C-110-94
Sentencia No
Sentencia
No. C-110/94
DERECHO
DE ASOCIACION SINDICAL
El
artículo 39 de la Constitución únicamente excluyó a los miembros de la fuerza
pública, con el objeto de preservar su absoluta imparcialidad, pues la función
que cumplen tiene por fin primordial la defensa de la soberanía, la
independencia, la integridad del territorio y del orden constitucional. Pero la
Carta de 1991 no estableció distinciones entre los demás trabajadores y, por el
contrario, reconoció esta garantía a todo ellos, independientemente de su
vinculación a empresas privadas o a entidades públicas. Si el Constituyente no
introdujo entre los servidores del Estado distinción alguna en punto de la
asociación sindical, aparte de la relacionada con la Fuerza Pública, es
necesario concluir que el legislador quedó facultado a la luz de la
normatividad superior -lo estaba inclusive antes de la Carta del 91- para
disponer en forma expresa que el indicado derecho cobija a todos los
trabajadores del servicio oficial con la excepción dicha.
DERECHO
DE NEGOCIACION COLECTIVA-Límites/EMPLEADO PUBLICO/TRABAJADOR
OFICIAL
De
acuerdo con la norma, los sindicatos de empleados públicos no pueden presentar
pliegos de peticiones ni celebrar convenciones colectivas. En cambio, los
sindicatos de trabajadores oficiales tienen todas las atribuciones de los otros
sindicatos y sus pliegos de peticiones se tramitarán en los mismos términos que
los demás, aun cuando no puedan declarar o hacer huelga. La disposición legal
parte de la distinción, introducida de tiempo atrás en el Derecho Laboral
colombiano, entre empleados públicos y trabajadores oficiales. Mientras los
primeros tienen establecida con el Estado una relación legal y reglamentaria,
los segundos están vinculados al servicio público mediante contrato que se rige
por normas especiales.
DERECHO
DE HUELGA-Límites/EMPLEADO
PUBLICO-Interrupción de actividades/TRABAJADOR OFICIAL-Prestación de
servicios públicos
Aquellos
de los servidores públicos que tienen con el Estado una relación de mayor
vínculo a las responsabilidades que le son propias, es decir los empleados
públicos, no pueden interrumpir su actividad sino en los términos que la ley
contemple y, por tanto, no les es dable ejercer el derecho de huelga -que
implica dicha interrupción- si la ley se lo ha prohibido. La Carta garantizó el
derecho de huelga a los trabajadores oficiales con la única excepción de los
que tengan a su cargo la prestación de los servicios públicos esenciales
definidos por el legislador.
DERECHO
DE HUELGA-Prohibiciones
A
partir de la Carta de 1991, no todos los trabajadores oficiales tienen
prohibida la huelga. El alcance de la limitación depende de si la entidad
pública a la que se hallan vinculados presta servicios públicos esenciales
-caso en el cual el derecho de huelga no se garantiza- o presta servicios
públicos que la ley califique como no esenciales. En este último evento tienen
garantizado el derecho de huelga a la luz de la Constitución. La norma
únicamente puede entenderse ajustada a la Constitución en cuanto aluda a
sindicatos de trabajadores oficiales que laboren para entidades públicas
encargadas de la prestación de servicios públicos calificados por la ley como
esenciales. La prohibición legal es contraria a la Constitución en cuanto se
refiere a sindicatos de trabajadores que laboren para entidades públicas
encargadas de la prestación de servicios públicos no esenciales, según la ley.
SINDICATO
MIXTO
Esta
norma, aunque de difícil aplicación dada la diferencia de regímenes previsto en
la ley, no colide con la Constitución, pues se limita a garantizar el derecho
de asociación y a señalar el régimen jurídico al que deben someterse los
sindicatos mixtos de servidores públicos. Ese régimen está compuesto por las
normas vigentes establecidas para sindicatos de empleados públicos y
trabajadores oficiales, de tal manera que, en lo concerniente a su contenido,
habida cuenta de la remisión, el estudio de constitucionalidad debe efectuarse
frente a cada una de las disposiciones correspondientes. A ello no se procede
ahora, ya que tales normas no han sido demandadas.
-Sala
Plena-
Ref.:
Expediente D-407
Demanda
de inconstitucionalidad contra los artículos 58 de la Ley 50 de 1990, 414 y 416
del Código Sustantivo del Trabajo.
Actor:
ALEXANDRE SOCHANDAMANDOU
Magistrado
Ponente:
Dr.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Sentencia
aprobada en Santa Fe de Bogotá, D.C., mediante acta del diez (10) de marzo de mil
novecientos noventa y cuatro (1994).
I. ANTECEDENTES
El
ciudadano ALEXANDRE SOCHANDAMANDOU, en ejercicio de la acción de
inconstitucionalidad, acude a la Corte para pedir que declare inexequibles los
artículos 58 de la Ley 50 de 1990, 414 y 416 del Código Sustantivo del Trabajo.
Una
vez cumplidos los trámites y requisitos que exige el Decreto 2067 de 1991,
procede la Corporación a fallar de fondo.
II.
TEXTO
Las
normas acusadas son del siguiente tenor literal:
"LEY
50 de 1990
ART.
58. Adicionado al art. 414 del C.S.T.  Está permitido a los empleados
oficiales constituir organizaciones sindicales mixtas, integradas por
trabajadores oficiales y empleados públicos, las cuales, para el ejercicio de
sus funciones, actuarán teniendo en cuenta las limitaciones consagradas por la
ley respecto al nexo jurídico de sus afiliados para con la
administración".
(...)
"ART.
414. DERECHO DE ASOCIACION. El derecho de asociación en sindicatos se
extiende a los trabajadores de todo el servicio oficial, con excepción de los
miembros del Ejército Nacional y de los cuerpos o fuerzas de policía de
cualquier orden, pero los sindicatos de empleados públicos tienen sólo las
siguientes funciones:
1.
Estudiar las características de la respectiva profesión y las condiciones de
trabajo de sus asociados.
2.
Asesorar a sus miembros en la defensa de sus derechos como empleados públicos,
especialmente los relacionados con la carrera administrativa.
3.
Representar en juicio o ante las autoridades los intereses económicos comunes o
generales de los agremiados, o de la profesión respectiva.
4.
Presentar a los respectivos jefes de la administración memoriales respetuosos
que contengan solicitudes que interesen a todos sus afiliados en general, o
reclamaciones relativas al tratamiento de que haya sido objeto cualquiera de
éstos en particular, o sugestiones encaminadas a mejorar la organización
administrativa o los métodos de trabajo.
5.
Promover la educación técnica y general de sus miembros.
6.
Prestar socorro a sus afiliados en caso de desocupación, de enfermedad,
invalidez o calamidad.
7.
Promover la creación, el fomento o subvención de cooperativas, cajas de ahorro
de préstamos y de auxilios mutuos, escuelas, bibliotecas, institutos técnicos o
de habilitación profesional, oficinas de colocación, hospitales, campos de
experimentación o de deporte y demás organismos adecuados a los fines
profesionales, culturales, de solidaridad y de previsión, contemplados en los
estatutos.
8.
Adquirir a cualquier título y poseer los bienes inmuebles y muebles que
requieran para el ejercicio de sus actividades".
(...)
"ART.
416. LIMITACION DE LAS FUNCIONES. Los sindicatos de empleados públicos
no pueden presentar pliegos de peticiones ni celebrar convenciones colectivas,
pero los sindicatos de los demás trabajadores oficiales tienen todas las
atribuciones de los otros sindicatos de trabajadores, y sus pliegos de
peticiones se tramitarán en los mismos términos que los demás, aun cuando no
puedan declarar o hacer huelga".
III. LA DEMANDA
Dice el demandante:
"Es
verdad sabida -aunque veladamente- que los SINDICATOS DE SERVIDORES PUBLICOS y
sus afiliados tienen alguna orientación política a la que deben obediencia y
que comparten intereses económicos con sus agrupaciones, jefes y cabecillas
políticos; porque fueron ellos quienes de alguna manera les consiguieron o
sostienen sus privilegios en el empleo.
Por
esta razón los SINDICATOS DE SERVIDORES PUBLICOS y sus afiliados, suelen
vulnerar los diferentes intereses del ESTADO, entre ellos sus intereses
económicos.
Ofrezco
como ejemplo los casos de Ferrocarriles Nacionales, Colpuertos, Caja Nacional
de Previsión, Empresas Públicas y Licoreras, entre otros, víctimas de la acción
rapaz contra sus intereses económicos por parte de los SINDICATOS DE SUS
SERVIDORES PUBLICOS y de los Directivos de esas entidades estatales, en
connivencia con sus organizaciones, jefes y cabecillas políticos, todos ellos
en trance de acrecentar su patrimonio económico mediante el enriquecimiento
ilícito y de aumentar su clientela político-electoral.
Los
Directivos de las entidades del ESTADO que muestran independencia de tipo
político o nó acceden fácilmente a las pretensiones económicas de los
SINDICATOS DE LOS SERVIDORES PUBLICOS, caen víctimas de la persecución política
o son constreñidos por toda suerte de amenazas, incluso contra su integridad
personal o la integridad personal de sus familias, para obligarlos a hacer o
dejar hacer.
Los
SERVIDORES PUBLICOS se deben al servicio del PUEBLO. Sin embargo, como parte de
la negociación de los pliegos de peticiones de sus SINDICATOS por lo general
realizan marchas de protesta, movilizaciones, operaciones tortuga, paros,
huelgas y sabotajes encubiertos, contra las instalaciones y contra la prestación
de servicios de las entidades del ESTADO a las cuales sirven, como medio
coercitivo para lograr que se concedan al máximo las pretensiones económicas de
sus demandas.
En
consecuencia estos actos constituyen agresiones que podrían considerarse como
actos de guerra contra la SOBERANIA DEL PUEBLO; porque al PUEBLO lo privan de
la normal disposición, desarrollo y funcionamiento de sus entidades, recursos y
riquezas.
La
agresión contra LA SOBERANIA DEL PUEBLO por parte de los SINDICATOS DE LOS
SERVIDORES PUBLICOS y sus afiliados, someten al ESTADO a las presiones
intimidantes de su poder particular y con tales actos limitan el ejercicio de
la autoridad suprema del ESTADO y su calidad de poder decidir con equidad.
Veamos
algunos casos de agresión sindical contra LA SOBERANIA DEL PUEBLO: Agresión de
la "AEROCIVIL", cuando obstaculiza o impide la navegación aérea; de
la "USO", cuando obstaculiza o impide la exploración y explotación
petrolera y el abastecimiento de combustibles; de "TELECOM", cuando
obstaculiza o impide los servicios de telecomunicaciones; de la
"FECODE", cuando obstaculiza impide la prestación de los servicios de
educación; de los "SINDICATOS DE TRABAJADORES MEDICOS Y
HOSPITALARIOS", cuando obstaculizan o impiden la prestación de los servicios
de salud al pueblo; de "ASONAL JUDICIAL", cuando obstaculiza o impide
la administración de una pronta y cumplida justicia, entre otros.
Los
SINDICATOS DE SERVIDORES PUBLICOS y sus afiliados justifican sus agresiones en
una supuesta defensa de los intereses del PUEBLO, cuando es al PUEBLO a quien
corresponde indelegablemente defender sus intereses por medio de las formas de
participación democrática.
EL
GOBIERNO del ESTADO, está constituído por los poderes legislativo, ejecutivo,
judicial y por otros órganos autónomos e independientes que cumplen las demás
funciones del ESTADO.
El
cuerpo del GOBIERNO se extiende en líneas de mando y coordinación, que van
desde el más alto dignatario hasta el último de los SERVIDORES PUBLICOS.
Los
gobernantes, gobiernan por mandato DEL PUEBLO, porque es DEL PUEBLO de donde
emana el poder público.
El
poder del cual se hallan investidas las personas que integran el GOBIERNO les
permite ejercer las funciones estatales, expresando la voluntad del PUEBLO y
haciéndola cumplir.
En
consecuencia, los SERVIDORES PUBLICOS son GOBIERNO, porque es através de ellos
que el acto de gobernar se manifiesta.
Luego,
quienes son parte constitutiva del GOBIERNO, no pueden hacer al GOBIERNO
reclamaciones económicas de tipo laboral, prestacional y de condiciones de
trabajo; porque al confluir en ellos las calidades de GOBIERNO y SERVIDOR
PUBLICO, no pueden existir garantías de la defensa apropiada de la voluntad, ni
de los intereses económicos del PUEBLO verdadero empleador -a través del ESTADO-
de los SERVIDORES PUBLICOS.
LAS
NORMAS ACUSADAS VIOLAN:
El
Art. 2 de la C.N. porque atentan contra el cumplimiento de los deberes sociales
del ESTADO cuando obstaculizan o impiden el normal funcionamiento de los
servicios al PUEBLO, la prosperidad general, la garantía de los derechos de las
comunidades, la convivencia pacífica y el orden justo.
El
Art. 3 de la C.N. por cuanto atentan contra la SOBERANIA DEL PUEBLO al
interferir contra el PODER ABSOLUTO de mandar que tiene EL PUEBLO; al menguar
los recursos y riquezas de propiedad DEL PUEBLO; y al atentar contra la
estabilidad del ESTADO, medio del cual se sirve EL PUEBLO para administrarse.
El
Art. 39 de la C.N. porque este Artículo no incluyó en el derecho a constituir
sindicatos o asociaciones a los SERVIDORES PUBLICOS, llámense miembros de las
corporaciones públicas, empleados o empleados públicos. trabajadores del estado
o trabajadores oficiales, de sus entidades descentralizadas territorialmente y
por servicios o miembros de la fuerza pública.
Al
decir TRABAJADORES, el Art. 39 de la C.N. se refiere a los TRABAJADORES que
sirven a la EMPRESA PRIVADA y NO a los SERVIDORES PUBLICOS; porque en los
SERVIDORES PUBLICOS confluyen cuatro calidades: la Ser GOBIERNO. 2a.
Ser parte integral del ESTADO. 3a Ser
parte del PUEBLO que se personifica en el ESTADO, y 4a Ser SERVIDOR PUBLICO; calidades que no ocurren
tratándose de TRABAJADORES al servicio de la EMPRESA PRIVADA.
La
no intervención del ESTADO en la constitución de sindicatos o asociaciones de
TRABAJADORES de EMPRESA PRIVADA se debe a que estos sindicatos o asociaciones
de TRABAJADORES, no vulneran la voluntad ni los intereses del PUEBLO; hecho que
sí suele ocurrir cuando se trata de las acciones de los SINDICATOS DE
SERVIDORES PUBLICOS y de sus afiliados.
Es
una redundancia del inciso final del Art. 39 de la C.N., decir que los miembros
de la fuerza pública no gozan del derecho de asociación sindical; porque la
verdad es que ninguno de los SERVIDORES PUBLICOS está constitucionalmente
incluído en este derecho.
Los
SERVIDORES PUBLICOS se rigen de acuerdo al Capítulo 2 del Título 5 de la C.N.
Cuando
la C.N. garantiza el derecho de huelga, salvo en los servicios públicos
esenciales definidos por el legislador, se refiere a los casos en que esos
servicios públicos sean prestados por la empresa privada".
IV. DEFENSA
El
Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, actuando por intermedio de apoderado,
defendió la constitucionalidad de las normas acusadas en los siguientes
términos:
"Las
disposiciones acusadas, contienen -fundamentalmente- temas de naturaleza
constitucional y concretamente del derecho de ASOCIACION.
Efectivamente,
el artículo 44 de la anterior Constitución señalaba:
"Es
permitido formar compañías, asociaciones y fundaciones que no sean contrarias a
la moral o al orden legal. Las asociaciones y fundaciones pueden obtener su
reconocimiento como personas jurídicas. (Inciso 1º, artículo 20 del Acto
Legislativo número 1 de 1936).
Las
asociaciones religiosas deberán presentar a la autoridad civil, para que puedan
quedar bajo la protección de las leyes, autorización expedida por la respectiva
superioridad eclesiástica. (Inciso 3º, artículo 47 de la Constitución de 1886).
Dicha
garantía fue desarrollada por la nueva Carta en el artículo 39".
(...)
"La
República de Colombia y la Organización Internacional del Trabajo O:I:T. han
suscrito -a propósito del asunto aquí examinado- los convenios 87 y 98,
adoptados por nuestro país mediante las leyes 26 y 27 de 1976.
Pues
bien, con el valor que como tratados Internacionales tienen los citados
convenios, el cual ya ha sido analizado ampliamente por esa H. Corporación en
diferentes providencias (Veáse la sentencia No. 562 del 22 de octubre de 1992),
el artículo 2 del convenio 87 adoptado en la Conferencia de San Francisco
realizada entre el 17 de junio y el 10 de julio de 1948, dispone:
"Los
trabajadores y los empleadores, sin ninguna distinción y sin
autorización previa, tienen el derecho de constituir las organizaciones que
estimen convenientes, así como el de afiliarse a estas organizaciones, con la
sola condición de observar los estatutos de las mismas".
Por
su parte el artículo 1º, numeral 1º del convenio 98 adoptado en Ginebra el 8 de
junio de 1949, dispone:
"Los
trabajadores deberán gozar de adecuada protección contra todo acto de discriminación
tendiente a menoscabar la libertad sindical en relación con su
empleo". (Resaltado fuera del texto)".
"Precisamente
en desarrollo y acatamiento de las transcritas disposiciones de orden
constitucional y de los convenios, el Gobierno Nacional al presentar al
Congreso Nacional el proyecto de ley que a la postre se convirtió en la Ley 50
de 1990, señalaba en su exposición de motivos lo siguiente:
El
Proyecto de Ley 'por la cual se introducen reformas al Código Sustantivo del
Trabajo, al Régimen de Seguridad y Previsión Social y se dictan otras
disposiciones', responde a una necesidad de reajuste estructural que permita
adecuar los principios y normas de esta materia a la realidad contemporánea y a
la modernización e internacionalización de la economía colombiana. Tal como lo
señaló el señor Presidente de la República en su discurso de profesión (sic),
esa modernización de la economía hace necesario que se torne más flexible
el régimen laboral para darle mayor competitividad nuestros productos, para
promover la inversión e incrementar la generación de empleo". (Resaltado
fuera del texto)".
(...)
"Por
otra parte y desde el punto conceptual, el Gobierno Nacional acogió en su
proyecto de ley, que a la postre se convirtió en la Ley 50 de 1990, un concepto
de la Sala de Consulta y Servicio Civil del H. Consejo de Estado -el que para
mejor ilustración de esa H. Corporación acompañó en copia informal- y el cual
contiene las razones de orden constitucional y legal que para garantizar el
derecho de asociación a las denominadas organizaciones mixtas, esto es, de
empleados públicos y trabajadores oficiales, con las limitaciones de orden
legal que se señalan en el mismo permitían, antes de la vigencia de la Ley 50
de 1990, conformar este tipo de sindicatos.
Siendo
esto así, resulta evidente que existiendo razones de naturaleza constitucional,
convencional y legal que permitían la creación de las citadas organizaciones,
con mayor razón ahora cuando la propia Constitución de 1991 reiteró y conservó
en ese rango el derecho de asociación y llevó también a la Constitución el tema
de los tratados internacionales en su artículo 53.
Colorario
(sic) de todo lo anterior, resulta evidente que ninguna de las normas
constitucionales que se dicen violadas en esta demanda lo fueron, por la
potísima razón de ser el propio legislador el que garantiza y desarrolla el
derecho de asociación, sin distinguir, como se señala en el libelo, que este
derecho se predica, exclusivamente de trabajadores de empresas privadas, según
la interpretación que hace del artículo 39 de la Constitución Nacional".
V. CONCEPTO DEL
PROCURADOR
El
Procurador General de la Nación, mediante oficio 316 del 12 de octubre de 1993,
solicitó a la Corte declarar exequibles las disposiciones acusadas, con base en
la siguiente argumentación:
"La
Constitución de 1991, a diferencia de la de 1886, en el artículo 39 consagra de
manera especial y como derecho fundamental, el derecho que tienen tanto los
trabajadores como los empleadores a constituir sindicatos".
"Del
análisis del artículo 39 resulta evidente que, salvo el caso específico de los
miembros de la Fuerza Pública, el querer del Constituyente fue el de asegurar a
todos los trabajadores el derecho a constituir sindicatos.
Como
puede observarse, la tradición jurídica de nuestro país ha reconocido a los
servidores públicos el derecho a organizarse en sindicatos y esta circunstancia
no fue variada por el Constituyente de 1991. Es por ello que este Despacho, no
comulga con el demandante cuando afirma que el artículo 39 de la Carta de 1991,
excluye a los servidores públicos del derecho de formar sindicatos.
Adicionalmente
hay que tener en cuenta que el artículo 39 superior, debe ser leído
armónicamente con el artículo 93 de la Carta, que prevé que los tratados y
convenios en materia de derechos humanos ratificados por Colombia, prevalecen
en el orden interno. Así entonces, hay que asumir la vigencia prevalente en el
orden interno de los instrumentos internacionales mencionados en el acápite 2
de este concepto, que extienden el derecho de asociación sindical a los
funcionarios públicos.
Independientemente
de que el servidor público preste sus servicios al Estado y sea parte del
engranaje del Gobierno, es un trabajador con las mismas necesidades y derechos
de aquél vinculado por una relación laboral de carácter privado. Quien trabaja
para el Estado compromete su actividad física e intelectual como cualquier otro
profesional, debiéndosele garantizar el pago de su salario, la seguridad
social, una adecuada capacitación, los descansos remunerados, la estabilidad
del empleo a través de la implementación de la carrera, etc.
El
reconocimiento del derecho de asociación sindical de los servidores públicos no
es óbice sin embargo, para que el legislador, de acuerdo con la Constitución, y
en atención al interés general y a la naturaleza de las funciones que
desempeñen, pueda regular las condiciones del ejercicio de ese derecho como por
ejemplo, prever la existencia de empleos de libre nombramiento y remoción, la
prohibición de huelga en los servicios públicos esenciales, la reglamentación
del derecho de negociación colectiva, etc.
Situación
diferente se presenta cuando los servidores públicos abusan de los derechos a
su favor y los ejercen por fuera de los límites establecidos por el
ordenamiento jurídico, en contra de una justa, normal y eficiente prestación
del servicio, que es al parecer la inquietud del demandante.
Para
esos eventos concretos, la legislación colombiana ha consagrado las sanciones y
los correctivos aplicables, como son la suspensión o cancelación de la
personería jurídica del sindicato en caso de declaratoria ilegal de huelga, la
posibilidad de hacer despidos, etc. Lo que no puede aceptarse, es la
apreciación del actor en el sentido de que el ejercicio ilegítimo de un derecho
por parte de algunos, deba tener como consecuencia su negación en sentido
general".
VI.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Competencia
Esta
Corte es competente para pronunciar sentencia definitiva sobre la
constitucionalidad de las disposiciones demandadas, según resulta del artículo
241, numerales 4 y 5, ya que se trata de normas pertenecientes a una ley de la
República y a un decreto expedido en uso de facultades extraordinarias.
El derecho de asociación sindical de los
trabajadores al servicio del Estado
El
artículo 38 de la Constitución garantiza de manera general el derecho de toda
persona a asociarse. El comprende tanto el aspecto positivo como el negativo de
la asociación: a nadie se puede impedir ni prohibir que se asocie, mientras sea
para fines lícitos, y ninguna persona puede ser forzada u obligada a asociarse,
ya que el Constituyente ha garantizado la plena libertad de optar entre lo uno
y lo otro.
El
artículo 39 de la Carta es mucho más específico: alude al derecho que tienen,
tanto los trabajadores como los empleadores, de constituir sindicatos o
asociaciones sin intervención del Estado. Se trata no sólo de garantizar la
libre asociación, derecho que se tiene según el artículo anterior, sino de
asegurar que no habrá injerencia oficial de ninguna índole en la Constitución
de las respectivas entidades, cuya personería jurídica no dependerá, como en el
pasado, de un acto administrativo que la reconozca sino que provendrá de la
libre voluntad de los asociados hecha explícita mediante la simple inscripción
del acta de constitución, y no podrá ser cancelada por decisión del gobierno o
de la administración sino por vía judicial. Esto garantiza la independencia de
los gremios y sindicatos frente al gobernante, tal como lo ha resaltado la
Corte en varias de sus providencias, relativas al contenido sustancial de este
derecho. (Ver, por ejemplo, las Sentencias T-441 del 3 de julio de 1992, Sala
Cuarta de Revisión, Magistrado Ponente: Dr. Alejandro Martínez Caballero, y
T-418 del 19 de junio de 1992, Magistrado Ponente: Dr. Simón Rodríguez
Rodríguez).
Lo
dicho no impide al precepto establecer, como exigencias mínimas, que en su
estructura interna tales organizaciones se sujeten al orden legal y a los
principios democráticos.
En
cuanto a los trabajadores cobijados por esta garantía -punto que preocupa al
demandante- considera la Corte que el artículo 39 de la Constitución únicamente
excluyó a los miembros de la fuerza pública, con el objeto de preservar su
absoluta imparcialidad, pues la función que cumplen tiene por fin primordial la
defensa de la soberanía, la independencia, la integridad del territorio y del
orden constitucional (artículo 217 Ibidem).
Pero
la Carta de 1991 no estableció distinciones entre los demás trabajadores y, por
el contrario, reconoció esta garantía a todo ellos, independientemente de su
vinculación a empresas privadas o a entidades públicas.
No
hay, entonces, exclusión constitucional de esta garantía respecto de los
trabajadores del Estado.
Así
resulta del texto constitucional y así lo acreditan los antecedentes de la
Carta.
De
tiempo atrás el Código Sustantivo del Trabajo había estatuído normas sobre
Derecho Colectivo, aplicables por igual a los trabajadores privados y a los
públicos.
En
ese orden de ideas, no asiste razón al demandante cuando sostiene que, al decir
trabajadores, el artículo 39 de la Constitución se refiere
exclusivamente a los que sirven a la empresa privada.
En
Sentencia C-593 del 14 de diciembre de 1993, expresó esta Corte:
"...El
Constituyente de 1991 no excluyó del derecho de asociación sindical a los
empleados públicos, sino que le dió consagración constitucional al derecho que
les reconocían la ley y la jurisprudencia anterior y amplió las garantías para
su ejercicio (...)".
"Resulta
entonces que las garantías para los sindicatos y la sindicalización, son
significativamente más amplias en la Constitución de 1991, de lo que eran en la
Constitución de 1886. Ello no se debe a un capricho del constituyente, ni es
resultado de acuerdos obligados por la composición multiestamentaria de la
Asamblea Nacional Constituyente; en la regulación actual de las garantías y
libertades sindicales y de sindicalización, se desarrolla el Título I de la
Carta, "De los Principios Fundamentales" y, en especial, el artículo
1º, que constituye a Colombia como un Estado social de derecho, cuya forma de
organización republicana se funda, entre otros valores, en el trabajo. Así
mismo, el artículo 2º del Estatuto Superior que, al definir los fines
esenciales del Estado, incluyó entre ellos: '...facilitar la participación de
todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica... de la
Nación;... asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo'.
En
consecuencia, los empleados públicos tienen el derecho de constituir sus
sindicatos sin intervención del Estado, de inscribir las correspondientes Actas
de Constitución que les otorgan reconocimiento jurídico y, en consecuencia,
tendrán legalmente unos representantes sindicales a los cuales no se puede
negar que el Constituyente de 1991 reconoció: 'el fuero y las demás garantías
necesarias para el cumplimiento de su gestión'". (Cfr. Corte
Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-593 del 14 de diciembre de 1993.
Magistrado Ponente: Dr. Carlos Gaviria Díaz).
Ningún
motivo de inconstitucionalidad se advierte en el artículo 414 del Código
Sustantivo del Trabajo, a cuyo tenor el derecho de asociación en sindicatos se
extiende a los trabajadores, con excepción de los miembros del Ejército
Nacional y de los cuerpos o fuerzas de policía -es decir los integrantes de la
Fuerza Pública, según el artículo 216 de la Constitución-.
Desde
luego, la norma demandada introduce limitaciones para los sindicatos de
empleados públicos, los cuales tienen sólo las siguientes funciones:
"1.
Estudiar las características de la respectiva profesión y las condiciones de
trabajo de sus asociados.
2.
Asesorar a sus miembros en la defensa de sus derechos como empleados públicos,
especialmente los relacionados con la carrera administrativa.
3.
Representar en juicio o ante las autoridades los intereses económicos comunes o
generales de los agremiados, o de la profesión respectiva.
4.
Presentar a los respectivos jefes de la administración memoriales respetuosos
que contengan solicitudes que interesen a todos sus afiliados en general, o
reclamaciones relativas al tratamiento de que haya sido objeto cualquiera de
éstos en particular, o sugestiones encaminadas a mejorar la organización
administrativa o los métodos de trabajo.
5.
Promover la educación técnica y general de sus miembros.
6.
Prestar socorro a sus afiliados en caso de desocupación, de enfermedad,
invalidez o calamidad.
7.
Promover la creación, el fomento o subvención de cooperativas, cajas de ahorro
de préstamos y de auxilios mutuos, escuelas, bibliotecas, institutos técnicos o
de habilitación profesional, oficinas de colocación, hospitales, campos de
experimentación o de deporte y demás organismos adecuados a los fines
profesionales, culturales, de solidaridad y de previsión, contemplados en los
estatutos.
8.
Adquirir a cualquier título y poseer los bienes inmuebles y muebles que
requieran para el ejercicio de sus actividades".
Ello
resulta razonable si se considera que allí están consagrados los objetivos
básicos perseguidos por toda asociación sindical, pero teniendo en cuenta que
tales servidores tienen a su cargo el ejercicio de la función pública en sus
distintas modalidades y la prestación de los servicios públicos. En eso se
diferencian de los trabajadores privados.
La
norma no viola la Constitución por cuanto se circunscribe a definir -dentro del
campo de aplicación que la Carta prevé e inclusive con idéntica limitación a la
contemplada en ella- cuál es el ámbito personal del derecho de asociación en
sindicatos de trabajadores, es decir, mediante el precepto se señala quiénes
pueden constituírlos. Si, como arriba se expresa, el Constituyente no introdujo
entre los servidores del Estado distinción alguna en punto de la asociación
sindical, aparte de la relacionada con la Fuerza Pública, es necesario concluir
que el legislador quedó facultado a la luz de la normatividad superior -lo
estaba inclusive antes de la Carta del 91- para disponer en forma expresa que
el indicado derecho cobija a todos los trabajadores del servicio oficial con la
excepción dicha.
La
Corte se abstiene de considerar aquellos cargos de la demanda cuyo contenido es
ajeno al estricto campo del análisis jurídico que le atañe. No se pronunciará
entonces acerca de si los sindicatos de trabajadores sirven o no intereses
políticos o económicos ni entrará a verificar si los procesos de negociación
colectiva constituyen sabotaje, ni tampoco emitirá concepto alguno en torno a
casos específicos de empresas estatales, como lo quiere el actor.
El
artículo 414 del Código Sustantivo del Trabajo será declarado exequible.
La
misma decisión se adoptará en cuanto al artículo 416 -con las salvedades que
hará la sentencia- y en lo que toca con el 58 de la Ley 50 de 1990, por las
razones que a continuación se enuncian.
La negociación colectiva en el caso de los
servidores públicos
El
artículo 415 del Código en mención, íntimamente relacionado con el que se
demanda, tiene por objeto garantizar a los trabajadores organizados que sus
representantes serán oídos y atendidos por las autoridades y en especial por
sus superiores jerárquicos cuando representen, en juicio o fuera de él, los
intereses económicos comunes o generales de los agremiados y cuando presenten
memoriales respetuosos que contengan solicitudes relativas al interés colectivo
de los afiliados, reclamaciones sobre el trato de que haya sido objeto
cualquiera de ellos en particular, o sugestiones encaminadas a mejorar la
organización administrativa o los métodos de trabajo.
Sin
esta garantía de índole legal, que tiene sustento en el derecho constitucional
de asociación sindical y en las necesidades que él busca satisfacer, sería
completamente inútil la organización de sindicatos y se haría vano el esfuerzo
de los trabajadores al constituir organismos que precisamente tienen por
función la de servir como canales de comunicación con las autoridades y con los
patronos, en este caso oficiales.
Pues
bien, el artículo 416 acusado plasma normas relativas a la presentación de
pliegos de condiciones, celebración de convenciones colectivas, declaración y
ejercicio del derecho de huelga, con todo lo cual da desarrollo practico al
derecho constitucional de asociación sindical y al de negociación colectiva y
complementa la enunciada garantía plasmada por el artículo 415 del mismo Código
Sustantivo del Trabajo.
De
acuerdo con la norma, los sindicatos de empleados públicos no pueden presentar
pliegos de peticiones ni celebrar convenciones colectivas. En cambio, los
sindicatos de trabajadores oficiales tienen todas las atribuciones de los otros
sindicatos y sus pliegos de peticiones se tramitarán en los mismos términos que
los demás, aun cuando no puedan declarar o hacer huelga.
La
disposición legal parte de la distinción, introducida de tiempo atrás en el
Derecho Laboral colombiano, entre empleados públicos y trabajadores oficiales.
Mientras los primeros tienen establecida con el Estado una relación legal y
reglamentaria, los segundos están vinculados al servicio público mediante
contrato que se rige por normas especiales. Según el artículo 5º del Decreto
3135 de 1968, las personas que prestan sus servicios en los ministerios,
departamentos administrativos, superintendencias y establecimientos públicos
son empleados públicos; los trabajadores de la construcción y sostenimiento de
obras públicas son trabajadores oficiales. Al tenor del mandato legal, en los
estatutos de los establecimientos públicos habrá de precisarse qué actividades
pueden ser desempeñadas por personas víiculadas mediante contrato de trabajo.
La misma norma señala que las personas que prestan sus servicios en las
empresas industriales y comerciales del Estado son trabajadores oficiales. Los
estatutos de dichas empresas precisarán qué actividades de dirección o
confianza deban ser desempeñadas por personas que tengan la calidad de
empleados públicos.
Cabe
anotar que esta diferenciación, también plasmada en las leyes 3a. y 11 de 1986 (artículos 13 y 42,
respectivamente), para los niveles departamental y municipal, está hoy
incorporada al propio texto constitucional, pues el artículo 123 de la Carta,
en su primer inciso, señala: "Son servidores públicos los miembros de las
corporaciones públicas, los empleados y trabajadores del Estado y
de sus entidades descentralizadas territorialmente y por servicios"
(Subraya la Corte).
El derecho de huelga en el caso de los servidores
públicos
El
artículo 416 del Código Sustantivo del Trabajo, al cual se refiere esta
sentencia, debe ser examinado en cuanto a su materia a la luz de la Carta
Política de 1991, para verificar si en algún sentido sufrió modificación.
Al
hacerlo, encuentra la Corte:
La
restricción consagrada en la norma para los sindicatos de empleados públicos,
sobre presentación de pliegos de peticiones y celebración de convenciones
colectivas, tiene sustento en el artículo 55 de la Constitución, que garantiza
el derecho de negociación colectiva para regular relaciones laborales, con las
excepciones que señale la ley. La que se considera es una de tales excepciones,
establecida en norma con fuerza material legislativa.
Obviamente,
si los empleados públicos no pueden presentar pliegos de peticiones ni celebrar
convenciones colectivas, tampoco pueden declarar ni hacer huelga, lo cual
resulta apenas lógico si se tiene en cuenta el vínculo legal y reglamentario
existente entre ellos y el Estado. Si pudieran entrar en huelga paralizarían la
función pública correspondiente y atentarían contra el interés colectivo, que
debe prevalecer según el artículo 1º de la Constitución. La continuidad en el
ejercicio de sus funciones resulta esencial para el
funcionamiento del Estado. Unicamente bajo esa perspectiva puede garantizarse
el logro de los fines estatales a que se refiere el artículo 2º de la Carta.
Ha
de recordarse cómo, según el artículo 123 de la Constitución, inciso 2º,
"los servidores públicos (...) ejercerán sus funciones en la forma
prevista por la Constitución, la ley y el reglamento".
Según
dicha norma, están al servicio del Estado y de la comunidad, mientras que el
artículo 209, al señalar los principios que inspiran la actividad de la
administración, declara que la función administrativa está al servicio de los
intereses generales.
Así,
pues, aquellos de los servidores públicos que tienen con el Estado una relación
de mayor vínculo a las responsabilidades que le son propias, es decir los
empleados públicos, no pueden interrumpir su actividad sino en los términos que
la ley contemple y, por tanto, no les es dable ejercer el derecho de huelga
-que implica dicha interrupción- si la ley se lo ha prohibido.
El
análisis varía tratándose de los trabajadores oficiales, quienes tienen con el
Estado una relación de índole contractual. Sus sindicatos, de acuerdo con la
norma bajo examen, tienen todas las atribuciones de los otros sindicatos de
trabajadores, lo cual no pugna con la Constitución y, por el contrario, la
desarrolla, de conformidad con lo expuesto.
En
materia de negociación colectiva el precepto dispone, también de acuerdo con el
sentido del artículo 39 de la Constitución, que sus pliegos de peticiones se
tramitarán en los mismos términos que los demás.
El
artículo acusado consagra finalmente una limitación para los sindicatos de
trabajadores oficiales: no pueden declarar ni hacer huelga.
Dice
el artículo 56 de la Constitución: "Se garantiza el derecho de huelga,
salvo en los servicios públicos esenciales definidos por el legislador".
Eso
implica, para los efectos que se analizan, que la Carta garantizó el derecho de
huelga a los trabajadores oficiales con la única excepción de los que tengan a
su cargo la prestación de los servicios públicos esenciales definidos por el
legislador.
Respecto
a este derecho ha sostenido la Corte:
"El
derecho de huelga se constituye en una de las más importantes conquistas
logradas por los trabajadores en el presente siglo.  Se trata de un instrumento
legítimo para alcanzar el efectivo reconocimiento de aspiraciones económicas y
sociales que garanticen justicia en las relaciones obrero-patronales y un
progresivo nivel de dignidad para el trabajador y su familia, cuya consagración
constitucional, desde la Reforma de 1936, ha representado la más preciosa
garantía del ordenamiento positivo para la salvaguarda de los derechos
laborales y para el desarrollo de un sistema político genuinamente democrático.
En
la Constitución de 1991, el derecho de huelga adquiere aún más relevancia,
partiendo del principio inspirador de su Preámbulo, que indica como objetivo
central del Estado y de las instituciones el establecimiento de "un marco
jurídico, democrático y participativo que garantice un orden político,
económico y social justo"; de la definición plasmada en el artículo 1º, en
el sentido de que la República de Colombia "es un Estado social de
derecho (...) fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo
y la solidaridad de las personas que la integran..."; de los fines
esenciales hacia los cuales el artículo 2º orienta la actividad del Estado,
entre otros la promoción de la prosperidad general, la garantía de los
principios, derechos y deberes consagrados en la Carta y la fácil participación
de todos en las decisiones que los afectan; del papel señalado por la misma
norma a las autoridades en lo que toca con el cumplimiento de los deberes
sociales del Estado y de los particulares; de la ya enunciada garantía de la
asociación sindical como derecho fundamental (artículo 39); y, claro está, del
artículo 56 de la Constitución, que dispone sin ambages la garantía del derecho
de huelga y ordena la creación de una comisión permanente integrada por el
Gobierno, los empleados y los trabajadores cuyo objeto consiste, entre otros,
en fomentar las buenas relaciones laborales y en contribuir a la solución de
los conflictos colectivos de trabajo". (Cfr. Corte Constitucional. Sala
Tercera de Revisión. Sentencia T-443 del 6 de julio de 1992).
A
partir de la Carta de 1991, no todos los trabajadores oficiales tienen
prohibida la huelga. El alcance de la limitación depende de si la entidad
pública a la que se hallan vinculados presta servicios públicos esenciales
-caso en el cual el derecho de huelga no se garantiza- o presta servicios
públicos que la ley califique como no esenciales. En este último evento tienen
garantizado el derecho de huelga a la luz de la Constitución.
Así,
pues, la disposición legal que se estudia no puede seguir produciendo un efecto
de carácter absoluto e indiscriminado. Tendrá que modificar su alcance
forzosamente cuando se expida la ley que defina cuáles son los servicios
públicos esenciales.
En
consecuencia, su exequibilidad no es plena. La norma únicamente puede
entenderse ajustada a la Constitución en cuanto aluda a sindicatos de
trabajadores oficiales que laboren para entidades públicas encargadas de la
prestación de servicios públicos calificados por la ley como esenciales. La
prohibición legal es contraria a la Constitución en cuanto se refiere a
sindicatos de trabajadores que laboren para entidades públicas encargadas de la
prestación de servicios públicos no esenciales, según la ley.
Así
habrá de declararlo la Corte.
Las organizaciones sindicales mixtas
El
artículo 58 de la Ley 50 de 1990 adicionó el 414 del Código Sustantivo del
Trabajo en lo que respecta a las organizaciones sindicales mixtas, integradas
por trabajadores oficiales y empleados públicos, cuya Constitución queda
autorizada por el precepto. Para el ejercicio de sus funciones actuarán
teniendo en cuenta las limitaciones consagradas por la ley respecto al nexo
jurídico de sus afiliados para con la administración.
A
juicio de la Corte, esta norma, aunque de difícil aplicación dada la diferencia
de regímenes previsto en la ley, no colide con la Constitución, pues se limita
a garantizar el derecho de asociación y a señalar el régimen jurídico al que
deben someterse los sindicatos mixtos de servidores públicos. Ese régimen está
compuesto por las normas vigentes establecidas para sindicatos de empleados
públicos y trabajadores oficiales, de tal manera que, en lo concerniente a su
contenido, habida cuenta de la remisión, el estudio de constitucionalidad debe
efectuarse frente a cada una de las disposiciones correspondientes. A ello no
se procede ahora, ya que tales normas no han sido demandadas.
DECISION
Con
fundamento en las consideraciones que anteceden, la Corte Constitucional de la
República de Colombia, oído el concepto del Procurador General de la Nación y
surtidos los trámites que contempla el Decreto 2067 de 1991, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.- Decláranse
EXEQUIBLES los artículos 414 del Código Sustantivo del Trabajo y 58 de la Ley
50 de 1990, mediante el cual se adicionó el 414 del mismo estatuto.
Segundo.- Declárase
EXEQUIBLE el artículo 416 del Código Sustantivo del Trabajo, en el entendido de
que la frase "aun cuando no puedan declarar o hacer la huelga" únicamente
es aplicable a los sindicatos de trabajadores oficiales que laboren para
entidades encargadas de prestar servicios públicos que la ley califique como
esenciales.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese al Gobierno Nacional, insértese en la Gaceta de la
Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.
JORGE
ARANGO MEJIA
Presidente
ANTONIO
BARRERA CARBONELL           EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado                                 Magistrado
CARLOS
GAVIRIA DIAZ                 HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado                                Magistrado
JOSE
GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
ALEJANDRO
MARTINEZ CABALLERO                 FABIO MORON DIAZ
Magistrado                                 Magistrado
VLADIMIRO
NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General