T-063-09
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-063/09
ACCION DE TUTELA-Improcedencia general
para protección de derechos prestacionales/ACCION DE TUTELA-Procedencia
excepcional para ordenar reconocimiento de pensiones
PENSION DE INVALIDEZ-Requisitos legales
para reclamar el reconocimiento de la prestación
PENSION DE INVALIDEZ-Fue negada por el
ISS por no cumplir con el requisito de la fidelidad al sistema
ACCION DE TUTELA PARA RECLAMAR PENSION DE INVALIDEZ-Improcedencia por cuanto no se cumplen las condiciones señaladas por
la jurisprudencia para que el amparo sea procedente
Referencia: expediente T-2096398
Acción de tutela instaurada por Luz Amparo Pavas Castro contra el
Seguro Social
Magistrado Ponente:
Dr.
JAIME ARAÚJO RENTERÍA
Bogotá, D. C., nueve (9) de febrero de dos mil nueve (2009).
La Sala Primera
de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados CLARA ELENA
REALES GUIERREZ (E), JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO y JAIME ARAÚJO RENTERÍA, en
ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha proferido la
siguiente:
SENTENCIA
dentro del proceso de revisión de
los fallos proferidos, en primera instancia, por el Juzgado 9º Laboral del
Circuito de Medellín y, en segunda, por la Sala de Decisión Laboral del
Tribunal Superior del Distrito Judicial de ese mismo municipio, en el trámite
de la acción de tutela iniciada por Luz Amparo Pavas Castro contra el Seguro
Social.
I. ANTECEDENTES
Mediante escrito presentado por
intermedio de apoderado el cinco (5) de agosto de 2008, la señora Luz Amparo
Pavas Castro solicita el amparo de sus derechos fundamentales a la vida, al
mínimo vital, a la seguridad social  y a la igualdad, presuntamente violados
por la entidad demandada. Como sustento de la solicitud de amparo, la actora
invoca los siguientes:
1. Hechos.
Manifiesta la demandante que laboraba en
la empresa Agrofrut S.A, cuando, en agosto de 2004, tuvo una pérdida súbita de
conocimiento.
El desvanecimiento se debió –explica- a
la ruptura de un aneurisma cerebral y, como consecuencia de su accidente, sufre
de cuadriparesia y de afasia.
También narra que el 20 de mayo de 2005 la
Junta Regional de Invalidez del Seguro Social calificó su grado de invalidez en
73%, según consta en el informe No. 118 de dicha fecha.
Indica que, dado su grado de invalidez,
solicitó al Seguro Social el reconocimiento y pago de la pensión de invalidez.
Dicha solicitud –aclara- fue negada mediante resolución No. 24972 de 25 de
octubre de 2006. Ello porque, en el sentir de la entidad demandada, la
demandante no cumplía con el requisito de fidelidad previsto en el artículo 1º
de la Ley 860 de 2003, que modificó el artículo 39 de la Ley 100 de 1993. La
norma en comento dispone:
“ Artículo 39. Requisitos para obtener
la pensión de invalidez. Tendrá derecho a la pensión de invalidez el afiliado
al sistema que conforme a lo dispuesto en el artículo anterior sea declarado
inválido y acredite las siguientes condiciones:
1. Invalidez causada por enfermedad:
Que haya cotizado cincuenta (50) semanas dentro de los últimos tres (3) años
inmediatamente anteriores a la fecha de estructuración y su fidelidad de
cotización para con el sistema sea al menos del veinte por ciento (20%) del
tiempo transcurrido entre el momento en que cumplió veinte (20) años de edad y
la fecha de la primera calificación del estado de invalidez.
2. Invalidez causada por accidente:
Que haya cotizado cincuenta (50) semanas dentro de los últimos tres (3) años
inmediatamente anteriores al hecho causante de la misma, y su fidelidad (de
cotización para con el sistema sea al menos del veinte por ciento (20%) del
tiempo transcurrido entre el momento en que cumplió veinte (20) años de edad y
la fecha de la primera calificación del estado de invalidez.
PARÁGRAFO 1o. Los menores de veinte
(20) años de edad sólo deberán acreditar que han cotizado veintiséis (26)
semanas en el último año inmediatamente anterior al hecho causante de su
invalidez o su declaratoria.
PARÁGRAFO 2o. Cuando el afiliado haya
cotizado por lo menos el 75% de las semanas mínimas requeridas para acceder a
la pensión de vejez, solo se requerirá que haya cotizado 25 semanas en los
últimos tres (3) años."
En el caso de la demandante –explica
ésta- el Seguro Social echó de menos el requisito de fidelidad consistente en 20%
del tiempo transcurrido entre el momento en que cumplió 20 años de edad y la
fecha de la primera calificación del estado de invalidez, faltándole por este
concepto más de ciento veinte (120) semanas de cotización.
La demandante
señala que la decisión así tomada por el Seguro Social es contraria al artículo
4º de la Carta Política, así como también contraria a la interpretación
contenida en las sentencias T-043 de 2007, T-080 y T-081 de 2008, proferidas
por la Corte Constitucional. También indica que su situación de salud no ha
mejorado,  así como la situación económica por la que atraviesa y de la que
culpa al Seguro Social.
Por lo anterior
solicita al juez de tutela que ampare sus derechos fundamentales y que, en
consecuencia, ordene a la entidad demandada que, en aplicación del principio de
favorabilidad, reconozca y pague su pensión de invalidez sin tener en cuenta el
requisito de fidelidad exigido en el artículo 1º de la Ley 860 de 2003,
aplicando en su lugar la norma original del artículo 39 de la Ley 100 de 1993.
2. Trámite de instancia
2.1 Mediante auto
de seis (06) de agosto de 2008, el Juzgado 9º Laboral del Circuito de Medellín avoca
conocimiento de la presente acción de tutela y dispone correr traslado a la
entidad demandada por el término de tres (3) días.
2.2. El veintiséis  (26) de agosto de 2008
–esto es, luego de proferido el fallo de primera instancia- el Seguro Social
solicita al juez de tutela archivar las actuaciones, dado que, al momento de la
interposición de la demanda, se está elaborando un proyecto de resolución
mediante el cual se ratifica el contenido de lo dispuesto mediante resolución
No. 24972 de 25 de octubre de 2006. La entidad demandada aporta copia de dicho
proyecto.
II. LAS SENTENCIAS QUE SE REVISAN.
1. Sentencia de primera instancia.
El  veinte (20)
de agosto de 2008, el Juzgado 9º Laboral del Circuito de Medellín resuelve negar
por improcedente el amparo reclamado por la señora Luz Amparo Pavas Castro
contra el Seguro Social.
Considera el juez que, en el presente, el
amparo constitucional es improcedente porque la demandante cuenta con otros
mecanismos judiciales de defensa de sus intereses; mecanismos que –observa-
ésta no ha agotado antes de acudir a la subsidiaria acción de tutela.
2. Impugnación.
Inconforme con la anterior decisión,
mediante escrito de veintinueve (29) de agosto de 2008, la señora Pavas Castro
la impugna y solicita al juez de alzada que, en su lugar, conceda el amparo.
En el escrito de impugnación, la actora
alega que el requisito de procedencia de la acción de tutela no es relevante en
el presente caso, pues su estado de afectación de derechos es sumamente grave
y, adicionalmente, la decisión de negar el reconocimiento y pago de la pensión
de invalidez se fundamenta en una norma que es, en su sentir,  claramente
inconstitucional por vulnerar la prohibición de regresividad en materia de
derechos sociales. Para afirmar este punto, trae a colación extensos pasajes de
la sentencia T-043 de 2007.
3. Sentencia de segunda instancia
En decisión de
veintinueve (29) de septiembre de 2008, la Sala de Decisión Laboral del
Tribunal Superior del Distrito Judicial de Medellín resuelve confirmar el fallo
impugnado.
En el sentir del
juez, lo que pretende la actora por vía de acción de tutela es que se le
reconozca y pague una pensión de jubilación, lo que resulta a todas luces
improcedente teniendo en cuenta que la jurisdicción constitucional no está
llamada a sustituir en su competencia a los jueces ordinarios o
contencioso-administrativos.
III. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS DE LA
CORTE.
1. Competencia
Esta Corte es competente para revisar los
fallos de tutela dictados en la acción iniciada por Luz Amparo Pavas Castro
contra el Seguro Social, de conformidad con lo previsto en los artículos 86 y
241-9 de la Constitución Política y los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de
1991.
2. Problema Jurídico.
Debe establecer la Sala si el Seguro
Social violó, entre otros,  los derechos fundamentales a la seguridad social, a
la igualdad y al mínimo vital de la actora, teniendo en cuenta que le negó a
ésta, mediante resolución No. 24972 de 25 de octubre de 2006 el reconocimiento
de la pensión de invalidez, por no cumplir con el requisito de fidelidad
exigido para tal efecto en la Ley  con las mil semanas de cotización que para
tal efecto exige el artículo 1º de la Ley 860 de 2003. La Sala deberá
considerar que la actora alega que la aplicación de la citada norma por parte
de le entidad demandada viola sus derechos, pues ésta debió aplicar, por
resultar más favorable, la disposición originalmente contenida en el artículo
39 de la Ley 100 de 1993.
Para dar solución al problema jurídico
así propuesto, esta Sala reiterará (i) la jurisprudencia de la Corporación
sobre la improcedencia general de la acción de tutela para protección de
derechos prestacionales, así como aquellas concerniente a (ii) la importancia del derecho a una pensión, en este caso la de
invalidez, como parte del derecho a la seguridad social.
Acto seguido, abordará el estudio del caso concreto.
3. La improcedencia general de la
acción de tutela para protección de derechos prestacionales.  Reiteración de
jurisprudencia.
En principio –ha
sostenido esta Corte en múltiples oportunidades- la acción de tutela no es el
mecanismo judicial idóneo para resolver las controversias relacionadas con el
reconocimiento o reliquidación de prestaciones sociales, particularmente en
materia de pensiones[1].
Según lo ha
precisado la Corte, por encontrarse comprometidos derechos litigiosos de
naturaleza legal, la competencia prevalente para resolver este tipo de
conflictos ha sido asignada por el ordenamiento jurídico a la justicia laboral
o contenciosa administrativa según el caso, siendo entonces dichas autoridades
las llamadas a garantizar el ejercicio de tales derechos, en caso de que se
logre demostrar su amenaza o violación.
Empero, la Corte
ha reconocido que la regla que excluye la acción de tutela como mecanismo
idóneo en la declaración de los derechos prestacionales tampoco es absoluta. De
manera excepcional es posible que el  juez de tutela intervenga en  el
reconocimiento de esta clase de derechos cuando se ejerce como mecanismo
transitorio, caso en el cual es necesario demostrar la existencia de un
perjuicio irremediable o que el medio judicial ordinario es ineficaz o no es lo
suficientemente expedito para brindar una protección inmediata, circunstancias
que deben ser valoradas por el juez constitucional en cada caso particular.[2]
En síntesis, se
puede indicar que en virtud del principio de subsidiariedad la acción de tutela
es improcedente para ordenar el reconocimiento de una pensión. Sin embargo, de
manera excepcional y como mecanismo transitorio, el juez de tutela puede
ordenar el reconocimiento de dicha prestación económica, si: (i) existe certeza
sobre la ocurrencia de un perjuicio irremediable a los derechos fundamentales
si el reconocimiento de la pensión no se hace efectivo; (ii) se encuentra
plenamente demostrada la afectación de los derechos fundamentales al mínimo
vital y a la vida digna del accionante o de su núcleo familiar; (iii) los
beneficiarios del derecho pensional son sujetos de especial protección
constitucional; y, (iv) cuando conforme a las pruebas allegadas al proceso, el
juez de tutela determina que efectivamente, a pesar de que le asiste al
accionante el derecho pensional que reclama, éste fue negado de manera
caprichosa o arbitraria.[3]
4.
Importancia del derecho a la pensión de invalidez, como parte del derecho a la
seguridad social
Como lo dijo
esta Corporación en la Sentencia T-763 de 2008 (MP: Jaime Araújo Rentería), la
Constitución Política es muy clara en señalar la importancia del derecho a la
seguridad social, al clasificarlo inicialmente como un servicio público
obligatorio y como un derecho irrenunciable.
En este
sentido, el artículo 48 superior dispone que “la seguridad social es un
servicio público de carácter obligatorio, que se prestará bajo la dirección,
coordinación y control del Estado, en sujeción a los principios de eficiencia,
universalidad y solidaridad, en los términos que establezca la ley”. Por su
parte, el artículo 53 señala “irrenunciabilidad a los beneficios mínimos
establecidos en normas laborales.”, así como la responsabilidad que tiene
el Estado de asegurar el pago oportuno y el reajuste periódico de las pensiones
legales.
El anterior
marco constitucional sirve de soporte al prolífico marco legal desarrollado
para darle efectividad a tal derecho. Así, la norma que cobra mayor importancia
bajo la vigencia de la actual Constitución Política es la Ley 100 de 1993, en
la cual se señalaron además de los objetivos generales del Sistema General de
Seguridad Social, los miembros que lo integran, las prestaciones y riesgos a
cubrir, la población beneficiaria de tales beneficios y los requisitos que
estos deben cumplir para acceder a los mismos.
En la medida que
el Sistema de Seguridad Social Integral abarca los ámbitos de salud, riesgos
profesionales y pensiones, en relación con éste último se ha señalado jurisprudencialmente
que éste comporta una doble dimensión, que corresponde por una parte a un servicio
público esencial de carácter obligatorio, dirigido y coordinado por el mismo
Estado y, por otra parte, corresponde a un derecho irrenunciable en cabeza de
todas las personas, cuya garantía también es responsabilidad del Estado.[4]
Ahora bien, en
lo atinente a los diferentes riesgos que por concepto de pensiones se señalan
en la referida ley, está la pensión por invalidez, señalada en su artículo 38.
Esta norma dispone que tendrán derecho a la pensión de invalidez todas las
personas que con ocasión de cualquier enfermedad de origen no profesional o que
no haya sido provocada intencionalmente, hubieren perdido el cincuenta por
ciento 50% o más de su capacidad laboral.
Bajo este primer
lineamento de orden legal, se establece una especial consideración respecto de
las personas cuya disminución o pérdida de capacidad laboral es de tal
importancia que para tales es posible reclamar el reconocimiento y pago de la
correspondiente pensión. Teniendo en cuenta esta circunstancia, se estaría
dando aplicación a lo señalado en el artículo 13 Superior, en relación con la
especial protección que merecen las personas que por su condición de debilidad
manifiesta, merecen un trato especial. Ello porque dichas personas ya no cuentan
con un ingreso económico fruto de su fuerza de trabajo, asegurando a través de
la pensión de invalidez un mínimo vital y garantizando, de paso, condiciones de
vida digna.
De esta manera,
y en la medida en que el reconocimiento de esta prestación pensional por
invalidez, encuentra asidero en normas de rango legal y constitucional, se han
establecido unos requerimientos mínimos que deberán cumplirse a plenitud por
quien pretenda obtener tal reconocimiento.
Recordemos que
el legislador estableció unos requisitos para acceder a la pensión,
discriminando en los mismos si la prestación perseguida es por invalidez, vejez
o sobrevivencia.
Así, el texto
original del artículo 39 de la Ley 100 establecía los requisitos específicos
para reclamar el reconocimiento de la pensión de invalidez:
“a. Que el
afiliado se encuentre cotizando al régimen y hubiere cotizado por lo menos
veintiséis (26) semanas, al momento de producirse el estado de invalidez.
“b. Que habiendo dejado de cotizar al sistema, hubiere efectuado
aportes durante por lo menos veintiséis (26) semanas del año inmediatamente
anterior al momento en que se produzca el estado de invalidez.”
La norma
transcrita, fue modificada por la Ley 860 de 2003, la cual en su artículo 1°
dispuso lo siguiente[5]:
“Tendrá derecho
a la pensión de invalidez el afiliado al sistema que conforme a lo dispuesto en
el artículo anterior sea declarado inválido y acredite las siguientes
condiciones:
“1. Invalidez causada por enfermedad: Que haya cotizado cincuenta
(50) semanas dentro de los últimos tres (3) años inmediatamente anteriores a la
fecha de estructuración y su fidelidad de cotización para con el sistema sea al
menos del veinte por ciento (20%) del tiempo transcurrido entre el momento en
que cumplió veinte (20) años de edad y la fecha de la primera calificación del
estado de invalidez.
“2. Invalidez causada por accidente: Que haya cotizado cincuenta
(50) semanas dentro de los últimos tres (3) años inmediatamente anteriores al
hecho causante de la misma, y su fidelidad (de cotización para con el sistema
sea al menos del veinte por ciento (20%) del tiempo transcurrido entre el
momento en que cumplió veinte (20) años de edad y la fecha de la primera
calificación del estado de invalidez.
“PARÁGRAFO 1o. Los menores de veinte (20) años de edad sólo deberán
acreditar que han cotizado veintiséis (26) semanas en el último año
inmediatamente anterior al hecho causante de su invalidez o su declaratoria.
“PARÁGRAFO 2o. Cuando el afiliado haya cotizado por lo menos el 75%
de las semanas mínimas requeridas para acceder a la pensión de vejez, solo se
requerirá que haya cotizado 25 semanas en los últimos tres (3) años.”
Lo anterior se
pueden observar con claridad dos aspectos: por una parte, el legislador ha sido
claro y meticuloso en señalar que se deben cumplir unos requisitos
representados en un mínimo cotizaciones al sistema, el momento en que las
mismas se hicieron, y el que la persona tenga certificada una pérdida
específica y considerable de su capacidad laboral
Por otra parte,
se observa que el cambio legislativo  supuso la implementación de unos
requisitos más estrictos que se justifican particularmente en un criterio de
mayor fidelidad al sistema.
5. Estudio
del Caso Concreto.
5.1 La señora Luz Amparo Pavas Castro
solicitó el reconocimiento y pago de una pensión de  invalidez ante el Seguro
Social. Ello porque, por causa de una enfermedad, le fue calificada una
discapacidad del 73%. La entidad demandada, mediante resolución No. 24972 de 25
de octubre de 2006 le negó el reconocimiento de dicha prestación social, por no
cumplir con los requisitos exigidos para tal efecto en el artículo 1º de la Ley
860 de 2003. La actora aduce que con dicha negativa se violan sus derechos
fundamentales al mínimo vital, a la seguridad social y a la igualdad, entre
otros.
5.2 La Sala de
Revisión de Tutelas que conoce de este caso, observa que deberá confirmar los
fallos que revisa, pues en este evento la tutela resulta improcedente para
hacer efectivo el reclamo de la actora. Ello porque, como se vio en las consideraciones
generales de la presente sentencia, la acción de tutela es improcedente para
que, a través de su ejercicio, se ordene el reconocimiento y pago de
prestaciones sociales, incluidas las pensiones, bien sean éstas de vejez, de
jubilación o de invalidez.
Observa la Sala,
que aunque dicho principio de improcedencia tiene excepciones, en el presente
caso no se satisfacen tres de las cuatro condiciones señaladas por la
jurisprudencia de la Corte para que se haga procedente el amparo.
5.3 Así pues, no
existe para esta Sala certeza sobre la ocurrencia de un perjuicio irremediable
a los derechos fundamentales de la señora Pavas Castro, si el reconocimiento de
la pensión no se hace efectivo por vía de tutela. En segundo orden de ideas, la
Sala observa que  no se encuentra demostrada en el expediente la afectación del
mínimo vital y a la vida digna de la accionante o de su núcleo familiar.
5.4 Sin embargo,
como argumento principal,  la Sala considera que, conforme a las pruebas
allegadas al proceso, no hay lugar a pensar que el derecho pensional que
reclama la demandante fue negado de manera caprichosa o arbitraria por parte de
la entidad demandada.  Se observa con claridad que la resolución No. No. 24972 de 25 de octubre de 2006, que contiene la negativa de
reconocimiento y pago de la pensión, tiene fundamento en lo dispuesto por el
artículo 1º de la Ley 860 de 2003, norma vigente al momento en el que se
estructuró la invalidez de la demandante.
Ahora bien, lo
que pretende la demandante en sede de tutela es establecer un juicio de
legalidad entre dos normas de rango legal –el artículo 1º de la Ley 860 de
2003, vigente en la actualidad, y el artículo 39 de la Ley 100 de 1993,
modificado por el primero. En este pretensión, expresada con claridad cuando
solicita al juez de tutela que le reconozca la pensión de invalidez sin tener
en cuenta el requisito de fidelidad exigido en el artículo 1º de la Ley 860 de
2003 sino aplicando en su lugar la norma original del artículo 39 de la Ley 100
de 1993, es –dada su naturaleza estricta legal, directamente vinculada con el
tema de la aplicación de la ley- del resorte de la justicia ordinaria. Por
contera, la problemática planteada escapa de las competencias el juez de tutela,
por lo que la acción de amparo –tal y como se advirtió ya- resulta
improcedente.
5.5 Así las
cosas, la Sala Primera de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional confirmará
el fallo de segunda instancia, proferido la Sala Laboral del Tribunal Superior
del Distrito Judicial de Medellín el veintinueve (29) de septiembre de 2008,
que confirmó aquel mediante el cual, el veinte (20) de agosto de de 2008, el
Juzgado 9º Laboral del Circuito de Medellín resolvió declarar improcedente la
acción de tutela iniciada por Luz Amparo Pavas Castro contra el Seguro Social.
IV.
DECISIÓN
La Sala Primera
de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en el nombre del
Pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero.- CONFIRMAR
el fallo de segunda instancia, proferido la Sala
Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Medellín el veintinueve
(29) de septiembre de 2008, que confirmó aquel mediante el cual, el veinte (20)
de agosto de de 2008, el Juzgado 9º Laboral del Circuito de Medellín resolvió
declarar improcedente la acción de tutela iniciada por Luz Amparo Pavas Castro
contra el Seguro Social.
Segundo.-  LÍBRENSE por Secretaría General las comunicaciones de que
trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991
Notifíquese,
comuníquese, cúmplase y publíquese en la Gaceta de la Corte  Constitucional.
JAIME
ARAÚJO RENTERÍA
Magistrado
Ponente
CLARA
ELENA REALES GUIERREZ
Magistrada
(e)
JAIME
CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General
[1] Ver Sentencias T-877 y 008 de 2006, entre otras.
[2] Ver entre otras, las sentencias: T-816 de 2006, T-1309 de 2005,
T-691 de 2005, T-580 de 2005 y T-425 de 2004.
[3] Ver entre otras, las sentencias: T-816 de 2006, T-1309 de 2005,
T-691 de 2005, T-580 de 2005 y T-425 de 2004.
[4] Sentencia T-1752 de 2000.
[5] La ley 860 de 2003 fue publicada en el Diario Oficial
No. 45.415 del 29 de diciembre de 2003.