T-290-15
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-290/15
PRINCIPIO DE SUBSIDIARIEDAD DE LA ACCION DE TUTELA Y SUS
EXCEPCIONES EN MATERIA DE DICTAMENES DE PERDIDA DE LA CAPACIDAD LABORAL-Procedencia cuando
afecta derechos fundamentales
Cuando los mecanismos
ordinarios para controvertir los dictámenes emitidos por las juntas de
calificación de invalidez no resultan ser los más eficaces e inmediatos
para la protección de los derechos fundamentales de las personas, el
amparo iusfundamental se constituye como el principal medio de
garantía de derechos.
PROTECCION CONSTITUCIONAL
ESPECIAL DE PERSONAS PORTADORAS DE VIH/SIDA-Reiteración de
jurisprudencia
La
persona que padece VIH o SIDA goza de iguales derechos que las demás personas.
Sin embargo, debido al carácter de dicha enfermedad, las autoridades están en
la obligación de darles protección especial con miras a garantizar sus derechos
constitucionales fundamentales y su dignidad asegurando la provisión de los
servicios de seguridad social, salud, entre otros.
TRAMITE ANTE JUNTA DE CALIFICACION DE INVALIDEZ-Procedimiento
regido por el principio de buena fe, dignidad humana y debido proceso
Dentro del trámite de la
calificación de la invalidez, las actuaciones de los miembros de las juntas
deben estar regidas acorde a los postulados “de
la buena fe y (..) los principios establecidos en la Constitución Política y en
la Ley 100 de 1993…” que son,
entre otros, los de respeto a la dignidad humana y el cumplimiento cabal del
derecho al debido proceso (arts. 1° y 29 Const.). Por tal razón, éstos deben “contener
las decisiones expresas y claras sobre el origen, fecha de estructuración y
calificación porcentual de pérdida de la capacidad laboral” (art. 31 del Decreto 2463 de 2001).
DERECHO A LA CALIFICACION DE LA PERDIDA DE
CAPACIDAD LABORAL EN EL MARCO DEL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL-Importancia para
determinar la clase de auxilios a los que se tiene derecho
La evaluación o calificación de la pérdida de capacidad laboral,
cobra importancia, por cuanto constituye el medio para establecer si una
persona tiene derecho al reconocimiento de aquellas prestaciones, y así
garantizar los derechos fundamentales
a la vida digna, a la seguridad social y al mínimo vital. El resultado de la
valoración que realizan los organismos médicos competentes es el que configura
el derecho a la pensión de invalidez, pues ésta arroja el porcentaje de pérdida
de capacidad laboral y el origen de la misma. De allí que la evaluación y
remisión de todo el material probatorio que forme parte de los deberes de las
entidades encargadas de reconocer pensiones, pues sin ellas no existiría
fundamento para el reconocimiento pensional.
DERECHO AL DEBIDO PROCESO Y A LA SEGURIDAD SOCIAL-Vulneración por Junta Nacional de
Calificación de Invalidez por dictaminar grado de invalidez sin una motivación
técnico científica que diera certeza sobre la disminución exacta de capacidad
laboral
DERECHO AL DEBIDO PROCESO, AL MINIMO VITAL Y A LA
SEGURIDAD SOCIAL-Orden a
la Junta Nacional de Calificación de Invalidez calificar al demandante de
acuerdo con todos los criterios técnico-científicos y éticos dispuestos por el
Manual Unico de Calificación de Invalidez y demás normas concordantes
DERECHO AL DEBIDO PROCESO, AL MINIMO VITAL Y A LA
SEGURIDAD SOCIAL-Orden a
Colpensiones realizar el examen de cuantificación del RNA del VIH-1, con el fin
de obtener un diagnóstico completo, real y actualizado sobre la patología del
accionante
Referencia:
Expediente T-4.129.561
Demandante: Carlos
Demandado: Administradora Colombiana de
Pensiones – Colpensiones
Magistrado
Ponente:
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Bogotá D.C.,
diecinueve (19) de mayo de dos mil quince (2015)
La Sala Cuarta
de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Gabriel
Eduardo Mendoza Martelo, Jorge Iván Palacio Palacio y Gloria Stella Ortiz
Delgado, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales,
específicamente, las previstas en los artículos 86 y 241, númeral 9, de la
Constitución Política, ha pronunciado la siguiente
SENTENCIA
En la revisión del fallo proferido por el Juzgado Segundo Penal del
Circuito de Conocimiento de Cúcuta, Norte de Santander, dentro del expediente
T-4.129.561, que negó las pretensiones de la acción de tutela promovida por el
señor Carlos contra Colpensiones.
I.
ANTECEDENTES
El ciudadano Carlos[1], quien padece el Virus de
Inmunodeficiencia Humana –VIH, promovió
acción de tutela en procura de obtener la protección de sus derechos
fundamentales a la vida, igualdad, debido proceso, información, salud y
seguridad social, presuntamente vulnerados por Colpensiones, al no realizarle
el examen de cuantificación del RNA del VIH-1 dentro del trámite de apelación,
ante la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, el cual pretendía
demostrar el estado avanzado de su enfermedad, y de esa forma, obtener el
reconocimiento y pago de la pensión de invalidez.
El citado
expediente de tutela fue seleccionado para revisión por la Sala de Selección
Número Once, mediante auto del 14 de noviembre de 2013, y asignado por la misma
providencia para su decisión a la Sala de Revisión Número Cuatro.
1.1
Hechos
1.
Afirma el accionante, de 28 años de edad, que el
5 de marzo de 2011 fue diagnosticado con el Virus de Inmunodeficiencia Humana
–VIH. Dicha situación le ha generado depresión, ideas de minusvalía, ánimo
depresivo y estrés severo.
2.
Pone de presente que, remitido por la
Corporación Milagroz, el 27 de octubre de 2011 el Centro de Análisis Molecular
le realizó examen de cuantificación del RNA del VIH-1, el cual determinó el
estadio de su enfermedad crónica, degenerativa y de evolución progresiva.
3.
Con el fin de que Colpensiones le reconociera la
pensión de invalidez, acudió a la Junta Regional de Calificación de Invalidez
de Norte de Santander; entidad que mediante dictamen núm. 3670 del 15 de marzo
de 2012, lo calificó con una pérdida de capacidad laboral del 50.35%, de origen
común, con fecha de estructuración el 27 de octubre de 2011.
4.
Inconforme con el porcentaje de pérdida de
capacidad laboral otorgado, la entidad administradora de pensiones interpuso
recurso de apelación contra el mencionado dictamen[2].
5.
Como consecuencia de lo anterior, fue remitido a
la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, quien dentro del trámite,
suspendió la valoración hasta tanto Colpensiones le hiciera una evaluación
médica por un infectólogo indicando el estadio de su enfermedad (VIH).[3]
6.
Arguye que pasados seis meses sin que
Colpensiones le realizara el mencionado examen, la Junta Nacional de
Calificación de Invalidez procedió a resolver el recurso de apelación con la
información obrante en el expediente. Así, mediante dictamen núm. 13275583 del
16 de enero de 2013, dicha entidad lo calificó con una pérdida de capacidad
laboral del 29.75%, con la misma fecha de estructuración.
7.
Considera que Colpensiones actuó de mala fe ya
que, aunque fue ésta la que presentó apelación dentro de su trámite, no realizó
el examen de cuantificación del RNA del VIH-1, el cual
pretendía demostrar el estado avanzado de su enfermedad, y de esa forma,
obtener el reconocimiento de la pensión de invalidez.
8.
Para concluir, señala que es padre de dos hijos
y que su esposa también padece el Virus de
Inmunodeficiencia Humana –VIH, y que debido a los quebramientos de salud
generados por esta enfermedad catastrófica, no ha podido continuar trabajando.
1.2 Pretensiones de la demanda
El señor Carlos presentó acción de tutela para que le fueran
amparados sus derechos fundamentales a la vida, a la igualdad, al debido
proceso, a la información, a la salud y a la seguridad social, y como
consecuencia de ello, solicitó que se ordene: i) Reconocer de forma inmediata
la pensión de invalidez; ii) otorgar la atención médica necesaria para el
tratamiento de su enfermedad o, iii) subsidiariamente, realizar el examen de cuantificación
del RNA del VIH-1, con el fin de que se le realice una nueva calificación por
parte de la Junta Nacional de Calificación de Invalidez.
1.3 Pruebas documentales
En el trámite de la acción
de amparo se aportaron las siguientes pruebas relevantes:
·
Fotocopia de cédula de ciudadanía del actor
(folio 71, cuaderno 1).
·
Reporte de aportes al Sistema General de
Seguridad Social del demandante (folios 73 a 75, cuaderno 1).
·
Examen de cuantificación del RNA del VIH-1 del
Centro de Análisis Molecular del 27 de octubre de 2011, por medio del cual se
determina 101,034 Copias/ml – Log10 (RNA): 5.00 de carga viral (folio 26,
cuaderno 2).
·
Historia
clínica núm.13275583CC del 15 de
diciembre de 2011, proferida por la Corporación Milagroz que diagnostica
enfermedad por Virus de Inmunodeficiencia Humana (VIH) (folios 27, 28 y 29,
cuaderno 2).
·
Dictamen núm. 3670 del 15 de marzo de 2012, de
la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Norte Santander en el que se
determina una pérdida de capacidad laboral del 50.35%, con fecha de
estructuración del 27 de octubre de 2011 (folios 31 al 34, cuaderno 2).
·
Dictamen núm. 13275583 del 16 de enero de 2013,
de la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, que determina una
sobrevaloración en las deficiencias, discapacidades y minusvalías y, establece
una pérdida de capacidad laboral del 29.75%, con fecha de estructuración del 27
de octubre de 2011  (folios 35 al 42, cuaderno 2).
·
Examen de cuantificación del RNA del VIH-1 del
Centro de Análisis Molecular del 6 de febrero de 2013 en el que se determina
3.488 Copias/ml – Log10 (RNA): 3.54 de carga viral (folios 43 y 44, cuaderno 2).
·
Historia clínica núm.13275583CC del 5 de julio
de 2013, proferida por la Corporación Milagroz en la que se establece
clasificación 2 del Estadio del VIH (folios 45 y 46, cuaderno 2).
·
Certificación de la SaludCoop EPS del 10 de
marzo de 2014, en el que se referencia 327 semanas de cotización al plan
obligatorio de salud, proferido por la EPS SaludCoop (folio 24, cuaderno 1).
·
Examen de biología molecular del 30 de noviembre
de 2013, en el que se determina una carga viral de VIH de 22,6907 Copias/ml Log
(10) Menor de 1.3, proferido por IDIME (folio 25, cuaderno 1).
·
Resultado de cuadro hemático automatizado IV
fechado del 29 de noviembre de 2013, dictaminado por el Laboratorio Clínico e
Inmunológico (folios 26 a 28, cuaderno 1).
·
Examen de biología molecular del 13 de marzo de
2014, en el que se determina una carga viral de VIH de 90,227 Copias/ml Log (10)
Menor de 4.96, proferido por IDIME (folio 65 a 69, cuaderno 1).
1.2
Actuación procesal y respuesta
de la entidad accionada
Mediante auto del 19 de julio de 2013 el
Juzgado Segundo Penal del Circuito con Funciones de Conocimiento de Cúcuta,
Norte de Santander, admitió la acción de tutela y corrió traslado a
Colpensiones, para que ejerciera su derecho de defensa.
No obstante lo anterior, la entidad demandada no
se pronunció respecto de los  hechos y pretensiones expuestas en el amparo iusfundamental.
II.  DECISIÓN
JUDICIAL QUE SE REVISA
2.1 Decisión
única de instancia
Mediante
providencia del 2 de agosto de 2013, el Juzgado Segundo Penal del Circuito con
Funciones de Conocimiento de Cúcuta declaró improcedente el amparo invocado al
considerar que la jurisdicción ordinaria laboral era la  vía idónea para
revocar la calificación de la mencionada junta. Por otra parte, señaló que éste
no había acreditado dentro del proceso una situación de perjuicio irremediable
o de indefensión o extrema debilidad que justificase la intervención
extraordinaria del juez de tutela.
2.3 Actuaciones en sede de revisión
Conforme a lo dispuesto en jurisprudencia constitucional
respecto a la integración de la litis en sede de revisión,[4] la Sala Cuarta de Revisión concluyó
que era necesario recaudar algunas pruebas y vincular a algunas entidades con
el fin de que se pronunciaran respecto de los hechos expuestos
en la demanda y realizaran la actuación que estimaran pertinente, presentando
los elementos de comprobación que sustentaran lo que consideraran necesario.
De esa manera, mediante
auto del 3 de marzo de 2014[5]
la Sala ordenó vincular a la Junta Nacional de Calificación de Invalidez y la
Corporación Milagroz, terceros que podrían resultar afectados con la decisión
que se tome dentro del trámite de revisión de la tutela radicada bajo el número
T- 4.129.561.
Igualmente, se le ordenó a la Junta
Nacional de Calificación y a Colpensiones, remitir copia del recurso de
apelación interpuesto por Colpensiones contra el dictamen número 3670 proferido
por la Junta Regional de Invalidez de Norte de Santander, con el fin de saber
los fundamentos jurídicos que habían sustentado dicho recurso.
De otra parte, se le ordenó a la
Corporación Milagroz que allegara al trámite de revisión una valoración
integral del estado actual de salud del paciente, que incluyera, de ser
posible, un examen reciente de cuantificación del RNA del VIH-1 con el fin de
saber el estadio de esta enfermedad degenerativa y progresiva.
Finalmente, se le solicitó al actor que
informara a esta Sala: (i) si actualmente se encontraba recibiendo la atención
médica requerida, y en caso afirmativo, indicara qué entidad le venía prestando
dicho servicio; (ii) informara si se encuentra afiliado a alguna entidad de
salud y en qué calidad; beneficiario o cotizante; iii) indicara quiénes
integran actualmente su núcleo familiar y cuántas personas tiene a su cargo,
indicando quiénes son, y (iv) señalara cuál era su situación económica actual y
la de su grupo familiar.
Conforme a tales antecedentes, las entidades vinculadas dieron
contestación acerca de las pretensiones y del problema jurídico que se plantea
en la tutela de la referencia.
Por un lado, la Junta Nacional de Calificación de Invalidez se opuso
a las pretensiones del amparo iusfundamental, por considerar que la Sala
Uno de esa entidad había realizado el estudio de la pérdida de capacidad del
actor, teniendo en cuenta su valoración médica del día 21 de agosto de 2012 y demás
documentos de soporte contenidos en el expediente.
En línea con lo anterior, refirió que la autoridad había calificado
las patologías del señor Carlos conforme a lo dispuesto en el Manual
Único de Calificación de Invalidez, encontrando que existía una sobrevaloración
en sus deficiencias, discapacidades y minusvalías. Al respecto, refirió que de
acuerdo al examen de infectología de febrero de 2013,  posterior al dictamen
No.13275583 del 16 de enero de 2013, emitido por la Junta Nacional de
Calificación de Invalidez, el peticionario “tendría el CD4 un rango menor a
200/mm3, correspondiente a A3, es decir, persona asintomática.”[6]
Por su parte, la Corporación Milagroz solicitó a esta corporación
enviar copia de la tutela que obra en el expediente T-4.129.561 con el fin de
dar cumplimiento a lo ordenado por este Tribunal Constitucional.  Así, el 2 de
abril de 2015, la Secretaría General de esta Corporación remitió copia de la
demanda de tutela de la referencia.
Aunque este Tribunal Constitucional le solicitó a Colpensiones
remitir: (i) el recurso de apelación contra el dictamen número 3670
emitido por la Junta Regional de Invalidez de Norte de Santander y, (ii) copia
del historial actual de semanas cotizadas al Sistema General de Seguridad
Social en Pensiones del señor Carlos, la entidad administradora mantuvo
silencio.
Ahora bien, la apoderada del actor contestó a los interrogantes
planteados por la Sala Cuarta de Revisión indicando que: i) la Corporación
Milagroz es quien realiza todos los controles del estado de la enfermedad del
actor; ii) el petente se encuentra afiliado a la EPS SALUDCOOP en calidad de
cotizante; iii) el núcleo familiar del actor está conformado por su esposa, Luz
Aurora Blanco Molina y sus dos hijos, Geidy Lorena Barajas Blanco y Carlos
Eduardo Blanco Molina y, iv) es un paciente con VIH que no puede laborar.
Finalmente, solicitó a la Sala que se integrara al precipitado
proceso a la entidad AFP Horizonte con el fin de determinar su responsabilidad respecto
de la pensión de invalidez que se otorgare al señor Carlos, por cuanto
sus aportes a la seguridad social fueron trasladados sin autorización al
mencionado fondo.
Habida cuenta que la decisión a proferirse en sede de revisión
podría derivar en una obligación primaria respecto del reconocimiento de la
prestación que se encuentra en discusión, la Sala Cuarta profirió auto del 31
de marzo de 2014, en el que se le ordenó a AFP Porvenir (antes AFP Horizonte)
que se pronunciara respecto a los hechos y pretensiones de la demanda de
tutela. Conforme a lo anterior, se procedio a suspender los términos en el
proceso de la referencia, hasta tanto no fueran allegadas y valoradas las
pruebas ordenadas.
Mediante oficio del 7 de abril de 2014 la Directora de litigios de
Porvenir S.A. manifestó que el 22 de marzo de 2006 el señor Carlos había
suscrito formulario de vinculación al Fondo de Pensiones Obligatiorias
Horizonte Pensiones y Cesantías S.A., hoy Porvenir. Sin embargo, según consulta
en la base de datos (SIAFP)[7],
ya no se encuentra afiliado al fondo que representa.
Al respecto, refirió que el 16 de agosto de 2011 Horizonte Pensiones
y Cesantías S.A. trasladó los aportes del actor junto con los rendimientos
generados por valor de $12.814.705 a la entidad administradora de pensiones
Colpensiones. Por lo anterior, solicitó al juez de tutela desvincular a la
Sociedad Administradora Porvenir S.A. del trámite constitucional.
El 8 de abril de 2014, la Corporación Milagroz remitió las historias
clínicas y la valoración integral actualizada del demandante, relacionada con
la cuantificación del RNA del VIH-1.
En consulta del 12 de marzo de 2014, el médico tratante afirmó que
el señor Carlos es un paciente de VIH “con CD4 muy bajos y carga
viral muy elevada”[8],
en estado B3. Adicionalmente,  el 13 de marzo del mismo año, Idime estableció
una carga viral de: Log: 4.96 y copias/ml 90.227.[9]
Respecto del estado psicologíco del demandante relacionó que no se
encontraba alteraciones significativas en su estado mental y no había hallazgos
de ansiedad o depresión[10].
III.  CONSIDERACIONES
3.1
Competencia
La Corte Constitucional es competente, a través de esta Sala, para
revisar la sentencia proferida por el Juzgado Segundo Penal del Circuito con
Funciones de Conocimiento de Cúcuta, con fundamento en lo dispuesto por los
artículos 86 y 241, numeral 9º, de la Constitución Política, en concordancia
con los artículos 31 a 36 del Decreto Ley 2591 de 1991, y en cumplimiento de lo
ordenado por el auto del 14 de noviembre de 2013, proferido por la Sala de
Selección Número Once y asignado por la misma providencia para su decisión a la
Sala de Revisión Número Cuatro de esta corporación.
3.2 Legitimación por activa
En virtud de lo establecido en el artículo 86 de la Carta Política,
el mecanismo tuitivo de derechos fundamentales es un instrumento de defensa
judicial al cual puede acudir cualquier persona para reclamar la protección
inmediata de los derechos fundamentales, cuando quiera que éstos resulten
vulnerados o amenazados como consecuencia de las acciones u omisiones de las
autoridades públicas y, excepcionalmente, de los particulares.
En concordancia con lo anterior, el artículo 10 del Decreto 2591 de
1991 estableció que esta acción constitucional podrá ser ejercida en todo
momento y lugar, por cualquier persona, quien podrá actuar por sí misma o a
través de apoderado judicial.
Así las cosas, la señora Madga Libetcy Guevara Rodríguez en calidad
de apoderada del actor, se encuentra legitimada por activa en el marco de la
acción de tutela que se revisa en esta Sala de Revisión.
3.3 Legitimación por pasiva
De la lectura de los artículos 5 y 42, del Decreto 2591 del 1991,
Colpensiones y la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, al igual que la Corporación
Milagroz[11]
se encuentran legitimadas como parte pasiva en el asunto sub examine.
Conforme a lo dispone el artículo 11 del Decreto 2463 de 2011, las
juntas de calificación de invalidez  “organismos de creación legal,
autónomos, sin ánimo de lucro, de carácter privado, sin personería jurídica
(…)”, cuyos integrantes “no tienen el carácter de servidores
públicos, no devengan salario, ni prestaciones sociales, sólo tienen derecho a
los honorarios establecidos en el presente decreto”. No obstante, mediante
sentencia de C-1002 de 2004[12]
este Tribunal Constitucional precisó que las juntas son verdaderos órganos
públicos pertenecientes al sector de la seguridad social que ejercen una
función pública pese a que los miembros encargados de evaluar la pérdida de
capacidad laboral sean particulares.
3.4 Problema jurídico
Delimitado el contexto en el que esta Sala de Revisión debe
intervenir en la presente causa, se advierte
que el problema jurídico a resolver consiste en determinar si Colpensiones
vulneró el derecho a la vida, a la igualdad, al debido proceso, a la salud y a
la seguridad social del señor Carlos al haber
omitido la realización del examen de cuantificación del RNA del VIH-1, dentro
del trámite de apelación ante la Junta Nacional de Calificación de Invalidez.
A fin de abordar
el asunto, corresponde a la Sala Cuarta de Revisión entrar estudiar: i) la
procedencia excepcional de la acción de tutela para controvertir dictámenes de
la Junta Nacional de Calificación de Invalidez; ii) la especial
protección constitucional de las personas que padecen el Virus de
Inmunodeficiencia Humana –VIH en el ordenamiento constitucional; iii) debido
proceso ante el trámite en las juntas de calificación de invalidez; iv) la
importancia del derecho a la calificación por pérdida de capacidad laboral en
el marco del Sistema General de Seguridad Social y, v) el análisis del caso
concreto.
3.5 Procedencia excepcional de la acción de tutela en materia de
dictámenes de pérdida de capacidad laboral. Reiteración de jurisprudencia
De conformidad con la jurisprudencia de este Tribunal[13],
la acción de tutela no procede, en principio, para controvertir los dictámenes
emitidos por las juntas de calificación de invalidez, por cuanto el ordenamiento jurídico ha dispuesto un
escenario judicial concreto para resolver dichos conflictos, como lo es la jurisdicción
ordinaria laboral (art. 11[14]
y 40[15],
Decreto 2463 de 2001).
No obstante lo anterior, la Corte Constitucional[16], con base en el artículo 86 de la Carta Política,
ha indicado que existen dos excepciones en las
cuales el recurso de amparo procede de manera excepcional, a saber:
i)
Como mecanismo definitivo, en el
evento en que el medio judicial establecido para este tipo de controversias no
resulte idóneo y eficaz en el caso objeto de estudio, atendiendo las
circunstancias en las que se encuentre el actor.
Por ejemplo, en la sentencia T-108 de 2007[17], esta Sala de
Revisión concluyó que el proceso ordinario laboral no era idóneo y eficaz en el
caso de una señora de 62 años de edad, que no podía laborar al padecer de
artrodesis de tobillo y rodilla, hipertensión arterial, dermatosis,
insuficiencia venosa crónica de miembros inferiores, a la cual se le había
suspendido el pago de su pensión de invalidez en virtud de que una junta de
calificación de invalidez, con violación del debido proceso, determinó que su
incapacidad laboral había disminuido de forma tal que ya no alcanzaba el
porcentaje a partir del cual la legislación otorga tal prestación.
De igual manera, mediante Sentencia T-773 de 2009[18]
esta Corporación estimó que el mecanismo judicial ordinario no era adecuado
para resolver las peticiones del actor, teniendo en cuenta la edad, el estado
de salud y la situación económica del demandante. En esa medida, se reconoció que
la acción de tutela era procedente
de forma definitiva para obtener un nuevo pronunciamiento sobre la fecha de
estructuración de su invalidez, que había sido determinada por una junta de
calificación sin motivación ni sustento probatorio alguno.
ii) Como
mecanismo transitorio, en el caso en que a pesar de la existencia de un
medio judicial idóneo y eficaz, resulta necesario para evitar la ocurrencia de
un perjuicio irremediable.
Al respecto, en las sentencia T-859 de 2004[19]
la Corte Constitucional consideró que resultaba procedente conceder el amparo
de forma transitoria a  una persona en condición de discapacidad
calificada como inválida a quien se le había negado el reconocimiento de la
pensión de sobrevivientes con base en que la fecha de estructuración de la
invalidez determinada por la junta de calificación era posterior a la muerte de
su padre, a pesar de que su enfermedad se había manifestado desde los dos (2)
años. En esa ocasión se afirmó que “ni la accionante ni su
representada disponen de recursos suficientes para asumir por su cuenta el
tratamiento médico (…) sin el cual su salud y calidad de vida amenazan con
deteriorarse más. Aunado a lo anterior, es importante recordar que (…) es una
persona con una discapacidad física mayor al cincuenta (50%) por ciento, lo que
le impide laborar y por ende procurarse un ingreso propio. De todo lo anterior,
se infiere que la afectada se encuentra frente a un perjuicio irremediable que
hace viable la protección de sus derechos fundamentales”.
Desde esa óptica, este alto tribunal ha estimado[20]
que el juez constitucional debe verificar en cada caso en concreto, si las
acciones disponibles para atacar dichos peritajes resultan ser suficientes para
proteger eficazmente los derechos fundamentales de quien invoca la tutela.
Para tales efectos, debe analizar los requisitos de
procedibilidad de este amparo de manera menos estricta, por cuanto se
encuentran involucrados los derechos fundamentales de personas disminuidas
física o psíquicamente, las cuales son sujetos de especial protección por parte
del Estado. Particularmente, en sentencia T-456 de 2004[21]  la Sala de
Revisión afirmó:
“…en ciertos casos el
análisis de la procedibilidad de la acción en comento deberá ser llevado a cabo
por los funcionarios judiciales competentes con un criterio más amplio, cuando
quien la interponga tenga el carácter de sujeto de especial protección
constitucional –esto es, cuando quiera que la acción de tutela sea presentada
por niños, mujeres cabeza de familia, discapacitados, ancianos, miembros
de grupos minoritarios o personas en situación de pobreza extrema. En estos
eventos, la caracterización de perjuicio irremediable se debe efectuar con una
óptica, si bien no menos rigurosa, sí menos estricta, para así materializar, en
el campo de la acción de tutela, la particular atención y protección que el
Constituyente otorgó a estas personas, dadas sus condiciones de vulnerabilidad,
debilidad o marginalidad.”
Conforme a lo expuesto, tal como lo establece la
jurisprudencia constitucional, cuando los mecanismos ordinarios para
controvertir los dictámenes emitidos por las juntas de
calificación de invalidez no resultan ser los más
eficaces e inmediatos para la protección de los derechos fundamentales de las
personas, el amparo iusfundamental se constituye como el principal medio
de garantía de derechos.
3.6 La especial protección constitucional para las personas que
padecen el VIH. Reiteración de jurisprudencia
Conforme a lo dispuesto en el preámbulo de la Constitución
Política, los principios de igualdad, dignidad
humana y solidaridad resultan ser los pilares fundamentales sobre los
cuales se funda el Estado Social de Derecho colombiano. Como se desprende de lo
anterior, el inciso 3° del artículo 13 de la misma
Carta señala que es deber del Estado proteger a aquellas “personas que por su condición
económica, física o mental, se encuentren en circunstancia de debilidad
manifiesta y sancionará los abusos o maltratos que contra ellas se cometan”.
Del mismo modo, el artículo 47 Superior dispone
que “[e]l
Estado adelantará una política de previsión, rehabilitación e integración
social para los disminuidos físicos, sensoriales y psíquicos, a quienes se
prestará la atención especializada que requieran”.
Por su parte, el inciso 2° del artículo 95 de
la Carta Política asigna a todos los ciudadanos el deber de actuar conforme al principio
de solidaridad social “respondiendo con acciones humanitarias ante
situaciones que pongan en peligro la vida o la salud de las personas”.
Bajo estos imperativos, este Tribunal Constitucional ha
reconocido expresamente algunos escenarios en los que el deber de protección del
Estado a quienes se encuentran en situación de debilidad manifiesta, es
aximomático[22].
Este es el caso de las personas que padecen VIH/SIDA, quienes ven mermada su
salud por una enfermedad degenerativa, que suele terminar con la vida de
quienes la padecen.
Al efecto, esta Corporación ha indicado
que: “La protección especial a ese
grupo poblacional está fundamentada en los principios de igualdad, según el
cual el Estado protegerá especialmente a aquellas personas que por su condición
económica, física o mental, se encuentren en circunstancias de debilidad
manifiesta (art. 13 C.P.) y en el de solidaridad, como uno de los principios
rectores de la seguridad social (arts. 1 y 48 C.P.)…”[23]
La jurisprudencia constitucional ha resaltado que este
marco de protección especial resulta como consecuencia de los padecimientos
causados por el deterioro
progresivo del estado de salud de quien lo soporta. Por lo anterior, se
hace exigible un trato igualitario, solidario y digno ante las circunstancias
de debilidad en que se encuentra. Por ende, es deber del Estado adoptar las
medidas indispensables para garantizar su inclusión en la sociedad y
protegerlos en los distintos niveles en que suelen ser discriminados[24].
En ese orden de ideas, esta Corporación ha resaltado el
especial tratamiento que se debe procurar a quienes padecen de VIH o SIDA,
observando la existencia de determinados ámbitos de protección, a saber: “(i) en materia de salud, concediendo
medicamentos, tratamientos, traslados entre IPS, EPS o EPSS, cuando el afectado
no cuenta con la posibilidad o los recursos económicos para asumirlo y se
evidencia un grave detrimento de sus derechos fundamentales; (ii) en materia
laboral, prohibiendo el despido injustificado o la discriminación, en razón
de la enfermedad y exigiendo un trato especial en el lugar de trabajo; (iii) en
materia de seguridad social, cuando ha sido necesario reconocer la
pensión de invalidez por vía del amparo constitucional dada la situación de
urgencia y (iv) en materia de protección a personas habitantes de la calle,
cuando son portadoras de VIH y dicha situación puede ocasionar la vulneración
de derechos fundamentales no solamente propios, sino también de las personas
que los rodean”[25]
En síntesis, la
persona que padece VIH o SIDA goza de iguales derechos que las demás personas.
Sin embargo, debido al carácter de dicha enfermedad, las autoridades están en
la obligación de darles protección especial con miras a garantizar sus derechos
constitucionales fundamentales y su dignidad asegurando la provisión de los
servicios de seguridad social, salud, entre otros.
3.7 Debido proceso en los trámites de calificación de la invalidez.
Reiteración de jurisprudencia
Con el fin de establecer si una persona tiene derecho al
reconocimiento de alguna de las prestaciones asistenciales o económicas originadas
por accidente o enfermedad, producido como
consecuencia de la actividad laboral, o por causas de origen común, se requiere de la calificación de la pérdida de capacidad laboral,
entendida como un mecanismo que permite fijar el porcentaje de afectación del “conjunto de las habilidades, destrezas,
aptitudes y/o potencialidades de orden físico, mental y social, que le permiten
al individuo desempeñarse en un trabajo habitual”[26]
Ahora bien, en concordancia con lo establecido en los artículos 38 a
43 de la Ley 100 de 1993, el Decreto 917 de 1999 y el Decreto 2463 de 2001, son
las juntas de calificación de invalidez las que tienen como función calificar,
mediante un dictamen, el grado de pérdida de la capacidad laboral, el origen de
la invalidez y su fecha de estructuración, de conformidad con el manual único
para la calificación de la invalidez vigente a la fecha de la calificación.
Concretamente,
dentro del trámite de la calificación de invalidez,
las juntas deben seguir las siguientes etapas básicas conforme a lo regulado en
el capitulo III del Decreto 2463 de 2001, a saber:
i) La
solicitud de calificación de pérdida de capacidad laboral sólo podrá tramitarse
cuando las entidades hayan adelantado el tratamiento y rehabilitación integral
o se compruebe la imposibilidad de su realización. Al efecto, a tal solicitud
se debe allegar  el certificado correspondiente (art. 9° del Decreto 917
de 1999 y arts. 23 y 25-3 del Decreto 2463 de 2001).
ii) Valoración
completa del estado de salud de la persona cuya invalidez se dictamina o se
revisa, para lo cual las juntas deben proceder a realizar el examen físico
correspondiente antes de elaborar y sustanciar la respectiva ponencia (art. 28
ibid.)
iii)
Motivación de las decisiones adoptadas por estos organismos, pues deben
sustanciar los dictámenes que emiten explicando y justificando en forma técnico
científica la decisión que adoptan (arts. 28 a 31 ibíd.).” (Negrilla
fuera del texto).
Tal y como lo dispone el artículo 2 del citado decreto, dentro del
trámite de la calificación de la invalidez, las actuaciones de los miembros de
las juntas deben estar regidas acorde a los postulados “de la buena fe y (..) los principios establecidos en la
Constitución Política y en la Ley 100 de 1993…”[27]
que son, entre otros, los de respeto a la
dignidad humana y el cumplimiento cabal del derecho al debido proceso (arts. 1°
y 29 Const.). Por tal razón, éstos deben “contener
las decisiones expresas y claras sobre el origen, fecha de estructuración y
calificación porcentual de pérdida de la capacidad laboral” (art. 31 del Decreto 2463 de 2001).
Sobre este aspecto, este Tribunal
Constitucional, ha ilustrado en reiterada jurisprudencia[28], que los dictámenes que emitan las juntas de calificación deben contener
expresamente los fundamentos de hecho y de derecho que dieron origen a esta
decisión. Así, de acuerdo al artículo 9 del Decreto 2463
de 2001 los fundamentos de hecho son “todos aquellos que se relacionan con
la ocurrencia de determinada contingencia, lo cual incluye historias clínicas,
reportes, valoraciones o exámenes médicos periódicos; y en general, los que
puedan servir de prueba para certificar una determinada relación causal, tales
como certificado de cargos y labores, comisiones, realización de actividades,
subordinación, uso de determinadas herramientas, aparatos, equipos o elementos,
contratos de trabajo, estadísticas o testimonios, entre otros, que se
relacionen con la patología, lesión o condición en estudio” y, los
fundamentos de derecho son todas las normas que se aplican al caso de que se
trate.[29]
Con ese criterio, si a juicio de las juntas de
calificación de invalidez se requiere de la práctica de examenes
complementarios o la valoración por personal especializado, diferentes a los
que figuren en la historia clínica, se solicitará a la entidad
administradora, entidad promotora de salud o a quien hubiere solicitado la
calificación que lo suministre en un plazo de quince (15) días, lapso en el cual
podrá justificarse su demora (art. 36 del Decreto 2463 de 2001).
Cabe precisar que cuando la entidad
correspondiente no aporta los documentos necesarios
para la calificación de la invalidez, tales como, exámenes
clínicos, evaluaciones técnicas y demás exámenes complementarios que determinen
el estado de salud del afiliado o del posible beneficiario, la junta deberá
requerirlos por una sola vez con toda precisión y en forma escrita a
quien se encuentre en posibilidad de aportarlos, para que se alleguen o se
justifique la razón por la que no pueden ser aportados (art. 25 y 26 del
Decreto 2463 de 2001). (Subrayado por fuera del texto).
En el mismo sentido, el inciso 2º
del artículo 26 del Decreto 2464 establece que si vencido el plazo no se han
aportado los documentos, “la junta de calificación de invalidez procederá a
decidir con base en los documentos de que disponga, salvo cuando técnica y
científicamente se constate que los exámenes requieren de un plazo especial,
evento en el cual la junta suspenderá por una sola vez la calificación hasta
que se aporte dicho documento.” En efecto, si una entidad o institución de
seguridad social no allega los documentos solicitados, “se solicitará
investigación y sanción a la autoridad competente.”
Ahora bien,
conforme a lo dispuesto en el artículo 37 del mismo decreto, todos los gastos
de traslado, valoraciones por especialistas y exámenes complementos deberán ser
asumidos por la entidad administradora, entidad de previsión social, compañía
de seguros, empleador, o solicitante correspondiente. Los medios de transporte
seleccionados para el traslado deberán ser los adecuados al estado de salud de
la persona a calificar y no podrán afectar la dignidad humana.
El cumplimiento de las normas mencionadas por
parte de las juntas, las cuales, como se dijo, cumplen funciones públicas
relacionadas con el derecho fundamental a la seguridad social, ha sido
considerado por la jurisprudencia constitucional como parte integrante del
derecho fundamental al debido proceso de las personas que están surtiendo los
trámites para la calificación de su invalidez.[30]
Con base en lo anterior, en distintas oportunidades
este Tribunal Constitucional ha detectado violaciones del derecho al debido
proceso por parte de las juntas de calificación de invalidez. Por ejemplo, en
sentencia T-859 de 2004[31], la Sala Novena de Revisión cuestionó
la fecha de la estructuración de la invalidez establecida por una junta de
calificación por haber sido determinada sin tener en cuenta las pruebas. Así
manifestó: “no tiene sentido
establecer como fecha de estructuración de la invalidez de una persona que
presenta una enfermedad mental con las características de la que padece la
accionante, la cual le representa una pérdida de capacidad laboral del 71.45%,
casi en la misma fecha en la cual se realiza el diagnóstico y máxime cuando se
trata de una enfermedad de origen común que, según otras pruebas aportadas por
la accionante ha venido evolucionando notablemente desde sus dos años de
edad.  Al respecto, cabe advertir que para efectos de establecer la fecha
de estructuración de la enfermedad, deben tenerse en cuenta pruebas como la
historia clínica del afectado y demás exámenes practicados, los cuales, al
parecer, en el presente caso no se valoraron”.
De la misma forma, en sentencia T-436 de 2005[32], la misma Sala Novena estimó que una
junta de calificación había vulnerado el derecho al debido proceso al fijar el
porcentaje de pérdida de capacidad laboral pues pretermitió  algunas
partes del procedimiento reglamentario y existían  falencias en la
motivación. En especifico, indicó que la junta (i) no acreditó que el
accionante hubiera sido sometido a examen físico, (ii) no aportó información
acerca de porqué al proferir el dictamen no valoró en su integridad el estado
de salud del peticionario sino tan solo una de las patologías y, finalmente,
(iii) no informó acerca de la realización del proceso de rehabilitación
integral que hubiera recibido el accionante o sobre la improcedencia del mismo,
lo cual es exigido por las normas reglamentarias para darle trámite a las
solicitudes de certificación de pérdida de capacidad laboral.
De igual modo, la Corte Constitucional en sentencia T- 108
de 2007[33],
identificó que “Frente a las alegadas irregularidades, esta Sala encuentra
que efectivamente en el Dictamen No. 3839 de 2004, expedido en el trámite de
revisión del porcentaje de pérdida de capacidad laboral del actor, no se
tuvieron en cuenta todas las patologías que dieron sustento al reconocimiento
de su pensión de invalidez. Así se desprende del texto del dictamen aludido, en
el que claramente se denota que la Junta Nacional de Calificación de Invalidez
omitió valorar la patología de “limitación de los arcos de motilidad en la
articulación de la rodilla izquierda”, la cual estaba presente al
momento en que se reconoció su derecho pensional.”
Mediante sentencia T-328 de 2008[34],
la Sala Segunda de Revisión consideró que el hecho de no tener en cuenta todos
los exámenes médicos realizados al actor para determinar el porcentaje de la
incapacidad laboral y no justificarlo desconoce el derecho al debido proceso.
Además, recordó a la junta accionada que, en caso de no tener certeza sobre el
diagnóstico de la accionante, la conducta a seguir es  ordenar la práctica
de exámenes complementarios, facultad contemplada en los artículo 13-7 y 36 del
Decreto 2463 de 2001, en vez de simplemente omitir la dolencia en el dictamen.
Recientemente, mediante sentencia T-609 de 2013[35]
esta Corporación amparó el derecho al debido
proceso y a la seguridad social del actor al constatar que no reposaba
motivación o concepto que sustentara el establecimiento de la fecha de
estructuración, ni tampoco alusión a los soportes médicos allegados al trámite
de calificación o referencia sobre por qué se excluyeron del estudio los
antecedentes clínicos y el diagnosticó final al que arribó la junta de
calificación en la evaluación.
En resumen, al
momento de examinar la situación de incapacidad de un afiliado que solicita ser
valorado, las juntas de calificación de invalidez deben atender el principio de
buena fe y debido proceso, valorando completamente el estado de salud de la
persona y, en caso de ser necesario, ordenar a las entidad administradora o
empresa promotora de salud, la realización de evaluaciones o exámenes
complementarios que considere indispensables para determinar el
porcentaje de afectación del “conjunto
de las habilidades, destrezas, aptitudes y/o potencialidades de orden físico,
mental y social, que le permiten al individuo desempeñarse en un trabajo
habitual”[36].
3.8
La importancia del derecho a la calificación por pérdida de capacidad laboral en
el marco del Sistema General de Seguridad Social. Reiteración de jurisprudencia
El
artículo 48 superior consagró la seguridad social como un derecho
irrenunciable, que debe garantizarse a todos los habitantes del territorio
colombiano. Acorde con lo dispuesto por el citado artículo, la jurisprudencia
de esta Corporación ha establecido que esta prerrogativa tiene una doble
configuración jurídica, como derecho que debe garantizarse a todos los
habitantes del territorio nacional, y como servicio público de carácter
obligatorio y esencial a cargo del Estado, que debe prestarse bajo su
dirección, coordinación y control, y con sujeción a los principios de
eficiencia, universalidad y solidaridad.[37]
En
esa medida, se ha considerado la seguridad social como “un conjunto
armónico de entidades públicas y privadas, normas y procedimientos, conformado
por los regímenes generales establecidos para pensiones, salud, riesgos
profesionales y servicios complementarios que son definidos en la ley, cuyo
objeto es garantizar los derechos irrenunciables de las personas, mediante la
cobertura de las contingencias que afectan la salud, la capacidad económica y,
en general, las condiciones de vida de toda la población.[38]
En
relación con las personas que pierden su capacidad laboral de origen común o
profesional, el Sistema General Integral de Seguridad Social previó un conjunto
de prestaciones de tipo asistencial y económico, dentro de las cuales se
encuentra la pensión de invalidez[39]. Con ese
criterio, la evaluación o calificación de la pérdida de capacidad laboral,
cobra importancia, por cuanto constituye el medio para establecer si una
persona tiene derecho al reconocimiento de aquellas prestaciones, y así
garantizar los derechos fundamentales a la vida digna,
a la seguridad social y al mínimo vital.
La mencionada calificación es efectuada una vez se
haya establecido un diagnóstico clínico del afiliado y constituye un paso
anterior para la efectiva determinación del grado. En esta etapa, se analiza, conforme a los
lineamientos señalados en el artículo 9 del Decreto 2463 de 2011, la
disminución porcentual que el individuo ha experimentado en sus habilidades,
destrezas y competencias, que como consecuencia de una enfermedad o un
accidente, le impiden desempeñarse laboralmente en condiciones normales.
En esa medida, constituye un derecho para el
trabajador que se arrimen al proceso de calificación ante las juntas, todas las
historias clínicas, informes médicos y exámenes médicos actualizados de quienes
lo han tratado, que derive en una valoración íntegra y objetiva sobre su
patología.
Conforme a lo expuesto, el resultado de la
valoración que realizan los organismos médicos competentes es el que configura
el derecho a la pensión de invalidez, pues como se indicó anteriormente, ésta
arroja el porcentaje de pérdida de capacidad laboral y el origen de la misma.
De allí que la evaluación y remisión de todo el material probatorio que forme
parte de los deberes de las entidades encargadas de reconocer pensiones, pues
sin ellas no existiría fundamento para el reconocimiento pensional.[40]
4. Caso
concreto
El señor Carlos,
quien padece el Virus de Inmunodeficiencia Humana –VIH–,  solicita mediante el
mecanismo de amparo constitucional que le sea reconocida la pensión de
invalidez o subsidiariamente, realizar el examen de cuantificación del RNA del
VIH-1, con el fin de que se le realice una nueva calificación por parte de la
Junta Nacional de Calificación de Invalidez. De igual manera, reclama la
atención médica necesaria para el tratamiento de su enfermedad.
Como sustento a
su requerimiento, señaló que el 5 de marzo de 2011 fue diagnosticado con VIH,
enfermedad crónica, degenerativa y de evolución progresiva. Como consecuencia
del mencionado cuadro clínico y en vista de que sus condiciones de salud
empeoraban, fue remitido a la Junta Regional de Calificación de Invalidez de
Norte de Santander, para que fuera determinada su pérdida de capacidad laboral
y, por consiguiente, fuera reconocida la pensión de invalidez. La mencionada
autoridad, mediante dictamen del 15 de marzo de 2012, lo calificó con una
pérdida de capacidad laboral del 50.35%, de origen común, con fecha de
estructuración el 27 de octubre de 2011.
Inconforme con
la calificación efectuada por la autoridad regional, Colpensiones, entidad
administradora, elevó recurso de apelación, bajo el fundamento de que no se
había tenido en cuenta el control médico realizado por la Corporación Milagroz,
entidad encargada de realizar todos los controles del estado de la enfermedad
del actor, que establecía un estadio del VIH clasificación A2 CD4.
Refiere que la
Junta Nacional de Calificación de Invalidez decidió suspender la valoración de
la calificación hasta que Colpensiones remitiera una evaluación médica de
infectólogía, indicando el estadio del VIH del señor Carlos. En vista de que
habían transcurrido seis (6) meses sin que la entidad administradora de
pensiones remitiera el examen de cuantificación del RNA del VIH-1, la junta
procedió a resolver el recurso con la historia clínica y demás documentos
obrantes en el expediente.  Así, determinó que el actor tenía una pérdida de
capacidad laboral del 29.75%, con la misma fecha de estructuración.
Advierte que
Colpensiones actuó de mala fe, pues fue quien elevó recurso de apelación contra
el dictamen proferido por la Junta Regional de Calificación de Invalidez y más
adelante, se negó a realizar y remitir el examen que pretendía mostrar el
estado avanzado de su enfermedad.
Conforme con tales antecedentes,
la Sala procederá a estudiar si de conformidad  con la jurisprudencia
constitucional que regula el tema, la entidad demandada vulneró los derechos
constitucionales fundamentales a la vida, la igualdad, el debido proceso, la
salud y la seguridad social del señor Carlos.
4.1
Procedencia de la acción de tutela
Tal como
quedó plasmado anteriormente, en el asunto objeto de estudio el juez de
instancia declaró improcedente el amparo iusfundamental invocado,
argumentando que el actor: (i) cuenta con otro mecanismo de defensa judicial en
la jurisdicción ordinaria laboral para controvertir el dictamen de la Junta
Nacional de Calificación de Invalidez, (ii) no se evidencia que esté en
situación de indefensión o extrema debilidad que justifique la intervención del
juez constitucional.
En virtud de
lo señalado en el artículo 11 y 40 del Decreto 2463 de 2001, por regla general,
el mecanismo idóneo para resolver las controversias suscitadas entorno a los
dictámenes de las juntas de calificación de invalidez, es la jurisdicción ordinaria
laboral. En consecuencia, y conforme a la subsidiaridad que
ostenta la acción de tutela, se podría inferir que, mientras el demandante no
haya agotado la vía gubernativa o los procedimientos ordinarios eficaces para
el amparo de sus derechos, la acción constitucional solicitada resulta
improcedente.
Sin embargo, como quedó
plasmado en el acápite 3.5 de esta providencia, la acción de tutela resulta
procedente siempre y cuando se demuestre que se está frente a la inminencia de
un perjuicio irremediable  o que los medios ordinarios no son el mecanismo
idóneo y eficaz para la protección de los derechos fundamentales del
peticionario.
Para la Sala Cuarta
de Revisión, el presente asunto reviste gran importancia, toda vez que se
encuentra acreditado que el señor Carlos padece el
Virus de Inmunodeficiencia Humana – VIH, enfermedad catastrófica y degenerativa
que demanda de constantes cuidados médicos y personales para minimizar
los efectos del deterioro de su salud.
Particularmente,
las personas que padecen de VIH/SIDA se hacen merecedoras de una protección
constitucional reforzada, por lo que el Estado debe brindar protección integral
a las personas afectadas, como es el caso del actor, por cuanto es una
enfermedad catastrófica que produce un acelerado deterioro en el estado de
salud de quienes la padecen.
Adicionalmente,
la Sala comprueba que el accionante ni su esposa, quien también padece de VIH,
cuentan con las condiciones físicas ni psicológicas necesarias para poder acceder
a un trabajo en el cual logre un sustento económico para su propia subsistencia
y la de su hijo menor. En tal sentido, resulta notorio que el señor Carlos
ostenta un riesgo inminente de derechos fundamentales al mínimo vital y a la
seguridad social, lo que demuestra que un proceso ordinario laboral no es el
mecanismo idóneo para la protección de los derechos involucrados.
Bajo este
contexto, verificada la condición de sujeto de especial protección
constitucional del petente, habida cuenta de la situación de vulnerabilidad en
la que se encuentra, y, al resultar una carga desproporcionada imponerle
recurrir a la jurisdicción ordinaria laboral, la acción de tutela, resulta ser
la vía adecuada para solicitar el amparo de los derechos constitucionales fundamentales.
4.2
Presunta vulneración de los derechos fundamentales del señor Carlos
En atención a
los elementos de juicio consignados en la parte considerativa de esta
providencia, la Sala Cuarta de Revisión deberá analizar si Colpensiones vulneró
los derechos a la seguridad social, al debido proceso, al mínimo vital y a la
salud del accionante, al abstenerse de realizar y remitir el examen de
cuantificación del RNA del VIH-1, dentro del trámite de apelación ante la Junta
Nacional de Calificación de Invalidez, que determinaría el porcentaje de
afectación de su conjunto de habilidades, destrezas y aptitudes.
Siendo este
el problema a resolver, resulta pertinente recordar lo regulado en el capítulo
III del Decreto 2463 de 2011, que establece que dentro del trámite de
calificación de invalidez debe existir: (i) un diagnóstico de carácter
definitivo, que supone la terminación del tratamiento y la realización de los
procesos de rehabilitación integral, o aún sin terminar los mismos la
existencia de un concepto médico desfavorable de recuperación o mejoría; (ii) una
valoración completa del estado de salud de la persona cuya invalidez dictamina
o se revisa, para lo cual se deberá realizar el examen físico correspondiente
y, (iii) una motivación técnico científica expresa y clara de la decisión
adoptada.
Con
fundamento en lo anterior, esta Corporación ha manifestado que los dictámenes
de las juntas deben contener expresamente los fundamentos de derecho y de hecho
que dieron origen a esta decisión, como lo son las historias clínicas,
reportes, valoraciones o exámenes médicos, y todo lo relacionado con la
patología que es objeto de calificación.
Justamente,
el artículo 36 de la citada norma establece que, cuando a juicio de las juntas
se requiera la práctica de exámenes complementarios o la valoración por
personal especializado para determinar el grado de invalidez, se solicitará a
la entidad administradora, entidad promotora de salud o a quien hubiere
solicitado la calificación que lo suministre dentro de un plazo de quince días
(15).
A la luz de  lo expuesto, Colpensiones omitió su deber de realizar y
remitir el examen de cuantificación del RNA del VIH – 1, que determinaría de forma actualizada y objetiva el estadio del VIH
que padece el afiliado, más aun cuando fue la entidad quien interpuso recurso
de apelación ante la Junta Nacional de Calificación de Invalidez. En tal
sentido, fue Colpensiones quien vulneró el derecho a la seguridad social del
actor al impedir que pudiese ser estudiado su grado de invalidez.
Sobre este
asunto, se vislumbra que el examen médico exigido por la junta se encuentra
estrechamente relacionado con la patología por la que ha de ser calificado el
demandante, de modo que es la valoración que se requiere, en principio, para
completar un diagnóstico definitivo en orden a garantizar el derecho a la
calificación del mismo.
Asimismo, esta
Corporación concluye que la negativa de practicar una nueva evaluación del
demandante repercute de manera directa en la posibilidad de que le sea
reconocida la pensión de invalidez, pues como se señaló en la parte
considerativa, la valoración completa es la que configura el derecho pensional
pues en ella se emite el porcentaje de disminución de la capacidad laboral y el
origen de la misma, convirtiéndose así en un deber para la entidad encargada de
reconocer la prestación.
Ahora bien, del
legajo del expediente se extrae que en el dictamen emitido por la Junta
Regional de Calificación de Invalidez de Norte de Santander, en su apartado
5.1, se relacionan los documentos que fundamentaron la calificación, a saber: “epicrisis
o resumen de historia clínica” y “exámenes paraclínicos”[41]. De
igual manera, en el numeral 5.2 relacionado con exámenes o interconsultas para
calificar se señala “no solicita”.
Por su parte, en el dictamen de
la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, se indican en el apartado 5.1
los siguientes documentos que fundamentaron la calificación: “epicrisis o
resumen de historia clínica”, “exámenes o pruebas paraclínicas” y “valoraciones
por especialistas”. En lo relacionado con el numeral 5.3 se relaciona que “el
21 de agosto de 2012 se solicitó valoración por infectología indicando el
estadio de su enfermedad actual. Debido a que la entidad AFP Colpensiones no
remitió los documentos solicitados desde el mes de agosto, se decide resolver
el recurso con la información obrante en el expediente, conforme a lo establecido
en el artículo 36 del Decreto 2463 de 2001”.
Con ese criterio, si bien la
Junta Nacional de Calificación de Invalidez en la contestación de la tutela justifica
la valoración con los documentos obrantes en el expediente, esta no relacionó
que haya buscado alguna alternativa para que el actor fuera examinado por un
infectólogo o por profesionales registrados como
interconsultores en las juntas de calificación de invalidez, ni tampoco
demostró que haya instado a Colpensiones para que remitiera el examen
solicitado. En ese orden de ideas, fundamentó su decisión  en la negligencia de
la entidad administradora de pensiones y no, en razones de hecho y derecho.
Conforme a tales
antecedentes, la Sala Cuarta de Revisión concluye que la Junta Nacional de
Calificación de Invalidez vulneró el derecho fundamental al debido proceso y la
seguridad social del señor Carlos, al resolver el recurso de apelación sin los
elementos de juicio necesarios para una valoración completa de su estado de
salud, y a pesar de los múltiples pronunciamientos de este Tribunal
Constitucional en este sentido, optó por dictaminar el grado de invalidez sin
una motivación técnico científica que diera certeza sobre la disminición exacta
de la capacidad laboral.
Expuesto lo
anterior, la Corte Constitucional revocará la providencia del 2 de agosto de
2013, proferida por el Juzgado Segundo Penal del Circuito para, en su lugar,
conceder el amparo de los derechos fundamentales al debido proceso, la
seguridad social y el mínimo vital del señor Carlos.
En
consencuencia, se dejará sin efectos el dictamen No. 13275583 del 16 de enero
de 2013 de la Junta Nacional de Calificación de Invalidez y, en su lugar, se
ordenará que en el término de veinte (20) días siguientes a la notificación de
esta sentencia, el señor Carlos sea calificado, dentro del trámite de
apelación, bajo la responsabilidad de dicha entidad, por funcionarios que
representen a la misma, de acuerdo con todos los criterios técnico- científicos
y éticos dispuestos por el Manual Único de Calificación de Invalidez y demás
normas concordantes.
De igual manera,
se ordenará a Colpensiones, que en el término de tres (3) días siguientes a la
notificación de esta sentencia, que realice el examen de cuantificación del RNA
del VIH-1, con el fin de obtener un diagnóstico completo, real y actualizado
sobre la patología del accionante y así, ser calificado por la Junta
Nacional de Calificación de Invalidez dentro del trámite de apelación. Además,
deberá recepcionar todas aquellas historias clínicas e informes de los médicos
y terapeutas que lo han tratado, para igualmente considerarlas en el proceso de
calificación.
Finalmente, con
el fin de obtener una valoración completa del accionante, se le ordenará a la
Corporación Milagroz que remita a la Junta Nacional de Calificación de
Invalidez todas las historias clínicas, informes y exámenes de los médicos, con
el fin de considerarlos igualmente en el proceso de calificación.
RESUELVE:
PRIMERO.- LEVANTAR la orden de
suspensión del trámite de revisión en la tutela radicada bajo el número
T-4.129.561 contra Colpensiones dictada mediante auto del 31 de marzo de 2014,
para en su lugar resolver de fondo con las pruebas allegadas durante el mismo.
SEGUNDO.- REVOCAR la decisión adoptada el 2
de agosto de 2013 por el Juzgado Segundo Penal del Circuito con Funciones de
Conocimiento de Cúcuta, que declaró improcedente el amparo de los derechos
fundamentales invocados, dentro del trámite de la acción de tutela instaurada por el
señor Carlos. En su lugar, CONCEDER el amparo a los derechos
fundamentales a la seguridad social, el debido proceso y al mínimo vital del
accionante.
TERCERO.-  DEJAR SIN EFECTOS el
dictamen No. 13275583 del 16 de enero de 2013 proferido por la Junta Nacional
de Calificación de Invalidez. En su lugar, ORDENAR a la misma, que en el
término de veinte (20) días siguientes a la notificación de esta sentencia, el
demandante sea calificado, dentro del trámite de apelación, bajo la
responsabilidad de dicha entidad, por funcionarios que representen a la misma,
de acuerdo con todos los criterios técnico- científicos y éticos dispuestos por
el Manual Único de Calificación de Invalidez y demás normas concordantes.
CUARTO.- ORDENAR al representante
legal de Colpensiones, que dentro del término de tres
(3) días siguientes a la notificación de esta sentencia, realice el examen de
cuantificación del RNA del VIH-1, con el fin de obtener un diagnóstico
completo, real y actualizado sobre la patología del accionante el cual deberá
remitir a la Junta Nacional de Calificación de Invalidez para que sea considerado
en el trámite de la apelación. Además, deberá enviar todas aquellas historias
clínicas e informes de los médicos y terapeutas que lo han tratado, para
considerarlas igualmente en el proceso de calificación.
QUINTO.- ORDENAR al
representante legal de la Corporación Milagroz, que en el término perentorio de
tres (3) días siguientes a la notificación de esta providencia, remita a Junta
Nacional de Calificación de Invalidez todas las historias clínicas, informes y
exámenes de los médicos, con el fin de que, sean consideradas en el proceso de
calificación.
SEXTO.- Por Secretaría General líbrese
la comunicación prevista en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte
Constitucional y cúmplase.
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] En el presente caso, debe
aclararse que por estar profundamente involucrada la dignidad del actor, la
Sala de Revisión ha decidido no hacer mención al nombre del titular de los
derechos como medida para garantizar su intimidad, su buen nombre y su honra.
En este sentido, se tomarán medidas para impedir su identificación,
reemplazando el nombre del peticionario por el nombre Carlos.
[2] Del dictamen realizado por la Junta
Nacional de Calificación de Invalidez se extrae que Colpensiones fundamentó su
recurso de apelación, bajo el fundamento que la Junta Regional de Calificación
no había tenido en cuenta el control médico realizado por la Corporación
Milagroz fechado del 15 de diciembre de 2011, que refirió que padecía de
“infección retroviral con enfermedad por virus de la inmunodeficiencia humana
(VIH) Estadio VIH Clasificación A2 CD4 242. Es decir, se debe asignar un valor
de 15% de acuerdo al capítulo VIII, tabla 8.2. “
[3] Examen de cuantificación del RNA
del VIH-1.
[4] Al respecto ver: Auto
309 de 2010 M.P. Humberto
Antonio Sierra Porto; auto 089 de 2010 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto y auto
252 de 2008 M.P. Rodrigo
Escobar Gil.
[5] Folio 13 a 16, cuaderno 1.
[6] Clasificación del CDC para
adolescentes y adultos.
Rango de CD4
Categorías clínicas
A
B
C
Asintomático
infección aguda linfadenopatía
Sintomático
no condición (A) o (C)
Condiciones
indicadoras de SIDA
1)
> 500/mm3
A1
B1
C1
2)
200 - 499/mm3
A2
B2
C2
3)
<200/mm3
A3
B3
C3
[7] Folios 48 y 49, cuaderno 1.
[8] Folio 56 y 57, cuaderno 1.
[9] Folio 65 a 68, cuaderno 1.
[10] Folio 61, cuaderno 1.
[11] La Corporación Milagroz es una organización sin ánimo de lucro
conformada por un selecto grupo de profesionales asistenciales y
administrativos, capacitados en diferentes áreas de salud y con experiencia en
el manejo de enfermedades infecciosas.
[12] M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra
[13] Sentencias T-859 de 2004 M.P.
Clara Inés Vargas Hernández, T-436 de 2005, T-108 de 2007, T-773 de 2009, T-328
de 2011 y T-337 de 2012, entre otras.
[14] “Los dictámenes de las juntas
de calificación de invalidez no son actos administrativos y sólo pueden ser
controvertidos ante la justicia laboral ordinaria con fundamento en el artículo
2o. del Código de Procedimiento Laboral.”
[15] Las controversias que se
susciten en relación con los dictámenes emitidos por las juntas de calificación
de invalidez, serán dirimidas por la justicia laboral ordinaria de conformidad
con lo previsto en el Código de Procedimiento Laboral, mediante demanda
promovida contra el dictamen de la junta correspondiente. Para efectos del
proceso judicial, el secretario representará a la junta como entidad privada
del régimen de Seguridad Social Integral.
[16] Sentencias T-859 de 2004, T-436 de
2005 y T-108 de 2007, T-773 de 2009 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto
[17] M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[18] M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[19] M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[20] Cfr. T-798 de 2011 M.P. Humberto
Antonio Sierra Porto.
[21] M.P. Jaime Araujo Rentería
[22] Al respecto ver: T-027 de 2013 M.P.
Nilson Pinilla Pinilla
[23] Al respecto ver: T-1082 de 2004
M.P. Jaime Araujo Renteria.
[24] Sentencia T 697 de 2013 M.P. Nilson
Pinilla Pinilla, T-323 de 2011 M.P. Jorge Iván Palacio Palacio
[25] Al respecto ver sentencias: T-027
de 2013. M.P. Nilson Pinilla Pinila, T-323
de 2011, M. P. Jorge Iván
Palacio Palacio, entre otras.
[26] Artículo 2, Decreto 917 de 1999.
[27] Artículo 2º, Decreto 2463 de 2001.
[28] Al respecto ver, T-424 de 2007.
M.P. Clara Inés Vargas Hernández, T-328 de 2011 M.P. Jorge Ignacio Pretelt
Chaljub.
[29] Sentencias T-800 de 2012 M.P.
Jorge Iván Palacio Palacio; T-726 de 2011 M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo
y T-773 de 2009 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[30] Sentencias T-436 de 2005, T-108 de
2007 y T-328 de 2008, entre otras.
[31] M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[32] M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[33] M.P. Rodrigo Escobar Gil
[34] M.P. Manuel José Cepeda Espinosa
[35] M.P. Nilson Pinilla Pinilla
[36] Artículo 2, Decreto 917 de 1999.
[37] T-646 de 2013 M.P. Luis Guillermo
Guerrero Pérez.
[38] Sentencia T-1040 de 2008, M. P.
Clara Inés Vargas Hernández.
[39] Ver los artículos 38 y 206 de la Ley 100 de 1993, así como el artículo 40 del
Decreto Ley 1295 de 1994.
[40] T-038 de 2011 M.P. Humberto
Antonio Sierra Porto
[41] Folio 37, cuaderno 2.