T-729-13
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-729/13
DERECHO
FUNDAMENTAL A LA VIVIENDA DIGNA DE POBLACION DESPLAZADA-Procedencia de la acción de tutela
La doctrina constitucional se ha
referido a la procedibilidad de la tutela cuando quien reclama la protección de
sus derechos es una persona que, por sus condiciones de vulnerabilidad, se
considera sujeto de especial protección constitucional, como los menores de
edad, los adultos mayores, las madres cabeza de familia y las personas
desplazadas por la violencia. Respecto de estos últimos la acción de tutela ha
sido el mecanismo judicial idóneo y eficaz para la defensa de sus intereses
constitucionales, precisamente por el hecho de que han sido víctimas de
violaciones constantes y sistemáticas de sus derechos fundamentales. Debido a
que han sufrido directamente el flagelo del conflicto armado, y han padecido la
violación de sus derechos fundamentales a niveles de escala y de manera
continua, la respuesta del Estado Social de Derecho, y específicamente de la
administración de justicia, debe estar dirigida a ofrecerles pronta respuesta
en la “protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales.”
OBLIGACIONES
DEL ESTADO EN MATERIA DE VIVIENDA DIGNA DE POBLACION DESPLAZADA-Debe ofrecer soluciones efectivas
POLITICA
PUBLICA DE ATENCION A POBLACION DESPLAZADA EN MATERIA DE VIVIENDA DIGNA-Esfuerzos legislativos, administrativos y judiciales en la
construcción de la política pública
DERECHO A LA
VIVIENDA DIGNA DE POBLACION DESPLAZADA-Vulneración
cuando se suspenden las políticas creadas, concretamente cuando hay un retraso
en la entrega de los subsidios
La Corte observa que existe una política
pública concreta dirigida a satisfacer las necesidades de vivienda familiar
para las personas en situación de desplazamiento, la cual se basa
principalmente en subsidios habitacionales. La ejecución de esa política, sin
embargo, ha tenido dificultades por la alta demanda de auxilios, que de manera
notoria supera la capacidad presupuestaria del Estado. Por ejemplo hay personas
que participaron en la convocatoria de Fonvivienda de 2007, luego los
declararon en estado de calificados (que cumplen los requisitos para obtener el
subsidio), y hasta la fecha, seis (6) años después, no se le ha asignado
efectivamente el auxilio. Cuando la Corte Constitucional examinó este tipo de
casos, concluyó que el derecho fundamental a la vivienda digna de los
accionantes se había vulnerado porque ni siquiera sabían de una fecha cierta y
razonable de entrega del subsidio, y eso les trasladaba una carga insoportable
a la luz de la Constitución. Para enervar la violación de los derechos
fundamentales, la Corte ha proferido diferentes tipos de órdenes, entre las que
se encuentran la entrega inmediata del subsidio para el peticionario
(alterándose los turnos normales de asignación), o el informe de una fecha
cierta y razonable de asignación del mismo.
DERECHO
FUNDAMENTAL A LA VIVIENDA DIGNA DE POBLACION DESPLAZADA-Vulneración por Fonvivienda en demora para desembolso del subsidio
de vivienda, convirtiéndose en una barrera administrativa que le impidió al
accionante la materialización del derecho
DERECHO
FUNDAMENTAL A LA VIVIENDA DIGNA DE POBLACION DESPLAZADA-Ordenes para crear un plan de información cierta y razonable para
los beneficiarios de subsidios de vivienda
Referencia: Expediente T-3941883
Acción de tutela
presentada por José Rogelio Gonzáles Cárdenas contra la Alcaldía de
Villavicencio, la Caja de Compensación Familiar Regional del Meta (Cofrem), y
–vinculado – el Fondo Nacional de Vivienda (Fonvivienda).
Magistrada
Ponente:
MARÍA VICTORIA
CALLE CORREA
Bogotá, D.C., diecisiete (17) de octubre de
dos mil trece (2013).
La Sala Primera de Revisión de la Corte
Constitucional, integrada por los magistrados María Victoria Calle Correa,
Mauricio González Cuervo y Luis Guillermo Guerrero Pérez, en ejercicio de sus
competencias constitucionales, legales y reglamentarias, ha proferido la
siguiente
SENTENCIA
En el proceso de revisión del fallo
proferido, en única instancia, por el Juzgado Quinto Civil Municipal de
Villavicencio el diecinueve (19) de abril  de dos mil trece (2013), dentro de
la acción de tutela promovida por José Rogelio Gonzáles Cárdenas contra la
Alcaldía de Villavicencio, la Caja de Compensación Familiar Regional del Meta
(Cofrem) y – vinculado – el Fondo Nacional de Vivienda (Fonvivienda).[1]
I.  ANTECEDENTES
José Rogelio Gonzáles Cárdenas presentó
acción de tutela contra la Alcaldía de Villavicencio y Cofrem al considerar
vulnerado su derecho fundamental a la vivienda digna, pues no le han
desembolsado el dinero de un subsidio de vivienda familiar para el cual había
sido calificado como beneficiario desde el año dos mil nueve (2009) en su
calidad de desplazado. La entidad encargada de entregar dicho subsidio sostiene
que si bien puede decirse que el accionante es beneficiario del subsidio, aún
no se le puede pagar porque no hay suficientes recursos financieros.
1. Hechos
1.1. El señor José Rogelio Gonzáles
Cárdenas y su núcleo familiar, compuesto por su cónyuge y dos hijos menores de
edad adolescentes,[2]
son personas desplazadas por la violencia del municipio de Mapiripán, Meta.[3]
1.2. En virtud de su condición de
desplazado, el accionante se presentó en el año dos mil siete (2007) a una
convocatoria de Fonvivienda para la adjudicación de subsidio de vivienda familiar,[4] por un valor de quince
millones cuatrocientos cincuenta mil pesos ($15.450.000).[5] Dicha entidad, mediante
Resolución No. 903 del 17 de diciembre de 2009, determinó que el estado del
accionante era de “calificado” dentro del proceso de asignación del
auxilio. Esto significa que cumplió con todos los requisitos establecidos por
la convocatoria para acceder al subsidio, y debía esperar los términos del
Decreto 170 de 2008[6]
para la entrega definitiva del mismo.[7]
1.3. El peticionario indica que han
transcurrido cuatro (4) años desde que fue declarado beneficiario del subsidio
de vivienda hasta la presentación de la tutela, y hoy es el momento en que no
le han desembolsado ningún dinero. Durante ese lapso se ha acercado a la caja
de compensación encargada de tramitar su auxilio de vivienda (Cofrem) para
averiguar por la entrega del mismo, pero en dicha entidad le han informado que
ellos no tienen la obligación de pagarlo y que debía pedir ayuda en la Alcaldía
Municipal de Villavicencio.
1.4. Señala el accionante que la ausencia
del auxilio en cuestión pone en riesgo el goce efectivo de su derecho a la
vivienda digna, pues su actividad comercial como vendedor de patilla no
le provee recursos suficientes para hacerse propietario de algún inmueble, y
además está viviendo en un “sector muy peligroso” a orillas del río
Guatiquía. Explica que debido a estas circunstancias su núcleo familiar está
desintegrado, por cuanto su esposa e hijos menores de edad no están en
condiciones de convivir con él en un lugar con altos índices de violencia. En
la actualidad su hija vive con una tía y su hijo vive con su madre en el
municipio de Puerto Gaitán, Meta.
1.5. En virtud de lo anterior el accionante
interpuso la acción de tutela que ahora es objeto de revisión. Allí solicitó la
protección de su derecho fundamental a la vivienda digna y, como medida
inmediata de protección, pidió al juez constitucional que ordenara a la entidad
correspondiente el desembolso del subsidio de vivienda familiar que le fue
otorgado por Fonvivienda.
2. Vinculación de otras entidades al
proceso de tutela
Mediante auto del dieciséis (16) de abril
de dos mil trece (2013), el Juzgado Quinto Civil Municipal de Villavicencio
vinculó al trámite de tutela a la Unidad de Atención y Orientación a la
Población Desplazada de Villavicencio (UAO) y a Fonvivienda, para que se
pronunciaran sobre los hechos y pretensiones de la demanda.
3. Respuesta de las entidades demandadas
Respuesta de la Caja de Compensación
Familiar Regional del Meta (Cofrem)
3.1. La Caja de Compensación Familiar
Regional del Meta, a través de su representante judicial, solicitó se negara la
acción de tutela, pues las Cajas de Compensación Familiar son tan sólo
intermediarios en los proceso de asignación de subsidios de vivienda, pero no
les corresponde seleccionar a los beneficiarios de tales subsidios ni otorgar
dineros. De otra parte, sobre el subsidio de vivienda del señor José Rogelio
Gonzáles Cárdenas señaló que:
“[c]onsultado el
caso en concreto del accionante, a través de la página web de la CAVIS, el
estado que arroja en lo referente a la postulación del hogar del señor JOSE
ROGELIO GONZALES, identificado con la cédula de ciudadanía No. 17.415.431, es
el siguiente: “Calificado”, es decir que el hogar postulante cumple con todos
los requisitos para beneficiarse del subsidio de vivienda familiar, pero que
actualmente no existen recursos económicos por parte del Estado representado en
cabeza del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial –
FONOVIVIENDA, a efectos de que sea girado el valor de $15.450.000, razón por la
cual en el mismo pantallazo se puede observar que en la casilla “Valor de
subsidio asignado” se encuentra en ceros ($0). Dicho estado de calificados, lo
podemos verificar en la Resolución No. 903 del de 2009 (sic), expedida por la
Directora Ejecutiva del Fondo Nacional de Vivienda – FONVIVIENDA. El estado de
calificado es otorgado por FONVIVIENDA, teniendo en cuenta que la accionante
cumplió con el lleno de los requisitos establecidos por la normatividad vigente
para acceder al Subsidio Familiar de Vivienda para Población Desplazada,
subsidios que irán siendo asignados en los términos del artículo 1 del Decreto
170 de 2008”.[8]
Respuesta de la Alcaldía de
Villavicencio
3.2. El Jefe de la Oficina Asesora Jurídica
de la Alcaldía de Villavicencio se opuso a las pretensiones de la acción de
tutela. Explicó que el accionante no había elevado petición alguna para obtener
la inclusión en un programa de vivienda ofrecido por el Municipio, por lo que
dicha entidad territorial no vulneró los derechos fundamentales del señor
Gonzáles Cárdenas.
Respuesta de la Unidad de Atención y
Orientación a la Población Víctima del Desplazamiento Forzado (UAO)
3.3. La UAO de Villavicencio, a través de
su Coordinadora, solicitó se negaran las pretensiones de la tutela ya que no
era competencia de dicha entidad solucionar los requerimientos del peticionario.
El Fondo Nacional de Vivienda
(Fonvivienda)
3.4. Fonvivienda se opuso a las
pretensiones del accionante y solicitó que se negara el amparo de sus derechos
fundamentales. En primer lugar, explicó que “(…) el fenómeno del
desplazamiento ha crecido desproporcionadamente, generando que la demanda de
subsidios supere la capacidad presupuestal del Estado (…)”,[9] por lo que es necesario
asignar los subsidios de manera secuencial de conformidad con las
calificaciones de necesidades de cada hogar. Señaló entonces que para el caso
del accionante no había alguna circunstancia de vulnerabilidad calificada que
hiciera procedente la alteración del orden de entregas de los subsidios, y que
en virtud del derecho a la igualdad de los demás beneficiarios debían
respetarse los turnos establecidos.
En segundo lugar, indicó que era imposible
informar una fecha cierta de entrega del subsidio familiar de vivienda al
accionante, por cuanto vienen “(…) cambiando las políticas de vivienda que
le permita a los hogares en situación de desplazamiento recibir el subsidio
familiar al que se postularon (…)”.[10]Además,
afirmó que la entidad no está obligada a señalar una fecha cierta de entrega
del subsidio porque tal actuar no está regulado legalmente en la Ley 1537 de
2012,[11]
y en estricto cumplimiento del principio de legalidad no le corresponde
responder por tales cuestionamientos. Por ello, advirtió que el actor debe
estar “atento a la selección que se haga de los hogares desplazados por
parte del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social”.[12]
4. Decisión que se revisa
El Juzgado Quinto Civil Municipal de
Villavicencio resolvió negar la acción de tutela presentada por el señor José
Rogelio Gonzáles Cárdenas, mediante fallo del diecinueve (19) de abril de dos
mil trece (2013). El Juez de instancia consideró que el accionante no había
realizado las diligencias tendientes a solicitar una vivienda, “sino que se
ha limitado a esperar muchos años a que se le entrege una vivienda solo por el
hecho de haber sido beneficiario de un subsidio que como bien se establece no
ha sido girado por el Gobierno Nacional”.[13]
II. CONSIDERACIONES
1. Competencia
La Sala es competente para revisar el fallo
de tutela de conformidad con lo dispuesto en los artículos 86 y 241, numeral 9º
de la Constitución, y 33 y 34 del Decreto 2591 de 1991.
2. Planteamiento del caso y problema
jurídico
2.1. José Rogelio González Cárdenas
considera que las entidades demandadas vulneraron su derecho a la vivienda
digna y desconocieron su calidad de sujeto de especial protección
constitucional como desplazado, al no desembolsarle efectivamente un subsidio
de vivienda familiar a pesar de que hace cuatro (4) años fue calificado como
beneficiario del mismo, precisamente por haber cumplido plenamente los
requisitos de la convocatoria. Señala que la ausencia del auxilio económico no
sólo pone en riesgo su derecho a la vivienda digna, porque actualmente vive en
un “sector muy peligroso” a orillas de un río, sino que especialmente
afecta la cohesión de su núcleo familiar, en tanto su esposa e hijos menores de
edad no están en condiciones de convivir con él en un lugar con altos índices
de violencia. En este contexto, solicita el amparo del derecho a la vivienda
digna y el desembolso inmediato del auxilio en cuestión.
Por su parte, Fonvivienda explica que no
puede entregarle inmediatamente el subsidio al accionante porque la demanda de
auxilios para la población desplazada supera la capacidad presupuestal del
Estado, y por esta razón el actor debe someterse al sistema de entrega
secuencial que se ha implementado. Adicionalmente, advierte que no puede
informarle al accionante una fecha cierta de entrega del subsidio, pues eso
depende de las partidas presupuestales que se asignan a la entidad y del cumplimiento
de las funciones establecidas en la Ley 1537 de 2012.
2.2. En este contexto, la Sala Primera de
Revisión de la Corte Constitucional debe estudiar el siguiente problema
jurídico: ¿una entidad encargada de asignar y desembolsar un subsidio de vivienda
vulnera el derecho fundamental a la vivienda digna de una persona desplazada, que
ha sido calificada como apta para la asignación de un auxilio económico, sin
que cuatro (4) años después de su desplazamiento forzado y el de su familia, no
se haya desembolsado efectivamente tal subsidio, ni informado una fecha cierta
y razonable del desembolso, a pesar de que por falta de un lugar en condiciones
mínimas de dignidad, el actor habita en un “sector muy peligroso” y su
núcleo familiar está desintegrado?
2.3. Para resolver el problema jurídico
planteado la Sala de Revisión utilizará la siguiente metodología: (i) comenzará
estudiando la procedencia de la acción de tutela presentada por José Rogelio
González Cárdenas para buscar la protección de su derecho a la vivienda digna;
de resultar procedente la acción, (ii) resolverá el caso concreto de
conformidad con la jurisprudencia de esta Corporación sobre el derecho a la
vivienda digna de las personas desplazadas; y finalmente, de hallar una
violación a los derechos fundamentales, (iii) emitirá órdenes tendientes a
subsanarla.
3. La acción de tutela presentada por José Rogelio González
Cárdenas es procedente para evaluar la vulneración de su derecho fundamental a
la vivienda digna
3.1. La acción de tutela procede cuando (i)
no existan otros medios de defensa judiciales para la protección del derecho
fundamental amenazado o desconocido; cuando (ii) existiendo esos mecanismos no
sean eficaces o idóneos para salvaguardar los derechos
fundamentales en el marco del caso concreto, evento en que la tutela desplaza
el medio ordinario de defensa; o cuando (iii) sea imprescindible la
intervención del juez constitucional para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable
(art. 86, C.P.), hipótesis en la cual el amparo opera en principio como
mecanismo transitorio de protección.
3.2. La doctrina constitucional se ha
referido a la procedibilidad de la tutela cuando quien reclama la protección de
sus derechos es una persona que, por sus condiciones de vulnerabilidad, se
considera sujeto de especial protección constitucional, como los menores de
edad, los adultos mayores, las madres cabeza de familia y las personas
desplazadas por la violencia. Respecto de estos últimos la acción de tutela ha
sido el mecanismo judicial idóneo y eficaz para la defensa de sus intereses
constitucionales, precisamente por el hecho de que han sido víctimas de
violaciones constantes y sistemáticas de sus derechos fundamentales.[14] Debido a que
han sufrido directamente el flagelo del conflicto armado, y han padecido la
violación de sus derechos fundamentales a niveles de escala y de manera
continua, la respuesta del Estado Social de Derecho, y específicamente de la
administración de justicia, debe estar dirigida a ofrecerles pronta respuesta
en la “protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales.”
(art. 86, CP).
3.3. Por ejemplo en la sentencia T-349 de
2013,[15]
la Sala Novena de Revisión señaló que una acción de tutela presentada por una
persona desplazada por la violencia era procedente para reclamar la defensa de
su derecho fundamental a la vivienda digna, en concreto para reclamar el pago
de un subsidio habitacional, pues “(…)
quien la invoca tiene la condición de sujeto de especial protección
constitucional reforzada, de un lado, por ser víctima de desplazamiento forzado
debidamente registrado que la ubica como persona vulnerable, y del otro, por
ser madre cabeza de familia de un menor de edad y por tener a su cargo a una
persona de la tercera edad. Tal condición habilita la tutela como un mecanismo
idóneo y eficaz para procurar la defensa de los derechos fundamentales
invocados, en especial el atinente al derecho a la vivienda digna de su núcleo
familiar. Y es que el grado de vulnerabilidad en que se encuentra la actora, impone
al juez constitucional el deber de analizar su pedimento para garantizar la
defensa judicial inmediata de los derechos que le asisten”.[16]
3.4. Pues bien, dadas las circunstancias del caso objeto de estudio,
tiene que decirse que la tutela presentada por José Rogelio González Cárdenas
es procedente para reclamar la protección de su derecho a la vivienda digna,
por cuanto se buscan salvaguardar intereses constitucionales de personas
protegidas especialmente por la Constitución. El accionante y su familia son
víctimas del desplazamiento forzado del Municipio de Mapiripán, Meta, y a raíz
de eso han padecido una vulneración masiva de sus derechos fundamentales que
necesita una respuesta inmediata de las autoridades.[17] Pero además, dos
adolescentes menores de edad hacen parte del núcleo familiar del accionante, y
requieren del apoyo firme y decidido del Estado Social de Derecho para superar
las dificultades que conlleva no tener plenamente garantizados sus derechos
fundamentales. En este caso la defensa del derecho a la vivienda digna debe
procurarse mediante la acción de tutela, por cuanto dadas estas condiciones es
el mecanismo judicial más idóneo y eficaz. La vulnerabilidad descrita impone a
las autoridades competentes atender sus necesidades con especial diligencia, y
en el contexto de la jurisdicción constitucional, obliga a los jueces a
flexibilizar el análisis de procedibilidad y propender por una defensa
inmediata de los derechos fundamentales de aquellos.
3.5. De otra parte, en
este caso no puede decirse que la acción de tutela es improcedente porque se
reclama la protección de un derecho social, económico y cultural. Debe tenerse
presente que el derecho a la vivienda digna también adquiere carácter
fundamental, entre otros, cuando se trata de la población víctima del
desplazamiento forzado.[18]
Primero, porque ellos “(…) tienen que
abandonar sus propios hogares o lugares habituales de residencia y someterse a
condiciones inapropiadas de alojamiento en los lugares hacia donde se
desplazan, cuando pueden conseguirlas y no tienen que vivir a la intemperie”;[19] y de esta forma la garantía del
derecho a la vivienda digna no sólo se constituye en un medio para mitigar la
pérdida de sus hogares, sino también en el primer sustento para satisfacer sus
necesidades más básicas y así darle comienzo a otro proyecto de vida. Segundo,
porque existe una relación intrínseca entre el derecho a la vivienda y la
dignidad humana, pues un lugar de habitación adecuado le permite a los
individuos sobrellevar una existencia digna y desarrollar así otros derechos
fundamentales constitucionales.[20] Y tercero, porque diferentes
obligaciones que se derivan del derecho a la vivienda digna de la población
desplazada han recibido concreción política, y por esta razón dichas personas
tienen un derecho subjetivo a reclamar del Estado el cumplimiento efectivo de
tales programas, teniendo en cuenta las restricciones presupuestales y las
necesidades de trato preferencial y prioritario para los vulnerables dentro de
los vulnerables.[21]
Por lo
anterior, esta Corporación ha señalado que unas de las obligaciones del Estado
frente a la población desplazada son las siguientes:
“(…) (i) reubicar a las personas
desplazadas que, debido al desplazamiento, se han visto obligadas a asentarse
en terrenos de alto riesgo; (ii) brindar a estas personas soluciones -de
vivienda de carácter temporal y, posteriormente, facilitarles el acceso a otras
de carácter permanente. En este sentido, la Corporación ha precisado que no
basta con ofrecer soluciones de vivienda a largo plazo si mientras tanto no se
provee a los desplazados alojamiento temporal en condiciones dignas; (iii)
proporcionar asesoría a las personas desplazadas sobre los procedimientos que
deben seguir para acceder a los programas; (iv) en el diseño de los planes y
programas de vivienda, tomar en consideración las especiales necesidades de la
población desplazada y de los subgrupos que existen al interior de ésta
-personas de la tercera edad, madres cabeza de familia, niños, personas
discapacitadas, etc.-; y (v) eliminar las barreras que impiden el acceso de las
personas desplazadas a los programas de asistencia social del Estado, entre
otras”.[22]
3.6. Hay que tener
presente, además, que la doctrina constitucional más reciente ha calificado de ‘artificiosa’
[23]
la exigencia de conexidad respecto de derechos fundamentales como
presupuesto para amparar por vía de tutela un derecho que tiene facetas
prestacionales, como el derecho a la vivienda digna. Y es que todos los
derechos, unos más que otros, contienen una connotación prestacional evidente,
y restarle el carácter de derechos fundamentales a los derechos sociales no
armoniza con las exigencias derivadas de los pactos internacionales sobre
derechos humanos que hacen parte del bloque de constitucionalidad, mediante los
cuales se ha logrado superar esta diferenciación artificial, que hoy resulta en
desuso así sea explicable desde una perspectiva histórica.[24]
Se ha dicho entonces
que el argumento según el cual los derechos de contenido prestacional no son
derechos fundamentales, apunta más a plasmar la forma cómo dichos derechos
pueden hacerse efectivos en la práctica, que a desconocer la necesaria
protección que merecen los mismos, en cuanto derechos constitucionalmente
consagrados. Este aspecto se deriva incuestionable una vez se establece su
imperiosa protección de cara al respeto de la dignidad humana. Sobre el
particular, en la sentencia T-760 de 2008[25] la Corte precisó:
“[l]a jurisprudencia constitucional
considera entonces, que la condición de ‘prestacio­nal’ no se predica de la
categoría ‘derecho’, sino de la ‘faceta de un dere­cho’.[26] Es un error
categorial hablar de ‘derechos presta­cionales’, pues, como se dijo, todo
derecho tiene facetas prestacionales y facetas no prestacionales.
Algunas de las
obligaciones que se derivan de un derecho fundamental y que tienen un carácter
prestacional, son de cumplimiento inmediato, bien sea porque se trata de una
acción simple del Estado, que no requiere mayores recursos (por ejemplo, la
obligación de suministrar la información de cuáles son sus derechos a los
pacientes, antes de ser sometidos a un tratamiento médico),[27] o porque a
pesar de la movilización de recursos que la labor implica, la gravedad y
urgencia del asunto demandan una acción estatal inmediata (por ejemplo, la
obligación de adoptar las medidas adecuadas y necesarias para garantizar la
atención en salud de todo bebé durante su primer año de vida –art. 50, CP–).
Otras de las obligaciones de carácter prestacional derivadas de un derecho
fundamental son de cumplimiento progresivo, por la complejidad de las acciones
y los recursos que se requieren para garantizar efectivamente el goce efectivo
de estas facetas de protección de un derecho. Tanto la decisión democrática
acerca del grado de protección que se brindará a un derecho fundamental en sus
facetas prestacionales, como la adopción e implementación de las formas
específicas de garantizar su efectivo respeto, protección y cumplimiento,
suponen que el cumplimiento de este tipo de obligaciones se logre
progresivamente. En tal sentido, el cumplimiento de este tipo de obligaciones
no se satisface con la simple actuación estatal, ésta debe ser ajustada a la
Constitución, por lo que debe estar encaminada a garantizar el goce efectivo de
los derechos.”.
3.7. Bajo este contexto debe entenderse que el solo hecho de
reclamar mediante tutela la protección de un derecho social, como el derecho a
la vivienda digna, no torna improcedente la acción. Mucho menos cuando quien
alega su violación es una persona víctima del desplazamiento forzado, que por
su vulnerabilidad es un sujeto de especial protección constitucional. La
jurisprudencia de esta Corte ha sido clara en señalar que las facetas
prestacionales del derecho a la vivienda no impiden su entendimiento como
derecho fundamental, pues dicha faceta solo informa la manera como puede
protegerse el derecho en democracia, pero no define su naturaleza. Y la
estrecha relación que comporta la vivienda con la dignidad humana, en tanto presupuesto
de realización de un proyecto de vida basado en necesidades básicas
satisfechas, explica la naturaleza fundamental de ese postulado, además de que
refuerza la idea de protección para las personas víctimas del desplazamiento
forzado.
3.8. En conclusión, la Sala Primera de Revisión piensa que la acción
de tutela presentada por José Rogelio González Cárdenas es procedente. Primero,
porque el accionante y su núcleo familiar son sujetos de especial protección
constitucional en tanto personas víctimas del desplazamiento forzado, y la
tutela se torna en el mecanismo de defensa judicial idóneo y eficaz para la
defensa de sus intereses. Y segundo, porque son titulares del derecho
fundamental autónomo a la vivienda digna, sin importar las facetas prestacionales
que derivan de la puesta en práctica de dicho postulado.
4. Recuento de la construcción de una
política pública dirigida a proteger el derecho a la vivienda digna de la
población desplazada
Esfuerzos Legislativos,
Administrativos y Judiciales en la construcción de la política pública
4.1. Según la Constitución, “[t]odos los
colombianos tienen derecho a vivienda digna” (art. 51). Y de acuerdo con el
Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC) y
otros instrumentos internacionales,[28]
toda persona tiene derecho “a un nivel de vida adecuado para sí y su
familia, incluso alimentación, vestido y vivienda adecuados, y a una mejora
continua de las condiciones de existencia” (art. 11, num. 1º).[29]
Ser titular del derecho a la ‘vivienda digna’ significa más que
simplemente tener derecho a un tejado.[30]
Implica el derecho a satisfacer una necesidad humana real amplia. Según la
Corte Constitucional el derecho a la vivienda digna se satisface
exhaustivamente si el sujeto puede contar con un lugar para pasar las noches,
resguardarse de las adversidades del clima, y tener un espacio elemental de
privacidad que a su vez le permita salvaguardar su dignidad, y sus demás
derechos y libertades.[31]
Como lo reconoció el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales en la
Observación general N° 4, tener vivienda digna “significa disponer de un
lugar donde poderse aislar si se desea, espacio adecuado, seguridad adecuada,
iluminación y ventilación adecuadas, una infraestructura básica adecuada y una
situación adecuada en relación con el trabajo y los servicios básicos, todo
ello a un costo razonable”.
4.2. Como se enunció en el apartado
anterior de esta sentencia, en relación con el derecho a la vivienda digna de
las personas víctimas del desplazamiento forzado ya existe concreción política.
Lo que significa que desde las diferentes esferas de la decisión democrática se
han realizado esfuerzos para superar la problemática de las personas que, en
razón del conflicto armado, han tenido que soportar el desarraigo forzado de sus
hogares. Esta política se ha desarrollado en diferentes niveles desde las tres
ramas del poder público, y principalmente ha tendido proteger el derecho desde
un sistema de subsidios a la vivienda. A continuación se hará un recuento
cronológico de las medidas más importantes y se mostrarán sus avances
relevantes.
4.3. En los Principios Rectores del
Desplazamiento Forzado Interno se establece la obligación del Estado de
garantizar a las personas en situación de desplazamiento forzado un nivel de
vida adecuado, concepto del que hace parte el derecho a una vivienda digna.[32] Igualmente, en el
artículo 17 de la Ley 387 de 1997, el Legislador estableció el deber del Estado
de promover medidas para generar condiciones de estabilidad económica y social
para la población desplazada, entre las que se incluye el deber de permitir “el
acceso directo de la población desplazada a la oferta social del gobierno, [de]
programas relacionados con […] vivienda urbana y rural”.[33]
4.4. Ese cuerpo normativo fue reglamentado
por el Gobierno Nacional mediante el Decreto 951 de 2001,[34] en el que se definió
que la protección del derecho a la vivienda digna de las personas víctimas del
desplazamiento forzado se haría por medio de un subsidio familiar de vivienda.[35] En este decreto se
establecieron los tipos de subsidio, los requisitos de acceso a los mismos,[36] y los criterios[37] y fórmula[38] de calificación de las
postulaciones y de asignación de los subsidios.
4.5. Luego de la expedición de estas normas
la Corte Constitucional profirió la sentencia T-025 de 2004,[39] en la cual revisó
ciento nueve (109) acciones de tutela interpuestas por personas desplazadas por
la violencia, que habían presentado solicitudes de reconocimiento de sus
derechos ante distintas entidades estatales, sin obtener respuestas efectivas y
sin que se les concedieran los beneficios a los que aspiraban. En esa
oportunidad la Corte hizo un estudio del diseño, implementación, evaluación y
seguimiento de la política de atención integral a la población desplazada, y
concluyó que el Estado colombiano estaba incurriendo en una omisión de
brindarle una protección oportuna y efectiva a este grupo vulnerable de
personas, situación que violaba, entre otros, sus derechos fundamentales a la
vida digna, a la igualdad y al mínimo vital. Así mismo, encontró que esa
vulneración estaba ocurriendo de manera masiva, prolongada y reiterada, y que
obedecía a un problema estructural que afectaba a toda la política de atención
diseñada por el Estado, debido a la insuficiencia de recursos y a la precaria
capacidad institucional para implementarla. Por lo tanto, declaró que existía
un estado de cosas inconstitucional y profirió órdenes complejas, para que
dentro de un plazo prudencial se superaran las dificultades que aquejaban a la
política de atención a la población desplazada.
Respecto del nivel de cobertura del
componente de vivienda de la atención a la población desplazada que se
presentaba para el momento en que se expidió la sentencia T-025 de 2004, la
Corte encontró:
“[l]a Unidad
Técnica Conjunta estima que en el período 1998-2002, los programas en materia
de vivienda han cumplido solamente el 11.4% de las metas planteadas y se ha
satisfecho el 3.7% de la demanda potencial. Se constata que las viviendas
construidas no cumplen con las condiciones mínimas de acceso a servicios
públicos domiciliarios, ubicación, calidad de los materiales y distribución de
los espacios.”[40]
4.6. Como reacción a las órdenes de la
sentencia referenciada, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 250 de 2005, “por
el cual se expide el Plan Nacional para la Atención Integral a la Población
Desplazada por la Violencia y se dictan otras disposiciones”. Allí se
establecieron cuatro fases de ejecución de la política pública de atención a la
población desplazada: “prevención y protección, atención humanitaria de
emergencia y estabilización socioeconómica”.[41] Así mismo, se
establecieron cuatro líneas estratégicas a desarrollar en cada una de las fases
de ejecución: “acciones humanitarias, desarrollo económico local, gestión
social y hábitat”.[42]
En la fase de protección, la línea estratégica de hábitat[43] establece, entre otras
acciones, el desarrollo de programas que permitan el acceso de la población
desplazada a soluciones de vivienda adecuada.[44]
4.7. A pesar del esfuerzo del Gobierno
Nacional para lograr la superación del estado de cosas inconstitucional, esta
Corporación conservó la competencia para verificar el cumplimiento de su
sentencia “hasta que esté completamente restablecido el derecho o eliminadas
las causas de la amenaza”.[45]
En ejercicio de su potestad, la Corte ha proferido múltiples autos de
seguimiento al cumplimiento de la sentencia T-025 de 2004.[46] De este conjunto de
providencias resulta importante citar el Auto 008 de 2009,[47] mediante el cual la
Corte encontró que para la fecha de promulgación del mencionado Auto, se habían
presentado “avances importantes hacia la superación del estado de cosas
inconstitucional, pero que esta aún no [había] sido superado”.[48] En
consecuencia, constató que aún persistía el estado de cosas inconstitucional, y
tomó decisiones para lograr avances en el goce efectivo de los derechos de la
población desplazada.
En este Auto, además, se ordenó a las
entidades públicas competentes reformular la política de vivienda para la
población desplazada. Esta decisión se tomó teniendo en cuenta que existía un
consenso sobre las fallas en la concepción de la mencionada política pública, que
impedía “proteger el goce efectivo de los derechos de las víctimas del
desplazamiento en un tiempo razonable”.[49]
Una de las razones que llevó a la Corte a tomar esa decisión, fue la
verificación de precarios avances en la protección de ese derecho luego de
haber transcurrido más de diez (10) años desde el momento en que se formuló esa
política. Al respecto, la Corte encontró:
“[…] (i) como lo
reconocen el Gobierno, los organismos de control y la Comisión de Seguimiento,
la asignación de subsidios de vivienda se encuentra lejos de cubrir la demanda
real.[50]
(ii) La proporción de la ejecución de los subsidios adjudicados es menor que la
mitad.  Más del 50% de los recursos asignados a una solución de vivienda no
acaban siendo destinados a dicho fin.[51]
Dados estos dos datos, se constata que menos de uno de cada veinte desplazados
ha logrado hacer efectiva alguna ayuda de vivienda.[52] (iii)
Algunos indicadores sugieren que, aún los subsidios que son efectivamente
ejecutados no son suficientemente efectivos.  Así, sólo el 13% de aquellos
desplazados que han utilizado el subsidio habitan en una vivienda que cumple
con todas las condiciones necesarias para el goce efectivo del derecho. En
comparación, la Corte observa que el 7.5% de la población desplazada registrada
habita en una vivienda que presenta todas las condiciones que satisfacen el
goce efectivo del derecho.[53]
Ambos datos reflejan la inidoneidad de la política para conseguir resultados
suficientes. Ello también tiene como consecuencia que, dada la dificultad de
conseguirlos y la poca ayuda que representan en términos reales, la solicitud
de subsidios de vivienda por parte de la población desplazada disminuyó de 64%
de las personas desplazadas registradas en 2001, a 53% de ellas en 2006.[54]”[55]
4.8. En cumplimiento de las órdenes
impartidas por la Corte en el Auto 008 de 2009 sobre la reformulación de la
política pública para garantizar el derecho a la vivienda digna de la población
desplazada, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 4911 de 2009.[56] Allí se mantuvo la
política de protección de ese derecho mediante subsidios, pero se introdujeron
modificaciones en aspectos como las entidades otorgantes, las modalidades de
aplicación, y el valor de los subsidios. Así mismo, se estableció que los
beneficiarios del subsidio podrán aplicarlo “en cualquier municipio del país
o tipo de solución de vivienda”.[57]
4.9. Adicionalmente, por medio del Decreto
4213 de 2011,[58]
el Gobierno Nacional modificó los criterios de asignación de los subsidios
familiares de vivienda a la población desplazada que se postuló a la
Convocatoria realizada por el Fondo Nacional de Vivienda en el año 2007,[59] luego de constatar que
en la fecha de la expedición de esa norma (4 de noviembre de 2011), se habían
realizado ocho (8) procesos de asignación, y que existían sesenta y cinco mil
seis (65.006) hogares en estado calificado. También se modificó la fórmula para
la calificación y asignación de los subsidios,[60]
y se establecieron criterios para la asignación prioritaria de los mismos.
4.10. Mediante Auto 219 de 2011,[61] la Corte
Constitucional consideró que los cambios realizados por el Gobierno Nacional a
la política de vivienda para la población desplazada por la violencia seguían
sin responder a las necesidades y condiciones de este grupo vulnerable de
personas. En este sentido, teniendo en cuenta que el Gobierno Nacional insistió
en mantener el modelo de subsidios, desconociendo la orden de esta Corporación
de reformular la política de vivienda para la atención de la población
desplazada, se le ordenó que especificara las razones por las cuales
consideraba que ese modelo garantiza el goce efectivo de los derechos de la población
desplazada. Además, se ordenó al Gobierno Nacional que indicara cuáles eran los
correctivos que iba a adoptar para superar las falencias estructurales de esa
política, las cuales ya habían sido identificadas en la sentencia T-025 de
2004.[62]
Entre las falencias observadas, cabe destacar “una oferta excesivamente baja
que no genera impactos positivos sobre la población desplazada”.[63]
4.11. Luego de analizarse los informes
presentados por los Ministerios de Vivienda, Ciudad y
Territorio, y de Agricultura y Desarrollo Rural, la Corte Constitucional
profirió el Auto 116A de 2012.[64]
Allí consideró que era necesario contar con la
participación de las entidades territoriales en la política de vivienda para la
población desplazada, ya que esas entidades intervienen en la generación de
suelo urbanizado, bien localizado y accesible en precio. Por lo tanto, conminó
a los Ministerios mencionados a que exhorten a las entidades territoriales,
para que utilicen los instrumentos de planeación y de ordenamiento territorial
para aumentar la oferta de vivienda para la población desplazada.
4.12.
Finalmente, en el Congreso se promulgó la Ley 1537 de 2012, por medio de la
cual dictaron normas tendientes a facilitar y promover el desarrollo urbano y
el acceso a la vivienda de interés social y de interés prioritario. Entre otras
cosas, el cuerpo normativo está dirigido a beneficiar a las personas víctimas
del desplazamiento forzado con asignación de viviendas, dándole prioridad a los
núcleos familiares liderados por mujeres y por hombres cabeza de hogar, o
integrados por personas con discapacidad y adultos mayores.[65]
Se vulnera el derecho a la vivienda
digna de las personas en situación de desplazamiento cuando se suspenden las
políticas creadas, concretamente cuando hay un retraso en la entrega de los
subsidios. Jurisprudencia
4.13. Sin dejar de reconocer los esfuerzos
legislativos, administrativos y judiciales enunciados atrás, la ejecución de la
política pública no ha logrado proteger efectivamente el derecho a la vivienda
digna de todas las personas que se hallan en situación de desplazamiento, entre
otras cosas, porque los recursos económicos son escasos y deben asignarse de la
manera más óptima posible. El caso objeto de revisión pone de manifiesto las
dificultades que aún persisten en la ejecución de dicha política. Algunas de
las personas que se presentaron a la convocatoria de Fonvivienda del año dos
mil siete (2007), y luego fueron declaradas en estado de calificados,
todavía no han recibido efectivamente el auxilio económico. Esto significa que
hay personas en situación de desplazamiento que llevan esperando seis (6) años
después de haber iniciado el proceso de asignación del auxilio de vivienda, a
pesar de que requieren una protección inmediata de sus derechos fundamentales.
En diferentes oportunidades la Corte
Constitucional ha estudiado casos en los cuales se reclama la entrega efectiva
de un subsidio de vivienda familiar para la población desplazada, similares al
presentado en esta ocasión. En ellos se ha sostenido principalmente que el
derecho a la vivienda digna de los accionantes se vulnera al suspenderles
indefinidamente la asignación del auxilio económico en cuestión, porque ni
siquiera informar un plazo cierto y razonable genera una carga superlativa en
la persona beneficiada, causada por la incertidumbre del momento en que el
derecho será satisfecho y la imposibilidad de planificar los mínimos
existenciales de vida.[66]
Las órdenes impartidas en dichos casos han
sido de diversa índole, dependiendo de las circunstancias de debilidad de la persona
(o su núcleo familiar) que invoca el amparo. En algunos casos se ha sostenido
que es posible variar el orden de elegibilidad en la asignación del subsidio de
vivienda porque las personas calificadas tienen una especial situación de
vulnerabilidad entre los vulnerables, y por ello es necesario priorizar su caso
y alterar los turnos.[67]
En otras circunstancias esta Corporación no ha observado un nivel calificado de
vulnerabilidad, y por esa razón no ha alterado los turnos, pero sí se ha
ordenado informar un plazo cierto y razonable en el cual se haría la entrega
del subsidio,[68]
o ha exhortado a la entidad responsable para que lo cancele,[69] o ha ordenado la
entrega prioritaria de una ayuda de emergencia (tipo arriendo) mientras se
define la situación del subsidio.[70]
4.14. Por ejemplo en la sentencia T-919 de
2006,[71]
la Sala Tercera de Revisión decidió proteger el derecho fundamental a la
vivienda digna de una persona desplazada alterando el orden normal de
asignación de los subsidios. En esa oportunidad la Corte hizo una excepción con
base en las especiales circunstancias del peticionario, que tenía a su cargo una
menor de edad que padecía SIDA y por
esa razón su familia estaba siendo discriminada en cuanto al acceso a vivienda.
La Corte sostuvo que a pesar de que “(…) todas las personas y familias desplazadas por la violencia
han de recibir un trato igual por las autoridades que les brindan especial
protección, (…) dadas las especiales circunstancias en las que se encuentra el
peticionario con su familia, y la condición de sujeto de protección
constitucional altamente reforzada que ostenta su hija menor (…), aunada a la
discriminación de la que han sido objeto por causa del estado de salud de esta
última, es igualmente legítimo que en su caso se haga una
excepción y, en atención a sus condiciones de vulnerabilidad extrema, se les
otorgue prioridad en la asignación de los subsidios en cuestión”.[72]
Siguiendo esa línea de decisión, en la
sentencia T-755 de 2009,[73]
la Corte Constitucional resolvió amparar el derecho a la vivienda digna de una
madre cabeza de familia de cinco (5) hijos, de los cuales uno era menor de edad
y padecía parálisis cerebral. Allí se decidió, entre otras cosas, que a la
accionante se le diera “prioridad en la adjudicación de la vivienda, dadas
sus especiales condiciones”. En este caso se estimó necesario darle prioridad en la asignación del
subsidio al hogar de la peticionaria porque un miembro de su grupo familiar
tenía varias condiciones de vulnerabilidad, y era necesario ofrecerle un “mejoramiento
de su calidad de vida en un marco de dignidad humana”.[74]
4.15.
Posteriormente surgieron casos en los cuales la Corte no estimó necesario
alterar los turnos de asignación de los subsidios, a pesar de haber amparado el
derecho a la vivienda digna de personas en situación de desplazamiento. En
ellos se resolvió informar a los peticionarios sobre una fecha cierta y
razonable en la cual el auxilio económico sería entregado, o exhortar a la
entidad competente para que lo asignara en el tiempo más breve posible. A modo
de ejemplo cabe mencionar la sentencia T-463 de 2010,[75]
en la cual esta Corporación amparó el derecho a la vivienda digna de una
persona en situación de desplazamiento cuyo estado en la asignación del
subsidio era calificado. Pero no decidió otorgarle prioridad a su
solicitud en la lista de espera, sino que se limitó a exhortar a la
entidad correspondiente para que en el menor tiempo posible asignara
efectivamente el auxilio de la peticionaria.
Así mismo, en la sentencia reciente T-349
de 2013,[76]
la Sala Novena de Revisión concedió el amparo del derecho a la vivienda digna
de una persona víctima del desplazamiento forzado, que se encontraba en estado
de calificada para la asignación de su subsidio habitacional. La Corte
no ordenó la entrega inmediata de su auxilio alterando los turnos normales,
sino que dispuso que la entidad correspondiente (Fonvivienda) fijara “(…) una fecha cierta y razonable en la cual
hará entrega efectiva del subsidio familiar de vivienda de interés social del
cual es beneficiaria [la
accionante].”
4.16. En resumen, la Corte observa que
existe una política pública concreta dirigida a satisfacer las necesidades de
vivienda familiar para las personas en situación de desplazamiento, la cual se
basa principalmente en subsidios habitacionales. La ejecución de esa política,
sin embargo, ha tenido dificultades por la alta demanda de auxilios, que de
manera notoria supera la capacidad presupuestaria del Estado. Por ejemplo hay
personas que participaron en la convocatoria de Fonvivienda de 2007, luego los
declararon en estado de calificados (que cumplen los requisitos para
obtener el subsidio), y hasta la fecha, seis (6) años después, no se le ha
asignado efectivamente el auxilio. Cuando la Corte Constitucional examinó este
tipo de casos, concluyó que el derecho fundamental a la vivienda digna de los
accionantes se había vulnerado porque ni siquiera sabían de una fecha cierta y
razonable de entrega del subsidio, y eso les trasladaba una carga insoportable
a la luz de la Constitución. Para enervar la violación de los derechos
fundamentales, la Corte ha proferido diferentes tipos de órdenes, entre las que
se encuentran la entrega inmediata del subsidio para el peticionario
(alterándose los turnos normales de asignación), o el informe de una fecha
cierta y razonable de asignación del mismo.
Teniendo claro el contexto en que se
desarrollan los subsidios familiares de vivienda para la población desplazada,
la Corte pasará a estudiar el caso concreto y a resolver el problema jurídico
planteado.
5. Fonvivienda vulneró el derecho a la
vivienda digna de José Rogelio González Cárdenas y su núcleo familiar, al no
informales una fecha cierta y razonable de entrega del subsidio habitacional
del cual ya había sido declarado beneficiario
José Rogelio González Cárdenas estima que
las entidades accionadas vulneraron su derecho a la vivienda digna y el de su
familia, al no desembolsarle efectivamente un subsidio de vivienda para la
población desplazada bajo el argumento de que no hay suficientes recursos
económicos. Señala que Fonvivienda ya lo había declarado beneficiario del
auxilio en el año dos mil nueve (2009) en calidad de calificado, y que
la incertidumbre de no tener el subsidio y no saber el momento de entrega lo ha
llevado a vivir en un sector peligroso y a tener su familia desintegrada.
Fonvivienda, por su parte, advierte dos cosas: (i) que los recursos son escasos
y los subsidios de vivienda deben asignarse de la manera más óptima posible,
por lo cual debe seguirse el orden de entrega normal sin alteraciones de turnos
que favorezcan al accionante; y que (ii) es imposible informarle al actor una
fecha cierta y razonable de asignación efectiva del auxilio, porque vienen “(…)
cambiando las políticas de vivienda que le permiten a los hogares en situación
de desplazamiento recibir el subsidio familiar al que se postularon (…)”.[77]
El accionante no tiene derecho a que
se altere el orden de asignación de subsidios a su favor
Teniendo en cuenta el gran número de
desplazados que se ubican en similares condiciones que el accionante, no habría
una justificación constitucional para ordenar que se alteren los turnos de
asignación de los subsidios de vivienda familiar, sin desconocer el hecho de
que el actor como víctima del desplazamiento forzado debe recibir protección.
5.1. En este caso, no se observa que el
accionante o su núcleo familiar detenten una condición adicional que amerite un
tratamiento diferente en el proceso de asignación de subsidios. No se trata de
un caso en el cual la parte accionante es una madre o un padre cabeza de
familia cuyo núcleo está compuesto por alguien cuya vida está en riesgo, en el
que ausencia de una vivienda digna no sólo compromete el derecho a un lugar de
habitación adecuado sino también la salud y la vida misma. Debe recordarse que
las excepciones o cambios que se hagan en el orden de asignación tienen que
respetar ante todo los principios de igualdad y justicia que irradian el
sistema de entrega de subsidios, y en ese sentido hay que resaltar que dentro
de la población desplazada existen núcleos familiares ‘vulnerables entre los
vulnerables’, que por sus circunstancias excepcionales deben ser atendidos
prioritariamente. Aunque es cierto que el actor y su familia ya se encuentran
en estado de vulnerabilidad por su situación de desplazamiento, no es menos
cierto que hacen parte de un grupo poblacional amplio que demanda ayudas en
condiciones de igualdad y justicia.[78]
Como se dijo en el acápite anterior de esta
sentencia, la Corte sólo ha resuelto alterar el orden de asignación de
subsidios en circunstancias únicas, cuando identifica un estado de debilidad
manifiesta adicional al desplazamiento. Esto lo decidió, por ejemplo, en el
caso de una persona desplazada que tenía a su cargo una menor de edad que
padecía SIDA, y por esa razón su
familia estaba siendo discriminada en cuanto al acceso a vivienda;[79]
en el de una madre cabeza de familia de cinco (5) hijos, de los cuales
uno era menor de edad y padecía parálisis cerebral;[80] y en el de otra
persona que tenía a cargo un menor de edad que había perdido su capacidad
laboral en un 88.7%, a causa de una enfermedad que reducía sustancialmente su
expectativa de vida.[81]
En todos estos asuntos, además del derecho a la vivienda digna, estaba
comprometido el derecho a la salud de menores de edad, por lo que era urgente
la intervención efectiva de la Corte.
5.2. En segundo lugar, debe tenerse en
cuenta que inclusive en situaciones más apremiantes la Corte ha decidido
respetar el orden de asignación de subsidios y no hacer excepciones. En estos
casos ha prevalecido el derecho a la igualdad de todos los postulados sobre las
necesidades particulares para acceder a una vivienda digna, partiendo de que el
sistema de asignación debe seguir un principio de justicia que reconozca las
especiales circunstancias de toda la población desplazada. La Corporación
examinó, por ejemplo, el caso de una madre cabeza de familia que tenía a su
cargo dos pequeños hijos,[82]
y el de dos personas de la tercera edad avanzada que ni siquiera tenían
garantizado un techo.[83]
Ambos accionantes eran personas víctimas del desplazamiento y reclamaban la
entrega inmediata de sus auxilios de vivienda. Y aunque la Corte amparó sus
derechos a la vivienda digna, consideró necesario respetar los turnos de
asignación y disponer, en cambio, que la entidad respectiva informara una fecha
cierta y razonable de entrega del subsidio, mientras se garantizaba la vivienda
en su faceta inmediata.
5.3. Dado que la situación fáctica que expone
el actor da cuenta de una condición similar a la que soportan las personas
víctimas del desplazamiento forzado, es necesario afirmar, en tercer lugar, que
sería contrario al principio de igualdad otorgarle un tratamiento preferencial
en perjuicio de los demás postulados que se encuentran en sus mismas
condiciones, o inclusive pueden hallarse incursos en situaciones de
vulnerabilidad superiores.
Fonvivienda vulneró el derecho a la
vivienda digna del actor al no brindarle información cierta sobre su estado
dentro del proceso de asignación del subsidio
Ahora bien, que el actor no tenga la
facultad de reclamar un tratamiento diferencial en el proceso de asignación de
su subsidio, no significa que el derecho fundamental a la vivienda digna no le
haya sido desconocido por la entidad accionada. Muy por el contrario, a juicio
de la Sala, Fonvivienda sí vulneró sus postulados constitucionales al
suspenderle indefinidamente la entrega del auxilio, sin ofrecerle siquiera
alguna información al respecto.
5.4.
Cuando se establece un orden secuencial de asignación de ayudas que no permite
al beneficiario conocer el momento en que efectivamente será auxiliado, se crea
un escenario de violación indefinida de los derechos fundamentales de la
persona desplazada. En este caso, la expectativa legítima que tiene el
accionante de que su problema de vivienda sea solucionado queda a la
intemperie, y la violación sistemática y continua de sus derechos fundamentales
se prolonga indefinidamente en el tiempo, pues en últimas sigue padeciendo las
consecuencias nefastas que deparó el desarraigo forzado de su hogar. Esto les
traslada la carga de planificar sus proyectos de vida en medio del desamparo,
al tiempo que les deja la incógnita del momento en que su derecho vulnerado
será plenamente satisfecho.
5.5.
Durante cuatro (4) años, el accionante y su familia no han recibido ninguna información
acerca de la fecha aproximada en que les será entregado el subsidio de vivienda.
Esta circunstancia los lleva a creer que su solicitud no está siendo procesada
y que el subsidio en últimas no será desembolsado, afianzando la noción de que
su situación es irresoluble.
5.6. Lo
anterior se agrava si se tiene en cuenta lo dicho por el accionante en el
escrito de tutela: que su familia, desde el desplazamiento de que fueron
víctimas, está desintegrada porque no tiene un hogar adecuado el cual habitar.
Debe tenerse en cuenta que la Constitución Política señala que el Estado y la
sociedad “garantizan la protección integral de la familia”,[84] y
que de allí se deriva el derecho que tienen los asociados de solicitar la
protección de su unidad familiar. En tanto núcleo de la sociedad, la familia
actúa como una comunidad de intereses que comparte un plan de vida, basado en
el respeto y la solidaridad. Consecuentemente, amenazar la cohesión familiar
significa poner en riesgo ese propósito vital, y despoja a sus miembros de la
ayuda mutua en la construcción de sus metas personales. En este caso los dos
hijos menores de José Rogelio González Cárdenas están privados de la compañía
de su padre, porque según explica quiere protegerlos de lo que pueda ocurrirles
en el sector peligroso donde él habita.[85] Además quienes integran esa familia
viven bajo la preocupación constante de que él pueda ver en riesgo su
integridad personal. Este escenario es a todas luces contrario a la
Constitución, más todavía en personas víctimas del desplazamiento forzado.
5.7. En este marco, la sugerencia que le hace Fonvivienda al
accionante al intervenir en el proceso de tutela, relativa a que para saber el
estado de asignación de su subsidio debe estar “atento a la selección que se haga de los hogares desplazados por
parte del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social”, no es acertada,[86]
porque esa propuesta le traslada al actor una carga desproporcionada que no
está en la obligación de soportar. Él dedica la mayor parte de su tiempo al
trabajo para conseguir el sustento diario y lograr cubrir sus necesidades y las
de su familia, y hacerlo acudir reiterada e indefinidamente a una entidad del
Estado, para averiguar un dato, resulta al menos desproporcionado, dadas sus
condiciones y necesidades. Se trata de una persona desplazada por la violencia
que ha soportado una violación masiva de sus derechos humanos, y que necesita
del apoyo decidido del Estado Social de Derecho para superar su condición.
5.8. En consideración con lo expuesto, la Sala reitera que
Fonvivienda vulneró el derecho a la vivienda digna de José Rogelio González
Cárdenas y su núcleo familiar, al no informarles en forma clara la fecha
aproximada en que según el orden de calificación como apto para obtener el
subsidio de vivienda, se les entregara el subsidio habitacional que esperan y
para lo cual reunieron todos los requisitos, incluso el de declaración de beneficiarios.
6. Órdenes a proferir
Órdenes dirigidas a garantizar
el derecho fundamental a la vivienda digna en su faceta inmediata
6.1. Una orden consecuente
con lo expresado sería requerir a la entidad demandada para que le informe al
actor la fecha aproximada y razonable de asignación y desembolso del subsidio.
Sin embargo, en tanto Fonvivienda sostuvo en su escrito de intervención que le
es “imposible indicar la fecha de entrega del subsidio familiar de vivienda
a los grupos familiares postulados y calificados”, porque debido al cambio
de políticas de asignación, derivado de la expedición del Auto de la Corte
Constitucional 116A de 2012[87]
y la Ley 1537 de 2012 “Por la cual se dictan normas tendientes a facilitar y
promover el desarrollo urbano y el acceso a la vivienda y se dictan otras
disposiciones”, se venían ajustando los tiempos y cupos
dentro de los proyectos de vivienda desarrollados en las entidades
territoriales, y que por ese motivo no podía determinar un momento cierto en el
cual sería otorgada la ayuda del actor.
6.2. Si bien la afirmación
de Fonvivienda es cierta, el caso objeto de análisis, y muchos otros que se han
presentado a esta Corte, permiten visibilizar las falencias de la política pública
de asignación de subsidios, entre las que se encuentra la imposibilidad de
entregarle a los postulados información por lo menos aproximada, respecto de
los tiempos del proceso.
6.3. Impartir una orden a Fonvivienda
para que le informe al accionante de manera inmediata una fecha cierta de
asignación del subsidio, no sería pertinente, pues dadas las circunstancias de
ajuste de la política pública que advierte la entidad, tal orden no sólo caería
en el vacío sino que también se le impondría un deber que está en incapacidad
de cumplir, dadas sus condiciones actuales según afirmó en el proceso de
tutela.
6.4. Sin embargo, la Sala
estima necesario ofrecerle al accionante una solución que mitigue el impacto de
la violación de sus derechos fundamentales. Por esta razón, se dispondrá que
Fonvivienda le suministre información al actor sobre el proceso de asignación
del subsidio familiar de vivienda y el estado de su solicitud. Dicha
información deberá contener, como mínimo, (i) el número de personas que se
encuentran en su grupo de espera y su posición dentro del mismo; además de (ii)
la forma como puede indagar sobre el avance del proceso y establecer una fecha
aproximada de asignación.
6.5. Además, Fonvivienda deberá acompañar al actor hasta que habite una
vivienda en arriendo (verificando que se haya suscrito el respectivo contrato y
cuente con la ayuda económica para el pago del canon) o si se trata de una
vivienda propia, constatar que se haya suscrito la correspondiente escritura
pública y realizado el registro a su nombre. La Corte Constitucional ha
sostenido que la seguridad jurídica en la tenencia de una vivienda digna, es el
indicador principal del goce efectivo del derecho de la población desplazada, y
ha señalado reiteradamente que las políticas dirigidas a proteger ese derecho
deben tender a alcanzar tal propósito.[88] La seguridad de habitar un bien inmueble
legalmente les ofrece a las personas en situación de desplazamiento el respaldo
necesario para iniciar un nuevo plan de vida con vocación de permanencia.
Órdenes
tendientes a crear un plan de información cierta y razonable para los
beneficiarios de subsidios de vivienda
6.6. Esta Sala considera
también que la demandada tiene que adoptar un plan dirigido a ofrecer la
información requerida. En esta sentencia se explicó que es contrario a la
Constitución el que no se les informe a los postulados sobre una fecha aproximada
de asignación del subsidio, por cuanto se les somete a una incertidumbre
desproporcionada como personas víctimas del desplazamiento forzado. Y en este
sentido Fonvivienda no puede responder que le es ‘imposible’ otorgar
información al respecto. Mucho menos cuando está en capacidad de indagar con
las demás entidades los recursos que se apropiarán para la materialización de
la política de vivienda, y los tiempos estimados en que el dinero será
desembolsado.
6.7. En el acápite cuarto
de esta sentencia se hizo un recuento de la política pública de vivienda para
la población desplazada, y se observa con preocupación que las disposiciones
tendientes a brindarles a los desplazados orientación, información y servicios
no han sido suficientes para adecuar el sistema en tal forma que cuente con
datos acerca del proceso y sus tiempos. En el Decreto 250 de 2005, por el cual se expidió el Plan Nacional
para la Atención Integral a la Población Desplazada por la Violencia, se
determinó crear las Unidades de Atención y Orientación con el ánimo de que
acudieran los interesados a solicitar ayuda en los trámites correspondientes.
No obstante, en tales centros no se puede indagar por un tiempo exacto de
entrega de los auxilios, pues como lo informó la UAO vinculada a este proceso,
no están en capacidad de hacerlo, pero si podría informársele a los usuarios en
forma clara y sencilla como opera el sistema y la fecha aproximada de la
asignación y desembolso.
6.8.
Si Fonvivienda continúa dando a las personas el tratamiento que ha venido otorgando,
no podrá garantizárseles efectivamente sus derechos fundamentales, y seguirá
incumpliendo con el deber de información para todos los ciudadanos. Además,
hará nacer en los beneficiarios la idea de que indefinidamente sus aspiraciones
de vivienda digna no son tenidas en cuenta, a pesar de los esfuerzos
legislativos, administrativos y judiciales por garantizarlo.
La
importancia de una adecuada planeación acerca de los tiempos del proceso de
asignación de auxilios, así como el suministro de esa información a los
interesados, radica en la garantía de acompañamiento continuo a la población
desplazada y la necesidad que tienen de saber cuándo sus derechos les serán
protegidos definitivamente, para establecer así la primera base de superación
del flagelo de la violencia y asegurar un nuevo comienzo.
6.9. Bajo estas consideraciones, la Sala
Primera de Revisión revocará la sentencia del diecinueve (19) de abril de dos
mil trece (2013), proferida por el Juzgado Quinto Civil Municipal de
Villavicencio, que resolvió negar el amparo de los derechos fundamentales de
José Rogelio González Cárdenas; y en su lugar, concederá el amparo su derecho
fundamental a la vivienda digna.
III. DECISIÓN
En vista de lo
anterior, la Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.- REVOCAR el fallo de tutela del diecinueve (19) de abril de dos mil trece (2013)
proferido en única instancia por el Juzgado Quinto Civil Municipal de
Villavicencio, que resolvió negar la tutela de los derechos fundamentales de
José Rogelio González Cárdenas. En su lugar, CONCEDER el amparo su
derecho fundamental a la vivienda digna.
Segundo.- ORDENAR
a Fonvivienda que dentro de los diez (10) días
siguientes a la notificación de esta sentencia, le suministre al accionante información
precisa sobre el proceso de asignación del subsidio familiar de vivienda y el
estado de su solicitud. Dicha información deberá contener, como mínimo, (i) el
número de personas que se encuentran en su grupo de espera y su posición dentro
del mismo y (ii) el tiempo aproximado, en que podrá recibir el desembolso
correspondiente.
Tercero.- Por Secretaría General, líbrense las comunicaciones de que trata el
artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese,
publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
MARÍA
VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
MAURICIO GONZALEZ CUERVO
Magistrado
LUIS
GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
Con
aclaración de voto
MARTHA
VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria
General
[1] El expediente de la referencia fue escogido para
revisión mediante Auto del veintiocho (28) de junio de dos mil trece (2013),
proferido por la Sala de Selección Número Seis.
[2] Módulo
en cual se indica que José Rogelio González Cárdenas es jefe de hogar y está a
cargo de dos hijos menores de edad: Angélica Lorena González Pardo, de quince
(15) años de edad, y Oscar Manuel González Pardo, de diecisiete (17) años de
edad. (Folio 17 del cuaderno principal). En adelante, siempre que se mencione un folio se
entenderá que hace parte del cuaderno principal del expediente, a menos que se
diga expresamente que hace referencia a otro cuaderno.
[3] Certificado de la Personería Municipal de Acacías,
Meta, en el cual se indica que el accionante se encuentra registrado en la base
de datos como persona en situación de desplazamiento forzado del Municipio de
Mapiripán, Meta. (Folio 2).
[4] La convocatoria fue abierta mediante Resolución No.
174 de junio 5 de 2007. (Folio 18).
[5] (Folio 17).
[6] “Por el cual se
establece el criterio especial de atención prioritaria al que se sujetará el
otorgamiento del Subsidio Familiar de Vivienda de Interés Social con cargo a
los recursos para población en situación de desplazamiento.”
[7]Específicamente, FONVIVIENDA dijo en la Resolución No.
903 del 17 de diciembre de 2009, que el actor y otras personas “(…) cumplieron con el lleno de los requisitos
establecidos por la normatividad vigente para acceder al Subsidio Familiar de
Vivienda para Población Desplazada, quienes irán siendo asignados en los
términos del Decreto 170 de 2008, advirtiendo que su estado de “CALIFICADO” se
mantendrá mientras conserven las condiciones de la postulación que los hizo acreedores
al mismo.” (Folio 21).
[8] Contestación de la acción de tutela de Coferm. (Folio
13).
[9] Intervención en el proceso de revisión Fonvivienda
(Folios 16 – 17 del cuaderno de revisión).
[10] Ibíd.
[11] “Por la cual se
dictan normas tendientes a facilitar y promover el desarrollo urbano y el
acceso a la vivienda y se dictan otras disposiciones.”
[12]Ob, cit. Intervención de Fonvivienda.
[13] Sentencia de única instancia del Juzgado
Quinto Civil Municipal de Villavicencio, Meta, proferida el diecinueve (19) de
abril de dos mil trece (2013). (Folios 47 – 55).
[14] Corte Constitucional, sentencias T-025 de 2004 (MP Manuel José
Cepeda Espinosa), T-1115 de 2008 (MP Manuel José Cepeda Espinosa) y T-776 de
2012 (MP Luis Ernesto Vargas Silva).
[15] (MP. Luis Ernesto Vargas Silva). En el
mismo sentido pueden observarse, entre otras, las sentencias de la Corte
Constitucional T-919 de 2006 (MP. Manuel José Cepeda Espinosa), T-755 de 2009
(Jorge Ignacio Pretelt Chaljub) y T-463 de 2010 (MP. Jorge Iván Palacio
Palacio). En todas ellas, las respectivas salas de revisión de la Corte
estimaron procedentes las acciones de tutela presentadas para reclamar el
derecho a la vivienda digna de personas víctimas del desplazamiento forzado, y
estudiaron de fondo los asuntos.
[16]Ibíd. Corte Constitucional, sentencia T-349
de 2013 (MP. Luis Ernesto Vargas Silva).
[17]Ob, cit. Certificado de la Personería
Municipal de Acacías, Meta, en el cual se indica que el accionante se encuentra
registrado en la base de datos como persona en situación de desplazamiento
forzado del Municipio de Mapiripán, Meta. (Folio 2).
[18]Véase, entre otras, la sentencia T-349 de
2013 (MP. Luis Ernesto Vargas Silva), antes citada. Al resolver un caso similar
al que ahora ocupa a la Sala, la Corte sostuvo que a pesar “(…) de
tratarse en principio de un derecho prestacional ubicado dentro de los derechos
económicos, sociales y culturales, que se ve limitado por la disponibilidad de
recursos que maneja el Gobierno Nacional, la Corte ha reconocido que en casos
de desarraigo ocasionado por el desplazamiento forzado, el derecho a la
vivienda se convierte en fundamental y, por ello, el Estado de forma armónica y
articulada está en la obligación de adoptar medidas eficaces para procurar la
vivienda a esta población (…)”.
[19]Ob, cit. Corte Constitucional, sentencia
T-025 de 2004 (MP. Manuel José Cepeda Espinosa).
[20] De hecho, en la sentencia T-585 de 2008
(MP. Humberto Antonio Sierra Porto), la Corte sostuvo que el derecho a la
vivienda digna debe considerarse fundamental por su estrecha relación con la
dignidad humana, por lo que “no es necesario desplegar un ejercicio
argumentativo exhaustivo para concluir que entre las necesidades básicas que
deben ser satisfechas para permitir a un individuo desarrollar en condiciones
dignas su proyecto de vida, se encuentra aquella relacionada con proveerle -por
medios que no necesariamente implican la inversión pública- un lugar de
habitación adecuado”.
[21] Esto no quiere decir que la categoría de
derecho fundamental depende exclusivamente de la concreción política que ha
recibido el derecho a la vivienda digna. Sino que se refiere mejor a la forma
como el Estado, democráticamente, ha decidido definir y proteger tal postulado,
cumpliendo progresivamente con las obligaciones que de él se desprenden. En el
siguiente apartado de esta sentencia se hará un recuento de los esfuerzos
legislativos, administrativos y judiciales en la construcción de una política
pública dirigida a garantizar el derecho a la vivienda digna de las víctimas
del desplazamiento forzado, consistente principalmente en subsidios
habitacionales.
[22] Corte Constitucional, sentencia T-585 de
2006 (MP. Marco Gerardo Monroy Cabra). En el mismo sentido, puede observarse la
sentencia T-755 de 2009 (MP. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub).
[23] Se puede consultar, entre algunas, la
sentencias de la Corte Constitucional T-016 de 2007 (MP Humberto Antonio Sierra Porto) y T- 907 de
2010 (MP Gabriel Eduardo Mendoza Martelo).
[24] Corte Constitucional, sentencia T-016 de 2007 (MP Humberto
Antonio Sierra Porto).
[25] (MP. Manuel José Cepeda Espinosa).
[26] En la sentencia T-595 de 2002 (MP Manuel
José Cepeda Espinosa), la Corte Constitucional estudió la acción de tutela de
un ciudadano que consideraba que una de las entidades que opera el sistema de
transporte público de Bogotá, –Transmilenio S.A.–, violaba su derecho a la
libertad de locomoción y desconocía la especial protección que la Constitución
le brinda, al no haber garantizado la accesibilidad a las rutas periféricas
[rutas alimentadoras] del Sistema a las personas con discapacidad –en concreto,
personas en silla de ruedas–. La Corte resolvió el caso a favor del accionante.
La Corte consideró que el derecho de los discapacitados para acceder al sistema
de transporte público en condiciones de igualdad supone una faceta prestacional
de la libertad de locomoción de carácter progresivo, por cuanto requiere “tiempo
para diseñar y planificar, así como la necesidad de apropiar y destinar
recursos para adecuar las condiciones existentes”. Por eso, el cumplimiento
pleno e integral de esta faceta del derecho no puede ser exigido de forma instantánea.
De acuerdo con la Corte, en este campo, como en otros, “[e]s preciso que
gradualmente se vayan implementado las diversas políticas que aseguren a los
discapacitados su inclusión a la sociedad.”
[27] Resolución 13437 de 1991 del Ministerio de
la Salud, “Por la cual se constituyen los comités de Ética Hospitalaria y se
adoptan el Decálogo de los Derechos de los Pacientes”.
[28] De conformidad con lo dicho por el Comité
de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, en su Observación General No.
4,  los siguientes son, entre otros, los instrumentos internacionales que
tratan el derecho a una vivienda adecuada: “el párrafo 1 del artículo 25 de
la Declaración Universal de Derechos Humanos, el apartado iii) del párrafo e)
del artículo 5 de la Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las
Formas de Discriminación Racial, el párrafo 2 del artículo 14 de la Convención
sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer, el
párrafo 3 del artículo 27 de la Convención sobre los Derechos del Niño, el
artículo 10 de la Declaración sobre el Progreso y el Desarrollo Social, el
párrafo 8 de la sección III de la declaración de Vancouver sobre los
Asentamientos Humanos, 1976 […] el párrafo 1 del artículo 8 de la Declaración
sobre el Derecho al Desarrollo, y la recomendación No. 115 de la Organización
Internacional del Trabajo sobre la vivienda de los trabajadores, 1961”.
Punto 3.
[29] El Pacto Internacional de Derechos
Económicos, Sociales y Culturales fue aprobado por la Ley 74 de 1968.
[30] Dice el Comité de Derechos Económicos,
Sociales y Culturales, “el derecho a la vivienda no se debe interpretar en
un sentido estricto o restrictivo que lo equipare, por ejemplo, con el cobijo
que resulta del mero hecho de tener un tejado por encima de la cabeza”.
Punto 7 de la Observación general No. 4.
[31] Sentencia T-044 de 2010. En esa
oportunidad, la Corte tuteló el derecho a la vivienda digna de una persona a la
cual se le negó un subsidio para adquisición de vivienda, bajo el argumento de
que era propietaria de un inmueble ubicado en el sitio desde el cual había sido
desplazada por la violencia. Luego de constatar que la persona no podía habitar
en ese otro inmueble por temor a las amenazas que originalmente la hicieron
desplazarse, y que entre tanto no tenía otra vivienda funcionalmente semejante,
la Corporación concluyó que la negativa del subsidio, significaba en la
práctica una violación de su derecho a la vivienda digna. Esta última la
caracterizó como una “necesidad humana básica real, [que] es la de contar
con un lugar donde poder pasar las noches, resguardarse de las adversidades del
clima, y tener un espacio elemental de privacidad que a su vez les depare a las
personas la posibilidad de salvaguardar su dignidad”.
[32] Organización de las Naciones Unidas, Doc
E/CN.4/1998/53/Add.2, 11 de febrero de 1998. Informe del Representante Especial
del Secretario General de Naciones Unidas para el tema de los Desplazamientos
Internos de Personas, Francis Deng. Principio 18. “1. Los desplazados
internos tienen derecho a un nivel de vida adecuado. ||  2. Cualesquiera que
sean las circunstancias, las autoridades competentes proporcionarán a los
desplazados internos, como mínimo, los siguientes suministros o se asegurarán
de que disfrutan de libre acceso a los mismos: || alimentos esenciales y agua
potable; || alojamiento y vivienda básicos; || vestido adecuado; y || servicios
médicos y de saneamiento esenciales. ||  3. Se harán esfuerzos especiales
por asegurar la plena participación de la mujer en la planificación y
distribución de estos suministros básicos.” (http://www.icrc.org/spa/resources/documents/misc/5tdmhb.htm)
[33] Ley 387 de 1997, “[p]or la cual se
adoptan medidas para la prevención del desplazamiento forzado; la atención,
protección, consolidación y estabilización socioeconómica de los desplazados
internos por la violencia en la República de Colombia”. Artículo 17. “De
la consolidación y estabilización socioeconómica. El Gobierno Nacional
promoverá acciones y medidas de mediano y largo plazo con el propósito de
generar condiciones de sostenibilidad económica y social para la población
desplazada en el marco del retorno voluntario o el reasentamiento en otras
zonas rurales o urbanas. || Estas medidas deberán permitir el acceso directo de
la población desplazada a la oferta social del gobierno, en particular a los
programas relacionados con: || 1. Proyectos productivos. || 2. Sistema Nacional
de Reforma Agraria y de Desarrollo Rural Campesino. || 3. Fomento de la
microempresa. || 4. Capacitación y organización social. || 5. Atención social
en salud, educación y vivienda urbana y rural, la niñez, la mujer y las
personas de la tercera edad, y || 6. Planes de empleo urbano y rural de la Red
de Solidaridad Social.”
[34]“Por el cual se reglamentan parcialmente
las leyes 3a  de 1991 y 387 de 1997, en lo relacionado con la
vivienda y el subsidio de vivienda para la población desplazada.”
[35] Decreto 951 de 2001, “[p]or el cual se
reglamentan parcialmente las leyes 3a  de 1991 y 387 de 1997, en lo
relacionado con la vivienda y el subsidio de vivienda para la población
desplazada.” Artículo 1°. “Del subsidio familiar de vivienda para
población desplazada. Tal como lo establece el artículo 6º de la Ley 3ª de
1991, el subsidio familiar de vivienda es un aporte estatal en dinero o
especie, otorgado por una sola vez al beneficiario con el objeto de facilitarle
una solución de vivienda de interés social, sin cargo de restitución, siempre
que el beneficiario cumpla con las condiciones que se establecen en la Ley 3ª
de 1991 y aquellas que la modifiquen o adicionen. || La población desplazada
tendrá acceso al subsidio familiar de vivienda en las condiciones que se
establecen en el presente decreto.”
[36] Decreto 951 de 2001.
[37] Decreto 951 de 2001, “[p]or el cual se
reglamentan parcialmente las leyes 3a  de 1991 y 387 de 1997, en lo
relacionado con la vivienda y el subsidio de vivienda para la población desplazada.”
Artículo 17. “Criterios de calificación de las postulaciones y
asignación de los subsidios de vivienda. La calificación para las postulaciones
y asignación del subsidio de vivienda, en el caso de la población desplazada,
se realizará de acuerdo con la ponderación de las siguientes variables: || a)
Hogares que apliquen el subsidio para el retorno a su lugar de origen o su
reubicación en la zona rural; || b) Hogares que apliquen a soluciones de
arrendamiento; || c) Mayor número de miembros que conforman el hogar; || d)
Hogares con jefatura femenina; || e) Hogares con miembros pertenecientes a
grupos vulnerables de indígenas y afrocolombianos; || f) Tiempo de
desplazamiento; || g) Vinculación a un plan de acción zonal.”
[38] Decreto 951 de 2001, “[p]or el cual se
reglamentan parcialmente las leyes 3a  de 1991 y 387 de 1997, en lo
relacionado con la vivienda y el subsidio de vivienda para la población
desplazada.” Artículo 18. “Fórmula para la calificación y asignación de
los subsidios de vivienda para población desplazada. La fórmula que se aplicará
para la calificación de las postulaciones y la asignación del subsidio es: ||
Puntaje: B1 * (Cr) + B2 * (GF) + B3 * (E) + B4 * (Mj) + B5 * (Td) + B6 * (Vpaz)
|| Donde: || Cr: Componente de la política habitacional y tipo de solución. ||
GF: Número de miembros del hogar. || E: Vulnerabilidad étnica. || Mj: Condición
de mujer jefe de hogar. || Td: Tiempo de desplazamiento. || Vpaz: Vinculación
a un plan de acción zonal. || B: Constante. || Los valores de las constantes
son: || B1 = 40 || B2 = 3 || B3 = 5 || B4 = 5 || B5 = 2 || B6 = 5. […].”
[39] (MP. Manuel José Cepeda Espinosa).
[40] Corte Constitucional, sentencia T-025 de
2004 (MP. Manuel José Cepeda Espinosa).
[41] Decreto 250 de 2005, “por el cual se
expide el Plan Nacional para la Atención Integral a la Población Desplazada por
la Violencia y se dictan otras disposiciones.”  Artículo 2°. “[…] El texto
de los principios rectores, objetivos y acciones concretas que conforman el
Plan Nacional para la Atención Integral a la Población Desplazada por la
Violencia es el siguiente: […] 3. Fases de intervención y líneas estratégicas.
|| El Plan Nacional del Sistema Nacional de Atención Integral a la Población
Desplazada, SNAIPD, bajo un enfoque de política social, abordará su desarrollo
desde un enfoque matricial, teniendo en cuenta que todas las acciones que se
adelanten deberán tener un alcance estratégico. Por ello, para cada una de las
fas es establecidas: Prevención y protección, atención humanitaria de
emergencia y estabilización socioeconómica, se contemplan acciones al menos
para una de las siguientes cuatro líneas estratégicas: Acciones humanitarias,
desarrollo económico local, gestión social y hábitat.”
[42] Decreto 250 de 2005, “por el cual se
expide el Plan Nacional para la Atención Integral a la Población Desplazada por
la Violencia y se dictan otras disposiciones.”  Artículo 2°. “[…] El texto
de los principios rectores, objetivos y acciones concretas que conforman el
Plan Nacional para la Atención Integral a la Población Desplazada por la
Violencia es el siguiente: […] 3. Fases de intervención y líneas estratégicas.
|| El Plan Nacional del Sistema Nacional de Atención Integral a la Población
Desplazada, SNAIPD, bajo un enfoque de política social, abordará su desarrollo
desde un enfoque matricial, teniendo en cuenta que todas las acciones que se
adelanten deberán tener un alcance estratégico. Por ello, para cada una de las
fas es establecidas: Prevención y protección, atención humanitaria de
emergencia y estabilización socioeconómica, se contemplan acciones al menos
para una de las siguientes cuatro líneas estratégicas: Acciones humanitarias,
desarrollo económico local, gestión social y hábitat.”
[43] Decreto 250 de 2005, “por el cual se
expide el Plan Nacional para la Atención Integral a la Población Desplazada por
la Violencia y se dictan otras disposiciones.”  Artículo 2°. “[…] 3.4 El
hábitat, es el lugar en el que habita un hogar, un grupo o una comunidad
humana, caracterizado por un entorno diverso, el cual combina elementos
naturales, culturales, económicos y políticos. El concepto que ha de
construirse en el largo plazo, deberá contemplar temas relativos con el impacto
de la violencia en el espacio público, los territorios vulnerados y receptores,
las comunidades expulsadas y receptoras, los impactos en el medio ambiente y el
uso o la tenencia de vivienda. || Dado que el ámbito de la línea estratégica de
hábitat es muy amplio, de manera práctica la política diseñada en el contexto
del Plan Nacional del SNAIPD centrará sus acciones en la satisfacción de las
necesidades habitacionales de la población en situación de desplazamiento en
las diferentes fases de atención. || La política buscará, entonces, mejorar las
condiciones de vida, a través de proyectos habitacionales promovidos por los
Entes Territoriales, con el apoyo de los Comités Departamentales, Municipales y
Distritales para la Atención Integral de la Población Desplazada por la
Violencia, en concurrencia con los programas de vivienda de interés social que
desarrolle el Gobierno Nacional en el ámbito del SNAIPD. […].”
[44] Decreto 250 de 2005, “por el cual se
expide el Plan Nacional para la Atención Integral a la Población Desplazada por
la Violencia y se dictan otras disposiciones.”  Artículo 2°. “[…] 5.3.4.1
Atención a necesidades habitacionales básicas. || Hace parte de la
estabilización socioeconómica de la población en situación de desplazamiento,
la satisfacción de las necesidades básicas habitacionales, orientadas a una
solución de vivienda que brinde espacios adecuados a sus ocupantes en
condiciones sanitarias, servicios públicos, calidad de estructura adecuados y
seguridad de la tenencia de la solución obtenida. En lo posible en conexión a
una situación de generación de ingresos y acceso a servicios básicos a través
de sus propios medios o de programas que desarrollen autoridades territoriales
o el Gobierno Nacional. || Para la consolidación socioeconómica en los procesos
de retorno y reubicación, el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo
Territorial y el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, con el apoyo de
las entidades del SNAIPD, diseñarán programas que permitan el acceso de la
población desplazada a una solución de vivienda adecuada a través de las
modalidades que se establezcan para el desarrollo del programa. || Asimismo
brindarán asistencia técnica a los entes territoriales, promotores y gestores
de planes de vivienda de interés social elegibles, para la formulación,
presentación y ejecución de proyectos habitacionales. || Por su parte, la Red
de Solidaridad Social de acuerdo con la situación de vulnerabilidad de la
población en situación de desplazamiento en proceso de retorno o reubicación,
implementará programas de acondicionamiento de hábitat a través de
intervenciones de impacto rápido, que permita al hogar el funcionamiento
adecuado de la unidad habitacional y posteriormente vincularse a la oferta social
que desarrollan entidades del orden nacional, local o internacional, mediante
recursos reembolsables y no reembolsables, para la superación de las
necesidades habitacionales y del entorno de los asentamientos humanos. || El
proceso de intervención debe estar concebido de acuerdo con la situación de
vulnerabilidad de la población en situación de desplazamiento, mediante
instrumentos de diagnóstico, planificación, formulación, ejecución, seguimiento
y evaluación, con un tratamiento de atención de emergencia social y problema
humanitario. || Son responsables y ejecutarán esta línea de acción el
Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, el Ministerio de
Agricultura y Desarrollo Rural y la Red de Solidaridad Social con la
participación de las autoridades locales y los Comités Territoriales de
Atención a Población Desplazada, apoyados por la cooperación internacional y la
empresa privada.”
[45] Decreto 2591 de 1991, “por el cual se
reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución
Política”. Artículo 27. “Cumplimiento del fallo. Proferido el fallo que
conceda la tutela, la autoridad responsable del agravio deberá cumplirla sin
demora. || Si no lo hiciere dentro de las cuarenta y ocho horas siguientes, el
juez se dirigirá al superior del responsable y le requerirá para que lo haga
cumplir y abra el correspondiente procedimiento disciplinario contra aquél.
Pasadas otras cuarenta y ocho horas, ordenará abrir proceso contra el superior
que no hubiere procedido conforme a lo ordenado y adoptará directamente todas
las medidas para el cabal cumplimiento del mismo. El juez podrá sancionar por
desacato al responsable y al superior hasta que cumplan su sentencia. || Lo
anterior sin perjuicio de la responsabilidad del funcionario en su caso. || En
todo caso, el juez establecerá los demás efectos del fallo para el caso
concreto y mantendrá la competencia hasta que esté completamente restablecido
el derecho o eliminadas las causas de la amenaza.”
[46] (MP. Manuel José Cepeda Espinosa).
[47] Corte Constitucional, Auto 008 de 2009
(MP. Manuel José Cepeda Espinosa).
[48] Ibíd.
[49] Ibíd.
“[50]Ver el Decimosexto Informe de la
Procuraduría General de la Nación a la Corte Constitucional, p. 35, los
diferentes informes de la Comisión de Seguimiento, y la información
proporcionada por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial,
según los cuales llegando a mediados del 2008, a menos de uno de cada diez
desplazados había sido asignado un subsidio de vivienda.”
“[51]
Ver el Decimosexto Informe de la Procuraduría General de la Nación, p. 40-43,
con base en información suministrada por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y
Desarrollo Territorial.  Según la Procuraduría, el “índice de su ejecución”
aumentó de 14% en el año 2003, a 77% n el año 2007.”
“[52]
Al observar que a menos de uno de cada diez desplazados se le ha asignado un
subsidio de vivienda, y a la vez se constata que menos de la mitad de los
subsidios son efectivamente ejecutados, tenemos que menos de uno de cada veinte
desplazados ha hecho efectiva una ayuda de vivienda.”
“[53]
Primer Informe de la Comisión de Seguimiento, p. 105.  Esto a su vez, se
compara con el 29% de vecinos hogares no desplazados.  Ver Cuarto Informe de la
Comisión de Seguimiento, p. 16”
“[54]Primer Informe de la Comisión de
Seguimiento, p. 109.”
[55]Ob, cit. Auto 008 de 2009 (MP. Manuel José
Cepeda Espinosa).
[56] Por el cual se modifican los artículos 2,
5, 8, 10, 14, 24 y 25 del Decreto 951 de 2001 y se dictan otras disposiciones
en relación con el subsidio familiar de vivienda para la población en situación
de desplazamiento.
[57] Decreto 4911 de 2009, “[p]or el cual se
modifican los artículos 2, 5, 8, 10, 14, 24 y 25 del Decreto 951 de 2001 y se
dictan otras disposiciones en relación con el subsidio familiar de vivienda
para la población en situación de desplazamiento”. Artículo 9°. “Aplicación
del subsidio. La población en situación de desplazamiento beneficiaria del
Subsidio Familiar de Vivienda otorgado por el Gobierno a través del Fondo
Nacional de Vivienda, podrá aplicar el beneficio en cualquier municipio del
país o tipo de solución de vivienda, tanto en zona urbana como rural, independiente
de la modalidad a la cual se postuló o en la cual le fue asignado el subsidio.
[…].“ Asimismo, por medio del Decreto 4729 de 2010, “por el cual se
modifica el artículo 14 del Decreto 951 de 2001, modificado por el artículo 5
del Decreto 2675 de 2005 y el artículo 5 del Decreto 4911 del 16 de diciembre
de 2009”,  el Gobierno Nacional modificó el valor del subsidio familiar de
vivienda para la población en situación de desplazamiento, y se ordenó su
ajuste y actualización.
[58]“Por el cual se modifican los artículos 17
y 18 del Decreto 951 de 2001 y se adiciona un artículo al Decreto 170 de 2008”.
[59] Decreto 4213 de 2011, “por el cual se
modifican los artículos 17 y 18 del Decreto 951 de 2001 y se adiciona un
artículo al Decreto 170 de 2008”. Artículo 1°. “Modifíquese el artículo
17 del Decreto 951 de 2001, el cual quedará así: || Artículo 17.- Criterios de calificación de las postulaciones y
asignación de los subsidios de vivienda de interés social urbana. La
calificación para las postulaciones y asignación del subsidio de vivienda, en
el caso de la población desplazada, se realizará de acuerdo con la ponderación
de las siguientes variables: || a) Modalidad de aplicación del subsidio
familiar de vivienda (MA): Adquisición de vivienda nueva o usada; mejoramiento
de vivienda; construcción en sitio propio. || b) Composición familiar (CF):
Hace referencia al número de miembros que conforman el hogar postulante. || c)
Composición étnica (CE): Hace referencia a hogares desplazados de minorías
étnicas como: negritudes, afrocolombianos, palenqueros, raizales, indígenas,
ROM o Gitanos. || d) Única jefatura (UJ): Hogares dependientes de un solo
miembro, mujer u hombre cabeza de hogar. || e) Hogares con miembros vulnerables
(HMV): Hogares con menores de edad, adultos mayores de sesenta y cinco (65)
años, y personas con discapacidad. || f) Hogares inscritos en planes de
vivienda (P): Hogares que hacen parte de planes de vivienda. || g) Hogares
incluidos en la red para la superación de la pobreza extrema unidos, Unidos. ||
h) Dependencia económica (DE): Es la relación entre la sumatoria de niños,
discapacitados y adultos mayores sobre el total de números de miembros del
hogar. || i) Tiempo en situación de desplazamiento (TD): Hace referencia a los
años que el hogar ha estado en condición de desplazado.”
[60]Decreto 4213 de 2011, “por el cual se modifican los artículos 17 y 18 del
Decreto 951 de 2001 y se adiciona un artículo al Decreto 170 de 2008”. Artículo 2º. “Modifíquese el artículo 18 del Decreto 951 de 2001, el cual quedará así: || Artículo 18.—Fórmula para la
calificación y asignación de los subsidios de vivienda de interés social urbana
para población desplazada. La fórmula para la calificación y asignación de los
subsidios de vivienda para población desplazada es: || PUNTAJE i= B1 * (MA)+B2
* (CF)+B3 * (CE)+B4 *
(UJ )+B5 * (HMV)+B6*(P)+B7(UNIDOS)+B8(DE)+B9(TD) || Donde: || MA: Modalidad de Aplicación. || CF: Composición familiar. || CE:
Composición étnica. || UJ: Única jefatura en el hogar. || HMV: Hogar con miembros vulnerables. || P:
Hogar inscrito en un plan de vivienda. || UNIDOS:
Hogar incluido en UNIDOS.
|| DE: Dependencia económica. || TD: Tiempo en situación de desplazamiento. […].”
[61] (MP. Luis Ernesto Vargas Silva.)
[62] Las falencias estructurales de la política
de vivienda para la población desplazada por la violencia a las que se hace
referencia en el Auto 219 de 2011 son: “(i) la bajísima oferta de vivienda
para la población desplazada,[62]
(ii) la complejidad del proceso de postulación y la poca difusión de
información pertinente para acceder a los subsidios ofrecidos, o para
interponer oportunamente recursos en caso de no ser favorecidos con el Subsidio
Familiar de Vivienda (SFV),[62]
así como (iii) la insuficiente capacitación de los funcionarios de los entes
territoriales en el área que cobija la política de vivienda para población
desplazada”.
[63] Auto 219 de 2011 (MP. Luis Ernesto Vargas
Silva).
[64] (MP. Luis Ernesto Vargas Silva.)
[65] Ley 1537 de 2012, artículo 12.
[66] Al respecto pueden observarse, entre
otras, las sentencias T-479 de 2011 (MP. María Victoria Calle Correa) y T-349
de 2013 (MP. Luis Ernesto Vargas Silva).
[67] Véanse por ejemplo las sentencias de la
Corte Constitucional T-919 de 2006 (MP. Manuel José Cepeda Espinosa), T-755 de
2009 (MP. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub), y T-176 de 2013 (MP. María Victoria
Calle Correa. AV. Luis Guillermo Guerrero Pérez). En todos los casos los
peticionarios y sus hogares se encontraban calificados y estaban a la espera de
la asignación efectiva del subsidio familiar de vivienda para la población
desplazada. En ellos la Corte encontró que además de la situación de
desplazamiento, habían circunstancias de vulnerabilidad adicionales que
justificaban la alteración del orden normal de asignación de los auxilios
habitacionales.
[68] Esta decisión ha sido adoptada por la
Corte Constitucional, por ejemplo, en las sentencias T-479 de 2011 (MP. María
Victoria Calle Correa) y T-349 de 2013 (MP. Luis Ernesto Vargas Silva). En
ellas la Corte encontró vulnerado el derecho a la vivienda digna de los
accionantes por la incertidumbre en la entrega de los subsidios. Pero no ordenó
la alteración de los turnos para la asignación, precisamente porque no habían
circunstancias de vulneración calificada que lo justificara.
[69] Véase por ejemplo la sentencia de la Corte
Constitucional T-463 de 2010 (MP. Jorge Iván Palacio Palacio).
[70] Este tipo de decisión mixta, en la cual se
buscó proteger el derecho a la vivienda digna en su faceta inmediata mientras
se ofrecía una solución de fondo, fue adoptada por la Sala Segunda de Revisión
en la sentencia T-445 de 2012 (MP. Mauricio González Cuervo). En esa oportunidad
la Corte examinó el caso de dos esposos de la tercera edad avanzada que se
encontraban en estado de calificados para la asignación de un subsidio
de vivienda, y estaban a la espera de la entrega definitiva del mismo. La Corte
resolvió amparar el derecho fundamental a la vivienda digna porque “(…) las entidades públicas desconocen la
condición de especial protección constitucional y la situación de indefensión y
vulnerabilidad de las personas de la tercera edad, al pretermitir que el paso
del tiempo se convierta en una carga irrazonable para acceder a soluciones de
vivienda adecuada, razón por la cual, cuando se configuran circunstancias de
protección reforzada, se debe dar prelación en la asignación de los subsidios
de vivienda familiar, en aras de garantizar los derechos fundamentales de las
personas víctimas de desplazamiento, del subgrupo de la tercera edad..”.
[71] (MP. Manuel José Cepeda Espinosa).
[72] Ibíd.
[73] (MP. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub).
[74] Ibíd. Al respecto puede observarse también
la reciente sentencia de la Corte Constitucional T-176 de 2013 (MP. María
Victoria Calle Correa, AV. Luis Guillermo Guerrero Pérez). En dicha sentencia
la Corte ordenó alterar los turnos de asignación de los subsidios de vivienda
para darle un tratamiento preferencial a una persona desplazada, que tenía a
cargo (i) un menor de edad (ii) que había perdido su capacidad laboral en un
88.7%, (iii) a causa de una enfermedad que reducía sustancialmente su
expectativa de vida.
[75] (MP. Jorge Iván Palacio Palacio).
[76] (MP. Luis Ernesto Vargas Silva).
[77] Intervención de Fonvivienda en el proceso
de tutela. (Folios 16 y 17 del cuaderno de revisión).
[78] La
población desplazada se calcula para la fecha, de acuerdo con lo señalado por
el IDMC (internacional displacament monitoring centre) y el ACNUR (la agencia
de la ONU para los refugiados) entre 4.5 millones y 5.5. millones. Se pueden
consultar, sobre las cifras oficiales del  IDMC, el enlace en internet: http://www.internal-displacement.org/search?q=colombia. Y para consulta en el
ACNUR, el enlace: http://www.acnur.org/t3/operaciones/situacion-colombia/
[79] Ob, cit. Corte Constitucional, sentencia
T-919 de 2006 (MP. Manuel José Cepeda Espinosa).
[80] Ob, cit. Corte Constitucional, sentencia
T-755 de 2009 (MP. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub).
[81] Ob, cit. Corte Constitucional, sentencia
T-176 de 2013 (MP. María Victoria Calle Correa, AV. Luis Guillermo Guerrero
Pérez). ,
[82] Ob, cit. Corte Constitucional, sentencia
T-479 de 2011 (MP. María Victoria Calle Correa).
[83] Ob, cit. Corte Constitucional, sentencia
T-445 de 2012 (MP. Mauricio González Cuervo).
[84] Constitución Política de Colombia,
artículo 42, inciso segundo. “El Estado y la sociedad
garantizan la protección integral de la familia. La ley podrá determinar el
patrimonio familiar inalienable e inembargable.”
[85] A orillas del Río Guatiquía (Folio 6).
[86] Ob, cit. Intervención de Fonvivienda.
[87] MP. Luis Ernesto Vargas Silva. Auto de
seguimiento a la T-025 de 2004.
[88] En los Autos 109 de 2007
(MP. Manuel José Cepeda Espinosa) y 116 de 2008 (MP. Manuel José Cepeda
Espinosa), la Corte Constitucional adoptó un conjunto de indicadores de goce
efectivo del derecho a la vivienda digna de la población desplazada, que en su
conjunto recoge las condiciones de seguridad, dignidad, habitabilidad y calidad
mencionadas por el Comité DESC. Específicamente fijó la “[h]abitación
legal del predio” como indicador de goce efectivo del derecho a la vivienda
digna, y señaló que en ese punto cesaba la vulneración de la cual había sido
objeto.