T-116-04
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-116/04
PARAMETROS DE INTERPRETACION CONSTITUCIONAL PARA LA ADMINISTRACION-Alcance
PRECEDENTE JUDICIAL-Administración debe
sujetarse a los parámetros definidos por la Corte Constitucional
Conforme a
las reglas que regulan el manejo del precedente judicial, el juez puede, bajo
determinadas circunstancias, apartarse de la decisión de la Corte. No así la
administración, que se encuentra sujeta a los parámetros definidos por la Corte
Constitucional en esta materia y los jueces ordinarios en sus respectivos
ámbitos de competencia. Sólo así se asegura que la administración esté sujeta
al derecho. Resulta claro que en los puntos que no han sido precisamente
definidos por el juez constitucional, la administración y los jueces gozan de
un razonable margen de apreciación. Dicho margen de apreciación no es absoluto.
INTERPRETACION CONSTITUCIONAL-Observancia
de criterios sistemáticos/INTERPRETACION CONSTITUCIONAL-Armonización de
la parte orgánica con el sistema de derechos constitucionales
El respeto
por criterios sistemáticos es, en materia constitucional, de obligatoria
observancia. La garantía de la unidad de la Constitución se soporta sobre esta
premisa. Dicha unidad tiene entre sus extremos la necesidad de conciliar y
armonizar la parte dogmática y la orgánica de la Carta. Lo anterior tiene
hondas consecuencias en materia de interpretación constitucional, pues obliga a
sujetar la lectura de los preceptos constitucionales contenidos en la parte
orgánica a la realización de los derechos constitucionales. Es decir, no basta
una interpretación aislada de los preceptos de la parte orgánica, sino que ha
de garantizarse que tal interpretación resulte armónica con el sistema de
derechos de la Carta, así como con su diseño axiológico. Así, se tiene una
triple regla de análisis sistemático: la parte orgánica debe ser interpretada
de manera sistemática con los elementos estrictamente orgánicos y, a la vez,
dicho ejercicio hermenéutico debe armonizarse con el sistema de derechos.
Finalmente, este resultado ha de ser compatible con el sistema axiológico de la
Constitución.
INTERPRETACION CONSTITUCIONAL-Autonomía
de autoridad administrativa de precedente judicial/AUTORIDAD ADMINISTRATIVA-Razonable
interpretación constitucional
INTERPRETACION CONSTITUCIONAL-Niveles de
análisis
DEMOCRACIA PARTICIPATIVA-Alcance
VOTO PROGRAMATICO-Manifestación de la
democracia participativa
INTERPRETACION CONSTITUCIONAL-Análisis
de las hipótesis sobre voto programático y programa de gobierno
GOBERNADOR-Debe respetar el movimiento
político que apoyó al alcalde para continuar con el programa de gobierno
DERECHO AL EJERCICIO Y CONTROL DEL PODER POLITICO-Designación de nuevo alcalde y control para que siga vinculado al
programa de gobierno
Controlar
que el nuevo mandatario siga vinculado al programa de gobierno aprobado por el
pueblo constituye una de las formas en que se logra “participar en la
conformación, ejercicio y control del poder político”, que es el eje en torno
al cual gira la disposición constitucional. La posibilidad de dicha
participación no es un asunto que esté limitado a los integrantes del
movimiento, grupo o partido político o coalición que apoyó al candidato. Todos
los ciudadanos locales son titulares de dicho derecho y, en esa medida, tienen
un interés legítimo en el resultado del proceso de designación del nuevo
alcalde.
DEBIDO PROCESO-Comprende el principio de
legalidad
DEBIDO PROCESO EN TUTELA-Eventos
La
protección del debido proceso en sede de tutela está reservado para tres
eventos: (i) cuando la violación del procedimiento conduce a la
desnaturalización del mismo, por desconocer los elementos mínimos
constitucionales que permiten calificar un procedimiento como debido; (ii)
cuando la violación del debido proceso conduce a la violación de otros derechos
fundamentales; y, (iii) cuando se desconocen procedimientos fijados en la
Constitución.
DEBIDO PROCESO-Alcance
El debido
proceso, como derecho fundamental, no se agota en el principio de legalidad.
Este derecho, en clave constitucional, apunta a que el procedimiento aplicable
sea compatible con la Constitución y a que en el desarrollo del procedimiento,
sea administrativo o judicial, se respeten las garantías que permiten calificar
dicho procedimiento de justo (en particular, juez natural, carácter público del
procedimiento, derecho de defensa, derecho a controvertir las pruebas y doble
instancia en materia penal). De lo anterior, se desprende que no toda violación
del procedimiento legal implica violación del derecho fundamental al debido
proceso.
PROCEDIMIENTOS CONSTITUCIONALES-Alcance
Tratándose
de procedimientos fijados en la Constitución, no es posible realizar un juicio
sobre el procedimiento que se desprende directamente de la Constitución. Sólo
cabe un juicio sobre la interpretación que de dicho procedimiento se hace, a
fin de establecer si respeta los parámetros de unidad, sistematicidad y
finalidad antes mencionados.
PROCEDIMIENTOS CONSTITUCIONALES-Distintos
grados de concreción
DEBIDO PROCESO-Se vulnera cuando la
interpretación del procedimiento es incompatible con la Constitución Política
La
violación del procedimiento (el debido proceso como garantía), sólo existirá si
la interpretación que del procedimiento se hace resulta incompatible con la
Carta; la violación del debido proceso como derecho fundamental, por su parte,
sólo se presentará cuando el desarrollo del trámite conduzca al desconocimiento
de los elementos que definen el carácter justo del mismo.
GOBERNADOR-Margen de apreciación para
designación de alcalde que reemplaza a otro/GOBERNADOR-Amplio margen de
interpretación constitucional por ausencia de precedente judicial
El
Gobernador concluye que debido a la no necesidad de una terna y ante la
ausencia de personería jurídica por parte del partido que apoyó al demandante,
existe un margen de apreciación para seleccionar la persona que ha de ocupar el
cargo de alcalde hasta que venza el período constitucional. Ante la ausencia de
pronunciamientos judiciales y, en particular, de la Corte Constitucional, la
administración goza de un amplio margen de interpretación, que se sujeta a
consideraciones de razonabilidad. En este caso, la razonabilidad de la
interpretación que apoya el Gobernador estriba en garantizar que efectivamente
el alcalde designado cumpla el programa de gobierno adoptado por el pueblo y
que, de ser posible, consulte al partido, movimiento o coalición que apoyó el
alcalde elegido. En este orden de ideas, la tesis del Gobernador resulta
razonable en la medida en que, por una parte, asegura el cumplimiento del
procedimiento constitucional y, a la vez, lo armoniza con las reglas de
partidos, absolutamente relevantes en esta materia. Podría alegarse que si bien
esta tesis es correcta, el Gobernador ha debido “respetar” al movimiento o
partido, como lo exige el demandante.
ACCION DE TUTELA-Improcedencia para
cuestionar el mandato popular
No es la tutela
el mecanismo para cuestionar el cumplimiento o no del mandato popular. Si
considera que se ha incumplido, tiene en sus manos la posibilidad de iniciar el
procedimiento para lograr la revocatoria del mandato del alcalde designado por
la Gobernación.
INTERPRETACION CONSTITUCIONAL-Alcalde
elegido sigue sujeto al programa de gobierno del candidato ganador/INTERPRETACION
CONSTITUCIONAL-Elección de nuevo alcalde debe respetar el partido político
Al
introducirse dentro del espectro interpretativo el elemento programa de
gobierno, se arribó a la conclusión de que el alcalde designado sigue sujeto al
programa de gobierno inscrito junto con el candidato ganador. Dado que no se
celebran nuevas elecciones, dicho mandato sigue vigente y, por lo mismo es
vinculante. De lo anterior se sigue que el Gobernador, en este caso, tiene la
obligación de seleccionar una persona que efectivamente cumpla con dicho
programa. Empero, ello no implica que éste tiene libertad absoluta para
seleccionar una persona que cumpla con dicho programa. El programa es un
proyecto político producto de una actividad política y de acción social de un
grupo determinado de personas. Fueron los integrantes del grupo, partido o
coalición quienes se agruparo en torno al candidato y al programa y, colectivamente,
lo apoyaron hasta su victoria. Por lo mismo, no se trata de un programa
huérfano. Así las cosas, existe la obligación de seleccionar una persona que
siga el programa de gobierno, la cual deberá pertenecer al grupo, partido o
movimiento y, además, guardar identidad (afinidad ideológica) con el programa.
DEBIDO PROCESO-Vulneración por cuanto no
se respetó la pertenencia ni identidad del partido del alcalde saliente en la
nueva designación/ACCION DE TUTELA TRANSITORIA-Procedencia para evitar
perjuicio irremediable
Resulta
claro que con la selección Del nuevo alcalde, el Gobernador de Nariño, de
manera clara y evidente no guardó el parámetro constitucional de respeto por la
pertenencia y, mucho menos, la identidad al partido que inscribió el alcalde
saliente; por lo tanto, ha puesto en peligro la realización del programa de
gobierno aprobado por el pueblo en su momento. Habida consideración de las
claras pruebas de este hecho, se observa la necesidad de brindar el amparo
constitucional a fin de evitar un perjuicio irremediable, consistente en la no
realización del programa de gobierno en manos de una persona que no pertenezca
o no tenga identidad con el partido ganador en las elecciones.
GOBERNADOR-Buena fe en la elección del
nuevo alcalde
Se advierte
buena fe del Gobernador, pues éste, como ya se indicó, ante un aspecto de
difícil solución se amparó en los conceptos del Ministerio del Interior y de
Justicia y en la ausencia de precedentes en la materia, que lo colocaban en una
situación de indeterminación normativa. Esta situación, además, constituye un
elemento adicional que explica la necesidad de intervención del juez
constitucional para proteger los derechos fundamentales amenazados y, en
particular, de la Corte Constitucional, a fin de definir el alcance de los
derechos fundamentales de los asociados.
Referencia: expediente T-789355
Acción de tutela instaurada por JAIME ESCRUCERIA GUTIERREZ contra la
GOBERNACIÓN DE NARIÑO.
Magistrado Ponente:
Dr. EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Bogotá, D. C.,
doce (12) de febrero de dos mil cuatro (2004).
La Sala Séptima
de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Eduardo
Montealegre Lynett, Álvaro Tafur Galvis y Clara Inés Vargas Hernández, en
ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, profiere la siguiente
SENTENCIA
en el trámite de
la petición de tutela promovida por JAIME ESCRUCERIA GUTIERREZ contra la
GOBERNACIÓN DE NARIÑO.
I- ANTECEDENTES
1.- El
accionante fue elegido como Alcalde del municipio de Tumaco para el periodo que
va del 5 de agosto de 2001 al 5 de agosto de 2004. Debido a la enfermedad que
padece el señor ESCRUCERIA GUTIERREZ, el Gobernador del Departamento de Nariño
declaró la falta absoluta del Alcalde y en su reemplazo designó a Víctor Arturo
Aguirre Albán.
Para el
accionante, el nombramiento de Aguirre Albán está viciado por cuanto recayó en
una persona que no pertenece al partido, grupo político o coalición que lo
apoyó para ser elegido como Alcalde de Tumaco. Añade que el Movimiento Liberalismo
Independiente de Restauración “LIDER”, hizo llegar al Gobernador la terna de
candidatos para designar a su reemplazo y la autoridad departamental no la tuvo
en cuenta, como tampoco fue considerada la terna enviada por las personas que
inscribieron su candidatura.
Por estos hechos
fue demandado ante el Tribunal Administrativo de Nariño el Decreto 0348 del 28
de marzo de 2003, acto administrativo mediante el cual fue nombrado Víctor
Arturo Aguirre Albán como Alcalde municipal de Tumaco.
2. El señor
Escrucería Gutiérrez formuló la petición de amparo como mecanismo transitorio,
pues considera que se han violado sus derechos al debido proceso
administrativo, ya que el Gobernador no tuvo en cuenta la terna presentada por
el movimiento LIDER para designar a su reemplazo, como también estima violado
su derecho a la participación política, pues el nuevo alcalde no pertenece a su
movimiento político ni continuará los planes de administración que él venía
ejecutando. El perjuicio irremediable lo funda el accionante en el hecho de no
poder cumplir con el programa de gobierno, pues mientras la jurisdicción
administrativa decide sobre la demanda de nulidad, el alcalde designado como su
reemplazo habrá terminado el periodo.
Con la demanda
de tutela el accionante pretende que se imponga al Gobernador la obligación de
nombrar como alcalde del municipio de Tumaco, a una de las personas integrantes
de la terna presentada por el movimiento político LIDER.
3. El demandado
considera que no ha violado los derechos del demandante. En su concepto, el
Gobernador no estaba obligado a solicitar terna de candidatos para la alcaldía
de Tumaco pues el Acto Legislativo 2 de 2002, modificó la manera de proveer las
faltas absolutas de los alcaldes, derogando el artículo 106 de la Ley 136 de
1994 (que establecía el requisito de la terna) y por cuanto el movimiento
político (LIDER) había desaparecido, al serle retirada la personería jurídica
mediante resolución 5659 del 30 de septiembre de 2002 expedido por el Consejo
Nacional Electoral.
Decisión de
primera instancia
4. El Juzgado
Cuarto Civil del Circuito de Pasto, mediante fallo del 28 de mayo de 2003, negó
el amparo por considerar que el accionante no está legitimado para agenciar los
derechos de las personas incluidas en la terna presentada por el movimiento
político LIDER, como tampoco para actuar en representación de la coalición que
lo inscribió para participar en las elecciones para la alcaldía de Tumaco.
Además, para el a
quo es improcedente la acción de tutela como mecanismo transitorio, pues no
se dan las condiciones establecidas en la jurisprudencia de la Corte
Constitucional, particularmente las relacionadas con la inminencia y la
gravedad del perjuicio irremediable. El juez basa su decisión en el artículo 1
del Decreto 306 de 1992.
Decisión de
Segunda Instancia
5. Impugnada la
decisión, el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Nariño, mediante
providencia del 7 de julio de 2003, confirmó la decisión de primera instancia.
Para la Corporación, el señor Jaime Escrucería Gutiérrez, al ejercer  la acción
de tutela en calidad de ex alcalde municipal de Tumaco, pretendiendo la
designación de uno de los integrantes de la terna presentada por el movimiento
LIDER, dio comienzo al trámite de una petición de tutela sin estar legitimado
para ello, pues la reclamación que formuló tenía que ser presentada por el
Movimiento Político LIDER o, en su defecto, por los integrantes de la terna
enviada al Gobernador de Nariño.
Estima la
Corporación que el actor no es la persona afectada directa y realmente con los
hechos que narra, pues sus derechos políticos permanecen incólumes.
6. En cuanto al
derecho a la participación política, el Tribunal de Nariño no encontró relación
de causalidad entre la designación del nuevo alcalde y los derechos políticos
del accionante, quien mantiene la posibilidad de votar, ser elegido y en el
futuro volver a ejercer las funciones de primer mandatario local.
Además, explicó
la Corporación, el accionante no es representante legal del Movimiento Político
LIDER, como tampoco procurador judicial de los integrantes de la terna enviada
al Gobernador del Departamento de Nariño; por lo tanto, carece de legitimación
para actuar en este caso.
Selección por
la Corte Constitucional
7. La Sala de
Selección Número Diez de la Corte Constitucional, mediante auto del 22 de
octubre de 2003, escogió el asunto de la referencia, asignándolo a la Sala
Séptima de Revisión.
II.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
Competencia.
8. La Corte
Constitucional es competente para revisar los fallos proferidos en el presente
caso, de conformidad con lo previsto en los artículos 86 y 241-9 de la
Constitución Política, el Decreto 2591 de 1991 y las demás disposiciones
pertinentes.
Problema
jurídico
9. En concepto
del demandante, la decisión del Gobernador de Nariño de designar a una persona
para ocupar el cargo de alcalde, que ha quedado vacante de manera absoluta, sin
atender a la terna suministrada por los integrantes del movimiento o partido
que apoyó la candidatura del saliente mandatario y sin verificar que el
designado fuese parte de dicho movimiento o partido, desconoce el derecho al
debido proceso, así como los derechos constitucionales a la participación en la
vida política y el derecho a elegir y a ser elegidos.
El demandado,
por su parte, señala que la modificación introducida a la Constitución mediante
el Acto Legislativo 2 de 2002, supuso la derogatoria del artículo 106 de la Ley
136 de 1994 que exigía terna para llenar ausencia de alcaldes por vacancia absoluta.
Afirma que no debía considerar las propuestas de candidatos de quienes eran
integrantes del movimiento político que apoyó al alcalde saliente, pues había
perdido personería jurídica y, por lo tanto, “jurídicamente estaba muerto”.
En concepto de
los jueces de instancia, la tutela resulta improcedente pues el demandante
–quien es el ex alcalde reemplazado- no demanda en realidad la protección de
sus propios derechos, sino del partido o movimiento que lo apoyó, quienes no le
han otorgado poder.
Además, el juez
a-quo considera que no se presentan los requisitos para que la tutela proceda
como mecanismo transitorio, pues conforme al artículo 1 del decreto 306 de
1992, tal situación no se presenta cuando es posible restablecer el derecho
mediante orden de dar posesión a un determinado funcionario.
10. El presente
caso contiene diversos problemas jurídicos, que giran en torno a problemas de
interpretación constitucional.
Lo anterior por
cuanto el centro de la discusión gira en torno a la interpretación del artículo
314 de la Constitución, modificado por el artículo 3 del Acto Legislativo 2 de
2002. A partir de éste surgen diversos debates: (i) si la nueva disposición
constitucional demanda o no la presentación de ternas –conforme a la Ley 136 de
1994-; (ii) si los movimientos, partidos o coaliciones que apoyaron al
candidato elegido inicialmente como alcalde, deben ser tenidos en
consideración, aún cuando hayan perdido su personería jurídica.
Para resolver
estos interrogantes, la Corte deberá, en primera medida, definir los márgenes
de interpretación de la Constitución pertinentes para el presente caso. Luego,
se analizará si el gobernador desconoció tales parámetros.
Parámetros de
interpretación constitucional para la administración.
11. La
Constitución Política es una norma. Por lo mismo, su aplicación y respeto
obliga a un constante ejercicio hermenéutico para establecer su sentido
normativo. La función definitiva en esta materia corresponde a la Corte
Constitucional, conforme se desprende del artículo 241 de la Constitución. Así,
al ser guardiana de la supremacía e integridad de la Carta, la interpretación
que la Corte haga del texto constitucional es vinculante para todos los
operadores jurídicos, sea la administración o los jueces.
Lo anterior debe
sujetarse a las restricciones que la misma Constitución impone. Así, la Corte
reconoce que, conforme a las reglas que regulan el manejo del precedente
judicial, el juez puede, bajo determinadas circunstancias, apartarse de la
decisión de la Corte. No así la administración, que se encuentra sujeta a los
parámetros definidos por la Corte Constitucional en esta materia y los jueces
ordinarios en sus respectivos ámbitos de competencia. Sólo así se asegura que
la administración esté sujeta al derecho.
12. Resulta
claro que en los puntos que no han sido precisamente definidos por el juez
constitucional, la administración y los jueces gozan de un razonable margen de
apreciación. Dicho margen de apreciación no es absoluto.
Al momento de
interpretar la Constitución, la administración (al igual que los restantes
operadores jurídicos) está obligada a considerar parámetros constitucionales de
interpretación. En particular, ha de garantizarse que el ejercicio hermenéutico
no conduzca a la ruptura de la unidad de la Constitución, ni al desconocimiento
de los fines constitucionales, sean globales para todo el Estado o los precisos
definidos en las normas que regulan las distintas instituciones
juridico-constitucionales.
Lo anterior
implica que no basta la interpretación literal de la Carta, si con ello se
desconoce el sistema axiológico de la Constitución y los parámetros que el juez
constitucional, guardián de la supremacía e integridad de la Constitución, ha
fijado. La Corte, repetidamente ha indicado que dichos parámetros suponen una
consideración amplia a distintos factores constitucionales. En sentencia SU-112
de 2001, la Corte señaló:
“La
Constitución, ha señalado la Corte, ha de entenderse como un texto que goza de
unidad, de suerte que no resulta posible seleccionar caprichosamente las
consecuencias normativas que resulten favorables o desfavorables para la
solución de un problema puntual. Por el contrario, la solución de las
controversias jurídicas de interés constitucional, exige que le sean aplicados
al caso controvertido, todas las consecuencias –mandatos, permisiones,
prohibiciones y diseños estructurales- previstos en la Carta. Ello implica que
la interpretación no puede limitarse a considerar el fin de la norma
constitucional, si con ello se llegan a situaciones insostenibles desde el
punto de vista sistemático, se anulan contenidos normativos que se derivan de
la misma disposición, se extienden los alcances de un derecho menguando
injustificadamente el ámbito protegido por otro derecho o se arriban a
restricciones desproporcionadas o irrazonables. Así mismo, no puede apoyarse
una interpretación sistemática que desconozca los fines de la normas
sistematizadas, que impidan su armonización con otros derechos
constitucionales, etc.”
13. El respeto
por criterios sistemáticos es, en materia constitucional, de obligatoria
observancia. La garantía de la unidad de la Constitución se soporta sobre esta
premisa. Dicha unidad tiene entre sus extremos la necesidad de conciliar y
armonizar la parte dogmática y la orgánica de la Carta. Esta regula la
organización del Estado y define las competencias de los distintos órganos de
origen constitucional, en tanto que aquella define los derechos de los
ciudadanos. La relación entre ambas partes es estrecha, debiéndose reconocer la
primacía de la primera sobre la segunda[1].
Esta primacía es el resultado de que el Estado se organice en torno a la
realización y garantía de eficacia de los derechos constitucionales de las
personas (C.P.art. 2).
Lo anterior
tiene hondas consecuencias en materia de interpretación constitucional, pues
obliga a sujetar la lectura de los preceptos constitucionales contenidos en la
parte orgánica a la realización de los derechos constitucionales. Es decir, no
basta una interpretación aislada de los preceptos de la parte orgánica, sino
que ha de garantizarse que tal interpretación resulte armónica con el sistema
de derechos de la Carta, así como con su diseño axiológico.
Así, se tiene
una triple regla de análisis sistemático: la parte orgánica debe ser
interpretada de manera sistemática con los elementos estrictamente orgánicos y,
a la vez, dicho ejercicio hermenéutico debe armonizarse con el sistema de
derechos. Finalmente, este resultado ha de ser compatible con el sistema
axiológico de la Constitución.
14. Lo expuesto
permite definir de manera más precisa los contornos del ejercicio legítimo de
la interpretación de la Constitución por parte de las autoridades administrativas.
Como se ha indicado, cuando la Corte Constitucional ha fijado el sentido de un
precepto constitucional, la administración se encuentra sujeta a la misma.
Tratándose de ámbitos en los cuales no existe pronunciamiento de esta
Corporación, la administración goza de un razonable margen de interpretación:
“El hecho
de que la autoridad administrativa se encuentre obligada a considerar la
Constitución como criterio último y definitivo para seleccionar la opción
hermenéutica correcta, no implica que no goce de un relativo margen de
apreciación. Ante el texto, el intérprete del derecho se encuentra frente a una
gama de opciones de sentido normativo, cuyos límites están definidos por el
texto mismo, sin que ello implique que se imponga siempre una única
interpretación posible.
Dicha
apertura hermenéutica es el resultado de aplicar la Constitución a todo el
ordenamiento, que torna en insuficientes los criterios de interpretación
tradicionales, en particular los literales (C-600A de 1995[2]). En
efecto, el tenor literal de la ley no puede enfrentar con éxito las exigencias
derivadas de una aplicación del derecho conforme a la Constitución, porque las
normas de la Carta son de textura abierta; ellas buscan dar espacio a múltiples
concepciones de la vida y la sociedad.
Bajo estas
consideraciones, debe admitirse que los funcionarios públicos se enfrentan a un
marco interpretativo dentro del cual están, prima facie, en libertad de
seleccionar la opción hermenéutica (sentido normativo) que consideren ajustada
al texto positivo, tanto Constitucional como legal. El carácter prima facie de
la autonomía interpretativa del funcionario, se deriva de la existencia de
funciones institucionales para fijar los sentidos admisibles de un texto legal
o constitucional.”[3]
La Corte ha
señalado que, en ausencia de un sentido fijado por la Corte, la interpretación
que realice la administración debe desestimarse si es absolutamente irrazonable[4].
15. La
irrazonabilidad de la interpretación se deriva no sólo del hecho de que, a
partir del texto, no resulta posible derivar el sentido normativo propuesto,
sino además que la interpretación propuesta tiene por consecuencia destruir o
hacer nugatorio el orden constitucional mismo.
Este punto ha de
analizarse en dos niveles, como ya se indicó. En uno, la interpretación ha de
ser compatible con el sistema axiológico de la Constitución, las garantías y
derechos constitucionales de los asociados, el reparto de competencias y
funciones fijado por la Carta y los mecanismos mediante los cuales los órganos
constitucionales realizan los propósitos constitucionales, en particular
aquellos definidos en el artículo 2 de la Constitución. Es decir, han de
respetarse los parámetros de sistematicidad que aseguran la unidad
constitucional, así como tener presente los elementos teleológicos definidos en
la Constitución.
En el nivel
concreto, la interpretación ha de respetar la integridad y finalidad de la
norma constitucional. La finalidad de las reglas y principios constitucionales
no se definen exclusivamente a partir de si mismas, sino que se articulan a
partir de otros mandatos constitucionales, que les confiere un pleno sentido.
En este punto, la administración ha de guiarse por aquella interpretación que
permita, dentro del sistema de la Constitución, la mayor realización del
propósito constitucional contenido en el mandato.
16.  En punto a
los procedimientos fijados en la Constitución, entonces, la administración está
sujeta a estos dos niveles de análisis. En particular interesa para el presente
caso el respeto por los parámetros del segundo nivel (nivel concreto) de
interpretación.
Los
procedimientos constituyen medios para lograr ciertos fines (instrumentalidad
de las formas). Si bien, en si mismos contienen elementos sustantivos, como el
respeto por el derecho de defensa y el principio de legalidad (publicidad,
universalidad y predeterminación normativa), también ha de considerarse su finalidad.
La realización del fin para el cual fue dispuesto el procedimiento constituye
un parámetro, que ha de respetarse, so pena de invalidar el ejercicio
hermenéutico.
17. No todos los
aspectos del procedimiento están fijados en la Constitución. En ocasiones, la
Carta fija elementos básicos en sí mismos insuficientes para la realización del
fin, en cuyo caso, aumenta la relevancia constitucional de los desarrollos
legales de la Carta. En otras ocasiones, de los preceptos constitucionales es posible
asegurar el cumplimiento del finalidad del procedimiento, en cuyo caso,
difícilmente los desarrollos legales tendrán relevancia constitucional. Por lo
tanto, y exclusivamente para efectos del control constitucional, en el primer
caso el margen de interpretación de la administración se encuentra sujeta a dos
restricciones: la Constitución y la ley; mientras que en el segundo, prima
facie, se restringe a los parámetros constitucionales.
Artículo 314
de la Constitución e interpretación constitucional.
17. Mediante el
Acto Legislativo 2 de 2002 se modificó el artículo 314 de la Constitución,
introduciendo, entre otras, pautas precisas para llenar la vacante de alcaldes.
La nueva disposición dispone, en lo pertinente:
“Siempre que
se presente falta absoluta a más de dieciocho (18) meses de la terminación del
período, se elegirá alcalde para el tiempo que reste. En caso de que faltare
menos de dieciocho (18) meses, el gobernador designará un alcalde para lo que
reste del período, respetando el partido, grupo político o coalición por el
cual fue inscrito el alcalde elegido”.
El constituyente
estableció dos hipótesis distintas. De un lado, tratándose de faltas absolutas
faltando más de 18 meses para terminar el período, procederá una nueva
elección. Si fuere inferior, se hará una designación “respetando el partido,
grupo político o coalición por el cual fue inscrito el alcalde elegido”.
En el presente
proceso está en discusión, entre otras, si dicha disposición implicó la
derogatoria del artículo 106 de la Ley 136 de 1994, que obligaba a la
designación de una terna para la designación del alcalde. Para resolver el
problema ligado a lo anterior, es necesario comprender el alcance de la
disposición constitucional.
El demandante
señaló que con la designación hecha por el Gobernador, no se garantizaba que el
programa de gobierno acogido por el pueblo al momento de la elección fuese
respetado o seguido por el nuevo alcalde. El Gobernador no hace consideración
alguna al respecto. Lo anterior podría explicarse por el hecho de que el
artículo 314 de la Constitución no hace referencia alguna a dicho programa. Ya
se han explicado las dos hipótesis que contempla la disposición.
18. La necesidad
de asegurar los niveles de sistematicidad y de unidad constitucional analizados
en los fundamentos 12 y 13 de esta sentencia, obligan a observar detenidamente
el caso, pues la elección de un alcalde es un fenómeno jurídico complejo,
mediante el cual (i) se elige a una persona para que ejerza la función de
alcalde y, (ii) se impone un mandato[5],
contenido en la propuesta de programa sometido a consideración del pueblo (C.P.
art. 259). El incumplimiento del mandato puede dar lugar a la revocatoria del
mandato (C.P. art. 103). Este elemento introduce un nuevo interrogante: ¿cómo
ha de armonizarse el procedimiento para suplir las vacancias de los alcaldes
con la fuerza normativa que tienen los programas de gobierno adoptados por el
pueblo?
Una
interpretación literal del artículo 314 de la Constitución llevaría a la
conclusión de que no existe relación alguna entre ambos fenómenos. Uno es el
problema de suplir una vacante y otra, la obligatoriedad y el cumplimiento de
un programa de gobierno. Empero, dicha interpretación literal lleva al traste
el diseño constitucional.
19. Desde sus
comienzos, la Corte Constitucional ha señalado que el sistema axiológico de la
Constitución dedica un lugar central a la democracia participativa. No en vano,
el artículo 2 de la Carta demanda al Estado asegurar la efectiva participación
de las personas en los procesos decisorios que afectan sus derechos. Así mismo,
en sentencia T-227 de 2003, precisó que la definición de los derechos
fundamentales pasa por considerar la efectiva participación de la
persona en la vida en sociedad.
Como expresión
de la democracia participativa, la Corte ha señalado que el voto programático
constituye una de sus manifestaciones más importantes, posibilitando el
efectivo control del ciudadano sobre el elegido.  En sentencia C-011 de 1994[6] señalo:
“El voto
programático es una expresión de la soberanía popular y la democracia
participativa que estrecha la relación entre los elegidos (alcaldes y
gobernadores) y los ciudadanos electores.  Al consagrar que el elector impone
al elegido por mandato un programa, el voto programático posibilita un control
más efectivo de los primeros sobre  estos últimos. La posibilidad de la
revocatoria del mandato es entonces la consecuencia de esa nueva relación
consagrada por la Constitución de 1991.
...
“De la
concordancia de los artículos 259 y 103 de la Constitución, precitados, se
desprende que en el marco de la democracia participativa, que hunde sus raíces
en los campos de la soberanía popular, el voto programático garantiza la
posibilidad de la revocatoria del mandato de alcaldes y gobernadores en
particular si éstos incumplen con su programa.
“Esta
revocatoria del mandato es la consecuencia lógica del derecho de participación
del ciudadano en el ejercicio del poder, como lo dispone el artículo 40
superior. En otras palabras, en el nuevo esquema filosófico de la Carta el
ciudadano ya no se limita a votar para la escogencia del gobernante y luego
desaparece durante todo el período que media entre dos elecciones - como en la
democracia representativa -, sino que durante todo el tiempo el ciudadano
conserva sus derechos políticos para controlar al elegido - propio de la
democracia participativa -. El ciudadano no se desentiende de su  elección.”
A partir de lo
anterior, resulta claro que el artículo 314 de la Constitución ha de
interpretarse de manera sistemática junto a las disposiciones sobre el voto
programático y el mandato contenido en el programa de gobierno adoptado por el
pueblo. Las dos hipótesis contenidas en la disposición, entonces, adquieren un
sentido más amplio.
La primera
hipótesis supone que, merced a la nueva elección, habrá de adoptarse un nuevo
programa; mientras que en el segundo evento, la ausencia de votación obliga a
considerar que el alcalde designado sigue sujeto al programa aprobado junto al
alcalde inicial[7].
Lo anterior, por cuanto sólo el voto popular puede modificar el programa de
gobierno. Sólo el pueblo, en los términos de la ley y según los parámetros de
la jurisprudencia de la Corte Constitucional, tiene la potestad para revocar el
mandato del alcalde que incumple con el programa.
Con lo anterior
adquiere un sentido pleno la obligación del Gobernador de respetar al
movimiento, partido o grupo político que apoyó la candidatura del alcalde
ganador de los comicios –segunda hipótesis normativa del artículo 314 de la
Constitución-, pues se asegura la continuidad del programa de gobierno.
La Corte y el
legislador ya han abordado esta cuestión. La Ley 134 de 1994 establece que,
luego de revocado el mandato, la persona designada para reemplazar al
funcionario revocado mientras se produce la elección, deberá continuar con el
programa inscrito. En igual sentido, el artículo 106 de la Ley 136 de 1994:
“El alcalde
designado o encargado deberá adelantar su gestión de acuerdo con el programa
del Alcalde elegido por voto popular y quedará sujeto a la ley estatutaria del
voto programático.”
Legitimación
en la causa
20. Según los
jueces de instancia, el demandante carece de legitimación para acudir a la
tutela, pues no es titular de los eventuales derechos fundamentales violados,
los cuales estarían en cabeza de los integrantes de la coalición, grupo,
moviendo político o partido que lo respaldo en su candidatura.
La anterior
consideración tiene como premisa que la designación de un alcalde nuevo en
reemplazo de aquél que ha abandonado su cargo por enfermedad es un asunto que
únicamente interesa al grupo, movimiento, coalición o partido político que
respaldó al candidato saliente. Ello se explicaría por el hecho de que la
Constitución sólo se refiere a tales organizaciones en el proceso definido para
designar al nuevo alcalde. Sin embargo, al introducirse la variable del voto
programático, el panorama cambia.
21. Según lo
señalado por la Corte Constitucional en sentencias C-011 de 1994, C-538 de
1995, C-1258 de 2001 y C-179 de 2002, el voto programático es realización de la
democracia representativa. Como tal, es desarrollo del derecho fundamental
contenido en el artículo 40 de la Constitución.
Controlar que el
nuevo mandatario siga vinculado al programa de gobierno aprobado por el pueblo
constituye una de las formas en que se logra “participar en la conformación,
ejercicio y control del poder político”, que es el eje en torno al cual gira la
disposición constitucional.
La posibilidad
de dicha participación no es un asunto que esté limitado a los integrantes del
movimiento, grupo o partido político o coalición que apoyó al candidato. Todos
los ciudadanos locales son titulares de dicho derecho y, en esa medida, tienen
un interés legítimo en el resultado del proceso de designación del nuevo
alcalde.
Lo expuesto
lleva a la Corte a revocar las sentencias de instancia, pues se apoyaban en
este punto. Sin embargo, falta por establecer si se presentó violación a los
derechos fundamentales del demandante, la ausencia de otro medio de defensa
judicial y la existencia o no de un perjuicio irremediable.
Derecho al
debido proceso y procedencia de la tutela.
22. Según se
desprende del argumento del demandante, la violación de su derecho a la
participación en el control, ejercicio y conformación del poder, se deriva de
la omisión en que incurrió la Gobernación de Nariño en el proceso de
designación del nuevo alcalde. Tal omisión, consiste en no solicitar una terna
y no respetar el partido o coalición que apoyó al candidato, implica una
violación del derecho fundamental al debido proceso.
La gobernación,
por su parte, niega tal omisión, pues considera que la disposición
constitucional no demanda, dadas las circunstancias del caso –pérdida de
personería jurídica del partido que apoyó al candidato-, tal procedimiento.
23. El derecho
fundamental al debido proceso, comporta la garantía de que los trámites
judiciales y administrativos se adelantarán de conformidad con las
prescripciones legales. Con ello, resulta claro que el debido proceso comprende
el principio de legalidad.
Lo anterior
permitía llegar a la conclusión de que cualquier violación del debido proceso
puede ser objeto de discusión en sede de tutela, pues cualquier omisión o
violación del principio de legalidad implicaría desconocimiento del derecho.
La Corte
Constitucional ha desechado esta interpretación, por cuanto ello conduciría a
la absoluta constitucionalización del ordenamiento (que es distinto al
sometimiento de todo el ordenamiento jurídico a los parámetros
constitucionales), que llevaría a una competencia omnímoda del juez de tutela,
lo que claramente contraviene el diseño constitucional.
La protección
del debido proceso en sede de tutela está reservado para tres eventos: (i)
cuando la violación del procedimiento conduce a la desnaturalización del mismo,
por desconocer los elementos mínimos constitucionales que permiten calificar un
procedimiento como debido[8];
(ii) cuando la violación del debido proceso conduce a la violación de otros derechos
fundamentales[9];
y, (iii) cuando se desconocen procedimientos fijados en la Constitución.
En el presente
caso, prima facie, se trata de la eventual violación de un procedimiento
fijado en la Constitución, pues se discute el respeto o no del actual artículo
314 de la Constitución.
Derecho
fundamental al debido proceso y procedimientos constitucionales.
24. La
existencia de disposiciones constitucionales que contienen procedimientos,
implica que respecto de ella se predica un doble ejercicio de control de
constitucionalidad.
De una parte, el
cumplimiento de los parámetros constitucionales que definen el procedimiento,
que equivale al respeto por una suerte de principio de legalidad en clave
constitucional. Por otra, que es posible realizar un control del respeto por el
derecho fundamental al debido proceso.
24.1 La Corte
Constitucional ha señalado que el debido proceso, como derecho fundamental, no
se agota en el principio de legalidad. Este derecho, en clave constitucional,
apunta a que el procedimiento aplicable sea compatible con la Constitución y a
que en el desarrollo del procedimiento, sea administrativo o judicial, se
respeten las garantías que permiten calificar dicho procedimiento de justo (en
particular, juez natural, carácter público del procedimiento, derecho de
defensa, derecho a controvertir las pruebas y doble instancia en materia
penal).
De lo anterior,
se desprende que no toda violación del procedimiento legal implica violación
del derecho fundamental al debido proceso, como se analizó en sentencia T-685
de 2003.
24.2 Tratándose
de procedimientos fijados en la Constitución, no es posible realizar un juicio
sobre el procedimiento que se desprende directamente de la Constitución. Sólo
cabe un juicio sobre la interpretación que de dicho procedimiento se hace, a
fin de establecer si respeta los parámetros de unidad, sistematicidad y
finalidad antes mencionados.
25. Las
regulaciones constitucionales en materia de procedimientos tienen distintos
grados de concreción. Así, por ejemplo, la Constitución establece un término
preciso para que se tramiten las leyes estatutarias (Art. 153 de la C.P. en
armonía con el artículo 138 del mismo estatuto), al igual que fija un término
preciso para que el Procurador General de la Nación intervenga en los procesos
de control de constitucionalidad abstractos (C.P. art. 242).
Otras
regulaciones, por su parte, son abiertas, sin que ello les reste suficiencia
para regular el asunto. Tal es el caso del artículo 157 de la Constitución, que
establece obligaciones claras para que un proyecto de ley sea ley de la
República, pero cuyos contornos están sujetos a una amplia interpretación,
salvo que el reglamento del Congreso fije parámetros más precisos (art. 151 de
la Constitución).
26. Esta
diferencia entre los grados de concreción de los procedimientos
constitucionales conduce a juicios de constitucionalidad distintos. Tratándose
de reglas claras y precisas, el margen de interpretación decrece y, por lo
mismo, el juicio de constitucionalidad habrá de ser más intenso. Por el
contrario, en el segundo caso dicho margen se amplía y, salvo que exista ley o
decisión de la Corte Constitucional que regule el punto, el cumplimiento del
mandato constitucional se sujeta a criterios de razonabilidad, ya analizados.
Por lo mismo, la
violación del procedimiento (el debido proceso como garantía), sólo existirá si
la interpretación que del procedimiento se hace resulta incompatible con la
Carta; la violación del debido proceso como derecho fundamental, por su parte,
sólo se presentará cuando el desarrollo del trámite conduzca al desconocimiento
de los elementos que definen el carácter justo del mismo.
Caso concreto
27. El presente
caso, como ya se indicó, gira en torno a la interpretación del artículo 314 de
la Constitución. De la disposición constitucional en cuestión, no se desprende
de manera directa una solución a los problemas que se han planteado, en la
medida en que no establece la obligación de acudir a una terna y tampoco
establece criterio alguno que permita establecer la manera de respetar el
grupo, movimiento o partido que ha perdido su personería jurídica. Empero,
resulta imperativo que tales grupos, movimientos o partidos sean respetados al
momento de la designación de un nuevo alcalde.
28. La Gobernación considera que la
necesidad de una terna ha desaparecido del ordenamiento jurídico, pues debe
reputarse derogado parcialmente el artículo 106 de la Ley 136 de 1994. Dicha
interpretación se apoya en concepto emitido por la Oficina Asesora Jurídica del
Ministerio del Interior y de Justicia, la cual, al responder a una petición
formulada el 23 de febrero de 2003 por el Gobernador de Nariño, expresó:
“(...) si la
falta absoluta del mandatario local se presenta faltando menos de dieciocho
(18) meses para la terminación del periodo del alcalde elegido, la norma
constitucional es clara en señalar que se debe designar un alcalde para lo que
reste del periodo, designación que debe recaer en un ciudadano del mismo
partido, grupo político o coalición por el cual fue inscrito el alcalde
elegido, sin tener que acudir al procedimiento de la terna consagrado en el
artículo 106 de la Ley 136 de 1994, el cual, como quedó expuesto, se encuentra
modificado por el Acto Legislativo No. 2 de 2002 en tal aspecto”.
29. La cuestión
constitucional central gira en torno a si dicha interpretación resulta
compatible con la Constitución. Para su análisis debe tenerse en cuenta que el
Gobernador concluye que debido a la no necesidad de una terna y ante la
ausencia de personería jurídica por parte del partido que apoyó al demandante,
existe un margen de apreciación para seleccionar la persona que ha de ocupar el
cargo de alcalde hasta que venza el período constitucional.
Como quedó
dicho, ante la ausencia de pronunciamientos judiciales y, en particular, de la
Corte Constitucional, la administración goza de un amplio margen de
interpretación, que se sujeta a consideraciones de razonabilidad. En este caso,
la razonabilidad de la interpretación que apoya el Gobernador estriba en
garantizar que efectivamente el alcalde designado cumpla el programa de
gobierno adoptado por el pueblo y que, de ser posible, consulte al partido,
movimiento o coalición que apoyó el alcalde elegido.
30. La
Constitución no obliga al Gobernador a seleccionar a la persona designada para
ocupar el cargo de Alcalde a partir de una terna.  Se podría desarrollar, a
partir de este vacío, la siguiente interpretación:
Dado que la
Constitución no establece medio, no resulta incompatible con ella la regla
fijada en el artículo 6 de la Ley 136 de 1994, pues con ello se asegura un
procedimiento para llenar la vacante.
Sin embargo,
esta interpretación adolece de dos defectos. En primer lugar, traslada al
régimen constitucional una norma legal dirigida a resolver una situación
específica: designación de un alcalde mientras se realiza la elección.
Esta situación implica que se trataba de una designación temporal, que
justificaba la posibilidad de selección de la persona por parte del Gobernador.
En la regulación posterior al Acto Legislativo N° 2 de 2002, esta temporalidad
desaparece. En segundo lugar, implica una intromisión legislativa en los
asuntos de los partidos. Conforme a la regla constitucional vigente al momento
de los hechos materia de debate, “en ningún caso podrá la ley establecer
exigencias en relación con la organización interna de los partidos y movimientos
políticos” (C.P. art. 108). Ello abarca el mecanismo de selección de la persona
que ha de representar al partido al momento de producirse una vacante y
que no de lugar a nuevas elecciones. ¿Qué razón existe para que deba ser
mediante una terna? ¿Qué ocurre si el partido, movimiento o coalición ha
convenido un mecanismo distinto para seleccionar los reemplazos en estos casos?
En este orden de
ideas, la tesis del Gobernador resulta razonable en la medida en que, por una
parte, asegura el cumplimiento del procedimiento constitucional y, a la vez, lo
armoniza con las reglas de partidos, absolutamente relevantes en esta materia.
Podría alegarse
que si bien esta tesis es correcta, el Gobernador ha debido “respetar” al
movimiento o partido, como lo exige el demandante. Ello, como quedó analizado
en el fundamento 19, está directamente relacionado con el respeto por el
programa de gobierno.
Defensa del
mandato constitucional impuesto al alcalde.
31. Según se
analizó, existe un interés constitucionalmente protegido en punto a la
democracia participativa y, en particular, en relación con el mandato impuesto
al alcalde y contenido en su programa de gobierno. Se indicó que dicho mandato
era desarrollo del artículo 40 de la Constitución, que establece el derecho
fundamental a participar en el control, conformación y ejercicio del poder.
La Constitución
ha establecido la acción de tutela como remedio frente a la violación de
derechos fundamentales, respecto de los cuales los medios ordinarios de defensa
resultan insuficientes o inexistentes. Sin embargo, algunos asuntos están
excluidos de la acción de tutela. Así, por ejemplo, por vía de tutela no puede
demandarse la declaratoria de inexequibilidad de un texto legal. La Carta ha
dispuesto un mecanismo exclusivo para tal efecto, sin perjuicio de la excepción
de inconstitucionalidad, que tiene efectos limitados.
Igual suerte
sufre lo relativo al control de la realización del mandato popular. Para tal
efecto, se ha previsto la figura de la revocatoria del mandato, que reclama
exclusividad en razón de la tensión que pretende resolver. Es posible que una
persona considere que el alcalde ha incumplido su mandato, mientras que el
grueso de la población considera lo contrario. Ello implica una tensión entre
el principio democrático –representado en la mayoría- y el derecho individual a
que se realice el mandato. El constituyente optó por privilegiar el principio
democrático, precisamente por cuanto el mandato es otorgado colectivamente.
Así las cosas,
no es la tutela el mecanismo para cuestionar el cumplimiento o no del mandato
popular. Si considera que se ha incumplido, tiene en sus manos la posibilidad
de iniciar el procedimiento para lograr la revocatoria del mandato del alcalde
designado por la Gobernación de Nariño.
32. Podría
alegarse que se está frente a un perjuicio irremediable, habida consideración
de que el factor tiempo opera en contra de quienes pretendan acudir al
mencionado mecanismo.
El demandante
aporta dos razones que considera son prueba del desconocimiento del programa de
gobierno. De una parte, la declaratoria de insubsistencia de varios
funcionarios de la alcaldía de Tumaco. Ello, primero que todo, no implica
violación alguna de los derechos fundamentales del demandante y, por otra
parte, no es prueba del desconocimiento del programa de gobierno, pues éste no
se diseña a partir de un reparto de cargos públicos, sino sobre la realización
de proyectos ligados al desarrollo del municipio, en particular, la realización
y satisfacción de las obligaciones constitucionalmente asignadas a los
municipios.
Por otro lado
señala que la persona seleccionada por el Gobernador no tiene lazo o nexo
alguno con el movimiento, partido o coalición que llevó al alcalde saliente a
ganar las elecciones. Con ello, en su concepto, claramente se desconoció el
mandato constitucional de respeto por tales movimientos, partidos o
coaliciones.
El mandato de
respeto a los partidos, movimientos o coaliciones, según el artículo 314 de la
Constitución.
33. Antes,
fundamento 19, se ha analizado cómo la interpretación sistemática del artículo
314 de la Constitución con las normas sobre el voto programático y la
revocatoria del mandato, ofrecen un panorama distinto sobre el alcance del
procedimiento constitucional. Se ha indicado que el funcionario encargado de
designar cuenta con un amplio margen de apreciación, habida consideración de la
ausencia de un mandato de integrar una terna.
El segundo
elemento de dicho procedimiento involucra el deber de respetar “el partido,
grupo político o coalición por el cual fue inscrito el alcalde elegido”. Las
opciones hermenéuticas de este mandato son amplias, pues no existe en la
disposición parámetro alguno para definir el concepto de “respeto”. Sin
embargo, una interpretación sistemática de la Constitución ofrece suficientes
elementos para establecer un sentido constitucionalmente admisible y coherente
con la Carta: voto programático y reforma a los partidos.
34. Como se ha
explicado, al introducirse dentro del espectro interpretativo el elemento
programa de gobierno, se arribó a la conclusión de que el alcalde designado
sigue sujeto al programa de gobierno inscrito junto con el candidato ganador.
Dado que no se celebran nuevas elecciones, dicho mandato sigue vigente y, por
lo mismo es vinculante.
De lo anterior
se sigue que el Gobernador, en este caso,  tiene la obligación de seleccionar
una persona que efectivamente cumpla con dicho programa. Empero, ello no
implica que éste tiene libertad absoluta para seleccionar una persona que
cumpla con dicho programa. El programa es un proyecto político producto de una
actividad política y de acción social de un grupo determinado de personas.
Fueron los integrantes del grupo, partido o coalición quienes se
agruparon en torno al candidato y al programa y, colectivamente, lo apoyaron
hasta su victoria. Por lo mismo, no se trata de un programa huérfano.
De lo anterior
se sigue que es necesario que la designación recaiga en una persona que
guarde alguna relación de pertenencia y de identidad con el grupo, movimiento o
partido que inscribió el candidato y el programa ganador. Esto genera
algunos interrogantes.
34.1 En primer
lugar, cabe preguntarse ¿cómo se establece la pertenencia de la persona con el
grupo, partido o movimiento? La Constitución, en su artículo 107 (tanto en el
texto vigente al momento de los hechos, como con la modificación del Acto
Legislativo N°2 de 2003), establece que los partidos o movimientos (y, por
defecto, las coaliciones) son libres de organizarse como consideren pertinente
(salvo el mandato de respeto por el principio democrático). Ello tiene
consecuencias tanto internas como externas. Internamente implica que el Estado
no puede definir la manera en que han de organizarse. Podrán existir diversos
modelos de organización, siempre y cuando respeten el mencionado principio.
Externamente,
implica que el Estado tampoco puede establecer condiciones para determinar si
una persona pertenece o no al partido o movimiento. Serán los propios partidos,
movimientos, grupos o coaliciones quienes definan quienes pertenecen a su
colectividad.
34.2 La misma
pregunta cabe respecto de la identidad. Nuevamente, serán los partidos, grupos,
movimientos o coaliciones quienes deban definir qué personas guardan identidad
con el programa de gobierno.
Para la Corte es
un hecho notorio que los distintos partidos y movimientos políticos que existen
en el país no son ideológicamente homogéneos. Ello implica que existan
facciones dentro de cada grupo, partido o movimiento. Por lo mismo, el
respeto por estas colectividades implica seleccionar una persona que, en
términos ideológicos, guarde identidad con el programa ganador.
34.3 Así las
cosas, existe la obligación de seleccionar una persona que siga el programa de
gobierno, la cual deberá pertenecer al grupo, partido o movimiento y, además,
guardar identidad (afinidad ideológica) con el programa. La prueba de ello no
es formal, sino que está sujeta a la libre apreciación –dentro de los
parámetros mencionados-, por parte del nominador y ello, mientras el Congreso de
la República regula la materia.
35. Ahora bien,
al momento de dictar sentencia, ha entrado en vigencia el Acto Legislativo N° 2
de 2003, el cual introdujo cambios importantes en el comportamiento de los
partidos. En particular, la Corte destaca la pretensión de que los partidos
actúen en bloque o como bancadas, dirigido a fortalecer y coordinar la
actuación de tales grupos.
Este mandato,
que está sujeto a los estatutos de los distintos grupos, partidos o
movimientos, no hace más que reforzar las reglas fijadas, pues sólo se asegura
dicho funcionamiento a partir de la selección de personas que mantengan la
relación de fuerzas dentro de cada movimiento, grupo, coalición o partido al
momento de las elecciones.
36. Este último
punto resuelve, de paso, uno de los argumentos del Gobernador: el partido
político había perdido la personería jurídica. Si bien ello es cierto, el
mandato popular subsiste a través del programa de gobierno y la necesidad de
asegurar un correcto funcionamiento del grupo de personas como partido
organizado (así haya perdido su personería).
La selección
realizada por el demandado.
37. El
Gobernador, apoyado en los planteamientos del Ministerio del Interior y de
Justicia que liberaban la selección a su libre albedrío, seleccionó una persona
que evidentemente no pertenecía al partido que inscribió al alcalde
saliente.
Esta ausencia de
pertenencia se evidencia en el hecho de que el seleccionado fue partícipe de la
campaña del gobernador y que, además, integró el gobierno de éste. El Gobernador,
en este caso, pertenece a un partido o movimiento distinto al que ganó las
elecciones en Tumaco.
Teniendo en
cuenta lo anterior, resulta claro que con la selección de Víctor Arturo Aguirre
Albán, el Gobernador de Nariño, de manera clara y evidente no guardó el
parámetro constitucional de respeto por la pertenencia y, mucho menos, la
identidad al partido que inscribió el alcalde saliente; por lo tanto, ha puesto
en peligro la realización del programa de gobierno aprobado por el pueblo en su
momento.
Habida
consideración de las claras pruebas de este hecho, se observa la necesidad de
brindar el amparo constitucional a fin de evitar un perjuicio irremediable,
consistente en la no realización del programa de gobierno en manos de una
persona que no pertenezca o no tenga identidad con el partido ganador en las
elecciones de Tumaco.
La Corte señala
que, el juez de tutela sólo puede hacer esta clase de valoraciones, cuando sea
evidente o manifiesto que la designación no respetó el grupo, partido,
coalición o movimiento político. Así mismo, que advierte buena fe del
Gobernador, pues éste, como ya se indicó, ante un aspecto de dificil solución
se amparó en los conceptos del Ministerio del Interior y de Justicia y en la
ausencia de precedentes en la materia, que lo colocaban en una situación de
indeterminación normativa. Esta situación, además, constituye un elemento
adicional que explica la necesidad de intervención del juez constitucional para
proteger los derechos fundamentales amenazados y, en particular, de la Corte
Constitucional, a fin de definir el alcance de los derechos fundamenales de los
asociados.
III.
DECISION
En mérito de lo expuesto, la Sala Séptima de Revisión de la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE:
Primero.- REVOCAR, los fallos proferidos
por el Juzgado Cuarto Civil del Circuito de Pasto y por el Tribunal Superior
del Distrito Judicial de Nariño –Sala de Decisión Civil Familia-, que negaron
el amparo solicitado por el señor JAIME FERNANDO  ESCRUCERIA GUTIERREZ y en su
lugar se CONCEDE como mecanismo transitorio, la protección del derecho
fundamental al debido proceso. En consecuencia, se ordena al Gobernador de
Nariño que en el término de diez (10) días a partir de la notificación de la
presente sentencia designe el reemplazo del alcalde Jaime Escrucería Gutiérrez
en la alcaldía de Tumaco, respetando los parámetros fijados en la presente
sentencia.
Segundo.- Por
Secretaría líbrese la comunicación de que trata el artículo 36 del Decreto 2591
de 1991.
Cópiese, notifíquese, comuníquese,
cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INES VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
IVAN HUMBERTO ESCRUCERIA MAYOLO
Secretario General (E)
[1] Sentencias T-474 de 1992 y SU-327 de 1995 entre otras.
[2] M.P. Alejandro Martínez Caballero
[3] Sentencia SU-1122 de 2001.
[4] Sentencias T-553 de 1997 y SU-1122 de 2001.
[5] Sentencia C-179 de 2002.
[6] Reiterado en sentencia C-179 de 2002.
[7] Esta es la regla general. La Corte no entra a considerar la
circunstancia de nulidad de la elección y la designación del candidato vencido,
por ejemplo.
[8] Ver, entre otras, sentencia T-685 de 2003.
[9] Sentencia SU-544 de 2001.