C-351-17
Sentencia
C-351/17
CODIGO CIVIL-Prescripción general
CODIGO GENERAL DEL PROCESO-Resolución oficiosa sobre excepciones en cualquier
proceso, salvo las de prescripción,
compensación y nulidad relativa
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos mínimos
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Inexistencia de cosa juzgada
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Razones
claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes
PRESCRIPCION EXTINTIVA
Y PRESCRIPCION ADQUISITIVA-Instituciones
jurídicas con tratamiento e implicaciones diferentes
Referencia: Expediente D-11665
Demandante:
Administradora Colombiana de Pensiones
Asunto: Acción pública de inconstitucionalidad contra el
inciso primero del artículo 2513 del Código Civil y el artículo 282 del Código
General del Proceso (parcial).
Magistrado Sustanciador:
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Bogotá DC, veinticinco (25) de mayo de dos mil diecisiete
(2017)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus
atribuciones constitucionales y previo cumplimiento de los requisitos y del
procedimiento establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la
siguiente
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
En
ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, consagrada en los
Artículos 40, 241 y 242 de la Constitución Política, la ciudadana Edna Patricia
Rodríguez Ballén, en calidad de ciudadana y Gerente Nacional de Doctrina (A) de
la Administradora Colombiana de Pensiones, en adelante, Colpensiones, presentó
demanda de inconstitucionalidad contra el inciso primero del artículo 2513 del
Código Civil y el artículo 282 del Código General del Proceso (parcial).
Mediante
Auto del siete (7) de octubre de 2016, el Magistrado Sustanciador inadmitió la
demanda por considerar que la formulación de los cargos carecía de los
requisitos de claridad, certeza, especificidad y pertinencia, necesarios para
la debida estructuración de los cargos de inexequibilidad, según lo dispuesto
en el Decreto 2067 de 1991 y el desarrollo jurisprudencial respectivo.
Dentro
del término previsto, el catorce (14) de octubre de 2016, la accionante radicó
en la Secretaría General de esta Corporación escrito de subsanación, razón por
la que el primero (1º) de noviembre de 2016 el Magistrado Sustanciador decidió
admitir la demanda, dispuso su fijación en lista y, simultáneamente, corrió
traslado al Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto a su
cargo.
En
la misma providencia, en virtud de lo dispuesto en los artículos 244 de la
Constitución y 11 del Decreto 2067 de 1991, se ordenó comunicar el inicio del
proceso al Presidente del Congreso de la República, al Ministro de Justicia y
del Derecho, al Ministro de Trabajo y al Secretario Jurídico de la Presidencia
de la República para que, si lo estimaban conveniente, intervinieran dentro del
proceso de la referencia a objeto de exponer su posición en cuanto a la
constitucionalidad o inconstitucionalidad de los preceptos acusados.
Adicionalmente,
en observación de lo previsto en el artículo 13 del Decreto 2067 de 1991, se
invitó a la Academia Colombiana de Jurisprudencia, a la Comisión Colombiana de
Juristas, a Dejusticia, al Instituto Colombiano de Desarrollo Procesal -ICDP- y
al Instituto de Derecho Administrativo del Magdalena -IDAMAG-. Así mismo, a los
decanos de las facultades de Derecho de la Universidad de Antioquia, Nacional,
Distrital Francisco José de Caldas, Militar, Externado de Colombia, del
Atlántico, UIS, San Buenaventura, Andes, Libre, Gran Colombia, EAFIT, del
Rosario, del Norte, Pontificia Javeriana, del Sinú, Pontificia Bolivariana,
Santo Tomás, Sergio Arboleda, del Valle y Autónoma de Bucaramanga -UNAB-.
Una
vez cumplidos los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución
Política y en el Decreto 2067 de 1991, la Corte Constitucional procede a
decidir acerca de la demanda de la referencia, en los siguientes términos:
II.
EL TEXTO DEMANDADO
El
artículo 2513 del Código Civil, sancionado el 26 de mayo de 1973, y el artículo
282, inciso 1º, de la Ley 1564 de 2012, Código General del Proceso, publicado
en el Diario Oficial No. 48.489 de 12 de julio de 2012, disponen textualmente:
CÓDIGO CIVIL
Sancionado el 26 de
mayo de 1873
TITULO
XLI
DE LA PRESCRIPCIÓN
CAPÍTULO
I
DE LA PRESCRIPCIÓN EN
GENERAL
ARTICULO 2513. Necesidad de alegar la prescripción. El
que quiera aprovecharse de la prescripción debe alegarla; el juez no puede
declararla de oficio.
<Inciso
adicionado por el artículo 2 de la Ley 791 de 2002. El nuevo texto es el
siguiente:> La prescripción tanto la adquisitiva como la extintiva, podrá
invocarse por vía de acción o por vía de excepción, por el propio
prescribiente, o por sus acreedores o cualquiera otra persona que tenga interés
en que sea declarada, inclusive habiendo aquel renunciado a ella.
LEY 1564 DE 2012
Diario Oficial No.
48.489 de 12 de julio de 2012
CONGRESO DE LA
REPÚBLICA
Por medio de la cual se
expide el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones.
ARTÍCULO
282. Resolución sobre excepciones. En cualquier tipo de proceso, cuando el juez halle probados los hechos que constituyen una excepción
deberá reconocerla oficiosamente en la sentencia, salvo las de prescripción,
compensación y nulidad relativa, que deberán alegarse en la contestación de la
demanda (…). (Se subraya la expresión demandada)
III.
LA DEMANDA
1.
Normas constitucionales que se consideran infringidas
A
juicio de la accionante,  el inciso primero del artículo 2513 del Código Civil
y el artículo 282 del Código General del Proceso (parcial) transgreden el
preámbulo y los artículos 1, 2, 48 y 229 de la Constitución Política.
2.
Fundamentos de la demanda
La
accionante comienza advirtiendo la inexistencia de cosa juzgada constitucional.
Señala que si bien mediante Sentencia C-933 de 2004 la Corte se pronunció
respecto del artículo 2315 del Código Civil y 306 del Código de Procedimiento
Civil[1],
norma reproducida con un contenido “casi idéntico” en el artículo 282
del Código General del Proceso, demandados en esta oportunidad, lo cierto es
que en aquella se emitió un fallo inhibitorio, por ineptitud sustancial de la
demanda y que, para la configuración de cosa juzgada, se requiere que la Corte
Constitucional haya adoptado una decisión de fondo.
Hecha
esta precisión, argumenta que las disposiciones acusadas proscriben la
posibilidad de que el juez en los procesos ordinarios pueda declarar de oficio
la prescripción extintiva, independientemente de que se comprometan
recursos públicos, regulación que, en su opinión, desconoce la protección del
patrimonio público y la tutela judicial efectiva –entendida como una acepción
del acceso a la administración de justicia-, ambas garantías de rango
constitucional.
En
su criterio, si bien la prohibición de la declaración de oficio de la
prescripción extintiva puede orientarse a proteger el principio de autodeterminación
de los particulares[2],
lo cierto es que, de encontrarse en riesgo el patrimonio público, el juez
debería gozar de alternativas procesales para declararla, en virtud del
principio de concurrencia del poder público[3] y la garantía
del acceso efectivo a la administración de justicia[4].
Así,
pone de presente que a diferencia de la jurisdicción contencioso administrativa
donde el operador jurídico puede declarar de oficio la prescripción extintiva
(art. 180 numeral 6 del CPACA), en la jurisdicción ordinaria no es posible
proceder de conformidad, a pesar de que también se manejan recursos públicos,
debido a la competencia de los jueces ordinarios de la jurisdicción laboral
para tramitar asuntos en materia de seguridad social (“que comprende cerca del
80% de las causas”).
Explica
que el artículo 32 del Decreto-Ley 2158 de 1948, Código Procesal del Trabajo y
de la Seguridad Social, guarda silencio respecto de la posibilidad de que la
prescripción sea declarada de oficio, en consecuencia, se debe acudir al
artículo 145 del mismo Estatuto, conforme al cual “a falta de disposiciones
especiales en el procedimiento del trabajo, se aplicarán las normas análogas de
este Decreto y, en su defecto, las del Código Judicial”, ahora Código
General del Proceso. De acuerdo con el artículo 282 del Código General del
Proceso “cuando el juez halle probados los hechos que constituyen una
excepción deberá reconocerla oficiosamente en la sentencia, salvo las de prescripción,
compensación y nulidad relativa, que deberán alegarse en la contestación de la
demanda (…)” (Subrayado fuera del texto).
Alega
que la prohibición acusada no puede ser sustentada en el principio de libertad
de configuración legislativa, la cual se encuentra limitada por la protección
que debe brindarse, por un lado, al patrimonio público, la cual puede ser
directa, cuando se trata de expedir normas específicas para garantizar su
protección, o indirecta, cuando en la regulación “se pasa por alto la
protección” del patrimonio, como sucede en el caso que se pone en
consideración. Y, por otro, a la tutela judicial efectiva, en virtud de la cual
el juez debe ser dotado de alternativas procesales suficientes que le permitan
alcanzar la preservación del patrimonio público[5].
En
lo que atañe al patrimonio público afirma que encuentra respaldo en el preámbulo
de la Constitución Política, debido a que precisa como valor fundante
constitucional la unidad de la Nación, en el artículo 1º Superior en atención a
la prevalencia del interés general en el ordenamiento jurídico, y en el
artículo 48 en cuanto “establece una cláusula de destinación específica para
los recursos que administran las instituciones de seguridad social”. En
atención a lo anterior, concluye que los “contenidos materiales de la Carta
[…] interpretados de manera sistemática permiten concluir la existencia de un
principio constitucional autónomo de protección al patrimonio público”, el
cual es un parámetro para el control que debe adelantar esta Corporación
(Sentencias C-088 de 2000 y SU-627 de 2015).
Aunado
a ello, destaca que entre otros artículos que refieren al patrimonio público en
la Constitución están el 88, 90, 122, incisos 4º y 5º, 267, inciso 1º, 268,
numeral 8, 277 numeral 7 y 278 numeral 1.
Precisa
que la declaración de inconstitucionalidad que se pretende busca un fin
legítimo e idóneo para la protección del patrimonio público. Se trata de una
medida que no puede suplirse con otra y, en todo caso, no se refiere a derechos
imprescriptibles. Por ejemplo, en materia de seguridad social, la prescripción
sólo procedería en materia de mesadas pensionales.
Respecto
a la tutela judicial efectiva manifiesta que “el acceso a la administración
no solo debe ser formal o nominal, es necesario que existan procedimientos
idóneos y efectivos para la definición de las pretensiones y las excepciones
debatidas”. En este sentido, para lograr la protección del patrimonio
público “no se puede menoscabar solo porque una norma jurídica no le otorgue
la posibilidad (al juez) de declarar de oficio la prescripción”.
Así
mismo, precisa que la Corte Constitucional podría decretar, en caso de no
declarar la inexequibilidad absoluta de las normas demandadas, su
constitucionalidad condicionada. En este sentido, aduce que con el fin de
evitar un vacío en el ordenamiento jurídico, con base en el “principio de
interpretación de la ley conforme a la Constitución”, podría declararse la
prescripción de manera oficiosa cuando se encuentre comprometido el patrimonio
público.
El
escrito de subsanación de la demanda fue presentado el 14 de octubre de 2016,
dentro del término de que disponía para el efecto, reiterando los argumentos de
la demanda inicial. En particular, manifiesta que la proscripción de la
declaratoria de oficio la prescripción extintiva se dirige a asuntos en los que
se encuentren involucrados únicamente particulares. Sin embargo, ha conducido a
que en asuntos de competencia de la jurisdicción ordinaria en la que se
encuentran involucrados recursos públicos, estos resulten afectados.
Asimismo,
insiste en que no se trata de poner en tela de juicio derechos imprescriptibles
como los relacionados con la seguridad social, en particular, los derechos
pensionales.
Aunado
a ello, destaca los salvamentos de voto en la Sentencia SU-542 de 2016 de los
magistrados Gabriel Mendoza Martelo, Alejandro Linares Cantillo y Luis Guerrero
Pérez. En ese texto jurisprudencial, según expone, se hace referencia a la
indexación de la primera mesada pensional en el caso de la pensión de
sobrevivientes. En los salvamentos se hace referencia a la importancia de la
estabilidad financiera del sistema pensional
El
Código de Procedimiento Administrativo y Contencioso Administrativo permite la
declaración oficiosa de la prescripción extintiva por parte del juez. A pesar
de que no se aduce una justificación para ello, lo cierto es que, en su
consideración, no debe asumirse como la simple expresión de la libertad de
configuración legislativa, puesto que debe considerarse también que obedece al
contexto histórico en que se expide la norma demandada. Precisa que la
regulación sobre la prescripción es propia del Siglo XIX, cuando el juez estaba
sujeto a aplicar mecánica y deductivamente el ordenamiento jurídico, “lógica
que se trasladó a las reglas de procedimiento civil y ahora al Código General
del Proceso”. Anteriormente se entendía que si el demandado no alegaba la
prescripción, libremente disponía de su derecho. En el actual estado
constitucional, el papel del juez ha cambiado, lo que permite que en la
jurisdicción contencioso administrativa este pueda decretar de oficio la
prescripción extintiva, lo que se acompasa con la posición de garante que
asumen los operadores judiciales para proteger el patrimonio público.
En
este sentido, precisa que “la demanda de inconstitucionalidad no se dirige
contra una interpretación que se realiza de las disposiciones acusadas, ni
obedece a una deducción subjetiva de las mismas, sino que se trata de un juicio
de contraste que se propone contra una proposición jurídica real y existente,
lo cual se demuestra con el artículo 180 del CPACA.
Aunado
a lo anterior, explica que el presente caso, si bien se trata de normas
procedimentales, lo cierto es que tienen contenido sustancial. En consecuencia,
a la labor del legislador se imponen límites constitucionales relacionados con
la protección que se debe brindar al patrimonio público y a la tutela judicial
efectiva.
IV.
INTERVENCIONES
1.
Universidad Externado de Colombia - Departamento de Derecho
Civil-
El
señor Juan Gómez, en calidad de Docente del Departamento de Derecho Civil de la
Universidad Externado de Colombia, mediante escrito presentado en esta
Corporación el 28 de noviembre de 2016, manifestó que la Corte Constitucional
debe declararse inhibida o, en su defecto, declarar la exequibilidad de la
norma demandada.
Advirtió
que la demanda es inepta por no cumplir los requisitos de claridad y
suficiencia que permitirían estructurar los cargos de inconstitucionalidad.
Explica que el fundamento de la demanda es ajeno al control constitucional y
propio de intereses particulares al interior de un proceso judicial. A su
parecer, el argumento de la demandante consiste, por un lado, en que la
proscripción impuesta al juez para declarar de oficio la prescripción extintiva
cuando la defensa técnica descuide hacerlo, podría afectar el patrimonio de las
entidades y demás sujetos de derechos involucrados, situación que no puede ser
controvertida por el operador judicial debido a que no cuenta con los
mecanismos de amparo.
Por
otro lado, explica que, a diferencia de lo regulado en el Código General del
Proceso, el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo sí permite que se declare la prescripción extintiva,
desencadenando la vulneración del derecho a la igualdad y un trato diferencial
injustificado. Aduce que esta afirmación es errada debido a que el numeral 6
del artículo 180 no permite la declaración oficiosa de esta excepción, pues, en
su lectura, “lo que puede hacer de oficio el juez, no es declarar probada la
excepción, sino decidir sobre aquellas […] que planteadas […] puedan decidir de
manera preliminar la controversia”.
Explica
que la prescripción extintiva, así como la nulidad relativa y la compensación,
son excepciones que deben ser alegadas por el interesado, so pena de no tener
efecto jurídico en la litis debido a su naturaleza como medios de
defensa judicial en los cual se encuentra comprometido  el interés particular,
afectando exclusivamente al titular de la excepción respectiva.
Precisa
que la prescripción extintiva “es un modo de extinción de las obligaciones
que se funda en la seguridad jurídica”, fundada, primero, en el paso del
tiempo “respecto de la relación obligacional” y, segundo, en la “desidia
e inactividad” del titular del crédito, de lo cual se colige desinterés
frente a su derecho subjetivo. En consecuencia, “no puede premiarse al
deudor que incurre en la negligencia de ni tan si quiera alegar una excepción
que considera fundada”. Adiciona que conforme al artículo 2539 del Código
Civil, la prescripción extintiva puede ser interrumpida[6],
así como renunciada por su titular. En consecuencia, el juez está vetado para
intervenir cuando quien debió haber defendido sus intereses  no lo hizo lo que,
en su consideración, permite vislumbrar el “desinterés procesal por poner de
presente el hecho que la configura”.
Reitera
que la prescripción extintiva es un modo de extinguir las obligaciones, no un
derecho fundamental, pues no compromete la defensa de los sujetos procesales, “sino
que le imponen una carga a la defensa técnica”, que, se presume, tiene
conocimiento de la ley y debe alegar esta figura en la oportunidad
correspondiente para la defensa de su representado.
Por
último, pone de presente que la regulación de la prescripción extintiva en el
Código Civil y en el Código General del Proceso es una manifestación de la
libertad de configuración del legislador que no comprende el núcleo esencial de
ningún derecho fundamental.
2.
Universidad Libre de Colombia
Mediante
escrito presentado en esta Corporación el 28 de noviembre de 2016, el profesor
Jorge Burbano, Director del Observatorio de Intervención Ciudadana
Constitucional de la Facultad de Derecho de la Universidad Libre, Sede de
Bogotá, el docente Gustavo Castro, de dicha Facultad de Derecho, y la abogada
Paola Erazo, egresada de la misma institución, manifestaron que en su
consideración la disposición acusada debe ser declarada exequible.
Inicialmente
destacan la importancia del derecho sustancial y su cumplimiento en el
escenario procesal en relación con la administración de justicia que realizan
los jueces de la república y la relevancia que en cada proceso deben tener los
derechos particulares, los instrumentos específicos para conseguir un proceso
adecuado y, ante todo, la tutela judicial efectiva.
Ponen
en consideración que la prescripción extintiva es un fenómeno jurídico que
implica la pérdida del derecho por el transcurso del tiempo y su falta de
ejercicio. Es comprensible, por ende, que la manifestación de la voluntad sea
necesaria para poder declarar la prescripción, mientras que su ausencia lleva a
suponer el desinterés del titular.
Afirman
que la caducidad es de orden público, en cuyo caso el juez si tiene la
obligación de actuar oficiosamente a diferencia de la prescripción extintiva,
la cual hace parte de la órbita interna de las partes. Destacan que la
prescripción extintiva transforma la obligación jurídica en natural, en cuyo
marco las partes pueden llegar a acuerdos diferentes a los señalados en la ley,
por ende, la declaración oficiosa podría generar efectos entre las partes
ajenos a la institución jurídica.
En
cuanto a la declaración oficiosa de la prescripción extintiva y el patrimonio
público en materia de seguridad social señala que el Estado ha implementado
diferentes estrategias para la obtención de recursos en procura de salvaguardar
la sostenibilidad fiscal, entre estas la regulación de parafiscales destinados
a contribuir con la seguridad social. En consecuencia, la protección al
patrimonio no depende únicamente de las providencias judiciales, ni de la
posibilidad de que el juez declare la prescripción extintiva y, en todo caso,
las partes pueden alegarla como una excepción en la contestación de la demanda.
Alega
que en el caso de que las normas se declaren inexequibles o se condicione su
exequibilidad se impondría una carga excesiva para el sujeto activo y, a la
vez, se ampararía la actuación negligente de las instituciones públicas
encargadas de la defensa judicial en materia de seguridad social. Concluye que
la falta de un oportuno alegato de la prescripción en la contestación obedece a
la negligencia de la defensa, la cual no se relaciona con la forma en que está
contemplada la norma.
3.
Universidad del Rosario
La
Universidad del Rosario, mediante el Director de la especialización en derecho
procesal de la Facultad de Jurisprudencia, Señor Gabriel Hernández, presentó
escrito en esta Corporación el 28 de noviembre de 2016, solicitando la
exequibilidad de las normas demandadas.
En
el inicio de su escrito alude a la diferencia existente entre proceso y
procedimiento. Explica que el primero es un “método pacifico de debate
dialéctico que enfrenta a dos desiguales por naturaleza, [pero en igualdad jurídica],
ante un tercero imparcial, impartial e independiente, quien […] ha de
resolverles heterocompusitivamente (sic) el litigio”. Este tercero,
debe ser imparcial e independiente, por ende, no debe guardar interés en el
resultado del proceso, ni tampoco estar en condición de subordinación frente a
las partes. En caso de no cumplirse con el presupuesto de imparcialidad, donde
siempre estarán tres sujetos, uno imparcial y dos que debaten en igualdad
jurídica, no se puede hablar de un proceso sino de un procedimiento, en el que
solo se involucran dos partes, quien peticiona y quien resuelve.
Conforme
con el numeral 9 del artículo 28 del Código General del Proceso, la Nación
puede ser parte como demandante o como demandada. En concordancia, indica que
la prescripción se ha caracterizado por ser un imperativo de interés y aunado a
ello renunciable. Por ende, el operador jurídico no puede subrogar la actividad
de una de las partes, a quien le corresponde alegar ese modo de prescripción de
las obligaciones, con el argumento de que lo contrario podría socavar el
interés público.  Si el juez tuviera que declarar oficiosamente la
prescripción, a pesar de que carece del derecho de disposición, estaría
arrogándose la facultad de declarar ante sí mismo la prescripción. Así las
cosas, el juez terminaría siendo un sujeto procesal, contraviniendo la
separación de poderes y la imparcialidad jurídica.
Igualmente,
según el artículo 46 del CGP el Ministerio Público puede intervenir como sujeto
procesal, para lo cual está dotado de amplias facultades, como las de
interponer recursos, emitir conceptos, solicitar nulidades, pedir adoptar y
controvertir pruebas. Igualmente, en virtud del artículo 610 de la misma norma,
la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, podrá actuar en cualquier
estado del proceso “[c]omo interviniente en los asuntos donde sea parte una
entidad pública o donde se considere necesario defender los intereses
patrimoniales del Estado”. Y, en ejercicio de esta facultad “tendrá las
mismas facultades atribuidas legalmente a las entidad o entidades públicas
vinculadas como parte en el respectivo proceso”, entre estas “proponer
excepciones previas y de mérito, coadyuvar u oponerse a la demanda”.
En
consecuencia, en el marco del Código General del Proceso el Estado no solo
actúa como parte, con los mismos derechos, deberes y cargas que la contraparte,
sino que además cuenta con el Ministerio Público e igualmente con el apoyo de
la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, las cuales deben velar por
evitar el desmedro patrimonial. En conclusión, no es posible colegir como lo
hace la accionante que se contraviene la Constitución porque las normas
sustanciales y procesales “exijan que la prescripción siendo por antonomasia
renunciable”, deba ser alegada por los entes estatales cuando estén
avocados a un proceso judicial.
4.
Universidad Externado de Colombia - Departamento de Derecho
Procesal-
El
Docente Henry Sanabria, del Departamento de Derecho Procesal de la Universidad
Externado de Colombia, mediante escrito presentado en esta Corporación el 28 de
noviembre de 2016, solicitó declarar exequibles las disposiciones acusadas.
En
primer lugar, sustenta su escrito en la libertad de configuración legislativa.
Precisa que el legislador tiene libertad para ejercer sus funciones en materias
sustanciales y procesales.  En esta última, se encarga de regular todos los
aspectos pertinentes necesarios para garantizar el acceso a la administración
de justicia, definiendo las condiciones para su ejercicio y las de los
intervinientes procesales para comparecer al proceso.
Precisa
que las normas demandadas son de carácter procesal y, acorde con esto, las
normas acusadas se refieren a los efectos que “poseen dentro del proceso
judicial en cuanto a la imposibilidad que tiene el juez de declarar
oficiosamente la excepción de prescripción y a la carga procesal que tiene la
parte demandada de alegarla en la contestación de la demanda”.
Una
vez hecha esta aclaración, sostiene que todos los aspectos procesales en un
proceso judicial deben estar enmarcados en los límites constitucionales,
respetuosos de los derechos fundamentales, necesarios y proporcionales. Destaca
que la Corte Constitucional ha creado un test o juicio de proporcionalidad, a
fin de determinar si el legislador sobrepasó o no los límites constitucionales,
el cual comprende la identificación de finalidad de la norma, su idoneidad,
necesidad y proporcionalidad.
Agrega
que la prohibición de declarar de oficio la prescripción extintiva tiene una
finalidad legítima por procurar establecer cargas en la conducta procesal de la
parte demandada, que estando interesada en que se declare la prescripción en su
favor deberá alegarla y demostrarla. Agrega que los procesos en Colombia son
mixtos, “en donde prima la naturaleza dispositiva de los mismos, con
algunos  rasgos de proceso inquisitivo u oficioso, donde el juez puede tener
mayores poderes en algunos asuntos y un papel protagónico en el proceso en
algunas ocasiones”.
Aunado
a ello, en su consideración, la norma es idónea, pues permite que las partes,
en especial la demandada, tengan conciencia y asuman una conducta relacionada
con que el proceso se desarrolle conforme su impulso procesal, por ende, debe
cumplir con las cargas correspondientes ante el juez. La medida es, también
necesaria, debido a que no existen otras medidas que busquen alcanzar la
finalidad mencionada. De existir, en su consideración, serían más gravosas u
harían nugatorios los derechos al debido proceso y de acceso a la
administración de justicia.
En
concordancia con lo anterior, afirma que la disposición es “proporcional en
sentido estricto”, debido a que la restricción de los derechos e intereses
del demandado, comprende un beneficio de rango constitucional, puesto que
permite establecer cargas en la conducta procesal de esta parte del proceso,
quien, si guarda interés, debe alegarla y demostrarla.
Una
vez realizado este ejercicio, concluye que las normas demandadas son producto
de la libertad de configuración legislativa, las cuales se encuentran ajustadas
a los principios y normas constitucionales y no restringen
desproporcionadamente los derechos e intereses de la parte demandada. Posición
tras la cual, alega que, contrario a lo señalado por la demandante, la libertad
de configuración legislativa si es un argumento suficiente y de peso para
defender la exequibilidad de las disposiciones atacadas.
Seguidamente
sostiene que la exigencia de que la prescripción sea alegada no obedece a un “capricho
del legislador”, sino al carácter renunciable de la prescripción. Destaca
que conforme con el artículo 282, cuando la prescripción no se alegue deberá
entenderse renunciada. En ese sentido, indica que la prescripción es una
institución jurídica que opera en favor del demandado, quien para ejercerla,
debe hacerlo en los términos procesales correspondientes. Premisa que no
resulta desproporcionada ni tampoco vulnera un derecho fundamental.
Respecto
a la posible afectación del patrimonio público, sostiene que la accionante
parte de un yerro al considerar que el legislador debe hacer consideraciones
especiales para las entidades públicas en todos los casos. Precisa que en la
jurisdicción ordinaria, incluyendo la laboral y de seguridad social, tanto los
particulares como las entidades estatales son sujetos procesales llamados a
participar en el proceso cumpliendo cargas, deberes y obligaciones procesales.
Destaca que no existe fundamento para darle al Estado la prerrogativa que se
pretende en la demanda, en la cual, lo único que se alega para el efecto es que
la Entidad omita presentar esa excepción. Concluye que no presentar la demanda
o no presentar las excepciones de que dispone no puede decantar en una
prerrogativa reconocida en favor del Estado.
5.
Universidad Santo Tomás
El
30 de noviembre de 2016, vencido el término de fijación en lista, el Decano de
la Facultad de Derecho de la Universidad Santo Tomás, Ciro Güecha, y el Docente
Carlos Rodríguez, profesor del Consultorio Jurídico Internacional, solicitaron
declarar exequibles las disposiciones acusadas.
En
su escrito, se hace amplia referencia al desarrollo jurisprudencial sobre el
derecho de acceso a la administración de justicia y su relación con el debido
proceso, destacándolo como parte de su núcleo esencial y como un mecanismo
idóneo para dar cumplimiento a los fines del Estado, entre estos, garantizar un
orden político, económico y social justo, tendiente a promover la convivencia
pacífica, velar por el respeto a la legalidad y a la dignidad humana.
Adicionalmente,
sostiene que se encuentra limitado a los requisitos determinados por el
legislador para garantizar la efectividad y la eficacia de su ejercicio.
Límites que pueden imponerse siempre y cuando se encuentren justificados en los
fines del Estado Social de Derecho y acordes con el marco constitucional, de
tal forma que sean razonables y proporcionales e, igualmente, dirigidos a la
promoción del derecho de acción y acceso a la administración de justicia de
personas sometidas a su jurisdicción.
Bajo
estos considerandos, sostiene que la prescripción se entiende como una
institución jurídica que atiende al ejercicio del derecho de acción, derivado
del ejercicio de un derecho subjetivo, y, a la vez, un límite proporcional al
reconocimiento de este derecho, el cual debe ser defendido por su titular,
renunciar al mismo o descuidarlo, en cuyo caso, deberá ser consecuente con sus
propios actos.  Al respecto, precisa que recae en el titular del derecho
ejercer sus derechos y solicitar oportunamente su reconocimiento cuando estos
sean limitados o vulnerados.
Finalmente,
hace referencia al argumento de la demanda que asegura que la mayoría de los
asuntos ordinarios son laborales. Esta consideración, en su criterio, refuerza
la importancia de que la prescripción extintiva no sea declarada de oficio,
puesto que en asuntos de carácter laboral, en consonancia con lo establecido en
el artículo 1º y 53 de la Carta,  el legislador debe ser aún más riguroso al
tratarse de la prescripción de derechos propios del derecho fundamental al
trabajo.
Así,
concluye que las disposiciones acusadas son consecuencia de la libertad de
configuración legislativa, que atiende a la finalidad de establecer límites
específicos para el ejercicio de un derecho y para determinar garantías en el
ejercicio de principios constitucionales, como la seguridad jurídica y la
prevalencia del interés general, así como los derechos laborales. Por
consiguiente, en la eventualidad de que el titular de un derecho no alegue la
prescripción, se comprende como una renuncia válida, sin perjuicio de que se
pueda repetir contra el funcionario negligente.
6.
Universidad Militar Nueva Granada
El
señor Walter Cadena, Decano de la Facultad de Derecho, solicitó declarar la
constitucionalidad de las disposiciones acusadas mediante escrito presentado el
1º de diciembre de 2016, vencido el término otorgado para intervenir.
Afirma
que la Corte es competente para conocer la demanda debido a que esta cumple con
la carga argumentativa suficiente para su procedencia y no existe cosa juzgada
constitucional. En cuanto al primer escrito presentado en la demanda, destaca
la diferencia existente entre la jurisdicción ordinaria y la jurisdicción de lo
contencioso administrativo. Precisa que no se puede aplicar por analogía las
disposiciones de la jurisdicción contencioso administrativa, puesto que la
analogía procede cuando existe una laguna normativa, sin embargo, en el caso
bajo estudio, la prohibición de que los jueces declaren de oficio la
prescripción extintiva se encuentra claramente determinada en el artículo 2513
del Código Civil y 282 del Código General del Proceso, disposiciones
demandadas.
En
cuanto a la corrección de la demanda, se hizo énfasis en la imposibilidad de
que el juez pueda declarar de oficio la prescripción extintiva cuando se trate
de recursos públicos ya que contradice la protección del patrimonio público.
Ante esto, precisa aceptar que debe existir igualdad en la estructura de los
procedimientos ordinarios y administrativos contradeciría la necesidad de áreas
especiales en el derecho. Al juez contencioso administrativo le corresponden
funciones definidas relacionadas con la administración pública, guardiana de
los recursos públicos y, en concordancia, los jueces tienen definida su
competencia.
Aunado
a ello, las disposiciones acusadas son fruto de la libertad de configuración
del legislador, las cuales han sido aplicadas desde su creación sin
inconvenientes. Y, en todo caso, existen suficientes mecanismos para proteger
el patrimonio público. Igualmente, señala que las normas demandadas no dan
lugar a interpretaciones y destaca el artículo 27 del Código Civil, conforme
con el cual “cuando el sentido de la ley sea claro, no se desatenderá su
tenor literal a pretexto de consultar su espíritu”. Con lo cual destaca que
la “libertad del intérprete no es absoluta”, sino que queda “circunscrita
a los materiales que la norma a interpretar le brinde”.
En
consecuencia, las normas son claras, específicas, no requieren, por ende,
interpretación y son aplicables al no contradecir la protección del patrimonio
público ni el acceso a la administración de justicia.
7.
Universidad Nacional de Colombia
Mediante
escrito presentado en esta Corporación el 2 de diciembre de 2016, el Profesor
José Castro de la Universidad Nacional de Colombia, solicitó declarar
exequibles las disposiciones demandadas.
Comienza
su escrito explicando que la prescripción es una institución jurídica que
permite adquirir o extinguir derechos con base en el transcurso del tiempo y su
respectiva alegación. La inactividad frente al ejercicio del derecho se
configuró, en principio, como un presupuesto adicional, sin embargo, al transcurrir
el siglo XX, devino como elemento permanente de esta figura jurídica.
Pone
en consideración que “(…) la prescripción extintiva o liberatoria, por el
solo transcurso de cierto tiempo, produce la extinción de las obligaciones y de
los derechos. Se llama extintiva para diferenciarla de la adquisitiva, aunque
en realidad la una es la cara opuesta de la otra; cuando una persona adquiere
un bien o un derecho por prescripción simultáneamente se extingue el derecho
que el antiguo titular tenía sobre él y las acciones que emanaban de ese
derecho”.
Siguiendo
al doctrinante Álvaro Pérez Vives, aclara que no son las obligaciones las que
prescriben sino las acciones. Y explica los diferentes requisitos que se
necesitan para dicha prescripción, entre estos, que no esté declarada la
imprescriptibilidad legal ni judicial; el transcurso del tiempo determinado por
la ley para extinguir tanto las acciones como los derechos reales y personales;
la falta de acción del acreedor por el tiempo que determine la ley y su “(…)
alegación en juicio. So pena de que esa omisión se entienda como una renuncia a
la prescripción”.
Precisa
que la prescripción extintiva se cuenta desde que la obligación se hizo
exigible, esto es, desde que existió la acción correspondiente.  Conforme con
la Ley 791 de 2002, el alegato de la prescripción puede surtirse por vía de
acción o excepción, ya sea en la demanda o en la contestación, según
corresponda. Se produce, en consecuencia, cuando no se interrumpe el término de
prescripción por parte del deudor ni tampoco por parte del acreedor.
A
continuación, pone en consideración, desde las formas de interpretación
sistemática y teleológica, que la figura jurídica en estudio no debe analizarse
únicamente como derechos contrapuestos y correlativos, sino también con un
enfoque en los sujetos beneficiarios, quienes disponiendo de sus derechos los
ceden de forma tácita sin que se denote jurídicamente la alteración en su
patrimonio.
Esta
situación, comprendida desde el Derecho Romano y que se concretó en la época de
la codificación, especialmente en el código Civil Napoleónico de 1804 y el Bürgerliches
Gestezbuch de 1990, se determinó desde una comprensión sistemática que
establecía que el sujeto a quien se dirigía la legislación, especialmente, en
el área privada, estaba enmarcado en la autonomía privada de la voluntad, de la
cual dependería no solamente en materia negocial, contractual e indemnizatoria,
sino también, en el plano de los derechos reales y judiciales.
Bajo
estos considerandos, señala que la alegación de la prescripción es una
materialización de la autonomía privada. Sin embargo, el dominio ajeno no
implica per se la atribución jurídica para hacerse titular real del
derecho principal o de dominio, de manera instrumental o formal a través del
derecho. Se requiere, en consecuencia, que los titulares originarios hayan sido
vencidos en juicio declarativo, constitutivo y que diera tránsito a cosa
juzgada formal y, esencialmente, material, la cual garantiza la “paz” diseñada
desde el Derecho Romano.
En
consecuencia, “[e]n el marco liminar pero preciso de la autonomía
privada es el titular de cada derecho propio quien de él puede disponer”.
Por ende, se requiere necesariamente que en juicio se alegue la prescripción y
pretender conservar los derechos, pues lo contrario, implica la pérdida de los
mismos para el acreedor, debido a que se entiende renunciada. Con lo cual se
precisa que la prescripción puede ser renunciada de manera tácita, como por
ejemplo, cuando se pagan intereses o se solicitan plazos, o de manera
explícita, cuando se reconoce la obligación por escrito. Lo cual, en su
criterio debe ser respetado por el Estado Constitucional y legal. Así las
cosas, concluye que la comprensión sistemática de la norma implica que “[u]na
conminación judicial del juez para su declaración rompería con toda la
estructuración del derecho negocial, dispositivo que también se encuentra
anclado y verificado constitucionalmente”[7].
En
cuanto al aspecto teleológico, señala, con base en el artículo 2513, que “[e]l
prescribiente pueda autónomamente reconocer, admitir y deliberar judicialmente
su derecho. No resulta plausible que sea un tercero y menos aún un integrante
del Estado, quien decida cuándo ha de tenerse por válida la operación de la
prescripción, con sus efectos jurídicos respecto de un particular”.
Respecto
a la protección del patrimonio público, precisa que la entidad accionante si
bien es una entidad estatal, lo cierto es que funge como particular, lo que
concuerda con el ordenamiento constitucional y legal. Y, en todo caso, también
está obligada a la alegación perentoria y oportuna de la prescripción, con
mayor razón, si se tiene en cuenta que su intervención debe ser diligente,
adecuada, oportuna y eficaz, por lo cual la prescripción debe ser alegada por
los asesores jurídicos y jurisdiccionales. La jurisdicción no puede zanjar las
falencias litigiosas de las entidades estatales.
Así
las cosas, el legislador no está llamado a regular normas pensando en la
excepción, sino en la generalidad. Aunado a ello, declarar la inexequibilidad
de las disposiciones acusadas podría afectar el “[e]quilibrio epistemológico
de derecho privado, en el que las personas de derecho privado, administran y
avienen sus decisiones patrimoniales de acuerdo al código civil que por
antonomasia debería ser estable, preciso y debería brindar, por encima de
cualquier otro ordenamiento, seguridad jurídica”.
Concluye
que la prescripción siempre ha de ser alegada, al ser una institución del
derecho privado con el potencial de “destruir acciones jurisdiccionales”.
Por ende, las disposiciones acusadas son exequibles y acordes con la
Constitución Política (artículos 16 y 333), que implica la prevalencia de las
libertades y la dignidad del ser humano, en las cuales el Estado no puede
inmiscuirse, pues lo contrario socaba la integridad e identidad de los sujetos
de derecho, también intangibles, en el postmodernismo constitucional.
8.
Universidad Industrial de Santander (UIS)
La
profesional Clara Tapias, Directora de Consultorios Jurídicos de la Universidad
Industrial de Santander, mediante escrito presentado en esta Corporación el 13
de diciembre de 2016, manifestó que, en su consideración, las disposiciones
acusadas deben ser declaradas inconstitucionales.
Inicialmente,
hizo referencia a la evolución constante del derecho. En consecuencia, se trata
de una ciencia con carácter dinámico, cambiante y, por ende, limitado.  Señala
que la prescripción es el término dispuesto por el legislador para la duración
de las relaciones jurídicas, entre sujetos y objetos de derecho. Lo que tiene
especial influencia en el derecho procesal, en el transcurso del cual las
partes tienen cargas procesales, cuyo ejercicio depende de la discrecionalidad
del ciudadano y el juez no tiene la obligación de imponer su cumplimiento
coercitivamente.
Citando
doctrina, señala que la prescripción “permite desarrollar el interés público
bajo los criterios de protección de los derechos conforme con las costumbres
sociales”. La realización material del derecho depende de la actividad de
los interesados en su ejercicio que se acompasa con el término de duración de
la relación jurídica. Destaca, siguiendo a la doctrina que “nada es inmune
al paso del tiempo y, sobre todo, hay una tendencia a estimular y exigir la
definición oportuna de situaciones inestables y controvertidas, como es
natural, por iniciativa de los interesados”. La prescripción
extintiva exige que en un término específico se haya dejado de ejercer el
derecho, en detrimento de los derechos del acreedor y en beneficio del deudor.
Precisa además que existe controversia respecto de los efectos de la
prescripción, en cuanto a si recae sobre los derechos sustanciales o sobre las
acciones. Sin embargo, en su criterio, los efectos recaen sobre estas últimas,
lo que genera que los derechos se mantendrán, sin embargo, las obligaciones
serán de carácter natural.
Seguidamente,
sostiene que en la jurisdicción contencioso administrativa, así como en la
ordinaria, el concepto y nociones generales sobre la prescripción son
similares, sin embargo, difieren en cuanto al papel desarrollado por el juez.
Destaca que en ambas ramas del derecho las partes procesales pueden alegar ante
el juez la prescripción, en ejercicio de la autonomía de la voluntad, sin
embargo, el operador jurídico parte de perspectivas diferentes en su análisis.
Así,
en materia civil, en virtud del artículo 2513 del Código, las partes deben alegarla,
el juez no puede declararla de oficio; contrario a ello, en la jurisdicción
contencioso administrativa, se dispone en el artículo 180 del Código de
Procedimiento Administrativo y Contencioso Administrativo que el juez deberá
resolver de oficio o a petición de parte sobre la prescripción extintiva.
Advierte
que la ley sanciona la falta de interés y, por ende, el juez constitucional
debe tener en cuenta la razón subjetiva del no ejercicio o la negligencia real
o supuesta del titular.  Las administradoras pensionales se ven expuestas a
demandas de competencia de la jurisdicción ordinaria y, ante la posibilidad de
una “defensa insensata”, que descuide el alegato de la prescripción
extintiva siendo procedente”; el patrimonio público se podría ver menoscabado.
Por ende, advierte que existen ciertos escenarios que deberían permitir la
intervención del juez.
Destaca
que el alegato de la prescripción en materia civil se comprende como una de las
manifestaciones de la autonomía de la voluntad propia de esa rama del derecho,
la cual se reguló en nuestro ordenamiento jurídico en un contexto diferente al
vigente, en el cual eran ajenas tendencias como la constitucionalización del
derecho y la influencia del derecho público en el privado.
En
el derecho público se comprende que existe la necesidad de otorgar protección a
los bienes públicos, no salvaguardados lo suficiente por la legislación, como
sucede, por ejemplo, con la seguridad social. En su consideración, es indebida
la reducción de las posibilidades de defender el patrimonio público, por
ejemplo, estableciendo normas que dificulten la protección de estos derechos,
como sucedería si se someten a normas del derecho privado procesos propios del
derecho público. Precisa que la declaración oficiosa de la prescripción no
involucra una ventaja desproporcionada frente a la contraparte, puesto que no
implica un sacrificio desmedido del derecho de defensa. Situación que no
implica imposición al particular en condición de vulnerabilidad, quien está
facultado para ejercer el derecho de exigir el cumplimiento de la obligación en
los términos de ley.
Así
las cosas, concluye que debe prevalecer el interés general, en relación con la
protección del patrimonio público. En consecuencia, a fin de salvaguardar el
interés general, así como la efectiva administración de justicia (artículos 1º
y 229 de la Constitución Política), cuando no se alegue la prescripción,
debiendo hacerlo, esta debe ser declarada de oficio.
En
este sentido, señala estar de acuerdo en que se profiera una decisión
condicionada, en el sentido de que es procedente declarar de oficio la
prescripción cuando esté involucrado el patrimonio público. Lo que permite
armonizar las disposiciones privadas cuando estén involucrados intereses
públicos, específicamente, en el campo de la seguridad social, logrando
salvaguardar la autonomía de la voluntad y, a la vez, el interés general,
prevalente en el Estado Social de Derecho. Situación que permite proteger el
patrimonio público por encima de los formalismos jurídicos que pretendan
imponerse.
V.
CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El
Ministerio Público, a través de escrito allegado a esta Corporación el 16 de
enero de 2017, manifiesta que la Corte Constitucional debe declararse inhibida
debido a la insuficiencia de los argumentos aducidos en la demanda.
Advierte
que el concepto de violación es uno de los requisitos sustanciales mínimos para
estructurar los cargos de inconstitucionalidad, conforme con el artículo 2 del
Decreto 2067 de 1991 y el desarrollo jurisprudencial subsiguiente, resaltando
la Sentencia C-1052 de 2001, la cual exige que en la demanda se precisen las
razones de la inconformidad de manera cierta, clara, especifica, pertinente y
suficiente.  Señala que la demanda objeto de estudio si bien precisa el objeto
demandado y el fundamento para considerar que la Corte Constitucional es
competente para conocer el asunto, lo cierto es que “no se ofrecen razones
suficientes que justifiquen activar la jurisdicción constitucional”. Ello,
debido a que la accionante no especifica las razones por las cuales las normas
demandadas resultan ineficaces para la protección del patrimonio público.
Aunado
a ello, la accionante no alcanza a “desvirtuar la presunción de
constitucionalidad” que reposa frente a las normas objeto de estudio, por
la amplia libertad de configuración legislativa, la cual permite diseñar los
trámites que considere pertinentes para lograr alcanzar los fines del proceso.
Respecto a la tutela judicial efectiva, señala que se descuida en la demanda
que la prescripción tiene entre sus objetivos materializar la seguridad
jurídica, en procura del interés general. Marco en el cual se puede tener
acceso efectivo a la administración de justicia para defender el patrimonio
público.
En
consecuencia, ni la demanda ni su corrección, en su criterio, evidencian un
asomo de duda respecto de la constitucionalidad de las disposiciones acusadas.
Lo que se cuestiona por la accionante es “una inaplicación práctica de
aquellas”, cuando se afirma en la demanda que debido a las “competencias
de los jueces ordinarios laborales para que resuelvan controversias
relacionadas con la seguridad social ha llegado a que en algunos debates
jurídicos se pueda ver comprometida la protección de los recursos públicos,
entre ellos los de la parafiscalidad, cuando no se alega o no se pide la
declaratoria de prescripción en las causas que se inician cuando el debate gira
en torno al reconocimiento y pago de derechos de contenido económico”.
VI.
CONSIDERACIONES
1.
Competencia
De
conformidad con lo dispuesto en el numeral 4 del artículo 241 de la
Constitución Política, la Corte Constitucional es competente para conocer y
decidir la demanda que en el presente caso se formula contra los Artículos 2513
del Código Civil y 282 (parcial) del Código General del Proceso.
2.
Cuestiones preliminares
Previo
a cualquier pronunciamiento sobre el fondo del asunto corresponde considerar
algunos aspectos cuya resolución puede incidir en la decisión a adoptar. En
primer lugar, se debe clarificar si se está frente a una situación de cosa
juzgada dada la existencia de la Sentencia C-933 de 2004. En segundo lugar, se
hace necesario atender algunas objeciones formuladas por el Ministerio Público
y uno de los intervinientes respecto de la aptitud de los cargos.
2.1
La inexistencia de cosa juzgada respecto del artículo 2513
La
cosa juzgada se funda en varias razones, entre ellas se destacan la necesidad
de realizar el valor de la seguridad jurídica, esencial en el Estado de Derecho
y presente en el Estado Social de Derecho, el cual alcanza expresión concreta
en la protección de la confianza y la buena fe de aquel que se atiene a
decisiones judiciales previamente adoptadas. También en el deber de preservar
la autonomía judicial no dando lugar a que se reabran debates agotados por un
juez competente[8].
Igualmente, en el mandato imperativo de asegurar la supremacía de la
Constitución Política.
En
su escrito de demanda la accionante advierte que una de las disposiciones acusadas,
el artículo 2513, ya fue objeto de cuestionamiento ante esta Corporación, pero
en esa oportunidad, mediante Sentencia C-933 de 2004, la Corte se declaró
inhibida en los siguientes términos:
“Declararse INHIBIDA para conocer de los apartes acusados de los
artículos 2513 y 2536 del Código Civil, modificados por los artículos 2 y 8 de
la Ley 791 de 2002, y de los apartes acusados del artículo 306 del Código de
Procedimiento Civil, por ineptitud sustancial de la demanda.”
(Negrillas fuera de texto)
De
lo inmediatamente transcrito se colige que el artículo 2513 censurado en esta
oportunidad no fue objeto de pronunciamiento en aquella ocasión, por lo cual no
ha tenido lugar la cosa juzgada y el precepto conserva su vigor.
Zanjado
el punto, corresponde ahora revisar la aptitud de los cargos pues de ello
también depende la procedencia del juicio de constitucionalidad.
2.2.
La aptitud de los cargos
Otro
asunto de relevancia jurídica a valorar preliminarmente lo constituyen los
cuestionamientos expuestos por el interviniente del Departamento de Derecho
Civil de la Universidad Externado y por el Ministerio Público, contra los
cargos formulados por la demandante. El primero considera que los cargos están
faltos de claridad y desarrollo, pues el problema que se plantea es un asunto
de conveniencia al interior del proceso judicial, lo que resulta ajeno al
juicio de constitucionalidad, lo cual quedó reseñado de modo más amplio en los antecedentes.
El segundo considera que existe ineptitud sustancial de la demanda, pues la
accionante no ofrece razones suficientes que permitan activar la jurisdicción
constitucional. Específicamente, sobre el cargo por desconocimiento de la
tutela judicial efectiva, el Ministerio Público estima que la demandante
desconoce el valor jurídico que subyace a la prescripción y que, bien por vía
de acción o excepción, se puede tener acceso efectivo a la administración de
justicia para defender el patrimonio público.
Acorde
con lo dispuesto en el artículo 40, numeral 6 de la Constitución, uno de los
derechos políticos de los que son titulares los ciudadanos es la defensa de la
Constitución, la cual, encuentra como una forma de realización el ejercicio de
la acción pública de inconstitucionalidad. Sin embargo, el ejercicio de ese
derecho implica algunas exigencias necesarias para el correcto trámite de la
solicitud, en tal sentido, es oportuno atender el artículo 2º del Decreto 2067
de 1991 que establece un conjunto de requisitos mínimos a cumplir por el
ciudadano para formular su pedimento ante esta Corporación. Específicamente, la
jurisprudencia de la Corporación ha precisado como requisitos esenciales de la
demanda la presencia del objeto demandado, el concepto de la
violación y la razón por la cual la Corte es competente para asumir
el conocimiento del asunto.
En
lo que concierne al objeto, se trata de las disposiciones legales atacadas en la
demanda. Por lo que respecta al concepto de violación, la jurisprudencia de
esta Corte ha explicado reiteradamente los requisitos que permiten definir si
se está frente a una demanda idónea que de lugar a una decisión de fondo.
Puntualmente, se ha observado que las razones invocadas por el actor deben ser
claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes; pues de no serlo, no
puede la Sala emitir el pronunciamiento que absuelva las inquietudes planteadas
por el actor.
Ha
sentado la jurisprudencia:
La claridad de la demanda es un requisito indispensable para
establecer la conducencia del concepto de la violación, pues aunque “el carácter popular de la acción de inconstitucionalidad,
[por regla general], releva al ciudadano que la ejerce de hacer una exposición
erudita y técnica sobre las razones de oposición entre la norma que acusa y el
Estatuto Fundamental”, no lo excusa del deber de seguir un hilo conductor en
la argumentación que permita al lector comprender el contenido de su demanda y
las justificaciones en las que se basa.
Adicionalmente, las razones que respaldan los cargos de
inconstitucionalidad sean ciertas significa que la demanda recaiga sobre una
proposición jurídica real y existente “y
no simplemente [sobre una] deducida por el actor, o implícita” e incluso
sobre otras normas vigentes que, en todo caso, no son el objeto concreto de la
demanda (…)
(…) las razones son específicas si definen con claridad la
manera como la disposición acusada desconoce o vulnera la Carta Política a
través “de la formulación de por lo menos
un cargo constitucional concreto contra la norma demandada”. El juicio de
constitucionalidad se fundamenta en la necesidad de establecer si realmente
existe una oposición objetiva y verificable entre el contenido de la ley y el
texto de la Constitución Política, resultando inadmisible que se deba resolver
sobre su inexequibilidad a partir de argumentos “vagos,
indeterminados, indirectos, abstractos y globales” que no se relacionan
concreta y directamente con las disposiciones que se acusan.  (…)
La pertinencia también es un elemento esencial de las razones
que se exponen en la demanda de inconstitucionalidad.  Esto quiere decir que el
reproche formulado por el peticionario debe ser de naturaleza constitucional,
es decir, fundado en la apreciación del contenido de una norma Superior que se
expone y se enfrenta al precepto demandado (…) son inaceptables los argumentos
que se formulan a partir de consideraciones puramente legales y doctrinarias, o
aquellos otros que se limitan a expresar puntos de vista subjetivos en los que “el demandante en realidad no está acusando el contenido de
la norma sino que está utilizando la acción pública para resolver un problema
particular, como podría ser la indebida aplicación de la disposición en un caso
específico”; tampoco prosperarán las acusaciones que fundan el reparo contra
la norma demandada en un análisis de conveniencia, calificándola “de inocua,
innecesaria, o reiterativa” a partir de una valoración parcial de sus efectos.
(…) la suficiencia que se predica de las razones de la demanda
de inconstitucionalidad guarda relación, en primer lugar, con la exposición de
todos los elementos de juicio (argumentativos y probatorios) necesarios para
iniciar el estudio de constitucionalidad respecto del precepto objeto de
reproche; así, por ejemplo, cuando se estime que el trámite impuesto por la
Constitución para la expedición del acto demandado ha sido quebrantado, se
tendrá que referir de qué procedimiento se trata y en qué consistió su
vulneración (…), circunstancia que supone una referencia mínima a los hechos
que ilustre a la Corte sobre la fundamentación de tales asertos, así no se
aporten todas las pruebas y éstas sean tan sólo pedidas por el demandante (…)
la suficiencia del razonamiento apela directamente al alcance persuasivo de la
demanda, esto es, a la presentación de argumentos que, aunque no logren prime
facie convencer (…) de que la norma es contraria a la Constitución, si
despiertan una duda mínima sobre la constitucionalidad de la norma impugnada,
de tal manera que inicia realmente un proceso dirigido a desvirtuar la
presunción de constitucionalidad que ampara a toda norma legal y hace necesario
un pronunciamiento por parte de la Corte Constitucional (Sentencia C-1052 de 2001).
En
el caso en estudio, inicialmente se profirió un auto cuya finalidad se
orientaba a que el accionante subsanara las falencias de un primer escrito de
cargos, tras dicha decisión, el actor adicionó explicaciones a la demanda y con
ello se dispuso, por auto de noviembre 1 de 2016, la prosecución del procedimiento.
Se entiende entonces que, en principio, se estimaron atendidos los requisitos
establecidos en el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991. Sin embargo, no se
desprende de lo resuelto en aquel momento que al proferirse la sentencia, deba
esta Corte decidir de fondo si advierte en un análisis más detallado, la
presencia de razones que podrían conducir a un pronunciamiento diferente, más
aún, cuando se han hecho observaciones respecto de la aptitud de los cargos.
Observa
la Sala que se formularon dos cargos contra los preceptos cuestionados. Una de
estas acusaciones consiste en el desconocimiento del contenido constitucional
que manda la protección del patrimonio público, la otra, pretende poner de
presente que los enunciados legales, vulneran el derecho a la tutela judicial
efectiva. La aptitud de cada una de estas censuras debe considerarse con más
detalle.
Inicialmente,
advierte la Sala Plena que las tachas formuladas por la parte actora no se
ajustan a la exigencia de claridad. En su pedimento de inexequibilidad o,
subsidiariamente exequibilidad condicionada, la demandante no logra precisar en
su pretensión, si enfila su ataque contra una imposibilidad de pronunciarse de
oficio en materia de prescripción en general o, puntualmente, en lo que
respecta a la prescripción extintiva.
La
prescripción extintiva se entiende como una forma de extinción o desaparición
de un derecho, real o personal o de una acción, cuando durante un determinado
periodo de tiempo establecido en la ley, no se realizan ciertos actos, a lo que
el ordenamiento le atribuye la consecuencia indicada. Por su parte la
prescripción adquisitiva ha sido definida en el Código Civil del siguiente modo:
“ARTÍCULO 2518.
<PRESCRIPCIÓN ADQUISITIVA>. Se gana por prescripción el dominio
de los bienes corporales, raíces o muebles, que están en el comercio humano, y
se han poseído con las condiciones legales.”
Se ganan de la misma
manera los otros derechos reales que no están especialmente exceptuados.
Se
trata pues de instituciones jurídicas con tratamiento e implicaciones
diferentes, con lo cual, un análisis respecto de la constitucionalidad de su
eventual declaración de oficio en cabeza del juez, comporta análisis distintos.
Si bien es cierto, la demandante reclama una potestad excepcional del juez para
declarar oficiosamente la prescripción sin distingo alguno, se observa que su
argumentación parece orientarse a lograr una facultad judicial que permita
declarar la prescripción extintiva. Tanto en la demanda como en su corrección,
la actora enfatiza que en sede contencioso administrativa, el juez acorde con
lo dispuesto en el numeral 6 del artículo 180 del CPACA, cuenta con un poder de
resolución sobre la prescripción extintiva y, además, al momento de
ejemplificar en la jurisprudencia las circunstancias que han dado lugar a pronunciamientos,
en los cuales se ha considerado la procedencia de la prescripción, aquellos se
refieren a la prescripción extintiva. Sin embargo, al momento de precisar su
solicitud de inexequibilidad, como su pedimento de constitucionalidad
condicionada no hace tales diferenciaciones y, pretende que se retire del
ordenamiento jurídico la expresión prescripción sin ninguna clase de matices o que
la exequibilidad tenga lugar “(…) en el entendido que el juez puede declarar
excepcionalmente la prescripción de oficio en los procesos judiciales en los
que no haya sido alegadas por las entidades del Estado demandadas, siempre y
cuando se vea comprometido el patrimonio público”. Así pues, se releva la
demandante de su obligación de claridad y, deja sin fundamento parte de su
solicitud, pues en materia de prescripción adquisitiva nada explica sobre la
presunta inconstitucionalidad de no autorizar al juez su declaración, pero
requiere una declaración que afectaría tanto la prescripción extintiva como la
adquisitiva.
El
defecto en materia de claridad no solo se predica por la ausencia de la
distinción anotada, sino que igualmente se evidencia, cuando contrae su censura
al ámbito del derecho laboral, sin advertir que su solicitud implica un examen
de un precepto del Código Civil y comporta consecuencias para este ámbito. Para
la Sala, el estudio de la prescripción en la esfera del derecho del trabajo y
la seguridad social y, en la del derecho privado, supone importantes
diferencias por el tipo de derechos e intereses en controversia en cada uno de
tales áreas del derecho. Mal podría estimarse que la preceptiva constitucional
involucrada en cada ámbito es la misma y, mal puede la parte demandante
pretender que el Pleno sustituya tales falencias argumentativas.
Al
déficit puesto de presente, ha de agregarse la falta de pertinencia en la
formulación de la acusación. Encuentra la Sala Plena que la accionante busca
resolver en la jurisdicción constitucional un problema que surge de
contingencias procesales. Desde su escrito inicial advierte que la facultad
oficiosa reclamada, cobra sentido cuando no se ha “alegado la excepción de
prescripción” y frente a esa circunstancia estima que “(…) se debe
brindar una alternativa procesal al Juez para que, en el marco de concurrencia
del poder público (…) pueda oficiosamente declarar la prescripción
(…)”. Para la Sala, resulta suficientemente claro que el juicio de
constitucionalidad no puede orientarse por razones de conveniencia y con miras
a subsanar la eventual negligencia o dolo de quienes en los procesos judiciales,
tienen la representación del Estado. El control de constitucionalidad tiene
como finalidad preservar la supremacía de la Constitución y no fijar mecanismos
que mejoren la aplicación de la Ley.
En
cuanto al desconocimiento de la tutela judicial efectiva, se tiene que a pesar
de las observaciones formuladas inicialmente por la Corte respecto de ese
cargo, en el escrito de corrección lo único que se dijo fue “(…) sin duda
resulta ser una mejor garantía de acceso a  la Administración de justicia que
las entidades del Estado que han sido demandadas, puedan contar con la
posibilidad de que la judicatura declare oficiosamente la prescripción, como sí
ocurre en la jurisdicción de lo contencioso administrativo” lo cual,
permite afirmar que en lo concerniente a esa acusación no hubo corrección. El
segundo escrito se orientó a ahondar las explicaciones que en el entender de la
demandante, permiten sostener que se quebranta el mandato de protección al
patrimonio público.
Para
la Corte, la acusación por desconocimiento de la tutela judicial efectiva
presenta serias falencias que impiden pronunciarse de fondo sobre este punto.
Por una parte, se hacen algunas consideraciones sobre la tutela judicial
efectiva, por otra parte, se expresan reparos a las disposiciones legales
cuestionadas, pero no se lleva a cabo un contraste entre la preceptiva legal
atacada y la normativa constitucional reguladora de la tutela judicial efectiva
que evidencie la existencia de un problema de constitucionalidad. Esta
circunstancia comporta un incumplimiento de la exigencia de especificidad de la
acusación, pues no se tiene una oposición objetiva y verificable entre el
contenido legal y el texto constitucional.
Adicionalmente,
lo expuesto en el escrito de subsanación, cuando se adujo que la incorporación
en el ordenamiento de la posibilidad de declarar oficiosamente la prescripción,
supone una mejora en el acceso a la Administración de Justicia, no contribuye a
enmendar las fallas del cargo, más bien, se trata de un argumento que riñe con
la exigencia de pertinencia, pues, se trata de una explicación que tiende a
lograr un pronunciamiento de constitucionalidad no porque se infrinja la Carta,
sino porque en el entender de la parte demandante, resulta más conveniente para
la defensa de los intereses del Estado la declaración de inexequibilidad de los
enunciados legales cuestionados.
Finalmente,
resulta oportuno observar que esa debilidad en la fundamentación de la
acusación por vulneración al derecho a la tutela judicial efectiva, redunda en
una manifiesta insuficiencia en la construcción del cargo, evidenciándose una
razón más para declarar la ineptitud de esta formulación. En consecuencia, dada
la falta de especificidad, pertinencia y suficiencia, procederá la Sala a
inhibirse respecto de esta censura.
Así
pues, se concluye que los dos cargos formulados contra el inciso primero del
artículo 2513 del Código Civil y, la expresión prescripción del inciso
primero del artículo 282 del Código General del Proceso (parcial); carecen de
aptitud para lograr un pronunciamiento de fondo por parte de la Sala,
imponiéndose en su lugar la inhibición.
VII.
Síntesis de la decisión
Correspondió
en esta ocasión a la Corte examinar la constitucionalidad del inciso primero
del artículo 2513 del Código Civil y del artículo 282 del Código General del
Proceso (parcial) en cuanto que no autorizan al juez para declarar
oficiosamente la excepción de prescripción.
En
un examen preliminar sobre la aptitud de los cargos, la Sala observó que el
demandante no cumplió con el requisito de claridad, pues no consideró las
diferencias entre la prescripción extintiva y la prescripción adquisitiva,
tampoco precisó las diferencias e implicaciones de la figura de la prescripción
en las esferas del derecho civil y del derecho laboral, desconociendo con ello la
diversidad de valores constitucionales que subyacen a cada una. A este déficit
argumentativo se sumó la ausencia de pertinencia en la construcción de la
censura, pues la jurisdicción constitucional no es la sede para resolver
contingencias procesales originadas en la eventual negligencia o dolo de los
apoderados de las entidades estatales. En relación con el cargo por violación al
principio de la tutela judicial efectiva también se evidenció la carencia de
aptitud de la censura dado que esta carecía de especificidad, pertinencia y
suficiencia; falencias que no fueron subsanadas en la corrección de la demanda.
En tales circunstancias, la Sala estimó que tenía lugar una declaración de
inhibición.
VIII.
DECISIÓN
En
mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia,
administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO: Inhibirse de emitir
pronunciamiento respecto de los cargos formulados contra el inciso primero del
artículo 2513 del Código Civil y el artículo 282 del Código General del Proceso
(parcial).
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional,
cúmplase y archívese el expediente.
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Presidente
CARLOS LIBARDO BERNAL
PULIDO
Magistrado
JOSÉ ANTONIO CEPEDA
AMARÍS
Magistrado (e.)
IVÁN HUMBERTO
ESCRUCERÍA MAYOLO
Magistrado (e.)
ALEJANDRO LINARES
CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO
OCAMPO
Magistrado
GLORIA STELLA ORTIZ
DELGADO
Magistrada
CRISTINA PARDO
SCHLESINGER
Magistrada
Impedimento aceptado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
ROCÍO LOAIZA MILIÁN
Secretaria General (e.)
[1] Código
de Procedimiento Civil. Artículo 306. Resolución sobre
excepciones. <Artículo derogado por el literal c) del artículo 626 de la Ley 1564 de 2012. Rige a
partir del 1o. de enero de 2014, en forma gradual, en los términos del numeral
6) del artículo 627> Cuando
el juez halle probados los hechos que constituyen una excepción, deberá
reconocerla oficiosamente en la sentencia, salvo las de prescripción,
compensación y nulidad relativa, que deberán alegarse en la contestación de la
demanda.
Si el juez
encuentra probada una excepción que conduzca a rechazar todas las pretensiones
de la demanda, podrá abstenerse de examinar las restantes. En este caso, si el
superior considera infundada aquella excepción, resolverá sobre las otras,
aunque quien la alegó no haya apelado de la sentencia.
Cuando se
proponga la excepción de nulidad o la de simulación del acto o contrato del
cual se pretende derivar la relación debatida en el proceso, el juez se
pronunciará expresamente en la sentencia sobre tales figuras, siempre que en el
proceso sean parte quienes lo fueron en dicho acto o contrato; en caso
contrario, se limitará a declarar si es o no fundada la excepción.
[2]
Constitución Política, artículo 14 y 16.
[3]
Constitución Política, artículo 113.
[4]
Constitución Política, artículo 229.
[5] En este
sentido, destaca que mediante la Sentencia C-156 de 2016 se indicó que una de
las garantías de la tutela judicial efectiva es “el derecho a que existan
procedimientos adecuados, idóneos y efectivos para la definición de las
pretensiones y excepciones debatidas”. Igualmente pone en consideración que “la
Corte Interamericana de Derechos Humanos ha indicado que esta debe comprenderse
“como una norma de derecho imperativo (ius cogens) , que “no se agota
ante el hecho de que se tramiten los respectivos procesos internos, sino que
exige que el Estado garantice que estos aseguren, en un tiempo razonable, la
satisfacción de los derechos que tienen las partes en el mismo”.
[6] La
prescripción, explica, puede ser interrumpida expresa o tácitamente, con la
simple presentación de la demanda, [la simple “reclamación” en términos del
artículo 94 del Código General del Proceso] o con el reconocimiento expreso de
la deuda por el deudor.
[7] Al
efecto, cita la Constitución Política, artículos 16 y 333.
[8] Ver Sentencias C-600 de 2010 y
C-744 de 2001