C-430-01
Sentencia C-430/01
Sentencia
C-430/01
COSA JUZGADA
APARENTE-Alcance
COSA JUZGADA
APARENTE-Contenidos no
demandados
INHIBICION DE LA
CORTE CONSTITUCIONAL-Derogación
de norma
SUPERINTENDENCIA
DE CAMBIOS-Supresión y
reparto de funciones
INFRACCION
CAMBIARIA
CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD-Competencia
es vicio de fondo
LEY ORDINARIA O
FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Regímenes
penales y procedimientos para sanción
REGIMEN
SANCIONATORIO DE INFRACCION CAMBIARIA-Regulación por legislador ordinario o extraordinario
REGIMEN
SANCIONATORIO DE INFRACCION CAMBIARIA-No regulación legislativa marco
FACULTADES
EXTRAORDINARIAS EN REGIMEN SANCIONATORIO DE INFRACCION CAMBIARIA
INFRACCION
CAMBIARIA-Definición,
naturaleza y finalidad
INFRACCION
CAMBIARIA-Requisitos
normativos para tipificación
PRINCIPIO DE
LEGALIDAD DE LA SANCION ADMINISTRATIVA-Tipificación
INFRACCION
CAMBIARIA-Tasación de
multa
LEY MARCO-No expedición por decreto ley
COSA JUZGADA
RELATIVA-Acusación general
de norma
Referencia: expediente D-3206
Demanda de
inconstitucionalidad contra los artículos 1º a 5º del Decreto 1746 de 1991.
Actor: Luis Carlos
Sáchica Aponte
Magistrado Ponente
Dr. EDUARDO
MONTEALEGRE LYNETT
Bogotá, D.C., dos (2) de mayo de dos mil uno (2001).
La Sala Plena
de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones
constitucionales y de los requisitos establecidos por el Decreto 2067 de 1991,
profiere la siguiente
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
En ejercicio
de la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Luis Carlos Sáchica
Aponte demanda los artículos 1º a 5º del Decreto 1746 de 1991, "por
medio del cual se establece el régimen sancionatorio y el procedimiento
administrativo cambiario a seguir por la superintendencia de cambios". Cumplidos
los trámites constitucionales y legales propios del proceso de
constitucionalidad, la Corte procede a decidir acerca de la demanda de la
referencia.
II.
NORMAS DEMANDADAS
A
continuación se transcriben las normas acusadas, de conformidad con el texto
publicado en el Diario Oficial número 39.889 del 4 de julio de 1991.
"Decreto número 1746 de 1991
(julio 4)
"Por medio del cual se establece el régimen
sancionatorio y el procedimiento administrativo cambiario a seguir por la
Superintendencia de cambios
El Presidente de la República de Colombia,
en ejercicio de sus facultades constitucionales y legales y en especial las que
le confiere el ordinal 2º del artículo 32 de la Ley 9ª de 1991.
Decreta:
DISPOSICIONES GENERALES
ARTÍCULO 1º. La competencia de la Superintendencia de
Cambios, organismo encargado de establecer la comisión de infracciones
cambiarias e imponer las sanciones correspondientes, se ejercerá conforme a lo
establecido en el presente decreto.
ARTÍCULO 2º. La infracción cambiaria como transgresión
de las disposiciones constitutivas del régimen de cambios, es una contravención
meramente administrativa de las disposiciones vigentes al momento de la
infracción, a la que corresponde una sanción coercitiva cuya finalidad es el
cumplimiento de tales disposiciones.
TITULO I
RÉGIMEN SANCIONATORIO
ARTÍCULO 3º. Las personas naturales o jurídicas que no
sean intermediarios del mercado cambiario, que infrinjan el régimen cambiario,
serán sancionadas con la imposición de multa a favor del Tesoro Nacional hasta
el 200% del monto de la infracción cambiaria comprobada.
La multa se graduará atendiendo las circunstancias
objetivas que rodearon la comisión de la infracción.
En caso de que una persona natural o jurídica infrinja
reiteradamente el régimen cambiario, en forma tal que se infiera razonadamente
que las operaciones de cambios han sido utilizadas ficticiamente para amparar
ingresos o egresos de divisas que no correspondan a operaciones autorizadas, se
podrá imponer como sanción accesoria a la  multa la prohibición para celebrar
operaciones de cambio durante un término que no podrá ser inferior a un (1) año
ni superior a cinco (5).
ARTÍCULO 4º. Los intermediarios del mercado cambiario
que incumplan cualquiera de las obligaciones establecidas en el régimen
cambiario, derivadas de su calidad de intermediarios autorizados, serán
sancionados con multas sucesivas hasta de un millón de pesos ($1.000.000.00)
mientras persista el incumplimiento.
En caso de que el intermediario del mercado celebre
operaciones de cambio no autorizadas o viole las prohibiciones establecidas en
el régimen cambiario, será sancionado con multas hasta del doscientos por
ciento (200%) del monto de la infracción cambiaria comprobada, la cual se
graduará atendiendo las circunstancias objetivas que rodearon su ocurrencia.
La sucursal o agencia del intermediario del mercado
cambiario que reiteradamente incumpla sus obligaciones derivadas de su
condición de intermediario, o que realice operaciones de cambio no autorizadas
o que viole las prohibiciones consagradas en el régimen cambiario, en forma tal
que se concluya razonadamente que su actuación en el mercado cambiario
contraviene los objetivos de la normatividad cambiaria, será sancionado con la
supresión para realizar determinadas operaciones de cambio durante un término
máximo de seis (6) meses, previo concepto favorable del Consejo Asesor del
Superintendente de Cambios.
ARTÍCULO 5º. Los administradores, funcionarios o
empleados que excediendo los límites de sus atribuciones hagan incurrir a la
entidad financiera en la infracción del régimen cambiario, serán investigados y
sancionados conjuntamente con el intermediario financiero".
III.
LA DEMANDA
Según el demandante,
las normas acusadas vulneran los artículos 113, 150-19 y 189 numerales 21, 22,
24 y 26 de la Constitución. El actor sostiene que las normas acusadas incurren
en una inconstitucionalidad sobreviniente, por cuanto el nuevo texto
constitucional dispone que el régimen cambiario debe ser regulado por el
gobierno pero con base en los criterios y objetivos generales que fije el
Legislador en una ley marco. Además, los decretos en materia cambiaria deben
ser concordantes con la función que el artículo 372 de la Carta atribuyó a la
Junta Directiva del Banco de la República. En consecuencia, afirma el
demandante, "todo el régimen cambiario debe obedecer a las normas de una
ley general y no de una ley de facultades extraordinarias".
De otra parte, el
ciudadano considera que no es constitucionalmente válido que la
Superintendencia de Cambios, que es la entidad encargada de ejercer la
inspección y vigilancia cambiaria, ostente la facultad para determinar el
procedimiento para sancionar las infracciones de ese tipo y el alcance de sus
decisiones. Así pues, a su juicio, "la inspección y vigilancia estatal
sobre actividades particulares tiene por fin primordial la verificación de su
legalidad, es decir, es una medida de carácter ejecutivo, para asegurar el
cumplimiento de las leyes. De donde, no es aceptable que esa función puede
comprender también su autorregulación, su normalización, función que, de suyo,
es propia del legislador".
Finalmente, el
demandante manifiesta que la competencia para sancionar es un asunto sometido a
reserva de ley, por lo que no puede ser regulada gubernamentalmente. Así mismo,
sostiene que la sanción de 200%  sobre el valor de la infracción cambiaria
equivale a una "competencia ilimitada, incondicionada, fijando aquella
suma -lindante con la confiscación- al capricho y libre arbitrio del Gobierno,
lo que no está en concordancia con la limitación natural de toda
competencia".
IV. INTERVENCIONES
1. Intervención del Ministerio de
Hacienda y Crédito Público
La ciudadana Luz
Mary Cárdenas Velandia, actuando en representación del Ministerio de Hacienda y
Crédito Público, interviene en el presente asunto para solicitar que la Corte
declare la exequibilidad de las normas acusadas.
La interviniente
comienza por recordar los antecedentes normativos del Decreto 1746 de 1991, que
la sentencia C-564 del 2000 resumió, y concluye que no se presenta
inconstitucionalidad sobreviniente, puesto que las facultades extraordinarias
que sustentan la norma parcialmente acusada fueron otorgadas bajo la vigencia
de la Constitución de 1886, por lo que no puede cotejarse con la Carta vigente.
Al respecto, la ciudadana trae a colación la sentencia C-416 de 1992 de esta
Corporación y señala que el análisis de las "reglas de competencia"
de una norma preconstitucional debe efectuarse con base en la Constitución
vigente al momento de la expedición de la disposición impugnada.
De otra parte, la
interviniente dice que el régimen sancionatorio y el procedimiento que debe
aplicarse a las infracciones cambiarias no está sometido a la regulación de una
ley marco, toda vez que ese tipo de normas no pueden "legislar de manera
detallada" el tema. Por ello, considera que la regulación cambiaria puede
comprender directrices generales que fijan las leyes marco y los aspectos
puntuales que reglamentan las leyes ordinarias. En consecuencia, la ciudadana
opina que "el procedimiento administrativo y sancionatorio cambiario puede
ser objeto de la expedición de una ley o Decreto con fuerza de ley, por cuanto
el artículo 150 de la Constitución Política se refiere a la cláusula general
del Congreso para hacer las leyes y no limita los asuntos a los cuales deben
referirse las leyes". Para sustentar ese argumento cita la sentencia C-527
de 1994.
En cuanto al cargo
de vulneración del artículo 113 de la Carta, la interviniente sostiene que
"no existe discrecionalidad absoluta que viole los principios de
limitación natural de competencias", como quiera que las funciones de los
servidores que ejercen el control cambiario son regladas y se limitan "a
la apreciación de los hechos para decidir u orientar su actuación".
Finalmente, la
ciudadana recuerda que la sentencia C-599 de 1992 se pronunció sobre la
exequibilidad del Decreto 1746 de 1991 y que la sentencia C-564 de 2000 estudió
el artículo 3º del Decreto 1746 de 1991. Por lo tanto, considera que existe
cosa juzgada constitucional, pese a lo cual solicita que se declare la
exequibilidad de las normas impugnadas.
2. Intervención del Banco de la República
El ciudadano
Eduardo Reina Andrade, actuando en calidad de Director del Departamento
Jurídico del Banco de la República, interviene en el presente asunto para
solicitar que la Corte declare la exequibilidad de las normas acusadas. Según
su criterio, el régimen sancionatorio de las infracciones cambiarias no debe
ser regulado por una ley marco sino por una ley ordinaria, como quiera que las
leyes marco en el tema cambiario sólo deben contener criterios generales y
pautas globales, por lo que no deben entrar a regular en forma concreta y
detallada el tema. Al respecto, el interviniente cita la sentencia C-052 de
1997, de la cual concluye que "la expedición del régimen sancionatorio
corresponde al Congreso, pero no mediante una ley marco como lo afirma el
actor, sino mediante una ley ordinaria".
De todas
maneras, el interviniente recuerda que el decreto parcialmente acusado fue
expedido con base en las facultades extraordinarias que otorgó una ley marco,
esto es, la Ley 9 de 1991, que si bien fue expedida con anterioridad a la
vigencia de la Constitución de 1991, reúne todas las características de una ley
marco y, al mismo tiempo, señala los criterios que la Junta Directiva del Banco
de la República debe desarrollar, de acuerdo con el reparto de funciones
establecido en la Ley 31 de 1992.
En virtud de lo
anterior, el ciudadano concluye que el Legislador ordinario, titular de la
función constitucional de desarrollo del régimen sancionatorio cambiario, puede
conferir facultades extraordinarias al Ejecutivo para que reglamente el tema,
pues no "existe impedimento alguno" que obligue a que el Congreso lo
establezca directamente. Por lo tanto, a su juicio, "el Ejecutivo no se ha
extralimitado en las funciones que le atribuyen la Constitución y la ley,
porque existe una norma que precisamente le ha dado esas facultades, así sea en
forma extraordinaria, lo cual tampoco está prohibido en la Constitución".
Para sustentar esa tesis, el ciudadano cita la sentencia C-599 de 1992.
Finalmente, el
interviniente recuerda que, en relación con la constitucionalidad del artículo
3º del Decreto 1746 de 1991, la Corte ya se pronunció en la sentencia C-564 de
2000, que concluyó que esa disposición no confería una facultad abierta, por
cuanto el funcionario debe tener en cuenta las circunstancias objetivas que
rodearon la realización de la infracción.
V. CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL DE LA NACION.
El señor Procurador
General de la Nación en su concepto No. 2368 recibido en esta Corporación el 21
de noviembre de 2000, solicita a la Corte declarar la constitucionalidad de las
normas acusadas.
El Ministerio
Público afirma que el decreto parcialmente acusado cumplió con los requisitos
exigidos por la Constitución vigente al momento de su expedición y, al mismo
tiempo, no contradice la actual Carta, puesto que la Ley 9º de 1991, sustento
jurídico del Decreto 1746 de 1991, cumple con las características de una ley
marco. Así mismo, a juicio de la Vista Fiscal, las normas demandadas se ajustan
material y temporalmente a las condiciones señaladas por las facultades
extraordinarias, por lo que "no se observa la inconstitucionalidad
sobreviniente acusada por el demandante".
De otra parte, el
Procurador recuerda dos precedentes de la Corte Constitucional con relevancia
en el asunto sub iudice: de un lado, la sentencia C-599 de 1992 dijo que
el régimen sancionatorio cambiario no debe ser regulado por una ley marco sino
por una ley ordinaria y, de otro lado, la sentencia C-564 de 2000, que declaró
la exequibilidad del artículo 3º del Decreto 1746 de 1991.
VI.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
Competencia.
1. Conforme al
artículo 241 ordinal 5º de la Constitución, la Corte es competente para conocer
de la constitucionalidad de los artículos 1º a 5º del Decreto 1746 de 1991, ya
que se trata de una demanda ciudadana en contra de normas contenidas en un decreto
con fuerza de ley.
Cosa
juzgada constitucional parcial en relación con el artículo 3º del Decreto 1746
de 1991
2. Mediante
sentencia C-564 de 2000, M.P. Alfredo Beltrán Sierra, la Corte Constitucional
declaró exequible el artículo 3º del Decreto 1746 de 1991, el cual está
demandado en esta oportunidad. Aparentemente, esta Corporación no podría
entonces estudiar nuevamente la norma en comento, puesto que la mencionada
sentencia no limitó el alcance de la cosa juzgada, por lo cual debe entenderse que
ésta es absoluta en relación con ese artículo. Sin embargo, un análisis más
detallado permite concluir que la cosa juzgada únicamente cubre la expresión "hasta
el 200% del monto de la infracción cambiaria comprobada" del inciso
primero de ese artículo, mientras que el resto de la disposición sólo está
amparada por una cosa juzgada aparente.
3- Esta Corporación
ha explicado el sentido de la cosa juzgada aparente en los siguientes términos:
"La regla
básica y fundamental, entonces, es la de que, mientras del fallo no se deduzca
lo contrario, la cosa juzgada es absoluta e impide nuevos procesos en torno a
normas que ya fueron materia de resolución definitiva y erga omnes sobre
su constitucionalidad.
Empero, la cosa
juzgada constitucional, plasmada en el artículo 243 de la Constitución
Política, no puede cobijar determinaciones de la Corte carentes de toda
motivación, menos todavía si ellas recaen sobre normas no demandadas y respecto
de las cuales no se ha configurado, por su propia decisión, unidad normativa,
puesto que en tales eventos la Corporación carece de competencia para proferir
el fallo en aquellos puntos que no fueron objeto de demanda ni de proceso, que
en ningún momento fueron debatidos y en los cuales el Procurador General de la
Nación no tuvo oportunidad de emitir concepto, ni los ciudadanos de impugnar o
defender su constitucionalidad.
Se hace menester
en semejantes circunstancias que la propia Corte Constitucional reconozca el
error cometido al redactar y transcribir la parte resolutiva de su Sentencia y
proceda, como se hará en este caso, a resolver de fondo sobre los asuntos que
en anterior proceso no fueron materia de su examen y en torno de los cuales
cabe indudablemente la acción ciudadana o la unidad normativa, en guarda de la
integridad y supremacía de la Constitución.
Una actitud
contraria, que implicara simplemente tener por fallado lo que en realidad no se
falló, implicaría desconocimiento de la verdad procesal, voluntaria renuncia de
la Corte a su deber de velar por la prevalencia del derecho sustancial sobre
aspectos puramente formales (artículo 228 C.P.), y, por contera, inexplicable
elusión de la responsabilidad primordial que le ha sido confiada por el
Constituyente (artículo 241 C.P.).
Así las cosas, lo
que se encuentra en el caso materia de estudio no es nada distinto de una cosa
juzgada apenas aparente, que, por tanto, carece de la fuerza jurídica
necesaria para imponerse como obligatoria en casos ulteriores en los cuales se
vuelva a plantear el asunto tan sólo supuesta y no verdaderamente
debatido"[1].
Ahora bien, en el
proceso que dio lugar a la sentencia C-564 de 2000, el actor no demandó la
totalidad del artículo 3º del Decreto 1746 de 1991 sino que cuestionó
exclusivamente la expresión "hasta el 200% del monto de la infracción
cambiaria comprobada" del inciso primero de esa disposición. La
sentencia, por su parte, aunque realizó algunas consideraciones generales sobre
la globalidad del artículo, centró su análisis en los cargos del actor contra
la expresión acusada, y en ningún momento realizó la unidad normativa para
declarar la constitucionalidad de la totalidad de esa disposición. Esto
significa que esa sentencia C-564 de 2000 se pronunció sobre apartes del
artículo 3º del Decreto 1746 de 1991, que no habían sido demandados, y sin que
la Corte realizara la correspondiente unidad normativa, que es el presupuesto
formal necesario para que esta Corporación adquiera la competencia para entrar
a decidir sobre normas que no fueron demandadas. Por consiguiente, por
inadvertencia, la parte resolutiva de la sentencia C-564 de 2000 declaró la
exequibilidad de la totalidad del artículo 3º del Decreto 1746 de 1991, mientras
que esta Corporación sólo tenía competencia para pronunciarse sobre la
expresión "hasta el 200% del monto de la infracción cambiaria
comprobada" del inciso primero de esa disposición. La Corte concluye
entonces que la cosa juzgada únicamente recae sobre esa expresión, y que esta
cosa juzgada es aparente en relación con el resto de ese artículo, por cuanto
la Corporación carecía de competencia para pronunciarse sobre los contenidos no
demandados de esa disposición. Por ende, la Corte se estará a lo resuelto en la
sentencia C-564 de 2000 únicamente en relación con la expresión "hasta
el 200% del monto de la infracción cambiaria comprobada" del inciso
primero del artículo 3º del Decreto 1746 de 1991, mientras que entrará a
estudiar los cargos de la presente demanda en relación con los otros apartes de
esa disposición.
Inhibición por derogatoria de algunas
normas acusadas
4. El artículo 1º
del Decreto 1746 de 1991 asigna el conocimiento y la facultad para sancionar
las infracciones cambiarias, a la Superintendencia de Cambios. Sin embargo, el
artículo 1º del Decreto 2116 de 1992 suprimió esa entidad y distribuyó, entre
varias entidades públicas, la competencia para imponer dichas sanciones. En
anterior oportunidad, esta Corporación tuvo la oportunidad de referirse a la
supresión de la Superintendencia de Cambios y al reparto de sus funciones en
otras entidades, de la siguiente manera:
"Con la
promulgación de la Constitución Política de 1991, y en aplicación del artículo
transitorio 20 de ésta, que facultaba al Gobierno Nacional para reestructurar
la rama ejecutiva, se expidió el decreto 2116 de 1992, por medio del cual se
suprimió la Superintendencia de Control de Cambios. La supresión de esta
entidad, llevó al Gobierno Nacional a distribuir las funciones que ésta venía
ejerciendo en tres entidades,  a saber:
3.6.1 La
Superintendencia Bancaria,  ente al que se le asignó la función de control
de las entidades financieras autorizadas por el régimen cambiario para actuar
como intermediarios del mercado cambiario y sobre las casas de cambio. Para el
efecto, se ordenó crear en la estructura de la entidad, la Dirección General de
Intermediarios del Mercado Cambiario (artículo 2).
Se precisó,
igualmente,  que para el ejercicio de las funciones que este ente debía
desarrollar en materia cambiaria, tendría las mismas prerrogativas y podía
hacer uso de los mismos  procedimientos reconocidos para el desempeño de sus
competencias ordinarias.
3.6.2. La
Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos Nacionales, a ésta le
fueron asignadas las funciones relacionadas con las materias de importación y
exportación de bienes y servicios; gastos asociados a las operaciones de
comercio exterior y financiación de importaciones y exportaciones (artículos 3
y 4). Se estableció que cualquier referencia a la Superintendencia de Control
de Cambios en el decreto 1746 de 1991, habría de entenderse hecha a esta
unidad, en las materias de su competencia. Mediante el decreto 2117 de 1991, se
precisaron las funciones de esta entidad en lo concerniente a esta competencia.
3.6.3. La
Superintendencia de Sociedades, entidad a la que se le asignaron las
funciones de control que ejercía la Superintendencia de Control de Cambios en
materia de inversión extranjera realizada en Colombia y de inversión realizada
por sociedades colombianas en el exterior, así como las operaciones de
endeudamiento en moneda extranjera celebradas por sociedades domiciliadas en
Colombia, sin perjuicio de las competencias asignadas a las Superintendencias
Bancaria y de Valores.  Para el efecto, se ordenó la creación dentro de  la
estructura de la entidad, de la División de Inversión y Deuda Externa
(artículos 5 a 10). Igualmente, se señaló que estas funciones se cumplirían de
conformidad con los procedimientos regulados en el Código de Procedimiento
Administrativo.
3.7. La
distribución de las competencias que ejercía la extinta Superintendencia de
Control de Cambios originó  que,  a partir de 1992, el control e imposición de
sanciones en materia cambiaria tuviera un carácter tripartito, en donde la
operación y naturaleza del sujeto que la ejerciera,  se convirtieron en los
parámetros para determinar la competencia de cada una de las entidades antes
mencionadas.
3.8. Igualmente,
en desarrollo de las normas constitucionales que asignaron al Banco de la
República la función de regular los cambios internacionales, y de la ley 31 de
1992, entre otras, la Junta Directiva del Banco de la República expidió la
resolución 21 de 1993, por medio de la cual se reguló la materia cambiaria.
Esta resolución,  que ha sido modificada parcialmente por las resoluciones 28 y
33 de 1993,  junto con las leyes  9ª de 1991; 31 de 1992 y el decreto 1735 de
1993, conforman lo que podríamos denominar el estatuto cambiario que
actualmente rige en el país"[2]
Por lo expuesto, la
Corte considera que el artículo 1º del Decreto 1746 de 1991 fue derogado por el
artículo 1º del Decreto 2116 de 1992, que deja sin efectos toda atribución
funcional de competencias a la Superintendencia de Cambios.
5. Así mismo, el
artículo 31 del Decreto 2116 de 1992 dispuso que esa normatividad "rige
desde la fecha de su publicación y deroga los decretos 1745 y 1749 de 1991 y los
artículos 4º y 5º del Decreto 1746 de 1991" (subrayas no
originales). Los artículos artículo 4º y 5º del Decreto 1746 de 1991, acusados
en esta ocasión, fueron entonces expresamente derogados por una disposición
ulterior.
6. Conforme a
jurisprudencia reiterada, esta Corporación[3]
ha sostenido que la sustracción de materia producida por la derogatoria tácita
o expresa de la norma acusada, hace inocua una decisión y autoriza la
declaratoria de inhibición por parte de la Corte Constitucional, siempre y
cuando las disposiciones impugnadas no produzcan efectos jurídicos actuales.
Con base en lo
anterior, la Corte considera que debe declararse inhibida para conocer de los
artículos 1º, 4º y 5º del Decreto 1746 de 1991, por cuanto esas disposiciones
están derogados y no están produciendo efectos jurídicos en la actualidad. Así,
el artículo 1º confería una competencia a la Superintendencia de Cambios, que
es ahora desarrollada por otras entidades, por lo cual, es una norma que no
produce efectos propios. Es más, expresamente el artículo 27 del decreto 2116
de 1992 señaló que la liquidación de esa superintendencia debería
"culminarse a más tardar el 1º de julio de 1993".
Un asunto
procesal previo: Los vicios de competencia no son vicios de forma: procedencia
de un pronunciamiento de fondo.
7. En razón a que no
puede pronunciarse sobre la constitucionalidad de las otras normas acusadas, la
Corte pasará a estudiar sólo el artículo 2º y los apartes del artículo 3º del
Decreto 1746 de 1991 no cubiertos por la cosa juzgada constitucional. El primer
artículo define la infracción cambiaria como una contravención administrativa,
que presupone la transgresión de "las disposiciones constitutivas del
régimen de cambios" y que puede dar origen a una sanción coercitiva.  Por
su parte, el artículo 3º establece dos infracciones cambiarias específicas y
señala sus correspondientes sanciones. Según la demanda, el procedimiento y las
normas sustanciales de las infracciones cambiarias deben regularse en una ley
marco, por lo que no pueden ser establecidos en un decreto expedido en uso de
facultades extraordinarias. Por el contrario, los intervinientes sostienen que
si bien es cierto que el régimen de cambios debe obedecer a los criterios que
fija una ley general, por el contrario, corresponde a la ley ordinaria
establecer las infracciones cambiarias y desarrollar los procedimientos para su
sanción.
En apariencia el
cargo del actor es de forma, por cuanto el demandante no estaría impugnando el
contenido material de las disposiciones sino el hecho de que éstas hubiesen
sido expedidas en virtud de facultades extraordinarias, y no por medio de una
ley marco. Ahora bien, el decreto 1746 de 1991 fue expedido y publicado en
julio de 1991, y la Constitución establece que “las acciones por vicios de
forma caducan en el término de un año, contado desde la publicación del
respectivo acto” (CP art. 242). Una primera pregunta surge entonces: ¿Debe la
Corte inhibirse por encontrarse caducada la acción?
8- Para responder al
anterior interrogante, la Corte recuerda su reiterada jurisprudencia, según la
cual, los problemas de competencia no constituyen vicios de forma sino
vulneraciones materiales a la Constitución, por cuanto la competencia es el
"presupuesto esencial que da, al funcionario o a la Corporación,
legitimidad para acceder a la forma”[4].
Por ello, esta Corte ha concluido que constituyen vicios materiales, cuya
acción no caduca, el exceso del Gobierno en el ejercicio de las facultades
extraordinarias (Sentencia C-546 de 1993), la violación de la regla de la
unidad de materia (Sentencia C-531 de 1995), el desconocimiento de la reserva de
ley orgánica (Sentencia C-600-A de 1995), o la violación de la reserva de ley
marco (Sentencia C-1161 de 2000). Ahora bien, en el presente caso, es claro que
la acusación no es por razones de forma sino de competencia, pues el demandante
no cuestiona la manera ni la forma como fueron aprobadas y promulgadas las
disposiciones sino que argumenta que el Presidente no podía expedir esa
regulación por medio de un decreto ley, ya que esas materias son propias de una
ley marco. Por consiguiente, el ataque del actor es que ese contenido no puede
ser regulado por medio de un decreto ley, por lo cual se trata de una
impugnación material por razones de competencia, y no una acusación por vicios
de forma. La acción no se encuentra entonces caducada y procede un examen de
fondo sobre esa acusación del demandante.
El problema
material de competencia.
9- Conforme a lo
anterior, la Corte debe determinar si la definición de qué se entiende por una
infracción cambiaria y la consagración de dos infracciones cambiarias específicas
son temas que la Carta atribuye a la ley marco, o si por el contrario es una
materia que corresponde a la ley ordinaria. En efecto, si este tema es propio
de la ley marco, entonces el actor acierta en que no puede ser desarrollado por
un decreto extraordinario con fuerza de ley, ya que expresamente la Carta
prohibe que el Congreso confiera facultades extraordinarias para esos asuntos
(CP art. 150 ord 10). Para responder a ese interrogante, la Corte recordará
brevemente su jurisprudencia sobre el tema, para luego analizar el cargo del
demandante.
10- La sentencia
C-052 de 1997, MP Carlos Gaviria Díaz, analizó la constitucionalidad de una
norma que facultaba al Presidente de la República para expedir el régimen
sancionatorio para las infracciones cambiarias de conocimiento de la Dirección
de Impuestos y Aduanas Nacionales. En esa ocasión, la acusación era también que
ese régimen debía ser expedido por medio de una ley marco. La Corte desechó el
cargo y señaló al respecto:
“Si las leyes
marco tienen tales propósitos y gozan de un especial grado de generalidad, mal
podrían incluirse dentro de éstas normas concretas y específicas destinadas a
tipificar cada una de las conductas o comportamientos que dan lugar a imponer
sanciones administrativas, disciplinarias o penales y la determinación de las
mismas, sin que ello sea óbice para que se establezcan reglas generales para
efectos de su regulación y aplicación.
Corresponde
entonces, al legislador ordinario, en ejercicio de la cláusula general de competencia
(art. 150 C.N.), o al legislador extraordinario, debidamente facultado para
ello, dictar regímenes penales de cualquier índole (disciplinaria,
contravencional, administrativa, penal etc.) señalando el procedimiento para la
aplicación de las sanciones que allí se contemplen. Sin embargo, no sobra
recordar que el Congreso no puede otorgar facultades al Presidente de la
República, para expedir códigos, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo
150-10 del Estatuto Superior.
Así las cosas,
bien podía el Congreso, sin violar disposición constitucional alguna, otorgarle
facultades extraordinarias al Presidente para expedir el régimen sancionatorio
aplicable a las infracciones cambiarias y el procedimiento para su aplicación,
en los asuntos de competencia de la Dirección de Impuestos y Aduanas
Nacionales, como se contempla en la norma impugnada. ”
Posteriormente, la
sentencia C-1161 de 2000, MP Alfredo Beltrán Sierra, reiteró los anteriores
criterios y concluyó que "no existe reparo constitucional en la delegación
que hizo el legislador en el Presidente de la República, para que fuera  éste,
el que investido de la calidad de legislador extraordinario, expidiera normas
de carácter sancionatorio  por  las violaciones a las obligaciones  y a los
deberes que se señalan en el estatuto cambiario".  Según esa sentencia,
"si bien la naturaleza de los estatutos que aquél puede expedir, tienen
una naturaleza represiva,  no se opone al principio de legalidad, propio de un
Estado de Derecho, que sea el legislador extraordinario,  el que debidamente
facultado para el efecto, expida un  régimen sancionatorio determinado".
10- Conforme a lo
anterior, es claro que la definición de qué se entiende por infracción
cambiaria o la consagración de infracciones cambiarias específicas no
constituyen un tema propio de la ley marco, por lo cual, estas regulaciones
bien podían ser establecidas por medio de un decreto expedido en uso de
facultades extraordinarias.
Otros cargos del
actor y constitucionalidad de las disposiciones impugnadas.
11- El cargo
del actor sobre una eventual violación de la prohibición de expedir leyes marco
por medio de decretos leyes (CP art 150 ord 10) carece entonces de sustento. De
otro lado, la Corte no encuentra que el Presidente, al promulgar estas
disposiciones, se haya extralimitado en el ejercicio de las facultades
extraordinarias que le fueron concedidas, asunto que ya fue dilucidado por las
sentencias C-599 de 1992 y C-564 de 2000.  En efecto, como lo señalaron esas
providencias, el artículo 32 de la Ley 9a. de 1991 confirió al Gobierno
facultades extraordinarias por el termino de un año, para efectos, entre otros,
de establecer el régimen sancionatorio de las infracciones a las normas del
régimen cambiario, así como el procedimiento para su efectividad. El Presidente
expidió el decreto 1746 de 1991, del cual forma parte el artículo acusado, en
ese  término, y es claro que la definición de la infracción cambiaria y la
consagración de infracciones cambiarias específicas son temas que se encuentran
comprendidos dentro del régimen sancionatorio de las infracciones a las normas
cambiarias, que fue la materia para la cual fueron conferidas las facultades
extraordinarias.
12- Por su parte, el
contenido material del artículo 2º del Decreto 1746 de 1991 no suscita mayores
controversias constitucionales, pues esa disposición se limita a indicar qué se
entiende por infracción cambiaria y cuál es su naturaleza y finalidad. Así la
norma establece que la infracción cambiaria es una contravención meramente
administrativa (naturaleza), que consiste en la transgresión de las
disposiciones constitutivas del régimen de cambios,  a la que corresponde una
sanción coercitiva, cuya finalidad es el cumplimiento de tales disposiciones.
Esta definición de la infracción cambiaria no sólo se ajusta materialmente a la
Carta sino que además desarrolla adecuadamente las facultades extraordinarias
conferidas por el artículo 32 de la Ley 9 de 1991, ya que allí se especificaba
que el régimen sancionatorio debería tener "un carácter estrictamente
administrativo". Ese artículo será entonces declarado exequible.
13- Entra entonces
la Corte a estudiar la otra acusación de la demanda contra el artículo 3º del
Decreto 1746 de 1991. En efecto, el actor también cuestiona esa disposición por
cuanto considera que ella desconoce el principio de legalidad pues no define
con precisión el alcance de la sanción para la infracción cambiaria prevista en
el inciso primero del artículo. Además, según su parecer, la sanción de 200%
sobre el valor de la infracción cambiaria prevista en esa disposición es
desproporcionada e indeterminada.
La Corte considera
que ese cargo no es de recibo, pues la infracción cambiaria establecida en el
inciso primero del artículo 3º del Decreto 1746 de 1991 no desconoce el
principio de legalidad, ni es desproporcionada, tal y como esta Corporación
tuvo la oportunidad de mostrarlo en la citada sentencia C-564 de 2000, MP
Alfredo Beltrán Sierra. Así, sobre una eventual violación al principio de legalidad
al definir el comportamiento sancionado, dijo al respecto esa sentencia:
"En cuanto a
la indeterminación, o mejor, la generalización que empleó el legislador
extraordinario para regular el tema relativo a las infracciones cambiarias, al
utilizar la fórmula según la cual “[el] que infrinja el régimen de cambios”,
sin señalar en qué consisten estas violaciones, por si misma no puede
considerarse contraria al  principio de legalidad, específicamente en cuanto a
la precisión en la descripción del hecho que genera la sanción, por cuanto si
bien en la misma norma en que se establece la sanción, no se señala
concretamente la conducta objeto de ésta,  puede remitirse a otras en las se
puedan describir estas conductas o hechos, preceptos que se convierten, entonces,
en el fundamento de la sanción y que permiten determinar su contenido. Veamos.
Tal como quedó
expresado en otro acápite de esta providencia, la Constitución asignó una
competencia compartida en materia cambiaria a órganos distinto, tales como el
Congreso de la República, el Gobierno Nacional  y el Banco de la República,
originando una  interrelación entre unos y otros.
Como consecuencia
de esa función compartida, el régimen de cambios está constituido hoy por una
serie de normas que tiene origen en órganos distintos del Estado y que
integran, en su conjunto,  lo que se ha denominado el estatuto de cambios o
régimen de cambios. Normas éstas que conforman un sistema normativo que debe
ser aplicado e interpretado en forma sistemática e integral.
Así, las normas
que componen este régimen, prescriben una serie de obligaciones y deberes que
deben observar los  sujetos que intervienen en las actividades y operaciones
descritas en ellas. La inobservancia de esos deberes y obligaciones,
constituye,  precisamente, lo que se ha denominado infracción cambiaria.".
Igualmente, esa
sentencia consideró que la posibilidad que tiene la autoridad de imponer una
sanción hasta del 200% del monto de la infracción cambiaria tampoco desconoce
el principio de legalidad, ni es lesiva del principio de proporcionalidad. Así,
dijo al respecto la Corte en esa providencia:
"Considera
la Sala, a diferencia de lo que opina el representante del Ministerio Pública,
que el legislador extraordinario,  al señalar  en la norma acusada que la
administración,  para graduar  las multas por infracción al régimen de cambios,
debe atender a las circunstancias objetivas que rodearon la comisión de la
infracción, está circunscribiendo y limitando la facultad que tiene el
funcionario administrativo para la imposición de ésta, recortando su
discrecionalidad, toda vez que la administración,  al momento de concretar la
sanción, debe explicar el porqué de ésta, señalando expresamente qué circunstancias
tuvo en cuenta para su tasación y las pruebas que la fundamentan.
Circunstancias que si bien no aparecen expresamente reseñadas en la norma
acusada, se entiende que hacen referencia a aspectos tales como el monto de la
operación cambiaria, y a circunstancias de modo, tiempo, lugar en que se
ejecutó la misma,  etc. Sin que su precisa determinación en el texto de la
norma, desconozca principio alguno del debido proceso.
La exigencia que
hace la norma, en el sentido que la multa dependa de esas circunstancias
objetivas, impide al funcionario basar su decisión en  consideraciones de tipo
subjetivo y arbitrario, al tiempo que permiten al administrado su
contradicción.  La garantía para que esto se cumpla, se concreta, precisamente,
en el acto administrativo por medio del cual se impone la sanción
correspondiente, toda vez que la administración, en cumplimiento del mandato
según el cual esta clase de decisiones ha de ser motivada, debe señalar
expresamente qué circunstancias fueron las que determinaron la tasación de la
multa y las pruebas que se tuvieron en cuenta para el efecto. A partir de ese
señalamiento, el sancionado podrá controvertir la valoración y solicitar su
modificación, a través de los recursos  consagrados para el efecto, por la vía gubernativa
cuando ellos existieren, así como las acciones pertinentes ante la jurisdicción
de lo contencioso administrativo, cuando se  considere que hubo falta de
motivación, exceso o desviación de poder al determinar la cuantía de la multa
impuesta como sanción.
Lo anterior,
aunado al parámetro que se señaló en la norma parcialmente acusada, y que hace
referencia al tope máximo que puede alcanzar la multa que puede imponerse, es
garantía suficiente del principio de legalidad de la sanción que se consagra en
el precepto demandado.
Así, la exigencia
de tasar la multa con fundamento en las circunstancias objetivas  que rodearon
la comisión de la infracción y el máximo que ésta puede tener, garantizan que
la sanción que se imponga, sea proporcional y razonable, presupuestos estos que
hacen a la sanción que contempla el artículo 3 del decreto 1746 de 1991, acorde
con el principio de legalidad  consagrado en  el artículo 29 de la
Constitución".
14- Las anteriores
consideraciones son entonces suficientes para concluir que los otros cargos del
actor, dirigidos esencialmente contra los incisos primero y segundo del
artículo 3º del Decreto 1746 de 1991, son infundados, sin que la Corte
encuentre ningún otro vicio de inconstitucionalidad en esos apartes, que serán
entonces declarados exequibles.
15- Por último, la
Corte constata que, fuera de la acusación de una eventual violación de la
prohibición de expedir leyes marco por medio de decretos leyes (CP art 150 ord
10), que ya fue analizada anteriormente, el actor no formula ningún cargo
específico contra el contenido normativo del inciso tercero de ese mismo
artículo 3º del Decreto 1746 de 1991, que establece otra infracción cambiaria.
En tales circunstancias, como el actor formula un cargo general contra toda estas
regulaciones cambiarias pero no cuestiona en concreto la infracción cambiaria
contenida en ese inciso tercero, y la Corte ha encontrado que esos cargos
generales no tienen fundamento, entonces procede en el presente caso limitar el
alcance de la cosa juzgada. En efecto, conforme a reiterada jurisprudencia, no
corresponde a la Corte estudiar oficiosamente la constitucionalidad de las
leyes ordinarias sino examinar las normas específicas que sean demandadas por
los ciudadanos (CP art. 241). Por ello, cuando existe una acusación general,
por razones materiales o de procedimiento, contra un cuerpo normativo, pero no
un ataque individualizado contra cada uno de los apartes que lo integran, la
vía procedente es limitar el alcance de la cosa juzgada constitucional, en caso
de que la acusación no prospere. En tales eventos, debe la Corte declarar la
constitucionalidad de la disposición pero precisando que la cosa juzgada es
relativa, por cuanto sólo opera por los motivos analizados en la sentencia[5]. Por tal razón, el
inciso tercero del artículo 3º del Decreto 1746 de 1991 será declarado
exequible, pero únicamente en relación con los cargos del actor estudiados en
esta sentencia.
VII. DECISION.
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.- Declarar EXEQUIBLE los incisos
primero y segundo del artículo 3º del Decreto 1746 de 1991, con excepción de la
expresión "hasta el 200% del monto de la infracción cambiaria
comprobada" del inciso primero de ese artículo, en relación con la
cual la Corte decide ESTARSE A LO RESUELTO en la sentencia C-564 de 2000,
que declaró exequible esa expresión.
Segundo.-  Declarar EXEQUIBLE el inciso
tercero del artículo 3º del Decreto 1746 de 1991, pero únicamente en relación
con los cargos estudiados en esta sentencia.
Tercero.- Declarar EXEQUIBLE el artículo 2º
del Decreto 1746 de 1991.
Cuarto.- Declararse INHIBIDA para
pronunciarse de fondo sobre la constitucionalidad de los artículos 1º, 4º y 5º
del Decreto 1746 de 1991, por carencia actual de objeto.
Cópiese,
notifíquese, publíquese, comuníquese e insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional y archívese el expediente.
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INES VARGAS HERNANDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
[1] Sentencia C-397 de 1995. MP José Gregorio Hernández Galindo,
criterio reiterado en la sentencia C-700 de 1999.
[2] Sentencia C-564 de 2000. M.P. Alfredo Beltrán Sierra
[3] Al respecto, pueden consultarse las sentencias C-505 de 1995,
C-558 de 1996, C-155 de 1997, C-917 de 1999 y C-745 de 1999, entre otras.
[4] Sentencia C-546/93. MP Carlos Gaviria Díaz.
[5]Ver, entre otras, las sentencias C-527/94, C-055/94, C-318 de
1995, C-126 de 1998 y C-876 de 2000.