T-513-93
Sentencia No
Sentencia No.
T-513/93
ACCION DE TUTELA
CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Requisitos
En el momento de
resolver acerca de la viabilidad de la acción de tutela contra una determinada
providencia judicial, lo cual es a primera vista improcedente, el juez del
conocimiento debe observar que se den los siguientes requisitos para que se dé
su eventual protección como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio
irremediable. Que la providencia judicial no haya hecho tránsito a cosa
juzgada; Que a pesar de la existencia de otro medio de defensa judicial, se
utilice la tutela como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio
irremediable:
Que el peticionario demuestre que ya ha hecho uso del recurso
ordinario contra la providencia acusada; Que la providencia judicial acusada
ocasione un perjuicio irremediable.
AUTORIDAD PUBLICA-Actuación Legítima
No puede acudirse
a la tutela en contra de actos u omisiones de una autoridad pública cuando sus
actuaciones se cumplen con arreglo a las normas que las autorizan. No es
suficiente para que la tutela prospere como mecanismo transitorio, que una
persona, natural o jurídica, se encuentre ante un inminente perjuicio, si la
actuación u omisión dañina no proviene de la autoridad que se demanda o si
emanado de ésta, la acción u omisión se cumple con arreglo a la ley.
ACCION DE TUTELA-Subsidiariedad
La acción de
tutela no es un mecanismo adicional a los ya consagrados por la legislación en
orden a solucionar las controversias y conflictos que surgen en diversos campos
de la vida en sociedad.
PREJUDICIALIDAD-Improcedencia
No encontrándose
probada la existencia de un proceso penal, sino tan sólo de una simple
denuncia, no puede operar el fenómeno de la prejudicialidad.
ACCION DE TUTELA
CONTRA SENTENCIAS-Improcedencia/VIA
DE HECHO/PROCESO EJECUTIVO LABORAL
Los
pronunciamientos judiciales materia de revisión no constituyen amenaza ni
violación a ningún derecho fundamental, ni menos encuadran dentro de las
denominadas vías de hecho, por cuanto estos se ajustaron en todo al
ordenamiento legal. Es improcedente conceder la tutela presentada por el
Gobernador del Departamento del Atlántico, que en el asunto materia de revisión
se dirige contra los mencionados despachos judiciales, por cuanto al tenor del
fallo de la Corte Constitucional de Octubre 1o. de 1992, que no permite
interponer acciones de tutela contra sentencias o providencias judiciales.  En
este caso, ni aún las vías de hecho serían procedentes, ya que los jueces
laborales se sujetaron en todo a las normas procedimentales laborales que
regulan lo relativo a los procesos ejecutivos laborales. Sus decisiones por
tanto no pueden ser desconocidas por un fallo de tutela.
REF: Expediente
No. T - 20.000
PETICIONARIO:
GUSTAVO ADOLFO BELL LEMUS,
Gobernador del Atlántico contra los Juzgados 1o. a 7o. Laborales del Circuito
de Barranquilla.
PROCEDENCIA: H. Consejo de Estado.
TEMA: Acción de Tutela contra providencias
judiciales // Las personas jurídicas como titulares de la acción de tutela.
MAGISTRADO
PONENTE:
Dr. HERNANDO
HERRERA VERGARA
Santafé de Bogotá,
Noviembre 5 de mil novecientos noventa y tres (1993).
Procede la Sala Sexta
de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados HERNANDO
HERRERA VERGARA, ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO y FABIO MORON DIAZ, a revisar
los fallos proferidos por el Tribunal Administrativo del Atlántico, el día 21
de mayo de 1993 y por el H. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso
Administrativo, el día 23 de julio del mismo año, en el proceso de tutela de la
referencia, adelantado por el señor GUSTAVO ADOLFO BELL LEMUS, en su condición
de Gobernador del Departamento del Atlántico, y dirigido contra los Juzgados
Primero a Séptimo Laborales del Circuito de Barranquilla.
El negocio llegó al
conocimiento de esta Sala de Revisión de la Corte Constitucional por la vía
ordinaria de la remisión que hizo el H. Consejo de Estado, en virtud de lo
ordenado por el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991.
Conforme a los
artículos 86 de la Constitución Política y 33 del Decreto ibidem, la Sala
Séptima de Selección de la Corte eligió para efectos de revisión la presente
acción de tutela.
I. INFORMACION
PRELIMINAR.
En ejercicio de la
acción consagrada en el artículo 86 de la Constitución Nacional, el señor
Gustavo Adolfo Bell Lemus, en su condición de Gobernador del Departamento del
Atlántico, acudió a la acción de tutela como mecanismo transitorio en procura
de protección del derecho de propiedad del departamento, al igual que la
protección del "principio mínimo fundamental consignado en el artículo 53
de la C.N., inciso 2o., que garantiza a los pensionados el pago oportuno de las
mesadas pensionales", ante la amenaza que a su juicio producen los
Juzgados Laborales del Circuito de Barranquilla y el Tribunal Superior, Sala
Laboral, consistente en que tales autoridades judiciales puedan ordenar la
entrega de la suma de mil setenta y ocho millones setencientos cuarenta y
cuatro mil cuatrocientos dos pesos ($1.078.744.402.oo), representados en
títulos del Banco Popular que reposan en dichos despachos judiciales y que
corresponden a mandamientos de pago amparados en certificados presuntamente
falsos que se hallan denunciados ante la justicia penal.
El actor fundamenta
la acción mediante la exposición de los siguientes
H E C H O S :
=
Los Juzgados Primero,
Segundo, Tercero, Cuarto, Quinto, Sexto y Séptimo Laborales del Circuito de
Barranquilla dictaron mandamiento de pago en contra del Departamento del
Atlántico, admitiendo como título ejecutivo, certificaciones expedidas por
algunos ex-funcionarios de la Caja de Previsión Departamental.
Como
las certificaciones que sirvieron de título ejecutivo fueron expedidas por
funcionarios que carecían de competencia, que además consignaron como valores
pagados cifras diferentes a las registradas en los archivos de la Caja de
Previsión Departamental, "para más adelante entrar a reconocer unos
presuntos reajustes y diferencias de mesadas ilegales, se procedió a formular
las correspondientes denuncias penales ante las Fiscalías por los delitos
contra el patrimonio público y privado por falsedad de documentos y abuso de la
función pública".
Hallándose
tales investigaciones en etapa de instrucción, se ha invocado la
prejudicialidad penal dentro de los procesos laborales, con el objeto de que se
suspendan hasta cuando la autoridad competente decida sobre los hechos punibles
y sus responsables.
=
En la mayoría de los procesos, los jueces laborales no han admitido la
prejudicialidad, alegando preclusión de términos.
=
Hace consistir la amenaza, en que ésta se presenta en la medida en que un
fallo adverso de la justicia laboral que ignore totalmente la prejudicialidad
penal, conduciría irremediablemente a la entrega de unos dineros que no adeuda
el departamento e impediría el pago de obligaciones que efectivamente tiene con
los pensionados.
=
Señala que una vez entregados los dineros, el departamento no dispondría de
otro medio legal para recuperarlos, circunstancia que conduce irremediablemente
a que la única acción posible sería la indemnización que genera la tipificación
de un enriquecimiento ilícito, opción que sería ilusoria si los dineros
desaparecen.
=
Que con la entrega de los valores consignados a órdenes de los Juzgados
Laborales sin que medie sentencia de carácter penal, generaría para los
pensionados un perjuicio irremediable, "quienes como consecuencia de la
llamada industria del embargo que año tras año se ha venido apoderando por
medios ilegales de dineros del departamento, no han recibido el pago oportuno
de las mesadas pensionales".
=
Dice el actor que el único ánimo que le induce a instaurar la acción de
tutela es la defensa de los dineros públicos del departamento y la defensa de
los intereses de los pensionados.
=
Finalmente, para tales efectos solicitó en la demanda medidas de carácter
provisional, como la suspensión de la orden de entrega de los títulos
judiciales mientras el juez de primera instancia procede a fallar el fondo del
asunto.
II.     LAS
DECISIONES JUDICIALES MATERIA DE REVISIÓN.
A. Sentencia del
Tribunal Administrativo del Atlántico.
El citado Tribunal
al asumir el conocimiento del asunto y previo a la sentencia de instancia,
accedió por auto de fecha 11 de mayo de 1993, a la solicitud del actor en el
sentido de suspender provisionalmente la orden de entrega de los títulos
judiciales que reposan en los Juzgados Primero a Séptimo Laborales del
Circuito, de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 7o. del Decreto 2591 de
1991, pues:
"Estima esta
Corporación que en el presente caso es procedente darle aplicación a la medida
provisional que la norma transcrita consagra; por consiguiente se dispondrá
oficiar a los señores Jueces Laborales del Circuito de esta ciudad, en los
términos que el señor Gobernador del Departamento solicita, de suspender
inmediatamente cualquier orden que pueda producirse por parte de los Juzgados
Laborales del Circuito de esta ciudad tendiente a hacer entrega de los títulos
judiciales que en ellos reposan dentro de los procesos que aparecen
relacionados a folio 6 del expediente que contiene la presente actuación, hasta
tanto esta Corporación decida sobre la viabilidad de la presente acción de
tutela".
Posteriormente, el
Tribunal Administrativo por providencia de fecha mayo 21 de 1993, resolvió
conceder la tutela, con base en las siguientes consideraciones:
1. En cuanto a la titularidad de la acción de
tutela, el Tribunal acoge la doctrina de la Corte Constitucional en cuanto a
que las personas jurídicas son titulares de derechos fundamentales, y por tanto
están habilitadas para ejercer dicha acción.
2. "En el caso que ocupa al Tribunal, se
está en presencia no sólo de la amenaza de que se cause un perjuicio al
patrimonio público y también a los derechos de los jubilados o pensionados que
en concepto de la Gobernación sí han adquirido legalmente sus derechos, sino
también, ante la amenaza de que el Estado, en este caso el Departamento del
Atlántico a través de su Caja de Previsión, cumpla con los fines esenciales que
le competen por disposición del art. 2o. de la Constitución Política, como lo
es el principio mínimo fundamental establecido en el inciso 3o. del art. 53 de
la Constitución que obliga al Estado a garantizar "... el derecho al pago
oportuno y al reajuste periódico de las pensiones legales".
"En este caso
se ha presentado una denuncia penal por parte de la Directora de la Caja de
Previsión Departamental, ratificada por el señor Gobernador del Departamento,
como consta en el escrito en el cual se solicita la tutela, en el sentido de
que son falsos los documentos que sirvieron de base para el reclamo judicial del
pago de las pensiones en los procesos atrás referenciados. Por ello el Tribunal
no puede menos que aceptar la inminencia de esta amenaza, atendiendo no sólo a
la investidura del funcionario que la aduce y la formalidad con que fue
presentada la denuncia penal ante la Fiscalía General de la Nación sino
también, frente al hecho evidente de que de efectuarse el pago de los dineros
reclamados por los demandantes en los procesos ejecutivos laborales mencionados
y, resultare posteriormente, que los documentos que sirvieron de título de
recaudo ejecutivo fueron falsos, la entidad territorial accionante muy a pesar
de las acciones judiciales que pudiera emprender para obtener la devolución de
los dineros que se pagaran, de manera ilegal, podría suceder que peligrara la
recuperación total de los mismos, ante la insolvencia que sobreviniera a sus
beneficiarios, hoy cuestionados por la autoridad departamental, máxime
considerando la calidad de bien fungible que tiene el dinero".
3. "El Tribunal no desconoce el derecho
que le asiste a los demandantes en los procesos ejecutivos laborales
cuestionados. Sin embargo, frente a tales derechos -en principio legítimos- se
anteponen el derecho y el deber del Estado de cumplir sus cometidos o fines
respecto de los pensionados de la Caja Departamental de Previsión cuya calidad
no discute la administración".
"Consecuente
con lo expuesto, el Tribunal considera que en las circunstancias concretas del
caso sub-exámine, se impone la necesidad de amparar los derechos fundamentales
del Departamento del Atlántico, y garantizarle la posibilidad de que cumpla los
cometidos esenciales del Estado".
4. "En virtud a lo anterior, el Tribunal
concede la tutela en favor del Departamento del Atlántico como mecanismo
transitorio para evitar un perjuicio irremediable, y ordena que los Juzgados
1o., 2o., 3o., 4o., 5o., 6o. y 7o. Laborales del Circuito de Barranquilla, se
abstengan de hacer entrega a los demandantes en los procesos ejecutivos
laborales relacionados en esta providencia, los dineros representados en
títulos judiciales que existan en sus despachos, hasta que la Fiscalía General
de la Nación o los jueces penales competentes, decidan sobre la falsedad o no
de los documentos que motivaron las denuncias penales presentadas por el
Departamento del Atlántico y/o la Caja de Previsión Departamental".
2. De las
Impugnaciones a la Sentencia de Primera Instancia.
Respecto a la
sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico, los
apoderados de los pensionados, demandantes en los procesos ejecutivos laborales
que cursan en los Juzgados Primero a Séptimo Laborales del Circuito de
Barranquilla contra el Departamento del Atlántico, manifestaron su desacuerdo,
por cuanto a su juicio:
1. "Se concedió la tutela siendo
improcedente pues se afectan gravemente derechos fundamentales de los
pensionados consagrados en el art. 53 inciso 2o. de la C.N., que garantiza a
éstos, el pago oportuno de las mesadas pensionales y se desvirtúa además el
sentido de éste instrumento jurídico que fue consagrado por la Constitución del
año 1991 en su Art. 86 para defender el imperio de la ley y garantizar la
eficacia de los derechos consagrados en ella. En efecto, valiéndose de sofismas
distractores, el Señor Gobernador afirma que las Certificaciones que dieron lugar
al reconocimiento de los reajustes son falsos, desconociendo maliciosamente que
es la Resolución emanada del Departamento del Atlántico y su Caja de Previsión
Social la que otorga el derecho vitalicio y constituye el título de recaudo
ejecutivo y es ella y nada más, la que sirve de base para la aplicación de los
reajustes de ley sin que se tenga que acudir a decisiones de tipo
administrativo o jurisdiccional para crear obligaciones accesorias como son los
reajustes que obran en las certificaciones tachadas como falsas".
2. Por lo tanto, solicitan se revoque la
sentencia que se impugna y se les tutelen a los intervinientes en éste proceso
y que son los lesionados con ellas, los derechos fundamentales que se les están
violentando con dicha decisión, como el derecho a la vida a los pensionados, el
derecho a un debido proceso para quienes presuntamente violaron la ley, el
derecho de tener un buen nombre para quienes se les señala de corruptos y el
derecho al trabajo para quienes se les trata de desconocer éste.
C.   Sentencia
del H. Consejo de Estado.
El H. Consejo de
Estado, a través de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, por
sentencia del 23 de julio de 1993, decidió revocar la sentencia de primera
instancia, y en su lugar rechazar por improcedente la acción instaurada, con
fundamento en los siguientes argumentos:
1. "El accionante, Departamento del
Atlántico, es una persona jurídica (artículo 80 de la ley 153 de 1.887). El
representante legal de la referida entidad territorial, lo es el señor
Gobernador (Art. 303 de la C.N.).
Por ser el
Demandante una persona jurídica, no es titular de la acción de tutela, en
virtud a que este instrumento extraordinario, se instituyó como mecanismo de
protección de derechos fundamentales de las personas humanas. En este sentido
se ha pronunciado la Corporación en diversos procesos".
2. "La razón antes expuesta es suficiente
para que esta Corporación revoque la providencia impugnada y en su lugar
rechace por improcedente la acción impetrada. No obstante lo anterior, no pasa
por inadvertido la Sala la circunstancia de que en esta oportunidad, la persona
jurídica solicitante dirige la acción contra las providencias judiciales
proferidas por varios Juzgados, mediante las cuales despacharon en forma
adversa la solicitud de prejudicialidad penal.
Sobre este
particular, la Corporación, en abundantes pronunciamientos, venía expresando
que la acción de tutela no procedía contra providencias judiciales, y aplicó la
excepción de inconstitucionalidad al artículo 40 del Decreto 2591 de 1991, por
considerarlo contrario a la Carta Política.
Con la expedición de
la sentencia No. C-543 de 1o. de octubre de 1992, mediante la cual la Corte
Constitucional declaró la inexequibilidad de los artículos 11, 12 y 40 del
Decreto 2591 de 1991, reglamentario de la acción de tutela, quedó definida de
modo perentorio, la improcedencia de la acción de tutela contra providencias
judiciales".
D.  Pruebas
ordenadas por la Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional.
La Sala Sexta de
Revisión, teniendo en cuenta la importancia del asunto materia de estudio,
ordenó por auto de fecha 12 de octubre de 1993, decretar la práctica de una
inspección judicial en los Juzgados 1o., 2o., 3o., 4o., 5o., 6o. y 7o.
Laborales del Circuito de Barranquilla, donde cursan los procesos ejecutivos
adelantados por Haydeé Carrillo de Borge, Elvia Barros de Meza, Ana Josefa
Llinás, Paulina Cardenas de Ponce, Victor Barraza Reales, Ana Belisa Zabaraín,
Beatriz Vasquez de Samper, Maria Dolores Cepeda Glez, Julio Cesar Osorio
Amador, Ruth Herrera de Zuñiga, Ana Pure Gutierrez y Teresa Salcedo de
Sanjuanelo. Igualmente, se ordenó practicar la misma diligencia en las
Fiscalías 4a., 5a. y 13 de la ciudad de Barranquilla, a fin de conocer en qué
estado se encuentran las denuncias penales que allí cursan, formuladas por la
Directora de la Caja de Previsión Departamental contra los señores William
Ruiz, Johny Suarez, Maria Cristina Ocampo, Edith Cure, Eneida Echeverría, Angel
Sandoval y Gustavo Ahumada.
Para tales efectos,
la Sala comisionó para la práctica de dicha diligencia, al Magistrado Auxiliar
del Despacho del Magistrado Ponente, Doctor GUILLERMO REYES GONZALEZ, quien se
trasladó a la ciudad de Barranquilla y allí procedió a la práctica de la
Inspección Judicial en los citados despachos judiciales, los días 13, 14 y 15
de octubre del año en curso.
Una vez practicadas
las diligencias ordenadas, teniendo en cuenta la identidad que se presenta en
todos los procesos inspeccionados y que son objeto de la demanda de tutela
instaurada por el señor Gustavo Bell Lemus, pueden hacerse las siguientes
observaciones con base en el informe rendido por el Magistrado Auxiliar a la
Sala de Revisión:
"1o. En
todos los procesos ejecutivos laborales, fué librada la orden de mandamiento de
pago en favor de numerosos pensionados de la Caja de Previsión del Departamento
del Atlántico.
"2o.
Contra este auto se presentaron por parte del departamento, los recursos de
reposición y apelación con una extemporaneidad de más de año y medio. Se alegó
para sustentar dichos recursos, la nulidad del proceso y se solicitó la
suspensión del mismo por prejudicialidad, con fundamento en que se había
formulado denuncia penal por los delitos de falsedad documental y abuso de
función pública contra algunos ex-funcionarios de la Caja de Previsión
Departamental.
"3o.
Todos los Juzgados, de manera uniforme negaron el recurso de reposición y
concedieron el de apelación, basándose en lo siguiente:
a) "El departamento debió presentar la
prejudicialidad dentro del término de la ejecutoria o dentro de los seis (6)
días siguientes a la notificación, es decir, en la oportunidad que se goza para
proponer incidentes y excepciones en los procesos laborales y no después de un
año y medio de haber quedado ejecutoriada y en firme la orden de mandamiento de
pago, por lo que no se accede a decretar la prejudicialidad y se rechaza de
plano por extemporánea".
b) "En estos casos se presentaron como título
de recaudo ejecutivo copias autenticadas por el Jefe de la Oficina de Servicios
a los Jubilados de la Caja de Previsión Social del Departamento de las
Resoluciones que reconocen pensiones de jubilación a los ejecutantes,
documentos que prestan mérito ejecutivo -artículo 145 del Código de
Procedimiento Laboral-. Estas resoluciones y certificaciones del Jefe de
Contabilidad y Presupuesto son documentos que dejan entrever una deuda clara,
expresa y exigible a cargo del Departamento del Atlántico, teniendo en cuenta
que los reajustes reclamados de sus pensiones no fueron cancelados en los
términos previstos en la Ley 4a. de 1976, constituyendo a nuestro juicio prueba
clara de que a los pensionados se les adeudan tales diferencias. Ya en el
momento en que se defina la tacha de falsedad se sabrá a ciencia cierta si
tales certificaciones expedidas por el Jefe de Contabilidad y Presupuesto
tienen o no validez dentro de este proceso. Pero mientras esto no suceda, el
Juzgado debe concluir que el título de recaudo ejecutivo es lo suficientemente
claro, expreso y exigible".
"4o. Es
necesario destacar que en el curso del respectivo proceso se le dió trámite en
las Fiscalías a las denuncias penales formuladas por la apoderada del
departamento, argumento en el cual sustentaban la prejudicialidad.
"5o. Surtido el recurso de apelación ante la
Sala Laboral del Tribunal Superior de Barranquilla, éste en la mayoría de los
casos, salvo en aquellos en que está pendiente una decisión sobre el
particular, confirmó el auto apelado con fundamento en lo siguiente:
a) "No existe vicio alguno de nulidad,
como así lo alega la demandada, puesto que en la providencia apelada, la Juez
del conocimiento no accedió a decretar la suspensión del proceso por
prejudicialidad propuesta, por considerar que tal solicitud era extemporánea
habida cuenta que la oportunidad para la petición lo era en el término de la
ejecutoria del mandamiento de pago o dentro de los seis días siguientes a su
notificación".
b) "La nulidad planteada por la
recurrente sólo podrá alegarse por la persona afectada, situación que no se dá
cabalmente en el caso de autos; a la parte ejecutada no le asiste interés
jurídico para proponer esta excepción, huelga advertir que tampoco fué
propuesta como excepción previa dentro de la oportunidad legal y desde luego,
se impone el rechazo de plano de la solicitud de nulidad impetrada".
c) "El numeral 1o. del artículo 170 del
Código de Procedimiento Laboral (sic) aplicable por analogía a los juicios del
trabajo por remisión del artículo 145 del mismo estatuto, establece que el
proceso se suspende cuando iniciado un proceso penal, el fallo que corresponde
dictar en él haya de influir necesariamente en la decisión del civil, a juicio
del juez que conoce de éste.
Un proceso penal se
inicia con la resolución de apertura de la investigación que es aquella por
medio de la cual el juez penal o el fiscal resuelve abrir la investigación
correspondiente al descubrimiento de los hechos, de sus autores o
partícipes".
Sobre el particular,
examinados los procesos ejecutivos laborales, se presentaron dos tipos de
decisiones, según la Fiscalía hubiese o no resuelto las denuncias penales:
-1-        "En
el sub-lite, no encontrándose probada la existencia del proceso penal a que
alude la parte demandada, ya que es con la resolución de apertura de la
investigación que el proceso nace a la vida jurídica y no con la mera denuncia
que es el acto por medio del cual se pone en conocimiento de las autoridades
penales correspondientes la posible comisión de un delito, la decisión a tomar
no puede ser otra que la de confirmar el auto apelado".
-2- "La
Fiscalía Cuarta Delegada Sub-Unidad de Delitos contra la Administración
Pública de Barranquilla, decretó la preclusión de la instrucción a favor
de William Javier Ruiz Cedano, lo cual nos indica que se cae de su peso la
tacha de falsedad arguida por la parte ejecutada, y es relevante dicha decisión
pues resulta ináne plantear la suspensión del proceso" (lo mismo se dijo
en los casos de los demás denunciados -Maria Cristina Ocampo de Manzano, Edith
Cure, Johny Suarez, Gustavo Ahumada-).
"6o. En
la gran mayoría de los procesos examinados, es decir en aquellos en que el
Tribunal resolvió el recurso de apelación, los Juzgados expidieron las actas
de entrega de los títulos judiciales en favor de los beneficiarios,
jubilados de la Caja de Previsión Departamental.
"Finalmente, el
día viernes 15 de octubre de 1993, en la sede de la Fiscalía Seccional del
Atlántico, se realizó la inspección sobre los expedientes contentivos de las
denuncias penales formuladas por el departamento contra algunos ex-funcionarios
de la Caja de Previsión Departamental, las cuales constituyeron el fundamento
de la prejudicialidad invocada para suspender la entrega de los títulos
ejecutivos.
Examinados los
expedientes en los que cursan las denuncias penales contra Angel Arnoldo
Sandoval, Gustavo Ahumada Peñate, William Javier Ruiz Celano, Edith Cure y
Maria Cristina Ocampo, las Fiscalías resolvieron:
"Declarar
extinguida la acción penal y ordenar la cesación de todo procedimiento contra
los sindicados, en razón del delito que se les imputa -falsedad en documento
público y abuso de función pública-" (negrillas fuera de texto).
Lo anterior con
fundamento en que:
"El despacho
luego de hacer un estudio pormenorizado de las pruebas que aparecen dentro del
proceso, encuentra que los predicamentos delictivos que se le hacen a los
implicados, no encajan en las normas penales -162-, que trata del abuso de
función pública y -21-, que tipifica la falsedad ideológica en documento
público, por lo que se debe concluir que nos encontramos ante un desplazamiento
humano administrativo que los tratadistas del derecho denominan
atípico..."
"Al
encajar la situación del inculpado en el artículo 443 en concordancia con el 36
de la misma obra -Código de Procedimiento Penal-, nos obliga a proferir
resolución de preclusión de la instrucción como lo solicita la defensa" (negrillas fuera de texto).
"Por último,
del examen efectuado a los expedientes que cursan en la Fiscalía en relación
con los señores Eneida Echeverría y Johny Suarez, estos se encuentran en
instrucción y en pruebas, debido a que las denuncias se formularon con
posterioridad a las demás".
III.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Primera.
Competencia.
Es competente esta
Sala de Revisión de la Corte Constitucional para proferir sentencia en relación
con el fallo dictado por el Consejo de Estado, con fundamento en lo dispuesto
por los artículos 86, inciso tercero y 241, numeral noveno de la Constitución
Política, en concordancia con los artículos 33, 34, 35 y 36 del Decreto 2591 de
1991.
Segunda.
Consideraciones Preliminares.
En el presente
asunto que se somete a la consideración de esta Corte, el peticionario acude a
la acción de tutela como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio
irremediable, ante la amenaza de que por fallos emanados de los Juzgados
Laborales del Circuito de Barranquilla y del Tribunal Superior, se ordene la entrega
de la suma de $1.078.744.402.oo, representados en títulos que reposan en los
mencionados despachos laborales, y que según el actor, corresponden a
mandamientos de pago amparados en certificados falsos que se hallan denunciados
ante la justicia penal.
Antes de entrar en
el fondo de la demanda, y teniendo en cuenta el hecho de que uno de los
fundamentos para rechazar la presente acción de tutela por parte del Consejo de
Estado fue la presentación de la tutela por una persona jurídica -el
Departamento del Atlántico-, considera esta Sala de especial importancia
señalar, como ya lo ha hecho en numerosos pronunciamientos, la facultad que
tienen las personas jurídicas de ser titulares de derechos fundamentales, y por
tanto, de acudir a la acción de tutela como mecanismo idóneo de protección de
tales derechos.
* De la Persona
Jurídica como titular de la Acción de Tutela.
Nuevamente debe la
Corte Constitucional insistir en que la forma de protección que a los derechos
constitucionales fundamentales brinda el artículo 86 de la Carta Política no
comprende únicamente a las personas naturales, como en criterio que esta
Corporación no comparte lo ha entendido el Consejo de Estado en el fallo
materia de revisión, sino que se extiende a las personas jurídicas.
En efecto, el
precepto superior no distingue y, por el contrario, los fines que él persigue
quedarían frustrados o, cuando menos, realizados de modo incompleto si el
alcance de la protección se restringiese por razón del sujeto que lo invoca,
dejando inérmes y desamparadas a las personas jurídicas. Estas también son
titulares de derechos reconocidos por el ordenamiento constitucional y no
existe razón alguna para impedirles que se acojan al mecanismo preferente y
sumario diseñado por el Constituyente para lograr su efectividad.
El artículo 86 de la
Constitución establece el derecho de toda persona para ejercer la acción de
tutela en los siguientes términos:
"Toda
persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces en todo
momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o
por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos
constitucionales fundamentales" (negrillas fuera del texto).
Por su parte el
artículo 10 del Decreto 2591 de 1991 establece, que:
"La acción
de tutela podrá ser ejercida, en todo momento y lugar, por cualquier persona
vulnerada o amenazada en uno de sus derechos fundamentales, quien actuará por
sí misma o a través de representante..." (negrillas fuera del texto).
Entonces puede
afirmarse de manera categórica que la norma constitucional al referirse a que
esta acción la puede incoar "toda persona", no
distingue entre persona natural y persona jurídica. Así mismo, las personas
jurídicas tienen sus propios derechos fundamentales; ellas son proyección del
ser humano y surgen de acuerdo con una serie de acciones que provienen de las
personas naturales. La persona jurídica por sí misma es poseedora de unos
derechos y correlativamente de unas obligaciones. Derechos como la propiedad,
el debido proceso, la honra, el buen nombre, entre otros, que requieren, dada
su naturaleza, de la protección del Estado, para lo cual el ordenamiento
constitucional ha consagrado mecanismos de amparo ante eventuales amenazas o
vulneraciones a tales derechos.
En cuanto al sentido
y alcance de la expresión "persona" en el derecho
colombiano se distinguen dos tipos de personas, a saber: las personas naturales
(que son absolutamente todos los seres humanos -artículo 74 del Código Civil-)
y las personas jurídicas (las cuales son definidas por el mismo estatuto, como "una
persona ficticia, capaz de ejercer derechos y contraer obligaciones civiles, y
de ser respetada judicial y extrajudicialmente").
Para los efectos
relacionados con la titularidad de la acción de tutela se debe entender que
existen derechos fundamentales que se predican de manera exclusiva de la
persona humana, v.gr. el derecho a la vida y la exclusión de la pena de muerte
(artículo 11); la prohibición de desaparición forzada, torturas, tratos o penas
crueles, inhumanos o degradantes (artículo 12); el derecho a la intimidad
familiar (artículo 15), entre otros.
Pero otros derechos
ya no son exclusivos de los individuos aisladamente considerados, sino también
en cuanto se encuentran insertos en grupos y organizaciones, cuya finalidad sea
específicamente la de defender determinados ámbitos de libertad o realizar los
intereses comunes.
Es necesario
entonces, tutelar los derechos constitucionales fundamentales de las personas
jurídicas, no per se, sino en tanto instrumento para garantizar los derechos
constitucionales fundamentales de las personas naturales, en caso concreto, a
criterio razonable del juez de tutela.
Otros derechos
constitucionales fundamentales los poseen directamente las personas jurídicas,
como en el caso del debido proceso (artículo 29), el derecho a la honra
(artículo 21) y al buen nombre (artículo 15), entre otros.
Ha expresado la
Corte en cuanto a la posibilidad que tienen las personas jurídicas de acudir a
la acción de tutela como mecanismo de protección de sus derechos
constitucionales fundamentales, que:
"Cuando el
artículo 86 de la Constitución establece que "toda persona tendrá acción
de tutela para reclamar (...) por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección
inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que
éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier
autoridad pública", no está excluyendo a las personas jurídicas, pues el
precepto no introduce distinción alguna y, por el contrario, las supone
cobijadas por el enunciado derecho cuando de modo genérico contempla la
posibilidad de solicitar el amparo por conducto de otro, sin que nada obste
dentro del sistema jurídico colombiano para que una de las especies de ese
género esté conformada precisamente por las personas jurídicas".
Por lo tanto, al
igual que las personas naturales, las personas jurídicas están habilitadas
también para ejercer derechos y contraer obligaciones. En consecuencia esta Sala
reitera la jurisprudencia establecida y concluye que las personas jurídicas
son, ciertamente, titulares de la acción de tutela, razón por la cual, en este
sentido la Corte revocará parcialmente la sentencia materia de revisión.
Tercera.
La Acción de Tutela como mecanismo transitorio y su improcedencia por
dirigirse contra providencias judiciales.
A. De la Acción
de Tutela contra sentencias o providencias judiciales.
Es necesario
detenerse en el aspecto concerniente a las circunstancias especiales que ha de
tener en cuenta el juez de tutela para poder determinar si en el caso sometido
a su estudio -en tratándose de providencias judiciales- es procedente la acción
de tutela como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
Pero antes de analizar su procedencia en ese sentido, es necesario detenerse en
un primer aspecto relativo a la viabilidad de la acción contra providencias
judiciales, fundamento y razón de ser de la demanda de tutela materia de
revisión.
En este fallo es
necesario entonces, inicialmente estudiar los presupuestos que hacen posible la
efectiva protección de los derechos fundamentales a través de la procedencia de
la acción de tutela contra providencias judiciales, en forma compatible con lo dispuesto
en el fallo de octubre 1o. de 1992 de esta Corporación.
En dicha
providencia, la Corte señaló al declarar la inconstitucionalidad del artículo
40 del Decreto 2591 de 1991 (sentencia No. C-543), la improcedencia de la
acción de tutela contra sentencias o providencias judiciales. En esa
oportunidad sostuvo:
"Ahora bien,
de conformidad con el concepto constitucional de autoridades públicas, no cabe
duda de que los jueces tienen esa calidad en cuanto les corresponde la función
de administrar justicia y sus resoluciones son obligatorias para los
particulares y también para el Estado. En esa condición, no están excluidos de
la acción de tutela respecto de los actos u omisiones que vulneren o amenacen
derechos fundamentales, lo cual no significa que proceda dicha acción contra
sus providencias. Así, por ejemplo, nada obsta para que por vía de la
tutela se ordene al juez que ha incurrido en dilación injustificada en la
adopción de decisiones a su cargo que proceda a resolver o que observe con
diligencia los términos judiciales, ni riñe con los preceptos constitucionales
la utilización de esta figura ante actuaciones de hecho imputables al
funcionario por medio de las cuales se desconozcan o amenacen los derechos
fundamentales, ni tampoco cuando la decisión pueda causar un perjuicio
irremediable, para lo cual sí está constitucionalmente autorizada la tutela
pero como mecanismo transitorio cuyo efecto, por expreso mandato de la Carta es
puramente temporal y queda supeditado a lo que resuelva de fondo por el juez
competente....".
"No está
dentro de las atribuciones del juez de tutela la de inmiscuirse en el trámite
de un proceso judicial en curso, adoptando decisiones paralelas a las que
cumple, en ejercicio de su función, quien lo conduce, ya que tal posibilidad
está excluida de plano de los conceptos de autonomía e independencia
funcionales -artículos 228 y 230 de la Carta-...."
"No puede
por tanto, proferir resoluciones o mandatos que interfieran u obstaculizen
diligencias judiciales ya ordenadas por el juez de conocimiento, ni modificar
providencias por él dictadas, no solamente por cuanto ello representaría una
invasión en la órbita autónoma del juzgador y en la independencia y
desconcentración que caracterizan a la administración de justicia -artículo 228
de la Constitución-, sino porque, al cambiar inopinadamente las reglas
predeterminadas por la ley en cuanto a las formas propias de cada juicio
quebrantaría abierta y gravemente los principios constitucionales del debido
proceso.
De las razones
anteriores concluye la Corte que no procede la acción de tutela contra ninguna
providencia judicial, con la única salvedad del perjuicio irremediable, desde luego aplicada en este evento como
mecanismo transitorio supeditado a la decisión definitiva que adopte el juez
competente (negrillas fuera de texto)".
De esa manera, en el
momento de resolver acerca de la viabilidad de la acción de tutela contra una
determinada providencia judicial, lo cual es a primera vista improcedente, el
juez del conocimiento debe observar que se den los siguientes requisitos para
que se dé su eventual protección como mecanismo transitorio para evitar un
perjuicio irremediable:
1o.Que la providencia judicial no haya hecho
tránsito a cosa juzgada: ello con fundamento en el imperio de la seguridad
jurídica, la cual se alcanza cuando la decisión respectiva ha hecho tránsito a
cosa juzgada. Así, si la tutela se dirige contra un fallo ejecutoriado que haya
hecho tránsito a cosa juzgada, debe concluirse la improcedencia de la tutela.
2o.
Que a pesar de la
existencia de otro medio de defensa judicial, se utilice la tutela como
mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable: la tutela sólo es
un mecanismo transitorio, temporal, supeditado a lo que el juez competente
pueda disponer en defensa del derecho. Por ello, el interesado habrá de
demostrar que ha hecho uso del recurso correspondiente que permita al juez de
tutela en últimas tomar una decisión transitoria, mientras el juez ordinario
decide el fondo del asunto.
3o.
Que el peticionario
demuestre que ya ha hecho uso del recurso ordinario contra la providencia
acusada: el peticionario deberá acreditar que hizo uso en tiempo del recurso
que tenía a su disposición con el fin de ventilar ante el juez ordinario la
posible vulneración de su derecho constitucional. De no existir recurso alguno,
el juez de tutela deberá estudiar en el caso concreto la forma idónea para que
en su momento el juez competente conozca y decida. En estos casos el juez de
tutela se limita a resolver sólo sobre el derecho constitucional alegado, sin
inmiscuirse ni resolver el fondo de la littis.
4o.    Que la providencia judicial acusada
ocasione un perjuicio irremediable: el perjuicio ha de considerarse
exclusivamente en la forma y con las características que tenga en el momento en
que el peticionario interpone la acción de tutela ante el juez.
B. De la Acción
de Tutela como mecanismo transitorio.
La acción de tutela
está consagrada en el artículo 86 de la Constitución Nacional como un mecanismo
procesal específico y directo cuyo objeto consiste en la eficaz protección,
concreta e inmediata de los derechos constitucionales fundamentales en una
determinada situación jurídica, cuando estos resulten amenazados o vulnerados
por la acción o la omisión de una autoridad pública o de un particular en los
casos consagrados por la ley.
Según el artículo 86
de la Carta, la acción de tutela no procede cuando el afectado disponga de otro
medio para la defensa judicial de su derecho, a menos que intente la acción
como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. El sentido de
la norma es pues, el de subrayar el carácter supletorio del mecanismo,
preservando así su integridad al ordenamiento jurídico como un todo armónico
estructurado sobre la base de brindar a todas las personas medios eficaces de
acceso a la administración de justicia para la defensa de los derechos que les
corresponden.
Su efectiva
aplicación, entonces, sólo tiene lugar cuando dentro de los diversos medios que
el ordenamiento jurídico ofrece para la realización de los derechos no exista
alguno que resulte idóneo para proteger inmediata y objetivamente el que
aparece vulnerado o es objeto de amenaza por virtud de una conducta positiva o
negativa de una autoridad pública o de un particular, o cuando se utilice como
mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable (Artículo 6o.
numeral 1, Decreto 2591 de 1991).
En el presente caso,
como se anotó con anterioridad, el peticionario reclama como mecanismo
transitorio la protección de los derechos fundamentales del departamento,
amenazados a su juicio por los Juzgados Primero a Séptimo Laborales del
Circuito de Barranquilla, en cuanto se haga entrega de los títulos que en
dichos despachos reposan, sin que exista previamente una definición por parte
de la justicia penal, sobre la falsedad de los títulos ejecutivos que sirvieron
de base a los mandamientos de pago respectivos.
Puede creerse que la
viabilidad de la tutela como instrumento transitorio está condicionada
solamente a la posible ocurrencia de un perjuicio que se avecina, sin que de
inmediato se disponga por el afectado de un instrumento idóneo para evitarlo.
Sin embargo, resulta que la acción de tutela aún en estas condiciones, requiere
para su prosperidad que los hechos que le sirven de soporte se adecúen a sus
objetivos.
Consecuente con lo
anterior, para que la tutela sea procedente, se requiere que los actos u
omisiones de la autoridad pública sean ilegítimos, contrarios a derecho, porque
de otra manera no se violan ni amenazan los intereses del presunto afectado. En
tal virtud, no puede acudirse a la tutela en contra de actos u omisiones de
una autoridad pública cuando sus actuaciones se cumplen con arreglo a las
normas que las autorizan.
Así pues, no es
suficiente para que la tutela prospere como mecanismo transitorio, que una
persona, natural o jurídica, se encuentre ante un inminente perjuicio, si la
actuación u omisión dañina no proviene de la autoridad que se demanda o si
emanado de ésta, la acción u omisión se cumple con arreglo a la ley.
El artículo 86 de la
Constitución Política le asigna una protección a los derechos fundamentales,
"cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción u
omisión de cualquier autoridad pública". Por lo tanto, la tutela como
mecanismo transitorio supone una actividad u omisión de una autoridad pública
-excepcionalmente de un particular- que vulnere o amenace vulnerar un derecho
fundamental; que dicha acción u omisión pueda generar un daño, y que además, la
misma sea ilegítima.
C. Del Caso
Concreto.
En el presente
asunto, se pretende por el actor en su calidad de Gobernador del Departamento
del Atlántico, que se haga valer la tutela para condicionar las diversas
determinaciones judiciales provenientes de los accionados, en orden a suspender
provisionalmente la orden de entrega de los títulos que reposan en los Juzgados
Laborales y que se hallan consignados a órdenes de los mismos, sin que
previamente exista una definición por parte de la Justicia Penal sobre la
falsedad de los títulos ejecutivos que sirvieron de base a los mandamientos de
pago respectivos. Decisiones éstas que se produjeron dentro de los respectivos
procesos ejecutivos laborales, a lo cual no pueden debidamente acceder los
jueces de tutela ni lo puede hacer esta Corte, por cuanto de ser así se
desconocería abiertamente la autonomía funcional del juez, protegida por los
artículos 228 y 230 de la Constitución Política como elemento sustancial del
ordenamiento jurídico colombiano.
Sobre el particular,
esta Corte debe señalar con fundamento en la Inspección Judicial ordenada y
practicada por la Sala Sexta de Revisión, lo siguiente:
1o.
Examinados los procesos
ejecutivos laborales mencionados, se pudo constatar que en todos ellos se
interpuso el recurso de apelación por parte del departamento contra los autos
que negaron la solicitud de suspensión del proceso por tacha de falsedad y
prejudicialidad. Recurso que fué resuelto en la mayoría de los casos por la
Sala Laboral del Tribunal Superior de Barranquilla, confirmando lo resuelto por
los citados despachos judiciales, con fundamento en la extemporaneidad por
parte de las autoridades departamentales en presentar los incidentes y
excepciones pertinentes, como el de la tacha de falsedad y la prejudicialidad,
ya que según el artículo 289 del C.P., debe hacerse en la contestación de la
demanda o dentro del término de cinco (5) días siguientes a la notificación del
proveído que ordene tenerlo como medio probatorio, y no como sucedió en estos
procesos, en que se formuló después de más de un año y medio de la ejecutoria
del auto de mandamiento de pago.
En este sentido debe
la Corte recalcar que la acción de tutela no es un mecanismo adicional a los ya
consagrados por la legislación en orden a solucionar las controversias y
conflictos que surgen en diversos campos de la vida en sociedad; de allí que en
repetidas ocasiones esta Corporación haya resaltado el carácter subsidiario de
la acción de tutela como uno de sus elementos esenciales.
Como
lo ha manifestado de manera reiterada esta Corte, "quien no ha hecho uso
oportuno y adecuado de los medios procesales que la ley le ofrece para obtener
el reconocimiento de sus derechos o prerrogativas se abandona voluntariamente a
las consecuencias de los fallos que le son adversos. De su conducta omisiva no
es responsable el Estado ni puede admitirse que la firmeza de los proveídos
sobre los cuales el interesado no ejerció recurso constituya transgresión u
ofensa a unos derechos que, pudiendo, no hizo valer en ocasión propicia". Es
inútil por tanto, apelar a la tutela, cual si se tratara de una instancia nueva
y extraordinaria, con el propósito de resarcir los daños causados por el propio
descuido procesal.
2o.
De otra parte, se hace
relevante en el presente asunto, hacer unas breves consideraciones en cuanto a
la prejudicialidad, por cuanto se constituye en elemento esencial en la
decisión que habrá de adoptar esta Corte.
Acerca
de la prejudicialidad, brevemente debe manifestar la Corte que la misma se
presenta cuando se trata de una cuestión sustancial, diferente pero conexa, que
sea indispensable resolver por sentencia en proceso separado, bien ante el
mismo despacho judicial o en otro distinto, para que sea posible decidir sobre
la que es materia del litigio o de la declaración voluntaria en el respectivo
proceso, que debe ser suspendido hasta cuando aquella decisión se produzca.
Con
un sentido amplio y comprensivo, se la ha querido determinar en una fórmula
precisa y concreta, diciendo que es "prejudicial" toda cuestión
jurídica cuya resolución constituya un presupuesto para la decisión de la
controversia principal sometida a juicio. Carnelutti señala que "se habla
de cuestiones prejudiciales cuando en rigor de terminología es prejudicial toda
cuestión cuya solución constituye una premisa de la decisión en otros
litigios". Por su parte, cuestión prejudicial significa una etapa anterior
al juicio y según Manzini, "es toda cuestión jurídica cuya resolución
constituya un presupuesto para la decisión de la controversia principal
sometida a juicio".
En relación a la
prejudicialidad penal en el proceso civil, laboral o administrativo, la misma
procede cuando iniciado un proceso penal, el fallo que corresponda dictar en
ésta tenga que influir necesariamente en la decisión civil, laboral o
administrativa - artículo 170 del Código de Procedimiento Civil -.
Se trata entonces,
de que el proceso civil, laboral o administrativo, se suspenda por haberse
iniciado una investigación dentro de un proceso penal. Procede, entonces,
cuando en el proceso laboral existe, por ejemplo, un documento o título valor
que es falso y el mismo es objeto de un proceso penal, lo que lleva a que se
suspenda dicho proceso mientras el juez penal decide si hay o no lugar a un delito
de falsedad.
De conformidad con
la disposición citada son dos los requisitos necesarios para que se dé
aplicación a la prejudicialidad penal, a saber: 1) Que se haya iniciado un
proceso penal, y 2) Que este influya necesariamente en la decisión
del civil, en este caso el del laboral.
Es necesario
destacar, que un proceso penal se inicia con la denominada resolución de
apertura de la investigación, que es aquella por medio de la cual el juez penal
o el fiscal resuelve abrir la investigación correspondiente al descubrimiento
de los hechos, de sus autores o partícipes, de la personalidad de los mismos,
los motivos determinantes y de la naturaleza y cuantía de los perjuicios.
Como lo señalara el
Tribunal Superior de Barranquilla al resolver uno de los recursos de apelación
formulados por el actor dentro de los procesos ejecutivos laborales que cursan
en los Juzgados Laborales del Circuito de esa ciudad, invocando la
prejudicialidad,
"No se
encuentra acreditada la existencia de un proceso penal, ya que como quedó
visto, es con la resolución de apertura de la investigación que el proceso nace
a la vida jurídica y no con la mera denuncia, que es el acto por medio del cual se pone
en conocimiento de las autoridades penales correspondientes la posible comisión
de un delito.
Y no puede
decirse que la denuncia conlleve necesariamente a la iniciación del mismo, ya
que como lo dijimos debe entenderse iniciado únicamente en el evento que el
juez penal o el fiscal profiera resolución de apertura de la investigación, lo
que no obligatoriamente siempre sucede, pues si los mencionados funcionarios
estiman que no está plenamente establecida la identidad del infractor o tienen
duda de que el hecho denunciado sea típico, deben necesariamente acudir a la
fase pre-procesal llamada investigación previa, y evacuada esta decidir si es
el caso abrir investigación o proferir resolución inhibitoria, y aún si
consideran que el hecho denunciado es atípico el pronunciamiento debe
circunscribirse a una resolución inhibitoria".
Y lo anterior es
sustentado con lo manifestado por las Unidades de Fiscalía de la ciudad de
Barranquilla a donde fueron formuladas las denuncias penales contra los
ex-funcionarios de la Caja de Previsión Departamental, por los presuntos
delitos de falsedad y abuso de función pública, quienes al conocer tales
denuncias, ordenaron en cinco (5) de ellas la preclusión de las
investigaciones, por cuanto:
"1. El
encartado ha demostrado que cumplió funciones que legalmente le correspondía al
expedir las certificaciones señaladas por la denunciante directora de la Caja
de Previsión Departamental...;
2. El sindicado
ha demostrado que su desplazamiento en las certificaciones en lo tocante a las
cifras allí plasmadas no lo hacen incurrir en ofensa al art. 219 de nuestro
estatuto represivo, sino que por el contrario dió aplicación a normas que rigen
y regulan el régimen de jubilaciones al realizar los reajustes en ella
ordenadas y que son de obligatorio cumplimiento;
3. El despacho
luego de hacer un estudio pormenorizado de las pruebas que obran dentro del
proceso, encuentra que los predicamentos delictivos que se le hacen al
sindicado no encajan en las normas penales que tipifican la falsedad ideológica
en documento público, por lo que el despacho se vé obligado a proferir
resolución de preclusión de la instrucción como lo solicita la
defensa" (negrillas fuera de texto).
3o. En mérito a lo anterior y examinadas las
denuncias penales formuladas por el departamento y concretamente por la Directora
de la Caja de Previsión Departamental contra algunos ex-funcionarios de esa
entidad, y que constituyen presupuesto fundamental de la tutela materia de
revisión, estima la Corte que no encontrándose probada la existencia de un
proceso penal, sino tan sólo de una simple denuncia, no puede operar el
fenómeno de la prejudicialidad.
4o. Teniendo en cuenta que el Tribunal
Superior de Barranquilla confirmó los autos apelados y que la Fiscalía no
encontró méritos para continuar las investigaciones penales contra los
funcionarios acusados, los respectivos Juzgados Laborales del Circuito de esa
ciudad, obrando en derecho procedieron a efectuar la entrega de los respectivos
títulos en favor de los beneficiarios o demandantes en cada uno de los procesos
ejecutivos laborales inciados en dichos despachos judiciales.
De esa manera,
encuentra la Corte que no existe razón de ser ni fundamento en cuanto al objeto
y finalidad perseguida a través de la acción de tutela formulada por el señor
Gobernador del Atlántico, para su procedencia, por cuanto:
1o.    No se puede suspender la orden de
entrega de los títulos del Banco Popular que se hallan consignados a órdenes de
los Juzgados Laborales ya que, o bien fueron entregados a sus beneficiarios,
como así sucedió en la mayoría de los casos con fundamento en la decisión del
Tribunal Superior, o aquellos que aún no se han entregado, los despachos
judiciales mencionados han suspendido su entrega en espera de la decisión del
Tribunal Superior en relación con el recurso de apelación instaurado, por lo
que en este sentido mal podría la Corte entrar a proferir una orden de este
tipo, pues entrañaría una indebida atribución o función que no le corresponde,
pues no sólo escapa a su competencia, desvirtuando la esencia y naturaleza de
la acción de tutela, sino que desconocería la jurisprudencia contenida en la
sentencia de la Sala Plena de esta Corte de 1o. de octubre de 1992, según la
cual la tutela no procede contra sentencias o providencias judiciales.
Teniendo
en cuenta que los accionados, es decir, los Juzgados Laborales del Circuito de
Barranquilla donde se encuentran los títulos a que se refiere la demanda de
tutela, han asumido una actitud legal y conforme a derecho en el sentido de no
llevar a cabo la entrega de los títulos mientras no exista un pronunciamiento
del Tribunal Superior en relación con los recursos de apelación formulados, mal
podría la Corte entrar a hacer un pronunciamiento como el solicitado por el
peticionario, invadiendo órbitas y competencias que no le corresponden, y que
por el contrario, le son ajenas. Esta decisión, corresponde a la jurisdicción
ordinaria laboral, por lo que debe concluirse la improcedencia de la tutela en
este caso aún como mecanismo transitorio, ya que no se presenta el perjuicio
irremediable en los términos del artículo 6o., numeral 1o. del Decreto 2591 de
1991.
2o. Finalmente, debe manifestar la Corte que
la petición del actor se dirige a impedir que se lleve a cabo la entrega de los
títulos mientras no exista una definición por parte de la justicia penal acerca
de la falsedad de los títulos ejecutivos que sirvieron de base a los
mandamientos de pago respectivos. Al respecto, se deben hacer algunas
precisiones de especial relevancia para la decisión final:
a)
La justicia penal,
a través de las Fiscalías delegadas de la Sub-unidad de Delitos contra la
Administración Pública, Seccional Atlántico, resolvieron en la mayoría de las
denuncias penales formuladas contra algunos ex-funcionarios de la Caja de
Previsión Departamental, la preclusión de la instrucción al no encontrar
méritos para continuar la investigación ni que se hubiese comprobado la
conducta delictiva de falsedad y abuso de función pública, a que se refiere el
actor.
Por
lo tanto, en este sentido se desvirtúa la solicitud del actor, en el sentido de
suspender la entrega de los títulos, ya que no se comprobó por la justicia
penal que estos fuesen falsos.
b)
El derecho a
la pensión de jubilación de cada uno de los demandantes en los procesos
ejecutivos laborales se encuentra acreditado por una Resolución o acto
administrativo del Gobierno Departamental, a través del cual se le reconoce el
disfrute de una pensión vitalicia de jubilación, y el reajuste de las distintas
pensiones jubilatorias lo son por obligaciones accesorias a una principal, que
es clara, determinada y exigible, como lo es la pensión de jubilación, por
cuanto el reajuste de la misma también constituye obligación meridiana y
concreta con la diferencia de que es accesoria, y lo accesorio siempre sigue la
suerte de lo principal, y los reajustes pensionales por ministerio de la ley
pertenecen a la pensión de jubilación que es la obligación principal.
c)
Por lo tanto,
a lo que se refiere el actor y que tacha de falsedad, no son los títulos
ejecutivos que sirvieron de base a los mandamientos de pago, sino las
certificaciones expedidas por los ex-funcionarios de la Caja de Previsión
Departamental, con lo cual como lo señalara la Fiscalía, "no se
comprometieron los intereses del Departamento, pues lo que dió origen al
mandamiento de pago ejecutivo no fueron las certificaciones expedidas por el
Contador de la época, sino las Resoluciones emanadas de la Gobernación del
Departamento del Atlántico y en contra de dichas Resoluciones la denunciante no
hace alusión a que fueron legalmente producidas. Se aclaró que dichas
certificaciones por sí solas jamás constituyeron título de recaudo
ejecutivo".
Necesario
es en este punto, concluir que el Departamento del Atlántico y concretamente su
Gobernador con base en las decisiones emanadas de la Fiscalía General de la
Nación puede tener la plena certeza jurídica de que los títulos del Banco
Popular que reposan en los Juzgados Laborales, se deben, es decir que dejan
entrever una deuda u obligación clara, expresa y exigible a cargo del
Departamento del Atlántico.
Conforme a lo
anterior, encuentra esta Sala que los pronunciamientos judiciales materia de
revisión no constituyen amenaza ni violación a ningún derecho fundamental, ni
menos encuadran dentro de las denominadas vías de hecho, por cuanto estos se
ajustaron en todo al ordenamiento legal, como así lo confirmó el Tribunal
Superior de Barranquilla al resolver los respectivos recursos de apelación,
sustentado además por el hecho de que la Fiscalía Seccional de Barranquilla no
encontró en ninguna de las investigaciones adelantadas méritos para proferir
resolución de apertura de la investigación, sino que por el contrario declaró
la preclusión de la investigación o la extinción de la acción penal, por lo que
mal podría negarse la entrega de los respectivos títulos.
Ha de concluirse,
que no es procedente en el presente asunto la acción de tutela como mecanismo
transitorio, ya que ha quedado demostrado que no existió la acción ni la
omisión imputada a los Jueces Primero a Séptimo Laborales del Circuito de
Barranquilla, que vulnere o amenace vulnerar los derechos fundamentales del
departamento ni menos aún de los pensionados de la Caja de Previsión, ni que
generen un daño, ya que su actuación, como así pudo comprobar la Corte fue legítima
y ajustada a lo establecido legal y procesalmente para el trámite de los
procesos ejecutivos laborales.
En virtud a lo
anterior, habrá de confirmarse parcialmente la sentencia proferida por el
Consejo de Estado en su sentencia del 23 de julio de 1993.
Cuarta.
Conclusión.
Debe señalar la
Corte a manera de síntesis, que efectuadas las consideraciones anteriores,
encuentra que:
1o.
Los Jueces Primero a
Séptimo Laborales del Circuito de Barranquilla, donde se adelantaron los
procesos ejecutivos laborales contra el Departamento del Atlántico por parte de
los pensionados de la Caja de Previsión Departamental, obraron dentro de su
competencia al resolver sobre la solicitud de suspensión de los procesos por
prejudicialidad penal y la tacha de falsedad y rechazar por extemporáneas las
solicitudes en tal sentido, las cuales fueron presentadas un año y medio
después del momento en que legalmente debieron haber sido formuladas, y al
considerar que la prejudicialidad penal no es viable en este caso por no
existir un proceso penal en curso, y por cuanto en la mayoría de las denuncias
penales formuladas se declaró la preclusión de las investigaciones.
Por
lo tanto, en este sentido es improcedente conceder la tutela presentada por el
Gobernador del Departamento del Atlántico, que en el asunto materia de revisión
se dirige contra los mencionados despachos judiciales, por cuanto al tenor del
fallo de la Corte Constitucional de Octubre 1o. de 1992, que no permite
interponer acciones de tutela contra sentencias o providencias judiciales.
En
este caso, ni aún las vías de hecho serían procedentes, ya que los jueces
laborales se sujetaron en todo a las normas procedimentales laborales que
regulan lo relativo a los procesos ejecutivos laborales. Sus decisiones por
tanto no pueden ser desconocidas por un fallo de tutela.
2o.
De otra parte, debe
señalar esta Sala que se nota un proceder negligente y omisivo de parte de la
Gobernación del Atlántico, al igual que de la Caja de Previsión Departamental
al no ejercer en dicha oportunidad la defensa correspondiente para formular las
excepciones e incidentes dentro de los respectivos procesos ejecutivos
laborales. El hecho de intervenir con más de un año y medio de retraso, es
decir de manera extemporanea, denota una actitud omisiva, ineficiente y
negligente.
No
es concebible cómo poco o nada parece que importo a las autoridades
departamentales en su oportunidad legal, es decir, cuando les fueron
notificados los respectivos mandamientos de pago, ejercer la defensa de los
intereses del departamento, y ante dicha ineficiencia surge la necesidad de
oficiar a la Procuraduría General de la Nación para que realize las
investigaciones pertinentes.
3o. Finalmente, debe manifestar la Corte como
lo hizo con anterioridad, que la tutela no se instituyó para sanear los
descuidos procesales o las conductas omisivas o negligentes de las partes. No
se puede acudir a ella como un mecanismo para amparar sus descuidos procesales,
tal como lo pretende en este caso el señor Gobernador del Atlántico, pues en
tal caso se estaría convirtiendo a la tutela en un recurso adicional y
paralelo, lo cual desconocería el fundamento y esencia propio de su naturaleza
excepcional.
IV. DECISIÓN.
En mérito de lo
expuesto, la Sala Sexta de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
R E S U E L V E :
PRIMERO:
CONFIRMAR parcialmente
por las razones expuestas, el fallo proferido por el Consejo de Estado el día
23 de julio de 1993, en el sentido de no acceder a la tutela instaurada por el
señor Gustavo Adolfo Bell Lemus, en su condición de Gobernador del Departamento
del Atlántico.
SEGUNDO:
OFICIAR al Procurador
General de la Nación para los efectos previstos en la parte motiva de esta
providencia.
TERCERO:
ORDENAR que por
Secretaría se comunique esta providencia al Tribunal Contencioso Administrativo
del Atlántico, en la forma y para los efectos previstos en el artículo 36 del
Decreto 2591 de 1991.
Cópiese, publíquese,
comuníquese a quien corresponda e insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional.
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado Ponente
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General