C-349-17
Sentencia
C-349/17
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos de claridad, certeza, especificidad,
pertinencia y suficiencia
Los
argumentos de la demanda son claros pues su exposición es inteligible, son
pertinentes por cuanto plantean una confrontación con principios
constitucionales, y son específicos y suficientes ya que plantean cargos
puntuales y respaldan sus aserciones con razones, de suerte que despiertan una
sospecha razonable de inconstitucionalidad.
PROCESOS POLICIVOS-Proceso verbal inmediato
PROCESOS POLICIVOS-Proceso verbal abreviado
PROCESO VERBAL ABREVIADO EN CODIGO NACIONAL DE POLICIA
Y CONVIVENCIA-Etapas
Se
inicia con una “acción de policía” contra el presunto infractor, acción que
puede ser instaurada por las “autoridades de Policía” o por “cualquier persona”
que “tenga interés en la aplicación del régimen de policía” (CNPC arts. 215 y
223). Si las autoridades de policía conocen en flagrancia del comportamiento
contrario a la convivencia, pueden dar inicio inmediato a la audiencia (ídem
art 223-1). En cualquier otro caso, dentro de los cinco días siguientes de
conocida la querella respectiva, debe citar a audiencia al quejoso y al
presunto infractor “mediante comunicación escrita, correo certificado, medio
electrónico, medio de comunicación del que disponga, o por el medio más
expedito o idóneo, donde se señale dicho comportamiento” (ídem art 223-2). La
audiencia pública ha de realizarse “en el lugar de los hechos, en el despacho
del inspector o de la autoridad especial de policía” (ídem art 223-3).
PROCESO VERBAL ABREVIADO EN CODIGO NACIONAL DE POLICIA
Y CONVIVENCIA-Fases y oportunidades
en audiencias
Las
audiencias en el proceso verbal abreviado de policía tienen en general las
siguientes fases y oportunidades: a) la autoridad debe darles al quejoso y al
presunto infractor una oportunidad para exponer sus argumentos y pruebas, b)
debe invitarlos a conciliar sus diferencias, c) si solicitan la práctica de
pruebas, y la autoridad las considera viables o necesarias, las decretará y practicará
en los cinco días siguientes, lo cual también puede hacer de oficio, y en
cualquier caso la audiencia se reanuda al día siguiente al vencimiento del
término para la práctica de pruebas; d) terminada la etapa probatoria, la
autoridad debe tomar la decisión respectiva, y fundarla en las normas y hechos
conducentes demostrados; e) la decisión se notifica por estrados; f) contra la
decisión proceden los recursos de reposición y, en subsidio, apelación, en este
último caso si la resolución es de primera pero no si es de única instancia
(ídem arts. 223, parágrafo 4); g) los recursos se deben solicitar, conceder y
sustentar en la misma audiencia, el de reposición se ha de resolver en la misma
audiencia, y el de apelación dentro de los ocho días siguientes; h) normalmente
el recurso de apelación se concede en el efecto devolutivo, pero en “asuntos
relativos a infracciones urbanísticas, el recurso de apelación se concederá en
el efecto suspensivo” (ídem art 223-4); i) el recurso de apelación se resolverá
de plano (ídem parágrafo 5); j) la decisión que contiene orden o medida
correctiva de policía debe ser cumplida en los cinco días siguientes a que esté
ejecutoriada, o podrá ejecutarse coactivamente si es posible (ídem art 223-5 y
parágrafo 3); k) los intervinientes solo pueden presentar nulidades “dentro de
la audiencia”, solicitud que se resolverá de plano y solo es susceptible de
reposición; l) los impedimentos y recusaciones las resuelve el superior cuando
lo hay, o el personero si se trata de alcaldes distritales, municipales o
locales.
PROCESO VERBAL ABREVIADO EN CODIGO NACIONAL DE POLICIA
Y CONVIVENCIA-Presupuestos fácticos
de activación
El
proceso verbal abreviado, al cual pertenece la norma acusada, es aplicable a
las faltas de que conozcan, los inspectores de policía, los alcaldes y las
autoridades especiales de policía. El Código establece que los inspectores de
policía rurales, urbanos y corregidores conocen: (a) en única instancia de los
comportamientos que den  lugar a las medidas de reparación de daños materiales
de muebles o inmuebles, expulsión de domicilio, prohibición de ingreso a
actividad que involucre aglomeraciones de público complejas o no complejas y
decomiso (ídem, art 206-5); (b) en primera instancia de los comportamientos que
conduzcan a las medidas de suspensión de construcción o demolición, demolición
de obra; construcción, cerramiento, reparación o mantenimiento de inmueble;
reparación de daños materiales por perturbación a la posesión y tenencia de
inmuebles; restitución y protección de bienes inmuebles, diferentes a los
descritos en el numeral 17 del artículo 205; restablecimiento del derecho de
servidumbre y reparación de daños materiales; remoción de bienes, en las
infracciones urbanísticas; multas y suspensión definitiva de actividad. (c) De
los recursos de apelación contra las decisiones de primera instancia dictadas
por los inspectores de policía rurales, urbanos y corregidores, conocen en
principio las autoridades administrativas especiales de policía (ídem art 207)
y, en los municipios donde estas no existan, el alcalde municipal (ídem arts.
205-8 y 207).}
PROCESO VERBAL ABREVIADO EN CODIGO NACIONAL DE POLICIA
Y CONVIVENCIA-Consecuencias jurídicas
El
Código enuncia una serie numerosa de comportamientos contrarios a la convivencia
y enlaza a cada uno consecuencias jurídicas diferentes. Así, la reparación de
daños materiales a bienes es consecuencia jurídica, entre otros, de
comportamientos contrarios al cuidado e integridad del espacio público (art
140); las prohibiciones de ingreso a actividades que involucren aglomeraciones
de público pueden ser activadas por comportamientos contrarios a la vida o la
integridad personal en esa clase de actividades (art 59); el decomiso es
susceptible de imponerse, por ejemplo, ante acciones contrarias a las especies
de flora y fauna silvestres (art 101); la demolición de obras, el cerramiento,
reparación o construcción de inmuebles, es consecuencia por ejemplo de actos
contra la integridad urbanística (art 135); la restitución y protección de inmuebles
puede venir como efecto jurídico de comportamientos contrarios a la posesión y
mera tenencia de bienes inmuebles (art 77); el restablecimiento del derecho de
servidumbre es fruto jurídico de actos contrarios al derecho de servidumbre
(art 78); la remoción de bienes puede ser consecuencia de conductas contrarias
a la vida o la integridad personal (art 27); la suspensión definitiva de
actividad puede ser la reacción frente a actos que afecten la integridad de
niñas, niños y adolescentes (art 38); las multas se pueden imponer a todo un
haz de conductas, entre las que se encuentran las que afectan la vida e
integridad de las personas (art 27), la seguridad y bienes en relación con los
servicios públicos (art 28), la tranquilidad y relaciones respetuosas entre las
personas (art 33), la convivencia en los establecimientos educativos (art 34),
la integridad de niños, niñas y adolescentes (art 38), a los grupos de especial
protección constitucional (art 40), la posesión y tenencia de inmuebles (art
77).
NO COMPARECENCIA INJUSTIFICADA A AUDIENCIA EN PROCESO
VERBAL ABREVIADO CONTEMPLADO EN CODIGO NACIONAL DE POLICIA Y CONVIVENCIA-Presunción legal de veracidad de los hechos que dieron
lugar al comportamiento contrario a la convivencia
El
parágrafo 1º del artículo 223 del CNPC dice que, ante la no comparecencia
injustificada del presunto infractor a la audiencia del proceso verbal
abreviado, la autoridad de policía “tendrá por ciertos los hechos que dieron
lugar al comportamiento contrario a la convivencia”, y si no es necesario
decretar pruebas, con fundamento en esta presunción y los elementos probatorios
obrantes, en la misma audiencia puede entrar a decidir de fondo. La norma
consagra entonces una presunción, y como dicen distintos intervinientes se
trata de una presunción legal (iuris tantum), lo cual significa que es
admisible desvirtuarla con base en otros elementos de prueba. No obstante, si
el inspector considera indispensable decretar pruebas adicionales, entonces
puede hacerlo, caso en el cual se pospondría la adopción de la decisión sobre
el fondo (ídem art 223 par. 1). Además de esta presunción, el CNPC contempla
otra, de dolo y culpa, para los casos de comportamientos contrarios al
ambiente, el patrimonio ecológico y a la salud pública, sin que excluya su
concurrencia en la hipótesis del parágrafo 1º, artículo 223 de la misma
codificación (ídem art 220).
PROCESO VERBAL ABREVIADO EN CODIGO NACIONAL DE POLICIA
Y CONVIVENCIA-Medios de prueba
Son
medios de prueba de los hechos constitutivos de infracción policiva los
informes de policía, los documentos, el testimonio, la entrevista, la
inspección, el peritaje y los demás medios probatorios consagrados en el Código
General del Proceso (Ley 1564 de 2012).
PROCESO VERBAL ABREVIADO EN CODIGO NACIONAL DE POLICIA
Y CONVIVENCIA-Incumplimiento de
órdenes dictadas a la culminación del proceso
Quien
desacate, sustraiga u omita el cumplimiento de las decisiones u órdenes de las
autoridades de Policía, dictadas al final del proceso verbal, “incurrirá en
conducta punible de conformidad con la legislación penal” (art 224).
ACCION POLICIVA EN EL CODIGO NACIONAL DE POLICIA Y
CONVIVENCIA-Caducidad
No
habrá caducidad de la acción policiva cuando se trate de hechos de perturbación
de bienes de uso público, bienes fiscales, zonas de reserva forestal, bienes de
propiedad privada afectados al espacio público, bienes de las empresas de
servicios públicos, o bienes declarados de utilidad pública o de interés
social, cultural, arquitectónico o histórico, no existe caducidad de la acción
policiva. Pero la medida correctiva caduca a los cinco años, contados a partir
de la fecha en que quede en firme la decisión de policía que la imponga (art
226).
DERECHO FUNDAMENTAL A LA NO AUTOINCRIMINACION-Aplicación en procesos de policía
La
jurisprudencia constitucional ha señalado que el derecho fundamental de las
personas a no declarar contra sí mismas tiene plena vigencia en el ámbito de
los procesos de policía (CP art 33). La Constitución de 1886 contemplaba esta
garantía expresamente, pues decía que “[n]adie podrá ser obligado, en asunto
criminal, correccional o de policía, a declarar contra sí mismo […]”. La
Constitución de 1991 consagró este mismo derecho dentro de una formulación más
amplia, pues no lo circunscribió solo a esos asuntos. La Corte Constitucional
desde sus inicios indicó, de manera inequívoca, que esta nueva previsión
aplicaba naturalmente, como en el régimen constitucional anterior, al derecho
correccional o de policía.
PRINCIPIO DE NO AUTOINCRIMINACION-No se vulnera cuando la confesión es libre y
voluntaria
El
orden constitucional no prohíbe a las personas declarar contra sí mismas, sino
que sean obligadas a hacerlo. Lo cual quiere decir que quien en libertad
declara contra sí mismo, obra dentro de los márgenes del orden constitucional.
Para definir si, al declarar en un trámite contra sí mismo, el individuo lo
hace obligado o en libertad basta verificar si se le exigen actos o
declaraciones adversas a su responsabilidad, so pena de sanciones o
consecuencias desfavorables adicionales, o si por el contrario el ordenamiento
le ofrece alternativas de acción diversas y genuinas, entre las cuales puede
realmente escoger. Quien tiene cursos de acción procesal alternativos y
diversos, entre los cuales hay algunos desfavorables a sus intereses y otros
que no lo son, no experimenta una restricción a su derecho a no ser obligado a
declarar contra sí mismo si elige libremente uno de los que van en detrimento
de sus bienes jurídicos.
GARANTIA DE NO AUTOINCRIMINACION-No se encuentra vulnerada por la contemplación
legislativa de consecuencias negativas al no cumplir cargas procesales
impuestas por el ordenamiento
SANCIONES-Características
comunes
La
sanción puede caracterizarse porque: (i) su imposición obedece a una acción u
omisión ilícita atribuible a un sujeto, (ii) consiste en un acto coercitivo, lo
cual supone que puede ejecutarse conforme a derecho incluso contra la voluntad
del afectado, (iii) es un acto restrictivo o privativo de bienes jurídicos o
intereses o derechos fundamentales, y (iv) expresa un juicio de reproche del
Estado. Aunque esta caracterización inicialmente estaba prevista para las
penas, según lo ha explicado ampliamente la teoría jurídica, se ajusta en
general a todas las sanciones.
PROCESO VERBAL ABREVIADO EN CODIGO NACIONAL DE POLICIA
Y CONVIVENCIA-Puede concluir con la
imposición de una sanción
PROCESO VERBAL ABREVIADO EN CODIGO NACIONAL DE POLICIA
Y CONVIVENCIA-Aplicación de la
presunción de inocencia
DERECHO A LA PRESUNCION DE INOCENCIA-Aplicación al ámbito del derecho correccional de
policía sancionatoria
En
el ámbito del derecho correccional de policía sancionatoria, en principio rige
la presunción de inocencia cabalmente, y en todo caso está vedado presumir la
responsabilidad de los individuos, o la concurrencia dominante de las
condiciones constitutivas del ilícito.
PRESUNCION DE LA VERACIDAD DE LOS HECHOS CONSTITUTIVOS
DE LA INFRACCION-Desconoce la
presunción de inocencia
Parece
evidente que si en el ordenamiento del derecho de policía, el legislador
condiciona la imposición de medidas correctivas a la realización con dolo o
culpa de un comportamiento contrario a las normas de convivencia, pero presume
la concurrencia del elemento objetivo de la infracción, ya de antemano asume
que se presenta el aspecto dominante de la ilicitud, pues la realización de la
conducta típica de cualquier ilícito o infracción administrativa constituye el
presupuesto determinante de la atribución de responsabilidad. Por consiguiente,
incluso si la presunción consagrada en el precepto bajo control versa solo
sobre una parte de la ilicitud, puede decirse que esta es dominante en el
derecho de policía, y por ende desconoce la presunción de inocencia.
PRESUNCION DE LA VERACIDAD DE LOS HECHOS CONSTITUTIVOS
DE LA INFRACCION-Implica asumir de
antemano la concurrencia dominante de las condiciones constitutivas del ilícito
PROCESO VERBAL ABREVIADO EN CODIGO NACIONAL DE POLICIA
Y CONVIVENCIA-No contempla una etapa,
término o plazo inequívocamente destinado a invocar fuerza mayor o caso
fortuito
RECURSOS EN PROCESO VERBAL ABREVIADO CONTEMPLADO EN
CODIGO NACIONAL DE POLICIA Y CONVIVENCIA-En tanto se interponen en la audiencia, el presunto infractor que no
comparezca carece de oportunidad para recurrir
PRINCIPIO DE CONSERVACION DEL DERECHO-Constitucionalidad condicionada
Para
la Sala Plena resulta plausible que la norma busca reforzar la carga de
comparecencia de los presuntos infractores a la audiencia del proceso verbal
abreviado como una medida necesaria para garantizar la celeridad e inmediatez
que resultan esenciales en procedimientos de esta naturaleza. En esa medida, en
aplicación del ‘principio de conservación del derecho’ en deferencia al
principio democrático, la Corte encuentra que una interpretación razonable de
la norma puede preservar su finalidad y por ende, su permanencia en el
ordenamiento en tanto se haga compatible con el parámetro de control
constitucional. Esto solo es posible en la medida que previo a la aplicación de
la presunción de veracidad, se surta un debido proceso para la comprobación de
la causa que le impidió al presunto infractor comparecer a la audiencia. Esto a
su vez exige que se tenga un entendimiento amplio de las circunstancias que
resulten admisibles para justificar la no comparecencia a la audiencia, de allí
que la comprobación no se restrinja únicamente a las circunstancias
extraordinarias de que trata el artículo 64 del Código Civil, ordenamiento en
el cual se son equiparables las nociones de fuerza mayor y caso fortuito, sino
que partiendo de la distinción de estas categorías, como lo ha hecho la
jurisprudencia contencioso administrativa, se  dé cabida a la invocación, en
general, de una justa causa.
Referencia: Expediente D-11742
Actores: Paola Andrea Correa Velandia y Juan Meneses
Chacón.
Acción pública de
inconstitucionalidad contra el parágrafo 1º del artículo 223, Ley 1801 de 2016
‘Por la cual se expide el
Código Nacional de Policía y Convivencia’.
Magistrado
Ponente:
CARLOS
BERNAL PULIDO
Bogotá, D.C., veinticinco (25) de mayo de dos mil
diecisiete (2017)
La Sala Plena de la Corte
Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los
requisitos y de los trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha
proferido la siguiente
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
1. En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad consagrada en los artículos 40-6, 241-4 y 242-1 de la
Constitución, los ciudadanos Paola Andrea Correa Velandia y Juan Meneses Chacón
demandan el parágrafo 1º del artículo 223, Ley 1801 de 2016 ‘Por la cual se expide el Código Nacional
de Policía y Convivencia’. En
su concepto, esta norma vulnera los artículos 29 y 33 de la Carta Política.
Mediante auto del 26 de octubre de 2016, la Corte Constitucional admitió la
demanda y ordenó comunicar la iniciación del proceso al Presidente del Congreso
de la República, al Ministerio de Justicia y del Derecho, al Defensor del
Pueblo, al Director General de la Policía Nacional, al Alcalde Mayor de Bogotá,
al Presidente de la Federación Colombiana de Municipios, al Presidente del
Instituto Colombiano de Derecho Procesal, al Director del Departamento de
Derecho Administrativo de la Universidad Externado, y a las Facultades de
Derecho de las Universidades de Antioquia e Industrial de Santander. Por
último, se ordenó correr traslado al Procurador General de la Nación con el fin
de que rindiera concepto sobre el asunto, y fijar en lista el proceso para
efectos de las intervenciones ciudadanas (CP art 242 nums 1 y 2).
2.
Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de los procesos de
constitucionalidad, la Sala Plena de la Corte Constitucional procede a decidir
la demanda de la referencia.
II.
NORMA DEMANDADA
3. A continuación se transcribe y resalta la norma
acusada, conforme a su publicación en el Diario Oficial No. 49.949 de 29 de julio de 2016:
“LEY
1801 DE 2016
(julio 29)
‘Por
la cual se expide el Código Nacional de Policía y Convivencia’
El Congreso de Colombia
DECRETA:
[…]
Artículo 223. Trámite del proceso verbal
abreviado. Se tramitarán
por el proceso verbal abreviado los comportamientos contrarios a la
convivencia, de competencia de los Inspectores de Policía, los Alcaldes y las
autoridades especiales de Policía, en las etapas siguientes:
1. Iniciación de la acción. La acción de Policía puede
iniciarse de oficio o a petición de la persona que tenga interés en la
aplicación del régimen de Policía, contra el presunto infractor. Cuando la
autoridad conozca en flagrancia del comportamiento contrario a la convivencia,
podrá iniciar de inmediato la audiencia pública.
2. Citación. Las mencionadas autoridades, a los cinco
(5) días siguientes de conocida la querella o el comportamiento contrario a la
convivencia, en caso de que no hubiera sido posible iniciar la audiencia de
manera inmediata, citará a audiencia pública al quejoso y al presunto
infractor, mediante comunicación escrita, correo certificado, medio electrónico,
medio de comunicación del que disponga, o por el medio más expedito o idóneo,
donde se señale dicho comportamiento.
3. Audiencia pública. La audiencia pública se
realizará en el lugar de los hechos, en el despacho del inspector o de la
autoridad especial de Policía. Esta se surtirá mediante los siguientes pasos:
a) Argumentos. En la audiencia la autoridad
competente, otorgará tanto al presunto infractor como al quejoso un tiempo
máximo de veinte (20) minutos para exponer sus argumentos y pruebas;
b) Invitación a conciliar. La autoridad de Policía
invitará al quejoso y al presunto infractor a resolver sus diferencias, de
conformidad con el presente capítulo;
c) Pruebas. Si el presunto infractor o el quejoso
solicitan la práctica de pruebas adicionales, pertinentes y conducentes, y si
la autoridad las considera viables o las requiere, las decretará y se
practicarán en un término máximo de cinco (5) días. Igualmente la autoridad
podrá decretar de oficio las pruebas que requiera y dispondrá que se practiquen
dentro del mismo término. La audiencia se reanudará al día siguiente al del
vencimiento de la práctica de pruebas. Tratándose de hechos notorios o de
negaciones indefinidas, se podrá prescindir de la práctica de pruebas y la
autoridad de Policía decidirá de plano. Cuando se requieran conocimientos
técnicos especializados, los servidores públicos del sector central y
descentralizado del nivel territorial, darán informes por solicitud de la
autoridad de Policía;
d) Decisión. Agotada la etapa probatoria, la autoridad
de Policía valorará las pruebas y dictará la orden de Policía o medida
correctiva, si hay lugar a ello, sustentando su decisión con los respectivos
fundamentos normativos y hechos conducentes demostrados. La decisión quedará
notificada en estrados.
4. Recursos. Contra la decisión proferida por la
autoridad de Policía proceden los recursos de reposición y, en subsidio, el de
apelación ante el superior jerárquico, los cuales se solicitarán, concederán y
sustentarán dentro de la misma audiencia. El recurso de reposición se resolverá
inmediatamente, y de ser procedente el recurso de apelación, se interpondrá y
concederá en el efecto devolutivo dentro de la audiencia y se remitirá al
superior jerárquico dentro de los dos (2) días siguientes, ante quien se
sustentará dentro de los dos (2) días siguientes al recibo del recurso. El
recurso de apelación se resolverá dentro de los ocho (8) días siguientes al
recibo de la actuación.
Para la aplicación de medidas correctivas en asuntos
relativos a infracciones urbanísticas, el recurso de apelación se concederá en
el efecto suspensivo.
Los recursos solo procederán contra las decisiones
definitivas de las autoridades de Policía.
5. Cumplimiento o ejecución de la orden de Policía o
la medida correctiva. Una vez ejecutoriada la decisión que contenga una orden
de Policía o una medida correctiva, esta se cumplirá en un término máximo de
cinco (5) días.
PARÁGRAFO 1o. Si el presunto infractor no se presenta a la audiencia
sin comprobar la ocurrencia de caso fortuito o fuerza mayor, la autoridad
tendrá por ciertos los hechos que dieron lugar al comportamiento contrario a la
convivencia y entrará a resolver de fondo, con base en las pruebas allegadas y
los informes de las autoridades, salvo que la autoridad de Policía considere
indispensable decretar la práctica de una prueba adicional.
[…]”.
III.
LA DEMANDA
4. Los ciudadanos Paola Andrea Correa Velandia y Juan
Meneses Chacón instauran acción pública de inconstitucionalidad contra el parágrafo
1º del artículo 223, Ley 1801 de 2016 ‘Por la cual se expide el Código Nacional de Policía y
Convivencia’, ya que en su concepto
vulnera los artículos 29 y 33 de la Constitución Política. Consideran que el
parágrafo cuestionado debe declararse inexequible, en sustento de lo cual exponen
los siguientes dos cargos:
4.1. En primer lugar, sostienen que se vulnera el
derecho de los individuos a no autoincriminarse, que consagra el artículo 33 Superior.
Dice que conforme a la jurisprudencia, estatuida por ejemplo en la sentencia
C-102 de 2005[1],
es claro que este principio aplica en general al derecho sancionatorio,
incluido el de policía. No obstante lo cual, la norma acusada dispone que la no
comparecencia del presunto infractor a la audiencia del proceso verbal sumario
de policía, sin comprobar la ocurrencia de un hecho de fuerza mayor o caso
fortuito, constituye una razón suficiente para tomar como ciertos los hechos
que dieron lugar al comportamiento contrario a la convivencia, y a que de
inmediato se tome una decisión de fondo. Esto, en criterio de los ciudadanos,
significa que la inasistencia del supuesto contraventor, conforme a la
disposición cuestionada, acarrea como consecuencia su autoincriminación. Es
además una restricción de un derecho fundamental, en un contexto en el cual “no
existe otro derecho en juego que le dé al Legislador un margen de necesidad o
de proporcionalidad para limitar el derecho de un presunto infractor de las
normas de convivencia”.
4.2. En segundo lugar, afirman que, en concordancia
con lo anterior, la disposición demandada desconoce también el derecho al
debido proceso, pues vulnera el principio de presunción de inocencia (CP art
29). Esta garantía, según los actores, es aplicable no solo al ámbito penal
sino también al dominio del derecho de policía, de conformidad con lo que ha
sostenido la jurisprudencia por ejemplo en la sentencia C-289 de 2012[2].
Ahora bien, la previsión cuestionada, en vez de presumir que el supuesto
infractor es inocente, ordena presumir que es culpable de los hechos que dan
lugar a la infracción cuando no comparece a la audiencia. A eso se suma que la norma
censurada no establece una oportunidad para presentar pruebas que desvirtúen
esa presunción de responsabilidad, con lo cual la misma violación de la
garantía acaba siendo entonces determinante en el proceso. Esto redunda
entonces en que el Estado no estaría obligado a demostrar la responsabilidad
del presunto infractor, sino que la presumiría por virtud de la norma
demandada, cuando la Corte ha señalado que es el Estado directamente el
obligado a desvirtuar la presunción de inocencia, tanto en el orden penal como
en el administrativo sancionatorio.
IV.
intervenciones
Ministerio de Justicia y del Derecho
5. El Ministerio de Justicia y del Derecho le solicita
a la Corte inhibirse de emitir un fallo de fondo o, en subsidio, declarar
exequible la disposición acusada. Asegura que la demanda carece de certeza,
y por tanto no es apta, toda vez que se edifica sobre la base de un presupuesto
que no se infiere de la norma cuestionada, a saber, que la inasistencia
injustificada del presunto infractor a la audiencia desencadena necesariamente
su responsabilidad. Dice que esto no es cierto, pues el legislador justamente
establece que cualquier decisión sobre el fondo debe fundarse en las pruebas
obrantes y, si estas son insuficientes, puede ordenarse la práctica de otras. Ahora
bien, si la Corte decide emitir un fallo sobre la materia planteada, debe ser
de exequibilidad, pues la previsión censurada se inserta en un régimen de
policía que consagra una serie amplia de garantías. El presunto infractor puede
justificar su no comparecencia a la audiencia, si acredita fuerza mayor o caso
fortuito. Además, hay mecanismos de defensa de los propios intereses, tales
como la conciliación, la argumentación, la presentación de pruebas, la posibilidad
de recurrir las decisiones y el deber de motivar razonablemente estas últimas. Esta
clase de medidas adversas en materia de policía se han juzgado ajustadas a la
Constitución, como lo decidió la Corte en la sentencia C-422 de 2002[3].
Ministerio de Defensa Nacional
6. El Ministerio de Defensa Nacional solicita un
pronunciamiento inhibitorio o, en su defecto, de exequibilidad de la previsión
cuestionada. La solicitud de inhibición simplemente se formula, pero no hay
argumentos que la sustenten en el escrito de intervención. En cuanto a la
petición de exequibilidad, dice que los actores no advierten la autonomía
jurídica del derecho de policía, y por ello pretenden introducir en este,
exigencias propias del proceso penal. El derecho de policía persigue garantizar
la vida social armónica, pacífica y respetuosa, y es dentro de estos fines que
debe definirse la constitucionalidad del precepto sometido a control. Los
comportamientos contrarios a la convivencia acarrean consecuencias que no
forman parte del derecho sancionatorio, pues tienen naturaleza puramente
preventiva, y por tanto las garantías propias del ius puniendi no se
pueden aplicar de forma mecánica al ámbito del derecho estatal al que pertenece
la previsión acusada. En realidad, además, la disposición demandada se limita a
sostener que las decisiones sobre infracciones a las normas de convivencia,
deben adoptarse sobre la base de las pruebas obrantes, o decretadas por la autoridad
de policía, como una forma de hacer prevalecer los fines del derecho de policía
sin afectar las garantías del individuo para esta clase de procedimientos
administrativos no sancionatorios.
Policía Nacional
7. La Policía Nacional le pide a la Corte declarar
exequible el precepto legal censurado. Dice que el artículo 223, parágrafo 1º,
de la Ley 1801 de 2016 busca celeridad en el procedimiento de policía sin
desconocer los derechos del presunto infractor, al estatuir que las decisiones
sobre violación a las normas de convivencia deben fundarse en las pruebas
allegadas, o decretadas por la autoridad de policía. Si bien la disposición
autoriza, asimismo, presumir la veracidad de los hechos cuando el presunto
contraventor no asiste a la audiencia, en realidad se trata de una presunción
legal, y por tanto susceptible de desvirtuarse, con arreglo a las pruebas
obrantes. Es asimismo claro que los potenciales afectados por no comparecer a
las audiencias respectivas pueden enervar los efectos adversos si prueban
fuerza mayor o caso fortuito. Aduce además que la jurisprudencia constitucional
no ha considerado como contrarias a la Carta normas que contemplen estas
presunciones, como a su juicio lo prueba la sentencia C-102 de 2005[4],
en la cual la Corte declaró exequibles las normas procesales que erigían en
indicio grave contra el demandado la no contestación de la demanda. Señala
asimismo que esta consecuencia adversa no desconoce el debido proceso, pues
sobreviene si el implicado en el procedimiento policivo no asiste, previa una
notificación en debida forma que garantice su derecho a la defensa. Aparte, el
presunto afectado por esta presunción luego tiene recursos y medio de control
contenciosos para defender sus derechos, por lo cual no habría violación del
debido proceso.
Defensoría del Pueblo
8. La Defensora Delegada para Asuntos Constitucionales
y Legales de la Defensoría del Pueblo considera que la norma es exequible. Asegura
que la Corte solo ha admitido la presunción de veracidad de los hechos, por
inactividad de una parte interesada, ante dos situaciones: (i) la inasistencia
a la audiencia de conciliación en el proceso laboral, y (ii) la no rendición de
informes en el proceso de tutela. Señala que la norma acusada en esta
oportunidad no se subsume en esas hipótesis, pero en cuanto presunción de
veracidad debe someterse a un juicio autónomo de proporcionalidad. El nivel de
intensidad debe ser a su juicio intermedio, pues es el que se ha aplicado en
casos similares, como en la sentencia C-083 de 2015. En desarrollo de lo cual,
indica que la disposición persigue adecuadamente los fines legítimos de
garantizar celeridad en el proceso de policía, e incentivar la presencia del
presunto infractor a las audiencias, como forma de lograr su colaboración con
la administración de justicia. Dice además que la medida es proporcionada, por
cuanto no obliga a la persona a declarar contra sí misma, y si bien presume la
veracidad de los hechos esto no implica por sí mismo la responsabilidad del
individuo. Este último puede además impugnar la decisión que adopte la
autoridad de policía, y así la previsión no dispone de su derecho a la defensa.
Alcaldía Mayor del Distrito Capital de Bogotá
9. La Alcaldía Mayor de Bogotá se opone a la demanda,
pues en su concepto la norma acusada es una medida para evitar la congestión de
la administración. Señala que “sancionar drásticamente a una parte que no
asiste injustificadamente a una trascendental audiencia fijada en un proceso,
no resulta contrario al debido proceso”, sino que intentan evitar el
desgaste inoficioso del aparato estatal, por la vía de poner desestímulos a la
inasistencia.
Federación Colombiana de Municipios -FCM
10. La FCM coadyuva la acción pública. Dice que la
norma demandada no presume la culpabilidad de las personas, pero sí da por
ciertos los hechos constitutivos de la infracción policiva. Afirma que la
disposición también prevé que el inspector de policía debe tomar una decisión
con base en las pruebas obrantes, pero sí incorpora dentro de los hechos que
deben tenerse por probados precisamente los que originan el trámite por
infracción a las normas de policía. Ahora bien, considera esta intervención que
la jurisprudencia, constituida esencialmente por la sentencia C-422 de 2002, ha
entendido las de no autoincriminación y presunción de inocencia, como garantías
incluso aplicables a los procedimientos de policía, y ha descartado como
inconstitucional toda actuación de las autoridades tendiente a obtener la
confesión involuntaria de las personas, sin que esto sea óbice para que las
últimas cumplan su deber de colaborar con el buen funcionamiento de la
administración de justicia.
Universidad Externado de Colombia, Departamento de
Derecho Administrativo
11. El Departamento de Derecho Administrativo de la
Universidad Externado de Colombia sostiene en este proceso que la norma
demandada es inconstitucional. Aduce que el Código Nacional de Policía y
Convivencia, en la disposición bajo examen, establece un nexo de causalidad
infundado entre la no comparecencia del presunto infractor y la veracidad de
los hechos que activan la actividad de policía. De este modo, el legislador “juega
con el concepto de verdad en una forma inadmisible”, toda vez que tiene por
ciertos determinados hechos relevantes para la responsabilidad jurídica de los
individuos, sin que haya motivos suficientes para ello. Con lo cual crea
entonces en realidad un castigo o reproche por la falta de diligencia procesal,
para que las personas se sientan disuadidas de no asistir, de manera que se
configura un incentivo desproporcionado. En forma consecuencial, el precepto activa
precisamente una presunción de culpabilidad, pues ante la falta de asistencia a
la audiencia sin probar fuerza mayor o caso fortuito se tienen por ciertos los
hechos que constituyen la violación de las normas de convivencia. El Congreso
ha estatuido entonces una contragarantía que desconoce el diseño de los
procesos sancionatorios y policivos y, por ende, los demandantes tienen razón
en señalar que el precepto censurado es inconstitucional.
Instituto Colombiano de Derecho Procesal – ICDP
12. El ICDP estima que la norma es inexequible, por
cuanto si bien permite al presunto infractor justificar su no comparecencia a
la audiencia, mediante prueba de fuerza mayor o caso fortuito que se lo impida,
en realidad no establece una oportunidad para que el interesado acredite estas
dos causas de justificación de su inasistencia. El Código General del Proceso
(CGP) y el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo (CPACA) ciertamente regulan, respectivamente, en sus artículos 180
y 372, los momentos en que una parte puede justificar su falta de comparecencia
a un proceso, para evitar el advenimiento de consecuencias adversas a sus
intereses. Prevén las oportunidades para presentar las causas de justificación
de la no comparecencia, cuando las mismas ocurren antes o concomitantemente a
la celebración de la audiencia. Sin embargo, estas disposiciones no son
aplicables al derecho de policía, pues este por naturaleza requiere decisiones
de aplicación inmediata, como lo dice el artículo 2 del CPACA. Como
consecuencia, aunque hay dos formas de justificar jurídicamente la falta de
asistencia a la audiencia, al no contemplarse una oportunidad para exponerlas
se desconoce el derecho a la defensa de las personas, pues se ven sujetas a la
consecuencia adversa en que consiste la circunstancia de tener por ciertos los
hechos constitutivos de la infracción, sin contar con oportunidades para
oponerse a ella. No obstante lo anterior, dice el ICDP que si desaparece el
precepto, debe garantizarse que haya una consecuencia adversa por la
inasistencia injustificada a la audiencia.
Universidad Industrial de Santander –UIS, Escuela de
Derecho y Ciencias Políticas
13. La Escuela de Derecho de la UIS le pide a la Corte
declarar inexequible el fragmento que dice “tendrá por ciertos los hechos
que dieron lugar al comportamiento contrario a la convivencia y”, y
exequible la parte remanente. El concepto de inexequibilidad se funda en que,
efectivamente, la disposición censurada desconoce el derecho a la presunción de
inocencia, por cuanto invierte la carga de la prueba sobre la veracidad de los
hechos. En este ámbito del orden jurídico no es posible aplicar los principios
que justifican la confesión ficta, por cuanto el precepto bajo examen forma
parte de un esquema procedimental que funciona para imponer medidas eventualmente
sancionatorias, y por su naturaleza debe respetarse entonces la presunción de inocencia. Ahora bien, el hecho de que vulnere
esta garantía no puede conducir a la inexequibilidad de todo el parágrafo, pues
esto implicaría el aplazamiento sucesivo de las audiencias con perjuicio para
la celeridad y eficiencia del procedimiento de policía. En consecuencia, la
inexequibilidad ha de recaer solo sobre el fragmento citado. Por otra parte,
considera que no se infringe el derecho de las personas a no autoincriminarse,
ya que la norma censurada no obliga ni induce a las personas a confesar contra
sí mismas, sino que presume la certeza de algunos hechos, ante la no
comparecencia del interesado.
V. CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
14. La Procuradora General de la Nación (E), mediante
Concepto No. 6223 del 19 de diciembre de 2016, sostiene que la Corte debe
declarar exequible la norma demandada. Señala que cuando la persona omita
asistir a la audiencia, puede evitar el advenimiento de la consecuencia adversa
contemplada en la disposición bajo control, si prueba la concurrencia de fuerza
mayor o caso fortuito, en los términos amplios en que estas circunstancias se
han caracterizado en la jurisprudencia constitucional (sentencia T-271 de
2016). En caso de que no se presenten estas dos causales, y sobrevenga entonces
la presunción de veracidad de los hechos que originaron el comportamiento
contrario a la convivencia, no se vulnera el derecho del individuo a no
autoincriminarse, puesto que no se lo obliga a declarar contra sí mismo. Tampoco
se viola su derecho al debido proceso, pues el comparendo a la audiencia debe
comunicársele oportuna y adecuadamente al interesado, y la decisión final que
se tome en el procedimiento es susceptible de recursos. Por ende, se garantiza
el derecho fundamental a la defensa de las personas.
VI.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
Competencia
1.
La Corte Constitucional es competente para conocer de la presente demanda en
virtud del artículo 241 numeral 4 de la Carta.
Asunto
previo. Solicitud de inhibición. Aptitud de la demanda
2. El Ministerio de Justicia y del Derecho le solicita
a la Corte, de forma principal, inhibirse de emitir un fallo de fondo. Sostiene
que la acción pública carece de certeza, ya que se edifica sobre un
presupuesto que no se infiere de la norma acusada, por cuanto dice que la
inasistencia injustificada del presunto infractor a la audiencia desencadena
necesariamente su responsabilidad. Sin embargo, en concepto de la cartera de
Justicia y del Derecho esto no es cierto, pues el legislador prevé que
cualquier decisión sobre el fondo debe fundarse en las pruebas obrantes y, si estas
son insuficientes, puede ordenarse la práctica de otras. Por su parte, el
Ministerio de Defensa Nacional señala igualmente que la demanda no es apta,
pero no precisa los argumentos que sustentan esa conclusión. La Sala Plena de
la Corte debe entonces definir si la acción tiene problemas de aptitud, que
conduzcan a un fallo inhibitorio.
3. En primer lugar, esta Corporación advierte que,
según la demanda, los cargos se dirigen contra el parágrafo 1º del artículo 223
del Código Nacional de Policía y Convivencia (CNPC), por cuanto ordena a la
autoridad de policía que, ante la no comparecencia del presunto infractor a la
audiencia del proceso verbal abreviado, tenga “como ciertos los hechos de la
infracción policial”. Esto a su turno lo valoran los accionantes como una
vulneración de los derechos de las personas a no autoincriminarse y a la
presunción de inocencia (CP art 33 y 29). Ahora bien, la norma cuestionada dice
precisamente que la no comparecencia del presunto infractor a la audiencia
respectiva, implica que la autoridad “tendrá por ciertos los hechos que
dieron lugar al comportamiento contrario a la convivencia”. La Corte no
observa entonces que la acción pública se dirija contra una proposición
normativa incierta, pues en realidad se edifica sobre la base de una
descripción objetiva del contenido legal censurado. Cuestión distinta es
decidir si los demandantes tienen o no razón en la valoración que hacen de ese
contenido, a la luz de la Constitución, y de si es correcto que esta presunción
de veracidad conlleva a presumir la responsabilidad del implicado, y a vulnerar
los principios constitucionales que lo amparan. Este último no es, sin embargo,
un problema de aptitud de la demanda, sino de prosperidad de los cargos. Por
tanto, solo puede resolverse con un pronunciamiento de fondo.
4. En segundo lugar, la Sala constata que los cargos
son dos. Primero, al consagrar una presunción de veracidad sobre los hechos
constitutivos de la infracción policiva, por no asistir a la audiencia
respectiva, la norma censurada le impone al implicado una consecuencia
incriminatoria derivada de su propia conducta omisiva, lo cual equivale a
obligarlo a declarar contra sí mismo. Segundo, este efecto adverso constituye una
interferencia sobre la presunción de inocencia, toda vez que supone que
entonces las autoridades de policía ya podrán dar por cierta una parte esencial
de la responsabilidad individual, como es la veracidad de los hechos que
originan el procedimiento policivo. Como se aprecia, los argumentos de la
demanda son claros pues su exposición es inteligible, son pertinentes
por cuanto plantean una confrontación con principios constitucionales, y
son específicos y suficientes ya que plantean cargos puntuales y
respaldan sus aserciones con razones, de suerte que despiertan una sospecha
razonable de inconstitucionalidad. Más allá de si los ciudadanos tienen razón
en sus alegaciones, estas son aptas para provocar un debate de
constitucionalidad y una decisión judicial sobre el fondo.
Presentación del caso y planteamiento de los problemas
jurídicos
5. De acuerdo con los ciudadanos demandantes, el
parágrafo 1º del artículo 223 del CNPC vulnera, por las razones antes
expuestas, los derechos constitucionales de toda persona a no ser obligada a
autoincriminarse y a la presunción de inocencia, por cuanto consagra que si el
presunto infractor a las normas de convivencia no comparece injustificadamente
a la audiencia del proceso verbal abreviado de policía, la autoridad respectiva
“tendrá por ciertos los hechos que dieron lugar al comportamiento contrario
a la convivencia”. Esta posición la coadyuvan en el presente proceso las
intervenciones de la Federación Colombiana de Municipios, las Facultades de
Derecho de la Universidad Externado e Industrial de Santander, y el Instituto
Colombiano de Derecho Procesal. En conjunto, en sus escritos, estas entidades
sostienen que la disposición cuestionada es inconstitucional porque: (i) las
garantías invocadas en la demanda son aplicables a los procedimientos de
policía; (ii) en este caso se desconocen, por cuanto el legislador da por
ciertos hechos constitutivos de una infracción policiva, sin justificación
suficiente, lo cual es adverso a la inocencia del implicado; (iii) se prevé ciertamente
que el presunto infractor puede excusarse por no asistir a la audiencia, por
fuerza mayor o caso fortuito, pero no se contempla una oportunidad adecuada
para exponer estos motivos; (iv) si bien puede consagrarse un efecto adverso a
la no comparecencia injustificada del presunto contraventor a la audiencia
pertinente, la presunción legal de veracidad de los hechos aparece sin embargo
como una sanción o consecuencia desproporcionada.
6. Se oponen a la prosperidad de la acción, dentro del
presente trámite, los Ministerios de Justicia y del Derecho y de Defensa
Nacional, la Policía Nacional, la Defensoría del Pueblo y la Procuraduría
General de la Nación. Señalan, en síntesis, que la previsión censurada se
ajusta a la Constitución por cuanto: (i) la presunción de veracidad que
contempla es de carácter legal, y por ende admite prueba en contrario; (ii) las
autoridades de policía no están autorizadas para decidir sino con base en las
pruebas obrantes o, según el caso, decretadas por ellas mismas, de modo que la
presunción no implica por sí misma la responsabilidad del individuo; (iii) hay
garantías del debido proceso, por cuanto el presunto infractor puede justificar
la no comparecencia si acredita fuerza mayor o caso fortuito –entendidos en
sentido amplio-, puede aportar pruebas que desvirtúen la presunción, puede
impugnar la decisión final de fondo y, para garantizar el derecho de defensa,
esta debe ser motivada; (iv) el derecho de policía en el nuevo Código no tiene
carácter sancionatorio, sino correccional preventivo, y por ende no son
aplicables las garantías del derecho punitivo; (v) es una medida que persigue
adecuadamente los fines legítimos de dar celeridad a los procedimientos de
policía, y de asegurar su buen funcionamiento, y compensa con estos beneficios
los sacrificios pues el implicado no está en la obligación de declarar contra
sí mismo.
7. En concordancia con lo anterior, la Corte debe
resolver el siguiente problema jurídico: ¿ Para un proceso policivo verbal de
tipo abreviado, por infracción a las normas de convivencia, el legislador puede
establecer que la no comparecencia injustificada del presunto infractor desencadene
una presunción de veracidad sobre los hechos constitutivos de la contravención,
en un marco constitucional que reconoce como derechos fundamentales de las
personas el de no declarar contra sí mismas y el de ser consideradas inocentes
mientras no se demuestre su responsabilidad (CP arts. 33 y 29)? La Sala Plena
procederá a exponer en primer lugar el contexto normativo del cual forma parte
la disposición acusada, y luego a resolver el problema, de conformidad con los
cargos propuestos.
Contexto normativo. Proceso verbal abreviado de policía,
autoridades competentes para adelantarlo, trámite, presupuestos y consecuencias
jurídicas, naturaleza de la presunción y otras características relevantes
8. La Ley 1801 de 2016, ‘Por la cual se expide el Código Nacional de Policía y
Convivencia’ (en adelante CNPC), establece
en su Libro Tercero, Título III, la regulación del ‘Proceso Único de Policía’.
Los Capítulos II y III de ese Título, establecen a su turno las reglas
aplicables a dos clases de procesos policivos. Por una parte, el Capítulo II
contempla en su artículo 222 las normas pertinentes al Proceso Verbal
Inmediato, que está a cargo del “personal uniformado de la Policía
Nacional, los comandantes de estación y subestación de Policía, y los
comandantes del Centro de Atención Inmediata de Policía”. Por otra parte,
el Capítulo III estatuye en su artículo 223 la regulación del Proceso Verbal
Abreviado que es competencia de “los Inspectores de Policía, los
Alcaldes y las autoridades especiales de policía”. A este contexto procedimental
pertenece el parágrafo 1º demandado, y por tanto la presunción de veracidad cuestionada,
que consagra esta previsión legal, forma parte del proceso verbal abreviado
adelantado por inspectores de policía, alcaldes y autoridades de policía. Es
entonces relevante precisar (i) las fases relevantes del trámite, (ii) los
presupuestos fácticos de activación y las consecuencias jurídicas imponibles,
(iii) la naturaleza de la medida contemplada en el precepto cuestionado, y (iv)
otras características relevantes para este proceso:
8.1. Fases relevantes del proceso verbal abreviado
de policía. Se inicia con una “acción de policía” contra el presunto
infractor, acción que puede ser instaurada por las “autoridades de Policía”
o por “cualquier persona” que “tenga interés en la aplicación del
régimen de policía” (CNPC arts. 215 y 223). Si las autoridades de policía
conocen en flagrancia del comportamiento contrario a la convivencia, pueden dar
inicio inmediato a la audiencia (ídem art 223-1). En cualquier otro caso, dentro
de los cinco días siguientes de conocida la querella respectiva, debe citar a
audiencia al quejoso y al presunto infractor “mediante comunicación escrita,
correo certificado, medio electrónico, medio de comunicación del que disponga,
o por el medio más expedito o idóneo, donde se señale dicho comportamiento”
(ídem art 223-2). La audiencia pública ha de realizarse “en el lugar de los
hechos, en el despacho del inspector o de la autoridad especial de policía”
(ídem art 223-3).
Las audiencias en el proceso verbal abreviado de
policía tienen en general las siguientes fases y oportunidades: a) la autoridad
debe darles al quejoso y al presunto infractor una oportunidad para exponer sus
argumentos y pruebas, b) debe invitarlos a conciliar sus diferencias, c) si
solicitan la práctica de pruebas, y la autoridad las considera viables o
necesarias, las decretará y practicará en los cinco días siguientes, lo cual
también puede hacer de oficio, y en cualquier caso la audiencia se reanuda al
día siguiente al vencimiento del término para la práctica de pruebas;[5]
d) terminada la etapa probatoria, la autoridad debe tomar la decisión
respectiva, y fundarla en las normas y hechos conducentes demostrados; e) la
decisión se notifica por estrados; f) contra la decisión proceden los recursos
de reposición y, en subsidio, apelación, en este último caso si la resolución es
de primera pero no si es de única instancia (ídem arts. 223, parágrafo 4); g)
los recursos se deben solicitar, conceder y sustentar en la misma audiencia, el
de reposición se ha de resolver en la misma audiencia, y el de apelación dentro
de los ocho días siguientes; h) normalmente el recurso de apelación se concede
en el efecto devolutivo, pero en “asuntos relativos a infracciones
urbanísticas, el recurso de apelación se concederá en el efecto suspensivo”
(ídem art 223-4); i) el recurso de apelación se resolverá de plano (ídem
parágrafo 5); j) la decisión que contiene orden o medida correctiva de policía
debe ser cumplida en los cinco días siguientes a que esté ejecutoriada, o podrá
ejecutarse coactivamente si es posible (ídem art 223-5 y parágrafo 3); k) los
intervinientes solo pueden presentar nulidades “dentro de la audiencia”,
solicitud que se resolverá de plano y solo es susceptible de reposición; l) los
impedimentos y recusaciones las resuelve el superior cuando lo hay, o el
personero si se trata de alcaldes distritales, municipales o locales.
8.2. Presupuestos fácticos de activación y
consecuencias jurídicas imponibles. Como se indicó, el proceso verbal
abreviado, al cual pertenece la norma acusada, es aplicable a las faltas de que
conozcan, los inspectores de policía, los alcaldes y las autoridades especiales
de policía.[6]
El Código establece que los inspectores de policía rurales, urbanos y
corregidores conocen: (a) en única instancia de los comportamientos que
den  lugar a las medidas de reparación
de daños materiales de muebles o inmuebles, expulsión de domicilio, prohibición
de ingreso a actividad que involucre aglomeraciones de público complejas o no
complejas y decomiso (ídem, art 206-5); (b) en primera instancia de los
comportamientos que conduzcan a las medidas de suspensión de construcción o
demolición, demolición de obra; construcción, cerramiento, reparación o
mantenimiento de inmueble; reparación de daños materiales por perturbación a la
posesión y tenencia de inmuebles; restitución y protección de bienes inmuebles,
diferentes a los descritos en el numeral 17 del artículo 205; restablecimiento
del derecho de servidumbre y reparación de daños materiales; remoción de
bienes, en las infracciones urbanísticas; multas y suspensión definitiva de
actividad. (c) De los recursos de apelación contra las decisiones de primera
instancia dictadas por los inspectores de
policía rurales, urbanos y corregidores, conocen en principio las autoridades administrativas
especiales de policía (ídem art 207) y, en los municipios donde estas no
existan, el alcalde municipal (ídem arts. 205-8 y 207).
El Código enuncia una serie numerosa de
comportamientos contrarios a la convivencia y enlaza a cada uno consecuencias
jurídicas diferentes. Así, la reparación de daños materiales a bienes es
consecuencia jurídica, entre otros, de comportamientos contrarios al cuidado e
integridad del espacio público (art 140); las prohibiciones de ingreso a
actividades que involucren aglomeraciones de público pueden ser activadas por comportamientos
contrarios a la vida o la integridad personal en esa clase de actividades (art
59); el decomiso es susceptible de imponerse, por ejemplo, ante acciones
contrarias a las especies de flora y fauna silvestres (art 101); la demolición
de obras, el cerramiento, reparación o construcción de inmuebles, es
consecuencia por ejemplo de actos contra la integridad urbanística (art 135);
la restitución y protección de inmuebles puede venir como efecto jurídico de
comportamientos contrarios a la posesión y mera tenencia de bienes inmuebles
(art 77); el restablecimiento del derecho de servidumbre es fruto jurídico de
actos contrarios al derecho de servidumbre (art 78); la remoción de bienes
puede ser consecuencia de conductas contrarias a la vida o la integridad
personal (art 27); la suspensión definitiva de actividad puede ser la reacción
frente a actos que afecten la integridad de niñas, niños y adolescentes (art
38); las multas se pueden imponer a todo un haz de conductas, entre las que se
encuentran las que afectan la vida e integridad de las personas (art 27), la
seguridad y bienes en relación con los servicios públicos (art 28), la
tranquilidad y relaciones respetuosas entre las personas (art 33), la
convivencia en los establecimientos educativos (art 34), la integridad de
niños, niñas y adolescentes (art 38), a los grupos de especial protección
constitucional (art 40), la posesión y tenencia de inmuebles (art 77).
El legislador señala que las consecuencias indicadas
son “medidas correctivas”, cuyo objeto es “disuadir, prevenir,
superar, resarcir, procurar, educar, proteger o restablecer la convivencia”
(art 172). Enuncia un total de 20 medidas de esta naturaleza, y como se dijo
algunas se aplican mediante el proceso verbal inmediato mientras otras por
medio del proceso verbal abreviado (art 173). El Código advierte que la
imposición de una medida correctiva debe ser informada a la Policía Nacional “para
que proceda a su registro en una base de datos de orden nacional y acceso
público”, información que estará amparada por el hábeas data (art 172).
Precisa la ley que las medidas correccionales en ella contempladas “no
tienen carácter sancionatorio” (ídem).
8.3. Naturaleza de la medida que contempla la norma
acusada. Como se indicó, el parágrafo 1º del artículo 223 del CNPC dice
que, ante la no comparecencia injustificada del presunto infractor a la
audiencia del proceso verbal abreviado, la autoridad de policía “tendrá por
ciertos los hechos que dieron lugar al comportamiento contrario a la convivencia”,
y si no es necesario decretar pruebas, con fundamento en esta presunción y los
elementos probatorios obrantes, en la misma audiencia puede entrar a decidir de
fondo. La norma consagra entonces una presunción, y como dicen distintos
intervinientes se trata de una presunción legal (iuris tantum), lo cual
significa que es admisible desvirtuarla con base en otros elementos de prueba.[7]
No obstante, si el inspector considera indispensable decretar pruebas
adicionales, entonces puede hacerlo, caso en el cual se pospondría la adopción
de la decisión sobre el fondo (ídem art 223 par. 1). Además de esta presunción,
el CNPC contempla otra, de dolo y culpa, para los casos de comportamientos
contrarios al ambiente, el patrimonio ecológico y a la salud pública, sin que
excluya su concurrencia en la hipótesis del parágrafo 1º, artículo 223 de la
misma codificación (ídem art 220).
8.4. Otras características relevantes del proceso
verbal abreviado. Dentro de estos trámites son medios de prueba de los
hechos constitutivos de infracción policiva los informes de policía, los
documentos, el testimonio, la entrevista, la inspección, el peritaje y los
demás medios probatorios consagrados en el Código General del Proceso (Ley 1564
de 2012). Prevé asimismo que quien desacate, sustraiga u omita el cumplimiento
de las decisiones u órdenes de las autoridades de Policía, dictadas al final
del proceso verbal, “incurrirá en conducta punible de conformidad con la
legislación penal” (art 224). Dice que no habrá caducidad de la acción
policiva cuando se trate de
hechos de perturbación de bienes de uso público, bienes fiscales, zonas de
reserva forestal, bienes de propiedad privada afectados al espacio público,
bienes de las empresas de servicios públicos, o bienes declarados de utilidad
pública o de interés social, cultural, arquitectónico o histórico, no existe
caducidad de la acción policiva. Pero la medida correctiva caduca a los cinco
años, contados a partir de la fecha en que quede en firme la decisión de
policía que la imponga (art 226).
9. Hecha la anterior descripción, pasa la Corte a
resolver el problema jurídico.
Control constitucional de la carga de
comparecencia a la audiencia, y de la presunción de veracidad de los hechos
constitutivos de la infracción
10. Dos cargos se dirigen, según lo expuesto, contra el
parágrafo 1º del artículo 223 del CNPC. La Corte dividirá en dos partes este
acápite para resolverlos:
a.
Cargo por supuesto
desconocimiento del derecho fundamental a no autoincriminarse (CP art 33)
11. Indica la demanda, en primer lugar, que se
desconoce el derecho fundamental de toda persona a no declarar contra sí misma
(CP art 33), habida cuenta de que a un comportamiento del presunto infractor se
le asigna una consecuencia involuntaria para él, de dar por ciertos los hechos constitutivos
de la infracción. Quienes se oponen a la acción sostienen que la norma acusada
no obliga a las personas a declarar contra sí mismas, sino que le fijan al
presunto infractor una carga de comparecencia a la audiencia del proceso verbal
abreviado, cuya insatisfacción acarrea una presunción de veracidad sobre los
hechos que originan el procedimiento policivo. La Corte Constitucional
considera que a los demandantes no les asiste razón en este cargo, en síntesis,
por las siguientes razones: (i) en el ámbito de los procesos policivos tiene
plena vigencia actual el derecho de las personas a no autoincriminarse; (ii) este
derecho implica que las personas no pueden ser obligadas a declarar
contra sí mismas, pero no se opone a que las personas escojan libremente, entre
alternativas, las opciones que son adversas a su responsabilidad –incluso en
materia sancionatoria-; y (iii) en el contexto normativo al que pertenece la
previsión cuestionada, no se obliga a las personas a elegir el curso de acción
desfavorable a su responsabilidad en materia policiva. La Sala Plena
desarrollará a continuación esos argumentos:
11.1. En efecto, como se indicó, la jurisprudencia
constitucional ha señalado que el derecho fundamental de las personas a no
declarar contra sí mismas tiene plena vigencia en el ámbito de los procesos de
policía (CP art 33). La Constitución de 1886 contemplaba esta garantía
expresamente, pues decía que “[n]adie podrá ser obligado, en asunto
criminal, correccional o de policía, a declarar contra sí mismo […]”. La
Constitución de 1991 consagró este mismo derecho dentro de una formulación más
amplia, pues no lo circunscribió solo a esos asuntos.[8] La Corte Constitucional
desde sus inicios indicó, de manera inequívoca, que esta nueva previsión aplicaba
naturalmente, como en el régimen constitucional anterior, al derecho
correccional o de policía. Por ejemplo, en la sentencia C-426 de 1997, la
Corporación sostuvo que esta garantía no era aplicable a los procesos civiles,
pero recalcó que era ciertamente pertinente para asuntos “criminales, correccionales o de policía”.[9] En la sentencia C-422
de 2002[10],
al controlar una norma que consagraba una multa a quien no suministrara a las
autoridades públicas información requerida sobre su identidad y otros aspectos
generales de ley, la Corte precisó que el derecho a no declarar contra sí mismo
era aplicable no solo en procesos criminales, correccionales o de policía, sino
en general en cualquier ámbito de ejercicio de la función pública, según el “carácter
relevante de la información en función de la protección de la garantía de no
autoincriminación”.[11]
Esto indica que lo relevante para determinar la pertinencia de la garantía
constitucional es la consecuencia auto incriminatoria que se desprenda de quien
hace la declaración.
11.2.
Ahora bien, en virtud de esta garantía, nadie puede ser “obligado” a
declarar contra sí mismo o contra sus parientes en los grados definidos
conforme a la Constitución (art 33)[12].
Por tanto, en la medida en que las personas no estén obligadas a autoincriminarse,
no habría vulneración del principio constitucional. Como se observa, el orden
constitucional no prohíbe a las personas declarar contra sí mismas, sino que
sean obligadas a hacerlo. Lo cual quiere decir que quien en libertad
declara contra sí mismo, obra dentro de los márgenes del orden constitucional. Para
definir si, al declarar en un trámite contra sí mismo, el individuo lo hace obligado
o en libertad basta verificar si se le exigen actos o declaraciones
adversas a su responsabilidad, so pena de sanciones o consecuencias desfavorables
adicionales, o si por el contrario el ordenamiento le ofrece alternativas de
acción diversas y genuinas, entre las cuales puede realmente escoger. Quien
tiene cursos de acción procesal alternativos y diversos, entre los cuales hay
algunos desfavorables a sus intereses y otros que no lo son, no experimenta una
restricción a su derecho a no ser obligado a declarar contra sí mismo si elige
libremente uno de los que van en detrimento de sus bienes jurídicos.[13]
11.3. De otra parte, la jurisprudencia constitucional
ha sostenido, además, que en principio no se vulnera la garantía estatuida en
el artículo 33 de la Carta, cuando la legislación procesal civil o laboral
contemplan consecuencias adversas para una parte, ante la hipótesis en que esta
decida no colaborar con la administración de justicia. Por ejemplo, en la
sentencia C-426 de 1997 la Corte declaró exequible una disposición del Código
de Procedimiento Civil, según la cual debían considerarse como indicios en su
contra, la renuencia de una parte a concurrir al interrogatorio decretado de
oficio, o la negativa a responder o la respuesta evasiva de las preguntas. En
la sentencia C-622 de 1998, de otro lado, esta Corporación declaró exequible
una previsión de ese mismo Código, en virtud de la cual la no comparecencia a la
audiencia de interrogatorio, daba lugar a aplicar en contra el citado una presunción
de veracidad sobre los hechos susceptibles de confesión a los cuales hacían
referencia las preguntas asertivas contenidas en el interrogatorio escrito.[14] Sin embargo, en la
sentencia C-422 de 2002 la Corte señaló como inconstitucional que, con
independencia del ámbito procedimental, el legislador contemple consecuencias
adversas para quien no suministra información de “carácter relevante […]
en función de la protección de la garantía de no autoincriminación”,
garantía cuyo alcance se precisó en apartados anteriores[15] Lo anterior indica
entonces que, en principio las personas pueden verse sujetas a consecuencias
adversas por no cumplir con las cargas procesales impuestas por el ordenamiento.
11.4. En cuanto corresponde al asunto sub examine
se encuentra que el artículo 223 (parcial) del CNPC, al cual pertenece el
parágrafo acusado, prevé una consecuencia desfavorable para el presunto
infractor que no comparezca a la audiencia del proceso verbal abreviado. El
efecto es una presunción legal de veracidad en su contra, sobre los hechos
constitutivos de la infracción a las normas de convivencia. Puede decirse
entonces que el sujeto supuesto contraventor experimenta una carga procesal,
pues el hecho de que injustificadamente omita asistir a la audiencia acarrea
para él una consecuencia perjudicial. Pero de allí no se sigue que tal
consecuencia implique para el sujeto involucrado la imposición de un auto
incriminación, o le obligue a actuar inexorablemente en contra de sus propios
intereses. Por consiguiente, la Corte no constata una violación del artículo 33
de la Carta.
b.
Cargo por supuesto
desconocimiento del derecho fundamental a la presunción de inocencia (CP art 29)
12. En segundo lugar, los actores cuestionan el
parágrafo 1º del artículo 223 del CNPC, porque desconoce la presunción de
inocencia, garantía que rige en el ámbito del derecho correccional o de
policía. Contra esta pretensión varios intervinientes oponen que no se trata,
en realidad, de una violación de la presunción de inocencia por cuanto la norma
no ordena presumir la responsabilidad de los individuos, sino tener por ciertos
los hechos constitutivos de la infracción policiva, en un marco con suficientes
garantías de defensa.
13.1. (i) El proceso verbal abreviado que regula el
artículo 223 del CNPC se usa para tramitar conflictos por comportamientos
contrarios a la convivencia conocidos por inspectores de policía, autoridades
especiales de policía y alcaldes, y puede concluir con la imposición de una o
más “medidas correctivas”. Dice el CNPC que el objeto de estas medidas correctivas es “disuadir,
prevenir, superar, resarcir, procurar, educar, proteger o restablecer la
convivencia” (art 172), y precisa que “no tienen carácter sancionatorio”
(ídem). Enuncia un total de veinte medidas de esta naturaleza, entre las cuales
incluye la expulsión de
domicilio, la prohibición de ingreso a actividad que involucre aglomeraciones
de público, el decomiso, la remoción de bienes, la multa y la suspensión
definitiva de actividad. Si bien la Corte acepta que, entre las consecuencias
correctivas estatuidas en el Código, hay algunas naturalmente desprovistas de
carácter sancionatorio, concluye que esa naturaleza no se las garantiza el
hecho de una estipulación unilateral en ese sentido por parte del legislador,
sino sus características jurídicas intrínsecas. En el control constitucional de
una institución normativa en principio es relevante la denominación que le dé a
esta el legislador, pero eso no significa que sea un criterio suficiente de
clasificación jurídica.[16]
Es entonces posible que algunas medidas clasificadas en la ley como correctivas
tengan naturaleza sancionatoria, para definir lo cual es determinante analizar sus
elementos constitutivos.
13.1.1. La jurisprudencia
constitucional se ha aproximado a los caracteres de una sanción, específicamente
de orden penal, en la sentencia C-370 de 2006. En esa ocasión debía decidir si
era constitucional una norma, perteneciente a la denominada Ley de Justicia y
Paz, que contemplaba la posibilidad de considerar como parte de la pena a
cumplir por los beneficiarios de la misma, el tiempo cumplido en ‘zonas de
concentración’, concebidas para facilitar los diálogos con grupos armados. Para
definir el punto de constitucionalidad, la Corte debía primero elucidar si esa
medida podía caracterizarse válidamente como sanción penal, y concluyó que no.
Advirtió entonces que si bien era una consecuencia imputable a actos u
omisiones constitutivas de delito y atribuibles a los beneficiarios del
régimen, y su imposición parecía responder a un acto de reproche estatal,
también era cierto que no presuponía un acto coercitivo, restrictivo o
privativo de derechos fundamentales. Estas características, en concepto de la
Corte, identifican las sanciones penales:
“6.2.3.3.4.5. Aún en el marco de un instrumento que invoca como
propósito fundamental la materialización de la paz en el país, la pena no
puede ser despojada de su atributo de reacción justa y adecuada a la
criminalidad, ni puede producirse al margen de las intervenciones estatales
que el ejercicio del ius puniendi reclama en el Estado
constitucional de derecho. Lo primero conduciría a fenómenos de impunidad
indeseables, aún en el contexto de un proceso de pacificación, y lo segundo a
la pérdida de legitimidad de la potestad sancionadora del Estado. El régimen
punitivo que caiga en uno u otro fenómeno resulta contrario a la Constitución.
6.2.3.3.4.6. Bajo estos presupuestos observa la Corte que el
artículo 31 demandado asimila al cumplimiento de una pena, la
circunstancia de estar ubicado en una zona de concentración, a pesar de que no
haya habido ninguna medida del Estado que haya conducido a que las personas
deban estar en dicho lugar. En ese sentido, no constituye pena en cuanto no
comporta la imposición coercitiva de la restricción de derechos fundamentales.
Generalmente, la permanencia en una zona de concentración por parte de miembros
de los grupos armados organizados al margen de la ley, en proceso de
desmovilización, obedece a una decisión voluntaria de esas personas, lo que
concurre a excluir cualquier posibilidad de equiparar a cumplimiento de pena
una situación de tal naturaleza, que prescinde y desplaza las
intervenciones estatales que caracterizan el monopolio estatal de la potestad
sancionadora” (énfasis añadido).[17]
13.1.2. En la
sentencia C-329 de 2016, tras analizar la anterior decisión y revisar la
jurisprudencia y la doctrina sobre el tema,[18] la Corte concluyó que la sanción
puede caracterizarse porque: (i) su imposición obedece a una acción u omisión
ilícita atribuible a un sujeto, (ii) consiste en un acto coercitivo, lo cual
supone que puede ejecutarse conforme a derecho incluso contra la voluntad del
afectado, (iii) es un acto restrictivo o privativo de bienes jurídicos o
intereses o derechos fundamentales, y (iv) expresa un juicio de reproche del
Estado. Aunque esta caracterización inicialmente estaba prevista para las penas,
según lo ha explicado ampliamente la teoría jurídica, se ajusta en general a
todas las sanciones.[19] Si bien puede haber diferencias
entre las sanciones penales y las no penales, las mismas no obedecen a
distinciones en los aspectos mencionados, sino por ejemplo a la mayor
intensidad de la restricción de intereses o derechos en las penas, que a su
turno responde a la mayor gravedad de la lesión o amenaza de bienes jurídicos
en los delitos. Por lo demás, conviene resaltar que el carácter preventivo, disuasivo,
protector o resarcitorio de una medida no es por sí mismo excluyente de su
naturaleza sancionatoria. De hecho, las sanciones pueden perseguir fines adicionales
o distintos al reproche característico de una conducta incorrecta, aunque el
signo predominante sea este último.
13.1.3. Pues
bien, en el Código hay algunas medidas que tienen un marcado carácter
sancionatorio, por cuanto satisfacen las condiciones antes indicadas. Puede observarse,
por ejemplo, que una amplia diversidad de conductas se corrige con multas, y
las multas en principio son típicas sanciones, reconocidas así en el orden
penal, disciplinario y de policía de tránsito. La Corte no toma en este caso
una posición en torno a si cualquier multa es necesariamente una sanción, pues
esa cuestión no es necesario resolverla en este proceso, y en cambio merece un
análisis más detenido. Lo relevante en este caso es definir si el proceso
verbal abreviado puede, siquiera circunstancialmente, concluir con una sanción
de policía. La respuesta es afirmativa. Por ejemplo, el artículo 35 estatuye
como un comportamiento que afecta las relaciones entre las personas y las
autoridades, el acto de “[i]rrespetar a las autoridades de policía”,
conducta cuya consecuencia es una “[m]ulta general tipo 2”. En estos
casos la medida cumple todas las condiciones para considerarse una sanción, pues
se impone a quien realiza la acción de irrespeto a la autoridad de policía,
puede ejecutarse incluso de forma coercitiva, supone una restricción o
limitación de un interés o derecho pues implica un desembolso patrimonial, y
sin perjuicio de sus fines preventivos –que suelen estar presentes en las
sanciones- envuelve también un juicio de reproche contra el autor de la
mencionada falta. Cabe recordar en este aspecto que en la sentencia C-199 de 1998, la Corte declaró
inexequible una norma del Código de Policía otrora vigente, que facultaba a las
autoridades de Policía para imponer una medida transitoria a quien “irrespete, amenace o provoque
a los funcionarios uniformados de la policía en el desarrollo de sus funciones”. La Corporación encontró
que  la medida tenía carácter sancionatorio, no porque fuera privativa de la
libertad, pues en otros contextos esa misma retención no tenía la connotación
de una sanción, sino porque se imponía precisamente de forma coactiva ante una
acción, implicaba una restricción de derechos e involucraba un juicio de
reproche sobre la persona a la cual se le atribuía el acto de irrespeto.
13.1.4. Lo
anterior es relevante destacarlo por cuanto la jurisprudencia ha sostenido que a
los procedimientos sancionatorios se aplican  mutatis mutandis las
garantías del derecho penal.[20] En particular, en lo que atañe a la
presunción de inocencia, esta Corporación ha indicado que es aplicable a los
procedimientos sancionatorios de policía. En la sentencia C-1444 de 2000, la
Corte declaró inexequible, por desconocer la presunción de inocencia, una
disposición que autorizaba a las autoridades de policía para sancionar con
medida correccional de presentación periódica en el comando “[a]l que de
ordinario deambula por las calles en actitud de sospecha inquisición de bienes
o personas”.[21] De hecho, la jurisprudencia ha
señalado que en contextos de policía, garantías como la presunción de inocencia
deben observarse “con similar rigor” a como se respetan en el proceso
penal, pues el ordenamiento correccional tiene una vocación tan universal como
el penal en cuanto a sus destinatarios, y si bien impone medidas menos
drásticas lo hace en un contexto procedimental más expedito y desprovisto de
espacios de defensa oportuna.[22] Por tanto, la Corte concluye en
abstracto que la presunción de inocencia es parte de las garantías
circunstancialmente aplicables al proceso verbal abreviado en materia policiva.
13.1.5. En
virtud de la presunción de inocencia las autoridades públicas tienen la carga
de demostrar la responsabilidad de los individuos sobre quienes ha de recaer la
medida sancionatoria. No es entonces legítimo que a partir de la presunción de
veracidad de los hechos, la ley también presuma en últimas la responsabilidad
de las personas en contextos en que se puedan imponer sanciones, pues esto
supondría una inversión de la carga de la prueba ya que serían entonces los
individuos sujetos al poder punitivo los encargados de demostrar su inocencia o
la ausencia de condiciones para ser juzgados responsables. En materia penal, el
principio de presunción de inocencia prohíbe al legislador invertir siquiera
parcialmente la carga de la prueba de la responsabilidad, o presumir la concurrencia de uno de los elementos de la
responsabilidad penal, y por ende al Estado le corresponde demostrar suficientemente
todos los elementos constitutivos de un delito.[23] Esto
rige en principio para otros sectores del derecho sancionatorio. No obstante,
en ciertos campos del ordenamiento punitivo, tales como el derecho
administrativo tributario, la jurisprudencia ha juzgado legítimo establecer
excepcionalmente, y bajo condiciones precisas, presunciones parciales sobre
algunos elementos del ilícito.[24] Sin embargo, en
el ámbito del derecho correccional de policía sancionatoria, en principio rige
la presunción de inocencia cabalmente, y en todo caso está vedado presumir la
responsabilidad de los individuos, o la concurrencia dominante de las
condiciones constitutivas del ilícito.[25]
13.2. (ii) Ahora bien, la presunción que establece el
artículo 223 del CNPC versa sobre la veracidad de los hechos constitutivos de
la infracción. En este proceso algunas intervenciones señalan que esa
configuración indica con claridad, que la presunción controlaría solo un
elemento de la atribución de responsabilidad, y no sería entonces una
presunción de culpabilidad sino de uno de los ingredientes que la determinan.
La Corte, sin embargo, no advierte que en el Código Nacional de Policía y
Convivencia se requiera necesariamente algo adicional a la acreditación de
ciertos comportamientos típicos para la imposición de las medidas
correccionales. En efecto, mientras la legislación penal y nuestras
convenciones jurídicas indican que en general un delito penal requiere demostrar
una conducta típica, antijurídica y culpable (C. Penal arts. 10 y ss.), no es
claro que la regulación contenida en la Ley 1801 de 2016 exija algo idéntico. En
todo caso, lo cierto es que para la imposición de medidas correccionales, debe verificarse
la ocurrencia efectiva de los elementos objetivos del comportamiento contrario
a las normas de convivencia. También parece claro que la medida correccional no
debe tener aplicación, si las pruebas no acreditan el acaecimiento efectivo de
un comportamiento contrario a las normas de convivencia.
13.2.1. De otra parte, observa la Corte que aun cuando
sea claro que la responsabilidad correccional prevista en el Código es
subjetiva, lo cual implica la acreditación efectiva de un obrar doloso o
culposo, la presunción de veracidad contemplada en la norma demandada
implicaría asumir de antemano la concurrencia dominante de las condiciones
constitutivas del ilícito. Esto es especialmente claro, cuando en el proceso
verbal abreviado, en el cual se aplica la disposición bajo examen, se tramitan
conflictos por comportamientos que afecten el ambiente, el patrimonio ecológico
y la salud pública, pues en virtud del artículo 220 del Código de Policía, en
tales casos se presumen la culpa o el dolo del infractor. Si, en consecuencia,
el presunto infractor se abstiene de comparecer - injustificadamente - a la
audiencia, se tendrían por ciertos los hechos constitutivos de la infracción a
las normas de convivencia, lo que en últimas lleva a presumir su actuar doloso
o culposo, y por tanto la responsabilidad  de la persona contra la que se
adelanta el proceso. Esos serían los requisitos para juzgar a alguien como
sujeto de una medida correccional, o sin las condiciones dominantes para ello.
Con esta configuración, el legislador desconoce entonces la presunción de
inocencia en materia correccional sancionatoria de policía.
13.2.2. Parece evidente que si en el ordenamiento del
derecho de policía, el legislador condiciona la imposición de medidas
correctivas a la realización con dolo o culpa de un comportamiento contrario a
las normas de convivencia, pero presume la concurrencia del elemento objetivo
de la infracción, ya de antemano asume que se presenta el aspecto dominante de
la ilicitud, pues la realización de la conducta típica de cualquier ilícito o
infracción administrativa constituye el presupuesto determinante de la
atribución de responsabilidad. Por consiguiente, incluso si la presunción
consagrada en el precepto bajo control versa solo sobre una parte de la
ilicitud, puede decirse que esta es dominante en el derecho de policía, y por
ende desconoce la presunción de inocencia.
13.3. Contra lo anterior se aduce, en el presente
proceso, que en virtud del artículo 223 del CNPC (iii) las autoridades deben
fallar con fundamento en las pruebas obrantes, o en las que decreten cuando sea
preciso, y que la presunción es legal y admite prueba en contrario. Si bien el
artículo 223 mencionado dice que la autoridad debe resolver de fondo “con base
en las pruebas allegadas y los informes de las autoridades”, lo cierto es que,
una vez se activa, la presunción de veracidad ésta releva a la autoridad de
policía de la necesidad de acreditar la ocurrencia de los hechos, aspecto determinante
en el juicio, más aún si la autoridad de policía inicia el procedimiento verbal
abreviado motivado por una situación calificada como flagrante. Es cierto que,
por ser legal, la presunción puede desvirtuarse, pero como tal presunción se
hace efectiva precisamente cuando el supuesto infractor deja de asistir a la
audiencia, no es claro cuál sería la oportunidad para aportar o solicitar la
práctica de pruebas tendientes a demostrar ni a contradecir que no fue el autor
de los hechos constitutivos de la contravención que se le endilgan, más aún la
norma no señala un término para la realización de una nueva audiencia tras
haberse acreditado la fuerza mayor o el caso fortuito que impidieron la comparecencia
a la audiencia. De manera que el presunto infractor no tendría oportunidad de
defenderse de la responsabilidad que tal comprobación implica, a menos que en
el trámite obren medios de prueba contrarios a la presunción, que dado lo
expedito del procedimiento, hasta ese momento no serán otras que las recabadas
por la misma autoridad de policía, o las aportadas por el quejoso.
Es quizás admisible intentar una interpretación de la
Ley, en virtud de la cual las autoridades de policía a cargo de adelantar el
proceso verbal abreviado no podrían fallar solo con base en la referida
presunción, sino que requieren elementos adicionales de prueba reveladores de
la realidad. Pero esta no es una conclusión interpretativa inexorable o
predominante pues no lo dicen así claramente la previsión demandada ni el
Código al cual pertenece, y en todo caso no excluye que la presunción de
veracidad, integrada así a otros elementos probatorios, contribuya de manera
efectiva en el desenlace del trámite con garantía de la presunción de inocencia.
Incluso la posibilidad de decretar pruebas adicionales está sujeta a la
discrecionalidad de la autoridad de policía. Como antes se indicó, es la
audiencia la oportunidad para aportar pruebas, contradecir las que se alleguen,
invocar nulidades e interponer recursos (art 223). Si el supuesto contraventor
de las normas no asiste a la audiencia, se ve entonces sujeto total o
prevalentemente a los efectos de la presunción de veracidad, pues no tendrá
espacios oportunos de defensa, y así aquella habrá dominado la labor probatoria
del procedimiento de policía correspondiente.
13.4. Se aduce también que (iv) la presunción no opera
cuando el presunto infractor invoque fuerza mayor o caso fortuito, y que estas
dos causales pueden interpretarse en sentido amplio para maximizar la
presunción de inocencia del supuesto contraventor de las normas de convivencia.
Sin embargo, como anota una de las intervenciones en el presente proceso de
constitucionalidad,[26] la
estructura legislativa del trámite no contempla una etapa inequívocamente
destinada a exponer alguno de esos motivos. Cabría pensar, en un entendimiento
de la Ley que garantice el derecho al debido proceso, que esta circunstancia
puede invocarse o bien antes o bien en cualquier momento posterior a la
realización de la audiencia. Parecería claro que si la fuerza mayor o el caso
fortuito para concurrir a la audiencia se advierten antes de que esta ocurra, en
principio no habría problemas para la defensa o los derechos del presunto
infractor, sin embargo el procedimiento no contempla término u oportunidad
alguna para hacer valer tal circunstancia. La situación es aún más compleja si la
fuerza mayor o el caso fortuito sobreviene de forma concomitante a la
audiencia, pues la autoridad de policía está facultada para decidir de fondo en
el trascurso de la misma, y si el presunto infractor no asiste, por esa misma
razón de absoluta imposibilidad, ya no tendría espacio oportuno para
presentarla. Ciertamente, (v) el Código establece que la decisión de fondo
puede ser recurrida, pero en ocasiones solo en reposición y, en cualquier caso,
los recursos se interponen en la audiencia. Por tanto, si el presunto infractor
no comparece, así sea por fuerza mayor o caso fortuito, carece de oportunidades
posteriores para impugnar la decisión, en el procedimiento administrativo.
14. Precisados estos aspectos la Corte encuentra que tal
como está formulada, la presunción de veracidad contenida en la norma del
parágrafo 1º del artículo 223 de la Ley 1801 de 2016, resulta contraria al
ordenamiento constitucional por cuanto en tanto vulnera la garantía de
presunción de inocencia, aplicable al ordenamiento correctivo sancionatorio de
policía. Ello es así, en síntesis por los siguientes motivos: (i) la presunción
de inocencia rige en el proceso policivo, en el cual se pueden imponer medidas
sancionatorias; (ii) la configuración la presunción de veracidad de los hechos
que la norma contempla invierte la carga de la prueba sobre un componente
determinante de la ilicitud, por cuanto recae sobre los constitutivos de la
infracción; (iii) si bien la presunción es legal y las autoridades deben fallar
con fundamento en las pruebas, lo cierto es que no se descarta que puedan
basarse –incluso decisivamente- en la presunción de veracidad, ni garantiza que
el presunto infractor pueda desvirtuar la veracidad de los hechos; (iv) la
presunción no opera cuando el presunto infractor invoque fuerza mayor o caso
fortuito, pero el trámite no contempla una etapa, término o plazo
inequívocamente destinado a presentar la respectiva justificación, más aún
cuando siguiendo la mera definición legal[27],
esta categoría exceptiva implica el acaecimiento de eventos imprevisibles e
irresistibles tales como naufragio, terremoto, inundaciones, apresamiento de
enemigos, actos de autoridad;  (v) la configuración del parágrafo acusado,
tampoco alguna otra disposición del CNPC, prevé el señalamiento de una nueva
audiencia para el caso en el cual el presunto infractor logre demostrar el
acaecimiento del evento de fuerza mayor o caso fortuito que imposibilitó su
comparecencia a la audiencia inicialmente citada; (vi) si bien la decisión de
fondo puede ser recurrida, en ocasiones solo procede la reposición y, en
cualquier caso, los recursos se interponen en la audiencia, y el presunto
infractor que no comparezca carece de oportunidad para recurrir; (vii) en ese
orden de ideas, el presunto infractor no tendría oportunidad alguna de hacer
efectiva la garantía material al debido proceso, más aún si se encontraba en
una situación de imposible comparecencia, con lo cual su declaratoria como
contraventor tendría lugar de manera objetiva, posibilidad igualmente proscrita
por el ordenamiento constitucional, incluso en los procedimientos de naturaleza
policiva.
15. No obstante, para
la Sala Plena resulta plausible que la norma busca reforzar la carga de
comparecencia de los presuntos infractores a la audiencia del proceso verbal
abreviado como una medida necesaria para garantizar la celeridad e inmediatez
que resultan esenciales en procedimientos de esta naturaleza. En esa medida, en
aplicación del ‘principio de conservación del derecho’ en deferencia al
principio democrático, la Corte encuentra que una interpretación razonable de
la norma puede preservar su finalidad y por ende, su permanencia en el
ordenamiento en tanto se haga compatible con el parámetro de control constitucional[28]. Esto solo es posible en
la medida que previo a la aplicación de la presunción de veracidad, se surta un
debido proceso para la comprobación de la causa que le impidió al presunto
infractor comparecer a la audiencia. Esto a su vez exige que se tenga un
entendimiento amplio de las circunstancias que resulten admisibles para justificar
la no comparecencia a la audiencia, de allí que la comprobación no se restrinja
únicamente a las circunstancias extraordinarias de que trata el artículo 64 del
Código Civil, ordenamiento en el cual se son equiparables las nociones de
fuerza mayor y caso fortuito, sino que partiendo de la distinción de estas
categorías, como lo ha hecho la jurisprudencia contencioso administrativa[29],
se  dé cabida a la invocación, en general, de una justa causa.
16. A su turno se
debe conceder un plazo razonable para que el presunto infractor justifique su
inasistencia y para que, a su vez, la autoridad de policía valore la excusa
aducida, se pronuncie sobre la misma y  conceda una nueva oportunidad para que
el presunto infractor comparezca y ejerza plenamente sus derechos de defensa y
contradicción. En ese orden de ideas, en la medida en que el CNPC no regula
este aspecto, resulta pertinente acudir de manera analógica a al régimen que
para casos similares se prevé en las leyes generales de procedimiento tanto
administrativo[30]
como civil[31],
conforme a los cuales el plazo otorgado para aducir excusas por la inasistencia
a diligencias de diversa índole es de tres (3) días.
17. Por lo tanto, la
Corte declarará exequible el parágrafo 1º del artículo 223 de la Ley 1801 de
2016, en el entendido que en caso de inasistencia a la audiencia, el
procedimiento se suspenderá por un término máximo de tres (3) días, dentro de
los cuales el presunto infractor deberá aportar prueba siquiera sumaria de una
justa causa de inasistencia, la cual, de resultar admisible por la autoridad de
policía, dará lugar a la programación de una nueva audiencia que será citada y
desarrollada de conformidad con las reglas previstas en el artículo 223 del
Código Nacional de Policía y de Convivencia.
VII. DECISIÓN
En
mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Declarar
EXEQUIBLE el parágrafo 1º del artículo 223, Ley 1801 de 2016 ‘Por la cual se expide el Código Nacional
de Policía y Convivencia’ en el
entendido que en caso de inasistencia a la audiencia, el procedimiento se
suspenderá por un término máximo de tres (3) días, dentro de los cuales el
presunto infractor deberá aportar prueba siquiera sumaria de una justa causa de
inasistencia, la cual, de resultar admisible por la autoridad de policía, dará
lugar a la programación de una nueva audiencia que será citada y desarrollada
de conformidad con las reglas previstas en el artículo 223 del Código Nacional
de Policía y de Convivencia.
Notifíquese,
comuníquese, cúmplase y archívese el expediente.
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Presidente
CARLOS LIBARDO
BERNAL PULIDO
Magistrado
JOSÉ ANTONIO
CEPEDA AMARIS
Magistrado (e)
ALEJANDRO LINARES
CANTILLO
Magistrado
IVAN HUMBERTO
ESCRUCERIA MAYOLO
Magistrado (e)
ANTONIO JOSÉ
LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
GLORIA STELLA
ORTIZ DELGADO
Magistrada
CRISTINA PARDO
SCHLESINGER
Magistrada
Impedimento
aceptado
ALBERTO ROJAS
RIOS
Magistrado
ROCIO LOAIZA
MILIAN
Secretaria
General (e)
[1]
MP. Alfredo Beltrán Sierra.
[2]
MP. Humberto Antonio Sierra Porto.
[3]
MP. Álvaro Tafur Galvis.
[4]
MP. Alfredo Beltrán Sierra.
[5] El parágrafo 2 del artículo 223 contempla un
grupo de reglas para el caso en que se requieran inspecciones al lugar o
informes técnicos. Dice al respecto: “PARÁGRAFO 2o. Casos en que se
requiere inspección al lugar. Cuando la autoridad de Policía inicia la
actuación y decreta inspección al lugar, fijará fecha y hora para la práctica
de la audiencia, y notificará al presunto infractor o perturbador de
convivencia y al quejoso personalmente, y de no ser posible, mediante aviso que
se fijará en la puerta de acceso del lugar de los hechos o parte visible de
este, con antelación no menor a veinticuatro (24) horas, de la fecha y hora de
la diligencia. || Para la práctica de la diligencia de inspección, la autoridad
de Policía se trasladará al lugar de los hechos, con un servidor público
técnico especializado cuando ello fuere necesario y los hechos no sean notorios
y evidentes; durante la diligencia oirá a las partes máximo por quince (15)
minutos cada una y recibirá y practicará las pruebas que considere conducentes
para el esclarecimiento de los hechos. || El informe técnico especializado se
rendirá dentro de la diligencia de inspección ocular. Excepcionalmente y a
juicio del inspector de Policía, podrá suspenderse la diligencia hasta por un
término no mayor de tres (3) días con el objeto de que el servidor público
rinda el informe técnico. || La autoridad de Policía proferirá la decisión
dentro de la misma diligencia de inspección, o si ella hubiere sido suspendida,
a la terminación del plazo de suspensión”.
[6] El artículo 198 del CNPC dice: “Corresponde
a las autoridades de Policía el conocimiento y la solución de los conflictos de
convivencia ciudadana. Son autoridades de Policía: 1. El Presidente de la
República. || 2. Los gobernadores. || 3. Los Alcaldes Distritales o
Municipales. || 4. Los inspectores de Policía y los corregidores. || 5. Las
autoridades especiales de Policía en salud, seguridad, ambiente, minería,
ordenamiento territorial, protección al patrimonio cultural, planeación,
vivienda y espacio público y las demás que determinen la ley, las ordenanzas y
los acuerdos. || 6. Los comandantes de estación, subestación y de centro de
atención inmediata de Policía y demás personal uniformado de la Policía
Nacional. || PARÁGRAFO 1o. El Ministerio de Cultura, el
Instituto Colombiano de Antropología e Historia, el Archivo General de la
Nación y las entidades territoriales en lo de su competencia, están
investidos de funciones policivas especiales para la imposición y ejecución
de las medidas correctivas establecidas en esta la ley. Cuando se presenten
casos de afectación de Bienes de Interés Cultural se regirán exclusivamente en
lo de su competencia para la imposición y ejecución de medidas correctivas por
las disposiciones establecidas en la Ley 397 de
1997 modificada por la Ley 1185 de
2008”.
[7] El artículo 66 del Código Civil prevé, sobre
las presunciones: “Se dice presumirse el hecho que se deduce de ciertos
antecedentes o circunstancias conocidas. || Si estos antecedentes o
circunstancias que dan motivo a la presunción son determinados por la ley, la
presunción se llama legal. Se permitirá probar la no existencia del hecho que
legalmente se presume, aunque sean ciertos los antecedentes o circunstancias de
que lo infiere la ley, a menos que la ley misma rechace expresamente esta
prueba, supuestos los antecedentes o circunstancias. || Si una cosa, según la
expresión de la ley, se presume de derecho, se entiende que es inadmisible la
prueba contraria, supuestos los antecedentes o circunstancias”.
[8]
Dice el artículo 33 CP: “[n]adie podrá ser obligado a declarar contra sí mismo
o contra su cónyuge, compañero permanente o parientes dentro del cuarto grado
de consanguinidad, segundo de afinidad o primero civil”.
[9]
Sentencia C-426 de 1997 (MP Jorge Arango Mejía. SV Eduardo Cifuentes Muñoz). En
ese caso se demandaban –por violar el derecho a no autoincriminarse- dos normas
del Código de Procedimiento Civil, una de las cuales clasificaba como indicio
grave en su contra, la renuencia de una parte a concurrir al interrogatorio de
parte, su negativa a responder o su respuesta evasiva. La Corte declaró
exequibles los preceptos, esencialmente porque en materia de procedimiento
civil no era aplicable la garantía invocada, a diferencia de lo que ocurría en
asuntos criminales, correccionales o de policía. Posición reiterada en la
sentencia C-622 de 1998 (MP Fabio Morón Díaz. SV Eduardo Cifuentes Muñoz).
[10]
MP. Álvaro Tafur Galvis.
[11]
Sentencia C-422 de 2002 (MP Álvaro Tafur Galvis. Unánime). En ese caso, la
Corte constató entonces que la norma demandada era exequible, bajo el
entendimiento de que –con independencia del trámite en que esto se diera- el
requerido podía abstenerse de suministrar la información que lo incriminara.
[12]
Sentencia C-848 de 2014 (MP Luis Guillermo Guerrero Pérez. SV Alfredo Beltrán
Sierra, María Victoria Calle Correa y Gabriel Eduardo Mendoza Martelo). La
Corte en este caso señaló que las hipótesis en las que el sujeto pasivo del
delito es un menor de edad, y se afecta la vida,
integridad personal, libertad física o libertad y formación sexual del niño, no
aplica la exoneración del deber de denuncia establecido por el artículo 68 de
la Ley 906 de 2004 y por el artículo 28 de la Ley 600 de 2000.
[13]
Sentencia C-422 de 2002 (MP Álvaro Tafur Galvis. Unánime), citada.
Precisamente, en ese caso la Corte constató que la norma bajo examen era
contraria al derecho a no autoincriminarse, en la medida en que obligaba a
las personas a proporcionar la información requerida por las autoridades
públicas, con independencia de su potencial contenido incriminatorio. Sin
embargo, esto no se oponía que las personas, incluso en casos de
autoinculpación, entregaran la información voluntariamente. Por eso la
Corporación resolvió que la norma era exequible, en la medida en que el
individuo pudiera escoger si suministraba o no la información que se le
demandaba: “Declarar  EXEQUIBLE el artículo 31 del Decreto ley 522 de
1971, por los cargos analizados, en el entendido que dicha norma se
refiere  a los requerimientos de información hechos por las autoridades
administrativas en ejercicio de funciones administrativas  y que el
requerido podrá abstenerse de suministrar información que lo
autoincrimine” (énfasis añadido).
[14]
En la sentencia C-204 de 2003 (MP Álvaro Tafur Galvis. SPV Jaime Araújo
Rentería). En esa oportunidad, la Corte juzgó ajustadas a la Constitución
algunas previsiones del Código Procesal del Trabajo que extendían una
presunción de veracidad sobre los hechos contenidos en la demanda, o en la
contestación de la demanda y en las excepciones de mérito, contra la parte que
–en los casos previstos en la Ley- no compareciera a la audiencia de
conciliación debidamente citada.
[15]
Sentencia C-422 de 2002 (MP Álvaro Tafur Galvis. Unánime). En ese caso, la
Corte constató entonces que la norma demandada era exequible, bajo el
entendimiento de que –con independencia del trámite en que esto se diera- el
requerido podía abstenerse de suministrar la información que lo incriminara.
[16]
Por ejemplo, en materia tributaria, el control de un tributo no depende de su
denominación sino de su estructura y contenido. Sentencia C-136 de 1999 (MP
José Gregorio Hernández Galindo. SPV Martha Victoria Sáchica Méndez. SV Eduardo
Cifuentes Muñoz y Vladimiro Naranjo Mesa). La decisión tomada por la Corte
versaba sobre una norma que clasificaba un tributo como contribución, y sin
embargo la Corte dijo que en realidad sus propiedades eran las de un impuesto.
Dijo, sobre la denominación como criterio de clasificación tributaria: “[…]La Corte Constitucional ha considerado ya en ocasiones
anteriores que, en ejercicio de su función de guarda de la integridad de la
Constitución, le corresponde verificar el contenido de las normas que examina
penetrando en su sustancia y dejando de lado la apariencia de lo dispuesto en
ellas; yendo más allá de la denominación y de la forma externa atribuida por
quienes las han concebido, con el propósito de comparar lo que realmente estatuyen
con los postulados y mandatos de la Constitución Política. Tal actitud judicial
apenas corresponde a lo ordenado por el Constituyente, que en el artículo 228
de la Carta Política de 1991 ordenó a los jueces que en sus providencias hagan
prevalecer el Derecho Sustancial”. En el control de tratados ocurre lo
propio. Ver auto 288 de 2010 (MP Jorge Iván Palacio Palacio. SPV Nilson Elías
Pinilla Pinilla. SV Mauricio González Cuervo y Jorge Ignacio Pretelt Chaljub).
[17]
Sentencia C-370 de 2006 (MP Manuel José Cepeda Espinosa. Jaime Córdoba Triviño,
Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra, Álvaro Tafur Galvis y Clara
Inés Vargas Hernández. SV Jaime Araújo Rentería, Alfredo Beltrán Sierra,
Humberto Sierra Porto. AEV. Jaime Araújo Rentería).
[18]
Sentencia C-329 de 2016 (MP María Victoria Calle Correa. Unánime). En ese caso
se controlaba una norma que establecía una medida privativa de la libertad,
susceptible de imponerse sin autorización judicial. De acuerdo con la
jurisprudencia, era relevante definir si la medida era sancionatoria o no, y la
Corte tuvo entonces que dilucidar los componentes analíticos de las sanciones.
[19]
Kelsen, Hans. Teoría pura del derecho. Segunda edición para el alemán.
Trad. Roberto J. Vernengo. México. Porrúa. 2000, pp. 123 y ss. Dice al
respecto: (i) las sanciones se imponen a consecuencia de “una acción u omisión,
determinada por el orden jurídico”; (ii) son una “reacción” del Estado contra
los sujetos; (iii) “[l]as sanciones [son] actos de coacción”, lo cual supone
que “han de cumplirse aun contra la voluntad del afectado por ellos”, y (iv)
“consisten en irrogar coactivamente un mal”. En un sentido similar, puede verse
a Nino, Carlos Santiago. Introducción al análisis del derecho. 10ª
edición. Barcelona. Ariel. 2001, pp. 168 y ss. Nino analiza la caracterización
de Kelsen e identifica estas cuatro propiedades, sin considerar como elemento
de las sanciones el juicio de reproche: a) son actos coercitivos, b) tienen por
objeto la privación de un bien, c) quien impone la sanción debe tener
atribuciones jurídicas para hacerlo y d) deben ser consecuencia de actos u
omisiones. Sin embargo, el mismo Nino luego identificaría en las sanciones
“juicios de reprobación” de los que se vale la autoridad contra el afectado. Al
respecto, véase Betegón, Jerónimo. “Sanción y coacción”. En Garzón Valdés,
Ernesto y Francisco J. Laporta. El derecho y la justicia. Enciclopedia
Iberoamericana de Filosofía. Madrid. Trotta. 1996, pp. 359 y ss.
[20]
Sentencia C-597 de 1996 (MP Alejandro Martínez Caballero. Unánime). En ese caso
se demandaba un grupo de disposiciones que establecían tipos y sanciones a los
contadores por el ejercicio de su profesión, por cuanto desconocían una serie
de garantías propias del derecho penal, tales como el principio de estricta legalidad,
la responsabilidad subjetiva, el ne bis in ídem, el derecho de defensa.
La Corte sostuvo: “en múltiples
oportunidades esta Corporación ha establecido que los principios del derecho
penal -como forma paradigmática de control de la potestad punitiva- se aplican,
con ciertos matices, a toda las formas de actividad sancionadora del Estado.
Así, por ejemplo la Corte ha señalado que el derecho disciplinario es una
modalidad de derecho sancionatorio, por lo cual  los principios del
derecho penal se le aplican, mutatis mutandi,  pues las garantías
sustanciales y procesales a favor de la persona investigada se consagran para
proteger los derechos fundamentales del individuo y para controlar la potestad
sancionadora del Estado, por lo cual operan, con algunos matices, siempre que
el Estado ejerza una función punitiva”. Reiterada en numerosas
ocasiones.
[21]
Sentencia C-1444 de 2000 (MP Alfredo Beltrán Sierra. Unánime). En esa
oportunidad, la Corte sostuvo: “se comparte lo
estimado por los demandantes y el señor Procurador en el sentido de que el
precepto, al señalar como elemento a tener en cuenta, la simple sospecha, rompe
el principio de la presunción de inocencia. Principio establecido en el
artículo 29 de la Constitución, que debe ser respetado, aún cuando se trate de
contravenciones, como ocurre en este caso, que llevan consigo la imposición de
un castigo o sanción”.
[22]
Sentencia C-117 de 2006 (MP Jaime Córdoba Triviño. AV Rodrigo Escobar Gil y
Álvaro Tafur Galvis). En esa ocasión se demandaba, entre otras, una previsión
del derecho de policía en virtud de la cual ciertas medidas correccionales no
eran susceptibles de recurso alguno. La Corte declaró inexequible esta
limitación, y entre las motivaciones expuso la siguiente: “Este mismo criterio jurisprudencial, que parte del
respeto por  la especificidad de cada uno de los ámbitos que integran el
poder sancionador estatal, ha conducido también a que las garantías propias del
derecho penal, se apliquen con similar rigor al reclamado por éste, en
contextos sancionatorios que constituyen verdaderas formas de ejercicio del
poder punitivo del Estado. Así se deriva de decisiones de esta Corporación que
han aplicado una concepción estricta del principio de legalidad en materia de
tipificación de faltas que generan la aplicación de medidas correccionales por
parte de autoridades de policía, así como el pleno imperio en este campo de
garantías como la presunción de inocencia, la proporcionalidad en la respuesta
coactiva del estado y la prohibición de imprescriptibilidad de las medidas
sancionatorias”.
[23]
Sentencia C-205 de 2003 (MP Clara Inés Vargas Hernández. SV Rodrigo Escobar Gil
y Marco Gerardo Monroy Cabra). En ese proceso se demandó una norma que
contemplaba un tipo penal referente a la comercialización de autopartes usadas.
Decía: “Quien comercie
con autopartes usadas de vehículos automotores y no demuestre su procedencia
lícita, incurrirá en la misma pena del artículo anterior.”. La Corte
declaró inexequible la norma, por cuanto invertía la carga de la prueba de la
concurrencia del tipo, ya que era el implicado quien debía demostrar la
procedencia lícita de las autopartes, y no el Estado quien debía acreditar la
ilicitud. Si bien no se trataba de una presunción de responsabilidad absoluta,
sino de una inversión de la carga de la prueba del tipo, la Corte consideró que
desconocía la presunción de inocencia.
[24]
Sentencia C-690 de 1996 (MP Alejandro Martínez Caballero. Unánime). En ese caso
la Corte admitió que, en materia de sanciones tributarias, se presumiera
legalmente el actuar doloso o negligente del obligado fiscal que no presentara
la declaración tributaria en debida forma. Dijo, en lo pertinente: “Lo anterior no implica una negación de la presunción
de inocencia, la cual sería inconstitucional, pero constituye una disminución
de la actividad probatoria exigida al Estado, pues ante la evidencia del
incumplimiento del deber de presentar la declaración tributaria, la
administración ya tiene la prueba que hace razonable presumir la culpabilidad
del contribuyente. En este orden de ideas, la flexibilidad del principio de
prueba de la culpabilidad en este campo no implica empero condonación de la
prueba para la administración, puesto que en sanciones de tipo administrativo,
tales como las que se imponen en ejercicio del poder de policía o las sanciones
de origen tributario, deben estar sujetas a la evidencia del incumplimiento, en
este caso la no presentación de la obligación tributaria, la cual hace
razonable la presunción de negligencia o dolo del contribuyente”.
[25]
Sentencia C-1444 de 2000, citada. Reiterada, entre otras, en la sentencia C-117
de 2006, ya referida.
[26]
Intervención del Instituto Colombiano de Derecho Procesal.
[27] El artículo 64 del Código Civil,
prescribe textualmente “Se llama fuerza mayor o caso fortuito el imprevisto o que no
es posible resistir, como un naufragio, un terremoto, el apresamiento de
enemigos, los actos de autoridad ejercidos por un funcionario público, etc.”
[28]
Sentencia C-100 de 1996. (MP Alejandro Martínez Caballero.
Unánime). Reiterado en Sentencia C-065 de 1997 (MP Jorge Arango Mejía. SV José
Gregorio Hernández Galindo y Vladimiro Naranjo Mesa)
[29]
Consejo
de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Sentencia
del 2 de mayo de 2.002, expediente 13477, consejera ponente María Elena
Giraldo Gómez.
[30]
Ley 1437 de 2011, Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo. Artículo 180 en relación con la inasistencia del apoderado a la
audiencia inicial.
[31]
Ley 1564 de 2012, Código General del Proceso. Artículo 203 en relación con la
presentación de excusa por inasistencia al interrogatorio de parte; artículo
218 en relación con la inasistencia del testigo a la audiencia de práctica de
la prueba; artículo 228 en relación con la inasistencia del perito a la
audiencia de contradicción del dictamen; artículo 372 en relación con la
inasistencia de las partes o del apoderado a la audiencia inicial del proceso
verbal.