T-469-19
Sentencia
T-469/19
SUBSIDIO
DE SOSTENIMIENTO PARA BENEFICIARIOS DE CREDITOS EDUCATIVOS OTORGADO POR ICETEX-Requisitos
establecidos en el Acuerdo 013 de 2015
SUBSIDIO
DE SOSTENIMIENTO-Ayuda económica que el Gobierno Nacional
aprobó con el fin de solventar los gastos personales que le genera a un
estudiante la asistencia a clases
PRINCIPIO
DE CONFIANZA LEGITIMA EN MATERIA DE CREDITOS EDUCATIVOS Y SUBSIDIOS OTORGADOS
POR EL ICETEX-Línea jurisprudencial
Las
entidades encargadas de reconocer subsidios o auxilios educativos desconocen el
principio de confianza legítima cuando niegan el reconocimiento de un subsidio
educativo, al exigir requisitos que fueron fijados por la entidad de forma
arbitraria e intempestiva y que no corresponden a aquellos establecidos en la
regulación que le es aplicable. Ese desconocimiento, a su vez, puede generar la
vulneración de los derechos fundamentales a la educación y al mínimo vital. No
obstante, la variación del puntaje del Sisbén para acceder al subsidio de
sostenimiento consagrado en el Acuerdo 013 de 2015 no desconoce la buena fe que
debe regir la relación entre la Administración y los ciudadanos, en tanto esa
norma contempla los requisitos para ser potencial beneficiario del mismo, con
el fin de priorizar los recursos disponibles.
DERECHO A LA EDUCACION, DEBIDO PROCESO Y MINIMO VITAL-No vulneración por el Icetex, al negar subsidio de sostenimiento con efectos retroactivos
Referencia:
Expediente T-7.022.516
Acción
de tutela presentada por Leonela Berrio Castillo en contra del Instituto
Colombiano de Crédito Educativo (Icetex)
Magistrado
Sustanciador:
ANTONIO
JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Bogotá
D.C., nueve (9) de octubre de dos mil diecinueve (2019)
La Sala Quinta
de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por las Magistradas Gloria
Stella Ortiz Delgado, Cristina Pardo Schlesinger y el Magistrado Antonio José
Lizarazo Ocampo, quien la preside, en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales, ha proferido la siguiente:
SENTENCIA
En el trámite de
revisión del fallo proferido por la Sala Primera de Decisión Laboral del
Tribunal Superior del Distrito Judicial de Barranquilla, el 26 de julio de
2018, que confirmó la providencia emitida por el Juzgado 5 Laboral del Circuito
de Barranquilla, el 7 de junio del mismo año, dentro de la presente acción de
tutela[1].
I.
ANTECEDENTES
Leonela Berrio Castillo, por medio de
apoderado judicial, promovió acción de tutela en contra del Instituto
Colombiano de Crédito Educativo (Icetex), al considerar vulnerado su derecho
fundamental a la educación, a causa de la negativa de la entidad a reconocer el
subsidio de sostenimiento relacionado con el crédito educativo que le fue
otorgado.
1.
Hechos
y relato contenido en el expediente[2]
1.1.
A
la actora le fue aprobado el crédito denominado “Tú Eliges” por parte del
Icetex, para iniciar sus estudios de pregrado en el segundo semestre del año
2015.
1.2.
Manifestó
que tiene una calificación de 14,03 puntos en el Sistema de Selección de
Beneficiarios Para Programas Sociales (Sisbén).
1.3.
Presentó
petición ante el Icetex, solicitando el acceso “al crédito, subsidios y demás
beneficios que otorga el Estado” desde el primer periodo financiero de su
crédito y hasta que se haga efectivo el pago, con la correspondiente indexación.
Considera que desde hace 4 años cumple los requisitos de edad y las condiciones
socioeconómicas para acceder al subsidio de sostenimiento[3].
1.4.
Mediante
oficio de 5 de abril de 2018, con radicado núm. 20180301596, la entidad le informó
que no era posible acceder a su petición, debido a restricciones presupuestales.
Adujo que a la Junta Directiva del Icetex le correspondía “[f]ormular la
política general y los planes, programas y proyectos para el cumplimiento del
objeto legal del Icetex, de sus funciones y operaciones autorizadas y
todas aquellas inherentes a su naturaleza jurídica”[4]. En
virtud de ello, había expedido el Acuerdo 013 de 2015[5], que
modificó la política de otorgamiento de los subsidios de sostenimiento.
Adujo que atendiendo al límite de recursos
económicos, “los subsidios de sostenimiento concedidos a los créditos
adjudicados en el periodo 2015-02 se entregaron a la población con Sisbén
(versión III) menor o igual a 8,8 puntos”. En ese sentido, indicó que la negativa
a otorgar el subsidio no responde al incumplimiento de los requisitos para este
efecto, sino a una cuestión de tope presupuestal. Finalmente, resaltó que la
entidad no es responsable de la información que reposa en las bases de datos
del Departamento Nacional de Planeación (DNP)[6].
1.5.
La
accionante sostuvo que distintos estudiantes han acudido a la acción de tutela
para lograr el reconocimiento del subsidio y que, en su trámite, el Icetex ha
indicado puntajes diferentes para acceder a esa prestación bajo el Acuerdo 013
de 30 de abril de 2015[7].
Además, allegó cuatro fallos de tutela que concedieron el subsidio a los
beneficiarios del crédito educativo, al considerar que la exigencia de un puntaje
inferior al contemplado por el Acuerdo, con fundamento en las limitaciones
presupuestales, no es exigible y entorpece el derecho a la educación[8].
1.6.
También
destacó varias sentencias de la Corte Constitucional, entre ellas, la sentencia
T-321 de 2007, la cual estableció que la interrupción de los desembolsos del
crédito educativo afecta el derecho a la educación y lesiona las expectativas
del estudiante; y la sentencia T-037 de 2012 que señaló que el Icetex, en
ejercicio de su función de fomento social de la educación superior, no
puede modificar de forma inconsulta las reglas que gobiernan sus relaciones con
los particulares, defraudando la confianza legítima de los ciudadanos.
1.7.
A
su juicio, la decisión de modificar el requisito de puntaje del Sisbén para
acceder al subsidio por motivos presupuestales es arbitraria, afecta la
confianza legítima y supone una barrera para su formación. Además, asegura que
la continuidad del servicio de educación depende del acceso a los recursos de
manutención y transporte, razón por la cual la obligación estatal no se agota
con el otorgamiento de un crédito. Por ende, solicitó que se ordenara el pago
del subsidio de sostenimiento causado desde el primer semestre que cursó la
actora.
2.
Contestación a la demanda[9]
2.1.
Mediante
oficio de 25 de mayo de 2018, el apoderado del Distrito Especial,
Industrial y Portuario de Barranquilla
pidió su desvinculación, en tanto la Oficina Distrital de Sisbén
no había vulnerado derecho alguno. Explicó que en la base de datos del Sisbén está
inscrita la accionante a cargo de la Oficina de Soledad, con un puntaje de
14,03[10].
2.2.
A
través de comunicación de 28 de mayo de 2018, el representante legal del DNP
solicitó su desvinculación, por cuanto la entidad carece de competencia para
efectuar reconocimientos económicos relacionados con el Icetex y el Sisbén.
Sobre este último, resaltó que su competencia se limita a dictar los lineamientos
metodológicos y a definir los criterios de ingreso y de suspensión del Sisbén,
a la luz del artículo 2.2.8.2.1 del Decreto 1082 de 2015[11].
Añadió que, de conformidad con el artículo 24 de la Ley 1176 de 2007, a las
entidades territoriales les corresponde la implementación, la actualización, la
administración y la operación de la base de datos citada[12].
II.
DECISIONES
DE INSTANCIA
1.
Mediante
sentencia de 7 de junio de 2018, el Juzgado 5 Laboral del Circuito de Barranquilla
negó el amparo solicitado. Si bien consideró que no era aceptable que la
entidad negara el subsidio por no contar con un puntaje de Sisbén inferior a
8,8, estimó que la actora no demostró que en la actualidad se encontrara
cursando estudios de pregrado, por lo que no era posible el reconocimiento del
subsidio, en tanto esta tiene como finalidad solventar los gastos personales de
la persona mientras estudia. Destacó que, en todo caso, a la luz del inciso
séptimo de las consideraciones[13]
del Acuerdo 13 de 2015, el subsidio de sostenimiento solo se reconocería a
partir del periodo educativo en el que fue solicitado[14].
2.
La
actora presentó impugnación en contra del anterior fallo, al estimar que
desconocía la jurisprudencia relativa a los poderes probatorios del juez de
tutela. Ello, debido a que en ningún momento se le requirió para que demostrara
que estaba estudiando. Al respecto, allegó el certificado de estudios[15].
3.
En
providencia de 26 de julio de 2018, la Sala Primera de Decisión Laboral del
Tribunal Superior de Barranquilla confirmó la primera decisión. Sostuvo que las
decisiones adoptadas por la Corte Constitucional en el marco de otras acciones
de tutela que fueron presentadas como fundamento de su reproche por la
accionante, se basaron en hechos y consideraciones distintas, por lo que no
pueden ser tomadas como precedente para resolver el amparo bajo estudio. En aquellos
casos, la negativa a otorgar los subsidios se dio por la falta de datos de los
estudiantes en el Sisbén y la decisión se fundamentó en la sentencia T-845 de
2010, en la cual se estableció que la negativa a conceder un crédito educativo
no puede darse con base en requisitos impuestos sorpresivamente.
Para la Sala, la negativa a reconocer el
subsidio obedeció a la falta de disponibilidad de recursos advertida por la entidad
en noviembre de 2015, y no a “una interpretación arbitraria y caprichosa de las
exigencias previstas en la norma reglamentaria, que no se ajustan a una lectura
constitucional”, de conformidad con la sentencia T-089 de 2017. En ese sentido,
no es competencia del juez constitucional ordenar el pago de un beneficio que
no tiene un respaldo presupuestal[16].
Una de las magistradas integrantes de la
Sala salvó su voto, al estimar que el Icetex no podía modificar las condiciones
iniciales de otorgamiento del auxilio por razones presupuestales. Esto, debido
a que los estudiantes cuentan con una expectativa legítima ante el cumplimiento
de los requisitos de la norma[17].
III.
ACTUACIONES
EN SEDE DE REVISIÓN
1.
Mediante
auto de 21 de febrero de 2019, la Sala de Revisión dispuso la vinculación de la
Corporación Universidad de la Costa, a quien se le pidió información sobre el
estado académico de la accionante, específicamente el porcentaje de los
estudios adelantados, los semestres pendientes y si se presentó alguna
interrupción en sus estudios. Así mismo, se requirió a la actora que informara
sobre i) el periodo educativo respecto del cual fue solicitado el
auxilio y el acto administrativo que lo otorgó, ii) los semestres
restantes del plan de estudios de su carrera, iii) su situación
socioeconómica actual, iv) el momento en que evidenció el presunto
incumplimiento del Icetex y v) si acudió a otro mecanismo de defensa
antes de presentar el amparo. Al Icetex se le pidió que indicara i) las
condiciones para el otorgamiento del subsidio de sostenimiento, ii) el
procedimiento para la modificación de esas condiciones y iii) los
créditos y auxilios reconocidos a la demandante[18].
2.
El
Icetex, en oficio de 27 de febrero de 2019, sostuvo que la actora recibió un
crédito el 10 de julio de 2015 para cursar el programa de Comunicación Social y
Medios Digitales en la Corporación Universidad de la Costa. Al momento de la adjudicación,
la actora contaba con un puntaje de 14,03 en el Sisbén. No obstante, por
restricciones presupuestales, mediante Acta de Comité de Crédito núm. 1 de 5 de
noviembre de 2015, la entidad decidió que el subsidio de sostenimiento se otorgaría
a quienes tuvieran un puntaje inferior a 8,8, con el fin de focalizar los
recursos existentes en la población más vulnerable[19]. Por
esa razón, la accionante no podía ser destinataria del auxilio. Al respecto,
allegó el encabezado del acta y el cuadro de resumen de recursos, en tanto el
documento contiene información privada de los beneficiarios que deben ser
protegidos, de conformidad con la Ley 1581 de 2012[20].
3.
En
comunicación de 12 de marzo de 2019, la Corporación Universidad de la Costa indicó
que la accionante estaba matriculada para cursar el octavo semestre de su
carrera para el periodo 2019-01 y que no había realizado aplazamiento del
crédito en ningún momento[21].
4.
Mediante
documento de 26 de abril de 2019, la accionante dio respuesta al auto proferido
por esta Corporación. Manifestó que la entidad accionada no brinda información
precisa, veraz y oportuna sobre la posibilidad de acceder al mismo, ya que no
comunica sobre su existencia al momento de solicitar el crédito y las
consideraciones del Acuerdo 013 de 2015 contemplan que el mismo se pagará desde
el periodo que sea solicitado. Por ello, solo cuando cursaba quinto semestre de
la carrera supo de la existencia del auxilio por comentarios de sus compañeros
de clase. Por las dificultades económicas de su familia, solo pudo solicitarlo
cuando la Veeduría Ciudadana Visión Vital le colaboró en la realización de una
petición de reconocimiento, la cual fue negada el 5 de abril de 2018, sin
presentar prueba alguna sobre la falta de presupuesto. Adujo que, según
certificación de 23 de abril de 2019, cursa octavo semestre de la carrera y que
le faltan dos periodos para culminar sus estudios.
Sostuvo que la posibilidad de acceder al
subsidio está dada por el porcentaje del Sisbén y que su situación
socioeconómica es difícil, en tanto vive en un barrio de estrato 1 y debe
trabajar para poder costear sus estudios. Explicó que por la mañana se dedica a
la universidad y, a partir de las 2 p. m., trabaja en una empresa privada en
una labor catalogada como de alto riesgo, la que supone llegar a su casa a
altas horas de la noche y asumir el pago de varios transportes. Así mismo,
indicó que su núcleo familiar está compuesto por sus padres y dos hermanos
menores de edad, razón por la cual no puede dejar la carga de su subsistencia
en cabeza de sus progenitores.
Con la respuesta al auto de pruebas, la
actora allegó i) copia del carné estudiantil; ii) denuncia penal
presentada por la Veeduría Ciudadana Visión Vital en contra de los jueces de
circuito y los magistrados por la posible comisión del delito de prevaricato, al
no aplicar el precedente sobre acceso a los subsidios de sostenimiento del
Icetex a distintos casos de tutela; iii) copias de las cédulas de
ciudadanía de sus padres y los registros civiles de sus hermanos; iv) fotos
de su casa; y v) copias de los recibos de agua y luz, en los que figura
que su hogar está clasificado como estrato 1[22].
IV.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1.     Competencia
De conformidad con lo previsto en el artículo 86, en el numeral 9
del artículo 241 de la Carta Política y en los artículos 31 a 36 del Decreto
2591 de 1991, esta Sala de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional es
competente para conocer del fallo materia de revisión.
2.     Planteamiento del problema jurídico
Le corresponde a esta Sala de Revisión
determinar si el Icetex vulneró los derechos fundamentales a la educación, al
mínimo vital y/o al debido proceso por la negativa a reconocer el subsidio de
sostenimiento desde el momento en que fue otorgado el crédito de financiamiento
de pregrado. Esto, debido a que esa entidad pública determinó mediante acta de
su junta directiva que el auxilio se otorgaría a quienes tuvieran un puntaje de
Sisbén inferior a 8,8 por las restricciones presupuestales y la necesidad de
focalizar los recursos en las poblaciones más vulnerables, pese a que el Acuerdo
013 de 2015, que regía la adjudicación de su crédito y del subsidio, establecía
un puntaje mayor[23].
Para el efecto, se reiterará la jurisprudencia sobre la procedencia de la
acción de tutela para reclamar esos auxilios, así como las reglas sobre su reconocimiento.
3.       La
acción de tutela procede para reclamar el reconocimiento del subsidio de
sostenimiento cuando las condiciones socioeconómicas del estudiante tornen
desproporcionada la exigencia de acudir a la jurisdicción contencioso
administrativa y cuando la duración de ese proceso supere el tiempo restante de
estudios. Reiteración de jurisprudencia
3.1.
Tanto el artículo 86
de la Constitución Política[24]
como el artículo 6° del Decreto 2591 de 1991[25],
señalan que la acción de tutela tiene un carácter
residual o subsidiario, debido a que solo es
procedente cuando no se dispone de otro medio de defensa judicial, a menos que
se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
Ello obedece a que “en un Estado Social de Derecho
existen mecanismos judiciales ordinarios para asegurar su protección”[26],
así como a “la necesidad de preservar el reparto de competencias atribuido por
la Constitución y la ley a las diferentes autoridades judiciales, lo cual se
sustenta en los principios de independencia y autonomía de la actividad judicial”[27].
Pese a que la Corte ha sostenido que la acción de tutela no
es un mecanismo alternativo o paralelo en la resolución de conflictos[28],
también ha admitido que está llamada a prosperar cuando se acredita que los
medios de defensa no son lo adecuadamente expeditos para evitar la ocurrencia
de un perjuicio irremediable o no son lo suficientemente idóneos para otorgar
un amparo integral[29]. Al respecto la sentencia
SU-961 de 1999 indicó que el juez puede amparar el derecho de dos maneras
distintas:
“La primera
posibilidad es que las acciones ordinarias sean lo suficientemente amplias para
proveer un remedio integral, pero que no sean lo suficientemente expeditas para
evitar el acontecimiento de un perjuicio irremediable. En este caso será
procedente la acción de tutela como mecanismo transitorio, mientras se resuelve
el caso a través de la vía ordinaria. La segunda posibilidad, es que las
acciones comunes no sean susceptibles de resolver el problema de manera
integral”.
3.2.
De un lado, el amparo como mecanismo transitorio para evitar
un perjuicio irremediable tiene un carácter temporal, y se otorga cuando existe
una situación que amenaza con la vulneración de un derecho fundamental que
podría concretarse, generando un daño irreversible[30].
De otra parte, el amparo como mecanismo definitivo se otorga cuando la falta de
idoneidad del mecanismo no permite resolver el conflicto en su dimensión
constitucional o no ofrece una solución integral frente al derecho
comprometido, para lo cual el juez deberá examinar en cada caso si este resulta
más eficaz que la acción de tutela. Para ello, evaluará:
“si conocidos
los hechos en los que se basa la demanda y el alcance del derecho fundamental
violado o amenazado, resultan debidamente incluidos TODOS los aspectos relevantes
para la protección inmediata, eficaz y COMPLETA del derecho fundamental
vulnerado, en el aspecto probatorio y en el de decisión del mecanismo alterno
de defensa. Si no es así, si cualquier aspecto del derecho constitucional del
actor, no puede ser examinado por el juez ordinario a través de los
procedimientos previstos para la protección de los derechos de rango meramente
legal, entonces, no sólo procede la acción de tutela, sino que ha de tramitarse
como la vía procesal prevalente”[31].
3.3.
Así las cosas, antes de acudir a la acción de tutela con el
fin de cuestionar asuntos jurídicos que han surgido al interior de un proceso
ordinario y que puedan afectar los derechos fundamentales de alguna de las
partes, ellos deben ser resueltos, en principio, por las vías que han sido
dispuestas para ello[32]. Solo en caso de que el
mecanismo ordinario carezca de idoneidad o eficacia, o que se requiera evitar
un perjuicio irremediable que comprometa la vulneración de derechos
fundamentales, resultaría procedente la acción de tutela para su protección.
3.4.
Específicamente,
en cuanto al mecanismo disponible para que un estudiante controvierta los actos
administrativos que niegan el reconocimiento del subsidio de sostenimiento a
cargo del Icetex, este Tribunal ha sostenido que aunque, en principio, debe
acudirse al medio de control de nulidad y restablecimiento por tratarse de un
acto administrativo de carácter personal, lo cierto es que exigir que lo agote
podría suponer una carga desproporcionada[33].
En ese sentido, la Corte ha explicado que le corresponde al juez analizar las
condiciones de vulnerabilidad de quienes solicitan el subsidio, así como la
posible duración de los procesos judiciales en comparación con el tiempo
restante de estudios para determinar la idoneidad del medio ordinario de
defensa[34].
Esto, debido a que la falta de reconocimiento de auxilios puede interrumpir los
procesos educativos o afectar decididamente el mínimo vital de los estudiantes
y sus familias[35].
3.5.
En
el caso concreto, se tiene que la situación socioeconómica de la actora y de su
familia dificulta que ella acuda a la jurisdicción contencioso administrativa.
Así mismo, la accionante está cursando octavo semestre de su carrera de
pregrado, por lo que el término de solución del conflicto por parte de la
jurisdicción posiblemente superaría el tiempo restante de estudios, situación
que desconocería el objetivo del subsidio de sostenimiento consistente en
asegurar el sustento de la persona mientras cursa sus estudios. En ese sentido,
el mecanismo ordinario de defensa no resulta idóneo para la defensa de sus
derechos fundamentales presuntamente vulnerados y exigir su agotamiento
resultaría desproporcionado, por lo cual se entiende cumplido el requisito de
subsidiariedad.
3.6.
Se
advierte que en el caso también concurre el requisito formal de legitimación
por activa, debido a que la accionante ejerce directamente la defensa de sus
derechos fundamentales, estando habilitado por el artículo 86 Superior que
permite el uso del recurso judicial por el titular de los derechos cuya
protección reclama o por quien actúa en procura de una persona que no se
encuentra en condiciones de promover su propia defensa, a través de la figura
de la agencia oficiosa.
También
cumple con el de legitimación por pasiva, que exige que el recurso de amparo se
presente contra autoridades públicas y, en precisas hipótesis, contra
particulares, por su presunta responsabilidad en la transgresión de derechos
fundamentales. En el caso, la demanda se dirigió contra el Icetex, entidad pública
encargada del reconocimiento de los subsidios de sostenimiento derivados de
algunos créditos educativos[36],
así como contra el Departamento de Planeación Nacional, entidad encargada de definir
las condiciones de ingreso y permanencia en la base de datos del Sisbén, los
lineamientos de operación, la definición de las metodologías y su coordinación
y supervisión, entre otras[37].
Ahora bien, dentro de las entidades demandadas estaba el Sisbén que, de
conformidad con el artículo 2.2.8.1.1. del Decreto 1082 de 2015, es un
instrumento de la política social para la focalización del gasto social, que
opera a través de un sistema de información y es neutral frente a los programas
sociales. Los encargados de administrar y operar la base de datos son las
entidades territoriales[38],
de ahí que sean estas las obligadas cuando se trate de la rectificación de los
datos consignados. Por tanto, se tiene que el Sisbén no puede ser sujeto pasivo
de la acción de tutela.
Finalmente,
se acreditó el requisito de inmediatez, puesto que la demanda fue presentada el
10 de mayo de 2018[39]
y el último pronunciamiento de la entidad demandada tiene fecha de 5 de abril de
2018[40],
por lo cual había trascurrido un poco más de un mes entre el momento en que se
presentó la alegada vulneración y el que acudió a la acción de tutela,
encontrando que se trata de un tiempo razonable. Así las cosas, se
entiende superado el análisis de procedencia formal del amparo.
4.       El
Icetex no desconoce el principio de confianza legítima cuando varía el puntaje del
Sisbén para acceder al subsidio de sostenimiento, por cuanto el Acuerdo 013 de
2015 que lo reglamenta establece las condiciones para ser potencial
beneficiario.
4.1.
La
Constitución Política establece en su artículo 67 que la educación es un
derecho y un servicio público con una función social, que debe fomentar unos
mínimos como el respeto a los derechos humanos, a la paz y a la democracia, y
la práctica del trabajo y la recreación, para el mejoramiento cultural,
científico, tecnológico y para la protección del ambiente. Esta Corporación ha
indicado que se trata de una garantía fundamental, debido a su estrecha
relación con la dignidad humana, y porque a través de ella se materializan
otros derechos, como la libre escogencia de una profesión u oficio, la igualdad
de oportunidades en materia educativa y la realización personal, el libre
desarrollo de la personalidad, el trabajo, entre otros. Además, se trata de un presupuesto
esencial del Estado social de derecho[41].
Ahora bien, para analizar las
obligaciones a cargo del Estado en relación con este derecho, la Corte ha
incorporado los parámetros consignados en la Observación General Núm. 13 del
Comité de Derechos Económicos Sociales y Culturales de las Naciones Unidas. En
ella, se ha indicado que los componentes que conforman el núcleo esencial del
derecho a la educación son la disponibilidad, la accesibilidad, la aceptabilidad y
la adaptabilidad. Atendiendo a que los subsidios de sostenimiento son
mecanismos para eliminar las barreras económicas de acceso a la educación
superior, se hace necesario referirse a la educación en su componente de accesibilidad.
Ella “protege el derecho individual de ingresar al sistema educativo en
condiciones de igualdad o, dicho de otra manera, la eliminación de cualquier
forma de discriminación que pueda obstaculizar el acceso al mismo”[42]. Dichas
condiciones de igualdad se refieren a:
i)
la
accesibilidad de la educación para todos, especialmente para los grupos más
vulnerables,
ii)
la
accesibilidad material, que se logra con instituciones de acceso geográfico
razonable y/o con herramientas tecnológicas modernas
iii)
la
accesibilidad económica, que involucra la gratuidad de la educación primaria y
la implementación gradual de la enseñanza secundaria y superior gratuita[43].
4.2.
En
relación con la educación superior, la Corte Constitucional ha sostenido que se
trata de un derecho de carácter prestacional, cuyo acceso debe ser fomentado
por el Estado progresivamente[44].
Precisamente, el inciso 4 del artículo 69 Superior señaló la necesidad de
implementar políticas de carácter financiero que faciliten el acceso al
servicio de educación superior a la población interesada, y en condiciones de
ingresar a ese ciclo de formación, labor que fue encargada al Icetex. A la luz
del artículo 2 de la Ley 1002 de 2005[45],
su objeto es “el fomento social de la educación superior”, realizada bajo los
siguientes lineamientos: i) debe dar prioridad a la inversión orientada
al mérito y a la población de escasos recursos, ii) debe posibilitar el
acceso y la permanencia en la educación superior, mediante la canalización y
administración de recursos, becas, apoyos nacionales e internacionales y
recursos propios o de terceros, y iii) debe atender criterios de
cobertura, calidad y pertinencia educativa, así como de equidad territorial[46].
4.3.
Dentro
de los auxilios que aseguran el acceso y la permanencia se encuentra el
subsidio de sostenimiento, que fue definido por este Tribunal como “una ayuda
económica que el Gobierno Nacional aprobó con el fin de solventar los gastos
personales que le generan a un estudiante la asistencia a clases”[47]. Para
el efecto, a la Junta Directiva del Icetex le fue asignada la función de
“[f]ormular la política general y los planes, programas y proyectos para el
cumplimiento del objeto legal del Icetex”[48],
para lo cual puede adoptar, entre otros, “los reglamentos de crédito, el
estatuto de servicios, los planes, programas y proyectos para: la
administración del riesgo financiero, la financiación de crédito educativo, la
administración, el saneamiento y la recuperación de cartera”[49].
4.4.
En
el Acuerdo 013 de 22 de mayo de 2015, vigente al momento del otorgamiento del
crédito objeto de estudio en esta sentencia[50],
la Junta Directiva del Icetex modificó la política de otorgamiento de los
subsidios de sostenimiento y actualizó los puntajes de Sisbén para la
adjudicación de subsidio de crédito educativo. Estableció que podrían recibir
este subsidio:
i)
Los
beneficiarios de un crédito educativo en la línea de pregrado cualquiera
sea la modalidad, que se encuentren en la versión III del SISBEN dentro de los
puntos de corte establecidos por el Icetex podrán acceder al
beneficio. Los puntos de corte son un puntaje máximo de 54 para las 14 ciudades
principales[51],
52,72 para el resto de población urbana[52]
y 34,79 para las zonas rurales.
ii)
Los
beneficiarios de crédito en la línea de pregrado, modalidad ACCES y CERES,
identificados mediante un instrumento diferente al Sisbén para las poblaciones
víctimas del conflicto armado en Colombia, indígenas, Red Unidos y Reintegradas[53].
En el mismo acto administrativo se
señaló que el auxilio se otorgaría una vez validados los requisitos en el
proceso de adjudicación del crédito, y que los beneficiarios del crédito que
modificaran sus condiciones no tendrían derecho al mismo[54].
4.5.
En
pasadas ocasiones, la Corte Constitucional ha estudiado casos de estudiantes
que alegan cambios intempestivos en las condiciones de acceso para lograr los subsidios
o incentivos educativos.
4.5.1.
Mediante
la sentencia T-689 de 2005 esta Corporación decidió el caso de un estudiante a
quien el Icetex le había aprobado un crédito para cursar una carrera de
pregrado y había sido renovado en dos ocasiones más. No obstante, decidió no
renovarlo para el cuarto semestre, bajo el argumento de que se trataba de un
programa de educación no formal[55].
Consideró que si bien el otorgamiento de créditos educativos debe atender a los
requisitos legales, lo cierto es que se deben proteger los derechos
fundamentales cuando una autoridad pasa por alto una disposición administrativa
para decidir aplicarla luego, desconociendo que la persona se encuentra en una
etapa avanzada de sus estudios universitarios y se ha creado una confianza
legítima forjada en su actuación. Así, estimó que se debía analizar la conducta
del Icetex desde el momento que otorgó el crédito y no solo el acto
administrativo que negó la renovación, a partir de la cual se podía deducir que
la entidad había generado una expectativa de renovación. Por esa razón, la
revocatoria del beneficio, una vez cursados 3 semestres, desconocía los
derechos fundamentales al debido proceso y a la educación del actor.
4.5.2.
En
el fallo T-321 de 2007, la Corte estudió un caso en el que se suspendió el
desembolso de un crédito educativo con cargo a un fondo creado por un municipio
y el Icetex, debido a que no existía disponibilidad de recursos[56]. En
esa ocasión, sostuvo que cuando una entidad pública otorga un crédito para
cursar la totalidad de la carrera y luego interrumpe los desembolsos, lesiona
las expectativas que legítimamente fundó en el beneficiario y atenta contra su
derecho a la educación. Concluyó que ambas entidades habían vulnerado el
principio de confianza legítima, debido a que habían reconocido el crédito
educativo para cursar toda la carrera y la interrupción se dio en el último año
de la carrera, lo que defraudó la confianza del beneficiario del crédito.
4.5.3.
En
la sentencia T-845 de 2010, este Tribunal analizó el caso de una persona que
solicitó un crédito educativo, que fue negado por cuanto la institución
educativa en la cual cursaría sus estudios no tenía convenio con el Icetex,
requisito que no estaba publicado en la convocatoria[57].
Estimó que las entidades encargadas de créditos educativos vulneran el debido
proceso cuando imponen requisitos adicionales sorpresivos y arbitrarios a los expresados
en la convocatoria inicial, cuyo cumplimiento obedece a circunstancias ajenas a
los criterios de mérito y vulnerabilidad económica. Este Tribunal concluyó que
la entidad había vulnerado el derecho al debido proceso de la peticionaria al
rechazar su crédito, con base en una exigencia desconocida por ella e impuesto
arbitrariamente por la parte accionada. Esto porque era su obligación “mantener
coherencia y demostrar seriedad ante los ciudadanos evitando modificaciones
intempestivas en la información (…) y, especialmente, absteniéndose de rechazar
solicitudes que no cumplen con requisitos impuestos con posterioridad a la
solicitud del crédito, por parte de los estudiantes”.
4.5.4.
A
través de la providencia T-1044 de 2010, esta Corporación decidió el caso de
una persona a quien le habían sido otorgados créditos educativos para cursar
dos carreras, las cuales tuvo que abandonar porque fue secuestrado por un grupo
armado y luego desplazado de su lugar de residencia. Una vez intentó retomar
sus estudios, la Defensoría del Pueblo realizó gestiones ante el Icetex, que
consintió en la renovación del crédito. No obstante, la universidad le exigió
ciertos exámenes que demoraron el proceso de legalización y, al solicitar
nuevamente la renovación, esta fue negada bajo el argumento de que solo podía
prorrogarse 3 veces[58].
Expuso la Corte que el Icetex vulnera los derechos fundamentales al debido
proceso, a la igualdad y a la educación cuando aplica con el mismo rigor a
todas las personas las normas que reglamentan el acceso a los créditos
educativos, desconociendo las circunstancias particulares de quienes han sido
afectados por el conflicto armado, que merecen una especial consideración por
parte del Estado y la sociedad, en virtud del mandato de igualdad material[59] y el
deber de solidaridad[60].
Igualmente, estimó que el instituto de crédito y la universidad también violan
el derecho al debido proceso cuando niegan los créditos educativos después de
haber comunicado su aprobación, creando expectativas legítimas. La Sala de Revisión
consideró que la entidad había desestimado la condición de vulnerabilidad del
accionante y que había frustrado la confianza que este había depositado en la
renovación del crédito, por cuanto el Icetex había dado su palabra en cuanto a
la renovación y porque hasta el momento llevaba 6 aplazamientos, sin que le
hubieran indicado que no era posible realizar la renovación.
4.5.5.
En
sentencia T-068 de 2012, la Corte analizó la situación de una estudiante de
diseño industrial, a quien el Icetex le suspendió el desembolso del crédito
durante dos semestres, puesto que no actualizó sus datos ni realizó el proceso
de renovación. Durante esos dos periodos, la universidad asumió el costo de la
matrícula, situación que solo fue conocida por la actora cuando se iba a graduar,
ya que en ese momento le exigieron el pago de la matrícula para el efecto.
Adicionalmente, atendiendo que había terminado el periodo de gracia, el Icetex
exigió el pago inmediato de los semestres que efectivamente cubrió, por cuanto
la estudiante no se había graduado[61].
En esta oportunidad, la Corte consideró que las instituciones universitarias
pueden exigir el pago de las matrículas adeudadas como requisito para
graduarse. No obstante, para resguardar el derecho al debido proceso deben
adoptar medidas para proteger las expectativas de los estudiantes que creen
legítimamente que su matrícula ha sido pagada. Además, indicó que se afectan
los derechos al debido proceso y al mínimo vital cuando se suprimen los
periodos de gracia en el pago de créditos educativos en situaciones en las que
se han desconocido expectativas legítimas y cuando la falta de recursos
económicos torna en desproporcionado el pago inmediato del crédito otorgado.
Con base en ello, la Sala de Revisión concluyó que la universidad demandada
había generado en la estudiante la confianza de que los pagos se estaban
haciendo con normalidad. Para proteger el derecho fundamental a la educación,
ordenó a la institución universitaria la suscripción de un acuerdo de pago en
cuotas asequibles. Al Icetex, le ordenó conceder el periodo de gracia, porque
resultaría desproporcionado para la alumna pagar ambos créditos
simultáneamente.
4.5.6.
En
el fallo T-037 de 2012, este Tribunal revisó el caso de una estudiante a quien,
al momento de solicitar el certificado paz y salvo para graduarse de la carrera
de derecho, le fue informado que no había cancelado el valor de la matrícula
del segundo semestre, pese a que ella había solicitado al Icetex cubrir el
valor del periodo. Esa entidad indicó que el préstamo se dio a partir del
tercer semestre, pese a que la solicitud se hizo a tiempo para el segundo
semestre[62].
La Corte consideró que el Icetex vulnera los derechos a la educación, al
trabajo, a la libertad de escoger profesión u oficio y al debido proceso de un
estudiante cuando este no puede graduarse porque la entidad no hizo el
desembolso del dinero de un semestre, sin comunicarle esa situación. En ese
caso, la Sala de Revisión estimó que el incumplimiento de la obligación
financiera obedeció a que la alumna tenía la convicción de haber cubierto el
valor del semestre con el crédito concedido, lo cual resultó controvertido solo
al final de la carrera. Por tanto, la actuación de Icetex desconoció el
principio de confianza legítima, en cuanto alteró injustificadamente la certeza
que razonablemente tenían tanto la Universidad como la estudiante sobre el
pago.
4.5.7.
En
la sentencia T-508 de 2016, esta Corporación decidió cinco casos, cuatro de los
cuales[63]
se referían a estudiantes a quienes el Icetex había otorgado créditos para sus
estudios de pregrado pero les había negado los subsidios de sostenimiento, por
cuanto no se encontraban registrados en la base de datos del Sisbén al momento
de solicitar el crédito educativo[64].
La Sala de Revisión señaló que el Icetex vulnera el derecho a la educación
cuando niega el otorgamiento del subsidio de sostenimiento, al considerar el
beneficiario del crédito no estaba registrado en el Sisbén, sin realizar una
verificación exhaustiva de sus bases de datos y trasladar esa carga administrativa
al estudiante. En esa ocasión esta Corporación consideró que a los estudiantes
se les generó una expectativa legítima, consistente en que les había sido
reconocido el derecho al subsidio por cumplir los requisitos exigidos por las
normas y que la información necesaria constaba en bases de datos que estaban en
poder de las entidades del Estado.
4.5.8.
En
la sentencia T-089 de 2017, la Corte revisó el caso de una alumna a quien le
negaron el pago del subsidio de sostenimiento, puesto que i) no aparecía
registrada en el Sisbén con su cédula de ciudadanía, porque había cumplido su
mayoría de edad recientemente, y ii) no indicó durante el trámite del
crédito que era víctima del conflicto armado[65].
Para la Sala de Revisión el Icetex vulnera los derechos fundamentales al debido
proceso y la educación, cuando:
i)
niega
el subsidio de sostenimiento, al exigir requisitos fijados que no fueron
conocidos previamente por quien aspira a ser favorecido;
ii)
suspende
el subsidio de sostenimiento, pese a que ha sido adquirido en debida forma y
que se venía recibiendo; o
iii)
suprime
la posibilidad de que los aspirantes a ser favorecidos puedan aportar o
controvertir pruebas para desvirtuar información desactualizada que conste en
bases de datos consultadas por la entidad encargada de reconocer dicho
subsidio, o para desvirtuar cualquier otra circunstancia que no se hubiese
tenido en cuenta en el proceso de reconocimiento.
La Corte concluyó que el instituto de
crédito había vulnerado esas garantías fundamentales al exigir que el
certificado del Sisbén estuviera diligenciado con su cédula de ciudadanía, pese
a que la convocatoria no contemplaba esa condición y a que recientemente había
cumplido la mayoría de edad. También al impedirle aportar pruebas sobre su
condición de víctima del conflicto armado. Consideró que la determinación ponía
en riesgo su proceso educativo y desconocía que la actora merecía una
protección especial.
4.5.9.
Finalmente,
mediante sentencia T-344 de 2018, la Corte resolvió dos casos[66]. En
uno de ellos, el accionante había sido beneficiario de un crédito de estudio y
de los subsidios de disminución de la cuota y de sostenimiento, los cuales
fueron pagados durante dos semestres y suspendidos por el Icetex. La entidad
indicó que los auxilios se habían concedido por inconsistencias en el sistema,
pese a que el actor no cumplía con los requisitos de la normativa vigente. El
otro caso se refería a una estudiante a quien se le había otorgado un crédito
en 2013 y quien solo hasta 2017 pidió el subsidio de sostenimiento. En esa
ocasión, la Sala de Revisión estableció que se vulneran los derechos al debido
proceso y al mínimo vital cuando se revoca el reconocimiento del subsidio de
sostenimiento después de que ha sido pagado anteriormente, como consecuencia de
la aplicación un acuerdo que no estaba vigente al momento del otorgamiento del
crédito.
En el primer caso, la Corte encontró que
el estudiante sí cumplía con los requisitos vigentes al momento de la
adjudicación para acceder al subsidio, razón por la cual su suspensión
constituía un irrespeto por el acto propio y defraudaba la confianza del
accionante de contar con los recursos para continuar su carrera. En cuanto al
segundo asunto, estimó que el Icetex no había vulnerado sus derechos
fundamentales, en tanto la actora nunca requirió el subsidio y continuó su
proceso educativo. Además, tuvo en cuenta que no cumplía las exigencias para
acceder al subsidio de sostenimiento consignadas en el acuerdo vigente al
momento de la adjudicación del crédito, en tanto no había sido calificada
dentro del Sisbén antes de solicitar el crédito. Así, determinó que el Icetex
no realizó un cambio intempestivo y sin fundamento legal en la política de
otorgamiento de los subsidios, motivo por el cual no se defraudó la confianza
legítima de la actora.
4.6.
Así
las cosas, al momento de resolver los asuntos ha recordado que el artículo 83
Superior, que gobierna las relaciones entre el Estado y los particulares y que
demanda de ellos actuar de buena fe, persigue que las actuaciones de ambos se
ciñan a un considerable nivel de certeza y previsibilidad, en lugar de
dirigirse por impulsos caprichosos, arbitrarios e intempestivos[67]. Lo
anterior está íntimamente ligado al derecho al debido proceso, que busca
erradicar actuaciones injustas por parte de las autoridades. Además, de este se
derivan dos principios adicionales, el de confianza legítima y el de respeto
del acto propio.
4.6.1.    El principio
de confianza legítima busca “conciliar el conflicto entre los intereses público
y privado, cuando la administración ha creado expectativas favorables para el
administrado y lo sorprende al eliminar súbitamente esas condiciones”, sin que
ello signifique la imposibilidad de las autoridades para adoptar modificaciones
normativas para desarrollar planes que consideren convenientes para la sociedad[68].
Además, exige:
“la
aplicación de las garantías propias del debido proceso cuando la autoridad
persigue la revocación unilateral de actos que han creado una situación
jurídica consolidada, o la previsión de mecanismos de transición cuando se
realice una modificación en situaciones jurídicas que, si bien no dieron lugar
a un derecho o posición jurídica consolidada, sí generaron en el ciudadano la
confianza en su realización”[69].
Este Tribunal ha establecido que se debe
proteger la confianza legítima y adoptar medidas transitorias para que la
persona enfrente el cambio impuesto cuando: “i) la medida, política o
actuación administrativa tiene el objetivo de preservar un interés público
superior; ii) se verifique que las conductas realizadas por los
particulares se ajustaron al principio de buena fe; y iii) hay una
desestabilización cierta, razonable y evidente en la relación entre la
administración y los administrados”[70].
4.6.2.    De
otra parte, el principio de respeto por el acto propio supone el deber de ser
coherente en las actuaciones a lo largo del tiempo, de forma que una actitud
contraria a los comportamientos precedentes que hayan generado en el interesado
“la expectativa de que, en adelante, aquellos se comportarían consecuentemente
con la actuación original”[71]
desconocen su propio acto y vulneran con ello los principios de buena fe y de
confianza legítima[72].
4.7.
Con
fundamento en ello, la Corte ha considerado que la negativa a otorgar los
auxilios cuando el estudiante cumple con los requisitos vigentes al momento de
la adjudicación, desconoce no solo la garantía constitucional a la educación,
en tanto la ausencia en su reconocimiento puede truncar la continuidad de los
estudios, sino que puede afectar el derecho al debido proceso, puesto que defrauda
la confianza que los ciudadanos han depositado en la autoridad pública, de
conformidad con la cual aquella actuará según los actos que ha proferido en el
pasado.
4.8.
Esta
Corporación ha explicado que la falta de pago de los subsidios también puede
afectar el mínimo vital de quienes han obtenido un crédito educativo, por
cuanto
con
ellos se busca contribuir a que el estudiante cuente con los
recursos necesarios para “sufragar los gastos que genera la asistencia a clase
y de esta manera garantizar su permanencia”[73].
Al respecto, este Tribunal ha considerado que la ausencia del mínimo vital
puede atentar, de manera grave y directa, en contra de la dignidad humana, en
tanto esa garantía “constituye una pre-condición para el ejercicio de los
derechos y libertades constitucionales de la persona”[74], como
la alimentación, la salud, o la educación[75].
Así mismo, ha precisado que la vulneración de ese derecho debe ser valorada a
la luz de las condiciones particulares de cada persona, a partir de
calificaciones materiales y cualitativas[76].
Esto, debido a que “cada persona tiene un mínimo vital diferente, que depende
en últimas del estatus socioeconómico alcanzado a lo largo de su vida”[77]. De
ahí que existan diferentes montos de mínimo vital, que originan distintas
cargas soportables para cada persona[78].
4.9.
Ahora
bien, la Sala advierte que ninguno de los casos sobre cambios intempestivos en
las condiciones de acceso para lograr los subsidios o incentivos educativos,
reseñados en el acápite 4.5 anterior, se ha referido a la negativa del subsidio
de sostenimiento por la exigencia de un puntaje distinto al expresado en el
acuerdo que lo reglamenta. Al respecto, la Sala observa que el Acuerdo 013 de
2015 pone de presente dentro de sus considerandos el incremento de la población
beneficiaria de los subsidios, así como la limitación de los recursos
disponibles, que condujeron a que se ajustara la política de su otorgamiento[79].
Adicionalmente, se tiene que en los artículos 1 y 2 de la norma se indica que
“podrán acceder al beneficio” y que “[s]on susceptibles de acceder al subsidio
los beneficiarios de crédito” quienes cumplan los requisitos señaladas en el
acápite 4.4. previo. A partir de esa redacción es posible establecer que se
trata de potenciales beneficiarios del auxilio económico, esto es, que no todas
las personas que cumplan con los requisitos lo recibirán, ya que su acceso
dependerá del presupuesto disponible y ejercicio de priorización que la entidad
realice.
Justamente, en sede de revisión, el
Icetex informó que la decisión de disminuir el punto de corte para el
otorgamiento de los beneficios se dio mediante Acta de Comité de Crédito núm. 1
de 5 de noviembre de 2015 y que esta tenía como objeto asignar los recursos
disponibles a la población más vulnerable. En ese acto administrativo, se
establecieron los siguientes rubros como justificación de la decisión[80]:
Disponible para adjudicaciones
subsidios
$1.040.902.165
(-) Prioridad
983
$724.624.378
Subtotal
$316.277.788
(-) Población sisbenizada (hasta
puntaje 8,80)
451
$315.335.318
Total disponible subsidios 2015-2
1434
$942.470
Esa decisión se fundamenta en la función
de ese órgano del Icetex consistente en “[e]valuar y decidir respecto de las
solicitudes de crédito que cumplan con los criterios determinados en las
políticas vigentes emanadas por la Junta Directiva del Icetex”[81].
Para la Corte, la priorización de los
recursos disponibles para el otorgamiento de los subsidios de sostenimiento es
una manifestación del principio de progresividad que rige el acceso a la
educación superior[82],
y responde al objeto del instituto de fomentar la educación superior, dando
prelación a ciertas personas, con base en el mérito y la vulnerabilidad
económica[83].
Además, la elección de los beneficiarios obedece a un criterio constitucional,
en tanto los recursos disponibles se destinan a las personas con condiciones
sociales más apremiantes, atendiendo el puntaje del Sisbén. bajo esas
condiciones, resulta constitucionalmente admisible la variación del corte para
el otorgamiento del subsidio.
4.10.      Este
Tribunal tampoco ha indicado expresamente el momento a partir del cual debe ser
reconocido el auxilio de sostenimiento. No obstante, el inciso séptimo de la
parte considerativa del mencionado Acuerdo 013 de 2015 señala que “si el
usuario reclama el subsidio de sostenimiento con posterioridad, se le
reconocerá el derecho a partir del periodo académico que corresponda, una vez
sea validada la reclamación por [el] Icetex”. En igual sentido, un análisis de
las decisiones proferidas por este Tribunal permite establecer que el
otorgamiento debe darse desde que es solicitado por el estudiante, porque solo
desde ese momento la autoridad conoce de la necesidad del mismo para continuar
con su proceso educativo. Al respecto, se tiene que las salas de Revisión han
ordenado su concesión desde el momento de la aprobación del crédito en los
casos en los que i) los subsidios se solicitaron al mismo tiempo que el
crédito, ii) les fue entregada una tarjeta débito para recibir el
auxilio al momento de la aprobación del crédito[84], y iii)
el subsidio fue solicitado en el curso del primer semestre en el que se
desembolsó el crédito[85].
Ello obedece a que se trata de prestaciones que buscan asegurar el acceso y
permanencia de estudiantes de escasos recursos económicos a una educación
superior.
Adicionalmente, puede establecerse un
paralelo con la jurisprudencia constitucional sobre la prohibición de
retroactividad de la ayuda humanitaria de emergencia a favor de la población
desplazada[86].
Se tiene que el objeto de ese auxilio consiste en “mitigar las necesidades
básicas en alimentación, salud, atención sicológica, alojamiento, transporte de
emergencia, elementos de hábitat interno y salubridad pública”[87].
Justamente, este Tribunal ha indicado que, por su finalidad, se trata de una
ayuda de carácter urgente e inmediato, puesto que:
“solo
tiene la capacidad de solventar las necesidades básicas, presentes y actuales
de la persona que la solicita. No prevé resolver las necesidades mínimas de la
persona desplazada en el futuro lejano, pero tampoco cubre eventos anteriores a
la entrega de la atención humanitaria”[88].
De ahí que haya considerado que la ayuda
no constituye una “prestación acumulable cuyo valor pueda ser exigido de manera
retroactiva desde el momento de inscripción en el RUPD”[89]. Ello
supone el deber de las autoridades de responder con la mayor celeridad posible,
para evitar que la afectación de la subsistencia mínima se prolongue
injustificadamente en el tiempo[90].
4.11.      De
manera similar, el subsidio de sostenimiento tiene la finalidad de solventar
las necesidades básicas que se generan por la asistencia a clases de quien ha
sido beneficiario de un crédito educativo. Por tanto, permitir el pago
retroactivo de los subsidios colisionaría con la intención de atender las
condiciones de subsistencia actuales y no las pasadas o las futuras. Lo cual no
impide que el juez constitucional reproche la conducta de la autoridad que negó
o demoró su entrega, cuando se cumplan los requisitos de acceso establecidos en
la norma.
4.12.
Con
fundamento en lo anterior, se concluye que las entidades encargadas de
reconocer subsidios o auxilios educativos desconocen el principio de confianza
legítima cuando niegan el reconocimiento de un subsidio educativo, al exigir
requisitos que fueron fijados por la entidad de forma arbitraria e intempestiva
y que no corresponden a aquellos establecidos en la regulación que le es aplicable.
Ese desconocimiento, a su vez, puede generar la vulneración de los derechos
fundamentales a la educación y al mínimo vital. No obstante, la variación del
puntaje del Sisbén para acceder al subsidio de sostenimiento consagrado en el
Acuerdo 013 de 2015 no desconoce la buena fe que debe regir la relación entre
la Administración y los ciudadanos, en tanto esa norma contempla los requisitos
para ser potencial beneficiario del mismo, con el fin de priorizar los recursos
disponibles. En
todo caso, el pago retroactivo del subsidio de sostenimiento es improcedente.
5.
Análisis
del caso concreto
5.1.
En
el presente caso, se hace necesario determinar si el Icetex vulneró los derechos
fundamentales a la educación, al mínimo vital y/o al debido proceso de la
accionante con la negativa a reconocer retroactivamente el subsidio de
sostenimiento desde el momento en que fue otorgado el crédito de financiamiento
de pregrado. Esto, bajo el argumento de que el Comité de Crédito de esa entidad
determinó que el auxilio se dedicaría a quienes tuvieran un puntaje de Sisbén
inferior a 8,8 por restricciones presupuestales y por la necesidad de priorizar
los recursos, pese a que el Acuerdo 013 de 2015, proferido por la Junta
Directiva, vigente al momento de la adjudicación del crédito, establecía como
beneficiarios a quienes tuvieran un puntaje mayor[91].
5.2.
Del
material probatorio recaudado durante el trámite de la tutela, se tiene que el
Icetex otorgó un crédito a la accionante el 10 de julio de 2015 para cursar el programa
de Comunicación Social y Medios Digitales en la Corporación Universidad de la
Costa, quien al momento de la solicitud del crédito, contaba con un puntaje de
14,03 en el Sisbén. Así mismo, que la actora elevó petición ante el instituto
de crédito, con el fin de que le fueran reconocidos los subsidios de
sostenimiento causados desde el momento en que inició su carrera, actualizados
al valor actual.
Mediante auto de 21 de febrero de 2019,
la Corte Constitucional le pidió a la peticionaria que precisara la fecha en
que fue presentada la solicitud, esta no fue revelada en la respuesta remitida[92]. No
obstante, se tiene que el Icetex respondió a la petición del auxilio mediante
oficio de 5 de abril de 2018[93],
por lo que es posible presumir que la petición se presentó durante el primer
semestre del año 2018. En la actualidad, la actora cursa octavo semestre de su
carrera y manifiesta que sus condiciones económicas son difíciles, pues debe
trabajar para asumir los gastos de su educación. Esto, por cuanto tiene dos
hermanos menores de edad, por los cuales deben velar sus padres[94].
5.3.
La
Sala advierte que los requisitos para ser potencial beneficiario del subsidio
de sostenimiento son los consignados en el reglamento de crédito vigente para el
momento en que se adjudicó el crédito, esto es el Acuerdo 013 de 2015[95]. Ello
debido a que el Acuerdo 025 de 2017, por el cual se adoptó el Reglamento de
Crédito del Icetex, que derogó expresamente la norma mencionada, indicó en
el parágrafo del artículo 86 que “[l]os créditos educativos otorgados bajo
condiciones diferentes a las descritas en el presente reglamento de crédito, se
mantendrán de acuerdo al reglamento vigente al momento de su adjudicación”.
A esos requerimientos se suma el
criterio de priorización establecido en el Acta de Comité de Crédito núm. 1 de
5 de noviembre de 2015, que limitó el otorgamiento a los estudiantes que
tuvieran un puntaje inferior a 8,8. Como se explicó antes, se trata de una decisión
constitucionalmente admisible, en tanto atiende a un criterio de priorización
que privilegia el acceso de las personas con mayores necesidades, en ejercicio
de la función de fomentar el acceso a la educación superior con base en el
mérito y la vulnerabilidad económica, así como del mandato de progresividad en
el acceso[96].
Así las cosas, una vez confrontada la
situación fáctica de la accionante con las exigencias para acceder al subsidio,
se tiene que no tenía derecho al mismo, en tanto no hacía parte de la población
focalizada por la entidad demandada. Tampoco se configuró una expectativa sobre
el reconocimiento del auxilio, puesto que, a diferencia de los casos resueltos
antes por esta Corporación, a la actora no le fue comunicado que le
reconocerían el auxilio desde el momento de adjudicación del crédito[97], no
le fue pagado el subsidio durante algunos semestres[98] ni le
fue entregada una tarjeta débito para la consignación del subsidio[99]. De
ahí que no se haya configurado una confianza legitima en una decisión favorable
por parte del Icetex.
Por el contrario, la actora manifestó
enterarse de la existencia del subsidio mientras cursaba quinto semestre y que
el requerimiento solo fue presentado en el primer semestre del año 2018, debido
a que no contaba con recursos para contratar a un abogado. Además, solicitó el
auxilio solo hasta el primer semestre de 2018, cuando estaba cursando el sexto
semestre de su carrera. Para esta Sala de Revisión no se trataba de una
solicitud que exigiera conocimientos de derecho, por lo que no resulta admisible
como justificación para el prolongado periodo de inactividad desde que inició
sus estudios. Precisamente, la falta de ejercicio de los medios de defensa
ordinarios descarta la urgencia de la protección en relación con los periodos
educativos anteriores a la solicitud del auxilio y que su ausencia hubiere
truncado sus estudios.
Con fundamento en lo anterior, se
confirmará la decisión del juez de segunda instancia que consideró que los
motivos de la negación del reconocimiento del subsidio eran razonables, por
cuanto se fundamentaban en la falta de disponibilidad de recursos advertida por
la entidad en noviembre de 2015 y no se había configurado una confianza
legítima[100].
5.4.
En
cuanto a las sentencias de tutela en los casos de otros estudiantes que la
accionante enunció en la demanda de amparo, la Corte advierte que en uno de los
casos las circunstancias fácticas son distintas, en tanto la razón de la
negativa obedecía a la persona no se encontraba registrada en el Sisbén al
momento de la adjudicación del crédito[101],
razón por la cual no pueden compararse. En los tres asuntos restantes[102], se
observa que su argumentación se fundó en la convicción de que la priorización
de recursos por parte del Icetex afectaba la confianza legítima, a partir de
una interpretación de las sentencias T-845 de 2010 y T-089 de 2017, reseñadas
en los acápites 4.5.3. y 4.5.8. precedentes. La Sala destaca que esas
sentencias analizaron la situación de un estudiante que solicitó un crédito
educativo que fue negado porque los estudios se desarrollarían en una
institución educativa sin convenio con el instituto, circunstancia que no fue
anunciada en la convocatoria; y la situación de una alumna a quien le negaron
el subsidio de sostenimiento, por cuanto no estaba registrada con su cédula de
ciudadanía en el Sisbén y no había manifestado que era víctima del conflicto
armado, respectivamente.
Como se explicó antes, la focalización
de recursos en los casos de subsidios de sostenimiento responde a la limitación
de recursos disponibles para esos auxilios, así como a la necesidad de
otorgarlos a las personas más vulnerables. De ahí que sea necesario un nuevo
entendimiento sobre la intención del reglamento del subsidio, que no es otro
que establecer unos potenciales beneficiarios, así como la facultad de la
entidad de variar los puntajes mínimos, sin que ello suponga el desconocimiento
de la confianza legítima.
5.5.
Finalmente,
se desvinculará del presente trámite al Departamento Nacional de Planeación
(DNP) y al Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla, debido a que no se demostró que
hubieran vulnerado los derechos fundamentales de la actora.
V.
DECISIÓN
En
mérito de lo expuesto, la Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución
Política,
RESUELVE:
Primero.- CONFIRMAR la sentencia
de 26
de julio de 2018 proferida por la Sala Primera de Decisión Laboral del Tribunal
Superior de Barranquilla que, a su vez, confirmó la sentencia de 7 de junio de
2018 emitida por el Juzgado 5 Laboral del Circuito de Barranquilla, en el
sentido de NEGAR la protección de los derechos fundamentales invocados.
Segundo.- DESVINCULAR del
presente trámite al Departamento Nacional de Planeación (DNP) y al Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla.
Comuníquese y cúmplase.
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
Con aclaración de voto
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
ACLARACIÓN DE VOTO DE LA
MAGISTRADA
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
A LA SENTENCIA T-469/19
PRINCIPIO
DE CONFIANZA LEGITIMA EN MATERIA DE CREDITOS EDUCATIVOS Y SUBSIDIOS OTORGADOS
POR EL ICETEX-Se debió dejar en claro que no hubo un cambio intempestivo en las condiciones de acceso al
beneficio económico (Aclaración de voto)
Es preciso aclarar que
la regla de decisión no consiste en establecer, de forma general, que el ICETEX
no vulnera la confianza legítima cuando modifica los puntajes del SISBEN para
acceder al subsidio de sostenimiento, pues esto sí puede ocurrir cuando el
cambio es arbitrario e intempestivo. Por el contario, a mi juicio, se debió
dejar claro que, en este caso particular, no hubo un cambio intempestivo en las
condiciones de acceso al beneficio económico, pues la accionante, como
potencial beneficiaria, nunca se hizo acreedora del mismo
Referencia: Expediente T-7.022.516
Acción de tutela instaurada por Leonela Berrío
Castillo en contra del Instituto Colombiano de Crédito Educativo (ICETEX)
Magistrado sustanciador:
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Con el acostumbrado respeto por las decisiones de la
Corte Constitucional, a continuación presento las razones que me conducen a aclarar
el voto en la decisión adoptada por la Sala Quinta de Revisión, en sesión
del 9 de octubre de 2019.
1.
La
providencia de la referencia estudió la acción de tutela presentada
por la ciudadana Leonela Berrío Castillo contra el
Instituto Colombiano de Crédito Educativo - ICETEX, por estimar
vulnerado su derecho fundamental a la educación.
En este caso, la accionante obtuvo un
crédito educativo con el ICETEX denominado “Tú Eliges”, con el propósito
de iniciar sus estudios de pregrado en el segundo semestre de 2015. Con
posterioridad al otorgamiento del crédito y del inicio de sus estudios, la
actora presentó una petición ante la institución de crédito, en la que solicitó
el acceso a los “subsidios y demás beneficios educativos que otorga el
Estado” desde el primer periodo financiero de su crédito y hasta que se
hiciere efectivo el pago, con la correspondiente indexación. Lo anterior, por
cuanto consideraba que, desde hacía más de cuatro semestres, cumplía con los
requisitos de edad y condición socioeconómica requeridos para acceder al
subsidio de sostenimiento que otorga el ICETEX.
No obstante, mediante oficio del 5 de
abril de 2018, el ICETEX negó la solicitud de la accionante, al aducir que no
existía presupuesto para reconocer dicho subsidio. Sobre este punto, le informó
que, por medio del Acuerdo 013 de 2015, la Junta Directiva había establecido la
política de otorgamiento de los subsidios de sostenimiento, en la que dispuso
que los beneficiarios del crédito educativo que se encontraran dentro de
ciertos límites de puntaje del SISBEN eran potenciales beneficiarios de este
auxilio económico. Sin embargo, añadió que existía una partida presupuestal
limitada, razón por la cual el Comité de Crédito de la entidad, en Acta No. 1
del 5 de noviembre de 2015, restringió el otorgamiento del mismo a la población
con un puntaje de SISBEN inferior a 8,8.
2.
Como
fundamento del recurso de amparo, la demandante argumentó que la decisión de la
entidad de restringir el puntaje para el otorgamiento del subsidio de
sostenimiento por motivos presupuestales resultaba arbitraria, afectaba el
principio de confianza legítima y suponía una barrera en su formación. Aseguró
que, en su caso, la continuidad del servicio de educación dependía del acceso a
los recursos de manutención y transporte, razón por la cual la obligación del
Estado no se agotaba con el otorgamiento del crédito. Por lo anterior, solicitó
ordenar el pago del subsidio de sostenimiento, causado desde el primer semestre
cursado.
3.  Al
estudiar la acción de tutela objeto de revisión, como primera medida, la Sala
estableció que la acción constitucional era procedente en el caso de la
accionante.
Luego, en lo que respecta al análisis
de fondo, la Sala Quinta de Revisión estudió varios
temas, entre los cuales se concentró en analizar la jurisprudencia alrededor
del principio de confianza legítima y de respeto por el acto propio,
particularmente en los casos en los que la entidad encargada de reconocer un
crédito o subsidio educativo lo niega o lo retira de manera arbitraria e
intempestiva.
En ese sentido, concluyó que el hecho de
retirar o negarse a otorgar los auxilios educativos cuando el estudiante cumple
los requisitos vigentes al momento de la adjudicación, puede desconocer la
garantía constitucional a la educación, en tanto la ausencia en su
reconocimiento podría truncar la continuidad de los estudios, siempre y cuando
se trate de una modificación arbitraria e intempestiva a las reglas para su
reconocimiento por parte de la entidad.
No obstante lo anterior, la Sala
estableció que el Acuerdo 013 de 2015 advirtió el aumento de la población
beneficiaria de los subsidios y la limitación de los recursos disponibles para
sufragarlos, lo que condujo a que el ICETEX ajustara la política para su
otorgamiento.
Aunado a lo anterior, resaltó que los
artículos 1º y 2º del citado acuerdo disponían que “podrán acceder al
beneficio” y que “son susceptibles de acceder al subsidio
los beneficiarios del crédito” (negrillas fuera del texto original) quienes
cumplan con los requisitos determinados en dicha regulación. A partir de esa
redacción, concluyó que la norma se refiere a potenciales beneficiarios
del auxilio económico, esto es, que no todas las personas que cumplan los
requisitos lo recibirían de forma automática, ya que su acceso dependería del presupuesto
disponible y del ejercicio de priorización que realice la entidad.
4.
Con
base en las anteriores consideraciones, correspondió a la Sala resolver si el
ICETEX vulneró los derechos fundamentales a la educación, al mínimo vital y al
debido proceso de la accionante, por negarse a reconocer el subsidio de
sostenimiento de forma retroactiva, desde el momento en que le fue otorgado el
crédito de financiamiento de pregrado. Esto, bajo el argumento de que el Comité
de Crédito de esa entidad determinó que este auxilio económico se concentraría
en las personas que tuviesen un puntaje de SISBEN inferior a 8,8, dadas las
restricciones presupuestales y la necesidad de priorizar recursos para apoyar a
la población más vulnerable.
Para dar solución a esta cuestión, la
Sala Quinta de Revisión advirtió que el ICETEX aportó el Acta de Comité de
Crédito No. 1 del 5 de noviembre de 2015, mediante la cual la entidad dispuso
que concentraría el otorgamiento del subsidio de sostenimiento a los
estudiantes que tuvieran un puntaje de SISBEN inferior a 8,8. Según la
sentencia, se trata de una decisión constitucionalmente admisible, en tanto
atiende a un criterio de priorización que privilegia el acceso de las personas
con mayores necesidades, en ejercicio de la función de fomentar el acceso a la
educación superior con base en el mérito y la vulnerabilidad económica, así
como el mandato de progresividad en el acceso a la educación superior.
De acuerdo con lo expuesto, y en
atención a la situación fáctica puesta de presente en la tutela y en el trámite
de revisión, la Sala Quinta encontró que, en este caso, no se configuró una
expectativa legítima en cabeza de la actora sobre el reconocimiento del
subsidio de sostenimiento, debido a que ella no lo solicitó cuando adquirió
el crédito, ni le fue reconocido, ni mucho menos pagado. De ahí que no se
hubiese generado una expectativa sobre el reconocimiento de este auxilio
económico en el caso de la accionante.
Por el contrario, la actora manifestó
que se enteró de la existencia del subsidio mientras cursaba quinto semestre y
presentó el requerimiento en el primer semestre de 2018, cuando cursaba sexto
semestre. Precisamente, la Sala encontró que la tardanza en presentar la
solicitud de reconocimiento del auxilio económico descartaba la urgencia de su
necesidad y demostraba que no se truncó el proceso educativo de la accionante.
De acuerdo con todo lo anterior, la Sala
resolvió: (i) confirmar las sentencias de los jueces de tutela de instancia y,
por consiguiente, (ii) negar el amparo de los derechos fundamentales invocados.
5.
A
pesar de que comparto lo decidido en la sentencia, debo puntualizar mi posición
en relación con la regla de decisión adoptada por la Sala Quinta de Revisión y,
por consiguiente, con la forma en la que la misma fue aplicada
al caso concreto. De manera específica, me refiero a la regla
dispuesta en el fundamento jurídico 4.12 de la sentencia.
Sobre este particular, la Sala Quinta de
Revisión determinó que “las entidades encargadas de reconocer
subsidios o auxilios educativos desconocen el principio de confianza legítima
cuando niegan el reconocimiento de un subsidio educativo, al exigir requisitos
que fueron fijados por la entidad de forma arbitraria e intempestiva y que no
corresponden a aquellos establecidos en la regulación que le es aplicable. Ese
desconocimiento, a su vez, puede generar la vulneración de los derechos
fundamentales a la educación y al mínimo vital. No obstante, la variación
del puntaje del SISBEN para acceder al subsidio de sostenimiento consagrado en
el Acuerdo 013 de 2015 no desconoce la buena fe que debe regir la relación
entre la Administración y los ciudadanos, en tanto esa norma contempla los
requisitos para ser potencial beneficiario del mismo, con el fin de priorizar
los recursos disponibles. En todo caso, el pago retroactivo del
subsidio de sostenimiento es improcedente.”
(Negrillas y subrayas fuera del texto original)
6.
Considero
que el aparte resaltado de la regla antes expuesta es contradictorio. Esto
ocurre porque, de forma ambigua y general, se afirma que cuando el ICETEX varía
el puntaje de SISBEN requerido para acceder al subsidio de sostenimiento, no
desconoce la confianza legítima. Lo anterior contradice el primer aparte de la
regla citada, que resume la jurisprudencia sobre el particular, y según el cual
las variaciones en los requisitos de acceso a beneficios económicos educativos sí
pueden desconocer el principio de confianza legítima, cuando fueren “fijados
por la entidad de forma arbitraria e intempestiva”. En ese
sentido, no considero conveniente incluir en la regla de decisión el aparte
antes resaltado.
7.
Aunado
a lo anterior, no considero que el aparte resaltado sea la regla de la
decisión. A mi juicio, la Sala negó el amparo solicitado por la accionante, por
el hecho de que ella no tenía el derecho al beneficio económico, dado
que, cuando solicitó el subsidio, no hacía parte de la población focalizada
para su reconocimiento. Así las cosas, si bien es cierto que era una potencial
beneficiaria del subsidio de sostenimiento cuando adquirió el crédito con el
ICETEX, ello no implicaba que, de manera automática, ella se hiciese acreedora
de dicho auxilio.
Por
ello, es preciso aclarar que la regla de decisión no consiste en establecer, de
forma general, que el ICETEX no vulnera la confianza legítima cuando modifica
los puntajes del SISBEN para acceder al subsidio de sostenimiento, pues esto sí
puede ocurrir cuando el cambio es arbitrario e intempestivo. Por el contario, a
mi juicio, se debió dejar claro que, en este caso particular, no hubo un cambio
intempestivo en las condiciones de acceso al beneficio económico, pues la
accionante, como potencial beneficiaria, nunca se hizo acreedora del mismo.
Cabe
resaltar que esta fórmula de solución reitera la regla adoptada en la Sentencia
T-344 de 2018[103],
en la que se analizó el caso de una ciudadana que adquirió un crédito educativo
con el ICETEX con base en el Acuerdo 003 de 2013 y que, un año y tres meses
después de que se adjudicó el crédito, solicitó el reconocimiento del subsidio
de sostenimiento. En esa ocasión, la entidad demandada negó la solicitud, pues
no era posible concederla en tanto la actora no cumplía los requisitos
establecidos en el Acuerdo. Sobre el particular, la Sala Sexta de Revisión
dispuso:
“Del
análisis de estos hechos, la Sala encuentra que no se generó un daño en los
derechos fundamentales de la actora. Lo anterior en razón a que la
accionante nunca requirió el subsidio para beneficiarios de crédito de pregrado
previsto en el Acuerdo 003 de 2013 para el desarrollo del programa académico
que cursa en la actualidad. En este orden ideas, en vista de que no hay
evidencia de que su proceso educativo se haya visto truncado por la falta del
subsidio, la Sala concluye que no se transgredieron sus derechos fundamentales
al mínimo vital y a la educación.
En
adición a lo anterior, cuando la actora solicitó el subsidio para beneficiarios
de crédito de pregrado previsto en el Acuerdo 003 de 2013, la administración lo
negó porque no cumplía con los requisitos establecidos para el momento de la
adjudicación del crédito, toda vez que fue calificada (de acuerdo a la escala
SISBEN) por primera vez con posterioridad a la concesión del crédito, lo cual
permite la Sala concluir que no cumplía con la totalidad de los requisitos
establecidos en el Acuerdo 003 de 2013 para acceder al beneficio.
En
esa medida, para la Corte no hay evidencias que demuestren que el ICETEX
realizó un cambio intempestivo y sin fundamento legal o constitucional en la
política de otorgamiento de los subsidios, motivo por el cual se considera
que en este caso no se defraudó la confianza legítima de la actora. En
consecuencia, esta Corporación confirmará la sentencia proferida por el juez de
instancia.”(Negrillas
fuera del texto original)
8.  De esta manera,
expongo las razones que me llevan a aclarar el voto en la Sentencia T-469 de
2019, en relación con la regla de la decisión que fue adoptada por la Sala
Quinta de Revisión y, por consiguiente, a la forma en la
que la misma fue aplicada al caso concreto.
Fecha ut supra
GLORIA
STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
[1] El
expediente fue escogido para su revisión por la Sala de Selección Número 10,
por medio de auto de 29 de octubre de 2018.
[2] El presente capítulo
resume la narración hecha por la actora, así como otros elementos fácticos y
jurídicos observados en el expediente, los cuales se consideran relevantes para
comprender el caso.
[3] Cuad. 1, fl. 20. La
Sala de Revisión precisa que la petición no tiene fecha ni constancia de
radicación.
[4] De conformidad con el
artículo 9 del Decreto 1050 de 2006, que reglamentó la Ley 1002 de 2005, “[p]or
la cual se transforma el Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios
Técnicos en el Exterior Mariano Ospina Pérez, Icetex, en una entidad financiera
de naturaleza especial y se dictan otras disposiciones”.
[5] “Por el cual se
modifica la política de otorgamiento de los subsidios de sostenimiento y se
actualizan los puntos de corte del SISBEN III para efecto de adjudicación de
subsidio de crédito.”
[6] Cuad. 1, fl. 21-22.
[7]
Específicamente, afirma que en la tutela presentada por Sthephany Amorocho de
Moya el Icetex sostuvo que el puntaje exigido por esa norma para las
principales 14 ciudades era de 54 y para el resto de los territorios urbanos
era de 52,72, mientras que en el amparo presentado por Julieth González
Cantillo señaló que era de 30,39 y 30,73, respectivamente.
[8] Fallos de tutela
proferidos por: i) la Sala de Decisión A del Tribunal Administrativo del
Atlántico el 23 de junio de 2017, a favor de Anyelo Duban Fontalvo Villanueva
(Cuad. 1, fl. 31-38.); ii) la Sala Oral A del Tribunal Administrativo del
Atlántico el 12 de julio de 2017, a favor de Sthephany Amorocho de Moya (Cuad.
1, fl. 24-30); iii) la Sala Dos de Decisión Laboral del
Tribunal Superior de Barranquilla el 25 de julio de 2017, a favor de Xilena
Margarita Arambula Cortés (Cuad. 1, fl. 39-42); iv) la Sala Quinta de Decisión
Civil del Tribunal Superior de Barranquilla el 26 de octubre de 2017, a favor
de Yasleidi Loraine Sánchez Gutiérrez (Cuad. 1, fl. 43-52).
[9] Mediante auto de
sustanciación núm. 0698 de 23 de mayo de 2018, el Juzgado 5 Laboral del
Circuito de Barranquilla admitió la demanda en contra del Icetex, el
Departamento Nacional de Planeación y el Sisbén (Cuad. 1, fl. 54).
[10] Cuad. 1, fl. 62-66.
[11] “Por
medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector
Administrativo de Planeación Nacional”.
[12] Cuad. 1, fl. 89-96.
[13] “Que
mediante la Circular ABC de las políticas de subsidio y el crédito de
sostenimiento, se estableció el objeto del subsidio de sostenimiento, quienes
tienen derecho al mismo, la condición que prevalece si la persona se encuentra
en el Sisbén y es población vulnerable, los giros en lo cual se determinó ‘si
el usuario reclama el subsidio de sostenimiento con posterioridad, se le
reconocerá el derecho a partir del periodo académico que corresponda, una vez
sea validada la reclamación por ICETEX”.
[14] Cuad. 1, fl. 100-103.
[15] Cuad. 1, fl. 110-111.
[16] Cuad. 1, fl. 140-143.
[17] Cuad. 1, fl. 151-152.
[18] Cuad. 2, fl. 17-18.
[19] Cuad. 2, fl. 25-30.
[20] “Por la cual se dictan disposiciones
generales para la protección de datos personales.”
[21] Cuad. 2, fl. 55-56.
[22] Cuad. 2, fl. 63-121.
[23] De 54 para las 14
ciudades principales, 52,72 para el resto de la población urbana y 34,79 para
las zonas rurales.
[24] En su inciso 3
establece: “Esta acción solo procederá cuando el
afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquélla se
utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable”.
[25] El numeral 1 señala: “Causales de improcedencia de la tutela. La acción de
tutela no procederá: 1. Cuando existan otros recursos o medios de defensa
judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar
un perjuicio irremediable. La existencia de dichos medios será apreciada en
concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se
encuentre el solicitante”.
[26] Sentencia T-723 de 2010.
[27] Sentencia T-138 de
2017.
[28] Entre otras,
sentencias T-113 de 2013, T-103 y T-396 de 2014.
[29] Sentencia T-138 de 2017.
[30] Sentencia T-016 de
2015.
[31] Sentencia T-100 de
1994.
[32] Sentencia T-322 de
2015.
[33] Sentencias T-508 de
2016, T-089 de 2017 y T-344 de 2018.
[34]
Ibidem. Se
destaca que en la sentencia T-023 de 2017 se hizo una relación de once
providencias en las cuales esta Corporación abordó de manera directa las
solicitudes de amparo relacionadas con trámites de subsidios o créditos
educativos ante el Icetex sin evaluar su procedencia (sentencias T-1330 y SU-1149 de
2000, T-945 de 2001, T-416 de 2005, T-321 de 2006, T-321 de 2007, T-208 de
2008, T-294 de 2009, T-110 de 2010, T-037 de 2012, y T-342 de 2015). También de
seis
fallos en los cuales se consideró que la tutela era la herramienta idónea para
resolver esas peticiones.
[35] Sentencia T-508 de
2016.
[36] Ley 1002 de 2005,
artículo 2.
[37] Ley 1176 de 2007,
artículo 24.
[38] Ibídem.
[39] Cuad. 1, fl. 53.
[40] Cuad. 1, fl. 21.
[41] Sentencias T-056 de 2011, T-141 de 2013 y C-284 de 2017.
[42] Sentencia T-743 de
2013.
[43] ONU. Comité de
Derechos Humanos (CDH), Observación general núm. 13: Artículo 13
(Educación), 8 de diciembre de 1999.
[44] En la sentencia T-845
de 2010, este Tribunal indicó que el mandato de progresividad impone al Estado i) la obligación inmediata de adoptar
medidas positivas (deliberadas y en un plazo razonable) para lograr
una mayor realización del derecho en cuestión, de manera que la simple actitud
pasiva del Estado se opone al principio en mención; (ii) la prohibición de
discriminación y/o la obligación de no imponer barreras injustificadas sobre
determinados grupos vulnerables; y (iii) la prohibición de adoptar medidas
regresivas para la eficacia del derecho concernido. Esta prohibición de
regresividad o de retroceso se erige en una presunción de inconstitucionalidad
de la medida legislativa o administrativa a evaluar.
[45] “Por la cual se transforma el Instituto
Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior,
Mariano Ospina Pérez, Icetex, en una entidad financiera de naturaleza especial y
se dictan otras disposiciones”.
[46] Sentencia T-845 de 201.
[47] Sentencia T-508 de
2016.
[48] Decreto 1050 de 2006,
artículo 9.
[49] Ibidem.
[50] Se destaca que el Acuerdo 025 de
2017 derogó expresamente el Acuerdo 013 de 2015. No obstante, en su artículo 86
la norma más reciente indica: “Los
créditos educativos otorgados bajo condiciones diferentes a las descritas en el
presente reglamento de crédito, se mantendrán de acuerdo al reglamento vigente
al momento de su adjudicación”.
[51] Se refiere a las 14 principales
ciudades sin sus áreas metropolitanas, Bogotá, Medellín, Cali, Barranquilla,
Cartagena, Cúcuta, Bucaramanga, Ibagué, Pereira, Villavicencio, Pasto,
Montería, Manizales y Santa Marta.
[52] Se refiere a la zona urbana
diferente a las 14 principales ciudades, los centros poblados y la zona rural
dispersa de las 14 principales ciudades.
[53] Acuerdo 013 de 2015,
artículos 1 y 2.
[54] Acuerdo 013 de 2015,
artículos 3 y 7.
[55] El problema jurídico
consistió en “determinar si la actuación
adelantada por el ICETEX desconoce los derechos a la educación, al trabajo y al
debido proceso administrativo del actor, teniendo en cuenta que durante tres
semestres le fueron otorgados varios créditos para adelantar sus estudios en un
programa de educación no formal, lo cual no está permitido por el reglamento de
crédito educativo vigente al cual está sujeto el establecimiento público
accionado”.
[56] El problema jurídico
consistió en “determinar si las entidades demandadas se encuentran vulnerando
el derecho fundamental de educación del actor, como quiera que el ICETEX le ha
manifestado que no puede seguir realizando los desembolsos para el
financiamiento de la carrera profesional que cursa el actor, por falta de
recursos en el fondo constituido por éste y el Municipio (…) para el financiamiento
de estudios superiores de los bachilleres destacados de esta municipalidad.”
[57] El problema jurídico
consistió en “determinar si el Icetex vulneró el derecho fundamental al debido
proceso (…), al rechazar su solicitud de crédito, con base en un requisito que
no se encontraba publicado en el portal de Internet de la entidad, ni en los
formularios dispuestos a los usuarios para el trámite del crédito, al momento
en que realizó su solicitud, en desconocimiento de los principios de buena fe y
confianza legítima” y “la decisión del Comité de Créditos del Icetex, en el
sentido de no estudiar la solicitud de la peticionaria, argumentando que la
[ Institución de Educación Superior] en la que se encuentra matriculada
debe suscribir un convenio que contempla un aporte voluntario para la
construcción de un fondo de sostenibilidad financiera, comporta una restricción
injustificada de su derecho al acceso a la educación superior”.
[58] El problema jurídico
consistió en “determinar si la actuación
adelantada por el ICETEX desconoce los derechos a la educación, debido proceso
e igualdad de una persona que acredita su condición de desplazada y a quien  le
fueron otorgados varios créditos para adelantar sus estudios universitarios
pero no le fue ordenado el último desembolso por cuanto no está permitido por
el reglamento de crédito educativo al cual está sujeto el establecimiento
público accionado.”
[59] Constitución Política, artículo
13.
[60] Constitución Política, artículo
95.
[61] El problema jurídico
consistió en determinar “si a [una estudiante], por impedírsele realizar el
curso requisito necesario para
graduarse como profesional en diseño industrial, al no girársele el dinero
correspondiente a los semestres 1 y 2 del año 2005, por parte del ICETEX, al
revocársele el año de gracia para el pago de su deuda con esta institución, y
al iniciársele cobro coactivo de los periodos adeudados, se le vulneran sus
derechos fundamentales a la educación, al trabajo, al buen nombre, a la dignidad
y a la igualdad.”
[62] Los
problemas jurídicos consistieron en “determinar si la [universidad]
desconoció el derecho a la educación, al trabajo y la libertad de escoger
profesión u oficio, al negarse a expedir título de abogada a una estudiante que
aprobó todos los requisitos académicos de pregrado pero que adeuda un semestre
de matrícula por cuanto el ICETEX no le financió ese período”. De otro lado,
“establecer si el ICETEX vulneró los derechos a la educación y a la confianza
legítima de la beneficiaria del crédito educativo, al no desembolsar el
préstamo en el semestre mismo en que ella lo pidió sino en el período
subsiguiente”.
[63] El caso restante era el de un
estudiante que reclamaba el acceso al Programa Ser Pilo Paga, el cual había
sido negado debido a que no aparecía registrado en las bases de datos del
Sisbén, por un error al ingresar su documento de identidad.
[64] Los
problemas jurídicos consistieron en determinar si el ICETEX vulneró los derechos fundamentales a la
igualdad y educación de los beneficiarios del crédito educativo, al negar el
pago del subsidio de sostenimiento, bajo el argumento de i) no haber
estado registrado en la base de datos del Sisbén al momento de hacer la
solicitud del crédito educativo, o ii) no haber marcado la casilla de la
opción Sisbén al momento de la solicitud del crédito. Así mismo, determinar si
se vulneraron esos derechos al impedir
el acceso al programa “Ser Pilo Paga 2”, debido a que por un error de la
entidad pública su información no reposaba en el Sisbén.
[65] El problema jurídico
consistía en determinar si “el Icetex [vulnera]
los derechos fundamentales al debido proceso y la educación de [una
estudiante], quien es víctima del desplazamiento forzado y beneficiaria de
un crédito educativo
para pregrado en la modalidad “acces”, por negarle reiteradamente la solicitud
de reconocimiento del subsidio de sostenimiento por: (i) no tener
actualizado el certificado del Sisben con la cédula de ciudadanía; y (ii) no acreditar al momento de presentar la solicitud del crédito su condición de desplazada”.
[66] El
problema jurídico consistía en determinar si el “ICETEX vulneró los derechos
fundamentales de los demandantes al mínimo vital y a la educación al negarles
el pago del subsidio de sostenimiento, con fundamento en que no tenían el
puntaje SISBEN requerido para acceder a ese beneficio al momento de la
adjudicación del crédito”.
[67] Sentencia T-845 de 2010.
[68] Sentencia SU-360 de
1999.
[69] Sentencia T-180A de
2010.
[70] Sentencia T-344 de
2018.
[71] Sentencia T-248 de
2008.
[72] Sentencia T-544 de 2003.
[73] Sentencia T-508 de 2016.
[74] Sentencia T-772 de 2003.
[75] Sentencias T-818 de 2000.
[76] Sobre la evolución
jurisprudencial del derecho al mínimo vital ver, entre otras, la sentencia
T-344 de 2018.
[77] Sentencia T-344 de
2018.
[78] Sentencias T-053 y
T-157 de 2014, citadas en la sentencia T-344 de 2018.
[79] “Que la
Vicepresidencia de Crédito y Cobranza, presentó el análisis de la situación
actual de los giros del subsidio de sostenimiento, señalando la variación en la
población beneficiaria de subsidios en los últimos años, la inclusión e
incremento de población víctima y demás poblaciones vulnerables; || Que en
razón al estudio técnico realizado por la Vicepresidencia de Crédito y
Cobranza, presentó a la Junta Directiva la propuesta de establecer condiciones
de otorgamiento de subsidios aplicables al momento de la adjudicación del
crédito, inmodificables en la ejecución del mismo, por cuanto que los recursos
para la asignación de subsidios dependen del Gobierno nacional y que los mismos
son limitados”.
[80]
Cuad. 2, fl. 25-30.
[81] Acuerdo 002 de 2007,
“por el cual se conforma el Comité de Crédito y Cartera del Icetex”.
[82] Acápite 4.2 de esta
providencia.
[83] Ley 1002 de 2005,
artículo 2.
[84] En la sentencia T-508
de 2016 la Sala de Revisión decidió cuatro casos sobre subsidio de sostenimiento.
En dos de ellos, los estudiantes solicitaron el auxilio al momento de pedir el
crédito (T-5.495.062 y T-5.511.758) y en los otros a los estudiantes les fue
entregada una tarjeta débito en ese instante, lo cual condujo a la expectativa
de haber sido reconocido el beneficio (T-5.532.720 y T-5.538.707).
[85] En
la sentencia T-089 de 2017, el crédito fue aprobado en enero de 2015 y el
subsidio fue solicitado en varias ocasiones, en donde la respuesta más cerca a
esa fecha data de mayo del mismo año.
[86] Entre otras,
sentencias T-600, T-690A, T-718 y T-840 de 2009, T-831A de 2013.
[87]
Decreto 2569 de 2000, “por el cual se reglamenta parcialmente la Ley 387 de
1997 y se dictan otras disposiciones”, artículo 20.
[88] Sentencia T-690A de
2009.
[89] Ibidem.
[90] Ibidem.
[91] Específicamente,
señaló un puntaje máximo de 54 para las 14 ciudades principales, de 52,72 para
el resto de población urbana, y de 34,79 para las zonas rurales.
[92] Cuad. 2, fl. 17-18.
[93] Cuad. 1, fl. 21-22.
[94] Cuad. 2, fl. 63-121.
[95] En
ese acto administrativo se estableció que podrían recibir este subsidio: i)
los beneficiarios de un crédito educativo en la línea
de pregrado cualquiera sea la modalidad, que se encuentren en la
versión III del SISBEN dentro de los puntos de corte establecidos por
el Icetex podrán acceder al beneficio. Los puntos de corte son un puntaje
máximo de 54 para las 14 ciudades principales, 52,72 para el resto de población
urbana y 34,79 para las zonas rurales; y ii) los beneficiarios de
crédito en la línea de pregrado, modalidad ACCES y CERES, identificados
mediante un instrumento diferente al Sisbén para las poblaciones víctimas del
conflicto armado en Colombia, indígenas, Red Unidos y Reintegradas
[96] Acápite 4.9 de esta
providencia.
[97] Sentencia T-508 de
2016.
[98] Sentencia T-344 de
2018.
[99] Sentencia T-508 de
2016.
[100] Cuad. 1, fl. 140-143.
[101] Cuad.
1, fl. 39-42.
[102] Cuad. 1, fl. fl.
24-30, 31-38, fl. 43-52.
[103] M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.