T-825-11
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-825/11
OPORTUNIDAD
EN LA PRESTACION DEL SERVICIO DE SALUD
Para asegurar la salvaguardia del derecho a la salud de los
usuarios del Sistema de Seguridad Social en Salud -SGSSS- y su consecuente
rehabilitación, el acceso a los servicios contemplados en el Sistema debe
realizarse de manera oportuna, eficaz y con calidad. Así, en el evento en que
un servicio médico sea requerido y éste haya sido reconocido por una entidad
adscrita al SGSSS sin que su prestación se hubiere dado de forma oportuna,
generando con ello efectos adversos al paciente, se estaría frente a una clara
violación del derecho a la salud. De este modo, para que se garantice la
prestación del servicio de salud, éste debe prestarse de forma oportuna, es
decir, la entidad del SGSSS encargada de asistir a un usuario, debe emplear
todos sus recursos técnicos y humanos en procura de brindarle una atención
expedita, eficaz e integral, con el fin de no entorpecer ni dilatar su
recuperación.
DERECHO A LA
SALUD DE VICTIMA DE ACCIDENTE DE TRANSITO-Reglas que se han fijado por la
jurisprudencia y deben ser tenidas en cuenta por las diferentes entidades
vinculadas al Sistema de Seguridad Social en Salud
En lo pertinente a garantizar la prestación del servicio de
salud a las víctimas de accidentes de tránsito, según el artículo 195 del
Decreto Ley 663 de 1993, corresponde tal obligación a todos los
establecimientos hospitalarios o clínicos, privados o públicos. Estos deben
brindar una atención médica en forma integral a los accidentados, es decir, desde
la recepción en urgencias hasta su rehabilitación, aclarando que las empresas
aseguradoras con las cuales se contrata el SOAT, aunque son responsables de
administrar el capital que cubre la atención médica que requiere el lesionado,
no son las encargadas de prestar directamente los servicios de salud. En suma, quien ha sufrido un
accidente de tránsito tiene derecho a la continuidad en la prestación de los
servicios médicos que necesita para su recuperación y la IPS o cualquier entidad
de la misma naturaleza asistencial que lo atienda, en primera instancia, tiene
el deber de remitirlo a un centro capaz de brindarle los servicios que
requiera. Dichas instituciones son responsables de la atención integral de sus
usuarios.
DERECHO A LA
SALUD DE VICTIMA DE ACCIDENTE DE TRANSITO-Superintendencia de Salud tiene
el deber de vigilar que las instituciones cumplan con las obligaciones en la
atención a víctimas de accidente de tránsito
DERECHO A LA
SALUD DE VICTIMA DE ACCIDENTE DE TRANSITO-Orden a Clínica evalúe estado de
salud del accionante de forma integral para tratar su enfermedad y lograr su
rehabilitación
Referencia: Expediente
T-3.078.424
Acción
de tutela instaurada por Hermes Avendaño Soto en contra de la Clínica
Chicamocha S.A., la Clínica Foscal y la Clínica Saludcoop IPS -Bucaramanga-
Magistrado Ponente:
JORGE IVÁN
PALACIO PALACIO
Bogotá, D.C.,  dos (2) de
noviembre de dos mil once (2011)
La Sala Quinta de Revisión de la
Corte Constitucional, integrada por los Magistrados JORGE IVÁN PALACIO PALACIO,
NILSON PINILLA PINILLA y JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB, en ejercicio de sus
competencias constitucionales y legales, en especial las que le confiere el
Decreto 2591 de 1991, profiere la siguiente
SENTENCIA
Dentro del proceso de revisión
del fallo dictado por el Juzgado Noveno Civil del Circuito de Bucaramanga, en
el trámite de la acción de tutela interpuesta por Hermes Avendaño Soto en
contra de la Clínica Chicamocha S.A., la Clínica Foscal y la Clínica Saludcoop
IPS -Bucaramanga-.
I.
ANTECEDENTES
El 23 de febrero de 2011, el
señor Avendaño Soto presentó acción de tutela contra las clínicas Chicamocha
S.A., Foscal y Saludcoop IPS -Bucaramanga-, al considerar que estas entidades
vulneraron sus derechos fundamentales a la vida digna, a la salud
y a la seguridad social. Sustenta su solicitud en los siguientes:
1.     Hechos
Indica que con ocasión al accidente de tránsito que sufrió el 15 de
diciembre de 2010, ingresó a la unidad de emergencias de la Clínica Saludcoop
IPS -Bucaramanga-, donde le diagnosticaron un “trauma en la muñeca derecha
con deformidad y limitación funcional”[1], razón por la
cual le fue ordenada la práctica de una intervención quirúrgica denominada “reducción
abierta más osteosíntesis”[2].
Señala que el 12 de enero de 2011, su médico tratante le informó que
el instrumento quirúrgico requerido para la realización de la referida cirugía
se encontraba dañado, lo que impulsó su remisión a la Clínica Chicamocha S.A. Sin
embargo, este centro asistencial aclaró que no contaba con personal capacitado
para efectuar tal intervención, pero que ponía a disposición de la Clínica
Saludcoop IPS la sala de cirugía. Así las cosas agrega que no se logró
concretar su traslado a la Clínica Chicamocha S.A.
Menciona que el 24 de enero de 2011 fue atendido por el anestesiólogo
y que le fueron realizados exámenes de rutina con cargo al Seguro Obligatorio
de Accidentes de Tránsito -SOAT- que amparaba el vehículo que causó el
siniestro del cual fue víctima[3].
Del mismo modo, refiere que el 31 de enero de 2011 la Clínica
Saludcoop IPS le informó que aún no contaba con los instrumentos necesarios
para llevar a cabo la precitada intervención, conminándolo a asistir a una
junta médica programada para el 2 de febrero del mismo año para evaluar su
caso, la cual nunca se llevó a cabo.
Posteriormente, alude que la Clínica Saludcoop IPS decidió remitirlo a
la Clínica Foscal el 7 de febrero de 2011, siendo allí atendido el 21 de
febrero de la misma anualidad. Relata que el médico que lo evaluó no autorizó
la práctica de la referida cirugía por cuanto habían “transcurrido dos (2)
meses desde el accidente de tránsito y la fractura se consolidó (…). Motivo por
el cual se ordenan fisioterapias, ampliar la incapacidad y controles
posteriores con ortopedista de mano”[4].
Expone que el dolor en su mano derecha es insoportable y que ha ido
perdiendo su movilidad y fuerza. Sostiene que tiene dificultad para apretar
objetos o extender los dedos, lo que también ha afectado su desempeño laboral,
por cuanto es diestro y trabaja como escribiente en un juzgado.
Reseña que estos son los argumentos que lo motivaron a interponer el
amparo contra la Clínica Chicamocha S.A., la Clínica Foscal y la Clínica
Saludcoop IPS -Bucaramanga-, con el fin de que éstas no prorroguen más la
práctica de la cirugía denominada “reducción abierta más osteosíntesis”
y, de este modo, no se sigan vulnerando sus derechos fundamentales a la vida
digna, a la salud y a la seguridad social.
2. Contestación de las entidades accionadas
2.1 Respuesta de la Clínica Chicamocha S.A
El representante legal de la Clínica Chicamocha S.A. manifiesta que la
Clínica Saludcoop IPS, mediante una llamada telefónica realizada el día 12 de
enero de 2011, le pidió realizar en sus instalaciones y con sus recursos
humanos una intervención quirúrgica en la mano derecha al señor Hermes Avendaño
Soto. Agrega que ante tal solicitud debió aclarar que no contaba con el
personal idóneo para practicar tal procedimiento pero que “ofrecía la sala
de cirugía y el aparato intensificador de imágenes para que un especialista de
Saludcoop procediera a practicar la cirugía correspondiente”.
Igualmente precisa que el paciente nunca fue remitido y que desconoce
hechos posteriores.
2.2 Respuesta de la Clínica Foscal
El director general de la Clínica Foscal señala que el 7 de febrero de
2011 fue remitido a sus instalaciones el señor Hermes Avendaño Soto proveniente
de la Clínica Saludcoop IPS.
Asegura que el 21 de febrero de 2011, el señor Avendaño fue valorado
por uno de sus ortopedistas, el cual determinó que no resultaba procedente
practicarle la cirugía prescrita en la Clínica Saludcoop IPS, por cuanto habían
transcurrido cerca de dos (2) meses desde que acaeció el accidente
automovilístico y la fractura se encontraba consolidada. De este modo, el
galeno consideró prudente someterlo a fisioterapias, ampliarle la incapacidad y
enviarlo al ortopedista de mano para que éste pudiera evaluar las
particularidades del caso y así determinar cuál sería el procedimiento adecuado
para garantizar su rehabilitación. Añade que la cita con el ortopedista de mano
fue autorizada el 24 de febrero de 2011.
Adicionalmente, menciona que se le han efectuado las valoraciones y
servicios de salud que ha requerido, tal como consta en su historia clínica.
Igualmente, aclara que todos estos costos han sido asumidos por el SOAT.
2.3 La clínica Saludcoop IPS -Bucaramanga-, no presentó escrito
de contestación alguno.
II.      TRÁMITE
PROCESAL
1. Primera Instancia
El Juzgado Quince Civil Municipal de Bucaramanga, en sentencia
proferida el 8 de marzo de 2011, resolvió negar el amparo al considerar que si
bien se le ordenó al actor la práctica de la cirugía denominada “reducción
abierta más osteosíntesis”, de acuerdo con la última valoración realizada
por el especialista, ya no requería dicha intervención por cuanto la fractura
había soldado, motivo por el cual no encontró fundamento para decretar su
realización.
De la misma forma, observó que la Clínica Saludcoop IPS pudo incurrir
en una actuación irregular, razón por la cual ordenó que fuese investigada por la
Superintendencia Nacional de Salud.
Asimismo, señaló que tanto la Clínica Chicamocha S.A. como la Clínica
Foscal no vulneraron los derechos fundamentales alegados por el accionante, ya
que le brindaron los servicios y la atención que éste requirió.
2.
Impugnación
Dentro del término legal concedido para el efecto, el actor recurrió
la decisión adoptada por el a quo, argumentando que se obvió un
pronunciamiento acerca de su derecho a una atención integral en salud.
3.
Segunda Instancia
El Juzgado Noveno Civil del Circuito de Bucaramanga, por medio de sentencia
del 14 de abril de 2011, decidió confirmar el fallo de tutela proferido por el
Juzgado Quince Civil Municipal de la misma ciudad, bajo argumentos similares.
III.
PRUEBAS APORTADAS EN EL TRÁMITE DE LA ACCIÓN DE TUTELA
·
Certificado expedido por la Clínica Saludcoop IPS, donde consta
que en sus instalaciones se ha atendido al señor Hermes Avendaño Soto y que los
costos que se han generado fueron asumidos por el SOAT que ampara el vehículo
que ocasionó el siniestro (Folios 12 y 25, cuaderno de tutela).
·
Copia de la historia clínica del señor Hermes Avendaño Soto
suscrita por la Clínica Saludcoop IPS (Folios 13 al 16 y 26, cuaderno de
tutela).
·
Copia de la fórmula médica emitida por la Clínica Foscal, en la
que se remite al señor Hermes Avendaño Soto a fisioterapia (Folios 17 al 18,
cuaderno de tutela).
·
Copia del certificado de incapacidad laboral suscrito por la
Clínica Foscal (Folio 19, cuaderno de tutela).
·
Copia de la historia clínica del señor Hermes Avendaño Soto
emitido por la Clínica Foscal (Folio 20, cuaderno de tutela).
·
Copia de la cédula de ciudadanía del señor Hermes Avendaño Soto (Folio
21, cuaderno de tutela).
·
Copia del Seguro Obligatorio de Accidentes de Tránsito -SOAT- del
vehículo que ocasionó el accidente del cual fue víctima el señor Hermes
Avendaño Soto (Folios 22 al 24, cuaderno de tutela).
IV.
ACTUACIÓN SURTIDA EN LA CORTE CONSTITUCIONAL EN SEDE DE REVISIÓN
Mediante Auto del 9 de septiembre de 2011, el Magistrado Ponente a fin
de lograr un mejor proveer en el asunto de la referencia, resolvió solicitar a la
Clínica Chicamocha S.A., a la Clínica Foscal y a la Clínica Saludcoop IPS que
rindieran un informe sobre los servicios prestados al actor.
Del mismo modo, exhortó al médico que atendió al accionante en la
Clínica Foscal para que emitiera un concepto en el que expusiera las
particularidades del caso y determinara el tratamiento necesario para que el
actor recuperara la movilidad de su mano derecha.
Asimismo, requirió a la aseguradora que amparaba el vehículo, con el
cual se causaron lesiones al accionante, que certificara la afectación de la
póliza, especificando el valor disponible.
Vencido el término probatorio, el 27 de septiembre de 2011 la Secretaría
General de esta Corporación informó que se recibieron las siguientes
comunicaciones:
3.1.
Informe firmado por el representante legal de la Cínica Chicamocha
S.A. donde afirma que en su “sistema y libros de registro no aparece ninguna
atención brindada al señor Hermes Avendaño Soto”.
3.2.
Oficio suscrito por el Director Médico Asistencial de la Clínica
Foscal en el cual se indican los servicios prestados al señor Hermes Avendaño
Soto y se anexa su historia clínica.
3.3.
Concepto médico emitido por el cirujano de mano de la Clínica Foscal,
en el que insta al señor Hermes Avendaño Soto a que asista “a una Junta de
Cirugía de Mano para aclarar si requiere manejo por la consolidación viciosa de
su fractura y también para definir el origen poco claro del dolor limitante que
presenta en su mano, situación que es la más preocupante actualmente”.
3.4.
Certificación de gastos expedida por Colpatria Seguros, aseguradora
que expidió la póliza de seguros de daños corporales causados por accidentes de
tránsito, la cual ampara al vehículo que ocasionó el accidente del cual fue
víctima el señor Hermes Avendaño Soto, en donde se relacionan los gastos
médicos de la siguiente forma:
Entidad
Valor Cobrado
Clínica
Saludcoop IPS
$218.200
Clínica
Foscal
$4.356.400
Total
$4.474.620
Tope
Máximo
$8.583.333,33
Posteriormente, el 24 de octubre de 2011, la Secretaría
General de la Corte Constitucional comunicó a este Despacho que recibió un
escrito emitido por el cirujano de mano adscrito a la Clínica Foscal, en el cual
informa que la “Junta de Cirugía de Mano” se llevó a cabo el 21 de
septiembre de 2011, concluyendo que “en el momento no es susceptible TÉCNICAMENTE
de resolverse en forma quirúrgica por su tiempo de evolución y su grado de
consolidación”. Adicionalmente, señala que la aludida junta considera que “no
pueden ofrecerle otro tratamiento para que el paciente mejore, decidiendo
enviarlo a medicina laboral para que evalúe el caso porque precisamente él lo
relaciona insistentemente con su labor diaria”.
V.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1. Competencia
Es competente esta Sala de
Revisión de la Corte Constitucional para decidir el presente asunto, de
conformidad con lo establecido en los artículos 86.3 y 241.9 de la Constitución,
y 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.
2.
Planteamiento del problema jurídico
El accionante señala que sufrió una fractura en su mano derecha a raíz
de un accidente de tránsito y que para tratarla le fue autorizada una cirugía,
la cual no se le practicó. Igualmente, indica que no le ha sido prestado de
forma adecuada los servicios que ha requerido para recuperar integralmente su
estado de salud por parte de las clínicas Chicamocha S.A., Foscal y Saludcoop
IPS -Bucaramanga-. Entonces, la cuestión relevante constitucionalmente está en
definir si la actuación de las entidades accionadas transgredieron los derechos
fundamentales a la vida, a la salud y a la seguridad social del actor.
Para efectos de resolver el anterior cuestionamiento, la Sala
estudiará los siguientes temas: (i) oportunidad en la prestación del servicio
de salud; (ii) el Sistema General de Seguridad Social en Salud en relación con las
víctimas de accidentes de tránsito, y finalmente, (iii) se analizará el caso
concreto.
3. Oportunidad en la prestación del servicio de salud
La seguridad social se instituye en el artículo 48 Superior como un
servicio público de carácter obligatorio, el cual debe ser prestado bajo la
dirección, coordinación y control del Estado, reconociéndolo como un derecho
irrenunciable.
Dentro de las distintas actividades que conforman la seguridad social,
se encuentra la atención en salud, contemplada en el artículo 49 de la
Constitución, donde se prescribe que a todas las personas se les debe
garantizar “el acceso a los servicios de promoción, protección y
recuperación de la salud”.
Ahora bien, para asegurar la salvaguardia del derecho a la salud de
los usuarios del Sistema de Seguridad Social en Salud -SGSSS- y su consecuente rehabilitación,
el acceso a los servicios contemplados en el Sistema debe realizarse de manera
oportuna, eficaz y con calidad.
Así, en el evento en que un servicio médico sea requerido y éste haya
sido reconocido por una entidad adscrita al SGSSS sin que su prestación se
hubiere dado de forma oportuna, generando con ello efectos adversos al
paciente, se estaría frente a una clara violación del derecho a la salud.
Precisamente, la sentencia T-760 de 2008 señaló:
“Cuando el
acceso a un servicio de salud no es prestado oportunamente a una persona, puede
conllevar además de un irrespeto a la salud por cuanto se le impide acceder en
el momento que correspondía a un servicio de salud para poder recuperarse, una
amenaza grave a la salud por cuanto puede deteriorarse considerablemente.”
El criterio de oportunidad en la iniciación y desarrollo de un
tratamiento médico, es un requisito indispensable para garantizar el derecho a
la salud, tal como lo expone la sentencia T-725 de 2007, la cual prescribe que:
“El
aplazamiento injustificado de una solución definitiva a un problema de salud,
que supone la extensión de una afección o un malestar, vulnera el principio del
respeto a la dignidad humana y el derecho fundamental a la vida, el cual no
puede entenderse como una existencia sin dignidad. En esta medida, la demora
injustificada en la iniciación de un tratamiento que logre el restablecimiento
de la salud perdida o su consecución, atenta contra el derecho a la salud.”
En el mismo sentido, la sentencia T-827 de 2007 indicó que:
“Entre las
características propias del servicio público de salud que prevé el ordenamiento
legal, se establece que éste debe ser prestado de manera eficaz, lo que implica
que la atención se dispense de manera continua, oportuna, integral y acorde con
la dignidad humana, evitando cualquier tipo de interrupción o dilación
injustificada.”
De este modo, para que se garantice la prestación del servicio de
salud, éste debe prestarse de forma oportuna, es decir, la entidad del SGSSS
encargada de asistir a un usuario, debe emplear todos sus recursos técnicos y
humanos en procura de brindarle una atención expedita, eficaz e integral, con
el fin de no entorpecer ni dilatar su recuperación.
4. El Sistema General de Seguridad Social en Salud en relación con
las víctimas de accidentes de tránsito
Para el caso particular de los
accidentes de tránsito, el Sistema General de Seguridad Social en Salud -SGSSS-
prevé la existencia de un Seguro Obligatorio de Accidentes de Tránsito -SOAT-
para todos los vehículos automotores que circulen en el territorio nacional, “cuya
finalidad es amparar la muerte o los daños corporales que se causen a las
personas implicadas en tales eventos, ya sean peatones, pasajeros o
conductores, incluso en los casos en los que los vehículos no están asegurados”[5].
El SOAT[6], como instrumento de
garantía del derecho a la salud de personas lesionadas en accidentes de
tránsito, cumple una función social y contribuye claramente al fortalecimiento
de la infraestructura de urgencias del Sistema Nacional de Salud, tal como lo
preceptúa el numeral 2 del artículo 192 del Decreto Ley 663 de 1993[7]:
“2.
Función Social del seguro: el seguro obligatorio de daños corporales que se
causen en accidentes de tránsito tienen los siguientes objetivos:
a.
Cubrir la muerte o los daños corporales físicos
causados a las personas; los gastos que se deban sufragar por atención
médica, quirúrgica, farmacéutica, hospitalaria, incapacidad permanente; los
gastos funerarios y los ocasionados por el transporte de las víctimas a las
entidades del sector salud;
b.
La atención de todas las víctimas de los accidentes de tránsito,
incluso las causadas por vehículos automotores no asegurados o no
identificados, comprendiendo al conductor del vehículo respectivo;
c.
Contribuir al fortalecimiento de la infraestructura de urgencias
del sistema nacional de salud, y
d.
La profundización y difusión del seguro mediante la operación del
sistema de seguro obligatorio de accidentes de tránsito por entidades
aseguradoras que atiendan de manera responsable y oportuna sus obligaciones.” (Subraya
fuera de texto)
Ahora bien, la jurisprudencia de esta Corporación, en armonía
con las disposiciones legales pertinentes, fijó en la sentencia T-959 de 2005
una serie de reglas que deben tenerse en cuenta por las diversas entidades
vinculadas al SGSSS, en los casos conexos a accidentes de tránsito respecto a
la cobertura y pago del costo de los servicios médicos prestados[8]:
“(i) Cuando ocurre un accidente de
tránsito, todos los establecimientos hospitalarios o clínicos y las entidades
de seguridad y previsión social de los subsectores oficial y privado del sector
salud están obligados a prestar la atención médica en forma integral a los
accidentados, desde la atención inicial de urgencias hasta su rehabilitación
final, lo cual comprende atención de urgencias, hospitalización, suministro de
material médico, quirúrgico, osteosíntesis, órtesis y prótesis, suministro de
medicamentos, tratamientos y procedimientos quirúrgicos, servicios de
diagnóstico y rehabilitación;
(ii) las aseguradoras, como
administradoras del capital con el cual se cubre los tratamientos médicos, no
son las encargadas de prestar el tratamiento médico directamente;
(iii)la institución que haya recibido al
paciente, considerando el grado de complejidad de la atención que requiera el
accidentado, es responsable de la integridad de la atención médico-quirúrgica;
(iv)suministrada la atención médica por
una clínica u hospital, éstos están facultados para cobrar directamente a la
empresa aseguradora que expidió el SOAT, los costos de los servicios prestados,
hasta por el monto fijados por las disposiciones pertinentes, es decir, 500
salarios mínimos diarios legales vigentes al momento del accidente;
(v) agotada la cuantía para los servicios
de atención cubierta por el SOAT y tratándose de víctimas politraumatizadas o
que requieran servicios de rehabilitación, la institución que ha brindado el
servicio puede reclamar ante el Fondo de Solidaridad y Garantía FOSYGA,
subcuenta de riesgos catastróficos y accidentes de tránsito, hasta un máximo
equivalente de 300 salarios mínimos diarios legales vigentes al momento del
accidente;
(vi) superado el monto de 800 salarios mínimos
diarios legales vigentes indicados, la responsabilidad del pago de los
servicios recae sobre la Empresa Promotora de Salud, la empresa de medicina
prepagada o la Administradora de Riesgos Profesionales, en los casos en los que
el accionante haya sido calificado como accidente de trabajo, a la que se
encuentre afiliada la víctima, o, eventualmente, al conductor o propietario del
vehículo, una vez haya sido declarada su responsabilidad por vía judicial.”
En lo pertinente a garantizar la prestación del servicio de
salud a las víctimas de accidentes de tránsito, según el artículo 195 del
Decreto Ley 663 de 1993, corresponde tal obligación a todos los establecimientos
hospitalarios o clínicos, privados o públicos. Estos deben brindar una atención
médica en forma integral a los accidentados, es decir, desde la
recepción en urgencias hasta su rehabilitación, aclarando que las empresas
aseguradoras con las cuales se contrata el SOAT, aunque son responsables de
administrar el capital que cubre la atención médica que requiere el lesionado,
no son las encargadas de prestar directamente los servicios de salud[9].
Frente
a la atención integral, la Superintendencia de Salud ordenó en la
Circular Externa Número 14 de 1995[10] que:
“La entidad que haya prestado la atención inicial de
urgencias tiene responsabilidad sobre el paciente hasta el momento en que lo dé
de alta si no ha sido objeto de remisión. Si el paciente ha sido remitido, su
responsabilidad llega hasta el momento en que el mismo ingrese a la entidad receptora.
Esta responsabilidad está enmarcada por los servicios que preste, el nivel de
atención y grado de complejidad de cada entidad, al tenor de los principios
éticos y las normas que determinan las acciones y el comportamiento del
personal de salud. Si la entidad que recibe en primera instancia al paciente,
no cuenta con la capacidad técnica científica para atenderlo, y debe remitirlo,
la entidad receptora también está obligada a prestar la atención inicial de
urgencias hasta alcanzar la estabilización del paciente.
La atención del paciente deberá ser integral para el
caso de las víctimas de accidente de tránsito, y la remisión a que se refieren
los puntos anteriores sólo podrá hacerse si la entidad no cuenta con la
capacidad o los recursos para la complejidad del caso.”
En
el mismo sentido, la sentencia T-959 de 2005 precisó que cuando una entidad recibe
a una víctima de un accidente de tránsito y no cuenta con los medios necesarios
para su atención oportuna, tiene el deber de remitirlo a otra institución que
realmente ofrezca los servicios que éste requiere, haciendo énfasis en que su
responsabilidad se extiende hasta cuando se garantice que la entidad que lo acoge
efectivamente le brindará su servicios:
“La institución médica sólo podrá remitir al
accidentado a otro centro de atención si no cuenta con la capacidad o los
recursos para atender la complejidad del caso. Sin embargo, siempre debe
indicarle en cuál centro asistencial le puede ser suministrado el servicio y su
responsabilidad sobre el paciente no termina sino hasta el momento en que éste
ingresa a la entidad receptora y se garantiza la atención.”
En
suma, quien ha sufrido un accidente de tránsito tiene derecho a la continuidad
en la prestación de los servicios médicos que necesita para su recuperación y la
IPS o cualquier entidad de la misma naturaleza asistencial que lo atienda, en
primera instancia, tiene el deber de remitirlo a un centro capaz de brindarle
los servicios que requiera. Dichas instituciones son responsables de la
atención integral de sus usuarios[11].
De
otro lado, en cuanto a la autoridad encargada de vigilar que las instituciones
que conforman el SGSSS, destinadas a prestar la atención en salud a las
víctimas de los accidentes de tránsito, cumplan con sus deberes
constitucionales y legales, se debe indicar que la Ley 100 de 1993[12],
en el artículo 170 establece que el SGSS está bajo la orientación y regulación
del Presidente de la República y del Ministerio de Protección Social, y que
éstos podrán delegar “las funciones de inspección y vigilancia del Sistema
General de Seguridad Social en Salud, en el Ministerio de Salud, la
Superintendencia Nacional de Salud y en los jefes de las entidades
territoriales”. Adicionalmente, señala que “el Superintendente Nacional
de Salud podrá celebrar convenios con las Direcciones Departamentales,
Distritales y Municipales de Salud para facilitar el ejercicio de sus funciones
y establecerá mecanismos de coordinación, cooperación y concertación con el fin
de (…) procurar la racionalización de las actividades de inspección y
vigilancia”.
La
Ley 1122 de 2007[13], en el
artículo 36, confiere esta potestad de inspección, vigilancia y control en
materia de salud a la Superintendencia Nacional de Salud, que al tenor dice:
“Artículo 36: Créase el Sistema de Inspección,
Vigilancia y Control del Sistema General de Seguridad Social en Salud como un
conjunto de normas, agentes y procesos articulados entre sí, el cual estará en
cabeza de la Superintendencia Nacional de Salud de acuerdo con sus competencias
constitucionales y legales (…).”
Del mismo modo, en el artículo 39 de la citada Ley, se trazan los
objetivos que esa entidad debe desarrollar, los cuales son:
“a. Fijar
las políticas de inspección, vigilancia y control del Sistema General de
Seguridad Social en Salud;
b. Exigir
la observancia de los principios y fundamentos del servicio público esencial de
Seguridad Social en Salud;
c. Vigilar
el cumplimiento de las normas que regulan el Sistema General de Seguridad
Social en Salud y promover el mejoramiento integral del mismo;
d. Proteger
los derechos de los usuarios, en especial, su derecho al aseguramiento y al
acceso al servicio de atención en salud, individual y colectiva, en condiciones
de disponibilidad, accesibilidad, aceptabilidad y estándares de calidad en las
fases de promoción, prevención, tratamiento y rehabilitación en salud;
e. Velar
porque la prestación de los servicios de salud se realice sin ningún tipo de
presión o condicionamiento frente a los profesionales de la medicina y las
instituciones prestadoras de salud;
f. Velar
por la eficiencia en la generación, recaudo, flujo, administración, custodia y
aplicación de los recursos con destino a la prestación de los servicios de
salud;
g. Evitar
que se produzca el abuso de la posición dominante dentro de los actores del
Sistema General de Seguridad Social en Salud;
h. Promover
la participación ciudadana y establecer mecanismos de rendición de cuentas a la
comunidad, que deberá efectuarse por lo menos una vez al año, por parte de los
actores del Sistema.”
No obstante, para que estas metas se cumplan a cabalidad, la Superintendencia
Nacional de Salud tiene la facultad de delegar sus funciones a las direcciones
departamentales y distritales de salud, en virtud del artículo 118 de la Ley
1438 de 2011[14]:
“Artículo
118: Con el fin de tener mayor efectividad en las actividades del sistema
de inspección, vigilancia y control, la Superintendencia Nacional de Salud se
desconcentrará y adicionalmente podrá delegar sus funciones a nivel
departamental o distrital.
La
Superintendencia Nacional de Salud ejecutará sus funciones de manera directa o
por convenio interadministrativo con las direcciones departamentales o
distritales de Salud acreditadas, en el marco del Sistema Obligatorio de
Garantía de la calidad, las cuales para los efectos de las atribuciones
correspondientes responderán funcionalmente ante el Superintendente Nacional de
Salud.
(…)
La
Superintendencia Nacional de Salud podrá delegar la facultad sancionatoria para
que las entidades del nivel departamental o distrital surtan la primera
instancia de los procesos que se adelanten a las entidades e instituciones que
presten sus servicios dentro del territorio de su competencia.”
En consonancia con lo anterior,
es de mencionar que la Ley 715 de 2001[15], dedica su capítulo II a
establecer las competencias de las entidades territoriales en el sector salud,
resaltando el deber que tienen éstas de dirigir, coordinar y vigilar el cabal
funcionamiento del SGSSS en su territorio, atendiendo siempre a las
disposiciones nacionales sobre la materia. Por ejemplo, el artículo 43.1.5
establece que a los Departamentos corresponde “vigilar y controlar el
cumplimiento de las políticas y normas técnicas, científicas y administrativas
que expida el Ministerio de Salud, así como las actividades que desarrollan los
municipios de su jurisdicción, para garantizar el logro de las metas del sector
salud y del Sistema General de Seguridad Social en Salud, sin perjuicio de las funciones
de inspección y vigilancia atribuidas a las demás autoridades competentes”
y en el artículo 44.1.3 instituye que es deber de los municipios “gestionar
y supervisar el acceso a la prestación de los servicios de salud para la
población de su jurisdicción”.
Adicionalmente, la
Superintendencia Nacional de Salud expidió la Circular Externa 54 de 2009[16],
siendo su objetivo compilar y recordar a las Secretarías de Salud
Departamentales, Municipales y Distritales, las principales competencias en
materia de inspección, vigilancia y control que tienen asignadas en el
ordenamiento legal vigente en relación con el SGSSS y que deben estar
ejerciendo, verbigracia lo señalado en el artículo 50 del Decreto 1011 de 2006[17]
que al tenor reza:
“Es
responsabilidad de las Entidades Departamentales, Distritales y Municipales de
Salud, sin perjuicio de las competencias que le corresponden a la
Superintendencia Nacional de Salud, adelantar las acciones de vigilancia,
inspección y control sobre el desarrollo de los procesos de Auditoría para el
Mejoramiento de la Calidad de la Atención de Salud por parte de las
Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud, en el ámbito de sus
respectivas jurisdicciones.”
Teniendo en cuenta las anteriores
referencias normativas, es dable inferir que si bien la Superintendencia
Nacional de Salud tiene el deber de vigilar que las instituciones que componen
el SGSSS cumplan con sus obligaciones, puede delegar ésta función en los entes
territoriales, concretamente en la dirección de salud, donde deben estar dispuestos
a atender y tramitar cualquier queja o reclamo proveniente de un usuario del
Sistema, buscando siempre la forma de garantizar el goce de su derecho
fundamental a la salud.
5. El caso concreto
El accionante fue víctima de un accidente de tránsito el 15 de
diciembre de 2010 y ese mismo día fue trasladado a la Clínica Saludcoop IPS,
donde lo valoraron y determinaron que su mano derecha se encontraba fracturada
y que era necesario realizarle una cirugía denominada “reducción abierta más
osteosíntesis”. No obstante, al momento de gestionar tal procedimiento, la
aludida institución adujo que no contaba con los instrumentos quirúrgicos necesarios,
razón por la cual optó por remitirlo a la Clínica Chicamocha S.A., el 12 de
enero de 2011, para que allí le fuera practicada tal intervención, sin contar
con que en dicho centro de salud no se disponía del personal capacitado para
efectuarla.
El 7 de febrero de 2011 la Clínica Saludcoop IPS decidió enviarlo a la
Clínica Foscal, donde finalmente lo atendieron y después de un estudio del
caso, el 21 de febrero del mismo año, el médico tratante determinó que no aconsejaba
realizar la cirugía, por cuanto las condiciones habían cambiado y la fractura
estaba consolidada. Así las cosas, la Clínica Foscal exhortó al señor Avendaño
a asistir a unas sesiones de fisioterapia y acudir a una “Junta de Cirugía
de Mano” para que lo evaluaran y establecieran qué tratamientos y/o
intervenciones requería para garantizar la rehabilitación de su mano.
Con base en los hechos narrados, el actor impetró amparo contra las
clínicas Chicamocha S.A, Foscal y Saludcoop IPS -Bucaramanga-, por considerar
que estas entidades vulneraron sus derechos fundamentales a la vida digna, a la
salud y a la seguridad social, al no realizarle la cirugía denominada “reducción
abierta más osteosíntesis”.
Los jueces de tutela, en primera y segunda instancia, resolvieron negar
el amparo por considerar que debido a las nuevas condiciones de la fractura del
actor, ya no era necesario efectuar el procedimiento solicitado. Para esto se apoyaron
en el último dictamen médico emitido por la Clínica Foscal. Sin embargo, observaron
una posible actuación irregular por parte de la Clínica Saludcoop IPS, razón
por la cual ordenaron a la Superintendencia Nacional de Salud que la
investigara.
Ahora bien, de las pruebas recaudadas por esta Corporación en Sede de
Revisión, se tiene que la Clínica Chicamocha S.A en ningún momento recibió en
sus instalaciones al actor pero si puso a disposición de la Clínica Saludcoop
IPS su sala de cirugía sin que esta última le diera uso.
En cuanto a la Clínica Foscal, se encontró que ha venido prestando los
servicios requeridos por el accionante pero no efectuó la cirugía solicitada atendiendo
a sus nuevas condiciones de salud, esto es, la consolidación de la fractura.
Sin embargo, en la última junta médica realizada al actor, concluyeron que tampoco
podían ofrecerle ningún tratamiento y optaron por remitirlo al médico laboral
para que éste lo evaluara.
Así las cosas, corresponde a la Sala determinar si las entidades
accionadas quebrantaron los derechos fundamentales alegados por el accionante.
En primera medida, habrá de señalarse que esta Corporación ha admitido
la procedencia de la acción de tutela en los casos en que las víctimas de
accidentes de tránsito reclaman la atención integral con cargo al SOAT, al
comprometerse los derechos a la salud y a la vida digna[18].
De igual modo, ha de reiterarse la obligación que tiene el establecimiento
clínico que suministre la atención médica inicial a una víctima de accidente de
tránsito, de prestarle los servicios en salud de forma integral hasta su
rehabilitación y que cuando dicha institución no cuente con la capacidad o con
los recursos para atender la complejidad del caso, debe remitir al lesionado a
otro centro médico que garantice la prestación del servicio. La responsabilidad
de la institución que le ofreció la asistencia inicial al paciente no termina
sino hasta el momento en que éste ingrese a la entidad receptora y se le brinde
la atención oportuna, adecuada e integral.
Es de precisar que la Clínica Saludcoop IPS al momento de recibir al
actor tras sufrir un accidente de tránsito, se hizo responsable de brindarle
una atención integral en salud y, por tanto, adquirió el deber constitucional y
legal de garantizarle la continuidad en la prestación del servicio, situación
que no se presentó ya que como lo muestran las pruebas recaudadas, no le fue
practicada la cirugía prescrita. Si bien no contaba con los instrumentos
quirúrgicos necesarios para atender al accionante, no debió limitarse a
gestionar su traslado a otro centro asistencial, puesto que pudo agotar otras
opciones, por ejemplo, frente a la alternativa ofrecida por la Clínica
Chicamocha S.A de poner a su disposición la sala de cirugía, debió haberla
aceptado y enviar a un equipo humano capacitado para efectuar tal
procedimiento, situación que no se dio, es decir, en ningún momento se
materializó el traslado del actor a las instalaciones de la Clínica Chicamocha
S.A.
Entonces, el obrar de la Clínica Saludcoop IPS justifica la medida
adoptada por el juez de instancia en tutela, esto es, haber corrido traslado a la
Superintendencia Nacional de Salud para que investigue su posible actuación
irregular.
Respecto a la Clínica Foscal, según la historia clínica aportada al
expediente, se tiene que efectuó diversos tratamientos encaminados a corregir
la afección del accionante, pero determinó que ya no era dable realizarle
ningún procedimiento quirúrgico y optó por remitirlo a medicina laboral con el
objetivo de que lo reubicaran en su puesto de trabajo. Por lo cual se dispondrá
que se lleve a cabo una nueva junta médica integrada por los especialistas
correspondientes, donde se estudie y agoten todas las alternativas tendientes a
garantizar la rehabilitación del actor y se emita un concepto claro y preciso
en el que se indique el tratamiento a seguir para obtener una óptima
recuperación de su mano derecha, máxime si se tiene en cuenta que ha perdido
fuerza y movilidad y esto ha entorpecido tanto sus labores cotidianas como su
desempeño laboral, situación que se refleja en una merma en su calidad de vida.
Es de resaltar que la Clínica Foscal es la institución responsable actualmente
de la atención y prestación de los servicios de salud del actor.
Del anterior recuento, observa la Sala que los jueces de tutela tanto
en primera como en segunda instancia, debieron proteger los derechos invocados
por el accionante, toda vez que el goce efectivo del derecho a la salud implica
una atención integral.
Asimismo, se hará un llamado de atención a las Direcciones
Departamentales, Municipales y Distritales de Salud para que vigilen las
actuaciones de las entidades que conforman el SGSSS y protejan los derechos de
sus usuarios. De este modo, se conminará a la Dirección de Salud competente en
este caso, esto es, a la Secretaría de Salud de Santander, para que supervise
las diligencias desarrolladas por la Clínica Foscal en el presente asunto y en
el evento en que el accionante necesite asesoría legal, podrá dirigirse a la
Defensoría del Pueblo -Seccional Santander-.
Por último, la Sala encuentra prudente informar al accionante que
puede iniciar los trámites consagrados legalmente para acceder a otros
beneficios contemplados dentro del SOAT, como lo es la indemnización por
incapacidad permanente, lo que conlleva a que se dirija a la Junta Regional de
Calificación de Invalidez para que sea evaluada su pérdida de la capacidad
laboral y así contemple, igualmente, si reúne los requisitos para acceder y
solicitar la pensión por invalidez.
VI.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Quinta de Revisión
de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero.- REVOCAR la sentencia proferida por el Juzgado Noveno
Civil del Circuito de Bucaramanga el 14 de abril de 2011, la cual negó el
amparo promovido por el señor Hermes Avendaño Soto en contra de la Clínica
Chicamocha S.A., la Clínica Foscal y la Clínica Saludcoop IPS -Bucaramanga-.
Segundo.- CONCEDER la protección de los derechos fundamentales a
la vida digna, a la salud y a la seguridad social del señor Hermes Avendaño
Soto. En esa medida, ORDENAR a la Clínica Foscal que dentro de las
cuarenta y ocho horas (48) siguientes a la notificación de esta sentencia,
lleve a cabo una nueva junta médica en la que se evalúe el estado de salud del
señor Avendaño Soto de forma integral y se emita un concepto en el que se den
indicaciones precisas de cómo tratar su enfermedad, con el objetivo de lograr
su rehabilitación.
Tercero.- CONFIRMAR la orden de los jueces de instancia de
tutela de enviar copia del expediente de la referencia a la Superintendencia
Nacional de Salud para que investigue la posible conducta irregular en la que
pudo incurrir la Clínica Saludcoop IPS -Bucaramanga-.
Cuarto.- INFORMAR de esta determinación a la Secretaría de
Salud de Santander para que supervise el proceso de atención y recuperación del
estado de salud del señor Hermes Avendaño Soto y REMITIR copia del
expediente de la referencia a la Defensoría del Pueblo -Seccional Santander-
para que preste la asesoría necesaria al señor Avendaño Soto respecto a sus
derechos en materia de salud y seguridad social.
Quinto.- LÍBRESE por la Secretaría General de esta
Corporación la comunicación de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de
1991 para los efectos allí contemplados.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
JORGE IVÁN PALACIO
PALACIO
Magistrado
NILSON PINILLA
PINILLA
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT
CHALJUB
Magistrado
MARTHA VICTORIA
SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Consta en la historia clínica del señor Hermes
Avendaño Soto, suscrita por la Clínica Saludcoop IPS (Folios 13 al 15, cuaderno de tutela).
[2] Ibídem.
[3] En la certificación expedida por la Clínica Saludcoop IPS, figura la relación de los costos de los servicios médicos prestados al
señor Hermes Avendaño Soto y su consecuente cargo al SOAT en cabeza de
Colpatria Seguros (Folio 12, cuaderno de tutela).
[4] Se constata en la historia clínica del señor Hermes Avendaño Soto,
emitida por la Clínica Foscal (Folio 20, cuaderno de tutela).
[5] En
la Ley 769 de 2002 “Por la
cual se expide el Código Nacional de Tránsito Terrestre y se dictan otras
disposiciones”,
modificada por las Leyes 903 de 2004 y 1005 de 2006, el artículo 42 dispone: “SEGUROS
Y RESPONSABILIDAD. Para poder
transitar en el territorio nacional todos los vehículos deben estar amparados
por un seguro obligatorio vigente. El Seguro Obligatorio de Accidentes de
Tránsito, SOAT, se regirá por las normas actualmente vigentes o aquellas que la
(sic) modifiquen o sustituyan”. En el mismo sentido se puede consultar el Decreto 663 de 1993, que
actualizó el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, artículo 192 inciso 1º.
[6] La normatividad aplicable al SOAT se encuentra en el
capítulo IV del Decreto Ley 663 de 1993 –Estatuto Orgánico del Sistema
Financiero- y, en lo no previsto allí, se rige por las normas que regulan el
contrato de seguro terrestre en el Código de Comercio.
[7] Estatuto Orgánico del Sistema Financiero.
[8] También se pueden consultar las sentencias
T-006 de 2007, T-882 de 2008, T-463 de 2009, entre otras.
[9] Ver sentencia T-351 de 2007.
[10] Mediante la cual imparte “instrucciones que
permitan garantizar el acceso a la atención inicial de urgencias, así como
orientar al sector salud sobre la forma de garantizar la financiación de este
tipo de atención”.
[11] Ver sentencias T-1223 de 2005, T-1138 de 2008,
T-463 de 2009, entre otras.
[12] “Por la cual se crea el Sistema de Seguridad Social Integral y se
dictan otras disposiciones”.
[13] “Por la cual se hacen algunas
modificaciones en el Sistema General de Seguridad Social en Salud”.
[14] “Por medio de la cual se reforma el Sistema
General de Seguridad Social en Salud y se dictan otras disposiciones”.
[15] “Por la cual se dictan normas orgánicas en
materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288,
356 y 357 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para
organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros”.
[16] “Competencias de Inspección, Vigilancia y Control de los Entes
Territoriales Departamentales, Municipales y Distritales en las Áreas de
Prestación de Servicios de Salud, Aseguramiento de la Población al Sistema General de Seguridad Social en Salud, Salud Pública y Financiamiento de
SGSSS”.
[17] “Por el cual se establece el Sistema Obligatorio de Garantía de
Calidad de la Atención de Salud del Sistema General de Seguridad Social en
Salud”.
[18] La sentencia T-589 de 2009 sostiene que “En Colombia es posible
reclamar mediante la acción constitucional de tutela, la atención integral que
deben recibir quienes sufren lesiones corporales en accidentes de tránsito, con
cargo a los recursos del SOAT previsto por la normatividad vigente, en procura
de garantizar el derecho a la salud, que a pesar de conservar un contenido
prestacional trueca a derecho fundamental al comprender la facultad del
individuo a vivir dignamente”. Ver también sentencias T-959 de 2005, T-933
de 2008, entre otras.