T-322-11
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-322/11
ACCION DE
TUTELA CONTRA SEGUROS DEL ESTADO-Caso en que la demandante solicita que
sufrague los honorarios de la Junta Regional de Calificación de Invalidez
ACTIVIDAD
ASEGURADORA EN EL MARCO DEL INTERES PÚBLICO
REGULACION
DE LA INDEMNIZACION POR INCAPACIDAD PERMANENTE EMANADA DE ACCIDENTE DE TRANSITO
JUNTA DE
CALIFICACION DE INVALIDEZ-Funciones frente a la figura de la incapacidad
permanente derivada de accidente de tránsito
HONORARIOS
DE LAS JUNTAS DE CALIFICACION DE INVALIDEZ Y SEGURO OBLIGATORIO DE ACCIDENTES
DE TRANSITO-Estos deben ser asumidos por la entidad de previsión, seguridad
social o la sociedad administradora en la que se encuentra afiliado el
solicitante
En el año 2010, en
virtud de la declaratoria de emergencia social en salud, el Gobierno modificó
el régimen del Fondo de Seguro Obligatorio de Accidente de Tránsito mediante el
Decreto Legislativo 074, reglamentado parcialmente por el Decreto 966 del mismo
año. En esta reglamentación se estableció que para lograr la indemnización por
incapacidad permanente se hacía necesario que el interesado corriera con los
costos de los honorarios de la Junta de Calificación de Invalidez.
Posteriormente, mediante Sentencia C-298 de 2010 se declaró la inexequibilidad
del Decreto Legislativo 074 de 2010. Por lo tanto, el Decreto Reglamentario 966
de 2010 perdió vigencia. En este sentido, la normatividad vigente en lo tocante
a los honorarios de la Junta de Calificación es la contenida en la Ley 100 de
1993, artículos 42 y 43,  y el Decreto Reglamentario 2463 de 2001.  De esta
manera, debe colegirse que los artículos 42 y  43 de la Ley 100 de 1993,
señalan que deben ser asumidos por la entidad de previsión, seguridad social o
la sociedad administradora en la que se encuentra afiliado el solicitante. El
artículo 50 del Decreto Reglamentario 2463 de 2001, extiende esta obligación al
aspirante a beneficiario, con la salvedad de que cuando éste asuma el pago de
los honorarios, puede exigir el reembolso a la entidad de previsión social o al
empleador, siempre y cuando la Junta de Calificación certifique que
efectivamente existió el estado de invalidez. el seguro obligatorio de
accidentes de tránsito pertenece al régimen impositivo del Estado y está
catalogado como una actividad aseguradora prestada por entidades privadas que
busca satisfacer necesidades de orden social y colectivo en procura de un
adecuado y eficiente sistema de seguridad social. Tal actividad se reviste de un
interés general y, por lo tanto, no escapa al postulado constitucional que
declara la prevalencia del bien común y la protección de la parte débil, o que
se encuentre en estado de indefensión o cuando se trate de proteger un derecho
fundamental. Entonces, si se parte de la base que la indemnización por
incapacidad permanente está amparada por el seguro obligatorio de accidentes de
tránsito y que para hacerse acreedor a ella es vital certificar el grado de
invalidez, se infiere que la víctima del siniestro cuenta con el derecho a que
le sea calificado su estado de capacidad laboral. Por lo tanto, la aseguradora
con la que se haya suscrito la respectiva póliza debe cumplir su obligación con
la víctima a la hora de otorgar la respectiva prestación económica si se diere
el caso.  En este punto conviene hacer una precisión en cuanto a la obligación
de cancelar los honorarios de la Junta de Calificación de Invalidez, ya que la
Ley 100 de 1993, en sus artículos 42 y 43, determinó que esta carga se
circunscribe a la entidad de previsión o seguridad social o a la entidad
administradora a la que este afiliado el solicitante. Pero por su parte, el
decreto que reglamentó estos artículos, es decir el 2463 de 2001, en su artículo
50, incisos 1º y 2º, extendió este deber al aspirante a beneficiario, con la
salvedad de que cuando asumiera dichos costos, tendría derecho a reclamar el
respectivo reembolso sólo si la Junta de Calificación de Invalidez dictamina la
pérdida de capacidad laboral. En este escenario encuentra la Sala que trasladar
la carga inicial de los gastos de la Junta al aspirante a beneficiario, aunque
éste tenga derecho a su reembolso siempre que se certifique su condición de
invalidez,  contraría ciertos preceptos constitucionales.
EXCEPCION
DE INCONSTITUCIONALIDAD-Artículo 50 incisos 1 y 2 del Decreto Reglamentario
2463/01/HONORARIOS DE LAS JUNTAS DE CALIFICACION DE INVALIDEZ-Interpretación
del Juzgado resulta contraria a los derechos fundamentales de la accionante
Esta Sala encuentra que los
apartes “(…)los honorarios de los miembros de las Juntas de Calificación de
Invalidez serán pagados por (…) el aspirante a beneficiario” y “cuando el pago
de los honorarios de las Juntas de Calificación de Invalidez hubiere sido
asumido por el interesado, tendrá derecho al respectivo reembolso por la
entidad administradora de previsión social o el empleador, una vez la junta
dictamine que existió el estado de invalidez o la pérdida de capacidad
laboral”, del artículo 50, incisos 1º y 2º del Decreto Reglamentario 2463 de
2001, son incompatibles con las normas constitucionales (artículos 13, 47 y
48). Por lo tanto, procede a aplicar la figura de excepción de
inconstitucionalidad. De esta manera la Corte inaplicara los apartes
transcritos, toda vez que desconoce abiertamente la garantía a la seguridad
social conforme se ha explicado. Además, no se debe desconocer que la accionante
es una señora de avanzada edad (76 años), con un estado de salud
ostensiblemente deteriorado, que se halla inmersa en una situación económica
difícil que la imposibilita para correr con los gastos derivados de los
honorarios de la Junta de Calificación de Invalidez. Para la Sala de Revisión
resulta contraria a los derechos fundamentales de la accionante la
interpretación del Juzgado Sesenta y Siete Civil Municipal de Bogotá sobre a
quién corresponde cancelar los honorarios de la Junta para dar inicio al
trámite de indemnización por incapacidad permanente, ya que para este Juzgado
la carga debe ser asumida por el aspirante a beneficiario. Decisión, que como
se ha sustentado, desconoce entre otros, el derecho a la seguridad social,
puesto que coarta su acceso y posible goce, máxime si se tiene en cuenta que no
posee los medios económicos para cancelar estos costos. Es necesario precisar
que este Juzgado aplicó una norma que en ese instante se encontraba fuera del
ordenamiento jurídico, puesto que fue declarada inexequible
DERECHO DE
PETICION FRENTE A SEGUROS DEL ESTADO-La respuesta cumple con los requisitos
establecidos por la  doctrina constitucional, pero desconoce la norma aplicable
al asunto/INDEMNIZACION POR INCAPACIDAD PERMANENTE A CARGO DEL SOAT
En cuanto al derecho de
petición, se observa que la respuesta emitida por la accionada cumple con los
requisitos establecidos por la doctrina constitucional, ya que constituye una
respuesta oportuna, de fondo y el peticionario fue debidamente notificado. Sin
embargo, no se puede dejar de lado que con su contestación desconoció que la
norma aplicable al asunto también extiende la carga de cancelar los honorarios
de la Junta de Calificación de Invalidez en su calidad de compañía de seguros y
no sólo corresponde al aspirante a beneficiario como pretendió hacerlo
entender. Hecho que confluyó en que a la actora le fuera cercenado su derecho a
la seguridad social, puesto que se obstaculizó su acceso a las prestaciones
ofrecidas por el SOAT, tal como lo es la indemnización por incapacidad
permanente.
Referencia: Expediente T-2.907.228
Acción
de tutela instaurada por Anais Murillo Rivera en contra de Seguros del Estado
S.A.
Magistrado Ponente:
JORGE IVAN
PALACIO PALACIO
Bogotá, D.C., cuatro (4) de mayo de
dos mil once (2011).
La Sala Quinta de Revisión de la
Corte Constitucional, integrada por los Magistrados JORGE IVÁN PALACIO PALACIO,
NILSON PINILLA PINILLA y JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB, en ejercicio de sus
competencias constitucionales y legales, en especial las que le confiere el
Decreto 2591 de 1991, profiere la siguiente,
SENTENCIA
Dentro del proceso de revisión
del fallo dictado por el Juzgado Sesenta y Siete Civil Municipal de Bogotá, en
el trámite de la acción de tutela interpuesta por Anais Murillo Rivera en
contra de Seguros del Estado S.A.
I.
ANTECEDENTES
El 8 de octubre de 2010,  la señora
Anais Murillo Rivera presentó acción de tutela en contra de Seguros del Estado
S.A., al considerar que esa entidad vulneró sus derechos fundamentales de petición
y a la seguridad social. Sustenta su solicitud en los
siguientes:
1.     Hechos
Indica que el 7 de septiembre de 2007 fue arrollada por un vehículo
automotor con seguro obligatorio expedido por Seguros del Estado S.A., vigente
a la fecha del siniestro. De igual forma, aclara que en aquella época contaba
con 72 años de edad[1].
Señala que como resultado del accidente sufrió graves lesiones
corporales, tales como “pérdida del estado de conciencia superior a 5
minutos, traumatismo cerebral difuso, fractura de epífisis superior de la tibia,
equimosis y edema en hombro izquierdo, limitación y dolor en rodilla
izquierda”.
Refiere que el 5 de junio de 2008, asistió a consulta por
neurocirugía, tal como consta en su historia clínica, donde se observa que
presenta “lesión axonal difusa, depresión y síndrome vertiginoso
post-traumático”[2].
Agrega que recibió el respectivo tratamiento médico en el Hospital San
Rafael de Facatativá con cargo a Seguros del Estado S.A. y, posteriormente,
esta entidad la remitió al Hospital Universitario La Samaritana de Bogotá para
que continuara con su recuperación.
Aduce que el 15 de marzo de 2010 presentó derecho de petición a
Seguros del Estado S.A. en el cual solicitó ser remitida a la Junta de
Calificación de Invalidez Regional de Cundinamarca para que evaluara su estado
de incapacidad y expidiera el dictamen correspondiente, conforme a lo estipulado
en el artículo 50 del Decreto Reglamentario 2463 de 2001[3].
Concepto médico que resulta indispensable para dar inicio al trámite de
reconocimiento de “indemnización por incapacidad permanente” derivado de
accidente de tránsito, prestación económica que se encuentra garantizada por el
SOAT[4].
Menciona que la aseguradora accionada, mediante escrito de 5 de abril
de 2010, dio respuesta negativa a dicha petición argumentando que la obligación
de cancelar los honorarios de la Junta de Calificación de Invalidez le
corresponde al beneficiario de la indemnización y no a la compañía de seguros.
Asevera que si bien el inciso 2º del artículo 50 del Decreto Reglamentario
2463 de 2001, deja la posibilidad para que el interesado pague los honorarios
de la Junta de Calificación de Invalidez y posteriormente obtenga el respectivo
reembolso, ella no cuenta con los recursos económicos suficientes para sufragar
los aludidos honorarios, situación que se encuentra acreditada, toda vez que
pertenece al régimen subsidiado de salud. Por lo tanto, considera que la
entidad accionada no dio respuesta de fondo a su petición ni solucionó en forma
efectiva la misma.
En orden a lo anterior, reclama le sean garantizados sus derechos
fundamentales de petición y a la seguridad social y, en consecuencia, se ordene
a Seguros del Estado S.A. que proceda al pago de los honorarios de la Junta de
Calificación de Invalidez Regional de Cundinamarca, para que esta entidad
califique su estado de incapacidad permanente y le expida el respectivo
dictamen.
2.
Respuesta de la aseguradora Seguros del Estado S.A.
El director jurídico de SOAT -Siniestros- solicita la desvinculación
de Seguros del Estado S.A. de la presente acción de tutela, argumentando que en
su calidad de asegurador y administrador de los recursos del SOAT, no ha
vulnerado derecho fundamental alguno.
Manifiesta que la accionante “confunde el derecho irrenunciable y
obligatorio a la Seguridad Social a cargo del Estado colombiano, consagrado en
el artículo 48 de la Constitución Política (…) como derecho constitucional
prestacional, con un derecho fundamental, rango que en ningún momento la Carta
Magna le otorga”.
Igualmente expone que el 5 de abril de 2010 emitió respuesta negativa
a la petición efectuada por la accionante el 15 de marzo de 2010, en donde se
le indicó que quienes pretendieran reclamar la indemnización por incapacidad
permanente, debían anexar copia del dictamen de pérdida de capacidad laboral
expedido por las autoridades competentes, de conformidad con el numeral 3 del
artículo 4º del Decreto Reglamentario 3990 de 2007[5].
Señala que a la fecha, ha pagado los gastos médicos, quirúrgicos y
farmacéuticos adeudados al Hospital Universitario La Samaritana y al Instituto
de Diagnóstico Médico -IDIME-, por los servicios prestados a la accionante
derivados del accidente de tránsito del cual fue víctima.
Finalmente, relaciona un par de demandas ordinarias impetradas en su
contra (procesos verbales sumarios), donde una de las pretensiones era: “Que
se condene a Seguros del Estado S.A. a pagar a título de REEMBOLSO el
valor que la demandante ‘SOAT Ltda.’ pagó a la Junta de Calificación de
Invalidez Regional del Meta para obtener el dictamen de pérdida de capacidad
laboral que acredita el estado de INCAPACIDAD PERMANENTE de cada una de
las víctimas aquí demandantes (…)”. Con lo que busca demostrar que la
accionante cuenta con medios ordinarios para controvertir la decisión adoptada
por la aseguradora.
II. DECISIÓN OBJETO DE REVISIÓN
El Juzgado Sesenta y Siete Civil Municipal de Bogotá, mediante
sentencia proferida el 25 de octubre de 2010 resuelve negar la tutela formulada
por Anais Murillo Rivera contra Seguros del Estado S.A.
Como fundamento de su decisión expone que Seguros del Estado S.A.,
contestó el derecho de petición de forma oportuna, clara, lógica y congruente
con lo invocado, habiéndose notificado oportunamente a la reclamante. De este
modo, el fallador vislumbra que la respuesta de la accionada fue compatible con
la base axiológica de la Constitución Política.
Agrega que la cobertura derivada del contrato de seguro ya se efectuó,
evidenciándose que la accionada cumplió con sus obligaciones de aseguradora.
Igualmente, manifiesta que el trámite de la calificación según el Decreto Reglamentario
966 de 2010, artículo 2º, literal c[6], ordena de manera expresa
que para lograr la indemnización pretendida es forzoso que el interesado
sufrague los costos de los honorarios de la Junta de Calificación de Invalidez,
de manera que la disculpa de falta de capacidad de pago de la accionante no es
causal eximente.
III.
PRUEBAS APORTADAS EN EL TRÁMITE DE TUTELA ANTE EL JUEZ DE
INSTANCIA
·
Copia del derecho de petición dirigido a Seguros del Estado S.A.,
suscrito por la señora Anais Murillo Rivera, el 15 de marzo de 2010 (Folio
20, cuaderno de instancia).
·
Copia de la respuesta del derecho de petición emitida por Seguros
del Estado S.A. a la accionante el 5 de abril de 2010 (Folio 21, cuaderno de
instancia).
·
Copia del Formulario Único de Reclamación -FURPEN- debidamente
diligenciado por la accionante (Folio 24, cuaderno de instancia).
·
Fotocopia de la cédula de ciudadanía de la actora (Folio 25,
cuaderno de instancia).
·
Copia de la póliza SOAT del vehículo que ocasionó el accidente (Folio
25, cuaderno de instancia).
·
Historia clínica de la accionante (Folio 27 al 33, cuaderno de
instancia).
·
Informe del accidente de tránsito ocurrido el 7 de septiembre de
2007 (Folio 26, cuaderno de instancia).
·
Informe expedido por CIFÍN, DIAN, Datacrédito, Secretaría de
Tránsito y Transporte de Bogotá, Oficina de Registro de Instrumentos Públicos
de Bogotá, Cámara de Comercio de Bogotá y Ministerio de  la Protección Social,
con los cuales se estableció la incapacidad económica de la accionante, ya que
se demostró que no cuenta con bienes propios, no registra deudas y pertenece al
régimen subsidiado (Folios 69 al 79, cuaderno de instancia).
IV.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1.
Competencia.
Es competente esta Sala de
Revisión de la Corte Constitucional para decidir el presente asunto, de
conformidad con lo establecido en los artículos 86.3 y 241.9 de la
Constitución, y 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.
2.
Planteamiento del problema jurídico.
La promotora del amparo demanda
la salvaguarda de sus derechos fundamentales de petición (art. 23 C.P) y a la seguridad social (art. 48 C.P). La alegada violación encuentra su génesis en la
negativa de Seguros del Estado S.A. de cancelar los honorarios de la Junta de
Calificación de Invalidez Regional, para que pueda determinarse el estado de
incapacidad sobre una persona de la tercera edad (76 años) que alega
imposibilidad económica para cancelar el experticio.
Lo anterior atiende a que el
dictamen emitido por la Junta de Calificación de Invalidez es requisito indispensable
para dar inicio al trámite de reconocimiento de indemnización por incapacidad
permanente, originada en accidente de tránsito, la cual se encuentra cubierta
por el SOAT.
La cuestión relevante
constitucionalmente es, entonces, definir a quién corresponde cancelar los
honorarios de la Junta de Calificación de Invalidez. Por lo tanto, debe la Sala
determinar si la negativa de Seguros del Estado S.A. a efectuar el pago de los
honorarios de la Junta de Calificación de Invalidez, vulnera los derechos de
petición y a la seguridad social de la accionante.
Para efectos de resolver el
anterior problema jurídico, la Sala estudiará los siguientes temas: (i) análisis
de procedencia del asunto objeto de examen; (ii) seguridad social como derecho
fundamental; (iii) actividad aseguradora en el marco del interés público; (iv) regulación
de la indemnización por incapacidad permanente emanada de accidente de
tránsito, y finalmente, (v) se analizará el caso concreto.
2.1
Análisis de procedencia del asunto objeto de examen
2.1.1 Acción
de tutela contra particulares
Aunque en principio la acción de
tutela ha sido instituida para buscar equilibrio a favor de los gobernados ante
el poder de quienes ejercen autoridad pública, tanto el artículo 86 de la
Constitución como el 42 del Decreto 2591 de 1991, la consagran de manera
excepcional contra particulares encargados de la prestación de un servicio
público o cuya conducta afecte grave y directamente el interés colectivo, o
respecto de quienes el solicitante se halle en estado de subordinación o
indefensión.
En el caso que nos ocupa, el
amparo se dirige contra Seguros del Estado S.A., entidad de naturaleza privada que
no tiene a su cargo la prestación de un servicio público específico, ni puede
decirse, con base en las pruebas aportadas, que haya asumido una conducta que
afecte a la colectividad en la forma prevista por las disposiciones en
referencia. Ello sin desconocer que conforme lo ha señalado la jurisprudencia “el
objeto de un contrato de seguro, aunque puede tener repercusiones en el ámbito
de la salud, no comporta actividades de prestación en ese campo”[7].
Por otro lado, no podría afirmarse
que la accionante se encuentre en estado de subordinación frente a la compañía
aseguradora, en tanto no existe relación jurídica de dependencia, como si
existe tratándose de un vínculo laboral o educativo.
En cuanto a la circunstancia de
la indefensión, se entiende como la imposibilidad de una persona en reaccionar
o responder de manera efectiva ante la violación de sus derechos fundamentales
o como lo señala la Corte en la sentencia T-560 de 2007:
“El estado
de indefensión acaece o se manifiesta cuando la persona ofendida por la acción
u omisión del particular, se encuentra inerme o desamparada, es decir, sin
medios físicos o jurídicos de defensa o con medios y elementos insuficientes
para resistir o repeler la agresión o la amenaza de vulneración a su derecho
fundamental; estado de indefensión que se debe deducir, mediante examen por el
Juez de tutela de los hechos y circunstancias que rodean el caso concreto.”
Al analizar este punto, se
encuentra que la actora no cuenta con recursos efectivos para oponerse a la
negativa de la aseguradora de asumir los honorarios de la Junta de Calificación
de Invalidez con el fin de que le sea evaluada su capacidad laboral para así
poder acceder a la indemnización por incapacidad permanente.
De este modo, es menester que se
analice el objeto de la protección ofrecida por la aseguradora en caso de un
siniestro y las consecuencias que trae consigo la postura que adoptó en este
caso particular. Bajo estos supuestos, la tutela resulta procedente.
2.1.2 La
existencia de otros mecanismos de defensa judicial
La Corte Constitucional ha
sostenido que, en principio, la acción de tutela no puede ejercerse con el fin
de obtener la titularidad de derechos en materia de seguridad social, puesto
que, el legislador ha establecido un escenario judicial concreto para los
eventuales conflictos que surjan a propósito de la exigencia de este derecho,
es decir, la jurisdicción ordinaria en sus especialidades laboral y de
seguridad social, según el artículo 2º del Código Procesal del Trabajo y de la
Seguridad Social:
“La
Jurisdicción Ordinaria, en sus especialidades laboral y de seguridad social
conoce de: (…) 4. Las controversias referentes al sistema de seguridad social
integral que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los
empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, cualquiera que sea
la naturaleza de la relación jurídica y de los actos jurídicos que se
controviertan.”
Sin embargo, la jurisprudencia de
esta Corporación, con base en el artículo 86 de la Constitución, ha indicado
dos excepciones a la regla general de improcedencia. En primer lugar, la acción
de tutela procederá como mecanismo principal en el evento que el medio judicial
previsto para este tipo de controversias no resulte idóneo y eficaz en el caso
concreto. En segundo lugar, procederá como mecanismo transitorio, a pesar de la
existencia de un medio judicial ordinario idóneo y eficaz, cuando es necesaria
para evitar un perjuicio irremediable. En palabras de la sentencia T-301 de
2010:
“Esta
Corporación en reiterada jurisprudencia ha indicado que la acción de tutela no
procede, en principio, para ordenar el reconocimiento de prestaciones derivadas
del derecho a la seguridad social. El sustento de esta postura, radica en el
carácter subsidiario que el artículo de la Constitución y el numeral 1º del
artículo 6 del Decreto 2591 de 1991 le dieron a la acción de tutela ante la
existencia de otros recursos o medios de defensa judiciales
Sin
embargo, la jurisprudencia constitucional ha establecido dos excepciones a esta
regla general de improcedencia; la primera de ellas se presenta cuando no
existe mecanismo de defensa judicial o existiendo, no resulta idóneo ni eficaz
para lograr la protección inmediata de los derechos fundamentales
comprometidos, evento en el cual la tutela procede de manera definitiva;
y la segunda, cuando el accionante está en presencia de un perjuicio
irremediable, caso en que se concede la acción como mecanismo transitorio.
En el
primer caso, para determinar la procedencia excepcional de la acción, el
juez debe hacer un análisis de la situación particular del actor y establecer
si el medio de defensa judicial ordinario es lo suficientemente idóneo para
proteger de manera integral sus derechos fundamentales, ya que, en caso
de no serlo, el conflicto planteado trasciende del nivel puramente legal para
convertirse en un problema de carácter constitucional.”(Subraya y negrilla
fuera de texto)
Entonces, la procedencia
excepcional de la acción de tutela requiere que el juez de los derechos
fundamentales realice un análisis concreto del caso, para así determinar si el
medio de defensa judicial ordinario es idóneo para proteger tales derechos.
Cabe advertir que el juicio de
procedibilidad de la acción de tutela se torna menos riguroso frente a los
sujetos de especial protección constitucional, es decir, los niños y las niñas,
las personas que sufren algún tipo de discapacidad, las mujeres embarazadas o
la población de la tercera edad, entre otros, como consecuencia del estado de
debilidad manifiesta en el que se encuentran y del especial amparo que la
Constitución Política les brinda (artículo 13 Superior). Sobre el particular esta
Corporación ha señalado:
“(…) es pertinente acotar que en materia de procedibilidad
de la acción de tutela, la Corte ha manifestado que, no obstante la rigurosidad
con que el juez debe evaluar los requisitos exigidos para dar curso al mecanismo
de amparo, existen situaciones especiales en las que el análisis de procedencia
de la acción debe desatarse de manera más amplia y permisiva, en atención a la
especial naturaleza de las personas que solicitan la protección de sus derechos
constitucionales fundamentales.”[8]
Conforme a las anteriores precisiones, procede la Sala a
establecer si el mecanismo de amparo constitucional resulta procedente a fin de
evitar una eventual vulneración de los derechos fundamentales invocados por la
accionante atendiendo las características particulares del presente caso. En
este sentido, se destaca que la accionante cuenta con 76 años de edad[9],
hecho que la ubica dentro del grupo de sujetos de especial protección
constitucional, por lo tanto, el juicio de procedibilidad de la tutela se torna
menos riguroso, como ya se expuso. Igualmente, la actora manifiesta que su
situación económica resulta precaria, afirmación corroborada por el juez de
instancia, quien al indagar por el estado financiero de la accionante, llegó a
la conclusión de que no cuenta con bienes propios, no devenga salario alguno y
pertenece al régimen subsidiado en salud[10].
Adicionalmente, observa la Sala que este asunto reviste
importancia constitucional al estar en discusión la garantía de derechos
fundamentales como el de petición (artículo 23 Superior) y a la seguridad
social (artículo 48 Superior).
Así las cosas, es evidente que en este caso acudir a la
jurisdicción ordinaria no constituiría un mecanismo idóneo y oportuno para dar
solución al debate jurídico en torno a la vulneración de los derechos fundamentales
invocados, máxime cuando la realidad procesal indica que la solución de la
controversia puede superar la expectativa de vida de la actora y realmente su
estado de salud es delicado dado el deterioro progresivo inherente al paso del
tiempo y a las secuelas del accidente de tránsito sufrido, como bien lo
sustenta la historia clínica aportada como prueba al proceso[11].
Por esta razón, se hace necesario adoptar medidas de carácter inmediato, a fin
de impedir la prolongación del daño que podría originarse a la actora como consecuencia
de la decisión adoptada por la entidad accionada.
Por lo anterior, la Sala concluye que en este caso la
acción de tutela se erige como único medio de defensa judicial idóneo para dar
solución a la controversia planteada por la peticionaria frente a la ineficacia
de los mecanismos de defensa con los que cuenta.
2.2 La seguridad
social como derecho fundamental
De la lectura armónica del texto
constitucional se desprende que la seguridad social tiene una doble connotación:
en primer lugar, según lo establece el inciso 1º del artículo 48 superior,
constituye un “servicio público de carácter obligatorio”, cuya
dirección, coordinación y control está a cargo del Estado, actividades que se
encuentran sujetas a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad.
Aunado a lo anterior, el inciso 2º de la disposición constitucional en comento “garantiza
a todos los habitantes el derecho irrenunciable a la seguridad social”.
Asimismo, instrumentos como la
Declaración Universal de los Derechos Humanos de 1948[12],
en su artículo 22, expone la importancia de la seguridad social en los
siguientes términos:
“Toda
persona, como miembro de la sociedad, tiene derecho a la seguridad social, y a
obtener, mediante el esfuerzo nacional y la cooperación internacional, habida
cuenta de las organización y los recursos de cada Estado, la satisfacción de
los derechos económicos, sociales y culturales, indispensables a su dignidad y
al libre desarrollo de su personalidad.”
De manera similar, el artículo 16
de la Declaración Americana de los Derechos de la Persona[13],
determina que:
“Toda
persona tiene derecho a la seguridad social que le proteja contra las
consecuencias de la desocupación, de la vejez y de la incapacidad que,
proveniente de cualquier otra causa ajena a su voluntad, la imposibilite física
o mentalmente para obtener los medios de subsistencia.”
Igualmente, el artículo 9º del
Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en Materia
de Derechos Económicos, Sociales y Culturales[14], prescribe que:
“Toda
persona tiene derecho a la seguridad social que la proteja contra las
consecuencias de la vejez y de la incapacidad que la imposibilite física o
mentalmente para obtener los medios para llevar una vida digna y decorosa. En
caso de muerte del beneficiario, las prestaciones de seguridad social serán
aplicadas a sus dependientes.”
La normatividad internacional
anteriormente citada integra la Constitución, formando el bloque de
constitucionalidad estricto sensu[15] por mandato
expreso del artículo 93[16] de la misma.
Cabe advertir que en los primeros
pronunciamientos de la Corte Constitucional, la seguridad social no fue
concebida como un derecho fundamental debido a su inclusión en el capítulo II
de la Carta (de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales).
Posteriormente, este Tribunal revistió de fundamentalidad este derecho, siempre
y cuando se apreciara la existencia de un peligro potencial a la estabilidad de
otros derechos como la igualdad, el debido proceso, la vida o la integridad
física o a la perturbación de derechos en cabeza de sujetos de especial
protección constitucional como personas de la tercera edad, mujeres embarazadas,
discapacitados, entre otros. Finalmente, se vino a aceptar el carácter de
fundamental del derecho a la seguridad social. Esta evolución jurisprudencial
fue condensada en la sentencia T-431 de 2009 en los siguientes términos:
“En el ordenamiento jurídico colombiano y, durante un
amplio lapso, la doctrina constitucional – incluida la jurisprudencia de la
Corte Constitucional -, acogió la distinción teórica entre derechos civiles y
políticos, de una parte, y derechos sociales, económicos y culturales, de otra.
Los primeros generadores de obligaciones negativas o de abstención y por
ello reconocidos en su calidad de derechos fundamentales y susceptibles de
protección directa por vía de tutela. Los segundos, desprovistos de
carácter fundamental por ser fuente de prestaciones u obligaciones
positivas, frente a los cuales, por ésta misma razón, la acción de tutela
resultaba, en principio, improcedente.
Sin embargo, desde muy temprano, el Tribunal Constitucional
colombiano admitió que los derechos sociales, económicos y culturales, llamados
también de segunda generación, podían ser amparados por vía de tutela cuando se
lograba demostrar un nexo inescindible entre estos derechos de orden
prestacional y un derecho fundamental, lo que se denominó “tesis de la
conexidad”.
Otra corriente doctrinal ha mostrado, entretanto, que los
derechos civiles y políticos así como los derechos sociales, económicos y
culturales son derechos fundamentales que implican obligaciones de carácter
negativo como de índole positiva. Según esta óptica, la implementación práctica
de todos los derechos constitucionales fundamentales siempre dependerá de una
mayor o menor erogación presupuestaria, de forma tal que despojar a los
derechos sociales – como el derecho a la salud, a la educación, a la vivienda,
al acceso al agua potable entre otros - de su carácter de derechos
fundamentales por ésta razón resultaría no sólo confuso sino contradictorio.
Es por ello que en pronunciamientos más recientes esta
Corte ha señalado que todos los derechos constitucionales son
fundamentales pues se conectan de manera directa con los valores que el
constituyente quiso elevar democráticamente a la categoría de bienes
especialmente protegidos por la Constitución. Estos valores consignados en
normas jurídicas con efectos vinculantes marcan las fronteras materiales más
allá de las cuales no puede ir la acción estatal sin incurrir en una actuación
arbitraria (obligaciones estatales de orden negativo o de abstención).
Significan, de modo simultáneo, admitir que en el Estado social y democrático
de derecho no todas las personas gozan de las mismas oportunidades ni disponen
de los medios – económicos y educativos - indispensables que les permitan
elegir con libertad aquello que tienen razones para valorar. De ahí el matiz
activo del papel del Estado en la consecución de un mayor grado de libertad, en
especial, a favor de aquellas personas ubicadas en una situación de desventaja
social, económica y educativa. Por ello, también la necesidad de compensar los
profundos desequilibrios en relación con las condiciones de partida mediante
una acción estatal eficaz (obligaciones estatales de carácter positivo o de
acción).”
Lo
expuesto, confluye en la consagración de la seguridad social como derecho de
entidad fundamental, irrenunciable y atribuible a todos los habitantes de la
Nación.
2.3 Actividad aseguradora en el marco del interés público
La
Constitución reconoce la libertad contractual y la autonomía privada en materia
de contratación. En términos del artículo 333 Superior se indica que “la
actividad económica y la iniciativa privada son libres, dentro de los límites
del bien común”. Sin embargo, el artículo constitucional 335 señala que “las
actividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquier otra
relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos de
captación a los que se refiere el literal d) del numeral 19 del artículo 150
son de interés público y sólo pueden ser ejercidas previa autorización
del Estado, conforme a la ley, la cual regulará la forma de intervención del
gobierno en estas materias (…)”. (Subrayas fuera de texto)
Ahora
bien, la Constitución menciona la actividad aseguradora pero no la define por
lo que corresponde al Congreso precisar el concepto, para lo cual puede acudir
a diversos criterios tales como la naturaleza, la forma jurídica empleada para
su desarrollo o su fuente orgánica. La  sentencia C-940 de 2003 señaló:
“Para definir el concepto
de actividad aseguradora, el legislador puede acudir a diversos criterios. Uno
de ellos es el criterio material, que mira a la naturaleza misma de la
actividad; desde este punto de vista, por ejemplo, podría decir que actividad
aseguradora es la que implica la asunción de un riesgo, cualquiera que sea la
forma jurídica que revista. Otro criterio que podría ser utilizado sería el
formal, que atendería principalmente a la forma jurídica utilizada para el
desarrollo de la actividad; aquí podría el legislador indicar que la actividad
aseguradora es la que  se desarrolla bajo la forma jurídica del contrato
de seguros, entrando a definir este último en todos sus elementos. Podría
también utilizar elementos definitorios positivos o negativos, es decir podría
señalar operaciones jurídicas que considera que constituyen actividad
aseguradora, y otras que no considera como tales. Otro de los criterios a que
podría acudir el legislador para definir la actividad aseguradora, sería uno de
naturaleza orgánica, a partir del cual podría considerar como aseguradora la actividad
de ciertos entes jurídicos previamente definidos legalmente. Este criterio, por
ejemplo, es que utiliza el artículo 30 del Estatuto Orgánico del Sistema
Financiero cuando prescribe que ´Cada vez
que se aluda en este Estatuto a la actividad aseguradora, a operaciones o a
negocios de seguros, se entenderán por tales las realizadas por este tipo de
entidades y, salvo que de la naturaleza del texto se desprenda otra cosa, se
entenderán comprendidas también en dicha denominación las operaciones efectuadas
por las sociedades de reaseguros.` Criterio
que también es acogido, en forma negativa, por el artículo 108 ibídem, en el
cual el legislador, prescindiendo de ciertos elementos que materialmente podrían
llevar a considerar que una actividad es aseguradora, expresamente la excluye
de esta definición cuando dice: ´En ningún caso los organismos de carácter
cooperativo que presten servicios de previsión y solidaridad que requieran de
una base técnica que los asimile a seguros, podrán anunciarse como entidades
aseguradoras y  denominar como pólizas de seguros a los contratos de
prestación de servicios que ofrecen`.”
De
igual modo, la Constitución prevé que la ley sea la llamada a diseñar un
régimen que sea compatible con la autonomía de la voluntad privada y el interés
público proclamado, el cual no puede anular la iniciativa de las entidades
encargadas de ejecutar tales actividades y debe reconocer a éstas cierta discrecionalidad.
Además
ha expuesto este Tribunal que la actividad negocial en materia de seguros, por
ser de interés público, se restringe al estar de por medio valores superiores,
principios constitucionales y derechos fundamentales. La sentencia T-517 de 2006 ha afirmado:
“Desde este punto de vista, la regulación jurídica de la
actividad de los seguros, aun cuando forma parte del derecho privado y del
comercial, ofrece aspectos que no corresponden exactamente a los principios que
caracterizan estos ordenamientos. Uno de ellos, y especialmente en cuanto
interesa a la materia bajo examen, se refiere a la intensidad de la regulación
legal de la contratación propia de los seguros, que por tratarse de una
actividad calificada por el constituyente como de interés público, habilita al
legislador para regular en mayor grado los requisitos y procedimientos a que
deben ceñirse los contratantes, sin que ello signifique que se eliminen de un
todo principios inherentes a la contratación privada.
De allí se debe partir: del interés público que reviste la
actividad aseguradora, cimentado en los fines que como operación económica
persigue y en la protección de la parte más débil (asegurado y beneficiario) de
la relación contractual.”
Así las cosas, a manera de
conclusión, en materia de actividad aseguradora, la Constitución garantiza la
autonomía de la voluntad y la libertad contractual en el ejercicio de sus
relaciones privadas, sin embargo, están limitadas o condicionadas por las
exigencias propias del Estado Social de Derecho, el interés público y el
respeto por los derechos fundamentales de los usuarios y beneficiarios del
citado sector.
2.4 Regulación de la indemnización por incapacidad
permanente emanada de accidente de tránsito
La
jurisprudencia constitucional ha señalado que el derecho a la salud es un
derecho fundamental[17]y ha determinado
que el concepto de vida incluye mejorar las condiciones de salud cuando éstas
afecten la calidad de vida de las personas o la garantía de una existencia
digna.
En
virtud de lo anterior,  el Estado y  los particulares tienen la obligación de
proteger los derechos de las personas mediante la materialización de los
mandatos constitucionales, entre otros, la prestación adecuada de los servicios
de salud a través del Sistema General de Seguridad Social en Salud (SGSSS, de
ahora en adelante).
Para el
caso específico de los accidentes de tránsito y la incidencia de estos
siniestros en la salud de las personas, el SGSSS prevé la existencia de un
Seguro Obligatorio de Accidentes de Tránsito -SOAT- para todos los vehículos
automotores que circulen en el territorio nacional “cuya finalidad es
amparar la muerte o los daños corporales que se causen a las personas
implicadas en tales eventos, ya sean peatones, pasajeros o conductores, incluso
en los casos en los que los vehículos no están asegurados” [18].
La
normatividad aplicable al seguro obligatorio de accidentes de tránsito -SOAT- se
encuentra en el capítulo IV del Decreto Ley 663 de 1993[19],
y en lo no previsto allí, se rige por las normas que regulan el contrato de
seguro terrestre en el Código de Comercio.
Así, el
SOAT, como instrumento de garantía del derecho a la salud de personas
lesionadas en accidentes de tránsito, cumple una función social y contribuye
claramente al fortalecimiento de la infraestructura de urgencias del Sistema
Nacional de Salud, tal como lo preceptúa el numeral 2 del artículo 192 del
Decreto Ley 663 de 1993:
“2. Función social del seguro. El seguro
obligatorio de daños corporales que se causen en accidentes de tránsito tienen
los siguientes objetivos:
a.
Cubrir la muerte o los daños
corporales físicos causados a las personas; los gastos que se deban sufragar
por atención médica, quirúrgica, farmacéutica, hospitalaria, incapacidad
permanente; los gastos funerarios y los ocasionados por el transporte de
las víctimas a las entidades del sector salud;
b.
La atención de todas las
víctimas de los accidentes de tránsito, incluso las causadas por vehículos
automotores no asegurados o no identificados, comprendiendo al conductor del
vehículo respectivo;
c.
Contribuir al fortalecimiento de
la infraestructura de urgencias del sistema nacional de salud, y
d.
La profundización y difusión del
seguro mediante la operación del sistema de seguro obligatorio de accidentes de
tránsito por entidades aseguradoras que atiendan de manera responsable y
oportunas sus obligaciones.”(Subrayas fuera
del texto)
Por
otro lado, la Circular Básica Jurídica 007 de 1996, expedida por la
Superintendencia Financiera por mandato del artículo 193 del Decreto Ley 663 de
1993, determina las condiciones generales que debe tener la póliza contra
accidentes, concibiendo a la incapacidad permanente como una
cobertura que necesariamente debe contener y la equipara con “la prevista en
los artículos 209 y 211 del Código Sustantivo de Trabajo, con una indemnización
máxima de ciento ochenta (180) veces el salario mínimo legal diario vigente al
momento del accidente, a la cual se le aplicarán los porcentajes contenidos en
las tablas respectivas (…)”.
Así
mismo, la Circular precisa que cuando se está frente a una solicitud de
indemnización por incapacidad permanente, es “obligatorio aportar el
certificado o dictamen expedido por las juntas de calificación de invalidez”. En
cuanto a las demás coberturas, prestan mérito ejecutivo probatorio cualquiera
de los elementos previstos en la ley “siempre y cuando el escogido sea
conducente, pertinente e idóneo para demostrar los hechos”.
De
igual forma, es importante remitirse al Decreto Reglamentario 3990 de 2007[20],
en lo relativo al aseguramiento de las eventualidades derivadas de accidentes
de tránsito. Aquí se declara la existencia de identidad en el tratamiento de
las coberturas surgidas por el riesgo amparado, tanto por las compañías de
seguros como por la Subcuenta de Riesgos Catastróficos y Accidentes de Tránsito
-ECAT-, resaltando que hacen parte de “los planes de beneficios del Sistema
General de Seguridad Social en Salud”.
Ahora
bien, la indemnización por incapacidad permanente es concebida en esta misma
norma como una prestación susceptible de otorgarse a las personas que han
sufrido una pérdida no superable de sus funciones orgánicas, que disminuye sus
posibilidades de ejercer un normal desempeño laboral, siendo su tope de
liquidación ciento ochenta (180) salarios mínimos legales mensuales vigentes
tasables a la fecha de ocurrencia del evento, “de acuerdo con la tabla de
equivalencias para las indemnizaciones por pérdida de la capacidad laboral y el
Manual Único de Calificación de la invalidez”[21].
En
otras palabras, podrá ser beneficiaria del reconocimiento de una indemnización
por incapacidad permanente la víctima de un accidente de tránsito que tenga una
pérdida, en los términos del artículo 2º, numeral 3, literal b, del Decreto
Reglamentario 3990 de 2007: “de manera no recuperable de la función de una o
unas partes del cuerpo que disminuyan la potencialidad del individuo para
desempeñarse laboralmente”. Asimismo, la citada norma en su artículo 1º,
numeral 9º, precisa que la calidad de víctima corresponde al sujeto que “ha
sufrido daño en su integridad física como consecuencia directa de un accidente
de tránsito, un evento terrorista o una catástrofe natural”.
En
conclusión,  para acceder a la prestación económica cubierta por el SOAT
denominada “indemnización por incapacidad permanente”, se hace
indispensable allegar el certificado médico emitido por la Junta de Calificación
de Invalidez, de ahí la importancia de este organismo para impulsar este
trámite.
2.3.1
Funciones de la Junta de Calificación de Invalidez frente a la figura de la
incapacidad permanente derivada de accidente de tránsito
Las Juntas de Calificación de
Invalidez son organismos del SGSSS del orden nacional y de creación legal,
además “para su constitución no interviene la voluntad privada (…). Desempeñan
funciones públicas, como son las relacionadas con la calificación de la pérdida
de la capacidad laboral de los usuarios del sistema general de la seguridad
social”[22].
Con fundamento en los
artículos 42 y 43 de la Ley 100 de 1993, se determinó que el fin primordial de
las Juntas de Calificación de Invalidez es “la evaluación técnica científica
del grado de pérdida de la capacidad laboral de los individuos que se sirven
del sistema general de seguridad social”.
Por su parte, el Decreto
Reglamentario 2463 de 2001, regula la integración, financiación y
funcionamiento de las Juntas de Calificación de Invalidez, y en su artículo 3º,
numeral 5, literal f, consagra como deber: “actuar en primera instancia (…)
para efectos de la calificación de pérdida de la capacidad laboral en la
reclamación de beneficios en casos de accidentes de tránsito y eventos
catastróficos”. Además, conforme al artículo 14, deben “emitir los
dictámenes, previo estudio de los antecedentes clínicos y/o laborales;
ordenar la presentación personal del afiliado, del pensionado por invalidez o
del aspirante a beneficiario por discapacidad o invalidez, para la evaluación
correspondiente o delegar en uno de sus miembros la práctica de la evaluación o
examen físico, cuando sea necesario; solicitar a las entidades promotoras
de salud, a las administradoras de riesgos profesionales y a las
administradoras de fondos de pensiones vinculados con el caso objeto de
estudio, así como a los empleadores y a las instituciones prestadoras de los
servicios de salud que hayan atendido al afiliado, al pensionado o al
beneficiario, los antecedentes e informes que consideren necesarios para la
adecuada calificación”. (Subrayado fuera de texto)
Son funciones de la Junta
Nacional de Calificación de Invalidez calificar en segunda instancia el estado
de invalidez cuando se haya interpuesto recurso de apelación contra los
dictámenes emitidos por las Juntas Regionales de Calificación de Invalidez[23].
Previamente a la solicitud del
trámite de calificación de pérdida de capacidad laboral ante dichas Juntas, “las
entidades del Sistema de Seguridad Social Integral, el Fondo de Solidaridad y
Garantía, los regímenes de excepción o el empleador, según sea el caso”, tienen
la obligación de adelantar el tratamiento y rehabilitación integral o probar la
imposibilidad para su realización[24].
En cuanto a la solicitud
presentada ante la Junta, según el artículo 24 del citado Decreto
Reglamentario, “deberá contener el motivo por el cual se envía a
calificación y podrá ser presentada por una de las siguientes personas: 1. El
afiliado o su empleador, el pensionado por invalidez o aspirante a beneficiario
(…). 5. La compañía de seguros (…)”.Así mismo, el parágrafo 1° de la citada
disposición consagra que el “afiliado o su empleador, el pensionado por
invalidez o el aspirante a beneficiario, podrá presentar la solicitud por
intermedio de la administradora, compañía de seguros o entidad a cargo del pago
de prestaciones o beneficios, o directamente ante la junta de calificación de
invalidez”.
Análogamente, el artículo 25 del Decreto Reglamentario 2463
de 2001, dispone que la solicitud de calificación de pérdida de capacidad
laboral debe contener: “1.Historia clínica donde consten los antecedentes y
el diagnóstico definitivo. 2. Exámenes clínicos, evaluaciones técnicas y demás
exámenes complementarios, que determinen el estado de salud del posible
beneficiario. 3. Certificación sobre el proceso de rehabilitación integral que
haya recibido la persona o sobre la improcedencia del mismo (…)”.
Por lo tanto, el dictamen emitido por la Junta de
Calificación Regional de Invalidez es obligatorio para impulsar el trámite de
reconocimiento de indemnización por incapacidad permanente. Este certificado
puede ser solicitado en principio por el afiliado o su empleador, por el
pensionado por invalidez o por el aspirante a beneficiario directamente ante la
Junta Regional, o a través de la administradora, la compañía de seguros o la
entidad a cargo del pago de dichas prestaciones. Pero para que la Junta expida
dicho dictamen, primero se le deben cancelar sus respectivos honorarios.
Ahora bien, en la sentencia C-1002 de 2004[25]
se estimó que el dictamen de las Juntas de Calificación constituye un elemento
necesario para dar inicio al trámite de solicitud de indemnización por
incapacidad permanente:
“El dictamen de las Juntas de
Calificación de Invalidez, es la pieza necesaria para la expedición del acto
administrativo de reconocimiento o denegación de la indemnización (…) puesto
que constituye el fundamento jurídico autorizado, de carácter técnico científico,
para proceder con el reconocimiento de las prestaciones sociales cuya base en
derecho es la pérdida de la capacidad laboral de los usuarios del sistema de
seguridad social (...). Estos dictámenes deben contener decisiones expresas y
claras sobre el origen, fecha de estructuración[26]
y calificación porcentual de pérdida de la capacidad laboral”[27].
De igual modo, en la sentencia
T-1200 de 2004 se concluyó que la autoridad idónea para calificar la
incapacidad es la Junta Regional de Calificación de Invalidez y que si las
entidades de previsión social, las administradoras de pensiones o las compañías
de seguros, incumplen con la obligación de solicitar a la Junta Regional la
calificación porcentual de pérdida de la capacidad laboral y la fecha de
estructuración de la invalidez de una persona, se vulneran los derechos de ésta
a “la seguridad social y al debido proceso, en la medida en que no le
permite conocer su situación y el concepto médico sobre la misma, siendo éste
necesario para realizar las diligencias relativas al reconocimiento de las
prestaciones económicas contempladas en el Sistema General de Seguridad Social”.
2.3.2 Honorarios
de las Juntas de Calificación de Invalidez
Los
integrantes de las Juntas de Calificación de Invalidez no reciben salario sino
honorarios, motivo por el cual los artículos 42 y 43 de la Ley 100 de 1993
establecen que éstos serán pagados por la entidad de previsión o seguridad
social a la cual se encuentre afiliado el afectado por invalidez:
“Artículo
42. Juntas Regionales de Calificación Invalidez. En las capitales de
departamento y en aquellas ciudades en las cuales el volumen de afiliados así
lo requiera, se conformará una comisión interdisciplinaria que calificará en
primera instancia la invalidez y determinará su origen.
Las
comisiones estarán compuestas por un número impar de expertos, designados por
el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, quienes actuarán de conformidad
con la reglamentación que para tal efecto expida el Gobierno Nacional.
Los
honorarios de los miembros de la comisión serán pagados por la entidad de
previsión o seguridad social o la sociedad administradora a la que esté
afiliado el solicitante”. (Subrayas fuera del texto)
“Artículo
43. Junta Nacional de Calificación de Invalidez. Créase la Junta
Nacional para la Calificación de los Riesgos de Invalidez con
sede en la capital de la República, integrada por un número impar de miembros
designados por el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social.
Esta Junta,
que será interdisciplinaria, tiene a su cargo la resolución de las
controversias que en segunda instancia sean sometidas para su decisión por las
juntas regionales o seccionales respectivas.
Los
honorarios de los miembros de la Junta serán pagados, en todo caso por la
entidad de previsión o seguridad social correspondientes.
El Gobierno
Nacional reglamentará la integración, financiación y funcionamiento de la Junta
Nacional de Calificación de Invalidez, de su secretaría técnica y de las Juntas
regionales o seccionales, el procedimiento de apelación, el manual único para
la calificación de la invalidez.
Parágrafo.
Los miembros de la Junta Nacional y los de las Juntas Regionales de
Calificación de Invalidez de que trata el artículo anterior, no tienen el
carácter de servidores públicos”. (Subrayas fuera del texto)
Estos
artículos se hallan reglamentados por el Decreto 2463 de 2001[28],
que en su artículo 50 incisos 1º y 2º desarrolla lo concerniente a quién
corresponde cancelar los honorarios de las Juntas de Calificación de Invalidez:
“Salvo
lo dispuesto en el artículo 44 de la ley 100 de 1993, los honorarios de los
miembros de las Juntas de Calificación de Invalidez serán pagados por la
entidad de previsión social, o quien haga sus veces, la administradora, la
compañía de seguros, el pensionado por invalidez, el aspirante a beneficiario o
el empleador.
Cuando
el pago de los honorarios  de las Juntas de Calificación de Invalidez  hubiere
sido asumido por el interesado, tendrá derecho al respectivo reembolso por la
entidad administradora de previsión social o el empleador, una vez la junta
dictamine que existió el estado de invalidez o la pérdida de capacidad laboral”.
En el año 2010, en virtud de la declaratoria de
emergencia social en salud, el Gobierno modificó el régimen del Fondo de Seguro
Obligatorio de Accidente de Tránsito mediante el Decreto Legislativo 074,
reglamentado parcialmente por el Decreto 966 del mismo año. En esta
reglamentación se estableció que para lograr la indemnización por incapacidad
permanente se hacía necesario que el interesado corriera con los costos de los
honorarios de la Junta de Calificación de Invalidez. Posteriormente, mediante
Sentencia C-298 de 2010 se declaró la inexequibilidad del Decreto Legislativo
074 de 2010. Por lo tanto, el Decreto Reglamentario 966 de 2010[29]
perdió vigencia.
En este sentido, la normatividad vigente en lo
tocante a los honorarios de la Junta de Calificación es la contenida en la Ley
100 de 1993, artículos 42 y 43,  y el Decreto Reglamentario 2463 de 2001.
De esta manera, debe colegirse que los artículos 42 y
43 de la Ley 100 de 1993, señalan que deben ser asumidos por la entidad de
previsión, seguridad social o la sociedad administradora en la que se encuentra
afiliado el solicitante. El artículo 50 del Decreto Reglamentario 2463 de 2001,
extiende esta obligación al aspirante a beneficiario, con la salvedad de que
cuando éste asuma el pago de los honorarios, puede exigir el reembolso a la
entidad de previsión social o al empleador, siempre y cuando la Junta de
Calificación certifique que efectivamente existió el estado de invalidez.
3. Solución
del caso concreto
La señora Anais Murillo Rivera
impetra el amparo contra Seguros del Estado S.A., con el objetivo de que la
aseguradora demandada sufrague los honorarios de la Junta Regional de Calificación
y ésta a su vez determine la pérdida de capacidad laboral originada en
accidente de tránsito y emita el respectivo dictamen para así acceder al
reconocimiento y pago de la indemnización prevista para estas contingencias por
el SOAT.
De las pruebas obrantes en el
expediente, se constata que la accionante dirigió un escrito de petición a la
aseguradora accionada solicitándole que asumiera los gastos de la Junta
Regional de Calificación de Invalidez, a lo que ésta respondió de forma negativa,
aduciendo que quien ostentara la calidad de beneficiario debía correr con dichos
costos.  Estos hechos motivaron la presente acción. Posteriormente, en la
contestación de la tutela, la entidad demandada se mantuvo en su postura con
los mismos argumentos.
Teniendo como base la normatividad
aplicable a la reclamación de la indemnización por incapacidad permanente
generada en accidente de tránsito, la Sala entrará a determinar si la renuencia
de la entidad accionada a cancelar los honorarios de la Junta Regional de
Calificación de Invalidez, desconoce el derecho de petición y a la seguridad
social en cabeza de la víctima del siniestro.
Para tal fin se reitera que el
Sistema General de Seguridad Social prevé un seguro obligatorio de accidentes
de tránsito para todos los vehículos automotores que circulen en el territorio
nacional, teniendo como objeto amparar la muerte o los daños corporales que se
causen a las personas implicadas en tales eventos, ya sean peatones, pasajeros
o conductores. Dicho amparo contiene la indemnización por incapacidad permanente,
pero para acceder a ella se hace indispensable allegar el dictamen expedido por
la Junta de Calificación de Invalidez competente, donde se evalúa el porcentaje
de incapacidad laboral, y para que la Junta emita dicho certificado médico es
necesario que le sean cancelados sus honorarios.
Adicionalmente, el seguro
obligatorio de accidentes de tránsito pertenece al régimen impositivo del
Estado y está catalogado como una actividad aseguradora prestada por entidades
privadas que busca satisfacer necesidades de orden social y colectivo en
procura de un adecuado y eficiente sistema de seguridad social. Tal actividad
se reviste de un interés general y, por lo tanto, no escapa al postulado
constitucional que declara la prevalencia del bien común y la protección de la
parte débil, o que se encuentre en estado de indefensión o cuando se trate de
proteger un derecho fundamental.
Entonces, si se parte de la base
que la indemnización por incapacidad permanente está amparada por el seguro
obligatorio de accidentes de tránsito y que para hacerse acreedor a ella es
vital certificar el grado de invalidez, se infiere que la víctima del siniestro
cuenta con el derecho a que le sea calificado su estado de capacidad laboral. Por
lo tanto, la aseguradora con la que se haya suscrito la respectiva póliza debe cumplir
su obligación con la víctima a la hora de otorgar la respectiva prestación
económica si se diere el caso.
En este punto conviene hacer una
precisión en cuanto a la obligación de cancelar los honorarios de la Junta de
Calificación de Invalidez, ya que la Ley 100 de 1993, en sus artículos 42 y 43,
determinó que esta carga se circunscribe a la entidad de previsión o seguridad
social o a la entidad administradora a la que este afiliado el solicitante.
Pero por su parte, el decreto que reglamentó estos artículos, es decir el 2463
de 2001, en su artículo 50, incisos 1º y 2º, extendió este deber al aspirante a
beneficiario, con la salvedad de que cuando asumiera dichos costos, tendría
derecho a reclamar el respectivo reembolso sólo si la Junta de Calificación de
Invalidez dictamina la pérdida de capacidad laboral.
En este escenario encuentra la
Sala que trasladar la carga inicial de los gastos de la Junta al aspirante a
beneficiario, aunque éste tenga derecho a su reembolso siempre que se
certifique su condición de invalidez,  contraría ciertos preceptos
constitucionales. En efecto:
-Se vulnera el artículo 13
Superior, por cuanto al extender la carga de cancelar los honorarios de la
Junta de Calificación de Invalidez al aspirante a beneficiario para que se le
evalúe su grado de capacidad laboral, desconoce la protección especial que debe
ofrecer el Estado a aquellas personas que por su condición económica, física o
mental, se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta.
-Se quebranta el artículo 47 de la
Constitución el cual prescribe que el Estado debe adelantar una política de
previsión, rehabilitación e integración social para los disminuidos físicos,
sensoriales y síquicos, toda vez que constituyen sujetos de especial protección
constitucional. Es más, la Corte ha explicado en numerosas ocasiones con la
expresión “acciones afirmativas o de diferenciación positiva”[30],
la designación de medidas dirigidas a favorecer a determinadas personas o
grupos, con el fin de eliminar o reducir las igualdades de tipo social,
cultural o económico que los afectan.
- Se infringe el artículo 48 de la
Constitución que expresa que la seguridad social es un servicio público de
carácter obligatorio y es un derecho irrenunciable que se prestará bajo la
dirección, coordinación y control del Estado, en sujeción a los principios de
eficiencia, universalidad y solidaridad. Ello por cuanto se está condicionando
la prestación del derecho a la seguridad social, como lo es la evaluación del
grado de incapacidad laboral al pago que realice el aspirante para cancelar los
honorarios de un organismo que ha sido creado por la ley. En otras palabras, se
mengua la obligatoriedad y la responsabilidad del servicio público, como
también se aprecia la falta de solidaridad de las entidades de seguridad social
propias de un Estado Social de Derecho respecto de la actividad aseguradora,
que reviste interés público, principalmente, cuando se le niega el acceso al
beneficiario a conocer su estado de salud y su consiguiente derecho a ser
evaluado y diagnosticado.
En cuanto a la posibilidad que
tiene el aspirante a beneficiario de reclamar el reembolso en caso de haber
corrido con los honorarios de la Junta, no hay referente constitucional  que
sustente la tesis de que sea él quien deba asumir estos valores y menos aún que
limite el reintegro de éstas sumas al hecho de que la decisión adoptada por la
Junta le sea favorable. Es más, de la lectura integral de la Constitución se
desprende que el servicio a la seguridad social debe ser prestado inmediatamente
surge la necesidad de evaluación sin que medie condición alguna.
Aunado a lo anterior, la Corte
Constitucional, en la sentencia C-164 de 2000, estudió la exequibilidad del
artículo 43 del Decreto Legislativo 1295 de 1994, en cuanto establecía “Los
costos que genere el trámite ante las juntas de invalidez serán a cargo de
quien los solicite, conforme al reglamento que expida el Gobierno Nacional”,
declarándolo inexequible, señalando que no es el empleado quien debe
asumir el pago de los honorarios ya que se vulnera su acceso a la seguridad
social. Esta postura de la Corporación refuerza el hecho de que no se debe
condicionar la prestación de un servicio esencial en materia de seguridad
social.
Por los motivos expuestos, esta
Sala encuentra que los apartes “(…)los honorarios de los miembros de las
Juntas de Calificación de Invalidez serán pagados por (…) el aspirante a
beneficiario” y “cuando el pago de los honorarios de las Juntas de
Calificación de Invalidez hubiere sido asumido por el interesado, tendrá
derecho al respectivo reembolso por la entidad administradora de previsión
social o el empleador, una vez la junta dictamine que existió el estado de
invalidez o la pérdida de capacidad laboral”, del artículo 50, incisos 1º y
2º del Decreto Reglamentario 2463 de 2001, son incompatibles con las normas
constitucionales (artículos 13, 47 y 48). Por lo tanto, procede a aplicar la figura
de excepción de inconstitucionalidad[31]. De esta manera la Corte
inaplicara los apartes transcritos, toda vez que desconoce abiertamente la
garantía a la seguridad social conforme se ha explicado. Además, no se debe
desconocer que la accionante es una señora de avanzada edad (76 años), con un
estado de salud ostensiblemente deteriorado, que se halla inmersa en una
situación económica difícil que la imposibilita para correr con los gastos
derivados de los honorarios de la Junta de Calificación de Invalidez.
Para la Sala de Revisión resulta
contraria a los derechos fundamentales de la accionante la interpretación del
Juzgado Sesenta y Siete Civil Municipal de Bogotá sobre a quién corresponde
cancelar los honorarios de la Junta para dar inicio al trámite de indemnización
por incapacidad permanente, ya que para este Juzgado la carga debe ser asumida por
el aspirante a beneficiario. Decisión, que como se ha sustentado, desconoce entre
otros, el derecho a la seguridad social, puesto que coarta su acceso y posible
goce, máxime si se tiene en cuenta que no posee los medios económicos para
cancelar estos costos. Es necesario precisar que este Juzgado aplicó una norma
que en ese instante se encontraba fuera del ordenamiento jurídico, puesto que
fue declarada inexequible[32].
En cuanto al derecho de petición,
se observa que la respuesta emitida por la accionada cumple con los requisitos
establecidos por la doctrina constitucional, ya que constituye una respuesta
oportuna, de fondo y el peticionario fue debidamente notificado. Sin embargo,
no se puede dejar de lado que con su contestación desconoció que la norma
aplicable al asunto también extiende la carga de cancelar los honorarios de la
Junta de Calificación de Invalidez en su calidad de compañía de seguros y no
sólo corresponde al aspirante a beneficiario como pretendió hacerlo entender.
Hecho que confluyó en que a la actora le fuera cercenado su derecho a la
seguridad social, puesto que se obstaculizó su acceso a las prestaciones
ofrecidas por el SOAT, tal como lo es la indemnización por incapacidad
permanente.
En consecuencia, la Sala revocará
el fallo proferido el 25 de octubre de 2010 por el Juzgado Sesenta y Siete
Civil Municipal de Bogotá, que negó el amparo impetrado y, en su lugar,
ordenará al representante legal de Seguros del Estado S.A. o a quien haga sus
veces, que en el término de cuarenta y ocho (48) horas contadas a partir de la
notificación de esta providencia, cubra los honorarios fijados a los miembros
de la Junta Regional de Calificación de Invalidez competente para que proceda a
evaluar a la señora Anais Murillo Rivera. De igual forma, esta orden se hará
extensiva en el eventual caso de una impugnación a lo determinado por la Junta
Regional de Calificación de Invalidez.
V. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala
Quinta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre
del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero. REVOCAR el fallo
proferido por el Juzgado Sesenta y Siete Civil Municipal de Bogotá, el día 25
de octubre de 2010, el cual negó la tutela formulada por la señora Anais
Murillo Rivera contra Seguros del Estado S.A.
Segundo. CONCEDER la
protección de los derechos fundamentales a la igualdad y a la seguridad social
de la señora Anais Murillo Rivera.
Tercero. ORDENAR al
representante legal de Seguros del Estado S.A o a quien haga sus veces, que en
el término de cuarenta y ocho (48) horas contadas a partir de la notificación
de esta providencia, sufrague los honorarios fijados por la Junta Regional de
Calificación de Invalidez competente, a fin de que proceda a evaluar
inmediatamente a la señora Anais Murillo Rivera. En caso de que la decisión de
primera instancia sea impugnada, los honorarios de la Junta Nacional de
Calificación de Invalidez también serán asumidos por Seguros del Estado S.A.
Cuarto. LÍBRESE por la
Secretaría General de esta Corporación la comunicación de que trata el artículo
36 del Decreto 2591 de 1991 para los efectos allí contemplados
Notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte
Constitucional y cúmplase.
JORGE IVAN PALACIO
PALACIO
Magistrado
NILSON PINILLA
PINILLA
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT
CHALJUB
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA
MENDEZ
Secretaría General
[1]
Consta en el expediente fotocopia de la cédula de ciudadanía de la señora Anais
Murillo Rivera, donde se aprecia su fecha de nacimiento: 23 de enero
de 1935. (Folio 25 cuaderno de instancia)
[2] Resumen de
Historia Clínica de la señora Anais Murillo Rivera (Folio 27 cuaderno de
instancia).
[3]
Decreto Reglamentario 2463 de 2001. “Por el cual se reglamenta la
integración, financiación y funcionamiento de las Juntas de Calificación de
Invalidez”. Artículo 50. HONORARIOS. “Salvo lo dispuesto en el artículo 44 de la Ley 100 de 1993, los honorarios de los miembros de las juntas de calificación de invalidez
serán pagados por la entidad de previsión social, o quien haga sus veces, la
administradora, la compañía de seguros, el pensionado por invalidez, el
aspirante a beneficiario o el empleador.” (Subraya
fuera del texto original).
[4]
Decreto Reglamentario 3990 de 2007. “Por el cual se reglamenta
la subcuenta del seguro de riesgos catastróficos y accidentes de tránsito del
Fosyga”. Artículo 2º, numeral 2. “Indemnización por
incapacidad permanente. La incapacidad permanente dará derecho a una
indemnización máxima de ciento ochenta (180) salarios mínimos legales diarios
vigentes a la fecha del evento, de acuerdo con la tabla de equivalencias para
las indemnizaciones por pérdida de capacidad laboral y el manual único de
calificación de invalidez.”
[5]
“3. Indemnización por incapacidad permanente. a) Original o fotocopia auténtica del certificado de atención médica de
acuerdo con el formato que para el efecto adopte el Ministerio de la Protección Social, al que se refiere el literal a) del numeral 2º anterior; b) Original del
dictamen sobre incapacidad permanente, expedido por las entidades autorizadas
para ello de conformidad con la ley.”
[6]
Decreto Reglamentario 966 de 2010: “Por el cual se reglamenta parcialmente
el Decreto 074 de 2010 que estableció modificaciones al Régimen del Fondo de Seguro
Obligatorio de Accidentes de Tránsito, FONSAT”. “2.
Indemnización por incapacidad permanente. c.
Copia del dictamen de pérdida de capacidad laboral, expedido por las entidades
autorizadas para ello de conformidad por la ley. Cuando las personas requieran
dicho dictamen para reclamar las indemnizaciones ante la compañía aseguradora
del SOAT y/o FONSAT, el costo de los honorarios de la junta de calificación de
invalidez, será equivalente a un salario mínimo legal diario vigente al momento
de la solicitud, a cargo del reclamante”. El Decreto
074 de 2010 fue declarado inexequible mediante Sentencia C-298 de 2010,
el 26 de abril de 2010.
[7] Sentencia T-171 de 2003.
[8]  Ver Sentencia T-515A de
2006, T-820 de 2009, entre otras.
[9]
En el expediente reposa la fotocopia de la cédula de ciudadanía de la señora
Anais Murillo Rivera, constando su fecha de nacimiento: 23 de enero de 1935
(Folio 25 Cuaderno Única Instancia).
[10]
El Juez 67 Civil Municipal de Bogotá, resolvió por secretaria oficiar a la CIFIN, DATACRÈDITO, DIAN, Secretaria de Tránsito y Transporte de Bogotá, Oficina de Registro
de Instrumentos Públicos de Bogotá, Cámara de Comercio y Ministerio de la Protección Social. Como resultado de ello, se estableció que la señora Anais Murillo no
cuenta con bienes propios, no registra deudas y pertenece al régimen subsidiado
en salud.
[11]
El Resumen de la Historia Clínica de la señora Anais Murillo Rivera, suscrito
por el Hospital Universitario La Samaritana, certifica que la paciente presenta
lesión axonal leve, depresión y síndrome vertiginoso post traumático.
[12]
Aceptada como costumbre desde la Proclamación de Teherán del 13 de mayo de 1968.
[13] Aprobada en la IX Conferencia Internacional Americana, Bogotá 1948
[14] Aprobado mediante Ley
319 de 1996.
[15]
La Sentencia C-750 de 2008 señala: “De ahí que la Corte deba aludir en esta oportunidad al
denominado bloque de constitucionalidad,
que como lo ha considerado esta corporación, incluye normas que si bien no aparecen
formalmente en el texto constitucional, son utilizadas como parámetros de
control de constitucionalidad al tener jerarquía constitucional por remisión
directa de la Constitución. Ellas son (i) los tratados internacionales que
reconocen derechos humanos, y las del derecho internacional humanitario, bloque
de constitucionalidad estricto sensu; y, (ii) aunque no tengan rango
constitucional configuran parámetros para examinar la validez constitucional de
las normas sujetas a control las leyes estatutarias, las leyes orgánicas y
algunos convenios internacionales de derechos humanos, calificados como
integrantes del bloque de constitucionalidad lato sensu”. (Subrayas fuera del texto).
Adicionalmente, ver Sentencias C-155 de 2007, C-1042 de 2007, entre otras.
[16]
Artículo 93 de la Constitución Política: “Los tratados y convenios
internacionales ratificados por el Congreso, que reconocen los derechos humanos
y que prohíben su limitación en los estados de excepción, prevalecen en el
orden interno. Los derechos y deberes consagrados en esta Carta, se
interpretarán de conformidad con los tratados internacionales sobre derechos
humanos ratificados por Colombia (…)”.
[17]
Ver T-477 de 2008, T-760 de 2008, T-942 de 2009, T-194 de 2010,
entre otras.
[18]
En la Ley 769 de 2002 “Por la cual se expide el Código Nacional de Tránsito Terrestre y se
dictan otras disposiciones”, modificada por las Leyes 903 de 2004 y 1005 de
2006, el artículo 42 dispone: “SEGUROS Y RESPONSABILIDAD. Para poder
transitar en el territorio nacional todos los vehículos deben estar amparados
por un seguro obligatorio vigente. El Seguro Obligatorio de Accidentes de
Tránsito, SOAT, se regirá por las normas actualmente vigentes o aquellas que la
(sic) modifiquen o sustituyan”. En el mismo sentido se puede consultar el
Decreto 663 de 1993, que actualizó el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero,
artículo 192 inciso 1º.
[19] Estatuto Orgánico del
Sistema Financiero.
[20]
Reglamenta la Subcuenta de Riesgos Catastróficos y Accidentes de
Tránsito del Fondo de Solidaridad y Garantía, Fosyga.
[21]
Artículo 2º, numeral 2 del Decreto Reglamentario 3990 de 2007.
[22]
Sentencia C-1002 de 2004.
[23]
Artículo 3° Numeral 6 y 13 del Decreto Reglamentario 2463 de 2001.
[24]
Artículo 23, Decreto Reglamentario 2463 de 2001.
[25]
Se estudiaron los artículos 42 (Creación y funciones de las Juntas Regionales
de Calificación de Invalidez) y 43 (Creación y funciones de la Junta Nacional de Calificación de Invalidez) de la Ley 100 de 1993. Fueron declarados
exequibles.
[26]
Artículo 3° Decreto 917 de 1999. La fecha de estructuración es “la fecha en
que se genera en el individuo una pérdida en su capacidad laboral en forma
permanente y definitiva. Para cualquier contingencia, esta fecha debe documentarse
con la historia clínica, los exámenes clínicos y de ayuda diagnostica, y puede
ser anterior o corresponder a la fecha de calificación”
[27]
Artículo 31, Decreto Reglamentario 2463 de 2001.
[28]
“Por el cual se reglamenta la integración, financiación y funcionamiento de
las Juntas de Calificación de Invalidez”.
[29]
La Sentencia C-252 de 2010 dispuso la inexequibilidad del Decreto 4975 de 2009
(declaratorio del estado de emergencia social en salud). El Decreto Legislativo
074 de 2010 y el Decreto Reglamentario 966 de 2010, fueron expedidos en virtud del
Decreto 4975 de 2009, por lo tanto, fueron declarados inexequibles por
consecuencia.
[30]Ver
Sentencias C-174 de 2004, T-819 de 2008, T-1248 de 2008, T-030 de 2010, entre
otras.
[31] Ver
Sentencias C-600 de 1998, T-808 de 2007, entre otras.
[32]
Mediante Sentencia C-252 de 2010 se declaró la inexequibilidad del Decreto 4975
de 2009, por el cual se declaró el estado de emergencia social. El Decreto
Legislativo 074 de 2010, “Por medio del cual se introducen modificaciones al
régimen de Fondo de Seguro Obligatorio de Accidentes de Tránsito y se dictan
otras disposiciones”, fue expedido con fundamento en el citado Decreto 4975
de 2009. Por ello, se declara la inexequibilidad por consecuencia del Decreto
Legislativo 074 de 2010 y por consiguiente, de su Decreto Reglamentario 966 de
2010, el cual fue aplicado por el Juzgado 67 Civil Municipal de Bogotá en el
presente caso. La declaración de inexequibilidad entró en vigencia a partir del
26 de abril de 2010 y el Juzgado tomó la respectiva decisión el 27 de octubre
de 2010.