T-436-05
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
T-436/05
PENSION DE INVALIDEZ-Evaluación
periódica al pensionado
DEBIDO PROCESO-Vulneración por la junta
nacional de calificación de invalidez
ACTO ADMINISTRATIVO DE EXTINCION DE PENSION DE INVALIDEZ-Carece de fuerza ejecutoria al desaparecer el supuesto de hecho
indispensable para su vigencia
Referencia:
expediente T-968153
Acción de tutela instaurada por José
Vicente Díaz Loaiza contra la Junta Nacional de Calificación de Invalidez.
Magistrada Ponente:
Dra. CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Bogotá, D.C.,
veintiocho (28) de abril de dos mil cinco (2005).
La Sala Novena de Revisión de Tutelas de
la Corte Constitucional, conformada por los Magistrados CLARA INÉS VARGAS
HERNÁNDEZ, JAIME ARAÚJO RENTERÍA y ALFREDO BELTRÁN SIERRA, en ejercicio de sus
competencias constitucionales y legales, específicamente las previstas en los
artículos 86 y 241, numeral 9, de la Constitución Política y en el Decreto 2591
de 1991, profiere la siguiente
SENTENCIA
En el proceso de
revisión de los fallos proferidos por la Sala Laboral del Tribunal Superior de
Santa Marta y por la Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia, dentro de la
acción de tutela instaurada por José Vicente Díaz Loaiza contra la Junta
Nacional de Calificación de Invalidez.
I. ANTECEDENTES
El señor José
Vicente Díaz Loaiza interpuso acción de tutela contra la Junta Nacional de
Calificación de Invalidez, por considerar que con su actuación este organismo
le vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso, a la vida y a la
igualdad.
1. Hechos
§  La
Empresa Puertos de Colombia- Terminal Marítimo de Santa Marta-, reconoció al
accionante pensión de jubilación proporcional mediante Resolución No.141086 del
25 de octubre de 1991, con fundamento en el parágrafo 5° inciso 1° del artículo
113 de la Convención Colectiva de Trabajo vigente para los años 1991 a 1993.
§  Con
anterioridad el peticionario había sufrido accidente de trabajo en el año de
1985 y por esta razón fue reubicado a otro puesto dentro de la misma empresa.
§  En
vista de su mal estado de salud y al no otorgarle la empresa la pensión de
invalidez a la que tenía derecho según la convención colectiva, renunció al
cargo de estibador en el año de 1991 y se le concedió la pensión de jubilación
proporcional mediante la resolución No 141086 de 1991.
§  Una
vez retirado de la empresa presentó demanda ordinaria laboral obteniendo el
reconocimiento y pago de la pensión de invalidez, de acuerdo a la Convención
Colectiva de Trabajo vigente en la empresa en mención.
§  El
Ministerio de la Protección Social con base en las normas legales pertinentes
solicitó ante  la Junta Regional de Invalidez  del Magdalena la revisión  de la
pensión, entidad que dictaminó una nueva calificación de su estado de
invalidez, cuyo resultado fue el  71% de perdida de la capacidad laboral.
§  El
Ministerio de la Protección Social- Grupo Interno de Trabajo para la Gestión
del Pasivo Social de la liquidada empresa Puertos de Colombia, interpuso
recurso de apelación contra la calificación antes mencionada, el cual fue
concedido ante la Junta Nacional de Calificación de Invalidez.
§  La
Junta Nacional de Calificación de Invalidez le dictaminó una pérdida de
capacidad laboral en un porcentaje del 30% lo que condujo a la extinción de su
pensión de invalidez por parte del Ministerio de la Protección Social- Grupo
Interno de Trabajo para la Gestión del Pasivo Social de Puertos de Colombia.
§  En
la calificación de su estado de salud realizada por el ente accionado no se
ordenó ningún examen, ni prueba especializada ya que sólo se limitó a verificar
sus datos personales sin hacerle una revisión física.
§  Según
el actor, el dictamen emitido por la Junta Nacional de Calificación de
Invalidez además viola sus derechos adquiridos en materia pensional obtenidos
por la Convención Colectiva de Trabajo vigente para los años de 1991 a 1993 en
la Empresa Puertos de Colombia.
§  Las
enfermedades que padece son irreversibles, evolutivas y progresivas pues no ha
sido sometido a terapias de recuperación para poder desempeñar otras
actividades. Las enfermedades que dice padecer son “espendilo artrosis L3
L4, diabetes Mellitos, trastornos funcionales renales y disminución de la
agudeza visual.”
Por todo lo
anterior, el accionante solicita como mecanismo transitorio la tutela de sus
derechos fundamentales trasgredidos por la entidad accionada, para lo cual no
sólo pide declarar inválida la calificación que hizo el ente accionado, el cual
debe realizar un nueva calificación estudiando su estado actual de salud con
respeto de sus derechos adquiridos según la Convención Colectiva de Trabajo,
sino también suspender cualquier actuación administrativa orientada a extinguir
la pensión que venía disfrutando.
2.  Respuesta
de la entidad demandada
Jhon Fernando
Euscátegui Collazos, en su condición de representante legal del ente accionado,
solicitó se denegara la tutela instaurada, pues la disminución de la pérdida
de  la  capacidad  laboral del accionante al 30 % tuvo como fundamento el
Decreto 917 de 1999, norma vigente en la fecha de estructuración de la pérdida
de capacidad laboral, así como los parámetros establecidos en el artículo 35
del decreto 2463 de 2001.
También
argumenta que el peticionario cuenta con otro medio de defensa judicial como
son las acciones ante la jurisdicción laboral ordinaria, ya que la calificación
proferida por el ente accionado no admite recursos y está debidamente
ejecutoriada.
3.  Pruebas
relevantes que obran en el expediente
Del material
probatorio allegado al expediente la Sala destaca los siguientes documentos:
§
Fotocopia
de la Resolución No 141086 emitida por la Empresa Puertos de Colombia Terminal
Marítimo de Santa Marta, por medio de la cual se reconoció la pensión de
jubilación proporcional al actor conforme al artículo 113 de la Convención
Colectiva de Trabajo (folio 9 cuaderno principal).
§
Fotocopia
de la sentencia proferida el 8 de agosto de 1995 en audiencia de juzgamiento
por el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Santa Marta, dentro del proceso
ordinario laboral adelantado por el actor contra la empresa Puertos de
Colombia, en la cual se condena a esa empresa a reconocer y a pagar al actor la
pensión de invalidez (folio 11 cuaderno principal).
§
Fotocopia
de la calificación emitida por la Junta de Calificación de Invalidez Regional
de Santa Marta con fecha 20 de junio de 2003, donde se dictamina que el actor
ha perdido el 71 % de su capacidad laboral (folio 18 cuaderno principal).
§
Fotocopia
de la notificación del acta y del dictamen de calificación emitido por la Junta
Nacional de Calificación de Invalidez, con fecha abril 27 de 2004 en la que
además se le hace saber que contra el dictamen sólo proceden las acciones ante
la jurisdicción laboral ordinaria (folio 23 cuaderno principal).
§
Fotocopia
del formulario de dictamen tramitado por el ente accionado con fecha 27 de
abril de 2004, en el que consta la pérdida del 30% de la capacidad laboral del
accionante. (folio 24 cuaderno principal).
II.
DECISIONES JUDICIALES OBJETO DE REVISIÓN
1. Sentencia
de primera instancia
Del presente
asunto conoció en primera instancia la Sala Laboral del Tribunal Superior del
Distrito Judicial de Santa Marta, que en providencia del 27 de mayo de 2004
denegó el amparo solicitado por considerar que conflictos jurídicos como el
planteado en el caso bajo estudio sólo pueden ser controvertidos ante la
justicia ordinaria laboral.
Arguyó
igualmente que no se configura la excepción contenida en el inciso 3° del
artículo 86 de la C.P, referente a que la tutela se utilice como mecanismo
transitorio para evitar un perjuicio irremediable, ya que a su juicio no
existe indicio que indique que el amparo sea impostergable o que exista un
riesgo inminente e inevitable sobre un derecho fundamental.
2. Impugnación
El
accionante impugnó la decisión de primera instancia, reiterando los argumentos
expuestos en la demanda de tutela y señalando que el a quo en su fallo
no estudió la violación que en su sentir le ocasionó el ente accionado a su
derecho fundamental del debido proceso, al conocer el recurso de apelación
interpuesto por el Ministerio de la Protección Social contra la decisión tomada
por la Junta Regional de Calificación de Santa Marta.
Indica
que el juez de primera instancia no analizó la decisión de la Junta Nacional de
Calificación de Invalidez ya que la calificación realizada no está motivada y
no explica los fundamentos médicos o jurídicos que tuvo en cuenta para revocar
la decisión de la Junta Regional de Calificación del Magdalena.
Concluye
diciendo que ya le fue suspendido el pago de la pensión con fundamento en la
calificación realizada por el ente accionado, por lo que  en su sentir se
configura el perjuicio irremediable.
3.
Sentencia de segunda instancia
La
Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia, en providencia del 29 de julio de
2004, confirmó el fallo del a quo al considerar que si el actor cree que
le asiste derecho a conservar la pensión de invalidez inicialmente reconocida
mediante Resolución No 141086 de 1991, puede acudir a la “jurisdicción
correspondiente”, previo agotamiento de la vía gubernativa, ya que no se
evidencia un perjuicio irremediable.
III.
PRUEBAS  PRACTICADAS  POR  LA  CORTE
Mediante
auto del 19 de octubre de 2004, la Sala dispuso oficiar a la Coordinación de
Pensiones del Grupo Interno de Trabajo para la Gestión del Pasivo Social de
Puertos de Colombia a fin de que remitiera copia auténtica del acto
administrativo por medio del cual se declaró extinguida la pensión de invalidez
al señor José Vicente Díaz Loaiza.
En respuesta a
tal solicitud, el 28 de octubre de 2004 la referida entidad envió copia
auténtica de la Resolución No. 001137 del 25 de octubre de 2004 por medio de la
cual se declaró la extinción de la pensión de invalidez que la empresa Puertos
de Colombia reconoció al actor, explicando que tal determinación  se ajusta a
la ley por cuanto se fundó en  una decisión en firme que es el dictamen rendido
por la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, el cual sólo puede ser
controvertido ante la justicia laboral. (folio 15 del cuaderno principal).
De
igual manera, la Sala ordenó oficiar a la Junta Nacional de Calificación de
Invalidez para que explicara detalladamente los motivos por las cuales en el
dictamen No. 4254 del 5 de noviembre de 2003, se disminuyó al 30% la pérdida de
la capacidad laboral del accionante que había sido fijada por la Junta de
Invalidez Regional de Santa Marta en un 71%, y si para tomar tal determinación
dicha persona fue sometida a nuevas valoraciones y exámenes clínicos.
En
relación con esta petición, el 28 de octubre de 2004 se recibió respuesta por
parte del ente accionado, informando que el actor fue calificado por el médico
ponente Jorge Vargas Rojas y que la calificación se profirió teniendo en cuenta
todo el historial clínico y documentación aportada por la Junta Regional de
Calificación de Invalidez del Magdalena con fundamento el articulo 209 del
C.S.T, modificado por el Decreto 776 de 1987, norma que faculta y determina los
parámetros para calificar la perdida de la capacidad laboral, el origen y fecha
de estructuración del evento.
Informa
también que el dictamen proferido se encuentra en firme y contra el mismo no
procede recurso alguno, por lo que al accionante únicamente le queda la
posibilidad de acudir ante la justicia laboral ordinaria para modificar la
calificación “conforme a lo dispuesto en los artículos 11, 35 y 40 del
decreto 2463 de 2001, o bien haciendo uso de la solicitud de revisión en la
forma como lo preceptúa los artículos 41 y 42 del citado Decreto.”
IV.
CONSIDERACIONES
1.
Competencia
La Sala es
competente para conocer del asunto materia de revisión, de conformidad con lo
establecido en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política y en los
artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991, y demás disposiciones pertinentes.
Además, el
presente examen se hace por virtud de la selección realizada por la Sala
correspondiente y del reparto que se verificó en la forma señalada por el
reglamento de esta Corporación.
2.
Presentación del caso y planteamiento del problema jurídico
José Vicente
Díaz Loaiza interpuso acción de tutela para la protección de sus derechos
fundamentales a la igualdad, debido proceso, seguridad social, mínimo vital y
vida digna, presuntamente vulnerados por la Junta Nacional de Calificación de
Invalidez al revocar el dictamen proferido por la Junta de Calificación de
Invalidez -Regional Magdalena-, en el sentido de disminuir al 30% el porcentaje
de su incapacidad laboral, dando lugar a que su pensión de invalidez fuera
extinguida mediante Resolución No. 001137 del 25 de octubre de 2004, expedida
por el Coordinador del Área de Pensiones Grupo Interno de Trabajo para la
Gestión del Pasivo Social de Puertos de Colombia del Ministerio de la
Protección Social.
La accionada
considera que no incurrió en la violación alegada, por cuanto la  disminución
de la pérdida de la capacidad  laboral  al 30 % tuvo como fundamento el Decreto
917 de 1999, norma vigente en la fecha de estructuración de la pérdida de
capacidad laboral, así como los parámetros establecidos en el artículo 35 del
decreto 2463 de 2001. Arguye además que el peticionario cuenta con otro medio
de defensa judicial que son las acciones ante la jurisdicción laboral
ordinaria, ya que la calificación proferida no admite recursos y está
debidamente ejecutoriada.
El Coordinador
del Área de Pensiones Grupo Interno de Trabajo para la Gestión del Pasivo
Social de Puertos de Colombia, del Ministerio de la Protección Social,
intervino en el tramite de la revisión para explicar que la extinción de la
pensión de invalidez del accionante respetó el debido proceso, pues tal
determinación se fundó en una decisión en firme consistente en el dictamen
rendido por la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, que sólo admite ser
controvertido ante la justicia laboral.
La Sala Laboral
del Tribunal Superior del Magdalena denegó el amparo solicitado porque en su
parecer el actor tiene la posibilidad de controvertir ante la justicia laboral
el dictamen proferido por la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, amén
de que no se configura un perjuicio irremediable por no evidenciarse la
afectación inminente e inevitable de un bien jurídico fundamental.
Así pues,
corresponde a esta Sala de revisión determinar si el ente accionado al revocar
el dictamen de la Junta Seccional de Invalidez del Magdalena, acarreando la
extinción de la pensión de invalidez del señor José Vicente Díaz Loaiza,
vulneró los derechos fundamentales del accionante. Pero antes de entrar a
dilucidar este problema jurídico, la Sala debe establecer si tal como lo afirma
el juez de instancia, en el caso bajo revisión no estaban dadas las condiciones
para que el interesado ejerciera la acción de tutela.
3. La acción de tutela procede
frente a dictámenes de la juntas de calificación de invalidez.  Posibilidad de
conceder en estos casos el amparo de los derechos fundamentales.
Cabe
recordar en primer lugar, que las juntas de calificación de invalidez, pueden
ser sujetos de la acción de tutela, pues como lo ha precisado esta Corporación
“…son verdaderos órganos públicos pertenecientes al sector de la seguridad
social que ejercen una función pública pese a que los miembros encargados de
evaluar la pérdida de capacidad laboral sean particulares.”[1].
Precisado lo
anterior, en el asunto que se analiza el juez de instancia denegó por
improcedente el amparo constitucional solicitado por el señor José Vicente Díaz
Loaiza, argumentando i) que cuenta con otro mecanismo de defensa consistente en
la posibilidad reconocida en el artículo 11 del Decreto 2463 de 2001, de
controvertir el dictamen de la junta de invalidez ante la justicia ordinaria
laboral, y ii) porque además no se evidencia la afectación inminente e
inevitable de los derechos fundamentales invocados en la solicitud de amparo.
De manera
específica se denegó la protección solicitada, por considerar que la acción de
tutela no procede frente a los dictámenes de la juntas calificadoras de
invalidez ya que estos actos “sólo” pueden ser impugnados ante la
justicia ordinaria, para lo cual se apoyó en el texto del inciso segundo
artículo 11 del Decreto 2463 de 2001 que a la letra reza:
“Artículo 11. Naturaleza jurídica de las
juntas de calificación de invalidez. Las juntas de calificación de
invalidez son organismos de creación legal, autónomos, sin ánimo de lucro, de
carácter privado, sin personería jurídica, cuyas decisiones son de carácter
obligatorio. Sus integrantes son designados por el Ministerio de Trabajo y
Seguridad Social, de conformidad con lo señalado en el artículo 17 del presente
decreto, no tienen el carácter de servidores públicos, no devengan salario, ni
prestaciones sociales, sólo tienen derecho a los honorarios establecidos en el
presente decreto.
“Los dictámenes de las juntas de calificación
de invalidez no son actos administrativos y sólo pueden ser controvertidos ante
la justicia laboral ordinaria con fundamento en el artículo 2° del Código de
Procedimiento Laboral”. (Subraya la Sala)
La Sala no
comparte tal determinación por las siguientes razones:
A la
luz de la Constitución de 1991, no es aceptable una interpretación como la
textual que de la norma en cuestión hizo el juzgador de instancia, pues a todas
luces resulta contraria al artículo 86 de la Carta Política, que sin
excepciones permite impugnar las decisiones de las autoridades públicas o de
particulares cuando vulneren o amenacen derechos constitucionales
fundamentales, aún cuando el afectado cuente con otros mecanismos de defensa
judicial, si se trata de evitar un perjuicio irremediable.
Además, debe
tenerse en cuenta, que lo que sencillamente hace el artículo 11 del Decreto
2436 de 2001 ya citado, es asignar competencia a la justicia ordinaria laboral
para conocer de la impugnación de los dictámenes de los juntas de calificación
de invalidez, dado que tales actos no son propiamente actos administrativos[2].
Así lo corrobora el artículo 40 del  citado Decreto 2463 de 2001 que claramente
dispone:
Artículo 40. Controversias sobre los
dictámenes de las juntas de calificación de invalidez. Las
controversias que se susciten en relación con los dictámenes emitidos por las
juntas de calificación de invalidez, serán dirimidas por la justicia laboral
ordinaria de conformidad con lo previsto en el Código de Procedimiento Laboral,
mediante demanda promovida contra el dictamen de la junta correspondiente. Para
efectos del proceso judicial, el secretario representará a la junta como
entidad privada del régimen de Seguridad Social Integral.
“Los procedimientos, recursos y trámites de las
juntas de calificación de invalidez se realizarán conforme al presente decreto
y sus actuaciones no constituyen actos administrativos”.
Mecanismo
judicial, que implica entonces, la iniciación de un proceso de carácter
laboral, por lo que para el caso es preciso tener en cuenta lo previsto en el
artículo 6-1 del Decreto 2591 de 1991, que dispone que cuando existan otros
medios de defensa judicial, dichos mecanismos serán apreciados en concreto por
el juez de tutela, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en
que se encuentre el solicitante.
Lo anterior
significa que aún contando el interesado con recursos o medios de defensa
judiciales, puede ejercer de todas formas la acción de tutela cuando pretenda
impedir la consumación de un daño actual, grave e inminente a sus derechos
fundamentales, de manera transitoria o definitiva siempre y cuando se
establezca que para el caso concreto dichos medios no resultan eficaces como la
tutela para la protección inmediata de los derechos conculcados o amenazados.
Así ya lo ha aceptado amplia jurisprudencia de esta Corporación, que ha
precisado que no es suficiente que existan otros medios de defensa judicial
para debatir un asunto, sino que es preciso, además, que tales medios sean
idóneos para garantizar la efectiva protección de los derechos reclamados[3]
En el
presente caso, tratándose de dictámenes de las juntas de calificación de
invalidez existe otra vía de defensa judicial para controvertir los dictámenes
que éstas profieren. Sin embargo, dicho mecanismo de defensa no resulta idóneo
para asegurar la protección inminente y efectiva de los derechos fundamentales
invocados, por cuanto se trata de un dictámen que ha repercutido directamente en
la revocatoria de la pensión de invalidez del accionante, quien ha quedado de
un momento a otro sin el derecho que ya tenía reconocido por sentencia
judicial, apreciándose además, que no se ha presentado un sustento probatorio y
jurídico por parte de la Junta Nacional de Calificación de Invalidez que
acredite haber seguido el debido proceso previsto en la ley para estos casos.
Por lo tanto, no se trata en este caso de un debate jurídico en torno a la
calificación misma de la invalidez del accionante, sino de una omisión de los
procedimientos respectivos que afecta los derechos fundamentales del actor, tal
como se explicará a continuación.
La procedibilidad de la acción de tutela se deriva del hecho de que
la posibilidad del señor Díaz Loaiza para impugnar la valoración fáctica y
probatoria hecha por la Junta Nacional de Calificación de Invalidez ante la
justicia ordinaria conforme a lo dispuesto en los artículos 11 y 40 del Decreto
2463 de 2001, no responde a la inmediatez y protección mediante el restablecimiento
de sus derechos fundamentales, ya que no solo es notoria la tardanza de la
justicia ordinaria laboral en la resolución de los asuntos sometidos a su
conocimiento, sino que también es un hecho cierto que a través de dicha
actuación el accionante no puede obtener la restitución de la pensión de
invalidez que le fue extinguida por el Ministerio de la Protección
Social.
Hechas estas observaciones, a
continuación procede esta Sala a indagar en el asunto que se revisa la
actuación adelantada por la Junta Nacional de Calificación de Invalidez que dio
lugar a la extinción de la pensión de invalidez del peticionario Díaz Loaiza.
Con tal fin se referirá previamente al debido proceso en la actuación de dicho
organismo.
4. Debido proceso en la actuación de las juntas de calificación de
invalidez
La decisión sobre el reconocimiento o no de la pensión de invalidez
está sujeta a un procedimiento administrativo dentro del cual deben observarse
las reglas del debido proceso. Así lo señaló la Corte en Sentencia T-065/96 MP
Antonio Barrera Carbonell, donde reconoció que el régimen jurídico aplicable
para el reconocimiento de la pensión de invalidez por riesgo común se encuentra
contenido en las disposiciones de los artículos 38 a 43 de la Ley 100 de 1993,
desarrollados por el Decreto 917 de 1999 que contiene el Manual Único para la
Calificación de Invalidez,  y por el Decreto 2463 de 2001 por el cual se reglamenta la integración, financiación y
funcionamiento de las Juntas de Calificación de Invalidez.
Según el aludido régimen jurídico, para efectos del reconocimiento
de la pensión de invalidez  se requiere que la persona i) padezca una invalidez
de origen no profesional, no provocada intencionalmente, que le represente una
pérdida del 50% o más de su capacidad laboral; ii) que haya cotizado al sistema
de seguridad social, en la forma como se indica en el artículo 39 de la Ley 100
de 1993; y iii) que se produzca la calificación del estado de invalidez  por la
entidad correspondiente, esto es, la que hubiere asumido los riesgos de
invalidez y de sobrevivientes, lo cual debe hacerse con base en el Manual Único
para la Calificación de la Invalidez.
Según el artículo 9° del Decreto 917 de 1999, el Manual único para
la calificación de la invalidez establece con base en los criterios y
componentes allí definidos, un método uniforme, de uso obligatorio para la
determinación legal de la pérdida de la capacidad laboral que presenta un
individuo al momento de su evaluación.  La misma disposición claramente establece
que la calificación de la pérdida de capacidad laboral del individuo deberá
realizarse “una vez se conozca el diagnóstico definitivo de la patología, se
termine el tratamiento y se hayan realizado los procesos de rehabilitación
integral, o cuando aun sin terminar los mismos, exista un concepto médico
desfavorable de recuperación o mejoría”.
En lo que tiene que ver con la actuación de las juntas regional y
nacional de calificación de invalidez el Decreto 2463 de 2001 “por el cual se reglamenta la integración, financiación y funcionamiento
de las Juntas de Calificación de Invalidez”,
dispone que ella estará regida por los postulados de la buena fe  y
consultará los principios establecidos entre otras normas en la Constitución
Política y en la Ley 100 de 1993 (art.2°).
El procedimiento que deben observar esos organismos para tramitar
las solicitudes de calificación de invalidez está regulado en el capítulo III
de dicha normatividad (arts. 22 a 40). Allí se consagran reglas atinentes a la
competencia de las juntas de calificación de invalidez (art.22); rehabilitación
previa para solicitar el trámite (art. 23); presentación de la solicitud (art.
24); documentos que se deben allegar a la solicitud  de calificación (art.25);
solicitudes incompletas (art.26); reparto, sustanciación, ponencia, quórum y
decisiones (arts. 27 a 29); audiencia y dictamen (arts. 30 y 31);  notificación
del dictamen  y recursos (arts.32 a 34); procedimiento para el trámite del
recurso de apelación (art. 35); práctica de exámenes complementarios (art.36);
pago de gastos de traslado, valoraciones por especialistas y exámenes
complementarios (art. 37); participación en las audiencias privadas (art. 38);
inasistencia de pacientes (art. 39), y controversias sobre dictámenes (art.
40).
Particularmente, en lo que toca con la revisión de la calificación que determina una incapacidad permanente
parcial de origen profesional, el artículo 44 de la Ley 100 de 1993 dispone que
el estado de invalidez podrá revisarse por solicitud del pensionado en
cualquier tiempo, o por la entidad de previsión o seguridad social
correspondiente cada tres (3) años, con el fin de ratificar, modificar o dejar
sin efectos el dictamen que sirvió de base para la liquidación de la pensión
que disfruta su beneficiario y proceder a la extinción, disminución o aumento
de la misma, si a ello hubiere lugar.
Agrega la norma en cuestión que el pensionado
tendrá un plazo de tres (3) meses contados a partir de la fecha de dicha
solicitud, para someterse a la respectiva revisión del estado de invalidez y
que salvo casos de fuerza mayor, si el pensionado no se presenta o impide dicha
revisión dentro de dicho plazo, se suspenderá el pago de la pensión. Igualmente
dispone que transcurridos doce (12) meses contados desde la misma fecha sin que
el pensionado se presente o permita el examen, la respectiva pensión
prescribirá.
Al revisar estas preceptivas, la Sala destaca la aplicación de  las
siguientes reglas básicas en la actuación de las juntas de calificación de
invalidez, a saber:
i) La solicitud de calificación de pérdida de capacidad laboral sólo
podrá tramitarse cuando las entidades hayan adelantado el tratamiento y
rehabilitación integral o se compruebe la imposibilidad de su realización. Al
efecto, a tal solicitud se debe allegar  el certificado correspondiente (art.
9° del Decreto 917 de 1999 y arts. 23 y 25-3 del Decreto 2463 de 2001).
ii) Valoración completa del estado de salud de la persona cuya
invalidez se dictamina o se revisa, para lo cual las juntas deben proceder a
realizar el examen físico correspondiente antes de elaborar y sustanciar la
respectiva ponencia (art. 28 ibid.); y
iii) Motivación de las decisiones adoptadas por estos organismos,
pues deben sustanciar los dictámenes que emiten explicando y justificando en
forma técnico científica la decisión que adoptan (arts. 28 a 31 ibid).
Tal como lo ha señalado la Corte[4] el interesado
tiene los derechos propios de todo interviniente en una actuación
administrativa, y especialmente el derecho a que se dé la oportunidad de
controvertir la calificación o valoración médica relativa a la disminución de
su capacidad laboral, lo cual determina que se le considere o no como invalido
y a que se le otorgue o no la respectiva pensión de invalidez. Este derecho
está garantizado por los artículos 11, 35 y 40 del Decreto 2463 de 2001.
Ahora bien, es claro que si al revisar el estado de invalidez la
junta calificadora encuentra una disminución en el porcentaje de la incapacidad
laboral inferior al 50% desaparece el fundamento de la pensión de invalidez y,
por lo tanto, se extingue este derecho.
Bajo estas premisas procede entonces la Corte a determinar si en el
caso concreto que se revisa se produjo una afectación de los derechos
fundamentales del peticionario José Vicente Díaz Loaiza, como consecuencia de
la valoración de su estado de invalidez por parte de la Junta Nacional de
Calificación de Invalidez, dando lugar a la extinción de su derecho
pensional.
5. El caso concreto
José Vicente Díaz Loaiza solicita la protección de sus derechos
fundamentales a la igualdad, debido proceso, seguridad social, mínimo vital y
vida digna, presuntamente vulnerados por la Junta Nacional de Calificación de
Invalidez al revocar el dictamen proferido por la Junta de Calificación de
Invalidez -Regional Magdalena-, en el sentido de disminuir al 30% el porcentaje
de su incapacidad laboral, dando lugar a que su pensión de invalidez fuera
extinguida mediante Resolución No. 001137 del 25 de octubre de 2004, expedida
por el Coordinador del Área de Pensiones Grupo Interno de Trabajo para la
Gestión del Pasivo Social de Puertos de Colombia del Ministerio de la
Protección Social.
Los documentos
que obran el expediente dan cuenta que efectivamente al peticionario la empresa
Puertos de Colombia - Terminal Marítimo de Santa Marta- le reconoció la pensión
convencional de invalidez con una incapacidad laboral de 66%, en cumplimiento
del fallo proferido por el Juzgado 1° Laboral del Circuito de Santa Marta el 8
de agosto de 1995.
También consta
en el expediente que a solicitud del Ministerio de la Protección Social - Fondo
de Pasivo Pensional de  la empresa Puertos de Colombia, elevada  el 23 de mayo
de 2003, la Junta de Calificación de Invalidez Regional Santa Marta revisó el
estado de salud del accionante determinando un porcentaje del 71% de pérdida de
su capacidad laboral, según consta en dictamen de fecha 20 de junio de 2003
donde se consideraron los siguientes items: información general del dictamen;
información general de la entidad calificadora; datos personales del
calificado; antecedentes laborales del calificado; antecedentes de exposición
laboral y los fundamentos de la calificación donde consta haberse tenido en
cuenta su historia clínica completa.
Particularmente,
en el item denominado “diagnóstico motivo de calificación” se relacionan
las patologías que padece el accionante,  con la siguiente descripción:
“Espendilo
artrosis L3-L4. Seudoartrosis apretado de miembro secundario. Numeral 110.
Artículo 209 modificado por decreto 776 de 1987. En la actualidad presenta
restricción de movimiento de la articulación dorsolumbar a la flexión,
inclinación lateral izquierda y rotación izquierda.
“Diabetes
mellitos. Análoga- Trastornos funcionales renales. Numeral 223 artículo 209
mod. Por el decreto 776 de 1987. Paciente con antecedentes de diabetes más o
menos 8 años a pesar de estar en tratamiento con insulina. Maneja episodios de
hiperalicemia.
“Disminución
de la agudeza visual – de 4 décimas numeral 17 artículo 209 modificado  por
el decreto 776 de 1987. valoración optométrica  de junio 4 de 2003 –O.D. =
20/50 O.D. = 20/50”.
A cada una de
estas patologías la Junta Seccional de Invalidez le asignó un porcentaje así:
30%, 30% y 11%, respectivamente, analizando y explicando su impacto en factores
tales como conducta, comunicación, cuidado de la persona, locomoción,
disposición del cuerpo, destreza y situación,  para fijarle finalmente al
accionante un porcentaje del 71% de pérdida de la capacidad laboral de origen
profesional.
El dictamen en comento fue apelado por la entidad solicitante ante
la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, que en dictamen No. 4254 del 27
de abril de 2004 concluyó que el porcentaje de la pérdida de la capacidad
laboral del peticionario es del 30%.
Según consta en el formulario tramitado por el citado organismo, la
referida calificación tan sólo tuvo en cuenta una de las tres patologías atrás
relacionadas y que allí se describe como “lumbalgia crónica secundaria a
escoliosis lumbar”, sin que aparezca sustentada en forma técnico científica
tal determinación.
Esta Sala de Revisión solicitó a la accionada que informara
detalladamente sobre los motivos por los cuales en el referido dictamen se
disminuyó al 30% el porcentaje de pérdida de  capacidad laboral del accionante,
ante lo cual se limitó a contestar que la calificación “se profirió teniendo
en cuenta todo el historial clínico y documentación aportada por la Junta
Regional de Calificación de Invalidez del Magdalena”[5],
sin aportar elementos de juicio que desvirtuaran las afirmaciones hechas por el
peticionario en su tutela.
En efecto, la Junta Nacional de Calificación de Invalidez no
acreditó en el presente proceso que en atención a lo dispuesto en el artículo
28 del Decreto 2463 de 2001, el accionante hubiera sido sometido a examen
físico por parte de sus facultativos para efectos de expedir el referido
dictamen, pues no presentó los soportes documentales que acreditan el
cumplimiento de tal formalidad, dejando entonces en pie la afirmación del
peticionario quien dijo no haber sido sometido a dicho examen.
Tampoco aportó información acerca de porqué al proferir el dictamen
no valoró en su integridad el estado de salud del peticionario sino tan solo
una de las patologías para efectos de determinar la pérdida de su capacidad
laboral en un 30%, incumpliendo lo establecido en el artículo 31 ibidem, según
el cual los dictámenes deberán contener “las decisiones expresas y claras
sobre el origen, fecha de estructuración y calificación porcentual de la
pérdida de la capacidad laboral”.
Así  mismo, la accionada no informó acerca de la realización del
proceso de rehabilitación integral que hubiera recibido el accionante o sobre
la improcedencia del mismo, según lo dispuesto en los artículos 23 y 25-3 del
Decreto 2463 de 2001, en concordancia con el artículo 9° del Decreto 917 de
1999, que exigen esta formalidad para darle trámite a las solicitudes de
certificación de pérdida de capacidad laboral. Es decir, no demostró haber
seguido el procedimiento establecido en los Decretos 917 de 1999 y 2463 de
2001.
Para la Sala estos hechos además de denotar claramente una actitud
displicente por parte de la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, que no
se compadece con la obligación de colaboración que corresponde también a
quienes ejercen funciones públicas, con la administración de justicia a quien
corresponde conocer los procesos con arreglo a los principios de publicidad,
prevalencia del derecho sustancial, economía celeridad y eficacia las
solicitudes de amparo constitucional que ante ella impetran quienes se consideran
afectados en sus derechos fundamentales (art. 3° del Decreto 2591 de 1991),
refuerza las omisiones en que incurrió en la valoración del actor.
Al respecto, vale anotar que conforme a lo dispuesto en el artículo
20 del Decreto 2591 de 1991 en casos de renuencia, desinterés o negligencia en
atender la solicitud de informes que hace el juez al órgano o autoridad contra
quien se dirige la acción de tutela, “se tendrán por ciertos los hechos y se
entrará a resolver de plano, salvo que el juez estime necesaria otra
averiguación”, medida esta que “obedece al desarrollo de los principios
de inmediatez y celeridad propios de la acción de tutela, y se orienta a
obtener la eficacia de los derechos constitucionales fundamentales y el
cumplimiento de los deberes que la Carta Política ha impuesto a las autoridades
estatales”.[6]
Con fundamento en lo anterior, queda claro que se ha vulnerado el
derecho fundamental al debido proceso por parte de la Junta Nacional de
Calificación de Invalidez  al proferir el dictamen No. 4254 proferido el día 27
de abril de 2004, el cual en razón de dicha circunstancia pierde toda validez
como en efecto se declarará en la parte resolutiva de la presente sentencia.
Ahora bien, como quiera que el aludido dictamen es el fundamento de
la Resolución No. 001137 del 25 de octubre de 2004, por la cual el Coordinador
del Área de Pensiones Grupo Interno de Trabajo para la Gestión del Pasivo
Social de Puertos de Colombia del Ministerio de la Protección Social declaró
extinguida la pensión de invalidez del señor Díaz Loaiza, es evidente que al
tenor de lo dispuesto en el artículo 66 del CCA tal acto administrativo pierde
su fuerza ejecutoria como quiera que ha desaparecido el presupuesto de hecho
indispensable para su vigencia y así se declarará en la parte resolutiva de
esta providencia.
Con fundamento en las anteriores consideraciones, esta Sala de
Revisión dispondrá revocar los fallos proferidos por la Sala Laboral del
Tribunal Superior de Santa Marta y por la Sala Laboral de la Corte Suprema de
Justicia y en su lugar concederá la tutela de los derechos fundamentales del
señor José Vicente Díaz Loaiza.
Para garantizar al agraviado el pleno goce del derecho fundamental
conculcado por la actuación de la Junta Nacional de Calificación de Invalidez,
la Sala dejará sin efectos tanto el dictamen No. 4254 proferido el día 27 de
abril de 2004 por esta entidad, así como la Resolución No. 001137 del 25 de
octubre de 2004, por la cual se declaró extinguida la pensión de invalidez del
accionante.
También, ordenará librar comunicación al Coordinador del Área de
Pensiones Grupo Interno de Trabajo para la Gestión del Pasivo Social de Puertos
de Colombia del Ministerio de la Protección Social, para que dentro de las 48
horas siguientes adopte las medidas necesarias con el fin de restablecer el
pago de la pensión de invalidez del accionante.
Debe advertirse, sin embargo, que la determinación que adopta esta
Sala de Revisión comprende lo actuado a partir del recurso de apelación que fue
interpuesto por el Ministerio de la Protección Social contra la calificación
efectuada por la Junta Regional de Invalidez del Magdalena, motivo por el cual
dicho trámite debe reanudarse, sujeto a los requisitos establecidos para el
efecto; es decir, con prueba de la rehabilitación del incapacitado o la prueba
de la imposibilidad de su realización; el examen de valoración médico
correspondiente; y un dictamen pericial emitido en cumplimiento del
procedimiento previsto en las normas que regulan la materia debidamente
motivado.
V. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Novena de Revisión de la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución Política,
RESUELVE:
Primero.
LEVANTAR el
término suspendido para fallar el presente proceso.
Segundo. REVOCAR
los
fallos proferidos en el proceso de la referencia por la Sala Laboral del
Tribunal Superior de Santa Marta y por la Sala Laboral de la Corte Suprema de
Justicia, y en su lugar CONCEDER el amparo constitucional solicitado
por  José Vicente Díaz
Loaiza.
Tercero. DEJAR
SIN EFECTOS el dictamen No. 4254 proferido el día 27 de abril
de 2004 por la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, así como la
Resolución No. 001137 del 25 de octubre de 2004, por la cual se declaró
extinguida la pensión de invalidez del accionante.
Cuarto. ORDENAR al Coordinador del Área
de Pensiones Grupo Interno de Trabajo para la Gestión del Pasivo Social de
Puertos de Colombia del Ministerio de la Protección Social, que dentro de las
48 horas siguientes a la notificación de esta sentencia adopte las medidas
necesarias con el fin de restablecer el pago de la pensión de invalidez del
accionante.
Quinto. Disponer
que la Junta Nacional de Calificación de Invalidez tramite nuevamente el
recurso de apelación a que se refiere esta tutela, y lo resuelva con sujeción a
los requisitos y procedimientos establecidos en la ley, atendiendo a lo
dispuesto en la parte motiva de esta providencia.
Sexto. Por Secretaría General LÍBRESE la comunicación de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991,
para los efectos allí contemplados.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
CLARA INES VARGAS HERNANDEZ
Magistrada
Ponente
JAIME
ARAÚJO RENTERÍA
Magistrado
ALFREDO
BELTRÁN SIERRA
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MENDEZ
Secretaria General
[1] Sentencia
C-1002 de 2004 MP Marco Gerardo Monroy Cabra.
[2] Según la
jurisprudencia constitucional,  los procedimientos adelantados por las juntas
de calificación de invalidez no tienen naturaleza administrativa ni
jurisdiccional, porque su finalidad es exclusivamente la certificación de la
incapacidad laboral para efectos del reconocimiento de las prestaciones
sociales que la requieren. Cfr Sentencia C-1002 de 2004 MP Marco Gerardo Monroy
Cabra.
[3] Ver
entre otras sentencias la T-690/03, T-179/03, T-620/02, T-999/01, T-968 de
2001, T-875/01, T-384/98, T-037/97 y T-1169/03.
[4] Sentencia T-417
de 1997 MP Antonio Barrera Carbonell
[5] Ver folio
24 del cuaderno principal
[6] Sentencia
T-644 de 2003. MP Jaime Córdoba Triviño