C-888-04
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-888/04
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Acto legislativo que permite al Fiscal
General asignar y desplazar libremente en las investigaciones
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL SOBRE
ACTO LEGISLATIVO-Inexistencia
de cargo de inconstitucionalidad sobre el poder de reforma constitucional
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD DE ACTO
LEGISLATIVO-Inexistencia
de cargo de inconstitucionalidad aunque intervención ciudadana lo hubiere
planteado
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ACTO
LEGISLATIVO-Alcance
La competencia de la Corte Constitucional, para
ejercer el control de constitucionalidad tratándose de reformas a la
constitución, está concedida para el examen de los “vicios de procedimiento en
su formación” tal como así lo establece el No. 1º del artículo 241 de la Carta.
Ya la Corte, en anteriores oportunidades ha considerado, que el control
constitucional de las reformas constitucionales recae sobre el procedimiento de
reforma y no sobre el contenido material del acto reformatorio. Más sin
embargo, se ha considerado que en virtud de que a la Corte Constitucional se le
ha confiado la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, tiene
competencia para examinar si el órgano legislativo al expedir Actos
Legislativos ha desbordado su propia competencia en cuanto al poder de reformar
que la misma Constitución le otorga, y en tal ejercicio resulta sustituyéndola
o derogándola, para lo cual carece de competencia.
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD DE ACTO
LEGISLATIVO-Actor no puede
plantear un examen material/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD DE ACTO
LEGISLATIVO-Cargo de inconstitucionalidad relativo al desbordamiento del
poder de reforma por el Congreso
El ciudadano que instaure una acción pública de
inconstitucionalidad contra la totalidad de un Acto Legislativo, o una parte
del mismo, no puede plantearle a la Corte que realice un examen material sobre
las disposiciones constitucionales por violar otras normas de la Constitución.
Es posible entonces demandar Actos Legislativos aduciendo que el legislador ha
incurrido en vicios en el procedimiento de formación del acto legislativo
respectivo, lo que incluye el presupuesto mismo de la competencia del Congreso
solo para reformar las normas constitucionales. En este caso, la carga para el
demandante consiste en plantear cargos de inconstitucionalidad relacionados con
el desbordamiento del poder de reforma del Congreso. En otras palabras, el
actor debe demostrar de manera concreta, clara, específica y suficiente que la
modificación introducida al texto de la Constitución de 1991 no es una reforma
sino que se está ante una sustitución de la misma. La exigencia que la Corte le
hace al ciudadano de estructurar al menos un verdadero cargo de
inconstitucionalidad en los casos en que éste considere que el Congreso de la
República se extralimitó en el ejercicio de sus competencias al reformar la
Constitución, es consonante no sólo con el carácter rogado que tiene la jurisdicción
constitucional en estos casos, sino con los mínimos requisitos exigidos por el
artículo 2º del Decreto 2067 de 1991 a fin de que la Corte pueda centrar
adecuadamente el examen constitucional correspondiente, permitiendo también a
los intervinientes y al Procurador General de la Nación, el pronunciamiento
sobre  problemas jurídicos concretos. En otras palabras, el carácter público
que desde siempre ha caracterizado a la acción de inconstitucionalidad, de
manera alguna riñe con la exigencia de un mínimo de rigor en la acusación que
el ciudadano dirige contra una norma jurídica de rango constitucional.
Referencia: expedientes D-4975
Demanda de inconstitucionalidad contra  el
numeral 3º (parcial) del artículo 3º del Acto Legislativo 03 de 2002  “por
el cual se reforma la Constitución Nacional”.
Actor: Ernesto Rey Cantor
Magistrada Ponente:
Dra. CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Bogotá D. C., catorce (14) de  septiembre de dos mil
cuatro (2004)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio
de sus atribuciones constitucionales y una vez cumplidos los requisitos y
trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, profiere la siguiente
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública consagrada en los
artículos 40-6, 241-1 y 242-1 de la Constitución Política, el ciudadano Ernesto
Rey Cantor   solicita a la Corte declarar la inexequibilidad parcial del
numeral 3º del artículo 3º del Acto Legislativo 03 de 2002 "por el cual
se reforma la Constitución Nacional”.
La Magistrada Sustanciadora, mediante auto del
veintisiete (27) de noviembre de 2003, admitió la demanda de la referencia por
cumplir con los requisitos exigidos en el artículo 2º del Decreto 2067 de
1991.  En el mencionado proveído ordenó la fijación en lista y el traslado al
señor Procurador General de la Nación.  De igual forma, de conformidad con el
artículo 13 del Decreto 2067 de 1991, comunicó la iniciación del presente
proceso al Presidente de la República, al Presidente del Congreso y al Ministro
del Interior y de Justicia e invitó a participar en el mismo a la Fiscalía
General de la Nación, a la Defensoría del Pueblo, al Colegio Colombiano de
Abogados Penalistas, la Comisión Colombiana de Juristas, Corporación Excelencia
en la Justicia y a los Departamentos de Derecho Penal de las Universidades
Externado, Andes, Nacional, Santo Tomás y Rosario.
Cumplidos los trámites constitucionales y
legales propios de los procesos de inconstitucionalidad, y previo concepto de
la Procuraduría General de la Nación, la Corte Constitucional procede a decidir
en relación con la demanda de la referencia.
II. TEXTO DE LAS NORMAS ACUSADAS
Se transcribe a continuación el texto del numeral 3º
del artículo 3º del Acto Legislativo 03 de 2002 “por
el cual se reforma la Constitución Nacional”, resaltando y subrayando los
apartes que se demandan por vicios sustanciales.
“Artículo 3º. El artículo 251 de la
Constitución Política quedará así:
Artículo 251.  Son funciones especiales del
Fiscal General de la Nación (…)
3. Asumir directamente las investigaciones
y procesos, cualquiera que sea el estado en que se encuentren, lo mismo que asignar
y desplazar libremente a sus servidores en las investigaciones y procesos.
Igualmente, en virtud de los principios de unidad de gestión y de jerarquía,
determinar el criterio y la posición que la Fiscalía debe asumir, sin perjuicio
de la autonomía de los fiscales delegados en los términos y condiciones fijados
por la ley”.
Ahora, se transcribe a continuación el texto del
numeral 3º del artículo 3º del Acto Legislativo 03 de 2002 “por el cual se reforma la Constitución Nacional”,
resaltando y subrayando los apartes que se demandan por vicios formales.
“Artículo 3º. El artículo 251 de la
Constitución Política quedará así:
Artículo 251.  Son funciones especiales del
Fiscal General de la Nación (…)
3. Asumir directamente las
investigaciones y procesos, cualquiera que sea el estado en que se encuentren,
lo mismo que asignar y desplazar libremente a sus servidores en las
investigaciones y procesos.  Igualmente, en virtud de los principios de unidad
de gestión y de jerarquía, determinar el criterio y la posición que la Fiscalía
debe asumir, sin perjuicio de la autonomía de los fiscales delegados en
los términos y condiciones fijados por la ley”.
III.
FUNDAMENTOS DE LA DEMANDA
El ciudadano Ernesto Rey Cantor demanda la expresión “asignar
y desplazar libremente a sus servidores en las investigaciones y procesos”,
consagrada en el artículo 3º del Acto Legislativo 03 de 2002 por considerar que
desconoce el valor justicia consagrado en el preámbulo y los artículos 13, 28,
29, 228, 229 y 230 de la Constitución Política, así como el artículo 8º de la
Convención Americana sobre Derechos Humanos y el artículo 14 del Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos.
Así mismo demanda los siguientes apartes del artículo
3º del Acto Legislativo 03 de 2002, por vicios de forma: “Asumir
directamente las investigaciones y procesos, cualquiera que sea el estado en
que se encuentren, lo mismo que” y “sin perjuicio de la autonomía de los
fiscales delegados en los términos y condiciones fijados por la ley”.
Después de hacer un análisis doctrinario de la
clasificación de las normas constitucionales en los sistemas jurídicos español
y colombiano, considera “jurídicamente viable que una reforma constitucional
contenida en un acto legislativo sea inconstitucional por vicios materiales,
cuando contraría la sustancia de las normas constitucionales, aclarando que no
se trata de cualquier clase de violación, sino de aquellas en que la reforma
constitucional que se introduce en la parte orgánica de la Constitución
contravenga la preceptiva constitucional de la parte dogmática, concretamente
en lo relacionado con los temas mayores de la Constitución como son: los
derechos fundamentales, sus garantías y los procedimientos de participación
popular”.
En relación con el cargo de inconstitucionalidad
material, indica que la expresión “asignar y desplazar libremente a sus
servidores en las investigaciones y procesos” desconoce los artículos 29 y 93
de la Constitución, este último en la medida en que vulnera a su vez el
artículo 8º de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, el cual también
consagra el elemento del debido proceso, cual es el principio del juez natural.
En este mismo sentido, considera que se desconocen los
artículos 28 Superior que consagra el derecho a la libertad y el artículo 228
referente al acceso a la administración de justicia.
En su sentir los tribunales deben haberse creado
previamente a la ocurrencia de los hechos. Este es el juez natural que conocerá
de los hechos hasta la terminación del proceso, sin ser desplazado por otro
juez a quien se le asigna el proceso.
Explica que el precepto impugnado no constituye una
garantía judicial a favor del imputado o procesado”porque el Fiscal General
de la Nación podría manipular las investigaciones y los procesos asignando o
desplazando libremente a los fiscales subalternos competentes que estén
conociendo de los mismos, en desmedro de su independencia e imparcialidad,
cuando quiera que la dirección investigativa no obedezca a los intereses
políticos que podrían inferir en el Fiscal General, en algunos casos. El
desplazamiento y substitución del fiscal competente por otro contribuiría a la
parcialidad en el trámite de los procesos y las investigaciones penales,
probablemente en la mayoría de los casos, como por ejemplo el manejo indebido
que la Fiscalía le dio al caso El Nogal…”.
Finalmente aduce que la exposición de motivos no
guarda relación jurídica con el texto finalmente aprobado, por cuanto si en
ella el fundamento gira alrededor del derecho internacional de los derechos
humanos, en éste se desconocen los principios de independencia e imparcialidad
del juez, lo que configura la violación sustancial de las normas
constitucionales y las normas internacionales integradas en el bloque de
constitucionalidad.
Así mismo, considera que el texto demandado desconoce
la razón de ser del “juez independiente e imparcial”, lo cual, a su juicio
vulnera la normatividad interna e internacional.  En tal sentido indica que “el
texto normativo incluido al final del proceso de reforma constitucional
contradice notablemente la filosofía en que se fundamentó dicha exposición”.
De otra parte en relación con los posibles vicios
formales señala que durante el trámite del artículo se desconocieron los
artículos 157 y 375 de la Constitución por cuanto las  expresiones “Asumir
directamente las investigaciones y procesos, cualquiera que sea el estado en
que se encuentren, los mismo que” y “sin perjuicio de la autonomía de
los fiscales delegados en los términos y condiciones fijados por la ley” se
introdujeron  durante la segunda vuelta, siendo que no fueron presentadas
durante el trámite de la primera vuelta, en ninguno de los debates en comisión
ni en las plenarias.
IV. INTERVENCIONES
1. Ministerio del Interior y de Justicia
La ciudadana Ana Lucía Gutiérrez Guingue, actuando en
representación del Ministerio del Interior y de Justicia, solicita a la Corte
que se declare inhibida para pronunciarse sobre la expresión “asignar y
desplazar libremente a sus servidores en las investigaciones y procesos”,
consagrada en el numeral 3º del artículo 3º del Acto Legislativo, acusada por
vicios de inconstitucionalidad sustancial; por otra parte, solicita que se
declare la exequibilidad de la expresión “asumir directamente las
investigaciones y procesos, cualquiera que sea el estado en que se encuentren,
lo mismo que”.
En relación con la expresión “asignar y desplazar
libremente a sus servidores en las investigaciones y procesos”, consagrada
en el artículo 3º del Acto Legislativo 03 de 2002, la cual es acusada por
vicios de inconstitucionalidad sustancial, considera que de conformidad con el
numeral 1º del artículo 241 de la Constitución Política la Corte únicamente es
competente para ejercer el control de los actos legislativos pero por vicios
formales.  Por tal razón, afirma que la Corte debe declararse inhibida para
pronunciarse sobre este aspecto.
De otra parte, en relación con los posibles vicios de
forma planteados por el demandante respecto de la expresión “asumir
directamente las investigaciones y procesos, cualquiera que sea el estado en
que se encuentren, lo mismo que (…) sin perjuicio de la autonomía de los
fiscales delegados en los términos y condiciones fijados por la ley”,
consideró necesario hacer un recuento del trámite que surtió el artículo 3º del
Acto Legislativo 03 de 2002.  Así pues, pudo determinar que el tema principal
que consagra el numeral 3º del artículo 3º demandado parcialmente, lo
constituye la función especial jerárquica que se otorga al Fiscal General de la
Nación para asignar y desplazar libremente los servidores de esa entidad en las
investigaciones y procesos y determinar el criterio de la posición que debe
asumir la entidad. En tal sentido afirma que la esencia de la disposición se
conserva desde que el proyecto de acto legislativo fue presentado ante la
Secretaría General de la Cámara de Representantes y a lo largo de los ocho
debates realizados, toda vez que los apartes que se adicionaron al numeral y
son objeto de la presente demanda, lo que hacen es complementar con temas similares
a los allí previstos sin afectar la parte sustancial de la norma.
Considera que los cambios y adiciones introducidos al
texto original del artículo acusado fueron considerados, debatidos y aprobados
conforme a lo previsto en el artículo 226 del Reglamento del Congreso ya que no
alteraron la esencia del proyecto.
De igual manera señala que durante el trámite se
observó el artículo 161 constitucional ya que una vez aprobado el texto del
proyecto en cada cámara, se integró la comisión de conciliación a fin de
superar las discrepancias surgidas. Así mismo, lo acordado en el informe de
conciliación fue sometido a amplios debates y luego aprobado según consta en el
acta mencionada y de conformidad con lo establecido en la Constitución y el
Reglamento del Congreso.
Finalmente, anota que disposiciones como las acusadas
son necesarias en un sistema acusatorio como el que se va a implantar, ya que
en su sentir, asegura la coherencia de la función investigativa y acusatoria y
porque además se están previendo un control judicial a efectos de que no se
confundan las actuaciones de carácter administrativo con las de índole
judicial.
2. Fiscalía General de la Nación
El Fiscal General de la Nación considera que en
relación con el cargo de inconstitucionalidad por vicios de forma ha operado el
fenómeno de la cosa juzgada constitucional, toda vez que la Corte mediante
sentencia C-1092 de 2003 desestimó la violación del artículo 375 de la
Constitución, así como de las disposiciones de la Ley orgánica del Reglamento
del Congreso que regulan el trámite de una reforma constitucional.
De otra parte, respecto a los cargos formulados contra
la facultad del Fiscal de asignar y desplazar a los servidores judiciales,
advierte que si bien la jurisprudencia constitucional “ha dado un salto
significativo sobre los alcances del control judicial sobre la reforma a la ley
suprema, ampliando su campo de acción en el sentido de ir mas allá de una mera
verificación a un trámite legislativo al considerar que a través de dicha
función bien puede expulsarse del ordenamiento jurídico aquellas disposiciones
que afecten la estructura y el modelo básico estatal ideado por el
constituyente primario del año 1991, también lo es que corresponde a la parte
actora demostrar argumentativamente dichos presupuestos con el fin de producir
un pronunciamiento de fondo sobre dichos vicios materiales…”, requisitos
que a su juicio no se cumplieron en la demanda, razón por la cual considera que
la Corte debe inhibirse de emitir pronunciamiento de fondo.
En tal sentido, afirma que el demandante no expone
razones que permitan concluir una ruptura del modelo constitucional vigente,
entendido como aquellos principios supremos que no pueden ser tocados por quien
reforma la Constitución.  En su sentir los cargos se limitan en demostrar “una
presunta incompatibilidad material entre normas constitucionales con la
facultad dada al Fiscal General de la Nación de reasumir y desplazar a los
subalternos judiciales en los procesos e investigaciones, en detrimento de
ciertas garantías fundamentales de los procesados…”.
Trae a colación la sentencia C-1200 de 2003, en la
cual la Corte se inhibió de conocer una demanda que, a su juicio, presentaba
similares falencias procesales que la presente.
Sin embargo, aclara que en el evento en que la Corte
considerara que es procedente un pronunciamiento de fondo, de igual forma
considera que en nada contradice el ordenamiento superior, en especial, el
principio del juez natural, la facultad de desplazamiento y asignación del
Fiscal General a la que se refiere el precepto impugnado.
En efecto comenta que tal atribución constitucional
tiene fundamento en el principio de jerarquía que inspira el funcionamiento de
la Fiscalía General de la Nación, al tiempo que pretende maximizar la función
judicial por medio de procedimientos administrativos que no afectan la
independencia ni la autonomía de los servidores que administran justicia.
3. Comisión Colombiana de Juristas
Los ciudadanos Gustavo Gallón Giraldo y Carlos Rodríguez
Mejía, actuando en representación de la Comisión Colombiana de Juristas,
intervienen en el trámite del presente proceso, coadyuvando la demanda
presentada por el ciudadano Rey Cantor.
En primer término advierten que, de conformidad con el
numeral primero del artículo 241 y el artículo 379 de la Constitución Política,
la Corte Constitucional es competente para conocer las demandas que por vicios
formales presenten los ciudadanos contra actos legislativos.  Así mismo,
consideran que la misma es competente para declarar la inconstitucionalidad de
tales normas, cuando se desconozcan las obligaciones internacionales del Estado
colombiano.
En tal sentido, afirman que el acto legislativo 03 de
2002 desconoce el derecho “inderogable” a acudir a una autoridad
judicial independiente y a un juicio justo.
Explican que el Congreso ejerce un poder derivado o
constituido y no originario, razón por la cual sólo puede reformar la
Constitución y no expedir una nueva.  En este sentido, cita la sentencia C-551 de
2003, en la cual la Corte, al estudiar la constitucionalidad de la Ley 796 de
2003 que convocó a un referendo constitucional, señaló que a pesar de que la
Constitución no establece cláusulas pétreas, de conformidad con el artículo 374
Superior, el Congreso sólo puede reformarla mas no derogarla. De esta manera,
indican que, de acuerdo con la jurisprudencia citada para determinar si la
Constitución ha sido derogada se puede acudir a dos vías:  “La primera
examinar si se presentó una vulneración o un desconocimiento del bloque de
constitucionalidad, y la segunda es analizar si se derogaron principios y
valores en los que la Constitución se funda”.
Con base en lo anterior, sostienen que el acto
legislativo impugnado constituye una derogatoria de normas reconocidas en
tratados internacionales de derechos humanos los cuales hacen parte del bloque
de constitucionalidad, y reconocen los derechos a la independencia judicial y a
un juicio justo.
Agregan que, en su sentir, una limitación de derechos
sin control judicial previo se puede realizar por una autoridad que no es
imparcial y que es parte de un cuerpo jerarquizado –como la Fiscalía-, es
violatorio de derechos como la intimidad, libertad personal y la inviolabilidad
domiciliaria, consagrados en los artículos 15 y 28 de la Constitución Política
y 9 y 17 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y 7 y 11 de la
Convención Americana sobre Derechos Humanos.  Así pues, indican que la
vulneración se configura por la falta de imparcialidad de la autoridad
facultada para ordenar y ejecutar la limitación de los derechos.
La Fiscalía, por su  nueva naturaleza conforme al acto
legislativo, no cumple con los requisitos de independencia e imparcialidad
exigidos por las normas internacionales de derechos humanos.  El riesgo no es
de menor calado y el control posterior del juez de control de garantías no es
suficiente para evitar abusos.
A juicio de los coadyuvantes existe “una
incongruencia central y de fondo en la reforma” que es contraria al derecho
que tiene toda persona a ser juzgado por una autoridad judicial independiente e
imparcial.  “De un lado, la Fiscalía sigue teniendo funciones judiciales y,
de otro lado, la Fiscalía es asumida como un cuerpo parcializado y altamente
jerarquizado en el que el Fiscal tiene la facultad de asumir directamente las
investigaciones, asignar y desplazar libremente a sus servidores en las
investigaciones y determinar el criterio y la posición que la Fiscalía deba
asumir en cada caso”.
Así pues, consideran que el Congreso derogó aspectos
constitucionales que no estaba facultado para derogar, en particular, normas
que hacen parte del bloque de constitucionalidad.  Así mismo argumentan el
desconocimiento al principio pacta sunt servanda y la derogatoria de
normas imperativas de derecho internacional –ius cogens- como son el
derecho a la independencia e imparcialidad judicial y el derecho a un juicio
justo, consagrados entre otras normas, en la Declaración Universal de Derechos
Humanos.
Al respecto indican que la independencia e
imparcialidad de los jueces constituyen principios de derecho internacional
obligatorio, independientemente de que los Estados sean parte o no en los
tratados que los establecen, pues así está establecida en el artículo 3º de los
Convenios de Ginebra, cual “es considerado el mínimo común normativo de los
pueblos civilizados (artículo 38 del Estatuto de la Corte Internacional de
Justicia).”
Por lo anterior afirman que las normas que otorgan
facultades judiciales a la Fiscalía son nulas a la luz del derecho
internacional y del derecho nacional por desconocer las normas imperativas de ius
cogens.
En síntesis, consideran que las facultades judiciales
en cabeza de la Fiscalía, transformada en un ente decididamente acusador
mediante la reforma sustancial a su naturaleza, introducida por el acto
legislativo 03 de 2002 vulneran los derechos a un juicio justo y el de toda
persona a la independencia e imparcialidad judicial.
En virtud de lo anterior solicitan a la Corte que
declare la constitucionalidad de la expresión “asignar y desplazar
libremente a sus servidores en las investigaciones y proceso” contenida en
el numeral 3º del artículo 3º del Acto Legislativo 03 de 2002, condicionada a:
“1. Que se mantengan los lineamientos y requisitos
fijados en la sentencia C-873 de 2003 en cuanto al carácter jerarquizado de la
Fiscalía.
2. Que interprete que la palabra `excepcionalmente`
del tercer inciso del numeral 1º del artículo 2º del acto legislativo que
reformó el artículo 250 de la Constitución en el sentido de que las únicas
excepciones admitidas para que la Fiscalía adelante capturas son los casos de
flagrancia, cuasiflagrancia y las detenciones administrativas, de conformidad
con la legislación y la jurisprudencia constitucional
3. Que declare inconstitucionales la palabra
`posterior` y la expresión `a más tardar dentro de las treinta y seis (36)
horas siguientes del numeral 2º del artículo 2º del acto legislativo que
reformó el artículo 250 de la Constitución.
4. Que interprete que la expresión `control
respectivo` de las facultades de adelantar registros, allanamientos,
incautaciones e interceptaciones de comunicaciones contempladas en el numeral
2º del artículo 2º del acto legislativo que reformó el artículo 250 de la
Constitución, implica que tal control debe ser previo”.
Finalmente, solicitan que el presente concepto se
tenga en cuenta para futuras demandas contra el acto legislativo 03 de 2002, en
el evento en que la Corte manifieste su incompetencia.
4. Universidad del Rosario
El ciudadano Juan Manuel Charry Urueña, obrando en
calidad de decano de la Facultad de Jurisprudencia de la Universidad del
Rosario, interviene en el trámite del presente proceso a fin de solicitar se
declare la exequibilidad de las disposiciones demandadas.
En primer término, advierte que el cargo por vicios
sustanciales que formula el demandante en contra del artículo 3º del Acto
Legislativo 03 de 2002 es infundado, toda vez que el numeral 1º del artículo
241 Superior establece que sólo proceden el control constitucional sobre actos
legislativo pero por vicios formales.
No obstante lo anterior, explica que la Fiscalía está
conformada por el Fiscal y sus delegados, razón por la cual la Constitución
prevé la posibilidad de que el Fiscal General pueda “asignar y desplazar
libremente a sus servidores en las investigaciones y procesos”, pues a su
juicio, debe haber al interior de la Fiscalía General de la Nación una unidad
de gestión, una dependencia y un control jerárquico.
Por último, en relación con el posible vicio formal
del artículo 3º del Acto Legislativo 03 de 2002, considera que la expresión
demandada introducida durante el trámite legislativo correspondiente,
constituye “una modificación que responde al sentido de los asuntos
discutidos en los debates previos”.
V. CONCEPTO DE LA PROCURADURÌA GENERAL DE LA NACIÒN
El Viceprocurador emite concepto en relación con la
presente demanda, solicitándole a la Corte que declare la exequibilidad de las
normas acusadas.
En primer término advierte que en tanto el actor
plantea un cuestionamiento sustancial respecto al contenido del numeral 3º del
artículo 3º del Acto Legislativo 03 de 2002, considera necesario precisar el
alcance del control que ejerce la Corte Constitucional en relación con el
examen de fondo de una norma reformatoria de la Constitución, con base en las
disposiciones vigentes y la innovadora jurisprudencia que en tal sentido ha
planteado esta Corporación en la sentencia C-551 de 2003.
No obstante, estima necesario establecer con anterioridad
si se presentaron vicios en el trámite de aprobación de algunos apartes del
numeral 3º del artículo 3º del Acto Legislativo 03 de 2002, tal y como lo
manifiesta el actor.
En relación con el cargo por violación del artículo
375 en lo concerniente al incumplimiento de los ocho debates reglamentarios y
por debatirse en la segunda vuelta una iniciativa no presentada en la primera
vuelta, la Vista Fiscal señala que ha operado el fenómeno de la cosa juzgada
constitucional.
Al respecto explica que las expresiones “Asumir
directamente las investigaciones y procesos, cualquiera que sea el estado en
que se encuentre” y “(…) sin perjuicio de la autonomía de los fiscales
delegados en los términos y condiciones fijados por la ley” fueron
declaradas exequibles por la Corte, mediante sentencia C-1092 de 2003, una vez
estudiados los mismos cargos que en esta oportunidad se presentan.
Por tal razón solicita a la Corte, estarse a lo
resuelto en la sentencia C-1092 de 2003.
De otra parte, en relación con los posibles vicios
sustanciales, el Viceprocurador señala que en el presente caso no es viable
determinar si el Congreso se extralimitó con la presente reforma, en el sentido
de lo dispuesto en la sentencia C- 551 de 2003.  A su juicio, el demandante no
cumplió con la carga procesal de exponer las razones por las cuales considera
que la norma reformatoria de la Constitución rompe la estructura de ésta, se
opone a sus principios y valores y lleva a una sustitución de la misma.
Al respecto aduce que el actor se limitó a exponer el
contenido de los principios de imparcialidad, independencia y autonomía de la
administración de justicia y concretó la formulación del cargo en que la
atribución otorgada en el numeral 3º del artículo 3º del Acto Legislativo 03 de
2002 al Fiscal General de la Nación, le permite manipular las investigaciones y
los procesos cuando no se ajusten a sus intereses políticos,  argumentación,
que en su sentir, no plantea una verdadera confrontación entre la norma
cuestionada y la competencia del Congreso de la República para modificar la
estructura, organización y funcionamiento del Estado adoptados en la Carta
Política.
En virtud de lo anterior solicita a la Corte
declararse inhibida para ejercer el control de constitucionalidad sobre la
expresión “asignar y desplazar libremente a sus servidores en las
investigaciones y procesos”, consagrada en el artículo 3º del Acto
Legislativo 03 de 2002, por inepta demanda.
Aunado a lo anterior, manifiesta que el estudio de
constitucionalidad por la presunta vulneración de los principios
constitucionales de imparcialidad, autonomía e independencia de la
administración de justicia, no es procedente, de conformidad con el numeral 3º
del artículo 241 de la Constitución que expresamente restringe la competencia de
la Corte al análisis forma de la reforma constitucional.
Con todo, asevera que, en caso de que la Corte
considerara que sí es procedente un estudio material de la expresión demandada,
afirma que de igual forma, los cargos no están llamados a prosperar.
En su sentir, no existe incompatibilidad alguna entre
los principios de independencia e imparcialidad que gobiernan la administración
de justicia y la función especial del Fiscal General de la Nación de asignar y
desplazar a los servidores de dicho organismo, pues, “tal deber está
encaminado a garantizar la efectiva y recta administración de justicia, de modo
que la distribución de las investigaciones que se realice, permita obtener
resultados con eficiencia e imparcialidad”.
En el mismo sentido, aduce que el numeral 3º del
artículo 3º del Acto Legislativo 03 de 2002, por el cual se modifica el
artículo 251 de la Constitución es constitucional porque asigna una función
especial al Fiscal General de la Nación dirigida a conservar la “unidad de
gestión y el principio de jerarquía” dentro del ente acusador.
VI. CONSIDERACIONES.
1. Competencia
La Corte Constitucional es competente para conocer y
decidir sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, de
conformidad con el numeral 1º del artículo 241 de la Constitución Política, por
estar dirigida contra una disposición que forma parte de un acto reformatorio
de la Constitución.
2. Oportunidad de la acción
El inciso 2º del artículo 379 Superior señala que la
acción pública contra los actos reformatorios de la Constitución sólo procederá
dentro del año siguiente a su promulgación.  El Acto Legislativo 03 de 2002 “por
el cual se reforma la Constitución Nacional” fue publicado el diecinueve
(19) de diciembre de 2002 en el Diario oficial No. 45.040.  La presente
demanda fue instaurada el diez (10) de noviembre de 2003, esto es, dentro del
término establecido constitucionalmente.
3. Cargos de inconstitucionalidad presentados en la
demanda.
El demandante divide su demanda de inconstitucionalidad
en dos partes:
a. Por vicios de forma acusa las expresiones “asumir
directamente las investigaciones y procesos, cualquiera que sea el estado en
que se encuentren, lo mismo que” y “sin perjuicio de la autonomía de los
fiscales delegados en los términos y condiciones fijados por la ley” del
tercer numeral del tercer artículo del Acto Legislativo 03 de 2002, por cuanto
las mismas fueron introducidas durante el trámite de la segunda vuelta de la
reforma constitucional, vulnerándose de esta manera los artículos 157 y 375
Superiores.
b. Por vicios sustanciales solicita a la Corte la
declaratoria de inexequiblidad de la expresión “asignar y desplazar
libremente a sus servidores en las investigaciones y procesos”, del inciso
tercero del tercer artículo del Acto Legislativo 03 de 2002,  por cuanto la
misma vulnera el derecho que tiene toda persona a ser juzgada por un juez o
tribunal competente, independiente e imparcial.
4. Asuntos previos.
Antes de entrar en el análisis de los cargos
propuestos, le corresponde a la Corte determinar lo siguiente:
1)  Si en relación con el cargo por presuntos vicios
formales ha operado el fenómeno de la cosa juzgada constitucional, teniendo en
cuenta que con posterioridad a la presentación de la demanda de la referencia,
la Corte profirió la sentencia C-1092 de 2003, M.P. Álvaro Táfur Galvis, en la
cual declaró la exequibilidad del numeral 3º del artículo 3º del Acto
Legislativo 03 de 2002, que en esta oportunidad se demanda.
2) Si en relación con el cargo de carácter sustancial,
los argumentos planteados por el ciudadano en su demanda constituyen o no un
verdadero cargo de inconstitucionalidad encaminado a demostrar que el Congreso
de la República, mediante la adopción de la expresión demandada, excedió o no
su competencia para reformar la Constitución.
5. Existencia del fenómeno de la cosa juzgada
constitucional.
El ciudadano Rey Cantor considera que las expresiones “Asumir
qdirectamente las investigaciones y procesos, cualquiera que sea el estado en
que se encuentren, lo mismo que”  y “sin perjuicio de la autonomía de
los fiscales delegados en los términos y condiciones fijados por la ley”,
consagradas en el numeral 3º del artículo 3º del Acto Legislativo 03 de 2003
están viciadas de inconstitucionalidad, por tratarse de textos que no fueron
presentados, ni aprobados durante la primera vuelta, así como tampoco fueron
considerados durante el primer y segundo debates en la Cámara de Representantes
en el segundo período.
En relación con este cargo, advierte la Sala que la
Corte se pronunció en sentencia C-1092 de 2003, M.P. Álvaro Táfur Galvis, en la
cual resolvió:
“(…) Declarar EXEQUIBLE el numeral 3 del artículo 251 de la
Constitución Política por el cargo analizado en la parte motiva de esta
providencia –artículo 3 del Acto Legislativo 03 de 2002-.”
En aquella oportunidad se demandó en su integridad el
numeral 3º del artículo 3º del Acto Legislativo 03 de 2002, por el mismo cargo
que ahora también plantea el ciudadano Rey Cantor, esto es, el incumplimiento
de los ocho debates que tanto la Constitución como el Reglamento del Congreso
–Ley 5ª de 1992- exigen para la formación de una reforma constitucional vía
acto legislativo. Así mismo, particularmente, en relación con las expresiones
demandadas por presuntos vicios formales, el actor en aquel momento, advirtió
que las frases: “asumir directamente las investigaciones y proceso,
cualquiera que sea el estado en que se encuentren” y “sin perjuicio de
la autonomía de los fiscales delegados en los términos y condiciones fijados
por la ley” fueron introducidas en la segunda vuelta, razón por la cual
demandaba su inconstitucionalidad.
En relación con el cargo planteado, la Corte manifestó
que si bien las expresiones demandadas fueron incluidas en el primer debate de
la segunda  vuelta en la Comisión Primera del Senado, se relacionaban con temas
que fueron tratados desde la misma presentación del proyecto, como es el hecho
de que en derecho comparado existen sistemas penales con mayor o menor grado de
profundización del principio de jerarquía en las Fiscalías respectivas o en las
instituciones funcionalmente equivalentes. Al respecto señaló:
“De esta
manera, ya se podía prever desde el inicio que como resultado del trámite que
surtiera la reforma en el Congreso, se habría de adoptar una decisión
definitiva en torno a la tensión que se genera entre el principio de jerarquía
que se proponía y la autonomía de los fiscales.  Se observa entonces que es
connatural a la discusión sobre el principio de jerarquía la definición de los
contornos y límites que lo rigen, o el mayor o menor grado de su aplicación,
respecto de lo cual las expresiones acusadas fijaron pautas concretas, cuya
conveniencia no corresponde evaluar a la Corte.
En estas
circunstancias, las modificaciones que se hicieron al texto de la disposición
acusada, no son en modo alguno esenciales pues derivaron de una discusión que
estuvo siempre presente desde el mismo momento en que se puso en consideración
del Congreso de la República la enmienda y en desarrollo de la cual, respecto
del principio de jerarquía, se plantearon tesis que van desde su más amplia
profundización hasta proposiciones que pedían su eliminación.
De manera
que la modificación sustancial habría tenido lugar de optarse en el séptimo
debate por un modelo funcional de la Fiscalía General de la Nación
sustancialmente distinto y no considerado en el debate del proyecto en la
primera vuelta, lo cual no ocurrió con las expresiones añadidas objeto de censura
en la demanda, mediante las cuales se escogió una fórmula consistente en
conservar el principio de jerarquía y la autonomía de los fiscales en su
condición de funcionarios judiciales y en atención a la función judicial que
desempeñan, en los términos y condiciones que fije la ley”.
“Dado lo
anterior, las expresiones acusadas son, en criterio de la Corte, el resultado
de la consideración y amplio debate de las posiciones conceptuales expuestas en
el trámite del Acto Legislativo en torno del principio de jerarquía y unidad de
gestión y no una modificación sustancial de la institución jurídica aprobada en
la primera vuelta o periodo.
En particular, en lo que toca con la expresión “sin perjuicio de la
autonomía de los fiscales delegados en los términos y condiciones fijados por
la ley”, la Corte advierte que a través de ella se reafirmaron las
consecuencias derivadas de la decisión de mantener a la Fiscalía General de la
Nación como un órgano que hace parte de la rama judicial del poder público
(C.P. arts. 116 –aprobado por el artículo 1 del Acto Legislativo 03 de 2002- y
249), lo que en sí mismo comporta que los fiscales, en su calidad de
funcionarios judiciales y en ejercicio de las funciones judiciales que
desempeñan, se sometan a los principios de autonomía e independencia
predicables de la función judicial, de acuerdo con los artículos 228 y 230 de
la Constitución Política y al artículo 5 de la Ley 270 de 1996, lo que no
implica necesariamente una contradicción con el principio de jerarquía[1] sino
más bien un precisión sobre su proyección y alcance.
De manera que, de acuerdo con lo dispuesto por el precepto superior
acusado, será el legislador quien defina el alcance de los conceptos de
autonomía y jerarquía, dentro de los lineamientos del nuevo sistema adoptado.
Así, la referencia a la autonomía no constituye un cambio esencial del
principio de jerarquía sino una delimitación de sus alcances respecto de un
objeto específico, que se sujeta a los límites previstos en la propia
Constitución Política, a los que se ha hecho referencia y a “los términos y
condiciones que fije la ley”.
De acuerdo con las consideraciones expuestas, el cargo planteado por
el actor contra la norma acusada no puede prosperar y, en consecuencia, se
declarará la exequiblidad del numeral 3 del artículo 251 constitucional”.
En este orden de ideas, como los cargos que ahora se
proponen son similares a los que la Corte ya estudió en la sentencia C- 1092 de
2003, se dispondrá estarse a lo allí resuelto, que declaró exequible el tercer
numeral del artículo 3 del Acto Legislativo 03 de 2002, por los cargos
analizados en la parte motiva de la providencia.
6. Inhibición por inexistencia de un cargo de
inconstitucionalidad sobre el poder de reforma constitucional.
El ciudadano Ernesto Rey Cantor plantea algunos
argumentos para tratar de explicar por qué razón, en su opinión, la expresión “asignar
y desplazar libremente a sus servidores en las investigaciones y procesos”,
del inciso tercero del tercer artículo del Acto Legislativo 03 de 2002,
resultaría ser contraria, desde un punto de vista material, a la Constitución
de 1991.
En tal sentido explica que las normas que integran la
Carta Política se dividirían, a su juicio, en dos grandes grupos: (i) las normas
con “temas mayores”, cuya reforma se realizaría siguiendo el
procedimiento agravado “previsto en el artículo 377 constitucional”, es
decir, los derechos fundamentales, sus garantías y los procedimientos de
participación democrática y (ii) las normas con “temas menores”, los
cuales explica diciendo lo siguiente “la reforma de los temas
constitucionales, obviamente exceptuados los cuatro temas enumerados
anteriormente, seguirá el procedimiento ordinario consagrado en el artículo
378, para lo cual se tramitará un proyecto de ley ( 4 debates ) que incorpore
la reforma constitucional que el pueblo aprobará en referendo”.
A renglón seguido el demandante extrae las siguientes
conclusiones de la clasificación propuesta “Consideramos jurídicamente
viable que una reforma constitucional contenida en un acto legislativo sea
inconstitucional por vicios materiales, cuando contraríe la sustancia de las
normas constitucionales, aclarando que no se trata de cualquier clase de
violación, sino de aquellas en que la reforma constitucional que se introduce
en la parte orgánica de la Constitución contravenga la preceptiva
constitucional de la parte dogmática, concretamente en lo relacionado con los
temas mayores de la Constitución como son: los derechos fundamentales, sus garantías
y los procedimientos de participación popular.”
A continuación, el ciudadano trae a colación y comenta
varias disposiciones de la Declaración Universal de los Derechos Humanos, de la
Convención Americana sobre Derechos Humanos y del Pacto Internacional de
Derechos Civiles y Políticos, referentes todas ellas a los principios del juez
natural,  independencia e imparcialidad de los jueces.
Por último señala “La violación consiste en que el
acto legislativo acusado parcialmente no constituye una garantía judicial a
favor del imputado o procesado, porque el Fiscal General de la Nación podría
manipular las investigaciones y los procesos, asignando o desplazando
libremente a los fiscales subalternos competentes que estén conociendo de los
mismos, en desmedro de su independencia e imparcialidad cuando quiera que la
dirección investigativa no obedezca a los intereses políticos que podrían
inferir en el Fiscal General, en algunos casos”.
Algunos intervinientes consideran que no le asiste
razón al demandante dado que en el nuevo sistema acusatorio, las decisiones que
versen sobre derechos fundamentales estarán en cabeza de los jueces y no de los
fiscales, dedicándose estos últimos a la investigación, siendo indispensable el
reforzamiento de un principio de jerarquía en el nuevo diseño de la Fiscalía
General de la Nación; otros, por el contrario, son de la opinión de que la
Corte debe mantener los lineamientos que fueron fijados en sentencia       C-
873 de 2003; otros, incluyendo la Vista Fiscal, consideran que el ciudadano no
estructuró realmente un cargo de inconstitucionalidad por cuanto no cumplió con
la carga de demostrar por qué razón la expresión demandada rompe con la estructura
de la Constitución, violando los valores y principios que la inspiran,
conllevando una sustitución de la misma.
La Corte considera que le asiste razón al Señor
Viceprocurador General de la Nación, por las razones que pasan a explicarse,
aclarando previamente que si bien la Comisión Colombiana de Juristas, en el
escrito de intervención, coadyuvó la demanda y planteó allí verdaderos cargos
de inconstitucionalidad, esta no puede ser considerada como la demanda que
corresponde ahora estudiar y sobre las cual se pronunciaron los demás
intervinientes así como la Procuraduría General de la Nación.
En primer lugar debe dejarse definido, que la
competencia de la Corte Constitucional, para ejercer el control de
constitucionalidad tratándose de reformas a la constitución, está concedida
para el examen de los “vicios de procedimiento en su formación” tal como
así lo establece el No. 1º del artículo 241 de la Carta. Ya la Corte, en
anteriores oportunidades ha considerado, que el control constitucional de las reformas
constitucionales recae sobre el procedimiento de reforma y no sobre el
contenido material del acto reformatorio[2].
Más sin embargo, se ha considerado que en virtud de
que a la Corte Constitucional se le ha confiado la guarda de la integridad y
supremacía de la Constitución, tiene competencia para examinar si el órgano
legislativo al expedir Actos Legislativos ha desbordado su propia competencia
en cuanto al poder de reformar que la misma Constitución le otorga, y en tal
ejercicio resulta sustituyéndola o derogándola, para lo cual carece de
competencia.
Esta Corporación en sentencia C- 551 de 2003, M.P.
Eduardo Montealegre Lynett, consideró que el Constituye derivado carece de
competencia para sustituir la Constitución pues no la tiene sino únicamente
para reformarla, y por lo tanto no puede abrogarse facultades del constituyente
primario. En palabras de la Corte:
“Al limitar la competencia del poder
reformatorio a modificar la Constitución de 1991, debe entenderse que la
Constitución debe conservar su identidad en su conjunto y desde una perspectiva
material, a pesar de las reformas que se le introduzcan. Es decir, que el poder
de reforma puede modificar cualquier disposición del texto vigente, pero sin
que tales reformas supongan la supresión de la Constitución vigente o su
sustitución por una nueva Constitución. Y es que el título XIII habla de la
“reforma” de la Constitución de 1991, pero en ningún caso de su eliminación o
sustitución por otra Constitución distinta, lo cual solo puede ser obra del
constituyente originario”.
De tal suerte que el ciudadano que instaure una acción
pública de inconstitucionalidad contra la totalidad de un Acto Legislativo, o
una parte del mismo, no puede plantearle a la Corte que realice un examen
material sobre las disposiciones constitucionales por violar otras normas de la
Constitución. Es posible entonces demandar Actos Legislativos aduciendo que el
legislador ha incurrido en vicios en el procedimiento de formación del acto
legislativo respectivo, lo que incluye el presupuesto mismo de la competencia
del Congreso solo para reformar las normas constitucionales. En este caso, la
carga para el demandante consiste en plantear cargos de inconstitucionalidad
relacionados con el desbordamiento del poder de reforma del Congreso. En otras
palabras, el actor debe demostrar de manera concreta, clara, específica y
suficiente que la modificación introducida al texto de la Constitución de 1991
no es una reforma sino que se está ante una sustitución de la misma.
Cabe recordar, que no se está ante una imposición, por
vía jurisprudencial, de requisitos adicionales a una acción de
inconstitucionalidad, que como pública debe estar al alcance de cualquier
ciudadano en tanto que ejercicio de un derecho político. Tampoco se trata de
hacer primar lo procesal sobre lo sustancial, ni de vulnerar el derecho
fundamental de acceso a la administración de justicia. Todo lo contrario. La
exigencia que la Corte le hace al ciudadano de estructurar al menos un
verdadero cargo de inconstitucionalidad en los casos en que éste considere que
el Congreso de la República se extralimitó en el ejercicio de sus competencias
al reformar la Constitución, es consonante no sólo con el carácter rogado que
tiene la jurisdicción constitucional en estos casos, sino con los mínimos
requisitos exigidos por el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991 a fin de que la
Corte pueda centrar adecuadamente el examen constitucional correspondiente,
permitiendo también a los intervinientes y al Procurador General de la Nación,
el pronunciamiento sobre  problemas jurídicos concretos. En otras palabras, el
carácter público que desde siempre ha caracterizado a la acción de
inconstitucionalidad, de manera alguna riñe con la exigencia de un mínimo de
rigor en la acusación que el ciudadano dirige contra una norma jurídica de
rango constitucional.
Así pues, en el caso concreto, el ciudadano Ernesto
Rey Cantor considera que la expresión asignar y desplazar libremente a sus
servidores en las investigaciones y procesos”, del inciso tercero del
tercer artículo del Acto Legislativo 03 de 2002,  vulneraría los efectos que el
mismo le acuerda a una clasificación de las normas constitucionales, que es de
su autoría, además de los principios del juez natural, la imparcialidad e
independencia de los jueces, por cuanto, en su opinión, tal facultad acordada
al Fiscal General de la Nación se ha prestado para abusos en la práctica.
Adviértase entonces que el ciudadano, en el escrito de
su demanda, por ninguna parte explicó por qué razón la disposición acusada, que
hace parte de un nuevo esquema de procedimiento penal en Colombia, y que por
ende, debe ser interpretada de manera sistemática con las demás disposiciones
constitucionales que integran el mismo, y por supuesto, con el resto de la
Carta Política,  constituye no una reforma a la Constitución de 1991, sino una
sustitución total o parcial de la misma.
Aunado a lo anterior, la acusación que el ciudadano
dirige contra la disposición constitucional, constituye una opinión personal
sobre la aplicación de la norma, mas no un verdadero cargo de
inconstitucionalidad. Tampoco es viable adelantar un examen de fondo, como el propuesto
por alguno de los intervinientes, más no por el demandante, fundándose en la
sentencia C- 873 de 2003, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, por cuanto en
aquella ocasión se examinó una norma de rango legal en un contexto normativo
constitucional completamente distinto al actual, ya que en aquella ocasión el
parámetro para ejercer el control de constitucionalidad no fue el Acto
Legislativo 03 de 2002, sino  las normas superiores que regulaban el anterior
sistema procesal penal.
En este orden de ideas, la Corte se declarará inhibida
para  pronunciarse de fondo en relación con la expresión “asignar y
desplazar libremente a sus servidores en las investigaciones y procesos”,
del inciso tercero del tercer artículo del Acto Legislativo 03 de 2002,  por
inepta demanda.
VII. DECISIÓN.
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE:
PRIMERO. ESTARSE A LO RESUELTO en sentencia C- 1092 de 2003, en la cual se
declaró exequible el tercer numeral del artículo 3 del Acto Legislativo 03 de
2002, por los cargos analizados en la parte motiva de la providencia.
SEGUNDO. Declarase INHIBIDA para pronunciarse de fondo en relación con la expresión
“asignar y desplazar libremente a sus servidores en las investigaciones y
procesos”, del inciso tercero del tercer artículo del Acto Legislativo 03
de 2002,  por ineptitud formal de la demanda.
Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
JAIME ARAUJO RENTERIA
Presidente
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
HUMBERTO SIERRA PORTO
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INES VARGAS HERNANDEZ
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
Aclaración de voto a la Sentencia C-888/04
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ACTO
LEGISLATIVO-Alcance
(Aclaración de voto)
La Carta Política de 1991 prevé en sus artículos 241-1
y 2 y 379 que la Corte Constitucional puede revisar la constitucionalidad de
los actos legislativos, cuando éstos sean demandados por cualquier ciudadano
por disconformidad con el texto original. Empero, se trata de una revisión de
constitucionalidad restringida exclusivamente a verificar que el Congreso de la
República ha actuado correctamente como poder constituyente constituido, esto
es, respetando el “iter” constitucionalmente previsto. Así, la Corte
Constitucional únicamente puede declarar la inconstitucionalidad de los actos
legislativos cuando encuentre vicios de procedimiento, esto es, vicios formales
por incumplimiento de disposiciones constitucionales.
PRINCIPIO DE FLEXIBILIZACION EN MECANISMOS
DE REFORMA DE LA CONSTITUCION-Alcance/CONTROL
DE CONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO-No introducción por vía de
interpretación (Aclaración de voto)
Uno de
los principios esenciales derivado de la existencia de una multiplicidad de
mecanismos para reformar la Constitución es precisamente el de la flexibilidad
y el carácter abierto de esta misma. Por lo anterior, estimo que no es posible
introducir, por vía de interpretación, elementos que hagan más rígida la norma
fundamental y considero, así mismo, que limitar el poder de reforma
distinguiéndolo de otros conceptos como sustitución o cambio, a pesar de que se
haya respetado el "iter" legislativo, es atentar contra la razón
fundamental que orientó al Constituyente de 1991. La Constitución Política, en
lo que hace referencia a los mecanismos de reforma, reacciona contra la lógica
de rigidez prevista en el ordenamiento constitucional anterior. En efecto, la
actual Constitución establece un sistema de reforma que permite caracterizarla
como flexible o cuasi flexible; la modificación, enmienda, reforma o como se
quiera llamar a la posibilidad de disponer del texto constitucional sin tantas
dificultades, es decir con un menor grado de rigidez, es consustancial y
"razón de ser" de la actual Constitución. Por ello, la interpretación
de la mayoría de los colegas es, en mi opinión, contraria al texto
constitucional y tiene consecuencias que ponen en evidencia esta
incompatibilidad. Por una parte, conduce a caracterizar la Constitución como
"rígida", a dificultar y, en muchos casos, a impedir la reforma
constitucional (la distinción entre reforma y sustitución es, desde mi punto de
vista, artificiosa). Y, por otra parte, la teoría de los vicios de competencia
como límite al poder de reforma, conduce a comprender la Constitución como
norma cerrada o totalitaria, según la cual sólo pueden existir reformas que el
mismo texto autorice, lo cual es una conclusión que expresa una contradicción
de principio. No es aceptable que esta Corporación sostenga la tesis según la
cual el constituyente derivado carece de competencia para sustituir la
estructura básica y filosófica que fundamenta la Constitución a través de reformas,
pues toda derogación de la ley o la Constitución, en virtud del carácter
sistemático del derecho, genera una realidad jurídica nueva, por lo cual, en
últimas, siempre se verán modificados los principios filosóficos y la
estructura misma de la Carta Fundamental.
REF:
Expediente D-4975
Demanda de inconstitucionalidad contra el
numeral 3º (parcial) del artículo 3º del Acto Legislativo 03 de 2002, "por
el cual se reforma la Constitución Nacional".
Actor: Ernesto Rey Cantor
Magistrada Ponente:
Clara Inés Vargas Hernández
Con el respeto acostumbrado por las decisiones de esta
Corporación, me permito aclarar el voto, en relación con el tema de la
competencia de la Corte para conocer de la constitucionalidad de los actos
legislativos por vicios sustanciales. Lo anterior tiene fundamento en las
siguientes razones:
1.- La Carta Política de 1991 prevé en sus artículos
241-1 y 2 y 379 que la Corte Constitucional puede revisar la constitucionalidad
de los actos legislativos, cuando estos sean demandados por cualquier ciudadano
por disconformidad con el texto original. Empero, se trata de una revisión de
constitucionalidad restringida exclusivamente a verificar que el Congreso de la
República ha actuado correctamente como poder constituyente constituido, esto
es, respetando el "iter" constitucionalmente previsto. Así, la Corte
Constitucional únicamente puede declarar la inconstitucionalidad de los actos
legislativos cuando encuentre vicios de procedimiento, esto es, vicios formales
por incumplimiento de disposiciones constitucionales.
2.- Lo
anterior obedece a que uno de los principios esenciales derivado de la
existencia de una multiplicidad de mecanismos para reformar la Constitución es
precisamente el de la flexibilidad y el carácter abierto de esta misma. Por lo
anterior, estimo que no es posible introducir, por vía de interpretación,
elementos que hagan más rígida la norma fundamental y considero, así mismo, que
limitar el poder de reforma distinguiéndolo de otros conceptos como sustitución
o cambio, a pesar de que se haya respetado el "iter" legislativo, es
atentar contra la razón fundamental que orientó al Constituyente de 1991. La
Constitución Política, en lo que hace referencia a los mecanismos de reforma,
reacciona contra la lógica de rigidez prevista en el ordenamiento
constitucional anterior. En efecto, la actual Constitución establece un sistema
de reforma que permite caracterizarla como flexible o cuasi flexible; la
modificación, enmienda, reforma o como se quiera llamar a la posibilidad de disponer
del texto constitucional sin tantas dificultades, es decir con un menor grado
de rigidez, es consustancial y "razón de ser" de la actual
Constitución. Por ello, la interpretación de la mayoría de los colegas es, en
mi opinión, contraria al texto constitucional y tiene consecuencias que ponen
en evidencia esta incompatibilidad. Por una parte, conduce a caracterizar la
Constitución como "rígida", a dificultar y, en muchos casos, a
impedir la reforma constitucional (la distinción entre reforma y sustitución
es, desde mi punto de vista, artificiosa). Y, por otra parte, la teoría de los
vicios de competencia como límite al poder de reforma, conduce a comprender la
Constitución como norma cerrada o totalitaria, según la cual sólo pueden
existir reformas que el mismo texto autorice, lo cual es una conclusión que
expresa una contradicción de principio.
3.- A mi juicio, entonces, no es
aceptable que esta Corporación sostenga la tesis según la cual el constituyente
derivado carece de competencia para sustituir la estructura básica y filosófica
que fundamenta la Constitución a través de reformas, pues toda derogación de la
ley o la Constitución, en virtud del carácter sistemático del derecho, genera
una realidad jurídica nueva, por lo cual, en últimas, siempre se verán
modificados los principios filosóficos y la estructura misma de la Carta
Fundamental.
Fecha ut supra,
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
ACLARACIÓN DE VOTO A LA SENTENCIA
C-888 DE 2004 DEL MAGISTRADO JAIME ARAÚJO RENTERÍA
ACTO LEGISLATIVO QUE IMPLEMENTO EL SISTEMA
PENAL ACUSATORIO-Análisis
del sistema de Fiscalía (Aclaración de voto)
SISTEMA DE FISCALIA ADMINISTRATIVA-Características del modelo norteamericano
(Aclaración de voto)
SISTEMA DE FISCALIA JUDICIAL-Características del modelo italiano
(Aclaración de voto)
INDEPENDENCIA JUDICIAL-Principio fundamental del Estado social de
Derecho (Aclaración de voto)
INDEPENDENCIA JUDICIAL-Doble sentido/SISTEMA DE FISCALIA
JUDICIAL-Más garantista que el sistema de fiscalía administrativa
(Aclaración de voto)
En la rama jurisdiccional lo típico es precisamente lo
contrario: que el órgano de superior jerarquía (el juez superior), no puede dar
órdenes al inferior, no puede decirle que aplique la ley de tal o cual manera.
El juez sólo está atado a la ley: en el Estado de derecho el juez es
independiente en un doble sentido: en el sentido de que la rama jurisdiccional
no está bajo las órdenes de otra rama del poder público y de que el juez al
fallar sólo está atado a la ley. No hay duda que el sistema de fiscalía
judicial (ejemplo Italia) es mucho más garantista de la libertad de los
ciudadanos, que un sistema de fiscalía administrativo.
FISCALIA GENERAL DE LA NACION-Independencia judicial (Aclaración de
voto)
PODER DE REFORMA DE LA CONSTITUCION-No puede sobrepasar límites del modelo de
Estado social y democrático de Derecho/INDEPENDIENCIA JUDICIAL-Importancia
(Aclaración de voto)
INTERPRETACION CONSTITUCIONAL-Regla en materia de conflictos normativos
(Aclaración de voto)
FISCAL GENERAL DE LA NACION-Competencia para asignar procesos o actuar
con fundamento en la jerarquía (Aclaración de voto)
Las normas del Acto Legislativo que dan al Fiscal la
competencia para asignar procesos o actuar con fundamento en la jerarquía,
deben ceder ante las normas que garantizan el derecho fundamental de libertad
de los ciudadanos; y la libertad de los ciudadanos no está garantizada, sino se
les respeta su juez natural; y si ese juez natural no es independiente y no lo
es, si debe someterse a órdenes o instrucciones sobre como guiar el proceso, o
sobre la detención, o las pruebas a la voluntad de otra persona así  esa otra
persona se llame Fiscal General de la Nación.
REF.: Expediente D-4975
Magistrado Ponente:
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Con el debido respeto por las decisiones de la Corte
Constitucional, me permito aclarar el voto respecto al numeral primero que
ordena estarse a lo resuelto en la sentencia C-1092 de 2003, ya que en esa
sentencia salvé el voto por las razones que ahora reitero:
1.
Como lo manifesté en la
Sala Plena, el Acto Legislativo número 03 de 2002 viola un postulado
fundamental de todo orden jurídico, consistente en que el orden jurídico,
precisamente para que sea orden, no puede ser contradictorio o antinómico.  El
Acto Legislativo número 03 de 2002 contiene la peor forma de contradicción;
esto es una contradicción interna, consigo mismo, lo que los lógicos denominan
contradictio injectio; como paso a explicarlo.
a.
Es incoherente porque
no escogió un sistema definido de Fiscalía, con todas sus virtudes y defectos,
sino que mezcló lo peor de todos los sistemas de Fiscalía existentes en el
mundo y creó un frankeistein jurídico y un demonio que pone en peligro la
libertad de los ciudadanos.  Por ejemplo, quiso imitar el sistema
norteamericano de fiscalía administrativa pero se le olvido que en ese
sistema la fiscalía no puede privar de la libertad, ni realizar registros,
allanar o interceptar sin autorización del juez, de manera que si un fiscal
quiere registrar, capturar o allanar, debe previamente presentar pruebas ante
el juez para que éste las evalúe y determine si en realidad se puede capturar,
registrar, allanar o interceptar.
Tampoco escogió un sistema de fiscalía judicial,
como por ejemplo, el italiano donde por pertenecer a la rama judicial se
aplican todas las características y garantías del sistema judicial, como es la
independencia de los jueces, y donde los fiscales no pueden recibir órdenes ni
instrucciones de otros fiscales, ni siquiera del Fiscal General y donde no
existe jerarquía sino competencias diversas.  En un sistema de fiscalía
judicial cada fiscal es autónomo para decidir que pruebas práctica y cuales
no,  si priva de la libertad o no priva de ella y no puede recibir órdenes o
instrucciones de como debe fallar o someter a un superior sus proyectos de
fallo de detención y lo que es más importante, no pueden existir fiscales a
dedo porque esto viola la garantía constitucional del juez natural.
La independencia del juez es uno de los principios
fundamentales del Estado social de derecho.  Esta independencia es producto
histórico de la lucha entre la nobleza y el monarca.  La nobleza quería que el
Rey registrase las leyes que expedía ante los jueces y de esa manera tener
seguridad en sus derechos.  Poco a poco los jueces se van independizando del
monarca, llegando incluso a proferir fallos contra las decisiones de este.
La función legislativa es el desarrollo inmediato de
la Constitución.  La función ejecutiva y jurisdiccional son desarrollo mediato
de la Constitución e inmediato de la Ley, ejecución de la Ley.  Lo que
diferencia estas dos formas de ejecución de la ley, es que en la rama
ejecutiva, el órgano de superior jerarquía puede darle órdenes al de inferior
jerarquía (la administración pública es jerarquizada), en cambio, en la rama
jurisdiccional lo típico es precisamente lo contrario: que el órgano de
superior jerarquía (el juez superior), no puede dar órdenes al inferior, no
puede decirle que aplique la ley de tal o cual manera. El juez sólo está atado
a la ley: en el Estado de derecho el juez es independiente en un doble sentido:
en el sentido de que la rama jurisdiccional no está bajo las órdenes de otra
rama del poder público y de que el juez al fallar sólo está atado a la ley.
b) No hay duda que el sistema de fiscalía judicial
(ejemplo Italia) es mucho más garantista de la libertad de los ciudadanos, que
un sistema de fiscalía administrativo.
2.
El Acto Legislativo número
03 de 2002 reestablece los jurados de las causas criminales y reitera que la
Fiscalía General pertenece a la rama judicial.
Si la Fiscalía pertenece a la rama judicial, la
consecuencia lógica es que los Fiscales que la integran sean independientes aún
frente al Fiscal General de la Nación y esto es igualmente válido respecto de
los jurados en las causas criminales.
3.
Con esta reforma
constitucional se esta violando los límites impuestos al poder de reforma de la
Constitución en un Estado social de derecho.  En la sentencia C-551 de 2003 la
Corte dejo claramente establecido que la reforma de la Constitución no puede
sobrepasar ciertos límites del modelo de Estado social y democrático de
derecho.  En el Estado social de derecho el tema de la libertad es competencia
del legislador no del Gobierno y los únicos que pueden privar de la libertad
son los jueces, pero no cualquier clase de juez, pues se necesita que los
llamados jueces sean verdaderamente independientes, esto es, que no reciban
órdenes o instrucciones de ninguna otra persona o funcionario.
Cuando un ciudadano se enfrenta a un juez
designado a dedo y el juez, además puede recibir la orden de que lo detenga, lo
allane o lo intercepte de un superior jerárquico, su libertad está en peligro y
la de toda la sociedad en su conjunto.
4.
En materia de
conflictos normativos existe una regla de interpretación consistente en que
cuando entra en conflicto una norma sobre derechos fundamentales con otra norma
de organización o estructura del Estado, debe dársele primacía y aplicación
preferente a la norma de derechos sobre la norma de organización.  En toda
Constitución existe una parte orgánica y una pare dogmática (de derechos
fundamentales) de modo que si choca una norma protectora de derechos fundamentales,
de la parte dogmática, con una norma de la parte orgánica, se debe dar
aplicación preferente y superior a la norma de la parte dogmática y eso es lo
que sucede en este caso.  Las normas del Acto Legislativo que dan al Fiscal la
competencia para asignar procesos o actuar con fundamento en la jerarquía,
deben ceder ante las normas que garantizan el derecho fundamental de libertad
de los ciudadanos; y la libertad de los ciudadanos no está garantizada, sino se
les respeta su juez natural; y si ese juez natural no es independiente y no lo
es, si debe someterse a órdenes o instrucciones sobre como guiar el proceso, o
sobre la detención, o las pruebas a la voluntad de otra persona así  esa otra
persona se llame Fiscal General de la Nación.
Fecha ut supra.
JAIME
ARAÚJO RENTERÍA
Magistrado
[1]  Cfr. Sentencia C-1643 de 2000
[2] Ver sentencias C-543 de 1998 M.P. Carlos Gaviria Díaz y C-551 de
2003 M.P. Eduardo Montealegre Lynett