C-073-93
Sentencia No
Sentencia
C-073/93
PRESUPUESTO
GENERAL DE LA NACION-Modificación/CONMOCION
INTERIOR
Nada obsta, a la
luz  de los preceptos constitucionales, para que en tiempos de perturbación del
orden económico y social, con el objeto de hacer frente a las necesidades
propias de ésta, sea el Presidente de la República con la firma de todos sus
ministros, quien, revestido de poderes extraordinarios, modifique o incremente
tanto el presupuesto de rentas como el de gastos, siempre y cuando ello se haga
con el único objeto de conjurar la crisis. El Gobierno Nacional goza de un
margen de discrecionalidad, que debe ser ejercido en forma razonable y no
arbitraria, para determinar la forma en que se abrirán los créditos adicionales
necesarios para financiar las actividades estatales destinadas a superar las
causas que condujeron a decretar el estado de conmoción interior.
PRINCIPIO DE
LEGALIDAD DEL GASTO PUBLICO
El artículo 345
no es otra cosa que la concreción en el campo fiscal del principio de legalidad
de la actuación pública en general, que es la piedra de toque del Estado de
derecho, el cual encuentra sus bases constitucionales en los artículos 1°, 3°,
121 y 122 de la Carta Política.El Decreto 2094 de 1992 no hace otra cosa que
desarrollar este precepto, como quiera que legaliza mediante una norma con
fuerza de ley una adición y una erogación presupuestal.
REF: Expediente
N° RE-027
Revisión
constitucional del Decreto 2094 de 1992, "Por medio del cual se modifica
el presupuesto general de la nación para la vigencia fiscal de 1992 y se dictan
otras disposiciones".
Magistrado
Sustanciador:
ALEJANDRO MARTINEZ
CABALLERO
Santafé de Bogotá,
febrero veinticinco (25) de mil novecientos noventa y tres (1993).
La Corte
Constitucional de la República de Colombia,
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA CONSTITUCION
Ha pronunciado la
siguiente
SENTENCIA
En el proceso de
revisión oficiosa de constitucionalidad del Decreto 2094 de 1992.
I.ANTECEDENTES
El Gobierno Nacional
remitió a esta Corporación, al día siguiente a su expedición, copia oficial del
Decreto 2094 de 1992.
1. De la norma
objeto de revisión
El siguiente es el
texto integral del Decreto 2094 del 29 de diciembre de 1992:
DECRETO NUMERO 2094 DE 1992
29 DIC. 1992
Por medio del
cual se modifica el Presupuesto General de la Nación para la vigencia fiscal de
1992 y se dictan otras disposiciones.
EL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA DE COLOMBIA
En ejercicio de las
facultades que le confiere el  artículo 213 de la Constitución política y en
desarrollo de lo previsto por el decreto 1793 de 1992, y
C O N S I D E R A N D O:
Que por decreto 1793
de 1992, se declaro el Estado de Conmoción interior, en todo el territorio
Nacional por el término de 90 días calendario;
Que de acuerdo con
las motivaciones del mencionado decreto, es indispensable establecer medidas
para aumentar la eficacia de la fuerza pública tales como las referentes a la
disponibilidad de recursos, soldados, oficiales, y suboficiales, la
movilización de tropas, la adquisición de suministros y el fortalecimiento de
los mecanismos de inteligencia;
Que igualmente es
esencial modificar el Presupuesto General, a fin de complementar gastos y
adoptar los mecanismos presupuestales y legales adecuados para financiar las
erogaciones que se requieren para dar respuesta a la escala terrorista;
Que como
consecuencia de lo indicado anteriormente, se hace necesario adicionar el
Presupuesto General de la Nación para 1992 - Policía Nacional con el fin de
atender los gastos ocasionados por el estado de excepción por el Gobierno
Nacional;
Que es necesario
precisar el valor de algunos de los recursos con los cuales se financiaran los
gastos ocasionados por el estado de conmoción interno para la vigencia fiscal
de 1993;
ARTICULO 1º
Adiciónase los cómputos del presupuesto de Rentas y Recursos de Capital del
Tesoro de la Nación, para la vigencia fiscal de 1992 en la suma de DOS MIL
SETECIENTOS DIEZ Y NUEVE  MILLONES DE PESOS M/CTE. (2,719.000), con base en el
certificado de disponibilidad Nº 060 de diciembre de 199, expedido por la
Contraloría General de la República, el cual se incorpora según el siguiente
detalle.
RENTAS DEL PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION
INGRESOS DE LA NACION
2. RECURSOS DE
CAPITAL DE LA NACION
2.7. RECURSOS DE
CAPITAL
NUMERAL 0022         Rendimientos
Financieros
y
Reintegros (Certificado
de
disponibilidad Nº 060
de
diciembre de 1992 por
valor
de                                           2,719.000.000
TOTAL INGRESOS DE
LA NACION                              2,719.000.000
ARTICULO 2º.
Modifícase el Decreto Ley de Aprobaciones de la vigencia fiscal de 1992 para
atender los gastos de Inversión en el Presupuesto General de la Nación por la
suma de DOS MIL SETECIENTOS DIEZ Y NUEVE MILLONES DE PESOS M/CTE.
($2,719.000.000) según el siguiente detalle.
SECCION 1601
POLICIA NACIONAL
UNIDAD 1601 01
SERVICIO POLICIALES
PROGRAMA 1301       DEFENSA
Y SEGURIDAD
SUBPROGRAMA
001       COMPRA DE TERRENOS, CONSTRUCCION,
ADQUISICION,
REMODELACION,
MANTENIMIENTO Y DOTACION DE
CARTELES Y OTRAS INSTALACIONES
PROYECTO 050 Construcción,
Reconstrucción,
Remodelación,
Adecuación,
dotación
y mantenimiento de
Cuarteles
de Policía.
RECURSO  01   Recursos
Ordinarios                       2,719.000.000
TOTAL ADICION
POLICIA NACIONAL                                2,719.000.000
ARTICULO 3 las partidas provenientes de aportes para
el Fomento de Empresas Utiles y Benéficas de Desarrollo Nacional que a la fecha
se encuentren en la Pagaduría General del Fondo de Desarrollo Regional que a la
fecha  se encuentren  en la Pagaduría general del Fondo de Desarrollo Comunal
del Ministerio de Gobierno y/o en sus Pagadurías Seccionales se destinarán a
atender, durante la vigencia de 1993, los gastos ocasionado por el Estado de
Conmoción Interna decretado por el Gobierno Nacional para lo cual, los
respectivos pagadores procederán de inmediato a reintegrar los dineros.
El Gobierno Nacional
adicionará éstos recursos al Presupuesto General de la Nación para el
año 1993, previo certificado de disponibilidad expedido por la Contraloría
General de la República y demás trámites legales.
ARTICULO 4º El presente Decreto rige a partir de su
publicación
2. De la
intervención del Ministerio de Hacienda y Crédito         Público
El Ministerio de
Hacienda y Crédito Público confirió poder al Abogado ANTONIO JOSE NUÑEZ
TRUJILLO con el fin de defender la constitucionalidad del Decreto objeto de
revisión.
El doctor Núñez
esquematiza su discurso en dos partes, una formal y una sustancial.
En la formal,
constata el cumplimiento de los requisitos de firmas, temporalidad y conexidad
del Decreto en estudio  para llegar a la conclusión de que es constitucional.
En la sustancial,
señala cuatro argumentos que sirven de sustrato a la declaratoria de
constitucionalidad de la norma en comento, a saber:
El Decreto en
comento consiste en un par de operaciones presupuestales. La primera es la
apertura de un crédito adicional especial o extraordinario dictado en Estado de
Conmoción Interior para la vigencia fiscal de 1992; y la segunda, la
cancelación de operaciones de ejecución presupuestal, con el fin de desafectar
la aplicación de una parte del gasto público dejándolo como disponible para ser
adicionado en la vigencia fiscal siguiente, esto es, en 1993.
b-. La primera
operación... es un desarrollo de varias normas de la Constitución Política de
Colombia específicamente el inciso primero del artículo 345, el inciso segundo
del artículo 346 y el artículo 352.
En el primero los
preceptos indicados... se plasma el principio de la legalidad del gasto
público, es decir, que no se podrá hacer erogación con cargo al Tesoro que no
se halle incluída en el Presupuesto de Gastos;... en el segundo precepto... se
establecen las fuentes de gasto público, que permiten su incorporación al
presupuesto, en las cuales esta adición presupuestal encuentra asidero en la
debida atención del funcionamiento de las ramas del poder público. Por último,
el artículo 352 le da una posición privilegiada a la Ley Orgánica del
Presupuesto, para que sea ella la que regule entre otros aspectos la
modificaciones al Presupuesto de la Nación. Así, la Ley 38 de 1989, Orgánica
del Presupuesto General de la Nación, ha regulado la materia en su artículo 69,
consagrando un poder de discrecionalidad en el Ejecutivo para adicionar el
presupuesto en los Estados de excepción consagrados en la Constitución
Política, como lo es este caso.
c-. La segunda
operación presupuestal, la cancelación de operaciones presupuestales, se
explica en virtud de la remisión general que hace el artículo 352 de la
Constitución Política a la Ley Orgánica del Presupuesto para regular, entre
otras cosas, la ejecución del presupuesto de la Nación y más concretamente lo
referente a la ejecución del gasto y su giro. La Ley Orgánica tiene prevista la
manera de ejecutar el gasto 'acuerdos de gasto' en los términos de los artículo
56 y 58 de dicha Ley Orgánica, del giro de éstos lo coloca en cabeza de la
Dirección del Tesoro Nacional según lo previsto en el artículo 62 de la Ley 38
de 1989, Orgánica del Presupuesto.
Lo que se hace en el
artículo 3o del Decreto Legislativo 2094 de 1992 no es más que cancelar algunos
actos administrativos, documentos de giro, que tienen menor jerarquía que las
leyes y en consecuencia pueden ser suspendidos en virtud del Estado de
Conmoción Interior. Esta operación no implica modificación presupuestal alguna,
ni aun al Acuerdo de Gastos, ya que estos recursos reintegrados en la forma
señalada entrarán a la Dirección del Tesoro Nacional, para lo cual había dos
caminos: o se reducía el acuerdo de gastos en concordancia con lo ejecutado,
cuestión ésta que se podría entender efectuada por la expedición de este
Decreto Legislativo 2094 de 1992, ya que se le dá una destinación al recurso
para el Presupuesto del año 1993; o se esperaba su fenecimiento automático en
virtud del principio de la anualidad contemplado en el artículo 346 de la
Constitución Política.
De esta forma, el
Decreto Legislativo 2094 de 1992 trae un procedimiento especial para liberar
algunos recursos de la Nación en el año de 1992 de su afectación inicial,
creando su disponibilidad para que formen parte del Presupuesto de 1993.
d-. En el segundo
inciso del artículo 3o del Decreto motivo de revisión de constitucionalidad, se
establece la autorización para que este recurso así retenido pueda formar parte
de la anualidad siguiente de acuerdo con los trámites legales , lo que equivale
al cumplimiento de lo ordenado por el inciso 2 del artículo 346 de la
Constitución Política sobre fuentes de incorporación de gasto público en el
Presupuesto de la Nación...
Mientras los
artículos 1o y 2o del Decreto Legislativo 2094 de 1992, efectúan una adición al
Presupuesto de 1992, de acuerdo con todas las normas constitucionales, el
artículo 3o de este mismo decreto suspende un acto administrativo originado en
el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, orientado a crear una nueva
disponibilidad para un gasto específico en el presupuesto del año siguiente.
3. Del concepto
del Procurador General de la Nación
La Vista Fiscal
solicitó a la Corte Constitucional en su concepto de rigor declarar EXEQUIBLE
la norma revisada, con fundamento en el siguiente argumento:
Primeramente el
Procurador, realiza un examen formal en cual encuentra perfecta concordancia
entre la Constitución y el Decreto Legislativo 2094 de 1992, para luego pasar
al examen material.
En la cuestión de
fondo, el Ministerio Público explica que la cuestión que se plantea, es la
posibilidad que tiene el Ejecutivo de adicionar el Presupuesto General de la
Nación a través de Decretos Legislativos.
La Vista Fiscal cita
los artículos 345 inciso primero, 352 de la Carta y el artículo 69 de la Ley 38
de 1989, Orgánica del Presupuesto General de la Nación, y expresa sobre los
artículos 1o y 2o de la norma en estudio que "del conjunto de
disposiciones traídas a colación puede concluirse que el Gobierno Nacional
durante los Estados de Excepción, para el caso, en el Estado de conmoción
Interior, puede realizar adiciones al Presupuesto General, para lo cual así lo
desea puede sujetarse a las previsiones que en materia de modificación del
mismo trae la Ley Orgánica del Presupuesto, o bien adoptar con el Consejo de Ministros,
las decisiones del caso. Como lo anota el Ministerio de Hacienda en el escrito
atrás reseñado, se trata de una discrecionalidad de la cual goza el Gobierno en
esas especiales circunstancias".
Estima el Procurador
General de la Nación, respecto del artículo 3o del Decreto 2094 de 1992 que
"si en virtud de las normas constitucionales y legales citadas al comienzo
de este acápite, el Gobierno puede adicionar el Presupuesto General durante los
Estados de Excepción, con mayor razón se encuentra habilitado para llevar a
cabo la operación presupuestal que consigna la norma en comento. Pero además,
se advierte que el procedimiento regulado en el mencionado artículo 3o del
Decreto en revisión, se aviene a la Carta Política en tanto involucra recursos
que estaban destinados al fomento de empresas útiles y benéficas de desarrollo
regional, pero que perdieron su afectación en virtud de lo dispuesto en el
artículo 335 superior, quedando disponibles para ser agregados al Presupuesto
de 1993, con la destinación ya enunciada: sufragar los gastos que demande en el
presente año el Estado de Conmoción Exterior".
Cumplidos, como
están, los trámites previstos en la Constitución y en el Decreto 2067 de 1991,
procede la Corte a decidir el asunto por medio de esta sentencia.
II- FUNDAMENTO JURIDICO
A. Competencia
Es competente la
Corte Constitucional para conocer de la revisión del Decreto 2094 de 1992, de
conformidad con el artículo 241 de la Carta, que dice:
A la Corte
Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la
Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal
fin, cumplirá las siguientes funciones:
... 7. Decidir
definitivamente sobre la constitucionalidad de los decretos legislativos que
dicte el gobierno con fundamento en los artículos 212, 213 y 215 de la
Constitución.
Y el Decreto 2094
fue ciertamente dictado "en ejercicio de las facultades que le confiere el
artículo 213 de la Constitución Política y en desarrollo del Decreto 1793 de
1992". La primera de dichas normas consagra constitucionalmente el Estado
de Conmoción Interior y la segunda fué el Decreto que declaró tal Estado.
El artículo 214
numeral 6° reitera la competencia de la Corte en el negocio de la referencia.
B. Requisitos de
forma
Los decretos
legislativos que dicte el Gobierno Nacional en ejercicio de las facultades que
le confiere la Constitución durante los estados de excepción constitucional
deben reunir tres requisitos de forma, de conformidad con los artículos 213 y
214 de la Carta, que dicen:
ARTICULO 213.- En
caso de grave perturbación del orden público que atente de manera inminente
contra la estabilidad institucional, la seguridad del estado, o la convivencia
ciudadana, y que no pueda ser conjurada mediante el uso de las atribuciones
ordinarias de las autoridades de policía, el presidente de la república, con la
firma de todos los ministros, podrá declarar el estado de conmoción interior,
en toda la república o parte de ella, por término no mayor de noventa días,
prorrogable hasta por dos períodos iguales, el segundo de los cuales requiere
concepto previo favorable del senado de la república.
Mediante tal
declaración, el gobierno tendrá las facultades estrictamente necesarias para
conjurar las causas de la perturbación e impedir la extensión de sus efectos...
ARTICULO 214.- Los
estados de excepción a que se refieren los artículos anteriores se someterán a
las siguientes disposiciones:
1. Los decretos
legislativos llevarán la firma del presidente de la república y todos sus
ministros y solamente podrán referirse a materias que tengan relación directa y
específica con la situación que hubiere determinado la declaratoria del estado
de excepción...
La norma que nos
ocupa reune a satisfacción los requerimientos formales, como se demuestra a
continuación, razón por la cual la Corte encuentra que desde el punto de vista
formal el Decreto 2094 de 1992 es conforme con la Constitución:
a) Firmas: el Decreto 2094 de 1992 está firmado
por el señor Presidente de la República, por trece Ministros Titulares y por un
Viceministro encargado de funciones ministeriales.
b) Tiempo: El Decreto 2094 fue expedido el
día 14 de diciembre de 1992, esto es, dentro del término de 90 días después de
haberse proferido el Decreto 1793 de 1992, que declaró el Estado de Conmoción
Interior en todo el territorio nacional, de suerte que desde el punto de vista
temporal el Decreto objeto de revisión fué lógicamente expedido dentro del
término de los noventa días que establece la Carta.
c) Conexidad: el Decreto objeto de revisión
debe guardar una doble relación de causalidad entre las causas que generaron la
declaratoria del Estado de Conmoción Interior y su finalidad y entre las causas
de su expedición y la materia regulada.
En cuanto a lo
primero, en el Decreto 1793 de 1992 se declaró el Estado de Conmoción Interior
porque, entre otras razones, "en las últimas semanas la situación de orden
público en el país, que venía perturbada de tiempo atrás, se ha agravado
significativamente en razón de las acciones terroristas de las organizaciones
guerrilleras y de la delincuencia organizada".
En el Decreto objeto
de revisión, por su parte, se dice lo siguiente:
Que de acuerdo con
las motivaciones del mencionado decreto, es indispensable establecer medidas
para aumentar la eficacia de la fuerza pública tales como las referentes a la
disponibilidad de recursos, soldados, oficiales y suboficiales, la movilización
de tropas, la adquisición de suministros y el fortalecimiento de los mecanismos
de inteligencia;
Que igualmente es
esencial verificar el Presupuesto General,  a fin de complementar gastos y
adoptar los mecanismos presupuestales y legales adecuados para financiar las
erogaciones que se requieren para dar respuesta a la escalada terrorista;
En consecuencia la
Corte Constitucional estima que existe conexidad entre los Decretos 1793 y 2094
de 1992, pues este último está destinado exclusivamente a realizar los ajustes
fiscales tendientes al financiamiento de la actividad estatal, enderezada a
"conjurar las causas de la perturbación e impedir la extensión de sus
efectos" (art. 213 CP), lo cual motivó la expedición del primero de ellos.
En otras palabras, la materia del Decreto 2094 guarda "relación directa y
específica con la situación que hubiere determinado la declaratoria del estado
de excepción" (art. 214.1 CP).
Y en cuanto a lo
segundo, la Corporación estima de nuevo que existe conexidad entre los
considerandos y el articulado del Decreto revisado, pues mientras en aquéllos
se afirma que es "esencial modificar el Presupuesto General, a fin de
complementar gastos y adicionar los mecanismos presupuestales y legales
adecuados para financiar las erogaciones que se requieren para dar respuesta a
la escalada terrorista", en éste se realizan efectivamente tales
modificaciones presupuestales.
En consecuencia,
desde el punto de vista de la forma, la Corte encuentra ajustado a la Carta
Política el Decreto objeto de revisión.
C. Análisis de
fondo
Luego de ocuparse de
la competencia y de los requisitos de forma, entra ahora la Corte a ocuparse
del estudio de fondo de la norma revisada.
1. De las
facultades del Gobierno durante el estado de      conmoción interior para modificar
el presupuesto       general de la Nación
La materia que nos
ocupa hace relación a la facultad del Gobierno Nacional para introducir
modificaciones al presupuesto general de la Nación durante la vigencia de un
estado de excepción constitucional.
En realidad no es la
primera vez que esta Corporación se ocupa de este tema. En efecto, en la
sentencia C-448 de 1992, en la que se revisada una norma de excepción sobre
esta misma materia, la Sala Plena sostuvo lo siguiente:
Compete al Congreso,
como sucede con varias de las funciones consideradas, la expedición del
Presupuesto General de la Nación. Esa facultad ha de ejercerse ordinariamente
previa la presentación del proyecto correspondiente por el Gobierno y con
aplicación de los principios y trámites que establece el Capítulo 3 del Título
XII de la Constitución Política.
En condiciones
normales, toda modificación a la ley anual de presupuesto de rentas es también
propia de la actividad legislativa ordinaria, con iniciativa del Gobierno,
según resulta de las disposiciones consagradas en los artículos 150, numeral
11, y 154, inciso 2o., de la Carta.  En cuanto al presupuesto de gastos, de
conformidad con el artículo 347 constitucional, no es susceptible de ser
incrementado durante el año fiscal por encima del tope fijado por la ley anual
de presupuesto.  Sin embargo, nada obsta, a la luz  de los preceptos
constitucionales, para que en tiempos de perturbación del orden económico y
social, con el objeto de hacer frente a las necesidades propias de ésta, sea el
Presidente de la República con la firma de todos sus ministros, quien,
revestido de poderes extraordinarios, modifique o incremente tanto el
presupuesto de rentas como el de gastos, siempre y cuando ello se haga con el
único objeto de conjurar la crisis.
Así se deduce no
solamente del sentido y los fines de una institución como la del estado de
emergencia económica,    sino de la interpretación sistemática de las normas
constitucionales que hoy estructuran los estados de excepción en su conjunto
(artículos 212 a 215) en armonía con los artículos 345 y
siguientes, que están concebidos sobre el supuesto de que la distribución de
competencias en materia presupuestal debe tener desarrollo "en tiempo de
paz", por cuanto los apremios de una situación tan urgente que ha hecho
necesaria la apelación a facultades extraordinarias como las que invoca el
decreto examinado, a partir de una declaratoria ya hallada exequible por esta
Corte, no son compatibles con la aplicación de aquellas previsiones si de lo
que se trata es de arbitrar recursos en forma inmediata y de aplicarlos
efectivamente a los fines de contrarrestar los hechos perturbatorios y la
extensión de sus efectos, como ocurre en el presente caso.
Esto no acontece
únicamente en la vigencia de la Constitución de 1991, sino que podía tener
cabida al amparo de la Carta anterior, como lo acredita la jurisprudencia
reiterada de la Corte Suprema de Justicia, plasmada  especialmente en las
sentencias del 25 de noviembre de 1976 (Magistrado Ponente: Dr. Guillermo González
Charry) y del 13 de marzo de 1986 (Magistrado Ponente: Dr. Fabio Morón Díaz),
mediante las cuales se admitió expresamente que tanto en los casos del artículo
121 como en los del 122 de dicha Constitución, la obtención de recursos
fiscales para atender las necesidades de orden público podía hacerse por medio
de decretos legislativos. Así lo preveía de manera específica el artículo 104
del anterior estatuto orgánico del Presupuesto (Decreto 294 de 1973) y lo prevé
en similares términos el artículo 69 de la ley orgánica de Presupuesto hoy en
vigor (Ley 38 de 1989), cuando señala que los créditos adicionales destinados a
pagar gastos por calamidad pública o los ocasionados durante los estados de
excepción, declarados por el Gobierno Nacional, para los cuales no se hubiese
incluído apropiación en el Presupuesto serán abiertos en la forma que el
Presidente de la República y el Consejo de Ministros lo decidan.
No ignora esta
Corporación que el 15 de abril de 1986 fue declarado inexequible por la Corte
Suprema de Justicia el Decreto Legislativo 3518 de 1985, expedido al amparo de
las atribuciones excepcionales del entonces artículo 122 de la Constitución,
mediante el cual se introducían modificaciones al Presupuesto Nacional para la
vigencia fiscal de ese año con el objeto de atender las necesidades propiciadas
por la erupción del volcán Nevado del Ruíz, pero debe observarse que esa
oposición con la Carta Política fue deducida no de una imposibilidad
constitucional de asunción de dicha facultad por el Ejecutivo en tiempos de
crisis, sino de la existencia de figuras ordinarias alternativas, tales como la
del artículo 212 de la Constitución derogada, que permitía la apertura de
créditos suplementales o extraordinarios en el Presupuesto aun en tiempo de
paz, no hallándose reunido el Congreso y siendo urgente la realización de
gastos, previo concepto del Consejo de Estado, pues entendió entonces la Corte
Suprema  que el Gobierno contaba con una vía expedita que hacía innecesaria la
utilización de atribuciones extraordinarias.
Es claro que hoy, no
existiendo la institución de los créditos suplementales o extraordinarios que
preveía el antiguo artículo 212 de la Carta, las emergencias como la que ahora
se afronta no tienen para el Gobierno, en materia presupuestal,  salida
distinta a la del artículo 215 de la Constitución.
Por lo demás, debe
anotarse que las normas presupuestales incluídas en el decreto analizado se
aplican únicamente a la vigencia fiscal de 1992 y, por tanto, dejan intacta la
capacidad del Congreso para disponer en la materia por lo que atañe a las
futuras vigencias, no existiendo por ello retención de facultades legislativas
por el Ejecutivo. A lo dicho se añade la posibilidad que de todos modos se
otorga a las Cámaras en el sentido de derogar, modificar o adicionar, dentro
del año siguiente, las normas dictadas, tal como lo estipula el artículo 215,
inciso 6o., de la Constitución.1
La Corte comparte y
reitera esta jurisprudencia en el negocio que nos ocupa, de conformidad con las
siguientes consideraciones:
a) Principio de Legalidad del Gasto Público:
Dice así el artículo
345 de la Constitución:
El tiempo de paz no
se podrá percibir contribución o impuesto que no figure en el presupuesto de
rentas, ni hacer erogación con cargo al Tesoro que no se halle en el de gastos.
Tampoco podrá
hacerse ningún gasto público que no haya sido decretado por el Congreso, por
las asambleas departamentales, o por los concejos distritales o municipales, ni
transferir crédito alguno a objeto no previsto en el respectivo presupuesto.
Se consagra aquí el
principio de la legalidad del gasto público. Tal precepto no es otra cosa que
la concreción en el campo fiscal del principio de legalidad de la actuación
pública en general, que es la piedra de toque del Estado de derecho, el cual
encuentra sus bases constitucionales en los artículos 1°, 3°, 121 y 122 de la
Carta Política.
El Decreto 2094 de
1992 no hace otra cosa que desarrollar este precepto, como quiera que legaliza
mediante una norma con fuerza de ley una adición y una erogación presupuestal,
como bien lo anota el apoderado del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
b) Fuentes del gasto público:
El artículo 346 de
la Carta Política prescribe lo siguiente:
El Gobierno
formulará anualmente el Presupuesto de Rentas y Ley de apropiaciones que deberá
corresponder al Plan Nacional de Desarrollo y lo presentará al Congreso, dentro
de los primeros diez días de cada legislatura.
En la Ley de
Apropiaciones no podrá incluirse partida alguna que no corresponda a un crédito
judicialmente reconocido, o a un gasto decretado conforme a la ley anterior, o
a uno propuesto por el Gobierno para atender debidamente el funcionamiento de
las ramas del poder público, o al servicio de la deuda, o destinado a dar
cumplimiento al Plan Nacional de Desarrollo.
Las comisiones de
asuntos económicos de las dos cámaras deliberarán en forma conjunta para dar
primer debate al proyecto de Presupuesto de Rentas y Ley de apropiaciones.
En el inciso segundo
de esta disposición se consagran las cinco fuentes de gasto público, a saber:
créditos judicialmente reconocidos, gasto decretado por ley anterior, gasto de
funcionamiento del Estado, servicio de la deuda y ejecución del plan de
desarrollo.
Se observa entonces
que el gasto de funcionamiento de la policía nacional encaja dentro del rubro
destinado a la financiación "de las ramas del poder público",
concretamente a la financiación de la rama Ejecutiva.
c) Remisión Constitucional a la Ley Orgánica
de Presupuesto:
El artículo 352 de
la Constitución es del siguiente tenor:
Además de lo
señalado en esta Constitución, la Ley Orgánica del Presupuesto regulará lo
correspondiente a la programación, aprobación, modificación, ejecución de los
presupuestos de la Nación, de las entidades territoriales y de los entes
descentralizados de cualquier nivel administrativo, y su coordinación con el
Plan Nacional de Desarrollo, así como también la capacidad de los organismos y
entidades estatales para contratar.
El constituyente
remitió al legislador la regulación del presupuesto nacional -central y
descentralizado- y de los presupuestos territoriales. Esta norma es concordante
con el artículo 151 de la Carta, que reitera la atribución del Congreso de la
República para dictar el Estatuto Orgánico de Presupuesto.
Fue en virtud de una
disposición semejante a ésta que bajo la égida de la Carta de 1886 se profirió
la Ley 38 de 1989, actual Estatuto Orgánico de Presupuesto.
El artículo 69 de la
Ley 38 de 1989 dice:
Los créditos
adicionales destinados a pagar gastos por calamidad pública o los ocasionados
durante Estado de Sitio o Estado de Emergencia Económica, declarados por el
Gobierno Nacional, para los cuales no se hubiese incluido apropiación en el
Presupuesto, serán abiertos conforme a las normas de los artículos anteriores,
o en la forma que el Presidente de la República y el Consejo de Ministros lo
decidan.
Por "estado de
sitio" debe entenderse hoy "estado de guerra exterior" o de
"conmoción interior" -que es el caso que nos ocupa-.
En consecuencia, el
Gobierno Nacional goza de un margen de discrecionalidad, que debe ser ejercido
en forma razonable y no arbitraria, para determinar la forma en que se abrirán
los créditos adicionales necesarios para financiar las actividades estatales destinadas
a superar las causas que condujeron a decretar el estado de conmoción interior.
Es lo que hizo en este caso el Decreto 2094 de 1992.
2. Del caso
concreto
De conformidad con
las anteriores consideraciones, la Corte Constitucional estima que el Decreto
2094 de 1992 es conforme con la Carta Política, motivo por el cual lo declarará
exequible en la parte resolutiva de esta sentencia, acogiendo así las tesis de
la vista fiscal y del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
La anterior
afirmación se fundamenta en los siguientes argumentos:
a) El artículo primero: se adiciona aquí el
Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital del Tesoro de la Nación. De
conformidad con lo arriba dicho, la norma objeto de revisión tiene las
siguientes características:
- Es un decreto con
fuerza de ley que garantiza el principio de la legalidad del gasto.
- Está dirigido a la
financiación de la rama Ejecutiva del poder público.
- Se encuentra
dentro de las atribuciones fiscales gubernamentales previstas durante los estados
de excepción constitucional.
Por lo anterior la
Corte Constitucional encuentra conforme con la Carta Política este primer
artículo.
b) El artículo segundo: se modifica el
Decreto Ley de Apropiaciones de la vigencia fiscal de 1992. Por los mismos tres
motivos anteriores esta disposición también se adecúa a la preceptiva
constitucional.
c) El artículo tercero: consagra un
procedimiento especial para cancelar operaciones presupuestales materializadas
en actos administrativos -denominados documentos de giro-, con el fin de
liberar recursos de la Nación de 1992 de su afectación inicial y dejarlos
disponibles para que ingresen al presupuesto de 1993. En el inciso segundo de
este artículo se autoriza el ingreso de estos recursos así liberados a la anualidad
de 1993. Sin perjuicio del comentario que en el acápite siguiente se realiza a
propósito del gasto social, la Corte Constitucional encuentra que esta norma es
conforme con la Carta Política con fundamento en las siguientes razones:
- La Constitución remite
la regulación de la ejecución presupuestal a la Ley Orgánica de Presupuesto.
- La Ley Orgánica de
Presupuesto establece en efecto el procedimiento para la ejecución del gasto y
su giro, el cual se realiza mediante actos administrativos proferidos por el
Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
- La norma revisada
es un decreto con fuerza de ley que faculta cancelar actos administrativos.
Por tanto el Decreto
2094 de 1992 es conforme con la Constitución.
d) el artículo cuarto: Se especifica la
vigencia de la norma, lo cual obviamente no contradice precepto constitucional
alguno.
3. De las
consideraciones finales sobre el gasto social
No obstante lo
anterior, esta Corporación desea realizar unas consideraciones finales sobre el
gasto público social, que surgen a partir de la norma revisada.
En este sentido, el
artículo 3° del Decreto 2094 de 1992 libera algunos recursos mediante el
recorte de un gasto social.
Pues bien, en los
artículos 350 y 366 de la Constitución se afirma que "el gasto público
social tendrá prioridad sobre cualquier otra asignación", salvo, dice el
primero de ellos, en los casos de guerra exterior o por razones de seguridad
nacional.
De conformidad con
las anteriores disposiciones, puede afirmarse que constitucionalmente existe
una jerarquía en el gasto público, así: en orden descendente, primero está el
gasto por guerra exterior; segundo el gasto por razones de seguridad nacional;
tercero el gasto social; por último, los demás gastos, definidos por exclusión.
III- DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional, en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE:
Declarar EXEQUIBLE
el Decreto 2094 de 1992, por las razones expuestas en esta sentencia.
Cúmplase, cópiese,
publíquese, comuníquese y archívese.
Dada en Santa Fe de
Bogotá, D.C., a los veinticinco (25) días del mes de febrero  de mil
novecientos noventa y tres (1.993).
SIMON RODRIGUEZ RODRIGUEZ
Presidente
CIRO ANGARITA
BARON                                      EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
Magistrado
JOSE GREGORIO
HERNANDEZ GALINDO
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
Magistrado
FABIO  MORON
DIAZ                                  JAIME SANIN GREFFEINSTEIN
Magistrado
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
1 Cfr. Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia N° C-448. Julio
9 de 1992. Magistrado Ponente José Gregorio Hernández Galindo.