C-290-09
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-290/09
OBJECIONES PRESIDENCIALES A PROYECTO DE LEY POR MEDIO DE LA CUAL LA
NACION SE ASOCIA A LA CELEBRACION DE LOS 470 AÑOS DE LA VILLA HISPANICA DEL
MUNICIPIO DE TIBANA, BOYACA
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE OBJECION PRESIDENCIAL A PROYECTO DE
LEY QUE ORDENA GASTO-Artículo objetado no establece
una orden de carácter imperativo al Gobierno Nacional ni avizora presión alguna
sobre el gasto público
La Corte
observa que en el artículo objetado nada hay que permita asimilar sus
enunciados a una orden dotada de carácter imperativo y de conformidad con la
cual se pretenda privar al Gobierno Nacional de la facultad de decidir si
incorpora o no el gasto autorizado dentro del presupuesto, pues, al contrario
de lo que sostiene el ejecutivo, en los términos utilizados por el legislador
no se avizora presión alguna sobre el gasto público, sino el respeto del ámbito
competencial que corresponde al Gobierno, al cual se le reconoce la posibilidad
de considerar la incorporación de las partidas presupuestales y de hacerlo de
acuerdo con los recursos disponibles y con los lineamientos del marco fiscal de
mediando plazo. No se configura, pues, por el aspecto que se acaba de examinar,
motivo de inconstitucionalidad que conduzca a la invalidación del artículo
objetado.
GASTO PUBLICO-Competencias
constitucionales del Congreso y el Gobierno
Tratándose del
gasto público la Carta ha distribuido las competencias entre el órgano
legislativo y el Gobierno, de tal manera que, por regla general, al Congreso de
la República le atañe aprobar las leyes que comporten gasto público, en tanto
que al Gobierno le concierne decidir si incluye o no en el respectivo proyecto
de presupuesto los gastos previamente decretados mediante ley.
GASTO PUBLICO-Vocación de la ley que
decreta un gasto
La vocación
de la ley que decreta un gasto es, entonces, la de constituir un título
jurídico para la eventual inclusión de las respectivas partidas en el
presupuesto general de la Nación y si el legislador se limita a autorizar el
gasto público a fin de que, con posterioridad, el Gobierno pueda determinar si
lo incluye o no en alguna de las futuras vigencias fiscales, es claro que obra
dentro del marco de competencias constitucionalmente diseñado y que, por este
aspecto, no existe contrariedad entre la ley o el proyecto de ley objetado y la
Constitución.
GASTO PUBLICO-Competencia del Gobierno
para incorporar o no las partidas autorizadas en el proyecto de presupuesto/GASTO
PUBLICO-Asignación presupuestal para la realización de gastos autorizados
por ley es eventual
Siempre que
el Congreso de la República haya incluido la autorización del gasto en una ley,
el Gobierno tiene competencia para incorporar las partidas autorizadas en el
proyecto de presupuesto, pero también puede abstenerse de hacerlo, pues le
asiste un margen de decisión que le permite actuar en tal sentido y “de acuerdo
con la disponibilidad de los recursos y las prioridades del Gobierno, siempre
de la mano de los principios y objetivos generales señalados en el Plan
Nacional de Desarrollo, en el estatuto orgánico del presupuesto y en las
disposiciones que organizan el régimen territorial repartiendo las competencias
entre la Nación y las entidades territoriales”. Así pues, la asignación
presupuestal para la realización de gastos autorizados por ley es eventual y la
decisión acerca de su inclusión le corresponde al Gobierno, luego el legislador
no tiene atribución para obligar al Gobierno a que incluya en el presupuesto
alguna partida específica y, por ello, cuando a la autorización legal previa el
Congreso agrega una orden con carácter imperativo o perentorio dirigida a que
se apropien en el presupuesto las sumas indispensables para ejecutar el gasto
autorizado, la ley o el proyecto de ley están afectadas por un vicio de
inconstitucionalidad derivado del desconocimiento del reparto de las
competencias relativas al gasto público entre el legislador y el Gobierno.
GASTO PUBLICO-Excepcionalmente si es
factible incorporar en el presupuesto nacional gastos que deben ser asumidos
por los entes territoriales
En reiterada
jurisprudencia ha sostenido la Corte Constitucional que aquellos enunciados en
los cuales se autoriza al Gobierno Nacional para incorporar gastos que son del
resorte exclusivo de las entidades territoriales contradicen la ley orgánica de
distribución de competencias entre las entidades territoriales y la Nación y
que, en consecuencia, no es factible incorporar en el presupuesto nacional
gastos que deben ser asumidos por los entes territoriales. Ciertamente la Ley
715 de 2001 indica en su artículo 102 que en el Presupuesto General de la
Nación no se pueden incluir “apropiaciones para los mismos fines de que trata
esta ley, para ser transferidas a las entidades territoriales, diferentes de
las participaciones reglamentadas en ella”. Empero, a renglón seguido, en el
mismo texto se lee que lo anterior se dispone, “sin perjuicio de las
apropiaciones presupuestales para la ejecución de funciones a cargo de la
Nación con participación de las entidades territoriales, del principio de
concurrencia y de las partidas de cofinanciación para programas en desarrollo
de funciones de competencia exclusiva de las entidades territoriales”. En
concordancia con las últimas previsiones transcritas, la Corporación ha
estimado que no se configura vicio de inconstitucionalidad cuando el gasto
autorizado, siendo exclusivo de las entidades territoriales, se encuentra
cobijado por alguna de las excepciones establecidas en el artículo 102 de la
Ley 715 de 2001.
IMPACTO FISCAL DE PROYECTO DE LEY, ORDENANZA O ACUERDO, QUE ORDENE
GASTO O QUE OTORGUE BENEFICIOS TRIBUTARIOS-Debe ser
explícito y compatible con el marco fiscal de mediano plazo
El artículo
7º de la Ley 819 de 2003 señala que “en todo momento, el impacto fiscal de
cualquier proyecto de ley, ordenanza o acuerdo, que ordene gasto o que otorgue
beneficios tributarios, deberá hacerse explícito y deberá ser compatible con el
Marco Fiscal de Mediano Plazo”, para lo cual en la exposición de motivos y en
las ponencias constarán en forma expresa “los costos fiscales de la iniciativa
y la fuente de ingreso adicional generada para el financiamiento de dicho
gasto”, fuera de lo cual el Ministerio de Hacienda y Crédito Público “en
cualquier tiempo durante el respectivo trámite en el Congreso de la República,
deberá rendir su concepto frente a la consistencia de lo dispuesto en el inciso
anterior”, sin que el concepto pueda contrariar el Marco Fiscal de Mediano
Plazo.
MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO EN
PROYECTO DE LEY QUE DECRETA GASTO PUBLICO-Carga de demostrar incompatibilidad del proyecto de ley
con el marco fiscal de mediano plazo
La
Corporación también ha indicado que el cumplimiento de lo dispuesto en el
artículo 7º de la Ley 819 de 2003 es una carga que le incumbe inicialmente al
Ministerio de Hacienda y Crédito Público, “una vez que el Congreso ha valorado,
con la información y las herramientas que tiene a su alcance, las incidencias
fiscales de un determinado proyecto de ley”, pues es evidente que el Ministerio
“cuenta con los datos, los equipos de funcionarios y la experticia en materia
económica” para ilustrar al Congreso respecto de las consecuencias económicas
del proyecto, en cuyo caso, si bien el órgano legislativo debe recibir y
valorar el concepto emitido, “la carga de demostrar y convencer a los
congresistas acerca de la incompatibilidad de cierto proyecto con el Marco
Fiscal de Mediano Plazo recae sobre el Ministerio de Hacienda”. Aún cuando al
Ministerio de Hacienda y Crédito Público le corresponde la carga principal en
el proceso de racionalidad legislativa, lo cierto es que la finalidad de
obtener que las leyes dictadas “tengan en cuenta las realidades
macroeconómicas” no puede lograrse al costo de “crear barreras insalvables en
el ejercicio de la función legislativa” o de instaurar “un poder de veto
legislativo en cabeza del Ministerio de Hacienda”.
ESTUDIO DE IMPACTO FISCAL EN PROYECTO DE LEY QUE GENERA GASTO A
CARGO DE LA NACION-No implica una especie de
consulta previa del Congreso al Ministerio de Hacienda y Crédito Público
La Corte
Constitucional ha precisado que la presentación de un proyecto de ley que
implique gastos no está condicionada a una especie de consulta previa de los
congresistas al Ministerio de Hacienda, ya que en tal hipótesis “el Ministerio
decidiría qué peticiones atiende y el orden de prioridad para hacerlo”, con lo
cual “adquiriría el poder de determinar la agenda legislativa, en desmedro de
la autonomía del Congreso”, pero también “podría decidir no intervenir en el
trámite de un proyecto de ley que genere impacto fiscal o simplemente
desatender el trámite de los proyectos”.
ESTUDIO DE IMPACTO FISCAL EN PROYECTO DE LEY QUE GENERA GASTO A
CARGO DE LA NACION-No fue realizado por el
Ministerio de Hacienda y Crédito Público/ESTUDIO DE IMPACTO FISCAL EN
PROYECTO DE LEY QUE GENERA GASTO A CARGO DE LA NACION-Omisión no vicia
trámite legislativo, puesto que no es requisito de trámite en el proceso
formativo de la ley, ni crea una carga adicional y exclusiva al Congreso
La
Corporación ha indicado que cuando el Ministerio de Hacienda y Crédito Público
omite conceptuar no se afecta la validez del proceso legislativo que, en
consecuencia, no se vicia “por no haber tenido en cuenta las condiciones
establecidas en el artículo 7º de la Ley 819 de 2003”, puesto que “la carga
principal en la presentación de las consecuencias fiscales de los proyectos
reside en el Ministerio de Hacienda”. Así las cosas, el artículo 7º de la Ley
819 de 2003 no es un requisito de trámite en el proceso formativo de la ley, ni
crea “una carga adicional y exclusiva sobre el Congreso”, pues entender que
“única y exclusivamente” le corresponde al legislador cumplir con las
exigencias allí establecidas, significaría “cercenar considerablemente” sus
facultades, lesionar su autonomía y, por ende, vulnerar el principio de
separación de poderes”.
Referencia:
expediente O. P. 118
Asunto: Objeciones gubernamentales al artículo 2º del Proyecto de Ley No.
120 de 2006 Senado - 163 de 2007 Cámara, “Por medio de la cual la Nación se
asocia a la celebración de los 470 años de la Villa Hispánica del Municipio de
Tibaná, Departamento de Boyacá”.
Magistrado
Ponente:
Dr.
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Bogotá, D.C.,  veintidós (22) de abril de dos mil nueve (2009).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus
atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos en el
Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
Mediante oficio fechado el veintitrés (23) de diciembre de dos mil
ocho (2008), y de conformidad con lo establecido en el artículo 32 del Decreto
2067 de 1991, el Presidente del Senado de la República remitió a la Corte
Constitucional el Proyecto de Ley No. 120 de 2006 Senado – 163 de 2007 Cámara,
“Por medio de la cual la Nación se asocia a la celebración de los 470 años
de la Villa Hispánica del Municipio de Tibaná, Departamento de Boyacá”,
debido a que el Congreso de la República rechazó las objeciones que, en contra
de su artículo 2º, presentó el Gobierno Nacional.
1. Actuaciones adelantadas por la Corte Constitucional
El Magistrado Sustanciador, por medio de auto del 29 de enero de 2009,
asumió el conocimiento del proceso de la referencia, y decretó la práctica de
pruebas, con el fin de verificar la integridad del trámite surtido en
relación con las objeciones presidenciales de la referencia en el Congreso de la
República. En la providencia citada se dispuso:
“PRIMERO.- ASUMIR el conocimiento de las
objeciones presidenciales por inconstitucionalidad al Proyecto de Ley N° 120/06
Senado, 163/07 Cámara, “Por medio de la cual la Nación se asocia a la
celebración de los 470 años de la Villa Hispánica del Municipio de Tibana
Departamento de Boyacá”, radicadas bajo el número OP-118.
SEGUNDO.- OFICIAR por la Secretaría de esta Corporación a los
secretarios generales del Senado de la República y de la Cámara de
Representantes, para que, dentro del término de dos días, remitan a este
Tribunal, con destino a este proceso, las certificaciones relacionadas con el
trámite completo de las objeciones presidenciales del proyecto de ley de la
referencia, incluyendo las fechas de  publicación de los informes; las fechas
del anuncio previo a la votación de los mismos; las fechas en las que se
realizaron los debates; el quórum deliberatorio, decisorio, y las mayorías con
las que fueron aprobados, así como las correspondientes gacetas del Congreso en
las que consten dichos actos.
TERCERO.- OFICIAR por la Secretaría de esta Corporación al Senado de
la República, para que, dentro del término de dos días, remita a este Tribunal,
con destino al proceso de la referencia, la certificación del día exacto, en el
que recibió,  proveniente de la Presidencia de la República, las objeciones al
Proyecto de Ley N° 120/06 Senado, 163/07 Cámara, “Por medio de la cual la
Nación se asocia a la celebración de los 470 años de la Villa Hispánica del
Municipio de Tibaná Departamento de Boyacá”.
CUARTO.-OFICIAR por la Secretaría de esta Corporación a la
Secretaria Jurídica de la Presidencia de la República, para que, dentro del
término de dos días, remita a este Tribunal, con destino al proceso de la
referencia, la certificación del día exacto, en el que radicó, en el Senado de la
República, las objeciones al  Proyecto de Ley N° 120/06 Senado, 163/07 Cámara,
“Por medio de la cual la Nación se asocia a la celebración de los 470 años de la
Villa Hispánica del Municipio de Tibaná Departamento de Boyacá”.
QUINTO.-OFICIAR por la Secretaría General de la Corte Constitucional
a la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República para que, dentro del
término de dos días, informe a este Tribunal, con destino al proceso de la
referencia, si se efectuó la publicación del Proyecto de Ley N° 120/06 Senado,
163/07 Cámara, “Por medio de la cual la Nación se asocia a la celebración de
los 470 años de la Villa Hispánica del Municipio de Tibaná Departamento de
Boyacá”, dentro del plazo señalado en el inciso 3, del artículo 166 de la
Constitución Política. Y en caso afirmativo remitir copia del Diario Oficial en
el que así se dispuso.
SEXTO.- FIJAR en lista las normas objeto del proceso de la
referencia por el término de tres (3) días, con el fin de otorgar la
oportunidad a todos los ciudadanos de impugnarlas o defenderlas.”
El Secretario
General de la Cámara de Representantes, por medio de oficio radicado en esta
Corporación el 4 de febrero de 2009, remitió lo relacionado con el trámite
ordinario del proyecto de ley de la referencia en esa Cámara. Con respecto al
trámite de las objeciones presidenciales que se analizan, comunicó el citado
funcionario, que el acta de la sesión plenaria de la Cámara de Representantes,
del 9 de diciembre de 2008, en la que se realizó el anunció previo para
votación del informe de objeciones, estaba en elaboración, por lo cual no se
había publicado. Respecto del acta de la sesión plenaria del 10 de diciembre de
2008, en la que se votó y aprobó el citado informe, el Secretario General
indicó que se encontraba en proceso de elaboración y por esa causa no se había
procedido a su publicación.
Por su parte, el
Secretario General del Senado de la República, mediante oficio radicado en esta
Corte el 5 de febrero de 2009, envió lo concerniente al trámite del proyecto de
ley de la referencia. Sin embargo, no señaló la fecha en la que se  anunció
para votación el correspondiente informe de objeciones, ni adjuntó documento
alguno que diera cuenta de tal acto.
En relación con la fecha en la que la
Presidencia de la República radicó en el Senado de la República las objeciones
al proyecto de ley de la referencia, el Secretario General de esa Corporación,
también guardó silencio.
A su vez, el
Secretario Jurídico de la Presidencia de la República, en comunicación radicada
en esta Corporación el 3 de febrero de 2009, señaló que:
“De acuerdo con la firma del funcionario que recibió en el Senado de
la República el documento contentivo de las objeciones presidenciales al
Proyecto de ley No.  120 de 2006 Senado, 163 de 2007 Cámara, éste fue radicado
el día 16 de julio de 2008.
A este escrito anexo copia de los antecedentes que evidencian lo
anterior.”
Adicionalmente,
el mismo funcionario anexó a su respuesta “copia del Diario Oficial No. 47.052
del miércoles 16 de julio de 2008 en el cual se publicaron las objeciones
presidenciales, así como el texto del proyecto de ley  No 120 de 2006 Senado,
163 de 2007 “por medio de la cual la Nación se asocia a los 470 años de la
Villa Hispánica del municipio Tibaná, Departamento de Boyacá” y copia del
oficio dirigido al Subgerente de Producción de la Imprenta Nacional, por medio
de la cual se solicitó su publicación.”
En vista de que vencido el término
probatorio decretado por el auto referido, la Corte no recibió todas las
pruebas solicitadas a las Cámaras Legislativas y, particularmente, lo que hace
referencia a (i) las correspondientes actas de las sesiones plenarias del
Senado de la República y de la Cámara de Representantes en las que se anunció y
votó el informe de objeciones presidenciales y, adicionalmente, (ii) la
información solicitada al Senado de la República, relacionada con la fecha
exacta en la que recibió de la Presidencia de la República las objeciones al
proyecto de ley de la referencia, la Corte Constitucional, a través del Auto
086 de 2009, del 18 de febrero del mismo año, decidió “ABSTENERSE DE DECIDIR
sobre las objeciones presidenciales presentadas al Proyecto de Ley N° 120/06
Senado, 163/07 Cámara, “Por medio de la cual la Nación se asocia a la
celebración de los 470 años de la Villa Hispánica del Municipio de Tibaná
Departamento de Boyacá”, identificadas con el número de radicación OP-118,
mientras no se cumplan los presupuestos constitucionales y legales requeridos
para hacerlo.”
Adicionalmente, por medio de esa
providencia se ordenó que tal situación se informara a “los Presidentes del
Senado de la República y de la Cámara de Representantes, con el fin de que sean
enviadas a la Corte Constitucional las actas de las sesiones plenarias
necesarias para poder determinar, con base en las pruebas pertinentes, si para
la aprobación del informe de objeciones presidenciales se cumplió con el
procedimiento establecido y, de la misma forma, apremiar “a los
secretarios generales del Senado de la República y de la Cámara de
Representantes para que acopien todos los documentos requeridos y dispongan que
sean enviados a esta Corporación, dentro de los cinco días siguientes a la
notificación del presente auto.”
El Secretario General de la Cámara de Representantes, por medio del
oficio radicado en esta Corporación el 25 de marzo de 2009, remitió un ejemplar
de la Gaceta del Congreso No. 102 de 2009, en la que se publicó el acta de la
plenaria de la Cámara de Representantes número 156, del 9 de diciembre de 2008,
en la que se efectúo el correspondiente anunció previo para votación del informe
de objeciones presidenciales de la referencia.
De la misma
forma, el Secretario General de la Cámara de Representantes, en comunicación
radicada en esta Corte el 17 de marzo de 2009, hizo llegar un ejemplar de la
Gaceta del Congreso No. 36 de 2009, en la que se publicó el acta de la sesión
No. 157, correspondiente a la sesión plenaria de la Cámara de Representantes
del 10 de diciembre de 2008, en la cual se votó y aprobó el citado informe de
objeciones presidenciales.
Por su parte, el
Secretario General del Senado de la República, el día 2 de abril de 2009,
radicó una comunicación en esta Corporación, a la cual anexó un ejemplar  de la
Gaceta del Congreso No. 116 del 12 de marzo de 2009, en la que se publicó el
acta de plenaria del Senado de la República en la que se anunció para votación
el informe de objeciones presidenciales referido.
En la misma
oportunidad, el citado funcionario, hizo llegar un ejemplar de la Gaceta del
Congreso No. 148 del 19 de marzo de 2009, en la que se publicó el acta de la
sesión plenaria de esa Corporación en la que se votó y aprobó el informe de
objeciones presidenciales de la referencia.
2. Trámite del proyecto de ley del
cual hace parte el artículo objetado
De conformidad
con los documentos aportados por las Secretarías Generales de cada una de las
cámaras legislativas, el trámite impartido al Proyecto de Ley No. 120 de 2006
Senado / 163 de 2007 Cámara, fue el siguiente:
2.1. En el
Senado de la República
- El día 13 de
septiembre de 2006 el proyecto de ley fue radicado en la Secretaría General del
Senado de la República y sus autores fueron los senadores Mauricio Jaramillo
Martínez, Plinio Olano Becerra, Hector Helí Rojas Jiménez, Jorge Hernando
Pedraza Gutiérrez y Ciro Ramírez Pinzón, así como los representantes a la
Cámara Juan de Jesús Córdoba Suárez, Hernán Puentes Díaz, Zamir Eduardo Silva
Amín, Luis Alejandro Perea Albarracín, Marco Tulio Leguizamón Roa y Juan Carlos
Granados Becerra.
- El proyecto
fue publicado en la Gaceta del Congreso No. 370 del 15 de septiembre de 2006 y
el 25 de septiembre del mismo año fue radicado en la Comisión Segunda del
Senado de la República.
- El 19 de
octubre de 2006 la Comisión Segunda Constitucional Permanente del Senado de la
República designó como ponente al senador Juan Manuel Galán Pachón.
- La ponencia
para primer debate fue publicada en la Gaceta del Congreso No. 572 del 27 de
noviembre de 2006.
- En la sesión
del 13 de octubre de 2006, la Comisión Segunda del Senado de la República
anunció la discusión y votación del proyecto.
- El proyecto
fue aprobado en Comisión el 13 de diciembre de 2006, como consta en el Acta No.
30 de esa fecha, publicada en la Gaceta del Congreso No. 280 de ese año.
- La Comisión
Segunda del Senado de la República designó como ponente para segundo debate al
senador Juan Manuel Galán Pachón.
- El informe de
ponencia para segundo debate fue publicado en la Gaceta del Congreso No. 248
del 5 de junio de 2007.
- El 7 de junio
de 2007 fue anunciado el proyecto, para ser discutido y aprobado “en la próxima
semana”, según consta en el Acta No. 64 correspondiente a la sesión que el
Senado de la República celebró en esa fecha. Acta que aparece publicada en la
Gaceta del Congreso No. 352 del 26 de julio de 2007.
- En la sesión
del Senado de la República correspondiente al 12 de junio de 2007 el proyecto
fue anunciado para ser “discutido y aprobado en la próxima sesión” y así consta
en el Acta No. 65 de esa fecha, publicada en la Gaceta del Congreso No. 414 del
28 de agosto de 2007.
- El 5 de
septiembre de 2007 el proyecto fue anunciado de nuevo, para ser votado en la
Plenaria del Senado de la República, según consta en el acta No. 09
correspondiente a esa fecha.
- En la sesión
Plenaria del Senado de la República correspondiente al día 11 de septiembre de
2007 la ponencia fue discutida y aprobada[1].
2.2. En la
Cámara de Representantes
- El 22 de
octubre de 2007 el representante Jairo Alfredo Fernández Quessep fue designado
ponente para primer debate en la Cámara de Representantes.
- La ponencia
para primer debate en la Cámara de Representantes fue publicada en la Gaceta
del Congreso No. 582 del 16 de noviembre de 2007.
- El 4 de
diciembre de 2007 el proyecto de ley fue anunciado, tal como consta en el Acta
No. 17 de esa fecha, publicada en la Gaceta del Congreso No. 198 del 30 de
abril de 2008.
- El 11 de
diciembre de 2007 el proyecto fue aprobado en la Comisión Segunda
Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes, según consta en el
Acta No. 018 de la fecha, publicada en la Gaceta del Congreso No. 198 del 30 de
abril de 2008.
- La ponencia
para segundo debate en la Cámara de Representantes aparece publicada en la
Gaceta del Congreso No. 86 del 26 de marzo de 2008.
- El 2 de abril
de 2008, en Sesión Plenaria de la Cámara de Representantes, se anunció para
votación el Proyecto de Ley 163 de 2007 Cámara, como consta en Acta No. 99 de
esa fecha, publicada en la Gaceta No. 241 de 9 de mayo de 2008.
- En la sesión
de la Cámara de Representantes correspondiente al 8 de abril de 2008 el
proyecto fue aprobado, según consta en el acta No. 100 de la fecha, publicada
en la Gaceta del Congreso No. 242 del 9 de mayo de 2008.
2.3. Trámite
de conciliación
2.3.1. En el
Senado de la República
- En la Gaceta
del Congreso No. 292 del 28 de mayo de 2008, fue publicado el Informe de
Conciliación del Proyecto de Ley 163 de 2007 Cámara / 120 de 2006 Senado y el
respectivo texto conciliado, presentados por el Senador Juan Manuel Galán
Pachón y el Representante a la Cámara Marco Tulio Leguizamón Roa.
- En la sesión
plenaria del 10 de junio de 2008 fue anunciado para votación el Informe de
Conciliación, según consta en el Acta No. 53 correspondiente a esa fecha.
- En la sesión
plenaria del Senado de la República, celebrada el 11 de junio de 2008, fue
considerado y aprobado el Informe de la Comisión de Mediación, tal como aparece
consignado en el Acta No. 54 de esa fecha.
2.3.2. En la
Cámara de Representantes
- En la Gaceta
del Congreso No. 296 del 29 de mayo de 2008, fue publicado el Informe de
Conciliación del Proyecto de Ley 163 de 2007 Cámara / 120 de 2006 Senado y el
respectivo texto conciliado, presentados por el Senador Juan Manuel Galán Pachón
y el Representante a la Cámara Marco Tulio Leguizamón Roa.
- El 3 de junio
de 2008, en sesión ordinaria de Plenaria de la Cámara, se anuncia para votación
el Informe de Conciliación del Proyecto de Ley 163 de Cámara, según consta en
el Acta No. 114 de la misma fecha, publicada en la Gaceta No. 413 de 7 de julio
de 2008.
- El Informe de
Conciliación del Proyecto de Ley 120 de 2006 Senado / 163 de 2007 Cámara, fue
aprobado por la Plenaria de la Cámara el día 4 de junio de 2008, tal como
consta en el Acta No. 115 de la misma fecha, que fue publicada en la Gaceta del
Congreso No. 414 de 2008.
1.4. Trámite
impartido a las objeciones presidenciales
- Mediante oficio de fecha 19 de junio de 2008, el
Secretario General del Senado de la República envió al Presidente de la
República el proyecto de ley de la referencia, con sus anexos y antecedentes
legislativos, para la correspondiente sanción presidencial.
- La Presidencia de la República recibió el proyecto
de ley el día 9 de julio de 2008 y devolvió el expediente legislativo a la
Presidencia del Senado de la República el 16 de julio del mismo año, sin la
correspondiente sanción y acompañado de un escrito en el que formula objeciones
al artículo 2º del proyecto de ley por motivos de inconstitucionalidad.
- Como quiera que
al momento de formular las objeciones al artículo 2º del proyecto de ley de la
referencia, las cámaras legislativas se encontraban en receso, la Presidencia
de la República dispuso su publicación en el Diario Oficial No. 47.052 del 16
de julio de 2008.
- Por medio de
escrito del 14 de noviembre de 2008, recibido el 24 de noviembre en la
Secretaría General del Senado de la República y en la Secretaría General de la
Cámara de Representantes, el senador Juan Manuel Galán Pachón y el
representante Marco Tulio Leguizamón Roa, presentaron informe sobre las
objeciones presidenciales al proyecto de ley, en el que propusieron a las
plenarias de las células legislativas “insistir en el proyecto y remitirlo a la
Corte Constitucional de conformidad con el artículo 167 de la Constitución
Política”.
- El citado informe fue anunciado en la plenaria del
Senado de la República durante la sesión del 1º de diciembre de 2008, y fue
considerado y aprobado por esa Corporación el 3 de diciembre del mismo año, de
acuerdo con el informe de sustanciación presentado por el Secretario General de
la Corporación.
- Por su parte, el anuncio del informe de objeciones
en la plenaria de la Cámara de Representantes se llevó a cabo en la sesión del
día 9 de diciembre de 2008 y fue considerado y aprobado por esa Corporación, en
la sesión del 10 de diciembre del mismo año, como consta en el informe de sustanciación
presentado por el Secretario General de la Corporación.
- Mediante oficio fechado el 23 de diciembre de 2008,
radicado en la Corte Constitucional el 26 de enero de 2009, el Presidente del
Senado de la República remitió el proyecto a esta Corporación para que decida
sobre la constitucionalidad de las objeciones rechazadas por el Congreso, al
proyecto de la referencia.
II. EL TEXTO OBJETADO
El artículo 2º del Proyecto de Ley No. 120 de 2006 Senado – 163 de
2007 Cámara, “Por medio de la cual la Nación se asocia a la celebración de
los 470 años de la Villa Hispánica del Municipio de Tibaná, Departamento de
Boyacá”, es del siguiente tenor:
Proyecto de Ley No. 120 de 2006 Senado – 163 de 2007 Cámara
Por medio de la cual la Nación se asocia a la celebración de los 470
años de la Villa Hispánica del Municipio de Tibaná, Departamento de Boyacá
El Congreso de Colombia
DECRETA:
(…)
Artículo 2º. Autorízase al Gobierno
Nacional para que de acuerdo con la disponibilidad presupuestal y lineamientos
del marco fiscal de mediano plazo, considere incorporar las partidas
presupuestales para concurrir a la finalidad de las siguientes obras de
utilidad pública y de interés social en el Municipio de Tibaná, Departamento de
Boyacá, así:
-
Construcción de la nueva sede para la
Institución Educativa Gustavo Romero Hernández.
-
Construcción de los campos deportivos de la
Escuela vereda Supaneca Abajo y de la Urbanización Villa del Río.
-
Mejoramiento de la red vial de la zona urbana.
-
Pavimentación de la Vía El Batán – Aposentos.
-
Ampliación del alcantarillado urbano.
-
Mejoramiento de la malla vial rural de la
Municipalidad.
-
Construcción del centro de comercialización y
acopio Plaza de Mercado.
-
Construcción de las cunetas y obras de drenaje de la vía Tibaná – Jenesano.
-
Construcción de la doble calzada: carrera 2ª y
salida a Jenesano.
-
Construcción de la Planta de tratamiento de
aguas residuales del perímetro urbano.
-
Pavimentación de la vía Turmequé – Villapinzón.
III. OBJECIONES DEL GOBIERNO NACIONAL
Por oficio del quince (15) de julio de dos
mil ocho (2008), y en ejercicio de lo dispuesto en los artículos 165 y 166 de la
Constitución Política, el Gobierno Nacional devolvió, sin la correspondiente
sanción presidencial, el proyecto de ley de la referencia y para tal fin adujo
“la inconstitucionalidad de uno de sus artículos”.
A juicio del Gobierno Nacional, el artículo
2º del proyecto es contrario a la Carta, porque los recursos requeridos para
financiar su implementación “no son consistentes con el Marco Fiscal de Mediano
Plazo, tal como fue señalado por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público”.
En el escrito de objeciones se lee que la
“consistencia” con el Marco Fiscal de Mediano Plazo se exige respecto de todos
los proyectos de ley que impliquen impacto fiscal, sin excepción y de conformidad
con el artículo 7º de la Ley 819 de 2003, de carácter orgánico.
En las objeciones se indica que “la
iniciativa no realizó proyección alguna de los recursos requeridos para
financiar la implementación de las obras allí previstas”, ni señaló la fuente
alternativa de recursos para los efectos de dicha financiación, circunstancias
que tornan inconsistente el proyecto, “como quiera que dichos programas no se
encuentran previstos en el Marco Fiscal de Mediano Plazo”, por lo cual “la expedición
del proyecto presiona el gasto sin contener la fuente necesaria para cubrirlo”.
Se informa que el Ministerio de Hacienda y
Crédito Público, en su debida oportunidad, puso de manifiesto que el proyecto
de ley “requería la identificación clara de los costos que implicaba y de “las
fuentes de financiamiento, de conformidad con el artículo 7º de la Ley 819 de 2003”,
lo que lo llevó a conceptuar desfavorablemente, “pues la asignación de estos
recursos es insostenible a mediano plazo, tanto para la Nación como para la
entidad territorial”.
Al objetar, el Gobierno Nacional estimó que
“las ponencias del proyecto no incluyeron el análisis del costo fiscal
respectivo ni señalaron la fuente adicional para su financiación” y que, por
ello, “la implementación de la iniciativa es inconsistente con el Marco Fiscal
de Mediano Plazo”, situación que “supone el desconocimiento de los mandatos previstos
en el artículo 7º de la Ley 819 de 2003 y por ende, la vulneración del artículo
151 de la Constitución Política”.
IV. INSISTENCIA DEL CONGRESO DE LA
REPUBLICA
El Senador Juan Manuel Galán Pachón y el Representante a la Cámara
Marco Tulio Leguizamón Roa presentaron informe conjunto dirigido a los
Presidentes de cada una de las cámaras y, habiendo conceptuado que “las
objeciones presidenciales son infundadas”, propusieron “a las plenarias del
Senado y la Cámara de Representantes insistir en el proyecto y remitirlo a la
Corte Constitucional, de conformidad con el artículo 167 de la Constitución
Política”.
Para fundamentar la insistencia sostuvieron que, de acuerdo con la
jurisprudencia constitucional, el proyecto objetado no viola el artículo 7º de la
Ley 819 de 2003 ni el artículo 151 de la Carta, ya que la Corte Constitucional
ha reconocido la validez de las leyes que autorizan, mas no ordenan, gasto
público, “máxime cuando se trata de inversiones en entidades territoriales bajo
el sistema de cofinanciación”.
En el respectivo escrito se indica que el artículo objetado
“autoriza” al Gobierno Nacional la inclusión de las partidas necesarias para
“concurrir a la financiación de unas obras en el municipio de Tibaná” y,
además, se propone interpretarlo sistemáticamente con el artículo 3º que
“reitera la autorización al Gobierno Nacional para realizar las apropiaciones
presupuestales” y exige el cumplimiento “de todas las disposiciones legales
para acceder a recursos nacionales mediante el sistema de cofinanciación”.
A continuación se expone que, según la jurisprudencia
constitucional, los requisitos del artículo 7º de la Ley 819 de 2003 sólo son
aplicables a los proyectos que ordenen gasto o que otorguen beneficios
tributarios, “hipótesis que no se configura, toda vez que, como se ha dicho,
este proyecto se limita a autorizar el gasto, manteniendo el Gobierno la
autonomía de incorporarlo o no en el proyecto de ley anual del presupuesto”.
Finalmente, se puntualiza que, en atención “al sentido y finalidad
del artículo 7º de la Ley 819 de 2003, la redacción del artículo 2º tuvo
algunas modificaciones que muestran que se tuvo en cuenta el concepto del
Ministerio de Hacienda y Crédito Público, a pesar de que no explicó
detalladamente la presunta incompatibilidad del proyecto con el Marco Fiscal de
Mediano Plazo, como lo sugiere la jurisprudencia constitucional”.
Con fundamento en los anteriores planteamientos, se insiste en que
el artículo objetado condiciona la autorización de gasto a la disponibilidad
presupuestal y al cumplimiento de los lineamientos del Marco Fiscal de Mediano
Plazo y en que, de igual forma, desde el inicio del debate se condicionó la
autorización del gasto al cumplimento de las normas sobre planeación y
presupuesto, “al establecer que las obras mencionadas debían inscribirse en el
Banco de Proyectos de Inversión Pública del Departamento Nacional de Planeación
y se debían cumplir las disposiciones legales en materia de cofinanciación”.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
El señor Procurador General de la Nación rindió en término el
concepto de su competencia y en él solicita a la Corte “declarar infundadas las
objeciones presidenciales formuladas al artículo 2º del Proyecto de Ley No. 120
de 2006 Senado / 163 de 2007 Cámara, ‘Por medio de la cual la Nación se asocia
a la celebración de los 470 años de la Villa Hispánica del Municipio de Tibaná,
Departamento de Boyacá” y, así mismo, solicita declarar la exequibilidad del
artículo objetado.
Empieza el Procurador por recordar que el Congreso de la República
tiene libre iniciativa en materia presupuestal y particularmente en lo relativo
al gasto, no obstante lo cual, por vía de excepción, el ejecutivo tiene
iniciativa en relación con algunos aspectos del gasto.
Destaca la vista fiscal que las leyes creadoras de gasto público son
simples títulos jurídicos con base en los cuales, y siempre que lo estime
conveniente, en ulterior momento el Gobierno incorpora en el Presupuesto
General de la Nación los rubros necesarios para satisfacer las obligaciones
previamente decretadas. Así pues, “las leyes que autorizan gasto público no
tienen per se la aptitud jurídica para modificar directamente la ley de
apropiaciones o el Plan Nacional de Desarrollo, ni pueden ordenarle
perentoriamente al Gobierno que realice los traslados presupuestales pertinentes”.
Puntualiza el Jefe del Ministerio Público que, en materia de gasto
público, existe un reparto de competencias entre el Congreso y el Gobierno
Nacional, de tal modo que deben actuar coordinadamente en el ejercicio de sus
respectivas competencias, pues al Gobierno corresponde incorporar los gastos
decretados por el Congreso, “siempre y cuando sean consecuentes con el Plan
Nacional de Desarrollo y el Presupuesto General de la Nación”.
Prosigue el Procurador señalando que el Congreso carece de
competencia para imponerle al Gobierno la inclusión de partidas que garanticen
la ejecución de erogaciones decretadas mediante ley anterior y, por lo tanto,
“las leyes mediante las cuales el Congreso decreta gasto público se ajustan al
ordenamiento constitucional siempre y cuando ellas se limiten a habilitar al
gobierno estos gastos en el proyecto de presupuesto”.
Así las cosas, es inconstitucional la ley que, al decretar un gasto,
incorpora un mandato imperativo dirigido al ejecutivo, mas no lo es aquella que
se limita a decretar un gasto público y sólo constituye título jurídico
suficiente para la eventual inclusión de la partida correspondiente en la ley
de presupuesto.
Con base en los anteriores planteamientos el Ministerio Público considera
que el artículo objetado no puede entenderse “como una orden imperativa, sino
que permite colegir que se trata únicamente de la autorización de un gasto para
que el Gobierno incluya las partidas correspondientes en el momento en que lo
considere oportuno”.
Respecto de la exigencia contenida en el artículo 7º de la Ley 819
de 2003 el Procurador anota que al Gobierno Nacional “no le basta con darle a
conocer al Congreso o a alguna de sus células legislativas la existencia de dificultades
de orden presupuestal, pues ello no impide per se el trámite de una ley
que implique la cofinanciación de gastos entre la Nación y los entes
territoriales para la realización de las obras que allí se determinen”.
Según el Procurador, “el Gobierno debe persuadir al Congreso de la
inconveniencia de la ley mediante estudios cuya carga no puede trasladarse al
órgano legislativo”, así que “el solo anuncio de inconveniencia presupuestal
que el ejecutivo le haga al órgano legislativo a través de sus células o
comisiones no impide que aquel continúe con el trámite de las leyes - áun las
llamadas leyes de honores - en cuanto constituye una de sus funciones
esenciales”.
VI. CONSIDERACIONES
DE LA CORTE
1. Competencia
La Corte Constitucional es competente para decidir definitivamente
sobre la constitucionalidad del texto objetado por el Gobierno Nacional, según
lo dispuesto en los artículos 167, inciso 4°, y 241 numeral 8° de la Carta
Política.
2.  El trámite de las objeciones
De conformidad con la jurisprudencia de esta
Corporación, el examen de constitucionalidad de un proyecto de ley objetado por
el Presidente de la República no recae exclusivamente sobre los asuntos
materiales relacionados con los reparos presentados por el Gobierno Nacional,
sino que, además, incluye el estudio del procedimiento impartido a las correspondientes
objeciones[2].
Por lo tanto, el análisis material de las
objeciones debe estar precedido de la verificación del cumplimiento del trámite
previsto para el efecto, en las normas pertinentes. Ello debido a que, tal y
como lo ha precisado la jurisprudencia constitucional, la insistencia de las
cámaras legislativas, en cumplimiento de los términos señalados en la
Constitución Política, es un presupuesto de la competencia de la Corte para
decidir definitivamente sobre la constitucionalidad del proyecto objetado[3].
2.1. Oportunidad
de las objeciones
El proyecto de
ley objetado consta de menos de 20 artículos y, según el artículo 166 de la
Constitución Política, el Presidente de la República disponía del término de
seis días hábiles[4] para devolverlo sin
sanción y con objeciones.
Observa la Corte
que el proyecto fue recibido en la Presidencia de la República el 9 de julio de
2008, y que el Gobierno Nacional tenía hasta el 17 de julio de 2008 para
devolverlo sin sanción y con objeciones. Como el proyecto fue devuelto con
objeciones a su artículo 2º el 16 de julio de 2008, la Sala concluye que las
objeciones fueron presentadas dentro del término previsto en la Constitución.
Dado que el
terminó durante el cual la Presidencia de la República debía objetar el
proyecto coincidió con el receso en el periodo de sesiones de las Cámaras, el
Proyecto objetado fue publicado por el Gobierno Nacional en el Diario Oficial
No. 47.052 del 16 de julio de 2008, cumpliéndose así la exigencia contenida en el
inciso final del artículo 166 de la Constitución Política.
2.2. El límite
temporal para la insistencia de las Cámaras, según lo dispuesto en el artículo
162 de la Constitución
La
jurisprudencia de esta Corte de manera reiterada ha considerado que el tiempo
del cual disponen las Cámaras Legislativas para insistir en la aprobación de un
proyecto de ley, que ha sido objetado por el Presidente de la República, no
puede ser mayor al término que la Constitución expresamente ha indicado para la
formación de la ley[5]. En consecuencia, le
corresponde al Congreso de la República estimar o desestimar las objeciones
dentro del plazo de dos legislaturas, la primera de las cuales será aquella “que
esté cursando en el momento en que se devuelve el respectivo proyecto”[6].
En el caso bajo
análisis, observa la Sala que las objeciones fueron presentadas el 16 de julio
de 2008, con efecto en la legislatura comprendida entre el 20 de julio de 2008
y el 20 de junio de 2009 y que, después del correspondiente trámite, las
plenarias de las cámaras legislativas aprobaron el informe de la Comisión
designada para sustanciar las objeciones así: en la  Cámara de Representantes el
10 de diciembre de 2008 y en el Senado de la República el 3 de diciembre de
2008. Confrontadas las fechas, la Corte advierte que el trámite de las
objeciones tuvo lugar dentro del primer periodo de la anotada legislatura y
que, por lo tanto, se ajusta a lo dispuesto en el artículo 162 de la
Constitución.
2.3. Trámite
de discusión y aprobación de las objeciones
El texto de las
objeciones fue recibido en la Presidencia del Senado de la República el 16 de
julio de 2008, y publicado en el Diario Oficial No. 47.052 de la misma fecha.
Las mesas
directivas del Senado y de la Cámara designaron una Comisión Accidental
conjunta, para que efectuara el estudio de las objeciones presidenciales y
procediera a emitir el correspondiente concepto. La Comisión fue integrada por
el senador Juan Manuel Galán Pachón y por el representante Marco Tulio
Leguizamón Roa.
2.3.1. En el Senado de la República
La publicación
del informe de objeciones presidenciales al proyecto de ley de la referencia en
el Senado de la República se realizó en la Gaceta del Congreso No. 874 del 1º
de diciembre de 2008.
El anuncio de la
votación del informe de las objeciones presidenciales en la plenaria del Senado
de la República se efectuó en la sesión del 1º de diciembre de 2008, como
consta en el acta No. 31 de la sesión ordinaria correspondiente a esa fecha, publicada
en la Gaceta del Congreso No. 116 del 12 de marzo de 2009.
El informe de
objeciones presentado por la Comisión ante el Senado de la República se aprobó
en sesión plenaria de esa Corporación, el 3 de diciembre de 2008, tal como
consta en el acta No. 32 de esa fecha, que se publicó en la Gaceta del Congreso
No. 148 del 19 de marzo de 2009. El quórum fue de 98 senadores, siendo el
informe aprobado por unanimidad.
2.3.2. En la
Cámara de Representantes
La publicación
en la Cámara de Representantes del informe de objeciones presidenciales al
proyecto de ley de la referencia, se llevó a cabo en la Gaceta del Congreso No.
863 de 2008.
El anuncio de
votación del informe de las objeciones presidenciales en la plenaria de la Cámara
de Representantes se efectuó en la sesión del 9 de diciembre de 2008, de
conformidad con en el Acta No. 156 de la fecha 9 de diciembre de 2008, publicada
en la Gaceta del Congreso No. 102 de 2009.
El informe de
objeciones, puesto a consideración de la plenaria de la Cámara de
Representantes, fue aprobado en sesión del 10 de diciembre de 2008, de acuerdo
con el acta No. 157 de esa misma fecha, publicada en la Gaceta del Congreso No.
36 de 2009. El quórum fue de 142 Representantes a la Cámara, siendo el informe
aprobado por la unanimidad de los presentes mediante votación ordinaria.
El recuento del
trámite legislativo de las objeciones presidenciales objeto de análisis
permite, en principio, verificar que efectivamente el Congreso insistió
en la aprobación del proyecto objetado.
3.
Planteamiento de las cuestiones de fondo
En el escrito
mediante el cual el Gobierno Nacional sustenta las objeciones presentadas en
contra del artículo 2º del proyecto de ley No. 120 Senado / 163 Cámara, se hace
énfasis en que el Congreso de la República no se atuvo a lo establecido en el
artículo 7º de la Ley 819 de 2003, razón por la cual el legislador aprobó un
proyecto sin haber señalado los recursos necesarios para financiar las obras
previstas, proyecto que, a juicio del Gobierno, “presiona el gasto sin contener
la fuente necesaria para cubrirlo”.
Por su parte, el
Congreso de la República, al insistir, considera que el artículo objetado no
contradice los contenidos constitucionales ni la exigencia legal destacada en
el escrito de objeciones, por cuanto se limita a autorizar el gasto sin ordenar
su perentoria inclusión en el presupuesto general de la Nación y que durante el
trámite legislativo se tuvo en cuenta el concepto del Ministerio de Hacienda y
Crédito Público, “pese a que no explicó detalladamente la presunta
incompatibilidad con el Marco Fiscal de Mediano Plazo”.
Así las cosas,
para decidir de fondo sobre las objeciones formuladas, la Corte estima
indispensable reiterar su jurisprudencia referente a la diferencia entre la
autorización del gasto y la orden de efectuarlo, a fin de determinar, a la luz
de estos criterios, cuál es la situación del artículo objetado. Sólo si concluye
que por este aspecto se ajusta a los dictados superiores, la Corporación se
referirá a la manera como el Gobierno Nacional tendría que incorporar las
respectivas partidas presupuestales y, en caso de que el análisis conduzca a la
verificación de la constitucionalidad de la disposición cuestionada, se pasará
a estudiar lo referente al cumplimiento de lo previsto en el artículo 7º de la
Ley 819 de 2003.
3.1. La
autorización del gasto público y su ejecución
Como se ha
anotado, el Gobierno Nacional señala que la aprobación del artículo objetado,
de una parte, presiona el gasto público y, de otro lado, que esa presión tiene
su causa en que “la iniciativa no realizó proyección alguna de los recursos
requeridos para financiar la implementación de las obras allí previstas”,
mientras que el Congreso de la República estima que el artículo objetado se
limita a autorizar el gasto y que, en esa medida, no le impone al Gobierno la
obligación de incorporar las partidas en el presupuesto general de la Nación,
razón por la cual no contradice la Constitución.
Conforme lo pone
de presente el Procurador General de la Nación en su concepto de rigor,
tratándose del gasto público la Carta ha distribuido las competencias entre el
órgano legislativo y el Gobierno, de tal manera que, por regla general, al
Congreso de la República le atañe aprobar las leyes que comporten gasto
público, en tanto que al Gobierno le concierne decidir si incluye o no en el
respectivo proyecto de presupuesto los gastos previamente decretados mediante
ley[7].
La vocación de
la ley que decreta un gasto es, entonces, la de constituir un título jurídico
para la eventual inclusión de las respectivas partidas en el presupuesto
general de la Nación y si el legislador se limita a autorizar el gasto público
a fin de que, con posterioridad, el Gobierno pueda determinar si lo incluye o
no en alguna de las futuras vigencias fiscales, es claro que obra dentro del
marco de competencias constitucionalmente diseñado y que, por este aspecto, no
existe contrariedad entre la ley o el proyecto de ley objetado y la
Constitución.
Siempre que el
Congreso de la República haya incluido la autorización del gasto en una ley, el
Gobierno tiene competencia para incorporar las partidas autorizadas en el
proyecto de presupuesto, pero también puede abstenerse de hacerlo, pues le
asiste un margen de decisión que le permite actuar en tal sentido y “de acuerdo
con la disponibilidad de los recursos y las prioridades del Gobierno, siempre
de la mano de los principios y objetivos generales señalados en el Plan
Nacional de Desarrollo, en el estatuto orgánico del presupuesto y en las
disposiciones que organizan el régimen territorial repartiendo las competencias
entre la Nación y las entidades territoriales”[8].
La asignación
presupuestal para la realización de gastos autorizados por ley es eventual y la
decisión acerca de su inclusión le corresponde al Gobierno, luego el legislador
no tiene atribución para obligar al Gobierno a que incluya en el presupuesto
alguna partida específica y, por ello, cuando a la autorización legal previa el
Congreso agrega una orden con carácter imperativo o perentorio dirigida a que
se apropien en el presupuesto las sumas indispensables para ejecutar el gasto
autorizado, la ley o el proyecto de ley están afectadas por un vicio de
inconstitucionalidad derivado del desconocimiento del reparto de las
competencias relativas al gasto público entre el legislador y el Gobierno[9].
Dado que el
Congreso autoriza el gasto, pero no puede ordenar que el Gobierno deba asignar
las sumas de dinero destinadas a ejecutarlo, la Corte procede a analizar si el
artículo cuya constitucionalidad se analiza en razón de la objeción formulada
por el Gobierno Nacional, contiene una simple autorización o “presiona el
gasto” mediante el establecimiento de la orden de incorporar en el presupuesto
general de la Nación las partidas para ejecutar el gasto previsto.
Del análisis
literal del texto tachado de inconstitucionalidad se desprende que el gasto
previsto está destinado a la realización, en el Municipio de Tibaná,
Departamento de Boyacá, de unas obras que el mismo artículo califica como “de
utilidad pública y de interés social” y, en cuanto al alcance de la previsión,
cabe destacar que, según los verbos rectores utilizados, se “autoriza” al
Gobierno Nacional para que “considere” incorporar las respectivas partidas “de
acuerdo con la disponibilidad presupuestal y lineamientos del marco fiscal de
mediano plazo”.
La Corte observa
que en el artículo objetado nada hay que permita asimilar sus enunciados a una
orden dotada de carácter imperativo y de conformidad con la cual se pretenda
privar al Gobierno Nacional de la facultad de decidir si incorpora o no el
gasto autorizado dentro del presupuesto, pues, al contrario de lo que sostiene
el ejecutivo, en los términos utilizados por el legislador no se avizora
presión alguna sobre el gasto público, sino el respeto del ámbito competencial
que corresponde al Gobierno, al cual se le reconoce la posibilidad de
considerar la incorporación de las partidas presupuestales y de hacerlo de
acuerdo con los recursos disponibles y con los lineamientos del marco fiscal de
mediando plazo. No se configura, pues, por el aspecto que se acaba de examinar,
motivo de inconstitucionalidad que conduzca a la invalidación del artículo
objetado.
3.2. La
incorporación de las partidas presupuestales por el Gobierno Nacional
Ahora bien, en
relación con la manera como el Gobierno Nacional tendría que incorporar las
respectivas partidas presupuestales, cabe advertir que, de conformidad con el
texto del artículo objetado, la autorización se le concede al Gobierno Nacional
“para concurrir a la finalidad” de las obras previstas y, según los términos de
la insistencia formulada por el Congreso de la República, de allí surge que se
pretende acceder a los recursos nacionales en virtud del sistema de
cofinanciación.
En reiterada
jurisprudencia ha sostenido la Corte Constitucional que aquellos enunciados en
los cuales se autoriza al Gobierno Nacional para incorporar gastos que son del
resorte exclusivo de las entidades territoriales contradicen la ley orgánica de
distribución de competencias entre las entidades territoriales y la Nación y
que, en consecuencia, no es factible incorporar en el presupuesto nacional gastos
que deben ser asumidos por los entes territoriales[10].
Ciertamente la
Ley 715 de 2001 indica en su artículo 102 que en el Presupuesto General de la
Nación no se pueden incluir “apropiaciones para los mismos fines de que trata
esta ley, para ser transferidas a las entidades territoriales, diferentes de
las participaciones reglamentadas en ella”.
Empero, a
renglón seguido, en el mismo texto se lee que lo anterior se dispone, “sin
perjuicio de las apropiaciones presupuestales para la ejecución de funciones a
cargo de la Nación con participación de las entidades territoriales, del
principio de concurrencia y de las partidas de cofinanciación para programas en
desarrollo de funciones de competencia exclusiva de las entidades
territoriales”.
En concordancia
con las últimas previsiones transcritas, la Corporación ha estimado que no se
configura vicio de inconstitucionalidad cuando el gasto autorizado, siendo
exclusivo de las entidades territoriales, se encuentra cobijado por alguna de
las excepciones establecidas en el artículo 102 de la Ley 715 de 2001[11].
Así pues, al
contrastar los precedentes criterios con el contenido del artículo objetado, la
Corte encuentra que, como ya ha sido expuesto, el gasto autorizado persigue la
realización de algunas obras de infraestructura en el Municipio de Tibaná,
Departamento de Boyacá, a lo cual cabe agregar ahora que le asiste razón al
Congreso de la República al afirmar que la eventual realización de las
inversiones en la entidad territorial mencionada se haría mediante el sistema
de cofinanciación, toda vez que la autorización se le concede al Gobierno
Nacional para considerar la inclusión de las partidas necesarias, a fin de
“concurrir a la finalidad” de las obras que allí se enuncian.
Habida cuenta de
que “las autorizaciones otorgadas por el legislador al Gobierno Nacional, para
la realización de gastos dirigidos a ejecutar obras en las entidades
territoriales, son compatibles con las normas orgánicas -y por ende no violan
el artículo 151 superior- cuando las normas objetadas se refieren a un
desembolso a través del sistema de cofinanciación”[12],
la Corte estima que, en cuanto hace al aspecto analizado, la autorización
concedida no está afectada de inconstitucionalidad.
3.3. El
cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 7º de la Ley 819 de 2003
Finalmente,
resta estudiar lo referente al cumplimiento de lo previsto en el artículo 7º de
la Ley 819 de 2003. El Gobierno Nacional considera que los recursos necesarios
para financiar la ejecución de las obras contempladas en el artículo objetado
“no son consistentes con el Marco Fiscal de Mediano Plazo”, siendo que el
artículo citado exige esa “consistencia” respecto de todos los proyectos de ley
que tengan impacto fiscal, mientras que el Congreso de la República estima que
tuvo en cuenta el concepto del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, pese a
que “no explicó detalladamente la presunta incompatibilidad del proyecto con el
Marco Fiscal de Mediano Plazo”.
El artículo 7º
de la Ley 819 de 2003 señala que “en todo momento, el impacto fiscal de
cualquier proyecto de ley, ordenanza o acuerdo, que ordene gasto o que otorgue
beneficios tributarios, deberá hacerse explícito y deberá ser compatible con el
Marco Fiscal de Mediano Plazo”, para lo cual en la exposición de motivos y en
las ponencias constarán en forma expresa “los costos fiscales de la iniciativa
y la fuente de ingreso adicional generada para el financiamiento de dicho
gasto”, fuera de lo cual el Ministerio de Hacienda y Crédito Público “en
cualquier tiempo durante el respectivo trámite en el Congreso de la República,
deberá rendir su concepto frente a la consistencia de lo dispuesto en el inciso
anterior”, sin que el concepto pueda contrariar el Marco Fiscal de Mediano
Plazo.
Al analizar la
exigencia contemplada en este artículo, la Corte Constitucional ha puntualizado
que contiene “un importante instrumento de racionalización de la actividad
legislativa”, pues busca que la labor del Congreso de la República se cumpla
“con conocimiento de causa” acerca de los costos fiscales que genera cada una
de las leyes aprobadas e igualmente pretende la aprobación de regulaciones
dictadas “en armonía con la situación económica del país y con la política
económica trazada por las autoridades correspondientes”, dentro del propósito
de producir “orden en las finanzas públicas” y de procurar la aplicación
efectiva de las leyes[13].
No obstante las
importantes finalidades que se acaban de reseñar, la Corporación también ha
indicado que el cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 7º de la Ley 819 de
2003 es una carga que le incumbe inicialmente al Ministerio de Hacienda y
Crédito Público, “una vez que el Congreso ha valorado, con la información y las
herramientas que tiene a su alcance, las incidencias fiscales de un determinado
proyecto de ley”, pues es evidente que el Ministerio “cuenta con los datos, los
equipos de funcionarios y la experticia en materia económica” para ilustrar al
Congreso respecto de las consecuencias económicas del proyecto, en cuyo caso,
si bien el órgano legislativo debe recibir y valorar el concepto emitido, “la carga
de demostrar y convencer a los congresistas acerca de la incompatibilidad de
cierto proyecto con el Marco Fiscal de Mediano Plazo recae sobre el Ministerio
de Hacienda”[14].
Aún cuando al
Ministerio de Hacienda y Crédito Público le corresponde la carga principal en
el proceso de racionalidad legislativa, lo cierto es que la finalidad de
obtener que las leyes dictadas “tengan en cuenta las realidades
macroeconómicas” no puede lograrse al costo de “crear barreras insalvables en
el ejercicio de la función legislativa” o de instaurar “un poder de veto
legislativo en cabeza del Ministerio de Hacienda”[15].
En efecto, la
Corte Constitucional ha precisado que la presentación de un proyecto de ley que
implique gastos no está condicionada a una especie de consulta previa de los
congresistas al Ministerio de Hacienda, ya que en tal hipótesis “el Ministerio
decidiría qué peticiones atiende y el orden de prioridad para hacerlo”, con lo
cual “adquiriría el poder de determinar la agenda legislativa, en desmedro de
la autonomía del Congreso”, pero también “podría decidir no intervenir en el
trámite de un proyecto de ley que genere impacto fiscal o simplemente desatender
el trámite de los proyectos”[16].
En atención a
las razones expuestas, la Corporación ha indicado que cuando el Ministerio de
Hacienda y Crédito Público omite conceptuar no se afecta la validez del proceso
legislativo que, en consecuencia, no se vicia “por no haber tenido en cuenta
las condiciones establecidas en el artículo 7º de la Ley 819 de 2003”, puesto
que “la carga principal en la presentación de las consecuencias fiscales de los
proyectos reside en el Ministerio de Hacienda”[17].
En las
condiciones anotadas, el artículo 7º de la Ley 819 de 2003 no es un requisito
de trámite en el proceso formativo de la ley, ni crea “una carga adicional y
exclusiva sobre el Congreso”, pues entender que “única y exclusivamente” le
corresponde al legislador cumplir con las exigencias allí establecidas,
significaría “cercenar considerablemente” sus facultades, lesionar su autonomía
y, por ende, vulnerar el principio de separación de poderes”[18].
Lo adecuado es,
entonces, suponer que los congresistas y las respectivas bancadas tienen “los
conocimientos y herramientas suficientes para estimar los costos fiscales de
una iniciativa legal, para determinar la fuente con la que podrían financiarse
y para valorar sus proyectos frente al Marco Fiscal de Mediano Plazo” y que
cuando los congresistas incorporen “estimativos erróneos sobre el impacto
fiscal, sobre la manera de atender esos nuevos gastos o sobre la compatibilidad
del proyecto con el Marco Fiscal de Mediano Plazo, le corresponde al Ministro
de Hacienda intervenir en el proceso legislativo para ilustrar al Congreso
acerca de las consecuencias económicas del proyecto”, evento en el cual “el
Congreso habrá de recibir y valorar el concepto emitido por el Ministerio”[19].
Tratándose del
asunto que ahora ocupa la atención de la Corte es de interés poner de presente
que en las objeciones formuladas al artículo 2º del proyecto de ley “por medio
de la cual la Nación se asocia a la celebración de los 470 años de la Villa
Hispánica del Municipio de Tibaná, Departamento de Boyacá”, el Gobierno
Nacional informa que, mediante oficio UJ-427 del 8 de abril de 2008, el
Ministerio de Hacienda y Crédito Público consideró “que el proyecto de ley
consistente en la apropiación, por parte del Gobierno Nacional y de la
respectiva entidad territorial, de recursos para la financiación de las obras
allí planteadas, requería la identificación clara de los costos que implicaba y
de la o las respectivas fuentes de financiamiento, de conformidad con el
artículo 7º de la Ley 819 de 2003”.
Añadió el
Gobierno que en razón de las consideraciones precedentes “conceptuó desfavorablemente”,
pues “la asignación de estos recursos es insostenible a mediano plazo, tanto
para la Nación como para la entidad territorial” y que hizo énfasis en que “los
gastos que se pretenden incluir en el Proyecto de Ley no son compatibles con el
Marco de Gasto de Mediano Plazo, por cuanto dicho proyecto de Ley está
ordenando gasto sin fuente de financiación, contrariando claramente lo señalado
en el artículo 7º de la Ley 819 de 2003 (…), razón por la cual este Ministerio
se abstiene de conceptuar favorablemente sobre el Proyecto de Ley en mención”.
Destaca el
Gobierno Nacional “que las ponencias del proyecto no incluyeron el análisis del
costo fiscal respectivo ni señalaron la fuente adicional para su financiación”
y que por ese motivo “la implementación de la iniciativa es inconsistente con
el Marco Fiscal de Mediano Plazo” y a ese criterio se opone el Congreso de la
República al señalar en su insistencia que tuvo en cuenta el concepto del
Ministerio de Hacienda y Crédito Público, aunque el Ministerio “no explicó
detalladamente la presunta incompatibilidad del proyecto con el Marco Fiscal de
Mediano Plazo”.
Del breve
recuento que antecede se desprende que el Gobierno Nacional entiende las
exigencias contempladas en el artículo 7º de la Ley 819 de 2003 como un
requisito que pesa, principalmente, sobre el Congreso de la República y, dado
que ello es contrario a la jurisprudencia constitucional que se ha reiterado,
para desestimar el cargo de inconstitucional planteado es suficiente citar lo
que la Corte indicó en un caso semejante al que es objeto de análisis:
“Aún cuando en esta carta el Ministerio insiste en que el Congreso
‘analice’ las consecuencias fiscales de los proyectos de obras autorizados, de
ello no se sigue que la carga de realizar ese estudio haya sido trasladada por
el Gobierno al Congreso, ni que la ausencia del mismo le impida continuar con
el trámite legislativo. De conformidad con lo señalado en la jurisprudencia
citada, el gobierno debió presentar esa valoración para que el Congreso pudiera
considerar la conveniencia o inconveniencia de las obras propuestas desde el
punto de vista de su financiación”[20].
El ejecutivo,
entonces, no cumplió con la carga derivada de lo preceptuado en el artículo 7º
de la Ley 819 de 2003 y como esa circunstancia no constituye obstáculo para el
ejercicio de la función legislativa, la Corte concluye que las objeciones
formuladas son infundadas y, de conformidad con todo lo expuesto en las
consideraciones, así lo declarará en la parte motiva de esta providencia.
VII. DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.-
DECLARAR INFUNDADAS las objeciones que por motivos
de inconstitucionalidad fueron formuladas por el Presidente de la República al
artículo 2º del Proyecto de Ley No. 120 de 2006 Senado – 163 de 2007 Cámara, “Por
medio de la cual la Nación se asocia a la celebración de los 470 años de la
Villa Hispánica del Municipio de Tibaná, Departamento de Boyacá”.
Segundo.-
DECLARAR EXEQUIBLE, por los aspectos analizados en
esta sentencia, el artículo 2º del Proyecto de Ley No. 120 de 2006 Senado – 163
de 2007 Cámara, “Por medio de la cual la Nación se asocia a la celebración
de los 470 años de la Villa Hispánica del Municipio de Tibaná, Departamento de
Boyacá”.
Cópiese,
comuníquese, notifíquese, cúmplase, insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional y archívese el expediente.
NILSON
PINILLA PINILLA
Presidente
MAURICIO
GONZALEZ CUERVO
Magistrado
Ausente
con Excusa
JUAN
CARLOS HENAO PEREZ
Magistrado
GABRIEL
EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
JORGE
IVAN PALACIO PALACIO
Magistrado
JORGE
IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
CLARA
ELENA REALES GUTIERREZ
Magistrada
HUMBERTO
ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
LUIS
ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General
[1] Así consta en la Gaceta del Congreso No.
514 de 10 de octubre de 2007.
[2] Ver, entre otras, las Sentencias, C-1249 de 2001,  C-070 de 2004,
C-819 de 2004 y C-531 de 2005.
[3] Ver, entre otras, la Sentencia C-452 de 2006.
[4] El término se cuenta en días hábiles. Véase la Sentencia C-929 de 2006.
M. P. Rodrigo Escobar Gil.
[5] Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-885 de 2004. M.P. Alfredo
Beltrán Sierra.
[6] Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-433 de 2004. M.P. Jaime
Córdoba Triviño.
[7] Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-1047 de 2004. M. P. Manuel
José Cepeda Espinosa.
[8] Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-782 de 2001. M. P. Manuel
José Cepeda Espinosa.
[9] Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-197 de 2001. M. P. Rodrigo
Escobar Gil.
[10] Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-581 de 1997. M. P. Vladimiro
Naranjo Mesa.
[11] Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-399 de 2003. M. P. Clara
Inés Vargas Hernández.
[12] Ibídem.
[13] Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-502 de 2007. M. P. Manuel
José Cepeda Espinosa.
[14] Ibídem.
[15] Ibídem.
[16] Ibídem.
[17] Ibídem.
[18] Ibídem.
[19] Ibídem.
[20] Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-731 de 2008. M. P. Manuel
José Cepeda Espinosa.