C-580-99
Sentencia C-580/99
Sentencia
C-580/99
REGALIAS-Asignación de recursos
Dado que se trata
de recursos estatales, los fondos provenientes de las regalías y compensaciones
deben beneficiar a todos los colombianos y no sólo a aquellos que habitan en
las regiones en las que accidentalmente se encuentran los recursos naturales no
renovables o los puertos, marítimos o fluviales, que sirven para
transportarlos. No obstante, lo cierto es que dichas regiones sufren impactos
sociales, económicos o ecológicos, muchas veces irremediables, a causa de las
actividades de explotación y transporte de los recursos naturales no renovables
o de sus derivados. Por eso, pese a que tales entidades territoriales no son
propietarias de las regalías que se cobran por actividades desarrolladas en su
jurisdicción y que estos recursos deben beneficiar a todos los colombianos, la
Constitución señala que tienen derecho a participar directamente en los
mencionados recursos, en los términos definidos por la ley. Según la
jurisprudencia constitucional, los derecho de participación se traducen en
"un porcentaje sobre la regalía que el Estado les cede a [las entidades
territoriales] por intermedio de la ley".
REGALIAS-Destinación directa/REGALIAS-Destinación
indirecta
Cualquiera que
sea el sistema de reparto de las regalías diseñado por el legislador, un
porcentaje de los recursos debe destinarse, necesariamente, a las entidades
territoriales en las que se desarrollan actividades de explotación o transporte
de los recursos naturales no renovables de propiedad del Estado. Se trata, en
este caso, de una destinación directa en virtud de un derecho constitucional de
configuración legal a participar, directamente, en la distribución de los
recursos provenientes de las regalías y las compensaciones.Sin embargo, como
tales entidades territoriales no son las únicas destinatarias de las regalías,
el sistema de reparto debe contemplar la existencia de un remanente que será
distribuido entre los municipios y departamentos que no son beneficiarios
directos en los términos antes descritos. Esta forma de asignación se ha
denominado asignación indirecta y se realiza a través del Fondo Nacional de
Regalías.
REGALIAS-Naturaleza
Las regalías son
propiedad de todos los colombianos y, por ello, un porcentaje de tales rentas
debe destinarse a las entidades territoriales no productoras ni transportadoras
de recursos naturales no renovables o de sus derivados. No obstante, lo
anterior no implica que dichas entidades territoriales puedan dar a los
mencionados fondos la finalidad que consideren más conveniente. Dado que se
trata de recursos propios del Estado, su asignación no puede orientarse a
beneficiar, simplemente, intereses locales o regionales. Por el contrario, la
propia Constitución establece que deben destinarse a promover intereses
nacionales - como la minería o el medio ambiente -, y a patrocinar el
crecimiento armónico de las regiones a través de la financiación de proyectos
de desarrollo local o regional, definidos como prioritarios en los respectivos
planes de desarrollo.
REGALIAS-Régimen de asignación/FONDO NACIONAL DE
REGALIAS-Asignación
Las reglas
constitucionales que gobiernan los asuntos concernientes al régimen de
asignación de regalías son las siguientes: (1) las regalías que se causen por
la explotación o el transporte de recursos naturales no renovables son de
propiedad del Estado; (2) las entidades territoriales en cuya jurisdicción se
realicen tareas de explotación y transporte son acreedoras de un derecho constitucional
de participación directa en las regalías, que debe ser definido por el
legislador; (3) los recursos provenientes de las regalías que no se distribuyan
entre las entidades territoriales que ostenten el derecho constitucional de
asignación directa, deben depositarse en el Fondo Nacional de Regalías; (4)
corresponde al legislador definir los términos en virtud de los cuales deben
asignarse los porcentajes de participación de las entidades territoriales en
los recursos del Fondo Nacional de Regalías; (5) es competencia de las
autoridades nacionales encargadas de administrar el Fondo Nacional de regalías,
establecer, conforme a los términos definidos por el legislador, los derechos
de participación en las regalías de las entidades territoriales; (6) las
autoridades nacionales deben asignar los recursos del Fondo Nacional de
Regalías a la promoción de la minería, la preservación del ambiente y la
financiación de proyectos territoriales de inversión definidos como
prioritarios en los planes de desarrollo de las respectivas entidades
territoriales, a fin de alcanzar el desarrollo armónico de todas las regiones.
REGALIAS-Redistribución en el Puerto de Coveñas
Al crear los
mencionados fondos territoriales de regalías, la ley atribuyó a las autoridades
departamentales la facultad de definir los derechos de participación en las
regalías de los municipios beneficiados ubicados dentro de su jurisdicción. En
otra palabras, para el caso de la redistribución de regalías de los municipios
de la zona de influencia del puerto de Coveñas, en el municipio de Tolú, el
legislador delegó, en las autoridades departamentales, la función de establecer
los porcentajes de participación de cada municipio. Los órganos de gobierno
departamental de Sucre y Córdoba, son autónomos para definir los términos que
habrán de guiar las decisiones en materia de redistribución de los recursos
provenientes de las regalías entre los municipios de su jurisdicción.
REGALIAS-No se pueden delegar en el departamento
El legislador no
está facultado para adscribir a entidades administrativas locales o seccionales
de creación legal, las funciones que la Constitución le ha encomendado
directamente. Adicionalmente, tampoco puede delegar en autoridades
administrativas de los municipios, distritos o departamentos, funciones
constitucionales propias de entidades administrativas del orden nacional. La
Constitución adscribe directamente al legislador la función de definir los
criterios que habrán de ser tenidos en cuenta para distribuir los recursos provenientes
de las regalías. Adicionalmente, la propia Carta asignó al Fondo Nacional de
Regalías la tarea de establecer los derechos concretos de participación de las
distintas entidades territoriales sobre los recursos de que trata el citado
artículo. En consecuencia, debe afirmarse que no podía el legislador, trasladar
una u otra competencia a entidades administrativas departamentales de creación
legal. En el presente caso, la Corte no encuentra norma constitucional alguna
que permita a la ley delegar, in genere, al departamento, la función de definir
los términos que definen los criterios de distribución de los recursos
provenientes de las regalías y compensaciones. En otras palabras, como lo
señaló el Tribunal Administrativo, ni el gobernador ni las asambleas
departamentales pueden asumir las funciones relativas a la definición de los
criterios generales de reparto de los recursos estatales provenientes de las
regalías que, por expreso mandato constitucional, competen a las autoridades
nacionales, específicamente, al legislador.
FONDO NACIONAL DE
REGALIAS-Depositario de
recursos provenientes de regalías
El manejo
financiero y los rendimientos que produzcan los recursos provenientes de las
regalías y compensaciones, mientras se define su destinación, deben acrecer los
recursos del Fondo Nacional para ser distribuidos en los términos que defina la
ley. La Carta reservó al Fondo Nacional de Regalías, la función constitucional
de servir de depositario de los recursos provenientes de las regalías de que
trata el artículo 361 C.P., mientras se realiza su redistribución. En
consecuencia, la creación de un fondo departamental de regalías que tenga la
función de mantener los recursos a redistribuir entre  las entidades
territoriales, vulnera lo dispuesto en el artículo 361 de la Carta, en la
medida en que otorga a una entidad departamental una función
constitucionalmente asignada al Fondo Nacional de Regalías.
PRINCIPIO DE
UNIDAD DE MATERIA-Integración
La jurisprudencia
constitucional ha indicado que la conformación de la unidad normativa procede,
exclusivamente, en uno de los siguientes tres eventos : (1) cuando la
disposición demandada – en un primer evento -, o la que pretende integrarse a
la proposición cuestionada – en un segundo caso -, no tiene un contenido
jurídico autónomo, de forma tal que resulte absolutamente imposible
comprenderla y aplicarla sin acudir al texto de la norma no demandada – en el
primer caso – o de la disposición demandada – en el segundo -.; (2) en aquellas
circunstancias en las cuales la norma demandada se encuentra reproducida en
otras disposiciones que no fueron objeto de la demandada. En estos casos, se
integra la unidad normativa para impedir que el fallo resulte inocuo ;
(3)  en tercer lugar, procede la integración de la unidad normativa cuando, a
pesar de que no se verifica ninguna de las dos causales anteriores, la
disposición cuestionada está inserta en un sistema normativo que, a primera
vista, genera serias dudas de constitucionalidad. En el caso bajo estudio, se
presenta la primera de las hipótesis antes mencionadas. En efecto, pese a
declararse inexequible la existencia de los fondos departamentales de regalías,
subsiste en el ordenamiento una disposición cuyo contenido normativo y efectos
se encuentran exclusivamente vinculados a los mencionados fondos. En efecto, el
plazo de diez días para repartir los recursos provenientes de las regalías,
carece completamente de un contenido normativo que pueda producir efectos con
independencia de la existencia de los mencionados fondos. En consecuencia,
subsistiría en el ordenamiento una disposición completamente inútil que sólo
contribuiría a la promoción de la inseguridad jurídica. En consecuencia, la
Corte procederá a integrar el contenido de la proposición jurídica demandada con
las expresiones dentro de los diez (10) días siguientes a su recibo del
parágrafo 1º del artículo 29 estudiado, dado que se trata de disposiciones
jurídicas inescindiblemente ligadas que carecen de un contenido autónomo e
independiente.
Referencia: Expediente
D-2299
Actor: Luis Enrique
Olivera Petro
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 29 (parcial) de la Ley 141 de 1994,
"Por la cual se crean el Fondo Nacional de Regalías, la Comisión Nacional
de Regalías, se regula el derecho del Estado a percibir regalías por la
explotación de recursos naturales no renovables, se establecen las reglas para
su liquidación y distribución y se dictan otras disposiciones"
Magistrado Ponente:
Dr. EDUARDO
CIFUENTES MUÑOZ
Santa Fe de Bogotá,
D.C., agosto once (11) de mil novecientos noventa y nueve (1999).
Aprobada por acta N°
38
La Sala Plena de la
Corte Constitucional, integrada por su Presidente Eduardo Cifuentes Muñoz y por
los magistrados Antonio Barrera Carbonell, Alfredo Beltrán Sierra, Carlos
Gaviria Díaz, José Gregorio Hernández Galindo, Alejandro Martínez Caballero,
Fabio Morón Díaz, Vladimiro Naranjo Mesa y Alvaro Tafur Galvis
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA CONSTITUCION
ha pronunciado la
siguiente
S E N T E N C I A
En el proceso de
constitucionalidad contra el artículo 29 (parcial) de la Ley 141 de 1994,
"Por la cual se crean el Fondo Nacional de Regalías, la Comisión Nacional
de Regalías, se regula el derecho del Estado a percibir regalías por la
explotación de recursos naturales no renovables, se establecen las reglas para
su liquidación y distribución y se dictan otras disposiciones".
I.  ANTECEDENTES
1. El Congreso de la
República expidió la Ley 141 de 1994, "Por la cual se crean el Fondo
Nacional de Regalías, la Comisión Nacional de Regalías, se regula el derecho
del Estado a percibir regalías por la explotación de recursos naturales no
renovables, se establecen las reglas para su liquidación y distribución y se
dictan otras disposiciones", la cual fue publicada en el Diario Oficial N°
41.414 de junio 30 de 1994.
El ciudadano Luis
Enrique Olivera Petro demandó, de manera parcial, el artículo 29 de la Ley 141
de 1994, por considerarlo violatorio de los artículos  1°, 287, 294, 360 y 362
de la Constitución Política.
Mediante auto
fechado el 11 de febrero de 1999, el magistrado sustanciador solicitó al
Ministerio de Hacienda y Crédito Público y al Ministerio de Minas y Energía que
explicaran las razones por las cuales fueron establecidas las previsiones
contenidas en el segundo inciso de los numerales 1b) y 2b) del parágrafo 1° del
artículo 29 de la Ley 141 de 1994.
La representante
judicial del Ministerio de Minas y Energía, a través de memorial fechado el 12
de abril de 1999, solicitó la declaratoria de exequibilidad de las
disposiciones acusadas.
El Procurador
General de la Nación, mediante concepto fechado el 7 de mayo de 1999, solicitó
a la Corte estarse a lo resuelto en la sentencia C-447 de 1998.
TEXTO DE LAS NORMAS DEMANDADAS
LEY NUMERO 141 DE
1994
(Junio 22)
"Por la cual se crean el Fondo Nacional de
Regalías, la Comisión Nacional de Regalías, se regula el derecho del Estado a
percibir regalías por la explotación de recursos naturales no renovables, se
establecen las reglas para su liquidación y distribución y se dictan otras
disposiciones"
El Congreso de Colombia,
DECRETA:
(…)
Artículo
29. Derechos de los municipios portuarios. Para los efectos del inciso tercero
del artículo 360 de la Constitución Política, los beneficiarios de las
participaciones en regalías y compensaciones monetarias provenientes del
transporte de los recursos naturales no renovables, son los municipios en cuya
jurisdicción se hallen ubicadas instalaciones permanentes, terrestres y
marítimas, construidas y operadas para el cargue y descargue ordinario y
habitual en embarcaciones, de dichos recursos y sus derivados.
Para efectos
de la distribución de la participación que por regalías y compensaciones le
corresponda a cada uno de los municipios portuarios marítimos por el embarque
de los recursos naturales no renovables y de sus derivados, para exportación,
se tomará como base los volúmenes transportados y la capacidad de
almacenamiento utilizada, terrestre y marítima en cada uno de ellos.
Habrá lugar a
la redistribución de las regalías correspondientes a los municipios portuarios
marítimos, cuando factores de índole ambiental y de impacto ecológico marítimo
determinen que el área de influencia directa de un puerto comprenda varios
municipios o departamentos. La Comisión revisará y determinará los casos a
solicitud de los municipios de la zona de influencia interesados, y por una
sola vez, dentro del año siguiente a la promulgación de la presente ley,
redistribuirá los porcentajes (%) de participación entre los municipios y departamentos.
En todo caso los derechos del municipio o de los municipios puertos o
departamentos, según sea el caso, se preservan y a él o a ellos irá la
totalidad de las regalías, según lo establecido en el inciso anterior, mientras
no opere la redistribución, o una vez vencido el término del año a que hace
referencia el presente artículo, sin que se hubiere presentado decisión
distinta por parte de la Comisión.
Para efectos
de la distribución de la participación que por regalías y compensaciones le
corresponda a cada uno de los municipios fluviales por el embarque de los
recursos naturales no renovables y de sus derivados, la Comisión, dentro del
año siguiente a la promulgación de la presente Ley, determinará su distribución
teniendo en cuenta los siguientes criterios:
1. Volúmenes
transportados.
2. Impacto
ambiental.
3. Necesidades
básicas insatisfechas.
4. Zona de
influencia.
Parágrafo 1. Las regalías y compensaciones causadas por el transporte de recursos
naturales no renovables o de sus derivados, por el puerto marítimo de Coveñas,
municipio de Tolú, departamento de Sucre, serán distribuidas dentro de la
siguiente área de influencia, así:
a) Municipio
de Tolú-Coveñas....................................................35.00%
De este 35% la
tercera parte deberá ser invertida dentro del área de influencia del puerto, en
el corregimiento de Coveñas;
b) El sesenta
y cinco por ciento restante (65%) irá en calidad de depósito al Fondo Nacional
de Regalías para que le de la siguiente redistribución:
1b) Municipio
de San Onofre en el Departamento de Sucre, 2.5%, para inversión en los términos
del artículo 15 de la presente ley.
El excedente
hasta el 30%, es decir 27.5%, irá en calidad de depósito a un fondo especial
en el departamento de Sucre, para ser distribuido dentro de los diez (10)
días siguientes a su recibo, entre los municipios no mencionados en los incisos
anteriores, para inversión en los términos del artículo 15 de la presente ley.
Suma
1b).......................................................................................30.00%
2b) Para los
municipios de San Antero, San Bernardo, Moñitos, Puerto Escondido y Los
Córdobas en el Departamento de Córdoba, 1.75% cada uno para inversión en los
términos del artículo 15 de la presente ley.
El excedente
hasta el 35%, es decir 26.25%, irá en calidad de depósito a un fondo
especial en el Departamento de Córdoba, para ser distribuido, dentro de los
diez (10) días siguientes a su recibo, en forma igualitaria entre los
municipios no mencionados en el inciso anterior, ni productores de gran
minería, para inversión en los términos del artículo 15 de la presente ley.
Suma
2b)........................................................................................35.00%
Total.............................................................................................100.00%
De la cuantía
o monto total de las regalías y compensaciones de que trata el presente parágrafo
se descontarán a cada municipio las sumas que la Empresa Colombiana de
Petróleos - Ecopetrol - o la Nación hayan entregado o entreguen a ellos a
título de préstamo o de anticipos.
Parágrafo 2. En el evento de que no se transporten los recursos naturales no
renovables por puertos marítimos y fluviales el porcentaje (%) de la
participación de regalías y compensaciones asignado a ellos pasará al Fondo
Nacional de Regalías.
Parágrafo 3. En el evento de que un recurso natural no renovable de producción
nacional, o su derivado, sea transportado entre puertos marítimos o fluviales,
los municipios o distritos en donde se realice la operación de cargue y
descargue percibirán las regalías correspondientes al volumen transportado, de
conformidad con las reglas y parámetros establecidos por la presente ley.
(Se subraya lo
demandado)
CARGOS DE LA
DEMANDA
2. El demandante
señala que los apartes acusados del artículo 29 de la Ley 141 de 1994 violan el
principio de autonomía territorial (C.P., artículo 1°), toda vez que permiten
que los departamentos de Córdoba y Sucre incidan sobre asuntos que sólo
conciernen a los municipios de esos departamentos. Al respecto señala que
mientras que la autonomía de las entidades territoriales frente a la Nación
tiene carácter relativo, entre las distintas entidades territoriales esa
autonomía es absoluta.
De igual forma,
manifiesta que la autonomía fiscal de los entes territoriales para participar
en las rentas nacionales y para administrar sus recursos (C.P., artículo 287)
resulta vulnerada por las disposiciones demandadas. A su juicio, el principio
constitucional infringido determina que las regalías de que trata los literales
1b) y 2b) del parágrafo 1° del artículo 29 de la Ley 141 de 1994 deben llegarle
directamente a los municipios respectivos, "sin la perversa intromisión de
los departamentos de Sucre y Córdoba".
De otro lado,
considera que, aunque las regalías constituyen una categoría distinta a los
tributos, a las primeras les es aplicable el artículo 294 de la Constitución
Política, según el cual la ley no puede crear exenciones o tratamientos
preferenciales en relación con los tributos de las entidades territoriales. En
esta medida, afirma que la normatividad acusada otorga un trato preferencial a
las autoridades departamentales de Córdoba y Sucre en punto al manejo de las
regalías, en detrimento de los derechos y competencias que, sobre este
particular, detentan los municipios de esos departamentos. Asegura que, en el
caso de Sucre, la cuestión es "aún más grave (…), pues en forma perversa,
malintencionada y clientelar, excluye el reparto en forma igualitaria".
Según el actor, el
artículo 360 del Estatuto Superior, relativo al derecho de ciertos
departamentos y municipios a participar en las regalías, resulta quebrantado
por los apartes demandados del artículo 29 de la Ley 141 de 1994, toda vez que
éstos, al establecer el depósito de las regalías en un fondo especial en los
departamentos de Sucre y Córdoba, desconocen el derecho de los municipios de
estos departamentos a participar en las regalías que les pertenecen. En suma,
estima que "los gobernadores de Sucre y Córdoba no tienen porqué
'manosear' dichos recursos fiscales".
Por último, indica
que las expresiones acusadas desconocen lo dispuesto en el artículo 362 de la
Carta Política, como quiera que desconocen la propiedad  de los municipios de
Córdoba y Sucre sobre sus regalías.
INTERVENCIONES
Intervención del
Ministerio de Minas y Energía
3. La apoderada del
Ministerio de Minas y Energía estima que las disposiciones acusadas no son
violatorias del principio de autonomía territorial (C.P., artículos 1° y 287).
En particular, señala que la facultad de distribución de recursos que los
apartes demandados confieren a los departamentos se ajusta a las funciones
administrativas, de coordinación y de complementariedad de la acción de los
municipios que a esas entidades territoriales corresponde desarrollar según el
artículo 298 de la Constitución Política. Asegura que "la norma acusada no
confiere tratamiento preferencial a los entes departamentales, simplemente les
otorga una competencia para repartir dichas participaciones en regalías, sin
que tengan la facultad de apropiarse de parte de esos recursos".
Por otra parte, la
interviniente manifiesta que "si bien la norma no establece para el caso
de la distribución que deba realizar el Gobernador del Departamento de Sucre un
parámetro especial, signifique que contraviene las disposiciones
constitucionales, máxime si al representante del ente departamental en su
función constitucional de intermediación entre la Nación y los municipios, le
es dable identificar los entes territoriales con más necesidades básicas
insatisfechas y tener en cuenta esta situación para realizar la
distribución".
PRUEBAS
Ministerio de
Hacienda y Crédito Público
4. El Viceministro
de Hacienda y Crédito Público manifestó que las disposiciones referentes a la
distribución de excedentes en los municipios de los departamentos de Sucre y Córdoba,
contenidas en los numerales 1b) y 2b) del parágrafo 1° del artículo 29 de al
Ley 141 de 1994, no figuraban en el proyecto de ley presentado por el Gobierno
Nacional a la consideración del Congreso de la República.
Señaló que, en la
ponencia para primer debate en el Senado de la República, se introdujo un
artículo (artículo 31) que, tras el trámite legislativo y las modificaciones
llevadas a cabo durante el mismo, se convirtió en el actual artículo 29 de la
Ley 141 de 1994. Indicó que, según la anotada ponencia, contenida en la Gaceta
del Congreso N° 67, de abril 7 de 1993, páginas 3 y 4, la justificación en
que se basó la introducción de la norma relativa a los derechos de los
municipios portuarios consistió en dar cumplimiento a las disposiciones contenidas
en el artículo 360 de la Constitución Política, con la finalidad de
"asignar participación a todos los municipios vinculados a un
puerto".
Agregó que, en la
ponencia, también podía leerse que "[e]n numerosos casos el ámbito de
influencia de un puerto es mucho más amplio que el territorio de él o de los
municipios que albergan sus instalaciones, sobre todo cuando las facilidades
portuarias se construyen aprovechando accidentes geográficos que normalmente
abarcan el territorio de varios municipios y que en el evento de un accidente
ecológico ocurrido en el proceso de cargue y descargue, los daños podrían
extenderse a todos los municipios de la zona de influencia del o de los
portuarios. Nuestra ponencia ha previsto que estas situaciones ocurren en la
vida real y le ha asignado a la Comisión Nacional de Regalías en el artículo 31
de la presente ley la función de distribuir los beneficios económicos entre
todos los municipios que configuran la zona portuaria".
Por último, el
Viceministro de Hacienda y Crédito Público incluyó un cuadro mediante el cual
se describe el trámite legislativo en relativo al parágrafo 1° del artículo 29
de la Ley 141 de 1994.
Ministerio de
Minas y Energía
5. La Jefe de la
Oficina Asesora Jurídica del Ministerio de Minas y Energía señaló que "una
vez revisadas las gacetas del Congreso de la República en las que aparecen las
ponencias del proyecto de Ley 126 de 1992 - actual ley de regalías -, no se
pudo determinar las razones que tuvo el legislador para aprobar como texto definitivo,
los [numerales 1b) y 2b) del parágrafo 1° del artículo 29 de la Ley 141 de
1994]".
Sin embargo, indicó
que, en la ponencia para segundo debate del Proyecto de Ley N° 126 de 1992,
consignada en la Gaceta del Congreso N° 176, de junio 4 de 1993, página
4, se establece que la introducción de la norma referente a la participación de
los municipios portuarios tenía como finalidad dar "cabal y justo
cumplimiento al deseo expreso (sic) por los constituyentes plasmado en el
artículo 360 de la Constitución Nacional".
Concepto del Procurador General de la Nación
6.
En opinión del jefe del
Ministerio Público, en el presente caso se configura el fenómeno de la cosa
juzgada constitucional, toda vez que la Corte Constitucional ya estableció la
exequibilidad de las disposiciones demandadas en la sentencia C-447 de 1998.
Señala que, en la decisión antes indicada, se declaró ajustado a la
Constitución Política el parágrafo 1° del artículo 29 de la Ley 141 de 1994
pero sólo por los cargos analizados en esa providencia.
Sobre este
particular asegura que "teniendo en cuenta que los cargos examinados por
la Corte Constitucional en la sentencia citada, son de igual contenido a los
formulados en la presente demanda, este Despacho considera que respecto del
caso bajo examen opera el fenómeno de la cosa juzgada constitucional, razón por
la cual se solicitará a ese Alto Tribunal que se pronuncie en ese sentido. En
efecto, en la presente demanda, el actor fundamentó la inconstitucionalidad de
las expresiones acusadas en la violación del principio de autonomía de las
entidades territoriales, argumento que fue esgrimido también en la demanda [que
culminó con la sentencia C-447 de 1998], (…)".
II.  FUNDAMENTOS
Competencia
1. En los términos
del artículo 241-4 de la Constitución Política, la Corte Constitucional es
competente para conocer de la presente demanda.
El problema
planteado
2. El artículo 29 de
la Ley 141 de 1994 consagra los derechos de participación en las regalías de
los municipios portuarios. Según está disposición, habrá lugar a la
redistribución de un porcentaje de las regalías correspondientes a los
municipios portuarios marítimos, cuando factores de índole ambiental o
ecológico, determinen que el área de influencia de un puerto comprende varios
municipios o departamentos. La misma norma señala que la Comisión Nacional de
Regalías, a solicitud de las entidades territoriales interesadas, definirá los
casos en los cuales haya lugar a la redistribución y establecerá los
porcentajes de participación entre los municipios y departamentos afectados.
No obstante, el
parágrafo 1º del artículo en comento consagra una excepción a la regla
anterior. En efecto, el mencionado parágrafo, define directamente el área de
influencia del puerto de Coveñas en el Municipio de Tolú y ordena que un
porcentaje de los recursos que de otro modo corresponderían a dicho municipio,
sea distribuido en la precitada zona. Por virtud de esta norma, (1) el 27.5% de
los recursos que de otro modo corresponderían al municipio de Tolú, deberán ser
redistribuidos entre los municipios del departamento de Sucre que no sean
beneficiarios directos de regalías y, (2) el 26.25% de tales recursos, deberán
destinarse a  los municipios del departamento del Córdoba que cumplan con la misma
condición que se exige a los municipios de Sucre.
Los recursos a
redistribuir en cada uno de los departamentos mencionados, se trasladaran en
calidad de depósito a sendos fondos departamentales, para ser distribuidos
dentro de los diez días siguientes a su recibo. Está última regla, constituye
el objeto del presente proceso de constitucionalidad.
En efecto, según el
demandante, el hecho de que los recursos provenientes de las regalías se
redistribuyan a través de fondos departamentales, vulnera la autonomía
territorial y, especialmente, la autonomía fiscal de los municipios
beneficiados. Adicionalmente, señala que la disposición demandada viola lo
establecido en el artículo 294 de la Carta, en tanto establece un tratamiento
preferencial a favor de los gobernadores de los departamentos de Sucre y
Córdoba, el cual afecta el derecho de los municipios a recibir un porcentaje
equitativo de los recursos por distribuir. En el mismo sentido, considera que
la norma parcialmente demandada compromete el derecho de las entidades
territoriales a participar, de manera equitativa, en la distribución de los
recursos provenientes de las regalías y compensaciones. Por ultimo, indica que
una vez la ley ha señalado que dichos recursos pertenecen a los municipios,
entran de inmediato a formar parte de su patrimonio y no pueden ser trasladados
a los departamentos.
A su turno, la
representante del Ministerio de Minas y Energía defendió la exequibilidad de la
disposición parcialmente demandada. En su criterio, la norma en cuestión se
limita a establecer la zona de influencia del puerto de Coveñas en el municipio
de Tolú. En su criterio, dicha disposición se ajusta a las funciones
administrativas de coordinación, complementariedad de la acción municipal, e
intermediación entre la Nación y los municipios, que el artículo 298 de la
Constitución le asigna a los departamentos. Indica que los recursos de que
trata la norma demandada están destinados integralmente a los municipios de
Sucre y Córdoba sin que los respectivos departamentos puedan apropiarse de
parte de ellos, por lo que mal podría aseverarse que deja de observar la
prohibición de otorgar tratamiento preferencial a las entidades territoriales o
que afecta la propiedad de los municipios sobre sus propios recursos.
En criterio del
Procurador General de la Nación, se presenta el fenómeno de la cosa juzgada
constitucional. A su juicio, la Corte Constitucional estableció la
exequibilidad de la disposición demandada en la sentencia C-447 de 1998, por
cargos similares a los formulados en la presente demanda. En consecuencia,
considera que la Corte debe estarse a lo resuelto en la precitada decisión.
Cosa juzgada
Constitucional
3. Se produce el
fenómeno de la cosa juzgada absoluta[1]
en aquellos eventos en los cuales existe un fallo previo de exequibilidad o
inexequibilidad plena sobre la norma demandada. Sin embargo, cuando la Corte
declara la exequibilidad de una norma sólo frente a los cargos específicos
resueltos en la respectiva sentencia, la misma hace tránsito a cosa juzgada
relativa[2].
Este fenómeno permite que la disposición declarada exequible pueda ser objeto
de nuevas demandas de inconstitucionalidad, siempre que éstas versen sobre
cuestiones no estudiadas en la sentencia anterior. Sobre este asunto la
Corporación ha manifestado:
"Anota la Corte
a este respecto que el carácter definitivo de la sentencia que declara la exequibilidad
de una norma no implica necesariamente que tal decisión pueda entenderse
absoluta, pues mientras subsistan aspectos no considerados en el respectivo
fallo existirá, en relación con ellos, la posibilidad de examen posterior y,
por ende, podrán entablarse nuevas acciones de inconstitucionalidad. Vale
decir, la cosa juzgada constitucional es, en tales eventos, relativa
en cuanto cubre apenas los asuntos que fueron materia del fallo".[3]
4. Tal
como lo indica el jefe del Ministerio Público, la sentencia C-447 de 1998
(proceso D-1962 de 1998) declaró la exequibilidad de las normas objeto de
estudio en el presente proceso, “pero sólo por los cargos analizados”. En
consecuencia, es esencial determinar si las cuestiones analizadas en la
mencionada decisión son similares a las expuestas por el actor en el caso que
ahora ocupa la atención de la Corte.
En la demanda que
originó el proceso D-1962 de 1998 el actor fundamentó las razones de la
violación, básicamente, en los siguientes cargos: (1) la redistribución de un
porcentaje de los recursos provenientes de las regalías que originalmente le
corresponderían al municipio de Tolú vulnera el derecho a la igualdad de este
municipio respecto de los restantes municipios portuarios que reciben el 100%
de las regalías a las que tienen derecho; (2) dicha redistribución desconoce el
derecho de propiedad exclusiva de Tolú sobre las regalías causadas por el
transporte de los recursos naturales no renovables por el puerto de Coveñas y,
en consecuencia, viola el derecho a la autonomía territorial de éste municipio,
en particular en cuanto afecta la capacidad de decisión de sus órganos de
gobierno sobre sus propios recursos; (3) la norma demandada enajena un porcentaje
de las regalías que le corresponde a Tolú, pese a que dichos recursos
constituyen un bien de uso público y, en consecuencia, según el artículo 63
C.P., son inalienables, imprescriptibles e inembargables; (4) la ley
parcialmente acusada crea un trato preferencial a favor de ciertos municipios y
en contra de Tolú, por lo que vulnera lo dispuesto en el artículo 294 de la
Carta.
Al
estudiar los cargos de la demanda, la Corte, reiterando su jurisprudencia,
afirmó que las regalías pertenecen al Estado y que su distribución corresponde
a la Nación (en especial a la ley y al Fondo Nacional de Regalías), conforme a
los principios y reglas establecidos por la Constitución. Señaló que dichos
recursos no tienen el carácter de bienes de uso público y, por lo tanto, mal
puede aplicarse a su distribución lo establecido en el artículo 63 de la
Constitución. Adicionalmente, reiteró que las regalías no tienen naturaleza
tributaria, en consecuencia, no es admisible la referencia al artículo 294 de
la Constitución. De otra parte, la Corte indicó que los fondos provenientes de
las regalías y las compensaciones le pertenecen al Estado, por lo que no puede
afirmarse que tienen el carácter de rentas propias de las entidades
territoriales. En este sentido, la Corporación reiteró que los derechos de
participación sobre las regalías constituyen fuentes exógenas de financiación
de las entidades territoriales y, en consecuencia, el legislador puede
distribuirlas y fijar criterios de destinación, siempre que respete las reglas
constitucionales sobre la materia. Según la Corte, en la definición de los
criterios de distribución de los recursos provenientes de las regalías y
compensaciones, el legislador tiene un amplio margen de configuración.
Aplicando los
anteriores criterios, esta Corporación consideró que el hecho de que la ley
redistribuya, entre los municipios de los departamentos de Sucre y Córdoba,
parte de los recursos que por concepto de regalías y compensaciones le
corresponderían originariamente a Tolú, en nada compromete los derechos o las
garantías institucionales que la Carta confiere a esté último municipio.
En el presente caso,
el actor considera que los apartes del parágrafo 1° del artículo 29 que
consagran la creación de fondos departamentales para el manejo de un porcentaje
de las regalías destinadas a los municipios de Córdoba y Sucre, vulnera la
Constitución. En su criterio, los recursos que deben destinarse a los
municipios mencionados no pueden ser asignados a través de fondos territoriales
creados en los respectivos departamentos. En consecuencia, la cuestión
planteada en el presente caso, reside en determinar si la ley puede crear
fondos departamentales con capacidad para decidir sobre la destinación de los
recursos que, por concepto de redistribución de regalías, deben beneficiar a
los municipios de los respectivos departamentos.
A la luz de lo
anterior, debe afirmarse que los cargos formulados en la demanda que se estudia
son por entero distintos de los que sirvieron de fundamento a la acción de
inexequibilidad que culminó con la sentencia C-447 de 1998. En efecto, mientras
los primeros se referían a la vulneración de los derechos y garantías
institucionales del municipio portuario de Tolú, los segundos hacen relación a
la legitimidad constitucional de una ley que crea un fondo departamental de
regalías.
Dado que la cuestión
planteada por el demandante no fue debatida en el proceso D-1962 de 1998, la
Corporación entiende que no se presenta el fenómeno de la Cosa juzgada
Constitucional y, por lo tanto, procede al estudio de fondo de la disposición
impugnada.
La cuestión a
resolver
5. La Corte debe
determinar si viola la Constitución la ley que crea un fondo departamental de
regalías. No obstante, para entender el sentido y alcance de la disposición
demandada es necesario, en primera instancia, definir la naturaleza de los
mencionados fondos departamentales. Sólo entonces, la Corte podrá establecer si
su creación vulnera algún mandato constitucional.
Naturaleza y
alcance de los fondos departamentales de regalías creados por el artículo 29 de
la Ley 141 de 1994
6. La disposición
parcialmente demandada señala que los recursos a distribuir entre los
municipios que, según el parágrafo del artículo 29, integran el área de
influencia del puerto de Coveñas, municipio de Tolú, se girarán en calidad de
depósito al Fondo Nacional de Regalías. Está entidad deberá depositar un
porcentaje - indicado por la misma ley - de los mencionados recursos, en sendos
fondos departamentales de Sucre y Córdoba “para ser distribuido dentro de los
diez días siguientes a su recibo” entre los municipios de cada departamento -
distintos a los que reciben asignación directa establecida por la propia norma
-, para inversión en los términos del artículo 15 de la Ley 141.
7. Dado que los
recursos de que trata la norma parcialmente demandada ingresan, en primera
instancia, al Fondo Nacional de Regalías y sólo posteriormente son enviados a
los fondos departamentales para ser distribuidos, podría pensarse que quien
define la destinación de los mencionados recursos y selecciona los proyectos a
financiar entre los municipios de Sucre y Córdoba, es la Comisión Nacional de
Regalías. Esta interpretación permitiría explicar por qué los recursos ingresan
primero al Fondo Nacional y se adecua al hecho de que los fondos
departamentales deban trasladar los respectivos recursos a los beneficiarios
dentro de los diez días siguientes a su recibo. En efecto, no parece razonable
que en tan corto tiempo los órganos departamentales presuntamente encargados de
hacer la destinación, pudieran seleccionar los proyectos a financiar en las
respectivas entidades territoriales. Según esta interpretación, los fondos
departamentales constituirían, simplemente, una cuenta separada por la que
deberían pasar los recursos asignados por la Comisión Nacional de Regalías
antes de ingresar al patrimonio de los municipios beneficiados.
La anterior parece
ser la interpretación de un sector de alcaldes[4]
y del  Tribunal Administrativo de Sucre. En efecto, en sentencia de 20 de marzo
de 1996 (proceso N° 5037), la citada corporación judicial declaró la nulidad de
algunos artículos de la ordenanza departamental 09 de 1995, por medio de la
cual se creaba la Comisión Departamental de Regalías del Departamento de Sucre
y se establecían algunos criterios generales de asignación de los recursos de
que trata el parágrafo 1 del artículo 29 de la Ley 141 de 1994. A juicio del
Tribunal, en virtud de las normas constitucionales y legales vigentes, quien
debe definir la destinación de los recursos provenientes de las regalías y las
compensaciones de que trata el parágrafo 1 del artículo 29 de la Ley 141 de
1994, es la Nación y no el departamento. En estas condiciones, el fondo
departamental de regalías queda reducido, simplemente, a un intermediario, sin
ninguna capacidad decisoria, entre la Comisión Nacional de Regalías y los
municipios beneficiados.
Sin embargo existe
otro entendimiento posible de la norma parcialmente demandada. Efectivamente,
la mencionada disposición podría ser entendida como una autorización para que
los órganos del gobierno departamental definieran la destinación de los
recursos de que trata el parágrafo primero bajo estudio. Tales recursos irían,
en primera instancia, pero para efectos simplemente administrativos, al Fondo
Nacional, al tiempo que las autoridades departamentales definen los derechos de
participación de los municipios beneficiados y el proceso de selección de los
municipios beneficiarios. Ello explica la razón de ser de los fondos
departamentales de regalías pues, en verdad, sólo si tienen facultades dispositivas
su existencia tendría alguna utilidad.
Esta segunda parece
ser la interpretación de un sector de los diputados de la Asamblea
Departamental de Sucre, del Gobernador del Departamento y del Ministerio de
Minas y Energía. En efecto, como fue mencionado, en 1995 la Asamblea expidió la
resolución 09/95 a través de la cual definía criterios de asignación de los
recursos de que trata la norma parcialmente demandada y creaba la Comisión
Departamental de Regalías, entidad encargada de asignar los correspondientes
recursos según los criterios fijados. Posteriormente, el Gobernador de Sucre
expidió el Decreto 0621 de 1996, “por medio del cual se establecen los
mecanismos y criterios para la distribución de las Regalías Petrolíferas a los
municipios del departamento de Sucre”. Según el precitado decreto, los recursos
se distribuirán “en forma equitativa” entre la totalidad de los municipios,
teniendo en cuenta la “proporción de población del municipio” y la “proporción
de población del municipio con necesidades básicas insatisfechas”.
A su turno, la
representante del Ministerio de Minas y Energía, en concepto enviado a esta
Corporación, parece adoptar esta segunda interpretación. En efecto, si bien no
se refiere al tema de manera directa, indica que, en ejercicio de la función de
intermediación que los departamentos deben cumplir entre la Nación y los
municipios, es razonable que la ley les adjudique la facultad de “identificar
los entes territoriales con más necesidades básicas insatisfechas y tener en
cuenta esta situación para realizar la distribución”.
En suma, la norma
parcialmente demandada no tiene un sentido claro y unívoco. Por el contrario,
como se ha demostrado, puede ser interpretada de manera contradictoria.
8. Si bien, en
principio, la Corte Constitucional no es la llamada a definir cuál de las
interpretaciones existentes de una disposición legal es la que debe ser
aplicada por los operadores jurídicos, lo cierto es que en el contexto de un
juicio de constitucionalidad esta Corporación no puede obviar el hecho de que
la norma demandada admita interpretaciones distintas e, incluso,
contradictorias.
Efectivamente, en
casos como el presente, es necesario estudiar cada una de las interpretaciones
posibles, a fin de identificar si alguna de ellas se aparta de las
prescripciones constitucionales. Si resulta que todas las eventuales
aplicaciones de la norma demandada son constitucionalmente admisibles, la
Corporación debe declarar su exequibilidad y desplazar el conflicto de
interpretación al juez competente. Si, por el contrario, ninguna de ellas se
ajusta a los mandatos de la Carta, la sentencia debe declarar su
inexequibilidad. Por último, si alguna de las interpretaciones posibles vulnera
la Constitución pero, sin embargo, existen aplicaciones alternativas que son
compatibles con el texto constitucional, la Corte debe proferir una sentencia
de constitucionalidad condicionada, de manera tal que la norma declarada
exequible sólo pueda ser aplicada en el sentido encontrado constitucional[5]. En consecuencia, la
Corporación deberá estudiar, por separado, cada una de las posibles
interpretaciones de los apartes demandados.
9. Una segunda
cuestión que es imprescindible definir antes de proceder al análisis de
constitucionalidad de las expresiones normativas cuestionadas, radica en
identificar si la ley establece los criterios que deben seguirse para asignar
los recursos de que trata la disposición parcialmente impugnada, o si, por el
contrario, libra a la autoridad competente - cualquiera que ella sea - la
facultad discrecional de establecer las mencionadas pautas de asignación.
Sobre este asunto
existe también una doble posibilidad hermenéutica. Si quien debe determinar la
destinación de los mencionados recursos es la Comisión Nacional de Regalías,
queda claro que resultan aplicables los criterios generales de asignación y
manejo establecidos en la Ley 141 de 1994 (art. 1,2, 3, 4, 5, 6, entre otros). No
obstante, tales criterios sólo vinculan al Fondo Nacional de Regalías y a la
Comisión Nacional de Regalías, sin que exista alguna disposición que los haga
extensivos a eventuales fondos territoriales de regalías como los creados por
la norma bajo estudio.
Por lo tanto, la
consecuencia de entender que el artículo parcialmente demandado confiere a la
autoridad departamental la facultad de distribuir los porcentajes de
participación entre los municipios del departamento, no es otra que la de
asumir la absoluta discrecionalidad de los órganos de gobierno departamental en
el ejercicio de la mencionada función. En efecto, ninguna disposición legal
establece, a este respecto, pautas o directrices concretas.
Podría sin embargo
objetarse que, al menos, en el caso del fondo departamental de Córdoba si
existen criterios claros de distribución. Ciertamente, la parte del parágrafo
1° del artículo 29 que crea el referido fondo departamental de regalías, indica
que los recursos deben ser distribuidos “en forma igualitaria”, entre los
municipios del departamento. No obstante, esta regla, además de referirse
exclusivamente al fondo de Córdoba, no constituye un parámetro claro y objetivo
que vincule a la autoridad administrativa encargada de hacer la distribución.
La referencia a una distribución igualitaria no permite saber, por
ejemplo, si la asignación de los recursos debe hacerse atendiendo a los
proyectos presentados o, por el contrario, con una pauta meramente territorial
o geográfica. Pero, incluso, si se aceptara que debe primar este último
criterio, no queda claro si el legislador ordena que todos los municipios
reciban un porcentaje igual de los recursos por distribuir o si la asignación
debe estar guiada por criterios materiales diferenciales como el numero de habitantes
de cada municipio, la población con necesidades básicas insatisfechas o el
grado de afectación que sobre la jurisdicción de cada localidad tenga la
actividad desarrollada a través del puerto de Coveñas. En otras palabras, si
bien la norma parcialmente demandada establece un criterio genérico para
realizar la distribución de los recursos entre los municipios de Córdoba, el
mismo no es suficiente para sostener que, efectivamente, existen pautas claras
y definidas que orienten la gestión de las autoridades administrativas
encargadas de hacer la asignación.
En virtud de lo
anterior, la Corte deberá tener en cuenta que el aparte normativo demandado
puede ser objeto de dos interpretaciones distintas, cada una de las cuales
tiene consecuencias diversas, particularmente, en cuanto se refiere a la
competencia para definir los criterios que deben orientar la redistribución de
los recursos provenientes de las regalías y las compensaciones. En estos
términos, procede la Corporación a definir si la parte demandada del artículo
29 de la Ley 141 de 1994 vulnera la Constitución. Para ello, habrá de separar
cada una de las posibilidades hermenéuticas que han sido mencionadas en los
fundamentos precedentes de esta sentencia.
Primera
posibilidad hermenéutica: juicio de constitucionalidad de la ley que crea un
fondo departamental con facultades para distribuir los porcentajes de
participación en las regalías entre los municipios del respectivo departamento
10. Se pregunta la
Corte si la ley puede adscribir a las autoridades departamentales, la facultad
de distribuir los porcentajes de participación en las regalías entre los
municipios del respectivo departamento.
Con el fin de
dilucidar el asunto planteado, procede la Corporación a recordar las reglas
establecidas por la Constitución en relación con el sistema general de reparto
de los recursos provenientes de las regalías.
Normas
constitucionales sobre el proceso de asignación de los recursos provenientes de
las regalías
11. Las premisas
fundamentales en que se basa el sistema de reparto de las regalías y
compensaciones, se encuentran consignadas en los artículos 332 y 333 de la
Constitución Política. Según las mencionadas normas, los recursos naturales no
renovables ubicados en territorio colombiano pertenecen al Estado. Conforme a
lo anterior, las regalías, es decir, la contraprestación que debe pagar quien
se encuentra autorizado por el Estado para explotar los mencionados recursos
naturales (C.P., artículo 360), no son propiedad de las entidades
territoriales en donde los recursos se encuentren localizados, sino del
Estado Colombiano[6].
Ahora bien, la Corte ha sido enfática al indicar que el concepto de Estado no
es equiparable al de Nación. En efecto, a este respecto el Estado es "un
ente más abstracto, que representa a todos los colombianos y a los distintos
niveles territoriales"[7].
12. Dado que se
trata de recursos estatales, los fondos provenientes de las regalías y
compensaciones deben beneficiar a todos los colombianos y no sólo a aquellos
que habitan en las regiones en las que accidentalmente se encuentran los
recursos naturales no renovables o los puertos, marítimos o fluviales, que
sirven para transportarlos. No obstante, lo cierto es que dichas regiones
sufren impactos sociales, económicos o ecológicos, muchas veces irremediables,
a causa de las actividades de explotación y transporte de los recursos
naturales no renovables o de sus derivados[8].
Por eso, pese a que tales entidades territoriales no son propietarias de las
regalías que se cobran por actividades desarrolladas en su jurisdicción y que
estos recursos deben beneficiar a todos los colombianos, la Constitución señala
que tienen derecho a participar directamente en los mencionados recursos, en
los términos definidos por la ley (C.P., artículo 360)[9]. Según la
jurisprudencia constitucional, los derecho de participación se traducen en “un
porcentaje sobre la regalía que el Estado les cede a [las entidades
territoriales] por intermedio de la ley”[10].
En consecuencia,
cualquiera que sea el sistema de reparto de las regalías diseñado por el
legislador, un porcentaje de los recursos debe destinarse, necesariamente, a
las entidades territoriales en las que se desarrollan actividades de
explotación o transporte de los recursos naturales no renovables de propiedad
del Estado. Se trata, en este caso, de una destinación directa en virtud
de un derecho constitucional de configuración legal a participar, directamente,
en la distribución de los recursos provenientes de las regalías y las
compensaciones.
Sin embargo, como tales entidades
territoriales no son las únicas destinatarias de las regalías, el sistema de
reparto debe contemplar la existencia de un remanente que será
distribuido entre los municipios y departamentos que no son beneficiarios
directos en los términos antes descritos. Esta forma de asignación se ha
denominado asignación indirecta y se realiza a través del Fondo Nacional de
Regalías.[11]
13. Dado que la
Constitución no establece los porcentajes de participación de unas y otras
entidades territoriales, debe afirmarse que, en esta materia, el legislador
ostenta un amplio poder de configuración[12].
En consecuencia, la ley es la encargada de definir cuál es el porcentaje de las
regalías y compensaciones destinado a los departamentos o municipios
productores o portuarios – o asignación directa -, y cuál el remanente que será
destinado a las restantes entidades territoriales o a otros órganos que, pese a
no ser asimilables a entidades territoriales, cumplen funciones que, según la
Constitución, pueden ser financiadas con los recursos provenientes de las
regalías y compensaciones, como la protección del medio ambiente[13] - asignación indirecta
-.
Origen
y funciones constitucionales del Fondo Nacional de Regalías (C.P. art. 361)
14. Según el
artículo 361 de la Carta, los ingresos provenientes de las regalías que no sean
asignados directamente a los departamentos o municipios deben depositarse en un
Fondo Nacional de Regalías, cuyos recursos se asignarán a las entidades
territoriales en los términos que señale la ley. Sin embargo, la misma norma dispone
que tales recursos deben destinarse a la promoción de la minería, la
preservación del medio ambiente y la financiación de los proyectos
departamentales de inversión que aparezcan como prioritarios en los planes de
desarrollo de las respectivas entidades territoriales.
Sobre esta cuestión
ya se había manifestado la Corte, al señalar que, con los ingresos provenientes
de las regalías que no sean destinados directamente a las entidades
territoriales, la Carta “ordenó la constitución de un Fondo Nacional de
Regalías, como mecanismo de planeación en la asignación de los recursos
provenientes de las mismas”[14].
Según la Corte, el Fondo Nacional de Regalías y las autoridades nacionales
creadas para administrarlo, cumplen funciones redistributivas y de planeación,
propias del nivel central de gobierno[15].
La razón por la cual
la Carta ordena la creación del Fondo Nacional de Regalías guarda estrecha
relación con la propiedad estatal de los recursos naturales no renovables (C.P.
art. 332), así como con la destinación que deben tener las rentas provenientes
de las regalías y compensaciones que no se distribuyen directamente
entre las entidades territoriales (C.P. art. 361).
En efecto, las
regalías son propiedad de todos los colombianos y, por ello, un porcentaje de tales
rentas debe destinarse a las entidades territoriales no productoras ni
transportadoras de recursos naturales no renovables o de sus derivados. No
obstante, lo anterior no implica que dichas entidades territoriales puedan dar
a los mencionados fondos la finalidad que consideren más conveniente. Dado que
se trata de recursos propios del Estado, su asignación no puede orientarse a
beneficiar, simplemente, intereses locales o regionales. Por el contrario, la
propia Constitución establece que deben destinarse a promover intereses
nacionales - como la minería o el medio ambiente -, y a patrocinar el
crecimiento armónico de las regiones a través de la financiación de proyectos
de desarrollo local o regional, definidos como prioritarios en los respectivos
planes de desarrollo.
El hecho de que las
regalías pertenezcan al Estado y deban, por lo tanto, destinarse a promover
intereses nacionales, explica las razones por las cuales la Carta ordena que,
una vez realizada la asignación directa de los mencionados recursos, el
remanente sea enviado a un Fondo Nacional de Regalías. En primer lugar, si los
recursos son propiedad del Estado, su inversión local o regional debe ser
equitativa a fin de que, verdaderamente, promueva el desarrollo armónico de
todas las regiones. En los términos del régimen territorial diseñado por la
Carta, sólo las autoridades nacionales - en este caso, el Legislador, el Fondo
Nacional de Regalías y las entidades nacionales que para el efecto se creen -
tienen la capacidad de decidir el destino de inversiones locales con una
perspectiva global o integral. Sin una visión general, que supere los intereses
meramente locales o regionales, resulta francamente imposible promover un
crecimiento territorial equitativo. Por ello, se ha establecido que la llamada
a definir los porcentajes de participación de las entidades territoriales en
las regalías, sea la Nación, pues sólo los órganos nacionales pueden atender al
panorama general en el que se inserta cada inversión. Sin embargo, dado que en
el presente modelo territorial las entidades territoriales tienen un grado
importante de autonomía, la Constitución les confiere la facultad de diseñar,
proponer y ejecutar los proyectos que serán financiados con los fondos
provenientes de las regalías. Se trata, en suma, de un reparto de competencias
que armoniza los intereses del Estado con los intereses propios de las
entidades territoriales.
De otra parte, si la
Constitución considera que el remanente de las regalías debe ser invertido en
proyectos de promoción de la minería y conservación del medio ambiente, es
natural que adscriba a los órganos nacionales la función de distribuirlo entre
las entidades territoriales encargadas de diseñar y ejecutar los respectivos
proyectos. Efectivamente, los recursos naturales no renovables que se explotan
mediante actividades de minería le pertenecen al Estado (art. 332 C.P.) y, por
ello, la Nación debe participar en la adopción de las decisiones sobre su
explotación y comercialización. Lo anterior explica por qué la Carta crea un
Fondo Nacional, a través del cual se distribuyen los recursos destinados a la
promoción de la minería y no delega esta función en autoridades propias de
otros ordenes territoriales.
Algo similar sucede
con la protección del medio ambiente. La defensa del ambiente no es un asunto
que importe de manera exclusiva a las entidades territoriales. Se trata, por el
contrario, de un asunto que, según la Carta, reviste un incuestionable interés
nacional (C.P. arts. 58, 63, 67, 79, 80, 81, 88, 95-8, 334, 339,  360, 361,
366). En consecuencia, tratándose de la defensa de un interés nacional, resulta
coherente que la Constitución conceda a las autoridades nacionales un papel
primordial en la repartición de los recursos provenientes de las regalías que
habrán de ser destinados a su preservación.
Por último, el
artículo 362 de la Constitución, señala que un porcentaje de los recursos
provenientes de las regalías y compensaciones debe aplicarse a financiar
proyectos de inversión definidos como prioritarios en los planes de desarrollo
de las respectivas entidades territoriales. No obstante, resulta evidente que
dichos fondos no son suficientes para financiar los proyectos prioritarios de
inversión de todas las entidades territoriales que así lo soliciten. En consecuencia,
es necesario que exista una entidad encargada de seleccionar los proyectos que
habrán de ser financiados o cofinanciados con los mencionados recursos. Dado
que se trata de rentas de propiedad del Estado, cuya asignación persigue el
crecimiento armónico de todas las regiones así como la defensa de intereses
nacionales comprometidos en el desarrollo local y departamental, resulta lógico
que la competencia para definir los porcentajes de participación en las
regalías, corresponda a las autoridades nacionales.
Adicionalmente,
según el marco diseñado por la Constitución, a las autoridades del orden
nacional compete la planeación general de la economía, con miras a la promoción
del empleo, el acceso de todas las personas a los bienes y servicios básicos,
la productividad, la competitividad y el desarrollo armónico de las regiones.
En este contexto, se explica lo dispuesto en el artículo 339 C.P., según el
cual las entidades territoriales elaborarán y adoptarán, de manera concertada
con el gobierno nacional, sus correspondientes planes de desarrollo. Advertido
lo anterior, no resulta extraño que la Carta haya atribuido a órganos
nacionales - como el legislador y a las autoridades nacionales encargadas de
gerenciar el Fondo Nacional de Regalías - la labor de identificar los proyectos
de desarrollo local y regional, establecidos en los planes de desarrollo de las
respectivas entidades territoriales, que habrán de ser financiados con los
recursos estatales provenientes de las regalías y las compensaciones. La labor
de planeación concertada del desarrollo nacional, local y departamental, exige
que la distribución de los recursos estatales se defina con un criterio global,
sistemático y coherente, en atención a los fines antes mencionados.
En
suma, el hecho de que los recursos provenientes de las regalías pertenezcan al
Estado y de que su inversión - bien sea local, sectorial o regional - deba ser
equitativa y dirigida a promover el desarrollo armónico de todas las regiones,
explica el reparto de competencias que, en esta materia, lleva a cabo la Carta
entre las distintas entidades territoriales. A este respecto, la jurisprudencia
constitucional ha indicado:
“La Corte reitera
entonces lo señalado en anteriores decisiones[16],
esto es, que es el Estado como tal quien es el titular de las regalías. En ese
orden de ideas, es natural que la Carta establezca diferentes competencias y
derechos a los diversos órdenes territoriales a fin de lograr las finalidades
perseguidas por el Constituyente en esta materia. Así, a la Nación le
corresponde la regulación y gestión de las regalías, pues de esa manera se
logra un beneficio global equitativo para todos los colombianos. La Nación debe
entonces respetar los derechos de participación y de compensación de las
entidades territoriales, y está obligada a distribuir las sumas restantes a las
entidades territoriales, por lo cual las autoridades centrales no se benefician
directamente de las regalías. Por ende, la gestión de esos recursos no se le
confiere a la Nación para que sus beneficios se concentren en el Gobierno
central, sino para que pueda haber una distribución equitativa de las regalías,
que sea acorde con el desarrollo armónico de las regiones (CP art. 334), para
lo cual la Constitución ha previsto precisamente la existencia del “Fondo
Nacional de Regalías” (CP art. 361). Por su parte, a las entidades
territoriales les corresponde el goce final del producto de esos recursos, ya
que ellos están destinados a estimular la descentralización, favorecer la
propia minería y proteger el medio ambiente (CP art. 360).” (subraya fuera del
texto original)[17].
15. En virtud de lo
anterior, puede afirmare que las reglas constitucionales que gobiernan los
asuntos concernientes al régimen de asignación de regalías son las siguientes:
(1) las regalías que se causen por la explotación o el transporte de recursos
naturales no renovables son de propiedad del Estado; (2) las entidades
territoriales en cuya jurisdicción se realicen tareas de explotación y
transporte son acreedoras de un derecho constitucional de participación directa
en las regalías, que debe ser definido por el legislador; (3) los recursos
provenientes de las regalías que no se distribuyan entre las entidades
territoriales que ostenten el derecho constitucional de asignación directa,
deben depositarse en el Fondo Nacional de Regalías; (4) corresponde al
legislador definir los términos en virtud de los cuales deben asignarse los porcentajes
de participación de las entidades territoriales en los recursos del Fondo
Nacional de Regalías; (5) es competencia de las autoridades nacionales
encargadas de administrar el Fondo Nacional de regalías, establecer, conforme a
los términos definidos por el legislador, los derechos de participación en las
regalías de las entidades territoriales; (6) las autoridades nacionales deben
asignar los recursos del Fondo Nacional de Regalías a la promoción de la
minería, la preservación del ambiente y la financiación de proyectos
territoriales de inversión definidos como prioritarios en los planes de
desarrollo de las respectivas entidades territoriales, a fin de alcanzar el
desarrollo armónico de todas las regiones.
Desarrollos
legislativos: la disposición demandada
16. En desarrollo de
las anteriores reglas constitucionales, se expidió la Ley 141 de 1994, “(p)or
la cual se crean el Fondo Nacional de Regalías, la Comisión Nacional de
Regalías, se regula el derecho del Estado a percibir regalías por la
explotación de recursos naturales no renovables, se establecen las reglas para
su liquidación y distribución y se dictan otras disposiciones". La Ley 141
establece que los ingresos provenientes de las regalías que no sean asignados a
las entidades territoriales productoras y a los municipios portuarios, serán
depositados en el Fondo Nacional de Regalías (art. 1). Adicionalmente, atribuye
a la Comisión Nacional de Regalías la facultad de administrar, controlar y
vigilar la correcta utilización de los recursos del Fondo Nacional de Regalías
(art. 7).
La aprobación de los
proyectos presentados por las entidades territoriales que reciban asignación
del Fondo Nacional de Regalías la otorga la Comisión Nacional de Regalías (art.
8-4) previo concepto de un comité técnico constituido por cinco expertos de
reconocida experiencia en evaluación de proyectos (art.8-12). En el citado
comité deben tener representación las diferentes regiones del país (art. 8-12).
La función del comité técnico, es la de garantizar mediante el análisis y
estudio técnico, la calidad de los proyectos de inversión que pretendan
financiarse con cargo a recursos del Fondo Nacional de Regalías (art. 8-12).
Una vez expedido el concepto del comité sobre la viabilidad técnica y financiera
de los proyectos, la Comisión Nacional de Regalías procederá a aprobar,
conforme a los criterios definidos por la propia Ley 141, aquellos proyectos
que serán financiados con los recursos del Fondo[18].
En suma, en
desarrollo de lo establecido en el artículo 361 de la Carta, la Ley 141 de 1994
establece los criterios concretos que deben ser seguidos por la Comisión
Nacional de Regalías para aprobar y seleccionar los proyectos presentados por
las entidades territoriales que deben ser financiados con los recursos del
Fondo Nacional de Regalías; establece la forma como deben ser manejados los
excedentes de tesorería; y, de otro lado, consagra las reglas que deben
aplicarse para proceder al desembolso de los mencionados recursos.
17. El artículo 29
de la Ley 141 de 1994, consagró los derechos de participación de los municipios
portuarios en las regalías y compensaciones monetarias provenientes del
transporte de los recursos naturales no renovables. No obstante, en su inciso
tercero, la precitada norma reconoce que, en algunos eventos, resulta necesario
redistribuir las regalías que deban corresponder a los municipios portuarios en
lo que denominó una área de influencia. En consecuencia, autorizó a la Comisión
Nacional de Regalías para revisar las solicitudes de los municipios que
eventualmente pudieran integrar la respectiva zona de influencia, y
redistribuir los porcentajes de participación entre las entidades territoriales
verdaderamente afectadas por las actividades de transporte de los recursos
naturales no renovables o de sus derivados[19].
Ahora bien, el
parágrafo primero del citado artículo 29, consagró una excepción a la regla
anterior. En efecto, la citada norma definió, directamente, el área de
influencia del puerto de Coveñas en el municipio de Tolú, departamento de Sucre
y, en consecuencia, ordenó que (1) el 27.5% de los recursos que en principio
corresponderían a dicho municipio, fueran redistribuidos entre los municipios
de Sucre que, en virtud de la misma norma, no tengan derecho a recibir
participación directa en las regalías y, (2) el 26.25% de tales recursos,
fueran destinados a  los municipios del departamento del Córdoba que cumplan
con la misma condición que se exige a los municipios de Sucre.
Adicionalmente, el
citado parágrafo ordenó que los recursos a redistribuir se depositaran en
sendos fondos departamentales.
Según la
interpretación que se analiza, al crear los mencionados fondos territoriales de
regalías, la ley atribuyó a las autoridades departamentales la facultad de
definir los derechos de participación en las regalías de los municipios
beneficiados ubicados dentro de su jurisdicción. En otra palabras, para el caso
de la redistribución de regalías de los municipios de la zona de influencia del
puerto de Coveñas, en el municipio de Tolú, el legislador delegó, en las
autoridades departamentales, la función de establecer los porcentajes de
participación de cada municipio.
No obstante, como
fue estudiado (ver supra F.J. 9), la ley no indicó los criterios que
deberían seguir las autoridades departamentales para realizar la mencionada
asignación. Las pautas establecidas por el legislador para la redistribución de
las regalías entre las entidades territoriales no productoras ni
transportadoras de recursos naturales no renovables, se dirigen a orientar las
funciones de las autoridades nacionales, - como la Comisión Nacional de
Regalías -, sin que exista norma alguna que permita hacerlas extensivas a las
autoridades departamentales que cumplirían funciones de asignación de los
mencionados recursos. (ver supra F.J. 9). En consecuencia, debe
afirmarse que los órganos de gobierno departamental de Sucre y Córdoba, son
autónomos para definir los términos que habrán de guiar las decisiones en
materia de redistribución de los recursos provenientes de las regalías entre
los municipios de su jurisdicción.
18. En las
condiciones advertidas, se pregunta la Corte si la ley puede delegar en
autoridades departamentales la función, en principio legislativa, de establecer
los criterios generales conforme a los cuales habrán de definirse los derechos
de participación de las entidades territoriales en los recursos provenientes de
las regalías. Adicionalmente, debe la Corte indagar si el legislador esta
facultado para trasladar a las autoridades territoriales, las competencias
administrativas que, en principio, la Carta asigna al Fondo Nacional de
Regalías y a las autoridades nacionales encargadas de administrarlo.
¿Puede la ley
adscribir a entidades del orden departamental funciones propias de las
autoridades nacionales en materia de asignación de recursos provenientes de las
regalías y compensaciones?
19. Según la
apoderada del Ministerio de Minas y Energía, la facultad que los apartes
demandados confieren a los departamentos de Córdoba y Sucre, para definir los
derechos de participación de los municipios de su jurisdicción en los recursos
provenientes de las regalías, se ajusta a las funciones administrativas que,
según el artículo 298 de la Constitución Política, a tales entidades
territoriales corresponde desarrollar. Al respecto manifiesta que "si bien
la norma no establece para el caso de la distribución que deba realizar el
Gobernador del Departamento de Sucre un parámetro especial, signifique (sic)
que contraviene las disposiciones constitucionales, máxime si al representante
del ente departamental en su función constitucional de intermediación entre la
Nación y los municipios, le es dable identificar los entes territoriales con
más necesidades básicas insatisfechas y tener en cuenta esta situación para
realizar la distribución". Por último, indica que los recursos están
destinados integralmente a los municipios de Sucre y Córdoba, de manera tal que
los respectivos departamentos no pueden apropiarse de parte de ellos. En
consecuencia, solicita la declaratoria de exequibilidad de los apartes
normativos demandados.
Adicionalmente, la
tesis de la exequibilidad de las disposiciones demandadas podría fundarse en lo
dispuesto en el artículo 302 de la Constitución, según el cual la ley podrá
delegar, a uno o varios departamentos, atribuciones propias de los organismos o
entidades públicas nacionales.
20. No obstante, los
argumentos anteriores no pueden extenderse acríticamente al caso que analiza la
Corte, pues ello equivaldría a vulnerar el reparto de competencias que la
propia Carta ha diseñado entre los distintos órganos del Estado y los diversos niveles
de gobierno. En efecto, como pasa a explicarse, el legislador no está facultado
para adscribir a entidades administrativas locales o seccionales de creación
legal, las funciones que la Constitución le ha encomendado directamente.
Adicionalmente, tampoco puede delegar en autoridades administrativas de los
municipios, distritos o departamentos, funciones constitucionales propias de
entidades administrativas del orden nacional. En efecto,  el reparto de
competencias diseñado directamente por la Constitución , sólo puede sufrir
variaciones si la propia Constitución establece tal permisión de manera
expresa. De otra manera, tendría que aceptarse que las decisiones
constitucionales son susceptibles de reforma a través de una ley ordinaria y,
con ello, se acabaría de plano con una de las características básicas de este
modelo constitucional: la separación entre el derecho constitucional y el
derecho legislado.
Tal y como se
explica en el fundamento siguiente de esta providencia, la Constitución
adscribe directamente al legislador la función de definir los criterios que
habrán de ser tenidos en cuenta para distribuir los recursos provenientes de
las regalías (CP art. 361). Adicionalmente, la propia Carta asignó al Fondo
Nacional de Regalías la tarea de establecer los derechos concretos de
participación de las distintas entidades territoriales sobre los recursos de
que trata el citado artículo. En consecuencia, debe afirmarse que no podía el
legislador, trasladar una u otra competencia a entidades administrativas
departamentales de creación legal. En los fundamentos que siguen se desarrollan
los argumentos que acaban de ser expuestos y que constituyen elemento central
para la adopción de la presente decisión.
21. En primer lugar,
de ninguna manera puede admitirse que la ley tenga facultad para adscribir, a
los órganos de gobierno departamental, sin expresa autorización constitucional,
funciones que la Carta le asigna al propio legislador. En efecto, en principio,
sólo existen dos hipótesis en las cuales órganos diferentes del legislador,
pueden ejercer facultades legislativas propias del Congreso: (1) cuando se
trata del Presidente de la República, que revestido de facultades
extraordinarias o en ejercicio de los poderes derivados de los estados de
excepción, ejerce algunas de las atribuciones legislativas que la Carta asigna
al legislador y, (2) en aquellos eventos en los cuales la Constitución atribuye
a la ley la facultad de delegar, en las corporaciones de elección popular de
las entidades territoriales, algunas de sus atribuciones propias. Sin embargo,
si no existe autorización  constitucional expresa, el legislador no puede
traspasar el ejercicio de sus facultades legislativas de origen constitucional
a los órganos locales o departamentales de gobierno o de elección popular.[20]
En segundo término,
tampoco puede aceptarse que la ley delegue, en autoridades territoriales y sin
autorización constitucional expresa, competencias propias de entidades
administrativos nacionales de origen constitucional. En aquellos eventos en los
cuales la Constitución crea una determinada entidad administrativa y le
adscribe ciertas y detalladas competencias, no le es dable a la ley
trasladarlas a otras entidades. Sólo estaría facultada para hacerlo si
existiera una autorización clara y específica en el propio texto
constitucional. De otra manera, se estaría renunciando a la diferencia
fundamental entre el derecho legislado y el derecho constitucional, pues
mientras el primero puede ser modificado en cualquier momento por el
legislador, el segundo exige, para su reforma, un pronunciamiento del poder
constituyente.
22. El artículo 361
de la Carta señala que los ingresos originados en las regalías, que no sean
asignados a los departamentos y municipios productores o portuarios, se
depositarán en el Fondo Nacional de Regalías, para ser destinados a las
restantes entidades territoriales “en los términos que señale la ley”.
Es decir, según la Carta, compete al Legislador la función de definir los
términos que guíen la labor de la autoridad administrativa encargada de
redistribuir los recursos provenientes de las regalías.
Según ha sido
estudiado, el Legislador no puede confiar a los órganos de gobierno departamental,
funciones que la Carta le asigna directamente, salvo que una disposición
expresa lo determine. En el presente caso, la Corte no encuentra norma
constitucional alguna que permita a la ley delegar, in genere, al
departamento, la función de definir los términos que definen los criterios de
distribución de los recursos provenientes de las regalías y compensaciones. En
otras palabras, como lo señaló el Tribunal Administrativo de Sucre en la
sentencia antes citada (ver supra F.J. 7), ni el gobernador ni las
asambleas departamentales pueden asumir las funciones relativas a la definición
de los criterios generales de reparto de los recursos estatales provenientes de
las regalías que, por expreso mandato constitucional, competen a las
autoridades nacionales, específicamente, al legislador.
No obstante lo
anterior, podría sostenerse que a pesar de que la ley no establece pauta alguna
relativa a la labor de las autoridades del departamento de Sucre, sí consignó
los criterios de asignación de las regalías que debe seguir el Fondo
Departamental de Córdoba. En efecto, según el artículo 29 parcialmente acusado,
los recursos a reasignar entre los municipios de Córdoba, deben ser
distribuidos “en forma igualitaria”.
Sin embargo, como
fue mencionado (ver supra F.J. 9), la referencia a una repartición
“igualitaria”, no constituye, propiamente, un parámetro claro y objetivo que
señale las pautas a seguir por la autoridad administrativa encargada de hacer
la distribución. El marco de acción de la autoridad administrativa es tan
amplio que puede fácilmente aceptarse que será esta misma quien defina los
términos concretos de la asignación entre los municipios beneficiados. Los
órganos departamentales decidirán discrecionalmente si la asignación de los
recursos se acoge a los parámetros fijados por la ley para el proceso de
asignación seguido por el Fondo  Nacional de Regalías (ver supra F.J.
16) o si se guía, por otros criterios más “igualitarios”, como, por ejemplo,
una adjudicación idéntica para todos y cada uno de los municipios.
Adicionalmente, podrá acoger o desplazar los criterios materiales de asignación
fijados por la Ley 141 relativos al número de habitantes de cada municipio, la
población con necesidades básicas insatisfechas o al grado de afectación que
sobre la jurisdicción de cada municipio tiene la actividad desarrollada a
través del puerto de Coveñas. En estos términos, la referencia a una
repartición igualitaria no es suficiente para sostener que el legislador haya
fijado los términos en los cuales deben asignarse las regalías entre los
municipios beneficiados del departamento de Córdoba.
Si bien lo anterior
apoyaría una declaración de inexequibilidad de los apartes demandados - al
menos en la interpretación que se estudia -, en todo caso resulta importante establecer
si el legislador está facultado para encomendar, a las autoridades
departamentales, la función, propia del Fondo Nacional de Regalías y de las
autoridades nacionales encargadas de administrarlo, de establecer los derechos
concretos de participación de los municipios en los recursos provenientes de
las regalías.
23. A la luz del
artículo 361 de la Carta, corresponde al Fondo Nacional de Regalías y, a las
autoridades nacionales encargadas de administrarlo, la facultad de definir, en
los términos que señale la ley, los derechos de participación de las entidades
territoriales en los recursos provenientes de las regalías que no sean
asignados directamente a los departamentos o municipios productores o
portuarios.
Como fue indicado
(ver supra F.J. 14), la razón por la cual se adjudica a las autoridades
nacionales la facultad de distribuir las regalías entre las entidades
territoriales que no son beneficiarias directas de estos recursos, guarda
estrecha relación con la propiedad estatal de tales fondos y con las
finalidades a las que, según la Constitución (art. 361 C.N.), deben estar
destinados. En efecto, las regalías deben orientarse al logro del crecimiento
armónico de todas las regiones mediante la financiación de proyectos regionales
o locales considerados como prioritarios en los respectivos planes de
desarrollo, a la promoción de la minería y a la defensa del medio ambiente. En
consecuencia, resulta razonable que la Carta hubiere asignado a los órganos
centrales de gobierno las funciones de redistribución, planeación y
fiscalización de los recursos provenientes de las regalías, sin perjuicio de
que la iniciativa en la presentación de los proyectos específicos - lo mismo
que su ejecución - se radique en las entidades territoriales.
En el caso que se estudia,
la ley creó dos fondos territoriales en los departamentos de Sucre y Córdoba y
les adscribió las funciones que la Carta asigna al Fondo Nacional de Regalías.
En consecuencia, los recursos a redistribuir entre los municipios de los
citados departamentos, deberían depositarse en los fondos territoriales
respectivos para que las autoridades departamentales establecieran el
correspondiente reparto.
24. Tal y como fue
mencionado, para la apoderada del Ministerio de Minas y Energía las funciones
encomendadas a las autoridades departamentales se enmarcan dentro de las
atribuciones administrativas generales que el artículo 298 de la Carta atribuye
a los departamentos.
El mencionado
artículo 298 de la Constitución establece que los departamentos tendrán, entre
otras, la labor administrativa de coordinar sus funciones con las propias de
los municipios; complementar la acción municipal cuando quiera que resulte
necesario apoyar las actividades locales mediante la transferencia de recursos
propios o la prestación de servicios por parte del departamento; y, la de
servir como intermediario eficaz entre la Nación y los municipios. En
desarrollo de lo anterior, la Constitución concede a las asambleas
departamentales y a los gobernadores importantes funciones de coordinación,
complementariedad e intermediación, cuya verdadera eficacia dependerá de
decisiones políticas autónomas de cada una de estas autoridades (art. 300, 301,
303, 305 C.P.).
Es necesario
entonces establecer si la tarea de repartir los recursos provenientes de las
regalías entre los municipios beneficiados encaja en alguna de las anteriores
funciones administrativas.
En primer lugar, la
labor confiada a los fondos departamentales de regalías no parece ampararse
dentro de la misión general de coordinación de las funciones del departamento
con las propias de los municipios ubicados en su jurisdicción. En efecto, la
definición de los beneficiarios de las regalías no es fruto de una tarea de
coordinación funcional intergubernamental, sino de la misión constitucional de
invertir sectorialmente recursos estatales para el logro de beneficios
globales.
En segundo término,
la llamada complementariedad, hace referencia al apoyo que los
departamentos deben brindar a los municipios a través de la inversión de
recursos departamentales o la prestación de servicios propios, cuando quiera
que ello sea necesario. La norma estudiada refiere al departamento la tarea de
asignar recursos estatales – que no departamentales - entre los municipios de
su jurisdicción. Al no tratarse de recursos, bienes o servicios propios, no
puede afirmarse que dicha función se identifique con la labor general de
complementariedad de que trata el artículo 298 de la Carta.
Por último, la
competencia estudiada podría encontrarse comprendida dentro de las tareas
generales de intermediación entre la Nación y los municipios. Sin
embargo, la intermediación apareja la representación de los intereses
locales ante las instancias nacionales y viceversa, pero no la de suplantar a
las entidades nacionales en el ejercicio de funciones propias. Efectivamente,
compete al departamento interceder en el diseño y ejecución de las políticas
nacionales a favor de los intereses locales, así como patrocinar los intereses
regionales e incluso nacionales en la elaboración de los planes y proyectos
locales. Pero la labor de mediación que se analiza, no es suficiente para
amparar el proceso de delegación de funciones constitucionales propias de entidades
nacionales en órganos departamentales.
25. Pero incluso, si
se asumiera que las funciones encomendadas a los fondos departamentales de
regalías de Sucre y Córdoba podrían derivarse de alguna de las competencias
administrativas que la Carta asigna a las autoridades departamentales, cabría
preguntarse si el legislador se encuentra facultado para trasladar, a las
entidades territoriales, competencias que la Constitución, de manera expresa,
ha concedido a órganos administrativos de carácter nacional.
En principio, el
legislador está facultado para crear, suprimir y reformar entidades
administrativas y para atribuirles las funciones que considere necesarias para
el cumplimiento de sus fines. Igualmente, puede la ley modificar el régimen
territorial, crear, suprimir o fusionar entidades territoriales y asignarles a
los respectivos órganos de gobierno las competencias que encuentre pertinentes.
En ejercicio de esta última atribución, el artículo 303 de la Carta faculta al
legislador para establecer un régimen diferencial de competencias
administrativas y fiscales entre los distintos departamentos, “en atención a la
necesidad de mejorar la administración o la prestación de los servicios
públicos de acuerdo con su población, recursos económicos y naturales y
circunstancias sociales, culturales y ecológicas”. En desarrollo de esta
facultad, la ley puede delegar, a uno o varios departamentos, atribuciones
propias de organismos o entidades nacionales (C.P. art. 303).
En el caso que ocupa
la atención de la Corte, el legislador trasladó una función constitucional
propia del Fondo Nacional de Regalías y de las autoridades nacionales
encargadas de administrarlo, a los fondos territoriales de regalías y a las
autoridades departamentales de Sucre y Córdoba encargadas de gerenciarlos. No
obstante, dicha mutación funcional no persigue ninguno de los fines que, según
el artículo 303 de la Carta, justifican la delegación, por parte del
legislador, de atribuciones propias de entidades nacionales. En efecto, no se
trata de mejorar la administración departamental, ni la prestación de los
servicios públicos a su cargo.
Para que la ley
pueda delegar en las autoridades departamentales funciones que la Carta, de
manera expresa, ha señalado a entidades u organismos públicos del orden
nacional, es necesario que exista una precisa autorización constitucional. De
otra manera, tendría que sostenerse que las cláusulas constitucionales que
distribuyen las competencias entre los distintos ordenes territoriales y
configuran el diseño constitucional del aparato público carecen de fuerza
normativa superior, pues podrían ser reformadas en cualquier momento por el
legislador.
En el presente caso
no existe tal autorización constitucional. En efecto, como ha quedado
establecido, la Carta asigna al Fondo Nacional de Regalías y a las autoridades
nacionales encargadas de administrarlo la función de establecer, en los
términos señalados por el legislador, los derechos de participación de las
entidades territoriales en los recursos provenientes de las regalías (C.P. art.
361). Ninguna de las disposiciones constitucionales vigentes, autoriza que tal
función pueda ser trasladada a los órganos de gobierno departamental. En
consecuencia, el legislador no podía crear los fondos territoriales de regalías
de los departamentos de Córdoba y Sucre y adscribirles funciones propias de las
autoridades centrales, sin vulnerar lo dispuesto en el artículo 361 de la
Constitución.
En virtud de lo
anterior, las disposiciones estudiadas, entendidas como el origen legal de dos
fondos departamentales de regalías con capacidad para definir (1) los términos
bajo los cuales deben ser distribuidos los recursos provenientes de las
regalías dentro de los municipios de su jurisdicción, lo mismo que (2) los
derechos concretos de  participación de los municipios en los precitados
recursos, deben ser declaradas inexequibles.
Resta a la Corte
definir si es exequible la parte demandada del artículo 29 de la Ley 141 de
1994, en la segunda interpretación antes planteada, es decir, bajo el entendido
de que se trata de la creación de dos fondos en los que, simplemente, se
depositan los recursos a redistribuir, sin que tengan ninguna capacidad
dispositiva.
Segunda posibilidad
hermenéutica: estudio de constitucionalidad de la ley que crea un fondo
departamental al que se debe remitir, en calidad de depósito, un porcentaje de
las regalías destinadas a los municipios de su jurisdicción, pero que carece
absolutamente de cualquier tipo de competencia dispositiva.
26. Se pregunta la
Corte si vulnera la Constitución la norma que establece la creación de un fondo
departamental que sirve, exclusivamente, como depositario transitorio de los
recursos provenientes de las regalías, que han sido asignadas por las
autoridades centrales a los municipios del respectivo departamento.
Según el artículo
361 de la Constitución, con los ingresos provenientes de las regalías que no
sean asignados directamente a los departamentos y municipios productores o
portuarios, se creará un Fondo Nacional de Regalías cuyos recursos se
destinarán, para ciertas y precisas finalidades, a las entidades territoriales,
en los términos que señale la ley. Esta disposición constitucional establece
claramente que los recursos provenientes de las regalías que no tengan
destinación constitucional directa deben permanecer en el Fondo Nacional de
Regalías mientras las autoridades nacionales respectivas definen los derechos
de participación de las entidades territoriales beneficiadas. En suma, una de
las funciones constitucionales del Fondo Nacional de Regalías es la de servir
de depositario de los recursos de que trata el artículo 361 de la Carta.
La regla anterior
guarda estrecha relación con las bases constitucionales del sistema de
distribución de los recursos provenientes de las regalías (Ver supra
F.J. 14). En efecto, si las autoridades nacionales son las encargadas de
definir los derechos de participación de las entidades territoriales sobre los
mencionados recursos, es razonable que los mismos deban permanecer en un Fondo
Nacional mientras se establece la correspondiente destinación. De otra parte,
no parece extraño que la Carta reserve a un Fondo Nacional la tarea de proteger
los ingresos provenientes de las regalías en tanto se realiza su
redistribución. El control fiscal que todos los habitantes del territorio
tienen derecho a exigir sobre el Fondo Nacional, es mucho más eficaz y
contundente que el que podría realizarse sobre una multiplicidad de entidades
territoriales si todas estas pudieran ser depositarias temporales de una porción
de las regalías.
De otra parte, el
manejo financiero y los rendimientos que produzcan los recursos provenientes de
las regalías y compensaciones, mientras se define su destinación, deben acrecer
los recursos del Fondo Nacional para ser distribuidos en los términos que
defina la ley. Por las razones anteriores y por otras tantas que no es
procedente añadir, la Carta reservó al Fondo Nacional de Regalías, la función
constitucional de servir de depositario de los recursos provenientes de las
regalías de que trata el artículo 361 C.P., mientras se realiza su
redistribución.
En consecuencia,
debe afirmarse que la creación de un fondo departamental de regalías que tenga
la función de mantener los recursos a redistribuir entre  las entidades
territoriales, vulnera lo dispuesto en el artículo 361 de la Carta, en la
medida en que otorga a una entidad departamental una función
constitucionalmente asignada al Fondo Nacional de Regalías.
27. Adicionalmente,
si el fondo departamental se crea simplemente en calidad de depositario, se
estaría actuando en contra de los principios de eficacia, economía y celeridad
que, según el artículo 209 de la Constitución Política, deben orientar la
función administrativa. En efecto, el citado fondo, en la práctica, no tendría
utilidad distinta de la de posponer la entrega efectiva de los recursos
provenientes de las regalías a las entidades territoriales beneficiadas.
En virtud de lo anterior, la
Corte encuentra que las expresiones demandadas vulneran la Constitución y, por
lo tanto, serán declaradas inexequibles.
Unidad normativa
28. Las
disposiciones parcialmente demandadas, al crear los fondos departamentales de
regalías de Córdoba y Sucre imponían, a dichos fondos, la obligación de
distribuir, dentro de los diez días  siguientes a su recibo, los recursos de
las regalías. De la lectura de las mencionadas normas, resulta claro que el
término de diez días al que se ha hecho mención se predica, exclusivamente,
para efectos de las operaciones financieras de los precitados fondos. En
consecuencia, desaparecidos tales fondos, el término de que se da cuenta carece
de razón de ser.
La jurisprudencia
constitucional ha indicado que la conformación de la unidad normativa procede,
exclusivamente, en uno de los siguientes tres eventos : (1) cuando la
disposición demandada – en un primer evento -, o la que pretende integrarse a
la proposición cuestionada – en un segundo caso -, no tiene un contenido
jurídico autónomo, de forma tal que resulte absolutamente imposible
comprenderla y aplicarla sin acudir al texto de la norma no demandada – en el
primer caso – o de la disposición demandada – en el segundo -.; (2) en aquellas
circunstancias en las cuales la norma demandada se encuentra reproducida en otras
disposiciones que no fueron objeto de la demandada. En estos casos, se integra
la unidad normativa para impedir que el fallo resulte inocuo ; (3)  en
tercer lugar, procede la integración de la unidad normativa cuando, a pesar de
que no se verifica ninguna de las dos causales anteriores, la disposición
cuestionada está inserta en un sistema normativo que, a primera vista, genera
serias dudas de constitucionalidad. Sobre esta cuestión, la jurisprudencia ha
establecido que “es legítimo que la Corte entre a estudiar la regulación
global de la cual forma parte la norma demandada, si tal regulación aparece
prima facie de una dudosa constitucionalidad”.[21]
En
el caso bajo estudio, se presenta la primera de las hipótesis antes
mencionadas. En efecto, pese a declararse inexequible la existencia de los
fondos departamentales de regalías, subsiste en el ordenamiento una disposición
cuyo contenido normativo y efectos se encuentran exclusivamente vinculados a
los mencionados fondos. En efecto, el plazo de diez días para repartir los
recursos provenientes de las regalías, carece completamente de un contenido
normativo que pueda producir efectos con independencia de la existencia de los
mencionados fondos. En consecuencia, subsistiría en el ordenamiento una
disposición completamente inútil que sólo contribuiría a la promoción de la
inseguridad jurídica. En consecuencia, la Corte procederá a integrar el
contenido de la proposición jurídica demandada con las expresiones dentro de
los diez (10) días siguientes a su recibo del parágrafo 1º del artículo 29
estudiado, dado que se trata de disposiciones jurídicas inescindiblemente
ligadas que carecen de un contenido autónomo e independiente.
III. D E C I S I O N
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional
R E S U E L V E
Declarar INEXEQUIBLES
las expresiones irá en calidad de depósito a un fondo especial en
el departamento de Sucre, irá en calidad de depósito a un fondo especial
en el Departamento de Córdoba   y dentro de los diez (10)
días siguientes a su recibo del parágrafo 1º del artículo 29 de la
Ley 141 de 1994.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, cúmplase, insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional y archívese el expediente.
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Presidente
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1]
Sobre este fenómeno, la Corte señaló en la sentencia C-588/92 (MP. José
Gregorio Hernández Galindo): "Adviértase que [el fenómeno de la cosa
juzgada relativa] no acontece (…) en lo referente a fallos de inexequibilidad,
toda vez que, hallada y declarada la oposición entre la norma acusada, objetada
o revisada y la Constitución Política, es aquella retirada del ordenamiento
jurídico en virtud de decisión inapelable y con efectos erga omnes cuyo
sentido no es posible debatir después de pronunciada".
[2]
Al respecto, véanse, entre otras, las sentencias C-588/92 (MP. José
Gregorio Hernández Galindo); C-002/93 (MP. José Gregorio Hernández Galindo);
C-004/93 (MP. Ciro Angarita Barón); C-170/93 (MP. Fabio Morón Díaz); C-345/93
(MP. Alejandro Martínez Caballero); C-060/94 (MP. Carlos Gaviria Díaz);
C-311/94 (MP. Vladimiro Naranjo Mesa); C-527/94 (MP. Alejandro Martínez
Caballero); C-055/95 (MP. Alejandro Martínez Caballero); C-072/95 (MP. Hernando
Herrera Vergara); C-037/96 (MP. Vladimiro Naranjo Mesa); C-598/97 (MP.
Alejandro Martínez Caballero); C-006/98 (MP. Antonio Barrera Carbonell);
C-014/98 (MP. Eduardo Cifuentes Muñoz); C-086/98 (MP. Jorge Arango Mejía).
[3]
Sentencia C-588/92 (MP. José Gregorio Hernández Galindo).
[4]
El Alcalde Municipal de Corozal demandó la ordenanza departamental de Sucre Nº
09/95, por considerar, entre otras cosas, que la Asamblea Departamental había
vulnerado lo dispuesto en el parágrafo 1° del artículo 29 de la Ley 141 de 1994
al crear la Comisión Departamental de Regalías y atribuirle la función de
asignar los recursos de que trata el citado parágrafo. Según el demandante,
tratándose de recursos de la Nación sólo los órganos nacionales - el legislador
y la Comisión Nacional de Regalías - están en capacidad de definir la
asignación de tales recursos. Coadyuvaron la demanda los alcaldes municipales
de Toluviejo, Ovejas, San Antonio de palmito, San Benito Abad, San Pedro, Los
Palmitos, Caimito y Morroa.
[5]
Cfr. entre otras, la sentencia C-690/96 (M.P. Alejandro Martínez Caballero).
[6]
Véanse las sentencias C-075/93 (MP. Alejandro Martínez Caballero);
T-141/94 (MP. Vladimiro Naranjo Mesa); C-567/95 (MP. Fabio Morón Díaz);
C-593/95 (MP. Fabio Morón Díaz); C-036/96 (MP. José Gregorio Hernández
Galindo); C-691/96 (MP. Carlos Gaviria Díaz); C-028/97 (MP. Alejandro Martínez
Caballero); C-219/97 (MP. Eduardo Cifuentes Muñoz); C-221/97 (MP. Alejandro
Martínez Caballero); C-128/98 (MP. Fabio Morón Díaz); C-402/98 (MP. Fabio Morón
Díaz); C-447/98 (MP. Carlos Gaviria Díaz); C-299/99 (MP. Fabio Morón Díaz).
[7]
Sentencia C-221/97 (MP. Alejandro Martínez Caballero).
[8]
Sentencia C-567/95 (MP. Fabio Morón Díaz).
[9]
Véanse las sentencias C-075/93 (MP. Alejandro Martínez Caballero);
T-141/94 (MP. Vladimiro Naranjo Mesa); C-179/94 (MP. Carlos Gaviria Díaz);
C-567/95 (MP. Fabio Morón Díaz); C-593/95 (MP. Fabio Morón Díaz); C-036/96 (MP.
José Gregorio Hernández Galindo); C-691/96 (MP. Carlos Gaviria Díaz); C-028/97
(MP. Alejandro Martínez Caballero); C-219/97 (MP. Eduardo Cifuentes Muñoz);
C-221/97 (MP. Alejandro Martínez Caballero); C-128/98 (MP. Fabio Morón Díaz);
C-402/98 (MP. Fabio Morón Díaz); C-447/98 (MP. Carlos Gaviria Díaz); C-299/99
(MP. Fabio Morón Díaz).
[10]
Sentencia T-141/94 (MP. Vladimiro Naranjo Mesa).
[11]
Véanse las sentencias C-593/95 (MP Fabio Morón Díaz); C-221/97 (MP.
Alejandro Martínez Caballero), C-567/97 (MP. Fabio Morón Díaz);  C-402/98 (MP
Fabio Morón Díaz).
[12]
Véanse las sentencias C-075/93 (MP. Alejandro Martínez Caballero);
T-141/94 (MP. Vladimiro Naranjo Mesa); C-179/94 (MP. Carlos Gaviria Díaz);
C-567/95 (MP. Fabio Morón Díaz); C-593/95 (MP. Fabio Morón Díaz); C-036/96 (MP.
José Gregorio Hernández Galindo); C-691/96 (MP. Carlos Gaviria Díaz); C-028/97
(MP. Alejandro Martínez Caballero); C-219/97 (MP. Eduardo Cifuentes Muñoz);
C-221/97 (MP. Alejandro Martínez Caballero); Sentencia C-428/97 (MP. José
Gregorio Hernández Galindo, Alejandro Martínez Caballero y Vladimiro Naranjo
Mesa); C-128/98 (MP. Fabio Morón Díaz); C-402/98 (MP. Fabio Morón Díaz);
C-447/98 (MP. Carlos Gaviria Díaz); C-299/99 (MP. Fabio Morón Díaz).
[13]
Sentencias C-593/95 (MP. Fabio Morón Díaz); C-428/97 (MP. José Gregorio Hernández
Galindo, Alejandro Martínez Caballero y Vladimiro Naranjo Mesa).
[14]
Sentencia C-567/95 (MP Fabio Morón Díaz); C-402/98 (MP Fabio Morón Díaz).
[15]
Sentencia C-567/95 (MP Fabio Morón Díaz); C-221/97 (MP. Alejandro Martínez
Caballero); C-402/98 (MP Fabio Morón Díaz).
[16]
Ver  las sentencias T141/94, C-567/95 y C-036/96.
[17]
Sentencia C-221/97 (MP Alejandro Martínez Caballero).
[18] A este respecto, el artículo 1° señala que durante los quince
años siguientes a la promulgación de la ley, el 15% de los recursos del Fondo
debe destinarse a financiar "proyectos regionales de inversión en
energización" que estén definidos como prioritarios en los planes de
desarrollo de las respectivas entidades territoriales. Este mismo artículo
indica que la parte de los recursos del Fondo debe orientarse a la promoción de
la minería, a la protección del ambiente y a la financiación de proyectos
regionales de inversión. Adicionalmente, establece los porcentajes específicos
que se destinan a la financiación de las distintas actividades dentro de cada
una de las tres áreas mencionadas. Por último, el artículo 1° consagra los
criterios materiales con arreglo a los cuales deben distribuirse los recursos
entre las distintas entidades territoriales a fin de asegurar el crecimiento
armónico de las regiones. A su turno, el artículo 2° de la mencionada ley,
indica las pautas de financiación de los proyectos presentados por las
entidades territoriales y el artículo 3° señala los criterios de elegibilidad
de los proyectos presentados por dichas entidades. Por su parte, el artículo 4°
de la ley en mención, establece la obligación de invertir los excedentes de
tesorería del Fondo en ciertos papeles que garanticen rentabilidad, seguridad y
liquidez. Por último, el artículo 5° fija los patrones de distribución entre
proyectos elegibles y, el 6° señala las condiciones para el desembolso de los
recursos.
[19]
El inciso tercero del artículo 29 de la Ley 141 de 1994, señalaba, entre otras
cosas, que la Comisión Nacional de Regalías debía establecer la zona de
influencia de cada municipio portuario en el plazo de un año contado a partir
de la promulgación de la Ley 141 de 1994. Sin embargo, a través de la sentencia
C-229 de 1999 (M.P. Fabio Morón Díaz), la Corte Constitucional declaró
exequible el mencionado inciso con excepción del plazo anotado. En
consecuencia, debe entenderse que la Comisión Nacional de Regalías tiene
competencia permanente para establecer el área de influencia de un municipio
portuario cuando las condiciones particulares del caso así lo exijan.
[20]Sobre
este asunto, la Corte ha manifestado reiteradamente que si el constituyente
reserva una competencia al Congreso, no puede la ley transferirla al Presidente
de la República o a ninguna otra autoridad, salvo expresa autorización constitucional.
Al respecto pueden consultarse, entre otras, las sentencias C-564/95; C-136/99;
C-372/99.
[21]
Sentencia C-320/97 (M.P. Alejandro Martínez Caballero).