T-163-93
Sentencia No
Sentencia No.
T-163/93
ACCION
POPULAR/ACCION DE TUTELA-Improcedencia/DERECHO
AL AMBIENTE SANO
El mecanismo
judicial especial que ha previsto el constituyente para el amparo del Derecho
al ambiente sano es el de las acciones populares. La acción de tutela que
utiliza para la protección de ese derecho sólo es procedente cuando se pretenda
la protección de "derechos fundamentales" de manera directa por
violación o amenaza de violación originadas en la acción u omisión de
autoridades públicas, y de manera más restringida, de los particulares.  No
procede la acción de tutela para proteger derechos colectivos o de la tercera
generación.
ACCION DE TUTELA
TRANSITORIA-Improcedencia/MEDIO
DE DEFENSA JUDICIAL/ACCION POPULAR/PERJUICIO IRREMEDIABLE-Prueba
La acción de
tutela se ejerció como mecanismo transitorio durante el término que utilice el
Juzgado Tercero Civil del Circuito de Cali para decidir de fondo la acción
popular que instauró el mismo autor contra el municipio de Santiago de Cali.
Luego, se encuentra admitido por el actor la existencia de otros medios de
defensa judicial y faltaría por acreditar la existencia de un perjuicio
irremediable, el cual no se encuentra demostrado en las pruebas que obran al
expediente.  Un perjuicio de tal naturaleza, que atente de manera concreta
contra un derecho fundamental de una o varias personas.  Se limitó el accionante
a allegar prueba del estado de embarazo de su cónyuge, y de que labora en un
centro docente a 400 metros de la mencionada planta, con lo cual no queda
demostrado el perjuicio o violación de la salud o de la vida.
ACCION DE TUTELA-Autonomía
El carácter
autónomo de la acción de tutela, que cuando es  procedente se ejercita con
independencia de las demás acciones judiciales autorizadas en el ordenamiento
jurídico; autonomía que proviene de la determinación del juez competente, la
existencia de un trámite judicial y de un objeto preciso (garantía de derechos
fundamentales), todo lo cual definido legalmente.  La misma ley, al prever la
tutela como mecanismo transitorio, le otorga ese carácter autónomo, cuando
exista "otro" medio de defensa judicial.
REF.: Expediente
No. T-7828
-  Derecho al
Ambiente
-  Naturaleza y
concurrencia con otros
derechos
-  Acciones
Populares
Peticionario:
ARMANDO PALAU ALDANA
Magistrados:
Dr. FABIO MORON DIAZ
-Ponente-
Dr. JORGE ARANGO
MEJIA
Dr. VLADIMIRO
NARANJO MESA
Santafé de Bogotá,
D.C., Abril Veintisiete (27) de mil novecientos noventa y tres (1993).
La Corte
Constitucional, Sala de Revisión de Tutelas, se pronuncia sobre la acción de la
referencia, en el grado jurisdiccional de revisión, teniendo en cuenta los siguientes
A N T E C E D E N T E S
El señor ARMANDO
PALAU ALDANA, actuando en nombre propio y en representación de su familia, en
ejercicio de la acción de tutela autorizada en el artículo 86 de la
Constitución Política y desarrollada legalmente en los Decretos No. 2591 de
1991 y No. 306 de 1992, que dirige contra el municipio de Santiago de Cali,
solicita el amparo a la familia como institución básica de la sociedad (art.
5o. de la C.N.), el derecho a la vida (art. 11 de la C.N.), el derecho fundamental
de los niños (artículo 44 de la C.N.) y el derecho a la salubridad (artículo 49
C.N.), con base en los argumentos  que se resumen a continuación:
-      Que tiene
contraído matrimonio civil con la señora NANCY EDITH RESTREPO NIETO desde el 4
de diciembre de 1989.
-        Que su
cónyuge es docente en la Escuela ANA MARIA VERNAZA desde el 19 de febrero de
1987.  "La mencionada institución  queda ubicada en el Barrio 7 de Agosto,
Calle 72B No. 8B-32 de la actual nomenclatura urbana de Cali".
-        Que los
cónyuges han "concebido una criatura, la cual se encuentra aproximadamente
en su décimo sexta semana de formación fetal", según acredita mediante
certificación médica.
-        Que el
municipio de Santiago de Cali, tiene en funcionamiento desde 1969, una planta
asfáltica adscrita a su Secretaria de Obras Públicas (señala ubicación y
linderos), y que está "a una distancia de 400 metros lineales
aproximadamente de la Escuela ANA MARIA VERNAZA".
-        Que el
señor Alcalde Municipal fue requerido por el actor "para que solucionara
la contaminación causada por la mentada planta entre otros, por lo cual
contestó una Carta calendada el 11 de julio de 1992 omitiendo hacer comentario
alguno sobre el particular, originando una nueva misiva del suscrito sin
obtener respuesta alguna sobre la reclamación".
-        Que en
vista de lo anterior, formuló una ACCION POPULAR (artículo 1005 del Código
Civil) contra el municipio de Santiago de Cali, la cual fue inicialmente
inadmitida y posteriormente rechazada, "razón por la cual interpuse los correspondientes
recursos de reposición y subsidiariamente de apelación, sin que hasta el
momento y ocasionándose una injustificada demora, haya habido un
pronunciamiento del referido Juzgado admitiendo la demanda y corriéndole
traslado al municipio".
-        Que la
"mencionada planta asfáltica carece de la AUTORIZACION SANITARIA DE
FUNCIONAMIENTO exigida por el Decreto 02 de 1982, y de la correspondiente
resolución de la Secretaría de Salud Pública Municipal, de conformidad con el
Acuerdo 059 del 23 de noviembre de 1973 emanado del Concejo Municipal de
Santiago de Cali".
-        Que el
"Departamento de Protección ambiental de la Secretaría de Salud Pública
del MUNICIPIO DE SANTIAGO DE CALI, mediante informe de fecha 9 de julio de
1992, concluyó que el grado de contaminación ambiental que se origina en la
planta asfáltica es un riesgo importante para la salud de la comunidad.  El
Alcalde, su Secretario de Obras Públicas Municipales y el de Salud Municipal,
han admitido por intermedio de una comunicación que deben solucionar los
problemas de contaminación ambiental originados en la fabricación de mezcla
asfáltica".
-        Que la
sentencia T-415, de esta Corporación del 17 de junio de 1992, tiene
"carácter obligatorio para las autoridades, en los términos del artículo
23 del Decreto 2067 de 1991".
-        Finalmente
puntualiza que interpone la acción de la referencia, "como mecanismo
transitorio durante el término en que el Juzgado Tercero Civil del Circuito de
Cali utilice para decidir de fondo sobre la ACCION POPULAR instaurada".  (Cita
sentencia 437 de junio 30 de 1992, Corte Constitucional).
Aportó como pruebas
los siguientes documentos:
"1o.  Registro
Civil de matrimonio celebrado entre ARMANDO PALAU ALDANA y NANCY EDITH RESTREPO
NIETO;
"2o.
Constancia de la Directora del Centro Docente No. 95 Escuela ANA MARIA VERNAZA;
"3o.  Estudio
de Gonadotropina Coriónica del Laboratorio ANGEL efectuado a NANCY EDITH
RESTREPO NIETO;
"4o.  Examen de
Ecografía, efectuado por el médico CARLOS GERARDO PERDOMO O. a NANCY EDITH
RESTREPO NIETO;
"5o.
Comunicación dirigida al Alcalde del MUNICIPIO DE SANTIAGO DE CALI  por ARMANDO
PALAU ALDANA  en fecha junio 9 de 1992;
6o.  Respuesta del
médico RODRIGO GUERRERO VELASCO, Alcalde del MUNICIPIO DE SANTIAGO DE CALI;
corrida en junio 11 de 1992;
"7o.  Misiva al
Sr. Alcalde, calendada en junio 26 de 1992;
"8o.  Demanda
contra el MUNICIPIO DE SANTIAGO DE CALI, impetrada por ARMANDO PALAU ALDANA,
con memorial subsanando y recurso de reposición y de apelación;
"9o.
Certificación de la Sección Protección Agua, Aire y Suelo de la Secretaría
Departamental de Salud de la Gobernación  del Valle;
"10o.  Queja de
Petición de fecha septiembre 24 de 1991, dirigida al Personero Delegado para la
Vigilancia Administrativa Abogado HERNAN SANDOVAL y la correspondiente
notificación indicando el abogado comisionado y el número de radicación;
"11o.  Informe
de resultados obtenidos en varias visitas realizadas a la Planta Asfáltica
Municipal realizado por el Departamento de Protección Ambiental de la
Secretaría de Salud Pública del Municipio de SANTIAGO DE CALI;
"12o.  Oficio
No. DA 758-92 del Jefe Departamento Administrativo de la Secretaría de Obras
Públicas Municipales; y,
"13o.
Artículos de prensa:  EL PAIS; agosto 18 de 1992, página B1; EL PAIS;
septiembre 26 de 1992; y, EL TIEMPO CALI; junio 5 de 1992, página 2."
LA PRIMERA INSTANCIA
El Tribunal Superior
de Distrito Judicial de Cali -Sala Civil de Decisión-, mediante sentencia del
veintiocho (28) de octubre de mil novecientos noventa y dos (1992), decide la
acción de la referencia, resolviendo "DENEGAR la tutela formulada por el
señor ARMANDO PALAU ALDANA, en nombre propio y en el de su familia",
previas las siguientes consideraciones:
-        Que la
acción de tutela es un mecanismo excepcional, en tanto debe utilizarse cuando
el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, o cuando a pesar de
su existencia se use como mecanismo transitorio, "pero en tal caso, por su
carácter transitorio y cautelar la acción de tutela sólo puede ejercerse conjuntamente
con el medio de defensa que se tenga para prevenir un perjuicio futuro
irremediable".
-        Que el
Título II, Capítulo I de la Constitución Política consagra parcialmente los
derechos fundamentales que buscan proteger la individualidad en los atributos
esenciales del ser humano.  "Son derechos, por lo tanto que se ejercen
contra el Estado y proveen a su titular de medios para defenderse contra el
ejercicio arbitrario del poder público".
-        Que de
acuerdo con los artículos 88 de la Constitución Nacional y 6-3 del Decreto 2591
de 1991, "y teniendo en cuenta el criterio de la  Sala Plena de la H.
Corte Suprema de Justicia expresado en la sentencia No. 42 del 30 de abril último
'corresponde al legislador reglamentar las acciones que las personas puedan
ejercitar frente a los derechos ya mencionados expresamente en la norma
superior y, aquellos de la misma naturaleza, no contemplados, o sea, de interés
colectivo' ".
-        Que si
"lo relativo al ambiente según las voces de la Constitución debe ser
reglamentado previamente por el legislador, no puede decirse  que en virtud del
artículo 85 ibídem, pueda ubicarse dentro de los derechos constitucionales
fundamentales de inmediata aplicación como lo son los previstos en los
artículos 11 y 12 que el actor encuentra vulnerados o amenazados por presunta
omisión del Ministerio de Salud en el ejercicio de sus funciones".  Y
agrega que estos derechos, "no están relacionados con el medio ambiente".
-        Que no es
del caso definir si el derecho al ambiente sano es un derecho fundamental,
"por cuanto la acción de tutela no es de recibo habida cuenta que el
peticionario goza de otro medio de defensa para proteger el ambiente del lugar
donde funciona la fábrica de asfalto, mecanismo que instauró oportunamente y
que actualmente se tramita en el Juzgado 3o. Civil del Circuito de esta
ciudad".  (C.S. de J. sentencia enero 23 de 1992).
-        Que
excepcionalmente la tutela se admite como mecanismo alterno de otra vía
judicial para evitar un perjuicio irremediable (art. 6-1 D. 2591/91).
"El estudio
conjunto de todas las pruebas que obran en el expediente, permite a la Sala
concluir que no se presenta un perjuicio para el actor puesto que no tiene
contacto directo con la planta.  Su esposa es quien podría resultar afectada
por la contaminación, dado que labora en las inmediaciones de la fábrica.  Pero
las pruebas aportadas en tal sentido son insuficientes ya que no se allegó una
constancia sobre el horario de trabajo de la señora Nancy Edith Restrepo ni un
informe sobre el riesgo que puede sufrir su salud por la actividad desarrollada
por el municipio".
"Pero además,
constituye un hecho notorio que las escuelas en Cali laboran en jornadas que no
exceden de 8 horas, lo cual permite suponer que la mencionada señora no está
expuesta a la contaminación ambiental todo el día, sino una parte del mismo, y
tampoco está sometida a ese influjo los días inhábiles o no laborables y en la
época de vacaciones electorales".
-        Que según
las pruebas allegadas por el actor, la Alcaldía está decidida a realizar las
recomendaciones sugeridas por la Secretaría de Salud.
"En este orden
de ideas,  es evidente que el perjuicio alegado en la demanda, no tiene el
carácter de irremediable y por ende resulta improcedente  la tutela
deprecada".
-        Que el
ejercicio de la acción de tutela como mecanismo transitorio "presupone la
inexistencia de la acción pertinente".
LA  IMPUGNACION
El demandante
impugnó la anterior decisión, dentro del término legal, exponiendo lo
siguiente:
-        Que el
fallo "omitió el hecho tercero",  en donde mencionó que su cónyuge
estaba en estado de gravidez y la prueba correspondiente; y el hecho séptimo en
donde demostraba que la planta carece de autorización sanitaria de
funcionamiento.
-        Que el
tenor literal del artículo 91 del Código Civil dispone que los derechos del que
está por nacer no podían ser ignorados por el fallo.
-        Que el
"funcionamiento de la planta asfáltica, indudablemente produce una
contaminación del aire, esta verdad de perogrullo, está corroborada
científicamente, para ello vale la pena citar lo expresado por el Diccionario
Enciclopédico LAROUSSE; tomo 2, pag. 598, Editorial Planeta".
-        Que el
"informe NUESTRA PROPIA AGENDA, elaborado por la Comisión de Desarrollo y
medio ambiente de América Latina y el Caribe, en la cual participa Colombia,
toda vez que le correspondió presidirla, con el auspicio del programa de las
Naciones Unidas para el desarrollo, efectuado en 1991, expresa en la página 9:
"La
contaminación del aire pone en peligro otro aspecto fundamental de la vida
humana. Según estudios que se realizaron recientemente, 81 millones de personas
viven en zonas urbanas en las que el aire está constantemente contaminado.
Esto ha sido un importante factor causante de 2.3  millones de casos de
enfermedades respiratorias crónica entre niños, 105 casos de bronquitis crónica
entre  ancianos y casi  65 millones de días de trabajo perdidos como resultado
de enfermedades respiratorias relacionadas. Dichas  consecuencias ni siquiera
tienen en cuenta otros 38 millones de personas que viven en ciudades en las que
se considera que la contaminación es solamente intermitente".
-        Que está
probado en el expediente que, al momento de interponerse  la tutela, la planta
de mezcla asfáltica, funcionaba sin el cumplimiento de los requisitos legales.
"En particular, está establecido que carecía de la AUTORIZACION SANITARIA
DE FUNCIONAMIENTO, expedida por la División de Saneamiento Ambiental de la
Secretaría de Salud del Departamento del Valle del Cauca.  Este requisito está
contemplado en el Decreto 02 de 1982 (art. 125). Corte Constitucional, Sala de
Revisión, sentencia T-415 de junio 17 de 1992".
-        Que el
"medio ambiente lo constituye el entorno general que nos rodea por lo
tanto ni la vida, ni la igualdad, ni la intimidad, ni la conciencia, ni el
pensamiento, ni la paz, ni la circulación de las personas, ni la aplicación de
la justicia, ni el trabajo serían posibles sin un ambiente sano o sin el firme
propósito de perseguir la consecución del mismo, nadie podrá vivir en esta nave
espacial (sic) en la que viajamos por el universo sin la inclaudicable defensa
del medio ambiente".
-   Que en cuanto a
que su cónyuge no está expuesta a la contaminación todo el tiempo, "sería
como decir que si una persona  no pasa los 365 días del año por  debajo de un
árbol mal arraigado, no se expone a un peligro inminente".
-       Que el
perjuicio irremediable, se fundamenta en los 19 años en que ha funcionado la
aludida planta, "puesto que no está comprobado científicamente que el
tiempo pueda devolverse".
-        Que debe
tenerse en cuenta la "teoría del riesgo creado" sostenida por la
honorable Corte Suprema de Justicia,  Sala de Casación Civil, en sentencia del
30 de abril de 1976.
-        Que de
conformidad con el artículo 23 del Decreto 2067 de 1991 la sentencia T-415 del
17 de junio de 1992 "tiene carácter obligatorio para las autoridades, la
señora Magistrada en forma infundada se sustrajo a este imperativo legal y
judicial".
LA SEGUNDA INSTANCIA
La Honorable Corte
Suprema de Justicia -Sala de Casación Civil- resuelve la impugnación relatada,
en providencia del dos (2) de diciembre de mil novecientos noventa y dos
(1992), decidiendo confirmar la sentencia del 28 de octubre de este año, proferida
por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cali, previas las
consideraciones siguientes:
-        Que la
acción de tutela no puede utilizarse para suplir las vías ordinarias de
protección fijadas en la ley.  En el presente caso el accionante refiere que
con el mismo fin ha iniciado un proceso queoaobado
cienta   avobado cursa en el Juzgado Tercero Civil del Circuito de Cali,
pero admite que utiliza esta acción como mecanismo transitorio para evitar un
perjuicio irremediable, "lo que en forma ciertamente excepcional  le
permite ejercer la acción de tutela".
-        Que
"cuando se emplea como mecanismo transitorio, ya no con el propósito de
definir en ella una situación jurídica controvertida, sino tan sólo en procura
de obtener la suspensión del acto o la omisión perturbadora como medida
provisional, por tratarse de una medida cautelar, no puede instaurarse
autónomamente ni directamente, sino en forma accesoria al medio de defensa que
se tenga, y sin perseguir la resolución del derecho litigado, que precisamente
debe definir el medio al que se plegue.  Lo que  ha de hacerse ante el mismo
funcionario con competencia para conocer de ambos trámites, consideración que
es obviamente la única que consulta la condición de cautela".
"Inclusive por
el aspecto de su conveniencia, nadie mejor que el juez que conoce de un
proceso, para que brinde la protección tutelar transitoria deprecada, porque él
es quien mejor sabe de la conveniencia de asegurar el resultado del derecho que
junto con la tutela se le presenta para decidir, y ninguno como él  para juzgar
la pertinencia de esa medida accesoria frente a las consecuencias que se
generarían para una contraparte asistida de igual derecho que el del
solicitante de la tutela, con cuanta más razón si como se sabe, el funcionario
puede vislumbrar anticipadamente el resultado del derecho que está llamado a
dirimir".  (C.S. de J. Sala Cas. Civil; sentencia  del 13 de febrero de
1992).
-        Que la
presente acción se promovió en la modalidad de mecanismo transitorio,
"pero no en forma conjunta con la defensa que seleccionó, sino como acción
autónoma, lo que no es posible, y con mayor razón, cuando no se instauró ante
el juez competente para conocer de la misma, que estaba llamado a ser quien
conoce del proceso de acción popular a que se refiere el artículo 1005 del
C.C., situaciones que impiden la prosperidad de la presente acción, por lo que
deberá confirmarse la sentencia impugnada".
Visto lo anterior,
esta Sala de Revisión de Tutelas pasa a decidir previas las siguientes
C O N S I D E R A C I O N E S
a)   La
Competencia
La Corporación es
competente para conocer de la revisión de las sentencias  de primera y segunda
instancia proferidas en el asunto de la referencia, de conformidad con lo
establecido en el inciso 2o. del artículo 86 y el numeral 9o. del artículo 241
ambos de la Carta Política, desarrollados en los artículos 33, 34, 35 y 36 del
Decreto 2591 de 1991.
b)   La Materia
La presente
sentencia se ocupa de determinar la naturaleza y alcances del derecho al
ambiente, su posibilidad de amparo mediante la acción de tutela, y su
concurrencia con otros derechos (art. 33 Dto. 2591 de 1991).  Comprende además
en el caso concreto la revisión de las decisiones judiciales de las
pretensiones de la demanda.
EL DERECHO AL AMBIENTE
Este derecho de la
Tercera Generación busca la protección del medio en que se desarrolla la vida
humana no sólo a escala nacional  sino, que, además, persigue la salvaguarda
del equilibrio ecológico de la Tierra, como una consecuencia de lo que se ha
denominado la "cuestión ecológica" que, plantea una problemática
ambiental a escala nacional y planetaria, a la cual no pueden ser ajenos ni los
Estados, ni las sociedades, ni los hombres actuales.  Se han empezado a diseñar
un conjunto de medidas, para la protección de la calidad de la vida
relacionadas con la existencia de un ambiente sano, en el sentido de que las
distintas actividades humanas, bien sean de carácter particular o general, se
comprometan en la conservación y la protección de la naturaleza, lo anterior,
en respuesta a las acciones enmarcadas en nuestra civilización, cuyo
aceleramiento no ha medido en veces, las consecuencias que en la existencia del
ecosistema a mediano, largo, e incluso inmediato plazo, se desprenden de los
procedimientos para alcanzar los objetivos propuestos.
La Constitución
Política de 1991, responde a esas necesidades con una amplia reglamentación que
puede clasificarse en cuatro subgrupos: a)  Las cargas del Estado, b) Los
Derechos y deberes de las personas; c) La  Planificación y la  economía, y  d)
Los  Mecanismos de control.
-   Las Cargas
del Estado
Dispone la
Constitución que es obligación del Estado proteger las riquezas naturales de la
Nación (art. 8o.) y que el saneamiento ambiental es un servicio público a cargo
del Estado, al que le corresponde organizar, dirigir y reglamentar ese servicio
conforme a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad.  Así
mismo, le corresponde establecer las competencias de la Nación, las entidades
territoriales y los particulares y determinar los aportes a su cargo en los
términos y condiciones señalados en la ley (art. 49).  Igualmente le compete el
deber de proteger la diversidad e integridad del ambiente, conservar las áreas
de especial importancia ecológica y fomentar la educación para el logro de esos
fines (art. 79).
Consultando una
realidad geográfica concreta de nuestro país, cual es la de la diversidad
biológica especialísima del territorio y el gran volúmen de seres vivos en  él
existentes comparativamente con otras áreas del planeta y la responsabilidad
que tiene el poder público de protegerlos, también y de manera más específica,
la Carta Política impone al Estado el deber de promover el mejoramiento de la
"calidad de vida" de los trabajadores agrarios (art. 64), y, además,
de prohibir la fabricación, importación, posesión y uso de armas químicas,
biológicas y nucleares, así como la introducción al país de residuos nucleares
y desechos tóxicos; además, se le encarga al poder público la regulación del
ingreso y salida del territorio de los recursos genéticos y su utilización
(art. 81).
De manera general,
corresponde al Estado el aseguramiento del bienestar  y el mejoramiento de la
calidad de vida de la población, por lo que será objetivo fundamental de su
actividad la solución de las necesidades insatisfechas de saneamiento ambiental
(art. 366 C.N.).
-        Derechos
y Deberes de las Personas
En forma terminante
la Ley Superior consagra el derecho de todas las personas a gozar  de un
ambiente sano y el derecho de la comunidad a participar en las decisiones que
puedan afectarlo (art. 79).  Se preceptúa en aquella que la ley regulará
"las acciones populares para la protección de los derechos e intereses
colectivos relacionados con el ambiente (art. 88), como una acción
especialmente dispuesta  para habilitar a los particulares en la defensa de los
mencionados derechos.
De manera específica
se estableció un tratamiento particular para las comunidades indígenas y de
raza negra.  En efecto, el artículo 330 superior otorgó a los Consejos de los
territorios indígenas el derecho de velar por la preservación de sus recursos
naturales y en el artículo 55 transitorio ibídem se ordena a la ley reconocer a
las comunidades negras que vienen ocupando las zonas rurales ribereñas de los
ríos de la Cuenca del Pacífico, el derecho a la propiedad colectiva sobre las
áreas que habrá de demarcar la misma ley, lo que significa un reconocimiento
del manejo a estas comunidades, en el caso del Chocó, de unas regiones con el
mayor grado de biodiversidad del planeta, lo que permite esperar que la ley que
desarrolle el precepto, establezca los límites requeridos al ejercicio de ese
derecho colectivo de propiedad.
Se establecen en la
Constitución deberes y obligaciones de los asociados frente al ambiente, en
varias oportunidades, como la carga impuesta a las personas de proteger, en
similares condiciones del Estado, las riquezas naturales de la Nación (art.
8o.), y a cada persona en particular de proteger los recursos naturales del
país y velar por la conservación de un ambiente sano (art.  95-8).  Luego la
sociedad en sus determinaciones colectivas y las personas en sus actuaciones
individuales están obligadas a proteger el ambiente.  A estas últimas les
corresponde además el ejercicio de sus actuaciones conforme al principio de
solidaridad que implica responsabilidad ante situaciones que pongan en peligro
la vida o la salud de las personas, visto el deber que tienen de procurar el
cuidado integral de su salud y la de su comunidad (artículos 95-2 y 49 de la
C.N.).
c)
Planificación y Economía
La Constitución
Política en este aspecto, trae un conjunto de regulaciones que tienen que ver
con las acciones propias del Estado, la Sociedad y los particulares.  Encarga a
aquél la planificación del manejo y aprovechamiento de los recursos  naturales,
para garantizar su desarrollo sostenido, conservación, restauración o
sustitución (art. 80), al tiempo que califica la función social de la propiedad
particular, estableciendo expresamente que, dentro de la misma debe entenderse
que le es "inherente una función ecológica" (art. 58 C.N.), lo que
interpreta la Sala,  en el sentido de que la realidad ecológica es un elemento
esencial del Estado Social de derecho que dispuso el Constituyente en la nueva
Carta Política de 1991.  Es decir que el tipo de propiedad, que diseñe el
legislador, y los contenidos de la política económica y social por él trazada
con el fin de alcanzar el crecimiento y el desarrollo económicos, deberá prever
regulaciones garantizadoras del ambiente.
El artículo 333 de
la Constitución al consagrar la libertad económica y la libre iniciativa
privada, de manera expresa ordena a la ley la determinación de los límites de
esas libertades cuando así lo exija el derecho al ambiente.
Se ordena, como un
soporte financiero especial para el logro de los fines de protección ecológica
indicados en la Carta, que la ley que grave la propiedad inmueble, destinará un
porcentaje de los tributos a las entidades encargadas del manejo y conservación
del ambiente y de los recursos naturales renovables, (art. 317 C.N.).  El Fondo
Nacional de Regalías a que se refiere el artículo 361 de la Constitución
Política también dispone de manera especial recursos fiscales con el fin de
preservar el ambiente.
El intervencionismo
de Estado estructurado en la Constitución Política de 1991, luego de conferir
al Estado la competencia de la dirección general de la economía, de manera
específica le ordena intervenir en la explotación de los recursos naturales,
entre otros objetivos para preservar un ambiente sano (art. 334 C.N.).
La propiedad del
subsuelo pertenece al Estado, como también la de los recursos naturales no
renovables (art. 332 C.N.).
A la ley corresponde
fijar las condiciones para la explotación de los recursos  naturales no
renovables así como los derechos de las entidades territoriales, y siempre
deberá causar la explotación de un recurso natural no renovable una
contraprestación económica a título de regalía, con derecho de los
departamentos y municipios para participar en dichos ingresos cuando se generen
en su territorio (art. 360 C.N.).
-   Mecanismos de
Control
Sin perjuicio de las
competencias a cargo de otros organismos de control, en la Norma Superior se
confieren esas funciones de manera expresa a la Contraloría General de la
Nación y a la Procuraduría General, orientadas  al control de las acciones
públicas y privadas en defensa del ambiente (art. 277-4 C.N.).  La gestión
fiscal del Estado incluye, a más de un control  financiero, de gestión y de
resultados, la valoración de los costos ambientales  (art. 267 inc. 3 C.N.); y
corresponde al Contralor General presentar al Congreso de la República un
informe anual sobre el estado de los recursos naturales y del ambiente (art.
268-7 ibídem).
Dentro de estos
mecanismos de control de la integridad del ambiente sano, merece especial
mención la excepcional habilitación que en el marco de las funciones públicas
confiere la Constitución al Gobierno en su artículo 215.  En efecto se
establece allí un nuevo poder excepcional, que en términos de contenido, tiene
como innovación fundamental, la de que el estado  de emergencia puede ser, en
adelante, no sólo económico y social sino también ecológico.  Acrecimiento de
funciones de control en situaciones graves e inminentes.
Esta clasificación
encuentra un fundamento, apenas provisional, y sólo por razones de método, en
la exposición de los contenidos normativos de la Carta sobre el ambiente; toda
vez que se trata de un derecho solidario, cuya existencia impone una
dinámica conjunta entre los distintos factores de la libertad: el Estado, la
Sociedad y la persona.  En efecto, las regulaciones expuestas muestran la
concurrencia necesaria entre el Estado y las personas (art. 8 C.N.), y entre la
Nación, las entidades territoriales y la sociedad (art. 49 inc. 2o. y 79 de la
C.N.), en las obligaciones que les son propias con miras a la consolidación de
la existencia y la protección del derecho al ambiente sano.
LAS ACCIONES POPULARES
La Constitución
Política de 1991, consagra la existencia de "acciones populares",
para la protección de "derechos e intereses colectivos", que se
relacionen entre otros derechos con el "ambiente", recogiendo una
larga tradición legislativa en Colombia de regulación de este tipo de acciones
judiciales, orientadas a proteger inicialmente los denominados "bienes de
uso público" y posteriormente otras categorías de bienes como el espacio
público y el ambiente.  Es así como, en el Código Civil, las previsiones de los
artículos 1005 y 1006, regulan acciones populares partiendo de una distinción
entre bienes de uso público y bienes fiscales  o patrimoniales del Estado.
Estos últimos tienen por titular a una persona jurídica de derecho público, no
encontrándose los particulares con legitimidad de personería para iniciar
acción alguna.  Los primeros, es decir, los de uso público, cuyo uso está
autorizado al público en general, a pesar de que su protección pueda encargarse
a una autoridad, se consideraron, por los legisladores del Código Civil, más
expuestos que los de la otra categoría, a usurpaciones o a su mal uso, por lo
que autorizaron acciones populares también denominadas posesorias especiales,
con el fin de asegurar el uso de dichos bienes.  De modo que cualquier persona,
desde entonces, podrá iniciar la acción popular en favor de los caminos, plazas
u otros lugares de uso público, y construcciones que en estos amenacen ruina.
Se reconoce así a todas las personas el derecho a defenderse de las
usurpaciones de que se trata.  Preceptos del Código perfectamente acordes con
las acciones contra "daños contingentes" que por imprudencia o
negligencia de alguno que amenace a "personas indeterminadas", a las
que se refiere  el artículo 2.359 del mismo estatuto.
El legislador para
fomentar la defensa, por los particulares, de los bienes  de uso público a que
se refiere el artículo 1005 C.C., estableció un régimen de indemnizaciones y
beneficios según el cual se recompensará al actor a costa del querellado, con
una suma entre una décima y una tercera parte de lo que cueste la demolición o
enmienda, "sin perjuicio de que si se castiga el delito  o negligencia con
una pena pecuniaria, se adjudique al actor la mitad" (inc. 2o.).  Observa
la Sala que esta indemnización se refiere  a las situaciones concretas
reguladas por el artículo 1005 del C.C., de acuerdo con la regla general que
sobre este tipo  de acciones trae, en materia de las indemnizaciones y
beneficios consecuentes, el mismo Código en su artículo 2.360, según el cual,
el actor será indemnizado de todas las costas de la acción, y se le pagarán lo
que valga el tiempo y la diligencia empleados en ella, "sin perjuicio de
la remuneración específica que conceda la ley en casos determinados".
Sobre desarrollos
legislativos precedentes a la actual Constitución Política dijo la Corte
Constitucional, en decisión de Sala Plena, lo siguiente:
"En nuestro
régimen jurídico y a nivel legislativo, encontramos como nota destacable y como
ejemplo para todas las naciones del mundo, las nociones y las vías de
protección administrativa o policiva que incorporó el Código de Recursos
Naturales expedido en 1974 (Ley 23 de 1973 y Decreto 2811 de 1974 y sus
reglamentarios), en el que se dá un tratamiento novedoso a este tema; también
cabe destacar las previsiones que trae la Ley de Reforma Urbana (Ley 9a. de
1989 art. 8o., Decreto 2.400 de 1989 arts. 5o. y 6o.), en materia de la
protección del ambiente y la extensión de las acciones populares de que se
ocupa el artículo 1005 del Código Civil a dicho fin".
".........
"Pero además,
"el artículo 994 del Código Civil, en concordancia con los artículos 988 y
993 del mismo estatuto, establece la denominada acción judicial o de querella
contra obra nueva o antigua que puede ser ejercitada, sin que medie
prescripción alguna por el que tema que una obra ya hecha corrompe el aire y lo
hace conocidamente dañoso.  Esta es una típica acción popular que está prevista
en la ley para la protección del ambiente como derecho colectivo".
(Sentencia No. 67/93 expediente No. T-904).
La actividad
contemporánea vino a recuperar la importancia de las acciones populares para
garantizar los intereses colectivos o difusos, como resultado, por supuesto, de
motivaciones bien distintas a las existentes al momento de la adopción del
Código Civil, que se ha señalado, tenían por función más que restablecer
perjuicios o daños, la de servir de ayuda a las autoridades públicas en la
conservación y protección de los denominados bienes de uso público";
propósito en el cual, los particulares se podían ver beneficiados con pagos
equivalentes a un porcentaje del costo del restablecimiento del bien, a manera
de recurso auspiciatorio del legislador, en la protección de los bienes
enumerados, por ejemplo, en el artículo 1005 del Código Civil.
Hoy en día, las
igualmente denominadas "acciones populares", según las voces del
artículo 88 de la C.N., encuentran su justificación en la necesidad, de hacer
valer derechos e intereses colectivos violados por la acción de particulares o
del poder público.  La necesidad e importancia de brindar una protección eficaz
y adecuada a estos intereses que involucran numerosas acciones, que tienen influencia
en sectores variados de la sociedad, cuya coexistencia y racionalización
judicial imponen la necesidad de regular jurídicamente acciones como las
comentadas (art. 88 C.N.), para evitar la peligrosa confrontación de intereses
de esta naturaleza, cuando no encuentran los canales jurídicos adecuados para
la solución de los conflictos que se presenten entre ellos.
De allí la
importancia de la previsión del artículo 88 de la Carta Política, en el cual se
autoriza a la ley para regular las acciones populares para la  protección de
los derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el
espacio, la seguridad y la salubridad públicos, la moral administrativa, el ambiente,
la libre competencia económica y otros de similar naturaleza que se definan por
aquella.  Está llamado este expediente de rango constitucional, luego de los
suficientes desarrollos legislativos, a cumplir una función reguladora de
primordiales intereses sociales y particulares, en la República
"participativa y pluralista" (art. 1o.  C.N.) que se busca realizar.
El mecanismo
judicial especial que ha previsto el constituyente para el amparo del Derecho
al ambiente sano es el de las acciones populares.
EL CASO CONCRETO
El accionante
solicita el amparo del derecho al ambiente que se encuentra violado por el
funcionamiento de una planta productora de asfalto de propiedad del municipio
de Santiago de Cali.  La acción de tutela que utiliza para la protección de ese
derecho sólo es procedente cuando se pretenda la protección de "derechos
fundamentales" de manera directa por violación o amenaza de violación
originadas en la acción u omisión de autoridades públicas, y de manera más
restringida, de los particulares.  Luego, en principio, no procede la acción de
tutela para proteger derechos colectivos o de la tercera generación.
El Decreto No. 2591
de 1991, recoge lo antes expuesto al establecer en su artículo 6o. numeral 3o.
que la acción de tutela no procederá cuando se pretenda mediante ella,
proteger derechos colectivos, tales como la paz y los demás mencionados en el
artículo 88 de la Constitución Política; y agrega que, lo anterior  no obsta
para que el titular solicite la tutela de sus derechos amenazados o violados en
situaciones que comprometan intereses o derechos colectivos, siempre para
evitar un perjuicio irremediable.  La redacción de la segunda parte del numeral
comentado puede llevar a la errada interpretación según la cual la acción
procedería para la protección de derechos colectivos, cuando en realidad los
derechos amenazados o violados deben ser de la naturaleza de los amparables por
la tutela. Interpretación contraria, haría devenir inconstitucional el
precepto, no sólo por cuanto la tutela es una acción judicial viable para la
defensa de derechos fundamentales, sino también, en razón de que el
constituyente estableció como vía judicial especial, acciones populares para la
garantía de los derechos enunciados en el artículo 88 de la C.N.
Sobre las
circunstancias complejas de concurrencia y relaciones de derechos de distinta
naturaleza como el Derecho al Ambiente Sano (Derecho colectivo) con los
derechos a la vida y a la integridad física (derechos fundamentales), y su
amparo mediante la acción de tutela ha dicho la Corporación lo siguiente:
"Fundamental
advertencia sobre este punto es aquella que señala de modo indubitable que este
derecho constitucional colectivo puede vincularse con la violación de otro
derecho de rango o naturaleza fundamental como la salud, la vida o la
integridad física entre otros, para obtener, por vía de la tutela que establece
el artículo 86 de la Constitución Nacional, el amparo de uno  y otro derechos
de origen constitucional, pues en estos casos prevalece la protección del
derecho constitucional fundamental y es deber del juez remover todos los
obstáculos, ofensas y amenazas que atenten contra éste.  En estos casos, como
se ha dicho, el Juez al analizar la situación concreta que adquiera las
señaladas  características de violación de un derecho constitucional
fundamental, deberá ordenar la tutela efectiva que se reclama".
Luego, el amparo
mediante la acción de tutela de los derechos fundamentales, no puede distraerse
por el juez cuando su violación o amenaza, se encuentren en concurrencia
circunstancial con violaciones a derechos colectivos.  Aquellos serán amparados
en toda circunstancia otorgando la primacía constitucional que dispuso el
Constituyente (Art. 5o.), mediante la acción de tutela, sin perjuicio de las
acciones populares, que en igual sentido deben amparar los derechos colectivos
vinculados.
De otra parte, la
acción de tutela tiene un carácter residual o subsidiario, en el sentido de que
sólo procede cuando no existan otros medios judiciales de defensa para hacer
valer el derecho cuyo amparo se solicita, salvo que la acción se utilice como
mecanismo transitorio para evitar un perjuicio  irremediable.  En el presente
asunto, la acción de tutela se ejerció como mecanismo transitorio durante el
término que utilice el Juzgado Tercero Civil del Circuito de Calí para decidir
de fondo la acción popular que instauró el mismo autor contra el municipio de
Santiago de Cali.  Luego, se encuentra admitido por el actor la existencia de
otros medios de defensa judicial y faltaría por acreditar la existencia de un
perjuicio irremediable, el cual no se encuentra demostrado en las pruebas que
obran al expediente.  Un perjuicio de tal naturaleza, que atente de manera
concreta contra un derecho fundamental de una o varias personas.  Se limitó el
accionante a allegar prueba del estado de embarazo de su cónyuge, y de que
labora en un centro docente a 400 metros de la mencionada planta, con lo cual
no queda demostrado el perjuicio o violación de la salud o de la vida de la
señora NANCY EDITH RESTREPO NIETO.
La H. Corte Suprema
de Justicia -Sala de Casación Civil- en sentencia que decidió la segunda
instancia, considera, a juicio de esta Sala de Revisión de tutelas, de manera
equivocada, que cuando la acción de tutela se utiliza como mecanismo
transitorio, "por tratarse de una medida cautelar, no puede instaurarse
autónomamente ni directamente, sino en forma accesoria al medio de defensa que
se tenga". Equivocación que desconoce el carácter autónomo de la acción de
tutela, que cuando es  procedente se ejercita con independencia de las demás
acciones judiciales autorizadas en el ordenamiento jurídico; autonomía que
proviene de la determinación del juez competente, la existencia de un trámite
judicial y de un objeto preciso (garantía de derechos fundamentales), todo lo
cual definido legalmente.  La misma ley, al prever la tutela como mecanismo
transitorio (art. 8o. Dto. 2591/91), le otorga ese carácter autónomo, cuando
exista "otro" medio de defensa judicial, caso en el cual, el juez
señalará en la "sentencia" que su orden permanecerá vigente sólo
durante el término que la autoridad judicial "competente" utilice
para decidir de fondo sobre la acción instaurada por el  afectado, y, "En
todo caso el afectado deberá ejercer dicha acción en un término máximo de
cuatro (4) meses a partir del fallo de tutela"; en consecuencia, si la ley
confiere al actor el término de cuatro (4) meses, no le es dado al juez,
suprimir mediante interpretación la dicha oportunidad de accionar. Lo anterior,
lleva a esta Sala a apartarse de lo sostenido en las consideraciónes de esa
providencia, sin perjuicio de compartir la parte resolutiva de la misma.
Con fundamento en
las anteriores consideraciones, la Corte Constitucional, en Sala de Revisión de
Tutelas, administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la
Constitución,
R E S U E L V E :
Primero.-  Confirmar la sentencia de la Honorable
Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, del dos (2) de diciembre de
mil novecientos noventa y dos (1992), en el asunto de la referencia, por las
razones precedentes.
Segundo.-  COMUNICAR la presente decisión al
Tribunal Superior de Distrito Judicial de Cali -Sala Civil de Decisión-, para
los efectos de la notificación a las partes, de conformidad con lo establecido
en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese,
cópiese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.
FABIO MORON DIAZ                         JORGE
ARANGO MEJIA
VLADIMIRO NARANJO MESA
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General