C-830-01
Sentencia C-833/01
Sentencia C-830/01
PRINCIPIO DE
SEPARACION DE FUNCIONES ENTRE ORGANOS DEL ESTADO-No es absoluta
SEPARACION DE
PODERES-Alcance
CONGRESO DE LA
REPUBLICA-Funcionamiento
CONGRESO DE LA
REPUBLICA-Administración
de asuntos propios/CONGRESO DE LA REPUBLICA-Creación de servicios
administrativos y técnicos de las Cámaras por ley
CONGRESO DE LA
REPUBLICA-Autonomía y
capacidad plena para auto organizarse
El Congreso, por disposición constitucional
expresa, tiene autonomía y plena capacidad para auto-organizarse, lo que se
traduce, especialmente, en: a) autonomía reglamentaria, es decir, capacidad
para dictar normas para su propio funcionamiento, sin la intromisión ni la
interferencia de ningún otro órgano y sin que el gobierno tenga iniciativa en
estas materias, y b) autonomía financiera y administrativa, por cuanto las
Cámaras tienen la facultad de fijar su propio reglamento y administrar sus
propios servicios así como el personal que los presta.
CONGRESO DE LA
REPUBLICA-Autonomía e
independencia para el ejercicio de funciones
CONGRESO DE LA
REPUBLICA-Autonomía para
organización interna
CONGRESO DE LA
REPUBLICA-Potestad
democrática de administración de propios servicios
CONGRESO DE LA
REPUBLICA-Competencia
para establecer manejo y administración interna
CONGRESO DE LA
REPUBLICA-Potestad de
autorregulación/CONGRESO DE LA REPUBLICA-Reglamento interno
LEY ORGANICA-Alcance
LEY ORGANICA-Expedición
REGLAMENTO DEL
CONGRESO DE LA REPUBLICA-Materias/REGLAMENTO
DEL CONGRESO DE LA REPUBLICA-Reserva de ley
FUNCION PUBLICA-Concepto/FUNCION PUBLICA-Alcance
La función pública, entendida como “el conjunto de tareas y de
actividades que deben cumplir los diferentes órganos del Estado, con el fin de
desarrollar sus funciones y cumplir sus diferentes cometidos y, de este modo,
asegurar la realización de sus fines", comprende también la determinación
de las reglas básicas que rigen la relación de subordinación del servidor
público con el Estado. Mediante el ejercicio de la función pública se
satisfacen los intereses generales del Estado y de la comunidad misma, fin
primordial del Estado social de derecho.
FUNCION
ADMINISTRATIVA-Principios
FUNCION PUBLICA-Competencia para regulación
EMPLEADOS DEL
CONGRESO DE LA REPUBLICA-Carácter/CONGRESO
DE LA REPUBLICA-Regulación legal de régimen de personal
CONGRESO DE LA
REPUBLICA-Límites a
expedición de régimen de personal
FUNCION PUBLICA-Regulación legal del ejercicio
CONGRESO DE LA
REPUBLICA-Traslado de
función a autoridad distinta a la señalada constitucionalmente
FUNCION
LEGISLATIVA-Traslado
temporal
FUNCION PUBLICA-Sujeción a la Constitución y la ley/CONGRESO
DE LA REPUBLICA-No traslado de competencias a mesas directivas de Senado y
Cámara para administración de personal
FUNCION
LEGISLATIVA-Modificación
de estatuto de administración de personal de las Cámaras
La
modificación del estatuto de administración de personal de las Cámaras comporta
el ejercicio de una función legislativa, ya que éste es adoptado por medio de
ley, razón por la cual su reforma también debe ser realizada por medio de un
acto de igual o superior jerarquía.
CONGRESO DE LA
REPUBLICA-Modificación de
estatuto de administración de personal de las Cámaras
FACULTADES
EXTRAORDINARIAS-Requisitos
CONGRESO DE LA
REPUBLICA-Expedición por
ley ordinaria de estatuto de personal de empleados
ESTATUTO DE
PERSONAL DEL CONGRESO DE LA REPUBLICA-Regulación por ley ordinaria
CONGRESO DE LA
REPUBLICA-Autonomía para
organización administrativa por medio de ley
Referencia: expediente D-3368
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 6 de la ley 186 de 1995
Demandante:
Carlos Augusto Cabrera Saavedra
Magistrado
Ponente:
Dr.
JAIME ARAUJO RENTERIA
Bogotá D.C., ocho
(8) de agosto de dos mil uno (2001).
La Sala Plena de la Corte Constitucional,
en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y
trámite establecidos en el decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad, el ciudadano Carlos Augusto Cabrera Saavedra
demandó el artículo 6º de la ley 186 de 1995, “por la cual se modifica
parcialmente la Ley 5ª de 1992” y la Resolución MD-0975 de 1995, proferida por
la Mesa Directiva de la Cámara de Representantes.
Mediante auto de fecha 22 de enero de
2001, el magistrado ponente admitió la demanda contra el artículo 6º  de la ley
186 de 1.995 y rechazó la formulada contra la Resolución MD-0975 de 1995, por
carecer la Corte de competencia  para conocer de ella.
Cumplidos los trámites constitucionales y
legales propios de los procesos de inconstitucionalidad, la Corte
Constitucional procede a decidir la demanda en referencia.
II. NORMA DEMANDADA
A continuación se transcribe el texto de
la disposición demandada, conforme a su publicación en el Diario Oficial No.
41784 del 30 de marzo de 1995
“Ley
186 de 1995
(Marzo 29)
Por la cual se
modifica parcialmente la ley 5ª de 1992
El
Congreso de Colombia
D E C R E T A:
Artículo 6. Facúltase a las Mesas Directivas del
Senado de la República y de la Cámara de Representantes por el término de tres
(03) meses contados a partir de la promulgación de la presente ley, para
modificar los estatutos de administración de personal de los empleados de cada
una de las Cámaras.”
III. LA
DEMANDA
El demandante considera que la norma
acusada vulnera los numerales 10, 20 y 23 del artículo 150 de la Constitución,
por las razones que a continuación se resumen.
El artículo 150
numeral 10 prevé la posibilidad de que el Congreso revista de facultades al
Presidente de la República hasta  por seis meses para expedir normas con fuerza
de ley, con el fin de ejercer, en forma temporal, funciones precisas que le
corresponde cumplir al Congreso de la República. El artículo 6 de la ley
186/95, materia de acusación, vulnera dicho precepto superior, al conceder
facultades extraordinarias a un órgano o funcionario diferente al previsto en
el citado numeral, en este caso a las mesas directivas de las Cámaras para
modificar los estatutos de administración de personal de los empleados de cada
una de esas corporaciones.
Además, dichas atribuciones no pueden ser
ejecutadas por las mesas directivas sino directamente por el Congreso de la
República mediante una ley. “Un estatuto de personal contiene básicamente los
derechos y deberes de los empleados así como la regulación de las situaciones
administrativas en  que podrán encontrarse los servidores del respectivo
órgano. Todos estos temas son de regulación por parte de la ley y de  hacerse a
través de reglamentos requieren de una ley marco que establezca los límites y
parámetros dentro de los cuales se deben desarrollar dichos reglamentos.”
La norma
acusada también vulnera los numerales 20 y 23 del artículo 150 superior, al
permitir que las mesas directivas creen los servicios administrativos y
técnicos de las Cámaras y se regule el ejercicio de funciones públicas por
actos distintos a la ley.
IV.
INTERVENCIONES
1. Cámara de Representantes
El Presidente de la Cámara de
Representantes, Basilio Villamizar Trujillo, solicita a la Corte declarar
exequible la norma demandada, por considerarla ajustada a la Constitución
Política. Son éstos los argumentos que expone con ese fin.
La ley 186 de 1995 es una ley orgánica
expedida por el Congreso de la República, en desarrollo del artículo 151 de la
Carta. Mediante ella se  modifica la ley 5ª de 1992, que también es de carácter
orgánico y, por tanto, bien podía facultar a las Mesas Directivas del Senado y
de la Cámara para modificar los estatutos de administración de personal de los
empleados de cada una de las cámaras legislativas.
La modificación de dichos estatutos “no
hace parte de las funciones naturales asignadas por la Constitución Política al
Congreso de la República, razón por la cual, en sentir de esta Corporación, su
adopción no requiere de los trámites propios de las leyes orgánicas y
estatutarias. Por el contrario, esa función específica le fue asignada a las
Mesas Directivas de cada una de las cámaras, en virtud de la promulgación de la
ley orgánica contentiva del Reglamento del Congreso”, la cual, en su artículo
381, dispone que “los servicios administrativos y técnicos de la Cámara de
Representantes comprenden las áreas legislativa y administrativa, las cuales
estarán a cargo de la Mesa Directiva de la Corporación”.
En consecuencia, si a través de leyes
orgánicas -cuya expedición corresponde al Congreso- éste facultó a las Mesas
Directivas de cada Cámara para adoptar los servicios administrativos y técnicos
de las mismas, es constitucional la norma acusada, mediante la cual se delega
la función de modificar los estatutos de administración de personal, pues dicha
tarea hace parte del manejo administrativo de cualquier corporación.
Considera que no se pretendió asignarle
facultades extraordinarias a órgano o funcionario distinto del Presidente de la
República para expedir normas con fuerza de ley, pues únicamente se adoptó el
estatuto de administración de personal, norma de carácter interno que no
sobrepasa los límites trazados en la Constitución. Finalmente, sostiene que fue
a través de la ley 186 de 1995 y de su precedente, la ley 5ª de 1992, que el
Congreso legisló en relación con la creación de servicios administrativos y
técnicos de las Cámaras y reguló las funciones públicas de sus servidores. En
este orden de ideas, la norma acusada no vulnera los numerales 10, 20 y 23 del
artículo 150 del Estatuto Supremo.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR
GENERAL DE LA NACION
El señor Procurador General de la Nación,
Edgardo Maya Villazón, en concepto No. 2486 recibido el 20 de marzo de 2001,
solicita a la Corte declarar la inconstitucionalidad de la norma acusada, con
fundamento en las siguientes consideraciones.
La norma demandada vulnera el artículo 150
numeral 10 de la Carta Política, por cuanto el Congreso de la República sólo
puede conceder facultades extraordinarias al Presidente de la República para
ejercer precisas funciones en forma temporal, las cuales no pueden ser
asignadas a otros organismos, tales como las Mesas Directivas de las cámaras
legislativas.
Compete exclusivamente al legislador
ordinario o al extraordinario, crear los servicios administrativos de las
cámaras, por lo que la disposición impugnada vulnera el numeral 20 del artículo
150 de la Carta, al delegar dicha regulación a organismos que carecen de la
función legislativa.
Igualmente, se quebranta el numeral 23 del
artículo 150 de la Constitución, el cual consagra que el Congreso debe expedir
las leyes que regirán el ejercicio de las funciones públicas, función que no
puede ser suplida por una resolución expedida por la Mesa Directiva de la
Cámara de Representantes.
El artículo 6 de la ley 186 de 1995
también contraviene los artículos 122 y 135 numeral 5 de la Constitución, por
cuanto “es necesario que tanto los cargos como las funciones estén definidos
por el legislador o por un reglamento que debe seguir las prescripciones o
lineamientos constitucionales y legales. Asunto éste que no se puede delegar en
un órgano que no tiene entre sus funciones las de suplir al legislador
ordinario.”
VI.  CONSIDERACIONES Y  FUNDAMENTOS
1. Competencia
La Corte Constitucional es competente para
conocer de la presente demanda, de conformidad con lo dispuesto en el artículo
241, numeral 4 de la Carta Política, por cuanto la norma acusada hace parte de
una ley de la República.
2. Problema jurídico
Corresponde en esta
oportunidad a la Corte decidir si
la facultad que le confiere el artículo 6 de la ley 186 de 1995 a las Mesas
Directivas del Senado de la República y de la Cámara de Representantes, para
modificar los estatutos de administración de personal de los empleados de cada
una de esas corporaciones, vulnera o no la Constitución Política.
3.
Facultad del Congreso para autoorganizarse
El
artículo 113 de la Constitución colombiana consagra el principio de
separación de funciones de las distintas ramas del poder público, al estatuir:
“Son ramas del poder
público, la legislativa, la ejecutiva y la judicial.
Además de los
órganos que las integran existen otros, autónomos e independientes, para el
cumplimiento de las demás funciones del Estado.
Los
diferentes órganos del Estado tienen funciones separadas pero colaboran
armónicamente para la realización de sus fines.”
Sin embargo, esa separación de tales órganos no es
absoluta, pues es posible que en casos excepcionales se asignen al Ejecutivo
funciones legislativas (facultades extraordinarias) o que al legislativo se le
asignen algunas funciones judiciales o administrativas. “Lo que en realidad
significa la así llamada separación de poderes, no es, ni más ni menos, que el
reconocimiento de que por una parte el Estado tiene que cumplir determinadas
funciones –el problema técnico de la división del trabajo- y que, por otra, los
destinatarios del poder salen beneficiados si estas funciones son realizadas
por diferentes órganos (…..) La separación de poderes no es sino la forma
clásica de expresar la necesidad de distribuir y controlar respectivamente el
ejercicio del poder político. Lo que corrientemente, aunque erróneamente, se
suele designar como la separación de los poderes estatales, es en realidad la
distribución de determinadas funciones estatales a diferentes órganos del
Estado.”[1]
El Parlamento o Congreso es una
institución política colegiada, de carácter pluralista y electivo, que funciona
normalmente dentro del contexto de las democracias liberales, cuyas funciones
primordiales son hacer las leyes y ejercer control político sobre el gobierno y
la administración (art. 114 C.P.). Aparte de éstas cumple otras funciones como
las de ejercer el poder constituyente derivado, elegir o proveer altos cargos
del Estado, y otras más.
Estos cuerpos
legislativos, como órganos colegiados que son, requieren para su funcionamiento
de algunos órganos internos de dirección, administración y control, vr. gr. las
mesas directivas, las comisiones permanentes, las comisiones accidentales, las
comisiones transitorias, las comisiones investigadoras, las de acusación, las
de ética, entre otras.
La Constitución del
91 le confiere al Congreso, como rama del poder autónoma e independiente, la
capacidad soberana de administrar sus propios asuntos, al atribuirle en el
artículo 150-20 facultad para “Crear los servicios administrativos y técnicos
de las Cámaras”, lo cual, obviamente, debe hacerse por medio de ley, como
expresamente allí se ordena. Disposición que guarda concordancia con el
artículo 135 del mismo ordenamiento, que señala las facultades de cada Cámara,
entre ellas, elegir sus mesas directivas, elegir su secretario general, proveer
los empleos creados por la ley para el cumplimiento de sus funciones, organizar
su policía interior, entre otras.
Ello significa que
el Congreso, por disposición constitucional expresa, tiene autonomía y plena
capacidad para auto-organizarse, lo que se traduce, especialmente, en: a)
autonomía reglamentaria, es decir, capacidad para dictar normas para su propio
funcionamiento, sin la intromisión ni la interferencia de ningún otro órgano y
sin que el gobierno tenga iniciativa en estas materias, y b) autonomía
financiera y administrativa, por cuanto las Cámaras tienen la facultad de fijar
su propio reglamento y administrar sus propios servicios así como el personal
que los presta.
Dicho precepto
constitucional no es nuevo en nuestro ordenamiento supremo, pues proviene de la
reforma de 1968, quedando codificado en la Carta del 86 bajo el artículo 76-23
y, tiene como única finalidad asegurar la independencia y autonomía del
Congreso en la realización de las distintas actividades relacionadas con el
ejercicio normal de sus labores, requisito esencial en un Estado de derecho.
El sentido y
alcance de la autonomía del Congreso Nacional para organizarse internamente, se
expuso bajo la Carta antes vigente en los términos que a continuación se
transcriben, criterio que hoy aún continúa vigente.
El Congreso
“es una rama del poder autónomo, cuya potestad de legislación lo legitima como
representante fundamental del ejercicio de la soberanía nacional y lo instituye
como órgano separado ontológicamente de la administración y, por lo tanto, no
sólo con las fundamentales funciones políticas de hacer la ley y de controlar
al que la debe ejecutar, sino además con la potestad democrática de
administrar sus propios servicios, requeridos para hacer posible el
cumplimiento de la función fundamental del Estado, sin condicionarle esa tarea
a tener que depender de la antesala presupuestal de funcionarios
administrativos o del corretaje de ruego al otorgamiento del apoyo financiero a
su función soberana. Cercenar al Congreso sus obvias funciones de administrar
sus propios asuntos, de ejecutar su propio presupuesto y de disponer
contractualmente de su erario, es convertirlo en un apéndice no sólo
administrativo sino político del poder ejecutivo del Estado, ahí sí, en
clamorosa contradicción con el principio incólume de la separación orgánica de
los poderes, consagrados en los artículos 2 y 55 de la Carta.”[2]
Así las cosas, el
Congreso en desarrollo de la facultad establecida en el numeral 20 del artículo
150 de la Carta del 91, en armonía con el 135, tiene competencia para
establecer todos aquellos aspectos necesarios, desde el punto de vista
administrativo y técnico, destinados a su propio manejo y administración
interna, que le permitan cumplir con eficiencia y eficacia las funciones que le
corresponde ejercer, siempre y cuando tales disposiciones no vulneren el
ordenamiento supremo.
4. El reglamento del Congreso
En los
sistemas parlamentarios el reglamento del Congreso nace de la facultad o
potestad de autorregulación y, generalmente, está formado por una serie de
disposiciones en las que se fijan los procedimientos que deben seguirse para el
debido ejercicio de la actividad legislativa, como también aspectos relativos a
su funcionamiento y organización administrativa interna. Sin embargo, en la
mayoría de países éstos no se adoptan por medio de ley sino por medio de actos
administrativos.
En nuestro
ordenamiento constitucional el Reglamento del Congreso debe ser expedido por
medio de ley orgánica, por expreso mandato del artículo 151 superior.
Las leyes
orgánicas, como se recordará, tienen ciertas particularidades que se
manifiestan, por un lado, en la clase de asuntos que mediante ellas se regula
y, por el otro, en la votación con la que deben ser aprobadas -la mayoría
absoluta de los votos de una y otra Cámara-. Dice así el texto constitucional citado:
“Artículo 151. El Congreso
expedirá leyes orgánicas a las cuales estará sujeto el ejercicio de la
actividad legislativa. Por medio de ellas se establecerán los reglamentos del
Congreso y de cada una de las Cámaras, las normas sobre preparación, aprobación
y ejecución del presupuesto de rentas y ley de apropiaciones y del plan general
de desarrollo, y las relativas a la asignación de competencias normativas a las
entidades territoriales. Las leyes orgánicas requerirán, para su aprobación, la
mayoría absoluta de los votos de los miembros de una y otra Cámara.”
Dichas
particularidades, a su vez, reflejan la importancia y superior jerarquía de esa
clase de leyes respecto de las leyes ordinarias dentro del ordenamiento
constitucional. Desde el punto de vista material, aquellas gozan de la
característica de “poder condicionar la expedición de otras leyes sobre la
materia a sus prescripciones, de modo tal que una vulneración o desconocimiento
de los procedimientos y principios que en ella se consagran al momento de la
expedición de las leyes (…) ordinarias, puede acarrear la inconstitucionalidad
de éstas”[3].
Sobre el mismo
punto, en la sentencia C-423/95[4],
la Corte manifestó:
"Las leyes orgánicas se
constituyen en reglamentos que establecen límites procedimentales, para el
ejercicio de la actividad legislativa, en el caso de las leyes ordinarias en
general  y en el de ciertas y determinadas leyes en especial; son normas de autoreferencia
para quienes tienen la facultad de expedirlas y posteriormente desarrollar la
materia de la cual tratan, a través de leyes ordinarias. Son normas intermedias
entre las disposiciones del ordenamiento superior y las normas que desarrollan
la materia que ellas regulan.”
En reciente pronunciamiento, la Corte
afirmó:
“Ciertas materias fueron
reservadas por el Constituyente para ser reguladas mediante leyes orgánicas,
dado que, por su importancia, es necesario dotarlas de un régimen que cuente
con la estabilidad que caracteriza a dichas normas. Uno de tales asuntos, es el
del ordenamiento territorial (art. 151, C.P.). Ahora bien, tal y como se
determinó en la sentencia C-540 de 2001, ‘la aprobación de leyes orgánicas
constituye una excepción a la cláusula general del legislador ordinario. En
este sentido, la reserva de ley orgánica exige una determinación específica en
la Constitución Política y sus alcances materiales son restrictivos en su
interpretación.’ En otras palabras, sólo forman parte de la reserva de ley
orgánica aquellas materias específica y expresamente señaladas por el
Constituyente, ya que, como esta clase de leyes condiciona el ejercicio de la
actividad legislativa, una interpretación demasiado amplia de tal reserva
terminaría por despojar de sus atribuciones al legislador ordinario. Tanto así
que, según se afirmó en la sentencia C-432 de 2000, ‘la duda en el caso de si
una determinada materia tiene reserva de ley orgánica o no, debe resolverse a
favor del legislador ordinario,’ por dos motivos: (i) la existencia de una
cláusula general de competencia a favor del legislador, y (ii) el hecho de que
las limitaciones propias de las leyes orgánicas, constituyen un límite al
proceso democrático. Por lo mismo, aquellas materias que no hayan sido objeto
de un señalamiento expreso por parte del Constituyente en el sentido de que
deban tramitarse como leyes orgánicas, deberán entenderse sujetas a la
competencia del legislador ordinario.“[5]
Se trata entonces
de normas que condicionan la expedición de las leyes ordinarias, las cuales
dependerán de ellas para considerarse ajustadas a la Carta. En este sentido,
las leyes orgánicas se constituyen en parámetros obligatorios de
constitucionalidad y, en consecuencia, sólo pueden ser expedidas por el
legislador ordinario, en armonía con el principio democrático. En este punto encuentra justificación la
prohibición contenida en el numeral 10 del artículo 150, respecto de la no
concesión de facultades extraordinarias al Presidente de la República para la
expedición de las leyes mencionadas.
De conformidad con
el artículo 151 y transitorio 14 de la Constitución, el Congreso de la
República expidió su reglamento a través de la ley 5ª de 1992, que por expresa
disposición de la primera norma citada, es una ley orgánica.
Los asuntos que
debe contener el reglamento del Congreso son múltiples, de ahí que esta
corporación haya decidido agruparlos por temas, de una manera enunciativa mas
no taxativa, al señalar que:
“La
ley que establezca el reglamento del Congreso, el Senado y la Cámara de
Representantes, en su carácter de normativa orgánica, necesariamente debe
tomar en consideración el conjunto de funciones que cumple el Congreso y cuyo
ejercicio periódico debe sujetarse a unas reglas y procedimientos uniformes que
son precisamente los que se contienen en aquéllas. La actividad de la rama
legislativa del poder público comprende, en los términos de la Constitución,
una función constituyente, legislativa en sentido estricto, de control
político, judicial, electoral, administrativa, de control público y de
protocolo. De ahí que la regulación de los aspectos mencionados - por lo
demás mínimos e indispensables - de la función electoral del Congreso, en modo
alguno, exceda el ámbito de esta específica ley orgánica. La asunción de las
facultades electorales del Congreso y de sus cámaras y su futuro ejercicio, se
realizarán de conformidad con las reglas adoptadas en su reglamento. Justamente
éste es el propósito de una ley orgánica.”[6]
(lo resaltado no es del texto)
Si el reglamento del Congreso debe ser
adoptado mediante ley orgánica, cuya estabilidad y rigidez es mayor que aquella
de la cual goza la ley ordinaria, habría que afirmar que las disposiciones que
allí se consagren deben tener también esa característica. Así por ejemplo la
integración del Congreso, sus funciones, sesiones, comisiones, deliberación,
facultades y prohibiciones de sus miembros, privilegios, inmunidades,
inviolabilidad, elecciones de funcionarios, la fijación del proceso legislativo
ordinario, del constituyente, moción de censura, citaciones, audiencias,
procedimiento para el ejercicio del control político, las funciones judiciales,
procedimientos especiales, etc., son normas que deben gozar de cierta
estabilidad para una mayor seguridad jurídica.
5. Competencia del legislador
para regular la función pública y, por consiguiente, para expedir el régimen de
personal de los empleados del  Congreso de la  República
La función pública, entendida como “el
conjunto de tareas y de actividades que deben cumplir los diferentes órganos
del Estado, con el fin de desarrollar sus funciones y cumplir sus diferentes
cometidos y, de este modo, asegurar la realización de sus fines"[7], comprende también la
determinación de las reglas básicas que rigen la relación de subordinación del
servidor público con el Estado. Mediante el ejercicio de la función pública se
satisfacen los intereses generales del Estado y de la comunidad misma, fin
primordial del Estado social de derecho.
El constituyente incluyó en el capítulo
V, título 2 del Estatuto Superior, intitulado “de la función pública”, una
serie de disposiciones en las que se consagran los principios que la gobiernan.
Así por ejemplo, se define quiénes son servidores públicos; se establece como
regla general, que los empleos de los órganos y entidades del Estado son de
carrera administrativa, salvo los de elección popular, los de libre
nombramiento y remoción, los de trabajadores oficiales y los demás que determine
la ley; se autoriza al legislador para regular la responsabilidad de los
servidores públicos y la manera de hacerla efectiva; se consagra expresamente
que en ningún caso la filiación política puede determinar el nombramiento de un
ciudadano en un empleo de carrera, su ascenso o remoción; que el retiro del
servicio solamente procede por calificación insatisfactoria, por violación del
régimen disciplinario y las demás causales previstas en la Constitución y la
ley, que no habrá empleo que no tenga funciones detalladas en la ley o el
reglamento, que nadie puede desempeñar simultáneamente más de un empleo público
ni recibir más de una asignación que provenga del tesoro público , o de
empresas o instituciones en las que tenga parte mayoritaria el Estado, salvo
los casos que determine la ley. Igualmente, se consagra algunas prohibiciones,
inhabilidades e incompatibilidades para ejercer cargos públicos, entre otras
normas (arts. 122 a 131 C.P.).
Por otra parte, se establece
en el artículo 209 superior que la función administrativa está al servicio de los intereses
generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad,
moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante
la delegación, la descentralización y la desconcentración de funciones” y que
las autoridades administrativas deben coordinar sus actuaciones para el
adecuado cumplimiento de los fines del Estado.
Ahora bien: ¿a quién corresponde regular
el ejercicio de funciones públicas?
De conformidad con lo dispuesto en el
numeral 23 el artículo 150 superior, corresponde al legislador “expedir las
leyes que regirán el ejercicio de las funciones públicas y la prestación de los
servicios públicos”. Disposición que guarda consonancia con el artículo 123 del
mismo ordenamiento que  prescribe: “Los servidores públicos están al servicio
del Estado y de la comunidad; ejercerán sus funciones en la forma prevista por
la Constitución, la ley y el reglamento.”
Al interpretar estas disposiciones y las
primeramente enunciadas, se desprende claramente la potestad del legislador
para establecer el estatuto del servidor público y, por ende, para establecer
todos aquellos requisitos, exigencias, condiciones, calidades que deben reunir
las personas que deseen ingresar al servicio del Estado, como también los
deberes, prohibiciones, situaciones administrativas, inhabilidades,
incompatibilidades e impedimentos y responsabilidades a que están sujetos, la
forma de proveer los empleos, en fin, todos aquellos aspectos relacionados con
el régimen de personal de los empleos de las distintas entidades públicas.
Los empleados del Congreso de la
República son servidores públicos y, por tanto, su régimen de personal debe ser
fijado por la ley, no sólo con fundamento en los cánones constitucionales antes
señalados, sino también por expreso mandato del constituyente contenido en el
numeral 20 del artículo 150 superior, que así lo ordena al estatuir que: “Corresponde
al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes
funciones: (….) 20. Crear los servicios administrativos y técnicos de
las Cámaras”.
Sin embargo, no sobra agregar que en la expedición de dichos
regímenes el legislador no cuenta con libertad absoluta, pues como tantas veces
se ha reiterado, está obligado a respetar las normas constitucionales y, en
especial, los derechos fundamentales de los ciudadanos en general y de los
trabajadores en particular, entre ellos, el de acceso a los cargos públicos, el
de igualdad, el derecho al trabajo, el derecho a participar en el ejercicio del
poder político, la libertad de escoger profesión u oficio, los derechos mínimos
irrenunciables consagrados en el artículo 53 de la Carta, etc.
“(…..)
la regulación legal del ejercicio de la función pública no sólo contiene la
ordenación de la actividad que debe desplegar el individuo responsable de la
función pública en general, sino también la prescripción de la situación de
cualquier otro servidor público, salvo expresa limitación constitucional y
respetando el régimen constitucional en su integridad. Ahora bien, el
legislador en ejercicio de su competencia constitucional de regulación del
ejercicio de funciones públicas de los servidores del Estado no tiene un ámbito
absoluto de acción, pues su actividad esta condicionada por el respeto a los
derechos de la persona que presta la función en comento.”[8]
6. El Congreso
de la República sólo puede trasladar en forma transitoria, su función
legislativa al Presidente de la República, respecto de asuntos no prohibidos en
la Constitución.
El actor considera que el Congreso de la
República al expedir el artículo 6 de la ley 186 de 1995, vulneró el artículo
150 numeral 10 de la Constitución Política, al delegar en una autoridad
diferente al Presidente de la República atribuciones legislativas.
En efecto: en la
disposición legal acusada, el legislador confiere facultades a las mesas
directivas de las Cámaras, por el término de tres meses contados a partir de la
promulgación de la ley, para “modificar los estatutos de administración de
personal de los empleados de cada una de las Cámaras”, régimen que, como ya se
ha anotado, debe ser regulado por medio de ley. Lo que equivale a decir, que el
legislador ha decidido trasladar su función legislativa a una autoridad
administrativa, distinta de la constitucionalmente señalada para cumplir esa
función, lo cual resulta claramente violatorio del ordenamiento supremo. La función legislativa, como lo ha señalado la Corte,
“salvo la expresa y excepcional posibilidad de otorgar facultades
extraordinarias al Presidente de la República (artículo 150, numeral 10, C.P.)-
no puede ser entregada por el Congreso al Gobierno y menos todavía a otros
organismos del Estado, así gocen de autonomía, ya que ésta únicamente es
comprensible en nuestro sistema jurídico bajo el criterio de que se ejerce con
arreglo a la ley.”[9]
En efecto: al tenor de lo dispuesto en el
artículo 150, numeral 10 de la Carta Política, la función legislativa que
corresponde ejercer al Congreso de la República, en forma permanente, puede ser
objeto de traslado temporal, únicamente al Presidente de la República, en
virtud de la concesión de facultades extraordinarias. Dice así el precepto
superior citado:
“Artículo
150.
Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las
siguientes funciones:
10. Revestir, hasta por seis
meses, al Presidente de la República de precisas facultades
extraordinarias, para expedir normas con fuerza de ley cuando la necesidad lo
exija o la conveniencia pública lo aconseje. Tales facultades deberán ser
solicitadas expresamente por el Gobierno y su aprobación requerirá la mayoría
absoluta de los miembros de una y otra Cámara.
El
Congreso podrá, en todo tiempo y por iniciativa propia, modificar los decretos
leyes dictados por el Gobierno en uso de facultades extraordinarias.
Estas
facultades no se podrán conferir para expedir códigos, leyes estatutarias,
orgánicas, ni las previstas en el numeral 20 del presente artículo, ni para
decretar impuestos. “
En
consecuencia, no podía el Congreso trasladar su potestad legislativa a las
mesas directivas del Senado y de la Cámara, para modificar el estatuto de
personal de las Cámaras, pues al hacerlo violó flagrantemente el artículo
150-10 de la Constitución, en concordancia con el 6 del mismo ordenamiento, que
establece que la función
pública debe someterse estrictamente a lo que disponga la Constitución y la
ley; y el 121 ibídem que consagra que “ninguna autoridad del Estado podrá
ejercer funciones distintas a las que le atribuyen la Constitución y la ley, lo que implica el retiro del ordenamiento positivo del
precepto legal acusado.
La modificación del estatuto de
administración de personal de las Cámaras comporta el ejercicio de una función
legislativa, ya que éste es adoptado por medio de ley, razón por la cual su
reforma también debe ser realizada por medio de un acto de igual o superior
jerarquía y, por consiguiente, tal función no podía ser cumplida por las Mesas
Directivas de Senado y Cámara, mediante la expedición de un acto
administrativo. Dicha función bien podía ser trasladada al Presidente de la
República pero no a otro funcionario como se hizo, mediante la concesión de
facultades extraordinarias, siempre y cuando se observen los  requisitos y
condiciones establecidos en el artículo 150-10 para estos casos, a saber:
a)
Las facultades deben ser
temporales y no pueden exceder de seis meses.
b)
Los asuntos que deberá
regular el Presidente de la República deben ser señalados por el Congreso en
forma clara, precisa y determinada, pues no existen facultades implícitas.
c)
Las facultades no se pueden
conferir para expedir códigos, leyes estatutarias, leyes orgánicas, así como
tampoco para dictar leyes marco (Art. 150-19 C.P.)[10] ni para decretar
impuestos.
d)
Las facultades deben ser
solicitadas expresamente por el Gobierno y su aprobación requiere la mayoría
absoluta de los miembros de una y otra cámara.
e)
Las facultades solamente se
pueden otorgar cuando la necesidad lo exija o la conveniencia pública lo
aconseje, lo que significa que el Gobierno debe justificar su concesión al
momento de pedirlas y el Congreso valorar tales razones para conferirlas. [11]
7. El
estatuto de personal de los empleados del Congreso debe ser expedido por medio
de ley ordinaria y no orgánica.
Ahora bien: a la luz de la Constitución y
de la jurisprudencia reiterada de esta Corte, procede la corporación a
determinar si la normatividad por la cual se expide o modifica el estatuto de
personal de los empleados del Congreso, debe estar contenida en las referidas
leyes de rango especial a las cuales está sujeta la actividad legislativa o si,
por el contrario, es un asunto que no tiene reserva de ley orgánica y, por
tanto, debe ser regulado por medio de una ley ordinaria. Lo anterior, por
cuanto “si una norma desconoce los procedimientos y principios de una ley
orgánica, tal desconocimiento puede acarrear su inconstitucionalidad”[12].
Para estos efectos, se reitera que la
expedición y modificación del estatuto de administración de personal de las
Cámaras legislativas se dicta en desarrollo de la función legislativa asignada
al congreso en los numerales 20 y 23 del artículo 150 de la Carta, según los
cuales corresponde al Congreso crear los servicios técnicos y administrativos
de las Cámaras, así como expedir las leyes que regirán el ejercicio de las
funciones públicas.
Las materias que deben ser reguladas por
medio de leyes orgánicas son aquellas que, por su importancia, requieren de un
régimen que cuente con la estabilidad que caracteriza a dichas normas, como es
el caso del reglamento del Congreso y de sus Cámaras. Sin embargo, si bien
sería deseable que el estatuto de personal del Congreso contemplara un régimen
perdurable en el tiempo por su eficacia organizativa u otras bondades -cuya
ponderación escapa de la órbita de la Corte-, es un tema que no puede sujetarse
normativamente a una ley orgánica que por esencia es rígida, en la medida en
que fija lo parámetros que deben orientar la actividad legislativa.
El estatuto de personal, que contiene en
detalle la estructura administrativa y técnica de la corporación, la
clasificación, funciones y provisión de los empleos, entre otras materias, no
se encuentra dentro de los asuntos que, según el artículo 151 superior, deben
ser regulados por medio de ley orgánica, como ya se expresó en párrafos
anteriores  y, por ende, mal podría concebirse como un parámetro de orientación
y de constitucionalidad para las demás leyes. El estatuto de personal del
Congreso debe ser establecido mediante ley ordinaria, la cual no requiere de la
referida rigidez y estabilidad normativa de la ley orgánica.
“Si la finalidad
de someter una determinada materia a la regulación de una ley orgánica, es la
de lograr una mayor permanencia y estabilidad para tal reglamentación, no puede
aceptarse que forme parte de su núcleo el tema de la creación de categorías
genéricas, de índole presupuestal, (en este caso de administración de personal)
que por su esencia son netamente variables;”[13]
Así pues, la conclusión es clara, el
régimen de administración de personal de los empleados de las Cámaras
legislativas y con ella la correlativa y necesaria atribución para estructurar
y organizar las dependencias necesarias para cumplir sus funciones
constitucionales, es una competencia que puede ejercer el Congreso sin
condición ni limitante alguna distintas a las establecidas en la Constitución.
No queda duda alguna que el Congreso tiene autonomía propia para regularse,
esto es, para fijar su propia organización administrativa, pero ello debe
hacerse por medio de ley.
No sobra recordar que esta corporación en
sentencia anterior consideró que el régimen salarial de los empleados del
Congreso no debe incluirse en el reglamento del Congreso, pues esa es una tarea
que compete realizar al Presidente de la República dentro de los parámetros
fijados por el legislador en la ley marco respectiva.
“No es propio de la ley orgánica que contiene el reglamento del
Congreso fijar régimen salarial alguno, sino señalar las disposiciones a las
que debe sujetarse el trámite de los asuntos a cargo de la Rama Legislativa,
tanto en el campo de la aprobación o improbación de los proyectos de ley y de
acto legislativo como en lo referente al control político, a las elecciones que
el Congreso y sus cámaras deben efectuar y al ejercicio de las demás funciones
y competencias a su cargo.
El
tema salarial y prestacional es ajeno a esa materia, específicamente delimitada
por la Constitución y, por lo tanto, las disposiciones que lo consagren deben
plasmarse, no en el reglamento del Congreso sino en leyes generales que tracen
las pautas a las que deba someterse el Ejecutivo con tal fin, y que no son
otras que las ya mencionadas del artículo 150, numeral 19, literal e), de la
Carta.
(…)Adicionalmente,
al incluirse normas como las mencionadas en la ley orgánica del reglamento del
Congreso, aparece desvirtuado el artículo 151 de la Constitución, que
circunscribe tal tipo de leyes a establecer el régimen de la actividad
legislativa propia de aquél.
Ello
no quiere decir, como ya lo ha destacado la jurisprudencia de la Corte, que el
límite trazado por la Constitución entre los dos momentos de actividad de
regulación estatal en las aludidas materias se encuentre demarcado de manera
absoluta, ni que, por lo tanto, carezca el Congreso de competencia para
formular algunas precisiones necesarias a la política general que adopta en la
respectiva ley marco, particularmente si el asunto objeto del mismo ha sido
reservado por la Constitución a la ley.”[14]
Con fundamento en las consideraciones
expuestas, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
R E S U E L V E :
Declarar INEXEQUIBLE el artículo
6° de la ley 186 de 1995.
Cópiese, notifíquese, comuníquese,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el
expediente.
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
EDUARDO MONTEALEGRE LYNNET
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INES VARGAS HERNANDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
[1] Karl Lowenstein. Teoría de la Constitución, Barcelona, 1970
[2] Gaona Cruz Manuel. Control y Reforma de la Constitución en
Colombia. Tomo II, 1988.
[3] Sent. C-446/96
M.P. Hernando Herrera Vergara.
[4] M.P. Fabio Morón Díaz.
[5] Sent. C-579/01 M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
[6]  Sent.. C-025/93. M. P. Eduardo Cifuentes
Muñoz
[7] Cfr. las Sentencias C-631 de 1996 y C-564 de 1997, M.P. Antonio
Barrera Carbonell.
[8] Sent. C-367/96 M.P. Hernando Herrera Vergara
[9] Ibídem.
[10] Debe reiterarse que el artículo 150-10 superior hace una remisión
al artículo 150-19 y no al 150-20 como quedó transcrito en el texto de la
Constitución. Ver, entre otras, las sentencias C-725 de 2000, C-700 de 1999,
C-608 de 1999.
[11] Ver al respecto: Sentencia C-504/01 M.P. Jaime Araújo Rentería
[12] Sent. C-432/00 M. P. Alfredo Beltrán Sierra.
[13] Sent. C-579/01 M. P. Eduardo Montealegre Lynett
[14] Sent. C-196/98 M.P. José Gregorio
Hernández Galindo