C-494-16
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-494/16
MEDIDAS DE ATENCION, ASISTENCIA Y REPARACION INTEGRAL A LAS
VICTIMAS DEL CONFLICTO ARMADO INTERNO-Migración dentro del
territorio nacional en la definición de víctima de desplazamiento forzado
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD
POR OMISION LEGISLATIVA RESPECTO DE PERSONAS QUE TUVIERON QUE EMIGRAR AL
EXTERIOR POR EL CONFLICTO ARMADO INTERNO-Inhibición para decidir de fondo
por ineptitud sustantiva
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos mínimos
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos de certeza, suficiencia y claridad
DERECHO A LA IGUALDAD-Criterio
de comparación o tertium comparationis
CORTE CONSTITUCIONAL-Incompetencia
para examinar de oficio normas no acusadas mediante la acción pública de
inconstitucionalidad
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Aspectos que deben evaluarse para establecer si
cabe un pronunciamiento de fondo cuando la demanda se orienta a solicitar la
exequibilidad condicionada
CARGO DE INCONSTITUCIONALIDAD POR OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-Requisitos
OMISION LEGISLATIVA ABSOLUTA Y
RELATIVA-Distinción
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD
POR OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-Jurisprudencia constitucional
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD
POR OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-Impone al demandante una mayor carga
argumentativa
LIMITACION DEL CONCEPTO DE
DESPLAZADO A LAS MIGRACIONES FORZADAS QUE OCURREN DENTRO DEL AMBITO DEL
TERRITORIO NACIONAL-Jurisprudencia constitucional
Referencia: Expediente D-11139
Asunto: Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 1 (parcial) de la Ley 387 de 1997 y
contra el parágrafo 2 del artículo 60 (parcial) de la Ley 1448 de 2011
Demandante:
Enán Enrique Arrieta Burgos
Magistrado sustanciador:
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Bogotá DC, catorce (14) de septiembre de dos mil dieciséis
(2016)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en
cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y
trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En desarrollo de la acción pública de inconstitucionalidad
consagrada en el artículo 241, numeral 4, de la Constitución Política, el ciudadano Enán Enrique Arrieta Burgos presentó demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 1 (parcial) de la Ley 387 de 1997, “por
la cual se adoptan medidas para la prevención del desplazamiento forzado; la
atención, protección, consolidación y estabilización socioeconómica de los
desplazados internos por la violencia en la República de Colombia” y contra
el parágrafo 2 del artículo 60 (parcial) de la Ley 1448 de 2011, “Por la
cual se dictan medidas de atención, asistencia y reparación integral a las
víctimas del conflicto armado interno y se dictan otras disposiciones.”
En Auto del 28 de enero de 2016, el Magistrado Sustanciador
resolvió admitir la demanda, dispuso su fijación en lista y, simultáneamente,
corrió traslado al señor Procurador General de la Nación para que rindiera el
concepto de su competencia. De igual manera dispuso comunicar la iniciación del
presente proceso de constitucionalidad a la Secretaría Jurídica de la
Presidencia de la República, al Ministerio de Justicia y del Derecho, al
Ministerio del Interior, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, al
Departamento Nacional de Planeación, al Departamento Administrativo para la
Prosperidad Social, a la Unidad Administrativa Especial para la Atención y
Reparación Integral a las Víctimas (UARIV), a la Unidad de Restitución de
Tierras, a la Defensoría del Pueblo, a la Fundación Abogados Sin Fronteras
Canadá en Colombia (ASFC), a la Comisión Colombiana de Juristas, a la Oficina
del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR) y a las
Facultades de Derecho de las siguientes Universidades: Rosario, Sabana,
Externado, Sergio Arboleda, Libre y Nariño, para que, si lo consideraban
conveniente, intervinieran impugnando o defendiendo la disposición acusada.
Una vez cumplidos los trámites previstos en el artículo 242
del Texto Superior y en el Decreto 2067 de 1991, procede la Corte a resolver
sobre la demanda de la referencia.
II. NORMAS DEMANDADAS
A continuación, se transcribe el texto de los preceptos
legales demandados, en el que se destaca y resalta los apartes objeto de
acusación, de acuerdo con su publicación en los Diarios Oficiales Nos. 43.091
de julio 24 de 1997 y 48.096 de junio 20 de 2011:
“LEY
387 DE 1997
(Julio
18)
Por
la cual se adoptan medidas para la prevención del desplazamiento forzado; la
atención, protección, consolidación y estabilización socioeconómica de los
desplazados internos por la violencia en la República de Colombia
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA
TITULO I
DEL DESPLAZADO Y DE LA RESPONSABILIDAD DEL ESTADO
Artículo 1. Del Desplazado.
Es desplazado toda persona que se ha visto forzada a migrar dentro del
territorio nacional abandonando su localidad de residencia o
actividades económicas habituales, porque su vida, su integridad física, su
seguridad o libertad personales han sido vulneradas o se encuentran
directamente amenazadas, con ocasión de cualquiera de las siguientes
situaciones: conflicto armado interno, disturbios y tensiones interiores, violencia
generalizada, violaciones masivas de los Derechos Humanos, infracciones al
Derecho Internacional Humanitario u otras circunstancias emanadas de las
situaciones anteriores que puedan alterar o alteren drásticamente el orden
público.
Parágrafo. El Gobierno
Nacional reglamentará lo que se entiende por condición de desplazado.”
“LEY
1448 DE 2011
(Junio
10)
Por
la cual se dictan medidas de atención, asistencia y reparación integral a las
víctimas del conflicto armado interno y se dictan otras disposiciones
EL
CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA
(…)
CAPÍTULO III
DE
LA ATENCIÓN A LAS VÍCTIMAS DEL DESPLAZAMIENTO FORZADO
Artículo 60.
Normatividad aplicable y definición. La atención a las víctimas del
desplazamiento forzado, se regirá por lo establecido en este capítulo y se
complementará con la política pública de prevención y estabilización
socioeconómica de la población desplazada establecida en la Ley 387 de
1997 y demás normas que lo reglamenten.
Las disposiciones existentes
orientadas a lograr el goce efectivo de los derechos de la población en
situación de desplazamiento, que no contraríen la presente ley, continuarán
vigentes[1].
Parágrafo 1. El costo
en el que incurra el Estado en la prestación de la oferta dirigida a la
población desplazada, en ningún caso será descontado del monto de la
indemnización administrativa o judicial a que tiene derecho esta población.
Esta oferta, siempre que sea
prioritaria, prevalente y que atienda sus vulnerabilidades específicas, tiene
efecto reparador, exceptuando la atención humanitaria inmediata, de emergencia
y de transición.
Parágrafo 2.  Para los
efectos de la presente ley, se entenderá que es víctima del desplazamiento
forzado toda persona que se ha visto forzada a migrar dentro del
territorio nacional, abandonando su localidad de residencia o
actividades económicas habituales, porque su vida, su integridad física, su
seguridad o libertad personales han sido vulneradas o se encuentran
directamente amenazadas, con ocasión de las violaciones a las que se refiere el
artículo 3
de la presente ley[2].”
III. DEMANDA[3]
3.1. Como punto de partida, el accionante cuestiona que la
definición que en ambos preceptos demandados se incluye respecto del concepto
desplazado, por virtud de la cual se exige que la migración tenga ocurrencia “dentro
del territorio nacional”, es contraria a lo dispuesto en el preámbulo y en
los artículos 1, 2, 13, 29 y 93 del Texto Superior, así como a lo establecido
en los artículos 2 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos[4],
25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos[5]
y 16 de la Convención sobre Refugiados de 1951[6],
en lo relacionado con el derecho a un recurso efectivo y a la reparación
integral.
De igual manera, las disposiciones demandadas vulneran lo
dispuesto en los Principios Rectores sobre el Desplazamiento Interno (Principios
Pinheiro), en concreto lo previsto en los numerales 2.1, 2.2, 12.3, 13.4,
18.1, 19.1 y 19.2[7],
referentes al derecho al retorno y a la restitución de las viviendas, las
tierras y el patrimonio de las personas refugiadas[8].
3.2. Antes de exponer el concepto de la violación, el actor
aclara que su pretensión principal es que las normas acusadas sean declaradas
exequibles de forma condicionada, pues entiende que ellas admiten varias
lecturas, una de las cuales es contraria al orden constitucional. No obstante,
también esboza de manera subsidiaria una solicitud de inexequibilidad, con el
fin de allanarse al cumplimiento de los requisitos previstos en la Sentencia
C-020 de 2015[9].
En particular, las pretensiones se formulan de la siguiente manera:
“Petición principal. Que
se declare la EXEQUIBILIDAD CONDICIONADA de la expresión ‘dentro del
territorio nacional’ contenida en los artículos 1 de la Ley 387 de 1997 y
60 de la Ley 1448 de 2011; en el entendido de que aquellas personas que se han
visto forzadas a migrar por fuera del territorio nacional como consecuencia del
conflicto armado tienen derecho al reconocimiento como víctimas de
desplazamiento forzado en general y, por ende, derecho a un recurso efectivo o
a un debido proceso que incluya medidas de asistencia, atención (retorno, entre
otras) y reparación que efectivicen sus derechos a la verdad, justicia,
reparación y garantías de no repetición (incluyendo la restitución de sus
viviendas, tierras y patrimonio).
Primera petición subsidiaria.
En caso de que no prospere la petición anterior, que se declare la
EXEQUIBILIDAD CONDICIONADA de la expresión ‘dentro del territorio
nacional’ contenida en los artículos 1 de la Ley 387 de 1997 y 60 de la Ley
1448 de 2011; en el entendido de que aquellas personas que se han visto
forzadas a migrar por fuera del territorio nacional como consecuencia del
conflicto armado deben ser reconocidas en términos igualitarios y
equivalentes a las víctimas de desplazamiento forzado interno y, por ende,
ellas tienen derecho a un recurso efectivo o a un debido proceso que incluya
medidas de asistencia, atención (retorno, entre otras) y reparación que
efectivicen sus derechos a la verdad, justicia, reparación (incluyendo la
restitución de sus viviendas, tierras y patrimonio) con garantías de no
repetición.
Segunda petición subsidiaria. En
caso de que no prosperen las peticiones anteriores, que se declare la INEXEQUIBILIDAD
de la expresión ‘dentro del territorio nacional’ contenida en los
artículos 1 de la Ley 387 de 1997 y 60 de la Ley 1448 de 2011; puesto que viola
el derecho de las víctimas que se han visto forzadas a migrar hacia el exterior
como consecuencia del conflicto armado a un recurso efectivo, al debido
proceso, a la reparación integral, al retorno y a la restitución de sus
viviendas, tierras y patrimonio.
Tercera petición subsidiaria. En
caso de que no prosperen las peticiones anteriores, que se declare la INEXEQUIBILIDAD
de la expresión ‘dentro del territorio nacional’ contenida en los
artículos 1 de la Ley 387 de 1997 y 60 de la Ley 1448 de 2011; puesto que
materializa un trato discriminatorio de las víctimas que se han visto forzadas
a migrar hacia el exterior como consecuencia del conflicto armado en
comparación con las víctimas de desplazamiento forzado interno”.
3.3. Con sujeción a lo expuesto, el actor
señala que se está en presencia de una omisión legislativa relativa en los
preceptos acusados, por cuanto ellos excluyen como sujeto beneficiario de las
medidas de reparación integral y de otros derechos de las víctimas, a las
personas que se vieron obligadas a migrar hacia el exterior como
consecuencia del conflicto armado interno. Dentro de este
concepto se incluyen a quienes han sido amparados bajo las figuras del refugio[10] o el asilo[11],
a los simples migrantes irregulares y a los residentes regulares instalados en
un país extranjero, “siempre y cuando la migración hacia [dicho] país haya
sido forzada por una violación de sus derechos humanos[,] en el marco del
conflicto armado que afecta al país de origen”[12].
Con el fin de delimitar el alcance del juicio
que propone, el accionante señala que no busca modificar el concepto de
desplazamiento forzado, ni tampoco que se altere la noción que existe sobre el
refugiado o asilado, ni mucho menos que se otorgue un trato exactamente igual a
las víctimas del desplaza-miento frente a las personas que se han visto
forzadas a migrar hacía al exterior como consecuencia del conflicto armado[13]. El propósito de esta
acción es que la protección que brinda la Ley 1448 de 2011 a las víctimas del
desplazamiento, “sea extensible o aplicable en términos similares a los
refugiados, asilados o aquellas personas en situación regular o irregular que
se han visto forzadas a migrar a un país extranjero como consecuencia del
conflicto armado, con especial consideración, por ejemplo, al derecho al retorno,
el cual, en voz del artículo 66 de la Ley 1448 de 2011 se encuentra restringido
a las víctimas del desplazamiento interno”[14].
De esta manera, puntualmente, lo que se
cuestiona “es la inexistencia de normas que consagren mecanismos de
asistencia, atención y reparación integral a aquellas personas que se han visto
forzadas a migrar internacio-nalmente como consecuencia del conflicto armado”[15]. Precisamente,
es en relación con estos sujetos que se solicita la “extensión” o “aplicación
en término similares” del marco de protección previsto en la Ley 1448 de
2011 para los desplazados, ya que se trata de la figura con la que guarda una
mayor similitud, como se deriva –entre otros– de los Principios Pinheiro,
en los que en gran parte de sus preceptos se dispone un tratamiento idéntico[16].
En este orden de ideas, el actor considera que
el hecho accesorio de cruzar una frontera no puede ser un criterio de
diferenciación que conduzca a establecer, frente a situaciones análogas,
consecuencias jurídicas radicalmente distintas, esto es, prever un régimen de
protección para los desplazados y excluir del mismo a quienes en el marco del
conflicto armado se vieron obligados a migrar hacia el exterior.
3.4. Para acreditar la carencia del marco de
protección que se reclama en relación con las personas que migraron hacia el
exterior, se expone (i) que en el trámite legislativo se excluyó de la
definición de desplazado a aquellas personas que se vieron forzadas a migrar
“fuera” del territorio nacional[17];
(ii) que las medidas administrativas que se han adoptado resultan
insuficientes, pues al no estar consagradas ni en la Constitución ni en la ley,
se someten a la voluntad política del gobernante de turno que por esencia es
variable[18];
(iii) que la Ley 1565 de 2012 sobre retorno de los colombianos residentes en el
extranjero no incluye medidas que brinden asistencia, atención y reparación a
los migrantes forzados como consecuencia del conflicto armado; y (iv) que, para
un caso concreto, esta Corporación señaló que la circunstancia expuesta no
corresponde al concepto de desplazamiento forzado, no obstante lo cual se
concluyó que la persona tiene la condición de víctima[19]. Para el actor, aun
cuando se trata de una solución correcta y no susceptible de reproche[20], es insuficiente en “términos
prácticos”[21],
por cuanto “las medidas destinadas para la atención, asistencia y reparación
de hechos victimizantes diferentes al desplazamiento forzado son mucho más
limitadas y no incluyen por ejemplo, el restablecimiento de derechos por vía
del retorno o la reubicación del migrante forzado internacional, la restitución
de tierras, entre otras prerrogativas (...) que son exclusivas de las víctimas
de desplazamiento forzado interno”[22].
3.5. Con sujeción a lo anterior se proponen
dos cargos. Uno fundamentado en la existencia de una supuesta omisión
legislativa relativa por la ausencia, en general, de medidas de protección a
favor de quienes se vieron obligados a migrar al exterior como consecuencia del
conflicto armado interno. Y otro también derivado de una omisión legislativa
relativa, pero justificado en la consagración de un trato discriminatorio
frente a las víctimas del desplaza-miento forzado.
El primer cargo se
subdivide a su vez en tres acusaciones. En la primera se alega que existe una
omisión por la ausencia de un recurso efectivo (o de un debido proceso) para
que las víctimas del desplazamiento externo puedan acceder a mecanismos
administrativos y judiciales que contemplen medidas de asistencia, atención y
reparación[23].
En la segunda se pone de presente que se omite frente a dichas víctimas la
garantía del derecho a la reparación integral[24].
Y, en la tercera, se dice que no se prevé a su favor el derecho al retorno y a
la restitución de sus viviendas, tierras y patrimonio[25].
3.6. Por su parte,
en cuanto al segundo cargo, se afirma que existe un trato diferencial no
justificado entre las víctimas del desplazamiento forzado, dependiendo de si el
mismo ocurrió en el territorio nacional o en el exterior, pues tan sólo se
prevé en las normas acusadas la primera hipótesis, limitando a favor de los
desplazados internos un conjunto de derechos específicos como el retorno y la
reubicación. De esta manera, se sostiene que:
“El presente cargo se dirige en contra de las expresiones ‘dentro del
territorio nacional’ contenidas en los artículos 1 de la Ley 387 de 1997 y 60
de la Ley 1448 de 2011 y, para efectos analíticos, puede resumirse en el
tratamiento discriminatorio en el que incurren las normas acusadas, en tanto
que éstas dan a pie a que se contemplen medidas de asistencia, atención y
reparación que son exclusivas de las víctimas de desplazamiento forzado
interno, con lo cual las personas que se han visto forzadas a migrar hacia el
exterior como consecuencia del conflicto armado quedan en un margen de
desprotección de sus derechos fundamentales. Porque, incluso si se considera
que, en general, las personas que se han visto forzadas a migrar hacia el
exterior son víctimas para efectos operativos de la Ley 1448 de 2011, es claro
que derechos específicos, como el retorno y la reubicación, les serían negados
como quiera que estos se restringen a víctimas de desplazamiento forzado
interno”[26].
Para el accionante, los desplazados internos y las personas
que se han visto forzadas a migrar hacia el exterior como consecuencia del
conflicto armado comparten más similitudes que diferencias, de modo que su
tratamiento, para efectos normativos, debe darse en términos igualitarios o
equivalentes, como se infiere de varios instrumentos internacionales. De lo
anterior concluye que:
“[E]ntre las víctimas del
desplazamiento forzado interno y las personas que se han visto forzadas a
migrar hacia el exterior como consecuencia del conflicto armado debe existir un
trato paritario a cargo del Estado en lo que respecta a [las] medidas de
asistencia, atención y reparación, puesto que, parafraseando a la Corte,
estamos en presencia de destinatarios cuyas situaciones presentan similitudes y
diferencias, siendo las similitudes más relevantes que las diferencias. (…)
[Incluso] (…) si se sostiene que la situación de los migrantes internacionales
es esencialmente distinta a la situación de los migrantes internos, de todas
formas se vería conculcado el derecho a la igualdad de las víctimas que se han
visto forzadas a migrar hacia el exterior como consecuencia del conflicto
armado, toda vez que las normas acusadas no se corresponden con un trato
diferenciado y especial a favor de aquellas personas que migraron hacia el
exterior como consecuencia del conflicto armado. Nuevamente, parafraseando a la
Corte, la deliberada omisión que cometen las normas acusadas desconoce el deber
de establecer mandatos específicos de trato diferenciado a favor de ciertos
grupos marginados, discriminados o especialmente vulnerables, como lo son las
víctimas que se han visto forzadas a migrar hacia el exterior como consecuencia
del conflicto armado”[27].
Por último, a juicio del accionante, el margen comparativo
de desprotección se expresa en los siguientes términos:
- Derecho al retorno y a la reubicación. Lo
anterior ocurre porque esta garantía se limita, tal y como se deduce del
artículo 66 de la Ley 1448 de 2011, a las personas “víctimas de
desplazamiento forzado”[28].
Por ende, “a pesar de que el desarraigo afecta a la persona que se ha
visto obligada a migrar hacia el extranjero como consecuencia del conflicto
armado, esta persona no tiene derecho al retorno o a la reubicación en
condiciones de seguridad y dignidad previsto en la ley, con todas las
garantías propias de una medida de restableci-miento socioeconómico de este
tipo”. Esta circunstancia se ratifica en los artículos 71 y 72 del
Decreto 4800 de 2011[29].
- Derecho a la vivienda. En desarrollo del
parágrafo 1 del artículo 123 de la Ley 1448 de 2011, el Estado colombiano
prioriza a la población desplazada como beneficiaria de los programas y
proyectos de vivienda[30].
Esto se refuerza con la prelación que se otorga en el artículo 12 de la Ley
1537 de 2012, con miras a acceder a los subsidios de vivienda en especie[31].
- Derecho a la restitución. El margen de protección
en casos de abandono forzado, como lo dispone el inciso 2 del artículo 74 de
la Ley 1448 de 2011, tan solo cubre a las personas que se vieron forzadas a
desplazarse[32].
- Derecho a la atención humanitaria y estabilidad socioeconómica.
“Al migrar hacia el exterior como consecuencia del conflicto armado
miles de familias perdieron toda fuente de ingreso en Colombia, de modo que, en
caso de regresar al país, su estabilidad socioeconómica estaría
seriamente en peligro”. Para el actor, mientras la ayuda humanitaria para
la víctima del desplazamiento forzado se mantiene hasta lograr su
estabilización socio-económica[33],
en el caso de la persona obligada a migrar hacia al exterior como
consecuencia del conflicto armado, se entregaría una única ayuda en dos fases[34].
- Derecho a la reunificación familiar. Se considera
que existe una hipótesis de desprotección como consecuencia de la exclusión
del derecho al retorno y a la reubicación.
IV. INTERVENCIONES
4.1. Intervención del Ministerio de Justicia y del
Derecho
4.1.1. El Director de la Dirección de Desarrollo del Derecho
y del Ordena-miento Jurídico del Ministerio de Justicia y del Derecho solicita
a la Corte declararse inhibida para proferir un fallo de fondo o, en su
defecto, decretar la exequibilidad de la expresión demandada contenida tanto en
el artículo 1 de la Ley 387 de 1997, como en el parágrafo 2 del artículo 60 de
la Ley 1448 de 2011.
4.1.2. En relación con la primera solicitud, el
interviniente afirma que la acusación realizada no se dirige en realidad contra
el concepto de desplazado, sino frente a un problema de interpretación
relacionado con lo dispuesto en la Sentencia T-838 de 2014, en la medida en
que, para la Corte, quien migró al exterior por efectos del conflicto no puede
considerarse como desplazado, como sí lo es para el Gobierno Nacional. En tal
virtud, “el actor no plantea realmente un juicio de inconstitucionalidad,
sino un problema de interpreta-ción normativa, a efectos de determinar si
existen medidas expresas en el ordenamiento jurídico a favor de quienes se
vieron forzados a migrar al exterior por el conflicto armado, que les otorgue
los beneficios que enuncia en su escrito de corrección de la demanda”[35].
De esta manera, en la medida en que el propio actor admite
que el estudio de inconstitucionalidad no recae sobre el concepto de
desplazado, es claro que la demanda se vacía en su contenido, pues se sustrae
la expresión acusada de la controversia constitucional. En efecto, los cargos
ya no se predican del aparte legal impugnado, “sino de la indefinición
normativa respecto de las medidas de protección para quienes se vieron
obligados a migrar al exterior por causa del conflicto armado. Esto significa
que ya no hay una disposición ni contenido normativo objeto de estudio y, por
tanto, no hay objeto sobre el cual la Corte pueda realizar un estudio de fondo”[36].
4.1.3. En cuanto a la pretensión subsidiaria, se expone que
la decisión del legislador de limitar el concepto de desplazado a la migración
forzada interna fue una manifestación deliberada, en la que se buscó guardar
armonía con la construcción teórica que sobre el particular se ha realizado
desde el derecho internacional. Por lo demás, considera que no es cierto que
las víctimas de desplazamiento forzado que se encuentran radicadas en el
exterior carezcan de beneficio alguno, por el simple hecho de no estar
mencionadas de forma expresa en las disposiciones que, para el derecho interno,
definen el concepto de desplazado, pues una lectura integral y sistemática de
las Leyes 387 de 1997 y 1448 de 2011 permiten llegar a una conclusión distinta.
Lo anterior, en criterio del representante del Ministerio, “se
hace evidente cuando en la misma [Ley 1448 de 2011 se observa] que tales víctimas
(las radicadas en el exterior) pueden acceder a los beneficios contemplados en
la normatividad aplicable para las víctimas de desplazamiento ubicadas en el
territorio nacional sin discriminación ni exclusión alguna. En el artículo 204
de dicha ley, se establece, precisamente, la obligación a cargo del Estado de
informar y orientar acerca de sus derechos, medidas y recursos a las víctimas
desplazadas forzosamente al exterior”[37].
Esto se complementa, por una parte, con el mismo concepto de
víctima que se introduce en el artículo 3 de la Ley 1448 de 2011, conforme al
cual toda persona que haya sufrido daño en razón del conflicto armado
colombiano, es titular de todos los derechos y beneficios que se promulgan en
la citada ley[38].
Y, por la otra, por mandatos específicos que admiten la particular situación de
quien fue desplazado y se encuentra fuera del país, como ocurre con lo previsto
en el parágrafo 2 del artículo 66 de la ley en mención, en donde se consagra a
favor de las víctimas que se vieron forzadas a migrar hacia el exterior el
derecho al retorno y a la reubicación, en contra del argumento expuesto de
forma insistente por el accionante[39].
De esta manera, en su condición de víctima, el colombiano
que se encuentre en el extranjero y en caso de que siga radicado en el
exterior, es beneficiario de las medidas de indemnización, satisfacción y
restitución de tierras. No obstante, en el evento de que decida regresar, como
ya se dijo, también tiene derecho a acceder a un proceso de retorno o reubicación
y a las otras medidas que se pueden otorgar materialmente solo dentro
territorio colombiano, esto es, la atención humanitaria de emergencia y de
transición, la reunificación familiar, la asistencia en orientación
ocupacional, etc.
Finalmente, aun cuando la diferencia puntual entre un
desplazado y un refugiado es el territorio al que se han visto forzados a
migrar, dicha distinción solo resulta trascendental a la hora de definir las
medidas de asistencia y reparación que se consagran a favor de cada uno de estos
sujetos, no porque el Estado excluya a quienes se encuentran en el exterior del
ámbito de protección consagrado en la ley de víctimas, sino porque en su
condición de refugiados o asilados, el marco normativo que surge del derecho
interna-cional les otorga un conjunto especial de garantías con miras a
salvaguardar sus derechos.
4.2. Intervención del Ministerio del Interior
4.2.1. El Ministerio del Interior, a través de apoderado
judicial, solicita a la Corte que se declare la exequibilidad del precepto
demandado. Al respecto, en primer lugar, sostiene que no están dadas las
condiciones para que se adelante un juicio por omisión legislativa relativa, ya
que no se acreditan los requisitos que para el efecto ha dispuesto la
jurisprudencia constitucional y que fueron mencionados en el auto inadmisorio.
Por lo demás, entiende que los argumentos planteados por el actor resultan
contradictorios, pues al paso que aclaró que no pretende modificar el concepto
de desplazado, insiste en que las normas demandadas originan un trato diverso,
lo que, en su opinión, necesariamente implica entrar a cuestionar el alcance de
dicha definición.
4.2.2. En segundo lugar, señala que de las normas acusadas
no se deriva un tratamiento normativo discriminatorio, ya que las figuras que
se pretenden comparar son distintas. Así, mientras que la persona que es
obligada a migrar a otra parte del territorio nacional se le considera como
desplazada y, por ende, es beneficiaria de un conjunto de derechos vinculados
con tal condi-ción; los colombianos que se han radicado en otros países, son
objeto de protección mediante las figuras del refugio o el asilo, por virtud de
las cuales el marco jurídico internacional les otorga un amplio catálogo de
garantías a su favor.
Por consiguiente, no se trata de sujetos que deban recibir
exactamente el mismo trato, más allá de que se puedan apreciar semejanzas entre
ambas poblaciones. En este sentido, la operatividad de los derechos que se
consagran para las personas que se vieron forzadas a desplazarse hacia el
exterior como consecuencia del conflicto armado interno, están sujetas
precisamente a los derechos que se pueden reclamar en Colombia, mientras la
persona no decida reintegrarse al territorio.
4.2.3. Finalmente, realiza una extensa cita de normas entre
las cuales se incluyen los artículos 3, 60, 66, 132 y 155 de la Ley 1448 de
2011, los artículos 27, 75, 77 y 131 del Decreto 4800 de 2011 y el artículo 3
de la Ley 1565 de 2012, para concluir que una lectura sistemática de sus
mandatos permite asegurar que las víctimas que se hallan en el extranjero no se
encuentran desprotegidas, “que tienen las mismas posibilidades de retorno a
sus hogares que quienes mantuvieron arraigo nacional y también son
destinatarias de la atención integral que ofrecen las entidades encargadas del
restablecimiento de los derechos de quienes debieron afrontar las conse-cuencias
del conflicto”[40].
De este marco normativo se destacan las disposiciones
relativas a la condi-ción de víctima cuyo alcance es genérico, así como las que
desarrollan lo relativo al registro de dicha condición. Por lo demás, (i)
existe un mandato específico para la realización del derecho al retorno o a la
reubicación[41],
así como (ii) en lo atinente a los esquemas especiales de acompañamiento para
la población retornada y reubicada, en los que se exige garantizar de manera
prioritaria aspectos relacionados con la vivienda, la seguridad alimentaria,
etc.[42]
Para la aplicación de este régimen se han expedido varios
documentos guías por parte del Gobierno Nacional, que no obedecen a un simple
capricho del ejecutivo, sino a la concreción de mandatos superiores que
encuentran desarrollo en el citado marco legal. Precisamente, su expedición se
justifica en el literal a) del artículo 149 de la Ley 1448 de 2011, conforme al
cual es deber del Estado la “difusión de la información sobre los derechos
de las víctimas radicadas en el exterior”.  Estos documentos son la (i) “guía
sobre atención, asistencia y reparación a víctimas en el exterior, en el marco
de la Ley 1448 de 2011 y legislación complementaria” y (ii) las cartillas “orienta-ciones
generales para colombianos/as víctimas en el exterior sobre el acceso a medidas
de atención, asistencia y reparación en el marco de la Ley 1448 de 2011” y “orientaciones
generales para funcionarios a cargo de implementar la Ley 1448 de 2011 en el
exterior”.
4.3. Intervención del Ministerio de Hacienda y Crédito
Público
4.3.1. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público, a través
de apoderado judicial, solicita a la Corte declararse inhibida para proferir un
fallo de fondo, en concreto, al considerar que en el asunto bajo examen se
desconocen las cargas de claridad y certeza.
4.3.2. Respecto de la carga de claridad, el
interviniente afirma que el juicio por omisión legislativa relativa, vinculado
con la vulneración del derecho a la igualdad, exige “la delimitación clara
del conjunto de personas afectadas con la presunta omisión o del supuesto que,
en atención a los mandatos previstos en el Texto Superior, tendría que formar
parte de la disposición legal de una determinada materia”. El
incumplimiento de esta condición “impide de tajo que el juez constitucional
realice cualquier juicio respecto de la presunta omisión alegada, pues no hay claridad
sobre lo que fue, valga la redundancia, omitido”.
En el caso sub-judice, el uso de expresiones como “desplazamiento
forzado externo” o “personas que se han visto forzadas a migrar hacia el
exterior como consecuencia del conflicto armado”, no permiten identificar
con claridad cuáles son los elementos definitorios y distintivos del grupo de
personas que considera han sido desconocidos por el legislador, sobre todo
cuando por virtud de la generalización se involucran conceptualmente a
distintas categorías de subgrupos que, por sí mismos, no son asimilables (v.gr.
refugiados, asilados, exiliados, migrantes temporales, etc.). De esta manera,
en la medida en que es imposible establecer a partir de la demanda un tertium
comparationis, y que dicha labor no debe ser asumida por la Corte, es claro
que resulta improcedente adelantar el juicio que se propone.
4.3.3. En cuanto a la carga de certeza, el
representante del Ministerio resalta que el propio actor en el escrito de
acusación admite que no existe reproche alguno frente al concepto de desplazado
que se incluye en la ley, circunstan-cia por la cual la aludida omisión
legislativa no puede desprenderse de las normas acusadas, más aún cuando se
trata de un concepto unívoco que ha sido admitido como tal, no solo por la
jurisprudencia de la Corte sino también por el derecho internacional. Adicionalmente,
se considera que una exigencia ineludible del juicio por omisión, es que el
vacío del legislador pueda derivar-se del texto impugnado, lo cual no ocurre en
la hipótesis bajo examen, pues los cargos se construyen con independencia de su
rigor normativo, invocando controversias distintas sobre la existencia de un
recurso efectivo, la violación del debido proceso, el derecho a la reparación
integral, etc.
4.4. Intervención del Departamento Nacional de Planeación
4.4.1. El Departamento Nacional de Planeación, a través de
apoderado judicial, solicita a la Corte declararse inhibida o, en subsidio,
señalar que las normas acusadas se ajustan a la Constitución. En primer lugar,
considera que la demanda incumple con las cargas de pertinencia, suficiencia
y claridad, en la medida en que la argumentación que se propone es vaga y
subjetiva y no permite una confrontación real frente a los mandatos dispuestos
en el Texto Superior.
4.4.2. En segundo lugar, sostiene que a partir del artículo
204 de la Ley 1448 de 2011, se impone a cargo del Estado el deber de reconocer
los derechos de las víctimas del conflicto armado que se encuentren fuera del
país. Para ello, en el parágrafo 1 del artículo 27 del Decreto 4800 de 2011, se
dispone la forma como se realiza el proceso de inscripción en el Registro Único
de Víctimas (RUV), como herramienta técnica para identificar a la población que
ha sufrido un daño y poder determinar el alcance de sus necesidades[43].
A partir de lo anterior, el Estado ha asumido la garantía efectiva de sus
derechos, circunstancia que excluye cualquier violación del derecho a la
igualdad, “en el entendido que las víctimas en el exterior se encuentran
cobijadas por la política pública de atención y reparación a las víctimas en el
marco del conflicto armado”[44].
Por lo demás, la noción de desplazado se ajusta al derecho
internacional, en concreto a lo previsto en los Principios Rectores del
Desplazamiento Interno de las Naciones Unidas[45],
por lo que no cabe la asimilación que se propone con sujetos distintos como los
refugiados o los repatriados. Finalmente, en criterio del interviniente, no
puede existir una omisión legislativa relativa, cuando existe un principio de
razón suficiente para entender la conceptualiza-ción que envuelve la noción de
desplazado, sobre todo cuando las personas que se encuentran en el extranjero
gozan de plena protección, “sin que se pueda perseguir el establecimiento de
igualdades matemáticas entre las víctimas residentes en el territorio
colombiano o quienes están en el exterior”[46].
4.5. Intervención del Departamento Administrativo para la
Prosperidad Social
4.5.1. El Jefe de la Oficina Jurídica del Departamento
Administrativo para la Prosperidad Social solicita a la Corte declararse
inhibida para pronunciarse de fondo o, en subsidio, señalar que las normas
acusadas se ajustan al Texto Superior.
4.5.2. En lo que atañe a la primera solicitud, el
interviniente manifiesta que la demanda desconoce las cargas de especificidad,
pertinencia y suficiencia, por cuanto la acusación que se formula se
sustenta en argumentos generales, abstractos y confusos, sin demostrar
explícitamente por qué debe darse el mismo trato a dos grupos poblacionales,
con elementos o características sustanciales que los diferencian.
La explicación que se realiza por el actor se basa en puntos
de vista subjetivos y personales, “dado que no demuestra, ni siquiera con
los elementos probato-rios que aporta, la exclusión de las personas que migran
al exterior, de las medidas de reparación integral (…) ofrecidas por la Ley
1448 de 2011”[47].
De suerte que, al no cumplirse con la carga argumentativa mínima relacionada
con la demostración de la supuesta desigualdad negativa entre los desplazados
internos y las personas que migran hacia el exterior como consecuencia del
conflicto armado, no existe una oposición objetiva y verificable que soporte el
presente juicio de constitucionalidad, más allá de las consideraciones vagas,
abstractas e indeterminadas que se proponen, cuya formulación contradice el
alcance de las cargas señaladas con anterioridad.
4.5.3. En cuanto a las razones de fondo para justificar la
constitucionalidad de las normas demandadas, el interviniente afirma que es
distinta la situación de los desplazados frente a quienes buscan refugio en el
exterior, ya que respecto de estos últimos se activa la protección
internacional, por virtud de la cual no es dable que el Estado colombiano dé
igual trato o adopte las mismas medidas de atención, asistencia y reparación
integral. Ello no excluye, como ocurre en nuestro sistema jurídico a partir de
la ley de víctimas, que se reconozcan a favor de quienes tienen la condición de
refugiados en el exterior, por haber sido afectados en el marco del conflicto
armado, un conjunto de derechos a los cuales pueden aspirar, incluso sin
retornar al territorio colombiano. Para tal efecto, la Unidad para la Atención
y Reparación Integral a las Víctimas (UARIV) ha diseñado una guía denominada “Orientaciones
generales para colombianos/as víctimas en el exterior sobre el acceso a medidas
de atención, asistencia y reparación en el marco de la Ley 1448 de 2011”.
No obstante, es preciso aclarar que la referida guía, aun
cuando aclara que los connacionales víctimas de hechos ocurridos en el
territorio nacional podrán acceder a las medidas que se consagran en la Ley
1448 de 2011, recomienda consultar en el país de acogida sobre las
implicaciones de acceder a la aten-ción y reparación que se dispone en la
citada ley, ya que en la Convención sobre el Estatuto de los Refugiados “se
enuncian las condiciones en que [tal sujeto] deja de tener [ese] estatus, en el
entendido que no se debe proporcionar protección internacional cuando ésta ya
no es necesaria o no se encuentra justificada”[48].
4.6. Intervención de la Unidad de Restitución de Tierras
4.6.1. El Director Jurídico de Restitución de la Unidad
Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas pide a
este Tribunal inhibirse de adoptar un fallo de fondo o, en subsidio, que se
concluya que la expresión demandada se ajusta a la Constitución.
4.6.2. En primer lugar, se solicita la expedición de un
fallo inhibitorio, por cuanto se entiende que la demanda desconoce la carga
de certeza, en la medida en que el actor desde un principio lo que
cuestiona son los aspectos prácticos u operativos que, en su criterio, desconocen
los derechos de las víctimas del conflicto residentes en el exterior. De esta
manera, los reparos que se formulan no se efectúan respecto de proposiciones
ciertas, sino a partir de meras apreciaciones subjetivas sobre el alcance del
sistema actual de protección de los derechos de las víctimas.
4.6.3. En segundo lugar, el interviniente afirma que el
citado sistema no efectúa discriminación alguna entre quienes permanecen en el
territorio nacional luego de sufrir actos de violencia, frente a quienes por
otras causas se encuentran en el exterior. Sobre el particular, resalta que la
generalidad del concepto que se ofrece sobre las víctimas en el artículo 3 de
la Ley 1448 de 2011, no limita el alcance de los derechos a un criterio
territorial, ya que lo determinante es ser sujeto pasivo de un hecho violento a
partir del 1º de enero de 1985, como consecuencia de infracciones al DIH o de
violaciones graves y manifiestas a normas internacionales de Derechos Humanos,
ocurridas con ocasión del conflicto armado interno. Incluso, esta hipótesis se
reafirma en el artículo 204 de la citada ley y en el artículo 27 del Decreto
4800 de 2011, al contemplar una regulación expresa frente a quienes tienen la
calidad de víctima del conflicto y se encuentran en territorio extranjero, sin
importar si tienen o no la condición de desplazadas por la violencia.
Aunado a lo anterior, expone que no es cierta la afirmación
del actor sobre la exclusión del derecho a la restitución para las víctimas que
se encuentren en el extranjero. Dicha obligación emana de una lectura armónica
de los artículos 3 y 75 de la Ley 1448 de 2011[49].
En particular, la Unidad sostiene que si una víctima que no reside en el país
interpone una solicitud de inscripción en el Registro de Tierras Despojadas y
Abandonas Forzosamente (RTDAF), y el predio reclamado se encuentra en una zona
en la cual es posible intervenir con fines de adelantar la acción de
restitución, dicha solicitud es conocida y tramitada hasta que el juez
especializado se pronuncie de forma definitiva.
Tampoco es cierto que se encuentren excluidas del derecho al
retorno y a la reubicación, pues más allá de que dicha obligación se consagra
expresamente en el artículo 66 de la Ley 1448 de 2011, su exigibilidad también
se deriva de las normas del DIH y del Derecho Internacional de los Derechos
Humanos que integran el bloque de constitucionalidad.
Como consecuencia de lo expuesto, no existe ninguna omisión
en términos de protección a las víctimas que se encuentren en el extranjero, ya
que “si bien es cierto que en particular la Ley 387 de 1997 emplea el
criterio espacial para identificar a las víctimas del desplazamiento, la Ley
1448 de 2011 incorpora una noción de víctima lo suficientemente amplia como
para cobijar una multiplicidad de afectaciones ocasionados por el conflicto
armado y que no se restringen a quienes tengan la condición de desplazado
interno”[50].
Esta circunstancia, por sí misma, excluye cualquier afectación vinculada con la
existencia de un recurso efectivo y con la garantía de la reparación integral.
4.7. Intervención de la Unidad para la Atención y
Reparación Integral a las Víctimas
4.7.1. El Jefe de la Oficina Jurídica de la Unidad para la
Atención y Reparación Integral a las Víctimas solicita a la Corte inhibirse para
proferir un fallo de fondo o, en subsidio, declarar la exequibilidad de la
expresión demandada.
4.7.2. En cuanto a la petición principal, el interviniente
afirma que la acusa-ción planteada no satisface las cargas de claridad y
pertinencia. En relación con la primera de ellas, se considera que la
demanda busca que “la protección que la Ley 1448 de 2011 brinda a las
víctimas de desplazamiento forzado interno sea extensible o aplicable en
términos similares a los refugiados”, sin embargo, se trata de dos sujetos
que no son comparables, en razón a que la normativa internacional los define de
manera diferente y busca establecer medidas de protección que resulten acordes
con su situación particular. Por dicha razón, la Corte ha sido insistente en
establecer que el concepto de desplazamiento forzado se limita o restringe a
las migraciones que ocurren dentro del ámbito nacional.
Adicionalmente, se desconoce la carga de pertinencia,
en la medida en que el propio actor señala de manera expresa que no tiene reparo
alguno respecto del concepto de desplazamiento forzado, sujetando la demanda a
una compara-ción genérica de fuentes normativas distintas a la acusada, cuyo
fin último es el de imponer su criterio respecto de la forma como debe operar
el marco de protección para las víctimas que residan en el exterior. Por
consiguiente, a su juicio, no se formula realmente argumentos de índole
constitucional, sino que se plantea un problema de interpretación y análisis de
conveniencia.
4.7.3. En lo que atañe a la petición subsidiaria, se expresa
que no es cierto que el ordenamiento jurídico carezca de medidas de protección
(a manera de recurso judicial efectivo) a favor de los derechos de las personas
que se vieron obligadas a migrar hacia el exterior. Por el contrario, las
medidas que se otorgan tienen su origen en un análisis previo en relación con
la victimiza-ción producida, la condición de vulnerabilidad y la situación
particular de la víctima, lo que obliga a tener en cuenta que no es igual la
posición en que se encuentra quien ha sufrido un daño por el conflicto y reside
en el territorio nacional frente a quien habita en el extranjero, máxime cuando
éste goza de protección internacional, por ejemplo, por un Estado que le otorga
el refugio, de acuerdo con el DIH y el Derecho Internacional de los Derechos
Humanos.
A pesar de lo anterior, la reparación integral de las
víctimas del conflicto se constituye en una premisa fundamental de la Ley 1448
de 2011 y de los Decretos Ley 4633, 4634 y 4635 de 2011, por lo que “las
medidas de atención, asistencia y reparación se adoptan de acuerdo con las particular-dades
y circunstancias que rodean la victimización con independencia de si están
ubicadas en territorio nacional o extranjero”[51].
Dentro de este marco, y teniendo en cuenta la
conceptualización genérica de víctima que se introduce en el artículo 3 de la
Ley 1448 de 2011, el Estado dirige sus esfuerzos para asegurar la entrega de
todas las medidas de atención y reparación que sea posible fuera del país, sin
perjuicio de aquellas que se derivan como consecuencia del retorno. Con este
propósito, el Gobierno Nacional expidió una guía denominada “Orientaciones
generales para colombianos/as víctimas en el exterior sobre el acceso a medidas
de atención, asistencia y reparación en el marco de la Ley 1448 de 2011”,
que contiene el procedimiento a seguir para que un connacional que se encuentra
en el exterior sea inscrito en el RUV y luego acceda a las medidas que pueden
ser otorgadas fuera del territorio nacional.
En este panorama se plantea (i) la posibilidad que tiene la
víctima de acceder al registro único, por virtud del cual la Unidad ha recibido
de los consulados un total de 4.049 solicitud provenientes de 40 países, lo que
ha permitido la inscripción de 8.492 personas en el registro, de las cuales
6.093 corresponden al hecho victimizante de desplazamiento forzado[52].
Además, (ii) el examen sobre la oportunidad para la toma y valoración de
declaraciones se flexibiliza respecto de las víctimas connacionales en el
exterior, con el objeto de permitir su ingreso al sistema de protección, como
se puede constatar en la Circular No. 00008 de 2015. En cuanto a la reparación
integral, (iii) el artículo 25 de la Ley 1448 de 2011 garantiza el acceso a
todas las medidas de restitución, indemnización, rehabilitación, satisfacción y
garantías de no repetición, en sus dimensiones individual, colectiva, material,
moral y simbólica[53].
Dentro de éstas, más allá de la exclusión del servicio militar y de la
celebración del día de la memoria y solidaridad con las víctimas[54],
(a) en lo que corresponde a la indemnización administrativa, se incluyó como
criterio de priorización en la Resolución No. 090 de 2015[55],
el pago a las víctimas en el exterior de todos los hechos victimizantes,
incluido el desplazamiento forzado. En virtud de la aplicación de este
criterio, en lo corrido de los años 2013 a 2015, se realizaron 631 desembolsos
a víctimas en el exterior por un valor de $ 3.443.241.044. Por lo demás, (b)
frente al derecho al retorno, se manifiesta que se trata de una garantía
a la cual pueden voluntariamente acceder los connacionales que se encuentran en
el exterior como consecuencia del conflicto armado, previa solicitud en tal
sentido realizada a través de los consulados.
Respecto de este derecho, se aclara que “el hogar
retornado desde el exterior tiene derecho a reconstruir su proyecto de vida en
el lugar que elija en el territorio colombiano y la Unidad para las Víctimas en
coordinación con las entidades del Sistema Nacional de Atención y Reparación
Integral para las Víctimas (SNARIV), brindará un acompañamiento para dar inicio
al restablecimiento de derechos vulnerados y los daños ocasionados por el
desplazamiento forzado, contribuyendo a su estabilización socioeconómica y la
superación de la situación de vulnerabilidad”. El retorno se adelanta de
acuerdo con las Leyes 1448 de 2011 y 1562 de 2012[56],
esta última crea la figura del retorno solidario dirigido entre otras a
las víctimas del conflicto armado[57].
Como resultado de su aplicación se han formalizado 454 solicitudes de retorno,
de las cuales 408 ya han sido efectivas.
En conclusión, para la UARIV, la expresión acusada se ajusta
a la Constitu-ción y a los estándares internacionales sobre el contenido y
alcance de la definición de desplazamiento forzado. Por lo demás, “no va en
contravía de la garantía de los derechos de las víctimas y no omite las medidas
de atención, asistencia y reparación para los connacionales que declaren en el
exterior los hechos de que fueron víctimas en el territorio nacional, lo cual
no les desconoce ningún derecho, ni los discrimina, sino que, por el contrario,
reconoce su contexto y el derecho que les asiste de ser reparados”[58].
4.8. Intervención de la Comisión Colombiana de Juristas
4.8.1. Quien actúa a nombre de la
Comisión Colombiana de Juristas solicita a este Tribunal que acoja la
pretensión de exequibilidad condicionada contenida en la demanda, en aras de
corregir “el déficit de protección legal al cual se encuentran sometidas las
personas víctimas de desplazamiento forzado que han migrado fuera de las
fronteras del territorio nacional”[59].
4.8.2. La exposición se realiza en
dos partes. En el primer apartado se efectúan algunas precisiones sobre la
caracterización del grupo poblacional que se encuentra excluido del ámbito de
protección consagrado en los preceptos objeto de demanda, partiendo de la base de
que su identificación va más allá de la categoría de refugiados. En este punto,
sugiere que el concepto que se debe manejar es el de “personas con necesidad
de protección internacional”, en el que cabe agrupar a “las personas que
formalmente han recibido el estatuto de refugiado en el país de acogida[[60]], [a las
que] están en un proceso de determinación y reconocimiento del estatuto de
refugiado, y (…) [a] quienes no se les ha reconocido el estatuto pese a que
están en la misma necesidad de protección de quienes han sido reconocidos
formalmente como refugiados”[61].
En esta última manifestación se incluyen, por ejemplo, a quienes ni
siquiera han presentado la solicitud de refugio por cualquier razón.
Esta amplia categorización se deriva, por una parte, de los Principios
Pinheiro, en donde se extiende su protección a aquellas personas que han
huido de la violencia cruzando las fronteras sin ser reconocidas como
refugiados[62];
y por la otra, de la Declaración de Cartagena de 1984, en la que se extendió el
concepto de refugiado a todas las personas que migren de su país “porque su
vida, seguridad o libertad han sido amenazadas por la violencia generalizada,
la agresión extranjera, los conflictos internos, la violación masiva de los
derechos humanos y otras circunstancias que hayan perturbado gravemente el
orden público”.
4.8.3. En el segundo apartado expone el interviniente que la
demanda evidencia la necesidad de que la Corte fije con un criterio de
autoridad “cuál es el alcance de la legislación nacional en materia de
atención a las víctimas de desplazamiento y su relación con los instrumentos
del derecho interna-cional de los refugiados”[63],
destacando que las personas con necesidad de protección internacional que no
han sido formalmente reconocidas a través de esta última figura no pueden
exigir medidas de protección a los Estados receptores, y que las obligaciones
que en tal sentido se consagran en la Convención de 1951 suelen ser vistas como
prestaciones de abstención, esto es, vinculadas con la imposibilidad de otorgar
un trato discriminatorio entre nacionales y refugiados, con miras a acceder a
derechos como la vivienda, la educación, etc.
Frente a las víctimas del desplazamiento forzado se
considera que son tres las medidas de atención que requieren las personas con
necesidad de protección internacional: (i) medidas de protección respecto de
los derechos a la vida, la integridad física y la libertad; (ii) medidas de
atención humanitaria; y (iii) medidas de reparación integral (restitución,
indemnización, rehabilitación, satisfacción y garantías de no repetición). En
cuanto a las primeras, esto es, las referidas a la protección, se estima que es
razonable que la legislación nacional sobre las víctimas del desplazamiento
forzado no abarque a las personas con necesidad de protección internacional,
pues allí opera con total intensidad el principio de no devolución, conforme al
cual el Estado receptor no puede expulsar a las personas cuya vida o libertad
pueda verse amenazada.
Por su parte, en lo que atañe a las medidas de atención
humanitaria, la Corte debería plantearse si cabe su extensión por el déficit de
protección que podría tener este tipo de población en el exterior, decisión que
en caso de resultar favorable permitiría brindar un amparo a los derechos
fundamentales acorde con la Constitución de 1991. Y, finalmente, en lo que
corresponde a las medidas de reparación integral, como se referencia en la
demanda, este catálogo no está a disposición de quienes optaron por cruzar las
fronteras, lo que amerita su extensión para evitar un trato desigual
injustificado.
4.9. Intervención de Abogados sin Fronteras Canadá
Quien interviene a nombre de Abogados sin Fronteras Canadá
señala, en términos generales, que la obligación de proteger los derechos
irrenunciables de las víctimas no cesa por el hecho de que éstas se encuentren
por fuera de la jurisdicción del Estado, circunstancia por la cual cabría el
condicionamiento propuesto en la demanda, en tanto una interpretación posible
que se sugiere en el escrito de acusación, es que las personas refugiadas no
tienen derecho al retorno y a la restitución de sus tierras.
4.10. Intervención del Instituto de Estudios Sociales y
Culturales de la Pontificia Universidad Javeriana
La persona designada por el Instituto de Estudios Sociales y
Culturales de la Pontificia Universidad Javeriana manifiesta que la
consagración de medidas diferenciales entre víctimas que conduzca a su
jerarquización puede ir en contra de la prohibición de no discriminación. Por
ello, en el caso concreto, es importante que la Corte Constitucional “emita
su concepto” en una materia significativa para “el actual contexto de
transiciones hacia la paz y el pos-acuerdo y también para hacer justicia a
millones de ciudadanos colombianos que el conflicto armado obligó a huir del
territorio nacional, sin menoscabo de sus derechos como víctimas, tal como se
ha venido haciendo con las víctimas dentro del territorio nacional. Estamos muy
convencidos que éste es el trasfondo y el espíritu de la demanda de
inconstitucionalidad presentada por el ciudadano Enán Enrique Arrieta Burgos”[64].
En este orden de ideas, al interviniente le preocupa que se lleguen a crear dos
categorías de víctimas: una primera compuesta por las personas en situación de
desplazamiento forzado dentro del territorio nacional, las cuales tienen pleno
acceso a medidas de protección de sus derechos, al retorno y a la reubicación,
a la vivienda, a la atención humanitaria y a la reubicación familiar; y otra
formada por quienes migraron hacia el exterior, frente a las cuales, a partir
de lo que afirma el demandante, no cuentan con garantías para el
restablecimiento de los derechos antes mencionados. Esta situación implica la
necesidad de dar lineamientos sobre el alcance de los derechos y garantías de
las víctimas que se encuentran fuera del país, “manteniendo los presupuestos
que hasta ahora ha tenido en términos de especial protección, obligación de
restablecimiento y progresividad de los derechos de la población forzada a
migrar en el marco del conflicto armado”[65].
4.11. Intervención de la Universidad Externado de
Colombia
Quien interviene a nombre de la Universidad Externado de
Colombia plantea que efectivamente existe una omisión, en cuanto a la
expedición de un marco jurídico claro, coherente y unificado “en una sola
ley”, para atender a las víctimas que se encuentran en el exterior. No
obstante, desde el CONPES 3603 de 2009, el Gobierno colombiano ha reconocido a
este colectivo como sujetos titulares de derechos. Puntualmente, resalta que en
la Ley 1565 de 2012 se creó la figura del retorno solidario sometido a la
fijación de un plan en cabeza del Ministerio de Relaciones Exteriores[66],
cuya falta de reglamenta-ción supone una situación de discriminación para los
desplazados externos. Por ello, en su criterio, no es cierto que las víctimas
en el exterior carezcan de una medida de protección respecto del citado
derecho, como lo afirma el actor, sino que el mismo no ha sido objeto del
desarrollo necesario para asegurar la aplicación de dicha figura[67].
Por último, en el escenario expuesto, considera que lo apropiado es instar al
citado “Ministerio de Relaciones Exteriores a reglamentar la figura del
retorno solidario, para superar la situación de discriminación en la que se
encuentran actualmente los desplazados externos”, pues ello limita la
existencia de medidas adecuadas en términos de acceso a la vivienda, a la
restitución, a la estabilidad socio-económica y a la reunificación familiar.
4.12. Intervención de la Universidad Libre
Quienes intervienen en nombre de la Universidad Libre
señalan que la normatividad vigente consagra mecanismos para que los refugiados
regresen voluntariamente al país y a partir de ello accedan en condiciones de
igualdad a todos los beneficios brindados por el Estado a las víctimas.
En este sentido, aclaran que “las leyes demandadas no
comportan un trato desigual, dado que su ámbito de aplicación es bien definido
en ellas, en suma, la Ley 387 de 1997 es una ley de aplicación exclusiva para
atender a una de las causas del conflicto armado interno (el desplazamiento
forzado), mientras que la Ley 1448 de 2011 es una ley para atender en general a
las víctimas del conflicto armado. Así, una vez un refugiado retorne
voluntariamente al Estado, su condición de refugiado se extingue, y pasa a ser
un desplazado interno, con esa condición accederá a que se le declare víctima y
posteriormente busque satisfacer plenamente sus derechos y obtenga los
beneficios que traen las leyes anteriores y en general los beneficios del
ordenamiento jurídico y la jurisprudencia constitucional”[68].
A pesar de lo anterior, cabe hacer extensiva la calidad de
desplazado a las víctimas que se encuentran en el exterior, para asegurar a su
favor las medidas de atención inmediata, atención humanitaria de emergencia y
atención humanitaria de transición, para lo cual se debe permitir que las
declaraciones sobre los hechos que configuran la condición de víctima se puedan
realizar ante las autoridades que se encuentren en el exterior o, en su
defecto, que se aplique el artículo 21 de la Ley 1755 de 2015[69].
4.13. Intervenciones ciudadanas
4.13.1. La ciudadana María Teresa Palacios Sanabria
considera que las expresiones acusadas se ajustan a lo dispuesto en los
instrumentos internacionales y por dicho motivo no se debe desconocer el
concepto de desplazado interno. No obstante lo anterior, señala que las
personas que se ven forzadas a movilizarse hacia el exterior no tienen por qué
verse privadas del derecho a ser reparadas en las mismas condiciones de los
desplazados (sea que se trate de refugiados o de solicitantes de asilo[70]),
pues de todas formas en ambos supuestos el Estado fue incapaz de cumplir con
sus obligaciones de protección de los derechos de las personas sometidas a su
jurisdicción, en especial cuando la realidad del conflicto armado interno no
puede conducir a su revictimización.
Para efectos de solucionar este “vacío normativo” con
respecto a la protección de las personas solicitantes de asilo y/o refugio, la
solución más compatible con el derecho internacional, es la de ampliar el campo
de aplica-ción de las normas acusadas a todas las personas solicitantes de
refugio y/o asilo, hasta tanto el Congreso desarrolle las normas que estime
convenientes (modificando lo existente o creando una nueva ley) dentro de un
plazo razonable.
4.13.2. El ciudadano Vicente F. Benítez R. le solicita a
esta Corporación declararse inhibida para proferir un fallo de fondo. Para
justificar su posición presenta tres argumentos. En el primero expresa que la
premisa con la que el accionante sustenta su cargo, se encuentra en la ausencia
de una regulación legislativa que garantice los derechos de las personas que
fueron obligadas a salir del territorio nacional como consecuencia del
conflicto armado. Sin embargo, dicha premisa no existe en la realidad, lo que
impide considerar que efectivamente se presenta una omisión por parte del
legislador[71].
Además, aun cuando se invoca un supuesto problema de igualdad, no deja de ser
un alegato general, cuya falta de concreción impide cumplir con la exigencia de
tener un efectivo patrón de comparación o tertium comparationis, incluso
en varios apartes del escrito, se incurre en la contradicción de señalar que
quienes abandonan en el país deben ser objeto de un trato “particular” y
“diferen-ciado”, y por lo tanto, merecedores de “mecanismos
diferenciales de asisten-cia, atención y reparación”, si ello es así, se
pregunta el interviniente, ¿cuáles serían las razones para desconocer dicha
realidad y otorgar un tratamiento paritario?
En el segundo argumento, se señala que gran parte de las
afirmaciones del actor no son susceptibles de ser controladas por la vía de la
acción pública de inconstitucionalidad. Entre ellas destaca la supuesta falta
de competencia de las autoridades administrativas para expedir los instructivos
concretos que detallan los derechos de las víctimas que se encuentran en el
exterior y la forma como ellos se realizan, en donde, expresamente, se hace
referencia al derecho al retorno. Este tipo de actos son, en criterio
del interviniente, un desarrollo del artículo 2 del Texto Superior, conforme al
cual las autoridades del Estado están instituidas para proteger los derechos de
sus connacionales.
Finalmente, el tercer argumento corresponde a un desarrollo
de las exigencias del juicio por omisión, por virtud del cual la integración de
una medida aditiva supone que la misma se encuentre preordenada por la
Constitución. Lo anterior, además de que no se observa en el caso bajo examen
ni tampoco se justifica, conduciría a la Corte a una labor tan detallada de
ajuste a los derechos y prestaciones de las víctimas, que le impondrían a este
Tribunal un rol de creación “cuasilegislativa”, más aún cuando los
derechos en cabeza de las víctimas del desplazamiento forzado atienden a su
especial situación, conforme al enfoque diferencial que se introduce en la Ley
1448 de 2011. Por consiguiente, de resultar viable el control que se propone,
se “perdería todo el sentido que arropa a una sentencia aditiva que consiste
en que el juez constitucional amplíe una regulación a un grupo excluido
injustificadamente, sin entrar a modificar o adoptar especificidades que es,
propiamente, una labor legislativa sometidas a criterios de oportunidad y [de]
conveniencia”[72].
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El Procurador General de la Nación solicita a la Corte declararse
inhibida para pronunciarse sobre la constitucionalidad de las normas demandadas.
En primer lugar, reitera su criterio según el cual no cabe una solicitud
ciudadana de exequibilidad condicionada, pues ello lo que busca es adicionar o
reformar las leyes, competencia que se aparta del modelo de control autorizado
por la Constitución de 1991, en el que a este Tribunal se le asigna la función
de revisar si una norma se ajusta o no al orden superior, a partir de su
oposición directa con los mandatos de la Carta y, sólo en situaciones
excepcionales, en aras de garantizar el principio de conservación del derecho,
puede mantenerla vigente bajo ciertas condiciones.
En segundo lugar, y sin perjuicio de lo expuesto, se
considera que no cabe una decisión de fondo, toda vez que en la demanda no se
demuestra por qué las personas que migran hacia el exterior deben recibir el
mismo trato de los desplazados internos. Es decir, “no se justifica por qué
son categorías asimilables, más allá de señalar que ambos grupos poblacionales
han tenido que desplazarse a causa del conflicto armado”[73].
De esta manera, para la Vista Fiscal, lejos de acusar una
omisión relativa, el supuesto déficit de protección que se alega por el
accionante correspondería a una omisión legislativa absoluta, frente a
la cual no cabe pronunciamiento alguno por parte de este Tribunal, sin
perjuicio de que pueda realizarse un exhorto al Congreso de la República con el
fin de regular de forma integral y sistemática el fenómeno de la migración por
la violencia hacia el exterior, previendo, por ejemplo, el derecho al retorno.
No obstante, desde el punto de vista práctico, una intervención de la Corte es
innecesaria, ya que a partir del artículo 3 de la Ley 1448 de 2011, el Gobierno
Nacional ha realizado avances en la orientación de las víctimas que están fuera
del país, a través de las denominadas guías de orientación.
VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
6.1. Competencia y problema jurídico
En virtud de lo previsto en el numeral 4 del artículo 241
del Texto Superior[74],
esta Corporación es formalmente competente para conocer sobre la demanda de
inconstitucionalidad planteada contra la expresión “dentro del territorio
nacional” contenida tanto en el artículo 1 de la Ley 387 de 1997, como en
el parágrafo 2° del artículo 60 de la Ley 1448 de 2011, en la medida en que se
trata de un precepto de carácter legal expedido con fundamento de la atribu-ción
consagrada en el numeral 1° del artículo 150 de la Constitución[75].
En el ámbito referente a la posibilidad que le asiste a este
Tribunal para proferir una decisión de fondo, en primer lugar, es preciso que
se examine si la demanda presentada por el ciudadano Arrieta Burgos se ajusta a
los mínimos argumentativos de los cuales depende la prosperidad del juicio
abstracto de constitucionalidad respecto de normas de naturaleza legal, en
virtud de su carácter predominantemente rogado y no oficioso[76].
En segundo lugar, y solo en el caso en que se supere dicha
etapa, se procederá con el examen del asunto de fondo que se propone, cuyo
problema jurídico se vincula con la necesidad de determinar si el legislador,
al definir que una víctima del desplazamiento forzado es aquella que se ha
visto forzada a migrar dentro del territorio nacional, incurrió en una
omisión legislativa relativa, consistente en excluir de esa noción a las
personas que han tenido que salir del país como consecuencia del conflicto
armado interno.
6.2. Examen sobre la aptitud de la demanda
(generalidades)
6.2.1. La Corte ha establecido de manera reiterada que aun
cuando la acción de inconstitucionalidad es pública e informal, los demandantes
tienen unas cargas mínimas que deben satisfacer para que se pueda promover el
juicio dirigido a confrontar el texto de un precepto legal con la Constitución.
Precisamente, el artículo 2 del Decreto 2067 de 1991 establece los siguientes
requisitos que deben contener las demandas de inconstitucionalidad: (i) el
señalamiento de las normas acusadas, bien sea a través de su transcripción
literal o de la inclusión de un ejemplar de una publicación oficial de las
mismas; (ii) la indicación de las normas constitucionales que se consideran
infringidas; (iii) la exposición de las razones por las cuales dichos textos se
estiman violados; (iv) cuando ello resultare aplicable, el señalamiento del
trámite impuesto por la Constitución para la expedición del acto demandado y la
forma en que fue quebrantado; y (v) la razón por la cual esta Corporación es
competente para conocer de la demanda.
En lo referente a las razones de inconstitucionalidad, este
Tribunal ha insistido en que el demandante tiene la carga de formular un cargo
concreto de naturaleza constitucional contra la disposición acusada[77]. En este
contexto, en la Sentencia C-1052 de 2001[78],
esta Corporación señaló que las razones presentadas por los accionantes deben
ser claras, ciertas, específicas, pertinen-tes y suficientes.
Son claras cuando existe un hilo conductor en la
argumentación que permite comprender el contenido de la demanda y las
justificaciones en las que se soporta. Son ciertas cuando la acusación
recae sobre una proposición jurídica real y existente, y no sobre una deducida
por el actor o implícita. Son específicas cuando el actor expone las
razones por las cuales el precepto legal demandado vulnera la Carta
Fundamental. Son pertinentes cuando se emplean argumentos de naturaleza
estrictamente constitucional y no de estirpe legal, doctrinal o de mera
conveniencia. Y son suficientes cuando la acusación no solo es formulada
de manera completa, sino que, además, es capaz de suscitar en el juzgador una
duda razonable sobre la exequibilidad de las disposiciones acusadas.
6.2.2. Así las cosas, antes de pronunciarse de fondo, la
Corte debe verificar si los accionantes han formulado materialmente un cargo,
pues de no ser así existiría una ineptitud sustantiva de la demanda que,
conforme con la reiterada jurisprudencia de esta Corporación, impediría un
pronunciamiento de fondo y conduciría a una decisión inhibitoria, pues este
Tribunal carece de competencia para adelantar de oficio el juicio de
constitucionalidad. Sobre este punto, en la Sentencia C-447 de 1997[79], se sostuvo
que:
“Si un ciudadano demanda una
norma, debe cumplir no solo formalmente sino también materialmente estos
requisitos, pues si no lo hace hay una ineptitud sustancial de la demanda que,
conforme a reiterada jurisprudencia de esta Corporación, impide que la Corte se
pronuncie de fondo. En efecto, el artículo 241 de la Constitución consagra de
manera expresa las funciones de la Corte, y señala que a ella le corresponde la
guarda de la integridad y supremacía de la Constitución en los estrictos y
precisos términos del artículo. Según esa norma, no corresponde a la Corte
Constitucional revisar oficiosamente las leyes sino examinar aquellas que han
sido demandadas por los ciudadanos, lo cual implica que el trámite de la acción
pública solo puede adelantarse cuando efectivamente haya habido demanda, esto
es, una acusación en debida forma de un ciudadano contra una norma legal”.
6.2.3. Si bien por regla general el examen sobre la aptitud
de la demanda se debe realizar en la etapa de admisibilidad, el ordenamiento
jurídico permite que este tipo de decisiones se adopten en la sentencia[80], teniendo en
cuenta que en algunas ocasiones no es evidente el incumplimiento de las
exigencias mínimas que permiten adelantar el juicio de constitucionalidad, lo
que motiva un análisis con mayor detenimiento y profundidad por parte de la
Sala Plena. Sobre el particular, la Corte ha dicho que:
“[Si] bien el momento procesal
ideal para pronunciarse sobre la inexistencia de cargos de inconstitucionalidad
es la etapa en la que se decide sobre la admisibilidad de la demanda, por
resultar más acorde con la garantía de la expectativa que tienen los ciudadanos
de recibir un pronunciamiento de fondo sobre la constitucionalidad de las disposiciones
demandadas por ellos, esta decisión también puede adoptarse al momento de
proferir un fallo, pues es en esta etapa procesal en la que la Corte analiza
con mayor detenimiento y profundidad las acusaciones presentadas por los
ciudadanos en las demandas de inconstitucionalidad”[81].
Por lo demás, no sobra recordar que un fallo inhibitorio,
lejos de afectar la garantía de acceso a la administración justicia (CP art.
229), constituye una herramienta idónea para preservar el derecho político y
fundamental que tienen los ciudadanos de interponer acciones públicas en
defensa de la Constitución (CP arts. 40.6 y 241), al tiempo que evita que la
presunción de constitucionalidad que acompaña al ordenamiento jurídico sea
objeto de reproche a partir de argumentos que no suscitan una verdadera
controversia constitucional. En estos casos, como se expuso en la Sentencia
C-1298 de 2001[82],
lo procedente es “adoptar una decisión inhibitoria que no impide que los textos
acusados puedan ser nuevamente objeto de estudio a partir de una demanda que
satisfaga cabalmente las exigencias de ley”.
6.2.4. En el asunto sub-judice, la demanda que se
plantea por el actor obliga a examinar la aptitud del cargo a partir de dos
circunstancias que resultan concurrentes. En primer lugar, la acusación se
formula con miras a obtener una decisión de exequibilidad condicionada y, en
segundo lugar, se justifica tal pretensión a partir de la alegación de una
supuesta omisión legislativa relativa en la expresión demandada.
6.3. De la pretensión de exequibilidad condicionada
6.3.1. Si bien es cierto que en algunas ocasiones esta
Corporación consideró inepta una acción pública, al advertir que la misma
estaba orientada a solicitar un fallo de exequibilidad condicionada, con el
argumento de que el artículo 241 del Texto Superior le otorga a los ciudadanos
la atribución de promover este juicio con el objeto de obtener la declaratoria
de inconstitucionalidad de las leyes, y no su constitucionalidad, así
esta sea de manera condicionada[83],
lo cierto es que en diversas ocasiones se han estudiado de fondo demandas que
formulan este tipo de solicitudes[84],
cuyos requisitos de procedencia, con el propósito de determinar la existencia
de un cargo en debida forma, surgen de la obligación de examinar si concurre una
acusación de inconstitucionalidad, la cual, además, debe cumplir con las cargas
de claridad, certeza, especifi-cidad, pertinencia y suficiencia.
6.3.2. Como se deriva de lo expuesto, este tipo de demandas
suponen la acreditación de dos presupuestos esenciales. El primero radica en la
delimita-ción del objeto de la acusación, para lo cual es preciso
explicar al juez constitucional cuál es el contenido de la disposición acusada,
y cómo algunos de sus significados contradicen la Constitución mientras otros
se avienen con ella.
A diferencia del juicio tradicional de constitucionalidad,
la base conceptual de la solicitud de una sentencia de exequibilidad condicionada,
se encuentra en la distinción entre disposición y norma. En efecto, la teoría
constitucional distingue con claridad entre, de una parte, las disposiciones o
enunciados normativos, esto es, los textos legales y, de otra, las normas o
proposiciones jurídicas o reglas de derecho que se desprenden, por vía de
aplicación o de interpretación, de dichos textos. Conforme a lo anterior, esta
Corporación ha reconocido que es perfectamente posible que una disposición o
enunciado normativo pueda contener diversas normas o reglas de derecho,
mientras que una misma norma puede estar contenida en diversos textos o
enunciados legislativos.
Nótese cómo esta técnica explica el origen de las sentencias
de exequibilidad condicionada, en las cuales, por regla general, no se altera
la disposición, la cual se declara exequible, pero se interviene en su
contenido por parte de este Tribunal, para señalar cuál o cuáles son los
sentidos que resultan acordes con la Constitución. Si el control de
constitucionalidad únicamente recayera sobre las disposiciones o los textos
legales, no podrían existir sentencias interpreta-tivas, pues este Tribunal
tendría que limitarse a mantener o retirar del ordena-miento jurídico el
enunciado normativo demandado, pero no podría expulsar una proposición jurídica
para conservar, en su lugar, una determinada regla de derecho, acorde con los
mandatos previstos en el Texto Superior.
Cuando un ciudadano acude ante la Corte solicitando la
expedición de una sentencia de exequibilidad condicionada, es deber del actor
indicar cómo el contenido de la disposición acusada es de tal amplitud que
permite la división o creación de varias reglas de derecho, una de las
cuales por lo menos debe ser contraria a la Carta. Este presupuesto es
relevante, pues es la indicación del conflicto normativo desatado en el seno de
la disposición acusada, la que le otorga al juez constitucional la competencia
para examinar las diversas reglas de derecho que surgen de su interpretación,
con miras a otorgarle la preferencia a aquellas proposiciones que resulten
acordes con la Constitución y descartando las contrarias a la Carta.
Por esta razón, a juicio de la Corte, “la definición acerca
de la posible inconstitucionalidad de un precepto tiene que ser objetiva”[85],
y frente a ella se oponen los ataques que sin tener en cuenta el contenido de
la disposición acusada reparan en aspectos ajenos a él, como sucede siempre que
se pretende alegar la presunta vulneración de la Carta en circunstancias, tales
como, las diferencias que con ocasión de su aplicación se han presentado por los
distintos operadores jurídicos[86],
el desarrollo irregular o incompleto que el precepto haya tenido en la práctica
jurídica[87],
las suposiciones relacionadas con su transformación en el futuro[88],
o las posibles diferencias producidas no por las normas en sí mismas
consideradas, sino por la peculiar situación que ellas generan en un caso
concreto[89].
De esta manera, en casos en que se requiera la expedición de
una sentencia de constitucionalidad condicionada, el criterio por excelencia
para determinar la aptitud de la demanda, se encuentra en que el actor plantee
la existencia de un problema abstracto de inconstitucionalidad. Esto
implica que, por lo menos, con ocasión de la identificación del contenido
normativo de la disposición acusada, mencione cómo alguno de sus significados
es contrario a la Carta y cómo este Tribunal puede dar solución a dicha
controversia, sin necesidad de que el precepto acusado sea declarado integral o
parcialmente inexequible.  Cuando ello ocurre, la Corte se encuentra habilitada
para expulsar del ordenamiento jurídico la proposición normativa que es ajena a
la Constitu-ción, en los mismos términos en que se invocó en la demanda o en
unos distintos, para conservar, en su lugar, una determinada regla de derecho,
que resulte acorde con los mandatos previstos en el Texto Superior.
Este es un presupuesto imprescindible de competencia de este
Tribunal en el control de constitucionalidad de las leyes ordinarias (CP art.
241.4), ya que aun en los casos en que las demandas se orientan a solicitar la
exequibilidad condicionada de una disposición, solo es posible su estudio y una
resolución de fondo, cuando se propone un cargo apto de inconstitucionalidad,
pues de lo que se trata es de expulsar una norma jurídica que resulta contraria
a la Carta, previa fijación del sentido normativo que se acopla en su
integridad a los mandatos de la Constitución[90].
En este orden de ideas, y siguiendo lo expuesto, como se
destacó en la Sentencia C-020 de 2015[91],
cuando en la demanda se formula una solicitud de exequibilidad condicionada,
“[lo] que se exige en estos casos, además de una demanda en forma, es que la
acción plantee un problema abstracto de inconstitucionalidad, y que a partir de
ella se justifique mínimamente la decisión del actor de no pedir la
inexequibilidad total o parcial de la norma. A un demandante no se le puede
exigir –como condición para que su demanda sea admitida y estudiada de fondo–
que pida la inexequibilidad total de un precepto o de parte de él, cuando según
sus propias convicciones razonable-mente fundadas considera que la norma no es
integral o parcialmente inexequible, pero sí que lo es mientras no exista un
condicionamiento especí-fico de la Corte, debidamente justificado por el actor
en cada proceso”[92].
Lo que se reclama entonces no es la identificación del
condicionamiento que debe proceder en cada caso, sino la delimitación del objeto
de la acusación, para lo cual basta con justificar la existencia de una
regla de derecho contraria a la Constitución, que tenga su origen en la
disposición cuestionada y que demande la intervención de este Tribunal, con
miras a señalar el sentido en que el precepto impugnado resulta compatible con
la Carta.
6.3.3. El segundo presupuesto supone que, una vez se expone por
el actor el objeto de su acusación, es preciso verificar que respecto de
la proposición normativa que se estima contraria a la Carta, derivada de la
amplitud de la disposición que se impugna, se cumpla con las cargas de claridad,
certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia, pues de ellas depende
que el juicio propuesto tenga la entidad necesaria para plantear un problema de
legitimidad constitucional. Precisamente, de forma categórica, la Corte ha
señalado que incluso “las demandas que se orientan a solicitar la exequibilidad
condicio-nada de una norma pueden ser estudiadas y resueltas de fondo, si
proponen un cargo apto de inconstitucionalidad”[93].
6.3.4. Finalmente, un elemento importante de análisis para
determinar si cabe un pronunciamiento de fondo, se encuentra en verificar si
además de una petición de exequibilidad condicionada, se propone una solicitud
de inexequi-bilidad pura y simple, pues aun cuando no se trata de una condición
necesaria para el ejercicio de la acción[94],
su existencia sí se convierte en un parámetro adicional de examen para efectos
de determinar la aptitud del cargo. Con tal propósito, esta Corporación ha
entendido que es indiferente el orden de su presentación, ya sea como principal
o subsidiaria.
6.4. De la omisión legislativa relativa
6.4.1. El control de constitucionalidad no solo
procede sobre las acciones del legislador, sino también frente a sus omisiones.
De acuerdo con la jurispru-dencia de la Corte, se entiende por omisión todo
tipo de abstención del legislador de disponer lo prescrito por la Constitución[95].
Esta figura exige entonces que exista una norma en el Texto Superior que
contemple el deber de expedir un preciso marco regulatorio y que dicho deber
sea objeto de incumplimiento. Por esta razón, se ha señalado que existe una
omisión legislativa, cuando no se observa por el legislador una obligación
de acción expresamente señalada por el Constituyente[96].
Desde sus primeros pronunciamientos, este
Tribunal ha distinguido entre las omisiones legislativas absolutas y las
omisiones legislativas relativas. En las primeras existe una falta de
desarrollo total de un determinado precepto constitucional; mientras que, en
las segundas, el legislador excluye de un enunciado
normativo un ingrediente, consecuencia o condición que, a partir de un análisis
inicial o de una visión global de su contenido, permite concluir que su
consagración resulta esencial para armonizar el texto legal con los mandatos
previstos en la Constitución. Esto significa que, por virtud de la actuación
del legislador, se prescinde de una exigencia derivada de la Carta, cuya falta
de soporte textual genera un problema de constitucionalidad.
Obsérvese cómo, mientras en las omisiones
absolutas, no se ha producido ninguna disposición legal en relación con una
determinada materia, en las omisiones relativas, por el contrario, sí
existe un desarrollo legal vigente, pero imperfecto, por la ausencia de un
aspecto normativo específico en relación con el cual existe el deber
constitucional de adoptar medidas legislativas. Para esta Corporación, tan solo
es procedente el juicio de inconstitucionalidad respecto de omisiones
relativas, pues en los casos de ausencia total de regulación no concurre un
referente normativo que se pueda confrontar con la Constitución.
6.4.2. La
jurisprudencia sobre la omisión legislativa relativa giró inicialmente
alrededor del principio de igualdad, a partir de la consideración según la cual
el presupuesto básico de dicha omisión consiste en que el
legislador regula una materia, pero lo hace de manera imperfecta o incompleta,
al no tener en cuenta todos aquellos supuestos que, por ser análogos, deberían
quedar incluidos en dicha regulación. No obstante, desde una perspectiva más
amplia, también se ha admitido que la omisión legislativa relativa ocurre
cuando se deja de regular algún supuesto que, en atención a los mandatos
previstos en el Texto Superior, tendría que formar parte de la disciplina legal
de una determinada materia. Así, por ejemplo, este Tribunal se ha referido a
omisiones relativas vinculadas con la protección del derecho fundamental al
debido proceso[97].
Desde esta perspectiva,
independientemente del caso, la Corte ha insistido en que la configuración de
una omisión legislativa relativa requiere acreditar, en relación con la materia
objeto de regulación, la existencia de un imperativo constitucional que
exija regular el supuesto que se considera omitido. Ello es así, porque cuando
se acredita su ocurrencia se produce una sentencia aditiva, la cual cumple no
solo un papel ablatorio, consistente en poner de manifiesto y
neutralizar la inconstitucionalidad causada por la omisión, sino también un papel
reconstructivo, orientado a incorporar la norma faltante para que la disposición
incompleta resulte a tono con la Constitución.
La labor de esta
Corporación no es la de cuestionar la decisión política del legislador de abstenerse
de regular una determinada materia, o de hacerlo de manera parcial o
fragmentada, sino la de incumplir una exigencia derivada de la Carta, cuya
falta de previsión genera una norma implícita de exclusión que desconoce
un deber predeterminado por el Texto Superior. Este límite marca la legitimidad
del papel reconstructivo a cargo de la Corte, pues su rol se concreta en
defender la integridad y supremacía de la Constitución[98], frente a un mandato
imperativo que emana de la Carta, y no en cuestionar las razones de
conveniencia que tenga el legislador para prescindir del ámbito de regula-ción
legal de una determinada materia, ya sea de forma total o parcial.
6.4.3. En
desarrollo de lo expuesto, para efectos de proceder al examen de
constitucionalidad de la disposición impugnada, por el hecho de haber incurrido
el Congreso de la República en omisión legislativa relativa, la Corte ha
considerado necesario el cumplimiento de ciertas condiciones, a
saber: (i) la existencia de una norma sobre la cual se predique necesariamente
el cargo; (ii) que la misma excluya de sus consecuencias jurídicas aquellos
casos que, por ser asimilables, tenían que estar contenidos en el texto
normativo cuestionado, o en general, que el precepto omita incluir un
ingrediente o condición que, de acuerdo con el Texto Superior, resulta esencial
para armonizar el texto legal con los mandatos de la Carta; (iii) que la
exclusión de los casos o ingredientes carezca de un principio de razón
suficiente; (iv) que en los casos de exclusión la falta de justificación y
objetividad genere una desigualdad negativa frente a los que se encuentran
amparados por las consecuencias de la norma; y (v) que la omisión sea el
resultado de la inobservancia de un deber específico impuesto directamente
por el Constitu-yente al legislador[99].
6.4.4. En
todo caso, la posibilidad de que el juez constitucional pueda emitir un
pronunciamiento de fondo, queda supeditado al hecho de que la omisión sea
predicable de forma directa de la disposición acusada, sin que resulte
admisible el ataque indiscriminado a otros textos legales o la referencia a
preceptos normativos que no han sido vinculados al proceso. En este sentido, en
la Sentencia C-185 de 2002[100]
se expuso que:
“[Haciendo]
referencia a los requisitos de procedibilidad de la acción pública de
inconstitucionalidad, la doctrina de esta Corporación ha definido que sólo es
posible entrar a evaluar la ocurrencia de una omisión legislativa relativa,
cuando el actor ha dirigido la acusación contra la norma de cuyo texto surge o
emerge la omisión alegada[101].
En este sentido, la posibilidad de que el juez constitucional pueda emitir
pronunciamiento de fondo, queda supeditada al hecho de que la omisión sea
predicable directamente del dispositivo impugnado, y en ningún caso de otro u
otros que no hayan sido vinculados al proceso”.
Y es que, como se ha expuesto en otras ocasiones, “la técnica utilizada en la formulación de las demandas de
inconstitucionalidad, derivada de las exigencias contenidas en el artículo 2
del Decreto 2067 de 1991, le impone a quien pretende ejercer esta acción, la
obligación de señalar con claridad las razones que sustentan la inexequibilidad
del precepto impugnado, razones que, además, deben guardar correspondencia
lógica con el texto acusado, de tal modo que le sean atribuibles directamente a
éste”[102].
Finalmente, la Corte ha insistido que cuando se presenta una
demanda por omisión, el accionante debe cumplir con una carga de argumentación
más exigente[103],
pues de lo que se trata es de plantear un escenario de controversia eficaz e
idóneo respecto de la Constitución, en el que sea el demandante y no el juez
quien define los contornos dentro de los cuales se ejerce en cada caso el
control constitucional sobre las leyes y los actos objeto de acusación. Por
ello, se ha dicho que no basta con (i) señalar la norma jurídica sobre la cual
se predica la omisión, sino que además se debe argumentar con claridad, certeza,
especificidad, pertinencia y suficiencia, (ii) por qué el texto señalado
alberga el incumplimiento de un deber específico consagrado en la Carta y, a
partir de ello, (iii) cuáles son los motivos por los que se considera que se
configuró la omisión, esto implica, por ejemplo, explicar por qué “cabría
incluir a las personas no contempladas en el texto demandado, o hacer efectivas
en ellas sus consecuencias jurídicas, ingredientes normativos o condiciones.”[104]
Con fundamento en las consideraciones expuestas, se
procederá a examinar si la demanda propuesta por el ciudadano Enán Enrique
Arrieta Burgos se ajusta a los mínimos argumentativos previamente señalados, de
los cuales depende la prosperidad del juicio abstracto de constitucionalidad.
6.5. Del caso concreto. Inhibición
por ineptitud sustantiva de la demanda
6.5.1. En el asunto sub-judice, como se indicó en el
acápite de antecedentes, el actor plantea que la noción sobre el concepto de
desplazado que se incluye en los preceptos legales demandados (artículo 1° de
la Ley 387 de 1997 y parágrafo 2° del artículo 60 de la Ley 1448 de 2011), por
virtud de la cual se exige que la migración tenga ocurrencia “dentro del
territorio nacional”, es contraria a lo dispuesto en el preámbulo y en los
artículos 1, 2, 13, 29 y 93 del Texto Superior, a lo previsto en los artículos
2 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, 25 de la Convención
Americana de Derechos Humanos y 16 de la Convención sobre Refugiados de 1951, así
como a los numerales 2.1, 2.2, 12.3, 13.4, 18.1, 19.1 y 19.2 de los Principios
Rectores sobre el Desplazamiento Interno (Principios Pinheiro).
El accionante aclara que su pretensión principal es que las
disposiciones acusadas sean declaradas exequibles de forma condicionada, pues
considera que incurren en una omisión legislativa relativa, por cuanto
excluyen como sujeto beneficiario de las medidas de reparación integral y de
otros derechos a favor de las víctimas del desplazamiento forzado, a las
personas que se vieron obligadas a migrar hacia el exterior como consecuencia
del conflicto armado interno. Dentro de este concepto se incluyen a quienes han
sido amparados bajo las figuras del refugio o el asilo, a los simples migrantes
irregulares, a quienes se encuentran en proceso de obtener una declaratoria de
refugio, e incluso a quienes dicha condición les resulta indiferente.
De manera puntual, el actor cuestiona la “inexistencia
de normas que consagren mecanismos de asistencia, atención y reparación
integral a [favor de] aquellas personas que se han visto forzadas a migrar
internacionalmente como consecuencia del conflicto armado”[105],
sujetos respecto de los cuales considera que la omisión alegada supone una
violación (i) del derecho a tener un recurso efectivo (CP art. 29), (ii) de la
garantía a la reparación integral y (iii) del derecho al retorno y a la
restitución de sus viviendas, tierras y patrimonio[106],
por cuanto dichas prerrogativas son exclusivas de las víctimas del
desplazamiento forzado interno, sin incluir al “migrante forzado interna-cional”[107].
Por lo demás, (iv) la omisión también da lugar a un trato
discriminatorio respecto de las personas que se vieron obligadas a migrar hacia
el exterior, ya que el régimen normativo limita derechos específicos como el
retorno y la reubicación a favor de las víctimas del desplazamiento forzado, dando
lugar a la existencia de una hipótesis de desprotección en su contra. Por esta
razón, y dada la similitud que existe entre los sujetos comparados, a juicio
del actor, se debe “extender” o “aplicar en términos similares a los
refugiados, asilados o aquellas personas en situación regular o irregular que
se han visto forzadas a migrar a un país extranjero”, el mismo régimen de amparo
previsto en la Ley 1448 de 2011 para los desplazados. Por lo demás, aún bajo la
considera-ción de que la situación de los migrantes internacionales es
distinta, en todo caso se vulnera el derecho a la igualdad, “toda vez que
las normas acusadas no se corresponden con un trato diferenciado y especial a
favor de aquellas personas que migraron hacia el exterior como consecuencia del
conflicto armado”[108].
Por último, se considera que la desprotección que existe en
contra los migrantes internacionales se sustenta en la (i) exclusión del
derecho al retorno y a la reubicación (Ley 1448 de 2011, art. 66); (ii) en la
inexistencia de una priorización para ser beneficiarios de los programas y
proyectos de vivienda (Ley 1448 de 2011, art. 123 y Ley 1537 de 2012, art. 12);
(iii) en la imposibilidad de acceder al derecho a la restitución (Ley 1448 de
2011, art. 74); (iv) en las diferencias que se presentan para acceder a la
atención humanitaria (Decreto 2569 de 2014, art. 23 y Decreto 4800 de 2011,
arts. 102 y 103); y (v) en la ausencia del derecho a la reunificación familiar,
como hipótesis que se deriva de la exclusión del derecho al retorno y a la
reubicación.
A partir de lo expuesto, como pretensión principal, se
propone que las personas que se han visto forzadas a migrar fuera del
territorio nacional como consecuencia del conflicto armado interno, sean
reconocidas como víctimas del desplazamiento forzado o que, en su lugar, se les
aplique en términos “igualitarios” el mismo régimen normativo. Y, como pretensión
subsidiaria, que se declare inexequible la expresión demandada por vulnerar
el derecho de las citadas víctimas a la igualdad y a la no discriminación, a un
recurso efectivo, a la reparación integral, al retorno y a la restitución de
sus viviendas, tierras y patrimonio.
6.5.2. La mayoría de los intervinientes solicitan a la Corte
declararse inhibida para proferir un fallo de fondo, con fundamento en
distintas razones, entre las que se destacan las siguientes[109]: (i) la ausencia de un objeto
sometido a control, por cuanto la acusación no cuestiona el precepto legal
demandado, sino que busca la identificación del régimen normativo que actualmente
existe a favor las víctimas que se encuentran en el exterior; (ii) la
contradicción en las razones expuestas, por cuanto a pesar de impugnar la
expresión “dentro del territorio nacional”, expresamente se señala que
no existe reparo alguno frente a la noción de desplazado; (iii) la
inobservancia de las cargas de claridad y de suficiencia, como
consecuencia de la falta de identificación del conjunto de personas a las
cuales supuestamente se les vulnera el derecho a la igualdad, toda vez que los
sujetos mencionados corresponden a distintas categorías de subgrupos (esto es,
los refugiados, los asilados, los migrantes temporales, etc.) que tienen
características definitorias que impiden una asimilación genérica como lo
sugiere el accionante; (iv) el incumplimiento de las cargas de especificidad,
pertinencia y suficiencia, en la medida en que la acusación se sustenta en
argumentos generales y confusos, sin demostrar por qué debe darse el mismo
trato a dos grupos poblaciones con elementos que los diferencian; y (v) la
inadvertencia de la carga de certeza, pues lo que se cuestiona son
aspectos operativos y prácticos del régimen normativo vigente, disperso en
normas de carácter legal y reglamentario, sin que exista la omisión que se
alega por el demandante[110].
El resto de intervinientes, aun cuando no se pronuncian
sobre la aptitud de la demanda, realizan una exposición que se enfoca primordialmente
en acoger la pretensión principal, siempre que exista el déficit de protección
legal que se alega por el accionante[111],
destacando, en varias de las intervenciones[112],
(i) que lo importante del caso es que la Corte fije con un criterio de
autoridad “cuál es el alcance de la legislación nacional en materia de
atención a las víctimas de desplazamiento y su relación con los instrumentos
del derecho internacional”[113];
(ii) que “emita su concepto” con la finalidad de dar lineamientos
sobre el alcance de los derechos y garantías de las víctimas que se encuentran
fuera del país[114];
(iii) y que, pese a que no existe la omisión alegada frente al derecho
al retorno, proceda a exhortar al Ministerio de Relaciones Exteriores para que reglamente
el marco normativo que asegure su aplicación, pues de ello depende la
existencia de medidas adecuadas en términos de acceso a la vivienda, a la
restitución, a la estabilidad socio-económica y a la reunificación familiar[115].
6.5.3. Finalmente, en criterio de la Vista Fiscal, esta Corporación
debe declararse inhibida para proferir un fallo de fondo, básicamente por las
siguientes razones: (i) porque a partir del artículo 241 del Texto Superior no
resulta procedente una solicitud ciudadana de exequibilidad condicionada; (ii)
porque no se expusieron los motivos para considerar que los sujetos compara-dos
deben recibir el mismo trato y (iii) porque el déficit de protección que se
alega corresponde a una omisión legislativa absoluta, respecto de la
cual es innecesaria la intervención de este Tribunal, ya que a partir del
artículo 3 de la Ley 1448 de 2011, el Gobierno Nacional les ha reconocido a los
migrantes internacionales su condición de víctimas del conflicto armado interno
y ha procedido a divulgar sus derechos a través de unas guías de orientación
expedidas para tal efecto. Lo anterior, sin perjuicio de la posibilidad que
tiene la Corte de exhortar al Congreso de la República, para que regule de
forma integral y sistemática el fenómeno de la migración por la violencia hacia
el exterior.
6.5.4. A partir del conjunto de razones expuestas y teniendo
en cuenta los argumentos señalados en los acápites 6.2, 6.3 y 6.4 de esta
providencia, la Sala Plena de esta Corporación considera que no cabe realizar
un pronuncia-miento de fondo, por los motivos que a continuación se explican:
6.5.4.1. En primer lugar, para que resulte procedente una
pretensión de exequibilidad condicionada, es preciso que concurra un problema
abstracto de inconstitucionalidad, cuyo fundamento se encuentra en el deber
del actor de indicar cómo el contenido de la disposición acusada es de tal
amplitud que permite la división o creación de varias reglas de derecho, una de
las cuales por lo menos debe ser contraria a la Carta. En este caso, como lo
que se alega es la existencia de una omisión legislativa relativa, el actor
debe poner de presente cuál es la norma implícita de exclusión que, por
su propia naturaleza, da lugar a la ausencia de una condición, supuesto o
consecuencia que debería estar regulada en el texto legal demandado, y que, por
esa razón, deviene en el incumplimiento de una exigencia imperativa derivada de
la Constitución.
La observancia de este requisito es imprescindible, pues lo
que le otorga al juez constitucional la competencia para cumplir el papel
reconstructivo a su cargo, con ocasión de la existencia de una omisión
relativa, es la determina-ción de la norma faltante en la disposición acusada,
cuya inexistencia genera el conflicto normativo que impide su concordancia con
los mandatos del Texto Superior. Por esta razón, como previamente se dijo, la
definición acerca de la posible inconstitucionalidad de un precepto tiene que
ser objetiva, y frente a ello se oponen los ataques que, sin tener en cuenta el
contenido de la disposición acusada (incluso cuando se alega la ocurrencia de
una omisión) reparan en aspectos ajenos a ella, como sucede siempre que se
pretende alegar la presunta violación de la Carta en circunstancias, tales
como, los problemas que con ocasión de su aplicación o interpretación se han
presentado por los distintos operadores jurídicos o el desarrollo irregular o
incompleto que el precepto ha tenido en la práctica jurídica.
Para la Corte, aun cuando no siempre para la admisión de la
demanda o para su estudio de fondo, se requiere que se formule una solicitud
dirigida a pedir la expulsión de la disposición acusada del ordenamiento
jurídico, sí debe justificarse por el accionante, en los casos en que se alega
la existencia de una omisión relativa, cuál es el supuesto, condición o
ingrediente que le falta a la citada disposición para que sus mandatos resulten
ajustados a la Carta, a partir de un deber específico impuesto por el
Constituyente al legislador, pues es allí en donde se encuentra el problema
abstracto de inconstitucionalidad, que permite la procedencia de esta acción. Es
claro que el incumplimiento de este requisito conduce a que el juicio propuesto
carezca de objeto, sometiendo a decisión del juez constitucional problemas
de orden legal, de conveniencia o de interpretación jurídica, que no permiten
realizar un pronunciamiento de fondo.
En el asunto sub-judice, la demanda recae sobre la
expresión: “dentro del territorio nacional”, que se incluye en el
artículo 1° de la Ley 387 de 1997, como en el parágrafo 2° del artículo 60 de
la Ley 1448 de 2011. Su existencia se relaciona con la identificación de los
elementos esenciales que estructuran la noción de desplazado, para
efectos del desarrollo de las medidas de prevención, atención, protección,
reparación y estabilización socioeconómica previstas en las leyes en cita.
Sobre el particular, cabe destacar que en ambas disposiciones se consagran,
como requisitos estructurales de la noción bajo estudio, (i) la migración
forzada por razón de la vulneración o amenaza de derechos como la vida, la
libertad personal, la seguridad o la integridad física que implican el abandono
de la localidad de residencia o las actividades económicas habituales; y (ii)
el hecho de que ese traslado o migración se produce dentro del territorio
nacional.
No obstante, como se destacó en la Sentencia C-280 de 2013[116],
el legislador goza de una amplia facultad para establecer definiciones que
determinen el sentido de las palabras o expresiones que los textos legales
emplean, o como ocurre en este caso, para delimitar el conjunto de
destinatarios respecto de los cuales se consagra un régimen jurídico de
protección. Bajo esta considera-ción, y entendiendo que la noción propuesta por
el legislador en el parágrafo 2° del artículo 60 de la Ley 1448 de 2011, por
virtud de la cual se somete el concepto de desplazado a la migración forzada
ocurrida en el territorio nacional, guarda plena concordancia con los supuestos
básicos consagrados en los Principios Deng[117],
se concluyó que era válido, además de lo anterior, que se limitara la
fuente o causa generadora de los hechos de amenaza o vulneración a las infracciones
ocurridas en el marco del conflicto armado interno, conforme se dispone en el
artículo 3 de la ley mención[118].
Con todo, se condicionó en el entendimiento de esta norma, a que su exigibilidad
no implicara el desmonte de la normatividad anterior consagrada en el artículo
1° de la Ley 387 de 1997, en la que al momento de determinar la noción de
desplazado, se incluye una fuente o causa del ilícito más amplia, al incorporar
supuestos como los disturbios o tensiones interiores, la violencia generali-zada,
la infracción masiva de derechos humanos u otras circunstancias análogas que
puedan alterar o alteren prácticamente el orden público[119].
Por tal motivo, se declaró la exequibilidad del parágrafo 2 del artículo 60 de
la Ley 1448 de 2011, “en el sentido de que esta definición no podrá ser
razón para negar la atención y la protección previstas por la Ley 387 de 1997
(…) a las personas que hubieren sido víctimas de tales situaciones”[120].
A partir del panorama descrito, cabe mencionar que esta
Corporación ha limitado el concepto de desplazado a las migraciones forzadas
que ocurren dentro del ámbito del territorio nacional, circunstancia que se
ratifica en las Sentencias C-372 de 2009[121],
C-781 de 2012[122]
y C-280 de 2013[123].
Todas ellas reiteran la posición adoptada sobre el particular desde el fallo
T-227 de 1997[124],
sin perjuicio de la posibilidad que tiene el legislador para concretar dicha
definición, como ya se dijo, en relación con la fuente o causa generada de la
amenaza, con miras a precisar el régimen de protección que se otorga en cada
ley.
En este orden de ideas, no cabe duda de que la expresión
demandada hace parte de una noción más amplia, cuya finalidad es determinar que
se entiende por desplazado, con el fin de realizar las medidas de prevención,
atención, reparación, etc., que se consagran en cada uno de los regímenes
normativos creados en las Leyes 387 de 1997 y 1448 de 2011.
Visto lo anterior, se encuentra que el cargo propuesto por
el accionante no se predica de la expresión impugnada, en tanto que en realidad
no se cuestiona la falta de un supuesto que debería estar incluido dentro su
rigor normativo, a partir de la existencia un deber específico impuesto por el
Constituyente al legislador, como exigencias mínimas que se derivan del juicio
por omisión. En efecto, como lo señala el propio actor, ni la demanda
inicialmente presentada ni el escrito de corrección “pretenden que la Corte modifique
el concepto de desplazamiento forzado interno, el cual, desde la Sentencia         T-227
de 1997 (M.P. Dr. Alejandro Martínez Caballero), exige para su configuración
que se cumplan dos elementos esenciales, a saber: la coacción que obliga la
migración y que el desplazamiento se realice dentro de las fronteras
del Estado”[125].
Esto implica que, a partir de lo expuesto por el demandante,
el juicio que se propone no se justifica en realidad en un problema abstracto
de inconstitucio-nalidad, por virtud del cual surge de la expresión demandada una
norma implícita de exclusión que controvierte el orden superior, y que por
esa razón demanda la intervención de este Tribunal, con el propósito de lograr
la reconstrucción de los textos impugnados acordes con los mandatos de la Carta,
pues –como expresamente lo admite el actor– no existe reproche alguno en el
concepto de desplazado que se incluye en la ley, el cual, además de no requerir
una modificación en su alcance, responde al concepto unívoco que sobre
el particular se ha sido fijado de manera reiterada y consistente por la
jurisprudencia constitucional.
De esta manera, el mismo accionante descarta la procedencia
de su pretensión principal, ya que al no buscar la alteración del concepto de
desplazado, resulta contradictorio que pretenda un fallo condicionado, en el
que a las personas que se han visto forzadas a migrar por fuera del territorio
nacional, como consecuencia del conflicto armado, se las reconozca “como
víctimas del desplazamiento forzado en general”[126].
Lo que se pretende en el asunto bajo examen y que se reitera insistentemente en
el escrito de corrección, es que la Corte realice una especie de concepto,
a través del cual –por vía de autoridad y previo ejercicio de una labor de interpretación
jurídica– fije el alcance de los derechos de los sujetos en mención, frente a
las cuales, como lo sostiene el actor, existe el deber del Estado de garantizar
su efectividad, más allá de los instrumentos de protección que se consagren a
nivel internacional.
Puntualmente, en uno de los apartes del escrito de
corrección, se expresa que:
“Finalmente, considero
conveniente ACLARAR que el ASUNTO EN CUESTIÓN, que a mi juicio merece un examen
constitucional de fondo, no tiene que ver con la modificación de la
categoría de desplazado interno ni con la eliminación de las diferencias
conceptuales que existen entre esta figura y el refugio, sino, más bien, con la
pregunta respecto de si el ordenamiento jurídico colombiano garantiza un
recurso efectivo al prever mecanismos de asistencia, atención y reparación
destinados a aquellas personas que, al igual que los desplazados internos,
lo han perdido todo, su familia se ha disgregado y han tenido que migrar
forzosamente hacia un país extranjero con ocasión de una violación de sus
derechos humanos ocurrida en el marco del conflicto armado. Si la respuesta es
afirmativa, ¿cuáles serían esas normas? Y, de verificarse su existencia, ¿son
estas medidas adecuadas en términos de un recurso efectivo? Dicho de otro modo,
¿un recurso efectivo en materia de asistencia, atención y reparación se
encuentra garantizado a través de las mismas normas que consagran este tipo de
medidas frente a demás tipos de victimizaciones innominadas (artículo 3 de la
Ley 1448 de 2011), sin tener en cuenta las consecuencias personales, familiares
y patrimoniales que diferencialmente afectan a estas personas y son
esencialmente similares a las que sufren las víctimas de desplazamiento forzado
interno?”[127].
Luego, al hacer referencia a la Sentencia T-832 de 2014[128],
se señala que:
“(…) existen diversas
interpretaciones en cuanto a la garantía de los derechos de las personas que se
han visto forzadas a migrar hacia el extranjero como consecuencia del conflicto
armado. Para ilustrar este contraste de interpretaciones, veamos: mientras que
en la Sentencia T-832 de 2014 la Sala Séptima de Revisión de tutelas niega la
posibilidad de que estas personas puedan ser reconocidas como desplazados
internos, el Gobierno Nacional, por su parte, tiene la voluntad política de
admitir que estas personas sí son víctimas de desplazamiento forzado interno,
al punto que como se indica en el Oficio 201572022354401 del 11 de diciembre de
2015, (…), la Unidad para la Atención y la Reparación Integral a las Víctimas
informa que: ‘A corte de 30 de noviembre de 2015, se registran 951 eventos
de desplazamiento incluidos (al menos una persona incluida) en cuya declaración
indicó que el sitio de arribo fue en otro país”.   (…) [De ahí que] (…) a
través de la solicitud de exequibili-dad condicionada (…) [se] busca promover
una sentencia modulada que defina una interpretación constitucionalmente
admisible (…)”[129].
En el mismo sentido, en el escrito inicial de demanda, se
sostuvo que:
“(…) se hace indispensable contar
con una interpretación autorizada, por vía de una sentencia de
constitucionalidad, que dé claridades sobre los derechos de las víctimas
de desplazamiento forzado externo. Es esto, justamente, lo que se presente con
la presente acción de inconstitucionalidad”[130].
En la misma línea, al referirse a la Ley 1562 de 2012, sobre
el derecho al retorno de los colombianos que migraron hacia el extranjero, se
reitera que:
“(…) La norma en comento no es
clara en determinar si el retorno aplica para los colombianos que migraron
hacia el extranjero como consecuencia directa del conflicto armado interno o
para aquellas personas que, habiendo sido previamente víctimas del conflicto
armado, migraron voluntariamente y con posterioridad al hecho victimizante con
destino a un país extranjero. Esto refuerza el argumento de que se hace
necesario contar con una interpretación que, por vía de la autoridad
constitucional, ofrezca con certeza un conocimiento acerca de los derechos
de los migrantes forzados a nivel internacional como consecuencia del conflicto
armado”[131].
Por último, al reseñar nuevamente la Sentencia T-832 de
2014, el accionante expone que:
“(…) aun cuando el razonamiento
de la honorable Sala Séptima de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional
es impecable de conformidad con el derecho interno y lo establecido a nivel
internacional (Principios Deng), considero necesario que, por vía de
una sentencia de constitucionalidad, se impartan claridades específicas en lo
que atañe a las medidas de asistencia, atención y reparación a las que tendrían
derecho las víctimas de desplazamiento forzado externo, máxime si se tiene
en cuenta que las Leyes 387 de 1997 y 1448 de 2011 nada dicen al respecto y
limitan muchos de estos derechos a las víctimas de desplazamiento forzado
interno”[132].
En conclusión, este Tribunal encuentra que no resulta
procedente la solicitud de exequibilidad condicionada, en tanto la misma no plantea
un verdadero problema de inconstitucionalidad, a partir del cual se cuestione
la existencia de una norma implícita de exclusión que, por su propia
naturaleza, dé lugar a la ausencia de una condición o supuesto que debería
estar regulado en el texto demandado. Por el contrario, el mismo accionante
admite que no cabe realizar una modificación o alteración del concepto
desplazado previsto en las normas demandadas, pues él es concordante con el
derecho internacional y con la jurisprudencia reiterada de la Corte, lo que
excluye que se esté en presencia de un supuesto normativo que imponga la
necesidad de realizar el papel reconstructivo de las sentencias aditivas,
orientado a incorporar la norma faltante a la disposición que se considera
incompleta, con el fin de que la misma quede a tono con la Constitución.
Por esta razón, como lo advierten algunos intervinientes, en
la medida en que la solicitud de exequibilidad condicionada no controvierte en
realidad la expresión demandada, lo que se presenta –en la práctica– es una
ausencia de objeto en el caso sometido a decisión[133],
circunstancia que, en principio, torna innecesario entrar a verificar la
aptitud de la demanda, más aún, cuando             –tanto del texto de la
demanda como del escrito de la corrección– se infiere que el móvil de la acción
es el de obtener una interpretación autorizada, a manera de concepto, que
precise cuál es el marco normativo de las personas que han migrado hacia el
exterior como consecuencia del conflicto armado interno.
En este escenario y teniendo en cuenta que, como ya se dijo,
la pretensión de exequibilidad condicionada se sustenta en una supuesta de
omisión legislativa relativa, por virtud de la cual se desconocen los derechos
a la igualdad, a un recurso efectivo, a la reparación integral, al retorno y a
la restitución de las viviendas, tierras y patrimonio de las personas que se
han visto forzadas a migrar fuera del territorio nacional, es necesario que la
Corte verifique igualmente si frente a este supuesto existe o no una demanda en
debida forma.
6.5.4.2. Como se mencionó con anterioridad, la omisión
relativa se justifica básicamente por la “inexistencia de normas que
consagren mecanismos de asistencia, atención y reparación integral [a favor de]
aquellas personas que se han visto forzadas a migrar internacionalmente como
consecuencia del conflicto armado”[134],
a diferencia de lo que ocurre con las víctimas del desplazamiento, frente a
las cuales se consagra un amplio catálogo de medidas de protección, incluido el
derecho al retorno, pese a la similitud en que se encuentran por el hecho mismo
de la migración forzada.
Por esta razón, a juicio del actor, se debe “extender” o
“aplicar en términos similares a los refugiados, asilados o aquellas
personas en situación regular o irregular que se han visto forzadas a migrar a
un país extranjero”, el mismo régimen de protección previsto en la Ley 1448
de 2011 para los desplazados. Al margen de lo anterior, y en caso de considerar
que su situación es distinta, se debe proceder a expulsar del ordenamiento
jurídico la expresión demandada, por resultar contraria al derecho a la
igualdad, “toda vez que las normas acusadas no se corresponden con un trato
diferenciado y especial a favor de aquellas personas que migraron hacia el
exterior como consecuencia del conflicto armado”[135].
En este orden de ideas, como previamente se dijo, la situación
desprotección que supuestamente existe frente a los migrantes internacionales
se sustenta, en criterio del actor, en la (i) exclusión del derecho al retorno
y a la reubica-ción (Ley 1448 de 2011, art. 66); (ii) en la inexistencia de una
priorización para ser beneficiarios de los programas y proyectos de vivienda
(Ley 1448 de 2011, art. 123 y Ley 1537 de 2012, art. 12); (iii) en la
imposibilidad de acceder al derecho a la restitución (Ley 1448 de 2011, art.
74); (iv) en las diferencias que se presentan para acceder a la atención
humanitaria (Decreto 2569 de 2014, art. 23 y Decreto 4800 de 2011, arts. 102 y
103); y (v) en la ausencia del derecho a la reunificación familiar, como
hipótesis que se deriva de la exclusión del derecho al retorno y a la
reubicación.
Bajo el entendido de que cuando se presenta una demanda por
omisión, según se manifestó con anterioridad, el accionante debe cumplir con
una carga de argumentación más exigente[136],
es preciso entrar a verificar que se cumpla con el presupuesto mínimo que se
demanda en esta modalidad de control, referente a que la
omisión sea predicable de forma directa de la disposición acusada.
Precisamente, el artículo 2 del Decreto 2067 de 1991 le
impone a quien promueve el juicio de constitucionalidad, la obligación de
señalar las razones que sustentan la inexequibilidad del precepto legal
impugnado, las cuales, en términos de certeza y suficiencia, deben
derivarse directamente de su rigor normativo[137].
Visto el caso
sometido a decisión, este Tribunal observa que, a diferencia de lo señalado por
el accionante, el amparo de los derechos de las personas que se vieron
obligadas a migrar hacia el exterior, ya sea que tengan la condición de refugiado,
asilado o de simple migrante irregular, encuentra su fundamento normativo en la
noción genérica que de víctima se introduce en el artículo 3 de la Ley 1448 de
2011[138].
Esta circunstancia no solamente fue admitida por todas las autoridades públicas
que intervinieron en este proceso, sino también por esta Corporación en la
Sentencia T-832 de 2014[139].
Por esta razón,
los artículos 149 y 204 de la Ley 1448 de 2011 le imponen al Estado la
obligación de difundir y orientar a las víctimas que se encuentran en el
exterior sobre los derechos, medidas y recursos previstos a su favor[140]. Con tal propósito y
como primera medida, se consagra el derecho a ser incluidos en el Registro
Único de Víctimas, cuyo trámite se debe surtir ante la embajada o consulado del
país en donde se encuentre la persona[141].
Incluso, para efectos de la declaración, se expidió por la UARIV la Circular
No. 00008 de 2015, con el objeto de permitir su ingreso al sistema a través de
unos criterios más flexibles de valoración[142].
A corte del mes de febrero de 2016, la citada Unidad ha incluido en el registro
8.492 personas, provenientes de 40 países[143].
En desarrollo de
lo anterior, el Gobierno ha proferido varios instructivos que identifican los
derechos a los cuales pueden acceder las víctimas que se encuentran fuera del
país[144],
en los que no solo se precisa su contenido, sino que también se recoge paso a
paso las etapas que se deben seguir para acceder a su reconocimiento,
dependiendo de si se desea regresar voluntariamente al Estado colombiano o si,
en su lugar, se prefiere permanecer en el exterior.
De manera puntual,
en estos documentos se consagra que quienes decidan permanecer fuera del
territorio colombiano, pueden acceder al Registro Único de Víctimas, a la
indemnización administrativa[145],
a la restitución de tierras y a otras medidas de satisfacción, como la exención
del servicio militar, los actos de perdón público, los actos de homenaje y
dignificación, y las jornadas de atención y orientación que se programen. En
conexidad con lo expuesto, y a diferencia de lo que señala el actor, la Unidad
de Restitución de Tierras igualmente reitera que estas víctimas tienen derecho
a la restitución, de acuerdo con lo previsto en el artículo 75 de la Ley 1448
de 2011[146].
Por el contrario,
respecto de quienes deciden regresar al país por encontrar las condiciones para
hacerlo, el alcance de los derechos se distingue a partir del hecho ilícito
victimizante. Así, sin perjuicio de las garantías ya expuestas, si se trata de
una víctima de desplazamiento forzado[147],
se prevé a su favor la atención humanitaria inmediata, la atención de
emergencia y la atención de transición, como medidas de asistencia. De igual manera,
se consagra el derecho al retorno o reubicación, el derecho a la reunificación
familiar, la asistencia en salud, etc. En este punto, cabe aclarar que, en
relación con el citado derecho al retorno, no solo existe norma expresa en la
Ley 1448 de 2011[148],
sino que su regulación se amplió como consecuencia de la expedición de la Ley
1565 de 2012, en la que se regula la figura del retorno solidario[149]. Según informa la
UARIV, como consecuencia de la aplicación de estas dos disposiciones se han
tramitado 454 solicitudes, de las cuales 408 se han tornado efectivas[150]. Por lo demás, las
víctimas por otros hechos ilícitos, se diferencian básicamente porque no
acceden al programa de retorno y porque las medidas de atención y asistencia se
otorgan por una sola vez. De resto comparten el derecho a la restitución, a la
indemnización administrativa y a los distintos tipos de asistencia que se disponen
en la ley.
A partir de la
situación reseñada, lo que se observa es que no se cumple con el requisito
referente a que la omisión sea predicable de forma
directa de la disposición acusada, pues la forma como se ha venido brindado la
atención a quienes migraron hacia el exterior, se fundamenta en la lectura
armónica de varias disposiciones que, vistas en su conjunto y sin que
necesariamente tenga un rango legal, constituyen un régimen sistemático y
autónomo de protección, frente al cual resulta inaplicable el contenido
normativo de los preceptos legales impugnados. En efecto, en ellos se regula una realidad distinta cuyo alcance se circunscribe a la
determinación de una definición operativa para distinguir que se entiende por
desplazado. Lo que se busca por el actor, no se soluciona con la ampliación solicitada,
pues lo que se demanda es la expedición de un régimen normativo que, desde
el punto de vista legal, reúna, integre, precise, especifique y desarrolle
el conjunto de derechos a favor de las personas que, con ocasión del conflicto
armado interno, migraron hacia el exterior. En este orden de ideas, la petición
que se formula lejos de encuadrarse dentro de la lógica de la omisión relativa,
corresponde si se quiere a un vacío absoluto, por la ausencia de dicho
marco legal, integrado y coherente, frente al cual esta Corporación resulta incompetente
para proferir un fallo de fondo.
Es más, ello se
torna evidente, cuando el propio actor, pese a reconocer la existencia del
desarrollo de los derechos de estas víctimas en los instructivos expedidos por
el Gobierno Nacional, considera que ellos son insuficientes porque reflejan una
voluntad política variable y porque carecen de fuerza vinculante[151], aspectos que llevan al
juicio propuesto a un escenario distinto de la contradicción objetiva de
normas, para centrarse en la falta o ausencia de desarrollo legal de una
situación fáctica que demanda la atención del Estado. Dicho de otra manera, se
propone un examen sobre las razones de conveniencia que tenga el legislador
para prescindir de la ley como fuente directa de los derechos que se consagran
a favor de este tipo de víctimas.
Por consiguiente,
es innegable que la demanda propuesta incumple con las cargas de certeza y
suficiencia, básicamente porque la omisión que se alega es producto de una
construcción subjetiva del actor, en la medida en que el vacío propuesto no se
deriva del texto demandado y corresponde, en realidad, a una especie de omisión
legislativa absoluta, como ya se dijo, motivada por la falta de existencia
de un desarrollo legal, integrado y coherente, que permita la protección de los
migrantes transfronterizos.
Por lo demás, la
justificación del cargo por omisión se explica en realidad a partir de un ataque general e indiscriminado a otras disposiciones
que no fueron demandadas (incluso de carácter reglamentario[152]), cuya lectura, en
algunos casos incompleta, como ocurre con el artículo 66 de la Ley 1448 de 2011
referente al derecho al retorno[153],
son claros en evidenciar que la violación supuestamente alegada no se deriva
del precepto acusado y que, al final de cuentas, lo que se buscaba, era una
especie de examen oficioso de todo el régimen normativo de los desplazados,
para derivar de allí circunstan-cias de desprotección que habilitaran su
extensión a los sujetos relacionados por el accionante[154].
6.5.4.3. Finalmente,
aun cuando las razones expuestas son suficientes para proferir un fallo
inhibitorio, también se advierte que, en el caso bajo examen, se propone
ampliar el texto demandado, invocando motivos de igualdad, a las
personas que se vieron obligadas a migrar hacia el exterior como consecuencia
del conflicto armado interno. Respecto de esta pretensión, la Sala advierte que
se incumplen con las cargas de especificidad, pertinencia y suficiencia,
pues en ningún momento se explica en la demanda por qué el tratamiento y el
régimen jurídico al que se someten los desplazados debe extenderse y ser
exactamente igual al que se prevé para los refugiados, los asilados, los
migrantes irregulares o quienes se encuentran en proceso de obtener una
declaración formal de refugio[155],
más aún cuando no siempre el hecho ilícito que motiva el cruce de fronteras es
exactamente el mismo, como se advierte en los instructivos del Gobierno
Nacional, en los que se clasifican las medidas para las víctimas que se encuentran
en el exterior, a partir de la circunstancia de haber sido sometido a
desplazamiento forzado o de haber padecido otro tipo de hechos victimizantes. Lo
anterior goza de especial transcendencia en el asunto sub-judice, si se
tiene en cuenta que los Principios Deng y los Principios Pinheiro,
a pesar de referirse a los refugiados y a los desplazados como sujetos
titulares de protección, preservan su distinción teórica y a partir de ella no
excluyen la posibilidad de expedir una regulación concreta que responda a su
situación particular.
Incluso, en este
punto, la argumentación del accionante incurre en una contradicción insalvable,
como lo manifiestan varios intervinientes y la Vista Fiscal, ya que al mismo
tiempo que solicita su asimilación[156],
también señala que existe un defecto constitucional, al no prever mecanismos
diferenciales de asistencia, atención y reparación a favor de la categoría
genérica de sujetos por él relacionada[157].
Precisamente, en lo que respecta a la supuesta vulneración
del derecho a la igualdad, la jurisprudencia constitucional ha sostenido que
para que se admita un cargo por violación del citado derecho, no es suficiente
con sostener que las disposiciones objeto de controversia establecen un trato
discriminatorio y que ello es contrario al artículo 13 superior[158]. En
efecto, para poder establecer en un marco relacional si existe una diferencia
de trato carente de justificación, es preciso establecer un criterio de
comparación o tertium comparationis, a partir cual se pueda determinar
si es exigible que dos o más situaciones o personas deban recibir el mismo
trato. En este orden de ideas y con miras a que proceda un juicio de igualdad,
la Corte ha señalado que es deber del accionante indicar claramente (i) en qué
consiste el trato diferenciado; (ii) en qué sentido se da esa diferenciación, y
(iii) con base en qué criterios se presenta la misma[159].
La falta de cumplimiento de estas exigencias conduce a un
desconocimiento de las cargas de pertinencia, especificidad y suficiencia. En
cuanto a la carga de pertinencia, porque no se verificaría el juicio de
contradicción normativa entre una norma de rango legal y una de rango constitucional,
al limitarse el alcance de la acusación a una valoración de conveniencia sobre
la distinción de trato consagrada en la ley. En relación con la carga de
especificidad, porque no se exhibiría cuál es el problema de legitimidad
constitucional que surge de la norma demandada, como consecuencia de la
posibilidad que tiene el legislador de prever consecuencias normativas
distintas frente a supuestos de hecho no asimilables. Y, en cuanto a la carga
de suficiencia, porque no existiría el mínimo razonamiento jurídico para
poner en entredicho la presunción de constitucionalidad que ampara a todas las
normas legales, como consecuencia de la aplicación del principio democrático.
6.5.5. En conclusión, esta
Corporación encuentra que se debe proferir un fallo inhibitorio por ineptitud
sustantiva de la demanda, con sujeción a tres argumentos: (i) que la petición
de exequibilidad condicionada no controvierte en realidad la expresión legal
acusada, pues el móvil de la acción es el de obtener una interpretación
autorizada, a manera de concepto, que precise cuál es el marco normativo de las
personas que han migrado hacia el exterior como consecuencia del conflicto
armado interno; (ii) que no se cumple con el requisito referente
a que la omisión sea predicable de forma directa de
la disposición impugnada, en la medida en que se plantea la
falta de existencia de un desarrollo legal, integrado y coherente, que permita
la protección de los migrantes transfronterizos, como hipótesis que corresponde
en la práctica a un juicio por omisión legislativa
absoluta, frente al cual no cabe el ejercicio de
la acción pública de inconstitucionalidad; y (iii) que, en adición a lo
expuesto, tampoco se observa el cumplimiento de las exigencias mínimas
del juicio de igualdad, por lo que se entiende que la demanda no satisface las
cargas de especificidad, pertinencia y suficiencia.
En mérito de lo expuesto, la
Sala Plena de la Corte Constitucional de la República de Colombia,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Declararse INHIBIDA para
emitir un pronunciamiento de fondo respecto de la expresión “dentro del
territorio nacional” contenida tanto en el artículo 1° de la Ley 387 de
1997, como en el parágrafo 2° del artículo 60 de la Ley 1448 de 2011, por
ineptitud sustantiva de la demanda.
Notifíquese, comuníquese, publíquese,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
MARIA
VICTORIA CALLE CORREA
Presidenta
Con
aclaración de voto
AQUILES
ARRIETA GÓMEZ
Magistrado
(E)
LUIS
GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
ALEJANDRO
LINARES CANTILLO
Magistrado
Con
aclaración de voto
GABRIEL
EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
GLORIA
STELLA ORTÍZ DELGADO
Magistrada
JORGE
IVAN PALACIO PALACIO
Magistrado
Con
aclaración de voto
ALBERTO
ROJAS RÍOS
Magistrado
Con
salvamento de voto
LUIS
ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
Con
aclaración de voto
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria
General
ACLARACIÓN DE
VOTO DEL MAGISTRADO JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
A LA SENTENCIA
C-494/16
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR
OMISION LEGISLATIVA RESPECTO DE PERSONAS QUE TUVIERON QUE EMIGRAR AL EXTERIOR
POR EL CONFLICTO ARMADO INTERNO-Ha debido considerarse la posibilidad
de adelantar estudio de fondo de las disposiciones acusadas en tanto generaban
una duda al menos razonable sobre su interpretación (Aclaración de voto)
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR
OMISION LEGISLATIVA RESPECTO DE PERSONAS QUE TUVIERON QUE EMIGRAR AL EXTERIOR
POR EL CONFLICTO ARMADO INTERNO-Dado que la interpretación literal de
la norma acusada se muestra compleja al llevar -en principio- a excluir a los
desplazados que están por fuera del territorio nacional, habría sido mejor que
se declarara su exequibilidad condicionada para dar mayor claridad sobre la
situación de la población desplazada en esta condición, además de resaltar la
igualdad de tratamiento y beneficios a la que tienen derecho todos los
desplazados en y por fuera del territorio nacional (Aclaración de voto)
DESPLAZAMIENTO FORZADO-Concepto
(Aclaración de voto)
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR
OMISION LEGISLATIVA RESPECTO DE PERSONAS QUE TUVIERON QUE EMIGRAR AL EXTERIOR
POR EL CONFLICTO ARMADO INTERNO-Exequibilidad condicionada de la
norma acusada haciendo explicito que el concepto de desplazamiento incluye a quienes,
como consecuencia de este hecho, han migrado por fuera del territorio nacional (Aclaración
de voto)
Referencia: Expediente D-l 1139
Demanda de
inconstitucionalidad en contra del artículo 1o (parcial) de la Ley 387 de 1997 y del parágrafo 2o
del artículo 60 (parcial) de la Ley 1448 de 2011.
Magistrado
Ponente:
LUIS
GUILLERMO GUERRERO
Con el respeto que merecen las decisiones
de esta Corporación, me permito manifestar aclaración de voto en relación con
lo decidido por la Sala Plena en el asunto de la referencia.
Si bien estoy de acuerdo parcialmente con
la decisión tomada en el presente caso en la que la Corte se declaró "Inhibida"
para
estudiar las normas demandadas, creo que, en todo caso, ha debido considerarse
la posibilidad de adelantar estudio de fondo de las disposiciones acusadas en
tanto generan una duda al menos razonable sobre su interpretación. A
continuación mis razones.
L- Como acabo de señalar, en esta ocasión
le correspondió a la Corte establecer si la expresión "dentro del territorio
nacional" contenida en el artículo 1o (parcial) de la Ley 387 de 1997[160] y del parágrafo
2o del artículo 60 (parcial) de la Ley 1448 de 2011[161]
vulnera el derecho constitucional de las víctimas que se encuentran en el
exterior -por razón del conflicto armado interno- a la reparación, en tanto
esta disposición parece establecer un criterio legal discriminatorio entre las
víctimas asentadas en el territorio nacional y las que residen en el exterior.
La ponencia
estudiada planteó inhibición a partir de una interpretación sistemática del
concepto de víctimas para señalar que comprende igualmente a las personas
desplazadas -refugiados y migrantes- que, como consecuencia de este hecho, se
trasladan a territorio extranjero. Para llegar a esta conclusión, la ponencia
se valió de consideraciones de fondo como son la potestad de configuración
normativa, el alcance del concepto de víctima, incluso, citando jurisprudencia
de tutela y constitucionalidad.
2.- Respecto a lo expuesto anteriormente,
considero, dado que la interpretación literal de la norma acusada se muestra
compleja al llevar -en principio- a excluir a los desplazados
que están por fuera del territorio nacional, habría sido mejor, que se
declarara su exequibilidad condicionada para dar mayor claridad sobre la
situación de la población desplazada en esta condición, además de resaltar la
igualdad de tratamiento y beneficios a la que tienen derecho todos los
desplazados en y por fuera del territorio nacional.
En este sentido,
resulta importante recordar que la Corte, en términos generales, ha señalado
que "el concepto de desplazamiento forzado, tanto a nivel de
instrumentos internacionales como de jurisprudencia constitucional, se
caracteriza esencialmente por la coacción violenta ejercida en la persona para
abandonar un determinado lugar"[162] concepto, que
como se ha visto, no limita su ámbito de protección a quienes -en su condición
de desplazados- por la circunstancia que sea, se hayan visto forzados a salir
del país. Sería absurdo pensar que víctima de desplazamiento forzado es solo
aquella que se ha visto forzada a migrar "dentro del territorio
nacional".
Adicionalmente, la Corte ha entendido que
el desplazamiento forzado es un fenómeno que genera situaciones de extrema
vulnerabilidad en la población, porque en la mayor parte de los casos se trata
de personas especialmente protegidas por la Constitución -tales como mujeres
cabeza de familia, menores de edad, minorías étnicas y personas de la tercera
edad-, y que además trasciende las fronteras del conflicto armado:
u(i) la condición
de desplazamiento forzado no se limita a situaciones de conflicto armado; (ii)
es independiente de los motivos de la violencia, de la calidad del actor
(política, ideológica, común o legítima), o de su modo de operar; (iii) la
violencia generalizada puede tener lugar a nivel rural o urbano, en una
localidad, un municipio, o una región; (iv) para que una persona adquiera la
condición de desplazada por la violencia basta un temor fundado, aunque es
usual que la violencia generalizada se acompañe de amenazas, hostigamientos o
ataques tanto a la población civil como a la fuerza pública; en este último
caso con repercusiones en la primera[163]
3.- Por último, no puedo dejar de señalar
que la demanda de inconstitucionalidad era apta en la medida en que la
interpretación de la norma que expone la misma es válida, dado que vista su
literalidad, genera una duda al menos razonable sobre su
interpretación y esto hacía necesario su estudio de fondo. En su
lugar, la ponencia objeto de estudio realizó una interpretación literal de la
norma, que es apenas una de las que se pueden entrar a estudiar, incluida la
que propuse en su momento y es la razón de esta aclaración de voto y que
consistió en declarar la exequibilidad condicionada de la norma acusada
haciendo
explícito que el concepto de desplazado incluye a quienes, como consecuencia de
este hecho, han migrado por fuera del territorio nacional.
Fecha ut supra
JORGE
IVAN PALACIO PALACIO
Magistrado
ACLARACIÓN DE
VOTO DEL MAGISTRADO
ALEJANDRO LINARES
CANTILLO
A LA SENTENCIA
C-494/16
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR
OMISION LEGISLATIVA RESPECTO DE PERSONAS QUE TUVIERON QUE EMIGRAR AL EXTERIOR
POR EL CONFLICTO ARMADO INTERNO-Lo que se seguía de la acusación era,
en realidad, una solicitud de sentencia aditiva, puesto que su objetivo
consistía en que la Corte adicionara un grupo de sujetos al ámbito de
protección de los artículos demandados (Aclaración de voto)
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR
OMISION LEGISLATIVA RESPECTO DE PERSONAS QUE TUVIERON QUE EMIGRAR AL EXTERIOR
POR EL CONFLICTO ARMADO INTERNO-El fundamento denominado “De la
pretensión de exequibilidad condicionada” ha debido reorientarse para
analizar el verdadero contenido de la solicitud (Aclaración de voto)
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR
OMISION LEGISLATIVA RESPECTO DE PERSONAS QUE TUVIERON QUE EMIGRAR AL EXTERIOR
POR EL CONFLICTO ARMADO INTERNO-Necesidad de que esta Corte se
esfuerce por diferenciar entre (i) las condiciones para declarar la omisión
legislativa relativa y (ii) los requisitos que debe cumplir una demanda que
pretenda la declaratoria de una omisión de tal naturaleza (Aclaración de
voto)
Expediente D-11139 - Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 1 (parcial) de la Ley 387 de 1997 y
contra el parágrafo 2 del artículo 60 (parcial) de la Ley 1448 de 2011.
He considerado necesario aclarar el voto
respecto de la sentencia C-494 de 2016 dado que, a pesar de compartir la
decisión inhibitoria allí adoptada, debo formular dos precisiones respecto de
algunas de las consideraciones acogidas por la Corte.
1.     En primer lugar,
si bien juzgo correctos los argumentos expuestos para justificar la competencia
de esta Corte respecto de demandas que incluyen entre sus pretensiones la
declaratoria de exequibilidad condicionada de los artículos cuestionados,
dichas razones no resultaban relevantes en este caso dado que, del escrito que
dio lugar al inicio de este proceso -pese al lenguaje empleado por el
demandante-, se desprendía que su solicitud no tenía como propósito que la
Corte, previa identificación de dos o más interpretaciones posibles de los
artículos demandados, expulsara alguna de ellas.
Lo que se seguía de la acusación era, en
realidad, una solicitud de sentencia aditiva, puesto que su objetivo consistía
en que la Corte adicionara un grupo de sujetos al ámbito de protección de los
artículos demandados -fundamento 3.2 de la sentencia-. Siendo ello así, el
fundamento jurídico 6.3 denominado "De la "pretensión de
exequibilidad condicionada" ha debido reorientarse para analizar el
verdadero contenido de la solicitud. A mi juicio ello reviste significativa
importancia dado que cada una de esas pretensiones -la condicionada y la
aditiva-suscita cuestiones conceptuales y tensiones diversas entre, por
ejemplo, (i) la naturaleza pública de la acción (art. 241), (ii) las competencias
de la Corte Constitucional (241.4), (iii) el principio democrático (art. 3) y
(iv) la supremacía de la Carta (art. 4).
2.   En segundo lugar,
no obstante que comparto la síntesis que en la decisión se hizo acerca del
precedente relativo a la omisión legislativa relativa, juzgo necesario que esta
Corte se esfuerce por diferenciar entre (i) las condiciones para declarar la
omisión legislativa relativa y (ii) los requisitos que debe cumplir una demanda
que pretenda la declaratoria de una omisión de tal naturaleza. En este punto,
la lectura del fundamento 6.4.3 de la sentencia conduce a concluir que el
demandante, al fundamentar el cargo, debe desarrollar una argumentación casi
equivalente a la que le corresponde a la Corte. Si bien estoy plenamente de
acuerdo en exigir a los demandantes la satisfacción de las cargas mínimas de
argumentación necesarias para delimitar el debate constitucional que se inicia
con la demanda, la fijación de exigencias muy complejas no solo no está
previsto en la Constitución ni en el Decreto 2067 de 1991, sino que puede
afectar el ejercicio de la acción pública y, por esa vía, los derechos
políticos previstos en el artículo 40.6 de la Constitución.
De conformidad con lo expuesto, la
posibilidad de obtener un pronunciamiento de fondo de la Corte cuando se
formulan acusaciones de esta naturaleza, imponen al demandante (a) indicar el
enunciado normativo del que se predica la omisión, (b) aportar razones
dirigidas a identificar el deber constitucional específico presuntamente desconocido
y, a partir de ello, (c) exponer los motivos por los cuales considera que se
configuró la omisión. Debo insistir, en consecuencia, en la importancia de
distinguir entre las condiciones de declaratoria de la omisión y la carga
argumentativa que la impugnación debe cumplir para hacer posible una decisión
de mérito.
En los anteriores
términos dejo expuesta, con respeto, mi aclaración de voto.
ALEJANDRO LINARES
CANTILLO
Magistrado
ACLARACIÓN DE
VOTO DEL MAGISTRADO
LUIS ERNESTO
VARGAS SILVA
A LA SENTENCIA
C-494/16
Referencia:
expediente D-11139
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 1 (parcial) de la Ley 387 de 1997 y
contra el parágrafo 2 del artículo 60 (parcial) de la Ley 1448 de 2011
Actor:
Enán Enrique Arrieta Burgos.
Magistrado
Ponente:
Luís
Guillermo Guerrero Pérez.
Con el respeto acostumbrado hacia las
decisiones de la Corte, aclaro mi voto en relación con la sentencia C-494 de
2016 (M.P. Luís Guillermo Guerrero Pérez), fallo en el que esta Corporación
decidió declararse inhibida para emitir un pronunciamiento de fondo respecto de
la expresión "dentro del territorio nacional" contenida tanto
en el artículo 1o de la Ley 387 de 1997, como en el parágrafo 2o
del artículo 60 de la Ley 1448 de 2011, por ineptitud sustantiva de la demanda.
Aunque estoy de acuerdo con la
argumentación apoyada por la mayoría de la Corte, considero que la decisión
adecuada habría sido la declaración de exequibilidad condicionada de los
preceptos acusados en lugar de la inhibición para pronunciarse de fondo
respecto de los mismos. Lo anterior se encuentra fundamentado por las
siguientes razones:
1. Pese a que comparto los planteamientos
esbozados frente a la alegada omisión legislativa relativa (i.e. "no se
cumple con el requisito referente a que la omisión sea predicable de forma
directa de la disposición acusada", por lo que la petición que se formula
parece corresponder a un vacío absoluto[164]), considero que de
la generalidad de los cargos y de la interpretación literal de las
disposiciones acusadas se genera una duda razonable respecto de su alcance, por
cuanto parece establecerse un criterio legal discriminatorio entre las víctimas
asentadas en el territorio nacional y las que residen en el exterior.
En ese sentido,
no debe perderse de vista que la evaluación de los requisitos argumentativos de
la demanda debe efectuarse con base en el principio pro actione, y que dichas
condiciones no son formalidades, sino herramientas para verificar si la demanda
genera un auténtico problema de constitucionalidad[165], por
lo que hubiera sido preferible efectuar un pronunciamiento de fondo en
beneficio de la existencia de un sistema jurídico coherente y consistente[166]. Lo
anterior, por cuanto como ya se mencionó, de la interpretación literal de los
preceptos acusados se vislumbra un problema de concreto de índole
constitucional.
No obstante, la solución planteada en la
ponencia fue la de realizar una "lectura armónica de varias disposiciones
que, vistas en su conjunto y sin que necesariamente tenga un rango legal, constituyen
un régimen sistemático y autónomo de protección, frente al cual resulta inaplicable
el contenido normativo de los preceptos legales impugnados"[167].
(Subrayas no originales)
Dicho planteamiento se vuelve
problemático, por cuanto con fundamento en la práctica del Gobierno de proferir
"varios instructivos que identifican los derechos a los cuales pueden
acceder las víctimas que se encuentran fuera del país"[168], se
plantea una especie de solución contra legem[169],
la
cual está prohibida en el ordenamiento jurídico colombiano[170].
2. Así las cosas, se tiene que frente al
aparente criterio legal discriminatorio entre las víctimas asentadas en el
territorio nacional y las que residen en el exterior, hubiera sido necesario un
pronunciamiento por parte de la Corte en donde se aclarara el alcance de dicha
norma.
Al respecto, en el mismo fallo se indica
que "el amparo de los derechos de las personas que se vieron obligadas a
migrar hacia el exterior, ya sea que tengan la condición de refugiado, asilado
o de simple migrante irregular, encuentra su fundamento normativo en la noción
genérica que de víctima se introduce en el artículo 3 de la Ley 1448 de 2011[171]
(...). Por esta razón, los artículos 149 y 204 de la Ley 1448 de 2011 le
imponen al Estado la obligación de difundir y orientar a las víctimas que se
encuentran en el exterior sobre los derechos, medidas y recursos previstos a su
favor"[172].
Realizar la aclaración a la que hago
referencia hubiera sido de gran relevancia, pues tal como lo ha señalado el
Centro Nacional de Memoria Histórica (CNMH) en su informe Una nación
desplazada:
"A los más
de seis millones de personas desplazadas dentro del territorio colombiano deben
sumarse miles de víctimas que se han visto forzadas a cruzar las fronteras
internacionalmente reconocidas en búsqueda de protección o refugio. A pesar de
ser un hecho poco visibilizado a nivel nacional, de acuerdo al Alto Comisionado
de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR), Colombia se ha convertido
en el país de origen del mayor número de solicitantes de refugio en las
Américas, con aproximadamente cuatrocientas mil personas. Situación alarmante
debido a que el éxodo transfronterizo ha sido una modalidad poco visibilizada,
y más de la mitad de colombianas y colombianos que han cruzado las fronteras
nacionales no han sido reconocidos como refugiados y permanecen como una
"población flotante", invisible para los registros oficiales, principalmente
en países vecinos como Venezuela, Ecuador y Panamá"[173].
Asimismo, en el
informe Cruzando la frontera, el CNMH resaltó:
"[L]as
víctimas de esta modalidad de desplazamiento forzado no fueron reconocidas como
víctimas del desplazamiento forzado en la denominada Ley 1448 de 2011 y sus
decretos reglamentarios (...) precisamente por haber migrado fuera del
territorio nacional. Esto quiere decir que las víctimas de esta forma de
violencia no están contempladas en el principal sistema normativo para adoptar
medidas de reparación integral a las víctimas del conflicto armado. (...) Por
lo tanto, bajo el marco legal actual, parece ser evidente que las medidas
existentes no son idóneas para atender las necesidades y el derecho a la
reparación de las víctimas del éxodo transfronterizo que han regresado a
Colombia"[174],
(p. 285-286)
Con base en las anteriores
consideraciones, el CNMH "recomienda al Estado colombiano adoptar una
definición amplia del desplazamiento forzado, la cual permita incluir el éxodo
transfronterizo y reconocer la especial afectación que han sufrido sus
víctimas"[175].
En conclusión,
considero que de la generalidad de los cargos y de la interpretación literal de
las disposiciones acusadas se genera una duda razonable respecto de su alcance,
por cuanto parece establecerse un criterio legal discriminatorio entre las
víctimas asentadas en el territorio nacional y las que residen en el exterior.
Por tanto, hubiera sido pertinente un pronunciamiento por parte de esta
Corporación en el que se declarara la exequibilidad condicionada de las
disposiciones acusadas en el sentido que el amparo de los derechos de las personas
que se vieron obligadas a migrar hacia el exterior encuentra su fundamento
normativo en la noción genérica que de víctima se introduce en el artículo 3 de
la Ley 1448 de 2011.
En los anteriores
términos, dejo expuesta mi aclaración a la decisión adoptada por la Sala Plena
de esta Corte.
Fecha ut supra
LUIS
ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
ACLARACIÓN DE VOTO DE LA MAGISTRADA
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
A LA SENTENCIA C-494/16
OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-Incorporación de nuevo requisito según el cual demandante
debe demostrar la existencia de una norma implícita de exclusión (Aclaración de
voto)
DEMANDA CUYA UNICA PRETENSION ES DE EXEQUIBILIDAD
CONDICIONADA-Corte puede
fallar de fondo cuando la
acción plantee un problema abstracto de inconstitucionalidad y en cuanto a
partir de la acción se justifique mínimamente la decisión del actor de no pedir
la inexequibilidad total o parcial de la norma (Aclaración de voto)
Cuando la única pretensión de la demanda es la exequibilidad
condicionada de la norma acusada, debe tenerse en cuenta que incluso en ciertos
casos la Corte puede fallar de fondo una acción así. Lo que se exige en estos
casos, además de una demanda en forma, es que la acción plantee un problema
abstracto de inconstitucionalidad, y que a partir de ella se justifique
mínimamente la decisión del actor de no pedir la inexequibilidad total o
parcial de la norma. A un demandante no se le puede exigir –como condición para
que su demanda sea admitida y estudiada de fondo- que pida la inexequibilidad
total de un precepto o de parte de él, cuando según sus propias convicciones
razonablemente fundadas considera que la norma no es integral o parcialmente
inexequible, pero sí que lo es mientras no exista un condicionamiento
específico de la Corte, debidamente justificado por el actor en cada proceso
Referencia:
expediente D-11139.
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 1
(parcial) de la Ley 387 de 1997 y contra el parágrafo 2 del artículo 60
(parcial) de la Ley 1448 de 2011.
Demandante: Enán Enrique Arrieta Burgos
Magistrado Ponente:
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Con el debido respeto por las decisiones de la Sala aclaro
mi voto para precisar lo siguiente:
Creo que una decisión inhibitoria de 52 páginas es, de
antemano, un poco extraña y, en esta oportunidad, considero que ello ocurre
porque el proyecto parece tener varias orientaciones distintas: a la vez que la
Corte se declara inhibida para fallar, pretende concluir, en el marco de una
argumentación de fondo, que la norma es exequible. Y, además de esas dos
alternativas de decisión, señala que tal vez el actor plantea la existencia de
una omisión legislativa absoluta.
En síntesis, incorpora un nuevo requisito para las demandas
por omisión legislativa relativa, según el cual la persona debe demostrar la
existencia de una norma implícita de exclusión. Esta exigencia no solo aumenta
el rigor y formalismo de la acción pública de inconstitucionalidad, sino que
crea un requisito más adecuado para un ejercicio teórico que para una acción
pública.
El actor cuestiona dos normas claves para el manejo de la
situación de las personas víctimas de desplazamiento forzado, en tanto ambas se
refieren a un concepto de desplazado y de desplazamiento en el que solo se
habla de aquella persona que se ha visto forzada a migrar dentro del territorio
nacional.
En los 2 cargos de la demanda, uno de ellos afirma que
existe un vacío regulativo, en general, para las personas desplazadas que
cruzaron la frontera, que se proyecta en diversos frentes, como el acceso a un
recurso judicial efectivo, la reparación, la vivienda digna, la atención
humanitaria, entre otros.
El segundo indica que la norma viola los derechos de los
desplazados externos, desde la definición, pues aunque estos se encuentran en
situación fáctica similar desde un punto de vista relevante no obtienen los
mismos beneficios ni derechos previstos en la política pública para la atención
a la población desplazada.
Al analizar la aptitud de la
demanda, aparte de los requisitos argumentativos, y los propios de la omisión
legislativa, el proyecto propone que esta exige al actor demostrar la
existencia de una norma implícita de exclusión, que habilita la función
reconstructiva de la Corte. Indica, en fin, que esta exigencia también habría
sido planteada en la sentencia C-020 de 2015[176],
en la que la Corporación aceptó que un demandante puede plantear una petición
de exequibilidad condicionada. Indicó que, según esa sentencia, el actor debe
precisar con claridad cuál es el condicionamiento que debe adoptar la Corte,
para que la demanda sea procedente.
Vale la pena recordar lo dicho en
la C-020 de 2015, para constatar que las subreglas que se pretenden imponer en
esta oportunidad son mucho más exigentes que las que se establecieron en
aquella decisión:
“En primer lugar es necesario definir si hay un cargo de
inconstitucionalidad planteado en términos claros, ciertos, específicos,
pertinentes y suficientes. [6] Este es un presupuesto imprescindible de
competencia de la Corte en el control constitucional de las leyes ordinarias
(CP art 241 num 4). La jurisprudencia ha considerado por lo mismo que incluso
las demandas que se orientan a solicitar la exequibilidad condicionada de una
norma pueden ser estudiadas y resueltas de fondo, si proponen un cargo apto de
inconstitucionalidad. En concordancia con esto, la Corte ha sostenido por
ejemplo en la sentencia C-149 de 2010 que “cuando el actor fundamenta su pretensión en un cargo de
inconstitucionalidad que cumple con todos los requisitos legales y
jurisprudenciales, no cabe declarar la ineptitud sustantiva de la demanda en
razón a que la pretensión se oriente a obtener una sentencia de exequibilidad
condicionada”.[7]”.
5.2.
En segundo lugar se debe establecer si además de la petición de exequibilidad
condicionada, se plantea una solicitud de inexequibilidad. No es esta una
condición necesaria para fallar de fondo, pero en caso de que haya otras
solicitudes, además de la de exequibilidad condicionada, la acción pública que
presenta cargos aptos puede resolverse de fondo sin ulteriores exigencias, toda
vez que incluso si una pretensión no es apta, la otra sí lo es. Por esto mismo,
la Corte ha estudiado, sin exigir el cumplimiento de específicos requisitos
adicionales, demandas que plantean solicitudes de exequibilidad condicionada
cuando estas son adicionales a otra de inexequibilidad, bien sea que las
primeras se planteen como principales[8] o
subsidiarias[9] de
esta última.
5.3. En tercer lugar, cuando la única pretensión de la
demanda es la exequibilidad condicionada de la norma acusada, debe tenerse en
cuenta que incluso en ciertos casos la Corte puede fallar de fondo una acción
así.[10] Lo que se exige en estos casos, además de una demanda en forma, es
que la acción plantee un problema abstracto de inconstitucionalidad, y que a
partir de ella se justifique mínimamente la decisión del actor de no pedir la
inexequibilidad total o parcial de la norma. A un demandante no se le puede
exigir –como condición para que su demanda sea admitida y estudiada de fondo-
que pida la inexequibilidad total de un precepto o de parte de él, cuando según
sus propias convicciones razonablemente fundadas considera que la norma no es
integral o parcialmente inexequible, pero sí que lo es mientras no exista un
condicionamiento específico de la Corte, debidamente justificado por el actor
en cada proceso. Lo contario, como lo señala el Procurador General de la
Nación, equivale a imponerle una carga de deslealtad procesal al ciudadano,
quien estaría entonces ante el imperativo de pedir algo con lo cual
razonablemente está en desacuerdo. Además es tanto como adjudicarle a la
persona que interpone la acción, al menos en ciertos casos, la carga de obrar
contra la inviolabilidad de sus propias convicciones morales, lo cual resulta
aparte de innecesario constitucionalmente inaceptable a la luz de las
libertades consagradas en la Carta. Como dijo esta Corporación en la sentencia
C-149 de 2010:
“[…] cuando el actor fundamenta su pretensión en un cargo de
inconstitucionalidad que cumple con todos los requisitos legales y
jurisprudenciales, no cabe declarar la ineptitud sustantiva de la demanda en
razón a que la pretensión se oriente a obtener una sentencia de exequibilidad
condicionada. Pretender lo contrario no es razonable en cuanto ello
implicaría imponerle al demandante una carga que, incluso, prima facie, podría
resultar contraria a la Constitución, como cuando, por ejemplo, se acusa una
norma legal que establece un beneficio que responde a un imperativo
constitucional, pero que se ha restringido, injustificadamente, a ciertos
sujetos con exclusión de otros que también debieran estar incluidos. En ese
caso es claro que la exclusión que se deriva de la ley es contraria a la
Constitución, pero no parece razonable, a la luz del ordenamiento superior,
exigir al demandante que solicite la declaratoria de inexequibilidad de la
disposición como tal, con lo cual se perdería el beneficio para todos sus
destinatarios, sin permitirle solicitar lo que en definitiva, de constatarse la
hipótesis de inconstitucionalidad planteada por el demandante, puede hacer y
posiblemente hará la Corte, cual es un pronunciamiento de exequibilidad
condicionada. Dicho de otra manera, de acuerdo con la línea argumentativa que
proponen algunos intervinientes y que aquí se cuestiona, en un caso como el que
se acaba de exponer,
un requisito de técnica procesal, le impondría al demandante que, como
condición para acceder a una decisión de exequibilidad condicionada que purgue
la disposición acusada de sus contenidos contrarios a la Constitución,
solicite que toda la disposición sea excluida del ordenamiento, asunto que no
solo no desea, sino que además, en el ejemplo planteado, resultaría contrario a
la Constitución, puesto que implicaría suprimir un beneficio cuya consagración
legal, como se dijo, obedece a un imperativo Constitucional”.
6. En este caso, las accionantes presentan una demanda con
cargos claros, ciertos, específicos, pertinentes y suficientes, como antes se
mostró. Si bien no plantean una pretensión adicional de inexequibilidad,
distinta a la de exequibilidad condicionada de la norma, expresan de forma
razonable no sólo un problema abstracto de inconstitucionalidad, sino que
además hacen explícitos los motivos por los cuales a su juicio no es posible
solicitar la inexequibilidad de la disposición cuestionada. En efecto, el problema
abstracto de inconstitucional se cifra en que hay una población que puede
considerarse joven, a la luz de criterios que se exponen con suficiencia en la
demanda, y que recibe un tratamiento diferenciado en la regulación de las
pensiones de invalidez, a pesar de que en concepto de las accionantes debe
recibir el mismo trato en esta materia. La razón por la cual las ciudadanas no
solicitan la inexequibilidad de la norma, es que una solicitud en ese sentido
en su opinión “atentaría
y ocasionaría un daño a la población joven que es la que se busca proteger con
la norma”. Luego lo que se pide en la acción pública no es que la
protección prevista en la norma acusada desaparezca, sino que se extienda más
allá de los confines definidos actualmente en términos de edad inferior a 20
años, lo cual puede expresarse con una petición de exequibilidad
condicionada.”.
También se dice en la sentencia
que debe determinarse si además del condicionamiento, se propone una petición
de inexequibilidad, pues aunque no es condición necesaria para el ejercicio de
la acción, `su existencia sí se convierte en un parámetro adicional de examen
para efectos de determinar la aptitud del cargo´. Esta afirmación, en
apariencia poco relevante, cambia una vez más lo dicho en la C-020 de 2015,
pues no queda claro qué significa que se convierta en parámetro adicional para
el examen de aptitud. Lo que se sostuvo, en aquella oportunidad, es que si la
pretensión de inexequibilidad es apta, igual procede el examen de fondo.
Fecha ut supra,
María Victoria Calle Correa
Magistrada
[1] El aparte que se suprime fue declarado inexequible en la
Sentencia C-280 de 2013, M.P. Nilson Pinilla Pinilla.
[2] Este parágrafo fue declarado exequible en la citada Sentencia
C-280 de 2013, “bajo el entendido de que la definición allí contenida no
podrá ser razón para negar la atención y la protección prevista por la Ley 387
de 1997 a las víctimas de desplazamiento forzado”.
[3] Cabe aclarar que la demanda fue inicialmente inadmitida
mediante auto del 14 de diciembre de 2015, en el que se consideró que no se
satisfacían las cargas de pertinencia, especificidad y suficiencia. Luego, ante
la presentación en término del escrito de corrección por parte del demandante y
dadas las dudas vinculadas con la aptitud del cargo, el Magistrado Sustanciador
decidió dar curso al presente proceso. Por esta razón, en este acápite, se
tendrán en cuenta los argumentos expuestos tanto en la demanda como en el
escrito de corrección que configuran la razón de la acusación.
[4] “Artículo 2. // 1. Cada uno de los Estados Partes en el
presente Pacto se compromete a respetar y a garantizar a todos los individuos
que se encuentren en su territorio y estén sujetos a su jurisdicción los
derechos reconocidos en el presente Pacto, sin distinción alguna de raza, color,
sexo, idioma, religión, opinión política o de otra índole, origen nacional o
social, posición económica, nacimiento o cualquier otra condición social. // 2.
Cada Estado Parte se compromete a adoptar, con arreglo a sus procedimientos
constitucionales y a las disposiciones del presente Pacto, las medidas
oportunas para dictar las disposiciones legislativas o de otro carácter que
fueren necesarias para hacer efectivos los derechos reconocidos en el presente
Pacto y que no estuviesen ya garantizados por disposiciones legislativas o de
otro carácter. // 3. Cada uno de los Estados Partes en el presente Pacto
se compromete a garantizar que: a) Toda persona cuyos derechos o
libertades reconocidos en el presente Pacto hayan sido violados podrá
interponer un recurso efectivo, aun cuando tal violación hubiera sido cometida
por personas que actuaban en ejercicio de sus funciones oficiales; // b)
La autoridad competente, judicial, administrativa o legislativa, o cualquiera
otra autoridad competente prevista por el sistema legal del Estado, decidirá
sobre los derechos de toda persona que interponga tal recurso, y desarrollará
las posibilidades de recurso judicial; // c) Las autoridades competentes
cumplirán toda decisión en que se haya estimado procedente el recurso.”
[5] “Artículo 25. Protección Judicial. // 1. Toda persona tiene derecho a un recurso
sencillo y rápido o a cualquier otro recurso efectivo ante los jueces o
tribunales competentes, que la ampare contra actos que violen sus derechos
fundamentales reconocidos por la Constitución, la ley o la presente Convención,
aun cuando tal violación sea cometida por personas que actúen en ejercicio de
sus funciones oficiales. // 2. Los Estados partes se comprometen: a.
a garantizar que la autoridad competente prevista por el sistema legal del
Estado decidirá sobre los derechos de toda persona que interponga tal recurso; b.
a desarrollar las posibilidades de recurso judicial, y c. a garantizar
el cumplimiento, por las autoridades competentes, de toda decisión en que se
haya estimado procedente el recurso.”
[6] “Artículo 16. Acceso a los tribunales. // 1. En el
territorio de los Estados Contratantes, todo refugiado tendrá libre acceso a
los tribunales de justicia. // 2. En el Estado Contratante donde tenga
su residencia habitual, todo refugiado recibirá el mismo trato que un nacional
en cuanto al acceso a los tribunales, incluso la asistencia judicial y la
exención de la cautio judicatum solvi. // 3. En los Estados Contratantes
distintos de aquel en que tenga su residencia habitual, y en cuanto a las
cuestiones a que se refiere el parágrafo 2, todo refugiado recibirá el mismo
trato que un nacional del país en el cual tenga su residencia habitual”.
[7] “2.1. Todos los refugiados y desplazados tienen
derecho a que se les restituyan las viviendas, las tierras y el patrimonio de
que hayan sido privados arbitraria o ilegalmente o que se les indemnice por
cualquier vivienda, tierra o bien cuya restitución sea considerada de hecho
imposible por un tribunal independiente e imparcial”; “2.2. Los Estados
darán prioridad de forma manifiesta al derecho de restitución como medio preferente
de reparación en los casos de desplazamiento y como elemento fundamental de
justicia restitutiva. El derecho a la restitución de las viviendas, las tierras
y el patrimonio es un derecho en sí mismo y es independiente de que se haga o
no efectivo el regreso de los refugiados y desplazados a quienes les asista ese
derecho”; “12.3. Los Estados deben adoptar todas las medidas
administrativas, legislativas y judiciales apropiadas para apoyar y facilitar
el proceso de restitución de las viviendas, las tierras y el patrimonio. Los
Estados deben proporcionar a todos los organismos competentes los recursos
financieros, humanos y de otra índole necesarios para que realicen plenamente
su labor de forma justa y oportuna”; “13.4. Los Estados deben garantizar
que todos los refugiados y desplazados, cualquiera sea el lugar en que residan
durante el período de desplazamiento, puedan acceder a los procedimientos de
reclamación de la restitución ya sea en los países de origen, en los países de
asilo o en los países a los que hayan huido. Los Estados deben garantizar que
todas las personas afectadas tengan conocimiento de los procedimientos de
reclamación de la restitución y que la información sobre dichos procedimientos
se ponga fácilmente a su disposición, ya sea en los países de origen, en los
países de asilo o en los países a los que hayan huido”; “18.1. Los
Estados deben velar porque el derecho de los refugiados y desplazados a la
restitución de sus viviendas, sus tierras y su patrimonio se reconozca como un
componente esencial del Estado de Derecho. Los Estados deben garantizar el
derecho a la restitución de las viviendas, las tierras y el patrimonio
adoptando todas las medidas legislativas necesarias, incluida la aprobación, la
modificación, la reforma o la revocación de las leyes, los reglamentos o las
prácticas pertinentes. Los Estados deben establecer un marco jurídico para la
protección del derecho a la restitución de las viviendas, las tierras y el
patrimonio que sea claro y coherente y, cuando proceda, que esté unificado en
una sola ley”; “19.1. Los Estados no deben aprobar ni aplicar leyes que
menoscaben el proceso de restitución, como leyes de abandono o prescripción
arbitrarias, discriminatorias o injustas por alguna razón”; “19.2. Los
Estados deben adoptar de inmediato medidas para revocar las leyes injustas o
arbitrarias y las que produzcan algún otro efecto discriminatorio respecto del
disfrute del derecho a la restitución de las viviendas, las tierras y el
patrimonio, así como proporcionar recursos jurídicos a quienes hasta entonces
se hayan visto injustamente perjudicados por la aplicación de dichas leyes”.
[8] El actor también señala que las disposiciones cuestionadas desconocen “los
desarrollos jurisprudenciales y doctrinales que, a nivel internacional, se han
sentado por vía de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, el Comité de
Derechos Humanos de la ONU, (…), el Comité Ejecutivo del ACNUR, relatores
especiales, informes y declaraciones aprobadas en el seno de la Asamblea
General de la ONU, todos ellos, espacios, órganos y mecanismos encargados de la
interpretación y aplicación de los citados instrumentos internacionales de
derechos humanos”.
[9] En esta sentencia se planteó que es procedente el ejercicio de
la acción pública de inconstitucionalidad para solicitar una declaratoria de
exequibilidad condicionada, cuando se cumplan las siguientes condiciones: (i)
en primer lugar, es necesario definir si hay un cargo de inconstitucionalidad
formulado en términos claros, ciertos, específicos, pertinentes y suficientes,
como lo exige la jurisprudencia reiterada de esta Corporación; (ii) en segundo
lugar, se debe establecer si además de la petición de exequibilidad
condicionada, se propone una solicitud de inexequibilidad, pues aunque no se
trata de una condición necesaria para fallar de fondo, sí otorga mayores
elementos de juicio para entender que la acusación se planteó en debida forma;
y (iii) en tercer lugar, cuando la única pretensión de la demanda es la
exequibilidad condicionada, lo que se requiere es que el actor plantee un
problema abstracto de inconstitucionalidad, a través del cual se justifique
mínima-mente la decisión de no pedir la inexequibilidad total o parcial de la
norma acusada.
[10] Convención sobre el Estatuto de los Refugiados de 1951. EL
ACNUR señala la siguiente definición de refugiado: “es una persona que debido
a fundados temores de ser perseguida por motivos de raza, religión,
nacionalidad, pertenencia a un determinado grupo social u opiniones políticas,
se encuentre fuera del país de su nacionalidad y no pueda o, a causa de dichos
temores, no quiera acogerse a la protección de su país; o que careciendo de
nacionalidad y hallándose, a consecuencia de tales acontecimientos fuera del
país donde antes tuviera su residencia habitual, no pueda o, a causa de dichos
temores no quiera regresar a él”. http://www.acnur.org/a-quien-ayuda/refugiados/quien-es-un-refugiado/
[11] Convención Americana de Derechos Humanos, art. 22. El aparte
pertinente dispone que: “(…) 7. Toda persona tiene el derecho de
buscar y recibir asilo en territorio extranjero en caso de persecución por
delitos políticos o comunes conexos con los políticos y de acuerdo con la
legislación de cada Estado y los convenios internacionales”.
[12] Folio 32 del cuaderno principal.
[13] Folio 33 del cuaderno principal.
[14] Folio 33 del cuaderno principal.
[15] Folio 34 del cuaderno principal.
[16] Este mismo punto se reitera en un aparte del escrito de
corrección cuando manifiesta que: “Desde el punto de vista fáctico no cabe
duda de que existen similitudes relevantes en lo que atañe al origen y a las
afectaciones sufridas por víctimas del desplazamiento forzado interno y por
víctimas refugiadas, asiladas o personas en situación irregular o regular que
se han visto forzadas a abandonar el territorio nacional por causas asociadas
al conflicto armado. En todos estos casos, (…), y atendiendo [a] una
perspectiva neta-mente objetiva, es posible identificar una coacción que obliga
a una persona a abandonar su lugar de domicilio y, como consecuencia de esta
amenaza, se produce una afectación multidimensional que vulnera, entre otros,
los derechos a la libre locomoción, a la vivienda, a la familia, al patrimonio,
a la identidad, etc. De esta suerte, tanto en su origen como en sus
consecuencias, estamos en presencia de fenómenos de migración forzada
perfectamente homologables desde el punto de vista fáctico. Y, como hemos
dicho, a tal punto ello es así que diferentes normas internacionales como el
mandato del ACNUR y los principios pinheiro equiparan en gran medida los
derechos de estas poblaciones y, por ende, los deberes a cargo del Estado de
origen de cara a su tutela”. Folios 35 y 36 del cuaderno principal.
[17] En relación con los antecedentes de la ley de víctimas, se
transcribe la norma propuesta en la ponencia para segundo debate en el Senado
de la República, correspondiente al actual parágrafo 2 del artículo 60 de la
Ley 1448 de 2011. Al respecto, se consagraba que: “Parágrafo 2.
Para los efectos de la presente ley, se entenderá que es víctima
del desplazamiento forzado toda persona que se ha visto forzada a migrar dentro
y FUERA del territorio nacional, abandonando su localidad de
residencia o actividades económicas habituales, porque su vida, su integridad
física, su seguridad o libertad personales han sido vulneradas o se encuentran
directamente amenazadas, con ocasión de cualquiera de las siguientes
situaciones: conflicto armado interno, violencia generalizada o violaciones
masivas de los derechos humanos, infracciones al derecho internacional humanitario”.
Énfasis conforme al texto resaltado por el actor.
[18] Como medidas administrativas se mencionan (a) la posibilidad de
solicitar el registro como víctima de los colombianos domiciliados en el
exterior (Decreto 4800 de 2011, art. 27); (b) la existencia de una guía u
orientaciones generales sobre atención, asistencia y reparación para
colombianos víctimas en el exterior en el marco de la Ley 1448 de 2011, en la
que, en palabras del accionante, “se contemplan medidas de reparación para
aquellas víctimas del conflicto armado residentes en un país extranjero y,
además, se prevé la aplica-ción de medidas de asistencia y atención para
aquellas víctimas que deseen regresar al país. Incluso, y aunque parezca una
contradicción en sus términos, el Estado colombiano apoya procesos de retorno y
reubicación de aquellas personas respecto de las cuales el desplazamiento es
causante de su salida del país” (folio 7 del cuaderno principal) y (c) una
respuesta a un derecho de petición por parte UARIV del 11 de diciembre de 2015,
en el que ante la pregunta sobre las víctimas del desplazamiento forzado que
han registrado como lugar de recepción un país extranjero, se manifestó que: “A
corte de 30 de noviembre de 2015, se registran 951 eventos de desplazamiento
incluidos (al menos una persona incluida) en cuya declaración se indicó que el
sitio de arribo fue en otro país. De este total, 808 fueron eventos registrados
por declaraciones recibidas en los consulados y 143 eventos registrados en
declaraciones recibidas en Colombia” (folio 65 del cuaderno principal).
[19] Se cita la Sentencia T-838 de 2014, M.P. Jorge Ignacio Pretelt
Chaljub, en el siguiente aparte: “Para la Sala es claro que la situación del
accionante no se ajusta al concepto de desplazamiento forzado, no
obstante, los motivos por los cuales debió huir de su lugar de residencia a
otro país si lo convierten en víctima, toda vez que manifestó haber
recibido amenazas de muerte por parte de grupos armados al margen de la ley en
razón de su orientación sexual”. Énfasis de acuerdo con el texto resaltado por
el actor.
[20] Folio 39 del cuaderno principal.
[21] Folio 10 del cuaderno principal.
[22]
Ibídem.
[23] Expresamente se dice que: “A nivel de derecho interno, como es
sabido, el derecho a un recurso efectivo se materializa, claramente, en el
derecho al debido proceso judicial y administrativo (Artículo 29 C.N). // Pues
bien, todo lo anterior cobra relevancia en tanto que, a juicio del suscrito, el
derecho a un recurso efectivo –íntimamente ligado con el derecho a la
reparación–, implica, de cara a las personas que se han visto forzadas a migrar
hacia el exterior como consecuencia del conflicto armado, la existencia de
mecanismos administrativos y judiciales que contemplen medidas de
asistencia, atención y reparación. Fundamentalmente, para el caso de las personas
que se han visto forzadas a migrar hacia el exterior como consecuencia del
conflicto armado, al igual que con las víctimas de desplazamiento forzado
interno, este recurso efectivo debe materializarse, entre otros, en un conjunto
de medidas que reconozcan las consecuencias diferenciales del hecho
victimizante. (…) Sin embargo, las Leyes 387 de 1997 y 1448 de 2011 limitan el
acceso a la mayoría de estos derechos de acuerdo con la definición que hacen
del desplazado, esto es, conforme a un criterio territorial que restringe el
goce efectivo de los mismos sólo a aquellas personas que han migrado dentro de
las fronteras nacionales. En la lógica de estas disposiciones normativas, las
personas que se han visto forzadas a migrar hacia el exterior como consecuencia
del conflicto armado no tendrían ni siquiera derecho a solicitar el retorno a
Colombia”. Folios 50 y 51 del cuaderno principal. Énfasis de acuerdo con el
texto original.
[24] Al respecto, se afirma que: “Quisiera, con lo anterior,
hacer énfasis en la necesidad y en el deber del Estado colombiano de establecer
programas administrativos de reparación a las víctimas, reconociendo la
especificidad del hecho victimizante que los ha afectado. En particular,
resultan indispensables mecanismos efectivos, rápidos, suficientes y adecuados,
generalmente de carácter administrativo, en el marco de programas de
reparación que reconozcan las particularidades del hecho victimizante que
afecta a las personas que se han visto forzadas a migrar hacia el exterior como
consecuencia del conflicto armado, las cuales, al tenor de las normas acusadas,
son sistemáticamente ignoradas. // De allí la importancia de que el legislador
consagre procedimientos administrativos de reparación para las personas que se
han visto forzadas a migrar hacia el exterior como consecuencia del conflicto
armado en función del daño sufrido individualmente, y en particular de
criterios como el tipo de crimen, la vulnerabilidad de la víctima, enfoques
diferenciales, etc. A mi juicio, los procedimientos administrativos que se
encuentren previstos para las víctimas de desplazamiento forzado interno, que
incluyen, entre otros componentes, la indemnización de 17 SMLMV y el acceso a
vivienda, podría ser un referente de aplicación por equivalente.” Folio 52
del cuaderno principal. Énfasis de acuerdo con el texto original.
[25] En particular, se expone lo siguiente: “Asumiendo las deficiencias
consagradas en los artículos 1 de la Ley 187 de 1994 (sic) y 60 de la ley 1448
de 2011, normas parcialmente demandadas, los artículos 66 de la Ley 1448 de 2011
y 71 a 78 del Decreto 4800 de 2011 establecen el derecho al retorno y a la
reubicación como una medida de restablecimiento exclusiva de la población
víctima de desplazamiento forzado interno. El artículo 72 de la Ley 1448 de
2011 y el Decreto 4829 de 2011 limitan, asimismo, el derecho a la restitución
de tierras frente a aquellas víctimas de despojo o abandono forzado de tierras
como consecuencia del desplazamiento forzado interno. // Pues bien, estas
exclusiones evidentes y la ausencia de normas que regulan estos derechos frente
a la población víctima de desplazamiento forzado externo, permiten sostener que
el Estado colombiano incumple sus compromisos internacionales en esta materia”.
En este cargo, el elemento preponderante es la supuesta violación a los
Principios Pinheiro, en los que se observan un marco de protección que
cobija en términos similares a los refugiados y a los desplazados. Folios 53 a
55 del cuaderno principal.
[26] Folio 55 del cuaderno principal.
[27] Folio 56 del cuaderno principal.
[28] “Artículo 66. Retornos y reubicaciones. Con el propósito de
garantizar la atención integral a las personas víctimas de desplazamiento
forzado que deciden voluntariamente retornar o reubicarse, bajo condiciones de
seguridad favorables, estas procurarán permanecer en el sitio que hayan elegido
para que el Estado garantice el goce efectivo de los derechos, a través del
diseño de esquemas especiales de acompañamiento.”
[29] “Artículo 71. Del retorno. El retorno es el proceso mediante el cual
la persona o el hogar víctima de desplazamiento forzado deciden regresar al
sitio del cual fueron desplazados con el fin de asentarse indefinidamente.” “Artículo
72. De la reubicación. La reubicación es el proceso mediante el
cual la persona o el hogar víctima de desplazamiento forzado deciden asentarse
en un lugar distinto del que se vieron forzados a salir.”
[30] “Parágrafo 1. La población víctima del desplazamiento
forzado, accederá a los programas y proyectos diseñados por el Gobierno,
privilegiando a la población mujeres cabeza de familia desplazadas, los adultos
mayores desplazados y la población discapacitada desplazada.”
[31] “Artículo 12. Subsidio en especie para población
vulnerable. Las viviendas resultantes de los proyectos que se financien con
los recursos destinados a otorgar subsidios familiares de vivienda por parte
del Gobierno Nacional, así como los predios destinados y/o aportados a este fin
por las entidades territoriales incluyendo sus bancos de Suelo o Inmobiliarios,
se podrán asignar a título de subsidio en especie a los beneficiarios que
cumplan con los requisitos de priorización y focalización que establezca el
Gobierno Nacional a través del Departamento Administrativo para la Prosperidad
Social. // Sin perjuicio de lo anterior, la asignación de las viviendas a las
que hace referencia el presente artículo beneficiará en forma preferente a la
población que se encuentre en alguna de las siguientes condiciones: a) que esté
vinculada a programas sociales del Estado que tengan por objeto la superación
de la pobreza extrema o que se encuentre dentro del rango de pobreza extrema,
b) que esté en situación de desplazamiento, c) que haya sido afectada por
desastres naturales, calamidades públicas o emergencias y/o d) que se encuentre
habitando en zonas de alto riesgo no mitigable. Dentro de la población en estas
condiciones, se dará prioridad a las mujeres y hombres cabeza de hogar,
personas en situación de discapacidad y adultos mayores.”.
[32] “(…) Se entiende por abandono forzado de tierras la
situación temporal o permanente a la que se ve abocada una persona forzada a
desplazarse, razón por la cual se ve impedida para ejercer la administración,
explotación y contacto directo con los predios que debió desatender en su
desplazamiento durante el periodo establecido en el artículo 75.”
[33] Decreto 2569 de 2014, art. 23. La norma en cita dispone que: “Artículo
23. Superación de la situación de vulnerabilidad derivada del desplazamiento
forzado. Se entenderá que una persona víctima del desplazamiento forzado ha
superado la situación de vulnerabilidad originada en dicho hecho victimizante
cuando se ha estabilizado socioeconómicamente. Para ello se tendrá en cuenta la
medición de los derechos a la identificación, salud (incluye atención psicosocial),
educación, alimentación, generación de ingresos (con acceso a tierras cuando
sea aplicable), vivienda y reunificación familiar, según los criterios del
índice global de restablecimiento social y económico, sea que lo haya hecho con
intervención del Estado o por sus propios medios. // Parágrafo 1. Se podrá
declarar que una persona víctima del desplazamiento forzado ha superado la
situación de vulnerabilidad, aún en los casos en que no haya tomado la decisión
de retornar o reubicarse en el lugar donde reside actualmente. (…)”.
[34] Decreto 4800 de 2011, arts. 102 y 103. Estas normas señalan
que: “Artículo 102. Ayuda humanitaria inmediata. Las entidades
territoriales deben garantizar ayuda humanitaria inmediata a las víctimas de
hechos diferentes al desplazamiento forzado ocurridos durante los últimos tres
(3) meses, cuando estas se encuentren en situación de vulnerabilidad acentuada
como consecuencia del hecho. // Esta ayuda debe cubrir los componentes de
alimentación, aseo personal, manejo de abastecimientos, utensilios de cocina,
atención médica y psicológica de emergencia, transporte de emergencia y
alojamiento transitorio. // Las entidades territoriales deben suministrar esta
ayuda a las víctimas que la requieran hasta por un (1) mes. Este plazo puede
ser prorrogado hasta por un mes adicional en los casos en que la vulnerabilidad
derivada del hecho victimizante lo amerite. // Parágrafo. Las entidades
territoriales deben destinar los recursos necesarios para cubrir los
componentes de la ayuda humanitaria en los términos del presente artículo.” “Artículo
103. Ayuda humanitaria para hechos victimizantes diferentes al desplazamiento
forzado. La Unidad Administrativa Especial de Atención y Reparación
Integral a Víctimas suministra, por una sola vez, la ayuda humanitaria a que se
refiere el artículo 49 de la Ley 418 de 1997, y sus prórrogas correspondientes,
de acuerdo a la afectación derivada del hecho victimizante y de las
circunstancias de tiempo, modo y lugar del mismo. // Parágrafo. En los
casos en que la victimización obedezca a múltiples hechos, la ayuda humanitaria
estará dirigida a mitigar la afectación derivada de estos hechos de manera
integral.”
[35] Folio 172 del cuaderno principal.
[36] Ibídem.
[37] La norma en cita dispone que: “Artículo 204. El
Gobierno Nacional, a través del Ministerio de Relaciones Exteriores, y de
acuerdo a lo dispuesto en el artículo 30, garantizará que las víctimas de que
trata la presente ley que se encuentren fuera del país sean informadas y
orientadas adecuadamente acerca de sus derechos, medidas y recursos.” Por
su parte, el artículo 30, referente al principio de publicidad, señala que: “El
Estado a través de las diferentes entidades a las cuales se asignan
responsabilidades en relación con las medidas contempladas en esta ley, deberá
promover mecanismos de publicidad eficaces, los cuales estarán dirigidos a las
víctimas. A través de estos deberán brindar información y orientar a las
víctimas acerca de los derechos, medidas y recursos con los que cuenta, al
igual que sobre los medios y rutas judiciales y administrativas a través de las
cuales podrán acceder para el ejercicio de sus derechos.”
[38] Sobre el particular, se afirma que: “(…) en el artículo 3 de
la ley de víctimas se establece que para efectos de la misma ley, [dicho
concepto incluye a] aquellas personas que individual o colectivamente hayan
sufrido un daño por hechos ocurridos a partir del 1º de enero de 1985, como
consecuencia de infracciones al Derecho Internacional Humanitario o de
violaciones graves y manifiestas a las normas internacionales de Derechos
Humanos, ocurridas con ocasión del conflicto armado interno. // En este caso,
no hay limitantes relacionadas con la ubicación especial de aquellas personas
que sean víctimas en los términos de la mencionada ley. Por el contrario, a lo
largo del cuerpo normativo, lo que se presenta son algunos elementos aplicables
de manera especial a aquellas víctimas que se encuentran en condición de
desplazamiento fuera del país”.
[39] De acuerdo con la norma en cita, se establece que: “La
Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las
Víctimas, reglamentará el procedimiento para garantizar que las personas
víctimas de desplazamiento forzado que se encuentren fuera del territorio
nacional con ocasión de las violaciones a las que se refiere el artículo 3
de la presente Ley, sean incluidas en los programas de retorno y reubicación de
que trata el presente artículo.”
[40] Folio 140 del cuaderno principal.
[41] Ley 1448 de 2011, art. 66, parágrafo 2. La norma en cita
dispone que: “La Unidad Administrativa Especial para la Atención y
Reparación Integral a las Víctimas, reglamentará el procedimiento para
garantizar que las personas víctimas de desplazamiento forzado que se
encuentren fuera del territorio nacional con ocasión de las violaciones a las
que se refiere el artículo 3 de la presente Ley, sean incluidas en los
programas de retorno y reubicación de que trata el presente artículo.”
[42] “Artículo 77. Esquemas especiales de
acompañamiento para la población retornada y reubicada. La Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación de las
Víctimas desarrollará esquemas especiales de acompañamiento para atender de
manera prioritaria aspectos relacionados con vivienda, seguridad alimentaria,
ingresos y trabajo, a los hogares en proceso de retorno o reubicación
individuales o colectivos en zonas rurales y urbanas. // Los esquemas de
acompañamiento incluirán acciones específicas de carácter comunitario y
psicosocial dirigidas a generar capacidad en las víctimas en la adquisición de
habilidades que les permitan garantizarse una subsistencia digna y una
integración comunitaria satisfactoria. Estas acciones se articularán con las
demás medidas de asistencia, atención y reparación integral de las víctimas, en
los Planes de Retorno y Reubicación. // Parágrafo 1°. La
implementación de los esquemas especiales de acompañamiento se hará bajo
criterios de focalización definidos por la Unidad Administrativa Especial para
la Atención y Reparación de las Víctimas en concordancia con los principios de
gradualidad y complementariedad. // Los esquemas de acompañamiento se
implementarán sin consideración a la relación jurídica de dominio que las
víctimas tengan con su lugar de habitación. // Parágrafo 2°. Los
esquemas especiales de acompañamiento tendrán una duración máxima de dos (2)
años y se aplicarán de manera preferente a aquellos retornos o reubicaciones
que se deriven de los procesos de restitución de bienes inmuebles. // Parágrafo
3°. La población víctima del desplazamiento que se encuentre fuera
del territorio nacional y que manifieste su voluntad de retornar o reubicarse
podrá ser incorporada en los esquemas especiales de acompañamiento.”
[43] “Artículo 27. Solicitud de registro. Quien se considere víctima en los términos
del artículo 3° de la Ley 1448 de 2011, deberá presentar ante el Ministerio
Público la solicitud de registro en los términos establecidos en el artículo
155 de la Ley 1448 de 2011. La solicitud de registro permitirá la
identificación de la víctima y la obtención de los demás datos de información
básica, que comprenderán como mínimo los contenidos en el artículo 33 del
presente decreto. (…). // Parágrafo. Las víctimas colombianas
domiciliadas en el exterior, podrán presentar la solicitud ante la embajada o
consulado del país donde se encuentren. En los países en que no exista
representación del Estado colombiano, podrán acudir al país más cercano que
cuente con misión diplomática colombiana. En este caso, la representación
diplomática de que se trate deberá remitir la solicitud a la Unidad
Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas,
en un término no mayor a ocho (8) días, contados a partir de la recepción de la
solicitud.”
[44] Folio 117 del cuaderno principal.
[45] “Se entiende por desplazados internos las personas o grupos
de personas que se han visto forzadas u obligadas a escapar o huir de su hogar
o de su lugar de residencia habitual, en particular como resultado o para
evitar los efectos de un conflicto armado, de situaciones de violencia
generalizada, de violaciones de los derechos humanos o de catástrofes naturales
o provocadas por el ser humano, y que no han cruzado una frontera estatal
internacionalmente reconocida”. Folio 116 del cuaderno principal.
[46] Folio 118 del cuaderno principal.
[47] Folio 229 del cuaderno principal.
[48] Folios 231 y 232 del cuaderno principal.
[49] El artículo 75 dispone que: “Titulares del
derecho a la restitución. Las personas que fueran propietarias o
poseedoras de predios, o explotadoras de baldíos cuya propiedad se pretenda
adquirir por adjudicación, que hayan sido despojadas de estas o que se hayan
visto obligadas a abandonarlas como consecuencia directa e indirecta de los
hechos que configuren las violaciones de que trata el artículo 3º de la
presente ley, entre el 1o de enero de 1991 y el término de vigencia de la
Ley, pueden solicitar la restitución jurídica y material de las tierras despojadas
o abandonadas forzadamente, en los términos establecidos en este capítulo.”
[50] Folio 200 del cuaderno principal. En este punto se cita la
Sentencia C-820 de 2012, M.P. Mauricio González Cuervo, en la que se destaca el
carácter especial de la acción de restitución y se la concibe como un mecanismo
adecuado para la reparación de quienes han sufrido despojo o abandono forzado
dentro del marco amplio que establece la Ley 1448 de 2011, en relación con el
concepto de víctima.
[51] Folio 155 del cuaderno principal.
[52] Folio 157 del cuaderno principal. Al respecto, se aclara que “el
procedimiento de declaración y valoración para determinar la inclusión en el
Registro Único de Víctimas (…) no tiene en cuenta el estatus migratorio del
declarante. La decisión de inclusión obedece al análisis de los hechos y que
éstos estén enmarcados en el artículo 3 de la Ley 1448 de 2011”.
[53] “Artículo 25. Derecho a la reparación integral. Las víctimas tienen derecho a ser reparadas de manera adecuada,
diferenciada, transformadora y efectiva por el daño que han sufrido como
consecuencia de las violaciones de que trata el artículo 3º de la presente
Ley. // La reparación comprende las medidas de restitución, indemnización,
rehabilitación, satisfacción y garantías de no repetición, en sus dimensiones
individual, colectiva, material, moral y simbólica. Cada una de estas medidas
será implementada a favor de la víctima dependiendo de la vulneración en sus
derechos y las características del hecho victimizante. (…)”.
[54]  En palabras del interviniente, la exención en el servicio
militar se consagra a favor de todas las víctimas, incluidas aquellas que se
encuentran en el exterior, conforme se deriva de lo previsto en el artículo 140
de la Ley 1448 de 2011. Por su parte, el 9 de abril de cada año, a través de
los consulados colombianos, se adelantan espacios presenciales “de
conmemoración, orientación, atención, toma de declaración, entrega de actos
administrativos y actualización de datos, entre otros. Estas jornadas iniciaron
en el año 2014 y han sido replicadas hasta hoy”. Esta práctica se ha
reproducido con jornadas especiales de atención y orientación en el exterior,
como lo fue la celebrada el año pasado en el municipio de San Lorenzo
(Ecuador), en donde se tomó más de 110 declaraciones y se procedió a su
trámite. Folio 162 y 163 del cuaderno principal.
[55] “Mediante la cual se actualizan los criterios de
priorización para el acceso de las víctimas a las medidas de reparación
integral en el marco de los principios de gradualidad y progresividad previstos
en los artículos 17 y 18 de la Ley 1448 de 2011, 8 y 155 del Decreto 4800 de
2011, y el Decreto 1377 de 2014, y se derogan las resoluciones 223 de 8 de
abril y 106 de 20 de septiembre de 2013”.
[56] Básicamente dispone medidas de carácter aduanero, tributario y
financiero.
[57] En el aparte pertinente, el artículo 3 de la ley en cita
dispone que: “Artículo 3. Tipos de retorno. Los siguientes tipos de
retorno se consideran objeto de la presente ley: a) Retorno solidario.
Es el retorno que realiza el colombiano víctima del conflicto armado interno,
como también aquellos que obtengan la calificación como pobres de solemnidad.
Este tipo de retorno se articulará con lo dispuesto en la Ley 1448 de 2011”.
[58] Folio 164 del cuaderno principal.
[59] Folio 213 del cuaderno principal.
[60] Se aclara que aun cuando el refugio es meramente declarativo y
no constitutivo, es preciso que exista un acto de reconocimiento oficial del
Estado receptor.
[61] Folio 215 del cuaderno principal.
[62] Sobre el particular se cita el principio 1.2, conforme al cual:
“Los Principios sobre la restitución de las viviendas y el patrimonio de los
refugiados y las personas desplazadas se aplican por igual a todos los
refugiados, desplazados internos y demás personas desplazadas que se
encuentren en situaciones similares y hayan huido de su país pero que tal vez
no estén encuadradas en la definición jurídica de refugiado (en lo
sucesivo, "refugiados y desplazados"), a quienes se haya privado de
forma arbitraria o ilegal de sus anteriores hogares, tierras, bienes o lugares
de residencia habitual, independientemente de la naturaleza del desplazamiento
o de las circunstancias que lo originaron.” Énfasis de acuerdo con el texto
de intervención.
[63] Folio 219 de cuaderno principal.
[64] Folio 81 del cuaderno principal.
[65] Folio 84 del cuaderno principal. De manera puntual, el
interviniente sugiere que la Corte aborde los siguientes cuestionamientos: “¿El
Estado de origen, en este caso Colombia, no debería abordar las necesidades
específicas de las víctimas en el exterior, definiendo de manera expresa y
clara medidas y procedimientos de reparación?; ¿El Estado colombiano no debería
consultar a los Estados donde viven las víctimas en el exterior para establecer
estrategias y mecanismos binacionales e incluso multilaterales con el objetivo
de planificar e implementar, de manera conjunta y organizada, soluciones
duraderas para las víctimas con base en los principios de voluntariedad,
seguridad y dignidad?; Dentro del derecho internacional y de acuerdo con la
legislación nacional del país de origen (Colombia), ¿cuáles son las
implicaciones para terceros países, de que el país de origen ofrezca reparación
a las víctimas en el exterior?; ¿Cuál es el papel de la Oficina del Alto
Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR) en dichos
procesos, ya que este organismo internacional tiene por mandato brindar
protección a las personas refugiadas?; ¿El ACNUR se encargaría también de las
víctimas en el exterior que no cuentan con el estatus de refugiados?; ¿Qué
significa ‘reparación’ para las personas refugiadas y otras víctimas en el
exterior, y cuáles son sus necesidades diferenciales en este sentido?; [y]
¿cuáles son las consecuencias políticas de las dinámicas fronterizas
frecuentemente tensas que acompañan a los flujos de refugiados, para la
implementación de cualquier medida de reparación dirigida a las víctimas en el
exterior?”. Folio 83 del cuaderno principal.
[66] Sobre el particular, cita el artículo 4 de la ley en mención,
conforme al cual: “Para el retorno solidario, el Gobierno Nacional a través
del Ministerio de Relaciones Exteriores deberá realizar en un plazo no mayor a
seis (6) meses un Plan de Retorno Solidario que contemple alianzas interinstitucionales
y de cooperación, que permita brindar las herramientas para facilitar el acceso
a servicios de salud y adquisición de vivienda, capacitaciones a nivel laboral,
así como de asistencia social mediante asesorías jurídicas y psicológicas.”
[67] Al respecto destaca que el Decreto 1067 de 2015 reglamentó el
Fondo Especial para la Migración, sin incluir una partida concreta para
financiar el retorno solidario.
[68] Folio 187 del cuaderno principal.
[69] La norma en cita dispone que: “Artículo 21. Funcionario
sin competencia. Si la autoridad a quien se dirige la petición no es
la competente, se informará de inmediato al interesado si este actúa
verbalmente, o dentro de los cinco (5) días siguientes al de la recepción, si
obró por escrito. Dentro del término señalado remitirá la petición al
competente y enviará copia del oficio remisorio al peticionario o en caso de no
existir funcionario competente así se lo comunicará. Los términos para decidir
o responder se contarán a partir del día siguiente a la recepción de la
Petición por la autoridad competente.”
[70] Para la interviniente, más allá de las distintas
manifestaciones terminológicas que se utilizan en el derecho internacional, la “invitación
de la comunidad internacional es a unificar el lenguaje y adoptar la acepción
más amplia posible, esta es el refugio, en aras de dar mayor y mejor protección
a las personas que son víctimas de esta situación”. Folio 126 del cuaderno
1.
[71] Para ilustrar su punto destaca los siguientes aspectos: (i) las
personas mencionadas en la demanda se integran al concepto de víctima, así lo
reconoció este Tribunal en la Sentencia T-832 de 2014; (ii) como consecuencia
de lo anterior, con miras a su reparación integral tienen derecho a la ayuda
humanitaria y a las medidas de restitución en general, lo que incluye la
recuperación de sus tierras y la indemnización adminis-trativa; (iii) estas
medidas han sido aplicadas por el Gobierno Nacional adecuándolas a la realidad
de las personas que han salido del país, como se advierte en las guías,
decretos y resoluciones que se han expedido sobre el particular.
[72] Folio 269 del cuaderno principal.
[73] Folio 278 del cuaderno principal.
[74] “Artículo 241. A la Corte Constitucional se le confía
la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y
precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes
funciones: (…) 4. Decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que
presenten los ciudadanos contra las leyes, tanto por su
contenido material como por vicios de procedimiento en su formación.”  Énfasis
por fuera del texto original.
[75] La norma en cita dispone que: “Corresponde al Congreso hacer
las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: 1.-
Interpretar, reformar y derogar las leyes”.
[76] En la Sentencia C-104 de 2016, M.P. Luis Guillermo Guerrero
Pérez, se manifestó que: “el control de
constitucionalidad de las leyes es una función jurisdiccional que se activa,
por regla general, a través del ejercicio del derecho de acción de los
ciudadanos, para lo cual se exige la presentación de una demanda de
inconstitucionalidad, sin perjuicio de los casos en los que la propia
Constitución impone controles automáticos, como ocurre con las leyes
aprobatorias de tratados internacionales o las leyes estatutarias.” No obstante, con el propósito de que la Corte pueda ejercer su función
de guardiana de la integridad y supremacía de la Carta, es obligatorio que
dicha acusación reúna los requisitos mínimos consagrados en el Decreto 2067 de
1991, en los términos en que han sido definidos por la jurisprudencia
constitucional. De no ser así, y si el caso llega a la instancia de decisión de
la Sala Plena, este Tribunal deberá proferir un fallo inhibitorio, por la
ineptitud sustantiva de la demanda.
[77] Al respecto, se pueden consultar las sentencias C-447 de 1997, C-509
de 1996 y C-236 de 1997.
[78] M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[79] M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[80] Decreto 2067 de 1991, art. 6.
[81] Sentencia C-874 de 2002, M.P. Rodrigo Escobar Gil. En el mismo
sentido se pueden consultar las Sentencias C-954 de 2007, C-623 de 2008, C-894
de 2009, C-055 de 2013 y C-281 de 2013. En esta última expresamente se expuso que:
“Aun cuando en principio, es en el auto admisorio donde se define si la
demanda cumple o no con los requisitos mínimos de procedibilidad, ese primer
análisis responde a una valoración apenas sumaria de la acción, llevada a cabo
únicamente por cuenta del magistrado ponente, razón por la cual, la misma no
compromete ni define la competencia del pleno de la Corte, que es en quien
reside la función constitucional de decidir de fondo sobre las demandas de
inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra las leyes y los
decretos con fuerza de ley (CP art. 241-4-5).”
[82] M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[83] Véase, por ejemplo, la Sentencia C-508 de 2004, M.P. Jaime
Araujo Rentería.
[84] Sobre el particular, se pueden consultar las Sentencias C-864
de 2008, C-029 de 2009, C-149 de 2010 y  C-020 de 2015.
[85] Sentencia C-587 de 1995, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[86] Sentencia C-447 de 1997, M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[87] Sentencia C-686 de 1996, M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[88] Sentencia C-353 de 1998, M.P. Antonio Barrera Carbonell.
[89] Sentencia C-357 de 1997, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[90] En concordancia con lo anterior, en la Sentencia C-149 de 2010,
M.P. Jorge Iván Palacio Palacio, se expuso que: “cuando el
actor fundamenta su pretensión en un cargo de inconstitucionalidad que
cumple con todos los requisitos legales y jurisprudenciales, no cabe declarar
la ineptitud sustantiva de la demanda en razón a que la pretensión se oriente a
obtener una sentencia de exequibilidad condicionada”.
[91] M.P. María Victoria Calle Correa.
[92] Sentencia C-020 de 2015, M.P. María Victoria Calle Correa. En
esta oportunidad se cuestionó la limitación de edad que se introducía en la
disposición acusada (20 años), con miras a obtener la pensión especial de
invalidez para la población joven, pues se generaba una norma implícita de
exclusión contraria al orden constitucional, al relegar sin una
justificación suficiente, en términos de razonabilidad y proporciona-lidad, a
un grupo de personas que también podían ser incluidas como jóvenes.
[93] Ibídem. Énfasis por fuera del texto original.
[94] Ibídem.
[95] Sentencia C-543 de 1996, M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[96] Al respecto, en la Sentencia C-664 de 2006, M.P. Humberto
Antonio Sierra Porto, se expuso que: “Las omisiones
legislativas hacen referencia a la inactividad del legislador o el
incumplimiento por parte de este último de su deber de legislar expresamente
señalado en la Constitución. No se trata, entonces, simplemente de un no
hacer sino que consiste en un no hacer algo normativamente predeterminado,
se requiere por lo tanto la existencia de un deber jurídico de legislar
respecto del cual la conducta pasiva del legislador resulta constitucionalmente
incompatible para que ésta pudiera ser calificada de omisión o inactividad
legislativa, en otro supuesto se trataría de una conducta jurídicamente
irrelevante, meramente política, que no infringe los limites normativos que
circunscriben el ejercicio del poder legislativo”. Énfasis por fuera del
texto original.
[97] Sobre el tema se pueden consultar las Sentencias C-540 de 1997
y C-041 de 2002.
[98] CP art. 241.
[99] Véanse, entre otras, las Sentencias C-185 de 2002, C-1172 de
2004, C-444 de 2009, C-666 de 2009, C-427 de 2010, C-936 de 2010, C-545 de
2011, C-083 de 2013, C-352 de 2013, C-616 de 2014, C-584 de 2015 y C-233 de
2016.
[100] M.P. Rodrigo Escobar Gil. Énfasis por fuera del texto original.
[101] Cfr. Sentencias C-543/96 y C-1549/2001.
[102] Sentencia C-986 de 1999, M.P. Vladimiro Naranjo
Mesa.
[103] Sentencia C-352 de 2013, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[104] Sentencia C-352 de 2013, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[105] Folio 34 del cuaderno principal.
[106] Para lo cual se alude a los Principios Pinheiro en los
numerales previamente citados.
[107] Folio 10 del cuaderno principal.
[108] Folio 56 del cuaderno principal.
[109]
Ministerio de Justicia y del Derecho, Ministerio del Interior, Ministerio de
Hacienda y Crédito Público, Departamento Administrativo para la Prosperidad
Social, Unidad de Restitución de Tierras, Unidad para la Atención y Reparación
Integral a las Víctimas y el ciudadano Vicente F. Benítez R.
[110] Este resumen se realiza con independencia de las razones
expuestas por cada interviniente para solicitar la declaratoria de
exequibilidad de la expresión demandada.
[111] Abogados sin Fronteras Canadá, Instituto de Estudios Sociales y
Culturales de la Pontificia Universidad Javeriana y Universidad Libre.
[112] Se excluye la exposición de razones que se vinculan con una
eventual decisión de fondo.
[113] Comisión Colombiana de Juristas.
[114] Instituto de Estudios Sociales y Culturales de la Pontificia
Universidad Javeriana.
[115] Universidad Externado de Colombia.
[116] M.P. Nilson Pinilla Pinilla.
[117] Los Principios Deng –que han sido utilizados como
criterio relevante de interpretación– refieren al concepto de desplazado como “las
personas o grupos de personas que se han visto forzadas u obligadas a escapar o
huir de su hogar o de su lugar de residencia habitual, en particular como
resultado o para evitar los efectos de un conflicto armado, de situaciones de
violencia generalizada, de violaciones de los derechos humanos o de catástrofes
naturales o provocadas por el ser humano, y que no han cruzado una frontera
estatal internacionalmente reconocida”. Énfasis por fuera del texto
original.
[118] El parágrafo 2° del artículo 60 de la Ley 1448 de 2011 dispone
que: “Para los efectos de la presente ley, se entenderá que es víctima del
desplazamiento forzado toda persona que se ha visto forzada a migrar dentro del
territorio nacional, abandonando su localidad de residencia o actividades
económicas habituales, porque su vida, su integridad física, su seguridad o
libertad personales han sido vulneradas o se encuentran directamente
amenazadas, con ocasión de las violaciones a las que se refiere el artículo
3° de la presente ley”. Énfasis por fuera del texto original.
[119] El artículo 1° de la Ley 387 de 1997 señala que: “Es desplazado
toda persona que se ha visto forzada a migrar dentro del territorio nacional
abandonando su localidad de residencia o actividades económicas habituales,
porque su vida, su integridad física, su seguridad o libertades personas han
sido vulneradas o se encuentran directamente amenazadas, con ocasión de
cualquiera de las siguientes situaciones: conflicto armado interno,
disturbios y tensiones interiores, violencia generalizada, violaciones masivas
de los Derechos Humanos, infracciones al Derecho Internacional Humanitario u
otras circunstancias emanadas de las situaciones anteriores que puedan alterar
o alteren drásticamente el orden público”. Énfasis por fuera del texto
original.
[120] Para justificar el entendimiento de este condicionamiento, en
la sentencia en cita, la Corte destacó: “Entre tales
sujetos protegidos se encuentran las personas afectadas por acciones
constitutivas de infracción a los derechos humanos ocurridas al margen del
conflicto armado interno, como pueden ser las que actualmente perpetran las
denominadas bandas criminales, los desmovilizados de grupos armados que en
lugar de reintegrarse a la vida civil hubieren reincidido en su accionar
delictivo, e incluso, como quedó dicho, quienes se han visto afectados por
desastres de la naturaleza generados por los actores del conflicto. Frente a
este escenario debe recordarse que en muchas de estas ocasiones el
desplazamiento, con toda su carga de penurias y dificultades, viene a ser una
forma de protección, en cuanto es la única opción que permite resguardarse de
peligros aún peores como los resultantes de las situaciones descritas, a partir
de lo cual resulta injustificado que las víctimas de tales situaciones se
vieran privados de las compensaciones y beneficios que la ley y la
jurisprudencia han desarrollado de tiempo atrás, como forma alternativa para
garantizar que el Estado cumpla respecto de ellos los deberes previstos en el
artículo 2° del texto constitucional.”
[121] M.P. Nilson Pinilla Pinilla. En esta ocasión, se declaró la
exequibilidad de la posibilidad otorgada al Gobierno Nacional en el parágrafo
del artículo 1° de la Ley 387 de 1997, para reglamentar lo que se entiende por
condición de desplazado. Para la Corte, dicha atribución es válida, a partir de
la necesidad de ajustar el concepto a las circunstancias cambiantes que podrían
conducir a una migración, bajo el entendido de que la propia ley introduce unos
criterios mínimos delimitados por la jurisprudencia y por los instrumentos
internacionales pertenecientes al bloque de constitucionalidad, entre los
cuales, se encuentra que la coacción debe obligar al afectado a desplazarse “dentro
del territorio nacional”. Puntualmente, en uno de sus apartes, se explica
que: “(…) desde el punto de vista
jurídico, (…) el concepto de desplazado no es un derecho o facultad sino una
noción que describe una situación fáctica cambiante, de la cual se desprende la
exigibilidad de derechos y garantías para el afectado y su núcleo familiar, y
de ahí que deba ser entendida y aplicada de manera amplia con arreglo al
principio pro homine, tal como lo recomiendan la jurisprudencia de esta
corporación y los organismos internacionales, tomando en consideración, por lo
menos tres elementos básicos identificados en los antecedentes reseñados: (i)
la coacción, que hace necesario el traslado, (ii) la permanencia dentro
de las fronteras de la propia nación y (iii) la inminencia o efectiva
ocurrencia de hechos que puedan propiciar desarraigo.”
Luego, al hacer referencia desarrollo del concepto de desplazado que existe a
nivel internacional, se expone que: “(…) la Comisión de Derechos Humanos,
hoy Consejo de Derechos Humanos, acogiendo los trabajos realizados por el
Relator Temático Francis Deng, adoptó en 1998 la resolución titulada “Principios
Rectores de los Desplazamientos Internos”, cuyo artículo 2º  consagra la
siguiente descripción en torno a los desplazados: (…) las personas o grupos de
personas que se han visto forzadas u obligadas a escapar o huir de su hogar o
de su lugar de residencia habitual, como resultado o para evitar los efectos de
un conflicto armado, por situaciones de violencia generalizada, por violaciones
de derechos humanos o por catástrofes naturales o provocadas por el ser humano,
y que no han cruzado una frontera estatal internacionalmente reconocida”.
Énfasis por fuera del texto original.
[122] M.P. María Victoria Calle Correa. En esta oportunidad se
declaró la exequibilidad del artículo 3 de la Ley 1448 de 2011, en el que se
incluye el concepto de víctima. No obstante lo anterior, al precisar el
concepto de desplazado, se mencionó que son dos los requisitos esenciales: (i)
la coacción que hace necesario el traslado; y (ii) “la permanencia dentro de
las fronteras de la propia Nación”.
[123] M.P. Nilson Pinilla Pinilla. En esta ocasión, la Corte se
pronunció sobre varias disposiciones de la Ley 1448 de 2011, entre ellas, el
artículo 60. A este respecto, además de señalar que la noción de desplazado es
concordante con los Principios Deng, refiere, entre otros, como
elementos esenciales, (i) al traslado o migración dentro del territorio
nacional, (ii) a la dejación del lugar que habitualmente sirve de residencia o
donde se desarrollan actividades económicas, (iii) al carácter forzado y no
voluntario de esa decisión; y (iv) a la amenaza directa con la vida, la
integridad física y/o la seguridad o libertad personales como razón que
sustenta dicha determinación.
[124] M.P. Alejandro Martínez Caballero. En esta sentencia, al
plantear la necesidad de delimitar el concepto del desplazado, se concluyó que:
“Sea cual fuere la descripción que se adopte sobre desplazados internos,
todas contienen dos elementos cruciales: la coacción que hace necesario el
traslado y la permanencia dentro de las fronteras de la propia Nación. Si estas
dos condiciones se dan, como ocurre en el caso motivo de esta tutela, no hay la
menor duda de que se está ante un problema de desplazados”.
[125] Folio 33 del cuaderno principal. Énfasis por fuera del texto
original.
[126] Folio 58 del cuaderno principal.
[127] Folio 37 del cuaderno 1.
[128] M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. En esta
sentencia, la Corte abordó una solución concreta al problema plantado por el
actor, en el sentido de considerar que los refugiados, asilados o demás
migrantes irregulares que cruzan las fronteras no pueden ser reconocidos como
víctimas del desplazamiento forzado, más sí como sujetos pasivos del resto de
conductas victimizantes vinculadas con el conflicto armado interno, por lo que
al tenor del artículo 3 de la Ley 1448 de 2011 también son beneficiarios de las
medidas allí previstas. Al respecto, este Tribunal señaló que: “Partiendo de
lo anterior, cuando la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las
Víctimas afirma que el señor [xx] no reúne los requisitos para ser considerado
víctima del desplazamiento forzado por no haber migrado dentro del territorio
colombiano, sino que lo hizo fuera de las fronteras nacionales, hace una
interpretación restrictiva de la Ley 1448 de 2011, pues equipara el concepto de
víctima con el de desplazado, reduciendo con ello al ámbito de protección que
la misma norma le otorga al accionante. // Para
la Sala es claro que la situación del accionante no se ajusta al concepto de
desplazamiento forzado, no obstante, los motivos por
los cuales debió huir de su lugar de residencia a otro país sí lo convierten en
víctima, toda vez que manifestó haber recibido amenazas de muerte por parte de
grupos armados al margen de la ley en razón de su orientación sexual. (…)”.
Lo anterior, bajo la lógica que: “(…)
de acuerdo con la Ley 1448 de 2011, es víctima la persona que con ocasión del
conflicto armado y por hechos ocurridos a partir del 1º de enero de 1985, haya
sufrido un daño como consecuencia de infracciones al Derecho Internacional
Humanitario o de las normas internacionales de Derecho Humanos. //
Teniendo en cuenta que la misma norma establece expresamente que
las personas que sufren desplazamiento forzado también hacen parte del universo
de víctimas del conflicto armado interno, para la Sala es claro que
existen hechos victimizantes diferentes al desplazamiento como el secuestro,
homicidio, desaparición forzada, delitos contra la libertad e integridad
sexual, reclutamiento de niños, etc., igualmente ocurridos con ocasión del
conflicto armado.” Énfasis por fuera
del texto original.
[129] Folios 39 y 40 del cuaderno principal. Énfasis por fuera del
texto original.
[130] Folio 8 del cuaderno principal. Énfasis por fuera del texto
original.
[131] Folio 9 del cuaderno principal. Énfasis por fuera del texto
original.
[132] Folio 10 del cuaderno principal. Énfasis de acuerdo con el
texto original.
[133] En términos de la Sentencia C-1052 de 2001, M.P. Manuel José
Cepeda Espinosa, el objeto de una acusación corresponde al
precepto jurídico que, a juicio del actor, es contrario al
ordenamiento constitucional.
[134] Folio 34 del cuaderno principal.
[135] Folio 56 del cuaderno principal.
[136] Sentencia C-352 de 2013, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[137] La norma en cita dispone que: “Las demandas en las acciones
públicas de inconstitucionalidad se presentarán por escrito (…) y contendrán:
(…) 3. Las razones por las cuales dichos textos se estiman violados”.
[138] “Se consideran víctimas, para los efectos de esta ley,
aquellas personas que individual o colectivamente hayan sufrido un daño
por hechos ocurridos a partir del 1° de enero de 1985, como consecuencia de
infracciones al Derecho Internacional Humanitario o de violaciones graves y
manifiestas a las normas internacionales de Derechos Humanos, ocurridas con
ocasión del conflicto armado interno”.
[139] Su contenido se puede consultar en la nota a pie No. 125.
[140] Las normas en cita disponen que: “Artículo 149. Garantías
de no repetición. El Estado colombiano adoptará, entre otras, las
siguientes garantías de no repetición: (…) a) [difundir] (…) la información
sobre los derechos de las víctimas radicadas en el exterior”. “Artículo 204.
El Gobierno Nacional, a través del Ministerio de Relaciones Exteriores, y
de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 30, garantizará que las víctimas de
que trata la presente ley y que se encuentren fuera del país sean informadas y
orientadas adecuadamente acerca de sus derechos, medidas y recursos”.
[141] El artículo 2.2.2.3.1 del Decreto 1084 de 2015 establece que:
“Solicitud de registro. Quien se considere víctima en los términos del artículo 3o de la Ley 1448 de 2011, deberá presentar ante el Ministerio Público
la solicitud de registro en los términos establecidos en el artículo
155 de la Ley 1448 de 2011. (…) Parágrafo. Las víctimas colombianas domiciliadas en el exterior, podrán
presentar la solicitud ante la embajada o consulado del país donde se
encuentren. En los países en que no exista representación del Estado
colombiano, podrán acudir al país más cercano que cuente con misión diplomática
colombiana. En este caso, la representación diplomática de que se trate deberá
remitir la solicitud a la Unidad Administrativa Especial para la Atención y
Reparación Integral a las Víctimas, en un término no mayor a ocho (8) días,
contados a partir de la recepción de la solicitud.”
[142] Folios 158 y 159 del cuaderno principal.
[143] Folio 157 del cuaderno principal.
[144] Se trata de (i) la “guía sobre atención, asistencia y
reparación a las víctimas en el exterior en el marco de la Ley 1448 de 2011 y
legislación complementaria”; (ii) “las orientaciones generales para
colombianos/as víctimas en el exterior sobre el acceso a medidas de atención,
asistencia y reparación en el marco de la Ley 1448 de 2011”, y (iii) “las
orientaciones generales para funcionarios a cargo de implementar la Ley 1448 de
2011 en el exterior”.
[145] En la Resolución No. 090 de 2015 se priorizará para el acceso a
la indemnización por vía administrativa, entre otras, a las “víctimas de
todos los hechos susceptibles de indemnización que se encuentren fuera del
territorio nacional con ocasión de las violaciones a las que se refiere el
artículo 3 de la Ley 1448 de 2011 y que tengan una cuenta bancaria en el país
en el que estén domiciliados o residenciados o una cuenta a su nombre en
Colombia”.
[146] Folios 198 y subsiguientes del cuaderno principal. La norma en
cita dispone que: “Titulares del derecho a la restitución. Las
personas que fueran propietarias o poseedoras de predios, o explotadoras de baldíos
cuya propiedad se pretenda adquirir por adjudicación, que hayan sido despojadas
de éstas o que se hayan visto obligadas a abandonarlas como consecuencia
directa e indirecta de los hechos que configuren las violaciones de que trata
el artículo 3 de la presente ley, entre el 1° de enero de 1991 y el término de
vigencia de la ley, pueden solicitar la restitución jurídica y material de las
tierras despojadas o abandonadas for-zadamente, en los términos establecidos en
este capítulo”.
[147] De las 8.492 personas incluidas en el RUV, según informa la
UARIV, un total de 6.093 corresponde al hecho victimizante desplazamiento
forzado. Folios 157 y 158 del cuaderno principal.
[148] El parágrafo 2 del artículo 66 consagra que: “La unidad
Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas
reglamentará el procedimiento para garantizar que las personas víctimas del
desplazamiento forzado que se encuentren fuera del territorio nacional con ocasión
de las violaciones a las que se refiere el artículo 3 de la presente ley, sean
incluidas en los programas de retorno y reubicación de que trata el presente
artículo”.
[149] El artículo 3 de la ley en cita dispone que: “Los siguientes
tipos de retorno se consideran objeto de la presente ley: a) Retorno
solidario. Es el retorno que realiza el colombiano víctima del conflicto
armado interno (…)”.
[150] Folio 163 del cuaderno principal.
[151] Folio 40 del cuaderno principal.
[152] Decreto 2569 de 2014 y Decreto 4800 de 2011.
[153] En la demanda se dice que las víctimas en el exterior no tienen
derecho al retorno, en virtud de la limitación prevista en el inciso primero
del artículo 66 en favor de los desplazados, cuando el parágrafo 2 dispone que:
“La Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a
las Víctimas reglamentará el procedimiento para garantizar que las personas
víctimas de desplazamiento forzado que se encuentren fuera del territorio
nacional con ocasión de las violaciones a las que se refiere el artículo 3 de
la presente ley, sean incluidas en los programas de retorno y reubicación de
que trata el presente capítulo”.
[154] En uno de los apartes de la demanda se señala que: “(…) Si
la honorable Corte considera necesario incluir a las víctimas de desplazamiento
forzado externo en todas y cada una de las disposiciones que regulan los
derechos de las víctimas de desplazamiento forzado interno, ruego del Máximo
Tribunal Constitucional el control oficioso que estime acertado”. Folio
3 del cuaderno principal.
[155] Al respecto, es preciso aclarar que quien haya solicitado el
reconocimiento de la condición de refugiado y cuya solicitud todavía no haya
sido evaluada de forma definitiva por el país de acogida, tiene –en todo caso – la condición de refugiado, si reúne las
condiciones que ameritan su protección. Es un mandato del derecho
internacional, la regla conforme a la cual el reconocimiento que hacen las
autoridades del refugio es mera-mente declarativa de tal situación, y no
constitutiva.
[156] Así se manifiesta que: “Lo que se pretende es que la
protección que la Ley 1448 de 2011 brinda a las víctimas del desplazamiento
forzado interno sea extensible o aplicable en términos similares a los
refugiados, asilados o aquellas personas en situación regular o irregular que
se han visto forzadas a migrar a un país extranjero como consecuencia del
conflicto armado (…)”. Folio 33 del cuaderno principal.
[157] Textualmente se dice lo siguiente: “(…) lo que se censura en
el presente proceso es la omisión en que incurre el legislador en las normas
acusadas, la cual deviene de la ausencia de mecanismos diferenciales de
asistencia, atención y reparación a favor de personas que se han visto forzadas
a migrar hacia un país extranjero como consecuencia del conflicto armado, esto
es, el objeto de censura es la inexistencia de mecanismos específicos, como en
efecto existen para la población desplazada, que brinden una adecuada
protección mediante el acceso a recursos efectivos que garanticen, entre otros,
los derechos al retorno y a la reparación”. Folio 34 del cuaderno
principal.
[158] Sentencia C-715 de 2006, M.P. Álvaro Tafur Galvis.
[159] Así, por ejemplo, en la Sentencia C-022 de 1996, M.P. Carlos
Gaviria Díaz, se expuso que: “Se debe señalar con claridad los grupos
involucrados, el trato introducido por las normas demandadas que genera la
vulneración del derecho a la igualdad y qué justifica dar un tratamiento
distinto al contenido en las normas acusadas, toda vez que la realización de la
igualdad no le impone al legislador la obligación de otorgar a todos los
sujetos el mismo tratamiento jurídico, ya que no todos se encuentran bajo
situaciones fácticas similares ni gozan de las mismas condiciones o
prerrogativas personales e institucionales”. Esta precedente ha sido
reiterado recientemente en las Sentencias C-104 y 179 de 2016.
[160] "Por la cual
se adoptan medidas para la prevención del desplazamiento forzado; la atención,
protección, consolidación y esta estabilización socioeconómica de los
desplazados internos por la violencia en la República de Colombia”.
[161] Por la cual se
dictan medidas de atención, asistencia y reparación integral a las víctimas del
conflicto armado interno y se dictan otras disposiciones."
[162] Sentencia T-832 de 2014.
[163] Sentencia T-832 de 2014.
[164] Folio 50.
[165] Corte
Constitucional, Sentencia C-330 de 2016, M.P. María Victoria Calle Correa,
fundamento jurídico n°
3.2.
[166] Corte
Constitucional, Sentencias C-978 de 2010, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva,
fundamento jurídico n° 2.2.1., C-533 de 2012, M.P. Nilson Pinilla Pinilla,
fundamento jurídico n° 3.1., y C-330 de 2013, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva,
fundamento jurídico n° 7.
[167] Folio 50.
[168] Corte
Constitucional, Sentencias C-978 de 2010, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva, fundamento
jurídico n° 2.2.1., C-533 de 2012, M.P. Nilson Pinilla Pinilla, fundamento
jurídico n° 3.1., y C-330 de 2013, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva, fundamento
jurídico n° 7.
[169] "Costumbre contra legem es la norma
contraria a la ley creada por el Estado, ya se limite a la inobservancia de la
misma, o establezca una solución diferente a la contenida en ella. Los
dos casos implican que la ley escrita entra en desuso" (Subrayas no
originales). Sentencia C-224 de 1994, M.P. Alejandro Martínez Caballero,
fundamento jurídico sexto, A.c.
[170] Ibídem., fundamento
jurídico sexto, B.a.
[171] Nota al pie n°
138: "Se consideran víctimas, para los efectos de esta ley, aquellas
personas que individual o colectivamente hayan sufrido un daño por
hechos ocurridos a partir del 1 ° de enero de 1985, como consecuencia de
infracciones al Derecho Internacional Humanitario o de violaciones graves y
manifiestas a las normas internacionales de Derechos Humanos, ocurridas con
ocasión del conflicto armado interno". (Subrayas originales)
[172] Folio 48
[173] Centro Nacional
de Memoria Histórica (2015). Una nación desplazada: informe nacional
del desplazamiento forzado en Colombia. CNMH - UARIV : Bogotá, p. 26.
"
Centro Nacional de Memoria Histórica (2014). Cruzando la
frontera: memorias del éxodo hacia Venezuela. El caso del rio Arauca. CNMH - UARIV :
Bogotá, pp. 285-286.
[175] Ibídem., p. 292.
[176] MP
María Victoria Calle Correa