T-585-93
Sentencia No
Sentencia No. T-585/93
DERECHO DE
PETICION-Pronta Resolución
El derecho a
obtener "la pronta resolución" de las peticiones respetuosas
presentadas ante las autoridades "por motivos de interés general o
particular", es un aspecto que hace parte del núcleo esencial del derecho
fundamental de petición, ya que "sin la posibilidad de exigir una
respuesta rápida y oportuna carecería de efectividad este derecho" y puede
"incluso llegar a afirmarse que el derecho fundamental sería inocuo si
solo se formulara en términos de poder presentar la respectiva petición.
PENSION DE VEJEZ-Reconocimiento/DERECHOS LITIGIOSOS
Lo perseguido
mediante el ejercicio de la acción de tutela es"el reconocimiento de la
pensión de vejez". Un pronunciamiento orientado a dar cabal  satisfacción
a las pretensiones del peticionario, rebasa el ámbito de la competencia del
Juez de tutela, a quien, en eventos similares al presente, no le corresponde
señalar el contenido de las decisiones que deban tomar las autoridades
públicas en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, pues
fuera de carecer de competencia para ello, no cuenta con los elementos de
juicio indispensables a la finalidad de resolver sobre los derechos por cuyo
reconocimiento y efectividad se propende. En este sentido los fallos emitidos
en materia de acción de tutela no tienen virtualidad para declarar derechos litigiosos,
menos aún cuando de estos se predica su carácter legal.
ACCION DE
TUTELA/DERECHO DE PETICION/PRESTACIONES SOCIALES-Reconocimiento
Cuando la acción
de tutela verse sobre solicitudes de reconocimiento de prestaciones sociales,
no es procedente su ejercicio para decretar éstas, por existir otro medio de
defensa judicial, salvo que se trate de amparar sólamente el Derecho de
petición, ante el silencio injustificado de la entidad, con respecto a la
petición o decisión sobre los recursos gubernativos. Cosa distinta ocurre
cuando la administración reconoce el derecho e inclusive ordena su pago sin que
este se haya hecho efectivo por algún motivo, evento en el cual se hace viable
el precepto constitucional que garantiza el pago oportuno de las pensiones
legales de jubilación con sus reajustes periódicos.
REF.:  Expediente
No. 20498
PETICIONARIO:
MAURICIO SUAREZ RIVERA
PROCEDENCIA:
Consejo de Estado
MAGISTRADO
PONENTE:  Dr. HERNANDO HERRERA VERGARA.
Santafé de Bogotá,
D.C., catorce (14) de diciembre de mil novecientos noventa y tres (1993).
La Sala Sexta de
Revisión, integrada por los Honorables magistrados ALEJANDRO MARTINEZ
CABALLERO, FABIO MORON DIAZ y HERNANDO HERRERA VERGARA, previo estudio del
Magistrado Ponente, procede a revisar las sentencias que para decidir la acción
de la de referencia, fueron proferidas por el Tribunal Administrativo de
Cundinamarca el día cuatro (4) de junio de mil novecientos noventa y tres
(1993) y por el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo
el día veintiocho (28) de julio del mismo año.
I.  INFORMACION
PRELIMINAR
El treinta y uno
(31) de mayo de 1993 el señor MAURICIO SUAREZ RIVERA, actuando en su propio
nombre, impetró la acción de tutela prevista en el Artículo 86 de la
Constitución Política, en contra del FONDO DE AHORRO Y VIVIENDA DISTRITAL
-FAVIDI-, con el fin de que se le ordene "cancelar de inmediato mi
cesantía definitiva" y "los intereses corrientes  y
moratorios".  Solicita además se condene a la entidad "al pago de
indemnización del daño emergente y costas".
A.  HECHOS
Según el
peticionario, sirven de fundamento para el ejercicio de la acción de tutela,
los siguientes hechos:
1. Laboró en la
EMPRESA DISTRITAL DE SERVICIOS PUBLICOS -EDIS-, retirándose "de la misma
por haber cumplido el tiempo que la ley exige para ser acreedor a la pensión de
jubilación".
2. "Realizado
el trámite respectivo ante la EDIS, radiqué mi solicitud de pago de cesantía
definitiva ante la entidad demandada el día veintiocho (28) de julio de 1992,
bajo el número 114899".
3. "De
conformidad con el Acuerdo 24 de 1990 Artículo 5o, FAVIDI tiene un plazo de
noventa (90) días para el pago de dicha prestación, sobrepasando mi solicitud
dicho término, sin que hasta la fecha haya obtenido resultado positivo a mi
pedimento".
II.  LAS
SENTECIAS OBJETO DE REVISION
El Tribunal
Administrativo de Cundinamaca, Sección Segunda, Subsección A, mediante
Sentencia de junio cuatro (4) de mil novecientos noventa y tres (1993) resolvió
denegar la tutela impetrada, de conformidad con las siguientes consideraciones:
1.    La petición
formulada tuvo respuesta "al transcurrir el término de ley sin que hubiera
sido notificado de decisión expresa; a partir de ese momento el interesado tuvo
la posibilidad de ocurrir (acción) ante la jurisdicción para reclamar su
derecho prestacional impugnando la decisión presunta..."
2. "En esas
condiciones, LA PETICION SE ENCUENTRA RESPONDIDA TACITAMENTE POR MANDATO DE LA
LEY por lo que no es posible admitir que se dió el quebrantamiento de la regla
general constitucional que, se advierte se encuentra en forma 'concreta'
desarrollada de la ley".
3. El actor
"tiene acción para impugnar en vía judicial por lo que la tutela aquí
reclamada se entiende como mecanismo transitorio".
4. De conformidad
con lo dispuesto por el Artículo 6 del Decreto 2591, "no se está ante el
evento de un perjuicio irremediable que solo pueda ser reparada en su
integridad, mediante una indemnización como la normatividad lo exige para su
viabilidad".
B.  LA
IMPUGNACION
Dentro del término
legal, el accionante impugnó la sentencia de primera instancia, con base en los
siguientes argumentos:
1. El trabajo goza
de todas sus modalidaes de la especial protección del Estado y la cesantía es
una de esas modalidades.
2. Al negar la
cancelación de la cesantía se vulneran los derechos a la vida (Artículo 11), a
la familia (Artículo 42) y los derechos fundamentales de los niños (Artículo
44) porque esos recursos constituyen el único medio para subsistir.
C.  LA SEGUNDA
INSTANCIA
El Consejo de
Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, mediante Sentencia del
veintiocho (28) de julio de mil novecientos noventa y tres (1993) decidió
CONFIRMAR "la sentencia objeto de la presente impugnación" conforme a
las siguientes consideraciones:
1. El derecho al
trabajo "aunque figura entre los derechos denominados por la constitución
como fundamentales, conforme a lo previsto por el Artículo 85 de la misma Corte
no es de los de aplicación inmediata, pues su protección se halla reglada en
disposiciones legales establecidas para tal fin".
2. Para exigir el
pago de cesantías reconocidas "existe la vía judicial" por tanto
"es improcedente la acción de tutela de naturaleza subsidiaria y
residual"
III. CONSIDERACIONES DE LA SALA
A. LA COMPETENCIA
En atención a los
dispuesto por los artículos 86, inciso tercero y 241, numeral noveno de la
Constitución Política, en concordancia con los artículos 33, 34, 35 y 36 del
Decreto 2591 de 1991, esta Sala es competente para conocer de la sentencia que
resolvió acerca de la acción de tutela de la referencia. Se procede entonces a
la revisión en virtud de la selección practicada por la Sala correspondiente y
del reparto efectuado según lo establecido por el reglamento de esta
Corporación.
B.  LA MATERIA
Diversos
pronunciamientos de esta Corte se ocupan de precisar las notas características
del derecho fundamental de petición.  Con base en estos desarrollos
jurisprudenciales la Sentencia No 464 de 1992, ofrece la siguiente síntesis:
"Queda
claro que, a la luz de la doctrina constitucional sentada por la Corte
Constitucional, son de recibo los siguientes enunciados:
a) Su
protección puede ser demandada por medio de la acción de tutela, para lo cual
es presupuesto indispensable la existencia de actos u omisiones de la autoridad
que obstruyan el ejercicio del derecho o no resuelvan oportunamente sobre lo
solicitado.
b) No se
entiende conculcado el derecho de petición cuando la autoridad responde al
peticionario, aunque la respuesta sea negativa.
c) El derecho
a obtener una pronta resolución hace parte del núcleo esencial del derecho de
petición y de aquel depende la efectividad de este último.
d) El
legislador al regular el derecho fundamental de petición no puede afectar el
núcleo esencial del derecho consagrado en el Artículo 23 de la Carta, ni la
exigencia de pronta resolución".  (Magistrado Ponente Dr. Eduardo
Cifuentes Muñoz)
A los elementos
transcritos igualmente con fundamento en jurisprudencia reiterada de esta
Corporación, debe agregarse que la operancia del denominado silencio
administrativo no satisface los requerimientos propios del derecho de petición,
como que la resolución del asunto llevada al conocimiento de las autoridades
debe ser pronta e implica tomar una posición de fondo frente a la cuestión
planteada, aspecto éste último al que no corresponde cabalmente el silencio
administrativo que es
"apenas
un mecanismo que la Ley se ingenia para que el adelantamiento de la actuación
sea posible y no sea bloqueada por la administración, especialmente con vista
en la promoción de las acciones judiciales respectivas, pero en forma ninguna
cumple con las exigencias constitucionales que se dejan expuestas y que
responden a una necesidad material y sustantiva de resolución y no a una
consecuencia meramente formal y procedimental, así sea de tanta importancia".  (Sentencia No. 481 de Agosto 10 de 1992.
Magistrado Ponente Dr. Jaime Sanín Greiffenstein).
Teniendo como base
las premisas que se dejan expuestas procede la Sala al análisis del asunto
sometido a su conocimiento. Es evidente que la Administración se encuentra en
el deber de resolver, esto es, de tomar una posición de fondo acerca del tema
planteado, pero debe hacerlo dentro de los términos que la ley le señala y
además tiene que enterar al administrado de esa decisión final, positiva o
negativa, favorable o desfavorable a los intereses del particular.  No puede
entonces la administración convertirse en una instancia inexpugnable,
infranqueable o inescrutable porque la regla general que debe guiar su
actuación en los estados de derecho como el nuestro es la publicidad de las
actuaciones y no el secreto o la reserva acerca de las mismas; el silencio ante
los requerimientos del interesado no se acomoda a las exigencias mínimas del
respeto a la dignidad humana, ni a la observancia del derecho de petición y
contradice los principios de igualdad, eficacia, economía, celeridad y sobre
todo publicidad, con base en los cuales se desarrolla la función
administrativa. Ese sometimiento del administrado a la incertidumbre sobre su
derecho vulnera las garantías mínimas de quien acude a la administración en
procura de una pronta resolución de las peticiones presentadas.
Observa la Sala que
, la entidad demandada ha omitido enterar del estado de su solicitud al
peticionario quien manifiesta que su solicitud ha sobrepasado el lapso de 90
días sin obtener respuesta.
De otro lado,
advierte la Sala que la accionante no sólo busca el respeto del derecho de
petición sino que orienta su solicitud en el sentido de obtener el pago
efectivo de la cesantía que reclama. Basta recordar al respecto que la acción
de tutela no está llamada a convertirse en vía alterna o sustitutiva de los
procedimientos que en las distintas jurisdicciones ha organizado la ley, por el
contrario, su procedencia se hace depender de la inexistencia de otros medios
de defensa judicial, de modo que contando los accionantes con la posibilidad de
acudir ante los jueces mediante un proceso ejecutivo no resulta viable impetrar
la tutela con el solo propósito de lograr un pago que, se repite, puede ser
demandado ante otras instancias y por las vías procesales instituidas al
efecto.
Adverte finalmente
la Sala, que el presente asunto guarda similitud con el decidido mediante
sentencia No. T-463 de 1993, en que se precisó que uno de objetivos que se tuvo
encuenta al crear el FAVIDI fue el de saldar el déficit  por concepto de
cesantías causadas y no pagadas del sector público distrital y establecer
sistemas adecuados y reservas suficientes para atender el pasivo a cargo de la
Administración Central, Fondos Rotatorios y Entidades descentralizadas por tal
concepto.
El acuerdo número 2
de 1977, creador del Fondo, señala en su artículo 24 que cada año Fiscal, el
Fondo deberá efectuar el reajuste de cesantías e incluir obligatoriamente las
partidas en el presupuesto anual de cada una de las entidades y demás
organismos vinculados al Fondo. Los aportes que las entidades deben hacer al
FAVIDI, corresponden al 9% del valor de la respectiva nómina de sueldos y
jornales, valor éste que no queda al arbitrio de esas entidades, pues el
artículo 34 del acuerdo número 2 de 1977 ordena que: "las nóminas,
plantillas y cuentas de cobro sobre pago de sueldos y jornales que cancelen la
Administración Central, Fondos Rotatorios y entidades descentralizadas
afiliadas a FAVIDI, contendrán no solamente las liquidaciones salariales
correspondientes a la planta de personal, sino también las liquidaciones de los
aportes patronales. En consecuencia, constituirán un solo acto y su
refrendación por parte de la Contraloría Distrital y el consiguiente giro de
tales sumas por los respectivos pagadores, se cumplirán con sujeción al
concepto de unidad que consagra este artículo",  y más adelante
agrega que "la contraloría se abstendrá de visar nóminas y
plantillas que no cumplan los requisitos consagrados en este artículo".
Así las cosas, no
resulta clara la actuación de la contraloría y ni si quiera la del propio
FAVIDI que encontrándose autorizado por el artículo 32 del Acuerdo 2 de 1977
para "exigir la suma respectiva por la vía ejecutiva"
cuando la Administración Central y las entidades descentralizadas afiliadas
incurran en mora al dejar de consignar el valor de las cesantías o de los
intereses correspondientes, inexplicablemente consintió tal actitud.
Ante esta situación,
consideró la Corte en la antecitada sentencia número 463 de 1993, que no es
posible "ignorar la cadena de violaciones al ordenamiento que se
hacen evidentes en los expedientes que se revisan y ordenará que se remita
copia de ellos a la Procuraduría  General de la Nación, para que investigue, a
quién se ha de exigir la responsabilidad correspondiente a tales
violaciones". Una medida igual se ordenó por esta Sala en la
sentencia No. 476 del año en curso, lo que igualmente se resolverá por la
secretaría, por tratarse de idénticas situaciones que entonces se abordaron en
lo que ahora se examina.
IV.  DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución
RESUELVE
PRIMERO.  CONFIRMAR
parcialmente las sentencias proferidas por el Tribunal Administrativo de
Cundinamarca, Sección Segunda -Subsección A, el día cuatro (4) de junio de mil
novecientos noventa y tres (1993), y por el Honorable Consejo de Estado, Sala
Plena de lo Contencioso Administrativo, el día veintiocho (28) de julio del
mismo año, en cuanto negaron la tutela con respecto a las pretensiones del
demandante, a las que se han hecho referencia en la parte motiva de esta
providencia.
SEGUNDO.
Modifícanse las Sentencias mencionadas y conceder la tutela por violación del
derecho fundamental de petición.  En tal virtud, se ordena al FONDO DE AHORRO Y
VIVIENDA Y VIVIENDA DISTRITAL - FAVIDI - resolver la petición elevada por
MAURICIO SUAREZ RIVERA dentro del término improrrogable de cuarenta y ocho (48)
horas, contado a partir de la notificación de esta sentencia, si para la fecha
de esta última no ha sido resuelta la solicitud.
Tercero.  LIBRENSE
por Secretaría las comunicaciones de que trata el artículo 36 del Decreto 2591
de 1991 para los efectos allí contemplados.
Cópiese,
comuníquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado Ponente
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
MARTHA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General