T-497-17
Sentencia
T-497/17
ACCION DE TUTELA
PARA LA PROTECCION DEL DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Procedencia excepcional
DERECHO A LA
VIVIENDA DIGNA-Fundamental autónomo
VIVIENDA DIGNA-Requisitos básicos
de una vivienda adecuada
DERECHO A LA
VIVIENDA DIGNA-Procedencia de la acción de tutela cuando se trate de sujetos de
especial protección por habitar zona declarada de alto riesgo no mitigable
ACCION DE TUTELA PARA LA PROTECCION DEL DERECHO A LA VIVIENDA
DIGNA-Improcedencia por existir otro
medio de defensa judicial
Mediante el medio de control de reparación directa o la
acción de grupo, la accionante, reunidas las condiciones de una y otra acción,
puede acudir ante la jurisdicción contenciosa administrativa para conseguir la
reparación de los daños que hubiere padecido con ocasión de que la ubicación de
su inmueble en una zona de alto riesgo. Además, la accionante dispone de la
acción popular. Finalmente, la accionante cuenta con la acción de cumplimiento,
cuyo objeto precisamente estriba en conseguir el cumplimiento efectivo de las
obligaciones y deberes legales concretos a cargo de la Administración, según lo
dispuesto en el artículo 87 de la Constitución y la Ley 397 de 1997
Referencia:
Expediente T-6038914
Acción
de tutela presentada por Amparo Murillo en contra de la Alcaldía Municipal de
Girardot.
Procedencia:
Juzgado Primero Promiscuo de Familia de Girardot.
Asunto:
Tutela en contra de la Alcaldía Municipal de Girardot por la presunta
vulneración del derecho fundamental a la vivienda digna.
Magistrado
Ponente:
CARLOS
BERNAL PULIDO
Bogotá,
D.C., tres (3) de agosto de dos mil diecisiete (2017)
La
Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los
Magistrados Luis Guillermo Guerrero Pérez, Alejandro Linares Cantillo y Carlos
Bernal Pulido, quien la preside, en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
En
el trámite de revisión del fallo de segunda instancia del 10 de octubre de
2016, adoptado por el Juzgado Primero Promiscuo de Familia de Girardot,
mediante el cual se confirmó la decisión del 9 de septiembre de 2016 del
Juzgado Cuarto Civil Municipal de Girardot, dentro del proceso de tutela
promovido por la señora Amparo Murillo en contra de la Alcaldía Municipal de
Girardot.
ANTECEDENTES
El
25 de agosto de 2016, la señora Amparo Murillo interpuso acción de tutela en
contra de la Alcaldía Municipal de Girardot, mediante la cual solicitó el
amparo de sus derechos fundamentales a la vida digna, a la salud, a la
seguridad alimentaria y a la seguridad “ante los peligros de la intemperie”[1].
Adujo que la entidad accionada desconoció los derechos antes mencionados al no
reubicarla en un lote con servicios públicos y no entregarle una ayuda
económica para el pago de cánones de arrendamiento, pese a que ella y su
familia fueron evacuados de su vivienda porque se ubicaba en una zona declarada
como de alto riesgo. Dicha evacuación se realizó en virtud de la decisión
adoptada por la Corporación Pro-Desarrollo y Seguridad de Girardot.
A.
Hechos
1.
Los
hechos de la acción de tutela son los siguientes:
1.1.
El
18 de febrero de 2000, la accionante compró un lote de terreno con sus
correspondientes mejoras ubicado en la calle 7 No. 1-13 del barrio Puerto
Montero del municipio de Girardot, Cundinamarca. Dicha compraventa se
protocolizó mediante la escritura pública 0158 del mismo año ante la Notaría
Primera de Girardot[2].
1.2.
A
principios del año 2015, el lote de terreno referido, en donde se encontraba
viviendo la accionante, fue afectado por una serie de deslizamientos de tierra
que se presentaron en el barrio Puerto Montero, debido a la fuerte ola invernal
que se presentaba en el país.
1.3.
El
11 de febrero de 2015, la accionante solicitó a la Corporación Pro-Desarrollo y
Seguridad del municipio de Girardot: “una visita para censar mi vivienda
(…)” en aras de que se le reubicara en otra vivienda. En su
solicitud argumentó que su vivienda se encuentra en las riveras del Río
Magdalena, zona calificada como de alto riesgo[3].
1.4.
El
2 de marzo de 2015, la Corporación Pro-Desarrollo y Seguridad de Girardot
respondió el derecho de petición e informó que la petición había sido enviada a
la Oficina de Planeación Municipal, cuyos funcionarios realizarían una visita
técnica para determinar el grado de riesgo del lote y que, según el resultado
arrojado por dicho estudio, el predio sería “tenido en cuenta para ser
incluido en el censo de la Corporación Prodesarrollo y seguridad del municipio
de Girardot para futuras postulaciones”[4].
1.5.
Mediante
el oficio de 23 de abril de 2015, la Dirección Técnica de Planeación Municipal
de Girardot informó a la Corporación Pro-Desarrollo y Seguridad que: “el predio
de la Señora Amparo Murillo (…) se encuentra ubicado en Zona de Alto Riesgo,
según plano F-19 de Riesgo por Remoción en Masa e inundación Zona Urbana, de la
modificación Excepcional del plan de Ordenamiento Territorial Acuerdo N.024 de
2011 de este municipio”[5].
1.6.
El
1 de mayo de 2016, se presentó una remoción de masa de tierra en el lote de
propiedad de la accionante. El Cuerpo Oficial de Bomberos del municipio de
Girardot, mediante el certificado del 23 de junio de 2016, dio constancia de lo
ocurrido y precisó que “hubo afectación total de la vivienda y se declara
como inhabitable”[6].
1.7.
El
5 de mayo de 2016, la Corporación Pro-Desarrollo y Seguridad le notificó a la
señora Amparo Murillo que: “por falla del suelo, se hace necesaria la
evacuación o salida inmediata de las viviendas por no ser habitables, teniendo
en cuenta que su vivienda está en riesgo inminente de colapsar debido al
desprendimiento de la misma, por saturación del terreno por el periodo de lluvias”[7].
1.8.
Ese
mismo día, según los hechos narrados en la demanda, “hizo presencia el señor
Alcalde Dr. Fabián Villalva, el Arq. Steven Acuña Espinosa y personal de la
Corporación Pro-Desarrollo y Seguridad del municipio de Girardot”, quienes
verificaron el estado del lote y ordenaron la evacuación inmediata de la
vivienda. En el mismo texto, la accionante señaló que “el señor Alcalde Dr.
Fabián Villalva me ofreció ayuda consistente en la reubicación en un lote con
servicios públicos, además ayuda económica para el pago de arriendo”[8].
1.9.
El
13 de junio de 2016, la accionante celebró un contrato de arrendamiento con
vigencia de 3 meses sobre otro inmueble, ubicado en el barrio Alto de Rosas del
municipio de Girardot, por un valor mensual de $350.000 pesos[9].
1.10.
El
26 de junio de 2016, en respuesta a un derecho de petición presentado por la
accionante (el cual no reposa en el expediente), la Dirección de Vivienda del
municipio de Girardot informó que: “dentro del Plan de Desarrollo ‘Para
seguir avanzando’ 2016 – 2019 quedó como proyecto para ejecutar el Programa de
vivienda de un salario mínimo de los cuales a la fecha no se han dictado las
directrices de focalización para la selección de beneficiarios potenciales al
dicho proceso”. Además, en la misma respuesta, se añadió que “en el
momento que se expida las condiciones para acceder al proyecto de vivienda se
les estará informando al respecto”[10].
1.11.
El
6 de julio de 2016, la accionante presentó derecho de petición ante el despacho
del Alcalde Municipal de Girardot, en el que le solicitó la ayuda que, según
ella, le había ofrecido, consistente en subsidio de arrendamiento[11].
1.12.
El
19 de agosto de 2016, en respuesta al referido derecho de petición, la
Dirección de Vivienda del municipio de Girardot le informó a la accionante que:
“está gestionando los recursos con la armonización del plan de desarrollo
para un auxilio de arrendamiento con un valor de un salario mínimo”. Además,
en la misma respuesta, se afirmó que el Alcalde no les había prometido la
adjudicación de un lote sino que, en futuros programas de vivienda, las
familias afectadas tendrían prioridad en la adjudicación[12].
1.13.
El
1 de diciembre de 2016, la señora Amparo Murillo recibió por parte de la
Corporación Pro-Desarrollo la suma de $689.454 pesos por concepto de “subsidio
de apoyo para el canon de arrendamiento para las familias afectadas por la
emergencia ocurrida en el barrio Puerto Montero y reconocida mediante
Resolución 094 del 28 de octubre de 2016”[13].
B.
Demanda
2.
El
25 de agosto de 2016, la señora Amparo Murillo interpuso acción de tutela en
contra de la Alcaldía Municipal de Girardot, mediante la cual solicitó el
amparo de sus derechos fundamentales a la vida digna, a la salud, a la
seguridad alimentaria y a la seguridad “ante los peligros de la intemperie”.
En su demanda, la accionante solicitó que se le ordene a la entidad
accionada: (i) la reubicación en un lote con servicios públicos y (ii) la
entrega de una ayuda económica para el pago de los cánones de arrendamiento[14].
3.
El
26 de agosto de 2016, el Juzgado Cuarto Civil Municipal de Girardot admitió la
acción de tutela presentada por la señora Amparo Murillo contra la Alcaldía
Municipal de Girardot.
C.
Respuesta
de la entidad accionada
4.
El
31 de agosto de 2016, la Oficina Asesora Jurídica de la Alcaldía Municipal de
Girardot solicitó que se declare improcedente la acción instaurada por la
señora Amparo Murillo, toda vez que, a su juicio, no se le ha vulnerado ningún
derecho fundamental a la accionante.
5.
Dicha
Oficina señaló que no existe prueba que acredite la afirmación de la accionante
en el sentido de que el Alcalde Municipal se hubiere comprometido a entregar el
tipo de ayudas aludidas en la tutela. En su sentir, “la razón de lo anterior
radica en la imposibilidad que tiene el señor alcalde de la ciudad en
comprometer lotes para reubicación cuando los mismos están sujetos a un proceso
administrativo donde intervienen autoridades de distintos órdenes territoriales
y no emanan de la voluntad de la autoridad local”[15].
Aunado a lo anterior, la entidad local manifestó que el derecho incoado por la
accionante no es un derecho fundamental que merezca protección mediante la
acción de tutela, pues hace parte de los denominados derechos sociales,
económicos y culturales de la Constitución, no siendo objeto de protección de
la acción de tutela. Además, argumentó que este derecho “ha tenido su
desarrollo jurisprudencial asignándole una carga al Estado quien deberá
garantizar unas condiciones para el acceso a una vivienda digna, más no
imponiéndole una carga de entregar una vivienda a todo aquel que reclame su
derecho”[16].
6.
En
la misma contestación, la Oficina Asesora Jurídica señaló que la garantía del
derecho a la vivienda digna se realiza por medio de la promoción de la vivienda
de interés social, lo cual el Municipio de Girardot, con ayuda del Gobierno
Nacional, ha desarrollado con diligencia al crear Planes y Proyectos de
vivienda para las familias menos favorecidas. A renglón seguido, la
entidad sostuvo que “la demandante no allega prueba alguna que permita
evidenciar la inclusión en el censo de damnificados o postulación como
requisitos previos para acceder a los programas de vivienda”[17].
7.
Finalmente,
la entidad accionada argumentó la improcedencia de la acción por configurarse
falta de legitimación por pasiva, pues, “de conformidad con el Decreto 1920
de 2011, mediante el cual el Gobierno Nacional reglamentó lo dispuesto por el
Decreto Ley 4832 de 2010 asignó al Fondo Nacional de vivienda – FONVIVIENDA lo
relativo a la disposición, asignación y ejecución de recursos para la atención
en vivienda de los hogares damnificados como consecuencia del fenómeno de la
niña y aquellos ubicados en zona de riesgo no mitigable”[18].
D.
Decisiones
objeto de revisión
D.1.
Primera instancia
8.
El
9 de septiembre de 2016, el Juzgado Cuarto Civil Municipal de Girardot denegó
por improcedente el amparo solicitado por la señora Amparo Murillo por las
razones siguientes. Primero, consideró que si bien el derecho a la vivienda
digna es un derecho social, no es un derecho fundamental susceptible de
protección mediante la acción de tutela. Segundo, señaló que, de conformidad con
la jurisprudencia de la Corte, este derecho en algunos casos puede ser
protegido mediante la acción de tutela cuando se demuestre una relación de
conexidad con otro derecho que tenga el rango de fundamental, “en el
presente caso no se ha demostrado dicha conexidad, toda vez que a pesar de ser
invocado como vulnerado el derecho a la salud, no se demostró que la accionante
o algún miembro de su núcleo familiar estuviera padeciendo enfermedad alguna
que permitiera al despacho disponer su protección”[19].
9.
Tercero,
según el Juez, si bien la accionante pide protección al derecho a la vida digna
y manifiesta ser de escasos recursos, no obra en el expediente alguna prueba
que demuestre tal vulneración. Por el contrario, el despacho judicial considera
que “la accionante como su esposo e hijo son personas que se encuentran en
edad productiva y no se dice dentro de la tutela si están desempleados o si
existe otra situación que ponga en peligro dicho derecho”[20].
Cuarto, la accionante suscribió un contrato de arrendamiento en el barrio
Rosas del mismo municipio y no existe prueba alguna que demuestre que no está
en capacidad de cancelar el canon de arrendamiento.
10.
Por
último, el Juez de primera instancia sostuvo que la Corte Constitucional ha
protegido el derecho a la vivienda digna de los sujetos de especial protección
constitucional, “como son, menores de edad, adultos mayores, personas en
situación de discapacidad o población desplazada, situación que tampoco fue
acreditada por la accionante”[21].
D.2. Impugnación
11.
La
accionante impugnó oportunamente el fallo de primera instancia. En su opinión,
el juez de primera instancia no tuvo en cuenta que ella y su núcleo familiar,
por orden de la administración municipal, desalojaron su vivienda por
encontrarse en una zona declarada como de alto riesgo. Además, señaló que este
juez no tuvo en cuenta su edad y la de su esposo, así como su situación de
salud[22].
12.
La
accionante sostuvo finalmente que para la administración no es discrecional
conceder los auxilios a damnificados por la ola invernal, pues la Constitución
establece que el derecho a la vivienda digna es un derecho fundamental en
conexidad con el derecho a la salud[23].
D.3. Segunda instancia
13.
El
10 de octubre del 2016, el Juzgado Primero Promiscuo de Familia de Girardot
confirmó el fallo de primera instancia con fundamento en las siguientes
razones. Primero, según el contrato de arrendamiento que reposa en el
expediente, ha cesado el riesgo de vulneración a sus derechos, pues la
accionante reside con su núcleo familiar en un lugar distinto del que fue
declarado como de alto riesgo, por lo cual el derecho a la vivienda digna y los
demás derechos señalados por la accionante no están siendo vulnerados ni
amenazados actualmente.
14.
Segundo,
el derecho a la vivienda digna se encuentra dispuesto en la Constitución dentro
del capítulo de los derechos denominados como económicos, sociales y
culturales, por lo cual no merece de protección mediante la acción de tutela.
Además, consideró que la accionante “no está acogida de una condición
especial que demande una protección prevalente por esta vía de acción, y que le
permita sin obstáculo alguno, acceder a las prerrogativas económicas o de
reubicación perseguida por la localización de la vivienda donde vivía con su
esposo e hijo, núcleo familiar que tampoco están sometidos a esa protección
especial, por no llenar esa exigencia jurisprudencial”[24].
15.
Finalmente,
el Juez de segunda instancia concluyó que, de conformidad con las pruebas que
reposan en el expediente, la accionante no acreditó el perjuicio causado por la
tardanza o comportamiento de la administración municipal, como tampoco el que
se genera por residir en un lugar diferente al de la vivienda de su propiedad,
por lo que no se configura un perjuicio irremediable.
E.
Actuaciones
en sede de revisión
16.
La
Sala de Selección de Tutelas Número Tres, integrada por los Magistrados
designados por la Sala Plena de la Corte Constitucional para conformarla, en
ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, en especial las
consagradas en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política, 33 del
Decreto 2591 de 1991 y 51, 52, 53, y 55 del reglamento de esta Corte (Acuerdo
02 de 2015), profirió el auto de 30 de marzo de 2017, mediante el cual se
seleccionó para su revisión el presente expediente y se repartió al despacho
del Magistrado Ponente de la presente providencia.
E.1. Pruebas decretadas en sede de
revisión
17.
La
Sala Primera de Revisión, mediante el auto del 5 de junio del 2017, ordenó a la
Alcaldía Municipal de Girardot, a la Corporación Pro-Desarrollo y Seguridad de
Girardot y a la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres,
remitir al despacho del suscrito magistrado “un informe sobre los programas
y proyectos de atención a la población del barrio Puerto Montero del Municipio de
Girardot afectada por la ola invernal de los años 2015 y 2016, con específica
indicación de aquellos en los que hubiere sido incluida la señora Amparo
Murillo. (…y) la situación de riesgo – en caso de existir – del área en la que
se ubica el barrio Puerto Montero del municipio de Girardot y en particular del
lote ubicado en la calle 7 No.1-13”[25].
18.
Con
el fin de obtener todas las pruebas oportunamente decretadas y garantizar la
adecuada valoración del material probatorio, mediante el auto de 22 de junio
del 2017, la Sala Primera de Revisión, de acuerdo a lo dispuesto en el artículo
64 del Reglamento de esta Corte, decretó la suspensión de los términos por el
periodo de un mes[26].
E.2.
Respuesta de la Alcaldía Municipal de Girardot
19.
Mediante
el oficio O.A.J. 0680 de 9 de junio del 2017, la Oficina Asesora Jurídica de la
Alcaldía Municipal de Girardot respondió lo solicitado en el sentido de que la
comunicación de la Corte Constitucional había sido remitida, por razones de
competencia, a las siguientes oficinas: Oficina Asesora de Planeación
Municipal, Dirección de Vivienda Municipal y Secretaría de Desarrollo económico[27].
20.
Por
medio del oficio 2869 del 15 de junio del 2017, la Oficina Asesora de
Planeación Municipal respondió que “nuestra competencia es verificar si el
predio se encontraba en zona de riesgo; por lo cual el 23 de abril de 2016
mediante oficio O.A.P. 200.13.02 Dir2948 el cual hace parte del expediente, se
conceptuó que el predio de la señora en mención se encontraba en zona de
alto riesgo, según lo estipulado en el Acuerdo 024 del 2011 modificación
excepcional al POT”[28].
21.
Mediante
el oficio 520 del 15 de junio del 2017, la Secretaría de Desarrollo Económico y
Social del municipio de Girardot señaló que ese despacho “procedió a
solicitarle a los coordinadores de cada programa que se ejecuta en esta
secretaría realizaran la verificación en las bases de datos respecto de
atención proporcionada con ocasión de la ola invernal en los años 2015 y 2016 a
la ciudadana Amparo Murillo (…) quienes certificaron que no registra atención a
la señora en mención para las fechas requeridas”[29].
22.
Por
medio del oficio del 15 de junio del 2017, la Dirección de Vivienda Municipal
respondió que “la atención y trámite se realizó por parte de la Corporación
Prodesarrollo y Seguridad de Girardot, quien es la competente para resolver de
manera temporal a través de subsidios de arrendamiento, gestión de la cual la
Dirección de Vivienda no es la competente ni ha realizado el trámite y
procedimiento para llevarlos a cabo”. Además, sostuvo en dicha comunicación
que los programas de vivienda del municipio son ejecutados por su despacho,
pero que la “asignación y consecución de recursos para asignarlos a las
familias afectadas son de competencia de la Corporación Prodesarrollo y
Seguridad de Girardot y el Consejo Municipal de Gestión del Riesgo de
Desastres”.
23.
Por
su parte, la Corporación Pro-Desarrollo y Seguridad de Girardot, mediante el
oficio de 20 de junio de 2017, presentó ante este despacho un informe sobre las
actividades realizadas en el marco de la emergencia ocurrida en el barrio
Puerto Montero del municipio de Girardot. En dicho oficio se indicó que, el día
3 de mayo del 2016, en horas de la noche, con una llamada telefónica, les
informaron que 3 viviendas del barrio Puerto Montero se encontraban en
situación de alto riesgo por un deslizamiento. En el mismo oficio se señaló
que, tras la presencia del Cuerpo de Bomberos en el lugar, “se evidenciaron
graves fallas estructurales en tres viviendas con riesgo inminente de colapso”[30].
24.
En
este informe se enlistaron las actividades realizadas por la Corporación
Pro-Desarrollo en relación con dicha emergencia, a saber: “verificación de
viviendas afectadas, levantamiento de censo inicial, orientación y medidas de
seguridad a la comunidad, se realizó activación del CMGR, se activó el enlace
con el EEC para verificación del riesgo eléctrico, se coordinó visita técnica
con integrantes del CMGRD para el día siguiente en horas de la mañana y se
estableció con el Cuerpo de Bomberos que si en horas de la madrugada llegara a
llover se desplazarían unidades para verificar y evacuar las viviendas.[31]”
25.
Además,
se adjuntó al oficio un informe de la respuesta inicial al fenómeno de remoción
de masas en el barrio Puerto Montero. En ese documento se incluye, a su vez, un
informe del 4 de mayo de 2016, realizado por la Dirección de Vivienda Dirigido
al Comité Municipal para la Gestión del Riesgo de Desastres, en el que se
describen las casas afectadas, las posibles causas de la remoción en masa y los
distintos tipos de damnificados. El informe finaliza con la siguiente
recomendación: “1. Reubicar de manera inmediata las siete familias que se
encuentran en la zona de falla.[32]”
26.
Dado
que la Dirección de Vivienda Municipal sostuvo en su respuesta que la
competencia para la implementación de planes de reubicación y auxilios de
arrendamiento le correspondía a la Corporación Pro-Desarrollo y Seguridad, este
Despacho, mediante correo electrónico del 19 de julio de 2017, le solicitó a
dicha Corporación que informara sobre los planes y proyectos implementados, o
en proceso de implementación, para los damnificados del barrio Puerto Montero.
La mencionada Corporación, mediante el correo electrónico de 19 de julio de
2017, respondió la solicitud en los siguientes términos: “nos permitimos informar que para los años 2015 y 2016
no existían programas, planes o proyectos de reubicación de viviendas en zonas
de alto riesgo, por lo anterior (…) anexamos los soportes de las acciones
realizadas”. En esa comunicación,
anexan archivo electrónico con el mismo informe presentado con anterioridad en
el que se indican las actividades realizadas en el marco de la emergencia
ocurrida en el barrio Puerto Montero.
E.3.
Respuesta de la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres
27.
Mediante
el oficio OAJ-RO-727-2017 de 27 de enero de 2017, en respuesta a la solicitud
del informe incluida en el auto que decretó pruebas, la Oficina Asesora
Jurídica de la entidad sostuvo que a la “Unidad Nacional para la Gestión del
Riesgo de Desastres, no le fue reportada la emergencia y/o afectaciones específicas
ocurridas en la población del barrio Puerto Montero del Municipio de Girardot –
Cundinamarca, ni en particular de la afectación que haya podido padecer la
señora Amparo Murillo, igualmente, no se recibió por parte del ente territorial
solicitud o proyecto alguno para estudio de viabilidad por parte de la UNGRD,
para la atención de la población del municipio de Girardot que resultaron
afectados a raíz de la ola invernal dada en los años 2015-2016”[33].
28.
Además,
en su respuesta informó cuáles son las funciones que, según la ley, le han sido
asignadas a la entidad y, tras una detallada referencia al marco normativo
aplicable, destacó que es el Alcalde Municipal el responsable de la
implementación de los procesos de gestión de riesgo en su ente territorial.
E.4.
Pruebas allegadas en sede de revisión por la señora Amparo Murillo
29.
Durante
el trámite de revisión de la presente acción de tutela, la señora Amparo
Murillo remitió a este Despacho los siguientes documentos que dan cuenta de
situaciones fácticas que dentro del expediente aún no habían sido probadas:
29.1.    Certificado
médico de 9 de junio del 2017, expedido por “Dumian Medical SAS”, en el
que se constata que la señora Amparo Murillo sufre de “hipertensión esencial
(primaria)”[34].
29.2.    Certificado
médico de 31 de octubre de 2016, expedido por “Dumian Medical SAS”, en
el que se informa que su esposo, el señor Aurelio Segundo Sarmiento, sufre de “infección
urinaria en tratamiento”[35].
29.3.    Certificado
laboral de este último expedido por “Constructora Paredes Narváez SAS”,
en la que se evidencia que el señor Aurelio Segundo Sarmiento “trabaja para
nuestra empresa desde el mes de febrero del presente año como obrero en el área
de ingeniería civil. Mediante un contrato a término indefinido. Y la asignación
salarial es del mínimo legal mensual vigente”[36].
29.4.    Certificado
laboral expedido por “Constructora Paredes Narváez SAS” en el que se
informa que su hijo, el señor Wilson Alexander Sarmiento Murillo, “trabaja
para nuestra empresa desde el mes de febrero del presente año como obrero en el
área de ingeniería civil. Mediante un contrato a término indefinido. Y la
asignación salarial es del mínimo legal mensual vigente”[37].
29.5.    Constancia
firmada por la señora Haydee Borja Sánchez el 13 de junio del 2017, en donde se
afirma que la señora Amparo Murillo “tiene en arriendo un inmueble ubicado
en el barrio Alto de las rosas, por un canon mensual de $300.000 desde hace 4
meses (…)”[38].
29.6.    Copia del recibo
de pago del impuesto predial del inmueble que resultó afectado por la remoción
en masa, con fecha de pago del 17 de enero del 2017[39].
I.
CONSIDERACIONES
A.
Competencia
30.
Esta
Sala de Revisión de la Corte Constitucional es competente para revisar el fallo
de tutela proferido dentro del trámite de la referencia, con fundamento en lo
dispuesto por el inciso 3° del artículo 86 y el numeral 9° del artículo 241 de
la Constitución Política, en concordancia con los artículos 33, 34, 35 y 36 del
Decreto 2591 de 1991.
B.
Problema jurídico
31.
Le
corresponde a esta Sala pronunciarse sobre el siguiente problema jurídico: ¿En
este caso se reúnen los requisitos establecidos por la jurisprudencia
constitucional para que la acción de tutela resulte procedente con el objeto de
amparar el derecho a la vivienda digna?
C. Procedibilidad
de la acción de tutela para proteger el derecho fundamental a la vivienda digna
32.
La
procedibilidad excepcional de la acción de tutela exige que, en todo caso, se
encuentren acreditados los requisitos de legitimación en la causa por activa y
por pasiva, inmediatez, y, finalmente, subsidiariedad.
C.1. Legitimación en la causa por activa
y por pasiva e inmediatez
33.
La
señora Amparo Murillo presentó, en nombre propio, la acción de tutela en contra
la Alcaldía Municipal de Girardot, por cuanto estimó vulnerados sus derechos
fundamentales. Esta Sala de Revisión encuentra acreditado, con base en las
pruebas que obran en el expediente, que la accionante efectivamente vivía en el
barrio Puerto Montero del Municipio de Girardot y fue evacuada de ese lugar por
las autoridades Municipales y policiales, habida cuenta de que su predio se
encontraba en zona de alto riesgo. Por lo anterior, dados los hechos,
las pretensiones y los derechos cuyo amparo se solicita, la Sala encuentra que
la demandante tiene legitimación en la causa por activa en el presente asunto.
34.
La
Alcaldía Municipal de Girardot, en la respuesta de la acción impetrada, adujo
su improcedencia por falta de legitimidad por pasiva. Argumentó que la entidad
territorial no estaba llamada a contradecir las pretensiones de la accionante,
pues no tenía las facultades legales para asignar subsidios de vivienda o crear
programas de reubicación. Esta Sala encuentra que, según la normativa vigente[40],
en particular lo previsto en los artículos 13 de la Ley 388 de 1997 y 79.9 de la Ley 715 de 2001, así como de las
pruebas recaudadas en sede de revisión[41], la Alcaldía
Municipal de Girardot es el órgano competente para crear y asignar subsidios de
arrendamiento e implementar programas de reubicación de las familias que se
encuentren ubicadas en las zonas declaradas de alto riesgo. Así las cosas, la
Sala también encuentra acreditada la legitimación en la causa por pasiva de la
entidad demandada.
35.
La
demanda de acción de tutela se interpuso el 26 de agosto del 2016, es decir, 3
meses y 26 días después de la evacuación de la vivienda de la accionante. En
tales términos, la Sala encuentra que en el presente asunto también se cumple
con el requisito de inmediatez, el cual, según la jurisprudencia constitucional,
implica la interposición oportuna de la acción[42], es decir,
dentro de un término razonable entre el momento de la ocurrencia de la vulneración
o amenaza del derecho y el momento en el que el individuo acude ante un juez
para pedir su correspondiente protección[43]. Pues bien,
en el presente caso, la Sala concluye que la interposición de la demanda se
realizó dentro de un término a todas luces razonable y proporcional.
36.
Así
las cosas, la Sala concluye que en el presente caso sí se cumplen los
requisitos de legitimación en la causa por activa y por pasiva, así como el
relativo a la inmediatez en el ejercicio de la acción de tutela.
C.2.
Subsidiariedad de la acción de tutela para proteger el derecho a la vivienda digna
37.
De
conformidad con el artículo 86 de la Constitución, la acción de tutela solo
procede cuando el afectado no dispone de otro medio de defensa judicial para
proteger sus derechos fundamentales, salvo que se utilice como mecanismo
transitorio para evitar un perjuicio irremediable. Este contenido normativo
está, además, previsto en el Decreto 2591 de 1991 y desarrollado por la
jurisprudencia constitucional bajo la denominación de requisito de
subsidiariedad.
38.
En
consonancia con lo anterior, el numeral 1 del artículo 6 del Decreto 2591 de
1991 dispone que la tutela no procede cuando existan otros recursos o medios de
defensa judicial, cuya existencia debe ser apreciada en concreto por el Juez de
tutela, atendiendo a las circunstancias particulares en las que se encuentre el
accionante y la eficacia que tenga el mecanismo para proteger los derechos que
se pretenden amparar. El juez debe analizar si en el caso  concreto los
mecanismos judiciales ordinarios previstos en el ordenamiento jurídico
ofrecerían protección a los derechos fundamentales y sí, en todo caso, su
aplicación no generaría un perjuicio irremediable al afectado[44].
39.
La
jurisprudencia de esta Corte ha señalado que la acción de tutela no puede ser
utilizada de forma paralela con otros mecanismos de defensa judicial ni tampoco
puede llegar a sustituirlos, pues su naturaleza es subsidiaria y excepcional, y
únicamente está llamada a cubrir aquellos vacíos que los medios judiciales
ordinarios, en las circunstancias específicas del caso, no alcanzan a suplir o
cuando estos simplemente no resultan idóneos para evitar un perjuicio
irremediable[45]. De esta forma, esta Sala resalta que
la acción de tutela no constituye un sucedáneo general de los mecanismos
ordinarios de defensa judicial, sino que, por el contrario, únicamente procede
en aquellas hipótesis excepcionales en que tales mecanismos resultan
abiertamente insuficientes para amparar los derechos fundamentales del
accionante.
40.
En
suma, el carácter subsidiario de la acción de tutela implica que solo procede
para la protección de los derechos fundamentales cuando el accionante no
disponga de otro medio de defensa judicial que resulte idóneo, es decir,
adecuado y eficaz, en otros términos, que brinde protección, real y oportuna,
en el caso concreto[46]. A su vez, la tutela resulta
procedente, excepcional y transitoriamente, cuando, pese a la existencia
de otros mecanismos de defensa judicial, la amenaza o vulneración de los
derechos fundamentales pueda acarrear un perjuicio irremediable, caracterizado
por la jurisprudencia como grave, urgente, inminente y que torne impostergable
la intervención judicial[47].
41.
Ahora
bien, de acuerdo con el artículo 51 de la Constitución, todos los colombianos
tienen derecho a una vivienda digna y será el Estado el que fije las
condiciones necesarias para su efectividad, además, éste promoverá planes de
vivienda de interés social que garanticen la efectividad del derecho. Esta
disposición se encuentra ubicada dentro del capítulo de los derechos
económicos, sociales y culturales de la Constitución, lo cual, en una primera
etapa de la jurisprudencia constitucional, dio lugar a que la Corte le negara
el carácter iusfundamental a este derecho bajo el supuesto de que se
trataba de un derecho de carácter eminentemente prestacional. Según esta
primera aproximación, la Corte frecuentemente concluía que la vivienda digna
era “un derecho asistencial del cual no es posible derivar derechos
subjetivos exigibles en sede de tutela por cuanto su desarrollo sólo
corresponde al legislador y a la administración”[48].
42.
Tras
reconocer el carácter fundamental autónomo de los derechos sociales, económicos
y culturales, en las sentencias T-595 de 2002, T-016 de 2007 y T-760 de 2008,
entre otras, la Corte ha señalado que la vivienda digna es un derecho
fundamental autónomo susceptible de protección a través de la acción de tutela.
Esta posición se ha fundamentado, entre otras[49], en las
obligaciones adquiridas por Colombia en la firma de diversos instrumentos
internacionales sobre derechos humanos, los cuales han sido incorporados por la
jurisprudencia de esta Corte al denominado bloque de constitucionalidad[50].
Esos instrumentos internacionales reconocen a la vivienda digna como un derecho
humano. Además, al ser incorporados en el bloque de constitucionalidad, que
prevalecen en el orden interno, por lo cual amplían el catálogo de derechos
constitucionales fundamentales, son criterio de interpretación del ordenamiento
jurídico y parámetro de constitucionalidad. En ese orden, los denominados
derechos económicos, sociales y culturales, incluyendo a la vivienda digna, son
considerados por esta Corte como derechos fundamentales autónomos.[51]
43.
Dentro
de estos instrumentos normativos internacionales, se destaca la Observación General número 4 del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales
en materia de protección del derecho a la vivienda digna y adecuada, la cual ha
sido utilizada por esta Corte en jurisprudencia reiterada para interpretar y
determinar el contenido de este derecho. En dicha Observación se indica que la
protección de la vivienda digna es indispensable para la garantía de los demás
derechos económicos sociales y culturales[52],
así como su estrecha relación con los principios fundamentales de dignidad
humana y no discriminación, en tanto la vivienda debe ser garantizada sin
distinción de ninguna naturaleza y en condiciones adecuadas[53].
44.
Dicha
observación identifica, además, siete elementos
que delimitan el concepto de “vivienda adecuada”, a saber: (i) la
seguridad jurídica de la tenencia; (ii) habitabilidad, (iii) la disponibilidad
de servicios, materiales, facilidades e infraestructura; (iv) fácil acceso a
servicios, (v) adecuación cultural, (vi) asequibilidad y (vii) gastos
soportables. Tales elementos son componentes del
derecho a la vivienda digna e implican, en su orden, que (i) “las distintas
formas de tenencia estén protegidas jurídicamente, principalmente contra el
desahucio, el hostigamiento, o cualquier forma de interferencia arbitraria e
ilegal.”; (ii) la exigencia de habitabilidad conlleva que la “vivienda
cumpla con los requisitos mínimos de higiene, calidad y espacio necesarios para
que una persona y su familia puedan ocuparla sin peligro para su integridad
física y su salud”; (iii) de la condición de disponibilidad de servicios e
infraestructura se desprende la “facilidad de acceso a los servicios
indispensables para la salud, la seguridad, la comodidad y la nutrición de sus
ocupantes”; (iv) los requerimientos respecto del lugar de la vivienda
exigen que la ubicación “permita el fácil acceso a opciones de empleo,
centros de salud y educativos, y otros servicios sociales, y
en zonas que no pongan en riesgo la salud de los habitantes.”; (v)
la adecuación cultural del entorno a sus habitantes es una exigencia importante
e indispensable; (vi) la condición de asequibilidad “consiste en la
existencia de una oferta suficiente de vivienda y de posibilidades de acceso a
los recursos requeridos para satisfacer alguna modalidad de tenencia, entre
otros. (…); (vii)  los gastos soportables significan que los gastos
de tenencia “deben ser de un nivel tal que no comprometan la satisfacción de
otros bienes necesarios para la garantía de una vida digna de los habitantes de
la vivienda. Para satisfacer este componente, el Estado debe, por ejemplo,
crear subsidios para quienes no puedan sufragar el costo de la tenencia y
sistemas de financiación que permitan a las familias acceder a la vivienda sin
comprometer su vida en condiciones dignas, proteger a los inquilinos contra
aumentos desproporcionados en los cánones de arrendamiento y facilitar el
acceso a materiales de construcción.”[54]
45.
Ahora
bien, el reconocimiento de la iusfundamentalidad del derecho a la
vivienda digna por la jurisprudencia constitucional colombiana no implica que,
para la protección de cualquier faceta o prestación concreta de este derecho,
siempre resulte procedente la acción de tutela[55]. En relación
con el derecho a la vivienda digna, como ocurre con cualquier otro derecho
social, económico y cultural, esta Sala considera que su amparo excepcional vía
acción de tutela exige que el Juez examine las circunstancias concretas de la
vulneración o amenaza del derecho y del sujeto titular del mismo y, a partir de
este análisis, determine si esta acción resulta procedente en el caso concreto[56].
46.
En
ese orden de ideas, en relación con la vulneración del derecho a la vivienda
digna por el incumplimiento de las obligaciones legales con las familias
asentadas en zonas declaradas como de alto riesgo, esta Corte ha reiterado que
la procedencia de la acción de tutela está sujeta al análisis por parte del
juez de tutela de las “condiciones jurídico - materiales del caso en
concreto”[57]. Así, en los casos análogos al
presente, la Corte ha considerado que resulta procedente el amparo de este
derecho vía acción de tutela siempre que el Juez verifique, con fundamento en
pruebas obrantes en el expediente, los siguientes elementos: “(i) la
inminencia del peligro; (ii) la existencia de sujetos de especial protección
que se encuentren en riesgo; (iii) la afectación del mínimo vital; (iv) el
desmedro de la dignidad humana, expresado en situaciones degradantes que
afecten el derecho a la vida y la salud, y, (v) la existencia de otro medio de
defensa judicial de igual efectividad para lo pretendido. Con ello se concluirá
si la protección tutelar procede.”[58]
47.
Sobre
la inminencia del peligro, la jurisprudencia de este Tribunal ha señalado que “los
derechos fundamentales que se encuentren en conexidad con el derecho a la
vivienda digna, suelen ser afectados y comprometidos cuando la habitabilidad de
la vivienda se da en circunstancias que someten a quienes en ella viven a una
situación de riesgo extraordinario”[59]. En otras palabras, si la
persona que alega la protección del derecho a la vivienda digna, al momento de
radicar la acción de tutela, presenta una amenaza actual o se evidencia un
riesgo que esté por suceder en razón de que habita en la zona de alto riesgo y
la administración no ha cumplido con sus obligaciones de reubicación, sus
derechos fundamentales están en un inminente peligro de ser vulnerados por el
riesgo que implica habitar una zona de esas características.
48.
En
relación con la segunda característica, esta Corte ha sostenido que el derecho
a la vivienda digna debe ser amparado vía acción de tutela en los casos en que
se compruebe la existencia de sujetos de especial protección constitucional a
quienes se les afecte o vulnere este derecho. Así, en cumplimiento de los
especiales deberes sociales y acciones afirmativas que se deben implementar por
parte del Estado en relación con la población vulnerable o personas que se
encuentren en estado de debilidad manifiesta, como niños, adultos mayores,
discapacitados, portadores de VIH, madres cabeza de familia y población
desplazada por la violencia, entre otros[60], la
jurisprudencia ha reconocido que la acción de tutela resulta procedente para la
protección de su derecho a la vivienda digna siempre que resulte afectado por
el incumplimiento de las obligaciones legales previstas en relación con la
reubicación de los asentamientos humanos en zonas de alto riesgo.
49.
En
relación con el tercer requisito, esta Corte ha sostenido que cuando se
evidencia una afectación al mínimo vital, tanto del accionante como de su
familia, el amparo a la vivienda digna resulta procedente por medio de la
acción de tutela. Para verificar dicha afectación, el juez de tutela debe
evaluar la situación del accionante y su familia desde el punto de vista de la
satisfacción de las necesidades mínimas de individuo. Por esta razón, el
análisis concreto debe estar encaminado a verificar la afectación real y
actual  de “necesidades básicas como la alimentación, el vestuario, la
salud, la educación, la vivienda y la recreación, como mecanismos para hacer
realidad su derecho a la dignidad humana”[61]
.
50.
Sobre
el cuarto requisito, esto es, que la afectación a la vivienda redunde en
desmedro de la dignidad humana expresada en situaciones degradantes que
afecten el derecho a la vida y la salud, la Corte ha señalado que le
corresponde al juez de tutela una especial carga al analizar las circunstancias
materiales del caso concreto. En este sentido, el Juez debe determinar si la
carencia de una vivienda adecuada, o la afectación de la misma, somete al
individuo a condiciones degradantes o representa una amenaza real a sus
derechos a la vida y a la salud, o si, por el contrario, las características de
la vivienda en que el individuo reside actualmente no acarrean tales amenazas[62].
En este último supuesto, la tutela no resultará procedente para la protección
del derecho a la vivienda digna en estos casos.
51.
Finalmente,
la quinta condición implica que el individuo carezca de otros medios de defensa
judicial idóneos y efectivos para conseguir el amparo del derecho a la vivienda
digna.
52.
Dichos
requisitos han sido aplicados de manera uniforme por la Corte Constitucional
en los casos análogos al presente para determinar la procedencia de la
acción de tutela en relación con el amparo de prestaciones relacionadas con el
derecho a la vivienda digna de personas que habitan zonas declaradas de alto
riesgo[63]. Solo a título ilustrativo, se
referirán los siguientes casos análogos en los que tales condiciones han sido
aplicadas por parte de la Corte.
53.
En
la sentencia T-569 de 2009, la Corte Constitucional amparó el
derecho a la vivienda digna de un grupo de personas que vivía a orillas del río
Guatapurí en el municipio de Valledupar, zona declarada como de alto riesgo.
Por esa razón, la administración municipal decidió derrumbar las viviendas y
desalojar a cerca de 120 familias. Pese a los intentos de la comunidad por
frenar dicho desalojo, la administración municipal derrumbó 12 casas. Al
evaluar las circunstancias jurídico-materiales del caso, además de encontrar
acreditados un peligro inminente y actual de dicha población, la Corte
determinó que existían sujetos de especial protección constitucional dentro de
las familias afectadas por los hechos del caso, como  niños, discapacitados y
personas de la tercera edad, a quienes se les vulneraba gravemente su mínimo vital,
dignidad humana y salud. Por tales razones, decidió amparar el derecho a la
vivienda digna de los accionantes.
54.
En
la sentencia T-106 de 2011, la Corte amparó el derecho a la
vivienda digna de la accionante, quien vivía en una zona que fue declarada como
de alto riesgo, por lo cual solicitó a la administración su reubicación. En
este caso en particular, la Corte, en aplicación de los requisitos
anteriormente citados, concedió la protección del derecho a la vivienda digna,
en tanto la accionante junto a su grupo familiar aún residían en la zona
declarada como de alto riesgo, lo cual implicaba un inminente peligro a sus
derechos fundamentales. Además de eso, la accionante vivía con sus tres hijos
menores de edad, los cuales son considerados por la jurisprudencia como sujetos
de especial protección constitucional. Por último, en ese caso, otras familias
ya habían sido reubicadas por parte de la Administración, por lo cual también
se vulneraba el principio de igualdad a la familia accionante.
55.
En
la sentencia T-109 de 2011, la Corte protegió el derecho a la
vivienda digna de una mujer madre cabeza de familia que vivía con sus hijos
menores de edad en una vivienda que, según las pruebas recaudadas en el
proceso, se encontraba en un estado deplorable. Además, la zona en donde se
encontraba ubicada la vivienda había sido declarada como de alto riesgo. En
este caso, la Corte protegió el derecho a la vivienda digna de la peticionaria,
por cuanto consideró que se cumplía con los requisitos establecidos en la
jurisprudencia constitucional, citados en el párrafo 46, toda vez que,
al encontrarse viviendo en una zona declarada como de alto riesgo no
mitigable, existía un peligro de un daño inminente, grave y actual, lo cual
implicaba un peligro inminente en los demás derechos fundamentales de la
peticionaria y sus niños. Además, se determinó que la existencia de sujetos de
especial protección constitucional, como la madre cabeza de familia de la
accionante y los menores de edad, tornaba imperioso el amparo constitucional
por parte de esta Corte.[64]
56.
En
la sentencia T-045 del 2014, la Corte protegió el derecho a la
vivienda digna de 15 personas que vivían en Altos de Cazucá en el municipio de
Soacha, sector declarado como zona de alto riesgo no mitigable. Con ocasión de
la ola invernal del año 2010, se presentaron múltiples derrumbes los cuales
afectaron cerca de 20 casas. Una vez ocurrido este hecho, la Alcaldía de Soacha
inició el censo de las familias ubicadas en ese sector, con el objetivo de
reubicar a todas las familias afectadas. Los accionantes sostuvieron que no
fueron censados porque no existía claridad sobre los días en que iba a
realizarse el mencionado censo y al pretender ser incluidos en el programa de
reubicación, no obtuvieron respuesta de la administración. En este caso, la
Corte decidió amparar el derecho a la vivienda digna por considerar que las
viviendas que habitaban los accionantes estaban en un inminente riesgo que
ponía en peligro derechos fundamentales como la vida. Además, la Corte encontró
acreditado que algunos de los accionantes eran sujetos de especial protección
constitucional, lo cual tornaba imperioso el amparo de los derechos invocados.
Requisitos para la procedencia de la
acción de tutela para amparar el derecho fundamental a la vivienda digna
Inminencia
del peligro
Sujetos
de Especial Protección Constitucional
Afectación
del mínimo vital
Desmedro
de la dignidad humana
Existencia
de otro medio de defensa judicial
T-569
de 2009
Los accionantes viven en los inmuebles ubicados en zona de
alto riesgo por desbordamiento de río.
Entre los habitantes del sector hay niños,
discapacitados y personas de la tercera edad.
Son
120 familias, que omiten precisar situación individual y familiar de cada
quien. De los hechos se puede deducir que hay una afectación al mínimo vital.
Se acredita que existe desmedro a dignidad humana y a la
salud por problemas sanitarios derivados de la carencia de infraestructura de
servicios públicos, que obligan a verter deshechos a la ribera del río,
provocando graves problemas de salubridad.
La acción popular es el mecanismo idóneo para la protección
del derecho colectivo “a la prevención de desastres técnicamente
previsibles”. Mecanismo
que ya fue utilizado por la población y fallado a su favor en las dos
instancias. En este caso la tutela es procedente, como mecanismo transitorio
para evitar un perjuicio irremediable, por el no cumplimiento de fallos de la
acción popular.
T-106
de 2011
El
accionante habita el inmueble que se encuentra en la zona de alto riesgo no
mitigable.
En
el inmueble habitan 3 menores de edad.
Se
acredita que el accionante no cuenta con recursos suficientes para
subsistencia.
Inmueble
que habita, está ubicado al borde de una quebrada de aguas contaminadas que
se desborda y genera problemas de salubridad.
Se
acredita perjuicio irremediable que habilita el  mecanismo de la tutela.
T-109
de 2011
Los
accionantes habitan inmueble que se encuentra en zona de alto riesgo y
efectivamente existe peligro de un daño inminente, grave y actual.
Madre
cabeza de familia y 4 menores de edad.
De
los hechos se puede deducir que accionantes vivían en situación de pobreza.
Se evidencia la afectación de la dignidad humana, dadas las
condiciones indignas, deplorables y degradantes en que se encuentra su
vivienda.
Se
acredita perjuicio irremediable que habilita el  mecanismo de la tutela
T-045
de 2014
Los
accionantes se encuentran viviendo en zona de alto riesgo acentuada durante
la época invernal.
Personas en la tercera edad, desplazados, madres cabeza de
familia a cargo de menores y de hijos con retardo mental.
Se
acredita que los accionantes están situación de pobreza
En
la sentencia no se hace mención al desmedro de la dignidad humana. No se
encuentra acreditada las condiciones de habitabilidad de las
viviendas. Por lo cual, se ordena realizar detallado estudio sobre las
mismas.
Se
acredita perjuicio irremediable que habilita el  mecanismo de la tutela
57.
En
suma, la jurisprudencia constitucional ha establecido que la acción de tutela
únicamente resulta procedente para el amparo del derecho a la vivienda digna en
relación con el incumplimiento de las obligaciones legales con las familias
asentadas en zonas declaradas como de alto riesgo siempre que se acrediten, en
el caso concreto, los cinco requisitos referidos en el párrafo 46. En estos
casos, tras verificar la acreditación de tales requisitos, la Corte ha ordenado
la inclusión del accionante en los programas de subsidios y reubicación
previstos en la Ley. Por el contrario, de no acreditarse tales requisitos, la
acción de tutela no resulta procedente para el amparo del derecho fundamental a
la vivienda digna en estos casos.
D. Caso en
concreto
58.
Le
corresponde a esta Sala de Revisión determinar si la acción de tutela en el
presente caso es procedente para proteger el derecho a la vivienda digna de la
señora Amparo Murillo, quien pretende la reubicación y el pago del auxilio
económico para el pago de los cánones de arrendamiento, por haber sido evacuada
de su residencia, ubicada en una zona declarada de alto riesgo en la que se
presentó una remoción en masa que hizo imposible la habitabilidad de su
vivienda. Para este efecto, le corresponde a esta Sala analizar si, en el
presente caso, se reúnen las condiciones señaladas en el párrafo 46,
identificadas por la jurisprudencia de esta Corte como necesarias para la
procedencia de la acción de tutela en estos casos.
59.
La
primera de estas condiciones es la inminencia del peligro en la que se
encuentra la accionante. Según las pruebas que obran en el expediente y las
decretadas en sede de revisión, esta Sala encuentra que tras la evacuación de
su vivienda, hace más de un año, la peticionaria y su familia actualmente
residen, en arriendo, en un inmueble ubicado en el barrio Alto de las Rosas del
municipio de Girardot[65]. Además, según lo sostenido por la
señora Amparo Murillo en la demanda de tutela[66],
anteriormente vivió en un inmueble ubicado en el mismo barrio, el cual tomó en
arriendo días después del suceso que le obligó evacuar el inmueble de su
propiedad. En tales términos, la Sala concluye que si bien la accionante
eventualmente estuvo en condiciones de inminencia de peligro durante el tiempo
en que habitó su casa en el barrio Puerto Montero, lo cierto es que tras su
evacuación, dicha situación de inminente peligro cesó hace más de un año por
cuanto se mudó a una nueva casa en otro barrio del mismo municipio. Así las
cosas, “los peligros de la intemperie” a los que aludió la accionante en
su demanda no se encuentran acreditados en el presente asunto. De ello no se
desprende, por supuesto, que la Corte desconozca la eventual afectación de su
derecho a la vivienda digna; sin embargo, dicha afectación no conlleva un
inminente peligro que se traduzca  en una amenaza o riesgo de vulneración de
derechos que está por suceder.
60.
La
segunda condición es la existencia de sujetos de especial protección que
estén en riesgo. Según el material probatorio, la señora Amparo Murillo se
encuentra desempleada, no cotiza a la seguridad social, padece hipertensión
primaria y tiene 58 años. Pues bien, tales características, a la luz de la
jurisprudencia de esta Corte, no le permiten a esta Sala considerar a la
accionante como sujeto de especial protección constitucional,  en los términos
del párrafo 48. Las personas que integran el núcleo familiar con el que convive
la peticionaria tampoco ostentan tal condición. Su esposo, de 63 años, y su
hijo, de 28 años, no tienen ninguna característica que dé lugar a que se les
tenga por sujetos de especial protección constitucional. Por el contrario, tal
como está demostrado en el expediente, ambos son económicamente activos,
trabajan actualmente en una empresa del sector formal de la economía y devengan
sus respectivos salarios.
61.
La
tercera condición es la afectación al mínimo vital. En el caso en
concreto no hay ninguna prueba dentro del proceso de tutela que acredite que el
suceso que dio lugar a la evacuación ponga en peligro, de manera actual, el
mínimo vital de la accionante. Por el contrario, con base en el material
probatorio, se concluye que la señora Amparo Murillo vive actualmente junto con
su esposo e hijo, quienes, según certificados laborales aportados en sede de
revisión, trabajan como “obreros en el área de ingeniería civil” de la “Constructora
Paredes Narváez SAS”, vinculados mediante un contrato a término indefinido
y que devengan un salario mínimo mensual legal vigente. Esto evidencia que su
núcleo familiar cuenta con recursos para proveerse las condiciones materiales
mínimas para el desarrollo de su vida digna, como, por ejemplo, pagar su canon
de arrendamiento, y que, por lo tanto, no existe una afectación actual del
mínimo vital.
62.
La
cuarta condición es que la afectación del derecho a la vivienda digna  implique
el “desmedro de la dignidad humana, expresado en situaciones degradantes que
afecten el derecho a la vida y la salud”. En el caso en concreto, no hay
ninguna evidencia que le permita al juez de tutela inferir que la peticionaria
y su núcleo familiar se encuentren en una situación tal que afecte actual y
gravemente su dignidad humana, así como sus derechos a la vida o la salud.
63.
La
quinta condición es la inexistencia de otro medio de defensa judicial de
igual efectividad para lo pretendido. La Sala advierte que, según las
circunstancias fácticas del caso, el ordenamiento jurídico ofrece otros
mecanismos, individuales y colectivos, los cuales, junto con sus correspondientes
medidas provisionales, son eficaces para atender la vulneración del derecho a
la vivienda digna que en este caso se estudia. La Sala encuentra que, según se
adecúen las pretensiones y se determine el objeto de protección, el medio de
control de reparación directa, la acción popular, la acción de grupo o la
acción de cumplimiento, son mecanismos igualmente idóneos y eficaces para
conseguir el amparo de las distintas pretensiones asociadas a la protección de
la vivienda digna que se solicita en el presente asunto.
64.
Mediante
el medio de control de reparación directa o la acción de grupo, la accionante,
reunidas las condiciones de una y otra acción, puede acudir ante la
jurisdicción contenciosa administrativa para conseguir la reparación de los daños
que hubiere padecido con ocasión de que la ubicación de su inmueble en una zona
de alto riesgo. Además, la accionante dispone de la acción popular, la cual,
según la sección l el artículo 4 de la Ley 472 de 1998, resulta procedente para
“proteger el derecho colectivo a la seguridad y prevención de desastres”,
el cual, según lo narrado en su demanda, fue vulnerado por la administración
municipal de Girardot, al no prevenir la remoción en masa que tuvo lugar en
mayo de 2016, y que afectó la vivienda de la señora Amparo Murillo, así como
por no adelantar los programas de atención a la población afectada. Finalmente,
la accionante cuenta con la acción de cumplimiento, cuyo objeto precisamente
estriba en conseguir el cumplimiento efectivo de las obligaciones y deberes
legales concretos a cargo de la Administración, según lo dispuesto en el
artículo 87 de la Constitución y la Ley 397 de 1997.
Requisitos para la procedencia de la
acción de tutela para amparar el derecho fundamental a la vivienda digna
Inminencia
del peligro
Sujetos
de Especial Protección Constitucional
Afectación
del mínimo vital
Desmedro
de la dignidad humana
Existencia
de otro medio de defensa judicial
Presente asunto
No
existe peligro inminente. En el momento de presentación de la acción de
tutela, la peticionaria vivía en inmueble arrendado.
La
accionante y su núcleo familiar no cumplen los requisitos para ser
considerados como sujetos de especial protección.
No
se encuentra acreditado que la accionante y su núcleo familiar hayan visto
afectado su mínimo vital.
En
la demanda no se cuestiona la habitabilidad del lugar donde actualmente
residen, criterio determinante para establecer el desmedro de la dignidad
humana.
Existen
otros mecanismos idóneos para la protección de sus derechos: acción popular,
medio de control de reparación directa y de grupo, así como  acción de
cumplimiento.
Presente
asunto
No
cumple
No
cumple
No
cumple
No
cumple
No
cumple
65.
En
tales términos, tras el análisis de “las condiciones jurídico-materiales”
que, en casos análogos a este, la Corte ha utilizado para tutelar el derecho a
la vivienda digna por medio de la acción de tutela, la Sala de Revisión
concluye que en el caso sub judice no se cumple ninguna de tales
condiciones, por lo cual la presente acción de tutela resulta improcedente.
II.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Primera de Revisión de
Tutelas de la Corte Constitucional, en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE
Primero.-
LEVANTAR
la suspensión del término decretada en el presente asunto.
Segundo.-
CONFIRMAR
la sentencia de segunda instancia proferida por el Juzgado Primero Promiscuo de
Familia del municipio de Girardot, que negó el amparo solicitado por la señora
Amparo Murillo, contra la Alcaldía Municipal de Girardot, por las razones
expuestas en esta providencia.
Tercero.-
Por Secretaría General, LIBRAR las comunicaciones a
que se refiere el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Comuníquese
y cúmplase.
CARLOS BERNAL PULIDO
Magistrado
ALEJANDRO LINARES
CANTILLO
Magistrado
LUIS GUILLERMO
GUERRERO PÉREZ
Magistrado
ROCIO LOAIZA MILIAN
Secretaria General (E)
[1] Cno. 1. Fl. 1.
[2] Cno. 1. Fl. 22.
[3] Cno. 1. Fl. 17.
[4] Cno. 1. Fl. 15.
[5] Cno. 1. Fl. 16.
[6] Cno. 1. Fl. 9.
[7] Cno. 1. Fl. 14.
[8] Cno. 1. Fl. 1.
[9] Cno. 1. Fl. 11.
[10] Cno. 1. Fl. 8.
[11] Cno. 1. Fl. 7.
[12] Cno. 1. Fl. 6.
[13] Cno. 3. Fl. 41.
[14] Cno. 1. Fl. 2.
[15] Cno. 1. Fl. 29.
[16] Cno. 1. Fl. 30.
[17] Ibídem.
[18] Cno. 1. Fl.32.
[19] Cno. 1. Fl.43.
[20] Ibídem.
[21] Ibídem.
[22] Cno. 1. Fl. 47.
[23] Ibídem.
[24] Cno. 2. Fl. 12.
[25] Cno. 3. Fl. 23.
[26] Cno. 3. Fl. 17.
[27] Cno. 3. Fl.51.
[28] Cno. 3. Fl. 53.
[29] Cno. 3. Fl. 55.
[30] Con. 3. Fl. 60.
[31] Ibídem.
[32] Cno. 3. Fl. 70.
[33] Cno. 3. Fl. 78.
[34] Cno. 3, Fl. 35.
[35] Cno. 3, Fl. 45.
[36] Cno. 3, Fl.42.
[37] Cno. 3, Fl. 43.
[38] Cno. 3, Fl. 30.
[39] Cno. 3, Fl. 31.
[40] Según el numeral 5 del artículo 13 de
la Ley 388 de 1997, por la cual se modificaron las leyes 9 de 1989 y 2 de 1991,
el componente urbano del plan de ordenamiento territorial de cada municipio
debe incluir “La estrategia de mediano
plazo para el desarrollo de programas de vivienda de interés social, incluyendo
los de mejoramiento integral, la cual incluirá directrices y parámetros para la
localización en suelos urbanos y de expansión urbana, de terrenos necesarios
para atender la demanda de vivienda de interés social, y el señalamiento de los
correspondientes instrumentos de gestión; así como los mecanismos para la
reubicación de los asentamientos humanos localizados en zonas de alto riesgo
para la salud e integridad de sus habitantes, incluyendo la estrategia para su
transformación para evitar su nueva ocupación.(subrayado fuera del texto). El artículo 79.9 del
Capítulo II sobre “competencias de las entidades territoriales” de la
Ley 715 de 2001, establece: “76.9. En prevención y atención de
desastres Los municipios con la cofinanciación de la Nación y los departamentos
podrán: 76.9.1. Prevenir y atender los desastres en su jurisdicción. 76.9.2.
Adecuar las áreas urbanas y rurales en zonas de alto riesgo y reubicación de
asentamientos. La ley 9 de 1989,
modificada por la Ley 3 de 1991, en su artículo 5 establece la obligación de
los Alcaldes municipales de realizar un censo o inventario de las zonas de alto
riesgo de deslizamiento y ordenar la reubicación de personas que se encuentren
en esos sitios. El Acuerdo 024 de 2011 o
Plan de Ordenamiento Territorial de Girardot, en el capítulo sobre “Zonas de
amenaza de riesgo”, estableció que en las zonas de alto riesgo en donde
éste no pueda ser mitigado a través de obras, se efectuarán planes de
reubicación de las familias que habiten esos sitios.
[41] Resolución 094 de 2016, “por medio de
la cual se ordena el pago de subsidios de arriendo por concepto de ayuda
humanitaria”. Ver folio 74.
[42] Corte Constitucional. Sentencia T-010
de 2017, Cfr. Corte Constitucional. Sentencia SU- 691 de 1999.
[43] Corte Constitucional. Sentencia T-137
de 2017, Cfr. Corte Constitucional. Sentencias T-698 de 2015, T-1009 de 2006,
T-299 de 2009, T-1028 de 2010, T-743 de 2008 y T-198 de 2014. Sin embargo, se
ha establecido que, en ciertas circunstancias el juez puede hacer excepciones
de este requisito, por ejemplo cuando a pesar del tiempo transcurrido, es
evidente que la vulneración o amenaza de los derechos fundamentales continúa y
es actual.
[44] Corte Constitucional. Sentencia T-505
de 2016.
[45] Corte Constitucional. Sentencias T-038
de 1997, T-262 de 1998, T-972 de 2005, T-161 de 2005 y SU-458 de 2010.
[46] Corte Constitucional. Sentencias T-139
de 2017, T-502 de 2016, T-698 de 2015, T-837 de 2011, T-1008 de 2012, entre
otras.
[47] Corte
Constitucional. Sentencias T-580 de 2006, SU-713 de 2006, SU-458 de 2010, T-023
de 2011, T-837 de 2011, T-1068 de 2012, T-132 de 2015, T-763 de 2015, T-698 de
2016, T-502 de 2016, T-505 de 2016, T-131 de 2016, T-139 de 2017 y T-035 de
2017. T-122 de 2016. “Con relación a la inminencia este Tribunal ha indicado
que se presenta cuando existe una situación “que amenaza o está por suceder
prontamente y se caracteriza porque el daño se puede desarrollar en un corto
plazo, lo que impone la necesidad de tomar medidas rápidas y eficaces con el
propósito de evitar la afectación de los derechos fundamentales de quien
solicita la protección. La “urgencia”, se identifica cuando en el caso
se evidencia la necesidad apremiante de algo que resulta indispensable y sin lo
cual se ven amenazadas prerrogativas constitucionales, lo que lleva a que se
ejecute una orden pronto para evitar el daño. Respecto de “la gravedad”,
se ha indicado que se identifica cuando la afectación o la vulneración de los
derechos fundamentales del peticionario es enorme y le ocasiona un detrimento
en proporción similar y se reconoce por la importancia que el ordenamiento
legal le concede a ciertos bienes jurídicos bajo su protección. Y, por
último, “la impostergabilidad”, la cual se determina dependiendo de la urgencia
y de la gravedad de las circunstancias del caso concreto, criterios que llevan
a que el amparo sea oportuno, pues si se posterga, existe el riesgo de que sea
ineficaz.”
[48] Corte Constitucional. Sentencias T-251 de 1995, T-258 de 1997, T-203 y T-383 de 1999.
[49] Corte Constitucional. Sentencia T-986A
de 2012. “Además de este criterio formal, el
carácter de derecho fundamental autónomo de la vivienda digna, como el del
resto de derechos sociales, se ha fundado en (i) la adopción del modelo de
Estado Social de Derecho, el cual conlleva el reconocimiento del mínimo
existencial y, por lo tanto, de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales
como fundamentales; (ii) las connaturales facetas o prestaciones concretas,
negativas y positivas, que se desprenden de todos los derechos, tanto los
civiles y políticos, como los sociales, económicos y culturales; (iii) la
textura abierta y naturaleza en cierta medida indeterminada de las normas tipo
principio que contienen los derechos fundamentales, las cuales demandan
precisión por parte del Legislador y la administración; y, finalmente, (iv) la
distinción entre la naturaleza de los derechos y sus mecanismos de protección,
de lo que se sigue que la naturaleza fundamental de un derecho no depende de
que sea o no susceptible de protección por medio de la acción de tutela.”
[50] Los instrumentos internacionales que
consagran el derecho a la vivienda digna: párrafo 1 del artículo 25
de la Declaración Universal de Derechos Humanos, el apartado iii) del
párrafo e) del artículo 5 de la Convención Internacional sobre la
Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial, el párrafo 2 del
artículo 14 de la Convención sobre la eliminación de todas las formas de
discriminación contra la mujer, el párrafo 3 del artículo 27 de la
Convención sobre los Derechos del Niño, el artículo 10 de la Declaración
sobre el Progreso y el Desarrollo en lo Social, el párrafo 8 de la
sección III de la Declaración de Vancouver sobre los Asentamientos
Humanos, 1976 (Informe de Hábitat:  Conferencia de las Naciones Unidas
sobre los Asentamientos Humanos, el párrafo 1 del artículo 8 de
la Declaración sobre el Derecho al Desarrollo y la Recomendación Nº 115 de
la Organización Internacional del Trabajo sobre la vivienda de los
trabajadores, 1961).
[51] Corte Constitucional. Sentencias T-036
de 2014, T-046 de 2015, T-131 de 2016 y T-139 de 2017, entre otras.
[52] Observación No. 4, numeral 1.
[53] Ibídem, numeral 7.
[54] Al respecto ver sentencias: Corte
Constitucional T-740 de 2012 y Corte Constitucional T-585 de 2006.
[55] Corte Constitucional, Sentencia T-016
de 2007. “Ahora bien, una cosa es la
fundamentalidad de los derechos y otra – muy distinta – la aptitud de hacerse
efectivos tales derechos en la práctica o las vías que se utilicen para ese
fin. En un escenario como el colombiano caracterizado por la escasez de
recursos, en virtud de la aplicación de los principios de equidad, de
solidaridad, de subsidiariedad y de eficiencia, le corresponde al Estado y a
los particulares que obran en su nombre, diseñar estrategias con el propósito
de conferirle primacía a la garantía de efectividad de los derechos de las
personas más necesitadas por cuanto ellas y ellos carecen, por lo general, de
los medios indispensables para hacer viable la realización de sus propios
proyectos de vida en condiciones de dignidad. (…) resulta equivocado hacer
depender la fundamentalidad de un derecho de si su contenido es o no
prestacional y, en tal sentido, condicionar su protección por medio de la
acción de tutela a demostrar la relación inescindible entre el derecho a la
salud - supuestamente no fundamental - con el derecho a la vida u otro derecho
fundamental - supuestamente no prestacional-.”
[56] Corte Constitucional. Sentencia T-036
de 2010, T-109 de 2011, T-106 de 2011, T-740 de 2012 y T-045 de 2014.
[57] Ibídem.
[58] Ibídem.
[59] Corte Constitucional. Sentencia T-740
de 2012.
[60] Corte Constitucional. Sentencia  T-740
de 2012,  T-363 de 2004,  T-756 de 2003 y  T-743
de 2006.
[61] Corte Constitucional. Sentencias T-036
de 2010, T-581A de 2011, T-211 de 2011, T-106 de 2011 y T-131 de 2016.
[62] Corte Constitucional. Sentencias T- 021
de 1995, T-569 de 2009, T-079 de 2008, T-036 de 2010 y T-131 de 2016.
[63] Ahora bien, solo a título ilustrativo,
se resalta que en relación con otros casos, no análogos al presente pero
relativos a la protección del derecho a la vivienda digna, la Corte ha
establecido que la acción de tutela resulta procedente para el amparo del
derecho fundamental a la vivienda digna en las siguientes tres hipótesis: “primero, cuando se pretende hacer efectiva la faceta de
abstención de la vivienda digna; segundo, siempre que se presenten pretensiones relativas al
respeto de derechos subjetivos previstos en el marco de desarrollos legales o
reglamentarios; y tercero, en
eventos en los que, por una circunstancia de debilidad manifiesta, el
accionante merece una especial protección constitucional, circunstancia que
torna imperiosa la intervención del juez de tutela, con el fin de adoptar
medidas encaminadas a lograr la igualdad efectiva.” Ver. Corte Constitucional. Sentencia T-139 de 2017.
[64] Corte Constitucional. Sentencia T-109
de 2011.
[65] Cno. 3. Fl. 30.
[66] Cno. 1. Flo. 1.