C-908-13
Sentencia C-908/13
Sentencia
C-908/13
RESPONSABILIDAD
DE FUNCIONARIO COMPETENTE QUE DECRETA SUSPENSION PROVISIONAL DE SERVIDOR
PUBLICO-Alcance
Para la
Sala Plena resulta claro que la expresión “responsabilidad personal” se
refiere a la responsabilidad disciplinaria predicable del mal uso de la
facultad del disciplinador de suspender provisionalmente al disciplinado antes
del respectivo acto administrativo, por ejemplo, porque dicha suspensión se
configure por extralimitación de funciones u omisión de las mismas. Se explicó pues, que la opción interpretativa planteada en
la demanda no es posible por las siguientes razones a) resulta evidente que la
referencia a la expresión “personal” indica prima facie algo distinto a lo
“institucional” y a lo “patrimonial”. b) Si el legislador hubiese tenido la
intención de hacer una excepción al artículo 90 de la
Constitución, mediante la consagración de una hipótesis en que el daño
antijurídico producto de la extralimitación de funciones o de la omisión de las
mismas, no fuera reparable patrimonialmente por el Estado, sino directamente
por el funcionario respectivo, hubiese utilizado expresiones referidas a ese
fenómeno justamente. Expresiones tales como “responder con el patrimonio
propio” o “responsabilidad personal patrimonial”. Pero lo cierto es que utilizó
la expresión que guarda menor relación con la idea de responsabilidad
patrimonial. c) En virtud de los principios de conservación del derecho e in
dubio pro legislatoris, si nada dentro del texto de la norma hace pensar que
ésta se refiera a que es la responsabilidad patrimonial la que resulta personal
en el caso descrito en ella, mal haría esta Corte en cuestionar su sentido
literal primario, mediante la errada técnica interpretativa de acudir a lo que
no dice la norma, para crear duda respecto de su sentido. Cuando el deber no
solo de la Corte Constitucional sino de las autoridades en general, es acudir a
lo que sí dice la norma para construir a partir de allí su contenido normativo.
d) No es aceptable el argumento según el cual cuando el artículo 157 del CDU
habla de “responsabilidad personal” se está refiriendo justamente a la
responsabilidad personal patrimonial del funcionario. Aceptar esto sería tanto
como decir que de manera natural donde en la norma acusada se lee “personal”
debe leerse “patrimonial” o “personal-patrimonial”. e) En presencia y en
ausencia de la expresión  “responsabilidad personal”, existe la posibilidad,
bajo las condiciones constitucionales del artículo 90 Superior, de reclamar
responsabilidad patrimonial del Estado porque uno de sus agentes al proferir un
auto de suspensión provisional en desarrollo de un proceso disciplinario,
configuró un daño antijurídico a un tercero. f) La “responsabilidad
personal” consignada en la norma acusada se deriva de la función concreta del
disciplinador de suspender provisionalmente al disciplinado en desarrollo del
proceso respectivo, en uso de la competencia que en dicho sentido le otorga el
mismo artículo 157 del CDU. Luego, la infracción al deber de ejercer
adecuadamente dicha función genera responsabilidad disciplinaria, que según el
aparte demandado es “personal”, es decir, atribuible a la persona del
funcionario y no a otra ni a la institución. g) Si la responsabilidad
patrimonial es posible frente a todo daño antijurídico indemnizable a un tercero,
por la acción u omisión de un servidor público, en las precisas condiciones del
artículo 90 de la Constitución (reparación directa y acción de repetición),
entonces las opciones interpretativas de la norma acusada se restringen en los
términos explicados. Pues, la excepción consistente en que el funcionario
responda patrimonialmente de manera directa (personal) y no en los términos de la
Constitución (reparación directa y acción de repetición), requeriría una
descripción normativa en dicho sentido y no por vía de interpretación. Por lo
anterior, la interpretación razonable consiste en que la aparte acusada se
refiere a la responsabilidad disciplinaria, cuyo alcance involucra toda conducta
del funcionario derivada del ejercicio de sus funciones, sin para ello se exija
alguna condición normativa adicional. Así, dicha
responsabilidad disciplinaria es predicable – se insiste- del mal uso de la
facultad del disciplinador de suspender provisionalmente al disciplinado antes
del respectivo acto administrativo, lo que no vulnera el artículo 90 de  la
Constitución. Por esto concluyó también la
Corte, que no se vulnera el artículo 13 de la
Constitución, por cuanto dicha vulneración derivaba directamente de la
interpretación de la norma acusada asumida por el demandante, que se demostró
no es posible ni coherente.
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Jurisprudencia
constitucional
Según
la jurisprudencia de la Corte, el fenómeno de Cosa Juzgada se configura bajo
dos requisitos: (i) que se proponga estudiar el mismo contenido normativo de la
misma proposición normativa, ya estudiada en una sentencia anterior; y (ii) que
se proponga dicho estudio por las mismas razones (esto incluye el referente
constitucional o norma presuntamente vulnerada), ya estudiadas en una sentencia
anterior. Ahora bien, sólo en presencia de estas dos condiciones se genera a su
vez una obligación, cual es la de estarse a lo resuelto en la sentencia
anterior. Como se ve, en presente caso no se cumplen ninguno de los dos
requisitos.
RESPONSABILIDAD
PERSONAL DEL FUNCIONARIO COMPETENTE QUE DECRETA SUSPENSION PROVISIONAL-Inexistencia
de cosa juzgada constitucional
RESPONSABILIDAD
DE LOS SERVIDORES PUBLICOS-Marco constitucional y legal
El marco
constitucional de la responsabilidad no se restringe al principio consagrado en
el artículo 6° constitucional, pues (i) corresponde a la ley determinar la
responsabilidad de los servidores públicos y la manera de hacerla efectiva
(art. 124 C.N); (ii) “el Estado responderá patrimonialmente por los daños
antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción o la omisión de
las autoridades públicas. En el evento de ser condenado el Estado a la
reparación patrimonial de uno de tales daños, que haya sido consecuencia de la
conducta dolosa o gravemente culposa de un agente suyo, aquél deberá repetir
contra éste” (art. 90 C.N); (iii) “cualquier persona natural o jurídica podrá
solicitar de la autoridad competente la aplicación de las sanciones penales o
disciplinarias derivadas de la conducta de las autoridades públicas” (art. 92
C.N); (iv) “ninguna autoridad del Estado podrá ejercer funciones distintas de
las que le atribuyen la Constitución y la ley (art. 121
C.N); (v) “no habrá empleo público que no tenga funciones detalladas en ley o
reglamento. Ningún servidor público entrará a ejercer su cargo sin prestar
juramento de cumplir y defender la
Constitución y desempeñar los deberes que le incumben. Sin perjuicio de las
demás sanciones que establezca la ley, el servidor público que sea condenado
por delitos contra el patrimonio del Estado, quedará inhabilitado para el
desempeño de funciones públicas” (art 122
C.N), y (vi) “los servidores públicos están al servicio del Estado y de la
comunidad; ejercerán sus funciones en la forma prevista por la
Constitución, la ley y el reglamento. La ley determinará el régimen aplicable
a los particulares que temporalmente desempeñen funciones públicas y regulará
su ejercicio” (art. 123 C.N). Dentro de este marco, una misma conducta de un
servidor público puede dar lugar a distintos tipos de responsabilidad. Así, el
desconocimiento culposo o doloso, de estas obligaciones, al desbordar el
ordenamiento jurídico, puede generar responsabilidad civil, penal, contractual,
fiscal, patrimonial y disciplinaria de los servidores públicos. Cada uno de
estos tipos de responsabilidad se analiza de conformidad con las funciones
asignadas. Así por ejemplo, un funcionario que no tenga por función el manejo
de dineros públicos, no podrá incurrir en responsabilidad fiscal; o el
funcionario que no realice actividad contractual pública con o a nombre del
Estado no podrá incurrir en responsabilidad contractual.
DERECHO DISCIPLINARIO-Concepto/DERECHO
DISCIPLINARIO-Ramo específico de la legislación
El derecho disciplinario, es entendido
como un conjunto de principios y de normas conforme a las cuales se ejerce la
potestad sancionadora del Estado con respecto a los servidores públicos por
infracción de la Constitución, de la ley o el reglamento en orden a hacer
efectivos los mandatos que regulan el ejercicio de la función pública. Dicho
derecho disciplinario ha venido adquiriendo, cada vez más, una trascendental
importancia, al punto que se erige como un ramo específico de la legislación
que, sin perder sus propias características ni tampoco su objeto singular,
guarda sin embargo relación en algunos aspectos con el Derecho Penal, con el
Procedimiento Penal y con el Derecho Administrativo, como quiera que forma
parte de un mismo sistema jurídico.
DERECHO
DISCIPLINARIO-Objeto
RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO-Alcance/RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO-Fundamento/RESPONSABILIDAD
PATRIMONIAL DEL ESTADO-Presupuestos fácticos
Al
margen de establecer el imperativo jurídico de la responsabilidad estatal, consagra
también un régimen único de responsabilidad, a la manera de una cláusula
general que comprende todos los daños antijurídicos causados por las
actuaciones y omisiones de los entes públicos y, por tanto, se proyecta
indistintamente en el ámbito extracontractual, precontractual y contractual. la
responsabilidad patrimonial del Estado en nuestro sistema jurídico encuentra
fundamento en el principio de la garantía integral del patrimonio de los
ciudadanos, desarrollado in extenso por la jurisprudencia y expresamente
consagrado en el artículo 90 de la
Constitución Política, el cual a su vez debe interpretarse en concordancia con
los artículos 2°,13, 58 y 83 del mismo ordenamiento superior que, por un lado,
le impone a las autoridades de la República el deber de proteger a todas las
personas en Colombia en su vida, honra y bienes (art. 2°) y, por el otro, la
obligación de promover la igualdad de los particulares ante las cargas públicas
(art. 13) y de garantizar la confianza, la propiedad privada y los demás
derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles (arts. 58 y 83). Esta
protección constitucional al patrimonio de los particulares se configura,
entonces, cuando concurren tres presupuestos fácticos: un daño antijurídico o
lesión, una acción u omisión imputable al Estado y una relación de causalidad.
DEMANDA
DE INCONSTITUCIONALIDAD-Exequibilidad de expresión “será
responsabilidad personal del funcionario competente” inciso 3° del artículo 157
del Código Disciplinario
Referencia: expediente D 9662
Demanda
de inconstitucionalidad contra el inciso tercero (parcial) del artículo 157 de
la ley 734 de 2002 “Por la cual se expide el Código Disciplinario Único”.
Demandante:
Roberto Carlos Arrázola Morales
Magistrado
Ponente
ALBERTO ROJAS RIOS
Bogotá,
D.C., tres (3) de diciembre de dos mil trece (2013)
La Sala Plena de la
Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales,
previo cumplimiento de los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067
de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
En
ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 241 de la
Constitución Política, el ciudadano Roberto Carlos Arrázola Morales, interpuso
acción pública de inconstitucionalidad en contra del inciso tercero (parcial)
del artículo 157 de la ley 734 de 2002 “Por la cual se expide el Código
Disciplinario Único”.
A
continuación se transcribe la disposición y se subrayan los apartes demandados:
LEY 734 DE 2002
Por la cual se expide el Código Disciplinario Único.
ARTÍCULO
157. SUSPENSIÓN PROVISIONAL. TRÁMITE. Durante la investigación disciplinaria o
el juzgamiento por faltas calificadas como gravísimas o graves, el funcionario
que la esté adelantando podrá ordenar motivadamente la suspensión provisional
del servidor público, sin derecho a remuneración alguna, siempre y cuando se
evidencien serios elementos de juicio que permitan establecer que la
permanencia en el cargo, función o servicio público posibilita la interferencia
del autor de la falta en el trámite de la investigación o permite que continúe
cometiéndola o que la reitere.
El
término de la suspensión provisional será de tres meses, prorrogable hasta en
otro tanto. Dicha suspensión podrá prorrogarse por otros tres meses, una vez
proferido el fallo de primera o única instancia.
El
auto que decreta la suspensión provisional será responsabilidad personal
del funcionario competente y debe ser consultado sin perjuicio de su
inmediato cumplimiento si se trata de decisión de primera instancia; en los
procesos de única, procede el recurso de reposición.
Para
los efectos propios de la consulta, el funcionario remitirá de inmediato el
proceso al superior, previa comunicación de la decisión al afectado.
Recibido
el expediente, el superior dispondrá que permanezca en secretaría por el
término de tres días, durante los cuales el disciplinado podrá presentar
alegaciones en su favor, acompañadas de las pruebas en que las sustente.
Vencido dicho término, se decidirá dentro de los diez días siguientes.
Cuando
desaparezcan los motivos que dieron lugar a la medida, la suspensión
provisional deberá ser revocada en cualquier momento por quien la profirió, o
por el superior jerárquico del funcionario competente para dictar el fallo de
primera instancia.
PARÁGRAFO. Cuando
la sanción impuesta fuere de suspensión e inhabilidad o únicamente de
suspensión, para su cumplimiento se tendrá en cuenta el lapso en que el
investigado permaneció suspendido provisionalmente. Si la sanción fuere de
suspensión inferior al término de la aplicada provisionalmente, tendrá derecho
a percibir la diferencia.[1]
II.
LA DEMANDA
El
demandante solicita en su escrito la declaratoria de inconstitucionalidad de la
norma atacada y para ello esboza tres argumentos en concreto.
El
primero de estos versa sobre la inexistencia de una “cosa juzgada absoluta” en
el tema objeto de debate, pues estima que si bien existen dos sentencias de
esta Corporación que radican sus estudios en la exequibilidad del artículo 157
del Código Disciplinario Único (CDU), “ninguna de las dos hizo un estudio in
extenso de la totalidad de las vicisitudes que puedan afectar la
constitucionalidad de la norma”. En cambio –sostiene- limitaron su alcance
a los cargos analizados, que son distintos a los propuestos en la actualidad.
La
segunda de sus consideraciones está relacionada con la presunta contradicción
que existe entre la norma demandada y el artículo 90 de la
Constitución Nacional. Pues, en su criterio, establecer la responsabilidad
patrimonial por los perjuicios que se puedan causar con la decisión que decreta
la suspensión provisional del servidor público, en cabeza del funcionario que
la expide, va en contra de lo dispuesto en la
Constitución al referir que el Estado siempre responderá patrimonialmente por
los daños antijurídicos que le sean imputables, y sean causados por autoridades
públicas. Estima que la norma atacada configura un retroceso en el desarrollo
del que ha sido objeto el concepto de responsabilidad estatal, pues significa
desconocer sus avances y retornar al momento en que el Estado negaba cualquier
responsabilidad y eran los funcionarios públicos quienes respondían como si se
tratara de particulares.
Finalmente,
indica el demandante que se vulnera el principio de igualdad contemplado en el
artículo 13 de la
Constitución Política, pues cuando el resto de los funcionarios públicos
causan un daño antijurídico en ejercicio de sus funciones, no responden de
manera personal y directa, sino a través del juicio de repetición que compete
adelantar al Estado, el cual solo es factible cuando se demuestra que el
funcionario actúo con culpa grave o dolo. Por lo que considera  que esta
diferenciación resulta irrazonable y no encuentra un fundamento ni lógico, ni
jurídicamente válido.
III. INTERVENCIONES
1.- Instituto
Colombiano de Derecho Procesal
El
instituto Colombiano de Derecho Procesal mediante escrito de intervención,
solicita a esta Corporación declarar la exequibilidad de la norma acusada, pues
considera que el legislador al radicar “la responsabilidad personal” en cabeza
del funcionario que profirió la decisión de suspender en el cargo al servidor
público investigado, no contradice los principios constitucionales invocados.
Lo anterior, por cuanto su intención era señalar que es a éste funcionario a
quien se le va a iniciar el respectivo proceso con el objeto de repetir por los
dineros pagados en el proceso de reparación directa que eventualmente halle
responsable al Estado. Resalta que la anterior aclaración era necesaria, en
razón a que esta decisión es necesariamente objeto de revisión en grado de consulta,
y por tanto, es factible que quien la profirió, se excuse en que ésta fue
confirmada por su superior, eludiendo así la responsabilidad que le compete.
2.-
Universidad Libre de Bogotá
La
Universidad Libre de Bogotá solicita a esta Corte declararse
inhibida para realizar un pronunciamiento de fondo, pues considera que en el
presente caso se ha materializado el fenómeno de cosa juzgada constitucional.
Esto, en cuanto en una de las sentencias que analizó la exequibilidad del
artículo objeto de acusación, se esbozaron consideraciones al respecto de la
diferencia que existe entre el Código Disciplinario Único actual y el anterior,
indicando que en la Ley 200 de 1995, la orden que determinaba la suspensión
provisional del servidor público, no comprometía la responsabilidad personal
del funcionario que decreta la medida, contrario a como lo contempla la
legislación actual. Por esto, entiende que la
Corte aceptó tácitamente la exequibilidad de la norma y por tanto, no es
competente para realizar otro pronunciamiento al respecto.
Adicionalmente,
solicita que en el caso de que se decida realizar un pronunciamiento de fondo,
la norma demandada sea declarada exequible. Al respecto, afirma que en la ley
que la contiene, se han establecido unos requisitos claros y estrictos que el
funcionario competente debe cumplir antes de declarar la suspensión provisional
del cargo de un servidor público que esté siendo investigado; por ello, el
accionar de un funcionario que contravenga estas normas, implica una actuación
por fuera de la legalidad, y en virtud de la cual, es natural que la
responsabilidad patrimonial correspondiente a los perjuicios que con su accionar
se puedan causar, se le imputen a él y no a la entidad a la que pertenece.
3.-
Intervención ciudadana
Ciudadano David Alonso Roa Salguero
El interviniente considera que dependiendo del análisis que la
Corte Constitucional haga de la norma acusada, el problema jurídico planteado
por el actor puede tener dos distintas resoluciones, y ello se derivará de lo
que se interprete en relación con el tipo de responsabilidad a la cual se hace
referencia en la proposición jurídica.
Una de las posibles soluciones implica la declaratoria de
exequibilidad condicionada de la noma acusada, pues si se llega a evidenciar
que la intención del legislador fue responsabilizar patrimonialmente al
funcionario público, es menester entender que para que éste sea hallado
responsable, resulta imprescindible que exista una condena previa en contra del
Estado, de forma que éste último quede facultado para hacer uso de la acción de
repetición.
En el evento en el que no sea posible identificar a qué tipo de
responsabilidad se hace referencia, solicita a esta Corporación declarar la
inexequibilidad demandada, pues considera que ésta norma se mantendría
inoperante en el sistema jurídico. Lo anterior, en cuanto su existencia resulta
inocua al ya existir otra norma que regula lo referente a la declaratoria de
responsabilidad penal, disciplinaria o patrimonial por el uso desbordado o
inadecuado de la suspensión provisional en el adelantamiento de procesos
disciplinarios contra servidores públicos o particulares que ejerzan función
pública.
IV.
CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACIÓN
De
conformidad con los artículos 242-2 y 278-5 de la
Constitución, el Procurador General de la
Nación rinde concepto de constitucionalidad número 5606 en el proceso de
referencia. La vista Fiscal solicita a la
Corte Constitucional que en esta ocasión declare la exequibilidad condicionada
de la norma atacada.
A
efectos de argumentar su pretensión, comienza por indicar su aquiescencia en
relación con los argumentos del demandante sobre la inexistencia de una cosa
juzgada en el problema jurídico objeto de estudio, pues considera que en las
sentencias en las que esta Corporación se pronunció sobre el tema, solo hizo
anotaciones marginales y no realizó un estudio completo de constitucionalidad de
la norma acusada. En otras palabras, considera que el pronunciamiento previo
que esta Corte había hecho de la norma atacada, no tiene el alcance en concreto
que tiene la presente demanda.
Posteriormente,
decide llamar la atención en lo relativo a que el término “responsabilidad
personal” contenido en la norma, ostenta un grado muy alto de indeterminación
semántica, pues en el campo del derecho, éste, puede tener una numerosa
cantidad de significaciones y por tanto, puede inducir al lector de la norma, en
una amplia variedad de interpretaciones; las cuales, pueden no estar todas
ajustadas a los lineamientos establecidos por la
Constitución.
Al
respecto resalta que una primera posible interpretación que puede darse a la
norma, y que no sería contraria a los postulados constitucionales, llevaría a
concluir que se trata de una redundancia del legislador, pues estaría
reiterando la responsabilidad que es natural a todo funcionario público, y la
cual se da, ya sea en el ejercicio normal de sus funciones, o por omisión o
extralimitación en las mismas.
Indica
que otra posible interpretación llevaría al lector de la norma a concluir que
la medida amplía el ámbito de responsabilidad de los servidores públicos, pues
al hacer uso en genérico del término “responsabilidad personal” supone la
inclusión de todas las clases de responsabilidad existentes, esto es, la penal,
disciplinaria, fiscal y patrimonial, introduciendo en el ordenamiento jurídico,
lo que considera es, una evidente limitación a la cláusula general de
responsabilidad estatal establecida en el artículo 90 superior. Lo dicho en
precedencia toma su sustento de que, en virtud de la norma atacada, todas las
consecuencias de la medida de suspensión del cargo, serían responsabilidad
directa de quien la dictó, y se limitaría la posibilidad de exigir al Estado
que se haga cargo del daño que sus representantes han ocasionado.
Finalmente,
hace referencia a la que en su criterio sería la interpretación más apropiada de
la norma cuestionada, y resalta que si bien la responsabilidad patrimonial del
funcionario existe, es necesario entender que la obligación objetiva,
inequívoca e ineludible de responder por todos los daños antijurídicos que le
sean imputables, se establece únicamente en cabeza del Estado. Por lo que, solo
en el caso en el que el funcionario público hubiese actuado con culpa grave o
dolo, se faculta al Estado para repetir en contra de éste.
Por
todo lo anterior, reitera que es necesario que esta Corporación declare la
exequibilidad condicionada de la norma, pues al ser viable inferir una
interpretación que contradiga la
Constitución, es menester que se aclare cuáles son las interpretaciones que se
encuentran de acuerdo con la
Carta Política y cuáles no, es decir, las que desconocen la cláusula general
de responsabilidad del Estado.
Así,
el condicionamiento propuesto por el Procurador se refiere a la declaratoria de
exequibilidad del contenido normativo demandado, bajo el entendido que “dicha
previsión no comprende el pago de salarios dejados de percibir por el
funcionario suspendido y que tampoco comprende la exclusión de la
responsabilidad patrimonial del Estado”.
VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
Competencia
1.- La Corte Constitucional es competente para conocer de la
presente demanda en virtud del artículo 241 numeral 4 de la
Carta.
Planteamiento de la
discusión y problema jurídico
2.-
El demandante considera que artículo 157 del Código
Disciplinario Único (CDU) al
disponer que los servidores públicos responderán personalmente cuando profieran
autos de suspensión provisional en el adelantamiento de un proceso
disciplinario, vulnera el artículo 90 de la
Constitución. En su opinión, en el evento en que la expedición del mencionado
auto de suspensión provisional genere responsabilidad patrimonial, tal como la
puede generar cualquier actuación de un funcionario, entonces se transgrede la
previsión constitucional del artículo 90, según la cual es el Estado quien
responde patrimonialmente por los daños derivados de la acción u omisión de las
autoridades, y no de manera personal los mismos funcionarios. En esta hipótesis
–explica el demandante- el Estado debe responder y puede repetir contra el
patrimonio del funcionario, pero en ningún caso el funcionario responde de
manera directa y personal.
Agrega
que lo anterior va en contra vía no solo del procedimiento propio para reclamar
la indemnización pecuniaria derivada de la conducta de un funcionario público,
cual es la Reparación Directa, sino que además desconoce la evolución de la
teoría y la práctica de la responsabilidad del Estado en Colombia, a partir de
la cual se entiende superada la idea normativa de que el servidor responde
personalmente por el perjuicio del erario público derivado del daño ocasionado
a un tercero. Y, producto de lo anterior considera vulnerado el artículo 13 de la
Constitución, pues los demás servidores públicos que ocasionan daños que
derivan en indemnización, solo responden a nivel patrimonial personal mediante
la acción de repetición, es decir después de que el Estado ya ha sido
condenado.
Explica
también que lo decidido por esta Corte en sentencia C-450 de 2013 no configura cosa
juzgada respecto de su acusación. Esto en tanto la mencionada sentencia no se
pronunció sobre el contenido normativo atacado en esta oportunidad, cual es el
de la responsabilidad personal que puede generar la expedición del auto de
suspensión provisional.
Algunos
intervinientes solicitan a la Corte declarar la exequibilidad de la norma
acusada, pues su texto apunta a señalar que es al respectivo funcionario que
decide sobre la suspensión provisional a quien se le va a iniciar la
correspondiente acción de repetición por los dineros pagados en el proceso de
reparación directa. Explican que el legislador incluyó esta previsión, en razón
a que como la decisión de suspensión provisional es necesariamente objeto de
revisión en grado de consulta, resulta factible que quien la profirió, se
excuse en que ésta fue confirmada por su superior, eludiendo así la
responsabilidad que le compete.
Otro
interviniente considera que ha operado el fenómeno de Cosa Juzgada pues en sentencia
C-450 de 2003 se esbozaron consideraciones al respecto de la diferencia que
existe entre el Código Disciplinario Único actual y el anterior, y se indicó que
en la Ley 200 de 1995, la orden que determinaba la suspensión provisional del
servidor público, no comprometía la responsabilidad personal del funcionario
que decreta la medida, contrario a como lo contempla la legislación actual. Por
esto, entiende que la Corte aceptó tácitamente la exequibilidad de la norma y
por tanto, no es competente para realizar otro pronunciamiento al respecto.
Otros,
aluden a que si se llega a evidenciar que la intención del legislador fue
responsabilizar patrimonialmente al funcionario público, es menester entender
que para que éste sea hallado responsable, resulta imprescindible que exista
una condena previa en contra del Estado.
Por
su lado el Procurador General de la
Nación solicita a la Corte Constitucional que declare la exequibilidad
condicionada de la norma atacada. Comienza por llamar la atención en lo
relativo a que el término “responsabilidad personal” contenido en la norma,
ostenta un grado muy alto de indeterminación semántica, pues en el campo del
derecho, éste, puede tener una numerosa cantidad de significaciones y por
tanto, puede inducir al lector de la norma, en una amplia variedad de
interpretaciones; las cuales, pueden no estar todas ajustadas a los
lineamientos establecidos por la
Constitución. Señala en primer término que una primera posible interpretación,
que no sería contraria a la Constitución, llevaría a concluir que se trata de
una redundancia del legislador, pues reiteraría la responsabilidad que es
natural a todo funcionario público, desprendida del ejercicio normal de sus
funciones, o por omisión o extralimitación en las mismas.
Indica
que otra posible interpretación llevaría al lector de la norma a concluir que
la medida amplía el ámbito de responsabilidad de los servidores públicos, pues
al hacer uso en genérico del término “responsabilidad personal” supone la
inclusión de todas las clases de responsabilidad existentes, esto es, la penal,
disciplinaria, fiscal y patrimonial, introduciendo en el ordenamiento jurídico,
lo que considera es, una evidente limitación a la cláusula general de
responsabilidad estatal establecida en el artículo 90 superior, tal como lo
indica la demanda. Por esto, propone que la norma sea declarada exequible bajo
el entendido que “dicha previsión no comprende el pago de salarios dejados
de percibir por el funcionario suspendido y que tampoco comprende la exclusión
de la responsabilidad patrimonial del Estado”.
Cargo
de inconstitucionalidad y problema jurídico
3.- De
acuerdo con lo anterior corresponde a la
Sala Plena resolver el siguiente cargo, que a su vez configura el problema
jurídico de la presente providencia. Determinar si se vulnera la obligación
constitucional (art. 90 C.N) según la cual por los daños antijurídicos derivados
de acciones u omisiones de los servidores públicos, debe responder
patrimonialmente el Estado y no los mismos funcionarios de manera directa, en
tanto la norma acusada (art. 157 CDU) dispone
que el auto que decreta la suspensión provisional en desarrollo de un proceso
disciplinario será responsabilidad personal del funcionario competente, en
consideración además, de que el ejercicio de dicha competencia puede generar responsabilidad
patrimonial. Y si, dado lo anterior, se vulnera el artículo 13 de
la Constitución, pues los demás servidores públicos que ocasionan daños que
derivan en indemnización, solo responden a nivel patrimonial personal mediante
la acción de repetición, es decir después de que el Estado ya ha sido
condenado.
4.- Para
resolver el problema planteado, la Sala explicará inicialmente por qué en el
presente caso no se configura la obligación de estarse a lo resuelto en la
C-450 de 2003. Luego de aclarar lo anterior, la
Sala hará referencia a los criterios jurisprudenciales sobre la responsabilidad
personal y la responsabilidad patrimonial de los funcionarios públicos, su
alcance y sus diferencias, para resolver el cargo propuesto por el demandante.
Análisis
preliminar: inexistencia de Cosa Juzgada respecto de la sentencia C-450 de
2003.
5.- Como quiera que el
demandante hace alusión a que su acusación debe ser desligada de lo estudiado
en la sentencia C-450 de 2003, y así uno de los intervinientes considera también
que la Corte debe estarse a lo resulto en la mencionada sentencia, se explicará
a continuación por qué no se configura cosa juzgada en el presente caso.
6.- Tal como se acaba de
presentar, el cargo propuesto en el caso bajo estudio se refiere a que la
responsabilidad patrimonial eventualmente derivada de la actuación de un
funcionario público, originada en la expedición de un auto de suspensión
provisional en desarrollo de un proceso disciplinario, debe presuntamente ser
asumida de manera personal por el funcionario en cuestión. Lo cual vulneraría,
según el demandante, el artículo 90 de la
Constitución, pues éste establece que no son los funcionarios sino el Estado
quien debe responder patrimonialmente por los daños antijurídicos provocados
por acciones u omisiones de sus agentes.
Por el contrario, en la
sentencia C-450 de 2003, se asumió el estudio del mismo artículo 157 del Código
Disciplinario Único, pero a propósito de los siguientes cargos:
“(i) La
suspensión de un servidor público, ordenada provisionalmente dentro del
desarrollo de un proceso disciplinario y de acuerdo a los parámetros del
artículo 157 acusado, viola el derecho al debido proceso (art.29 CP)
particularmente la presunción de inocencia del suspendido?
(ii)      Ordenar
la suspensión provisional de un servidor público dentro de un proceso
disciplinario, viola el derecho al buen nombre de éste (art. 15 CP)?
(iii)    El
efecto consistente en que el suspendido deje de percibir remuneración durante
el tiempo que dure la suspensión provisional constituye una violación al
principio fundamental de la remuneración mínima vital y móvil (art. 53)?”
Como se ve, los cargos
analizados en la providencia referida del 2003, no tienen que ver con el problema
que en la actualidad plantea el actor. Además de que la sentencia C-450 de
2003, en garantía del principio de proporcionalidad sancionatoria declaró exequible este artículo por los cargos analizados, y bajo “el
entendido de que el acto que ordene la prórroga debe reunir también los
requisitos establecidos en este artículo para la suspensión inicial y la
segunda prórroga sólo procede si el fallo de primera o única instancia fue
sancionatorio”. Lo cual como se aprecia, tampoco
se relaciona con el asunto que se discute en el presente caso, y en
consecuencia, para la Sala no se configura la obligación de estarse a lo
resuelto en la sentencia C-450 de 2003[2].
7.- Sobre lo anterior, cabe recordar que según la
jurisprudencia de la Corte, el fenómeno de Cosa Juzgada se configura bajo dos
requisitos: (i) que se proponga estudiar el mismo contenido normativo de la
misma proposición normativa, ya estudiada en una sentencia anterior; y (ii) que
se proponga dicho estudio por las mismas razones (esto incluye el referente
constitucional o norma presuntamente vulnerada), ya estudiadas en una sentencia
anterior. Ahora bien, sólo en presencia de estas dos condiciones se genera a su
vez una obligación, cual es la de estarse a lo resuelto en la sentencia
anterior[3].
Como se ve, en presente caso no se cumplen ninguno de los dos requisitos.
Marco constitucional y legal de la responsabilidad de
los servidores públicos.
8.- Los
servidores públicos responden por infracción de la
Constitución y de la ley y por omisión o extralimitación en el ejercicio de
sus atribuciones (art. 6° C.N). Esta disposición constitucional se convierte en
un “mecanismo de control destinado a evitar la arbitrariedad, brindar
seguridad jurídica, garantizar la integridad del patrimonio público y el debido
cumplimiento de las funciones públicas, y a obtener el resarcimiento de los
perjuicios, si ellos se ocasionaren”[4].
Para la jurisprudencia de la
Corte Constitucional “lo anterior equivale a dar por sentado que mientras
los particulares pueden hacer todo aquello que no les esté expresamente
prohibido por la Constitución y la ley, los funcionarios del Estado tan sólo
pueden hacer lo que estrictamente les está permitido por ellas. Y es natural
que así suceda, pues quien está detentando el poder necesita estar legitimado
en sus actos, y esto opera por medio de la autorización legal (...) Esto, como
una garantía que la sociedad civil tiene contra el abuso del poder por parte de
aquellos servidores. Es una conquista que esta corporación no puede soslayar,
no sólo por el esfuerzo que la humanidad tuvo que hacer para consagrarla
efectivamente en los textos constitucionales, sino por la evidente conveniencia
que lleva consigo, por cuanto es una pieza clave para la seguridad del orden
social justo y para la claridad en los actos que realicen los que detentan el
poder público en sus diversas ramas” [5].
9.- El marco constitucional de la responsabilidad no
se restringe al principio consagrado en el artículo 6° constitucional, pues (i)
corresponde a la ley determinar la responsabilidad de los servidores públicos y
la manera de hacerla efectiva[6]
(art. 124 C.N); (ii) “el Estado responderá patrimonialmente por los daños
antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción o la omisión de
las autoridades públicas. En el evento de ser condenado el Estado a la
reparación patrimonial de uno de tales daños, que haya sido consecuencia de la
conducta dolosa o gravemente culposa de un agente suyo, aquél deberá repetir
contra éste” (art. 90 C.N)[7];
(iii) “cualquier persona natural o jurídica podrá solicitar de la autoridad
competente la aplicación de las sanciones penales o disciplinarias derivadas de
la conducta de las autoridades públicas” (art. 92
C.N); (iv) “ninguna autoridad del Estado podrá ejercer funciones distintas
de las que le atribuyen la Constitución y la ley (art. 121
C.N); (v) “no habrá empleo público que no tenga funciones detalladas en ley
o reglamento (...) Ningún servidor público entrará a ejercer su cargo sin
prestar juramento de cumplir y defender la
Constitución y desempeñar los deberes que le incumben (...) Sin perjuicio de
las demás sanciones que establezca la ley, el servidor público que sea
condenado por delitos contra el patrimonio del Estado, quedará inhabilitado
para el desempeño de funciones públicas” (art 122
C.N), y (vi) “los servidores públicos están al servicio del Estado y de la
comunidad; ejercerán sus funciones en la forma prevista por la
Constitución, la ley y el reglamento. La ley determinará el régimen aplicable
a los particulares que temporalmente desempeñen funciones públicas y regulará
su ejercicio” (art. 123 C.N).
10.- Dentro de este marco, una misma conducta de un
servidor público puede dar lugar a distintos tipos de responsabilidad. Así, el
desconocimiento culposo o doloso, de estas obligaciones, al desbordar el
ordenamiento jurídico, puede generar responsabilidad civil, penal, contractual,
fiscal, patrimonial y disciplinaria[8]
de los servidores públicos[9].
Cada uno de estos
tipos de responsabilidad se analiza de conformidad con las funciones asignadas.
Así por ejemplo, un funcionario que no tenga por función el manejo de dineros
públicos, no podrá incurrir en responsabilidad fiscal; o el funcionario que no
realice actividad contractual pública con o a nombre del Estado no podrá
incurrir en responsabilidad contractual.
Sobre la responsabilidad disciplinaria de
los servidores públicos
12.- Ahora bien, para efectos de
la responsabilidad disciplinaria de los servidores públicos debe tenerse en
cuenta que tiene como objeto de regulación el hecho de que “las funciones
que en un Estado de Derecho se desempeñan por los servidores públicos, son una
actividad que en manera alguna puede ser arbitraria, ni dejarse librada al
capricho del funcionario, sino que, siempre se trata de una actividad reglada,
cuyo desempeño exige el sometimiento estricto a la
Constitución, la ley o el reglamento”[10].
Por
ello para la jurisprudencia constitucional el derecho disciplinario, es entendido
como un conjunto de principios y de normas conforme a las cuales se ejerce la
potestad sancionadora del Estado con respecto a los servidores públicos por
infracción de la Constitución, de la ley o el reglamento en orden a hacer
efectivos los mandatos que regulan el ejercicio de la función pública. Dicho
derecho disciplinario “ha venido adquiriendo, cada vez más, una
trascendental importancia, al punto que se erige como un ramo específico de la
legislación que, sin perder sus propias características ni tampoco su objeto
singular, guarda sin embargo relación en algunos aspectos con el Derecho Penal,
con el Procedimiento Penal y con el Derecho Administrativo, como quiera que
forma parte de un mismo sistema jurídico”[11].
13.- Como quiera que el objeto
del derecho disciplinario es toda conducta del servidor público, se debe
resaltar la aludida independencia de cada una de las responsabilidades en las
que puede incurrir un funcionario. Esto por cuanto resultaría nugatoria toda
responsabilidad disciplinaria derivada de una conducta que a la vez coincidiera
con una acción de la que se desprenda otro tipo de responsabilidad. Es por esto
que la jurisprudencia, no solo de la
Corte Constitucional sino del Consejo de Estado, sostiene con énfasis que una
misma conducta puede dar lugar a varios tipos de responsabilidad no
excluyentes. En este orden, se ha ejemplificado en la jurisprudencia el caso de
la conducta desviada jurídicamente de apropiarse o invertir inadecuadamente los
dineros del estado, que es a la vez fundamento de responsabilidad fiscal, penal
y disciplinaria.
Esta característica deviene del
diseño constitucional arriba descrito, y supone que la función del servidor
determina en buena medida la posibilidad de incurrir en los distintos tipos de
responsabilidades. De este modo la responsabilidad disciplinaria tiene como
fuente normativa la infracción de cualquier deber funcional del servidor, y
bajo ciertas circunstancias dicha infracción genera a la vez otro tipo de
responsabilidades.
Sobre
el ámbito del artículo 90 de la
Constitución y la responsabilidad patrimonial de los
servidores públicos
14.- Hasta antes de la entrada en
vigencia de la Carta Política de 1991, no existía en el ordenamiento jurídico
colombiano una cláusula que consagrara de manera específica la responsabilidad
patrimonial del Estado. Ciertamente, en Colombia la responsabilidad estatal se
concibe como una institución de origen netamente jurisprudencial que, según lo
dicho por la Corte, inicia su evolución “en un periodo histórico en el que
imperaba el dogma de la irresponsabilidad del Estado, puesto que se consideraba
contraria a la idea de soberanía, lo que se plasma en la famosa sentencia de
LAFERREIRE ´Le popre de la souveraineté est de s’imposer à tous sans compensation’”[12] [C-644 de 2011][13].
15.- En la citada C-644 de 2011
se sistematizaron la evolución y los criterios relativos al alcance de la
responsabilidad patrimonial del Estado. Se sostuvo pues que si bien en el
anterior sistema jurídico no existía una cláusula constitucional ni legal que
expresamente reconociera la existencia del instituto resarcitorio por las
actuaciones de los entes públicos, el constituyente de 1991, acogiendo los
criterios jurisprudenciales fijados por la
Corte Suprema y el Consejo de Estado, se encargó de llenar ese vacío normativo
y, al tenor del artículo 90 de la
Carta Política, reconoce en forma directa la responsabilidad del Estado, al
consagrar que: “El Estado responderá patrimonialmente por los daños
antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción o la omisión de
las autoridades públicas”.
En concordancia con lo anterior,
la sentencia C-333 de 1996, sostuvo respecto del alcance del artículo 90 de la
Constitución, que al margen de establecer el imperativo jurídico de la
responsabilidad estatal, consagra también un régimen único de responsabilidad,
a la manera de una cláusula general[14]
que comprende todos los daños antijurídicos causados por las actuaciones y
omisiones de los entes públicos y, por tanto, se proyecta indistintamente en el
ámbito extracontractual, precontractual y contractual[15].
16.-
Sobre este particular se sostuvo en la C-644 de 2011 citada que “la
Corte Constitucional coincide entonces con los criterios desarrollados por la
Sección Tercera del Consejo de Estado, juez especializado en este campo. En
efecto, según esa Corporación, los criterios lentamente construidos por la
jurisprudencia en materia de responsabilidad del Estado han recibido una
expresión constitucional firme en el artículo 90, que representa entonces ‘la
consagración de un principio constitucional constitutivo de la cláusula general
de responsabilidad patrimonial del Estado, tanto la de naturaleza contractual
como la extracontractual’[16].
Por ello ha dicho esa misma Corporación que ese artículo 90 ‘es el tronco en el
que encuentra fundamento la totalidad de la responsabilidad patrimonial del
Estado, trátese de la responsabilidad contractual o de la extracontractual”[17].
De igual
manera se llamó la atención sobre el hecho de que la existencia de un régimen
unificado en ningún caso borra las diferencias conceptuales que se registran en
torno a los distintos ámbitos de aplicación de la responsabilidad patrimonial
del Estado. La pretensión constitucional se limita a subsumir bajo el concepto
de daño antijurídico los distintos tipos de responsabilidad, dejando a salvo la
manera como cada una se estructura, se configura y se materializa dentro del
campo del derecho público [C-644 de 2011].
La Corte
consideró:
“Lo
anterior obviamente no significa que los títulos y regímenes de responsabilidad
patrimonial del Estado sean idénticos en todos los campos y en todas la
situaciones, puesto que en la actual práctica jurisprudencial siguen existiendo
regímenes diferenciados. Así, en determinados casos se exige la prueba de la
culpa de la autoridad, en otros ésta se presume mientras que en algunos eventos
de ruptura de la igualdad ante las cargas públicas la responsabilidad es
objetiva. Con todo, esos regímenes quisieron ser englobados por el
Constituyente bajo la noción de daño antijurídico, por lo cual, como bien lo
señala la doctrina nacional y se verá en esta sentencia, en el fondo el daño
antijurídico es aquel que se subsume en cualquiera de los regímenes
tradicionales de responsabilidad del Estado”.[18]
17.- En este contexto el artículo 90 Superior consagra
un criterio amplio de responsabilidad, circunscrito a la ocurrencia de un daño
antijurídico, que fija el fundamento de principio en el que confluyen todos los
regímenes tradicionales de responsabilidad estatal. Este mandato
constitucional  (art. 90 C.N) es “no sólo imperativo -ya que ordena al
Estado responder- sino que no establece distinciones según los ámbitos de
actuación de las autoridades públicas. En efecto, la norma simplemente
establece dos requisitos para que opere la responsabilidad, a saber, que haya
un daño antijurídico y que éste sea imputable a una acción u omisión de una
autoridad pública”[19].
El
marco del régimen de responsabilidad patrimonial del Estado del artículo
90 en cuestión “le impone a aquel [al Estado] el deber de responder
patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables, causados
por la acción o la omisión de las autoridades públicas, es decir que el
elemento fundamental de la responsabilidad es la existencia de un daño que la
persona no está en el deber legal de soportar. Se observa entonces que no
importa si el actuar de la Administración fue legal o no, para efectos de
determinar la responsabilidad, puesto que la antijuridicidad no se predica de
su comportamiento sino del daño sufrido por el afectado, que bien puede
provenir de una actuación legítima de aquella; no obstante, la jurisprudencia
continúa aplicando los regímenes de imputación de responsabilidad que de tiempo
atrás ha ido decantando, ya que ellos facilitan el proceso de calificación de
la conducta estatal y la determinación de la existencia del daño y del nexo
causal de éste con aquella. El principal régimen de imputación de
responsabilidad es el de la tradicional falla del servicio, dentro del cual la
responsabilidad surge a partir de la comprobación de la existencia de tres
elementos fundamentales: 1) el daño antijurídico sufrido por el interesado, 2)
la falla del servicio propiamente dicha, que consiste en el deficiente
funcionamiento del servicio, porque no funcionó cuando ha debido hacerlo, o lo
hizo de manera tardía o equivocada, y finalmente, 3) una relación de causalidad
entre estos dos elementos, es decir, la comprobación de que el daño se produjo
como consecuencia de la falla del servicio”[20].
Son
pues, la actuación del Estado y la configuración de un daño los que encuadran
la responsabilidad patrimonial derivada de las acciones y omisiones de los
servidores públicos. La jurisprudencia del Consejo de
Estado, ha sostenido sobre el particular que “el artículo 90 de la
Carta de 1991 es también un eficaz catalizador de los principios y valores
que sirven de orientación política de nuestro Estado Social de Derecho y
que deben irradiar todo nuestro sistema jurídico, catálogo axiológico dentro
del cual ocupa especial importancia la garantía de la libertad (preámbulo).
Asimismo el artículo 90 sigue el hilo conductor de todo el ordenamiento democrático
y liberal, que no puede ser otro que la eficacia general de los derechos
fundamentales, los cuales vinculan a todas las manifestaciones del poder
público, como enseña Locke y proclama en forma contundente la
Carta Política al disponer que el Estado reconoce, sin discriminación alguna,
la primacía de los derechos inalienables de la persona (art. 5 eiusdem). En
tales condiciones frente a cualquier daño antijurídico imputable a una
autoridad pública con ocasión del ejercicio de uno de los llamados derechos
de libertad, el Estado deberá responder patrimonialmente, no sólo porque
así se infiere de una lectura insular del artículo 90 Constitucional, sino
además porque se desprende de una lectura sistemática de la Carta”[21].
18.- En
relación con esto, la sentencia C-644 de 2011 concluyó que la responsabilidad
patrimonial del Estado en nuestro sistema jurídico encuentra fundamento en el
principio de la garantía integral del patrimonio de los ciudadanos,
desarrollado in extenso por la jurisprudencia y expresamente consagrado
en el artículo 90 de la
Constitución Política, el cual a su vez debe interpretarse en concordancia con
los artículos 2°,13, 58 y 83 del mismo ordenamiento superior que, por un lado,
le impone a las autoridades de la República el deber de proteger a todas las
personas en Colombia en su vida, honra y bienes (art. 2°) y, por el otro, la
obligación de promover la igualdad de los particulares ante las cargas
públicas  (art. 13) y de garantizar la confianza, la propiedad privada y los
demás derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles (arts. 58 y 83).[22]
Esta
protección constitucional al patrimonio de los particulares se configura,
entonces, cuando concurren tres presupuestos fácticos: un daño antijurídico
o lesión, una acción u omisión imputable al Estado y una relación de causalidad.
Respecto al daño antijurídico, si bien el mismo constituye un concepto
constitucional parcialmente indeterminado, en cuanto la
Carta no lo define en forma expresa, la jurisprudencia y la doctrina, dentro
de una interpretación sistemática de las normas constitucionales que lo
consagran y apoyan, lo definen como el menoscabo o perjuicio que sufre la
víctima en su patrimonio o en sus derechos personalísimos, sin tener el deber
jurídico de soportarlo[23].
En cuanto al incumplimiento del Estado, este se presenta cuando la
Administración Pública no satisface las obligaciones a su cargo dentro de las
circunstancias de modo, tiempo y lugar en que han sido fijadas. Finalmente,
para que el daño antijurídico atribuido al Estado sea indemnizable, se exige
que éste sea consecuencia del incumplimiento de las obligaciones de la Administración, esto es, desde una perspectiva negativa, que el daño sufrido por la víctima
no se derive de un fenómeno de fuerza mayor o sea atribuible a su conducta
negligente.
19.- De otro lado, el
régimen y condiciones para declarar la responsabilidad patrimonial de los
servidores públicos y de los particulares que cumplen funciones públicas en el
Estado social de derecho, se concentra en dos criterios principales a saber:
(i) el carácter general alusivo a todos los daños antijurídicos causados por
las actuaciones y omisiones de los entes públicos derivado (ii) del ejercicio directo de funciones administrativas.
Análisis
del cargo
20.- El cargo asumido para estudio por esta Sala, se refiere a la
supuesta vulneración de la obligación constitucional del artículo 90 Superior
según la cual por los daños antijurídicos derivados de acciones u omisiones de
los servidores públicos, debe responder patrimonialmente el Estado y no los
mismos funcionarios de manera directa. Dicha vulneración vendría dada según el demandante
porque la norma acusada (art. 157 CDU) dispone
que el auto que decreta la suspensión provisional en desarrollo de un proceso
disciplinario será responsabilidad personal del funcionario competente y, el
ejercicio de dicha competencia puede generar responsabilidad patrimonial. Con
lo cual se trasgrediría también el principio constitucional de igualdad porque (art.
13
C.N)
los demás servidores públicos que ocasionan daños que derivan en indemnización,
solo responden patrimonialmente en lo personal mediante la acción de
repetición, es decir después de que el Estado ya ha sido condenado.
21.- De
acuerdo con los criterios jurisprudenciales desarrollados en el acápite
anterior, encuentra esta Sala Plena que el cargo propuesto por el demandante apunta
a la existencia de una presunta duda consistente en que no se sabría a qué tipo
de responsabilidad se refiere la norma acusada. Para la
Corte es claro que la respuesta a esta pregunta debe resolverse en primer
término acudiendo al texto mismo de la disposición. Así, se tiene que el inciso
tercero del artículo 157 del CDU, en cuyo texto se encuentra la frase
demandada, utiliza literalmente la expresión “responsabilidad personal”.
En este orden, la inquietud interpretativa se trasladaría a responder la
siguiente pregunta: a qué quiso referirse el legislador cuando complementó la expresión
“responsabilidad” con la expresión “personal”. Esto es, el demandante en
últimas considera que no se entiende qué significa en el contexto del contenido
normativo analizado la expresión “personal”, como característica esencial de la
responsabilidad de la cual es titular el funcionario al proferir auto que
suspende provisionalmente en desarrollo de un proceso disciplinario.
La propuesta hermenéutica
del cargo presenta entonces la siguiente interpretación: la expresión
“responsabilidad personal” se refiere a todo tipo de responsabilidad incluyendo
la patrimonial, y por ello en el caso en que el ejercicio de la competencia de
dictar auto de suspensión provisional, configure un daño antijurídico
indemnizable, podría pensarse que responde de manera directa, valga decir
“personal”, el funcionario competente con su patrimonio.
Encuentra la
Corte Constitucional que la anterior interpretación, sostenida por quienes
consideran que la norma es inexequible o requiere de un condicionamiento
interpretativo para permanecer en el ordenamiento jurídico, no es posible a
partir del diseño actual del régimen de la responsabilidad patrimonial del
Estado derivada de acciones u omisiones de sus agentes.
Por el contrario, para
esta Sala es claro que la expresión “responsabilidad personal” se refiere a la
responsabilidad disciplinaria predicable del mal uso de la facultad del
disciplinador de suspender provisionalmente al disciplinado antes del
respectivo acto administrativo, por ejemplo, porque dicha suspensión se
configure por extralimitación de funciones u omisión de las mismas.
22.- En
este orden, las razones por las cuales la interpretación presentada en la
acusación no es admisible son las siguientes. Primero, resulta evidente que la
referencia a la expresión “personal” indica prima facie algo
distinto a lo “institucional” y a lo “patrimonial”. En segundo término,
si el legislador hubiese tenido la intención de hacer una excepción al artículo
90 de la Constitución, mediante la consagración de una hipótesis en que el daño
antijurídico producto de la extralimitación de funciones o de la omisión de las
mismas, no fuera reparable patrimonialmente por el Estado, sino directamente
por el funcionario respectivo, hubiese utilizado expresiones referidas a ese
fenómeno justamente. Expresiones tales como “responder con el patrimonio
propio” o “responsabilidad personal patrimonial”. Pero lo cierto es
que utilizó la expresión que guarda menor relación con la idea de
responsabilidad patrimonial.
En tercer
lugar, en virtud de los principios de conservación del derecho e in dubio
pro legislatoris, si nada dentro del texto de la norma hace pensar que ésta
se refiera a que es la responsabilidad patrimonial la que resulta personal en
el caso descrito en ella, pues mal haría esta Corte en cuestionar su sentido
literal primario, mediante la errada técnica interpretativa de acudir a lo que
no dice la norma, para crear duda respecto de su sentido, y cuestionar así su
constitucionalidad. Cuando el deber no solo de esta Corte sino de las
autoridades en general, es acudir a lo que sí dice la norma para construir a
partir de allí su contenido normativo.
La
metodología descrita es la utilizada por el Procurador y por algunos de los
intervinientes, a partir de la cual consideran que la utilización de la noción
de la “responsabilidad” por la disposición acusada, resulta ambigua y por ende
requiere aclaración hermenéutica. Y esto porque la “responsabilidad” es un
concepto amplio que incluye muchas clases y tipos de fenómenos jurídicos. Esta
visión, no solo desconoce el hecho de que el texto de la norma estudiada se
refiere, no a la responsabilidad en general, sino a la “responsabilidad
personal”, y el calificativo personal debe por supuesto significar algo a
propósito del concepto jurídico amplio de responsabilidad; sino que también
desconoce los principios de conservación del derecho e in dubio pro legislatoris,
aludidos. Esto último por cuanto omite la interpretación más cercana al texto
normativo, con el objeto de justificar su exclusión del ordenamiento jurídico
mediante su declaratoria de inexequibilidad.
Por
último, tal como se explicó en el acápite pertinente, el diseño de nuestra
Constitución implica que la responsabilidad patrimonial del Estado funciona
como cláusula general desarrollada mediante las instituciones jurídicas de la reparación
directa y la acción de repetición, cuando el daño del que derivó la
indemnización a un tercero se originó en la acción u omisión de un servidor
público o particular en ejercicio de funciones públicas. Este diseño debe
presumirse respetado y acatado por el legislador, salvo cuando expresamente
incluya una excepción a él. Si se toma en serio el artículo 90 Superior, no es
posible presumir excepciones tácitas a dicho diseño. A lo cual se suma el hecho
de que, como la Corte ya lo demostró, no hay nada en la norma estudiada que
permita concluir que el legislador pretende semejante excepción al diseño
constitucional de la responsabilidad patrimonial del Estado.
23.- Con
todo, podría argumentarse que cuando el artículo 157 del CDU habla de “responsabilidad
personal” se está refiriendo justamente a la responsabilidad personal
patrimonial del funcionario. Esta posición tampoco es aceptable, pues sería
tanto como decir que de manera natural donde se lee “personal” debe leerse
“patrimonial” o “personal-patrimonial”. No es el anterior un argumento sólido,
si además se tiene en cuenta que la norma demandada se encuentra dentro del
Código Disciplinario, y que en presencia y en ausencia de la expresión “responsabilidad
personal”, existe la posibilidad, bajo las condiciones constitucionales del
artículo 90 Superior, de reclamar responsabilidad patrimonial del Estado porque
uno de sus agentes al proferir un auto de suspensión provisional en desarrollo
de un proceso disciplinario, configuró un daño antijurídico a un tercero.
En conclusión,
la interpretación que obra como punto de partida de la demanda no es posible ni
coherente en el contexto de las normas aludidas, por lo cual la interpretación inmediata
que surge del texto demando es aquella según la cual la expresión “responsabilidad
personal” se refiere a la responsabilidad disciplinaria predicable del mal
uso de la facultad del disciplinador de suspender provisionalmente al
disciplinado antes del respectivo acto administrativo. De esto se concluye
también, que no se vulnera el artículo 13 de la
Constitución, por cuanto dicha vulneración como se explicó derivaba
directamente de una interpretación de la norma acusada asumida por el
demandante, que se ha dicho no es posible ni coherente.
24.- A su
turno, las razones que sustentan la interpretación que la
Corte considera razonable respecto del texto y del contexto de la  norma
acusada, son las siguientes. De acuerdo con los criterios jurisprudenciales
relativos a la naturaleza de la responsabilidad disciplinaria de los servidores
públicos. Recuérdese que las
funciones desempeñadas por los servidores públicos, “son una
actividad que en manera alguna puede ser arbitraria, ni dejarse librada al
capricho del funcionario, sino que, siempre se trata de una actividad reglada,
cuyo desempeño exige el sometimiento estricto a la
Constitución, la ley o el reglamento”[24].
Por ello, la responsabilidad disciplinaria se origina en la infracción de
cualquier deber funcional del servidor, luego ésta (la responsabilidad
disciplinaria) se dirige a toda conducta del servidor público en el mencionado
contexto. Pero, a la vez bajo ciertas circunstancias dicha conducta
disciplinable genera otro tipo de responsabilidades, frente a lo que la
responsabilidad disciplinaria debe ser independiente de las demás; porque de lo
contrario, la aludida característica consistente en abarcar toda conducta del
funcionario, haría nugatoria toda responsabilidad disciplinaria derivada de una
conducta que a la vez coincida con una acción de la que se desprenda otro tipo
de responsabilidad (por ejemplo, responsabilidad, penal fiscal o patrimonial).
En el caso bajo
análisis, la “responsabilidad personal” consignada en la norma acusada se
deriva de la función concreta del disciplinador de suspender provisionalmente
al disciplinado en desarrollo del proceso respectivo, en uso de la competencia que
en dicho sentido le otorga el mismo artículo 157 del CDU. La infracción al
deber de ejercer adecuadamente dicha función genera responsabilidad
disciplinaria, que según el aparte demandado es “personal”, es decir,
atribuible a la persona del funcionario y no a otra ni a la institución.
Además, como se explicó
ampliamente, el carácter “personal” de la responsabilidad en el contexto de la
norma no es razonablemente equiparable a la responsabilidad patrimonial. Esto
porque ésta (responsabilidad patrimonial) es posible frente a todo daño
antijurídico indemnizable a un tercero, por la acción u omisión de un servidor
público, en las precisas condiciones del artículo 90 de la
Constitución (reparación directa y acción de repetición). Lo que impide
contemplar otras opciones  interpretativas de la norma acusada. Se reitera que
la excepción consistente en que el funcionario responda patrimonialmente de
manera directa (personal) y no en los términos de la
Constitución (reparación directa y acción de repetición), requeriría una
descripción normativa en dicho sentido y no por vía de interpretación. Por
ello, la interpretación razonable consiste en que la aparte acusado se refiere
a la responsabilidad disciplinaria, cuyo alcance involucra toda conducta del
funcionario derivada del ejercicio de sus funciones, sin para ello se exija alguna
condición normativa adicional.
Por lo
anterior se declarará exequible la expresión acusada por el cargo estudiado en
esta providencia.
Síntesis
de la decisión
25.- La Corte estudió el aparte del inciso tercero del artículo
157 Código Disciplinario Único (CDU) que dispone que
el auto de suspensión provisional en desarrollo de un proceso disciplinario
será responsabilidad personal del funcionario competente. Para el demandante la
alusión del texto demandado a la “responsabilidad personal” implica que cuando se
profiera un auto de suspensión provisional que derive en un daño antijurídico indemnizable
en favor de un tercero, debe responder el respectivo funcionario patrimonialmente
de manera directa. Con lo cual se vulneraría el artículo 90 de la
Constitución según el cual por los daños antijurídicos derivados de acciones u
omisiones de los servidores públicos, debe responder patrimonialmente el Estado
y no los mismos funcionarios de manera directa. Además
de que se trasgrediría el principio constitucional de igualdad porque
(art. 13
C.N)
los demás servidores públicos que ocasionan daños que derivan en indemnización,
solo responden a nivel patrimonial personal mediante la acción de repetición,
es decir después de que el Estado ya ha sido condenado.
La Corte encontró
que el cargo propuesto por el demandante plantea una supuesta la duda
consistente en a qué tipo de responsabilidad se refiere la norma acusada. La
Sala Plena llamó la atención sobre el hecho de que la frase demandada utiliza
literalmente la expresión “responsabilidad personal”, luego consideró
que la duda planteada por el demandante debía analizarse mediante la
determinación de qué significa en el contexto del contenido normativo acusado
la expresión “personal”,
como característica esencial de la responsabilidad de la cual es titular el
funcionario al proferir auto que suspende provisionalmente en desarrollo de un
proceso disciplinario.
Así, concluyó que la
propuesta hermenéutica del cargo consiste en que la expresión “responsabilidad
personal” se refiere a todo tipo de responsabilidad incluyendo la patrimonial,
y por ello en el caso en que el ejercicio de la competencia de dictar auto de
suspensión provisional, configure un daño antijurídico indemnizable, podría
pensarse que responde de manera directa, valga decir “personal”, el funcionario
competente con su patrimonio. Frente a lo que la
Corte Constitucional
sostuvo que, en consideración del diseño actual del régimen de la
responsabilidad patrimonial del Estado derivada de acciones u omisiones de sus
agentes, no es posible dicha interpretación.
Por el contrario, para
la Sala Plena resultó claro que la expresión “responsabilidad personal” se
refiere a la responsabilidad disciplinaria predicable del mal uso de la
facultad del disciplinador de suspender provisionalmente al disciplinado antes
del respectivo acto administrativo, por ejemplo, porque dicha suspensión se
configure por extralimitación de funciones u omisión de las mismas.
Se explicó
pues, que la opción interpretativa planteada en la demanda no es posible por
las siguientes razones a) resulta evidente que la referencia a la
expresión “personal” indica prima facie algo distinto a lo “institucional”
y a lo “patrimonial”. b) Si el legislador hubiese tenido la
intención de hacer una excepción al artículo 90 de la
Constitución, mediante la consagración de una hipótesis en que el daño antijurídico
producto de la extralimitación de funciones o de la omisión de las mismas, no
fuera reparable patrimonialmente por el Estado, sino directamente por el
funcionario respectivo, hubiese utilizado expresiones referidas a ese fenómeno
justamente. Expresiones tales como “responder con el patrimonio propio”
o “responsabilidad personal patrimonial”. Pero lo cierto es que utilizó
la expresión que guarda menor relación con la idea de responsabilidad
patrimonial. c) En virtud de los principios de conservación del derecho
e in dubio pro legislatoris, si nada dentro del texto de la norma hace
pensar que ésta se refiera a que es la responsabilidad patrimonial la que
resulta personal en el caso descrito en ella, mal haría esta Corte en
cuestionar su sentido literal primario, mediante la errada técnica
interpretativa de acudir a lo que no dice la norma, para crear duda respecto de
su sentido. Cuando el deber no solo de la
Corte Constitucional sino de las autoridades en general, es acudir a lo que sí
dice la norma para construir a partir de allí su contenido normativo. d) No
es aceptable el argumento según el cual cuando el artículo 157 del CDU habla de
“responsabilidad personal” se está refiriendo justamente a la responsabilidad
personal patrimonial del funcionario. Aceptar esto sería tanto como decir que
de manera natural donde en la norma acusada se lee “personal” debe leerse
“patrimonial” o “personal-patrimonial”. e) En presencia y en ausencia de
la expresión  “responsabilidad personal”, existe la posibilidad, bajo las
condiciones constitucionales del artículo 90 Superior, de reclamar
responsabilidad patrimonial del Estado porque uno de sus agentes al proferir un
auto de suspensión provisional en desarrollo de un proceso disciplinario,
configuró un daño antijurídico a un tercero. f) La “responsabilidad
personal” consignada en la norma acusada se deriva de la función concreta del
disciplinador de suspender provisionalmente al disciplinado en desarrollo del
proceso respectivo, en uso de la competencia que en dicho sentido le otorga el
mismo artículo 157 del CDU. Luego, la infracción al deber de ejercer
adecuadamente dicha función genera responsabilidad disciplinaria, que según el
aparte demandado es “personal”, es decir, atribuible a la persona del
funcionario y no a otra ni a la institución. g) Si la responsabilidad
patrimonial es posible frente a todo daño antijurídico indemnizable a un
tercero, por la acción u omisión de un servidor público, en las precisas
condiciones del artículo 90 de la
Constitución (reparación directa y acción de repetición), entonces las
opciones interpretativas de la norma acusada se restringen en los términos
explicados. Pues, la excepción consistente en que el funcionario responda
patrimonialmente de manera directa (personal) y no en los términos de la
Constitución (reparación directa y acción de repetición), requeriría una
descripción normativa en dicho sentido y no por vía de interpretación.
Por lo anterior, la
interpretación razonable consiste en que la aparte acusada se refiere a la
responsabilidad disciplinaria, cuyo alcance involucra toda conducta del
funcionario derivada del ejercicio de sus funciones, sin para ello se exija
alguna condición normativa adicional. Así, dicha
responsabilidad disciplinaria es predicable – se insiste- del mal uso de
la facultad del disciplinador de suspender provisionalmente al disciplinado
antes del respectivo acto administrativo, lo que no vulnera el artículo 90 de  la
Constitución.
Por esto concluyó
también la Corte, que no se vulnera el artículo 13 de la
Constitución, por cuanto dicha vulneración derivaba directamente de la
interpretación de la norma acusada asumida por el demandante, que se demostró
no es posible ni coherente.
VII. DECISIÓN
En
mérito de lo expuesto, la
Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE
Declara
EXEQUIBLE la expresión “será responsabilidad personal del funcionario
competente” incluida en el inciso tercero del artículo 157 del Código
Disciplinario Único (Ley 734 de 2002), por el cargo analizado en esta
providencia.
Notifíquese,
comuníquese, insértese en la Gaceta de la
Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Presidente
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
Con aclaración de voto
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
Ausente con excusa
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
Con salvamento de voto
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE IGNACIO
PRETELT CHALJUB
Magistrado
ALBERTO ROJAS RIOS
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
ACLARACIÓN DE VOTO DE LA MAGISTRADA
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
A LA SENTENCIA C-908/13
RESPONSABILIDAD
DE FUNCIONARIO COMPETENTE QUE DECRETA SUSPENSION PROVISIONAL DE SERVIDOR
PUBLICO-Enfoque
del problema desde una perspectiva distinta de la que le imponía su rol de juez
constitucional (Aclaración de voto)
RESPONSABILIDAD
DE FUNCIONARIO COMPETENTE QUE DECRETA SUSPENSION PROVISIONAL DE SERVIDOR
PUBLICO-Responsabilidad
incluso patrimonial del servidor al que se refiere el precepto demandado, no se
opone a la Constitución (Aclaración de voto)
RESPONSABILIDAD
DE FUNCIONARIO COMPETENTE QUE DECRETA SUSPENSION PROVISIONAL DE SERVIDOR
PUBLICO-Responsabilidad
personal no solo disciplinaria, sino también penal y patrimonial del
funcionario (Aclaración de voto)
Referencia: expediente D 9662
Demanda de inconstitucionalidad contra el inciso tercero (parcial) del
artículo 157 de la ley 734 de 2002 “Por la cual se expide el Código
Disciplinario Único”.
Demandante: Roberto Carlos Arrázola Morales
Magistrado Ponente
ALBERTO ROJAS RIOS
Comparto el sentido de esta decisión,
pero discrepo de sus fundamentos. Por lo tanto, con el debido respeto, aclaro
el voto por las siguientes razones.
1. En este caso la Corte a mi juicio
enfocó el problema desde una perspectiva distinta de la que le imponía su rol
de juez constitucional. Se ocupó de resolver una disputa interpretativa del
ordenamiento legal, delimitada además por un falso de dilema. La acusación
planteaba una pregunta por la constitucionalidad de una norma que hace
responsable de forma personal al funcionario que decrete la suspensión
provisional de otro servidor, en un proceso disciplinario. En vez de resolver
este problema, la mayoría de la Sala se dedicó a definir si la responsabilidad personal
era en realidad o bien patrimonial o bien disciplinaria. Esta controversia
hermenéutica estaba sin embargo demarcada por el falso dilema de que solo podía
ser lo uno o lo otro, de forma exclusiva y excluyente de alternativas. Por lo
cual, al abordar el asunto de esta manera, la Corte dio a entender que si la
responsabilidad es disciplinaria, no puede haber patrimonial. Y, en caso
contrario, si fuera patrimonial no cabría la responsabilidad disciplinaria.
Disiento de esta aproximación, y considero que el contenido de la norma es
otro, que las implicaciones de la misma son claras y no violan la Carta.
2. La disposición acusada se limita a
señalar que el auto de decreto de una medida de suspensión provisional
disciplinaria será ‘responsabilidad personal’ de quien lo expidió. Esta
redacción no es para nada excluyente de todas las clases posibles de
responsabilidad personal (disciplinaria, penal, incluso patrimonial), ni
tampoco impide que además de ella se adelante un proceso de responsabilidad
patrimonial contra el Estado. La forma de salir del error, en el cual a mi
juicio incurre este fallo en su parte motiva, consiste entonces en señalar que
la norma habla de responsabilidad personal de quien expide el auto, pero esta
responsabilidad no es exclusivamente disciplinaria, ni tampoco es exclusiva
suya. Responde el funcionario, disciplinaria, penal o eventualmente de
forma patrimonial. Pero además de este servidor público, puede llegar a ser
llamado a responder el Estado. El adjetivo ‘personal’ no es, en definitiva,
sinónimo de disciplinaria, ni mucho menos de exclusivamente
disciplinaria.
3. De no ser este el entendimiento del
presente fallo, se llegaría a una situación absurda e inaceptable, en la
cual el servidor que dictara una suspensión provisional no podría responder por
ejemplo penalmente, a pesar de quebrantar de forma ostensible y dolosa el
ordenamiento, y de que cometa en consecuencia una acción típica, antijurídica y
culpable de prevaricato. Además, resultaría desproporcionado que ante una
actuación dolosa, que suponga luego una condena patrimonial contra el Estado
por un daño antijurídico derivado de la actuación de ese funcionario, solo el
Estado deba responder y tenga que soportar toda la carga fiscal originada en la
actuación dolosa y antijurídica del agente estatal, aun cuando es indudable que
incluso el agente sería responsable del detrimento producido. La
responsabilidad incluso patrimonial del servidor al que se refiere el precepto
demandado, no se opone a la Constitución, pues es la Carta la que prevé para
estos casos la acción de repetición, allí donde dice que “[e]n el evento de ser
condenado el Estado a la reparación patrimonial de uno de tales daños
[antijurídicos que le sean imputables], que haya sido consecuencia de la
conducta dolosa o gravemente culposa de un agente suyo, aquel deberá repetir
contra este” (CP art 90). Por ende, en el margen semántico de la norma
demandada, y en términos que se ajustan a la Constitución, cabe la
responsabilidad personal no solo disciplinaria sino también penal y patrimonial
del funcionario, y además eventualmente la patrimonial del Estado.
Fecha ut supra,
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
[1] Artículo
CONDICIONALMENTE exequible 'en el entendido de que el acto que ordene la
prórroga debe reunir también los requisitos establecidos en este artículo para
la suspensión inicial y la segunda prórroga sólo procede si el fallo de primera
o única instancia fue sancionatorio'.
[2] La
referencia que hace uno de los intervinientes a la presunta “exequibilidad
tácita” de la norma aquí estudiada, derivada de la referencia hecha en la
C-450 de 2003, al cambio normativo que significó la inclusión en el CDU
vigente, del hecho que la expedición del auto que declara la suspensión
provisional genere responsabilidad personal del respectivo funcionario, no es
más que una descripción que hizo la Corte del cambio normativo, pero no
configura pronunciamiento alguno de fondo, a partir del cual se pueda declarar
la configuración de cosa juzgada. Para el efecto se transcribe el comentario de
la Corte en la citada C-450 de 2003:
“La
responsabilidad personal del funcionario que decide la suspensión provisional.
Adicionalmente, la norma acusada establece que la decisión de ordenar la
suspensión provisional, compromete la responsabilidad personal del funcionario:
“El auto que decreta la suspensión provisional será responsabilidad personal
del funcionario competente…”. Observa la
Corte que el legislador disciplinario adoptó en la
Ley 734 de 2002, una opción distinta de aquella tomada en la
Ley 200 de 1995. En efecto, en el Código Disciplinario Único anterior, no se
establecía que la decisión de ordenar la suspensión provisional del servidor
público comprometiera la responsabilidad personal del funcionario que decretara
la medida”.
[3] A lo
largo del estudio del fenómeno de Cosa Juzgada en materia de control de
constitucionalidad en la jurisprudencia de la
Corte, se ha avanzado en el sentido de entender que en realidad no existen
varias clases de cosa juzgada, sino distintos supuestos alrededor del
cumplimiento de los dos requisitos mencionados. Por ejemplo, cuando la
sentencia anterior ha declarado una exequibilidad, si se cumple (i) y no (ii),
quiere decir que no hay cosa juzgada, y se presenta la situación que la
Corte antiguamente llamó cosa juzgada relativa. Pero, lo anterior resulta
contradictorio porque se afirma que no hay cosa juzgada, y a la vez que sí hay,
pero relativa. Otras nociones como “cosa juzgada absoluta” y “cosa juzgada
material”, tienden a confundir su efecto práctico, consistente en que la cosa
juzgada en sí misma genera la prohibición de volver a estudiar una determinada
disposición normativa, y la consecuente obligación de estarse a lo resuelto.
Esto quiere decir que no hay distintos grados para la aplicación de esta
prohibición y obligación; o se aplica o no se aplica.
Otra
situación, distinta a la definición de cosa juzgada, ha sido abordada por la
Corte cuando ha querido hacer énfasis en que los pronunciamientos de
inexequibilidad sugieren un análisis distinto de la
Cosa Juzgada, que el exigido para los pronunciamientos de exequibilidad (Ver
por ejemplo el auto A-086/08). En efecto, la declaratoria de inexequibilidad a
partir de la que se configura Cosa Juzgada implica que basta con el
cumplimiento de (i), y resulta indiferente el requisito (ii). Mientras que la
Cosa Juzgada a partir de una exequibilidad implica que el cumplimiento de (i)
no es suficiente, sino que debe verificarse de manera estricta el cumplimiento
de (ii).
[4] CONSEJO DE ESTADO SALA
DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejero ponente: FLAVIO AUGUSTO
RODRÍGUEZ ARCE. Agosto cuatro (4) de  dos mil tres (2003) Radicación
número: 1497
[5] Sentencia
C-337
de 1993
[6] El artículo 91 constitucional señala: “En
caso de infracción manifiesta de un precepto constitucional en detrimento de
alguna persona, el mandato superior no exime de responsabilidad al agente que
lo ejecuta.”
[7] Por su parte, el artículo 78 del C.C.A.
precisa que “Los perjudicados podrán demandar, ante la jurisdicción en lo
contencioso administrativo según las reglas generales, a la entidad, al
funcionario o a ambos. Si prospera la demanda contra la entidad o contra ambos
y se considera que el funcionario debe responder, en todo o en parte, la
sentencia dispondrá que satisfaga los perjuicios la entidad. En este caso la
entidad repetirá contra el funcionario por lo que le correspondiere.” La acción
de repetición de que trata el artículo 90 de la
Constitución está desarrollada en la ley 678 de 2001 como una “acción civil de
carácter patrimonial que deberá ejercerse en contra del servidor o ex servidor
público que como consecuencia de su conducta dolosa o gravemente culposa haya
dado (sic) reconocimiento indemnizatorio por parte del Estado, proveniente de una
condena, conciliación u otra forma de terminación de un conflicto” – art. 2° -.
En sentencia C- 430 de 2000 la
Corte Constitucional,  señaló que el artículo 78 es acorde con el artículo 90
de la Constitución de 1991. En el mismo sentido el artículo 79 ibídem contempla
que “Las entidades públicas podrán hacer efectivos los créditos a su favor en
todos los casos a que se refieren las disposiciones anteriores por jurisdicción
coactiva y los particulares por medio de la jurisdicción ordinaria.”
[8] CONSEJO DE
ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL. Consejera ponente: SUSANA MONTES DE ECHEVERRI febrero  21 de 2002. Radicación número:
1377
[9] Los particulares o entidades que manejen
fondos o bienes del Estado, conforme al artículo 267 constitucional, también
responden fiscalmente.
[10] C-725 2000
[11] Ibíd
[12] Sentencia C-832 de
2001.
[13] C-644
de 2011 Sobre esta materia la jurisprudencia, desarrollada en sus inicios
por la Corte Suprema de Justicia y posteriormente por el Consejo de Estado,
encontró su sustento en las disposiciones del Código Civil que regulaban el
tema de la responsabilidad patrimonial en el ámbito del derecho privado,
acogiendo como parámetros los postulados del Estado de Derecho y,
específicamente, los cambios ocurridos en la sociedad y en la economía durante
las primeras décadas del siglo XX, que ya tendían a un mayor grado de
intervencionismo estatal y, por consiguiente, de responsabilidad institucional.
Respecto
al aporte de la Corte Suprema de Justicia, este inicia con la sentencia de
octubre 22 de 1896, donde se considera que a pesar de que las entidades
estatales sean personas jurídicas y, por tanto, irresponsables penalmente por
los daños que ocasionaran a los ciudadanos, sí se encontraban obligadas
objetivamente a las reparaciones civiles por los perjuicios que resultaren de
una conducta punible imputable a los funcionarios públicos[13].
Es con esta decisión que el desarrollo de la jurisprudencia del alto tribunal
de la jurisdicción ordinaria se muestra progresista respecto a tres modalidades
concretas: la responsabilidad indirecta, la responsabilidad directa  y la falla
en el servicio, que acogerá posteriormente la jurisdicción contencioso
administrativa.
A
partir de la expedición de la ley 167 de 1941, la institución de la
responsabilidad patrimonial del Estado inicia su proceso de evolución y
consolidación jurídica. Con esta ley se le reconoce competencia al Consejo de
Estado para conocer de las acciones reparatorias que se inicien contra las
instituciones públicas, consolidando luego toda una doctrina jurisprudencial
basada en la aplicación de algunos principios y normas de derecho público,
resguardándose a su vez en los artículos 2°, 16 y 23 de la
Constitución de 1886 que, si bien no regulaban la institución de la
responsabilidad del Estado en forma directa, consagraban, a la manera de fines
constitucionales primarios, el principio de legalidad, el deber del Estado de
proteger la vida, honra y bienes de los ciudadanos y la obligación de
garantizar la propiedad privada y los demás derechos adquiridos con justo
título.
Resultado
de la posición del Consejo de Estado, el criterio de imputación de la
responsabilidad patrimonial de la Administración Pública que venía imperando hasta antes de la expedición de la
Ley 167, fue modificado, pasando de la teoría civilista de la culpa, a la
aplicación concreta de la teoría administrativista de la falta o falla en el
servicio público. De esta manera, se tiene que de acuerdo con la evolución
jurisprudencial de la responsabilidad pública, “se estructura un sistema de
naturaleza objetiva y directa, que gira en torno a la posición jurídica de la
víctima, quien ve lesionado su interés jurídico como consecuencia de las
actuaciones de las autoridades públicas, independientemente de que éstas fueran
legítimas o ilegítimas, normales o anormales, regulares o irregulares”[13].
Conforme
con la nueva postura, resulta evidente que la conducta dolosa o culposa del
servidor público no tiene incidencia en el surgimiento de la responsabilidad
patrimonial del Estado, dado que la misma surge de manera directa de la entidad
pública, no por el hecho de otro sino por el hecho propio, en cuanto se
entendía que la conducta pasiva o activa del funcionario de la Administración que podía generar un daño, se encontraba íntimamente vinculada con el
cumplimiento de la función administrativa encomendada. Es por esto que la
jurisprudencia del Consejo de Estado fijó como requisitos constitutivos de la
responsabilidad patrimonial del Estado: (i) la existencia de un daño
antijurídico, (ii) que la acción u omisión desplegada sea imputable a las
entidades públicas y (iii) que se presente una relación de causalidad material
entre el daño antijurídico y el órgano estatal.
[14] C-644 de 2011
[15] Ibídem.
[16] Consejo de Estado.
Sala de lo contencioso Administrativo, Sección Tercera. Sentencia del 8 de mayo
de 1995.
[17] Sentencia  C-333 de
1996.
[18] Ibídem.
[19] C-333 de 1996.
[20] Consejo
de Estado, Sala de lo contencioso Administrativo, Sección Tercera. Sentencia
del 11 de mayo de 2006
[21] Consejo
de Estado, Sección Tercera, sentencia de marzo 06 de 2008, Expediente: 16075.
[22] C-832 de 2001.
[23] [Cita de la sentencia
C-644 de 2011] C-333 de 1996 y la Sentencia del Consejo de Estado de mayo 8 de
1995.
[24] C-725 2000