C-914-13
[Proyecto de circulación restringida]
Sentencia C-914/13
INVESTIGACIONES
EN CONTRA DE MIEMBROS DE JUNTAS DE CALIFICACION DE INVALIDEZ EN LEY 1562 DE
2012-No pueden adelantarse
dos investigaciones, de ser el caso, la investigación de la
Procuraduría General de la Nación desplaza la que lleve a cabo el Ministerio
del Trabajo
FORMA DE DESIGNACION DE MIEMBROS DE JUNTAS DE
CALIFICACION DE INVALIDEZ EN LEY 1562 DE 2012-Tiene reserva legal, por lo que no puede diferirse al
Ministerio del Trabajo
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos/ACCION PUBLICA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Necesidad de un mínimo de argumentación/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y
suficientes
Esta Corporación ha explicado que según el artículo 2º
del Decreto 2067 de 1992, las demandas de inconstitucionalidad deben cumplir
mínimos requisitos formales, los cuales se concretan en (i) señalar las normas
acusadas y las que se consideren infringidas, (ii) referirse a la competencia
de la Corte para conocer del acto demandado, (iii) explicar el trámite
desconocido en la expedición del acto, de ser necesario; y (iv) presentar las
razones de la violación. El cuarto de los requisitos citados exige a los
demandantes asumir cargas argumentativas mínimas, con el propósito de evitar
que, de una parte, la Corporación establezca por su cuenta las razones de
inconstitucionalidad, convirtiéndose entonces en juez y parte del trámite, y
generando una intromisión desproporcionada del Tribunal Constitucional en las
funciones propias del Congreso de la
República; y, de otra parte, que ante la ausencia de razones comprensibles,
que cuestionen seriamente la presunción de corrección de las decisiones
adoptadas en el foro democrático deba proferirse un fallo inhibitorio, que
frustre el objetivo final de la acción pública de inconstitucionalidad. Esas
cargas se concretan en que las razones de inconstitucionalidad sean (i) claras,
es decir, que la demanda siga un curso de exposición y presente un razonamiento
inteligible sobre la presunta inconformidad entre la ley y la
Constitución; (ii) ciertas, lo que significa que no se basen en
interpretaciones puramente subjetivas, caprichosas o irrazonables de los textos
demandados, sino que expongan un contenido normativo que razonablemente pueda
atribuírseles; (iii) específicas, desechándose por tanto los argumentos
genéricos o excesivamente vagos; (iv) pertinentes, en tanto planteen un
problema de constitucionalidad y no de conveniencia o corrección de las
decisiones legislativas, observadas desde parámetros diversos a los mandatos
del Texto Superior; y (v) suficientes, lo que denota su capacidad para generar
una duda inicial sobre la constitucionalidad del enunciado o disposición
demandada.
PRINCIPIO PRO ACTIONE-Aplicación
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD­Inhibición para estudiar de fondo algunos apartes
acusados contenidos en los artículos 16, 17 y 19 de la ley 1562 de 2012
PRINCIPIO DE RESERVA LEGAL-Jurisprudencia constitucional
PRINCIPIO DE RESERVA LEGAL-Alcance
CLAUSULA
GENERAL DE COMPETENCIA LEGISLATIVA-Concepto
Es una característica de un Estado democrático
que el Congreso de la República, órgano de representación democrática, tenga a
su cargo la elaboración general de las leyes, desarrollando así las diversas
materias susceptibles de discusión política. La
Corte Constitucional colombiana se ha referido a esa facultad como la cláusula
general de competencia, y la ha concebido como un principio que orienta la
tarea del juez constitucional, basada en el respeto por las opciones
valorativas, políticas y de conveniencia que adopta el Legislador, al momento
de desarrollar el contenido de las cláusulas constitucionales.
CONGRESO DE LA
REPUBLICA-Potestad de hacer las leyes
FACULTADES
EXTRAORDINARIAS-Significado
JUNTA DE CALIFICACION DE INVALIDEZ-Naturaleza jurídica
JUNTAS DE CALIFICACION DE INVALIDEZ-Organos del sistema nacional de riesgos profesionales
y no entes privados
Reserva de ley en regulaciOn
de estructura orgAnica DE JUNTAS
DE CALIFICACION DE INVALIDEZ-Jurisprudencia constitucional
JUNTAS DE CALIFICACION DE INVALIDEZ-Órganos públicos pertenecientes al sector de seguridad
social
ESTRUCTURA ORGANICA DE ENTIDAD PUBLICA-Elementos
que comprende
Dichos elementos son (i) la denominación, (ii)
la naturaleza jurídica y el consiguiente régimen jurídico, (iii) la sede, (iv)
la integración de su patrimonio, (v) el señalamiento de los órganos superiores
de dirección y administración y la forma de integración y de designación de sus
titulares, y (vi) el ministerio o departamento administrativo al cual estarán
adscritos o vinculados.
PRINCIPIO NON BIS IN IDEM-Jurisprudencia constitucional/PRINCIPIO NON BIS IN
IDEM-Alcance/PRINCIPIO NON BIS IN IDEM-Triple identidad
El principio non bis in ídem es un derecho
fundamental, y hace parte del conjunto de garantías que componen el derecho
fundamental del debido proceso. De acuerdo con el literal 4º del artículo 29,
el principio tiene como contenido el derecho del sindicado a no ser juzgado dos
veces por el mismo hecho. La jurisprudencia constitucional ha señalado que el fundamento
del non bis in ídem se encuentra en la defensa de la seguridad jurídica y la
justicia material. De acuerdo con la sentencia C-537 de 2002, este principio
implica que el Estado se halla legitimado para imponer, luego de los
procedimientos legales respectivos, sanciones penales o disciplinarias cuando
demuestre la ocurrencia de delitos o de faltas y concurra prueba que acredite
la responsabilidad de quienes en ellos intervinieron pero que una vez tomada
una decisión definitiva sobre el hecho constitutivo del delito o de la falta y
sobre la responsabilidad o inocencia del implicado, no puede retomar nuevamente
ese hecho para someterlo a una nueva valoración y decisión. En virtud de ese
principio, cualquier persona cuenta con la seguridad de que las decisiones
definitivas que se han proferido en los procesos tramitados en su contra, con
miras a establecer su responsabilidad penal o disciplinaria, realizan la
justicia en cada caso particular e impiden que los mismos hechos puedan ser
objeto de posteriores debates. En la sentencia C-870 de 2002, la
Corte Constitucional efectuó un amplio estudio del principio y de la
interpretación de cada uno de los aspectos contenidos en la disposición
jurídica que lo consagra (artículo 29, inciso 4º). Así, concluyó que es una
garantía que cobija a toda persona involucrada en un procedimiento o juicio de
carácter penal, disciplinario y administrativo, dando una interpretación amplia
de la expresión sindicado, utilizada por el constituyente en su definición.
También aclaró este Tribunal que el non bis in ídem hace parte del debido
proceso, pero opera como un derecho fundamental autónomo y de aplicación
inmediata, que se concreta en la prohibición de adelantar más de un juicio o
imponer más de una sanción a una persona, con base en los mismos hechos. El
principio citado, como límite del poder público, se proyecta en dos
direcciones. De una parte, vincula a las autoridades administrativas y
judiciales competentes para adelantar los procedimientos, impidiéndoles iniciar
más de una investigación, adelantar más de un proceso, o imponer más de una
sanción por los mismos hechos. Pero, además de ello, como derecho fundamental,
su contenido vincula al Legislador en la definición de las normas
sancionatorias. Desde esta segunda perspectiva, la
Corte ha manifestado que una norma legal viola este derecho cuando permite que
una persona sea objeto de múltiples sanciones, o juicios sucesivos, por los
mismos hechos, ante una misma jurisdicción. La seguridad jurídica y la justicia
material se verían afectadas, no sólo en razón de una doble sanción, sino por
el hecho de someter a una persona a juicios sucesivos por el mismo hecho. .
Ahora bien, la Corte Constitucional ha explicado que el principio no prohíbe de
manera absoluta la existencia de juzgamientos diversos por el mismo hecho, por
ejemplo, cuando una conducta es objeto de reproche penal y disciplinario. La
evaluación sobre el respeto por este derecho supone determinar si se presenta
una triple identidad de persona, causa y objeto en las sanciones supuestamente
concurrentes. Para que tal derecho se consolide se requiere mucho más que la
simple identidad en la situación de hecho que sirve de punto de partida a esas
diversas actuaciones, circunstancia que explica por qué la jurisprudencia y la
doctrina, recogiendo decantadas elaboraciones, exijan la triple identidad de
objeto, causa y persona entre dos actuaciones para afirmar la vulneración del
principio non bis in idem. La identidad en la persona significa que el sujeto
incriminado debe ser la misma persona física en dos procesos de la misma
índole.La identidad del objeto está construida por la del hecho respecto
del  cual  se  solicita  la  aplicación
del  correctivo penal. Se exige entonces la correspondencia en la especie
fáctica de la conducta en dos procesos de igual naturaleza. La identidad en la
causa se refiere a que el motivo de la iniciación del proceso sea el mismo en
ambos casos. También ha manifestado la Corte que la prohibición de doble
enjuiciamiento es compatible con diversas investigaciones y sanciones, cuando
estas tengan distintos fundamentos normativos, finalidades, y alcances de la
sanción. Esta consideración constituye un desarrollo más amplio de la identidad
de causa, a la vez que plantea la necesidad de revisar la naturaleza de la
sanción como presupuesto para evaluar si una medida legislativa desconoce el
principio non bis in ídem.
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Definición
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Tipos
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL MATERIAL-Alcance
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL MATERIAL-Inexistencia en relación con la sentencia C-1002 de
2004
Ref.: Expediente  D-9573
Demanda de
inconstitucionalidad contra  los artículos 16 (incisos 1º y 2º, parágrafos 1º y
3º), 17 (inciso 2º), 19 (inciso 1º y parágrafo 2) y 20 (inciso 2º) de la
Ley 1562 de 2012 “Por la cual se modifica el Sistema de Riesgos Laborales y
se dictan otras disposiciones en materia de Salud Ocupacional”, todos
demandados de manera parcial.
Demandante: Carlos Alberto López Cadena.
Magistrado Ponente:
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Bogotá,
D.C., cuatro (4) de diciembre de dos mil trece  (2013)
La Sala Plena de la
Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y
legales, en especial las previstas en el artículo 241, numeral 4º, de la
Constitución Política, y cumplidos todos los trámites y requisitos
contemplados en el Decreto 2067 de 1991,
ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública establecida en el
artículo 241 de la Constitución Política, el ciudadano Carlos Alberto López
Cadena presentó demanda de inconstitucionalidad contra diversos fragmentos de
los artículos 16 (incisos 1º y 2º, parágrafos 1º y 3º), 17 (inciso 2º), 19
(inciso 1º y parágrafo 2) y 20 (inciso 2º) de la
Ley 1562 de 2012, “por la cual se modifica el Sistema de Riesgos Laborales
y se dictan otras disposiciones en materia de Salud Ocupacional”, al
estimar que son incompatibles con los artículos 13, 25, 26, 29, 53, 83, 113 y
150 numeral 7º de la Constitución Política.
Mediante
providencia de dieciocho (18) de marzo de dos mil trece (2013), el Magistrado
Luis Ernesto Vargas Silva dispuso admitir la demanda, por considerar que reunía
los requisitos exigidos por el artículo 2° del Decreto 2067 de 1991. Invitó a
participar en el presente juicio a las Universidades Externado de Colombia,
Nacional de Colombia, de la Sabana, Libre, Eafit de Medellín, del Atlántico,
Industrial de Santander, de Ibagué, de Antioquia y del Rosario; a la
Academia Colombiana de Jurisprudencia, la
Confederación General del Trabajo de Colombia y la
Federación de Aseguradores Colombianos (Fasecolda), solicitándoles concepto
técnico sobre la norma demandada, de conformidad con lo previsto en el artículo
13 del Decreto 2067 de 1991.
En la misma providencia dispuso comunicar
la iniciación del presente proceso al Presidente de la
República y al Presidente del Congreso de la
República, para los fines previstos en el artículo 244 de la
Constitución, así como al Ministerio del Interior, al Ministerio de Justicia y
del Derecho, al Ministerio del Trabajo, al Ministerio de Salud y Protección
Social, al Director del Departamento Nacional de Planeación, a la
Directora del Departamento Administrativo de la
Función Pública y al Superintendente Financiero de Colombia.
Cumplidos los trámites constitucionales y
legales propios de esta clase de procesos, entra la
Corte a decidir sobre la demanda de la referencia.
II.
LA NORMA DEMANDADA
A
continuación se transcribe el texto de la disposición demandada, de
conformidad con su publicación en el Diario Oficial No. 48.102 del 16 de junio
de 2011, subrayando los apartes demandados.
Ley 1562 de 2012
(11 de julio de 2012)
“Por la cual se modifica el Sistema de Riesgos
Laborales y se dictan otras disposiciones en materia de Salud Ocupacional”.
Diario Oficial No. 48488 del 11 de julio de 2012.
Artículo 16. El artículo 42 de la
Ley 100 de 1993 quedará así: Artículo 42. Naturaleza, administración  y
funcionamiento de las Juntas Regionales y Nacional de Calificación de Invalidez.
Las Juntas Regionales y Nacional de Calificación de invalidez son organismos
del Sistema de Seguridad Social del orden nacional, de creación legal, adscritas
al Ministerio del Trabajo con personería jurídica, de derecho
privado, sin ánimo de lucro, de carácter interdisciplinario, sujetas a
revisoría fiscal, con autonomía técnica y científica en los dictámenes
periciales, cuyas decisiones son de carácter obligatorio, sin perjuicio de la
segunda instancia que corresponde a la
Junta Nacional de Calificación de Invalidez, respecto de las regionales y
conforme a la reglamentación que determine el Ministerio del Trabajo.
Será conforme a la reglamentación que determine el
Ministerio del Trabajo, la integración, administración operativa y financiera, los términos en tiempo y procedimiento
para la expedición de dictámenes, funcionamiento y la inspección, vigilancia y
control de estos aspectos, así como la regionalización del país para los
efectos de funcionamiento de las juntas, escala de honorarios a
sus integrantes, procedimientos operativos y recursos de reposición y
apelación.
Parágrafo 1º. Los integrantes de las Juntas
Nacional y regionales de Calificación de Invalidez se regirán por la presente
ley y su reglamento, actuarán dentro del respectivo período y, en caso
necesario, permanecerán en sus cargos hasta tanto se realice la posesión de los
nuevos integrantes para el período correspondiente, serán designados de
acuerdo a la reglamentación que para el efecto expida el Ministerio del
Trabajo.
(…)
Parágrafo 3º. El Ministerio del Trabajo deberá
organizar dentro de los seis (6) meses siguientes a la entrada en vigencia de
la presente ley, la estructura y funcionamiento de las Juntas de Calificación
de Invalidez como parte de la estructura del Ministerio del Trabajo.
Artículo 17. Honorarios Juntas Nacional y
Regionales. (…) El Ministerio de Trabajo dentro de los seis (6) meses
siguientes a la promulgación de la presente ley, reglamentará la materia y
fijará los honorarios de los integrantes de las juntas.
(…)
Artículo 19. El artículo 43 de la
Ley 100 de 1993, quedará así: Artículo 43. Impedimentos, recusaciones y
sanciones. Los integrantes principales y suplentes de las Juntas
Regionales y Nacional, en número impar serán designados, de acuerdo a la
reglamentación que expida el Ministerio del Trabajo. Los integrantes
serán particulares que ejercen una función pública en la prestación de dicho
servicio y mientras sean parte de las Juntas de Calificación de Invalidez, no
podrán tener vinculación alguna, ni realizar actividades relacionadas con la
calificación del origen y grado de pérdida de la capacidad laboral o labores
administrativas o comerciales en las Entidades Administradoras del Sistema de
Seguridad Social Integral, ni con sus entidades de dirección, vigilancia y
control.
(…)
Parágrafo 2º. Los integrantes de la
Junta Nacional y los de las Juntas Regionales de Calificación de Invalidez no
podrán permanecer más de dos (2) períodos continuos.
(…)
Artículo 20. Supervisión, inspección y control de las
Juntas de Calificación de Invalidez. (…) El Ministerio de Trabajo (…)
implementará un sistema de información sobre el estado de cada proceso en
trámite y podrá imponer multas en forma particular a cada integrante de
las juntas hasta por cien (100) salarios mínimos legales mensuales, graduales
según la gravedad de la falta, por violación de las normas, procedimientos y
reglamentación del Sistema General de Riesgos Laborales. (…)”
III.
LA DEMANDA
Dada la extensión de la demanda, a continuación se
presenta una síntesis de los siete cargos que el actor pretende elevar contra
los enunciados normativos demandadas.
Cargo primero.
En concepto del actor, el inciso 2º, el parágrafo 1º del artículo 16, y el
inciso 1º del artículo 18 de la Ley 1562 son contrarios al principio de reserva
de ley que opera en la determinación de la estructura orgánica de las juntas de
calificación de invalidez, como entidades del orden nacional de la
administración, de conformidad con lo prescrito por el artículo 150 (numeral
7º) de la Constitución Política.
Afirma que el principio de reserva de ley se refiere a
la existencia de una disposición constitucional que ordena la regulación de una
materia exclusivamente por vía legal, como ocurre con la definición de la
estructura de las entidades de la administración nacional, por mandato expreso
del artículo 150 (numeral 7º) de la Carta.
En virtud de ese mandato, corresponde al Congreso de la
República señalar la estructura orgánica y objetivos de las entidades del
orden nacional, incluyendo los siguientes elementos: “(i) la denominación,
(ii) la naturaleza jurídica y el consiguiente régimen jurídico, (iii) la sede,
(iv) la integración de su patrimonio, (v) el señalamiento de los órganos
superiores de dirección y administración y la forma de integración y de
designación de sus titulares, y (vi) el ministerio o departamento
administrativo al cual estarán adscritos o vinculados” (C-306/04). De igual
manera, el Legislador debe definir los órganos superiores de dirección y
administración de las juntas, y la forma de integración y de designación de sus
titulares (Cita la sentencia C-1002/04).
Las juntas de calificación de invalidez son entidades
del orden nacional. A pesar de ello, en las normas demandadas, el Legislador no
determinó los órganos superiores de dirección y administración, ni la forma de
integración y designación de los titulares de las juntas. Por el contrario,
delegó esa tarea al desarrollo reglamentario, según se desprende de la lectura
del artículo 16 de la Ley 1562 de 2012, en los apartes demandados.
De igual manera, el artículo 19 de la ley 1562 viola
el mandato de reserva de ley y la prohibición de delegar la designación de los
miembros de las juntas, al prever que se integren en número impar, según la
reglamentación del Ministerio del Trabajo.
Cargo segundo.
El inciso 1º y el parágrafo 3º del artículo 16 de la ley 1562 de 2012 violan el
principio de autonomía, establecido en el artículo 113 de la
Constitución Política.
Afirma el actor que, de acuerdo con la doctrina de la
división de poderes, las ramas legislativa y ejecutiva deben tener funciones
separadas y diferenciarse a su vez de la rama judicial; menciona que el
artículo 16 de la Declaración Francesa de los Derechos del Hombre y el
Ciudadano prescribe que una sociedad en la que no se establezca la garantía de
los derechos y la separación de poderes carece de constitución, tesis que se
mantiene vigente, aunque con el tiempo se ha considerado que esa separación “no
es tripartita, sino múltiple”, pues aparte de los “tres poderes
clásicos” se han creado órganos autónomos e independientes que acogen
nuevas necesidades sociales de los estados. Esos órganos consolidan el
principio citado, limitando y equilibrando el poder más allá de la tesis
tripartita: “… estos órganos autónomos han sido creados con el fin de lograr
la neutralidad y la imparcialidad en las funciones que les han sido
encomendadas, y que por [su naturaleza] deben estar bajo custodia y
cuidado de otros órganos diferentes del ejecutivo, legislativo y judicial”.
El principio de autonomía comprende tanto la
independencia en el manejo de los asuntos propios, como la prohibición de
interferencia externa en estos. El artículo 113 de la
Carta propone la idea de un Estado con una estructura renovada, en el cual la
autonomía de los órganos del poder público es un mandato dirigido al Legislador
“para que la ponga en marcha y la haga cada vez más efectiva o extensiva, y
no regresiva”. (Cita, Gaceta Constitucional 59 de 1991 y C-1230 de 2005;
ver Fls 7 y 8).
Las juntas de calificación de invalidez cumplen
funciones que no corresponden a la rama ejecutiva ni a la judicial. Su función
principal consiste en realizar dictámenes para certificar la pérdida de
capacidad laboral, destinados al reconocimiento de las prestaciones sociales
respectivas. Sus decisiones no son jurisdiccionales, pues no resuelven
definitivamente el grado de invalidez ni hacen tránsito a cosa juzgada. En
consecuencia, se trata de órganos autónomos, que no pueden depender de otros
órganos ni ramas del poder (Cita las sentencias C-1002/04 de la
Corte Constitucional y la providencia de radicado 11910 de la
Sala de Casación Laboral de la
Corte Suprema de Justicia).
El Legislador debe consolidar esa autonomía, como se
hizo en los artículos 42 y 43 de la Ley 100 de 1993, donde las juntas citadas
no fueron adscritas o vinculadas a ningún ministerio, al igual que ocurrió con
el Decreto 2463 de 2001. Sin embargo, la situación fue modificada por la
Ley 1562 de 2012, rompiendo el núcleo esencial de esas juntas al adscribirlas,
o “configurarlas” dentro de la estructura del Ministerio de Trabajo, en
el inciso primero de su artículo 16, objeto de censura. La competencia del
Legislador para adscribir organismos del orden nacional a un Ministerio hace
parte de su libertad de configuración, pero no es una competencia absoluta.
Tiene límites derivados del respeto por los principios de separación de
funciones de los órganos del Estado y la colaboración armónica entre ellos
(Cita C-046/2004).
Ni en la ley 1562 de 2012, ni en su exposición de
motivos existe justificación o demostración de que esa adscripción sea el
resultado de una interpretación razonable del artículo 113 constitucional.
Dichas juntas funcionan adecuadamente desde hace años, así que tal adscripción
obedece a un capricho del Legislador. Añade que  las juntas de calificación de
invalidez fueron conformadas mediante la realización de concursos de méritos,
en los que se comprobó el conocimiento técnico y el mérito de sus integrantes. “El
objetivo del legislador fue el de blindar a las juntas de calificación de
influencias extrañas a su labora (sic) técnica y jurídica”. (Se elimina la
mayúscula sostenida).
Cargo tercero.
El inciso segundo del artículo 16, el parágrafo primero del artículo 16 y el
inciso 2º del artículo 17 de la Ley 1562 de 2012 son contrarios al principio
constitucional de la confianza legítima, el cual se desprende del artículo 83
de la Constitución Política.
Ningún artículo constitucional hace alusión explícita
al principio de confianza legítima. Sin embargo, la jurisprudencia constitucional
ha establecido que la confianza legítima “se introduce en el ámbito
constitucional (…) y cobra tal relevancia que su perturbación o modificación
implica un cambio sustancial a su estructura, por ser parte esencial de la
misma”. (Cita T-123-95, C-083-95, C-037-00, C-634-11, C-131-04 y C-432-10).
Además, aunque la Corte no ha señalado directamente que sea un principio
definitorio de la Constitución, sí lo ha hecho indirectamente al dar esa
calidad a sus fundamentos: la buena fe y la seguridad jurídica, y al
adscribirlo al artículo 83 de la
Constitución.
Aclara que el principio de confianza legítima “no
busca limitar la potestad configurativa del legislador (…) en el sentido de
impedir que modifique las disposiciones jurídicas existentes, sino en el
entendido que debe prever en determinadas circunstancias, el impacto que una
nueva regulación puede conllevar y tomar las medidas necesarias para mitigarlo,
creando posibilidades transitorias que permitan a los destinatarios de la misma
adecuarse a ella”, y precisa que la confianza “debe predicarse”
también de las relaciones “entre la misma administración, puesto que al ser
nuestro sistema normativo jerarquizado, implica que algunas decisiones pueden
de manera abrupta e intempestiva alterar la estabilidad de ciertas
situaciones”. (Se conserva la redacción original).
La confianza legítima –explica el actor- ampara
expectativas válidas que los particulares han creado con base en acciones y
omisiones estatales prolongadas en el tiempo. En tal sentido, para que se
presente una infracción del mismo se requiere “no solo la acción u omisión
del Estado por medio de ‘comportamientos activos o pasivos (…), regulaciones
legales o interpretaciones de normas jurídicas’ sino también una ‘prolongación
en el tiempo’”.
El inciso segundo del artículo 16 de la
Ley 1562 de 2012 ordena que la integración, administración operativa y
financiera de las juntas sea conforme a la reglamentación que establezca el
Ministerio del Trabajo; el parágrafo 1º del artículo 16 prescribe que los
integrantes de las juntas se regirán por esta ley y su reglamentación; y el
inciso segundo del artículo 17, ibídem,  determina que en esa reglamentación se
fijarán los honorarios de los integrantes de las juntas, regulación que se
opone “claramente al principio definitorio de la confianza legítima, y a los
principios esenciales de la buena fe y la seguridad jurídica”. Esos apartes
normativos deben por lo tanto ser declarados inexequibles, en tanto no existe
ningún precepto que exponga las herramientas transitorias que permitan a los
integrantes de las actuales juntas soportar los cambios legales, desde el punto
de vista de su estabilidad laboral.
Cargo cuarto.
El inciso 2º del artículo 16, el parágrafo 1º del artículo 16 y el inciso 2º
del artículo 17 de la Ley 1562 de 2012 violan el derecho fundamental al trabajo
y la estabilidad laboral, contenido en los artículos 25 y 53 de la
Constitución Política.
La estabilidad en el trabajo, explica, se establece en
los artículos 53 y 125 de la
Constitución. Según el actor, el primero constituye un factor primordial de
protección de los trabajadores; y el segundo se aplica a servidores públicos,
como instrumento para garantizar las funciones del Estado. En su concepto, la
estabilidad laboral se concreta en la certeza que tiene el empleado de no ser
removido del cargo, siempre que cumpla las obligaciones que le corresponden. En
ese sentido, no es un derecho absoluto; sin embargo, las restricciones
constitucionalmente permitidas del principio se limitan a la eventual remoción
del empleo por bajo rendimiento o incumplimiento de la ley, mas no por capricho
del empleador o del Legislador.
El inciso 2º del artículo 16 de la ley 1562 de 2012
ordena que la integración de las juntas de calificación de invalidez se efectúe
por reglamentación del Ministerio del Trabajo, al igual que su escala de
honorarios; el parágrafo primero, dispone que las juntas mencionadas se regirán
por esa reglamentación; y el inciso 2º del artículo 17, ibídem, prevé que sus
honorarios sean señalados por el mismo medio, violando el artículo 53 de la
Constitución Política y, concretamente, el principio de estabilidad laboral; “lo
anterior puede evidenciarse fácilmente de la lectura de las normas citadas, en
la medida en que no respeta la estabilidad en el empleo y los honorarios de los
miembros actuales de las juntas. Las normas descritas ordenan al Ministerio de
Trabajo regular nuevas condiciones laborales y de honorarios para los miembros
actuales de las Juntas, por lo que deben ser declaradas inconstitucionales”.
Cargo quinto.
El parágrafo segundo del artículo 19 de la
Ley 1562 es contrario a la libertad de escoger ocupación u oficio, contenido
en el artículo 26 de la
Constitución Política.
Comienza el demandante por indicar que el derecho al
trabajo se concreta en diversos derechos fundamentales, como la libertad de
trabajo, entendida como una expresión voluntaria de la personalidad, no
sometida al dominio o imposición del Estado o los particulares y que se traduce
en la libertad de escoger profesión, arte, ocupación u oficio, consagrada en el
artículo 26 de la Constitución.
De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, es un
derecho que guarda relación directa con la dignidad humana, debido a que prevé
la posibilidad de que la persona desarrolle un plan de vida propio. Por ese
motivo el legislador debe respetar unos límites al regular la materia, los
cuales se centran en los principios de razonabilidad y proporcionalidad. En ese
sentido, puede restringir el derecho, pero una decisión de ese tipo debe ser
evaluada por el juez constitucional. La potestad de regulación no debe
confundirse con arbitrariedad.
El parágrafo 2º del artículo 19, al prever que los
miembros de las juntas de calificación de invalidez no podrán permanecer más de
dos períodos continuos en ejercicio de esa función, restringe el derecho a
escoger libremente la profesión u el oficio de manera inconstitucional, pues
tal regulación no es razonable ni proporcional, sino arbitraria. Ni la ley ni
la exposición de motivos hace la más mínima referencia a la justificación de
tal restricción. Por tanto “es fruto de su arbitrio y no de un conjunto de
razones sustentadas en un proceso de proporcionalidad”, razón por la cual “rompe”
el núcleo esencial de dicho derecho.
Cargo sexto.
El parágrafo 2º del artículo 19 de la ley 1562 de 2012 es contrario al derecho
fundamental a la igualdad, definido en el artículo 13 de la
Constitución Política.
Después de algunas reflexiones sobre la importancia
del derecho a la igualdad en el orden constitucional, y su origen histórico,
plantea el demandante que la igualdad “comporta tres vías, la igualdad como
valor, como principio y como derecho”.
El principio de igualdad exige a los poderes públicos
tratar igual a todas las personas, reconocerles los mismos derechos y aplicar a
todos y todas las mismas leyes, a la vez que plantea importantes implicaciones
en reglas de distribución: “partes iguales para los iguales y partes
desiguales para los desiguales”. La igualdad formal hace referencia a que “la
ley debe tratar de manera igual al conjunto de la ciudadanía”, mientras que
la igualdad material, real o sustancial, justifica establecer excepciones a la
igualdad formal para eliminar discriminaciones del pasado, sus efectos, o las
desigualdades de hecho, tomando en cuenta la diversidad y las diferencias
relevantes.
El parágrafo segundo del artículo 19 de la ley 1562 de
2012 establece que los integrantes de la junta nacional y las juntas regionales
de calificación de invalidez no podrán permanecer más de dos períodos continuos
en ejercicio de esa función. Esa prescripción es inconstitucional porque
restringe la posibilidad de que los actuales miembros de las juntas permanezcan
en su cargo por más tiempo, sin que exista un conjunto de razones sustentadas
en un proceso de proporcionalidad en el que se haya demostrado la necesidad,
idoneidad y proporcionalidad en sentido estricto de semejante determinación. No
existen razones en la ley ni su justificación de motivos que justifiquen la
afectación de la igualdad formal, por lo que también se “rompe el
núcleo esencial” de ese derecho.
De otra parte, afirma el demandante que existe una
conexión entre el artículo 13 y el 53 de la
Constitución, pues debe existir una igualdad de oportunidades para los
trabajadores. Por ello, el Legislador no puede discriminar a los miembros de
las juntas, “impidiéndoles participar en igualdad de condiciones” en el
acceso al cargo, lo que ocurre al restringir el ejercicio de funciones a dos
períodos continuos.
Cargo séptimo.
El inciso 2º del artículo 20 de la ley 1562 de 2012 es contrario al non bis
in ídem, contenido en el artículo 29 de la
Constitución Política.
El principio non bis in ídem, previsto en el
inciso 4º del artículo 20 constitucional encuentra fundamento en la justicia
material y la seguridad jurídica, de acuerdo con los cuales una vez tomada una
decisión sancionatoria definitiva no puede retomarse ese hecho para una nueva
valoración y decisión (Cita T-537 de 2002). Este principio resguarda a “cualquier
persona mediante la prohibición de la ejecución de dos o más juicios o
sanciones por un mismo hecho. Esa prohibición no se dirige únicamente a las
autoridades judiciales, sino que vincula también al legislador, quien debe
garantizarlo al cumplir su tarea, impidiendo que una persona sea objeto de
múltiples sanciones por el mismo hecho” (Cita, la sentencia C-121/12).
Para que se produzca una violación del principio debe
darse identidad de persona, de objeto y de causa (C-244/96). Resulta pertinente
recordar que este principio se extiende a todo el derecho sancionador. El
inciso 2º del artículo 20 de la Ley 1562 de 2012 dispone que el Ministerio del
Trabajo podrá imponer multas a cada integrante de las juntas hasta por cien
salarios mínimos legales mensuales por la violación a las normas,
procedimientos y reglamentación del sistema general de riegos laborales. El
Código Único Disciplinario, en su artículo 34, numeral 1º, establece los
deberes de los servidores públicos, mientras que en el artículo 35 numeral 1º,
se refiere a las prohibiciones, y el numeral 4º del artículo 44 define las
sanciones aplicables a los servidores públicos, entre las que se encuentra la
multa para las faltas leves dolosas.
Los particulares que ejercen funciones públicas y
administran recursos públicos, como los miembros de las juntas de calificación
de invalidez, son sujetos sobre los que puede recaer la acción disciplinaria
sancionadora, de acuerdo con el artículo 53 del Código Disciplinario Único, en
concordancia con los artículos 55 y 56 ibídem. Existe, en consecuencia, una
concurrencia de sanciones por el mismo hecho entre el inciso 2º del artículo 20
de la Ley 1562 de 20112 y todas las normas sancionatorias del Código
Disciplinario Único expuestas, especialmente, el numeral 10 del artículo 55, en
relación con particulares que ejercen funciones públicas o administran recursos
públicos, el cual consagra como falta gravísima el abuso de los derechos o la
extralimitación en el ejercicio de las funciones.
La concurrencia de sanciones recién descrita presenta
identidad de persona, de objeto y de causa, así que es inconstitucional por
violación del principio non bis in ídem, previsto en el artículo 29 de la
Constitución. De acuerdo con las normas del Código Disciplinario Único, dicha
conducta puede dar inicio a un proceso ante la
Procuraduría General de la Nación y a la imposición de sanciones por el
Ministerio de Trabajo, abriendo así la posibilidad de que los miembros de las
juntas de calificación de invalidez sean juzgados en dos oportunidades por el
mismo hecho.
IV.
INTERVENCIONES
1.
De entidades públicas
1.1.
Departamento Nacional de
Planeación.
Luís
Carlos Vergel Hernández, apoderado de este Departamento Administrativo presentó
escrito de intervención, solicitando a la
Corte declararse inhibida para pronunciarse sobre la constitucionalidad
de las normas demandadas; o en subsidio, declarar la exequibilidad de
las normas acusadas. Sobre los distintos cargos, presentó las siguientes
reflexiones:
Cargo
primero. Violación del principio de
reserva legal, en tanto el Congreso de la
República delegó a la reglamentación del Gobierno la determinación de la
estructura de las juntas de calificación de invalidez, que son órganos de la
administración pública, tal como se observa en el parágrafo del artículo 16 y
el artículo 19 de la Ley 1562 de 2012,
El
actor ha construido la demanda pretendiendo establecer una aparente omisión
legislativa y una vulneración de la reserva legal, pues considera
que el Congreso de la República no señalo los órganos superiores de dirección y
administración, la forma de integración y el modo de designación de los
titulares de la juntas de calificación de invalidez.
Sobre
el alcance de la reserva de ley en materia de estructura y funcionamiento de la Administración Nacional, la Corte se pronunció en sentencia C-1002 de 2004, al analizar la
constitucionalidad de los artículos 42 y 43 de la
Ley 100 de 1993, precisamente las disposiciones que fueron modificadas por la
Ley 1562 de 2012, objeto de censura en este trámite. La sentencia declaró exequibles
dichos artículos, explicando las competencias exclusivas del Legislador y las
que válidamente puede ejercer el Gobierno Nacional. Tras una amplia
trascripción de la sentencia citada, concluyó:
“Los cargos que el actor esgrime contra los artículos
indicados no tienen pues asidero constitucional, puesto que contra lo que él
afirma, una parte de la forma como se organizan y funcionan entidades como
estas Juntas, son efectivamente privativas del Legislador, pero otras como las
que la sentencia señala se determinan por vía reglamentaria. Así era con los
artículos 42 y 43 de la Ley 100 de 1993 y la misma validez tienen los artículos
16, 17, 19 y 20 de la Ley 1562 de 2012”.
Cargo
segundo. Desconocimiento del
principio de autonomía de los órganos independientes, como un elemento del
principio de separación de funciones entre los órganos del poder público,
previsto en el artículo 113 de la
Constitución Política, por la adscripción de las juntas al Ministerio del
Trabajo efectuada mediante el inciso primero del artículo 16 de la
Ley 1562 de 2012; o bien, por ordenar que se reglamente su funcionamiento como
parte de la estructura del Ministerio, tal como se hizo en el parágrafo 3º del
mismo artículo.
La Corte Constitucional ha
evaluado en varias oportunidades las competencias para determinar la
estructura, vinculación o adscripción de las entidades públicas. De acuerdo con
la sentencia C-046/04, el Legislador tiene la competencia de modificar
adscripciones o vinculaciones de entidades, pues ello hace parte de su facultad
de señalar, modificar y determinar los objetivos y estructura orgánica de las
entidades públicas. El actor parte entonces de un presupuesto erróneo según el
cual la adscripción no hace parte de la facultad de organizar la
estructura de una entidad.
Cargo
tercero. Vulneración al principio de
confianza legítima por la ausencia de un régimen de transición que proteja los
derechos de los actuales miembros de las juntas de calificación de invalidez,
ante la modificación de las reglas sobre el ejercicio de sus funciones,
producida por diversos enunciados normativos de la
Ley 1562 de 2012 (fragmento del inciso primero del artículo 16, y fragmento
del inciso 1º del artículo 17, especialmente, en lo que hace referencia al pago
de honorarios a los miembros de las juntas)[1].
Cargo
cuarto. Trasgresión de los artículos
25 y 53 de la Carta Política, derivada de la modificación de las normas que
regulan el ejercicio de las funciones de los miembros de las juntas de
calificación de invalidez; y por facultar al Gobierno Nacional para reglamentar
su régimen de honorarios. (Acusación dirigida contra el inciso 2º del artículo
16, el parágrafo primero del artículo 16 y el inciso 2º del artículo 17).
Cargos
quinto y sexto. Violación de la
libertad de escoger profesión u oficio y del principio de igualdad, en tanto la
prohibición o inhabilidad prevista para los miembros de la comisión que hayan
permanecido por dos periodos continuos en el cargo, establecida en el parágrafo
2º del artículo 19 de la Ley 1562 de 2012 restringe su derecho a volver a
ocuparlo, y constituye una discriminación contra estas personas.
La
demanda parte de planteamientos puramente subjetivos que no permiten cotejar
este conjunto de cargos con la
Constitución Política. Se trata de percepciones o consideraciones que no
concretan el sentido de la violación. “La acusación es, por lo tanto,
indirecta o mediada de tal forma que no es posible debatirla en el marco
constitucional así en la impugnación se utilicen referencias constitucionales y
con ello se pretenda persuadir acerca de la falta de correspondencia de las
normas demandadas con la Constitución”.
Por
lo tanto, la Corte debe declararse inhibida para resolver tales cargos, por
ineptitud de la demanda y, concretamente, por ausencia de precisión,
suficiencia y claridad.
Cargo
séptimo. Violación al principio non
bis in ídem, pues la facultad otorgada por el artículo 20 de la
Ley 1562 de 2012 al Ministerio del Trabajo para imponer multas a los miembros
de las juntas por violar las normas del sistema de riesgos profesionales,
podría generar un doble procesamiento y la imposición de sanciones concurrentes
por hechos previstos como faltas disciplinarias en el Código Disciplinario
Único.
1.2.
Ministerio de Hacienda y
Crédito Público.
El
Ministerio de Hacienda y Crédito Público intervino en este juicio con el
propósito de solicitar a la Corte que se declare inhibida para
pronunciarse sobre los cargos presentados por violación de los principios de
reserva de ley, autonomía, derecho a escoger profesión u oficio y derecho a la
igualdad; y que se declare la exequibilidad de los demás artículos
acusados.
Cargos
primero y segundo. Violación del
principio de reserva legal, derivada del inciso primero y el parágrafo del
artículo 16 y el artículo 19 de la Ley 1562 de 2012, en tanto el Congreso de la
República habría delegado al reglamento del Gobierno la determinación de la
estructura de la administración pública; y desconocimiento del principio de
autonomía de los órganos independientes, como elemento del principio de
separación de funciones entre los órgano del poder público, previsto en el
artículo 113 de la Constitución Política, por adscripción de las juntas al
Ministerio del Trabajo (dirigido contra el inciso primero y el parágrafo 3º del
artículo 16, parciales, de la Ley 1562 de 2012).
Existe
cosa juzgada material en relación con (i) el cargo formulado contra el inciso
2º, parágrafo 1º del artículo 16 de la Ley 1562 de 2012 por violación del
principio de reserva de Ley consagrado en el artículo 150-7, pues en sentencia
C-1002 de 2004 esta Corporación estudió cargos similares contra los artículos
42 y 43 de la Ley 100 de 1993.
En
esa oportunidad la Corte analizó los artículos sustituidos a la luz del
artículo 150-7 y, dada la identidad sustancial del contenido ahora acusado con
esas disposiciones, se presenta cosa juzgada material y, por tanto, la
Corte debe inhibirse para pronunciarse sobre el particular.
“Baste solo ver la entidad del contenido conforme los
elementos exigidos [por] la
Corte Constitucional derivados del artículo 150-7, en especial con el señalado
por el demandante correspondiente al (i) señalamiento de los órganos superiores
de dirección y administración y la forma de integración de designación de sus
titulares, el cual se halla en el parágrafo 1º del artículo 16 e inciso 1º del
artículo 19 de la Ley 1562 de 2012, así:
Los integrantes de las Juntas Nacional y Regionales de
Calificación de Invalidez actuarán dentro del respectivo periodo y, en caso
necesario, permanecerán en sus cargos hasta tanto se realice la posesión de los
nuevos integrantes para el período correspondiente (…) Serán particulares que
ejercen una función pública en la prestación de dicho servicio y mientras sean
parte de las Juntas de Calificación de Invalidez, no podrán tener vinculación
alguna, ni realizar actividades relacionadas con la calificación del origen y
grado de pérdida de la capacidad laboral o labores administrativas o
comerciales en las Entidades Administrativas del Sistema de Seguridad Social
Integral, ni con sus entidades de dirección, vigilancia y control.
De igual modo existe identidad de contenido en el otro
requisito legal que se aduce inexistente (...) el señalamiento de los órganos
superiores de dirección y administración, el cual se encuentra complementado
con el elemento exigido por la jurisprudencia constitucional, correspondiente a
(iii) la indicación del ministerio o departamento administrativo al cual
estarán adscritos o vinculados, el cual se encuentra cumplido en el artículo 16
de la Ley 1562 de 2012 (…)”.
En
la sentencia C-1002 de 2004, ya citada, la
Corte abordó un cargo contra los artículos 42 y 43 de la
Ley 100 de 1993 según el cual la atribución de funciones jurisdiccionales a
las juntas de calificación de invalidez afectaba los principios de
imparcialidad e independencia, propios de los órganos judiciales. La
Corte concluyó que las juntas de calificación desempeñan funciones públicas y
que sus miembros son particulares en el ejercicio de esas funciones,
posibilidad permitida por los artículos 123 y 210 de la
Constitución. Añadió este Tribunal que esas funciones pueden ser ejercidas por
particulares de manera permanente, según sentencia C-702 de 1999.
De
acuerdo con la jurisprudencia de la Corte respecto de las juntas de
calificación de invalidez, su autonomía debe entenderse comprendida bajo las
categorías de los órganos estatales que pertenecen a la rama ejecutiva, sin que
pueda entenderse que gozan de independencia, como supone el actor. En efecto,
dependen del  Gobierno Nacional, bajo la modalidad de incorporación legal de
los particulares a las entidades públicas.
La
naturaleza jurídica de las juntas como organismos del sistema de seguridad
social, y su pertenencia a una entidad de carácter ministerial ya había sido
estudiada en la sentencia C-1002 de 2004, existiendo entonces cosa juzgada
material sobre el asunto. Tampoco puede alegarse su inconstitucionalidad a
partir de la consideración según la cual la normatividad sustituida guardaba
silencio sobre su adscripción a un ministerio, pues en aquella ocasión la
Corte infirió la inscripción de estos organismos al Ministerio de Protección
Social.
Cargo
tercero. Vulneración al principio de
confianza legítima por la ausencia de un régimen de transición que proteja los
derechos de los actuales miembros de las juntas de calificación de invalidez,
ante la modificación de las reglas de prestación del servicio, producida por
diversos enunciados normativos de la Ley 1562 de 2012 (acusación contra el
inciso segundo del artículo 16, el parágrafo primero del artículo 16 y el
inciso segundo del artículo 17, parciales, y todos de la
Ley 1562 de 2012).
El
cargo no puede prosperar porque de las normas cuestionadas no se deriva ninguna
modificación de una situación jurídica. Así, el inciso 1º del artículo 16 se
refiere al régimen jurídico de las juntas de calificación de invalidez y
difiere la reglamentación de la segunda instancia al Ministerio del Trabajo. El
parágrafo 3º del artículo 16 impone al mismo Ministerio el deber de organizar
en un tiempo determinado la estructura y funcionamiento de las juntas de
calificación. El inciso 2º del artículo 17 dispone que el Ministerio
reglamentará y fijará los honorarios de los integrantes de las juntas y el pago
de los mismos por parte de los fondos de pensiones o las administradoras de
riesgos laborales, lo que no resulta novedoso en relación con los contenidos
normativos sustituidos.
De
ello no se infiere que la ley incorpore una modificación a una situación
jurídica. Las normas se refieren a situaciones que coinciden con el contenido
reemplazado, como el régimen legal de las juntas de calificación y la calidad
de la contraprestación recibida por sus integrantes a título de honorarios, por
lo que solicita que los enunciados demandados sean declarados exequibles.
Cargo
cuarto. Trasgresión de los artículos
25 y 53 de la Carta Política, derivada de la modificación de las normas que
regulan el ejercicio de funciones de los miembros de las juntas de calificación
de invalidez; y de atribuir al Gobierno Nacional la facultad de reglamentar su
régimen de honorarios. (contra el inciso 2º del artículo 16, el parágrafo
primero del artículo 16, y el inciso segundo del artículo 17, parciales, y
pertenecientes a la Ley 1562 de 2012).
De
acuerdo con el actor, las disposiciones objeto de censura violan el derecho a
la estabilidad en el empleo, pues establecen nuevas condiciones laborales y de
honorarios para los miembros actuales de las juntas de calificación de
invalidez.
Para
el interviniente, los apartes normativos mencionados deben declararse
constitucionales, pues el actor les otorga un alcance que no se deriva del
texto legal. La ley no otorga nuevas condiciones laborales y de honorarios a
los miembros de las juntas. El inciso 2º y el parágrafo 1º del artículo 16 establecen
que el Ministerio del Trabajo reglamentará la integración, administración
operativa y financiera de las juntas de calificación; el procedimiento para la
expedición de dictámenes, su funcionamiento, inspección, vigilancia y control,
así como la escala de honorarios, los procedimientos operativos y los recursos
de reposición y apelación.
Consagra
que los integrantes de las juntas se regirán por lo dispuesto en esa ley y su
reglamentación; que actuarán dentro del respectivo periodo y permanecerán en sus
cargos hasta que se realice la posesión de los nuevos integrantes. Con
anterioridad a la expedición de esta Ley, el Decreto 2463 de 2001 regulaba la
materia y en su articulo 18 prescribía que los períodos “de los miembros de
estas juntas no son vitalicios, pues su designación ser[ía] por periodos de
tres (3) años, previo proceso de selección pública y objetiva”.
La
ley acusada prevé que los miembros de las juntas de calificación de invalidez
permanecerán en sus cargos hasta que se realice la posesión de nuevos
integrantes para el período correspondiente, de manera que no existen cambios
en las condiciones laborales, ni muchos menos en sus honorarios. Además, el
demandante pretende aplicar a los miembros de las juntas las reglas de
permanencia y retiro de los empleados públicos, olvidando que no son servidores
públicos ni están sujetos a un régimen de carrera; o a uno contractual.
Cargos
quinto y sexto. Violación de la
libertad de escoger profesión u oficio y del principio de igualdad, en tanto la
prohibición o inhabilidad prevista para los miembros de la comisión que hayan
permanecido por dos períodos continuos, restringe su derecho a volver a
ocuparlo, y constituye una discriminación contra estas personas.
La
demanda es insuficiente para demostrar la existencia de una violación al
derecho a la igualdad. El artículo 13 de la
Constitución garantiza la igualdad de todas las personas. Sin embargo, más
allá de la prohibición de establecer diferencias por sexo, raza, origen
nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica, el
principio no solo obliga a establecer un trato equitativo a personas ubicadas
en igual situación, sino que autoriza al legislador para establecer un trato
diverso en situaciones fácticas disímiles, en ejercicio de la potestad de
configuración del derecho. Por lo tanto, desde el punto de vista de “la
técnica de la demanda” no es posible que el cargo “se limite a señalar
que dos situaciones similares han sido reguladas de manera diversa por el
legislador. El principio básico es que el legislador tiene libertad de
configuración para establecer consecuencias jurídicas desiguales, incluso, en
situaciones de hecho pares, con ocasión de la igualdad promocional que consagra
el artículo 13 de la CP”.
En
el caso objeto de estudio, el accionante solo manifiesta que el tiempo de
permanencia establecido para los integrantes de las juntas de calificación es
arbitrario, irracional y desproporcionado, sin esgrimir ningún argumento
constitucional que sustente su afirmación. No explica con relación a quiénes, o
entre quiénes se presenta un trato diferencial, ni a quiénes se les impide
participar en igualdad de condiciones.
Cargo
séptimo. Incompatibilidad con el
principio non bis in ídem, pues la facultad otorgada por el artículo 20
de la Ley 1562 de 2012 al Ministerio del Trabajo para imponer multas a los
miembros de las juntas por violar las normas del sistema de riesgos
profesionales podría generar un doble procesamiento y la imposición de
sanciones concurrentes por hechos previstos como faltas disciplinarias en el
Código Disciplinario Único.
La
violación se originaría por la concurrencia de sanciones sobre un mismo hecho.
El non bis in ídem hace parte del debido proceso y su violación se
presenta cuando existe identidad de causa, de objeto y de persona en la
imposición de sanciones jurídicas. De acuerdo con el artículo 189-22 de la
Constitución Política, el Ejecutivo tiene la obligación de ejercer la
inspección y vigilancia sobre la prestación de los servicios públicos. El
artículo 189, numeral 4º, establece dentro de sus funciones conservar el orden
público en todo el territorio, de donde surge el poder de policía del Estado,
asociado a la potestad sancionatoria. El artículo 20 de la
Ley 1562 de 2012 se refiere a las multas que pueden imponerse a los
integrantes de las juntas  de calificación, cuya supervisión, inspección y
control administrativo están a cargo del Ministerio del Trabajo.
El
cargo debe desestimarse toda vez que la ley demandada señala claramente todos
los aspectos que debe contener unan norma sancionatoria, “sin que el
accionante tenga razón frente a la violación del non bis in idem”.
1.3.
Ministerio del Trabajo
Myriam
Stella Ortiz Quintero, actuando como  Jefe de la
Oficina Jurídica del Ministerio del Trabajo, presentó escrito solicitando a la
Corte “que se rechace la demanda de inconstitucionalidad” de la
referencia.
Cargo
primero. Violación del principio de
reserva legal, por el inciso 2º, el parágrafo 1º del artículo 16 y el inciso
primero del artículo 19 de la Ley 1562 de 2012, en tanto el Congreso de la
República habría delegado al reglamento del Gobierno la determinación de la
estructura de órganos de la administración pública.
El
cargo no tiene fundamento jurídico, pues la reserva opera para la conformación de
ministerios o entidades del Estado y la Ley 1562 de 2012 no crea un organismo
de esa naturaleza. Establece, en cambio, que las juntas de calificación de
invalidez son organismos del sistema de seguridad del orden nacional, como lo
expresó la Corte en la sentencia C-1002 de 2004, de manera que son entes
adscritos al Ministerio del Trabajo. No se trata de la delegación de una
actividad estatal, sino de un órgano de derecho privado, Sus miembros no son
funcionarios públicos, no pertenecen a la carrera administrativa, ni se
efectúan erogaciones públicas para el funcionamiento de las juntas, de manera
que la reserva legal no es aplicable.
Cargo
segundo. Desconocimiento del
principio de autonomía de los órganos independientes, como un elemento del
principio de separación de funciones entre los órgano del poder público,
previsto en el artículo 113 de la
Constitución Política, por adscripción de las juntas al Ministerio del Trabajo
(contra el inciso 1º y el parágrafo 3º, parciales, del artículo artículo 16 de la
Ley 1562 de 2012).
Las
juntas de calificación de invalidez no son entes u organismos de Estado,
conforme al artículo 16 de la Ley 1562 de 2012; sus integrantes no son
funcionarios públicos; los dictámenes que emiten no son actos administrativos,
aunque tienen plena autonomía al realizarlos. La autonomía técnica y científica
se refiere al acto médico, mientras que de las controversias que surjan con
ocasión de esos dictámenes debe conocer la justicia laboral ordinaria, como se
prevé en los artículos 11 y 40 del Decreto 2463 de 2001.
La Ley acusada
retoma parámetros señalados en la sentencia C-1002 de 2004 y les otorga a las
juntas personería jurídica como entidades de derecho privado, por lo que no
pertenecen a la estructura del Estado. Solo se les otorga el carácter de
entidades adscritas para establecer su vigilancia y control, sin restringir la
autonomía que tienen en  emisión de dictámenes sobre pérdida de capacidad
laboral. Por lo tanto, el demandante se equivoca al atribuirles naturaleza
pública.
Cargo
tercero. Vulneración al principio de
confianza legítima por la ausencia de un régimen de transición que proteja los
derechos de los actuales miembros de las juntas de calificación de invalidez,
ante la modificación de las reglas de prestación del servicio, producida por
diversos enunciados normativos de la Ley 1562 de 2012 (inciso 2º y parágrafo
del artículo 16, inciso 2º del artículo 17, parciales, y ambos pertenecientes a
la Ley 1562 de 2012).
El
demandante pretende establecer una violación a los principios de buena fe y
seguridad jurídica, pero no la demuestra. No presenta prueba alguna de ello ni
argumentos que sustenten el cargo. Para el interviniente, es claro que los
fragmentos normativos demandados no vulneran el principio de confianza legítima,
pues no se percibe un enunciado semántico que permita afirmar la existencia de
mala fe en la determinación de la naturaleza de las juntas.
No
existe tampoco retroceso en los derechos de los miembros de las juntas, como
alega el actor, pues el Estado tiene la potestad legal de regular, tasar o
determinar sus honorarios. En consecuencia, la censura es improcedente.
Cargo
cuarto. Trasgresión de los artículos
25 y 53 de la Carta Política, derivada de la modificación de las normas que
regulan el ejercicio de las funciones de los miembros de las juntas de
calificación de invalidez; y por facultar al Gobierno Nacional para reglamentar
su régimen de honorarios. (contra el inciso 2º del artículo 16, el parágrafo 1º
del artículo 16 y el inciso 2º del artículo 17, parciales, y ambos contenidos
en la Ley 1562 de 2012)
Resulta
evidente la insuficiencia del cargo, pues los miembros de la junta de
calificación de invalidez no son funcionarios públicos ni trabajadores
independientes; son profesionales designados mediante concurso en las juntas de
calificación de invalidez; pero no tienen la condición de empleados públicos,
como se prevé en los artículo 11 y 40 del Decreto 2463 de 2001, razón por la
cual resulta improcedente “aplicar al caso una pretendida violación o desconocimiento
de los artículos 25 y 53 de la Constitución”.
Cargos
quinto y sexto. Violación de la
libertad de escoger profesión u oficio y del principio de igualdad, en tanto la
prohibición o inhabilidad prevista para los miembros de la comisión que hayan
permanecido por dos periodos continuos en el cargo, restringe su derecho a
volver a ocuparlo, y constituye una discriminación contra estas personas.
(Contra el parágrafo 2º del artículo 19 de la
Ley 1562 de 2012).
El
cargo se estructura sobre presupuestos erróneos, pues el artículo 19 de la
Ley 1562 de 2012 habla sobre impedimentos, recusaciones y sanciones, y
determina que los miembros de las juntas no pueden permanecer en ellas por más
de dos períodos continuos, regulación que ya se encontraba establecida en el
artículo 12 (parágrafo 2º) del Decreto 2463 de 2001.
Por
lo tanto, “su vida jurídica es anterior, estable y no cuestionada, y lo
único que hace la norma demandada es retomarlo, dándole soporte y estabilidad”.
El accionante no explica su acusación, si se toma en cuenta que la
Ley 1562 de 2012 no impone restricción alguna a las personas para ejercer una
profesión, arte u oficio. Tampoco puede afirmarse que viola el derecho al
trabajo, pues los miembros de las juntos no son trabajadores dependientes del
Estado; no existe violación a la libertad o escogencia de profesión y oficio
porque no se evidencia una restricción al derecho para ejercer cualquier clase
de profesión, ni una orientación sobre las decisiones que cada persona tome en
el ejercicio de este derecho.
La
demanda afirma que la disposición citada viola el principio a la igualdad. Sin
embargo, según la Corte Constitucional este principio opera entre iguales. En
la situación que expone el demandante no hay distinción o favorecimiento para
un grupo de personas, ni la determinación de una preferencia de unas a favor de
otras. “El accionante considera que el impedimento contemplado en la norma
acusada frente a los dos períodos se aplica para los actuales miembros, pero la
ley en ningún momento señala tal alcance, ninguna de sus partes expresa que se
aplica para los actuales miembros, todo lo contrario, la
Ley no prevé en su aplicación un alcance retroactivo”.
El
actor no demuestra la existencia de una desventaja o desproporción con un grupo
de personas en iguales circunstancias. Por el contrario, el artículo demandado
se aplica sin discriminación a todos los miembros de las juntas de
calificación, y es un impedimento que ya se encontraba en el artículo 12 del
Decreto 2463 de 2000.
Cargo
séptimo. Incompatibilidad con el
principio non bis in ídem, pues la facultad otorgada por el artículo 20
de la Ley 1562 de 2012 al Ministerio del Trabajo para imponer multas a los
miembros de las juntas por violar las normas del sistema de riesgos
profesionales, podría generar un doble procesamiento y la imposición de
sanciones concurrentes por hechos previstos como faltas disciplinarias en el
Código Disciplinario Único.
No
existe conflicto entre la sanción que en su momento pueda imponer la
Procuraduría y la que eventualmente imponga el Ministerio de Trabajo, ya que
ambas se derivan de conductas independientes y autónomas. La norma objeto de
censura se refiere a la violación de normas y procedimientos del sistema de
riesgos laborales; en tanto que las sanciones que impone la
Procuraduría surgen por violación del Código Disciplinario Único. Declarar
inconstitucional la norma “se traduciría en dejar [al Ministerio] sin la
posibilidad […] de vigilar, controlar, supervisar y sancionar las actuaciones
de estos particulares frente al ejercicio de las delicadas y especializadas
funciones públicas que desarrollan”.
2.  De Instituciones Educativas.
2.1.
Universidad Libre.
Jorge
Keneth Burbano Villamaría, actuando como ciudadano y Coordinador del
Observatorio de Intervención Ciudadana Constitucional de la
Facultad de Derecho de la Universidad, y Hans Alexander Villalobos, ciudadano
y estudiante de la Facultad de Derecho de la
Institución, presentaron escrito de intervención, solicitando a la
Corte declarar la inexequibilidad de los incisos primero, segundo y
parágrafo primero del artículo 16; inciso segundo del artículo 17; y el inciso
primero del artículo 19 de la ley demandada, así como la exequibilidad
de las demás disposiciones demandadas.
Cargo
primero. Violación del principio de
reserva legal, derivada del inciso primero y el parágrafo del artículo 16 y el
artículo 19 de la Ley 1562 de 2012, en tanto el Congreso de la
República habría delegado al reglamento del Gobierno la determinación de la
estructura de órganos de la administración pública. La
Corte Constitucional efectuó un amplio estudio sobre el tema bajo examen en la
sentencia C-1002 de 2004. El interviniente apoya los argumentos de la demanda,
en los siguientes términos:
“Partiendo del precedente jurisprudencial
constitucional es válido afirmar que es verídica la integración de las juntas
de calificación de invalidez al orden nacional, y que estas hacen parte integra
(sic) de la administración nacional, motivo por el cual su estructura
organizacional y objetivos deben estar determinados exclusivamente por la ley,
tal y como lo predica el numeral séptimo del artículo 150 de nuestra norma
superior. Siendo así las cosas se deben declarar inexequibles los apartes
demandados por medio de la citada acción constitucional, debido a que esta
normatividad faculta al Gobierno Nacional para que expida la reglamentación
orgánica y operacional de las juntas de calificación de invalidez, lo cual va
en contra vía (sic) directa de la
Constitución”.
Cargo
segundo. Desconocimiento del
principio de autonomía de los órganos independientes, como un elemento del
principio de separación de funciones entre los órgano del poder público,
previsto en el artículo 113 de la
Constitución Política, por adscripción de las juntas al Ministerio del
Trabajo.
La Corte Constitucional
estableció en sentencia C-306 de 2004 que le compete al Legislador regular
minuciosamente las características de las entidades pertenecientes a la
estructura de la administración nacional; y que al hacerlo, debe precisar,
entre otros aspectos, “el ministerio o departamento administrativo al cual
estarán inscritos o vinculados”. Como las juntas de calificación de
invalidez son entidades del orden nacional, la ley debe reglamentar su
organización y objetivos.
La
adscripción legal de las juntas al Ministerio del Trabajo constituye
precisamente el cumplimiento de uno de los parámetros establecidos por la
jurisprudencia constitucional. Ello no quiere decir que pertenezcan a la rama
ejecutiva, pues la adscripción no trasgrede su autonomía, sino que las agrega
al servicio de su cuerpo institucional. Su autonomía se encuentra reconocida
por la propia Constitución, en el artículo 150, numeral 7.
Cargo
tercero. Vulneración al principio de
confianza legítima por la ausencia de un régimen de transición que proteja los
derechos de los actuales miembros de las juntas de calificación de invalidez,
ante la modificación de las reglas de prestación del servicio, producida por la
Ley 1562 de 2012
La
confianza legítima es un valor y principio de rango superior, a partir del cual
se establecen parámetros y limitantes “que permiten la adaptación escalonada
de nueva legislación que afecte derechos de los administrados”.  Sin
embargo, en la demanda se observa que su razonamiento no se refiere en realidad
a una violación al principio confianza legítima, sino que los enunciados
normativos demandados se consideran inconstitucionales por presentar una
omisión legislativa relativa, debido a que “la ley no establece el tiempo
prudencial y los medios necesarios y complementarios por medio de los cuales
los administrados, en este caso las juntas de calificación de invalidez, puedan
acoplarse y reequilibrar posiciones con respecto de la nueva reglamentación”.
Por lo tanto las normas acusadas deben ser declaradas inexequibles, no por
violación al principio de confianza legítima, sino por la omisión legislativa
que viola los preceptos superiores.
Cargo
cuarto. Trasgresión de los artículos
25 y 53 de la Carta Política, derivada de la modificación de las normas que
regulan el ejercicio de las funciones de los miembros de las juntas de
calificación de invalidez; y por facultar al Gobierno Nacional para reglamentar
su régimen de honorarios.
No
presenta argumentos, indicando que la posición de la
Universidad fue “objeto de pronunciamiento en acápites anteriores”.
Cargos
quinto y sexto. Violación de la
libertad de escoger profesión u oficio y del principio de igualdad, en tanto la
prohibición o inhabilidad prevista para los miembros de la comisión que hayan
permanecido por dos periodos continuos en el cargo, restringe su derecho a
volver a ocuparlo, y constituye una discriminación contra estas personas.
La Corte Constitucional ha
señalado que pueden existir inhabilidades “como requisito” para el
ejercicio de una función pública. Para el caso objeto de estudio, la
inhabilidad es la circunstancia que impide a una persona acceder a una
dignidad, a un empleo público, o que provoca su retiro, en atención a que la
norma identifica como destinatarios de esa prohibición a las personas que se
hayan desempeñado como integrantes de la
Junta Nacional y las juntas regionales de calificación de invalidez por más de
dos periodos.
El
interviniente señala que los artículos 123 y 210 de la
Constitución permiten el ejercicio de funciones públicas a particulares.
Posteriormente, afirma que el artículo 19 de la
Ley 1562 de 2012, modificatorio del artículo 43 de la
Ley 100 de 1993 estableció ese supuesto (permanencia continua durante dos
períodos), como inhabilidad para desempeñarse como miembros de las juntas. Acto
seguido, manifiesta que la sentencia C-619 de 2012 precisó que “los miembros
de las juntas de calificación de invalidez encargados de rendir los dictámenes
especializados son personas naturales vinculadas a esos órganos que no por ello
pierden su condición de particulares, pero en cuanto ejercen funciones
públicas, se encuentran sometidos a las inhabilidades e incompatibilidades que
señale la ley”, lo que, en concepto de interviniente es suficiente para
concluir que no existe violación de una supuesta reserva legal, pues lo que
define la ley es que sea el Congreso quien legisle en esto aspectos.
Cargo
séptimo. Incompatibilidad con el
principio non bis in ídem, pues la facultad otorgada por el artículo 20
de la Ley 1562 de 2012 al Ministerio del Trabajo para imponer multas a los
miembros de las juntas por violar las normas del sistema de riesgos
profesionales, podría generar un doble procesamiento y la imposición de
sanciones concurrentes por hechos previstos como faltas disciplinarias en el
Código Disciplinario Único.
Nuevamente,
el interviniente comienza por resaltar que la
Constitución Política permite el ejercicio de funciones públicas a
particulares, en los artículos 123 y 210. Posteriormente, indica que si bien eso
no los hace servidores públicos, sí se presenta un incremento en la
responsabilidad del particular que asume tales funciones. En ese sentido se
encuentran vinculados al principio de legalidad en los términos de los
artículos 6º, 21 y 22 de la Constitución y son responsables por infringir la
Constitución, la ley, y por omisión y extralimitación en el ejercicio de sus
funciones, aspectos definidos por la
Corte Constitucional en las sentencias C-181 de 2002, C-286 de 1997, C-563 de
1998 y C-819 de 2010.
En
ese marco, el Legislador puede regular el ejercicio de la función pública, con
el fin de asegurar el interés del Estado por hacer efectivos los fines
constitucionales. Los particulares que deciden vincularse a la función pública
deben respetar las responsabilidades y exigencias que ello implica. Por lo
tanto, la norma es exequible.
3.
Intervenciones de ciudadanos.
3.1.
La ciudadana Mary Pachón Pachón presentó escrito de intervención con el
propósito de coadyuvar el cargo sexto de la demanda, considerando que a los
miembros de las juntas de calificación de invalidez debe aplicárseles el
régimen de concursos propio de los servidores públicos, y deben permanecer
indefinidamente en sus cargos, salvo si se presenta el retiro por calificación
no satisfactoria, violación al régimen disciplinario y las demás causales
previstas por la Constitución y la Ley.
4.
Extemporáneas.
Vencido
el término de fijación en lista, se recibieron diversas intervenciones en la
Secretaría de la Corte Constitucional. La
Academia Colombiana de Jurisprudencia, Fasecolda, la
Universidad de Ibagué solicitaron la declaratoria de exequibilidad de la
totalidad de las normas demandadas.
V.
CONCEPTO DEL PROCURADOR
GENERAL DE LA NACIÓN
En cumplimiento de la competencia prevista en los
artículos 242.2 y 278.5 de la Constitución, el  Procurador General de la
Nación emitió el concepto No. 5569 de 9 de mayo de 2013. En su escrito
solicita:
(i) Estarse a lo resuelto en la sentencia C-1002 de
2004 en relación con el primer cargo, por violación del principio de reserva de
ley, y en consecuencia, señalar que las normas acusadas no vulneran el numeral
7º del artículo 150 de la Constitución, aspecto sobre el que existe cosa
juzgada material.
(ii) Declarar exequible el artículo 16 por supuesta
violación al principio de autonomía, pues las juntas de calificación de
invalidez poseen autonomía técnica y científica, pero no se les confiere ese
atributo en otros aspectos. Se trata de organismos integrados por particulares
que cumplen funciones públicas y que, por esa razón, deben estar bajo control y
vigilancia del Gobierno Nacional.
(iii) Declarar exequible el artículo 16, inciso
segundo y parágrafo 1º, así como el inciso 2º del artículo 17 de la
Ley 1562 de 2012, según los cuales el Ministerio de Trabajo debe reglamentar
la integración, funcionamiento y honorarios de las juntas de calificación de
invalidez, pues en ese aspecto no se presenta modificación de los artículos 42
y 43 de la Ley 100, de manera que no es posible comprender cómo pudo violarse
el principio de confianza legítima.
(iv) Declarar exequible el inciso segundo y el
parágrafo del artículo 16, así como el inciso segundo del artículo 17, en
relación con el cargo por supuesta violación del principio de estabilidad
laboral y el derecho al trabajo, porque la mera atribución de competencia al
Ministerio de Trabajo para reglamentar la integración, administración operativa
y escala de honorarios de las juntas no implica desconocimiento alguno de esos
principios.
(v) Declarar exequible el parágrafo 2º del artículo 19
de la ley demandada, pues la fijación de un periodo para los integrantes de
tales juntas, en ejercicio de la facultad de configuración del Congreso no
vulnera el derecho  escoger profesión u oficio. Cita, al respecto la sentencia
C-722 de 1999.
(vi) Declarar exequible el parágrafo segundo del
artículo 19 de la Ley 1562 de 2012 por eventual violación al principio de
igualdad, pues el Legislador puede válidamente determinar el periodo de los
integrantes de las juntas de calificación de invalidez sin violar ese
principio.
(vii) Declarar exequible el inciso segundo del
artículo 20 de la Ley 1562 de 2012 que establece la facultad de imponer multas
hasta de 100 salarios mínimos en cabeza del Ministerio del Interior y según la
gravedad de la falta, por violación de las normas, procedimientos y
reglamentación del Sistema General de Riesgos Laborales, pues la regulación del
Código Disciplinario único tiene como finalidad garantizar la buena marcha de
la administración pública, mientras que la disposición acusada hace referencia
al respeto por las normas del Sistema de Riesgos Laborales.
Además, el Código Disciplinario Único solo permite
imponer sanciones por faltas gravísimas, limitación que no se encuentra en el
artículo 20 de la Ley 1562 de 2012, lo que desvirtúa la supuesta concurrencia
de sanciones o procedimientos disciplinarios.
VI. FUNDAMENTOS DE LA
DECISIÓN
Competencia
de la Corte
1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241,
numeral 4o. de la Constitución Política, la
Corte Constitucional es competente para conocer y decidir definitivamente
sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, pues las
disposiciones acusadas forman parte de una ley de la
República, en este caso, de la Ley 1562 de 2012,“Por la cual se modifica el
Sistema de Riesgos Laborales y se dictan otras disposiciones en materia de
Salud Ocupacional”.
Cuestión previa. Aptitud sustantiva de la demanda.
2. La demanda objeto de estudio cuestiona enunciados
normativos en los que se hace referencia a las juntas regionales y nacional de
calificación de invalidez, contenidos en la
Ley 1562 de 2012, y por medio de los cuales se efectuaron diversas
modificaciones a los artículos 42 y 43 de la
Ley 100.
El Departamento Nacional de Planeación y el Ministerio
de Hacienda, en el trámite participativo de la acción de inconstitucionalidad
cuestionan la aptitud de ciertos cargos para crear una duda de
constitucionalidad y, por lo tanto, para permitir a la
Corte abordar el estudio del caso, sin afectar excesivamente el principio
democrático, por el cual se presume la constitucionalidad de las leyes.
Por ese motivo, la
Sala comenzará por despejar esas dudas para, posteriormente, definir los
problemas jurídicos a resolver y analizar los cargos de la demanda que cumplan los
requisitos argumentativos mínimos establecidos por la
Corte Constitucional para el efecto.
3.
Esta Corporación ha explicado que según el artículo 2º del Decreto 2067 de
1992, las demandas de inconstitucionalidad deben cumplir mínimos requisitos
formales, los cuales se concretan en (i) señalar las normas acusadas y las que
se consideren infringidas, (ii) referirse a la competencia de la
Corte para conocer del acto demandado, (iii) explicar el trámite desconocido
en la expedición del acto, de ser necesario; y (iv) presentar las razones de la
violación.
4.
El cuarto de los requisitos citados exige a los demandantes asumir cargas
argumentativas mínimas, con el propósito de evitar que, de una parte, la
Corporación establezca por su cuenta las razones de inconstitucionalidad,
convirtiéndose entonces en juez y parte del trámite, y generando una
intromisión desproporcionada del Tribunal Constitucional en las funciones
propias del Congreso de la República; y, de otra parte, que ante la ausencia de
razones comprensibles, que cuestionen seriamente la presunción de corrección de
las decisiones adoptadas en el foro democrático deba proferirse un fallo
inhibitorio, que frustre el objetivo final de la acción pública de
inconstitucionalidad.
5.
Esas cargas se concretan en que las razones de inconstitucionalidad sean (i) claras,
es decir, que la demanda siga un curso de exposición y presente un
razonamiento inteligible sobre la presunta inconformidad entre la ley y la
Constitución; (ii) ciertas, lo que significa que no se basen en
interpretaciones puramente subjetivas, caprichosas o irrazonables de los textos
demandados, sino que expongan un contenido normativo que razonablemente pueda
atribuírseles; (iii) específicas, desechándose por tanto los argumentos
genéricos o excesivamente vagos; (iv) pertinentes, en tanto planteen un
problema de constitucionalidad y no de conveniencia o corrección de las
decisiones legislativas, observadas desde parámetros diversos a los mandatos
del Texto Superior; y (v) suficientes, lo que denota su capacidad para
generar una duda inicial sobre la constitucionalidad del enunciado o
disposición demandada[2].
6. De acuerdo con los antecedentes expuestos, el actor
propone siete cargos contra diversos enunciados normativos de la
Ley 1562 de 2012, “Por la cual se modifica el Sistema de Riesgos Laborales
y se dictan otras disposiciones en materia de Salud Ocupacional”. Esos
cargos se pueden sintetizar así:
(i) Eventual violación del principio de reserva legal
en la definición de la estructura de la administración pública, debido a la
amplitud de la reglamentación futura que prevé la citada Ley, en la
determinación de los órganos de dirección, la integración de las juntas y las
condiciones económicas en que ejercerán sus funciones.
(ii) Vulneración al artículo 113 de la
Constitución y, concretamente al principio de autonomía, por la adscripción de
las juntas a la estructura del Ministerio de Trabajo.
(iii) Desconocimiento del principio de confianza
legítima, debido a la ausencia de normas que prevean un régimen de transición
para los miembros de las juntas, una vez sus condiciones de desempeño sean
establecidas reglamentariamente.
(iv, v y vi) Trasgresión a los derechos fundamentales
al trabajo, la libertad de escoger profesión u oficio y la igualdad, derivada
de la inhabilidad establecida por el Legislador a los  miembros de las juntas
de calificación de invalidez, para ejercer esa función por más de dos períodos
continuos.
(vii) Incompatibilidad del artículo 20 de la
Ley 1567 de 2012 con el principio non bis in ídem, en tanto se
establece en cabeza del Ministerio del Trabajo la facultad de imponer multas a
los miembros de las juntas por el incumplimiento de las normas del sistema de
riesgos profesionales, pasando por alto que el Código Disciplinario Único ya
tiene establecido que los particulares que ejerzan funciones públicas son
sujetos disciplinables, aspecto reiterado por la propia Ley 1567 de 2012. Para
el demandante las sanciones que imponga el Ministerio podrían concurrir con
aquellas previstas en el numeral 10º del artículo 55 del Código Disciplinario
Único, el cual incorpora como falta gravísima el “abusar de los derechos o
extralimitarse en las funciones”.
7.
En concepto de la Sala, los cargos primero y séptimo son aptos para iniciar una
discusión sobre la conformidad de las normas demandadas con la
Carta Política. En efecto, en el primero se plantea la posibilidad de efectuar
un juicio sobre el principio de reserva legal en la definición de la estructura
de la administración pública. El actor explica las razones que lo llevan a
denunciar esa inconformidad y se basa en argumentos de carácter constitucional
y en un precedente específico, la sentencia C-1002 de 2004, como elementos o
premisas normativas que pueden orientar el análisis de inconstitucionalidad.
8.
El cargo séptimo presenta un problema de constitucionalidad sobre una de las
garantías básicas del debido proceso. Se trata de la eventual configuración de
dos faltas independientes por los mismos hechos, y de si esa situación podría
derivar en un doble juzgamiento, o en la imposición de más de una sanción a los
miembros de las juntas de calificación de invalidez, lo que para el actor
resultaría incompatible con los principios centrales del derecho sancionatorio.
El cargo, en este aspecto es claro; parte de supuestos razonables sobre el
alcance de las normas demandadas pues estas, en efecto, prevén la imposición de
multas por violación de las normas del sistema de riesgos profesionales, en
tanto el Código Disciplinario Único se refiere en su artículo 55
a las sanciones imponibles a los particulares que cumplen funciones públicas.
9.
Aclarando que esta evaluación sobre la aptitud de los cargos no condiciona el
análisis de fondo, sino que se dirige a confirmar la existencia de problemas de
constitucionalidad que permitan a la Corte cumplir su función de garantizar la
supremacía de la Carta, la Sala concluye que no existen dudas sobre la aptitud
de esos cargos para provocar un pronunciamiento de fondo, en sede de control
abstracto de inconstitucionalidad.
Sin
embargo, al contrario de lo expuesto hasta este momento, los cargos segundo a
sexto no logran generar esa duda inicial sobre la constitucionalidad de las
normas demandadas, como se explica a continuación.
10.
El segundo cargo parte de dos presupuestos erróneos, que afectan su certeza
y suficiencia. El más notorio de ellos consiste en señalar que el
Legislador decidió adscribir las juntas al Ministerio del Trabajo por medio de la
Ley 1562 de 2012, mientras que en la regulación original prevista en la ley
100 de 1993 (Artículos 42 y 43) respetaba su autonomía, haciéndolas
independientes y autónomas por no estar adscritas a ningún Ministerio. Para el
actor, esa modificación fue regresiva en materia de autonomía, pues en
los artículos citados de la Ley 100 se había respetado la independencia plena
de estos órganos, evitando la adscripción a los ministerios o los departamentos
administrativos.
Esa
argumentación se enfrenta incluso con otro de los presupuestos de la demanda, y
es el alcance de la reserva de Ley en la definición de la estructura de la Administración Pública. Precisamente, al analizar el alcance de ese principio en este
escenario, esta Corporación destacó que uno de los elementos que corresponde
determinar al Congreso de la República al momento de crear un organismo del
orden nacional es el Ministerio al cual se encuentra adscrito.
Por
otra parte, en la sentencia C-1002 de 2004, la
Corporación consideró que esa adscripción sí se había efectuado, y que las
juntas se hallaban adscritas al Ministerio de la
Protección Social (hoy del Trabajo). Para la
Corte, ese aspecto resultaba incontrovertible, al punto que se limitó a
señalar: “El ministerio o
departamento administrativo al cual estarán adscritos o vinculados: según los artículos 42 y 43, dicho ministerio
es el Ministerio de Trabajo y Seguridad, hoy, Ministerio de la
Protección Social”.
En adición a lo expuesto, el actor pasa por alto (o calla) que las
normas que demanda prevén la autonomía técnica y científica de las juntas, así
como el cumplimiento estricto de sus dictámenes, de manera que el Congreso no
ha negado –o dictado normas que nieguen- la importancia de la autonomía en el
ejercicio de la trascendental función pública que cumplen. Sencillamente,
precisó que esta autonomía se circunscribe al ámbito técnico y científico de
los dictámenes que les corresponde emitir.
Así las cosas, no resulta cierto el cargo porque presenta una
interpretación del enunciado acusado ajena a la que se desprende de su lectura
objetiva o razonable. Porque supone que operó un cambio regresivo que no tuvo
lugar, pues la Corte Constitucional indicó en la sentencia C-1002 de 2004 que
esa adscripción se había efectuado desde la
Ley 100 de 1993. Esa decisión es conocida por el demandante, pues la invoca
continuamente como fundamento de sus cargos, aunque en este punto, lo hace
apartándose de una lectura adecuada del precedente. Y es demás insuficiente
porque uno de los aspectos que debe satisfacer la reserva de ley en la
definición de la estructura de organismos del orden nacional es el de indicar a
qué Ministerio o Departamento Administrativo se hallan adscritos, de modo que
no resulta explicable (sin argumentos adicionales y de mayor solidez que los
esgrimidos en la demanda) cómo pudo el Legislador violar la
Constitución al cumplir uno de sus deberes legales en la definición de la
estructura de las juntas de calificación de invalidez.
11.
En el cargo tercero, el actor propone que la disposición demandada viola el
derecho al trabajo porque no prevé un régimen de transición para proteger los
derechos de quienes actualmente se desempeñan como miembros de las juntas de
calificación de invalidez.
Ese
razonamiento carece del requisito de certeza porque el Legislador no
creó un régimen laboral, ni modificó las condiciones de quienes actualmente
cumplen la función señalada. Únicamente previó que algunos aspectos
relacionados con el ejercicio de esa función serán objeto de una regulación
ulterior. Por ello, solo cuando se presente una modificación en las normas que
actualmente rigen el ejercicio de funciones de los miembros de las juntas
podría evaluarse si esta afecta derechos adquiridos o expectativas legítimas en
materia laboral. En ese orden de ideas, también en la presentación de este
cargo el demandante asume una interpretación puramente subjetiva de la
disposición cuestionada, y no una que razonablemente se infiera del texto
objeto de estudio.
12.
De igual manera, en la demanda se alega que existe violación a la libertad de
escoger profesión u oficio y al derecho a la igualdad porque en virtud de la
inhabilidad incorporada en el parágrafo 20 del artículo 19 de la
Ley 1562 de 2012, los integrantes de las juntas de calificación de invalidez
no pueden permanecer por más de dos períodos continuos, lo que supone a su vez,
una discriminación en su contra (cargos quinto y sexto).
La
argumentación relacionada con la libertad de escoger profesión u oficio carece
de certeza, pues las normas demandadas no se dirigen a establecer los
requisitos o las condiciones para ejercer una profesión u obtener un título
profesional. Si bien el Legislador regula el acceso al ejercicio de una función
de carácter público al establecer una inhabilidad para quienes cumplen dos
períodos, ello no implica que les impida escoger una profesión o un oficio, ni
que defina los requisitos para su ejercicio, o para la obtención de un título.
El
error argumentativo es entonces doble en este acápite. De una parte, el actor
considera que la participación en las juntas es una profesión, sin demostrar
esa afirmación desde el punto de vista de las normas legales y constitucionales
pertinentes; de otra, asume que las normas demandadas reglamentaron el
ejercicio de esa profesión, sin que ello se desprenda de su tenor literal y del
alcance general que esta Corte ha dado a la libertad establecida en el artículo
26 Superior.
13.
La argumentación sobre el principio de igualdad, a su turno, no cumple con el
parámetro de suficiencia exigido por la
Corte Constitucional, el cual adquiere una entidad especial cuando se trata de
analizar violaciones al principio de igualdad. El mínimo argumentativo para un
cargo de esta naturaleza consiste en demostrar que existen dos grupos
(personas, situaciones, etc) que se encuentran en igual posición desde un punto
de vista fáctico, y que esos grupos reciben un trato distinto por parte del
Legislador, sin que exista una razón constitucionalmente legítima que
justifique esa diferenciación.
El
actor no explica en la demanda cuáles son esos dos grupos, ni presenta ningún
criterio de comparación para asumir el estudio de una eventual violación al
derecho a la igualdad.
Ahora
bien, podría interpretarse, aplicando el principio pro actione al texto
de la demanda, que cuando el demandante afirma que esa regla discrimina a
sus destinatarios, está sugiriendo que la comparación (el juicio de igualdad)
debe realizarse entre los destinatarios de la inhabilidad (miembros que hayan
ejercido por dos períodos continuos), de una parte, y las demás personas que
cumplan los requisitos para ejercer esa función, de otra.
14.
Esa aplicación del principio pro actione tampoco satisfaría el requisito
de suficiencia, pues el demandante no explica por qué el Congreso de la
República, en ejercicio de su competencia general de expedir las leyes,
tendría vedado establecer diferencias de trato entre quienes ya han ejercido
esa función y quienes nunca lo han hecho, ni aporta el criterio de comparación
en torno al cual debería resolverse un problema de igualdad en el caso objeto
de estudio.
En
ese marco, entra la Sala a sintetizar los problemas que se desprenden de los
cargos primero y séptimo de la demanda.
Problema jurídico planteado.
15. De acuerdo con los antecedentes
expuestos, y despejados los asuntos relativos a la aptitud sustantiva de la
demanda, la Sala considera que los problemas jurídicos que le corresponde
resolver son los siguientes:
15.1. Si el Legislador desconoció el
principio de reserva legal en la definición de la estructura de la
administración pública (artículo 150, numeral 7º de la
Constitución) al prever en el inciso segundo y en el parágrafo primero del
artículo 16 de la Ley 1562 de 2012, así como en el inciso primero del artículo
19, ibídem, la designación de los miembros de las juntas, según la
reglamentación que el Ministerio del Trabajo expida para el efecto.
15.2. Si el artículo 20 de la
Ley 1562 de 2012 viola el principio non bis in ídem, en tanto permite
que se adelanten dos procesos disciplinarios contra los miembros de las juntas
de invalidez y, potencialmente, se apliquen dos sanciones por los mismos
hechos. Ese artículo faculta al Ministerio de Trabajo para imponer multas a los
miembros de las juntas de calificación de invalidez por el incumplimiento de
las reglas del sistema de riesgos profesionales. A juicio del demandante, esas
sanciones podrían resultar concurrentes con las que impone la
Procuraduría General de la Nación, con base en el artículo 55 del Código
Disciplinario Único.
16. Para resolver los problemas
jurídicos planteados, la Sala (i) reiterará su jurisprudencia sobre el alcance
del principio de reserva legal, en relación con la creación de entidades del
orden nacional; y se detendrá en el precedente sentado en la sentencia C-1002
de 2004, en la que se analizó un problema jurídico que guarda semejanzas
relevantes con el primero de los planteados por esta Sala; en segundo término,
(ii) efectuará una reiteración sobre el alcance del principio non bis in
ídem en el derecho disciplinario. En ese marco jurisprudencial, (iii)
resolverá el caso concreto.
El principio de reserva legal en la definición de la estructura de la
administración pública. Precedente relevante en la sentencia C-1002 de 2004.
17. Es una característica de un Estado democrático que el Congreso de la
República, órgano de representación democrática, tenga a su cargo la
elaboración general de las leyes, desarrollando así las diversas materias
susceptibles de discusión política. La
Corte Constitucional colombiana se ha referido a esa facultad como la cláusula
general de competencia, y la ha concebido como un principio que orienta la
tarea del juez constitucional, basada en el respeto por las opciones
valorativas, políticas y de conveniencia que adopta el Legislador, al momento
de desarrollar el contenido de las cláusulas constitucionales[3].
En algunos aspectos, esta potestad alcanza mayor relevancia, por la
existencia de mandatos concretos de la
Constitución Política en los que se establece que una materia determinada debe
ser desarrollada exclusivamente por el Legislador, excluyendo así a otras
autoridades públicas de asumir competencias regulativas en el ámbito de sus
funciones. Precisamente esta situación se presenta en el artículo 150, numeral
7º de la Constitución Política, como lo ha explicado la
Corte en un amplio conjunto de decisiones.
18. Con base en la disposición citada (artículo 150-7 CP), este
Tribunal ha destacado la importancia de la reserva de ley en la creación,
supresión o fusión de entidades de la administración pública, considerando que
es una manifestación del principio de independencia entra las distintas ramas
que componen el poder público; una concreción del principio democrático, y una
herramienta para la defensa de los derechos fundamentales. Ha concluido, en ese
marco, que la definición de la estructura estatal corresponde por regla general
al Congreso de la República; en tanto que es función propia del Ejecutivo
reglamentarlas sin exceder el marco fijado por el Legislador (C-953 de 2007).
19. Por ese motivo, el Presidente de la
República no puede proferir una reglamentación sobre materias objeto de
desarrollo legislativo, salvo en caso de que el Congreso le haya conferido
facultades extraordinarias, en ejercicio de la atribución prevista en el
numeral 10º del artículo 150 de la
Carta Política. En los demás casos, el alcance de la función del Ejecutivo
debe limitarse al ejercicio de la potestad reglamentaria, dentro del marco
sentado por los mandatos legislativos.
Según la sentencia C-805 de 2001 (citada también en la sentencia C-953
de 2007) la potestad reglamentaria se concreta en la producción de actos
administrativos que encaucen los enunciados abstractos de la
Ley para hacerla operativa “en la realidad”, es decir, se traduce en la
expedición de las normas generales necesarias para la ejecución de la ley:
“Dentro del sistema de fuentes de nuestro ordenamiento
jurídico, la potestad reglamentaria tiene un lugar propio. Por virtud de ella,
el Presidente de la República expide normas de carácter general, subordinadas a
la ley y orientadas a permitir su cumplida aplicación. Tales normas revisten,
además, una forma especial, y se expiden con la firma del Presidente y el
Ministro o Director de Departamento Administrativo del ramo.
(…)
El Presidente de la
República es, ciertamente, el titular constitucional de la potestad
reglamentaria, pero ello no quiere decir que dentro de su ámbito de competencia
y nivel de subordinación jerárquica y normativa, las demás autoridades
administrativas no pueda adoptar medidas de carácter general a fin cumplir o
hacer cumplir las disposiciones superiores relativas a los asuntos a su cargo,
de donde, como titulares de autoridad administrativa, están investidas de las
facultades o potestades propias de la administración, dentro de las cuales está
justamente la reglamentaria. De allí que los actos administrativos generales
pueden emanar de cualquier autoridad administrativa, en lo que concierna a los
asuntos a su cargo.”
20. Descendiendo al asunto que debe analizarse en esta oportunidad, el
artículo 150, numeral 7º, establece que el Congreso de la
República tiene la facultad de crear, suprimir o fusionar entidades del orden
nacional, definiendo su estructura orgánica y sus objetivos. Esa
potestad puede ser conferida al Ejecutivo excepcionalmente, mediante la
delegación expresa de facultades legislativas extraordinarias[4] (artículo 150,
numeral 10º, CP), pero no puede ser materia directa de desarrollo
reglamentario, sin afectar gravemente el principio de separación de funciones
entre las entidades públicas. La primera situación permite que el Congreso
ejerza funciones legislativas, pero obedeciendo el alcance preciso de la
delegación y diversos límites temporales y materiales previstos en el numeral
10º de la Constitución Política; la segunda, terminaría por vaciar el sentido
de la reserva legal y, por lo tanto, por violar abiertamente el principio
democrático.
21. En la sentencia C-1002 de 2004, la
Corte Constitucional se pronunció sobre el alcance de este principio en
relación con la creación y definición de la estructura y régimen jurídico de
las juntas regionales y nacional de calificación de invalidez. En aquella
ocasión, la Corporación estudió un conjunto de cargos dirigidos contra los
artículos 42 y 43 de la Ley 100 de 1993, en los que originalmente se previó la
creación de las juntas y se estableció el alcance de la potestad reglamentaria
en la materia. Entre esos cargos, uno proponía precisamente que se había
presentado una violación al artículo 150, numeral 7º de la
Constitución, pues el Congreso habría delegado una atribución indelegable a la
potestad reglamentaria. Estos fueron los fundamentos centrales de la decisión:
“5. Cargos por violación de las normas sobre
ejercicio de la potestad reglamentaria
Antes de estudiar la procedencia de los cargos
relativos a la asignación de funciones administrativas a particulares, la
Corte considera metodológicamente conveniente abordar primero el tema de la
naturaleza jurídica de las juntas de calificación de invalidez […] porque,
dependiendo de [su] naturaleza jurídica (…) es posible identificar con
exactitud la función de los particulares en su estructura.
(…)
a. Naturaleza jurídica de las juntas de
calificación de invalidez
De acuerdo con el contenido de los artículos 42 y 43
de la Ley 100 de 1993, las juntas de calificación de invalidez son organismos
de creación legal, conformados por particulares que tienen a su cargo la
calificación de la pérdida de la capacidad laboral de los usuarios del sistema
de seguridad social. A simple vista podría pensarse que como los miembros de
las juntas de calificación de invalidez son particulares, dichas juntas son
entidades privadas.
Sin embargo, diferentes rasgos permiten a la
Corte llegar a una conclusión distinta, que obliga a considerar a las juntas
de calificación de invalidez como organismos del Sistema de Seguridad Social
del orden nacional. || El primer criterio […] es que las juntas de calificación
de invalidez son entes de creación legal; para su constitución no interviene la
voluntad privada. En segundo lugar, su estructura general está determinada por
la ley, lo que indica que no es la iniciativa privada la que señala su
composición interna. Adicionalmente, las juntas de calificación de invalidez
desempeñan funciones públicas, como son las relacionadas con la calificación de
la pérdida de la capacidad laboral de los usuarios del sistema general de la
seguridad social. || En otro sentido, la composición de las juntas de
calificación de invalidez está asignada a una autoridad del nivel central de la
administración pública: el Ministerio de la
Protección Social, autoridad encargada de la vigilancia y control de las
juntas[5].
(…)
Adicionalmente, […] emiten decisiones que
constituyen el fundamento jurídico autorizado, de carácter técnico científico,
para proceder con el reconocimiento de las prestaciones sociales cuya base en
derecho es la pérdida de la capacidad laboral de los usuarios del sistema de
seguridad social […] Por demás, los dictámenes expedidos por las juntas de
calificación de invalidez se producen previo agotamiento de los procedimientos
de calificación de invalidez fijados por el Gobierno Nacional, elemento del
cual es posible inferir que no es la iniciativa privada la que determina la
forma en que debe verificarse la pérdida de la capacidad laboral, sino el
Estado mismo, a partir de la reglamentación que expida al efecto.
De otro lado, la competencia de las juntas de
calificación de invalidez se encuentra expresamente delimitada por la ley, en
cuanto que dichos órganos no pueden realizar función distinta a la calificación
de la pérdida de la capacidad laboral de los usuarios del sistema. El hecho de
que su competencia exclusiva haya sido definida por el legislador y que los
particulares que se desempeñan en las juntas no puedan extenderla a otros
aspectos de la seguridad social, sin quebrantar con ello la finalidad
institucional del organismo, denota también que el objeto institucional del
mismo es de naturaleza pública y no privada.
Como las competencias de las juntas de calificación de
invalidez se ejercen de conformidad con la ley, su competencia también se
encuentra definida y organizada por el legislador, no por los particulares. […]
Como las competencias asignadas a las juntas de
calificación de invalidez son exclusivas, la calificación de la pérdida de la
capacidad laboral con efectos obligatorios no ha sido asignada por el
legislador a otro particular, lo cual da a entender que la función asignada es
una función pública, en donde no convergen las fuerzas de la iniciativa privada
ni las disposiciones sobre competencia comercial. […]
Así pues, a manera de conclusión, esta Corte considera
que las juntas de calificación de invalidez son verdaderos órganos públicos
pertenecientes al sector de la seguridad social que ejercen una función pública
pese a que los miembros encargados de evaluar la pérdida de capacidad laboral
sean particulares”.
22. La conclusión sobre la naturaleza jurídica de las juntas de
calificación de invalidez fue entonces clara y tuvo un conjunto de fundamentos
constitucionales que vale la pena retomar porque constituyen las condiciones
básicas para asumir el estudio de un cargo por violación a la reserva de ley en
la definición de entidades de la administración pública: debido a su creación
legal, a la definición de su estructura también por fuente legislativa, a la
naturaleza de las funciones que desempeñan y a que su competencia se restringe
exclusivamente al desarrollo de esa función, sin que sea posible modificar
tales aspectos con base en la iniciativa privada, las juntas de calificación de
invalidez son órganos del sistema nacional de riesgos profesionales y no entes
privados.
23. Esa conclusión es presupuesto necesario para abordar el estudio de
fondo del cargo por violación del principio de reserva de ley, según se
manifestó en la sentencia C-1002 de 2004: si las juntas pudieran concebirse
como órganos de naturaleza privada, la definición de su estructura y objetivos
no estaría sometida a la reserva de ley del artículo 150 (numeral 7º) de la
Constitución Política. Ello explica las siguientes reflexiones presentadas por
la Corte en el precedente mencionado:
“b- Reserva de ley en la regulación de la
estructura orgánica de las juntas de calificación de invalidez
Teniendo en cuenta lo anterior y considerando que las
juntas de calificación de invalidez son organismos del Sistema de Seguridad
Social, esta Corte encuentra que las mismas hacen parte de la estructura
general de la administración pública[6].
(…) Ahora bien, al establecerse que las juntas de calificación de invalidez son
entidades del orden nacional que se incorporan a la estructura de la
administración pública, fuerza es concluir que su estructura orgánica debe
estar diseñada por el legislador.
Tal consecuencia se impone a partir de la lectura del
numeral 7º del Artículo 150 constitucional, que señala que corresponde al
legislador establecer la estructura orgánica de dichas entidades. […]
De conformidad con la jurisprudencia constitucional,
la estructura orgánica de las entidades públicas comprende los “elementos
que integran el órgano, debiendo considerarse allí incluido, tanto lo
relacionado con el elemento humano que lo conforma, es decir, los empleados y
funcionarios que ponen al servicio del ente público su voluntad, como lo
relacionado con su aspecto patrimonial, de conformidad con lo dispuesto por el
respectivo ordenamiento jurídico” [Sentencia C-306 de 2004].
Más concretamente, la
Sentencia C-306 de 2004 […] indicó que la estructura orgánica de las entidades
públicas comprendía ciertos elementos particulares, inherentes al acto de
creación de las mismas. Dichos elementos son (i) la denominación, (ii) la
naturaleza jurídica y el consiguiente régimen jurídico, (iii) la sede, (iv) la
integración de su patrimonio, (v) el señalamiento de los órganos superiores de
dirección y administración y la forma de integración y de designación de sus
titulares, y (vi) el ministerio o departamento administrativo al cual estarán
adscritos o vinculados.
De lo anterior se sigue que si la
Constitución Política ha reservado a la ley la función de determinar la
estructura orgánica de las entidades públicas del orden nacional, no le
corresponde al Gobierno, mediante un decreto reglamentario, adelantar esa
labor. Por tanto, de comprobarse que alguno de los elementos que componen la
estructura orgánica de las juntas de calificación de invalidez se dejó a la
voluntad del Gobierno, para que la haga efectiva a través de un decreto
reglamentario, la conclusión que habría que imponer es que dicha delegación es
inexequible.
Para la
Corte Constitucional, con la excepción que será hecha en su momento, los
artículos 42 y 43 contienen elementos de la estructura orgánica de las juntas
de calificación de invalidez, por lo que no puede afirmarse, como lo hace el
demandante que la ley delegó en el decreto reglamentario la estructuración de
dichas entidades”.
24. Así pues, la Corte concluyó que siendo las juntas organismos del
sistema de riesgos profesionales del nivel nacional, resultaba aplicable la
reserva legal prevista en el artículo 150, numeral 7 de la
Constitución Política, y precisó los elementos que corresponde definir al
Legislador y, por lo tanto, no pueden ser delegados a la potestad
reglamentaria, sin desconocer la cláusula superior referida, el principio
democrático, y la separación de funciones entre las ramas del poder público.
Con base en esos parámetros, inició la evaluación de constitucionalidad de los
artículos 42 y 43 de la Ley 100 de 1993, así:
“La denominación: se denominarán Junta Nacional de Calificación de
Invalidez y Juntas Regionales de Calificación de Invalidez
Naturaleza jurídica y régimen jurídico: los artículos 42 y 43 no hacen referencia
directa a estos elementos, pero de lo dicho al comienzo de este capítulo se
evidencia que estas juntas son órganos del sistema de seguridad social que
ejercen una función de peritaje, técnica y de tipo operativo y que incumbe el
ejercicio de una función pública consistente en la calificación de la pérdida
de la capacidad laboral. En este contexto, habría que decir que el legislador
tiene una amplia potestad de configuración para determinar la estructura de las
entidades de la administración pública, por lo que no existe prohibición
constitucional alguna para que aquél diseñe, según las conveniencias, el modelo
jurídico que habrá de seguir una entidad en particular.
La sede: La Junta Nacional de Calificación tiene sede en
Bogotá. Las regionales en las capitales de departamento y en aquellas ciudades
en las cuales el volumen de afiliados así lo requiera.
La integración de su patrimonio: Los artículos 42 y 43 establecen que los
miembros de las juntas de calificación de invalidez recibirán honorarios por
sus servicios, lo cual hace suponer que ésta es la fuente de financiamiento de
las juntas. En este aspecto, la Corte coincide con el concepto del señor
Procurador General en el sentido de que dichos organismos se financian con los
pagos efectuados por las entidades de previsión o seguridad social, la sociedad
administradora o la compañía de seguros a la que se encuentra vinculado el
afiliado.
El señalamiento de los órganos superiores de
dirección y administración y la forma de integración y de designación de sus
titulares: Los artículos 42 y
43 indican que las comisiones serán encabezadas por un número impar de expertos
en diferentes disciplinas, que recibirán apoyo de una secretaría técnica, tal
como lo indica el inciso cuarto del artículo 43 demandado.
El ministerio o departamento administrativo al
cual estarán adscritos o vinculados: según los artículos 42 y 43, dicho ministerio es el Ministerio de
Trabajo y Seguridad, hoy, Ministerio de la
Protección Social”.
25. Satisfechos para la Corte los parámetros mínimos que debe
establecer el Legislador en la creación de organismos del orden nacional, la
definición de su estructura y objetivos, decidió declarar la exequibilidad de
los contenidos normativos evaluados en esa oportunidad, salvo por una previsión
excesivamente abierta e indeterminada, que preveía una reglamentación posterior
sobre aspectos propios del funcionamiento de las juntas[7]. La amplitud de
esa previsión, en concepto de la Corte, sí podría llevar al desconocimiento de
la reserva de ley:
c. Exequibilidad del inciso cuarto del
artículo 43 de la Ley 100 de 1993.
En efecto, del contenido de los artículos 42 y 43 de la
Ley 100 es posible comprobar que la ley señaló el marco de integración de las
juntas de calificación de invalidez, dejándole al Gobierno la regulación de
aspectos secundarios de la misma, como el número de miembros y la designación
de las dependencias de segundo orden de las juntas; el legislador estableció el
sistema de financiamiento de las juntas; indicó la sede, las competencias, el
marco general del procedimiento, los beneficiarios de los servicios prestados
por ellas; el legislador señaló la autoridad nacional encargada de la
vigilancia y control de las juntas y estableció las bases de la organización
burocrática de las mismas, al indicar que los miembros encargados de calificar
la invalidez estarán asesorados por una secretaría técnica.
En consecuencia, cuando el legislador dispuso que el
Gobierno reglamentara la integración, financiación y funcionamiento de las
juntas de calificación de invalidez, esta Corte entiende que dicha
reglamentación está llamada a contener las disposiciones que permitan la puesta
en marcha de estos organismos, sin que en manera alguna pueda entenderse que la
misma modificará los parámetros estructurales generales indicados en los
artículos demandados.
(…)
No obstante lo anterior, la
Corte sí encuentra que existe una indeterminación evidente en el aparte que
confiere al Gobierno la facultad de regular “las demás normas necesarias
para su adecuado funcionamiento”, refiriéndose a las juntas de calificación
de invalidez. La indeterminación reside en el hecho de que, previamente, el
legislador confirió al Gobierno la facultad de regular el funcionamiento de las
juntas de calificación de invalidez, por lo que no se entiende cuál sea el
verdadero alcance de la expresión “Las demás normas necesarias para su
adecuado funcionamiento” (…)  Por la vaguedad de los términos y la falta de
precisión de su propósito, esta autorización no resulta clara y, por tanto,
debe ser retirada del ordenamiento jurídico, pues es indeterminada”.
26. Para algunos intervinientes, esa decisión conlleva la existencia de
cosa juzgada material en relación con los cargos objeto de la demanda, debido a
que –afirman- la Corte declaró la exequibilidad de contenidos normativos
semánticamente idénticos a los que actualmente debe analizar la
Sala. Ese argumento será analizado al momento de abordar el estudio del primer
cargo.
La prohibición de doble incriminación o principio non
bis in ídem. Su alcance en  materia disciplinaria.
27. El principio non bis in ídem es un derecho fundamental, y
hace parte del conjunto de garantías que componen el derecho fundamental del
debido proceso. De acuerdo con el literal 4º del artículo 29, el principio
tiene como contenido el derecho del sindicado a no ser juzgado dos veces por el
mismo hecho. La jurisprudencia constitucional ha señalado que el fundamento del
non bis in ídem se encuentra en la defensa de la seguridad jurídica y la
justicia material[8].
28. De acuerdo con la sentencia C-537 de 2002, “Este principio
implica que el Estado se halla legitimado para imponer, luego de los
procedimientos legales respectivos, sanciones penales o disciplinarias cuando
demuestre la ocurrencia de delitos o de faltas y concurra prueba que acredite
la responsabilidad de quienes en ellos intervinieron pero que una vez tomada
una decisión definitiva sobre el hecho constitutivo del delito o de la falta y
sobre la responsabilidad o inocencia del implicado, no puede retomar nuevamente
ese hecho para someterlo a una nueva valoración y decisión. || En virtud
de ese principio, cualquier persona cuenta con la seguridad de que las
decisiones definitivas que se han proferido en los procesos tramitados en su
contra, con miras a establecer su responsabilidad penal o disciplinaria,
realizan la justicia en cada caso particular e impiden que los mismos hechos
puedan ser objeto de posteriores debates”.
29. En la sentencia C-870 de 2002, la
Corte Constitucional efectuó un amplio estudio del principio y de la
interpretación de cada uno de los aspectos contenidos en la disposición
jurídica que lo consagra (artículo 29, inciso 4º). Así, concluyó que es una
garantía que cobija a toda persona involucrada en un procedimiento o juicio de
carácter penal, disciplinario y administrativo, dando una interpretación amplia
de la expresión sindicado, utilizada por el constituyente en su
definición.
También aclaró este Tribunal que el non bis in ídem hace parte
del debido proceso, pero opera como un derecho fundamental autónomo y de
aplicación inmediata, que se concreta en la prohibición de adelantar más de un
juicio o imponer más de una sanción a una persona, con base en los mismos
hechos.
30. El principio citado, como límite del poder público, se proyecta en
dos direcciones. De una parte, vincula a las autoridades administrativas y
judiciales competentes para adelantar los procedimientos, impidiéndoles iniciar
más de una investigación, adelantar más de un proceso, o imponer más de una
sanción por los mismos hechos. Pero, además de ello, como derecho fundamental,
su contenido vincula al Legislador en la definición de las normas
sancionatorias. (C-870/02, C-121/12).
Desde esta segunda perspectiva, la
Corte ha manifestado que “una norma legal viola este derecho cuando permite
que una persona sea objeto de múltiples sanciones, o juicios sucesivos, por los
mismos hechos, ante una misma jurisdicción. La seguridad jurídica y la justicia
material se verían afectadas, no sólo en razón de una doble sanción, sino por
el hecho de someter a una persona a juicios sucesivos por el mismo hecho”.
31. Ahora bien, la
Corte Constitucional ha explicado que el principio no prohíbe de manera
absoluta la existencia de juzgamientos diversos por el mismo hecho, por
ejemplo, cuando una conducta es objeto de reproche penal y disciplinario. La
evaluación sobre el respeto por este derecho supone determinar si se presenta
una “triple identidad” de persona, causa y objeto en las sanciones
supuestamente concurrentes. Así lo ha explicado la
Corporación:
“[P]ara que tal derecho se consolide se requiere mucho
más que la simple identidad en la situación de hecho que sirve de punto de
partida a esas diversas actuaciones, circunstancia que explica por qué la
jurisprudencia y la doctrina, recogiendo decantadas elaboraciones, exijan la
triple identidad de objeto, causa y persona entre dos actuaciones para afirmar
la vulneración del principio non bis in idem. (...)” [sentencia C-391 de
2002].
32. Sobre esa triple identidad, la
Corte presentó en la sentencia C-244 de 1996 las siguientes consideraciones,
posteriormente reiteradas en jurisprudencia constante:
“La identidad en la persona significa que el sujeto
incriminado debe ser la misma persona física en dos procesos de la misma
índole.
La identidad del objeto está construida por la del
hecho respecto del  cual  se  solicita  la
aplicación  del  correctivo penal. Se exige entonces la
correspondencia en la especie fáctica de la conducta en dos procesos de igual
naturaleza.
La identidad en la causa se refiere a que el motivo de
la iniciación del proceso sea el mismo en ambos casos.”
33. También ha manifestado la Corte que la prohibición de doble
enjuiciamiento es compatible con diversas investigaciones y sanciones, cuando
estas tengan distintos fundamentos normativos, finalidades, y alcances de la
sanción. Esta consideración constituye un desarrollo más amplio de la identidad
de causa, a la vez que plantea la necesidad de revisar la naturaleza de la
sanción como presupuesto para evaluar si una medida legislativa desconoce el
principio non bis in ídem.
Ahora bien, como lo indicó la Corte en sentencia C-870 de 2002,
reiterada en la decisión C-121 de 2012, la identidad de causa puede desvirtuarse
desde diversas orientaciones; concretamente, “la causa de los juzgamientos
concurrentes es distinguible cuando difieren la naturaleza jurídica de las
sanciones, su finalidad, el bien jurídico tutelado, la norma que se confronta
con el comportamiento sancionable o la jurisdicción que impone la sanción”.
34. Finalmente, en la reciente
sentencia C-434 de 2013, la Corporación estudió la creación de una inhabilidad
para contratar impuesta a los interventores, por omisión en el deber de
informar a la entidad contratante sobre el incumplimiento del contrato, o
hechos tipificados como conductas punibles, prevista en el artículo 84 del
Estatuto Anticorrupción (Ley 1441 de 2011).
El cargo de la demandada planteaba
una eventual violación al non bis in ídem, considerando que el deber de
denuncia podría dar lugar a la imposición de sanciones disciplinarias a los
interventores (artículo 48, numeral 34, de la
Ley 734 de 2001). La Corporación no encontró que se configurara identidad de
causa en aquella oportunidad, pues el Código Disciplinario Único defiende el
adecuado funcionamiento de la función pública, mientras la disposición acusada
se circunscribía al ámbito de la contratación con el Estado, lo que hacía
diferenciables sus fines y propósitos.
35. Sin embargo, constató que las
disposiciones citadas sí preveían una circunstancia jurídica similar que podría
afectar a las mismas personas, por lo que decidió declarar la
constitucionalidad de la norma “en el entendido que, en caso de concurrencia de sanciones
de inhabilidad para contratar con el Estado, solo tendrá aplicación la más
alta, siempre y cuando se hayan impuesto por el mismo hecho”.
Según explicó la Corporación en comunicado de prensa No. 27 de
2013, “aunque la finalidad es distinta en cada uno de estos regímenes de
responsabilidad, la Corte advirtió que la consecuencia jurídica es parcialmente
coincidente: la inhabilidad para contratar con el Estado. Por ello, la
aplicación independiente de cada una de las sanciones vulneraría el principio
non bis in ídem, toda vez que por la misma omisión del deber de información, la
persona podría ser inhabilitada para contratar con el Estado por cinco años y a
la vez, por el mismo hecho, ser inhabilitado para contratar con entidades
estatales de uno a diez años, como consecuencia de un proceso disciplinario. A
juicio de la Corporación, este resultado es contrario al principio de
proporcionalidad. Aunque encuentra que son adecuadas las dos sanciones para
proteger la actividad contractual del Estado –por cuanto impiden que la realice
quien se considera no tiene la aptitud para llevarla a cabo con condiciones de
eficiencia, transparencia y moralidad- resulta innecesario que el mismo bien
jurídico o la misma actividad se proteja dos veces, a través de dos sanciones
impuestas por el mismo hecho”.
36. Un elemento central de esa
decisión se encuentra en la consideración según la cual si bien podría
establecerse una diferenciación entre la causa de ambas inhabilidades, estas sí
afectaban el principio non bis in ídem al permitir que se impusiera una
sanción de idéntica naturaleza jurídica a una sola persona, por hechos
idénticos, aspecto que fue determinante para el condicionamiento citado.
37. A partir
de las subreglas y criterios de interpretación contenidos en la
jurisprudencia constitucional, y reiterados en los acápites precedentes,
procede la Sala al estudio de los cargos primero y séptimo de la demanda.
De los cargos de inconstitucionalidad.
Cargo primero:
Ausencia de cosa juzgada material, en relación con el
cargo primero de la demanda.
38.
Como se explicó en los fundamentos normativos de esta providencia, esta
Corporación tuvo oportunidad de pronunciarse sobre un problema jurídico
semejante al que plantea el demandante en esta ocasión. En efecto, en la
sentencia C-1002 de 2004 se abordó una acusación similar al cargo primero de
la demanda, dirigida contra los artículos 42 y 43 de la
Ley 100 de 1992, precisamente las disposiciones modificadas por las normas
demandadas, es decir, los artículos 16 y 19 de la
Ley 1562 de 2012.
39.
Por ese motivo, diversos intervinientes plantean que en este trámite existe
cosa juzgada constitucional de carácter material, y que la
Corporación debe estarse a lo resuelto en la sentencia C-1002 de 2004, en lo
concerniente a la presunta violación del principio de reserva de ley en la
definición de la estructura de las juntas de calificación de invalidez. Quienes
defienden esa posición plantean que si bien las normas demandadas modificaron
los artículos citados, mantienen los elementos generales sobre la estructura de
las juntas, aspectos que fueron considerados ajustados a la
Constitución en la sentencia C-1002 de 2004.
40. Esta Corporación ha explicado que los
artículos 243 de la Constitución Política; 46 y 48 de la
Ley Estatutaria de Administración de Justicia (Ley 270 de 1996), y 22 del
Decreto 2067 de 1991 (régimen procedimental de los juicios de
constitucionalidad), establecen que las sentencias que dicta la
Corte Constitucional hacen tránsito a cosa juzgada constitucional, “una
institución jurídico procesal mediante la cual se otorga a las decisiones
plasmadas en una sentencia de constitucionalidad, el carácter de inmutables,
vinculantes y definitivas.”[9]
41. La cosa juzgada constitucional
proyecta sus efectos, al menos, en dos sentidos[10]: “En primer
lugar la decisión queda en firme, es decir, que no puede ser revocada ni por la
Corte ni por ninguna otra autoridad. En segundo lugar, se convierte en una
decisión obligatoria para todos los habitantes del territorio”.[11].
Además, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, lo cosa juzgada puede
ser formal, cuando “se predica del mismo texto normativo que ha sido
objeto de pronunciamiento anterior de la
Corte”, o material, “cuando a pesar de que no se está ante un
texto normativo formalmente idéntico, su contenido sustancial es igual”.
42.
Este Tribunal ha explicado el alcance de la cosa juzgada material, destacando
los siguientes rasgos. Se trata de un supuesto en el que se presenta una
demanda contra disposiciones cuyo contenido normativo es idéntico a uno
previamente estudiado por esta Corporación. En tanto se hace referencia al contenido
de la disposición, la cosa juzgada material es un concepto que se desprende
de la distinción teórica entre disposición jurídica y norma jurídica.
Así, una disposición jurídica es un texto legal (un artículo, un inciso o
incluso un fragmento de los anteriores), mientras que la norma es su
significado: el mandato de prohibición, obligación o permisión que se desprende
por vía de interpretación del texto.
43.
En ese orden de ideas, la Sala considera que en esta oportunidad no se
configura la cosa juzgada material porque las modificaciones que se
introdujeron a los artículos 42 y 43 de la
Ley 100 a través de las normas demandadas no permiten afirmar que su contenido
normativo permanece inalterado.
Especialmente,
la Sala observa que en este cargo el actor cuestiona que la designación de los
miembros de las juntas (en el artículo 16, de manera temporal, y en el 19 de
manera definitiva) se efectúe a partir de la reglamentación del
Ministerio del Trabajo; en los artículos 42 y 43 de la
Ley 100, lo que previó el Legislador era que estos miembros serían designados
por el Ministerio. Y es lógicamente distinto que un órgano tenga la
potestad de designar un miembro de la junta, a que tenga la facultad de definir
cómo será su designación. Sobre este aspecto se volverá más adelante; sin
embargo, la reflexión recién presentada es suficiente para concluir que no
existe la cosa juzgada material que se ha defendido en diversas intervenciones.
44. En otros términos, como no es de ningún modo evidente que la
regulación jurídica prevista en los artículos 16
a 20 de la Ley 1562 de 2012 sea idéntica a la que originalmente previó el
Legislador en los artículos 42 y 43 de la
Ley 100. Dado que la modificación efectuada por la nueva esta Ley (1562) es
compleja y, a primera vista incorpora diversos elementos ausentes en la
regulación inicial, la Sala no accederá a la solicitud de estarse a lo resuelto
sobre esos artículos en la sentencia C-1002 de 2004.
45. Sin embargo, es notoria la cercanía entre uno de los problemas
jurídicos analizados en esa oportunidad y el primer cargo de la demanda que se
estudia. Tanto en ese entonces como ahora, se discutía la eventual violación
del principio de reserva legal en la definición de la administración pública,
en la configuración de las juntas regionales y nacional de invalidez como
órganos de la administración pública. Por lo tanto, la
Corte se basará en ese análisis para verificar la constitucionalidad de los
fragmentos normativos actualmente demandados.
Violación al principio de reserva de ley en el caso
concreto.
46. Antes de resolver este punto, es relevante indicar
que, en el primer cargo de la demanda, el actor no afirma que la totalidad de
la regulación legal cuestionada vulnere el principio de reserva de ley en la
definición de la estructura de los órganos del orden nacional. En su concepto,
el Legislador debió regular expresamente -y tenía a la vez prohibido delegar
esa obligación a la potestad reglamentaria del Gobierno- la designación de los
titulares de las juntas y de sus órganos superiores de dirección.
47. En el precedente citado, la sentencia C-1002 de
2004, la Corte comenzó por indicar que las juntas de calificación de invalidez
sí son órganos del nivel nacional, pertenecientes al sistema de seguridad
social, cuya estructura y objetivos deben ser definidos por el Legislador, en
aplicación de lo prescrito por el numeral 7º del artículo 150 de la
Constitución Política.
En la Ley 1562 de 2012, el Congreso de la
República acogió algunos de los aspectos sentados jurisprudencialmente en el
fallo citado, tales como la adscripción al Ministerio del Trabajo de las
juntas, la definición de sus funciones esenciales, y la referencia a estas como
órganos de creación legal,  integrantes del sistema de seguridad social y del
orden nacional.
48. Sin embargo, según se explicó en el capítulo
precedente, a diferencia de lo que plantean la mayoría de los intervinientes, y
tal como lo indica el demandante, el Congreso también efectuó modificaciones en
las normas que definían la integración y estructura de las juntas.
Concretamente, mientras en los artículos 42 y 43 de la
Ley 100 de 1993 previó que los miembros de las juntas serían designados por el
Ministerio de Protección Social[12],
la regulación actual, es decir, la prevista por la
Ley 1562 de 2012 no se plantea que esos miembros principales sean designados
por el Ministerio del Trabajo, sino que este órgano, por vía reglamentaria,
definirá la forma en que serán seleccionados[13].
Esta diferencia es importante, porque en la sentencia
C-1002 de 2004 la Corte declaró ajustadas a la
Constitución las normas analizadas, señalando precisamente que el Congreso de la
República satisfizo el principio de reserva legal al establecer directamente
quién sería el órgano encargado de designar las juntas y escoger a sus
integrantes principales que, en el ámbito de las juntas, equivalen también a
sus órganos de dirección superior.
49. En las disposiciones ahora analizadas la situación
es distinta, porque el Ministerio del Trabajo puede, en virtud de la atribución
que el Congreso le confiere, escoger cualquier forma de designación de los
miembros o de integración de los órganos superiores de dirección de las juntas
de calificación de invalidez, aspectos que precisamente hacen parte de la
reserva de ley explicada previamente.
50. Por ese motivo, los intervinientes en este trámite
incurren en un error argumentativo al defender la constitucionalidad de los
apartes normativos cuestionados en el primer cargo de la demanda, asumiendo que
eso es lo que ordena el precedente fijado en sentencia C-1002 de 2004.
Debe recordarse que en aquella oportunidad lo primero
que afirmó la Corte es que por ser las juntas de calificación de invalidez
órganos del orden nacional, su estructuración (definición de objetivos, órganos
superiores de dirección y designación de sus miembros principales) sí debía ser
fijada por el Legislador, y que en caso de delegación al Ejecutivo, debía
declararse la inconstitucionalidad de las normas cuestionadas.
51. Además, en ese pronunciamiento, la
Corte estudió un enunciado normativo del cual se desprendía un mandato directo
al Ministerio para designar a esos miembros, y concluyó que el Congreso cumplió
con su obligación constitucional, en tanto determinó el órgano que se
encargaría de esa designación. En esta ocasión se analiza un enunciado
normativo cuyo contenido es evidentemente distinto, en tanto delega en el
Ministerio la reglamentación integral sobre qué órgano y bajo qué procedimiento
serán designados los miembros de las juntas de calificación de invalidez.
Y, al hacerlo, se constata que el Congreso de la
República difirió a la potestad reglamentaria la definición de elementos
básicos de la estructura de las juntas de calificación de invalidez, violando
así el mandato expreso del artículo 150-7, explicado en la sentencia C-1002 de
2004, y el cual comprende el deber de definir el modo de designación de sus
miembros y órganos de dirección principales.
En
contra de esta conclusión, podría pensarse que si la
Corte consideró acorde con la
Constitución Política el modo de designación de los miembros de las juntas
previsto originalmente en los artículos 42 y 43 de la
Ley 100 de 1993, de acuerdo con el cual correspondía al Ministerio del Trabajo
integrar estos organismos, con mayor razón puede considerarse legítimo desde el
punto de vista constitucional que ese Ministerio defina el modo de designación.
Ese
argumento plantearía que si el Ministerio puede ejercer una función de mayor
relevancia, como la designación directa de los miembros de las juntas, también
debe contar con la facultad de adelantar funciones de menor alcance en relación
con las juntas, como es la de definir su modo de funcionamiento. (Es por lo
tanto, un argumento a fortiori, según el cual ‘quien puede lo más puede
lo menos’).
Al
respecto, la Sala considera, en primer término, que no resulta claro que la
facultad de designar sea más amplia que la de establecer el modo de designación
de los miembros de un órgano de la entidad pública y, en segundo lugar, que el
argumento a fortiori no resulta aceptable en el estudio de un cargo por
violación de la reserva de ley porque por medio de esta se establece una
prohibición expresa al Ejecutivo para definir determinados aspectos por vía
reglamentaria.
En
ese sentido, la reserva legal define una competencia privativa del Congreso,
sin detenerse a indicar en qué grado debe ejercerse, o en qué grado algunos
aspectos podrían ser objeto de desarrollo reglamentario. El Constituyente
eligió las materias que, en su concepto, deben ser objeto de discusión
democrática y entre esos aspectos incluyó (según la interpretación constante de
este Tribunal) el modo de designación de los órganos de dirección de las entidades
del orden nacional, como las juntas de calificación de invalidez. Debe
recordarse entonces que la reserva de ley es una manifestación del principio
democrático y del principio de separación de funciones entre las distintas
ramas del poder público.
Además de ello, el razonamiento según el cual quien
puede lo más puede lo menos no resulta aplicable en este escenario porque
la cláusula general de competencia de los órganos del poder público prevé que
estos solo pueden ejercer las funciones expresamente definidas en el orden
jurídico, tal como se desprende de los artículos 6º y 121 de la
Carta Política. En ese sentido, el adagio citado solo tendría validez en una
versión restringida: quien puede lo más puede lo menos, siempre que esté
amparado por una norma que le confiera competencia, o, contrario sensu, siempre
que el asunto objeto de desarrollo no haga parte de las facultades que
privativamente el Constituyente entregó a otro órgano, en este caso, al
Congreso de la República. En consecuencia, la
Sala declarará la inexequibilidad de los fragmentos cuestionados en el cargo
primero del escrito de demanda.
Ahora
bien, la Sala constata que el Ministerio del Trabajo ya ha efectuado la
reglamentación prevista en la Ley 1562 de 2012 y que en ella se prevén diversas
etapas y requisitos para que el propio Ministerio designe a los miembros de las
juntas. Podría considerarse entonces superfluo un pronunciamiento sobre el
asunto, tomando en cuenta que la reglamentación ha seguido el camino
previamente previsto por el Legislador, en la
Ley 100 de 1993.
Sin
embargo, ello implicaría resolver un problema abstracto de constitucionalidad a
partir de un hecho concreto de carácter contingente, pues así como en esta
oportunidad el Ministerio siguió un camino inspirado en la legislación del año
1993, en otra eventual regulación podría apartarse por completo de ese esquema
y, como las juntas hacen parte de la estructura de la administración pública,
invadir la reserva de ley. Por ese motivo, debe recordarse que la discusión no
gira en torno a cuál es el mecanismo adecuado para acceder a las juntas, sino
el respeto por la reserva de ley. Es esa la ratio decidendi de la sentencia
C-1002 de 2004, precedente relevante para la definición del cargo propuesto por
el actor. Y ese precedente indica que corresponde al Congreso y no al Gobierno,
en ejercicio de la potestad reglamentaria, determinar la estructura de las
juntas y el modo de designación de sus miembros.
Al
declarar inexequibles los apartes demandados, debe entenderse que el modo de
elección será aquel previsto en los artículos 42 y 43 de la
Ley 100 de 1942. Pero nada obsta para que el Ministerio desarrolle el
mecanismo que seguirá internamente al momento de efectuar esas designaciones,
siempre que no desborde el marco legislativo correspondiente.
Análisis del cargo por violación al principio non bis
in ídem.
52.
El artículo 20 de la Ley 1562 de 2012 dispone que “el Ministerio de Trabajo
implementará un Plan Anual de Visitas para realizar la supervisión, inspección
y control administrativo, operativo y de gestión financiera de las Juntas de
Calificación de Invalidez y verificará, entre otros aspectos, los tiempos de
resolución de casos, la notificación y participación real de las partes
involucradas en los procesos, el cumplimiento del debido proceso y el respeto
de los derechos legales de todas las partes. || Así mismo implementará un
sistema de información sobre el estado de cada proceso en trámite y podrá
imponer multas en forma particular a cada integrante de las juntas hasta por
cien (100) salarios mínimos legales mensuales, graduales según la gravedad de
la falta, por violación a las normas, procedimientos y reglamentación del
Sistema General de Riesgos Laborales. Los recaudos por multas serán a favor del
Fondo de Riesgos Laborales”.
53. En concepto del actor, esa
disposición resulta violatoria del principio non bis in ídem o
prohibición de doble incriminación, porque las sanciones que aplique el
Ministerio del Trabajo podrán ser también impuestas por la
Procuraduría General de la Nación en aplicación de las normas contenidas en el
Código Disciplinario Único y, concretamente, en el artículo 55 de ese
ordenamiento sancionatorio.
54. En los fundamentos normativos de esta decisión se
explicó que el respeto por el non bis in ídem se debe verificar mediante
un análisis de las normas acusadas en el que se constate si estas pueden dar
lugar a un doble juzgamiento, o a la imposición de dos sanciones múltiples por
los mismos hechos, aclarando que ello depende de la presencia de una triple
identidad, de sujeto (destinatario), objeto y causa de las sanciones. En
relación con la identidad de causa, se indicó que puede verse desvirtuada si
los procedimientos o las sanciones obedecen a fines y propósitos distintos, o
si persiguen la protección de diversos bienes jurídicos.
Procede entonces la
Sala a verificar esa triple identidad en el asunto objeto de estudio.
a. Identidad de sujeto.
55. La norma objeto de censura en esta oportunidad -el
artículo 20 de la Ley 1562 de 2012- confiere al Ministerio de Trabajo la
posibilidad de imponer multas a los miembros de las juntas de calificación de
invalidez por el incumplimiento de las normas del sistema de riesgos
profesionales, en una cuantía máxima de 100 smlmv, de manera gradual, y según
la gravedad de la falta.
56. Por otra parte, a partir del artículo 50 del
Código Disciplinario Único se establecen normas sobre el alcance de la potestad
disciplinaria de la Procuraduría General de la
Nación en relación con particulares que ejercen funciones públicas. El
artículo 55, ibídem, determina que a estas personas solo pueden
aplicárseles sanciones disciplinarias por incurrir en faltas gravísimas,
estando por tanto excluidas de la potestad sancionatoria si incurren en faltas
graves o leves.
57. De la lectura de los artículos citados puede
concluirse que, en efecto, se presentaría identidad personal en la aplicación
de los artículos 20 de la Ley 1562 de 2012 y 55 del Código Disciplinario Único,
en tanto los miembros de las juntas de calificación de invalidez serían los
destinatarios de ambas disposiciones, de una parte, por expreso mandato del
artículo 20 de la Ley 1562 de 2012; y de otra, por cuanto son particulares que
cumplen funciones públicas, y por lo tanto se encuentran sometidos al poder
disciplinario del Estado, en los términos previstos en el Código Disciplinario
Único.
b. Identidad de objeto
58. La Corte ha definido la identidad de objeto en el
escenario del non bis in ídem, como la dimensión de análisis fáctico; es
decir, la indagación acerca de si las normas objeto de análisis prevén (o
permiten) que un solo hecho, o un solo conjunto de hechos, pueda provocar una
reacción sancionatoria del Estado.
59. En el caso objeto de estudio, las faltas
disciplinarias que pueden dar lugar a sancionar a un particular que ejerce
funciones públicas se encuentran definidas en los once numerales que componen
el artículo 55 del Código Disciplinario Único (Ley 734 de 2002). Las faltas que
en ese artículo se mencionan hacen referencia, entre otros aspectos, a la
realización de conductas tipificadas en el Código Penal; al inadecuado manejo
de los recursos públicos; a la omisión de denuncia sobre conductas relacionadas
con corrupción, y -como indica el actor- al abuso de los derechos o
extralimitación en el ejercicio de las funciones, supuesto previsto en el
numeral 10º del artículo citado[14].
60. El accionante argumenta que esa última formulación
puede llevar a adelantar más de un procedimiento, y a imponer más de una
sanción por los mismos hechos a los miembros de las juntas de calificación de
invalidez, en tanto lo particulares que ejerzan esa función podrán ser
sancionados con multa por el Ministerio de la
Protección Social por el incumplimiento de las normas del sistema de riesgos
profesionales; y con multa y sanciones concurrentes en caso de comisión de
faltas gravísimas, en el marco competencial de la
Procuraduría General de la Nación.
61. Algunos de los intervinientes omitieron señalar su
posición sobre la norma demandada, en tanto que otros defendieron su
exequibilidad, sin aportar mayores elementos de juicio para adelantar el examen
de inconstitucionalidad que este proceso exige. Sin embargo, la
Procuraduría General de la Nación sí sentó su posición al respecto, la cual
resulta de especial importancia, no solo por el papel que juega el Ministerio
Público en los procesos de inconstitucionalidad, sino porque sus competencias
legales y constitucionales conllevan un amplio conocimiento del derecho
disciplinario.
62. El señor Procurador General de la
Nación defiende la constitucionalidad de la norma con base en dos argumentos,
uno de los cuales toma en consideración el objeto de la sanción,
mientras que el segundo se refiere a la causa, como elementos que
permiten desvirtuar la concurrencia de sanciones. En relación con la supuesta
concurrencia de objeto, aduce que esta no se presenta, pues las multas que
puede imponer el Ministerio de Trabajo en ejercicio de la facultad que le
confiere el artículo 20 de la Ley 1562 de 2012 obedecen al incumplimiento de
las reglas del sistema de riesgos profesionales, mientras que las que impone la
Procuraduría tienen como fundamento las previsiones del Código Disciplinario
Único.
63. Como un argumento especial, derivado del anterior,
indica que según el artículo 55 del CDU, los particulares que ejercen funciones
públicas solo pueden ser sancionados por faltas gravísimas, limitación
que no se prevé en la norma demandada, lo que desvirtúa la concurrencia de
circunstancias fácticas idénticas, como fundamento de la iniciación de procedimientos
o la imposición de sanciones concurrentes por la
Procuraduría y el Ministerio de Trabajo.
64. En concepto de la
Corte Constitucional, es posible que la comisión de un hecho punible o la
incursión en conductas de corrupción similares a las que castiga el Código
Disciplinario Único en cada uno de los numerales del artículo 55, mencionado,
podría dar lugar al incumplimiento de normas propias del sistema de riesgos
profesionales. En efecto, la comisión de conductas típicas, la incursión en diversos
actos de corrupción, el incumplimiento de deberes de denuncia, el abuso de los
derechos y la extralimitación en el ejercicio de funciones pueden ser
consideradas, prima facie, incompatibles con las reglas del sistema de
riesgos profesionales, aspecto que debería verificarse en cada caso concreto.
65. Pero, más allá de la eventual identidad de hechos
que se puede dar en distintos casos, la Sala observa que el carácter amplio e
indeterminado de los supuestos en que se podrían imponer esas sanciones (v.gr. el
incumplimiento de las reglas del sistema de riesgos profesionales; o la
extralimitación de funciones, previstos en los artículos 20 de la
Ley 1562 de 2012 y 55.10 del Código Disciplinario Único), hace posible que la
identidad de objeto se puede materializarse en un amplio conjunto de casos.
66. Además, las sanciones son, al menos en parte, de
la misma naturaleza, pues en ambos casos sería procedente la imposición de
multas, bajo parámetros de proporcionalidad, aunque en el caso de las sanciones
impuestas por la Procuraduría habría lugar a otras sanciones concurrentes.
Por ello, resulta imprescindible avanzar al escaño
final del análisis, referente a la potencial identidad de causa entre las dos
regulaciones entre las que se propone el cargo por violación a la prohibición
de doble incriminación.
c. Identidad de causa.
67. También en este acápite, la
Sala partirá de la argumentación presentada por el Ministerio Público, como
eje de análisis.
Como se indicó, el Procurador General de la
Nación presentó dos argumentos para desvirtuar la violación del non bis in
ídem. En lo que hace a la identidad de causa, sostuvo que la finalidad de
las dos sanciones estudiadas es distinta, pues las sanciones previstas en el
Código Disciplinario Único se dirigen exclusivamente a la protección de los
principios de la función pública, establecidos en el artículo 219 de la
Carta Política, mientras la finalidad de las normas acusadas es defender el
sistema de riesgos profesionales, debido a su trascendencia dentro de la prestación
de servicios públicos y la satisfacción de derechos propios de la seguridad
social. Esa forma de defender el sistema debe respetarse, además, como un
ejercicio legítimo de la potestad general de configurar el derecho, atribuida
al Congreso de la República en el artículo 150 de la
Carta Política.
68. La Sala observa que la diferencia entre las
finalidades de las normas disciplinarias y la potestad que la disposición
demandada le confiere al Ministerio del Trabajo, explicada por el Jefe del
Ministerio Público como un motivo constitucional para declarar la exequibilidad
de la norma acusada es apenas parcial y, en alguna medida, aparente.
Es parcial porque las normas del sistema de riesgos
profesionales se dirigen al cumplimiento de una función pública, así que su
imbricación con el ejercicio de los fines del Estado asociados a la prestación
de los servicios públicos y la satisfacción de determinados derechos
constitucionales es clara. Y resultas en cierta medida aparente, porque el
respeto por las reglas y principios que rigen la función pública y las reglas
del sistema de riesgos profesionales presentan una comunidad de finalidades que
no puede escindirse claramente, aunque eventualmente y en cada caso concreto,
sí sea posible identificar la diferencia de finalidades entre uno y otro ámbito
normativo.
A continuación, se presentan las conclusiones del
análisis efectuado en relación con la presunta violación del non bis in
ídem, y se determina el alcance de la decisión.
d. Conclusión.
69. El análisis del segundo cargo lleva a la
Corte a concluir que entre la potestad prevista en el artículo 20 de la
Ley 1562 de 2012 y la potestad disciplinaria general de la
Procuraduría frente a particulares existe identidad personal, y concurrencia
parcial de objeto y causa.
Dada la estructura indeterminada de algunas de las
causales que podrían dar lugar a la imposición de sanciones a los miembros de
las juntas de calificación de invalidez (aspecto que no es objeto de
enjuiciamiento en esta oportunidad), es claro que en diversos casos concretos
podría provocarse una reacción simultánea del Ministerio de Trabajo y la
Procuraduría General de la Nación, de carácter sancionatorio, y dirigida
contra quienes ejercen como miembros de las citadas juntas. Además, en determinados
escenarios, esa reacción obedecerá a fines comunes, siendo además imposible por
la naturaleza relativamente indeterminada del fragmento normativo demandado (e
improcedente dada la naturaleza del control de constitucionalidad) determinar en
abstracto, cuándo esa situación se presentará.
70. Ahora bien, en este juicio no se plantea un
cuestionamiento sobre la constitucionalidad de la potestad atribuida al
Ministerio de Trabajo para imponer multas a los miembros de las juntas de
calificación de invalidez, como una medida propia del control de su
funcionamiento, por lo que se impone presumir su constitucionalidad. En ese
marco, tomando en cuenta que según el Procurador General de la
Nación en la aplicación del artículo 20 de la
Ley 15612 de 2012 no se presentaría una limitación a la facultad de imponer
multas por violación de las reglas del sistema de riesgos profesionales, atada
a una calificación de la falta como gravísima, puede presumirse que el
Legislador tuvo la intención de intensificar el control sobre estos organismos,
en atención a la trascendencia de sus funciones.
Esa conclusión, aunada al deber funcional del juez
constitucional de propiciar al máximo la conservación de las decisiones
legislativas, demuestra que debe evaluarse la posibilidad de una decisión que
preserve un alcance normativo o interpretación de la norma demandada compatible
con el Texto Superior, antes de proceder a su eliminación del ordenamiento
jurídico. Para la Sala es posible evidenciar dos posibles soluciones que
realizarían ese cometido.
70.1. De una parte, podría declararse la exequibilidad
de la disposición, en el entendido de que si se adelantan dos investigaciones
por los mismos hechos, una a cargo del Ministerio del Trabajo y otra a cargo de
la Procuraduría General de la Nación, se descontará el monto que la persona
haya pagado primero, interpretación similar a la que se acogió en la reciente
sentencia C-434 de 2012, sobre la concurrencia de multas por desconocimiento
del deber de denuncia por parte de los interventores en contratos de obra
pública, reiterada en los fundamentos normativos de esta providencia.
70.2. De otra, podría indicarse que, en la aplicación
del artículo 20 de la Ley 1562 de 2012, el Ministerio del Trabajo podrá
adelantar las investigaciones correspondientes, siempre y cuando estas no hayan
sido asumidas previamente por la
Procuraduría, o sean requeridas por el órgano de control, en ejercicio del
poder disciplinario preferente, que le confiere la
Constitución Política.
71. En concepto de la
Sala, la segunda decisión es la que responde de manera más adecuada al
análisis recién efectuado, en el que se constató que por la amplitud de algunos
de los supuestos en que el Ministerio del Trabajo y la
Procuraduría General de la Nación podrían iniciar de forma concurrente un
trámite sancionatorio, es imposible determinar en abstracto en cuáles casos se
presentará una afectación evidente del non bis in ídem, y en cuáles será
posible diferenciar los propósitos y fines de la regulación.
72. En ese contexto, y en aplicación del principio pro
hómine, o de mayor rango de eficacia de los derechos humanos, la
Sala estima que no responde satisfactoriamente a la vigencia del non bis in
ídem una respuesta normativa que lleve al ciudadano que se encuentre bajo
control de un órgano estatal en el ejercicio de sus funciones, y bajo el
control disciplinario de la
Procuraduría General de la Nación, a continuas investigaciones y sanciones, en
un conjunto de supuestos fácticos que no puede ser determinado a priori, por
la textura semántica de los enunciados normativos analizados.
73. Cabe aclarar que en la sentencia C-434 de 2013,
esta Corporación no constató esa relativa indeterminación semántica, y concluyó
que no se presentaba identidad de propósitos, dado que resultaba posible
diferenciar entre el ámbito de la celebración de contratos del Estado y el
ejercicio de la función pública, por lo que rechazó la identidad de causa,
aunque constató las identidades de persona y objeto, aspectos que consideró
esenciales para adoptar una decisión que permitiera la iniciación de dos
trámites, dada la diferencia de objeto; pero que, a la vez, evitara la
concurrencia de sanciones.
75. En esta oportunidad, en cambio, la
Corte ha evidenciado esa relativa indeterminación, y ha concluido que ella
ocasiona que puedan presentarse supuestos -no previsibles en el juicio de
control abstracto-, en los que se constate la identidad de causa y objeto, lo
que justifica el camino decisional asumido por la
Sala Plena.
VII. DECISIÓN
En
mérito de lo expuesto la
Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE:
Primero.- Declararse inhibida para pronunciarse sobre la
exequibilidad de las expresiones (i) “adscrita al Ministerio del Trabajo”
contenida en el artículo 16 de la Ley 1562 de 2012; (ii) “será conforme a la
reglamentación que determine el Ministerio del Trabajo, la integración,
administración operativa” y “escala de honorarios”, contenidas en el inciso
segundo del artículo 16 de la Ley 1562 de 2012; (iii) “Los integrantes de las
Juntas Nacional y Regionales de calificación de invalidez se regirán por la
presente ley y su reglamento” contenida en el parágrafo 1º del artículo 16 de la
Ley 1562 de 2012; (iv) “como parte de la estructura del Ministerio del
Trabajo”, contenida en el parágrafo tercero del artículo 16 de la
Ley 1592 de 2012; (v) “y fijará los honorarios de los integrantes de las
juntas” contenida en el inciso primero del artículo 17 de la
Ley 1562 de 2012; (vi) “los integrantes de la
Junta Nacional y los de las juntas regionales de calificación de invalidez no
podrán permanecer más de dos (2) períodos continuos”, contenida en el parágrafo
2º del artículo 19 de la Ley 1562 de 2012.
Segundo.-
declarar exequible el aparte
normativo “y podrá imponer multas en forma particular a cada integrante de las
juntas hasta por cien (100) salarios mínimos legales mensuales, graduales según
la gravedad de la falta, por violación de las normas,  procedimientos y reglamentación
del sistema general de riesgos laborales”, contenida en el artículo 20 de la
Ley 1562 de 2012, en el entendido de que esta potestad solo puede ejercerse si
(i) la Procuraduría no ha iniciado una investigación previamente por los mismos
hechos, o (ii) la Procuraduría General de la
Nación no reclama su poder preferente para llevarla a término, a pesar de
haber sido iniciada por el Ministerio del Trabajo.
Tercero.-
declarar inexequibles las
expresiones (i) “serán designados de acuerdo a la reglamentación que para el
efecto expida el Ministerio del Trabajo”, contenida en el parágrafo primero del
artículo 16 de la Ley 1562 de 2012, y (ii) “los integrantes principales y
suplentes de las juntas regionales de invalidez, en número impar serán
designados, de acuerdo a la reglamentación que expida el Ministerio del
Trabajo”, contenida en el inciso 1º del artículo 19 de la
Ley 1562 de 2012.
Notifíquese, comuníquese, publíquese,
insértese en la Gaceta de la
Corte Constitucional y archívese el expediente.
JORGE IVAN PALACIO PALACIO
Presidente
Con salvamento de voto
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
Con salvamento de voto
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
Con salvamento de voto
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
Con salvamento parcial de voto
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
No intervino en votación inicial
JORGE
IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
ALEJANDRO VENEGAS FRANCO
Conjuez
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria
General
SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO  DE LOS MAGISTRADOS MARÍA
VICTORIA CALLE CORREA Y
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
A LA
SENTENCIA C-914/13
Referencia:
Expediente D-9573
Demanda contra los artículos 16 (inc. 1º y 2º, par. 1º
y 3º), 17 (inc. 2º), 19 (inc. 1º y par. 2º) y 20 (inc. 2º) de la
Ley 1562 de 2012, “por la cual se modifica el Sistema de Riesgos Laborales
y se dictan otras disposiciones en materia de Salud Ocupacional”.
Magistrado Ponente:
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Estamos
de acuerdo con la decisión adoptada en esta sentencia respecto de los apartes
demandados de los artículos 16, 17 y 19 de la
Ley 1562 de 2012, “por la cual se modifica el Sistema de Riesgos Laborales
y se dictan otras disposiciones en materia de Salud Ocupacional”. En
cambio, y con el acostumbrado respeto por las determinaciones de la
Sala, salvamos parcialmente nuestro voto respecto
de la declaratoria de exequibilidad condicionada de la expresión demandada del
artículo 20, inciso 2º de la Ley 1562 de
2012, en la cual se faculta al Ministerio del Trabajo para “imponer multas en forma particular a cada
integrante de las juntas hasta por cien (100) salarios mínimos legales
mensuales, graduales según la gravedad de la falta, por violación a las normas,
procedimientos y reglamentación del Sistema General de Riesgos Laborales. Los
recaudos por multas serán a favor del Fondo de Riesgos Laborales”.
En
relación con esta norma, compartimos el análisis efectuado en la sentencia
sobre la identidad de sujeto, objeto y causa de la potestad sancionadora
prevista en la norma demandada y en el art. 55 (num. 9) del Código
Disciplinario Único, más no la solución adoptada por la
Sala para salvar su constitucionalidad pues, en nuestra opinión, la única
alternativa constitucionalmente admisible consistía en declarar la
inexequibilidad de la expresión demandada.
Con
el condicionamiento adoptado en la sentencia se trata de corregir la violación
del non bis in ídem con un remedio que, a su vez, implica una violación
de los principios de legalidad de las faltas y de proporcionalidad de las
sanciones. Se desconoce el principio de legalidad de las faltas, debido a la
ausencia de criterios previstos en la ley para graduar el carácter leve o grave
de un “incumplimiento a las reglas del sistema de riesgos profesionales”.
A su vez, se vulnera la exigencia de proporcionalidad de las sanciones, en
tanto la norma faculta imponer multas que pueden alcanzar los 100 salarios
mínimos legales mensuales, sin ningún criterio para su aplicación, que además
sólo opera, según la mayoría, para los casos de faltas leves o graves, mas no
gravísimas. Aunque la vulneración  a estos principios no fue planteada como
cargo en la demanda, y no pudo serlo porque el demandante no tenía en mente la
interpretación que a la postre adoptaría la
Corte para salvar la constitucionalidad de la expresión demandada, la
Sala debió tener en cuenta que, debido a las consecuencias contrarias a la
Carta que se derivaban de tal entendimiento, la única alternativa
constitucionalmente admisible era declarar la inexequibilidad del precepto
acusado.
Fecha ut supra,
MARIA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO  DEL MAGISTRADO
MAURICIO GONZALEZ CUERVO
A LA
SENTENCIA C-914/13
Referencia: Expediente 9573.
Actor: Carlos Alberto López Cadena.
Demanda de inconstitucionalidad contra: algunos incisos de los artículos16, 17, 19 y 20 de la
Ley 1562 de 2012 “Por la cual se modifica el Sistema de Riesgos Laborales y
se dictan otras disposiciones en materia de salud ocupacional”
Magistrado Ponente: LUIS ERNESTO VARGAS SILVA.
En el resolutivo tercero de la sentencia C-914 de 2013
la Corte declaró INEXEQUIBLES las expresiones “serán designados de acuerdo
a la reglamentación que para el efecto expida el Ministerio del Trabajo",
contenida en el parágrafo primero del artículo 16 de la
Ley 1562 de 2012, y “los integrantes principales y suplentes de las juntas
regionales de invalidez, en número impar serán designados, de acuerdo a la
reglamentación que expida el Ministerio del Trabajo”, del inciso primero
del artículo 19 de la Ley 1562 de 2012, al entender que el Congreso confirió al
reglamento la definición de elementos básicos de la estructura de las juntas de
calificación de invalidez y con ello vulneró el artículo 150-7 de la
Constitución, que establece una reserva legal que comprende el deber de
definir el modo de designación de sus miembros y órganos de dirección
principales.
Me aparto de la anterior decisión, en tanto que los
segmentos normativos acusados cabían perfectamente en el ámbito de la potestad
reglamentaria del Ejecutivo prevista en el artículo 189-11 de la
Constitución. Máxime cuando en un caso similar la
Corte en la sentencia C-1002 de 2004 advirtió con respecto de la naturaleza
jurídica de las juntas de calificación de invalidez que el legislador no tiene
el deber de regular en detalle todos y cada uno de los aspectos funcionales y
operativos de dicha entidad y que bien podía deferir al Gobierno la
reglamentación de aspectos tales como la forma de designación de los miembros
de las juntas de calificación de invalidez.
Es así como el artículo 43 de la
Ley 100 de 1993 fue encontrado constitucional al disponer que no se violentaba
el principio de reserva de ley al permitir la integración de la
Junta Nacional para la Calificación de los Riesgos de Invalidez “por un
número impar de miembros designados por el Ministerio de Trabajo y Seguridad
Social.”[15]
La Corte en ésa ocasión indicó:
“El artículo 43 de la
Ley 100, al conferirle al Gobierno Nacional la potestad de reglamentar los
aspectos concretos que desarrolló en relación con las juntas de calificación de
invalidez, respetó el texto
constitucional que consagra la reserva de ley para la determinación de la
estructura orgánica de las entidades del orden nacional de la administración.
Para la Corte, el legislador estableció los principios funcionales,
organizacionales y de competencia de las juntas de calificación de invalidez,
asignándole al Gobierno Nacional la regulación de los aspectos vinculados con
la ejecución y funcionamiento de la función de calificación de la invalidez. Cuando
el legislador dispuso que el Gobierno reglamentara la integración,
financiación y funcionamiento de las juntas de calificación de invalidez,
esta Corte entiende que dicha reglamentación está llamada a contener las
disposiciones que permitan la puesta en marcha de estos organismos, sin que en
manera alguna pueda entenderse que la misma modificará los parámetros
estructurales generales indicados en los artículos demandados.” (subrayas
fuera de texto).
De lo anterior, no se explica como en el caso del
artículo 43 de la Ley de la Ley 100 de 1993 fue constitucional que el
legislador delegara al ejecutivo la designación de los miembros de la junta a
través del Ministerio de Trabajo, y en esta ocasión, la
Ley 1562 de 2012 empleando una fórmula similar al permitir que el Ministerio a
través de un reglamento efectuara la referida designación es hallada
inconstitucional.
De esta manera, me aparto totalmente de la decisión de
inexequibilidad adoptada al no existir reserva de ley sobre la forma de
integración de las juntas de calificación, en tanto que la ley define sus
elementos básicos y delega apenas el proceso de elección de los miembros.
MAURICIO GONZALEZ CUERVO
Magistrado
[1]
En este aparte, el interviniente hace una defensa de la potestad de
configuración del derecho propia del Legislador, pero no arriba a una
conclusión que haga frente al cargo. Por lealtad argumentativa, se presentan
acá sus consideraciones, las cuales se asumirán como una defensa de la
constitucionalidad de las disposiciones demandadas, basada, de manera general,
en el ejercicio de la potestad de configuración del derecho por parte del
Congreso de la República.
[2]
Se sigue de cerca la exposición de la reciente sentencia C-330 de 2013. Estas
condiciones fueron ampliamente desarrolladas en la sentencia C-1052 de 2001 y,
desde entonces, han sido reiteradas de manera constante por este Tribunal.
[3]
En este capítulo, la Sala basa su exposición en las sentencias C-753/2007,
C-856/06, C-784/04, C-306/04 y C-1002/04. Particularmente, se plantea un
esquema de exposición cercano al de la sentencia C-753 de 2007, en tanto que la
sentencia C-1002/04 es reiterada de manera extensa, debido a su importancia
directa para la solución de los cargos propuestos en la demanda.
[4]
C-306 de 2004 (M.P. Rodrigo Escobar Gil), expuso esa posibilidad
de la siguiente forma:
“[L]a atribución para crear, suprimir y
fusionar entidades públicas del orden nacional y para señalar sus objetivos y
estructura orgánica, se radica en cabeza del Congreso de la
República, el cual a su vez puede delegarlas en el Ejecutivo a través del
otorgamiento de facultades extraordinarias, pues la delegación en tales
materias no se encuentra dentro de las prohibiciones previstas en el numeral
10° del artículo 150 de la
Constitución Política”.
[5]
En este sentido, la
Sentencia C-482 de 2002, por la cual la
Corte Constitucional estudió la exequibilidad del Consejo Profesional Nacional
de Bacteriología, dejó sentado que dicha entidad hacía parte de la estructura
administrativa como ente del orden nacional porque “además de tratarse de la
creación de un órgano del orden nacional (se reitera, por expresa decisión
legislativa) la existencia del Consejo está llamada a afectar la estructura de la Administración Nacional. Para el efecto bastaría con reparar que mediante el artículo 12 del
proyecto, se asigna una función  a órganos de la Administración como son los Ministros, pues se señala que ellos integrarán conjuntamente con
representantes de organizaciones de origen y base privada, el Consejo
Profesional Nacional de Bacteriología”.
[6]
Aclaró en ese punto la
Corte que tanto la junta nacional, como las juntas regionales son órganos del
nivel nacional, en los siguientes términos: “Antes de
proseguir es indispensable aclarar que incluso las juntas territoriales de
calificación de invalidez hacen parte de la estructura de la administración
pública del orden nacional pues, estas dependen del Ministerio de la
Seguridad Social y no de las entidades territoriales. Ciertamente, a pesar de
que las juntas de calificación de invalidez departamentales y regionales tienen
jurisdicción en la respectiva entidad territorial, no son dependencias de la
estructura administrativa de la misma. Las juntas regionales y territoriales de
calificación de invalidez, al ser organismos de creación legal y designación
por parte de una autoridad del orden nacional, son dependencias del orden
nacional que ejercen funciones territorialmente. Su estructura, organización y
funcionamiento están designados por la ley, no por las asambleas
departamentales. En este sentido, los artículos 42 y 43 de la
Ley 100 de 1993 no contrarían el artículo 300-7 de la
Carta, que le asigna a las Asambleas la función de determinar la estructura de
la Administración Departamental, pues aquellas no se incorporan a dicha
estructura”.
[7]
Continuo la Corte: “Del análisis precedente se deduce
que el artículo 43 de la Ley 100, al conferirle al Gobierno Nacional la
potestad de reglamentar los aspectos concretos que desarrolló en relación con
las juntas de calificación de invalidez, respetó el texto constitucional que
consagra la reserva de ley para la determinación de la estructura orgánica de
las entidades del orden nacional de la administración. Para la
Corte, el legislador estableció los principios funcionales, organizacionales y
de competencia de las juntas de calificación de invalidez, asignándole al
Gobierno Nacional la regulación de los aspectos vinculados con la ejecución y
funcionamiento de la función de calificación de la invalidez”. (C-1002 de 2004)
[8]
La Corte se ha referido al
alcance del principio en jurisprudencia constante y reiterada. En esta
oportunidad, la Sala seguirá la exposición presentada en la reciente sentencia
C-121 de 2012, sobre los aspectos centrales del principio. Además, se hará una
referencia puntual a la sentencia C-434 de 2013, por tratarse del
pronunciamiento más reciente en materia de non bis in ídem.
[9]
Sentencia C-397 de 1995 (MP. José Gregorio Hernández Galindo);
Auto 289A de 2001 (MP. Eduardo Montealegre Lynett) y sentencias C-774 de 2001
(MP. Rodrigo Escobar Gil. AV. Manuel José Espinosa); C-394 de 2002 (MP. Álvaro
Tafur Galvis); C-030 de 2003 (MP. Álvaro Tafur Galvis) y C-181 de 2010 (MP.
Jorge Ignacio Pretelt Chaljub), todas citadas por la
C-014 de 2013.
[10]
C-720 de 2007.
[11]
C-153 de 2002, C-720 de 2007 y C-014 de 2013.
[12]
ARTICULO 42. Juntas Regionales de Calificación de Invalidez.
En las capitales de departamento y en aquellas ciudades en las cuales el
volumen de afiliados así lo requiera, se conformará una comisión
interdisciplinaria que calificará en primera instancia la invalidez y
determinará su origen.
Las comisiones
estarán compuestas por un número impar de expertos, designados por el
Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, quienes actuarán de conformidad con
la reglamentación que para tal efecto expida el Gobierno Nacional.
Los honorarios
de los miembros de la comisión serán pagados por la entidad de previsión o
seguridad social o la sociedad administradora a la que esté afiliado el
solicitante.
ARTICULO 43.
Junta Nacional de Calificación de Invalidez. Créase la
Junta Nacional para la Calificación de los Riesgos de Invalidez con sede en la
capital de la República, integrada por un número impar de miembros designados
por el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social.
Esta Junta, que
será interdisciplinaria, tiene a su cargo la resolución de las controversias que
en segunda instancia sean sometidas para su decisión por las juntas regionales
o seccionales respectivas.
Los honorarios
de los miembros de la Junta serán pagados, en todo caso por la entidad de
previsión o seguridad social correspondiente.
El Gobierno Nacional
reglamentará la integración, financiación y funcionamiento de la
Junta Nacional de Calificación de Invalidez, de su secretaria técnica y de las
juntas regionales o seccionales, el procedimiento de apelación, el manual único
para la calificación de la invalidez y demás normas necesarias para su adecuado
funcionamiento.
PARAGRAFO. Los
miembros de la Junta Nacional y los de las Juntas Regionales de Calificación de
Invalidez de que trata el artículo anterior, no tienen el carácter de
servidores públicos
[13]
ARTÍCULO 16. El artículo 42 de la Ley 100 de 1993, quedará así:
Artículo 42. Naturaleza, administración y funcionamiento de las Juntas
Regionales y Nacional de Calificación de Invalidez. Las Juntas Regionales y
Nacional de Calificación de invalidez son organismos del Sistema de la
Seguridad Social del orden nacional, de creación legal, adscritas al
Ministerio de Trabajo con personería jurídica, de derecho privado, sin ánimo de
lucro, de carácter interdisciplinario, sujetas a revisoría fiscal, con
autonomía técnica y científica en los dictámenes periciales, cuyas decisiones
son de carácter obligatorio, sin perjuicio de la segunda instancia que
corresponde a la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, respecto de las
regionales y conforme a la reglamentación que determine el Ministerio de Trabajo.
Será conforme a la
reglamentación que determine el Ministerio de Trabajo, la integración,
administración operativa y financiera, los términos en tiempo y procedimiento
para la expedición de dictámenes, funcionamiento y la inspección, vigilancia y
control de estos aspectos, así como la regionalización del país para los
efectos de funcionamiento de las Juntas, escala de honorarios a sus
integrantes, procedimientos operativos y recursos de reposición y apelación.
PARÁGRAFO 1o. Los
integrantes de las Juntas Nacional y Regionales de Calificación de Invalidez se
regirán por la presente ley y su reglamentación, actuarán dentro del respectivo
período y, en caso necesario, permanecerán en sus cargos hasta tanto se realice
la posesión de los nuevos integrantes para el período correspondiente, serán
designados de acuerdo a la reglamentación que para el efecto expida el
Ministerio del Trabajo.
PARÁGRAFO 2o. Las
entidades de seguridad social y los integrantes de las Juntas Regionales y
Nacionales de Invalidez y los profesionales que califiquen, serán responsables
solidariamente por los dictámenes que produzcan perjuicios a los afiliados o a
los Administradores del Sistema de Seguridad Social Integral, cuando este hecho
esté plenamente probado.
Es obligación de
los diferentes actores de los Sistemas de Seguridad Social en Salud y Riesgos
Laborales la entrega oportuna de la información requerida y de la cual se
disponga para fundamentar la calificación del origen, entre las entidades
competentes para calificar al trabajador.
PARÁGRAFO 3o. El
Ministerio de Trabajo deberá organizar dentro de los seis (6) meses siguientes
a la entrada en vigencia de la presente ley, la estructura y funcionamiento de
las Juntas de Calificación de Invalidez como parte de la estructura del Ministerio
de Trabajo.
ARTÍCULO 17. HONORARIOS
JUNTAS NACIONAL Y REGIONALES. Los honorarios que se deben cancelar a las
Juntas Regionales y Nacional de Calificación de Invalidez, de manera
anticipada, serán pagados por la
Administradora del Fondo de Pensiones en caso de que la calificación de origen
en primera oportunidad sea común; en caso de que la calificación de origen sea
laboral en primera oportunidad el pago debe ser cubierto por la Administradora de Riesgos Laborales, conforme a la reglamentación que expida el Ministerio de
Trabajo.
El Ministerio de
Trabajo dentro de los seis (6) meses siguientes a la promulgación de la
presente ley, reglamentará la materia y fijará los honorarios de los
integrantes de las juntas.
PARÁGRAFO. Las
juntas de calificación percibirán los recursos de manera anticipada, pero los
honorarios de los integrantes sólo serán pagados hasta que el respectivo
dictamen haya sido expedido y entregado, recursos que deben ser diferenciados y
plenamente identificables en la contabilidad.
ARTÍCULO 18.
Adiciónese un inciso al artículo 142 del Decreto número 19 de 2012. Sin perjuicio de lo establecido en este
artículo, respecto de la calificación en primera oportunidad, corresponde a las
Juntas Regionales calificar en primera instancia la pérdida de capacidad
laboral, el estado de invalidez y determinar su origen.
A la
Junta de Calificación Nacional compete la resolución de las controversias que
en segunda instancia sean sometidas para su decisión por las Juntas Regionales.
La calificación se
realizará con base en el manual único para la calificación de invalidez,
expedido por el Gobierno Nacional, vigente a la fecha de calificación, que
deberá contener los criterios técnicos-científicos de evaluación y calificación
de pérdida de capacidad laboral porcentual por sistemas ante una deficiencia,
discapacidad y minusvalía que hayan generado secuelas como consecuencia de una
enfermedad o accidente.
ARTÍCULO 19. El
artículo 43 de la Ley 100 de 1993, quedará así:
Artículo 43. Impedimentos, recusaciones y sanciones. Los integrantes
principales y suplentes de las Juntas Regionales y Nacional, en número impar
serán designados, de acuerdo a la reglamentación que expida el Ministerio de
Trabajo. Los integrantes serán particulares que ejercen una función pública en
la prestación de dicho servicio y mientras sean parte de las Juntas de
Calificación de Invalidez, no podrán tener vinculación alguna, ni realizar
actividades relacionadas con la calificación del origen y grado de pérdida de
la capacidad laboral o labores administrativas o comerciales en las Entidades
Administradoras del Sistema Seguridad Social Integral, ni con sus entidades de
dirección, vigilancia y control.
Los integrantes de
las Juntas estarán sujetos al régimen de impedimentos y recusaciones aplicables
a los Jueces de la República, conforme a lo dispuesto en el Código de
Procedimiento Civil y su trámite será efectuado de acuerdo con el artículo 30 del Código Contencioso Administrativo y, como a particulares que
ejercen funciones públicas, les es aplicable el Código Disciplinario Único.
PARÁGRAFO 1o. Los
integrantes de la Junta Nacional y los de las Juntas Regionales de Calificación
de invalidez no tienen el carácter de servidores públicos, no devengan
salarios, ni prestaciones sociales y sólo tienen derecho a los honorarios
establecidos por el Ministerio de Trabajo.
PARÁGRAFO 2o. Los
integrantes de la Junta Nacional y los de las Juntas Regionales de Calificación
de Invalidez no podrán permanecer más de dos (2) periodos continuos.
ARTÍCULO 20. SUPERVISIÓN,
INSPECCIÓN Y CONTROL DE LAS JUNTAS DE CALIFICACIÓN DE INVALIDEZ. El
Ministerio de Trabajo implementará un Plan Anual de Visitas para realizar la
supervisión, inspección y control administrativo, operativo y de gestión
financiera de las Juntas de Calificación de Invalidez y verificará, entre otros
aspectos, los tiempos de resolución de casos, la notificación y participación
real de las partes involucradas en los procesos, el cumplimiento del debido
proceso y el respeto de los derechos legales de todas las partes.
Así mismo
implementará un sistema de información sobre el estado de cada proceso en
trámite y podrá imponer multas en forma particular a cada integrante de las
juntas hasta por cien (100) salarios mínimos legales mensuales, graduales según
la gravedad de la falta, por violación a las normas, procedimientos y
reglamentación del Sistema General de Riesgos Laborales. Los recaudos por
multas serán a favor del Fondo de Riesgos Laborales.
PARÁGRAFO. La
Contraloría General de la República tendrá el control fiscal sobre los dineros
que ingresen a las Juntas de Calificación de Invalidez por ser dineros de
carácter público.
La Procuraduría General de la
Nación tendrá el control disciplinario sobre los integrantes de las Juntas de
Calificación de Invalidez por ser particulares que ejercen funciones públicas.
[14]
“ARTÍCULO 55. SUJETOS Y FALTAS
GRAVÍSIMAS. Los sujetos disciplinables por este título sólo
responderán de las faltas gravísimas aquí descritas. Son faltas gravísimas las
siguientes conductas:
1.
Realizar una conducta tipificada objetivamente en la ley como delito
sancionable a título de dolo, por razón o con ocasión de las funciones.
2. Actuar
u omitir, a pesar de la existencia de causales de incompatibilidad,
inhabilidad, impedimento o conflicto de intereses establecidos en la
Constitución o en la ley.
3. Desatender
las instrucciones o directrices contenidas en los actos administrativos de los
organismos de regulación, control y vigilancia o de la autoridad o entidad
pública titular de la función.
4.
Apropiarse, directa o indirectamente, en provecho propio o de un tercero, de
recursos públicos, o permitir que otro lo haga; o utilizarlos indebidamente.
5. Cobrar
por los servicios derechos que no correspondan a las tarifas autorizadas en el
arancel vigente, o hacerlo por aquellos que no causen erogación.
6.
Ofrecer u otorgar dádivas o prebendas a los servidores públicos o particulares
para obtener beneficios personales que desvíen la transparencia en el uso de
los recursos públicos.
7.
Abstenerse de denunciar a los servidores públicos y particulares que soliciten
dádivas, prebendas o cualquier beneficio en perjuicio de la transparencia del
servicio público.
8.
Ejercer las potestades que su empleo o función le concedan para una finalidad
distinta a la prevista en la norma otorgante.
9.
Ejercer las funciones con el propósito de defraudar otra norma de carácter
imperativo.
10.
Abusar de los derechos o extralimitarse en las funciones.
11.
<Artículo modificado por el artículo 45 de la Ley 1474 de 2011. El nuevo texto es el siguiente:> Las
consagradas en los numerales 2, 3, 14, 15, 16, 18, 19, 20, 26, 27, 28, 34, 40,
42, 43, 50, 51, 52, 55, 56, y 59, parágrafo 4o, del artículo 48 de esta ley cuando resulten compatibles con la función”.
[15]
Artículo derogado por el ahora inexequible artículo 19 de la
Ley 1562 de 2012.