C-418-12
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-418/12
MECANISMOS DE PREVENCION, INVESTIGACION Y SANCION DE
ACTOS DE CORRUPCION Y EFECTIVIDAD DEL CONTROL DE LA GESTION PUBLICA-Inhibición
para emitir un pronunciamiento de fondo en materia de contratación de mínima
cuantía
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos
mínimos
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos
de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Oportunidad
procesal para determinar si se ajusta a los requerimientos de la ley
Tal y como lo ha puesto de presente la jurisprudencia
constitucional, el pleno de la Corte, al momento de proferir sentencia, se
encuentra habilitado para establecer, como cuestión previa, si la demanda que
da lugar al proceso de constitucionalidad fue presentada en legal forma, esto
es, si cumple con los requisitos mínimos de procedibilidad. Ha señalado al
respecto la Corporación, que la oportunidad inicialmente prevista para definir
si la demanda se ajusta a los requerimientos de ley, es la etapa de admisión, a
través del respectivo auto admisorio (Decreto 2067 de 1991, art. 6°). Sin
embargo, la misma jurisprudencia ha precisado que ese primer análisis responde
a una valoración apenas sumaria de la acusación, adelantada únicamente por
cuenta del Magistrado Ponente, que no compromete ni limita la competencia del
Pleno de la Corte, que es en quien reside la función constitucional de decidir
sobre las demandas de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra
las leyes y los decretos con fuerza de ley (C.P. art. 241-4-5). Así, de acuerdo
con las circunstancias particulares del caso, la Corte está habilitada para
realizar un nuevo análisis de procedibilidad de la demanda en la sentencia, por
ser ella la llamada a decidir, con carácter definitivo e inmutable, si hay o no
lugar a proferir sentencia de mérito (Decreto 2067 de 1991, art. 6°). Ese nuevo
estudio de procedibilidad lo lleva a cabo la Corporación “con el apoyo de
mayores elementos de juicio, pues para entonces, además del contenido de la
demanda, la Corte cuenta con la opinión expresada por los distintos
intervinientes y con el concepto del Ministerio Público, quienes de acuerdo con
el régimen legal aplicable al proceso de inconstitucionalidad, participan en el
juicio con posterioridad al auto admisorio”.
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Estudio de
procedibilidad que adelanta la Corte Constitucional puede ser de dos tipos
El estudio de procedibilidad que adelanta la Corte en
la sentencia puede ser de dos tipos: (i) implícito, cuando a primera vista se
advierte sobre la conducencia de la demanda y la misma no presenta resistencia
entre los distintos intervinientes, caso en el cual se entiende que la
Corporación mantiene la decisión adoptada en el Auto Admisorio; o (ii)
explicito, si la demanda formulada genera dudas acerca de su pertinencia, y así
lo han advertido los intervinientes o la propia Corporación, debiendo proceder
esta última a hacer un pronunciamiento expreso sobre el tema. De esta manera,
aun cuando una demanda haya sido previamente admitida por el Magistrado
Ponente, tal hecho no desvirtúa la atribución reconocida a la Corte para
definir nuevamente en la sentencia si aquella se ajusta o no a los requisitos
de procedibilidad, pues dicho aspecto se enmarca dentro del ámbito de competencia
de la Corporación para proferir o no una decisión de fondo.
Referencia: expediente D-8801
Demandante:
Nicolás Ramos Barbosa
Asunto:
Acción pública de inconstitucionalidad contra los
artículos 274 de la Ley 1450 de 2011 y 94 de la Ley 1474 de 2011
Magistrado Ponente:
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Bogotá D.C., seis (6) de junio de dos mil doce (2012)
La
Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones
constitucionales y de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067
de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I.  ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad consagrada en los artículos 241 y 242 de la Constitución
Política, el ciudadano Nicolás Ramos
Barbosa demandó el artículo 274 de la Ley 1450 de 2011, “Por la cual se
expide el Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014”, y contra el artículo 94 de la Ley 1474 de 2011, “Por la cual se dictan normas
orientadas a fortalecer los mecanismos de prevención, investigación y sanción
de actos de corrupción y la efectividad del control de la gestión pública”.
Mediante Auto del veinticuatro (24) de octubre de dos
mil once (2011), el Magistrado Sustanciador decidió admitir la demanda, dispuso
su fijación en lista y, simultáneamente, corrió traslado al señor Procurador
General de la Nación para que rindiera el concepto de su competencia.
En la misma providencia, ordenó comunicar el proceso
al Presidente del Congreso de la República, al Ministro de Justicia, al
Ministro de Hacienda y Crédito Público y al Director del Departamento Nacional
de Planeación y a los Decanos de las Facultades
de Derecho de las Universidades Javeriana, Libre y del Atlántico, para que, si
lo estimaban conveniente, intervinieran dentro del proceso con el propósito de
impugnar o defender la constitucionalidad de la disposición acusada.
Con el propósito de adelantar el examen de
constitucionalidad de la ley en cuestión, el suscrito Magistrado decretó,
además, la práctica de algunas pruebas que consideró conducentes para la
decisión por adoptar. En consecuencia, se ordenó oficiar a los secretarios generales
del Senado de la República y de la Cámara de Representantes y a los secretarios
de las comisiones respectivas, para que remitieran a la Corte copia íntegra del
expediente legislativo que contiene el trámite y aprobación de los proyectos
que se convirtieron en: Ley 1450 del 16 de junio de 2011 y Ley 1474 del 12 de
julio de 2011 y las certificaciones de los debates y votaciones
correspondientes al trámite y aprobación de los mismos.
Una vez cumplidos los trámites previstos en el
artículo 242 de la Constitución Política y en el Decreto 2067 de 1991, la Corte
Constitucional procede a decidir acerca de la demanda de la referencia.
II.  TEXTO DE LA NORMA ACUSADA
A continuación se transcribe el texto del artículo 274 de la Ley 1450 de 2011 y del artículo
94 de la Ley 1474 de 2011, conforme a su publicación en los ejemplares del Diario
Oficial No. 48.102 y 48.128 de 2011, respectivamente.
LEY 1450 DE 2011
ARTÍCULO
274. CONTRATACIÓN MÍNIMA CUANTÍA. Adiciónese
al artículo 2º de la Ley 1150 de 2007, el siguiente numeral:
“5) Contratación mínima cuantía. La
contratación cuyo valor no excede del 10 por ciento de la menor cuantía de la
entidad independientemente de su objeto, se efectuará de conformidad con las
siguientes reglas:
a) Se publicará una invitación, por un término no
inferior a un día hábil, en la cual se señalará el objeto a contratar, el
presupuesto destinado para tal fin, así como las condiciones técnicas exigidas.
b) El término previsto en la invitación para presentar
la oferta no podrá ser inferior a un día hábil.
c) La entidad seleccionará, mediante comunicación de
aceptación de la oferta, la propuesta con el menor precio, siempre y cuando
cumpla con las condiciones exigidas.
d) La comunicación de aceptación junto con la oferta
constituyen para todos los efectos el contrato celebrado, con base en lo cual
se efectuará el respectivo registro presupuestal.
Las particularidades del procedimiento previsto en
este numeral, así como la posibilidad que tengan las entidades de realizar
estas adquisiciones en establecimientos que correspondan a la definición de
“gran almacén” señalada por la Superintendencia de Industria y Comercio, se
determinarán en el reglamento que para el efecto expida el Gobierno Nacional.
La contratación a que se refiere el presente numeral
se realizará exclusivamente con las reglas en él contempladas y en su
reglamentación. En particular no se aplicará lo previsto en la Ley 816 de 2003,
y en el artículo 12 de la presente ley”. [1]
LEY 1474 DE 2011
ARTÍCULO 94. TRANSPARENCIA EN
CONTRATACIÓN DE MÍNIMA CUANTÍA. Adiciónese al artículo 2º de la Ley 1150 de 2007 el siguiente numeral.
La contratación cuyo valor no excede del 10 por ciento
de la menor cuantía de la entidad independientemente de su objeto, se efectuará
de conformidad con las siguientes reglas:
a) Se publicará una invitación, por un término no
inferior a un día hábil, en la cual se señalará el objeto a contratar, el
presupuesto destinado para tal fin, así como las condiciones técnicas exigidas;
b) El término previsto en la invitación para presentar
la oferta no podrá ser inferior a un día hábil;
c) La entidad seleccionará, mediante comunicación de
aceptación de la oferta, la propuesta con el menor precio, siempre y cuando
cumpla con las condiciones exigidas;
d) La comunicación de aceptación junto con la oferta
constituyen para todos los efectos el contrato celebrado, con base en lo cual
se efectuará el respectivo registro presupuestal.
PARÁGRAFO 1º. Las particularidades del procedimiento aquí previsto,
así como la posibilidad que tengan las entidades de realizar estas
adquisiciones en establecimientos que correspondan a la definición de “gran
almacén” señalada por la Superintendencia de Industria y Comercio, se
determinarán en el reglamento que para el efecto expida el Gobierno Nacional.
PARÁGRAFO 2º. La contratación a que se refiere el presente artículo
se realizará exclusivamente con las reglas en él contempladas y en su
reglamentación. En particular no se aplicará lo previsto en la Ley 816 de 2003,
ni en el artículo 12 de la Ley 1150 de 2007.
III.  LA DEMANDA
1.  Normas constitucionales que se consideran
infringidas
El demandante estima que las disposiciones objeto de censura
constitucional desconocen el principio de unidad de materia legislativa y contravienen
lo dispuesto los artículos 158 (unidad de materia de los proyectos de ley) y
169 (título de las leyes) de la Constitución Política y en el artículo 193 de la
Ley 5ª de 1992.
2.  Fundamentos de la demanda
El actor afirma que en el trámite legislativo de los artículos
274 de la Ley 1450 de 2011 y 94 de la Ley 1474 de 2011 se desconoció la unidad
de materia legislativa, principio contenido en los artículos 158 y 169
Superior que ordena que todo proyecto de ley debe estar referido a una misma
materia, al igual que se debe guardar coherencia entre su título y contenido.
Para explicar dicho cargo menciona las sentencias
C-714 de 2008 y transcribe los propósitos y objetivos de la Ley 1450 de 2011,
concluyendo que “no encuentra relación directa e inmediata entre la
contratación de mínima cuantía y los objetivos de la ley 1450 de 2001[sic],
máxime cuando el artículo 150 establece en su último inciso que en materia de
contratación, y así lo hizo mediante la ley 80 de 1993 y 1150 de 2007, pues él
es el único que puede crear, suprimir o modificar modalidades de selección
entre otras cosas, así entonces, se requiere para estos temas un verdadero
debate democrático en aras de conservar el interés general y abstracto de la
ley. ”.
Argumenta que el tema de la contratación de mínima
cuantía debió ser debatido democráticamente y con unidad de materia en el
Congreso de la República y no regulado por una ley con diferentes propósitos
como la Ley Orgánica del Plan Nacional de Desarrollo.
De otra parte, en relación con el cargo contra el
artículo 94 de la Ley 1474 de 2011, el accionante considera que no existe
unidad de materia entre el título de la ley y el contenido del precepto
demandado.
Afirma que no hay coherencia entre el núcleo esencial
de la Ley 1474 de 2011 que busca prevenir y controlar la corrupción y el
contenido del artículo 94 acusado, “pues no se adopta ninguna medida para
prevenir la corrupción en la modalidad de selección mencionada, a lo más busca
limitarla como lo hace en sus parágrafos”. Es decir, a su juicio, el
artículo acusado se limita a restringir la contratación de mínima cuantía, sin
que ello tenga impacto en el control de la corrupción.
IV.  INTERVENCIONES
1. Ministerio de Justicia y del Derecho
Mediante escrito oportunamente allegado a esta
Corporación, el día 7 de diciembre de 2011, la apoderada del Ministerio de
Justicia y del Derecho intervino en el trámite de la presente acción con el
propósito de solicitarle a esta Corporación que declare la exequibilidad de las
normas demandadas.
En efecto, expone que la contratación mínima se
constituye en una vía de celeridad para el desarrollo de la actividad
contractual del Estado y, al incorporarla al texto del Plan de Desarrollo, el
legislador procuró dar herramientas a la administraron pública para contribuir
con el buen gobierno, la transparencia, la tolerancia con la corrupción y a la
realización efectiva de los planes y proyectos propuestos por el ejecutivo.
En este sentido, explica que la Ley 1450 de 2011 -Plan
Nacional de Desarrollo- modificó la Ley 1150 de 2007 “Por medio de la cual
se introducen medidas para la eficiencia y la transparencia en la Ley 80 de 1993” e incorporó el tema de la contratación mínima en los procesos contractuales, sin que esto
implique o genere la vulneración de los artículo 158 y 169 superiores.
Adicionalmente, advierte que el cargo de la demanda contra
los artículos 274 de la Ley 1450 de 2011 y 94 de la Ley 1474 de 2011 no debe
prosperar, toda vez que cuando se formula una acusación por vulneración de la
unidad de materia, corresponde al demandante demostrarla, argumentando las
siguientes premisas: “(i) cuál es el contenido material o temático de la ley
concernida; (ii) cuáles son las disposiciones de dicha ley que no guardan
relación de conexidad con dicha materia; (iii) las razones por las cuales
considera que las normas señaladas no guardan relación con el tema de la ley y,
por lo mismo, lesionan el artículo 158 de la Carta.[2] Solo si el actor satisface esta carga podrá la Corte
examinar los cargos formulados por la supuesta trasgresión del artículo 158
constitucional”. [3]
Por lo expuesto, concluye que los argumentos
esgrimidos por el demandante no pueden ser de recibo, en virtud de la reiterada
jurisprudencia constitucional en la materia.
2. Ministerio de Hacienda y de Crédito Público
El 9 de diciembre de 2011, la apoderada del Ministerio
de Hacienda y de Crédito Público intervino en el presente juicio a fin de solicitarle
a esta Corporación, lo siguiente:
2.1. Que la
Corte Constitucional se inhiba de pronunciarse de fondo y, como solicitud
subsidiaria, que declare la exequibilidad del artículo 274 de la Ley 1450 de
2011
En primer lugar, expone que el artículo 274 de la Ley
1450 de 2011 ha sido derogado tácitamente por la Ley 1474 de 2011, por lo que,
afirma, que la Corte carece de competencia para pronunciarse respecto de
aquella pues si una disposición ha dejado de producir efectos, la Corte carece
de objeto material sobre el cual ejercer competencia y el pronunciamiento sobre
la exequibilidad no tiene sentido.
Manifiesta esta entidad que, en el evento que la Corte
no considere procedente la anterior solicitud, se deberá declarar la
exequibilidad del artículo 274 de la Ley 1450 de 2011.
Al respecto, advierte la interviniente que la Corte
Constitucional ha manifestado que en lo relacionado con el Plan Nacional de
Desarrollo, el principio de unidad de materia tiene rasgos específicos y
diferentes a los aplicables a la normativa ordinaria, que responden a la
naturaleza propia de esta norma y a la imposibilidad de incorporar en la misma
contenidos ajenos a sus propósitos constitucionales específicos.
Desde esa perspectiva, afirma que “la unidad
temática opera entonces también sobre las disposiciones de carácter
instrumental contenidas en el Plan de Inversiones que, tal como lo ha
manifestado la Corte Constitucional deben tener ‘aptitud sustancial directa
e inmediata para realizar los planes y programas y las metas generales’
señalados en la parte general, pues de no ser así, han de ser consideradas
extrañas a la materia de una ley cuatrienal de planeación. [4](…)”.
En consecuencia, considera que no existe vulneración del
principio de unidad de materia por parte del artículo 274 de la Ley 1450 de
2011, toda vez que la norma acusada incluye una nueva modalidad de contratación
que establece reglas cuya finalidad principal es mejorar las condiciones de la
competitividad del país, en un marco de igualdad de oportunidades. Lo anterior,
con la intención de promover el desarrollo económico, principalmente respecto
de los sectores que aspiran a desarrollar empresa desde pequeñas transacciones,
en un ambiente de publicidad y transparencia que esta modalidad de selección
garantiza a través del procedimiento allí reglado.
2.2. Que la
Corte Constitucional declare la exequibilidad del artículo 94 de la Ley 1474 de
2011
En cuanto al cargo contra esta disposición, manifiesta
que la norma acusada guarda relación de conexidad teleológica directa con el
contenido general de la ley que la contiene y cumple con la finalidad general
perseguida por la misma, toda vez que tanto el artículo demandado como la norma
que lo contiene se dirigen a alcanzar un mismo designio dentro del contexto de
transparencia y selección objetiva de la contratación publica. Por lo tanto,
solicita que se declare la exequibilidad de la disposición acusada.
3. Departamento Nacional de Planeación
El Departamento Nacional de Planeación, a través de
apoderado, se pronunció sobre la demanda de inconstitucionalidad de la
referencia, mediante escrito del 9 de diciembre de 2011, en el que solicitó que
se emita pronunciamiento inhibitorio sobre el artículo 274 de la Ley 1450 de
2011 y que se declare la exequibilidad de artículo 94 de la Ley 1474 de 2011.
Considera que la primera disposición acusada, al
encontrarse derogada, no debería ser objeto de revisión constitucional en la
medida en que ya su texto perdió vigencia.
En relación con  la unidad de materia en la Ley 1474
de 2011, afirma el interviniente que no se trata de “una simple repetición
de un artículo sin trascendencia jurídica como lo quiere hacer ver la demanda,
sino ante la voluntad de darle a un instrumento contractual una vigencia
indeterminada con un campo de acción más amplio”.
En efecto, explica como el artículo 94 de la Ley 1474
de 2011 guarda una estrecha relación con el título y contenido del proyecto de
ley presentado por el gobierno, siendo considerado por el Congreso de la
República como uno de los elementos que debían consagrarse para combatir la
corrupción en la contratación pública de mínima cuantía.
Concluye que es razonable que la propia ley indique la
forma cómo debe realizarse el esquema de ese tipo especial de contratación
dentro de los principios constitucionales y del ejercicio de la función pública
y “así evitar excesos o desviaciones por parte de los sujetos que
intervengan en la cont
V.  CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El Procurador General de la Nación, mediante concepto
No. 5284 del 11 de enero de 2012, al pronunciarse sobre la demanda de
inconstitucionalidad de la referencia, solicitó a esta Corporación que se
declare inhibida para pronunciarse de fondo sobre las pretensiones del libelo
bajo estudio, así:
1. Artículo 274 de la Ley 1450 de 2011
La Vista Fiscal señala que el artículo 94 de la Ley
1474 de 2011 reprodujo literalmente el artículo 274 de la Ley 1450 de 2011 y,
en aplicación de las reglas sobre conflictos de las leyes en el tiempo, se
concluye que al ser la Ley 1474 de 2011 posterior a la Ley 1450 de 2011, la
primera prevalece sobre la segunda.
En el caso concreto, al tener el artículo 94 de la Ley
1474 de 2011 idéntico contenido sustancial al artículo 274 de la Ley 1450 de
2011, se ha configurado el fenómeno jurídico de la derogatoria tácita, por lo
que el referido artículo 274 ha perdido vigencia.
De tal suerte que, expone el Ministerio Público, al
estar frente a una norma derogada, carece de objeto y de sentido que la Corte
se pronuncie sobre su constitucionalidad.
En consecuencia, solicita que esta Corporación se
declare inhibida para pronunciarse de fondo por carencia actual de objeto.
2. Artículo 94 de la Ley 1474 de 2011
En cuanto a los cargos respecto al artículo 94 de la
Ley 1474 de 2011, la Vista Fiscal estima que constituyen una apreciación
subjetiva del actor y que el demandante no logró explicar una oposición
objetiva y verificable entre el contenido de la norma acusada y el texto
constitucional. Por lo que solicita que esta Corporación se declare inhibida
para pronunciarse de fondo por ineptitud sustantiva de la demanda.
VI.  CONSIDERACIONES DE LA CORTE
1. Competencia
De conformidad con lo dispuesto en el numeral 4° del
artículo 241 de la Constitución Política, esta Corporación es competente para
decidir sobre la demanda de inconstitucionalidad que en el presente caso se
formula contra el artículo 274 de la Ley 1450 de 2011 y el artículo 94 de la Ley
1474 de 2011.
2. Alcance inicial de la presente demanda
El ciudadano
Nicolás Ramos Barbosa demanda el artículo 274 de la Ley 1450 de 2011 “Por la
cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014”, por considerar que vulnera los artículos 158 y 169 superiores el artículo 193 de la Ley 5ª
de 1992 al regular la contratación estatal de mínima cuantía, asunto que, en su
parecer, no guarda relación directa con la ley del plan nacional de desarrollo.
A
su turno, en cuanto a la inconstitucionalidad que plantea del artículo 94 de la
Ley 1474 de 2011.“Por la cual se
dictan normas orientadas a fortalecer los mecanismos de prevención,
investigación y sanción de actos de corrupción y la efectividad del control de
la gestión pública”, reitera lo dicho respecto del artículo 274 de la Ley
1450 de 2011, así:
“En el capítulo VII de la referida ley se busca
adoptar medidas para combatir la corrupción en los contratos estatales y dentro
del mismo capitulo se encuentra regulado el Art. 94 sobre la misma contratación
de mínima cuantía que establecía el Art. 274 de la Ley 1450 de 2011, pero le
agrega una palabra más, pues habla de transparencia en dichos contratos, cuando
verdaderamente ha sido transcrito dicho artículo del Art. 274 de la Ley 1450 de
2011 enunciando unos límites no más, entonces, no veo de ninguna manera cuales
son las medidas que se adoptan para evitar la corrupción en los contratos de
mínima cuantía, cuando a lo mucho extiende lo mismo del Art. 274 de la Ley 1450
de 2011 en dos párrafos más que buscan es limitar dicha figura y no prevenir la
corrupción”.
Los
intervinientes concuerdan en solicitar que esta Corporación se declare inhibida
para pronunciarse de fondo, en relación con el artículo 274 de la Ley 1450 de
2011, por haber perdido vigencia y no estar produciendo efectos jurídicos. De
igual manera, estiman que se debe declarar exequible el artículo 94 de la Ley
1474 de 2011, al no estar vulnerando el principio de unidad de materia.
La
Vista Fiscal, por su parte, solicita que esta Corporación se declare inhibida
para pronunciarse de fondo, en relación con el artículo 274 de la Ley 1450 de 2011,
por carencia actual de objeto y, en relación con el artículo 94 de la Ley 1474
de 2011, por ineptitud sustantiva de la demanda.
Así
las cosas, por razones metodológicas, la Corte (i) analizará sus líneas
jurisprudenciales acerca de los requisitos mínimos para el ejercicio de la
acción pública de inconstitucionalidad y (ii) examinará si en el caso concreto
se configuró, al menos, un cargo de inconstitucionalidad.
3.-
Requisitos mínimos para el ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad. Presupuestos que deben cumplirse para que la Corte pueda
adelantar el juicio de constitucionalidad y proferir decisión de fondo
3.1. Como ya
se ha señalado, el Ministerio Público y algunos intervinientes, le han
solicitado a la Corte que se declare inhibida para emitir pronunciamiento de
fondo, tras considerar que la demanda es inepta, en razón a que los cargos
formulados no cumplen con los requisitos de procedibilidad previstos para las
demandas de inconstitucionalidad.
En atención a dicha solicitud, una vez más, pasa la
Corte a reiterar su doctrina en torno al tema de la procedencia de las demandas
de inconstitucionalidad y de los requisitos que éstas deben cumplir para que el
juez constitucional pueda pronunciarse de fondo sobre la constitucionalidad de
las leyes.
En efecto, esta Corporación ha señalado que sólo es
competente para proferir decisión de fondo sobre la constitucionalidad o
inconstitucionalidad de una ley, sometida a juicio a través de demanda
ciudadana, cuando quien la formula ha cumplido con los requisitos mínimos de
procedibilidad previstos en el artículo 2° del Decreto 2067 de 1991, tal como
los mismos han sido interpretados por la jurisprudencia constitucional.
3.2.
Adicionalmente, según lo ha
manifestado esta Corporación, la consagración de unos requisitos mínimos de
procedibilidad en la formulación de las demandas de inconstitucionalidad, no
puede interpretarse como una restricción al ejercicio del derecho político y
ciudadano a presentar acciones públicas en defensa de la Constitución (C.P.
art. 40-6). Por el contrario, sobre la base de que los derechos no tienen un
carácter absoluto, la exigencia de tales requisitos se inscribe en el ámbito de
la regulación o reglamentación del citado derecho, en dirección a lograr un
ejercicio racional del mismo, permitiendo así que el órgano de control
constitucional pueda adelantar el juicio de una forma ordenada, lógica y
coherente, en aras de producir una decisión de fondo con alcance erga omnes y
con efectos de cosa juzgada constitucional.
De este modo, la exigencia de una demanda en forma,
materializada en el cumplimiento de los requisitos mínimos de procedibilidad,
busca fijarle al demandante una carga mínima de comunicación y argumentación,
en torno a aspectos claves relacionados con la preceptiva legal que acusa, las
disposiciones superiores que considera violadas y las razones de dicha
violación, buscando con ello no solo garantizar un debido proceso
constitucional, sino, también, que se respete la presunción de
constitucionalidad que ampara las leyes, en el sentido de permitir que sólo
haya lugar a un pronunciamiento de fondo sobre la validez o invalidez de las
mismas, cuando existan verdaderas razones de inconstitucionalidad.
3.3. En ese
orden, el artículo 2° del Decreto 2067 de 1991 dispone expresamente que las
demandas que se promuevan en ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad, deberán presentarse por escrito y contener: (i) el
señalamiento de las normas que se acusan como inconstitucionales, (ii)
las preceptivas superiores que se estiman violadas, y (iii) la
formulación de por lo menos un cargo de inconstitucionalidad, con la exposición
de las razones o motivos por los cuales se considera que dichos textos
constitucionales han sido infringidos.
En relación con los dos primeros requisitos, la
jurisprudencia ha destacado que su imposición persigue una doble finalidad[5]. Por una
parte, (i) la determinación clara y precisa del objeto sobre el
que versa la acusación, esto es, la identificación de las normas que se
demandan como inconstitucionales, lo que se cumple con la transcripción literal
de las mismas por cualquier medio, o con la inclusión en la demanda de un
ejemplar de la publicación oficial. Y por la otra, (ii) que se señale de
forma relativamente clara, las normas constitucionales que en criterio del
actor resulten vulneradas por las disposiciones que se acusan y que son
relevantes para el juicio, indicando la manera como las mismas son violadas.
Frente al requisito que dispone señalar las razones o
motivos por los cuales la norma acusada viola la Constitución, la Corte ha
destacado que el mismo le asigna al ciudadano que hace uso de la acción pública
una carga de contenido material y no simplemente formal, en el sentido de
exigirle la formulación de por lo menos un cargo concreto de inconstitucionalidad contra la
norma acusada, el cual debe estar amparado, no
en cualquier tipo de razones o motivos, sino en razones “claras, ciertas,
específicas, pertinentes y suficientes”[6],
que permitan plantear una verdadera controversia de tipo constitucional.
En la Sentencia C-1052 de 2001, este Tribunal llevó a
cabo una labor de recopilación y ordenación de la jurisprudencia sobre la
materia, procediendo a fijar en el mismo fallo el alcance de los presupuestos
de claridad, certeza, especificidad,
pertinencia y suficiencia, los cuales deben ser necesariamente observados en la
formulación de los cargos. Al respecto, se explicó en el mencionado fallo:
“La claridad de la demanda es un
requisito indispensable para establecer la conducencia del concepto de la
violación, pues aunque ‘el carácter popular de la acción de
inconstitucionalidad, [por regla general], releva al ciudadano que la ejerce de
hacer una exposición erudita y técnica sobre las razones de oposición entre la
norma que acusa y el Estatuto Fundamental’[7], no lo excusa del deber de seguir un hilo conductor
en la argumentación que permita al lector comprender el contenido de su demanda
y las justificaciones en las que se basa.
Adicionalmente, que las razones que respaldan los
cargos de inconstitucionalidad sean ciertas significa que la
demanda recaiga sobre una proposición jurídica real y existente[8] ‘y no simplemente [sobre una] deducida por el actor,
o implícita’[9] e incluso sobre otras normas vigentes que, en todo
caso, no son el objeto concreto de la demanda[10].  Así, el ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad supone la confrontación del texto constitucional con una
norma legal que tiene un contenido verificable a partir de la interpretación de
su propio texto; ‘esa técnica de control difiere, entonces, de aquella [otra]
encaminada a establecer proposiciones inexistentes, que no han sido
suministradas por el legislador, para pretender deducir la inconstitucionalidad
de las mismas cuando del texto normativo no se desprenden’[11].
De otra parte, las razones son específicas
si definen con claridad la manera como la disposición acusada desconoce o
vulnera la Carta Política a través ‘de la formulación de por lo menos un
cargo constitucional concreto contra la norma demandada’[12]. El juicio de constitucionalidad se fundamenta en la
necesidad de establecer si realmente existe una oposición objetiva y
verificable entre el contenido de la ley y el texto de la Constitución
Política, resultando inadmisible que se deba resolver sobre su inexequibilidad
a partir de argumentos ‘vagos, indeterminados, indirectos, abstractos y
globales’[13] que no se relacionan concreta y directamente con las
disposiciones que se acusan. Sin duda, esta omisión de concretar la acusación
impide que se desarrolle la discusión propia del juicio de constitucionalidad[14].
La pertinencia también es un elemento esencial de las razones que se
exponen en la demanda de inconstitucionalidad. Esto quiere decir que el reproche
formulado por el peticionario debe ser de naturaleza constitucional, es decir,
fundado en la apreciación del contenido de una norma Superior que se expone y
se enfrenta al precepto demandado. En este orden de ideas, son inaceptables los
argumentos que se formulan a partir de consideraciones puramente legales[15] y doctrinarias[16], o aquellos otros que se limitan a expresar puntos de
vista subjetivos en los que ‘el demandante en realidad no está acusando el
contenido de la norma sino que está utilizando la acción pública para resolver
un problema particular, como podría ser la indebida aplicación de la
disposición en un caso específico’[17]; tampoco prosperarán las acusaciones que fundan el
reparo contra la norma demandada en un análisis de conveniencia[18], calificándola ‘de inocua, innecesaria, o
reiterativa’[19] a partir de una valoración parcial de sus efectos.
Finalmente, la suficiencia que se
predica de las razones de la demanda de inconstitucionalidad guarda relación,
en primer lugar, con la exposición de todos los elementos de juicio
(argumentativos y probatorios) necesarios para iniciar el estudio de
constitucionalidad respecto del precepto objeto de reproche; así, por ejemplo,
cuando se estime que el trámite impuesto por la Constitución para la expedición
del acto demandado ha sido quebrantado, se tendrá que referir de qué
procedimiento se trata y en qué consistió su vulneración (artículo 2 numeral 4
del Decreto 2067 de 1991), circunstancia que supone una referencia mínima a los
hechos que ilustre a la Corte sobre la fundamentación de tales asertos, así no
se aporten todas las pruebas y éstas sean tan sólo pedidas por el demandante.
Por otra parte, la suficiencia del razonamiento apela directamente al alcance
persuasivo de la demanda, esto es, a la presentación de argumentos que, aunque
no logren prime facie convencer al magistrado de que la norma es contraria a la
Constitución, si despiertan una duda mínima sobre la constitucionalidad de la
norma impugnada, de tal manera que inicia realmente un proceso dirigido a
desvirtuar la presunción de constitucionalidad que ampara a toda norma legal y
hace necesario un pronunciamiento por parte de la Corte Constitucional. (Negrillas y subrayas fuera de texto)”.
3.4. En ese
orden de ideas, el pronunciamiento de fondo sobre la constitucionalidad o
inconstitucionalidad de una ley que ha sido sometida a juicio, está
condicionado a que quien presenta la demanda, (i) no solo identifique en
ella la preceptiva legal que acusa y las
disposiciones constitucionales que considera violadas, sino además, (ii)
a que formule por lo menos un cargo concreto de inconstitucionalidad en contra de
la preceptiva impugnada y lo sustente en razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes. De
acuerdo con ello, si la demanda no cumple las condiciones de procedibilidad
mencionadas, la misma es sustancialmente inepta, estando obligado el juez
constitucional a abstenerse de fallar de fondo y, en su lugar, a proferir
decisión inhibitoria.
4. Oportunidad procesal para el estudio de la demanda
en forma
4.1. Tal y
como lo ha puesto de presente la jurisprudencia constitucional[20], el pleno de la Corte,
al momento de proferir sentencia, se encuentra habilitado para establecer, como
cuestión previa, si la demanda que da lugar al proceso de constitucionalidad
fue presentada en legal forma, esto es, si cumple con los requisitos mínimos de
procedibilidad.
Ha señalado al respecto la Corporación[21], que la oportunidad
inicialmente prevista para definir si la demanda se ajusta a los requerimientos
de ley, es la etapa de admisión, a través del respectivo auto admisorio
(Decreto 2067 de 1991, art. 6°). Sin embargo, la misma jurisprudencia ha
precisado que ese primer análisis responde a una valoración apenas sumaria de
la acusación, adelantada únicamente por cuenta del Magistrado Ponente, que no
compromete ni limita la competencia del Pleno de la Corte, que es en quien
reside la función constitucional de decidir sobre las demandas de
inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra las leyes y los
decretos con fuerza de ley (C.P. art. 241-4-5).
Así, de acuerdo con las circunstancias particulares
del caso, la Corte está habilitada para realizar un nuevo análisis de
procedibilidad de la demanda en la sentencia, por ser ella la llamada a
decidir, con carácter definitivo e inmutable, si hay o no lugar a proferir
sentencia de mérito (Decreto 2067 de 1991, art. 6°). Ese nuevo estudio de
procedibilidad lo lleva a cabo la Corporación “con el apoyo de mayores
elementos de juicio, pues para entonces, además del contenido de la demanda, la
Corte cuenta con la opinión expresada por los distintos intervinientes y con el
concepto del Ministerio Público, quienes de acuerdo con el régimen legal
aplicable al proceso de inconstitucionalidad, participan en el juicio con
posterioridad al auto admisorio”[22].
4.2. No
sobra destacar que el estudio de procedibilidad que adelanta la Corte en la
sentencia puede ser de dos tipos: (i) implícito, cuando a primera
vista se advierte sobre la conducencia de la demanda y la misma no presenta
resistencia entre los distintos intervinientes, caso en el cual se entiende que
la Corporación mantiene la decisión adoptada en el Auto Admisorio; o (ii)
explicito, si la demanda formulada genera dudas acerca de su
pertinencia, y así lo han advertido los intervinientes o la propia Corporación,
debiendo proceder esta última a hacer un pronunciamiento expreso sobre el tema.
De
esta manera, aun cuando una demanda haya sido previamente admitida por el Magistrado
Ponente, tal hecho no desvirtúa la atribución reconocida a la Corte para
definir nuevamente en la sentencia si aquella se ajusta o no a los requisitos
de procedibilidad, pues dicho aspecto se enmarca dentro del ámbito de
competencia de la Corporación para proferir o no una decisión de fondo.
4.3.
Conforme con lo dicho, en el presente
caso, aun cuando la demanda fue previamente admitida por el Magistrado Ponente,
teniendo en cuenta que el Ministerio Público plantea serias dudas sobre su
actitud sustancial, le corresponde al Pleno de la Corte determinar si es cierto
que la aludida demanda cumple o no con los requisitos de procedibilidad
previstos en la ley y la jurisprudencia constitucional.
5.
Ineptitud sustancial de la demanda para los cargos contra el artículo 94 de la
Ley 1474 de 2011 y el artículo 274 de la Ley 1450 de 2011
5.1.
Según se ha mencionado, las disposiciones
normativas acusadas en esta causa son el artículo 274 de la Ley 1450 de 2011, “Por
la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014” y el artículo 94 de la Ley 1474 de 2011, “Por la cual se dictan normas orientadas
a fortalecer los mecanismos de prevención, investigación y sanción de actos de
corrupción y la efectividad del control de la gestión pública.
Mediante
dichas normas, se reglamentó el procedimiento para la contratación estatal de
mínima cuantía, en procura de la transparencia y efectividad de la gestión
pública. No obstante, las citadas disposiciones son cuestionadas, por
considerar el actor que contradicen el principio de unidad de materia, al
carecer de relación directa e inmediata con las leyes que las contienen. En el primer caso, con los objetivos y metas generales
o los proyectos para llevarlos a cabo, establecidos en la Ley del Plan Nacional
de Desarrollo. En el segundo caso, con el propósito
del fortalecimiento de los mecanismos de prevención, investigación y sanción de
actos de corrupción. Sobre esta segunda acusación en particular, cuestiona el
actor si realmente ¿mediante la contratación de mínima cuantía se busca
prevenir la corrupción en los contratos estatales?
Conforme
con el contenido de la demanda y las consideraciones precedentes, la Corte considera que estas acusaciones no satisfacen
sustantivamente los presupuestos de especificidad, pertinencia y
suficiencia, exigidos por la ley y la jurisprudencia para dar curso al
estudio de fondo de una demanda de inconstitucionalidad, toda vez que
los cargos no recaen directamente sobre el contenido de las disposiciones
demandadas, como lo exigen los citados requisitos, sino sobre una proposición
jurídica inferida o deducida por el actor, a partir de su percepción personal
en cuanto a la ausencia de relación directa con la materia central de las leyes
que las contienen.
Esto
se explica, en la medida en que no basta con afirmar que existe un
desconocimiento del principio de unidad de materia, sino que es necesario que
el demandante exponga en el primer caso, ¿por qué la regulación de la
contratación estatal de mínima cuantía no guarda relación de conexidad con
ninguno de los objetivos y metas generales o los proyectos para llevarlos a
cabo, establecidos en la Ley del Plan Nacional de Desarrollo? De igual manera,
el cargo esbozado respecto del artículo 94 de la Ley 1474 de 2011 se limita a
expresar un punto de vista subjetivo del demandante, basado en una mera
apreciación de falta de unidad de materia entre el texto normativo acusado y la
ley que lo contiene, sin ningún sustento jurídico que desvirtúe ¿por qué la
transparencia en la contratación de mínima cuantía no guarda relación con las
medidas contra la corrupción implementadas por el Gobierno?
5.2.
En efecto, revisado con detenimiento
los términos de la demanda bajo estudio, se advierte, sin discusión, que lo que
en realidad es objeto de controversia, es la simple afirmación del demandante en
cuanto a que la regulación de la contratación de mínima cuantía no busca
prevenir ni erradicar la corrupción de la contratación estatal y que no tiene
relación directa con los propósitos y objetivos del Plan Nacional de Desarrollo.
En
ese contexto, la falta de especificidad, pertinencia y suficiencia respecto
de la presunta violación del principio de unidad de materia, surge como
consecuencia de que los cargos esbozados en la demanda se limitan a expresar un
punto de vista subjetivo del demandante, basado en una mera apreciación de falta
de unidad de materia entre los textos normativos acusados sobre la
transparencia en la contratación de mínima cuantía y las leyes que los contienen,
en cuanto a que aduce que no guardan relación con las medidas contra la
corrupción implementadas por el Gobierno y con los propósitos y objetivos del
Plan Nacional de Desarrollo.
Para
la Corte, tal apreciación carece por completo de sentido, pues las normas
acusadas, al regular objetivamente el procedimiento de invitación, selección y
aceptación para una modalidad de contratación (de mínima cuantía), en principio
parecerían inscribirse en el ámbito material de las leyes a las que pertenecen.
De ahí la necesidad de que el demandante, argumentativamente, sustentara a
cabalidad sus apreciaciones.
Como
lo tiene establecido la jurisprudencia constitucional, para que pueda
adelantarse el control de constitucionalidad por violación del principio de
unidad de materia, es necesario que quien presenta la demanda no sólo
identifique la norma que resulta contraria a dicho principio, sino demás, se
requiere que señale de manera clara y razonable por qué considera que la misma
no guarda relación con la materia de la ley, para lo cual es necesario que se
formule la acusación a partir de lo que la norma dice y no “sobre la base de un contenido inexistente, supuesto por
los actores”[23], que es precisamente lo que ocurre en el
presente caso.
5.3.
Así las cosas, siguiendo la doctrina
constitucional, en el presente caso no es
posible llevar a cabo la confrontación objetiva entre las disposiciones
constitucionales citadas y las normas legales impugnadas, propia del juicio de
inconstitucionalidad, en cuanto las acusaciones que se formulan se apoyan en razones
que no son pertinentes, específicas y suficientes para estructurar el cargo, lo cual descarta
cualquier análisis material sobre la constitucionalidad o inconstitucionalidad
de los preceptos acusados a la luz de las disposiciones citadas como
inconstitucionales.
En consecuencia, aun cuando la demanda bajo análisis
fue previamente admitida por el Magistrado Sustanciador, un detenido análisis
de la misma lleva a la Corte a concluir que en ella no se estructuró un
verdadero cargo de inconstitucionalidad.
Por lo tanto, esta Corporación se inhibirá de emitir pronunciamiento de fondo
sobre la demanda formulada contra el artículo
274 de la Ley 1450 de 2011 y el artículo
94 de la Ley 1474 de 2011.
VII.   DECISION
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE
Primero.-
Declararse INHIBIDA para
emitir pronunciamiento de fondo respecto del cargo formulados contra el
artículo 274 de la Ley 1450 de 2011, por ineptitud sustancial de la demanda.
Segundo.- Declararse
INHIBIDA para emitir pronunciamiento de fondo respecto del cargo formulados
contra el artículo 94 de la Ley 1474 de 2011, por ineptitud sustancial de la
demanda.
Cópiese, notifíquese, comuníquese, publíquese en la
Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Presidente
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
ADRIANA MARÍA GUILLÉN ARANGO
Magistrada (E)
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
NILSON ELÍAS PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
Ausente en comisión
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
Ausente con permiso
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
Ausente en comisión
MARTHA VICTORIA  SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] El Numeral 5º del artículo 2º de la Ley 1150 de 2007, fue adicionado por el artículo 94 de la Ley 1474 de 2011, publicada en el Diario Oficial No. 48.128 de 12 de julio de 2011.
[2] Cfr. sentencia C-832 de 2006.
[3] Corte Constitucional. Sentencia C-073 de
2010 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto). Citada a folio 62 del cuaderno
principal del expediente.
[4] Corte Constitucional. Sentencia C-539 de 2008.
[5] Sobre el tema se pueden consultar, entre
otras, las Sentencias C-491 de 1997, C-1052 de 2001 y C-1123 de 2008.
[6] Sentencia C-1052 de 2001.
[7] Cfr. Corte Constitucional Sentencia C-143 de
1993. Estudió la Corte en aquella ocasión la demanda de inconstitucionalidad
contra los artículos 16 y 20 de la Ley 3 de 1986, 246, 249 y 250 del Decreto
1222 de 1986. En el mismo sentido puede consultarse la Sentencia C-428 de 1996.
[8]Así, por ejemplo en la Sentencia C-362 de 2001, la Corte también se inhibió de conocer la demanda contra Demanda de inconstitucionalidad contra el
artículo 5º del Decreto 2700 de 1991, pues “del estudio más detallado de los argumentos esgrimidos
por el demandante, como corresponde a la presente etapa procesal, puede
deducirse que los cargos que se plantean aparentemente contra la norma atacada
no lo son realmente contra ella”.
[9] Sentencia C-504 de 1995. La Corte se declaró inhibida para conocer de la demanda presentada contra el artículo 16,
parcial, del Decreto 0624 de 1989 “por el cual se expide el Estatuto Tributario
de los impuestos administrados por la Dirección General de Impuestos Nacionales”, pues la acusación carece de objeto, ya que alude
a una disposición no consagrada por el legislador.
[10] Cfr. Corte Constitucional Sentencia C-1544 de
2000.  La Corte se inhibe en esta oportunidad proferir fallo de mérito respecto
de los artículos 48 y 49 de la Ley 546 de 1999, por presentarse ineptitud
sustancial de la demanda, debido a que el actor presentó cargos que se puedan
predicar de normas jurídicas distintas a las demandadas. En el mismo sentido,
C-113 de 2000, C-1516 de 2000 y C-1552 de 2000.
[11] En este mismo sentido pueden consultarse,
además de las ya citadas, las sentencias C-509 de 1996, C-1048 de 2000, C-011
de 2001, entre otras.
[12] Cfr. Corte Constitucional Sentencia C-568 de
1995. La Corte se declara inhibida para resolver la demanda en contra de los
artículos 125, 129, 130 y 131 de la Ley 106 de 1993, puesto que la demandante
no estructuró el concepto de la violación de los preceptos constitucionales
invocados.
[13] Estos son los defectos a los cuales se ha
referido la jurisprudencia de la Corte cuando ha señalado la ineptitud de una
demanda de inconstitucionalidad, por inadecuada presentación del concepto de la
violación. Cfr. los autos 097 de 2001 y 244 de 2001 y las sentencias C-281 de
1994, C-519 de 1998, C-013 de 2000, C-380 de 2000, C-177 de 2001, entre varios
pronunciamientos.
[14] Cfr. Corte Constitucional Sentencia C-447 de
1997. La Corte se declara inhibida para pronunciarse de fondo sobre la
constitucionalidad del inciso primero del artículo 11 del Decreto Ley 1228 de
1995, por demanda materialmente inepta, debido a la ausencia de cargo.
[15] Cfr. la Sentencia C-447 de 1997.
[16] Cfr. Corte Constitucional Sentencia C-504 de
1993. La Corte declaró exequible en esta oportunidad que el Decreto 100 de 1980
(Código Penal). Se dijo, entonces: “Constituye un error conceptual dirigir
el cargo de inconstitucionalidad contra un metalenguaje sin valor normativo y,
por tanto, carente de obligatoriedad por no ser parte del ordenamiento
jurídico. La doctrina penal es autónoma en la creación de los diferentes
modelos penales. No existe precepto constitucional alguno que justifique la
limitación de la creatividad del pensamiento doctrinal - ámbito ideológico y
valorativo por excelencia -, debiendo el demandante concretar la posible
antinomia jurídica en el texto de una disposición que permita estructurar un
juicio de constitucionalidad sobre extremos comparables”. Así, la Corte desestimaba algunos de los argumentos presentados por el actor que se apoyaban en
teorías del derecho penal que reñían con la visión contenida en las normas
demandadas y con la idea que, en opinión del actor, animaba el texto de la Constitución.
[17] Cfr. Ibíd. Sentencia C-447 de 1997.
[18] Cfr. Corte Constitucional Sentencia C-269 de
1995.  Este fallo que se encargó de estudiar la Demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 61 de 1993 artículo 1° literales b y f, es un
ejemplo de aquellos casos en los cuales la Corte desestima algunos de los cargos presentados por el actor, puesto que se limitan a presentar argumentos de
conveniencia.
[19] Son estos los términos descriptivos utilizados
por la Corte cuando ha desestimado demandas que presentan argumentos
impertinentes a consideración de la Corte. Este asunto también ha sido abordado, además de las ya citadas, en la C-090 de 1996, C-357 de 1997, C-374 de 1997
se desestiman de este modo algunos argumentos presentados por el actor contra la Ley 333 de 1996 sobre extinción de dominio, C-012 de 2000, C-040 de 2000, C-645 de 2000,
C-876 de 2000, C-955 de 2000, C-1044 de 2000, C-052 de 2001, C-201 de 2001.
[20] Sobre el tema se pueden consultar, entre
otras, las Sentencias C-1115 de 2004, C-1300 de 2005, C-074 de 2006, C-929 de
2007, C-623 de 2008 y C-1123 de 2008.
[21] Ibídem.
[22] Sentencia C-623 de 2008.
[23] Sentencia
C-841 de 2010.