T-822-02
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-822/02
DERECHO DE ACCESO
A CARGOS PUBLICOS-Imposición
de sanción
JUEZ
CONSTITUCIONAL-No puede
negar la tutela por la sola existencia del otro medio de defensa judicial
Debe la Corte reiterar que el juez
constitucional no puede denegar por improcedente la tutela por considerar en
abstracto que también procede la acción de nulidad y restablecimiento del
derecho, sin tener en cuenta los hechos del caso y el efecto que tendría la
falta de protección efectiva sobre el ejercicio de los derechos fundamentales.
Resulta violatorio de los artículos 2º y 86 de la Constitución, y del artículo
8º del Decreto 2591/91 denegar una acción de tutela por improcedente, debido a
la sola existencia formal de otro medio de defensa judicial, sin la debida
consideración de la situación fáctica concreta. Por lo tanto, en el presente
caso la acción de tutela resulta procedente, pues la de nulidad y
restablecimiento del derecho no permite proteger de manera eficaz y oportuna
los derechos presuntamente vulnerados, y existen circunstancias que
desvirtuarían la posibilidad meramente hipotética de solicitar la suspensión
provisional.
PROCESO DISCIPLINARIO DEL
EMPLEADO JUDICIAL-Conocimiento
de la primera instancia por el superior jerárquico
RECUSACION EN
PROCESO DISCIPLINARIO-Sometimiento
a reparto cuando existe pluralidad de superiores jerárquicos
No se puede válidamente concluir que la
decisión de la segunda instancia, y del incidente de recusación no deban
someterse a reparto cuando se trate de investigaciones disciplinarias
desarrolladas por un funcionario judicial que tenga varios superiores.  A pesar
de que aparentemente esta situación no fue tenida en cuenta por el legislador,
todos los jueces que ostentan la calidad de superior jerárquico o funcional de
un juez promiscuo tienen competencia disciplinaria, independientemente de su
especialidad funcional. Existiendo una pluralidad de superiores jerárquicos,
todos ellos con competencia para conocer el incidente de recusación dentro de
los procesos disciplinarios adelantados por los jueces promiscuos municipales,
su trámite ha debido someterse a reparto.
DEBIDO PROCESO
DISCIPLINARIO-Vulneración
por no someter el incidente de recusación a reparto
DEBIDO PROCESO
DISCIPLINARIO-Vulneración
por desconocimiento del principio de la doble instancia
PROCESO
DISCIPLINARIO-No se debe
rechazar de plano la apelación so pretexto de no estar determinado el
funcionario competente para conocer de la segunda instancia
No existe norma específicamente aplicable a
los empleados de la rama judicial, que determine cuál es el funcionario
competente para conocer la segunda instancia del proceso disciplinario interno.
Sin embargo, ello no es excusa para rechazar de plano la apelación, en lugar de
enviarlo a quien consideraba que era el funcionario competente, de acuerdo con
una interpretación razonable de la ley. Esta ambigüedad legal no puede traer
como consecuencia la pretermisión de la segunda instancia, so pretexto de una
falta de competencia funcional del juez a quien se remite el expediente para
que resuelva la apelación de un fallo. Máxime cuando no alegó dicha falta de
competencia en la función disciplinaria, y decidió de fondo el incidente de
recusación dentro del mismo proceso disciplinario, pues tal actuación atenta
también contra la prohibición de irse contra los propios actos, y por lo tanto,
vulnera el principio constitucional de buena fe, y la confianza legítima en las
actuaciones del Estado. Según lo dispuesto en la Ley 200 de 1995, hoy derogada
pero vigente para la época en que sucedieron los hechos, el competente para
resolver la recusación era el superior jerárquico o funcional del funcionario
encargado de llevar la investigación disciplinaria, según el caso.
DEBIDO PROCESO-Vulneración por ejecución del fallo sin
haberse resuelto la apelación
La Juez Promiscua Municipal ha debido
abstenerse de ejecutar su providencia, y en su lugar, ha debido remitir el
expediente al Juzgado Penal de Circuito, para que le diera el trámite
correspondiente, o enviarlo a quien ella consideraba competente, pero en ningún
caso podía válidamente ejecutar el fallo de primera instancia cuando no se
había resuelto la apelación. Por lo tanto, el derecho al debido proceso también
se ve violado por la actuación de la Juez Promiscua Municipal de Chía de
proceder a ejecutar su fallo, en lugar de devolver el expediente o remitirlo a
otro juez para que se le diera el trámite correspondiente.
Referencia:
expediente T-574248
Demandante: Alba Carlina
Rodríguez Flórez
Demandados: Juzgado Penal del
Circuito de Zipaquirá y Juzgado Tercero Promiscuo Municipal de Chía
Magistrado Ponente:
Dr. RODRIGO ESCOBAR GIL
Bogotá, D.C., cuatro
(4) de octubre de dos mil dos (2002).
La Sala Quinta de Revisión de la Corte
Constitucional, integrada por los Magistrados Rodrigo Escobar Gil –presidente-,
Marco Gerardo Monroy Cabra y Eduardo Montealegre Lynett, en ejercicio de sus
competencias constitucionales y legales, ha pronunciado la siguiente
SENTENCIA
en el proceso de revisión de los fallos adoptados
por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cundinamarca, en primera
instancia, y la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Penal, en segunda,
dentro de la acción de tutela instaurada por Alba Carlina Rodríguez Flórez,
contra el Juzgado Penal del Circuito de Zipaquirá y contra el Juzgado Promiscuo
Municipal de Chía.
I.  ANTECEDENTES
a)    La solicitud
La demandante, a través de apoderado, solicitó la
protección de sus derechos al debido proceso, a la defensa, al trabajo, a la
igualdad y al buen nombre.
Tales derechos los estimó vulnerados y amenazados
porque el Juez Penal del Circuito de Zipaquirá, al
declararse incompetente, rechazó la apelación[1] interpuesta contra el fallo
dentro de un procedimiento disciplinario por medio de la cual se lo suspendía
de su cargo, en lugar de darle el trámite correspondiente.  Por lo tanto,
solicita que se decrete la nulidad del Auto mediante el cual se rechazó la apelación.
Por otra parte solicita que se dé trámite al recurso
de queja interpuesto por su apoderado contra el Auto que rechazó la apelación,
sobre el cual el Juez Penal del Circuito de Zipaquirá nunca se pronunció.
Finalmente considera amenazados sus derechos con la
decisión de la Juez Tercera Promiscua Municipal de Chía de dejar en firme la
decisión sancionatoria impuesta en el proceso disciplinario con fundamento en
el rechazo del recurso de apelación.  Por lo tanto, solicita se ordene a dicha
juez abstenerse de efectuar cualquier medida tendiente a ejecutar dicha
sanción.
b)    Los hechos
2.1 La demandante desempeñaba el
cargo de escribiente en provisionalidad y en propiedad el de citadora en el
Juzgado Tercero Promiscuo Municipal de Chía.
2.2 Este juzgado inició proceso disciplinario en su
contra, con fundamento en un informe secretarial suscrito por el secretario del
Juzgado.
2.3 Durante la etapa de indagación preliminar, el
apoderado de la disciplinada recusó a la juez de conocimiento del proceso,
quien no aceptó la recusación y en lugar de someter el incidente a reparto,
envió el incidente directamente al Juzgado Penal del Circuito de Zipaquirá,
suspendiendo el proceso hasta tanto éste se pronunciara sobre la recusación.
2.4 Mediante providencia de octubre 30 de 2000, el
Juez Penal de Circuito de Zipaquirá resolvió desfavorablemente la recusación, y
el proceso continuó su curso ante la Juez Tercera Municipal de Chía.
2.5 El 5 de octubre de 2001, la juez Tercera
Promiscua Municipal de Chía profirió decisión de fondo en la cual consideró que
la disciplinada había cometido falta grave, y dispuso la suspensión de sus
funciones sin remuneración por 90 días (fl. 647ss).
2.6 Notificado del fallo (fl. 662), el apoderado de
la disciplinada interpuso recurso de apelación (fls. 664ss).
2.7 La juez concedió el recurso de apelación y
decidió enviarlo directamente al Juzgado Penal del Circuito de Zipaquirá, sin
someterlo a reparto (fl. 685).
2.8 El Juzgado Penal de Circuito de Zipaquirá rechazó
por improcedente el recurso de apelación mediante Auto No. 36 de diciembre 3 de
2001, aduciendo falta de competencia para conocer en segunda instancia los
procedimientos  fallados por el Juzgado Promiscuo Municipal de Chía (fls.
693ss).
2.9 A pesar de conocer el contenido del Auto
interlocutorio No. 36 mediante el cual se rechazó el recurso de apelación,
mediante proveído del 5 de diciembre de 2001, la juez Tercera Promiscua
Municipal declaró que la decisión sancionatoria estaba en firme, y  dispuso su
cumplimiento a partir del 6 de diciembre del mismo año (fl. 704).
II. DECISIONES JUDICIALES QUE SE REVISAN
2.1 Primera instancia
Mediante sentencia del veintinueve (29) de enero de
2002, el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cundinamarca, Sala Penal,
concedió el amparo de los derechos invocados.
Citando las disposiciones pertinentes de la Ley 270
de 1996 en consonancia con otras de la Ley 200 de 1995, consideró que la juez
Tercera Promiscua Municipal de Chía debió haber enviado el recurso de apelación
ante su nominador, la Sala Plena del Tribunal Superior del Distrito Judicial de
Cundinamarca.
Adicionalmente, sostuvo que la accionada debió haber
sometido la solicitud de recusación a reparto, pues siendo ella juez promiscuo,
el trámite de la recusación ha debido sortearse entre jueces civiles, laborales
y penales del respectivo circuito, y no enviarlo directamente al Juez Penal del
Circuito de Zipaquirá.
A juicio del Tribunal, a través de tales omisiones la
juez demandada incurrió en vía de hecho, vulnerando los derechos fundamentales
a la defensa y debido proceso de la peticionaria.
En virtud de lo anterior, declaró la nulidad de lo
actuado a partir del auto del 23 de octubre de 2000, por medio del cual se
dispuso la remisión de la recusación al Juzgado Penal del Circuito de
Zipaquirá.  Dispuso además el reintegro de la demandante a su cargo, con todas
las prerrogativas legales y salariales, dentro de los cinco (5) días siguientes
a la notificación del fallo.
2.2 Impugnación
La Juez Tercera Promiscua Municipal del Circuito de
Chía apeló la decisión de tutela de primera instancia.  Dentro de los
fundamentos de su inconformidad con la decisión de tutela sostuvo:
Tanto la disciplinada como su apoderado tuvieron
oportunidad de alegar la nulidad del trámite de la recusación, por haberse
enviado éste al Juez Penal del Circuito de Zipaquirá, en lugar de someterlo a
reparto.  Sin embargo, las partes no hicieron uso de esa posibilidad, por lo
cual no puede alegarse ahora en sede de tutela.
En todo caso, el Juez Penal del Circuito
de Zipaquirá sí era competente para conocer la recusación, por lo cual, si bien
pudo haber un error en su actuación, ésta no se puede calificar como una vía de
hecho.
Su decisión de enviar el proceso al Juez Penal
de Circuito de Zipaquirá para que se surtiera la apelación no se debió a la
amistad que tiene con él, sino a las similitudes entre el proceso penal y el
disciplinario, y teniendo en consideración también que dicho funcionario
conoció de la recusación que se hiciera contra ella dentro del procedimiento.
Los procedimientos disciplinarios, como
el que ahora se ataca, son susceptibles de las acciones pertinentes ante la
jurisdicción contencioso administrativa, y la acción de tutela resulta
improcedente cuando existe otro mecanismo de defensa judicial.
2.3 Segunda instancia
La Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Penal,
mediante sentencia del seis (6) de marzo de 2002, revocó el fallo y en su lugar
denegó el amparo solicitado.
Consideró que la acción de tutela es improcedente,
pues al dirigirse contra una decisión administrativa, la demandante cuenta con
otra acción ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en la cual
puede solicitar la suspensión provisional del acto.
III. FUNDAMENTOS JURIDICOS
1.     Competencia
La Corte
Constitucional es competente, a través de esta Sala de Revisión, para revisar
la sentencias proferidas dentro del proceso de la referencia, con fundamento en
lo dispuesto por los artículos 86 y 241 numeral 9º de la Constitución Política,
en concordancia con los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.
c)     Consideraciones de la sala
2.1. Problemas
jurídicos
En
consideración de los hechos y argumentos jurídicos de las partes, así como de
lo decidido en las dos instancias, debe esta Sala resolver los siguientes
problemas jurídicos:
En
primer lugar, le corresponde determinar si procede la tutela contra
providencias por las cuales queda ejecutoriada una sanción que suspende en el
cargo a un servidor público, a pesar de que exista otra acción para decretar su
nulidad y el restablecimiento del derecho, en la cual, además, puede
solicitarse su suspensión provisional.
En caso
de resolverse de manera afirmativa el anterior interrogante, le corresponde
determinar si se vulneran los derechos fundamentales de una persona cuando
dentro de un proceso disciplinario interno, seguido en su contra ocurren las
siguientes circunstancias:
1) Un
juez promiscuo municipal, que dirige un procedimiento disciplinario interno
contra un empleado de su despacho, es recusado y pasa directamente el incidente
ante un juez penal de circuito específico, en lugar de someterlo al
procedimiento de reparto.
2)
Habiendo decidido la recusación, el juez penal del circuito rechaza por
improcedente la apelación contra el fallo de primera instancia dentro del mismo
procedimiento disciplinario, pues considera que carece de competencia, y en el
mismo auto envía el expediente de vuelta al juzgado de origen, sin remitirlo al
juez que consideraba competente para que conociera de la apelación.
3)
Devuelta la actuación, el funcionario judicial que falló la primera instancia
declara ejecutoriada la decisión sancionatoria sin que se surta la apelación, y
procede a hacer efectiva la sanción impuesta.
2.2    Solución de los problemas planteados
2.2.1 Procedencia de la acción de tutela
En primer lugar, le corresponde a esta
Corporación establecer si procede la tutela contra providencias como
consecuencia de las cuales queda ejecutoriada una sanción que suspende en el
cargo a un servidor público, a pesar de que exista otra acción para decretar su
nulidad y el restablecimiento del derecho, en la cual, además, puede
solicitarse su suspensión provisional.
La Corte ha dicho de manera sistemática
que, conforme a los artículos 2º y 86 de la Constitución y al numeral 1º del
artículo 6º Decreto 2591 de 1991, el análisis de la existencia de otros medios
de defensa que desplacen a la acción de tutela debe evaluarse en concreto.[2]  Si se tiene en cuenta que el objeto de
dicha acción es otorgarle una protección efectiva a los derechos fundamentales,
resulta indispensable concluir que el juez de tutela debe evaluar en concreto
la idoneidad del otro medio de defensa para restablecer los derechos
fundamentales, de acuerdo con la forma como presuntamente han sido vulnerados.
Para evaluar la idoneidad del otro medio de
defensa, y determinar si la acción de tutela es o no procedente se deben tener
en cuenta dos elementos de análisis respecto del medio de defensa que
aparentemente prevalece sobre esta acción:
a)
El objeto del proceso judicial
que se considera que desplaza a la acción de tutela.
b)
El resultado previsible
de acudir al otro medio de defensa judicial respecto de la protección eficaz y
oportuna de los derechos fundamentales.[3]
En el presente caso el juez de tutela de
segunda instancia deniega la protección, pues la considera improcedente porque
existe otro medio de defensa judicial: la acción de nulidad y restablecimiento
del derecho.  El objeto de esta acción, sin embargo, no es propiamente el de
darle una protección oportuna y eficaz a los derechos fundamentales.  En
cambio, pretende preservar la legalidad de los actos administrativos y restablecer
los derechos conculcados a los administrados.
A pesar de lo anterior, la diferencia entre
los objetos de estas dos acciones no obstan para que en algunas ocasiones la
acción de nulidad prevalezca sobre la tutela.  En ciertas circunstancias, al preservar
la legalidad de los actos administrativos y restablecer los derechos de los
asociados se pueden proteger efectiva y oportunamente los derechos
fundamentales de las personas.  Sin embargo, en otras situaciones ello no es
posible.  Por lo tanto, para determinar si la acción de tutela procede en el
caso concreto se deben tener en cuenta tanto el objeto de la acción
prevalente prima facie, como su resultado previsible, en relación
con la protección de los derechos fundamentales presuntamente vulnerados,
dentro del contexto del caso particular.
En esa medida, si el juez observa que en el
caso concreto la preservación de la legalidad trae como resultado también el
restablecimiento pleno y oportuno de los derechos fundamentales vulnerados, la
tutela resulta improcedente.
Por el contrario, si advierte que el
mecanismo de defensa judicial aparentemente prevalente no es idóneo para
restablecer los derechos fundamentales vulnerados de manera eficaz y oportuna,
la tutela resulta procedente.
En algunos de estos casos en que la tutela
desplaza a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, el factor de
procedencia determinante es la incidencia del tiempo sobre los derechos
fundamentales.  En tales eventos, ello ocurre por cualquiera de las siguientes circunstancias:
a)
Porque la prolongación
del procedimiento contencioso afectaría desproporcionadamente el ejercicio
efectivo de los derechos fundamentales presuntamente vulnerados o,
b)
porque para el momento
en que el juez contencioso adopte una decisión, el ejercicio pleno del derecho
fundamental vulnerado no puede restablecerse, y esta situación sólo puede ser
resarcida económicamente.
En particular en los procedimientos
disciplinarios, la prolongación en el tiempo de las sanciones estatales suele tener
repercusiones graves en relación con el derecho a acceder y a ejercer cargos
públicos.  En esa medida, no puede desconocerse que la protección efectiva del
derecho a acceder y a ejercer de cargos públicos supone su reconocimiento como
derecho subjetivo.  El reconocimiento de un derecho fundamental como derecho
subjetivo supone que, si se dan las condiciones necesarias, su titular puede
exigir el acceso efectivo a un cargo específico en un momento determinado, como
elemento esencial de su contenido.[4]
En estos casos, el interés subjetivo en
acceder o ejercer un cargo público en un momento determinado está íntimamente
ligado con su elemento objetivo como derecho fundamental.  Es decir, con el
principio de democracia participativa.  Si se desconoce que el ejercicio
oportuno de este derecho es una parte esencial del contenido protegido, y se
limita su protección constitucional a un restablecimiento anacrónico o a una
indemnización pecuniaria, cuando la situación personal y profesional de su
titular han cambiado, y el interés en ejercer o acceder a un cargo público ya
no es actual, se está despojando a ese derecho político de la protección
necesaria para que cumpla su función institucional en la consolidación de la
democracia participativa.
Para que el principio de democracia
participativa sea una realidad en este país, es necesario que los ciudadanos
tengan un interés en participar en la conformación del poder estatal, y para
tal fin es necesario que el Estado les garantice su participación efectiva y
oportunamente, como un derecho subjetivo.  De lo contrario, si el derecho
constitucional no permite garantizarles a todos los ciudadanos el acceso al
poder, la democracia participativa se verá debilitada, pues los individuos
interesados en participar en su conformación serán exclusivamente aquellos
pocos que tengan otros medios para acceder al poder, diferentes al derecho.
En el presente caso, la imposición de una
sanción disciplinaria tiene efectos potenciales sobre el ejercicio actual y
futuro del derecho de la demandante de acceder a cargos públicos.  Esto se debe
a que la imposición de una sanción repercute sobre sus posibilidades de acceder
a otros cargos en el futuro, y disminuye sus oportunidades de desarrollo
personal y profesional, hasta tanto no se aclare lo referente a la legalidad
del procedimiento a través del cual se le ha impuesto una sanción
disciplinaria.
Con todo, para denegar la acción, el juez
de tutela de segunda instancia, la Corte Suprema de Justicia, adujo que el
demandante puede obtener la suspensión provisional del acto violatorio de sus
derechos ante la jurisdicción contencioso administrativa.  En efecto, podría
alegarse que este recurso judicial constituye una posibilidad para proteger de
manera expedita los derechos fundamentales de la demandante, pues el juez
contencioso debe resolverla al admitir la demanda.  Sin embargo, la suspensión
provisional procede cuando la ilegalidad del acto es manifiesta, pero la
violación de los derechos fundamentales no depende necesariamente del carácter
manifiesto de la ilegalidad.
Así ocurre en este caso, al menos por dos
razones evidentes.  En primer lugar, porque la presunta vulneración de los
derechos fundamentales se deriva de diversas actuaciones dentro del proceso,
cuya ilegalidad no es manifiesta.  En efecto, carácter no manifiesto de la
ilegalidad se debe a que no existen normas legales expresas que regulen específicamente
algunos de los trámites en los procedimientos disciplinarios internos contra
empleados judiciales.  En particular, no existe regulación específica en lo
relacionado con el sometimiento a reparto de ciertas actuaciones en este tipo
de procesos, ni en relación con la competencia para fallar la segunda
instancia.  En segundo lugar, porque la suspensión provisional tampoco sería
apta para proteger los derechos fundamentales. La presunta vulneración también
se relaciona con la omisión de tramitar el recurso de queja contra la
providencia por la cual se rechazó el recurso de apelación, y dicha omisión no
es un acto administrativo.[5]
En virtud de lo anterior debe la Corte
reiterar que el juez constitucional no puede denegar por improcedente la tutela
por considerar en abstracto que también procede la acción de nulidad y
restablecimiento del derecho, sin tener en cuenta los hechos del caso y el
efecto que tendría la falta de protección efectiva sobre el ejercicio de los
derechos fundamentales.  Resulta violatorio de los artículos 2º y 86 de la
Constitución, y del artículo 8º del Decreto 2591/91 denegar una acción de
tutela por improcedente, debido a la sola existencia formal de otro medio de
defensa judicial, sin la debida consideración de la situación fáctica concreta.
Por lo tanto, en el presente caso la acción
de tutela resulta procedente, pues la de nulidad y restablecimiento del derecho
no permite proteger de manera eficaz y oportuna los derechos presuntamente
vulnerados, y existen circunstancias que desvirtuarían la posibilidad meramente
hipotética de solicitar la suspensión provisional.
2.2.2 El debido proceso disciplinario contra
empleados judiciales y el sometimiento a reparto cuando el disciplinador tiene
varios superiores, todos ellos competentes para conocer el trámite del proceso
Una de las garantías del debido proceso,
que resulta aplicable al procedimiento disciplinario conforme al artículo 5º de
la Ley 200 de 1995, consiste en que la investigación debe efectuarse “ante
funcionario competente previamente establecido”.
Tratándose de procedimientos disciplinarios
contra un empleado judicial, el conocimiento de la primera instancia le
corresponde al superior jerárquico, conforme al artículo 115 de la Ley
Estatutaria de la Administración de Justicia, que dispone: “Corresponde a
las Corporaciones, funcionarios y empleados pertenecientes a la Rama Judicial,
conocer de los procesos disciplinarios contra los empleados respecto de los
cuales sean sus superiores jerárquicos”.  A su vez, el inciso 3º del
artículo 61 de la Ley 200 de 1995, dice: “A los empleados de la misma Rama
los investigará y sancionará el respectivo superior jerárquico”.  En este
caso, la superior jerárquico sería la Juez Promiscuo Municipal de Chía, titular
del despacho donde labora la disciplinada.
Ahora bien, el primer problema que se
presenta en este caso consiste en determinar si se vulnera el debido proceso de
la disciplinada en virtud de las decisiones de la Juez Promiscua Municipal de
Chía de enviar el incidente de recusación y el trámite de la apelación
directamente al Juez Unico Penal del Circuito de Zipaquirá, en lugar de
someterlos al procedimiento de reparto.
Al respecto, la juez demandada alega que
envió el incidente de recusación y la apelación al Juez Penal del Circuito de
Zipaquirá (también demandado), debido a las similitudes que existen entre el
procedimiento disciplinario y el proceso penal.  Por otra parte sostiene que ni
la disciplinada, ni su apoderado interpusieron recurso alguno contra tales
decisiones.  Finalmente agrega que enviarlos directamente a este Juez, en lugar
de someterlos a reparto no vician su decisión, como quiera que –según afirma-,
el Juez Penal de Circuito de Zipaquirá de todos modos es competente para
conocer tanto la recusación, como el trámite de la segunda instancia del
proceso disciplinario.
En relación con este último argumento, debe
la Corte establecer de antemano que la vulneración alegada no consiste en un
desconocimiento del principio del juez natural, sino, más bien, en el indebido
procedimiento que se le dio a estos dos trámites procesales.  Es decir, el
problema radica en establecer si la juez accionada vulneró el debido proceso
por no someter estos trámites al procedimiento de reparto.
El sometimiento de procesos a reparto
constituye una garantía aplicable a determinados procedimientos, que tiene como
objetivo preservar la imparcialidad en las decisiones estatales.  Las
disposiciones generales que regían en ese momento los procedimientos
disciplinarios no contemplaban expresamente un sistema de reparto.  La Ley
200/95 no establece expresamente un sistema de reparto para asignar entre los
funcionarios competentes el conocimiento de los impedimentos y recusaciones, ni
la apelación de los fallos de primera instancia en procedimientos
disciplinarios internos contra empleados de la rama judicial que sean nombrados
por sus mismos superiores jerárquicos, ni lo establece expresamente para el
caso en que estos funcionarios tengan a su vez diversos superiores.
Por el contrario, la ley presupone que la
primera y segunda instancia del proceso, y el trámite de los incidentes de
recusación debe efectuarlos un funcionario determinado, el superior jerárquico,
quien presupone, es un funcionario distinto al nominador.  En relación con el
trámite de primera y segunda instancias, dice el artículo 61 de la Ley 200 de
1995:
“Cuando se trate de la comisión de falta
calificada como grave o gravísima, el jefe de la dependencia o de la seccional
o regional correspondiente fallará el proceso en primera instancia, en cuyo
caso la segunda instancia le compete al nominador.
“...  A los empleados de la misma Rama los
investigará y sancionará el respectivo superior jerárquico, ...”
En torno al trámite de la recusación, el
artículo 69 del mismo estatuto establece que
“El funcionario impedido o recusado pasará
el proceso a su superior jerárquico o funcional, según el caso ...”.
Sin embargo, de tales disposiciones no se
puede válidamente concluir que la decisión de la segunda instancia, y del
incidente de recusación no deban someterse a reparto cuando se trate de
investigaciones disciplinarias desarrolladas por un funcionario judicial que
tenga varios superiores.  A pesar de que aparentemente esta situación no fue
tenida en cuenta por el legislador, todos los jueces que ostentan la calidad de
superior jerárquico o funcional de un juez promiscuo tienen competencia
disciplinaria, independientemente de su especialidad funcional.
Por otra parte, el argumento que aduce la
accionada de afinidad entre el derecho disciplinario y el penal tampoco resulta
un criterio aceptable para que el juez que lleva la investigación en primera
instancia decida a su arbitrio a cuál de sus superiores debe asignarle la
competencia, pues del mismo modo hubiera podido aducir, que al existir una
relación laboral, el competente era el Juzgado Laboral del Circuito de
Zipaquirá.  Funcionalmente, la competencia disciplinaria en el caso de
empleados de la  rama judicial no corresponde, ni resulta asimilable a una
especialidad jurisdiccional, ni está determinada por las afinidades dogmáticas
entre el derecho disciplinario y otras ramas del derecho.  La afinidad
dogmática no constituye un criterio de distribución de competencias.  En un
Estado de derecho, corresponde al legislador, con fundamento en la Constitución,
distribuir las jerarquías y competencias de acuerdo con el criterio que
considere más conveniente.
En esa medida, existiendo una pluralidad de
superiores jerárquicos, todos ellos con competencia para conocer el incidente
de recusación dentro de los procesos disciplinarios adelantados por los jueces
promiscuos municipales, su trámite ha debido someterse a reparto.
En esa medida, la Corte encuentra que la
Juez Promiscua Municipal de Chía también vulneró el derecho al debido proceso
de la disciplinada al enviar el incidente de recusación y el trámite de la
apelación de su decisión directamente al Juzgado Penal de Circuito de
Zipaquirá, en lugar de tramitarla a través del sistema de reparto.
Ahora bien, según la juez accionada, los
demandantes en tutela no pueden controvertir su decisión de enviar el incidente
de recusación y la apelación directamente al Juzgado Penal de Circuito de
Zipaquirá, pues esta circunstancia no fue alegada por la disciplinada ni por su
apoderado dentro del proceso.  Considera que ellos no pueden aducir en sede de
tutela un defecto que no objetaron dentro del proceso, mediante los recursos
pertinentes.
Para la Corte este argumento no es de
recibo, pues el argumento según el cual el envío directo al Juez Penal de
Circuito constituyó una circunstancia violatoria del debido proceso no fue
alegado por los demandantes en su escrito de tutela.  Fue esgrimido por el juez
de tutela de primera instancia, en cumplimiento de su función de protección
oficiosa de los derechos fundamentales.
2.2.3 El debido proceso disciplinario
y el trámite cuando el funcionario a quien se envía la segunda instancia se
declara incompetente
En segunda medida, debe esta Corporación
establecer si la decisión del Juzgado Penal de Circuito de Zipaquirá de
rechazar la apelación del fallo disciplinario, y disponer la devolución del
expediente al juzgado de primera instancia constituye una vulneración del
debido proceso de la demandante.
Dentro del trámite del procedimiento
disciplinario, en las faltas consideradas graves y gravísimas, la doble
instancia constituye también una garantía del debido proceso.  Al declararse
incompetente, el Juzgado Penal de Circuito de Zipaquirá debió haber remitido el
expediente al funcionario que él consideraba competente, en lugar de rechazar
el recurso.
En relación con el trámite debido cuando un
funcionario se declare incompetente para conocer de una actuación
disciplinaria, el inciso 1º del artículo 64 de la Ley 200 de 1995, dispone:
“ARTICULO 64. COLISION DE COMPETENCIAS. El
funcionario que se considere incompetente para conocer de una actuación
disciplinaria, así lo consignará y la remitirá directamente a quien en su
concepto deba adelantar el proceso.”
Al no haber seguido dicho trámite, el
Juzgado Penal de Circuito de Zipaquirá desconoció el principio de la doble
instancia, el cual, como ya se vio, hace parte de las garantías aplicables al
procedimiento disciplinario cuando la falta es considerada grave o gravísima.
Al desconocer este principio, vulneró el derecho al debido proceso de la
disciplinada.
No comprende la Corte por qué razón, en
lugar de tramitar el proceso conforme a la reglas aplicables, consagradas en la
Ley 200 de 1995, el Juzgado Penal de Circuito de Zipaquirá decidió rechazar de
plano el recurso de apelación y además ordenar su envío al juzgado de origen.
Con tal decisión, el Juez Penal del Circuito de Zipaquirá desconoció por
completo el principio de doble instancia, pues omitió su deber oficioso de
remitir la apelación al funcionario competente.
Ahora bien, esta Corporación no desconoce
que existe una cierta ambigüedad en la Ley 200 de 1995 en torno al funcionario
competente para tramitar la segunda instancia en relación con los empleados de
la rama judicial, cuando el control disciplinario sea de carácter interno.
En efecto, el artículo 48 de la Ley
establece de manera general, que la segunda instancia en los procedimientos
disciplinarios internos corresponde al nominador.  Dispone dicho artículo:
“ARTICULO 48. CONTROL DISCIPLINARIO INTERNO.
Toda entidad u organismo del Estado, excepto la Rama Judicial debe constituir
una unidad u oficina del más alto nivel, encargada de conocer en primera
instancia, de los procesos disciplinarios que se adelanten contra sus
servidores. La segunda instancia será de competencia del nominador.”
Por su parte, el artículo 61 dispone,
también de manera general, que la competencia para conocer el procedimiento en
segunda instancia corresponde al nominador.  Al respecto dice textualmente:
“ARTICULO 61. COMPETENCIA FUNCIONAL.
Corresponde al jefe inmediato del investigado, cuando la falta sea leve, fallar
el proceso en única instancia.
“Cuando se trate de la comisión de falta
calificada como grave o gravísima, el jefe de la dependencia o de la seccional
o regional correspondiente fallará el proceso en primera instancia, en cuyo
caso la segunda instancia le compete al nominador.
Por
su parte, específicamente en relación con la competencia para conocer de los
procedimientos disciplinarios contra empleados judiciales, el artículo sólo se
refiere al funcionario competente para adelantar la primera instancia, pero no
menciona quién es el competente para conocer de la segunda instancia.  El
inciso tercero del mismo artículo dice:
“Respecto de los funcionarios de la Rama
Judicial serán competentes para investigar y sancionar las Salas
Jurisdiccionales Disciplinarias del Consejo Superior de la Judicatura y de los
Consejos Seccionales, según el caso. A los empleados de la misma Rama los
investigará y sancionará el respectivo superior jerárquico, en ambos
casos sin perjuicio del poder disciplinario preferente de la Procuraduría
General de la Nación.”
Como se observa, no existe norma
específicamente aplicable a los empleados de la rama judicial, que determine
cuál es el funcionario competente para conocer la segunda instancia del proceso
disciplinario interno.
Sin embargo, ello no es excusa para rechazar
de plano la apelación, en lugar de enviarlo a quien consideraba que era el
funcionario competente, de acuerdo con una interpretación razonable de la ley.
Esta ambigüedad legal no puede traer como consecuencia la pretermisión de la
segunda instancia, so pretexto de una falta de competencia funcional del juez a
quien se remite el expediente para que resuelva la apelación de un fallo.
Máxime cuando no alegó dicha falta de competencia en la función disciplinaria,
y decidió de fondo el incidente de recusación dentro del mismo proceso
disciplinario, pues tal actuación atenta también contra la prohibición de irse
contra los propios actos, y por lo tanto, vulnera el principio constitucional
de buena fe, y la confianza legítima en las actuaciones del Estado.
Según
lo dispuesto en la Ley 200 de 1995, hoy derogada pero vigente para la época en
que sucedieron los hechos, el competente para resolver la recusación era el
superior jerárquico o funcional del funcionario encargado de llevar la
investigación disciplinaria, según el caso.  La disposición pertinente dice al
respecto:
“ARTICULO 69.
PROCEDIMIENTO EN CASO DE IMPEDIMENTO. El funcionario impedido o recusado pasará
el proceso a su superior jerárquico o funcional, según el caso,
fundamentando y señalando la causal existente y si fuere posible aportará las
pruebas pertinentes, a fin de que el superior decida de plano a quién ha de
corresponder su conocimiento o quién habrá de sustituir al funcionario impedido
o recusado.”
Con
todo, al resolver sobre la apelación, el Juzgado Penal de Circuito de Zipaquirá
se declaró incompetente porque consideró que, a pesar de ser superior
jerárquico del Juez Promiscuo Municipal de Chía en una de las especialidades
funcionales en materia jurisdiccional, no era su superior jerárquico en materia
disciplinaria, pues ésta función es de carácter administrativo.  La pregunta
pertinente sería entonces, ¿si el incidente de recusación no constituye un
trámite de carácter administrativo, porqué la apelación sí tiene tal
naturaleza, si los dos se surten dentro del mismo proceso disciplinario?
El
Juez Penal de Circuito de Zipaquirá no responde a este interrogante, ni dentro
de las consideraciones del auto por el cual rechaza la apelación (fls.
698-699), ni dentro del trámite de la acción de tutela (constancia de
notificación fl. 45).
Por
todo lo anterior, también respecto del Auto de diciembre 3 de 2001, la tutela
debe prosperar.
2.2.4 La ejecución del fallo de
primera instancia cuando no se ha tramitado su apelación y está pendiente el recurso
de queja: prevalencia del derecho sustancial
Adicionalmente, la Juez Promiscua Municipal
de Chía ejecutó la decisión de primera instancia a pesar de que resultaba
evidente que el trámite de la apelación era incorrecto.
En el presente caso, el envío del
expediente correspondía, en principio, al Juez Penal de Circuito de Zipaquirá.
Sin embargo, éste no tramitó la apelación, y envió el expediente de vuelta al
Juzgado Promiscuo Municipal de Chía.  Es necesario entonces establecer cuál era
la conducta procesal debida por parte de la titular de este último despacho,
teniendo en cuenta que no se había tramitado la apelación del fallo de primera
instancia.  Para tal efecto, es necesario tener en cuenta cuál es la finalidad
del procedimiento disciplinario, conforme a la Constitución y a las reglas y
principios que lo rigen.  Sobre este punto, la misma Ley 200 de 1995, dentro
del capítulo de los principios rectores, establece que en la interpretación de
la ley procesal el funcionario competente debe tener en cuenta, además de los
otros principios rectores, que una de las finalidades del procedimiento
disciplinario es dar cumplimiento a las garantías debidas a las personas que en
él intervienen:
“ARTICULO 13. FINALIDAD DEL PROCEDIMIENTO.
En la interpretación de la Ley Procesal, el funcionario competente debe
tener en cuenta, además de la prevalencia de los principios rectores, que
la finalidad del procedimiento es el logro de los fines y funciones del Estado
y el cumplimiento de las garantías debidas a las personas que en él
intervienen.”
Por
otra parte, la misma Ley establece la prevalencia de la Constitución y de los
principios rectores, en la interpretación y aplicación del régimen
disciplinario.  Al respecto dispone:
“ARTICULO 18. PREVALENCIA DE LOS
PRINCIPIOS RECTORES. En la interpretación y aplicación del régimen
disciplinario prevalecerán los principios rectores que determina este Código,
la Constitución Política y las normas de los Códigos Penal, Procedimiento Penal
y Contencioso Administrativo.”
En esa medida, teniendo en cuenta que en
este caso estaban involucrados el derecho a ejercer cargos públicos, el
principio constitucional de prevalencia del derecho sustancial, el principio
constitucional de la doble instancia, que además estaba garantizado dentro de
la configuración legal del procedimiento, así como el derecho a la defensa, la
Juez Promiscua Municipal de Chía ha debido abstenerse de ejecutar su
providencia, y en su lugar, ha debido remitir el expediente al Juzgado Penal de
Circuito, para que le diera el trámite correspondiente, o enviarlo a quien ella
consideraba competente, pero en ningún caso podía válidamente ejecutar el fallo
de primera instancia cuando no se había resuelto la apelación.
Por lo tanto, el derecho al debido proceso
también se ve violado por la actuación de la Juez Promiscua Municipal de Chía
de proceder a ejecutar su fallo, en lugar de devolver el expediente o remitirlo
a otro juez para que se le diera el trámite correspondiente.
En
virtud de lo anterior, esta Corporación revocará la decisión de segunda
instancia dentro del proceso de tutela, confirmará la decisión de primera
instancia dentro de dicho proceso, y en consecuencia ordenará la anulación del
procedimiento disciplinario hasta la etapa de indagación preliminar, incluyendo
el Auto que dispuso enviar el incidente de recusación al Juzgado Penal de
Circuito de Zipaquirá.
En mérito de lo expuesto, la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE:
Primero:
REVOCAR la decisión proferida
por la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Penal, mediante el cual se
negó el amparo de tutela invocado y TUTELAR el derecho a ejercer cargos
públicos y el derecho al debido proceso de la demandante.
Segundo: ORDENAR al Juzgado Promiscuo Municipal de Chía que
reintegre a la demandante a su cargo, si para la fecha no lo ha hecho, y que
proceda a decretar la nulidad del proceso disciplinario seguido contra la
demandante, hasta la providencia mediante la cual ordena dar trámite a la
recusación interpuesta por el apoderado de la disciplinada Alba Carlina
Rodríguez Flórez, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la
notificación de la presenta providencia.  Así mismo, deberá tramitar dicha
recusación sometiendo el proceso a reparto ante los funcionarios competentes,
dentro del mismo término de cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la
notificación de la presente providencia.  También corresponde a esta
Corporación advertirle a la Juez que en el trámite de la investigación
disciplinaria le de estricta aplicación a las reglas y principios propios de
este procedimiento.
Tercero: REMITIR COPIAS de la presente providencia a la
Corte Suprema de Justicia –Sala Penal-, al Tribunal Superior de Distrito -Sala
Penal-, al Juzgado Penal de Circuito de Zipaquirá, y al Juzgado Promiscuo
Municipal de Chía.
Cópiese,
notifíquese, cúmplase y publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional.
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado Ponente
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
[1] Decisión adoptada
mediante Auto No. 36, de diciembre 3 de 2001.
[2] En este sentido, la
jurisprudencia reitera sistemáticamente, lo dispuesto en el artículo 6º del
Decreto 2591 de 1991, que dispone: “Cuando existan otros recursos o medios
de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio
para evitar un perjuicio irremediable. La existencia de dichos medios será
apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias
en que se encuentre el solicitante.” Ver también las Sentencias T-03/92
(M.P. José Gregorio Hernández Galindo) C. No. 3, C-018/93 (M.P. Alejandro
Matrtínez Caballero) F.J. No. 10.
[3] La sentencia
T-569/92 (M.P. Jaime Sanín Greiffenstein), refiriéndose a la procedencia de la
tutela frente a otras acciones, estableció: “De allí que tal acción no sea
procedente cuando exista un medio judicial apto para la defensa del
derecho transgredido o amenazado, a menos que se la utilice como mecanismo
transitorio para evitar un perjuicio irremediable”
[4] Esta posición ha
sido sostenida por la Corte Constitucional desde sus primeras sentencias.  En
la T-03/92 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo), la Corte protegió este
derecho a una persona que había sido elegida como contralora departamental,
pero el gobernador se había negado a darle posesión por falta de una ley que
estableciera cuándo debían iniciar funciones los contralores departamentales.
La Corte sostuvo que como la Constitución establecía períodos iguales y
concurrentes entre contralores departamentales y gobernadores, y disponía que
estos últimos empezaban funciones el 2 de enero de 1992, debía entenderse que
en esa misma fecha iniciaban labores también los primeros, y resultaba
innecesaria la expedición de una ley para hacer efectivo el derecho.  En la
medida en que la Constitución regulaba la materia, y se daban todas las
condiciones individuales necesarias para el ejercicio del derecho de acceder a
ese cargo público específico, la Corte ordenó al gobernador dar posesión a la
demandante.  Por otra parte, el reconocimiento del interés subjetivo como
requisito sine qua non para otorgarle eficacia al derecho fundamental de
ejercer cargos públicos constituye la ratio iuris sobre la cual la Corte
ha sustentado la procedencia de la acción de tutela cuando se vulnera el orden
de la lista de elegibles en los concursos de la rama ejecutiva y de la rama
judicial, pese a que contra el acto de nombramiento procede la acción de
nulidad y restablecimiento del derecho.  Contrastar este aspecto en la
evolución de la línea jurisprudencial que va de la Sentencia T-422/92 (M.P.
Eduardo Cifuentes Muñoz) F.J. No. 4; pasando por la Sentencia SU-458/93 (M.P.
Jorge Arango Mejía) F.Js. 1 y 2; hasta las Sentencias T-256/95 (M.P. Antonio
Barrera Carbonell) Consideración No. 2.2; y las SU-133 y SU-136 de 1998, (M.P.
José Gregorio Hernández Galindo).
[5] Al respecto, la Sentencia T-441/92 (M.P. Alejandro
Martínez Caballero) estableció: “La suspensión provisional, suspende los
efectos de un acto negativo pero no tiene la virtud de hacer producir un
acto positivo, ni mucho menos puede indemnizar o reparar un perjuicio
ocasionado.”