T-509-15
Sentencia T-509/15
ACCION DE TUTELA PARA RECONOCIMIENTO DE
PENSION DE INVALIDEZ-Reiteración
de jurisprudencia
ACCION DE TUTELA PARA RECONOCIMIENTO DE
PENSION DE INVALIDEZ-Procedencia
excepcional
La jurisprudencia constitucional ha indicado que la
acción de tutela resulta procedente cuando, a pesar de existir mecanismos
judiciales idóneos, existe un grave riesgo de un perjuicio irremediable, que
afecte derechos fundamentales. En relación con las personas que han sido
calificadas con una pérdida de capacidad laboral alta y por ello han dejado de
recibir ingresos, se presume que la pensión de invalidez es la forma en la que
pueden procurarse una vida digna y asegurar su mínimo vital.  Por ello, si la
persona no cuenta con otros ingresos y no tiene un empleo debido a su
invalidez, es plausible presumir un perjuicio irremediable.
PENSION DE INVALIDEZ-Evolución normativa en el tiempo/PENSION DE INVALIDEZ-Requisitos
para obtener reconocimiento y pago
Las condiciones para acceder a la pensión de invalidez
están reguladas en la ley, que establece requerimientos para acceder al
derecho: i) el grado de pérdida de capacidad laboral a partir del cual se
concede este tipo de pensión; y ii) el número de semanas mínimas a cotizar
durante un período determinado. Ahora bien, la libertad de configuración del
Legislador al crear el régimen pensional debe guardar coherencia con los
principios constitucionales que resultan especialmente relevantes en materia de
seguridad social, tales como, la prohibición de regresividad, el principio de
favorabilidad para el trabajador y el derecho a la seguridad social. El
desarrollo legislativo en Colombia sobre la pensión de invalidez en los últimos
años se ha dado, principalmente, en tres cuerpos normativos: el Decreto 758 de
1990, la Ley 100 de 1993 y la Ley 860 de 2003.
REGIMEN DE TRANSICION EN PENSION DE
INVALIDEZ-Inexistencia
Esta Corporación ha identificado que el desarrollo
legislativo en materia de pensión de invalidez no tuvo un régimen de
transición. En otros casos, como la regulación de la pensión de vejez, la Ley
100 de 1993 creó un régimen de transición, al fijar edad y semanas de
cotización más beneficiosa, con el fin de que algunas personas que venían
cotizando con la norma derogada se acogieran a la normatividad anterior. Sin
embargo, en relación con el derecho al reconocimiento de la pensión de
invalidez, por el carácter imprevisible del acontecimiento de la pérdida de la
capacidad laboral, determinar esas causas y plazos, resultaba mucho más
complejo. Por lo tanto, no hubo régimen de transición legal en relación con
pensión de invalidez, que determinara qué sucedería con aquellas personas que
cotizaron a pensiones bajo una legislación y luego con el cambio de normativa,
sufrieron un acontecimiento que produjo su pérdida de capacidad laboral de
forma significativa.
PENSION DE INVALIDEZ Y PRINCIPIO DE
FAVORABILIDAD-Reglas para
determinar alcance
Esta Corte ha señalado que en los casos en los que se
discute la aplicación de un régimen de invalidez, por ejemplo, porque el régimen
derogado es más beneficioso para los intereses del trabajador, este último
puede ser aplicado en virtud del principio de favorabilidad. Por esa vía, se ha
decidido aplicar los supuestos normativos de otros regímenes aunque no estén
vigentes, por resultar más favorables para el trabajador en un caso concreto. La
metodología para llenar el vacío normativo generado por la ausencia de un
régimen de transición, se fundamenta entonces en el artículo 53 de la
Constitución, que dispone el principio de “situación más favorable al
trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes
formales de derecho”. Cuando la controversia se genera por la aplicación de una
u otra norma –favorabilidad en sentido estricto- o cuando la duda surge de las
posibles  interpretaciones de una única disposición jurídica -principio in
dubio pro operario- , el operador jurídico y las autoridades judiciales deberán
preferir la opción que más se acerque al amparo del derecho del  trabajador.
PENSION DE INVALIDEZ Y PRINCIPIO IN DUBIO
PRO OPERARIO-Aplicación
Para que sea posible aplicar el principio pro
operario, la duda en la interpretación de la norma debe ser seria y razonable.
No cualquier incertidumbre sobre el alcance de la misma permite desviar su
sentido propio e imprimirle un objetivo diferente. Esta Corte Constitucional ha
señalado que la duda “debe revestir un carácter de seriedad y objetividad, pues
no sería dable que ante una posición jurídicamente débil, deba ceder la más
sólida bajo el argumento que la primera es la más favorable al trabajador. En
ese orden, la seriedad y la objetividad de la duda dependen a su vez de la
razonabilidad de las interpretaciones. En efecto, la fundamentación y solidez
jurídica de las interpretaciones, es la que determina que la duda que se cierna
sobre el operador jurídico, sea como tal una duda seria y objetiva”. Así las
cosas, esta Sala encuentra que en materia de pensión de invalidez no existe un
régimen de transición, pues el Legislador no definió beneficios en la aplicación
de las normas cuando una persona venía cotizando a un régimen y sufre su
pérdida de capacidad laboral bajo la vigencia de otro, que muchas veces,
resulta desfavorable al estudiar su derecho de acceso a la pensión. Ante los
eventuales vacíos que puede generar la ausencia de régimen de transición en
materia de pensión de invalidez, esta Corporación ha aplicado el principio de
favorabilidad (artículo 53 CP), con el objeto de guiar la labor de operadores
jurídicos ante una duda razonable con respecto a la aplicación de normas o a la
escogencia de interpretaciones plausibles.
ACTO LEGISLATIVO 01 DE 2005-No aplica respecto a la pensión de
invalidez
El Acto Legislativo No. 01 de 2005 no tiene aplicación
cuando se estudia una petición de pensión de invalidez, pues la norma
constitucional excluye expresamente tal posibilidad y sostiene que tal derecho
se regirá por lo dispuesto en las leyes de seguridad social.
DERECHO A LA SEGURIDAD SOCIAL Y AL MINIMO
VITAL-Orden a Colpensiones
reconocer pensión de invalidez aplicando lo establecido en el Decreto 758 de
1990 que aprobó el acuerdo 049 del mismo año
Ante la duda razonable que generaba la interpretación
de la norma constitucional, esta Sala escogió aquella que resultaba más
favorable para la accionante, en virtud del artículo 53 superior.
Posteriormente, analizó que se cumplían los requisitos del parágrafo 2º del
artículo 1º de la Ley 860 de 2003 para conceder la pensión de invalidez.
Constató que la actora cumplía con un 75% de semanas cotizadas sobre un total
de 1000 semanas –las necesarias para acceder a la pensión a la luz de lo
dispuesto en el Acuerdo 049 de 1990.
Referencia: expediente
T-4.878.312
Acción de tutela instaurada por Evangelina
Santana Sánchez contra la Administradora Colombiana de Pensiones –COLPENSIONES-.
Procedencia: Juzgado Veinticinco Civil del Circuito de
Bogotá.
Asunto: Pensión de invalidez. Aplicación del Acuerdo
049 de 1990.
Magistrada Ponente:
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Bogotá, D. C., diez (10) de agosto de dos
mil quince (2015).
La Sala Quinta de Revisión de
la Corte Constitucional, integrada por los magistrados Jorge Iván Palacio
Palacio y Jorge Ignacio Pretelt Chaljub y la magistrada Gloria Stella Ortiz
Delgado, quien la preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales y
legales, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
En revisión de la decisión proferida en única
instancia por el Juzgado Veinticinco Civil del Circuito de Bogotá, el 13 de
marzo de 2015, que negó la acción de tutela presentada por Evangelina Santana
Sánchez contra la Administradora Colombiana de Pensiones –COLPENSIONES-.
El asunto llegó a esta Corporación por remisión que
hizo el citado Juzgado, en virtud de lo dispuesto en los artículos 86 inciso 2°
de la Constitución, 31 del Decreto 2591 de 1991. En auto del 28 de abril de
2015, la Sala de Selección número 4 de esta Corporación  escogió la presente
tutela para su revisión.
I. ANTECEDENTES
Evangelina Santana Sánchez, de 80 años de edad, trabajó
durante varios años como empleada del servicio doméstico y actualmente tiene
una pérdida de capacidad laboral del 52.07%. Solicitó a COLPENSIONES el
reconocimiento de su pensión de invalidez, sin embargo, la entidad negó la
petición porque no había cotizado 50 semanas en los tres años anteriores a la
fecha de estructuración de la invalidez, tal como lo exige el numeral 1º del artículo
1º de la Ley 860 de 2003. La accionante requiere que se resuelva su petición
pensional conforme lo dispone el parágrafo 2º del mismo artículo, y para
calcular las semanas requeridas a las que hace referencia esta disposición, se
tenga en cuenta el número de semanas exigidas en el Acuerdo 049 de 1990 para
acceder a la pensión de vejez.
A.   Hechos y pretensiones
1. Evangelina Santana Sánchez, de 80 años de edad,
aseguró haber trabajado durante muchos años como empleada del servicio
doméstico. En la actualidad, padece de artrosis degenerativa y fue calificada
con una pérdida de capacidad laboral de 52,07%, con fecha de estructuración el
28 de mayo de 2013.
2. El 12 de septiembre de 2013, la accionante solicitó
a COLPENSIONES el reconocimiento y pago de su pensión de invalidez.[1]
3. El 7 de diciembre de 2013, COLPENSIONES expidió la
Resolución No. GNR346183 que negó la solicitud.
La entidad certificó que la actora cotizó en total 5.793
días, correspondientes a 827 semanas. Puntualizó que el último período de
cotización fue del 1º de abril de 2010 al 31 de agosto de 2010. Con base en lo
anterior, concluyó que no reúne los requisitos establecidos en el artículo 1º
de la Ley 860 de 2003 para conceder la pensión de invalidez, a saber, haber
cotizado 50 semanas en los tres años anteriores a la fecha de estructuración de
la invalidez.[2]
4. El 29 de enero de 2014, la peticionaria presentó
recurso de reposición y, en subsidio, apelación, contra la decisión de
COLPENSIONES de negar su solicitud pensional.
La accionante solicitó la aplicación del parágrafo 2º
del artículo 1º de la Ley 860 de 2003 -que modificó el artículo 39 de la Ley
100 de 1993-, el cual establece que tendrá derecho a la pensión de invalidez,
quien reúna los siguientes requisitos: i) que haya cotizado, al menos, el 75%
de las semanas mínimas necesarias para la pensión de vejez, y ii) que haya
cotizado, como mínimo, 25 semanas en los tres años previos a la fecha de estructuración
de la invalidez. A su juicio, ella cumple con tales condiciones. En relación
con el primer requisito, señaló que es beneficiaria del régimen de transición,
por lo tanto, el cálculo de las semanas requeridas para concederle la pensión
de vejez, debe hacerse de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 12 del Acuerdo
049 de 1990, que establece que tendrá el derecho quien reúna mil semanas de
cotización en cualquier tiempo. Por consiguiente, estima que únicamente se le
debe exigir haber aportado 750 semanas (75% de 1000), y ella llena ese
requisito, pues tiene acreditadas más de 800.
En segundo lugar, la actora precisó que en los tres
años anteriores a la fecha de estructuración de su enfermedad, cotizó más de 25
semanas. En este último aspecto puntualizó que las Resoluciones de COLPENSIONES
que han resuelto sus solicitudes pensionales tienen inconsistencias frente al
historial de cotizaciones que presentó el Instituto de Seguros Sociales en una
oportunidad previa. Aseguró que en este último se constata que en el año 2010,
efectuó aportes durante todos los meses, y que en el período del 1º de enero de
2011 al 31 de marzo del mismo año[3],
cotizó 12.86 semanas, las cuales no aparecen reseñadas en las Resoluciones de COLPENSIONES.
En síntesis, afirmó que la entidad accionada no ha tenido en cuenta
aproximadamente 40 semanas cotizadas por la actora entre 2010 y 2011.
5. El 19 de mayo de 2014, COLPENSIONES resolvió el
recurso de reposición presentado por la señora Evangelina Santana Sánchez y
decidió confirmar la resolución recurrida. Señaló que la accionante acredita 6.195
días laborados correspondientes a 880 semanas, siendo el último período
cotizado del 1º de abril de 2010 al 31 de agosto de 2010. Al resolver si la demandante
contaba con los requisitos del artículo 1º de la Ley 860 de 2003, la entidad reiteró
que no los cumplía, pues no cotizó, al menos, 50 semanas en los tres años
previos a la fecha de estructuración de la invalidez.[4]
6. El 23 de enero de 2015, COLPENSIONES decidió el
recurso de apelación interpuesto por la accionante y confirmó la Resolución No.
GNR 34183 del 7 de diciembre de 2013. Al estudiar los argumentos presentados en
el recurso, en específico, el relativo a la aplicación del Acuerdo 049 de 1990
para resolver la solicitud pensional, la entidad se opuso a tal posibilidad. Explicó
que, de acuerdo con el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, a la señora
Evangelina Santana le aplicaba el régimen previo a la entrada en vigencia de
esta ley, sin embargo, según lo establecido en el Acto Legislativo No. 01 de
2005, perdió este beneficio y no hacía parte del grupo de personas a quienes se
les aplicaba el régimen de transición en seguridad social, pues “no [contaba]
con el requisito establecido en el parágrafo 4 transitorio del Acto Legislativo
01 del 22 de julio de 2005 ya que al 25 de julio de 2005 no [reunía] 750
semanas de cotización”[5]
(Negrilla propia).
En consecuencia, COLPENSIONES determinó que a la
accionante se le debía aplicar únicamente la Ley 860 de 2003. Conforme con el
parágrafo 2º del artículo 1º de la misma normativa, tendrán derecho a pensión
de invalidez quienes hayan cotizado, i) al menos, el 75% de las semanas
requeridas para la pensión de vejez; y ii) 25 semanas en los tres años previos
a la fecha de estructuración de la invalidez. En el caso de la señora
Evangelina Santana Sánchez, a la fecha de estructuración de invalidez – año 2013-,
se le exigían 1250 semanas para acceder a la pensión de vejez. El 75% de
semanas de ese total, correspondía a 937, cantidad con la cual no contaba. En
consecuencia, su petición pensional debía ser resuelta según el inciso 2º del
artículo ya citado, que exige la cotización de 50 semanas de cotización en los
tres años anteriores a la fecha de estructuración de la invalidez. Y dado que tampoco
reunía ese requisito, la entidad confirmó la decisión de negar la pensión de invalidez.
7. El 5 de marzo de 2015, la señora Evangelina Santana
Sánchez interpuso acción de tutela contra COLPENSIONES, pues consideró que la
actuación de la entidad vulneraba sus derechos al debido proceso, de petición,
a la salud, al mínimo vital, así como sus derechos adquiridos, a la seguridad
social, y no tenía en cuenta que era una persona en estado de vulnerabilidad en
razón de su edad.
La accionante expresó que por padecer artrosis
degenerativa no pudo seguir trabajando como empleada del servicio doméstico.
Afirmó que fue calificada con pérdida de capacidad laboral del 52,07%, con
fecha de estructuración el 28 de mayo de 2013[6].
Aseguró que vive con su única hija, quien no tiene ingresos estables y le paga
el aporte mensual necesario para tener servicio de salud.
La señora Santana Sánchez solicitó al juez aplicar el
principio de progresividad en relación con el derecho a la seguridad social con
el fin de que su petición sea resuelta conforme a lo dispuesto en el Decreto
758 de 1990. Agregó que también cumple con los  requisitos del artículo 6º de
dicho Decreto para acceder a la pensión de invalidez. Finalmente, señaló que pretende
el reconocimiento inmediato de la pensión de invalidez, su liquidación y pago
desde la fecha de estructuración.
B.   Decisión de única instancia
El 13 de marzo de 2015, el Juzgado Veinticinco Civil
del Circuito de Bogotá  negó la acción de tutela instaurada por la señora
Evangelina Santana Sánchez contra COLPENSIONES. La autoridad judicial consideró
que la controversia expuesta por la accionante debe ser debatida en la
jurisdicción contencioso administrativa, la cual dispone un mecanismo judicial
idóneo y expedito para resolver el asunto. Adicionalmente, sostuvo que no se
evidenciaba perjuicio irremediable que hiciera necesario acudir a la tutela
como mecanismo transitorio.[7]
C.
Actuaciones en
sede de revisión
Con el fin de contar con mayores elementos de juicio,
la Magistrada Sustanciadora, mediante auto del 22 de julio de 2015, ofició a la
señora Evangelina Santana Sánchez para que informara cuáles son sus ingresos y
egresos, así como los de las personas con quienes vive. Además, solicitó a
COLPENSIONES que informara el total de semanas cotizadas al sistema de
pensiones por la accionante y, en especial, explicara la inconsistencia entre
las semanas reportadas por la entidad y la certificación del Instituto de
Seguros Sociales aportada por la demandante, en la que aparecen más semanas
cotizadas en 2010 y 2011.
Vencido el plazo para recibir las pruebas,
el 6 de agosto de 2015, la Secretaría General de la Corte Constitucional informó
al despacho que no se allegó ninguna comunicación. No se recibió respuesta por
parte de COLPENSIONES. Y el oficio librado a la señora Evangelina Santana
Sánchez no pudo ser entregado a su destinataria.
II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL
Competencia
1.
Esta Sala es competente
para decidir el presente asunto, de conformidad con lo dispuesto en los
artículos 86 y 241-9 de la Constitución y 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.
Asunto bajo revisión y problema jurídico
2. La accionante es una mujer de 80 años, afiliada al
sistema de salud como cotizante. Trabajó como empleada del servicio doméstico
durante varios años. Actualmente sufre una pérdida de capacidad laboral de
52,07%, con fecha de estructuración del 28 de mayo de 2013. Asegura que vive
con su única hija, quien no tiene ingresos estables y asume los gastos
correspondientes a sus aportes en salud.
El 12 de septiembre de 2013, la demandante solicitó a
COLPENSIONES el reconocimiento y pago de su pensión de invalidez.[8]
Dicha entidad negó la pretensión porque la señora Evangelina Santana no reunía
el requisito establecido en el artículo 1º de la Ley 860 de 2003, a saber,
haber cotizado 50 semanas en los tres años anteriores a la fecha de
estructuración de invalidez.
La accionante presentó recurso de reposición y, en
subsidio, de apelación contra la decisión de COLPENSIONES que rechazó su
petición pensional. Requirió la aplicación del parágrafo 2º del artículo 1º de
la Ley 860 de 2003 –que modifica el artículo 39 de la Ley 100 de 1993-, el cual
sostiene que tendrá derecho a la pensión de invalidez quien reúna dos
condiciones: primero, que haya cotizado, como mínimo, el 75% de las semanas
exigidas para obtener la pensión de vejez; y segundo, que haya cotizado 25
semanas en los tres años anteriores a la fecha de estructuración de invalidez.
A juicio de la accionante, ella cumple con tales exigencias. Sobre el primer requisito,
señaló que es beneficiaria del régimen de transición, por lo cual el cálculo
del tiempo exigido para acceder a la pensión de vejez se debe hacer conforme a
lo dispuesto en el Acuerdo 049 de 1990, es decir, sobre un total de 1.000
semanas. Por consiguiente, al aplicar el parágrafo 2º del artículo 1º de la Ley
860 de 2003, sólo debe demostrar haber cotizado, al menos, 750 semanas (75% de
1000 semanas). Con respecto al segundo requisito, advirtió que existe una
incongruencia en las certificaciones de COLPENSIONES, pues esta última entidad
no incluyó las últimas semanas cotizadas por la actora, correspondientes al
período comprendido entre el segundo semestre de 2010 y marzo de 2011, las
cuales equivalen a más de 40 semanas.[9]
El 23 de enero de 2015, COLPENSIONES confirmó la
decisión que negó el reconocimiento de la pensión. Explicó que no era posible
aplicar el parágrafo 2º del artículo 1º de la Ley 860 de 2003 de la forma
solicitada por la peticionaria porque no está cobijada por el régimen de transición.
Expuso que, de acuerdo con lo dispuesto por el Acto Legislativo 01 de 2005, el
régimen de transición finalizó en el año 2010, y sólo conservaron los
beneficios hasta el año 2014, quienes a la entrada en vigencia de dicha normativa,
habían cotizado, al menos, 750 semanas. Dado que la accionante no cumplía con
tal número de semanas cotizadas a 2005, no era posible aplicarle dicho régimen.
Por lo tanto, el cálculo se debe hacer con base en la norma vigente en 2013
–fecha de estructuración de la invalidez-, que exige la cotización de 1250
semanas. Sin embargo, hecho el cálculo del 75% sobre 1250 semanas, COLPENSIONES
concluyó que la accionante no cumple con ese requisito, pues no ha cotizado la
cantidad de semanas requeridas.
A través de la acción de tutela, la señora Evangelina
Santana pretende que se ordene a COLPENSIONES el reconocimiento de su pensión
de invalidez, pues insiste que es beneficiaria del régimen de transición y
cumple con los requisitos legales para que se le conceda la prestación.
3. El problema jurídico que corresponde resolver en esta
sentencia es el siguiente: ¿COLPENSIONES vulneró el derecho a la seguridad
social de la accionante, al negar su solicitud de pensión de invalidez, porque
al aplicar el requisito del parágrafo 2º del artículo 1º de la Ley 860 de 2003
-que señala que se debe constatar que el solicitante reúna, al menos el 75% de
la pensión de vejez-, decidió no calcular dicho porcentaje sobre el total de
semanas exigidas a los beneficiarios del régimen de transición, con fundamento
en lo dispuesto en el Acto legislativo No. 01 de 2005?
4. Con el fin de resolver el problema jurídico
planteado serán abordados los siguientes temas: i) la procedencia de la acción de tutela para el
reconocimiento de la pensión de invalidez; ii) la evolución normativa de la pensión de
invalidez en el tiempo y la ausencia de régimen de transición; iii) el alcance
del Acto Legislativo No. 01 de 2005, en relación con las pensiones de
invalidez; iv) el parágrafo 4º del Acto Legislativo No. 01 de 2005 y algunas decisiones
judiciales sobre éste; y v) el caso concreto.
Procedencia de la acción de tutela para el
reconocimiento de la pensión de invalidez. Reiteración de jurisprudencia
5. La acción de tutela es un mecanismo previsto en el
artículo 86 de la Constitución, a través del cual toda persona puede solicitar
el amparo de sus derechos fundamentales. Ante la importancia del objeto que
protege, se tramita de forma preferente y sumaria. Su naturaleza excepcional
implica que sólo se debe acudir a ella cuando se reúnen estrictos requisitos de
procedencia, para evitar que el juez constitucional invada órbitas propias de
la jurisdicción ordinaria, y para que los asuntos que resuelve sean
esencialmente relativos a derechos fundamentales.
6. Como regla general, las controversias pensionales
tienen como vía principal e idónea la jurisdicción laboral, por lo cual en
principio no deben ser debatidas ante la jurisdicción constitucional. Por
consiguiente, en primer lugar, los ciudadanos deben acudir a las instancias
judiciales ordinarias, antes de pretender la defensa de sus derechos por vía de
tutela.
En virtud de
lo anterior, en principio, el amparo resulta improcedente para reclamar el
reconocimiento de derechos de naturaleza pensional, pues el debate sobre estos asuntos corresponde
a la jurisdicción laboral. Sin embargo, en determinados casos, la tutela procede con el
fin de salvaguardar derechos fundamentales, cuya protección resulta
impostergable, cuando los medios ordinarios de defensa judicial existentes
carecen de idoneidad o eficacia, o porque se busca evitar la inminente
consumación de un perjuicio irremediable.
Para
determinar la idoneidad de los medios de defensa judicial, es necesario revisar
que los mecanismos tengan la capacidad para proteger de forma efectiva los
derechos de la persona. En especial, resulta imperativo verificar si las
pretensiones de quien merece especial protección, pueden ser tramitadas y
decididas de forma adecuada por esta vía, o si, por su situación, no puede
acudir a dicha instancia.
Al respecto,
esta Corporación ha precisado que, en muchas ocasiones, la jurisdicción laboral
no ofrece los medios adecuados para tramitar las pretensiones de quienes
solicitan el reconocimiento de la pensión de invalidez, pues les impone asumir
costos económicos por un largo tiempo, aunque no puedan soportarlos debido a su
situación. La sentencia T-376 de 2011, señaló:
“[L]a jurisprudencia constitucional ha
manifestado que el proceso ordinario laboral, debido a su duración y a los
costos económicos que implica, no resulta idóneo y eficaz para salvaguardar los
derechos fundamentales de las personas que, como el actor, han sido calificadas
como inválidas y a quienes les ha sido negada su pensión de invalidez, ya que
sus condiciones y la ausencia de la prestación referida implican, de entrada,
una afectación a la salud y al mínimo vital del peticionario”[10].
Igualmente,
la jurisprudencia constitucional ha indicado que la acción de tutela resulta
procedente cuando, a pesar de existir mecanismos judiciales idóneos, existe un
grave riesgo de un perjuicio irremediable, que afecte derechos
fundamentales. En relación con las personas que han sido calificadas con una
pérdida de capacidad laboral alta y por ello han dejado de recibir ingresos, se
presume que la pensión de invalidez es la forma en la que pueden procurarse una
vida digna y asegurar su mínimo vital.[11] Por ello,
si la persona no cuenta con otros ingresos y no tiene un empleo debido a su
invalidez, es plausible presumir un perjuicio irremediable.
Bajo estas
circunstancias, la Corte ha considerado que la tutela es procedente, de forma
excepcional para responder de manera urgente la situación de amenaza o
vulneración de derechos que pueden sufrir las personas con invalidez.
Además,
cuando quien presenta la tutela es una persona de la tercera edad, o que ha
superado el promedio de expectativa de vida de los colombianos, la intervención
del juez constitucional resulta más apremiante.
En caso de
encontrar que la tutela es procedente, la medida de amparo será definitiva
cuando el mecanismo judicial no resulte eficaz e idóneo para la protección de
los derechos que se pretenden garantizar. Por ejemplo, cuando la persona que intenta la acción
de tutela se enfrenta a un estado de indefensión o a circunstancias de
debilidad manifiesta[12].
O la medida será transitoria[13] cuando, a pesar de la idoneidad de los
medios de defensa judicial, la amenaza o violación de los derechos requiere
medidas urgentes[14].
La evolución normativa en el tiempo de la pensión de
invalidez y la ausencia de régimen de transición
7. El derecho a la seguridad social consagrado en el
artículo 48 de la Constitución, busca “garantizar la protección de cada sujeto frente a
necesidades y contingencias, tales como las relacionadas con la pérdida de la
capacidad laboral”[15]. De esta norma se desprende el derecho a acceder a la pensión de
invalidez, que tiene como objeto brindar a los trabajadores una fuente de
ingresos cuando han sufrido un accidente o enfermedad que afectan gravemente su
capacidad laboral. Asimismo, este derecho es fundamental porque se trata de una
medida de protección a las personas en situación de discapacidad, quienes
tienen una alta pérdida de capacidad laboral y, por esta razón, se enfrentan a
mayores dificultades para vincularse a un empleo y proveerse un sustento
económico que les permita tener una vida digna[16].
Las condiciones para acceder a la pensión de invalidez
están reguladas en la ley, que establece requerimientos para acceder al
derecho: i) el grado de pérdida de capacidad laboral a partir del cual
se concede este tipo de pensión; y ii) el número de semanas mínimas a
cotizar durante un período determinado. Ahora bien, la libertad de
configuración del Legislador al crear el régimen pensional debe guardar
coherencia con los principios constitucionales que resultan especialmente
relevantes en materia de seguridad social, tales como, la prohibición de
regresividad, el principio de favorabilidad para el trabajador y el derecho a
la seguridad social.
8. El desarrollo legislativo en Colombia sobre la
pensión de invalidez en los últimos años se ha dado, principalmente, en tres
cuerpos normativos: el Decreto 758 de 1990, la Ley 100 de 1993 y la Ley 860 de
2003.
Para determinar el acceso a la pensión, la normativa
exige la cotización de un mínimo de semanas en un lapso específico.
Inicialmente, el Decreto 758 de 1990 exigía cotizar 150 semanas en los últimos
6 años, o 300 semanas en cualquier tiempo. Luego, la Ley 100 de 1993 requería
un menor número de semanas cotizadas (26), en un tiempo más corto, pues debía
ser en el año inmediatamente anterior a la estructuración de la  invalidez.
9. La norma vigente desde 2003 es la Ley 860 de
2003 que modificó, en asuntos precisos, la Ley 100 de 1993, uno de ellos,
relativo a la pensión de invalidez. En particular, dispuso que el artículo 39
quedaría así:
“Tendrá derecho a la pensión de invalidez
el afiliado al sistema que conforme a lo dispuesto en el artículo anterior sea
declarado inválido y acredite las siguientes condiciones:
1. Invalidez causada por enfermedad: Que
haya cotizado cincuenta (50) semanas dentro de los últimos tres (3) años
inmediatamente anteriores a la fecha de estructuración y su fidelidad de cotización para
con el sistema sea al menos del veinte por ciento (20%) del tiempo transcurrido
entre el momento en que cumplió veinte (20) años de edad y la fecha de la
primera calificación del estado de invalidez.
2. Invalidez causada por accidente: Que
haya cotizado cincuenta (50) semanas dentro de los últimos tres (3) años
inmediatamente anteriores al hecho causante de la misma, y su fidelidad (de cotización para
con el sistema sea al menos del veinte por ciento (20%) del tiempo transcurrido
entre el momento en que cumplió veinte (20) años de edad y la fecha de la
primera calificación del estado de invalidez.
Parágrafo 1º. Los menores de veinte (20) años de edad
sólo deberán acreditar que han cotizado veintiséis (26) semanas en el último
año inmediatamente anterior al hecho causante de su invalidez o su
declaratoria.
Parágrafo 2º. Cuando el afiliado haya cotizado por lo
menos el 75% de las semanas mínimas requeridas para acceder a la pensión de
vejez, solo se requerirá que haya cotizado 25 semanas en los últimos tres (3)
años.”
(Líneas subrayadas fueron declaradas inexequibles en
la sentencia C-428 de 2009).
10. Esta Corporación ha identificado que el desarrollo
legislativo en materia de pensión de invalidez no tuvo un régimen de
transición. En otros casos, como la regulación de la pensión de vejez, la Ley
100 de 1993 creó un régimen de transición, al fijar edad y semanas de
cotización más beneficiosa, con el fin de que algunas personas que venían
cotizando con la norma derogada se acogieran a la normatividad anterior. Sin
embargo, en relación con el derecho al reconocimiento de la pensión de
invalidez, por el carácter imprevisible del acontecimiento de la pérdida de la
capacidad laboral, determinar esas causas y plazos, resultaba mucho más
complejo. Por lo tanto, no hubo régimen de transición legal en relación con
pensión de invalidez, que determinara qué sucedería con aquellas personas que
cotizaron a pensiones bajo una legislación y luego con el cambio de normativa,
sufrieron un acontecimiento que produjo su pérdida de capacidad laboral de
forma significativa.[17]
Así por ejemplo, la sentencia T-221 de 2006 se ha
pronunciado con respecto a la inexistencia de un régimen de transición en materia
de pensión de invalidez. En esa ocasión, esta Corte resaltó la importancia de
tales medidas para evitar una lesión a los derechos involucrados cuando se
presenta un cambio normativo. Así lo indicó:
“ [S]i
el legislador crea una medida regresiva, por tratarse de derechos sociales y
económicos debe procurar que la lesión que se cause a las personas
pertenecientes al régimen de seguridad social sea mínima, de tal suerte que
resulte lógica la creación de un régimen de transición o, en caso de que el
legislador no lo considere prudente, la justificación plena de las razones que
lo llevan a tomar una medida regresiva en materia de derechos económicos y
sociales sin la precaución de salvaguardar las expectativas legítimas de las
personas de acceder a una pensión de invalidez en caso de que les sobrevenga
una contingencia que merme su capacidad laboral en cuantía superior al
cincuenta por ciento (50%).”[18]
Según esta Corporación, probablemente el Legislador no
creó dicho régimen porque la Ley 100 de 1993 pretendía ampliar la cobertura de
la prestación, así que favorecía, en términos generales, a quienes la
requirieran a causa de su pérdida de capacidad laboral. Sin embargo, en el caso
de la sentencia T-221 de 2006 se encontró que el requisito del artículo
1º de la Ley 860 de 2003 se tornaba más estricto que las disposiciones previas
para acceder a la pensión de invalidez, razón por la que decidió inaplicarlo.
De igual forma, la sentencia T-1064 de 2006 destacó
que la Corte Constitucional ha dejado de aplicar normas vigentes que regulan
pensión de invalidez cuando ha encontrado que son regresivas y el Legislador no
previó un régimen de transición que protegiera los derechos en ese caso.[19]
11. En consecuencia, esta Corte ha señalado que en los
casos en los que se discute la aplicación de un régimen de invalidez, por
ejemplo, porque el régimen derogado es más beneficioso para los intereses del
trabajador, este último puede ser aplicado en virtud del principio de
favorabilidad[20].
Por esa vía, se ha decidido aplicar los supuestos normativos de otros regímenes
aunque no estén vigentes, por resultar más favorables para el trabajador en un
caso concreto.[21]
La metodología para llenar el vacío normativo generado
por la ausencia de un régimen de transición, se fundamenta entonces en el artículo
53 de la Constitución, que dispone el principio de “situación más favorable al
trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes
formales de derecho”.
Cuando la controversia se genera por la aplicación de
una u otra norma –favorabilidad en sentido estricto- o cuando la duda surge de
las posibles  interpretaciones de una única disposición jurídica -principio in
dubio pro operario-[22],
el operador
jurídico y las autoridades judiciales deberán preferir la opción que más se acerque al amparo del derecho del
trabajador.
12. Para que sea posible aplicar el principio pro
operario, la duda en la interpretación de la norma debe ser seria y
razonable. No cualquier incertidumbre sobre el alcance de la misma permite desviar
su sentido propio e imprimirle un objetivo diferente. Esta Corte Constitucional
ha señalado que la duda “debe revestir un
carácter de seriedad y objetividad, pues no sería dable que ante una posición
jurídicamente débil, deba ceder la más sólida bajo el argumento que la primera
es la más favorable al trabajador. En ese orden, la seriedad y la objetividad
de la duda dependen a su vez de la razonabilidad de las interpretaciones. En
efecto, la fundamentación y solidez jurídica de las interpretaciones, es la que
determina que la duda que se cierna sobre el operador jurídico, sea como tal
una duda seria y objetiva”.[23]
Así las cosas, esta Sala encuentra que en
materia de pensión de invalidez no existe un régimen de transición, pues el Legislador
no definió beneficios en la aplicación de las normas cuando una persona venía
cotizando a un régimen y sufre su pérdida de capacidad laboral bajo la vigencia
de otro, que muchas veces, resulta desfavorable al estudiar su derecho de acceso
a la pensión. Ante los eventuales vacíos que puede generar la ausencia de
régimen de transición en materia de pensión de invalidez, esta Corporación ha aplicado
el principio de favorabilidad (artículo 53 CP), con el objeto de guiar la labor
de operadores jurídicos ante una duda razonable con respecto a la aplicación de
normas o a la escogencia de interpretaciones plausibles.
El alcance general del Acto Legislativo No.
01 de 2005, en relación con las pensiones de invalidez
13. En el año 2004, el Gobierno Nacional presentó un
proyecto de Acto Legislativo para adicionar varios incisos al artículo 48 de la
Constitución.  La exposición de motivos explicaba que éste pretendía la adopción
de medidas para dar solución a los problemas de financiación del pasivo
pensional. Además, tenía como objeto asegurar que el sistema de seguridad
social estuviera basado en principios de equidad y sostenibilidad fiscal.
El cambio constitucional que se intentaba materializar
con dicho proyecto de Acto Legislativo se enfocaba principalmente en las
pensiones de vejez. Aunque el texto sostenía que “[l]os requisitos y beneficios pensionales
para todas las personas serán los establecidos en las leyes del Sistema General
de Pensiones”[24], no había en el artículo inicial, alguna
referencia específica a las modificaciones que podría sufrir la normatividad
sobre pensión de invalidez.
14. Finalmente, el texto adoptado fue una extensa norma
con nueve incisos, dos parágrafos permanentes y seis parágrafos transitorios. El
inciso 3ro del artículo 48 sometido a la reforma constitucional explicó el
alcance del Acto Legislativo y señaló que para adquirir el derecho a la pensión
era necesario cumplir con la edad, el tiempo de servicio o las semanas de
cotización exigidas, sin perjuicio de lo establecido en la ley con respecto
a las pensiones de invalidez y sobrevivencia. Además, agregó que lo relativo a
la pensión de invalidez se establecerá en las leyes del Sistema General de Pensiones.
Textualmente esa norma, señala:
“Para adquirir el derecho a la pensión será
necesario cumplir con la edad, el tiempo de servicio, las semanas de cotización
o el capital necesario, así como las demás condiciones que señala la ley, sin perjuicio
de lo dispuesto para las pensiones de invalidez y sobrevivencia. Los requisitos
y beneficios para adquirir el derecho a una pensión de invalidez o de
sobrevivencia serán los establecidos por las leyes del Sistema General de
Pensiones.”
De acuerdo con lo anterior, el constituyente, al
aprobar el Acto Legislativo No. 01 de 2005, determinó el alcance del nuevo
texto superior y aunque se refirió, en varias ocasiones, al “derecho a la
pensión” decidió no ocuparse de las pensiones de invalidez. La reforma
constitucional definió asuntos relacionados con las pensiones de vejez (inciso
5º), los regímenes especiales para miembros la fuerza pública (inciso 7º y
parágrafo transitorio 2), o para docentes o vinculados al servicio público
educativo especial (parágrafo transitorio 1), de forma tal que, en principio,
podría afirmarse que se refirió a todo el régimen pensional. No obstante, en el
inciso tercero del Acto Legislativo No. 01 de 2005, señaló las condiciones para
acceder a la pensión, “sin perjuicio” de lo que especifique la ley sobre
pensiones de invalidez y sobrevivencia. Luego enfatizó que las condiciones para
conceder éstas prestaciones, se encuentran en la ley. Por lo tanto, es posible
concluir que la regulación sobre pensiones de invalidez y sobrevivencia se
regirá por lo dispuesto a nivel legal y no se afectará por la reforma
constitucional de 2005, pues ésta así lo dispuso de forma expresa.
15. Esta interpretación sobre el alcance del
Acto Legislativo No. 01 de 2005 ha sido acogido previamente por esta Corte. En
efecto, en la sentencia C-258 de 2013, la Corte Constitucional estudió la
finalidad del Acto Legislativo No. 01 de 2005  y determinó que éste buscaba
homogenizar los requisitos para acceder a la pensión de vejez. En dicho fallo,
esta Corporación determinó que la reforma establece que una de las reglas
unificadas para el Sistema General de Pensiones, consiste en que: “(ii) para adquirir el derecho a
la pensión será necesario cumplir con la edad, el tiempo de servicio, las
semanas de cotización o el capital necesario, así como las demás condiciones
que señala la ley, sin perjuicio de lo dispuesto para las pensiones de
invalidez y sobrevivencia. Los requisitos y beneficios para adquirir el derecho
a una pensión de invalidez o de sobrevivencia serán los establecidos por las
leyes del Sistema General de Pensiones”[25].
El parágrafo 4 del Acto Legislativo No.
01 de 2005 y algunas decisiones judiciales al respecto
16. Como se expuso previamente, una de
las medidas de la reforma constitucional introducida en el año 2005, consistía
en fijar límites temporales para la vigencia de los regímenes de transición en
materia pensional. Esto, con el objeto de lograr mayor equidad y asegurar financieramente
la sostenibilidad del sistema, pues había quienes accedían a la pensión con menos
requisitos mientras que otras personas no estaban cobijadas por ningún
beneficio normativo.
El Parágrafo No. 4 transitorio del Acto Legislativo
No. 01 de 2005 determinó:
“El régimen de transición establecido en la
Ley 100 de 1993 y demás normas que desarrollen dicho régimen, no podrá
extenderse más allá del 31 de julio de 2010; excepto para los trabajadores que
estando en dicho régimen, además, tengan cotizadas al menos 750 semanas o su
equivalente en tiempo de servicios a la entrada en vigencia del presente Acto
Legislativo, a los cuales se les mantendrá dicho régimen hasta el año
2014".
"Los requisitos y beneficios
pensionales para las personas cobijadas por este régimen serán los exigidos por
el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y demás normas
que desarrollen dicho régimen".
A propósito de esta norma, la Corte Constitucional ha
conocido de solicitudes pensionales de vejez posteriores a 2010, que han sido
negadas porque los cotizantes no reunían 750 semanas al momento de entrar en
vigencia el Acto Legislativo en comento y, en consecuencia, no era posible
extender el régimen de transición.
17. Algunas de las decisiones que han tenido en cuenta
el parágrafo 4 transitorio del Acto Legislativo bajo estudio son las sentencias
T-798 de 2012, T-892 de 2013 y T-754 de 2014. En ellas se debatía la
aplicación de este parágrafo 4 transitorio, pues se buscaba establecer si el
límite de tiempo en el que se extendían los regímenes de transición, era
aplicable a los casos objeto de análisis.
En efecto, en la sentencia T-798 de 2012[26],
la Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional analizó el caso de una
persona que solicitó al Instituto de Seguros Sociales el reconocimiento de su
pensión de vejez, en aplicación del Decreto 758 de 1990, pues al elevar su
petición, contaba con más de 1.000 semanas cotizadas y superaba los 60 años de
edad. La entidad accionada negó la petición porque consideró que el actor no
cumplió con el requisito del Acto Legislativo No. 01 de 2005 que estipula que
conservarían los beneficios del régimen de transición hasta 2014 las personas
que, siendo beneficiarias inicialmente, hubieran cotizado, al menos, 750
semanas al año 2005 –fecha de entrada en vigencia del Acto Legislativo-.
En esa oportunidad, la Corte constató que,
efectivamente, el actor no lograba acreditar el mínimo de 750 semanas cotizadas
al año 2005. En consecuencia, consideró que no fue una de las personas a las
que se les extendió el régimen de transición, según lo expuesto por el Acto
legislativo No. 01 de 2005. Por lo tanto, negó el reconocimiento de la pensión
de vejez.
La sentencia T-892 de 2013[27]
examinó un caso en el cual una señora solicitó al Instituto de Seguros Sociales
su pensión de jubilación, pues consideró que cumplía con los requisitos
establecidos en el Acto Legislativo No. 01 de 2005 y el Decreto 546 de 1971. Su
prestación fue negada porque al momento de la entrada en vigencia del Acto
Legislativo, la accionante no reunía 750 semanas de cotización al sistema de
pensiones, por lo tanto, no conservaba los beneficios del régimen de
transición. De allí que, le era aplicable la Ley 100 de 1993.
En el estudio del caso concreto, el fallo concluyó que
la accionante no era beneficiaria del régimen de transición porque no cumplía
la edad requerida antes de la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, ni
alcanzaba las 750 semanas de cotización al año 2005. Sin embargo, analizó a qué
se refería lo establecido en el parágrafo 4º del Acto Legislativo No. 01 de
2005. En esa ocasión, la Corte señaló que el Acto legislativo no creó un nuevo
régimen de transición para quienes en 2005 tenían más de 750 semanas cotizadas.
Únicamente extendió el régimen a quienes ya venían en calidad de beneficiarios del
régimen de transición y cumplían dicha exigencia.
En las dos anteriores providencias, la Corte fue
estricta en señalar que quien no cumplía con el requisito de 750 semanas
cotizadas en el año 2005, no podía solicitar después del 2010 que se resolviera
su petición pensional de vejez con base en la normativa previa a la Ley 100 de
1993.
Otra sentencia relevante es la T-754 de 2014,
en la cual se discutió la aplicación del Acto Legislativo No. 01 de 2005.  En
tal providencia, la Sala Cuarta de Revisión analizó dos casos en los que
COLPENSIONES negó la pensión de vejez de dos personas porque consideró que no eran
beneficiarios del régimen de transición, con fundamento en que fueron excluidos
de tal prerrogativa por el Acto Legislativo No. 01 de 2005. En el estudio de
los casos, la Sala contabilizó las semanas cotizadas por cada uno de los
accionantes al entrar en vigencia la reforma constitucional del año 2005, y
determinó que acreditaban más de 750 semanas de aportes al sistema de
pensiones, por lo tanto aún eran beneficiarios del régimen de transición y
resolvió su petición pensional bajo ese supuesto normativo.[28]
18. Al respecto, esta Sala considera relevante señalar
que los casos citados corresponden a solicitudes de pensiones de vejez. No se
ocupan de estudiar eventuales derechos a obtener pensiones de invalidez, ni
sobrevivientes. Por lo tanto, las decisiones constituyen un precedente,
únicamente, para aquellos casos en los que el peticionario tenga como fin
reclamar su pensión de vejez. Lo anterior, tiene como fundamento el alcance
preciso que estableció el constituyente al expedir el Acto Legislativo No. 01
de 2005, pues como se expuso previamente, el inciso 3ro de la reforma
constitucional explicó las condiciones que debería reunir quien pretendiera
obtener su derecho a la pensión, pero advirtió que lo allí dispuesto operaba,
sin perjuicio de lo establecido en la Ley para las pensiones de invalidez y
sobrevivencia.
En consecuencia, es posible sostener que el Acto Legislativo
No. 01 de 2005 no tuvo injerencia en lo relativo a la pensión de invalidez ni
sobrevivencia, pues éstas continúan siendo reguladas exclusivamente por lo
dispuesto en la Ley.
Caso concreto
19. Esta sentencia pretende resolver un problema
jurídico sobre el reconocimiento de una pensión de invalidez, asunto que, por
regla general, es competencia de la jurisdicción laboral. En ese sentido, antes
de efectuar un examen de fondo, es indispensable determinar si la acción de
tutela es procedente en el caso concreto. Si la respuesta es afirmativa,
corresponderá a la Sala abordar el asunto de fondo. De lo contrario, éste
deberá ser tramitado por otra vía. Por tal razón, la sentencia abordará,
primero, la procedencia de la acción de tutela, y, si es procedente, analizará
si, en efecto, a la demandante le asiste el derecho a la prestación que
reclama.
Procedencia de la tutela
20. En el caso concreto, la señora Evangelina Santana
Sánchez solicita a través de la acción de tutela que se ordene a COLPENSIONES reconocer
y pagar su pensión de invalidez.
Como se expuso en las consideraciones previas, por
regla general la tutela no es procedente para reclamar este tipo de
pretensiones, pues la vía principal es la jurisdicción ordinaria.
Sólo si el mecanismo judicial no resulta idóneo, ni
efectivo para proteger los derechos de la accionante, o si existe un perjuicio
irremediable, es posible acudir a la tutela de forma excepcional. Para examinar
estas circunstancias la jurisprudencia ha señalado algunos criterios que resultan
relevantes para examinar si es posible exigirle a la accionante que tramite su
petición ante la jurisdicción ordinaria.
En relación con la idoneidad del mecanismo judicial,
ésta debe entenderse no sólo como la existencia de una acción jurídica disponible
para el uso de la accionante, sino como efectiva para la protección de sus
derechos, teniendo en cuenta la situación vulnerable en la que se encuentra. La
jurisprudencia ya ha reconocido que las personas que han sufrido una pérdida de
capacidad laboral y no tienen ingresos diferentes a los que se proveían con su
fuerza de trabajo, suelen tener dificultades, por el tiempo transcurrido y la
técnica jurídica exigida, para encontrar en la jurisdicción ordinaria un
mecanismo eficaz e idóneo para alcanzar sus pretensiones.
21. En el caso de la accionante, ella es una mujer de
80 años, que durante su vida laboral se ha desempeñado como trabajadora
doméstica. Padece artrosis degenerativa y fue calificada con una pérdida de
capacidad laboral del 52,07%, con fecha de estructuración del 28 de mayo de 2013.
Asegura que se encuentra afiliada como cotizante al sistema de salud porque su
única hija, con quien vive, asume el pago mensual a la EPS. Sin embargo, según relata,
su familiar no tiene ingresos estables. Además, explica que próximamente será
sometida a una cirugía en la que le reemplazarán la rodilla afectada[29]
por su enfermedad.
De la situación planteada por la accionante, la Sala
encuentra que se trata de una persona que merece una especial protección del Estado
por varias razones. Primero, porque es una mujer de la tercera edad, que ha
superado la expectativa promedio de vida de los colombianos, frente a la cual,
la Carta Política ha dispuesto un trato especial en los artículos 13[30]
y 46[31].
A la edad de la accionante, los medios judiciales ordinarios pueden no resultar
idóneos y efectivos, como lo serían para cualquier ciudadano, pues las
decisiones no se tomarían de forma rápida y se sometería a la ciudadana a hacer
seguimiento a la acción judicial, lo cual resultaría desgastante para ella, dado
que se trata de una persona de la tercera edad. Segundo, porque la accionante
no tiene recursos económicos suficientes para sufragar los gastos de un abogado
que asuma la defensa de su caso en la jurisdicción laboral. Esto dificulta la
eficacia de su derecho de acceso a la justicia para obtener la prestación que
reclama, pero también demuestra que resulta aún más apremiante analizar de
forma ágil si tiene derecho a la pensión, pues en caso de que así sea, su pago
permitiría que tenga una vida digna y cuente con recursos para garantizar su
mínimo vital. Y tercero, porque es una persona que ha sido calificada con una
pérdida de capacidad laboral superior al 50%, de ahí que se trate de una
persona en situación de invalidez que merece que el Estado despliegue mayores
esfuerzos para garantizar sus derechos.
Por las condiciones anteriormente descritas, esta Sala
observa que no existe un mecanismo judicial idóneo y efectivo para proteger los
derechos de la tutelante, quien por su edad, situación económica y limitaciones
físicas, encuentra mayores obstáculos para acceder a la justicia de forma
óptima. En cambio, la acción de tutela se torna procedente porque su trámite célere
le puede garantizar su derecho en los últimos años de su vida. En este caso, el amparo se estudiará
como mecanismo definitivo porque no existe un mecanismo judicial idóneo, que
proteja de forma efectiva, los derechos comprometidos en este caso particular.
22. En
relación con el requisito de la inmediatez, se observa que éste se cumple en el
caso concreto, pues la tutela fue interpuesta en un plazo razonable después de
la expedición de la decisión administrativa que se controvierte. COLPENSIONES
emitió la Resolución VPB 3813 del 23 de enero de 2015 y la tutela fue
presentada el 5 de marzo del mismo año. En consecuencia, transcurrieron menos
de dos meses entre la expedición del acto administrativo que se discute y la
interposición de la acción, lo cual demuestra que la demanda, en efecto, busca
la protección urgente de los derechos.
23. También se encuentra probada la legitimación
por activa y por pasiva en el caso concreto. Por una parte, se advierte que la
accionante es la señora Evangelina Santana Sánchez, quien solicitó previamente
a COLPENSIONES el reconocimiento de su pensión de invalidez. Según consta en el
expediente, ella ha elevado varias peticiones y recursos ante esta entidad con
el fin de obtener el pago de dicha prestación[32].
Ante las respuestas negativas, interpuso directamente una acción de tutela. Por
lo tanto, está probada la legitimación por activa, pues la demandante es la
titular de los derechos presuntamente vulnerados.
Por otra parte, la entidad accionada es
COLPENSIONES, quien es la autoridad administrativa encargada de determinar, en
una primera oportunidad, los derechos pensionales de la accionante que ahora se
reclaman en la tutela. Además, es quien produjo el acto administrativo que se
controvierte en la acción, de allí que, esté probada su legitimación por
pasiva.
Asunto de fondo
24. En el presente caso, corresponde a la Sala
estudiar el caso de una mujer de 80 años, que trabajó como empleada del
servicio doméstico por mucho tiempo y que, actualmente, sufre una pérdida de
capacidad laboral de 52,07%, con fecha de estructuración del 28 de mayo de 2013,
y que solicita su pensión de invalidez.
La demandante solicitó a COLPENSIONES el
reconocimiento y pago de su pensión de invalidez.[33] La entidad
negó la pretensión porque la señora no reunía el requisito establecido en el
artículo 1º de la Ley 860 de 2003, a saber, haber cotizado 50 semanas en los
tres años anteriores a la fecha de estructuración de invalidez.
Posteriormente, la accionante requirió la aplicación
del parágrafo 2º del artículo 1º de la Ley 860 de 2003 –que modifica el artículo
39 de la Ley 100 de 1993-, el cual sostiene que tendrá derecho a la pensión de
invalidez quien reúna dos condiciones: primero, que haya cotizado, como mínimo,
el 75% de las semanas exigidas para obtener la pensión de vejez; y segundo, que
haya cotizado 25 semanas en los tres años anteriores a la fecha de
estructuración de invalidez.
La entidad confirmó la negación de la prestación
porque, en su concepto, la accionante no es beneficiaria del régimen de
transición de pensión de vejez, por lo tanto, el primer requisito para acceder
a la pensión de invalidez relativo a la cotización, como mínimo, del 75% de las
semanas requeridas para la pensión de vejez,  debe calcularse sobre un total de
1250, que son las semanas exigidas en 2013 a quienes no se beneficiaban del
régimen de transición. Dado que la actora no cumplía con la condición, le fue
negada su pensión de invalidez.
La señora Evengelina Santana apeló la decisión de
COLPENSIONES. Sostuvo que ella cumple con tales exigencias. Sobre el primer
requisito de la Ley 860 de 2003, reiteró que es beneficiaria del régimen de
transición, por lo cual el cálculo del tiempo exigido para acceder a la pensión
de vejez se debe hacer conforme a lo dispuesto en el Acuerdo 049 de 1990, es
decir, sobre un total de 1000 semanas. Por consiguiente, al aplicar el
parágrafo 2 del artículo 1º de la Ley 860 de 2003, sólo debe demostrar haber
cotizado, al menos, 750 semanas (75% de 1000 semanas). Con respecto al segundo
requisito, advirtió que existe una incongruencia en las certificaciones de
COLPENSIONES, pues esta última entidad no incluyó las últimas semanas cotizadas
por la actora, correspondientes al período comprendido entre el segundo
semestre de 2010 y marzo de 2011, las cuales equivalen a más de 40 semanas.[34]
COLPENSIONES confirmó la decisión que negó el
reconocimiento de la pensión. Explicó que no era posible aplicar el parágrafo
2º del artículo 1º de la Ley 860 de 2003 de la forma solicitada por la
peticionaria porque ella no estaba cobijada por el régimen de transición.
Expuso que, de acuerdo con lo dispuesto por el Acto Legislativo 01 de 2005, el
régimen de transición finalizó en el año 2010, y sólo conservaron los
beneficios hasta el año 2014, quienes a la entrada en vigencia de dicha norma,
habían cotizado, al menos, 750 semanas. Dado que la accionante no cumplía con
tal número de semanas cotizadas a 2005, no era posible aplicarle dicho régimen.
Por lo tanto, efectuó el cálculo del 75% sobre un total de 1250 semanas –las
requeridas para pensión de vejez en 2013-, y concluyó que la accionante no
cumple con ese requisito, pues no ha cotizado la cantidad de semanas
requeridas.
A través de la acción de tutela, la señora Evangelina
Santana pretende que se ordene a COLPENSIONES el reconocimiento de su pensión
de invalidez, pues insiste en que ella es beneficiaria del régimen de
transición y cumple con los requisitos legales para que se le conceda la
prestación.
25. Como se expuso previamente, el problema jurídico
que corresponde resolver en la presente tutela consiste en determinar si ¿COLPENSIONES
vulneró el derecho a la seguridad social de la accionante, al negar su
solicitud de pensión de invalidez, porque al aplicar el requisito del parágrafo
2º del artículo 1º de la Ley 860 de 2003 -que señala que se debe constatar que
el solicitante reúna, al menos el 75% de la pensión de vejez-, decidió no
calcular dicho porcentaje sobre el total de semanas exigidas a los
beneficiarios del régimen de transición, con fundamento en lo dispuesto en el
Acto legislativo No. 01 de 2005?
26. Para resolver el presente asunto, esta Sala estima
necesario referirse a i) la ausencia del régimen de transición en pensiones de
invalidez y el parágrafo 2º del artículo 1 de la Ley 860 de 2003; ii) las
posibles interpretaciones en la aplicación del citado parágrafo; iii) la forma
de resolver tal duda interpretativa a la luz del principio in dubio pro
operario, ante la ausencia de un régimen de transición en materia de
invalidez; y iv) la verificación en el caso concreto del cumplimiento de los
requisitos legales para acceder a la pensión de invalidez.
Primero. La ausencia del régimen de transición en
pensiones de invalidez y el parágrafo 2º del artículo 1 de la Ley 860 de 2003
27. Para empezar, la Sala resalta que la accionante es
una mujer que ha cotizado a pensiones bajo distintos regímenes. Su primera
cotización fue en el año 1970, y antes de la vigencia de la Ley 100 de 1993
hizo aportes al sistema de una cantidad importante de semanas -271
aproximadamente-. Es decir, que cotizó inicialmente bajo la vigencia del Decreto 758 de 1990, que exigía, para
obtener la pensión de invalidez, cotizar 150 semanas en los últimos 6 años, o
300 semanas en cualquier tiempo para obtener la pensión de invalidez. Y también
aportó cuando regía la Ley 100 de 1993, que requería la cotización de 26
semanas en el año inmediatamente anterior a la estructuración de la invalidez.
La accionante siguió aportando al sistema y en 2013 le
fue calificada su pérdida de capacidad laboral en un 52,07%, por lo tanto, la
normativa con la cual se estudió su eventual derecho a la pensión de invalidez fue
la Ley 860 de 2003, vigente en ese momento.
Cuando COLPENSIONES se pronunció por primera vez sobre
la petición de pensión de invalidez que hizo la actora, la entidad analizó que
ella no cumplía los requisitos del inciso 1º del artículo 1º de la Ley 860 de
2003, que exige la acreditación de, al menos, 50 semanas en los tres años
previos a la fecha de estructuración de invalidez. Sin embargo, la accionante
solicitó que su caso fuera analizado según lo dispuesto en el parágrafo 2º del
artículo 1º de la Ley 860 de 2003, que establece que una persona tendrá derecho
a la pensión de invalidez:
“Cuando
el afiliado haya cotizado por lo menos el 75% de las semanas mínimas requeridas
para acceder a la pensión de vejez, solo se requerirá que haya cotizado 25
semanas en los últimos tres (3) años.”
La Sala encuentra que el Legislador no se ha ocupado
de crear un régimen de transición para pensiones de invalidez, así que, en
algunos casos, subsisten vacíos sobre la norma aplicable para una persona que
ha cotizado gran parte de su vida a un régimen y luego sufre la pérdida de
capacidad laboral bajo la vigencia de otro, que, además, suele tener requisitos
más estrictos que le impiden el acceso a su pensión. Ante este tipo de
circunstancias, esta Corporación ha concedido pensiones de invalidez, por
ejemplo, cuando los afiliados, aunque sufren su pérdida de capacidad laboral
cuando regía la Ley 860 de 2003, demuestran que antes de la entrada en vigencia
de la Ley 100 de 1993 ya habían reunido los requisitos para el reconocimeinto
de su prestación.[35]
En ese sentido, los vacíos que existen ante la
ausencia de régimen de transición, han sido resueltos con aplicación del
artículo 53 constitucional.
En el caso concreto, COLPENSIONES y la accionante, en
principio, están de acuerdo en aplicar el parágrafo 2º del artículo 1º de la
Ley 860 de 2003. No obstante, el primer interrogante consiste en determinar si
se cumple el requisito de señalado en la norma sobre la cotización del 75% de
las semanas necesarias para acceder a la pensión de vejez, pues ella ha
cotizado a distintos regímenes. La entidad decidió que la accionante debía acreditar
el 75% de las semanas que se exige a cualquier persona que busque el reconocimiento
de su pensión de invalidez en el año 2013, mientras que la actora solicita que el
cálculo del porcenatje se haga sobre el total de semanas que se exigía antes de
la vigencia de la Ley 100 de 1993, pues considera tener ese derecho, de
conformidad con lo dispuesto en el artículo 36 de dicha normativa.
La Sala toma nota de que ante dos interpretaciones
plausibles de una norma, por mandato constitucional deberá escogerse aquella
que sea más favorable para el trabajador. Por consiguiente, a continuación se
revisarán con detalle las opciones interpretativas para determinar si generan
una duda razonable, que deba ser resulta a través de la aplicación del artículo
53 constitucional.
Segundo. Las posibles interpretaciones de la
aplicación del parágrafo 2 del artículo 1º de la Ley 860 de 2003
28. Una primera interpretación posible,
consiste en determinar el monto de semanas a calcular, tal cual como se
exigiría en caso de reclamarse la pensión de jubilación. Bajo ese supuesto,
resulta relevante considerar que, cuando se adoptó la Ley 100 de 1993, el
Congreso dispuso en su artículo 36, que quienes cumplieran con determinados
requisitos al momento de entrar en vigencia dicha normativa, podrían acceder a
la pensión de vejez, bajo lo dispuesto en el régimen anterior. Entonces, quienes
acreditaran (i) tener treinta y cinco (35) años o más de edad para las mujeres,
o cuarenta (40) o más años de edad si son hombres; (ii) o quince (15) o más
años de servicios cotizados[36],
podían solicitar que su solicitud pensional fuera resuelta con base en lo
exigido por el Acuerdo 049 de 1990 –aprobado por el Decreto 758 de 1990- que
señalaba que podrían acceder a la pensión de vejez, quienes, (i) reunieran 500
semanas de cotización en los 20 años previos al cumplimiento de la edad mínima
para pensión; o (ii) hubieran cotizado más de 1.000 semanas en cualquier
tiempo.[37]
A la luz de los requisitos establecidos en el artículo
36 de la ley 100 de 1993, es posible concluir que la accionante es beneficiaria
del régimen de transición previsto por la normativa, pues al momento de entrar
en vigencia dicha normativa, ella tenía más de 36 años de edad. La señora
Evangelina Santana nació en el año 1934[38],
como consta en su cédula de ciudadanía y en los demás documentos que hacen
parte del expediente, por lo tanto, no existe duda de que cumple el requisito
legal sobre edad mínima para ser beneficiaria del régimen de transición, y por
consiguiente, tiene derecho a que las condiciones exigibles para la pensión de
vejez, sean las establecidas en el régimen previo.
Una primera interpretación para determinar el
número de semanas requeridas para la pensión de vejez consiste en acudir al
régimen de transición legal en la materia, tal como ordena el artículo 36 de la
Ley 100 de 1993, razón por la cual la señora Evangelina Santana era beneficiaria
del régimen de transición. Por ese motivo, para verificar el cumplimiento del
primer supuesto normativo que se estudia para conceder la pensión de invalidez,
la accionante sólo debería acreditar la cotización del 75% de 1.000 semanas-primer
requisito de la norma, y 25 semanas de cotización en los tres años previos a la
fecha de estructuración de la invalidez –segundo requisito-.
29. Otra interpretación es la aducida por COLPENSIONES,
quien afirmó que la accionante actualmente no es beneficiaria del régimen de
transición para pensión de vejez, en virtud de lo dispuesto en la reforma
constitucional del 2005. En consecuencia, el cumplimiento del primer requisito
del parágrafo del artículo 1º de la Ley 860 de 2003, a saber, la acreditación
de 75% de semanas requeridas para acceder a la pensión de vejez, no se puede
hacer sobre un total de 1.000 semanas.
La entidad expuso que si bien, en principio, la
accionante era beneficiaria del régimen de transición porque a la entrada en
vigencia de la Ley 100 de 1993, contaba con más de 35 años de edad, con base en
el Acto legislativo No. 01 de 2005, ella fue excluida del régimen de
transición. Por tal razón, al aplicar la norma sobre la cual se estudia el
eventual derecho a la pensión de invalidez, que exige reunir el 75% de las
semanas requeridas ara la pensión de vejez, COLPENSIONES no calculó el 75% sobre
un total de 1000, como sería si la accionante fuera beneficiaria del régimen de
transición, sino que tuvo como parámetro las 1250, que eran el total de semanas
necesarias para obtener la pensión de vejez en el año 2013 –fecha de
estructuración de la invalidez de la accionante-.
30. Al respecto, la Sala encuentra serias dudas frente
a la posible aplicación del Acto Legislativo No. 01 de 2005, pues ésta reforma
constitucional expresamente excluyó su aplicación a lo relacionado con
pensiones de invalidez. Como se expuso en las consideraciones de esta
providencia, el Acto Legislativo No. 01 de 2005 fue expedido para establecer
parámetros sobre el reconocimiento y pago de pensiones de vejez. Fijó topes de
las mesadas pensionales que se podían recibir en el año y eliminó los regímenes
especiales y exceptuados, con el objeto, entre otros, de lograr una mayor
equidad entre los colombianos que pretendieran acceder a una pensión de vejez.
La reforma constitucional también determinó los criterios que debería reunir
quien pretenda que se le conceda una pensión, y advirtió que esto se exigiría,
“sin perjuicio de lo dispuesto para las pensiones de invalidez y
sobrevivencia”[39].
Agregó: “Los requisitos y beneficios para adquirir el derecho a una
pensión de invalidez o de sobrevivencia serán los establecidos por las leyes
del Sistema General de Pensiones.”[40]
En conclusión, es razonable sostener que el Acto Legislativo No. 01 de 2005
no tiene aplicación cuando se estudia una petición de pensión de invalidez,
pues la norma constitucional excluye expresamente tal posibilidad y sostiene
que tal derecho se regirá por lo dispuesto en las leyes de seguridad social.
Si el inciso 3ro del Acto Legislativo No. 01 de 2005
señala que las pensiones de invalidez se regirán por lo dispuesto en la Ley
sobre el Sistema General de Pensiones y de acuerdo con el artículo 36 de la Ley
100 de 1993, es dable concluir que la accionante es beneficiaria del régimen de
transición. Así pues, el requisito de acreditar el 75% de la pensión de vejez,
para efectos de determinar un derecho a la pensión de invalidez podrá hacerse
con base en las semanas exigidas para quienes están en el régimen de
transición, según la ley. Por consiguiente, con el fin específico de calcular
ese total de semanas para la pensión de vejez, es posible no tener en cuenta el
Acto Legislativo que limita el régimen de transición hasta el 2010, o máximo
hasta el 2014, puesto que su objeto está restringido al cobro de las pensiones
de vejez.
Por lo tanto, para lograr el reconocimiento de la
pensión de invalidez bajo las condiciones del parágrafo 2 del artículo 1º de la
Ley 860 de 2003, sería necesario demostrar la existencia de 750 semanas en
cualquier tiempo, y 25 semanas cotizadas en los tres años previos a la fecha de
estructuración de invalidez.
Tercero. La forma de resolver la duda interpretativa a
la luz del principio in dubio pro operario, ante la ausencia de un régimen de
transición en materia de invalidez
31. Sobre las dos interpretaciones posibles, a esta
Sala le surge una duda razonable sobre si se debe tener en cuenta el
Acto Legislativo No. 01 de 2005 en el estudio de un elemento para conceder una
pensión de invalidez y, de esa manera, exigir a una persona de 80 años de edad
una cotización de semanas mucho más alta que a la que estaría obligada a
cotizar si mantuviese su beneficio del régimen de transición.
Para resolver el asunto, es imperativo advertir que ante
la ausencia de un régimen de transición, para llenar los vacíos legales en
materia de invalidez, corresponde a las autoridades judiciales aplicar el
principio de favorabilidad, bien sea para preferir la aplicación de una norma
legal más beneficiosa o una interpretación que mejor proteja los derechos del
trabajador.
Por lo tanto, en el caso concreto, la Sala estima que
la duda razonable debe ser resuelta a favor de la accionante, de forma
tal que sólo se le exija la cotización de 750 semanas -75% de 1000 semanas-, en
aplicación del primer requisito del parágrafo 2º del artículo 1º de la Ley 860
de 2003. De hecho, si se adoptase la otra interpretación, se terminaría
aplicando una restricción para acceder a la pensión de vejez, a una solicitud
de pensión de invalidez, pese a que el propio constituyente señaló, de forma
explícita, que la pensión de invalidez se continuaría rigiendo por las reglas
legales previstas para el efecto. Además, obligaría a que la accionante, una
mujer de 80 años de edad y con pérdida de capacidad laboral superior al 52,07%,
continué trabajando para proveer los recursos necesarios para su subsistencia y
aporte al sistema por 2 años más.
32. Para respaldar esta interpretación a la luz de los
principios del sistema de pensiones y de la Constitución, esta Sala se permite
resaltar dos argumentos más que apoyan la decisión de resolver la duda
interpretativa a favor de la accionante. Primero, en este caso
específico, no se encuentra que la accionante haya sido desleal con el sistema,
ni haya hecho cotizaciones en cierto período de tiempo para acceder a la
pensión con menos requisitos de los que se exige a las demás personas. Revisado
el historial de cotizaciones, se observa que la actora ha cotizado un número
amplio de semanas -880-, que válidamente permiten inferir que aportó de forma
juiciosa al sistema con el fin de asegurar su derecho a la pensión. Y segundo,
la Sala desea resaltar que quienes se desempeñan en el trabajo doméstico, como
lo hacía la accionante, suelen enfrentar dificultades en materia de igualdad y
dignidad[41].
El servicio doméstico en Colombia estuvo asociado a la informalidad laboral;
por mucho tiempo los empleadores no aportaban a pensiones de estos
trabajadores, que eran en mayor medida, mujeres. Sólo hasta 1988, la Ley
11 de ese año se ocupó de forma específica de esta labor y dispuso la
obligación de los empleadores del servicio doméstico a cotizar al seguro social
con base en la remuneración efectivamente pagada. Por ello, ha sido una labor
que el propio sistema de pensiones no ha valorado a través de los años y por
eso quienes la han ejercido suelen tener mayores obstáculos al momento de
solicitar el reconocimiento de sus derechos a la seguridad social.
Por todo lo anterior, la duda razonable en interpretación
de la norma cuya aplicación se estudia, se resuelve a favor de la accionante.
Cuarto. La verificación en el caso concreto del
cumplimiento de los requisitos legales para acceder a la pensión de invalidez
33. Para continuar con el examen de los requisitos
normativos para acceder a la pensión de invalidez, la Sala reitera que la solicitud
de pensión efectuada por la accionante debe ser resuelta, de conformidad con lo
dispuesto en el parágrafo 2º del artículo 1º de la Ley 860 de 2003, que dispone
dos requisitos para acceder a la pensión: i) el relativo a la acreditación de,
al menos, 75% de las semanas necesarias para acceder a la pensión de vejez, y ii)
el que obliga a demostrar 25 semanas cotizadas en los tres años previos a la
fecha de estructuración de la invalidez.
34. En el análisis del primer
requisito, resulta necesario determinar si la accionante acredita, al
menos, la cotización de 750 semanas, esto es el 75% de las 1000 semanas
exigidas para pensión de vejez en el Acuerdo 049 de 1990.  Según se encuentra
en las Resoluciones de COLPENSIONES que han resuelto las peticiones pensionales
de la accionante, ella cuenta con, al menos, 880 semanas cotizadas en total[42],
así que cumple dicho requisito.
35. Para el estudio del segundo
requisito, el parágrafo 2 del artículo 1º de la Ley 860 de 2003 exige
acreditar, como mínimo, 25 semanas de cotización en los tres años previos a la
fecha de estructuración de la invalidez. En este asunto, la Sala toma nota de
la discrepancia en las certificaciones de COLPENSIONES y las alegadas por la
accionante, pues en las primeras, aparecen menos semanas cotizadas. Ante esta
situación, por medio de auto del 22 de julio de 2015, la Magistrada
sustanciadora en este asunto requirió a COLPENSIONES con el objeto de que
informara cuál era el total de las semanas cotizadas por la accionante y
explicara la inconsistencia de su reporte con el del Instituto de Seguros
Sociales allegado por la actora. No obstante, la entidad accionada no respondió
aun cuando, en aplicación de lo dispuesto en el artículo 20 del Decreto 2591 de
1991, se le advirtió que su silencio haría presumir la veracidad de las pruebas
presentadas por la señora Evangelina Santana, pues no fueron controvertidas ni
en sede administrativa, ni en sede judicial. Por lo tanto, la contabilización
del requisito de las 26 semanas en los tres años previos a la fecha de
estructuración de la invalidez, se efectuará con base en la certificación que
aportó la accionante.
Según consta en el documento señalado[43],
la señora Evangelina Santana cotizó a pensiones durante todo el año 2010 –51
semanas- y del primero de enero de 2011 al 31 de marzo del mismo año -12,86
semanas-, razón por la cual, es preciso concluir que en el período de los tres
años previos al 28 de mayo de 2013 –fecha de estructuración de la invalidez-,
la accionante acreditó, al menos, 25 semanas cotizadas.
Por todo lo anterior, y teniendo en
cuenta que la accionante es una mujer de 80 años que no cuenta con ingresos
estables que aseguren su vida digna y su mínimo vital, esta Sala ordenará a
COLPENSIONES que reconozca la pensión de invalidez de la accionante, de forma
definitiva.
La anterior interpretación y aplicación de la Ley 860
de 2003 es respetuosa de los derechos de la accionante, en específico, permite
tutelar los derechos a la seguridad social, del cual se desprende el derecho a
la pensión de invalidez, y el derecho al mínimo vital, pues en las condiciones
económicas  de la demandante, este constituye el único ingreso fijo que protege
su mínimo vital.
Conclusión
36. En esta oportunidad, la Sala analizó el
caso de una mujer de 80 años, con dificultades económicas para proveer su
propia subsistencia, que ha cotizado aproximadamente 880 semanas al sistema de
pensiones. En 2013 sufrió una pérdida de capacidad laboral del 52,07%, con
fecha de estructuración del 28 de mayo de 2013. Solicitó a COLPENSIONES el
reconocimiento de su pensión de invalidez, en aplicación del parágrafo 2º del
artículo 1º de la Ley 860 de 2003, el cual establece que quienes hayan cotizado,
al menos, el 75% de las semanas requeridas para acceder a su pensión de vejez,
sólo deberán acreditar 25 semanas cotizadas en los tres años previos a la fecha
de estructuración de la invalidez.
El problema jurídico principal consistía en
determinar cómo contabilizar el 75% de las semanas requeridas para la pensión
de vejez. De una parte, COLPENSIONES sostenía que el porcentaje debía
calcularse sobre un total de 1250 semanas, las cuales eran necesarias para
obtener la pensión de vejez en el año 2013.  De forma expresa rechazó la
posibilidad de tener como parámetro un  número menor de semanas, pues consideró
que, en virtud del Acto Legislativo 01 de 2005, la accionante no estaba
incluida en el régimen de transición para pensión de vejez, así que no tenía
ningún beneficio para que se reconociera su pensión de vejez con menos semanas
cotizadas. De otra parte, la accionante solicitaba que se le calculara el 75%
de las semanas requeridas sobre un total de 1000 semanas, y para la
verificación de las 25 semanas necesarias en los tres años previos a la fecha
de estructuración de invalidez, solicitó tener en cuenta una certificación del
Instituto de Seguros Sociales donde se constataba la cotización de más semanas,
de las que resportaba COLPENSIONES.
Esta Sala encontró que el Acto Legislativo
No. 01 de 2005, que limitó la vigencia del régimen de transición en pensiones
de vejez y excluyó a la accionante de tal beneficio, señala explíctamente que éste
no aplica en lo relativo a las pensiones de invalidez y sobrevivientes. Por lo
tanto, esto generaba una duda razonable respecto a cuál era la interpretación
adecuada del parágrafo 2º del artículo 1º de la Ley 860 de 2003. La primera
opción interpretativa sostenía que el Acto Legislativo No. 01 de 2005 no tiene aplicación
en el caso concreto, pues éste no aplica cuando se estudian pensiones de
invalidez. La segunda, afirmaba que la reforma constitucional sí aplicaba en la
cuestión bajo estudio porque, aunque el objeto central se refería a la pensión
de invalidez, en lo relativo a la pensión de vejez debía tenerse en cuenta la
eliminación del régimen de transición.
Ante la duda razonable que generaba la
interpretación de la norma constitucional, esta Sala escogió aquella que
resultaba más favorable para la accionante, en virtud del artículo 53 superior.
Posteriormente, analizó que se cumplían los requsitos del parágrafo 2º del
artículo 1º de la Ley 860 de 2003 para conceder la pensión de invalidez. Constató
que la actora cumplía con un 75% de semanas cotizadas sobre un total de 1000
semanas –las necesarias para acceder a la pensión a la luz de lo dispuesto en
el Acuerdo 049 de 1990. Además, revisó que se reunían las 25 semanas de
cotización al sistema en los tres años previos a la fecha de estructuración,
pues según las certificaciones del Instituto de Seguros Sociales, que no fueron
controvertidas por COLPENSIONES aunque la Magistrada sustanciadora requirió a
la entidad para que se pronunciara bajo el apremio de lo dispuesto en el
artículo 20 del Decreto 2591 de 1991, la accionante reunía tales semanas.
En consecuencia, se ordenará a COLPENSIONES
el reconocimiento y pago de la pensión de invalidez de la accionante.
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la
Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución Política,
RESUELVE
PRIMERO. REVOCAR el fallo proferido por el Juzgado Veinticinco Civil del Circuito de Bogotá que resolvió, en única
instancia, la acción de
tutela promovida por Evangelina Santana Sánchez contra COLPENSIONES. En su
lugar, CONCEDER la tutela de los derechos fundamentales a la seguridad social y al mínimo vital.
SEGUNDO. En consecuencia, ORDENAR a COLPENSIONES que, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes
a la notificación de esta sentencia, reconozca la pensión de invalidez de la
accionante, teniendo en cuenta las consideraciones de esta sentencia.
TERCERO. Por Secretaría General, LÍBRESE la
comunicación a que se refiere el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese, publíquese y cúmplase.
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
Con aclaración de voto
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
ACLARACIÓN DE
VOTO DEL MAGISTRADO
JORGE IVÁN
PALACIO PALACIO
A LA SENTENCIA
T-509/15
PENSION DE
INVALIDEZ-Aplicación del Acto Legislativo 01
de 2005 (Aclaración de voto)
Considera que para reconocer el derecho pensional a la
accionante, bastaba con aplicar el principio de la condición más beneficiosa,
en consideración a que la accionante i) ya había superado la expectativa de
vida, ii) tenía un número considerable de semanas cotizadas (884), iii) su
reconocimiento no atentaba contra la sostenibilidad del sistema, y iv) se
trataba de una persona sujeto de especial protección constitucional por su
doble condición de persona adulto mayor y por su discapacidad
Referencia: expediente
T-4.878.312
Acción de tutela
instaurada por Evangelina
Santana Sánchez, contra COLPENSIONES
Magistrada Ponente
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Con el respeto acostumbrado por las
decisiones que toma esta Corporación, me permito aclarar el fallo adoptado por
la Sala Quinta de Revisión dentro del asunto de la referencia, no sin antes
manifestar que estoy de acuerdo con la parte resolutiva de la misma, en la
medida en que se concedió el derecho a la prestación reclamada por la
accionante.
Los argumentos que me llevan a discrepar
de la parte motiva de la sentencia T-509 de 2015 son los siguientes:
1.   El referido fallo
hace referencia a dos acciones de tutela (T-221/06 y T-1064 de 2006), en las
cuales esta Corporación decidió inaplicar el artículo 1o de la Ley
860 de 2003, modificatoria del artículo 39 de la Ley 100/93, por cuanto se
consideraba que los nuevos requisitos contenidos en esta norma para acceder a
la pensión de invalidez, eran regresivos en materia de protección al derecho a
la seguridad social. Sin embargo, dicha postura fue recogida por la Sala Plena
de esta Corte, mediante la sentencia C-428 de 2009, a través de la cual se
declararon exequibles los requisitos exigidos por la norma en comento (50
semanas de cotización en los últimos tres años anteriores a la fecha de
estructuración de la invalidez). De tal manera que a partir de la promulgación
de la referida sentencia de constitucionalidad, no se puede argumentar la
inaplicación del contenido del artículo 1o de la Ley 860 de 2003,
por cuanto ya fue declarado exequible por este tribunal.
2.     De igual manera,
no comparto el análisis realizado en la sentencia T-509 de 2015 al contenido y
alcance del Acto Legislativo 01 de 2005. Ello por cuanto en la referida
sentencia se señala expresamente: "De acuerdo con lo anterior, el
constituyente, al aprobar el Acto Legislativo No. 01 de 2005, determinó el
alcance del nuevo texto superior y aunque se refirió, en varias ocasiones, al
"derecho a la pensión"
decidió no ocuparse de las pensiones de invalidez. La reforma constitucional
definió asuntos relacionados con las pensiones de vejez (inciso 5o),
los regímenes especiales para miembros la fuerza pública (inciso 7o y parágrafo transitorio 2), o para
docentes o vinculados al servicio público educativo especial (parágrafo
transitorio 1), de forma tal que, en principio, podría afirmarse que se refirió
a todo el régimen pensional. No obstante, en el inciso tercero del Acto
Legislativo No. 01 de 2005, señaló las condiciones para acceder a la pensión,
"sin perjuicio" de lo que especifique la ley sobre pensiones de
invalidez y sobrevivencia. Luego enfatizó que las condiciones para conceder
éstas prestaciones, se encuentran en la ley. Por lo tanto, es posible concluir
que la regulación sobre pensiones de invalidez y sobrevivencia se regirá por lo
dispuesto a nivel legal y no se afectará por la reforma constitucional de 2005,
pues ésta así lo dispuso de forma expresa ".
Al respecto se
debe aclarar que el Acto Legislativo 01 de 2005, en el inciso tercero dispuso
expresamente: "Los requisitos y beneficios para adquirir el derecho a una
pensión de invalidez o de sobrevivencia serán los establecidos por las leyes
del sistema general de pensiones". Quiere decir lo anterior que el
constituyente derivado si se ocupó de estas prestaciones y decidió confirmar lo
ya reglamentado en las leyes del sistema general de pensiones, que no es otra
cosa que la refrendación de los contenidos de la Ley 100 de 1993 y de aquellas
normas que la modificaron o adicionaron (Ley 797 de 2003 y Ley 860 de 2003),
normas que además fueron objeto de constitucionalidad por parte de la Sala Pena
de esta Corporación.
Por tanto se hace
necesario determinar, que las referidas leyes tienen plena aplicación, toda vez
que el estudio del reconocimiento de una pensión de invalidez o de
sobrevivencia, se debe realizar bajo la óptica de la norma que se encontraba
vigente al momento de la causación del derecho.
3.   Por último,
también se hace necesario precisar el alcance que la sentencia T-509 de 2015
dio al régimen de transición. Allí se estableció que la señora Evangelina
Santana Sánchez es beneficiaria de dicho régimen por cuanto a 1o de
abril de 1994, fecha en que entró a regir la Ley 100 de 1993, contaba con más
de 35 años de edad, pese a que no tenía cotizadas 750 semanas al sistema. Se
debe tener en cuenta que esta Corporación en las Sentencias 789 de 2002, C-1024
de 2004, SU 062 de 2010 y SU-130 de 2013, ha sostenido que las personas que
sólo cumplen con el requisito de la edad exigido en el artículo 36 de la Ley
100 de 1993, no son beneficiarios del régimen de transición, toda vez que a
ellos no les asiste una legítima expectativa a pensionarse conforme a las
normas anteriores a la vigencia de la ley de seguridad social.
En esa medida
sólo aquellos que tenían cotizadas 750 semanas o su equivalente en tiempos de
servicio, podían acceder a la transición.
4.
En consecuencia, considero que para reconocer el derecho pensional a la señora
Evangelina Santana Sánchez, bastaba con aplicar el principio de la condición
más beneficiosa, en consideración a que la accionante i) ya había superado la
expectativa de vida, ii) tenía un número considerable de semanas cotizadas
(884), iii) su reconocimiento no atentaba contra la sostenibilidad del sistema,
y iv) se trataba de una persona sujeto de especial protección constitucional
por su doble condición de persona adulto mayor y por su discapacidad.
En los anteriores términos dejo
argumentada mi postura, en lo que respecta al alcance del contenido del Acto
Legislativo 01 de 2005, los requisitos que rigieron el régimen de transición y
la vigencia de la Ley 100/93, 797/2003 y 860/2003.
Fecha ut supra,
JORGE IVAN PALACIO
PALACIO
Magistrado
[1] Así consta en la Resolución de COLPENSIONES No. GNR 346183 del 7 de
diciembre de 2013. Folio 1.
[2] Resolución
de COLPENSIONES No. GNR 346183 del 7 de diciembre de 2013. Folio 1-3.
[3] Recurso
de reposición y/o apelación contra la Resolución No. GNR 346183 del 7 de
diciembre de 2013, presentado por la señora Evangelina Santana Sánchez.  Folios
21-22.
[4] Resolución
de COLPENSIONES No. GNR 176150 del 19 de mayo de 2014. Folios 6-7.
[5] Resolución
de COLPENSIONES No. VPB 3813 del 23 de enero de 2015. Folio 8.
[6] Acción
de tutela. Folio 23.
[7] Fallo
de única instancia. Sentencia del 13 de
marzo de 2015, del Juzgado Veinticinco Civil del Circuito de Bogotá.
[8] Así
consta en la Resolución de COLPENSIONES No. GNR 346183 del 7 de diciembre de
2013. Folio 1.
[9] Folio 22 del cuaderno único.
[10] Corte
Constitucional, sentencia T-376 de 2011. M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[11] Corte Constitucional, sentencia T-811 de 2012. M.P.
Nilson Pinilla Pinilla.
[12] Al respecto, puede consultarse, entre otras, la
sentencia T-702 de 2014. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[13] Ver entre muchas otras, T-1316 de 2001; T-1190 de 2004 y T-161 de 2005.
[14] Estas consideraciones fueron tomadas de la sentencia
T-295 de 2015. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[15] Corte Constitucional, sentencia T-297 de
2014. M.P. Nilson Pinilla
Pinilla.
[16] Al respecto ver sentencia T-628 de 2007 M.P. Clara
Inés Vargas Hernández; y T-1128 de 2005 M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[17]
Estas consideraciones fueron tomadas
de la sentencia T-295 de 2015. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[18] Corte
Constitucional, sentencia T-221 de 2006. M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[19]
En la mencionada providencia se citan
los casos de las sentencias T-1295 de 2005 y T-221 de 2006.
[20] Corte
Constitucional, sentencia T-149 de 2012,
la cual retoma las sentencias T-408 de
2000  y T-1294 de 2002.
[21] Ver sentencias: T-383 de 2009 y T-145 de 2008.
[22] Corte Constitucional, sentencia T-730 de
2014. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[23] Corte Constitucional, sentencia T-1268 de 2005, M.P. Manuel José Cepeda
Espinosa.
[24] Íbid.
[25] Corte Constitucional, sentencia C-258 de 2013. M.P.
Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[26] Corte Constitucional. sentencia T-798 de 2012. M.P. María
Victoria Calle Correa.
[27]
Corte Constitucional, sentencia
T-892 de 2013. M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
[28] Corte Constitucional, sentencia T-754 de
2014. M.P. Gabriel Eduardo Mendoza
Martelo.
[29] Acción de tutela. Folio 24.
[30] El artículo 13 superior establece: “Todas las personas nacen libres e iguales ante la ley,
recibirán la misma protección y trato de las autoridades y gozarán de los
mismos derechos, libertades y oportunidades sin ninguna discriminación por
razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión
política o filosófica.// El Estado promoverá las condiciones para que la
igualdad sea real y efectiva y adoptará medidas en favor de grupos
discriminados o marginados.// El Estado protegerá especialmente a aquellas personas
que por su condición económica, física o mental, se encuentren en circunstancia
de debilidad manifiesta y sancionará los abusos o maltratos que contra ellas se
cometan.”
[31] El artículo 46 superior establece: “El Estado, la sociedad y la familia concurrirán para la
protección y la asistencia de las personas de la tercera edad y promoverán su
integración a la vida activa y comunitaria.// El Estado les garantizará los
servicios de la seguridad social integral y el subsidio alimentario en caso de
indigencia.”
[32] Resoluciones de COLPENSIONES visibles a folios 1-8.
Recurso de la accionante visible a folios 21-22.
[33] Así
consta en la Resolución de COLPENSIONES No. GNR 346183 del 7 de diciembre de
2013. Folio 1.
[34] Folio 22 del cuaderno único.
[35] Corte
Constitucional, sentencia T-295 de 2015. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[36] El segundo inciso del artículo 36 de la Ley 100 de
1993 señala: “La edad para acceder a la pensión de vejez, el tiempo de
servicio o el número de semanas cotizadas, y el monto de la pensión de vejez de
las personas que al momento de entrar en vigencia el Sistema tengan treinta y
cinco (35) o más años de edad si son mujeres o cuarenta (40) o más años de edad
si son hombres, o quince (15) o más años de servicios cotizados, será la
establecida en el régimen anterior al cual se encuentren afiliados.”
[37] El artículo
12 del Acuerdo 049 de 1990 señala que: “Tendrán derecho a la pensión de
vejez las personas que reúnan los siguientes requisitos: a) Sesenta (60) o más
años de edad si se es varón o cincuenta y cinco (55) o más años de edad, si se
es mujer y, b) Un mínimo de quinientas (500) semanas de cotización pagadas
durante los últimos veinte (20) años anteriores al cumplimiento de las edades
mínimas, o haber acreditado un número de un mil (1.0.00) semanas de cotización,
sufragadas en cualquier tiempo.”
[38] Cédula de ciudadanía de la señora Evengelina Santana
Sánchez visible a folio 11.
[39] Inciso
tercero del Acto legislativo No. 01 de 2005.
[40] Íbid.
[41]
Ver sentencias T-237 de 2011, C-310 de 2007 y C-871 de 2014.
[42] Resolución de COLPENSIONES No. 3813 del 23 de enero
de 2015. Folio 5.
[43] Reporte de semanas cotizadas en pensiones. Instituto
de Seguros Sociales. Folio 9.