T-093-16
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-093/16
PRINCIPIO DE SUBSIDIARIEDAD DE LA ACCION DE
TUTELA Y SUS EXCEPCIONES EN MATERIA DE DICTAMENES DE PERDIDA DE LA CAPACIDAD
LABORAL-Procedencia cuando
afecta derechos fundamentales
PERSONAS CON DISCAPACIDAD COMO SUJETOS DE
ESPECIAL PROTECCION CONSTITUCIONAL-Protección nacional e internacional
Las
personas en condición de discapacidad hacen parte de los grupos históricamente
discriminados o marginados. Por lo tanto, para asegurar a esta población el
acceso igualitario a mejores oportunidades, se han suscrito diversas normas, a
nivel nacional e internacional, tendientes a incentivar la adopción de medidas
y políticas que contribuyan a eliminar tal discriminación y propiciar su plena
integración en la sociedad. En la legislación interna encontramos que en la
Constitución de 1991 se establecieron varias disposiciones en las que se
prodiga una especial protección a las personas con discapacidad, entre las que
encontramos los incisos 2º y 3º del artículo 13 de la Carta Política. La
jurisprudencia de esta Corporación ha señalado que de los mandatos
constitucionales se infiere que el Estado tiene las siguientes obligaciones: i)
otorgar las condiciones necesarias para que las personas en situación de
discapacidad puedan ejercer sus derechos en igualdad de condiciones a los
demás; ii) sancionar los maltratos o abusos
que se presenten y a su vez, el deber de velar por la protección integral de
las personas que se encuentra en circunstancia de vulnerabilidad; y por último;
iii) adelantar diversas políticas públicas en las que se contemple, la
previsión, rehabilitación e integración social de los grupos de especial
protección.
PERSONA CON LIMITACIONES O DISCAPACIDAD-Obligaciones específicas y preferentes del
Estado en adopción de medidas de inclusión y acciones afirmativas para evitar
discriminación y garantizar derechos fundamentales
DICTAMENES DE LAS JUNTAS DE CALIFICACION DE
INVALIDEZ-Naturaleza y
régimen legal
DEBIDO PROCESO EN LA EXPEDICION DE LOS
DICTAMENES DE PERDIDA DE LA CAPACIDAD LABORAL-Reiteración de jurisprudencia
REGLAS BASICAS EN LA ACTUACION DE LAS
JUNTAS DE CALIFICACION DE INVALIDEZ-Deben respetar el debido proceso
Esta Corporación al desarrollar las normas mencionadas
anteriormente ha establecido cuatro reglas, las cuales deben ser observadas por
las Juntas de Calificación al momento de expedir los dictámenes de pérdida de
la capacidad laboral. La primera regla establece que el trámite de calificación
sólo puede adelantarse una vez se haya terminado la rehabilitación integral y
el tratamiento o se compruebe la imposibilidad de realizarlo. El segundo parámetro
establece que la valoración para determinar el estado de salud de la persona
sea completa e integral; lo anterior implica el deber de las juntas de realizar
un examen físico y el estudio de la historia clínica del paciente. La tercera regla señala que si bien los dictámenes
de pérdida de la capacidad laboral no son considerados actos administrativos,
los mismos deben estar debidamente motivados; esto implica que el dictamen debe
contener los fundamentos de hecho y de
derecho.
La última regla supone un respeto por el derecho de defensa y contradicción de
los interesados, de tal manera que se les brinde la posibilidad de controvertir
todos los aspectos relacionados con el dictamen.
DEBIDO PROCESO EN LA EXPEDICION DE LOS
DICTAMENES DE PERDIDA DE LA CAPACIDAD LABORAL-Las Juntas de Calificación se abstendrán de calificar
y devolverán el caso a la entidad que corresponda cuando se percaten que el
proceso de tratamiento y rehabilitación está incompleto
DICTAMENES DE LAS JUNTAS DE CALIFICACION DE
INVALIDEZ-Motivación
técnico-científica de la decisión
DEBIDO PROCESO EN EL TRAMITE ANTE LAS
JUNTAS DE CALIFICACION DE INVALIDEZ-Vulneración cuando expiden dictámenes de pérdida de la
capacidad laboral sin atender las reglas establecidas en la normatividad y la
jurisprudencia constitucional
DERECHO AL DEBIDO PROCESO, A LA VIDA DIGNA
Y A LA SEGURIDAD SOCIAL-Orden
a Junta Nacional de Calificación expedir un nuevo dictamen de calificación de
invalidez en el que se evalúe y se pronuncie sobre la totalidad de la historia
clínica del accionante
Referencia: expedientes T-5.190.898 y T-5.205.266
Acciones de tutela instauradas, de forma
separada, por Omar Cuervo Vargas contra ARL Positiva, Junta Regional de
Calificación de Invalidez y Junta Nacional de Calificación de invalidez y; por Carlos
Adolfo Lemus Ramos contra la Junta Nacional de Calificación de Invalidez.
Magistrado
Ponente:
ALEJANDRO
LINARES CANTILLO
Bogotá, D.C., veinticinco (25) de febrero de dos mil dieciséis
(2016)
La Sala Tercera de Revisión de la Corte Constitucional,
integrada por los magistrados Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, Gloria Stella
Ortiz Delgado y Alejandro Linares Cantillo, quien la preside, en ejercicio de
sus competencias constitucionales y legales, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
Se procede a la revisión de los siguientes fallos de tutela dictados dentro de los
procesos de la referencia:
Expediente
Fallos de tutela
T- 5.190.898
Primera instancia: sentencia del 30 de junio de 2015, proferida por el Juzgado
Primero Laboral del Circuito de Sogamoso, Boyacá.
Segunda instancia: providencia del 18 de agosto de 2015, del Tribunal
Superior de Santa Rosa de Viterbo de Boyacá.
T-5.205.266
Primera instancia: sentencia del 2 de junio de 2015, del Juzgado Primero
Administrativo Oral de Neiva
Segunda instancia: providencia del 15 de junio de 2015, del Tribunal
Contencioso Administrativo del Huila, Sala Primera de Decisión del Sistema
Oral.
I. ANTECEDENTES
Los ciudadanos Omar Cuervo Vargas y
Carlos Adolfo Lemus Ramos, de manera separada, promovieron acción de tutela en contra
de los dictámenes de calificación de la pérdida de la capacidad laboral
emitidos por la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, al considerar
vulnerados sus derechos fundamentales al mínimo vital, al debido proceso y a la
seguridad social. En opinión de los accionantes, la Junta Nacional de
Calificación de Invalidez no tuvo en cuenta todas las pruebas para determinar de
manera correcta el origen de la invalidez, así como el porcentaje de pérdida de
la capacidad laboral. Por este motivo, solicitaron que por vía de tutela se ordene
a las accionadas  realizar un nuevo dictamen.
Acumulación de procesos
La Corte Constitucional mediante Auto del 28 de
octubre de 2015, acumuló los expedientes T-5.190.898 y T-5.205.266, para que
fueran fallados en una sola sentencia, tras considerar que presentan unidad de
materia.
1.
Expediente T-5.190.898
Acción de tutela instaurada por Omar Cuervo
Vargas contra ARL Positiva, Junta Regional de Calificación de Invalidez y Junta
Nacional de Calificación de Invalidez.
1.1. De los hechos y la demanda[1]
1.1.1. El ciudadano Omar Cuervo Vargas, que tiene 32
años, manifestó que el 6 de septiembre de 2013, estaba trabajando como minero
en la mina La Choza de propiedad de la empresa Carboandinos Ltda., ubicada en
el Municipio de Samacá, Boyacá.
1.1.2. Aseguró que cuando estaba realizado sus labores
al interior de la mina, se desprendió inesperadamente una roca del techo que le
impacto la espalda y la región lumbar, razón por la cual fue trasladado en
ambulancia al Hospital de Samacá y posteriormente fue remitido al Hospital San
Rafael en Tunja en donde fue valorado por el personal médico.
1.1.3. Afirmó que debido al accidente de trabajo que
sufrió ha sido valorado en varias oportunidades por diferentes especialistas,
además le han realizado 4 cirugías de pelvis cadera y le han otorgado 635 días
de incapacidad médica.
1.1.4. El señor Omar Cuervo Vargas manifestó que su
salud física y emocional se ha visto gravemente afectada, debido a que su
pierna es sostenida por un aparato que va de la rodilla al tobillo, lo que lo
obliga a usar permanentemente muletas, a contratar transporte para asistir al
médico y a requerir compañía para desplazarse; además no ha podido volver a
practicar deportes con regularidad. A su vez, tiene dolor permanente en el
estómago y presenta sangrados cuando realiza sus necesidades fisiológicas. Asimismo
ha tenido depresión, aumento de ansiedad y enojo.
1.1.5. El tutelante aseveró que le prescribieron
Meloxican, Tramacontin, Pregabalina, entre otros. Sin embargo, considera que
los medicamentos sólo le han servido para disminuir el dolor pero no para
mejorar su condición física; por el contrario, se ha visto afectado con efectos
colaterales como mareo, somnolencia, falta de memoria, temblor, disfunción
eréctil, visión borrosa, vómito, flatulencia, entre otros, los cuales pueden
empeorar con el transcurso del tiempo.
1.1.6. De otra parte, el actor informó que está
encargado del sostenimiento económico del hogar y de sus dos hijos que tienen
10 y 12 años, debido a que su esposa se dedica a las labores del hogar y no
cuenta con ningún ingreso económico.
1.1.7. El señor Cuervo Vargas reprochó la valoración
realizada por parte de la Junta Regional de Calificación, en la que obtuvo una
pérdida de la capacidad laboral equivalente al 30.70%. El desacuerdo con el
dictamen se fundamenta, en primer lugar, en que sólo fue valorado por una
médica que no era especialista en los campos que requiere y dicha valoración
fue superficial debido a que no le realizó ningún examen físico; en segundo
lugar, que no tuvo en cuenta los dolores, quejas y la disminución física que ha
tenido desde el momento del accidente; en tercer lugar, que no ordenó la
práctica de pruebas, exámenes diagnósticos o la valoración por parte de
especialistas para establecer el estado actual y real de salud, sino que se
limitó a mirar la historia clínica sin tener en cuenta sus limitaciones y que
ha estado incapacitado por un lapso de 635 días.
1.1.8. Contra el dictamen mencionado presentó recurso
de reposición y en subsidio el de apelación, pero en ambas instancias
confirmaron la decisión inicial. El actor considera que los dictámenes no
corresponden a la realidad, pues en su concepto su capacidad laboral se ha
visto disminuida en un 70 u 80%, debido a que su locomoción está limitada pues para
ello depende todo el tiempo de las muletas, no puede permanecer por más de 20
minutos de pie y asegura que su fuerza de trabajo son sus pies y brazos los
cuales son los que soportan actualmente su cuerpo.
1.1.9. Informó que al estar en desacuerdo con el
dictamen de pérdida de la capacidad laboral y con la finalidad de tener otro
concepto acudió al Hospital Regional de Sogamoso en donde fue atendido por un médico
fisiatra y lo diagnosticó con:
“- CAUSALGIA (DX. CRONICA -01/01/1900
ETAPA: 0-01/01/1900).
-TRAUMATISMO DE NERVIO (S) SIMPATICO (S)
LUMBAR (ES).
-
TRAUMATISMO DEL NERVIO PERONEO
A NIVEL DE LA PIERNA.
-EPISODIO DEPRESIVO GRAVE CON SINTOMAS
PSICOTICOS.”[2]
Diagnóstico que considera es
contradictorio con el emitido por la Junta Regional de
Calificación, quien al valorarlo no le realizó ningún examen físico, lo que
considera que vulnera sus derechos fundamentales.
1.1.10. Debido a todo lo anterior,
solicitó que se le ordene a la ARL Positiva, a la Junta Regional y Nacional de
Calificación, realizarle una nueva valoración médica bajo los parámetros del
debido proceso con la finalidad de determinar su pérdida de la capacidad
laboral. A su vez, pide que le autoricen ingresar con una persona de su
confianza a dicha valoración, para que confirme que le den el servicio
requerido, revisen sus daños corporales, sus limitaciones físicas y le den el
diagnostico de acuerdo con lo dispuesto en las normas.
1.2. Pruebas relevantes aportadas con la acción de
tutela
Con el escrito de tutela, se anexaron los siguientes
documentos para ser tenidos como prueba dentro del proceso:
-
Copia de la cédula de ciudadanía del señor Omar
Cuervo Vargas.
-
Historia clínica desde el momento del accidente.
-
Copia del dictamen No. 6452014 de la Junta
Regional de Calificación de Invalidez.
-
Copia del dictamen No. 74188111 de la Junta
Nacional de Calificación de Invalidez que confirmó el dictamen No. 6452014.
-
Consulta con el Dr. Mauricio Hernández Forero.
1.3. Respuesta de las entidades accionadas
Mediante auto del 12 de junio de 2015,
fue admitida la demanda de tutela y se ordenó poner en conocimiento de la ARL Positiva Compañía de Seguros, de la  Junta Regional de Calificación de Invalidez
de Boyacá y de la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, para que se
pronuncien sobre los hechos de la demanda y aporten las pruebas que consideren
pertinentes.
1.3.1. El señor Jorge Luis Quintero Gómez,
en calidad de Director Administrativo y Financiero de la Junta Regional de Calificación de Invalidez
de Boyacá, respondió la demanda de tutela asegurando que la calificación del
señor Omar Cuervo se realizó bajo los parámetros legales establecidos en el
Decreto 917 de 1999 y en el Decreto 1352 de 2013, se tuvo en cuenta la historia
clínica y se valoraron las deficiencias que fueron ocasionadas con el accidente
laboral.
De otra parte, aseguró que la acción de
tutela no es el mecanismo idóneo para controvertir los dictámenes proferidos
por las juntas de calificación, pues para ello está la jurisdicción ordinaria
laboral, lo que hace improcedente a la tutela.
1.3.2. La ciudadana Alexandra Ochoa
Almonacid, en calidad de apoderada de Positiva Compañía de Seguros al responder
la acción de tutela informó que el 6 de septiembre de 2013, el señor Cuervo
Vargas sufrió un accidente laboral con diagnóstico de fractura inestable de la
pelvis, dolor neurótico y lesión axonal nervio peroneo común izquierdo.
Con posterioridad al accidente, el grupo
interdisciplinario de la gerencia medica estimó que el actor tenía una pérdida
de la capacidad laboral del 19.48%, dictamen ante el cual el actor interpuso
los recursos de ley, por lo tanto, su caso fue enviado a la Junta Regional,
quien determinó que la pérdida de capacidad laboral era del 30.70%. A su vez,
el 25 de mayo de 2015, la Junta Nacional profirió el dictamen No. 74188111
mediante el cual confirmó la decisión anterior, es decir, que el dictamen
reprochado por el actor se encuentra en firme y por lo tanto, la jurisdicción
ordinaria es la indicada para controvertirlo.
Aclaró que las juntas de calificación son
órganos autónomos y privados, lo que hace que sus decisiones sean
independientes de Positiva. A su vez, informó que los dictámenes emitidos por
las Juntas no son actos administrativos acorde con lo dispuesto en el parágrafo
2, del artículo 4, del Decreto 1352 de 2013, lo que hace que sean controvertibles
ante los jueces laborales.
De otra parte, aseguró que no ha
transcurrido más de un mes desde el momento en que la Junta Nacional emitió la
calificación hasta cuando el actor  interpuso la acción de tutela, tiempo
durante el cual el estado de salud del actor no ha podido empeorar de manera
drástica. Además, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 7 de la Ley 776 de
2002, para que proceda la recalificación se debe tratar de patologías de
carácter progresivo y los accidentes laborales no cumplen con esta
característica, lo que hace improcedente la revisión del dictamen. En
conclusión, solicitó que la acción de tutela sea declarada improcedente.
1.3.3. La Junta Nacional de Calificación
de Invalidez solicitó que la acción de tutela sea declarada improcedente, debido
a que, existen otros mecanismos judiciales ordinarios para solicitar lo
pretendido por el actor.
En segundo lugar, aseguró que en el caso
del señor Cuervo Vargas no existe vulneración a los derechos fundamentales del
actor, puesto que las actuaciones adelantadas por la Junta Nacional se hicieron
en cumplimiento a lo dispuesto en el Decreto 1352 de 2013 y de la Ley 100 de
1993, y se le garantizó la participación en el proceso de calificación.
De otra parte, al resolver el recurso de
apelación interpuesto contra la decisión de la Junta Regional de Calificación
de Invalidez de Boyacá se estudió los resultados de la historia clínica y la
valoración que se le practicó al paciente. A su vez, explicó que de acuerdo con
el artículo 52 de la Ley 962 de 2005 y con lo dispuesto en el Decreto 917 de
1999, la pérdida de la capacidad laboral se determina después de realizar una
operación matemática que se obtenga del porcentaje obtenido en deficiencia,
discapacidad y minusvalía, el cual máximo será del 50%, 20% y 30%
respectivamente, siendo estos los criterios evaluados.
Aclaró que el actor no aportó conceptos
médicos o exámenes diagnósticos nuevos que evidencien que su estado de salud haya
cambiado desde el momento en el que la Junta Regional profirió su calificación,
hasta cuando la  Junta Nacional tenía que emitir su concepto, debido a eso, la
revisión de la calificación se hizo con base en las pruebas que reposaban en el
expediente. Es así que la calificación otorgada a los criterios fue:
Deficiencia:    12.05%
Discapacidad: 5.40%
Minusvalía:    13.25%
Total:              30.70%
Concluyó diciendo que la entidad que
representa no le vulneró ningún derecho fundamental al señor Omar Cuervo Vargas,
por el contrario le otorgó todas las garantías constitucionales, por lo tanto,
solicitó que la acción de tutela sea declarada improcedente.
1.4. Decisiones
judiciales objeto de revisión
1.4.1. El Juzgado Primero Laboral del
Circuito de Sogamoso, Boyacá,  concedió la
tutela del derecho fundamental al debido proceso, a través de sentencia del 30
de junio de 2015. Declaró procedente la acción de tutela aclarando que si bien
el escenario ideal para discutir controversias relacionadas con los dictámenes
de pérdida de la capacidad laboral es ante la jurisdicción laboral, sin embargo,
la tutela es procedente cuando se trata de evitar un perjuicio irremediable y
cuando los mecanismo ordinarios no son idóneos y eficaces.
En el expediente está demostrado que el
actor es un sujeto de especial protección constitucional en razón a su estado
de salud, lo que hace que de acuerdo con el artículo 47 de la Constitución el
Estado debe protegerlo y, en consecuencia, tiene que adelantar una política de
previsión, rehabilitación e integración social para las personas que se encuentren
en circunstancias de debilidad manifiesta.
Aseguró, que al momento de expedir el
dictamen de pérdida de la capacidad laboral no se tuvieron en cuenta los
diagnósticos emitidos por el médico tratante, lo que contraviene el derecho al
debido proceso. A su vez, aseguró que de acuerdo con el artículo 41 de la Ley
100 de 1993, modificado por el artículo 52 de la Ley 962 de 2005, la ARL
Positiva no emitió ningún concepto frente a la pérdida de capacidad laboral del
actor.
Debido a lo anterior y con el fin de evitar
la ocurrencia de un perjuicio irremediable, el juez de primera instancia tuteló
el derecho al debido proceso y dispuso dejar sin efectos el dictamen No.
6452014 del 31 de enero de 2015, proferido por la Junta
Regional de Calificación de Invalidez de Boyacá, así
como el dictamen No. 74188111 del 25 de mayo de 2015 emitido por la Junta
Nacional de Calificación de Invalidez, para que en el término de 48 horas
siguientes a la notificación de esta providencia la ARL Positiva proceda a
iniciar el trámite para realizar un nuevo dictamen, en el que se tenga en
cuenta la historia laboral y los conceptos emitidos por los especialistas.
1.4.2. Mediante escrito del 6 de julio de
2015, la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Boyacá impugnó la decisión adoptada, manifestando
que en lo que a esa entidad corresponde, no es procedente iniciar el trámite
ordenado por el a-quo, debido a que la primera calificación le
corresponde realizarla a la ARL Positiva. Explicó que al dejar sin efectos el
dictamen del 31 de enero de 2015 y al ordenarle a Positiva realizar la
calificación, la Junta Regional pierde competencia y solo podrá estar al tanto del
caso cuando Positiva le notifique al actor el dictamen y este interponga los
recursos que la ley le otorga.
Reiteró que el juez de tutela no es el
competente para conocer de estas controversias, por lo tanto, solicitó que la
acción de tutela sea declarada improcedente.
1.4.3. Positiva Compañía de Seguros impugnó
la providencia de primera instancia, reiterando los argumentos expuestos en la
contestación de la demanda de tutela.
1.4.4. El Tribunal Superior de Santa Rosa
de Viterbo de Boyacá mediante providencia del 18 de agosto de 2015 revocó el
fallo del a quo y en su lugar, negó la tutela a los derechos invocados por el
ciudadano Omar Cuervo Vargas, estableciendo que la tutela es improcedente de
acuerdo con lo dispuesto en el numeral 1°, del artículo 6°, del Decreto 2591,
puesto que a pesar de que existía otro mecanismo de defensa judicial, la acción
no fue interpuesta como mecanismo transitorio para evitar la ocurrencia de un
perjuicio irremediable y además, dicho perjuicio no se demostró.
De otra parte, no se encontró violado el
derecho al debido proceso al considerar que se cumplió con el trámite y las
instancias establecidas en la ley. Además, los dictámenes emitidos por la Junta
Regional y Nacional de Calificación los días 31 de enero y 25 de mayo de 2015
respectivamente, se encontraban en firme cuando el tutelante acudió al médico
particular para solicitar una segunda opinión. Dichos dictámenes se expidieron
con observancia de la historia clínica del señor Cuervo Vargas y de conformidad
con lo dispuesto en el Decreto 917 de 1999.
Además, aseguró que en el momento en que
el tutelante acudió al médico particular fue con posterioridad a los dictámenes
emitidos por la Junta Regional y Nacional de Calificación los días 31 de enero
y 25 de mayo de 2015 respectivamente, los cuales se encontraban en firme.
2.
Expediente T- 5.205.266
Acción de tutela instaurada por Carlos
Adolfo Lemus Ramos contra Junta Nacional de Calificación de Invalidez.
2.1. De los hechos y la demanda[3]
2.1.1. El señor Carlos Adolfo Lemus Ramos, quien tiene
38 años de edad, entró a trabajar en la empresa Independence Drilling S.A., el
29 de abril de 2011, en campo Dina, en el pozo DT- 164 en perforación. Al
ingresar a la empresa le realizaron los exámenes laborales de ingreso en los
que se estableció que es “física y psicológicamente apto para desempeñar el
cargo sin restricciones”[4].
2.1.2. Aseguró que el 15 de mayo de 2011, tuvo un
accidente de trabajo cuando “realizaba la operación de subir tubería a la
mesa rotaria, en este momento cuñero sube escaleras que van hacia la mesa y
siente un fuerte dolor en el miembro inferior derecho[5]”. Al
día siguiente le practicaron RX de Columna Lumbosacra en el que el
diagnóstico fue: cambios de discopatia degenerativa L5-S1.
2.1.3. El 19 de julio de 2011, al actor le fue
practicada una resonancia nuclear magnética de columna lumbosacra que arrojó
como resultado “discopatia L5-S1, con pequeña protrusión focal subarticular
derecha que contacta la raíz descendiente de S1 a este lado hallazgos a
correlacionar con los antecedentes”[6].
2.1.4. Más adelante, el 1 de octubre de 2011, le
practicaron una electromiografía en la que se concluyó “signos
electrofisiológicos compatibles con una “radiculopatia L5 derecha” de
intensidad eléctrica LEVE pero con actividad patológica en el momento”.
2.1.5. El 10 de abril de 2012, la Junta Regional de
Calificación de Invalidez del Huila emitió el dictamen No. 3510, en el que se
manifestó que el motivo de la calificación era por lumbagia aguda secundaria a
esfuerzo y con calificación de origen profesional.
2.1.6.
El 5 de junio de 2012 la empresa Independence
Drilling S.A., terminó la relación laboral con el señor Carlos Adolfo Lemus
Ramos.
2.1.7. Posteriormente, el 16 de agosto de 2012, la
Junta Nacional de Calificación de Invalidez mediante dictamen No. 12278340
dispuso que el motivo de la calificación era una lumbagia no especificada y
confirmó el origen de la calificación.
2.1.8. Más adelante, el 9 de diciembre de 2014 la Junta
Regional de Calificación de Invalidez del Huila, mediante dictamen No. 5368 dispuso
que el motivo de la calificación era lumbagia crónica, discopatia L5 S1 con
radiculopatia S1, trastorno depresivo; de origen laboral; con fecha de
estructuración del 15 de enero de 2014 y con un porcentaje de pérdida de la
capacidad laboral del 53.45% de acuerdo a los siguientes criterios y puntajes:
Deficiencia:     24.50%
Discapacidad:   7.70%
Minusvalía:     21.25%
Total:              53.45%
2.1.9. La ARL
Sura interpuso recurso de reposición y en subsidio de apelación. El primer
recurso fue resuelto mediante acta No. 40 del 6 de febrero de 2015, en el que
se ratificó la decisión inicial y además se concedió el recurso de apelación
ante la Junta Nacional y se dispuso el envío del expediente a este organismo el
16 de marzo de 2015.
2.1.10. El 7 de
mayo de 2015, la Junta Nacional de Calificación de Invalidez al expedir el
dictamen No. 1227834, dispuso que el motivo de la calificación era lumbago no
especificado, de origen laboral pero sin secuelas del accidente de trabajo y con
una pérdida de la capacidad laboral del 0%.
El actor considera que la Junta Nacional
se extralimitó al emitir su dictamen, pues en su concepto sólo debió referirse
al porcentaje de pérdida de la capacidad laboral y no al origen.
2.1.11. Debido a
lo anterior, el ciudadano Carlos Adolfo Lemus Ramos pidió que se le ordene a la
accionada emitir un nuevo dictamen en el que se realice una valoración integral
de las patologías del actor.
2.2. Pruebas relevantes aportadas con la acción de
tutela
Con el escrito de tutela, se anexaron los siguientes
documentos para ser tenidos como prueba dentro del proceso:
-
Copia del dictamen No.
1227834 del 7 de mayo de 2015, de la Junta Nacional de Calificación de Invalidez.
2.3. Respuesta de las entidades
accionadas
Mediante Auto del 20 de mayo de 2015, fue
admitida la demanda de tutela y se ordenó notificar a la Junta Nacional de
Calificación de Invalidez, para que se pronuncie sobre los hechos de la demanda
y aporte las pruebas que consideren pertinentes. Al Ministerio del Trabajo le solicitó
remitir la orden impartida a la Junta Regional de Calificación de la Invalidez
del Huila con la finalidad de realizarle la calificación de pérdida de la
capacidad laboral al actor[7].
2.3.1. La Junta Regional de
Calificación de Invalidez del Huila informó que el 9 de diciembre de 2014 le
realizó al señor Carlos Adolfo Lemus Ramos dictamen de pérdida de la capacidad
laboral, el cual le fue notificado a las partes. La ARL Sura interpuso recurso
de reposición y en subsidio de apelación. El primer recurso fue resuelto mediante
acta No. 40 del 6 de febrero de 2015, en el que se ratificó la decisión inicial
y además se concedió el recurso de apelación ante la Junta Nacional y se
dispuso el envío del expediente a este organismo el 16 de marzo de 2015.
Solicitó al juez de tutela exonerar de
responsabilidad a la Junta Regional.
2.3.2. La oficina Asesora Jurídica del
Ministerio del Trabajo remitió el documento solicitado por el despacho.
2.3.3. La Junta Nacional de Calificación
de Invalidez aseveró que para controvertir los dictámenes de calificación de pérdida
de la capacidad laboral está la jurisdicción laboral, siendo este el escenario
natural. De otra parte, aseguró que el tramite seguido por la Junta Nacional
estuvo acorde con las normas que regulan la materia. A su vez, aclaró que en la
calificación se tuvo en cuenta la historia clínica del señor Lemus Ramos, las
prescripciones médicas y las valoraciones especializadas, documentos que son
considerados pruebas clínicas y objetivas.
A lo largo del procedimiento de
calificación, el tutelante podía solicitar a la Junta Nacional información
sobre su situación y copia de documentos; además tenía la posibilidad de
aportar las pruebas que considerara pertinentes. Esto implica que la entidad
hizo al actor partícipe en su proceso de calificación y por ende, que no le
vulneró ningún derecho fundamental.
De otra parte, aseveró que al revisar la
historia clínica la Junta Nacional encontró solamente como secuela del
accidente una lumbalgia, mientras que la Junta Regional además de la lumbalgia,
calificó la discopatía L5-S1 y un trastorno depresivo, siendo estas dos últimas
patologías no reconocidas como secuelas del accidente. Adicionalmente, las
enfermedades psiquiátricas deberán ser valoradas al menos un año después de
evolución y tratamiento de acuerdo con lo dispuesto en el Decreto 917 de 1999,
al considerar que el señor Carlos Adolfo no cumple con dicho requisito el mismo
no podrá ser tenido en cuenta en la calificación.
Respecto de la patología lumbar,
consideró que la discopatía L5-S1 no está relacionada con el accidente, puesto
que esta es una enfermedad que se puede dar por múltiples factores, entre ellos
por defecto genético, o por evolución en el mediano y largo plazo, pero no se
genera de manera inmediata como consecuencia de un trauma agudo como el
descrito en el reporte del accidente de trabajo.
La Junta Nacional no encontró secuelas
relacionadas con el accidente de trabajo que puedan ser objeto de calificación,
por lo tanto, la patología lumbar no será calificada, debido a que no es de origen
laboral. En consecuencia, la Junta Nacional revisó la calificación otorgada por
la Junta Regional y concluyó que está sobre calificada de acuerdo con el
Decreto 917 de 1999.
Es así, que al ser la lumbalgia la única
secuela del accidente, la Junta Nacional procedió a modificar la calificación
de la siguiente manera:
Deficiencia:      0%
Discapacidad:   0%
Minusvalía:      0%
Total:                0%
Origen: accidente de trabajo 15/05/2011
Diagnóstico: otras patologías a nivel
lumbar
Origen: no secuelas del accidente de
trabajo del 15/05/2011.
Finalizó solicitando que la acción de
tutela sea declarada improcedente.
2.4. Decisiones
judiciales objeto de revisión
2.4.1. En sentencia del 2 de junio de 2015 el Juzgado Primero
Administrativo Oral de Neiva declaró procedente la acción de tutela al
considerar que se trata de una persona que se encuentra en situación de
invalidez debido a que “presenta secuelas de traumatismo raquideomedular y
depresión ambulatoria por brote psicótico agudo”[8],
lo que hace que la acción de tutela sea el mecanismos idóneo y eficaz para
resolver el caso planteado.
Aseguró que la Junta Nacional de Calificación de Invalidez
está facultada para pronunciarse sobre el origen, todas las patologías y sobre
el porcentaje de pérdida de la capacidad laboral, lo que impide afirmar que la
accionada se excedió en sus funciones, tal y como lo aseguró el actor en la
demanda de tutela, pues sobre dichos aspectos fue la inconformidad de la ARL.
En el expediente se evidencia todos los documentos que
fueron valorados por la Junta Nacional para emitir el dictamen No. 12278340, lo
que con argumentos científicos llevó a concluir a la entidad accionada que la
Junta Regional sobre calificó las patologías del señor Lemus Ramos de acuerdo
con lo dispuesto en el Manual Único de Calificación de Invalidez, Decreto 917
de 1999. Advirtió que la calificación no fue arbitraria ni contraria a los
procedimientos establecidos, debido a eso, llegó a la conclusión que no se
vulneró el derecho al debido proceso del actor y, por lo tanto, negó el amparo
solicitado.
2.4.2. El ciudadano Carlos Adolfo Lemus mediante escrito
del 10 junio de 2015 impugnó la decisión de instancia, manifestando que se
desconoció las Sentencias C-425 de 2005, T-173 de 1999 y T-518 de 2011.
2.4.3. El Tribunal Contencioso Administrativo del Huila, Sala
Primera de Decisión del Sistema Oral mediante providencia del 15 de junio de
2015, revocó la decisión de primera instancia y procedió a declarar
improcedente la tutela al considerar que este no es el mecanismo idóneo para
resolver la controversia expuesta por el actor, sino que debe ser planteado
ante la jurisdicción ordinaria laboral
A su vez, el actor no aportó prueba de haber agotado la
vía procesal ordinaria y que ésta no haya resultado eficaz para resolver la discusión
planteada. En el mismo sentido, consideró que es indispensable agotar las
acciones judiciales y administrativas antes de acudir a este mecanismo
excepcional.
Así mismo, la interposición de la acción de tutela no se
realizó como mecanismo transitorio con el fin de evitar un perjuicio
irremediable y aunque se hubiera interpuesto con dicho propósito no logró
demostrar la existencia de un perjuicio inminente, urgente, grave e
impostergable que amerite la intervención del juez constitucional.
II. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1. Competencia
La Corte Constitucional es competente
para revisar la decisión judicial mencionada, con base en la Constitución
Política -artículos 86 y 241.9- y lo desarrollado en el Decreto 2591 de 1991
-artículos 31 a 36-[9].
2. Procedencia de la demanda de tutela.
2.1. Legitimación activa: En el expediente
T-5.190.898 la acción de tutela fue interpuesta por el ciudadano Omar
Cuervo Vargas quien actúa en nombre propio y en el expediente T-5.205.266 la
acción de tutela fue interpuesta por el abogado Ricardo Andrés Ruiz Vallejo
como apoderado del señor Carlos Adolfo Lemus Ramos[10]. Lo anterior, encuentra su
fundamento constitucional en el artículo 86[11]
de la Carta, el cual establece que toda persona que considere que sus derechos
fundamentales han sido vulnerados o se encuentren amenazados, podrá interponer
acción de tutela en nombre propio o a través de un representante que actué en
su nombre.
2.2.
Legitimación pasiva: En el expediente T-5.190.898
las entidades demandadas son: ARL
Positiva, Junta Regional de Calificación de Invalidez y Junta Nacional de
Calificación de invalidez.
T-5.205.266
Junta Nacional de
Calificación de Invalidez[12].
La ARL Positiva es una administradora de riesgos
laborales que hace parte del sistema de seguridad social integral en Colombia,
de acuerdo con lo establecido en el artículo 8 de la Ley 100 de 1993[13], es decir, que presta
un servicio público y, como tal, es
demandable en proceso de tutela[14]. A su vez, las Juntas de Calificación de Invalidez “(…)
son verdaderos órganos públicos pertenecientes al sector de la seguridad social
que ejercen una función pública pese a que los miembros encargados de evaluar
la pérdida de capacidad laboral sean particulares.”[15]
2.3. Inmediatez: T-5.190.898
La Junta Nacional de Invalidez
profirió el dictamen de pérdida de la capacidad laboral el 25 de mayo de 2015 y la acción de tutela
fue interpuesta el 12 de junio del mismo año. T-5.205.266 El dictamen de
calificación de pérdida de la capacidad laboral fue emitido por la Junta
Nacional de Invalidez el 7 de mayo de 2015 y la solicitud de amparo fue
radicada el 19 de mayo de 2015. Es decir, que en ambos casos la acción de
tutela fue interpuesta dentro de un tiempo razonable[16].
2.4. Subsidiariedad: en virtud del
artículo 86 de la Constitución Política, la acción de tutela es un mecanismo
preferente y sumario que no es procedente cuando existe un medio de defensa
judicial idóneo, eficaz y pertinente para la satisfacción de la pretensión del
actor, salvo que sea utilizado como mecanismo transitorio para evitar un
perjuicio irremediable. Sin embargo, excepcionalmente puede ser utilizado de
manera transitoria, cuando se pretenda evitar la ocurrencia de un perjuicio
irremediable.
En vista de lo anterior y en concordancia
con lo dispuesto en los artículos 11[17]
y 40[18]
del Decreto 2463 de 2001 y en el
artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, la acción de tutela es improcedente para
controvertir los dictámenes emitidos por las Juntas de Calificación de la
Invalidez, en especial, si ésta se utiliza como vía principal y no residual o
transitoria, puesto que a pesar de no ser actos administrativos, para resolver
este tipo de controversias se debe acudir a la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral y de la seguridad
social.
Ahora bien, la jurisprudencia
constitucional al desarrollar el artículo 86 de la Carta, ha establecido como
excepción a la regla general de improcedencia por subsidiariedad, la categoría de
perjuicio irremediable, la cual flexibiliza la exigencia de acudir a los
mecanismos ordinarios, a pesar de su idoneidad, y permite una protección
transitoria cuando sea inminente, grave y se requiera de medidas urgentes de
protección. Lo anterior, permite efectuar un examen de procedencia si bien
riguroso, menos estricto, en especial, cuando se trate de sujetos de especial
protección constitucional, en razón a sus condiciones de discapacidad,
debilidad, vulnerabilidad, marginalidad o pobreza extrema, entre otras.
En suma, ante la existencia de otros
mecanismos de defensa judicial se debe acreditar que los mismos son ineficaces
para la protección de los derechos fundamentales, debido o que se está frente a
la amenaza de un perjuicio irremediable. Dichas circunstancias, deben ser
verificadas en el caso concreto, dentro del cual es imperioso evaluar con un
rigor diferente las circunstancias de debilidad en que se puedan encontrar los
solicitantes, en mayor medida, si además son sujetos de especial protección
constitucional.
Al revisar la situación fáctica de los accionantes,
encontramos que en el expediente T-5.190.898, el señor Omar Cuervo Vargas
presentó recurso de reposición y en subsidio el de apelación respecto del
dictamen emitido por la Junta Regional de Calificación, esto llevó a la Junta
Nacional a revisar la decisión y a confirmarla. En el caso T-5.205.266 del
señor Carlos Adolfo Lemus, la Junta Regional realizó el dictamen y este fue
apelado por la ARL Sura. En ambos casos, queda demostrado que se agotó el trámite
administrativo previsto para estas situaciones.
Como ya se expresó, el legislador estableció como
mecanismo idóneo para controvertir los dictámenes emitidos por las juntas de
calificación la demanda ordinaria laboral, sin embargo, en los casos objeto de
estudio es necesario establecer si resulta ser un mecanismo eficaz de acuerdo a
las circunstancias especiales de cada caso.
Del
material probatorio se evidencia que Omar Cuervo Vargas tiene 35 años[19],
que su trabajo es la única fuente de ingresos, que sufrió un accidente laboral
el 6 de septiembre de 2013, que lo ha mantenido incapacitado durante 635 días y
le ha causado múltiples molestias físicas[20],
lo que llevó a que fuera calificado por la Junta Regional y Nacional con una
pérdida de la capacidad laboral del 30.70%. Las circunstancias médicas,
familiares y económicas del actor hacen que sea una persona que se encuentre en
situación de vulnerabilidad, lo que hace procedente la acción de tutela.
En el caso del ciudadano Carlos Adolfo Lemus se
evidencia que tiene 38 años[21],
que él y su familia dependen económicamente de su trabajo, que sufrió un
accidente laboral con diagnóstico de cambios de discopatia degenerativa L5-S1, que ha padecido molestias en la espalda diagnosticadas
como lumbalgia crónica que lo han llevado a consultar a los médicos en varias
oportunidades y presenta un trastorno depresivo. El 9 de diciembre de 2014 fue
calificado por la Junta Regional de Calificación con una pérdida de la
capacidad laboral del 53.45%, lo que lo hacía estar en situación de invalidez.
Posteriormente, la Junta Nacional al resolver el recurso de apelación cambio la
calificación otorgándole un 0% de pérdida de la capacidad laboral. Si bien, con
el dictamen más reciente se podría considerar que el actor es una persona que
está en perfectas condiciones laborales, la Sala considera que al ser este el
dictamen objeto de controversia, sobre el cual existe una duda razonable sobre
el porcentaje real de pérdida de la capacidad laboral del accionante, razón por
la cual la tutela resulta procedente.
Las circunstancias físicas y
económicas de los señores Omar Cuervo Vargas y Carlos Adolfo Lemus, hacen posible concluir que los
mecanismos ordinarios de defensa judicial no son eficaces para lograr la
protección de los derechos fundamentales de los accionantes. Adicionalmente, de
acuerdo a lo establecido por el constituyente en el artículo 13, los actores
deben gozar de una especial protección al encontrarse en circunstancias de
debilidad manifiesta, razón por la cual serán declaradas procedentes las
acciones de tutela.
3. Problema jurídico planteado
Corresponde a la Sala determinar si las
entidades accionadas al proferir los dictámenes de pérdida de la capacidad
laboral de los señores Omar Cuervo Vargas y Carlos Adolfo Lemus Ramos, vulneraron
los derechos fundamentales a la seguridad social y al debido proceso establecido
en la Ley 100 de 1993,
en el Decreto 2463 de 2001, Decreto 917 de 1999[22],
en el Decreto 2463 de 2001 y de los parámetros fijados por la jurisprudencia
constitucional.
Para resolver el problema planteado, la
Sala abordará los siguientes temas: i) protección constitucional de las
personas en situación de discapacidad; (ii) naturaleza y régimen legal de los
dictámenes proferidos por las Juntas de Calificación de Invalidez y; iii) el
debido proceso en los dictámenes proferidos por las juntas de calificación de
invalidez.
3.
Protección
constitucional de las personas en situación de discapacidad
4.
4.1. Las personas en condición
de discapacidad hacen parte de los grupos históricamente discriminados o
marginados. Por lo tanto, para asegurar a
esta población el acceso igualitario a mejores oportunidades, se han suscrito
diversas normas, a nivel nacional e internacional, tendientes a incentivar la
adopción de medidas y políticas que contribuyan a eliminar tal discriminación y
propiciar su plena integración en la sociedad[23].
4.2. En la legislación interna encontramos que en la Constitución
de 1991 se establecieron varias disposiciones en las que se prodiga una
especial protección a las personas con discapacidad, entre las que encontramos
los incisos 2º y 3º del artículo 13 de la Carta Política, que aseveran que “El
Estado promoverá las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva y
adoptará medidas en favor de grupos discriminados o marginados”, agregando
que “El Estado protegerá especialmente a aquellas personas que por su
condición económica, física o mental, se encuentren en circunstancias de
debilidad manifiesta y sancionará los abusos o maltratos que contra ellas se
cometan.”
4.3. A su vez, el artículo 47 de la Carta Política establece
que el Estado “adelantará una política de previsión, rehabilitación e
integración social para los disminuidos físicos, sensoriales y psíquicos, a
quienes se prestará la atención especializada que requieran”; en el mismo
sentido, el artículo 54 superior preceptúa de manera expresa el deber del
Estado de “... garantizar a los  minusválidos el derecho a un trabajo acorde
con sus condiciones de salud”, y el artículo 68, determina en su último
inciso que “la erradicación del analfabetismo y la educación de personas con
limitaciones físicas o mentales, o con capacidades excepcionales, son obligaciones
especiales del Estado”.
4.4. De lo
anterior se evidencia que fue voluntad del constituyente de 1991, otorgarle una
especial protección a todos aquellos que por sus condiciones particulares se
encuentran en situación de vulnerabilidad, con el fin de atenuar las
diferencias entre los sujetos de especial protección y las otras personas, para
lo que el Estado pondrá en marcha y al servicio de éstos todo su aparato
institucional. Lo anterior se materializó con la expedición de la Ley 361 de
1997[24] ,
mediante la cual establecieron mecanismos de integración social de la personas
con limitación.
4.5. De igual manera, se encuentran las Normas Uniformes sobre la Igualdad de Oportunidades
para las Personas con Discapacidad, la Convención Interamericana para la Eliminación de Todas las Formas de
Discriminación Contra las Personas con Discapacidad y la Convención de Naciones
Unidas sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, entre otras.
4.6. Al respecto, la Sentencia C-066 de 2013[25], al estudiar una
demanda contra algunas expresiones normativas contenidas en los artículos 3° y 36 de la Ley 361 de 1997 dispuso
que se “constituye discriminación injustificada contra las personas en
situación de discapacidad todas aquellas acciones u omisiones que tengan como
resultado imponer barreras para el goce y ejercicio de los derechos de esta
población, particularmente sus derechos sociales.  Estos actos no solo se
reducen a actuaciones materiales, sino que también incorporan la discriminación
derivada por el tratamiento que las normas jurídicas irrogan a las personas con
discapacidad”.
4.7. En ejercicio de la acción pública
consagrada en el artículo 241 de la Constitución, el ciudadano Carlos Alberto
Parra Dussán solicita a la Corte que declare la inexequibilidad de una de las
expresiones normativas contenidas en los artículos 3° y 36 (parciales) de la
Ley 361 de 1997 “por la cual se establecen
mecanismos de integración social de las personas con limitación y se dictan
otras disposiciones.” Cumplidos
los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución y en el Decreto
Ley 2067 de 1991, procede la Corte a resolver sobre la demanda de la
referencia.
4.8. La
jurisprudencia de esta Corporación[26]
ha señalado que de los mandatos constitucionales se infiere que el Estado tiene
las siguientes obligaciones: i) otorgar las condiciones necesarias para
que las personas en situación de discapacidad puedan ejercer sus derechos en
igualdad de condiciones a los demás; ii)
sancionar los maltratos o abusos que se presenten y a su vez, el deber de velar
por la protección integral de las personas que se encuentra en circunstancia de
vulnerabilidad; y por último; iii) adelantar diversas políticas públicas en las
que se contemple, la previsión, rehabilitación e integración social de los
grupos de especial protección.
5. Naturaleza y régimen legal de los dictámenes
proferidos por la Juntas de Calificación de Invalidez
5.1. Los miembros de las Juntas de calificación de invalidez tienen como
principal función calificar la capacidad laboral de los usuarios del sistema de
seguridad social. Al momento de proferir un dictamen deben tener en cuenta lo
expresado por la Ley 100 de 1993[27],
por el Decreto 2463 de 2001[28]
y por la jurisprudencia constitucional, en donde se han fijado las pautas a tener
en cuenta para proferir los dictámenes.
5.2. En cuanto a la naturaleza de las juntas de
calificación de invalidez el decreto en mención establece que son “organismos
de creación legal, autónomos, sin ánimo de lucro, de carácter privado, sin
personería jurídica (…)”, cuyos integrantes, designados por el Ministerio
de Protección Social, “no tienen el carácter de servidores públicos, no
devengan salario, ni prestaciones sociales, sólo tienen derecho a los
honorarios establecidos en el presente decreto”. Al respecto, la Sala Plena
ha precisado, en sede de constitucionalidad, que las juntas de calificación de
invalidez “(…) son verdaderos órganos públicos pertenecientes al sector de
la seguridad social que ejercen una función pública pese a que los miembros
encargados de evaluar la pérdida de capacidad laboral sean particulares”[29].
5.3. Por otra parte, en cuanto al contenido de los
dictámenes emitidos por las juntas de calificación de invalidez el artículo 31
del Decreto 2463 de 2001 indica que éstos “deben contener las decisiones
expresas y claras sobre el origen, fecha de estructuración y calificación
porcentual de pérdida de la capacidad laboral”. En el mismo sentido la
Corte estableció que los dictámenes que expiden las juntas de calificación,
deben contener todos los elementos probatorios que sirvan para establecer una
relación causal tales como la historia clínica, exámenes médicos periódicos, el
cargo desempeñado, actividades etc[30].
5.4. Lo anterior pretende demostrar que las decisiones
tomadas por la junta de calificación de invalidez  en cuanto a establecer
origen, fecha, y porcentaje de la calificación, entre otros ítems, se debe sustentar
en las diferentes pruebas, esto obedece a criterios legalmente y
jurisprudencialmente señalados, lo que les garantiza a los peticionarios la
aplicación de un debido proceso[31].
5.5. Como se ha visto, el debido proceso rige de
manera general las actuaciones surgidas en torno a la forma en que las juntas
de calificación de invalidez ejecutan el procedimiento señalado para establecer
fecha, origen y porcentaje de calificación, entre otros ítems. Todo ello con la
fundamentación suficiente que debe basarse principalmente en los elementos
probatorios clínicos y valoraciones científicas a que haya lugar en cada caso
particular.
6. El
debido proceso en los dictámenes proferidos por las juntas de calificación de
invalidez.
6.1. La expedición de los dictámenes
de pérdida de la capacidad laboral que son proferidos por las juntas de
calificación de invalidez, están regidos por el procedimiento establecido en
los artículos 38 a 43 de la Ley 100 de 1993[32] y
en el capítulo III del Decreto 2463 de 2001, que establece las siguientes
etapas: “Allí se consagran reglas atinentes a la competencia de las juntas
de calificación de invalidez (art.22); rehabilitación previa para solicitar el
trámite (art. 23); presentación de la solicitud (art. 24); documentos que se
deben allegar a la solicitud de calificación (art.25); solicitudes incompletas
(art.26); reparto, sustanciación, ponencia, quórum y decisiones (arts. 27 a
29); audiencia y dictamen (arts. 30 y 31); notificación del dictamen y recursos
(arts.32 a 34); procedimiento para el trámite del recurso de apelación (art.
35); práctica de exámenes complementarios (art.36); pago de gastos de traslado,
valoraciones por especialistas y exámenes complementarios (art. 37);
participación en las audiencias privadas (art. 38); inasistencia de pacientes
(art. 39), y controversias sobre dictámenes (art. 40)”.
6.2. Esta Corporación
al desarrollar las
normas mencionadas anteriormente ha establecido cuatro reglas[33], las cuales deben ser
observadas por las Juntas de Calificación al momento de expedir los dictámenes
de pérdida de la capacidad laboral.
6.3. La primera regla establece que el trámite de calificación sólo
puede adelantarse una vez se haya terminado la rehabilitación integral y el
tratamiento o se compruebe la imposibilidad de realizarlo. Para esto, es
indispensable allegar el certificado correspondiente de
acuerdo con lo dispuesto en los artículos 23 y 25-3 del Decreto 2463 de 2001.
6.4. Sin embargo, frente a la regla mencionada anteriormente, el
artículo 23 del Decreto 2463 de 2001 estableció una excepción consistente en
que cuando una persona requiera la calificación para acceder a los beneficios de
cajas de compensación familiar, entidades promotoras de salud, administradoras
del régimen subsidiado o para acceder al subsidio del Fondo de Solidaridad
Pensional y a los beneficios de la Ley 361 de 1997, no será necesaria la
terminación previa de los procesos de tratamiento y rehabilitación para la
formulación de la solicitud ante las juntas de calificación de invalidez.
6.5. A su vez, las ARL y los fondos de pensiones antes de
cumplirse el término de incapacidad permanente que es de 150 días, deberán
remitir a las juntas de calificación estos casos. Vencido este término las ARL
podrán posponer el trámite ante las juntas de calificación de invalidez hasta
por 360 días, siempre y cuando le paguen al usuario una prestación económica
equivalente al valor de la incapacidad que venía disfrutando.
6.6. En los eventos que (i) exista concepto favorable de
rehabilitación; (ii) que sean de enfermedad común o accidente; (iii) que los
fondos de pensiones tengan autorización de la aseguradora que haya expedido el
seguro previsional de invalidez y sobrevivencia, se podrá prolongar el trámite
de calificación  ante las juntas de calificación por un lapso de 360 días
adicionales a los de la incapacidad temporal, siempre y cuando le cancelen un
subsidio equivalente al de la incapacidad.
6.7. El concepto de rehabilitación lo otorgará el fondo de
pensiones o la ARL cuando el trabajador no este afiliado a una EPS o haya sido
desvinculado laboralmente. Las juntas de calificación se abstendrán de
calificar y devolverán el caso a la entidad que corresponda cuando se percate
de que el proceso de tratamiento y rehabilitación está incompleto.
6.8. El segundo parámetro establece
que la valoración para determinar el estado de salud de la persona sea completa
e integral; lo anterior implica el deber de las juntas de realizar un examen físico
y el estudio de la historia clínica del paciente (artículo. 28 Decreto
2463 de 2001).
6.9. Las EPS, las AFP o los
beneficiarios, según
corresponda, deben aportar la historia clínica, los exámenes diagnósticos,
evaluaciones técnicas y demás relevantes;
la certificación sobre el
proceso de rehabilitación integral, cuando haya lugar; y los certificados de
cargos y labores, cuando se requiera (Artículo 25 a del Decreto 2463 de 2001).
Cuando se presenten solicitudes incompletas, las Juntas tienen la obligación de
indicar al peticionario cuáles son los documentos faltantes, para que éstos
completen la información. Si una vez iniciado el estudio se evidencia la
ausencia de documentos, la Junta deberá requerirlos por escrito a quien se
encuentre en la posibilidad de aportarlos o al peticionario.
6.10. Cuando el dictamen haya sido emitido sin tener
todos los documentos necesarios, el interesado podrá posteriormente presentar una nueva solicitud, evento
en el cual se iniciará nuevamente el trámite (Artículo 26 del Decreto 2463 de
2001).
6.11.
La tercera regla señala que si bien los dictámenes de pérdida de la capacidad
laboral no son considerados actos administrativos, los mismos deben estar
debidamente motivados; esto implica que el dictamen debe contener los fundamentos de hecho y de derecho.
Los fundamentos de hecho son los que tienen relación con la ocurrencia de
determinada contingencia, esto supone la valoración de la historia clínica,
reportes, exámenes médicos periódicos y todo aquello que pueda servir de prueba
para certificar una determinada relación causal entre la patología y el trabajo
desempeñado, tales como certificado de cargos, actividades laborales,
funciones, manejo de equipos, entre otros. Los fundamentos de derecho son todas
las normas que son aplicables al caso concreto[34].
6.12. Así mismo, la jurisprudencia constitucional y la ley, han
definido las pautas bajo las cuales los miembros de las juntas de calificación
de invalidez deben proferir sus dictámenes. Por ejemplo, el artículo 2, del
Decreto 2463 de 2001 sostiene:
“La actuación de los integrantes de la junta de calificación de
invalidez estará regida por los postulados de la buena fe y consultará los
principios establecidos en la Constitución Política y en la Ley 100 de 1993,
las disposiciones del Manual único para la Calificación de la Invalidez, así
como las contenidas en el presente decreto y demás normas que lo complementen,
modifiquen, sustituyan o adicionen”.
6.13. En el mismo sentido, el artículo 31 del Decreto 2463 de 2001,
prescribe que los dictámenes emitidos por las juntas de calificación de
invalidez “deben contener las decisiones expresas y claras sobre el origen,
fecha de estructuración y calificación porcentual de pérdida de la capacidad
laboral”.
6.14. La última regla supone un respeto por el derecho de defensa
y contradicción de los interesados, de tal manera que se les brinde la
posibilidad de controvertir todos los aspectos relacionados con el dictamen.
(Artículos 11, 35 y 40 del Decreto 2463 de 2001).
7. Casos concretos
7.1. Expediente T-5.190.898, Omar Cuervo Vargas contra Junta Regional
de Calificación de Invalidez y Junta Nacional de Calificación de Invalidez.
7.1.1. El 6 de septiembre de
2013 el ciudadano Omar Cuervo estaba trabajando en el interior de la mina la
Choza cuando inesperadamente se desprendió una roca del techo que lo impactó en
la espalda y la región lumbar. En consecuencia, le han realizado 4 cirugías de
cadera y pelvis, ha estado incapacitado durante 635 días, una de sus piernas es
sostenida por un aparato que va de la rodilla al tobillo, lo que hace que deba
usar muletas. A su vez, presenta dolores permanentes en el estómago, sangra cuando
realiza sus necesidades fisiológicas y además, se ha visto afectado en su parte
emocional.
7.1.2. El actor aseveró que los
medicamentos que le han prescrito le sirven para atenuar el dolor pero no para
mejorar su condición física, por el contrario, se ha visto afectado con efectos
colaterales. De otra parte, informó que tiene dos hijos menores de edad y que
es el proveedor del hogar.
7.1.3. El 31 de enero de 2015, el señor Omar
Cuervo fue calificado por la Junta Regional de Calificación de Invalidez
obteniendo una pérdida de la capacidad laboral equivalente al 30.70%., esta
decisión fue confirmada por la Junta
Nacional de Calificación de
Invalidez.
7.1.4.  Al
revisar el material probatorio que obra en el expediente, se evidencia que en el
acta individual de la Sala 4 de la Junta Nacional de Calificación de Invalidez,
mediante la cual se procedió a resolver el recurso de apelación en el que el señor
Omar Cuervo reprochó la calificación otorgada por la Junta Regional poniendo de
presente, entre otros aspectos, que tiene una “limitación de movilidad de
miembros inferiores, como consecuencia de las fracturas sufridas en la pelvis,
columna vertebral y miembro inferior izquierdo, marcha con pie caído, no
sensibilidad a nivel de falanges y se extiende hasta tercio medio de la pierna
izquierda, con dolor crónico a nivel de articulaciones sacro iliacas principal
del lado izquierdo, donde las secuelas con las que presento hoy día me impide
desplazarse libremente y limita el movimiento y mi marcha, siempre he tenido
que ser apoyado por un tercero, luego así no puedo continuar desempeñando mi
rutina diaria y menos aún mi labor de minero picador…”[35].
7.1.5.  La Sala evidencia que la calificación realizada por la Junta
Nacional al igual que la de la Junta Regional se fundamentó en la historia
clínica del actor, sin embargo, sólo se refirió a tres eventos puntuales,
ocurridos todos en el mes de noviembre de 2014. El primero es el concepto de
fisiatría en el que se lee “no logra bípedo ni marcha, independientes se
soporta con muleta derecha, usa férula pie caído izq debilidad glúteomedio
izq”; el segundo es el de cirugía, allí se observa “Pcte con de tx
pélvico en AT actualmente en manejo por clínica del dolor., manifiesta dolor
epigástrico y sangrado digestivo (malestar) de larga data. Dx: enfermedad acido
pélvica y gastritis medicamentosa”, finalmente se refiere al diagnóstico de
ortopedia en el que se aseguró que “no hay cambios en relación a estado
anterior retiro de barra sacra pendiente. Aceptables condiciones … ilegible.
Buscar radiculopatia L5”[36]
7.1.6. Acto
seguido, al referirse a la valoración interdisciplinaria realizada por la Junta
Nacional se observa que el actor fue citado el 22 de mayo de 2015 a una
valoración. En el aspecto físico, se determinó que camina con ayuda de muletas
al no realizar el movimiento de apoyar punta – talón. En el examen de cadera se
dice que presenta “atrofia muscular en muslo y pierna, fuerza y tono de
miembro inferior izquierdo disminuida 3/5”[37].
En la valoración de fisioterapia se asegura que tiene caído el pie
izquierdo, presenta “movilidad articular limitada en flexión de cadera y
retracción moderada de psoas e isquiotibiales”[38]
y además, se asevera que está incapacitado desde el día del accidente
laboral.
7.1.7.  Finalmente, en el capítulo de análisis y conclusión, la
Junta Nacional al referirse a la actividad laboral se limitó a mencionar que el
actor trabajaba como picador y que tuvo un accidente laboral el 6 de septiembre
de 2013. Aseguró que el actor no aportó pruebas encaminadas a demostrar que su
condición de salud ha empeorado desde el dictamen emitido por la Junta Regional,
por lo tanto, la calificación se basara en las pruebas que obran en el expediente
y en el examen físico realizado por la Sala 4.
7.1.8. Acto
seguido, afirmó que no es procedente incluir en la valoración el aspecto
psicológico, debido a que, este tipo de patologías serán calificadas con
posterioridad a evolución y tratamiento de al menos un año por psiquiatría. Finalmente,
aseguró que al revisar la calificación otorgada por la Junta Regional a los
aspectos de deficiencia, discapacidad y minusvalías las mismas se encontraban
acordes con lo dispuesto en el Decreto 917 de 1999, razón por la cual decidió
confirmar la decisión del ad-quo.
7.1.9.  De todo lo expuesto, la Sala considera que el dictamen
emitido por la Junta Nacional de Calificación de Invalidez no se ajusta a lo
dispuesto en las normas que regulan la materia[39]
ni a las reglas fijadas por la Corte Constitucional, lo que se constituye en
una vulneración al debido proceso.
7.1.10. La
anterior afirmación se fundamenta, en que el dictamen fue realizado sin
mencionar si ya se culminó la rehabilitación integral y el tratamiento o sin
que se haya comprobado la imposibilidad de realizarlo, lo que supone tener el
certificado correspondiente. La Sala evidencia que la situación del actor se
encuadra en lo dispuesto en el parágrafo 4 del artículo 23 del Decreto 2463 de
2001, que dispone que “expirado el tiempo de incapacidad temporal
establecido por el Decreto-Ley 1295 de 1994, las entidades administradoras de
riesgos profesionales podrán postergar el trámite ante las juntas de
calificación de invalidez y hasta por trescientos sesenta (360) días calendario
adicionales…”. Teniendo en cuenta que el actor ha permanecido incapacitado
durante 635 días, la Sala considera satisfecho este requisito.
7.1.11. En
segundo lugar, la Sala considera que si bien el dictamen se fundamentó en la
historia clínica, la valoración que se hizo de este medio de prueba no fue
completa e integral, puesto que sólo se hizo referencia a tres sucesos todos
ocurridos en el mes de noviembre de 2014. Ello a pesar que de lo manifestado
por el actor en los hechos de la demanda de tutela, se desprende que le han
realizado 4 cirugías y que ha sido valorado en varias oportunidades por los
especialistas, afirmación que en ningún momento fue controvertido por las
entidades accionadas.
7.1.12. A
su vez, en el punto 37 de esta providencia, se evidenció que el dictamen se fundamentó
en una historia clínica que en algunos apartes resultaba ilegible, lo que hace
suponer a la Sala que pudo haber información importante que no fue valorada por
la Junta Regional y Nacional. Esto también supone, que las accionadas omitieron
su deber de solicitarle a quien correspondiera que aportara una historia
clínica en perfecto estado de legibilidad. Dicha negligencia, habilita al señor
Cuervo Vargas a presentar una nueva solicitud y por lo tanto, a que se inicie
un nuevo trámite de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 26
del Decreto 2463 de 2001.
7.1.13.
En cuanto a la tercera regla establecida
por la jurisprudencia de esta Corporación y descrita anteriormente se
estableció que los dictámenes de pérdida de la capacidad laboral deberían
contener los fundamentos de hecho y de derecho, al respecto, la Sala constató
que el dictamen emitido por la Junta Nacional tiene un capítulo de fundamentos
de derecho en el que se hizo referencia a las normas aplicables y se explicó la
forma en que se hace la calificación; pero considera que la valoración
realizada de los fundamentos de hecho fue insuficiente, debido a que, en el
capítulo de reporte del accidente de trabajo, así como en el de análisis y conclusión
no se hizo referencia, al menos sumaria, a los exámenes diagnósticos, a las
controles médicos periódicos, a los conceptos emitidos por los especialistas,
no se intentó desvirtuar el nexo causal entre las patologías que aquejan al
actor y la imposibilidad para seguir realizando la labor de picador y sólo
mencionó que para ese momento el actor lleva 1 año y 8 meses incapacitado.
7.1.14.
Sin perjuicio del análisis realizado
anteriormente, en el que se constató que se incumplieron las reglas
jurisprudenciales relativas al debido proceso para expedir los dictámenes de
pérdida de la capacidad laboral, vale la pena destacar que el accionante ha
estado incapacitado por un lapso de 635 días, en vista de que su situación no
ha mejorado y que de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 2° de la Ley 776
de 2002, la incapacidad temporal es definida como “aquella que según el
cuadro agudo de la enfermedad o lesión que presente el afiliado al Sistema
General de Riesgos Profesionales, le impida desempeñar su capacidad laboral por
un tiempo determinado”, la Sala estima que en el presente caso las Juntas
de Calificación se encuentran en la obligación de determinar si el señor Omar
Cuervo ya no requiere permanecer incapacitado.
7.1.15.
Por las razones expuestas, la
Sala le ordenará a las entidades accionadas realizarle un nuevo dictamen de pérdida
de la capacidad laboral, en el que se haga una valoración integral de todos los
elementos probatorios necesarios para determinar el porcentaje de pérdida de la
capacidad laboral del ciudadano Omar Cuervo Vargas.
7.2. Expediente T-5.205.266, Carlos Adolfo Lemus Ramos contra Junta Nacional de
Calificación de Invalidez.
7.2.1.
El 15 de mayo de 2011, el ciudadano Carlos Adolfo Lemus Ramos estaba subiendo
la tubería a la mesa rotaria cuando tuvo un accidente de trabajo con
diagnóstico de discopatia degenerativa L5-S-1. A partir de dicho momento
le han realizado varios exámenes diagnósticos.
7.2.2. El 17 de agosto de 2012,
el tutelante fue calificado por la Junta Nacional de Calificación de invalidez
por presentar lumbalgia aguda secundaria a esfuerzo físico como accidente de
trabajo, sin embargo, no se hace referencia al porcentaje de la pérdida de la
capacidad[40].
7.2.3. El 21 de enero de 2014,
la ARL Sura determinó que la patología del accionante estaba resuelta y
determinó una pérdida de la capacidad laboral del 0%. Identificó además una
discopatia L5 S1 no secundaria al accidente de trabajo. El actor se mostró
inconforme, razón por la cual el caso fue remitido a la Junta Regional de
Calificación[41].
7.2.4. El 9 de diciembre de 2014,
la Junta Regional de Calificación de Invalidez del Huila, mediante dictamen No.
5368 determinó que: (i) tenía una pérdida de la capacidad laboral del 53.45%;
(ii) de origen laboral; (iii) con fecha de estructuración del 15 de enero de
2014; y (iv) con un diagnóstico de lumbalgia crónica, discopatia L5-S-1 con
radiculopatia S1 y trastorno depresivo. Esta decisión fue apelada por la ARL
Sura.
7.2.5. El 7 de mayo de 2015, la
Junta Nacional de Calificación de Invalidez emitió el dictamen No. 1227834
mediante el cual aseguró que el actor tiene una pérdida de la capacidad laboral
del 0%, con diagnóstico de lumbalgia mecánica resuelta, de origen profesional,
con otras patologías a nivel lumbar y que no presenta secuelas del accidente de
trabajo ocurrido el 15 de mayo de 2011.
7.2.6. El ciudadano Carlos
Adolfo Lemus Ramos al considerar que la Junta Nacional violó sus derechos
fundamentales interpuso acción de tutela solicitando que se le ordene a la
Junta Nacional hacer un nuevo dictamen teniendo en cuenta todas las
enfermedades que lo aquejan, en consecuencia, la Sala pasa a estudiar si la
Junta Nacional al expedir el dictamen de pérdida de la capacidad laboral del
actor lo hizo en cumplimiento del debido proceso.
7.2.7. La Sala 4 de la Junta
Nacional se reunió en audiencia del 7 de mayo de 2015, con la finalidad de
resolver el recurso de apelación interpuesto por la ARL Sura en contra del
dictamen proferido por la Junta Regional el 9 de diciembre de 2014. En el
dictamen reprochado se afirmó que el señor Carlos Adolfo, el 15 de mayo de 2011
al subir escaleras presentó un tirón en el pie derecho, al día siguiente al
mover un objeto pesado tuvo un dolor intenso en la región lumbar derecha, con
limitación para moverse. La radiografía mostró “cambios de discopatia
degenerativa en L5 S1”. Más adelante, le realizaron una resonancia
magnética en la que se observó una “discopatía L4 L5 con diagnosticó de
lumbalgia”. El 19 de julio de 2011, le practican una nueva resonancia en la
se observa que tiene una “discopatía L5 S1 con pequeña protrusión focal
subarticular derecha que contacta raíz Neurocirugia”. Finalmente, se
refiere a que el 26 de julio de 2011 no presenta “síntomas de dolor
radicular, con resonancia magnética que muestra discopatía degenerativa que ya
tenía antes del incidente”[42]
7.2.8. El reproche de Sura se
fundamentó en que el actor desde septiembre de 2010 consultó a ortopedia por
presentar dolor en miembro derecho, en ese momento se le ordenó “RNM que
demostró discopatia L4 – L5 con protrusión discal diagnostican lumbalgia
crónica estudio”. Aseguró, que el 17 de agosto de 2012 la Junta
Nacional calificó la lumbalgia como secundaria al accidente laboral, lo que
implica que el “diagnóstico a calificar no tiene que ver con lo calificado
por la Junta Regional del Huila donde están otorgando deficiencias por un
cuadro crónico asociado a Discopatia lumbar con 15% y  adicional a un trastorno
del humor con el que non contamos con los elementos de hecho y/o derecho que
confirmen dicho diagnostico por un médico especialista, teniendo en cuenta que
además el síndrome doloroso de columna no es secundario al evento agudo
desencadenado por el accidente del 2011 si no de hecho por un proceso crónico
degenerativo a nivel de columna.”[43]
7.2.9. La Junta Nacional al
realizar una valoración interdisciplinaria citó al actor el día 6 de mayo de
2015 para realizarle un examen físico en el que se aseguró que tiene un “buen
estado general, deambula con apoyo de bastón, se desviste sin dificultad con
lentitud patrón de marcha antalgico, no realiza marcha punta- talón, presenta
simetría de la cintura escapular y pélvica, pliegues glúteos y poplíteos
simétricos”[44].
En el examen de columna lumbar, se encontró que tiene la columna centrada,
realiza movimientos de flexo extensión, inclinación lateral y rotación y además
manifestó dolor al vestirse y desvestirse.
7.2.10. En la valoración de
psiquiatría del 9 de abril de 2015 se aseguró que ha sido tratado por depresión
ambulatoria desde hace un mes, no toma medicamentos desde hace 8 días, se ha
mostrado callado y agresivo con la esposa y los hijos, no responde a las
preguntas que le hacen, no pone atención, no responde a los estímulos
auditivos, está deprimido. En el examen fisioterapéutico el paciente aseguró
tener en la columna un dolor permanente de 4/5 que aumenta con la actividad
física, el reposo y el frío y le afecta el sueño. Además, presenta
adormecimiento desde la región lumbar y se proyecta a los miembros inferiores.
Presenta movilidad limitada en flexión de columna lumbar y retracción severa de
isquiotibiales.
7.2.11. En el capítulo de
análisis y conclusión, la Junta Nacional se refirió a una valoración de
psiquiatría que fue aportada por el actor el día del examen físico, sin
embargo, informó que la misma no será tenida en cuenta debido a que no cumple
con lo establecido en el Decreto 917 de 1999.
7.2.12. La Junta Nacional afirmó
que al realizar una revisión del material probatorio se evidenció que esa misma
entidad, mediante dictamen No.12278340 del 16 de agosto de 2012, había determinado
que se presentaba un lumbago no especificado como secuela del accidente de
trabajo, siendo esta la patología que debió ser calificada por la Junta
Regional y no otras, pese a lo anterior, la Junta Regional además de la
lumbalgia calificó la discopatía L5-S1 y el trastorno depresivo sin ser estas
patologías consecuencia del accidente laboral.
7.2.13. Informó que la Junta
Regional le otorgó al trastorno depresivo una calificación correspondiente al
20%, cuando en el expediente solo existe un concepto de psiquiatría y de
acuerdo con lo estipulado en el Manual de Calificación las enfermedades
mentales solo se califican después de 1 año de evolución y tratamiento.
7.2.14. En cuanto la discopatía
L5-S1, aseveró que de acuerdo a la literatura médica es una enfermedad que se
puede dar por factor genético o por evolución en el mediano y largo plazo, pero
no es posible que se genere de manera inmediata a partir de un trauma agudo
como el sufrido por el señor Lemus Ramos; razón por la cual, consideró que del
accidente laboral la discopatía L5-S1 no puede ser considerada como una secuela
del mismo.
7.2.15. La Sala considera que el
dictamen proferido por la Junta Nacional de Calificación de Invalidez el 7 de
mayo de 2015 cumple con las reglas fijadas por la Corte, las cuales como se
anotó en la parte considerativa de esta providencia, deben ser tenidas en
cuenta por las Juntas de Calificación al momento de determinar la pérdida de la
capacidad laboral de una persona.
7.2.16. Es así que, una vez
analizado el dictamen mencionado se evidencia que la entidad accionada cumplió
con la primera regla contenida en el artículo 23 del Decreto 2463 de 2001, referente
a la culminación del tratamiento y rehabilitación integral o se compruebe la
imposibilidad de realizarlo, puesto que el parágrafo 6 de dicha disposición
legal dispone que “cuando el trabajador no se encuentre afiliado a una
entidad promotora de salud o se encuentre desvinculado laboralmente, el
concepto de rehabilitación lo otorgará la administradora de fondos de pensiones
o administradora de riesgos profesionales que tenga a cargo el trámite de
calificación correspondiente. En dichos casos, cuando se trate de una
contingencia de origen profesional, el tratamiento y la rehabilitación integral
estará a cargo de la administradora de riesgos profesionales, con personal
especializado propio o contratado para tales fines”.
7.2.17. Es así, que el señor
Carlos Adolfo Lemus manifestó en la demanda de tutela que el 5 de junio de 2012
fue desvinculado de la Empresa Independence Drilling S.A. A su vez, el 21 de
enero de 2014, la ARL Sura determinó que la patología del accionante estaba
resuelta y determinó una pérdida de la capacidad laboral del 0%. Identificó
además una discopatia L5 S1 no secundaria al accidente de trabajo[45].
7.2.18. En cuanto al
cumplimiento de la segunda regla, la Sala considera que el análisis realizado
en el dictamen corresponde a la previa valoración completa e integral de las
pruebas. Es así, que se evidenció que la accionada tuvo en cuenta la historia
clínica, los exámenes diagnósticos y los conceptos emitidos por los diferentes
especialistas al realizar el examen físico. A su vez, el reproche del señor
Carlos Adolfo en contra del dictamen no se refirió a que la valoración física
haya sido incompleta o a que no se tuvo en cuenta determinado examen,
incapacidad, prescripción etc, sino a que la Junta Nacional sólo debió
referirse al porcentaje de pérdida de la capacidad laboral y no al origen.
7.2.19. En torno al cumplimiento
de la tercera regla que establece que los dictámenes de pérdida de la
capacidad laboral deben estar debidamente motivados, la Sala constató el
cumplimiento de este requisito; en primer lugar, porque hay un capítulo en el
dictamen en el que se hace alusión a los normas aplicables, además, se explica
la forma en que se realiza la calificación y los aspectos objetos de
evaluación.
7.2.20. En segundo lugar, el dictamen explicó las razones por las cuales el
trastorno depresivo y la discopatía L5-S1 no podían
ser tenidas en cuenta como secuelas del accidente laboral. Al referirse a la
primera patología indicó que no se cumplía con lo establecido en el Decreto 917
de 1999, razón que la Sala considera objetiva.
7.2.21. En cuanto a la discopatía
L5-S1 indicó que esta enfermedad se puede dar por factor genético o por
evolución en el mediano y largo plazo, lo que hace imposible que se genere de
manera inmediata por la ocurrencia de un trauma. Lo anterior, le impidió a la
Junta Nacional establecer una relación causal entre la
patología y el trabajo desempeñado. Adicionalmente, sí se tiene
en cuenta que el señor Carlos Adolfo Lemus entró a trabajar a la empresa
Independence Drilling S.A. el 29 de abril de 2011 y, que antes, es decir, en
septiembre de 2010 acudió a cita médica por ortopedia al presentar dolor en
miembro derecho, razón por la cual le practicaron un RNM que demostró que tenía
una discopatía L4 – L5 con protrusión discal[46];
esta información fue suministrada por la ARL Sura y no fue controvertido por el
actor.
7.2.22. La última
regla referente a ejercer el derecho de defensa y
contradicción de los interesados, la Sala evidencia que el actor el día del
examen médico físico aportó pruebas que fueron valoradas por la Junta Nacional,
lo que implica que  hizo uso de su derecho.
7.2.23. Por las razones, expuestas
anteriormente la Sala considera que la Junta Nacional de calificación de
Invalidez al emitir el dictamen de pérdida de la capacidad laboral el día 7 de
mayo de 2015, lo hizo en cumplimiento del debido proceso. En consecuencia, esta
Sala revocará la sentencia de segunda instancia dictada el 15 de junio de 2015
por el Tribunal Contencioso Administrativo del Huila, Sala Primera de Decisión
del Sistema Oral que declaró improcedente el amparo solicitado, y en su lugar,
dispondrá negar la acción de tutela instaurada por el ciudadano Carlos Adolfo
Lemus Ramos.
8. Síntesis
de los casos
8.1.T-5.190.898.
El 6 de septiembre de 2013
el ciudadano Omar Cuervo Vargas se encontraba trabajando en el interior de la
mina la Choza cuando inesperadamente se desprendió una roca del techo que lo
impactó en la espalda y la región lumbar. A raíz del accidente le han realizado
4 cirugías de cadera y pelvis, ha estado incapacitado durante 635 días, tiene
problemas de movilidad, entre otros quebrantos de salud. El 31 de enero de
2015, el señor Omar Cuervo fue calificado por la Junta Regional de Calificación
de Invalidez obteniendo una pérdida de la capacidad laboral equivalente al
30.70%, esta decisión fue confirmada por la Junta Nacional de Calificación de Invalidez. El actor interpuso acción
de tutela al considerar que los dictámenes no cumplieron con el debido proceso.
8.2.
T-5.205.266. El 15 de mayo de 2011,
el ciudadano Carlos Adolfo Lemus Ramos se encontraba subiendo la tubería a la
mesa rotaria cuando tuvo un accidente de trabajo con diagnóstico de discopatia
degenerativa L5-S-1. A partir de dicho momento le han realizado varios
exámenes diagnósticos. Posteriormente, fue calificado por la Junta Regional de
Calificación de Invalidez del Huila con una pérdida de la capacidad laboral del
53.45%, esta decisión fue apelada por la ARL. La Junta Nacional de Calificación
de Invalidez al resolver el recurso de apelación emitió el dictamen No. 1227834
mediante el cual aseguró que el actor tiene una pérdida de la capacidad laboral
del 0%. Al estimar que el dictamen vulneró sus derechos fundamentales interpuso acción de tutela
solicitando que se le ordene a la Junta Nacional hacerle un nuevo dictamen.
9. Razón de
la decisión.
9.1. Las juntas de calificación de invalidez vulneran
el derecho fundamental al debido proceso cuando expiden dictámenes de pérdida
de la capacidad laboral sin atender a las reglas establecidas en la Ley
100 de 1993, en los Decretos 2463
de 2001, 1507 de 2014 y en la jurisprudencia constitucional.
9.2.
T-5.190.898. La Junta Nacional de
Calificación de Invalidez, 25 de mayo de 2015, al expedir el dictamen de
pérdida de la capacidad laboral del ciudadano Omar Cuervo Vargas
no cumplió con las reglas del debido proceso, puesto que (i) no realizó una
valoración completa e integral de la historia clínica y (ii) el examen de los
fundamentos de hecho fue insuficiente.
9.3. T-5.205.266. La Junta
Nacional de Calificación de Invalidez, 7 de mayo de 2015, al expedir el
dictamen del señor Carlos Adolfo Lemus Ramos lo hizo con observancia de las
reglas indicadas en el numeral 21 y siguientes de esta providencia. Por
consiguiente, en este caso la accionada atendió el debido proceso y no se
evidenció vulneración alguna de los derechos invocados por el actor.
III.
DECISIÓN
En
mérito de lo expuesto, la Sala Tercera de Revisión de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
PRIMERO.- REVOCAR la sentencia del 18 de agosto de 2015, del Tribunal Superior de Santa
Rosa de Viterbo de Boyacá, que a su vez, revocó la providencia del 30 de junio
de 2015, del Juzgado Primero Laboral del Circuito de Sogamoso, Boyacá y, en
consecuencia, TUTELAR el derecho al debido proceso del señor Omar Cuervo
Vargas.
SEGUNDO.- DEJAR SIN EFECTOS el dictamen No. 74188111 del 25 de mayo de
2015, proferido por la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, que a su
vez, confirmó el dictamen No. 6452014 del 31 de enero de 2015 de la Junta
Regional de Invalidez de Boyacá. En consecuencia, ORDENAR a la Junta
Regional de Invalidez de Boyacá que dentro del término de quince (15) días
hábiles siguientes a la notificación de la presente sentencia, inicie el
procedimiento de calificación de la pérdida de capacidad laboral del señor Omar
Cuervo Vargas y proceda a expedir un nuevo dictamen de calificación de
invalidez, en el cual se evalúe la totalidad de la historia clínica del
accionante, lo que supone revisar las incapacidades y demás pruebas. Este nuevo
procedimiento se debe realizar en cumplimiento al debido proceso.
TERCERO.- REVOCAR la sentencia del 15 de junio de 2015, del Tribunal
Contencioso Administrativo del Huila, Sala Primera de Decisión del Sistema
Oral, que a su vez, revocó la providencia del 2 de junio de 2015, del Juzgado
Primero Administrativo Oral de Neiva y, en consecuencia, NEGAR el amparo
al derecho al debido proceso del señor Carlos Adolfo Lemus Ramos.
CUARTO.- ORDENAR que se dé cumplimiento a lo dispuesto en el
artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de
la Corte Constitucional y cúmplase.
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1]
Hechos de la demanda. (Folio 1 al 4 del cuaderno No.1).
[2]
Hechos de la demanda. (Folio 3 del cuaderno No.1).
[3] Hechos
de la demanda. (Folio 1 al 5 del cuaderno No. 1).
[4]
Hechos de la demanda. (Folio 2 del cuaderno No. 1).
[5] Hechos
de la demanda. (Folio 2 del cuaderno No. 1).
[6]
Hechos de la demanda. (Folio 2 del cuaderno No. 1).
[7]
Auto del 20 de mayo de 2015. (Folio 23 y 24 del cuaderno No. 1).
[8]
Afirmación realizada en la sentencia de instancia. (Folio 131 del cuaderno No.
1).
[9] En Auto del veintiocho (28) de octubre de
2015, la Sala de Selección de tutela No. 2 de la Corte Constitucional, dispuso
la revisión y acumulación de los expedientes T-5.190.898 y T-5.205.266 y
procedió a su reparto.
[10] Poder. (Folio 14 del cuaderno
No.1).
[11]
Constitución Política, Artículo 86 “toda persona tendrá acción de tutela para
reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento
preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección
inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que
éstos resulten
vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública”.
[12] Decreto
2591 de 1991, artículo 42, numeral 2.
[13] Artículo
8º. Conformación del sistema de seguridad social integral. El sistema de
seguridad social integral es el conjunto armónico de entidades públicas y
privadas, normas y procedimientos y está conformado por los regímenes generales
establecidos para pensiones, salud, riesgos profesionales y los servicios
sociales complementarios que se definen en la presente ley.
[14] Constitución
Política de Colombia, Artículo 86.
[15]
Sentencia C- 1002 de 2004.
[16] En
cuanto a la inmediatez en la acción de tutela se pueden consultar las
siguientes Sentencias: SU-961 de 1999. MP VLADIMIRO
NARANJO MESA, T- 288 de 2011. MP. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, T-250 de 2014.
MP.
Mauricio González Cuervo, entre otras.
[17] Artículo
11. Naturaleza jurídica de las juntas de calificación de invalidez. Las
juntas de calificación de invalidez son organismos de creación legal,
autónomos, sin ánimo de lucro, de carácter privado, sin personería jurídica,
cuyas decisiones son de carácter obligatorio. Sus integrantes son designados
por el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, de conformidad con lo señalado
en el artículo 17 del presente decreto, no tienen el carácter de servidores
públicos, no devengan salario, ni prestaciones sociales, sólo tienen derecho a
los honorarios establecidos en el presente decreto.
Los dictámenes
de las juntas de calificación de invalidez no son actos administrativos y sólo
pueden ser controvertidos ante la justicia laboral ordinaria con fundamento en
el artículo 2º del Código de Procedimiento Laboral.
[18] Artículo
40. Controversias sobre los dictámenes de las juntas de calificación de
invalidez. Las controversias que se susciten en relación con los dictámenes
emitidos por las juntas de calificación de invalidez, serán dirimidas por la
justicia laboral ordinaria de conformidad con lo previsto en el Código de
Procedimiento Laboral, mediante demanda promovida contra el dictamen de la
junta correspondiente. Para efectos del proceso judicial, el secretario
representará a la junta como entidad privada del régimen de seguridad social
integral.
Los procedimientos,
recursos y trámites de las juntas de calificación de invalidez se realizarán
conforme al presente decreto y sus actuaciones no constituyen actos
administrativos.
[19]
Dictamen de la Junta Regional de Calificación en el que consta la fecha de
nacimiento. (Folio 94 del cuaderno No. 1).
[20] Manifestación
realizada en los hechos de la demanda. (Folio 1 y 3 del cuaderno No. 1).
[21]Dictamen
de la Junta Nacional de Calificación en el que consta la fecha de nacimiento.
(Folio 16 del cuaderno No. 1).
[22]
Manual Único para la Calificación de la Invalidez.
[23]
Artículo III, Convención Interamericana para la Eliminación de todas las formas
de Discriminación contra las personas con discapacidad.
[24]
Por la cual se establecen mecanismos de integración social de las personas con
limitación y se dictan otras disposiciones.
[25]
MP. Luis Ernesto Vargas Silva.
[26] Sentencia T-043 de 2005, T-220 de 2007 y
T-905 de 2009 entre otras.
[27] Artículo 41 Calificación del Estado de Invalidez. El estado
de invalidez será determinado de conformidad con lo dispuesto en los artículos
siguientes y con base en el manual único para la calificación de la invalidez,
expedido por el Gobierno Nacional, que deberá contemplar los criterios técnicos
de evaluación, para calificar la imposibilidad que tenga el afectado para
desempeñar su trabajo por pérdida de la capacidad laboral.
[28] “Por el cual se reglamenta la integración,
financiación y funcionamiento de las Juntas de Calificación de Invalidez”.
[29]
Sentencia C- 1002 de 2004.
[30]
Sentencia T-424 de 2007: (iii) “Los dictámenes que emitan las juntas de
calificación, deben contener expresamente los fundamentos de hecho y de derecho
que dieron origen a esta decisión [según el artículo 9° del decreto 2463 de
2001 que] (…)  indica que los fundamentos de hechos son todos aquellos que
se relacionan con la ocurrencia de determinada contingencia, lo cual incluye
historias clínicas, reportes, valoraciones o exámenes médicos periódicos; y en
general, los que puedan servir de prueba para certificar una determinada
relación causal, tales como certificado de cargos y labores, comisiones,
realización de actividades, subordinación, uso de determinadas herramientas,
aparatos, equipos o elementos, contratos de trabajo, estadísticas o
testimonios, entre otros, que se relacionen con la patología, lesión o
condición en estudio y que los fundamentos de derecho son todas las normas que
se aplican al caso de que se trate”.
[31]
Sentencia T- 328 de 2011 MP. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[32] La
Sentencia C-1002 de 2004 declaró exequibles los artículos 42 y 43 de la Ley 100
de 1993, que versan sobre las Juntas Regionales de Calificación de Invalidez y
la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, respectivamente. Al estudiar la
constitucionalidad de las normas, este Tribunal Constitucional dijo que:  “Las
juntas de calificación de invalidez emiten decisiones que constituyen el
fundamento jurídico autorizado, de carácter técnico científico, para proceder
con el reconocimiento de las prestaciones sociales cuya base en derecho es la
pérdida de la capacidad laboral de los usuarios del sistema de seguridad social.
Como ya se dijo, el dictamen de las juntas es la pieza fundamental para
proceder a la expedición del acto administrativo de reconocimiento o denegación
de la pensión que se solicita. En este sentido, dichos dictámenes se convierten
en documentos obligatorios para efectos del reconocimiento de las prestaciones
a que se ha hecho alusión”.
[33] Al
respecto se pueden consultar las siguientes Sentencias: T-436 de 2005 MP. Clara
Inés Vargas Hernández, T- 119 de 2013 MP. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, T-713
de 2014 MP. Gloria Stella Ortiz Delgado, entre otras.
[34] Sentencia T-702 de 2014. MP. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[35]
Acta individual de la Sala 4 de la Junta Nacional de Calificación de Invalidez
del 25 de mayo de 2015. (Folio 98 del cuaderno No. 1).
[36] Acta individual
de la Sala 4 de la Junta Nacional de Calificación de Invalidez del 25 de mayo
de 2015. (Folio 99 del cuaderno No. 1).
[37]
Acta individual de la Sala 4 de la Junta Nacional de Calificación de Invalidez
del 25 de mayo de 2015. (Folio 99 del cuaderno No. 1).
[38]
Acta individual de la Sala 4 de la Junta Nacional de Calificación de Invalidez
del 25 de mayo de 2015. (Folio 100 del cuaderno No. 1).
[39]
Ley 100 de 1993, Decreto 2463 de 2001 y Decreto 1507 de 2014.
[40]
Junta Nacional de Calificación de Invalidez. Sala 4. Audiencia del 7 de mayo de
2015. (Folio 18 del cuaderno No.1). Dictamen de la Junta Regional de
Calificación de Invalidez del Huila del 9 de diciembre de 2014. (Folio
18 y 88 del cuaderno No. 1)
[41]
Junta Nacional de Calificación de Invalidez. Sala 4. Audiencia del 7 de mayo de
2015. (Folio 17 del cuaderno No.1).
[42]
Junta Nacional de Calificación de Invalidez. Sala 4. Audiencia del 7 de mayo de
2015. (Folio 17 anverso del cuaderno No.1).
[43] Junta Nacional de Calificación de Invalidez. Sala 4.
Audiencia del 7 de mayo de 2015. (Folio 17 anverso y 18 del cuaderno No.1).
[44]
Junta Nacional de Calificación de Invalidez. Sala 4. Audiencia del 7 de mayo de
2015. (Folio 18 anverso del cuaderno No.1).
[45]
Junta Nacional de Calificación de Invalidez. Sala 4. Audiencia del 7 de mayo de
2015. (Folio 17 del cuaderno No.1).
[46]
Junta Nacional de Calificación de Invalidez. Sala 4. Audiencia del 7 de mayo de
2015. (Folio 17 anverso del cuaderno No.1).