C-427-02
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-427/02
SENTENCIA DE
INEXEQUIBILIDAD DE NORMA DEROGATORIA-Efectos
En relación con los efectos de la
inexequibilidad de una norma derogatoria, esta Corporación ha señalado que tal
determinación acarrea como consecuencia que las disposiciones que habían sido
derogadas reviven.
REGALIAS-Definición/DERECHO A LAS COMPENSACIONES-Objeto
La jurisprudencia ha
definido la regalía como una contraprestación económica que percibe el Estado
de las personas a quienes se les concede el derecho a explotar los recursos
naturales no renovables en determinado porcentaje sobre el producto bruto
explotado. Y en cuanto al derecho a las compensaciones, ha dicho que éste no necesariamente deriva de la
participación en las regalías ni emana del carácter de productora que tenga la
correspondiente entidad territorial, o el puerto marítimo o fluvial, ya que lo
que se compensa es el concurso del ente respectivo en la totalidad o en alguna
etapa del proceso que surge a propósito de la exploración, explotación,
transporte y transformación de los recursos naturales no renovables. Por ello,
puede suceder que un municipio que a la vez sea productor y tenga la condición
de puerto marítimo o fluvial perciba, además de la participación en las
regalías, una compensación con motivo de su contribución al transporte del
recurso explotado o de los productos que de él se extractan o derivan, como
también puede acontecer que se reciba la compensación sin tener el carácter de
productor y, por lo tanto, sin derecho alguno a participar en las regalías.
EXPLOTACION DE RECURSOS NATURALES NO RENOVABLES-Territorios en que se
adelante
DERECHO DE PARTICIPACION EN REGALIAS Y COMPENSACIONES POR ENTIDADES
TERRITORIALES/EXPLOTACION DE RECURSOS NATURALES NO RENOVABLES-Titularidad de
contraprestaciones económicas/REGALIAS POR EXPLOTACION DE RECURSOS NATURALES
NO RENOVABLES-Titularidad
La Corte ha precisado
que los entes territoriales no tienen un derecho de propiedad sobre las
regalías sino apenas el derecho de participación sobre las mismas que les
atribuye la ley, puesto que por mandato expreso del artículo 332 Constitucional
la titularidad de las contraprestaciones económicas causadas por la explotación
de un recurso natural no renovable está radicada en el Estado en su calidad de
dueño del subsuelo y de tales recursos ya que “...la Carta Política no reconoce
un derecho de propiedad al departamento, al municipio productor, al puerto
marítimo o fluvial sobre la regalía, puesto que, como se ha visto, las
entidades territoriales del Estado, al no ser propietarias del recurso natural
no renovable, tampoco lo son de los beneficios que de la extracción de los
mismos se deriven”.
REGALIAS POR EXPLOTACION DE RECURSOS NATURALES NO RENOVABLES-Características
Las regalías gravitan
sobre todas las explotaciones de recursos naturales de propiedad del Estado,
esto es, tienen carácter universal. Además, constituyen los ingresos fiscales
mínimos por las explotaciones del subsuelo que es propiedad  del Estado. Así
mismo, estos ingresos públicos no tienen naturaleza tributaria, “pues no son imposiciones del Estado sino
contraprestaciones que el particular debe pagar por la obtención de un derecho,
a saber, la posibilidad de explotar un recurso natural no renovable”. Y no
constituyen bienes de uso público “sino rentas nacionales sobre las cuales
algunas entidades territoriales tienen derecho a participar de ellas...”.
REGALIAS-No sujetas a reglas de reparto automático y aritmético/PARTICIPACION
DE ENTIDADES TERRITORIALES EN REGALIAS-No representa una cesión de rentas
nacionales
REGALIAS-Titularidad
Respecto de la titularidad de las regalías la Corte, ha expresado que el Estado es el titular de
las mismas y que por ello es natural que la Carta establezca diferentes
competencias y derechos entre los diversos órdenes territoriales a fin de
lograr las finalidades perseguidas por el Constituyente en esta materia. Así, a
la Nación le corresponde su regulación y gestión, respetando los derechos de
participación y de compensación de las entidades territoriales. Además está
obligada a distribuir las sumas restantes a las entidades territoriales, por lo
cual las autoridades centrales no se benefician directamente de las regalías.
Luego, la gestión de esos recursos no se le confiere a la Nación para que sus
beneficios se concentren en el Gobierno central, “sino para que pueda haber una
distribución equitativa de las regalías, que sea acorde con el desarrollo
armónico de las regiones, para lo cual la Constitución ha previsto precisamente
la existencia del “Fondo Nacional de Regalías”.  Por su parte, a las entidades
territoriales les corresponde el goce final del producto de esos recursos, ya
que ellos están destinados a estimular la descentralización, favorecer la
propia minería y proteger  el medio ambiente”.
FONDO NACIONAL DE REGALIAS-Objeto
De
conformidad con  lo dispuesto en el artículo 361 de la Ley Fundamental, con los
recursos provenientes de las regalías que no sean asignados a los departamentos
y municipios, se creará un fondo nacional de regalías para que los destine a
las entidades territoriales en los términos que señale la ley, con el fin de
promover la minería, preservar el ambiente y financiar proyectos regionales de
inversión definidos como prioritarios en los planes locales de desarrollo.
REGALIAS-Destinación
Las
regalías tienen dos destinaciones: la Nación y las entidades territoriales.
Tratándose de éstos entes, las regalías a su vez provienen de una participación
directa para aquellos entes territoriales en cuyo territorio se adelanten
explotaciones de recursos naturales no renovables y puertos marítimos y
fluviales por donde se transporten dichos recursos o productos derivados de los
mismos; e indirecta, para los departamentos o municipios que careciendo de
estas condiciones acceden a los recursos que ofrece el fondo nacional de
regalías, previo el cumplimiento de los requisitos establecidos en la ley.
FONDO NACIONAL DE REGALIAS-Sistema de manejo separado de cuentas sin
personería jurídica
COMISION NACIONAL DE REGALIAS-Naturaleza
AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Alcance/AUTONOMIA DE
ENTIDADES TERRITORIALES-Contenido mínimo
Conforme a lo preceptuado en el artículo
287 de la Carta Política las entidades territoriales gozan de autonomía en la
gestión de sus asuntos e intereses, para lo cual tienen derecho a gobernarse
por autoridades propias, ejercer las competencias que les corresponden,
administrar sus recursos, establecer los tributos necesarios para el
cumplimiento de sus funciones y participar en las rentas nacionales. Derechos
esenciales de las entidades territoriales que debe respetar el legislador pues
constituyen el contenido mínimo del principio de autonomía territorial.
AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Núcleo esencial
En relación con el núcleo esencial de la autonomía territorial la Corte
ha manifestado que
“está constituido en primer término, por aquellos elementos indispensables a la
propia configuración del concepto, y especialmente por los poderes de acción de
que gozan las entidades territoriales para poder satisfacer sus propios
intereses. En segundo lugar encontramos, la inviolabilidad por parte del
legislador, de la facultad de las entidades territoriales de gobernarse por
autoridades propias. Debe protegerse el derecho de cada entidad territorial a
autodirigirse en sus particularidades a través del respeto de la facultad de
dirección política que ostentan”.
AUTONOMIA DE
ENTIDADES TERRITORIALES-Requerimiento
para mantener vigente la garantía
AUTONOMIA DE
ENTIDADES TERRITORIALES-Límites
al legislador en lo financiero y presupuestal
AUTONOMIA DE
ENTIDADES TERRITORIALES-Alcance
sobre fuente endógena de financiación/ENTIDADES TERRITORIALES-Fuentes de
financiación/AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Alcance sobre fuente
exógena de financiación/AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Margen de
intervención legislativa sobre fuentes endógenas y exógenas de financiación
REGALIAS-Fuente exógena de financiación/LIBERTAD
DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN REGALIAS-Margen de intervención
AUTONOMIA DE
ENTIDADES TERRITORIALES EN MATERIA DE REGALIAS-Participación en rentas nacionales en los términos
que fije la ley
LIBERTAD DE
CONFIGURACION LEGISLATIVA EN REGALIAS-Regulación de régimen jurídico
El legislador está
habilitado constitucionalmente para regular el régimen jurídico de las regalías
estableciendo sus montos o porcentajes de distribución, destinación y los
mecanismos de control sobre el uso adecuado de esas contraprestaciones
económicas.
REGALIAS-Intervención y control sobre el manejo
COMISION NACIONAL
DE REGALIAS-Objeto
COMISION NACIONAL
DE REGALIAS-Objetivo de
las funciones
En relación
con las funciones asignadas a dicha entidad, la Corte ha sostenido “que
fortalece las entidades territoriales y no invade las funciones de
fiscalización territorial, puesto que su radio de acción y su razón de ser
están en estrecha relación con el contexto que le da soporte”.  Además, ha
considerado que no es una entidad excluyente con las funciones de control
fiscal, acreditadas en cabeza de las contralorías locales, sino que es
sencillamente “un espacio administrativo de inspección e intervención del
Estado en la economía con fines de regulación de un sector de la misma para
racionalizar la utilización de unos bienes de carácter nacional a cuyo goce
tienen derecho los departamentos y municipios, pero dentro de las condiciones
establecidas en la ley; no se trata de una entidad de ejecución sino de
inspección, control y vigilancia de la correcta utilización de los recursos
provenientes de las regalías y compensaciones, en el que deberá respetarse la
especialidad que involucra la Comisión de Regalías y el sector al cual  va
dirigida”.
COMISION NACIONAL DE REGALIAS-Justificación del control y
vigilancia
Para el
legislador, el control y vigilancia de los recursos provenientes de regalías y
compensaciones en cabeza de la Comisión Nacional de Regalías, se justifica por
la necesidad de proteger unos ingresos que se han obtenido mediante grandes
inversiones del Estado, endeudamiento externo,  y recursos fiscales del orden
nacional. Además, porque estos recursos podrían desviarse hacia proyectos de
dudosa rentabilidad social.
PARTICIPACION EN REGALIAS Y COMPENSACIONES-Mecanismos para asegurar la
correcta utilización
Para la
Corte es claro que mediante estos mecanismos no se despoja a las entidades
territoriales de los ingresos provenientes de las regalías, sino que se vigila
y controla su destinación a proyectos fruto de los procesos de planificación
internos de cada entidad territorial y de los propios de la región, de tal
manera que “con ello, el país estará seguro que los recursos provenientes de  regalías
se asignarán con base en proyectos debidamente diseñados, dentro del marco de
verdaderos planes de desarrollo, con total viabilidad y claridad en cuanto a
sus aspectos técnicos y financieros”.
COMISION NACIONAL
DE REGALIAS-Solicitud de
cambio de ejecutor de proyectos financiados con recursos
PARTICIPACION EN
REGALIAS Y COMPENSACIONES DE ENTIDADES TERRITORIALES-Solicitud de cambio de ejecutor de
proyectos financiados con recursos
AUTONOMIA DE
ENTIDADES TERRITORIALES EN MATERIA DE REGALIAS Y COMPENSACIONES-No desconocimiento por cambio de ejecutor
de proyectos financiados con recursos
COMISION NACIONAL
DE REGALIAS-Medida que
constituye ejercicio de función reglada
NORMA ACUSADA-Vaguedad e indefinición de expresión
AUTONOMIA DE
ENTIDADES TERRITORIALES EN MATERIA DE REGALIAS Y COMPENSACIONES-Vaguedad e indefinición de expresión
“irresponsable”
Referencia:
expediente D-3822
Demanda
de inconstitucionalidad contra el artículo 10 numeral 4º (parcial) de Ley 141
de 1994, "Por el cual se crea el Fondo Nacional de Regalías, la
Comisión Nacional de Regalías, se regula el derecho del Estado a percibir
regalías por la explotación de recursos naturales no renovables, se establecen
las reglas para su liquidación y distribución y se dictan otras disposiciones”.
Actor:
Sixto Manuel García Mejía
Magistrada
Ponente:
Dra. CLARA INÉS  VARGAS HERNÁNDEZ
Bogotá D.C.,
veintinueve (29) de mayo  dos mil dos (2002)
La Sala Plena de la
Corte Constitucional, en ejercicio de sus funciones constitucionales y legales,
en especial las previstas en el artículo 241-4  de la Constitución Política, y
cumplidos los trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, dicta la siguiente
SENTENCIA
I .
ANTECEDENTES
En ejercicio de la
acción pública consagrada en los artículos 40-6, 241-4 y 242  de la
Constitución Política, el ciudadano Sixto Manuel García Mejía,  demandó
ante esta Corporación la inconstitucionalidad del artículo 10 numeral 4º
(parcial) de la Ley 141 de 1994.
Mediante auto
del 29 de noviembre de 2001 se admitió la demanda y se ordenó fijarla en lista.
Así mismo, se dispuso su traslado al señor Jefe del Ministerio Público, al
tiempo que se ordenó comunicar la iniciación del proceso al Señor Presidente de
la República y al señor Ministro de Trabajo y Seguridad Social. También al
Ministerio de Hacienda y Crédito Público, al Ministerio de Minas y Energía, a
la Federación Colombiana de Municipios, a la Contraloría General de la
República, a la Comisión Nacional de Regalías y al Departamento Nacional de
Planeación.
Cumplidos los trámites constitucionales y
legales  propios de los procesos de constitucionalidad, y previo el concepto
del Procurador General de la Nación, la Corte Constitucional procede a decidir
en relación con la demanda de la referencia.
II.  NORMA
ACUSADA
A continuación
se transcribe el texto de la disposición demandada, conforme a su publicación
en el Diario Oficial número 41.414, subrayando los apartes normativos
impugnados:
LEY 141 de 1.994
(Junio 28)
Por la cual se crean el Fondo Nacional de Regalías, la Comisión
Nacional de Regalías, se regula el derecho del Estado a percibir regalías por
la explotación de Recursos naturales no renovables, se establecen las reglas
para su liquidación y distribución y se dictan otras disposiciones.
El Congreso de
Colombia
DECRETA
“Artículo 10. Mecanismos para asegurar la correcta utilización de las
participaciones en las regalías y compensaciones.
“4.  Solicitar
que la ejecución de los proyectos financiados con participación de regalías
y compensaciones se adelante por otras entidades públicas, regiones
administrativas y de planificación, de las regiones como entidad territorial,
de los departamentos y municipios, según sea el caso, cuando la entidad
territorial beneficiaria de dichas participaciones o compensaciones,
directamente o por intermedio de contratos con terceros, esté administrando o
ejecutando proyectos  en forma irresponsable o negligente o sin darle
cumplimiento a los términos y condiciones establecidos en los contratos
respectivos.  La Comisión, en dichos casos, podrá abstenerse de aprobar
nuevos proyectos de inversión a las entidades territoriales responsables, hasta
tanto no se tomen los correctivos del caso y solicitar que a la entidad a quien
se le encargue la ejecución del proyecto se le entreguen los recursos
financieros previstos para tal efecto.”
III. FUNDAMENTOS DE
LA DEMANDA
El  actor  considera
que la norma acusada es inconstitucional, puesto que al autorizar a  la
Comisión Nacional de Regalías para solicitar que la ejecución de proyectos
financiados con regalías y participaciones se adelante por otras entidades
públicas, regiones administrativas y de planificación, o entidades
territoriales como los departamentos y municipios, le confiere facultades a
dicha Comisión para habilitar al representante legal de estas entidades a fin
de que el nuevo ejecutor del proyecto asuma la ordenación del gasto del ente
negligente o irresponsable, violando de esta manera los artículos 315-3-9 y 287
de la Carta Política y los artículos 2 y 210 del Decreto 111 de 1996  -Estatuto
Orgánico del Presupuesto-.
Estima que de conformidad
con el Ordenamiento Superior el legislador puede distribuir y señalar la
destinación de las regalías (art. 360 de la C.P.), pero no tiene autorización
constitucional para cambiarles de ejecutor, pues cuando a  las entidades
territoriales se les asigna una partida  en desarrollo del derecho a participar
en las rentas nacionales (art. 287-4 de la C.P.), ésta se convierte en un
recurso propio que forma parte de su propio presupuesto y debe ser administrada
en forma autónoma por dichos entes (art. 287-3 de la C.P.).
Arguye que la
disposición demandada también vulnera el artículo 110 del Decreto 111 de 1996,
pues al tenor de esta disposición las facultades para contratar, comprometer a
nombre de la persona jurídica, ordenar el gasto, celebrar licitaciones y
concursos están en cabeza de los  jefes de cada órgano, que en el caso de las
entidades territoriales son los alcaldes y gobernadores,  lo cual es
corroborado por el artículo 11 de la Ley 80 de 1993 que dispone que en el
ámbito territorial la competencia para celebrar contratos está  radicada en los
gobernadores y alcaldes municipales y distritales.
Aduce que conforme a
lo dispuesto en el artículo 2º del Decreto 111 de 1996 la Ley Orgánica del
Presupuesto, su reglamento, las disposiciones legales que ésta expresamente
autorice, además de lo señalado en la Constitución, son las únicas que pueden
regular la programación, elaboración, presentación aprobación, modificación y
ejecución del presupuesto, así como la capacidad de contratación y la definición
del gasto público social,  de manera que  si el artículo  110 ibidem,
faculta a los representantes legales de las entidades territoriales para
contratar, comprometer y ordenar el gasto, resulta violado por la norma acusada
que faculta a la Comisión para que delegue en estas entidades funciones propias
de los representantes legales de las entidades territoriales.
IV. INTERVENCIONES
1. Ministerio de Minas y Energía
El doctor Daniel
Fernando Rozo Sarmiento, actuando en nombre y representación del Ministerio de
Minas y Energía, interviene en el proceso de la referencia  para defender la
constitucionalidad del artículo 10 numeral 4 de la Ley 141 de 1994.
Señala que la norma
acusada consagra las atribuciones y facultades de la Comisión Nacional de
Regalías relacionadas con el control y vigilancia de los recursos provenientes
de regalías y compensaciones causadas por la explotación de recursos naturales
no renovables, como solicitar el cambio de ejecutor cuando la entidad
territorial beneficiaria de las respectivas participaciones en regalías y
compensaciones, administre o ejecute los proyectos en forma irresponsable, y
solicitar que a la entidad que se le encargue la ejecución del proyecto se le
entreguen los recursos financieros previstos para el efecto, sin pasar  en
ningún momento por alto las reglas que  el Estatuto Orgánico del Presupuesto
establece para la ordenación del gasto y la ejecución presupuestal de las
entidades territoriales, cargo que por demás, no constituye causal de
inexequibilidad,  pues a la Corte Constitucional le compete confrontar las
disposiciones sometidas a su control con los preceptos de la Constitución y no
con normas de otra naturaleza.
Aduce que la
autonomía de las entidades territoriales constituye el postulado básico de la
descentralización administrativa para lo cual ésta se ejerce no sólo en nombre
propio sino con una responsabilidad igualmente propia y dentro de los límites
de la Constitución y la Ley, promoviendo a su vez el desarrollo económico,
social y cultural en los respectivos territorios, principio éste que la Carta
Política guarda con especial cuidado en varios de sus artículos.
Expresa que la
eficiencia y transparencia en el manejo de los recursos públicos, que es
básicamente lo que pretende la disposición acusada, no altera la autonomía de
los entes territoriales sino que permite consolidarla, toda vez que ante la
eventual irresponsabilidad o negligencia por parte de las entidades
territoriales en el manejo de los recursos destinados a  unos proyectos
específicos, se consagra como regla una solicitud que de ser aceptada requerirá
la consecuente entrega de los recursos financieros a otra entidad pública de
las regiones como entidad territorial, de los departamentos o de los
municipios, según el caso, a fin de que la nueva ejecutora del proyecto pueda
cumplir cabalmente con la labor encomendada.
Sostiene que la norma
demandada está soportada en la prevalencia del interés general, por cuanto su
objetivo es precisamente garantizar la realización efectiva de los proyectos de
inversión como un servicio a cargo de las entidades territoriales; por tanto,
al excluirse del ordenamiento jurídico el citado precepto, se  privaría al
Estado de unos mecanismos que le permiten controlar la ejecución irresponsable
o negligente de proyectos de inversión financiados con recursos públicos
provenientes de las regalías y compensaciones causadas por la explotación de
los recursos naturales no renovables. En este sentido, la atribución concedida
por el legislador a la Comisión Nacional de Regalías, se  ejerce en los
términos y condiciones que contempla el ordenamiento jurídico colombiano en
general y no en forma autónoma.
2.
Contraloría General de la República
El doctor Milton
Alberto Villota, actuando en nombre y representación de la Contraloría General
de la República, interviene en el presente proceso con el fin de justificar la
constitucionalidad  de la norma demandada, apoyado en los siguientes
fundamentos:
Considera que el fin
de la descentralización administrativa es lograr una mayor efectividad en la
realización de las tareas estatales, las cuales deben ser llevadas a cabo por
las entidades territoriales conforme a la Constitución y al manejo de las
políticas generales fijadas por el nivel central, circunstancia ésta que permite
desarrollar una amplía autonomía de los entes descentralizados, pero
restringida en el área financiera.
Expresa que al
encontrarse la dirección general de la economía a cargo del Estado  y al
intervenir éste en la explotación de los recursos naturales, en el uso del
suelo, en la producción, distribución, utilización y consumo de bienes y en los
servicios públicos y privados, su función debe verse reflejada en el
mejoramiento de la calidad de vida de la comunidad, así como en la distribución
equitativa de las oportunidades entre sus habitantes, imponiéndosele así la
obligación al Estado de desarrollar políticas económicas encaminadas a cumplir
los principios y valores para lo cual fue instituido,  por lo que resulta
necesario para la realización de estos fines la correcta distribución de sus
recursos a las entidades territoriales que son las que finalmente responden en
forma más directa con las necesidades de la comunidad.
Aduce que a las
entidades territoriales se les confiere una autonomía financiera limitada,
dependiendo de las provisiones y asignaciones que el nivel central realice a
través de las figuras constitucionales del situado fiscal, la transferencia de
municipios y la participación de regalías, reservándose el Estado la
prerrogativa de realizar el control sobre los recursos transferidos con estos
mecanismos, pues la Carta Política se encarga de prever en el capítulo 4º del
título XII, la forma en que deberán distribuirse los recursos entre el nivel
central y las entidades territoriales.
Advierte que el
constituyente facultó al legislador para que establezca la forma como debe
adelantarse la explotación de los recursos naturales no renovables, y los
mecanismos como se realizaría la distribución de las regalías que se causan en
favor de las entidades territoriales, así como la participación a que tienen
derecho los departamentos y municipios donde tenga lugar la explotación de
estos recursos, la que se extiende a las demás entidades territoriales por
medio de la destinación de los recursos provenientes del Fondo Nacional de
Regalías de conformidad con lo dispuesto en el artículo 361 Superior.
Manifiesta que con el
fin de vigilar y controlar la correcta utilización de las regalías y
compensaciones causadas por la explotación de recursos naturales no renovables
de propiedad del Estado, la Ley 141 de 1994 creó la Comisión Nacional de
Regalías que, en desarrollo de dicha función, está habilitada para solicitarle
a la entidad ejecutora respectiva que los proyectos financiados con tales
recursos  se adelanten por otra entidad pública. En su parecer, se trata de
unos mecanismos de control  que se ajustan a los principios constitucionales de
racionalización del gasto público y del uso eficiente de los recursos
oficiales.
Finalmente
señala que la norma acusada lo que busca es que los proyectos financiados con
recursos de regalías sean ejecutados en debida forma, sin cambiar la entidad
beneficiaria de los mismos, ni comprometer los recursos de la entidad
territorial y, por tanto, no se  puede hablar de una intromisión de la Comisión
Nacional de Regalías en la administración territorial, ya que ésta no decide
por aquella ni la representa, pues su actuación se limita a solicitar que la
ejecución de los proyectos se adelante por una entidad diferente a fin de que
los recursos sean invertidos en debida forma. Así mismo, señala que la norma
acusada no vulnera los artículos 287 y 315 numerales 3 y 9 de la Carta
Política, pues la Comisión no está asumiendo la representación de la entidad
territorial, de modo que los municipios o regiones administrativas conservan
intactas  todas sus facultades.
3.
Ministerio de Hacienda y Crédito Público
En
representación de esta entidad, el doctor José  Mario Cardona Ramírez  propugna
por la constitucionalidad de la norma demandada con base en las siguientes
razones:
Después de
hacer mención a las sentencias C-101 de 1996 y C-283 de 1997, sobre  ejecución
de presupuesto y ordenación del gasto, concluye que el gasto puede ser
afectado  mediante actos de diversa naturaleza, tales como la celebración de
contratos, haciendo uso de la capacidad de contratar, nombramientos, comisiones
de servicios, en lugar diferente a la sede habitual del trabajo y cuando se
autoriza laborar horas extras.
Señala que
conforme a lo dispuesto en  los artículos 347, 360 y 361 de la Carta Política,
se  consagra  un derecho de participación en las regalías por parte de las
entidades territoriales de acuerdo a los lugares de explotación y al transporte
de los recursos naturales no renovables, y que los recursos que no se asignan a
las entidades territoriales son administrados  por el Fondo Nacional de
Regalías para destinarlos  a la financiación de proyectos regionales de
inversión definidos como prioritarios en los planes de desarrollo  de las
respectivas entidades territoriales, creando de esta manera una excepción al
artículo 359 de la Constitución, que prohíbe las rentas nacionales de
destinación específica, tal como se indicó en Sentencia C-478 de 1992.
Indica que en
cuanto hace a la distribución de los ingresos fiscales generados por el
ejercicio de la actividad minera no se adoptó la regla de simple reparto entre
la Nación y las entidades territoriales. La Constitución otorgó un derecho
propio a los departamentos y municipios en cuyo territorio se adelanten
explotaciones de recursos naturales no renovables, así como a los puertos
marítimos y fluviales por donde se transporten dichos recursos o productos
derivados de los mismos. No se trata de una cesión de rentas nacionales, como
ocurre con el situado fiscal y las participaciones en los ingresos corrientes
de la Nación en beneficio de los municipios. Además, con las rentas fiscales no
asignadas por este concepto se ordenó la constitución del Fondo Nacional de
Regalías, como mecanismo de planeación en la asignación de los recursos
provenientes de las regalías. Por este aspecto no se siguió el sistema de
trasferencias mediante el reparto automático y aritmético de estos recursos
fiscales.
De los
anteriores planteamientos identifica cuatro elementos esenciales en el régimen
de regalías: el titular del derecho, los sujetos beneficiarios, la forma de
participación de los mismos y de la clasificación de la renta. El titular del
derecho es el Estado y los beneficiarios directos las entidades territoriales
mencionadas. Por mandato expreso constitucional las regalías no asignadas a los
departamentos y municipios se incorporan al Fondo Nacional de Regalías cuyos
recursos se destinan a las entidades territoriales, entendiéndose por tales los
departamentos, los distritos, los municipios y los territorios indígenas,
entidades que son beneficiarias indirectas de las regalías destinadas al Fondo,
por cuanto se restringe su participación al porcentaje que les asigne la ley de
creación del Fondo Nacional de Regalías. Desde esta óptica,  los beneficiarios
directos gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, que comprenden
los recursos provenientes de las regalías y la participación en las
compensaciones, enmarcados en la Constitución y la ley.
Comenta que
el artículo 10 de la Ley 141 de 1994 estableció los mecanismos para asegurar la
correcta utilización de las participaciones en las regalías y compensaciones,
dentro de los cuales se encuentra el establecido en el numeral 4° de la
preceptiva anunciada, que radica en cabeza de la Comisión Nacional de Regalías
la facultad de inspeccionar y controlar la correcta utilización de las
regalías, y solicitar que la ejecución de los proyectos financiados con
participación de regalías y compensaciones se adelante por otras entidades
públicas, cuando se estén ejecutando en forma irresponsable o negligente o sin
darle cumplimiento a los términos y condiciones establecidos en los contratos
respectivos. Como lo que se propone el numeral 4 del artículo 10 de la Ley 141
de 1994 es el manejo trasparente de los recursos de las regalías, en el evento
que se den los presupuestos allí plasmados, la norma acusada es constitucional.
4-.
Comisión Nacional de Regalías
El ciudadano
Luis Ángel Esguerra Marciales, actuando en representación de la Comisión
Nacional de Regalías, intervino en este proceso para defender la
constitucionalidad de la norma acusada.
Después de
hacer un análisis de la jurisprudencia de la Corte Constitucional sobre el
tema, afirma que los recursos provenientes de la participación de regalías y
compensaciones tienen carácter exógeno, lo que implica que el legislador cuenta
con amplia facultad para regular los aspectos referentes a su distribución,
destinación, manejo y para establecer un adecuado control sobre la ejecución y
administración de dichos recursos.
Señala que el
mecanismo de control contenido en la norma acusada busca asegurar el
cumplimiento de una finalidad valida que es vigilar la correcta administración
y utilización de los ingresos provenientes de la explotación de los recursos
naturales no renovables de propiedad del Estado. Así esta medida persigue un
fin constitucionalmente importante que resulta útil y necesario para el
cumplimiento de dicho propósito.
Sostiene que
el derecho que tienen las entidades territoriales de administrar sus propios
recursos  no es ilimitado,  toda vez que el artículo 287 de la Carta enseña que
este derecho debe ejercerse dentro de los límites constitucionales y legales,
siendo uno ellos el que los recursos provenientes con participación de regalías
se ejecuten adecuadamente dando estricto cumplimientos  a los respectivos
contratos. Por consiguiente, si la autoridad administrativa incumple el mandato
constitucional y legal de ejecutar adecuadamente tales recursos, desconoce los
límites dentro de los cuales debe ejercer esta función, haciéndose acreedora a
las consecuencias previstas en la norma demandada.
Manifiesta
que desde el punto de vista presupuestal el cambio de ejecutor de proyectos
financiados con recursos provenientes de participación de regalías y
compensaciones, implica la necesidad que el ente designado para ejecutar los
proyectos incorpore en su presupuesto los recursos correspondientes y, en
consecuencia, que la entidad beneficiaria los excluya del suyo. Por tanto, al
ordenarse el cambio de ejecutor de los proyectos el nuevo ente contrata y emite
actos administrativos a nombre propio y no en nombre de la entidad
beneficiaria. Además, la ordenación del gasto se efectúa con relación a su
presupuesto y no al de la entidad beneficiaria, lo que permite inferir que no
se vulnera con el citado mecanismo de control el derecho de los entes
territoriales de administrar y ejecutar autónomamente su presupuesto y cumplir
con la función de ordenación del gasto público.
Sostiene que
la norma no viola el Estatuto Orgánico Tributario ni el Estatuto de
contratación Estatal, pues el cambio de ejecutor no implica que el nuevo ente
asignado contrate, expida actos administrativos o cumpla la función de
ordenador del gasto a nombre y representación de la entidad beneficiaria ya que
lo hace a nombre propio y bajo su responsabilidad.
Concluye que
el numeral 4° del artículo 10°  de la Ley 141 de 1994 no vulnera las
disposiciones constitucionales señaladas por el actor, toda vez que la medida
censurada no impide que el alcalde dirija la acción administrativa del
municipio, asegure el cumplimiento de las funciones y la prestación de
servicios a su cargo, lo represente judicial o extrajudicialmente, nombre y
remueva los funcionarios de su dependencia, a los agentes y directores de la
empresas Industriales y Comerciales de carácter local,  y ejerza sus
atribuciones de ordenador del gasto de acuerdo con el plan de inversión y del
presupuesto. Por el contrario, dicha medida de control garantiza que los
recursos lleguen efectivamente al destino previsto y que el uso y utilización
de los mismos sea optimo y eficiente.
5.-
Departamento Nacional de Planeación
El doctor
Alfonso Rodríguez Guevara, actuando en representación  del Departamento Nacional
de Planeación, defiende la constitucionalidad de la disposición demandada, con
los siguientes argumentos:
Previo estudio
de lo decidido por la Corte Constitucional en anteriores fallos relacionados
con la Ley 141 de 1994, precisa que las regalías son de propiedad del Estado y
que las entidades territoriales tienen derecho a beneficiarse económicamente de
estos recursos pero dentro de los límites establecidos por el legislador, en
virtud de las facultades que le dio el constituyente de 1991.
Explica que
las entidades territoriales participan de las regalías por dos vías: una
directa por ser productoras o soportar las consecuencias de la explotación, y
otra indirecta a través del Fondo Nacional de Regalías. De esta forma el Estado
por intermedio de la Comisión Nacional de Regalías interviene en la dirección
general de la economía en los términos del artículo 334 Superior.
Señala que al
ser el Estado el titular de la propiedad de los recursos de las regalías, no se
puede afirmar que su actuación es contraria a la Constitución cuando por
intermedio de la Comisión Nacional de Regalías interviene con el objeto de
asegurar la correcta administración de dichos recursos.
6.-
Federación Colombiana de Municipios
El ciudadano
Gilberto Toro Giraldo, en calidad de Director Ejecutivo de la Federación
Colombiana de Municipios solicita a la Corte Constitucional declarar la
exequibilidad de la norma demandada.
Considera que
el precepto acusado no dispone que los proyectos se suspendan o terminen, ni
que los recursos respectivos se destinen a una entidad territorial distinta,
pues la original se mantiene y la comunidad benefiaria de la inversión es la
misma. Ocurre que la simple ejecución del proyecto se confía a un tercero, con
el fin de lograr el cumplimiento de los objetivos propuestos.
Arguye que la
norma en estudio no atribuye una potestad arbitraria y discrecional a la
Comisión Nacional de Regalías, sino una facultad estrictamente reglada en la
medida que la solicitud de cambio de ejecutor supone la evidencia de que la
ejecución de los proyectos financiados con regalías se esté realizando en forma
irresponsable, negligente y con incumplimiento de los términos y condiciones
establecidas en los contratos respectivos. Lo anterior significa que de
conformidad con el artículo 29 de la Constitución Política la Comisión Nacional
de Regalías no adquiere competencia para solicitar el cambio de ejecutor mientras
no adelante un procedimiento con todas las garantías de defensa. En este
sentido los apartes demandados del artículo 10 numeral 4 de la Ley 141 de 1994
se ajustan a la Carta Política.
Finalmente el
interviniente hace un breve recuento sobre la autonomía de las entidades
territoriales, concluyendo que los derechos de las mismas no son absolutos y
que la intervención de la Comisión Nacional de Regalías está orientada a
garantizar la efectiva destinación de los recursos provenientes de regalías al
igual que una eficaz y eficiente inversión de los mismos en provecho de la
comunidad.
V. CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
Mediante concepto
número 2795 de febrero 6 de 2002, el señor Procurador General de la Nación
Edgardo José Maya Villazón, se pronunció en favor de la constitucionalidad de
la norma acusada, con fundamento en las siguientes consideraciones:
Señala que el
Congreso de la República expidió la Ley 141 de 1994, por la cual se crearon el
Fondo Nacional de Regalías, como un sistema de manejo separado de cuentas, y la
Comisión Nacional de Regalías, como una Unidad Administrativa Especial adscrita
al Ministerio de Minas, actualmente por virtud del Decreto-Ley 2141 de 1999 al
Departamento Nacional de Planeación.
Según la Vista
Fiscal, la citada ley facultó a la Comisión Nacional de Regalías para ejercer
una labor de inspección y vigilancia de las entidades territoriales con el fin
de asegurar la correcta utilización de las regalías y compensaciones,
estableciendo dicha norma los mecanismos orientados al cumplimiento de tal
propósito. Uno de los controles previsto en la norma acusada es la solicitud de
cambio de ejecutor,  que debe entenderse orientada a enderezar una situación
irregular, previamente establecida y sujeta en muchos casos a los términos
contractuales establecidos por la propia administración departamental o
municipal. Al no realizar debidamente sus compromisos el ente público desvirtúa
la finalidad de los dineros provenientes de las regalías, circunstancia que
justifica la intervención del Gobierno Nacional a través de la Comisión
Nacional de Regalías.
Aduce  el Procurador
que la Comisión Nacional de Regalías al intervenir con el objeto de que otras
entidades públicas continúen con la ejecución de los proyectos adelantados con
dineros provenientes de las regalías, está ejerciendo una competencia que
armoniza con los principios básicos del Estado Social de Derecho, toda vez  que
el recurso público debe estar orientado a la satisfacción de las necesidades
básicas de la población. En este sentido, la norma en cuestión tiende a evitar
la malversación de los recursos públicos y a proteger el interés general, por
cuanto con tales recursos se contribuye a alcanzar los fines propios del Estado
estipulados en el artículo 2 de la Constitución.
Estima el Ministerio
Público, previo estudio de la jurisprudencia constitucional sobre el tema, que
los dineros provenientes de regalías constituyen una fuente exógena de
financiamiento para los proyectos de las entidades territoriales, razón que
justifica la creación de mecanismos idóneos de control a la inversión, sin que
por ello, se vulneren los preceptos constitucionales señalados por el actor.
Por esta razón,
concluye que no se  viola el régimen de la autonomía de entidades territoriales
para establecer sus programas de desarrollo, organizar su presupuesto y
designar a los funcionarios seccionales o locales, ni se les priva de
participación en las rentas nacionales. Tampoco se vulnera el derecho de las
comunidades de gobernarse por sus propias autoridades, pues con el mecanismo
establecido no se está relevando transitoriamente al gobernante de algunas de
sus funciones, toda vez que  la Comisión solicita el cambio de ejecutor o
contratista pero no decide a cual entidad debe encargarse la ejecución del
proyecto, lo que corresponde a las autoridades municipales o departamentales
según el caso, ya que la  intervención de la Comisión Nacional de Regalías está
orientada a corregir situaciones anómalas, lo cual concuerda plenamente con los
principios de eficacia e imparcialidad establecidos en el artículo 209 de la
Carta Política.
VI.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1. Competencia
La Corte es
competente para conocer del proceso de la referencia, de acuerdo con lo
estipulado en el artículo 241 numeral 4 de la Constitución Política.
2. Aclaración preliminar
Antes de abordar el examen de fondo, es
necesario precisar que el artículo 10° de la Ley 141 de 1994, al cual
pertenecen los apartes del numeral 4° que se impugnan en esta oportunidad, se
encuentra vigente no obstante que  había sido derogado expresamente por el
artículo 22 del Decreto Ley 1178 de 1999, expedido por el Presidente de la
República en desarrollo de las facultades extraordinarias conferidas por el
artículo 120 de la Ley 489 de 1998, disposición que fue declarada inexequible
mediante Sentencia C-702 del 20 de septiembre de 1999 y que a su vez originó
que mediante Sentencia C-722 de 1999, se declarara inexequible el mencionado
Decreto Ley 1178 de 1999, providencia en la que expresamente se dispuso que “así
las cosas, la derogatoria contemplada en su artículo 22 debe considerarse
insubsistente, y las normas a que se refería, vigentes nuevamente en el
ordenamiento jurídico”.
Cabe recordar que en relación con los
efectos de la inexequibilidad de una norma derogatoria, esta Corporación en
reiterada jurisprudencia ha señalado que tal determinación acarrea como
consecuencia que las disposiciones que habían sido derogadas reviven. Así, en
reciente oportunidad[1]
la Corte Constitucional al reconocer la reincorporación al ordenamiento
jurídico del parágrafo tercero del artículo 52 de la Ley 510 de 1999, por
efecto de la inexequibilidad del artículo 47 de la Ley 640 de 2001, se refirió in
extenso a dicho fenómeno en los siguientes términos:
“Varias décadas de historia legislativa y
Constitucional le dan ilación a la tesis de que hay normas que reviven cuando
se declara inexequible la ley que trató de reemplazarlas.
“A) La providencia precitada de la Corte
Constitucional tiene como antecedente inmediato la sentencia de la Corte
Suprema de Justicia, que al definir la acusación contra el artículo 146 del
Decreto 294 de 1973, reconoció que las normas derogadas por el acto Legislativo
Nº 1 de 1979 reviven al ser inexequible éste. Dijo entonces la Corte:
"Al ser declarada inexequible la
modificación introducida en el parágrafo del artículo 208 de la Constitución
por el acto Legislativo número 1 de 1979, y revivir el antiguo parágrafo de
dicha disposición, adoptada como artículo 67 del Acto Legislativo número 1 de
1968, recuperó también su vigencia el artículo 146 acusado y por tanto, la
Corte puede ejercer su jurisdicción constitucional sobre la norma
demandada."
“B) Y como antecedente mediato, fue el
Consejo de Estado el 7 de noviembre de 1958, el que por primera vez dijo que la
declaratoria de inexequibilidad revive las normas que la ley inconstitucional
había tratado de reemplazar. Se trataba de una consulta que el Ministro de
Hacienda había formulado sobre este punto:
"Declarado inexequible en sus
artículos vigentes el Decreto 700 de 1954, el cual, por medio de su artículo
113 derogó los Decretos 2266 de 1952, con excepción de su artículo 1º, 3134 de
1952, artículo 1º, 2º, 3º, 6º, 7º y 8º del Decreto 2187 de 1953 y el artículo
7º del Decreto 2602 de 1951 desea el Ministerio de Hacienda saber si tales
disposiciones derogadas por el Decreto 700 han vuelto a tener vigencia por
causa de la declaratoria de inexequibilidad del Decreto 700.
“La Sala de Negocios Generales del Consejo
de Estado, con ponencia del doctor Guillermo González Charry, conceptuó:
"Aplicando los conceptos y
conclusiones precedentes al caso consultado por el señor Ministro de Hacienda,
el Consejo de Estado considera que la derogatoria que hizo el Decreto-Ley
número 700 de 1954 de preceptos pertenecientes a otros estatutos, debe tenerse
por no hecha desde la fecha de ejecutoria del fallo de la Corte que declaró la
inexequibilidad de tal decreto, y que, en consecuencia, tales normas deben
aplicarse mientras no hubiesen sido derogadas por otros decretos-leyes no
declarados
inexequibles, o hasta cuando se cumpla la
previsión contenida en el artículo 2º de la Ley 2ª de 1958."
“Estos antecedentes coincidían además con
las tesis sostenidas por la doctrina coetánea en el derecho comparado. Así,
Mauro Cappelletti, basándose en la Constitución Italiana, que contiene un
ordenamiento similar al colombiano, opinó:
"Una vez pronunciada la sentencia de
inconstitucionalidad, la ley respectiva es privada de efectos de manera
general, ni más ni menos que si hubiere sido abrogada por una ley posterior, y,
por el contrario, recuperan su vigencia las disposiciones legislativas
anteriores a la ley de inconstitucionalidad”.
“C- Como antecedente legislativo están los
artículos 123 del Decreto Ley 1675 de 1964, 155 del decreto 294 de 1973 y el
artículo 83 de la Ley 38 de 1989. Dice este último:
"Si la Corte Suprema de Justicia
declarare inexequible la ley que aprueba el presupuesto general de la nación en
su conjunto, continuará rigiendo el presupuesto del año anterior, repetido de
acuerdo con las normas del presente Estatuto.
"La misma norma se aplicará en caso de
suspensión provisional de una o varias apropiaciones de la ley o del
decreto."
“En el mismo tenor están los otros dos
artículos, antes citados.
“Tales normas recogieron entonces los
conceptos del Consejo de Estado y luego la jurisprudencia de la Corte Suprema
de Justicia.
“Es entonces la actual jurisprudencia de la
Corte Constitucional la continuación de una doctrina nacional, elaborada desde
1958 por el Consejo de Estado, reiterada en 1961. Esta tradición fue recogida
en normas legales, (artículos 123 del Decreto Ley 1675 de 1964, 155 del Decreto
294 de 1973 y 83 de la Ley 38 de 1989) y adoptada en 1982 por la Corte Suprema
de Justicia. Es pues un pensamiento Jurídico coherente con la teoría
constitucional colombiana [2]”.
En consecuencia, la Corte procede al
análisis constitucional de los apartes demandados del numeral 4° del artículo
10° de la Ley 141 de 1994, por encontrarse vigente esta disposición dentro de
nuestro ordenamiento jurídico.
3. Lo que se debate
Hecha la anterior aclaración, corresponde a
la Corte definir si el mecanismo consagrado en el numeral 4° del artículo 10°
de la Ley 141 de 1994, en virtud del cual la Comisión Nacional de Regalías
puede solicitar el cambio de ejecutor de un proyecto financiado con recursos
provenientes de regalías y compensaciones, cuando la entidad territorial los
esté administrando o ejecutando en forma irresponsable o negligente o
incumpliendo los respectivos contratos,  desconoce la autonomía de dichos entes
así como la competencia constitucional de los alcaldes para dirigir la acción
del municipio y ordenar los gastos municipales, al tiempo que vulnera las
normas orgánicas del presupuesto que radican la facultad de ordenación del
gasto en los representantes legales de los entes territoriales.
Con
el fin de despejar el anterior interrogante, la Corte se referirá previamente a
los fundamentos constitucionales del régimen de las regalías,  determinará el
alcance del principio de autonomía territorial frente a la facultad de
configuración legal de las regalías, y finalmente examinará las funciones de
inspección y control de los recursos provenientes de las mismas en cabeza de la
Comisión Nacional de Regalías.
4.
Titularidad y destinación de las regalías que genera la explotación de los
recursos naturales no renovables
De conformidad con el
artículo 332 Superior, “El Estado es propietario del subsuelo y de los
recursos naturales no renovables, sin perjuicio de los derechos adquiridos y
perfeccionados con arreglo a las leyes preexistentes”.
Por su parte, el
artículo 360 de la Carta Política dispone que al legislador le compete fijar
las condiciones para la explotación de los recursos naturales no renovables y
determinar los derechos de las entidades territoriales sobre los mismos.
Igualmente dispone que la explotación de un recurso natural no renovable
causará a favor del Estado una contraprestación económica a título de regalía,
sin perjuicio de cualquier otro derecho o compensación que se pacte.
Es por ello que la
jurisprudencia ha definido la regalía como una contraprestación económica que
percibe el Estado de las personas a quienes se les concede el derecho a
explotar los recursos naturales no renovables en determinado porcentaje sobre
el producto bruto explotado [3]. Y en cuanto al derecho a las compensaciones,
ha dicho que éste no
necesariamente deriva de la participación en las regalías ni emana del carácter
de productora que tenga la correspondiente entidad territorial, o el puerto
marítimo o fluvial, ya que lo que se compensa es el concurso del ente
respectivo en la totalidad o en alguna etapa del proceso que surge a propósito
de la exploración, explotación, transporte y transformación de los recursos
naturales no renovables. Por ello, puede suceder que un municipio que a la vez
sea productor y tenga la condición de puerto marítimo o fluvial perciba, además
de la participación en las regalías, una compensación con motivo de su
contribución al transporte del recurso explotado o de los productos que de él
se extractan o derivan, como también puede acontecer que se reciba la
compensación sin tener el carácter de productor y, por lo tanto, sin derecho
alguno a participar en las regalías [4].
También dispone el
artículo 360 Fundamental, que los departamentos y municipios en cuyo territorio
se adelanten explotaciones de recursos naturales no renovables, así como los
puertos marítimos y fluviales por donde se transporten dichos recursos o
productos derivados de los mismos, “tendrán derecho a participar en las
regalías y compensaciones”.
Al respecto, la Corte
ha precisado que los entes territoriales no tienen un derecho de propiedad
sobre las regalías sino apenas el derecho de participación sobre las
mismas que les atribuye la ley[5], puesto que por mandato expreso del
artículo 332 Constitucional la titularidad de las contraprestaciones económicas
causadas por la explotación de un recurso natural no renovable está radicada en
el Estado en su calidad de dueño del subsuelo y de tales recursos ya que “...la
Carta Política no reconoce un derecho de propiedad al departamento, al
municipio productor, al puerto marítimo o fluvial sobre la regalía, puesto que,
como se ha visto, las entidades territoriales del Estado, al no ser
propietarias del recurso natural no renovable, tampoco lo son de los beneficios
que de la extracción de los mismos se deriven”.[6]
Las regalías gravitan
sobre todas las explotaciones de recursos naturales de propiedad del Estado,
esto es, tienen carácter universal. Además, constituyen los ingresos
fiscales mínimos por las explotaciones del subsuelo que es propiedad  del
Estado. Así mismo, estos ingresos públicos no tienen naturaleza tributaria, “pues no son imposiciones del Estado sino
contraprestaciones que el particular debe pagar por la obtención de un derecho,
a saber, la posibilidad de explotar un recurso natural no renovable”.[7] Y no constituyen bienes de uso público “sino
rentas nacionales sobre las cuales algunas entidades territoriales tienen
derecho a participar de ellas...”. [8].
Conviene observar que
si bien las regalías hacen parte del sistema de transferencias de recursos
previsto en el Título XII, Capítulo V de la Constitución Política, dada su
particular naturaleza no están sometidas a las reglas de reparto automático y
aritmético establecidas para el situado fiscal y la participación de los
municipios en los ingresos corrientes de la Nación, toda vez que las
participaciones de los entes territoriales en las regalías no representan una
cesión de rentas nacionales. Sobre el particular la Corte ha precisado que las
regalías y compensaciones no son situado fiscal ni participación de los
ingresos corrientes de la Nación.[9]
Respecto
de la titularidad de las regalías la Corte, reiterando lo señalado en anteriores decisiones[10], ha expresado que el
Estado es el titular de las mismas y que por ello es natural que la Carta
establezca diferentes competencias y derechos entre los diversos órdenes territoriales
a fin de lograr las finalidades perseguidas por el Constituyente en esta
materia. Así, a la Nación le corresponde su regulación y gestión, respetando
los derechos de participación y de compensación de las entidades territoriales.
Además está obligada a distribuir las sumas restantes a las entidades
territoriales, por lo cual las autoridades centrales no se benefician
directamente de las regalías. Luego, la gestión de esos recursos
no se le confiere a la Nación para que sus beneficios se concentren en el
Gobierno central, “sino para que pueda haber una distribución equitativa de
las regalías, que sea acorde con el desarrollo armónico de las regiones (CP
art. 334), para lo cual la Constitución ha previsto precisamente la existencia
del “Fondo Nacional de Regalías” (CP art. 361).  Por su parte, a las entidades
territoriales les corresponde el goce final del producto de esos recursos, ya
que ellos están destinados a estimular la descentralización, favorecer la
propia minería y proteger  el medio ambiente (CP art. 360)”[11].
De conformidad con
lo dispuesto en el artículo 361 de la Ley Fundamental, con los recursos
provenientes de las regalías que no sean asignados a los departamentos y
municipios, se creará un fondo nacional de regalías para que los destine a las
entidades territoriales en los términos que señale la ley, con el fin de
promover la minería, preservar el ambiente y financiar proyectos regionales de
inversión definidos como prioritarios en los planes locales de desarrollo.
Así pues, las
regalías tienen dos destinaciones: la Nación y las entidades territoriales.
Tratándose de éstos entes, las regalías a su vez provienen de una participación
directa para aquellos entes territoriales en cuyo territorio se
adelanten explotaciones de recursos naturales no renovables y puertos marítimos
y fluviales por donde se transporten dichos recursos o productos derivados de
los mismos; e indirecta, para los departamentos o municipios que
careciendo de estas condiciones acceden a los recursos que ofrece el fondo
nacional de regalías, previo el cumplimiento de los requisitos establecidos en
la ley.
Finalmente, la Ley
141 de 1994 creó el Fondo Nacional de Regalías con los ingresos
provenientes de las regalías no asignadas a los departamentos y municipios
productores y a los municipios portuarios de conformidad con la ley, como un
sistema de manejo separado de cuentas sin personería jurídica cuyos recursos
serán destinados  de conformidad con el artículo 361 Superior.
Y para asegurar la
correcta utilización de los recursos provenientes de la participación en las
regalías y compensaciones causadas por la explotación de recursos naturales no
renovables de propiedad del Estado y la administración de los recursos del
Fondo Nacional de Regalías, dicha ley también creó la Comisión Nacional de
Regalías como una unidad administrativa especial, sin personería jurídica,
hoy en día adscrita al Departamento Nacional de Planeación, con autonomía
administrativa y financiera[12].
5. La autonomía territorial y la facultad del legislador para configurar el régimen
de las regalías
Conforme
a lo preceptuado en el artículo 287 de la Carta Política las entidades
territoriales gozan de autonomía en la gestión de sus asuntos e intereses, para
lo cual tienen derecho a gobernarse por autoridades propias, ejercer las
competencias que les corresponden, administrar sus recursos, establecer los
tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones y participar en las
rentas nacionales. Derechos esenciales de las entidades territoriales que debe
respetar el legislador pues constituyen el contenido mínimo del principio de
autonomía territorial[13].
En
relación con el núcleo esencial de la autonomía territorial la Corte ha
manifestado que “está
constituido en primer término, por aquellos elementos indispensables a la
propia configuración del concepto, y especialmente por los poderes de acción de
que gozan las entidades territoriales para poder satisfacer sus propios
intereses. En segundo lugar encontramos, la inviolabilidad por parte del
legislador, de la facultad de las entidades territoriales de gobernarse por
autoridades propias. Debe protegerse el derecho de cada entidad territorial a
autodirigirse en sus particularidades a través del respeto de la facultad de
dirección política que ostentan”[14].
Igualmente la Corte
ha dicho que  para que se mantenga vigente la garantía de la autonomía
territorial “se requiere que, al menos una porción razonable de los recursos
de las entidades territoriales, puedan ser administrados libremente. De otra
forma, sería imposible hablar de autonomía y estaríamos frente a la figura de
vaciamiento de contenido de esta garantía institucional”[15] y
ha establecido la norma general según la cual “en lo que respecta a la
autonomía financiera y presupuestal, el límite con el que cuenta el Legislador
para su intervención dependerá del tipo de recursos que, en cada caso, se estén
regulando. Las entidades territoriales cuentan con dos fuentes de financiación:
las fuentes exógenas, y las fuentes endógenas”[16].
Frente
a los recursos de fuente endógena, denominados también recursos propios,
en cuanto son generados directamente por el ente territorial, la Corte ha dicho
que en principio deben someterse a la plena disposición de las autoridades
locales o departamentales correspondientes, sin injerencia alguna del
legislador[17]. Situación diferente se presenta con los
recursos de los entes territoriales de origen externo, que por provenir de
fuentes exógenas el legislador tiene un amplio margen de intervención
que lo habilita para señalar su destinación.
La
jurisprudencia ha reconocido expresamente que las regalías pertenecen  a la
categoría de las fuentes exógenas de financiación sobre las cuales el
legislador tiene amplias facultades de intervención. Ha dicho la Corte:
"Las entidades
territoriales cuentan, además de la facultad de endeudamiento -recursos de
crédito-, con dos mecanismos de financiación. En primer lugar disponen del
derecho constitucional a participar de las rentas nacionales. Dentro de este capítulo, se ubican las
transferencias de recursos a los departamentos y municipios, las rentas
cedidas, los derechos de participación en las regalías y compensaciones, los recursos transferidos a
título de cofinanciación y, en suma, de los restantes mecanismos que, para
estos efectos, diseñe el legislador. Se trata en este caso, de fuentes
exógenas de financiación que admiten un mayor grado de injerencia por parte del
nivel central de gobierno”.[18] (Se  resalta)
Así pues, teniendo en
cuenta que las regalías no son propiedad de las entidades territoriales sino
del Estado y que dichos entes sólo tienen sobre aquellos recursos sólo un
derecho de participación en los términos que fije la ley (arts. 360 y 361
C.P.), la autonomía que la
Constitución le reconoce a las entidades territoriales se traduce, en el campo
de las regalías, a participar en las rentas nacionales en los términos que fije
la ley (art. 287 inciso 4°)[19].
Por lo tanto, puede concluirse que el legislador está habilitado constitucionalmente para
regular el régimen jurídico de las regalías estableciendo sus montos o
porcentajes de distribución, destinación  y los mecanismos de control sobre el
uso adecuado de esas contraprestaciones  económicas.
Al respecto, valga
recordar que para la jurisprudencia las regalías no son rentas tributarias de
los entes territoriales que estén amparadas con la garantía contenida en el
artículo 362 Superior, de modo que en virtud de lo dispuesto en el artículo 360
ibidem el legislador puede disponer todo lo concerniente a su régimen
jurídico. Ha dicho la Corte:
“...en ningún
evento puede considerarse que las regalías sean tributos departamentales o
municipales, ni rentas o bienes de propiedad exclusiva de las entidades
territoriales en los términos de los dos incisos del artículo 362 de la Carta
Política, lo cual impediría cualquier regulación legal acerca de su
administración autónoma y condenaría inexorablemente a la inconstitucionalidad
de la disposición normativa correspondiente y a buena parte de la acusada en el
presente asunto.
“En efecto, según el artículo 332 en
concordancia con el artículo 360 de la Constitución Política estipula:
“a. Que el Estado es propietario del
subsuelo;
“b. Que éste es el titular originario de
las regalías;
“c. Que las regalías por la explotación de
los recursos naturales no renovables son una especie de contraprestación
económica que hace parte del patrimonio del Estado, y;
“d. Que el Estado da participación en las
mismas a las entidades territoriales pero en los términos y condiciones
determinados en la ley.
“e. Que los departamentos y municipios en
los cuales se adelante la explotación de recursos naturales, así como los
puertos marítimos y fluviales por donde se transporten dichos recursos no
renovables o los productos derivados de los mismos tiene un derecho
constitucional a la participación económica en las regalías y compensaciones.
“En este sentido se observa que en el
artículo 361 de la Carta el Constituyente dio plenos poderes al legislador para
regular el régimen de las regalías, no como derechos adquiridos, ni como bienes
o rentas de las mencionadas entidades del orden territorial, sino como derechos
de participación económica en una actividad que se refiere a bienes de propiedad
del Estado, al señalar que con los ingresos provenientes de las regalías que no
sean asignados por la ley a los departamentos y municipios  se creará el Fondo
Nacional de Regalías cuyos recursos se destinaran a las entidades territoriales
en los términos que señale la ley, para los fines y objetivos previstos en el
citado artículo 361 de la  Carta Política. (...)“...la regalía de que se hace partícipes a
los departamentos y municipios, producto de la explotación de los recursos
naturales no renovables, no es ningún bien o derecho que quede comprendido bajo
alguna de aquellas categorías de recursos de propiedad exclusiva de las
mencionadas entidades territoriales y, obviamente, no está sometida a los
privilegios que establece la Carta Política en favor de su intangibilidad en
materia de administración, según lo dispuesto en el artículo 362 y, por ello,
bien pueden ser objeto de una regulación indicativa de orientación legislativa
de las competencias de las entidades administrativas de origen popular, para efectos
de promover la actividad reguladora de las mencionadas entidades del orden
territorial que halla pleno fundamento constitucional en el inciso tercero del
artículo 298 de la Constitución en concordancia con los incisos 1o. y 11 del
artículo 300 para los departamentos y en los artículos 311 y 313 numerales 1 y
10 para los municipios”. [20]   (Se resalta)
6.  La intervención y control sobre el manejo de las
regalías
Con el objeto de
prevenir el riesgo que comporta el uso inadecuado de los ingresos fiscales
provenientes de la explotación de los recursos naturales no renovables que
pertenecen al Estado, la Ley 141 de 1994 creó la Comisión Nacional de Regalías
no sólo con el objetivo de administrar el Fondo Nacional de Regalías sino
también con el propósito de vigilar y controlar  eficazmente la correcta
administración y utilización de los recursos provenientes de dichos ingresos.
En relación con las
funciones asignadas a dicha entidad, la Corte ha sostenido “que fortalece
las entidades territoriales y no invade las funciones de fiscalización
territorial, puesto que su radio de acción y su razón de ser están en estrecha
relación con el contexto que le da soporte”.  Además, ha considerado que no
es una entidad excluyente con las funciones de control fiscal, acreditadas en
cabeza de las contralorías locales, sino que es sencillamente “un
espacio administrativo de inspección e intervención del Estado en la economía
con fines de regulación de un sector de la misma para racionalizar la
utilización de unos bienes de carácter nacional a cuyo goce tienen derecho los
departamentos y municipios, pero dentro de las condiciones establecidas en la
ley; no se trata de una entidad de ejecución sino de inspección, control y
vigilancia de la correcta utilización de los recursos provenientes de las
regalías y compensaciones, en el que deberá respetarse la especialidad que
involucra la Comisión de Regalías y el sector al cual  va dirigida”.[21]
Para el legislador,
el control y vigilancia de los recursos provenientes de regalías y
compensaciones en cabeza de la Comisión Nacional de Regalías, se justifica por
la necesidad de proteger unos ingresos que se han obtenido mediante grandes
inversiones del Estado, endeudamiento externo,  y recursos fiscales del orden
nacional. Además, porque estos recursos podrían desviarse hacia proyectos de
dudosa rentabilidad social.
Por estas razones,
los artículos 8° y 10° de la Ley 141 de 1994 consagran mecanismos para asegurar
la correcta utilización de las participaciones en las regalías y
compensaciones, consistentes en visitas de inspección a las entidades
beneficiarias, contratación de interventorías financieras y administrativas,
solicitar a la entidad recaudadora respectiva o al Fondo Nacional de Regalías
la retención del giro de los recursos requeridos para la ejecución de los
proyectos, ordenar que la ejecución de los proyectos financiados con asignaciones
del Fondo se adelante por otras entidades públicas, cuando la entidad
territorial beneficiaria de dichas asignaciones, directa o por intermedio de
contratos con terceros, esté ejecutando los proyectos en forma irresponsable o
negligente sin darle cumplimiento a los términos y condiciones establecidos en
el acto de aprobación de las asignaciones; y la facultad prevista en el numeral
4° acusado mediante la cual la Comisión puede solicitar que la ejecución de los
proyectos financiados con participación de regalías y compensaciones se
adelante por otras entidades públicas, regiones administrativas y de
planificación, de las regiones como entidad territorial, de los departamentos y
municipios, según sea el caso, cuando la entidad territorial beneficiaria de dichas
participaciones o compensaciones, directamente o por intermedio de contratos
con terceros, esté administrando o ejecutando proyectos en forma irresponsable
o negligentemente o sin darle cumplimiento a los términos y condiciones
establecidos en los contratos respectivos.
La Corte
Constitucional en Sentencia C-567 de 1995, al estudiar la Constitucionalidad
del segmento normativo “… participación de regalías y compensaciones…”,
que forma parte del numeral 4° del artículo 10º de la Ley 141 de 1994 bajo
revisión, precisó que los
artículos  8° y 10°, en lo acusado en aquella oportunidad, definen las
funciones de la comisión y establecen los mecanismos para hacer efectiva la
correcta utilización de  las participaciones en las regalías y compensaciones
“a que tienen derecho las entidades territoriales como beneficiarias de la
distribución que se debe hacer por el Fondo Nacional de Regalías y no de las
que se reciben directamente como productoras, asegurando, además,
herramientas que permitan que los recursos  nacionales a redistribuir por los
mecanismos del Fondo, sean utilizados de manera eficiente en los eventos en que
la entidad  territorial  beneficiaria  de  las  asignaciones  y
participaciones provenientes del fondo, no ejecute los proyectos  llamados a
financiarse con dichas asignaciones; en este caso, la ejecución correspondiente
se adelanta con otras entidades públicas a quienes se les entregará el monto
financiero para  emprender dicha tarea”.[22]
(Se resalta)
Para la Corte es
claro que mediante estos mecanismos no se despoja a las entidades territoriales
de los ingresos provenientes de las regalías, sino que se vigila y controla su
destinación a proyectos fruto de los procesos de planificación internos de cada
entidad territorial y de los propios de la región, de tal manera que “con
ello, el país estará seguro que los recursos provenientes de  regalías se
asignarán con base en proyectos debidamente diseñados, dentro del marco de
verdaderos planes de desarrollo, con total viabilidad y claridad en cuanto a
sus aspectos técnicos y financieros”.[23]
7.  El caso bajo
revisión
El actor acusa
algunos segmentos normativos del numeral 4° del artículo 10° de la Ley 141 de
1994, por considerar que la facultad atribuida a la Comisión Nacional de
Regalías para solicitar el cambio de ejecutor de los proyectos financiados con
recursos provenientes de regalías y compensaciones, cuando la entidad territorial los esté administrando o
ejecutando en forma irresponsable o negligente o incumpliendo los respectivos
contratos, desconoce la autonomía de los
entes territoriales y las facultades de  administración y de ordenación del
gasto de los alcaldes municipales.
Para la  Corte los cargos de la demanda no
están llamados a prosperar, por las siguientes razones:
Habiéndose establecido que sobre las
regalías los entes territoriales no tienen un derecho de propiedad sino apenas
un derecho de participación económica, cuyos alcances son definidos por el
legislador, y que sobre dichos recursos la ley tiene un amplio margen de
maniobra por provenir de las denominadas fuentes exógenas de financiación, no
ve la Corte como la facultad que se acusa puede vulnerar los preceptos
superiores que el actor invoca en su demanda, puesto que dicha atribución está
orientada a hacer efectiva la función de control y vigilancia asignada por la
Ley 141 de 1994 a la Comisión Nacional de Regalías, permitiendo de esta forma
que las regalías cumplan con los objetivos que les ha trazado la Constitución y
la ley.
Además el segmento normativo acusado no
viola la Carta Política, pues como ya se señaló la facultad para solicitar el
cambio de ejecutor no implica despojar a las entidades territoriales de los
recursos provenientes de las regalías o compensaciones, sino impedir que los
mismos sean ejecutados de manera irresponsable o negligente a fin de que se
logre su aplicación  a los fines previstos en el artículo 361 Superior, que son
la promoción de la minería, la preservación del ambiente y a financiar
proyectos regionales de inversión definidos como prioritarios en los planes de
desarrollo de las respectivas entidades territoriales como la construcción y
ampliación de la estructura de los servicios de salud, educación, electricidad,
agua potable, alcantarillado y demás servicios básicos esenciales.
Para la Corte también es claro que la
facultad consagrada en el numeral bajo examen no desconoce la autonomía de los
entes territoriales, puesto que se trata de una legítima medida de intervención
y de control del legislador sobre recursos que no son propiedad de dichos entes
a fin de que se cumplan los objetivos de interés general ya reseñados.
Al respecto, conviene recordar que sobre
las regalías el legislador goza de amplias facultades para determinar su
destinación que en el caso bajo examen se proyectan en el establecimiento de
los términos legales “en virtud de los cuales se destinarán los recursos provenientes
de las regalías que corresponden al Fondo Nacional de Regalías, pues, todos
éstos son mecanismos que sin duda agilizan y hacen eficiente la labor de la
Comisión Nacional de Regalías, facilitándole la inspección y vigilancia que
debe ejercer sobre las entidades beneficiarias de las participaciones y
asignaciones de recursos del Fondo Nacional de Regalías”[24].
Con la medida que se revisa tampoco se
desconocen las facultades constitucionales de los alcaldes para dirigir la
acción municipal y ordenar los gastos municipales, por cuanto, se repite, sobre
las regalías los entes territoriales no tienen un derecho de propiedad sino un
derecho de participación que es regulado por el legislador. Además, no se trata
de recursos provenientes del situado fiscal o de participación en los ingresos
corrientes de la Nación, y menos aún rentas tributarias sobre las cuales dichos
entes  puedan alegar  la protección constitucional a que se refiere el artículo
362 de la Carta Política.
Si tal como lo afirma la Comisión Nacional
de Regalías en su escrito de intervención, el cambio de ejecutor de proyectos
financiados con recursos provenientes de participación de regalías y
compensaciones, implica que el ente designado incorpore en su presupuesto los
recursos correspondientes y, en consecuencia, que la entidad beneficiaria los
excluya del suyo,  resulta claro para la Corte que no se desconocen las
funciones administrativas y de ordenación del gasto de los alcaldes pues el
nuevo ente ejecutor debe afectar su propio presupuesto para tales efectos,
contratando y expidiendo actos administrativos a nombre propio y no a nombre de
la entidad territorial sustituida, debiendo conservar, eso sí, la destinación
originalmente asignada a dichos recursos.
Finalmente conviene recalcar que, tal como
lo advirtió la Corte en anterior pronunciamiento[25], la medida en cuestión
corresponde al ejercicio de una función reglada por la ley para cumplir fines
de intervención del  Estado en la economía y de la dirección general de la
misma, establecida con los citados fines constitucionales de racionalización de
la economía en los términos del artículo 334 de la Carta Política.
Así mismo, la aplicación de este mecanismo
por parte de la Comisión no es arbitraria pues sólo procede cuando la entidad
territorial beneficiaria de las participaciones o compensaciones, directamente
o por medio de contratos con terceros, esté ejecutando proyectos en forma negligente
o sin darle cumplimiento a los términos y condiciones establecidos en los
contratos respectivos, es decir, sin sujeción a los planes y programas
diseñados para tal efecto, lo cual no sólo está en consonancia con lo prescrito
en los artículos 360 y 361 de la Constitución sino también con lo dispuesto en
el artículo 209 Superior que establece que la función pública está al servicio
de los intereses generales y se desarrolla, entre otros, conforme a los
principios de moralidad, eficacia y economía.
En cuanto hace al segmento “irresponsable
o” del numeral 4° bajo examen, para la Corte se opone a los dictados de la
Ley Fundamental, puesto que se trata de una expresión que por su vaguedad e
indefinición da lugar a la aplicación del mecanismo en comento con un criterio
subjetivo ya que no se cuenta con un parámetro exacto y preciso que permita
calificar objetivamente lo que debe entenderse por actuación irresponsable de
los entes beneficiarios de las participaciones o compensaciones, lo cual atenta
seriamente contra la autonomía de las entidades territoriales pues sin motivo
verificable la Comisión Nacional de Regalías puede solicitar, en tal evento, el
cambio de ejecutor.
Por lo anterior, la Corte declarará la
exequibilidad de los segmentos normativos acusados del numeral 4° del artículo
10° de la Ley 141 de 1994, salvo la expresión “irresponsable o” que se
considera inexequible.
VII. DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, oído el concepto del señor
Procurador General de Nación, y cumplidos los trámites previstos por el Decreto
2067 de 1991, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE:
Declarar EXEQUIBLES las expresiones “Solicitar
que la ejecución de los proyectos financiados”, “de las regiones como entidad
territorial, de los departamentos y municipios, según sea el caso, cuando la
entidad territorial beneficiaria de dichas participaciones o compensaciones,
directamente o por intermedio de contratos con terceros, esté administrando o
ejecutando proyectos  en forma (...) negligente o sin darle cumplimiento a los
términos y condiciones establecidos en los contratos respectivos”,  del
numeral 4° del artículo 10° de la Ley 141 de 1994, salvo las expresiones “irresponsable
o”  del mismo numeral que se declaran INEXEQUIBLES.
Cópiese,
notifíquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
archívese el expediente.
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
Salvamento de voto a la Sentencia C-427/02
SENTENCIA DE
INEXEQUIBILIDAD DE NORMA DEROGATORIA-Efectos (Salvamento de voto)
Referencia:
expediente D-3822
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 10 numeral 4º (parcial) de la Ley 141
de 1994, "Por el cual se crea el Fondo Nacional de Regalías, la Comisión
Nacional de Regalías, se regula el derecho del Estado a percibir regalías por
la explotación de recursos naturales no renovables, se establecen las reglas
para su liquidación y distribución y se dictan otras disposiciones".
Magistrada Ponente:
Clara Inés Vargas
Hernández
Muy respetuosamente me permito separarme
del criterio mayoritario, pues de conformidad con mi concepción jus positivista
del derecho no es posible que una norma que ha sido derogada, reviva cuando es
declarada inconstitucional la norma que la ha derogado, esta posición la
exprese claramente en el salvamento de voto que presente en la sentencia C-501
de 2001 y que ahora reitero:
"1.
La Corte Constitucional declaró primero la inconstitucionalidad del artículo 47
de la Ley 640 del 5 de enero de 2001.
2.
El mencionado artículo
había subrogado el artículo 52 de la Ley 510 de 1999.
3.     De la comparación del parágrafo tercero del
artículo 47 de la Ley 640 de 2001 con el parágrafo tercero del artículo 52 de
la Ley 510 de 1999 se observa que el contenido del parágrafo de la última ley
mencionada había perdido su vigencia y, en consecuencia había dejado de regir,
en el acto mismo de la publicación de la Ley 640 esto es, el día 5 de enero del
presente año.
4.     Se plantea entonces el siguiente problema
jurídico: si el fallo de inconstitucionalidad relativo al parágrafo tercero del
artículo 47 de la Ley 640, hace "revivir" el parágrafo tercero del 52
de la Ley 510 de 1999. ¿Dicho de otra manera, si la norma derogada por una ley
que luego es declarada inconstitucional, revive o adquiere nuevamente vigencia
por el hecho de ser declarada inconstitucional la norma que la había derogado o
subrogado?
5.     La mayoría de la Corporación, con
fundamento en la jurisprudencia existente, que rechazamos, y en la doctrina
corriente, considera que la norma derogada revive con el fallo de
inconstitucionalidad de la norma que la había derogado.
Nos apartamos de esa jurisprudencia y de
esa doctrina por las siguientes razones:
a.     Cuando se estudia en detalle toda la
jurisprudencia anterior y la doctrina, se observa que el argumento que
reiteradamente se aduce es que no pueden existir vacíos jurídicos y,
parangonando a la ciencia física, se dice que así cómo la naturaleza repele el
vacío, también el derecho rechaza el vacío jurídico.  Expresado de una manera
más simple, no pueden existir materias que no sean objeto de regulación por
parte del derecho.
Esta premisa es una
premisa no sólo equivocada sino que contiene una falacia como paso a
demostrarlo:
- En la relación del
derecho con el hombre no existen vacíos jurídicos, ya que el derecho siempre
está tocando al hombre, bien de manera positiva o bien de manera negativa; el
derecho se acerca al hombre en una relación positiva o en una relación
negativa, pero siempre se está relacionando con él.  A veces el derecho, para
que el hombre pueda realizar cierta conducta, establece ciertas condiciones o
requisitos (en este caso ha tocado al hombre positivamente); otras veces el
derecho no exige ninguna condición o requisito para la realización del acto y
deja que el hombre se autoregule   respecto de ellos (en ese evento ha tocado
negativamente al hombre).
-
Otro elemento
fundamental para el análisis de este problema es el supuesto del cual se parte
en el Estado de derecho, que es el de la libertad; en el estado de derecho se
parte del supuesto de que el individuo goza, en principio, de una libertad
ilimitada de manera tal que el individuo puede realizar todos los actos que no
le estén expresamente prohibidos por una norma jurídica.  Siendo el hombre
libre no necesita de ninguna norma para poder ejercer su libertad, o sus
libertades públicas, que no son más que una consecuencia de ser una persona
libre, como lo señalara Hegel.
El propio sistema de
libertades fundamentales no podría entenderse si no se aceptase que existe una
cierta esfera de la actividad en la que el Estado no puede entrar y si, de
hecho penetra, existen mecanismos jurídicos para sacarlo de esa esfera.  Esa
esfera funciona con un ámbito de libertad y es un dique que protege del Estado
y sirve para controlar el poder político.  Este es el fundamento de todas las
libertades negativas, como es por    ejemplo la libertad física.
-
Un ejemplo sobre la
libertad de transito nos ayuda a aclarar el problema jurídico; los individuos
tienen la libertad de transitar por los parques públicos.  Como son hombres libres
tienen en consecuencia la libertad de tránsito y esta libertad cobija la de
transitar por los parques públicos.  Si después se dicta una ley A que
condiciona esa libertad y dice que para transitar por el parque se necesita un
permiso y luego se dicta una ley B, que deroga la ley A y que establece que
para transitar por los parques se requiere el permiso y además un certificado
médico y esta ley B luego es declarada inconstitucional no quiere decir que la
ley A revive y que ahora los individuos vuelven a necesitar el permiso para
transitar.  Lo que sucede con el mentado derecho de transito, es que después de
la declaratoria de inexequibilidad los individuos pueden volver a transitar por
los parques públicos sin que se requiera ninguna condición (ni permiso ni
certificado médico), pues hemos retornado al reino de la libertad, al supuesto
básico del Estado de derecho que es el que las personas no necesitan de ninguna
autorización para ejercer sus derechos.
Como consecuencia de
la declaratoria de inconstitucionalidad viene a crearse una situación jurídica
en la cual la materia regulada por la ley inexequible queda libre de toda
regulación y a las anteriores obligaciones jurídicas subentra la libertad.
b)  La
declaratoria de inexequibilidad no implica el restablecimiento de la situación
de derecho anterior a la entrada en vigencia de la ley inexequible y no hace
revivir la ley anterior que había estado derogada; lo que ha pasado es que una
materia que había sido regulada hasta ese momento, deja de estarlo, desaparecen
las obligaciones jurídicas que habían sido impuestas a los individuos y sigue
la libertad jurídica.
-
En realidad en el mundo
del derecho pueden presentarse dos situaciones que es necesario diferenciar y
que tienen relación con el fallo de inexequibilidad. La primera se presenta
cuando no existe previamente regulación jurídica, por ejemplo no existe
regulación jurídica para la manipulación genética, eso lo que quiere decir es
que esa conducta es libre.  Si después aparece la ley A que regula la
manipulación genética y esa ley A es declarada inconstitucional, la
consecuencia, (y aquí aparece claramente el fenómeno) es que esa materia, la
manipulación genética queda otra vez libre, sin regulación.  La segunda
hipótesis se presenta cuando la ley declarada inconstitucional había derogado
otra ley preexistente.  En este caso también la consecuencia de la declaratoria
de inexequibilidad, es que esa materia o sector queda sin ninguna regulación
jurídica, ya que la conducta se puede realizar, ahora, libremente.
c)     Una norma cuya vigencia ya fue cancelada
por medio de una norma derogatoria no revive por la declaratoria de
inconstitucionalidad de la norma que la ha derogado; en el fondo, por ningún
medio puede ser vuelta a su vigencia y lo único que se puede hacer, es dictar
una nueva norma que tenga el mismo contenido de la que había sido previamente
derogada.
-
La única manera de
lograr que reviva la ley que ha sido derogada por la norma declarada inconstitucional;
es darle a la Corte Constitucional de manera expresa la facultad para que al
momento de proferir el fallo de inexequibilidad decida si la ley abrogada
recobra su vigencia, que fue lo que hizo la Corte Austriaca al darle a la Corte
Constitucional esta facultad en una norma que decía: "cuando mediante
decisión de la Corte Constitucional venga declarada inconstitucional una ley o
parte de ella, las normas jurídicas abrogadas por tal ley vuelven a recobrar su
vigencia con la decisión de la Corte, salvo que esta última no disponga
diversamente".  Esta norma es la que falta en el ordenamiento jurídico
colombiano.  Como se puede observar la decisión de la Corte Constitucional
Austriaca que no solo anulaba una ley sino que también revivía la norma derogada,
no era un simple acto negativo de legislación sino también un acto de
legislación positiva.
Mientras no exista
en la Constitución Colombiana una competencia expresa de la Corte
Constitucional que le permita revivir las normas derogadas por la ley declarada
inconstitucional, la consecuencia jurídica será que esas materias quedaran sin
regulación, subentrará la libertad y las personas tendrán una relación negativa
con el derecho.
En el caso concreto
que nos ocupa la declaratoria de inexequibilidad del parágrafo tercero del
artículo 47 de la Ley 640 de 2001, por mucho que se haya hecho antes que el
pronunciamiento sobre el artículo 52 de la Ley 510, anteriormente este
pronunciamiento no revive el parágrafo tercero del artículo 52 de la Ley 510 de
1999 que ya se encontraba sin vigencia y, en consecuencia, no era procedente la
declaratoria de exequibilidad del parágrafo 3 de artículo 52 de la Ley 510 de
1999 y, a mi juicio, lo procedente era la declaratoria de inhibición respecto
de él, pues esa norma ya había desaparecido del ordenamiento jurídico
colombiano."
Las anteriores
razones son igualmente válidas en esta oportunidad por tratarse del mismo
problema jurídico.
Fecha ut supra.
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado
[1] C-501 de 2001. M.P. Jaime
Córdoba Triviño. Con Salvamentos de voto.
[2] Sentencia C-045 de 1994.  M. P.
Alejandro Martínez Caballero.
[3] Sentencias C-075/93, MP
Alejandro Martínez Caballero, T-141/94 MP Vladimiro Naranjo Mesa, C-567/95 MP
Fabio Morón Díaz,  C-691/96 MP Carlos Gaviria Díaz y C-221/97 MP Alejandro
Martínez Caballero.
[4] Sentencia C-36 de1996 M.P. José
Gregorio Hernández Galindo
[5] Sentencia C-447 de 1998. M.P.
Carlos Gaviria Díaz
[6]Sentencia C-221 de 1997. M.P. Dr.
Alejandro Martínez Caballero.
[7] Sentencia C-221 de 1997. M.P.
Alejandro Martínez Caballero
[8]Sentencia C-447 de 1998. M.P.
Carlos Gaviria Díaz
[9]Sentencia C-567 de 1995. M.P.
Fabio Morón Díaz
[10] Ver  las sentencias
T141/94, C-567/95 y C-036/96
[11] Sent. C-221 de 1997
M.P. Alejandro Martínez Caballero
[12] Decreto 2141 de 1999
[13] Sentencia C-579 de
2001 M.P. Eduardo Montealegre Lynett
[14] Sen. C-535 de  1996 .
M.P. Alejandro Martínez Caballero
[15] Sent. C-219 de 1997 . M.P. Eduardo
Cifuentes Muñoz
[16] Sent. C-579 de 2001
M.P. Eduardo Montealegre Lynett
[17] Sent. C-219 de 1997. M.P. Eduardo Cifuentes
Muñoz
[18] Ibidem
[19] Sent. C-075 de 1993. M.P. Alejandro
Martínez Caballero
[20] Sentencia C-567 de
1995 M.P. Fabio Morón Díaz
[21] Sentencia C-567 de
1995. M.P. Fabio Morón Díaz
[22] Sentencia
C-567 de 1995
[23] Exposición de motivos
de la Ley 141 de 1994, en “Memorias al Congreso Nacional 1991-1992”. Ministerio
de Minas y Energía”.
[24] Sent. C-567 de 1995
M.P. Fabio Morón Díaz
[25]Sentencia C-567 de
1995. M.P. Fabio Morón Díaz