T-919-04
Sentencia T-1051/03
Sentencia
T-919/04
ACCION DE TUTELA-Inexistencia de temeridad aunque se
presentaron dos tutelas
Si existiera temeridad, ésta tendría que
predicarse de la segunda acción, pero como ésta no fue seleccionada por la
Corporación para ser revisada, esta Sala de Revisión no tiene competencia para
pronunciarse al respecto. Además, aunque la Corte la hubiese seleccionado,
tampoco habría lugar a la declaración de temeridad, ya que, por un lado, no se
evidencia una identidad de accionados - la tutela que se revisa fue presentada
en contra del Municipio de Caicedonia y de la Secretaría de Salud del mismo
Municipio, y la segunda demanda en contra de la Secretaría de Salud Departamental
del Valle del Cauca y del Hospital Universitario del Valle - y, por otro, el
juez de instancia de la tutela objeto de este pronunciamiento, no otorgó
protección a los derechos fundamentales de los accionantes, de modo que su
vulneración continuó.
DERECHO A LA SALUD DEL ENFERMO DE SIDA-Fundamental
La Corte indicó en la Sentencia T-859 de
2003, que el derecho a la salud, en su faceta prestacional, adquiere carácter
fundamental en tres eventos: En primer lugar, respecto de los mínimos de
atención y satisfacción obligatorios, en segundo lugar, cuando se encuentran en
peligro otros derechos fundamentales como la vida y el mínimo vital, y, en
tercer lugar, respecto de los contenidos que han sido establecidos y
desarrollados por el ordenamiento. En estos eventos, las personas afectadas
pueden acudir a la acción de tutela para hacer efectivo su derecho y obtener la
prestación requerida. Estas tres situaciones concurren tratándose de los
portadores de VIH/SIDA, para quienes, en consecuencia, el derecho a la salud es
un derecho fundamental.
DERECHO A LA SALUD DEL ENFERMO DE SIDA
VINCULADO AL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD
Las EPS, las ARS, las secretarías de salud municipales
y departamentales, las IPS, etc., debe asumir un papel pedagógico a fin de
facilitar la utilización de los servicios de salud a los que tienen derecho
estas personas. Ello es especialmente importante tratándose de portadores de
VIH/SIDA vinculados al sistema, a quienes no sólo no se puede obligar a esperar
que se les asigne una ARS para poder comenzar a recibir atención integral en
salud, sino a quienes, además, debe informárseles sobre la calidad que poseen
dentro del sistema de salud y sobre las IPS que les pueden brindar los
servicios que su enfermedad demanda. En este orden de cosas, la obligación de
las IPS de prestar sus servicios a las personas vinculadas al sistema de salud,
no proviene del respeto del principio de confianza legítima, sino del derecho
que ha sido reconocido en cabeza de aquellos.
DERECHO A LA SALUD EN SISTEMA GENERAL DE
SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD-Participantes
vinculados tienen un derecho de ejecución inmediata
Los participantes vinculados no poseen una
simple expectativa de atención, sino que tienen un derecho de ejecución
inmediata que pueden exigir ante estas instituciones, por su puesto, atendiendo
a su capacidad de oferta y las normas que regulan las cuotas de recuperación.
Ahora bien, si a una persona vinculada se le debe realizar un tratamiento
médico, aunque sea en una institución distinta de aquella en la que se
diagnosticó su enfermedad, el tratamiento deberá continuarse no sólo para
proteger su buena fe, sino, más que para ello, para garantizar su derecho a la
salud. La orden correcta en estos eventos no es el otorgamiento inmediato de un
cupo en una ARS al vinculado afectado, pues como esta Corporación ha
manifestado, el juez de tutela no puede desconocer el procedimiento
administrativo previsto para la afiliación al régimen subsidiado de los
participantes vinculados, toda vez que dicha afiliación no es necesaria para la
garantía del derecho a la salud de estas personas. Sin embargo, lo anterior no
obsta para que, tratándose de portadores de VIH/SIDA, quienes, como ya se
observó, se encuentran en estado de debilidad manifiesta y son acreedores de una
especial protección por parte del Estado, el juez constitucional ordene a las
entidades respectivas, que inicien de inmediato las diligencias pertinentes
para la asignación de una ARS, con el fin de que aquellos accedan al Plan
Obligatorio de Salud del régimen subsidiado POSS y, así, puedan contar con un
tratamiento más completo.
REGIMEN SUBSIDIADO DE SEGURIDAD SOCIAL EN
SALUD-Participantes
vinculados
DERECHO A LA SALUD DEL ENFERMO DE SIDA
VINCULADO AL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD-Atención le corresponde al departamento
Al Departamento le corresponde garantizar y
financiar la atención integral en salud a la que tienen derecho los portadores
de VIH/SIDA que poseen la calidad de vinculados al sistema de salud, porque:
primero, se trata de una enfermedad del cuarto nivel de complejidad; y,
segundo, ya que los Departamentos tienen la obligación de garantizar y
financiar la atención en salud que requieren los participantes vinculados del
sistema, en los niveles distintos al primer nivel de complejidad.
Referencia:
expediente T-878364
Peticionarios: Claudia Milena Ocampo
Saldaña, obrando en nombre propio, como agente oficioso de Duván Hernández Gil
y en representación de la menor Dayana Hernández Ocampo
Accionados: Municipio de Caicedonia, Valle
del Cauca y Secretaría de Salud del Municipio de Caicedonia
Magistrado Ponente:
Dr.
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Bogotá D. C., veintitrés (23) de septiembre
de dos mil cuatro (2004).
La Sala Sexta
de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Humberto
Sierra Porto, Álvaro Tafur Galvis y Marco Gerardo Monroy Cabra, quien la
preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales ha
pronunciado la siguiente
SENTENCIA
Que pone fin al proceso de revisión del fallo de
instancia adoptado por el Juzgado Primero Promiscuo Municipal de Caicedonia,
Valle del Cauca, el 9 de febrero de 2004.
I. HECHOS
1.
Claudia Milena Ocampo
Saldaña, su compañero permanente Duván Hernández Gil, y su menor hija Dayana
Hernández Ocampo, son portadores de VIH, de conformidad con los exámenes que
les fueron practicados en el Hospital Santander del Municipio de Caicedonia,
Valle del Cauca.
2.
Los tutelantes fueron
clasificados en el primer nivel de pobreza del SISBEN por el Municipio de
Caicedonia.
3.
La peticionaria
manifiesta que se ha dirigido en varias oportunidades a la Secretaría de Salud
del Municipio de Caicedonia, con el fin de que se le brinde a ella y a su grupo
familiar la atención médica que requieren por ser portadores de VIH.
4.
Afirma que la
Secretaría de Salud del Municipio de Caicedonia se niega a suministrarles la
atención solicitada, argumentando que tal responsabilidad corresponde a una
Entidad Administradora del Régimen Subsidiado (ARS).
5.
El 26 de enero de 2004,
Claudia Milena Ocampo Saldaña, obrando en nombre propio, como agente oficioso
de su compañero permanente Duván Hernández Gil y en representación de su menor hija
Dayana Hernández Ocampo, interpuso acción de tutela en contra del Municipio de
Caicedonia y de la Secretaría de Salud del mismo Municipio, por considerar que
dichas entidades estaban vulnerando sus derechos fundamentales a la salud y a
la vida.
Indicó que tal vulneración provenía de la
negativa de las demandadas de prestarles atención médica oportuna para hacer
frente a la grave enfermedad que padecen. Agregó que presentaba la tutela como
agente oficioso de su compañero permanente, debido a que éste no podía
interponerla personalmente por su grave estado de salud. Y finalizó señalando
que ella y su grupo familiar requieren de manera urgente la atención médica
solicitada, en tanto carecen de recursos económicos para garantizarse el
tratamiento que su enfermedad requiere.
Solicitó, en consecuencia, que se ordenara
al Municipio de Caicedonia y a la Secretaría de Salud del mismo Municipio, que
les asignara una ARS, como beneficiarios del régimen subsidiado, para que ésta,
a su vez, les brindara los tratamientos médicos que requieren.
Contestación de la demanda
El 4 de febrero de 2004, Jorge Aldemar Arias
Echeverri, Alcalde Municipal de Caicedonia, dio respuesta a la demanda
interpuesta en contra del Municipio de Caicedonia y de la Secretaría de Salud
del mismo, por Claudia Milena Ocampo Saldaña, Duván Hernández y Dayana
Hernández Ocampo, oponiéndose a las pretensiones y afirmando:
En primer lugar, que si bien es cierto que los
accionantes se encuentran inscritos en el SISBEN en dicha localidad, ellos nunca
han acreditado la enfermedad que manifiestan que padecen.
En segundo lugar, que, en todo caso, el tratamiento
del VIH corresponde al cuarto nivel de atención por ser de carácter
especializado, y que los recursos que administra el Municipio son sólo para
garantizar la atención del primer nivel, razón por la cual fueron remitidos a
la Secretaría de Salud Departamental del Valle del Cauca.
En tercer lugar, que aunque el Municipio tiene
competencias en materia de salud, su labor no es prestar directamente la
atención para el tratamiento de las enfermedades, así como tampoco ordenar
medicamentos o la afiliación de personas a una ARS. Sobre este último punto,
sostuvo:
"Cabe agregar a la vez que para el
proceso de elaboración del Listado de potenciales beneficiarios y priorizados
para el reemplazo y nuevas afiliaciones en el régimen subsidiado, este (sic) debe hacerse de acuerdo a los
lineamientos existentes y no por condiciones diferentes y adversas a la
normatividad existente, entre estas la condición de la presencia de
enfermedades de alto costo o enfermedades terminales, las cuales, por sí solas,
no establecen, ni constituyen por ningún motivo o evento alguno, condición o
causa de prioridad para ser tenida en cuenta en el proceso de ampliación de coberturas
o de reemplazos que se pueden presentar o llevar a cabo en el desarrollo del
régimen subsidiado en el respectivo municipio"
Finalizó diciendo que los accionantes nunca habían
solicitado la atención demandada al Departamento, a pesar de haber sido
remitidos oportunamente por la Secretaría de Salud Municipal, en tanto aquella
entidad es la competente para brindar los servicios del cuarto nivel que ellos
requieren.
Vinculación de la Secretaría de Salud del Departamento
del Valle del Cauca
En auto del 29 de julio de 2004, una vez el expediente
había sido seleccionado para ser revisado, la Sala Sexta de Revisión de la
Corte Constitucional ordenó poner en conocimiento del proceso a la Secretaría
de Salud del Departamento del Valle del Cauca, para que se pronunciara sobre
las pretensiones de los accionantes, toda vez que podía resultar afectada con
la decisión que se tomara.
Posteriormente, el 31 de agosto de 2004, la referida
entidad allegó a esta Corporación un memorial en el que informó que a Duván
Hernández y su grupo familiar, ya se les está prestando atención médica en el
Hospital Departamental "Evaristo García", gracias a un fallo de
tutela emitido el 2 de abril de 2004 por el Juzgado Séptimo Civil del Circuito
de Cali.
II. PRUEBAS
1.
Copia de la carta
dirigida por Claudia Marcela González Hurtado, Coordinadora SAC de la
Secretaría de Salud Municipal de Calcedonia, a la Coordinadora SAC de la
Secretaría Departamental de Salud del Valle del Cauca, el 1º de noviembre de
2002, solicitándole autorizar el tratamiento de alto costo requerido por los
pacientes Duván Hernández Gil, Claudia Milena Ocampo y Dayana Hernández Ocampo,
inscritos en el SISBEN en el Municipio de Calcedonia como núcleo familiar (fol.
4).
2.
Certificación expedida
el 21 de marzo de 2003, por el Secretario de Salud del Municipio de Caicedonia,
sobre la afiliación al nivel uno del SISBEN de Duván Hernández Gil y Claudia
Milena Ocampo Saldaña, desde el 1º de junio de 1996, y de la menor Dayana
Hernández Ocampo, desde el 21 de marzo de 2003 (fol. 14).
3.
Oficio SM-025-04 del 29
de enero de 2004, en el que el Secretario de Salud Municipal de Caicedonia
informa que los accionantes han recibido la colaboración que han requerido para
su inscripción en el SISBEN, pero que dicha entidad no es la encargada de
prestar la atención médico-hospitalaria por ellos solicitada, dado que sus
funciones son de carácter netamente administrativo. En este documento, el
Secretario también afirmó que en los registros de la entidad no se había
hallado evidencia de que los peticionario hubiesen solicitado atención médica y
menos tratamientos para la enfermedad de VIH (fol. 15).
4.
Copia del registro
civil de nacimiento de la menor Dayana Hernández Ocampo (fol. 16).
5.
Acta de la declaración
rendida por Claudia Marcela González, ante el Juzgado Primero Promiscuo
Municipal de Caicedonia, el 30 de enero de 2004, en la que manifestó haberse
desempeñado como Secretaria de Salud del Municipio de Caicedonia desde el año
2000 hasta el 31 de marzo de 2003, y conocer a los accionantes, quienes,
sostuvo, acudieron a su oficina cuando se desempeñaba en el aludido cargo para
solicitar atención médica como enfermos de VIH afiliados al SISBEN. La
declarante señaló que los había remitido a la Oficina de Servicios de Atención
a la Comunidad de la Secretaría Departamental de Salud del Valle del Cauca, en
tanto los tratamientos que requerían, por corresponder al cuarto nivel de
atención, son competencia del Departamento (fol. 18).
6.
Copia de la historia
clínica de la menor Dayana Hernández Ocampo, elaborada por el personal médico
del Hospital Santander del Municipio de Caicedonia (fols. 20 a 43). En este
documento consta:
·
Que la "prueba
presuntiva para identificación de anticuerpos contra el VIH" practicada a
la menor Dayana Hernández Ocampo, el 25 de septiembre de 2002, arrojó como
resultado REACTIVO (fol. 27).
·
Que la menor ingreso a
la institución por urgencias los días 13 de septiembre de 2000, 2 de marzo de 2001,
10 de marzo de 2001, 18 de septiembre de 2001, 15 de agosto de 2002, 22 de
agosto de 2002, 24 de agosto de 2002, 12 de septiembre de 2002, 14 de
septiembre de 2002, 24 de septiembre de 2002, 24 de marzo de 2003 y 12 de
septiembre de 2003. Los síntomas que la menor presentó en estas oportunidades
fueron vómito, fiebre, cólicos, diarrea y dificultades respiratorias. El 12 de
septiembre de 2003 el médico tratante además observó que la menor presentaba lesiones
eritematosasa generalizadas en todo el cuerpo.
·
Que la menor ingresó el
26 de enero de 2004 a la institución de urgencias con síntomas de
bronconeumonía.
1.
Copia de la historia
clínica de Claudia Milena Ocampo Saldaña, elaborada por el personal médico del
Hospital Santander del Municipio de Caicedonia (fols. 44 a 65).
2.
Carta dirigida por
Claudia Marcela González Hurtado, Gerente del Hospital Santander de Caicedonia,
al Juzgado Primero Promiscuo Municipal de Caicedonia, el 30 de enero de 2004,
en la que informó que la menor Dayana Hernández Ocampo y Claudia Milena Ocampo
Saldaña, habían sido atendidas en dicha institución, pero no el señor Duván
Hernández Gil. En el documento también se señala que la menor Dayana Hernández
Ocampo fue hospitalizada en septiembre de 2002 con diagnósticos diferenciales
de bronconeumonía atípica, infección de vías urinarias y VIH interrogado,
razón por la cual le fue practicada una prueba presuntiva de aticuerpos con VIH
que resultó positiva, que, por tal motivo, la paciente fue remitida a Cali para
valoración pediátrica, que allí se confirmó el diagnóstico de VIH, y que,
finalmente, en atención a los anteriores hechos, se le practicaron exámenes a
los padres, exámenes que también arrojaron un resultado positivo. Por último,
se indica que Claudia Milena Ocampo Saldaña nunca ha sido atendida por
patologías relacionadas con el VIH, sino por otros tipo de enfermedades (fols.
66 y 67).
Luego de que el expediente fuera
seleccionado para ser revisado por esta Corporación, fueron allegadas las
siguientes pruebas:
3.
Copia del oficio del 15
de abril de 2004, dirigido por el Secretario Departamental de Salud del Valle
del Cauca, al Jefe del Hospital Universitario del Valle "Evaristo
García", autorizándole brindar atención integral en salud a Duván
Hernández, como enfermo de VIH (fol. 101).
4.
Copia del oficio del 27
de abril de 2004, dirigido por el Secretario Departamental de Salud del Valle
del Cauca, al Jefe del Hospital Universitario del Valle "Evaristo
García", autorizándole brindar atención integral en salud a Claudia Milena
Ocampo Saldaña, como enferma de VIH (fol. 102).
5.
Copia del fallo de
tutela proferido en primera instancia por el Juzgado Séptimo Civil del Circuito
de Cali, en el que se ordena a la Secretaría Departamental del Valle y al
Director del Hospital Universitario del Valle, que en el término de 48 horas
siguientes a la notificación de dicha providencia, garantizaran la atención
médica que Duván Hernández y su grupo familiar requirieran, además de los
exámenes de laboratorio y la hospitalización que fuera necesaria (fols. 105 a
110).
III. DECISIONES JUDICIALES
A. Primera Instancia
El Juzgado Primero Promiscuo Municipal de
Caicedonia, en Sentencia del 9 de febrero de 2004, denegó el amparo solicitado
por Claudia Milena Ocampo Saldaña, en nombre propio y en representación de su
núcleo familiar, por estimar que los accionantes no habían acreditado las
reiteradas peticiones que afirmaban haber elevado ante la Secretaría de Salud
del Municipio de Caicedonia para que les fuera asignada una ARS, ni tampoco la
vulneración de los derechos fundamentales que invocaban.
IV. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
A. Competencia
Esta Corte es competente de conformidad con
los artículos 86 y 241 de la Constitución Nacional, y el decreto 2591 de 1991,
para revisar el presente fallo de tutela.
B. Fundamentos
a.
La posible
existencia de temeridad en el ejercicio de la acción de tutela
Antes de abordar el caso concreto, la Sala
debe analizar si existió temeridad en la interposición de la tutela que se
revisa, toda vez que obra en el expediente prueba de que Duván Hernández
interpuso en nombre propio, como agente oficioso de su compañera y en
representación de su hija, otra acción de tutela con las mismas pretensiones,
ante el Juzgado Séptimo Civil del Circuito de Cali, tutela que fue concedida en
Sentencia del 2 de abril de 2004.
Para resolver esta cuestión, la Sala
recuerda que, de acuerdo con el artículo 38 del Decreto 2591 de 1991, la
actuación temeraria ocurre cuando un accionante o su representante, sin
motivo expresamente justificado, presenta la misma acción de tutela ante
varios jueces o tribunales. En tales eventos, la norma dispone que deben
rechazarse o decidirse desfavorablemente todas las solicitudes.
La temeridad entonces implica, por una
parte, una identidad de hechos, de partes y de pretensiones entre las varias
acciones de tutela que el mismo peticionario inicia, y, por otra, que no debe
existir justificación para la presentación de las nuevas demandas.
De igual manera, esta Corporación ha
manifestado que en tanto la buena fe se presume - como lo establece el artículo
83 de la Constitución - la temeridad debe ser cuidadosamente valorada por los
jueces con el fin de no propiciar situaciones injustas, a partir de un estudio
detallado de la pretensión de amparo, de los hechos y del acervo probatorio que
obre dentro del proceso, estudio que debe llevar al juzgador a la fundada
convicción de que la actuación procesal de la respectiva parte carece en absoluto
de justificación.[1]
Así, por ejemplo, la justificación para la
interposición de una nueva demanda puede derivarse de la presencia de nuevas
circunstancias fácticas o jurídicas, o del hecho de que la jurisdicción
constitucional al conocer de la primera acción, no se pronunció sobre la real
pretensión del accionante[2].
Adicionalmente, la Corte ha señalado que
tratándose de personas en estado de especial vulnerabilidad, no es procedente
negar la tutela por temeridad, a pesar de que se observe una identidad de
partes, hechos y pretensiones, cuando el juez advierta que, no obstante la
interposición de una o varias acciones anteriormente, los derechos
fundamentales de los peticionarios continúan siendo vulnerados. Esta situación,
en consecuencia, constituye otra causal que justifica la interposición de una
nueva acción de tutela.
En efecto, en la Sentencia T-721 de 2003,
M.P. Álvaro Tafur Galvis, esta Corporación sostuvo:
“(...) cuando el presunto infractor del artículo 38 del Decreto 2591
de 1991, es una persona en estado de especial vulnerabilidad e indefensión,
como lo están los afectados por desplazamiento forzado, en especial los niños,
las mujeres y los ancianos, el Juez constitucional deberá ser en extremo
cuidadoso antes de negarles la protección constitucional, cuando advierte que
sus derechos constitucionales están siendo conculcados, porque su proceder
podría dejar a los afectados desprovistos de amparo, a la luz de la
jurisprudencia constitucional al respecto”.
En este orden de cosas, el juez
constitucional no podrá negar de plano la procedencia de una acción de tutela
cuando observe que antes de la presentación de la misma, el peticionario había
presentado otra u otras demandas de características similares, pues primero
deberá realizar un análisis detallado de los hechos y del material probatorio
que le permita descartar, en primer lugar, la presunta identidad de partes,
pretensiones y hechos, y, en segundo lugar, la ausencia de justificación y de
buena fe en la interposición de las distintas acciones, justificación que puede
provenir, por ejemplo, de la necesidad de que se protejan efectivamente los
derechos fundamentales del actor.
Refiriéndonos al caso concreto, tenemos que
no existió temeridad en la presentación de la tutela instaurada por Claudia
Milena Ocampo Saldaña, ante el Juzgado Primero Promiscuo Municipal de
Caicedonia, aunque ésta contenga las mismas pretensiones que la demanda
presentada por Duván Hernández, también obrando en nombre propio, como agente
oficioso de su compañera y en representación de su hija, ante el Juzgado
Séptimo Civil del Circuito de Cali, porque la tutela objeto de este
pronunciamiento fue presentada con anterioridad a aquella.
Ciertamente, la tutela de la que se ocupa
la Sala fue instaurada el 26 de enero de 2004 y resuelta el 9 de febrero del
mismo año, mientras la tutela conocida por el Juzgado Séptimo Civil del
Circuito de Cali, fue admitida el 17 de marzo de 2004 y decidida el 2 de abril
de 2004 (fols. 105 a 110).
Ahora bien, si existiera temeridad, ésta
tendría que predicarse de la segunda acción, pero como ésta no fue seleccionada
por la Corporación para ser revisada, esta Sala de Revisión no tiene
competencia para pronunciarse al respecto. Además, aunque la Corte la hubiese
seleccionado, tampoco habría lugar a la declaración de temeridad, ya que, por
un lado, no se evidencia una identidad de accionados - la tutela que se revisa
fue presentada en contra del Municipio de Caicedonia y de la Secretaría de
Salud del mismo Municipio, y la segunda demanda en contra de la Secretaría de
Salud Departamental del Valle del Cauca y del Hospital Universitario del Valle
- y, por otro, el juez de instancia de la tutela objeto de este
pronunciamiento, no otorgó protección a los derechos fundamentales de los
accionantes, de modo que su vulneración continuó.
Por lo tanto, como no se presentó temeridad
en la presentación de la demanda bajo estudio, en principio, la acción de
tutela es procedente, sin embargo, deberá pasar la Sala a analizar si se
produjo el fenómeno de hecho superado.
b.
Hecho superado.
En escrito de fecha 31 de agosto de 2004,
la Secretaría de Salud Departamental del Valle del Cauca informó a este
Despacho que los peticionarios ya se encuentran recibiendo atención médica en
el Hospital Departamental "Evaristo García" de la ciudad de Cali, en
cumplimiento del fallo de tutela proferido el 2 de abril de 2004, por el
Juzgado Séptimo Civil del Circuito de Cali, información que fue corroborada por
el mencionado Juzgado, quien además suministró copia de la providencia.
En consecuencia, hay lugar a declarar la
existencia de un hecho superado, toda vez que las pretensiones de Claudia
Milena Ocampo Saldaña y su grupo familiar estaban dirigidas, precisamente, a
que se les suministrará atención integral en salud como portadores de VIH/SIDA.
No obstante, la presencia de un hecho
superado no es óbice para que la Corte no analice si efectivamente se presentó
una vulneración de los derechos fundamentales de los accionantes y para que
determine el alcance de los mismos.[3]
c.
Problema
jurídico
Compete determinar a esta Sala de Revisión
si los derechos fundamentales de las menores Dayana Hernández Ocampo y Claudia
Milena Ocampo Saldaña, y de Duván Hernández Gil a la vida y a la salud, fueron
vulnerados por el Municipio de Caicedonia y por la Secretaría de Salud del
mismo Municipio, al negarse a suministrarles la atención médica que solicitaban
como portadores de VIH clasificados en el primer nivel de pobreza del SISBEN.
Para resolver el problema, la Sala deberá
abordar las siguientes cuestiones: En primer lugar, se ocupará del derecho a la
salud de los portadores de VIH/SIDA y su exigibilidad mediante el ejercicio de
la acción de tutela; y, en segundo lugar, determinará la entidad a la que le
corresponde prestar los servicios solicitados, en tanto, por una parte, se
trata de procedimientos y tratamientos de alta complejidad y, por otra, los
accionantes no son afiliados sino vinculados al Sistema General de Seguridad
Social en Salud.
d.
El derecho
fundamental a la salud de los enfermos de VIH/SIDA
Sobre el concepto de derecho fundamental,
esta Corporación señaló en la Sentencia T-227 de 2003, M.P. Eduardo Montealegre
Lynett :
"(…) será fundamental todo derecho
constitucional que funcionalmente esté dirigido a lograr la dignidad humana y
sea traducible en un derecho subjetivo. Es decir, en la medida en que resulte
necesario para lograr la libertad de elección de un plan de vida concreto y la
posibilidad de funcionar en sociedad y desarrollar un papel activo en ella. Tal
necesidad no está determinada de manera apriorística, sino que se define a
partir de los consensos (dogmática del derecho constitucional) existentes sobre
la naturaleza funcionalmente necesaria de cierta prestación o abstención
(traducibilidad en derecho subjetivo), así como de las circunstancias
particulares de cada caso (tópica)."
Con base en este pronunciamiento, la Corte
indicó en la Sentencia T-859 de 2003, M.P. Eduardo Montealegre Lynett[4], que el derecho a la
salud, en su faceta prestacional, adquiere carácter fundamental en tres
eventos: En primer lugar, respecto de los mínimos de atención y satisfacción
obligatorios[5],
en segundo lugar, cuando se encuentran en peligro otros derechos fundamentales
como la vida y el mínimo vital, y, en tercer lugar, respecto de los contenidos
que han sido establecidos y desarrollados por el ordenamiento. En estos
eventos, las personas afectadas pueden acudir a la acción de tutela para hacer
efectivo su derecho y obtener la prestación requerida.
Estas tres situaciones concurren tratándose
de los portadores de VIH/SIDA, para quienes, en consecuencia, el derecho a la
salud es un derecho fundamental, en los siguientes términos:
Por un lado, en relación con los
tratamientos, procedimientos, medicamentos, etc., incluidos en el P.A.S., en el
P.O.S. o en el P.O.S.S. dependiendo de su calidad dentro del sistema de salud -
afiliados o vinculados -; y, en segundo lugar, respecto de las prestaciones no
incluidas en los mínimos regulados, pero que sean necesarias para garantizar su
derecho a la vida en condiciones dignas, en vista de la gravedad y carácter degenerativo
de la enfermedad que padecen.
Además, cabe recordar que los portadores de
VIH/SIDA constituyen un grupo de personas en estado de debilidad manifiesta, ya
que la enfermedad que los aqueja va deteriorando de manera progresiva su estado
de salud, sin que exista en la actualidad tratamiento alguno que detenga el
avance del virus de manera definitiva. Por esta razón, son acreedores de una
protección especial por parte del Estado, que se traduce, entre otros, en la
obligación de prestarles atención integral y preferente en salud para hacer
frente a su difícil situación.
De igual manera, es necesario mencionar que
el SIDA es una amenaza actual y creciente en contra de la salud pública, hecho
que ha llevado a esta Corporación a reconocer el carácter de orden público que
ha alcanzado la epidemia[6]
Lo anterior lleva a concluir que la atención integral en salud para los
portadores de VIH/SIDA no sólo es un derecho fundamental en cabeza de los mismos,
exigible a través de la acción de tutela, sino también una obligación del
Estado, en virtud de su posición de garante de la salubridad y el orden
público.
e.
Los portadores
de VIH/SIDA vinculados al Sistema General del Seguridad Social en Salud
Ahora corresponde a la Sala examinar las
entidades a las que compete prestar la atención médica solicitada por los
accionantes, por tratarse, como ya fue señalado, de personas vinculadas al
sistema de salud que requieren servicios y tratamientos de alta complejidad.
Los vinculados al Sistema General de Seguridad Social
en Salud son aquellas personas sin capacidad de pago que han sido clasificadas
en el primer y segundo nivel de pobreza, excepcionalmente en el tercero, por el
Sistema de Selección de Beneficiarios para Programas Sociales SISBEN[7], y que aún no han
adquirido la calidad de afiliados al régimen subsidiado, pero que, sin embargo,
tienen derecho a recibir los servicios de salud que prestan las instituciones
públicas y aquellas privadas que tengan contrato con el Estado para tal fin,
con cargo a los recursos del subsidio de la oferta (artículo 157 de la Ley 100
de 1993 y artículo 49 del Acuerdo 77 del CNSSS), y de acuerdo con la capacidad
de oferta de estas instituciones y las normas sobre cuotas de recuperación
vigentes (artículo 32 Decreto 806 de 1998).
La calidad de vinculado tiene carácter
transitorio, pues busca brindar protección a aquellas personas que por falta de
disponibilidad de cupos en una Entidad Administradora del Régimen Subsidiado
(ARS), todavía no han adquirido la calidad de afiliados, pero que están en
espera de ello por reunir todos los requisitos exigidos por las normas que
reglamentan la materia. Por lo tanto, no constituyen un tercer régimen, sino
una modalidad de participantes protegidos.[8]
Las personas que participan en el sistema
de salud como vinculadas, adicionalmente, tienen derecho a ser informadas sobre
su ubicación dentro del sistema y las Instituciones Prestadoras de Servicios de
salud (IPS) ante las que pueden acudir para solicitar la atención médica que
requieran. En este orden de ideas, las EPS, las ARS, las secretarías de salud
municipales y departamentales, las IPS, etc., debe asumir un papel pedagógico a
fin de facilitar la utilización de los servicios de salud a los que tienen
derecho estas personas.
Ello es especialmente importante tratándose
de portadores de VIH/SIDA vinculados al sistema, a quienes no sólo no se puede
obligar a esperar que se les asigne una ARS para poder comenzar a recibir
atención integral en salud, sino a quienes, además, debe informárseles sobre la
calidad que poseen dentro del sistema de salud y sobre las IPS que les pueden
brindar los servicios que su enfermedad demanda.[9]
En este orden de cosas, la obligación de
las IPS de prestar sus servicios a las personas vinculadas al sistema de salud,
no proviene del respeto del principio de confianza legítima, sino del derecho
que ha sido reconocido en cabeza de aquellos. En efecto, los participantes
vinculados no poseen una simple expectativa de atención, sino que tienen un
derecho de ejecución inmediata que pueden exigir ante estas instituciones, por
su puesto, atendiendo a su capacidad de oferta y las normas que regulan las
cuotas de recuperación. Ahora bien, si a una persona vinculada se le debe
realizar un tratamiento médico, aunque sea en una institución distinta de
aquella en la que se diagnosticó su enfermedad, el tratamiento deberá
continuarse no sólo para proteger su buena fe, sino, más que para ello, para
garantizar su derecho a la salud.[10]
De esta manera, la orden correcta en estos
eventos no es el otorgamiento inmediato de un cupo en una ARS al vinculado
afectado, pues como esta Corporación ha manifestado, el juez de tutela no puede
desconocer el procedimiento administrativo previsto para la afiliación al
régimen subsidiado de los participantes vinculados[11], toda vez que dicha
afiliación no es necesaria para la garantía del derecho a la salud de estas
personas.[12]
Sin embargo, lo anterior no obsta para que, tratándose de portadores de
VIH/SIDA, quienes, como ya se observó, se encuentran en estado de debilidad
manifiesta y son acreedores de una especial protección por parte del Estado, el
juez constitucional ordene a las entidades respectivas, que inicien de
inmediato las diligencias pertinentes para la asignación de una ARS, con el fin
de que aquellos accedan al Plan Obligatorio de Salud del régimen subsidiado
POSS y, así, puedan contar con un tratamiento más completo.
Con respecto a las entidades a las que
corresponde prestar y garantizar la atención en salud a la que tienen derecho
los participantes vinculados del sistema de salud portadores de VIH/SIDA, la
Corte, en la Sentencia T-1181 de 2003, M.P. Jaime Araujo Rentería[13], indicó que tal
responsabilidad recae en el Departamento en donde reside el afectado, por las
siguientes razones:
Según el artículo 117 de la Resolución 5261
de 1998 del Ministerio de Salud, el tratamiento que se debe suministrar a los
pacientes infectados por VIH pertenece al cuarto nivel de complejidad, que
corresponde a las patologías de tipo catastrófico, en tanto implican una alta
dificultad técnica en su manejo y un alto costo en su tratamiento.
Por su parte, los artículos 43.2.1 y 43.2.2 de la Ley
715 de 2001 señalan que es competencia de los Departamentos gestionar y
financiar la prestación de servicios de salud de manera oportuna, eficiente y
con calidad a la población pobre que resida en su jurisdicción, en lo no
cubierto por los subsidios a la demanda, mediante instituciones prestadoras de
servicios de salud públicas o privadas[14],
es decir, estas normas se refieren a la población vinculada al Sistema General
de Seguridad Social en Salud.
Finalmente, el inciso tercero del artículo
49 ibídem establece:
"A cada departamento le corresponderá
el 59% de los montos resultantes de efectuar los cálculos anteriormente
descritos de los municipios y corregimientos departamentales de su
jurisdicción, los cuales deberán destinarse para garantizar la atención en salud
de los servicios diferentes a los de primer nivel de complejidad, con
los mismos criterios que la Nación aplica en la distribución para este
componente. El 41% restante se deberá destinar a financiar la atención en el
primer nivel de complejidad de cada uno de los municipios y corregimientos de
los respectivos departamentos." (subrayado fuera del texto).
De lo anterior se puede deducir que al
Departamento le corresponde garantizar y financiar la atención integral en
salud a la que tienen derecho los portadores de VIH/SIDA que poseen la calidad
de vinculados al sistema de salud, porque: primero, se trata de una enfermedad
del cuarto nivel de complejidad; y, segundo, ya que los Departamentos tienen la
obligación de garantizar y financiar la atención en salud que requieren los
participantes vinculados del sistema, en los niveles distintos al primer nivel
de complejidad.
f.
Caso concreto
En este orden de ideas, si bien es cierto
al Municipio de Caicedonia y a la Secretaría de Salud de mismo Municipio no les
correspondía asumir la atención en salud que los peticionarios solicitaban,
también es cierto que estaba en la obligación no sólo de informarles que el
Departamento del Valle del Cauca era el encargado de prestarles los servicios
médicos, sino de hacer los trámites pertinentes para que dicha entidad se
hiciera cargo efectivamente de su atención, más tratándose de menores de edad -
Claudia Milena Ocampo Saldaña y Dayana Hernández Ocampo - y de personas en
estado de debilidad manifiesta por ser portadores de VIH/SIDA.
Sin embargo, por cuanto, como ya fue
explicado, se ha presentado un hecho superado, esta Sala de Revisión confirmará
el falló revisado, pero por esta única razón.
V.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Sexta de Revisión de la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo, y por mandato de
la Constitución Política,
RESUELVE
PRIMERO: DECLARAR que como se ha presentado un hecho
superado, y por esta única razón, se CONFIRMA la sentencia de instancia
proferida por el Juzgado Primero Promiscuo Municipal de Caicedonia, Valle del
Cauca, el 9 de febrero de 2004.
Cópiese, notifíquese, comuníquese,
publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
HUMBERTO SIERRA PORTO
Magistrado
ÁLVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Cfr.
Sentencia T-413 de 1999, M.P. Martha Victoria Sáchica de Moncaleano. Ver
también las sentencias T-300 de 1996, M.P. Antonio Barrera Carbonel; T-082 de
1997, M.P. Hernando Herrera Vergara, y T-303 de 1998, M.P. José Gregorio Hernández
Galindo.
[2] Cfr.
Sentencia T-566 de 2001, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[3] Cfr.
Sentencias T-1125 de 2003, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra y T-055 de 2004,
M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[4] Ver
también la sentencia T-652 de 2004, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[5]
Determinados en la "Observación General No. 14 relativa al disfrute del
más alto nivel de salud" del Comité de Derechos Económicos, Sociales y
Culturales de las Naciones Unidas.
[6] Cfr.
Sentencia T-505 de 1992, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[7] El
Sistema de Selección de Beneficiarios para Programas Sociales SISBEN es una
herramienta diseñada por el Departamento Nacional de Planeación para
seleccionar los beneficiarios de los programas sociales dirigidos a los
sectores más pobres y vulnerables de la población colombiana, y que busca, por
lo tanto, focalizar el gasto social. Dicha selección se logra a partir de la
recolección de datos mediante el mecanismo de la encuesta que, una vez
analizados, arrojan un puntaje que permite ubicar a las familias o individuos
entrevistados en alguno de los seis niveles de pobreza preestablecidos. Se
trata de un instrumento que, como esta Corporación ha señalado, es de gran
relevancia constitucional, pues contribuye a la efectividad de los derechos
económicos, sociales y culturales de los colombianos y se erige como una
herramienta esencial a disposición de las autoridades públicas obligadas a
hacer efectivo el mandato de especial protección a los grupos discriminados o
marginados. Cfr. Sentencia T-307 de 1999, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
Por otro
lado, de acuerdo con el artículo 3º del Acuerdo 77 de 1997 del CNSSS, el
mecanismo para la identificación de los posibles beneficiarios del régimen
subsidiado es el SISBEN, cuya encuesta debe aplicarse en todos los municipios
del país, y puede ser solicitada por cualquier ciudadano en cualquier tiempo,
así como la revisión de sus datos para que proceda la reclasificación dentro
del sistema.
[8] Cfr.
Sentencia C-130 de 2002, M.P. Jaime Araujo Rentería.
[9] Cfr.
Sentencia T-1304 de 2002, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[10] La
aclaración es importante porque en algunas oportunidades la Corte ha empleado
el argumento del respeto del principio de la confianza legítima, para ordenar
la atención en salud requerida por personas vinculadas al Sistema General de
Seguridad Social en Salud. Ver por ejemplo las sentencias T-961 de 2001, M.P.
Marco Gerardo Monroy Cabra; T-1208 de 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil; y T-274
de 2002, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[11] El
procedimiento para la afiliación al régimen subsidiado es regulado por el
Acuerdo 77 de 1997 del CNSSS.
[12]
Cfr. Sentencias T-1208 de 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil, y T-274 de 2002, M.P.
Rodrigo Escobar Gil.
[13] En
esta sentencia la Corte estudió el caso de una persona portadora de VIH, que
poseía la calidad de vinculada al sistema de salud, a quien su médico tratante
la había ordenado la práctica de unos exámenes y un tratamiento con varios
medicamentos. Esta Corporación ordenó, entonces, a la Secretaría de Salud del
Departamento del Tolima, que adelantara las diligencias necesarias para que en
un hospital de la red pública se practicaran los exámenes y suministrara el
tratamiento que el accionante requería.
[14] Estos artículos disponen:
"43.2.1. Gestionar la prestación de los servicios de salud, de manera
oportuna, eficiente y con calidad a la población pobre en lo no cubierto con
subsidios a la demanda, que resida en su jurisdicción, mediante instituciones
prestadoras de servicios de salud públicas o privadas." II "43.2.2.
Financiar con los recursos propios, si lo considera pertinente, con los
recursos asignados por concepto de participaciones y demás recursos cedidos, la
prestación de servicios de salud a la población pobre en lo no cubierto con
subsidios a la demanda y los servicios de salud mental."