C-085-14
Sentencia C-085/14
Sentencia
C-085/14
COMPETENCIA DEL
REPRESENTANTE DE ENTIDADES GREMIALES PARA EXPEDIR CERTIFICACION DE DEUDA DE
CONTRIBUCIONES PARAFISCALES AGROPECUARIAS O PESQUERAS-Exequibilidad
La
Sala Plena encontró que el problema jurídico planteado consistía en determinar
i) si la expedición del certificado en el que se establece la deuda de los
recaudadores de las contribuciones parafiscales agropecuarias o pesqueras,
labor que está a cargo del representante de las entidades que administran los
fondos constituidos con dichas contribuciones, debía estar precedida de una
actuación administrativa en la que se concreten los elementos que configuran el
derecho al debido proceso en materia administrativa? y, de ser así, ii) si el
parágrafo demandado, al no prever procedimiento administrativo alguno,
resultaba contrario al artículo 29 de la Constitución? Para resolver el primer
interrogante la Sala se preguntó sobre la naturaleza que tiene la labor de
recaudo de las contribuciones parafiscales. El determinar que es una típica
función administrativa, condujo a concluir que la actividad prevista en el
parágrafo acusado implica el desarrollo de una actuación administrativa que,
como tal, concluye con la expedición de un acto administrativo. En
consecuencia, la expedición de la certificación sobre la existencia y el monto
de la deuda de contribuciones parafiscales prevista por el parágrafo acusado,
en tanto actuación administrativa que finaliza con un acto administrativo, debe
ser una actividad en la que se garanticen adecuadamente los contenidos
esenciales del derecho al debido proceso administrativo. Resuelto este primer
aspecto, correspondió a la Sala Plena determinar si existía regulación
normativa que asegurara el respeto del derecho al debido proceso. Como aspecto
previo, se reiteró que la regulación de un derecho fundamental tiene reserva de
ley y que, respecto de procedimientos para garantizar derechos constitucionales,
existe una reserva específica prevista en el artículo 89 de la Constitución. Al
ser éste el presupuesto consagrado en la Constitución, se concluyó que la
garantía al debido proceso en desarrollo de la actuación administrativa
prevista en el parágrafo 1º del artículo 30 de la ley 101 de 1993 se asegura
por la obligación que tienen todas las autoridades que lleven a cabo este tipo
de actuaciones de aplicar lo establecido en las disposiciones sobre
procedimiento administrativo, previstas en el Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo –obligación consagrada en los
artículos 2º y 34 de la ley 1437 de 2011-. En consecuencia, no podría dicha
regulación del debido proceso administrativo diferirse en su totalidad o en los
aspectos esenciales a normas de rango reglamentario, pues, como es evidente,
esto implicaría desconocer claros, expresos y precisos mandatos constitucionales
–artículo 89 de la Constitución-. No seguir lo previsto por la ley 1437 de 2011
en desarrollo de una actuación administrativa implicará un desconocimiento del
derecho al debido proceso administrativo, que, en tanto vulneración a un
derecho fundamental, puede ser protegido por las acciones judiciales previstas
en el ordenamiento jurídico.
DERECHO
AL DEBIDO PROCESO-Concepto y alcance
El
artículo 29 de la Constitución Política consagra el derecho fundamental al
debido proceso, de conformidad con el cual toda clase de actuaciones judiciales
y administrativas deben desarrollarse con respeto de las garantías inherentes
al derecho fundamental al debido proceso. De conformidad con el texto
constitucional, el debido proceso tiene un ámbito de aplicación que se extiende
también a todas las actuaciones, procedimientos y procesos administrativos que
aparejen consecuencias para los administrados.
DERECHO AL
DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO-Jurisprudencia constitucional/DEBIDO
PROCESO ADMINISTRATIVO-Contenido/DEBIDO PROCESO-Se extiende a toda
clase de actuaciones administrativas
En
una línea jurisprudencial reiterada y pacífica respecto de los elementos que
configuran el derecho al debido proceso ha manifestado esta Corporación que
esta garantía fundamental, con apoyo en los artículos 6º, 29 y 209 de la
Constitución, se define como “(i) el conjunto complejo de condiciones que le
impone la ley a la administración, materializado en el cumplimiento de una
secuencia de actos por parte de la autoridad administrativa, (ii) que guarda
relación directa o indirecta entre sí, y (iii) cuyo fin está previamente
determinado de manera constitucional y legal”. Ha precisado, además, que con
dicha garantía se busca “(i) asegurar el ordenado funcionamiento de la
administración, (ii) la validez de sus propias actuaciones y, (iii) resguardar
el derecho a la seguridad jurídica y a la defensa de los administrados”. Por
esta razón se ha manifestado “[l]a extensión del derecho constitucional
fundamental al debido proceso, a las actuaciones administrativas, busca
garantizar la correcta producción de los actos administrativos, razón por la
cual comprende “todo el ejercicio que debe desarrollar la administración
pública en la realización de sus objetivos y fines estatales, lo que implica
que cobija todas las manifestaciones en cuanto a la formación y ejecución de
los actos, a las peticiones que presenten los particulares, a los procesos que
por motivo y con ocasión de sus funciones cada entidad administrativa debe
desarrollar y desde luego, garantiza la defensa ciudadana al señalarle los
medios de impugnación previstos respecto de las providencias administrativas,
cuando crea el particular que a través de ellas se hayan afectado sus
intereses”.
DEBIDO PROCESO
ADMINISTRATIVO-Desconocimiento
supone también la violación del derecho de acceso a la administración de
justicia y transgrede los principios de igualdad, imparcialidad, publicidad,
moralidad y contradicción que gobiernan la actividad administrativa
DEBIDO PROCESO
ADMINISTRATIVO-Garantías
mínimas
La
Corte ha expresado que hacen parte de las garantías del debido proceso
administrativo, entre otras, las siguientes: i) el derecho a conocer el inicio
de la actuación; ii) a ser oído durante el trámite; iii) a ser notificado en
debida forma; iv) a que se adelante por la autoridad competente y con pleno
respeto de las formas propias de cada juicio definidas por el legislador; v) a
que no se presenten dilaciones injustificadas; vii) a gozar de la presunción de
inocencia; viii) a ejercer los derechos de defensa y contradicción; ix) a
presentar pruebas y a controvertir las que se alleguen por  la parte contraria;
x) a que se resuelva en forma motivada; xi) a impugnar la decisión que se
adopte y a xii) promover la nulidad de los actos que se expidan con vulneración
del debido proceso.
DERECHO
AL DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO-Exige a la administración
pública sumisión plena a la Constitución y a la ley en el ejercicio de sus
funciones
DEBIDO PROCESO
ADMINISTRATIVO-Consecuencias
de su desconocimiento
Este tribunal ha sostenido que “el desconocimiento en cualquier
forma del derecho al debido proceso en un trámite administrativo, no sólo
quebranta los  elementos esenciales que lo conforman, sino que igualmente
comporta una vulneración del derecho de acceso a la administración de justicia,
del cual son titulares todas las personas naturales y jurídicas (C.P., art.
229), que en calidad de administrados deben someterse a la decisión de la
administración, por conducto de sus servidores públicos competentes”.
FUNCIONES
ADMINISTRATIVAS POR PARTICULARES-Fundamento constitucional y legal
En
el ordenamiento colombiano se ha previsto la posibilidad de que los
particulares desempeñen funciones administrativas. En primer lugar el artículo
2º de la Constitución, al referirse a los fines esenciales del Estado, previó
que uno de estos fines consiste en facilitar la participación de todos en la
vida administrativa de la Nación; manifestación que es concretada, en el
capítulo referido a la función pública, por el segundo inciso del artículo 210
de la Constitución, que consagra la posibilidad de que “los particulares puedan
cumplir funciones administrativas en las condiciones que señale la ley”. En
desarrollo de la posibilidad prevista en el artículo 210 de la Constitución, el
artículo 110 de la ley 489 de 1998, incluido en el capítulo XVI -Del ejercicio
de funciones administrativas por particulares-, previó que en estos casos la
entidad administrativa titular de la función sería la encargada de regulación,
el control, la vigilancia y la orientación de la función asignada a los
particulares. Así mismo, el artículo 112 del citado cuerpo normativo al
referirse de forma expresa al régimen jurídico de los actos y contratos que
expidieran o celebraran los particulares en ejercicio de dichas funciones
consagró que “la celebración del convenio y el consiguiente ejercicio de
funciones administrativas no modifica la naturaleza ni el régimen aplicable a
la entidad o persona privada que recibe el encargo de ejercer funciones
administrativas. No obstante, los actos unilaterales están sujetos en cuanto a
su expedición, y requisitos externos e internos, a los procedimientos de
comunicación e impugnación a las disposiciones propias de los actos
administrativos. Igualmente si se celebran contratos por cuenta de las
entidades privadas, los mismos se sujetarán a las normas de contratación de las
entidades estatales”.
FUNCIONES
ADMINISTRATIVAS POR PARTICULARES-Supuestos de procedencia
Constitucionalmente
es posible encauzar la atribución de funciones administrativas a particulares a
través de varios supuestos, entre los que ha enunciado:a) La atribución directa
por la ley de funciones administrativas a una organización de origen privado.
En este supuesto el legislador, para cada caso, señala las condiciones de
ejercicio de la función, lo relativo a los recursos económicos, la necesidad o
no de un contrato con la entidad respectiva y el contenido del mismo, su
duración, las características y destino de los recursos y bienes que con aquellos
se adquieran al final del contrato, los mecanismos de control específico, etc
.Esta ha sido la modalidad utilizada, cuando el Estado ha querido vincular a
las entidades gremiales a la gestión de las cargas económicas por ella misma
creadas (contribuciones parafiscales, para que manejen los recursos
correspondientes a nombre del Estado y propendan mediante ellos, a la
satisfacción de necesidades de sectores de la actividad social, sin que esos
recursos por tal circunstancia se desnaturalicen ni puedan ser apartados de sus
prístinas e indispensables finalidades. b) La previsión legal, por vía general
da autorización a las entidades o autoridades públicas, titulares de las
funciones administrativas para atribuir a particulares (personas jurídicas  o
personas naturales), mediante convenio precedido de acto administrativo el
directo ejercicio de aquellas; debe tenerse en cuenta, como lo ha señalado la
Corte, que la mencionada atribución tiene como límite “la imposibilidad de
vaciar de contenido la competencia de la autoridad que las otorga”. Este
supuesto aparece regulado primordialmente, por la Ley 489 de 1998, artículos
110  á 114 tal como ellos rigen hoy, luego del correspondiente examen de
constitucionalidad por la Corte. c) En otros supuestos, para lograr la
colaboración de los particulares en el ejercicio de funciones y actividades
propias de los órganos y entidades estatales, se acude a la constitución de
entidades en cuyo seno concurren aquellos y éstas. Se trata, especialmente de
las llamadas asociaciones y fundaciones de participación mixta, acerca de cuya
constitucionalidad se ha pronunciado igualmente esta Corporación en varias
oportunidades.
ADMINISTRACION
DE CONTRIBUCIONES PARAFISCALES AGROPECUARIAS Y PESQUERAS-Jurisprudencia
constitucional
Referencia: expediente
D-9749
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 30 (parcial) de la ley 101 de 1993.
Accionante: Carlos
Iván Fernández Hernández
Magistrado
Ponente:
ALBERTO ROJAS
RÍOS
Bogotá,
D.C., doce (12) de febrero de dos mil catorce (2014)
La
Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones
constitucionales y con el cumplimiento de los requisitos y trámites
establecidos en el Decreto 2067 de 1991, profiere la siguiente
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
En
ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 241 de la Constitución
Política, el ciudadano Carlos Iván Fernández Hernández demandó el artículo 30
(parcial) de la ley 101 de 1993 “Ley general de desarrollo agropecuario y
pesquero”, por considerar que el aparte acusado vulnera el artículo 29 de la
Constitución.
Por
medio de auto de quince (15) de julio de 2013 el Magistrado Sustanciador
inadmitió la demanda, dando tres (3) días para su corrección. El mencionado
auto fue notificado por estado de diecisiete (17) de julio de 2013. Dentro del
término previsto, esto es el veintidós (22) de julio de 2013, el actor presentó
escrito de corrección, por lo que por auto de seis (06) de agosto de 2013
se admitió la demanda, se dispuso su fijación en lista y simultáneamente se corrió
traslado al señor Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto
de su competencia. En la misma providencia ordenó oficiar al Presidente del
Senado, al Presidente de la Cámara de Representantes, al Presidente de la
República, al Ministro de Hacienda y Crédito Público y al Ministro de
Agricultura para que, si lo consideran oportuno, intervinieran directamente o por
medio de apoderado, mediante escrito que deberían presentar dentro de los diez
(10) días siguientes al del recibo de la comunicación respectiva, indicando las
razones que, en su criterio, justificarían la constitucionalidad o a
inconstitucionalidad de la norma demandada.
Cumplidos
los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución Política y en el
Decreto 2067 de 1991, procede la Corte a decidir sobre la demanda de la referencia.
II.-
DISPOSICIONES DEMANDADAS
La
demanda se dirige contra artículo 30 (parcial) de la ley 101 de 1993 (se
subraya el aparte demandado). El texto de la disposición demandada es el
siguiente:
“LEY
101 DE 1993
(diciembre
23)
Diario
Oficial No. 41.149, de 23 de diciembre de 1993.
Ley
General de Desarrollo Agropecuario y Pesquero
EL
CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
(…)
ARTÍCULO
30. ADMINISTRACIÓN Y RECAUDO. La administración de las contribuciones
parafiscales agropecuarias y pesqueras se realizará directamente por las
entidades gremiales que reúnan condiciones de representatividad nacional de una
actividad agropecuaria o pesquera determinada y que hayan celebrado un contrato
especial con el Gobierno Nacional, sujeto a los términos y procedimientos de la
ley que haya creado las contribuciones respectivas.
Las
colectividades beneficiarias de contribuciones parafiscales agropecuarias y
pesqueras también podrán administrar estos recursos a través de sociedades
fiduciarias, previo contrato especial con el Gobierno Nacional; este
procedimiento también se aplicará en casos de declaratoria de caducidad del
respectivo contrato de administración.
PARÁGRAFO
1o. Las entidades administradoras de los Fondos provenientes de contribuciones
parafiscales agropecuarias y pesqueras podrán demandar por vía ejecutiva ante
la jurisdicción ordinaria el pago de las mismas. Para este efecto, el
representante legal de cada entidad expedirá, de acuerdo con la información que
le suministrará el Ministerio de Hacienda, el certificado en el cual conste el
monto de la deuda y su exigibilidad.
PARÁGRAFO
2o. El recaudador de los recursos parafiscales que no los transfiera
oportunamente a la entidad administradora, pagará intereses de mora a la tasa
señalada para el impuesto de renta y complementarios.”
III.
LA DEMANDA
El
parágrafo 1º del artículo 30 de la ley 101 de 1993 asigna competencia al
representante de las entidades gremiales que recaudan y administran recursos
parafiscales –contribuciones previstas por el artículo 29 de este cuerpo
normativo- para que expida la certificación de la deuda que un determinado
sujeto obligado tiene por concepto, precisamente, de las contribuciones
parafiscales dejadas de recaudar, pagar o consignar. Para tal efecto, el
representante legal de la administradora de los recursos parafiscales
solicitará al Ministerio de Hacienda y Crédito Público o a la entidad que éste
delegue –actualmente DIAN- la declaratoria de conformidad con el valor de deuda
establecido a partir de una inspección a los libros de contabilidad del sujeto
pasivo de dicha contribución. Una vez cuente con la conformidad por
parte de la DIAN, el representante legal expedirá un certificado en el que
conste el monto de la deuda, el cual, en virtud del parágrafo acusado, presta
mérito ejecutivo ante la jurisdicción ordinaria.
El
actor señala que a través del Decreto 2025 de 1996 el Ministerio de Agricultura
estableció el procedimiento que debe seguirse para la determinación y cobro del
monto de contribuciones parafiscales que fueron recaudadas, pagadas o
consignadas a los Fondos de que trata el artículo 30 de la ley 101 de 1993.
En
palabras del actor “el artículo 30 de la ley 101 de 1993, no le confiere al
obligado al pago de las contribuciones parafiscales agropecuarias el derecho a
intervenir en la actuación que se desarrolla ante el Ministerio de Hacienda
(hoy la DIAN), de suerte que la entidad administradora de fondos con base en el
documento que expide el Ministerio de Hacienda (hoy en día la Dian), podrá
expedir un certificado en el cual conste el monto de la deuda y su
exigibilidad, certificado que presta mérito ejecutivo”. En este sentido,
continúa el actor, dicho acto administrativo se expide “sin haber hecho
parte al obligado al pago de la contribución parafiscal del procedimiento
administrativo en el cual se determinarán sus obligaciones, sin haberle
garantizado al obligado al pago de la contribución parafiscal el derecho de
defensa, sin notificarle al obligado al pago de la contribución parafiscal el
derecho a interponer recursos contra el acto administrativo en cuyos términos
la administración determina su obligación y sí que menos sin -sic- garantizarle
al obligado al pago de la contribución parafiscal el derecho a, eventualmente,
recurrir ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo” –folio 3 y
4-.
Con
base en las anteriores consideraciones, el actor concluye que el parágrafo 1º
del artículo 30 de la ley 101 de 1993 viola el derecho de defensa y,
concretamente, el derecho al debido proceso administrativo que es garantizado
por el artículo 29 de la Constitución Nacional.
Posteriormente
el actor realiza unas reflexiones acerca de la regulación vigente respecto de
las actuaciones administrativas –ley 1437 de 2011-, así como de la existente en
vigencia del decreto 01 de 1984.
En
el escrito de corrección de la demanda, el actor profundizó en las razones que
sustentan su acusación, oportunidad en la que aclaró que una norma como la que
ahora se demanda sólo puede entenderse adecuada a la Constitución si la
actuación por ella prevista respeta los lineamientos del debido proceso
administrativo. En ese sentido manifestó “[e]n la demanda no se solicita,
propiamente hablando, que la garantía al debido proceso administrativo debería
haberse incluido en el artículo 30 de la ley 101 de 1993”, simplemente se señala
que dicha disposición, a falta de un proceso específico, debía remitir a algún
otro que garantizara el derecho de defensa del afectado por la actuación –folio
7-. En ese sentido expresó “[n]o cabe entonces vacilación alguna acerca
de las razones por las cuales, o bien  en el parágrafo 1º del artículo 30 de la
ley 101 de 1993 se debió haber previsto la intervención del posible afectado en
la actuación administrativa que concluye en la declaración unilateral de
voluntad, en cuyos términos la administración determina y cuantifica la
obligación, o que precisamente en razón de la inexistencia de tal previsión,
dicho parágrafo sólo puede ser interpretado de manera constitucional, siempre y
cuando se garantice a la persona afectada por la determinación y la
cuantificación de la obligación el derecho a intervenir en la actuación
administrativa. // Por esta razón explico de manera contundente, en la demanda
los motivos por los cuales, o bien en la norma cuya exequibilidad condicionada
se solicita, se debió haber previsto un procedimiento para que el obligado al
pago de la contribución parafiscal o del recaudador de la misma, interviniese
en la actuación administrativa en cuyos términos se establece la obligación a
su cargo, o bien se indique que en razón de tal vacío, debe entenderse que la
norma es constitucional siempre y cuando se garantice a quien pueda resultar
afectado por la ‘información’ proveniente de la DIAN, el derecho a intervenir
en la actuación en la cual se establece el monto de la obligación y su
exigibilidad (…)” -folio 7-.
Adiciona
que si bien en el proceso ejecutivo se respetará el derecho de defensa, su
acusación se centra no en la adecuación constitucional de la existencia del
título ejecutivo –cosa que encuentra acorde con la Constitución-, sino en la
garantía del derecho de defensa frente a la actuación administrativa a partir
de la cual es expedido el título ejecutivo. Al respecto manifiesta “[a]sí
las cosas lo que se está discutiendo no es el derecho de defensa frente al
título ejecutivo como tal, sino el derecho de defensa frente a la actuación
administrativa en cuyos términos se determina y cuantifica la obligación,
actuación que al tenor de lo establecido en el parágrafo 1º del artículo 30 de la
Ley 101 de 1993, no prevé la intervención del obligado al pago de las
contribuciones parafiscales, o al pago de las mismas. // Consecuentemente la
violación al debido proceso por ausencia de un procedimiento que garantice el
derecho de contradicción y de defensa, no se predica en la demanda respecto del
título ejecutivo como tal, sino respecto del acto administrativo en el cual se
determina la obligación” –folio 8-.
En
este sentido recuerda que una vez elaborado, el título ejecutivo i) se presume
legítimo; y ii) su validez no puede ser discutida en el proceso ejecutivo –folio
8-. Con base en estos dos presupuestos concluye que “el administrado carece
completamente del derecho de defensa frente al pronunciamiento o ‘información’
de la administración y ello precisamente porque no tuvo la oportunidad de
intervenir en el proceso de determinación y cuantificación de la obligación a
su cargo, proceso que se ritúa a sus espaldas; por ende no pueden confundirse
las garantías que brinda el proceso ejecutivo con las garantías que se deben
proveer al administrado en el curso de la actuación administrativa que concluye
en el acto de determinación y cuantificación de la obligación a su cargo”
–folios 8 y 9-.
Son
estas las razones en que el accionante sustenta la acusación presentada contra
el artículo 30 de la ley 101 de 1993.
Problema
jurídico
Con
base en las razones expuestas tanto en el escrito de demanda, como en el de
corrección de la misma, la Sala Plena encuentra que el problema jurídico
planteado consiste en determinar i) si la expedición del certificado en el que
se establece la deuda de los recaudadores de las contribuciones parafiscales
agropecuarias o pesqueras, labor que está a cargo del representante de las
entidades que administran los fondos constituidos con dichas contribuciones,
debe estar precedida de una actuación administrativa en la que se concreten los
elementos que configuran el derecho al debido proceso en materia
administrativa? Y, de ser así, ii) si el parágrafo demandado, al no prever
procedimiento administrativo alguno, resulta contrario al artículo 29 de la
Constitución?
IV.
INTERVENCIONES
1.    Intervenciones
de instituciones públicas
Ministerio de Hacienda y Crédito Público
La
representante judicial del Ministerio de Hacienda y Crédito Público solicita en
primer lugar, que la Corte se inhiba de emitir un pronunciamiento toda vez que
considera que existe ineptitud sustantiva de la demanda porque: i) se
fundamenta en una comprensión de la norma ajena a la realidad pues “la norma
demandada no establece ninguna actuación de la administración que deba darse a
conocer al obligado del pago de los parafiscales”; ii) Los cargos no son
específicos pues de ellos no se desprende cómo la norma acusada vulnera el
debido proceso, pues la norma no contempla ninguna actuación de la
administración; y iii) Los cuestionamientos son insuficientes porque  “no
contiene todos los elementos de juicio tanto probatorios, como legales, ni
explica el contenido normativo de la norma (sic) acusada”. Finalmente sostiene
que las pretensiones de la demanda son propias de una acción legal y no de una
constitucional, dado que el procedimiento fue establecido por el Decreto 2025
de 1996, que reglamenta parcialmente el artículo 30 de la Ley 101 de 1993,
ahora parcialmente demandado, por lo que en subsidio el Ministerio solicita
declarar exequible ésta disposición.
Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural
El
Jefe de la Oficina Asesora Jurídica del Ministerio de Agricultura y Desarrollo
Rural estima que la norma demandada debe ser declarada exequible toda vez que
su aplicación se realiza a través de las normas que la reglamentan, además no
existe la violación del debido proceso que aduce el demandante a partir de su
particular interpretación sobre el alcance del artículo 30 de la Ley 101 de
1993 y el Decreto Reglamentario N° 2025 de 1996. Indica el Ministerio que la
disposición cuestionada es el marco general del cobro de las contribuciones
parafiscales, pero el procedimiento específico para la constitución del título
y su cobro está definido por los artículos 3 y 4 del Decreto Reglamentario 2025
de 1996 que reglamentan las actuaciones de la entidad administradora.
Añade
que tampoco hay un desconocimiento de los derechos de defensa y contradicción,
teniendo en cuenta que en este caso no se trata de la imposición de una sanción
de carácter tributario, pues la certificación expedida sólo tiene por finalidad
configurar  un título que posteriormente puede ser exigible al Juez mediante un
procedimiento en el cual el demandado tiene la posibilidad de ejercer su
defensa. Indica el Ministerio que el acto mediante el cual la DIAN da la
conformidad para que la entidad proceda al cobro de la contribución parafiscal
es un acto de trámite y no define la situación en discusión y su cobro debe ser
perseguido ante la jurisdicción en donde goza de la posibilidad de defensa.  Por
último señala que la acción de constitucionalidad es improcedente para
determinar la interpretación de una norma.
2.    Intervenciones
Ciudadanas
Ciudadanos Nataly Julieth Merchán Carpintero y
Javier Orlando Páez Rodríguez.
Los
intervinientes solicitan se declare la exequibilidad del artículo parcialmente
demandado. A objeto de sustentar su solicitud, afirman que la actuación de la
DIAN en la expedición del título ejecutivo, se constituye en un “acto
administrativo definitivo” razón por la cual, éste puede ser cuestionado ya sea
mediante el ejercicio de la vía gubernativa, o a través de la correspondiente
acción ante la jurisdicción contencioso administrativa.
Ciudadanos Marcel Fernando Vargas Montero y Huber
Vivaldi Rodríguez Bovoa.
Los
intervinientes solicitan a esta Corporación la declaratoria de exequibilidad de
la norma atacada. Lo anterior, en cuanto consideran que tras hacer una
interpretación apegada al concepto de acto administrativo, entendido como “una
actuación a través de la cual se constituyen, modifican o extinguen relaciones
jurídicas”, el documento a través del cual la DIAN suministra información con
respecto al monto y exigibilidad de la deuda, no pasa de ser exactamente eso,
un simple abastecimiento de información y, por tanto, no se constituye en un
acto administrativo en el cual sea necesario que la DIAN garantice el debido
proceso de los interesados.
Ciudadanos David Andrés Romero Benavides y Milton
Germán Sierra  Gómez.
Los
intervinientes arguyen la constitucionalidad de la normativa objeto de
análisis. Para sustentar su posición, indican que la información expedida por la
DIAN se encuentra fundamentada en los datos que los recaudadores de las
contribuciones parafiscales le han suministrado en los soportes contables que
periódicamente le entregan, de forma que no pueden estos alegar que no tuvieron
participación en el proceso de recopilación y certificación de esta
información.
Por
otro lado, afirman que por ser la certificación de esta deuda, un acto
administrativo, puede ser objeto del control ordinario que de estos actos se
hace; de forma que la persona que se considere afectada por ellos, puede atacarlos
ya sea a través de la vía gubernativa, o de la correspondiente acción ante la
jurisdicción de lo contencioso administrativo.
Ciudadanos Claudia Edith Velandia y Xavier Alarcón
García.
Los
intervinientes solicitan se declare la exequibilidad de los apartes normativos
demandados, pues consideran que no es posible vislumbrar la afectación
ius-fundamental aludida. Para sustentar su solicitud, indican que el
certificado elaborado por la DIAN puede ser objeto de los recursos que
comprenden la vía gubernativa, e incluso puede ser debatido ante la
jurisdicción contencioso administrativa.
Ciudadanos Martha Liliana Rojas Cuevas y Norma
Cárdenas.
Los
intervinientes solicitan a esta Corporación inhibirse de realizar un pronunciamiento
de fondo con respecto a la demanda objeto de análisis. Lo anterior, en cuanto
consideran que el Legislador goza de un amplio margen de libertad de
configuración para otorgar determinadas atribuciones a las autoridades
administrativas; atribuciones que les permiten definir un tema en especifico
(en este caso, el monto y exigibilidad de una deuda), en forma unilateral y
definitiva. Adicionalmente estiman que el contribuyente de los parafiscales
está facultado par impugnar este cobro dentro del proceso de “cobro coactivo”,
de forma que  su derecho al debido proceso, no se encuentra en el estado de
absoluta indefensión expuesto por el demandante.
Ciudadanos Adriana Mireya Mendoza Paredes y Sergio
Nicolás Sierra Monroy.
Para
comenzar, los intervinientes solicitan a esta Corporación declararse inhibida
de realizar un pronunciamiento de fondo, en cuanto consideran que el
demandante, en su escrito, no cumplió con los requisitos legal y
jurisprudencialmente establecidos para la procedencia en el estudio de este tipo
de acciones. Esto, pues el actor no esbozó las razones por las cuales la Corte
Constitucional es competente para realizar el análisis de la norma objeto de
censura; así como que no agotó la carga argumentativa requerida para cuestionar
la constitucionalidad de la norma atacada. Adicionalmente, estiman que la
certificación que expide la DIAN en relación con la cantidad y exigibilidad de
la deuda, es un acto administrativo que puede ser atacado ante la jurisdicción
contencioso administrativa, de forma que la atribución consagrada en la norma,
no atenta contra de los derechos fundamentales que se le endilga vulnerar.
Ciudadanos Germán Alexander Peláez Romero Diego
Fernando Mora Trujillo.
Los
intervinientes indican que no se materializa la vulneración al debido proceso
alegada por el demandante. Para dotar de sustento su afirmación, exponen que si
bien durante el trámite de expedición del mandamiento de pago, en realidad no
existe ningún mecanismo a través del cual éste pueda ser controvertido por el
afectado, una vez éste es notificado, se evidencia que el deudor cuenta con un
término para presentar excepciones y controvertir la acusación que le es hecha.
En adición a lo hasta ahora expuesto, estiman que los deudores incluso se
encuentran facultados para interponer acciones ante la jurisdicción contencioso
administrativa a efectos de cuestionar la cuantía y exigibilidad de la deuda.
Por lo que concluyen, que es imposible predicar la vulneración a los derechos
fundamentales expuesta, y por tanto, solicitan se declare la exequibilidad de
la norma objeto de estudio.
3.    Intervenciones
de Universidades e Instituciones Privadas
Facultad de Derecho de la Universidad Santo Tomás de
Bogotá
En
concepto de los representantes de la Universidad Santo Tomás de Bogotá el
artículo 30 de la Ley 101 de 1993, en lo acusado, debe ser declarada exequible
toda vez que la certificación de la deuda que contempla la norma demandada es
una actividad de la administración, es decir, es un acto de naturaleza
administrativa y se cobija por tanto por los principios del Derecho Público y la
Ley 1437 de 2011. Indica el interviniente que no hay vulneración del debido
proceso, pues la norma no niega la posibilidad de acudir a la jurisdicción
administrativa ni de presentar derecho de petición para obtener información
oportuna. Al respecto, el artículo 5 de la Ley 1437 de 2011 establece el
derecho de las personas frente a las autoridades de conocer la situación o
trámite y obtener copias.
Centro de Estudios Fiscales de la Universidad
Externado de Colombia
El
interventor solicita a esta Corporación la declaratoria de inexequibilidad de
la norma atacada. Lo anterior, en cuanto considera que el aparte demandado,
faculta a la DIAN para expedir un acto administrativo de carácter definitivo,
en virtud del cual, determina el monto y exigibilidad de una obligación de
naturaleza pecuniaria. Estima que dicha actuación, se materializa sin
vinculación previa de los obligados al pago, de forma que estos se ven
coartados en el ejercicio de su derecho a la defensa, así como para exponer los
argumentos en virtud de los cuales pueden llegar a sustentar su disidencia.
En
adición a lo hasta ahora expuesto, el interventor considera que la DIAN, en el
proceso de expedición de la certificación objeto de discusión, tiene la carga
de velar por la participación de los afectados en la determinación de la
obligación económica de la que se les tilda deudores, so pena de desconocer los
derroteros que fundan el ordenamiento jurídico superior.
Asociación Hortifrutícola de Colombia –Asohofrucol-
El
representante de Asohofrucol intervino para defender la exequibilidad del parágrafo
demandado. En su concepto, no existe vulneración al debido proceso por cuanto
para dicho cobro se aplica la normativa prevista en el decreto 2025 de 1996.
Adicionalmente, la constitucionalidad de dicho decreto fue avalada por el
Consejo de Estado por medio de sentencia 13005 de 11 de marzo de 1994 –sic-.
Adicionalmente,
argumenta que el acto que expide la DIAN es simplemente un acto de trámite; que
el título ejecutivo se constituye es con la certificación que hace el representante
legal de la entidad administradora de los recursos; y que, de los efectos que
tenga dicha acto, podrá defenderse el deudor en el proceso ejecutivo ante la
jurisdicción ordinaria.
Sociedad de Agricultores de Colombia –SAC-
El
representante de la Sociedad de Agricultores solicitó se declare la
improcedencia de la demanda, por cuanto la ley 101 de 1993 únicamente establece
el marco general de la parafiscalidad, mientras que la regulación específica la
contiene el decreto 2025 de 1996.
A
partir de este punto, reitera los argumentos a los que se hizo referencia con
ocasión de la intervención del representante de Asohofrucol, por lo que
respecto de las razones expuestas se remitirá al resumen de aquella
intervención.
Instituto Colombiano de Derecho Tributario
El
Presidente del Instituto remitió concepto que fue aprobado por el Consejo
Directivo de la entidad. En el mismo se hace relación a que el título ejecutivo
es un documento complejo, en el que la conformidad que expide la DIAN es
simplemente un acto de trámite.
Afirma
que la posibilidad de intervención del contribuyente es garantizada por el
decreto 2025 de 1996, cuyo contenido explica detalladamente para demostrar que
los artículos 1º a 4º prevén la posibilidad de participación y defensa del
obligado al pago o recaudo de la contribución parafiscal. Derecho de
participación que garantiza, igualmente, el artículo 34 de la ley 101 de 1993
cuando ordena que el Gobierno vigile que las personas obligadas a pagar o
recaudar contribuciones parafiscales agropecuarias y pesqueras cumplan con su
respectiva obligación, así como que la ley que establezca cada contribución
definirá las sanciones a que haya lugar.
Adicionalmente,
señala que el Consejo de Estado, en sentencia de 11 de marzo de 2004
–expediente 1305-, declaró que el procedimiento previsto en el decreto 2025 de
1996 garantiza el derecho de defensa y el derecho al debido proceso. Insiste en
que, en todo caso, la certificación de la DIAN es un acto de trámite y que, por
consiguiente, no es el fundamento de la obligación exigida por medio del
proceso ejecutivo.
V.
CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El
Procurador General inicia su argumentación señalando que el parágrafo acusado
es confuso y que presenta un vacío normativo relativo a la participación del
presunto deudor en el proceso de determinación de la deuda –folio 168-;
confusión que se acentúa al no ser establecido por la ley “si es la DIAN
o la administradora del respectivo fondo la que debe determinar el
incumplimiento de la obligación y el monto de la deuda, para que, bajo las
garantías del debido proceso, se expida el título que debe prestar mérito
ejecutivo” –folio 169-. Confusión que el Gobierno habría intentado aclarar
por vía reglamentaria, mediante la expedición del decreto 2025 de 1996, y que
simplemente resaltaría la ausencia de claridad respecto del derecho de defensa
del presunto deudor incumplido durante el desarrollo de dicha actuación –folios
171 y 172-.
Para
el Jefe del Ministerio Público la pregunta que surge es “si el legislador
debió obligatoriamente haber incluido, dentro del aparte normativo demandado,
lo correspondiente a la garantía procesal del derecho de defensa en relación
con la intervención del sujeto pasivo de la obligación contributiva parafiscal
agropecuaria o pesquera incumplida en el proceso de determinación de su
responsabilidad y que culmina con la expedición del certificado donde consta el
monto de la deuda y su exigibilidad, a manera de título jurídico que servirá
para su cobro judicial ejecutivo” –folio 173-.
La
respuesta a este interrogante, según el Procurador General, es negativa, por
cuanto la ley 101 de 1993 es una regulación general de los sectores
agropecuario y pesquero, por lo que la regulación específica que garantice el
derecho de defensa debe estar a cargo de cada una de las leyes especiales que
se creen para el recaudo de contribuciones parafiscales en dichos sectores; y
sólo ante el silencio de aquellas leyes que creen contribuciones parafiscales
respecto del procedimiento para el cobro de las contribuciones no pagadas, será
aplicable lo previsto en el parágrafo 1º del artículo 30 de la ley 101 de 1993
y el decreto 2025 de 1996 –folio 175-.
Aunque
no existe dicha obligación por parte de la ley 101 de 1993, para el Procurador
General esta situación desconoce los principios de legalidad y certeza de los
tributos. En este sentido manifiesta “[l]o anterior se percibe así, porque
la fijación de los sujetos pasivos de las obligaciones tributarias, lo que
incluye la determinación de sus responsabilidades por evasión o no pago de
deudas aplicando para ello el debido proceso, debe hacerse directamente
mediante ley y en forma clara y precisa, para que no se genere inseguridad
jurídica o abuso de la autoridad en la determinación de las obligaciones contributivas,
como podría llegar a suceder con la aplicación de la norma demandada dentro del
presente proceso por falta de claridad en lo que se refiere a la manera o
procedimiento que se debe aplicar para efectos de determinar si hubo o no
incumplimiento de obligaciones parafiscales agropecuarias o pesqueras por parte
de los sujetos pasivos y el monto de las mismas, con el fin de buscar su cobro
por la vía judicial ejecutiva; confusión que incluye lo correspondiente a la
garantía del derecho de defensa del presunto evasor o deudor contributivo
incumplido, porque en ninguna parte del parágrafo 1° del artículo 30 de la Ley
101 de 1993, ni en el resto de dicha ley, se define lo que se echa de menos en
la norma acusada” –folio 175-.
Por
esta razón, concluye que “se trata de una regulación cuya falta de claridad
es insuperable, especialmente en lo correspondiente a la autoridad y
procedimiento aplicable para determinar la obligación parafiscal evadida,
omitida o incumplida; obscuridad o confusión legal que no puede ser llenada por
la vía reglamentaria, como se pretendió mediante el Decreto 2025 de 1996,
porque los asuntos fundamentales relacionados con las obligaciones
contributivas deben ser regulados directamente por la ley, como expresión
esencial de la existencia de un régimen democrático (“No hay tributo sin
representación”)” –folio 176-.
Con
base en estas consideraciones solicita se declare la INEXEQUIBILIDAD del
parágrafo 1º del artículo 30 de la ley 101 de 1993.
VI.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1.
Competencia de la Corte
De conformidad
con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4º, de la Constitución Política, la
Corte Constitucional es competente para conocer el asunto de la referencia,
pues se trata de una demanda interpuesta contra una disposición que hace parte
de una ley de la República.
2.
Argumentos de la demanda
Es
impugnada una disposición que hace parte de la regulación prevista para el
recaudo, pago y cobro de las contribuciones parafiscales de los sectores
agropecuario y pesquero, las cuales fueron creadas por el artículo 29 de la ley
101 de 1993.
El
cargo se presenta respecto del parágrafo 1º del artículo 30 de la ley 101 de
1993, disposición que asigna competencia al representante de las entidades
gremiales que recaudan y administran estos recursos parafiscales para que
expida la certificación de deuda que un determinado sujeto obligado
tiene por concepto, precisamente, de las contribuciones parafiscales dejadas de
recaudar, pagar o consignar. Para tal efecto, el representante legal de la
administradora de los recursos parafiscales debe solicitar al Ministerio de
Hacienda y Crédito Público o a la entidad que éste delegue –actualmente DIAN-
la declaratoria de conformidad con el valor de deuda establecido a partir de
una inspección a los libros de contabilidad del sujeto pasivo de dicha
contribución. Una vez se cuenta con la conformidad por parte de la DIAN,
el representante legal debe expedir un certificado en el que conste el monto de
la deuda, el cual, en virtud del parágrafo acusado, presta mérito ejecutivo
ante la jurisdicción ordinaria.
Al
ser esta toda la regulación que el artículo 30 de la ley 101 de 1993 prevé al
respecto, el actor considera que existe un vacío en lo relativo al
procedimiento administrativo que debe seguirse para realizar esta actuación
administrativa, así como respecto de los recursos que pueden presentarse contra
del acto que determina el monto de la deuda. Vacío que estaría en contra del
debido proceso administrativo, garantizado por el artículo 29 de la
Constitución.
Con
base en las razones expuestas tanto en el escrito de demanda, como en el de
corrección de la misma, la Sala Plena encuentra que el problema jurídico
planteado consiste en determinar i) si la expedición del certificado en el que
se establece la deuda de los recaudadores de las contribuciones parafiscales
agropecuarias o pesqueras, función asignada al representante de las entidades administradoras
de dichos recursos, debe estar precedido de una actuación administrativa en la
que se concreten los elementos que configuran el derecho al debido proceso en
materia administrativa? ; y, de ser así, ii) si el parágrafo demandado, al no
prever procedimiento administrativo alguno, resulta contrario al artículo 29 de
la Constitución?
Para
dar respuesta a los asuntos planteados, la Sala hará referencia al derecho al i)
debido proceso administrativo; al ii) ejercicio de funciones administrativas
por parte de los particulares; iii) a la actividad de administración de
contribuciones parafiscales en materia agropecuaria y pesquera; y, finalmente,
iv) dará solución a los problemas jurídicos planteados.
Sin
embargo, para dar claridad al sentido de la disposición acusada, se explicará
brevemente el contexto normativo en que actualmente se realiza la actividad de
determinación y certificación del monto de las deudas por concepto de
liquidación, recaudo, pago o consignación de las contribuciones parafiscales en
los sectores agropecuarios y pesqueros.
A.  Asunto previo: Sentido
normativo del parágrafo 1º del artículo 30 de la ley 101 de 1993 –disposición
acusada-
El
parágrafo acusado debe entenderse en el contexto creado por la ley 101 de 1993,
cuerpo normativo encaminado al desarrollo agropecuario y pesquero que, dentro
de las medidas previstas para lograr este objetivo, determinó la creación de
contribuciones parafiscales que permitieran el diseño y ejecución de políticas
que fomentaran el desarrollo del sector. Es el artículo 29 de la referida ley
el que establece:
ARTÍCULO
29.
Noción. Para los efectos de esta ley, son contribuciones parafiscales agropecuarias
y pesqueras las que en casos y condiciones especiales, por razones de interés
general, impone la ley a un subsector agropecuario o pesquero determinado para
beneficio del mismo.
Los
ingresos parafiscales agropecuarios y pesqueros no hacen parte del Presupuesto
General de la Nación.
Los
recursos obtenidos a partir de estas contribuciones serán administrados por
entidades gremiales que, para estos efectos, hayan celebrado un contrato
especial con el Gobierno Nacional o por sociedades fiduciarias, en los términos
del artículo 30 de la ley 101 de 1993.
En
virtud de la labor de administración que realizan las entidades gremiales, el
parágrafo del artículo 30, aparte acusado por el accionante, determina que “[l]as
entidades administradoras de los mencionados Fondos podrán demandar por vía
ejecutiva ante la jurisdicción ordinaria el pago de las mismas. Para este
efecto, el representante legal de cada entidad expedirá, de acuerdo con la
información que le suministrará el Ministerio de Hacienda, el certificado en el
cual conste el monto de la deuda y su exigibilidad”.
La
anterior disposición prevé que para el cobro de las contribuciones que fueron o
debieron ser recaudadas y que no se hayan pagado al Fondo, el representante de
la entidad encargada de administrarlas –entidad que, como se verá, cumple una
función administrativa- podrá expedir un acto en el que figure el monto de la deuda,
a partir del cual se inicia un proceso ejecutivo de cobro por la vía ordinaria;
es decir, que el acto expedido por el representante de la administradora de los
recursos parafiscales presta mérito ejecutivo.
La
ley 101 de 1993 no prevé procedimiento alguno para determinar el monto de la
obligación. El mismo se encuentra consignado en el decreto 2025 de 1996, por
medio del cual el Ministerio de Agricultura  y Desarrollo Rural reglamentó
éstas contribuciones parafiscales, las cuales se encuentran previstas en el
capítulo V de la ley 101 de 1993.
El
cuerpo reglamentario prevé la existencia de una auditoría interna por parte de
los Fondos parafiscales. Dicha auditoría verificará la correcta liquidación,
recaudo, pago y consignación de las contribuciones parafiscales; y certificará
la información relativa a las cuotas parafiscales que no se paguen en tiempo o
se dejen de recaudar, o cuando existan irregularidades en la liquidación, en el
pago, en el recaudo o en la consignación –parágrafo 1º del artículo 1º del
decreto 2025 de 1996-.
Para
determinar el monto de las contribuciones parafiscales que debieron cobrarse, la
ley podrá autorizar al representante legal de la entidad administradora del
correspondiente Fondo Parafiscal para inspeccionar los libros de contabilidad,
soportes contables y registros de los obligados por la contribución –artículo 3
decreto 2025 de 1996-.
Comprobada
una irregularidad, la cual tiene fundamento en la certificación de la auditoría
antes mencionada, se enviará un reporte a la DIAN –entidad que desarrolla esta
función en virtud de delegación del Ministerio de Hacienda- para que ésta
manifieste su conformidad o no con la determinación de la deuda del
obligado por las contribuciones parafiscales. Con la conformidad de la DIAN, el
representante legal deberá elaborar el certificado de lo adeudado, el cual, se
reitera, presta mérito ejecutivo –parágrafo 2º del artículo 4º del decreto 2025
de 1996-.
Son
estos los pasos que las disposiciones reglamentarias establecen para que se
realice la determinación de la deuda a cargo de los obligados al recaudo, pago
y consignación de las contribuciones parafiscales agropecuarias y pesqueras.
Siendo
este el sentido de la disposición demandada y las etapas por las cuales se determina
la deuda existente, se realizarán las consideraciones pertinentes para dar
solución al problema jurídico presentado.
B.   Consideraciones
1.    El derecho al
debido proceso administrativo en la jurisprudencia de la Corte Constitucional
El
artículo 29 de la Constitución Política consagra el derecho fundamental al
debido proceso, de conformidad con el cual toda clase de actuaciones judiciales
y administrativas deben desarrollarse con respeto de las garantías inherentes
al derecho fundamental al debido proceso. De conformidad con el texto
constitucional, el debido proceso tiene un ámbito de aplicación que se extiende
también a todas las actuaciones, procedimientos y procesos administrativos que
aparejen consecuencias para los administrados.
En
una línea jurisprudencial[1]
reiterada y pacífica respecto de los elementos que configuran el derecho al
debido proceso ha manifestado esta Corporación que esta garantía fundamental,
con apoyo en los artículos 6º, 29 y 209 de la Constitución, se define como “(i)
el conjunto complejo de condiciones que le impone la ley a la administración,
materializado en el cumplimiento de una secuencia de actos por parte de la
autoridad administrativa, (ii) que guarda relación directa o indirecta entre
sí, y (iii) cuyo fin está previamente determinado de manera constitucional y
legal”[2].
Ha precisado, además, que con dicha garantía se busca “(i) asegurar el
ordenado funcionamiento de la administración, (ii) la validez de sus propias
actuaciones y, (iii) resguardar el derecho a la seguridad jurídica y a la
defensa de los administrados”[3].
De este modo, el desconocimiento del debido proceso administrativo, supone
también la violación del derecho de acceso a la administración de justicia y
transgrede los principios de igualdad, imparcialidad, publicidad, moralidad y
contradicción que gobiernan la actividad administrativa[4].
Por
esta razón se ha manifestado “[l]a extensión del derecho constitucional fundamental
al debido proceso, a las actuaciones administrativas, busca garantizar la
correcta producción de los actos administrativos, razón por la cual comprende “todo
el ejercicio que debe desarrollar la administración pública en la realización
de sus objetivos y fines estatales, lo que implica que cobija todas las
manifestaciones en cuanto a la formación y ejecución de los actos, a las
peticiones que presenten los particulares, a los procesos que por motivo y con
ocasión de sus funciones cada entidad administrativa debe desarrollar y desde
luego, garantiza la defensa ciudadana al señalarle los medios de impugnación
previstos respecto de las providencias administrativas, cuando crea el
particular que a través de ellas se hayan afectado sus intereses”[5].
A
este respecto, la Corte ha expresado que hacen parte de las garantías del
debido proceso administrativo, entre otras, las siguientes: “i) el derecho a
conocer el inicio de la actuación; ii) a ser oído durante el trámite; iii) a
ser notificado en debida forma; iv) a que se adelante por la autoridad
competente y con pleno respeto de las formas propias de cada juicio definidas
por el legislador; v) a que no se presenten dilaciones injustificadas; vii) a
gozar de la presunción de inocencia; viii) a ejercer los derechos de defensa y
contradicción; ix) a presentar pruebas y a controvertir las que se alleguen
por  la parte contraria; x) a que se resuelva en forma motivada; xi) a impugnar
la decisión que se adopte y a xii) promover la nulidad de los actos que se
expidan con vulneración del debido proceso” -Sentencia C-248 de 2013-.
Aspectos
que extienden una línea jurisprudencial continua y sin grandes variaciones por
parte de la Corte Constitucional. Al respecto puede citarse la sentencia C-1189
de 2005, en la que se consagró que el debido proceso administrativo corresponde
“(i) al conjunto complejo de condiciones que le impone la ley a la
administración, materializado en el cumplimiento de una secuencia de actos por
parte de la autoridad administrativa, (ii) que guarda relación directa o
indirecta entre sí, y (iii) cuyo fin está previamente determinado de manera
constitucional y legal”[6].
Ha precisado al respecto, que con dicha garantía se busca “(i) asegurar el
ordenado funcionamiento de la administración, (ii) la validez de sus propias
actuaciones y, (iii) resguardar el derecho a la seguridad jurídica y a la defensa
de los administrados”[7].
En
consecuencia y, en armonía con el contenido esencial, este Tribunal ha
expresado que el debido proceso administrativo se entiende vulnerado, cuando
las autoridades públicas no siguen los actos y procedimientos establecidos en
la ley y los reglamentos, y, por esa vía, ignoran las garantías reconocidas a
los administrados. Al respecto, ha sostenido que “[e]l desconocimiento en
cualquier forma del derecho al debido proceso en un trámite administrativo, no
sólo quebranta los  elementos esenciales que lo conforman, sino que
igualmente comporta una vulneración del derecho de acceso a la administración
de justicia, del cual son titulares todas las personas naturales y jurídicas
(C.P., art. 229), que en calidad de administrados deben someterse a la decisión
de la administración, por conducto de sus servidores públicos competentes”
[8].
En
consecuencia, por tratarse de un derecho fundamental, el derecho al debido
proceso administrativo “exige a la administración pública sumisión plena a la
Constitución y a la ley en el ejercicio de sus funciones, tal como lo disponen
los artículos 6°, 29 y 209 de la Carta Política”[9], pues de
otra forma se transgredirían los principios que gobiernan la actividad
administrativa (igualdad, imparcialidad, publicidad, moralidad y
contradicción), y se vulnerarían especialmente los derechos fundamentales de
las personas que acceden a la administración o de alguna forma quedan
vinculadas por sus actuaciones.
Son
estos los principales aspectos del derecho al debido proceso en materia
administrativa, que servirán como fundamento a la solución que se brinde al
problema planteado.
2.    El ejercicio de
funciones administrativas por parte de particulares
En
el ordenamiento colombiano se ha previsto la posibilidad de que los
particulares desempeñen funciones administrativas. En primer lugar el artículo
2º de la Constitución, al referirse a los fines esenciales del Estado, previó
que uno de estos fines consiste en facilitar la participación de todos en la vida
administrativa de la Nación; manifestación que es concretada, en el
capítulo referido a la función pública, por el segundo inciso del artículo 210
de la Constitución, que consagra la posibilidad de que “[l]os particulares
pued[a]n cumplir funciones administrativas en las condiciones que señale
la ley”.
En
desarrollo de la posibilidad prevista en el artículo 210 de la Constitución, el
artículo 110 de la ley 489 de 1998, incluido en el capítulo XVI -Del
ejercicio de funciones administrativas por particulares-, previó que en
estos casos la entidad administrativa titular de la función sería la encargada
de regulación, el control, la vigilancia y la orientación de la función
asignada a los particulares. Así mismo, el artículo 112 del citado cuerpo
normativo al referirse de forma expresa al régimen jurídico de los actos y
contratos que expidieran o celebraran los particulares en ejercicio de dichas
funciones consagró que “[l]a celebración del convenio y el
consiguiente ejercicio de funciones administrativas no modifica la naturaleza
ni el régimen aplicable a la entidad o persona privada que recibe el encargo de
ejercer funciones administrativas. No obstante, los actos unilaterales están
sujetos en cuanto a su expedición, y requisitos externos e internos, a los
procedimientos de comunicación e impugnación a las disposiciones propias de los
actos administrativos. Igualmente si se celebran contratos por cuenta de
las entidades privadas, los mismos se sujetarán a las normas de contratación de
las entidades estatales” –negrilla ausente en texto original-.
Así,
por expreso mandato legal, los actos expedidos en ejercicio de funciones
administrativas por los particulares tienen la condición de actos
administrativos y, por consiguiente y con fundamento en lo concluido en la
consideración anterior, deberán respetar las reglas relativas al debido proceso
administrativo.
Con
base en esta regulación constitucional y legal, habrá de determinarse si la
función de administrar recursos parafiscales constituye una función
administrativa ejercida, en los casos de actividades agropecuarias y pesqueras,
por entidades gremiales de naturaleza particular.
3.    La
administración de contribuciones parafiscales agropecuarias y pesqueras.
La
jurisprudencia ha identificado distintas maneras de vincular a los particulares
en el ejercicio de funciones administrativas. Uno de los eventos en que los
particulares realizan dichas funciones es precisamente cuando recaudan y
administran contribuciones parafiscales. Al respecto manifestó en la sentencia
C-482 de 2002:
“[C]onstitucionalmente
es posible encauzar la atribución de funciones administrativas a particulares a
través de varios supuestos, entre los que ha enunciado:
a)
La atribución directa por la ley de funciones administrativas a una
organización de origen privado. En este supuesto el legislador, para cada caso,
señala las condiciones de ejercicio de la función, lo relativo a los recursos
económicos, la necesidad o no de un contrato con la entidad respectiva y el
contenido del mismo, su duración, las características y destino de los recursos
y bienes que con aquellos se adquieran al final del contrato, los mecanismos de
control específico, etc.
Esta
ha sido la modalidad utilizada, cuando el Estado ha querido vincular a las
entidades gremiales a la gestión de las cargas económicas por ella misma
creadas (contribuciones parafiscales, para que manejen los recursos
correspondientes a nombre del Estado y propendan mediante ellos, a la
satisfacción de necesidades de sectores de la actividad social, sin que
esos recursos por tal circunstancia se desnaturalicen ni puedan ser apartados
de sus prístinas e indispensables finalidades.
b)
La previsión legal, por vía general da autorización a las entidades o
autoridades públicas, titulares de las funciones administrativas para atribuir
a particulares (personas jurídicas  o personas naturales), mediante convenio
precedido de acto administrativo el directo ejercicio de aquellas; debe tenerse
en cuenta, como lo ha señalado la Corte, que la mencionada atribución tiene
como límite “la imposibilidad de vaciar de contenido la competencia de la
autoridad que las otorga”[10].
Este supuesto aparece regulado primordialmente, por la Ley 489 de 1998,
artículos 110 á 114 tal como ellos rigen hoy, luego del correspondiente examen
de constitucionalidad por la Corte[11].
c)
En otros supuestos, para lograr la colaboración de los particulares en el
ejercicio de funciones y actividades propias de los órganos y entidades
estatales, se acude a la constitución de entidades en cuyo seno concurren
aquellos y éstas. Se trata, especialmente de las llamadas asociaciones y
fundaciones de participación mixta, acerca de cuya constitucionalidad se ha
pronunciado igualmente esta Corporación en varias oportunidades[12]”.
Argumento
que fue reiterado por la Sala Plena de la Corte Constitucional con ocasión de
la sentencia C-819 de 2004, en la que se estudió la adecuación constitucional
de la asignación del Sistema de Información e Identificación de Ganado Bovino a
FEDEGAN.
En
armonía con las anteriores consideraciones, y de específica relevancia para el
problema jurídico que ahora resuelve la Sala, se ha reconocido que el proceso
por el cual la administradora de contribuciones parafiscales determina el monto
de la deuda que tiene el sujeto pasivo, constituye una actuación administrativa
que, en tanto ejercicio de función administrativa, culmina con la expedición de
un acto administrativo de carácter definitivo[13].
En
este sentido se pueden citar los casos de la propia ley 101 de 1993, que,
adicional a las contribuciones parafiscales cuyo proceso de cobro ahora se
cuestiona, prevé la existencia de un fondo de estabilización de precios que
exige que eventualmente sean pagadas cesiones de estabilización –numeral
2º del artículo 40-; recursos que, de acuerdo con la jurisprudencia
constitucional –sentencia C-1067 de 2002-, tienen la condición de
contribuciones parafiscales. El cobro por mora en el pago de los recursos de
los fondos de estabilización –recursos parafiscales-, se realiza también con
base en lo previsto por el parágrafo ahora cuestionado por el demandante
–parágrafo 2º del artículo 30 de la ley 101 de 1993-. El acto por el cual se
determina el monto de la deuda por parte de las entidades que administran los
recursos de estabilización tiene la naturaleza de acto administrativo, por
manifestación expresa del artículo 46 de la mencionada ley, que establece que
para cumplir las funciones de dirección de dichos fondos de estabilización de
precios, la entidad administradora podrá expedir los actos y medidas
administrativas necesarias.
Así
mismo, la reciente sentencia de la sección Cuarta del Consejo de Estado
concluyó:
“De
la doctrina judicial transcrita se pueden extraer las siguientes conclusiones:
a. Las cesiones de
estabilización que hacen los productores, vendedores o exportadores al Fondo de
Estabilización de Precios del Aceite de Palma, Palmiste y sus Fracciones son
contribuciones parafiscales que se pagan cuando el precio del mercado
internacional de un producto, para el día en que se registra la operación en
dicho fondo, es superior al precio de la referencia o al límite superior de la
franja de precios de referencia.
Empero,
si el precio del mercado internacional, para el día en que se registre la
operación en dicho fondo, es inferior al precio de referencia o al límite
inferior de una franja de precios de referencia, se pagará a los productores,
vendedores o exportadores una compensación de estabilización equivalente a un
porcentaje de la diferencia entre ambos precios.
b.
En el procedimiento administrativo para la determinación de la contribución intervienen la
Auditoría Interna del Fondo de Estabilización de Precios del Palmiste, el
Aceite de Palma y sus Fracciones, que expide la certificación de las cesiones
de estabilización no pagadas, las no recaudadas o las pagadas irregularmente; la
DIAN que, por delegación del Ministro de Hacienda y Crédito Público, profiere
el acto que aprueba la certificación de cesiones adeudadas, y la administradora
del fondo (en este caso, Fedepalma), que dicta el acto administrativo que
define la obligación a cargo del productor, vendedor o exportador del palmiste,
el aceite de palma y sus fracciones.
c.
Los
actos que expiden la Auditoría Interna del Fondo de Estabilización de Precios
del Palmiste, el Aceite de Palma y sus Fracciones y la DIAN son actos de
trámite que no deciden directa o indirectamente la obligación a cargo del
productor, vendedor o exportador de palmiste, de aceite de palma o de sus
fracciones.
d.
El acto administrativo que expide Fedepalma es el acto
administrativo que define la obligación a cargo del productor, vendedor o
exportador de palmiste, de aceite de palma o de sus fracciones y, por lo tanto,
es el acto pasible de control jurisdiccional. De hecho, ese mismo acto
sirve de título ejecutivo para el cobro por la vía coactiva.” –negrilla
ausente en texto original-
Posición
que se ajusta a lo decidido con anterioridad por el Consejo de Estado[14]
con ocasión de un caso análogo entre los mismos actores.
Principio
de decisión que, además, ha sido confirmado por la jurisprudencia de tutela de la
Corte Constitucional que, en providencia de la Sala Novena de Revisión,
concluyó que una sociedad gremial del sector agropecuario que administra
recursos parafiscales ejerce funciones administrativas y, por consiguiente, las
decisiones que tomen en ejercicio de dicha función administrativa constituyen
actos administrativos, cuya expedición debe respetar el debido proceso. En este
sentido consagró:
“Lo
anterior significa que Fedepalma al ser una entidad particular que
administra contribuciones parafiscales cuya naturaleza es la de
recursos públicos de origen tributario que no entran a formar parte del
Presupuesto General de la Nación, ejerce funciones administrativas[15]
atribuidas por la ley, en virtud de las cuales puede proferir actos
administrativos[16]
dentro del marco de las etapas propias de cada procedimiento, respetando
para tal efecto el derecho fundamental al debido proceso que le asiste a los
administrados y ciñéndose a la regulación de las actuaciones
administrativas contenidas en el Código Contencioso Administrativo.”[17]
–negrilla ausente en texto original-
Esta
conclusión, sin embargo, no es exclusiva de las contribuciones parafiscales de
los sectores agropecuario y pesquero –creadas con fundamento en la ley 101 de
1993-.
Otro
caso que resulta relevante para el problema que ahora se estudia es el que se
resolvió respecto de las contribuciones parafiscales en materia de salud, cuyo
cobro se establece -con similares parámetros a los del caso ahora estudiado-
por parte del artículo 24 de la ley 100 de 1993. Dicha disposición[18]
prevé que “[c]orresponde a las entidades administradoras de los diferentes
regímenes adelantar las acciones de cobro con motivo del incumplimiento de las
obligaciones del empleador de conformidad con la reglamentación que expida el
Gobierno Nacional. Para tal efecto, la liquidación mediante la cual la
administradora determine el valor adeudado, prestará mérito ejecutivo”.
Con ocasión de un problema en la aplicación de esta disposición, la Sección
Cuarta del Consejo de Estado estableció que el procedimiento para determinar la
deuda por el no pago de las contribuciones parafiscales era una actuación
administrativa y que, por consiguiente, la liquidación hecha por los
administradores de los recursos parafiscales de la salud consiste en un acto
administrativo que presta mérito ejecutivo. En este sentido manifestó:
“Sobre
el tema la Sala en sentencia de 17 de marzo de 2005 en la que se decidió un
asunto similar al presente, señaló que la ‘liquidación certificada de la deuda’
‘constituye un verdadero acto administrativo y más
concretamente el acto que en el caso concreto puso fin a la actuación
administrativa, y en consecuencia debe ser notificada al interesado, aun
cuando contra ella no proceda recurso alguno, pues sólo así se logra la firmeza
del acto, y adquiere el mérito ejecutivo a que se refiere  el artículo 68 del
Código Contencioso Administrativo,  para que pueda iniciarse el cobro por la
vía de la jurisdicción coactiva. Esta norma se entiende en concordancia con el
artículo 24 de la Ley 100  de 1993, cuando señala que la liquidación mediante
la cual  la administradora determine el valor adeudado  ‘prestará mérito
ejecutivo’, pues una cosa es que la liquidación pueda convertirse en título
ejecutivo, y otra  bien diferente es que quede ejecutoriada y en consecuencia
preste mérito ejecutivo por jurisdicción coactiva’[19].
(…)
Como
el cobro no tiene por finalidad la declaración o constitución de obligaciones,
como en abundante jurisprudencia lo ha considerado la Corporación; sino que el
propósito es hacerlas efectivas mediante su ejecución, dentro de este
proceso no pueden discutirse cuestiones que debieron ser objeto de debate en la
vía gubernativa (artículo 829-1 Estatuto Tributario) pues la ejecutoria
supone que esas obligaciones han sido definidas previamente a favor de la
entidad”[20].
–negrilla ausente en texto original-
De
lo hasta ahora analizado, puede concluirse que con fundamento en los casos
análogos como el previsto por el artículo 46 de la ley 101 de 1993; en la
jurisprudencia de la Corte Constitucional; y en la jurisprudencia de la Sección
Cuarta del Consejo de Estado ahora referida:
i)      Los particulares
que recaudan y administran recursos parafiscales ejercen funciones administrativas;
ii)    Los actos que se
realizan en pos de lograr el pago de las deudas de aportes parafiscales son actos
administrativos; y
iii) Dichos actos administrativos
deben ser fruto de una actuación administrativa, en la cual se
respete los elementos que configuran el derecho al debido proceso
administrativo.
Con
fundamento en estas conclusiones, la Sala analizará el problema que plantea la
acción que ahora se resuelve.
C.  Solución al Cargo
Único: presunta vulneración del derecho al debido proceso administrativo en la
expedición del certificado que presta mérito ejecutivo con miras al cobro de
las contribuciones parafiscales agropecuarias y pesqueras
El
actor demanda el parágrafo 1º del artículo 30 de la ley 101 de 1993 por
considerar que la competencia atribuida al representante de las entidades
administradoras de los recursos parafiscales desconoce los elementos que
configuran el derecho al debido proceso en las actuaciones administrativas. El
desconocimiento del derecho al debido proceso se daría en tanto la disposición
demandada prevé que se establecerá el monto de la deuda con el respectivo Fondo
Parafiscal, pero no consagra, ni remite, a un procedimiento que permita
participar al sujeto que deberá soportar las consecuencias del acto que dé fin
a esta actuación; dicho acto, en tanto presta mérito ejecutivo, es el
fundamento de un proceso ejecutivo seguido con el fin de obtener el cobro de
las contribuciones no retenidas, no pagadas o no consignadas, lo que para el
accionante hace evidente la imposibilidad de controvertir la deuda que la
administradora de los recursos parafiscales haya determinado.
En
este sentido, el problema jurídico que surge es i) si la expedición del
certificado en el que se establece la deuda de los recaudadores de las
contribuciones parafiscales agropecuarias o pesqueras, labor que está a cargo
del representante de las entidades que administran los fondos constituidos con
dichas contribuciones, debe estar precedida de una actuación administrativa en
la que se concreten los elementos que configuran el derecho al debido proceso
en materia administrativa? Y, de ser así, ii) si el parágrafo demandado, al no
prever procedimiento administrativo alguno, resulta contrario al artículo 29 de
la Constitución?
Al
ser dos los interrogantes que componen el problema jurídico que ahora se
resuelve, se debe dar respuesta de forma separada a cada uno de ellos.
Para
la Sala Plena de la Corte Constitucional la respuesta a la primera pregunta es
afirmativa en el sentido que, (i) en actuaciones administrativas como la
prevista en el parágrafo 1º del artículo 30 de la ley 101 de 1993 es imperativo
que se implementen las garantías que configuran el contenido del derecho al
debido proceso respecto del sujeto cuya situación jurídica puede verse afectada
por el acto fruto de dicha actuación. Sin embargo, así mismo es claro
para la Sala que (ii) la contingencia de que dicho procedimiento no sea
previsto por la disposición acusada no implica su inexequibilidad, puesto que
una interpretación integral y armónica del ordenamiento jurídico de rango
legal permite concluir que existen contenidos normativos que garantizan
el debido proceso en estas actuaciones.
Pasa
la Corte a sustentar sus conclusiones.
1.    La certificación
de la deuda que expida el representante de la entidad gremial administradora de
los recursos parafiscales debe respetar el debido proceso administrativo
Reitera
la Corte que la administración de recursos parafiscales es una función de
naturaleza administrativa, que en este caso, por autorización expresa de la
ley –artículo 30 de la ley 101 de 1993-, es desarrollada por particulares. En
efecto, se recuerda que la jurisprudencia de la Corte Constitucional
–sentencias C-482 de 2002; C-819 de 2004; y T-928 de 2010- y de la Sección
Cuarta del Consejo de Estado –con números de radicación 17702 de 24 de marzo de
2012; 16999 de 10 de septiembre de 2009; y 16257 de 26 de marzo de 2009- han
aceptado que el recaudo y administración de recursos parafiscales y, por
consiguiente, las distintas actividades que deban realizarse para su cobro
corresponden al ejercicio de funciones administrativas.
En
esa medida, las decisiones tomadas en desarrollo de la función de
administración y recaudo de contribuciones parafiscales tienen la naturaleza de
actos administrativos, puesto que son expresión de la voluntad del titular
de una función administrativa en ejercicio de sus competencias. Condición de
actos administrativos que fue expresamente consagrada en el artículo 112 de la
ley 489 de 1998 y que ha sido ampliamente reconocida en la jurisprudencia antes
referida de la Sección Cuarta del Consejo de Estado[21] y en la
sentencia T-928 de 2010, que, como fue expuesto en la consideración número 3
del literal B., decidió un caso en que se llevó a cabo el cobro de recursos
parafiscales con base en las facultades previstas por el parágrafo 2º del
artículo 30 de la ley 101 de 1993, precepto contra el que es dirigida la acción
que ahora resuelve la Corte Constitucional.
Los
actos administrativos deben ser precedidos por una actuación administrativa, que sirva como
fundamento a las decisiones tomadas en ejercicio de la función administrativa
que les es delegada. Esta es una exigencia que, además de deducirse del
contenido del derecho al debido proceso administrativo, tal y como fue expuesto
en la consideración número 1 del literal B., es prevista expresamente por el
artículo 2º de la ley 1437 de 2011 –código de procedimiento administrativo y
contencioso administrativo- que obliga a que las autoridades administrativas
–dentro de las cuales se cuentan los particulares que desarrollen funciones
administrativas, en acuerdo con el primer inciso de la mencionada disposición
legal- sujetarán sus actuaciones a los procedimientos que se establecen en
dicho código, cuando no exista regulación especial aplicable a dichas
actuaciones; adicionalmente, en lo no previsto en regulaciones especiales serán
aplicables las disposiciones generales de la ley 1437 de 2011.
Dicha
actuación administrativa debe respetar los contenidos del debido proceso
administrativo,
en tanto que el acto que finaliza la actuación tiene la potencialidad de
modificar la situación jurídica de un sujeto, que en el caso que ahora ocupa a la
Sala será el retenedor que no retuvo, o que no pagó o que no consignó lo
correspondiente a las contribuciones parafiscales correspondientes. Esta
afirmación tiene sustento en lo previsto por la ley 489 de 1998, que en su
artículo 112 consagró que, aunque las entidades privadas no ven modificada su
naturaleza, en ejercicio de las funciones administrativas a ellas asignadas “los
actos unilaterales están sujetos en cuanto a su expedición, y requisitos
externos e internos, a los procedimientos de comunicación e impugnación a las
disposiciones propias de los actos administrativos”. En total armonía con
esta exigencia, el artículo 34 de la ley 1437 de 2011 preceptúa que las
actuaciones administrativas deberá sujetarse al procedimiento administrativo
general previsto en dicho cuerpo normativo que, como se verá al resolver el
segundo interrogante que compone el problema jurídico,  implica i) informar al
interesado sobre la actuación; ii) la posibilidad de pedir, aportar y practicar
pruebas; iii) la posibilidad de ser oído en el trámite de la actuación; iv) la
obligación de que la misma se decida con fundamento en los elementos
probatorios aportados y las normas aplicables a la situación estudiada; v) la
obligación de notificar al afectado la decisión tomada; vi) la obligación de
informar acerca de los recursos que contra la misma proceden; y vii) la forma
de notificar la respuesta al recursos interpuestos.
Es
este el fundamento que lleva a la Corte Constitucional a responder de forma
afirmativa al primer interrogante del problema jurídico que, se reitera,
consiste en determinar si la certificación que expide el representante
de la entidad administradora de los recursos parafiscales debe ser el resultado
de una actuación que haya estado en acuerdo con las exigencias del debido
proceso administrativo.
2.    El ordenamiento
jurídico colombiano contiene disposiciones legales que, en acuerdo con las
exigencias constitucionales, determinan los parámetros que deben seguir las
actuaciones administrativas para garantizar el derecho fundamental al debido
proceso administrativo
El
siguiente paso consiste en determinar si en el ordenamiento legal
vigente existen previsiones que garanticen que la actuación administrativa que
finaliza con la expedición de la certificación acerca de la deuda del
retenedor se realice en acuerdo con las exigencias del debido proceso
administrativo.
Es
decir, quedó establecido que las actuaciones administrativas –como la que ahora
se cuestiona- debe ajustarse a los parámetros del debido proceso administrativo
–artículo 29 de la Constitución-. Lo que se debe determinar ahora es si, en el
ordenamiento jurídico existen disposiciones legales que garanticen el respeto
del derecho al debido proceso cuando quiera que se realice la actuación
administrativa prevista en el parágrafo 1º del artículo 30 de la ley 101 de
1993.
Para
la Corte Constitucional la respuesta a esta pregunta es afirmativa. Pasa la
Sala a justificar dicha afirmación.
Para
llegar a una respuesta satisfactoria desde la perspectiva constitucional, lo
primero que debe resaltarse es que, tal y como se expresó en la consideración
número 1. del literal B., no cualquier disposición puede regular los aspectos
atinentes al debido proceso administrativo. En este sentido, la reserva legal
que existe respecto de los elementos que configuren los derechos fundamentales
aplica al debido proceso administrativo.
Así
mismo, también resulta aplicable la exigencia prevista en el artículo 89 de la
Constitución que, en el capítulo dedicado a los mecanismos de protección de los
derechos, determina que “la ley establecerá los demás recursos, acciones y procedimientos
necesarios para que puedan propugnar por la integridad del orden jurídico, y
por la protección de los derechos individuales, de grupo o colectivos,
frente a la acción u omisión de las autoridades públicas”.
En
acuerdo con los términos de las disposiciones constitucionales, se recuerda
ahora lo manifestado por la sentencia C-980 de 2010, según la cual “4.1. (…) de
conformidad con los artículos 29 y 150, numerales 1° y 2° de la Constitución
Política, es al legislador a quien corresponde regular los diversos procesos
judiciales y administrativos, y establecer las etapas, oportunidades y
formalidades aplicables a cada uno de ellos, así como los términos para
interponer las distintas acciones y recursos ante las autoridades judiciales y
administrativas”.
Competencia
del legislador que, aunque con fundamento en la libertad de configuración
legislativa que tiene el Congreso, debe entenderse ejercida dentro de los
parámetros determinados por la Constitución. En relación con el derecho al
debido proceso las disposiciones constitucionales exigen que todo procedimiento
regulado en la ley se ajuste a las reglas básicas en ellas contenidas, como
son, la existencia de un proceso público sin dilaciones injustificadas, la
oportunidad de controvertir e impugnar las decisiones, la garantía del derecho
de defensa y la posibilidad de presentar y controvertir pruebas; estos
parámetros crean un referente mínimo de regulación en la materia, que de no ser
observado por el legislador implicaría un desconocimiento a los derechos
fundamentales de los sujetos procesales.
Por
lo antes expresado, de las disposiciones constitucionales debe concluirse que:
i) es al legislador a quien corresponde establecer la regulación de los
distintos procedimientos en materia administrativa –artículo 89 de la
Constitución-; ii) dicha regulación debe atender a los parámetros mínimos que
prevé el artículo 29 de la Constitución.
Siendo
este el marco constitucional que sirve como parámetro a cualquier regulación
procedimental en materia administrativa, observa la Corte que ni la ley 101 de
1993, ni regulación legal especial alguna prevén la forma en que debe
realizarse el procedimiento a través del cual se garanticen los contenidos que
configuran el derecho al debido proceso administrativo; por consiguiente, la
garantía al debido proceso en la actuación administrativa prevista en el
parágrafo 1º del artículo 30 de la ley 101 de 1993 debe entenderse dada por las
reglas generales aplicables a cualquier actuación administrativa, las que
actualmente se encuentran en los artículos 34 y siguientes del Código de
Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -ley 1437 de
2011-.
En
efecto, el artículo 2 de la ley 1437 de 2011 al definir su ámbito de aplicación
prevé que “[l]as normas de esta Parte Primera del Código se aplican a
todos los organismos y entidades que conforman las ramas del poder público en
sus distintos órdenes, sectores y niveles, a los órganos autónomos e
independientes del Estado y a los particulares, cuando cumplan funciones
administrativas. A todos ellos se les dará el nombre de autoridades”.
Dicho contenido es armónico con el previsto por el artículo 34 del mismo cuerpo
normativo, que establece como regla general, además de regla supletoria, la
aplicación del procedimiento administrativo común y principal por ella previsto
a todas las actuaciones administrativas; la que, como todas las
reglas generales, cederá ante la existencia de un procedimiento especial, el
cual, por el momento, no es previsto por parte de ningún cuerpo normativo de rango
legal para la actuación administrativa ahora cuestionada. Razón
por lo que, se reitera, las reglas generales previstas en la ley 1437 de 2011
son aplicables en el caso estudiado.
Dentro
de las reglas establecidas por la ley 1437 de 2011 se cuenta la exigencia de,
para aquellos casos en que las autoridades que procedan de oficio, informar
de la iniciación de la actuación al interesado para el ejercicio del derecho de
defensa –inciso 2º artículo 35-. Se prevé, así mismo, que las
autoridades podrán decretar la práctica de audiencias en el curso de las
actuaciones con el objeto de promover la participación ciudadana, asegurar el
derecho de contradicción o contribuir a la pronta adopción de decisiones
–inciso 3º artículo 35-. Se hace preceptivo conservar todos los documentos
relativos a una actuación en un solo expediente, garantizando el derecho de
examinar los expedientes en el estado en que se encuentren, salvo respecto de
los documentos o cuadernos sujetos a reserva –artículo 36-. Resulta obligatorio
informar a terceros que puedan verse afectados con la actuación –artículo 38-.
Se debe garantizar la posibilidad de que durante la actuación administrativa y
hasta antes de que se profiera la decisión de fondo se pidan, aporten, y
practiquen pruebas de oficio o a petición del interesado sin requisitos
especiales; así como la oportunidad de controvertir las pruebas aportadas o
practicadas dentro de la actuación, antes de que se dicte una decisión de fondo
–artículo 40-. Así mismo, se consagra el deber de notificar los actos
administrativos de carácter particular –artículo 66-. Y es el artículo 76 el
que prevé la existencia de recursos contra los actos administrativos de
carácter particular; que para el caso que ocupa a la Corte, correspondería al
de reposición, por tratarse de un acto expedido por el representante legal de
la entidad que administra los recursos parafiscales.
En
este sentido, observa la Sala que una lectura integral de las disposiciones que
regulan el desarrollo de la actuación administrativa que concluye con la
expedición del certificado que prestará mérito ejecutivo con el fin de realizar
el cobro de contribuciones parafiscales no recaudadas, pagadas o consignadas
conduce a concluir que en su desarrollo deben ser aplicadas las normas que, con
base en la remisión general prevista en el artículo 2º y del artículo 34,
contiene la ley 1437 de 2011.
Sin
que esto implique realizar pronunciamiento alguno sobre su adecuación
constitucional, concluye la Sala que las disposiciones sobre procedimiento
administrativo de la ley 1437 de 2011 garantizan adecuadamente:
i)      un proceso
público sin dilaciones injustificadas;
ii)    el derecho de
defensa;
iii) la posibilidad de presentar y
controvertir pruebas; y
iv) la oportunidad de controvertir e
impugnar las decisiones.
En
acuerdo con lo anteriormente expresado, el no respeto de las garantías
procesales previstas implicaría un desconocimiento del derecho fundamental al
debido proceso del sujeto respecto del cual se busca determinar la existencia
de una deuda por concepto de retención, pago o consignación de recursos
parafiscales; desconocimiento que, en caso de presentarse, avalaría la
actuación del contencioso administrativo y, subsidiariamente, del juez de
tutela–artículo 86 de la Constitución-.
Resalta
la Sala que la aplicación de las disposiciones de la ley 1437 de 2011 no se
realiza en virtud de un vacío existente en el ordenamiento jurídico que deba
ser llenado por el juez de la constitucionalidad de las leyes. La misma surge
de la existencia de las llamadas cláusulas del cierre del ordenamiento jurídico,
que, como en el caso del artículo 2º del referido código, prevé la aplicación
de reglas generales en ausencia de reglas específicas. En este sentido, no fue
labor de la Corte Constitucional en esta providencia i) excluir del
ordenamiento jurídico alguno de los sentidos normativos posibles de la
disposición demandada; ii) ni vincular su adecuación constitucional a la
interpretación en conjunto con otra disposición. Razones por las cuales no
corresponde declarar la exequibilidad condicionada del precepto demandado.
En
esta ocasión la Corte Constitucional analizó si la aplicación del parágrafo 1º
del artículo 30 de la ley 101 de 1993 respetaba los contenidos del derecho al
debido proceso, llegando a la conclusión de que, efectivamente, en el
ordenamiento jurídico colombiano la aplicación de lo previsto en el parágrafo
referido no vulnera el debido proceso, en cuanto a dicha actuación es
aplicable, en virtud de la cláusula de cierre prevista en los artículos 2º y 34
de la ley 1347 de 2011, las reglas generales del procedimiento administrativo.
Son
estos los argumentos por los que la Sala declarará la exequibilidad del parágrafo
1º del artículo 30 de la ley 101 de 1993.
3.       Argumento ad
abundantiam: el decreto 2025 de 1996 no cumple con las exigencias
constitucionales –artículos 29 y 89 de la Constitución- para una regulación que
garantice los contenidos del derecho al debido proceso en materia
administrativa
El
representante de Asohofrucol, así como los apoderados de los Ministerios de
Hacienda y Crédito Público y de Agricultura y Desarrollo Rural argumentaron que
la disposición acusada no vulnera el debido proceso en materia administrativa,
pues la misma fue reglamentada por el decreto 2025 de 1996, cuerpo normativo
que determina los pasos por los cuales debe llevarse a cabo el procedimiento
tendente a establecer si existe deuda por parte del recaudador de la
contribución parafiscal y, de ser así, cuál es el monto de la misma.
Ante
esta conclusión deben ponerse de presente dos argumentos.
El
primero apunta a que, como lo dice expresamente el artículo 89 de la
Constitución y lo ha aclarado de manera uniforme, reiterada y pacífica la
jurisprudencia constitucional –entre otras muchas citadas en la consideración
número 3.1., sentencias C-980 de 2010 y C-089 de 2011-, los elementos
esenciales del derecho al debido proceso deben ser determinados para cada caso
por normas de rango y, por consiguiente, fuerza de ley. De manera que no es
conforme al parámetro de control constitucional antes explicado que dicha
regulación la realice un cuerpo normativo de naturaleza reglamentaria.
Adicionalmente,
dicha conclusión llevaría a un principio de decisión que no encuentra
fundamento en las disposiciones constitucionales: la adecuación a la
Constitución -o su contrariedad con la misma- de una disposición de rango legal
puede ser determinada a partir de la norma de rango reglamentario que la
desarrolla. Desde el punto de vista funcional, esta conclusión contradice los
alcances de la competencia de la propia Corte Constitucional –establecida de
forma taxativa por el artículo 241 de la Constitución-, pues la obligaría a
analizar la adecuación constitucional de un decreto reglamentario que regula
aspectos del debido proceso administrativo, haciendo borrosa la distinción
entre sus competencias y las del juez natural de la constitucionalidad de los
decretos reglamentarios, que, según el artículo 237 numeral 2 de la
Constitución, es el Consejo de Estado. Desde el punto de vista práctico,
significaría que la ley fue inconstitucional hasta tanto se reglamentó y podría
ser declarada inexequible si el decreto reglamentario es derogado, algo
contrario a la técnica de análisis constitucional que realiza la Corte
Constitucional.
Estas
razones se aprecian como suficientes para desechar el argumento presentado por
los intervinientes a favor de la exequibilidad del parágrafo 2º del artículo 30
de la ley 101 de 1993, con base en la existencia del decreto 2025 de 1996.
4.    Síntesis
argumentativa
El
actor reclamó que el parágrafo 1º del artículo 30 de la ley 101 de 1993, al
establecer el procedimiento para determinar el monto de la deuda por la no
recaudación, el no pago o la no consignación de contribuciones parafiscales, no
previó un procedimiento respetuoso de los contenidos del derecho al debido
proceso administrativo.
Con
base en las razones expuestas tanto en el escrito de demanda, como en el de
corrección de la misma, la Sala Plena encontró que el problema jurídico
planteado consistía en determinar i) si la expedición del certificado en el que
se establece la deuda de los recaudadores de las contribuciones parafiscales
agropecuarias o pesqueras, labor que está a cargo del representante de las
entidades que administran los fondos constituidos con dichas contribuciones,
debía estar precedida de una actuación administrativa en la que se concreten
los elementos que configuran el derecho al debido proceso en materia
administrativa? y, de ser así, ii) si el parágrafo demandado, al no prever
procedimiento administrativo alguno, resultaba contrario al artículo 29 de la
Constitución?
Para
resolver el primer interrogante la Sala se preguntó sobre la naturaleza que
tiene la labor de recaudo de las contribuciones parafiscales. El determinar que
es una típica función administrativa, condujo a concluir que la
actividad prevista en el parágrafo acusado implica el desarrollo de una actuación
administrativa que, como tal, concluye con la expedición de un acto
administrativo.
En
consecuencia, la expedición de la certificación sobre la existencia y el monto
de la deuda de contribuciones parafiscales prevista por el parágrafo acusado,
en tanto actuación administrativa que finaliza con un acto administrativo, debe
ser una actividad en la que se garanticen adecuadamente los contenidos
esenciales del derecho al debido proceso administrativo.
Resuelto
este primer aspecto, correspondió a la Sala Plena determinar si existía
regulación normativa que asegurara el respeto del derecho al debido proceso.
Como aspecto previo, se reiteró que la regulación de un derecho fundamental
tiene reserva de ley y que, respecto de procedimientos para garantizar derechos
constitucionales, existe una reserva específica prevista en el artículo 89 de la
Constitución. Al ser éste el presupuesto consagrado en la Constitución, se
concluyó que la garantía al debido proceso en desarrollo de la actuación
administrativa prevista en el parágrafo 1º del artículo 30 de la ley 101 de
1993 se asegura por la obligación que tienen todas las autoridades que
lleven a cabo este tipo de actuaciones de aplicar lo establecido en las
disposiciones sobre procedimiento administrativo, previstas en el Código de
Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo –obligación
consagrada en los artículos 2º y 34 de la ley 1437 de 2011-. En consecuencia,
no podría dicha regulación del debido proceso administrativo diferirse en su
totalidad o en los aspectos esenciales a normas de rango reglamentario, pues,
como es evidente, esto implicaría desconocer claros, expresos y precisos
mandatos constitucionales –artículo 89 de la Constitución-.
No
seguir lo previsto por la ley 1437 de 2011 en desarrollo de una actuación administrativa
implicará un desconocimiento del derecho al debido proceso administrativo, que,
en tanto vulneración a un derecho fundamental, puede ser protegido por las
acciones judiciales previstas en el ordenamiento jurídico.
Son
estos los fundamentos por los cuales la Corte Constitucional declarará
EXEQUIBLE el parágrafo acusado.
VII.
DECISIÓN
En
mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero.-
Declarar
EXEQUIBLE el parágrafo 1º del artículo 30 de la ley 101 de 1993.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase
y archívese el expediente.
LUIS
ERNESTO VARGAS SILVA
Presidente
MARÍA
VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
MAURICIO
GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
Ausente
con excusa
LUIS
GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
GABRIEL
EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
NILSON
PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE
IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
JORGE
IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
ALBERTO
ROJAS RIOS
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] De la cual es muestra reciente la sentencia
C-012 de 2013, en la que se decidió una demanda de inconstitucionalidad contra
los artículos 58, 59, 61 y 62 del Decreto Ley 019 de 2012“Por el cual se
dictan normas para suprimir o reformar regulaciones, procedimientos y trámites
innecesarios existentes en la Administración Púbica”.
[2] Sentencia
T-796 de 2006.
[3] C-980 de 2010, T-442 de 1992
[4] C-980 de 2010
[5] Sentencias T-442 de 1992 y C-980 de 2010.
[6] Sentencia
T-796 de 2006.
[7] Sentencia
ibídem
[8] Sobre
el tema se pueden consultar, entre otras, las Sentencias T-467 de 1995, T-061
de 2002 y T-178 de 2010.
[9] Sentencia
T-178 de 2010.
[10]         Sentencia C-866 de 1999. M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
[11]         Sentencias
C-702 de 1999 M.P. Fabio Morón Díaz  y C-866 de 1999 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
[12]         Entre otras, ver Sentencias  C-372 de
1994 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa, C-506 de 1994. M.P. Fabio Morón Díaz, C-316 de 1995. M.P. Antonio Barrera Carbonell , y  C- 671 de 1999. M.P. Alfredo Beltrán Sierra. Esta última declarando la exequibilidad del artículo 96 de la Ley 489 de 1.998.
[13] Principio de decisión
manifestado cuando fue sometido a la consideración de la Sección Cuarta un caso en que se presentó acción de nulidad contra  la conformidad con el
monto de deuda expedida por la DIAN, y no contra el acto expedido por el
administrador del Fondo. Sección Cuarta, Consejo de Estado, Sentencia de 24 de
mayo de 2012, radicación 17702.
[14] Sección Cuarta, Consejo de Estado, 10 de
septiembre de 2009, radicado 16999.
[15] La Sección Primera del Consejo de Estado, mediante auto del 1° de noviembre de 2007 proferido dentro del proceso adelantado por
Acegrasas S.A. contra el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Territorial y
Fedepalma, indicó que “la función administrativa es una de las funciones del
poder público, o sea, una clase de función pública, de modo que el género es
función pública y una de sus especies es la función administrativa, en la
medida en que ésta se inscribe en la función ejecutiva, de suerte que su
primera característica es la de ser inherente al poder del Estado, igual que lo
son las demás funciones públicas clásicas: la legislativa y la jurisdiccional,
correspondiente a las tres ramas en lo que constituye la tradicional división
tripartita del poder público, según lo consagra el artículo 113 de la Constitución Política”. En ese caso se concluyó que Fedepalma ejerce funciones
administrativas cuando administra los recursos provenientes de las cesiones de
estabilización, situación que no acontece cuando debe pagar a los productores,
vendedores y exportadores las compensaciones de estabilización.
[16] El artículo 46 de la Ley 101 de 1993, al referirse en el Capitulo VI a
los Fondos de Estabilización de Precios de Productos Agropecuarios y Pesqueros,
establece que “[d]e conformidad con las políticas y lineamientos trazados
por los Comités Directivos de los Fondos de Estabilización de Productos
Agropecuarios y Pesqueros, la entidad administradora podrá expedir
los actos y medidas administrativas y suscribir los contratos o convenios
especiales necesarios para el cabal cumplimiento de los objetivos de este
capítulo de la presente Ley” (Negrillas fuera del texto original).
[17] Sentencia T-928 de 2010.
[18] Que actualmente se debe leer en conjunto con
los artículo 178 y 179 de la ley 1607 de 2012, pero que para el argumento a
demostrar resulta de plena relevancia la decisión en mención.
[19] Sentencia de 17 de marzo de 2005, Exp. 14223. C.P. Dra. María Inés Ortiz Barbosa.
[20] Sección Cuarta, Consejo de Estado, sentencia
de 26 de marzo de 2009, radicado 16257.
[21] Sección Cuarta del Consejo de Estado, decisiones con
números de radicación 17702 de 24 de marzo de 2012; 16999 de 10 de septiembre
de 2009; y 16257 de 26 de marzo de 2009, entre otras.