C-225-11
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-225/11
DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE
EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Adopción de medidas relacionadas con la prestación del servicio
educativo en las zonas afectadas por la emergencia invernal
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO LEGISLATIVO
DE DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Alcance
ESTADOS DE EXCEPCION-Modalidades
ESTADO DE EMERGENCIA-Reglas que se constituyen en precisos límites al ejercicio de las
facultades del Gobierno durante su invocación
CONTROL CONSTITUCIONAL DE MEDIDAS EXCEPCIONALES-Requisitos constitucionales
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO LEGISLATIVO
DE DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Carácter formal y material
DECRETO LEGISLATIVO EN MATERIA DE PRESTACION DEL
SERVICIO EDUCATIVO  EN ZONAS
AFECTADAS POR LA EMERGENCIA INVERNAL-Contenido y alcance
DECRETO LEGISLATIVO EN MATERIA DE PRESTACION DEL
SERVICIO EDUCATIVO  EN ZONAS
AFECTADAS POR LA EMERGENCIA INVERNAL-Medidas relacionadas con el uso y
aprovechamiento de la infraestructura educativa en buenas condiciones y que no
ha sido ocupada
DECRETO LEGISLATIVO EN MATERIA DE PRESTACION DEL
SERVICIO EDUCATIVO  EN ZONAS
AFECTADAS POR LA EMERGENCIA INVERNAL-Medidas relacionadas con la
flexibilización del calendario académico
Referencia: expediente RE-187
Asunto:
Revisión Constitucional del Decreto Legislativo número 4827 del 29 de diciembre
de 2010 “por el cual se dictan disposiciones relacionadas con la prestación
del servicio educativo con ocasión de la declaratoria de emergencia económica,
social y ecológica.”
Magistrado Ponente:
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Bogotá D.C., veintinueve (29) de marzo de
dos mil once (2011).
La Sala Plena de la
Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales, en
especial la prevista en el artículo 241, numeral 7º, de la Constitución
Política, y cumplidos todos los requisitos y el trámite establecidos en el
Decreto 2067 de 1991, profiere la siguiente
SENTENCIA
I.       ANTECEDENTES
El 11 de enero de 2011, el Presidente de la República,
de conformidad con lo previsto en el parágrafo del artículo 215 de la
Constitución Política y en la Ley 137 de 1994, remitió a la Corte
Constitucional copia auténtica del Decreto Legislativo número 4827 del 29 de
diciembre de 2010, “por el cual se dictan disposiciones relacionadas con la
prestación del servicio educativo con ocasión de la declaratoria de emergencia
económica, social y ecológica”.
Mediante Auto del veinte (20) de enero de dos mil once
(2011), el Despacho del Magistrado Sustanciador resolvió asumir el conocimiento
del presente asunto, dispuso su fijación en lista y, simultáneamente, corrió
traslado al señor Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto
de su competencia. En la misma providencia, ordenó, además, comunicar el
proceso a los Ministerios del Interior y de Justicia, y de Educación Nacional,
así como a la Federación Colombiana de Municipios, a la Federación Nacional de
Departamentos y a la Federación Colombiana de Educadores para que, si lo
estimaban conveniente, intervinieran con el propósito de impugnar o defender la
constitucionalidad de la disposición sometida a revisión.
De igual forma, en la mencionada providencia se
dispuso la práctica de algunas pruebas con el objeto de contar con mayores
elementos de juicio a fin de adoptar la correspondiente decisión. Para tal
efecto, se solicitó a la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República
que informara acerca de: (i) “cuáles son los departamentos y municipios que,
a la fecha de expedición del Decreto número 4827 del 29 de diciembre de 2010, y
en los términos del citado decreto, se habían visto afectados con la situación
que dio origen a la Declaratoria de Emergencia Económica, Social y Ecológica” y
(ii) “si el Ministerio de Educación Nacional ya expidió los
reglamentos previstos en los artículos 1° y 2° del Decreto 4827 del 29 de
diciembre de 2010”.
A través de comunicación del 27 de enero de 2011, la
Secretaría General de la Corte Constitucional informó al Despacho que, en
respuesta al anterior requerimiento, se recibió oficio del 26 de enero del
mismo año, en el que el Director Administrativo del Departamento Administrativo
de la Presidencia de la República remitió la información solicitada.
Vencido el término probatorio y evaluados los
documentos aportados, por Auto del cuatro (04) de febrero de dos mil once
(2011), se dispuso continuar con las siguientes etapas del proceso de revisión
del Decreto Legislativo 4827 de 2010, en los términos del Auto del veinte (20)
de enero del mismo año.
Una vez cumplidos los trámites previstos en el Decreto
2067 de 1991, la Corte Constitucional procede a decidir sobre la exequibilidad
de la norma objeto de control.
II.      TEXTO DEL DECRETO LEGISLATIVO OBJETO DE
REVISIÓN
A continuación se transcribe el texto del decreto
legislativo sometido a revisión, conforme a su publicación en el Diario Oficial
No. 47.937 del 29 de diciembre de 2010:
“DECRETO
4827 DE 2010
(diciembre
29)
Por el cual se dictan disposiciones
relacionadas con la prestación del servicio educativo con ocasión de la
declaratoria de emergencia económica, social y ecológica.
EL PRESIDENTE DE LA
REPÚBLICA DE COLOMBIA,
en ejercicio de sus facultades
constitucionales y legales, en especial las conferidas por el artículo 215 de la Constitución Política, la Ley 137 de 1994 y
el Decreto 4580 de 2010, y
CONSIDERANDO:
Que mediante el Decreto 4580 de 2010, se declaró el estado de emergencia
económica, social y ecológica en todo el territorio nacional por el término de
treinta (30) días.
Que con ocasión del fenómeno de La
Niña, más de quinientos establecimientos educativos de dieciocho departamentos
y ciento cincuenta municipios se han visto seriamente afectados, lo cual ha
impactado el derecho a la educación y la continuidad en la prestación del
servicio educativo; por lo que, se hace necesaria la expedición de normas que
permitan tomar medidas tendientes a garantizar a los estudiantes el ejercicio
del derecho a la educación.
Que las proyecciones sobre el impacto
que genera el fenómeno de La Niña sobre la prestación del servicio educativo y
el ejercicio del derecho a la educación por parte de una considerable
proporción de la población estudiantil de los diferentes niveles y ciclos,
requiere de decisiones tendientes a flexibilizar las disposiciones vigentes en
materia de calendario académico, jornada escolar y uso de bienes con el fin de
garantizar el ejercicio del derecho a la educación y la prestación del
servicio.
Que el ordenamiento jurídico
contemplado en la Ley 115 de 1994 establece que la prestación del servicio
público educativo se prestará en un establecimiento educativo en jornada diurna
y excepcionalmente en jornada nocturna, a la par, el mismo cuerpo normativo
organiza el calendario académico con un número mínimo de semanas de duración.
DECRETA:
ARTÍCULO 1o. Para conjurar en materia
educativa la situación que dio origen a la Declaratoria de Emergencia
Económica, Social y Ecológica contenida en el Decreto 4580 de 2010 y controlar la extensión de sus
efectos, la autoridad territorial administradora del servicio educativo podrá
autorizar, mientras subsistan las condiciones de afectación del mismo, la
utilización de las instalaciones escolares públicas de su jurisdicción para el
funcionamiento temporal de más de un establecimiento educativo, según las
necesidades.
El Ministerio de Educación Nacional
reglamentará el uso de la infraestructura necesaria así como la jornada
escolar, de acuerdo con las flexibilidades requeridas para garantizar a los
estudiantes el ejercicio del derecho a la educación.
ARTÍCULO 2o. El calendario académico en
la educación preescolar, básica (primaria y secundaria) y media tendrá la
flexibilidad necesaria para adaptarse a las condiciones económicas regionales y
a las tradiciones de las instituciones educativas y se organizará por periodos
anuales que comprendan un número de horas efectivas equivalente a 40 semanas de
duración mínima, pero mientras se conjura en materia educativa la situación que
dio origen a la Declaratoria de Emergencia Económica, Social y Ecológica
contenida en el Decreto 4580 de 2010 y
controlar la extensión de sus efectos, podrá ser modificado por el Ministerio
de Educación Nacional para garantizar el derecho a la educación.
Para conjurar en materia educativa la
situación que dio origen a la Declaratoria de Emergencia Económica, Social y
Ecológica contenida en el Decreto 4580
de 2010 y controlar la extensión de sus efectos, el calendario académico
comprenderá un mínimo de horas efectivas de clase al año, al igual que
promoverá el uso de métodos pedagógicos flexibles, innovadores y de tecnologías
de la información y las comunicaciones, de acuerdo con la reglamentación que
expida el Ministerio de Educación Nacional.
ARTÍCULO 3o. El presente decreto rige a
partir de su publicación, modifica el artículo 86 de la Ley 115 de 1994 y las demás disposiciones que
le sean contrarias.
Publíquese y cúmplase.
Dado en Bogotá, D. C., a 29 de diciembre de 2010.
JUAN MANUEL SANTOS CALDERÓN
El Ministro del Interior
y de Justicia,
GERMÁN VARGAS LLERAS.
La Viceministra de
Asuntos Multilaterales del Ministerio de Relaciones Exteriores encargada de las
funciones del Despacho de la Ministra de Relaciones Exteriores,
PATTI LONDOÑO JARAMILLO.
El Ministro de Hacienda
y Crédito Público,
JUAN CARLOS ECHEVERRY GARZÓN.
El Ministro de Defensa
Nacional,
RODRIGO RIVERA SALAZAR.
El Ministro de
Agricultura y de Desarrollo Rural,
JUAN CAMILO RESTREPO
SALAZAR.
El Ministro de la
Protección Social,
MAURICIO SANTAMARÍA
SALAMANCA.
El Ministro de Minas y
Energía,
CARLOS ENRIQUE RODADO
NORIEGA.
El Ministro de Comercio,
Industria y Turismo,
SERGIO DIAZ-GRANADOS
GUIDA.
La Ministra de Educación
Nacional,
MARÍA FERNANDA CAMPO
SAAVEDRA.
La Ministra de Ambiente,
Vivienda y Desarrollo Territorial,
BEATRIZ ELENA URIBE
BOTERO.
El Ministro de
Tecnologías de la Información y las Comunicaciones,
DIEGO ERNESTO MOLANO
VEGA.
El Ministro de
Transporte,
GERMÁN CARDONA
GUTIÉRREZ.
La Ministra de la
Cultura,
MARIANA GARCÉS CÓRDOBA.”
III.
INFORMACIÓN
ALLEGADA DURANTE EL TRÁMITE DE REVISIÓN CONSTITUCIONAL DEL DECRETO LEGISLATIVO
4827 DE 2010
Durante el trámite de revisión constitucional del
citado decreto, la Secretaría General de esta Corporación remitió al despacho
del Magistrado Sustanciador, oficio suscrito por el doctor Juan Carlos Pinzón
Bueno, Director Administrativo del Departamento Administrativo de la
Presidencia de la República, quien con base en la información suministrada por
el Ministerio de Educación Nacional, atendió la solicitud efectuada a través de
la providencia del 20 de enero del presente año.
Para tal efecto, adjuntó oficio del 26 de enero de
2011, suscrito por la doctora María Fernanda Campo Saavedra, Ministra de
Educación Nacional, en el que se resuelven cada uno de los interrogantes
formulados, de la manera como a continuación se expone:
1. ¿ Cuáles son los departamentos y municipios que, a
la fecha de expedición del Decreto número 4827 del 29 de diciembre de 2010, y
en los términos del citado decreto, se habían visto afectados con la situación
que dio origen a la Declaratoria de Emergencia Económica, Social y Ecológica?
En este punto específico, informa que de acuerdo con
el reporte emitido por las Secretarías de Educación de los Departamentos de
Antioquia, Atlántico, Bolívar, Caldas, Cauca, Chocó, Córdoba, Cundinamarca,
Guajira, Huila, Magdalena, Nariño, Norte de Santander, Quindío, Risaralda,
Sucre, Tolima y Valle del Cauca, para la fecha de expedición del decreto
legislativo objeto de control, esto es, el 29 de diciembre de 2010, se
encontraban afectadas por a ola invernal un total de mil trescientas noventa y
siete (1.397) sedes educativas, correspondientes a ciento setenta y siete (177)
municipios, cuya matricula academia ascendía a la suma de cuatrocientos dos mil
doscientos nueve (402.209) estudiantes.
Adicionalmente, indica que en ciento ochenta y ocho
(188) instituciones de todo el país, donde se encuentran matriculados cerca de
cuarenta y un mil (41.000) estudiantes, su planta física fue utilizada como
albergue temporal para atender a la población que resultó gravemente afectada
por el invierno.
Siendo así, estima que para la fecha de expedición del
Decreto Legislativo número 4827 de 2010, aproximadamente, cuatrocientos cuarenta
y tres mil (443.000) niños, niñas y adolescentes no podrían continuar con su
proceso educativo durante el año lectivo 2011, de no haberse adoptado las
medidas necesarias para remediar los efectos de la catástrofe invernal que
afectó a la gran mayoría de la población estudiantil, permitiéndose a la
autoridad competente autorizar la habilitación temporal de aquellas
instalaciones públicas que no resultaron afectadas para el funcionamiento de
más de un establecimiento educativo, y flexibilizar el calendario académico en
la educación preescolar, básica y media, de tal manera que se organice en un
número de horas efectivas de clase, equivalentes a 40 semanas de
duración mínima anuales.
2. ¿El Ministerio de Educación Nacional ya expidió los
reglamentos previstos en los artículos 1° y 2° del Decreto 4827 del 29 de
diciembre de 2010?
Frente al interrogante propuesto, señala que la
reglamentación del Decreto 4827 de 2010 por parte del Ministerio de Educación
Nacional, se encuentra en desarrollo.
IV.    INTERVENCIONES
1.      Secretaría Jurídica de la Presidencia de la
República
Mediante escrito allegado oportunamente a esta
Corporación, la Secretaria Jurídica de la Presidencia de la República intervino
en el presente asunto, con el propósito de defender la constitucionalidad del
Decreto Legislativo número 4827 de 2010.
La interviniente comienza por señalar, a manera de
consideración general, que el Decreto número 4827 de 2010 tiene por objeto
establecer medidas para enfrentar los daños severos ocasionados en la
infraestructura pública destinada a la prestación del servicio de educación
preescolar, básica y media, como consecuencia de las fuertes lluvias e
inundaciones suscitadas por el fenómeno meteorológico de La Niña que afectaron
el normal desarrollo de las actividades académicas en diferentes regiones del
país.
Específicamente informa que, a través de la mencionada
disposición se pretende maximizar el uso de las instalaciones que se encuentran
en buen estado permitiendo que allí funcionen varios establecimientos
educativos y, a su vez, flexibilizar el calendario académico, con la finalidad
de que se puedan hacer ajustes para que los estudiantes accedan al servicio
educativo en una jornada escolar organizada en horas efectivas de clase y no
por semanas, como se venía implementando ordinariamente por disposición expresa
del artículo 85 de la Ley 115 de 1994.
Ahora bien, como argumento dirigido a reforzar la
constitucionalidad del Decreto Legislativo número 4827 de 2010, pone de
presente que dicha norma  cumple con todas los requisitos formales establecidos
en la Constitución Política y en la Ley 137 de 1994, estatutaria de los estados
de excepción, los cuales han sido ampliamente desarrollados por la
jurisprudencia de la Corte Constitucional.
En efecto, advierte que el Decreto número 4827 de
2010: (i) fue expedido por el Presidente de la República, en
cumplimiento de sus facultades constitucionales y legales; (ii) cuenta
con la firma de todos los Ministros; (iii) se encuentra debidamente
motivado; (iv) fue dictado durante el límite temporal establecido en el
artículo 1° del Decreto 4580 de 2010; y (v) fue oportunamente remitido a
la Corte Constitucional para su revisión.
En el mismo sentido, sostiene que las medidas
adoptadas en el citado decreto guardan una relación de conexidad directa y
específica con los hechos que motivaron la declaratoria del estado de emergencia,
esto es, la agudización de las precipitaciones asociadas al fenómeno
meteorológico de La Niña que, particularmente, causó graves daños a la
infraestructura pública destinada a la prestación del servicio de educación en
177 municipios del país.
En cuanto hace a su finalidad, estima que las
medidas legislativas propuestas están debidamente orientadas a conjurar las
causas de la perturbación y a impedir la extensión de sus efectos, garantizando
a los estudiantes perjudicados la continuidad en el acceso al servicio
educativo, no obstante la poca disponibilidad de instalaciones para estos
efectos, debido precisamente a los daños o averías que sufrieron a consecuencia
del invierno.
De conformidad con el requisito de necesidad fáctica
y jurídica que se exige en estos asuntos, considera que el decreto sometido
a control señala de manera clara y expresa las razones por las cuales las
decisiones adoptadas son indispensables para alcanzar los fines que dieron
lugar a declarar el estado de emergencia, y es que de seguirse aplicando las
normas que regulan el servicio público de educación en tiempos de paz,
específicamente, la Ley 115 de 1994, según la cual no es posible que dos
instituciones educativas funcionen en una misma instalación, así como tampoco
se permite que el servicio sea prestado en más de dos jornadas, equivaldría a
restringir el goce efectivo del derecho fundamental a la educación de los
estudiantes en razón de la situación crítica que se presenta. Máxime, si se
tiene en cuenta que por tratarse de una disposición de orden legal, el
Ministerio de Educación Nacional carece de competencia para tomar las medidas
que, a través del la norma que se revisa, se pretenden introducir.
Para la Secretaria Jurídica de la Presidencia de la
República, el Decreto 4827 de 2010 también cumple con los requisitos de idoneidad
y proporcionalidad, habida cuenta que, ante la escasez de espacios
físicos en buenas condiciones para brindar el servicio de educación, la
solución más adecuada, y que corresponde a los fines perseguidos, era
aprovechar el uso de manera temporal  de aquella infraestructura disponible,
para que allí funcionaran varias instituciones con horarios flexibles, mientras
se surte el proceso de restauración de las áreas afectadas y se normaliza la
prestación del servicio, sin que ello implique una desmejora significante en su
calidad.
Aunado a lo anterior, asevera que el citado decreto se
encuentra debidamente motivado, pues en su parte considerativa se expone con
detalle las razones que dieron origen a su expedición, como lo es la
declaración del estado de emergencia en todo el territorio nacional debido a
los efectos del fenómeno meteorológico de La Niña que afectó un porcentaje
considerable de la estructura física oficial destinada a satisfacer el servicio
de educación; así como la necesidad de aplicar las respectivas medidas
tendientes a remediar sus efectos, flexibilizando las normas legales que
regulan su prestación, que no puede ser por otra vía, sino a través de las
facultades extraordinarias que en dicho sentido le sean conferidas al Gobierno
Nacional.
Pone de presente, además, que de las disposiciones
adoptadas mediante el decreto legislativo no se desprenden vicios de
arbitrariedad, de discriminación o de limitación excesiva de ciertas garantías,
pues el Estado actúa en cumplimiento de la finalidad constitucional de garantizar
la efectividad de los principios, derechos y deberes de los ciudadanos, y de
protegerlos en su vida, honra y bienes, sobre todo a aquellos que por sus
condiciones de debilidad manifiesta merecen un trato especial.
En ese orden de ideas, concluye su intervención
citando las normas legales que de ordinario regulan el servicio educativo,
comparándolas con los preceptos contenidos en el decreto sometido a revisión
que las modifican, para efectos de una mayor ilustración.
2.      Federación Nacional de Departamentos
María Teresa Forero de Saade, en calidad de Directora
Ejecutiva de la Federación Nacional de Departamentos, se pronunció sobre la
presente causa por medio de escrito de intervención en el que solicitó a esta
Corporación declarar la exequibilidad del Decreto Legislativo 4827 de 2010.
Para la interviniente, una vez analizadas las
disposiciones adoptadas en la norma objeto de control, utilizando para ello un test
de constitucionalidad especial aplicable a los decretos expedidos durante los
estados de excepción, arriba a la conclusión según la cual, se satisfacen los
principios de necesidad, finalidad y proporcionalidad
previstos en la Ley Estatutaria 137 de 1994.
En efecto, en cuanto hace al principio de necesidad,
advierte que el propósito que persigue la norma se encuentra íntimamente
relacionado con la situación que determinó la declaratoria del estado de
excepción por emergencia económica, social y ecológica, siendo indispensable la
adopción de medidas encaminadas a enervar los efectos perturbadores generados
por la crisis invernal que recaen sobre el servicio público de educación, de
modo tal que mientras se supera la situación de emergencia, se garantice la
continuidad en la prestación del servicio educativo en todas las regiones
afectadas del país.
Respecto del cumplimiento del principio de finalidad,
estima que las medidas legislativas implementadas están debidamente orientadas
a conjurar la situación que dio origen a la expedición del Decreto 4580 de 2010
en materia educativa, toda vez que la posibilidad de adaptar aquellas
instalaciones escolares que lograron resistir a los efectos del invierno para
que allí funcione más de un establecimiento educativo, así como la
flexibilización del calendario académico en todos sus niveles, constituyen
mecanismos legítimos que permiten garantizar la efectiva prestación del
servicio de educación en los departamentos que resultaron afectados por la ola
invernal.
Adicionalmente, pone de presente que la norma también
satisface el principio de proporcionalidad, habida cuenta que las
decisiones allí contenidas guardan correspondencia con la situación fáctica que
acontece y que debido a su gravedad, amerita la implementación de políticas que
conlleven la solución del problema y a impedir la extensión de sus efectos.
Con fundamento en los anteriores argumentos, finaliza
su participación señalando que el Decreto 4827 de 2010 no incluye medidas que
entrañen discriminación alguna sino, todo lo contrario, busca generar
condiciones de igualdad para el acceso a la educación entre la comunidad
estudiantil afectada por el fenómeno de La Niña y aquella que no tuvo que
padecer las consecuencias de sus efectos.
V.      INTERVENCIÓN CIUDADANA
Durante el término de fijación en lista,
el ciudadano Hernando Robles Villa se pronunció en el proceso de la referencia
con el objeto, no de defender o impugnar la constitucionalidad del decreto
legislativo objeto de control, sino para exponer sus consideraciones en torno a
la organización y adecuación del dominio de las aguas y sus cauces, dentro de
una política de manejo ambiental que, a su juicio, se debe implementarse a
partir de los hechos generadores de la emergencia económica, social y ecológica
decretada por el Presidente de la República con al firma de todos sus
Ministros.
VI.    CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El señor Procurador General de la Nación, mediante
concepto No. 5101 del veintitrés (23) de febrero de dos mil once (2011), al
pronunciarse sobre la constitucionalidad del Decreto Legislativo número 4827 de
29 de diciembre de 2010, le solicitó a esta Corporación declarar su
exequibilidad, con base en las siguientes consideraciones:
De manera preliminar, la Vista Fiscal puso de presente
que, en concepto     No. 5080, del 2 de febrero de 2011, solicitó a este
Tribunal que declarara exequible el Decreto número 4580 del 7 de diciembre de
2010, “Por el cual se declara el Estado de Emergencia Económica, Social y
Ecológica por razón de grave calamidad pública”. En consecuencia, advierte
que para efectos de su pronunciamiento, la norma objeto de revisión será
examinada tanto en su proceso de formación como en su contenido, en los
precisos términos de la Carta Política.
Así, inicia por señalar que el Decreto Legislativo
4827 de 2010 cumple con todas las exigencias formales previstas en la
Constitución Política para su proceso de formación, toda vez que (i) fue
dictado durante la vigencia del Estado de Emergencia Económica, Social y
Ecológica, declarado el 7 de diciembre de 2010; (ii) la materia que se
regula guarda relación directa con esa situación específica; (iii) se
encuentra firmado por el Presidente de la República y todos los Ministros del
despacho y, además, (iv) su motivación se ajusta a las razones que
dieron origen a la declaratoria del estado de excepción.
Así mismo, afirma que al revisar las medidas adoptadas
en el mencionado decreto, en cuanto a su relación directa con las causas de la
emergencia y el propósito que persigue, que no puede ser otro que conjurar la
crisis o impedir la extensión de sus efectos, se observa que se pretende
implementar una serie de mecanismos de flexibilidad en el uso de las
instalaciones educativas y en la organización del calendario académico, lo
cual, en su sentir, resulta necesario e indispensable para garantizar a todos
los estudiantes el ejercicio de su derecho fundamental a la educación,
ajustándose las decisiones dictadas a los principios de finalidad, necesidad y
proporcionalidad de que tratan los artículos 10°, 11 y 13 de la Ley 137 de
1994.
Siendo así, concluye el representante del Ministerio
Público que ante la destrucción o grave afectación de más de quinientos (500)
establecimientos educativos de dieciocho (18) departamentos y ciento cincuenta
(150) municipios del país, era necesario tomar medidas urgentes para proteger y
garantizar no solo el derecho a la educación de los estudiantes, sino también,
el derecho al trabajo del personal docente y administrativo que labora en estos
establecimientos.
Por lo anterior, advierte que el hecho de que se
autorice a las Secretarías de Educación de cada municipio para que dispongan de
las instalaciones cuya estructura física no haya sufrido graves daños, de modo
tal que puedan ser utilizadas por dos o más establecimientos educativos, y que
para facilitar el acceso a la educación bajo esas condiciones se flexibilice el
calendario académico, resulta razonable y ajustado al orden constitucional, en
la medida en que contribuye a dar desarrollo a la educación en su doble
connotación jurídica; como derecho fundamental de todos los ciudadanos y como
servicio público a cargo del Estado.
VII.            CONSIDERACIONES Y
FUNDAMENTOS DE LA CORTE
1.     Competencia
Esta Corporación es competente para decidir sobre la
constitucionalidad del Decreto-Legislativo 4827 del 29 de diciembre de 2010,
expedido en desarrollo del Decreto-Legislativo 4580 del 7 de diciembre de 2010,
declaratorio del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, en virtud
de lo previsto en el parágrafo del artículo 215 y en el numeral 7° del artículo
241 de la Constitución Política.
2. Alcance del control de
constitucionalidad sobre los decretos legislativos expedidos en virtud de la
declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica
2.1. Como es sabido, los artículos 212 a 215 de la Constitución Política consagran los llamados “Estados de Excepción”,
dividiéndolos en tres instituciones claramente diferenciables: (i) el
Estado de Guerra Exterior (C.P. art. 212), (ii) el Estado de Conmoción
Interior (C.P. art. 213), y (iii) el Estado de Emergencia (C.P: art.
215). Las mismas disposiciones Superiores se ocupan de fijar los criterios
dentro de los cuales los mismos están llamados a operar, señalando a su vez las
particularidades o rasgos distintivos que identifican a cada uno.
2.2. Según lo ha puesto de presente esta Corporación,
la regulación constitucional de los estados de excepción  responde a la
decisión del Constituyente de garantizar la vigencia y eficacia de la
Carta, aún en situaciones de crisis o de anormalidad, cuando por razón de
su gravedad, tales situaciones no puedan ser conjuradas a través de los medios
ordinarios de control con que cuenta el Estado. En estos casos, la institución
de los estados de excepción otorga poderes excepcionales y transitorios al
Gobierno Nacional, materializados en el reconocimiento de atribuciones
legislativas extraordinarias, que le permiten a éste adoptar las medidas
necesarias para atender, repeler y superar la crisis o anormalidad surgida.
2.3. Los estados de excepción se
convierten así, en la respuesta jurídica que se brinda a la sociedad “ante
situaciones extraordinarias que amenazan el orden institucional, frente a
las cuales se debe contar con instrumentos igualmente excepcionales tendientes
al restablecimiento de la normalidad, que deben conciliar la necesaria eficacia
de la respuesta a las causas de perturbación con la preservación de los
principios esenciales del Estado social de Derecho, cuya primacía es la
que se pretende proteger”.
2.4. En consideración al uso abusivo que
históricamente se le dio en Colombia al régimen de excepción o anormalidad, el
Constituyente del 91 decidió introducirle importantes modificaciones, dirigidas
a regular su funcionamiento, a garantizar su carácter excepcional y transitorio
y a limitar las facultades del Gobierno a las estrictamente necesarias para
atender, repeler y superar la crisis surgida. Con ese propósito, además de las
directrices fijadas en la propia Carta Política (arts. 212 a 215), “se facultó al legislador para que, a través de una ley de naturaleza estatutaria,
procediera a regular y fijar el ámbito de aplicación material de los Estados de
Excepción, como en efecto lo hizo a través de la ley 137 de 1994”[1].
2.5. La circunstancia de que los Estados de Excepción
sean entonces una potestad reglada, conlleva que, tanto el acto de declaratoria
como las medidas legislativas que lo desarrollen, deban someterse al
cumplimiento de los presupuestos mínimos de procedibilidad y aplicación fijados
por el ordenamiento jurídico, “los cuales a su vez tienen que ser verificados
por el órgano a quien se asigna la función de ejercer el control de
constitucionalidad, en aras de asegurar que, con ocasión de la imposición de un
régimen de excepción, no se desborden los poderes otorgados y se mantenga la
racionalidad del orden instituido y el respeto por los derechos y garantías
fundamentales consagrados en la Carta”[2].
2.6. Conforme lo ha señalado la
jurisprudencia, el control constitucional que se ejerce sobre el decreto
declaratorio y sobre los decretos legislativos de desarrollo, reviste un
carácter integral, automático u oficioso[3],
buscando determinar, tanto por su aspecto formal como material, si
efectivamente las medidas se expidieron con estricta sujeción a los mandatos
contenidos en las normas que los regulan, o si por el contrario, a través de
las mismas el titular de tales competencias extraordinarias desbordó los
límites y condiciones establecidas.
En relación con esto último, la propia
jurisprudencia constitucional ha precisado que los decretos que se expidan al
amparo de los estados de excepción, están sujetos a los requisitos y
limitaciones -formales y materiales- que se desprenden de la propia
Constitución (arts. 212 a 215), de la Ley Estatutaria de los Estados de
Excepción (Ley 137 de 1994, arts. 1° a 21 y 46 a 50) y de los tratados internacionales sobre derechos humanos que, por virtud de lo dispuesto en
el artículo 93 de la Carta Política, prevalecen en el orden interno y no pueden
limitarse durante los estados de excepción.
2.7. En la medida en que la regulación de excepción
reviste tres modalidades, como son la Guerra Exterior, la Conmoción Interior y la
Emergencia Económica, Social y Ecológica o de Calamidad Pública, el control
constitucional que le corresponde adelantar a la Corte debe llevarse a cabo
teniendo en cuenta las particularidades o rasgos distintivos previstos para
cada situación.
2.8. Tratándose del Estado de Emergencia, que interesa
a esta causa, la Constitución, en el artículo 215, le ha establecido unos
rasgos distintivos, que se constituyen en precisos límites al ejercicio de las
facultades del Gobierno durante su invocación, dentro de los cuales resulta de
interés destacar los siguientes:
·
El estado de Emergencia se puede
declarar por períodos hasta de treinta días, en cada caso, que sumados no
excederán noventa días en el año calendario.
·
En el Decreto declarativo, el
Gobierno debe señalar el término dentro del cual va a hacer uso de las
facultades extraordinarias, y convocará al Congreso si éste no se hallare
reunido, para los diez días siguientes al vencimiento de dicho término, para
que examine las causas de la declaratoria de Emergencia y se pronuncie
expresamente sobre la conveniencia de las medidas en ella adoptadas.
·
Mediante tal declaración, que
deberá ser motivada, el Presidente con la firma de todos los ministros podrá
dictar “decretos con fuerza de ley”, destinados “exclusivamente a conjurar
la crisis e impedir la extensión de sus efectos”.
·
Los decretos legislativos que
expida el Gobierno durante la Emergencia, a diferencia de los dictados con
fundamento en la declaratoria de conmoción interior, tienen vocación de
permanencia[4],
lo cual significa que pueden reformar o derogar la legislación preexistente y
poseen vigencia indefinida, hasta tanto el Congreso proceda a derogarlos o
reformarlos, salvo cuando se trata de normas relativas a la imposición de
tributos o modificación de los existentes[5],
en cuyo caso las mismas “dejarán de regir al término de la siguiente
vigencia fiscal, salvo que el Congreso, durante el año siguiente, les otorgue
carácter permanente”.[6]
·
Los decretos legislativos que se
dicten al amparo del Estado de Emergencia, “deben referirse a materias que
tengan relación directa y específica con el estado de emergencia” y podrán,
en forma transitoria, establecer nuevos tributos o modificar los existentes,
evento en el cual las medidas que se adopten dejarán de regir al término de la
siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso durante el año siguiente les
otorgue carácter permanente.
·
Mediante los decretos de
desarrollo del Estado de Emergencia, el Gobierno no podrá desmejorar los
derechos sociales de los trabajadores.
2.9. Con base en las reglas citadas, tal y como las
mismas fueron desarrolladas por la Ley Estatutaria de Estados de Excepción, en
el caso de las medidas adoptadas bajo el Estado de Emergencia, le corresponde a
la Corte verificar el cumplimiento de los siguientes requisitos de forma: (i)
que el decreto legislativo haya sido dictado y promulgado en desarrollo del
decreto que declaró el estado de Emergencia; (ii) que el decreto lleve
la firma del Presidente de la República y de todos los ministros del despacho, (iii)
que hubiere sido expedido dentro del término de vigencia del Estado de
Emergencia, y (iv) que se encuentre debidamente motivado, con el señalamiento
de las razones o causas que condujeron a su expedición.
2.9. En lo que hace a los requerimientos de orden
sustancial o material, es deber de esta Corporación establecer: (i) si
existe una relación directa y específica entre las medidas adoptadas en el
respectivo decreto y las causas de la perturbación o amenaza que justificaron
la declaratoria del Estado de emergencia (juicio de conexidad);
(ii) si cada una de las medidas adoptadas se encuentran directa y
específicamente  dirigidas a conjurar la situación de crisis y a evitar la
extensión de sus efectos (juicio de finalidad); (iii)
si en los decretos legislativos se expresaron las razones que justifican las
diferentes medidas y si éstas son necesarias para alcanzar los fines que
motivaron la declaratoria del Estado de Emergencia (juicio de
necesidad); (iv) si las medidas adoptadas guardan proporción
con la gravedad de los hechos que se pretenden superar (juicio de
proporcionalidad); y finalmente, (v) cuando a través de las
medidas se modifiquen o deroguen normas con fuerza de ley, si allí se
expresaron las razones por las cuales las disposiciones suspendidas son
incompatibles con el respectivo estado de excepción (juicio de
incompatibilidad).
2.10. Adicionalmente, también le compete al juez
constitucional constatar, con motivo de las medidas tomadas en los decretos
legislativos que desarrollan el Estado de Emergencia, y cuando haya lugar a
ello: (i) que las posibles limitaciones a los derechos y libertades, de
haber sido tomadas, no afecten su núcleo esencial y se adopten en el grado
estrictamente necesario para lograr el retorno a la normalidad; (ii) que
las mismas no entrañen discriminación alguna fundada en razones de raza,
lengua, religión, origen nacional o familiar, opinión política o filosófica; (iii)
que no suspendan los derechos humanos ni las libertades fundamentales, (iv)
que no interrumpan el normal funcionamiento de las ramas del poder público ni
de los órganos del Estado, (v) que no supriman ni modifiquen los
organismos y funciones básicas de acusación y juzgamiento, y (vi) que
tampoco desmejoren los derechos sociales de los trabajadores.
2.11. Dentro de este contexto, entra pues la Corte a
determinar si el Decreto-Legislativo 4827 del 29 de diciembre de 2010, se
ajusta o no a la Constitución Política.
3.     Análisis de constitucionalidad del Decreto-Legislativo
4827 de 2010. Metodología a utilizar
3.1. Para efectos de adelantar el control oficioso de
constitucionalidad de las medidas adoptadas en el Decreto-Legislativo 4827 de
2010, la Corte procederá de la siguiente manera: (i) inicialmente,
entrará a verificar si el decreto fue expedido con el cumplimiento de los
requisitos formales; (ii) superada dicha instancia, se abordará el
examen material de las normas que integran el decreto. Para ello, se
establecerá, en primer lugar, el contenido y alcance de las disposiciones
objeto de estudio, para luego entrar a determinar si las medidas en ellas
adoptadas satisfacen los requisitos previstos en la Constitución, los tratados
de derechos humanos y la jurisprudencia constitucional.
4.     Análisis de constitucionalidad de los requisitos
formales
4.1. Revisado el texto del Decreto-Legislativo 4827
del 29 de diciembre de 2010, “Por el cual se dictan disposiciones
relacionadas con la prestación del servicio educativo con ocasión de la
declaratoria de emergencia económica, social y ecológica”, encuentra esta
Corporación que el mismo cumple a cabalidad con los requisitos de forma a los
que se ha hecho expresa referencia, por las siguientes razones:
a.  Se dictó y promulgó en
desarrollo del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, declarado
mediante Decreto-Legislativo 4580 del 7 de diciembre de 2010, el cual fue a su
vez declarado exequible por la Corte Constitucional en la Sentencia C-156 de
2011.
b.  Fue expedido por el
Gobierno Nacional, y lleva la firma del Presidente de la República y de todos
los ministros del despacho[7].
c.  Se profirió el día 29
de diciembre de 2010, esto es, dentro de la vigencia del Estado de Emergencia
Económica, Social y Ecológica, el cual fue declarado en el Decreto-Legislativo
4580 de 2010, por el término de treinta (30) días, para el periodo comprendido
entre el  siete (7) de diciembre de 2010 y el 5 de enero de 2011.
d.  Finalmente, el decreto
se encuentra brevemente motivado en el acápite correspondiente al “considerando”,
y en él se expresan las razones y causas que justificaron su expedición.
4.2. Así las cosas, como quiera que en
relación con el  Decreto-Legislativo 4827 del 29 de diciembre de 2010, se
encuentran satisfechos los requisitos formales exigidos por el ordenamiento
jurídico, procede la Corte a llevar a cabo el respectivo análisis material del
precitado decreto.
5.     contenido y alcance del Decreto-Legislativo 4827 de
2010
5.1. El Decreto-Legislativo 4827 del 29 de diciembre
de 2010, sometido a juicio, fue expedido en el contexto de las medidas tomadas
para enfrentar la grave crisis económica, social y ecológica que inspiró la
declaratoria del Estado de Emergencia en tales órdenes, adoptado mediante el
Decreto-Legislativo 4580 del 7 de diciembre de 2010.
5.2. De acuerdo con el decreto declaratorio, el citado
Estado de Emergencia se declaró a finales del año anterior, con el fin de
enfrentar el desastre natural de dimensiones extraordinarias e imprevisibles,
generado por el fenómeno climático de precipitaciones conocido como la Niña, el
cual trajo consigo durante el segundo semestre del año 2010, las lluvias más
intensas y abundantes nunca antes registradas en el país, que se agudizaron de
forma inusitada e irresistible durante el mes de noviembre, y que produjo como
consecuencia graves perturbaciones y amenazas de perturbaciones inminentes,
constitutivas de calamidad pública, y que afectan de manera traumática el
ejercicio de los derechos de miles de personas y el orden social, económico y
ecológico del país, causando también graves daños a la estructura e
infraestructura pública y privada.
5.3. Dentro de los motivos que adujo el Gobierno
Nacional para declarar el precitado estado de excepción, se cuentan aquellos
relacionados con una considerable inundación y destrucción de inmuebles, que ha
interrumpido la prestación de algunos servicios públicos esenciales, entre los
que se cuenta el servicio de educación en los niveles preescolar, básica
(primaria y secundaria) y media. Se sostuvo al respecto, en el considerando 2.c
del decreto declaratorio, “[q]ue como consecuencia del extraordinario
fenómeno de la Niña, se ha producido una considerable destrucción de inmuebles,
se ha interrumpido la prestación de servicios públicos esenciales, se han
afectado vías de comunicación y se ha perjudicado gravemente la actividad
económica y social en el territorio nacional”. En concordancia con tal
premisa, se afirmó en el considerando 2.h del mismo decreto: “[q]ue por el
fenómeno de la Niña, más de quinientos establecimientos educativos de dieciocho
departamentos y ciento cincuenta municipios se han visto seriamente afectados,
lo cual impactará el derecho a la educación y la continuidad en la prestación
del servicio educativo a más de trescientos veinte mil estudiantes, jóvenes y
niños, con grave impacto en cobertura y deserción”.
5.4. Sobre el particular, es menester precisar que la
Corte Constitucional, en la Sentencia C-156 de 2011, en la que se declaró la
exequibilidad del Decreto-Legislativo 4827 del 29 de diciembre de 2010,
declaratorio del Estado de Emergencia, encontró plenamente acreditadas todas
las circunstancias extraordinarias de perturbación del orden económico, social
y ecológico, invocadas por el Presidente de la República, entre las que se
encuentran las citadas. En esa orientación, dijo la Corte “que no resulta ni
arbitraria ni manifiestamente errada la apreciación realizada por el Gobierno
Nacional respecto de las consecuencias producidas por el fenómeno de la Niña en
el territorio Nacional”.
5.5. Frente a las circunstancias de perturbación en el
sector educativo, sostuvo esta Corporación en el citado fallo, que las
abundantes e intensas precipitaciones causaron daños protuberantes en dicho
sector, dejando a miles de niños sin la posibilidad de iniciar clases en el año
lectivo 2011, de no adoptarse con carácter urgente las medidas necesarias que
permitan reactivar el servicio. Destacó la Corte, que la consecuencia negativa
de mayor gravedad para la educación, es precisamente la afectación de la
continuidad del servicio, en cuanto los daños sufridos por la infraestructura
del sector no permiten el uso de más de 500 de estos establecimientos, quedando
sin estudio un número de estudiantes que supera los 320.000, en su mayoría
menores de edad -niños, niñas y jóvenes-. Se aclaró que la crisis del sector
generada por el fenómeno de la Niña, proviene no solo de la destrucción o
inundación de un número considerable de establecimientos educativos, sino
también del uso dado a algunos de tales establecimientos, los cuales debieron
ser destinados como albergues para recibir a grupos poblacionales afectados con
las precipitaciones, que tuvieron que abandonar presurosamente sus lugares de
residencia sin un destino determinado. Con respecto a este punto, se expresó en
algunos apartes de la Sentencia:
“Específicamente, la gravedad de la
perturbación y en algunos casos la inminencia de ella, se ve reflejada de la
siguiente manera: (i) Sector Educación, se encuentren afectados por la ola
invernal más de 500 establecimientos educativos. Dado que un establecimiento
educativo consta de varias sedes la cifra de infraestructuras educativas
afectadas corresponde a 813 sedes educativas. Lo anterior significa que las
matrículas de 241.000 niños, niñas y jóvenes se encuentran en riesgo de no
poder continuar sus estudios en el 2011.  Adicionalmente, existen sedes que
están siendo utilizadas como albergues temporales y cuya matrícula se estima en
79.000 estudiantes. Lo anterior implica que cerca de 320.000 niños, niñas y
jóvenes no podrían continuar con su proceso educativo durante el año lectivo
2011 de no tomarse la medidas necesarias que permitan iniciar la prestación del
servicio educativo en aulas temporales y se intervengan todas las
infraestructuras afectadas por la ola invernal. En consecuencia, la principal
secuela negativa para el sector educativo es que se ve afectada la continuidad
de la prestación del servicio educativo a los estudiantes mencionados. Las
infraestructuras educativas oficiales no podrán ser usadas hasta tanto sean
intervenidas y adicionalmente, las sedes que están siendo utilizadas como albergues
también requerirán acondicionamiento y mejoramiento para poder prestar el
servicio educativo”.
5.6. El grave daño causado por el invierno a la
infraestructura educativa y las consecuencias derivadas del mismo, se confirma en
el Reporte remitido al Ministerio de Educación por las diferentes Secretarías
de Educación que a nivel territorial se encuentran certificadas, el cual fue
objeto de verificación por parte del equipo técnico de dicho ministerio, en el
que se afirma que, a diciembre 29 de 2010, se encontraban afectadas por la ola
invernal, alrededor de 1.397 sedes educativas, lo que conlleva que la matrícula
de 402.209 niños, niñas y jóvenes está en riesgo al no poder continuar los
estudios para el periodo lectivo de 2011. A lo anterior se suma que 188 sedes más estaban siendo utilizadas como albergues temporales, arrojando una pérdida
de matrícula equivalente a 41.000 estudiantes.
Significa lo dicho, que de acuerdo con el citado
reporte, a 29 de diciembre de 2010, y a causa de las lluvias extraordinarias,
cerca de 443.000 niños, niñas y jóvenes muy posiblemente no podrán continuar
con su proceso educativo durante el periodo lectivo 2011. En el siguiente
cuadro, contenido en el reporte al que se ha hecho referencia, se detallan el
número de establecimientos educativos afectados con el fenómeno de la Niña, los
departamentos y municipios de ubicación, indicándose también el número de matrículas
afectadas en cada uno de ellos.
Reporte sedes afectadas
Diciembre 29 de 2010
DEPARTAMENTO
MUNICIPIO
N° SEDES AFECTADAS
MATRÍCULA AFECTADA
ANTIOQUIA
TURBO
10
3.406
ENVIGADO
1
595
ATLÁNTICO
BARRANQUILLA
12
11.759
CAMPO
DE LA CRUZ
9
5.438
CANDELARIA
6
2.848
MANATI
9
4.137
PONEDERA
10
4.343
REPELON
8
4.445
SABANALARGA
15
8.156
SANTA
LUCIA
6
2.593
SUAN
4
2.056
TUBARA
1
659
BOLIVAR
CARTAGENA
, D.T. Y C.
12
22.583
ACHÍ
24
5.786
ALTOS
DEL ROSARIO
19
3.278
ARENAL
5
106
ARJONA
1
428
BARRANCO
DE LOBA
5
2.070
CALAMAR
3
1.914
CANTAGALLO
27
2.508
CARTAGENA
23
18.805
CICUCO
1
728
CÓRDOBA
2
1.006
EL
GUAMO
1
507
EL
PEÑON
5
2.035
HATILLO
DE LOBA
4
1.724
MARGARITA
18
2.632
MOMPÓX
14
9.277
MONTECRISTO
8
1.774
MORALES
11
3.083
NOROSÍ
1
853
PINILLOS
8
3.591
REGIDOR
3
1.121
RÍO
VIEJO
1
2.059
SAN
ESTANISLAO
1
570
SAN
FERNANDO
23
3.573
SAN
JACINTO DEL CAUCA
4
3.142
SAN
MARTÍN DE LOBA
3
939
SAN
PABLO
4
4.572
SIMITÍ
3
1.244
SOPLAVIENTO
2
1.168
TALAIGUA
NUEVO
8
3.175
TIQUISIO
(PUERTO RICO)
18
3.345
ZAMBRANO
7
3.843
CALDAS
ANSERMA
3
286
ARANZAZU
2
94
BELARCÁZAR
2
321
FILADELFIA
2
37
MANZANARES
2
44
MARQUETALIA
4
167
PENSILVANIA
2
119
RIOSUCIO
1
15
RISARALDA
4
202
SAN
JOSÉ
1
46
SUPÍA
2
58
VICTORIA
1
283
VILLAMARÍA
1
73
VITERBO
2
83
CAUCA
BELMIRA
1
25
GUAPI
2
1.080
LÓPEZ
(MICAY)
2
205
CHOCÓ
ALTO
BAUDÓ (PIE DE PATO)
8
387
BAHÍA
SOLANO (MUTIS)
1
385
BOJAYÁ
(BELLAVISTA)
8
899
CANTÓN
DEL SAN PABLO
1
131
CARMEN
DEL DARIÉN
9
1.545
ITSMINA
1
968
JURADÓ
3
414
LITORAL
DE SAN JUAN
42
3.292
MEDIO
ATRATO
13
705
MEDIO
BAUDÓ
5
730
MEDIO
SAN JUAN
6
587
QUIBDÓ
6
2.543
RIOSUCIO
68
6.964
UNGUÍA
7
1.435
CÓRDOBA
AYAPEL
17
7.590
PUERTO
ESCONDIDO
1
540
MONTERÍA
112
41.429
CUNDINAMARCA
ANAPOIMA
2
43
BITUIMA
8
116
CABRERA
1
664
CÁQUEZA
2
166
CHAGUANÍ
2
17
CHOACHI
1
31
GRANADA
1
692
GUACHETA
1
57
GUATAQUI
1
191
GUAYABAL
DE SIQUIMA
1
31
GUAYABETAL
1
22
LA
MESA
2
2.032
MOSQUERA
8
5.426
NILO
1
10
SOACHA
7
4.625
PACHO
1
15
PUERTO
SALGAR
3
326
QUETAME
1
130
QUIPILE
5
390
SAN
BERNARDO
1
44
SAN
CAYETANO
2
294
TIBACUY
1
78
UBATÉ
2
79
ÚTICA
1
9
VENECIA
1
19
VILLAGOMEZ
1
9
YACOPÍ
5
137
ZIPAQUIRÁ
2
1.282
GUAJIRA
RIOHACHA
1
1.487
HUILA
PITALITO
174
33.500
MAGDALENA
ARIGUANÍ
(EL DIFICIL)
1
205
CERRO
DE SAN ANTONIO
1
232
CONCORDIA
2
543
EL
BANCO
27
7.886
FUNDACIÓN
4
2.029
GUAMAL
1
525
PEDRAZA
3
322
PLATO
11
7.391
SAN
SEBASTÍAN DE BUENAVISTA
1
220
SAN
ZENÓN
10
1.926
SANTA
ANA
6
799
SITIONUEVO
1
1.209
TENERIFE
4
1.486
ZAPAYÁN
4
1.527
ZONA
BANANERA
12
6.989
NARIÑO
BARBACOAS
6
489
EL
CHARCO
7
820
FRANCISCO
PIZARRO
1
711
MAGÜÍ
(PAYAN)
6
564
MOSQUERA
1
40
OLAYA
HERRERA
5
1.462
ROBERTO
PAYÁN (SAN JOSÉ)
4
448
SANTA
BÁRBARA (ISCUANDE)
10
479
NORTE DE SANTANDER
ÁBREGO
9
373
ARBOLEDAS
1
28
CHINÁCOTA
1
158
CUCUTILLA
3
72
DURANIA
1
574
EL
CARMEN
3
636
EL
ZULIA
2
2.848
GRAMALOTE
27
1.680
LA
ESPERANZA
1
24
LA
PLAYA
8
372
LOS
PATIOS
5
821
OCAÑA
1
248
PAMPLONA
1
278
PAMPLONITA
1
264
PUERTO
SANTANDER
5
1.588
TEORAMA
12
1.008
TIBÚ
2
674
TOLEDO
2
24
VILLA
CARO
1
217
VILLA
DEL ROSARIO
3
2.654
QUINDIO
ARMENIA
6
7.750
RISARALDA
APÍA
10
243
BALBOA
9
1.534
BELÉN
DE UMBRÍA
41
2.232
GUÁTICA
3
55
LA
CELIA
4
726
LA
VIRGINIA
27
14.188
MARSELLA
3
260
MISTRATÓ
4
952
PUERTO
RICO
2
25
QUINCHÍA
52
4.309
SANTA
ROSA DE CABAL
13
5.910
SANTUARIO
20
1.720
SUCRE
CAIMITO
7
1.455
SAN
BENITO ABAD
5
756
SAN
MARCOS
19
11.502
TOLIMA
COYAIMA
1
292
ESPINAL
1
2.328
FALAN
1
712
FLANDES
2
1.233
HONDA
1
801
IBAGUÉ
1
610
LÍBANO
2
79
VILLAHERMOSA
1
146
VALLE
CARTAGO
2
57
TULUÁ
1
13
TOTAL  18
177
1.397
402.209
5.7. Dentro del escenario descrito, fue entonces que el
Gobierno Nacional, a través del Decreto-Legislativo 4827 del 29 de diciembre de
2010, decidió adoptar medidas extraordinarias, tendientes a conjurar la crisis
en el sector educativo y controlar la extensión de sus efectos, dirigidas a
flexibilizar las disposiciones vigentes en lo relacionado con el calendario
académico, la jornada escolar y el uso de los bienes y espacios disponibles,
dentro del propósito específico de enfrentar el déficit de establecimientos
educativos adecuados y aptos para la prestación del servicio de educación
durante el periodo 2011, de manera que se pudiera garantizar el ejercicio pleno
del derecho a la educación de los estudiantes situados en las zonas afectadas.
Esta intención del Gobierno quedó consignada expresamente en los considerandos
del decreto, al señalarse en tal acápite:
“Que mediante el Decreto 4580 de 2010, se declaró el estado de emergencia
económica, social y ecológica en todo el territorio nacional por el término de
treinta (30) días.
Que con ocasión del fenómeno de La
Niña, más de quinientos establecimientos educativos de dieciocho departamentos
y ciento cincuenta municipios se han visto seriamente afectados, lo cual ha
impactado el derecho a la educación y la continuidad en la prestación del
servicio educativo; por lo que, se hace necesaria la expedición de normas que
permitan tomar medidas tendientes a garantizar a los estudiantes el ejercicio
del derecho a la educación.
Que las proyecciones sobre el impacto
que genera el fenómeno de La Niña sobre la prestación del servicio educativo y
el ejercicio del derecho a la educación por parte de una considerable
proporción de la población estudiantil de los diferentes niveles y ciclos,
requiere de decisiones tendientes a flexibilizar las disposiciones vigentes en
materia de calendario académico, jornada escolar y uso de bienes con el fin de
garantizar el ejercicio del derecho a la educación y la prestación del
servicio.
Que el ordenamiento jurídico
contemplado en la Ley 115 de 1994 establece que la prestación del servicio
público educativo se prestará en un establecimiento educativo en jornada diurna
y excepcionalmente en jornada nocturna, a la par, el mismo cuerpo normativo
organiza el calendario académico con un número mínimo de semanas de duración.”
5.8. Sobre esa base, las medidas adoptadas se
concretaron a través de tres artículos en los siguientes términos:
·
En el artículo primero, se adoptaron las medidas relacionadas con el uso y
aprovechamiento de las infraestructuras educativas que se encontraran en buenas
condiciones y que no habían sido ocupadas. Con ese propósito, se facultó a las
autoridades territoriales que tuvieran a su cargo la administración del
servicio educativo, para autorizar que las instalaciones escolares públicas de
su jurisdicción se utilicen para el funcionamiento temporal de más de un
establecimiento educativo, según las necesidades, y mientras subsistan las
condiciones de afectación del servicio. En la misma norma, se le otorgó
al Ministerio de Educación Nacional, la competencia para reglamentar el uso de
la infraestructura necesaria así como la jornada escolar, de acuerdo con las
flexibilidades requeridas para garantizar a los estudiantes el ejercicio del derecho
a la educación.
·
En el artículo segundo, las medidas tomadas se dirigen a la flexibilización
del calendario académico, de manera que éste pueda adaptarse a las condiciones
de afectación del servicio sufrido por las entidades territoriales, buscando en
todo caso garantizar el cumplimiento de las horas mínimas a las que tienen
derecho los estudiantes. En ese contexto, se dispuso en el mismo, que el
calendario académico en la educación preescolar, básica (primaria y secundaria)
y media, tendrá la flexibilidad necesaria para adaptarse a las condiciones
económicas regionales y a las tradiciones de las instituciones educativas,
organizándose por periodos anuales que comprendan un número de horas efectivas
equivalente a 40 semanas de duración mínima. La misma norma prevé que el
calendario académico debe comprender un mínimo de horas efectivas de clase al
año, sin perjuicio de que se pueda promover el uso de métodos pedagógicos
flexibles, innovadores y de tecnologías de la información y las comunicaciones.
Para efectos de implementar tales medidas, la citada disposición faculta al
Ministerio de Educación para modificar el calendario académico y para
reglamentar la materia en ella prevista.
·
Finalmente, para permitir la
aplicación de las medidas señaladas, el artículo tercero, además de
referirse a la vigencia del decreto, dispuso la modificación del artículo 86 de
la Ley 115 de 1994 y de las demás disposiciones que le fueran contrarias.
5.9. En los términos expuestos, está acreditado que la
dimensiones del fenómeno de la Niña durante el segundo semestre del año 2010
fueron devastadoras, y que a causa de dicho fenómeno, se produjeron graves daños
a una importante franja de la infraestructura educativa pública en los niveles
preescolar, básica (primaria y secundaria) y media, hasta el punto de que miles
de niños, niñas y jóvenes se han quedado sin posibilidades de iniciar clases
durante el periodo lectivo 2011, pues los establecimientos educativos oficiales
afectados no podrán ser utilizados hasta tanto sean intervenidos y recuperados.
5.10. Para enfrentar dicha calamidad, dentro del
Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica invocada por el Gobierno, se
expidió el Decreto-Legislativo 4827 de 20101. A partir del contenido de las disposiciones en él contenidas, queda claro que el propósito del Gobierno Nacional,
de garantizar el acceso a la educación de los estudiantes damnificados con el
invierno, se busca cumplir por dos vías que se complementan entre sí: (i)
dejando abierta la posibilidad de que varios establecimientos educativos puedan
funcionar en una misma instalación, y (ii) flexibilizando las condiciones
en que operan la jornada escolar y el calendario académico, permitiendo que
este último pueda fijarse en horas, de acuerdo con las circunstancias locales.
5.11. Para tales efectos, las medidas modifican las
disposiciones de la Ley 115 de 1994, conocida como Ley General de Educación,
que regulan la materia para tiempos de normalidad institucional.
6.     Análisis de constitucionalidad de los requisitos
materiales
6.1. Para la Corte, el Decreto 4827 de 2010, cumple
también con los requerimientos de orden sustancial o material exigidos por el
ordenamiento jurídico y la jurisprudencia constitucional, como pasa a
explicarse:
6.2. Análisis de conexidad. Inicialmente, las
medidas en él adoptadas guardan una relación directa y específica con las
causas de perturbación y amenaza que justificaron la declaratoria del Estado de
emergencia Económica, Social y Ecológica, toda vez que las mismas se expidieron
con el fin de afrontar los daños significativos que las precipitaciones
inusitadas, derivadas del fenómeno de la Niña, causaron a la infraestructura
del sector educativo en todo el territorio nacional. Es claro que intensificar
el uso de la infraestructura escolar disponible, y flexibilizar el calendario
académico y la jornada escolar, que es en lo que se concretan las medidas
objeto de estudio, no tiene un interés distinto al de afrontar una de las
causas de la amenaza institucional, cuál es la relacionada con la interrupción
del servicio de educación a causa de la tragedia invernal referida.
6.2.1. En efecto, según se ha explicado, la emergencia
económica, social y ecológica se decretó para enfrentar la crisis generada por
el fenómeno climático conocido como la Niña, que produjo durante el segundo
semestre del año 2010, las lluvias más intensas y abundantes nunca antes
registradas en Colombia. Tal situación generó, entre otros tantos efectos,
serios daños a más de quinientos establecimientos educativos de dieciocho
departamentos y ciento cincuenta municipios, desescolarizando un promedio de más
de trescientos veinte mil estudiantes para el año lectivo 2011, en su mayoría
niños, niñas y jóvenes. Siendo ello así, la adopción de medidas legislativas
dirigidas a enfrentar y superar tal situación, se encuentra inmersa dentro de
las causas de la emergencia.
6.2.2. La relación de conexidad entre las medidas de
desarrollo previstas en el Decreto 4827 de 2010 y los hechos que motivaron el
estado de emergencia, surge directamente del considerando 2.h incorporado al
decreto declaratorio, a su vez reproducido en el citado Decreto 4827, en el que
se expresó: “[q]ue por el fenómeno de la Niña, más de quinientos
establecimientos educativos de dieciocho departamentos y ciento cincuenta
municipios se han visto seriamente afectados, lo cual impactará el derecho a la
educación y la continuidad en la prestación del servicio educativo a más de
trescientos veinte mil estudiantes, jóvenes y niños, con grave impacto en
cobertura y deserción”.
6.2.3. Como ya se mencionó, la Corte Constitucional,
en la Sentencia C-156 de 2011, en la que declaró la exequibilidad del
Decreto-Legislativo 4580 de 2010, declaratorio del Estado de Emergencia, avaló
plenamente los hechos contenido en el considerando 2.h del citado decreto,
sobre la base de haberse demostrado el daño que las abundantes e intensas
precipitaciones causaron a la infraestructura física del sector educativo en
distintas regiones del territorio nacional, lo que a su vez exigía la adopción
de medidas extraordinarias dirigidas a minimizar y enfrentar el impacto de esos
daños, que fue lo que finalmente se hizo a través de Decreto 4827 de 2010,
donde se adoptaron medidas tendientes a impedir que los estudiantes cuyas sedes
fueron afectadas se queden sin recibir clases.
6.2.4. De este modo, resulta incuestionable la
coincidencia temática y teleológica entre una de las causales que motivó la
declaratoria de Emergencia Económica, Social y ecológica y las medidas
adoptadas en el Decreto 4827 de 2010.
6.3. Análisis de finalidad. Además, las medidas
legislativas previstas en el Decreto 4827 de 2010, se encuentran directa y
específicamente orientadas a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus
efectos. Resulta indiscutible que la decisión de permitirles a las autoridades
competentes maximizar el uso de la infraestructura escolar disponible y
flexibilizar el calendario académico y la jornada escolar, se encamina a
contrarrestar y superar de forma específica una de las causas de la emergencia,
como es el daño significativo causado a la infraestructura educativa, que
conduce a la suspensión del servicio de educación.
6.3.1. Ciertamente, a través de las normas bajo
análisis, se busca optimizar y aprovechar de una mejor manera la utilización de
los establecimientos educativos que no sufrieron daño a causa del desastre
invernal, permitiendo que los mismos puedan usarse a doble turno para facilitar
el cumplimiento de la jornada escolar de aquellos grupos de estudiantes cuyas
sedes sí resultaron afectadas por el invierno, durante el tiempo necesario para
su reparación, reconstrucción o reubicación. De esa forma, se pretende
garantizar el derecho a la educación de quienes no pueden acceder a los
establecimientos educativos propios, permitiéndoles que, de manera organizada,
reciban sus clases en sedes alternas pertenecientes a otras comunidades
educativas, de acuerdo con un calendario académico y una jornada escolar acorde
con las condiciones de afectación del servicio.      Con la flexibilización del
calendario académico, fijado como se propone, por el sistema de horas efectivas
para atender la situación de crisis extraordinaria, se busca adecuar la
utilización del tiempo de estudio de una mejor forma, permitiendo que el
servicio de educación que deben recibir los estudiantes sea el necesario para
cumplir con las metas académicas propuestas.
6.4. Análisis de necesidad. En concordancia con
lo expuesto, las medidas legislativas bajo estudio son necesarias para superar
las causas de la crisis que condujo a la declaratoria de la emergencia
económica, social y ecológica. La aludida necesidad surge, precisamente, de los
daños sufridos por la infraestructura física del sector educativo público,
producto, tanto de la destrucción e inundación de un número considerable de sus
establecimientos educativos, como de la destinación que debió darse a algunos
de ellos, en el sentido de utilizarlos como albergues para recibir a grupos
poblacionales afectados con las precipitaciones, y que se vieron forzados a
abandonar sus lugares de residencia para poner a salvo sus vidas.
6.4.1. La situación descrita, condujo, forzosamente, a
una reducción significativa de establecimientos educativos aptos para recibir a
la población estudiantil y garantizarles el servicio de educación,
circunstancia que implicaba, a su vez, poner en riesgo la recepción de clases a
un número significativo de estudiantes para el periodo lectivo 2011, por falta
de espacios físicos para ello. Ante las consecuencias nefastas que podían
derivarse de los daños sufridos a la infraestructura física del sector
educativo, se hacía imprescindible y necesario, la adopción de medidas
tendientes a garantizar a los estudiantes que resultaron damnificados con el
desastre invernal, su derecho a la educación, lo cual se hizo a través de la
expedición del Decreto 4827 de 20010, en cuyos artículos se dispuso maximizar
el uso de la infraestructura escolar disponible y flexibilizar el calendario
académico y la jornada escolar, mientras subsistan las condiciones de
afectación referidas, es decir, mientras se llevan a cabo las labores de
reparación y adaptación de los bienes que sufrieron daños físicos.
6.4.2. En el propio decreto quedaron consignadas las
razones por las cuales las medidas adoptadas eran indispensables para afrontar
la crisis descrita. A este respecto, en el acápite correspondiente a los
considerandos, se mencionó “[q]ue las proyecciones sobre el impacto que
genera el fenómeno de La Niña sobre la prestación del servicio educativo y el
ejercicio del derecho a la educación por parte de una considerable proporción
de la población estudiantil de los diferentes niveles y ciclos, requiere de
decisiones tendientes a flexibilizar las disposiciones vigentes en materia de
calendario académico, jornada escolar y uso de bienes”. Aclarándose también
en los mismos considerandos que tales decisiones se adoptaban, “con el fin
de garantizar el ejercicio del derecho a la educación y la prestación del
servicio”.
6.4.3. Así las cosas, autorizar a las autoridades
territoriales que tiene a su cargo la administración del servicio de educación
para usar las sedes públicas en doble jornada y en beneficio de distintas
comunidades educativas, y facultar al Ministerio de Educación para modificar el
calendario académico y la jornada escolar, son medidas necesarias para
enfrentar la crisis del sector. Sin tales medidas, la educación en 18
departamentos y 150 municipios, se vería seriamente comprometida, pues los
daños causados a la infraestructura física en más de 500 establecimientos a
causa del fenómeno de la Niña, no permite que en los mimos se pueda prestar de
forma permanente el servicio de educación a un número aproximado de 320.000 estudiantes,
quienes se verían abocados a abandonar las aulas para el periodo lectivo 2011.
6.5. Análisis de incompatibilidad e insuficiencia
de medios ordinarios.  Se ha insistido en este fallo, que el objetivo
principal del Decreto-Legislativo 4827 del 29 de diciembre de 2010, es
establecer una estrategia para enfrentar el déficit de establecimientos educativos
adecuados y aptos para la prestación del servicio de educación durante el
periodo 2011, en razón al daño sufrido por muchos de ellos, como consecuencia
del efecto devastador ocasionado por la ola invernal. Para dar cumplimiento a
dicho propósito, se adoptaron medidas dirigidas a flexibilizar las
disposiciones vigentes en lo relacionado con el calendario académico, la
jornada escolar y el uso de los bienes y espacios disponibles, de manera que se
pudiera garantizar el ejercicio pleno del derecho a la educación de los estudiantes
situados en las zonas afectadas.
6.5.1. Cabe destacar, que las medidas en él adoptadas
implican una modificación a los artículos 85 y 86 de la Ley General de
Educación, la Ley 115 de 1994, los cuales son los llamados a regular lo
referente al uso de los establecimientos educativos y lo concerniente a la
jornada escolar y el calendario académico, para tiempos de normalidad
institucional.
6.5.2. En lo que respecta al uso de los
establecimientos educativos y la jornada escolar, el artículo 85[8] de la citada Ley General
de Educación consagra como regla general, que las instituciones educativas deben
prestar el servicio de educación en una sola jornada diurna. De manera
excepcional, la norma contempla la posibilidad de que se ofrezcan dos jornadas
escolares, una diurna y otra nocturna, lo cual debe ocurrir bajo la
responsabilidad de una misma administración y sólo cuando las necesidades del
servicio lo requieran, debiendo, en todo caso, destinarse la jornada nocturna
preferentemente a la educación de adultos.
6.5.3. Por su parte, en lo que se refiere al
calendario académico, el artículo 86[9]
del citado ordenamiento, si bien dispone que los calendarios tendrán la
flexibilidad necesaria para adaptarse a las condiciones económicas regionales y
a las tradiciones de las instituciones educativas, de manera precisa, prevé que,
para la educación básica secundaria y media, el calendario académico debe
organizarse por periodos anuales de 40 semanas de duración mínima o semestrales
de 20 semanas mínimo.
6.5.4. Dichas normas, establecen claras restricciones
en lo referente al uso de los establecimientos educativos, la jornada escolar y
el calendario académico, las cuales resultan razonables y proporcionales para
tiempos de normalidad, en cuanto que, por su intermedio, se busca que el
servicio de educación se preste en óptimas condiciones de comodidad y calidad
para los estudiantes, evitando que se puedan presentar situaciones que tiendan
a afectar tales propósitos.  Las referidas medidas, han sido edificadas sobre
la base de que toda la infraestructura del sector educativo a nivel nacional, o
por lo menos gran parte de ella, se encuentra en condiciones adecuadas para
prestar el servicio, razón por la cual, las mismas fijan limitaciones claras en
lo que tiene que ver con el uso de las propias instalaciones y con la
flexibilidad del calendario académico.
Así, por ejemplo, de acuerdo con las citadas normas,
no es permitido que dos instituciones educativas utilicen unas mismas
instalaciones, al tiempo que no autoriza la flexibilización del calendario
escolar para que la educación sea recibida en periodos organizados por horas. A
lo anterior se suma, que sólo es posible la doble jornada escolar -diurna y
nocturna- con carácter excepcional, debiendo direccionarse la jornada nocturna
en esos casos, para el servicio de la educación en adultos.
6.5.5. Tales medidas, por haber sido diseñadas para
tiempos de normalidad, no permiten enfrentar la situación de crisis
extraordinaria producida por el fenómeno de la Niña, que, como ha quedado
probado, generó serios daños a más de quinientos establecimientos educativos de
dieciocho departamentos y ciento cincuenta municipios, desescolarizando a una
población que supera los trescientos veinte mil estudiantes para el año lectivo
2011, en su mayoría niños, niñas y jóvenes. Así, en los lugares donde el fuerte
invierno afectó la infraestructura educativa, se hacía necesario e
imprescindible maximizar el uso de los bienes disponibles y flexibilizar aún
más el calendario académico y la jornada escolar, mientras se superan las
condiciones de afectación referidas. Ello, dentro del propósito de garantizar a
los estudiantes que resultaron damnificados con el desastre invernal, el goce
efectivo de su derecho a la educación.
6.5.6. La necesidad de adoptar medidas
extraordinarias, surge, entonces, del hecho de que las disposiciones ordinarias
vigentes que regulan los temas referentes al uso de los establecimientos
educativos, y a la fijación de la jornada escolar y el calendario académico, no
permiten llevar a cabo acciones efectivas para garantizarle a los estudiantes
de las zonas afectadas la posibilidad de recibir las clases, por lo cual se
requería hacerles algunos ajustes que permitieran su flexibilización. Así quedó
expresado en los considerandos del Decreto-Legislativo 4827 de 20101, al
señalarse en él: “el ordenamiento jurídico contemplado en la Ley 115 de 1994
establece que la prestación del servicio público educativo se prestará en un
establecimiento educativo en jornada diurna y excepcionalmente en jornada
nocturna, a la par, el mismo cuerpo normativo organiza el calendario académico
con un número mínimo de semanas de duración”. Por eso, para enfrentar el
impacto generado por el fenómeno de la Niña en el sector educativo, se “requiere
de decisiones tendientes a flexibilizar las disposiciones vigentes en materia
de calendario académico, jornada escolar y uso de bienes con el fin de
garantizar el ejercicio del derecho a la educación y la prestación del
servicio”.
6.5.7. Con ese objetivo, el artículo 85 de la Ley 115
de 1994 fue modificado por el artículo 1° del Decreto-Legislativo 4827 de 2010,
en el sentido de facultar a las autoridades territoriales que tengan a su cargo
la administración del servicio educativo, para autorizar que las instalaciones
escolares públicas de su jurisdicción sean utilizadas para el funcionamiento
temporal de más de un establecimiento educativo, según las necesidades, y
mientras subsistan las condiciones de afectación del servicio, atribuyéndole al
Ministerio de Educación Nacional, la competencia para reglamentar el uso de la
infraestructura necesaria así como la jornada escolar, de acuerdo con las
flexibilidades requeridas para garantizar a los estudiantes el ejercicio del
derecho a la educación.
6.5.8. De la misma manera, el artículo 86 de la citada
ley fue modificado por el artículo 2° del Decreto Legislativo 4827 de 2010, el
cual amplía la flexibilidad del calendario académico, en el sentido de permitir
que éste se organice ya no por semanas como lo preveía el citado artículo, sino
por número de horas efectivas, facultando a su vez al Ministerio de Educación para
que introduzca las modificaciones al calendario académico que sean necesarias
en aras de hacer efectiva la implementación de la medida, pudiendo hacer uso de
nuevos elementos de caracterización del calendario, a partir del uso de métodos
pedagógicos flexibles, innovadores y de tecnologías de la información y las
comunicaciones.
6.5.9. De este modo, a partir de las reformas
introducidas por el Decreto-Legislativo 4827 de 2010 a los artículos 85 y 86 de la ley General de Educación, se pretende intensificar el uso de la
infraestructura escolar que se encuentra disponible y que no sufrió daños a
causa del fuerte invierno, e igualmente, utilizar de una mejor manera el tiempo
disponible de estudio, permitiendo que la educación que deben recibir los
estudiantes sea la necesaria para cumplir con las metas académicas definidas por
las autoridades competentes en los distintos niveles de la educación
preescolar, básica (primaria y secundaria) y media. Todo ello, dentro del
contexto de una situación de emergencia extraordinaria en el sector, que exigía
la adopción de medidas urgentes para enfrentar la crisis surgida, dada la
insuficiencia de las normas ordinarias para conjurarla y superarla.
6.5.10. Ahora bien, las medidas contenidas en el
Decreto-Legislativo 4827 de 2010, al tiempo que contemplan las excepciones a
las reglas que son aplicables al servicio de educación en situaciones de
normalidad, también fijan controles o criterios de autorregulación -generales y
especiales- para asegurar que en su aplicación se garantice el derecho a la
educación y no se produzcan excesos que redunden en perjuicio del citado
derecho. De manera general, las medidas previstas en los artículos 1° y 2° del
Decreto 4827 de 2010, que persiguen flexibilizar el uso de la infraestructura
física educativa, la jornada escolar y el calendario académico, presentan los
siguiente criterios generales de aplicación: (i) tienen un alcance
temporal y transitorio, en cuanto se aplican en las zonas afectadas y sólo
tendrán vigencia mientras subsistan las condiciones de afectación del servicio,
de manera que en la medida en que la infraestructura se vaya restableciendo, se
debe regresar a las condiciones ordinarias de prestación del servicio, en los términos
de lo previsto en los artículos 85 y 86 de Ley General de Educación; (ii) de
la misma manera, tales medidas están llamadas a cumplirse parcialmente,
pues si ellas son adoptadas para conjurar la situación que dio origen a la
declaratoria de Emergencia en todo el territorio nacional, no resultan
aplicables en aquellas zonas en las que no se presentó ninguna afectación del
servicio; las mismas, (iii) deben estar orientadas a perseguir la
finalidad de garantizar a los estudiantes afectados el servicio de educación,
con lo cual, la autoridad responsable tendrá que abstenerse de adoptarlas si
con ellas se persigue un propósito distinto. Finalmente, (iv) las
medidas deben llevarse a cabo dentro del marco de la reglamentación que para
el efecto expida el Ministerio de Educación, lo que garantiza que se
apliquen con un criterio uniforme en las distintas zonas afectadas y bajo
reglas específicas y adecuadas a la situación.
6.5.11. En el caso particular del artículo 1°, con el
que se persigue maximizar el uso de los establecimientos educativos y flexibilizar
la jornada escolar, a los controles generales se agregan los siguientes: (i)
la norma prevé que se trata de una facultad otorgada a la autoridad
territorial, por lo que se entiende que le reconoce a ésta un margen de
apreciación para que la utilización del espacio y de la jornada se lleve a cabo
de acuerdo con las circunstancias locales, en aras de preservar la calidad del
servicio prestado a las dos comunidades educativas en una misma instalación; de
igual manera, tal preceptiva señala que (ii) el uso de más de un
establecimiento educativo en un mismo plantel o instalación escolar será decido
según las necesidades, por lo que se le impone a la autoridad local el deber de
valorar si realmente es indispensable aplicar o no la medida.
6.5.12. Con respecto al artículo 2°, que busca flexibilizar
el calendario académico, los criterios especiales de autorregulación se
concretan en que la norma otorga al Ministerio de Educación la facultad para
modificar el calendario académico -pudiendo introducir nuevos criterios para su
caracterización-, lo cual le reconoce a dicha entidad un margen de apreciación
para precisar y determinar el sentido de la medida, dentro del propósito
específico de preservar las condiciones del servicio de educación, de manera
que no puede ésta introducir cambios en el calendario académico que no se
dirijan a satisfacer tal necesidad.
6.5.13. Las referidas medidas, en los términos
expuestos, no se oponen a la Carta Política. Por el contrario, las mismas
persiguen un fin constitucionalmente legítimo, como es el de garantizar el
ejercicio del derecho al educación de los niños, niñas y jóvenes, que por
efecto del desastre invernal, han visto comprometida la posibilidad de recibir
clases en más de 500 establecimientos educativos de 18 departamentos y 150
municipios, conforme lo prevé el propio Decreto-Legislativo 4580 de 2010,
declaratorio del Estado de Emergencia.
6.5.14. Bajo esas premisas, las reglas dirigidas a
flexibilizar el uso de la infraestructura física educativa, la jornada escolar
y el calendario académico, se enmarcan dentro del mandato consagrado en el
artículo 44 de la Constitución, que le reconoce a la educación el carácter de
derecho fundamental autónomo para el caso de los niños, niñas y jóvenes menores
de edad. De igual manera, las mismas desarrollan el contenido del artículo 67
del mismo ordenamiento Superior, el cual, además de definir la educación como
un derecho de la persona y un servicio público que cumple una función social, le
impone al Estado el deber de regular y ejercer la suprema inspección y
vigilancia sobre dicho sector, con el fin de velar por la calidad de la
educación y por el cumplimiento de sus fines, atribuyéndole también a éste la
obligación de garantizar el adecuado cubrimiento del servicio, y de asegurar a
los menores las condiciones necesarias para su acceso y permanencia en el
sistema educativo.
6.5.15. El propósito que persiguen las citadas
medidas, de garantizar el derecho a la educación frente a la situación de
desastre natural que ha venido afectando el sector, también se inscribe en el
ámbito de los deberes de protección que el artículo 2° de la Carta le impone al
Estado. De acuerdo con dicho mandato, constituye un fin esencial del Estado -a
través de sus autoridades- proteger a todas las personas residentes en Colombia
en sus derechos y libertades, fin que resultan ser más exigentes frente a
situaciones de riesgo extraordinarias e imprevistas, como las que han dado
lugar a la declaratoria de Emergencia, en cuanto ellas implican un mayor grado
de afectación de los derechos de los habitantes del territorio nacional.
6.5.16. Conforme con lo dicho, a juicio de la Corte,
las modificaciones introducidas por los artículos 1° y 2° del
Decreto-Legislativo 4827 de 2010, a los artículos 85 y 86 de la Ley 115 de
1994, eran absolutamente necesarias, dada la insuficiencia de estas últimas
para conjurar las causas de la grave perturbación surgida en el sector de
educación, derivada de la fuerte ola invernal que afectó al país durante el
segundo semestre del año 2010. Las referidas modificaciones, antes que
contrariar la Carta Política, desarrollan los mandatos contenidos en los
artículos 2°, 42 y 67 del mismo ordenamiento Superior, que le reconocen a la
educación el carácter de derecho fundamental, y que le imponen al Estado el
deber de garantizar el ejercicio pleno del citado derecho.
6.6. Análisis de proporcionalidad. Finalmente,
también encuentra la Corte que las medidas adoptadas son adecuadas para cumplir
la finalidad que se proponen y guardan proporción con la gravedad de los hechos
que se buscan superar, sin que su aplicación conlleve limitaciones o
restricciones a otros derechos y libertades.
6.6.1. La maximización del uso de la infraestructura
escolar disponible y la flexibilización del calendario académico y la jornada
escolar, son medidas idóneas para enfrentar la escasez de establecimientos
educativos, consecuencia del daño sufrido por muchos de ellos a causa del
fenómeno de la niña. Las mismas responden proporcionalmente al bien jurídico
que se busca proteger, como es el derecho a la educación, pues, por su
intermedio, se pretende evitar que la disminución sustancial de instalaciones
educativas aptas para prestar el servicio, impida a miles de estudiantes
recibir clases en el periodo lectivo 2011. Con su puesta en marcha, se asegura
que los estudiantes cuyas sedes han resultado afectadas, reciban el servicio en
aquellos lugares donde hay instalaciones adecuadas para ser utilizadas por dos
comunidades educativas distintas, sin que se advierta que con tales propósitos
se sacrifiquen otros intereses.
6.6.2. Frente a la medida contenida en el artículo
primero del decreto bajo estudio, que permite aprovechar de mejor manera las
instalaciones educativas que se encuentran en buen estado, habrá de precisarse
que, si bien por su intermedio se impone una carga mayor al uso de dichas
instalaciones -en proporción a la prevista en la legislación ordinaria-, esto
se hace con el propósito específico de proteger el derecho a la educación de
los estudiantes residentes en las zonas azotadas por el fuerte invierno, el
cual resultaría seriamente comprometido y amenazado de no haberse adoptado la
misma, y sin que ello implique una afectación a las condiciones de comodidad y
seguridad del servicio, o a otros intereses constitucionalmente protegidos.
6.6.3. En punto a la regla contenida en el artículo
segundo, que posibilita la flexibilización del calendario académico, y que permite
que éste se organice ya no por semanas sino por número de horas efectivas, no
considera la Corte que le misma incida negativamente en la calidad de la
educación. Según quedó anotado, la flexibilización propuesta en la norma bajo
estudio, si bien busca atender una situación de emergencia, dentro de ese
objetivo, mantiene el propósito de utilizar de mejor manera el tiempo
disponible de estudio, garantizando en todo caso que la educación que reciban
los estudiantes sea la necesaria para cumplir con las metas académicas
definidas por las autoridades competentes. Además, según se mencionó, la propia
norma contiene mecanismos de control o autorregulación que inciden
favorablemente en la preservación del aludido factor de calidad. En efecto, al
tiempo que la medida mantiene una vigencia transitoria y eventual, lo que
significa que sólo se aplica mientras subsistan las condiciones de afectación y
únicamente en las zonas que sufrieron daños, también le reconoce a las
autoridades responsables un margen de apreciación en la implementación de la flexibilización,
precisamente, dentro del propósito de preservar un estándar mínimo de calidad
en el servicio de educación y de mantener condiciones de comodidad y seguridad en
la población destinataria de las medidas.
6.6.4.  Así entendidas, la puesta en marcha de las
medidas contenidas en el Decreto-Legislativo 4827 de 2010, son proporcionales a
la gravedad de los hechos que pretenden enfrentar, y no sacrifican ni comprometen
valores, principios o derechos reconocidos en la Constitución Política y en los
Tratados de Derechos Humanos, siendo su único objetivo garantizar el ejercicio
del derecho a la educación de los niños, niñas y jóvenes cuyos establecimientos
educativos resultaron afectados con el desastre invernal causado por el
fenómeno de la Niña.
7.     Constitucionalidad del Decreto-Legislativo 4827 de
2010
7.1. Adelantada la revisión constitucional del
Decreto-Legislativo 4827 de 2010, concluye la Corte que las medidas en él
adoptadas, contenidas en los artículos 1° y 2° y orientadas a flexibilizar las
disposiciones vigentes en lo relacionado con el calendario académico, la
jornada escolar y el uso de los bienes y espacios disponibles, satisfacen
plenamente los requisitos formales y materiales que se desprenden de la propia
Constitución (art. 215) y de la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción
(Ley 137 de 1994).
7.2. De la misma manera, las citadas disposiciones se
ajustan a la Constitución y a los tratados sobre derechos humanos, en cuanto
que, (i) no establecen limitaciones y restricciones a los derechos y
libertades; (ii) no entrañan discriminación alguna fundada en razones de
raza, lengua, religión, origen nacional o familiar, opinión política o
filosófica; (iii) no suspenden los derechos humanos ni las libertades
fundamentales, (iv) no interrumpen el normal funcionamiento de las ramas
del poder público ni de los órganos del Estado, (v) no suprimen ni
modifican los organismos y funciones básicas de acusación y juzgamiento; y,
tampoco (vi) desmejoran los derechos sociales de los trabajadores.
7.3. A través de las medidas contenidas en los
artículos 1° y 2° del Decreto- Legislativo 4827 de 2010, se busca garantizar el
derecho a la educación de los niños, niñas y jóvenes, que por efecto del
desastre invernal, han visto comprometida la posibilidad de recibir clases en
más de 500 establecimientos educativos de 18 departamentos y 150 municipios,
conforme lo prevé el propio Decreto-Legislativo 4580 de 2010, declaratorio del
Estado de Emergencia. Su puesta en marcha permite que los estudiantes cuyas
sedes han resultado afectadas, reciban el servicio en aquellos lugares donde
hay instalaciones adecuadas para ser utilizadas por dos comunidades educativas
distintas, sin que se advierta que con tales propósitos se sacrifiquen otros intereses
constitucionales.
7.3. Las propias normas bajo análisis prevén
mecanismos de autorregulación, dirigidos a impedir que se produzcan excesos en
su utilización que redunden en perjuicio del derecho a la educación. Sus
medidas tienen un alcance temporal y transitorio, y solo están llamadas a
cumplirse parcialmente, lo que significa que se aplican únicamente en las zonas
que sufrieron daños y mientras subsistan las condiciones de afectación del
servicio. Ello, sin perjuicio de que, por razones de necesidad, comodidad y proximidad
o cercanía, se puedan  utilizar establecimientos educativos de zonas no
afectadas para atender las necesidades de los establecimientos de zonas
afectadas que sufrieron daños y que se encuentran imposibilitados para prestar
el servicio de educación
7.5. En cuanto hace al artículo 3° del
Decreto-Legislativo 4827 de 2010, el mismo no ofrece problema alguno de
constitucionalidad, ya que se refiere a la vigencia del decreto y a la
modificación de las disposiciones de la Ley General de Educación, aspectos que
fueron analizados en los puntos correspondientes al cumplimiento de los
requisitos de forma y a la insuficiencia de los medios ordinarios.
7.4. Así las cosas, la Corte procederá a declarar la
exequibilidad del Decreto-Legislativo 4827 del 29 de diciembre de 2010, “por
el cual se dictan disposiciones relacionadas con la prestación del servicio
educativo con ocasión de la declaratoria de emergencia económica, social y
ecológica”, aplicables en las zonas y municipios indicados en el Decreto
4580 del 7 de diciembre de 2010.
VIII. DECISION
En
mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Declarar EXEQUIBLE el Decreto-Legislativo 4827
del 29 de diciembre de 2010, “por el cual se dictan disposiciones
relacionadas con la prestación del servicio educativo con ocasión de la
declaratoria de emergencia económica, social y ecológica”, en el entendido
que las medidas en él contenidas se aplican en las zonas afectadas por la
emergencia invernal, en los términos del Decreto-Legislativo 4580 del 7 de
diciembre de 2010.
Notifíquese, comuníquese, cúmplase, publíquese,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
JUAN CARLOS HENAO PEREZ
Presidente
MARIA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
MAURICIO GONZALEZ CUERVO
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE IVAN PALACIO PALACIO
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Sentencia C-008 de 2003.
[2] Sentencia Ibídem.
[3] Cft., entre otras, las Sentencias C-004 de
1992, C-447 de 1992, C-366 de 1994, C-122 de 1997, C-122 de 1999, C-216 de 1999
y C-135 de 2009.
[4] C-136 de 1999.
[5] C-179 de 1994 (abril 13), M. P. Carlos Gaviria Díaz.
[6] La jurisprudencia constitucional ha dejado sentado que es
constitucionalmente admisible que en los Estados de Emergencia se adopten
medidas constitutivas de tipos penales. En la Sentencia C-224 de 2009, la Corte precisó que “la creación, adición o modificación de tipos
penales o el aumento de penas durante el estado de emergencia, tienen vigencia
de un año después de la expedición del decreto legislativo correspondiente, a
no ser que el Congreso de la República les ‘otorgue carácter permanente’
”.
[7] En el caso del Ministerio de Relaciones Exteriores, el
Decreto-Legislativo 4827 de 2010, fue firmado por la Viceministra de Asuntos Multilaterales del citado ministerio, quien estaba encargada de las
funciones del despacho de la Ministra de Relaciones Exteriores, para el momento
en que se expidió el citado decreto.
[8] “ARTÍCULO 85.
JORNADAS EN LOS ESTABLECIMIENTOS EDUCATIVOS. El
servicio público educativo se prestará en las instituciones educativas en una
sola jornada diurna.
Cuando las necesidades del servicio educativo lo requieran, podrán ofrecer dos
jornadas escolares, una diurna y otra nocturna bajo la responsabilidad de una
misma administración.
La jornada escolar nocturna se destinará, preferentemente, a la educación de
adultos de que trata el Título III de la presente Ley.
PARÁGRAFO. El Ministerio de Educación Nacional, en coordinación con las entidades
territoriales, hará una evaluación de las jornadas existentes en los
establecimientos educativos de sus respectivas jurisdicciones, con el fin de
reglamentar el programa y los plazos dentro de los cuales deberán ajustarse a
lo dispuesto en este artículo”.
[9] ARTÍCULO 86.
FLEXIBILIDAD DEL CALENDARIO ACADÉMICO. Los calendarios
académicos tendrán la flexibilidad necesaria para adaptarse a las condiciones
económicas regionales y a las tradiciones de las instituciones educativas. El
calendario académico en la educación básica secundaria y media se organizará
por períodos anuales de 40 semanas de duración mínima o semestral de 20 semanas
mínimo.
La educación básica (primaria y secundaria) y media comprende un mínimo de
horas efectivas de clase al año, según el reglamento que expida el Ministerio
de Educación Nacional.
PARÁGRAFO.
El Ministerio de Educación Nacional, dentro del plazo máximo de cinco (5) años,
reglamentará los calendarios académicos de tal manera que contemplen dos (2)
períodos vocacionales uniformes que amplíen las posibilidades de formación
integral escolarizada o desescolarizada y, además faciliten el aprovechamiento
del tiempo libre y la recreación en familia.