C-127-19
Sentencia C-127/19
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Competencia de la Corte Constitucional
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos mínimos
CONCEPTO DE VIOLACION EN DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Razones
claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes
LEY ORGANICA Y LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-Distinción
LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-Vigencia temporal/PRINCIPIO DE LEGALIDAD
DEL GASTO PUBLICO-Atribuciones del Congreso en materia presupuestal/LEY
ANUAL DE PRESUPUESTO-Caracterización
LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-Temporalidad
Sobre la temporalidad de las normas presupuestales, la
jurisprudencia de esta Corporación ha precisado que no es posible emitir
pronunciamientos de fondo sobre la exequibilidad de disposiciones que no sean
susceptibles de seguir produciendo efectos jurídicos, y que ello ocurre (i) no
sólo cuando la norma ha sido derogada por otra posterior, sino también (ii)
cuando se trata de una disposición cuyo contenido normativo se ha agotado, por
haber sido realizados los mandatos que ella contenía o por haber perdido su
vigencia. En palabras de esta Corporación: “Cuando se demandan normas que
contienen mandatos específicos ya ejecutados, es decir, cuando el precepto
acusado ordena que se lleve a cabo un acto o se desarrolle una actividad y el cumplimiento
de ésta o aquél ya ha tenido lugar, carece de todo objeto la decisión de la
Corte y, por tanto, debe ella declararse inhibida.”
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Pronunciamiento sobre disposiciones
vigentes o sobre aquellas que habiendo perdido su vigencia continúen
produciendo efectos
PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION-Composición
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Disposición acusada no vigente
SERVICIO PUBLICO DE LA EDUCACION SUPERIOR-Autonomía universitaria
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Carencia actual de objeto
PRINCIPIO DE ANUALIDAD DEL PRESUPUESTO-Continuación de producción de efectos
jurídicos
INTEGRACION DE UNIDAD NORMATIVA-Significados
INTEGRACION DE UNIDAD NORMATIVA-Eventos en que procede
NORMA ACUSADA-Vigencia y producción de efectos como presupuesto para
un pronunciamiento de fondo
DERECHO A LA EDUCACION-Consagración constitucional/DERECHO A LA
EDUCACION-Triple naturaleza
AUTONOMIA UNIVERSITARIA-Naturaleza del régimen especial
UNIVERSIDAD DEL ESTADO-No hace parte de la Rama Ejecutiva
AUTONOMIA UNIVERSITARIA-Campo de aplicación
La jurisprudencia constitucional ha reconocido una
doble expresión de la autonomía universitaria que está determinada por el campo
de acción de las instituciones de educación superior, a saber: la primera, una
libertad de enseñanza a través de sus contenidos académicos, lo que implica un
ejercicio concreto de la filosofía de enseñanza y aprendizaje; y, la segunda,
una autonomía universitaria de tipo administrativa que se manifiesta en (i) la
facultad de darse y modificar sus estatutos, (ii) designar sus autoridades
académicas y administrativas, (iii) crear y desarrollar sus programas
académicos, (iv) expedir los correspondientes título, (v) definir y organizar
sus labores formativas, académicas, docentes, científicas, culturales y de
extensión, (vi) vincular a sus docentes y admitir a sus estudiantes, (vii)
adoptar el régimen de alumnos y docentes, y (viii) manejar sus recursos “para
el cumplimiento su misión social y de su función institucional”
AUTONOMIA UNIVERSITARIA-Alcance
(…)
la autonomía
universitaria tiene diversas connotaciones en los ámbitos académico,
administrativo y presupuestal. Sobre este último ámbito, la Corte ha
precisado que las universidades tienen la facultad de distribuir sus recursos según sus
necesidades y prioridades, las cuales son definidas de manera autónoma por
dichos entes sin intervención alguna por parte de la autoridad pública o del
sector privado
PRESUPUESTO DE LAS UNIVERSIDADES PUBLICAS-Normatividad
ENTES UNIVERSITARIOS NACIONALES Y
TERRITORIALES-Aplicación
de la ley anual de presupuesto
AUTONOMIA UNIVERSITARIA-Límites
AUTONOMIA UNIVERSITARIA-No es absoluta
AUTONOMIA UNIVERSITARIA-No excluye la intervención adecuada del
Estado en la educación
AUTONOMIA UNIVERSITARIA-Intervención legislativa
AUTONOMIA UNIVERSITARIA-Casos en que existe intervención indebida
del legislador
(…) se considera que el legislador, al regular temas
como la organización académica, manejo de presupuesto y destinación de recursos
de las universidades, estaría efectuando una intervención indebida y se estaría
en presencia de una violación del principio de autonomía universitaria
AUTONOMIA DE UNIVERSIDADES DEL ESTADO-Inspección y vigilancia
NORMA ACUSADA-Contenido y alcance
DERECHO A LA EDUCACION E INSPECCION Y
VIGILANCIA DEL ESTADO A ENTES UNIVERSITARIOS-No desconoce la autonomía universitaria
Así las cosas, para la Corte el cargo formulado
contra el artículo 88 de la Ley 1815 de 2016 demandado no tiene vocación de
prosperidad, toda vez que de acuerdo con las consideraciones expuestas, la
facultad conferida al Ministerio de Educación Nacional para la verificación de
las apropiaciones presupuestales suficientes para el desarrollo de los nuevos
registros calificados o la renovación de los existentes, constituye un
mecanismo que busca proteger el derecho a la educación, acorde a las normas
generales y especiales que regulan la materia y que no desconoce la autonomía
universitaria, ni en la dimensión académica, financiera, presupuestal o administrativa.
Como ya se indicó, dicho mecanismo encuentra justificación en el hecho de que
el Ministerio de Educación Nacional es la entidad que dirige el sector
educativo y una de sus funciones es velar por la calidad de la educación,
mediante la regulación, inspección y vigilancia que le atribuye el artículo 67
de la Carta Política
INSPECCION Y VIGILANCIA DEL ESTADO EN LA
PRESTACION DEL SERVICIO PUBLICO DE EDUCACION SUPERIOR-Facultad del Ministerio de Educación/PRINCIPIO
DE AUTONOMIA UNIVERSITARIA-Juicio de ponderación a favor del derecho a la
educación
DERECHO A LA EDUCACION Y PRINCIPIO DE
AUTONOMIA UNIVERSITARIA-Reiteración
de jurisprudencia sobre los límites
[l]a jurisprudencia constitucional ha
reconocido algunas limitaciones a la autonomía universitaria, a saber: (i) la
facultad de inspección y vigilancia por parte del Estado; (ii) el contenido
normativo de la educación diseñado por el Legislador; (iii) la configuración de
la educación como un servicio público de acuerdo con los parámetros de la
Constitución y la Ley; (iv) el respeto por los derechos fundamentales; y,
(v) el concepto de orden público, el interés general y el bien común,
entre otros
FUNCION DE INSPECCION Y VIGILANCIA DE LA
EDUCACION POR EL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA O EL MINISTERIO DE EDUCACION
NACIONAL-Objetivos
l]a Corte concluye que las disposiciones examinadas a reglamentar aspectos
relacionados con la política pública en materia de educación, como en efecto lo
es la facultad conferida al Ministerio de Educación Nacional para la
verificacion de las apropiaciones presupuestales suficientes para el
desarrollo de los nuevos registros calificados o la renovación de los
existentes, tiene por objeto dotar a una entidad técnica y especializada del
Estado de elementos jurídicos y técnicos de inspección y vigilancia que hacen
viable su actuación, empoderándola de un mecanismo general cuya finalidad
consiste en garantizarles a los alumnos condiciones de calidad, continuidad y
permanencia del servicio público de educación superior
Referencia: Expediente D-12304
Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 3º
Sección 2201 (parcial), 88 y 92 de la Ley 1815 de 2016, “Por la cual se
decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y ley de apropiaciones
para la vigencia fiscal del 1o de enero al 31 de diciembre de 2017”.
Demandante:
Camilo Andrés Blanco  López
Magistrado Ponente:
ALBERTO ROJAS RÍOS
Bogotá D. C., veinte (20) de marzo de dos mil diecinueve (2019).
La Sala Plena de la Corte
Constitucional, integrada por los y las Magistradas Gloria Stella Ortiz
Delgado, quien la preside, Carlos Bernal Pulido, Diana Fajardo Rivera, Luis
Guillermo Guerrero Pérez, Alejandro Linares Cantillo, Antonio José Lizarazo
Ocampo, Cristina Pardo Schlesinger, José Fernando Reyes Cuartas y Alberto Rojas
Ríos, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de
los requisitos y trámites establecidos en el Decreto Ley 2067 de 1991, ha
proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
El ciudadano Camilo Andrés Blanco
López, en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, formuló
demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 3º Sección 2201 (parcial),
88 y 92 de la Ley 1815 de 2015, por la presunta vulneración de la autonomía
universitaria consagrada en el artículo 69 de la Constitución. Luego de los
trámites de rigor, la demanda fue fijada en la Secretaría de la Corte para
permitir la participación ciudadana. Posteriormente, el señor Procurador
General emitió el concepto de su competencia.
1. Normas demandadas
A continuación, se transcribe el texto de los artículos 3º Sección 2201
(parcial), 88 y 92 de la Ley 1815 de 2015, “Por la cual se decreta el
presupuesto de rentas y recursos de capital y ley de apropiaciones para la
vigencia fiscal del 1o de enero al 31 de diciembre de 2017”, de acuerdo con
su publicación en el Diario Oficial No. 50.080 de 7 de diciembre de 2016:
“LEY 1815 DE 2016
(diciembre 7)
CONGRESO DE LA REPÚBLICA
Por la cual se decreta el presupuesto
de rentas y recursos de capital y ley de apropiaciones para la vigencia fiscal
del 1o de enero al 31 de diciembre de 2017.
[…]
ARTÍCULO 3o. PRESUPUESTO DE GASTOS O
LEY DE APROPIACIONES. <Este
artículo no incluye modificaciones> Aprópiese para atender los
gastos de funcionamiento, inversión y servicio de la deuda pública del
Presupuesto General de la Nación durante la vigencia fiscal del 1o de enero al
31 de diciembre de 2017 una suma por valor de doscientos veinticuatro billones
cuatrocientos veintiún mil seiscientos setenta y dos millones trescientos doce
mil seiscientos noventa y siete pesos ($224,421,672,312,697) moneda legal,
según el detalle que se encuentra a continuación:
[…]
(…)
ARTÍCULO 88. Como
requisito para la aprobación de nuevos registros calificados o para la
renovación de los existentes, el Ministerio de Educación Nacional deberá
verificar que los recursos para el desarrollo de los mismos cuenten con
apropiación presupuestal disponible, de conformidad con lo dispuesto en el
artículo 71 del Estatuto Orgánico del Presupuesto.
[…]
ARTÍCULO 92.
El Ministerio de Educación Nacional (MEN) en el marco del Programa Ser Pilo
Paga, reconocerá, a través del Icetex, a las Universidades Públicas acreditadas
en alta calidad que reciban estudiantes beneficiarios de dicho programa, el
valor correspondiente al costo asociado a los nuevos cupos creados para la
atención de estos estudiantes. El MEN determinará la metodología para estimar
los nuevos cupos y el costo asociado a cada nuevo cupo. Los recursos
reconocidos por esta vía no harán parte de la base presupuestal de las
universidades que los reciban.”
2.  La demanda
El ciudadano
Camilo Andrés Blanco López demanda la inconstitucionalidad de los artículos 3º Sección 2201 (parcial), 88 y 92 de la Ley 1815 de 2016, por la presunta vulneración del
artículo 69 de la Constitución Política.
2.1. En primer término, el actor manifiesta que las disposiciones del
artículo 3° sección 2201 (parcial) de la Ley 1815 de 2016 vulneran
la autonomía universitaria con base en los siguientes argumentos:
2.1.1. Respecto de la sección 2201 del artículo 3º de la Ley 1815 de
2016, expone que la Corte en sentencias C-547 de 1994 y C-045 de 1998 determinó
que, por regla general, las universidades tienen la facultad de distribuir sus
recursos según sus necesidades y prioridades, las cuales son definidas
autónomamente, sin intervención de las autoridades estatales o del sector
privado.
A partir de
lo anterior, el demandante señala que las universidades públicas se encuentran
limitadas por un control estricto del presupuesto, al estar sometidas a
criterios y/o procedimientos fijados por el Gobierno Nacional en cuanto a la
redistribución del porcentaje total de inversiones. Esto por cuanto las
universidades no tienen conocimiento sobre el presupuesto anual que les corresponde,
sino que por el contrario los recursos son girados directamente al Ministerio
de Educación, el cual se encarga de asignarlos según su criterio.
2.1.2. En cuanto a la sección 2201 del artículo 3° de la Ley 1815 de
2016, sostiene que es contraria al artículo 69 de la Carta Política, puesto que
crea un fondo común entre las universidades públicas y el Ministerio de
Educación, de tal manera que establece un presupuesto global denominado
“calidad de fomento de la educación superior”, dentro del cual se encuentra
incluido el presupuesto de inversiones de las universidades públicas,
relacionándolas como una dependencia de dicha autoridad estatal.
En este
orden, indica que las universidades deben tener un presupuesto independiente,
debidamente establecido en la ley de apropiaciones y en la que se determine el
monto de inversión y funcionamiento asignado a cada una. Lo anterior, con el
fin de evitar subordinación por parte de los rectores de los centros educativos
frente al Ministerio de Educación, dado que este tipo de decisiones
presupuestales trae como consecuencia que el derecho a la educación pierda su
sentido académico.
Adicionalmente,
afirma que el Gobierno Nacional al disponer de un fondo común de los recursos
de educación superior, tiende a dar prioridad a programas como “Ser Pilo Paga”,
que beneficia la financiación de las universidades privadas y que, por el
contrario, debilita la sostenibilidad del sistema de las universidades
públicas.
2.2. En segundo lugar, expresa que el artículo 88 de la Ley 1815 de
2016 contraría el artículo 69 del texto constitucional, ya que dicha norma
establece que “para la aprobación de nuevos registros calificados o para la
renovación de los existentes, el Ministerio de Educación deberá verificar que
los recursos para el desarrollo de estos cuenten con apropiación presupuestal
disponible, de acuerdo con lo establecido en el artículo 71 del Estatuto
Orgánico del Presupuesto”.
Explica que
la autonomía universitaria ha sido definida por la Corte desde dos puntos de
vista, de un lado, la dirección ideológica del centro educativo y, de otro
lado, la potestad para determinar su propia organización interna, lo cual se
concreta en las normas de funcionamiento y gestión administrativa, en el
sistema de elaboración y aprobación del presupuesto, en la administración de
sus bienes, la selección y formación de sus docentes.
Con
fundamento en lo anterior, el actor manifiesta que al Ministerio de Educación
le corresponden las funciones de fomento, inspección y vigilancia, que se ven
reflejadas a través de los registros calificados, en las que debe limitarse a
garantizar la calidad mínima de los programas y no a decidir sobre el registro
o apertura de un programa, considerando la viabilidad financiera del mismo o la
disponibilidad de recursos, ya que esto corresponde a las funciones
administrativas y presupuestales de los entes universitarios.
2.3. Por último, el accionante sostiene que el artículo 92 de la Ley
1815 de 2016 contraría el artículo 69 de la Carta Política al establecer que “El
Ministerio de Educación Nacional (MEN) en el marco del Programa Ser Pilo Paga,
reconocerá, a través del Icetex, a las Universidades Públicas acreditadas en
alta calidad que reciban estudiantes beneficiarios de dicho programa, el valor
correspondiente al costo asociado a los nuevos cupos creados para la atención
de estos estudiantes. El MEN determinará la metodología para estimar los
nuevos cupos y el costo asociado a cada nuevo cupo. Los recursos reconocidos
por esta vía no harán parte de la base presupuestal de las universidades que
los reciban.”.
Lo anterior,
por considerar que si bien la Corte Constitucional no se ha referido de manera
explícita al contrato educativo, se infiere que se trata de un acuerdo de
voluntades que implica obligaciones para la institución educativa como para el
alumno, que tiene un carácter consensual y en principio es oneroso. Es decir,
que dentro de dicha relación contractual las universidades, en virtud de la
autonomía universitaria y presupuestal, y en ejercicio de la función
reglamentaria, deben fijar razonablemente los costos educativos aplicables a
los programas. De allí que son las propias universidades las que deben
determinar tales valores y no el Ministerio de Educación Nacional, como lo
establece la norma acusada.
3. Auto admisorio
Por Auto del 20 de septiembre de
2017, el Despacho Sustanciador admitió la demanda de
inconstitucionalidad formulada por el ciudadano Camilo
Andrés Blanco López contra los
artículos 3º Sección 2201 (parcial), 88 y 92 de la Ley 1815 de 2016, “Por la
cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y ley de
apropiaciones para la vigencia fiscal del 1o de enero al 31 de diciembre de
2017” por la supuesta vulneración del artículo 69
de la Constitución y, simultáneamente, suspendió los términos del proceso, de conformidad con lo
dispuesto por la Sala Plena de esta Corporación mediante Auto 305 de 2017.
Mediante Auto 498 del 8 de agosto
de 2018 se levantó la suspensión de términos ordenada por Auto 305 de 2017.
II.  INTERVENCIONES
De acuerdo con la constancia expedida por la Secretaría General[1]
de la Corte Constitucional, dentro del término de fijación en lista, el cual
venció el 3 de septiembre de 2018, se recibieron escritos de intervención de la
Universidad de Cundinamarca, la Universidad de Antioquia, la Universidad de la
Sabana, la Universidad del Magdalena, la Universidad de Cartagena, la
Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia, y la Universidad Nacional de
Colombia, así como del Ministerio de Educación Nacional, el Ministerio de Hacienda
y Crédito Público y del Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios
Técnicos en el Exterior –ICETEX-, los cuales se sintetizan en orden cronológico
de su presentación en la Corte.
1.
Universidad de Cundinamarca
Mediante escrito radicado en la Secretaría General[2]
el 10 de octubre de 2017, la Directora Jurídica de la Universidad de
Cundinamarca intervino en el presente proceso para “presentar escrito de
coadyuvancia a la demanda de la referencia”. En el marco de su
justificación presenta consideraciones generales de cómo los artículos
demandados de la Ley 1815 de 2016 vulneran la autonomía de la Universidad de
Cundinamarca pues “con los recursos que actualmente recibe la institución
limita su ejercicio y como tal la autonomía que le ha otorgado la Constitución
a las Instituciones de Educación Superior; en cuanto al manejo de recursos, es
claro que una de las funciones inherentes a las universidades y esenciales a su
capacidad de autorregulación administrativa es la de elaborar y manejar su
propio presupuesto”, cuestión que se traduce, según la interviniente, en la
afectación de procesos institucionales como la acreditación de alta calidad y
la inversión en infraestructura física.
Respecto al programa Ser Pilo Paga –SPP− manifiesta que éste “mantiene
las brechas y desigualdades en el acceso y calidad de la educación, ya que tan
sólo beneficia al 2% de los bachilleres que se gradúan anualmente en Colombia,
traslada importantes recursos a las universidades privadas recursos que podrían
invertirse de manera más eficiente en las Instituciones de Educación Superior
estatales, donde los costos de matrícula son inferiores a los del sector
privado”. Como corolario de lo anterior, sostiene que “(…) no será
posible cerrar las brechas en acceso y calidad de la educación si contamos con
universidades que se encuentren desfinanciadas, que no cuenten con los recursos
necesarios para invertir (…) En otras palabras, el Estado no puede apartarse de
su obligación como fuente de financiamiento de la Educación Superior”.
2.
Universidad de Antioquia
Luquegui Gil Neira, en calidad de Decano de la Facultad de Derecho
de la Universidad de Antioquia mediante escrito[3] radicado en
la Secretaría General el 19 de octubre de 2017, intervino en el proceso para
solicitar a esta Corporación declarar la inexequibilidad de las normas
objeto de censura. En primer lugar considera que “[Le] asiste al demandante
la razón al considerar que el presupuesto general de la nación incurre en un
vicio de constitucionalidad, en tanto, incluir los recursos destinados a las
universidades [estatales] en el presupuesto del Ministerio de Educación
Nacional, vulnera la disposición constitucional mencionada que establece que
dichas instituciones no estén suscritas al gobierno nacional y por tanto, corresponde
a la ley de presupuesto asignar directamente los recursos necesarios para su
funcionamiento…”.
Con base en dicho planteamiento, precisa que al tenor del artículo
57 de la Ley 30 de 1992 “no puede entenderse que el Ministerio de Educación
Nacional tiene competencia para administrar los recursos de las universidades
Estatales, en tanto el régimen especial aquí descrito implica que la
vinculación de las IES con el ministerio está estrictamente ligada a la
planeación educativa, y en ese sentido, no le corresponde a éste
administrar las transferencias de recursos del Estado a las IES estatales”
(negrillas originales del texto).
Adicionalmente, el interviniente sostiene que la norma demandada
puede constituirse en una “barrera”, lo que implica la regresividad del
derecho a la educación superior garantizado por esas instituciones, pues la
falta de financiación de las universidades y el control de los recursos que le
corresponde al Gobierno Nacional impiden que las universidades Estatales puedan
realizar una adecuada planificación presupuestal.
3.
Ministerio de Educación Nacional
Por escrito[4]
radicado en la Secretaría General el 18 de octubre de 2017, Martha Lucía
Trujillo Calderón, en calidad de Jefe de la Oficina Asesora Jurídica como
cuestión previa considera que la demanda no cumple con los requisitos
exigidos por la jurisprudencia constitucional en cuanto a certeza, claridad
y suficiencia pues “los argumentos usados en la demanda no detallan en modo
satisfactorio el sustento de la acusación contra las normativas discutidas”,
así como el “actor no es claro en su intención de demandar las normas
aludidas (artículos 3, 88 y 92 de la Ley 1815 de 2016) en el escrito de la
demanda [por lo tanto] en ningún momento se exhibe con claridad cuál es
la petición que realiza a la H. Corte Constitucional, tal como sería declarar
la inconstitucionalidad absoluta de lo demandado, la inexequibilidad
condicionada o cualquier otro resultado preciso”.
En complemento de lo anterior, explica que en una “demanda de inconstitucionalidad
no es suficiente solo indicar el supuesto quebranto, como en el presente caso,
sino que la línea argumentativa debe ser más aguda con el fin de poner de
presente la posible arbitrariedad del legislador al consagrar las disposiciones
contenidas en los artículos demandados”.
De manera subsidiaria el Ministerio de Educación Nacional solicita a
este Tribunal declarar la exequibilidad de los artículos demandados de
la Ley 1815 de 2016, por considerar que sus disposiciones se encuentran ajustadas
al ordenamiento constitucional, pues los cargos aducidos por el demandante
parten de una apreciación errada de la ley.
Frente a la censura formulada respecto del artículo 3° sección 2201
Ley 1815 de 2016, menciona que el Ministerio de Educación Nacional –MEN- en el
marco de la función de fomento a la educación superior debe “garantizar la
implementación de mecanismos que permitan que las instituciones de educación
superior de carácter público, reciban recursos adicionales para financiar
proyectos de inversión con orientación al mejoramiento de sus capacidades en
infraestructura, investigación, docencia y permanencia estudiantes a través de
una asignación equitativa y eficiente de estos recursos”, por lo tanto, y
en atención de lo dispuesto en la disposición demandada “la determinación de
no realizar una desagregación directa de esta fuente de recursos en la Ley de
presupuesto, está relacionada con la destinación específica de estos recursos
para cubrir necesidades de inversión, ya que por tratarse de recursos
adicionales que no forman parte de la base presupuestal de las instituciones de
educación superior de carácter público, y no estar destinados a financiar
gastos de funcionamiento, su asignación y distribución está a cargo del
Ministerio de Educación Nacional”, por lo que sostiene que el cargo
propuesto no está llamado a prosperar.
En línea con lo anterior, el MEN solicita se declare exequible la
norma demandada en razón a “que las universidades oficiales gozan de
autodeterminación administrativa que se concreta en la posibilidad de manejar,
sin la injerencia de un poder externo –pero eso sí, en el marco de la ley- los
recursos que hacen parte de su patrimonio. Ahora bien, el monto de los recursos
del Presupuesto General de la Nación que efectivamente sean asignados en cada
vigencia dependerán de la situación fiscal de la Nación (sin desconocer en todo
caso que, en virtud de lo previsto en la norma acusada, siempre deberá haber un
incremento en pesos constantes), pero ello en ningún caso tiene incidencia en
la forma como las universidades aplican sus recursos al cumplimiento de sus
funciones de docencia, investigación y extensión”.
En lo que respecta al cargo dirigido contra el artículo 88 Ley 1815
de 2016, el Ministerio de Educación Nacional manifiesta que al momento de
evaluar las condiciones de calidad de los programas académicos nuevos o en
proceso de renovación dicha cartera debe “verificar que los mismos cuentan
con los recursos financieros para su oferta y desarrollo”, de conformidad
con lo dispuesto en la Ley 1188 de 2008, el Decreto 1075 de 2015 y reiterada
jurisprudencia constitucional, cuestión que no implica una violación a la
autonomía universitaria, “atendiendo que no se está restringiendo en modo
alguno la libertad de cátedra, la forma de implementación de los programas
académicos (…), ni implica injerencia de ningún tipo con dichas instituciones”.
Finalmente, en lo que atañe al cargo contra el artículo 92 Ley 1815
de 2016, el MEN indica que el demandante no detalla en modo satisfactorio el
sustento de la acusación. No obstante, asumiendo que los reparos tienen que ver
con la presunta violación de la autonomía universitaria a causa de la fijación
de los costos educativos aplicables a sus programas,  enfatiza que de
conformidad con la Ley 30 de 1992 y el Decreto 5012 de 2009, “el Ministerio
de Educación Nacional definió la metodología para establecer el costo asociado
a cada nuevo cupo del programa Ser Pilo Paga, tomando como referencia la
información reportada por las mismas Instituciones de Educación Superior en el
Sistema Nacional de Información de Educación Superior –SINES− (ingresos
por concepto de matrícula y número de estudiantes atendidos) y la información
de los aportes que la Nación realiza a las IES públicas (transferencias). Para
cada IES pública acreditada en alta calidad que atiende a estudiantes
beneficiarios del programa Ser Pilo Paga se estimó un valor del costo promedio”,
con fundamento en lo cual defendió que la norma se ajusta a la Constitución y
solicitó que se declare su exequibilidad.
4.
Universidad de La Sabana
Juan Nicolás Cortés Galeano, actuando como miembro de la Clínica
Jurídica de la Facultad de Derecho y Ciencias Políticas de la Universidad de La
Sabana, presentó escrito[5]
ante la Secretaría General el 25 de octubre de 2017, en el cual solicita a la
Corte se declare la inconstitucionalidad de las normas demandadas por
considerar que vulneran “fehacientemente la autonomía universitaria en su
dimensión financiera, presupuestal, administrativa y académica, puesto que van
en desmedro del cumplimiento de los fines legítimos de las Universidades
Públicas, coartan la libertad de autodeterminación académica, filosófica,
presupuestal, financiera y administrativa, y convierten a las Universidades
Públicas en otras dependencias irrelevantes del Ministerio de Educación
Nacional”.
En sustento de dicha consideración, la Universidad de La Sabana
inicia su intervención haciendo una descripción de la naturaleza orgánica de
las universidades públicas conforme a lo establecido en el artículo 69
Superior, resaltando el carácter autónomo respecto a las ramas del poder
público, cuestión que implica “escapar de la omnipotencia reguladora del
Estado –concretada en sus tres ramas del poder público- y ser capaces de llevar
sus actividades de manera independiente.”
A partir de lo anterior el interviniente plantea que dentro de la
autonomía que establece el citado artículo 69 constitucional, las universidades
cuentan con la potestad de darse sus propios estatutos en los que “de manera
inexorable se incluirá la organización y procedimiento presupuestal y
financiero con el que contarán”. En relación con la autonomía
administrativa pone de presente que “(…) las normas demandadas le otorgan
una relación de subordinación a las Universidades Públicas, en relación con el
Ministerio de Educación Nacional, ya que lo que rezan tales artículos resta
completamente independencia en el campo administrativo de las universidades, y
las convierte así en otros dependientes más del Gobierno Central,
específicamente del Ministerio de Educación Nacional, desnaturalizando así por
completo la esencia de los entes universitarios.”
Conforme a lo anterior, concluye que las disposiciones demandadas
deben ser declaradas inexequibles, pues no se ajustan a la Constitución y trasgreden
principios consagrados en ella.
5.
Universidad del Magdalena
Óscar Fernando Castillo Moscarela, en calidad de Jefe de la Oficina
Asesora Jurídica de la Universidad del Magdalena mediante comunicación radicada
el 31 de octubre de 2017 en la Secretaría General de esta Corporación[6]
solicita a la Corte declarar la inexequibilidad de los artículos 3, 88 y
92 de la Ley 1815 de 2016, al considerar que “La intervención por parte del
Presidente de la República en la ejecución de los presupuestos de las
Universidades Públicas mediante el Ministerio de Educación, viola el principio
de descentralización y de autonomía universitaria que a lo largo de la
jurisprudencia de la Honorable Corte Constitucional ha decantado, pues se ha
definido a la educación pública universitaria como servicio público que es el
prestado directamente por parte de las IES”.
Frente a la necesidad de asignar las partidas presupuestales
directamente del Presupuesto General de la Nación a las universidades públicas,
el interviniente explica que “por el hecho de que no existan partidas
precisas a favor de cada universidad [se] viola la autonomía y supone
que las universidades con menos influencia sean afectadas con menos recursos”,
cuestión que fuerza a concluir que “estamos frente a unas normas
inconstitucionales, frente a unos hechos inconvenientes y frente a la violación
de una serie de principios que rompen con la arquitectura jurídica necesaria
para el desarrollo social del país”.
6.
Universidad de Cartagena
Tatiana Díaz Ricardo en calidad de Directora del Consultorio de
Acciones Constitucionales de la Facultad de Derecho y Ciencias Políticas de la
Universidad de Cartagena, mediante escrito radicado en la Secretaría General el
1° de noviembre de 2017[7],
solicita a la Corte declarar la inexequibilidad de las disposiciones
acusadas, con fundamento en que “los artículos demandados lesionan en un
nivel alto la autonomía universitaria en su núcleo presupuestal, académico y
administrativo, por cuanto como se ha establecido la jurisprudencia de esta
Honorable Corporación, los controles del gobierno a órganos y entes autónomos
como lo son las universidades, debe ser mínimos y solamente se justifica cuando
exista la necesidad de la intervención.”
Según la interviniente, las normas demandadas afectan la autonomía
universitaria en los siguientes términos: “1. Asignan el presupuesto general
de las mismas [universidades] dentro del presupuesto de un ente del
Gobierno, desconociendo su naturaleza de órganos autónomos del Estado. // 2.
Hacen depender la renovación o el otorgamiento de registros calificados a la
existencia de presupuesto para el desarrollo de los mismos, dependencia que
lesiona tanto a la autonomía en su ámbito académico como el derecho a la
educación desde su ámbito de calidad. // 3. Establece en cabeza de un órgano
gubernamental el control de la asignación de los recursos a las universidades
dentro del programa ser pilo paga sin establecer cuáles serán los fundamentos y
criterios para la distribución y asignación de los recursos, y más aún, no
tienen en cuenta a la las (sic) universidades para la distribución y
aprobación de tales recursos”.
7.
Instituto Colombiano de Crédito Educativo
y Estudios Técnicos en el Exterior – ICETEX-
Nora Alejandra Muñoz Barrios, actuando como de Jefe de la Oficina Jurídica
del ICETEX, interviene en la presente acción pública de inconstitucionalidad
mediante escrito con radicado del 8 de noviembre de 2017[8]
para solicitar se declare la constitucionalidad de los preceptos
demandados “habida consideración que, el reconocimiento de esta ley, se
deriva de la obligación constitucional que le asiste al Estado Colombiano, de
garantizar el acceso a la educación en el país”.
En sustento de dicha postura realiza unas consideraciones generales
del Programa Ser Pilo Paga, así como del derecho a la educación con enfoque
hacia la calidad y su relación con lo dispuesto en el artículo 92 de la Ley
1815 de 2016, así: “el reconocimiento de que trata el artículo 92 (…) hace
parte de una iniciativa que nació hace más de veinte años, a través de la cual
se estimula la mejora de la calidad de la educación superior en el país, por
medio de un sistema de acreditación que permitiría elevar los estándares de
prestación de este servicio en las instituciones”.
Sobre los cupos del programa Ser Pilo Paga señala que “en nada
contraría la autonomía universitaria también manifestada por la accionante (sic),
puesto que aun cuando es un derecho que le asiste a las instituciones de
educación superior, es importante reconocer que el mismo no es absoluto cuando
se trata de protección del interés general, y más aún, del acceso y
mejoramiento de la calidad de la educación para grupos poblacionales de escasos
recursos”, cuestión que de una parte mejora la prestación del servicio
educativo de cara a los intereses propios de la sociedad colombiana por medio
del proceso de acreditación y, de otra, busca reconocer dicho proceso en favor
de esas instituciones pues se dirige a permitir el acceso a la educación
superior a grupos poblacionales vulnerables.
Concluye señalando que la medida establecida en el artículo 92 de la
Ley 1815 de 2016 es idónea para apalancar el programa Ser Pilo Paga y necesaria
para incentivar la creación de cupos que permitan cada día el acceso a la
educación superior de más ciudadanos de escasos recursos.
8.
Universidad Pedagógica y Tecnológica de
Colombia –UPTC-
El Decano de la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales de la
Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia UPTC, Luis Bernardo Díaz
Gamboa, mediante escrito radicado el 23 de noviembre de 2017 en la Secretaría
General de la Corte Constitucional[9]
presentó coadyuvancia frente a la demanda de inconstitucionalidad
impetrada por el actor pronunciándose al respecto en los siguientes términos: “a
raíz de la garantía constitucional de la autonomía universitaria, las
instituciones de educación pueden tomar sus propias determinaciones en temas
como aspectos financieros, académicos, disciplinarios entre otros, motivo
suficiente para determinar el que las normas acusadas, esto es, artículo 3
(sección 2201), 88 y 92 de la Ley 1815 de 2016, son contrarias al mandato
constitucional contenido en el artículo 69 de la Constitución Política de 1991,
pues los mismos no se compadecen con el citado principio de autonomía
universitaria”.
9.
Universidad Nacional de Colombia
El Rector de la Universidad Nacional de Colombia, Ignacio Mantilla
Prada, mediante escrito allegado el 11 de enero de 2018[10],
presentó intervención ciudadana en la demanda de la referencia para solicitarle
a esta Corporación declarar exequibles los cargos primero, segundo y tercero, e
inexequible el cargo cuarto de la demanda, por las siguientes razones:
Frente al cargo primero en el que se demanda el artículo 3° de la
Ley 1815 de 2016, el interviniente sostiene:
“…no es cierto que la atribución reglamentaria que
el legislador dejó en cabeza del Ministerio de Educación Nacional para realizar
la distribución de los presupuestos que se asignaron globalmente a través de un
fondo común conlleve a  (sic) una subordinación
presupuestal de las instituciones de educación superior, ya que esa
circunstancia es meramente formal en la manera como se presenta la información
y la operatividad de las transferencias a cargo de la Nación, sin que de manera
alguna, el Ministerio pueda decidir su inversión, ya que esa destinación sólo
la realizan las universidades estatales conforme a sus propias necesidades y
prioridades.”
Al realizar un análisis de la ley anual de apropiaciones, incluida
en la ley anual de presupuesto, en la cual menciona que estas deben expedirse
bajo los parámetros establecidos en el literal b del artículo 11 de la Ley
Orgánica de Presupuesto (Decreto 111 de 1996), explica que esta no afecta la
naturaleza de los entes autónomos, pues estos no se encuentran vinculados
presupuestalmente al Ministerio del ramo. En este sentido, argumenta que “las
universidades estatales u oficiales al pertenecer al ramo de educación, su información
presupuestal la encabeza en el orden nacional el Ministerio de Educación
Nacional, sin que dicha actividad conlleve la dependencia económica al mismo”.
Explica que la función del Ministerio de Educación en este caso es de
intermediación entre el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y las
Universidades estatales frente a las transferencias corrientes de la Nación.
Adicionalmente, sostiene que la operación de intermediación que
realiza el MEN “no tiene impacto en la autonomía financiera de las universidades,
ya que no depende de los Ministerios definir cuánto se les trasladará a las
universidades y en qué lo van a destinar. Es el Decreto Anual de Liquidación,
basado en parámetros legales, el que define el monto específico de la
asignación de cada una de las universidades y éstas con plena autonomía,
elaboran y aprueban los presupuestos internos”.
En lo que respecta a los cargos segundo y tercero relacionados con
la autonomía administrativa de las universidades públicas, el Rector de la UNAL,
luego de realizar un análisis de la sentencia C-045 de 1998, considera que el artículo 88 de la ley
demandada no coarta de manera directa la autonomía de las universidades
públicas, pues es claro que por tratarse del manejo de recursos públicos, esa
autonomía se encuentra enmarcada en las normas orgánicas que reglan la
ejecución de los gastos.
Por último, frente al cargo cuarto fundamenta su solicitud de
inconstitucionalidad en que a través del artículo 92 de la Ley 1815 de 2016 el
legislativo “no puede autorizar que los costos de los cupos universitarios
de cada institución educativa oficial que se empleen para dar cumplimiento al
programa estatal sean fijados por el Ministerio de Educación, ya que esa
prerrogativa es exclusiva de las instituciones de educación superior públicas y
privadas, y en esa medida, no puede el Estado a través de uno de sus agentes o
intermediarios llevar a cabo actividades que son propias de las funciones de
estas instituciones, independientemente que los recursos que se empleen para su
cumplimiento provengan del erario público”.
10.
Ministerio de Hacienda y Crédito Público
De acuerdo con informe secretarial, Esteban Jordán Sorzano, en
calidad de apoderado del Ministerio de Hacienda y Crédito Público –MinHacienda-
presentó ante la Secretaría General de la Corte Constitucional escrito de
intervención el 3 de septiembre de 2018[11] en el que
solicita a este Tribunal inhibirse de emitir un pronunciamiento de fondo en
razón a la ineptitud de la demanda y en caso de que se realice el estudio de
fondo, solicita se declare la exequibilidad de los cargos propuestos
contra los artículos 3° y 88 de la Ley 1815 de 2016, con fundamento en los
argumentos que a continuación se resumen:
Frente al cargo propuesto contra el artículo 3° de la Ley 1815 de
2016, aduce que no cumple con los requisitos de certeza, especificidad,
suficiencia y pertinencia. Por su parte, frente a la demanda contra el artículo
88 considera que no se satisface el elemento de claridad, por lo que precisa: “quisiera
resaltar este Ministerio que la demanda no contiene, formal ni estrictamente,
el concepto de violación ni la determinación de los cargos sobre los cuales se
basa, y en esa medida, no es clara. Es verdaderamente ininteligible el cargo, a
tal punto que no puede esta cartera señalar el cumplimiento de otros requisitos
de aptitud de cargo, puesto que ni siquiera es clara la regla normativa
derivada por el demandante de la norma acusada”.
Como argumentos de fondo para el primer cargo menciona que el modelo
de financiamiento actual de las universidades públicas del orden nacional,
departamental y municipal está compuesto por la concurrencia de la Nación “mediante
los aportes a los que obliga la ley en mención [Ley 30 de 1992] y por los
aportes de las entidades territoriales y sus recursos propios. De acuerdo con
este modelo de financiamiento, la Nación NO financia los costos de
funcionamiento de las universidades públicas, sino que sus aportes constituyen
una de las varias fuentes de financiación, los cuales son asignados de forma
global, tanto en funcionamiento como inversión”. Explica también que las
transferencias corrientes que se realizan a las universidades públicas son
registradas en el Decreto de Liquidación del Presupuesto General de la Nación y
constituyen aportes o asignaciones de recursos que entrega una entidad del PGN
a un ente estatal sin contraprestación financiera, “[e]s decir que, si bien
los recursos de las universidades públicas son apropiados en la sección
correspondiente al Ministerio de Educación Nacional, los mismos son liquidados
como transferencias corrientes de la Nación a dichos entes y por lo tanto su
entrega se hace sin condicionamiento alguno y de manera directa a las
Universidades”.
En lo que respecta al artículo 88 de la Ley 1815 de 2016, el
Ministerio de Hacienda sostiene que “la toma de decisiones de gasto de
las universidades públicas no puede estar por encima de su capacidad de
financiamiento, avalados por los Consejos Superiores, sino que debe ser
consistente con el modelo de financiamiento vigente” (negrillas
y subrayas originales), atendiendo que cualquier entidad pública por el
simple hecho de pertenecer a un Estado de derecho se encuentra sujeta a límites
y restricciones determinados por la Constitución y la ley.
III. CONCEPTO DEL PROCURADOR
GENERAL DE LA NACIÓN
De acuerdo con lo dispuesto en
los artículos 242 y 278 de la Constitución Política, el señor Procurador
General de la Nación, Fernando Carrillo Flórez, rindió concepto número 6463 en
relación con la demanda instaurada contra los artículos 3°, 88 y 92 de la Ley
1815 de 2016, solicitándole a la Corte que se declare la exequibilidad de la
norma objeto de estudio, con base en los siguientes argumentos:
En primer lugar, señaló que la
demanda cumple con los requisitos establecidos en el artículo 2 del Decreto Ley
2067 de 1991 y que el actor señaló debidamente las normas acusadas como inconstitucionales. Además, resaltó que
si bien se demandan disposiciones de la Ley 1815 de 2016, Ley Anual de
presupuesto, para la vigencia fiscal 2017, el actor cumplió con la carga de
presentar la acción pública cuando el contenido de la norma se encontraba
vigente.
Respecto del planteamiento del
demandante contra la sección 2201 del artículo 3° de la Ley 1815 de 2016, en el
sentido que crea un fondo común entre los entes universitarios y el Ministerio
de Educación Nacional, a partir del cual de manera arbitraria se asignan los
montos y la forma de desembolsar el presupuesto de las universidades públicas,
el Ministerio Publico indicó que para hacer compatible la doble condición de
entes públicos, pero autónomos, la Ley 30 de 1992 consagró la figura de entes
universitarios autónomos, los cuales se caracterizan por no hacer parte de la Rama
Ejecutiva y estar sujetos a un régimen especial. En consecuencia, la naturaleza
especial de las universidades públicas obliga a que se considere que son entes
autónomos pero que se articulan con el Estado, por lo que su intervención debe
ser adecuada. Al respecto se pronunció en los siguientes términos:
“…la inclusión del presupuesto de los entes
universitarios autónomos del Estado en la sección correspondiente al Ministerio
de Educación Nacional no implica que exista incertidumbre en la asignación de
recursos ni que se afecte su ejecución, en la medida en que existen principios
y reglas especiales y generales que se deben observar y que limitan la acción
estatal, frente a las cuales el actor no ofrece elemento particular alguno que
evidencie su transgresión.”[12]
Con base en lo anterior,
considera que el aparte normativo acusado del artículo 3° (parcial) de la Ley 1815,
no vulnera la autonomía universitaria ni la dimensión financiera-presupuestal
de la administración.
En segundo lugar, realizó un
análisis respecto del cargo propuesto contra el artículo 88 de la Ley 1815 de
2016, precisando que la norma demandada tiene por objeto asegurar la correcta
ejecución del presupuesto nacional, sin establecer un requisito para las
universidades públicas en la toma de decisiones propias del ejercicio de su
autonomía.[13]
En palabras del señor Procurador:
“No se trata, por ende, de controlar hasta el
último detalle de las universidades públicas como lo afirma el demandante, pues
se reitera, las disposiciones acusadas no estipulan condiciones adicionales de
aprobación  o renovación de registros calificados, ni regula contenidos que son
propios de la autonomía universitaria- como lo sería la aprobación o
improbación de programas académicos-, sino que atienden a lo establecido en el
Estatuto Orgánico de Presupuesto.”[14]
Sobre este aspecto normativo,
resaltó que las condiciones para obtener el registro calificado aplican
indistintamente para las instituciones de educación superior. De esta manera,
al ser aplicable incluso a las universidades privadas, se desvirtúa que con tal
disposición se establezca un medio de control estatal sobre los entes
universitarios públicos y, por consiguiente, solicita declarar la exequibilidad
del artículo 88 de la Ley 1815 de 2016.
Por último, el Ministerio
Público se refirió al artículo 92 de la Ley 1815 de 2016 en el sentido que al
tratarse de una norma que propende por la correcta ejecución presupuestal del
Programa Ser Pilo Paga, y no regular las condiciones  de admisión de los
estudiantes ni los derechos pecuniarios que en relación con ellos se
establezcan, lo que la disposición acusada determina como “nuevos cupos”, son
aquellos creados bajo el programa Ser Pilo Paga, y no los que deban
establecerse adicionalmente por las instituciones de educación superior para
incluir a los beneficiarios dentro del número de admitidos.
“…aunque la ley anual del presupuesto incorpore
como norma para la correcta ejecución presupuestal del PSPP que el Ministerio
de Educación Nacional deba determinar la metodológica para estimar los nuevos
cupos y el costo asociado al rubro de financiación “Valor Cupo”, no vulnera por
sí mismo el principio de autonomía universitaria, en cuanto se trata de la
asignación de recursos públicos para el desarrollo de una medida de acción
afirmativa que fomenta la educación superior, que incluye – pero no limita- el
valor de la matricula determinada por las universidades públicas, y que no
incide en el proceso de admisión ni en los derechos pecuniarios que son
definidos autónomamente por ellas mismas.”[15]
A partir de dicho análisis, con
el fin de salvaguardar la integridad de la Constitución Política y asegurar la
certeza jurídica, el Jefe del Ministerio Público concluyó que la Corte
Constitucional debe, de una parte, declarar exequible la sección 2201
del artículo 3° de la Ley 1815 de 2016, así como el artículo 88 de la Ley 1815
de 2016, por los cargos examinados en la demanda; y, de otra, respecto del
artículo 92 de la Ley 1815 de 2016, declarar su constitucionalidad condicionada
en el entendido que la expresión “El MEN determinará la metodología para
estimar los nuevos cupos y el costo asociado a cada nuevo cupo” hace
referencia a los beneficiarios de los créditos condonables del programa Ser
Pilo Paga en cuanto a los rubros a financiar, y que el costo asociado a los
mismos no puede implicar una reducción en el valor de los derechos pecuniarios
definidos previamente por los entes universitarios autónomos.”[16]
IV. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL
1. Competencia
La Corte Constitucional es
competente para pronunciarse sobre la demanda de inconstitucionalidad
presentada contra los artículos 3º parcial (Sección 2201), 88 y 92 de la Ley
1815 de 2016, “Por la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de
capital y ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 1o de enero al 31 de
diciembre de 2017”, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 4º del
artículo 241 de la Constitución Política.
2. Cuestiones
preliminares (aptitud sustantiva, vigencia e integración normativa)
Antes de
realizar el estudio de fondo, en atención a que algunos intervinientes[17]
solicitan a la Corte abstenerse de emitir un pronunciamiento de fondo con base
en la ineptitud sustantiva de la demanda, es preciso hacer referencia, de una
parte, al cumplimiento de las condiciones jurisprudenciales de admisión de la
demanda y, de otra, a la competencia de la Corte Constitucional para la
revisión de constitucionalidad, en consideración a que, de acuerdo con su
reiterada jurisprudencia, conoce solamente de disposiciones que estén vigentes
en el ordenamiento, o que sin estarlo continúan produciendo efectos[18].
En efecto, las universidades de Cundinamarca,
Antioquia, de la Sabana, del Magdalena, de Cartagena y la Pedagógica y
Tecnológica de Colombia, coinciden en coadyuvar la demanda. Por su parte, el
Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el Ministerio de Educación Nacional
piden a la Corte abstenerse de fallar de fondo por la supuesta ineptitud
sustantiva, y de manera residual defienden la constitucionalidad de las normas
demandadas en caso de que la Corte decida emitir un pronunciamiento. El
Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos ICETEX solicita
la declaratoria de exequibilidad de las normas demandadas. Por su parte, la
Universidad Nacional de Colombia defiende la constitucionalidad de los
artículos 3º Sección 2201 y 88 de la Ley 1815 y la inexequibilidad del artículo
92 de la misma normatividad. Finalmente, el Procurador General de la Nación
pide la exequibilidad de las normas demandadas, precisando que el artículo 92
debe condicionarse en el entendido que la expresión
“El MEN determinará la metodología para estimar los nuevos cupos y el costo
asociado a cada nuevo cupo” hace referencia a los beneficiarios de los
créditos condonables del programa Ser Pilo Paga en cuanto a los rubros a
financiar, y que el costo asociado a los mismos no puede implicar una reducción
en el valor de los derechos pecuniarios definidos previamente por los entes
universitarios autónomos.
2.1. Aptitud
sustantiva
El artículo 40, numeral 6 de la
Constitución dispone que “todo ciudadano” tiene derecho a “interponer
acciones públicas en defensa de la Constitución”. En concordancia con lo
anterior, el artículo 241, en sus numerales 1, 4 y 5 establece que la Corte
Constitucional es competente para decidir las acciones presentadas por “los
ciudadanos” contra los actos de reforma constitucional, las leyes y los
decretos con fuerza de ley.  De manera complementaria, el artículo 242, numeral
1° dispone que “cualquier ciudadano podrá ejercer las acciones públicas
previstas en el artículo precedente”.
En desarrollo de estas disposiciones constitucionales, el artículo 2
del Decreto Ley 2067 de 1991 establece que cuando los ciudadanos acuden a la
jurisdicción constitucional mediante acción pública de inconstitucionalidad
deben señalar (i) el objeto demandado, (ii) las normas constitucionales que se
reputan infringidas, (iii) el concepto de la violación, (iv) el trámite
impuesto por la Carta Política para la expedición del acto demandado, así como
la forma en que fue quebrantado, y (v) la razón por la cual la Corte es competente
para conocer del asunto.
Los numerales 1 y 3 de la mencionada
normatividad disponen que para que se configure un cargo de
inconstitucionalidad se requiere el señalamiento de las normas demandadas, así
como las razones por las cuales la Constitución se considera infringida.
La jurisprudencia de esta
Corporación se ha pronunciado de manera reiterada sobre estos presupuestos de
procedibilidad en el sentido que, si bien la acción pública de
inconstitucionalidad no está sometida a mayores rigorismos y, por ende, en su
trámite prevalece la informalidad[19],
existen requisitos y contenidos mínimos que se predican de la demanda que son
indispensables para que se pueda generar una controversia constitucional.
En efecto, la Corte ha
interpretado el alcance de las condiciones que debe cumplir la demanda de
inconstitucionalidad y ha sistematizado −sin caer en formalismos
incompatibles con la naturaleza popular y ciudadana de la acción− que los
cargos formulados por el demandante deben ser claros, ciertos, específicos,
pertinentes y suficientes[20].
Al tenor de estas condiciones la
demanda debe satisfacer las siguientes exigencias: (i) ser comprensible
(claridad), (ii) recaer sobre el contenido de la disposición acusada y no sobre
uno inferido por quien demanda (certeza), (iii) señalar cómo la disposición
vulnera la Carta Política, mediante argumentos determinados, concretos y
precisos que recaigan sobre la norma en juicio (especificidad), (iv) ofrecer
razonamientos de índole constitucional que se refieran al contenido normativo
de las disposiciones demandadas (pertinencia), todo lo cual redunda en (v)
suscitar una mínima duda sobre la constitucionalidad de la norma que se estima
contraria a la Carta Política (suficiencia).
Al cotejar los argumentos expuestos en la demanda con los
presupuestos legales y jurisprudenciales referenciados, la Corte encuentra que
los razonamientos dirigidos a cuestionar el artículo 88 de la Ley 1815 de 2016
por la presunta vulneración del derecho a la autonomía universitaria cumple con
el requisito de demanda en forma, por las razones que brevemente se pasan a
explicar.
En primer término, el actor identifica la norma demandada, así
como el parámetro constitucional que considera infringido. Seguidamente, expone
de forma clara, cierta, específica, pertinente y suficiente las razones por las
cuales estima que el artículo 88 de la Ley 1815 de
2016, “Por la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital
y ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 1o de enero al 31 de
diciembre de 2017” desconoce el artículo 69
Superior.
En efecto, el cargo (i) es claro, puesto que la argumentación presentada
es comprensible; (ii) es cierto, porque se dirige contra una proposición
jurídica que se desprende de la disposición acusada; (iii) es pertinente, en
tanto su cuestionamiento es de rango constitucional; (iv) es específico, ya que
el demandante indica, apoyándose en la jurisprudencia constitucional, la forma
en que resultaría vulnerado el parámetro constitucional; y, por último, (v) es
suficiente, al generar una duda mínima en el juez constitucional.
Lo anterior se corrobora en la medida en que el accionante indica que el artículo 88 de la Ley 1815 de 2016 vulnera la autonomía
académica que el artículo 69 Constitucional le asigna a las instituciones de
educación superior, sustentando el reproche en que es potestad de
estas definir los asuntos curriculares, los cuales no pueden ser objeto de
intervención del ejecutivo. Partiendo de esa premisa, sostiene que las
funciones de fomento, inspección y vigilancia a cargo del Ministerio de
Educación Nacional, realizadas a través de los registros calificados, son una
misión administrativa para garantizar la calidad mínima de los programas, pero
no comportan una potestad irrestricta para que dicha autoridad decida sobre el
registro de un programa a partir de la viabilidad financiera o disponibilidad
de recursos, pues tal determinación compete a las autoridades de las
universidades.
2.2. Vigencia y
efectos jurídicos
La
jurisprudencia[21]
constitucional ha reiterado que las normas orgánicas de presupuesto tienen
carácter permanente, mientras que las leyes ordinarias, que contienen dichos
presupuestos, y que se expiden cada año en desarrollo de lo previsto en los
artículos 150.11, 346, 347 y 349 de la Carta Política, son de duración limitada
−al año fiscal correspondiente−; a la vez que dichas leyes anuales
del presupuesto tienen un alcance restringido, que implica que no son
indefinidas, ni trazan disposiciones generales de conducta en las ramas y
órganos del poder público.
En ese mismo
sentido, ha sostenido que, en virtud del principio de legalidad del gasto,
corresponde al Congreso decretar y autorizar las erogaciones del Estado, de
acuerdo con el respectivo plan de desarrollo, a través de la ley anual de
presupuesto, la cual tiene un contenido específico y propio, pero un alcance
temporal, es decir que su vida jurídica está limitada a la vigencia fiscal respectiva que comienza el 1º de enero y termina el 31 de
diciembre de cada año. Dicha ley anual de presupuesto se compone de los siguientes
elementos: (i) el presupuesto de rentas; (ii) el presupuesto de gastos o ley de
apropiaciones; y, (iii) las disposiciones generales.
Sobre la
temporalidad de las normas presupuestales, la jurisprudencia de esta Corporación
ha precisado que no es posible emitir pronunciamientos de fondo sobre la
exequibilidad de disposiciones que no sean susceptibles de seguir produciendo
efectos jurídicos, y que ello ocurre (i) no sólo cuando la norma ha sido
derogada por otra posterior, sino también (ii) cuando se trata de una
disposición cuyo contenido normativo se ha agotado, por haber sido realizados
los mandatos que ella contenía o por haber perdido su vigencia. En palabras de
esta Corporación: “Cuando se demandan normas que contienen mandatos
específicos ya ejecutados, es decir, cuando el precepto acusado ordena que se
lleve a cabo un acto o se desarrolle una actividad y el cumplimiento de ésta o
aquél ya ha tenido lugar, carece de todo objeto la decisión de la Corte y, por
tanto, debe ella declararse inhibida.”[22]
Lo anterior
encuentra justificación en que si se declarara la exequibilidad de la norma, lo
que se dejaría en firme sería su ejecutabilidad y, en caso contrario, en el
evento en que se declarara la inexequibilidad, la resolución judicial sería
inútil y extemporánea, ya que la sentencia no tendría objeto sobre el cual
recaer, al existir hechos cumplidos. En ese misma orientación, la Corte también
ha precisado que es posible examinar la constitucionalidad de una disposición
de naturaleza temporal, si  esta continúa produciendo efectos jurídicos.
En el caso
objeto de estudio, si bien se demandan disposiciones de la Ley 1815 de 2016
−Ley anual de presupuesto para la vigencia fiscal 2017−, es
necesario resaltar que el demandante sí cumplió con la carga de presentar la
acción cuando las disposiciones acusadas se encontraban vigentes, esto es, el
24 de agosto de 2017.
En efecto, la disposición
demandada integra la Ley 1815 de 2016, que corresponde al presupuesto de rentas
y recursos de capital, así como a las apropiaciones entre el 1º de enero al 31
de diciembre de 2017. De allí  que al tratarse de una demanda contra normas de
la ley anual de presupuesto del año 2017, en el momento de la presentación de
la demanda (24 de agosto de 2017), en estricto sentido, no había lugar a
discutir la temporalidad de las normas demandadas. Sin embargo, teniendo en
cuenta que el Decreto Ley 2067 de 1991 establece etapas procesales supeditadas
a términos para atender las acciones públicas de inconstitucionalidad[23],
resulta razonable que en el curso del trámite de constitucionalidad dichas
normas, al estar sometidas al principio de anualidad del presupuesto, perdieran
su vigencia. Por consiguiente, en primer término en necesario analizar si estas
continúan produciendo efectos jurídicos.
2.1.1. Sección
2201 del artículo 3º de la Ley 1815 de 2016
El actor formula el primer cargo contra el artículo 3º parcial de la
Ley 1815 de 2016 (apropiación del presupuesto de funcionamiento y de inversión
del Ministerio de Educación Nacional). Específicamente, se refiere a la Sección
2201 del presupuesto de inversión (Calidad y Fomento de la Educación Superior),
señalando que vulnera la autonomía universitaria porque asigna el presupuesto
de funcionamiento y de inversión de las universidades públicas en una partida
común con la del Ministerio de Educación Nacional. De manera específica alega
que la Sección 2201 del artículo 3º de la Ley 1815 de
2016 vulnera la autonomía financiera, presupuestal y administrativa de las
universidades públicas, al considerar que éstas son las facultadas para
distribuir sus recursos según las necesidades y prioridades que sus directivas
definan en el correspondiente presupuesto de gastos e inversión, por lo que no
pueden ser sometidas a concertar y acordar con el Gobierno Nacional los
criterios y el procedimiento para la redistribución de un porcentaje del total
de las transferencias, pues esto comportaría un control presupuestal estricto.
En ese sentido, sostiene que la norma parcialmente acusada convierte a los
entes universitarios en dependencias del Ministerio de Educación Nacional,
cuestión que desconoce la autonomía de las universidades públicas.
Esta medida de
orden presupuestal esta inmersa en las funciones que el Gobierno Nacional (art.
189 C.P.)  debe atender en cumplimiento de las reglas generales de presupuesto
(Decreto 111 de 1996), las cuales incluyen la presentación de los gastos de
inversión en programas dirigidos a la articulación de esfuerzos sectoriales
para el cumplimiento de las metas fijadas en el Plan Nacional de Desarrollo,
así como las reglas presupuestales especiales previstas en la Ley 30 de 1992.
Al respecto, el
artículo 11.c del Estatuto Orgánico del Presupuesto (Decreto 111 de 1996)
dispone lo siguiente:
“ARTICULO 11. El
Presupuesto General de la Nación se compone de las siguientes partes:
a) El Presupuesto de Rentas contendrá la estimación
de los ingresos corrientes de la Nación; de las contribuciones parafiscales
cuando sean administradas por un órgano que haga parte del presupuesto, de los
fondos especiales, de los recursos de capital y de los ingresos de los
establecimientos públicos del orden nacional.
b) El Presupuesto de Gastos o Ley de
Apropiaciones. Incluirá las apropiaciones para la rama judicial, la rama
legislativa, la Fiscalía General de la Nación, la Procuraduría General de la
Nación, la Defensoría del Pueblo, la Contraloría General de la República, la
Registraduría Nacional del Estado Civil que incluye el Consejo Nacional
Electoral, los ministerios, los departamentos administrativos, los
establecimientos públicos y la Policía Nacional, distinguiendo entre gastos de funcionamiento,
servicio de la deuda pública y gastos de inversión, clasificados y detallados
en la forma que indiquen los reglamentos.
c) Disposiciones
generales. Corresponde a las normas tendientes a asegurar la correcta ejecución
del Presupuesto General de la Nación, las cuales regirán únicamente para el año
fiscal para el cual se expidan (Ley 38/89, artículo 7o. Ley 179/94, artículos 3o., 16 y 71. Ley
225/95, artículo 1o.).” (Subrayas
fuera del texto)
De la norma
transcrita de desprende que el presupuesto es un proceso complejo de continua
planificación de recursos públicos compuesto de diversas fases de asignación,
distribución y ejecucion de partidas supeditadas a términos perentorios y que
para lograr su efectivo cumplimento su ámbito de aplicación se delimita a
través de leyes con vigencia anualizada. El ciclo presupuestal debe acoger los
principios y reglas generales y especiales aplicables en cada etapa.
Específicamente, la división en secciones presupuestales de la correspondiente
ley anual es un método para la eficiente organización de las finanzas públicas
que incorpora un enfoque sectorial de los diversos programas de funcionamiento
e inversión. En ese sentido, la Corte en sentencia C-220 de 1997 se pronunció
en los siguientes términos
“El principio de unidad
presupuestal no puede traducirse en un vaciamiento de la autonomía presupuestal
que se le reconoce a las universidades del Estado. La categoría entes
universitarios autónomos creada por el legislador, no fue incluida en el actual
Estatuto Orgánico de Presupuesto, lo que  no impide que el
legislador, en desarrollo de las competencias que le son propias, pueda
producir normas orgánicas de presupuesto aplicables a las universidades del
Estado, siempre y cuando con sus decisiones no desvirtúe su condición de
órganos autónomos dotados de esa condición por el constituyente. Mientras
tanto, a las universidades del Estado les serán aplicables, en materia
presupuestal, prioritariamente las disposiciones de la Ley 30 de 1992 y
aquellas de la ley orgánica de presupuesto que no desvirtúen el núcleo esencial
de su autonomía.” (Subrayas y negrillas fuera del texto)
Así, al aplicar
las reglas de temporalidad presupuestal a la Sección 2201 del artículo 3º de la
Ley 1815 de 2016 en esta oportunidad demandada, la Corte encuentra que al
tratarse de una partida específica que fue apropiada durante esa vigencia y que
está sometida a la respectiva anualidad, su implementación es de ejecución
inmediata para la calidad, cobertura y fortalecimiento de la educación superior
y, por consiguiente, no es susceptible de control constitucional por carencia
actual de objeto. En otros términos, debido a que las partidas para el
fortalecimiento de la educación superior son de ejecución instantanea,
perdieron vigencia el 31 de diciembre del año 2017 y no continúan produciendo
efectos jurídicos, precisamente debido a su ejecucion instantanea, por lo que
escapan a la órbita de competencia de este Tribunal.
En virtud de lo anterior, la Sala
Plena se declarará inhibida para emitir un pronunciamiento de fondo en lo que
respecta a la Sección 2201 del artículo 3º de la Ley 1815 de 2016, por el cargo
relacionado con la presunta vulneración del artículo 69 de la Carta Política.
2.1.2. Artículo 92 de la Ley
1815 de 2016
A juicio del
demandante, el contenido dispositivo del artículo 92 de la Ley 1815 de 2016
vulnera la autonomía en su dimensión administrativa y presupuestal de las
instituciones de educación superior, porque faculta al Ministerio de Educación
Nacional para determinar la metodología y el costo de asignación de los nuevos
cupos en el marco del programa Ser Pilo Paga. Puntualmente, sostiene que las
universidades en el marco de su autonomía son las que deben definir los costos
aplicables a sus programas, de conformidad con el contrato educativo
correspondiente.
El artículo 92 de
la Ley 1815 de 2016, también hace parte de las disposiciones generales de la
Ley anual de presupuesto y en especial del Programa Ser Pilo Paga, que está
dirigido a proveer el servicio de educación a los mejores bachilleres del país
con escasos recursos económicos, para que accedan a las instituciones de
educación superior acreditadas en alta calidad.
La fijación de
los derechos académicos corresponde al ámbito de autonomía que la Carta
Política le reconoce a las instituciones de educación superior para expedir sus
propios estatutos y determinar las obligaciones que surgen entre estas y los
estudiantes. En ese aspecto, del contrato educativo se derivan unos derechos y
unas obligaciones tanto para los establecimientos educativos, como para los
estudiantes que, conforme a la Ley 30 de 1992, incluyen los correspondientes
derechos pecuniarios, normalmente denominados como el costo de matrícula de
cada estudiante en el respectivo programa académico. En efecto, el
artículo 122 de la Ley 30 de 1992 habilita a las universidades para requerir, “por
razones académicas”, los “derechos pecuniarios” de inscripción,
matrícula, realización de exámenes de habilitación, supletorios y
preparatorios, realización de cursos especiales y de educación permanente,
grado, expedición de certificados y constancias, servicio médico asistencial y
derechos complementarios.
Ahora bien, un razonamiento
semejante al efectuado en relacion con la anualidad de la sección 2201 del
artículo 3 de la Ley 1815 de 2016, es predicable del artículo 92 de la la misma
normatividad que regula lo atinente a la atribución dada al Ministerio de Educación Nacional para que determine la
metodología a partir de la cual se fijan nuevos cupos en las universidades
públicas del programa Ser Pilo Paga, así como el costo asociado a los mismos. Lo anterior, ya
que como consecuencia de la aplicación del principio de anualidad, el cual,
como ya se dijo, implica que el presupuesto tiene un alcance temporal y, por
consiguiente, su vida jurídica se encuentra limitada por la vigencia fiscal
respectiva, dicha medida afirmativa de asignación de recursos públicos cumplió
su vigencia y no fue prolongada en el tiempo. Sobre este aspecto, atinente a la
temporalidad del artículo 92 de la Ley 1815 de 2016, cabe señalar que en la Ley
1940 de 2018 que corresponde a la ley anual de presupuesto que rige para la presente
anualidad no está prevista una norma relativa a la determinación de los cupos
del programa Ser Pilo Paga, por lo que es perceptible que sus efectos no
sigan prolongándose en el tiempo y, por tanto, las partidas presupuestales no
sigan ejecutándose.
Con base en lo
anterior, respecto al cargo formulado contra el artículo 92 de la Ley
1815 de 2016, por la presunta transgresión de la autonomía universitaria, la
Corte también se inhibirá de emitir un pronunciamiento de fondo por carencia
actual de objeto.
2.3. Vigencia
e integración normativa (artículo 88 Ley 1815 de 2016)
De otra parte, en
lo concerniente al artículo 88 de la Ley 1815 de 2016, aunque a primera vista
dicha norma está regida por el principio de anualidad, prima facie sí
está llamada a seguir produciendo efectos. Esto, por cuanto establece
prescripciones de tracto sucesivo, relacionadas con el establecimiento de un
requisito para la aprobación de nuevos registros calificados o para la
renovación de los mismos. Adicionalmente,
la Corte observa que en las leyes anuales de presupuesto posteriores se han
replicado normas que prevén el mismo contenido normativo. Es el caso del artículo
73 de la Ley 1873 de 2017 “Por la cual se decreta el presupuesto de rentas y
recursos de capital y ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 1º de
enero al 31 de diciembre de 2018” y del artículo 72 de la Ley 1940 de 2018 “Por
la cual se decreta presupuesto de rentas y recursos de capital y ley de
apropiaciones para la vigencia fiscal del 1º de enero al 31 diciembre 2019”,
los cuales establecen idéntico contenido normativo al del artículo 88 de la Ley
1815 de 2016.
En los cuadros
expuestos a continuación se puede observar la réplica de contenidos normativos
efectuada por el legislador:
Ley 1815 de 2016
Ley 1873 de 2017
Ley 1940 de 2018
“Artículo
88. Como requisito para la aprobación
de nuevos registros calificados o para la renovación de los existentes, el
Ministerio de Educación Nacional deberá verificar que los recursos para el
desarrollo de los mismos cuenten con apropiación presupuestal disponible, de
conformidad con lo dispuesto en el artículo 71 del Estatuto Orgánico del
Presupuesto.”
“Artículo
73. Como requisito para la aprobación de nuevos registros calificados o
para la renovación de los existentes, el Ministerio de Educación Nacional
deberá verificar que los recursos para el desarrollo de los mismos cuenten
con apropiación presupuestal disponible, de conformidad con lo dispuesto en
el artículo 71 del Estatuto Orgánico del Presupuesto.”
“Artículo 72.
Como requisito para la aprobación de nuevos registros calificados o para la
renovación de los existentes, el Ministerio de Educación Nacional deberá verificar
que los recursos para el desarrollo de los mismos cuenten con apropiación
presupuestal disponible, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 71
del Estatuto Orgánico del Presupuesto.”
De este modo, la
réplica de estas disposiciones en las leyes anuales de presupuesto subsiguientes
implica la extensión de los efectos de las norma demandada y exige a la
Corte dar aplicación a lo dispuesto en el inciso 3º del artículo 6º del Decreto
Ley 2067 de 1991, según el cual, se debe efectuar la integración normativa con
miras a evitar, entre otras cosas, la incertidumbre frente a un pronunciamiento
parcial. En palabras de esta Corporación:
“…la integración
normativa posee tres (3) significados: (i) la realización de un deber de
quien participa en el debate democrático, a través de la acción de
inconstitucionalidad de que trata el art. 241 CP, consistente en la
identificación completa del objeto demandado, que incluye todos los elementos
que hacen parte de una unidad indisoluble creada por el Derecho; (ii) es
un mecanismo que hace más efectivo el control ciudadano a las decisiones del
legislador; (iii) y es, finalmente, una garantía que opera a
favor de la coherencia del orden jurídico, pues su conformación determina que
el poder del juez constitucional para resolver un asunto en sus problemas
jurídicos sustanciales, pueda efectuarse sobre todos los elementos que
estructuran una determinada construcción jurídica.” (Negrillas fuera de
texto) (SentenciaC-721 de 2015).
En cuanto a la procedencia de la
integración normativa la jurisprudencia ha considerado que tiene lugar en los
siguientes eventos:
“(i) cuando un ciudadano
demanda una disposición que, individualmente, no tiene un contenido deóntico
claro o unívoco, de manera que, para entenderla y aplicarla, resulta
absolutamente imprescindible integrar su contenido normativo con el de otra
disposición que no fue acusada; (ii) en aquellos casos en los cuales la
disposición cuestionada se encuentra reproducida en otras normas del
ordenamiento que no fueron demandadas, con el propósito de evitar que un fallo
de inexequibilidad resulte inocuo; (iii) cuando la norma
demandada se encuentra intrínsecamente relacionada con otra disposición que, a
primera vista, presenta serias dudas de constitucionalidad” (Sentencia
C-539 de 1999[24])
(Subrayas y negrillas fuera de texto).
Encuentra por consiguiente la Sala
Plena que, si bien formalmente podría predicarse la pérdida de vigencia del
artículo 88 de la Ley 1815 de 2016 en consideración, también es cierto que
materialmente renovó su vigor a través de los artículos 73 de la Ley 1873 de
2017 y 72 de la Ley 1940 de 2018. Es factible entonces que
siga produciendo efectos, pues nada obsta para que cursen aún actuaciones
administrativas en las cuales haya de aplicarse el precepto. Esta circunstancia
explica y justifica el ejercicio del control de constitucionalidad demandado,
tal como se verá al momento de resolver el correspondiente problema jurídico.
De tal suerte, que por virtud de
la integración normativa procederá la Sala Plena a examinar los contenidos de
los referidos artículos 73 de la Ley 1873 de 2017 y 72 de la Ley 1940 de 2018.
Por todo lo anterior,
la Corte efectuará el examen de constitucionalidad del artículo 88 de la Ley
1815 de 2016, así como de aquellas normas que han sido integradas al presente
trámite.
3. Problema jurídico y metodología de resolución
De conformidad
con la demanda, el concepto del señor Procurador General de la Nación y la
participación ciudadana expresada en las intervenciones allegadas al trámite,
la Sala Plena debe determinar si el Legislador vulnera la autonomía
universitaria, consagrada en el artículo 69 de la Carta Política como
consecuencia de establecer una verificación previa[25]
por parte del Ministerio de Educación Nacional sobre la disponibilidad
presupuestal para los programas de educación superior, como condición para la
aprobación de nuevos registros calificados o renovación de los existentes.
Para resolver el problema jurídico planteado, la Sala Plena
brevemente reiterará su jurisprudencia sobre la autonomía universitaria y,
partir de ello, se referirá a los argumentos del demandante, evaluando la
normatividad sobre la materia, así como la jurisprudencia de esta Corporación y
confrontando con ello si el cargo alegado tiene vocación de prosperidad. Al
final se presentará una síntesis de la decisión y se harán las declaraciones
correspondientes.
4. La autonomía universitaria (reiteración de jurisprudencia)
El derecho a la educación está
transversalmente consagrado en la Constitución Política (Preámbulo, artículos
41, 44, 45, 52, 64, 67, 68, 69, 70, 79, 300, 336, 356, 357 y 366 C.P.) bajo la
triple concepción de derecho fundamental, deber del Estado y servicio público
con función social. En desarrollo de ello, la Ley 30 de 1992 instituye que la educación superior es un
“proceso permanente que posibilita el desarrollo de las potencialidades del
ser humano de una manera integral, se realiza con posterioridad a la educación
media o secundaria y tiene por objeto el pleno desarrollo de los alumnos y su
formación académica o profesional.”
Para
cumplir dicho objetivo, la citada ley organizó el servicio
público de educación mediante la creación del Sistema Nacional de Educación
Superior y desarrolló el postulado constitucional de
la autonomía universitaria a partir de la naturaleza
jurídica de los entes universitarios autónomos, los cuales no hacen parte de la
rama ejecutiva, pero están ligados al Ministerio de Educación Nacional a
efectos de coordinar el desarrollo de políticas públicas en el sector
educativo.
En ese contexto, a las instituciones de educación superior, al
estar sujetas al régimen especial previsto en el artículo 40 de la Ley 489 de
1998[26],
no les es aplicable el control de tutela que se ejerce sobre los
establecimientos públicos. Al respecto, la Corte Constitucional en sentencia C-560 de 2000 se
pronunció en los siguientes términos:
“Las universidades del Estado, son instituciones que para mantener
y preservar su esencia deben estar ajenas a las interferencias del poder
político, en consecuencia no pueden entenderse como parte integrante de la
administración, o como organismos supeditados al poder ejecutivo, ellas deben
actuar con independencia del mismo y no estar sujetas a un control de tutela
como el concebido para los establecimientos públicos, concepto que por sí mismo
niega la autonomía; eso no quiere decir que no deban, como entidades públicas
que manejan recursos públicos y cumplen una trascendental función en la
sociedad, someter su gestión al control de la sociedad y del Estado, o que
rechacen la implementación de mecanismos de articulación con dicho Estado y la
sociedad, pues por el contrario ellos son indispensables para el cumplimento de
sus objetivos y misión. El control de tutela que se ejerce sobre los
establecimientos públicos, no es aplicable a las universidades en tanto
instituciones autónomas.".
La
jurisprudencia constitucional ha reconocido una doble expresión de la autonomía
universitaria que está determinada por el campo de acción de las instituciones
de educación superior, a saber: la primera, una libertad de enseñanza a través
de sus contenidos académicos, lo que implica un ejercicio concreto de la
filosofía de enseñanza y aprendizaje[27]; y, la segunda, una autonomía
universitaria de tipo administrativa que se manifiesta en (i) la facultad de
darse y modificar sus estatutos[28], (ii) designar sus autoridades
académicas y administrativas[29], (iii) crear y desarrollar sus
programas académicos[30], (iv) expedir los
correspondientes títulos[31], (v) definir y organizar sus
labores formativas, académicas, docentes, científicas, culturales y de
extensión[32], (vi) vincular a sus docentes y
admitir a sus estudiantes[33], (vii) adoptar el régimen de
alumnos y docentes, y (viii) manejar sus recursos “para el cumplimiento su
misión social y de su función institucional”[34].
De acuerdo con lo anterior, la autonomía
universitaria tiene diversas connotaciones en los ámbitos académico,
administrativo y presupuestal. Sobre este último ámbito, la Corte ha precisado que las universidades tienen la facultad
de distribuir sus recursos según sus necesidades y prioridades, las cuales son
definidas de manera autónoma por dichos entes sin intervención alguna por parte
de la autoridad pública o del sector privado. En palabras de esta Corporación:
“El contenido esencial de la autonomía
presupuestal de las entidades reside en la posibilidad que éstas tienen de
ordenar y ejecutar los recursos apropiados conforme a las prioridades que ellas
mismas determinen, y en armonía con los cometidos constitucionales y legales de
la respectiva entidad. Esta Corporación ya había señalado que la ejecución del
presupuesto por parte de los órganos constitucionales a los que se reconoce
autonomía presupuestal supone la posibilidad de disponer, en forma
independiente, de los recursos aprobados en la Ley de Presupuesto.”[35]
De manera
especial, los artículos 57,
65, 69, y 84 al 87 de la Ley
de Educación 30 de 1992 regulan los aspectos relacionados con la elaboración,
aprobación y manejo del presupuesto de las universidades públicas determinando,
entre otros aspectos, los aportes y rentas que constituyen los presupuestos de
las universidades, incluyendo los del presupuesto nacional para funcionamiento
e inversión.
El artículo
86 de la citada Ley 30 de 1992 establece que los presupuestos de las
universidades públicas pueden ser nacionales o territoriales, están
constituidos por aportes del presupuesto nacional para funcionamiento e
inversión, por aportes de los entes territoriales y por los recursos y rentas
propios de cada institución.
Por su
parte, la ley orgánica del presupuesto contenida en el Decreto 111 de 1996
establece que el presupuesto de gastos o ley de apropiaciones hace parte
del presupuesto general de la Nación e incluye los gastos de
funcionamiento, del servicio de la deuda pública y los gastos de inversión[36].
Sobre las secciones presupuestales, la ley orgánica dispone:
“ARTÍCULO
51. El artículo 91 de la Ley 38 de 1989 quedará así: Los órganos que son una sección en
el Presupuesto General de la Nación, tendrán la capacidad de contratar y
comprometer a nombre de la persona jurídica de la cuál hagan parte, y ordenar
el gasto en desarrollo de las apropiaciones incorporadas en la respectiva
sección, lo que constituye la autonomía presupuestal a que se refieren la
Constitución Política y la ley. Estas facultades estarán en cabeza del jefe de
cada órgano quien podrá delegarlas en funcionarios del nivel directivo o quien
haga sus veces, y serán ejercidas teniendo en cuenta las normas consagradas en
el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública y en las
disposiciones legales vigentes (...)”[37].
Ahora bien, la Corte también ha señalado que la autonomía universitaria
no es una potestad absoluta y que existen límites para su ejercicio que están
contemplados en la ley y que tienen por fundamento el respeto de los derechos
fundamentales. Al respecto, la Corte en sentencia C-926 de 2005 sostuvo:
“En
efecto, la autonomía de las universidades estatales no puede considerarse
absoluta, no sólo porque debe respetar los demás derechos protegidos en la Carta
Política, sino porque el legislador regula su actuación y está facultado
constitucionalmente para establecer las condiciones para la creación y gestión
de dichos entes educativos (art, 68 C.P.), para dictar las disposiciones con
arreglo a las cuales se darán sus directivas y sus estatutos (art. 69 C.P.) y
para dictar su régimen especial. Empero, la actuación del legislador está
restringida puesto que se encuentra vedado para establecer directrices o dictar
normas que desconozcan la autonomía garantizada por la Constitución.
De otra
parte, la autonomía universitaria no excluye la intervención adecuada del
Estado en la educación. Por ello las universidades, con el propósito de
alcanzar los fines del artículo 67 de la Carta Política, no son ajenas a la inspección
y vigilancia que ejerce el Estado, pero siempre que éste respete y no menoscabe
su autonomía. El sólo hecho de que dichos entes universitarios estén vinculados
al Ministerio de Educación Nacional no significa que pueden ser asimilados a
otro órgano también vinculado, pues es preciso respetar y garantizar su
autonomía. En consecuencia, la vinculación de las universidades al Ministerio
se debe entender sin perjuicio de su autonomía.[38]
Lo anterior implica que la
educación comporta una materia que debe ser desarrollada a través de una
política pública integral y consistente, sin que ello conduzca a afectar la autonomía de las instituciones de educación superior. En la sentencia C-810 de 2003 la esta Corporación sostuvo que la
rama legislativa tiene potestades de regulación respecto del principio de
autonomía universitaria y que el tipo de intervención por parte del legislador
determinará la intensidad del control que podrá ejercer la Corte. En este
sentido, si la regulación legislativa recae sobre temas propios de la autonomía
universitaria, como las funciones académicas o la contratación de docentes, el
control deberá ser riguroso, a fin de proteger las libertades de las
instituciones de educación superior. Por el contrario, si dichas regulaciones
no recaen sobre contenidos propios de la autonomía universitaria, la
intervención legislativa podrá ser mayor y el control constitucional será
flexible, dicho en palabras de la Corte:
“…si la regulación legislativa recae sobre
contenidos que son en principio propios de la autonomía universitaria, como son
las funciones académicas, docentes e investigativas, entonces el control
constitucional debe ser riguroso, a fin de proteger la libertad de las
universidades. Únicamente resultan admisibles regulaciones que sean necesarias
y estrictamente proporcionadas para alcanzar propósitos constitucionales de
particular trascendencia. Por el contrario, si dichas regulaciones, a pesar de
estar referidas a las universidades, no inciden directamente en los contenidos propios
de la autonomía universitaria, entonces la posibilidad de intervención
legislativa es mayor.”
En este orden de ideas, se
considera que el legislador, al regular temas como la organización académica,
manejo de presupuesto y destinación de recursos de las universidades, estaría efectuando
una intervención indebida y se estaría en presencia de una violación del
principio de autonomía universitaria.
Sin embargo, la autonomía
universitaria no excluye o elimina la posible intervención del Estado en la educación.
Por ello, conforme a lo dispuesto en el artículo 67 de la Carta Política, es el
Estado el encargado de regular y ejercer inspección y vigilancia de la
educación con el objeto de garantizar el cumplimiento de sus fines.
En perspectiva de lo anterior, el
hecho de que los entes universitarios estén ligados al Ministerio de Educación
Nacional, no significa que dependan de dicha entidad, sino que tal vínculo se
entiende conforme al principio de autonomía universitaria, por ello la
jurisprudencia ha considerado que “la inspección y vigilancia del Estado
sobre la universidad colombiana y particularmente sobre la universidad oficial,
supone un control limitado que se traduce en una labor de supervisión sobre la
calidad de la instrucción, el manejo ordenado de la actividad institucional y
la observancia de las grandes directrices de la política educativa reconocida y
consignada en la ley. Esa injerencia no puede suponer el control de los
nombramientos del personal, definición de calidades y clasificación del
personal docente o administrativo, y mucho menos, con el examen o control de
las tendencias filosóficas o culturales que animan las actividades educativas o
de investigación, porque la comunidad científica que conforma el estamento
universitario es autónoma en la dirección de sus destinos.”[39]
Es por dicho motivo que, a pesar
de gozar de autonomía, las universidades públicas no pueden ser consideradas
como “islas dentro del ordenamiento jurídico”, es decir, ajenas y totalmente
independientes del Gobierno Nacional y a su regulación.[40]
Así las cosas en
atención al marco normativo referenciado y a estas consideraciones generales
sobre el tratamiento jurisprudencial de la autonomía universitaria, a
continuación la Sala Plena efectuará el análisis de constitucionalidad de la
disposición demandada, así como de aquellas integradas a la unidad normativa.
5. El artículo
88 de la Ley 1815 de 2016, el artículo 73 de la Ley 1873 de 2017 y el artículo
72 de la Ley 1940 de 2018 no vulneran la autonomía universitaria
El artículo 88 de
la Ley 1815 de 2016, el artículo 73 de la Ley 1873 de 2017 y el artículo 72 de
la Ley 1940 de 2018 establecen que para la aprobación o renovación de los
registros calificados le corresponde al Ministerio de Educación Nacional verificar
que los recursos para el desarrollo de los mismos cuenten con apropiación
presupuestal disponible, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 71 del
Estatuto Orgánico del Presupuesto. En criterio del
demandante, esta disposición vulnera la autonomía académica que el artículo 69
Superior le atribuye a las universidades, toda vez que es potestad
de éstas definir sus asuntos curriculares, los cuales no pueden estar sometidos
a la intervención del ejecutivo. Es decir, según el
accionante esta disposición vulnera la autonomía universitaria al supeditar un
asunto eminentemente académico y administrativo a condiciones financieras y
presupuestales que se convierten en el ejercicio de un control por parte del
Ministerio de Educación Nacional.
Las normas en
cita hacen parte del Capítulo V relativo a las “Disposiciones varias” de la ley
anual de presupuesto de la vigencia, es decir, de las normas tendientes a
asegurar la correcta ejecución del presupuesto, las cuales deben ser analizadas
en armonía con lo dispuesto en el artículo 71 del Estatuto Orgánico de
Presupuesto, al tenor del cual: “Todos los actos administrativos que afecten
las apropiaciones presupuestales deberán contar con certificados de
disponibilidad previos que garanticen la existencia de apropiación suficiente
para atender estos gastos. (...)
En
consecuencia, ninguna autoridad podrá contraer obligaciones sobre apropiaciones
inexistentes, o en exceso del saldo disponible, o sin la autorización previa
del Confis o por quien éste delegue, para comprometer vigencias futuras y la
adquisición de compromisos con cargo a los recursos del crédito autorizados...”.
En consonancia
con dicho marco normativo, el Decreto 1295 de 2010, “Por el cual se
reglamenta el registro calificado de que trata la Ley 1188 de 2008 y la oferta
y desarrollo de programas académicos de educación superior”, dispone que el
registro calificado será otorgado por el Ministerio de Educación Nacional a las
instituciones de educación superior, con sujeción a las condiciones de calidad
y de disponibilidad financiera. Al respecto, es preciso señalar que el artículo
6.6. de dicha normatividad establece lo siguiente:
“Artículo
6.- Evaluación, de las condiciones de calidad de carácter Institucional. La
institución de educación superior debe presentar información que permita
verificar: (...)
6.6.-
Recursos financieros suficientes.- La
viabilidad financiera para la oferta y desarrollo del programa de acuerdo con
su metodología, para lo cual debe presentar el estudio de factibilidad
económica elaborado para tal efecto o el correspondiente plan de inversión
cuando se trate de programas en funcionamiento. El estudio debe desagregar los
montos y fuentes de origen de los recursos de inversión y funcionamiento
previstos para el cumplimiento de las condiciones de calidad propuestas y la
proyección de ingresos y egresos que cubra por lo menos una cohorte. (...)”.
Como se puede
advertir, entonces, a la luz de una interpretación sistemática, el artículo 88 de
la Ley 1815 de 2016, el artículo 73 de la Ley 1873 y el artículo 72 de la Ley
1940 de 2018 son afines con lo establecido en la ley orgánica de presupuesto y
las disposiciones especiales que regulan el registro calificado.
Como tal, las
normas sometidas a revisión de la Corte no establecen un nuevo requisito para
las universidades públicas en la toma de decisiones propias del ejercicio de su
autonomía, sino que desarrollan y armonizan una condición preexistente en las
normas que de manera integral regulan la materia, de lo cual no es posible
derivar su oposición con el parámetro constitucional de la autonomía
universitaria consagrada en el artículo 69 de la Carta Política.
En estos términos,
la Corte no comparte la postura asumida por las universidades que participaron
en el trámite de constitucionalidad al solicitar la declaratoria de inexequibilidad
del artículo 88 de la Ley 1815 de 2016, toda vez que la disposición acusada
establece las condiciones para obtener el registro calificado, sin crear
requisitos adicionales de aprobación o renovación de los mismos, ni regular
contenidos académicos propios de la autonomía universitaria. En contradicción
con el criterio planteado por las instituciones de educacion superior, la Sala
Plena encuentra que la norma objeto de estudio desarrolla lo establecido en el
Estatuto Orgánico del Presupuesto en lo atinente a la debida disponibilidad de
los recursos financieros para los diversos programas que las instituciones de
educación superior ofrecen. En ese sentido, es preciso resaltar que las
condiciones para obtener el registro calificado, aplican tanto a las
universidades públicas como privadas, con lo cual se descarta que la
disposición acusada, así como las integradas por unidad normativa establezcan
un medio de control estatal sobre aquellas de naturaleza pública y, por el
contrario, se instituye en un mecanismo cuya finalidad consiste en garantizarles
a los alumnos condiciones de calidad, continuidad y permanencia del servicio
público de educación superior.
Tal medida no
desconoce la especialidad de los entes universitarios autónomos porque con ello
no se regulan directamente aspectos relativos a la autonomía universitaria, y
mucho menos se faculta al Ministerio de Educación Nacional para ejercer un
control de tutela sobre las universidades públicas. Es decir, no tiene la
virtualidad de modificar la estructura general de los entes autónomos o su
capacidad administrativa y presupuestal para ejercer sus propias competencias o
incluso definir su ubicación jerárquica en la estructura del Estado.
De esta manera y siguiendo las consideraciones generales de esta providencia, la
autonomía de las universidades no es una institución absoluta, no sólo porque
debe respetar los demás derechos protegidos en la Carta Política, sino porque
el legislador regula su actuación y está facultado constitucionalmente para
establecer las condiciones para la creación y gestión de dichos entes
educativos (art. 68 C.P.), para dictar las disposiciones con arreglo a las
cuales se darán sus directivas y sus estatutos (art. 69 C.P.) y para dictar su
régimen especial.
Así las cosas, para
la Corte el cargo formulado contra el artículo 88 de la Ley 1815 de 2016
demandado no tiene vocación de prosperidad, toda vez que de acuerdo con las
consideraciones expuestas, la facultad conferida al Ministerio
de Educación Nacional para la verificacion de las
apropiaciones presupuestales suficientes para el desarrollo de los nuevos
registros calificados o la renovación de los existentes, constituye un mecanismo que busca proteger el derecho a la educación, acorde a
las normas generales y especiales que regulan la materia y que no desconoce la
autonomía universitaria, ni en la dimensión academica, financiera, presupuestal
o administrativa. Como ya se indicó, dicho mecanismo encuentra justificación en
el hecho de que el Ministerio de Educación Nacional es la entidad que dirige el
sector educativo y una de sus funciones es velar por la calidad de la
educación, mediante la regulación, inspección y vigilancia que le atribuye el
artículo 67 de la Carta Política.
Sobre este
aspecto, han sido varios los casos de evidente conotacion nacional en los que
el Ministerio de Educación ha tenido que intervenir instituciones de educación
superior por circunstancias en las que no se ha garantizado debidamente a los
alumnos las condiciones precitadas, vulnerando en muchos casos el derecho
fundamental a la educación y otros derechos fundamentales. Es precisamente por
ello que, si bien la Corte Constitucional ha considerado que la autonomía
universitaria opera en el ámbito de la enseñanza como la regla general, de tal
forma que el régimen de limitaciones es excepcional y debe estar previsto en la
ley[41], ha
sostenido también que cuando no sea posible la armonización entre la autonomía universitaria
y el derecho a la educación, se debe privilegiar este último[42].
Al respecto, es
pertinente traer a colación la sentencia C-926 de 2005 mediante la cual la
Corte precisó que “la autonomía universitaria no
excluye la intervención adecuada del Estado en la educación. Por ello las
universidades, con el propósito de alcanzar los fines del artículo 67 de la
Carta Política, no son ajenas a la inspección y vigilancia que ejerce el
Estado, pero siempre que éste respete y no menoscabe su autonomía.”
De este modo y
conforme a las consideraciones generales de esta providencia, la jurisprudencia
constitucional ha reconocido algunas limitaciones a la autonomía universitaria,
a saber: (i) la facultad de inspección y vigilancia por parte del Estado[43];
(ii) el contenido normativo de la educación diseñado por el Legislador[44];
(iii) la configuración de la educación como un servicio público de acuerdo con
los parámetros de la Constitución y la Ley[45]; (iv) el
respeto por los derechos fundamentales[46]; y,  (v) el
concepto de orden público, el interés general y el bien común, entre otros[47].
A partir de dicho análisis, la
Corte concluye que las disposiciones examinadas a reglamentar aspectos
relacionados con la política pública en materia de educación, como en efecto lo
es la facultad conferida al Ministerio de Educación Nacional
para la verificacion de las apropiaciones
presupuestales suficientes para el desarrollo de los nuevos registros
calificados o la renovación de los existentes, tiene por objeto dotar a
una entidad técnica y especializada del Estado de elementos jurídicos y
técnicos de inspección y vigilancia que hacen viable su actuación,
empoderándola de un mecanismo general cuya finalidad consiste en garantizarles
a los alumnos condiciones de calidad, continuidad y permanencia del servicio
público de educación superior.
Con base en lo
anterior, la Corte encuentra que los artículos 88 de la Ley 1815 de 2016, 73 de
la Ley de la Ley 1873 de 2017 y 72 de la Ley 1940 de 2018, se ajustan al
artículo 69 de la Constitución y, por lo tanto, declarará la exequibilidad de
dicho mecanismo por los cargos examinados en esta providencia.
6. Síntesis
6.1. La
demanda
El ciudadano
Camilo Andrés Blanco López demandó la inconstitucionalidad de los artículos 3º Sección 2201,
88 y 92 de la Ley 1815 de 2016, por la presunta vulneración de la autonomía
universitaria consagrada en el artículo 69 de la Carta Política, con base en
los cargos que se sintetizan a continuación.
·
Con respecto a la
Sección 2201 del artículo 3º de la Ley 1815 de 2016, el actor señala que esta
disposición vulnera la autonomía universitaria porque asigna el presupuesto de
funcionamiento y de inversión de las universidades públicas en una partida
común con la del Ministerio de Educación Nacional, lo cual implica una
injerencia indebida del ejecutivo en las competencias autonómicas de las
instituciones de educación superior.
·
En lo concerniente al artículo 88 de la Ley 1815
de 2016, el demandante sostiene que vulnera la
autonomía universitaria en la dimensión académica que el artículo 69
Constitucional le atribuye a las instituciones de educación superior, toda vez
que es potestad de éstas definir con independencia sus asuntos
curriculares, los cuales no pueden estar sometidos a la intervención del
ejecutivo bajo un condicionamiento de orden presupuestal.
·
Y en cuanto al artículo 92 de la Ley 1815 de
2016, para el accionante esta disposición vulnera la autonomía administrativa y
presupuestal de las instituciones de educación superior, porque faculta al
Ministerio de Educación Nacional para determinar la metodología y el costo de
asignación de los nuevos cupos en el marco del programa Ser Pilo Paga.
Puntualmente, en tanto las universidades en el marco de su autonomía son las
que deben definir los costos aplicables a sus programas, de conformidad con el
contrato educativo correspondiente.
6.2. Cuestión previa
Tras verificar preliminarmente
los aspectos de vigencia, efectos jurídicos, aptitud sustantiva de la demanda y
la necesidad de efectuar la integración normativa del artículo 73 de la Ley
1873 de 2017, así como del artículo 72 de la Ley 1940 de 2018, la Corte
determinó que frente a los artículos 3o (parcial) y 92 de la Ley 1815 de 2016
se inhibía de emitir un pronunciamiento de fondo por carencia actual de objeto.
Lo anterior, como consecuencia de la aplicación del principio de anualidad, el
cual implica que el presupuesto tiene un alcance temporal y, por consiguiente,
su vida jurídica se encuentra limitada a la vigencia fiscal respectiva que
comienza a contarse el 1º de enero y termina el 31 de diciembre de cada año, en
este caso, el año 2017.
Al no estar vigentes los
citados artículos, ni prolongarse en el tiempo sus efectos, no había lugar a un
pronunciamiento de fondo acerca de su constitucionalidad.
Seguidamente, en relación con
el artículo 88 de la Ley 1815 de 2016, la Corte encontró que debía procederse a
integrar la unidad normativa con los artículos 73 de la Ley 1873 de 2017 y 72
de la Ley 1940 de 2018, los cuales reproducen en las leyes de presupuesto de
los periodos fiscales 2018 y 2019 el contenido normativo de a precitada
disposición.
6.3. Problema jurídico
A partir de lo anterior, la
Sala Plena se propuso resolver si el Legislador vulnera la autonomía
universitaria, consagrada en el artículo 69 de la Carta Política, al establecer
la verificación previa1 por
parte del Ministerio de Educación Nacional sobre la disponibilidad
presupuestal, como condición para la aprobación de nuevos registros calificados
o renovación de los existentes de los programas de educación superior.
6.4. Regla
de decisión
Para resolver dicho
interrogante, la Corte reiteró su jurisprudencia sobre la autonomía
universitaria y, a partir de ello, frente al cargo propuesto contra el artículo
88 de la Ley 1815 de 2016, así como en relación con la integración efectuada de
los artículos 73 de la Ley 1873 de 2017 y 72 de la Ley 1940 de 2018, determinó
que estas disposiciones establecen las condiciones para obtener el registro
calificado, sin crear requisitos adicionales de aprobación o renovación de los
mismos, ni regular contenidos académicos propios del ámbito de la autonomía
universitaria. Por el contrario, desarrollan lo establecido en el Estatuto
Orgánico del Presupuesto en lo atinente a la debida disponibilidad de los
recursos financieros para los diversos programas que las instituciones de
educación superior ofrecen.
Sobre este aspecto, la Corte
resaltó que las condiciones para obtener el registro calificado aplican tanto a
las universidades públicas como a las privadas, con lo cual descartó que la
disposición acusada y las integradas establezcan un medio de control estatal
sobre aquellas de naturaleza pública y, por el contrario, se instituye en un
mecanismo general cuya finalidad consiste en garantizarles a los alumnos
condiciones de calidad, continuidad y permanencia del servicio público de
educación superior.
A partir de las anteriores
consideraciones, la Corte se declaró inhibida para emitir un pronunciamiento de
fondo respecto de los artículos 3o (parcial) Sección 2201 y 92 de la Ley 1815
de 2016 y, a la vez, encontró ajustados a la Constitución los artículos 88 de
la Ley 1815 de 2016, 73 de la Ley 1873 de 2017 y 72 de la Ley 1940 de 2018, por
los cargos analizados.
V. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional
de la República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.- Declarar EXEQUIBLE
el artículo 88 de la Ley 1815 de 2016, “Por la cual se decreta el
presupuesto de rentas y recursos de capital y ley de apropiaciones para la
vigencia fiscal del 1o de enero al 31 de diciembre de 2017”, por el cargo
analizado en esta providencia.
Segundo.- Declarar EXEQUIBLE
el artículo 73 de la Ley 1873 de 2017, “Por la cual se decreta el
Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones para la
vigencia fiscal del 1o de enero al 31 de diciembre de 2018”, por el cargo
analizado en esta providencia.
Tercero.- Declarar EXEQUIBLE
el artículo 72 de la Ley 1940 de 2018, “Por la cual se decreta presupuesto
de rentas y recursos de capital y ley de apropiaciones para vigencia fiscal 1o
de enero al 31 diciembre 2019”, por el cargo analizado en esta providencia.
Cuarto.- Declararse INHIBIDA
para emitir pronunciamiento de fondo sobre la constitucionalidad de los
artículos 3o (Sección 2201) y 92 de la Ley 1815 de 2016, “Por la cual se
decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y ley de apropiaciones
para la vigencia fiscal del 1o de enero al 31 de diciembre de 2017”.
Comuníquese, cúmplase y archívese el expediente,
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Presidenta
CARLOS BERNAL PULIDO
Magistrado
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
Ausente con excusa
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
Con impedimento
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Folio 214.
[2] Folios 54 a 64.
[3] Folios 66 a 69 y 88 a 95.
[4] Folios 70 a 87.
[5] Folios 96 a 120.
[6] Folios 122 a 139.
[7] Folios 140 a 147.
[8] Folios 148 a 155.
[9] Folios 156 a 158.
[10] Folios 159 a 162.
[11] Folios 197 a 213.
[12] Folio 8.
[13] Folio 10.
[14] Ibídem.
[15] Folio 14.
[16] Folio 15.
[17] Ministerio de Hacienda y Crédito Público y Ministerio de Educación
Nacional.
[18] Sentencia C-177/02.
[19] Corte Constitucional, Auto del 29 de julio de 1997, Expediente
D-1718.
[20] Ver, entre otras, las sentencias C-1052 de 2001 y C-1256 de 2001.
[21] Al respecto, ver entre otras, las
sentencias C-652 de 2015, C-665 de 2016 y C-047 de 2018.
[22] Sentencia C-1174 de 2001.
[23] Más aun en razón de la suspensión de términos decretada por la
Corte mediante auto 305 de 2017, en cumplimiento del  Decreto Ley 121 del
26 de enero de 2017.
[24] Ver también sentencias C-814 de 2014 y
C-010 de 2018.
[25] Artículo 88 de la Ley 1815 de 2016, 73 de
la Ley 1873 de 2018 y 72 de la Ley 1940 de 2018.
[26]
En Sentencia
2015-00011/2015-0011 de octubre 15 de 2015 el Consejo de Estado, Sala de lo
Contencioso Administrativo, Sección Quinta. Rad.: 11001-03-28-000-2015-00011-00
consideró: "Sin
duda, las universidades públicas son entidades con un régimen especial, por
disposición del artículo 69 Superior, el cual fue establecido en La Ley 30 de
1992 y, en consecuencia no le es aplicable la Ley 489 de 1998.".
[27] Corte Constitucional. Sentencia T-239 de 2018.
[28] Corte Constitucional. Sentencia T-476 de 2015.
[29] Ídem.
[30] Ídem.
[31] Ídem.
[32] Ídem.
[33] Ídem.
[34] Ídem.
[35] Sentencia C-192/95.
[36] Artículo 36 del Decreto 111 de 1996. "... Cada
uno de estos gastos se presentará clasificado en diferentes secciones que
corresponderán a: la rama judicial, la rama legislativa, la fiscalía General de
la Nación, la Procuraduría Genera! de la Nación, la Defensoría del Pueblo, la
Contraloría General de la República, la Registraduría Nacional del Estado Civil
que incluye el Consejo Nacional Electoral, una (!) por cada ministerio,
departamento administrativo y establecimientos públicos, una (1) para la
Policía Nacional y una (1) para el servicio de la deuda pública. En el Proyecto
de Presupuesto de Inversión se indicarán los proyectos establecidos en el Plan
Operativo Anual de Inversión, clasificado según lo determine el Gobierno
Nacional....".
[37] Ley 179 de 1994 (diciembre 30) Diario Oficial No. 41.659 de 30 de
diciembre de 1994. “Por la cual se introducen algunas modificaciones a la Ley
38 de 1989, Orgánica de Presupuesto.”
[38] Sentencia C-926/05.
[39] Sentencia C-926/05.
[40] Ibídem.
[41] Corte Constitucional. Sentencia T-1010 de 2010. De acuerdo con la
Corte, el concepto de autonomía universitaria implica la consagración de una
regla general que consiste en la libertad de acción de los centros educativos
superiores, de tal modo que las restricciones son excepcionales y deben estar
previstas en la Ley. Así mismo, dentro de la autonomía universitaria debe
existir la posibilidad de estipular con carácter obligatorio para quienes hacen
parte de la comunidad universitaria un régimen interno que normalmente adopta
el nombre de reglamento y/o estatutos internos, en el cual deben estar
previstas las disposiciones que dentro del respectivo establecimiento serán
aplicables a las distintas situaciones que surjan por causa o con ocasión de su
activad, tanto en el campo administrativo como en el campo disciplinario.
[42] Corte Constitucional. Sentencia T-277 de 2016 y T-465 de 2017.
[43] Corte Constitucional. Sentencia T-027 de 2018.
[44] Ídem.
[45] Ídem.
[46] Corte Constitucional. Sentencia T-027 de 2018 y ST-239 de 2018. En
dicha oportunidad, la Corte Constitucional sostuvo que bajo ninguna de las
dimensiones de la autonomía universitaria -filosófica y administrativa- se
admiten actuaciones que afectan injustificadamente los derechos fundamentales
de los miembros de la comunidad universitaria y que, al ser arbitrarias, no se
ajustan a parámetros de razonabilidad y proporcionalidad. De este modo, la
autonomía universitaria no implica una potestad absoluta y su ejercicio
encuentra límites en la imposibilidad de desconocer los derechos de sus
trabajadores y estudiantes.
[47] Corte Constitucional. Sentencia T-237 de 1995 y T-184 de 1996. A
partir de la interpretación de los derechos fundamentales y la jurisprudencia
constitucional, se pueden evidenciar otros tipos de limitaciones a la autonomía
universitaria: i) el debido proceso de actuaciones sancionatorias; ii) la
prohibición de tratamientos discriminatorios al momento de realizar admisiones
de sus estudiantes; iii) especial protección de la mujer embarazada que se
traduce en reserva de cupo por maternidad, así como la protección de los
principios de legalidad, irretroactividad y razonabilidad de los actos emanados
por parte de las autoridades universitarias.