T-382-06
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-382/06
DERECHO DE LOS PUEBLOS INDIGENAS A LA CONSULTA
PREVIA-Desarrollo
normativo y jurisprudencial/CONVENIO 169 DE ORGANIZACION INTERNACIONAL DEL
TRABAJO-Consulta previa a pueblos indígenas
DERECHO DE LOS PUEBLOS INDIGENAS A LA CONSULTA
PREVIA-Fundamental/DERECHO DE LOS PUEBLOS INDIGENAS A LA CONSULTA
PREVIA-Tiene fundamento dentro del trámite legislativo
Para los efectos del presente asunto, el derecho de
consulta previa tiene carácter fundamental y debe aplicarse, conforme a los
usos y costumbres de cada etnia, no solo a los trámites administrativos, sino
también al procedimiento legislativo.  No obstante lo anterior, es necesario
precisar, dada la trascendencia que la discusión parlamentaria tiene en nuestro
sistema jurídico, que los términos bajo los cuales éste se hace efectivo,
obedecen a las condiciones propias de cada país, definidas por el constituyente
o el legislativo. Conforme al contexto, fácilmente se deduce que el derecho
fundamental de consulta previa tiene asidero dentro del trámite legislativo.
Sin embargo, la influencia que el derecho pudiera ejercer sobre tal potestad
está condicionada a los instrumentos que haya fijado la Constitución o la ley
para intervenir en las iniciativas parlamentarias, siempre que éstos permitan
cumplir con el objeto esencial de la consulta previa.  Al respecto la
jurisprudencia constitucional ha precisado que el gobierno puede echar mano de,
por ejemplo, talleres preparatorios que tengan por objeto forjar el
consentimiento completo, libre, previo e informado de las comunidades indígenas
afectadas, a partir de los cuales se procure y gestione, de buena fe, un consenso
real y lo mas universal posible alrededor de la medida legislativa.
ACCION DE TUTELA-Improcedencia contra actos de carácter
general, impersonal y abstracto
ACCION DE TUTELA-Improcedencia para amparar proyectos de ley
La regla de improcedencia del amparo también aplicaría
para los proyectos de ley que son discutidos en cada cámara parlamentaria.  La
autonomía e independencia del parlamento justificarían, por tanto, que durante
la discusión de un proyecto de ley no se permita la injerencia de otro órgano
estatal y, específicamente, que no haya oportunidad alguna de control
judicial.  Sin embargo, las garantías del poder legislativo no pueden
entenderse como una cláusula de inmunidad absoluta frente a cualquier tipo de
control pues, al contrario, debemos recordar que la Constitución prevé como
principio, el funcionamiento separado de cada órgano y la colaboración armónica
entre todos para la realización de los fines estatales, entre los que se
cuentan, por supuesto, la efectividad de los derechos fundamentales.
PRINCIPIO DE SEPARACION DE PODERES PUBLICOS-Finalidad
ACCION DE TUTELA-Procedencia excepcional cuando se
desconozcan derechos fundamentales que conforman el procedimiento legislativo
En tratándose de órganos como el Congreso, la acción
de tutela procede siempre y cuando ello sea necesario e imperioso para
garantizar los derechos de los titulares de potestades parlamentarias e,
inclusive, de aquellos que por disposición de la ley tengan derecho a
intervenir en los debates o a participar de audiencias o sesiones. Así pues,
frente a las diferentes funciones encomendadas al Congreso, la acción de tutela
podría ejercerse cuando quiera que se desconozcan los derechos fundamentales
que conforman el procedimiento legislativo y que tengan efectos relevantes
sobre la función representativa, de acuerdo a las normas orgánicas aplicables a
esa Corporación.
ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Procedencia por cuanto el proyecto de ley
forestal ascendió a categoría de ley
DERECHO DE LOS PUEBLOS INDIGENAS A LA CONSULTA
PREVIA-Escenarios en que se desenvuelven
Los escenarios en los que podemos agrupar el
desenvolvimiento del derecho de consulta previa son: el primero, la
construcción de la iniciativa gubernamental antes de presentar el texto ante el
congreso; el segundo se refiere, en estricto, a la eficacia del derecho durante
el trámite de un proyecto de ley y, el tercero, aplica a la práctica del
derecho en sede administrativa, cuando se ejecutan actos específicos o
individuales que puedan afectar o interesar a las comunidades indígenas, v. g.
la expedición de una licencia ambiental, la constitución de una concesión, la
ejecución de un programa de fumigación de cultivos ilícitos o la contratación
de una obra.
DERECHO DE LOS PUEBLOS INDIGENAS A LA CONSULTA
PREVIA FRENTE A UN PROYECTO DE LEY-Eventos en los que
procede la acción de tutela
En la Ley 05 de 1992 se prevén las siguientes
instancias, en las cuales es posible intervenir legítimamente al interior de
las células legislativas: (i) la participación en las audiencias o la
presentación de observaciones ante la Comisión Legal de Derechos Humanos y
Audiencias (artículo 57, numerales 3 y 4); y (ii) la presentación de
observaciones, opiniones e intervenciones ante cualquiera de las Comisiones Constitucionales
Permanentes (artículos 230 a 232).  Estos eventos, por tanto, constituyen los
medios a partir de los cuales los indígenas podrían intervenir legítimamente
ante el parlamento para hacer valer sus intereses previo a la expedición de una
ley y, por tanto, constituyen los referentes a partir de los cuales
sería posible interponer el amparo, en caso de ser desconocidos por cualquier
célula legislativa.
Referencia: expediente T-1284279
Acción de tutela instaurada por la
Asociación de Autoridades Tradicionales del Consejo Regional Indígena del Medio
Amazonas –CRIMA- contra el Congreso de la República, el Ministerio de Ambiente,
Vivienda y Desarrollo Territorial y el Ministerio de Agricultura y Desarrollo
Rural.
Magistrada Ponente:
Dra. CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Bogotá, D.C., veintidós (22) de mayo de dos mil
seis (2006).
La Sala Novena de Revisión de la Corte Constitucional,
integrada por los magistrados CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ, JAIME ARAUJO
RENTERIA y ALFREDO BELTRÁN SIERRA, en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales, profiere la siguiente
SENTENCIA
En el proceso de revisión de los fallos adoptados por
el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “C” y
el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta,
dentro de la acción de tutela instaurada por la Asociación de Autoridades
Tradicionales del Consejo Regional Indígena del Medio Amazonas –CRIMA- contra
el Congreso de la República, el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo
Territorial y el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural.
I. ANTECEDENTES
Los ciudadanos José Daniel Suárez, Faustino Fiagama
Hernández y Hernando Castro Suárez, obrando como presidente, coordinador de
recursos naturales y coordinador de salud respectivamente, de la Asociación de
Autoridades Tradicionales del Consejo Regional Indígena del Medio Amazonas
–CRIMA, entidad pública de carácter especial con personería jurídica inscrita
en el registro de Asociaciones de Cabildos y Autoridades Tradicionales
Indígenas del Ministerio del Interior, en representación de las etnias Uitoto,
Andoque, Muinane y Nonuya, interponen acción de tutela contra el Congreso de la
República, el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial y el
Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, por considerar vulnerados los
derechos fundamentales de consulta previa a la presentación de un proyecto de
ley, a la supervivencia cultural de los pueblos indígenas y el territorio
indígena.
Para fundamentar su demanda los actores señalan los
siguientes:
1.  Hechos
Indican que el 22 de julio de 2004 los Ministros de
Agricultura y Desarrollo Rural y Vivienda y Desarrollo Territorial, radicaron
ante la Secretaría General del Senado de la República el proyecto de ley 25 de
2004, por el cual se expide la “Ley General Forestal”.
Advierten que el proyecto de ley mencionado no fue
objeto de consulta con los pueblos indígenas, tal y como lo dispone la
Constitución Política.
Señalan que, en paralelo, los representantes a la
Cámara Zulema Jattin Corrales y Armando Amaya Álvarez radicaron en agosto del
mismo año, el proyecto de ley número 80 “Por la cual se adopta la política
forestal, se dictan normas sobre la Organización Institucional del sector
forestal y se crea el Fondo Forestal Nacional”.
Explican que la Comisión Quinta Constitucional
Permanente del Senado acumuló tales proyectos de ley, aprobando un texto
unificado.
Comentan que el texto aprobado en el primer debate en
la Comisión mencionada limita los alcances de la reforma agraria que se
llegaren a adelantar a favor de los resguardos indígenas.
Manifiestan que el proyecto de ley aprobado en tercer
debate en la Comisión Quinta de la Cámara de Representantes incluye la cláusula
de sujeción institucional al Régimen Forestal Nacional y el derecho al
vuelo forestal.
Concluyen que el proyecto de ley en cuestión los
afecta y no ha sido consultado, desconociendo abiertamente el derecho
fundamental constitucional de los Pueblos Indígenas.
Solicitan la protección de los derechos fundamentales
al territorio indígena, a su supervivencia cultural y a la participación y
consulta previa de la comunidad indígena en los términos de la Constitución
Política y el Convenio 169 de la OIT.  En consecuencia requieren que se ordene
al Congreso de la República cesar el trámite y archivar el proyecto de ley en
lo referente a los derechos fundamentales de los pueblos indígenas y al
gobierno que se abstenga de adelantar iniciativas legislativas o reglamentarias
hasta tanto no haya adelantado las consultas previas.
2.  Respuesta de las entidades demandadas.
2.1.  Ministerio de Agricultura y
Desarrollo Rural.
El Ministerio de Agricultura y Desarrollo
Rural, a través de su representante judicial, se opuso a las pretensiones de la
demanda para lo cual precisó, en cuanto a los hechos, que ninguno de los
artículos del proyecto de ley pretende afectar los derechos de las comunidades
indígenas; especificó que como proyecto de ley, la propuesta forestal esta
sujeta a los debates, modificaciones y supresiones que el Congreso determine.
Además sobre las cláusulas contenidas en él, señaló
que no afectan los intereses y derechos de las comunidades indígenas y que, por
el contrario, el Gobierno tiene proyectado proponer que en el IV debate que se
adelante en la plenaria de la Cámara “se elimine el beneficio establecido en
el artículo 37 del Proyecto de Ley en estudio, lo relacionado con los Planes de
Ordenación y Manejo sostenible en ejecución, que podrían afectar, la intención
de las comunidades indígenas en relación con el saneamiento, ampliación y
reestructuración de sus resguardos”.  Adicionalmente agregó que: “En
cuanto a los contratos de mutuo acuerdo de sujeción a la autoridad del estado
que se puedan llegar a celebrar entre los propietarios de los bosques y
terceros la norma prevé que éstos sean de carácter voluntario, lo cual
significa que existe libertad de las comunidades en celebrar dichos contratos o
no (...)  Sin embargo, el Gobierno Nacional, consciente de la
preocupación y problemática de las comunidades y respetuoso de sus normas
especiales, prevé la posibilidad de excluir del texto del proyecto lo
pertinente a los contaros (sic) de mutuo, para el caso de esas
comunidades”.
Respecto del derecho de consulta previa a las
comunidades indígenas, el Ministerio consideró que no se transgrede por el
proyecto de ley sino que, al contrario, se encuentra consignado en su
articulado de la siguiente manera: “Artículo 20.  Aprovechamiento
forestales por comunidades étnicas.  Es derecho exclusivo de las
comunidades afrocolombianas e indígenas el aprovechamiento de los recursos
forestales de sus territorios, en observancia de las normas legales tutelares
de la conservación y del aprovechamiento forestal sostenible. || En cualquier
caso dicho aprovechamiento deberá surtir el trámite de consulta previa con las
comunidades indígenas”.
Sumado a lo anterior, resaltó que en el trámite
legislativo el Gobierno se ha preocupado por darle al proyecto divulgación,
concertación y debate general con lo cual éste se ha enriquecido como
consecuencia de las diferentes propuestas modificatorias generadas.  Es así
como se planea proponer la reforma y restricción del derecho de “vuelo
forestal” respecto de los bosques en tierras de comunidades indígenas,
indicó el ente gubernamental.
Precisó también, que las garantías a las inversiones
de la cadena forestal no afectan los grupos indígenas ya que este concepto se
aplica solamente a las plantaciones comerciales y no a los bosques naturales.
Culminó manifestando que la presente acción de tutela
es improcedente, pues los accionantes gozan de otros medios de defensa judicial
aptos para proteger sus derechos.  Además resaltó que en este caso no se
explica cómo puede vulnerar los derechos fundamentales el trámite de un
proyecto de ley que todavía no es obligatorio, ni se sustenta la existencia de
un perjuicio irremediable.
2.2.  Congreso de la República.
El Congreso de la República, a través de la Secretaría
Privada del Senado, objetó las reclamaciones contenidas en la acción de tutela
para lo cual subrayó que el artículo 150 de la Constitución Política otorga al
Congreso de la República la facultad de hacer las leyes.  Al respecto explicó
que respecto de este poder no es posible derivar la posibilidad de afectar
derechos fundamentales, menos cuando la iniciativa legislativa no ha nacido
a la vida jurídica.
Adicionalmente indicó que los derechos relacionados
por la asociación demandante no son fundamentales sino que se trata de derechos
colectivos y que, por tanto, la herramienta jurídica de protección que
procedería en este caso es la acción popular, conforme al artículo 88 de la
Constitución.  Por consiguiente –concluyó- la Acción de Tutela
intentada debe rechazarse por improcedente, con fundamento en el artículo 6°
del Decreto 2591 de 1991, según el cual ella no procederá “cuando se pretenda
proteger derechos colectivos, tales como la paz y los demás mencionados en el
artículo 88 de la Constitución Política.
A lo anterior el legislativo agregó que el numeral 5°
del artículo 6° del Decreto 2591 determina que la Acción de Tutela es
improcedente cuando se trate de atacar actos de carácter general, impersonal y
abstracto, como es el caso de las disposiciones contenidas en el proyecto de
ley atacado.  Bajo este contexto explicó que cuando la iniciativa se
convierta en ley, la demandante puede emplear la acción pública de
inconstitucionalidad para tramitar los vicios de procedimiento que sustentan su
demanda.  En todo caso –enfatizó- dentro del estudio del proyecto se ha dado
aplicación a los principios de participación ciudadana con la realización de
tres foros en las ciudades de Bogotá D.C. y Quibdo.
Por último concluyó: “resulta improcedente que por
virtud de una Acción de Tutela se pudiera coartar la iniciativa parlamentaria,
ordenando la cesación de todo procedimiento y el archivo de un proyecto de ley
(...)”.  Así las cosas, solicitó que se niegue por improcedente la presente
acción.
2.3.  Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo
Territorial.
El Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo
Territorial, a través de apoderado, consideró que no ha vulnerado ninguno de
los derechos relacionados por la asociación demandante.  Para el efecto recordó
que durante el trámite del proyecto en la Comisión Quinta Constitucional
Permanente de la Cámara de Representantes, mediante documento del 01 de junio
de 2005, se presentaron los argumentos que explican porqué los diferentes
artículos que componen la iniciativa legislativa no desconocen la consulta previa
que debe efectuarse a las comunidades indígenas y afrocolombianas.  Además
destacó que previo a la presentación del proyecto se realizaron reuniones que,
en varios casos, incluyeron representantes de los grupos mencionados.
3.  Pruebas
En el expediente de la acción de tutela en comento
obran las siguientes pruebas:
-  Fotocopia de las gacetas del congreso número 394,
413, 540, 592, 697, 743 de 2004 y 98, 224, 334, 353 de 2005 (folios 11 a 89 y
313 a 358).
-  Gacetas del congreso número 592 de 2004 y 02, 98,
224, 334, 353 de 2005 (folios 90 a 115 y 241 a 312).
-  Fotocopia del oficio del 01 de septiembre de 2005,
suscrito por la ministra de medio ambiente, vivienda y desarrollo territorial,
que da respuesta al derecho de petición del senador Jesús Piñacué Achicué
(folios 116 a 122 y 232 a 240).
-  Fotocopia de las respuestas que la ministra de
ambiente, vivienda y desarrollo territorial, presenta a la Comisión Tercera de
la Cámara de Representantes (folios 123 a 140 y 205 a 221) y del cuestionario
respectivo (folios 223 a 231).
-  Fotocopias de las resoluciones 030, 031, 032, 033 y
034 de 1988, expedidas por el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, en
las cuales se definen jurídicamente unos resguardos indígenas (folios
141 a 177).
-  Fotocopia de la Resolución 0036 de 2005, expedida
por el Ministerio del Interior y de Justicia, “[p]or la cual (...) se
inscribe en el Registro de Asociación de Autoridades Tradicionales Indígenas
y/o Cabildos la afiliación una comunidad a la a la Asociación de autoridades
Tradicionales del Consejo Regional Indígena del Medio Amazonas –CRIMA-” (folios
178 y 179).
-  Fotocopia del documento suscrito por la
viceministra de ambiente y el ministro de agricultura y desarrollo rural,
dirigido a la Comisión Quinta Constitucional Permanente de la Cámara de
Representantes acompañado de la “lista de los principales eventos de
consulta pública adelantados” (folios 370 a 378 y 402 a 404).
II.  DECISIONES JUDICIALES OBJETO DE REVISION
1.  Primera Instancia.
En primera instancia, el Tribunal Administrativo de
Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “C”, consideró que la acción de
tutela impetrada por CRIMA es improcedente conforme a los numerales 3 y 5 del
artículo 6° del Decreto 2591 de 1991.  Conforme a éste -señala el tribunal- la
acción de tutela no es un instrumento capaz de “cambiar o corregir las
iniciativas legislativas del gobierno, o de los Congresistas, ni el contenido,
ni la tramitación de los proyectos de ley, ni para disponer la cesación de su trámite”.
Esta instancia concluye que dentro del trámite
legislativo la asociación puede intervenir y hacer valer sus pretensiones y
que, en el evento en que la iniciativa se convierta en ley, “podrían
disponer de otro medio de defensa judicial, constituido por la acción de
inconstitucionalidad”.
2.  Impugnación.
En el escrito de impugnación de la decisión proferida
por la primera instancia, el apoderado de CRIMA precisa que la acción persigue
la protección de los derechos fundamentales de los pueblos indígenas.  Para
este efecto concreta que de acuerdo a la jurisprudencia de la Corte
Constitucional, la acción de tutela procede para amparar el derecho de consulta
previa radicado en cabeza de esas comunidades y que, en el presente caso, el
articulado del proyecto de ley “es susceptible de afectar directamente los
derechos fundamentales de los Pueblos Indígenas”.
De conformidad con este panorama especifica: “Por
lo tanto, es necesario aclarar que la protección solicitada no ataca el
proyecto de ley en sí mismo, es decir no se pretende cambiar o corregir el
contenido de la iniciativa legislativa del Gobierno o de los Congresistas que
elaboraron, radicaron y han tramitado el proyecto.  La acción persigue que el
trámite o procedimiento legislativo, en el cual concurren el Gobierno y el
Congreso, se desarrolle respetando el derecho que le asiste a los Pueblos
Indígenas de ser consultados previamente...”.
Por último señala que la acción de
inconstitucionalidad no es un mecanismo apto para defender los derechos invocados
ya que ésta sólo procederá cuando se haya aprobado y sancionado el trámite
legislativo.  Sobre este particular aclara: “Precisamente la solicitud de
amparo constitucional presentada se orienta a impedir que se culmine el trámite
legislativo con violación del debido proceso y específicamente con la omisión
de la consulta previa”.
3.  Segunda Instancia.
La Sección Cuarta, Sala de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado, resolvió la impugnación presentada por el
CRIMA.  Para el efecto, en la providencia respectiva, el alto tribunal señala
que el proyecto de ley involucra los intereses de las comunidades indígenas y
como consecuencia infiere que “debió consultárseles tales puntos para tener
la posibilidad de participar en la discusión y desarrollo del articulado de los
proyectos de ley”.
Así las cosas, de la información suministrada por el
Ministerio de Agricultura, identifica que en el trámite de la iniciativa se han
adoptado varios mecanismos para incluir las percepciones e inquietudes
provenientes de diferentes sectores de la sociedad y deduce que al tratarse de
un proyecto de ley “se deben respetar las reglas del trámite legislativo,
dentro del cual existen los debates que deben dejar claro los aspectos
debatidos que sean parte de la aceptación o inconformidad que manifiestan los
representantes del pueblo (senadores y representantes)”.  A lo anterior
agrega que los defectos de los que llegare a adolecer el trámite legislativo
tienen su propio control a través de las objeciones presidenciales y la acción
de inconstitucionalidad.  Por tanto, concluye que existen otros medios de
defensa judicial por lo que resuelve rechazar la acción.
III.  CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1.  Competencia
Es competente esta Sala de Revisión de la Corte Constitucional
para revisar los fallos mencionados, de conformidad con lo establecido en los
artículos 86, inciso tercero, y 241 numeral noveno de la Constitución Política
y en los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.
2.  Presentación del caso y planteamiento del problema
jurídico.
El Consejo Regional Indígena del Medio Amazonas
–CRIMA- acusa el trámite de un proyecto de ley de desconocer el derecho
fundamental de los pueblos indígenas a la consulta previa.  Por esto, presenta
acción de tutela en la que solicita se ordene al Congreso de la República se
abstenga de culminar y aprobar el trámite legislativo hasta tanto no se
satisfagan plenamente las garantías de los aborígenes.
Las demandadas, por su parte, insisten en que no se ha
vulnerado derecho fundamental alguno pues en el trámite del proyecto de ley se
han tenido en cuenta las intervenciones de diferentes sectores del país,
incluyendo los indígenas, y en la normativa se encuentran previstas
disposiciones que protegen la consulta previa y los demás derechos de los
indígenas.  Agregan que la actora cuenta con otros medios de defensa judicial y
que, por tanto, la tutela es improcedente.
Las instancias judiciales que conocieron del amparo,
declararon improcedente la acción porque ésta no procede contra actos de
carácter general, impersonal y abstracto, específicamente contra los
procedimientos legislativos del Congreso de la República, y porque la
accionante cuenta con otro medio de defensa judicial, a saber, la acción de
inconstitucionalidad.
De acuerdo a lo expuesto, esta Sala de
Revisión enfrenta como problema preliminar, definir si la acción de tutela
opera contra los diferentes actos y procedimientos emprendidos por el
legislativo dentro del trámite de un proyecto de ley en protección del derecho
de consulta previa de las comunidades indígenas.  Después, sólo si se llegase a
la conclusión de que la tutela es procedente, la Corte definirá el alcance que
ésta tiene dentro del caso concreto, en el trámite del proyecto de ley número
264-C-2004, 025-S-2004 acumulado con el proyecto número 023-84.080 S-2004 “por
la cual se expide la Ley General Forestal”.
3.  El trámite de un proyecto de ley y el derecho fundamental de
consulta previa de los pueblos indígenas.
Cada una de las instancias en el trámite de la
presente acción, declaró que la acción de tutela es improcedente.  Para ese
efecto los jueces consideraron que este mecanismo judicial no opera contra
actos de carácter general, impersonal y abstracto conforme al Decreto 2591 de 1991
y que, por tanto, no es posible dar curso al amparo frente a las diferentes
etapas que se están adelantando dentro del proceso legislativo.  Además
anotaron que la asociación demandante tiene a su disposición otros medios de
defensa judicial lo que ratifica su improcedencia.
Al contrario, la asociación demandante insiste en que
el alcance del derecho de consulta previa exige la procedencia de la acción de
tutela para que el Congreso no expida una ley con vulneración de este derecho,
del debido proceso y, en general, de los intereses de las comunidades
indígenas.
Pues bien, teniendo en cuenta lo anterior, con el
objetivo de establecer si la acción de tutela procede para la protección del
derecho de consulta previa de los pueblos indígenas en las diferentes etapas
que integran la potestad legislativa mientras se está discutiendo un proyecto
de ley, es necesario definir la naturaleza y, específicamente, la repercusión
que en ese ámbito tiene el derecho fundamental.  Sin perjuicio de esto, la Sala
también estudiará cuál es el sustento de la causal de improcedencia de la
tutela invocada por las instancias para confrontarla con los alcances del
derecho cuya protección se depreca a través del amparo.
3.1.  Naturaleza y alcance del derecho fundamental de
consulta previa de los pueblos indígenas.  Reiteración de jurisprudencia.
El derecho de consulta previa de las comunidades
indígenas se encuentra consignado en el parágrafo del artículo 330 de la
Constitución[1] y en el Convenio OIT 169
de 1989, aprobado por Colombia mediante Ley 21 de 1991.  Previo a señalar
cuáles son los principales postulados y consecuencias del citado instrumento,
especialmente en la actividad legislativa, es necesario recordar que esta
Corporación, a través de varios pronunciamientos, ha precisado que éste tiene
carácter de fundamental y hace parte del bloque de constitucionalidad conforme
a los artículos 93 y 94 de la Constitución.  Al respecto, en la sentencia
SU-383 de 2003[2] se afirmó lo siguiente:
“Resulta de especial importancia para el
asunto en estudio, además, reiterar que el Convenio 169 de la OIT[3],
y concretamente el derecho de los pueblos indígenas y tribales a la consulta
previa conforma con la Carta Política bloque de constitucionalidad, en virtud
de lo dispuesto por los artículos 93 y 94 del ordenamiento constitucional, no
sólo porque el instrumento que la contiene proviene de la Organización
Internacional del Trabajo y estipula los derechos labores de dichos pueblos
-artículo 53 C.P.- sino i) en virtud de que la participación de las comunidades
indígenas en las decisiones que se adopten respecto de la explotación de
recursos naturales en sus territorios, prevista en el artículo 330 de la Carta,
no puede ser entendida como la negación del derecho de éstos pueblos a ser
consultados en otros aspectos inherentes a su subsistencia como comunidades
reconocibles –artículo 94 C.P.-, ii) dado que el Convenio en cita es el
instrumento de mayor reconocimiento contra las discriminaciones que sufren los
pueblos indígenas y tribales, iii) debido a que el derecho de los pueblos indígenas
a ser consultados previamente sobre las decisiones administrativas y
legislativas que los afecten directamente es la medida de acción positiva que
la comunidad internacional prohíja y recomienda para combatir los orígenes, las
causas, las formas y las manifestaciones contemporáneas de racismo,
discriminación racial, xenofobia y las formas de intolerancia conexa que afecta
a los pueblos indígenas y tribales –Declaración y Programa de Acción de Durban-
y iv) debido a que el artículo 27 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y
Políticos dispone que no se negará a las minorías étnicas el derecho a su
identidad.
“Asuntos que no pueden suspenderse ni
aún en situaciones excepcionales, i) por estar ligado a la existencia de
Colombia como Estado social de derecho, en cuanto representa la protección
misma de la nacionalidad colombiana –artículos 1° y 7° C.P.-, ii) en razón de
que el derecho a la integridad física y moral integra el “núcleo duro” de los
derechos humanos, y iii) dado que la protección contra el etnocidio constituye
un mandato imperativo del derecho internacional de los derechos humanos [4]”.
En el mismo sentido, la Sentencia de Unificación 039
de 1997[5] destacó que el derecho de
consulta previa se encuentra estrechamente acoplado con varios postulados
fundadores de nuestro sistema jurídico, bajo los siguientes términos:
“La explotación de los recursos
naturales en los territorios indígenas debe hacerse compatible con la
protección que el Estado debe dispensar a la integridad social, cultural y
económica de las comunidades indígenas, integridad que como se ha visto antes
configura un derecho fundamental para la comunidad por estar ligada a su
subsistencia como grupo humano y como cultura. Y precisamente, para asegurar
dicha subsistencia se ha previsto, cuando se trate de realizar la explotación
de recursos naturales en territorios indígenas, la participación de la
comunidad en las decisiones que se adopten para autorizar dicha explotación. De
este modo, el derecho fundamental de la comunidad a preservar la referida
integridad se garantiza y efectiviza a través del ejercicio de otro derecho que
también tiene el carácter de fundamental, en los términos del art. 40, numeral
2 de la Constitución, como es el derecho de participación de la comunidad en la
adopción de las referidas decisiones.
(...)
“A juicio de la Corte, la participación
de las comunidades indígenas en las decisiones que pueden afectarlas en
relación con la explotación de los recursos naturales ofrece como
particularidad el hecho o la circunstancia observada en el sentido de que la
referida participación, a través del mecanismo de la consulta, adquiere la
connotación de derecho fundamental, pues se erige en un instrumento que es
básico para preservar la integridad étnica, social, económica y cultural de las
comunidades de indígenas y para asegurar, por ende, su subsistencia como grupo
social. De este modo la participación no se reduce meramente a una intervención
en la actuación administrativa dirigida a asegurar el derecho de defensa de
quienes van a resultar afectados con la autorización de la licencia ambiental
(arts. 14 y 35 del C.C.A., 69, 70, 72 y 76 de la ley 99 de 1993), sino que
tiene una significación mayor por los altos intereses que ella busca tutelar,
como son los atinentes a la definición del destino y la seguridad de la
subsistencia de las referidas comunidades.
“El derecho de participación de la
comunidad indígena como derecho fundamental (art. 40-2 C.P.), tiene un
reforzamiento en el Convenio número 169, aprobado por la ley 21 de 1991, el
cual está destinado a asegurar los derechos de los pueblos indígenas a su
territorio y a la protección de sus valores culturales, sociales y económicos,
como medio para asegurar su subsistencia como grupos humanos. De este modo, el
citado Convenio, que hace parte del ordenamiento jurídico en virtud de los
arts. 93 y 94 de la Constitución,  integra junto con la aludida norma un bloque
de constitucionalidad que tiende a asegurar y hacer efectiva dicha
participación.”
Ahora bien, conforme a los anteriores supuestos es
necesario precisar ahora, cuáles son los escenarios y las particularidades que
acompañan el derecho de consulta previa conforme el convenio 169.  Téngase en
cuenta que este instrumento “se funda en el principio de que las estructuras
y formas de vida de los pueblos indígenas y tribales “es permanente y
perdurable”, y que la comunidad internacional tiene interés en que el valor
intrínseco de las culturas nativas sea salvaguardado”[6].
Como tal, frente a éste, el compromiso principal que asumen los cuerpos
estatales es “asumir la responsabilidad de desarrollar, con la participación
de los pueblos interesados, una acción coordinada y sistemática con miras a
proteger los derechos de esos pueblos y a garantizar el respeto de su
integridad”[7].
En particular, de acuerdo a las incógnitas que
acompañan el presente caso, es imperativo hacer énfasis en que el ámbito de
acción del mismo influye las decisiones de tipo legislativo y administrativo
que afecten a las comunidades indígenas.  Para este efecto es necesario
recurrir a la lectura del articulado del convenio, que en sus artículos 6[8],
7[9],
13 y 15, desarrolla los alcances del derecho, bajo los siguientes supuestos:
“Artículo 6o
“1. Al aplicar las disposiciones del
presente Convenio, los gobiernos deberán:
“a) Consultar a los pueblos interesados,
mediante procedimientos apropiados y en particular a través de sus
instituciones representativas, cada vez que se prevean medidas legislativas
o administrativas susceptibles de afectarles directamente;
“b) Establecer los medios a través de
los cuales los pueblos interesados puedan participar libremente, por lo menos
en la misma medida que otros sectores de la población, y a todos los niveles en
la adopción de decisiones en instituciones electivas y organismos administrativos
y de otra índole responsables de políticas y programas que les conciernan;
“c) Establecer los medios para el pleno
desarrollo de las instituciones e iniciativas de esos pueblos y en los casos
apropiados proporcionar los recursos necesarios para este fin.
“2. Las consultas llevadas a cabo en
aplicación de este Convenio deberán efectuarse de buena fe y de una manera
apropiada a las circunstancias, con la finalidad de llegar a un acuerdo o
lograr el consentimiento acerca de las medidas propuestas.”
“Artículo 7o
“1. Los pueblos interesados deberán
tener el derecho de decidir sus propias prioridades en lo que atañe al proceso
de desarrollo, en la medida en que éste afecte a sus vidas, creencias,
instituciones y bienestar espiritual y a las tierras que ocupan o utilizan de
alguna manera, y de controlar, en la medida de lo posible, su propio desarrollo
económico, social y cultural. Además, dichos pueblos deberán participar en
la formulación, aplicación y evaluación de los planes y programas de desarrollo
nacional y regional susceptibles de afectarles directamente.
(...)
“3. Los gobiernos deberán velar
porque, siempre que haya lugar, se efectúen estudios, en cooperación con los
pueblos interesados, a fin de evaluar la incidencia social, espiritual y
cultural y sobre el medio ambiente que las actividades  de desarrollo previstas
puedan tener sobre esos pueblos. Los resultados de estos estudios deberán
ser considerados como criterios fundamentales para la ejecución de las
actividades mencionadas.
“4. Los gobiernos deberán tomar medidas,
en cooperación con los pueblos interesados, para proteger y preservar el medio
ambiente de los territorios que habitan.”
“Artículo 13.
“1. Al aplicar las disposiciones de esta
parte del Convenio, los gobiernos deberán respetar la importancia especial que
para las culturas y valores espirituales de los pueblos interesados reviste su
relación con las tierras o territorios, o con ambos, según los casos, que
ocupan o utilizan de alguna otra manera, y en particular los aspectos
colectivos de esa relación.
(...)
“Artículo 15.
“1. Los derechos de los pueblos
interesados a los recursos naturales existentes en sus tierras deberán
protegerse especialmente. Estos derechos comprenden el derecho de esos
pueblos a participar en la utilización, administración y conservación de dichos
recursos.
“2. En caso de que pertenezca al Estado
la propiedad de los minerales o de los recursos del subsuelo, o tenga derechos
sobre otros recursos existentes en las tierras, los gobiernos deberán establecer
o mantener procedimientos con miras a consultar a los pueblos interesados, a
fin de determinar si los intereses de esos pueblos serían perjudicados, y en
qué medida, antes de emprender o autorizar cualquier programa de prospección o
explotación de los recursos existentes en sus tierras. Los pueblos
interesados deberán participar siempre que sea posible en los beneficios que
reporten tales actividades, y percibir una indemnización equitativa por
cualquier daño que puedan sufrir como resultado de esas actividades.” (Negrillas
fuera de texto original).
Pues bien, de conformidad con estas disposiciones la
Corte ha derivado que el derecho de consulta previa afecta e influye, dado su
carácter fundamental, la conformación de medidas tanto administrativas como
legislativas que puedan afectar a las comunidades indígenas.  Sobre el
particular, por ejemplo, en la sentencia C-169 de 2001[10]
se afirmó: “De esta manera, existe, en principio, un compromiso
internacional de gran amplitud, que obliga al Estado colombiano a efectuar el
aludido proceso de consulta previa cada vez que se prevea una medida,
legislativa o administrativa, que tenga la virtud de afectar en forma directa a
las etnias que habitan en su territorio”.
En el mismo derrotero, en una sentencia reciente
proferida por la Sala Octava de revisión, se concluyó: “De esta manera, la
importancia del Convenio 169 de 1989 la OIT y en especial del instrumento de
consulta previa que se prevé en su artículo 6, radica particularmente no solo
en que dicho proceso consultivo se surta de manera previa cuando quiera que se
trate sobre la explotación de recursos naturales existentes en territorio, sino
porque dicha consulta previa habrá de hacerse extensiva a todas aquellas
decisiones administrativas y legislativas del Estado que afecten o involucren
intereses propios de dichas minorías, aún cuando sean diferentes a lo señalado
en el artículo 330 de la C.P., pues de esta manera se garantiza igualmente el
derecho a su identidad. Así, la consulta previa que señala el Convenio 169
tendrá cabida respecto de todos aquellos casos que así se requiera y en los que
se comprometan los intereses del pueblo indígena”[11]
(negrilla fuera de texto original).
No obstante lo anterior, es necesario destacar que
conforme al artículo 34[12] del convenio, existe un
margen “flexible” para que el Estado, a través de los órganos competentes,
determine los límites dentro de los cuales opera el derecho de consulta
previa.  Al respecto, en la sentencia C-169 citada se precisó:
“(...) el instrumento otorga a los
Estados Partes un importante margen de discrecionalidad para determinar las
condiciones en que habrán de dar cumplimiento a los deberes internacionales que
allí constan; ello, por supuesto, en la medida en que las Partes hagan uso de
dicha flexibilidad sin dejar de cumplir con el objeto esencial de sus
obligaciones que, en este caso, consiste en asegurar la efectiva participación
de los grupos étnicos en las decisiones que les conciernan: de lo
contrario, se estaría dando al artículo 34 citado un alcance que riñe con las
normas más elementales sobre interpretación de tratados, como la que consta en
el artículo 31-1 de la Convención de Viena de 1.969[13],
según la cual "un tratado deberá interpretarse de buena fe conforme al
sentido corriente que haya de atribuirse a los términos del tratado en el
contexto de éstos y teniendo en cuenta su objeto y fin" (subraya
fuera del texto).
“Dada la configuración constitucional
del Estado colombiano, los órganos indicados para determinar cuándo y cómo se habrá
de cumplir con la citada obligación internacional son, en principio, el
Constituyente y el Legislador, ya que son éstos, por excelencia, los canales de
expresión de la voluntad soberana del pueblo (art. 3, C.N.). En
consecuencia, la Corte Constitucional, al momento de determinar cuándo resulta
obligatorio efectuar la consulta previa a los grupos étnicos, debe estar sujeta
a los lineamientos constitucionales y legales existentes, éstos últimos en la
medida en que no desvirtúen el objeto y finalidad del pluricitado Convenio, ni
contraríen la plena vigencia de los derechos fundamentales de tales etnias”
(Negrilla fuera de texto original).
Así pues, tenemos que el derecho de consulta previa
está sujeto a los lineamientos constitucionales y legales que faciliten y
precisen la participación de los pueblos indígenas en las decisiones
legislativas y administrativas que les afecten.  Sin embargo, esta condición
tiene como límite irrestricto la vigencia de los derechos fundamentales de las
diferentes etnias y, por supuesto, las directrices del convenio que, por hacer
parte de bloque de constitucionalidad, tienen prevalencia en el orden interno.
Dentro del mencionado contexto, es decir, en el que se
insiste en el carácter fundamental de la consulta previa y su estrecha relación
con la subsistencia de los pueblos indígenas, esta Corporación definió y
sintetizó las características del derecho en la sentencia C-620 de 2003[14],
de la siguiente manera:
“a. La jurisprudencia ha determinado que
la protección a la identidad cultural de las comunidades indígenas es un
derecho fundamental, cuyo reconocimiento está orientado a lograr la
preservación de tales culturas.
“b. Del anterior derecho se desprende el
de participación de la comunidad indígena en la adopción de las decisiones que
les conciernen y en especial en las relativas a la explotación de los recursos
naturales ubicados en sus territorios, como expresamente lo prescribe el
parágrafo del artículo 330 de la Constitución. Este derecho de participación,
por la particular influencia que el medio ambiente tiene en la definición de
los rasgos de las cultural indígenas, ha sido estimado también por la
jurisprudencia constitucional como un derecho fundamental.
“c. De conformidad con lo preceptuado
por el artículo 15 del Convenio 169 de 1989 adoptado por la conferencia de la
OIT, norma que por referirse a un derecho fundamental forma parte del llamado
bloque de constitucionalidad, el derecho de participación de las comunidades
indígenas en la adopción de las decisiones relativas a los recursos naturales
de propiedad estatal ubicados en su territorio, como es el caso de la sal de
las Minas de Manaure, debe  hacerse efectivo mediante el mecanismo de la
consulta previa. Dicho artículo, además, establece que los pueblos indígenas
‘deberán participar siempre que sea posible en los beneficios que reporten
tales actividades, y percibir una indemnización equitativa por cualquier daño
que puedan sufrir como resultado de esas actividades’.”
“d. El convenio 169 no precisa la forma
en la cual debe adelantarse la consulta previa a los pueblos indígenas en cuyo
territorio se pretenden explorar o explotar recursos naturales de propiedad
estatal. En tal virtud, corresponde al derecho interno definir ese asunto. La
Constitución no señala tampoco el procedimiento que para ello debe llevarse a
cabo ni la ley lo hace.
“e. La jurisprudencia ha indicado al
respecto que, teniendo en cuenta lo regulado por el artículo 34 del referido
convenio de la OIT, (...), el compromiso del Estado colombiano  de
adelantar las mencionadas consultas es de gran amplitud  y debe ser
interpretado flexiblemente según las circunstancias. Sin embargo ha precisado que
dado que el derecho a la consulta tiene por objeto garantizar la participación
en la adopción de las decisiones que afectan a las comunidades, no puede
consistir en una simple información a dichos entes colectivos, sino que debe
propiciar espacios de concertación en la escogencia de las mediadas.
“f. Finalmente, debe tenerse en cuenta
que la consulta, como mecanismo de participación en la adopción de decisiones y
de garantía de la identidad cultural de los pueblos indígenas y tribales, es
obligatoria en cuanto a su verificación, pero no sustrae de la competencia de
las autoridades la adopción final de la medida legislativa o administrativa,
como en general sucede con todos los mecanismos de concertación.
Además, en un pronunciamiento de tutela proferido por
el pleno de la Corporación[15], de conformidad con lo
previsto en el Convenio 169, se especificaron cuáles son los objetivos que
persigue la consulta y con ello se determinó, por tanto, el marco axiológico
básico que acompaña el derecho en cualquier ámbito; en esa oportunidad la Corte
señaló lo siguiente:
“Con fundamento en los arts. 40-2, 330
parágrafo de la Constitución y las normas del Convenio 169 antes citadas,
estima la Corte que la institución de la consulta a las comunidades indígenas
que pueden resultar afectadas con motivo de la explotación de los recursos
naturales, comporta la adopción de relaciones de comunicación y entendimiento,
signadas por el mutuo respeto y la buena fe entre aquéllas y las autoridades
públicas, tendientes a buscar:
“a) Que la comunidad tenga un
conocimiento pleno sobre los proyectos destinados a explorar o explotar los
recursos naturales en los territorios que ocupan o les pertenecen, los
mecanismos, procedimientos y actividades requeridos para ponerlos en ejecución.
“b) Que igualmente la comunidad sea
enterada e ilustrada sobre la manera como la ejecución de los referidos
proyectos puede conllevar una afectación o menoscabo a los elementos que
constituyen la base de su cohesión social, cultural, económica y política y,
por ende, el sustrato para su subsistencia como grupo humano con
características singulares.
“c) Que se le de la oportunidad para que
libremente y sin interferencias extrañas pueda, mediante la convocación de sus
integrantes o representantes, valorar conscientemente las ventajas y
desventajas del proyecto sobre la comunidad y sus miembros, ser oída en
relación con las inquietudes y pretensiones que presente, en lo que concierna a
la defensa de sus intereses y, pronunciarse sobre la viabilidad del mismo. Se
busca con lo anterior, que la comunidad tenga una participación activa y
efectiva en la toma de la decisión que deba adoptar la autoridad, la cual en la
medida de lo posible debe ser acordada o concertada.
Sin perjuicio de lo anterior, de acuerdo al mandato de
flexibilidad contenido en el convenio, hay que tener en cuenta que el Gobierno,
a través de los Decretos 1397 de 1996[16] y 1320 de 1998[17],
formuló algunas pautas facilitadoras de acercamiento entre los pueblos
indígenas y el Estado[18].  No se debe pasar por
alto que en las Leyes 99 de 1993[19], 160 de 1994, 191 de
1995, 199 de 1995 y 685 de 2001[20], entre otras, también se
prevén algunas disposiciones de participación y consulta indígena.
Respecto del Decreto 1320 hay que recordar que esta
Corporación decidió inaplicarlo en la sentencia T-652 de 1998[21]
por resultar, conforme al caso concreto, “a
todas luces contrario a la Constitución y a las normas incorporadas al derecho
interno por medio de la Ley 21 de 1991”.  Adicionalmente, no sobra
anotar que las reclamaciones contra dicho Decreto fueron objeto de admisión por
parte de la Oficina Internacional del Trabajo, lo que llevó a que el Consejo de
Administración aprobara las recomendaciones de la Comisión de Expertos, en el
sentido de solicitar al Gobierno Colombiano modificar la norma para ponerl[a]
de conformidad con el Convenio y para que efectúe la consulta con la participación
activa de los representantes de los pueblos indígenas de Colombia[22].
Como tal, hay que advertir que esos estatutos
contienen conceptos tendientes a posibilitar el inicio de la concertación entre
las partes a partir de la definición de algunas herramientas estructurales.
Para todo caso es necesario señalar que dichas normas no pueden menoscabar la
diversidad y autonomía de cualquier etnia[23] y por tanto,
no constituyen un modelo único de acercamiento con los diferentes pueblos.
Sobre el particular, haciendo énfasis sobre las implicaciones que tiene el
empleo efectivo del Convenio 169, la Corte señaló:
“Ahora bien, el proceso consultivo que
las autoridades realicen ante los pueblos indígenas para tomar una decisión que
afecte sus intereses, deberá estar precedido de una consulta acerca de cómo se
efectuará el proceso consultivo. Ciertamente, el Estado Colombiano deberá tener
en cuenta que los procesos de consulta previa no podrán responder a un modelo
único aplicable indistintamente a todos los pueblos indígenas, pues para dar
efectiva aplicación al Convenio 169 de la OIT y en especial a lo dispuesto en
su artículo 6° y del artículo 7° de la Carta, los procesos de consulta deberán
ante todo garantizar los usos y costumbres de los pueblos indígenas, respetando
sus métodos o procedimientos de toma de decisiones que hubieren desarrollado.[24]”.
Así las cosas, a manera de conclusión podemos señalar
que, para los efectos del presente asunto, el derecho de consulta previa tiene
carácter fundamental y debe aplicarse, conforme a los usos y costumbres de cada
etnia, no solo a los trámites administrativos, sino también al procedimiento
legislativo.  No obstante lo anterior, es necesario precisar, dada la
trascendencia que la discusión parlamentaria tiene en nuestro sistema jurídico,
que los términos bajo los cuales éste se hace efectivo, obedecen a las
condiciones propias de cada país, definidas por el constituyente o el
legislativo.
Bajo este marco es necesario resaltar que esta
Corporación reconoció el ámbito de acción de la consulta previa en un proceso
legislativo, en la sentencia C-891 de 2002[25] de acuerdo a
los siguientes postulados:
“1. No es contrario a la Constitución
que una entidad gubernamental elabore de manera autónoma un proyecto de ley
sobre un asunto que milita en el ámbito de sus competencias, aún siendo del
interés de los pueblos indígenas, pues tal actividad hace parte del ejercicio
de sus funciones. Sin embargo es claro que, en ese caso, la entidad debe
brindarle a las comunidades, en un momento previo a la radicación del proyecto
en el Congreso de la República, las debidas oportunidades para que ellas no
sólo conozcan a fondo el proyecto sino, sobre todo, para que puedan participar
activamente e intervenir en su modificación, si es preciso. No obstante lo
anterior, puede presentarse el caso de que la composición inicial del proyecto
sea producto del esfuerzo conjunto y concertado de entidades y comunidades,
evento en el cual se evidenciaría con más veras el cumplimiento de la
participación indígena.
“2. De manera unilateral el Ministerio
de Minas y Energía elaboró el proyecto de ley que daría origen al Código de
Minas y, junto con el Ministerio del Interior, coordinó la celebración de
talleres informativos previos al escenario de discusión del proyecto, esto es,
la Mesa Nacional de Concertación con las comunidades indígenas.
(...)
“6. En síntesis: antes de radicar el
proyecto de ley en el Congreso de la República, a lo largo de un periodo de más
de un año el Gobierno Nacional fomentó diversos mecanismos de participación que
se desarrollaron en diversas etapas, así: (i) divulgación del proyecto de ley,
enviado por correo a las distintas organizaciones indígenas; (ii) ilustración y
exposición detallada del articulado del proyecto ante las comunidades y
discusión preliminar entre las entidades gubernamentales y estas últimas, a
través de los talleres informativos previos, diseñados como mecanismos preparatorios
para la Mesa Nacional de Concertación; (iii) organización y celebración -en dos
oportunidades- de la Mesa Nacional de Concertación, donde no se llegó a acuerdo
alguno, pero por causas no imputables al Gobierno, pues éste siempre demostró
su voluntad de realizar la consulta y la concertación en torno al proyecto de
ley” (negrilla fuera de texto original).
Conforme a lo anterior, en la misma decisión se
puntualizó que es obligación del gobierno brindar los escenarios y las
alternativas necesarias para participar  de la iniciativa legislativa a los
pueblos indígenas, pero infirió que no es obligatorio llegar a un acuerdo o una
concertación.  Sobre el particular afirmó la Corporación:
“20. La circunstancia de no haberse
llegado a un acuerdo con las comunidades indígenas y, a pesar de eso, haberse
radicado el proyecto de ley en el Congreso, merece mayor atención por parte de
esta Sala, teniendo en cuenta los lineamientos jurisprudenciales expuestos en
páginas anteriores, tal como pasa a verse:
(...)
“ ... como ya se dijo, el derecho de
consulta indígena no es absoluto, pues, si bien la Constitución ordena que se
propicie la participación de las respectivas comunidades en los asuntos
relacionados con la explotación de recursos naturales en los territorios
indígenas, de ninguna manera puede entenderse que deba necesariamente llegarse
a un acuerdo como requisito sine qua non para radicar el proyecto del ley. A
decir verdad, la irreductible exigencia de un tal acuerdo sólo haría nugatoria
la iniciativa legislativa del Ejecutivo en la materia vista.
“Conforme a lo anterior, por principio
general el Gobierno está obligado a propiciar mecanismos efectivos y razonables
de participación en los asuntos que afecten a las comunidades indígenas. Sin
embargo, si no se llega a un acuerdo con estas últimas, no tiene por qué
frenarse el proceso legislativo en asuntos que a la vez son de interés general,
como ocurre en el caso minero.
Pues bien, bajo los anteriores supuestos la Corte
concluyó que la organización de talleres preparatorios y mesas de concertación
son ejemplos de escenarios legítimos para efectuar la consulta de una
iniciativa antes de ser presentada ante el Congreso de la República.  No
obstante lo anterior, también advirtió que existen espacios de deliberación al
interior del Congreso durante el trámite de un proyecto de ley, aptos para
discutir y hacer valer los intereses indígenas, veamos:
“22. Respecto de los mecanismos
propiciados por el Gobierno, tales como los talleres preparatorios y las mesas
de concertación, la Corte los encuentra apropiados al fin perseguido, esto es,
llevar a ley de la República un proyecto que armonizara con los intereses de
los pueblos indígenas, a la par que fuera respetuoso del principio de
participación que a ellos cobija. Amén de que en el acervo probatorio no se
advierte asomo alguno de mala fe por parte de las entidades gubernamentales
sino, por el contrario, un reiterado interés por alcanzar un acuerdo con los
representantes de las comunidades indígenas.
“23. Por otra parte, debe señalarse que
el escenario previo a la radicación del proyecto no es el único espacio
deliberativo en el que los pueblos indígenas pueden participar durante el
proceso tendiente a la expedición de normas que los afectan, toda vez que en
el Congreso de la República dicho proceso participativo no se interrumpe.
Justamente es también éste un escenario de discusión y participación que campea
en el marco de un Estado democrático, como el colombiano, en el que los pueblos
indígenas pueden canalizar sus propuestas a través de los congresistas elegidos.
“No
sobra recordar que en nuestro órgano legislativo, por mandato del inciso
segundo del artículo 171 de la Constitución, los indígenas tienen dos senadores
que participan en la creación de la ley antes de su expedición, haciendo oír su
voz” (negrilla fuera de texto original).
Así pues conforme al mencionado contexto, fácilmente
se deduce que el derecho fundamental de consulta previa tiene asidero dentro del
trámite legislativo.  Sin embargo, la influencia que el derecho pudiera ejercer
sobre tal potestad está condicionada a los instrumentos que haya fijado la
Constitución o la ley para intervenir en las iniciativas parlamentarias,
siempre que éstos permitan cumplir con el objeto esencial de la consulta
previa.  Al respecto la jurisprudencia constitucional ha precisado que el
gobierno puede echar mano de, por ejemplo, talleres preparatorios que tengan
por objeto forjar el consentimiento completo, libre, previo e informado de las
comunidades indígenas afectadas, a partir de los cuales se procure y gestione,
de buena fe, un consenso real y lo mas universal posible alrededor de la medida
legislativa.
Es preciso establecer ahora si frente a la
operatividad del derecho fundamental de consulta previa en el ámbito
legislativo, existe alguna viabilidad de que proceda la tutela, para garantizar
la vigencia de aquel.  Para este efecto es necesario relacionar los fundamentos
de la improcedencia de la acción de tutela contra actos de carácter general,
impersonal y abstracto.
3.2.  Fundamentos generales de la improcedencia de la
acción de tutela contra actos de carácter general, impersonal y abstracto.
Procedencia excepcional de la tutela contra actuaciones legislativas.
El artículo 86 de la Constitución Política señala,
como regla general, que la acción de tutela procede contra las acciones u
omisiones de cualquier autoridad pública que viole o amenace violar derechos
fundamentales.  También indica esta disposición que la acción sólo procede
cuando no se disponga de otro medio de defensa judicial.
Ahora bien, el artículo 6° numeral 5 del Decreto 2591
de 1991[26] establece la siguiente
causal de improcedencia de la acción: “Cuando se trate de actos de carácter
general, impersonal y abstracto”.  Conforme a ésta la Corte Constitucional
ha efectuado varios pronunciamientos en donde ha aplicado tal disposición a
diferentes eventos, señalando que para ese tipo de actuaciones existen otros
mecanismos especiales de control judicial[27].  Así, en las
sentencias T-024 de 2004[28] y T-151 de 2001[29]
se negó la operatividad del amparo frente a un Acuerdo emanado del Consejo
Superior de una universidad[30]; en el mismo sentido, en
las sentencias T-119 de 2003[31] y T-105 de 2002[32]
se denegó su procedencia contra un Acuerdo Municipal; en las sentencias T-1497
de 2000[33], T-1201 de 2000[34],
T-982 de 2000[35] y T-1452 de 2000[36]
se desaprobó la solicitud de protección frente a unos Decretos expedidos por el
Gobierno Nacional; precisamente la última de las jurisprudencias, se refirió a
la justificación de esta causal de improcedencia de la tutela, así:
“Por
consiguiente, no se ajusta a la Constitución, que se invoque la figura sumaria
de la tutela con la intención de que se tramiten de manera acelerada, asuntos
que por su misma complejidad exigen acucioso y ponderado análisis bajo la
óptica de ordenamientos especializados, expresamente sometidos por el sistema
jurídico a ciertas formas y procedimientos”.
En el mismo derrotero, en una de las decisiones
fundadoras de esta línea jurisprudencial -la sentencia T-321 de 1993[37]-
la Corte desestimó la actuación adelantada contra unos actos proferidos por el
Instituto Nacional de Radio y Televisión y el Consejo Nacional de Televisión,
bajo los siguientes términos:
“Cuando el desconocimiento, la
vulneración o el recorte de los derechos fundamentales se origina en actos
jurídicos de carácter general producidos por instancias subordinadas a la
Constitución (y todos los poderes constituidos lo son), su efecto general
pernicioso puede ser contrarrestado mediante mecanismos especialmente
dispuestos para ello, V.gr.: la acción de inconstitucionalidad contra las
leyes, o las acciones de nulidad (y de restablecimiento del derecho) contra los
actos administrativos. Mediante tales instrumentos se provoca la actuación de
un organismo público competente para que, también por vía de disposición
general, restablezca el imperio de la juridicidad.
“Pero no es
ése el caso de la tutela. El mismo artículo 6o. del Decreto 2591 establece en
su numeral 5o. que es improcedente la acción "cuando se trate de actos de
carácter general, impersonal y abstracto". Es que lo que se busca con el
mencionado mecanismo es suspender los efectos violatorios o amenazantes de
alguno de los derechos fundamentales de una persona determinada, derivados de
un acto concreto cuya aplicación deberá suspender el juez, aún mediante medidas
provisionales (esto es antes de la sentencia) cuando lo considere necesario y
urgente para proteger el derecho, según las voces del artículo 7o. del Decreto
en mención”.
Específicamente, frente a los actos de carácter
general, trátese de leyes o de actos legislativos expedidos por el Congreso de
la República, esta Corporación también ha señalado la improcedencia de la
acción de tutela.  En efecto, en la sentencia T-430 de 1992[38]
se indicó que, dada su naturaleza pública, el parlamento puede ser sujeto
pasivo del amparo frente a los actos de carácter particular que llegare
proferir[39] pero que, en lo que se
refiere a su capacidad legislativa, este mecanismo no es procedente.  De la
sentencia en comento, se hace necesario destacar lo siguiente:
“Así, pues, considera la Corte que
asiste la razón al accionante cuando afirma que también los actos producidos
por la Rama Legislativa son susceptibles de esta acción. Tanto las cámaras como
las comisiones permanentes que dentro de ellas se conforman de acuerdo con lo
previsto por el artículo 142 de la Constitución y sus mesas directivas tienen
aptitud efectiva para proferir actos o incurrir en omisiones por cuyo medio se
vulnere o amenace vulnerar un derecho fundamental, siendo lógico entonces que
éste sea protegido por la vía de la acción de tutela, de manera definitiva o al
menos transitoria en orden a evitar un perjuicio irremediable.
“Desde luego, como también lo apunta el
actor, están excluídas las leyes que expida el Congreso, pero también lo están
-digámoslo de una vez- los actos legislativos reformatorios de la Constitución
(artículos 374 y 375 Constitución Política), ya que respecto de aquellas y de
éstos, la propia Carta ha previsto la acción de inexequibilidad para atacarlos
por los motivos allí mismo indicados, si vulneran sus preceptos (artículo 241,
numerales 1, 2, 4 y 10 Constitución Política).
Tenemos entonces que conforme al artículo 6° del
Decreto 2591 de 1991, la acción de tutela también es improcedente contra los
actos de carácter general, impersonal y abstracto proferidos en el Congreso de
la República.  La jurisprudencia constitucional ha precisado, como se vio, que
ello esta justificado por la existencia de la acción de inconstitucionalidad,
que constituye el medio o mecanismo idóneo para controvertir las actuaciones
legislativas del Congreso de la República, a través del organismo encargado de
la guarda y supremacía de la constitución[40].
De hecho, tal regla de improcedencia del amparo
también aplicaría para los proyectos de ley que son discutidos en cada cámara
parlamentaria[41].  Además, para asuntos
de esta índole es necesario advertir que coexisten otras razones de estirpe
constitucional que sustentan la improcedencia general del amparo.  En efecto,
esta Corporación ha esgrimido que con el objetivo de cumplir con el mandato
representativo[42] y el principio
democrático a través de la voluntad de las mayorías[43],
las facultades del Congreso están resguardadas por garantías como la autonomía
y la independencia, que protegen, en principio, el debate legislativo de
intervenciones provenientes de otros órganos estatales.  Sobre el particular,
la Corte ha precisado lo siguiente:
“La Constitución del 91 le confiere al
Congreso, como rama del poder autónoma e independiente, la capacidad soberana
de administrar sus propios asuntos, al atribuirle en el artículo 150-20
facultad para “Crear los servicios administrativos y técnicos de las Cámaras”,
lo cual, obviamente, debe hacerse por medio de ley, como expresamente allí se
ordena. Disposición que guarda concordancia con el artículo 135 del mismo
ordenamiento, que señala las facultades de cada Cámara, entre ellas, elegir sus
mesas directivas, elegir su secretario general, proveer los empleos creados por
la ley para el cumplimiento de sus funciones, organizar su policía interior,
entre otras.
“Ello significa que el Congreso, por
disposición constitucional expresa, tiene autonomía y plena capacidad para
auto-organizarse, lo que se traduce, especialmente, en: a) autonomía
reglamentaria, es decir, capacidad para dictar normas para su propio
funcionamiento, sin la intromisión ni la interferencia de ningún otro órgano y
sin que el gobierno tenga iniciativa en estas materias, y b) autonomía
financiera y administrativa, por cuanto las Cámaras tienen la facultad de fijar
su propio reglamento y administrar sus propios servicios así como el personal
que los presta.
La autonomía e independencia del parlamento
justificarían, por tanto, que durante la discusión de un proyecto de ley no se
permita la injerencia de otro órgano estatal y, específicamente, que no haya
oportunidad alguna de control judicial.  Sin embargo, las garantías del poder
legislativo no pueden entenderse como una cláusula de inmunidad absoluta frente
a cualquier tipo de control pues, al contrario, debemos recordar que la
Constitución prevé como principio, el funcionamiento separado de cada órgano y
la colaboración armónica entre todos para la realización de los fines
estatales, entre los que se cuentan, por supuesto, la efectividad de los
derechos fundamentales (artículos 2° y 113 ejusdem).
Bajo tal derrotero, es necesario resaltar que la Corte
Constitucional ha definido cuáles son los parámetros y las consecuencias de un
sistema de poderes en el que sus integrantes actúan de manera separada y
colaboran armónicamente.  De hecho, ha explicado que nuestra historia
constitucional ha registrado cambios paulatinos, que han comenzado con la
implantación de un régimen de separación rígido que finalmente se ha decantado
en un sistema de controles recíprocos.  Sobre el particular, en la sentencia
T-983A de 2004 explicó:
“11. Nuestra propia historia
constitucional es reflejo de la flexibilización del modelo continental de
limitación formal y separación rígida, hacia uno de controles recíprocos. En su
formulación inicial, el artículo 55 de la Constitución de 1886, establecía que
“Todos los poderes públicos son limitados y ejercen separadamente sus
respectivas atribuciones”. Este esquema fue posteriormente modificado en la reforma
constitucional de 1936[44], en la
cual se estableció el mecanismo de colaboración armónica, que fue mantenido en
la reforma constitucional que se hizo a dicho artículo en 1945. En la primera
de tales reformas, por lo demás, se atenuó en mayor grado el sentido de
autonomía de estos órganos, en la medida en que se cambió la expresión plural
“poderes públicos”, por la de “órganos del poder”, indicando una clara
intención política del poder constituido de reagrupar estos órganos o “ramas,”[45]
como estructuras de un sistema integrado a través de un único poder público.
Tanto el deber de colaboración armónica entre los órganos del Estado, como su
pertenencia a un único poder público, fueron aprobadas por las diversas
comisiones, así como por la Plenaria de la Asamblea Nacional Constituyente. En
este sentido, la ponencia presentada en la Comisión Tercera resulta ilustrativa
del consenso que hubo alrededor del modelo de separación atenuada y controles
recíprocos. En uno de sus apartes, ésta dice:
“A raíz de las exposiciones de Montesquieu,
se creyó erróneamente que el poder se dividía en varias partes y cada una era
autónoma e independiente en forma absoluta de las demás. En fin, que en su
ejercicio no debían entrometerse para nada la actividad de las otras partes
(sic).”
“Es desde luego, la expresión de los malos
lectores de ‘El Espíritu de las Leyes’ que riñe con el verdadero pensamiento de
su autor y fundamentalmente con la naturaleza misma del poder. (…) Ya es un
principio definitivamente establecido el de la distribución del ejercicio del
poder mismo, por lo que no parece oportuno que el Estado colombiano retroceda
tres siglos para poner en vigencia una teoría que perduró inclusive hasta los
primeros años del siglo XX, pero que fue definitivamente abandonada.”[46]
“Como
se observa, desde 1936 nuestra Constitución Política se apartó del sistema de
separación rígida de funciones, de acuerdo con la tendencia renovadora del
constitucionalismo continental europeo. Al hacerlo, adoptó elementos del modelo
norteamericano de separación atenuada y controles recíprocos, aceptando
eventualmente cierta superposición material de funciones, a partir del
ejercicio recíproco de los medios de control, de manera que pudiera realizarse
el principio de colaboración armónica. Este principio se mantuvo vigente en la
Carta Fundamental de 1991, en el artículo 113, siendo reforzado con la creación
de órganos de control especializados (v.gr. la Corte Constitucional y la
Defensoría del Pueblo), y otorgándole autonomía a otros que previamente
existían, pero que, en mayor o menor medida, estaban sujetos a alguna de las
ramas del poder (v.gr. el Banco de la República).
“12. En la evolución del moderno
Estado Social de Derecho, el fortalecimiento del sistema de controles
recíprocos se manifiesta en la creación constitucional de acciones y
procedimientos judiciales que permiten que los jueces controlen los actos de la
administración pública mediante la acción de nulidad y de plena jurisdicción
(C.P. arts. 237 y 238), dispongan el cumplimiento de leyes y actos
administrativos (C.P. art. 87), reparen los daños antijurídicos ocasionados a
los administrados por la acción u omisión de los agentes del Estado (C.P. art.
90), y protejan los derechos fundamentales cuando resulten amenazados o
vulnerados por cualquier autoridad pública (C.P. art. 86)”[47].
En un sistema de poderes organizado bajo el paradigma
de los controles recíprocos para el cumplimiento de los fines señalados en el
artículo 2° de la Constitución, no es razonable rechazar de manera absoluta la
ejecución de mecanismos de control frente a la labor legislativa.  El parlamento,
como órgano democrático, no es inmune a la capacidad normativa de la
Constitución ni al conjunto de principios previstos en ésta y, de manera
excepcional, puede ser sujeto pasivo de la acción de tutela cuando quiera que
desconozca las potestades mínimas o el núcleo esencial de las garantías u
obligaciones previstas para el ejercicio de cualquiera de sus funciones.
De hecho, esta Corporación en la sentencia T-983A
citada, concluyó que de manera extraordinaria, el amparo es un mecanismo idóneo
para proteger el derecho al control político en cabeza de los parlamentarios,
cuando este privilegio es impedido o dificultado por cualquiera de las Mesas
Directivas del Congreso; de la jurisprudencia mencionada es necesario resaltar
lo siguiente:
“Por consiguiente, es patente que el
juez de tutela debe garantizar que los órganos del Estado respeten las
limitaciones que les imponen los derechos fundamentales. Adicionalmente, dicho
control no pierde validez en tratándose de órganos del Estado que actúan conforme
a la regla de las mayorías. Como se dijo anteriormente, en aquellos contextos
en que las mayorías tienen la posibilidad de desconocer los derechos de las
minorías, es donde la intervención del juez de tutela adquiere mayor
relevancia, pues es ahí donde la protección de los derechos fundamentales suele
ser más necesaria. Por lo tanto, la protección de las minorías adquiere un
carácter reforzado en contextos que operan según la voluntad de las mayorías,
como ocurre en el Congreso de la República.
“22. Sin embargo, la
protección de los derechos fundamentales en contextos en los cuales opera la
regla de las mayorías, conduce a la necesidad de limitar su alcance y
proyección, pues es indispensable reconocer que, aun cuando la defensa de los
derechos de las minorías es un rol constitucional legítimo que le incumbe al
juez de tutela, éste no puede desconocer el funcionamiento lógico, ordinario e
histórico de una corporación como lo es el Congreso, en donde se trabaja, opera
y funciona mediante compromisos entre minorías y mayorías, siendo éstas últimas
quienes deben adoptar las decisiones en materia del control político al
Gobierno Nacional y a otras autoridades del Estado. De suerte que, respondiendo
a la exigencia de dicha realidad, antes de resolver el caso en concreto, esta
Corporación debe establecer cuál es el marco normativo en el que opera el
derecho de participación de las minorías políticas dentro de las Cámaras
legislativas”.
De manera que, en tratándose de órganos como el
Congreso, la acción de tutela procede siempre y cuando ello sea necesario e
imperioso para garantizar los derechos de los titulares de potestades
parlamentarias e, inclusive, de aquellos que por disposición de la ley tengan
derecho a intervenir en los debates[48] o a participar de
audiencias o sesiones[49].  Por supuesto, conforme
a los fundamentos de la sentencia en comento, la protección del amparo está
condicionada a la configuración orgánica que determine el alcance y los
límites a los cuales está sujeto el ejercicio de la actividad legislativa.
Sobre el particular, esa decisión precisó:
“25. Ahora bien, como se
dijo anteriormente, el derecho de participación política tiene un carácter
limitado. Los límites de este derecho están encaminados, entre otras, a permitir
el manejo adecuado de las instituciones del Estado, y a impedir que su
ejercicio abusivo obstruya injustificadamente el gobierno de las mayorías, y la
participación de otros ciudadanos. Con todo, dada la diversidad de formas de
participación política, los límites constitucionales del derecho, y las
condiciones de su ejercicio, varían significativamente dependiendo del contexto
específico en el cual se pretenda hacer valer. Así, prima facie puede
sostenerse que el derecho al voto está sujeto a unas limitaciones diferentes a
las que tiene el derecho a ser elegido, o el derecho a constituir partidos o
movimientos políticos, o el de difundir sus ideas y programas. En esa
medida, para poder establecer el alcance de cada una de las formas de ejercicio
del derecho de participación, y determinar si una conducta hace parte del
ámbito protegido por el derecho, es indispensable considerar, además de las
previsiones constitucionales, las disposiciones legales que regulan directa o
indirectamente su ejercicio.
“Este es precisamente el alcance que en
la doctrina y la jurisprudencia le han otorgado al derecho de participación y,
por ello, en el ejercicio de las funciones parlamentarias reconocidas a los
Congresistas, se lo ha identificado con la denominación genérica del ius in officium.
Tal como se señaló previamente, lo anterior significa que una vez se ha
ejercido la libre configuración normativa, para determinar el alcance y los
límites a los cuales está sujeto el ejercicio de la actividad legislativa (C.P.
art. 151), particularmente, en cuanto al señalamiento de los derechos y
atribuciones de los parlamentarios, éstos quedan integrados en el status propio
del cargo, con la consecuencia de que podrán sus titulares, reclamar su
protección cuando consideren que injustificadamente se les ha privado de su
legítimo ejercicio. Sin embargo, no cualquier violación al reglamento es
susceptible de amparo, pues sólo poseen relevancia constitucional aquellas que
produzcan efectos sobre el núcleo esencial de la función representativa
parlamentaria, esto es, además de aquellas actividades que tienen relación
directa con el ejercicio de las potestades legislativas, todas aquellas
herramientas jurídicas que se otorguen a los parlamentarios para adelantar el
control político a la actividad del Gobierno y a otras autoridades públicas del
Estado (negrilla fuera de texto original).
Así pues, frente a las diferentes funciones
encomendadas al Congreso, la acción de tutela podría ejercerse cuando quiera
que se desconozcan los derechos fundamentales que conforman el procedimiento
legislativo y que tengan efectos relevantes sobre la función representativa, de
acuerdo a las normas orgánicas aplicables a esa Corporación.
Veamos pues, conforme a los anteriores
presupuestos, si en el caso concreto la acción de tutela procede para amparar
el derecho a la consulta previa de las comunidades indígenas invocado por CRIMA
contra el proyecto de ley número 264-C-2004, 025-S-2004 acumulado con el
proyecto número 023-84.080 S-2004, “por la cual se expide la Ley General
Forestal”.
3.3.  El derecho a la consulta previa y
su protección a través de la acción de tutela en el trámite de una iniciativa
parlamentaria.  Improcedencia de la presente acción.
La Asociación de Autoridades
Tradicionales del Consejo Regional Indígena del Medio Amazonas –CRIMA- demanda,
a través de la acción de tutela, la protección del derecho fundamental de
consulta previa frente al trámite de un proyecto de ley del cual, según los
demandantes, no se les participó a las comunidades indígenas o sus
representantes.
Los demandados aducen, por su parte, que
la acción de tutela es improcedente y que, en todo caso, alrededor de la
iniciativa se realizaron diferentes eventos en los cuales se socializó la
iniciativa.
Las instancias, aunque reconocieron el
carácter fundamental de la consulta, denegaron el amparo debido a la
improcedencia de la acción frente a actos de carácter general, impersonal y
abstracto, y porque consideraron que la acción de inconstitucionalidad es el
mecanismo idóneo para hacer frente a la pretensión de CRIMA.
3.3.1.  Bajo el anterior contexto, lo
primero que debe destacar esta Sala de Revisión dentro del presente caso, es
que el proyecto al cual se le achaca la vulneración de derechos fundamentales,
ascendió a la categoría de ley y en este momento se encuentra vigente debido a
su sanción y promulgación.  En efecto, de acuerdo al diario oficial número
46249, la Ley 1021, “por la cual se expide la Ley General Forestal”, fue
promulgada el 24 de abril de 2006.
Así las cosas, teniendo en cuenta que la
iniciativa legislativa adquirió el status y la categoría de ley, se hace
necesario concluir que a esta altura corresponde a la acción de
inconstitucionalidad, conforme al artículo 241 de la Constitución y bajo el
procedimiento previsto en el Decreto 2067 de 1991, el examen sobre la
aplicación del derecho de consulta previa, antes o durante el desarrollo del
debate legislativo.  En efecto, de acuerdo a dichas circunstancias, la acción
en comento constituye el mecanismo idóneo para verificar que las condiciones
del derecho fueron respetadas suficientemente antes de dar aprobación al
proyecto.  Al respecto, vale la pena remitirnos a la sentencia C-891 de 2002,
en la cual se explicó que los cargos por violación de dicho derecho fundamental
conllevan a un análisis material de la norma; esta decisión especificó lo
siguiente:
“18. Antes de acometer el análisis del
proceso de consulta surtido durante la preparación del proyecto de ley que
finalmente se convirtió en la Ley 685 de 2001, conviene hacer las siguientes
precisiones:
“En primer lugar, es pertinente aclarar
que la demanda presentada no censura las disposiciones contenidas en la
referida ley por vicios de procedimiento en su formación dentro del Congreso,
hipótesis en la cual se impone al actor el deber de señalar en la demanda el
trámite contemplado por la Constitución para la expedición del acto demandado y
la forma en que fue quebrantado (Decreto 2067/91 Art. 2-4).
“Como puede verse, aquí la situación es
diferente, pues si bien los cargos están ligados al proceso general de
formación de la ley parcialmente acusada, los mismos se circunscriben a la
antesala de la iniciación formal de los debates que se surtieron en el
Congreso, descartándose de plano cualquier alusión a vicios de forma en
estricto sentido. Por el contrario, la demanda se sustenta ampliamente en la
supuesta violación del derecho fundamental de consulta, ya que a juicio de la
demandante se hizo nugatoria la participación de los pueblos indígenas en la
discusión y preparación del proyecto de ley que dio origen al Código de Minas.
“Por consiguiente, fuerza concluir que
en definitiva la demandante impugna las señaladas disposiciones del referido
ordenamiento por su contenido material como tal, mas no por vicios de forma (v.
gr. número de debates requeridos en una y otra cámara legislativa, publicación
del proyecto, etc.). De suerte que para dilucidar la eventual vulneración
del derecho de consulta, la Sala verificará si en la correspondiente etapa de
formación del proyecto de ley se ofrecieron a los pueblos indígenas suficientes
canales participativos, en los términos expuestos en páginas anteriores.
“En suma, la Corte efectuará dos
exámenes en relación con las disposiciones impugnadas: uno, consistente en la
verificación del proceso de consulta a las comunidades indígenas frente a la
discusión del proyecto de ley; y otro,  consistente en el juicio abstracto de
confrontación de las normas acusadas y la Constitución Política.” (Negrilla
fuera de texto original).
Conforme a lo anterior, debido a que la Ley General
Forestal se encuentra en vigor, en este caso la acción de tutela es
improcedente conforme al numeral 5 del artículo 6° del Decreto 2591 de 1991,
por lo que las decisiones de instancia habrán de confirmarse, teniendo en
cuenta que el medio judicial apto para controvertir el contenido y trámite de
la Ley 1021 de 2006 es la acción de inconstitucionalidad.
3.3.2.  No obstante lo anterior, con base en la
pedagogía constitucional que debe promover esta Corte, la Sala procederá a
precisar si, conforme lo consideraron las instancias de la presente tutela, el
amparo es absolutamente improcedente por esta misma causal, para proteger el
derecho de consulta previa de las comunidades indígenas frente al trámite de un
proyecto de ley en el Congreso de la República.
Para este efecto, es útil diferenciar preliminarmente
los escenarios que comprometen la operatividad del derecho.  La importancia de
distinguir cada uno de estos contextos es indudable, si se tiene en cuenta el
antedicho mandato de flexibilidad previsto en el artículo 34 del
Convenio 169.   De acuerdo a éste, los Estados tienen un margen flexible
para establecer a través de la Ley o la Constitución las medidas que hagan
efectiva la consulta previa.  Por tanto, debido a que el alcance del derecho
depende de las características, procedimientos y los límites previstos para
cada ámbito de poder –bien sea administrativo o legislativo- la acción de
tutela debe remitirse a ellos a fin de establecer el alcance concreto del
derecho en cada uno.  No tiene la misma repercusión o igual contenido, la
consulta que se efectúa para el otorgamiento de una licencia ambiental,
conforme a la Ley 99 de 1993, frente a la que se realiza para la formación de
una iniciativa legislativa.
Así pues, los escenarios en los que podemos agrupar el
desenvolvimiento del derecho de consulta previa son: el primero, la
construcción de la iniciativa gubernamental antes de presentar el texto ante el
congreso; el segundo se refiere, en estricto, a la eficacia del derecho durante
el trámite de un proyecto de ley y, el tercero, aplica a la práctica del
derecho en sede administrativa, cuando se ejecutan actos específicos o
individuales que puedan afectar o interesar a las comunidades indígenas, v. g.
la expedición de una licencia ambiental, la constitución de una concesión, la
ejecución de un programa de fumigación de cultivos ilícitos[50]
o la contratación de una obra[51].
Los dos primeros escenarios, conforme a lo establecido
en el Convenio 169 de 1989, constituyen dos puntos de referencia a partir de
los cuales se puede hacer efectiva la consulta previa y la participación de las
comunidades indígenas, ante medidas o actos de carácter legislativo.
a.-  El primero, como se observó, comprende la
obligación que tiene el Gobierno de concertar con los pueblos indígenas, a
través de sus diferentes herramientas institucionales, los proyectos de ley que
pretenda presentar ante el legislativo.  Sobre el particular podemos observar
que la jurisprudencia ha consentido la posibilidad de usar talleres
preparatorios en los cuales se informe debidamente cuáles son las medidas
normativas a presentar y qué tipo de consecuencias pueden tener éstas sobre
cada tribu, para después efectuar la Mesa de Concertación respectiva.  Más sin
embargo, tal y como se anotó, lo anterior no obsta para que en caso de no
llegarse a un consenso, una vez agotados de buena fe todos los recursos
administrativos para llegar a éste, se presente el proyecto de ley ante el
Congreso.
A juicio de esta Sala, frente a este contexto, la
acción de tutela procedería para garantizar la socialización efectiva de la
información, esto es, teniendo en cuenta los usos y costumbres de cada etnia, y
para la realización de una Mesa de Concertación bajo los postulados mínimos del
Decreto 1397 de 1996, en la cual se promuevan los mecanismos para intentar
llegar a un consenso y se garantice la formación de un consentimiento completo,
libre, previo e informado.  Recordemos que el objeto de la Mesa Permanente de
Concertación de acuerdo al Decreto citado es:
“ARTÍCULO 11.  OBJETO.  La
Mesa Permanente de Concertación con los Pueblos y Organizaciones Indígenas
tendrá por objeto concertar entre éstos y el Estado todas las decisiones
administrativas y legislativas susceptibles de afectarlos, evaluar la ejecución
de la política indígena del Estado, sin perjuicio de las funciones del Estado,
y hacerle seguimiento al cumplimiento de los acuerdos a que allí se lleguen.”
También es importante destacar algunas de sus
funciones:
“ARTICULO 12.  FUNCIONES.
La Mesa Permanente de Concertación, además de lo dispuesto en el artículo
anterior, cumplirá las siguientes funciones:
(...)
“2.  Concertar previamente con los
pueblos y organizaciones indígenas las posiciones y propuestas oficiales para
proteger los derechos indígenas en materia de acceso a recursos genéticos,
biodiversidad y protección del conocimiento colectivo, innovaciones y prácticas
tradicionales que presente el gobierno colombiano en instancias internacionales
o en el marco de los acuerdos y convenios suscritos y ratificados por Colombia.
(...)
“8.  Preparar los procedimientos
necesarios para acordar entre los pueblos y organizaciones indígenas la
propuesta de reglamentación del derecho de participación y concertación de las
decisiones administrativas y legislativas susceptibles de afectar a los pueblos
indígenas de acuerdo con las particularidades de cada uno, y concertar la
expedición del decreto”.
b.-  Ahora bien, el segundo evento en el cual se
compromete la efectividad del derecho de consulta previa es el trámite de un
proyecto de ley al interior del Congreso.  De acuerdo a los jueces de instancia
en ningún evento procede el amparo de los derechos fundamentales cuando se
encuentre bajo trámite un proyecto de ley conforme al artículo 6° numeral 5 del
Decreto 2591 de 1991.  Inclusive consideraron que frente a éste procede
exclusivamente la acción de inconstitucionalidad.  Al respecto esta Sala debe
precisar que tratándose del derecho de participación y de consulta previa de
las comunidades indígenas, la tutela sería excepcionalmente procedente para
garantizar que el núcleo esencial de los derechos de estas minorías en el
parlamento sean respetados.  Por supuesto, el juez no tiene potestades para
inmiscuirse en los términos o conclusiones de un debate o para influir la regla
de mayorías que gobierna las decisiones del legislativo.  El amparo, conforme a
la ratio decidendi de la sentencia T-983A de 2004[52],
se limitaría a proteger los privilegios y poderes esenciales asignados a
congresistas y ciudadanos conforme a los términos estrictos señalados en el
reglamento orgánico que rige los procedimientos parlamentarios.  Sobre este
particular, aprovechando la sentencia mencionada, vale la pena tener en cuenta
las siguientes precisiones:
“Para garantizar que los instrumentos de
protección frente al abuso del poder protejan efectivamente a los
representantes minoritarios y, por ende, cristalicen los intereses de sus
electores, el artículo 85 de la Carta establece que el derecho de
participación, consagrado en el artículo 40 de la Constitución es de aplicación
inmediata, y por lo mismo, susceptible de amparo a través de la acción de
tutela. Al incorporar el derecho de participación dentro de los derechos de
aplicación inmediata, el constituyente otorgó explícitamente la obligación de
garantizarlo a los jueces de tutela, quienes cuentan con autonomía e
independencia en el ejercicio de su función (C.P. arts. 228 y 230). Ello les
permite concentrarse en el desarrollo a largo plazo de los principios, valores,
fines y derechos  constitucionales, sin que las necesidades del corto plazo
terminen por anular los consensos constitucionales.
Así las cosas, respecto de este ámbito la Sala destaca
que no existe una disposición orgánica específica que establezca medidas para
hacer efectivo el derecho de consulta previa en el trámite de un proyecto de
ley.  No obstante, sí es posible identificar dos dispositivos a partir de los
cuales las comunidades indígenas pueden participar y proponer sus intereses
ante el parlamento.  El primero, sobre el cual ya se hizo referencia, se
concreta en las facultades que tienen los senadores que representan a los
indígenas al interior del Congreso, de acuerdo al artículo 171 superior.  El
segundo, tiene que ver con las instancias previstas en el reglamento de esa
Corporación para que esas comunidades intervengan directamente, planteen sus
reclamaciones y participen del debate o la discusión legislativa.  Por la
importancia y trascendencia de éstos en la función representativa, ya que se
trata de un ejercicio explícito de soberanía de parte de las minorías (artículo
3° C.P.), estas potestades podrían ser objeto de acción de tutela durante el
trámite de un proyecto de ley, en caso de ser desconocidas por el parlamento.
En efecto, en la Ley 05 de 1992 se prevén las
siguientes instancias, en las cuales es posible intervenir legítimamente al
interior de las células legislativas: (i) la participación en las audiencias o
la presentación de observaciones ante la Comisión Legal de Derechos Humanos y
Audiencias (artículo 57, numerales 3 y 4); y (ii) la presentación de
observaciones, opiniones e intervenciones ante cualquiera de las Comisiones
Constitucionales Permanentes (artículos 230 a 232).  Estos eventos, por tanto,
constituyen los medios a partir de los cuales los indígenas podrían intervenir
legítimamente ante el parlamento para hacer valer sus intereses previo a la
expedición de una ley y, por tanto, constituyen los referentes a partir de
los cuales sería posible interponer el amparo, en caso de ser desconocidos por
cualquier célula legislativa.
En conclusión, a diferencia de las instancias que
conocieron de la presente acción, es posible establecer que solamente en los
eventos mencionados, podría proceder la acción de tutela para la protección de
los derechos de los pueblos indígenas durante el trámite de un proyecto de
ley.  Era obligación de cada una de las instancias, verificar que las
herramientas de participación previstas en el reglamento del congreso no se
habían desconocido.  Sin embargo, dado que en este momento la ley se encuentra
vigente, el amparo deviene improcedente y, por tanto, no es posible verificar,
bajo los anteriores parámetros, la eventual vulneración del derecho invocado,
porque dicho debate está reservado a la acción de inconstitucionalidad.
De acuerdo a lo expuesto, la Sala concluye que la
acción de tutela impetrada por la Asociación de Autoridades Tradicionales del
Consejo Regional Indígena del Medio Amazonas –CRIMA- es improcedente.  En
consecuencia por esta exclusiva razón, y sin que sean necesarias disertaciones
adicionales, se confirmará la sentencia proferida por la Sección Cuarta, Sala
de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado.
IV. DECISION
En mérito de lo expuesto, la Sala Novena de Revisión
de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE:
PRIMERO: CONFIRMAR, en el sentido de denegar por improcedente la
solicitud de tutela y conforme a los fundamentos contenidos en esta sentencia,
la decisión proferida por la Sección Cuarta, Sala de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado, el trece (13) de diciembre de dos mil
cinco (2005), en la acción de tutela instaurada por la Asociación de
Autoridades Tradicionales del Consejo Regional Indígena del Medio Amazonas
–CRIMA- contra el Congreso de la República, el Ministerio de Ambiente, Vivienda
y Desarrollo Territorial y el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural.
SEGUNDO: Por secretaría General líbrese la comunicación
prevista en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese, publíquese en
la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada Ponente
JAIME ARAÚJO RENTERÍA
Magistrado
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
MARTHA VICTORIA
SACHICA MENDEZ
Secretaria General
[1]  ART. 330.  De
conformidad con la Constitución y las leyes, los territorios indígenas estarán
gobernados y reglamentados según los usos y costumbres de sus comunidades y
ejercerán las siguientes funciones: (...) PAR.  La explotación de los
recursos naturales en los territorios indígenas se hará sin desmedro de la
integridad cultural, social y económica de las comunidades indígenas.  En
las decisiones que se adopten respecto de dicha explotación, el Gobierno
propiciará la participación de los representantes de las respectivas
comunidades” (negrilla fuera de texto original).
[2]  Magistrado Ponente:
Alvaro Tafur Galvis.
[3]  Sobre el bloque de
constitucionalidad que conforman los Convenios de la OIT con la Carta Política
puede consultarse, entre otras, la sentencia T-1303 M. P. Marco Gerardo Monroy
Cabra (nota original de la sentencia trascrita).
[4]  Com. DH., observación
general número 29, 24 de julio de 2001 (nota original de la sentencia
trascrita).
[5]  Magistrado Ponente:
Antonio Barrera Carbonell.
[6]  Sentencia SU-383 de
2003, citada.
[7]  OIT, convenio 169 de
1989, artículo 2°.
[8]
La Guía para la Aplicación del Convenio
169, elaborada por el Servicio de Políticas para el Desarrollo –POLIVED- en
cooperación con el Servicio de Igualdad y Coordinación de los Derechos Humanos
–EGALITE- de la OIT, precisa, respecto de este artículo, lo siguiente: “El
artículo 6 requiere que los gobiernos establezcan los medios que permitan a los
pueblos interesados participar en la toma de decisiones a todos los niveles a
nivel de instituciones legislativas y de organismos administrativos.
También exige que consulten a los pueblos indígenas y tribales mediante
procedimientos adecuados y sus instituciones representativas, cada vez que se
prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de
afectarles directamente. Las consultas llevadas a cabo en aplicación de este
Convenio deberán efectuarse de buena fe y de una manera apropiada a las
circunstancias, con la finalidad de llegar a un acuerdo o lograr el
consentimiento acerca de las medidas propuestas.” (Negrilla fuera de texto
original).
[9]
La Guía citada, respecto del artículo 7,
manifiesta: “Las consultas con los pueblos indígenas y tribales también
son obligatorias en los casos que se indican a continuación:
-antes de
emprender cualquier actividad de exploración o explotación de minerales y/u
otros recursos naturales que se encuentren en las tierras de dichos pueblos;
-cada vez
que sea necesario trasladar a las comunidades indígenas y tribales de sus
tierras tradicionales a otro lugar; y
-antes de diseñar y ejecutar programas de formación
profesional dirigidos a los referidos pueblos”
[10]  Magistrado Ponente:
Carlos Gaviria Díaz.
[11]  Sentencia T-737 de 2005,
M.P.: Alvaro Tafur Galvis.
[12]  Dice esta disposición:
“La naturaleza y el alcance de las medidas que se adopten para dar efecto al
presente Convenio deberán determinarse con flexibilidad, teniendo en cuenta las
condiciones propias de cada país”.
[13]  Aprobada
mediante Ley 67 de 1.993 (cita original de la sentencia trascrita).
[14]  Magistrado Ponente:
Marco Gerardo Monroy Cabra.
[15]  Sentencia SU-039 de
1997, citada.
[16]  Ministerio del
Interior, “Por el cual se crea la Comisión Nacional de Territorios Indígenas
y la Mesa Permanente de Concertación con los pueblos y organizaciones indígenas
y se dictan otras disposiciones”.  La legalidad de este Decreto fue
estudiada por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo,
Sección Primera, en providencia del ocho (08) de octubre de 1998, radicación
4373, Consejero Ponente: Libardo Rodríguez Rodríguez, en la que solamente se
decretó la nulidad de la expresión “... suspenderán o revocarán ...”,
contenida en el inciso segundo del artículo 7º.
[17]  Ministerio del
Interior, “Por el cual se reglamenta la consulta previa con las comunidades
indígenas y negras para la explotación de los recursos naturales dentro de su
territorio”.  La legalidad de esta norma fue analizada por el Consejo de
Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, en providencia
del veinte (20) de mayo de 1999, radicación 5091, Consejero Ponente: Juan
Alberto Polo Figueroa, en la que se declaró la nulidad de la expresión “..y
por el término máximo de 24 horas,”, contenida en el artículo 13, literal
“d”.  De esta sentencia es importante transcribir los siguientes apartados: “De
otro lado, el hecho de que el decreto acusado no contenga previsiones
específicas sobre el tópico que preocupa al actor, no excluye que cuando el
tema de la consulta involucre el uso, aprovechamiento o afectación de recursos
naturales, se trate  el referido asunto, sea de manera conjunta o paralela,
puesto que como se describe en el artículo 1º del decreto acusado, la consulta
previa tiene como fin analizar el impacto económico, ambiental, social y
cultural que pueda ocasionarse a una comunidad indígena o negra por la explotación
de recursos naturales dentro de su territorio. (...)”.
[18]  De todas formas es
necesario reconocer que estos Decretos también reconocen la participación de
las comunidades indígenas en los ámbitos legislativo y administrativo.  Por
ejemplo, el artículo 11 del Decreto 1397 de 1996 establece: “OBJETO.
La Mesa Permanente de Concertación con los Pueblos y Organizaciones Indígenas
tendrá por objeto concertar entre éstos y el Estado todas las decisiones
administrativas y legislativas susceptibles de afectarlos ...”.
[19]  “Por la cual se crea
el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector Público encargado de la
gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables,
se organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA y se dictan otras disposiciones”.
Artículo 76: DE LAS COMUNIDADES INDÍGENAS Y NEGRAS. La explotación de
los recursos naturales deberá hacerse sin desmedro de la integridad cultural,
social y económica de las comunidades indígenas y de las negras tradicionales
de acuerdo con la Ley 70 de 1993 y el artículo 330 de la Constitución Nacional,
y las decisiones sobre la materia se tomarán, previa consulta a los
representantes de tales comunidades.
[20]  “Por la cual se expide
el Código de Minas y se dictan otras disposiciones”.  Cfr. sentencia C-418
de 2002, M.P.: Alvaro Tafur Galvis
[21]  M.P.: Carlos Gaviria
Díaz.  En este caso la Corte protegió el derecho de consulta previa de la
comunidad indígena Embera-Katío en hechos
ocurridos a partir del año 1993, por la omisión del INDERENA de efectuar la
consulta para el otorgamiento de una licencia ambiental para la construcción de
una hidroeléctrica.
[22]  OIT, informe
GB.282/14/3.  Ginebra noviembre de 2001, 282ª reunión.  Vid. sentencia SU-383
de 2003, citada.
[23]  Sobre este asunto el
artículo 5 del Convenio 169 dispone: “Al aplicar las disposiciones del
presente Convenio: || a) deberán reconocerse y protegerse los valores y
prácticas sociales, culturales, religiosos y espirituales propios de dichos
pueblos y deberá tomarse debidamente en consideración la índole de los
problemas que se les plantean tanto colectiva como individualmente; ||
b) deberá respetarse la integridad de los valores, prácticas e instituciones de
esos pueblos; || c)deberán adoptarse, con la participación y cooperación
de los pueblos interesados, medidas encaminadas a allanar las dificultades que
experimenten dichos pueblos al afrontar nuevas condiciones de vida y de trabajo”.
Adicionalmente, el artículo 8 prescribe: “1.  Al aplicar la legislación
nacional a los pueblos interesados deberán tomarse debidamente en consideración
sus costumbres o su derecho consuetudinario”.
[24]  Sentencia T-737 de
2005, citada.
[25]  Magistrado Ponente:
Jaime Araujo Rentería.  Demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 685 de
2001, “por la cual se expide el Código de Minas y se dictan otras
disposiciones”.
[26]  “Por el cual se
reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución
Política”.
[27] A
manera de ejemplo sobre el particular, pueden consultarse las
siguientes sentencias: T-105 de 2002, T-151 de 2001,
T-1497 de 2000, T-1452 de 2000, T-1290 de 2000, T1201 de 2000, T-982 de 2000,
T-815 de 2000, T-287 de 1997, T-610 de 1997, T-321 de 1993, T-203 de 1993 y
T-123 de 1993.
[28]  Sala Octava de Revisión,
M.P.: Álvaro Tafur Galvis.
[29]  Sala Novena de
Revisión, M.P.: Álvaro Tafur Galvis.
[30]  Al respecto en la
decisión se afirmó los siguiente: “(...) al
respecto cabe señalar en primer término que la Corte  ha descartado la
posibilidad de que mediante acción de tutela  se pueda controvertir  la
legalidad  de  los actos de carácter general y abstracto mediante los cuales
las autoridades universitarias en ejercicio de la autonomía que les reconoce la
constitución y la ley determinen el procedimiento para la elección de rector
por estar dicho tipo de actos generales expresamente exceptuados de la competencia
del juez de tutela (...)”.
[31]  Sala Séptima de
Revisión, M.P.: Eduardo Montealegre Lynett.
[32]  Sala Primera de
Revisión, M.P.: Jaime Araujo Rentería
[33] Sala Tercera de
Revisión, M.P.: Martha Victoria Sáchica Méndez.
[34]  Sala Segunda de
Revisión, M.P.: Alfredo Beltrán Sierra.
[35]  Sala Cuarta de
Revisión, M.P.: Carlos Gaviria Díaz.
[36]  Sala Tercera de
Revisión, M.P.: Martha Victoria Sáchica Méndez.
[37]  Sala Cuarta de
Revisión, M.P.: Carlos Gaviria Díaz.
[38]  Sala Tercera de
Revisión, M.P.: José Gregorio Hernández Galindo.
[39]  De hecho, esta
Corporación ha estudiado de fondo varias acciones de tutela en contra de actos
particulares expedidos por el Congreso de la República o una de sus Cámaras.
Para el efecto se pueden consultar las sentencias T-1337 de 2001, T-307 de 2002
y T-358 de 2002.  No obstante, merece especial referencia la sentencia T-983 A
de 2004 (M.P.: Rodrigo Escobar Gil) en la que se estudió la solicitud de
protección elevada por un congresista para efectuar en debida forma el control
político al manejo de los recursos del FOREC (fondos para la reconstrucción del
eje cafetero).
[40]  Constitución Política,
artículos 241 y siguientes.
[41]  A esta conclusión se
llega sobre todo si se tiene en cuenta la definición de actividad
legislativa contenida en la sentencia  C-1152 de 2003 (M.P.: Jaime Córdoba
Triviño):  “Esta Corporación ha explicado(...) que la actividad legislativa consiste
en la facultad reconocida en los regímenes democráticos a los órganos representativos,
de regular de manera general, impersonal y abstracta, a través de la ley, los
distintos supuestos de hecho relevantes para la obtención de los fines
esenciales del Estado”.
[42]  Constitución Política,
artículos 3° y 133.
[43]  Constitución Política,
artículos 145 y 146.
[44]             Acto
Legislativo No. 1 de 1936.
[45]             En la
reforma de 1945, llevada a cabo mediante el Acto Legislativo No. 1 (artículo
6º) de ese año, se cambió la expresión “órganos” por la de “ramas” del poder.
Esta, a su vez, fue remplazada una vez más por la de “órganos”, por el constituyente
de 1991.
[46]             Ponencia
presentada por Hernando Herrera Vergara, Carlos Lleras de la Fuente, Antonio
Navarro Wolf, José Matías Ortiz y Abel Rodríguez. Gaceta Constitucional No. 59.
Pág. 3 (cita original de la sentencia transcrita).
[47]  Sala Quinta de
Revisión, Magistrado Ponente: Rodrigo Escobar Gil.
[48]  Cfr. Ley 05 de 1992, “por
la cual se expide el reglamento del Congreso: el Senado y la Cámara de
Representantes”, artículos 96 y 230 a 232.
[49]  Ley 05 de 1992, artículo
57 numerales 3, 4 y parágrafo 1°.
[50]  Cfr. sentencia SU-383
de 2003, citada.
[51]  Cfr. sentencia T-652 de
1998, citada.
[52]  En este amparo
promovido por un Senador, se consignó que la tutela procede para garantizar el ius
in officium de los parlamentarios en las precisas condiciones señaladas en la
Reglamento del Congreso de la República.  Sobre el particular, en esta decisión
se afirmó: “Las Mesas Directivas del Congreso no pueden impedir o dificultar
el control político que ejerce un Congresista -de una fuerza política
minoritaria- sobre las actuaciones del Gobierno, pues a través de dicho
mecanismo se cristalizan los intereses de sus electores, como una de las
finalidades esenciales del Estado dentro de una democracia participativa. Si el
derecho a ejercer el control político en el Congreso no pudiera protegerse, la
minoría representada por el Congresista que propone el control, difícilmente
tendría una oportunidad de ver reflejado su interés de participar en las
decisiones que la afectan. ¿Cómo hacer entonces efectiva la protección del
núcleo esencial de ius in officium, en torno a la proyección y alcance del
control político? Para dar respuesta al citado interrogante se presentan dos
alternativas viables: En primer lugar, el llamado a salvaguardar el respeto al
núcleo esencial de la función de control sobre la actividad del Gobierno y
otras autoridades del Estado, son las mismas Mesas Directivas del Congreso. En
segundo lugar, como la eficacia de los derechos fundamentales, entre ellos,
el derecho a participar en la conformación, ejercicio y control del poder
político, no puede supeditarse a la voluntad de las mayorías, pues de ser así
perderían su total eficacia, el ordenamiento constitucional ha instituido un
mecanismo de defensa a favor de todos los parlamentarios, y en especial, de
aquellos que representan a los grupos minoritarios, contra los órganos que aun
a pesar de ser autónomos responden al querer de una voluntad mayoritaria”
(negrilla fuera de texto original)..