T-301-98
Sentencia T-301/98
Sentencia T-301/98
DERECHO DE
PETICION-Núcleo esencial
El derecho de petición, es una garantía
constitucional que le permite a los ciudadanos formular solicitudes respetuosas
a las autoridades y obtener consecuentemente una respuesta pronta, oportuna y
completa sobre el particular, la cual debe necesariamente "ser llevada al
conocimiento del solicitante", para que se garantice eficazmente este
derecho. Desde este punto de vista, el derecho de petición involucra " no
solo la posibilidad de acudir ante la administración, sino que supone, además,
un resultado de ésta, que se manifiesta en la obtención de una pronta
resolución. Sin este último elemento, el derecho de petición no se realiza,
pues es esencial al mismo".
DERECHO DE PETICION FRENTE AL SILENCIO
ADMINISTRATIVO NEGATIVO-Deber de resolver la solicitud
El silencio administrativo no puede ser entendido
como resolución o pronunciamiento de la administración, ya que éste no define
ni material ni sustancialmente la solicitud de quien propone la petición,
circunstancia que hace evidente que dentro del núcleo del derecho de petición
se concrete la materialización de una obligación de hacer por parte de la
administración, - la de contestar y comunicar-, que ha sido reconocida
claramente por la doctrina constitucional.
ACCION DE TUTELA-Improcedencia para la definición de un
derecho pensional
Referencia:
Expediente T-157525
Acción de tutela
instaurada por Helí Fabio Lozano y otros, contra la Secretaría de Servicios
Administrativos y de la Función Pública y el I.S.S.
Tema: Derecho de
petición.
Magistrado Ponente:
Dr. ALEJANDRO
MARTINEZ CABALLERO
Santa Fe de Bogotá,   dieciocho   (18) de
junio  de mil novecientos noventa y ocho (1998)
La Sala Séptima de la Corte Constitucional,
integrada por los Magistrados, Fabio Morón Díaz, Vladimiro Naranjo Mesa, y
Alejandro Martínez Caballero, quien la preside,  en ejercicio de sus
competencias constitucionales y legales
EN EL NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA CONSTITUCION
Han pronunciado la siguiente
SENTENCIA
Dentro de la acción de tutela instaurada
por  Helí Fabio Lozano, Carlos Julio Parra Mahecha y Jairo Antonio Muñoz Luna,
contra  la Secretaría de Servicios Administrativos  y de la Función Pública y
el Instituto de Seguros Sociales.
I. HECHOS
Los ciudadanos Helí Fabio Lozano, Carlos
Julio Parra Mahecha y Jairo Antonio Muñoz Luna, residentes en la ciudad de
Ibagué, presentaron acción de tutela contra de la Secretaría de Servicios
Administrativos y de la Función Pública, y el Instituto de Seguros Sociales,
por considerar que les fueron vulnerados por parte de dichas entidades sus
derechos consagrados en los artículos 23, 48 y 53 de la Constitución, “al
excederse en el tiempo en materializar el  reconocimiento y pago de la pensión
de jubilación” a que tienen “derecho por ministerio de la ley y Convención
Colectiva de Trabajo”.
En efecto, manifiestan los demandantes, que
una vez  salieron retirados de la Secretaría de Transporte Departamental del
Tolima,  - el 1o de julio de 1997 y el 1o de agosto del mismo año,
respectivamente - , presentaron dentro de los términos legales toda la
documentación requerida para el reconocimiento y pago de su pensión de
jubilación. Sin embargo, cuentan que han pasado mas de quince días y no se les
ha dado respuesta alguna a su solicitud, por lo que estiman violados los
derechos fundamentales anteriormente mencionados.
En consecuencia  solicitan los accionantes
que por intermedio de la tutela se le ordene a las entidades demandadas
liquidar, reconocer y pagar la pensión de jubilación de los actores, y que el
“Presidente del Seguro … pague el retroactivo correspondiente incluyendo la
indexación y los intereses de mora” a que halla lugar.
II. DE LAS DECISIONES JUDICIALES ANTERIORES
El Tribunal Administrativo del Tolima
conoció en primera instancia de la acción de la referencia y procedió a tutelar
el derecho de petición de los actores, en razón a que se concluyó que la no
respuesta oportuna por parte de las entidades en mención había vulnerado el
derecho de los accionantes. Por consiguiente se ordenó contestar la solicitud
de los demandantes en el término de quince (15) días a partir de la
notificación de la decisión.
El Secretario de los Servicios
Administrativos y de la Función Pública de Ibagué, presentó un escrito de
impugnación mediante el cual señaló que existen algunos trámites dentro de su entidad
que tienen mayor complejidad que otros, por ser relativos a pensiones formadas
por cuotas de diferentes instituciones públicas, razón por la cual, a pesar de
la diligencia de la entidad que representa, hay circunstancias en que es
complicado completar toda la información oportunamente, por lo que con
aseguradoras, se ha garantizado la cobertura de contingencias hasta el momento
del reconocimiento y pago de la respectiva pensión, principalmente en lo
referente a la salud.
Igualmente sostiene que la acción de tutela
debió dirigirse contra la entidad  que injustificadamente ha retardado el
trámite, como es el I.S.S., y quien no ha comunicado a los interesados la
decisión de objetar el pago de su cuota pensional en favor de los demandantes.
Al respecto, deduce que al dirigir los accionantes su tutela contra el I.S.S.,
conocían las decisiones del esa entidad y que en consecuencia debían haber
interpuesto los recursos de ley contra esas decisiones y no contra la entidad
que él representa. Por lo tanto estima que se debe revocar el fallo de primera
instancia.
El Consejo de Estado, quien conoció de la
apelación, decidió revocar la sentencia del Tribunal por considerar que la
verdadera pretensión de los demandantes no era que se les diera respuesta a sus
solicitudes sino que los organismos demandados les reconocieran y pagaran su
pensión de jubilación, porque estimó con fundamento en algunas pruebas que las
entidades demandadas si le habían dado respuesta a los accionantes en su
oportunidad.
III. CONSIDERACIONES.
A. Competencia.
Una de las funciones asignadas por el
constituyente primario a la Corte Constitucional, fue precisamente la de
revisar, conforme a la ley, "las decisiones judiciales relacionadas con la
acción de tutela de los derechos constitucionales." Por consiguiente esta
Corte es competente para revisar el presente fallo de tutela, de conformidad
con los artículos 86 y 241 de la Constitución Nacional, y el decreto 2591 de
1991.
B. Del derecho de petición en el caso
concreto.
El derecho de petición, es una garantía
constitucional que le permite a los ciudadanos formular solicitudes respetuosas
a las autoridades y  obtener consecuentemente una respuesta pronta, oportuna  y
completa sobre el particular, la cual debe necesariamente “ser llevada al
conocimiento del solicitante”[1],
para que se garantice eficazmente este derecho.
Desde este punto de vista, el derecho de
petición involucra “ no solo la posibilidad de acudir ante la administración,
sino que supone, además, un resultado de ésta, que se manifiesta en la
obtención de una pronta resolución. Sin este último elemento, el derecho de
petición no se realiza, pues es esencial al mismo”.[2]
Por esta razón, el silencio administrativo
no puede ser entendido como resolución o pronunciamiento de la administración,
ya que éste no define ni material ni sustancialmente la solicitud de quien
propone la petición, circunstancia que hace evidente  que dentro del núcleo
del  derecho de petición se concrete la materialización de una obligación  de
hacer por parte de la administración, - la de contestar y comunicar-, que ha
sido reconocida claramente por la doctrina constitucional.
Al respecto esta Corporación en la sentencia
T-242 de 1993[3]
sostuvo que:
“ La resolución,
producida y comunicada dentro de los términos que la ley señala, representa la
satisfacción del derecho de petición, de tal manera que si la autoridad ha
dejado transcurrir los términos contemplados en la ley sin dar respuesta al
peticionario, es forzoso concluir que vulneró el derecho pues la respuesta
tardía, al igual que la falta de respuesta, quebranta, en perjuicio del
administrado, el mandato constitucional.”
Respecto del término que tiene la
administración para  resolver las peticiones, esta Corporación en la sentencia
T-072 de 1995 sostuvo de manera clara y contundente que:
“En este momento,
para establecer cuál es el término que tiene la administración  para resolver
las peticiones que ante ella se presenten, debe acudirse a los preceptos del
Código Contencioso Administrativo, al igual que a la ley 57 de 1984, en lo
pertinente.
“El artículo 6o. del
mencionado código, establece que las peticiones  de carácter general o
particular, se resolverán o contestarán dentro de los quince (15) días
siguientes a la fecha de su recibo. Así mismo,  prevé que en ese mismo término,
la administración debe informar al solicitante, cuando sea del caso,  su
imposibilidad de dar una respuesta en dicho lapso, explicando los motivos y
señalando el término en el cual  se producirá la contestación.”
…
“Si bien la citada
norma, no señala  cuál es el término  que  tiene la administración para
contestar o resolver el asunto planteado, después de que ha hecho saber al
interesado que no podrá hacerlo en el término legal, es obvio  que dicho
término debe ajustarse a los parámetros de la razonabilidad, razonabilidad
que debe consultar no sólo la importancia que el asunto pueda revestir  para el
solicitante, sino los distintos trámites que debe agotar la administración para
resolver adecuadamente la cuestión planteada. Por tanto, ante la ausencia de
una norma que señale dicho término, el juez de tutela, en cada caso, tendrá que
determinar si el plazo que la administración fijó y empleó para contestar la
solicitud, fue razonable, y si se satisfizo el núcleo esencial del derecho de
petición: la pronta resolución.”
…
“Con fundamento en
lo expuesto, no es válida la conducta de las entidades públicas que,
argumentando cúmulo de trabajo, la espera de documentación que no le
correspondía aportar al solicitante, e.t.c., retardan injustificadamente  una
respuesta, pues ello, a todas luces desconoce el derecho de petición. En este
punto, es necesario tener en cuenta que el peticionario no debe correr con la
negligencia y falta de organización de algunas entidades públicas y de sus
funcionarios, quienes amparados en la falta de una norma que imponga términos
precisos para resolver, se abstienen de contestar rápida y diligentemente,
hecho éste que no sólo causa perjuicios al solicitante sino a la administración
misma.
“Igualmente, debe
concluirse que la administración no se exonera de su responsabilidad de
contestar prontamente una petición, cuando la complejidad del
asunto, entre otras cosas, le impide pronunciarse en lapso en que está obligado
a hacerlo, pues la misma norma exige que debe señalar en qué término
dará respuesta y cumplirlo a cabalidad.” (T- 76 de 1995 ).
Por todo lo anterior, no comparte esta
Corte la decisión del Consejo de Estado de revocar la sentencia de primera
instancia,  por las razones que se señalaron en su oportunidad. Al respecto
esta Corporación considera que si bien los demandantes presentan a consideración
de los jueces de tutela solicitudes que no pueden ser amparadas a través de
esta acción relativas a que se ordene el reconocimiento y pago de la pensión de
jubilación y la indexación correspondiente,  si exigen la protección del
derecho contemplado en el artículo 23 de la Constitución por el retraso en la
respuesta a su solicitud pensional, aspiración que es de la competencia
indiscutible del juez constitucional.
Observa la Corte que frente a esta
pretensión de los demandantes de lograr a través de la acción de tutela la
definición de un derecho pensional, se debe precisar las diferencias
conceptuales que existen entre el derecho de petición y el contenido de la
solicitud, es decir la materia de la petición.
Ya en la sentencia T-242 de 1993,
Magistrado Ponente Doctor José Gregorio Hernández Galindo  se había dicho que :
“La falta de
respuesta o la resolución tardía son formas de violación de aquel” (entiéndase
derecho de petición) “y son susceptibles de la actuación protectora del juez
mediante el uso de la acción de tutela, pues en tales casos se conculca un
derecho constitucional fundamental. En cambio, lo que se debate ante la
jurisdicción cuando se acusa el acto, expreso o presunto, proferido por la administración,
alude al fondo de lo pedido, de manera independiente del derecho de petición
como tal. Allí se discute la legalidad de la actuación administrativa o del
acto correspondiente, de acuerdo con las normas a las que estaba sometida la
administración, es decir que no está en juego el derecho fundamental de que se
trata sino otros derechos, para cuya defensa existen las vías judiciales
contempladas en el Código Contencioso Administrativo y, por tanto, respecto de
ella no cabe la acción de tutela salvo la hipótesis del perjuicio irremediable
(artículo 86 C.N.).”
Por consiguiente desborda la competencia
constitucional ordenar tales erogaciones a las entidades demandadas, primero,
por no ser clara la existencia del derecho en favor de los demandantes, y segundo,
por no existir un perjuicio irremediable debidamente probado.
Adicionalmente, observando el acervo
probatorio, no se colige que la entidad demandada haya dado respuesta oportuna
a las solicitudes de los actores como lo afirma el ad-quem.
Sobre este punto vale la pena precisar que
la entidad ante la cual se presenta la solicitud de petición es la encargada de
dar la contestación correspondiente a los accionantes,  y no puede desconocer
esta obligación amparándose  en la incompetencia o falta de diligencia de otras
instituciones que concurren en la definición del acto administrativo. Al
respecto, debe concluirse  que si al interior del ente obligado a responder  se
han adelantado los trámites  necesarios para dar contestación a la solicitud,
pero ese conocimiento no ha trascendido al conocimiento del peticionario,
prosigue la vulneración del derecho fundamental.[4]
Por esta razón, no son de recibo las
afirmaciones que señalan la no existencia de violación al derecho de petición
de los demandantes, con base en el eventual conocimiento de los actores de
algunas  respuestas  que   internamente se dieron entre la Secretaría  de
Servicios Administrativos y de la Función Pública,  y el I.S.S., al resolver
las solicitudes de la primera entidad,   ya que las consideraciones y
decisiones de ese trámite interno  no fueron expresamente comunicadas a los
accionantes, en su oportunidad.
Cabe recordar que excepcionalmente
la entidad obligada, puede  comunicar al peticionario las razones por las
cuales le es imposible responder en el término de quince (15) días de forma
clara y completa a la solicitud, señalando con precisión una  fecha razonable
en la cual se procederá a resolver. Esta circunstancia lleva implícita la
necesidad de comunicar al peticionario algún tipo de decisión en el término que
señale la ley, aún en circunstancias excepcionales o fuera de lo común.
Por  lo anterior, no comparte la Corte las
apreciaciones de instancia, como se ha señalado en las consideraciones  expuestas
en esta decisión.
C.  DECISION
En mérito de lo expuesto, esta  Sala  de la
Corte Constitucional
RESUELVE
Primero. REVOCAR la decisión del
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, que  declaró
improcedente la acción de tutela de la referencia y en consecuencia CONFIRMAR
el fallo del Tribunal Administrativo del Tolima.
Segundo.  Para los efectos del
artículo 36 del decreto 2591 de 1991, el Tribunal de origen hará las
notificaciones y tomará las medidas conducentes para el cumplimiento de esta
sentencia.
Cópiese, notifíquese, comuníquese,
publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaría General
[1] Cfr. Sentencia
T-372 de 1995
[2] Cfr. Sentencia
T-567 de 1992.
[3] Magistrado Ponente
Doctor José Gregorio Hernández Galindo.
[4]Cfr. Sentencia T-365
de 1997.