T-036-12
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-036/12
ACCION DE TUTELA PARA LA PROTECCION DE LOS DERECHOS
FUNDAMENTALES DE LA POBLACION DESPLAZADA-Procedencia
Esta
corporación, teniendo en cuenta la especial vulnerabilidad de la población
desplazada, ha establecido que la tutela es procedente para el efectivo
reconocimiento de sus derechos, resultando el amparo constitucional idóneo,
expedito y eficaz para el restablecimiento de lo invocado, tratándose además en
este caso de una desplazada cabeza de hogar.
MUJERES DESPLAZADAS POR EL CONFLICTO ARMADO-Sujetos de especial protección constitucional
DESPLAZAMIENTO FORZADO-Presunción constitucional para prorroga automática de
la ayuda humanitaria de emergencia a favor de las mujeres desplazadas
Mediante el auto 092 de 2008 se identificó un número
significativo de riesgos de género en el marco del conflicto armado colombiano,
que a su vez constituyen factores específicos de vulnerabilidad a los que están
expuestas las mujeres, circunstancias frente a las cuales se impone a las
autoridades públicas el deber de emprender acciones integrales, racionales,
coordinadas y cuidadosamente diseñadas, para atacar en forma directa los
factores que generan el impacto diferencial de la violencia desplegada contra
las habitantes del territorio nacional. Así se expuso en dicho auto: “… las
autoridades que conforman el SNAIPD deberán establecer e implementar, dentro de
sus procedimientos ordinarios de funcionamiento, dos presunciones
constitucionales que amparan a las mujeres desplazadas en tanto sujetos de
protección constitucional reforzada: a)La presunción constitucional de
vulnerabilidad acentuada de las mujeres desplazadas, para efectos de su acceso
a los distintos componentes del SNAIPD y de la valoración integral de su
situación por parte de los funcionarios competentes para atenderlas; y b) La
presunción constitucional de prórroga automática de la ayuda humanitaria de
emergencia a favor de las mujeres desplazadas, hasta que se compruebe la
autosuficiencia integral y en condiciones de dignidad de cada mujer en
particular. Es responsabilidad del Director de Acción Social el disponer las
actuaciones y procedimientos necesarios para que la totalidad de los
funcionarios públicos que están encargados de atender los derechos de las
mujeres desplazadas conozcan, comprendan y apliquen adecuadamente estas dos
presunciones constitucionales; así se les ordenará en la presente providencia”
AYUDA HUMANITARIA DE EMERGENCIA-Temporalidad debe ser flexible y no estar sujeta a
plazos inexorables
Con relación a la temporalidad de la AHE, el parágrafo
del artículo 15 de la Ley 387 de 1997 señalaba que a tal atención se tiene
derecho por un espacio máximo de tres meses, prorrogables excepcionalmente por
tres meses más, precepto parcialmente declarado inexequible y en  lo demás
condicionado,  mediante la sentencia C-278 de abril 8 de 2007. Ello, en cuanto
la ayuda humanitaria no puede estar sujeta a plazos inexorables, ya que si bien
es conveniente que la referencia temporal exista, debe ser flexible, sujeta a
que la reparación sea real, con medios eficaces y continuos, según las
particularidades del caso, hasta que se supere la vulnerabilidad de los
desarraigados, particularmente frente a la etapa de la atención humanitaria, en
la cual se debe garantizar condiciones de vida digna, hacia la paulatina
estabilización económica y social
Referencia: expediente T-3157462
Acción de tutela instaurada por Aleida
María Arredondo Arenas, contra la Agencia Presidencial para la Acción Social y la
Cooperación Internacional, Acción Social.
Procedencia: Tribunal Superior del
Distrito Judicial de Medellín, Sala Civil.
Magistrado Ponente:
NILSON PINILLA PINILLA
Bogotá, D. C., febrero dos (2) de dos mil doce
(2012)
La Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los
Magistrados Nilson Pinilla Pinilla, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub y Humberto
Antonio Sierra Porto, en ejercicio de sus competencias constitucionales y
legales, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
En la revisión del fallo de segunda
instancia proferido por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Medellín,
Sala Civil, dentro de la acción de tutela promovida por Aleida María Arredondo
Arenas, contra la entonces Agencia Presidencial para la Acción Social y la
Cooperación Internacional, en adelante Acción Social.
El expediente llegó a esta Corte por remisión que hizo
la Secretaría del mencionado Tribunal, en virtud de lo ordenado por el inciso
final del artículo 32 del Decreto 2591 de 1991; en septiembre 29 de 2011, la
Sala Novena de Selección lo eligió para revisión.
I. ANTECEDENTES.
Aleida María Arredondo Arenas instauró
acción de tutela en mayo 9 de 2011, contra Acción Social, aduciendo conculcación
a sus derechos fundamentales a la vida digna, el mínimo vital, la igualdad y el
debido proceso, entre otros, por los hechos que a continuación son resumidos.
A. Hechos y narración efectuada en la
demanda.
1. La accionante
manifestó que es víctima de desplazamiento forzado junto con su núcleo familiar,
integrado con su señora madre y dos hermanas en situación de discapacidad, razón
por la cual “ninguna de las tres puede aportar económicamente”.
2. Por encontrarse inscrita en el Registro
Único de Población Desplazada (en adelante RUPD), solicitó prórroga de la ayuda
humanitaria, obteniendo como respuesta que “debía esperar el turno 3C-211.235”, agregando que le es imposible conseguir el sustento que le permita subsistir dignamente
con su familia, no habiendo logrado “estabilidad socio-económica” (f. 1°
cd. inicial); carece de empleo u otros medios propios, situación crítica que le
impide sufragar alimentación, vestuario y servicios públicos (f. 2° ib.).
3. En consecuencia, solicitó “la restitución real e
inmediata de todos nuestros derechos humanos, como población desplazada” y pidió
ordenar a Acción Social su ubicación en una vivienda digna, con garantía de
subsistencia en el mínimo vital, salud, alimentación, servicios públicos
domiciliarios y la estabilización socio-económica (f. 5 ib.).
B. Respuesta de Acción Social.
La Jefa de la Oficina Asesora de Jurídica
de esa modificada dependencia, mediante escrito de mayo 11 de 2011, indicó que
a la señora Aleida María Arredondo Arenas no se le han vulnerado sus derechos
fundamentales, estando inscrita en el RUPD desde 2006 como cabeza de hogar, así
(f. 16 ib.):
Nombres y apellidos
Documento
Parentesco
Valoración y fecha
Activo
Declarante
Aleida María Arredondo Arenas
CC 21675552
Jefe de hogar
Incluido
07/08/2006
Sí
Sí
Libia Rosa Arenas de Arredondo
CC 21340655
Madre
Incluido
07/08/2006
Sí
No
Nubia del Socorro Arredondo Arenas
CC 21677033
Hermana
Incluido
07/08/2006
Sí
No
Rosa María Arredondo Arenas
CC 43277203
Hermana
Incluido
07/08/2006
Sí
No
Aclaró que la peticionaria “recibió la
siguiente ampliación, por tres meses, de la ayuda humanitaria transitoria”
(f. 15 ib.):
Beneficiario
Nombre del Beneficiario
Fecha Pago
Valor
Archivo
21675552
Aleida María Arredondo Arenas
15/12/2009
975.000.00
Informe proceso 98541210
21675552
Aleida María Arredondo Arenas
08/04/2009
325.000.00
Informe proceso 96080401
21675552
Aleida María Arredondo Arenas
05/06/2008
975.000.00
Actualización OIM 27/03/09
21675552
Aleida María Arredondo Arenas
06/08/2010
975.000.00
Informe Proceso 98680722
También afirmó que se le “ha hecho
entrega de los siguientes componentes de atención humanitaria INICIAL, para
tres meses, lo cual incluye apoyo para alimentación, aseo, auxilio de
alojamiento y kit de hábitat”:
Fecha de entrega
Componente
Asistencia
Tipo
Cantidad
Valor
21/03/07
Asistencia alimentaria
Mercados
Tipo B
3
$ 747.696.00
21/03/07
Asistencia no alimentaria
Hábitat, cocina y vajilla
Tipo B
1
$ 164.337.00
28/06/07
Apoyo alojamiento
Auxilio arriendo mensual
Auxilio arriendo
Mensual
3
$ 330.000.00
18/07/07
Asistencia alimentaria
Bonos alimento y aseo
Tipo B
1
$ 215.000.00
12/09/07
Incentivo económico
Apoyo económico
Apoyo económico
1
$ 1.300.000.00
Igualmente indicó que “se encuentra
afiliada a los beneficios ofrecidos por el Sistema General de Seguridad Social
en Salud- Régimen Subsidiado”, suscrita a la EPSS Caja de Compensación Familiar
de Antioquia, Comfama, desde junio 9 de 2006, con estado activo, junto con su
grupo familiar (f. 17 ib.).
Agregó que la entidad suministró respuesta
clara, de fondo y congruente al derecho de petición interpuesto por la actora,
informándole que tiene asignado el turno “N° 3C-211235” para el trámite de atención humanitaria, siendo imposible fijar una fecha exacta para la
entrega de la prórroga de la Ayuda Humanitaria de Emergencia, en adelante AHE, existiendo
turnos previamente asignados (f. 18 v. ib.).
Por lo expuesto pidió negar las
pretensiones de la demanda, al estimar que Acción Social ha efectuado, dentro
de su competencia, los trámites necesarios para cumplir con los mandatos
legales y constitucionales.
C. Sentencia de primera instancia.
En mayo 20 de 2011, el Juzgado Trece Civil
del Circuito de Medellín declaró improcedente la acción de tutela, considerando
que la entidad demandada dio respuesta a lo solicitado y, según ha señalado la
Corte Constitucional (transcribe apartes de la sentencia T-470 de 1998), esta acción
no procede frente a reclamaciones de orden económico (fs. 26 a 27 cd. inicial).
D. Impugnación.
La demandante impugnó esa
decisión, reiterando que no cuenta con “medios económicos ni con una
estabilidad socioeconómica” para sobrellevar la vida en condiciones dignas,
razón para solicitar la AHE, no siendo respuesta aceptable que deba esperar el
número “3C-211.235”, por lo cual estimó que al “aceptar el criterio
de Acción Social sobre el turno”, el fallador vulneró la Constitución Política
y los derechos humanos (fs. 29 a 31 ib.).
E. Fallo de segunda
instancia.
El Tribunal Superior del
Distrito Judicial de Medellín, Sala Segunda de Decisión Civil, en junio 28 de
2011 confirmó la decisión del a quo, considerando que el derecho de
petición no fue vulnerado al obtenerse respuesta de Acción Social, debiendo aplicarse
la figura de “hecho superado”.
III. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL.
Primera. Competencia.
Esta corporación es competente para decidir
el presente asunto, en Sala de Revisión, al tenor de lo dispuesto en los
artículos 86 y 241 numeral 9º de la Constitución y 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.
Segunda. El asunto objeto de análisis.
Corresponde a esta Sala de Revisión
determinar si Acción Social conculcó entonces los derechos fundamentales de la
accionante a la vida digna, el mínimo vital, la igualdad y el debido proceso,
entre otros, al no prorrogar a su favor la AHE, a pesar de ser mujer cabeza de
hogar y estar su núcleo familiar integrado con su señora madre y dos hermanas
en situación de discapacidad.
Tercera. Procedencia de la acción de tutela para la
protección de la población desplazada. Reiteración de jurisprudencia.
Un Estado social de derecho debe procurar a sus
habitantes los mecanismos suficientes para el disfrute de las garantías mínimas,
de manera que puedan vivir en condiciones dignas. Así, la Constitución Política
colombiana, con la finalidad de lograr la efectiva protección de los derechos
de los asociados, aún más si se trata de personas que, por sus condiciones económicas,
físicas o psíquicas, se hallan en estado de debilidad manifiesta (art. 13
Const.) y, por ende, de mayor vulnerabilidad, estableció una especial
protección que, en lo ahora atinente, se extiende a las víctimas de desplazamiento
forzado.
Con el fin de desarrollar la presente temática, serán invocados
los precedentes que ha trazado esta Corte sobre la vulneración de derechos
fundamentales de tales víctimas[1], merecedoras de especial amparo
por estar en situación de grave apremio y sufrir cargas injustas, que urgentemente
deben ser contrarrestadas.
Según jurisprudencia de esta corporación, resulta desproporcionado
exigir el agotamiento previo de trámites ordinarios, como requisito para
procurar un amparo efectivo a personas que han sido desarraigadas, dejando
atrás la mayoría de sus derechos para tratar de preservar la propia vida y la
del núcleo familiar, frecuentemente disminuido. Así se ha expresado:
“… debido a la gravedad y a la extrema urgencia a la
que se ven sometidas las personas desplazadas, no se les puede someter al
trámite de las acciones judiciales para cuestionar los actos administrativos de
la Red, ni a la interposición de interminables solicitudes a la coordinadora
del Sistema. Aquello constituye la imposición de cargas inaguantables, teniendo
en cuenta las condiciones de los connacionales desplazados, y son factores que
justifican la procedencia de la acción de tutela. En este contexto, se ha
admitido que cuando quiera que en una situación de desplazamiento forzado una
entidad omita ejercer sus deberes de protección para con todos aquellos que
soporten tal condición, la tutela es un mecanismo idóneo para la protección de
los derechos conculcados.”[2]
Cabe reiterar lo
señalado en el fallo T-611 de agosto 13 de 2007, con ponencia de quien ahora
cumple igual función, donde se tuvo en cuenta la definición contenida en la Ley
387 de 1997 (art. 1°), respecto de la adopción de medidas para prevenir el
desarraigo forzado y la atención, protección, consolidación y estabilización
socioeconómica del desplazado, quien se ha visto forzado a migrar dentro del
territorio nacional, abandonando su localidad de residencia y/o de actividades
habituales, porque su vida, su integridad física, su seguridad o libertad
personales han sido vulneradas o se encuentran directamente amenazadas, con
ocasión de cualquiera de las siguientes situaciones: conflicto armado interno,
disturbios y tensiones interiores, violencia generalizada, violaciones masivas
de los Derechos Humanos, infracciones al Derecho Internacional Humanitario u
otras circunstancias emanadas de las situaciones anteriores, que puedan alterar
o alteren sensiblemente el orden público.
El desplazamiento forzado interno ha afectado grandes
grupos de población en el territorio nacional, siendo tan serio el drama que la
Corte Constitucional declaró un estado inconstitucional de cosas[3],
calificándolo como una crisis humanitaria y una tragedia nacional, que debe ser
atendida por todas las personas de manera solidaria, empezando por los
servidores públicos, por encontrarse lesionada, entre otras potestades, la
dignidad de miles de familias, poniéndose en riesgo la estabilidad de la
sociedad y el futuro de la Nación [4]. Se ha indicado además:
“… al Estado le compete impedir que el desplazamiento
se produzca, porque las autoridades han sido establecidas para respetar y hacer
respetar la vida, honra y bienes de los asociados… si ‘no fue capaz de impedir
que sus asociados fueran expulsados de sus lugares de origen, tiene por lo menos
que garantizarle a los cientos de miles de colombianos que han tenido que
abandonar sus hogares y afrontar en condiciones extremas de existencia la
atención necesaria para reconstruir sus vidas’. Lo anterior comporta que la
situación de cada una de las personas y familias desplazadas por la violencia
deba ser un asunto prioritario de las autoridades.”[5]
En ese sentido, cabe indicar que el desplazamiento
forzado conlleva degradación de múltiples derechos, que deben ser resguardados
y restablecidos cuanto antes, entre otras razones para evitar nuevas
victimizaciones y que no se siga afectando tan gravemente la supervivencia
digna.
Además, en el auto 006 de enero 26 de 2009, M. P. Manuel José Cepeda Espinosa, se expresó que del ordenamiento jurídico interno e
internacional se deriva una protección reforzada para personas de la tercera
edad y discapacitados[6], de lo cual se desprende
un conjunto de deberes en cabeza de las autoridades públicas y de los
particulares, con el fin de garantizar el goce efectivo de sus derechos; en
dicha providencia se lee:
“… el común denominador de la política
de atención a la población desplazada es la indiferencia frente sus
particulares necesidades en todas las etapas del desplazamiento. Así, lejos de
cumplir con su obligación de identificar y remover barreras que generan
discapacidad[7], el Estado con su
indiferencia profundiza la discapacidad y la discriminación que sufre la
población desplazada con limitaciones físicas, mentales, intelectuales o
sensoriales. La omisión del Estado en la materia conduce a anular o restringir
los derechos y libertades de las personas con discapacidad víctimas del
desplazamiento y a excluirlas de beneficios y oportunidades necesarios para
mejorar sus condiciones de vida.
La omisión del Estado frente a la población desplazada
con discapacidad, no tiene en cuenta que la relación entre el conflicto armado,
el desplazamiento y la discapacidad no es excepcional, ni puede considerarse
intrascendente[8]. En razón del
conflicto armado y del desplazamiento forzado, la población en general corre el
riesgo de adquirir una discapacidad y de sufrir, en consecuencia, el impacto
desproporcionado que se deriva de la interacción de estas circunstancias. La edad avanzada, la baja escolaridad, la
desocupación, la pérdida de roles sociales, la pérdida de familiares y amigos,
las condiciones materiales de vida inadecuada, las enfermedades crónicas, son
factores que se han identificado como potenciadores de condiciones de
discapacidad.[9]”
Ahora bien, expuestas (i) las condiciones
extraordinarias que generan  la procedencia de la tutela para personas que se
encuentran en situación de desplazamiento, y (ii) la especial asistencia que
debe procurarse para hacer efectivo el amparo en beneficio de ellas, acorde con
sus necesidades especiales que se agudizan por el conflicto armado interno, se ha
de estudiar la prórroga automática de la AHE para personas merecedores de
especial amparo.
Cuarta.
Procedencia de la acción de tutela para defender los derechos de mujeres
desplazadas por la violencia, como sujetos de especial protección y prórroga
automática de la AHE. Reiteración de jurisprudencia.
4.1. En cuanto a personas sumidas en situación
calamitosa por haber soportado terribles cargas excepcionales, cuya protección
y la satisfacción de sus necesidades ostensiblemente demandan especial
actividad, se ha señalado en reiterada línea jurisprudencial[10]:
“Para esta Sala es
claro, en consecuencia, que ante la situación de fragilidad en que se encuentra
la población desplazada la acción de tutela prevalece sobre otros… mecanismos
ordinarios de defensa, dado que en ese caso los titulares de los derechos
fundamentales vulnerados son sujetos cobijados por una protección
constitucional reforzada, cuya situación particular de debilidad manifiesta e
indefensión revela la necesidad de protección inminente mediante el amparo
constitucional.”[11]
4.2. Esta Corte, también a
través de diversos autos[12], ha consolidado la especial
protección que tiene que otorgarse a la población desplazada, máxime a quienes
se hallen en riesgo acentuado, como las mujeres, los niños y adolescentes, los
indígenas y afrodescendientes, los adultos mayores y las personas con
discapacidad.
En efecto, mediante el auto 092 de 2008[13]
se identificó un número significativo de riesgos de género[14]
en el marco del conflicto armado colombiano, que a su vez constituyen factores
específicos de vulnerabilidad a los que están expuestas las mujeres,
circunstancias frente a las cuales se impone a las autoridades públicas el
deber de emprender acciones integrales, racionales, coordinadas y
cuidadosamente diseñadas, para atacar en forma directa los factores que generan
el impacto diferencial de la violencia desplegada contra las habitantes del
territorio nacional. Así se expuso en dicho auto (no está en negrilla en el
texto original):
“… las autoridades que conforman el SNAIPD deberán
establecer e implementar, dentro de sus procedimientos ordinarios de
funcionamiento, dos presunciones constitucionales que amparan a las mujeres
desplazadas en tanto sujetos de protección constitucional reforzada:
a. La presunción constitucional de vulnerabilidad
acentuada de las mujeres desplazadas, para efectos de su acceso a los distintos
componentes del SNAIPD y de la valoración integral de su situación por parte de
los funcionarios competentes para atenderlas; y
b. La presunción constitucional de prórroga automática
de la ayuda humanitaria de emergencia a favor de las mujeres desplazadas, hasta
que se compruebe la autosuficiencia integral y en condiciones de dignidad de
cada mujer en particular.
Es responsabilidad del Director de Acción Social el
disponer las actuaciones y procedimientos necesarios para que la totalidad de
los funcionarios públicos que están encargados de atender los derechos de las
mujeres desplazadas conozcan, comprendan y apliquen adecuadamente estas dos
presunciones constitucionales; así se les ordenará en la presente providencia.”
Igualmente, en el auto 006 de 2008 se expresó que las
personas con discapacidad gozan de una protección reforzada, que se deriva del
orden jurídico interno[15] y del derecho
internacional. De esas garantías de amparo se desprende un conjunto de deberes
en cabeza de las autoridades públicas y de los particulares, para garantizar el
respeto y goce efectivo de sus derechos, constituyendo las
personas discapacitadas uno de los grupos más vulnerables y, a la vez, discriminados
de la población desplazada. En ese auto se lee:
“El conflicto armado y el desplazamiento forzado son
fenómenos que causan y exacerban la discapacidad. El grado de discriminación,
aislamiento y exclusión que sufren a diario las personas con discapacidad, se
ve agudizado  por el conflicto y por el desplazamiento. Ante estos eventos, las
necesidades de la población con discapacidad tienden a ser dejadas de lado, se
olvida que, a diferencia de otras víctimas del conflicto armado, ellas
enfrentan barreras adicionales, tanto sociales, como de acceso al espacio
físico, a la comunicación, a la información, a la participación. En situaciones de conflicto esta población está expuesta a
un mayor riesgo de perder la vida, de ser sometida a violencia, de ser víctima
de abusos y tratos denigrantes, o de ser abandonada. Muchas personas con
discapacidad, por las múltiples barreras y restricciones que enfrentan, ni siquiera
tienen la oportunidad de escapar para sobrevivir. Pero incluso, aquéllas que
logran hacerlo para garantizar su vida, seguridad e integridad personal, se ven
abocadas en un nuevo entorno a un mayor aislamiento y marginación que les hace
más difícil recuperarse y recobrar sus medios de subsistencia.”
4.3. Con relación a la temporalidad de la AHE, el
parágrafo del artículo 15 de la Ley 387 de 1997 señalaba que a tal atención se
tiene derecho por un espacio máximo de tres meses, prorrogables
excepcionalmente por tres meses más, precepto parcialmente declarado
inexequible y en  lo demás condicionado,  mediante la sentencia C-278 de abril
8 de 2007.
Ello, en cuanto la ayuda humanitaria no puede estar
sujeta a plazos inexorables, ya que si bien es conveniente que la referencia
temporal exista, debe ser flexible, sujeta a que la reparación sea real, con
medios eficaces y continuos, según las particularidades del caso, hasta que se supere
la vulnerabilidad de los desarraigados, particularmente frente a la etapa de la
atención humanitaria, en la cual se debe garantizar condiciones de vida digna,
hacia la paulatina estabilización económica y social. Así expresó la Corte[16]:
“En lo que respecta a que el término de la ayuda
humanitaria sea de tres meses, la Corte lo encuentra corto más no
necesariamente contrario a la Constitución Política, en la medida de su acople y
flexibilidad frente a las características propias del hecho concreto.
…   …   …
Lo definitivamente inconstitucional, y así lo
declarará la Corte, son las expresiones ‘máximo’ y ‘excepcionalmente por otros
tres (3) más’ del parágrafo del artículo 15 de la ley 387 de 1997, pues le
imprimen rigidez al plazo para la provisión de la ayuda humanitaria de
emergencia a los desplazados, impidiendo que estas personas puedan seguir
recibiendo atención del Estado por un tiempo mayor, mientras logran superar
definitivamente su situación de vulnerabilidad. El segmento restante del citado
parágrafo se declarará exequible, en el entendido que la atención humanitaria
de emergencia será prorrogable hasta que el afectado esté en condiciones de
asumir su autosostenimiento.”[17]
Por consiguiente, teniendo en cuenta que el status
de desplazado depende de una condición material concreta, en especial cuando se
trata de discapacitados y de mujeres cabeza de hogar, la atención humanitaria
de emergencia y su correspondiente prórroga automática deben ser concedidas
hasta que el afectado satisfaga realmente su derecho a la subsistencia digna,
de modo que pueda suplir sus necesidades básicas, asumir su auto sostenimiento
y superar las circunstancias de vulnerabilidad, marginalidad e indefensión
ocasionadas por el desplazamiento forzado.
En consecuencia, resulta justificado e imperativo que
el Estado siga prestando la ayuda humanitaria que sea requerida, hasta que la
situación de especial vulnerabilidad sea superada[18], no por presunciones o por el simple paso del tiempo,
sino en la realidad objetivamente constatada.
Quinta. Análisis del caso concreto.
5.1. Antes de reasumir el análisis específico sobre el
asunto bajo estudio, es pertinente recordar que
mediante el Decreto 4155 de noviembre 3 de 2011, considerando que “es  un
objetivo del Plan Nacional de Desarrollo la superación de la pobreza extrema y
la consolidación de la paz en todo el territorio nacional, la seguridad y la
plena vigencia de los derechos humanos y la protección de las victimas del
conflicto, los desplazados, atendiendo, entre otros, la necesidad de protección
y garantía de los derechos fundamentales reconocidos por nuestra Carta Política
en este ámbito y por la jurisdicción constitucional en sus fallos”, fue
transformada la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación
Internacional, Acción Social, “en Departamento Administrativo, el cual se
denominará Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, como
organismo principal de la administración pública del Sector Administrativo de
Inclusión Social y Reconciliación” (cfr. art. 1° del referido Decreto).
5.2. Se estudia la situación de la señora
Aleida María Arredondo Arenas, ciudadana
desplazada dentro del conflicto armado padecido por Colombia, quien impetró
tutela contra Acción Social por no haberle otorgado la prórroga automática de la
AHE, a pesar de ser mujer cabeza de familia, a cuyo cargo se encuentra su señora
madre y dos hermanas, en situación de discapacidad.
En junio 28 de 2011, el Tribunal Superior
del Distrito Judicial de Medellín, Sala Segunda de Decisión Civil, confirmó el
fallo dictado por el Juzgado Trece Civil del Circuito de dicha ciudad en mayo
20 del mismo año, declarando improcedente la acción de tutela, enfocando
únicamente el derecho de petición, que estimó no violado pues ya se había respondido
a la solicitante.
5.3. Esta corporación, teniendo en cuenta
la especial situación de vulnerabilidad de la población desplazada, ha
establecido que la tutela es procedente para el efectivo reconocimiento de sus
derechos, resultando el amparo constitucional idóneo, expedito y eficaz para el
restablecimiento de lo invocado, tratándose además en este caso de una
desplazada cabeza de hogar, que tiene a su cargo a su señora madre y a dos
hermanas en situación de discapacidad (fs. 9 a 11 cd. inicial), ameritándose claramente la protección reforzada.
5.4. Además de que la narración de los
hechos contenida en la demanda se encuentra amparada por la presunción de buena
fe (art. 83 Const.), se aprecia que Aleida María Arredondo Arenas fue inscrita
en la otrora Acción Social desde 2006, habiendo recibido las respectivas ayudas
por parte del Estado, que fueron suspendidas o pospuestas sin justificación
constitucional.
5.5. Acción Social señaló que no vulneró los derechos
fundamentales de la actora y su familia, al dar respuesta al derecho de
petición, indicándole que le fue asignado el turno N° 3C-211.235, para que se
garantice el derecho a la igualdad y la disponibilidad presupuestal (f. 18 ib.),
considerando dicha dependencia que dentro
del marco de su competencia ha realizado “todas las gestiones
necesarias para cumplir los mandatos legales y constitucionales, evitando que
se vulneren o pongan en riesgo los derechos fundamentales del accionante” (sic,
f. 22 ib.).
Aparece probado o
no se ha rebatido que, a raíz de su desplazamiento, la peticionaria recibió la AHE
hasta 2010 y se ha beneficiado de otros componentes de la política de atención
a la población desplazada por la violencia, pero no ha logrado una
estabilización socioeconómica que le permita su auto sostenimiento.
Frente a la
petición de la “prórroga automática de las ayudas requeridas”, por su
grave situación, de la respuesta emitida en su momento por Acción Social, que la
remite a la asignación del turno “3C-211.235”, sin especificación de tiempo de solución, se colige que no hay una respuesta efectiva.
5.6. El ente
demandado no tuvo en cuenta lo indicado en el auto 237 de 2008, que reitera lo
ordenado en el auto 092 de 2008, ambos de esta corporación, con ponencia del
Magistrado Manuel José Cepeda Espinosa; frente a la “prórroga automática de
la ayuda humanitaria de emergencia a favor de las mujeres desplazadas”, desconoce
que tales efectos se dan por la
existencia de “(1) de un mandato de suministro de ayuda humanitaria de
manera integral, completa e ininterrumpida, (2) de una prohibición de
condicionar tal suministro a la necesidad de programar o realizar una vistita
de verificación dada la presunción de vulnerabilidad extrema”, procediendo la
suspensión solo mediante decisión
motivada, siempre y cuando se compruebe que “cada mujer, individualmente
considerada, ha logrado condiciones de autosuficiencia integral y en
condiciones de dignidad” (está subrayado en el texto original).
Con base en lo
anterior, aunque se aprecia que la actora ha recibido algunos de los
componentes de la AHE, Acción Social no ha reaccionado ante su triple
vulnerabilidad, en su condición de mujer desplazada, cabeza de familia, que
tiene a cargo a su señora madre y a dos hermanas en situación de discapacidad,
por lo que merece especial protección, siendo titular de la AHE completa e integral, con todos y cada uno de
los componentes que establece la ley.
Por ello, deben ser
amparados los reclamados derechos al debido proceso, la vida digna, el mínimo vital y la igualdad,
correspondiendo ordenar a la entidad que
asumió las funciones de Acción Social, por conducto de su representante legal o
quien haga sus veces que, si aún no lo ha realizado, disponga lo necesario para
que dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación del presente
fallo, se haga efectiva la respectiva prórroga de la AHE, que se mantendrá
hasta que se demuestre que la actora puede subsistir por sus propios medios,
debiendo entregársele lo normativamente previsto en cuanto a alimentación
básica, apoyo para alojamiento, implementos de habitación, cocina, aseo y
vestuario adecuado, en cantidad y calidad suficiente para suplir temporalmente
las necesidades de Aleida María Arredondo Arenas, de su señora madre Libia Rosa
Arenas de Arredondo y de sus hermanas Nubia del Socorro y Rosa María Arrendondo
Arenas, quienes se hallan en situación de discapacidad.
También se
ordenará que la actora y su familia sean inscritas dentro de los programas que
busca implementar y hacer cumplir el auto 092 de 2008, para intervenir en las
facetas de género enunciadas, como beneficiaria individual y de lo dispuesto en
los autos 251 de 2008 y 006 de 2009, en lo atinente a su señora madre y la discapacidad
de las dos hermanas.
En conclusión, la Sala Sexta de Revisión revocará el fallo proferido en junio 28 de 2011 por el
Tribunal Superior del Distrito Judicial de Medellín, Sala Segunda de Decisión
Civil, que confirmó el dictado en mayo 20 del mismo año por el Juzgado Trece
Civil del Circuito de dicha ciudad, declarando improcedente la acción de tutela
incoada por Aleida María Arredondo Arenas contra la Agencia Presidencial para la
Acción Social y la Cooperación Internacional, Acción Social; en su lugar, serán
tutelados los derechos fundamentales al debido proceso, la vida
digna, el mínimo vital y la igualdad de la actora y de su familia.
IV. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Sexta de
Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero.-
REVOCAR el fallo proferido por el Tribunal
Superior del Distrito Judicial de Medellín, Sala de Decisión Civil, en junio 28
de 2011, que a su vez confirmó el dictado por el Juzgado Trece Civil del
Circuito de la misma ciudad en mayo 20 de dicho año, negando la tutela pedida por
Aleida María Arredondo Arenas contra la entonces Agencia Presidencial para la
Acción Social y la Cooperación Internacional, Acción Social. En su lugar, se
dispone TUTELAR los derechos fundamentales al
debido proceso, la vida digna, el mínimo
vital y la igualdad de la demandante y su grupo familiar.
Segundo.- ORDENAR
al  Departamento Administrativo para la Prosperidad Social , por conducto de su
Director o quien haga sus veces, que si aún no lo ha realizado, dentro del
término de cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de esta
sentencia, prorrogue la ayuda humanitaria de emergencia (AHE) y le entregue de
manera completa, en la forma indicada en
la parte motiva de este fallo, los
componentes previstos en la ley, a la señora Aleida María Arredondo Arenas, a su señora madre Libia Rosa Arenas de Arredondo y a
sus hermanas Nubia del Socorro y Rosa María Arrendondo Arenas, y las inscriba dentro
de los programas contemplados en los autos 092 de 2008, 251 de 2008 y 006 de
2009.
Tercero.- Por
Secretaría General, LÍBRESE la comunicación a que alude el artículo 36
del Decreto 2591 de 1991.
Cópiese, notifíquese, comuníquese y cúmplase.
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT
CHALJUB
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA
PORTO
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE
MONCALEANO
Secretaria General
[1]
Cfr. T-285 de marzo 27 de 2008, M. P. Nilson Pinilla Pinilla, entre muchas
otras.
[2]
T-086 de febrero 9 de 2006, M. P. Clara Inés Vargas Hernández.
[3]
T-025 de enero 22 de 2004, M. P. Manuel José Cepeda Espinosa. Dentro de las
circunstancias que generaron esa declaración, cabe resaltar: (i) la vulneración
masiva y generalizada de derechos fundamentales a grupos numerosos de personas;
(ii) la omisión prolongada de los deberes de las autoridades estatales
competentes para remediar esa conculcación; (iii) la no adopción de medidas
legislativas y administrativas efectivas; (iv) la existencia de un grave y
permanente problema social, cuya solución demanda un alto presupuesto
adicional.
[4]
SU-1150 de  agosto 30 de 2000, M. P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[5]
T-721 de agosto 20 de 2003, M. P. Álvaro Tafur Galvis.
[6]
El catálogo de Los Principios Rectores de los Desplazamientos Internos, emitido
por las Naciones Unidas en febrero 11 de 1998, señala ciertas necesidades
específicas que padece esa población en los diferentes países que sobrellevan
el citado fenómeno y determina los derechos y garantías “pertinentes para la
protección de las personas contra el desplazamiento forzado y para su
protección y asistencia durante el desplazamiento y durante el retorno o el
reasentamiento y la reintegración”. Con ese propósito, el principio 4°
consagra (no está en negrilla en el texto original): “Ciertos desplazados
internos, como los niños, especialmente los menores no acompañados, las mujeres
embarazadas, las madres con niños pequeños, las mujeres cabeza de familia,
las personas con discapacidades y las personas de edad, tendrán derecho
a la protección y asistencia requerida por su condición y a un tratamiento que
tenga en cuenta sus necesidades especiales.”
[7] “La discapacidad se entiende como la interacción
entre una persona con deficiencias físicas, sensoriales, intelectuales o
mentales, con diversas barreras que impiden su participación plena y efectiva
en la sociedad, en igualdad de condiciones con las demás.”
[8] “Sobre la relación entre el conflicto armado y las
condiciones de discapacidad, vid: International Disability and Development
Consortium, Disability and Conflict: Report of an IDDC Seminar May 29th – June
4th 2000, IDDC, Surrey, 2003, 31.”
[9]
“BAYARRE, Héctor. Prevalencia y factores de riesgo de discapacidad en
ancianos. Ciudad de La Habana y Las Tunas. 2000. Ciudad de La Habana, 2003, p. 5 y 6.”
[10]
Cfr. T-098 de febrero 4 de 2002, M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra; T-419 de
mayo 22 de 2003, M. P. Alfredo Beltrán Sierra; T-985 de octubre 23 de 2003, M. P. Jaime Córdoba Triviño; T-025 de 2004, precitada.
[11]
T-501 de julio 23 de 2009, M. P. Mauricio Gonzáles Cuervo.
[12]
Autos 092 de abril 14 y 251 de octubre 6, ambos de 2008; 004, 005 y 006, los
tres de enero 26 de 2009, M. P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[13]
“Protección de los derechos fundamentales de las mujeres víctimas del
desplazamiento forzado por causa del conflicto armado, en el marco de la
superación del estado de cosas inconstitucional declarado en la sentencia T-
025 de 2004, después de la sesión pública de información técnica realizada el
10 de mayo de 2007 ante la Sala Segunda de Revisión.”
[14]
Los riesgos que fueron identificados en el auto 092 de 2008, anteriormente
referido, son: “En el ámbito de la prevención del desplazamiento forzoso, la Corte Constitucional ha identificado diez (10) riesgos de género en el marco del conflicto
armado colombiano, es decir, diez factores de vulnerabilidad específicos a los
que están expuestas las mujeres por causa de su condición femenina en el marco
de la confrontación armada interna colombiana, que no son compartidos por los
hombres, y que explican en su conjunto el impacto desproporcionado del
desplazamiento forzoso sobre las mujeres. Estos riesgos son: (i) el riesgo de
violencia sexual, explotación sexual o abuso sexual en el marco del conflicto
armado; (ii) el riesgo de explotación o esclavización para ejercer labores
domésticas y roles considerados femeninos en una sociedad con rasgos
patriarcales, por parte de los actores armados ilegales; (iii) el riesgo de
reclutamiento forzado de sus hijos e hijas por los actores armados al margen de
la ley, o de otro tipo de amenazas contra ellos, que se hace más grave cuando
la mujer es cabeza de familia; (iv) los riesgos derivados del contacto o de las
relaciones familiares o personales -voluntarias, accidentales o presuntas- con
los integrantes de alguno de los grupos armados ilegales que operan en el país
o con miembros de la Fuerza Pública, principalmente por señalamientos o
retaliaciones efectuados a posteriori por los bandos ilegales enemigos; (v) los
riesgos derivados de su pertenencia a organizaciones sociales, comunitarias o
políticas de mujeres, o de sus labores de liderazgo y promoción de los derechos
humanos en zonas afectadas por el conflicto armado; (vi) el riesgo de
persecución y asesinato por las estrategias de control coercitivo del
comportamiento público y privado de las personas que implementan los grupos
armados ilegales en extensas áreas del territorio nacional; (vii) el riesgo por
el asesinato o desaparición de su proveedor económico o por la desintegración
de sus grupos familiares y de sus redes de apoyo material y social; (viii) el
riesgo de ser despojadas de sus tierras y su patrimonio con mayor facilidad por
los actores armados ilegales dada su posición histórica ante la propiedad,
especialmente las propiedades inmuebles rurales; (ix) los riesgos derivados de
la condición de discriminación y vulnerabilidad acentuada de las mujeres
indígenas y afrodescendientes; y (x) el riesgo por la pérdida o ausencia de su
compañero o proveedor económico durante el proceso de desplazamiento. Luego de
valorar jurídicamente estos diez riesgos desde un enfoque de prevención del
desplazamiento forzado, la Corte Constitucional ordena en el presente Auto que el Gobierno Nacional adopte e implemente un programa para la prevención de
los riesgos de género que causan un impacto desproporcionado del desplazamiento
sobre las mujeres, programa que ha de ser diseñado e iniciar su ejecución en un
término breve en atención a la gravedad del asunto – a saber, tres meses a
partir de la comunicación de la presente providencia.”
[15]
En la Constitución Política, el artículo 2° incluye entre los fines esenciales
del Estado servir a la comunidad, garantizar la efectividad de los principios,
derechos y deberes consagrados en la Constitución y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo, indicando que las autoridades estatales han
sido instituidas “para proteger a todas las personas residentes en Colombia,
en su vida, honra, bienes, creencias y demás derechos y libertades, y para
asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los
particulares”;  los artículos 5° y 13 le ordenan al Estado reconocer
“sin discriminación alguna, la primacía de los derechos inalienables de la
persona” y proteger “especialmente a aquellas personas que por su
condición económica, física o mental, se encuentren en circunstancia de
debilidad manifiesta”, mientras el artículo 47 le impone adelantar “política
de previsión, rehabilitación e integración social para los disminuidos físicos,
sensoriales y psíquicos, a quienes se prestará la atención especializada que
requieran”. El 54 dispone que es “obligación del Estado y de los
empleadores ofrecer formación y habilitación profesional y técnica a quienes lo
requieran. El Estado debe propiciar la ubicación laboral de las personas en
edad de trabajar y garantizar a los minusválidos el derecho a un trabajo acorde
con sus condiciones de salud”. El 68 instituye como obligación especial del
Estado “la educación de personas con limitaciones físicas o mentales”.
[16]
C-278 de abril 8 de 2007, M. P. Nilson Pinilla Pinilla.
[17]
C-278 de 2007, anteriormente referida.
[18]
Cfr. T-025 de 2004 precitada.