T-152-09
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-152/09
PRINCIPIO DE FAVORABILIDAD EN PROCESO
DISCIPLINARIO
ACCION DE TUTELA-Requisitos generales de procedibilidad
La especial naturaleza de la acción constitucional
está sometida al cumplimiento de tres requisitos genéricos de procedibilidad:
i) que no existan otros instrumentos procesales de defensa judicial con los
cuales pueda protegerse el derecho invocado (condición derivada de la
residualidad de la acción de tutela), ii) que la intervención inmediata del
juez de tutela se justifique frente al caso concreto (condición de la
inmediatez de la decisión constitucional) y, iii) que se pretenda proteger un
derecho de rango fundamental afectado por la actuación u omisión de las
autoridades públicas o de algunos particulares (condición propia de la
naturaleza constitucional de la acción).
REVOCATORIA DIRECTA Y PERDIDA DE FUERZA
EJECUTORIA DE ACTO ADMINISTRATIVO-Diferencias y similitudes
Mientras la revocatoria directa es una forma de
extinción del acto administrativo por virtud de un nuevo acto administrativo
reglado (a diferencia del primero que puede ser expedido por simple decisión de
oportunidad y conveniencia, este último sólo procede si se dan las causas
expresamente autorizadas por la ley), la pérdida de fuerza ejecutoria del acto
administrativo es una figura que se ocasiona ante la ausencia de obligatoriedad
de la ejecución del acto (artículo 66 del Código Contencioso Administrativo). A
su vez, mientras la pérdida de fuerza ejecutoria afecta la eficacia, la
revocatoria directa se relaciona con la validez del acto administrativo. Es
claro, entonces, que la eficacia u obligatoriedad del acto administrativo es
independiente de su validez o invalidez, puesto que es perfectamente posible
que un acto administrativo irregular sea obligatorio (casos en los que han
caducado las acciones pertinentes para anularlo) o que un acto administrativo
regular no pueda ejecutarse (por ejemplo cuando el acto perdió su vigencia o
cuando se cumplió la condición resolutoria a que se somete el acto).
ACCION DE TUTELA CONTRA PROCURADOR GENERAL
DE LA NACION-Caso en que
se impuso sanción de destitución pero la falta desapareció después de estar
ejecutoriada la providencia/ACCION DE TUTELA CONTRA EL PROCURADOR GENERAL DE
LA NACION-Causal de procedibilidad por no existir otro medio de defensa
judicial
Para la Sala es claro que el único instrumento
procesal con que cuenta el accionante para que los jueces estudien la posible
afectación de sus derechos fundamentales por el hecho de que la sanción
disciplinaria impuesta, y que considera ha decaído, aún continúa produciendo
efectos jurídicos (el registro de la inhabilidad en la base de datos de la
Procuraduría se mantiene), es la acción de tutela. Por esa razón, en caso de
que proceda el amparo, éste no será concedido como mecanismo transitorio, sino
de manera definitiva.
APLICACION DEL PRINCIPIO DE FAVORABILIDAD
EN SANCIONES DISCIPLINARIAS EN FIRME/DECAIMIENTO DEL ACTO ADMINISTRATIVO
Para la Sala es claro que, en la situación en la que
se encuentra el accionante en la que, por haberse impuesto una inhabilidad para
el ejercicio de la función pública por el lapso de 11 años, la sanción aún
continúa produciendo efectos jurídicos, debe darse paso a las reglas propias
del principio de favorabilidad que ordenan la aplicación retroactiva de la Ley
1148 de 2007. De esta forma, la aplicación de la ley más benigna aún cuando se
está cumpliendo la sanción permite concluir que el fundamento de derecho del
acto administrativo sancionador desapareció del mundo jurídico porque, en
primer lugar y para el caso específico de los municipios de sexta categoría, la
prohibición que originó la sanción fue derogada por el parágrafo 3º del
artículo 1º de la Ley 1148 de 1997 y, en segundo lugar para todos los
municipios sin importar su categoría, el hecho que constituyó la falta disciplinaria
gravísima fue declarado inexequible por la Corte Constitucional en sentencia
C-903 de 2008. En este orden de ideas, se probó la existencia del decaimiento
del acto administrativo o desaparición de su fundamento de derecho, el cual
tiene efectos hacia el futuro y no afecta la validez del acto por todo el
tiempo de existencia, pues atañe a situaciones presentadas con posterioridad al
nacimiento del acto y se ubican en su ejecutoria, por lo que es necesario acceder
a la protección constitucional solicitada y ordenar el retiro de los efectos de
la sanción de inhabilidad por el término que faltare para completar los once
(11) años a que se refieren los actos sancionatorios. En consideración con todo
lo expuesto, se concluye que procede el amparo definitivo de los derechos al
debido proceso administrativo y a ejercer cargos públicos del accionante.
Referencia: expediente T-2.030.895
Peticionario: Campo Elías Caicedo Atencio
Accionado: Procurador General de la Nación
Magistrada Ponente:
Dra. CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Bogotá D.C., doce (12) de marzo de dos mil
nueve (2009).
La Sala Sexta de Revisión de la Corte
Constitucional, integrada por los Magistrados Nilson Pinilla Pinilla, Humberto
Antonio Sierra Porto y Cristina Pardo Schlesinger, quien la preside, en
ejercicio de sus competencias constitucionales y legales ha pronunciado la
siguiente
SENTENCIA
En el trámite de revisión de la sentencia del 9 de julio de 2008 de la Sala
Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, que revocó la dictada el 7 de mayo de 2008 por la
Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura de La
Guajira, en el proceso de
tutela promovido por el señor Campo Elías Caicedo Atencio contra el Procurador
General de la Nación.
I. ANTECEDENTES
1. Derechos fundamentales invocados
El señor Campo Elías Caicedo Atencio instauró acción de tutela para que
se le protejan sus derechos al debido proceso y al ejercicio del poder
político. Para ese efecto, solicitó lo siguiente:
“Solicito que se tutelen los derechos fundamentales al
debido proceso y al ejercicio del poder político, quebrantados ostensiblemente
con la renuencia del señor Procurador, ordenándosele al mismo, que revoque la
decisión negativa y que en su lugar, proceda a reconocer el principio de la
favorabilidad y a rehabilitar políticamente a los demandantes.
Petición subsidiaria. En el remoto supuesto, de que el
H. Consejo Seccional de la Judicatura, encontrándose mérito para no conceder la
protección constitucional solicitada, subsidiariamente pido que se ordene, que
la negativa de la Procuraduría no resuelve petición de revocatoria directa,
para que sea posible el acceso a la jurisdicción administrativa”.
2. Hechos
De acuerdo con lo descrito por el
accionante en su escrito de tutela, la situación fáctica que originó la
afectación de los derechos cuya protección invoca puede resumirse así:
- En el año 2004, el Concejo del Municipio de
Distracción (La Guajira), eligió como Personera de esa localidad a la señora
Nela Alejandra Mendoza Tovar.
- Como consecuencia de dicha designación, mediante
Resolución del 15 de abril de 2004, la Procuraduría Regional de La Guajira
encontró disciplinariamente responsable al accionante y a cinco concejales más,
a título de dolo, por cometer falta gravísima en la elección de la Personera,
por lo que fueron sancionados con destitución del cargo e inhabilidad para
ejercer función pública por el término de once años. Esa decisión fue
confirmada por la Procuraduría Primera Delegada para la Vigilancia
Administrativa, mediante Resolución del 10 de junio de 2004.
- La falta disciplinaria que se endilgó al accionante
en su calidad de concejal del municipio de Distracción consistía en designar en
el cargo de Personero Municipal a una persona que se encontraba vinculada en el
cuarto grado de consanguinidad con uno de los nominadores, inhabilidad que
estuvo regulada en idénticos términos en los artículos 174, literal f, de la
Ley 136 de 1994, 49 de la Ley 617 de 2000 y 1º de la Ley 813 de 2003.
- Posteriormente,
la Ley 1148 de 2007, modificó la inhabilidad para ocupar el cargo de personero
en los municipios de cuarta, quinta y sexta categoría, disminuyendo el
impedimento del cuarto grado al segundo de consanguinidad.
- En razón a que el municipio de Distracción es de
sexta categoría y que, por consiguiente, para ese caso la inhabilidad por la que
habían sido sancionados los concejales había desaparecido, en agosto de 2007,
los concejales destituidos solicitaron al Procurador General de la Nación que
en virtud del principio de favorabilidad, declarara la pérdida de fuerza de
ejecutoria de los actos administrativos sancionatorios y restituyera sus
derechos como ciudadanos a elegir y ser elegidos.
- El 21 de noviembre de 2007, la Procuraduría
respondió negativamente a la petición, con el argumento de que la revocatoria
directa de tales actos es improcedente porque no se encontraba demostrado
ninguno de los supuestos que la regulan. Además, el Ministerio Público dijo que
el principio de favorabilidad no era aplicable en el caso concreto en tanto que
éste únicamente puede tenerse en cuenta cuando se presenta  sucesión de leyes
y, en este asunto, sólo existió una modificación de la conducta sancionada.
3. Razones jurídicas de la pretensión
Como sustento de sus pretensiones, en síntesis, el
accionante dijo:
- La negativa del Procurador General de la Nación
violó el debido proceso porque desatendió el principio de congruencia
contemplado en el artículo 305 del Código de Procedimiento Civil, aplicable al
proceso disciplinario por disposición del artículo 21 del Código Disciplinario
Único. En efecto, a juicio del accionante, a pesar de que él solicitó el
decaimiento de los actos administrativos mediante los cuales se impusieron las
sanciones disciplinarias antes anotadas, la Procuraduría resolvió negar la
revocatoria directa del acto administrativo, lo cual muestra que el Ministerio
Público resolvió una solicitud diferente a la elevada, pues las figuras
jurídicas de revocatoria directa y de pérdida de fuerza ejecutoria del acto
administrativo son distintas.
- De igual manera, el accionante considera que la
decisión del Procurador General de la Nación de negar su petición desconoce su
derecho de acceso a la justicia porque al resolverla mediante la cuerda del
recurso de revocatoria directa impide discutir el asunto ante la jurisdicción contencioso
administrativa.
- De otra parte, dijo que la decisión impugnada
desconoce el debido proceso administrativo porque deja de aplicar el principio
de favorabilidad que es exigible en el proceso disciplinario, tal y como lo
dispone el artículo 14 de la Ley 734 de 2002. Así, considera que la simple
comparación entre las normas que regulaban la inhabilidad, esto es, las Leyes
136 de 1994, 617 de 2000 y 1148 de 2007, permite deducir que la ley  posterior
resulta mas benigna y, por consiguiente, debe aplicarse en virtud de lo
dispuesto en el artículo 48 de la ley 734 de 2007. De esta forma, como la
inhabilidad en que se fundó el acto administrativo sancionador dejó de serlo,
la falta disciplinaria desaparece.
- Finalmente,
el accionante manifestó que el Procurador General de la Nación le vulneró su
derecho al ejercicio político, consagrado en el artículo 40 de la Constitución,
puesto que, por virtud de la sanción disciplinaria, perdió el derecho político a
ocupar cargos públicos y a contratar con el Estado por el término de 11 años. Entonces,
si al declararse la pérdida de fuerza ejecutoria, el acto administrativo
sancionador pierde sustento jurídico, es claro que la negativa del Ministerio
Público impide que pueda rehabilitar su derecho al ejercicio de poder político.
4. Contestación de la solicitud de tutela
Dentro del trámite de la primera instancia se notificó de
la admisión de la solicitud de tutela al Procurador General de la Nación, pero
este funcionario corrió traslado al Procurador Regional
de La Guajira, quien intervino en el proceso para
solicitar se denieguen las pretensiones del accionante. El accionado se
pronunció, en resumen, en los siguientes términos:
El accionado comienza
por explicar las razones por las que la petición del accionante fue resuelta
como revocatoria directa y no como pérdida de fuerza de ejecutoria, pues a
pesar de que en el escrito se hizo mención a ambas figuras, era claro que la
institución del decaimiento está referida a la característica de la
ejecutividad del acto y al deber de ser exigible a todos los administrados. Por
ese motivo, dijo, en el derecho colombiano no existe una acción, trámite o
incidente que conlleve a la declaratoria de pérdida de fuerza de ejecutoria o
de decaimiento de actos administrativos, pues, estos proceden de manera
oficiosa o por vía de excepción, si el demandante lo propone como una acción,
ésta se torna improcedente. Por dicha razón, la Procuraduría, en aras de
brindar una respuesta de fondo al solicitante, tramitó la petición como
revocatoria directa.
De otra parte,
el Ministerio Público manifestó que para que proceda la pérdida de fuerza ejecutoria
de un acto administrativo, se requiere que las condiciones de tiempo, modo y
lugar que dieron lugar a la sanción hayan desaparecido o que las normas
jurídicas en las que se fundó la sanción hubieren salido del ordenamiento
jurídico. Sin embargo, eso no se presentó en el presente caso, ya que la
elección de la personera fue un hecho concreto que ya sucedió y la falta
disciplinaria que originó la sanción se configuró plenamente.
En cuanto al
principio de favorabilidad, el Procurador Regional de la Guajira expone que
éste se aplica retroactivamente cuando existe tránsito de legislación, no
siendo igual cuando se trata de la pérdida de vigencia de una norma sustantiva
como en el caso en estudio, pues se modificó la norma sustantiva de remisión,
no las normas sobre las cuales se fundó la sanción (Ley 734 de 2002).
Así las cosas,
concluye que la Procuraduría no vulneró ningún derecho fundamental al
accionante, por lo que solicita que se denieguen las pretensiones de la
demanda. Y, de todas maneras, como petición subsidiaria solicita, igualmente,
que se niegue el amparo porque el actor busca revivir términos para acceder a
la jurisdicción administrativa, hecho expresamente prohibido por el artículo
127 de la Ley 734 de 2002.
5. Decisiones judiciales
Primera Instancia
4.1. Mediante sentencia del 7 de mayo de 2008, la Sala
Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura de La
Guajira resolvió negar el amparo solicitado, con fundamento en las siguientes
consideraciones:
De las pruebas arrimadas al expediente se concluye que el proceso
disciplinario adelantado en el año 2004 se sujetó a los parámetros del debido
proceso, pues se dieron las garantías procesales plenas a los afectados y se
adelantó con fundamento en las normas sustantivas y procedimentales
preexistentes al acto irregular imputado a los disciplinados.
En cuanto a la decisión del Procurador General de la Nación de negar
la solicitud de decaimiento del acto administrativo sancionador, el A quo concluye
que se ajusta plenamente al ordenamiento jurídico. Así, consideró que, en este
asunto, no puede aplicarse el principio de favorabilidad porque no se está
frente a un tránsito de legislación, sino ante una disposición sustantiva que
perdió vigencia. De esta forma, sostuvo, que por la expedición de una nueva
norma no se pierde el carácter irregular de la actuación cometida durante el
tiempo de vigencia de la anterior disposición y, por lo tanto, la sanción
impuesta de manera regular debe cumplirse. Al respecto, dijo que “para la
Sala es claro que cuando se produjo el fallo de primera instancia el 15 de
abril de 2004, y al momento del fallo confirmatorio por la Procuraduría
Delegada para la Vigilancia Administrativa, 10 de junio de 2004, aún no estaba
vigente la Ley 1148 de 2007, pues ni siquiera había nacido a la vida jurídica
para que se le pudiera dar aplicación al principio de favorabilidad”.
El Ministerio Público acertó al resolver como revocatoria directa la
petición del accionante, puesto que fue enunciado en su escrito y justificado
al solicitar de manera directa la revocatoria directa de la resolución
sancionatoria.
En este orden de ideas, el fallador concluyó que el amparo
constitucional es improcedente, pues en ningún momento el accionado vulneró los
derechos fundamentales del accionante.
Impugnación
4.2. El apoderado del accionante impugnó la decisión de instancia,
para lo cual reiteró los argumentos expuestos en la solicitud de tutela y pidió
que se concediera el amparo de los derechos fundamentales al debido proceso y
al ejercicio de la función pública.
Segunda
Instancia
4.3. Mediante
sentencia del 9 de julio de 2008, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura decidió revocar
el fallo de primera instancia y, en su lugar, conceder el amparo del derecho al
debido proceso del accionante y, en su lugar, “se dejará sin valor ni efecto
la actuación administrativa adelantada por la Procuraduría General de la Nación
de fecha 21 de noviembre del año 2007 y en consecuencia se aplicará el
principio de favorabilidad dejando sin efecto la sanción de inhabilidad por el  término
que faltare para completar los once (11) años a que se refieren los actos
sancionatorios, rehabilitándose el nombre del actor”. El fundamento de las
decisiones fue, en síntesis, el siguiente:
Como es bien sabido, las sanciones disciplinarias que impone la
Procuraduría General de la Nación se materializan mediante actos
administrativos contra los cuales existe un mecanismo de control de legalidad
ante la jurisdicción contencioso administrativa. De este modo, tal y como lo ha
dicho la Corte Constitucional en varias oportunidades, en atención al carácter
subsidiario de la acción de tutela, por regla general, este mecanismo no
procede para discutir la validez de una sanción disciplinaria, a menos que se
trate de evitar un perjuicio irremediable. Así, a pesar de que procedería la
acción de nulidad y restablecimiento del derecho, de todas maneras el juez
constitucional puede conocer el asunto porque las perspectivas analizadas por
el juez ordinario y el juez constitucional son distintas. En el caso bajo
estudio, el ad quem consideró que el hecho de sancionarse con
inhabilidad para el ejercicio de cargos públicos por 11 años, puede constituir
un perjuicio irremediable si se constata que la entidad accionada incurrió en
una vía de hecho administrativa, por lo que procede a estudiar de fondo el
asunto planteado.
En cuando a la posible vulneración del debido proceso por parte de
la entidad demandada, el juez de tutela encontró que se vulneró el debido
proceso porque se incurrió en un defecto sustantivo al omitir la
aplicación del artículo 14 de la Ley 734 de 2002 que regula el principio de
favorabilidad en el proceso disciplinario, el cual opera de forma inmediata,
según mandato constitucional. Para sustentar la anterior conclusión, el ad
quem se apoyó en las sentencias C-252 de 2001 y C-200 de 2002, en las
cuales la Corte Constitucional dijo que el principio de favorabilidad se aplica
en la aplicación tanto de normas sustanciales como de las procesales, por lo
que al modificarse la prohibición de elegir personas inhabilitadas, desaparece
la falta disciplinaria.
En cuanto a la sucesión de leyes, el juez de tutela dijo que es
natural que en el ordenamiento jurídico las leyes no permanecen inmutables en
el tiempo y que esto sucede cuando “i) un hecho se regula por una ley nueva
que describe un tipo legal que antes no existía; o ii) cuando hace desaparecer
el tipo existente o iii) cuando modifica la descripción o la sanción de las
figuras de la conducta disciplinaria”. En estos casos, dijo, el juez debe
comparar ambas normas de igual jerarquía que contienen derechos subjetivos y
aplicar la más conveniente al disciplinado.  En este sentido, para la Sala
quedó claro que el Procurador debió aplicar la norma mas favorable al peticionario,
pues al no hacerlo se apartó del derecho al interpretar la situación de manera
contraria a los mandatos legales y constitucionales.
II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Competencia.
1. De conformidad con lo dispuesto en los
artículos 86 y 241 de la Constitución y 33 a 36 del Decreto Ley 2591 de 1991,
esta Sala es competente para revisar la sentencia del 9 de julio de 2008, proferida por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior
de la Judicatura, mediante la
cual revocó la sentencia del 7
de mayo de 2008 de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del
Consejo Seccional de la Judicatura de La Guajira, para acceder a las solicitudes de amparo formuladas
por el señor Campo Elias Caicedo Atencio.
Presentación del caso y del problema
jurídico
2. En el año 2004, el accionante fue sancionado
disciplinariamente con destitución del cargo de Concejal del Municipio de
Distracción (La Guajira) y con inhabilidad para ejercer función pública por el
término de 11 años, por cuanto, en ejercicio de ese cargo, participó en la
elección de la Personera Municipal que se encontraba inhabilitada para ser
elegida porque tenía vínculos en cuarto grado de consanguinidad con uno de los
concejales (artículo 49 de la Ley 617 de 2000, modificado por el artículo 1º de
la Ley 821 de 2003). Con posterioridad, el artículo 1º de la Ley 1148 de 2007,
modificó la inhabilidad que dio origen a la responsabilidad disciplinaria para
el caso de los municipios de quinta y sexta categoría, como el municipio de
Distracción, en el sentido de disminuir la prohibición del cuarto al segundo
grado de consanguinidad. Entonces, como la falta disciplinaria por la que fue
sancionado el accionante desapareció, solicitó al Procurador General de la
Nación que, en aplicación del principio de favorabilidad, declare la
rehabilitación de sus derechos a elegir y ser elegido, en desarrollo de lo
dispuesto en los artículos 66 y 69 del Código Contencioso Administrativo
(pérdida de fuerza ejecutoria y revocatoria directa del acto administrativo).
El accionado negó la revocatoria directa del acto administrativo sancionador
porque no se configura ninguna de las causales autorizadas por la ley para el
efecto. Por esa razón, el accionante considera vulnerados sus derechos al
debido proceso y al ejercicio del poder político e interpone la acción de
tutela para que se ordene aplicar el principio de favorabilidad y rehabilitar
políticamente al accionante.
El Ministerio Público contestó la solicitud de tutela
para, en primer lugar, aclarar que resolvió la petición de los concejales
sancionados como revocatoria directa porque la figura del decaimiento del acto
administrativo no puede invocarse como una acción o incidente que le permita al
operador jurídico declararla y, en segundo lugar, reiterar que el principio de
favorabilidad no es aplicable en este asunto como quiera que las normas
jurídicas sobre las que se fundó el acto sancionador no han desaparecido y su
modificación no deja sin efectos el hecho cierto para la época en que fueron
sancionados.
3. El juez de tutela de primera instancia negó el amparo solicitado
porque no encontró vulnerado ningún derecho fundamental del accionante en tanto
que, de un lado, el proceso disciplinario se adelantó conforme a las normas
sustantivas y procedimentales aplicables y, de otro, el principio de
favorabilidad sólo opera cuando existe un tránsito de legislación, aspecto que
aquí no sucedió porque, tanto en la iniciación como la terminación del proceso
disciplinario, era aplicable la norma que dio origen a la sanción. Por el
contrario, el juez de tutela de segunda instancia consideró que el amparo
impetrado es procedente porque se trata de evitar el perjuicio irremediable que
representa la prohibición para ejercer cargos públicos. Así, concluyó que el
Procurador General de la Nación incurrió en una vía de hecho por defecto
sustantivo al omitir la aplicación del principio de favorabilidad en el proceso
disciplinario, pues al modificarse la prohibición para elegir a una persona
inhabilitada desaparece la falta disciplinaria y, al no existir el hecho
reprochable, debe desaparecer la sanción.
4. El resumen descrito en precedencia muestra que la cuestión que
corresponde resolver a la Sala se circunscribe a determinar si ¿procede la
acción de tutela para debatir la aplicación del principio de favorabilidad en
casos en los que la falta disciplinaria que originó una sanción en ejecución
desaparece después de varios años en que el acto administrativo sancionador se
encuentra en firme?. Para el efecto, la Sala deberá estudiar: en primer lugar,
si se cumplen los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela y, en
especial, si existen otros medios de defensa judicial para proteger los
derechos que invoca el accionante. En caso de que sea procedente el análisis de
fondo, es necesario averiguar si el principio de favorabilidad es aplicable en
el asunto sub iúdice.
Requisitos de procedibilidad de la acción de tutela.
Diferencias y similitudes entre la revocatoria directa y la pérdida de fuerza
ejecutoria de un acto administrativo para determinar si existen otros
mecanismos de defensa judicial.
5. De
conformidad con lo prescrito por el artículo 86 de la Constitución Política, la
acción de tutela procede para reclamar ante los jueces la protección inmediata
de los derechos fundamentales cuando éstos resulten vulnerados o amenazados por
las autoridades públicas siempre que “el afectado no disponga de otro medio
de defensa judicial, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio
para evitar un perjuicio irremediable”.
Es evidente, entonces, que la especial naturaleza de
la acción constitucional está sometida al cumplimiento de tres requisitos
genéricos de procedibilidad: i) que no existan otros instrumentos procesales de
defensa judicial con los cuales pueda protegerse el derecho invocado (condición
derivada de la residualidad de la acción de tutela), ii) que la intervención
inmediata del juez de tutela se justifique frente al caso concreto (condición
de la inmediatez de la decisión constitucional) y, iii) que se pretenda
proteger un derecho de rango fundamental afectado por la actuación u omisión de
las autoridades públicas o de algunos particulares (condición propia de la
naturaleza constitucional de la acción). Pasa la Sala a estudiar dichos
requisitos:
Inexistencia de otros medios de defensa judicial en el
caso concreto.
6. El artículo 6º, numeral 1º, del Decreto 2591 de
1991 señala que la acción de tutela es improcedente cuando existan otros medios
o recursos de defensa judicial, pero que su existencia "será apreciada
en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se
encuentra el solicitante”. Esto significa que al juez de tutela corresponde
averiguar en cada caso concreto si el medio de defensa judicial ordinario o
contencioso administrativo realmente brinda la protección inmediata del derecho
fundamental que se encuentra inminentemente amenazado o vulnerado, o si, por el
contrario, se trata de una alternativa meramente formal porque no es eficaz
para su salvaguarda o porque su curso ordinario representa una carga desproporcionada
para el afectado, de tal forma que su tardanza puede configurar un perjuicio
irremediable para los derechos afectados.
Ahora bien, para hacer efectivos sus derechos al
debido proceso, en tanto que se le aplique el principio de favorabilidad en la
sanción disciplinaria, y al ejercicio del poder político, el accionante le
pidió al Procurador General de la Nación, declarar lo siguiente:
“i) La pérdida de fuerza ejecutoria de los
actos administrativos a través de los cuales, se nos impusieron sanciones
disciplinarias de destitución y consecuente con esto pérdida de investidura
como concejales y Personera del Municipio de Distracción, La Guajira y se nos
inhabilitó para desempeñar cargos públicos, durante un período de 11 y 10 años
respectivamente.
ii) La rehabilitación de los peticionarios
o el restablecimiento de los derechos como ciudadanos legitimados para elegir y
ser elegidos y de ser nombrados para desempeñar cualquier dignidad del Estado”.
Para sustentar su petición, el
accionante recordó que el “acto disciplinario está sujeto a las
contingencias fácticas y de derecho que enerven su fuerza ejecutoria o que lo
hagan susceptible de la revocatoria directa” y que “la pérdida de fuerza
ejecutoria y la revocatoria directa, son figuras propias del derecho
administrativo, positivamente demarcadas en el C.C.A., arts. 66 y 69,
respectivamente” (folios 58 a 63). Con base en ello, en respuesta a “la
solicitud de revocatoria directa”, el Procurador resolvió “no revocar
los fallos proferidos por la Procuraduría Regional de la Guajira, el 15 de
abril de 2004, dentro del proceso 089-2222-04 y por la Procuraduría Primera
Delegada para la Vigilancia Administrativa” (folios 64 a 68).
7. Como puede verse, aunque en forma confusa y poco
técnica, es cierto que la solicitud elevada por el accionante a la Procuraduría
planteó varios problemas jurídicos de índole distinta que no fueron resueltos
en su integridad, pues la revocatoria directa y la pérdida de fuerza ejecutoria
de los actos administrativos son instituciones jurídicas bien diferenciadas que
tienen procedimiento y consecuencias diferentes, incluso, para efectos del
acceso a la administración de justicia.
En efecto, la presunción de validez del acto
administrativo y el poder de autotutela de la administración pública
constituyen los principales fundamentos de lo que se conoce como la
ejecutoriedad del acto, según la cual la decisión administrativa no sólo tiene
fuerza vinculante frente a los particulares, sino también se impone respecto de
la misma administración y, en especial, frente a la misma autoridad que lo
profirió. Es pues, por ese atributo o cualidad del acto administrativo que la
ejecución de la decisión adoptada en forma unilateral produce todos sus efectos
aún en contra de la voluntad contra quien se dirige y puede imponerse incluso
la ejecución forzosa del mismo, ya sea por la misma autoridad que lo expidió
(ejecutoriedad propia o ejecutividad) o por otra autoridad con competencia para
ello (ejecutoriedad impropia).
8. Así las cosas, por el hecho de que se presume que
la administración está siempre orientada por el principio del interés público,
la regla general indica que al particular corresponde, ante la jurisdicción
especializada, desvirtuar dicha presunción y probar que el acto administrativo
no se ajusta a la ley y la Constitución. Sin embargo, como regla de excepción,
el artículo 69 del Código Contencioso Administrativo autoriza expresamente a
las autoridades que expidieron el acto y a sus superiores jerárquicos a
revocarlos unilateralmente en forma directa, salvo que se trate de actos
administrativos de carácter subjetivo, particular o concreto, los cuales
requieren de la autorización expresa del afectado (artículo 73 de la misma
normativa), pues como lo afirma la doctrina especializada esta potestad de
revocatoria directa es una manifestación de la “policía jurídica de la
administración sobre sus actos administrativos”[1].
Esto significa que mientras la revocatoria directa es
una forma de extinción del acto administrativo por virtud de un nuevo acto
administrativo reglado (a diferencia del primero que puede ser expedido por
simple decisión de oportunidad y conveniencia, este último sólo procede si se
dan las causas expresamente autorizadas por la ley), la pérdida de fuerza
ejecutoria del acto administrativo es una figura que se ocasiona ante la
ausencia de obligatoriedad de la ejecución del acto (artículo 66 del Código
Contencioso Administrativo). A su vez, mientras la pérdida de fuerza ejecutoria
afecta la eficacia, la revocatoria directa se relaciona con la validez del acto
administrativo.
Es claro, entonces, que la eficacia u obligatoriedad
del acto administrativo es independiente de su validez o invalidez, puesto que
es perfectamente posible que un acto administrativo irregular sea obligatorio
(casos en los que han caducado las acciones pertinentes para anularlo) o que un
acto administrativo regular no pueda ejecutarse (por ejemplo cuando el acto
perdió su vigencia o cuando se cumplió la condición resolutoria a que se somete
el acto). Dicho en otras palabras, aunque el acto administrativo sea plenamente
válido, ya sea porque el paso del tiempo y la inactividad del afectado
convalidaron las irregularidades, o porque efectivamente se ajustaba
perfectamente a las normas en que debía fundarse cuando se expidió, es posible
que la administración no pueda continuar con su ejecución.
Ahora bien, tanto la revocatoria directa como la
pérdida de fuerza ejecutoria de un acto administrativo deben responder a causas
y causales taxativamente señaladas en la ley, pues no sólo constituyen reglas
de excepción al deber de obediencia directa del acto administrativo y a la
obligación jurídica de ejecutar las decisiones de la administración, sino
también constituyen figuras del derecho administrativo que, por su especial
condición de impedir la ejecución forzosa del acto administrativo obligatorio,
deben ser de interpretación restrictiva.
9. En resumen, en nuestro derecho administrativo, la
ejecución obligatoria de un acto administrativo sólo puede suspenderse o
impedirse por tres vías: i) judicial, cuando el órgano judicial competente
suspende provisionalmente o anula el acto administrativo por irregularidades de
tal magnitud que lo invalida. Su fundamento es, claramente, la ilegalidad o
inconstitucionalidad de la medida administrativa, pues nunca puede ser apoyado
en razones de conveniencia. ii) administrativa, mediante la revocatoria directa
de la decisión administrativa. En esta situación, la autoridad que expidió el
acto o su superior jerárquico lo deja sin efectos mediante un acto posterior
plenamente motivado y con base en las tres causales consagradas en el artículo
69 del Código Contencioso Administrativo, dentro de las cuales se encuentra la
manifiesta oposición a la Constitución o la ley. iii) automática, cuando se
presentan las causales previstas en el artículo 66 del Código Contencioso
Administrativo para la pérdida de fuerza ejecutoria del acto administrativo,
tal es el caso del decaimiento del acto administrativo o desaparición de sus
fundamentos de hecho o de derecho.
Como puede advertirse, la revocatoria directa por
causa de la ilegalidad o inconstitucionalidad del acto administrativo
básicamente se diferencia de la figura del decaimiento de la decisión
administrativa por el momento en que se presenta la irregularidad, pues
mientras la primera sucede como consecuencia de una invalidez originaria, esto
es, cuando al momento de expedirse el acto administrativo se contradijo la ley
o la Constitución, en la pérdida de fuerza ejecutoria por decaimiento, la
ilegalidad o inconstitucionalidad es sobrevenida, es decir que se produce con
posterioridad a su expedición. De hecho, si la presunción de validez ampara
toda la vigencia del acto administrativo, es lógico entender que existen
ocasiones en las que a pesar de que el acto administrativo fue expedido
legalmente, en el transcurso del tiempo en que debe exigirse su ejecución se
presentan sucesos que excluyen su respaldo normativo, tal es el caso, por
ejemplo, de la derogatoria, o de la inexequibilidad de una ley en cuya vigencia
se expidieron actos administrativos que desarrollaban plenamente sus mandatos,
o de la declaratoria de nulidad del acto administrativo de carácter general que
sirvió de sustento a un acto particular (artículo 175 del Código Contencioso
Administrativo). En definitiva, aunque la revocatoria directa y la pérdida de
fuerza ejecutoria de un acto administrativo comparten similitudes desde el
punto de vista de los efectos que producen, pues en los dos casos ocurre la
extinción del acto administrativo, lo cierto es que son dos instituciones
jurídicas distintas que deben ser resueltas de manera diferente por parte de la
autoridad administrativa competente.
10. Conforme a lo anterior, es claro que el
procedimiento para debatir la procedencia de la revocatoria directa o la
posible pérdida de fuerza ejecutoria por decaimiento del acto administrativo
debe adelantarse, en primer lugar, ante las mismas autoridades administrativas
y, muy excepcionalmente, ante las autoridades judiciales.
En efecto, la revocatoria directa de los actos
administrativos generales procede de oficio o a petición de parte, en cualquier
tiempo a menos que cualquier persona lo hubiere demandado y el juez competente
se hubiere pronunciado sobre la admisión de la demanda (artículo 71 del Código
Contencioso Administrativo). Por su parte, la revocatoria directa de los actos
administrativos que hubieren creado o reconocido una situación jurídica o un
derecho particular procede a petición de parte y no de oficio[2],
pues en este caso es necesario que la administración utilice la acción de
lesividad o demanda de su propio acto ante la jurisdicción de lo contencioso
administrativa dentro de los dos años siguientes a la fecha de su expedición
(artículo 136, numeral 7º, de la misma codificación). De todas maneras, de
acuerdo con lo dispuesto en el artículo 72 del estatuto administrativo, el acto
administrativo que resuelve una solicitud de revocatoria directa no revive
términos ni es susceptible de ejercicio de las acciones contencioso administrativas.
11. Ahora, en relación con la pérdida de fuerza
ejecutoria del acto administrativo por desaparición de los fundamentos de
derecho que lo sustentaban, la jurisprudencia[3] y la doctrina
especializada[4] han dicho reiteradamente
que opera ipso iure, esto es, que no requiere ser declarada ni en sede
administrativa ni mucho menos en sede judicial, pues, incluso, no puede
solicitarse al juez contencioso administrativo porque no existe una acción
autónoma que lo permita (recuérdese que el decaimiento del acto administrativo
no constituye causal de nulidad del mismo[5]). Su análisis puede hacerse en la vía
judicial, de manera excepcional, cuando, por ejemplo, para evitar la ejecución
forzosa se interpone la excepción de pérdida de fuerza ejecutoria, o cuando se
pretende la ejecución de un acto administrativo que ha perdido su fuerza
ejecutoria, en ejercicio de la acción constitucional de cumplimiento regulada
en la Ley 393 de 1997, pues la administración podría demostrar que no ha sido
renuente en el cumplimiento sino que esa ejecutoria se ha extinguido.
Sin embargo, pueden presentarse situaciones en las que
un acto administrativo sigue proyectando todos sus efectos jurídicos sin que
necesariamente sea impuesta su ejecutoria por vía forzosa o mediante el
ejercicio de un proceso judicial o administrativo, tal es el caso precisamente
de una sanción disciplinaria que figura en la base de datos de la misma
autoridad que la expidió y que para hacerla efectiva no se ha requerido más que
la firmeza del acto administrativo. En ese caso, sería imposible formular
excepción de pérdida de fuerza ejecutoria y tampoco podría iniciarse la acción
de cumplimiento cuando su naturaleza está dirigida a obtener exactamente lo
contrario: el cumplimiento de un deber jurídico ordenado en un acto
administrativo; en esas situaciones, entonces, nada impide que el administrado
eleve un derecho de petición a la administración para que ella profiera una
orden de retiro de la base de datos de la sanción hacia el futuro.  En efecto,
el hecho de que el decaimiento del acto administrativo no necesita su declaratoria
no significa que no pueda ser constatado por la autoridad administrativa que lo
profirió y, de este modo, tenga plenas facultades para analizar si
efectivamente los fundamentos de derecho del mismo han desaparecido.
12. El análisis efectuado permite a la Sala inferir
dos conclusiones: La primera, que es cierto que contra el acto administrativo
que expidió el Procurador General de la Nación en el sentido de negar la
revocatoria directa solicitada por el accionante no proceden ni los recursos de
la vía gubernativa ni las acciones contencioso administrativas y, la segunda,
que a pesar de que a primera vista la Procuraduría tendría razón en sostener
que no es necesaria la declaratoria de pérdida de fuerza ejecutoria por
decaimiento del acto administrativo, lo cierto es que el administrado podía
ejercer su derecho de petición para solicitar la extinción de la sanción
disciplinaria porque la causa jurídica que le sirvió de sustento desapareció
del mundo jurídico.
Empero, si el accionante no pretende discutir la
validez del acto administrativo y, por consiguiente, no procedería ni la
revocatoria directa ni la acción de nulidad y restablecimiento del derecho,
sino que busca la declaratoria de decaimiento del acto administrativo
sancionador para que sea retirada la inhabilidad que producirá efectos
jurídicos por varios años más y ésta solicitud no ha sido formalmente resuelta
por la Procuraduría entonces la pregunta lógica que surge es la siguiente: ¿el
accionante no podría acudir a la acción de tutela porque puede recurrir
nuevamente al ejercicio del derecho de petición?.
Para la Sala la respuesta a dicho interrogante es
negativa por tres razones  principales: La primera, porque la actuación que
surgiría en ejercicio del derecho de petición es de índole administrativa y, de
acuerdo con los artículos 86 de la Constitución y 6º del Decreto 2591 de 1991,
la tutela no procede sólo cuando existen otros instrumentos procesales de
defensa “judicial”. Por consiguiente, la alternativa planteada no hace
improcedente la acción de tutela. La segunda, porque a pesar de que la
Procuraduría no resolvió formalmente la solicitud de decaimiento
administrativo, en sentido estricto, al resolver la revocatoria directa, utilizó
argumentos de fondo que permiten concluir que la solicitud fue resuelta
sustancialmente en forma negativa y que, por esas razones, la vía gubernativa
no resultaría idónea para analizar si existe afectación de los derechos
fundamentales invocados por el accionante. Y, la tercera, porque al resolver la
petición del accionante como una solicitud de revocatoria directa impidió que
él pueda acceder a la jurisdicción contencioso administrativa para que ésta
analice si, efectivamente, el acto que negó el decaimiento de la sanción
administrativa se ajustaba a la ley y a la Constitución.
13. En este orden de ideas, para la Sala es claro que
el único instrumento procesal con que cuenta el accionante para que los jueces
estudien la posible afectación de sus derechos fundamentales por el hecho de
que la sanción disciplinaria impuesta, y que considera ha decaído, aún continúa
produciendo efectos jurídicos (el registro de la inhabilidad en la base de
datos de la Procuraduría se mantiene), es la acción de tutela. Por esa razón, en
caso de que proceda el amparo, éste no será concedido como mecanismo
transitorio, sino de manera definitiva.
Cumplido así este requisito de procedibilidad de la
acción de tutela, pasa la Sala a estudiar los demás supuestos.
Condición de la inmediatez
14. En abundante y reiterada
jurisprudencia, la Corte Constitucional ha señalado que si bien es cierto la
acción de tutela no tiene término de caducidad, no lo es menos que la
protección constitucional únicamente puede reclamarse cuando se instaura dentro
de un término razonable y oportuno, el cual será apreciable en el caso
concreto.
Así, la Corte llegó a esa conclusión con
base en tres argumentos principales: El primero, el principio de inmediatez
hace parte de la naturaleza esencial de la acción de tutela, de ahí que si no
se ha acudido con urgencia a la protección del juez constitucional es lógico
concluir que no es necesario este mecanismo expedito de protección de derechos
fundamentales y que su defensa corresponde a los jueces ordinarios. Dicho de
otra manera, por regla general, el transcurso del
tiempo desvirtúa la inminencia del perjuicio o la necesidad de protección
oportuna del derecho invocado[6]. El
segundo, es perfectamente lógico que el paso del tiempo afianza derechos y
otorga seguridad jurídica a los administrados, por lo que someter a revisión
judicial una situación consolidada podría afectarlos. Por lo tanto, para evitar
la posible lesión de derechos o intereses de terceros de buena fe, es necesario
exigir la formulación de la acción de tutela dentro de un término razonable[7].
Y, el tercero, la formulación oportuna de la acción de tutela deriva del
principio general del derecho, según el cual “nadie puede alegar su
propia culpa”(nemo auditur propiam turpitudinem allegans), pues se pretende
evitar que este mecanismo de defensa judicial se utilice como una herramienta
que premia la desidia, negligencia o indiferencia de los accionantes[8].
15. En el caso sometido a consideración
de la Sala se encuentra cumplido el requisito de la inmediatez, pues la acción
de tutela fue formulada dentro de un término razonable y oportuno. En efecto,
la decisión del Procurador General de la Nación de no revocar las sanciones
disciplinarias impuestas, entre otros, al accionante, fue proferida el 21 de
noviembre de 2007. Y, la acción de tutela fue instaurada el 14 de abril de
2008, esto es, casi 5 meses después de proferida la decisión que origina el
presente procedimiento.
Afectación de derechos fundamentales
16. El accionante pretende el amparo de sus derechos
al debido proceso y al ejercicio del poder político. Para la Sala es evidente
que se busca la protección de derechos de rango fundamental, como pasa a verse
brevemente:
En relación con el derecho al debido proceso
consagrado en el artículo 29 de la Carta, la Corte Constitucional ha sido
unánime no sólo en reconocer su naturaleza ius fundamental, sino también
en la aplicación de las garantías que lo conforman tanto en los procesos
judiciales como en los procedimientos administrativos[9].
Así, para la Corte, este derecho constituye un límite al ejercicio de la
función administrativa y, en especial, al poder investigador y sancionador del
Estado, por cuanto exige que todas sus actuaciones se ciñan a las reglas
previamente señaladas en la Ley y la Constitución. De este modo, el derecho al
debido proceso incluye un conjunto de garantías, tales como el derecho de
defensa, el de contradicción, el del juez natural, la presunción de inocencia,
el principio de favorabilidad y la prohibición del non bis in idem,
entre otros, todos ellos que pretenden someter a la administración al respeto
por el principio de legalidad y “a reglas mínimas sustantivas y
procedimentales, en el desarrollo de las actuaciones adelantadas por las
autoridades en el ámbito judicial o administrativo, con el fin de proteger los
derechos e intereses de las personas vinculadas”[10].
17. De igual manera, en reiterada jurisprudencia, esta
Corporación[11] ha dicho que el derecho
a la participación en la conformación, ejercicio y control del poder político
que lleva implícito los derechos a elegir y ser elegidos y a acceder a la
función pública mediante el desempeño de funciones y cargos públicos,
consagrado en el artículo 40 superior, es de naturaleza fundamental y de
aplicación inmediata y que, por esas razones, puede ser protegido por vía de la
acción de tutela. Sin duda, esa relevancia especial de estos derechos se
origina en la particular importancia que tienen para el Estado Democrático,
pues además de que es una manifestación de la libertad individual de los
ciudadanos, su ejercicio contribuye a la construcción de una sociedad
democrática y pluralista[12].
Así las cosas, la Sala concluye que, en el caso sub
iúdice, se cumplen los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela,
por lo que pasa a estudiar si el principio de favorabilidad es aplicable a la
sanción disciplinaria que fue impuesta al accionante desde el año 2004 pero que
continúa produciendo efectos jurídicos y, si como consecuencia de ello, operó
el desistimiento del acto administrativo sancionador.
Aplicación del principio de favorabilidad en sanciones
disciplinarias en firme
18. Como es bien sabido, desde hace muchos
años se discute si el fundamento de la potestad sancionadora es el ius
punendi del Estado o la potestad ejecutiva de la administración, pues
aquella surge de la relación de sujeción especial del servidor público y busca
mantener la disciplina interna de la organización estatal. No obstante, en
desarrollo de las normas constitucionales que plasman las garantías del debido
proceso tanto en las actuaciones judiciales como en las administrativas, se ha
concluido que en el derecho administrativo sancionador debe otorgarse el mayor
número de garantías posible acorde con la naturaleza de dicha actuación. Esto
explica entonces, que muchos de los Tribunales Constitucionales hubieren
concluido que los principios que inspiran el derecho penal se aplican, en
algunas ocasiones, con matices y, en otras de manera íntegra, al derecho
sancionador. Así, por ejemplo, el Tribunal Constitucional Español[13]
ha concluido que los principios propios del derecho penal como la tipicidad se
“relajarían o debilitarían” en el derecho administrativo sancionador,
pero otros como el principio del non bis in idem se aplicarían
plenamente. Por su parte, el Tribunal Europeo de Derechos Humanos[14],
en sentencia del 21 de febrero de 1984, caso Ozturk, dijo que una muestra clara
de que el derecho administrativo sancionador y el derecho penal surgen del ius
punendi del Estado, es la aplicación de las corrientes actuales de
despenalización de ciertas conductas para convertirlas en infracciones de
índole administrativa, de ahí que, para efectos de las garantías aplicables, no
deben existir diferencias sustanciales entre las infracciones penales y las
administrativas.
A su turno, esta Corporación ha sostenido
que si bien es cierto “en
el derecho administrativo sancionador son aplicables mutatis mutandi las
garantías superiores que rigen en materia penal”[15], también lo es que, por
su especial      naturaleza y objetivos propios, la sanción disciplinaria no
está sometida al mismo grado de rigurosidad en la aplicación de garantías que la
que se exige cuando se impone la sanción penal. Así, por ejemplo, la Corte
Constitucional dijo que “el
principio de legalidad opera con menor rigor en el campo del derecho
administrativo sancionador que en materia penal, aunque la tipicidad hace parte
del derecho al debido proceso en toda actuación administrativa, no se puede
demandar en este campo el mismo grado de rigurosidad que se exige en materia
penal”[16].
Como puede advertirse, entonces, la
aplicación de las garantías consagradas en el artículo 29 de la Constitución
para el proceso penal será igualmente aplicables al derecho administrativo
sancionador, en cuanto sean compatibles con la naturaleza de la sanción
administrativa y correccional.
19. Ahora
bien, en cuanto a la aplicación del principio de favorabilidad en el proceso
administrativo sancionador y, específicamente, en la sanción disciplinaria, la
jurisprudencia constitucional[17] ha sido unánime en
sostener que debe aplicarse con el mismo grado de exigencia que en el proceso
penal. Así, por ejemplo, en la sentencia T-233 de 1995,
M.P. José Gregorio Hernández Galindo, la Sala explicó:
“En el
terreno disciplinario, el principio de favorabilidad es también obligatorio,
toda vez que la actuación correspondiente culmina con una decisión en torno a
la responsabilidad del incriminado y a la aplicabilidad de una sanción por la
conducta imputada. Entonces, si la autoridad encargada de resolver sobre un
proceso disciplinario desconoce la norma favorable, atendiendo tan sólo al
tiempo de vigencia de la ley, vulnera el debido proceso”.
Posteriormente, la Corte reiteró que “el tránsito de legislación es el escenario
propicio para la utilización del principio de favorabilidad en materia penal,
aplicable al régimen disciplinario de acuerdo con la jurisprudencia
constitucional, que ha calificado al derecho disciplinario como una modalidad
del derecho penal. Pero, no es posible la aplicación de dicho principio sin la
consideración de por lo menos dos regímenes legales o normas individuales qué
comparar”[18].
20. Pero además de que la aplicación del principio de
favorabilidad en el proceso disciplinario había sido bastante clara en la
jurisprudencia constitucional, en la actualidad no se discute[19],
pues el artículo 14 del Código Disciplinario Único (Ley 734 de 2002) lo regula
así:
“En materia disciplinaria la ley
permisiva o favorable, aun cuando sea posterior, se aplicará de preferencia a
la restrictiva o desfavorable. Este principio rige también para quien esté
cumpliendo la sanción, salvo lo dispuesto en la Carta Política”.
Es evidente, en consecuencia, no sólo que
la ley exigió la aplicación del principio de favorabilidad en el derecho
administrativo disciplinario, sino también que lo impuso tanto en el proceso de
formación del acto sancionador como en su ejecución, esto es, en el proceso
disciplinario, en la sanción y en su cumplimiento. En efecto, este principio de
obligatoria y prevalente observancia (artículo 21 del Código Disciplinario
Único) es exigible, de un lado, en el desarrollo del proceso administrativo
disciplinario, como lo había sido inicialmente con la regulación prevista en la
Ley 200 de 1995 y, de otro, en el análisis de la sanción en firme, siempre y
cuando el acto administrativo aún continuare en ejecución. Dicho en otros
términos, el principio de favorabilidad debe aplicarse en el acto
administrativo disciplinario y en su ejecución.
21. Sin duda, la nueva normativa disciplinaria permite
superar la discusión tanto de si el principio de favorabilidad se aplica en esa
materia, como si éste debe interpretarse de la misma manera que se aplica en el
derecho penal, esto es, para procesos en curso y para sanciones ejecutoriadas.
En efecto, recordemos que el artículo 44 de la Ley 153 de 1887, dispone:
“En materia penal la ley favorable o
permisiva prefiere en los juicios a la odiosa o restrictiva, aun cuando aquella
sea posterior al tiempo en que se cometió el delito.
Esta regla favorece a los reos condenados
que estén sufriendo su condena”
De esta forma, el principio de favorabilidad se
convierte en una regla de excepción tanto a la vigencia de las leyes en el
tiempo, como a la cosa juzgada penal y a la fuerza ejecutoria del acto
administrativo sancionador. En cuanto a lo primero, es claro que, por regla
general, la ley rige hacia el futuro, por lo que únicamente debe aplicarse a
los supuestos de hechos y situaciones que sucedieron a partir del momento en
que fue promulgada. Y, en cuanto a lo segundo, es natural que una vez se halle
en firme la sentencia condenatoria penal o el acto administrativo adquiera
firmeza, no sean modificados o revocados por una nueva ley.
22. Conforme a lo anterior, la favorabilidad en el derecho
sancionador del Estado, penal o disciplinario, es un principio orientador para
el operador jurídico no de la interpretación de la ley, sino de la escogencia
de la ley aplicable al caso cuando hay sucesión de leyes en el tiempo. Por lo
tanto, este principio se aplicará teniendo en cuenta dos parámetros:
El primero, el de la retroactividad de una ley más
benigna, según el cual: i) si después de cometido un hecho típico surge otra
ley con menor pena o sanción, se aplicará esta última, aun cuando el caso se
encuentre definitivamente juzgado; ii) si después de cometido el delito o la
falta disciplinaria entra en vigencia una nueva ley que hace desaparecer el
tipo penal o la falta reprochada, debe aplicarse la norma más favorable, aun
cuando el caso se encuentre definitivamente terminado. De esta forma, la ley
favorable se aplica aun en contra de la cosa juzgada, pues el principio de
favorabilidad hace prevalecer la libertad y los derechos inherentes a ella
sobre la seguridad jurídica que ampara la firmeza de la sentencia y del acto
administrativo sancionador.
Y, el segundo, el de la ultractividad de la ley más
benigna, según el cual una ley benéfica derogada continúa aplicándose respecto
de la ley posterior más gravosa. Sobre el fundamento y justificación
constitucional de esta regla, la Corte Constitucional dijo que “tiene íntima vinculación con la protección
de los derechos adquiridos, protección expresamente consagrada en el artículo
58 de la Carta según el cual, ‘se garantizan los demás derechos adquiridos con arreglo a las leyes
civiles, los cuales no pueden ser desconocidos ni vulnerados por leyes
posteriores’. La disposición constitucional del artículo 58 busca la protección
del ciudadano frente a la expedición de normas que, a posteriori, podrían
modificar el contenido de sus derechos subjetivos o la calificación de las
conductas jurídicamente reprochables en las que posiblemente hayan incurrido”[20].
23. Visto lo anterior, la Sala entra a estudiar si, en
el caso concreto, es posible aplicar el principio de favorabilidad que permita
concluir que ha decaído la sanción disciplinaria impuesta al accionante
consistente en la inhabilidad para desempeñar cargos públicos por el tiempo que
falta por cumplir.
Tal y como se deduce de las decisiones del 10 de junio
de 2004 de la Procuraduría Delegada para la Vigilancia Administrativa y del 15
de abril de 2004 de la Procuraduría Regional de La Guajira, el accionante,
junto con otros cuatro concejales más del Municipio de Distracción, fue
sancionado con destitución e inhabilidad general para ejercer función pública
en cualquier cargo o función por el término de 11 años. A los sancionados se
les endilgó haber incurrido en la falta disciplinaria gravísima contemplada en
el artículo 48, numeral 17, de la Ley 734 de 2004, consistente en designar en
un cargo público a una persona que se encontraba incursa en una causal de
inhabilidad. A esa conclusión llegó la Procuraduría porque se logró demostrar
que la Personera del Municipio de Distracción, en cuya elección participó el
accionante en su calidad de concejal, se encontraba vinculada en parentesco en
cuarto grado de consanguinidad con un concejal de esa localidad. El Ministerio
Público cita como fundamento normativo de la inhabilidad para elegir y
desempeñar el cargo de Personero los artículos 126 y 292 de la Constitución y
los artículos 174 y 48 de la Ley 136 de 1994, tal y como fue modificado por el
artículo 49, inciso 2º, de la Ley 617 de 2000.
Veamos, el artículo 126 de la Constitución dispone
que: “Los servidores públicos no podrán nombrar como empleados a
personas con las cuales tengan parentesco hasta el cuarto grado de
consanguinidad, segundo de afinidad, primero civil, o con quien estén
ligados por matrimonio o unión permanente” (subrayas no originales).
En igual sentido, el inciso segundo del artículo 292
de la Carta señala que: “[n]o podrán ser designados funcionarios de la
correspondiente entidad territorial los cónyuges o compañeros permanentes de
los diputados y concejales, ni sus parientes en el segundo grado de
consanguinidad, primero de afinidad o único civil” (subrayas de la
Sala).
De igual manera, el artículo 48 de la Ley 136 de 1994,
en su versión original, reguló las prohibiciones relativas a cónyuges,
compañeros permanentes y parientes de los concejales así: “Los concejos no
podrán nombrar, elegir o designar como servidores públicos a personas con las
cuales los concejales tengan parentesco hasta el cuarto grado de
consanguinidad, segundo de afinidad, primero civil o con quien estén
ligados por matrimonio o unión permanente” (subrayas de la Sala).
Posteriormente, el artículo 49 de la Ley 617 de 2000, en
lo pertinente, dijo: “Los cónyuges o compañeros permanentes de los
gobernadores, diputados, alcaldes municipales y distritales y concejales
municipales y distritales, y sus parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad o primero civil, no
podrán ser designados funcionarios del respectivo departamento, distrito o
municipio, o de sus entidades descentralizadas” (subrayas no originales). Cabe advertir que aunque el
artículo 1º de la Ley 821 de 2003, modificó expresamente el artículo 49 de la
Ley 617 de 2000, la inhabilidad objeto de estudio permaneció igual, esto es,
hasta el cuatro grado de consanguinidad con funcionarios del mismo municipio.
24. Las transcripciones realizadas en precedencia
muestran que, efectivamente, el fundamento de derecho de la sanción impuesta
fue el artículo 48 de la Ley 136 de 1994, con las modificaciones que realizaron
posteriormente los artículos 49 de la Ley 617 de 2000 y 1º de la Ley 821 de
2003, pues a pesar de que fueron citados en los actos administrativos
sancionadores los artículos 126 y 292 de la Constitución, resulta evidente que
esas disposiciones no fueron determinantes en la decisión. En efecto, es claro
que el artículo 126 superior no es aplicable a las elecciones que realizan los
concejales porque, para el efecto, existe norma especial aplicable: el artículo
292 superior. Así, en caso de que exista contradicción entre la norma especial
y la norma general, debe preferirse la primera. Y, salta a la vista, que la
Procuraduría no fundamentó su fallo en el artículo 292 a que se hace
referencia, porque esa norma únicamente se refiere a la prohibición de los
concejales para designar funcionarios dentro del mismo municipio que se
encuentren vinculados hasta en el segundo grado de consanguinidad con uno de
los concejales.
No obstante la discusión de si debía o no aplicarse la
excepción de inconstitucionalidad del artículo 48 de la Ley 136 de 1994, asunto
que se debatió en la vía gubernativa, lo cierto es que los actos
administrativos sancionadores se encuentran amparados por la presunción de
validez y su ejecutoriedad se impone porque nunca se desvirtuó la presunción de
que fueron expedidos en forma regular.
24. Ahora bien, tres años después de que hubieran
quedado en firme los actos administrativos sancionadores, el parágrafo 3º del
artículo 1º de la Ley 1148 de 2007, dispuso lo siguiente:
“Prohibiciones relativas a los cónyuges,
compañeros permanentes y parientes de concejales de municipios de cuarta,
quinta y sexta categoría. Tratándose de concejales de municipios de cuarta,
quinta y sexta categoría, las prohibiciones establecidas en el presente
artículo [entre otras, la
prohibición para los concejales para designar parientes hasta en el cuarto
grado de consanguinidad] se aplicarán únicamente para los cónyuges o
compañeros permanentes y parientes hasta el segundo grado de consanguinidad,
primero de afinidad o único civil”.
Como el municipio de Distracción (La Guajira) es de
aquellos calificados como de sexta categoría es evidente que la prohibición en
que incurrió el accionante como concejal de ese municipio al designar Personera
de la localidad a una persona que estaba vinculada en cuarto grado de
consanguinidad con otro concejal, desapareció a partir de la vigencia de la Ley
1148 de 2007 (10 de julio de 2007). En efecto, es claro que si en la actualidad
los concejales del municipio de Distracción eligen a un personero que se
encuentra vinculado en cuarto grado de consanguinidad con uno de los
nominadores, no incurren en ninguna falta que pueda reprocharse
disciplinariamente, pues el elegido no estaría inhabilitado por esa causa.
Luego, es cierto que el fundamento de derecho en que se apoyaron los actos
administrativos sancionadores perdió su fuerza ejecutoria por desaparición de
la norma en que se fundaron.
25. Además de lo anterior, cabe recordar que, en la
actualidad, no existe en ningún municipio la prohibición para que los
concejales designen, por ejemplo personero de la localidad, a una persona
vinculada en cuarto grado de consanguinidad con un concejal. Recuérdese que el
inciso primero del artículo 1º de la Ley 1148 de 2007, disponía:
“Prohibiciones relativas a cónyuges,
compañeros permanentes y parientes de los gobernadores, diputados, alcaldes
municipales y distritales; concejales municipales y distritales. Los cónyuges o
compañeros permanentes, y parientes hasta el cuarto grado de consanguinidad,
segundo de afinidad y primero civil de los gobernadores, diputados,
alcaldes municipales y distritales y concejales municipales y distritales, no
podrán ser miembros de juntas o consejos directivos de entidades del sector
central o descentralizados del correspondiente departamento, distrito o
municipio, ni miembros de juntas directivas, representantes legales, revisores
fiscales, auditores o administradores de las entidades prestadoras de servicios
públicos domiciliarios o de seguridad social en el respectivo departamento o
municipio”.
Después de estudiar la validez constitucional de esa
disposición, la Corte Constitucional declaró su exequibilidad con excepción de
la expresión subrayada que retiró del ordenamiento jurídico "en el entendido de que esta prohibición se
predica de los parientes en el segundo grado de consaguinidad, primero de
afinidad y único civil, como lo establece el artículo 292 de la Constitución
Política."[21]
26. En consecuencia, para la Sala es claro que, en la
situación en la que se encuentra el accionante en la que, por haberse impuesto
una inhabilidad para el ejercicio de la función pública por el lapso de 11
años, la sanción aún continúa produciendo efectos jurídicos, debe darse paso a las
reglas propias del principio de favorabilidad que ordenan la aplicación
retroactiva de la Ley 1148 de 2007. De esta forma, la aplicación de la ley más
benigna aún cuando se está cumpliendo la sanción permite concluir que el
fundamento de derecho del acto administrativo sancionador desapareció del mundo
jurídico porque, en primer lugar y para el caso específico de los municipios de
sexta categoría, la prohibición que originó la sanción fue derogada por el
parágrafo 3º del artículo 1º de la Ley 1148 de 1997 y, en segundo lugar para
todos los municipios sin importar su categoría, el hecho que constituyó la
falta disciplinaria gravísima fue declarado inexequible por la Corte
Constitucional en sentencia C-903 de 2008.
En este orden de ideas, se probó la existencia del
decaimiento del acto administrativo o desaparición de su fundamento de derecho,
el cual tiene efectos hacia el futuro y no afecta la validez del acto por todo
el tiempo de existencia, pues atañe a situaciones presentadas con posterioridad
al nacimiento del acto y se ubican en su ejecutoria, por lo que es necesario
acceder a la protección constitucional solicitada y ordenar el retiro de los
efectos de la sanción de inhabilidad por el término que faltare para completar los once (11) años a que se refieren los
actos sancionatorios.
27. En consideración con todo lo expuesto, se concluye
que procede el amparo definitivo de los derechos al debido proceso administrativo
y a ejercer cargos públicos del accionante, por lo que se confirmará la
sentencia del 9 de julio de 2008, proferida por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior
de la Judicatura.
III.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Sexta de
Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
pueblo, y por mandato de la Constitución Política,
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 9 de julio de 2008,
proferida por la Sala
Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, en cuanto concedió el amparo del derecho
fundamental al debido proceso del señor Campo Elias Caicedo Atencio y ordenó
dejar sin efectos la sanción de inhabilidad por el término que faltare para
completar los once (11) años a
que se refieren los actos sancionatorios.
SEGUNDO: Por la Secretaría, líbrese la comunicación de que
trata el  artículo 36 del decreto 2591 de 1991.
Cópiese, notifíquese, comuníquese, publíquese
en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
MARTHA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Bielsa,
Rafael. Derecho Administrativo. Tomo II. Sexta Edición. Editorial La ley.
Buenos Aires. 1980. Página 124.
[2] En
relación con la justificación constitucional de la facultad de la
administración para no revocar libremente sus propios actos y, por el
contrario, serle exigible el respeto por el acto propio cuando se trata de
actos de contenido particular y la necesidad de proteger la estabilidad y
permanencia de situaciones preexistentes, puede verse, entre otros
doctrinantes, a García de Enterría, Eduardo y Fernández Tomás-Ramón. Curso de
Derecho Administrativo I. Decimotercera edición. Editorial Thomson Civitas.
Madrid. 2006
[3] Al respecto: Sentencias del 8 de mayo de 2008,
expediente 00487-01. C.P. Camilo Arciniegas, del 3 de agosto de 2000,
expediente 5722, C.P. Olga Inés Navarrete y 22 de noviembre de 2007, expediente
7430-05 Jaime Moreno García.
[4] Pueden consultarse, entre otros, Gordillo, Agustín.
Tratado de Derecho Administrativo. Parte Especial. 1ª edición colombiana 1998.
Editorial Biblioteca Jurídica Dike.1998; Bielsa, Rafael. Derecho Administrativo. Tomo II. Sexta
Edición. Editorial La ley. Buenos Aires. 1980.
[5] En este sentido, pueden consultarse las sentencias
del 30 de enero de 2004, expediente 7397, C.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo
y del 5 de julio de 2006, expediente 21051, C.P. Ruth Stella Correa Palacios.
[6] En este sentido: entre muchísimas otras, ver sentencias
SU 961 de 1999, T-335 de 2007, T-331 de 2007, T-696 de 2007 y T-588 de 2007.
[7]
Véanse las sentencias T-315 de 2005, T-01 de 1992, SU-961 de 1999, T- 461 de
2001, T-105 2002, T-173 de 2002, T-728 de 2003, T-728 de 2003, T-764 de 2003 y
T-802 de 2004, entre otras.
[8] En ese sentido, pueden consultarse las sentencias
T-108 de 2003, T-458 de 1998, T-007
de 1992, SU-111 de 1997, T-1140 de 2005 y T-116 de 2007, entre otras.
[9] Entre
muchas otras, consúltense las sentencias T-442 de 1992, T-1005 de 2006, T-048
de 2008, T-982 de 2004, T-208 de 2008, T-600 de 2007, T-103 de 2006 y T-1162 de
2005.
[10] Sentencia C-383 de 2000.
[11] Al
respecto, pueden verse las sentencias T-003 de 1992, T-294 de 1994, C-145 de
1995, C-194 de 1995, T-235 de 1998, T-502 de 2003 y T-1005 de 2006.
[12] La
sentencia C-952 de 2001.M.P. Álvaro Tafur Galvis explicó la naturaleza del
derecho al ejercicio del poder político así: “El derecho político en mención ha sido reconocido como
fundamental y de aplicación inmediata en el texto constitucional (CP, arts. 40
y 85), dado el desarrollo que permite alcanzar, no sólo en el patrimonio
jurídico-político de los ciudadanos, sino también en la estructura
filosófico-política del Estado, al hacer efectivo el principio constitucional
de la participación ciudadana (C.P., art. 1o.). No obstante, es posible
someterlo a limitaciones en aras de la defensa y garantía del interés general,
como sucede para efectos del señalamiento de las condiciones de ingreso al
ejercicio de un cargo o función públicos”
[13] Consultamos
al respecto las sentencias 137 del 21 de julio de 1997, 151 del 29 de
septiembre de 1997 y 113 del 29 de septiembre de 2008. En este sentido, es
bastante completo el estudio realizado por García de Enterría, Eduardo y Fernández Tomás-Ramón.
Curso de Derecho Administrativo I. Decimotercera edición. Editorial Thomson
Civitas. Madrid. 2006. Páginas 171 y siguientes.
[14] Esta referencia se obtuvo de Parada Vásquez, José
Ramón. Enciclopedia Jurídica Básica. Tomo IV. Editorial Civitas. Madrid. 1995.
Página 6059.
[15] Sentencia
C-475 de 2004. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra. En este mismo sentido, pueden
verse las sentencias C-955 de 2001, C-507 de 2006, C-211 de 2000, C-564 de
2000, C-1161 de 2000 y C-386 de 1996, entre otras.
[16] Sentencia C-860 de 2006. M.P. Humberto Sierra Porto.
[17] Al
respecto, pueden consultarse, entre otras, las sentencias T-438 de 1992, T-037
de 1995, T-655 de 2002, T-465 de 1998, C-391 de 2002, C-343 de 2006.
[18] Sentencia
T-465 de 1998. M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
[19] El
artículo 15 de la Ley 200 de 1995 (primer Código Disciplinario Único), consagró
el principio de favorabilidad en el proceso disciplinario de esta manera: “En materia disciplinaria la Ley favorable o permisiva
se aplicará de preferencia a la restrictiva o desfavorable”
[20] Sentencia
C-181 de 2002. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra
[21] Sentencia
C-903 de 2008. M.P. Jaime Araújo Rentería