C-406-95
Sentencia No. C-406/95
Sentencia
No. C-406/95
PRINCIPIO IN
DUBIO PRO FUNCIONARIO
Como principio
rector del procedimiento disciplinario, esta disposición consagra  la regla del
In dubio pro funcionario en términos jurídicos precisos, consistente en
el deber de los funcionarios competentes de adelantar las investigaciones
correspondientes sobre la conducta de aquéllos servidores que incurran en una
eventual infracción de aquella naturaleza, con especial énfasis en la
averiguación de todos los elementos que se relacionen con la misma, pero
siempre sobre la base de la presunción de inocencia. Este deber consiste en la
obligación del beneficio de la duda en favor del funcionario hasta que no quede
descartada debidamente, y de conformidad con las reglas del debido proceso.
EMPLEADOS DEL
INSTITUTO NACIONAL PENITENCIARIO Y CARCELARIO-Falta grave/EMPLEADOS DEL INSTITUTO NACIONAL
PENITENCIARIO Y CARCELARIO-No suministro de información
En este ámbito de
la regulación normativa, y atendiendo a los deberes del servidor penitenciario
previstos en la ley y en el reglamento, la administración esta en la obligación
de definir en la misma investigación, y en relación con los hechos en concreto,
que es lo que ella entiende como  materia grave relacionada con las razones del
cargo; en efecto, la conducta sancionable consiste en omitir información o en
darla en forma indebida, pero resulta absurdo que se pueda sancionar a un
funcionario por no suministrar toda clase de información y es plausible y
razonable que se le exija responsabilidad apenas por la omisión o la falta en
materia de información que en materia grave deba dar, pero siempre en razón del
cargo; para estos fines no es suficiente la omisión o el defecto simple en la
información, pues es preciso que al  ocultarse o distorsionarse aquella
información se amenace o dañe en forma grave el servicio.
EMPLEADOS DEL
INSTITUTO NACIONAL PENITENCIARIO Y CARCELARIO-Faltas gravísima/EMPLEADOS DEL INSTITUTO NACIONAL
PENITENCIARIO Y CARCELARIO-Reincidencia en faltas graves
Lo que se
describe es una falta que se configura por la verificación de una conducta
determinada y que depende de la realización de otras conductas, así como de su
sanción efectiva y previa durante un determinado periodo, lo cual bien puede
ser objeto de una nueva investigación, pero con fines disciplinarios no
penales; no se trata de un régimen peligrosista y extraño a la definición
típica de las conductas objeto de reproche en dicho ámbito; apenas se procura
prevenir y sancionar a los sujetos vinculados a dicho servicio, por incurrir en
una falta que se integra de varios acontecimientos que dependen del funcionario
y no de la administración.
EMPLEADOS DEL
INSTITUTO NACIONAL PENITENCIARIO Y CARCELARIO-Omisión de colaborar
La omisión de
colaborar en los casos de calamidad pública, la Corte observa en coincidencia
con el Señor Procurador, que estos hechos no son extraños a los que pueden
involucrar a los servidores de prisiones, como no lo es a ningún servidor
público ni ciudadano, pero en aquellos reclama una mayor entrega y
responsabilidad, que puede llegar inclusive a ser prevista como falta
disciplinaria, como en este caso, sin violar norma constitucional alguna.
EMPLEADOS DEL
INSTITUTO NACIONAL PENITENCIARIO Y CARCELARIO-Agravantes de responsabilidad
En materia de la
llamada  reincidencia en faltas graves o leves dentro del término de 12 meses,
ella se encuentra ajustada a la Carta por cuanto es uno de los criterios para
clasificar la sanción y en la disposición que se acusa no es tratada como una
falta disciplinaria autónoma, como lo afirma el demandante sino como una causal
de agravación.
PRESCRIPCION DE
LA ACCION DISCIPLINARIA
La prescripción
que en materia  correccional tiene como fines que el Estado actúe oportunamente
ante la Comisión de las infracciones, para alcanzar el interés jurídico y
social de castigar, y no dejar la situación jurídica de un funcionario
indefinida en el tiempo,  es claro para la Corte  que no se ve afectada por la
interrupción por una sola vez que empieza a correr a partir de la notificación
o entrega del pliego de cargos, pues no acarrearían penas y medidas de
seguridad imprescriptibles, como lo afirma la demanda.
RESERVA SUMARIAL-Alcance/RESERVA DE INVESTIGACION
DISCIPLINARIA
Las
investigaciones disciplinarias no son necesariamente reservadas, y es asunto de
la ley establecer en cada materia las actuaciones que deben ser reservadas y
las que no; además, bien pueden ser objeto de reserva los documentos que tienen
esa calidad, según la Constitución y la ley, o los que hagan relación con la
defensa o  seguridad nacional.
SUSPENSION
PROVISIONAL POR INVESTIGACION DISCIPLINARIA
La suspensión
provisional, limitada y precisa en el tiempo es, en este régimen de personal,
una carga legitima con consecuencias salariales delicadas y rigurosas que
concientemente debe soportar el funcionario implicado en el tipo de conductas
que se advierten, en las mismas disposiciones que la establecen y en unos hechos
que constituyen en conjunto una posible falta o infracción disciplinaria al
régimen correspondiente de aquella naturaleza; bien puede decretarse con dicho
carácter y sin recurso alguno, siempre que sea plenamente debatible y
discutible durante la investigación, para garantizar el debido proceso y el
derecho de defensa, como ocurre con las disposiciones acusadas.
RECURSO DE
APELACION-Competencia
limitada del superior/PRINCIPIO NO REFORMATIO IN PEJUS
El artículo
acusado establece la plena competencia del superior para decidir sin limitación
sobre la providencia impugnada, la Corte encuentra que es inexequible, por
cuanto es contrario al principio de la no reformatio in pejus  consagrado en el
inciso segundo del artículo 31 de la Constitución Nacional. En estas
actuaciones administrativas de naturaleza disciplinaria, en ningún caso el
superior puede desconocer el régimen del debido proceso ni el derecho de
defensa, que tal como lo dispone la Constitución se aplican a todas las
actuaciones judiciales y administrativas según lo dispuesto en el artículo 29;
por tanto, no se puede apartar del marco del pliego de cargos, ni desconocer
las pruebas aportadas por los sancionados, ni dejar de practicar las pruebas
pertinentes y conducentes pedidas por el investigado.
PRINCIPIO NO
REFORMATIO IN PEJUS EN SANCIONES DISCIPLINARIAS
No obstante que
se trate en este caso de un régimen diferente del penal y que en su desarrollo
no se imponga una condena ni una pena en sentido exacto, ni se produzca una
sentencia judicial, sino apenas se surta un procedimiento administrativo y se
impongan sanciones administrativas de naturaleza disciplinaria, a juicio de la
Corte debe  tenerse en cuenta el principio de la no reformatio in pejus.
CODIGO
DISCIPLINARIO UNICO-Vigencia
Es claro que la
nueva ley comprende con sus efectos, a todas y cada una de las disposiciones
acusadas por la demanda, y ellas pierden vigencia ante dicha situación
jurídica; empero, como también se puede observar, la nueva ley difiere los
efectos de su operancia para después de los cuarenta y cinco días siguientes
contados a partir de su sanción, ya  que ocurrió el 28 de julio de 1995. Ante
estas condiciones, es claro que las normas acusadas siguen produciendo efectos
jurídicos por los  días  que restan para que comiencen la operancia de los
efectos de la derogatoria ordenada por la mencionada ley y corresponde a esta
Corporación pronunciar su decisión de mérito y de fondo conforme a la reiterada
jurisprudencia de la Corte, en materia de control de constitucionalidad de las
leyes y de las disposiciones de rango legal.
REF:    Expediente
No. D-815
Demanda de
inconstitucionalidad contra el Decreto No. 398 de 1994 "Por el cual se
dicta el régimen disciplinario para el personal que presta sus servicios en el
Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario INPEC".
Actor:
ALVARO SOTO ANGEL
Magistrado
Ponente:
Dr. FABIO MORON
DIAZ
Santafé de Bogotá,
D.C.,  septiembre once (11) de mil novecientos noventa y cinco (1995).
I.   ANTECEDENTES
Ante esta Corporación,
el ciudadano ALVARO SOTO ANGEL, en ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad que establece el artículo 242 de la Carta Política,
presentó escrito de demanda en el que solicita que se declare la
inconstitucionalidad del Decreto Ley No. 398 de febrero 18 de 1994;
subsidiariamente solicita la declaratoria de inconstitucionalidad parcial de
algunos artículos de la misma disposición.
Se admitió la
demanda y se ordenó su fijación en lista así como y el traslado correspondiente
al Despacho del señor Procurador General de la Nación para efectos de recibir
el concepto fiscal de su competencia.
Una vez cumplidos
los trámites indicados para esta clase de actuaciones procesales del control de
constitucionalidad, procede la Corte a pronunciar su decisión.
II.  EL TEXTO DE LAS NORMAS ACUSADAS
Como se advirtió, el
demandante solicitó la declaratoria de inconstitucionalidad de la totalidad del
Decreto 398 de 1994, por razones de forma, empero como también rclama la
supuesta inconstitucionalidad de algunos de sus apartes se transcribe el texto
de las disposiciones acusadas parcialmente.
"Decreto 398 de 1994
"Por el cual se dicta el Régimen
Disciplinario para el personal que presta sus servicios en el Instituto
Nacional Penitenciario y Carcelario Inpec".
"......
"Artículo
8o. In dubio pro funcionario. En el proceso disciplinario toda duda se resolverá
en favor del investigado, cuando no haya modo de eliminarla.
(...)
Artículo 24. Faltas.
Se contemplan como faltas
del personal del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, INPEC, las
siguientes:
(...)
B. FALTAS GRAVES.
(...)
55. No
suministrar oportunamente o en debida forma las informaciones que en materia
grave deba dar en razón de su cargo.
(...)
C. FALTAS
GRAVISIMAS SANCIONABLES CON DESTITUCION.
(...)
27. Reincidir
en faltas disciplinarias graves que hayan causado sanciones de suspensión,
durante los últimos cinco (5) años.
"......
45. Huir del
peligro cuando por razón de sus funciones deba afrontarlo o no colaborar en los
casos de calamidad pública.
Artículo 29.
Criterios para dosificar la sanción. Para la dosificación de las sanciones disciplinarias
a que haya lugar se tendrán en cuenta los siguientes criterios:
(...)
Parágrafo 2o. De las circunstancias que agravan la
responsabilidad.
a) El haber
incurrido dentro de los cinco (5) años anteriores en falta grave o en falta
leve dentro de los doce (12) meses anteriores a la comisión de la que se
investiga.
(...)
Artículo 34. Interrupción del término. La
prescripción de la acción disciplinaria, se interrumpe con la notificación o
entrega del pliego de cargos, fecha desde la cual empieza a correr nuevamente
el término de la prescripción.
(...)
Artículo 48. Derecho de defensa. El
investigado, para los fines de su defensa, tiene los mismos derechos de su
apoderado. Cuando existan pretensiones contradictorias entre ellas,
prevalecerán las del apoderado:
El investigado
tendrá derecho a:
(...)
f) Una vez
notificado del pliego de cargos podrá obtener copias a su cargo de toda la
actuación con el sometimiento a la reserva sumarial cuando haya lugar a
ella.
Artículo 70.
Grado de consulta.
Todo fallo exoneratorio de faltas graves deberá ser consultado ante el Director
General del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, Inpec, y así se hará
constar en el respectivo fallo.
(...)
Artículo 92.
Suspensión provisional. La suspensión provisional se decretará por acto administrativo
debidamente motivado por el Director General del Instituto Nacional
Penitenciario y Carcelario, Inpec, el Director Regional o el Director del
establecimiento carcelario en los siguientes casos:
1. En flagrancia
de falta gravísima.
2. Cuando de las
pruebas allegadas dentro de las investigaciones se colija que los hechos
constituyen falta grave o gravísima que ameritan la sanción de suspensión o
destitución del implicado, el funcionario competente podrá decretar la
suspensión provisional oficiosamente o por solicitud el investigador.
Artículo 93. Efectos
salariales del funcionario suspendido. Hay lugar a la devolución de los salarios a pagar:
1. Cuando la
investigación termine mediante fallo absolutorio debidamente ejecutoriado.
2. Cuando la
sanción impuesta fuere de amonestación o censura.
3.  Cuando la
sanción impuesta fuere de multa, en este caso se descontará de la cuantía de la
remuneración dejada de pagar y correspondiente al término de la suspensión, el
valor de la multa hasta su concurrencia.
4. Cuando el
funcionario fuere sancionado por un término inferior al de la suspensión
provisional. En este evento sólo tendrá derecho al reconocimiento y pago de la
remuneración correspondiente al período que exceda el tiempo señalado en la
sanción.
Artículo 94. Cómputo
del período de suspensión. Cuando el término de la sanción de suspensión fuere
superior al de la suspensión provisional, en el acto administrativo mediante el
cual se imponga dicha sanción se ordenará descontar el período en que el
empleado haya estado suspendido provisionalmente. Si el término de la sanción
fuere igual, en dicho acto administrativo se ordenará imputar éste al término
de suspensión provisional.
Lo dispuesto en
el inciso anterior no será procedente cuando el funcionario investigado se haya
reintegrado con anterioridad a la fecha de imposición de la sanción y se le
hayan cancelado los salarios dejados de percibir durante el término de la
suspensión provisional.
Artículo 95. Término
de la suspensión provisional. El término de la suspensión provisional será hasta de
ciento veinte (120) días calendario no prorrogables. En todo caso la
investigación disciplinaria deberá culminarse antes del término máximo de la
suspensión provisional.
El acto
administrativo que ordena la suspensión provisional será motivado, tendrá
aplicación inmediata y contra él no procede recurso alguno.
Artículo 96. Efectividad
de la suspensión provisional. Para dar cumplimiento a la suspensión provisional, se enviará
inmediatamente copia del acto al nominador y al pagador respectivo. Igualmente
se remitirá copia de esta decisión a los superiores jerárquicos de quien la
profiera.
Artículo 97. Cumplimiento
del término de la suspensión. Si el investigado cumpliere el tiempo de suspensión
provisional sin que haya sido resuelta su situación disciplinaria, se
reintegrará al servicio inmediatamente, pero los haberes dejados de percibir
sólo podrán pagarse cuando se haya proferido fallo absolutorio a su favor.
(...)
Artículo 114. Contenido
de los fallos. Todo
fallo contendrá:
(...)
8.  En los fallos
de exoneración de faltas graves se surtirá la consulta ante el inmediato
superior, de lo cual se dejará constancia en la providencia respectiva.
(...)
Artículo 120.
Facultades del superior. El recurso de apelación otorga competencia al
funcionario de segunda instancia para decidir sin limitación alguna sobre la
providencia impugnada.
(...)
Artículo 121.
Procedimiento especial para unas faltas gravísimas. Las faltas gravísimas en flagrancia y las
faltas señaladas en los numerales 46, 47, 48 y 49 ordinal c) del artículo 18 de
este decreto se investigarán y fallarán acorde con el siguiente procedimiento,
de conformidad con los criterios previstos en el artículo 25 de este estatuto.
El Director
General del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, Inpec, una vez tenga
conocimientos de los hechos procederá a formar y comisionar a un grupo de dos
(2) o más funcionarios competentes, con dedicación exclusiva para que en el
término de dos (2) días si fuere necesario decrete la apertura de formal
averiguación y eleve el correspondiente pliego de cargos a quien o quienes por
las investigaciones resulten involucrados en los hechos irregulares.
A los presuntos
responsables el coordinador de la comisión les hará leer por el secretario de
ella, los cargos que se les imputa, entregando sendas copias a los implicados
de tales cargos. Los implicados tendrán tres (3) días para responder por
escrito, bien directamente, o a través de abogado defensor los cargos
formulados. Las pruebas solicitadas serán evacuadas en el término de tres (3)
días. Si se niega al menos una de las pruebas, se notificará al peticionario,
haciéndole conocer que proceden los recursos de ley.
Vencido el
término probatorio la comisión tendrá tres (3) días para evaluar los descargos,
al término de los cuales informará por escrito al Director General del
Instituto el resultado o evaluación de los hechos, señalando los nombres y
cargos que desempeñan los presuntos responsables, a la vez indicando las normas
que se consideran infringidas.
El Director
General del Instituto con base en la información y la evaluación rendida,
procederá a graduar la responsabilidad de los implicados y a dictar el fallo
correspondiente, en el término de cinco (5) días hábiles, contra el cual
procederá el recurso de reposición, dentro de los tres (3) días siguientes a la
notificación.
El grupo
comisionado durante el tiempo de su trabajo tomará las medidas que se requieran
para mantener el orden en el establecimiento y el normal desarrollo de sus
tareas y revelará de inmediato de sus funciones a la persona o personas
implicadas o podrá pedir su suspensión si se considera necesario.
Si el implicado
no compareciere a las diligencias anteriores, el disciplinario se continuará
nombrándole abogado de oficio".
Lo subrayado es lo
demandado.
III.   LA DEMANDA
A. Normas que se
estiman violadas.
Considera el actor
que las disposiciones demandadas como inconstitucionales vulneran lo
establecido en los artículos 150, 152, 29, 121, 122, 6, 123, 28, 23, 74, 15,
42, 31, 13 C.N.
B. Concepto de la
Violación.
-        En primer
término el demandante señala que el Decreto 398 de 1994, es inconstitucional,
en razón de haber sido expedido con fundamento en una ley de facultades, a
pesar de prohibirlo expresamente el inciso 3 numeral 10 del artículo 150 de la
Carta, y además, en su opinión, todo el decreto  acusado es inconstitucional,
pues la materia corresponde a las regulaciones propias de una ley estatutaria,
de conformidad con lo previsto en el literal a) del artículo 152 ibídem".
En su opinión como el Decreto 398 de 1994 contiene el régimen disciplinario
para el personal que presta sus servicios en el Instituto Nacional
Penitenciario INPEC, también debiera hacer parte de una ley estatutaria porque
regula derechos y deberes fundamentales de los miembros del Inpec,
especialmente en cuanto desarrolla para estos servidores públicos el derecho
fundamental al debido proceso consagrado en el artículo 29 de la misma Carta.
-        Además
señala que en la adopción del decreto ley demandado no se observaron los
trámites y procedimientos de que trata el artículo 153 de la Carta, en relación
con la revisión previa por parte de la Corte Constitucional; en consecuencia,
la normatividad quebrantaría abiertamente y por este aspecto el inciso 3o.
numeral 10 del artículo 150 de la Constitución Nacional, como también el
literal a) del artículo 152 y 153 ibídem.
-        El actor
señala que el Gobierno Nacional en la expedición del decreto parcialmente
acusado no tuvo en cuenta lo dispuesto en la Ley 65 de 1993, que es la de
facultades extraordinarias, que establece en su artículo 172: "Para los
efectos de estas facultades se contará con la asesoría de dos Senadores y dos
Representantes de las Comisiones Primeras de cada Cámara, designados por las
mesas directivas de dichas comisiones".
En su concepto, para
la expedición del decreto demandado no se tuvo en cuenta la correspondiente
comisión del Congreso, pues así lo reconoce implícitamente el mismo decreto en
su encabezamiento, ya que aquel no la  menciona en ninguno de sus apartes.
- Advierte el
demandante que la precisión de las  facultades exigidas por el  numeral 10 del
artículo 150 de la Carta, comprende no sólo la materia sobre la que se debe
legislar, sino también la forma y los mecanismos dirigidos a regular el
ejercicio de las facultades otorgadas; en su opinión, si el Decreto Ley 398 de
1994 se expidió sin la asesoría de los miembros del Congreso establecida en el
inciso 2o. del numeral 7o. del artículo 172 de la Ley 65 de 1993, significa que
es inconstitucional por desconocer no sólo la ley de facultades, sino
especialmente los mandatos del numeral 10 del artículo 150 de la misma Carta.
- Concepto de la
violación de normas acusadas, según la petición subsidiaria de la demanda.
a) La expresión
"cuando no haya modo de eliminarla" contenida en el artículo 8.
Considera el actor que
esta expresión es contraria al artículo 29 de la Carta, que establece las
reglas constitucionales del debido proceso y el principio de legalidad de los
delitos y de las penas; además es especialmente violatorio de la misma
disposición en cuanto no se le da plena vigencia al principio de la presunción
de inocencia.
En su opinión, la
cabal aplicación de éste principio resulta indebidamente condicionada por el
criterio subjetivo del funcionario investigador de turno, es decir, por esta
vía se desnaturalizaría lo que se entiende por duda a favor del procesado, pues
de permanecer incólume la expresión demandada, desaparece, igualmente, el
derecho del investigado a que se le presuma inocente de los hechos
investigados.
Igualmente, el actor
sostiene que la expresión demandada atenta contra lo consagrado en el mismo
artículo 29 constitucional, en el sentido de que el juzgamiento se tiene que
hacer tomando en consideración las leyes preexistentes al acto que se imputa,
por lo que debe entenderse que el hecho investigado debe estar plenamente
establecido como también su autor, y por consiguiente, tal conducta debe ser de
aquellas enlistadas en los estatutos disciplinarios, como objeto de falta
disciplinaria sancionable desde ese mismo punto de vista.
b) El numeral 27 del
literal c) del artículo 24 del Decreto 398 de 1994. "Reincidir en faltas
disciplinarias graves que hayan causado sanciones de suspensión durante los
últimos 5 años".
Considera el actor
que esta disposición vulnera el artículo 29 de la Carta, porque no obstante que
en esta norma de rango superior se establece que el juzgamiento de toda persona
debe adelantarse  en consideración a la ley preexistente, la norma acusada
establece la reincidencia como una falta disciplinaria grave y la ha tipificado
como conducta autónoma, independiente, que como tal, dá lugar a otra sanción
disciplinaria. En su concepto, eventualmente ésta podría ser más bien una
causal de agravación para la dosificación de la pena o la sanción, pero nunca
una falta disciplinaria en sí misma considerada.
Pero además, en su
concepto, la disposición acusada desconoce que la norma constitucional  prohibe
el doble juzgamiento por un mismo hecho.
c) La expresión
"o no colaborar en los casos de calamidad pública", contenida en el
numeral 45 literal c) del artículo 24.
-  En relación con
esta disposición , para el demandante  no aparece en parte alguna que el INPEC
tenga como funciones prioritarias o secundarias colaborar en casos de calamidad
pública, por lo que mal puede erigírsele en falta disciplinaria una conducta
que es totalmente ajena a la función pública a ellos encomendada; si esto es
así, la expresión demandada viola abiertamente los artículos 122 y 123 de la
Constitución Nacional, pues constituye  falta disciplinaria una conducta que es
ajena a la función pública que le es propia a los miembros del INPEC.
d) El numeral 55,
literal b) del artículo 24: "No suministrar oportunamente o en debida
forma las informaciones que en materia grave deba dar en razón de su
cargo".
Considera el
demandante, que esta causal es contraria a las previsiones del inciso 2o. del
artículo 29 de la Carta, porque en parte alguna aparece definido en el Estatuto
Disciplinario en qué consiste la expresión "en materia grave",
contenida en la disposición acusada; esta omisión no puede ser suplida por el
investigador de turno, toda vez que da lugar a la arbitrariedad y a su vez
atenta contra el mandato constitucional que impone, en materia disciplinaria,
la preexistencia de la  ley al acto que se le imputa.
e) El literal a)
Parágrafo 2o. del artículo 29 del Decreto 398 de 1994. "Haber incurrido
dentro de los cinco años anteriores en falta grave o en falta leve  dentro de
los doce (12) meses anteriores a la comisión de la que se investiga".
Señala el demandante
que esta norma es contraria al artículo 29 de la Carta, en cuanto esta
disposición establece perentoriamente y en favor del encartado,  el derecho
"a no ser juzgado dos veces por el mismo hecho". En su concepto la
norma acusada en principio no revive el proceso disciplinario, sin embargo, en
cierta forma se toma parte de ese proceso consumado para trasladarlo a la
nueva, autónoma o diferente actuación disciplinaria, en la medida en que sirve
como circunstancia de agravación de la responsabilidad, como si las conductas
no fueran diferentes, autónomas e independientes, más aún si eventualmente se
han cometido en épocas y circunstancias completamente diferentes.
f) El artículo 34
del decreto 398 de 1994, que dice: "La prescripción de acción disciplinaria
se interrumpe con la notificación o entrega del pliego de cargos, fecha desde
la cual empieza a correr nuevamente el término de la prescripción".
Considera el
demandante que esta disposición  también viola el inciso 4o. del artículo 29 de
la Constitución, al permitir que el proceso disciplinario se prolongue
indefinidamente en el tiempo, pues si la prescripción se interrumpe con la
notificación del pliego de cargos, el investigador de turno no se vé compelido,
bajo ninguna circunstancia o apremio, a cumplir con el mandato constitucional
del proceso público sin dilaciones injustificadas, toda vez que lo mismo será
fallar el proceso dentro de los 5 o 7 años siguientes a la presunta comisión de
la falta o consumación de esos términos, pues el investigador se ampararía en
la norma acusada que le permitiría contrariar el mandato constitucional.
g) El literal f) del
artículo 48 en cuando a la expresión "con el sometimiento a la reserva
sumarial cuando haya lugar a ello".
Considera el actor
que esta disposición contraría el artículo 29 de la Carta, porque con ella se
estarían aplicando a la actuación administrativa regulaciones que son propias
de actuaciones penales, como lo es la de la reserva sumarial, que tan sólo
opera para los procesos penales. En su opinión el concepto de sumario sólo se
predica del proceso penal, nunca del proceso administrativo, igualmente se
estaría vulnerando el artículo 74 de la Carta, en cuanto allí se establece el
derecho de todas las personas a acceder a documentos públicos.
h) El artículo 70
del Decreto 398 reza que: "Grado de Consulta. Todo fallo exonerativo de
faltas graves deberá ser consultado ante el Director General del Instituto
Nacional Penitenciario y Carcelario, INPEC, y así se hará constar en el
respectivo fallo".
En concepto de la
demanda, la norma acusada vulnera lo dispuesto por el artículo 29 de la Carta,
al someter el fallo exonerativo de la falta grave, a la consulta del superior
inmediato, provocando un nuevo pronunciamiento que altera las reglas del debido
proceso, pues este segundo control afecta la seguridad jurídica de las
decisiones administrativas,  ya que al exculpado se le lesiona el derecho a la
presunción de inocencia, consagrado en la misma norma constitucional.
i) El Decreto 398 de
1994 en su Título V, comprende la suspensión provisional como medida
precautelativa.
El actor demanda la
inconstitucionalidad de todo el Título V, por considerar que con él se vulneran
los preceptos constitucionales consagrados en los artículos 15, 29 y 42, pues,
en primer lugar; el retiro del servicio por suspensión provisional, sin derecho
a remuneración, sin que exista decisión o fallo administrativo en firme que
imponga dicha sanción, implica incuestionablemente el quebrantamiento del
derecho al buen nombre, porque se impone una sanción, que legal y formalmente
no obedece a un trámite consolidado; de otra parte, se vulnera el derecho de
presunción de inocencia, más aún cuando la norma autoriza al nominador de turno
para que prejuzgue la conducta investigada o a investigar, viabilizando la
suspensión provisional en aquellos casos que ameritan la sanción de suspensión
o destitución del implicado.
En concepto de la
demanda, las normas contenidas en el Título V también quebrantan el artículo 42
de la Carta, por cuanto siendo la familia el núcleo fundamental de la sociedad
y debiendo el Estado y la sociedad garantizar su protección integral, esto no
se logra cuando al cabeza de familia se le suspende del ejercicio de su cargo,
sin derecho a remuneración, de la cual precisamente derivan el sustento los que
integran ese núcleo familiar.
j)   Numeral 8o. del
artículo 114 que dice:  "En los fallos de exoneración de faltas graves se
surtirá la consulta  ante el inmediato superior, de lo cual se dejará
constancia en la providencia respectiva".
Señala el demandante
que con esta disposición se vulnera el artículo 29 de la Carta, porque somete
el fallo exonerativo de la falta grave a la consulta del superior inmediato y
se provoca un nuevo  pronunciamiento de la administración alterando las reglas
del debido proceso.
k)  El inciso 1o.
del artículo 120 en cuanto dispone:  "El recurso de apelación otorga
competencia al funcionario de segunda instancia para decidir sin limitación
alguna sobre la providencia impugnada."
El demandante señala
que esta disposición es inconstitucional, pues contraría en forma directa el
artículo 31 de la Carta, que establece que el superior no podrá gravar la pena
impuesta cuando el condenado sea el apelante único; en su opinión, cuando la
norma acusada permite al  superior jerárquico desatar el recurso de apelación
sin limitación alguna, se consagra una regla totalmente opuesta al mandato
constitucional, que impone límites al superior administrativo en el sentido de
no hacer más gravosa la pena impuesta cuando desate la apelación.
l).      El artículo
121 del Decreto 398 de 1994.
Esta norma consagra
un procedimiento especial, extraordinario, breve y sumario, para unas faltas
calificadas de gravísimas y como tal no guarda relación ni proporcionalidad
precisamente con el tipo de faltas que se tratan de investigar; en su concepto,
esta disposición reduce los términos y oportunidades para ejercer el derecho de
defensa y el debido proceso, con ellas  se quebranta, además, el derecho a la igualdad
de las personas ante la ley al permitirse procedimientos discriminatorios,
dando a unos mejores garantías y oportunidades  en la defensa o en el debido
proceso, mientras que a otros se  les niegan o recortan:
IV.  EL MINISTERIO PUBLICO
El señor Procurador
General de la Nación rindió en término el concepto de su competencia, y en él
solicita que se declare:
A.      Que es exequible el Decreto ley 398
de 1994 por considerar que no debió tramitarse como ley estatutaria y por haber
cumplido el requisito de asesoría parlamentaria.
B.   Que sean igualmente exequibles los
artículos 8o. en lo acusado; 24 en lo acusado, salvo el numeral 27 de la letra
c) en cuanto prescribe:  "Reincidir en faltas disciplinarias graves que
hayan causado sanciones de suspensión, durante los últimos cinco (5)
años", que es inexequible; el  29 en lo acusado; el 34; el 48 en lo
acusado; 70; 92; 93; 94; 95; 96; 97; 114 en lo acusado; 120 en lo acusado y 121
del mencionado ordenamiento, previas las  consideraciones que se  resumen a
continuación.
1.      Régimen
Disciplinario para el Personal del INPEC y Ley Estatutaria.  La Asesoría
parlamentaria para su expedición.
En relación con la
inexequibilidad del Decreto 398 de 1994 señala el señor Procurador General de
la Nación que el cargo no está llamado a prosperar toda vez que el régimen
disciplinario de los funcionarios, no regula ni tiene porqué regular derechos
fundamentales sino establece un conjunto de normas y principios jurídicos, que
si bien de alguna manera tienen que ver con esos derechos, constituyen una
herramienta que le permite a la administración aplicar sanciones a esos
servidores públicos del Inpec, cuando infringen los especiales deberes de
lealtad y rectitud, que deben observar por tener la especial calidad que
ostentan.
De esta manera se
garantiza el contínuo y eficaz funcionamiento del servicio que presta el INPEC
y de contera se propende por el  buen criterio de la entidad, en la  aplicación
de los procedimientos para hacer efectiva la imposición  de las sanciones.
En relación con el
requisito exigido por la ley habilitante  de contar con una Comisión Asesora de
dos representantes  y Senadores, las pruebas que aparecen en el expediente
demuestran, que los Senadores Hugo Castro Borja y Parmenio Cuellar y los
representantes Rodrigo Villalba y Roberto  Camacho integraron la comisión para
la expedición del Decreto  Ley 398 de 1994.  A su vez el Gobierno nacional
conformó a través  del Decreto 2070 de 1993, una comisión para estudiar y
preparar las normas a expedir en uso de las facultades extraordinarias
conferidas en el artículo 172 de la Ley 65 de 1993 y en aquella estaban
incluídos los congresistas.
En consecuencia, el
requisito se cumplió a cabalidad y no se incurrió en violación alguna de la
formalidad aducida.
2.  Sobre el  In
dubio Pro  funcionario
En relación con la
expresión "cuando no haya modo de eliminarla" contenida en el
artículo  8o. del Decreto ley 398 de 1994, considera  el señor Procurador que
no está llamada a prosperar porque debe entenderse que si al agotarse  todas
las etapas de un proceso disciplinario persisten dudas sobre la ocurrencia de
los hechos investigados y su autoría, y éstas no han se han podido eliminar
pese a los esfuerzos de investigación realizados, debe entrar a operar el
principio según el cual la duda se resolverá a favor del investigado con el
establecimiento del "in dubio pro funcionario", no se desconocen los
principios de legalidad ni la presunción de inocencia, sino que se les dá plena
aplicación en la medida que para imponer una sanción disciplinaria debe estar
la conducta previamente  prevista en la normatividad y plenamente probado el
hecho imputado.
3.    Acerca de
algunas fallas disciplinarias.
En relación a la
omisión acusada del literal b) del numeral 55 del artículo 24, consistente en
no definir lo que es "materia grave", el Procurador señala que si
bien la norma en sí no trae criterios para saber cuando una información es
importante o de trascendencia, tal calificación debe deducirse de lo que el
régimen de personal del INPEC establece como deberes de esos funcionarios.
En relación con el
literal c) del artículo 24, numeral 27, considera el Procurador que debe ser
declarado inexequible porque relaciona la reincidencia con la tipificación de
la conducta, lo que va en contravía del artículo 29 de la Carta.  Las normas
legales deben estar asociadas al acto en su unidad, espacio temporal de
producción, y no  a actos anteriores que más bien son indicadores de la
peligrosidad.
En relación con la
omisión de colaborar en los casos de calamidad pública, indica el señor
Procurador, que esta situación no es ajena a las atribuciones de los
funcionarios del INPEC, como no lo es a ningún servidor público ni ciudadano.
El parágrafo 2o. del
artículo 29, que regula la reincidencia en faltas graves o leves dentro del
término de los 12 meses anteriores a la comisión de la que se investiga, en
concepto del Procurador, se encuentra ajustada a la Carta por cuanto es uno de
los criterios para clasificar la sanción, y no es tratado como una falta
disciplinaria autónoma como lo afirma el demandante.
El numeral  55
literal b) del artículo 24, manifiesta el Procurador en relación con la
expresión "grave",  hace referencia a situaciones  que pueden
conducir a afectar las actividades que le competen al INPEC, sin que su
calificación, como lo pretende afirmar el demandante, se deje a la valoración
subjetiva del investigador, dado el artículo 16 numeral 9o. del Decreto 407 de
1994, que señala como uno de los deberes "poner en conocimiento del superior
los hechos que puedan perjudicar la administración", consagrando en esta
forma un parámetro para la calificación de la expresión inicialmente señalada.
4.      La
interrupción de la prescripción
En relación con esta
disposición, señala el concepto del Ministerio Público que la prescripción en
materia  punitiva persigue que el Estado actúe oportunamente ante la comisión
de las infracciones, pues si no lo hace se presume que hay falta de interés
social para castigar;  de otra parte, en relación con el investigado, la
prescripción tiene como finalidad el no dejar su situación jurídica indefinida
en el tiempo.  La interrupción por una sola vez empieza a correr a partir de la
notificación o entrega del pliego de cargos, por lo que no acarrearía penas y
medidas de seguridad imprescriptibles como lo afirma el accionante.
5.  La Reserva
Sumarial
En relación con la
reserva sumarial, considera el señor Procurador que esta acusación carece de
fundamento, toda vez que el investigado tiene la oportunidad de solicitar copia
de los documentos que obran en el expediente a fin de conocer el contenido de
los mismos y de esta manera ejercer  su derecho de defensa.  Sin embargo, es
conveniente aclarar que las  investigaciones disciplinarias no son reservadas.
Los que si son susceptibles de reserva son los documentos que  tienen esa
calidad, según la Constitución y la ley, o hagan relación a la defensa o
seguridad nacional.
6.  Grado Jurisdiccional
de Consulta
Señala el Procurador
que el grado de consulta, constituye una garantía tanto para el Estado como
para el investigado, en cuanto se revisa por el superior el cumplimiento de las
formalidades propias de cada juicio y la debida aplicación de la Ley. Esta
figura es perfectamente admisible en las actuaciones administrativas,
adecuándose en este sentido a los mandatos del artículo 29.
7.   Suspensión
Provisional.
El señor Procurador
advierte que la aplicación a un funcionario de la suspensión provisional, no va
en detrimento de sus derechos constitucionales al buen nombre y debido proceso,
toda vez que durante la  investigación el implicado tiene la posibilidad
procesal de demostrar su inocencia por los distintos medios probatorios.
8.    Procedimiento
especial para faltas gravísimas en flagrancia y de orden público.
En relación   con la
acusación del  artículo 121 del Decreto  398 de 1994, no encuentra el señor
Procurador fundados los reparos de índole constitucional alegados por el demandante,
en razón a que el procedimiento regulado es especial para faltas gravísimas
cometidas en flagrancia, las cuales tienen como característica que son
infracciones de gran entidad que atentan contra la seguridad de los
establecimientos penitenciarios y carcelarios, lo cual amerita una
investigación rápida, con el objeto de aplicar los correctivos y sanciones a
que haya lugar  en forma oportuna.
V.  CONSIDERACIONES DE LA CORTE
Primera: La
Competencia.
De conformidad con
lo dispuesto en el numeral 5o. del artículo 241 de la Constitución Nacional,
esta corporación es competente para conocer de la demanda de la referencia en
atención a que las disposiciones acusadas como inconstitucionales hacen parte
de un decreto ley o extraordinario, dictado con base en una ley de facultades
extraordinarias.
Segunda: Los
aspectos de forma.
Esta Corporación
encuentra que no asiste razón al demandante por lo que hace a los aspectos
formales relacionados con al expedición del decreto objeto de la demanda, ya
que en primer término aquella disposición fue expedida dentro del término de
seis meses señalado por el artículo 172 de la Ley 65 de 1993 que es la ley la
ley habilitante en este caso, y porque de conformidad con el numeral 7o. de
aquella disposición, el decreto acusado se refiere en su materia al
establecimiento del régimen disciplinario del personal que presta sus servicios
en el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, Inpec.
En lo que hace
relación con el requisito exigido por la ley habilitante  de contar con una
Comisión Asesora de dos representantes  y Senadores, las pruebas que aparecen
en el expediente demuestran de una parte que los Senadores Hugo Castro Borja y
Parmenio Cuellar y los representantes Rodrigo Villalba y Roberto  Camacho
integraron la correspondiente comisión para la expedición del Decreto  ley 398
de 1994,  y que, de otra, el Gobierno Nacional conformó a través del Decreto
2070 de 1993 la correspondiente comisión para estudiar y preparar las normas a
expedir, en uso de las facultades extraordinarias conferidas en el artículo 172
de la Ley 65 de 1993.
Queda en claro que
se integró la Comisión exigida por la ley de facultades extraordinarias y que
en aquella comisión estaban incluídos los congresistas a que se refiere la
mencionada ley. Por ello, tambien es claro que, para la expedición del decreto
parcialmente acusado, se cumplió con el requisito legal de la asesoría de la
comisión de congresistas, exigida por la ley de facultades extraordinarias, lo
cual despeja buena parte de las observaciones de constitucionalidad
relacionadas con la forma empleada en la expedición de la disposición acusada.
En lo que se refiere
a los requisitos de forma exigidos, además, de la ley de facultades
extraordinarias, se encuentra que en el expediente aparece que aquellas fueron
solicitadas por el Gobierno Nacional y su votación se verificó dentro de las
mayorías exigidas por el artículo 150 numeral 10 de la Constitución Nacional.
Desde otro punto de
vista, también cabe observar que en este caso no se trata de la expedición de
un código en un ramo de la legislación por medio del procedimiento de las
facultades extraordinarias, en el sentido a que se refiere la prohibición del
numeral 10 del artículo 150 de la Carta, lo cual sería a todas luces contrario
a la misma disposición constitucional, y afectaría la validez constitucional
del decreto acusado, sino, apenas del establecimiento normativo de  una
disposición de rango legal por virtud de aquel mecanismo extraordinario, y que
se refiere a una materia de rango legal pero apenas referido a un sector del
ordenamiento no sólo por la materia de que se ocupa dicha normatividad, sino
por el ámbito personal que ella comprende.
Tercera: La
materia de las disposiciones acusadas
a.  En primer
término, la Corte Constitucional encuentra que no asiste razón al demandante en
el argumento de la supuesta inconstitucionalidad de la disposición acusada por
invadir el ámbito material de las leyes estatutarias, así como por desconocer
las normas constitucionales que establecen los especiales procedimientos para
su expedición; en efecto, en atención a la forma como se regulan las materias
de que se ocupa y del alcance de la misma en la disposición acusada, resulta en
claro que la materia contenida en el mencionado decreto ley no debió tramitarse
como se tramita una ley estatutaria, pues de conformidad con la jurisprudencia
de esta Corporación, en materia del contenido de las leyes estatutarias, ella
es contraria a las reflexiones que propone el actor, no obstante referirse a
varios derechos constitucionales fundamentales y a su regulación legal. Por
tanto  el Decreto ley 398 de 1994 es exequible, ya que no se ocupa de regular
la materia de los derechos fundamentales a los que se refiere en su contenido
esencial, ni en su núcleo fundamental.
b.  En efecto, la
disposición acusada regula algunos aspectos relacionados con los derechos
constitucionales fundamentales de orden procesal como los derechos al debido
proceso, a la defensa, a la contradicción entre otros pero los apartes acusados
no comprenden la regulación del contenido esencial de aquellos; para el caso de
la regulación del procedimiento disciplinario para los funcionarios de
seguridad y vigilancia de las cárceles, las mencionadas previsiones legales no
comprenden más que disposiciones complementarias con algunas expresiones
específicas, que reclaman un tratamiento concreto relativamente diferente, del
que se suele dar a otro tipo de procedimientos administrativos de naturaleza
disciplinaria, y no llegan al punto de ocuparse del elemento esencial de los
derechos fundamentales,  lo cual descarta cualquiera violación a la Carta por
este aspecto.
c.  En este sentido,
el régimen disciplinario de los funcionarios del Inpec, no regula el contenido
esencial de los derechos constitucionales fundamentales de que se ocupa y
apenas establece un conjunto de normas y principios jurídicos, que si bien de
alguna manera tienen que ver con esos derechos, como lo advierte el Ministerio
Público, sólo constituyen una herramienta que le permite a la administración
aplicar sanciones a dicho servidores públicos, por infracción de los especiales
deberes de lealtad y rectitud que deben observar por tener la especial calidad
que ostentan.
En concepto de la
Corte, con estas disposiciones la ley garantiza el contínuo y eficaz
funcionamiento del servicio que presta el INPEC y establece criterios de
regulación legal, que atienden a las relaciones específicas que  surgen en
dicha situación, a tiempo que permite la  aplicación de los procedimientos
precisos y especiales para hacer efectiva la imposición  de las sanciones.
d.  Cabe advertir,
por último, que la disposición acusada fue derogada por la Ley 200 de 1993, por
virtud del cual se expidió el Código Único Disciplinario,  que recoge las
disposiciones pertinentes a la materia; claro está, aquélla nueva normatividad
entrará en vigencia cuarenta y cinco días después de su sanción, la que ocurrió
el 28 de Julio de 1995, y mientras tanto siguen aplicándose las disposiciones
acusadas.
e.  De otra parte,
la Corte considera que asiste razón al representante del Ministerio Público en
el punto de la solicitud de declaratoria de exequibilidad de las partes
acusadas de los artículos 8o., 24, salvo el literal  c) en cuanto prescribe:
"Reincidir en faltas disciplinarias graves que hayan causado sanciones de
suspensión, durante los últimos cinco (5) años", que en su opinión es
inexequible;  29 ; 34; 48 ; 70; 92; 93; 94; 95; 96; 97; 114, 120 y 121 del
Decreto extraordinario No. 398 de 1994, como se examinará enseguida.
En relación con la
expresión "cuando no haya modo de eliminarla" del artículo  8o. del
Decreto ley 398 de 1994,  cabe descartar todos los argumentos presentados por
la demanda, ya que parten de una equivocada apreciación de carácter sustancial
y en todo caso inadmisible; en efecto, la Corte considera en el mismo sentido
que el Señor Procurador General, que debe entenderse que si al surtirse  todas
las etapas de un proceso disciplinario persisten dudas sobre la ocurrencia de
los hechos investigados y su autoría  y éstas no se han podido eliminar pese a
los esfuerzos de  investigación realizados, opera el principio según el cual la
duda se resolverá a favor del investigado. Así,  con el establecimiento del
"in dubio pro funcionario", en principio no se desconocen los
fundamentos constitucionales de la legalidad de la definición de las conductas
sancionables por el poder correccional y punitivo del Estado, ni se ofende en
algún modo la presunción de inocencia que es una de las reglas fundamentales
del derecho constitucional procesal, sino que se les dá plena aplicación y
desarrollo, ya que para imponer una sanción disciplinaria la conducta objeto
del reproche disciplinario también está y debe estar previamente prevista en la
normatividad y plenamente probado el hecho imputado.
En este sentido y
como principio rector del procedimiento disciplinario, esta disposición
consagra  la regla del In dubio pro funcionario en términos
jurídicos precisos, consistente en el deber de los funcionarios competentes de
adelantar las investigaciones correspondientes sobre la conducta de aquéllos
servidores que incurran en una eventual infracción de aquella naturaleza, con
especial énfasis en la averiguación de todos los elementos que se relacionen
con la misma, pero siempre sobre la base de la presunción de inocencia. Este
deber consiste en la obligación del beneficio de la duda en favor del
funcionario hasta que no quede descartada debidamente, y de conformidad con las
reglas del debido proceso.
Respecto del numeral
55  literal b) del artículo 24, y de la supuesta omisión que indica el actor,
consistente supuestamente en la aparente indefinición de lo que es
"materia grave", la Corte encuentra que la norma en sí no expresa
directamente los términos normativos para juzgar si una información es
importante o de trascendencia; empero, como ocurre en todo caso en que se dé la
presencia de ingredientes normativos en la definición típica de la conducta y
en la función de interpretación del ordenamiento jurídico, tal calificación
debe deducirse, como ocurre aún en el derecho penal, de los términos que emplea
el legislador dentro del régimen de personal del INPEC, para establecer los
deberes disciplinarios y las responsabilidades de aquellos funcionarios.
Lo que sucede es que
en este ámbito de la regulación normativa, y atendiendo a los deberes del
servidor penitenciario previstos en la ley y en el reglamento, la
administración esta en la obligación de definir en la misma investigación, y en
relación con los hechos en concreto, que es lo que ella entiende como  materia
grave relacionada con las razones del cargo; en efecto, la conducta sancionable
consiste en omitir información o en darla en forma indebida, pero resulta
absurdo que se pueda sancionar a un funcionario por no suministrar toda clase
de información y es plausible y razonable que se le exija responsabilidad
apenas por la omisión o la falta en materia de información que en materia grave
deba dar, pero siempre en razón del cargo; para estos fines no es suficiente la
omisión o el defecto simple en la información, pues es preciso que al
ocultarse o distorsionarse aquella información se amenace o dañe en forma grave
el servicio.  Como se advirtió se trata de un ingrediente normativo de carácter
general que debe estar referido al servicio y a una conducta específica, como
es la de ocultar o no dar información que pueda afectar en materia grave al
servicio mismo y no lo que pretende el actor.
Sobre el literal c)
del artículo 24, numeral 27,  el Procurador coincide con el demandante en el
sentido de que debe ser declarado inexequible, porque, en su concepto, se
relaciona indebidamente la reincidencia de una conducta sancionable
disciplinariamente con la tipificación de otra, contrariando el sentido del
artículo 29 de la Carta, y porque, en su opinión, las normas legales deben
estar asociadas al acto objeto de reproche correccional en su unidad,
referidas exclusivamente a sus variables específicas como el espacio y el tiempo
de producción, y no a actos anteriores que más bien son indicadores de
peligrosidad.
En realidad, en la
disposición acusada, lo que se describe es una falta que se configura por la
verificación de una conducta determinada y que depende de la realización de
otras conductas, así como de su sanción efectiva y previa durante un
determinado periodo, lo cual bien puede ser objeto de una nueva investigación,
pero con fines disciplinarios no penales; no se trata de un régimen
peligrosista y extraño a la definición típica de las conductas objeto de
reproche en dicho ámbito; apenas se procura  prevenir y sancionar a los sujetos
vinculados a dicho servicio, por incurrir en una falta que se integra de varios
acontecimientos que dependen del funcionario y no de la administración.
En este sentido, la
Corte encuentra que no asiste razón al Ministerio Público en su apreciación,
pues en realidad se refiere a un régimen disciplinario y no de un Código Penal,
y que aún cuando ambos mantengan similitudes y coincidencias, se diferencian
relativamente, en cuanto a que se trata de un solo bien jurídicamente tutelado
y de la definición de conductas específicas, que reclaman un régimen diferente
pues están de por medio los altos intereses de la justicia y de la
administración.
De otra parte, sobre
la denominada omisión de colaborar en los casos de calamidad pública, la Corte
observa en coincidencia con el Señor Procurador, que estos hechos no son
extraños a los que pueden involucrar a los servidores de prisiones, como no lo
es a ningún servidor público ni ciudadano, pero en aquellos reclama una mayor
entrega y responsabilidad, que puede llegar inclusive a ser prevista como falta
disciplinaria, como en este caso, sin violar norma constitucional alguna.
Sobre el parágrafo
2o. del artículo 29, en materia de la llamada  reincidencia en faltas graves o
leves dentro del término de 12 meses, ella se encuentra ajustada a la Carta por
cuanto es uno de los criterios para clasificar la sanción y en la disposición
que se acusa no es tratada como una falta disciplinaria autónoma, como lo
afirma el demandante sino como una causal de agravación; de igual modo, sobre
el artículo 24 numeral 55 literal b), y en especial en relación con la
expresión "grave", de dicho literal, que se ocupa de las situaciones
que pueden afectar las actividades que le competen al INPEC, la Corte encuentra
que no asiste razón al actor ya que con aquélla no se deja a la valoración
subjetiva del investigador su definición y precisión concreta, dado que el
artículo 16 numeral 9o. del Decreto 407 de 1994, señala como uno de los deberes
de los mencionados funcionarios "poner en conocimiento del superior los
hechos que puedan perjudicar la administración", lo cual establece un
elemento preciso para la calificación objetiva y clara de la expresión.
De otra parte, la
prescripción que en materia  correccional tiene como fines que el Estado actúe
oportunamente ante la Comisión de las infracciones, para alcanzar el interés
jurídico y social de castigar, y no dejar la situación jurídica de un
funcionario indefinida en el tiempo,  es claro para la Corte  que no se ve
afectada por la interrupción por una sola vez que empieza a correr a partir de
la notificación o entrega del pliego de cargos, pues no acarrearían penas y
medidas de seguridad imprescriptibles, como lo afirma la demanda.
En  materia de la
denominada reserva sumarial supuestamente predicable de los regímenes
disciplinarios y correccionales, esta Corporación considera que las acusaciones
formuladas por la demanda carecen de fundamento constitucional, toda vez que de
conformidad con el régimen aplicable,  que se examina en algunos de sus apartes
en este asunto, el funcionario investigado en todo caso tiene la oportunidad de
solicitar copia de los documentos que obran en el expediente, no sólo para
conocer el contenido de los mismos  sino primordialmente para ejercer su
derecho de defensa.
Sin embargo, a
juicio de esta Corte, en coincidencia con el Ministerio Público, las
investigaciones disciplinarias no son necesariamente reservadas, y es asunto de
la ley establecer en cada materia las actuaciones que deben ser reservadas y
las que no; además, bien pueden ser objeto de reserva los documentos que tienen
esa calidad, según la Constitución y la ley, o los que hagan relación con la
defensa o  seguridad nacional.
De otra parte, en
cuanto hace al llamado grado disciplinario y administrativo de consulta,
encuentra la Corte que aquel configura una garantía procesal de fundamento
constitucional para los fines disciplinarios y correccionales del Estado, y
para los de la defensa y el debido proceso que reconoce la Carta Política para
el investigado, ya que con aquel obligatoriamente se revisa por el superior el
cumplimiento de las formalidades propias de cada juicio y la debida aplicación
de la ley.  Esta figura es perfectamente admisible en las actuaciones
administrativas, adecuándose en este sentido a los mandatos del artículo 29.
En cuanto a la parte
de la demanda de inconstitucionalidad que se dirige contra algunas
disposiciones del Decreto 398 de 1994 sobre la suspensión provisional en el
empleo, cabe observar inicialmente que bajo el marco de la legislación
disciplinaria vigente para los funcionarios de prisiones, aquella figura
jurídica es, ante todo, un elemento normativo de carácter preventivo, previsto
para garantizar la buena marcha y la continuidad del especial servicio de
vigilancia carcelaria que se atiende por aquéllos, y para despejar cualquier
riesgo en la buena marcha del servicio y de la investigación;  en este sentido
no se puede desconocer que se trata de un medio físico y social en el que está
en juego la libertad de las personas y la legitimidad de las instituciones
jurídicas, para efectos del cabal cumplimiento de la ley y del respeto de los
derechos fundamentales de los reclusos.
De otra parte,
aquella medida  no puede decretarse sin señalar el término dentro del cual
opera, y únicamente por medio de una actuación vertida en un acto
administrativo debidamente motivado por la autoridad competente y que forma
parte de la investigación disciplinaria correspondiente.
Además, su
aplicación inmediata y, en general, la regulación que le és aplicable, obedece
a las características de notable riesgo y cuidado que reclama aquel servicio
público, que a semejanza de otros regímenes de carácter disciplinario, exige
que se tenga en consideración el objeto a regular y las finalidades de la
normatividad bajo examen; como se ha advertido debe recordarse que en este
régimen se encuentran comprometidos algunos de los más altos intereses de la
justicia y del derecho, y en atención a ellos está concebida esta medida
provisional.
Esta etapa del
procedimiento disciplinario no está prevista en detrimento de los derechos
constitucionales al buen nombre y debido proceso, como lo señala el demandante
dentro del concepto de la violación, puesto que desde cualquier punto de vista,
la  investigación disciplinaria y el correspondiente procedimiento que incluye
la suspensión provisional en esta materia, es una carga profesional y
administrativa legitima que sólo procede en caso de investigación de las
posible responsabilidad del funcionario en situación de flagrancia de falta
gravísima, o cuando las pruebas allegadas dentro de la misma actuación,
permitan advertir la ocurrencia de falta grave o gravísima que ameriten la
sanción de suspensión o de destitución.
La suspensión
provisional, limitada y precisa en el tiempo es, en este régimen de personal,
una carga legitima con consecuencias salariales delicadas y rigurosas que
concientemente debe soportar el funcionario implicado en el tipo de conductas
que se advierten, en las mismas disposiciones que la establecen y en unos
hechos que constituyen en conjunto una posible falta o infracción disciplinaria
al régimen correspondiente de aquella naturaleza; bien puede decretarse con
dicho carácter y sin recurso alguno, siempre que sea plenamente debatible y
discutible durante la investigación, para garantizar el debido proceso y el
derecho de defensa, como ocurre con las disposiciones acusadas.
De otra parte, esta
clase de suspensión, que es apenas provisional y no es una sanción, constituye
una etapa necesaria y conveniente en esta clase especial de actuaciones de
carácter correccional y disciplinario, que por su carácter reglado bien puede
ser decretada como medida preventiva en el desarrollo de las actuaciones que
proceden, según las normas bajo examen.
En todo caso, el
investigado tiene la posibilidad procesal y administrativa de demostrar su
inocencia por los distintos medios probatorios, y obtener que se le reincorpore
con la plenitud de sus derechos en relación con el empleo y con los salarios a
que tendría derecho.
En cuanto al régimen
de devolución de los salarios dejados de percibir durante la suspensión
provisional, la Corte no encuentra violación alguna a la Carta, pues todas son
medidas razonablemente elaboradas para garantizar la aplicación de las posibles
sanciones y el posible descuento de las multas a los correspondientes salarios,
que debería devengar el suspendido en el empleo; es claro que la suspensión
provisional, que no puede prolongarse por más de ciento veinte días, no tendría
sentido si el empleado continua devengando su remuneración sin trabajar, y si
no se pudiese descontar de los salarios a percibir la multa correspondiente en
caso de imponerse aquella sanción. De otra parte, también se ajusta a la
Constitución Política el término máximo de duración de la investigación
disciplinaria, el cual no puede exceder de más de ciento veinte días.
Cabe advertir, de
otra parte, que no asiste razón alguna al demandante en punto a la supuesta
inconstitucionalidad del artículo 114 acusado, en cuanto consagra el grado de
consulta en el caso de los fallos de exoneración por faltas graves; no se trata
de desconocer la presunción de inocencia o de invertir la carga de la prueba,
ni del desconocimiento del principio del non bis in idem. Se trata de un
mecanismo propicio para ejercer control de legalidad de las actuaciones de los
funcionarios competentes para adelantar la correspondiente investigación
disciplinaria, y para garantizar la cabal aplicación de las disposiciones
correspondientes.
En este aspecto es
necesario insistir en el especial celo que manifiesta el legislador en estos
asuntos, y que hacen admisible la imposición de este tipo de etapas de mayor
cuidado que en otros regímenes disciplinarios. La consulta, a su vez, está
prevista en favor de los otros posibles implicados y de la satisfacción de la
verdad material que, en casos como los que se surten en aquellas instancias administrativas,
sólo es posible descubrir con medidas más rígidas que las ordinarias.
En lo que se refiere
a la tacha de inconstitucionalidad formulada por el demandante y que se dirige
especialmente contra el artículo 120 acusado, que establece la plena competencia
del superior para decidir sin limitación sobre la providencia impugnada, la
Corte encuentra que es inexequible, por cuanto es contrario al principio de la no
reformatio in pejus  consagrado en el inciso segundo del artículo 31 de la
Constitución Nacional.
Desde luego, en
estas actuaciones administrativas de naturaleza disciplinaria, en ningún caso
el superior puede desconocer el régimen del debido proceso ni el derecho de
defensa, que tal como lo dispone la Constitución se aplican a todas las actuaciones
judiciales y administrativas según lo dispuesto en el artículo 29; por tanto,
no se puede apartar del marco del pliego de cargos, ni desconocer las pruebas
aportadas por los sancionados, ni dejar de practicar las pruebas pertinentes y
conducentes pedidas por el investigado.
Pero además, no
obstante que se trate en este caso de un régimen diferente del penal y que en
su desarrollo no se imponga una condena ni una pena en sentido exacto, ni se
produzca una sentencia judicial, sino apenas se surta un procedimiento
administrativo y se impongan sanciones administrativas de naturaleza
disciplinaria, a juicio de la Corte debe  tenerse en cuenta el principio de la no
reformatio in pejus.
En efecto, según la
jurisprudencia de la Corte Constitucional, inclusive en caso de actuaciones
administrativas de naturaleza disciplinaria, diferentes al régimen penal, en
atención a los principios constitucionales que establecen el debido proceso en
todas las actuaciones judiciales y administrativas, no es constitucionalmente
valido que el superior  pueda agravar la sanción impuesta por el inferior; por
tanto se declarará la inexequibilidad del mencionado artículo 120.
Por último, en
relación con la acusación de inconstitucionalidad contra el  artículo 121 del
Decreto 398 de 1994, que establece un procedimiento especial para la
investigación, y permite sancionar  las faltas gravísimas en casos de
flagrancia y de alteración del orden público, la Corte encuentra que no asiste
razón a la demanda, ya que el procedimiento regulado, es especial para faltas
gravísimas como infracciones de gran entidad, que atentan contra la seguridad
de los establecimientos penitenciarios y carcelarios,   y amerita una
investigación rápida con el objeto de aplicar los correctivos y sanciones a que
haya lugar  en forma oportuna.
Como se advirtió más
arriba, la Ley 200 de 1995, por la cual se adoptó el Código Disciplinario
Unico, dispuso la aplicación de sus normas a todos los servidores públicos sin
excepción alguna y decreta la derogatoria de todas las disposiciones generales
o especiales que regulen materias disciplinarias a todos los niveles de la
administración, salvo los regímenes especiales de la fuerza pública; en efecto,
el siguiente es el tenor literal del artículo 177 de la mencionada Ley:
"Artículo
177.  Vigencia.
Esta ley regirá cuarenta y cinco (45) días después de su sanción, será aplicada
por la Procuraduría General de la Nación, por los personeros, por las
administraciones central y descentralizada territorialmente y por servicios y
por todos los servidores públicos que tengan competencia disciplinaria; se
aplicará a todos los servidores públicos que tengan competencia disciplinaria;
se aplicará a todos los servidores públicos sin excepción alguna y deroga las
disposiciones  generales o especiales que regulen materias disciplinarias a
nivel nacional, departamental, distrital o municipal, o que le sean contrarias,
salvo lo regímenes especiales de la fuerza pública, de acuerdo con lo
establecido en el artículo 175 de este código.
"Las normas
referidas a los aspectos disciplinarios previstas en la Ley 190 de 1995 tienen
plena vigencia."
Como se observa, es
claro que la nueva ley comprende con sus efectos, a todas y cada una de las
disposiciones acusadas por la demanda, y ellas pierden vigencia ante dicha
situación  jurídica; empero, como también se puede observar, la nueva ley
difiere los efectos de su operancia para después de los cuarenta y cinco días
siguientes contados a partir de su sanción, ya  que ocurrió el 28 de julio de
1995. Ante estas condiciones, es claro que las normas acusadas siguen
produciendo efectos jurídicos por los  días  que restan para que comiencen la
operancia de los efectos de la derogatoria ordenada por la mencionada ley y
corresponde a esta Corporación pronunciar su decisión de mérito y de fondo
conforme a la reiterada jurisprudencia de la Corte, en materia de control de
constitucionalidad de las leyes y de las disposiciones de rango legal.
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, oído el concepto del señor
Procurador General de la Nación, administrando justicia en nombre del Pueblo y
por mandato de la Constitución,
RESUELVE :
Primero.- Declarar que el Decreto 398 de 1994, es exequible por el aspecto de la forma y
del procedimiento para su expedición.
Segundo.-  Declarar  EXEQUIBLES  los artículos 34,
70, 92, 93, 94, 95, 96 , 97  y 121 del Decreto 398 de 1994.
Tercero.- Declarar exequibles
las partes acusadas de los artículos 8o., 24, 29, 48 y 114 del Decreto
398 de 1994.
Cuarto.  Declarar inexequible el artículo 120 del
Decreto 398 de 1994.
Cópiese,
comuníquese, notifíquese, cúmplase, insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional y archívese el expediente.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Presidente
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria