T-900-99
Sentencia T-900/99
ESPACIO PUBLICO-Protección constitucional
De conformidad
con el artículo 82 de la Constitución Política, la integridad del espacio
público y su destinación  al uso común, son conceptos cuya protección se
encuentra a cargo del Estado, precisamente por la necesidad de asegurar el
acceso de todos los ciudadanos al goce y utilización común e indiscriminado de
tales espacios colectivos. La protección del espacio público, así entendida,
responde a la necesidad de conciliar los diferentes ámbitos y esferas sociales
en un lugar común, sin desconocer, en todo caso, el principio constitucional
consagrado en el artículo primero de la Carta, mediante el cual se garantiza
la prevalencia del interés general frente a los intereses privados, en
beneficio de la colectividad. El trastorno del espacio público ocasionado por
un particular o por la actuación de autoridades no competentes, puede llegar a
vulnerar no sólo derechos constitucionales individuales de los peatones, y
aspiraciones colectivas de uso y aprovechamiento general, sino  también la
percepción de la comunidad respecto de las áreas a las que tiene acceso libre y
a las que no lo tiene. Los ciudadanos deben sujetarse a los mandamientos
constitucionales y legales que regulan el debido aprovechamiento del espacio
público, como parte de su responsabilidad con la comunidad y de sus deberes
constitucionales.
PRINCIPIO DE LA
CONFIANZA LEGITIMA-Conciliación
del interés general con los derechos de las personas que ejercen el comercio
informal
PRINCIPIO DE LA
CONFIANZA LEGITIMA-Alcance
Referencia:
Expediente T-235235
Acción de tutela instaurada por Carlos Julio Florián contra
la Alcaldía Menor de Santafé
Magistrado Ponente:
Dr. ALEJANDRO
MARTINEZ CABALLERO
Santa Fe de Bogotá,
D.C., dieciséis (16) de noviembre de mil novecientos noventa y nueve (1999).
La
Sala Séptima de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los
Magistrados doctores, Alejandro Martínez Caballero, Fabio Morón Díaz y
Vladimiro Naranjo Mesa, en ejercicio de sus competencias constitucionales y
legales, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
En el proceso de
revisión del fallo adoptado por el  Juzgado 21 Civil del Circuito de Santafé de
Bogotá,  dentro de  la acción de tutela T-235235, instaurada por Carlos Julio
Florián Núñez contra el Alcalde Menor de Santafé  (Bogotá D.C.).
ANTECEDENTES
1. Hechos
Carlos Julio Florían
Núñez, vendedor ambulante que tenía su puesto de trabajo en la carrera 13
frente al No. 26-45 en Santafé de Bogotá, dice que el 25 de abril de 1999 fue
desalojado sin previo aviso ni reubicación.
Afirma que el
sostenimiento de él y de su compañera Ana Mantilla  depende de la venta de
dulces y cigarrillos como vendedor estacionario.
Dice que se lo
retiró del lugar sin procedimiento administrativo previo, sin notificación y
sin haber podido aportar pruebas.
Invoca la buena fe
porque ocupaba tal sitio mediante licencia otorgada. Solicita que se ordene la
suspensión inmediata de la acción perturbadora, pero a renglón seguido pide que
se lo restablezca al sitio que ocupaba, o que se lo reubique o que se lo
indemnice.
2. Pruebas
El  peticionario
indica en la solicitud que adjunta como pruebas la fotocopia de su cédula de
ciudadanía y de la licencia que se le otorgó como vendedor estacionario. El
Secretario del Juzgado 21 Civil del Circuito, en donde se tramitó la primera
instancia de la tutela, deja constancia de que no fueron adjuntadas ni la
fotocopia de la licencia ni la fotocopia de la cédula, y, efectivamente, en el
expediente no aparecen, ni el interesado las presentó  posteriormente, ni hizo
referencia alguna a ello después de haberse fallado en su contra la tutela.
La Alcaldía Menor de
Santafé, en 20 folios, adjuntó copia de toda la actuación administrativa
referente a la recuperación del espacio público en un amplio sector del centro
de la capital de la república, dentro del cual está la carrera 13 desde la
calle 13 hasta la calle 34, aparece la declaración de contraventores a quienes
ocupan espacio público en el sector aludido (Resolución 067 de 1998), la
definición de los recursos de reposición y en subsidio de apelación contra la
mencionada resolución y el correspondiente edicto.
3. Sentencia
objeto de revisión
El 21 de junio de
1999, el Juzgado 21 Civil del Circuito de Santafé de Bogotá , denegó la acción
de tutela por cuanto, en su sentir, la orden de desalojo está amparada por la
ley y cualquier reclamación contra las resoluciones de la administración
distrital deberían ser definidas por la jurisdicción contecioso-administrativa.
La decisión no fue
impugnada por el solicitante de la tutela.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
A. Competencia.
Esta Corte es
competente para conocer del   fallo materia de revisión, de conformidad con los
artículos 86 y 241 de la Constitución Nacional y del Decreto 2591 de 1991 y
demás disposiciones pertinentes y por la escogencia del caso ante indicado.
B. Fundamentos
Jurídicos.
En reiteradas sentencias,
en las cuales se han definido casos similares, la Corte Constitucional ha
establecido jurisprudencia que ahora se reitera.
1. Del concepto
de  espacio público y su protección constitucional.
De conformidad con
el artículo 82 de la Constitución Política, la integridad del espacio público y
su destinación  al uso común, son conceptos cuya protección se encuentra a
cargo del Estado, precisamente por la necesidad de asegurar el acceso de todos
los ciudadanos al goce y utilización común e indiscriminado de tales espacios
colectivos. La protección del espacio público, así entendida, responde a la
necesidad de conciliar los diferentes ámbitos y esferas sociales en un lugar
común, sin desconocer, en todo caso, el principio constitucional consagrado en
el artículo primero de la Carta, mediante el cual se garantiza  la prevalencia
del interés general frente a los intereses privados, en beneficio de la
colectividad.
El trastorno del
espacio público ocasionado por un particular o por la actuación de autoridades
no competentes[1],
puede llegar a vulnerar no sólo derechos constitucionales individuales de los
peatones, y aspiraciones colectivas de uso y aprovechamiento general, sino
también la percepción de la comunidad respecto de las áreas a las que tiene
acceso libre y a las que no lo tiene. Es por ello,  tal y como lo ha dicho la
Corte en otras oportunidades:
“…una vía pública
no puede obstruirse privando a las personas del simple tránsito por ella, pues
semejante conducta atenta contra la libertad de locomoción de la mayoría de los
habitantes y lesiona el principio de prevalencia del interés general, además de
que constituye una apropiación contra derecho del espacio público, esto es, un
verdadero abuso por parte de quien pone en práctica el mecanismo de cierre.  No
pueden tampoco ocuparse los andenes -que son parte de la vía pública- ni las
áreas de circulación peatonal, espacios que se hallan reservados para el
tránsito de toda persona sin interferencias ni obstáculos como, por ejemplo,
estacionamiento de vehículos y el levantamiento de casetas de vendedores
ambulantes.  Tampoco puede invadirse el espacio público con materiales de
construcción o exhibiciones de muebles o mercaderías, ni con la improvisación
de espectáculos u otra forma de ocupación de las calles, claro está sin
detrimento de las libertades de trabajo, empresa y reunión, las cuales deben
ejercerse de tal forma que no lesionen otros derechos y de conformidad con las
restricciones que impone el ordenamiento urbano a cargo de las autoridades
municipales.”[2]
Hay que tener claro,
entonces, que  el orden en los espacios abiertos, como calles y parques,  debe
ser un valor social por excelencia que genera confianza, respeto y tranquilidad
en la comunidad, porque contribuye a mejorar las condiciones de vida urbana y a
neutralizar, así sea en mínima parte, las agresiones propias de una gran ciudad
(visuales, auditivas, de tránsito, de seguridad, etc.). Es por ello que algunos
doctrinantes sostienen que, el “atributo básico de una ciudad exitosa es que
una persona pueda transitar libremente por las vías públicas y  además pueda sentirse
personalmente segura en las calles, entre todos los ciudadanos que transitan en
ella”. [3]
En ese orden de
ideas,  las reglas diseñadas para la preservación del espacio público,
desde que sean razonables, no  pueden ser consideradas como un impedimento para
la libertad de las personas[4]
sino la base misma de esa libertad, extendida y articulada para todos. En
consecuencia los ciudadanos deben sujetarse a los mandamientos constitucionales
y legales que regulan el debido aprovechamiento del espacio público, como parte
de su responsabilidad con la comunidad y de sus deberes constitucionales.
La Corte
constitucional ha advertido, en consecuencia, la legitimidad de las conductas
tendientes a tratar de proteger el espacio público y el legítimo interés  de
las ciudades, de  proteger los derechos y los intereses  de la colectividad y
en especial de los peatones.
De ahí que
los alcaldes están investidos de autoridad suficiente para disponer, en caso de
ocupación, la restitución de bienes de uso público, de conformidad con el
Código Nacional de Policía (artículo 132).
2. Comportamiento de la jurisprudencia
constitucional colombiana frente a la ocupación del espacio público por
vendedores informales
La Corte
Constitucional, para resolver algunos de éstos conflictos,  ha optado por
buscar una fórmula  de conciliación conforme a la cual la administración cumpla
su deber  de proteger el espacio público, sin que ello signifique
desconocimiento del  derecho al trabajo de las personas que resulten afectadas
en los procesos de recuperación del espacio público.[5] Por consiguiente, “ha ordenado que las autoridades respectivas
implementen  planes y programas que permitan la coexistencia armónica de los
intereses que colisionan, toda vez que tampoco se puede desconocer”, como se
verá, “el fenómeno social que conlleva esta economía informal”[6].
Es
por ello que  la Corte Constitucional se ha pronunciado en varias
oportunidades, aplicando el principio de confianza legítima como
mecanismo para conciliar, de un lado el interés general que se concreta en el
deber de la administración de conservar y preservar el espacio público y, de
otro lado, los derechos al trabajo e igualdad de las personas que ejercen el
comercio informal.[7] Dentro de este contexto, constituyen
pruebas de la buena fe de los vendedores ambulantes: las licencias, permisos
concedidos por la administración (sentencias T-160 de 1996 M.P. Fabio Morón Díaz,
T-550 de 1998 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa y T-778 de 1998 M.P. Alfredo Beltrán
Sierra), promesas incumplidas (sentencia T-617 de 1995), tolerancia y permisión
del uso del espacio público por parte de la propia administración (sentencia
T-396 de 1997 M.P. Antonio Barrera Carbonell y T-438 de 1996 M.P. Alejandro
Martínez Caballero). En consecuencia, “no pueden conculcar el derecho al
trabajo de quienes, siendo titulares de licencias o permisos concedidos por la
propia administración, se ajustan a sus términos” (Sentencia T-578 de 1994
M.P. José Gregorio Hernández Galindo). Como corolario de lo anterior se tiene
que los actos administrativos que autorizan el ejercicio del comercio informal
no pueden ser revocados unilateralmente por la administración, sin que se
cumplan con los procedimientos dispuestos en la ley.
3. Principio de la confianza legítima
Este
principio se aplica como mecanismo para conciliar el conflicto entre los
intereses público y privado, cuando la administración ha creado expectativas favorables
para el administrado y lo sorprende al eliminar súbitamente esas condiciones.
Por lo tanto, la confianza que el administrado deposita en la estabilidad de la
actuación de la administración, es digna de protección y debe respetarse. Al
respecto la Corte ha dicho:
“Este principio,
que fue desarrollado por la jurisprudencia alemana, recogido por el Tribunal
Europeo de Justicia en la sentencia del 13 de julio de 1965, y aceptado por
doctrina jurídica muy autorizada, pretende proteger al administrado y al
ciudadano frente a cambios bruscos e intempestivos efectuados por las
autoridades. Se trata entonces de situaciones en las cuales el administrado no
tiene realmente un derecho adquirido, pues su posición jurídica es modificable
por las autoridades. Sin embargo, si la persona tiene razones objetivas para
confiar en la durabilidad de la regulación, y el cambio súbito de la misma
altera de manera sensible su situación, entonces el principio de la confianza
legítima la protege. En tales casos, en función de la buena fe (CP art. 83), el
Estado debe proporcionar al afectado tiempo y medios que le permitan adaptarse
a la nueva situación. Eso sucede, por ejemplo, cuando una autoridad decide
súbitamente prohibir una actividad que antes se encontraba permitida, por
cuanto en ese evento, es deber del Estado permitir que el afectado pueda
enfrentar ese cambio de política". [8]
Lo
anterior no significa que las autoridades están impedidas para adoptar
modificaciones normativas o cambios políticos para desarrollar planes y
programas que consideran convenientes para la sociedad. La aplicación del
principio de la buena fe lo que significa es que la administración no puede
crear cambios sorpresivos que afecten derechos particulares consolidados y
fundamentados en la convicción objetiva, esto es fundada en hechos externos de
la administración suficientemente concluyentes, que dan una imagen de aparente
legalidad de la conducta desarrollada por el particular.
Ahora
bien, debe aclararse que la confianza o la buena fe de los administrados no se
protege garantizando la estabilidad de actos u omisiones ilegales o inconstitucionales
sino a través de la compensación, no necesariamente monetaria, del bien
afectado. Igualmente, este principio tampoco significa “ni donación, ni
reparación, ni resarcimiento, ni indemnización, como tampoco desconocimiento
del principio de interés general”[9]
CASO
CONCRETO
De los
planteamientos anteriormente relacionados surge que las autoridades policivas
están facultadas para recuperar el espacio público, es su obligación hacerlo,
respetando claro está el debido proceso y el principio de la confianza
legítima. Lo justo es que antes del desalojo se trate de concertar, con quienes
estén amparados por la confianza legítima, un plan de reubicación u otras
opciones que los afectados escojan, la administración convenga y sean factibles
de realizar y principien a ser realizadas. Pero es obvio que tales diligencias
se deben adelantar con quienes estén amparados por la confianza legítima,
debidamente probada.
No existe en el caso
concreto que motiva la presente acción de tutela ningún elemento probatorio que
permita la calificación de estar el solicitante  cobijado con la confianza
legítima. Es más, no existe ninguna prueba. Si el trabajador que instaura la
presente acción no demostró que está  amparado por la confianza legítima y si
ya fue desalojado sin previa reubicación, mediante tutela no puede dársele
ninguna de las soluciones que el impetra: regresar al lugar que ocupaba y que
era espacio público, o  reubicarlo, ni menos indemnizarlo.
DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Sala Séptima de Revisión de la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución
RESUELVE
Primero.
CONFIRMAR  la sentencia objeto de revisión, proferida por el Juzgado 21
Civil del Circuito de Santafé de Bogotá, el 29 de junio de 1999, por las
razones expuestas en el presente fallo.
Segundo.  Por
Secretaría  líbrese la comunicación prevista  en el artículo 36 del
decreto 2591 de 1991.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1]
Corte Constitucional. Sentencia T-550 de 1992. M.P. José Gregorio Hernández
Galindo.
[2]
Corte Constitucional. Sentencia T-518 de 1992. José Gregorio Hernández Galindo
[3]
Jane Jacobs. The Death and Life of Great American Cities. 1961. Citado, Robert
C. Ellickson. Controlling Chronic Misconduct in City Spaces : Of
Panhandlers, Skid Rows, and Públic-Space  Zoning. The Yale Law Journal. Volume
105, Mazo de 1996.
[4]
Robert C. Ellickson. Controlling Chronic Misconduct in City Spaces : Of
Panhandlers, Skid Rows, and Públic-Space  Zoning. The Yale Law Journal. Volume
105, Mazo de 1996.
[5]
Corte Constitucional. Sentencias T-225 de 1992, M.P. Jaime Sanin Greiffenstein,
T-091 de 1994. M.P. Hernando Herrera Vergara, T-115 de 1995 M.P. José Gregorio
Hernández Galindo y T-160 de 1996 M.P. Fabio Morón Díaz.
[6]
Corte Constitucional. Sentencia T-778de 1998. Alfredo Beltrán Sierra. Corte
Constitucional.  Sentencia Nº T-225.  Junio 17 de 1992.  Magistrado Ponente:
Doctor Jaime Sanín Greiffenstein.
[7] Ver las sentencias T-225 de
1992, T-372 de 1993, T-091 de 1994, T-578 de 1994, T-115 de 1995 y T-438 de
1996,  T-617 de 1995, T-398 de 1997, T-160 de 1996, T-550 de 1998 y T-778 de
1998.
[8] Sentencia C-478 de 1998 M:P. Alejandro Martínez
Caballero. Sobre este tema también pueden consultarse las sentencias T-398 de
1997, T-576 de 1998 y SU-260 de 1998.
[9] Sentencia T-617 de 1995 M.P. Alejandro Martínez
Caballero