T-327-18
Sentencia T-327/18
DERECHO A LA VIVIENDA
DIGNA-Naturaleza jurídica, alcance y contenido
PROCESOS
ADMINISTRATIVOS SANCIONATORIOS-Principio de proporcionalidad y
razonabilidad
Las actuaciones administrativas
sancionatorias están sujetas al principio de proporcionalidad, ya que no pueden
poner en riesgos otros valores constitucionales sin justificar por qué la
sanción impuesta se ajusta a este principio.
FACULTADES
SANCIONATORIAS DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES PARA HACER CUMPLIR LAS NORMAS
URBANISTICAS Y LOS PLANES DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL-Alcance
La Ley 388 de 1997 le otorga a las entidades territoriales facultades
regulativas y sancionatorias. En virtud de las primeras es que estas pueden
definir los objetivos, directrices, políticas y programas para orientar y
administrar el desarrollo físico de su territorio y la utilización del suelo.
Por otro lado, es a través de las segundas que se les permite la imposición de
sanciones económicas y de demolición a todas las personas que no cumplan con
los lineamientos urbanísticos de cada entidad territorial.
ESPACIO PUBLICO-Protección
constitucional
REGIMEN DE LAS
LICENCIAS URBANISTICAS-Licencias de urbanización, de parcelación, de subdivisión,
de construcción y de intervención y ocupación del espacio público
LICENCIA DE
CONSTRUCCION-Procedimiento
PRINCIPIO DE
PROPORCIONALIDAD EN SANCIONES ADMINISTRATIVAS POR INCUMPLIMIENTO DE REGIMEN
LEGAL DE LICENCIAS DE CONSTRUCCION
DEBIDO PROCESO,
MINIMO VITAL Y VIVIENDA DIGNA-Orden a Alcaldía otorgar a la accionante
información acerca de los requisitos para acceder a los programas de vivienda
para personas de bajos recursos económicos, y acerca de las posibilidades de
albergue temporal
Referencia: Expediente T-6.690.507
Acción de tutela instaurada por Luz Marina Gómez Giraldo contra la
Secretaría de Seguridad y Convivencia de la Alcaldía de Medellín.
Procedencia: Juzgado 16 Civil del Circuito de Oralidad de Medellín
Asunto: El principio de proporcionalidad en las sanciones
administrativas. Régimen legal de las licencias de construcción y de los
procesos de reconocimiento de edificación.
Magistrada Ponente:
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Bogotá, D.C., Trece (13) de agosto de dos mil dieciocho
(2018).
La Sala Sexta
de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional, integrada
por el Magistrado José Fernando Reyes Cuartas y las Magistradas Cristina Pardo
Schlesinger y Gloria Stella Ortiz Delgado, quien la preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha
proferido la siguiente
SENTENCIA
En el trámite de revisión del fallo de segunda instancia proferido el 24 de noviembre de 2017,
por el Juzgado 16 Civil del Circuito de Oralidad de Medellín, que confirmó la
providencia emitida el 25 de octubre de 2017[1]
por el Juzgado 27 Civil Municipal de Oralidad de Medellín, a través de la cual
se declaró improcedente el amparo constitucional solicitado por la accionante.
El asunto llegó a la Corte Constitucional en cumplimiento de lo
dispuesto en el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, por remisión que efectuó el
Juzgado 16 Civil del Circuito de Oralidad de Medellín. El 17 de abril de 2018,
la Sala de Selección número Cuatro[2]
escogió el presente caso para su revisión.
I.
ANTECEDENTES
La señora Luz Marina Gómez Giraldo interpuso una acción de tutela
contra la Secretaría de Seguridad y Convivencia de la Alcaldía de Medellín
porque presuntamente vulneró sus derechos fundamentales a la igualdad, a la
vivienda digna y al debido proceso, con motivo de la expedición de la
Resolución Nº 168 del 12 de junio de 2017, a través de la cual se declaró que
ella y su hermana infringieron las normas urbanísticas al llevar a cabo una
construcción sin la licencia correspondiente. En consecuencia, les impuso una
sanción pecuniaria y les dio un plazo perentorio para devolver las cosas a su
estado inicial o para conseguir el permiso respectivo ya que de lo contrario se
ordenaría la demolición total o parcial del inmueble.
A. Hechos y
pretensiones
1. La señora Luz Marina Gómez Giraldo tiene 57 años[3] es una madre
soltera que en la actualidad vive de vender empanadas y morcillas[4]. Alega
tener la posesión de un inmueble ubicado en la carrera 98 N° 33A-11, int. 1141,
barrio Belencito Betania, en la ciudad de Medellín. Además, asegura que el lote
le fue cedido por el señor Aldemar Gómez Patiño, quien ya falleció.
2. La accionante afirma que aproximadamente en el año 2015
construyó una casa prefabricada en el mencionado lote, con el objetivo de vivir
ahí junto a su hijo de 20 años.
3. El 4 de marzo de 2016 un vecino de la peticionaria interpuso
una querella policiva en su contra en la Inspección 13 de Policía Urbana de
Medellín, entidad adscrita a la Secretaría de Seguridad y Convivencia de la
Alcaldía de esa ciudad, debido a que la acusó de correr de “manera irregular
los contadores del agua […] y construir sin licencia de construcción”[5].
4. El 18 de marzo de 2016 el Inspector 13 de Policía Urbana de
Medellín realizó una visita al lugar con la finalidad de verificar en qué
consistía la contravención, de la que concluyó que las personas que habitan el
lugar “no presentan licencia de construcción o documentos que los ameriten
(sic) como propietarios.”[6]
En consecuencia, el 18 de marzo del mismo año ordenó la apertura de un
procedimiento administrativo de investigación preliminar para determinar
posibles infracciones urbanísticas.
5. Mediante la Resolución Nº 083 del 4 de mayo de 2016, la Inspección
13 de Policía Urbana de Medellín abrió una investigación administrativa
sancionatoria contra la demandante y su hermana, la señora Miryam Gómez
Giraldo, por lo que les formuló el siguiente cargo:
“Cargo Único: Construcción de una vivienda prefabricada,
dicha construcción está ubicada al parecer sobre una zona verde pública según
mencionan los quejosos, al momento de la visita no presenta licencia de
construcción, ni documentos que los acrediten como propietarios. Dicha
construcción está ubicada en la CARRERA 98 # 33A-11 INT. 1141 VIVIENDA
CONTIGUA AL INT. 143 (edificación al parecer sin nomenclatura).”
(Subrayado y negrilla original en el texto)
En consecuencia, les concedió 15 días hábiles para que presentaran
los descargos correspondientes personalmente o por intermedio de un abogado.
Esto fue llevado a cabo el 2 de junio de 2016 por la actora y su hermana sin
representación de un abogado.
6. El 12 de junio de 2017 la Inspección 13 de Policía Urbana de
Medellín profirió la Resolución Nº 168[7],
a través de la cual declaró a las señoras Luz Marina y Miryam Gómez Giraldo
infractoras de las normas urbanísticas. Por lo tanto, de conformidad con el numeral
3º del artículo 104 de la Ley 388 de 1997[8],
les impuso una multa de seis millones ochocientos noventa y siete mil
seiscientos cincuenta y cuatro pesos ($ 6’897.654), la cual debían cancelar
dentro los 30 días hábiles siguientes a la fecha de ejecutoria de la
providencia.
Así mismo, les dio un plazo de 60 días hábiles para devolver las
cosas a su estado inicial o para conseguir la licencia de construcción
correspondiente ya que, de lo contrario, en aplicación de los numerales 4º y 5º
del artículo 104 y el artículo 105 de la Ley 388 de 1997[9], se
ordenaría la demolición total o parcial del inmueble.
7. El 25 de julio de 2017 la señora Luz Marina Gómez Giraldo presentó
solicitud de legalización de predio ante la Subsecretaría de Catastro,
Secretaría de Gestión y Control Territorial de la Alcaldía de Medellín,
mediante la cual pidió “realizar el proceso que sea conveniente, para que mi
lote ubicado en la dirección Carrera 98#33ª-11 en Medellín […] sea cargado a mi
nombre, ya que dicha posesión la he tenido yo desde hace 23 años […]Deseo
legalizar el lote, para luego legalizar la construcción que hay allí.”[10]
8. El 28 de julio de 2017, la señora Miryam Gómez Giraldo interpuso
recurso de reposición contra la Resolución Nº 168 del 12 de junio de 2017[11]. Argumentó
que siempre ha actuado “de forma limpia y veraz con relación a lo dispuesto
en lo relacionado a la licencia de construcción.”[12]
9. A través de la Resolución Nº 185 del 29 de agosto de 2017, la
Inspección 13 de Policía Urbana de Medellín resolvió el recurso de reposición y
confirmó el acto administrativo recurrido. Concluyó que no se presentaron argumentos
jurídicos que justificaran por qué se llevó a cabo la construcción de la casa
sin las licencias necesarias, ya que la Ley 810 de 2003 es una norma de orden
público.
10. El 10 de octubre de 2017, la señora Luz Marina Gómez Giraldo instauró
acción de tutela contra la Secretaría de Seguridad y Convivencia de la Alcaldía
de Medellín, al considerar que esta le vulneró sus derechos fundamentales a la
igualdad, vivienda digna y debido proceso, al expedir la Resolución Nº 168 del
12 de junio de 2017. En ese sentido, argumentó que es una persona de escasos
recursos que no dispone de los medios económicos para realizar los trámites
legales necesarios para formalizar la construcción de la vivienda, los cuales
desconoce. Así mismo, afirmó que “en ese barrio Belencito Betania nadie
tiene licencia de construcción, los vecinos han construido sin permisos, sin
licencia y a ellos no les han impuesto ni multas y no les han ordenado la
demolición de sus casas, solo a nosotros que somos los más pobres.”[13]
En consecuencia, solicitó al juez de tutela como medida
provisional ordenar a la Secretaría de Seguridad y Convivencia de la Alcaldía
de Medellín inaplicar la Ley 388 de 1997 en su caso y, por lo tanto, revocar la
mencionada resolución. Por otro lado, como pretensión de fondo, pidió que se
ordene a la accionada que no aplique la mencionada normativa y, por
consiguiente, se invalide el acto administrativo que le impone la multa y le da
un plazo para devolver las cosas a su estado inicial o para conseguir la
licencia de construcción correspondiente.
B.
Actuaciones en sede de tutela
Por medio de auto del 11 de octubre de 2017[14], el
Juzgado 27 Civil Municipal de Oralidad de Medellín admitió la acción de tutela
y corrió traslado a la Alcaldía de Medellín-Secretaría de Seguridad y
Convivencia como parte accionada. Así mismo, negó la medida provisional
solicitada por la peticionaria por cuanto consideró que no se reunían los
requisitos del artículo 7º del Decreto 2591 de 1991, y porque dicho asunto
hacía parte de la decisión de fondo de la acción constitucional.
Respuesta
de la Inspección 13 de Policía Urbana - Secretaría de Seguridad y Convivencia
de la Alcaldía de Medellín
A través de
oficio del 13 de octubre de 2017, la Inspección manifestó que no vulneró ningún
derecho fundamental de la accionante, ya que actuó dentro del marco de sus
competencias legales y constitucionales y aplicó las normas pertinentes al caso,
con su correspondiente sanción.
C. Decisiones objeto de revisión
Fallo de primera instancia
Mediante
sentencia del 25 de octubre de 2017[15],
el Juzgado 27 Civil Municipal de Oralidad de Medellín declaró improcedente
la acción de tutela. Consideró que la accionante no había agotado los recursos
ordinarios de defensa judicial, debido a que buscaba cuestionar la decisión de
un acto administrativo, por lo que la jurisdicción competente para resolver la
controversia era la contenciosa administrativa.
Impugnación
El 26 de
octubre de 2017[16],
la demandante argumentó que la acción de tutela precisamente busca
evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable, ya que tiene como objetivo
revocar la resolución que ordena la imposición de la multa y eventualmente la
demolición de su casa. Igualmente, reiteró que es una mujer cabeza de familia
sin recursos económicos, por lo que no dispone de los medios necesarios para
contratar y pagar los estudios de suelos, diseños arquitectónicos y cálculos
estructurales necesarios para adquirir la licencia de construcción.
Fallo de
segunda instancia
A través de sentencia del 24 de noviembre de 2017[17], el
Juzgado 16 Civil del Circuito de Oralidad de Medellín confirmó la
sentencia de primera instancia. A su juicio, la solicitud de amparo no cumplió
el requisito de subsidiariedad de la acción, debido a que no agotó los
mecanismos ordinarios de defensa judicial ante la jurisdicción contenciosa
administrativa.
II. ACTUACIONES EN SEDE DE REVISIÓN
-
Auto del 24 de mayo de 2018
El 24 de mayo de 2018, la Magistrada sustanciadora expidió un auto
de pruebas con el fin de contar con mayores elementos de juicio[18], mediante
el cual ordenó a la Secretaría de Seguridad y Convivencia de la Alcaldía de
Medellín que informara en qué etapa se
encuentra el proceso de cobro de la multa impuesta a la accionante, y si ha
llevado a cabo alguna medida tendiente a la demolición total o parcial del
inmueble. Por otro lado, le solicitó a la peticionaria que informara cuál es su
situación socioeconómica y su núcleo familiar, así como si había llevado a cabo acciones para formalizar la construcción del
inmueble, y si había pagado la multa impuesta por la demandada.
También ofició a la Subsecretaría de Catastro, Secretaría de
Gestión y Control Territorial de la Alcaldía de Medellín para que informara en
qué estado se encontraba el proceso de legalización del inmueble. Además,
solicitó a la Oficina de Registro de
Instrumentos Públicos de Medellín que remitiera copia del folio de
matrícula inmobiliaria y del certificado de libertad y tradición de la casa.
Por último, vinculó a la Personería de Medellín con el objetivo de
que informara cuáles son los instrumentos de asesoría
legal con los que cuentan las personas que viven en barrios de estratos 1, 2 y
3, que buscan formalizar la construcción de un inmueble.
Una vez vencido el término legal otorgado, la Secretaría de esta
Corporación informó que se obtuvieron las siguientes respuestas:
Alcaldía
de Medellín
La Alcaldía respondió
a las preguntas formuladas a través de comunicación electrónica del 1º de junio
de 2018[19].
En primer lugar, afirmó que mediante las facturas Nº 245007529539 y 240007546840 del
4 de octubre de 2017, emitió un documento de cobro a las
señoras Luz Marina Gómez Giraldo y Myriam Gómez Giraldo, por el valor de tres
millones cuatrocientos cuarenta y ocho mil ochocientos veintisiete pesos
($3’448.827) cada una, con motivo de la Resolución Nº 168 del 12 de junio de
2017. Lo anterior, debido a que dividió en dos el monto total por el que habían
sido sancionadas en la Resolución, a saber, seis millones ochocientos noventa y
siete mil seiscientos cincuenta y cuatro pesos ($6’897.654).
Además, indicó
que esta no ha sido cancelada y que “remitirá a la Secretaría de Hacienda de
la ciudad de Medellín para que inicie el proceso de cobro coactivo.”[20] Por
último, señaló que no se ha llevado ningún proceso de demolición total o
parcial del inmueble ubicado en la carrera 98 N° 33A-11, int. 1141.
Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de
Medellín
Esta Oficina, mediante escrito radicado el 5 de junio de
2018[21],
manifestó que después de haber revisado el índice de propietarios por
nomenclatura, concluyó que la carrera 98 N° 33A-11, int. 1141 no se encuentra
registrada, debido a que “existe la numeración de la unidad residencial pero
los interiores solo van hasta el 1131.”[22]
Personería
de Medellín
La Personería,
a través de oficio radicado el 7 de junio de 2018[23], informó
que “… brinda asesoría legal a los ciudadanos que así lo requieran, lo que incluye
los asuntos objeto de la presente acción de tutela.”[24] Además,
hizo un recuento extenso de las normas que establecen las competencias de las
Personerías municipales y distritales.
Ni la
peticionaria ni la Subsecretaría de Catastro, Secretaría de Gestión y Control
Territorial de la Alcaldía de Medellín, respondieron las preguntas formuladas
por la Magistrada ponente.
-
Medida provisional del 25 de mayo de 2018
El 25 de mayo
de 2018, la Sala Sexta de Revisión profirió el Auto Nº 343 de 2018, mediante el
cual decretó como medida cautelar la suspensión de los efectos de los numerales
dos y tres de la Resolución Nº 168 del 12 de junio de 2017, hasta la expedición
del fallo definitivo, los cuales ordenan lo siguiente:
“SEGUNDO: Así mismo se
hace saber a MYRIAM GÓMEZ GIRALDO CC. 43.515.749 Y LUZ MARINA GÓMEZ GIRALDO –
C.C. 43.064.880, y demás notas civiles y personales insertas en el expediente,
que a partir de la ejecutoria de la presente providencia DISPONE DE UN PLAZO DE
SESENTA (60) DÍAS HÁBILES, para que se adecúe a las normas obteniendo la
licencia correspondiente, que ampare la construcción que se ejecutó en el
lugar, o volver a las cosas al estado inicial, al tenor de lo dispuesto en el
artículo 105 inciso 2º de la Ley 388 de 1997 modificada parcialmente por el
artículo 2º de la Ley 810 de 2003.
TERCERO: Si vencido el
plazo señalado en el numeral anterior, no se hubiere acreditado la expedición
de la licencia de construcción, o reconocimiento, o se hubiere vuelto las cosas
a su estado inicial, el infractor se hará acreedor a las sanciones consagradas
en los numerales 4º y 5º del art.104 y en el artículo 105 de la Ley 388 de 1997
modificada parcialmente por el artículo 2º de la Ley 810 de 2003, las que serán
impuestas por el Despacho.”[25]
Lo anterior,
con el objetivo de prevenir que se configurara una carencia actual de objeto
por un eventual daño consumado dentro del proceso, ya que se deben establecer
las circunstancias fácticas y jurídicas en las que se emitió el mencionado acto
administrativo.
-
Auto del 20 de junio de 2018
Una vez
recibida la información del auto del 24 de mayo de 2018, la Sala de Revisión
consideró que esta era insuficiente para resolver el asunto. Por lo tanto, a
través de auto del 20 de junio de 2018[26],
requirió a la Subsecretaría de Catastro, Secretaría de Gestión y Control
Territorial de la Alcaldía de Medellín para que cumpliera las órdenes emitidas
en el auto del 24 de mayo de 2018. Por otro lado, consideró necesario vincular
a la señora Myriam de Jesús Gómez Giraldo al proceso, debido a que ella también
fue sancionada por la Resolución Nº 168 del 12 de junio de 2017, y los efectos
de esta sentencia podrían afectarla.
Subsecretaría
de Catastro, Secretaría de Gestión y Control Territorial de la Alcaldía de
Medellín
El 29 de junio
de 2018, la Subsecretaría de Catastro dio respuesta a las preguntas formuladas
por la Magistrada sustanciadora[27].
En primer lugar, señaló que no es la entidad competente para llevar a cabo la
legalización del inmueble. Sin embargo, resaltó que en sus registros la última
persona que se identificada como poseedora del predio en el que se ubica el
inmueble era la señora María Hermelina Giraldo de Gómez (Q. E. P. D), difunta
madre de la accionante, por lo que los herederos deben iniciar un proceso de
sucesión ante la jurisdicción ordinaria o el círculo notarial respectivo. Por
último, indicó que remitiría el expediente al Instituto Social de Vivienda y Hábitat
de Medellín, debido a que señaló que esta es la entidad competente para
adelantar proceso de legalización de la construcción.
Instituto
Social de Vivienda y Hábitat de Medellín-ISVIMED
El 5 de julio
de 2018, el Instituto Social de Vivienda y Hábitat de Medellín, en adelante ISVIMED,
allegó respuesta al expediente con motivo de la remisión hecha por la
Subsecretaría de Catastro. En esta indicó que:
“…. el predio reconocido en la ficha catastral CBML 13120020035
ubicado en la CR 98 N° 33ª 11 (1141) del barrio San Javier, comuna 13, Medellín
[…] está situado dentro de un Área con Instrumento de Planificación
Complementaria con proyección de un espacio público de esparcimiento y
encuentro, por lo cual no fue posible adelantar proceso de titulación, toda
vez que conforme a la normatividad ya enunciada, y al Acuerdo municipal N° 48
de 2014 ‘por medio del cual se adopta la revisión y ajuste de largo plazo del
Plan de Ordenamiento Territorial del Municipio de Medellín y se dictan otras
disposiciones complementarias’ este se encuentra afectado por el Macroproyecto
de la siguiente manera:
1.
Restricción por retiros a ríos y
quebradas
2.
Red Conectividad ecológica”[28] (Subrayado en el texto original)
Por su parte,
la señora Myriam de Jesús Gómez Giraldo no allegó ninguna respuesta.
III. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Competencia
1.  Corresponde
a esta Sala de Revisión de la Corte Constitucional analizar las sentencias
proferidas dentro de la acción de tutela de la referencia, con fundamento en
los artículos 86 y 241-9 de la Constitución y 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.
Examen de procedencia de la acción de
tutela
2. La Sala considera que antes de la
formulación del problema jurídico de fondo, debe determinar si la acción de
tutela es procedente. En tal sentido, verificará si esta cumple los requisitos
de procedibilidad establecidos en el artículo 86 Superior, a saber: i)
legitimación en la causa por activa; ii) legitimación en la causa por pasiva;
iii) subsidiariedad; e, iv) inmediatez.
-
Legitimación en la causa por activa
3. El artículo 86 de la Constitución establece que
cualquier persona podrá presentar acción de tutela ante los jueces para
procurar la protección inmediata de sus derechos constitucionales
fundamentales, cuando estos resulten vulnerados o amenazados por la acción u
omisión de cualquier autoridad pública o particular.
Por su parte, el artículo 10º del Decreto 2591 de 1991 regula la
legitimación para el ejercicio de la acción de tutela, en el sentido de que la
solicitud de amparo puede ser presentada: i) a nombre propio; ii) a través de
representante legal; iii) por medio de apoderado judicial; iv) mediante agente oficioso, siempre y cuando el interesado esté
imposibilitado para promover su defensa; o v) por el Defensor del
Pueblo y los personeros municipales.
4.
En el presente caso, la señora Luz Marina Gómez Giraldo se encuentra
legitimada en la causa por activa porque es una persona mayor de edad que actúa en nombre propio y acusa la presunta vulneración de sus
derechos fundamentales a la igualdad, a la vivienda digna y al debido proceso.
-
Legitimación en la causa por pasiva
5. La legitimación en la causa por pasiva dentro del
trámite de amparo hace referencia a la capacidad legal de quien es el
destinatario de la acción de tutela para ser demandado, pues está llamado a
responder por la vulneración o amenaza del derecho fundamental invocado una vez
se acredite la misma en el proceso[29].
Los artículos 86 de la Constitución y 5º del Decreto
2591 de 1991, establecen que la acción de tutela procede
contra toda acción u omisión de una autoridad pública que haya violado, viole o
amenace un derecho fundamental.
6. En el asunto que se discute en esta ocasión, la tutela está
dirigida contra la Secretaría de Seguridad y
Convivencia de la Alcaldía de Medellín, a la cual se encuentra vinculada la
Inspección de Policía 13 Urbana de la misma ciudad, que es una autoridad pública a la que se le atribuye la
vulneración de derechos fundamentales. En consecuencia, se encuentra acreditado
el requisito de legitimación en la causa por pasiva.
-
Subsidiariedad
7. El inciso 4º del artículo 86 de la Constitución establece el
principio de subsidiariedad como requisito de procedencia de la acción de
tutela así:
“[E]sta acción sólo procederá cuando el afectado no disponga de otro
medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo
transitorio para evitar un perjuicio irremediable”. (Negrilla fuera del texto original).
En
otras palabras, las personas deben hacer uso de todos los recursos ordinarios y
extraordinarios que el sistema judicial dispone para conjurar la situación que
amenaza o lesiona sus derechos, de tal manera que se impida el uso indebido de
la acción de tutela como vía preferente o instancia judicial adicional de
protección[30].
8.
Sin embargo, la jurisprudencia constitucional determina que esta regla está
sujeta a la eficacia e idoneidad que tenga el mecanismo ordinario de defensa
judicial dentro del ordenamiento jurídico, ya que este:
“ha de tener una efectividad igual o superior a la de la acción de
tutela para lograr efectiva y concretamente que la protección sea inmediata. La
idoneidad del medio judicial puede determinarse, según la Corte lo ha indicado,
examinando el objeto de la opción judicial alternativa y el resultado
previsible de acudir a ese otro medio de defensa judicial.”[31]
De
este modo, cuando se determina que el otro medio de defensa judicial no es
idóneo o eficaz, o se pretenda evitar la ocurrencia de un perjuicio
irremediable, la tutela es el medio procedente para proteger los derechos
fundamentales que se encuentran en riesgo de manera definitiva o transitoria.
En
ese sentido, el análisis de la procedibilidad de la acción de tutela exige al
juez la verificación de las siguientes reglas jurisprudenciales de procedencia
del amparo como: i) mecanismo definitivo, cuando el actor no
cuenta con un mecanismo ordinario de protección o el dispuesto por la ley para
resolver las controversias, no es idóneo y eficaz, conforme a las especiales
circunstancias del caso que se estudia[32]; ii) mecanismo
transitorio, ante la existencia de un medio judicial que si bien puede
ser idóneo y eficaz, no impide la ocurrencia de un perjuicio irremediable,
conforme a la especial situación del peticionario[33]. Además, iii) cuando la acción de tutela es
promovida por personas que requieren especial protección constitucional -como
niños, mujeres cabeza de familia, personas de la tercera edad, población
LGBTI, personas en situación de discapacidad, entre otros- el examen de
procedencia de la acción de tutela se hace menos estricto, a través de
criterios de análisis más amplios, pero no menos riguroso[34].
Ahora
bien, la jurisprudencia constitucional también establece que un evento o
situación configura un perjuicio irremediable cuando: i) es cierto e
inminente –esto es, que no se deba a meras conjeturas o especulaciones,
sino a una apreciación razonable de hechos verídicos-[35], ii) es grave, desde el punto
de vista del bien o interés jurídico que lesionaría, y de la importancia de
dicho bien o interés para el afectado[36], y iii) requiere atención
urgente, en el sentido de que sea necesaria e inaplazable su prevención
o mitigación para evitar que se consume un daño antijurídico en forma
irreparable[37].
9.
Respecto a la acción de tutela contra actos administrativos, la
jurisprudencia constitucional precisa que el juez natural para dilucidar los
conflictos que se presentan con estos es la jurisdicción contenciosa administrativa
a través del medio de nulidad y restablecimiento del derecho[38]. Sin embargo, excepcionalmente se ha
admitido la procedencia de la tutela contra actos administrativos:
“… en los eventos en que se evidencie que (i) la actuación
administrativa ha desconocido los derechos fundamentales, en especial los
postulados que integran el derecho al debido proceso; y (ii) los mecanismos
judiciales ordinarios, llamados a corregir tales yerros, no resultan idóneos en
el caso concreto o se está ante la estructuración de la inminencia de un
perjuicio irremediable; la acción de tutela es procedente.”[39]
En
ese sentido, si bien por regla general la acción de tutela es improcedente
cuando existen conflictos presentados a partir de un acto administrativo, si se
verifica que hay derechos fundamentales en juego y se está ante la ocurrencia
de un perjuicio irremediable, o si queda demostrado que el mecanismo ordinario
es ineficaz o inapropiado para la protección de estos derechos, la tutela es
procedente para conocer del asunto de manera transitoria o definitiva.
10. En este caso, la accionante es: i)
madre soltera[40];
ii) vive de vender empanadas y morcillas, por lo que no tiene ingresos fijos
mensuales[41];
iii) tiene un puntaje de 48,50 en el SISBEN[42];
y iv) está afiliada al Sistema de Seguridad Social en Salud en el régimen
subsidiado[43].
Estas circunstancias permiten a la Sala establecer que la accionante es un sujeto que
merece especial protección constitucional por su situación socioeconómica, debido
a que es mujer cabeza de familia cuya única fuente de ingresos es la
comercialización informal y a pequeña escala de los productos alimenticios que
ella prepara, por lo que sus ingresos son reducidos y en ocasiones no alcanzan
para satisfacer su mínimo vital. Por otro lado, es importante señalar si bien la
accionante no respondió a las preguntas sobre su
situación socioeconómica formuladas a través del auto del 24 de mayo 2018, esto no desvirtúa la afirmación que realizó en el escrito de
tutela respecto a la ausencia de recursos que le imposibilita contratar un
abogado y acudir tanto al proceso policivo iniciado en su contra (como quedó
demostrado), como a la jurisdicción ordinaria para controvertir los hechos que
le endilga la administración de Medellín.
Debido
a lo anterior, es evidente que para este caso particular y concreto, el mecanismo
judicial ordinario ante la jurisdicción contencioso administrativo no resulta
idóneo ni eficaz para la protección de sus derechos fundamentales, pues la
eventual demolición de su casa y el cobro de una multa de más de tres millones
de pesos en un lapso de 90 días, hacen que ella se encuentre ante una situación
inminente y grave que puede afectar sus derechos a
la vivienda y al mínimo vital, que de resultar confirmada requiere de atención
urgente. En otras palabras, se cumplen las características descritas
para que el estudio de fondo a través de tutela, proceda.
Siendo así, se
advierte que exigirle a la peticionaria acudir a la
jurisdicción contenciosa administrativa sería desproporcionado y la llevaría a una
situación más gravosa de la que actualmente padece, de manera que en este caso la acción de tutela es procedente como mecanismo definitivo.
-
Inmediatez[44]
11.
Esta Corporación ha
reiterado que uno de los principios que rigen la procedencia de la acción de
tutela es la inmediatez. Por lo tanto, si bien la solicitud de amparo puede
formularse en cualquier tiempo, es decir, no tiene término de caducidad[45],
su interposición debe hacerse dentro un plazo razonable, oportuno y justo[46],
bajo el entendido que su razón de ser es la protección inmediata y urgente de
los derechos fundamentales vulnerados.
No
obstante, existen eventos en los que prima facie puede
considerarse que la acción de tutela carece de inmediatez y, en consecuencia,
es improcedente pues trascurrió demasiado tiempo entre la vulneración de los
derechos fundamentales y la presentación de la solicitud de amparo. En estos
casos, el análisis de procedibilidad excepcional de la petición de protección
constitucional se torna mucho más estricto y está condicionado a la
verificación de los siguientes presupuestos:
i)
la existencia de razones válidas y justificadas de la inactividad
procesal, como podrían ser la ocurrencia de un suceso de fuerza mayor o caso
fortuito, la incapacidad o imposibilidad del actor para formular la solicitud
de amparo en un término razonable, la ocurrencia de un hecho nuevo, entre
otros;
ii)
cuando la vulneración de los derechos fundamentales es continua y
actual;
iii)
cuando la carga de la interposición de la solicitud de amparo en
un determinado plazo resulta, de una parte, desproporcionada debido a la
situación de debilidad manifiesta en la que se encuentra el accionante, y de
otra, contraria a la obligación de trato preferente conforme al artículo 13
Superior.
12. En atención a las consideraciones expuestas, la Sala advierte
que el presupuesto de inmediatez está acreditado, ya que transcurrió aproximadamente un mes y una
semana desde el momento en que la Secretaría de Seguridad y Convivencia de
la Alcaldía de Medellín, resolvió el recurso de reposición interpuesto contra
la Resolución Nº 168 del 12 de junio de 2017[47], y la presentación de la acción
de tutela de la referencia ocurrida el 10 de octubre de
2017. Este espacio de tiempo
se muestra razonable y proporcionado en el caso particular.
13. De todo lo expuesto, en definitiva la Sala encontró
acreditados en el presente asunto todos los requisitos generales de procedencia
de la acción de tutela y, en consecuencia, pasará a formular el problema
jurídico de fondo que subyace a la situación alegada por la accionante.
Asunto objeto de revisión
y problema jurídico
14. La señora
Luz Marina Gómez Giraldo interpuso acción de tutela contra la Secretaría de
Seguridad y Convivencia de la Alcaldía de Medellín debido a que presuntamente
se vulneraron sus derechos fundamentales a la igualdad, a la vivienda digna y
al debido proceso, con motivo de la expedición de la Resolución Nº 168 del 12
de junio de 2017, a través de la cual se declaró que ella y su hermana infringieron
las normas urbanísticas al llevar a cabo una construcción sin la licencia
correspondiente. En consecuencia, les impuso una sanción económica y les dio un
plazo perentorio para devolver las cosas a su estado inicial o para conseguir
el permiso respectivo, ya que de lo contrario se ordenaría la demolición total
o parcial del inmueble.
Por su parte,
la Alcaldía manifestó que no vulneró ningún derecho fundamental en el caso
concreto, ya que su actuación se llevó a cabo dentro del marco de sus
competencias. Los jueces de instancia declararon improcedente el amparo, debido
a que consideraron que la demandante podía acudir ante la justicia contenciosa
administrativa para controvertir el acto administrativo mediante el cual ella fue
sancionada.
15.  De
acuerdo con los antecedentes, el Instituto
Social de Vivienda y Hábitat de Medellín-ISVIMED informó a esta Corporación que
si bien la accionante solicitó la legalización
del inmueble (debido a que la administración municipal le sugirió esa acción
con base en el POT), tal petición no pudo ser tramitada porque el predio,
presuntamente, se encuentra dentro de un área con instrumento de
planificación complementaria con proyección de espacio público, también de
conformidad con el POT vigente. En ese sentido, si bien la administración
inicialmente indicó a la accionante que llevara a cabo el trámite de
legalización del inmueble, posteriormente le informó a esta Sala de Revisión
que el predio era de aquellos en los cuales no es posible la construcción de
inmuebles.
Es decir, en
el presente asunto, ni la administración municipal ni la accionante tienen
claridad sobre si el bien es o no de uso público. Por ese motivo, y en tanto
hay indicios a favor y en contra, los problemas jurídicos que asumirá esta Sala
se circunscribirán a evaluar el acto administrativo sancionatorio, sin
perjuicio de advertir la necesidad de que tanto la administración municipal
como la accionante deban emprender acciones para tener certeza sobre la
naturaleza del bien en el que se construyó la casa prefabricada objeto de
sanción urbanística. En síntesis, esta providencia no se pronunciará sobre la
naturaleza del bien en el cual está la construcción sin licencia, sino que hará
única referencia al proceso y acto sancionatorio que tramitó y expidió la
Alcaldía.
16.
Hecha la anterior aclaración, la Sala estima que el problema jurídico que debe
resolver se circunscribe a establecer si: ¿la Inspección
de Policía Urbana 13 adscrita a la Secretaría de
Seguridad y Convivencia de la Alcaldía de Medellín vulneró los derechos
fundamentales a la igualdad, a la vivienda digna y al debido proceso de la
accionante, con motivo de la expedición de la Resolución Nº 168 del 12 de junio
de 2017, a través de la cual: (i) se le impuso una sanción pecuniaria y (ii)
se le dio un plazo perentorio para devolver las cosas a su estado inicial o
para conseguir el permiso respectivo, ya que de lo contrario se ordenaría la
demolición total o parcial del inmueble?
Para resolver la cuestión planteada, es necesario
examinar los siguientes temas: i) el derecho a la vivienda digna; ii) los principios de proporcionalidad
y razonabilidad dentro del marco de los procesos administrativos sancionatorios;
iii) las facultades sancionatorias de las Alcaldías municipales para
hacer cumplir los Planes de Ordenamiento Territorial –POT– y el régimen
urbanístico nacional y territorial; y iv) el régimen legal de las licencias
urbanísticas y de reconocimiento de edificaciones. Después del estudio de esos
asuntos, se llevará a cabo el análisis del v) caso concreto.
El derecho a
la vivienda digna
17.  El artículo 51 de la Constitución determina que todas
las personas tienen derecho a una vivienda digna y que el Estado tiene la
obligación de establecer las condiciones necesarias para hacerla efectiva. La
Corte Constitucional analizó la naturaleza jurídica de esta garantía en
diferentes oportunidades[48] y determinó que se trata de un derecho
fundamental autónomo debido a que:
“i) a la luz de los instrumentos internacionales que consagran las
obligaciones del Estado colombiano, todos los Derechos Humanos deben ser
garantizados; ii) la adopción del modelo de Estado Social de Derecho
conlleva al reconocimiento de los Derechos Económicos Sociales y Culturales
como fundamentales; iii) todos los derechos comprenden tanto mandatos de
abstención como de prestación y ello no es óbice para negar su naturaleza
fundamental; iv) a pesar de que las prestaciones requeridas para la
satisfacción de esta garantía deben ser precisadas por las instancias del poder,
es común a todos los derechos constitucionales cierto grado de indeterminación;
y v) una cosa es la naturaleza del derecho y otra su eficacia, por lo que un
derecho fundamental puede tener distintos grados de eficacia.”[49]
Así
mismo, la jurisprudencia establece que la protección del derecho fundamental a
la vivienda digna a través de la tutela está condicionada a la posibilidad de
que se traduzca en un derecho subjetivo, por lo que señaló que su amparo solo es
procedente en tres hipótesis: i) cuando se pretende hacer efectiva la
faceta de abstención de la vivienda digna (no intervención arbitraria
estatal); ii) siempre que se presenten pretensiones relativas a derechos
subjetivos previstos en el marco de desarrollos legales o reglamentarios;
y iii) en los eventos en que por una circunstancia de debilidad
manifiesta, la intervención del juez de tutela sea necesaria con el fin de
adoptar medidas encaminadas a lograr la igualdad efectiva[50]. Por lo tanto, la vivienda digna es un
derecho fundamental autónomo cuyo amparo por vía de tutela solo es viable si se
trata de un derecho subjetivo.
18.
La Observación General Número 4 del Comité de Derechos Económicos Sociales
y Culturales (en adelante Comité DESC) desarrolló el contenido del derecho
a la vivienda adecuada previsto en el artículo 11 del Pacto
Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales. En esta se identifican
siete elementos que delimitan este concepto: i) la seguridad jurídica de la
tenencia; ii) la disponibilidad de servicios, materiales, facilidades e
infraestructura; iii) gastos soportables; iv) habitabilidad; v) asequibilidad;
vi) lugar y vii) adecuación cultural. Para el caso objeto de análisis, es pertinente
hacer referencia a tres de estos aspectos.
Respecto a la seguridad
jurídica de las diferentes formas de tenencia, el Comité DESC
estableció que esta hace referencia a que “sea cual fuere el tipo de tenencia, todas
las personas deben gozar de cierto grado de seguridad de tenencia que les
garantice una protección legal contra el desahucio, el hostigamiento u otras
amenazas.”[51] Este lineamiento ha sido adoptado
por esta Corte en múltiples ocasiones[52],
por lo que ha determinado que el Estado tiene la obligación constitucional de
salvaguardar los diversos tipos de relación que las personas tengan con el bien
inmueble en el que habitan.
Por otro lado, el Comité
DESC instituyó que el elemento de gastos soportables está relacionado con la
proporcionalidad entre los niveles de ingresos y los gastos de vivienda[53].
Este Tribunal a través de diversos fallos puso en práctica las observaciones
del comité y afirmó que “el [costo] de tenencia –en cualquier modalidad-
debe ser de un nivel tal que no comprometa la satisfacción de otros bienes
necesarios para la garantía de una vida digna de los habitantes de la vivienda.”[54]
En ese sentido, el Estado debe procurar que exista un equilibrio entre los
gastos relacionados con la vivienda y la satisfacción del mínimo vital de sus
habitantes, de manera que estos sean proporcionados y no comprometan los
recursos básicos para la existencia de una persona o de un grupo familiar.
Por último, la
observación del Comité DESC determinó que la noción de habitabilidad implica que las personas ocupen un
espacio digno, por lo que este debe garantizar su seguridad física y
protegerlas de amenazas a la salud y riesgos estructurales[55].
Siendo
así, esta Corporación concluyó que los elementos que configuran la habitabilidad son dos[56]:
i) la prevención de riesgos estructurales y ii) la garantía de la seguridad
física de los ocupantes. De este modo, para que una vivienda sea habitable conforme
a los requisitos constitucionales esta debe salvaguardar la vida de sus
habitantes, por lo que el Estado debe disponer de los medios necesarios para
evitar fallas en su estructura y resguardar a sus habitantes de cualquier riesgo
o daño natural que pueda poner en peligro su integridad física.
19.
Teniendo en cuenta que la Carta Política dispone la protección de la vivienda y
en cumplimiento de las diferentes condiciones establecidas en la Observación General
mencionada, la Corte construyó una doctrina constitucional alrededor de algunos
de sus atributos.
Por ejemplo, en la sentencia T-585 de 2008[57], la Sala Octava de Revisión estudió el caso de una familia a la que
se le había negado la inclusión en un programa de reasentamiento porque había
adquirido su vivienda con posterioridad a la declaratoria de alto riesgo, de
manera que no aparecía en el censo de las familias afectadas. Así, la Sala
consideró que se vulneró el derecho a la vivienda digna de esa familia, en la
medida en que su casa fue demolida por la administración sin haber incluido
previamente a los afectados en un programa de reubicación, independientemente
de que esta fuera habitada o construida con posterioridad a la declaratoria de
alto riesgo.
Así mismo, en la sentencia T-624 de 2011[58], la Sala Primera de Revisión examinó una
acción de tutela contra el
Fondo de Prevención y Atención de Emergencias y la Caja de Vivienda Popular. En
este caso el demandante reclamaba que estas últimas demolieron su vivienda
porque supuestamente estaba construida en una zona de alto riesgo sin haberlo
establecido previamente. Siendo así, la Sala determinó que en esos casos la
decisión de proceder a evacuar y demoler una vivienda necesariamente debe estar
antecedida, en primer lugar, de un concepto técnico en donde se haya declarado
como zona de alto riesgo el lugar en que la vivienda a demoler se encuentra
ubicada. Además, determinó que la demolición de viviendas de alto riesgo debe
estar precedida de la adopción de los mecanismos necesarios para el traslado
inmediato y provisional de las familias afectadas. Siendo así, concluyó que
se debe informar a las familias el procedimiento a seguir con el fin de
disminuir  el impacto desfavorable que tales decisiones pueden tener sobre
los implicados, y así evitar que queden sometidos a una situación de
indefensión mayor a la que ya se encontraban por habitar en una zona de alta
vulnerabilidad.
En la sentencia T-816 de 2012[59], la Sala Tercera de Revisión conoció el caso
de una persona que llevó a cabo una construcción sin la licencia
correspondiente en un predio sobre el que firmó una promesa de compraventa. Si
bien en esta ocasión, la Sala determinó que la acción no cumplía con el
requisito de subsidiariedad y, por consiguiente era improcedente, esta advirtió
que en los casos en que las personas en situación de vulnerabilidad
socioeconómica llevaran a cabo una construcción sin la obtención previa de una
licencia, la
administración debía tomar medidas adicionales a las sancionatorias y ayudarles
a superar su condición de precariedad en la vivienda. En consecuencia, la Sala determinó que
en dichos casos la administración tiene el deber de informar a las personas
cómo ejecutar una construcción en su situación sin violar el régimen
urbanístico ni poner en riesgo su vida.
Por
último, en la sentencia T-046 de 2015[60],
la Sala Segunda de Revisión estudió el caso de una persona cuya vivienda se
declaró de alto riesgo no mitigable y, en consecuencia, ordenó su demolición a
pesar de que esta llevaba 23 años viviendo en el lugar y de que el terreno era
de su propiedad. Siendo así, la Sala consideró que se vulnera el derecho a la
vivienda digna en su alcance de habitabilidad, cuando una autoridad
municipal no suministra alternativas de vivienda a personas en condición de
vulnerabilidad que viven en zonas de alto riesgo.
20. En resumen, la jurisprudencia constitucional determina que
el concepto de vivienda implica que las personas habiten un lugar
propio o ajeno que posibilite el desarrollo de su vida dentro  de condiciones
mínimas de dignidad y seguridad. En ese sentido, una “vivienda digna” debe
contar con las condiciones adecuadas para no poner en peligro la vida e
integridad física de sus ocupantes. Así mismo, esta establece que cuando esté
en discusión el derecho a la vivienda de sujetos de
especial protección constitucional o en estado de vulnerabilidad (incluida
la socioeconómica), las autoridades competentes deben tomar las medidas
alternativas que sean menos gravosas para estos y, en todo caso, procurar
soluciones provisionales de vivienda.
Los
principios de proporcionalidad y razonabilidad dentro del marco de los procesos
administrativos sancionatorios
21. El artículo 29 de la Constitución
establece que el debido proceso es un derecho fundamental que debe aplicarse a
todas las actuaciones judiciales y administrativas. No obstante, la
jurisprudencia constitucional determina que este no comprende exclusivamente las
normas orgánicas constitucionales, sino también otro cúmulo de valores y
principios más allá del cumplimiento de los requisitos establecidos en las
leyes procesales[61]. En ese sentido, se reconoce que el
principio de proporcionalidad es relevante dentro del debido proceso, ya que exige
la justificación en términos constitucionales de cualquier medida que implique
la limitación de un derecho fundamental, por lo que implica una adecuación
entre los medios utilizados y las necesidades que se tratan de satisfacer en
una medida.
22. El artículo 44 de la Ley 1437
de 2011[62] establece que las sanciones
administrativas están sujetas al principio de proporcionalidad, de manera que la
ley restringe la órbita de la discrecionalidad administrativa y constituye un
límite general para cualquier ejercicio que suponga la limitación de los
derechos fundamentales. Es así como, en
caso de encontrarse en colisión un derecho con el ejercicio de otras garantías fundamentales
o con la salvaguarda de otros fines constitucionales, la restricción del
primero debe encontrarse justificada.
La Corte determinó
que para evaluar si esto ocurre se debe realizar un juicio
de proporcionalidad. Los pasos para
efectuar tal juicio son: “i) determinar si la medida limitativa busca una finalidad
constitucional; ii) si el medio elegido es idóneo para lograr el fin y, iii) si la medida es estrictamente proporcional en
relación con el fin que busca ser realizado, de modo que no signifique un
sacrificio excesivo de valores y principios que tengan un mayor peso relativo
–en el caso concreto- que el principio que se pretende satisfacer.”[63]
En ese
sentido, las actuaciones administrativas sancionatorias están sujetas al
principio de proporcionalidad, ya que no pueden poner en riesgos otros valores
constitucionales sin justificar por qué la sanción impuesta se ajusta a este
principio.
23. La
jurisprudencia constitucional examinó en distintas oportunidades la
proporcionalidad de las sanciones administrativas. En la sentencia T-596 de
2011[64],
la Sala Quinta de Revisión examinó el caso de un adulto mayor desplazado al
cual se le había impuesto una sanción económica de más de cuatro millones de
pesos, debido a que había construido sin la licencia requerida.
En esa
ocasión, la Sala determinó que la imposición de la multa agravó la situación de
vulnerabilidad del accionante, ya puso en duda la única opción de habitación
que este tenía. Así mismo, señaló que en esos casos se le debe prestar ayuda a
la población de especial protección constitucional de manera que se les otorgue
el acompañamiento idóneo para obtener los permisos correspondientes. Sin
embargo, la sentencia aclaró que si la persona es renuente a aceptar las alternativas
propuestas por la administración y continúa ejecutando la conducta violatoria
del régimen urbanístico, esta será merecedora de la sanción correspondiente, ya
que es responsabilidad de las autoridades públicas velar por el acatamiento de
las normas urbanísticas. Por lo tanto, dejó sin efectos la resolución que le
imponía una sanción económica y, en consecuencia, ordenó a la administración
que orientara y acompañara al accionante para que su predio cumpliera con las normas urbanísticas
establecidas.
En la
sentencia T-986A de 2012[65],
la Sala Séptima de Revisión conoció el caso de una mujer en una precaria
situación financiera a la cual se le impuso sanción económica de más de siete
millones de pesos, ya que ejecutó una construcción sin la licencia
correspondiente. En esta oportunidad la Sala llevó a cabo un juicio de
proporcionalidad para evaluar si la sanción correspondía con la falta cometida.
Así encontró que al aplicar la norma la administración desatendió el principio de
proporcionalidad que rige la función administrativa sancionatoria, pues la
sanción impuesta resultaba ser en exceso gravosa para la accionante.
De este modo, concluyó que el monto de la multa era desproporcionado en la
medida en que con su imposición afectó de manera grave su derecho
fundamental al mínimo vital, ya que le impuso una carga que no podía soportar
sin poner en riesgo su propia subsistencia. En consecuencia, la providencia
ordenó dejar sin efectos la resolución a través de la cual se atribuyó la multa
y, además, ordenó a la administración que asesorara a la tutelante sobre los
trámites que debía adelantar para postularse a programas de vivienda del orden
municipal y/o nacional.
24. En consecuencia, se ha visto que cuando la
imposición de una sanción administrativa urbanística pone en tela de juicio de
manera cierta y urgente el derecho al mínimo vital y la vida digna de una
persona que demuestra estar en una situación de vulnerabilidad socioeconómica,
resulta desproporcionada y, por ello, cabe la posibilidad de dejarla sin
efectos. En esa medida, según la jurisprudencia constitucional las autoridades administrativas
deben, a la hora de imponer sanciones, considerar la situación particular del
sancionado, y si es del caso, además de ejercer su poder punitivo, también prestar
cierto tipo de asesoría para procurar la mayor protección de los derechos
fundamentales de los afectados con la sanción.
Facultades sancionatorias de las Alcaldías Municipales
para hacer cumplir las normas urbanísticas y los Planes de Ordenamiento
territorial
25. El artículo 1º de la Constitución establece que Colombia es una República unitaria,
descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática,
participativa y pluralista. Así mismo, los artículos 286, 287 y 288 superiores establecen
que los departamentos, distritos, municipios y resguardos indígenas son
entidades territoriales que gozan de autonomía para la gestión de sus intereses,
pero que de todos modos están sujetas a ejercer sus competencias de conformidad
con los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad. En
concordancia con lo anterior, el artículo 311 de la
Carta establece que los municipios, en virtud de su función
político-administrativa dentro del Estado, tienen el deber de definir y modificar el desarrollo de sus territorios.
26. Conforme a estos mandatos constitucionales el Legislador expidió la
Ley 388 de 1997, cuyo objetivo es armonizar las disposiciones que anteriormente
regulaban el tema del ordenamiento territorial con las normas constitucionales
expedidas en ese momento y las leyes orgánicas del plan de desarrollo y áreas
metropolitanas. En ese sentido, el artículo 9º de esta ley estableció
que los Planes de Ordenamiento Territorial (en adelante POT) son el
conjunto de objetivos, directrices, políticas, estrategias, metas, programas,
actuaciones y normas adoptadas para orientar y administrar el desarrollo físico
del territorio y la utilización del suelo.
El artículo
12 de esta ley establece que los POT deben tener tres componentes: uno general,
uno urbano y uno rural. El primero está constituido por los objetivos, estrategias y
contenidos estructurales de largo plazo para un municipio o distrito. El
segundo se encarga de las políticas, acciones, programas y normas para encauzar
y administrar el desarrollo físico urbano de la entidad territorial. Por
último, el tercero también debe desarrollar políticas, acciones, programas y normas, con la diferencia de que estas deben
orientar y garantizar la adecuada interacción entre los asentamientos rurales y
la cabecera municipal, así como la conveniente utilización del suelo.
27. En atención al componente urbano del POT, el numeral 11 del
artículo 13 de la mencionada ley establece que es necesaria la expedición de
normas urbanísticas.
El artículo 15 de esta ley establece que las normas urbanísticas son aquellas que regulan el uso, la
ocupación y el aprovechamiento del suelo y definen la naturaleza y las
consecuencias de las actuaciones de la administración para estos procesos. Este
tipo de normas se dividen en tres. Las primeras son las estructurales,
las cuales aseguran la consecución de los objetivos y estrategias adoptadas en
el componente general del POT y en las políticas y estrategias de mediano plazo
del componente urbano. Este tipo de normas prevalecen sobre todas las demás, de
manera que las regulaciones de los demás niveles no pueden adoptarse ni
modificarse contraviniendo lo que en ellas se establece.
Por otro lado están las generales, las cuales permiten establecer de qué manera y con
qué intensidad se puede utilizar el suelo, así como las actuaciones,
tratamientos y procedimientos de parcelación, urbanización, construcción e
incorporación al desarrollo de las diferentes zonas comprendidas dentro del
perímetro urbano y suelo de expansión. Por último, las complementarias
son las relacionadas con
las actuaciones, programas y proyectos adoptados en desarrollo de las
previsiones contempladas en los componentes general y urbano del plan de
ordenamiento.
En
ese sentido, debe señalarse que las normas urbanísticas son disposiciones
de orden público que buscan regular el desarrollo territorial en el país.
Por lo tanto, la jurisprudencia de esta Corporación ha establecido que su aplicación
es inmediata de manera que “plantear derechos adquiridos frente a la
existencia de la norma urbanística conlleva un desconocimiento de las
competencias asignadas por la Constitución (…) y la ley (…) a
los Concejos Municipales o Distritales y a las autoridades territoriales para
reglamentar los usos del suelo.”[66]
Por lo tanto, se ve que las normas urbanísticas generales otorgan
derechos e imponen obligaciones a los propietarios de terrenos y a sus
constructores, así como también especifican los instrumentos que deben emplearse
para contribuir eficazmente a los objetivos del desarrollo urbano.
En desarrollo de estas competencias, el artículo 99 de la ley en mención determina que para
adelantar obras de construcción, ampliación, modificación, adecuación,
reforzamiento estructural, restauración, reconstrucción, cerramiento y
demolición de edificaciones en predios urbanos y rurales, se requiere de manera previa a su
ejecución la obtención de la licencia urbanística correspondiente. Como
se verá en el siguiente acápite, esta debe ser expedida
por un acto administrativo particular y concreto por la respectiva autoridad
municipal o distrital competente, y de conformidad con lo establecido en el POT.
28. Ahora bien, es importante señalar que la Ley 388 de 1997 no solo le
otorgó a las entidades territoriales una facultad de ordenación urbana para
expedir el POT, sino que también les concedió una faceta de control sancionatorio a las
contravenciones a las normas urbanísticas. Por esta razón, en su artículo 104 establece que los
alcaldes y demás autoridades competentes están autorizados para adelantar las
actuaciones administrativas tendientes a hacerlas cumplir. En ese sentido, este
artículo contempla que estas pueden imponer sanciones i) de orden pecuniario, las cuales consisten en multas
que varían según el tipo de infracción y el metraje que la configure; y ii) de demolición
total o parcial de las obras desarrolladas sin licencia, o de la parte de las
mismas no autorizada o ejecutada en contravención a la licencia.
En ese orden de ideas, la Ley 388 de 1997 le otorga a las entidades
territoriales facultades regulativas y sancionatorias. En virtud de las
primeras es que estas pueden definir los objetivos, directrices, políticas y
programas para orientar y administrar el desarrollo físico de su territorio y
la utilización del suelo. Por otro lado, es a través de las segundas que se les
permite la imposición de sanciones económicas y de demolición a todas las
personas que no cumplan con los lineamientos urbanísticos de cada entidad
territorial.
29. En conclusión, la Ley 388 de 1997 busca materializar el modelo de
descentralización constitucional a través de los POT, mediante los cuales las
entidades territoriales pueden determinar la manera en que se administra y
desarrolla su territorio. Así mismo, esta norma también le otorga a los entes
territoriales facultades regulativas y sancionatorias para controlar,
supervisar y sancionar el cumplimiento de las normas urbanísticas.
La protección constitucional al espacio público. Reiteración de
jurisprudencia
30.
El espacio público se encuentra regulado en los artículos 63, 82, 102, 313 y
315 de la Constitución. En ese sentido, el artículo 63 Superior establece que
los bienes de uso público son inalienables, imprescriptibles e inembargables,
de manera que los particulares no pueden ejercer derechos reales sobre estos y,
por lo tanto, no es posible alegar derechos adquiridos a lo largo del tiempo.
Así,
el espacio público es una garantía constitucional compuesta de bienes inmuebles
públicos destinados a la satisfacción del interés general y la utilización
colectiva. En consecuencia, son ajenos a cualquier acto de comercio y no pueden
formar parte de bienes privados ni tampoco de bienes fiscales. Siendo así, la
jurisprudencia de esta Corporación ha determinado que “esta protección busca
garantizar una mejor calidad de vida a los habitantes del territorio,
permitiendo el acceso libre y protegiendo sus derechos y libertades, parámetros
base del Estado Social de Derecho.”[67]
31.
Ahora bien, el artículo 82 de la Constitución determina que la protección e
integridad del espacio público es deber del Estado, que además debe velar por
su destinación al uso común, que prevalece sobre el interés particular. En ese
sentido, las autoridades administrativas locales, concejos municipales y
alcaldes, son las encargadas de velar por la regulación de sus aspectos
esenciales y protección directa.
Así,
la jurisprudencia de esta Corte destaca que “las reglas diseñadas para la
preservación del espacio público, desde que sean razonables, no pueden ser
consideradas como un impedimento para la libertad de las personas sino la base
misma de esa libertad, extendida y articulada para todos. Por consiguiente, los
ciudadanos en general deben asumir sujetarse a los mandamientos
constitucionales y legales que regulan el debido aprovechamiento del espacio
público”[68]. De
esta manera, el objetivo de la recuperación del espacio público es garantizar
los derechos superiores de las diferentes esferas sociales, debido a que estos
tienen la vocación de ser accesible a todas las personas.
Régimen legal de las licencias urbanísticas y del
reconocimiento de edificaciones
32. El Decreto 1077 de 2015 reglamenta el sector de vivienda, ciudad y
territorio. En su artículo 2.2.6.1.1.1, modificado por los artículos 2º del Decreto
2218 de 2015 y 2º del Decreto 1203 de 2017, establece que las licencias
urbanísticas son las autorizaciones previas requeridas para adelantar obras de
urbanización y parcelación de predios, de construcción y demolición de
edificaciones, de intervención y ocupación del espacio público, y para realizar
el loteo o subdivisión de predios. En ese sentido, las licencias urbanísticas son
el elemento que permite verificar el cumplimiento de las normas y demás
reglamentaciones específicas sobre uso y aprovechamiento del suelo establecidas
en los respectivos POT, y en las normas locales y nacionales que regulan la
construcción en Colombia.
Existen cinco tipos de licencias urbanísticas: de urbanización, de
parcelación, de subdivisión, de construcción, y de intervención y ocupación del
espacio público. Teniendo en
cuenta el caso que se examina en esta ocasión, esta Sala de Revisión
analizará exclusivamente el régimen legal de las licencias de construcción y
sus modalidades.
33. Ahora bien, antes de continuar es importante señalar que los curadores urbanos son particulares que
ejercen una función pública cuya labor es verificar que los proyectos se adecuen tanto a las
normas establecidas en el POT de la entidad territorial correspondiente, como a
las reglamentaciones nacionales sobre uso y aprovechamiento del suelo. Estos son designados para periodos individuales
de cinco años y pueden ser escogidos nuevamente para el desempeño de esta
función pública, previa evaluación de su trabajo por parte de los alcaldes
municipales o distritales, de conformidad con la ley.
En la sentencia
C-984 de 2010[69],
esta Corporación expresó que el Legislador no ha creado un sistema específico
de carrera administrativa para esta actividad. De este modo, afirmó que los curadores urbanos no
pertenecen a un régimen especial debido a que el constituyente así lo dispuso, ni
que tampoco tienen uno específico pues el Legislador no consideró que las
funciones ejercidas por estos requieran de la creación de un régimen propio y,
finalmente, como son nombrados por un periodo de 5 años no se les puede aplicar
el régimen general de carrera. Por su parte, las disposiciones encargadas de regular esta
actividad establecieron que los curadores urbanos son particulares que ejercen
función pública, situación que imposibilita que se les aplique cualquier
disposición que caracterice o que haga parte de los regímenes de carrera
administrativa o en su defecto de los servidores públicos.
34. Determinada la calidad de los curadores urbanos, es importante
destacar que el artículo 2.2.6.1.1.7 del Decreto
1077 de 2015 establece que las licencias de construcción son la autorización
previa que se requiere para desarrollar edificaciones, áreas de circulación y
zonas comunales en uno o varios predios. Estas son estudiadas y tramitadas por
los curadores urbanos en los
municipios y distritos que cuentan con esa figura y, en los lugares en donde no
existe, esta función es desarrollada por la autoridad municipal o distrital
competente. Hay nueve distintas
modalidades de las licencias de construcción: obra nueva, ampliación,
adecuación, modificación, restauración, reforzamiento estructural, demolición,
reconstrucción y cerramiento.
Si bien cada una de estas modalidades exige particularidades diferentes,
el artículo 2.2.6.1.2.1.7 del Decreto mencionado
establece que todas las solicitudes de licencias de construcción deben
acompañarse de seis documentos generales: i) copia del certificado de libertad y tradición del
inmueble objeto de la solicitud cuya fecha de expedición no sea superior a un
mes anterior a la fecha de presentación; ii) copia diligenciada del formulario
único nacional para la solicitud de licencias adoptado mediante la Resolución
0984 de 2005 del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial;
iii) copia del documento de
identidad del solicitante cuando se trate de una persona natural, o un
certificado de existencia y representación legal cuya fecha de expedición no
sea superior a un mes cuando se trate de personas jurídicas; iv) poder
especial debidamente otorgado ante notario o juez de la República cuando
se actúe mediante apoderado o mandatario, con la correspondiente presentación
personal; v) copia del documento o declaración privada del impuesto predial del
último año en relación con el inmueble objeto de la solicitud donde figure la
nomenclatura alfanumérica o identificación del predio. No obstante, este
requisito no se exigirá cuando exista otro documento oficial con base en el
cual se pueda establecer la dirección del predio objeto de solicitud; y vi) la
relación de la dirección de los predios colindantes al proyecto objeto de la
solicitud.
35. Ahora bien, el procedimiento para tramitar una licencia de
construcción es el siguiente. En primer lugar, los documentos generales de la
licencia de construcción y los específicos de cada modalidad deben ser
radicados ante el curador urbano o la entidad correspondiente. Este citará a los vecinos colindantes del inmueble objeto
de la solicitud inmediatamente después
para que hagan parte del proceso y puedan hacer valer sus derechos. Posteriormente,
la autoridad encargada de estudiar la licencia entrará a revisar el
proyecto desde el punto de vista de concordancia técnica, jurídica,
estructural, urbanística y arquitectónica, con el fin de verificar que cumpla
con las normas estructurales y de edificación vigentes.
Una vez ocurrido este trámite, el curador urbano o la entidad
correspondiente suscribirá un acta de observaciones y correcciones e informará
al solicitante, por una sola vez, sobre las correcciones que debe hacer al
proyecto y los documentos adicionales que debe aportar para decidir sobre la
solicitud de licencia. Por último, la autoridad competente expedirá un acto
administrativo motivado mediante el cual apruebe o niegue la licencia, el cual
deberá ser expedido en un plazo máximo de 45 días a partir de la
radicación de la solicitud.
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 2.2.6.1.2.3.3 de Decreto
en comento, el otorgamiento de la licencia de construcción determinará la
adquisición de los derechos de construcción y desarrollo en los predios objeto
de la misma, pero bajo ningún modo conlleva al pronunciamiento acerca de la
titularidad de derechos reales ni de la posesión sobre el inmueble o inmuebles
objeto de ella.
36. Ahora bien, el artículo 2.2.6.4.1.1 del
Decreto 1077 de 2015[70]
regula el reconocimiento de edificaciones
existentes. El propósito de esta actuación
es formalizar y titularizar desarrollos arquitectónicos ejecutados sin las
licencias requeridas, siempre y cuando estos: i) cumplan con el uso previsto
por las normas urbanísticas vigentes y con la destinación que se le haya dado
al predio; y ii) hayan concluido su edificación como mínimo cinco (5) años
antes de la solicitud de reconocimiento. Sobre este último requisito, este
mismo artículo dispone que el término de los cinco (5) años no será aplicado en
aquellos casos en que el solicitante deba obtener el reconocimiento por orden
judicial o administrativa.
37. Para iniciar esta actuación las personas deben
presentar, por un lado, los seis documentos generales requeridos para toda licencia
de construcción mencionados anteriormente y, por el otro, cuatro documentos
específicos. El primero, una copia diligenciada del formulario único nacional para la
solicitud de licencias[71].
El segundo, el levantamiento arquitectónico de la construcción, el cual
deberá estar debidamente firmado por un arquitecto quien se hará responsable
legalmente de la veracidad de la información contenida en este. El tercero,
una copia de un peritaje técnico que sirva para determinar la estabilidad de la
construcción y las intervenciones y obras a realizar que lleven progresiva o
definitivamente a disminuir la vulnerabilidad sísmica de la edificación, cuando
a ello hubiere lugar. Por último, se deberá presentar una declaración de
antigüedad de la construcción, la cual se hará bajo la gravedad de juramento.
38. Ahora bien, el artículo 2.2.6.4.1.2 del
Decreto en cita, establece que el reconocimiento
de edificaciones no será procedente si la misma o alguna de sus partes se encuentran localizada en:
i) áreas que hayan sido protegidas ambientalmente por el POT o por los
instrumentos que lo desarrollen y complementen; ii) zonas declaradas como de
alto riesgo no mitigable; y iii) inmuebles de propiedad privada o que ocupen
total o parcialmente el espacio público.
Una vez presentada la solicitud de reconocimiento de
una edificación, la autoridad competente tendrá el mismo tiempo que tiene para
resolver las solicitudes de licencias urbanísticas, es decir, 45 días hábiles.
39. Después de realizado este trámite se expedirá un
acto de reconocimiento de existencia de una edificación, el cual tiene los mismos efectos legales de una licencia de construcción.
No obstante, cuando fuere necesario adecuar la edificación al cumplimiento de
las normas de sismo resistencia, el artículo 2.2.6.4.2.6
del Decreto establece que el acto de reconocimiento otorgará un plazo
máximo de veinticuatro (24) meses improrrogables, contados a partir de la fecha
de su ejecutoria, para que el interesado ejecute las obras de reforzamiento.
Caso concreto
40. La demandante interpuso acción de tutela contra la Secretaría de
Seguridad y Convivencia de la Alcaldía de Medellín porque presuntamente le
vulneró sus derechos fundamentales a la igualdad, a la vivienda digna y al
debido proceso, con motivo de la expedición de la Resolución Nº 168 del 12 de
junio de 2017, a través de la cual se declaró que ella y su hermana, la señora
Miryam Gómez Giraldo, infringieron las normas urbanísticas al llevar a cabo una
construcción sin la licencia correspondiente.
En consecuencia, de conformidad con el parágrafo 3º del artículo 104 de
la Ley 388 de 1997, modificado por el artículo 2º de la Ley 810 de 2003, les
impuso una multa de seis millones ochocientos noventa y siete mil seiscientos
cincuenta y cuatro pesos ($6’897.654), por incumplir las normas urbanísticas
correspondientes.
Así mismo, les dio un plazo de 60 días hábiles para devolver las cosas
a su estado inicial o para conseguir la licencia de construcción
correspondiente, ya que de lo contrario, en aplicación de los numerales 4º y 5º
de los artículos 104 y 105 de la Ley 388 de 1997, modificado por el artículo 2º
de la Ley 810 de 2003, se ordenaría la demolición total o parcial del inmueble.
De los hechos expuestos se advierte que con la
expedición de la Resolución Nº 168 del 12 de junio de
2017 se derivaron dos situaciones fácticas
distintas. Por un lado, se les impuso una sanción económica a la
accionante y a su hermana y, por otro, se les dio un plazo perentorio
para devolver las cosas a su estado inicial o para conseguir la licencia de
construcción respectiva, ya que de lo contrario se ordenaría la demolición
total o parcial del inmueble.
En atención a las divergencias fácticas descritas y
para mayor claridad en el análisis del asunto, la Sala estudiará de forma
independiente cada una de las situaciones identificadas con la finalidad de
establecer las eventuales vulneraciones de los derechos invocados por los
demandantes.
-
La sanción
pecuniaria impuesta a las señoras Luz Marina Gómez Giraldo y Miryam Gómez
Giraldo
39. Esta Sala encontró acreditado en el proceso que la
señora Luz Marina Gómez Giraldo es una persona
en situación de vulnerabilidad por su condición socioeconómica, debido a que es
una madre soltera cuya única fuente de ingresos es la comercialización informal y a
pequeña escala de productos alimenticios. Así mismo, se tiene que el numeral
primero de la Resolución Nº 168 del 12 de junio de
2017 de la Secretaría de Seguridad y Convivencia de la Alcaldía de Medellín,
establece lo siguiente:
“PRIMERO: DECLARAR
infractor de las normas urbanísticas a MYRIAM GÓMEZ GIRALDO C.C. 43.515.749 Y
LUZ MARINA GÓMEZ GIRALDO – C.C. 43.064.880, y demás notas civiles y personales
insertas en el expediente, en calidad responsables [sic] de las obras de
construcción ejecutadas en el inmueble ubicado en la CARRERA 98 # 33 A – 11
INT. 1141 de la ciudad de Medellín; e IMPONER MULTA en cuantía equivalente a
SEIS MILLONES OCHOCIENTOS NOVENTA Y SIETE MIL SEISCIENTOS CINCUENTA Y CUATRO
PESOS ($ 6’897.654 M/L) de conformidad con lo expuesto en el artículo 104 Nº 3
de la Ley 388 de 199 [sic] modificada parcialmente por el artículo 2º de la Ley
810 de 2003; La que deberá cancelar a favor de la Tesorería Municipal dentro de
los treinta (30) días hábiles siguientes a la fecha de ejecutoria de la
presente providencia. En caso contrario la misma podrá ser cobrada por la
Jurisdicción Coactiva a través de la Unidad de Cobro Coactivo del Municipio de
Medellín o quien haga sus veces.”[72]
Así
mismo, en Sede de Revisión se evidenció que la Tesorería Municipal de Medellín
emitió las facturas Nº 245007529539 y 240007546840 del 4 de octubre de 2017, en
las que les cobró a la accionante y a su hermana tres
millones cuatrocientos cuarenta y ocho mil ochocientos veintisiete pesos
($3’448.827) respectivamente, ya que este monto corresponde a la mitad de la suma total de la
multa.
40.
En la parte considerativa general de esta sentencia, se estableció que las sanciones administrativas están
sujetas al principio de proporcionalidad. De esta forma, el artículo 44 del
Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo
determina que en la medida en que el contenido de una decisión de
carácter general o particular sea discrecional, esta debe ser adecuada a los
fines de la norma que la autoriza, y proporcional a los hechos que le sirven de
causa. Siendo así, la proporcionalidad es un límite al poder discrecional de la
administración, de modo que así las sanciones puedan ser proferidas al arbitrio de la administración, no es
admisible que estas pongan en tela de juicio los derechos fundamentales de los
sancionados.
En ese sentido, se
determinó que para este tipo de casos es necesario llevar a cabo un juicio de
proporcionalidad para determinar si la sanción administrativa en el caso
concreto es adecuada y proporcional. Este consiste en evaluar i) si la medida limitativa busca
una finalidad constitucional; ii) si el
medio elegido es idóneo para lograr el fin; y iii) si la
medida es estrictamente proporcional en relación con el fin que busca ser
realizado, de modo que no signifique un sacrificio excesivo de valores y
principios que tengan un mayor peso relativo –en el caso concreto– que el
principio que se pretende satisfacer. Siendo así, este juicio será llevado a
cabo a continuación para analizar la situación fáctica de este caso.
41. En primer lugar, la Sala estima que la medida
sancionatoria busca una finalidad constitucional legítima en este caso,
debido a que tiene como
objetivo garantizar la seguridad física de los ocupantes de la vivienda y la
protección al espacio público. Como se ha visto, las normas urbanísticas buscan
garantizar el derecho a la vivienda digna de las personas y, en esa medida, tienen
como finalidad imponer las condiciones adecuadas
para que la vida e integridad física de las personas no se ponga en peligro. Por
ello, la obtención de
una licencia para ejecutar una construcción no es un mero trámite, sino que es
una medida que persigue que las edificaciones cumplan los requisitos normativos
urbanos para que sean seguras de habitar y, de este modo, desarrollen el
principio constitucional de seguridad de la vivienda. Así mismo, la protección
constitucional al espacio público implica una prohibición de tanto de uso
exclusivo como para fines de apropiación privada, en ese sentido la doble
finalidad que busca la medida es constitucional, debido a que busca asegurar el
cumplimiento de dos fines establecidos en la Carta Política.
42. En segundo lugar, se
tiene que el medio
elegido es idóneo para lograr el fin, debido a que una sanción económica es una medida razonable por
infringir las leyes urbanísticas, pues cumple su finalidad de persuadir a las
personas (tanto las sancionadas como las que no) de incumplir los
lineamientos establecidos por el Estado para la construcción de viviendas
física y estructuralmente seguras.
43. Sin embargo, la Sala encuentra que la medida no es
estrictamente proporcional en relación con el fin que persigue en este caso
concreto. En efecto, la sanción impuesta no tiene en cuenta la situación económica
particular de la accionante, debido a que de los hechos del caso se evidencia
la condición de pobreza en la que ella y su hijo viven. De este modo, si el objetivo de las normas urbanísticas es
garantizar el derecho a la vivienda digna de las personas, en su componente de
seguridad, en el caso concreto este es puesto en entredicho por la misma sanción
económica que busca hacerlas cumplir, ya que el monto de la sanción representa
un valor tan alto para la persona sancionada que su pago afectaría de manera
grave su derecho fundamental al mínimo vital. Además,
en caso de que efectivamente se comprobara que la vivienda se encuentra en el
espacio público, estos perderían su techo, lo que es una sanción suficiente
para la falta cometida.
Así mismo, se tiene que el numeral primero de la
Resolución Nº 168 del 12 de junio de 2017 de la Secretaría de Seguridad y
Convivencia, establece que la suma a pagar fue determinada de conformidad el
numeral 3º del artículo 104 de la ley 388 de 1997[73], el cual
ofrece un marco de acción a la administración. En efecto, el referido artículo
precisa que las multas oscilarán entre 10 y 20 salarios mínimos legales diarios
vigentes por metro cuadrado de construcción, y que en ningún caso podrán
exceder los 300 salarios mínimos mensuales legales vigentes. De este modo, se
ve que a pesar de que la Alcaldía tenía un amplio espectro para escoger
discrecionalmente el monto de la sanción, esta eligió una excesivamente gravosa
para la accionante sin tener ninguna consideración sobre su situación
socioeconómica.
44. Además, es importante señalar que este tipo de
sanción vulnera el elemento de gastos soportables que la jurisprudencia
constitucional desarrolló como elemento esencial del derecho a la vivienda. En
efecto, este componente impone la necesidad de que exista una correspondencia
entre los ingresos y los gastos de vivienda, ya que “el [costo] de
tenencia –en cualquier modalidad- debe ser de un nivel tal que no comprometa la
satisfacción de otros bienes necesarios para la garantía de una vida digna de
los habitantes de la vivienda.”[74]
En ese sentido, en este caso existiría un claro desequilibrio entre el
gasto que implica habitar la vivienda por la imposición de la multa y la
satisfacción del mínimo vital de la accionante ya que, como se señaló, la sanción
económica es demasiado gravosa para su situación.
45.
De esta manera, la Sala encuentra que en el caso concreto la Alcaldía de
Medellín, con el objetivo de desincentivar la construcción irregular y asegurar
la vida e integridad física de las personas,
limitó de manera desproporcionada el derecho fundamental al mínimo vital de la
accionante, debido a que le impuso una carga que
no puede soportar sin poner en riesgo su propia subsistencia.
Por lo anterior, esta
Sala concluye que el monto de la sanción económica impuesta por la Secretaría de Seguridad y Convivencia de la Alcaldía de Medellín
constituye una vulneración a los derechos
fundamentales al debido proceso, al mínimo vital y a la vivienda digna de la
demandante, en tanto no atendió al principio de proporcionalidad que debe regir
todas las actuaciones administrativas.
46. Ahora bien, como se ha anotado a lo largo de
este acápite, la Resolución en cuestión sancionó solidariamente a la accionante
y a su hermana al pago de la multa. Así, a pesar de que esta acción de tutela
sólo fue presentada por la señora Luz Marina quien es la titular de una sola de
las facturas emitidas por la Tesorería Municipal de Medellín, por valor de tres millones cuatrocientos cuarenta y ocho mil ochocientos
veintisiete pesos ($3’448.827), es claro que esta Sala debe dejar sin efectos
la totalidad de la sanción, lo anterior porque, como la misma Tesorería lo
indicó, la obligación es solidaria. Así, según el artículo 1568 del Código
Civil[75],
las obligaciones solidarias pueden ser exigibles en su totalidad a cada uno de
los deudores, en esa medida, con independencia del cobro por separado efectuado
por la Tesorería de Medellín el pago total de la multa podría ser exigido tanto
a la accionante como a su hermana.
47. En esa medida, y comprobadas las
circunstancias de vulnerabilidad socioeconómica de la accionante, esta Sala de
Revisión concluye que debe dejar sin efectos el
numeral primero de la Resolución Nº 168 del 12 de junio de 2017 de Inspección de
Policía Urbana 13, adscrita a la Secretaría de Seguridad y Convivencia de la
Alcaldía de Medellín, mediante la cual se sancionó solidariamente a la señora
Luz Marina Gómez Giraldo y a su hermana, Myriam Gómez Giraldo, al pago de una multa de seis millones ochocientos noventa
y siete mil seiscientos cincuenta y cuatro pesos ($ 6’897.654).
-
La orden de
demolición total o parcial del inmueble
48. Ahora bien, los
numerales segundo y tercero de la Resolución Nº 168 del 12 de junio de
2017 de la Secretaría de Seguridad y Convivencia de la Alcaldía de Medellín,
establecen lo siguiente:
“SEGUNDO: Así mismo se
hace saber a MYRIAM GOMEZ GIRALDO CC. 43.515.749 Y LUZ MARINA GÓMEZ GIRALDO –
C.C. 43.064.880, y demás notas civiles y personales insertas en el expediente,
que a partir de la ejecutoria de la presente providencia DISPONE DE UN PLAZO DE
SESENTA (60) DÍAS HÁBILES, para que se adecúe a las normas obteniendo la
licencia correspondiente, que ampare la construcción que se ejecutó en el
lugar, o volver a las cosas al estado inicial, al tenor de los dispuesto en el
artículo 105 inciso 2º de la Ley 388 de 1997 modificada parcialmente por el
artículo 2º de la Ley 810 de 2003.
TERCERO: Si vencido el
plazo señalado en el numeral anterior, no se hubiere acreditado la expedición
de la licencia de construcción, o reconocimiento, o se hubiere vuelto las cosas
a su estado inicial, el infractor se hará acreedor a las sanciones consagradas
en los numerales 4º y 5º del art. 104 y en el artículo 105 de la Ley 388 de
1997 modificada parcialmente por el artículo 2º de la Ley 810 de 2003, las que
serán impuestas por el Despacho.”[76]
En ese sentido, se tiene
que la Resolución le dio a la accionante y a su hermana un plazo de 60 días hábiles para devolver las cosas a su estado
inicial o para conseguir la licencia de construcción correspondiente, ya que de
lo contrario, en aplicación de los numerales 4º y 5º de los artículos 104 y 105
de la Ley 388 de 1997, modificado por el artículo 2º de la Ley 810 de 2003, se
ordenaría la demolición total o parcial del inmueble. Sin embargo, en Sede de Revisión, la Alcaldía de Medellín afirmó
que no se ha llevado ningún proceso para materializar la demolición
total o parcial del inmueble.
49. En el caso concreto la autoridad administrativa a
través de la sanción pretende salvaguardar a las personas que habitan una
construcción que, por no contar con una licencia de construcción, tienen alta
posibilidad de riesgo de diferentes tipos (derrumbes, terremotos, inundaciones,
entre otras) que ponen en peligro los bienes jurídicos más esenciales, como la
vida y la seguridad que quienes la habitan. Como se anotó previamente, el objetivo de las licencias de construcción
es garantizar la seguridad física de los ocupantes de la vivienda.
Adicional a lo anterior,
en este caso concreto, esta Sala evidencia que de lo expuesto por el Instituto Social de Vivienda y Hábitat de Medellín-ISVIMED se
extrae que a pesar de que la accionante solicitó
el 25 de julio de 2017, la legalización del inmueble en el cual ella construyó,
este trámite no pudo ser ejecutado porque el espacio en el que se ubica el
predio se encuentra, según ese Instituto, dentro de un área con
instrumento de planificación complementaria con proyección de espacio público
de conformidad con el POT vigente.
Ahora bien, lo afirmado el ISVIMED contradice el
numeral 2 de la Resolución Nº 168 del 12 de junio de 2017 de la Alcaldía de Medellín, ya que
este otorga un plazo de 60 días hábiles para formalizar la construcción. Por
esta razón, es evidente que, al menos, respecto del trámite de legalización del
inmueble, la accionante y la administración deben emprender acciones para la
clarificar el uso del suelo en el cual la construcción se efectuó. Sin embargo,
esta situación de indefinición aunada a la ausencia de licencia de
construcción, hacen que la construcción sea acreedora de la sanción impuesta
por la administración, y que la misma tenga una justificación constitucional
válida. Por tanto, la Sala no puede acceder a la petición de la accionante
respecto de dejar sin efectos el numeral tercero de la Resolución e inaplicar
las normas sobre construcción.
50. Ahora bien, es claro también que esta
situación debe ser tenida en cuenta por parte de la administración al momento
de cumplir el numeral tercero de la Resolución cuestionada, para que se
protejan los derechos fundamentales afectados a la accionante. En efecto, es
importante señalar que a pesar de estas prohibiciones normativas, el plazo de
60 días hábiles que se le dio a la accionante para formalizar la construcción
le generó una expectativa que sería falsa en caso de que se encontrara que esta
hace parte del espacio público, de forma que le generaría un desgaste
económico, emocional y de tiempo por un hecho que debió haber sido informado
oportunamente por la administración.
Lo anterior, debido a que en caso de que la
accionante quisiera adquirir una licencia de construcción, esto no sería
posible según el artículo 63 de la Constitución.  Así mismo, en caso de que
quisiera adelantar el trámite de reconocimiento de edificación construida, esto
tampoco sería posible por el mismo artículo superior y porque el artículo 2.2.6.4.1.2 del Decreto 1077 de 2015
establece que el reconocimiento de edificaciones no será procedente su
esta ocupa total o parcialmente el espacio público.
Teniendo en cuenta lo anterior, y de conformidad
con la jurisprudencia, las entidades locales deben atender integralmente a las
personas que se encuentran en condiciones de vulnerabilidad derivadas de circunstancias
económicas precarias, por ello esta Sala estima necesario que se concrete la
obligación en cabeza del municipio de proveer algún tipo de solución al
problema de habitabilidad de la accionante, dada su condición de vulnerabilidad
generada tanto por las falsas expectativas creadas por la administración como
por las grandes dificultades económicas a las que se enfrenta.
51. Por consiguiente, esta Sala concluye que las órdenes impuestas por la Secretaría de Seguridad y Convivencia de la Alcaldía de Medellín
relacionadas con la demolición total o parcial del inmueble se encuentran ajustadas
a las normas legales y a los fines constitucionales. Sin embargo, con base en el principio de solidaridad,
es necesario requerir a la Alcaldía de Medellín para que le otorgue a la
accionante información acerca de los requisitos necesarios para acceder a los
programas de vivienda para personas de bajos recursos económicos, de manera que
le permita solucionar su situación precaria, así como de las posibilidades de
albergue temporal en caso de requerirlo mientras la accionante adquiere una
solución permanente de vivienda.
Así mismo, se debe señalar que los costos de la
demolición deben correr por cuenta de la Alcaldía, ya que sería doblemente
gravoso tener que pagar por este procedimiento si se tiene en cuenta la falsa
expectativa generada por la administración y la situación de vulnerabilidad de
la accionante.
Por último, se requerirá a la
Personería de Medellín para
que en marco de sus facultades constitucionales, le preste a la accionante toda
la asistencia necesaria durante los trámites que le sean exigidos.
Conclusiones
52. La Sala
encontró acreditada la procedencia general de la acción de tutela contra la
Alcaldía Municipal de Medellín, fundada en la presunta vulneración a los
derechos a la vivienda digna y al debido proceso de la accionante. Esta
atribuyó la afectación a sus derechos a la expedición de la Resolución Nº 168 del 12 de junio de 2017, a través de la cual declaró que
ella y su hermana infringieron las normas urbanísticas al llevar a cabo una
construcción sin la licencia correspondiente y, por lo tanto, les impuso una
sanción pecuniaria y les dio un plazo perentorio para devolver las cosas a su
estado inicial o para conseguir el permiso respectivo, ya que de lo contrario
se ordenaría la demolición total o parcial del inmueble.
53.
Para
establecer la afectación denunciada, la Sala, en primer lugar, reiteró que el
concepto de vivienda digna implica que las personas habiten un lugar propio
o ajeno que posibilite el desarrollo de su vida dentro de condiciones mínimas
de dignidad y seguridad. Así mismo, resaltó que cuando esté en discusión el
derecho a la vivienda de sujetos de especial
protección constitucional o en estado de vulnerabilidad, las autoridades
competentes deben tomar las medidas que sean menos gravosas para estos.
En
segundo lugar, indicó que las sanciones discrecionales de la administración
están regidas por el principio de proporcionalidad, ya que es una faceta que
hace parte del contenido protegible del derecho fundamental del debido proceso.
Por
último, señaló cuáles son las facultades sancionatorias con las que
cuentan las Alcaldías Municipales para hacer cumplir los Planes de Ordenamiento
Territorial y las normas urbanísticas que regulan como componente primordial de
poder de policía, la expedición y la exigibilidad de las licencias urbanísticas
y de reconocimiento de edificaciones.
54. En el análisis del caso concreto la Sala estableció que de la
expedición de la Resolución Nº 168 del 12 de junio de
2017
se derivaron dos situaciones fácticas distintas.
La primera fue la sanción económica impuesta de manera
solidaria a la accionante y a su hermana. En este caso, la Sala consideró que
esta no tuvo en cuenta la situación económica particular de la accionante y
que, por lo tanto, no era estrictamente proporcional, ya que el monto de la
multa representa un valor tan alto para la demandada que afecta de manera grave
su derecho fundamental al mínimo vital y que hace nugatorio su derecho a vivir
dignamente en la vivienda.
La segunda fue la orden de demolición total o parcial del
inmueble. Respecto a esta situación, la Sala determinó que no se pudo
determinar si la construcción puede o no ser legalizada en la medida en que,
una entidad acredita que este se encuentra dentro del espacio público. En ese
sentido, se concluyó que si bien la orden de la administración de demoler el
inmueble se encuentra sustentada en la Carta Política, también se señaló que
esta le generó una falsa expectativa a la demandante respecto a la posibilidad
de formalizar su vivienda. De esta manera, al advertir la necesidad de
acceder a una solución de vivienda digna permanente para ella y su hijo, la
entidad accionada es responsable de indicarle el trámite a seguir para acceder a
los subsidios y otros planes de vivienda. Además, es importante señalar que
todo el proceso de demolición correrá por cuenta de la administración, ya que
en este caso particular sería demasiado gravoso que la accionante los pague.
Por último, es importante señalar que esta tiene la obligación de brindarle la
asistencia técnica para que su proceso resulte favorable, de manera que
circunstancias de tipo formal no le impidan recibir los beneficios.
53. En mérito de lo expuesto, esta Sala de Revisión revocará
la providencia de segunda instancia de la tutela de la referencia y, en
consecuencia, amparará los derechos fundamentales la vivienda
digna, debido proceso y mínimo vital de la accionante, en los términos expuesto
en la parte motiva de esta sentencia.
IV. DECISIÓN
Con fundamento en lo expuesto, la Sala Sexta de Revisión de la
Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo, y por
mandato de la Constitución Política,
RESUELVE
Primero.-
REVOCAR la sentencia del 24 de noviembre de 2017, proferida por el Juzgado
16 Civil del Circuito de Oralidad de Medellín, mediante la cual confirmó la
providencia del 25 de octubre de 2017, del Juzgado 27 Civil Municipal de
Oralidad de la misma ciudad, en la que se declaró improcedente la acción. En su
lugar, AMPARAR los derechos fundamentales al debido proceso y
mínimo vital de Luz Marina Gómez Giraldo.
Segundo.- DEJAR
SIN EFECTOS el numeral primero (1º) de la Resolución Nº 168 del 12 de junio de 2017 proferida
por la Inspección de Policía Urbana 13 de Medellín adscrita a la Secretaría de
Seguridad y Convivencia de la Alcaldía de esa ciudad.
Tercero.- ORDENAR a la Alcaldía de Medellín que le
otorgue a la señora Luz Marina Gómez Giraldo información acerca de los requisitos
necesarios para acceder a los programas de vivienda para personas de bajos
recursos económicos, y acerca de las posibilidades de albergue temporal, de
manera que se le brinde la asistencia requerida para solucionar de manera
definitiva su situación precaria.
Cuarto.- ORDENAR a la Personería de Medellín que, de acuerdo con sus competencias constitucionales y
legales, acompañe y asesore a la señora Luz Marina Gómez Giraldo en
todos los trámites legales que la Alcaldía de Medellín disponga.
Quinto.- Por Secretaría General, LIBRAR las comunicaciones a que alude el artículo 36 del
Decreto 2591 de 1991.
Comuníquese,
notifíquese y cúmplase.
GLORIA STELLA ORTIZ
DELGADO
Magistrada
CRISTINA PARDO
SCHLESINGER
Magistrada
Con salvamento de
voto
JOSÉ FERNANDO REYES
CUARTAS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA
MÉNDEZ
Secretaria General
SALVAMENTO DE VOTO DE LA MAGISTRADA
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
A LA SENTENCIA T-327/18
PROCESOS ADMINISTRATIVOS
SANCIONATORIOS-La
sola afirmación de imposibilidad de pago de una persona no puede conducir al
Juez constitucional a eliminar las multas por sanciones administrativas que se
le imponen (Salvamento de voto)
PROCESOS ADMINISTRATIVOS
SANCIONATORIOS-Se
debió conceder en forma transitoria el derecho al mínimo vital, bajo el
supuesto de la existencia de un riesgo de afectación del mismo (Salvamento de
voto)
Referencia: Expediente T- 6.690.507
Acción de tutela instaurada por Luz Marina Gómez
contra la Secretaría de Seguridad y Convivencia de la Alcaldía de Medellín.
Magistrada Sustanciadora:
GLORIA STELLA ORTÍZ DELGADO
Con el respeto acostumbrado me
permito manifestar que no comparto la decisión adoptada por la mayoría de la
Sala Sexta de Revisión de Tutelas en el expediente de la referencia.
Salvo mi voto porque
considero que la
sola afirmación de imposibilidad de pago de una persona no puede conducir al
Juez constitucional a eliminar las multas por sanciones administrativas que se
le imponen, especialmente tratándose de multas que buscan la protección de
bienes públicos esenciales como el espacio público y el cumplimiento de los
estándares de seguridad en la construcción de obras para la vivienda humana.
En
primer lugar, no era posible afirmar que de los hechos probados durante el
proceso se evidenciara una vulneración al mínimo vital de la accionante y su
núcleo familiar. Si bien es cierto ella afirmó que no contaba con los recursos
suficientes para asumir el pago de la multa, en ninguna parte de la sentencia
se analizó cuál era su ingreso mensual, ni el de su hermana o el de su hijo. En
ese sentido, considero que la Sala debió en lo posible, definir el mínimo vital
de la accionante con base en criterios objetivos, y en cualquier caso, imponer
a la entidad sancionadora la carga de la prueba ante la presunta falta de
proporcionalidad de la sanción como consecuencia de la afectación al mínimo
vital, antes de proceder a dejar sin efectos el acto administrativo que la
impuso.
Cabe
señalar que la existencia de un régimen urbanístico expresa la necesidad de
garantizar el uso adecuado y racional del suelo, mejorar la calidad de vida de
los habitantes del territorio, y la seguridad de los asentamientos humanos. En
consecuencia, la imposición de una sanción por parte de la administración
cuando se desconoce dicho régimen tiene en últimas el fin de salvaguardar los
derechos fundamentales de los ciudadanos.
En ese
sentido la sentencia T-816 de 2012 señaló que el Estado Social de Derecho no
puede amparar situaciones irregulares que se configuran al margen de la ley y
que la tutela no era un mecanismo mediante el cual se pueda desconocer el
régimen urbanístico puesto que hacerlo podría llegar a lesionar bienes
jurídicos incluso más esenciales que la vivienda digna.[77]
Así
entonces, considero que la Sala debió haber amparado en forma transitoria el
derecho al mínimo vital de la accionante bajo el supuesto de la existencia de
un riesgo de afectación del mismo (al no haberse comprobado su efectiva
afectación). Como consecuencia de ello, debió haber proferido una orden
dirigida a suspender los efectos del numeral 1 de la resolución 168 del 12 de
junio de 2017 expedida por la administración municipal de Medellín, hasta que
ésta o bien comprobara que no existía afectación a este derecho o, llegara a un
acuerdo de pago por las vías administrativas correspondientes que
salvaguardaran su afectación, antes de revocar un acto administrativo expedido
de forma legal a partir de la potestad sancionadora que la misma Constitución
le otorga a la administración.
En
segundo lugar considero que la afectación a los derechos fundamentales de la
accionante se generó a partir del numeral 2 de la Resolución No. 168 del 12 de
junio de 2017 proferida por la Inspección de Policía Urbana de Medellín
adscrita a la Secretaría de Seguridad y Convivencia de la Alcaldía de Medellín,
que dispuso obtener la licencia de construcción, so pena de la demolición del
inmueble. Para la suscrita es claro que la administración conocía de primera
mano la imposibilidad de adquirir un permiso de construcción de un predio con
proyección de espacio público y conectividad ecológica y aun así le impuso al
accionante la carga desproporcionada de conseguirlo
Por
esta razón, la solución adecuada del caso debió estar orientada a conceder
amparo de los derechos a la vivienda y al debido proceso, y en consecuencia,
debió haber dejado sin efectos numeral 2 de la cuestionada resolución, en la
medida que esta era imposible de cumplir. De igual manera, debió haber ordenado
al Municipio que iniciara un proceso de reubicación de la familia dentro un
programa de vivienda para personas de escasos recursos.
Por las razones expuestas me aparto de la decisión de la Sala Sexta.
Con
mi acostumbrado y profundo respeto,
Fecha ut supra
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
[1]
Fols. 57-59, cuaderno 1.
[2]
Esta Sala fue integrada por los magistrados Antonio
José Lizarazo Ocampo y José Fernando Reyes Cuartas.
[3]
Cédula de Ciudadanía de Luz Marina Gómez Giraldo. Fol. 13, cuaderno
1.
[4]
Escrito de tutela. Fol.1, cuaderno 1.
[5]
Fol. 23, cuaderno 1.
[6]
Fol. 20, cuaderno 1.
[7]
Fol. 3-7, cuaderno 1.
[8]
Artículo 104. Sanciones urbanísticas. El artículo 66 de la Ley 9ª de 1989
quedará así: (…)
3. Multas sucesivas que
oscilarán entre diez (10) y veinte (20) salarios mínimos legales diarios
vigentes por metro cuadrado de intervención sobre el suelo o por metro cuadrado
de construcción según sea el caso, sin que en ningún caso la multa supere los
trescientos (300) salarios mínimos mensuales legales vigentes, para quienes
parcelen, urbanicen o construyan en terrenos aptos para estas actuaciones, sin
licencia, y la suspensión de los servicios públicos domiciliarios, de
conformidad con lo señalado en la Ley 142 de 1994.
También se aplicará esta
sanción a quienes demuelan inmuebles declarados de conservación arquitectónica
o realicen intervenciones sobre los mismos sin la licencia respectiva, o
incumplan las obligaciones de adecuada conservación, sin perjuicio de la
obligación de reconstrucción prevista en la presente ley. En estos casos la
sanción no podrá ser inferior a los setenta (70) salarios mínimos mensuales
legales vigentes.
[9]
Artículo 104. Sanciones urbanísticas. El artículo 66 de la Ley 9ª de 1989
quedará así: (…)
4. Multas sucesivas que
oscilan entre ocho (8) y quince (15) salarios mínimos legales diarios vigentes
por metro cuadrado de intervención sobre el suelo o por metros cuadrados de
construcción según sea el caso, sin que en ningún caso la multa supere los
doscientos (200) salarios mínimos legales vigentes para quienes parcelen,
urbanicen o construyan en terrenos aptos para estas actuaciones en
contravención a lo preceptuado en la licencia, o cuando esta haya caducado, y
la suspensión de servicios públicos domiciliarios, de conformidad con lo
señalado en la Ley 142 de 1994.
En la misma sanción
incurrirán quienes usen o destinen un inmueble a un uso diferente al señalado
en la licencia, o contraviniendo las normas urbanísticas sobre usos específicos
del suelo.
En el caso de establecimientos
comerciales que no cumplan con las normas referentes a usos del suelo se
aplicarán, en lo pertinente, los procedimientos y las sanciones previstas para
este tipo de infracciones en la Ley 232 de 1995 o en aquellas normas que la
adicionen, modifiquen o complementen.
5. La demolición total o
parcial de las obras desarrolladas sin licencia, o de la parte de las mismas no
autorizada o ejecutada en contravención a la licencia, a costa del interesado,
pudiéndose cobrar por jurisdicción coactiva si es del caso, cuando sea evidente
que el infractor no se puede adecuar a la norma.
PARÁGRAFO. Tiene el
carácter de grave toda infracción urbanística contemplada en la presente Ley
que genere impactos ambientales no mitigables o el deterioro irreparable de los
recursos naturales o del patrimonio arquitectónico y cultural la reincidencia
de la falta, o la contravención a normas urbanísticas estructurales del Plan de
Ordenamiento Territorial de acuerdo con lo establecido en el artículo 15 de la
Ley 388 de 1997, así como la contravención a las normas establecidas en la Ley
400 de 1997.
[10]
Fol. 43, cuaderno 1.
[11]
Fol. 42, cuaderno 1.
[12]
Ibídem.
[13]
Fol.1, cuaderno 1.
[14]
Fol. 14, cuaderno 1.
[15]
Fols. 57-59, cuaderno 1.
[16]
Fol. 62, cuaderno 1.
[17]
Fol. 66 a 70, cuaderno 1.
[18]
Fol. 24 a 27, cuaderno de la Corte Constitucional.
[19]
Fols. 91 a 93, cuaderno de la Corte Constitucional.
[20]
Fol. 91, cuaderno de la Corte Constitucional
[21]
Fol. 33, cuaderno de la Corte Constitucional.
[22]
Ibídem.
[23]
Fols. 35 a 45, cuaderno de la Corte Constitucional.
[24]
Fol. 38, cuaderno de la Corte Constitucional.
[25]
Fol.6, cuaderno 1.
[26]
Fols. 98-101, cuaderno de la Corte Constitucional.
[27]
Folio 95, cuaderno de la Corte Constitucional.
[28]
Fol. 112, cuaderno de la Corte Constitucional.
[29] Ver sentencias T-1015 de
2006, M.P. Álvaro Tafur Galvis; T-780 de 2011, M.P. Jorge Ignacio Pretelt
Chaljub; T-373 de 2015 y T-098 de 2016 ambas con ponencia de la magistrada
Gloria Stella Ortiz Delgado, entre otras.
[30]
Sentencia T-401 de 2017, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[31]
Sentencia SU-355 de 2015, M.P.
Mauricio González Cuervo.
[32]
Sentencias T–800 de 2012 M.P. Jorge Iván Palacio
Palacio., T–436 de 2005 M.P. Clara Inés Vargas, y T–108 de 2007 M.P. Rodrigo
Escobar Gil, entre otras.
[33]
Sentencias T–800 de 2012 M.P. Jorge Iván Palacio
Palacio, T–859 de 2004 M.P. Clara Inés Vargas.
[34]Sentencia T-471 de 2017. MP. Gloria Stella Ortiz
Delgado.
[35]
Sentencia T-494 de 2010.
MP. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[36]
Sentencia
T-699 de 2012. MP. Mauricio González Cuervo.
[37]
Sentencia T-494 de 2010.
MP. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[38]
Sentencia T-816 de 2012, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[39]
Sentencia T-076
de 2011, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[40]
Escrito de tutela. Fol.1, cuaderno 1.
[41]
Ibídem.
[42]
Página web del Sistema de Selección de
Beneficiarios Para Programas Sociales (SISBEN). Consultada por última vez el 1º
de junio de 2018. Disponible en línea en:  https://wssisbenconsulta.sisben.gov.co/dnp_sisbenconsulta/dnp_sisben_consulta.aspx
[43]Página
web del Administradora de los recursos del
Sistema General
de Seguridad Social en Salud. Consultada por
última vez el 1º de junio de 2018. Disponible en línea en: https://aplicaciones.adres.gov.co/BDUA_Internet/Pages/RespuestaConsulta.aspx?tokenId=VmP88Qf2AoFV5uDSodJcng==
[44]
Sentencias T-106 y T-471 de 2017, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[45]
Sentencia T-805 de 2012 M.P. Jorge Iván Palacio
Palacio, entre otras.
[46]
Sentencia T-834 de 2005 M.P. Clara Inés Vargas
Hernández, T-887 de 2009 M.P. Mauricio González Cuervo.
[47]
El recurso de reposición fue resuelto el 29 de agosto de 2017, mediante la
Resolución No. 185 del 29 de agosto de 2017. Folios 8 y 9 del cuaderno 1.
[48]
Por ejemplo en las sentencias T-088 de 2011, M.P. Luis Ernesto
Vargas Silva; T-986A de 2012, M.P. Jorge
Ignacio Pretelt Chaljub; T-566 de 2013, M.P. Luis
Ernesto Vargas Silva; T-648 de 2014, Luis
Guillermo Guerrero Pérez; T-223 de 2015, M.P. Gloria
Stella Ortiz Delgado; T-505 de 2016, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo y
T-139 de 2017, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado, entre otras.
[49]
Esta regla jurisprudencial ha sido reiterada de manera pacífica las
sentencias enunciadas en el pie de página anterior.
[50]
La anterior regla jurisprudencial fue propuesta por primera
vez en la sentencia T-585 de 2008, M.P. Humberto Sierra Porto y ha sido
reiterada de manera pacífica en las sentencias T-223 de 2015, M.P. Gloria
Stella Ortiz Delgado; T-505 de 2016, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo y
T-139 de 2017, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado, entre otras.
[51]
“Seguridad jurídica de la
tenencia. La tenencia adopta una variedad de formas, como el alquiler
(público y privado), la vivienda en cooperativa, el arriendo, la ocupación por
el propietario, la vivienda de emergencia y los asentamientos informales,
incluida la ocupación de tierra o propiedad. Sea cual fuere el tipo de
tenencia, todas las personas deben gozar de cierto grado de seguridad de
tenencia que les garantice una protección legal contra el desahucio, el
hostigamiento u otras amenazas. Por consiguiente, los Estados Partes deben
adoptar inmediatamente medidas destinadas a conferir seguridad legal de
tenencia a las personas y los hogares que en la actualidad carezcan de esa
protección consultando verdaderamente a las personas y grupos afectados.” Observación
General No. 4 del Comité de Derechos Económicos Sociales y Culturales.
[52]
Sentencias T-209 de 2014, M.P. Luis
Guillermo Guerrero Pérez; T-223 de 2015, M.P. Gloria
Stella Ortiz Delgado, entre otras.
[53]
“Gastos soportables. Los gastos personales o del hogar que entraña la vivienda
deberían ser de un nivel que no impidiera ni comprometiera el logro y la
satisfacción de otras necesidades básicas. Los Estados Partes deberían adoptar
medidas para garantizar que el porcentaje de los gastos de vivienda sean, en
general, conmensurados con los niveles de ingreso. Los Estados Partes deberían
crear subsidios de vivienda para los que no pueden costearse una vivienda, así
como formas y niveles de financiación que correspondan adecuadamente a las
necesidades de vivienda. De conformidad con el principio de la posibilidad de
costear la vivienda, se debería proteger por medios adecuados a los inquilinos
contra niveles o aumentos desproporcionados de los alquileres. En las
sociedades en que los materiales naturales constituyen las principales fuentes
de material de construcción de vivienda, los Estados Partes deberían adoptar
medidas para garantizar la disponibilidad de esos materiales.” Observación
General No. 4 del Comité de Derechos Económicos Sociales y Culturales.
[54]
Sentencia T-035 de 2017, M.P. Alejandro Linares Cantillo. Este postulado
también ha sido confirmado en las sentencias T-566
de 2013, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva; T-311 de 2016,
M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
[55]
“d) Habitabilidad. Una vivienda
adecuada debe ser habitable, en sentido de poder ofrecer espacio adecuado a sus
ocupantes y de protegerlos del frío, la humedad, el calor, la lluvia, el viento
u otras amenazas para la salud, de riesgos estructurales y de vectores de
enfermedad. Debe garantizar también la seguridad física de los ocupantes. El
Comité exhorta a los Estados Partes a que apliquen ampliamente los Principios
de Higiene de la Vivienda preparados
por la OMS, que consideran la vivienda como el factor ambiental que con más frecuencia
está relacionado con las condiciones que favorecen las enfermedades en los
análisis epidemiológicos; dicho de otro modo, que una vivienda y unas
condiciones de vida inadecuadas y deficientes se asocian invariablemente a
tasas de mortalidad y morbilidad más elevadas.” Observación General No. 4
del Comité de Derechos Económicos Sociales y Culturales.
[56]
Sentencia T-473 de 2008, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra. Esta regla
jurisprudencial ha sido reiterada en las sentencias T-199 de 2010, M.P. Humberto
Antonio Sierra Porto; T-566 de 2013, M.P. Luis Ernesto
Vargas Silva, entre otras.
[57]
M.P. Humberto Sierra Porto.
[58]
M.P. María Victoria Calle Correa.
[59]
M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[60]
M.P. Mauricio González Cuervo.
[61]
Sentencia T-280 de 1998, M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[62]
“ARTÍCULO 44. DECISIONES DISCRECIONALES. En
la medida en que el contenido de una decisión de carácter general o particular
sea discrecional, debe ser adecuada a los fines de la norma que la autoriza, y
proporcional a los hechos que le sirven de causa.”
[63]
Este juicio ha sido utilizado en las sentencias T-269 de 2002, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra; T-986A
de 2012, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, entre otras.
[64]
M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
[65]
M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[66]
Sentencia C-192 de 2016. M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[67]
M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo.
[68]
Sentencia T-376 de 2012, M.P. María Victoria Calle Correa.
[69]M.P.
Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[70]ARTÍCULO 2.2.6.4.1.1 Reconocimiento de la
existencia de edificaciones. El reconocimiento de edificaciones es la actuación por medio de
la cual el curador urbano o la autoridad municipal o distrital competente para
expedir licencias de construcción, declara la existencia de los desarrollos arquitectónicos
que se ejecutaron sin obtener tales licencias siempre y cuando cumplan con el
uso previsto por las normas urbanísticas vigentes y que la edificación se haya
concluido como mínimo cinco (5) años antes de la solicitud de reconocimiento.
Este término no aplicará en aquellos casos en que el solicitante deba obtener
el reconocimiento por orden judicial o administrativa.
En todo caso, los planes de ordenamiento
territorial o los instrumentos que lo desarrollen y complementen podrán definir
las zonas del municipio o distrito en las cuales los actos de reconocimiento
deban cumplir, además de las condiciones señaladas en el inciso anterior, con
las normas urbanísticas que para cada caso se determine en el respectivo plan.
En los actos de reconocimiento se
establecerán, si es del caso, las obligaciones para la adecuación o
reforzamiento estructural de la edificación a las normas de sismorresistencia
que les sean aplicables en los términos de la Ley 400 de 1997, sus decretos reglamentarios,
o las normas que los adicionen, modifiquen o sustituyan y el Reglamento
Colombiano de Construcción Sismo resistente -NSR- 10, y la norma que lo
adicione, modifique o sustituya.
Igualmente se podrán expedir actos de
reconocimiento a los predios que construyeron en contravención de la licencia y
están en la obligación de adecuarse al cumplimiento de las normas urbanísticas,
según lo determine el acto que imponga la sanción.
[71]
Adoptado mediante la Resolución 0931 de 2012 del Ministerio
de Vivienda, Ciudad y Territorio.
[72]
Fol.6, cuaderno 1.
[73] “Artículo 104. Sanciones
urbanísticas. El artículo 66 de la Ley 9ª de 1989 quedará así:
Las infracciones urbanísticas
darán lugar a la aplicación de las sanciones a los responsables que
a continuación se determina, por parte de los alcaldes municipales y
distritales, el gobernador del departamento de San Andrés y Providencia o el
funcionario que reciba la delegación, quienes las graduarán de acuerdo con la
gravedad y magnitud de la infracción y la reiteración o reincidencia en la
falta, si tales conductas se presentaren:
3. Multas sucesivas que
oscilarán entre diez (10) y veinte (20) salarios mínimos legales diarios
vigentes por metro cuadrado de intervención sobre el suelo o por metro cuadrado
de construcción según sea el caso, sin que en ningún caso la multa supere los
trescientos (300) salarios mínimos mensuales legales vigentes, para quienes
parcelen, urbanicen o construyan en terrenos aptos para estas actuaciones, sin
licencia, y la suspensión de los servicios públicos domiciliarios, de
conformidad con lo señalado en la Ley 142 de 1994.”
[74]
Sentencia T-035 de 2017, M.P. Alejandro Linares Cantillo. Este postulado
también ha sido confirmado en las sentencias T-566
de 2013, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva; T-311 de 2016,
M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
[75] “ARTICULO
1568. DEFINICIÓN DE OBLIGACIONES SOLIDARIAS. En general
cuando se ha contraído por muchas personas o para con muchas la obligación de
una cosa divisible, cada uno de los deudores, en el primer caso, es obligado
solamente a su parte o cuota en la deuda, y cada uno de los acreedores, en el
segundo, sólo tiene derecho para demandar su parte o cuota en el crédito.
Pero en virtud de la convención, del
testamento o de la ley puede exigirse cada uno de los deudores o por cada uno
de los acreedores el total de la deuda, y entonces la obligación es solidaria o
in solidum.
La solidaridad debe ser expresamente
declarada en todos los casos en que no la establece la ley.”
[76]
Fol.6, cuaderno 1.
[77]
Corte Constitucional. Sentencia T- 816 de 2012 (MP. Luis Guillermo Guerrero
Pérez).