir, no es pública, por lo menos nada al
respecto manifestó la accionada...”. Los afectados tienen derecho a conocer y
controvertir tales estudios técnicos.
14.4 Varios predios fueron inicialmente
afectados y posteriormente desafectados, sin que se conozca las razones para
ello, violándose el derecho a la igualdad.
14.5 Considera que la tutela es el único
medio de defensa judicial para evitar un perjuicio irremediable sobre la
propiedad de la demandante, concediéndose la tutela como mecanismo transitorio.
Impugnación de la EAAB e intervención de la
demandante.
15. El día 17 de enero de 2002, la EAAB
impugnó la decisión del a-quo.  En su concepto, el juez incurrió en
varios errores.
15.1 En primera medida, interpreta
erróneamente la normatividad vigente sobre ronda hidráulica y la zona de manejo
y reserva ambiental. El Decreto 2811 de 1974 –Código de Recursos Naturales-
dispuso en su artículo 83 que son bienes inalienables e imprescriptibles del
Estado “una faja paralela a la línea de marea máxima o a la del cauce
permanente de ríos y lagos, hasta de treinta metros de ancho”. Por su parte, el
Decreto 1541 de 1978 dispuso que son aguas de uso público “los lagos, lagunas,
ciénagas y pantanos” (Art. 5). El artículo 14 del mismo estatuto, por su parte,
indica que cualquier reducción, desviación o desecamiento de las riberas de
ríos, arroyos o lagos no accedería a los predios privados, sino que se tendría
como parte de la zona definida en el artículo 83 del Decreto 2811 de 1974.
En desarrollo de tales normas y la Ley 9 de
1989, se dictó el Acuerdo 6 de 1990 del Concejo de Bogotá, que definió los
conceptos de ronda hidráulica y zona de manejo y reserva ambiental. En cumplimiento
de dicho acuerdo, la EAAB acotó la ronda hidráulica del Humedal El Burro y,
conforme a lo dispuesto en el artículo 142 del mismo acuerdo, fue entregado y
aprobado por el Departamento Administrativo de Planeación Distrital. “Es decir,
se trata de un acto administrativo debidamente ejecutoriado el cual fue
modificado por el Decreto 619 del 26 de julio de 2000 de la Alcaldía Mayor de
Bogotá (Plan de Ordenamiento Territorial de Bogotá D.C.). El Acuerdo 26 de 1996
en ningún momento modificó la definición de ronda establecida en el Acuerdo 6
de 1990, razón por la cual, y en atención a lo mandado por el Decreto 2811 de
1974, la delimitación de la ronda no puede hacerse a partir de las zonas
artificialmente rellanadas y desecadas, sino a partir de sus límites naturales.
15.2 La aerofotografía, de que tratan los
artículo 10 y 17 del Acuerdo 26 de 1996 tienen por objeto establecer las zonas
urbanizadas y aquellos lotes existentes al momento de adoptarse el acuerdo.
Respecto de los primeros, tal como lo ordena el artículo 10 del acuerdo, el
Concejo de Bogotá previó que mantendrían la tenencia de los inmuebles afectados
por la ronda hidráulica y la zonas de manejo y preservación ambiental, mientras
la administración distrital garantizara su reubicación. Es decir, ordenaba la
recuperación del humedal, pero la condicionaba a que se garantizar un lugar de
vivienda. Así, no puede sostenerse y ordenarse que la aerofotografía funja como
criterio técnico para delimitar la zona de ronda.
15.3 No considera que hubiese violación del
debido proceso. El anterior dueño y la demandante fueron notificados por la
Alcaldía de Kennedy de los procesos de amojonamiento realizados en los predios
aledaños al humedal El Burro.
15.4 La demandante adquirió el bien en
noviembre de 1999 y el acotamiento inicial (resolución 03) data de 1993. El
anterior dueño –Nelson Beltrán Beltrán- y la demandante, han participado en el
proceso policivo que se adelantó ante la Alcaldía de Kennedy. En cumplimiento
de lo ordenado por el Consejo de Justicia, fue necesario realizar un nuevo
estudio técnico, el cual permitió no incluir ciertos predios dentro de la zona
de ronda hidráulica y cuyos resultados fueron incluidos en el Decreto 619 de
2000. Por lo tanto, para modificar la zona de ronda hidráulica, es necesario
modificar dicho decreto, siendo único competente para ello, el Concejo de
Bogotá.
16. La demandante intervino para confrontar
los argumentos del demandado que, en general, reiteran lo expuesto en la
demanda de tutela. En punto a la interpretación de los artículo 1, 10 y 17 del
Acuerdo 26 de 1996 sostiene que: (i) el artículo 10 es claro en señalar que la
demarcación debe tener como punto de partida el espejo de agua; (ii) los tres
artículo son claros en otorgar fuerza normativa la aerofotografía que se
tomaría el 31 de diciembre de 1996.
Respecto de la nueva demarcación, señala su
extrañeza por la reducción del área del humedal, lo que en su concepto es
prueba de la irregularidad y arbitrariedad del análisis técnico.
Sentencia del ad-quem.
18. El Juez Tercero Penal del Circuito de
Bogotá, en providencia del 4 de marzo de 2002, confirmó la decisión del a-quo,
con argumentos similares a los expuestos por este. El análisis del ad-quem
se centra en dos elementos. De una parte, la inexistencia de un mecanismo para
que la demandante pudiera discutir los análisis técnicos realizados por la EAAB
y que le permitieron demarcar, en la manera en que lo hizo, el humedal. Dicha
falta de oportunidad de contradicción, estima el juez, constituye una violación
al debido proceso administrativo. Por otra, que se aprecia que si bien se
pretende recuperar el humedal El Burro, del cual únicamente sobrevive un 30%,
no resulta razonable que predios inicialmente afectados fueran luego
desafectados y que se les permitiera procesos de urbanización y adecuación de
servicios públicos, mientras que la demandante era sometida a un tratamiento
desigual.
Por lo tanto, ordena que se debata el
informe técnico y que se realice un nuevo plano, el cual será sometido a
consideración del Concejo de Bogotá, previa la discusión de los detalles
técnicos con los afectados.
Insistencia
presentada por el Defensor del Pueblo y el Procurador General de la Nación
19. El señor Procurador General de la
Nación y el Director Nacional de Recursos y Acciones Judiciales de la
Defensoría del Pueblo, presentaron ante la Corte Constitucional solicitud de
selección para revisión del presente proceso. En su concepto, los jueces de
instancia y la demandante interpretan erróneamente las normas ambientales
colombianas y los acuerdos del Concejo del Distrito Capital, pues la
aerofotografía no es un medio técnico para establecer el área de los humedales
y que, conforme a la ley vigente, la medición de las aguas debe hacerse de
acuerdo con las “mareas”, como lo dispone el Decreto 1541 de 1978.
II. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
Competencia
20. De conformidad con lo dispuesto en los
artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política, en armonía con los artículos
33, 34 y 35 del Decreto Ley 2591 de 1991, la Sala es competente para revisar
las sentencias de la referencia.
Problema jurídico.
21. La demandante
considera que la EAAB interpretó erróneamente el Acuerdo 26 de 1996, así como
la decisión del Consejo de Justicia de Bogotá en su decisión del treinta (30)
de julio de 1998, pues el Acuerdo ordenaba que la delimitación del humedal El
Burro, así como los restantes humedales de la ciudad, se hiciera a partir del
“espejo” de agua, conforme a la aerofotografía que se tomaría en diciembre de
1996. La empresa, en lugar de ello, procedió a delimitar de manera arbitraria,
afectando un alto porcentaje de su propiedad. Así mismo, con la medición
realizada en 1999 se violó el derecho a la igualdad, pues varios predios fueron
desafectados (respecto de la demarcación inicial de 1993), sin que existiera
razón alguna para que su predio no tuviera igual tratamiento.
Los jueces, por su
parte, consideran que la EAAB violó el debido proceso al no dar a conocer a los
afectados los estudios técnicos sobre los cuales hizo la medición, antes de
adoptar una decisión definitiva. Así mismo, indican que dicha medición debe
tomar en consideración la aerofotografía y el espejo de agua.
La EAAB se opone a
los argumentos de la demandante y de los jueces, señalando que la
aerofotografía tenía un propósito distinto al que le asignan los demandantes y
lo jueces, cual era de fungir como indicador de zonas urbanizadas y lotes no
urbanizados, para definir, respecto de los primero, los  procesos de
reubicación y, en cuanto a los segundos, el régimen jurídico al cual se sometía
su predio. En ningún caso, para delimitar la ronda hidráulica del humedal.
Respecto a la supuesta  violación a la igualdad, aduce que las diferencias
entre las demarcaciones de 1993 y 1999 responden a resultados técnicos.
22. Antes de definir
el problema jurídico, la Corte debe resaltar que la demandante interpone la
acción de tutela como mecanismo transitorio y que manifiesta que cuenta con
otro medio de defensa judicial. Por lo tanto, la Corte no entrará a analizar la
existencia de otro medio de defensa judicial, sino que se limitará a lo
relativo a la violación de un derecho fundamental y a la calidad de
irremediable (en términos constitucionales) del perjuicio que la demandante
alega sufrir.
La Corte
Constitucional ha admitido que la interpretación judicial violatoria de la
Constitución constituye una vía de hecho y, por lo mismo, es susceptible de
controlarse mediante la tutela. Así, frente a las actuaciones judiciales, la
Corte ha admitido la existencia, como derecho fundamental, de un derecho al
debido proceso sustantivo, que se extiende al derecho a la interpretación de la
ley conforme a los parámetros generales definidos por la Corporación: conforme
a la Constitución, respeto por el precedente y razonable en si misma.
En el presente caso
no se discute la interpretación que de una serie de disposiciones hace un juez
de la República, sino la que realiza una autoridad administrativa. Por lo
tanto, primeramente esta Corporación deberá analizar si esta es una materia
susceptible de debatirse en esta sede judicial y, únicamente si resulta
afirmativa la respuesta al anterior interrogante, entrar a determinar si la
interpretación realizada por la EAAB entraña violación alguna a un derecho
fundamental.
Acción de tutela
para evitar un perjuicio irremediable.  Alcance de la competencia del juez de
tutela.
23. La acción de tutela como mecanismo
transitorio supone que la violación o amenaza del derecho fundamental afectado
puede ser remediado en el trámite ordinario, pero que las circunstancias
concretas obligan a la adopción de una medida cautelar que evite que el daño se
torne en un perjuicio irremediable. La Corte ha precisado que frente al
derecho al debido proceso y cuando no se discute la violación de otros derechos,
no puede acudirse a la tutela como mecanismo transitorio, pues los remedios
ordinarios –sea en la justicia ordinaria o contenciosa-administrativa- tienen
como presupuesto la protección del debido proceso[1]. De existir una
violación al debido proceso, no procede la medida cautelar, pues no tiene
objeto. En otras circunstancias, por ejemplo, que la violación del debido
proceso apareje la violación del derecho a la libertad, es posible, de acuerdo
con las circunstancias concretas, admitir la procedencia de la tutela como
mecanismo transitorio.
En términos generales la Corte ha
considerado que la tutela como mecanismo transitorio no puede significar la
adopción de medidas o decisiones que vayan más allá de la solución del caso, de
competencia de jueces ordinarios. Es decir, “consustancial a este fin [medida
cautelar para evitar un perjuicio irremediable] es que el alcance de la medida
de protección (medida cautelar), no resulte superior al objetivo final del medio
ordinario, ni anule el sentido de éste”[2].
Por otra parte, esta Corporación ha
indicado que no procede la tutela como mecanismo transitorio cuando no es
posible reintegrar el disfrute in natura del derecho fundamental violado, sino
que, por diversas razones –naturales, jurídicas o institucionales-, únicamente
cabe indemnización de perjuicios[3].
En estos eventos, no existe un perjuicio irremediable que evitar.
24. Las anteriores consideraciones llevarían
a la conclusión de que al juez de tutela, cuando se está frente a una tutela
interpuesta como mecanismo transitorio, le estaría vedado inmiscuirse en la
interpretación de textos legales pues, naturalmente, se trata de un asunto que
compete resolver en el proceso ordinario. Cosa que no ocurriría en caso de
tutela como mecanismo definitivo, por cuanto es de su esencia la inexistencia
de otro medio judicial de defensa[4].
Con todo, debe admitirse que en
circunstancias extraordinarias, definidas por las condiciones propias
del perjuicio o la imperiosa necesidad de establecer criterios de
aplicación conforme a la Constitución de las normas legales, bien puede el juez
de tutela, tratándose de tutela interpuesta como mecanismo transitorio,
intervenir en debates sobre la interpretación de normas legales que se susciten
ante autoridades administrativas. Este caso excepcional se justifica por la
obligación constitucional de garantizar la efectividad de los derechos
constitucionales de los asociados (C.P. art. 2) y el principio de supremacía
constitucional (C.P. art. 4). Directrices claras que, en caso de duda, obligan
a preferir la solución que favorezca los derechos de los asociados. Situación
distinta es la que se presenta frente a debates que se suscitan en sede
judicial, y que no se considera en esta oportunidad.
Ahora bien, dicha posibilidad está sometida
a las condiciones antes mencionadas y al requisito general de que “(1) la
interpretación efectuada por el funcionario es manifiestamente irrazonable, y,
(2) la interpretación propuesta por los actores es la única admisible a la luz
del texto constitucional”[5].
25. Las condiciones propias del perjuicio
suponen que el juez de tutela se enfrenta a una situación de perjuicio
irremediable, que únicamente puede ser efectivamente conjurado mediante la
interpretación de los textos legales. La imperiosa necesidad se relaciona con
aquellas situaciones en las cuales estén involucrados derechos fundamentales (i)
la Corte Constitucional no haya definido nada sobre la interpretación del
derecho fundamental o sobre la norma legal en función al derecho fundamental,
(ii) sea necesario o pertinente modificar el precedente en la materia o (iii)
no existen desarrollos doctrinarios sobre el punto. Claro está, la imperiosa
necesidad únicamente puede ser definido en función de la garantía de la
efectividad del derecho fundamental en cuestión.
No sobra recordar que la Constitución no ha
definido cuales derechos se consideran fundamentales, sino que “Es la realidad
de cada caso concreto, las circunstancias únicas y particulares que lo
caracterizan, las que permiten definir si se encuentra verdaderamente vulnerado
un derecho fundamental, si ello afecta la dignidad de la parte actora y si esta
última está en situación de indefensión frente al presunto agresor. En otras
palabras, en el juicio de tutela los requisitos procesales sólo pueden ser
integralmente verificados previo estudio de la materialidad del caso concreto y
no a priori o en abstracto. Justamente ese es uno de los distintivos esenciales
que diferencian el proceso constitucional de otros procesos reglados hasta el
detalle por el derecho legislado”[6]
Competencia del juez de tutela en
el caso concreto. Derecho fundamental al disfrute e integridad de las áreas de
especial importancia ecológica.
26. El presente proceso tiene como origen
la decisión de la administración de Bogotá, por conducto de la EAAB, de
recuperar, proteger y conservar el Humedal El Burro. Como consecuencia de las
decisiones adoptadas en procura de este objetivo, la propiedad de la demandante
se ha visto afectada. La demandante, como se ha mencionado, considera que la
EAAB ha interpretado erróneamente la normatividad que regula la delimitación de
los humedales.
Estas circunstancias llevaría a la
declaración de improcedencia de la tutela por cuanto estos asuntos son de
exclusiva competencia de los jueces ordinarios. En efecto, la discusión sobre
si se respetaron las normas sustantivas sobre la delimitación de la ronda
hidráulica y la zona de manejo y preservación ambiental, el deber o no de
comunicar a los afectados –para efectos de controvertir- el estudio técnico
realizado por la EAAB y si dicho estudio justificaba un tratamiento diferencial
para los predios colindantes con el humedal, son temas que se debaten al
ejercerse el control de legalidad de las decisiones administrativas. Esto
llevaría a la conclusión de que el juez de tutela carecía de competencia para
conocer del caso. Sin embargo, tal conclusión pasa por alto que, en esta
oportunidad, la demandada actúa como titular de un derecho fundamental y, por
lo mismo, no se trata simplemente de un problema exclusivamente legal, sino que
está involucrada la tensión entre derechos constitucionales fundamentales.
27. La Corte Constitucional ha señalado que
el medio ambiente (su goce, protección y conservación) es un derecho
fundamental[7],
aunque su protección se ha restringido a medios policivos y a las acciones
populares. De igual manera, ha precisado que son titulares de este derecho
todos los individuos y que el Estado es el encargado de su protección y
conservación.
El artículo 79 de la Constitución establece
distintas hipótesis normativas. De una parte, un derecho abstracto a “gozar de
un ambiente sano”; por otra, el derecho a participar de las decisiones
que afecten el medio ambiente; el deber de protección de la diversidad e
integridad del ambiente; un deber de fomento de la educación en esta
materia y la obligación de “conservar las áreas de especial importancia
ecológica”. Cada una de estas hipótesis normativas tienen alcances
distintos.  Así, no cabe duda que el derecho a participar tiene carácter
fundamental, en tanto que es mera concreción de lo dispuesto en el artículo 2
de la Carta y en el artículo 40 de la Constitución. Por su parte, no existe
duda sobre la calidad prestacional del deber de fomentar la educación en la
materia.
Respecto a las restantes hipótesis
normativas, el mandato del constituyente es distinto. De una parte, establece
derechos y deberes ligados al concepto abstracto de ambiente (ambiente sano,
diversidad e integridad del ambiente) y, por otra, una obligación restringida a
“áreas de especial importancia ecológica”. Si bien en uno y otro caso no se
discute la naturaleza fundamental del derecho, si resulta necesario distinguir
las consecuencias derivadas de los mandatos constitucionales. La protección del
medio ambiente obliga al Estado a adoptar medidas encaminadas a evitar o
minimizar su deterioro y a que el desarrollo económico y social se realice de
manera armónica con el ambiente.  Por su parte, el mandato de conservación
impone la obligación de preservar ciertos ecosistemas. Estos no están
sometidos a la obligación de garantizar un desarrollo sostenible, sino a
procurar su intangibilidad. De ahí que únicamente sean admisibles usos
compatibles con la conservación y esté proscrita su explotación.
Las áreas de especial importancia
ecológica, en este orden de ideas, están sometidas a un régimen de protección
más intenso que el resto del medio ambiente. Dicha protección tiene enormes
consecuencias normativas, en la medida en que (i) se convierte en principio interpretativo
de obligatoria observancia cuando se está frente a la aplicación e
interpretación de normas que afecten dichas áreas de especial importancia
ecológica y (ii) otorga a los individuos el derecho a disfrutar –pasivamente-
de tales áreas, así como a que su integridad no se menoscabe.
28. La tensión entre el derecho a disfrutar
y a la integridad de las áreas de especial importancia ecológica y los derechos
de la demandante tornan imperioso, en este caso que el juez de tutela y, en
particular la Corte Constitucional, se pronuncie sobre aspectos que, de
ordinario, serían reservados al juez de la causa. Lo anterior, por cuanto
únicamente si el Estado colombiano, por conducto de la EAAB, ha desbordado su
deber de garante, podrá alegarse la existencia de un perjuicio irremediable y
la violación de derechos fundamentales de la demandante.
Humedales: áreas
de especial importancia ecológica. Naturaleza jurídica. Definición de su área.
29. Los humedales son, desde un punto de
vista estrictamente normativo, áreas de especial importancia ecológica. Dicha
calidad se deriva del hecho de que Colombia se adhirió a la Convención de
Ramsar, relativa a la protección de este tipo de ecosistemas, así como de las
sentencias dictadas por esta Corporación y el Consejo de Estado[8], que ha reconocido la
especial importancia de los humedales.
Por otra parte, debe tenerse presente
que, en lo que a la ciudad de Bogotá respecta, los humedales existentes dentro
del territorio, han sido objeto de medidas de protección especial, tanto en el
Acuerdo 6 de 1990, como en el actual Plan de Ordenamiento Territorial –P.O.T.-
(Decreto 619 de 2000 de la Alcaldía Mayor de Bogotá).  Sobre este punto, ha de
tenerse en cuenta que el Decreto 619 de 2000 identifica el componente ecológico
como uno de los tres elementos básicos del modelo distrital (art. 7). La
finalidad de contemplar dentro del P.O.T. la estructura ecológica, es  “la
conservación y recuperación de los recursos naturales, como la biodiversidad,
el agua, el aire y, en general, del ambiente deseable para el hombre, la fauna
y la flora” (art. 8). De otro lado, respecto del sistema hídrico, el P.O.T. de
la ciudad de Bogotá precisó que está conformado por las principales áreas de
recarga del acuífero, las rondas de nacimientos y quebradas, las rondas de ríos
y canales, los humedales y sus rondas y el valle aluvial del río Bogotá y sus
afluentes (art. 11) y que “la Estructura Ecológica Principal debe propender
por la preservación y restauración ecológica de los elementos constitutivos
del sistema hídrico, como principal conector ecológico del territorio urbano
y rural”. En suma, los humedales de la ciudad de Bogotá están definidos
como elementos centrales de la ciudad y decisivos, junto con los restantes
elementos ambientales, en la constitución de condiciones de vida dignas para
los residentes de la ciudad. No en vano, se calificaron a los humedales como
áreas protegidas, que integran un sistema que consiste en “el conjunto de
espacios con valores singulares para el patrimonio natural del Distrito
Capital, la Región o la Nación, cuya conservación resulta imprescindible para
el funcionamiento de los ecosistemas, la conservación de la biodiversidad y la
evolución de la cultura en el Distrito Capital, las cuales, en beneficio de todos
los habitantes, se reservan y se declaran dentro de cualquiera de las
categorías enumeradas en el presente Plan” (Art. 13).
30. Los humedales de Bogotá, que
integran un sistema de humedales en la zona de Cundinamarca y Boyacá,
constituyen sistemas ambientales especiales, que cumplen diversas funciones.
Sobre las funciones de los humedales (en general), el Instituto Humboldt, en
concepto rendido ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca[9] hizo las siguientes
precisiones:
“Los humedales
son lugares donde habitan especies de animales y de paltas que no se encuentran
en otros tipos de ambientas y que constituyen importantes recursos biológicos
de la nación por su utilidad actual o potencial, tanto de los organismos mismos
como de la información genética que poseen. Los humedales son ecosistemas de
alta productividad, usualmente con grandes fluctuaciones estacionales.... Una
función de los humedales aun no suficientemente evaluada es la retención de
oxido de carbono.  Esta función puede tener una importancia espacial dentro del
marco de la convención internacional de cambio climático... Para las sociedades
urbanas los humedales adquieren un valor como espacios de recreación en
contacto con la naturaleza, así como espacios de investigación científica y
educación ambiental.
Los humedales del
altiplano cundiboyacense y de la sabana de Bogotá en particular son
especialmente importantes como único hábitat de una serie de especies
endémicas, es decir que no se encuentran en ninguna otra parte del mundo. Estas
especies constituyen un patrimonio de los colombianos y del mundo, a su vez son
una responsabilidad de la nación en cuanto a su conservación a largo plazo.
Debido al avanzado grado de deterioro de los humedales muchas de estas especies
se encuentran a punto de desaparecer.
(...)
En términos
generales los humedales cumple una función importante de regulación de los
flujos hídricos mediante el llenado en épocas de creciente y liberación en
época de bajada, esta función representa un servicio ambiental directo a la
sociedad en cuanto a la regulación de inundaciones. Ligada a esta función, está
la retención de sedimentos, así como la recarga y descarga de acuíferos.
Algunos humedales actúan como retenedores de nutrientes en aguas bajas y
exportadores en aguas altas...”
31. La Defensoría del Pueblo remitió copio
de un certificado emitido por la Asociación Bogotana de Ornitología, de octubre
de 2001, en la que indica que entre los años 1998 y 2001 se observaron 33
especies de aves en el Humedal El Burro, de las cuales 6 corresponden a
especies migratorias (Contopus virens/sordidulus, Triga solitaria, Dendroica
fusca, Anas disors, Vireo sp y Coccyzus americanus) y una especie endémica
(Angelaius icterocephalus, comúnmente denominada Monjita).
32. En el documento Plan de Manejo
Ambiental del Humedal del Burro, preparado por Ecological and Enviroment inc,
en asocio con Hidromécánicas Ltda., para la EAAB entre diciembre de 1996 y
febrero de 1998, en relación con la función de amortiguación de las
inundaciones, se lee:
·
“El humedal El Burro,
está ubicado en un área de rápido desarrollo, al sur oeste de Bogotá. Aun
cuando existen pastos al este y áreas despobladas (con relleno) hacia el oeste,
el resto de la cuenca de captación está urbanizada y las presiones urbanas
están causando la paulatina disminución de las áreas despobladas. El humedal
está dividido por la Avenida Ciudad de Cali, con la mayoría del humedal
reposando al norte de la avenida.
·
El relleno ilegal, ha
reducido significativamente la capacidad de almacenamiento del humedal El
Burro.
·
El humedal está
dividido en dos partes por la Avenida Ciudad de Cali. Esta calle actúa como una
presa y almacena agua, aguas arriba de la calle, sirviendo para atenuar
inundaciones. De todas maneras, las tormentas con periodos de retorno mayores
de 20 años producen rebose en la Avenida y por lo tanto el efecto de atenuación
disminuye.
·
Las caudales con
períodos de retorno pequeños son atenuadas por el humedal El Burro. Por ejemplo
el caudal con periodo de retorno de 2 año se reduce en un 78%. El flujo pico
para tormentas más grandes (por ejemplo: para periodos de retorno de 50 a 100
años), no son reducidos por el humedal.
·
La porción del humedal
aguas debajo de la Avenida Ciudad de Cali tiene la capacidad de atenuar
solamente las pequeñas inundaciones”
33. Como se puede observar, el humedal de
El Burro cumple al menos tres funciones claras. De una parte, ser integrante de
la estructura ecológica principal de la ciudad y, en esta medida, elemento
decisivo para la construcción de una ciudad a escala humana. Sobre el
particular, la Corte toma en consideración lo acordado en la Declaración de
Estambul sobre los Asentamientos Humanos, adoptada en el marco del Programa de
las Naciones Unidas sobre Asentamientos Humanos –HABITAT-[10]:
“4. Para mejorar la calidad de vida en los
asentamientos humanos, debemos luchar contra el deterioro de condiciones que,
en la mayoría de los casos y sobre todo en los países en desarrollo, han
alcanzado dimensiones críticas. A tal fin, debemos encarar de manera amplia las
modalidades de producción y consumo insostenibles, sobre todo en los países
industrializados; los cambios demográficos insostenibles, incluidas la
estructura y la distribución de la población, prestando atención prioritaria a
la tendencia a una concentración excesiva de la población; las personas sin
hogar; el aumento de la pobreza; el desempleo; la exclusión social; la
inestabilidad de la familia; la insuficiencia de recursos; la falta de
infraestructura y servicios básicos; la ausencia de una planificación adecuada;
el aumento de la inseguridad y de la violencia; la degradación del medio
ambiente y el aumento de la vulnerabilidad ante los desastres.
(...)
10. Con objeto de conservar el medio
ambiente mundial y mejorar la calidad de vida en nuestros asentamientos
humanos, nos comprometemos a adoptar modalidades sostenibles de producción,
consumo, transporte y desarrollo de los asentamientos; a prevenir la contaminación;
a respetar la capacidad de carga de los ecosistemas y a velar por que se
preserven las oportunidades de las generaciones futuras. A ese respecto,
cooperaremos en un espíritu de solidaridad mundial para conservar, proteger y
restablecer la salud y la integridad del ecosistema de la Tierra. Como se ha
contribuido en mayor o menor grado a la degradación del medio ambiente mundial,
reafirmamos el principio de que los países tienen responsabilidades comunes
pero diferenciadas. Reconocemos también que debemos adoptar estas medidas de
forma compatible con el enfoque basado en el principio de precaución, que se
aplicará de manera generalizada según las capacidades de los países.
Promoveremos asimismo la creación de entornos salubres, en especial mediante un
abastecimiento adecuado de agua potable y la ordenación eficaz de los
desechos”.
Por su parte, en el
Programa Habitat, adoptado en la misma oportunidad, se acordó, entre los planes
de acción:
“139. A fin de fomentar un entorno
saludable que siga manteniendo viviendas adecuadas para todos y asentamientos
humanos sostenibles para la generación actual y las venideras, los gobiernos, a
los niveles apropiados, en colaboración con todas las partes interesadas,
deben:
a) promover la conservación y el uso
sostenible de la diversidad biológica urbana y periurbana, incluidos los
bosques, los hábitat locales y la diversidad de especies; la protección de la
diversidad biológica debería tenerse en cuenta en las actividades locales de
planificación del desarrollo sostenible;
b) proteger los recursos forestales
existentes y promover, donde sea posible, la forestación en torno a los
asentamientos humanos y en ellos, con objeto de satisfacer las necesidades
básicas relativas a la energía, la construcción, el ocio y la seguridad
alimentaria;
c) fomentar, cuando proceda, la creación de
cinturones verdes para la producción y el esparcimiento alrededor de las
aglomeraciones urbanas y rurales con objeto de proteger su medio ambiente y
contribuir al abastecimiento de productos alimentarios;
d) reducir considerablemente el deterioro
del medio marino causado por actividades terrestres, incluidos los residuos y
desagües municipales, industriales y agrícolas, que tienen efectos perniciosos
sobre las zonas productivas del medio marino y el litoral;
e) procurar que los niños tengan acceso a
la naturaleza de forma habitual por medio de juegos al aire libre y establecer
programas de enseñanza para ayudar a los niños a investigar el entorno de sus
comunidades, incluidos los ecosistemas naturales;
f) velar por que todas las partes
interesadas tengan oportunidades adecuadas de participación pública a todos los
niveles del proceso de adopción de decisiones relativas al medio ambiente.”
Así, la Corte
advierte que los humedales, así como los diversos ecosistemas existentes dentro
del perímetro urbano de los municipios colombianos, tiene una especial función
de lograr condiciones de vida dignas. Hacen parte del conjunto de variables que
definen como habitable un territorio.
34. En segunda
medida, se ha destacado la función del humedal El Burro, así como el resto de
humedales de la ciudad[11],
de contener una rica biodiversidad. Entre los elementos de dicha diversidad, la
Corte Constitucional no puede pasar por alto el hecho de que el Humedal El
Burro contiene especies endémicas. La posibilidad de su extinción, así como la
desaparición de ambientes naturales donde arriban especies migratorias, obliga
a una mayor protección del hábitat. Tratándose de ecosistemas donde existen
este tipo de especies únicas, el Estado colombiano y todos los residentes en el
territorio, asumen no el mero deber de protección, sino una fuerte obligación
de conservar y en este orden de ideas, se tornan en garantes de tales especies.
Extinción significa desaparición para siempre y, por lo mismo, es un atentado
grave, no sólo contra la humanidad, sino contra las generaciones futuras, no
adoptar medidas de protección de estas especies y su entorno natural. No sobra
recordar que, en sentencia C-519 de 1994, con ocasión del control de
constitucionalidad del Convenio de Diversidad Biológica, la Corte hizo un
extenso análisis sobre la obligación del Estado colombiano de proteger dicha
diversidad.
35. Finalmente,
subraya la Corte la función de los humedales, entre ellos El Burro, de control
de inundaciones. Dicha tarea los coloca en un ámbito que obliga a
consideraciones más allá de sus funciones ecológicas. Las inundaciones en el
territorio colombiano son reiteradas y producto, en parte, de desarrollos
urbanos no planeados. Es un hecho notorio que la ciudad de Bogotá se ve
sometida, de manera regular, a inundaciones que, de existir una debida
protección de las áreas destinadas a amortiguarlas, mitigarían sus efectos
sobre la población.
La Corte ha
subrayado cómo las personas víctimas de desastres naturales, junto a aquellas
víctimas de situaciones sociales extremas, constituyen el grupo de seres
humanos, en situación de debilidad manifiesta, que “los sufren en mayor medida,
por razón del desarraigo, destrucción de la base material que sustenta su
proyecto de vida, así como por la grave afectación del tejido social al cual
pertenecen”[12].
Por lo anterior, toda medida encaminada a prevenir la ocurrencia de este tipo
de fenómenos, altamente limitadores de las opciones reales de definir y
desarrollar un proyecto de vida, debe ser adoptada.
De acuerdo con los planos
anexos al Decreto 619 de 2000 (P.O.T. de Bogotá), el humedal El Burro se
encuentra localizado sobre el extremo oriental de la zona con amenaza media de
inundación de la ciudad. En este orden de ideas, la conservación del humedal El
Burro tendrá una incidencia directa sobre la capacidad del sistema hídrico de
regular sus crecidas. Sobre el particular, en el plan de manejo ambiental antes
mencionado, este es uno de los asuntos que recibe un tratamiento especial. En
efecto, en el capítulo destinado a la descripción del plan de manejo ambiental,
luego de proponerse una nueva definición de la ronda hidráulica y medidas de
recuperación y protección del humedal, así como de manejo del recurso hídrico,
en el informe se señala que:
“la conformación topográfica del humedal en
la parte alta tiene la capacidad de almacenar el volumen de agua de una
tormenta de retorno de 100 años. Sobre la parte baja con la conformación de la
berma se alcanzarán niveles que confirman el volumen de almacenamiento
requerido para amortiguar la misma tormenta, la cota máxima de almacenamiento
es la 41.17”.
Delimitación de
humedales.
36. En el punto
anterior, la Corte analizó las diversas funciones de los humedales y las
particularidades del humedal El Burro, para concluir que se trataba de un área
de especial importancia ecológica. La cuestión central en el presente proceso
guarda relación directa con la delimitación de los humedales. La Corte se ha
pronunciado tangencialmente sobre la materia, resultando necesario, establecer
criterios claros sobre la interpretación del derecho fundamental en cuestión,
lo que permitirá dilucidar si la posición de la EAAB es sostenible.
En el trasfondo del
debate se encuentran dos posiciones distintas: la de la demandante, que
considera que áreas de especial importancia ecológica -como el Humedal El
Burro-, se delimitan, de manera exclusiva, a partir de parámetros normativos.
Por su parte, la EAAB entiende que tales áreas deben delimitarse, de
conformidad con los parámetros normativos y, a la vez, teniendo presente
criterios técnicos.
La Corte considera
que en algunos aspectos puntuales, ambas partes tienen razón. Ello llevaría a
pensar que la Corte está avalando posiciones contradictorias. Sin embargo, como
pasa a verse, tal contradicción es aparente. La demandante tiene razón en el
sentido de que la delimitación ha de responder, de manera exclusiva, a los
parámetros normativos que definen cómo se va a delimitar un área de especial
importancia ecológica. Empero, equivoca los alcances de esta regla, pues asume
que cualquier parámetro normativo es válido. Este aspecto es tenido en cuenta,
en el fondo, por la EAAB, ya que la importancia ecológica es una decisión
precedida de estudios técnicos y, a la vez, el área que cumple dicha calidad
exige que el sistema jurídico contemple la utilización de criterios técnicos a
fin de que se establezca claramente cuál es el espacio físico que, dentro de
los parámetros normativos, efectivamente  cumple con la función ecológica de
importancia. Así, en esta materia, normativamente se establece qué áreas pueden
calificarse de importancia ecológica y la manera de delimitar dichas áreas.
Criterios técnicos, pues, son requeridos para (i) identificar áreas de
importancia ecológica, a fin de que el sistema jurídico los reconozca como
tales; (ii) analizar si determinada área cumple con las calidades que le
permiten ser definido como área de especial importancia ecológica; y, (iii)
para delimitar, de acuerdo con lo prescrito normativamente, el área.
Desde un punto de vista estrictamente
constitucional, únicamente serán válidos los criterios técnicos que permiten la
realización del derecho constitucional fundamental a la conservación de las
áreas de especial importancia ecológica. Tales criterios técnicos incluyen
aquellos que permiten identificar el área teniendo en cuenta las funciones
ecológicas que se protegen. De ahí que si normativamente se han seleccionado
varios criterios o existe duda sobre cuál criterio se ha definido para
delimitar un área, el principio de supremacía constitucional y el principio
hermenéutico de interpretación conforme a la Constitución, obliga a seleccionar
aquel criterio técnico que, de manera óptima conduzca a la conservación del
área protegida.
37. Como se expuso en el fundamento 24 de
esta sentencia, la tutela será un mecanismo de protección judicial temporal
contra la interpretación de la administración, si ésta es irrazonable y la que
propone el demandante es la única admisible ante el texto constitucional.
37.1 De acuerdo con la demandante, el ámbito
normativo está definido por los artículo 10 y 17 del Acuerdo 26 de 1996, los
cuales establecen como único criterio técnico válido para efectuar la
delimitación del humedal, la aerofotografía tomada el 31 de diciembre de 1996.
La interpretación legal ha de partir de la comprensión del sentido literal. No
es el único método de interpretación, pero si debe ser el punto de partida para
cualquier ejercicio hermenéutico. En el numeral 3 de esta sentencia, se
transcribieron las normas que la demandante considera pertinentes para fijar
las condiciones bajo las cuales se delimitan los humedales de la zona
occidental de la ciudad de Bogotá.
De conformidad con el parágrafo del
artículo 10 del Acuerdo 26 de 1996, la aerofotografía que se tomaría el 31 de
diciembre de 1996 tenía por función establecer los asentamientos humanos
afectados por la ronda hidráulica y la zona de manejo y preservación ambiental.
Tales asentamientos humanos serían retirados una vez la administración hubiera
garantizado su reubicación. Es decir, la disposición en ningún momento
estableció que la aerofotografía fuera un instrumento para definir la ronda
hidráulica.
Con todo, podría sostenerse que en la
medida en que el texto legal dispone que la aerofotografía sirve para
identificar los predios afectados, necesariamente debe considerarse como un
criterio técnico de delimitación. Sin embargo, dicha necesariedad no se deriva
del texto, pues bien pueden utilizarse otros instrumentos técnicos al terreno
y, a partir de su delimitación, la aerofotografía establecerá los asentamientos
humanos afectados por ella.
Similares consideraciones se desprenden del
artículo 17 del mismo acuerdo, pues se limita a señalar que la aerofotografía
servirá para verificar la existencia de lotes y asentamientos humanos en la
zona reglamentada por el Acuerdo. En ningún momento alude a la utilización de
la misma como criterio técnico para delimitar la ronda hidráulica.
37.2 El siguiente argumento expuesto por la
demandante tiene que ver con el lugar desde el cual se inicia la medición para
efectos de delimitar el humedal. En su concepto, el artículo 10 del Acuerdo 26
de 1996 impone la obligación de medir a partir del “espejo de agua”. El
artículo en cuestión en ningún momento alude a la expresión “espejo” de agua,
sino que menciona cuerpo de agua. ¿Se pregunta la Corte si son equivalentes las
expresiones espejo y cuerpo de agua? La Corte considera que no, por varias
razones.
a) De acuerdo a lo expuesto por la
demandante, la expresión espejo de agua alude al sitio a partir del cual es
visible el agua en el humedal. Los humedales, como se ha expuesto, cumplen una
función de control de inundaciones, razón por la cual su “espejo” de agua
variará de acuerdo con los niveles hídricos del sistema del cual forman parte.
Así, es posible que al momento de tomarse la aerofotografía el “espejo de agua”
correspondiera al máximo o al mínimo de capacidad de retención de agua por
parte del humedal. Esto implica que la aerofotografía únicamente reflejara lo
que ocurría en un momento histórico determinado y no la realidad del tamaño del
humedal.
La expresión borde de agua únicamente puede
interpretarse en armonía con la Constitución y, tal como se ha expuesto en esta
sentencia, debe entenderse de manera tal que garantice el cumplimiento de la
función natural del ecosistema protegido. Si el ecosistema en cuestión está
sometido a variaciones naturales en el nivel de las aguas, la norma debe
entenderse que tiene en cuenta dichas variaciones. De lo contrario, estaría
desprotegiendo el ecosistema (por defecto) o abusando de la posición de
garante.
b) Se podría oponer, como en algún momento
lo hace la demandante, que la expresión espejo de agua es la única admisible,
pues de lo contrario se afectarían los derechos de los vecinos del humedal, y
se tomaría por ronda áreas de su predio que fueron descubiertas por el humedal.
El anterior cuestionamiento guarda directa
relación con un problema que ha sido ampliamente documentado en el presente
proceso: los rellenos de los humedales. De acuerdo con la interpretación de la
demandante y los jueces, los rellenos, que ocurrieron sin que la administración
adoptara medidas al respecto, no pueden tener efectos negativos sobre la
propiedad de los vecinos del humedal y, por lo tanto, suponen una accesión a
favor de éstos.
Los rellenos de los humedales constituyen
actos destructivos del medio ambiente y desconocedores de la obligación de
todos los asociados de proteger las zonas de especial importancia ecológica.
Las inmensas áreas de humedales que existían en la sabana de Bogotá fueron
objeto de desecamiento o rellenos, que los han llevado a una virtual extinción.
La accesión únicamente constituye un modo de adquirir dominio cuando ocurre por
causas naturales. Cualquier retiro de las aguas por acción del hombre no modifica
el estatus jurídico de las aguas y tampoco implica un incremento de la
propiedad del vecino del humedal. Tal es el mandato que se desprende de la
Constitución y la ley.
En efecto, el Código Civil únicamente
regula la accesión del suelo como consecuencia del “lento e imperceptible
retiro de las aguas”, no lo relacionado con las modificaciones artificiales del
nivel o cauce de las aguas. El Decreto 2811 de 1974 Código de Recursos
Naturales, dispone que “sin permiso, no se podrán alterar los cauces,” (art.
132). Finalmente el Decreto 1541 de 1978 –reglamentario del Decreto 2811 de
1974-, dispone en su artículo 14 que “Tratándose de terrenos de propiedad
privada situados en las riberas de ríos, arroyos o lagos, en los cuales no se
ha delimitado la zona a que se refiere el artículo anterior, cuando por mermas,
desviación o desecamiento de las aguas, ocurridos por causas naturales,
quedan permanentemente al descubierto todo o parte de sus cauces o lechos, los
suelos que los forman no accederán a los predios ribereños sino que se tendrán
como parte de la zona o franja a que alude el Artículo 83, letra d, del Decreto
2811 de 1974, que podrá tener hasta treinta (30) metros de ancho”.
En el plano constitucional debe observarse
que únicamente está protegida la titularidad del dominio adquirido conforme a
las leyes civiles (C.P. art. 58) y que no se haya adquirido “mediante
enriquecimiento ilícito, en perjuicio del Tesoro Público o con grave deterioro
de la moral social” (C.P. art. 34). Todo ello demuestra la ausencia de
protección de los acrecentamientos de la propiedad derivados de actos
destructivos de los ecosistemas, como los rellenos de los humedales.
En la medida que el “espejo de agua” es
lugar que actualmente ocupa la zona permanentemente inundada del humedal, que
se ha visto sometido a inclementes rellenos, la equiparación de espejo de agua
y borde de agua, resulta inadmisible.
c) Finalmente existen argumentos normativos
que obligan a desechar el argumento de la demandante. El artículo 83 del Código
de Recursos Naturales (Dec. 2811 de 1974) dispone que son bienes inalienables e
imprescriptibles del Estado, “una faja paralela a la línea de mareas máximas o
a la de cauce permanente de ríos y lagos, hasta de treinta metros de ancho”.
La disposición alude a dos situaciones
distintas, dependiendo del régimen de inundaciones al cual están sometidos los
ríos o lagos. De una parte, si es un nivel permanente, la medición de la faja
será a partir de dicho nivel. Por otra, si se trata de una zona sometida a
variaciones en el nivel, será la “marea máxima”. Prima facie, esta es la
interpretación del texto legal que resulta compatible con la obligación de
proteger la función ecológica del área de especial importancia ecológica. Ya se
ha establecido que los humedales tienen por función contribuir a la nivelación
o control de inundaciones. Por lo mismo, se le deberá aplicar lo relativo a las
mareas máximas, a fin de que puedan cumplir con dicha función. La
interpretación de la demandante, por el contrario, impide que el humedal cumpla
con dicha función, razón por la cual no se aviene a la Constitución.
37.3 La EAAB ha alegado que la medición se
hizo con criterios técnicos, que permitieron determinar cuál era la marea
máxima (inundación) con un retorno de 100 años. Es decir, se estableció un
límite en el cual el humedal era capaz de contener y regular una creciente de
dicha naturaleza. No se trata de una interpretación irrazonable del
ordenamiento vigente, sino uno que prima facie, respeta los parámetros
constitucionales.
En suma, no observa la Corte Constitucional
que la interpretación que hiciera la administración de las normas vigentes
fuera irrazonable y que la única interpretación admisible –frente a la
Constitución- era la propuesta por la demandante. Por lo tanto, por este
aspecto, la tutela se declarará improcedente.
Violación del
derecho a la igualdad y del debido proceso.
38. La demandante alega que se presentó
violación del derecho a la igualdad, en la medida en que la delimitación
realizada en 1999 condujo a la desafectación de ciertos inmuebles ribereños del
humedal. El cargo de la demandante apunta, no a la discusión de la idoneidad
del estudio técnico, sino a que dicho estudio técnico se realizó violando las
normas vigentes, según se analizó en los fundamentos 36 y 37. Por lo tanto,
este cargo debe desecharse por apoyarse en alegatos que al juez de tutela no le
compete estudiar.
Con todo, podría sostenerse que, con
independencia del alegato de la demandante, en virtud del principio iura
notiv curia, el juez de tutela está en la obligación de entrar a estudiar
si existió, por otras razones, violación del derecho en cuestión.
39. Frente a la violación de la igualdad es
posible predicar dos situaciones. La primera, que se hubieran aplicado de
manera discriminatoria los resultados del estudio técnico. La segunda, que el
estudio técnico no fuera realizado conforme a las reglas y principios que guían
estos estudios. En ambos casos, el juez de tutela, frente a un proceso iniciado
como mecanismo transitorio, debe declarar la improcedencia de la acción, pues
la solución de estos asuntos supondrían la invasión de la competencia funcional
de los jueces ordinarios, ya que al resolverse se estaría otorgando una
protección idéntica o superior a la que se lograría en dicha sede.
Tampoco encuentra la Corte que la eventual
afectación del patrimonio de la demandante genere un perjuicio de tal identidad
que obligue a una intervención más profunda y activa del juez de tutela.
40. Los jueces de instancia consideran que
no pueden entrar a analizar si existió violación de la igualdad, pero
identifican una violación del debido proceso, en la medida en que la EAAB no
puso en conocimiento de la demandante el estudio técnico, a efectos de poder
controvertir sus resultados.
Sobre este punto la Corte hace las
siguientes consideraciones. De una parte, que para enfrentar violaciones del
debido proceso los asociados cuentan con otros medios de defensa judicial, en
los cuales, precisamente, se debaten estos asuntos. Por otra parte, no toda
decisión administrativa está sujeta a un procedimiento previo de contradicción.
En este proceso no se ha discutido si la decisión de la EAAB relativa a la
demarcación corresponde a decisiones unilaterales de la administración.
Finalmente, advierte la Corte que al
momento de adquirir la demandante el bien (noviembre de 1999), la EAAB ya había
delimitado el humedal. Por lo tanto, no podía informársele a la demandante la
delimitación, pues al momento de hacerlo, ella no era una posible afectada. Respecto
de los otros ribereños, ellos no son parte del presente proceso de tutela.
Perjuicio
irremediable.
41. La demandante sostiene que el
perjuicio irremediable que pretende evitar es la imposibilidad de disfrutar de
ciertos bienes que hacen parte de su patrimonio. Es decir, la demandante alega
la necesidad de protección, por vía de tutela, de meros intereses patrimoniales
y comerciales. La afectación de tales intereses, salvo que exista amenaza
cierta contra el mínimo vital, no constituye un perjuicio irremediable, pues su
defensa no es impostergable. En efecto, los conceptos de daño emergente y lucro
cesante permiten recuperar cualquier afectación de los intereses patrimoniales
y comerciales. Estos asuntos no se debaten en sede de tutela. Por lo tanto, por
este aspecto, tampoco era procedente la tutela.
III.
DECISION
En
mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.- REVOCAR las sentencias del Juez 74 Penal
Municipal de Bogotá del 11 de enero de 2002 y del Juez Tercero Penal del
Circuito de Bogotá en providencia del 4 de marzo de 2002 y en su lugar denegar,
por las razones expuestas en esta sentencia, las pretensiones de Gladys Rubiela
Sosa Beltrán.
Segundo.- Por Secretaría, líbrese la comunicación de
que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado Ponente
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General
[1] Sentencia SU-544 de 2001.
[2] Sentencia SU-544 de 2001.
[3] Sentencia SU-544 de 2001.
[4] Sentencia SU-1122 de 2001.
[5] Sentencia T-553 de 1997.
[6] Sentencia T-801 de 1998.
[7] Sentencias C-431 de 2000 y C-671 de 2001.
[8] En sentencia del veinte (20) de septiembre de dos mil uno
(2001), la Subsección B de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso
Administrativo, en el proceso 25000-23-25-000-2000-0254-01 (AP), sostuvo que “Por sus características únicas los
humedales prestan servicios hidrológicos y ecológicos invaluables pues son uno
de los ecosistemas más productivos del mundo. Amén de su gran valor estético y
paisajístico, tienen repercusiones mundiales sobre la pesca pues dos tercios de
ésta dependen de su buen estado. Mantienen, además, el nivel freático que es un
elemento indispensable para el adecuado desarrollo de la agricultura, la
producción de madera, el almacenamiento de aguas, la regulación de inundaciones
y la reducción de riesgos naturales. Los humedales estabilizan también las
fajas costeras, purifican las aguas para consumo y protegen los torrentes
litorales; de igual manera, constituyen un elemento esencial para la
supervivencia de numerosas especies de fauna y flora, varias de ellas en peligro
de extinción.”
[9] Expediente 981114.
[10] La Asamblea General de las Naciones Unidas
aprobaron el 9 de junio de 2001, una resolución sobre las ciudades y el nuevo
milenio, que recoge los lineamientos dictados en la Declaración de Estambul.
Documento Naciones Unidas A/RES/S-25/2
[11] La Corte toma nota de que el humedal El
Burro, aunque tiene características particulares, integra un sistema ambiental
mayor.
[12] Sentencia T-958 de 2001.