C-320-94
Sentencia No
Sentencia
No. C-320/94
REVISORIAS
FISCALES DE EMPRESAS PUBLICAS MUNICIPALES
Tanto
la división de poderes, como la separación de los organismos de control del
Estado, presentan a estas "revisorías", como organismos distintos  a
los establecidos por la Carta para el ejercicio del control fiscal, permitiendo
la expresión acusada, de esta manera, desvirtuar los alcances de las reformas
que al mismo se introdujeron en el nuevo orden superior, en lo atinente a las
empresas públicas municipales.
CONTRALOR
DE ENTIDAD TERRITORIAL-Calidades/CONTRALOR DE ENTIDAD
TERRITORIAL-Acreditar Título Universitario/DERECHO DE ACCESO A CARGOS
PUBLICOS
Asiste
razón a los demandantes al afirmar la inconstitucionalidad parcial del artículo
68,  en la parte que dice:  "ciencias económicas, jurídicas, contables, de
administración o financieras", por cuanto son bien claros los preceptos
del orden superior  que no podían ser transgredidos por la ley.  En efecto, el
inciso 7o. del artículo 272 de la constitución Política dispone que para ser
elegido contralor departamental, distrital o municipal se requiere la
nacionalidad de colombiano por nacimiento, ciudadano en ejercicio, tener más de
veinticinco (25) años, "acreditar título universitario", y las
demás calidades que establezca la ley.  La circunstancia de que esta
disposición es limitante del derecho político al acceso a los cargos públicos,
impone su  interpretación restrictiva, y lleva a esta Corporación a considerar
que no podía el legislador, como lo hizo en la parte acusada del artículo 68,
calificar la exigencia de la Carta, que se limita a exigir título
universitario, para agregar una restricción adicional, sobre la misma causal
diseñada por el constituyente, que la hiciera más restrictiva del derecho
fundamental señalado
REF.    Expediente
No. D-481
Acción
de inconstitucionalidad contra los artículos 4o. (parcial) y 68 (parcial) de la
Ley 42 de 1993.
CONTROL
FISCAL - CALIDADES Y DERECHOS  POLITICOS
Actores:
ORLANDO
RENGIFO CALLEJAS  y JOSE MANUEL BERMUDEZ
Magistrado
Ponente:
Dr.
FABIO MORON DIAZ
Santafé
de Bogotá, D.C.,  julio catorce (14) de mil novecientos  noventa y cuatro
(1994)
I.
ANTECEDENTES
Los
ciudadanos ORLANDO RENGIFO CALLEJAS y JOSE MANUEL BERMUDEZ, en ejercicio de la
acción de inconstitucionalidad autorizada en el numeral 4o. del artículo 241 de
la Constitución Política, solicitan a esta Corporación declarar la
inexequibilidad de los artículos 4o. (parcial) y 68 (parcial) de la Ley 42 de
1993, "Sobre la organización del sistema de control fiscal financiero y
los organismos que lo ejercen".
Cumplidos
los trámites que ordena la Constitución y  la ley para este tipo de acciones, y
especialmente oido el concepto del señor Procurador General de la Nación
procede la Corte a dictar la sentencia correspondiente.
II.
LA NORMA ACUSADA
"LEY
42 DE 1993
"(enero
26)
"Sobre
la organización del sistema de control fiscal financiero y los organismos que
lo ejercen.
"EL
CONGRESO DE COLOMBIA
"DECRETA
"....
"Artículo
4o.
El control fiscal es una función pública, la cual vigila la Gestión fiscal de
la administración y de los particulares o entidades que manejen fondos o bienes
del Estado en todos sus órdenes y niveles.
"Este
será ejercido en forma posterior y selectiva por la contraloría General de la
República, las contralorías departamentales y municipales, los auditores,
las auditorías y las revisorías fiscales de las empresas públicas municipales,
conforme a  los procedimientos, sistemas y principios que se establecen en la
presente ley.
"...........
"Artículo
68.
Para ser elegido contralor de una entidad territorial se requiere además de las
calidades establecidas en el artículo 272 de la Constitución Nacional acreditar
título universitario en ciencias económicas, jurídicas, contables, de
administración o financieras y haber ejercido funciones públicas por un
período no inferior a dos años."
Se
demandan los segmentos normativos subrayados.
III.
LA DEMANDA
Los
demandantes tienen por violados los artículos 2°, 3°, 4°, 11, 40-7, 268 y 271
incisos 1° y 6° de la Constitución Política, argumentando lo siguiente:
-        Que
los artículos 272 incisos primero y sexto, y 268 de la Carta, facultan "a
los contralores  municipales y no consagran a los revisores fiscales, auditores
o auditorías de las empresas públicas municipales y la parte pertinente que se
demanda consagra un nuevo ente jurídico que repugna con la Carta Política y
establece una duplicidad de funciones, por lo que es antagónico de la Carta y
conlleva a su inconstitucionalidad".
-        Que
el artículo 68 parcialmente acusado, "viola el principio de igualdad
jurídica que consagra la constitución, así como el principio de la
participación ciudadana que  consagra el numeral 7° del  art. 40, el derecho
ciudadano de acceder al desempeño de funciones y  cargos públicos, pues
restringe en cuanto al cargo de contralor, la participación a unos pocos
hombres y mujeres, que deben poseer título académico en cinco áreas de la
actividad humana, marginando a los demás profesionales que poseen títulos
universitarios en otras profesiones y que sirven para el desempeño de dicho
cargo".
"Así
las cosas, habiendo  estatuído la Carta Política en el numeral 7o.  del
artículo 272, que para ser contralor se necesita ser 'colombiano de nacimiento,
ciudadano en ejercicio, tener más de 25 años, acreditar título
universitario....".
"Mal
puede entonces la ley entrar a restringir la amplitud que diseñó el
constituyente primario en  su sabiduría".
IV.
INTERVENCION DE AUTORIDADES PUBLICAS
1.      El
señor Contralor General de la República, de conformidad con lo previsto en el
artículo 11  del Decreto 2067 de 1991, presentó  escrito para justificar la
constitucionalidad de las normas acusadas, exponiendo lo siguiente:
-        Que
en relación con la inexequibilidad solicitada "por los libelistas de la
parte pertinente del inciso 2o. del artículo 4o. de la Ley 42 de 1993, que
dice:  "....los auditores, las auditorías y las revisorías fiscales de las
empresas públicas municipales...", pide a la Corporación estarse a lo
resuelto en la sentencia No. C-534 de 1993.
-        Que
el constituyente (art. 267 C.N.) defirió "al legislador la facultad de
establecer  las calidades o requisitos adicionales para el ejercicio del cargo
de contralor General de la República",  facultad que se concreta en la
norma acusada, "en armonía con el artículo 26 de la Constitución Política,
al decir:  "Toda persona es libre de escoger profesión u oficio.  La ley
podrá exigir títulos de idoneidad...".
-        Que
el Convenio Internacional del Trabajo No. 111, en su artículo 1o. prevé que las
calificaciones exigidas para un empleo determinado no serán consideradas como
discriminación (arts. 53 y 93 de la C.N.).
-        Que
la igualdad "exige el mismo trato para los entes y hechos que se
encuentran cobijados bajo una misma hipótesis y una distinta regulación
respecto de los que presentan características desiguales".  La
jurisprudencia constitucional ha sostenido la justificación del trato
diferencial entre los asociados, en condiciones de desigualdad  razonable de
los supuestos de hecho y de proporcionalidad entre el supuesto de hecho y la
finalidad que se persigue.
-        Que
"en los términos del artículo 150 numeral 23 de la Constitución Política,
le corresponde al Congreso expedir las leyes que regirán el  ejercicio de las
funciones públicas y la prestación de los servicios  públicos".
2.      El
Ministerio de Hacienda y Crédito Público, por intermedio de apoderado, el
doctor Antonio José Núñez Trujillo, quien a su vez actúa en su calidad de
ciudadano, defiende  la constitucionalidad de la preceptiva acusada de la
manera siguiente:
-        Que
en lo referente al artículo 4o. acusado debe estarse a lo resuelto en la
sentencia C-534 de 11 de noviembre de 1993 de la Corte Constitucional,
"pues forma parte de la 'cosa juzgada constitucional' aludida en el
artículo 21 del Decreto 2067 de 1991".
-        Que
el artículo 68 de la Ley 42 reglamenta  el derecho consagrado en el artículo 40
de la Carta, conforme a lo establecido en el artículo 272 ibidem, que en su
parte correspondiente reza:  "...y las demás calidades que establezca la
ley".
-        Que
la norma selecciona los recursos humanos más acordes con la naturaleza del
cargo.  "No se está limitando injustificadamente  la posibilidad de que
ciertos profesionales accedan a los cargos de contralores territoriales sino
que se están fijando calidades específicas perfectamente razonables y acordes
con la disposición constitucional".
-        Que
la Corte ha considerado en casos similares que la Constitución y la ley pueden
señalar requisitos y calidades sin violar el derecho a la igualdad ni el
derecho político de los ciudadanos. (Sentencia C-487 de 28 de octubre de 1993,
M.P. Dr. José Gregorio Hernández Galindo).
-        Que
los demandantes invocan "normas de nuestra Constitución Política que no
guardan relación con la materia en litigio, como se puede establecer del
sustento que formula para su oposición en los artículos 3o. y 11, soberanía del
Pueblo y derecho a la vida, respectivamente, textos impertinentes en el asunto
subexámine.
-        Que
más "allá de las utopías determinísticas (sic), las sociedades requieren
de  adecuación entre la función que se ejerce y las habilidades y conocimientos
que se establecen como precondiciones para poder desempeñarla".
V.
CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO
El
señor Procurador General de la Nación, mediante oficio No. 391 del 14 de marzo
de 1994, en cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 242-2 y 278-5 de la
Constitución Política,  rindió concepto en el asunto de la referencia, en el
cual solicita a la Corporación: "1.  Se esté a lo resuelto en la sentencia
No. C-534 de noviembre 11 de 1993, que declaró INEXEQUIBLES las expresiones "los
auditores" y "las auditorías" del inciso 2o.  del
artículo 4o.;  2o. Declarar EXEQUIBLE el artículo 68 en lo acusado", con
base en las razones siguientes:
-        Que
el "artículo 4o. en su contenido parcialmente demandado  fue  ya objeto de
análisis por la Corte Constitucional mediante sentencia C-534  de 1993".
-        Que
de acuerdo con el artículo 272 de la C.N., el legislador estaba facultado
"para desarrollar el requisito de la exigencia de título universitario con
las demás  calidades que a su juicio fuera menester para el mejor desempeño del
cargo."
-        Que
la "igualdad  supone y exige la diferenciación y en este caso es preciso
entender que todo requisito por su naturaleza y finalidad busca  precisamente
establecer diferencias tendientes a garantizar el adecuado desempeño de un
cargo".
-        Que
"es plenamente justificado y razonable el establecimiento de hipótesis
normativas que contengan supuestos predicables de manera especial para cierto
tipo de carreras, cuando se trata de exigencias respecto a un cargo
especializado  de servicio público.  Buscó con ello el legislador la
profesionalización y los grados óptimos de idoneidad  que el cargo de Contralor
requería, pues no se menospreció a las personas  pertenecientes a otras
profesiones, sino que con criterio selectivo el legislador  escogió entre las
distintas disciplinas las de mayor afinidad con las responsabilidades propias
del empleo".
VI.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE
a)
La Competencia
Es
competente la Corporación para conocer de la presente acción, de conformidad
con lo previsto en el artículo 241 numeral 4o. de la Constitución Política, por
ser la preceptiva acusada parte de una ley de la República.
b)
La
Materia
LA
COSA  JUZGADA
Esta
Corporación, en ocasión reciente, tuvo oportunidad de pronunciarse sobre parte
de la normatividad demandada en la acción de la referencia.  En efecto,
mediante la sentencia No. C-534/93, del 11 de noviembre de 1993, la Sala Plena
declaró INEXEQUIBLES las expresiones "los auditores" y "las
auditorías", del inciso 2o. del artículo 4o. de la Ley 42 de 1993,
afirmando en sus consideraciones, luego de señalar las nuevas orientaciones del
control fiscal en la Constitución de 1991, lo siguiente:
"La
Ley 42 de 1993, 'sobre la organización del sistema de control fiscal financiero
y los organismos que lo ejercen', regula el control fiscal a  cargo de la
Contraloría General y las contralorías departamentales y municipales que, según
señalamientos constitucionales antes indicados, buscan separar funcionalmente
las labores de los organismos de control en el marco de la clásica división de
poderes adoptada por el constituyente.  De suerte que no es posible desplazar a
otros organismos o instituciones públicas el control fiscal y de resultados
que  les ha sido adjudicado.
"Pero
no sólo resultaría por ese respecto contrario a la Constitución Política el
desplazamiento indicado, sino también en razón de la distinción que entre el
control interno, y el control fiscal externo, a cargo de los organismos de
control, en sentido estricto, se ha señalado en el orden superior.  Distinción,
se repite, que busca separar las funciones de control fiscal  de las funciones
administrativas.
"El
inciso 2o. del artículo 4o. acusado parcialmente preceptúa que el control
fiscal externo, posterior y selectivo, será ejercido por la Contraloría General
de la República, las contralorías departamentales y municipales, los
auditores, las auditorías, y las revisorías fiscales de las empresas
públicas municipales. Al crear el precepto auditores y auditorías, como
organismos encargados del control fiscal, distintos de los señalados por la
Carta Política para cumplir ese cometido público, resulta ese desbordamiento,
contrario a la Norma de normas, y, en consecuencia inexequibles las expresiones
normativas acusadas.
"No
significa lo anterior que en el lenguaje jurídico no puedan existir
dependencias de la Contraloría General o de las contralorías  departamentales
distritales o municipales que se denominen auditorías, y cuyos jefes a su vez
sean calificados de auditores; lo que no puede existir son instancias de
control fiscal sustitutivas de las que aquellas contralorías desempeñan por
mandato constitucional, y entronizadas como parte de la administración en
general, ni de la administración en particular de las empresas públicas
municipales, como lo indica el inciso en examen." (Cfr. Sentencia C-534 de
noviembre 11 de 1993. M.P. Dr. Fabio Morón Díaz).
En
la sentencia antes citada, estamos en presencia de una declaratoria de
inexequibilidad, y por tanto de una cosa juzgada constitucional (art. 243 de la
C.N.), en lo referente a las expresiones del artículo 4o. cuya
constitucionalidad se decidió; y que también son acusadas en la demanda que dió
origen  a la presente causa. Por eso la Corte se estará a lo resuelto en
aquella oportunidad.
Pero
resulta que los ahora demandantes han acusado el segmento del artículo 4o. de
la Ley 42 que dice: "... y las revisorías fiscales de las empresas
públicas municipales", que por las mismas razones expuestas en la
sentencia precedente, resulta inconstitucional.  En efecto, tanto la división
de poderes, como la separación de los organismos de control del Estado,
presentan a estas "revisorías", como organismos distintos  a los
establecidos por la Carta para el ejercicio del control fiscal, permitiendo la
expresión acusada, de esta manera, desvirtuar los alcances de las reformas que
al mismo se introdujeron en el nuevo orden superior, en lo atinente a las
empresas públicas municipales.
2.      Calidades
-  Derechos Políticos - Igualdad
La
Constitución Política de 1991, establece directamente un  conjunto de calidades
que deben reunir quienes aspiren a ser elegidos contralores departamentales,
distritales o municipales. Para ello, indica, se requiere ser colombiano por
nacimiento, ciudadano en ejercicio, tener más de veinticinco años y acreditar
título universitario (art. 272 inciso séptimo).  Además, el mismo orden
superior confiere a la ley la facultad de aumentar el número de esas calidades,
lo que se desprende de la última expresión del inciso, según la  cual, para ser
elegido, se exigirán adicionalmente, "las demás calidades que establezca
la ley".  En desarrollo de esta facultad, el artículo 68 de la Ley 42/93,
estableció que para ser elegido contralor de una entidad territorial se
requiere acreditar título universitario en ciencias económicas, jurídicas,
contables, de administración o financieras y haber ejercido funciones públicas
por un período no inferior a dos años.
La
primera causal que trae la ley, es parcialmente nueva, porque califica la
exigencia de título universitario; mientras que la segunda es de origen
estrictamente legal, al establecer una experiencia  mínima de dos (2) años en
la función pública.
En
la demanda se formulan  varios cargos a la norma, según los cuales es contraria
al principio de igualdad y al principio de  participación ciudadana (art. 40
numeral 7o. C.N.), al restringir a algunas áreas de la actividad  profesional,
lo que el constituyente autoriza a todo aquel que acredite  título
universitario.
Asiste
razón a los demandantes al afirmar la inconstitucionalidad parcial del artículo
68,  en la parte que dice:  "ciencias económicas, jurídicas, contables, de
administración o financieras", por cuanto son bien claros los preceptos
del orden superior  que no podían ser transgredidos por la ley (artículo 4o.
C.N.).  En efecto, el inciso 7o. del artículo 272 de la constitución Política
dispone que para ser elegido contralor departamental, distrital o municipal se
requiere la nacionalidad de colombiano por nacimiento, ciudadano en ejercicio,
tener más de veinticinco (25) años, "acreditar título universitario",
y las demás calidades que establezca la ley.  La circunstancia de que esta
disposición es limitante del derecho político al acceso a los cargos públicos,
impone su  interpretación restrictiva, y lleva a esta Corporación a considerar
que no podía el legislador, como lo hizo en la parte acusada del artículo 68,
calificar la exigencia de la Carta, que se limita a exigir título
universitario, para agregar una restricción adicional, sobre la misma causal
diseñada por el constituyente, que la hiciera más restrictiva del derecho
fundamental señalado (artículo 40 de la C.N.);  por lo tanto, se declarará
inexequible el segmento acusado.
Previas
las anteriores consideraciones, la Corte Constitucional -Sala Plena-,
administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución,
R E S
U E L V E:
Primero.-
Estarse
a lo resuelto en la sentencia No. C-534 de 1993, en la cual se declaró la
INEXEQUIBILIDAD de las expresiones "los auditores" y "las
auditorías" contenidas en el inciso 2o. del artículo 4o. de la Ley  42 de
1993.
Segunda.-
Declarar
INEXEQUIBLES las expresiones:  "...las revisorías fiscales de las empresas
públicas municipales...", del inciso 2o. del artículo 4o., y "...en
ciencias económicas, jurídicas, contables, de administración o
financieras..." del artículo 68, ambos de la Ley 42 de 1993.
Cópiese,
comuníquese, notifíquese, cúmplase, insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional y archívese el expediente.
JORGE
ARANGO MEJÍA
Presidente
ANTONIO
BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO
CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS
GAVIRIA DÍAZ
Magistrado
JOSÉ
GREGORIO HERNÁNDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO
HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO
MARTÍNEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO
MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO
NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria