T-721-13
Sentencia T-721/13
ACCION DE TUTELA CONTRA ACTUACIONES DE
AUTORIDADES DE POLICIA EN EL CURSO DE UN PROCESO POLICIVO-Procedencia por vulneración de derechos
fundamentales en orden de desalojo
PROCESO DE LANZAMIENTO POR OCUPACION DE HECHO-Procedencia de tutela por no existir recurso ante la
jurisdicción contencioso administrativa de procesos policivos de desalojo
DERECHOS DE LA POBLACION DESPLAZADA EN MATERIA DE
DESALOJO FORZOSO
La Corte ha aclarado que en tratándose de desalojos de sujetos
desplazados por la violencia, el juez constitucional puede examinar de fondo el
asunto sin realizar una observación estricta de los presupuestos
jurisprudenciales establecidos para estudiar posibles vulneraciones a las
prerrogativas fundamentales causadas en virtud de providencias judiciales, en
atención a que las personas
desplazadas de su territorio por el conflicto armado constituyen un grupo
poblacional vulnerable, merecedor de un trato diferenciado y de carácter
preferente por parte de las autoridades, y frente al cual las cargas exigidas
al resto de los  habitantes para el ejercicio de sus derechos, podrían llegar a
ser desproporcionadas o exorbitantes.
PROCESO POLICIVO DE LANZAMIENTO POR OCUPACION DE HECHO
DE PREDIO URBANO-Supuestos fácticos,
finalidad y normatividad
PROCESO POLICIVO DE LANZAMIENTO POR OCUPACION DE HECHO
DE PREDIO URBANO-Naturaleza
MEDIDAS DE PROTECCION A FAVOR DE LAS
PERSONAS EN SITUACION DE VULNERABILIDAD CUANDO EXISTE ORDEN DE DESALOJO-Protección constitucional e internacional
PROCESO DE LANZAMIENTO POR OCUPACION DE HECHO-Garantía del debido proceso y vivienda digna para
población en estado de vulnerabilidad
Si
bien es cierto que las ocupaciones irregulares de bienes privados no cuentan
con respaldo legal, dicha circunstancia no es una razón válida para desconocer
los derechos al debido proceso y a la vivienda digna, los cuales adquieren una
mayor relevancia con el propósito de impedir que las personas padezcan más
sufrimientos en razón a los desalojos que se inician contra ellas. Cuando el
grupo poblacional afectado no disponga con recursos propios para proveerse una
solución de vivienda digna, las autoridades deben adoptar las medidas
pertinentes de acuerdo con sus posibilidades, para que se proporcione otra
vivienda, reasentamiento o acceso a otras tierras productivas, según proceda.
ACCION DE TUTELA CONTRA
ACTUACIONES DE AUTORIDADES DE POLICIA EN EL CURSO DE UN PROCESO POLICIVO-Defecto procedimental
absoluto por aplicación de normas derogadas en órdenes de desalojo
DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA Y EFECTO INTER COMUNIS DE
LA DECISION-Orden a la Alcaldía
abstenerse de realizar desalojo hasta tanto no garantice albergue en
condiciones dignas de desplazados
JUEZ DE TUTELA TIENE EL DEBER DE REMITIR EL EXPEDIENTE
PARA SU EVENTUAL REVISION A LA CORTE CONSTITUCIONAL
Referencia: expediente T-3.953.930.
Acción de tutela instaurada por Blanca Mireya Amaya
Castilla contra la Alcaldía Municipal de Cúcuta y las Inspecciones Primera y
Segunda Urbanas de Policía de la misma ciudad.
Magistrado Ponente:
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Bogotá,
D.C., diecisiete (17) de octubre de dos mil trece (2013).
La Sala Tercera de Revisión
de la Corte Constitucional, integrada por los magistrados Gabriel Eduardo
Mendoza Martelo, Jorge Iván Palacio Palacio y Luis Guillermo Guerrero Pérez,
quien la preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales,
ha proferido la siguiente
SENTENCIA
En
el proceso de revisión del fallo del 4 de junio de 2012, dado por el Juzgado
Tercero Penal Municipal con Función de Control de Garantías de Cúcuta, dentro
del proceso iniciado por Blanca Mireya Amaya Castilla contra la Alcaldía
Municipal de Cúcuta y las Inspecciones Primera y Segunda Urbanas de Policía de
la misma ciudad.
I.
ANTECEDENTES
1.
Hechos
1.
Blanca Mireya Amaya Castilla, de 54 años, es madre cabeza de familia de un
hogar compuesto por nueve personas[1], quienes
fueron desplazados por la violencia en el año 1998, teniendo que trasladarse
del municipio de Teorama (Norte de Santander) a la ciudad de Cúcuta.
2.
La accionante afirma que desde octubre de 2010 ha ocupado de hecho, junto con
su familia y 200 personas más, el lote ejido identificado con nomenclatura KDX
164-4, ubicado en el corregimiento El Salado, perteneciente al barrio San
Gerardo, el cual ha sido denominado por sus habitantes como Colinas del Tunal.
3.
El 23 de mayo de 2011, la empresa Construcciones y Promociones Clarita S. en
C.S. promovió ante la alcaldía de Cúcuta una querella de lanzamiento por
ocupación de hecho contra las personas que ocuparon el mencionado inmueble.
4.
Mediante providencia del 16 de septiembre de 2011, la alcaldesa de Cúcuta
admitió la querella y decretó la diligencia de lanzamiento, comisionando para
el efecto a la Inspección Primera Urbana de Policía de la misma ciudad. Lo
anterior, al considerar que la solicitud reunía los requisitos previstos en los
artículo 2° y 3° del Decreto 992 de 1930, y que estaban dadas las exigencias necesarias
para prodigar el amparo solicitado por la empresa Construcciones y Promociones
Clarita S. en C.S., conforme a lo estipulado en el artículo 15 de la Ley 57 de
1905.
5.
La Inspección de Policía referida, luego de realizar una inspección ocular el
día 27 de enero de 2012, ha programado en diferentes oportunidades el desalojo
material de los ocupantes. Sin embargo, no se ha efectuado, en tanto ha sido
suspendido debido a órdenes de tutela, a la ausencia de funcionarios de la
administración, a la carencia de apoyo de la fuerza pública o a la falta de los
apoderados de las partes. Así por ejemplo, ocurrió con las diligencias
proyectadas para el 12 y 13 de abril, para el 22 mayo y 27 de agosto de 2012.
En
relación con esta última diligencia, es importante mencionar que la misma se
desarrolló aceptándose y negándose algunas oposiciones presentadas por lo
habitantes del predio conforme al Decreto 992 de 1930, hasta que fue pospuesta
debido a una medida provisional proferida por un juez constitucional, la cual
luego sería revocada en el fallo de instancia[2].
2.
Demanda y pretensiones
2.1.
Blanca Mireya Amaya Castilla instauró acción de tutela contra la Alcaldía
Municipal de Cúcuta y las Inspecciones Primera y Segunda Urbanas de Policía de
la misma ciudad[3], al
considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso y a la
vivienda digna, con ocasión del trámite de la querella policiva iniciada en su
contra y en la de los demás ocupantes del predio identificado con nomenclatura
KDX 164-4, ubicado en el corregimiento El Salado, perteneciente al barrio San
Gerardo.
2.2.
En efecto, la peticionaria expresó que en el desarrollo procedimental, la
Inspección Primera Urbana de Policía de Cúcuta no se ha ceñido al trámite
establecido en la ley, puesto que: (i) declaró procedente la querella,
desconociendo que la perturbación inició en enero de 2009 y no en abril de
2011, teniéndose así que plantearse la controversia en un proceso civil
conforme a lo preceptuado en el Decreto 747 de 1992; (ii) para admitir la
acción policiva no verificó si el querellante tenía plena propiedad sobre el
predio, ni si la sociedad había tenido posesión pacifica, permanente, continúa
y pública del inmueble con ánimo de señor y dueño; (iii) no ha realizado la
inspección ocular conforme lo dicta el artículo 131 de Código Nacional de
Policía.
2.3.
Por otra parte, la demandante señaló que la administración municipal no le ha
proporcionado una solución de vivienda, y que ha desconocido su calidad de
desplazada y de madre cabeza de familia de un núcleo compuesto por ocho
personas, cuatro de ellas menores de edad. En ese sentido, estimó que la orden
de desalojo es desproporcionada, puesto que no cuenta con los recursos
necesarios para proveerse una vivienda digna para habitar.
2.4.
Por lo anterior, solicitó que: (i) se respete el debido proceso en el trámite
de la querella policiva, y (ii) se suspenda la orden de desalojo hasta que sean
reubicada junto con su familia y los demás habitantes del lote ocupado.
3. Contestación de la
tutela
3.1.
Alcaldía Municipal de Cúcuta
3.1.1.
La Alcaldía Municipal de Cúcuta[4] expresó que
la accionante hace parte de los programas para personas desplazadas, por lo que
debe acudir a las instancias correspondientes para obtener los subsidios de
vivienda que pretende. A la par, afirmó que los hechos planteados por la actora
son confusos, puesto que en algunos apartes narra situaciones de la comunidad y
en otros propios, sin poderse establecer la veracidad de los mismos, ya que son
meras apreciaciones sin sustento probatorio.
3.1.2.
Igualmente, reseñó que la querella por ocupación de hecho se ha desarrollado
conforme a los postulados constitucionales y legales, no existiendo violación
alguna al debido proceso. Asimismo, indicó que no es la acción de tutela el
mecanismo para legalizar la vía de hecho en la que incurrió la accionante al
ocupar un bien privado, más aún cuando el Estado le ha prestado la ayuda
humanitaria que ha requerido.
3.2.
Inspección Segunda de Policía de Cúcuta
La
Inspección Segunda de Policía de Cúcuta[5] sostuvo que
ante su despacho no se tramita la querella de lanzamiento por ocupación de
hecho a la que se refiere Blanca Mireya Amaya Castilla, pues tal proceso es
adelantado por la Inspección Primera. No obstante, indicó que en virtud de otra
solicitud de lanzamiento radicada ante su oficina, actualmente se encuentra
programada una diligencia de desalojo de un predio propiedad de la accionante
ubicado en la avenida 5B este con calle 17, el cual le fue adjudicado a ella
por la Alcaldía Municipal de Cúcuta mediante la Resolución 379 de 2004, pero
que fue invadido por personas indeterminadas en el año 2010.
3.3.
Construcciones y Promociones Clarita S. en C.S.[6]
La
empresa Construcciones y Promociones Clarita S. en C.S. solicitó denegar el
amparo por improcedente[7], al
considerar que existen otros mecanismos para controvertir las resoluciones de
la administración, como lo son las acciones contenciosas administrativas.
Asimismo, explicó que las afirmaciones de la demandante son apreciaciones sin
sustento probatorio, y que lo verdaderamente pretendido es legalizar una
actuación irregular de ocupación, desconociendo que se inició el procedimiento
señalado en la ley para recuperar la tenencia del inmueble.
II.
TRÁMITE PROCESAL
1.
Sentencia de única instancia
Mediante
Sentencia del 4 de junio de 2012[8], el Juzgado
Tercero Penal Municipal con Función de Control de Garantías de Cúcuta denegó el
amparo solicitado, al considerar que al no acreditarse la ocurrencia de un
perjuicio irremediable, la accionante podía acudir a la jurisdicción
contenciosa administrativa conforme a los artículos 66 del Decreto 01 de 1984 y
12 de la Ley 153 de 1887, y controvertir los actos administrativos expedidos
por la Inspección Primera Urbana de Policía de la ciudad.
2.
Actuaciones en sede de revisión
2.1. El expediente de
la referencia fue seleccionado para revisión por la Sala de Selección de
Tutelas Número Seis, mediante Auto del 28 de junio de 2013[9].
2.2. Mediante Auto del
13 de septiembre de 2013[10], el magistrado sustanciador decretó una serie de
pruebas con el fin de (i) contar con mayores elementos de juicio que explicaran
las particularidades de la situación actual de la familia del accionante y el
entorno donde ocurrieron los acontecimientos que dan origen a la presente
acción; (ii) establecer las condiciones económicas de la actora; y (iii)
esclarecer las actuaciones desplegadas por las entidades demandadas.
Igualmente, al constatarse que se omitió
vincular al proceso a la Inspección Primera Urbana de Policía de Cúcuta y a la
Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, se procedió a
hacerlo[11].
2.2.1. En atención al mencionado proveído,
la Inspectora Primera Urbana de Policía de Cúcuta[12]
allegó copia del expediente contentivo del trámite de la querella por ocupación
de hecho iniciada en contra de Blanca Amaya Castilla e informó que desde el día
27 de agosto de 2012, la diligencia de lanzamiento se encuentra suspendida, y
que por tanto no se ha desalojado a la familia de la accionante.
Asimismo, aclaró que ha desarrollado el
proceso siguiendo los lineamientos normativos y respetando los derechos de la
actora. Por otra parte, adujó que dado que la peticionaria es desplazada por la
violencia, puede solicitar los beneficios establecidos por el gobierno nacional
para las víctimas del conflicto armado.
2.2.2. A su vez, la Unidad para la Atención
y la Reparación a las Víctimas[13]
advirtió que la demandante se encuentra inscrita en el Registro Único de
Víctimas desde marzo de 1998, junto con sus tres hijos mayores de edad y sus
cuatro nietos menores, habiéndoseles otorgado ayudas humanitarias de emergencia
en varias oportunidades, siendo la última programada para pago el 17 de enero
de 2013, por un valor de $1.380.000.
En relación con los subsidio de vivienda,
explicó que los mismos son suministrados a través de la respectiva alcaldía
municipal, con lo cual, para que la demandante se haga beneficiaria de ellos,
debe acudir ente el territorial e inscribirse en los programas existentes.
2.2.3 Por su parte, Blanca Mireya Amaya
Castilla, la Inspección Segunda Urbana de Policía de Cúcuta y la Alcaldía de la
ciudad no dieron respuesta a los requerimientos realizados[14].
III. PRUEBAS
En
el expediente obran las siguientes pruebas relevantes para el caso:
1.
Copia del proceso de lanzamiento por ocupación de hecho iniciado por Blanca
Mireya Amaya Castilla contra personas indeterminadas, en relación con la
perturbación del predio ubicado en la avenida 5B este con calle 17, manzana B,
lote 4 de la ciudad de Cúcuta[15].
2.
Copia del proceso de lanzamiento por ocupación de hecho iniciado por la
sociedad en comandita simple Construcciones y Promociones Clarita contra
personas indeterminadas, en relación con la perturbación del predio
identificado con nomenclatura KDX 164-4, ubicado en el barrio San Gerardo de la
ciudad Cúcuta[16].
IV. CONSIDERACIONES
y fundamentos
1. Competencia
Esta
Sala es competente para revisar las decisiones proferidas dentro del expediente
de la referencia, con fundamento en los artículos 86 y 241.9 de la Constitución
Política[17].
2.
Procedencia de la acción de tutela
Previo al estudio del caso planteado, debe verificarse el
cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela,
que al tenor de los artículos 86 de la Carta y 1° del Decreto 2591 de 1991, se
sintetizan en existencia de legitimación por activa y por pasiva, instauración
del amparo de manera oportuna (inmediatez), y agotamiento de los mecanismos
judiciales disponibles, salvo que se configure la ocurrencia de un perjuicio
irremediable o que tales vías sean inexistentes o ineficaces (subsidiariedad);
presupuestos que a continuación serán estudiados por la Sala.
2.1.
Legitimación por activa
2.1.1.
Conforme a los artículos 86 de la
Constitución y 1° del Decreto 2591 de 1991, la ciudadana Blanca Mireya Amaya
Castilla instauró de manera personal la acción de tutela como titular de los
derechos fundamentales al debido proceso y a la vivienda digna.
2.1.2.
Al respecto, la Sala aclara que si bien en el escrito de tutela la actora
menciona a su familia y a los demás habitantes del predio denominado Colinas
del Tunal como posibles afectados con las presuntas acciones y omisiones de las
entidades demandadas, no obra en el expediente prueba que legitime su
representación, puesto que se alude a ellos de manera indeterminada, sin
señalar sus nombres, ni especificar su edad, por lo cual no es posible para la
Corte dar por acreditados los presupuestos necesarios para que se configure la
agencia oficiosa[18].
2.1.3.
En efecto, Blanca Mireya Amaya Castilla no indicó expresamente su intención de
actuar como agente oficiosa, y si en mérito de la discusión se aceptara que lo
hizo de manera tácita no es posible establecer de cuáles personas procura la
protección de sus derechos, puesto que no las individualizó, y mucho menos
señaló su incapacidad física o mental para promover su propia defensa. Sin
embargo, dicha situación no es óbice para que la Corte adopte una decisión con
efectos inter comunis de considerarla pertinente, y que de contera pueda
beneficiar a los demás habitantes del predio sobre el cual versa la querella,
incluidos los familiares de la demandante[19].
2.2.
Legitimación por pasiva
2.2.1. Si bien la acción de tutela se dirigió contra las
Inspecciones Primera y Segunda Urbanas de Policía de Cúcuta, del análisis
fáctico se observa que se cuestionan los procedimientos adelantados por la
Inspección Primera, por lo que se entenderá que el presente amparo se presenta
contra ella.
2.2.2. Así las cosas, de acuerdo con lo previsto en los
artículos 86 de la Constitución Política y 5° del Decreto 2591 de 1991[20],
la Alcaldía Municipal de Cúcuta y la Inspección Primera Urbana de Policía de la
misma ciudad son demandables a través de acción de tutela, puesto que son
autoridades públicas.
2.3.
Inmediatez
2.3.1. El artículo 86 de la Constitución Política
dispone que el amparo de tutela está previsto para la “protección inmediata”
de los derechos fundamentales que se consideren vulnerados o amenazados por la
acción u omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los
términos previstos en la ley. De esta manera, el ordenamiento constitucional
busca asegurar que el recurso sea utilizado para atender vulneraciones que de
manera urgente requieren de la intervención del juez de tutela.
2.3.2.
En el presente caso, este Tribunal considera que el presupuesto de inmediatez
se satisface, comoquiera que el amparo fue presentado el 18 de mayo de
2012 y se dirige a impedir el cumplimiento de la orden de lanzamiento decretada
el 16 de septiembre de 2011, la cual no se ha ejecutado.
2.4.
Subsidiariedad
2.4.1. El artículo 86 de la Constitución en concordancia
con el Decreto 2591 de 1991, dispone que la acción de tutela sólo procederá
cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se
utilice como un mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable o
cuando existiendo éste, no sea eficaz o idóneo para la protección de los
derechos fundamentales amenazados o vulnerados.
2.4.2. Para establecer la procedencia del amparo en
este caso, es importante destacar que las decisiones que se adoptan en un
proceso de lanzamiento por ocupación de hecho, a pesar de ser proferidas por
una autoridad administrativa, tienen el alcance de actuaciones judiciales[21],
no procediendo contra ellas recurso alguno ante la jurisdicción contenciosa
administrativa[22].
En efecto, el artículo 105 de la Ley 1437 de 2011[23]
dispone que la jurisdicción de lo contencioso administrativo no conocerá de “las
decisiones proferidas en juicios de policía regulados especialmente por la ley
(…).”[24]
2.4.3.
Asimismo, tampoco resultan
procedentes las acciones civiles para controvertir los actos jurisdiccionales proferidos por autoridades de policía, puesto que
aquellas están previstas para resolver disputas originadas en litigios
referentes a los derechos de propiedad y/o de posesión, más no para debatir la
posible violación de un derecho fundamental, cuando supuestamente se adelanta
un proceso policivo de
manera irregular[25].
2.4.4. En ese orden, excluidas las acciones civiles y los medios de control
ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, la única acción idónea y
eficaz para controvertir las irregularidades que se puedan presentar en un
proceso policivo, es el amparo constitucional. Al respecto, esta Corporación ha
sostenido que “alrededor de
los procesos policivos no existe un medio de defensa judicial idóneo para
lograr la efectiva e inmediata protección de los derechos fundamentales cuando
éstos sean amenazados o vulnerados por la actuación de las autoridades
públicas, quedando tan sólo la acción de tutela como mecanismo eficaz para
garantizar el amparo de tales derechos.”[26]
2.4.5. Así las cosas, por regla general cuando se
controvierten las decisiones adoptadas dentro de un proceso de policía, los
aspectos relativos a la procedencia de la acción de tutela contra ellas han de
ser analizados de igual forma como si se tratara de un recurso de amparo contra
una providencia judicial[27],
esto es, determinando en primer lugar las causales genéricas de procedibilidad[28]
y posteriormente la configuración de alguna de las causales específicas[29].
2.4.6.
No obstante, la Corte ha aclarado
que en tratándose de desalojos de sujetos desplazados por la violencia, el juez
constitucional puede examinar de fondo el asunto sin realizar una observación
estricta de los presupuestos jurisprudenciales establecidos para estudiar
posibles vulneraciones a las prerrogativas fundamentales causadas en virtud de providencias
judiciales, en atención a que las
personas desplazadas de su territorio por el conflicto armado constituyen un
grupo poblacional vulnerable, merecedor de un trato diferenciado y de carácter
preferente por parte de las autoridades, y frente al cual las cargas exigidas
al resto de los  habitantes para el ejercicio de sus derechos, podrían llegar a
ser desproporcionadas o exorbitantes. Al respecto, en la Sentencia T-119 de
2012[30], al verificarse
la procedencia de la acción en un caso similar al revisado, esta Colegiatura
sostuvo que:
“(…) si bien en la solicitud de amparo frente a
procesos policivos sigue las subreglas de la tutela contra providencias
judiciales, en el caso especial de los desplazados, es viable el estudio de
fondo sin el análisis de los exigentes requisitos sentados por la Corte para evaluar
contravenciones a los derechos fundamentales originadas en decisiones de
carácter policivo.”
2.4.7.
Ahora, descendiendo al caso en estudio, la Sala encuentra que en esta
oportunidad se cuestionan las actuaciones adelantadas por la Inspección de Primera
Urbana de Policía de Cúcuta en el trámite del proceso policivo de lanzamiento
por ocupación de hecho del predio denominado Colinas del Tunal, por lo que para
analizar la procedencia de la acción, en principio, debería verificarse el
cumplimiento de las causales establecidas por esta Corporación para estudiar la
procedibilidad del recurso de amparo contra providencias judiciales.
2.4.8
Sin embargo, esta Colegiatura advierte que la accionante es una persona
desplazada por la violencia, conforme consta en el informe allegado en sede de
revisión por la Unidad para la
Atención y la Reparación a las Víctimas[31],
en el cual se indica que la señora Blanca
Mireya Amaya Castilla se
encuentra inscrita en el Registro Único de Víctimas desde marzo de 1998, junto
con sus tres hijos mayores de edad y sus cuatro nietos menores en su calidad de
perjudicados por el desplazamiento forzoso, por lo que en concordancia con lo
expuesto, se entrará cumplido el presupuesto de subsidiariedad y se pasará a
examinar el asunto de fondo.
3.
Problema jurídico
3.1.
Corresponde a la Sala decidir sobre el amparo propuesto por Blanca Mireya Amaya
Castilla en busca de la protección de sus derechos fundamentales. Con tal
propósito, deberá analizarse si la Alcaldía
Municipal de Cúcuta y la Inspección Primera Urbana de Policía de la misma
ciudad han adelantado el procedimiento de lanzamiento por ocupación de hecho
conforme a la normatividad vigente, esto es, si se verificó adecuadamente la
procedencia de la querella, se aplicó la norma adecuada, se siguió el trámite
consagrado en la normatividad y se tuvo en cuenta la calidad de desplazada que
ostenta la accionante.
3.2. Para el efecto, la Sala estudiará en primer lugar la
naturaleza y regulación de la querella policiva de lanzamiento por ocupación de
hecho, deteniéndose en las garantías especiales que tiene la población en
condiciones de vulnerabilidad en dicha clase de procedimientos, y luego
verificará que en el trámite adelantado contra la actora producto de la
querella interpuesta por la empresa
Construcciones y Promociones Clarita S. en C.S. se haya enmarcado dentro de los
presupuestos legales, y no se haya incurrido en alguno de los defectos
específicos de procedencia de la acción de tutela contra providencias
judiciales.
4. Naturaleza del proceso policivo de lanzamiento por ocupación de hecho
de grupos de población en estado de vulnerabilidad
4.1. La querella policiva de lanzamiento por ocupación
de hecho surge como una respuesta del ordenamiento jurídico para proteger la
posesión, la cual ha sido definida como “la tenencia de una cosa determinada
con ánimo de señor o dueño, sea que el dueño o el que se da por tal, tenga la
cosa por sí mismo, o por otra persona que la tenga en lugar y a nombre de él.”[32]
4.2. Al respecto, los artículos 125 a 131 del Código
Nacional de Policía (Decreto Ley 1355 de 1970[33])
regulan el proceso de lanzamiento por ocupación de hecho de predios urbanos de
la siguiente manera:
“Artículo 125. La policía solo puede intervenir para evitar que
se perturbe el derecho de posesión o mera tenencia que alguien tenga sobre un bien,
y en el caso de que se haya violado ese derecho, para restablecer y preservar
la situación que existía en el momento en que se produjo la perturbación.
Artículo 126. En los procesos de policía no se controvertirá el
derecho de dominio ni se considerarán las pruebas que se exhiban para
acreditarlo.
Artículo 127. Las medidas de policía para proteger la posesión y
tenencia de bienes se mantendrán mientras el juez no decida otra cosa (…).
Artículo 129. La protección que la policía preste al poseedor, se
dará también al mero tenedor (…).
Artículo 131. Cuando se trate de diligencias tendientes a verificar
el estado y la tenencia de inmuebles frente a actos de perturbación, se
practicará siempre una inspección ocular con intervención de peritos, y se oirá
dentro de tal inspección a los declarantes que presenten el querellante y el
querellado.”
4.3. Ahora bien, con anterioridad a la expedición del Decreto Ley
1355 de 1970, el procedimiento de la querella policiva de lanzamiento por
ocupación de hecho se encontraba previsto en el artículo 15 de la
Ley 57 de 1905 y en el Decreto 992 de 1930. Sin embargo, dichas normas se
consideraron subrogadas a partir de la entrada en vigencia del Código Nacional
de Policía, conforme lo estipuló esta Colegiatura en la Sentencia C-241 de 2010[34],
al considerar que las dos normatividades regulan el mismo supuesto fáctico,
amparan los derechos reales de dominio, posesión y tenencia y buscan corregir
la perturbación y restablecer el statu quo.
4.4.
Concretamente, esta Corporación explicó que entre otros aspectos[35],
el Código de Policía amplió el derecho de defensa a los ocupantes del predio,
en tanto antes sólo podían acreditar la tenencia y ahora pueden aducir alguna
causa justificable de ocupación derivada de la condición de tenedor o poseedor
o de una orden de autoridad competente, es decir, permite la presentación de
cualquier otro título que justifique válidamente su ocupación.
4.5. Así las
cosas, este Tribunal, con base en las normas señaladas, ha definido respecto
del proceso de lanzamiento por ocupación de hecho de un predio urbano que[36]:
(i) Procede ante una ocupación de hecho, entendida como una
incursión arbitraria sobre un predio con el fin de apoderarse de éste o de una
parte del mismo, que priva a una persona de algún derecho sobre el bien
inmueble, sin que medie consentimiento del dueño ni contrato alguno[37].
(ii) Busca contrarrestar la ocupación y preservar el statu quo,
esto es, restablecer la situación al momento anterior en que se produce la
perturbación y restituir la tenencia a favor del legítimo tenedor[38].
(iii) No decide controversias suscitadas en relación con el
derecho de dominio o posesión, pues éstas deben someterse ante la jurisdicción
ordinaria, por lo que no se evalúan las pruebas que se exhiban para acreditarlo[39].
(iv) Ante la falta de especificidad de las normas procesales
contenidas en el Decreto ley 1355 de 1970, el procedimiento del lanzamiento por
ocupación de hecho se rige adicionalmente por el respectivo código de policía
departamental del lugar donde se encuentra el bien inmueble[40].
Así, de conformidad con el numeral 8° del artículo 300 de la
Constitución Política, la asamblea por medio de ordenanzas tiene la función
de “dictar normas de policía en todo aquello que no sea materia de
disposición legal”.
(v) El competente para conocer de su trámite es el alcalde
municipal como jefe de policía, quien puede delegar (artículo 9 de la
Ley 489 de 1998) la realización de la diligencia de lanzamiento a los
inspectores de policía (artículo 320 literal d. del Decreto 1333 de 1986)[41].
(vi) El legitimado para presentar la querella es el propietario,
arrendador, poseedor, o el tenedor del bien perturbado, quien debe presentar
prueba sumaria de que fue privado de la tenencia o conoció de la ocupación. Los
datos del inmueble ocupado y el título que lo legítima para presentar la acción.
(vii) Se debe notificar personalmente o por aviso a los ocupantes
del predio, de la fecha y hora en la que se va a efectuar la diligencia de
lanzamiento por ocupación de hecho.
(viii) No se ordena el lanzamiento si no se demuestran los hechos
descritos en la solicitud y, se decreta si dichos requisitos se satisfacen y
los ocupantes no exhiben un título o prueba que justifique su ocupación.
(ix) Las querellas de lanzamiento de predios rurales, se tramitan
conforme a lo dispuesto en el Decreto 747 de 1992[42].
4.6. Igualmente, la Corte ha sostenido que de la
adecuada tramitación de la querella policiva de lanzamiento por ocupación de
hecho depende la salvaguarda del derecho fundamental al debido proceso, cuyas garantías se deben respetar
indistintamente de las formas en el que el mismo se materializa, especialmente
en lo referente al derecho de defensa, al principio de legalidad, al principio
de publicidad y a la contradicción de la prueba. Sobre el alcance de esta
prerrogativa, la Corte ha dicho que:
“La garantía del debido proceso, plasmada en la
Constitución colombiana como derecho fundamental de aplicación inmediata
(artículo 85) y consignada, entre otras, en la
Declaración Universal de Derechos Humanos de 1948 (artículos 10 y 11), en la
Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre proclamada el mismo
año (artículo XXVI) y en la
Convención Americana sobre Derechos Humanos (Pacto de San José de Costa Rica,
1969, Artículos 8 y 9), no consiste solamente en las posibilidades de defensa o
en la oportunidad para interponer recursos, (…) sino que exige, además, como lo
expresa el artículo 29 de la Carta, el ajuste a las normas preexistentes al
acto que se imputa; la competencia de la autoridad judicial o administrativa
que orienta el proceso; la aplicación del principio de favorabilidad en materia
penal; el derecho a una resolución que defina las cuestiones jurídicas
planteadas sin dilaciones injustificadas; la ocasión de presentar pruebas y de
controvertir las que se alleguen en contra y, desde luego, la plena observancia
de las formas propias de cada proceso según sus características.”[43]
4.7. Así pues, la observancia del debido proceso exige
el respeto de varias garantías, entre ellas la referente a la obligación de la
autoridad de ceñirse a las normas vigentes, la posibilidad de presentar pruebas
para respaldar las pretensiones u oposiciones de cada parte, la de conocer los
argumentos de su contrincante y ser escuchado para esgrimir su propia defensa.
Por supuesto, al ser éstas un conjunto de garantías que orientan toda la
actividad jurisdiccional, su acatamiento también es exigible en el proceso de
lanzamiento por ocupación de hecho.
4.8. A la par, la Corte ha considerado que además del
respeto de todas las garantías constitucionales del derecho al debido proceso,
el trámite de las querellas de lanzamiento por ocupación de hecho debe
articularse con la protección del derecho
a la vivienda digna, máxime cuando se dirige contra grupos vulnerables, en
obediencia a lo preceptuado en los artículos 13 y 51 de la Constitución, 25 de
la Declaración Universal de Derechos Humanos de 1948, 11, párrafo 1°, del Pacto
Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, y en las
observaciones generales del Comité de Derechos Económicos, Sociales y
Culturales[44], como
también en los Principios de Pinheiro[45] sobre la
Restitución de las Viviendas y el Patrimonio de los Refugiados y las Personas
Desplazadas.[46]
4.9.
En esa línea, del análisis de dicha normatividad y doctrina internacional, esta
Colegiatura ha concluido que[47]:
(i)
Existe la necesidad de adoptar políticas sociales para evitar los asentamientos humanos irregulares, en
atención a la obligación que tiene el Estado de promover programas de habitación,
especialmente dirigidos a la población vulnerable, que se ajusten a los
contenidos básicos del derecho a la vivienda digna.[48]
(ii)
Las autoridades en caso que pretendan recuperar bienes, deben implementar las medidas
adecuadas para la protección de los derechos fundamentales de los afectados.
Así, de acuerdo con las observaciones número 4 de 1991 y 7 de 1997 del Comité
de Derechos Económicos, Sociales y Culturales y los Principios de Pinheiro, las
autoridades deben, entre otros aspectos:
“(a)
garantizar el debido proceso, (b) consultar previamente a la comunidad
afectada, (c) notificarla de la decisión de desalojo en un plazo suficiente y
razonable, (d) suministrar a los interesados, en un plazo razonable,
información relativa a los desalojos previstos y a los fines que se destinarán
las tierras o las viviendas; (e) estar presentes durante la diligencia; (f)
identificar a todas las personas que efectúen el desalojo; (g) no efectuar
desalojos cuando haya muy mal tiempo o de noche, salvo que las personas
afectadas den su consentimiento; (h) ofrecer recursos jurídicos efectivos a los
afectados; y (i) ofrecer asistencia jurídica a la comunidad para solicitar la
garantía de sus derechos y, si es del caso, la reparación de los daños que les
sean causados.”[49]
(iii)
Cuando el grupo poblacional afectado no disponga con recursos propios para
proveerse una solución de vivienda digna, las autoridades deben adoptar las
medidas pertinentes de acuerdo con sus posibilidades, para que se proporcione
otra vivienda, reasentamiento o acceso a otras tierras productivas, según
proceda.[50]
(iv) Las autoridades deben evitar el uso
desproporcionado de la fuerza y proteger especialmente a la población más
vulnerable, como adultos mayores, menores de 18 años, personas en situación de
discapacidad, desplazadas, etc. [51]
(v)
En los procedimientos de desalojo, la
responsabilidad de garantizar el derecho a la vivienda digna recae sobre varias
instituciones y autoridades tanto a nivel local como nacional, quienes de
manera conjunta deben cumplir con las obligaciones antes mencionadas. En ese
sentido, se ha señalado que “las autoridades locales y de policía son
garantes de los derechos fundamentales de la población asentada en su
respectiva jurisdicción, y que las poblaciones vulnerables por razones de
igualdad y justicia material, merecen una consideración especial y son
titulares de una protección reforzada de parte de las autoridades.” [52]
4.10.
En síntesis, si bien es cierto que las ocupaciones irregulares de bienes
privados no cuentan con respaldo legal, dicha circunstancia no es una razón válida
para desconocer los derechos al debido proceso y a la vivienda digna, los
cuales adquieren una mayor relevancia con el propósito de impedir que las
personas padezcan más sufrimientos en razón a los desalojos que se inician
contra ellas. Así, examinadas
las características específicas del proceso de querella policiva de lanzamiento
por ocupación de hecho y las garantías generales que se deben respetar en su
desarrollo, la Corte procederá a analizar el cumplimiento de estos requisitos
en el caso concreto.
5.
Caso concreto
5.1.
La señora Blanca Mireya Amaya Castilla interpuso acción de tutela, al
considerar vulnerados sus derechos fundamentales en el transcurso del
procedimiento de lanzamiento por ocupación de hecho tramitado por la Alcaldía
de Cúcuta y la Inspección Primera Urbana de Policía de la misma ciudad. En
efecto, la peticionaria expresó que el trámite policivo no se ha ceñido a lo
establecido en la ley, toda vez que al admitirse la querella no se aplicó la
normatividad adecuada, no se examinó el término de caducidad de la acción y no
se verificó la legitimación de la Sociedad demandante. Asimismo, que no se ha
realizado la inspección ocular conforme, lo dicta el artículo 131 de Código
Nacional de Policía.
5.2.
Así, para solucionar las cuestiones planteadas se hace necesario, en primer
lugar, identificar la normatividad aplicable a la solicitud de lanzamiento,
para luego verificar su cumplimiento por la autoridad demandada. En ese orden,
para empezar, la Sala observa que el lote ejido identificado con nomenclatura
KDX 164-4, ubicado en el corregimiento El Salado, barrio San Gerardo de Cúcuta,
denominado por los habitantes del mismo como Colinas del Tunal, y sobre el cual
versa la controversia, es de tipo urbano como consta en el certificado de
tradición expedido por la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de la
ciudad[53]; por lo
tanto, para verificar el respeto del derecho al debido proceso, es importante
tener en cuenta que las normas aplicables para desarrollar el trámite de las querellas
que versan sobre dicha clase de inmuebles es el Código Nacional de Policía y
las disposiciones territoriales correspondientes.
5.3.
Por lo anterior, no resulta de recibo el argumento de la actora atinente a que
en el presente asunto debió darse aplicación a lo dispuesto en el Decreto 747
de 1992, pues el mismo regula asuntos relacionados con predios rurales. Sin
embargo, la Corte evidencia que si bien las autoridades demandadas no
incurrieron en un defecto sustantivo al utilizar una norma incorrecta, sus
actuaciones si adolecen de un defecto procedimental absoluto, comoquiera que se
apartaron por completo del procedimiento legalmente establecido para el trámite
de la querella de lanzamiento por ocupación de hecho, toda vez que siguieron un
trámite ajeno al pertinente, en tanto aplicaron la Ley 57 de 1905 y el Decreto
992 de 1930, disposiciones que fueron subrogadas y modificadas por el Código
Nacional de Policía, como se explicó en los numerales 4.3. y siguientes de esta
providencia.
5.4.
En efecto, al estudiar el expediente contentivo del trámite policivo, este
Tribunal advierte que en la providencia del 16 de septiembre de 2011, que dio
comienzo al procedimiento hoy cuestionado, la alcaldesa de Cúcuta tuvo como
fundamento dichas disposiciones subrogadas para:
(i)
Examinar el cumplimiento de los presupuestos de procedencia de la solicitud de
lanzamiento, ya que sostuvo que “el escrito petitorio de querella presentado
por el Señor Eduardo Martínez Chipagra, en su calidad de apoderado judicial de
la sociedad Construcciones y Promociones Clarita S. en C.S., reúne los
requisitos previstos en los artículos 2 y 3 del Decreto 992 de 1930 para estos
efectos.”[54]
(ii)
Acceder a lo pretendido en la querella, pues afirmó que “están dadas las
exigencias del Artículo 15 de la Ley 57 de 1905, para prodigar el amparo
solicitado.” [55]
(iii)
Comisionar a la Inspección Primera Urbana de Policía de la ciudad, al
justificar dicha determinación con base en “lo establecido en el artículo
(sic) 13, 15 y demás normas del Decreto 992 de 1930.” [56]
(iv)
Ordenar la notificación de la providencia, “en la forma prevista en el
artículo 6 del Decreto 992 de 1930 (…).”[57]
5.5.
A la par, en el desarrollo de la inspección ocular realizada el día 27 de enero
de 2012, el Inspector Primero Urbano de Policía también tuvo en cuenta dichas
normas expulsadas del ordenamiento jurídico, toda vez que para resolver una
solicitud elevada por el representante del Ministerio Público sobre los
linderos se basó en el Decreto 992 de 1930[58].
5.6.
Asimismo, en la diligencia de desalojo celebrada el día 27 de agosto de 2012[59],
la autoridad de policía denegó algunas y aceptó otras de las oposiciones presentadas
frente al orden de desahucio, afirmando que las mismas se enmarcaban en lo
dispuesto en el artículo 13 del Decreto 992 de 1930. Para ilustrar, el
Inspector sostuvo que “con respecto de la oposición planteada por el Doctor
GARY WALTER SANTANDER CABALLERO el despacho no acepta la oposición (sic) planteada
por el doctor y en consecuencia ordena la entrega inmediata del predio sopena
(sic)  de hacerlo a la fuerza, no se aceptó esta oposición (sic) por que (sic) los
testimonios arrimados al proceso por la parte querellada dejan ver dubitación y
que este despacho esta entre los terminos (sic) que otorga el decreto 992 de
930 art 13 (sic) y por lo tanto reafirma la medida policiva preventiva  del
lanzamiento (…) (sic).”[60]
5.7.
Ahora bien, esta Corporación ha sostenido que no basta con que se haya aplicado
una norma subrogada para considerar la existencia de un defecto procedimental
absoluto, sino que resulta necesario que concurran los siguientes dos
requisitos “(i) que se trate de un error de procedimiento grave, que tenga
incidencia cierta y directa en la decisión de fondo (…), y (ii) que tal
deficiencia no sea atribuible a quien alega la vulneración del derecho al
debido proceso.” [61]
5.8. Al respecto, la Corte considera que
los dos presupuestos se satisfacen, dado que: (i) la alcaldesa de Cúcuta y el
Inspector Primero Urbano de Policía de la ciudad incurrieron en un error de
procedimiento grave, el que tiene incidencia cierta y directa en la decisión de
desalojo adoptada así como en su desarrollo, toda vez que el Código Nacional de
Policía les otorga a la señora Blanca Mireya Amaya Castilla y a los demás
habitantes del predio la posibilidad de acreditar una causa justificable de
ocupación derivada de la condición de tenedores o poseedores, o una orden de
autoridad competente, lo cual no ocurre con el artículo 15 de la Ley 57 de 1905
y el Decreto 992 de 1930, que sólo admiten la defensa del ocupante con la
demostración de la tenencia.
5.9. En ese sentido, esta Colegiatura estima
que las garantías de defensa previstas para los ocupantes en el Código Nacional
de Policía subsumen y amplían las disposiciones aplicadas, configurándose una
limitación irracional del derecho de defensa, vulnerándose con ello la garantía
del debido proceso en tanto aquél es un elemento integrante de éste.
5.10. Adicionalmente, (ii) dicha
deficiencia no es atribuible a quien alega la vulneración del derecho al debido
proceso, por cuanto no puede imputársele a la peticionaria la mora de las
entidades que adelantaron el proceso policivo en identificar que el artículo 15
de la Ley 57 de 1905 y el Decreto 992 de 1930 fueron derogados por el Decreto
Ley 1355 de 1970, máxime cuando el proceso policivo inició con posterioridad a
la fecha en la que se profirió el fallo de constitucionalidad C-241 de 2010, el
cual reafirmó dicha aseveración, en tanto la querella de lanzamiento por
ocupación fue presentada el día 23 de mayo de 2011 por la empresa
Construcciones y Promociones Clarita S. en C.S.[62],
y la providencia data del 7 de abril de 2010.
5.11.
Así las cosas, ante evidente vulneración del derecho al debido proceso de la
actora y de los demás habitantes del predio, derivada de la aplicación de
normas derogadas al trámite de desalojo que se adelanta en su contra, la Corte
estima que no existe otra posibilidad para corregir la irregularidad más que
declarar la nulidad de todo lo actuado, inclusive desde la providencia del 16
de septiembre de 2011, en la que la Alcaldía Municipal de Cúcuta admitió la
querella y decretó la diligencia de lanzamiento, comisionado para el efecto a
la Inspección Primera Urbana de Policía de la ciudad. Al respecto, la Sala
aclarará que la administración podrá tramitar de nuevo la querella de
considerarla procedente, caso en el cual deberá aplicar la normatividad
nacional vigente y las disposiciones internacionales de derechos humanos, otorgándole
una atención preferencial a las personas que se encuentren en estado de
vulnerabilidad debido a su condición de desplazamiento o cualquier otra
circunstancia constitucionalmente relevante, conforme a los lineamientos
expuesto en esta sentencia.
5.12.
Ahora, dado que se comprobó la ocurrencia de un defecto que acarrea la nulidad
de todo lo actuado, esta Corporación se abstendrá de analizar los demás
reproches argüidos por la demandante en torno a la vulneración a la
prerrogativa fundamental al debido proceso.
5.13.
No obstante lo anterior, como la acción de tutela no sólo se dirige a
cuestionar el trámite de la querella de lanzamiento por ocupación de hecho,
sino que pone de presente la posible vulneración al derecho a la vivienda
digna, la Sala en concordancia con lo expuesto, le ordenará a la Alcaldía de
Cúcuta que dentro de los 20 días siguientes a la notificación de esta
sentencia, realice un censo de los ocupantes del predio denominado Colinas del
Tunal, con el objetivo de establecer sus verdaderas condiciones socio-económicas.
5.14.
De igual manera, esta Colegiatura le ordenará al ente territorial que, dentro de los veinte 20 días siguientes a la
realización del censo, garantice un albergue provisional a las personas
asentadas en el predio denominado Colinas del Tunal, hasta que adelante las
gestiones idóneas y necesarias para que, en un término inferior a tres meses,
sean incluidos en los programas de vivienda para población vulnerable con los
que cuente el municipio, siempre y cuando acrediten el cumplimiento de los
requisitos para acceder a ellos. En caso de que no existir cupos en dichos
programas, la administración en el término de seis meses, deberá adoptar un
plan municipal con el fin de solucionar el problema de vivienda planteado con
la ocupación del referido inmueble.
5.15.  Al respecto, la Sala considera que teniendo en
cuenta que existe un gran grupo de personas que se encuentran asentadas en el
lote ejido identificado con nomenclatura KDX 164-4, ubicado en el corregimiento
El Salado perteneciente al barrio San Gerardo, que al igual que la accionante
se les vulneró sus derechos al debido proceso y a la vivienda digna, pero que no
interpusieron una acción de tutela, es preciso que en esta providencia se
extiendan sus efectos a todos los habitantes del mismo. Lo anterior en
concordancia con lo expuesto en el Auto 244 de 2009[63],
en el cual se explicó que:
“La Corte puede modular los efectos de
sus sentencias para optar por la alternativa que mejor protege los derechos
constitucionales y garantiza la integridad y supremacía de la Constitución.
Así, los efectos inter comunis se adoptan con el fin de proteger en condiciones
de igualdad los derechos de todos los miembros de un grupo, afectados por la
misma situación de hecho o de derecho, y garantizarles el mismo trato jurídico
(…).”
5.16. A la par, con el fin de garantizar la
efectividad de los derechos y en obediencia al principio de cooperación entre
las entidades públicas, se
ordenará remitir una copia de esta providencia a la Defensoría del Pueblo
Regional Norte de Santander, con el propósito de que haga seguimiento y
facilite el cumplimiento de la misma, conforme a los mandatos superiores
establecidos en el artículo 282 de la Constitución[64].
5.17. Finalmente, este Tribunal compulsará copias de
los cuadernos de instancia y de revisión al Consejo Seccional de la Judicatura
de Norte de Santander, para que
investigue y decida lo pertinente acerca de la eventual responsabilidad en que
hubiere podido incurrir el Juez Tercero Penal Municipal con Función de Control
de Garantías de Cúcuta, debido a la tardanza de más de 11 meses para remitir el
expediente de la referencia a la Corte Constitucional para su eventual revisión[65],
desconociendo los términos previstos en los artículos 31 y 32 del Decreto 2591
de 1991.
V. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la
Sala Tercera de Revisión de la
Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO.-
REVOCAR la sentencia proferida por el Juzgado Tercero Penal
Municipal con Función de Control de Garantías de Cúcuta el 4 de junio de 2012,
mediante la cual se denegó la tutela solicitada por la señora Blanca Mireya
Amaya Castilla; y en su lugar, CONCEDER el amparo de sus derechos
fundamentales al debido proceso y a la vivienda digna.
SEGUNDO.-
DECLARAR, con efectos inter
comunis, la nulidad de todo lo actuado dentro del proceso policivo de
lanzamiento por ocupación de hecho iniciado por la empresa Construcciones y Promociones Clarita S. en C.S., y tramitado
por la Inspección Primera Urbana de Policía de Cúcuta, en relación con la
presunta perturbación de la posesión del predio identificado con nomenclatura
KDX 164-4, desde la providencia del 16 de septiembre de 2011 proferida por la
Alcaldía de Cúcuta. Al respecto, la Corte aclara que la administración podrá tramitar
de nuevo la querella de considerarla procedente, caso en el cual deberá aplicar
la normatividad nacional vigente y las disposiciones internacionales de derechos
humanos, otorgándole una atención preferencial a las personas que se encuentren
en estado de vulnerabilidad debido a su condición de desplazamiento o cualquier
otra circunstancia constitucionalmente relevante, conforme a los lineamientos
expuestos en esta sentencia.
TERCERO.-
ORDENAR a Alcaldía Municipal de Cúcuta que dentro de los veinte
(20) días siguientes a la notificación de esta sentencia, realice un censo de
los ocupantes del predio denominado Colinas del Tunal, con el objetivo de
establecer sus verdaderas condiciones socio-económicas u otras circunstancias constitucionalmente
relevantes.
CUARTO.-
ORDENAR, con efectos inter comunis,
a la Alcaldía Municipal de Cúcuta
que, dentro de los veinte (20) días siguientes a la realización del censo,
garantice un albergue provisional a las personas asentadas en el predio
denominado Colinas del Tunal, hasta que adelante las gestiones idóneas y
necesarias para que, en un término inferior a tres (3) meses, sean incluidos en
los programas de vivienda para población vulnerable con los que cuente el
municipio, siempre y cuando acrediten el cumplimiento de los requisitos para
acceder a ellos. En caso de que no existir cupos en dichos programas, la
administración en el término de seis (6) meses, deberá adoptar un plan
municipal con el fin de solucionar el problema de vivienda planteado con la
ocupación del referido inmueble.
QUINTO.-
ADVERTIR a la Alcaldía Municipal de
Cúcuta y a la Inspección Primera Urbana de Policía de la misma ciudad que deben
abstenerse de ordenar y realizar cualquier diligencia de desalojo o lanzamiento
sobre el predio denominado Colinas del Tunal, hasta tanto no se les garantice a
las personas asentadas en el mismo un albergue provisional en condiciones
dignas.
SEXTO.-
ORDENAR que, por Secretaría General de la Corte,
se remita una copia de esta sentencia a la Defensoría del Pueblo Regional Norte
de Santander, con el fin de que haga seguimiento y facilite el cumplimiento de
la misma.
SÉPTIMO.-
COMPULSAR copias del
cuaderno de única instancia y de revisión al Consejo Seccional de la Judicatura
de Norte de Santander, para que
investigue y decida lo pertinente acerca de la eventual responsabilidad en que
hubiere podido incurrir el Juez Tercero Penal Municipal con Función de Control
de Garantías de Cúcuta, debido a la tardanza en remitir el expediente de la
referencia a la Corte Constitucional para su eventual revisión, desconociendo
los términos previstos en los artículos 31 y 32 del Decreto 2591 de 1991.
OCTAVO.-
Por Secretaría General, LÍBRENSE
las comunicaciones a que se refiere el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese en la Gaceta de la
Corte Constitucional y cúmplase.
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
Con salvamento parcial de voto
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
MARTHA VICTORIA
SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria
General
SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DEL MAGISTRADO
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
A LA SENTENCIA T-721/13
Referencia: expediente T-3.953.930
Acción de tutela instaurada por Blanca
Mireya contra la Alcaldía Municipal de Cúcuta y las Inspecciones Primera y
Segunda Urbanas de Policía de la misma ciudad..
Magistrada Ponente:
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Con el
respeto que siempre me merecen las decisiones de esta Corte, me permito salvar
parcialmente el voto a la decisión mayoritaria por las siguientes razones:
El
estudio efectuado en el caso en concreto concluye que existe una vulneración al
debido proceso derivada de la aplicación de normas derogadas en el trámite de
desalojo efectuado por la Inspección Primera Urbana de Policía de Cúcuta.
Desalojo que no ha podido materializarse, por distintos eventos que han
imposibilitado su ejecución. Entre las decisiones que se toman en sede de
tutela se declara la nulidad de todo lo actuado, al advertir que no puede
subsanarse dicha irregularidad.
Las
normas dilucidadas son las referidas al proceso policivo, artículo 15 de la Ley
57 de 1905 y Decreto 992 de 1930, las cuales se estimaron derogadas por el
Decreto Ley 1355 de 1970, según se concluye en el fallo de constitucionalidad
-sentencia C-241 de 2010-, máxime si se tiene en cuenta que el proceso policivo
en cuestión se inició con posterioridad a dicho pronunciamiento.
En
efecto, la sentencia C-241 de 2010 al estudiar la exequibilidad del artículo 15
de la Ley 57 de 1905, en su ratio consideró que el procedimiento
consagrado en dicha norma y que regula lo relativo a derechos reales, de
dominio, tenencia y su perturbación, fue subrogado a partir de la entrada en
vigencia del Código Nacional de Policía, pues se reglamenta en ambas normas el
mismo supuesto fáctico.
Esta
Corte en el mencionado proveído realizó una breve precisión respecto a la
mencionada subrogación, en la cual se advierte que al no existir en el Código
Nacional de Policía un procedimiento especial para la acción policiva de
perturbación, es posible aplicar de manera subsidiaria el procedimiento
establecido en los Códigos Departamentales o Distritales de Policía proferidos
en desarrollo de la atribución otorgada por el artículo 187 de la Constitución
Nacional, de manera que la acción por perturbación se desarrolle conforme a
tales procedimientos, lo que no excluye la facultad reglamentaria en cabeza del
Presidente de la República.
Es así
como en distintos precedentes [66]la Corporación ha avalado
los procedimientos que se han desarrollado conforme las normas que en materia
departamental y distrital se han expedido, y que se citan en la sentencia de
constitucionalidad.
Advirtiendo
lo anterior considero que debió verificarse si la querella en el caso que se
discute, pudo desarrollarse conforme lo reglamentado por el Código
Departamental de Policía del Norte de Santander, ordenamiento que posiblemente
contiene normas especiales que regulen el tema.  Asimismo debió tener en cuenta
la Sala  la manifestación de la Inspección Primera Urbana de Policía de Cúcuta
al señalar que la diligencia se encuentra suspendida y no se ha efectuado el
desalojo, de tal manera que si bien los actos procesales se sustentan en
disposiciones derogadas, el acto no se ha materializado, lo que puede ser
corregido por la administración.
Fecha ut
supra,
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
[1]
El núcleo familiar está compuesto por la actora, sus tres hijos y sus cuatro
nietos, estos últimos menores de edad.
[2]
La medida provisional fue proferida el 27 de agosto de 2012 por el Juzgado
Segundo Civil Municipal de Cúcuta, y revocada por el mismo, mediante Sentencia
del 10 de septiembre de 2012 (Folios 50 a 62 del cuaderno de revisión).
[3]
Folios 1 a 20 y 95 a 98 del cuaderno principal. Para este caso, en adelante,
cuando se haga referencia a un folio del expediente, se entenderá que hace
parte del cuaderno principal, a menos que se diga expresamente otra cosa.
[4]
Folios 29 a 39.
[5]
Folio 80.
[6]
La empresa Construcciones y Promociones Clarita S. en C.S. fue vinculada al
proceso como tercero interesado, mediante Auto del 25 de mayo de 2012 proferido
por el Juzgado Tercero Penal Municipal de Cúcuta (Folio 79).
[7]
Folios 100 a 111.
[8]
Folios 117 a 122.
[9]
Folios 3 a 8 del cuaderno de revisión.
[10]
Folios 11 a 12 del cuaderno de revisión.
[11] El resuelve de la providencia en comento
fue “PRIMERO.- ORDENAR que, por
Secretaría General, se inste a Blanca Mireya Amaya Castilla para que, en un término de setenta y dos
(72) horas, contado a partir de la comunicación de este auto, amplié su escrito
de tutela e indique: 1.De cuántas personas se compone su núcleo familiar
y cuántas personas tiene a su cargo. 2. Cuáles son las fuentes de ingreso de su
familia y a cuánto equivalen. 3. A cuánto equivalen los gastos mensuales de su
familia por concepto de manutención, vivienda, transporte, estudios, etc. 4. Si
su núcleo familiar tiene en propiedad o posee bienes inmuebles o automotores.
5. Si la Alcaldía de Cúcuta le ha adjudicado alguna solución de vivienda. 6. Si
es cierta la información dada por la Inspección Segunda Urbana de Policía de
Cúcuta, según la cual (i) es propietaria de un predio ubicado en la
urbanización Coralinas III, y (ii) que presentó una querella de lanzamiento por
ocupación de hecho en relación con dicho inmueble.  7. Si su núcleo familiar
recibe alguna prestación económica periódica permanente, tales como pensiones,
alimentos, donaciones, subsidios, etc. // SEGUNDO.- ORDENAR que, por Secretaría General, se requiera a la Inspección
Segunda Urbana de Policía de Cúcuta para
que, en un término de setenta y dos (72) horas, contado a partir de la
comunicación de este auto, informe el estado actual del trámite de la
querella por ocupación de hecho iniciada por Blanca Mireya Amaya Castilla, en
relación con el predio ubicado en la urbanización Coralinas III de la ciudad de
Cúcuta, en especial, si ya le fue restituido el inmueble. // TERCERO.- ORDENAR que, por
Secretaría General, se libre oficio a la Inspección Primera Urbana de Policía
de Cúcuta y a la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas,
adjuntando copia de la acción de tutela instaurada por Blanca Mireya Amaya
Castilla, de sus anexos, del auto admisorio y del fallo de instancia proferido
dentro del proceso de la referencia, para que se entiendan vinculadas a este
proceso de tutela, con el fin de que en el perentorio término de cuarenta y
ocho (48) horas, contado a partir de la comunicación de esta providencia, se
pronuncien acerca de los hechos y pretensiones en que se funda la solicitud de
amparo. // CUARTO.- ORDENAR que, por
Secretaría General, se requiera a la Inspección Primera Urbana de
Policía de Cúcuta para que, en un
término de setenta y dos (72) horas, contado a partir de la comunicación de
este auto, informe: 1. En qué estado se encuentra el trámite de la de la
querella por ocupación de hecho iniciada en contra de Blanca Mireya Amaya
Castilla. La entidad deberá REMITIR copia del expediente contentivo del mismo.
2. Si se ha adelantado un procedimiento de desalojo en contra de la familia del
accionante. En caso afirmativo,
señale su estado y REMITA copia del expediente contentivo del mismo. //
QUINTO.- ORDENAR que, por Secretaría General, se requiera a la Alcaldía de Cúcuta
para que, en un término de  cuarenta
y ocho (48) horas, contado a partir de la comunicación de este auto, informe:
cuáles programas y subsidios de vivienda y reubicación posee el municipio y
cuál es el procedimiento para acceder a ellos. Además, si Blanca Mireya Amaya
Castilla ha sido parte o beneficiaria de estos.”
[12]
Folios 18 a 32 del cuaderno de revisión.
[13]
Folios 34 a 41 del cuaderno de revisión.
[14]
Como consta en el informe secretarial visible en el folio 49 del cuaderno de
revisión.
[15]
Folios 81 a 94.
[16]
Folios 1 a 537 del cuaderno de pruebas número 1.
[17] “Artículo 86. (…) El fallo, que será de
inmediato cumplimiento, podrá impugnarse ante el juez competente y, en todo
caso, éste lo remitirá a la
Corte Constitucional para su eventual revisión (…).” // “Artículo 241.
A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía
de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con
tal fin, cumplirá las siguientes funciones: (…) 9. Revisar, en la forma que
determine la ley, las decisiones judiciales relacionadas con la acción de
tutela de los derechos constitucionales (…).”
[18]
Esta Corporación se ha pronunciado sobre los requisitos que rigen el uso de la
agencia oficiosa, señalando que se pueden agenciar derechos ajenos, siempre y
cuando quien actué en nombre de otro: (i) exprese que está obrando en dicha
calidad, y (ii) demuestre que el agenciado se encuentra en imposibilidad física
o mental de ejercer su propia defensa. Al respecto, puede consultarse la
Sentencia T-806 de 2012 (M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez).
[19] Al respecto, la Corte ha sostenido que si bien por
regla general las decisiones en los procesos de tutela tienen efectos inter
partes, es posible “otorgar efectos inter comunis a los fallos cuando el
juez constitucional evidencia que no sólo se desconocen los derechos
fundamentales de los accionantes sino que las acciones u omisiones de las
entidades demandadas también vulneran las garantías de otras personas no
tutelantes que se encuentran en las mismas circunstancias de los primeros; en
esos eventos, tan solo proteger las garantías superiores de quienes ejercieron
directamente la acción de tutela cuando se tiene conocimiento de un número
mayor de personas afectadas por la misma situación que dio origen al amparo
tutelar, vulnera el derecho a la igualdad de quienes no ejercieron la acción de
tutela directamente. Por lo anterior, en ciertos casos, es posible que el juez
constitucional otorgue a sus decisiones efectos inter comunis cuando dicha
vulneración también afecta a otros miembros de la misma colectividad de los
accionantes.” (Sentencia T-689 de 2013, M.P. Jorge Ignacio Pretelt
Chaljub).
[20] “Artículo
5°. Procedencia de la acción de tutela. La acción de tutela procede contra toda
acción u omisión de las autoridades públicas, que haya violado, viole o amenace
violar cualquiera de los derechos de que trata el artículo 2 de esta ley (…).”
[21]
La posibilidad de atribuir funciones judiciales a autoridades administrativas,
a través de la ley, está prevista en el artículo 116 de la Constitución
Política, en el cual señala que “(…) excepcionalmente la ley podrá atribuir
función jurisdiccional en materias precisas a determinadas autoridades
administrativas. Sin embargo no les será permitido adelantar la instrucción de
sumarios ni juzgar delitos”.
[22]
La Corte Constitucional ha establecido que la finalidad de que no exista
recurso, ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, contra las
decisiones de policía, es que las mismas tengan un efecto inmediato para evitar
la perturbación del orden público y mantener así el statu quo. En este
sentido, en diversos pronunciamientos ha establecido que las decisiones
adoptadas en un proceso de policía son de carácter jurisdiccional y están
sustraídas de control ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Al
respecto, ver las sentencias C- 241 de 2010 (M.P. Juan Carlos Henao Pérez) y
T-267 de 2011 (M.P. Mauricio González Cuervo).
[23] “Por
la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo.”
[24]
Esta disposición ha estado prevista en las normas que antecedieron a la
expedición del mencionado Código. Así por ejemplo, el artículo 82 del Decreto
01 de 1984 consagraba que “(…) la jurisdicción en lo contencioso
administrativo no juzgará las providencias dictadas en juicios de policía de
carácter penal o civil, ni las sanciones que imponga el Tribunal Disciplinario”;
en el Decreto 2304 de 1989 se establecía que “(…) la jurisdicción de lo
contencioso administrativo no juzga las decisiones proferidas en juicios
civiles o penales de policía regulados especialmente por la ley”; en la
Ley 446 de 1998 se dispone que “(…) La jurisdicción de lo contencioso
administrativo no juzga las decisiones proferidas en juicios de policía
regulados especialmente por la ley”, y, finalmente, la
Ley 1107 de 2006 señala que “ (…) La jurisdicción de lo contencioso
administrativo no juzga las decisiones proferidas en juicios de policía
regulados especialmente por la ley”.
[25]
Sentencia T-850 de 2012 (M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez).
[26]
Sentencia T-061 de 2002 (M.P. Rodrigo Escobar Gil).
[27]
Al respecto, ver entre otras, las sentencias T-472 de 2009 (M.P. Jorge Iván
Palacio Palacio) y T-423 de 2010 (M.P. María Victoria Calle Correa).
[28] Respecto de los requisitos generales, ha señalado la
Corte que el juez debe constatar que: (i) el asunto tenga relevancia
constitucional; (ii) el actor haya agotado los recursos judiciales ordinarios y
extraordinarios, antes de acudir al juez de tutela; (iii) la petición cumpla
con el requisito de inmediatez, de acuerdo con criterios de razonabilidad y
proporcionalidad; (iv) en caso de tratarse de una irregularidad procesal, ésta
tenga incidencia directa en la decisión que resulta lesiva de los derechos
fundamentales; (v) el actor identifique, de forma razonable, los hechos que
generan la violación y que ésta haya sido alegada al interior del proceso
judicial, en caso de haber sido posible; (vi) el fallo impugnado no sea de
tutela.
[29]
Frente a las causales específicas, esta Corporación ha señalado los siguientes
vicios: “a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial
que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia
para ello. // b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez
actuó completamente al margen del procedimiento establecido. // c.  Defecto
fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la
aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. // d. Defecto
material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas
inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción
entre los fundamentos y la decisión. // e. Error inducido, que se presenta
cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese
engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales.
// f.  Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores
judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus
decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la
legitimidad de su órbita funcional. // g.  Desconocimiento del precedente,
hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la
Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez
ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance. En estos
casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del
contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. //
h.  Violación directa de la Constitución.” Sentencia C-590 de 2005 (M.P.
Jaime Córdoba Triviño).
[30]
M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[31]
Folios 34 a 41 del cuaderno de revisión.
[32]
Artículo 762 del Código Civil.
[33] “Por el cual se dictan normas sobre policía.”
[34]
M.P. Juan Carlos Henao Pérez.
[35] El
cambio que ocurrió en el ordenamiento a partir de la entrada en vigencia del
Decreto Ley 1355 de 1970, fue sintetizado por la Corte en la Sentencia C-241 de
2010, por medio del siguiente cuadro:
Artículo 15 de la Ley 57 de 1905
Artículo 125 del Decreto Ley 1355 de 1970
Supuesto fáctico que origina la acción. Ocupación de hecho de una finca.
Supuesto fáctico que origina la acción. Perturbación de la posesión o mera
tenencia sobre un bien.
Legitimación por activa de la Acción. El arrendador. (Art. 15 de la Ley 57 de
1905).
Legitimación por activa de la Acción. El poseedor o tenedor.
Finalidad de la acción. Lanzar al ocupante ilegal. Restablecer el statu-quo.
Finalidad de la acción. Hacer cesar la perturbación. Restablecer el statu-quo.
Defensa del ocupante. El ocupante puede defenderse demostrando que cuenta
con un contrato de arrendamiento ó demostrando el consentimiento del
arrendador.
Defensa del ocupante. El ocupante puede defenderse justificando legalmente
la ocupación (tenencia y posesión).
[36]
Con referencia en la Sentencia T-684 de 2013 (M.P. Luis Guillermo Guerrero
Pérez).
[37]
Sentencia C-241 de 2010 (M.P. Juan Carlos Henao Pérez).
[38]
Sentencias T-093 de 2006 (M.P. Jaime Córdoba Triviño), C-241 de 2010 (M.P. Juan
Carlos Henao Pérez) y T-029 de 2012 (M.P. Juan Carlos Henao Pérez).
[39]
Sentencias T-115 de 2004 (M.P. Jaime Córdoba Triviño) y T-093 de 2006 (M.P.
Jaime Córdoba Triviño).
[40]
Sentencia C-241 de 2010 (M.P. Juan Carlos Henao Pérez).
[41]
Sentencias T-093 de 2006 (M.P. Jaime Córdoba Triviño) y T-210 de 2010 (M.P.
Juan Carlos Henao Pérez).
[42] “Por
el cual se dictan medidas policivas con el fin de prevenir las invasiones en
predios rurales que están ocasionando la alteración del orden publico interno
en algunos departamentos.”
[43]
Sentencia T-460 de 1992 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo).
[44]
En especial las observaciones generales número 4 de 1991 y 7 de 1997.
[45]
Los Principios Pinheiro fueron aprobados por la Subcomisión de Protección y
Promoción de los Derechos Humanos de las Naciones Unidas en agosto de 2005.
[46]
Al respecto, se puede consultar la Sentencia T-908 de 2012 (M.P. Nilson Pinilla
Pinilla).
[47]
Con referencia en las sentencias T-235 de 2013 (M.P. Nilson Pinilla Pinilla) y
T-689 de 2013 (M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub).
[48]
Sentencia T-349 de 2012 (M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub).
[49]
Sentencia T-689 de 2013 (M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub).
[50]
Ibídem.
[51]
Sentencia T-349 de 2012 (M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub) y T-235 de 2013
(M.P. Nilson Pinilla Pinilla).
[52]
Ibídem.
[53]
Folios 12 a 13 del cuaderno de pruebas número 1.
[54]
Folio 46 del cuaderno de pruebas número 1.
[55]
Folio 47 del cuaderno de pruebas número 1.
[56]
Folio 48 del cuaderno de pruebas número 1.
[57]
Folio 46 del cuaderno de pruebas número 1.
[58]
Folio 143 del cuaderno de pruebas número 1.
[59] Dicha diligencia fue suspendida por una medida
provisional proferida el 27 de agosto de 2012 por el Juzgado Segundo Civil
Municipal de Cúcuta, y revocada por el mismo, mediante Sentencia del 10 de
septiembre de 2012 (Folios 50 a 62 del cuaderno de revisión). No obstante, es
relevante resaltar que desde la fecha del el auto que adoptó la medida no se
intentado otra vez el desalojo físico de los habitantes del predio, debido a la
falta logística institucional.
[60] Folio
279 del cuaderno de pruebas número 1.
[61] Sentencia T-565A de 2010 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva).
[62]
Folios 2 a 4 del cuaderno de pruebas número 1.
[63]
M.P. Juan Carlos Henao Pérez.
[64] “Artículo
282. El Defensor del Pueblo velará por la promoción, el ejercicio y la
divulgación de los derechos humanos, para lo cual ejercerá las siguientes
funciones: // 1. Orientar e instruir a los habitantes del territorio nacional y
a los colombianos en el exterior en el ejercicio y defensa de sus derechos ante
las autoridades competentes o entidades de carácter privado. // 2. Divulgar los
derechos humanos y recomendar las políticas para su enseñanza. // 3. Invocar el
derecho de Habeas Corpus e interponer las acciones de tutela, sin perjuicio del
derecho que asiste a los interesados (…).”
[65]
El fallo de tutela fue proferido por el Juzgado Tercero Penal Municipal con
Función de Control de Garantías el día 4 de junio de 2012; sin embargo, sólo fue
remitido a la Corte Constitucional hasta el 27 de mayo de 2013, como consta en
el oficio remisorio visible en el folio 1 del cuaderno de revisión.
[66] T878/2009, T093/2006 y T 747 de 2002. (citados en la sentencia
C-241/2010), T797/2012 y T870 de 2013.