C-591-93
Sentencia No
Sentencia No.
C-591/93
SANCION
DISCIPLINARIA/PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD/PRINCIPIO DE LEGALIDAD
La relación que
debe existir entre la falta cometida y la sanción a imponer es una cuestión que
debe resolver en cada caso el juzgador. En esa tarea resulta obligado aplicar
la pena consagrada en la ley de acuerdo con el grado de culpabilidad del
sujeto. El juicio de proporcionalidad - que debe ceñirse estrictamente a lo
establecido en la ley - es necesariamente individual. A la luz de sus criterios
podrá estimarse si el castigo impuesto guarda simetría con el comportamiento y
la culpabilidad del sujeto al cual se imputa.
DOSIMETRIA PENAL
Debe aceptarse
que la dosimetría de penas y sanciones es un asunto librado a la definición
legal y cuya relevancia constitucional es manifiesta únicamente cuando el
legislador incurre en un exceso punitivo del tipo proscrito por la
Constitución.
DESCONGESTION DE
DESPACHOS JUDICIALES
Interpretada la
norma citada como mecanismo inspirado en la idea de que los Jueces procedan,
con los nuevos instrumentos y reformas procedimentales en ella consagrados, a
poner al día sus despachos, adquiere pleno sentido la disposición acusada que
induce a esa suerte de ajuste comportamental y termina por sancionarlos
severamente si transcurrido un término prudencial el mismo no se da por motivos
asociados a su negligencia e incuria.
FUNCIONARIOS
JUDICIALES-Sanción/MORA
JUDICIAL-Sanciones
De conformidad
con la Constitución y la ley, el examen de la conducta y la imposición de
sanciones a los funcionarios de la rama judicial, según el caso corresponderá
al Consejo Superior de la Judicatura o a los Consejos Seccionales, lo que
permitirá  internamente cumplir holgadamente con la función asignada y, cuando
ello sea posible en el marco de la ley, preservar la doble instancia de modo
que se dé estricta observancia a los procedimientos consagrados en el Decreto
1888 de 1989 y a las normas legales que lo adicionen o modifiquen. Si bien las
sanciones contempladas en la norma acusada son escalonadas, cada una de ellas
en sí misma es autónoma y para su imposición, por consiguiente, se hace
necesario agotar el debido proceso disciplinario.
REF: Demanda Nº
D-328
Actor: Jorge Luis
Pabón Apicella
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 42 (parcial) del Decreto Especial 2651
de 1991
Sanciones a
jueces morosos
Magistrado
Ponente:
EDUARDO CIFUENTES
MUÑOZ
Santafé de Bogotá,
D.C., diciembre catorce (14) de mil novecientos noventa y tres (1993).
Aprobado por Acta Nº
75
La Sala Plena de la
Corte Constitucional integrada por su Presidente Hernando Herrera Vergara y por
los Magistrados Jorge Arango Mejía, Antonio Barrera Carbonell, Eduardo
Cifuentes Muñoz, Carlos Gaviria Díaz, José Gregorio Hernández Galindo,
Alejandro Martínez Caballero, Fabio Morón Díaz y Vladimiro Naranjo Mesa
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA CONSTITUCION
Ha pronunciado la
siguiente
SENTENCIA
En el proceso
ordinario de constitucionalidad contra el artículo 42 (parcial) del Decreto
Extraordinario 2651 de 1991, expedido en desarrollo de las facultades señaladas
en los artículos 5e) y 6a) transitorios de la CP.
I. TEXTO DE LA NORMA ACUSADA
El tenor literal del
artículo 42 del Decreto 2651 de 1991 es el siguiente:
DECRETO NUMERO 2651 DE 1991
(noviembre 25)
Por el cual se expiden normas transitorias
para descongestionar los despachos
judiciales.
El Presidente de
la República de Colombia, en uso de las facultades extraordinarias que le
confiere el aparte e) del artículo transitorio 5 de la Constitución Política, y
surtido el trámite ante la Comisión Especial Legislativa, sin que hubiera lugar
a improbación,
DECRETA:
...
ARTICULO 42.
Términos procesales. El Consejo Superior de la Judicatura vigilará que los
términos procesales se observen con diligencia y sancionará su incumplimiento
así: primero mediante llamado de atención, luego con amonestación
escrita y anotación en la hoja de vida, y si después de un término
prudencial no se ha puesto al día y subsiste la mora, ésta se sancionará, en su
orden, con multa, suspensión del cargo y finalmente destitución.
(Se subrayan las
partes acusadas)
II. ANTECEDENTES
1. El Gobierno
Nacional, en cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 5e) y 6a)
transitorios de la CP, presentó ante la Comisión Especial Legislativa, por
conducto del Ministro de Gobierno, el proyecto de Decreto encaminado a
descongestionar los despachos judiciales. El Decreto 2651 de 1991, no fue
improbado por la Comisión Especial y, en consecuencia, fue sancionado por el
Presidente de la República el 25 de noviembre de 1991. Comenzó a regir el diez
(10) de enero de 1992 (art. 65) por un lapso de cuarenta y dos (42) meses (art.
1º).
2. El Decreto 2651
pretende brindar soluciones para descongestionar los despachos judiciales. Para
tal efecto contiene normas relativas a conciliación judicial, procedimiento
arbitral, actividad probatoria de las partes, redistribución de procesos,
definición de competencias, trámite de sucesiones ante notarios, procedimiento
verbal, práctica del secuestro de determinados bienes, cumplimiento y
vigilancia de términos, bonificaciones y sanciones por morosidad, procedimientos
coactivos, acumulación de procesos y actuaciones del ministerio público y
defensores de familia. Por último, crea los juzgados de descongestión, y prevé
la integración de una comisión de seguimiento, con miras a evaluar la
aplicación de las normas dictadas.
En el cuerpo
normativo del Decreto se encuentra el artículo 42 acusado, según el cual,
corresponde al Consejo Superior de la Judicatura velar por el cumplimiento de
los términos procesales, y sancionar las conductas omisivas en forma
escalonada: primero, con llamado de atención, luego con amonestación escrita y
anotación en la hoja de vida y, en el evento de una mora persistente, multa,
suspensión del cargo y, finalmente, destitución.
3. El ciudadano
Jorge Luis Pabón Apicella estima que el artículo 42 acusado vulnera
determinadas normas constitucionales que constituyen expresión del orden justo
proclamado como fin del Estado en el artículo 2º de la CP.
El demandante estima
que la disposición acusada establece una escala de sanciones de aplicación progresiva
de la cual resulta un régimen punitivo excesivamente rígido, que no se
compadece con el equilibrio o proporcionalidad que debe prevalecer entre la
conducta y su sanción. El derecho a la igualdad se menoscaba, pues se olvida
que los funcionarios públicos gozan de los mismos derechos y garantías que los
particulares (CP, art. 13). También se vulnera el derecho al debido proceso,
advierte, porque justamente "en uso del proceso se investiga y
determina el comportamiento, la infracción o quebrantamiento conductal, se
decreta y dosifica la pena" (CP, art. 29).
Adicionalmente, el
actor considera que el régimen sancionatorio del artículo 42 plantea un régimen
excepcional que suspende incluso la competencia del Procurador General de la
Nación para desvincular del cargo a los funcionarios que infrinjan de manera
manifiesta la Constitución o la ley (CP art. 278). Ante conductas tan graves
como las previstas en esta última norma, expresa, resulta inadmisible que otra
norma con simple rango de ley - como la acusada - permita inaplicar la
Constitución para imponer una sanción más leve que la merecida. Ello lleva a
una infracción manifiesta de la Constitución, lo que contradice su supremacía
normativa (CP art. 4).
En conclusión,
señala la demanda, de admitirse el "rígido orden punitivo" establecido
en el artículo 42, se tratará en forma igual a quien ha cometido una falta de
carácter grave y a quien sólo ha incurrido en una falta leve, con independencia
del grado de responsabilidad y de daño de la conducta, lo que conduce a "dificultar
(casi imposibilitar) en la práctica la destitución de funcionario o servidor
público, y sin motivo racional - democrático alguno".
4. El apoderado del
Ministerio de Justicia, Dr. Raúl Alejandro Criales Martínez, presentó un
escrito en defensa de la constitucionalidad del artículo 42 acusado dentro del
término de fijación en lista de la norma.
Retoma los
argumentos expuestos en el expediente D-285 y señala que la congestión del
trabajo judicial hace virtualmente imposible dar cumplimiento a los términos
procesales. Desde esta perspectiva, prosigue el Dr. Criales, algunos
Constituyentes que cita, formularon propuestas en el sentido de descongestionar
la administración de justicia, las que a su vez culminaron con la aprobación en
la Asamblea Nacional Constituyente del artículo 5e) transitorio de la CP.
Señala que la finalidad de la norma expedida con base en las citadas facultades
- Decreto 2651 de 1991 - es la de descongestionar los despachos judiciales en
un lapso determinado. La morosidad judicial en Colombia "es un problema
creado y de grandes dimensiones" y, por tanto, no siempre resulta
imputable a los jueces, anota, y señala que la aceptación de esta realidad
llevó a la adopción de una medida consistente en la aplicación de sanciones en
forma escalonada, con el fin de permitir a los funcionarios que imparten
justicia descongestionar sus despachos en forma gradual y culminar dicho
proceso al finalizar la vigencia de las normas transitorias, para lo cual se
requiere morigerar el régimen sancionatorio ordinario.
Afirma que el
artículo 124 de la CP difiere a la ley el establecimiento de la responsabilidad
de los servidores públicos y la manera de hacerla efectiva, facultad que asumió
el Presidente de la República como legislador excepcional y la desarrolló, para
la hipótesis de la mora, en un contexto normativo de descongestión de los
despachos judiciales.
4. En respuesta a un
cuestionario formulado por el Magistrado Ponente al Ministro de Justicia y del
Derecho, con el fin de dilucidar el proceso surtido para la adopción de la
norma acusada, la razón para establecer unas sanciones distintas a las
previstas en el régimen disciplinario ordinario - D 1888 de 1989 -, y la
ausencia de un procedimiento especial para aplicar las nuevas sanciones, el
señor Ministro afirma que el artículo fue propuesto por los ponentes del
Decreto en la Comisión Especial Legislativa.
Su interpretación,
añade, ha de efectuarse atendiendo al contexto normativo, de lo que se sigue
que está circunscrita esencialmente al ámbito de la petición de oportunidad
regulada en el artículo 43 del mismo Decreto. La previsión de unas sanciones
distintas a las establecidas en el régimen ordinario busca "atemperar
transitoriamente" el régimen disciplinario ordinario, de modo que, "tan
sólo si después de un término prudencial el juzgado no se ha puesto al día se
impondrán las sanciones de multa, suspensión... y destitución".
Por último, expresa,
la creación de nuevas sanciones no excluye la aplicación del procedimiento
establecido en los artículos 33 a 36 del Decreto 1888 de 1989, pues no sólo
resulta perfectamente aplicable a los eventos regulados por el artículo 42,
sino que es en ellas donde "se establece el procedimiento que debe
adelantarse en forma previa a la imposición de sanciones".
5. El Procurador
General de la Nación solicita a esta Corte declarar inexequible la totalidad
del artículo 42 del Decreto 2651 de 1991.
El señor Procurador
resume los antecedentes y motivos que llevaron a la expedición del Decreto 2651
de 1991, el cual "obedece a una de las medidas para fortalecer la
justicia, que se percibían ya desde antes de la entrada en vigor del nuevo
Ordenamiento Supremo, y que sin duda adquirieron relevancia con su
promulgación, puesto que desde el rango constitucional se imprime un marco que
pretende devolverle operatividad y por ende credibilidad al sistema
judicial".
Desde esta
perspectiva, de acuerdo con el Procurador, se estructuran dos presupuestos para
la validez constitucional del Decreto orientado a aliviar la situación de
saturación de los juzgados: la transitoriedad de la medida y el objetivo de la
descongestión de los despachos judiciales, presupuestos que deben verificarse
para proceder al análisis material de la norma acusada.
Acerca del primero
de esos presupuestos, señala que la Corte Constitucional - sentencia C-592 - ha
considerado que "lo transitorio es lo contrapuesto a lo
indefinido", de manera que las normas deben estar limitadas en su
vigencia, requisito que se advierte cumplido con el artículo 62 del Decreto, el
cual, además, otorga a las normas extraordinarias la facultad de suspender las
normas que les sean contrarias o complementar las demás. En relación con éstos
efectos, señala, hay divergencia de criterios.
Algunos creen que la
escala sancionatoria del artículo 42 modifica el régimen ordinario del Decreto
1888 de 1989 - caso del demandante -, otros, por el contrario, perciben - como
el Ministro de Justicia -, que estas sanciones adicionan las establecidas en el
Estatuto Disciplinario, como una forma de disminuir la rigurosidad del mismo.
Del análisis del artículo 9-b del Decreto 1888 de 1989, en relación con las
faltas por omisión en el cumplimiento de los términos, y del artículo acusado,
que adscribe al Consejo Superior de la Judicatura la competencia para conocer
de las mismas, el Procurador concede la razón a los que consideran modificado
el régimen ordinario.
En relación con la
teleología de la norma en cuestión, indaga como primera medida acerca del procedimiento
aplicable a las nuevas sanciones disciplinarias.
El artículo 29 de la
CP, señala el Procurador, ordena la observancia de la plenitud de las formas
propias de cada juicio, y el artículo 256 de la CP, condiciona la actuación del
Consejo Superior de la Judicatura - a quien corresponde vigilar el cumplimiento
de los términos y sancionar las faltas - a la ley. Si adicionalmente se tienen
en cuenta las disposiciones del Decreto 2651, señala el concepto fiscal, y se
considera que el Decreto suspendió las normas de procedimiento vigentes, como
opina el Dr. Hernán Fabio López Blanco - para quien el procedimiento
establecido en el Decreto 1888 de 1989 no es admisible dado el dispendioso
proceso que regula y su espíritu contrario a la finalidad del Decreto 2651 -,
se llegaría a la conclusión de su inconstitucionalidad, por transgredir los
artículos 29 y 256 de la CP, al establecer una sanción de plano. Procede
entonces a excluir esta interpretación y a buscar una solución, que produzca
efectos conformes a la Carta.
Quedaría la opción,
prosigue el Procurador, de considerar los argumentos del señor Ministro, de tal
manera que las disposiciones del Decreto 1888 relativas al procedimiento
complementarían lo señalado en el artículo 42 acusado, de lo cual "forzoso
es concluir que en nada se descongestiona a la justicia". En su
opinión, la atribución al Consejo Superior de la Judicatura del conocimiento de
todos los procesos disciplinarios por retardo judicial, no sólo recarga al
Tribunal, sino que al desconocer el régimen de control jerárquico, lo
transforma en "un régimen de conocimiento monolítico".
Advierte que si bien corresponde a la ley asignar las competencias, en el caso
particular, la norma debía tener un único objetivo: la descongestión de los
despachos judiciales, objetivo que, tal como está diseñada la norma, no se
logrará alcanzar.
Por ello, concluye
el señor Procurador, el artículo 42 no contribuye a solucionar el problema de
la congestión de la administración de justicia, ya sea desde la perspectiva del
actor - que no soluciona el problema de la ausencia de procedimiento -, o desde
la posición del señor Ministro - en el sentido de aplicar el procedimiento
ordinario previsto en el Decreto 1888 -, razón por la cual solicita se declare
la proposición jurídica completa y la inconstitucionalidad de la totalidad del
precepto en cuestión.
Por último señala
que la atribución del Procurador - CP artículo 278-1 -, que el demandante
estima desconocida, no se vulnera, toda vez que no tiene carácter punitivo sino
precautelativo.
III. FUNDAMENTOS
Competencia
1. La norma acusada
pertenece al Decreto 2651 de 1991, dictado por el Presidente en ejercicio de
las facultades transitorias que le confirió el Constituyente en virtud de lo
establecido en el artículo 5 transitorio, literal e. Dada su procedencia,
compete a esta Corte su conocimiento (CP art. 10 transitorio). Si bien el actor
circunscribe su demanda a algunas expresiones del artículo 42 del Decreto 2651
de 1991, el examen de la Corte se extenderá al texto íntegro de la disposición
que, en su conjunto, conforma una proposición jurídica completa.
2. El demandante
limita su demanda de inconstitucionalidad a las palabras y frases subrayadas de
la transcripción siguiente del artículo 42 del D. 2651 de 1991:
"ARTICULO
42. Términos procesales. El Consejo Superior de la Judicatura vigilará que los
términos procesales se observen con diligencia y sancionará su incumplimiento
así: primero mediante llamado de atención, luego con amonestación
escrita y anotación en la hoja de vida, y si después de un término
prudencial no se ha puesto al día y subsiste la mora, ésta se sancionará, en su
orden, con multa, suspensión del cargo y finalmente
destitución."
El incumplimiento de
los términos procesales, para el actor, reviste suma gravedad y no se compadece
con las "sanciones escalonadas" - primero llamado de atención, luego
anotación en la hoja de vida y si transcurrido un término prudencial subsiste
la mora, se castigará en su orden con multa, suspensión del cargo y finalmente
destitución -, las que juzga lenitivas y tan desproporcionadamente leves que
rompen el equilibrio entre la infracción y la pena. La entidad y secuencia
forzosa del régimen punitivo disciplinario, sostiene el demandante, en la
práctica puede coartar la imposición de la condigna sanción al funcionario que
ha incurrido en una manifiesta violación de la Constitución y la ley.
Se expone en la
demanda que la mencionada secuencia en materia sancionatoria y la dosificación
de la pena que conlleva, no se aviene al orden justo que  pregona la
Constitución (CP art. 2); le da cabida a un trato favorable a un grupo de
infractores y vulnera así el principio de igualdad (CP art. 13); desvirtúa el debido
proceso (CP art. 29) pues la sanción que se llegue a imponer no será
proporcional a la falta; no permite garantizar la adecuada deducción de la
responsabilidad a los funcionarios judiciales por sus extralimitaciones u
omisiones ilícitas (CP arts. 6 y 124); esquiva la sanción de desvinculación del
cargo prevista por la Constitución ante manifiestas violaciones de sus
preceptos y de los provenientes de las leyes (CP art. 278-1); finalmente,
promueve el incumplimiento de los términos procesales que, por el contrario,
deberían observarse con diligencia (CP art. 228).
3. El Señor
Procurador General de la Nación, tras estimar que existe respecto de todo el
artículo 42 del D. 2651 de 1991 unidad normativa, solicita la declaratoria de
inexequibilidad. La norma acusada, a su juicio, contraría el propósito mismo de
"descongestionar los despachos judiciales" que tuvo en mente el
Constituyente al otorgar facultades extraordinarias al Presidente de la
República en este campo (CP art. transitorio 5-e). La improcedencia de imponer
sanciones de plano, según el Procurador, tendrá que llevar al Consejo Superior
de la Judicatura a ceñirse al procedimiento regulado en el D. 1888 de 1989, el
que considera "detallado", a lo que se agrega la supresión de la
antigua competencia de los superiores jerárquicos que la pierden ante el
indicado Consejo que concentraría la entera competencia en este asunto, lo que
acarrea - y aquí reside el defecto funcional de la norma - "llenar a tal
tribunal de expedientes disciplinarios sin número".
4. El abogado del
Ministerio de Justicia y del Derecho se refiere al origen y a la razón de ser
de la disposición, la que vincula a la serie de esfuerzos emprendidos al amparo
de la citada norma constitucional transitoria, orientados a la solución del
crónico problema de eficacia de la administración de justicia, una de cuyas
manifestaciones más conocidas es precisamente la de la morosidad en el trámite
de los procesos. "Son sanciones escalonadas - expresa en su escrito -
porque lo que realmente se busca es que en el plazo de 42 meses los despachos
judiciales estén descongestionados y no sin servidores públicos por una mora
que no siempre es imputable a título personal, ya que, reitero, el problema de
la morosidad en la rama judicial es un problema que se vino acumulando desde
hace muchos años atrás". Por lo demás, considera que el precepto acusado
se circunscribe a establecer el régimen de responsabilidad y la forma de
hacerla efectiva, materia que la Constitución atribuye al legislador (CP art.
124).
5. El Señor Ministro
de Justicia y del Derecho con ocasión de la absolución del cuestionario que el
Magistrado Ponente se permitió formularle, puso de presente la transitoriedad
de la vigencia de la norma acusada y su designio morigerador respecto del
régimen punitivo consagrado en el D. 1888 de 1989, "pues tan sólo si
después de un término prudencial el juzgado no se ha puesto al día se impondrán
las sanciones que contempla el Decreto 1888 de 1991". Advierte, de  otro
lado, el Ministerio, que las normas del D. 2651 de 1991 no son incompatibles
con las del D. 1888 de 1989, máxime si "en su esencia" el
procedimiento para imponer las sanciones de rigor es el contenido en el último
de los Decretos nombrados.
6. Las tesis
esbozadas controvierten, en primer término, la constitucionalidad del criterio
de gradualidad punitiva en materia disciplinaria adoptado en la norma y, en
segundo término, su eficacia en relación con el propósito de descongestionar la
administración de justicia, razón de ser de la habilitación extraordinaria de
la que fue objeto el Presidente. En últimas se cuestiona la escasa severidad de
la sanción disciplinaria dada la gravedad de la infracción - incumplimiento de
los términos procesales - y su posible ineficacia - por los motivos expuestos -
para reducir la saturación judicial. En su orden se pronunciará esta Corte
sobre las proposiciones que se han sometido a su consideración.
La
proporcionalidad
7. La relación que
debe existir entre la falta cometida y la sanción a imponer es una cuestión que
debe resolver en cada caso el juzgador. En esa tarea resulta obligado aplicar
la pena consagrada en la ley de acuerdo con el grado de culpabilidad del
sujeto. El juicio de proporcionalidad - que debe ceñirse estrictamente a lo
establecido en la ley (CP art. 230) - es necesariamente individual. A la luz de
sus criterios podrá estimarse si el castigo impuesto guarda simetría con el
comportamiento y la culpabilidad del sujeto al cual se imputa. El actor, desde
luego, no puede referirse a este examen individual de la sanción disciplinaria
que se desenvuelve en el campo de la pura legalidad.
8. El demandante
circunscribe su glosa a la abstracta y general calificación sancionatoria
efectuada por el legislador extraordinario, la que censura por su escasa
severidad. No escapa a la Corte la existencia de una amplia disparidad de
apreciaciones en el concierto social acerca del rigor, estrictez, naturaleza y
extensión de las diferentes penas y sanciones. Se entrelazan en esta materia
concepciones disímiles sobre la función de la pena a la que puede imprimírsele
un carácter expiatorio, resocializador o intimidatorio, dependiendo del
momento histórico y de las ideas que prohije la persona o el grupo social. No
será difícil encontrar voces que ácremente recriminen la pena por su benignidad
junto a otras que se duelan de su rudeza.
La relatividad de
las opiniones sobre el punto y la necesidad de rodear de garantías a la persona
- lo que reviste enorme trascendencia dado que la aplicación de penas traduce
la manifestación más intensa del poder estatal frente al individuo y a su
libertad - ha llevado a reservar únicamente al Legislador la
determinación de los comportamientos que ameritan sanción y el establecimiento
de su naturaleza, alcance y de la respectiva dosimetría punitiva (CP arts.
150-2 y 29). A través del procedimiento democrático de adopción de las leyes,
la sociedad tipifica las conductas reprochables y fija las condignas sanciones
y en este quehacer histórico acoge y abandona distintas y sucesivas filosofías
punitivas. Sobra señalar que las sanciones disciplinarias como expresión del
poder punitivo del estado y por su íntima conexión con el ejercicio de la
función pública en los ámbitos administrativo y judicial (CP arts. 150-23,
256-3, 233), no se sustrae al mencionado principio de legalidad (CP art. 29).
La Constitución no
obstante la amplia atribución que concede al Congreso en lo que concierne a la
fijación de las penas y las sanciones, incorpora como norma suya una verdadera
interdicción al exceso punitivo. Nadie será sometido - reza el artículo 12 de
la CP - a desaparición forzada, a torturas ni a tratos o penas crueles,
inhumanos o degradantes. Por su parte, el artículo 34 de la C.P. prohibe las
penas de destierro, prisión perpetua y confiscación. Adicionalmente, el
carácter social del estado de derecho, el respeto a la persona humana, a su
dignidad y autonomía, principios medulares del ordenamiento constitucional, se
sirven mejor con leyes que encarnen una visión no disociada del principio de
proporcionalidad y de subsidiariedad de la pena, de modo que ésta sólo se
consagre cuando sea estrictamente necesario.
9. El demandante
culpa a la ley no de exceso punitivo - que como se ha visto bajo diversas
formas se encuentra prohibido en la Constitución -, sino de lenidad, esto es,
de adolecer de una especie de defecto punitivo. Si bien la Constitución prohibe
ciertas modalidades de exceso punitivo (CP arts. 12 y 34), no hace lo propio
con lo que, en gracia de discusión, podría denominarse "benevolencia
punitiva". En principio, debe aceptarse, en consecuencia, que la
dosimetría de penas y sanciones es un asunto librado a la definición legal y
cuya relevancia constitucional es manifiesta únicamente cuando el legislador
incurre en un exceso punitivo del tipo proscrito por la Constitución. En
verdad, de prosperar la tesis del actor no sería posible que en un momento dado
el legislador "despenalizara" ciertas conductas o aminorara las
sanciones aplicables, lo que inevitablemente conduciría a una petrificación de
la reacción coactiva del estado que no se compadece con las mutables exigencias
del control social.
10. De otro lado, la
premisa de la que parte el demandante no es suficientemente rigurosa y, en todo
caso, no deja de ser una postura subjetiva. En efecto, la destitución del
funcionario judicial - la sanción más drástica - se contempla en la norma,
aunque se impone ante la persistencia del incumplimiento de los términos
procesales y luego de aplicar otras sanciones más leves de carácter preventivo
y admonitorio. No es posible elevar una objeción constitucional válidamente
fundada a esta técnica punitiva empleada por el legislador. La suspensión
y la destitución son proporcionales a la falta cometida - continuidad de
la conducta morosa no obstante las previas reconvenciones y sanciones - y, de
otra parte, no es extraño que en la escala de penas se reserven para el final
luego de que hayan fracasado las anteriores medidas de suyo eminentemente
correctoras y preventivas.
El llamado de
atención y la amonestación escrita con anotación en la hoja de vida,
constituyen sanciones disciplinarias en modo alguno pueriles si se tiene
presente el efecto que producen en el ánimo y en la imagen del funcionario
judicial, aparte de que las mismas pueden ser la base para las penas más graves
consistentes en la suspensión y en la destitución del cargo. Toda sanción es
esencialmente gravosa para quien la sufre, independientemente de que al
compararse con otras resulte más o menos onerosa. En este orden de ideas se
observa que el primer tramo de la conducta judicial morosa se sanciona con
menor rigor - llamado de atención y amonestación con anotación en la hoja de
vida - que su pertinacia, lo que no contradice la lógica punitiva de aumentar
el castigo de acuerdo con la mayor gravedad de la conducta. La sanción
disciplinaria, por lo general, persigue una finalidad correctiva con miras a
preservar la dignidad de la justicia y promover su eficacia.
La filosofía de las
denominadas "sanciones leves" - por lo demás comunes en todo régimen
disciplinario - no es la de introducir un elemento deletéreo en la correcta
administración de la justicia. La reprochabilidad de la conducta no experimenta
mengua.  El sentido pedagógico y preventivo de la "sanción leve"
confía en la capacidad reflexiva y de enmienda de quien ha incurrido en la falta.
La oportunidad que se le brinda de mantenerse en el servicio queda, a partir de
entonces, supeditada a la plena observancia de la recta conducta de la cual
temporalmente se ha desviado. De ahí que la imposición de "sanciones
graves", luego de agotadas las "leves", lejos de suponer
lenidad, sea el fruto de una razonable distinción en el universo de las
conductas entre la mora episódica y la permanente y del diseño de un
tratamiento punitivo que combina el elemento correctivo con el puramente
sancionatorio.
11. No puede
perderse de vista que el diseño punitivo que exhibe la norma acusada se explica
en el contexto del fenómeno de congestión judicial cuya etiología y dimensión
objetivas mal pueden ignorarse a la hora de examinar y sancionar el comportamiento
individual siempre censurable y deplorable del incumplimiento de los términos
judiciales.
El derecho de toda
persona para acceder a la administración de justicia (CP art. 229) y a un
debido proceso público sin dilaciones injustificadas (CP art. 29), obliga al
Estado, sobre el que recae el deber prestacional de garantizar la libertad, la
justicia y la seguridad, a eliminar los defectos estructurales que impiden la
necesaria fluidez y el desenvolvimiento normal de los procesos. En un estado
democrático, que se precia de ser un estado de derecho, la duración excesiva de
un proceso no puede atribuirse a los crónicos defectos de la organización
judicial y sobre esta base legitimarse, pues, por este camino se quebrantarían
los mencionados derechos fundamentales. Descontado este factor patológico - que
deberá ser cancelado a la mayor brevedad - la duración de un proceso ha de ser
la razonable de acuerdo con su naturaleza, las pretensiones involucradas, su
complejidad probatoria, el promedio de tramitación de causas semejantes, la
conducta de las partes, entre otros factores intrínsecos al mismo.
La congestión
judicial es un factor externo respecto de cada proceso singularmente
considerado que no obstante incide de manera definitiva sobre su excesiva
duración. La naturaleza acumulativa e inercial del fenómeno fue considerada por
la Asamblea Nacional Constituyente como el mayor obstáculo para hacer realidad
el derecho a una pronta y cumplida justicia. Adicionalmente, no se ignoró que
la persistencia de esa barrera podía desvirtuar las trascendentales reformas
que se introducían a la justicia. Ante la posibilidad material de dictar un
acto legislativo de vigencia inmediata, se optó por revestir al Presidente de
facultades extraordinarias para "expedir normas transitorias para
descongestionar los despachos judiciales" (CP art. transitorio 5-e). La
norma acusada - cuya vigencia temporal sólo se extenderá hasta el 10 de julio
de 1995 - es precisamente un desarrollo de la anotada concesión de facultades y
no puede, por lo tanto, examinarse de manera aislada sin vincularla al esfuerzo
normativo emprendido con miras a poner término a la congestión de justicia, la
que fue definida en los siguientes términos por el Constituyente LUIS GUILLERMO
NIETO ROA:
"La
implantación de las modificaciones definitivas que esta Asamblea introduce al
sistema jurisdiccional en Colombia requiere de un terreno apropiado que sólo se
logrará con medidas drásticas, de emergencia, que descongestionen totalmente
los órganos cuyo cometido es la aplicación de justicia.
"Afirmar que
Colombia es un país que posee una de las mayores proporciones de jueces por
habitante (4 por 100.000 habitantes) y los despachos judiciales más
congestionados del mundo, al tiempo que unos niveles de impunidad alarmantes no
es, desafortunadamente, una contradicción. Por lo menos dentro de la realidad
actual.
"La
impunidad y la falta de fe en la justicia son cada vez más crecientes, y no
sólo por el número de delitos que se quedan sin sanción. De los aproximadamente
26.977 presos que hay en las 184 cárceles nacionales, solamente 10.791 han sido
condenados y 16.186 esperan una definición judicial, situación aberrante que,
en la medida en que afecta a muchos inocentes, socava la credibilidad de los
administrados en el sistema.
"Además, el
índice de delitos que jamás se denuncia es alarmante (en 1985 llegaba al 80% de
los delitos cometidos). Las razones que motivan el silencio de las víctimas
son, en su orden: la ausencia de pruebas, la inoperancia de la justicia y lo
complicado de los trámites para poner en conocimiento de las autoridades lo
sucedido.
"Pero, el
deterioro de la justicia colombiana no se refleja únicamente en lo penal. La
formación judicialista de nuestros abogados se ha ido manifestando en las otras
jurisdicciones en volúmenes preocupantes de conflictos que hubieran podido
hallar solución distinta a la de interponer una demanda. Estadísticas recientes
demuestran que de un poco más 1.600.000 procesos que cursan ante la justicia
civil, el 50.6% están inactivos, y los que continúan su trámite normal demoran
demasiado.
"En lo
laboral, donde la legislación se preocupó por diseñar un procedimiento
teóricamente expedito, un juicio ordinario puede demorar más de 49 meses.
Situación ya de por sí penosa para los trabajadores, que se ve agravada por un
alto índice (46%) de procesos que culminan con decisiones que les son
completamente desfavorables, lo que hace suponer, posiblemente, el
desconocimiento de la oportunidad y la manera de entablar la demanda".
La situación de
congestión judicial descrita se refleja indefectiblemente en el incumplimiento
de los términos consagrados en la ley. El Decreto 2651 de 1991 pretende, a
través de las medidas de emergencia que incorpora, reducir durante el período
de su vigencia la anomalía que de manera tan crítica afecta a la entera rama
judicial. El legislador extraordinario comprendió que sancionar de inmediato
con la destitución a todos los jueces morosos no resolvía el problema y más
bien podía en muchos casos generar una enorme injusticia habida consideración
de las causas objetivas, no meramente subjetivas e imputables a los Jueces, que
obraban como determinantes de la congestión y del consiguiente extendido
incumplimiento de los términos judiciales. La idea central fue la de regularizar
la función judicial y no aquélla profiláctica que imagina el actor de la
destitución masiva de los jueces.
Interpretada la
norma citada como mecanismo inspirado en la idea de que los Jueces procedan,
con los nuevos instrumentos y reformas procedimentales en ella consagrados, a
poner al día sus despachos, adquiere pleno sentido la disposición acusada que
induce a esa suerte de ajuste comportamental y termina por sancionarlos
severamente si transcurrido un término prudencial el mismo no se da por motivos
asociados a su negligencia e incuria.
La eficacia
12. A juicio del
Señor Procurador la norma acusada es inconstitucional en cuanto no satisface el
propósito que sustenta la facultad extraordinaria conferida al Presidente, que
consiste en procurar la efectiva descongestión judicial. El argumento del
agente fiscal no es de recibo para la Corte Constitucional, pues la razones que
presuntamente generarían la ineficacia no se refieren en sí mismas a la norma
específicamente demandada sino al procedimiento que debería surtirse para la
imposición de las sanciones en ella contempladas y que se contiene en el
Decreto 1888 de 1989 cuya constitucionalidad no es materia del presente debate,
fuera de que aquél en modo alguno puede pretermitirse - así lo pondrá de
presente esta Corte en la parte resolutiva - como quiera que toda imposición de
una sanción debe ser precedida del debido proceso (CP art. 29), así ello
signifique el transcurso de un cierto intervalo de tiempo. De otra parte, la
titularidad del poder disciplinario sancionatorio - ejercitable frente a
funcionarios judiciales no poseedores de fuero especial - en cabeza del Consejo
Superior de la Judicatura, corresponde a la decisión del Constituyente (CP art.
2563) y no puede, por tanto, excluirse a pesar de que ella eventualmente
implique una abrumadora carga de asuntos sometidos a la consideración de este
organismo y pueda incidir negativamente en su ágil tramitación, como insinúa la
vista fiscal. En todo caso, de conformidad con la Constitución y la ley (CP
art. 256), el examen de la conducta y la imposición de sanciones a los
funcionarios de la rama judicial, según el caso corresponderá al Consejo
Superior de la Judicatura o a los Consejos Seccionales, lo que permitirá
internamente cumplir holgadamente con la función asignada y, cuando ello sea
posible en el marco de la ley, preservar la doble instancia de modo que se dé
estricta observancia a los procedimientos consagrados en el Decreto 1888 de
1989 y a las normas legales que lo adicionen o modifiquen. En este mismo orden
de ideas, cabe precisar que si bien las sanciones contempladas en la norma
acusada son escalonadas, cada una de ellas en sí misma es autónoma y para su
imposición, por consiguiente, se hace necesario agotar el debido proceso
disciplinario.
IV. DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional
R E S U E L V E :
Declarar exequible
el artículo 42 del Decreto 2651 de 1991, bajo el entendido de que para la
aplicación de todas y cada una de las sanciones en él previstas deberán
observarse estrictamente las reglas del debido proceso, específicamente las que
contempla el Decreto 1888 de 1989 o las normas que lo modifiquen o adicionen y
agotarse las instancias disciplinarias que determine la Constitución y la Ley.
COPIESE, COMUNIQUESE,
NOTIFIQUESE, CUMPLASE, E INSERTESE EN LA GACETA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL.
HERNANDO HERRERA VERGARA
Presidente
JORGE ARANGO
MEJIA         ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado                                                Magistrado
EDUARDO CIFUENTES
MUÑOZ                 CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado                                      Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ                 VLADIMIRO
NARANJO MESA
Magistrado                                                Magistrado
MARTHA V. SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General