C-087-98
Sentencia C-087/98
Sentencia
C-087/98
LIBERTAD DE
PROFESION U OFICIO-Facultad
del legislador para exigir título académico
Parece claro que
no se trata de una potestad arbitraria conferida al legislador, sino de una
competencia que debe ser ejercida razonablemente en vista de una finalidad que
el Constituyente juzga plausible (y aun inaplazable): impedir que el ejercicio
torpe de un oficio (arte o profesión), produzca efectos nocivos en la
comunidad.  Y el motivo se hace explícito en el aparte 2, al aludir de modo
inequívoco al riesgo social. Se desprende entonces, sin dificultad alguna, que
el ejercicio de un arte, oficio o profesión, no está condicionado por la
posesión de un título académico sino cuando lo exige la ley, y que ésta sólo
puede exigirlo para precaver un riesgo social. Inevitable pensar, a modo de
ejemplos que ilustran casos en que la restricción parece pertinente, en
prácticas profesionales como la ingeniería y la medicina. Es claro que un
puente mal construido o un edificio torpemente calculado constituyen un riesgo
social.  Y ni qué decir del tratamiento clínico o quirúrgico de un paciente,
por quien carece de conocimientos médicos.  El legislador, entonces, no sólo
puede sino debe exigir títulos de idoneidad académica a quienes vayan a
dedicarse al ejercicio de esas profesiones.
LIBERTAD DE
OPINION-No implica riesgo
social
¿Implica un
riesgo social la libertad de opinión? La respuesta es ésta: la libertad de opinión,
en tanto que derecho fundamental, lo mismo que el sufragio universal, son
"riesgos" (así entre comillas) ínsitos al sistema.  El debate acerca
de si deben o no precaverse es más bien materia de una controversia
extrasistemática que puede formularse en estos términos: ¿debe la sociedad,
para evitar ciertos peligros latentes en la libertad de opinión (en tanto que
derecho fundamental) y en el sufragio universal (que parece su consecuencia
obligada), sustituir a la democracia otra forma de organización política?  La
posibilidad, desde luego, está abierta.  Pero no tiene sentido, desde un punto
de vista intrasistemático, preguntar si un régimen democrático puede mantenerse
como tal, renunciando a postulados que le son inherentes.  Sería algo así como
proponer que la trigonometría (por definición la ciencia del triángulo),
cambiara de objeto, manteniéndose como tal, en vista de las dificultades que el
triángulo plantea.
LIBERTAD DE
INFORMACION-No implica
riesgo social/CENSURA-Prohibición
Entre el eventual
daño social que pudiera seguirse de una información inadecuada, consecuencia de
la libertad de informar, y la restricción general de ésta para precaverlo, la
sociedad democrática prefiere afrontar el riesgo del primero. Y es que no hay
duda de que impedirle a alguien que opine o informe habitualmente ("en
forma permanente", dice la ley), oponiéndole su incompetencia intelectual
para hacerlo, es una modalidad de censura, así se la maquille con razones de
conveniencia, incompatible con un sistema democrático y específicamente con una
Constitución como la colombiana, que la rechaza incondicionalmente, en términos
categóricos: "... no habrá censura". El legislador carece de potestad
para reducir el ámbito de validez personal de las normas constitucionales. En
consecuencia, donde el Constituyente dijo: Toda persona, el legislador no puede
agregar "...siempre que esté provista de tarjeta" (y, por tanto, haya
satisfecho ciertas condiciones para obtenerla). Es por eso que del ejercicio de
un derecho fundamental (universal por naturaleza) no puede hacerse una práctica
profesional a la que sólo pueden acceder unos pocos.
LEY DEL
PERIODISTA-Inconstitucionalidad
La ley 51 de
1975, expedida con anterioridad a la vigencia de la Constitución actual,
resulta incompatible con ésta, y por eso debe ser retirada del ordenamiento
colombiano.
ESTUDIANTE DE
PERIODISMO-Habilidad para
ejercer el oficio
Los estudios
académicos en el área de las comunicaciones  habilitan, sin duda, para ejercer
un oficio, en el que pueden competir quienes tengan formación universitaria en
el campo mencionado, y los que no la tengan.  Cabe esperar razonablemente que
los primeros, por su mejor preparación y mayor destreza, cumplan una labor más
eficaz que los segundos, al menos en la generalidad de los casos. Pero han de
ser los resultados los que hablen, pues no parece lógico que sean vallas
artificialmente dispuestas las que determinen el éxito o el fracaso de alguien,
en un ámbito de trabajo como el que se ha descrito.
DEBERES Y
OBLIGACIONES DEL PERIODISTA
¿Desaparecen
tales obligaciones por el hecho de que se remuevan las condiciones hasta ahora
exigidas para ejercer el oficio? La respuesta, claramente, es no. Porque los
deberes no se originan en la posesión de un título o de una tarjeta profesional,
sino en la naturaleza de la actividad que se cumple.
TARJETA DE
PERIODISTA/SECRETO DEL PERIODISTA/RESERVA DE LA FUENTE
Cuando el
artículo 73 de la Constitución protege de modo explícito la actividad del
periodista para garantizarle su "libertad e independencia
profesional" es claro que lo hace en función de la tarea específica que
tal profesional cumple, y no de la simple circunstancia de poseer un documento
oficial, consecutivo a una experiencia anterior o al cumplimiento de ciertos
requisitos académicos. Resulta pertinente afirmar, sin el más leve asomo de
ambigüedad, que los derechos, de cualquiera índole, los privilegios
(prestacionales, de seguridad social como los previstos en la ley 100/93, o los
de alguna otra especie) y aún los deberes éticos y jurídicos que al periodista
incumben, como se indicó más arriba, derivan del ejercicio de su actividad
(acreditable por cualquier medio probatorio) y no del hecho contingente de poseer
o no una tarjeta expedida por una agencia oficial. Dicha consideración resulta
especialmente aplicable a la llamada "reserva de la fuente", aludida
en el artículo 11 del estatuto que será retirado del ordenamiento, pues ella no
es más que el corolario obligado del sigilo profesional que hoy ostenta rango
superior, según el aparte transcrito del artículo 74 de la Constitución, válido
para todo aquél que ejerza la actividad periodística.
Referencia:
Expedientes D-1773, D-1775 y
D-1783
Demanda de inconstitucionalidad
contra los artículos 2 (parcial), 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9 y 10 de la ley 51 de 1975
Demandantes: Orlando
Muñoz Neira, Alirio Galvis Padilla, Luis Ernesto Arciniegas Triana y José
Gabriel Santacruz Miranda
Magistrado Ponente:
Dr. CARLOS GAVIRIA DIAZ
Santafé de Bogotá,
D. C., dieciocho (18) de marzo de mil novecientos noventa y ocho (1998).
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la
acción pública de inconstitucionalidad, los ciudadanos Orlando Muñoz Neira,
Alirio Galvis Padilla, Luis Ernesto Arciniegas Triana y José Gabriel Santacruz
Miranda, presentaron, los dos primeros en forma independiente y los últimos
conjuntamente, demandas de inconstitucionalidad contra los artículos 2
(parcial), 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9 y 10 de la ley 51 de 1975, "Por la cual se
reglamenta el ejercicio del periodismo y se dictan otras disposiciones",
por violación de los artículos 1, 2, 5, 13, 16, 20, 25, 26, 27, 40 numeral 2,
53, 67, 70, 71, 73, 83, 85, 95 numerales 5 y 8, y 333 de la Constitución.
Dada la identidad
normativa en las disposiciones que son objeto de acusación, la Sala Plena de
esta Corporación en sesión llevada a cabo el 13 de agosto de 1997, decidió
acumular las citadas demandas para ser falladas en una misma sentencia. Todas
ellas cumplieron con las exigencias formales establecidas en el artículo 2° del
decreto 2067 de 1991.
II. TEXTO DE LA
NORMA ACUSADA
“Ley 51 de 1975
(diciembre 18)
"Por la cual
se reglamenta el ejercicio del periodismo y se dictan otras disposiciones.
(…)
Artículo 2. Son periodistas profesionales las personas
que previo el lleno de los requisitos que se fijan en la presente Ley,
se dedican en forma permanente a las labores intelectuales referentes a:
Redacción noticiosa
y conceptual o información gráfica, en cualquier medio de comunicación social.
(Lo subrayado es lo demandado).
Artículo 3. Para ejercer en forma permanente la
profesión de periodista se requiere llenar previamente uno de los siguientes
requisitos:
a) Poseer título en
la especialidad de periodismo, expedido por una facultad o escuela aprobada por
el Gobierno Nacional;
b) Comprobar en los
términos de la presente Ley haber ejercido el periodismo durante un lapso no
inferior a cinco años anteriores a la fecha de la vigencia de ella;
c) Comprobar en
iguales términos anteriores haber ejercido de manera continua el periodismo,
durante un lapso no inferior a tres años inmediatamente anteriores a la fecha
de la vigencia de la presente Ley y someterse el interesado a presentación y
aprobación de exámenes de cultura general y conocimientos periodísticos en su
especialidad, según reglamentación que expida el Ministerio de Educación;
d) Título obtenido
en el exterior en facultades o similares de ciencias de la comunicación y que
el interesado se someta a los exámenes de que trata el literal anterior, salvo
en el caso de títulos que provengan de países con los cuales Colombia tenga
convenios sobre el particular.
Artículo 4. Créase la tarjeta profesional del
periodista, la cual será el documento legal que acredite a su tenedor como
periodista profesional.
Artículo 5. El Ministro de Educación Nacional otorgará,
previa inscripción, la tarjeta profesional anterior, una vez llenado uno o
varios de los requisitos a que se refiere el artículo 3° de la presente Ley,
así:
a) La posesión del
título obtenido en facultades o escuelas nacionales o extranjeras, se
acreditará con la presentación del diploma correspondiente, debidamente
registrado;
b) El tiempo de
ejercicio periodístico se acreditará con declaración jurada del director o
directores del medio o medios de comunicación en los cuales haya trabajado el
aspirante, o subsidiariamente, con declaraciones juradas de tres periodistas a
los cuales conste directamente el ejercicio periodístico durante los años
requeridos.
Artículo 6. Los aspirantes a tarjeta profesional que
deban demostrar tres o cinco años de ejercicio periodístico, presentarán además
al Ministerio de Educación, constancia expedida por la Directiva de una
organización gremial o sindical periodística con personería jurídica sobre los
antecedentes profesionales del interesado.
Artículo 7. Quien ejerza en forma permanente la
profesión de periodista, independientemente o vinculado a un medio de
información, sin haber obtenido la tarjeta profesional correspondiente,
vencidos dos años de la expedición de la presente Ley, estará sujeto a multa de
cinco mil a diez mil pesos, suma que se aumentará al doble en caso de
reincidencia. La persona natural o jurídica con la cual se realice la
vinculación ilegal, será solidariamente responsable del pago de la multa.
Parágrafo 1. Quienes a la fecha de expedición de la
presente Ley estén vinculados a un medio de comunicación, durante periodo
inferior a tres años, podrán acogerse a lo dispuesto en el literal c) del
artículo 3° de la presente Ley, y obtener la tarjeta profesional una vez
cumplido el periodo requerido.
Parágrafo 2. Se entiende que la persona o personas que
utilicen eventualmente medios de comunicación para expresar conceptos u
opiniones personales, no estarán sujetos a las sanciones de la presente Ley.
Artículo 8. La multa o multas a que se refiere el
artículo anterior, serán impuestas a favor del Tesoro Nacional, por el
Ministerio de Educación Nacional, mediante resolución motivada, contra la cual
procederá el recurso de reposición, previa consignación del importe de ellas.
Artículo 9. La persona que mediante avisos de cualquier
clase, instalación de oficina, fijación de placas, murales o en cualquier otra
forma, anuncie la prestación de servicios periodísticos o similares, sin haber
obtenido la tarjeta profesional del periodista, estará sujeta a las sanciones
establecidas en el artículo 7° de la presente Ley.
Artículo 10.  Los medios de comunicación social del
sector público, las agencias gubernamentales y corporaciones públicas de origen
popular, los establecimientos público, las empresas industriales y comerciales
del Estado, y las sociedades de economía mixta, cualquiera que sea su
denominación que establezcan o tengan servicios informativos o de divulgación,
solo podrán emplear a periodistas profesionales en lo que a servicio
periodístico se refiere.
Parágrafo. Será nulo todo nombramiento que se haga
contraviniendo lo dispuesto anteriormente".
III. FUNDAMENTOS
DE LA DEMANDA
Los cargos
expresados por los actores  para solicitar a la Corte la declaratoria de
inconstitucionalidad de las normas transcritas, son similares. Por ello se
resumirán conjuntamente, a continuación:
1.   Los requisitos exigidos por la Ley 51 de
1975, para ejercer en forma permanente el periodismo limitan la libertad de
expresión y desconocen la naturaleza del periodismo como un medio de
divulgación del pensamiento. Porque es claro que todos los ciudadanos tienen el
derecho a informar y a manifestar sus creencias y pensamientos, libremente, de
acuerdo con los postulados constitucionales; y una exigencia como la tarjeta
profesional para el ejercicio del periodismo, excluye de esta posibilidad a
aquellas personas que no la poseen. No se debe olvidar que si los derechos
constitucionales fundamentales son de aplicación inmediata, como así lo dispone
el artículo 86 de la Constitución, el ejercicio de la libertad de expresión e
información no requiere autorizaciones previas.
En otras palabras,
"la Constitución Nacional no restringe el ejercicio de la libertad de
expresión ni de información, ni autoriza al legislador para que establezca
requisitos que como el título o la tarjeta profesional, previstos en las disposiciones
impugnadas, imposibiliten la libre difusión del pensamiento, la opinión y la
información a través de los medios de comunicación.".
2.   Las normas demandadas también violan el
derecho de los ciudadanos a recibir una información "imparcial y
veraz", porque impiden que personas especializadas en ciertos temas como
la economía, el derecho, la ciencia, las artes, etc., puedan divulgar sus
conocimientos a través de la prensa escrita o hablada. Es claro que la tarjeta
profesional no es garantía para los receptores de la información, de la
idoneidad del periodista, pero si lo es el conocimiento y el manejo científico
del tema que se esté tratando.
3.   La ley 51 de 1975, en las disposiciones
demandadas, también viola la libertad de empresa consagrada en el artículo 333
de la Carta, porque limita la posibilidad de los medios de comunicación de
escoger el equipo de trabajo que, en su concepto, aporte mayores beneficios a
su empresa. Esta facultad está implícita, además, en el artículo 20 de la
Constitución, cuando reconoce a los medios de comunicación la libertad para
informar.
4.   Las disposiciones impugnadas violan el
derecho al trabajo y establecen una discriminación inadmisible en contra de un
sin número de personas que, no obstante contar con el talento, la vocación, la
experiencia, los conocimientos y la ética profesional para formar y conducir
responsablemente la opinión pública, no reúnen los requisitos exigidos en
ellas. Como se expresó, para ejercer el periodismo, no basta que se maneje la
información, o que se tomen clases de locución y lenguaje; es necesario que el
periodista tenga un manejo del tema y del contenido de la noticia y para ello,
es importante que se trate de un profesional en la materia. En otros términos,
"no es la tarjeta la garantía del periodista sino sus cualidades
académicas y personales las que le dan o le quitan la posibilidad de ejercer el
periodismo."
Además, consideran
que en un Estado social de derecho, participativo y pluralista, los medios de
comunicación deben estar abiertos a las manifestaciones de todos los residentes
en Colombia y no de unos pocos, como lo consagran las disposiciones impugnadas.
La aplicación de requisitos como los que contempla la ley controvertida,
llevarían al absurdo de exigir que un boletín religiosos o sindical, requiera
inexorablemente de un profesional de la comunicación social.
5.   La observancia práctica de una disposición
es requisito indispensable para su constitucionalidad. Es por ello, que las
normas demandadas deben retirarse del ordenamiento, porque la realidad nacional
muestra que no se cumplen, en primer lugar porque gran parte de los directores
y personas que ejercen el periodismo en influyentes medios de comunicación
social no tienen tarjeta de periodista; en segundo lugar, porque, a pesar de
haber sido promulgadas con la finalidad de mejorar la calidad en el ejercicio
del periodismo, continúan los abusos y arbitrariedades contra la intimidad de
las personas.
6.   No se puede comparar el periodismo con
otras profesiones a las que se les exige la tarjeta profesional, como el
derecho, la medicina o la arquitectura, pues éstas aplican conocimientos
específicos de la respectiva ciencia, mientras que el periodismo se desenvuelve
en el manejo técnico de la información de otras disciplinas, y no en el marco
de un único conocimiento.
IV.
INTERVENCIONES
1. Intervención
del Ministro de Comunicaciones
El Ministro de
Comunicaciones, a través de apoderado solicitó a la Corte declara
constitucionales las disposiciones acusadas. Los argumentos principales de su
escrito, pueden resumirse así:
- La incidencia del
periodismo en el desarrollo de la sociedad, exige que su ejercicio sea
reglamentado, para evitar las improvisaciones y el aprendizaje sobre la marcha.
Nótese que, en contra de lo afirmado por el demandante, las normas acusadas no
violan la libertad de expresión, pues están dirigidas, simplemente, a permitir
el ejercicio de una profesión y no a controlar el contenido de la información,
caso en el cual sí se estaría transgrediendo lo dispuesto por el artículo 20
Superior.
- Las disposiciones
demandadas tampoco violan el derecho a la igualdad, porque incluyen dentro de
sus preceptos a todas aquellas personas que, antes de la promulgación de la
ley, no tenían título profesional. En otros términos, la no discriminación
consiste en la posibilidad que la Ley 51 de 1975 otorgó a muchos periodistas
empíricos de legalizar su oficio.
2. Intervención
de la Ministra de Justicia y del Derecho
La Ministra de
Justicia y del Derecho, a través de apoderado, defendió la constitucionalidad
de las normas acusadas, con fundamento en las siguientes consideraciones:
1. El artículo 26 de
la Constitución faculta al legislador para exigir títulos de idoneidad para el
ejercicio de las profesiones u oficios que requieren estudios académicos y de
las actividades que impliquen un riesgo social. En el caso del periodismo, es
claro que es necesario exigirlos, no sólo por tratarse de una profesión que
requiere una formación académica, sino porque su ejercicio implica una función
social de gran importancia, al  contribuir al desarrollo de la democracia y a
la formación de opinión pública.
Además, las
restricciones que se pueden establecer al ejercicio del periodismo, no violan
el artículo 20 de la Carta, pues si bien la libertad de expresión es una de las
garantías más preciadas de la democracia participativa, no es un derecho
absoluto, y bien puede ser limitado para proteger otros derechos como la
intimidad, la honra y el buen nombre.
- Las normas
demandadas, se dirigen a preservar el interés general, al exigir que las
personas que transmiten la información sean idóneas. Si por el contrario,
"el Estado permitiera que cualquier persona, sin el lleno de los
requisitos legales, ejerciera como periodista, llegaríamos a la anarquía y al
caos a nivel de las comunicaciones" y se desconocería el derecho que tiene
toda persona de recibir una información veraz e imparcial.
2. El principio de
igualdad no resulta vulnerado por las disposiciones acusadas, porque las personas
que han terminado sus estudios universitarios de periodismo, se encuentran en
una situación de hecho distinta de las de aquellos que no han efectuado dicho
aprendizaje. El tratamiento diferente que el legislador estableció entre estos
sujetos es razonable, y se justifica en aras de proteger el interés general.
3. Tampoco se viola
el artículo 16 de la Constitución, que protege el libre desarrollo de la
personalidad, puesto que este derecho no es absoluto; encuentra sus límites en
los derechos de los demás -en este caso, el derecho a la honra, el buen nombre,
la intimidad-, y en los valores, principios y deberes que orientan la
organización del Estado social de derecho.
4. No es cierto que
los artículos acusados de la Ley 51 de 1975,  violen el derecho a acceder a la
cultura y al conocimiento, al impedir que personas especializadas en
determinadas áreas del saber, pero que no ostentan la tarjeta profesional,
puedan ejercer el periodismo; pues la comunidad bien puede recibir sus aportes,
porque nada impide que, de manera eventual, transmitan sus conocimientos por un
medio de comunicación. Como tampoco violan los artículos constitucionales que
garantizan la libertad de empresa y la autonomía de los propietarios de los
medios de comunicación, porque es la misma Carta la que otorga a las
autoridades unas facultades  para intervenir en las relaciones privadas, a
través de una política fundada en la solidaridad y en la prevalencia del bien
común. Es decir, como al tenor del artículo 333 de la Constitución, la libre
competencia económica es un derecho que supone responsabilidades, bien puede el
legislador disponer que las personas que sean vinculadas a dichas empresas para
ejercer como periodistas, cumplan con ciertos requisitos, como en este caso,
poseer la tarjeta profesional.
3. Intervención
de la Facultad de Comunicación y Lenguaje de la Pontificia Universidad
Javeriana y de la Asociación Colombiana de Facultades de Comunicación Social
El Dr. Gabriel Jaime
Pérez, Decano Académico de la Facultad de Comunicación y Lenguaje de la
Pontificia Universidad Javeriana y Secretario de la Asociación Colombiana de
Facultades de Comunicación Social, en nombre de las dos entidades, presentó
extemporáneamente un escrito en el cual solicita a la Corte declarar constitucional
las disposiciones demandadas. Los argumentos para fundamentar su  posición son
los siguientes:
1. El periodismo
debe ser ejercido por profesionales preparados, capaces de analizar,
interpretar y adquirir el criterio suficiente para cumplir con responsabilidad
la difícil misión de informar. Si bien la práctica periodística es importante,
no se puede confundir con la preparación que habilita para ejercerla con
calidad. El periodismo, en este sentido, es una profesión y no un oficio, que
proporciona unos conocimientos de los que el periodista actualmente no puede
prescindir: derecho internacional, derecho constitucional, sistemas
informativos, fiscales, sociología, relaciones internacionales, formación
lingüística, literaria, económica, etc. Busca, además, dar una formación
integral para que el profesional sea capaz de enfrentar las transformaciones
tecnológicas, y asumir con criterio las necesidades de información de una
sociedad cada vez más exigente y consciente de los problemas sociales,
culturales y políticos del país.
Es por ello que sin
los requisitos exigidos por la ley 51 de 1975 no se podría garantizar la
idoneidad en el ejercicio de la profesión y se volvería al absurdo de
considerar el periodismo como un simple oficio que no requiere formación.
2. Los demandantes
no tienen razón al afirmar que la exigencia de la tarjeta profesional para
ejercer el periodismo discrimina a aquellas personas especializadas en el
manejo de ciertos temas como la economía o el derecho, pero que no cumplen con
los requisitos dispuestos en las normas demandadas, porque se trata de sujetos
que se encuentran en  diferentes supuestos de hecho. En efecto, los
colaboradores son todas aquellas personas que pueden dar un punto de vista
sobre asuntos que generalmente son de su especialidad o profesión, mientras que
los periodistas profesionales, son aquéllos que realizan su labor en forma
permanente y remunerada, previa formación universitaria.
Pero además, si se
eliminaran estos requisitos, sí se estaría violando el derecho a la igualdad,
pues el periodista sí se encuentra en una situación análoga a la de otros
profesionales a quienes se les respeta el derecho a laborar en actividades
inherentes a su profesión.
4. Intervención
del Ministro de Educación
El Ministro de
Educación, por medio de apoderado, presentó extemporáneamente un escrito
solicitando a la Corte declarar constitucionales las disposiciones demandadas.
En su opinión, los
requisitos exigidos para ejercer en forma permanente el periodismo no violan la
libertad de expresión, porque no es necesario ser periodista para acceder a los
medios de comunicación, si se tiene en cuenta que "no todos los espacios
son de índole periodística, ni son los programas periodísticos los únicos
medios para la transmisión permanente del pensamiento."
Además, en contra de
lo que afirman los demandantes, el legislador, de acuerdo con lo establecido
por el artículo 26 de la Constitución, sí podía establecer requisitos para el
ejercicio del periodismo, por tratarse de una profesión que exige formación
académica.
5. Intervención
de la Decana de la Facultad de Comunicación Social de la Universidad de la
Sabana
La Decana de la
Facultad de Comunicación Social de la Universidad de La Sabana, en escrito
presentado a la Corte, señala que las normas demandadas de la Ley 51 de 1975,
si bien son inconvenientes para el ejercicio de la profesión, no son
inconstitucionales, por las razones que se resumen a continuación:
- Los requisitos
establecidos por el legislador para ejercer en forma permanente el periodismo,
buscan proteger los intereses de la sociedad, en especial el derecho a recibir
información veraz y oportuna. La exigencia de la tarjeta profesional, en este
sentido, impide que cualquier persona se dedique profesionalmente a informar,
sin la preparación que se considera adecuada.
- Los artículos
acusados no violan el derecho a la igualdad, porque el "sujeto calificado
de la información", es decir el periodista, se encuentra en un supuesto de
hecho diferente al "sujeto universal de la información, vgr. toda persona
humana; o al sujeto organizado de la información v.gr. el medio o empresa
informativa". El especial  papel que los primeros desempeñan frente a la
información, hace necesario un tratamiento jurídico distinto, como el otorgado
por el legislador en la Ley 51 de 1975. En este sentido, es claro que el
requisito de la tarjeta profesional para ejercer el periodismo no es un
privilegio legal discriminatorio, para otorgar prebendas personales, sino un
requisito necesario para garantizar el interés general.
- No obstante lo
anterior, la normatividad impugnada es en algunos campos inconveniente,
"porque restringe en exceso la posibilidad de que expertos o profesionales
en otras áreas diferentes al periodismo, ejerzan esta profesión, más aún cuando
se requiere de una información cada vez más diferenciada y dirigida a sectores
determinados de la sociedad".
Sin embargo, es
claro, que el hecho de que la "ley sea deficiente, imprecisa e inexacta en
su definiciones -la del periodismo, por ejemplo, no la hace
inconstitucional."
6. Intervención
del Círculo de Periodistas de Bogotá
El Asesor Jurídico
del Círculo de Periodistas de Bogotá, defendió la constitucionalidad de las
normas demandadas, con base en los siguientes argumentos:
- Quienes atacan la
constitucionalidad de los artículos demandados y pretenden que el periodismo no
sea una profesión sino un oficio, ignoran la responsabilidad social que tiene
esta actividad. El objetivo de las facultades de Comunicación Social y
Periodismo, es formar profesionales que cumplan con esta responsabilidad, y
evitar "que la libertad de prensa y de expresión se convierta en un
libertinaje irresponsable contrario al proceder y actuar ético de todo
periodista…".
- No es cierto que
la Ley 51 de 1975 impida a los ciudadanos expresar  y exponer sus opiniones; si
esto fuera así, todos los periodistas con tarjeta o sin ella, hubieran
manifestado su contrariedad y oposición, "toda vez que el periodista está
y estará siempre en contra de todo aquello que tenga algún tufillo de censura y
pregona y defiende a toda costa, la libertad de prensa y de expresión…".
- El demandante, al
afirmar que "gran parte de los directores y personas que ejercen el
periodismo en influyentes medios de comunicación social no tienen tarjeta de
periodistas y sin embargo continúan en el ejercicio de este oficio",
olvida que el Consejo de Estado, declaró nula la parte 2° del decreto 733 de
1976, en la cual se exigía a los Directores, Subdirectores, etc., el requisito
de la Tarjeta Profesional de Periodista.
V. CONCEPTO
FISCAL
El Procurador
General de la Nación, solicitó a la Corte que declarara constitucionales las
normas demandadas con base en los siguientes argumentos:
El ejercicio del
periodismo debe ser reglamentado, para defender la prevalencia del interés
general, dada la trascendencia e importancia social que caracteriza a esta
actividad.  En este caso, las normas que el legislador expidió son adecuadas
para la consecución de ese fin, porque garantizan la idoneidad de las personas
que han de informar a la comunidad.
Además, tales
requisitos son indispensables para garantizar a los comunicadores los
beneficios concedidos por la Ley y por los Tratados Internacionales, como el
amparo al secreto periodístico, previsto en el artículo 11 de la ley 51 de
1975, según el cual se permite al periodista no dar a conocer sus fuentes de
información ni revelar el origen de sus noticias; el artículo 12 de esta misma
ley garantiza la libre movilización del periodista y su acceso a los lugares de
información; el Código Contencioso Administrativo, en sus artículos 17 y
siguientes, y la Ley 57 de 1985 en su artículos 23 , consagran una prelación en
favor del periodista para acceder a los documentos públicos; el Pacto
Internacional de los Derechos Económicos y Sociales, aprobado mediante la Ley
74 de 1968, prevé la garantía del libre acceso a la información. Dentro de los
Tratados Internacionales que protegen al periodista se pueden citar los
Convenios de Ginebra de 1949 y los Protocolos Adicionales de 1977.
VI.  AUDIENCIA
PUBLICA
La Sala Plena de
esta Corporación a petición de Andiarios, Asomedios y Anda decidió celebrar una
audiencia pública con el fin de conocer algunas opiniones y comentarios
relacionados con el tema que es objeto de debate en este proceso, la cual se
realizó el 17 de febrero del corriente año. En ella intervinieron los
demandantes y distintas personas vinculadas a la actividad periodística, cuyas
argumentaciones en favor y en contra de la ley 51 de 1975 se resumen a
continuación:
1. El Ministro de
Comunicaciones, doctor JOSE FERNANDO BAUTISTA QUINTERO intervino en la
audiencia, pero no presentó el escrito en donde aparece su exposición. Sin
embargo, señaló que el Gobierno es partidario de la abolición de la tarjeta de
periodista pues atenta contra la libertad que tiene toda persona de expresar su
pensamiento, de manifestar libremente sus opiniones y de informar.
2. Los demandantes
simplemente se limitaron a reiterar los argumentos expuestos en las respectivas
demandas, por tanto, no es necesario referirse nuevamente a ellos, pues ya
fueron consignados en el acápite III de esta providencia.
3. El señor JUAN
LOZANO RAMIREZ, después de aludir a la libertad de expresión, al periodismo
como manifestación básica de ella, y a la prohibición de la censura, considera
que las disposiciones acusadas son violatorias de la Constitución (art. 20)
"pues, por una parte, niegan la libertad de expresión para quienes no
tengan tarjeta profesional de periodista y para quienes no hayan pasado por una
facultad de periodismo y comunicación social. Por otra parte configuran una
peligrosa modalidad de censura, prohibida expresamente por la
Constitución".
Sin embargo, agregó
que esto no puede interpretarse como "la concesión de un régimen de
anarquía e irresponsabilidad para quienes, en ejercicio de la libertad de
expresión, ejerzan el periodismo", pues al lado de la prohibición de la
censura existe un régimen de responsabilidad (civil y penal) para quienes
"causen daños a otros o afecten bienes jurídicos tutelados por el
ordenamiento.... Tales responsabilidades ulteriores deben estar expresamente
fijadas por la ley y ser necesarias para asegurar, taxativamente, el respeto a
los derechos o a la reputación de los demás y la protección de la seguridad
nacional, el orden público, la salud o la moral públicas."
Así mismo manifestó,
que no sólo se infringe la Constitución sino también algunos Tratados
Internacionales, ratificados e incorporados a nuestra legislación, a saber: el
Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos -Carta Internacional de
Derechos Humanos- y el Pacto de San José de Costa Rica -Convención Americana de
Derechos Humanos-, artículos 19 y 13, respectivamente.
Luego dice que la
declaración de inconstitucionalidad de la ley demandada "no acaba con las
facultades de comunicación social ni abandona los empeños de profesionalización
del periodismo. El hecho de que no sean estas facultades las únicas que pueden
preparar ciudadanos para que apliquen y desarrollen su libertad de expresión a
través de los medios de comunicación no destruye las facultades. Por el
contrario, hace más exigente su trabajo y las coloca de cara a los nuevos retos
para elevar la calidad de la formación impartida a sus alumnos.....".
4. El representante
del CIRCULO DE PERIODISTAS DE BOGOTA reiteró los argumentos expuestos en el
memorial que presentó esa entidad, atendiendo la invitación hecha por el
Magistrado ponente para participar en el proceso y que aparecen transcritos en
el acápite correspondiente a las intervenciones, en donde pide que se declaren
exequibles las normas acusadas.
No obstante es
importante reseñar los puntos de vista de la Presidente de esa entidad, señora
GLORIA TAMAYO DE ECHEVERRY, quien sostiene que "la tarjeta ha sido
indispensable para canalizar esa fuente enorme de información que se produce
día a día. La única forma que tiene el Gobierno para garantizar que ese cúmulo
de información sea canalizada y tratada de forma profesional es a través de ese
documento..... Para conducir una buena, veraz y objetiva información es
indispensable la tarjeta profesional..... el no tenerla sí atenta contra la
Constitución, la libertad de prensa y de expresión, al dejar que gente no
preparada ni profesional la maneje a su antojo. Esta situación iría en contra
del derecho fundamental a estar bien y verazmente informado, y en forma
objetiva". Y agrega, que algunos medios están interesados en que se
derogue la tarjeta de periodista para contratar profesionales de otras
carreras  que asuman el papel de periodistas, perdiendo éstos toda protección
de carácter laboral.
Con relación a las
facultades de comunicación señala que "algunos podrán objetar los
programas de las universidades, pero no es posible que descalifiquen las
facultades, simplemente por intereses particulares o porque ellos no poseen el
título. Los afortunados que cursan estudios universitarios egresan con una
bagaje de cultura general y una formación profesional que, con la práctica
-como la requieren todos los demás profesionales-, se pueden desempeñar mucho
mejor no sólo en el periodismo sino también en ramas afines a la comunicación
social."
Para concluir dice
que "sería bueno preguntarles a los contradictores de la tarjeta si alguna
vez se han sentido censurados por la falta de este documento. En cambio los que
hoy la poseemos nos sentiríamos terriblemente censurados y privados de nuestros
derechos si llegan a derogarla. Igualmente, se acabarían todas las
agremiaciones, sindicatos, asociaciones y fundaciones compuestas por
periodistas, tendrían que volverse interdisciplinarias o ni siquiera eso porque
cualquier persona de cualquier condición se sentirá con el derecho de crear
medios de comunicación y de hacer periodismo."
5. El Decano de la
Facultad de Comunicación Social-Periodismo de la Universidad Central, señor
FERNANDO BARRERO CHAVES, aunque no participó en la audiencia presentó un
memorial en el que defiende las normas acusadas. Son estas las razones que
expone en su escrito:
La ley impugnada no
ha interferido la libertad de opinión "ni puede hacerlo, porque el
ejercicio de la libertad de opinión está intacto antes y después de la
Constitución del 91: la ley 51/75 no establece para el ejercicio periodístico
de opinión la obligación de ser profesional. Los juristas que aupan la
controversia, deberían analizar mejor el contexto de la norma y descubrirían
que ella no restringe en ningún aparte el ejercicio pleno de las libertades....
sería conveniente repasar a la luz de la ley, objetivamente, a los que toca, a
los que obliga: a quienes ejercen la actividad periodística en forma permanente
y remunerada, esto es a los que derivan sus sustento de esa labor como
editores, jefes o subjefes de redacción, de secciones especializadas, de
corresponsales o asistentes de éstos, coordinadores de información, redactores,
articulistas, cronistas, correctores de estilo, reporteros gráficos,
diagramadores, etc, en ningún caso a comentaristas, editorialistas, críticos,
etc."
La ley 51 de 1975
establece "muy claramente el principio profesional dentro del cual debe
actuar el periodista.....se entiende por función periodística la ejercida en
forma permanente y remunerada en los medios periodísticos. Un voluntario que
quiere escribir y llevar informaciones a un medio y no cobra, lo sigue haciendo
con o sin ley 51/75. La norma establece que quien quiere y puede cobrar por
hacerlo, debe ser profesional. Para qué?  Para que amparada la sociedad en
la norma, pueda exigirle una serie de conocimientos, de experiencias, de
responsabilidades sociales, éticas, culturales, técnicas, etc. que le
garanticen al medio y a los receptores de sus mensajes, lectores, oyentes,
televidentes, etc, es decir, a la comunidad, la deseada e indispensable
idoneidad y competencia profesionales..... un aspecto clave de la cuestión es
la deslindar el sentido y valor de la tarjeta como instrumento calificador de
una competencia profesional específica, la del periodista, asimilándola al
ejercicio regular de la profesión con su correspondiente competencia
académico-profesional. Se debe estar claro en el sentido de que la ley 51/75 en
ninguna parte establece criterios para el periodismo sino normas para el
ejercicio laboral del periodista."
Después de señalar
que la Universidad juega un papel importante en la formación del periodista
expresa que "no tiene sentido civilizado alguno persistir en la afirmación
de que el periodismo es una actividad a la que puede accederse profesional y
responsablemente por herencia, por emoción o por inspiración..... con decisión
estamos trabajando para hacer posible que las generaciones que se están
formando no sólo sean esa imagen que buscamos del comunicador y del periodista
que honre y de lustre a la profesión, sino que como persona, sea positiva,
honesta a toda prueba y exitosa en su gestión profesional y personal."
6. La Directora
Ejecutiva de ANDIARIOS, señora OLGA FERNANDEZ DE SOTO, actuando también en
representación de ANDA Y ASOMEDIOS, reiteró lo expuesto en su escrito de
intervención que se encuentra resumido en el acápite IV de esta providencia.
7. El ciudadano
ANTONIO CABALLERO manifestó que las normas acusadas "son peligrosas, son
dañinas, y son superfluas. Y por añadidura no se cumplen. Son normas peligrosas
para la libertad. Su objetivo es el amordazamiento de la prensa independiente y
crítica por parte del poder, que prefiere, y siempre ha preferido, una prensa
controlada y unos periodistas sumisos...... Las leyes de prensa son siempre
peligrosas para la libertad. Y además son dañinas, por el simple hecho de
existir, para el ejercicio del oficio. No sólo las de prensa. Son dañinas, para
todos los oficios, todas las leyes que pretenden regular y poner trabas."
Y continúa diciendo
que en sus 22 años de existencia la ley 51/75 "ha demostrado de sobra su
capacidad para hacerle daño al periodismo colombiano: con el pretexto de
mejorarlo, lo ha empobrecido, y con el pretexto de defenderlo lo ha
burocratizado..... comparen los periódicos, la radio y hasta la televisión de
hace dos décadas con lo que hay ahora: la caída ha sido abismal. No les pido
siquiera que miren la ética, ni aún la sintaxis: miren la ortografía.....
además de eso la encuentro superflua. Porque para impedir que el ejercicio del
periodismo pueda causarle daño a las personas o a la sociedad, por la calumnia,
o por la injuria, o por la difusión de informaciones falsas, existen ya otras
leyes, tanto civiles como penales."
Para concluir resume
sus argumentos en contra de la ley 51/75, así: "es peligrosa para las
libertades. Dañina para la calidad y para la dignidad de la profesión  de
periodista. Superflua dentro del entramado, ya demasiado tupido, de la
legislación colombiana, a la que le sobran demasiadas normas. Y considero además
que es una ley que no se cumple. Lo cual, lejos de atenuar los males que
provoca, les añade otro mal más: el de desmoralizar a la sociedad. Creo, en
consecuencia, que una ley así debe ser abrogada."
Los ciudadanos
ANTONIO PANESSO ROBLEDO y PLINIO APULEYO MENDOZA, intervinieron en la
audiencia, pero no presentaron por escrito sus ponencias. No obstante
manifestaron su oposición a la exigencia de tarjeta profesional para ejercer la
actividad periodística, pues consideran que viola las libertades de expresión y
opinión y el derecho a informar que tiene toda persona. Además, señalaron que
para ejercer esa actividad no se requiere de formación académica específica en
las áreas de la comunicación social y el periodismo.
VII.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE
1.
La
Competencia
Esta corporación es
tribunal competente para resolver la presente demanda, de acuerdo con lo
dispuesto en el artículo 241-4 de la Constitución.
2.   El problema que la Corte debe resolver.
Las normas
demandadas pertenecen a la ley 51 de 1975, "por la cual se reglamenta el
ejercicio del periodismo y se dictan otras disposiciones".  Ahora bien:
conforme al artículo 26 de la Constitución de 1991, "... las ocupaciones,
artes y oficios que no exijan formación académica son de libre ejercicio, salvo
aquellas que impliquen un riesgo social".
La pregunta
fundamental que se desprende de las demandas atrás referidas, es ésta: ¿puede
el legislador, a la luz de la nueva Carta, exigir formación académica a quienes
se dedican habitualmente a opinar y a informar (a través de los medios), sin
vulnerar el artículo 20 Superior que garantiza a toda persona la
libertad de expresar y difundir su pensamiento y opiniones, la de informar y
recibir información veraz e imparcial, y la de fundar medios masivos de
comunicación?
De la respuesta que
se dé a esa pregunta, confrontando rigurosamente las normas de la ley demandada
con los preceptos constitucionales pertinentes, depende que aquéllas puedan o
no mantenerse como partes del ordenamiento jurídico colombiano.
2.1  La libertad
de opinión.
En la declaración de
los Derechos del Hombre y del Ciudadano, de 1789, se sentaron estos dos
principios:
X. "Nadie puede ser molestado por sus
opiniones, así sean religiosas, mientras su manifestación no perturbe el orden
público establecido por la ley".
Xl. "La libre comunicación del
pensamiento y la opinión es uno de los derechos más preciados del hombre: todo
ciudadano puede, entonces, hablar, escribir e imprimir libremente, sin
perjuicio de su responsabilidad por el abuso en los casos determinados por la
ley".
Se consagraron así
dos libertades íntimamente vinculadas, la de pensamiento y expresión, que de
allí en adelante han ganado un reconocimiento indiscutido en los regímenes
inspirados por la filosofía liberal.
La Constitución
colombiana de 1991 los recoge, como derechos fundamentales, en varios de sus
artículos.  Los más significativos dicen:
18: "Se garantiza
la libertad de conciencia...."
20: "Se
garantiza a toda persona la libertad de expresar y difundir libremente su
pensamiento y opiniones ..."
Ni en la declaración
de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789, ni en la Constitución
colombiana de 1991 (ni en tantos otros documentos bien conocidos que no es
necesario enumerar) se restringen esas libertades por razones de idoneidad
intelectual o de preparación académica.
Son ejemplos de
derechos universales que se predican de toda persona, sin sujetar su
ejercicio a especiales cualificaciones del titular.
2.1.1   El
contenido del derecho que se analiza.
(a
opinar libremente)
En el diálogo Menón[1] o
de la virtud, trata Platón, por boca de Sócrates, lo que es la opinión,
oponiéndola al conocimiento.  Mientras que en el campo de la geometría tenemos conocimientos,
en el de la política ("el recto gobierno de la ciudad") tenemos opiniones.
La inquietud que tal dicotomía suscita la había expuesto ya en el Gorgias,
más o menos de este modo: ¿Porqué cuando en las asambleas se trata de la salud,
sólo es escuchado el médico y cuando se trata de la construcción de caminos el
ingeniero, pero cuando lo que se debate es lo relativo al gobierno justo, cualquier
ciudadano es admitido a la discusión? Contrapone el filósofo, de ese modo, lo
que es propio del saber (la ciencia), con lo que atañe a la virtud.  Y en el Protágoras
ensaya una respuesta al inquietante asunto, poniendo en labios del sofista un
mito, según el cual Epimeteo y Prometeo, por mandato de Zeus, repartieron los
dones entre las criaturas, y como el hombre quedó en desventaja frente a la
fortaleza y la velocidad de otros animales, recibió el regalo del fuego que
Prometeo robó a Hefesto.  Pero le faltaba, para que la convivencia con sus
otros congéneres fuera posible, el sentido moral.  Zeus entonces mandó a Hermes
para que lo repartiera entre todos de manera equitativa.  "A todos, dijo
Zeus, y que todos sean partícipes.  Pues no habría ciudades, si sólo algunos de
ellos participaran, como en los otros conocimientos.  Además, impón una ley de
mi parte: que al incapaz de participar del honor y la justicia lo eliminen como
a una enfermedad de la ciudad".
Allí está
hermosamente justificada por primera vez, en lenguaje mitológico, la filosofía
democrática que Grecia legaría a occidente: Cuando se trata de asuntos
relativos a la virtud y a la política (que para los griegos son una sola cosa)
todos los hombres se encuentran en idéntica situación.  Es el repudio
anticipado de la teoría del rey filósofo.  La ilustración occidental,
simplemente va a cambiar la justificación mitológica por la racional, en
función de un mismo propósito.  Oigamos, si no, a Descartes, al comienzo del Discurso
del Método[2]:
"El buen  sentido es la cosa mejor repartida en el mundo: porque cada uno
piensa estar tan bien provisto de él, que aun aquéllos que son los más
difíciles de contentar en cualquier otra cosa, no acostumbran desear más del
que tienen".
Es evidente que el
mito griego y el razonamiento ilustrado sirven a una misma finalidad:
justificar el carácter universal de la libre opinión.  El hombre, por serlo,
está habilitado para opinar, y el reconocimiento expreso de esa capacidad por
el derecho positivo, constituye las libertades inescindibles de opinar y
divulgar opiniones.
La Constitución
colombiana no ha hecho, pues, otra cosa al recoger las disposiciones referidas,
que reiterar un axioma milenario en las concepciones normativas de orientación
democrática.
Ahora bien, la
pregunta atinente al problema que se ha suscitado es ésta: ¿puede hacerse de la
actividad de opinar que, como se ha visto, implica el ejercicio de un derecho
fundamental y universal (dentro de un sistema como el nuestro), una profesión
que puedan monopolizar quienes acrediten poseer ciertos conocimientos?
A juicio de la Corte
la respuesta tiene que ser negativa, por las razones que en seguida se exponen.
2.1.2  La
libertad de opinión en un régimen democrático.
Una actitud restrictiva
en materia de libertad de opinión, pensada hasta sus últimas consecuencias,
conduce fatalmente a la postulación del voto calificado por razones de orden
intelectual.  Porque el sufragio no es más que un corolario ineludible del
derecho a opinar: ¿quién, a mi juicio (en mi opinión), debe regir los
destinos del país?  Exigir cualificaciones intelectuales para opinar, implica
exigirlas para sufragar.
Al respecto, resulta
pertinente considerar las reflexiones hechas por Carlos Cossio[3], el jusfilósofo
argentino, al abordar el análisis de la opinión pública.  Porque ese análisis
muestra que la libertad de opinión, como derecho fundamental (y por ende de
todos), no es sólo un postulado intangible de cualquier ordenamiento
democrático, sino un juicio axiológico empíricamente justificable con
observaciones como éstas: en materia de competencia racional para formular
juicios de valor acerca de diferentes facetas del mundo, de la sociedad y de la
vida, pueden distinguirse diversos estratos, desde el más refinado hasta el más
elemental.
El primero, es el
estrato de la creación original : "... los valores siempre son, en
su existencia, valores para un espíritu; ya que el espíritu no conoce otra
clase de existencia que la de la personalidad.  En consecuencia, hay que
admitir necesariamente en el conjunto estratificado de ese fenómeno que se
llama opinión pública, como primer estrato, el de una personalidad
creadora".
"Según la
jerarquía del valor que ande en juego se tratará de una personalidad genial, o
no; pero en cualquier caso se tratará de una personalidad original.  La
creación original se impone con evidencia como punto de partida, aunque
ignoremos quién haya sido la personalidad creadora o cuándo y dónde
precisamente nació el valor que en un determinado momento y lugar se comparte
como opinión pública".
El segundo está
constituído por la vocación intelectualizada, integrado por "las
personas, ya numerosas y siempre bien conocidas en su círculo de acción que se
apasionan por el valor de origen y viven difundiéndolo de todas maneras.  En el
libro, en las revistas, en los periódicos, en cátedras o conferencias, en la
conversación familiar o en la rueda del club o del café... Son los 'entendidos'
que sienten una vocación y que a ella están entregados...  De este estrato
emergen los voceros de la opinión pública, ya que sólo excepcionalmente el
propio creador oficia también de vocero... Pero ha de subrayarse que la opinión
prevalente en él, mientras permanezcamos en este estrato, se define sólo como
opinión técnica y no todavía como opinión pública... Se trata de una opinión
intelectualizada que sólo el técnico como especialista puede aprehender en sus
fundamentos y dominar en sus detalles".
El tercer estrato es
el de la comprensión objetiva ("El valor vital de los principios,
la emoción selectiva y la vigencia de la verdad").
"Si concurrimos
a un salón de concierto para escuchar música, es obvio que el centro de
irradiación para la atención del público está en el compositor a través de su
partitura si nos referimos a los valores de creación substantiva, o en el
solista o el director de orquesta si nos referimos a los valores de ejecución o
creación adjetiva... Pero diseminadas entre la concurrencia encontraremos
además algunas personas que han hecho de la música su pasión vital y que viven
su vida en función de ella... Pero entre los concurrentes a nuestro salón de
concierto todavía se pueden distinguir dos categorías más de personas.  Están
aquéllas que no son entendidas por su conocimiento musical, que no han puesto
su vida en función de la música ni proyectan en ella el horizonte de su
vocación, que no detentan ninguna autoridad al respecto ni aspiran a semejante
cosa, pero que captan la belleza de los sonidos por sentirlos vivamente.  Son
las que confiesan verídicamente 'no saber nada de música', pero sí gustarles
mucho;  es decir, son personas que comprenden la música en función de belleza,
no de placer sensible; sólo el hombre masa confunde belleza y placer porque no
tiene vivencia de lo primero".
"Este estrato
de la comprensión objetiva se pone en evidencia con fuerza estadística, con
sólo calar bien en la significación que tiene esa nutrida literatura de
divulgación científica... a la cual se entregan las editoriales de jerarquía
con seguro instinto... la verdadera morada de la opinión pública, el lugar
donde se constituye al conjuro de la creación original y de las vocaciones
intelectualizadas... es éste tercer estrato definido por una comprensión
objetiva...".
El cuarto estrato
señalado por Cossio, es el de la comprensión subjetiva: "Allí se
encuentra el hombre masa, que tanta preocupación ha traído a la literatura
democrática... se trata de una modalidad vital que se define por la actitud que
toma el individuo para con su propio mundo".
No se trata en este
contexto, como tampoco en el de la obra más conocida, de Ortega y Gasset[4], de una connotación de
orden social o económico sino psicológico; se trata de personas que no tienen
la vocación o el hábito de acceder a la comprensión objetiva de los problemas,
sino de juzgar en función de cuánto los afecten en su ámbito individual o
familiar o aun de clase.  Que sólo asumen actitudes y se forman opiniones en
función del dualismo placer-dolor.  Y no necesariamente en todas las facetas
que integran su existencia.  Al respecto escribe Cossio: "... una misma
persona tiene varias estratificaciones según el ámbito de valor en que se
encuentre proyectada; puede ser masa para (determinada actividad), opinión
pública para la política o la poesía, opinión técnica para la medicina o la
arquitectura y acaso creador en alguna de ellas".
Y luego,
aproximándose más al problema que ahora es objeto de examen, afirma: "La
idea de que deben sufragar (o pueden opinar) todos los miembros de una misma
comunidad por el mero hecho de integrarla, como juicio de valor deja de
fundarse more geometrico en el igualitarismo, para fundarse en el hecho
de una general sensibilidad de masa y en su efecto constitutivo de la mismidad
del grupo social como hecho en bruto.  El primer aspecto es evidente: todo
individuo tiene sensibilidad de masa en algunos perfiles de su personalidad...
En la medida en que el ser humano tiene problemas ónticamente irrenunciables
(piénsese en los del alimento, la vivienda, la salud, el sexo) y aunque la masa
tenga de ellos una comprensión de placer o dolor, sólo ella tiene el canon de
estos problemas en la amplitud en que no los tiene resueltos.  Los hombres masa
de las clases privilegiadas tienen resueltos estos problemas irrenunciables; en
cambio no los tienen -y por eso los llevan vivos dentro de sí- los obreros de
toda especie cuya mayoría también es la mayoría de la masa y de la población en
general... Y no hay a este respecto ningún paternalismo de élite que
pueda oficiar de vicario de la masa, porque ninguna élite puede
garantizar en forma permanente una actitud cuya causa no le es propia".
Es claro que lo que
se dice del derecho a sufragar es aplicable 'a fortiori' al derecho a
opinar.
2.1.3  La
libertad de opinión y el riesgo social.
En este punto de la
argumentación, se impone confrontar las normas demandadas (reguladoras del
ejercicio del periodismo) con el artículo 26 de la Constitución, que podría
invocarse como fundamento de las mismas.  Se transcriben las partes pertinentes
de su texto: "Toda persona es libre de escoger profesión u oficio.  La
ley podrá exigir títulos de idoneidad.  Las autoridades competentes
inspeccionarán y vigilarán el ejercicio de las profesiones.  Las
ocupaciones, artes y oficios que no exijan formación académica son de libre
ejercicio, salvo aquéllas que impliquen un riesgo social. (Subrayas
de la Sala).
Claramente se
infiere de la lectura de la disposición:
1) Que el legislador
puede determinar en cuáles profesiones, artes u oficios debe exigirse un título
académico que acredite la aptitud para el ejercicio.
2) Que, en
principio, aquéllas ocupaciones que no exijan formación académica, pueden
ejercerse libremente, salvo que impliquen un riesgo social.
Es conveniente
examinar, así sea brevemente, el asunto implícito en los puntos señalados.
Parece claro, no
obstante la forma en que el artículo está redactado ("la ley podrá...),
que no se trata de una potestad arbitraria conferida al legislador, sino de una
competencia que debe ser ejercida razonablemente en vista de una finalidad que
el Constituyente juzga plausible (y aun inaplazable): impedir que el ejercicio
torpe de un oficio (arte o profesión), produzca efectos nocivos en la
comunidad.  Y el motivo se hace explícito en el aparte 2, al aludir de modo
inequívoco al riesgo social.
Se desprende
entonces, sin dificultad alguna, que el ejercicio de un arte, oficio o
profesión, no está condicionado por la posesión de un título académico sino
cuando lo exige la ley, y que ésta sólo puede exigirlo para precaver un riesgo
social.
Inevitable pensar, a
modo de ejemplos que ilustran casos en que la restricción parece pertinente, en
prácticas profesionales como la ingeniería y la medicina.  Es claro que un
puente mal construido o un edificio torpemente calculado constituyen un riesgo
social.  Y ni qué decir del tratamiento clínico o quirúrgico de un paciente,
por quien carece de conocimientos médicos.  El legislador, entonces, no sólo
puede sino debe exigir títulos de idoneidad académica a quienes vayan a
dedicarse al ejercicio de esas profesiones.
Pero ¿si yo lo que
decido es dedicarme habitualmente a divulgar mis opiniones por un medio apto
para hacerlo y no tengo título académico, habrá allí implícito un riesgo
social?
Es evidente que en
este caso no es tan fácil identificar el riesgo, como en los casos antes
citados de la ingeniería y la medicina. Podría tal vez pensarse que la opinión
difundida de un ignorante no es inocua.  Pero de nuevo cabría la pregunta:
¿ignorante en qué?  En el campo en que opina, desde luego. Y, ¿en qué campo lo
hace, en el del saber o en el de la virtud? (para expresar
sintéticamente en términos socráticos los infinitos ámbitos en que es dable
opinar). Si es en el primero (porque también la ciencia da margen a la
opinión), parece que lo razonable es exigir competencia en el campo particular
del conocimiento al que la opinión se refiere y no en una técnica específica
del opinar o del comunicar, perfectamente compatible con un
profundo desconocimiento del objeto sobre el cual versa la opinión.
Y si es en el
segundo, ¿quién podría decidir si la opinión emitida y difundida es socialmente
riesgosa? ¿El gobernante? No, por definición, en cualquier sistema
democrático.  Pero mucho menos en uno como el nuestro que ha determinado de
modo perentorio: "no habrá censura".
Lo dicho significa,
a la luz de la filosofía que informa a todo régimen democrático, que éste
excluye, por principio, el reconocimiento de instancias competentes para
decidir a priori si una opinión es recta o malsana.  Otra cosa es que si
de difundir una opinión se siguen efectos socialmente nocivos (piénsese por
ejemplo en la apología del delito), la persona debe responder por su conducta
abusiva, tal como ya se había establecido en el artículo XI de la Declaración
de los Derechos del Hombre y del Ciudadano, que arriba se transcribió.
A modo de
corolario.  A partir
de las reflexiones que atrás se han hecho, y específicamente de las preguntas
que se han formulado y de las respuestas que se han ensayado, puede condensarse
la solución del problema, en la respuesta a una cuestión final que la Corte
plantea de este modo:
¿Implica un
riesgo social la libertad de opinión? La respuesta es ésta: la libertad de
opinión, en tanto que derecho fundamental, lo mismo que el sufragio universal,
son "riesgos" (así entre comillas) ínsitos al sistema.  El
debate acerca de si deben o no precaverse es más bien materia de una controversia
extrasistemática que puede formularse en estos términos: ¿debe la sociedad,
para evitar ciertos peligros latentes en la libertad de opinión (en tanto que
derecho fundamental) y en el sufragio universal (que parece su consecuencia
obligada), sustituir a la democracia otra forma de organización política?  La
posibilidad, desde luego, está abierta.  Pero no tiene sentido, desde un punto
de vista intrasistemático, preguntar si un régimen democrático puede mantenerse
como tal, renunciando a postulados que le son inherentes.  Sería algo así como
proponer que la trigonometría (por definición la ciencia del triángulo),
cambiara de objeto, manteniéndose como tal, en vista de las dificultades que el
triángulo plantea.
2.2  La libertad
de información.
Las consideraciones
hechas en torno a la libertad de opinión son esencialmente aplicables a la de
información, pues la Constitución les da idéntico alcance al consagrarlas ambas
(en la misma norma), como derechos fundamentales:
"Se garantiza a
toda persona la libertad de expresar y difundir su pensamiento y opiniones,
la de informar y recibir información veraz e imparcial...".
No significa eso que
las dos actividades sean equivalentes.  Porque si la opinión implica un juicio
de valor, la información lo que demanda es la elaboración de un juicio de ser,
mediante el cual se comunica el conocimiento que se tiene acerca de una
situación o de un hecho.  Las dos operaciones a menudo se combinan, consciente
o inconscientemente, en la actividad diaria del comunicador, por que lo más
corriente es presentar el hecho evaluado.  Por cierto que las dos operaciones,
virtualmente diferenciables, pueden condicionarse mutuamente e incidir la una
en la otra, pues en ocasiones el comunicador es reticente a aceptar un hecho
frente al cual tiene una actitud de censura, o tiende a aceptarlo sin mayores
elementos de prueba, si es favorable a sus intereses.  Contra ese tipo de
sincretismo, a veces tramposo, libró una histórica lucha el
"antiperiodista" Karl Kraus, en la Viena de la primera mitad de
siglo.
Ahora bien, en la
información hay que distinguir dos aspectos: lo que se informa y la manera como
se hace.  Para el primero vale lo que ya se dijo a propósito de la opinión,
particularmente cuando ella versa sobre un campo especializado del
conocimiento: no es posible dar información adecuada y confiable sobre materias
que se ignoran, ya se trate de astronomía, bioquímica, economía o derecho.  Si
se tratara, entonces, de exigir rigor en lo que se comunica, debería exigirse
destreza del comunicador en el campo acerca del cual informa.
Otra cosa es el modo
más o menos eficaz como se informa.  Este, sin duda, supone el empleo de
conocimientos lógicos, gramaticales y técnicos, a cuya enseñanza (y a la de
otros cursos, especialmente humanísticos), se aplican las facultades o los
departamentos universitarios de Ciencias de la Comunicación, Comunicación
Social o Periodismo (denominación ésta en desuso).  Si bien algunas de las
materias que allí se enseñan pueden aprenderse también por fuera de los
claustros, es claro que son éstos el lugar más indicado para hacerlo, por la
competencia de las personas encargadas de la docencia y por el alto grado de
especialización que han alcanzado hoy tales unidades académicas. La
conveniencia de dichos estudios, para las personas que se dedican a la tarea de
informar y a realizar las demás tareas propias de un comunicador, no es
siquiera objeto de controversia.
Lo que se cuestiona
es si la capacitación que ellos confieren, puede ser exigida como condición para
cumplir la actividad de informar (de modo permanente), dentro de un sistema
político que consagra la libertad de información como un derecho fundamental de
toda persona.
A juicio de la
Corte, la respuesta tiene que ser negativa, por las razones que atrás quedan
consignadas, a propósito de la libertad de opinión, pues, como se ha dicho en
otro aparte de esta sentencia, la Constitución consagra la libertad de
información con el mismo vigor y alcance que aquélla, alcance y vigor que no
pueden ser menguados con la consideración de que en materia de información los
riesgos sociales son mayores cuando ella no es "veraz e imparcial"
como la que tiene, también, derecho a recibir toda persona.  Parece
entonces oportuno hacer referencia a este asunto.
2.2.3  La
libertad de información y el riesgo social.
Es difícil imaginar
alguna actividad social exenta de efectos riesgosos no sólo para el que la
cumple sino para el receptor o el sujeto pasivo.  Tal evidencia ha determinado
cambios sociales significativos a los cuales no está sustraído el derecho.  La
sustitución de la culpa por el riesgo creado, como presupuesto de la
responsabilidad civil, es una buena prueba de lo que se afirma.
Los riesgos son
anejos a la vida social; eliminarlos resulta utópico y precaverlos tiene su
costo.  Cuánto y por precaver cuáles, depende del sistema político que se
elija. No parece arriesgado afirmar que a mayor libertad mayores riesgos, pero
los regímenes que hacen del respeto a la dignidad humana su fundamento le
asignan a ese valor un sitio privilegiado en la escala axiológica.  Sólo
aceptan restringirla por razones irresistibles, como cuando su ejercicio
excesivo no se concilia con la necesidad de convivir.  No puede, pues, pensarse
que a todo posible riesgo haya que responder con una restricción a un bien de
tan alta jerarquía.
Entre el eventual
daño social que pudiera seguirse de una información inadecuada, consecuencia de
la libertad de informar, y la restricción general de ésta para precaverlo, la
sociedad democrática prefiere afrontar el riesgo del primero.  Y es que no hay
duda de que impedirle a alguien que opine o informe habitualmente ("en
forma permanente", dice la ley), oponiéndole su incompetencia intelectual
para hacerlo, es una modalidad de censura, así se la maquille con razones de
conveniencia, incompatible con un sistema democrático y específicamente con una
Constitución como la colombiana, que la rechaza incondicionalmente, en términos
categóricos:  "... no habrá censura".
Lo que hasta aquí se
ha dicho resulta rigurosamente armónico con un argumento final:  el legislador
carece de potestad para reducir el ámbito de validez personal de las normas
constitucionales.  En consecuencia, donde el Constituyente dijo: Toda
persona, el legislador no puede agregar "...siempre que esté provista
de tarjeta" (y, por tanto, haya satisfecho ciertas condiciones para
obtenerla). Es por eso que del ejercicio de un derecho fundamental (universal
por naturaleza) no puede hacerse una práctica profesional a la que sólo pueden
acceder unos pocos.
2.2.4
Las libertades
examinadas y la Corte Interamericana de Derechos Humanos
Como se dijo al
comienzo de este fallo, abundan los Tratados y Convenios de orden internacional
que protegen las libertades de opinión e información. No es necesario hacer una
relación exhaustiva de los mismos. Pero resulta harto ilustrativo citar, como
una confirmación de lo que se viene afirmando, la decisión de la Corte
Interamericana de Derechos Humanos, al absolver una consulta relacionada con la
colegiatura obligatoria, formulada por el Gobierno de Costa Rica. Dice así, en
sus apartes más salientes:
"Resulta en
principio contradictorio invocar una restricción a la libertad de expresión
como un medio para garantizarla, porque es desconocer el carácter radical y
primario de ese derecho como inherente a cada ser humano individualmente
considerado, aunque atributo, igualmente, de la sociedad en su conjunto. Un
sistema de control al derecho de expresión en nombre de una supuesta garantía
de la corrección y veracidad de la información que la sociedad recibe puede ser
fuente de grandes abusos y, en el fondo, viola el derecho a la información que
tiene esa misma sociedad."
(.......)
"De las
anteriores consideraciones se desprende que no es compatible con la Convención
una ley de colegiación de periodistas que impida el ejercicio del periodismo a
quienes no sean miembros del colegio y limite el acceso a éste a los graduados
en una determinada carrera universitaria. Una ley semejante contendría
restricciones a la libertad de expresión no autorizadas por el artículo 13.2 de
la Convención y sería, en consecuencia, violatoria tanto del derecho de toda
persona a buscar y difundir informaciones e ideas por cualquier medio de su
elección, como del derecho de la colectividad en general a recibir información
sin trabas."
Lo que se ha
afirmado anteriormente no pugna, desde luego, con la doctrina de la Corte sobre
limitaciones jurídicas posibles a las libertades de opinión e información,
contenida en múltiples decisiones de la Corporación que se han ocupado de la
materia, dentro de las cuales resulta especialmente significativa la que se
ocupó de examinar el proyecto de ley estatutaria de los estados de excepción. A
ellas, y particularmente a esta última, se remite la Sala.[5]
3.  Conclusión.
Los argumentos
expuestos llevan a una conclusión ineludible: la ley 51 de 1975, expedida con
anterioridad a la vigencia de la Constitución actual, resulta incompatible con
ésta, y por eso debe ser retirada del ordenamiento colombiano. Juzga la Corte
que las razones de fondo expuestas son suficientes para avalar esa conclusión.
Pero, como si fuera
poco, existe un motivo adicional.  La Constitución de 1991, en el artículo 152
exige que la regulación de los "Derechos y deberes fundamentales de las
personas", tiene que ser objeto de ley estatutaria.  Lo que no significa,
desde luego, y por los argumentos tan reiterativamente expuestos, que si la
materia de la ley 51, que se examina se vertiera en ese molde deviniera constitucional.
Otros tendrían que ser los aspectos que el legislador tomara en cuenta para
hacer esa regulación,  pero indicarlos no incumbe a la Corte Constitucional.
3.1.  ¿Carecen de
sentido entonces los estudios académicos en el área de las comunicaciones?
La respuesta,
obviamente, es negativa.  Habilitan, sin duda, para ejercer un oficio, en el
que pueden competir quienes tengan formación universitaria en el campo
mencionado, y los que no la tengan.  Cabe esperar razonablemente que los
primeros, por su mejor preparación y mayor destreza, cumplan una labor más
eficaz que los segundos, al menos en la generalidad de los casos.  Pero han de
ser los resultados los que hablen, pues no parece lógico que sean vallas
artificialmente dispuestas las que determinen el éxito o el fracaso de alguien,
en un ámbito de trabajo como el que se ha descrito.
3.1.2  El secreto
profesional, la ética periodística y la responsabilidad.
Parece evidente que
quien se desempeña en el área de las comunicaciones, por la naturaleza de la
actividad que cumple, está ligado por deberes específicos, dentro de los cuales
se halla el secreto profesional, consagrado de manera tan rigurosa en el
artículo 74 Superior: "... El secreto profesional es inviolable".
¿Desaparecen tales
obligaciones por el hecho de que se remuevan las condiciones hasta ahora
exigidas para ejercer el oficio? La respuesta, claramente, es no.  Porque los
deberes no se originan en la posesión de un título o de una tarjeta
profesional, sino en la naturaleza de la actividad que se cumple. Del mismo
modo que no es artista quien ha cursado estudios que lo acreditan como
tal, aunque en su vida haya realizado obra alguna, y sí lo es en cambio el que
puede exhibir el producto de su talento, aunque no haya pasado por un claustro
académico, comunicador o periodista es quien se dedica al ejercicio de
esas actividades y es en razón de ellas que está moral y jurídicamente ligado
por deberes específicos, atinentes a su práctica. Cómo ha de acreditarse tal
circunstancia, es un asunto secundario que puede resolverse por mecanismos
legislativos o reglamentarios que dejen incólumes los derechos fundamentales
afectados por la regulación legislativa vigente hasta hoy.
Cuando el artículo
73 de la Constitución protege de modo explícito la actividad del  periodista
para garantizarle su "libertad e independencia profesional" es claro
que lo hace en función de la tarea específica que tal profesional cumple, y no
de la simple circunstancia de poseer un documento oficial, consecutivo a una
experiencia anterior o al cumplimiento de ciertos requisitos académicos.
Resulta, entonces,
pertinente afirmar, sin el más leve asomo de ambigüedad, que los derechos, de
cualquiera índole, los privilegios (prestacionales, de seguridad social como
los previstos en la ley 100/93, o los de alguna otra especie) y aún los deberes
éticos y jurídicos que al periodista incumben, como se indicó más arriba,
derivan del ejercicio de su actividad (acreditable por cualquier medio
probatorio) y no del hecho contingente de poseer o no una tarjeta expedida por
una agencia oficial.
Dicha consideración
resulta especialmente aplicable a la llamada "reserva de la fuente",
aludida en el artículo 11 del estatuto que será retirado del ordenamiento, pues
ella no es más que el corolario obligado del sigilo profesional que hoy ostenta
rango superior, según el aparte transcrito del artículo 74 de la Constitución,
válido para todo aquél que ejerza la actividad periodística.
¿Y acaso no es
preciso acudir al claustro universitario para aprender los deberes específicos
de los que se ha hecho mención? La respuesta de nuevo es no, aunque sea de suma
conveniencia hacerlo. Ningún profesional, artista o artesano, tiene deberes
significativamente distintos de los que tiene cualquier buen ciudadano.  Y el
impartirlos no es privilegio de ningún claustro.  Muchas personas de conducta
intachable, cumplidoras celosas de sus deberes, no han abierto en su vida un
código y hay, en cambio, quienes los estudian minuciosamente para adiestrarse
en la técnica de transgredirlos.  La ética, ciertamente, no es cosa de poca
monta, pero su observancia cabal no es asunto de especialistas.
Es claro, además,
que el periodista o comunicador (o la empresa a la que presta sus servicios) es
responsable penal y civilmente de los daños que con el ejercicio abusivo o
torticero de su actividad ocasione, de acuerdo con las normas del ordenamiento,
atinentes a esas formas de responsabilidad.
Aunque no todas las
disposiciones de la ley acusada restringen las libertades que en esta sentencia
se han examinado, el sentido que las justifica es ése y, por tanto, las demás
resultan ininteligibles e inútiles, desprovistas de la sustancia que las
informa.  Por ese motivo la ley en cuestión, se retirará del ordenamiento en su
totalidad.
En consecuencia, la
Corte Constitucional, administrando justicia, en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
R E S U E LV E :
Primero.-  Declárase
INEXEQUIBLE la ley 51 de 1975.
Segundo.-
Esta sentencia rige a partir de su notificación.
Cópiese,
comuníquese, notifíquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional y archívese el expediente.
VLADIMIRO
NARANJO MESA
Presidente
JORGE
ARANGO MEJIA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
.
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
.
JOSE
GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO
HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO
MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO
MORON DIAZ
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General
Aclaración de
voto a la Sentencia C-087/98
LIBERTAD DE
EXPRESION-Carácter de
derecho universal (Aclaración de voto)
La libertad de
expresión de las ideas y opiniones propias, tiene el carácter de derecho
universal. No obstante, considero que no es suficiente, e incluso resulta
equivocado, recurrir a la filosofía clásica o al argumento a fortiori elaborado
a partir de los postulados de una determinada corriente de la filosofía
política sobre el derecho al sufragio, para fundamentar este aserto
constitucional. Las decisiones de la Corte Constitucional deben sustentarse en
argumentos que tengan anclaje directo en la Carta. El argumento central en el
cual se debe fundar la tesis de la universalidad del derecho estudiado, no es
otro que el que surge del análisis jurídico de las disposiciones del bloque de
constitucionalidad que consagran el derecho fundamental a la libertad de
expresión de las ideas y opiniones, el cual se conforma por las normas pertinentes
de la Constitución y de los tratados internacionales suscritos por el país en
los que la libertad de expresión y de información se reconocen y se protegen en
su condición de derechos humanos. A este respecto, se limita la Corte a afirmar
que no existe en la Constitución, ni en los instrumentos internacionales de
derechos humanos una permisión para limitar, a priori, la libertad de
expresión. Añade que cualquier limitación del derecho a expresar libremente las
ideas y opiniones sería una forma de censura prohibida por la Constitución y
equivaldría a afectar las bases del modelo democrático. En este acápite, tal
vez el que ha debido recibir mayor atención dado que se refiere exactamente a
los argumentos constitucionales que debieron servir de fundamento para la
adopción de la decisión judicial, la Corporación se limita a hacer afirmaciones
generales que confunden la universalidad (que hace relación a la titularidad
del derecho) con la intangibilidad (que se refiere al alcance o ámbito de
irradiación del derecho). Esta confusión conceptual, se profundiza en el
análisis que realiza la Corte al referirse al artículo 26 de la Carta y queda
claramente demostrada en el acápite intitulado "a modo de corolario".
LIBERTAD DE
EXPRESION-Restricciones no
afectan titularidad (Aclaración de voto)
Una cosa es que
el derecho fundamental a la libertad de expresión - que no todos los derechos
fundamentales, como equivocadamente lo indica la sentencia - pueda ser ejercido
por cualquier persona en el territorio nacional (universalidad) y otra, bien
distinta, que no se puedan imponer restricciones - previas o posteriores - a su
ejercicio. Ciertamente, no todas las restricciones afectan la titularidad del
derecho - como por ejemplo, regulaciones sobre "lo que se expresa",
"la forma cómo se expresa" o la oportunidad de su difusión pública -.
Adicionalmente, la propia Constitución, así como los tratados internacionales
aceptan algunos tipos de "restricciones" que, en general, tienden a
la defensa de la infancia, a la promoción del pluralismo contra la
concentración monopólica u oligopólica de los medios de comunicación, "al
respeto a los derechos o la reputación de los demás y a la protección de la
seguridad nacional, el orden público o la salud o la moral públicas".
LIBERTAD DE
EXPRESION-Alcance de las
restricciones (Aclaración de voto)
La tesis de la
Corte según la cual cualquier restricción a la libertad de expresión implica
sustituir a la democracia por otra forma de organización política, no sólo es
desproporcionada, sino que contradice otras decisiones judiciales suyas que,
justamente con el fin de patrocinar la democracia, han admitido determinadas y
excepcionales restricciones - razonables y proporcionadas - a dicha libertad.
Pero lo que aquí se advierte no supone, como se indicará en su oportunidad, que
toda restricción sea válida. Por el contrario, el principio pro libertate y la
especial preferencia que el ordenamiento reconoce a  la libertad de expresión,
obligan a que cualquier medida restrictiva, entre otros requisitos, se acompañe
de una prueba suficiente que la justifique constitucionalmente. Para evaluar
tales pruebas, la jurisprudencia y la doctrina constitucional nacional e
internacional, han elaborado una serie de escrutinios y controles, verificables
racionalmente, que se conjugan en el juicio de proporcionalidad. En estos
términos, la labor del juez constitucional es la de estudiar, en concreto, cada
una de las restricciones que se impongan por la ley, con el fin de evaluar su
eventual legitimidad y no, simplemente, la de contraer la argumentación a
premisas generales - como la intangibilidad de los derechos - que no sólo son
equivocadas, sino que eliminan la complejidad del problema constitucional a
resolver. En esta materia, el lenguaje apodíctico, ayuno de matizaciones, lejos
de ser el trasunto de verdades profundas y últimas, suele ser simplemente el
reflejo de una arbitraria miniaturización del problema jurídico.
LIBERTAD DE
EXPRESION DE IDEAS Y OPINIONES-Límites (Aclaración de voto)
El derecho a la libertad
de expresión de las ideas y opiniones, es uno de aquellos que gozan de lo que
se ha denominado en la teoría constitucional, una especial prelación. Ello
implica que prima facie, esta libertad no está sometida a limite alguno. No
obstante, lo anterior no significa que se trate, en todo caso, de un derecho
absoluto, como parece indicarlo la sentencia. Lo que ocurre es que cualquier
restricción debe estar plenamente justificada en el cumplimiento de fines
necesarios para la protección de derechos o bienes constitucionales y, además,
ser notoriamente útil y manifiestamente indispensable para el logro de tales
objetivos. De otro lado, se requiere que el efecto negativo sobre la libertad
que se restringe, sea notablemente mitigado con el beneficio constitucional que
se alcanza a raíz de su restricción. Todo lo anterior, por supuesto, siempre
que quede a salvo el núcleo esencial del derecho, el cual de ninguna manera
podrá ser restringido.
LIBERTAD DE
EXPRESION-Restricciones
para protección de derechos (Aclaración de voto)
En particular se
han aceptado, por vía de ilustración, restricciones destinadas a evitar la
divulgación de insultos que puedan lesionar directamente la dignidad humana de
la persona a la que están dirigidos, cuando la misma idea puede ser manifestada
de manera distinta o alternativa. Igualmente, a fin de proteger a la infancia
se han establecido restricciones previas a la libertad de expresión,
representadas en la obligación de presentar algunos programas dentro de ciertas
franjas o en la prohibición de que su emisión se realice a través de
determinados medios de comunicación. Nada obsta - por el contrario, estaría
ampliamente justificado -, para que se pudiese dictar una norma legal que, pese
a afectar la plena libertad de acceso de algunas personas a los medios de
comunicación, garantizase en cambio un acceso igualitario, al menos en ciertas
y precisas oportunidades - como en las contiendas políticas -, a todos los
competidores de un certamen electoral. Las razones anotadas demuestran que las
afirmaciones generales formuladas por la Corte, no sólo rebasan el problema a
resolver, sino que establecen reglas equívocas e incluso desconocen precedentes
de la propia Corporación. En este sentido, puede afirmarse que el reduccionismo
extremo (del todo o nada) termina por eludir el verdadero problema
constitucional que plantean las limitaciones a la libertad de expresión,
convirtiendo el razonamiento judicial en un simple silogismo lógico-deductivo
que parte de una premisa radical que, en el derecho constitucional, a menudo es
falsa: la existencia de derechos absolutos.
DERECHO A
INFORMAR-Imprecisión
conceptual (Aclaración de voto)
Considero que en
el aparte dedicado al derecho a informar, la sentencia se encuentra fundada en
algunas imprecisiones conceptuales que no ayudan a justificar la decisión
finalmente adoptada. Estimo que la argumentación ha debido realizarse
utilizando las técnicas contemporáneas de interpretación constitucional que
hubieran permitido llegar a la misma decisión, sin incurrir en contradicciones
e imprecisiones.
LIBERTAD DE
EXPRESION Y DERECHO A INFORMAR-Diferencias (Aclaración de voto)
El hecho de que
la libertad de expresión y el derecho a informar se encuentren en la misma
disposición y compartan el atributo de ser fundamentales, no puede inferirse
que sean idénticos y que el estatuto de sus limitaciones posibles sea
semejante. La libertad de opinión, y los derechos a informar y a recibir
información, no obstante encontrarse en la misma disposición constitucional y
tener, todos ellos, carácter fundamental, e incluso, a pesar de que comparten
lo que se ha denominado una especial preferencia, constituyen derechos de
distinto alcance y contenido. Un límite que puede ser considerado como
ilegítimo referido a la libertad de opinión, puede, sin embargo, constituir una
restricción constitucionalmente válida si se aplica al derecho a informar.
LIBERTAD DE
EXPRESION-Concepto
(Aclaración de voto)
La libertad de
expresar las ideas y opiniones, como lo ha sostenido la Corporación,  se
refiere al derecho de todas las personas a comunicar libremente y por cualquier
medio sus propias concepciones e ideas, sus pensamientos y juicios de valor,
sin pretender presentar hechos o sucesos de manera objetiva. Como se afirmó,
esta libertad, en principio, no tiene límites preestablecidos, pese a que
puedan eventualmente establecerse algunas restricciones encaminadas, por
ejemplo, a patrocinar la igualdad en el acceso a los medios masivos, evitar
expresiones gravemente injuriosas, o proteger a la niñez frente a formas en
extremo violentas de manifestar ciertas opiniones o pensamientos. A su turno,
el derecho a informar, constituye, en sociedades abiertas, una condición para
el ejercicio libre y pleno de la libertad de expresar las ideas y opiniones. El
derecho a informar garantiza la libertad de buscar, seleccionar, elaborar y
suministrar al público -en auditorios más o menos abiertos, como los centros
educativos, los lugares de trabajo o los medios masivos de comunicación-,
información veraz - o al menos ampliamente confrontada - e imparcial, sobre
datos, hechos o sucesos que puedan ser "noticia".
DERECHO A
INFORMAR-Veracidad e
imparcialidad (Aclaración de voto)
La veracidad y la
imparcialidad, constituyen  límites constitucionales al derecho a informar -
que no a la libertad de opinión -, de la mayor envergadura, pues se encuentran
relacionados, justamente, con el tercer derecho de que trata el mencionado
artículo 20 de la C.P., que corresponde al derecho a recibir información veraz
e imparcial.
DERECHO A
INFORMAR-Protección
constitucional (Aclaración de voto)
La Constitución
no otorga especial protección al derecho a informar, simplemente en
consideración a su dimensión subjetiva o individual, como parece entenderlo la
sentencia. Este derecho goza de preferencia constitucional en cuanto constituye
el complemento necesario del derecho a recibir información veraz, plural e
imparcial, condición necesaria para el funcionamiento de cualquier sistema
democrático y factor indispensable para formar una opinión pública libre. La
Corte parece desconocer estos límites, al afirmar que la Constitución consagra
la libertad de información con el mismo "vigor y alcance" que la
libertad de expresión de las opiniones, "alcance y vigor que no pueden ser
menguados con la consideración de que en materia de información los riesgos
sociales son mayores cuando ella no es veraz e imparcial". Nuevamente se
confunde la universalidad con la intangibilidad y se desconocen los límites
expresos que la propia Carta establece al ejercicio del derecho que se analiza.
DERECHO A RECIBIR
INFORMACION-Difusión de
información falsa (Aclaración de voto)
Contrariamente a
lo sostenido por la Corte, el derecho a recibir una información veraz e
imparcial y el altísimo riesgo social que puede implicar la difusión de
informaciones falsas o tendenciosas, justifica que, en materia del derecho a la
libertad de información, existan límites que no pueden ser aplicados a la
libertad de expresión de las ideas y opiniones. En este sentido, podrían
existir limitaciones internas - propias de la profesión periodística o del
medio - y, externas, - provenientes del Estado -, destinadas a garantizar la
idoneidad, imparcialidad y responsabilidad del periodista, para asegurar que la
información que se difunda sea veraz , imparcial y objetiva.
LIBERTAD DE
INFORMACION-Restricciones
legales admisibles (Aclaración de voto)
La verdadera
cuestión constitucional, aquella donde el sistema democrático se pone a prueba
reside, más bien, en definir, en virtud del principio de proporcionalidad - que
es el aplicado por la doctrina y la jurisprudencia nacional e internacional en
casos como el presente-, qué restricciones legales pueden resultar admisibles,
bajo el entendido de que la libertad de información goza de preferencia
constitucional y de que no puede existir censura previa - lo que no equivale a
"restricción previa"-. En las circunstancias mencionadas, considero
que la tarea de la Corte ha debido consistir en evaluar las normas demandadas
conforme a la regla de preferencia mencionada - de la que se deriva la
exigencia de que las limitaciones sean excepcionales, se justifiquen en motivos
constitucionales y se configuren de manera precisa y circunscrita - y, desde
luego, con base en los parámetros más rigurosos del principio de
proporcionalidad que resulta imperioso aplicar para examinar la finalidad de la
restricción, su idoneidad y estricta necesidad.
PERIODISMO-Relación con libertad de expresión y
derecho a informar/DERECHO A INFORMAR-Concepto (Aclaración de voto)
El periodismo
constituye una actividad directamente relacionada con el ejercicio de la
libertad de expresión y el derecho a informar, así como con el derecho a
recibir una información veraz e imparcial. Por esta razón, a diferencia de la
mayoría de las profesiones, la del periodista se encuentra especialmente
protegida por la Constitución. De manera expresa el artículo 73 de la Carta
establece que "la actividad periodística gozará de protección para
garantizar su libertad e independencia profesional". La especial
protección que la Carta reconoce a la actividad periodística no hace otra cosa
que atestiguar su inmensa importancia en las complejas sociedades
contemporáneas. En efecto, actualmente resulta prácticamente imposible que las
personas interesadas en asuntos comunes tengan la capacidad de acceder, de
manera autónoma e integral, a toda la información necesaria para satisfacer sus
intereses personales e intelectuales. En este contexto, el derecho a informar -
entendido como el derecho de buscar, seleccionar, elaborar y suministrar al
público masivamente hechos o sucesos noticiosos -, adquiere una utilidad que
resulta ocioso destacar, pues constituye condición necesaria e indispensable
para satisfacer el derecho de acceder a una información veraz e imparcial sobre
sucesos de interés común y, por lo tanto, para el ejercicio de todos los
derechos y libertades que tienen como sustrato el acceso libre a la
información.
PROFESION DE
PERIODISTA-Protección
(Aclaración de voto)
La profesión del
periodista no sólo está amenazada por el Estado sino por los grupos de
dominación privados que, de no existir una intervención pública eficaz, pueden
ejercer todo tipo de presiones para perturbar el libre proceso comunicativo.
Adicionalmente, resulta claro que el público tiene derecho a recibir una
información veraz e imparcial. Para ello, es importante que el periodista tenga
algún grado de calificación, pues en este campo la falta de aptitud puede
implicar un gran riesgo social. Ahora bien, lo anterior no implica que sea
legitima cualquier medida del Estado tendente a lograr la independencia e
idoneidad del periodista. Como se ha expuesto reiteradamente, en esta materia
no cabe la lógica del "todo o nada".
TARJETA DE
PERIODISTA (Aclaración de
voto)
La tarjeta
profesional de periodista, tal y como fue diseñada en las mencionadas normas,
no logra superar los requisitos constitucionales que se exigen para aceptar la
legitimidad de una medida que apareja una restricción del derecho a la libertad
de información.
LIBERTAD DE
EXPRESION O DERECHO A INFORMAR-Juicio de proporcionalidad en las restricciones (Aclaración de voto)
El juicio de
proporcionalidad de una medida que restringe derechos que gozan de  preferencia
constitucional, como la libertad de expresión o el derecho a informar, se
caracteriza por las siguientes consideraciones especiales: (1) no basta que la
medida restrictiva persiga una finalidad legitima, en el plano constitucional.
Se requiere, adicionalmente, que se trate de una de aquellas finalidades que la
propia Constitución considera expresamente como fuente de posibles
limitaciones a dichos derechos. En el caso que se estudia, la Constitución
autoriza limitar el derecho a informar siempre que la restricción persiga que
la información sea veraz e imparcial (C.P. art.20), cuando ello sea necesario
para garantizar el pluralismo informativo y la competencia (C.P. art. 75) o
cuando se requiera para proteger la libertad e independencia profesional de los
periodistas (C.P. art 73); (2) en cuanto se refiere a la idoneidad, la Corte ha
sido clara en establecer que es suficiente con demostrar que la medida
restrictiva puede resultar útil para alcanzar la finalidad propuesta. No
obstante, en un juicio estricto de proporcionalidad, la idoneidad debe quedar
plenamente demostrada, pues en estos casos la Constitución no admite
experimentaciones; (3) algo parecido sucede al estudiar si la medida es
necesaria para el logro de la finalidad.
PROFESION DE
PERIODISTA-Regulación sin
afectar derechos fundamentales (Aclaración de voto)
Corresponde
justamente al legislador satisfacer ambas necesidades: la de regular la
profesión de periodista y la de hacerlo sin afectar los derechos fundamentales.
No puede objetarse que a la esfera de derechos y deberes de toda persona
vinculada con el proceso de comunicación social - como emisor o receptor de
informaciones y de ideas y pensamientos -, se adicione otra que comprenda los
derechos y deberes especiales que se prediquen de los periodistas como
profesionales, como quiera que las exigencias y necesidades de quienes se
ocupan como modo de vida de esta actividad tienen connotaciones que no son las
mismas de las que se aplican a las restantes personas, aunque deba admitirse
que la mayor intensidad con la que el periodista ejercita la libertad de
expresión y de opinión no demanda para él la concesión de un estatuto
privilegiado. El periodista existe para la Constitución como un sujeto
diferenciado que, por lo tanto, demanda un estatuto propio con miras a
garantizar su independencia y profesionalidad. Advertir la existencia de este
imperativo de origen constitucional, no significa, reitero, que dicho estatuto
se imponga como medio para instituir privilegios. Su cometido no puede ser otro
que el trazado por la Constitución: lograr la libertad y la independencia del
periodista.
ACTIVIDAD
PERIODISTICA-Profesionalización
(Aclaración de voto)
Las finalidades a
las que se orientan las disposiciones de la ley, se ajustan plenamente a la
Constitución. La profesionalización de la actividad periodística, en realidad,
corresponde a un presupuesto enunciado en la Carta. No cabe duda de que mejora
la calidad del proceso de comunicación social - en el que los periodistas
ocupan una posición central como intermediarios y actores relevantes -, si
éstos deben previamente estudiar como disciplina académica las ciencias de la
comunicación social. Aparte de que la profesionalización de la actividad
periodística, es tan sólo un presupuesto de su libertad e independencia,
estimularla contribuye a promover el derecho a recibir información veraz e
imparcial, no porque esto último se siga automáticamente de lo primero, sino
porque una mejor preparación académica de los periodistas apunta indudablemente
en esa dirección. El medio utilizado por el legislador consistente en la
obligación de adelantar dichos estudios o demostrar experiencia de campo
durante un tiempo que se contabiliza con anterioridad a la vigencia de la ley,
puede considerarse parcialmente idónea para alcanzar el fin propuesto. La
libertad y la independencia profesional del periodismo, tienen el carácter de
mandato constitucional que debe perseguirse mediante acciones que sean
conducentes a su cumplimiento efectivo. Como todo fin esencial del Estado
(C.P., art. 2) - lo es en este caso por relacionarse de manera íntima con la
materialización de las más decisivas libertades públicas -, el que se pretende
impone que las medidas que los poderes públicos adopten con miras a su
realización, deban tener la aptitud sustancial para lograrlo.
JUICIO DE
PROPORCIONALIDAD-Requisito
de idoneidad/DERECHOS FUNDAMENTALES-Restricciones (Aclaración de voto)
El requisito de
la idoneidad, en el juicio de proporcionalidad, estima la virtualidad teórica
de la decisión normativa que se endereza al cumplimiento de un fin concreto,
vale decir, su fracaso real no apareja su inexequibilidad siempre que ello no
pudiese haber sido razonablemente previsto.  Sin embargo, tratándose de
restricciones que se erigen en el campo de la libertad de expresión y de información,
no parece que la Corte deba ab initio aceptar limitaciones que no compensen los
recortes a la libertad con la fundada expectativa que pueda abrigarse respecto
del efectivo logro de las finalidades propuestas. Por regla general, la
idoneidad parcial de una medida legal, no afecta su constitucionalidad, toda
vez que se considera irrazonable exigir al legislador que un fin constitucional
se cumpla de manera inmediata e integral. Empero, debe distinguirse el caso de
las medidas que sólo podrían resultar aptas respecto del fin si fueran
acompañadas de otras y que por no estarlo, así fueren parcialmente idóneas,
están condenadas a priori  a fracasar en lo que se refiere a la consecución de
un determinado objetivo. Si esto último se presenta, la medida legal
consistente en una restricción de un derecho fundamental, aunque sea
parcialmente idónea, deberá declararse inconstitucional por sacrificar una
libertad sin tener una mínima seguridad acerca de su viabilidad o aptitud para
conseguir el fin.  Lo anterior debe ser aplicado con más fuerza y contundencia
en el campo de las restricciones relativas a los derechos que gozan de una
especial prelación, como los contenidos en el artículo 20 de la C.P.
PERIODISTA-Protección legal (Aclaración de voto)
La ley debe
proteger al periodista que labra su destino en la práctica de la profesión,
tanto como al que lo hace luego de cumplida una formación teórica. La función
periodística se cumple materialmente en los dos casos y, en ambos, debe
protegerse la libertad y la independencia profesional. Resulta por ello
proporcionado que la ley exija en este caso una duración mínima en el menester
periodístico a quien pretende su acreditación como periodista. En cambio, viola
este canon constitucional y el principio de igualdad reservar la acreditación
sólo a los que practicaron el periodismo en una fecha anterior a la vigencia de
la ley. De otro lado, excluir de la profesión de periodista a personas de otras
profesiones, también resulta desproporcionado, máxime si se considera que el
receptor de la información o de la opinión puede ganar mucho cuando el
intermediario conoce el fondo del asunto. Para los efectos de la acreditación,
en este caso,  puede estimarse apropiado requerir al interesado una experiencia
mínima en la actividad o estudios complementarios en periodismo, sin excluirlo
de esta actividad como hace la norma. Las restricciones son desproporcionadas,
entre otras razones, por no ser ellas estrictamente necesarias. Para mejorar la
calidad del proceso de comunicación social y auspiciar la profesionalización
del periodista, no era necesario crear los obstáculos que la ley ha dispuesto
para que otras personas que no ostenten el título académico de periodistas,
puedan acceder a esta actividad. Por el contrario, es posible considerar que
las prohibiciones estatuidas afectan la eficiencia y calidad del indicado
proceso.
LIBERTAD DE
EXPRESION Y DE OPINION-Restricciones/JUICIO
DE PROPORCIONALIDAD (Aclaración de voto)
En una sociedad
democrática, como se ha puesto de presente por la Corte Constitucional, las
restricciones a la libertad de expresión y de opinión, deben contenerse en la
ley, ser excepcionales, fundarse en motivos constitucionales y configurarse de
manera circunscrita, precisa e inequívoca. Las libertades consagradas en el
artículo 20 de la C.P., no pueden restringirse por medidas legales que por las
razones expuestas no son capaces de alcanzar sus objetivos últimos. Así no es
posible acceder a sacrificar el alcance de estas libertades. Otra sería la suerte
constitucional del requisito legal estudiado si el mismo se integrara, con las
matizaciones insinuadas, en el conjunto de una política legislativa dirigida a
transformar el proceso de comunicación social existente, lamentablemente
concentrado y gobernado por intereses que le restan transparencia y pluralismo,
todo lo cual obstaculiza la profundización de la vida democrática y la justa
emulación de verdades e ideas. El juicio de proporcionalidad que en la Corte de
manera sistemática he preconizado, constituye una herramienta esencial del
control de constitucionalidad; no es él un simple aderezo jurídico. Su
utilización obliga al juez constitucional a tomar en consideración la realidad
social y a develar el trasfondo de las normas que se someten a su examen. Es
evidente en este caso que el estudio de la aptitud del medio empleado por el
legislador (paso obligado del juicio de proporcionalidad) - la restricción
legal -, no puede adelantarse al margen de la situación histórica y de los
conflictos que atraviesan a la sociedad. Este análisis demuestra que una medida
legítima en un contexto histórico y social determinado, puede resultar
inapropiada en otro distinto.
Referencia:
Expedientes D- 1773, D-1775 y D-1783
Demanda de
inconstitucionalidad contra los artículos 2 (parcial), 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9 y 10
de la Ley 51 de 1975
Actores: Orlando
Muñoz Neira y Otros
Magistrado Ponente:
Dr. CARLOS GAVIRIA
DÍAZ
1.  He votado por la
declaración de inconstitucionalidad de los artículos demandados de la Ley 51 de
1975, cuyo texto, tono y orientación considero contrarios a la Carta, pero lo
he hecho por razones distintas de las consignadas en la ponencia. Frente al
proyecto de sentencia presentado a consideración de la sala, manifesté mi
desacuerdo respetuoso, el cual abarca tanto su fundamentación filosófica como
el análisis normativo realizado y el alcance de la decisión.
2.  Antes de
adentrarme en la exposición de mi concepto, quiero precisar dos líneas
argumentales de la sentencia. No creo que pueda sustentarse la inexequibilidad
de la ley demandada en el hecho de que la misma no se hubiese aprobado como ley
estatutaria, dado que ella fue dictada bajo el régimen constitucional anterior
que no contemplaba este requisito. De otro lado, no estoy de acuerdo, en
general, que se integre la proposición jurídica completa con disposiciones que
carecen de conexidad directa y necesaria con las normas demandadas y cuya
supervivencia no lleva a la inocuidad del fallo que se pronuncia. En todo caso,
la unidad de materia sólo puede decretarse luego de un examen minucioso. De lo
contrario, la vinculación sistemática de cualquier disposición con el resto del
ordenamiento, podría dilatar injustificadamente los confines del proceso
constitucional.
3.  La sentencia
explora cuatro temas: (1) los alcances del derecho a la libertad de opinión;
(2) el derecho a informar; (3) la reserva de la ley estatutaria; (4) la unidad
normativa entre los artículos demandados y el resto de las normas que integran
la ley. Aclarada ya mi posición sobre los dos últimos aspectos, me concentraré
en el análisis de los dos primeros.
La naturaleza y
alcance de la libertad de opinión según la sentencia
4. La Corte sostiene
que el derecho fundamental a la libre expresión de las opiniones pertenece a
toda persona humana y, en consecuencia, su ejercicio no puede ser sometido a la
posesión de un título de idoneidad. Esta tesis se apoya en cuatro argumentos.
En primer lugar, se afirma, siguiendo algunas pautas de la  filosofía clásica,
que la opinión es propia del ámbito de la virtud y que cuando se trata
de ésta - y de la política - todos los hombres se encuentran en idéntica
situación. En segundo término, a este criterio igualitario se agregan las ideas
expuestas por el iusfilósofo Carlos Cossio, sobre el derecho al
sufragio, las cuales, a juicio de la mayoría, pueden igualmente extenderse a la
libertad de opinión. El autor anota que el derecho al voto - y, por lo tanto,
la libertad de expresión - goza de carácter universal, en cuanto que todo
individuo en últimas es instancia irreductible de deseos y necesidades - como
la alimentación, la vivienda, la salud o el sexo - respecto de los cuales, a
pesar de no tener una opinión ilustrada, ostenta un interés legítimo y, en consecuencia,
debe tener el derecho de asumir una posición directamente, dado que “ninguna elite
puede garantizar en forma permanente una actitud cuya causa no le es propia”.
En tercer lugar, se afirma que ni el artículo 20 de la Constitución, ni los
instrumentos internacionales sobre derechos humanos, permiten la limitación de
la libertad de expresión. Por último, la mayoría considera que no es factible
amparar una restricción a la libertad de expresión de las opiniones en el marco
de la regulación legal que se dicte por el legislador al desarrollar el
artículo 26 de la Carta.  A este respecto, se alega que la norma citada, sólo
permite la restricción de las actividades en ella mencionadas, bajo la
condición de que sean susceptibles de engendrar riesgos sociales[6]. Se afirma que
tratándose de la libertad de expresión de las opiniones y pensamientos, “no es
tan fácil identificar el riesgo social” y, aunque lo fuera, sostiene la
mayoría, no se puede reconocer a una autoridad pública la facultad de decidir a
priori qué opiniones son riesgosas, pues ello equivaldría a la censura
proscrita por la Constitución. En este sentido se subraya que los “riesgos”
sociales que podría generar la libertad de expresión son riesgos ínsitos al
sistema, cuya prevención implicaría renunciar a postulados que son inherentes a
todo modelo democrático.
5.  En general,
comparto la tesis central de la parte del fallo, según la cual la libertad de
expresión de las ideas y opiniones propias, tiene el carácter de derecho
universal. No obstante, considero que no es suficiente, e incluso resulta
equivocado, recurrir a la filosofía clásica o al argumento a fortiori
elaborado a partir de los postulados de una determinada corriente de la
filosofía política sobre el derecho al sufragio, para fundamentar este aserto
constitucional. Las decisiones de la Corte Constitucional deben sustentarse en
argumentos que tengan anclaje directo en la Carta. Exactamente esto es lo que
se exige de la Corte; ni más, ni menos. Afortunadamente, la democracia, el
pluralismo, la libertad de expresión y de información, el derecho al sufragio,
así como los restantes derechos humanos que traducen la igual dignidad de todas
las personas y los cimientos de la vida civilizada, corresponden a una
determinación del Constituyente que les ha conferido pleno y superior valor
normativo. No es pues necesario recrear mitos y leyendas, por bellos y
sugestivos que sean, para abonar la validez jurídica de pretensiones que
encuentran inmediato y absoluto respaldo en la Constitución Política.
La Corte
Constitucional ha debido concentrarse con mayor detenimiento y ponderación, en
la problemática jurídica del tema. Ahora bien, si la aproximación filosófica
era de rigor, por tratarse de una materia de tanta trascendencia se imponía
entonces introducir una visión que hiciera justicia al actual contexto
histórico y constitucional.
6.  Incluso si se
aceptara que las reflexiones teóricas de algunos autores sirven de base para
adoptar una determinada decisión jurídico-constitucional, lo cierto es que la
postura epistemológica aceptada por la Corporación y la reducción del argumento
a las consideraciones sobre el derecho al sufragio son, si no cuestionables,
por lo menos claramente insuficientes para establecer el alcance del derecho a
la libertad de expresión en las complejas sociedades contemporáneas.
Remontarse a la
clásica distinción platónica entre opinión y conocimiento y, a partir de dicha
distinción, elaborar un esbozo o especie de teoría comunicativa que sirva de
sustento a la información y a la opinión pública en una democracia
contemporánea de las características de la colombiana, resulta simplemente una
fuga literaria, cuando menos insólita, si dicha aproximación no se reformula a
la luz de las lecciones que se derivan de las crisis de la epistemología en el
transcurso de los últimos siglos, así como de la prolija, plural y profunda
reflexión que ha girado en torno de los procesos comunicativos y de sus nexos
con la democracia en la época presente (Lasswell, Adorno y Horkheimer,
Benjamin, Barthes, Hall, Marcuse, Habermas, Foucault, Mc Luhan, Virilio,
Vattimo, etc.)[7],
caracterizada precisamente por la impronta dejada en ella por la exacerbación
del fenómeno de la información y por las tecnologías de la comunicación.
La crisis de la
epistemología impone cambios fundamentales en relación con la supuesta
neutralidad política y objetividad de los saberes técnicos (Habermas, Foucault)
y con la imposibilidad de examinar crítica y racionalmente las cuestiones
éticas o filosóficas. Justamente se informa en parte en esa crisis la actual
filosofía política y la nueva teoría constitucional.
La falta advertida
de re-contextualización del propio punto de partida de la sentencia ha
predeterminado la ceguera de la Corte frente a las características y estatus
de las mediaciones comunicativas en el mundo actual y la ha llevado a asumir
una postura ingenua frente al libre flujo de información, todo esto, en
perjuicio del lugar que debe y ha de ocupar el periodismo, como actividad
profesional, en una democracia.
En cuanto se refiere
a la extrapolación de los argumentos de Cossio sobre el sufragio al ámbito de
la libertad de expresión, vale la pena dejar sentadas algunas consideraciones
generales. Es indiscutible que el derecho al sufragio constituye una
manifestación del derecho a expresar las propias preferencias. No obstante, la
libertad de expresión desborda los límites de los derechos políticos y se
proyecta en ámbitos en los que resulta francamente impertinente la analogía con
el derecho al sufragio. Ni el fundamento ni la función de la libertad de
expresión se agotan en la esfera política en sentido electoral, salvo que se
adopte una concepción utilitarista y distorsionada de este derecho, y se olvide
que gracias a él la persona y la comunidad encuentran el modo tal vez más
significativo de realización y exteriorización en todos los ordenes de la
existencia individual y social. Asuntos que tienen que ver con la ciencia, la
técnica, el arte y la poesía, entre otros, son sin duda objeto de valoración y
originan, en consecuencia, distintas opiniones y pensamientos. Sin embargo, no
parecen tener que ver con los llamados en la sentencia “problemas
ontológicos de todos los hombres” y, por lo tanto, no serían definidos
mediante una votación universal. ¿Acaso lo anterior puede implicar que sobre
esos asuntos las personas que “no tienen la vocación o el hábito de acceder
a una comprensión objetiva” no tienen tampoco derecho a la libertad de
expresión de sus ideas y opiniones?.
Aún si se aceptara
la tesis del filósofo Carlos Cossio, las razones para justificar los alcances
del derecho al voto, no servirían para explicar por qué, en las sociedades
abiertas, cualquier persona puede opinar sobre arte, ciencia o cultura. De otra
parte, si la libertad de expresión tuviera similar alcance que el derecho al
sufragio, se debería restringir su titularidad a los ciudadanos y no atribuirse
a todas las personas que habiten en el territorio, lo que al parecer no es la
intención de la sentencia. Pero ahondar sobre estas cuestiones sería, en
verdad, desviar la atención sobre las auténticas razones constitucionales que
han debido ser aportadas por la Corte para justificar el fallo.
7. El argumento
central en el cual se debe fundar la tesis de la universalidad del derecho
estudiado, no es otro que el que surge del análisis jurídico de las
disposiciones del bloque de constitucionalidad que consagran el derecho
fundamental a la libertad de expresión de las ideas y opiniones, el cual se
conforma por las normas pertinentes de la Constitución y de los tratados
internacionales suscritos por el país en los que la libertad de expresión y de
información se reconocen y se protegen en su condición de derechos humanos. A
este respecto, se limita la Corte a afirmar que no existe en la Constitución,
ni en los instrumentos internacionales de derechos humanos una permisión para
limitar, a priori, la libertad de expresión. Añade que cualquier
limitación del derecho a expresar libremente las ideas y opiniones sería
una forma de censura prohibida por la Constitución y equivaldría a afectar las
bases del modelo democrático.
En este acápite, tal
vez el que ha debido recibir mayor atención dado que se refiere exactamente a
los argumentos constitucionales que debieron servir de fundamento para la
adopción de la decisión judicial, la Corporación se limita a hacer afirmaciones
generales que confunden la universalidad (que hace relación a la titularidad
del derecho) con la intangibilidad (que se refiere al alcance o ámbito de
irradiación del derecho). Esta confusión conceptual, se profundiza en el
análisis que realiza la Corte al referirse al artículo 26 de la Carta y queda
claramente demostrada en el acápite intitulado “a modo de corolario”.
8. Una cosa es que
el derecho fundamental a la libertad de expresión - que no todos los derechos
fundamentales, como equivocadamente lo indica la sentencia - pueda ser ejercido
por cualquier persona en el territorio nacional (universalidad) y otra, bien
distinta, que no se puedan imponer restricciones - previas o posteriores - a su
ejercicio. Ciertamente, no todas las restricciones afectan la titularidad del
derecho - como por ejemplo, regulaciones sobre “ lo que se expresa”, “la forma
cómo se expresa” o la oportunidad de su difusión pública -. Adicionalmente, la
propia Constitución, así como los tratados internacionales aceptan algunos
tipos de “restricciones” que, en general, tienden a la defensa de la infancia,
a la promoción del pluralismo contra la concentración monopólica u oligopólica
de los medios de comunicación, “al respeto a los derechos o la reputación de
los demás y a la protección de la seguridad nacional, el orden público o la
salud o la moral públicas” (cfr. art. 13 de la Convención Americana sobre los
derechos humanos).
La tesis de la Corte
según la cual cualquier restricción a la libertad de expresión implica
sustituir a la democracia por otra forma de organización política, no sólo es
desproporcionada, sino que contradice otras decisiones judiciales suyas que,
justamente con el fin de patrocinar la democracia, han admitido determinadas y
excepcionales restricciones - razonables y proporcionadas - a dicha libertad.
Pero lo que aquí se advierte no supone, como se indicará en su oportunidad, que
toda restricción sea válida. Por el contrario, el principio pro libertate y
la especial preferencia que el ordenamiento reconoce a  la libertad de
expresión, obligan a que cualquier medida restrictiva, entre otros requisitos,
se acompañe de una prueba suficiente que la justifique constitucionalmente.
Para evaluar tales pruebas, la jurisprudencia y la doctrina constitucional
nacional e internacional, han elaborado una serie de escrutinios y controles,
verificables racionalmente, que se conjugan en el juicio de proporcionalidad.
En estos términos,
la labor del juez constitucional es la de estudiar, en concreto, cada una de
las restricciones que se impongan por la ley, con el fin de evaluar su eventual
legitimidad y no, simplemente, la de contraer la argumentación a premisas
generales - como la intangibilidad de los derechos - que no sólo son
equivocadas, sino que eliminan la complejidad del problema constitucional a
resolver. En esta materia, el lenguaje apodíctico, ayuno de matizaciones, lejos
de ser el trasunto de verdades profundas y últimas, suele ser simplemente el
reflejo de una arbitraria miniaturización del problema jurídico.
Los límites a la
libertad de expresión de las ideas y opiniones
9. El derecho a la
libertad de expresión de las ideas y opiniones, es uno de aquellos que gozan de
lo que se ha denominado en la teoría constitucional, una especial prelación.
Ello implica que prima facie, esta libertad no está sometida
a limite alguno[8].
No obstante, lo anterior no significa que se trate, en todo caso, de un derecho
absoluto, como parece indicarlo la sentencia[9].
Lo que ocurre es que cualquier restricción debe estar plenamente justificada en
el cumplimiento de fines necesarios para la protección de derechos o bienes
constitucionales y, además, ser notoriamente útil y manifiestamente indispensable
para el logro de tales objetivos. De otro lado, se requiere que el efecto
negativo sobre la libertad que se restringe, sea notablemente mitigado con el
beneficio constitucional que se alcanza a raíz de su restricción. Todo lo
anterior, por supuesto, siempre que quede a salvo el núcleo esencial del
derecho, el cual de ninguna manera podrá ser restringido.
En particular se han
aceptado, por vía de ilustración, restricciones destinadas a evitar la
divulgación de insultos que puedan lesionar directamente la dignidad humana de
la persona a la que están dirigidos, cuando la misma idea puede ser manifestada
de manera distinta o alternativa. Igualmente, a fin de proteger a la infancia
se han establecido restricciones previas a la libertad de expresión,
representadas en la obligación de presentar algunos programas dentro de ciertas
franjas o en la prohibición de que su emisión se realice a través de
determinados medios de comunicación. Adicionalmente, como lo explico en la
última parte de esta aclaración, nada obsta - por el contrario, estaría
ampliamente justificado -, para que se pudiese dictar una norma legal que, pese
a afectar la plena libertad de acceso de algunas personas a los medios de
comunicación, garantizase en cambio un acceso igualitario, al menos en ciertas
y precisas oportunidades - como en las contiendas políticas -, a todos los
competidores de un certamen electoral.
Respecto de los
eventuales límites previos a la libertad de expresión, no sobra advertir que la
propia Convención Interamericana de Derechos Humanos, quizá el instrumento
internacional que de manera más vigorosa protege la libertad de expresión,
establece, en el numeral 4 del artículo 13, lo siguiente:
“4. Los espectáculos
públicos pueden ser sometidos por la ley a censura previa con el exclusivo
objeto de regular el acceso a ellos para la protección moral de la infancia y
la adolescencia, sin perjuicio de lo establecido en el inciso 2.”
Las razones anotadas
demuestran que las afirmaciones generales formuladas por la Corte, no sólo
rebasan el problema a resolver, sino que establecen reglas equívocas e incluso
desconocen precedentes de la propia Corporación. En este sentido, puede afirmarse
que el reduccionismo extremo (del todo o nada) termina por eludir el verdadero
problema constitucional que plantean las limitaciones a la libertad de
expresión, convirtiendo el razonamiento judicial en un simple silogismo
lógico-deductivo que parte de una premisa radical que, en el derecho
constitucional, a menudo es falsa: la existencia de derechos absolutos.
Habría sido
conveniente volver la mirada a los precedentes judiciales y aplicar las
técnicas de interpretación constitucional que, como el juicio de
proporcionalidad, permiten llegar a conclusiones más certeras y confrontables.
En un aparte posterior de esta aclaración, adelanto un juicio de tal
naturaleza.
El derecho a
informar (artículo 20 de la Carta)
10. La sentencia
reconoce que existe una diferencia entre la libertad de expresión de las ideas
y opiniones y el derecho a informar. Sin embargo, señala que “las
consideraciones hechas en torno a la libertad de opinión son esencialmente
aplicables a la de información, pues la Constitución les da idéntico alcance al
consagrarlas  ambas (en la misma norma) como derechos fundamentales”. A
este respecto, afirma que “del ejercicio de un derecho fundamental
(universal por naturaleza) no puede hacerse una práctica profesional a la que
sólo pueden acceder unos pocos”.
En cuanto al mayor
riesgo social que puede comportar este derecho, se dice que es difícil imaginar
una actividad exenta de efectos peligrosos, pues los riesgos son anejos a la
vida en sociedad. Considera la Corte que entre “el eventual daño” que
pudiera seguirse del ejercicio del derecho a la libertad de información y la
restricción general aplicable a la libertad de informar para precaverlo, “la
sociedad democrática prefiere afrontar el riesgo del primero”. De lo contrario,
se manifiesta, estaríamos frente a una modalidad de censura prohibida por el
artículo 20 de la Carta.
Considero que en el
aparte dedicado al derecho a informar, la sentencia se encuentra fundada en
algunas imprecisiones conceptuales que no ayudan a justificar la decisión finalmente
adoptada. Estimo que la argumentación ha debido realizarse utilizando las
técnicas contemporáneas de interpretación constitucional que hubieran permitido
llegar a la misma decisión, sin incurrir en las contradicciones e imprecisiones
que a continuación advierto.
11. En primer lugar,
los derechos fundamentales en un Estado social y democrático de derecho son
heterogéneos. Sólo puede afirmarse que se asemejan los unos a los otros en que
son derechos protegidos mediante acciones judiciales y que, por lo general, son
de aplicación inmediata. Ciertamente, las categorías uniformes, propias del
modelo constitucional clásico, en el que los derechos se predicaban de “todo
hombre” o de “todo ciudadano”, y se concebían como absolutos y universales, han
dado paso a nuevas estructuras deónticas que no pueden ser analizadas bajo el
prisma anterior. La Constitución colombiana, verbi gratia, consagra
algunos derechos fundamentales que se predican de todas las personas, otros de
los que son titulares los ciudadanos, pero algunos derechos fundamentales le
pertenecen únicamente a personas que se encuentran en circunstancias
especiales. Se trata, en este último caso, de los derechos fundamentales de los
niños, de los trabajadores, de las mujeres, de los pensionados, en fin, de
algunas personas que reúnen ciertas condiciones singulares. En consecuencia,
mal puede afirmarse, a estas alturas del desarrollo constitucional, que los
derechos fundamentales son universales por naturaleza, pues ello sí que
desnaturaliza una de las características del Estado social de derecho.
12. En lo que
respecta a los derechos consagrados en el artículo 20 de la Constitución, no
puede aseverarse que, por encontrarse enunciados en la misma norma
constitucional y, además,  por tratarse de derechos fundamentales, tienen en
consecuencia idéntico alcance constitucional. Nuevamente, como en otras
oportunidades, se confunde el artículo - la disposición - con su contenido - la
norma o normas jurídicas que ella alberga -.
13. El artículo 20
de la C.P., aloja un verdadero subsistema de normas[10], cada una de las
cuales garantiza derechos fundamentales o deberes constitucionales de distinto
contenido y alcance. Sin embargo, del hecho de que la libertad de expresión y
el derecho a informar se encuentren en la misma disposición y compartan el
atributo de ser fundamentales, no puede inferirse que sean idénticos y que el
estatuto de sus limitaciones posibles sea semejante.
14. La libertad de
opinión, y los derechos a informar y a recibir información, no obstante
encontrarse en la misma disposición constitucional y tener, todos ellos,
carácter fundamental, e incluso, a pesar de que comparten lo que se ha
denominado una especial preferencia, constituyen derechos de distinto
alcance y contenido. Ciertamente, como entra brevemente a estudiarse, un límite
que puede ser considerado como ilegítimo referido a la libertad de opinión,
puede, sin embargo, constituir una restricción constitucionalmente válida si se
aplica al derecho a informar.
La libertad de
expresar las ideas y opiniones, como lo ha sostenido la Corporación,  se
refiere al derecho de todas las personas a comunicar libremente y por cualquier
medio sus propias concepciones e ideas, sus pensamientos y juicios de valor,
sin pretender presentar hechos o sucesos de manera objetiva. Como se afirmó,
esta libertad, en principio, no tiene límites preestablecidos, pese a que
puedan eventualmente establecerse algunas restricciones encaminadas, por
ejemplo, a patrocinar la igualdad en el acceso a los medios masivos, evitar
expresiones gravemente injuriosas, o proteger a la niñez frente a formas en
extremo violentas de manifestar ciertas opiniones o pensamientos.
A su turno, el
derecho a informar, constituye, en sociedades abiertas, una condición para el
ejercicio libre y pleno de la libertad de expresar las ideas y opiniones. El
derecho a informar garantiza la libertad de buscar, seleccionar, elaborar y
suministrar al público - en auditorios más o menos abiertos, como los centros
educativos, los lugares de trabajo o los medios masivos de comunicación  -,
información veraz - o al menos ampliamente confrontada - e imparcial, sobre
datos, hechos o sucesos que puedan ser “noticia”.
La veracidad y la
imparcialidad, constituyen  límites constitucionales al derecho a informar -
que no a la libertad de opinión -, de la mayor envergadura, pues se encuentran
relacionados, justamente, con el tercer derecho de que trata el mencionado
artículo 20 de la C.P., que corresponde al derecho a recibir información veraz
e imparcial. A este respecto, es copiosa y clara la jurisprudencia de esta
Corporación. Baste citar un aparte de la sentencia ST-066 de 1998, que hace un
recuento de la jurisprudencia anterior sobre la materia:
“22. El artículo 20
de la Constitución acoge una diferenciación, que es aceptada en la doctrina y
la jurisprudencia de otros países, y que es importante de atender cuando se
trata sobre la actividad que realizan los medios de comunicación. Así, mientras
que, por un lado, el artículo establece la libertad de expresar y difundir los
propios pensamientos y opiniones, por el otro se señala que existe libertad
para informar y recibir información veraz e imparcial. La primera libertad se
refiere al derecho de todas las personas de comunicar sus concepciones e ideas,
mientras que la segunda se aplica al derecho de informar y de ser informado
sobre los hechos o sucesos cotidianos.
Las dos libertades
reciben un trato distinto: así, mientras que la libertad de expresión prima
facie no conoce límites, la libertad de informar está atada
constitucionalmente a dos condiciones, a saber: la veracidad y la
imparcialidad. La explicación del desigual tratamiento de estas dos libertades
salta a la vista: en una sociedad democrática y liberal no se puede impedir que
cada cual tenga y exponga sus propias opiniones, pero algo diferente es que
exponga hechos que no corresponden a la realidad o que suministren una versión
sesgada de ella, induciendo así a engaño a los receptores de información[11].
La mencionada
peculiaridad del derecho a la información ha conducido a la Corte a definirlo
como un derecho de doble vía. Así, en la sentencia T-332 de 1993, M.P. José
Gregorio Hernández Galindo, se expresó:
“Recuérdese, sin
embargo, que el derecho a la información es de doble vía, característica
trascendental cuando se trata de definir su exacto alcance: no cobija
únicamente a quien informa (sujeto activo) sino que cubre también a los
receptores del mensaje informativo (sujetos pasivos), quienes pueden y deben
reclamar de aquel, con fundamento en la misma garantía constitucional, una
cierta calidad de la información. Esta debe ser, siguiendo el mandato de
la misma norma que reconoce el derecho, "veraz e imparcial".
Significa ello que no se tiene simplemente un derecho a informar, pues el
Constituyente ha calificado ese derecho definiendo cuál es el tipo de
información que protege. Vale decir, la que se suministra desbordando los
enunciados límites - que son implícitos y esenciales al derecho garantizado -
realiza anti-valores (falsedad, parcialidad) y, por ende, no goza de protección
jurídica; al contrario, tiene que ser sancionada y rechazada porque así lo
impone un recto entendimiento de la preceptiva constitucional”.[12]
En otras palabras,
la Constitución no otorga especial protección al derecho a informar,
simplemente en consideración a su dimensión subjetiva o individual, como parece
entenderlo la sentencia. Este derecho goza de preferencia constitucional en
cuanto constituye el complemento necesario del derecho a recibir información
veraz, plural e imparcial, condición necesaria para el funcionamiento de
cualquier sistema democrático y factor indispensable para formar una opinión
pública libre.
No obstante, la
Corte parece desconocer estos límites, al afirmar que la Constitución consagra
la libertad de información con el mismo “vigor y alcance” que la libertad de
expresión de las opiniones, “alcance y vigor que no pueden ser menguados con
la consideración de que en materia de información los riesgos sociales son
mayores cuando ella no es veraz e imparcial”. Nuevamente se confunde la
universalidad con la intangibilidad y se desconocen los límites expresos que la
propia Carta establece al ejercicio del derecho que se analiza.
15. En mi criterio,
contrariamente a lo sostenido por la Corte, el derecho a recibir una
información veraz e imparcial y el altísimo riesgo social que puede implicar la
difusión de informaciones falsas o tendenciosas, justifica que, en materia del
derecho a la libertad de información, existan límites que no pueden ser
aplicados a la libertad de expresión de las ideas y opiniones. En este sentido,
podrían existir limitaciones internas - propias de la profesión periodística o
del medio - y, externas, - provenientes del Estado -, destinadas a garantizar
la idoneidad, imparcialidad y responsabilidad del periodista, para asegurar que
la información que se difunda sea veraz , imparcial y objetiva.
Es incontestable que
el derecho a la libertad de información no es un derecho absoluto, pues la
Constitución establece límites que se inspiran en la necesidad de proteger el
pluralismo, la imparcialidad o la veracidad de la información que se transmite.
Ahora bien ¿es verdad que sólo caben restricciones posteriores al derecho a
informar?. Una tal afirmación, realizada de manera general y sin matización
alguna - tal y como lo hace la decisión de la cual me aparto -, carece de
sustento constitucional.
Si se acepta que el
derecho de acceder a la información integra el contenido esencial del derecho a
informar, bastará citar dos ejemplos de restricciones previas que, de ninguna
manera, pueden ser calificadas como formas de censura. En primer término, los
estados democráticos admiten que pueda excepcionalmente decretarse por la vía
legal la reserva sobre cierto tipo de informaciones y datos. De la misma
manera, en razonamientos como el presente se funda el derecho de los
periodistas - que no de todos los ciudadanos - a la libre circulación por
entidades públicas o por lugares restringidos o la reserva de la fuente. De
otra parte, otro género de restricciones previas, identificadas por la propia
la propia Corte[13],
estaría representado por la medidas destinadas a evitar la concentración
oligopólica de los medios de comunicación social, pese a que ello implicaría,
sin ninguna duda, una limitación previa a la plena y absoluta libertad de
“informar” de algunas personas. Se ha admitido también la restricción previa
que consiste en la definición de espacios o franjas diferenciadas con miras a
la protección de la infancia. En fin, todas las medidas anteriores, implican
restricciones previas a la libertad de informar y, sin embargo, no parecen
comprometer valores, principios o derechos propios del sistema democrático. En
la medida en que los derechos consagrados en el artículo 20 de la Carta no son
absolutos y admiten algunas restricciones, la tarea del juez constitucional es
la de evaluar, en concreto, qué limitación puede ser admisible y cuál resulta
constitucionalmente ilegítima.
16.  La verdadera
cuestión constitucional, aquella donde el sistema democrático se pone a prueba
reside, más bien, en definir, en virtud del principio de proporcionalidad - que
es el aplicado por la doctrina y la jurisprudencia nacional e internacional en
casos como el presente[14]
-, qué restricciones legales pueden resultar admisibles, bajo el entendido de
que la libertad de información goza de preferencia constitucional y de que no
puede existir censura previa - lo que no equivale a “restricción previa”-.
En las
circunstancias mencionadas, considero que la tarea de la Corte ha debido
consistir en evaluar las normas demandadas conforme a la regla de preferencia
mencionada - de la que se deriva la exigencia de que las limitaciones sean
excepcionales, se justifiquen en motivos constitucionales y se configuren de
manera precisa y circunscrita - y, desde luego, con base en los parámetros más
rigurosos del principio de proporcionalidad que resulta imperioso aplicar para
examinar la finalidad de la restricción, su idoneidad y estricta necesidad. En
este orden de ideas, ha debido indagarse en el caso concreto si las citadas
disposiciones buscaban proteger los valores de pluralismo, la imparcialidad y
la veracidad; si ellas eran indudablemente útiles y absolutamente necesarias
para alcanzar tales valores y si el efecto positivo que generaban sobre el
derecho a recibir información veraz e imparcial era igual o superior al grado de
afectación de la libertad de informar. Probablemente, como se determinará más
adelante, se habría llegado a la misma conclusión a la que arribó la sentencia,
pero insisto en  que esta forma de razonamiento es más propia de un juez
constitucional y  se expone a generar menos equívocos e imprecisiones, además
de permitir que el proceso de argumentación de la Corte sea más fácilmente
controlable por parte de los ciudadanos sobre una base racional, lo que es
ciertamente indispensable para profundizar la cultura y la conciencia
constitucional.
El “libre mercado
de las ideas” y la reglamentación del periodismo
17. La sentencia
parte de la idea clásica de la libertad de expresión y de información como el
derecho pleno de todo hombre de informar, sin injerencias estatales, a sus
conciudadanos sobre los asuntos comunes y de manifestarles sus opiniones y
pensamientos al respecto. Todo, en el contexto de la cuestionable diferencia
entre materias (como la ciencia) sobre las cuales se informa y ámbitos (como la
política) propios de la opinión.
Como fue mencionado
en un aparte anterior de esta aclaración, la ausencia de re-contextualización
del punto de partida de la sentencia, explica que la Corte se hubiera abstenido
de reflexionar sobre las características y el estatus de las mediaciones
comunicativas en el mundo actual, en detrimento del lugar que debe ocupar el
periodismo, como actividad profesional, en una democracia.
Trasciende las
posibilidades de esta aclaración suplir dicho vacío y efectuar una síntesis
justa, por apretada que sea, de la contienda entre las visiones
unidireccionales, matematistas, administrativas y difusionistas de la
comunicación, con la crítica emprendida contra las industrias culturales por la
escuela de Frankfurt o por el estructuralismo, o con las nuevas elaboraciones
de los Cultural Studies o los aportes del pensamiento Iberoamericano
(Barbero, Canclini, entre otros) que han relievado el papel de los receptores,
o con los nuevos horizontes teóricos que se derivan del estudio de las redes.
No obstante, es
preciso advertir que la acción de transponer la libertad de mercado al ámbito
comunicativo con la divisa del  “free flow of information”, que se nutre
del ideario de la ilustración que ve en dicha falta de restricciones un camino
para el progreso social y la emancipación de los individuos, no tiene las
virtudes mágicas que se le atribuyen. En primer lugar, por la configuración
asimétrica de la sociedad. En segundo lugar, por la pérdida del valor
referencial de los flujos informativos debida al exceso de información, que
lejos de conducir a una sociedad más ordenada y transparente, tal y como lo
demuestran muchos pensadores de nuestra contemporaneidad, ha conducido a la opacidad
y al reino de los simulacros.
La idea de la
comunicación como un mercado, de la que se alimenta la sentencia, en el
fondo se opone al sentido constitucional que tiene la libertad de expresión
como vehículo para la formación de una opinión pública libre, pues traducida al
campo de la realidad, nada garantiza que todas las voces sean escuchadas en el
ágora, que toda la realidad sea presentada, que ninguna impostura sea ocultada.
Por ello, la
constatación del momento actual, no debe conducir a desechar el principio de
libertad comunicativa que ciertamente es inherente a la democracia, pero sí a
sospechar del automatismo con el cual es concebido, para avanzar a un estadio
más real y menos formalista de la democracia.
En este empeño, es
menester rescatar el carácter profesional de la actividad periodística y la
necesidad de mantener el rol del ámbito académico en el desarrollo de los
saberes relativos a la comunicación social.
18. El periodismo
constituye una actividad directamente relacionada con el ejercicio de la
libertad de expresión y el derecho a informar, así como con el derecho a
recibir una información veraz e imparcial. Por esta razón, a diferencia de la
mayoría de las profesiones, la del periodista se encuentra especialmente
protegida por la Constitución. De manera expresa el artículo 73 de la Carta
establece que “la actividad periodística gozará de protección para garantizar
su libertad e independencia profesional”.
La especial
protección que la Carta reconoce a la actividad periodística no hace otra cosa
que atestiguar su inmensa importancia en las complejas sociedades
contemporáneas. En efecto, actualmente resulta prácticamente imposible que las
personas interesadas en asuntos comunes tengan la capacidad de acceder, de
manera autónoma e integral, a toda la información necesaria para satisfacer sus
intereses personales e intelectuales. En este contexto, el derecho a informar -
entendido como el derecho de buscar, seleccionar, elaborar y suministrar al
público masivamente hechos o sucesos noticiosos -, adquiere una utilidad que
resulta ocioso destacar, pues constituye condición necesaria e indispensable
para satisfacer el derecho de acceder a una información veraz e imparcial sobre
sucesos de interés común y, por lo tanto, para el ejercicio de todos los
derechos y libertades que tienen como sustrato el acceso libre a la
información.
Frente a la
multiplicidad de fuentes y a la enorme producción de información, los
periodistas profesionales - que trabajan en los medios masivos, como la radio,
la televisión, las agencias de prensa, los periódicos o los más novedosos
sistemas de difusión de información a través del llamado “ciber-espacio”
- se convierten en agentes responsables del flujo libre, plural e independiente
de la información. Ciertamente, su trabajo no es otro que el de seleccionar la
información relevante para el público, confrontarla y difundirla. Cualquier
desviación en este proceso (por injerencias arbitrarias del Estado, por
intervenciones de los propietarios de los medios o intereses personales de los
propios periodistas) puede causar graves daños al funcionamiento del sistema
democrático.
En estas
condiciones, el ordenamiento jurídico ha otorgado a los periodistas derechos y
garantías especiales para que puedan ejercer su profesión de manera idónea pero
sin presiones indebidas del Estado o de los propios particulares que ejercen,
en el mercado de la comunicación, relaciones de supraordenación. En otras
palabras, la profesión del periodista no sólo está amenazada por el Estado sino
por los grupos de dominación privados que, de no existir una intervención
pública eficaz, pueden ejercer todo tipo de presiones para perturbar el libre
proceso comunicativo. Adicionalmente, resulta claro que el público tiene
derecho a recibir una información veraz e imparcial. Para ello, es importante
que el periodista tenga algún grado de calificación, pues en este campo la
falta de aptitud puede implicar un gran riesgo social. Ahora bien, lo anterior
no implica que sea legitima cualquier medida del Estado tendente a lograr la
independencia e idoneidad del periodista. Como se ha expuesto reiteradamente,
en esta materia no cabe la lógica del “todo o nada”. En consecuencia, cada
medida deberá ser rigurosamente estudiada a fin de analizar si supera o no el
juicio de constitucionalidad.
19. El texto de la
sentencia, pese a afirmar la conveniencia y utilidad del estudio de las
ciencias de la comunicación, en varios apartes, en realidad y de manera sutil,
se aleja de esta apreciación. En este sentido, a lo mejor siguiendo la lógica
del texto platónico citado por ella, según la cual, un ingeniero es el más apto
para hablar de caminos, trata de relativizar la competencia profesional del
periodista imponiendo una duda continua sobre sus reales capacidades, a tiempo
que en un prurito cientificista enaltece las potencialidades comunicativas de
quien domina una determinada ciencia o arte. De esto da cuenta, los términos en
que se hace la distinción según la cual una cosa es lo que se informa y otra la
manera como se hace, que lleva implícita una jerarquización del conocimiento.
El comunicador que
se especializaría prioritariamente en la utilización de una serie de
instrumentos comunicativos, que en todo caso no requieren de un “claustro”,
resultaría un profesional incompleto, pues: “de exigir rigor en lo que se
comunica, debería exigirse destreza del comunicador en el campo acerca del cual
informa”.
Se confunde de este
modo, la competencia comunicativa objeto de las ciencias humanas en general,
base de las diferentes comunidades científicas, con el tipo de competencia
comunicativa requerida para la comunicación social que se ocupa de la mediación
instrumental de los denominados medios de comunicación.
El texto no
comprende entonces con suficiencia la especificidad y complejidad que implica
la traducción, recodificación y producción de la cultura inherente a la función
mediática, en sus diversos niveles: escrutinio y presentación de datos y
hechos; conceptualización y construcción de la realidad; formulación de juicios
y producción de opinión; comunicación de valores y orientación de la acción.
Dejar sin más la
modelación de la esfera comunicativa al mercado - sobre todo dentro de las
condiciones de concentración del poder comunicativo presentes en el país -,
bajo los presupuestos de que una formación para cumplir idóneamente tales
labores se convierte tan sólo en una ventaja comparativa del comunicador y que
los imperativos éticos de éste no distan de los de un ciudadano común,
constituye un flaco servicio a la democracia que no puede más que decaer bajo
el dominio de un periodismo - ligero - conducido simplemente por criterios
rentísticos.
Ciertamente, existen
personas que sin pisar un claustro universitario poseen habilidades casi que
innatas para actuar con plena idoneidad en los medios de comunicación y también
las hay que habiendo recibido una formación académica revelan una notoria
incapacidad, pero a partir de tales constataciones de la vida cotidiana emitir
un juicio normativo sobre el asunto, resulta de un reduccionismo extremo.
Las anteriores
reflexiones no se encaminan a sustentar la exequibilidad de las normas
demandadas, sino a fijar mi concepto sobre los criterios que han debido tenerse
presentes por la Corte.  A mi juicio, la tarjeta profesional de periodista, tal
y como fue diseñada en las mencionadas normas, no logra superar los requisitos
constitucionales que se exigen para aceptar la legitimidad de una medida que
apareja una restricción del derecho a la libertad de información.
Juicio de
proporcionalidad de las medidas sometidas a control constitucional
20. Las normas
demandadas restringían el ejercicio pleno de la libertad de expresión de las
ideas y pensamientos y el derecho a informar, pues limitaban el acceso a los
medios de comunicación, en calidad de profesionales del periodismo, a las
personas que contaran con un título académico o de idoneidad obtenido gracias
al estudio y aprobación integral de una carrera profesional o de la
correspondiente homologación.
No obstante, como ha
sido reiterado en esta aclaración, no toda restricción de un derecho comporta
la vulneración del mismo. En efecto, existen restricciones legítimas a los
derecho fundamentales, las que además resultan necesarias para lograr la plena
y armoniosa vigencia práctica de la Constitución. En este caso, la tarea de la
Corte se circunscribía a definir si una particular restricción - consistente en
exigir como requisito para acceder de manera permanente a un medio de
comunicación social, la obtención de un título académico en ciencias de la
comunicación o en subsidio la validación de una práctica periodística -,
constituía una limitación legítima o, por el contrario, implicaba una
vulneración a la libertad de expresión, de información y, por contera, al libre
ejercicio de una profesión u oficio.
21. Las leyes que
limiten los derechos fundamentales deben ser evaluadas mediante un juicio de
proporcionalidad, cuya intensidad será mayor cuanto más valioso resulte el bien
afectado. Así, para que una ley pueda comprometer un bien constitucional, es
necesario (1) que persiga una finalidad legítima; (2) que sea útil para
alcanzar el objetivo buscado; (3) que resulte necesaria para el logro de la
finalidad y (4) que el costo - daño - que procura sea menor que el bien que seguramente
habrá de alcanzar. Ahora bien, la libertad de expresión y el derecho a informar
gozan de una especial preferencia en el ordenamiento constitucional. Por esta
razón, una injerencia del legislador en el radio de acción de los mencionados
derechos fundamentales debe sujetarse a un juicio de proporcionalidad
particularmente severo. En estas circunstancias, el juez constitucional debe
tener en cuenta condiciones especiales que aumentan el rigor con el que deben
ser analizados cada uno de los cuatro “pasos” ya  mencionados.
El juicio de
proporcionalidad de una medida que restringe derechos que gozan de  preferencia
constitucional, como la libertad de expresión o el derecho a informar, se
caracteriza por las siguientes consideraciones especiales: (1) no basta que la
medida restrictiva persiga una finalidad legitima, en el plano constitucional.
Se requiere, adicionalmente, que se trate de una de aquellas finalidades que la
propia Constitución considera expresamente como fuente de posibles
limitaciones a dichos derechos. En el caso que se estudia, la Constitución
autoriza limitar el derecho a informar siempre que la restricción persiga que
la información sea veraz e imparcial (C.P. art.20), cuando ello sea necesario
para garantizar el pluralismo informativo y la competencia (C.P. art. 75) o
cuando se requiera para proteger la libertad e independencia profesional de los
periodistas (C.P. art 73); (2) en cuanto se refiere a la idoneidad, la Corte ha
sido clara en establecer que es suficiente con demostrar que la medida
restrictiva puede resultar útil para alcanzar la finalidad propuesta. No
obstante, en un juicio estricto de proporcionalidad, la idoneidad debe quedar
plenamente demostrada, pues en estos casos la Constitución no admite
experimentaciones; (3) algo parecido sucede al estudiar si la medida es
necesaria para el logro de la finalidad. Normalmente el juez constitucional no
puede llegar a ser en extremo estricto al evaluar este aspecto que se funda en
consideraciones fácticas, algunas veces ajenas al ámbito de su competencia. No
obstante, cuando se trata de restringir derechos que gozan de preferencia
constitucional es esencial que se acredite que no existe otro medio igualmente
idóneo para alcanzar el fin propuesto que sea al mismo tiempo menos restrictivo
del derecho en cuestión. La carga de la prueba recae, desde luego, sobre el
autor de la restricción; (4) por último, en cuanto se refiere al  juicio de
estricta proporcionalidad entre el costo y el beneficio de la medida
restrictiva, no puede perderse de vista que cualquier restricción a derechos
que gozan de preferencia constitucional debe ser excepcional y lo menos onerosa
posible. En atención a las anteriores reglas, procedo a realizar el análisis de
constitucionalidad que creo es el que la Corte debió llevar a cabo[15]. Como he expresado,
comparto la decisión de inexequibilidad de las normas demandadas. Sin embargo,
me aparto de la motivación de la sentencia.
22. A mi juicio,
cada fallo de la Corte Constitucional, debe constituir una especie de diálogo
con la sociedad. El debate sólo pude ser profundo, fecundo y significativo para
los ciudadanos, en la medida en que el proceso interpretativo y sus prácticas
se conozcan por todos y se asuman como tales en sus discursos presentes y
futuros. De este modo, tanto las autoridades como los miembros de la comunidad,
aprenden a reconocer las posibilidades y los necesarios límites de sus acciones
y abstenciones. La convivencia pacífica y democrática, exige una compenetración
de los ciudadanos con las reglas del juego básicas plasmadas en la
Constitución. Esto no se logra si el intérprete se distrae en digresiones de
distinto género y elude los problemas jurídicos críticos que surgen de la
controversia constitucional, los que se condensan en un “aquí” y en un “ahora”
concretos.
En esta oportunidad
se trataba de establecer qué restricción originada en la ley podía valer como
restricción constitucional de un derecho fundamental. Sin embargo, el punto se
soslaya desde el principio mediante el ardid retórico de exponenciar hasta el
absoluto las restricciones - “una actitud (se lee en la sentencia) restrictiva
en materia de libertad de opinión, pensada hasta en sus últimas consecuencias,
conduce fatalmente a la postulación del voto calificado por razones de orden
intelectual” -, lo que sin duda facilita la exclusión de la limitación
contenida en la ley. En realidad, hay dos formas equivocadas - en las cuales la
sentencia incurre - de enfrentar, en el plano constitucional, una limitación
legal que se proyecta sobre los derechos fundamentales: la primera, considerar
que los derechos son absolutos; la segunda, suponer que las restricciones son
totales.
Con arreglo a la ley
demandada, el ejercicio permanente del periodismo se supeditaba a la obtención
de una tarjeta de acreditación, la cual a su turno dependía de la posesión de
un título académico en periodismo que, también, aunque sólo por un cierto
tiempo, podía suplirse con la experiencia adquirida en este campo de la
actividad humana. La restricción que establece la ley, debe analizarse a la luz
de los artículos 20 y 26 de la C.P, pero reparando en la particularidad de la
controversia constitucional, sin eliminarla, pues de lo contrario por
simplificar la materia y hacerla más fácil y obvia para los efectos de la decisión,
se termina con perder su complejidad.
El elemento
particular mencionado surge de la coincidencia o superposición que se da en el
ejercicio del periodismo entre esta actividad profesional y las libertades
públicas consagradas en el artículo 20 de la C.P., que de otra parte es
correlativa a la doble condición subjetiva de periodista y ciudadano. El ámbito
del periodismo se extiende sobre el que acotan las libertades de expresión y de
información, de suerte que la regulación de la profesión del periodismo al
mismo tiempo se proyecta sobre el proceso de comunicación libre postulado en el
artículo 20 de la Carta. Esta convergencia, en mi concepto, no puede conducir a
negar carácter profesional a la actividad del periodismo - que reconoce el
mismo constituyente en el artículo 73 -, ni tampoco desde la perspectiva de los
artículos 20 y 26 de la C.P., a rechazar que el legislador pueda regular esta
profesión y establecer restricciones, desde luego siempre que éstas se sometan
al más estricto escrutinio de proporcionalidad y razonabilidad, y no vulneren
el núcleo esencial de las libertades consagradas en los artículos citados.
Juzgo inapropiado
reducir la portada del problema constitucional. Ya se recordó que al potenciar ad
infinitum el contenido hipotético de las restricciones, se esquivó su
análisis concreto en este caso. Adicionalmente, al eliminar de raíz la
consideración del riesgo social asociado al ejercicio del periodismo, se
le restó toda plausibilidad a la regulación legal de la profesión del
periodista y, en particular, al señalamiento de un requisito de acreditación
social. Esta doble operación de potenciación (de la restricción) y de
aminoración (del riesgo social), permitió a la Corte dejar de lado la faceta
principal de la controversia, vale decir, la consideración de las condiciones
bajo las cuales puede - o no puede - el legislador regular la profesión de
periodista sin afectar la libertad de expresión y de información. En verdad,
resulta falto de sindéresis que la Constitución disponga que la actividad
periodística gozará de protección para garantizar su libertad e independencia
profesional (C.P. art., 73), y, de otra parte, que la misma no pueda ser
materia de regulación legal y, por esta vía, objeto de restricciones o
limitaciones excepcionales, necesarias, precisas, razonables y proporcionadas
que se enderecen a alcanzar dichos objetivos.
Corresponde
justamente al legislador satisfacer ambas necesidades: la de regular la
profesión de periodista y la de hacerlo sin afectar los derechos fundamentales.
No puede objetarse que a la esfera de derechos y deberes de toda persona
vinculada con el proceso de comunicación social - como emisor o receptor de
informaciones y de ideas y pensamientos -, se adicione otra que comprenda los
derechos y deberes especiales que se prediquen de los periodistas como
profesionales, como quiera que las exigencias y necesidades de quienes se
ocupan como modo de vida de esta actividad tienen connotaciones que no son las
mismas de las que se aplican a las restantes personas, aunque deba admitirse
que la mayor intensidad con la que el periodista ejercita la libertad de
expresión y de opinión no demanda para él la concesión de un estatuto
privilegiado. El periodista existe para la Constitución como un sujeto diferenciado
que, por lo tanto, demanda un estatuto propio con miras a garantizar su
independencia y profesionalidad. Advertir la existencia de este imperativo de
origen constitucional, no significa, reitero, que dicho estatuto se imponga
como medio para instituir privilegios[16].
Su cometido no puede ser otro que el trazado por la Constitución: lograr la
libertad y la independencia del periodista.
Al lado de los
derechos y deberes constitucionales que tienen por sujeto activo o pasivo a
toda persona, la ley puede establecer derechos y deberes de la persona “como
periodista” y en “tanto que periodista”. Cercenar esta posibilidad legítima de
diferenciación, sencillamente conduce a negar que el mandato contenido en el
artículo 74 de la C.P., pueda ser desarrollado por el legislador. Se sigue de
lo anterior que para los efectos de discernir la protección constitucional, en
principio no viola la Constitución Política que se introduzca por la ley un
sistema para poder identificar qué persona tiene la calidad de periodista. La
necesidad de un estatuto diferenciado del periodista, es una opción legislativa
que se deriva de la misma Constitución que en su artículo 73 inequívocamente
contempla la actividad del periodista como quehacer típicamente profesional,
cuya libertad e independencia, como fines constitucionales deben, en
consecuencia, ser obligatoriamente promovidos por la ley.
Además, junto a las
razones que militan en favor de la regulación legal de las profesiones en
general - evitar que se produzcan daños a terceros; oportunidad y necesidad de
establecer ciertos requisitos subjetivos, especialmente en el campo del
conocimiento especializado; prevenir que otros valores y derechos de jerarquía
constitucional, que el Estado debe tutelar, puedan ser lesionados -, en el caso
del periodismo obran otros motivos que la imponen. La solución de los conflictos
a que da lugar la libertad de expresión y de opinión frente a otros derechos
como la intimidad, la honra y el buen nombre, muchas veces reclama que se
determine la condición profesional de la parte que ha emitido la información o
suministrado el dato, máxime cuando se pretende otorgar primacía al derecho a
informar. El derecho a la objeción de conciencia y el secreto profesional, cuyo
ejercicio en el contexto de la dependencia laboral de los informadores respecto
de los medios de comunicación tiene notoria importancia, también requiere que
en algún sentido se defina al periodista profesional y se fije su status .
En materia penal, tanto para los efectos de la tipificación de ciertas
conductas, como en lo que concierne a la reserva de la fuente - vital para
proteger la independencia de esta actividad -, la determinación de esta
categoría de personas no puede sin más librarse al azar.
Sobra aquí volver a
reiterar la salvedad ya hecha: todas las normas legales sobre este asunto deben
sujetarse a la Constitución Política y no quebrantar los derechos
fundamentales. En otras palabras, se pueden diseñar sistemas de acreditación
profesional que concedan enormes poderes al gobierno para identificar a los
periodistas y que por lo tanto sean inconstitucionales; pero, no puede
descartarse, que se consagren sistemas de acreditación del ejercicio del
periodismo que sean respetuosos de la Carta y sirvan al propósito de defender
de manera efectiva la libertad y la independencia del periodista.
23. La ley examinada
precisamente viola la Constitución por no acertar en instituir un sistema de
protección de la libertad e independencia de los periodistas, que sea
compatible con la Constitución Política. En efecto, si se aplica a las
restricciones que contiene la citada ley, un examen estricto de
proporcionalidad, la conclusión no puede ser diferente de la inexequibilidad.
Las finalidades a
las que se orientan las disposiciones de la ley, se ajustan plenamente a la
Constitución. La profesionalización de la actividad periodística, en realidad,
corresponde a un presupuesto enunciado en la Carta. No cabe duda de que mejora
la calidad del proceso de comunicación social - en el que los periodistas
ocupan una posición central como intermediarios y actores relevantes -, si éstos
deben previamente estudiar como disciplina académica las ciencias de la
comunicación social. Aparte de que la profesionalización de la actividad
periodística, es tan sólo un presupuesto de su libertad e independencia,
estimularla contribuye a promover el derecho a recibir información veraz e
imparcial, no porque esto último se siga automáticamente de lo primero, sino
porque una mejor preparación académica de los periodistas apunta indudablemente
en esa dirección.
El medio utilizado
por el legislador consistente en la obligación de adelantar dichos estudios o
demostrar experiencia de campo durante un tiempo que se contabiliza con
anterioridad a la vigencia de la ley, puede considerarse parcialmente idónea
para alcanzar el fin propuesto. La libertad y la independencia profesional del
periodismo, tienen el carácter de mandato constitucional que debe perseguirse
mediante acciones que sean conducentes a su cumplimiento efectivo. Como todo
fin esencial del Estado (C.P., art. 2) - lo es en este caso por relacionarse de
manera íntima con la materialización de las más decisivas libertades públicas
-, el que se pretende impone que las medidas que los poderes públicos adopten
con miras a su realización, deban tener la aptitud sustancial para lograrlo.
El requisito de la
idoneidad, en el juicio de proporcionalidad, estima la virtualidad teórica de
la decisión normativa que se endereza al cumplimiento de un fin concreto, vale
decir, su fracaso real no apareja su inexequibilidad siempre que ello no
pudiese haber sido razonablemente previsto.  Sin embargo, tratándose de
restricciones que se erigen en el campo de la libertad de expresión y de
información, no parece que la Corte deba ab initio aceptar limitaciones
que no compensen los recortes a la libertad con la fundada expectativa que
pueda abrigarse respecto del efectivo logro de las finalidades propuestas. Por
regla general, la idoneidad parcial de una medida legal, no afecta su
constitucionalidad, toda vez que se considera irrazonable exigir al legislador
que un fin constitucional se cumpla de manera inmediata e integral. Empero,
debe distinguirse el caso de las medidas que sólo podrían resultar aptas
respecto del fin si fueran acompañadas de otras y que por no estarlo, así
fueren parcialmente idóneas, están condenadas a priori  a fracasar en lo
que se refiere a la consecución de un determinado objetivo. Si esto último se
presenta, la medida legal consistente en una restricción de un derecho
fundamental, aunque sea parcialmente idónea, deberá declararse inconstitucional
por sacrificar una libertad sin tener una mínima seguridad acerca de su
viabilidad o aptitud para conseguir el fin.  Lo anterior debe ser aplicado con
más fuerza y contundencia en el campo de las restricciones relativas a los
derechos que gozan de una especial prelación, como los contenidos en el
artículo 20 de la C.P.
La situación que se
analiza ilustra de manera patente la necesidad, así sea excepcional, de que la
Corte involucre en el análisis relativo a la idoneidad de la restricción legal,
un parámetro de efectividad que califique la plausibilidad del medio empleado.
Es evidente que la mera profesionalización de la actividad periodística  -
traducida en la posesión de un tarjeta de acreditación -, no puede por sí sola
lograr ningún efecto tangible y real en lo concerniente a los fines
constitucionales a los que se orienta: libertad e independencia de los
periodistas e información veraz e imparcial. En primer término ello no es
posible si se mantiene, y no se ataca por la ley, la excesiva concentración de
los medios de comunicación social en manos de los grupos económicos,
circunstancia que impide la formación de una opinión pública libre y que ha
convertido a la gran mayoría de los periodistas en simples instrumentos del
gran capital y de sus intereses informativos, ocasionando, de paso, grave
detrimento a su propia dignidad. En segundo término, los fines constitucionales
estarán lejos de concretarse si los medios así controlados pueden libremente,
abusando de su posición dominante, aplicarse a ellos mismos - y al país - dosis
mayores o menores de “auto-censura”.  En tercer término, tales fines no pueden
reflejarse en la realidad si dentro de la empresa comunicativa los periodistas
no participan activamente en la orientación del respectivo medio, puesto que la
libertad y la independencia no son adornos o privilegios de estos
profesionales, sino que sirven al propósito de que las personas que constituyen
su vasta audiencia accedan a una información veraz e imparcial.
La falta de una
respuesta efectiva a los problemas planteados, unido a su franco
desconocimiento, hace que la medida adoptada por el legislador, por ser ella
aislada y funcionalmente fragmentada, sólo sea útil en últimas para establecer
un requisito puramente formal. De este modo el rendimiento neto de la medida se
reduce a restringir la libertad, sin aportar ningún avance sustancial en
relación con los fines constitucionales mencionados. En cambio, la
determinación de un sistema de acreditación que respete la Constitución,
integrado en el marco de una regulación del periodista y de la empresa
periodística, concebida con la finalidad de instaurar en Colombia un proceso
comunicativo realmente libre, no podría tener objeción constitucional.
Si se quiere, sin
embargo, persistir en el análisis de la medida legal aislada, ella también se
revela inconstitucional por no ser estrictamente proporcional. La convergencia
- nota particular del periodismo - de esta actividad profesional con las libertades
públicas consignadas en el artículo 20 de la C.P., obliga a matizar el aspecto
de formación académica, en un sentido que no es corriente en otras profesiones
alejadas de esta superposición. La ley debe proteger al periodista que labra su
destino en la práctica de la profesión, tanto como al que lo hace luego de
cumplida una formación teórica. La función periodística se cumple materialmente
en los dos casos y, en ambos, debe protegerse la libertad y la independencia
profesional.
Resulta por ello
proporcionado que la ley exija en este caso una duración mínima en el menester
periodístico a quien pretende su acreditación como periodista. En cambio, viola
este canon constitucional y el principio de igualdad reservar la acreditación
sólo a los que practicaron el periodismo en una fecha anterior a la vigencia de
la ley. De otro lado, excluir de la profesión de periodista a personas de otras
profesiones, también resulta desproporcionado, máxime si se considera que el
receptor de la información o de la opinión puede ganar mucho cuando el
intermediario conoce el fondo del asunto. Para los efectos de la acreditación,
en este caso,  puede estimarse apropiado requerir al interesado una experiencia
mínima en la actividad o estudios complementarios en periodismo, sin excluirlo
de esta actividad como hace la norma.
Las restricciones
son desproporcionadas, entre otras razones, por no ser ellas estrictamente
necesarias. Para mejorar la calidad del proceso de comunicación social y
auspiciar la profesionalización del periodista, no era necesario crear los
obstáculos que la ley ha dispuesto para que otras personas que no ostenten el
título académico de periodistas, puedan acceder a esta actividad. Por el
contrario, es posible considerar que las prohibiciones estatuidas afectan la
eficiencia y calidad del indicado proceso.
En una sociedad
democrática, como se ha puesto de presente por la Corte Constitucional, las
restricciones a la libertad de expresión y de opinión, deben contenerse en la
ley, ser excepcionales, fundarse en motivos constitucionales y configurarse de
manera circunscrita, precisa e inequívoca. El lenguaje de las normas es tan
ambiguo, abierto y omnicomprensivo que, olvidando la convergencia de la
actividad periodística con el ámbito de las libertades públicas del artículo 20
de la C.P., termina por extender a éstas últimas los requisitos de acreditación
de la condición de periodista, cuando en su caso la libertad de expresión y de
información se ejercite con mayor intensidad. Esta limitación a la libertad,
que se extiende sobre la generalidad de las personas, es el costo de una medida
legal restrictiva que se ha mostrado ella misma incapaz de garantizar la
independencia y la libertad de los periodistas y de fomentar un comunicación
veraz e imparcial. En un juicio de proporcionalidad que por definición debe ser
el más estricto posible -por tratarse de estas libertades -, no resulta en modo
alguno admisible aceptar dicho recorte a los derechos sólo por mantener un
requisito que aisladamente considerado es inane para lograr la realización de
los fines constitucionales en los que se inspira. En otras palabras, las
libertades consagradas en el artículo 20 de la C.P., no pueden restringirse por
medidas legales que por las razones expuestas no son capaces de alcanzar sus objetivos
últimos. Así no es posible acceder a sacrificar el alcance de estas libertades.
Otra sería la suerte constitucional del requisito legal estudiado si el mismo
se integrara, con las matizaciones insinuadas, en el conjunto de una política
legislativa dirigida a transformar el proceso de comunicación social existente,
lamentablemente concentrado y gobernado por intereses que le restan
transparencia y pluralismo, todo lo cual obstaculiza la profundización de la
vida democrática y la justa emulación de verdades e ideas.
El juicio de
proporcionalidad que en la Corte de manera sistemática he preconizado,
constituye una herramienta esencial del control de constitucionalidad; no es él
un simple aderezo jurídico. Su utilización obliga al juez constitucional a
tomar en consideración la realidad social y a develar el trasfondo de las
normas que se someten a su examen. Es evidente en este caso que el estudio de
la aptitud del medio empleado por el legislador (paso obligado del juicio de
proporcionalidad) - la restricción legal -, no puede adelantarse al margen de
la situación histórica y de los conflictos que atraviesan a la sociedad. Este
análisis demuestra que una medida legítima en un contexto histórico y social
determinado, puede resultar inapropiada en otro distinto. Dada la actual
concentración de los medios de comunicación más influyentes en cabeza de los
grupos económicos y financieros que controlan buena parte de la economía del
país, se sigue que decisiones aisladas como las analizadas, en el fondo sólo pueden
ser aprovechadas por los beneficiarios reales de los medios. Si el efecto de
exclusión que la norma apareja para quienes carecen de tarjeta profesional en
verdad se hubiese aplicado, se habría podido entonces percibir con toda nitidez
que la única voz que se escucha en el país es la voz de los detentadores del
poder, que son los empleadores de la mayoría de los periodistas. Suprimida la
tarjeta, la situación permanece; tal vez los costos laborales bajen. Sin
embargo, sigue en pie la esperanza de que se escuchen otras voces y que el
designio de participación de “todos en las decisiones que los afectan y en la
vida económica, política, administrativa y cultural de la nación”, tenga en el
horizonte del devenir posibilidades de realización material; mal podía entonces
cerrarse el circuito totalitario eliminando la voz ahora silenciada. El juicio
de proporcionalidad ha puesto de presente que la libertad e independencia
profesional de los periodistas, debe inscribirse dentro de una reforma integral
del proceso de comunicación social, pues, de lo contrario, cualquier medida
insular y de naturaleza similar a la analizada, sólo servirá para legitimar
formalmente un sistema de comunicación alejado de su referente social y
comunitario.
Fecha ut supra,
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
Auto 022/98
Referencia:
Solicitud de nulidad parcial de la sentencia C-087 de 1998.
Peticionario: Cesar
Valencia Parra
Temas:
Alcances de la
figura de la unidad normativa y nulidad en los procesos constitucionales.
La eventual
discrepancia sobre los fundamentos de una decisión no es suficiente para
decretar su nulidad.
Excepcionalidad de
la nulidad en los procesos constitucionales y la posibilidad de rechazo in
limine de las solicitudes.
Magistrado Ponente:
Dr. ALEJANDRO
MARTÍNEZ CABALLERO
Santa Fe de Bogotá,
tres (3) de junio de mil novecientos noventa y ocho (1998).
La Corte
Constitucional de la República de Colombia, integrada por su Presidente
Vladimiro Naranjo Mesa, y por los Magistrados Carmenza Isaza de Gómez, Antonio
Barrera Carbonell, Eduardo Cifuentes Muñoz, Carlos Gaviria Díaz, José Gregorio
Hernández Galindo, Hernando Herrera Vergara, Alejandro Martínez Caballero y
Fabio Morón Díaz.
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA CONSTITUCIÓN
Ha pronunciado el
siguiente
AUTO
I. ANTECEDENTES
1- El ciudadano
César Valencia Parra solicita la nulidad parcial de la sentencia C-087 de 1998.
Según su criterio, la Corte Constitucional debe declarar la nulidad de esa
sentencia “pero solo en cuanto por medio de dicha providencia se declaran
INEXEQUIBLES los artículos de la Ley 51 de 1975 que no fueron demandados y el
texto de aquellos en las partes que tampoco fueron demandadas.”
2- El peticionario
considera que la sentencia violó el debido proceso y desconoció “la plenitud de
las formas propias del proceso de control de constitucionalidad, respecto de
los artículos 1º, 11, 12, 13, 14, y 15 de la ley 51 de 1975 y con respecto a
las partes no acusadas de los artículos 2º, 3º, y 7º de la misma ley” ya que la
Corte se pronunció sobre normas que no habían sido acusadas. De esa manera la
sentencia limitó el derecho de los ciudadanos a acusar esas disposiciones y
restringió igualmente su posibilidad de intervenir como defensor de las mismas.
Con ello, además, se afectó el propio trámite constitucional ya que “no fue
posible que el Procurador General de la Nación interviniera en el supuesto
proceso mediante el cual se sometió a control de constitucionalidad los
artículos aquí varias veces mencionados, ya que no hubo tal proceso”.
3- El peticionario
reconoce que la figura de la unidad normativa, que sirvió de fundamento a la
decisión de la Corte sobre las normas no acusadas, tiene base legal “pero no
tiene soporte ninguno en el texto de la Constitución. Y es claro, irrebatible e
indiscutible que es la norma constitucional la que prevale, e impone su
primacía sobre cualquier disposición de rango meramente legal.”
4- Por todo lo
anterior, el petente considera que la sentencia C-087 de 1998 configura “una
vía de hecho al desconocer y vulnerar el debido proceso consagrado en la misma
Carta Fundamental para las acciones de inconstitucionalidad”, por lo cual
solicita su nulidad parcial.
II. FUNDAMENTO JURÍDICO
Competencia.
1- Conforme a lo dispuesto
en el artículo 49 del decreto 2067 de 1991, compete a la Sala Plena de la Corte
tramitar y decidir los incidentes de nulidad que se promuevan dentro de los
procesos que se sigan ante ella. En efecto, con fundamento en ese artículo, la
Corte ha admitido solicitudes de nulidad de procesos de constitucionalidad, no
sólo por actuaciones o hechos ocurridos antes de dictarse el fallo sino también
por irregularidades en la sentencia misma, siempre y cuando éstas impliquen
violación del debido proceso, pues esta Corporación ha precisado que tiene
"el deber de declarar las nulidades que se presenten en cualquier etapa
del proceso. Y la sentencia es una de ellas."[17]
El asunto bajo
revisión.
2- Según el
peticionario, la Corte debe declarar la nulidad parcial de la sentencia C-087
de 1998, por cuanto dicha providencia excluyó del ordenamiento disposiciones de
la Ley 51 de 1975 que no habían sido demandadas, con lo cual se violó el debido
proceso, puesto que la Carta atribuye a esta Corporación la facultad exclusiva
de pronunciarse sobre las normas demandadas por los ciudadanos. Por ende,
señala el actor, la Corte desconoció la plenitud de las formas propias del
proceso de control de constitucionalidad pues declaró inexequibles
disposiciones que no habían sido demandadas, frente a las cuales la ciudadanía
no tuvo la oportunidad de pronunciarse y sin que se hubiera efectuado el
traslado al Ministerio Público para que éste rindiera su concepto de rigor, con
lo cual se afectaron además derechos constitucionales ya que se limitó el
derecho de los ciudadanos a acusar esas disposiciones y se restringió
igualmente su posibilidad de intervenir como defensor de las mismas.
Ahora bien, es claro
que el peticionario tiene razón en que la Corte declaró inexequibles algunos
artículos y apartes de la Ley 51 de 1975 que no habían sido acusados. Sin
embargo, y como el mismo peticionario lo reconoce, la Corte tenía un fundamento
normativo para ese proceder, que es la llamada regla de la unidad normativa,
prevista por el artículo 6º del decreto 2067 de 1991, según el cual esta
Corporación “se pronunciará de fondo sobre todas las normas demandadas y podrá
señalar en la sentencia las que, a su juicio, conforman unidad normativa con
aquellas otras que declara inconstitucionales.”
Por consiguiente, el
problema que se plantea es si la sentencia C-087 de 1988 desconoció el debido
proceso al efectuar unidad normativa con toda la Ley 51 de 1975.
Alcances de la
figura de la unidad normativa y nulidad en los procesos constitucionales.
3- Conforme a
reiterada jurisprudencia de esta Corporación, la realización de una unidad
normativa “debe ser excepcional [18]”.
En efecto, salvo los casos taxativos mencionados por la Carta, a la Corte no le
corresponde revisar oficiosamente las leyes sino que debe pronunciarse sobre
aquellas normas que sean demandadas por un ciudadano. Además, en función del
carácter participativo del proceso de control constitucional en nuestro país,
es necesario permitir el más amplio debate ciudadano sobre las disposiciones
examinadas por la Corporación (CP arts 1º, 40 ord. 6º y 241). La Corte ha
señalado entonces que la aplicación de esta figura “sólo procede cuando ella es
necesaria para evitar que un fallo sea inocuo, o cuando ella es absolutamente
indispensable para pronunciarse de fondo sobre un contenido normativo que ha
sido demandado en debida forma por un ciudadano”[19]. Por ende, y teniendo
en cuenta que la sentencia C-087 de 1998 efectuó la unidad normativa por razón
de la inconstitucionalidad de los artículos específicamente acusados, el interrogante
que surge es el siguiente: ¿existía entre los artículos específicamente
acusados y el resto de la Ley 51 de 1975 una unidad de sentido tan fuerte que
irremediablemente la inexequibilidad de esos artículos implicaba que la Corte
debía declarar la inconstitucionalidad del resto de la ley?
4- La Corte entiende
que la declaratoria de inexequibilidad de una norma acusada acarrea la
inconstitucionalidad de otra disposición no acusada especialmente en las
siguiente dos situaciones: de un lado, en aquellos eventos en que la otra norma
conserva o reproduce el contenido normativo acusado, pues entonces la Corte, si
no realiza la unidad normativa, estaría permitiendo que se mantuviera en el
ordenamiento el mismo contenido que fue impugnado por los demandantes, con lo
cual su fallo sería inocuo. De otro lado,  también procede aplicar esta
excepcional figura cuando la norma acusada constituye la base, o al menos un
elemento esencial, de una regulación más amplia, de tal suerte que si se
declara inexequible la disposición demandada, el resto de la regulación no
acusada pierde todo sentido propio,  a tal punto que resulta inocuo, e incluso
perjudicial para la seguridad jurídica, mantenerla en el ordenamiento. En tales
casos, es entonces también procedente declarar la inconstitucionalidad de esa
regulación mayor.
5- La sentencia
C-087 de 1998 se fundó en esta última hipótesis para extender los efectos de la
inconstitucionalidad de las normas acusadas a toda la ley. Así, la sentencia
justifica la inexequibilidad de toda la ley cuando precisa que “aunque no todas
las disposiciones de la ley acusada restringen las libertades que en esta
sentencia se han examinado, el sentido que las justifica es ése y, por tanto,
las demás resultan ininteligibles e inútiles, desprovistas de la sustancia que
las informa.  Por ese motivo la ley en cuestión, se retirará del ordenamiento
en su totalidad.” Por ende, la base de la decisión de la Corte no es que esos
otros artículos pudieran tener un contenido en sí mismo inconstitucional; es más,
explícitamente la sentencia consideró que una de las normas no demandadas, a
saber, el artículo 11 relativo a la reserva de fuente, tenía incluso
consagración constitucional. El argumento central es que el resto de la ley,
una vez declaradas inexequibles las normas acusadas, perdía todo sentido, ya
que su fundamento era la existencia de la tarjeta profesional, en los términos
establecidos por la ley.
6- La argumentación
de la Corte es perfectamente razonable y encuentra sustento en el propio texto
de la Ley 51 de 1975. En efecto, el artículo 2º de esa normatividad definía a
los periodistas como aquellas personas que se dedican en forma permanente a la
redacción noticiosa y conceptual o información gráfica, en cualquier medio de
comunicación social pero “previo el lleno de los requisitos que se fijan en la
presente Ley”. Por su parte, los artículos 3º y 4º creaban la tarjeta de
periodista y definían los requisitos para acceder a ella, requisitos éstos que
fueron encontrados inconstitucionales por la sentencia por vulnerar la libertad
de opinión e información. Como vemos, todo ese cuerpo normativo estaba
estructurado sobre la idea de que sólo son periodistas aquellos que tenían la
tarjeta respectiva, después de haber cumplido los requisitos señalados en esa
normatividad. Además, la lectura de la ley muestra que ésta, incluyendo las
normas no demandadas, se limitaba a regular la profesión de periodista. Para
ello basta leer los artículos no acusados, los cuáles establecían lo siguiente:
“Artículo 1º. Reconócese como actividad profesional,
regularizada y amparada por el Estado, el ejercicio del periodismo en
cualesquiera de sus formas.
(...)
Artículo 11.El periodista profesional no estará
obligado a dar a conocer sus fuentes de información ni a revelar el origen de
sus noticias, sin perjuicio de las responsabilidades que adquiere por sus
afirmaciones.
Artículo 12. Los funcionarios públicos y especialmente
las autoridades de policía, garantizarán la libre movilización del periodista y
su acceso a los lugares de información, para el pleno cumplimiento de su misión
informativa, salvo en casos reservados conforme a las leyes.
Parágrafo. La violación de lo dispuesto anteriormente
será causal de mala conducta, sancionable con destitución.
Artículo 13. Las Juntas Directivas de la organizaciones
periodísticas de carácter gremial o sindical que funcionen con personería
jurídica, podrán ser entidades consultivas del Gobierno nacional, en todo lo
referente a la mejor aplicación de esta Ley, y muy especialmente en cuanto a la
observancia de una estricta ética profesional.
Artículo 14. Señálase el 9 de febrero de cada año como
Día del Periodista Colombiano. El ministro de Educación tomará las medidas que
estime convenientes para la digna celebración de tal fecha.
Artículo 15. La presente Ley entrará a regir a partir de
la fecha de su sanción y deroga las disposiciones que le sean contrarias.”
En ese orden de
ideas, en la medida en que la sentencia consideró inconstitucionales los
requisitos para ser periodista, así como la tarjeta que de ella derivaba, y que
toda la ley se limitaba a regular la profesión de periodista bajo el supuesto
de que sólo eran periodistas quienes poseyeran la mencionada tarjeta, entonces
era perfectamente razonable que la Corte concluyera que la ley en su conjunto
perdía eficacia normativa, por lo cual era procedente excluirla en su totalidad
del ordenamiento jurídico. Por consiguiente, no tiene fundamento la petición de
nulidad por una presunta vía de hecho y eventual violación al debido proceso,
puesto que la sentencia se limitó a aplicar de manera razonable la unidad
normativa, y son las propias normas que rigen los juicios constitucionales las
que consagran esa figura.  La unidad normativa hace pues parte de las formas
propias de los procesos de control constitucional de las leyes.
Distinción entre
discrepancia sobre los fundamentos de una decisión y nulidad de una sentencia.
7- Con todo, se
podría considerar que la anterior argumentación no es válida, por cuanto muchas
de las normas no acusadas podrían conservar una cierta autonomía de sentido,
por lo cual no procedía efectuar la unidad normativa y declarar su
inexequibilidad. Según esta objeción, si la sentencia se hubiera limitado a
retirar del ordenamiento los artículos y apartes impugnados, entonces las
disposiciones no impugnadas conservaban una importante eficacia normativa. Así
los actores sólo habían acusado la expresión “previo el lleno de los requisitos
que se fijan en la presente Ley” del artículo 2º de la Ley 51 de 1975. Ahora bien,
si se declaraba inexequible exclusivamente esa expresión, entonces el artículo
2º hubiera quedado del siguiente tenor:
“Son periodistas
profesionales las personas que se dedican en forma permanente a las labores
intelectuales referentes a:
Redacción
noticiosa y conceptual o información gráfica, en cualquier medio de
comunicación social.”
En ese orden de
ideas, se entendería que para ser periodista no había que tener la tarjeta, ni
cumplir los requisitos previstos por el artículo 3º globalmente impugnado, sino
que bastaba dedicarse en forma permanente la redacción noticiosa y conceptual o
información gráfica, en cualquier medio de comunicación social. Así las cosas,
con esa definición de periodista, los artículos 1º y 11 a 14 de la Ley 51 de
1975 conservaban un sentido normativo autónomo, por lo cual no procedía su
exclusión del ordenamiento.
8- La Corte
considera que la anterior objeción tiene un sustento razonable, puesto que se
basa en la naturaleza excepcional de la figura de la unidad normativa así como
en el principio de la conservación del derecho, según el cual los tribunales
constitucionales deben siempre buscar preservar al máximo las disposiciones
emanadas del Legislador, en virtud del respeto al principio democrático[20]. Por ello si una
disposición admite una interpretación acorde con la Carta, es deber de esta
Corte declararla exequible de manera condicionada o parcial, y no retirarla
integralmente del ordenamiento. Por ende, puede argumentarse que existían bases
constitucionales para no aplicar la unidad normativa en la sentencia C-087 de
1998. Sin embargo, esa objeción constituye a lo sumo un criterio para
eventualmente discrepar de esa sentencia, pero en manera alguna es un elemento
suficiente para decretar su nulidad, puesto que la Corte justificó la
aplicación de la unidad normativa en forma clara, razonable, y en total
conformidad con las disposiciones que rigen los juicios ante la Corte, tal y
como se mostró en los fundamentos 5º y 6º de este fallo. En efecto, en la
medida en que la existencia de la tarjeta y el cumplimiento de los requisitos
para acceder a ella constituían la base de toda la regulación prevista por la
Ley 51 de 1975, la Corte podía razonablemente extender los efectos de la
inconstitucionalidad a toda la ley si consideraba que esos requisitos
vulneraban la libertad de opinión y de información. Es más, incluso esa
decisión puede ser considerada más respetuosa de la voluntad del Legislador, ya
que en este caso, la inconstitucionalidad parcial podría ser considerada una
desfiguración del sentido de la normatividad expedida por el Congreso, pues la
Ley 51 de 1975 regulaba la profesión de periodista tomando como base la
existencia de la tarjeta, mientras que una declaratoria de inexequibilidad
parcial del artículo 2º hubiera conducido a una redefinición de esta actividad
profesional por parte del tribunal constitucional.
9- Por ende, en
manera alguna es claro que la decisión de efectuar la unidad normativa fuera
jurídicamente equivocada; pero incluso si lo fuera, ello no sería una base
suficiente para decretar la nulidad de una sentencia pues para tal efecto es
necesario que exista una verdadera vía de hecho. En efecto, la Corte ha
señalado con claridad que la nulidad no constituye un recurso contra sus
sentencias, pues la Carta les confiere la fuerza de la cosa juzgada
constitucional, por lo cual contra ellas  no procede recurso alguno (CP art.
243 y artículo 49 del decreto 2067 de 1991). Por ende, al tramitar una
solicitud de nulidad, la Corte no puede entrar a estudiar la corrección
jurídica de la sentencia sino que su examen se limita a determinar si en el
trámite del proceso o en la sentencia misma ocurrieron violaciones al debido
proceso  de suficiente entidad como para configurar una vía de hecho. La
jurisprudencia ha precisado, además, que se trata de “situaciones jurídicas
especialísimas y excepcionales, que tan sólo pueden provocar la nulidad del
proceso cuando los fundamentos expuestos por quien la alega muestran, de manera
indudable y cierta, que las reglas procesales aplicables a los procesos
constitucionales, que no son otras que las previstas en los decretos 2067 y
2591 de 1991, han sido quebrantadas, con notoria y flagrante vulneración del
debido proceso”  [21].
Igualmente la Corte ha señalado que esa violación “tiene que ser significativa
y trascendental, en cuanto a la decisión adoptada, es decir, debe tener unas
repercusiones sustanciales, para que la petición de nulidad pueda prosperar.[22]”
Es pues claro que la
Corte al aplicar la figura de la unidad normativa en la sentencia C-087 de 1998
en manera alguna incurrió en esas protuberantes irregularidades, por lo cual se
negará la petición de nulidad parcial efectuada por el ciudadano César Valencia
Parra contra esa sentencia.
Excepcionalidad
de la nulidad en los procesos constitucionales y la posibilidad de rechazo in
limine de las solicitudes.
10- En concordancia
con todo lo anterior, la Corte tiende a recordar que las solicitudes de nulidad
no son un recurso contra las sentencias de esta Corporación pues éstas gozan de
cosa juzgada constitucional y son de obligatorio cumplimiento para todas las
autoridades y para los particulares (CP art. 243).  Por ello, la nulidad sólo
puede provenir de irregularidades procesales de tal magnitud que constituyan
una manifiesta vía de hecho que haya tenido una consecuencia evidente y
decisiva sobre el sentido de la decisión tomada por la Corte. Ahora bien,
teniendo en cuenta que el control constitucional de las leyes es en gran medida
una confrontación abstracta entre normas, esto es, una discusión esencialmente
jurídica, es claro que es prácticamente imposible que ocurran esas
protuberantes vías de hecho en ese tipo de procedimientos constitucionales. Por
tal razón, esta Corporación procederá a rechazar in limine, y con una muy
breve motivación, todas aquellas solicitudes en donde no aparezca evidente,
desde un primer examen,  que pudo ocurrir una vía de hecho, situación que,
reitera la Corte, sería de muy excepcional ocurrencia. Además, y por las mismas
razones, la Corte considera que en aquellos casos en donde sea claro que la
solicitud de nulidad pretende esencialmente controvertir jurídicamente el
contenido de la sentencia, y no subsanar una manifiesta vía de hecho, podríamos
estar en presencia de un abuso del derecho por acción temeraria, que puede dar
lugar a las correspondientes sanciones disciplinarias y pecunarias previstas
por el ordenamiento.
III. DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero: NEGAR
la petición de nulidad parcial efectuada por el ciudadano César Valencia Parra
contra la sentencia C-087 de 1998
Segundo: Notificar
esta decisión al peticionario, informándole que contra ella no procede recurso
alguno.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional.
VLADIMIRO NARANJO MESA
Presidente
CARMENZA ISAZA DE
GÓMEZ                            ANTONIO BARRERA CARBONELL                 Magistrada
Magistrado
EDUARDO
CIFUENTES MUÑOZ                            CARLOS GAVIRIA DÍAZ
Magistrado                                                Magistrado
JOSÉ GREGORIO
HERNÁNDEZ GALINDO         HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado                                                Magistrado
ALEJANDRO MARTÍNEZ
CABALLERO                        FABIO MORÓN DÍAZ         Magistrado                                                         Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1]  Se cita, para todos los Dialógos,
La edición de Gredos
[2]  Ediciones Norma, 1992
[3]  La Opinión Pública, Losada 1958.
[4]  La rebelión de las masas, Revista de
Occidente (hay varias ediciones).
[5] C-179/94, C-330/97, C-38/96, C-3796, C-45/96, C-104/96, entre
otras.
[6] Vale la pena advertir que no es claro en la Constitución
Política, que la regulación legal de una profesión, sólo sea posible si media
un riesgo social, el cual, en cambio, si es pertinente en punto a las
ocupaciones, artes y oficios. Esta distinción requiere, sin embargo, un estudio
más detenido.
[7]Cfr. Lasswell - “The structure and function of communication in
society” -; Adorno y Horkheimer - “La Dialéctica de la Ilustración” -; Benjamin
W - “L’œuvre d’ art á l’ére de sa reproductibilité technique” -; Barthes -
“Éléments de sémiologie” - Hall - The Hidder Dimension” -; Marcuse - “El Hombre
Unidimensional -; Habermas - “Teoría de la Acción Comunicativa -; Foucault -
“Las Palabras y las Cosas” -; Mc Luhan - The Gutemberg Galaxi -; -“Virilio L’
inertie polaire; Vattimo - “La Sociedad Transparente”.
[8] A este respecto, entre otras múltiples decisiones, pueden
consultarse las sentencias  ST-322 de 1996, ST 552 de 1995, ST-472 de 1996 o
ST-066 de 1998.
[9] Como lo ha señalado reiteradamente esta Corporación la
Constitución no establece derechos absolutos. Al respecto puede confrontarse de
la copiosa jurisprudencia existente, la sentencia SC-475 de 1997 que se
refiere, de manera expresa, a la cuestión mencionada.
[10] El primer inciso del mencionado artículo consagra, al menos,
cuatro normas constitucionales distintas. En primer lugar, garantiza a toda
persona la libertad de expresar y difundir su pensamiento y opiniones. En segundo
término, asegura la libertad de informar siempre que la información sea veraz e
imparcial. En tercer lugar, protege el derecho a recibir información veraz e
imparcial. Y, por último, establece la garantía de fundar medios masivos de
comunicación. A su turno, el segundo inciso consagra, separadamente, de una
parte, la libertad constitucional de los medios de comunicación siempre que se
ajusten a la correspondiente responsabilidad social. De otro lado, el derecho a
una rectificación en condiciones de equidad. Y, en última instancia, la
prohibición de la censura. Se trata, en consecuencia, se siete normas
diferentes, todas consagradas en el mismo artículo.
[11] “Para esta Sala es claro que, en la vida real, la opinión que se
tenga sobre unos hechos determinados influye de alguna forma en la descripción
que se haga de ellos. Sin embargo, el periodista habrá de intentar siempre
mantener separadas sus opiniones de la narración de los hechos, de tal manera
que el público pueda diferenciar los dos momentos.” Sobre este tema ver las
sentencias T-552 de 1995 y T-472 de 1996.
[12] Sentencia ST-066 de 1998.
[13] Cfr. entre otras la Sentencia SC-350 de 1997
[14] Al respecto pueden consultarse, entre otras, la OC (Opinión
Consultiva) 5/85 de la Corte Interamericana de derechos Humanos de 13 de
noviembre de 1985. Del Tribunal Europeo de Derechos Humanos, desde los primeros
casos, como Hadyside (1976) o Sunday Times (1979), pasando por el clásico caso
Lingens (1986) hasta los casos más recientes como Tolstoy Miloslavsky (1994) o
Goodwin (1994). De tribunales nacionales, puede consultarse, el caso Lebach,
del Tribunal Constitucional Federal Alemán.
[15] Como fue mencionado, está técnica de control constitucional ha
sido utilizada permanentemente por la Corte Constitucional Colombiana y por
otras cortes y tribunales nacionales (Como el Tribunal Constitucional Alemán o
el Tribunal Constitucional Español) e internacionales (Como la Corte
Interamericana de Justicia o el Tribunal Europeo de Derechos Humanos) (ver
supra N.P. 9). La homogeneidad en la argumentación asegura, entre otras cosas,
la coherencia de las cortes en las distintas decisiones.
[16] A este respecto, la Corte se ha pronunciado, entre otros, en los
siguientes términos: “El aserto anterior se funda no sólo en los principios
universales de la igualdad, sino también en una valoración de las
circunstancias de pobreza por las que atraviesa el país, que exigen al Estado
fortalecer la libre competencia en igualdad de condiciones y le prohiben,
decididamente, convertir el mercado laboral en una feria de privilegios y
exclusiones arbitrarias. En este sentido se orienta la Constitución, al
establecer como fin esencial del Estado facilitar la participación de todas las
personas, en igualdad de condiciones, en la vida económica de la Nación.”.
(Sentencia C-619 de 1996).
[17] Auto 08/93 M.P.
Jorge Arango Mejía, doctrina reiterada en los autos del 27 de junio de 1996 M.P.
José Gregorio Hernández Galindo y auto 035 del 2 de octubre de 1997. MP Carlos
Gaviria Díaz.
[18] Sentencia C-221 de
1997. MP Alejandro Martínez Caballero. Fundamento Jurídico No 23, criterio
reiterado, entre otras, en la sentencia C-320 de 1997.
[19] Sentencia C-320 de
1997. MP Alejandro Martínez Caballero. Fundamento Jurídico No 23 No 5.
[20]Ver, entre otras, las
sentencias C-100/96. Fundamento Jurídico No 10 y C-065/97.
[21]  Auto 33 de
junio22/95 M.P. José Gregorio Hernández Galindo, criterio reiterado en el auto
035 del 2 de octubre de 1997. MP Carlos Gaviria Díaz.
[22]  Ibidem.