C-373-04
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-373/04
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Disposiciones del Plan
Nacional de Desarrollo 2003-2006
ENTIDAD NACIONAL DE PLANEACION-Diseño y organización de
sistemas de evaluación de gestión y resultado de la administración relacionado
con políticas y proyectos de inversión
ORGANISMO DEPARTAMENTAL DE
PLANEACION DE PLANES Y PROGRAMAS DE DESARROLLO E INVERSION DE DEPARTAMENTO Y
MUNICIPIO-Evaluación
de gestión y resultados y participación en preparación de presupuestos
LEY ORGANICA DEL PLAN DE
DESARROLLO-Finalidad
DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO
NACIONAL DE ESTADISTICA EN MATERIA DE PLANES DE DESARROLLO-Apoyo técnico y administrativo/DEPARTAMENTO
NACIONAL DE PLANEACION EN MATERIA DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Apoyo
técnico y administrativo
DEPARTAMENTO NACIONAL DE
PLANEACION-Sistemas
de evaluación de gestión y resultados de la administración en lo relacionado
con políticas y proyectos de inversión
PLAN NACIONAL DE DESARROLLO
2003-2006-Evaluación
PLAN NACIONAL DE DESARROLLO
2003-2006-Nominación
de dos miembros del Congreso para seguimiento, evaluación y presentación de
informe semestral de resultados
DEPARTAMENTO NACIONAL DE
PLANEACION-Sistemas
de evaluación de gestión y de resultados de la administración en lo relacionado
con políticas y proyectos de inversión y no al Plan de Desarrollo
PLAN NACIONAL DE DESARROLLO
2003-2006-Participación
del Congreso en la evaluación
DEPARTAMENTO NACIONAL DE
PLANEACION EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Apoyo técnico y administrativo
PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Participación del Congreso en
seguimiento y evaluación a través de miembros de comisiones económicas para
presentar informe de resultados
CONTROL POLITICO DEL CONGRESO
DE LA REPUBLICA EN LA LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Seguimiento y evaluación
CONTROL POLITICO DEL CONGRESO
DE LA REPUBLICA SOBRE EL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Miembros designados para
seguimiento y evaluación se distinguen de autoridades administrativas en
materias señaladas por ley orgánica
Dado que la intervención que pueda darse
por parte del Congreso  de la  República en el seguimiento y evaluación del
plan de desarrollo se enmarca exclusivamente dentro del ejercicio del control
político que le asigna la Constitución, las expresiones “parte del” contenidas
en el artículo 11 de la Ley 812 de 2003  deben ser declaradas inexequibles por
cuanto éstas pueden llegar a entenderse en el sentido de que los miembros de
las comisiones económicas del Congreso designados por dichas Corporaciones para
hacer seguimiento y evaluación del plan forman parte de las autoridades
administrativas a las que la Ley orgánica del plan de desarrollo les atribuye
competencias respecto del diseño y la organización de los sistemas de evaluación de
gestión y de resultados de la administración, tanto en lo relacionado con
políticas como con proyectos de inversión (art. 29), así como en materia de
apoyo técnico y administrativo respecto del Plan nacional de desarrollo y los
planes de las entidades territoriales (art. 49). Siendo competencias - las del
Congreso en materia de control político y las de las autoridades
administrativas en las materias señaladas por los artículos 29 y 49 de la ley
orgánica del plan de desarrollo- con un contenido claramente diferente, ninguna
duda debe haber sobre el alcance de cada una de ellas.
Referencia:
expediente D-4840
Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 6 y 11
(parciales) de la Ley 812 de 2003 “por la cual se aprueba el Plan Nacional
de Desarrollo 2003-2006, hacia un Estado Comunitario”.
Actores: Claudia Blum de
Barberi
Rafael Pardo Rueda
Andrés González Díaz
Magistrado Ponente:
Dr. ALVARO TAFUR GALVIS
Bogotá D. C., veintisiete (27)
de abril de dos mil cuatro (2004).
La Sala Plena de la Corte
Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los
requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la
siguiente
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, los
ciudadanos Claudia Blum de Barberi, Rafael Pardo Rueda y Andrés González Díaz
presentaron demanda contra los artículos 6º y 11 (parciales) de la Ley 812 de
2003 “por la cual se aprueba el Plan Nacional de Desarrollo 2003-2006, hacia
un Estado Comunitario”.
Mediante auto del 11 de
septiembre de 2003, el Magistrado Sustanciador admitió la demanda y dispuso
correr traslado de la misma al Procurador General de la Nación para que
rindiera el concepto de rigor, ordenó fijar en lista las normas acusadas para
asegurar la intervención ciudadana y comunicar la iniciación del proceso al
señor Presidente de la República, y al Presidente del Congreso de la República,
así como también a los Ministros del Interior y de Justicia y de Hacienda y
Crédito Público, a fin de que, de estimarlo oportuno, conceptuaran sobre la
constitucionalidad de las normas acusadas.
Así mismo ordenó invitar a la
Academia Colombiana de Jurisprudencia y al Instituto Colombiano de Derecho
Tributario con el mismo fin.
En el mismo auto ordenó oficiar
a los Secretarios Generales del Senado de la República y Cámara de
Representantes con el fin de que enviaran a la Corte con destino al presente
proceso, copia auténtica del expediente completo que contiene el trámite del
proyecto que se convirtió en Ley 812 de 2003 y los ejemplares de las Gacetas
del Congreso en los que se publicó el proyecto presentado por el Gobierno y su
exposición de motivos, así como las ponencias para primer y segundo debate en
Senado y Cámara y los respectivos textos definitivos. Igualmente solicitó
certificar sobre el quórum deliberatorio y decisorio con los que fue discutida
y aprobada la Ley 812 de 2003.
Cumplidos los trámites ya
relacionados, propios de esta clase de procesos, y previo el concepto del
Procurador General de la Nación, procede la Corte a decidir sobre la demanda de
la referencia.
II.      NORMAS DEMANDADAS
A continuación se transcribe el texto de
las normas demandadas de conformidad con su publicación en el Diario Oficial
No. 45.321 del 27 de
junio de 2003.  Se subraya lo demandado.
“LEY 812 DE 2003”
(junio 26)
por la cual se aprueba el Plan Nacional de
Desarrollo 2003-2006, hacia un Estado comunitario.
El Congreso de Colombia
DECRETA:
(…)
Artículo 6º. Proyectos de inversión
regional. Los recursos establecidos en el rubro “Inversiones Regionales por
Sectorizar” del cuadro que se presenta en el anterior artículo, se distribuirán
por departamentos de la siguiente manera:
DISTRIBUCION CON CRITERIOS DE EQUIDAD
Miles de millones de pesos 2002
Departamento
Valores
Amazonas
18.876
Antioquia
59.888
Arauca
23.221
Atlántico
36.414
Bogotá
70.457
Bolívar
35.413
Boyacá
30.400
Caldas
27.812
Caquetá
25.225
Casanare
21.748
Cauca
30.757
Cesar
27.594
Chocó
25.495
Córdoba
32.725
Cundinamarca
36.889
Guainía
23.720
Guajira
26.139
Guaviare
27.378
Huila
26.256
Magdalena
29.911
Meta
25.897
Nariño
33.627
Norte de Santander
30.851
Putumayo
23.561
Quindío
22.760
Risaralda
25.917
San Andrés y Providencia
16.391
Santander
31.953
Sucre
29.221
Tolima
28.943
Valle del Cauca
48.094
Vaupés
21.400
Vichada
25.068
TOTAL COLOMBIA
Teniendo en cuenta la anterior
distribución de recursos por departamentos, la Nación, directa o
indirectamente, adelantará proyectos de inversión conforme a los siguientes
criterios:
1. Mínimo setenta y cinco por ciento (75%)
de los recursos en vías, aguas potables-saneamientos básicos y distritos de
riego. Los dos (2) primeros serán de obligatoria inclusión.
2. Hasta veinticinco por ciento (25%) de
los recursos podrán ser invertidos en otros sectores de acuerdo con las
prioridades regionales.
3. En ningún caso los sectores priorizados
para un departamento podrán ser superiores a cuatro (4).
4. La definición de los proyectos
específicos será el resultado de un proceso de concurrencia de los Gobiernos
nacional, departamental y de Bogotá y del Congreso Nacional, con la
participación de delegados de los Alcaldes, previa la realización de audiencias
públicas consultivas. Dicha definición se hará en conformidad con la presente
Ley y deberá concretarse con anterioridad a la presentación de la Ley General
de Presupuesto para la vigencia 2004.
(…)
CAPITULO IV
Mecanismos para la
ejecución del Plan
SECCION UNO
Disposiciones de carácter
general
Artículo 11. Evaluación del Plan de
Desarrollo. Para fortalecer la gestión pública orientada al logro de los
resultados del Plan de Desarrollo, el Gobierno Nacional, en el marco del
Sistema Nacional de Evaluación, reglamentará los esquemas de seguimiento,
evaluación, incentivos y difusión de resultados, que garanticen la eficiencia,
eficacia y transparencia en la asignación de recursos. En todo caso el
Congreso de la República, a través de las Comisiones Económicas, nombrará dos
(2) miembros de cada una de ellas que harán parte del seguimiento y la
evaluación del Plan, y presentarán a cada una de las Cámaras un informe
semestral de sus resultados. Así mismo, concertarán con el Gobierno Nacional la
inclusión de las inversiones contenidas en el rubro de “inversiones regionales
por sectorizar” de que trata el artículo 6º de la presente ley, que puedan
ejecutarse en el Presupuesto de la vigencia 2003.
(...)
III.
LA DEMANDA
Los demandantes, afirman que las
disposiciones acusadas vulneran los artículos 154, 157, 339, 341, 342, 343,
344, 345 y 346 de la Constitución Política.
3.1 Los actores
afirman que se vulnera el artículo 157 constitucional que establece los
requisitos que debe cumplir un proyecto para convertirse en Ley de la
República, pues las expresiones “y del Congreso Nacional” contenida en
el artículo 6° de la ley 812 de 2003 y “Así mismo, concertarán con el
Gobierno Nacional la inclusión de las inversiones contenidas en el rubro de
“inversiones regionales por sectorizar” de que trata el artículo 6º de la
presente ley, que puedan ejecutarse en el Presupuesto de la vigencia 2003”
no cumplieron con los respectivos debates en las Comisiones y en las Plenarias
de las dos Cámaras, vulnerando en esa misma forma el artículo 147 de la Ley 5ª
de 1992 (Reglamento del Congreso).
Afirman
que estas expresiones:  “... no fueron previstas por el texto original
presentado por el Gobierno ante el Congreso de la República, ni introducidas ni
discutidas durante el primer debate en las Comisiones Conjuntas de Senado y
Cámara, de manera que no se surtieron todos los debates que requieren la
Constitución y la Ley para la aprobación de un proyecto de ley...”.   Al
respecto citan apartes de las sentencias C-543/98 y C-760/01.
En ese
sentido precisan que en la aprobación del artículo 6º acusado de la Ley 812 de
2003, todos los debates y discusiones giraron en torno al tema del plan de
presupuesto de inversiones, objeto del proyecto de ley del que se ocupaban las
Cámaras, pero es claro que la intervención de los miembros del Congreso en la
etapa de definición de gasto de recursos de inversión no fue discutida, ni
prevista, durante el primer debate en las Comisiones Conjuntas, de forma tal
que:  “...la participación de miembros del Legislativo en el proceso de
concurrencia con el Gobierno que se desarrollaría previa la realización de
audiencias públicas, con posterioridad a la aprobación del Plan de Desarrollo,
no fue discutida ni debatida en el ámbito de las comisiones económicas Terceras
y Cuartas del Senado y Cámara, de manera que no se surtió los cuatro debates
que la Constitución exige...”.
Frente a
la inclusión del aparte acusado del artículo 11 de la Ley 812 de 2003 estiman
que la frase fue introducida por los ponentes en el pliego de
modificaciones adjunto a la ponencia para segundo debate sin que se hubiese
dado alguna explicación sobre su inclusión, máxime si se tiene en cuenta que
con esa enmienda se modifica el sentido, alcance y sentido de la norma y en
consecuencia el tema del que ésta se ocupa.
3.2 Aducen que el artículo 6° acusado
vulnera igualmente los artículos 154 y 346 constitucionales que prevén la
iniciativa exclusiva del Gobierno en la presentación de proyectos relativos al
Presupuesto General de la Nación o de las leyes que fijen gastos de
administración, en la medida que no existe discrecionalidad del Gobierno para
tener en cuenta o no en los resultados del proceso de concurrencia, sino una
obligación de aceptarlos y tendría por ende que incorporarlos en el proyecto de
presupuesto que presente al Congreso, propósito que se percibe cuando la Ley
812 de 2003 dispone que los proyectos de inversión deberán realizarse con
anterioridad a la presentación del proyecto de presupuesto para la vigencia de
2004, medida que significa el menoscabo de la autonomía del Gobierno de poder
ejercer su facultad de iniciativa legislativa, situación no prevista en el
actual ordenamiento constitucional.
3.3. Los actores tampoco encuentran
sustento constitucional a la previsión contenida en el artículo 11 acusado,
relativa a la participación del Congreso en la evaluación del Plan de desarrollo.
Consideran que  en el artículo 11  de la Ley 812 de 2003 se crea una nueva
instancia en esta materia en cabeza de unos cuantos Congresistas que le permite
al Legislativo participar en el seguimiento permanente de una gestión de la
Rama Ejecutiva, generando interferencia de una rama con respecto a la otra que
va más allá de las atribuciones constitucionales que le son propias,
desconociéndose así lo dispuesto en los artículos 343 y  344 superiores así
como  la Ley Orgánica del Plan en relación con el órgano competente para
cumplir la función de evaluación.
3.4. De otra parte consideran que al
permitirse a los Congresistas concertar con el Gobierno proyectos de inversión
regional para la vigencia de 2003 se vulnera igualmente el artículo 342
superior en relación con la aprobación y ejecución del Plan, pues no es posible
atribuir unas facultades al Congreso que no se encuentran previstas en la Ley
Orgánica de Presupuesto. Aducen que con ello se vulneran así mismo  los
artículos 345 y 346 constitucionales, pues  se desconoce el principio de
legalidad allí previsto.
Concluyen que:  “...si bien se ha
aceptado jurisprudencialmente que los Congresistas puedan interceder por
proyectos de orden regional para defender su inclusión en las leyes de
presupuesto y podría suceder entonces también en las de Plan de Desarrollo,
este tipo de defensa debe realizarse durante los debates legislativos de los
proyectos de ley, para ser incluidos si el Gobierno así lo avala, y para que
esos rubros sean conocidos por todos los Congresistas y sean debatidos a la luz
del interés nacional, la equidad regional y la priorización debida.  No resulta
aceptable, ni jurídicamente viable que puedan los Congresistas defender sus
proyectos en concertaciones directas con el Gobierno, que se surtan debates por
fuera de los debates legislativos, y mucho menos para definir la inversión de
rubros ya aprobados previamente en la ley...”.
IV.    INTERVENCIONES
1. Ministerio de
Hacienda y Crédito Público
El Ministerio de Hacienda y Crédito
Publico interviene en el presente proceso a través de apoderado judicial y
solicita que se declare la constitucionalidad de las disposiciones acusadas, a
partir de las consideraciones que enseguida se sintetizan.
El interviniente
recuerda que en la Constitución Política de 1991 el trámite legislativo fue
flexibilizado radicalmente en comparación al que establecía la Constitución de
1986, por esa razón la disposición contenida en el numeral 2º del artículo 157
superior no debe ser entendida como la necesidad de que los textos sean
exactamente los mismos durante los cuatro debates, para el presente caso al
haber sido debatido el texto del proyecto por las Comisiones Económicas de
Senado y Cámara en sesión conjunta, sino que se requiere la existencia de una
unidad temática objeto de discusión o aprobación, de forma tal que relativizar
la unidad temática de la discusión a un tema específico, sería desconocer las
modificaciones, adiciones o supresiones que pueden ser propuestos por los
Congresistas dentro del trámite legislativo de un proyecto de ley. Al respecto
cita apartes de las sentencias C-222/97, C-702/99, C-922/00, y C-1488/00.
Afirma que no es
cierto que la enmienda incluida en el texto del artículo 11 parcialmente
acusado modifique el sentido, alcance y contenido de esa disposición, pues
aparte de tratar un tema que ha sido discutido ampliamente durante el debate en
las Comisiones Económicas en sesiones conjuntas, este mecanismo reitera la
inmediata ejecución del Plan Nacional de Desarrollo bajo una participación
democrática, es decir, bajo la representación que el Congreso hace de la
comunidad en general, lo que garantiza la eficiencia, eficacia y transparencia
en la asignación de dichos recursos y su ejecución.
De otra parte señala
que: “... si el Plan Nacional de Desarrollo establece mecanismos de
ejecución y seguimiento en los cuales participa, entre otros, el Congreso de la
República, lo que está haciendo es reconocer la necesaria participación
democrática que debe existir en los procesos de elaboración, ejecución,
seguimiento y evaluación de los planes de desarrollo, sin romper la unidad de
materia de la Ley del Plan...”.
Señala que el
principio de participación democrática no se vulnera ni rompe con las
disposiciones acusadas dado que los mecanismos en ellas previstos son idóneos
para poner en marcha sus disposiciones con respeto a la participación
democrática y por ende tampoco modifican ni violan la Ley Orgánica del Plan de
Desarrollo sino por el contrario fortalecen su régimen de seguimiento y
evaluación.   Al respecto cita apartes de las sentencias C-737/01 y C-191/96.
Considera así mismo que la participación
democrática que tiene que imperar dentro del Plan Nacional de Desarrollo se
refuerza y consolida si se permite que el Congreso de la República participe en
la ejecución, seguimiento y evaluación del mismo, toda vez que es el máximo
organismo de representación popular y por tanto aparte de sus funciones
legislativas y de control político le compete velar por los intereses y el bienestar
de las comunidades que representa.
Aclara que el mismo Plan Nacional de
Desarrollo establece el marco dentro del que debe participar el Legislativo en
la definición de proyectos, de modo que su intervención no puede estar
determinada por sus propios intereses, sino encaminada a dar cumplimiento a las
normas establecidas para esos efectos.
Considera
que los recursos a que alude el artículo 6º acusado tienen una destinación
concreta y un alto control político y social en su determinación, debido a que se
deben realizar audiencias públicas consultivas como paso previo para la
concertación entre el Gobierno Nacional, los Gobiernos Territoriales y el
Congreso. Al respecto cita un aparte de la sentencia C-1168 de 2001.
Señala que el principio de legalidad del
gasto público tiene dos momentos, a saber, i) la autorización del gasto
mediante el máximo instrumento de planeación del Gobierno en su periodo
presidencial y ii) la inclusión en la Ley Anual del Presupuesto mediante la que
se autoriza ese gasto.
En ese sentido precisa que para la
ejecución de los programas y proyectos a los que se refiera el aparte final del
artículo 11 acusado se deben respetar los principios de legalidad y gasto
público, respetándose de esa forma el mandato constitucional contenido en el
inciso final del artículo 113 superior,
2. Departamento Nacional de Planeación
El Departamento Nacional de Planeación,
actuando mediante apoderado judicial interviene en el presente proceso y
solicita a la Corte que declare la exequibilidad de  los apartes acusados de
los artículos 6º y 11 de la Ley 812 de 2003 a partir de  los argumentos que se
resumen a continuación.
El interviniente
recuerda que el Congreso puede realizar modificaciones en cualquier momento del
trámite legislativo a los proyectos de ley. Precisa así mismo  que:  “...
los artículos 157 y 160 de la Constitución en modo alguno resultan violados,
como equivocadamente lo alegan los demandantes, por la sencilla razón de que
esas normas no son aplicables al trámite de la Ley del Plan, puesto que el
trámite de dicha ley se encuentra regulado en forma especial por los artículos
341 y 342 de la Constitución y se desarrolló en la Ley 152 de 1994...”.
Señala que la
Constitución le asigna  al Congreso la competencia de aprobar la ley contentiva
del Plan Nacional de Inversiones lo que constituye una etapa diferenciable
dentro del proceso de planeación económica, respecto del proceso de
programación, aprobación y ejecución del gasto.
En esa
medida aduce que las normas acusadas no establecen inflexibilidades de ningún
tipo frente a la aprobación del gasto, sino que simplemente señalan de una
parte la distribución departamental de los recursos a través de la
“Regionalización Provisional e Indicativa” del Plan Plurianual de Inversiones
establecida en el artículo 6° de la Ley 812 de 2003, acompañado de los
criterios para adelantar los respectivos proyectos de inversión, y de otra, un
mecanismo de concertación entre el Gobierno y el Congreso para la inclusión de
las inversiones contenidas en el rubro “inversiones regionales por sectorizar”.
Destaca que el contenido de las
disposiciones acusadas no permite inferir que ellas autoricen el desvío de
recursos a favor de particulares, ni que sean partidas de libre disposición por
parte de los Congresistas. Aclara que tratándose de recursos del Plan
Plurianual de Inversiones  estos se encuentran sujetos al principio de
legalidad del gasto, y por ello no son de libre disposición de los
Congresistas. Cita como sustento de sus aseveraciones un aparte de la sentencia
C-1168 de 2001.
Considera que si bien
las normas acusadas prevén la participación del Congreso de la República en la
definición de los proyectos específicos objeto de financiamiento e igualmente
establecen la posibilidad por parte del Legislativo de concertar con el
Gobierno Nacional la inclusión de algunos de ellos en el presupuesto de la
vigencia 2003, esa circunstancia no implica el otorgamiento de auxilios a favor
de los parlamentarios ni de ningún particular.
En el mismo sentido
precisa que: “...los Congresistas no cuentan con discrecionalidad para
definir la destinación de los dineros apropiados, y por ende no existen
factores que afecten su independencia, contrariamente a lo sostenido por los
demandantes, pues la financiación de los proyectos debe sujetarse a las normas
orgánicas que regulan la ejecución del presupuesto y a los principios
constitucionales de planeación y legalidad del gasto...·”. Al respecto
cita  igualmente apartes de las sentencias C-1168/01 y C-651/01.
V.  CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE
LA NACIÓN
El Señor Procurador
General de la Nación, allegó el concepto número 3430, recibido el 24 de
noviembre de 2003, en el cual solicita a la Corte declarar la  inexequibilidad
de las expresiones acusadas por las razones que a continuación se sintetizan.
La vista fiscal
aclara que no existe vulneración al artículo 157 superior toda vez que, las
modificaciones incluidas para el debate en las plenarias en relación con el
artículo 6° y en el texto aprobado en las comisiones en relación con el
artículo 11 acusado tenían como punto en común el hacer parte de la materia que
se venía discutiendo, es decir, el Plan Nacional de Desarrollo y la forma como
éste se ejecutaría al punto que el texto de estas dos normas tuvo como sustento
preceptos elaborados por el Gobierno Nacional.
Estima igualmente que
esas modificaciones tuvieron como sustento el inciso segundo del artículo 160
superior, que autoriza a las Plenarias de las Cámaras para introducir
modificaciones en los proyectos de ley, facultad ésta que en términos de la
jurisprudencia constitucional solamente tiene un límite que es la unidad de
materia, unidad que reunían las disposiciones acusadas y en consecuencia
los textos no requerían ser devueltos a las comisiones constitucionales para su
conocimiento.
Precisa que si bien
el numeral 4º del artículo 6° acusado permite la participación de los miembros
del Congreso en la definición de los proyectos específicos en que se aplicarán
los recursos de las inversiones regionales por sectorizar, esta participación
no corresponde exactamente a la figura de los auxilios parlamentarios por
cuanto no se faculta al Congreso o a sus miembros para asignar
discrecionalmente recursos públicos teniendo en cuenta que su actuación se
enmarca en un proceso de concertación previo a la presentación del proyecto de
presupuesto y además no se permite que los recursos regionales por sectorizar
sean otorgados directamente por estos servidores públicos a favor de personas
naturales o jurídicas de derecho privado sin contraprestación alguna.
Aduce que el objetivo
de las normas acusadas fue principalmente permitir la injerencia del Congreso
en la definición de los proyectos específicos a realizarse en cada región,
intención que en sí misma no puede tacharse de inconstitucional, pues se
presume que ella está orientada a proteger el interés general, toda vez que, no
existen elementos que permitan demostrar que con su aprobación se buscó una
desviación del poder del Legislador.
Considera empero que
si el Gobierno Nacional debe concertar la destinación de los recursos del rubro
de inversiones por sectorizar no solo con el Gobierno Departamental y
Local sino con los parlamentarios que actúen en representación del Congreso,
esa participación afecta la independencia del legislador para el cumplimiento
de la función relativa al control político que debe ejercer sobre el Gobierno y
la Administración de conformidad con el artículo 114 superior.
En ese sentido
considera que las normas acusadas atribuyen al Congreso una intervención que no
fue prevista por el Constituyente en el sistema de planeación y como tal
resulta contraria a dicho sistema.
Afirma al respecto
que:  “... resulta contrario a la Constitución que se concedan facultades al
Congreso para concertar en igualdad con el Gobierno la definición de partidas
específicas que por ser resultado de esta concertación, el Gobierno estará
obligado a incluir en el proyecto de presupuesto, contrariando los preceptos
constitucionales que otorgan al Gobierno de manera privativa la iniciativa
legislativa en esa materia...”.
En ese orden de ideas
aduce que con esa medida no solo se vulnera el ordenamiento constitucional sino
que ella constituye un procedimiento no participativo que no puede aceptarse con
la sola justificación de que se trata de un mecanismo transitorio para lograr
la elaboración del presupuesto de la vigencia 2003, pues el proceso
participativo de formulación del presupuesto y su correspondiente debate en el
Congreso no puede reemplazarse por una decisión que al respecto tomen dos
miembros de cada una de las Comisiones Económicas, nombrados por esas mismas
células legislativas, pues las modificaciones al presupuesto deben observar las
regulaciones establecidas en la Constitución y en la Ley Orgánica del
Presupuesto.
VI.    CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1.  Competencia
De conformidad con lo
dispuesto en el artículo 241, numeral 4° de la Constitución Política, la
Corte Constitucional es competente para conocer y decidir, definitivamente, sobre
la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, pues  la norma acusada
hace parte de una Ley de la República.
2.
Incidencia del fenómeno de la cosa juzgada en el presente caso
2.1
Existencia de cosa juzgada constitucional absoluta en relación con  las
expresiones “y del Congreso Nacional” contenida en el artículo 6º
numeral 4º de la Ley 812 de 2003 y, “concertarán con el Gobierno Nacional la
inclusión de las inversiones contenidas en el rubro de inversiones regionales
por sectorizar de que trata el artículo 6º de la presente ley, que puedan
ejecutarse en el Presupuesto de la vigencia 2003”, contenida en el artículo
11 de la citada Ley 812 de 2003 “por la cual se aprueba el Plan Nacional de
Desarrollo 2003-2006, hacia un Estado Comunitario”.
La Corte constata que en el
presente caso en relación con las expresiones “y del Congreso Nacional” contenida
en el artículo 6º numeral 4º de la Ley 812 de 2003 y  “concertarán con el
Gobierno Nacional la inclusión de las inversiones contenidas en el rubro de
inversiones regionales por sectorizar de que trata el artículo 6º de la
presente ley, que puedan ejecutarse en el Presupuesto de la vigencia 2003”, contenida
en el artículo 11 de la citada Ley 812 de 2003 “por la cual se aprueba el
Plan Nacional de Desarrollo 2003-2006, hacia un Estado Comunitario”,
demandadas en este proceso,  la Corte profirió la  Sentencia C-022 del 20 de
enero de 2004, M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
En la
referida sentencia la Corte Constitucional consideró lo siguiente:
3.4.2.1.4. Es extraño por completo a las funciones del
Congreso de la República ordenar por medio de una ley su participación con los
Alcaldes en la definición de proyectos específicos de inversión regional para
que esta aparezca como “el resultado de su concurrencia con el Ejecutivo
Nacional, Departamental y de Bogotá”.  Las funciones del Congreso de la
República se ejercen directamente por él, tanto cuando ejerce la atribución de
dictar las leyes como cuando realiza el control político o cualquiera otra función
pública.  El Congreso ejerce su competencia como legislador únicamente con
sujeción a la Constitución o a las leyes orgánicas que regulan la función
legislativa.  No puede, en consecuencia, la Ley del Plan, imponerle una
concurrencia obligada con el Ejecutivo, ni con la participación de los
delegados de los Alcaldes, ni previa la realización de audiencias consultivas,
para que pueda definir proyectos específicos de inversión regional.
Es de anotar que, además de que no existe disposición
normativa que de manera expresa le atribuya la competencia al Congreso para
intervenir en la elaboración del proyecto de ley de presupuesto –hecho que se
generaría si se elabora con la concertación dispuesta en los apartes normativos
demandados -, de participar en tal etapa, este organismo invadiría una
competencia que la Constitución y la Ley Orgánica del Presupuesto reservaron
para el Gobierno.  En efecto, el artículo 346 constitucional señala que
corresponde al Gobierno formular anualmente el presupuesto de rentas y ley de
apropiaciones para presentarlo ante el Congreso.  Por su parte, la Ley Orgánica
del Presupuesto (Decreto 111 de 1996) –a la cual debe sujetarse el trámite de
la ley de presupuesto por disposición constitucional (art. 352 C.P.)- indica en
su artículo 47 que compete al Gobierno preparar anualmente el Proyecto de
Presupuesto General de la Nación, y en ningún momento incluye la participación
del Congreso en esta etapa.
El cercenamiento de las atribuciones del Congreso por vía
legislativa, o el incluir en leyes distintas de su reglamento requisitos
adicionales para la expedición de las leyes, es contrario al principio
democrático.  Cuando la Constitución así lo dispone, es ella la Norma Superior
y bien puede, dada su jerarquía, limitar de esa manera las atribuciones del
legislador.  Así sucede, por ejemplo, con respecto a las leyes a que se
refieren los numerales 3, 7, 9, 11 y 22 y los literales a), b) y e) del numeral
19 del artículo 150 de la Carta; o, con las leyes que orden la participación en
las rentas nacionales o su trasferencia a las entidades territoriales; o con
aquellas que versen sobre la autorización de aportes o suscripciones del Estado
a empresas industriales o comerciales; o con las que decreten exenciones de
impuestos, contribuciones o tasas nacionales, porque así lo establece
expresamente el artículo 154 de la Constitución; o con el proyecto de
presupuesto anual de rentas y ley de apropiaciones, que debe ser formulado por
el Gobierno Nacional dentro de los primeros diez días de cada legislatura, por
expreso mandato del artículo 346 de la Carta.
3.4.2.1.5. De la misma manera resulta contrario a la Carta
Política ordenarle al Congreso de la República la designación de dos miembros
de cada una de las comisiones económicas para que, por su conducto, ellos
cumplan el mandato según el cual “concertarán” con el Ejecutivo Nacional “la
inclusión de las inversiones contenidas en el rubro de  ´inversiones regionales
por sectorizar´ de que trata el artículo 6º de la presente ley, que puedan ejecutarse
en el presupuesto de la vigencia 2003”.
El Congreso de la República no tiene entre sus funciones el
adelantar concertaciones sobre la ejecución de inversiones de carácter regional
que deban incluirse en el presupuesto de una determinada vigencia fiscal, que,
en este caso comienza con la inmediatamente siguiente al año en que se aprueba
la Ley del Plan para un cuatrienio, y que se prolonga por los años
subsiguientes, bajo el criterio según el cual la asignación de los primeros
$1.000.000.000 millones de pesos es en pesos a valor del año 2002, lo que
significa que para mantenerlo habrá de realizarse la operación matemática que
corresponda en los años posteriores.
Además, ha de observarse que esa atribución otorgada por la
ley al Congreso coincide con la aprobación de otros proyectos de ley de
iniciativa gubernamental, entre ellos el del presupuesto anual de rentas y ley
de apropiación para el año 2003 al cual en apariencia le serviría como título
jurídico para decretar esos gastos la Ley del Plan, sin que se especifique a
cuales proyectos concretos se refiere, pues se trata de partidas para
inversiones regionales por sectorizar asignadas a cada departamento sin que en
ninguna se señale proyecto concreto al que deba ser aplicada.
3.4.2.1.6. Mucho menos puede aceptarse como función del
legislador la de designar dos delegados suyos, de unas comisiones determinadas
del Congreso, para que lleven a cabo esa concertación no prevista en la
Constitución.  El Congreso no puede actuar a través de nuncios o representantes,
ni investir a dos Congresistas del carácter de plenipotenciarios suyos para
convenir con el Gobierno Nacional cómo se invierten partidas para proyectos
específicos de interés regional.  Ninguna norma de la Constitución confiere tal
atribución y, en cambio, en ella sí se indica con absoluta claridad el trámite
al cual se sujetan los proyectos respectivos para ser leyes y, tratándose de la
ley del plan se señala por la Carta que su expedición se debe llevar a cabo en
la forma prevenida en la Ley Orgánica del Plan.
3.4.2.      Fluye entonces de lo expuesto que las
expresiones acusadas de los artículos 6º y 11 de la Ley 812 de 2003 quebrantan
el artículo 150 de la Constitución Política, así como los artículos 339, 346 y
349 y 352 de la Carta Política, pues sujeta la expedición de las futuras leyes
de presupuesto durante la vigencia de esa ley a requisitos no señalados en la
Carta Política para el Congreso de la República, establece una concertación no
prevista en ella para la ejecución de proyectos específicos de inversión
regional, crea la institución novísima de unos delegados del Congreso para
actuar como representantes de este en la aludida concertación con el Gobierno
Nacional, nada de lo cual se encuentra previsto ni para la expedición del Plan
de Desarrollo, ni para la expedición de la Ley Anual de Presupuesto en las
normas constitucionales mencionadas, así como tampoco en la Ley 152 de 1994,
que es la Ley Orgánica del Plan de Desarrollo, ni tampoco en el Estatuto
Orgánico del Presupuesto Nacional (Decreto 111 de 1996).”
En
consecuencia la Corte decidió: "Declarar INEXEQUIBLES las
expresiones “y del Congreso Nacional” contenida en el artículo 6º numeral 4º de
la Ley 812 de 2003 y, “concertarán con el Gobierno Nacional la inclusión de las
inversiones contenidas en el rubro de inversiones regionales por sectorizar de
que trata el artículo 6º de la presente ley, que puedan ejecutarse en el
Presupuesto de la vigencia 2003”, contenida en el artículo 11 de la citada Ley
812 de 2003 “por la cual se aprueba el Plan Nacional de Desarrollo 2003-2006,
hacia un Estado Comunitario”.
Ha operado entonces el fenómeno de la cosa
juzgada constitucional respecto de los cargos formulados contra  las
expresiones aludidas contenidas en los artículos 6° y 11 de la Ley 812 de 2003,
por lo cual habrá de estarse a lo resuelto en la citada sentencia y así se
dispondrá en la parte resolutiva de la presente providencia.
2.2
Ausencia de cosa juzgada en relación con las expresiones “En todo caso el
Congreso de la República, a través de las Comisiones Económicas, nombrará dos
(2) miembros de cada una de ellas que harán parte del seguimiento y la
evaluación del Plan, y presentarán a cada una de las Cámaras un informe
semestral de sus resultados.”  contenidas en el artículo 11 de la citada
Ley 812 de 2003 “por la cual se aprueba el Plan Nacional de Desarrollo
2003-2006, hacia un Estado Comunitario”.
La Corte
constata que los actores en el presente proceso demandaron igualmente las expresiones
“En todo caso el Congreso de la República, a través de las Comisiones
Económicas, nombrará dos (2) miembros de cada una de ellas que harán parte del
seguimiento y la evaluación del Plan, y presentarán a cada una de las Cámaras
un informe semestral de sus resultados” contenidas en el artículo 11 de la
citada Ley 812 de 2003 “por la cual se aprueba el Plan Nacional de
Desarrollo 2003-2006, hacia un Estado Comunitario” en relación con las
cuales formulan un cargo sobre la supuesta vulneración de los artículos 343 y
344 superiores así como la Ley Orgánica del Plan, que no fue analizado en la
sentencia C-022 de 2004 al hacer análisis de los apartes del mismo artículo que
fueron declarados inexequibles en la referida sentencia[1].
Cabe recordar al
respecto que en dicha providencia la Corte precisó que en esa oportunidad no se
pronunciaba sobre la integridad de los artículos 6º y 11 de la Ley 812 de 2003,
sino, “únicamente, sobre los segmentos normativos que fueron objeto de la
acusación por el actor”.
En
consecuencia dado que se trata de expresiones diferentes a las que se
analizaron en la referida sentencia y que el cargo igualmente es diferente de
los que allí se estudiaron, deberá procederse por la Corte a efectuar el
correspondiente examen de los argumentos expuestos por los demandantes en el
presente proceso.
3.  El
cargo planteado por los demandantes
Los
actores afirman que la previsión contenida en el artículo 11 acusado, relativa
a la participación del Congreso en la evaluación del Plan de desarrollo cuando
señala que “En todo caso el Congreso de la República, a través de las
Comisiones Económicas, nombrará dos (2) miembros de cada una de ellas que harán
parte del seguimiento y la evaluación del Plan, y presentarán a cada una de las
Cámaras un informe semestral de sus resultados” implica la creación de una
nueva instancia de evaluación en cabeza de unos cuantos Congresistas, que
permite al Legislativo intervenir en el seguimiento permanente de una gestión
de la Rama Ejecutiva, lo que genera una interferencia de una rama con respecto
a la otra que va más allá de las atribuciones constitucionales que le son
propias  desconociéndose así lo dispuesto en los artículos 343 y  344
superiores así como  la Ley Orgánica del Plan en relación con el ente
competente para cumplir la función de evaluación.
Al
respecto el interviniente en nombre del Ministerio de Hacienda y Crédito
Público hace énfasis en que  la Constitución no se vulnera con las
disposiciones acusadas y por ende tampoco modifican ni violan la Ley Orgánica
del Plan de Desarrollo sino por el contrario fortalecen su régimen de
seguimiento y evaluación.  Precisa que  la participación democrática que tiene
que imperar dentro del Plan Nacional de Desarrollo se refuerza y consolida si
se permite que el Congreso de la República participe en la ejecución,
seguimiento y evaluación del mismo, toda vez que es el máximo organismo de
representación popular y por tanto aparte de sus funciones legislativas y de
control político le compete velar por los intereses y el bienestar de las
comunidades que representa.
El
Procurador General de la Nación, si bien no alude específicamente al aparte
referido, considera que en general las normas acusadas por los actores
atribuyen al Congreso una intervención que no fue prevista por el Constituyente
en el sistema de planeación y como tal resulta contraria a dicho sistema.
Corresponde
a la Corte en consecuencia examinar  si las expresiones  “En todo caso el
Congreso de la República, a través de las Comisiones Económicas, nombrará dos
(2) miembros de cada una de ellas que harán parte del seguimiento y la
evaluación del Plan, y presentarán a cada una de las Cámaras un informe
semestral de sus resultados.” contenidas en el artículo 11  de la Ley 812
de 2003 vulneran o no los artículos 343 y  344 superiores así como  la
Ley Orgánica de  Plan de Desarrollo.
4. Las competencias en materia de
evaluación asignadas por la Constitución y la Ley Orgánica del Plan de
Desarrollo y el alcance de las expresiones acusadas
De acuerdo con el artículo 343 de la
Constitución la entidad nacional de planeación que señale la ley, tendrá a su
cargo el diseño y la organización de los sistemas de evaluación de gestión y
resultados de la administración pública, tanto en lo relacionado con políticas
como con proyectos de inversión, en las condiciones que ella determine.
Por su parte el artículo 344 superior
señala que los organismos departamentales de planeación harán la evaluación de
gestión y resultados sobre los planes y programas de desarrollo e inversión de
los departamentos y municipios, y participarán en la preparación de los
presupuestos de estos últimos en los términos que señale la ley. Así mismo
dicho artículo señala que en todo caso el organismo nacional de planeación, de
manera selectiva, podrá ejercer dicha evaluación sobre cualquier entidad
territorial.
Cabe señalar, de otra parte, que el
Legislador  en desarrollo de los artículos 151 y 342 superiores[2] expidió la
Ley 152 de 1994 “por la cual se expide la ley orgánica del Plan de Desarrollo”
cuyo artículo primero estableció que dicha ley tiene como propósito “establecer
los procedimientos y mecanismos para la elaboración, aprobación, ejecución,
seguimiento, evaluación y control de los planes de desarrollo, así como la
regulación de los demás aspectos contemplados por el artículo 342, y en general
por el capítulo 2o. del título XII de la Constitución Política y demás normas
constitucionales que se refieren al plan de desarrollo y la planificación.”
Dicha Ley en la que se asigna en el
artículo 8° al Congreso de la República la calidad de instancia nacional de
planeación[3], señaló en el capitulo VII
relativo a la evaluación del plan lo siguiente:
ARTÍCULO 29. EVALUACIÓN. Corresponde al Departamento
Nacional de Planeación, en su condición de entidad nacional de planeación,
diseñar y organizar los sistemas de evaluación de gestión y de resultados de la
administración, tanto en lo relacionado con políticas como con proyectos de
inversión, y señalar los responsables, términos, y condiciones para realizar la
evaluación. Dichos sistemas tendrán en cuenta el cumplimiento de las metas, la
cobertura y calidad de los servicios y los costos unitarios, y establecerán los
procedimientos y obligaciones para el suministro de la información por parte de
las entidades.
Para los efectos previstos en
este artículo todos los organismos de la administración pública nacional
deberán elaborar, con base en los lineamientos del Plan Nacional de Desarrollo
y de las funciones que le señale la ley, un plan indicativo cuatrienal con
planes de acción anuales que se constituirá en la base para la posterior
evaluación de resultados.
El Departamento Nacional de
Planeación presentará al Conpes, en el mes de abril de cada año, un informe
sobre el resultado del total de las evaluaciones con un documento que se
constituirá en la base para el diseño del plan de inversiones del próximo año.
De acuerdo con la organización
del sistema las principales entidades ejecutoras desarrollarán sus propios
sistemas de evaluación y el DNP podrá efectuar de manera selectiva directa o
indirectamente la evaluación de programas y proyectos de cualquier entidad
nacional, regional o territorial responsable. La organización del sistema de
evaluación se establecerá mediante decreto.
PARÁGRAFO 1. Para efectos de
este artículo, se aplicarán los principios de eficiencia, de eficacia y
responsabilidad, conforme lo disponga la Ley Orgánica de Ordenamiento
Territorial, en lo pertinente.
ARTÍCULO 30. INFORMES AL
CONGRESO. El
Presidente de la República presentará al Congreso, al inicio de cada
legislatura, un informe detallado sobre la ejecución del Plan Nacional de
Desarrollo y de sus distintos componentes.
Igualmente, el Presidente de la
República, al presentar el presupuesto de rentas y la Ley de Apropiaciones al
Congreso, deberá rendir un informe sobre la forma como se está dando
cumplimiento al plan de inversiones públicas aprobado en el plan de desarrollo,
sustentando la correspondencia entre dicha iniciativa y el  Plan Nacional de
Desarrollo.
De otra parte, en el artículo 49 de dicha
ley contenido en el capítulo XII sobre disposiciones generales se asigna al
Departamento Administrativo Nacional de Estadística, así como al Departamento
Nacional de Planeación responsabilidades de apoyo técnico y administrativo en
esta materia.
Dicho artículo señala:
ARTÍCULO 49. APOYO TÉCNICO Y ADMINISTRATIVO. Para los efectos de los procesos de
planeación de que trata la presente Ley asígnanse las siguientes
responsabilidades de apoyo técnico y administrativo:
1. El Departamento
Administrativo Nacional de Estadística, Dane, de acuerdo con el Departamento Nacional
de Planeación y los organismos de planeación departamentales y municipales,
establecerá un sistema de información que permita elaborar diagnósticos y
realizar labores de seguimiento, evaluación y control de los planes de
desarrollo por parte de las entidades nacionales y territoriales de planeación.
2. El Departamento Nacional de
Planeación, organizará y pondrá en funcionamiento un sistema de evaluación
posterior del Plan Nacional de Desarrollo y de los planes de las entidades
territoriales, que será coordinado, dirigido y orientado por el mismo
Departamento. (…)
De dichas normas se desprende que
corresponde al Departamento Nacional de Planeación, en su condición de entidad
nacional de planeación, diseñar y organizar los sistemas de evaluación de
gestión y de resultados de la administración, tanto en lo relacionado con
políticas como con proyectos de inversión, y señalar los responsables,
términos, y condiciones para realizar la evaluación. (Art. 29). Así mismo que a
dicha entidad se le asignan responsabilidades de apoyo técnico y administrativo
consistentes en organizar y poner en funcionamiento un sistema de evaluación
posterior del Plan Nacional de Desarrollo y de los planes de las entidades
territoriales, que será coordinado, dirigido y orientado por el mismo
Departamento (Art. 49-2).
A su vez que corresponde al Departamento
Administrativo Nacional de Estadística, de acuerdo con el Departamento Nacional
de Planeación y los organismos de planeación departamentales y municipales, el
establecimiento de un sistema de información que permita elaborar diagnósticos
y realizar labores de seguimiento, evaluación y control de los planes de
desarrollo por parte de las entidades nacionales y territoriales de planeación
(artículo 49-1).
Cabe precisar que la competencia asignada
al Departamento Nacional de Planeación en el artículo 29 de  la Ley 152 de 1994
- que corresponde a la atribución establecida en el artículo 343 superior -,
alude al diseño  y la organización de los sistemas de evaluación de gestión y
de resultados de la administración, tanto en lo relacionado con políticas como
con proyectos de inversión, en tanto que la competencia asignada en el artículo
49 de la Ley 152 de 1994 en materia de apoyo técnico y administrativo se
refiere específicamente al Plan Nacional de Desarrollo y a los planes de las
entidades territoriales. Dichas competencias aunque guardan relación no cabe
confundirlas.
Ahora bien, el artículo 11 de la Ley 812
de 2003 “por la cual se aprueba el Plan Nacional de Desarrollo 2003-2006,
hacia un estado comunitario”, contenido en la sección uno sobre
disposiciones de carácter general del capítulo IV sobre mecanismos para la
ejecución del Plan, tal como hoy rige luego del control de constitucionalidad
efectuado por esta Corporación en la sentencia C-022 de 2004[4] es del
siguiente tenor:
Artículo 11.  Evaluación del Plan de
Desarrollo. Para fortalecer la gestión pública orientada al logro de los
resultados del Plan de Desarrollo, el Gobierno Nacional, en el marco del
Sistema Nacional de Evaluación, reglamentará los esquemas de seguimiento,
evaluación, incentivos y difusión de resultados, que garanticen la eficiencia,
eficacia y transparencia en la asignación de recursos. En todo caso el
Congreso de la República, a través de las Comisiones Económicas, nombrará dos
(2) miembros de cada una de ellas que harán parte del seguimiento y la
evaluación del Plan, y presentarán a cada una de las Cámaras un informe
semestral de sus resultados[5].
De dicho texto se desprende que en lo que
respecta al Plan Nacional de Desarrollo 2003-2006 hacia un estado comunitario, el
Legislador decidió ordenar  i) que para fortalecer la gestión pública orientada
al logro de los resultados de dicho plan, corresponderá al Gobierno en el marco
del Sistema Nacional de Evaluación reglamentar los esquemas de seguimiento,
evaluación, incentivos y difusión de resultados, con el fin de garantizar la
eficiencia, eficacia y transparencia en la asignación de recursos[6], y  ii) que
se proceda a la nominación de dos miembros de cada una de las Comisiones
Económicas del Congreso de la República, para que hagan parte del seguimiento y
la evaluación de dicho Plan, y presenten a cada una de las Cámaras un informe
semestral de sus resultados.
Esta última preceptiva es precisamente la
que los demandantes encuentran contraria a la Constitución.
5. La intervención de los miembros de las
comisiones económicas en el seguimiento y evaluación del plan nacional de
desarrollo 2003-2006, para presentar un informe semestral de sus resultados
frente al cargo planteado y la función de control político asignada al Congreso
Frente al cargo planteado por el supuesto
desconocimiento de los artículos 343 y 344 de la Constitución así como de la
Ley Orgánica del Plan de Desarrollo, por la intervención de los miembros de las
comisiones económicas en el seguimiento y evaluación del plan 2003-2006 “hacia
un Estado comunitario” para presentar un informe semestral de sus resultados a
que alude el aparte acusado del artículo 11 de la Ley 812 de 2003, la
Corte considera necesario precisar que como se desprende de las consideraciones
hechas en el aparte precedente de esta sentencia las competencias  que se
asignan al Departamento Nacional de Planeación por el artículo 29 de la Ley 152
de 1994 en desarrollo del artículo 343 superior aluden es a los sistemas de
evaluación de gestión y de resultados de la administración, tanto en lo
relacionado con políticas como con proyectos de inversión y no al Plan Nacional
de Desarrollo. En este sentido  ninguna vulneración de dicho texto superior ni
del artículo de la Ley orgánica que lo desarrolla puede invocarse en relación
con la competencia establecida en relación con el plan 2003-2006 “hacia un
Estado comunitario”.
Así mismo, debe indicarse que la
preceptiva contenida en el artículo 344 superior alude a la evaluación de
gestión y resultados sobre los planes y programas de desarrollo e inversión de
los departamentos y municipios, sin que en ninguno de estos casos la preceptiva
contenida en el aparte acusado del artículo 11 de la Ley 812 de 2003 respecto
de la participación del Congreso en la evaluación del Plan Nacional de
Desarrollo 2003 2006 esté desconociendo las competencias  asignadas en dicho
texto constitucional o en la Ley orgánica de Planeación al Departamento
Administrativo de Planeación Nacional o a los organismos departamentales de
planeación.
Ahora bien, en lo que hace relación con la
competencia  asignada al Departamento Nacional de Planeación en el artículo 49
de la Ley 152 de 1994 específicamente en relación con el Plan Nacional de
Desarrollo, la Corte constata que la responsabilidad allí prevista para
organizar y poner en funcionamiento un sistema de evaluación posterior del Plan
Nacional de Desarrollo y de los planes de las entidades territoriales, que será
coordinado, dirigido y orientado por el mismo Departamento, es una
responsabilidad exclusivamente de apoyo técnico y administrativo.
Dicha competencia en manera alguna inhibe
la posibilidad de que el Congreso en ejercicio del control político que le
asigna la Constitución pueda participar del seguimiento y evaluación del plan
de desarrollo a través de los miembros de las Comisiones Económicas del
Congreso que éste designe con el único fin de que presenten a las respectivas
Corporaciones un informe sobre sus resultados.
En ese orden de ideas para la Corte el
aparte acusado del artículo 11 de la Ley 812 de 2003 en el que se ordena la
designación de dos miembros de cada una de las Comisiones Económicas del
Congreso para que participen del seguimiento y la evaluación del Plan, y
presenten a cada una de las Cámaras un informe semestral de sus resultados, ha
de entenderse enmarcado necesariamente dentro de la función de control político
asignada al Congreso de la República por la Constitución, sin que dicha
preceptiva pueda tener un alcance que vaya mas allá del establecimiento de un
mecanismo interno al Congreso de la República para adelantar y facilitar dicho
control político sobre el desenvolvimiento y el cumplimiento de las metas
fijadas en el plan de desarrollo.
Al respecto cabe recordar que de acuerdo
con el artículo 138 superior corresponde al Congreso de la República en cualquier
tiempo ejercer la función de control político que le  es propia y que le
permite por ejemplo i) solicitar al Gobierno los informes que necesite, salvo
sobre instrucciones en materia diplomática o sobre negociaciones de carácter
reservado ii) determinar la celebración de sesiones reservadas en forma
prioritaria a las preguntas orales que formulen los Congresistas a los
Ministros y a las respuestas de éstos, iii) recabar del Gobierno la cooperación
de los organismos de la administración pública para el mejor desempeño de sus
atribuciones, iv)  citar y requerir a los ministros para que concurran a las
sesiones, v) proponer moción de censura respecto de los ministros por asuntos
relacionados con funciones propias del cargo, vi) emplazar a toda persona
natural o jurídica, para que en sesión especial rinda declaraciones orales o
escritas, que podrán exigirse bajo juramento, sobre hechos relacionados
directamente con las indagaciones que la comisión adelante. (arts 135, 136  y
137 C.P.).
Cabe señalar igualmente que de acuerdo con
el artículo 113 superior los diferentes órganos del Estado tienen funciones
separadas pero colaboran armónicamente para la realización de sus fines y que
en este sentido la intervención que pueda tener el Congreso de la República en
el seguimiento y evaluación del plan para fines del control político que le
asigna la Carta no puede entenderse como una intromisión indebida en las
competencias de la Rama Ejecutiva y específicamente del Departamento
Administrativo Nacional de Planeación.
No sobra
precisar igualmente que la designación de los miembros de las Comisiones
económicas a que alude el aparte acusado y el informe que ellos presenten no
puede entenderse tampoco como la única manifestación posible del ejercicio de
dicho control político en relación con el Plan de Desarrollo, sino que éste es
apenas un simple mecanismo interno al Congreso, entre otros, para facilitar
dicho control.
6. La inconstitucionalidad de las
expresiones “parte del” contenidas en el artículo 11 de la Ley 812 de
2003
Ahora bien, dado que como acaba de
explicarse  la intervención que pueda darse por parte del Congreso  de la
República en el seguimiento y evaluación del plan de desarrollo se enmarca
exclusivamente dentro del ejercicio del control político que le asigna la
Constitución, las expresiones “parte del” contenidas en el artículo 11
de la Ley 812 de 2003  deben ser declaradas inexequibles por cuanto éstas
pueden llegar a entenderse en el sentido de que los miembros de las comisiones
económicas del Congreso designados por dichas Corporaciones para hacer
seguimiento y evaluación del plan forman parte de las autoridades
administrativas a las que la Ley orgánica del plan de desarrollo les atribuye
competencias respecto del diseño y la organización de los sistemas de evaluación de
gestión y de resultados de la administración, tanto en lo relacionado con
políticas como con proyectos de inversión (art. 29), así como en materia de
apoyo técnico y administrativo respecto del Plan nacional de desarrollo y los
planes de las entidades territoriales (art. 49).
Siendo competencias - las del Congreso en
materia de control político y las de las autoridades administrativas en las
materias señaladas por los artículos 29 y 49 de la ley orgánica del plan de
desarrollo- con un contenido claramente diferente, ninguna duda debe haber
sobre el alcance de cada una de ellas.
Así las cosas, la Corte considera que con excepción de las
expresiones “parte del” contenidas en el artículo 11 de la Ley
812 de 2003, a que acaba de hacerse alusión, el cargo planteado por los actores
en contra de las expresiones acusadas de dicho artículo no está llamado a
prosperar y así lo señalará en la parte resolutiva de esta sentencia.
VII.   DECISION
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de
la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
R E S U E L V E:
Primero.-
ESTARSE A LO RESUELTO en la
Sentencia C-022 de 2004, que declaró INEXEQUIBLES las expresiones “y
del Congreso Nacional” contenida en el artículo 6º numeral 4º de la Ley 812
de 2003 y, “concertarán con el Gobierno Nacional la inclusión de las
inversiones contenidas en el rubro de inversiones regionales por sectorizar de
que trata el artículo 6º de la presente ley, que puedan ejecutarse en el
Presupuesto de la vigencia 2003”, contenidas en el artículo 11 de la citada
Ley 812 de 2003 “por la cual se aprueba el Plan Nacional de Desarrollo
2003-2006, hacia un Estado Comunitario”.
Segundo.-
Declarar INEXEQUIBLES las
expresiones “parte del” contenidas en el artículo 11 de la Ley 812 de
2003 “por la cual se aprueba el Plan Nacional de Desarrollo 2003-2006, hacia
un Estado Comunitario”.
Tercero.-
Declarar EXEQUIBLES, por
el  cargo  analizado en esta sentencia las expresiones “En todo caso
el Congreso de la República, a través de las Comisiones Económicas, nombrará
dos (2) miembros de cada una de ellas que harán seguimiento y la evaluación del
Plan, y presentarán a cada una de las Cámaras un informe semestral de sus
resultados.” contenidas en el artículo 11 de la Ley 812 de 2003 “por la
cual se aprueba el Plan Nacional de Desarrollo 2003-2006, hacia un Estado
Comunitario”.
Notifíquese,
comuníquese, cúmplase, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional y archívese el expediente
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Presidenta
JAIME ARAUJO RENTERÍA
Magistrado
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
ÁLVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
IVAN HUMBERTO ESCRUCERIA MAYOLO
Secretario General (e)
EL SUSCRITO SECRETARIO GENERAL (E)
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
HACE CONSTAR:
Que el H. Magistrado doctor
MARCO GERARDO MONROY CABRA, no firma la presente sentencia por encontrarse en
comisión de servicios en el exterior debidamente autorizado por la Sala Plena.
IVAN HUMBERTO ESCRUCERIA MAYOLO
Secretario General (e)
[1] Téngase en cuenta en efecto que en la
sentencia C-022 de 2004  el problema jurídico analizado en relación con las
expresiones  “y del Congreso Nacional” contenida en el artículo 6º numeral 4º y, “concertarán
con el Gobierno Nacional la inclusión de las inversiones contenidas en el rubro
de inversiones regionales por sectorizar de que trata el artículo 6º de la
presente ley, que puedan ejecutarse en el Presupuesto de la vigencia 2003”, contenida
en el artículo 11 de la Ley 812 de 2003 fue
resumido por la Corte en los siguientes términos: “(H)abrá de analizarse si la
concurrencia del Congreso Nacional para la definición de proyectos específicos
y la prioridad de los mismos con anterioridad a la presentación de la Ley
General de Presupuesto para la vigencia del año 2004, a la cual se refiere el
numeral 4º del artículo 6º de la citada ley, así como la concertación a través
de los dos miembros de las comisiones económicas del Congreso de la República,
con el Gobierno Nacional, para incluir inversiones regionales a que se refiere
el artículo 11 de la Ley 812 de 2003 que puedan ejecutarse en el presupuesto de
la vigencia de 2003, en realidad constituyen una forma de otorgamiento de “auxilios
parlamentarios”, lo cual sería violatorio del artículo 136, numeral 4º y
del artículo 355 de la Constitución Política.
Además, habrá de establecerse si el
mecanismo propuesto en los artículos 6º numeral 4º y 11 de la Ley mencionada
llevan al quebranto de la autonomía de las ramas del poder público, es decir,
si mediante dichos mecanismos el Ejecutivo Nacional, que tiene a su cargo la ejecución
de la Ley de Presupuesto, ve mermada esa autonomía por una injerencia indebida
del Congreso de la República.
Del mismo modo, tendrá que analizarse si con
los mecanismos previstos en los apartes normativos de las disposiciones
acusadas se quebrantan los artículos 339 y 341 de la Carta, que fijan la
intervención del Congreso en la elaboración del Plan Nacional de Desarrollo
mediante una ley, sin que ello comporte inmiscuirse en las competencias de
otras autoridades, según lo dispuesto por el artículo 136 numeral 1º de la
Constitución.
Por otra parte, la Corte habrá de examinar
si la asignación de partidas para inversiones regionales por sectorizar de que
trata el artículo 6º de la Ley acusada, viola el derecho a la igualdad por la
posibilidad de que los aspirantes a formar parte del Congreso queden en
situación de desventaja con respecto a quienes ya forman parte del mismo, pero
van a las elecciones con el privilegio de haber intervenido en la asignación de
partidas regionales de inversión”. Sentencia C-022/04 M.P. Alfredo Beltran
Sierra.
[2] ARTÍCULO 151.  El Congreso expedirá
leyes orgánicas a las cuales estará sujeto el ejercicio de la actividad
legislativa. Por medio de ellas se establecerán los reglamentos del Congreso y
de cada una de las Cámaras, las normas sobre preparación, aprobación y
ejecución del presupuesto de rentas y ley de apropiaciones y del plan general
de desarrollo, y las relativas a la asignación de competencias normativas a las
entidades territoriales. Las leyes orgánicas requerirán, para su aprobación, la
mayoría absoluta de los votos de los miembros de una y otra Cámara.
ARTÍCULO 342. La correspondiente ley orgánica
reglamentará todo lo relacionado con los procedimientos de elaboración,
aprobación y ejecución de los planes de desarrollo y dispondrá los mecanismos
apropiados para su armonización y para la sujeción a ellos de los presupuestos
oficiales.
Determinará, igualmente, la organización y funciones
del Consejo Nacional de Planeación y de los consejos territoriales, así como
los procedimientos conforme a los cuales se hará efectiva la participación
ciudadana en la discusión de los planes de desarrollo, y las modificaciones
correspondientes, conforme a lo establecido en la Constitución.
[3] ARTÍCULO 8o. AUTORIDADES E INSTANCIAS NACIONALES DE
PLANEACIÓN. Son
autoridades nacionales de planeación:
1. El Presidente de la República, quien es el máximo orientador
de la planeación nacional.
2. El Consejo Nacional de Política Económica y Social (Conpes) y
el Conpes Social.
3. El Departamento Nacional de Planeación, que ejercerá la
secretaría del Conpes y así mismo desarrollará las orientaciones de planeación
impartidas por el Presidente de la República, y coordinará el trabajo de
formulación del plan con los ministerios, departamentos administrativos, entidades
territoriales, las regiones administrativas y de planificación.
4. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público, que velará por la
consistencia de los aspectos presupuestales del plan con las leyes anuales de
presupuesto.
5. Los demás Ministerios y Departamentos Administrativos en su
ámbito funcional, conforme a las orientaciones de las autoridades precedentes.
Son instancias nacionales de planeación:
1. El Congreso de la República.
2. El Consejo Nacional de Planeación.
(…)
ARTÍCULO 33. AUTORIDADES E INSTANCIAS DE
PLANEACIÓN EN LAS ENTIDADES TERRITORIALES. Son autoridades de planeación en las entidades
territoriales:
1. El Alcalde o Gobernador, que será el máximo orientador de la
planeación en la respectiva entidad territorial.
2.
El Consejo de Gobierno Municipal, Departamental o Distrital, o aquellas
dependencias equivalentes dentro de la estructura administrativa de las
entidades territoriales que llegaren a surgir en aplicación de las normas
constitucionales que autoricen su creación.
3. La Secretaría, Departamento Administrativo u Oficina de
Planeación, que desarrollará las orientaciones de planeación impartidas por el
Alcalde o Gobernador, dirigirá y coordinará técnicamente el trabajo de
formulación del Plan con las Secretarías y Departamentos Administrativos, y las
entidades descentralizadas departamentales o nacionales que operen en la
jurisdicción.
4. Las demás Secretarías, Departamentos Administrativos u Oficinas
especializadas en su respectivo ámbito funcional, de acuerdo con las
orientaciones de las autoridades precedentes.
Son instancias de planeación en las entidades territoriales:
1. Las Asambleas Departamentales, los Concejos Municipales,
Distritales y de las Entidades Territoriales Indígenas, respectivamente.
2. Los Consejos Territoriales de Planeación Municipal,
Departamental, Distrital, o de las Entidades Territoriales Indígenas, y
aquellas dependencias equivalentes dentro de la estructura administrativa de
las entidades territoriales que llegaren a surgir en aplicación de las normas
constitucionales que autorizan su creación.
PARÁGRAFO. Si surgieren nuevas entidades territoriales, las
dependencias que dentro de sus estructuras se creen y sean equivalentes a las
citadas en el presente artículo, tendrán el mismo carácter funcional respecto
de aquéllas.
[4] Dicha sentencia declaró la inexequibilidad   de las
expresiones  “ Así mismo, concertarán con el Gobierno Nacional la inclusión
de las inversiones contenidas en el rubro de “inversiones regionales por
sectorizar” de que trata el artículo 6º de la presente ley, que puedan
ejecutarse en el Presupuesto de la vigencia 2003”   contenidas en el aparte
final de dicho artículo
[5] Itálica fuera de texto que corresponde al aparte acusado por
los actores.
[6] De conformidad
con el mandato contenido en el aparte final del artículo 29 de la Ley 152 de
1994 el Sistema Nacional de Evaluación. deberá reglamentarse por decreto.
Al respecto hasta el momento solamente ha
sido  expedida la resolución  N° 63 de 1994 del  Consejo Nacional de Política
Económica y Social Conpes “por el cual se organiza el sistema nacional de
evaluación de gestión y resultados y se establecen algunos procedimientos” en
ejercicio  de las facultades conferidas por el numeral 3 y los artículos 1 y 22
del decreto 2167 de 1992 por el cual se reestructura el Departamento Nacional
de Planeación” .