C-796-04
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
C-796/04
POBLACION INFANTIL-Atención especial y prevalente
NIÑO-Asistencia y protección especial/PREVALENCIA DE LOS DERECHOS DEL
NIÑO-Objetivo
NIÑO-Promoción de políticas y realización de acciones concretas para el
bienestar
INFANCIA-Defensa y prevalencia de derechos/MENOR DE EDAD-Sujeto especial
de derecho y objeto de exaltación jurídica
DERECHOS DEL NIÑO-Carácter de fundamentales y prevalentes
INFANTE-Reconocimiento y respaldo internacional del tratamiento preferencial
PRINCIPIO DEL INTERES SUPERIOR DEL MENOR-Reconocimiento en el derecho internacional
PRINCIPIO UNIVERSAL DE INTERES SUPERIOR DEL NIÑO-Rige toda la acción del Estado y la
sociedad
El principio universal de interés superior del niño,
incorporado en nuestro orden constitucional a través del mandato que ordena su
protección especial y el carácter prevalente y fundamental de sus derechos,
esta llamado a regir toda la acción del Estado y de la sociedad, de manera que
tanto las autoridades públicas como los particulares, en el ejercicio de sus
competencias y en el cumplimiento de las acciones relacionadas con asuntos de
menores, deben proceder conforme a dicho principio, haciendo prevalecer en todo
caso el deber de asistencia y protección a la población infantil, en procura de
garantizar su desarrollo físico, mental, moral, espiritual y social, así como
sus condiciones de libertad y dignidad.
PRINCIPIO DEL INTERES SUPERIOR DEL MENOR EN MATERIA
LEGISLATIVA-Aplicación/DERECHOS
DEL MENOR-Regulación/DERECHOS DEL NIÑO-Criterios de aplicación que
deben anteponerse a medidas social y políticamente improductivas
En punto a la aplicación de este principio en materia
legislativa, ha expresado la Corte que “la regulación que se expida sobre los
derechos de los menores deberá reflejar la dimensión normativa [del mismo] no
sólo desde el punto de vista sustancial sino también procedimental, con miras a
la efectividad y garantía de sus derechos y su desarrollo integral y armónico
como así lo quiso el Constituyente de 1991”. Por ello, tratándose de los niños,
el amor, la educación, la comprensión, el cuidado, la defensa de sus intereses
y la rehabilitación, comportan algunos criterios de aplicación que deben
anteponerse a aquellas medidas social y políticamente improductivas en
beneficio y protección para el infante, y a los instrumentos preventivos o
resocializadores-no siempre educativos ni defensivos-que son propios del
derecho sancionatorio.
LEY DE PROHIBICION DE EXPENDIO DE BEBIDAS EMBRIAGANTES
A MENORES DE EDAD-Objetivo
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Fundamento de la exigencia constitucional
Sobre el principio de unidad de materia, la
jurisprudencia reiterada de esta Corporación ha coincidido en señalar que el
fundamento de su exigencia constitucional es el de implementar un control de
tecnificación al proceso legislativo, dirigido a evitar las incongruencias
normativas que en forma subrepticia, inadvertida, inconsulta e incluso anónimas
aparecen en los proyectos de ley y que, por razón de su imprevisión e
incoherencia temática, no guardan ninguna relación con la materia desarrollada
en el respectivo proyecto.
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Propósitos
Dentro de un objetivo razonable, su propósito es
garantizar que el debate democrático se desenvuelva con transparencia y
legitimidad, asegurando que la deliberación y aprobación de las leyes se
concentre en materias previamente definidas, conocidas y discutidas al interior
de cada una de las comisiones y plenarias de las Cámaras legislativas,
impidiendo que se introduzcan en los proyectos o leyes asuntos totalmente
contrarios o extraños a los allí tratados o a su finalidad
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Alcance
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Concepción amplia de la expresión “materia”
A partir del alcance fijado al principio de unidad de
materia, este Tribunal también ha precisado que, aun cuando el referido
principio tiene un propósito definido: impedir las incongruencias normativas en
la ley, el mismo no puede manejarse como un concepto rígido o de interpretación
restrictiva, de manera que sobrepase su verdadera finalidad o distraiga su
objetivo, y termine por obstaculizar el trabajo legislativo haciéndolo del todo
nugatorio. En ese sentido, viene sosteniendo la jurisprudencia constitucional
que la expresión “materia” debe entenderse desde una perspectiva “amplia,
global, que permita comprender diversos temas cuyo límite, es la coherencia que
la lógica y la técnica jurídica suponen para valorar el proceso de formación de
la ley”. Con base en tal apreciación, ha concluido igualmente que “Solamente
aquellos apartes, segmentos o proposiciones de una ley respecto de los cuales,
razonable y objetivamente, no sea posible establecer una relación de conexidad
causal, teleológica, temática o sistémica con la materia dominante de la misma,
deben rechazarse como inadmisibles si están incorporados en el proyecto o
declararse inexequibles si integran el cuerpo de la ley”
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Contenido normativo que no se aviene a la
materia
Un determinado contenido normativo no se aviene a la
materia de un proyecto o de una ley, solamente en los casos en que al revisarse
dentro del contexto general del proyecto o de la ley en referencia, se constata
por el operador jurídico que el mismo constituye una especie de cuerpo extraño
o de elemento totalmente ajeno “que invade sin explicación su contenido, es
decir, el asunto específico de la regulación”
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY QUE PROHIBE
EXPENDIO DE BEBIDAS EMBRIAGANTES A MENORES DE EDAD-Relación temática y teleológica con sanción
establecida por abuso de autoridad policial
La norma parcialmente acusada no contraviene el
principio de unidad de materia a que hace referencia expresa el artículo 158 Superior,
ya que es evidente la relación temática y teleológica que existe entre el texto
de aquella y la materia desarrollada por la Ley 124 de 1994, de la cual hace
parte. Aun cuando es cierto que el propósito de la citada ley no es regular el
régimen disciplinario de la Policía Nacional, el hecho de consagrar una sanción
para aquellos miembros de esa institución que cometan abusos contra los menores
sorprendidos consumiendo licor o en estado de beodez, sin duda ninguna que no
afecta el principio de unidad de materia, ya que se trata de una medida
consecuente con el tema central que la inspira y desarrolla, cual es la
protección de la población infantil, en particular, frente a la venta y
suministro de bebidas embriagantes; protección que, es por disposición
constitucional especial y prevalente, al tiempo que constituye causa final del
Estado y objetivo del sistema jurídico imperante.
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN ASUNTO
DISCIPLINARIO-No
afectación por regulación en ordenamientos legales sin ese propósito/REGIMEN
DISCIPLINARIO DE SERVIDOR PUBLICO-No es condición sine qua non la
compilación en un texto o código único
El hecho de que se regulen asuntos disciplinarios en
ordenamientos legales que no persiguen ese propósito, como ocurre con la ley de
la cual hace parte la norma impugnada, tampoco afecta el principio de unidad de
materia ni ninguna otra disposición constitucional, pues, como lo ha señalado
esta Corporación, no es condición sine qua non de constitucionalidad que todo
lo concerniente al régimen disciplinario de los servidores públicos-especial o
general-, se encuentre compilado en un único texto o código.
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY QUE PROHIBE
EXPENDIO DE BEBIDAS EMBRIAGANTES A MENORES DE EDAD-No afectación por regulación de asunto disciplinario
Aun cuando pueda advertirse en la norma impugnada un
posible error de técnica legislativa, consistente en regular ésta un asunto
disciplinario dentro de un ordenamiento cuyo objetivo es otro: prohibir la
distribución y consumo de bebidas embriagantes a menores, dicho defecto no
tiene la entidad suficiente para considerar que afecta el principio de unidad
de materia. Como ha quedado expresado, la relación de conexidad temática e
incluso teleológica entre el contenido de la norma y la ley de la cual hace
parte es indiscutible, pues en ambos casos se persigue garantizar la integridad
física y mental del menor frente a la distribución y consumo de bebidas
embriagantes, sin que sea imperativo que la concreción de tales objetivos
constitucionales, por vía de la sanción disciplinaria, deba regularse en un
texto especializado en la materia.
POTESTAD SANCIONADORA DISCIPLINARIA DEL ESTADO
DISCIPLINA-Fundamento
Tal y como lo explicó esta Corporación en uno de sus
primeros fallos, la disciplina, que condiciona y somete el comportamiento del
individuo a unos específicos y determinados parámetros de conducta, “es
elemento necesario en toda comunidad organizada; factor esencial de su
funcionamiento; presupuesto y requisito de su operatividad y eficacia”, razón
por la cual justifica su existencia, permanencia y consolidación en todos los
ámbitos de la actividad pública como privada.
DERECHO DISCIPLINARIO Y REGIMENES-Importancia
DERECHO DISCIPLINARIO-Aspectos que comprende el sistema normativo
RESPONSABILIDAD DISCIPLINARIA-Fundamento normativo constitucional
REGIMEN DISCIPLINARIO ESPECIAL DE LA POLICIA NACIONAL-Regulación legislativa
REGIMEN DISCIPLINARIO DE LA POLICIA NACIONAL Y REGIMEN
GENERAL-Diferencia
específica/REGIMEN DISCIPLINARIO DE LA FUERZA PUBLICA-No exime de ser
sujeto de las conductas previstas en régimen disciplinario general
Conforme lo ha expresado este Tribunal en abundante
jurisprudencia, “lo que constituye la diferencia específica de ese régimen
frente al general aplicable a los demás servidores públicos, es el señalamiento
de una serie de faltas disciplinarias y de sus correspondientes sanciones, que
son diferentes de las que pueden ser impuestas a la generalidad de los mencionados
servidores públicos”, y cuya previsión, como se mencionó, se justifica por la
particular actividad que les compete desarrollar en favor de la conservación
del Estado de Derecho y que en ningún caso se identifican con las asignadas a
las otras entidades del Estado. Ello, sin embargo, lo ha aclarado la Corte al
interpretar el alcance del principio de especialidad previsto en la Carta y
desarrollado por la ley, no exime a los miembros de la fuerza pública de ser
también sujetos activos de las conductas previstas en el régimen disciplinario
general, por supuesto, en cuanto aquellas le sean compatibles y aplicables.
REGIMEN DISCIPLINARIO DE LA FUERZA PUBLICA-Aspectos fundamental y diferencial
Lo fundamental y diferencial para el régimen
disciplinario propio de la fuerza pública, es sin duda el aspecto subjetivo o
sustancial, esto es, lo correspondiente a las faltas y sanciones especiales, y
no el aspecto adjetivo o procedimental, es decir, las normas que conjugan el
trámite o ritual a seguir en las definición de la responsabilidad
disciplinaria, ya que este segundo aspecto puede regirse por las preceptivas
que regulan el proceso disciplinario general, contenido en el respectivo
estatuto disciplinario básico y en las demás disposiciones procesales que le
sean concordantes.
REGIMEN DISCIPLINARIO ESPECIAL DE LA FUERZA PUBLICA EN
MATERIA DE DERECHO DISCIPLINARIO GENERAL-Parte integral del concepto/DERECHO DISCIPLINARIO
GENERAL-Concepto y propósito específico
El régimen disciplinario especial reconocido por la
Carta a los miembros de la fuerza pública, hace parte integral del concepto de
derecho disciplinario general, que según se mencionó, consiste básicamente en
la atribución constitucional otorgada a la administración pública para imponer
sanciones a todos los servidores que, con sus acciones u omisiones, infrinjan
las normas de conducta relativas al correcto desempeño de las funciones
estatales que le hayan sido asignadas; y cuyo propósito específico es asegurar el
cumplimiento de los fines del Estado y la plena observancia de los principios
constitucionales que inspiran el ejercicio de la función administrativa, como
son los de “igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y
publicidad”
REGIMEN DISCIPLINARIO-Límites a potestad legislativa en el diseño/REGIMEN
DISCIPLINARIO-Criterio de imputación/PRINCIPIO DE LESIVIDAD EN REGIMEN
DISCIPLINARIO
Esta Corporación viene sosteniendo que, de manera
general, “la potestad legislativa en el diseño de los regímenes disciplinarios
está limitada por el fin que persigue, cual es el de asegurar el cumplimiento
de la función pública por parte de las autoridades, dentro de los principios a
que se refiere el artículo 209 Superior”. Así, ha señalado que en materia
disciplinaria, cualquiera que sea el régimen de que se trate, el legislador
solo tiene atribución para estipular como falta aquellos comportamientos
relacionados con las funciones asignadas a los servidores públicos y que
afectan el cumplimiento de sus obligaciones, siendo el desconocimiento de esos
deberes funcionales el único criterio de imputación. Es lo que se conoce como
principio de lesividad, el cual constituye una garantía en beneficio de los
destinatarios de la ley disciplinaria, en cuanto prevé que el quebrantamiento
de la norma solo es reprochable cuando ésta ha sido concebida en función de
preservar la eficacia y efectividad del servicio público.
SANCION DISCIPLINARIA-Finalidad/POTESTAD DISCIPLINARIA-Aplicación de
principios rectores del debido proceso y de principios especiales de la
actividad disciplinaria
Hace énfasis la jurisprudencia en que la finalidad de
las sanciones debe ser eminentemente preventiva o correctiva conforme lo
consagran el Nuevo Código Disciplinario y los estatutos disciplinarios
especiales y que en el espectro de la potestad disciplinaria, deben aplicarse
sin discusión los principios rectores del debido proceso que gobiernan y
orientan de forma general y específica el ius puniendi o potestad punitiva del
Estado-tales como el de legalidad, tipicidad y proporcionalidad-, así como
también los principios especiales de la actividad propiamente
disciplinaria-como el de aceptación de la interdicción de las sanciones
privativas de la libertad, el de imposición de la multa como sanción
prototípica y el de existencia de un procedimiento especial.
SANCION PENAL Y SANCION DISCIPLINARIA-Diferencia que irradia en la aplicación más
o menos rígida de las garantías del debido proceso
Mientras que las sanciones penales suelen dirigirse a
toda la población y se trata de medidas que de ordinario afectan la libertad
física del infractor, las sanciones disciplinarias se dirigen únicamente a los
servidores públicos y tienen que ver con el incumplimiento de la función que
desarrollan, afectando a aquél con llamados de atención, suspensiones,
separación de la actividad pública y la imposición de multas; lo cual sin duda
marca una diferencia clara en la actividad sancionatoria de uno y otro derecho,
que irradia de alguna manera en la aplicación más o menos rígida de las
garantías del debido proceso.
DERECHO SANCIONADOR DISCIPLINARIO-Consideración menos rígida de las garantías
del debido proceso
No obstante las diferencias que puedan existir entre
los diversos regímenes que integran el derecho sancionador-penal,
disciplinario, contravencional, correccional y punitivo por indignidad
política-, se ha dicho que éstas se materializan en la consideración menos
rígida de las garantías del debido proceso particularmente en el campo
disciplinario, pero sin llegar al extremo de hacer nugatoria su plena
observancia y aplicación.
DERECHO DISCIPLINARIO SANCIONADOR-Vigencia de principios rectores del debido
proceso
A partir de sus respectivas particularidades, en el
derecho disciplinario sancionador cobran vigencia los principios rectores del
debido proceso generalmente aceptados, en especial los de legalidad, tipicidad
y proporcionalidad, como una forma de control a la potestad sancionadora del
Estado en esa área de la función pública, y como garantía del respeto a los
derechos fundamentales del sujeto investigado.
PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN DERECHO SANCIONADOR-Alcance y finalidad
Sobre el principio de legalidad, ha precisado la Corte
en innumerables fallos que comporta una de las conquistas más significativas
del constitucionalismo democrático, en cuanto actúa a la manera de una
salvaguarda de la seguridad jurídica de los ciudadanos, permitiéndoles conocer
con anticipación las conductas reprochables y las sanciones que le son
aplicables. A partir del citado principio, no es posible adelantar válidamente
un proceso penal, disciplinario o de naturaleza sancionadora si el
precepto-praeceptum legis-y su correspondiente consecuencia jurídica-sanctio
legis-no se encuentran previamente definidos en la ley. El principio de
legalidad aparece consagrado expresamente en el artículo 29 de la Constitución
Política. En palabras de esta Corporación, el principio de legalidad, de
aceptación universal, en la forma como ha sido concebido, busca proteger la
libertad individual, controlar la arbitrariedad judicial y asegurar la igualdad
material de las personas frente al poder punitivo y sancionador del Estado.
Respecto a las finalidades que persigue el principio de legalidad, ha señalado
la jurisprudencia que además de otorgar certidumbre normativa sobre la conducta
y la sanción a imponer, el mismo exige también que el texto predeterminado
tenga fundamento directamente en la ley, sin que sea posible transferir tal
facultad al Gobierno o a las autoridades administrativas por ser una
competencia privativa del legislador
PRINCIPIO DE TIPICIDAD EN DERECHO SANCIONADOR-Alcance
En lo que se refiere al principio de tipicidad o
taxatividad, constituye éste una concreción o derivación del principio de
legalidad. Con base en este principio, el legislador no solo esta obligado a
describir las conductas que califica como hechos punibles o infracciones
disciplinarias, sino además a hacerlo de forma completa, clara e inequívoca, de
manera que permita a sus destinatarios tener certidumbre o certeza sobre los
comportamientos ilícitos, es decir, de saber con exactitud hasta donde llega la
protección jurídica de sus propios actos o actuaciones. En virtud del principio
de tipicidad, lo ha expresado la Corte, para que una norma de carácter
sancionador se repute constitucionalmente válida, es necesario que su texto sea
preciso, esto es, que incluya los elementos esenciales del tipo como son la
descripción de la conducta, “la naturaleza de las sanciones, sus montos máximos
y mínimos, así como los criterios de proporcionalidad que debe tomar en cuenta
el juzgador al imponer en concreto el castigo”; ya que sólo de esta manera se
llega a restringir razonablemente el poder discrecional de la autoridad que detenta
el poder sancionador. Que el ius puniendi del Estado sea reglado y sometido a
los controles necesarios, es precisamente uno de los objetivos que persigue el
Estado de Derecho, en cuanto representa la forma de garantizar la plena
vigencia de los derechos y garantías de los potenciales encartados, erradicando
así la arbitrariedad y el autoritarismo.
PRINCIPIO DE TIPICIDAD EN DERECHO SANCIONADOR-Criterios reguladores respecto del concepto
de precisión
De acuerdo con el criterio doctrinal y jurisprudencial
de mayor aceptación, el concepto de precisión implica que son varios los
criterios reguladores en la valoración normativa de la falta: (i) el grado de
culpabilidad del agente (si actuó con dolo o culpa); (ii) la gravedad o levedad
de su conducta (si por su naturaleza debe ser calificada como leve, grave o
gravísima); y (ii) la graduación de la respectiva sanción (mínima, media o
máxima según la intensidad del comportamiento). En la medida en que el precepto
que contiene la conducta jurídicamente reprochable no permita definir tales
aspectos, el mismo resulta contrario al principio de tipicidad y
proporcionalidad y, por tanto, es a todas luces inconstitucional.
PRINCIPIO DE TIPICIDAD EN DERECHO DISCIPLINARIO-Operancia con cierto nivel de flexibilidad
respecto del ámbito penal
A pesar de que la tipicidad es plenamente exigible en
el derecho disciplinario, este Tribunal viene reconociendo que el mismo opera
con un cierto nivel de flexibilidad frente a la forma estricta y rigurosa como
se concibe en materia penal. Para la Corte, la razón fundamental de tal
diferencia deviene de la naturaleza misma de las normas penales y
disciplinarias, toda vez que mientras en las primeras la conducta reprochable
es esencialmente autónoma, en las segundas, por el contrario, suele carecer en
la mayoría de los casos de autonomía en cuanto se describe de forma incompleta,
siendo necesario remitir a otras preceptivas donde esta contenida la orden o
prohibición cuyo incumplimiento conlleva a la respectiva sanción.
TIPO DISCIPLINARIO EN BLANCO-Alcance
PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD EN DERECHO SANCIONADOR-Finalidad
En lo que hace al principio de
proporcionalidad, hay que señalar que, a partir de su conexidad con los
principios de legalidad y tipicidad, el mismo busca que la conducta ilícita
adoptada por el legislador no solo tenga un claro fundamento jurídico, sino que
permita su aplicación sin afectar irrazonablemente los intereses del potencial
implicado o que tal hecho solo se presente en grado mínimo, de manera que éste
quede protegido “de los excesos o abusos de poder que podrían provenir del
empleo indiscriminado de la facultad legislativa o de la discrecionalidad
atribuida a la administración”. Reiterando lo dicho por esta Corte, la
proporcionalidad “sirve como punto de apoyo de la ponderación entre principios
constitucionales: cuando dos principios entran en colisión, porque la
aplicación de uno implica la reducción del campo de aplicación de otro,
corresponde al juez constitucional determinar si esa reducción es proporcionada,
a la luz de la importancia del principio afectado”
PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD EN DERECHO
SANCIONADOR-Aspectos que
comprende
PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD EN MATERIA
SANCIONATORIA ADMINISTRATIVA-Alcance
PRINCIPIO DE TIPICIDAD Y PROPORCIONALIDAD
EN SANCION DISCIPLINARIA-Desconocimiento
por alto grado de imprecisión o indeterminación
SANCION DISCIPLINARIA DE DESTITUCION POR
ABUSO DE AUTORIDAD POLICIAL EN LEY QUE PROHIBE EXPENDIO DE BEBIDAS ALCOHOLICAS
A MENORES DE EDAD-Vaguedad
en tipificación de conducta/SANCION DISCIPLINARIA-No permisión de tener
en cuenta criterios reguladores de la valoración normativa/SANCION
DISCIPLINARIA-desconocimiento de análisis de proporcionalidad
La tipificación de la conducta es vaga,
deficiente y lesiva de las garantías del sujeto disciplinado, ya que se impone
al infractor la máxima sanción prevista en la legislación disciplinaria, sin
que se concrete en ella de manera taxativa el tipo de conducta que da lugar al
referido castigo, permitiendo que los comportamientos que se califican como
abusivos dependan de la apreciación subjetiva del funcionario que ejerce la
potestad disciplinaria, o de su libre albedrío. Así, cualquier abuso en que
incurra la autoridad de policía, por leve o menor que este sea, faculta
automáticamente al operador jurídico para imponer la única sanción prevista: la
de destitución inmediata, sin ningún tipo de análisis de culpabilidad y
responsabilidad. En ese sentido, no permite la norma, ni expresa ni
implícitamente, esto es, ni directamente ni por vía de remisión a la ley
procesal disciplinaria, que para efectos de imponer la sanción se tengan en
cuenta los criterios reguladores de la valoración normativa de la falta como
son: (i) la gravedad o levedad de la conducta infractora, (i) la culpabilidad
del agente y (i) la graduación de la sanción a imponer. La circunstancia
específica de que el precepto en cuestión defina integralmente la conducta
objeto de reproche y al mismo tiempo la sanción a imponer, o sea, decida
castigar con la destitución inmediata cualquier comportamiento abusivo de la
autoridad policial contra el menor, descarta de facto el análisis de
proporcionalidad que, como garantía del principio de tipicidad procesal, debe
adelantar el juzgador al momento de imponer el concebido castigo.
PRINCIPIO DE TIPICIDAD Y PROPORCIONALIDAD
EN SANCION DISCIPLINARIA DE DESTITUCION POR ABUSO DE AUTORIDAD POLICIAL EN LEY
QUE PROHIBE EXPENDIO DE BEBIDAS ALCOHOLICAS A MENORES DE EDAD-Desconocimiento
En atención a los criterios de valoración
normativa, la falta de tipicidad y proporcionalidad del precepto impugnado es
evidente, ya que la conducta que se castiga: el abuso de autoridad, puede
llegar a comprender actuaciones de distinto grado que no son apreciadas de
forma diferente por la autoridad disciplinaria. Así, mientras que en algunas
ocasiones la acción del agente puede dar paso a conductas tipificados por la
ley disciplinaria como gravísimas, siendo entonces consecuente la sanción de
destitución. En otros casos, su comportamiento abusivo puede ser menor y
constituir falta grave o leve-dolosa o culposa-, caso en el cual lo que
corresponde es imponer sanciones menores a la destitución, tales como la
amonestación, la multa o la suspensión. Esta evaluación, conforme se extrae de
la norma no es posible, pues, se insiste, aquella sanciona con destitución
cualquiera sea el comportamiento abusivo del infractor, es decir, que juzga con
la misma intensidad, por citar un ejemplo, tanto el maltrato verbal en que
incurra el agente como el maltrato físico. La expresión cuestionada desconoce
flagrantemente el principio de tipicidad, pues conforme al mismo, el legislador
esta obligado no solo a describir las conductas que califica como infracción
disciplinaria, sino a hacerlo de manera completa, clara e inequívoca,
facilitando a sus destinatarios la información completa sobre los
comportamientos ilícitos para conocer de antemano hasta donde llega la
protección jurídica de sus actos. También afecta de manera evidente el
principio de proporcionalidad, ya que en virtud de tal principio la sanción
disciplinaria debe corresponder a la gravedad de la falta con el fin de evitar
los abusos en su valoración e imposición definitiva, hecho que no tiene
ocurrencia en el presente caso.
PRINCIPIOS DE DIGNIDAD HUMANA E IGUALDAD MATERIAL EN SANCION
DISCIPLINARIA POR ABUSO DE AUTORIDAD POLICIAL EN LEY QUE PROHIBE EXPENDIO DE
BEBIDAS ALCOHOLICAS A MENORES DE EDAD-No
desconocimiento
Referencia: expediente D-4997
Demanda de inconstitucionalidad parcial contra el
parágrafo del artículo 4° de la Ley 124 de 1994.
Demandante: Cesar Augusto Ospina Morales.
Magistrado Ponente:
Dr. RODRIGO ESCOBAR GIL
Bogotá, D.C., veinticuatro (24) de agosto
de dos mil cuatro (2004).
La Sala Plena de
la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y
de los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha
proferido la siguiente
SENTENCIA
I.       ANTECEDENTES
El ciudadano
Cesar Augusto Ospina Morales, en ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad parcial consagrada en los artículos 241 y 242 de la
Constitución Política, demandó la inexequibilidad parcial del parágrafo del
artículo 4° de la Ley 124 de 1994, “por la cual se prohíbe el Expendio de
Bebidas Embriagantes a Menores de Edad y se dictan otras disposiciones”.
El Magistrado Sustanciador, mediante Auto
del diez (10) de diciembre de 2.003, admitió la demanda, dispuso su fijación en
lista, y simultáneamente, corrió traslado al señor Procurador General de la
Nación para que rindiera el concepto de su competencia. En la misma
providencia, se ordenó comunicar la iniciación del proceso al Presidente de la
República, al Presidente del Congreso, al Ministro del Interior y de Justicia,
al Director de la Academia Colombiana de Jurisprudencia, al Director de la
Policía Nacional, al Defensor del Pueblo y al Director del Instituto Colombiano
de Bienestar Familiar.
Una vez cumplidos los trámites previstos en
el artículo 242 de la Constitución Política y en el Decreto 2067 de 1991,
procede la Corte a resolver sobre la demanda de la referencia, aclarando que el
Magistrado Manuel José Cepeda Espinosa no participó en la discusión por
encontrarse de permiso, siendo necesario designar como conjuez al Doctor
Alfonso Gómez Méndez con el fin de poder adoptar la decisión de fondo[1].
II.      TEXTO DE LA NORMA ACUSADA
A continuación se transcribe el
texto del artículo parcialmente acusado, conforme a su publicación en el diario
Oficial N° de 1994, destacando y subrayando los apartes demandados.
“LEY 124 de 1994
(febrero 15)
por la cual se prohíbe el Expendio de
Bebidas Embriagantes a Menores de Edad y se dictan otras disposiciones
EL CONGRESO DE COLOMBIA,
DECRETA:”
“...”
Artículo 4°. Para la aplicación de la
presente ley, en ningún caso el menor infractor será detenido sino citado
mediante boleta para que dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes,
comparezca ante el Defensor de Familia o quien haga sus veces, en compañía de
sus padres o acudientes, y del Personero Municipal o delegado.
PARAGRAFO. Sin perjuicio de las sanciones penales
correspondientes, cualquier abuso de la autoridad policial cometido en contra
del menor, será sancionado por el Comisionado Nacional para la Policía o su
Delegado, con la destitución inmediata del responsable o responsables.”
III.
LA DEMANDA
1.      Normas constitucionales que se
consideran infringidas
Considera el actor que las disposición
acusada vulnera los artículos 1, 13, 29 y 158 de la Constitución Política.
2.      Fundamentos de la demanda
En concepto del demandante, la norma
parcialmente acusada, al consagrar que “cualquier abuso” de la autoridad
policial contra el menor infractor será sancionado “con la destitución
inmediata del responsable o responsables”, desconoce el principio de
dignidad humana y los derechos a la igualdad y al debido proceso, por las
siguientes razones:
- En cuanto se refiere a la dignidad
humana, sostiene que la sanción de destitución por “cualquier abuso”,
coloca al miembro de la policía nacional “en la condición de cosa o máquina
ejecutora de la función de policía”, ya que la misma no toma en cuenta la clase
de abuso, es decir, el nivel de menor o mayor gravedad de la conducta asumida
por el servidor público.
- Respecto al principio de igualdad,
sostiene que éste se desconoce al consagrar la norma acusada un tratamiento
disciplinario diferente al que se aplica a los demás servidores públicos,
quienes gozan del derecho “de proporcionalidad en cuanto a la tasación en la
aplicación de la sanción”, prerrogativa no considerada por dicho precepto para
los miembros de la Policía Nacional.
- Sobre el debido proceso, aduce el actor
que, de conformidad con la jurisprudencia de la Corte Constitucional, si bien
en materia sustantiva el régimen disciplinario de la Policía Nacional es
especial, en materia adjetiva debe ser el mismo que se aplica a la generalidad
de los servidores públicos.
Con base en tal criterio, señala que se
viola el principio alusivo a que “nadie podrá ser juzgado sino conforme a las
Leyes preexistentes al acto que se le imputa”, pues la ley procesal -Ley 734 de
2002- señala los criterios para fijar la intensidad de la sanción
disciplinaria, criterios que no son tenidos en cuenta por la preceptiva acusada
en cuanto ésta “no da la posibilidad de graduar la sanción porque la única que
se puede aplicar es la destitución independientemente de la intensidad del
abuso cometido por el policíal.”
A su juicio, esa misma circunstancia revive
el proscrito principio de la responsabilidad objetiva, en la medida en que la
norma impugnada no tiene en cuenta la interioridad de la conducta o el grado de
culpabilidad del agente        -nexo psicológico entre autor y conducta-,
limitándose a aplicar la sanción de destitución por el sólo hecho de haber
existido un abuso, sin reparar en la gravedad del mismo.
Así mismo, indica el actor que la expresión
demandada desconoce el principio de unidad de materia (artículo 158 Superior),
por cuanto el objeto de la ley era proteger al menor con relación al expendio
de bebidas embriagantes y al uso inadecuado de la publicidad relacionada con
estas sustancias, y en ningún caso regular el régimen disciplinario de la
Policía Nacional.
IV.
INTERVENCIONES
1. Intervención del Ministerio del Interior
y de Justicia
La ciudadana Ana Lucía Gutiérrez Guingue, actuando en representación
del Ministerio del Interior y de Justicia, intervino en el presente proceso con
el fin de exponer las razones por las cuales considera que se debe declarar
exequible la norma demandada.
En primer lugar, destaca la interviniente
que la expresión acusada no tiene el alcance de buscar un detrimento de las
condiciones mínimas para la vida digna de los miembros de la Policía Nacional,
por cuanto es una regulación lógica y sociológicamente adecuada a la condición
personal del ser humano, y acorde con el fin que pretende alcanzar: protección
y buen trato para el menor infractor.
Partiendo del supuesto que la diferencia de
trato no es por sí misma contraria al principio de igualdad, y que lo
que busca proteger dicho principio es la discriminación entre pares, considera
la interviniente que la norma no afecta la igualdad, ya que su objetivo es
hacer efectiva la prohibición del expendio de bebidas embriagantes a los
menores de edad y, al mismo tiempo, protegerlos de aquella actividad de control
que se ejerce en el cumplimiento de la medida, previniendo al cuerpo policial
del trato que se les debe prodigar a los menores.
Indica que la norma demandada tampoco
contraría el debido proceso, toda vez que no se impide ejercer la defensa o
controvertir las pruebas. Señala que  la indefensión de las personas se
presenta  cuando se les coarta la posibilidad de acceder a la defensa de sus
derechos o cuando se les dificulta realizar las actividades de probar su
inocencia dentro de un proceso, lo cual en este caso no acontece, pues
solamente se establece la sanción para los que hayan sido considerados
responsables de los hechos a que se refiere el parágrafo de la norma demandada.
Finalmente, respecto de la supuesta
violación de la unidad de materia, señala que en el caso que se analiza no se
viola, pues el vínculo conector es la actitud de los miembros de la policía
Nacional con el menor, que es a quien va dirigida la norma.
2.
Intervención del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar
La Directora General del Instituto Colombiano de
Bienestar Familiar (ICBF) intervino en el presente proceso, solicitando a la
Corte que declare exequible la norma parcialmente acusada. En sustento de su
solicitud, la interviniente se remite a los principios de interés superior del
menor y de legalidad, para señalar que la norma acusada se ajusta a los
postulados que gobiernan tales principios y, en consecuencia, que se encuentra
acorde con la Constitución Política.
En relación con el principio de interés superior de
los niños, señala que éste “es el mecanismo jurídico eficaz para oponerse a la
amenaza y vulneración de su desarrollo y autonomía, [y] en ese sentido, las
decisiones de las autoridades públicas y privadas, sin excepción deben tener
relevancia directa en la protección superior de los niños”. Aduce que dicho
principio, que propugna por la protección integral del menor y por la promoción
de sus derechos fundamentales, encuentra un claro fundamento y pleno respaldo
en innumerables tratados de derechos humanos suscritos por Colombia, en la
propia Constitución Política, en la jurisprudencia de la Corte Constitucional y
en la legislación interna, concretamente, en el Código del Menor y en la Ley
124 de 1994 acusada en la presente causa.
Conforme con este principio, señala que el objetivo de
la norma impugnada tiene pleno respaldo jurídico, en cuanto persigue la
protección de los menores frente a la conducta que pueda desplegar la fuerza
pública en su función de controlar el consumo de bebidas embriagantes por parte
de aquellos; debiendo los miembros de la Policía Nacional asumir un
comportamiento respetuoso y garantista en todos los casos.
Respecto al principio de legalidad, citando algunos
fallos de esta Corporación, afirma que su objetivo es circunscribir el
ejercicio del poder público al orden jurídico existente, o lo que es igual,
subordinar los actos de las autoridades estatales a la Constitución y las
leyes. En materia de reserva de ley, el principio de legalidad comporta la
obligación de que las normas positivas describan previamente las conductas
reprochables y definan las sanciones que deben aplicarse. Dentro del régimen
disciplinario, la regla general es que las conductas sancionadoras no son
autónomas sino que remiten a otras normas que contienen una orden o prohibición
cuyo desconocimiento conlleva a la sanción. Son los llamados tipos en blanco,
que describen conductas incompletas o no prevén la consecuencia jurídica pero
que pueden ser adicionados por otras normas contenidas en distintos
ordenamientos.
Sostiene que la norma acusa consagra un típico caso de
tipo disciplinario en blanco, en cuanto si bien no modula la gravedad de la
falta mediante el criterio de la disimetría, remite a otras normas de la
Constitución Política, de algunos tratados internacionales y del Decreto 1798 de
20002, que regula el régimen disciplinario de la Policía Nacional, las cuales
permiten comprender el alcance de las conductas que constituyen faltas
gravísimas.
La interviniente denuncia que el miembro de la Policía
Nacional como autoridad, ante una conducta del menor como la descrita en la Ley
124, debe respetar las normas consagradas tanto en la Constitución como en el
Código del Menor y demás normas concordantes y complementarias, procurando
prodigarle al niño que se encuentra en situación de vulnerabilidad, un ambiente
adecuado para su desarrollo integral. Por esta razón, ante los abusos de
autoridad, tal como lo indica el inciso final del artículo 44 Superior,
cualquier persona puede exigir de la autoridad competente su cumplimiento y la
sanción de los infractores, en razón a que los derechos de los niños prevalecen
sobre los derechos de los demás.
Indica que en circunstancias como la que prevé la
norma acusada, de encontrarse responsable a un agente de la fuerza pública de
abusos contra un menor de edad, deberá investigarse con celeridad y con el
debido respeto a las garantías procesales debe sancionarse ejemplarmente y de
manera severa.
En conclusión, señala, el aparte demandado del
parágrafo del artículo 4° de la Ley 124 de 1994, al consagrar como sanción la
destitución de la autoridad policial responsable, por haber cometido cualquier
abuso en contra de un menor, no es contrario a la Constitución Política, si se
tiene en cuenta su carácter complementario de las normas disciplinarias
vigentes aplicables a la Policía Nacional, su correspondencia con la sanción de
destitución aplicable a las faltas gravísimas contenida en el parágrafo del
artículo 41 del Decreto 1780 de 2000 y el carácter prevalente de los derechos
de los niños.
3. Comisionado Nacional para la Policía
El Comisionado Nacional para la Policía presentó
escrito de intervención, por medio del cual solicita a la Corte Constitucional
que declare ajustada a la Carta Política la norma parcialmente impugnada.
Señala el ciudadano que para la aplicación de la
sanción descrita en la norma demandada, el Comisionado Nacional para la Policía
cumple con el debido proceso observando las garantías contempladas en la
Constitución Política, en el Régimen Disciplinario Especial para la Policía
como es el Decreto-Ley 1798 de 2000 y en el Código Disciplinario Único Ley 734
de 2002.
De acuerdo con dichos preceptos, manifiesta el
interviniente que siempre se tiene en cuenta que la sanción disciplinaria debe
corresponder a la gravedad de la falta cometida y que se deben aplicar los
criterios de graduación de la sanción. Por lo tanto, “como lo señala la
disposición objeto de estudio, se aplicará la máxima sanción, como lo es la
destitución consagrada en la ley disciplinaria, una vez se hubiere dado curso
al debido proceso observando las garantías contempladas en la Constitución
Política y en el procedimiento, concediéndole el derecho al disciplinado de
conocer las diligencias para controvertirlas pudiendo solicitar la práctica de
pruebas que considere pertinentes a su defensa.”
Indica que en los últimos dos años, con base en los
criterios expuestos, la Oficina del Comisionado Nacional para la Policía, en
aplicación del artículo 4° de la Ley 124 de 1994, ha emitido los siguientes
fallos sancionatorios: “Suspensión: 11; Multa: 10; Destitución: 14.”
Concluye afirmando que la norma acusada no presenta
dificultad jurídica de interpretación frente al ordenamiento jurídico, que
implique desconocimiento de los principios constitucionales orientadores de los
procesos, ni que conduzca a los operadores jurídicos a cometer arbitrariedades,
toda vez que la aplicación de sanciones es el resultado de un excelso proceso
donde priman los principios constitucionales y legales que lo orientan.
V.      CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
En el concepto de rigor, el representante del
Ministerio Público solicita a la Corte que declare la inexequibilidad de la
norma demandada y, en consecuencia, que la retire del ordenamiento jurídico por
resultar contraria al debido proceso; en particular, a los principios de
proporcionalidad  y tipicidad en materia disciplinaria.
- Respecto a la presunta vulneración del principio de
unidad de materia, afirma la vista fiscal que si bien el objetivo de la ley no
es regular asuntos propios del régimen disciplinario de la Policía Nacional, no
se desconoce tal principio al consagrarse una sanción para los funcionarios que
abusen de su investidura en contra de los menores que hayan adquirido o
consumido bebidas embriagantes o sean encontrados en estado de beodez; máxime
si se tiene en cuenta que el objetivo de la ley es proteger a los menores  que
son víctima de la conducta de quien les venda o suministre bebidas
embriagantes.
Indica que establecer una sanción para proteger a los
menores que han consumido bebidas embriagantes, guarda con el texto general de
la ley una relación teleológica y temática y, por tanto, no se desconoce el
principio de unidad de materia.
- En relación con el aspecto de fondo, sostiene la
Vista Fiscal que corresponde al legislador, mediante ley, determinar la
responsabilidad de los servidores públicos y la manera de hacerla efectiva, de
tal forma que se garantice el correcto funcionamiento de la administración
pública, la cual se encuentra al servicio de la comunidad y del interés
general. Dicha facultad la ejerce con la expedición de normas de contenido
disciplinario que hacen parte del derecho administrativo sancionador, “el cual,
de conformidad con el artículo 29 superior debe observar los principios del
debido proceso y los principios consagrados en el Código Disciplinario Único”.
Dentro de los principios que rigen el debido proceso
disciplinario, se destaca el de la razonabilidad de la medida sancionatoria, el
cual comporta varios aspectos: “la adecuación entre los medios elegidos y el
fin perseguido, la necesidad de la medida es decir que no exista otro medio
para garantizar la protección del bien y la proporcionalidad en sentido
estricto que contempla dos aspectos, la ponderación entre el principio que se
protege y el principio que se sacrifica para la protección del primero
(sentencia C-022 de 1996) y la correspondencia que debe guardarse entre la
falta disciplinaria y la sanción”.
Desde el punto de vista del principio de la
adecuación, la norma acusada se ajusta a la Constitución en cuanto busca
proteger a los menores que hayan consumido bebidas embriagantes o se encuentren
en estado de beodez, de cualquier abuso por parte de las autoridades de
policía. En cuanto al principio de la necesidad, la norma es indispensable si
se tiene en cuenta que ante la situación de indefensión del menor y en
particular en las circunstancias de que trata la ley, las autoridades de
policía pueden incurrir en abusos. En relación con el principio de la
proporcionalidad, estima el Ministerio Público que la norma resulta contraria a
la Carta, al establecer una relación entre el tipo de conducta “cualquier
abuso” y la sanción “destitución inmediata del responsable o
responsables”, pues se está estableciendo una falta gravísima sin tipificar
de manera taxativa y detallada el tipo de conducta que da lugar a esta sanción,
desconociendo el carácter restrictivo de las faltas gravísimas.
En virtud de lo anterior, considera el Jefe del
Ministerio Público que asiste razón al demandante en cuanto a la falta de
proporcionalidad de la norma, puesto que la conducta  “abuso”  puede comprender
actuaciones de diverso nivel de gravedad a la luz de los criterios establecidos
en la Ley 734 de 2002. Así, algunos de ellos, pueden corresponder a las
conductas tipificadas como gravísimas frente a las cuales corresponderá imponer
la sanción de destitución, pero en otros los abusos pueden ser menores y
configurar faltas graves o faltas leves, dolosas o culposas, en cuyo caso,
corresponderá imponer los restantes tipos de sanción contempladas en el Código
Disciplinario Único: suspensión, multa, amonestación y las correspondientes
sanciones accesorias, guardando la proporcionalidad entre la falta y la sanción
como corresponde al principio consagrado en el artículo 18 del Código
Disciplinario Único.
En esta medida, concluye que si bien es necesario
garantizar la protección de los menores, cuyos derechos prevalecen sobre los
demás, no se justifica sacrificar los principios de proporcionalidad y
tipicidad de las faltas.
Finalmente, advierte que “la declaratoria de la
expresión acusada no conlleva a la desprotección de los menores, por cuanto
establece la obligación del Comisionado de Policía o de su Delegado, de
sancionar cualquier abuso que se cometa contra los menores por parte de las
autoridades de policía, pero remitiendo a la aplicación de los principios,
clasificación y criterios establecidos en la Ley 734 y a la tipificación consagrada
en el régimen disciplinario especial de la Policía Nacional según sea el tipo
de conducta concreta en que se haya incurrido”.
VI.    CONSIDERACIONES DE LA CORTE
1. Competencia.
Por dirigirse la demanda contra una
disposición que forma parte de una ley de la República, es competente la Corte
Constitucional para decidir sobre su constitucionalidad, según lo prescribe el
artículo 241-4 de la Carta Política.
2. Asunto sometido a examen.
El demandante solicita a la Corte que declare
inexequible la expresión “con la destitución inmediata del responsable o
responsables”, contenida en el parágrafo único del artículo 4° de la Ley
124 de 1994, por considerar que la misma vulnera las garantías constitucionales
de dignidad humana, igualdad y debido proceso, así como el principio de unidad
de materia previsto en el artículo 158 Superior.
A juicio del actor, el desconocimiento de las
garantías constitucionales citadas se genera como consecuencia de que la norma
castiga con destitución inmediata a los miembros de la Policía Nacional que
cometan “cualquier abuso” contra el menor sorprendido consumiendo
bebidas embriagantes; sanción que se aplica indiscriminadamente, sin tener en
cuenta el alcance o intensidad de la conducta disciplinada y sin fijar
criterios que permita modular la aplicación proporcional del castigo. En cuanto
al principio de unidad de materia, sostiene que el mismo se desconoce ya que el
objeto de la Ley 124 de 1994 es proteger al menor del expendio de bebidas
embriagantes y, en ningún caso, regular aspectos relacionados con el régimen
disciplinario de la Policía Nacional.
El Ministerio Público coadyuva la demanda en lo que se
refiere a la presunta afectación del derecho al debido proceso, al considerar
que, aun cuando es necesario garantizar la protección de los menores por ser un
fin Superior, la expresión acusada sacrifica injustificadamente los principios
de proporcionalidad y tipicidad que rigen el proceso disciplinario, toda vez
que no se estable una relación causal entre el tipo de conducta y la sanción
disciplinaria impuesta, siendo aplicable la falta gravísima para cualquier tipo
de comportamiento abusivo.
Los demás intervinientes propugnan por la continuidad
de la norma en el ordenamiento jurídico, aduciendo que persigue un objetivo
constitucional lícito: la protección especial de los menores, y que, conforme
con una interpretación sistemática del régimen disciplinario especial, la misma
es respetuosa de las garantías que integran el debido proceso.
Respecto a la presunta afectación del principio de
unidad de materia, quienes intervinieron en el presente juicio coincidieron en
sostener que la norma impugnada mantiene un grado de conexidad temática y
teológica con el objeto de la ley de la cual hace parte y que, por tanto,
respeta los presupuestos que gobiernan el aludido principio.
3. Problema jurídico.
- De acuerdo con los cargos de la demanda y lo
expresado en las distintas intervenciones, inicialmente le corresponde a esta
Corporación determinar si la preceptiva acusada viola el principio de unidad de
materia, por el hecho de regular un asunto que desborda el eje temático de la
Ley 124 de 1994.
- En caso de que la norma en cuestión resulte acorde
con el principio de unidad de materia, deberá establecer la Corte si la misma
viola las garantías de dignidad humana, igualdad y debido proceso, como consecuencia
de consagrar un tipo disciplinario amplio e indeterminado, que no define en
forma clara, precisa y suficiente las conductas que considera jurídicamente
reprochables y a las cuales aplica una misma sanción -la destitución
inmediata-.
Para los efectos de resolver  los problemas jurídicos
planteados, la Corte considera necesario referirse a los siguientes temas: (i)
el principio de interés superior del menor y el contexto normativo en el cual
fue expedida la norma impugnada, (ii) el principio de unidad de materia, (iii)
la responsabilidad del servidor público y la potestad sancionadora
disciplinaria del Estado, y (iv) los principios de legalidad, tipicidad y
proporcionalidad como garantías rectoras del debido proceso disciplinario.
4. El principio de protección especial del menor.
Contexto dentro del cual se expidió la norma acusada.
4.1. En razón a su condición de debilidad manifiesta e
incapacidad física y mental para llevar una vida totalmente independiente, la
Constitución Política de 1991, acogiendo los postulados prodigados por la
legislación internacional sobre la materia, reconoce a la población infantil
como grupo destinatario de una atención especial y prevalente, la cual se
traduce en un tratamiento jurídico proteccionista dirigido a garantizar, tanto
el desarrollo normal y sano de los menores en los aspectos biológico, físico,
psíquico, intelectual, familiar y social, como el ejercicio pleno y efectivo de
sus derechos.
4.2. En esa orientación, el artículo 44 Superior le
impone a la familia, a  la sociedad y al Estado, la obligación de asistir y
proteger al niño para garantizar su desarrollo armónico e integral, al tiempo
que establece como principio general que los derechos de los niños prevalecerán
sobre los derechos de los demás y que serán considerados fundamentales para
todos los efectos, exigiendo privilegiar y asegurar su ejercicio y goce con
total plenitud.
Según lo expresado por la jurisprudencia
constitucional, la protección especial de los niños y la prevalencia de sus
derechos, reconocidos de forma expresa por el precitado artículo 44 del actual
Estatuto Fundamental, representan verdaderos valores y principios que no solo
están llamados a irradiar la expedición, interpretación y aplicación de todas
las normas de justicia imputable a los menores, sino también a orientar la
promoción de políticas y la realización de acciones concretas dirigidas al
logro de su bienestar físico, moral, intelectual y espiritual[2]; entendiendo dicho
bienestar como una de las causas finales de la sociedad y del Estado, y como un
objetivo del sistema jurídico[3].
4.3. Ciertamente, la importancia que se otorga a la
defensa de la infancia, sumada a la prevalencia de sus derechos, reconoce al
menor como sujeto especial de derecho y objeto de exaltación jurídica
-consecuencia de constituir el reconocimiento de tales propósitos un asunto de
interés general y superior-, que en palabras de la Corte, se traduce en el
ineludible deber del Estado y de la sociedad de respetar dicha prevalencia en
todos los actos que involucren a la población infantil, y de actuar de manera
inmediata e incondicional siempre que el niño requiera de su asistencia y
protección[4].
En la medida en que los derechos de los menores tienen el carácter de
fundamentales y prevalentes, la obligación de asistencia y protección
necesariamente adquiere esa connotación, por lo que resulta constitucionalmente
inadmisible que se antepongan otros cometidos para dilatar la eficacia del
Estado y la sociedad en el objetivo de asegurar el bienestar de los menores,
toda vez que, por mandato de la Carta, “el deber hacia éstos prevalece sobre
cualquier otra consideración social, política, jurídica o económica.”[5]
4..4. Conforme se expresó inicialmente, el tratamiento
preferencial del infante como interés jurídico relevante, que implica adoptar
“una forma de comportamiento determinado, un deber ser, que delimita la
actuación tanto estatal como particular en las materias que los involucran”[6], encuentra un claro
respaldo y reconocimiento en el derecho internacional contemporáneo a través
del llamado principio del interés superior del menor, consagrado por primera
vez en la Declaración de Ginebra de 1924 sobre derechos del niño, y
posteriormente reproducido en otros instrumentos internacionales como la
Declaración Universal de Derechos Humanos, la Declaración de los Derechos del
Niño de 1959 (Principio 2°), el Pacto Internacional de Derechos Civiles y
Políticos (arts. 23 y 24) y la Convención Sobre Derechos del Niño adoptada por
la Asamblea General de la Naciones Unidas el 20 de noviembre de 1989[7], en cuyo artículo 3° se
dispuso:
“En todas las medidas concernientes a los niños que
tomen las instituciones públicas o privadas de bienestar social, los
tribunales, las autoridades administrativas o los órganos legislativos, una
consideración primordial a que se atenderá será el interés superior del niño.”
4.5. Así, puede afirmarse que el principio universal
de interés superior del niño, incorporado en nuestro orden constitucional a
través del mandato que ordena su protección especial y el carácter prevalente y
fundamental de sus derechos, esta llamado a regir toda la acción del Estado y
de la sociedad, de manera que tanto las autoridades públicas como los
particulares, en el ejercicio de sus competencias y en el cumplimiento de las
acciones relacionadas con asuntos de menores, deben proceder conforme a dicho
principio, haciendo prevalecer en todo caso el deber de asistencia y protección
a la población infantil, en procura de garantizar su desarrollo físico, mental,
moral, espiritual y social, así como sus condiciones de libertad y dignidad.
4.6. En obedecimiento a este cometido, y siguiendo el
criterio fijado en el artículo 44 Superior, la normatividad legal vigente,
representada básicamente en el Decreto Extraordinario 2737 de 1989, por el cual
se adoptó el Código del Menor, se ha ocupado de reproducir el principio que
propugna por la protección de la población infantil, al consagrar en el
artículo 20 del texto citado que: “Las personas y la entidades, tanto
públicas como privadas que desarrollen programas o tengan responsabilidades en
asuntos de menores, tomarán en cuenta sobre toda otra consideración, el interés
superior del menor”.
4.7. En punto a la aplicación de este principio en
materia legislativa, ha expresado la Corte que “la regulación que se expida
sobre los derechos de los menores deberá reflejar la dimensión normativa [del
mismo] no sólo desde el punto de vista sustancial sino también procedimental,
con miras a la efectividad y garantía de sus derechos y su desarrollo integral
y armónico como así lo quiso el Constituyente de 1991”[8]. Por ello, tratándose
de los niños, el amor, la educación, la comprensión, el cuidado, la defensa de
sus intereses y la rehabilitación, comportan algunos criterios de aplicación
que deben anteponerse a aquellas medidas social y políticamente improductivas
en beneficio y protección para el infante, y a los instrumentos preventivos o
resocializadores -no siempre educativos ni defensivos- que son propios del
derecho sancionatorio.
4.8. Pues bien, con el propósito de dar estricto
cumplimiento a los mandatos constitucionales y supraconstitucionales que
propugnan por la protección especial y prevalente de los niños, el Congreso de
la República expidió la Ley 124 de 1994, “por la cual se prohíbe el Expendio
de Bebidas Embriagantes a menores de Edad y se dictan otras disposiciones”.
Conforme lo señala su epígrafe, el objetivo perseguido por la citada ley es
prohibir el expendio de bebidas embriagantes a los menores de edad, y aun
cuando la referida prohibición ya se encontraba contenida en el artículo 323
del Código del Menor, su reiteración se acompañó de medidas adicionales no
previstas anteriormente, dirigidas a asegurar su plena observancia y el respeto
por los derechos del menor infractor.
En ese sentido, el artículo 1°, luego de consagrar en
forma expresa la aludida prohibición, ordena sancionar a la persona mayor de
edad que facilite a los menores el consumo de bebidas embriagantes o su
adquisición, disponiendo a su vez que la sanción se aplique de acuerdo al
procedimiento previsto para los expendedores en los Códigos Nacional o
Departamental de Policía.
En relación con el menor que es hallado consumiendo
bebidas embriagantes o en estado de beodez, el artículo 2° le impone a éste el
deber de asistir con sus padres o acudientes a un curso sobre prevención del
alcoholismo al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar o a la entidad que
haga sus veces.
En el artículo 3° se toman medidas relacionadas con la
publicidad, identificación o promoción de bebidas embriagantes, en el sentido
de exigir que en cada una de tales actividades se haga referencia expresa a la
prohibición contemplada en la ley, obligando a su vez a los establecimientos
que expidan licor a colocar en lugar visible el texto de la citada ley.
Con el fin de garantizar el respeto por los derechos
del menor infractor, en el artículo 4° se adoptan dos medidas adicionales de
protección. La primera, dirigida a prohibir su detención y a exigir tan solo la
citación ante el Defensor de familia o ante la autoridad que haga sus veces. Y
la segunda, que precisamente es objeto de impugnación, dirigida a sancionar con
destitución inmediata a la autoridad policial que cometa cualquier abuso en su
contra. Esta última, se recuerda, es del siguiente tenor literal:
“PARAGRAFO. Sin perjuicio de las sanciones
penales correspondientes, cualquier abuso de la autoridad policial cometido en
contra del menor, será sancionado por el Comisionado Nacional para la Policía o
su Delegado, con la destitución inmediata del responsable o responsables.”
Finalmente, el artículo 5° se refiere a la vigencia de
la ley y a la derogatoria de las normas que le son contrarias, ordenando dejar
sin efectos el artículo 14 de la Ley 30 de 1986.
5. Primer cargo. Presunta afectación del principio de
unidad de materia.
5.1. Como ya se ha expresado, uno de los cargos que el
actor formula contra el parágrafo del artículo 4° de la Ley 124 de 1994, es el
relativo a la presunta violación del principio de unidad de materia previsto en
el artículo 158 Superior, por considerar que en el mismo se regula un tema
propio del régimen disciplinario de la Policía Nacional, extraño a la materia
tratada de manera general por la citada ley.
5.2. Sobre el principio de unidad de materia, la
jurisprudencia reiterada de esta Corporación ha coincidido en señalar que el
fundamento de su exigencia constitucional es el de implementar un control de
tecnificación al proceso legislativo, dirigido a evitar las incongruencias
normativas que en forma subrepticia, inadvertida, inconsulta e incluso anónimas
aparecen en los proyectos de ley y que, por razón de su imprevisión e
incoherencia temática, no guardan ninguna relación con la materia desarrollada
en el respectivo proyecto.
Dentro de un objetivo razonable, su propósito es
entonces garantizar que el debate democrático se desenvuelva con transparencia
y legitimidad, asegurando que la deliberación y aprobación de las leyes se
concentre en materias previamente definidas, conocidas y discutidas al interior
de cada una de las comisiones y plenarias de las Cámaras legislativas,
impidiendo que se introduzcan en los proyectos o leyes asuntos totalmente
contrarios o extraños a los allí tratados o a su finalidad.
En la Sentencia C-501 de 2001 (M.P. Jaime Córdoba
Triviño) la Corte tuvo oportunidad de referirse al principio de unidad de
materia, en los siguientes términos:
“...el principio de unidad de materia tiene
la virtualidad de concretar el principio democrático en el proceso legislativo
pues garantiza una deliberación pública y transparente sobre temas conocidos
desde el mismo surgimiento de la propuesta.  Permite que la iniciativa, los
debates y la aprobación de las leyes se atengan a unas materias predefinidas y
que en esa dirección se canalicen las discusiones y los aportes previos a la
promulgación de la ley.  Esa conexión unitaria entre las materias que se
someten al proceso legislativo garantiza que su  producto sea resultado de un
sano debate democrático en el que los diversos puntos de regulación han sido objeto
de conocimiento y discernimiento.  Con ello se evita la aprobación de normas
sobre materias que no hacen parte o no se relacionan con aquellas que fueron
debatidas y se impide el acceso de grupos interesados en lograr normas no
visibles en el proceso legislativo.  De este modo, al propiciar un ejercicio
transparente de la función legislativa, el principio de unidad de materia
contribuye a afianzar la legitimidad de la instancia parlamentaria.”
5.3. A partir del alcance fijado al principio de
unidad de materia, este Tribunal[9]
también ha precisado que, aun cuando el referido principio tiene un propósito
definido: impedir las incongruencias normativas en la ley, el mismo no puede
manejarse como un concepto rígido o de interpretación restrictiva, de manera
que sobrepase su verdadera finalidad o distraiga su objetivo, y termine por
obstaculizar el trabajo legislativo haciéndolo del todo nugatorio.
En ese sentido, viene sosteniendo la jurisprudencia
constitucional que la expresión “materia” debe entenderse desde una
perspectiva “amplia, global, que permita comprender diversos temas cuyo límite,
es la coherencia que la lógica y la técnica jurídica suponen para valorar el
proceso de formación de la ley”[10].
Con base en tal apreciación, ha concluido igualmente que “Solamente aquellos
apartes, segmentos o proposiciones de una ley respecto de los cuales, razonable
y objetivamente, no sea posible establecer una relación de conexidad causal,
teleológica, temática o sistémica con la materia dominante de la misma, deben
rechazarse como inadmisibles si están incorporados en el proyecto o declararse
inexequibles si integran el cuerpo de la ley”[11].
Al respecto, dijo esta Corporación en la Sentencia C-
233 de 2003 (M.P. Alvaro Tafur Galvis):
“Sobre este punto
cabe recordar que, como acertadamente lo señala la representante de la Academia
Colombiana de Jurisprudencia,  en reiterada jurisprudencia se ha sostenido que
el principio de unidad de materia, no es un concepto rígido que pueda
restringir  de manera excesiva la tarea del legislador, sino que debe entenderse
dentro de un objetivo razonable de garantizar que el debate democrático  se
realice de manera transparente, al mismo tiempo que tiende a facilitar la
aplicación de las normas por parte de sus destinatarios, sin que puedan
aparecer de manera sorpresiva e inconsulta, temas que no guardan ningún tipo de
relación con las disposiciones objeto de regulación por el Congreso.
Sobre el particular ha señalado esta Corporación  la
importancia de determinar el núcleo temático de la ley objeto de análisis y la
conexidad  de éste con las disposiciones atacadas[12], para establecer si
existe una relación causal, teleológica, temática o sistémica con la materia
dominante de la misma.”
5.4. De acuerdo con lo expuesto, puede
sostenerse que un determinado contenido normativo no se aviene a la materia de
un proyecto o de una ley, solamente en los casos en que al revisarse dentro del
contexto general del proyecto o de la ley en referencia, se constata por el operador
jurídico que el mismo constituye una especie de cuerpo extraño o de elemento
totalmente ajeno “que invade sin explicación su contenido, es decir, el asunto
específico de la regulación”[13].
5.5. Así entendido, en contra vía de lo afirmado por
el actor, encuentra la Corte que la norma parcialmente acusada no contraviene
el principio de unidad de materia a que hace referencia expresa el artículo 158
Superior, ya que es evidente la relación temática y teleológica que existe
entre el texto de aquella y la materia desarrollada por la Ley 124 de 1994, de
la cual hace parte.
Aun cuando es cierto que el propósito de la citada ley
no es regular el régimen disciplinario de la Policía Nacional, el hecho de
consagrar una sanción para aquellos miembros de esa institución que cometan
abusos contra los menores sorprendidos consumiendo licor o en estado de beodez,
sin duda ninguna que no afecta el principio de unidad de materia, ya que se
trata de una medida consecuente con el tema central que la inspira y
desarrolla, cual es la protección de la población infantil, en particular,
frente a la venta y suministro de bebidas embriagantes; protección que, como se
explicó en el apartado anterior, es por disposición constitucional especial y
prevalente, al tiempo que constituye causa final del Estado y objetivo del
sistema jurídico imperante.
Ciertamente, considerando que el fin perseguido por la
Ley 124 de 1994 se concreta en la protección del infante mediante la prohibición
del consumo de bebidas embriagantes, resulta coherente con ese objetivo que se
pretenda garantizar su integridad física y mental cuando éste ha infringido tal
prohibición, procediendo a sancionar a las autoridades que, estando habilitadas
para controlar el cumplimiento de la medida, puedan optar por desbordar el
ámbito de sus competencias y causar algún daño al menor infractor quien, en
últimas, es tan solo víctima de la conducta imprudente de quienes ilegalmente
le proveen o suministran el licor.
Por supuesto que dicha relación de conexidad resulta
ser más evidente si se tiene en cuenta que la condición del menor sorprendido
consumiendo bebidas embriagantes o en estado de beodez no es de sobriedad, es
decir, que no goza de un estado físico y mental de plena normalidad. Para estos
casos, medidas coercitivas como la cuestionada en la presente causa, cumplen el
papel de asegurar que las autoridades de policía desplieguen acciones hacia el
menor infractor provistas de mayor cuidado y precaución para no hacer más
gravosa y crítica su situación; por lo que las mismas se encuentran
sintonizadas con el propósito proteccionista que inspiró al legislador para
expedir la Ley 124 de 1994.
5.6. Cabe agregar, finalmente, que el hecho de que se
regulen asuntos disciplinarios en ordenamientos legales que no persiguen ese
propósito, como ocurre con la ley de la cual hace parte la norma impugnada,
tampoco afecta el principio de unidad de materia ni ninguna otra disposición
constitucional, pues, como lo ha señalado esta Corporación, no es condición sine
qua non de constitucionalidad que todo lo concerniente al régimen
disciplinario de los servidores públicos -especial o general-, se encuentre
compilado en un único texto o código. Sobre el punto dijo la Corte en reciente
decisión:
“Ahora bien en relación con la
afirmación  de la demanda en el sentido que las disposiciones atacadas han
debido incluirse en el Código Disciplinario Único, dada su naturaleza
eminentemente disciplinaria, la Corte considera que dicho argumento carece de
sustento, toda vez que no solamente la existencia de un Código Disciplinario
Único, no impide que el legislador se refiera a materias disciplinarias en estatutos
diferentes[14]…”
(Sentencia C-233 de 2002, M.P. Alvaro Tafur Galvis).
Entonces, aun  cuando pueda advertirse en la norma
impugnada un posible error de técnica legislativa, consistente en regular ésta
un asunto disciplinario dentro de un ordenamiento cuyo objetivo es otro:
prohibir la distribución y consumo de bebidas embriagantes a menores, dicho
defecto no tiene la entidad suficiente para considerar que afecta el principio
de unidad de materia. Como ha quedado expresado, la relación de conexidad
temática e incluso teleológica entre el contenido de la norma y la ley de la
cual hace parte es indiscutible, pues en ambos casos se persigue garantizar la
integridad física y mental del menor frente a la distribución y consumo de
bebidas embriagantes, sin que sea imperativo que la concreción de tales
objetivos constitucionales, por vía  de la sanción disciplinaria, deba
regularse en un texto especializado en la materia.
Por este aspecto, el de la presunta violación del
principio de unidad de materia, la expresión acusada se encuentra ajustada a la
Constitución Política.
6. Segundo cargo. Desconocimiento de las garantías
constitucionales de dignidad, igualdad y debido proceso por la aparente violación
de los principios de tipicidad y proporcionalidad.
El actor afirma que la expresión impugnada también
desconoce las garantías constitucionales de dignidad, igualdad y debido
proceso, por el hecho de prever un tipo disciplinario amplio e indeterminado,
que de forma indiscriminada sanciona con la pena más grave a la autoridad
policial cualquiera que haya sido el comportamiento ilegítimo desarrollado.
Para efectos de resolver la anterior acusación, la
Corte considera imprescindible referirse a la potestad sancionadora
disciplinaria del Estado, como también a las garantías que lo integran y que
permiten su aplicación con estricta sujeción al orden jurídico imperante.
6.1. Potestad sancionadora disciplinaria del Estado.
La existencia de un régimen disciplinario especial para la fuerza pública y la
aplicación de los presupuestos disciplinarios básicos.
6.1.1. Tal y como lo explicó esta Corporación en uno
de sus primeros fallos, la disciplina, que condiciona y somete el
comportamiento del individuo a unos específicos y determinados parámetros de
conducta, “es elemento necesario en toda comunidad organizada; factor esencial
de su funcionamiento; presupuesto y requisito de su operatividad y eficacia”[15], razón por la cual
justifica su existencia, permanencia y consolidación en todos los ámbitos de la
actividad pública como privada.
6.1.2. En lo que se refiere al servicio público, sin
duda que el Estado, entendido como organización política y de servicio, no
estaría en condiciones de asegurar para la comunidad el cumplimiento de sus
fines y objetivos y la satisfacción de las necesidades básicas, “si careciera
de un sistema jurídico enderezado a regular el comportamiento disciplinario de
su personal, fijando los derechos y obligaciones de quienes lo integran, las
faltas, las sanciones correspondientes y los procedimientos para aplicarlas”[16].
6.1.3. El derecho disciplinario y los distintos
regímenes que lo pueden integrar, es entonces connatural a todo sistema de
organización política, al tiempo que se constituye en uno de los elementos de
mayor importancia en el orden de las instituciones jurídicas, conservando un
papel protagónico en el escenario de la función estatal, hasta el punto que su
vigencia en el orden interno comporta ante todo un deber del Estado. Según lo
ha definido la jurisprudencia, éste derecho-deber “comprende el conjunto de
normas, sustanciales y procedimentales, en virtud de las cuales el Estado
asegura la obediencia, la disciplina y el comportamiento ético, la moralidad y
la eficiencia de los servidores públicos, con miras a asegurar el buen
funcionamiento de los diferentes servicios a su cargo”[17], sin tener en cuenta
el órgano o la rama del poder a la que éstos pertenezcan.
Siguiendo los criterios de interpretación fijados por
esta Corporación, el sistema normativo que configura el derecho disciplinario,
comprende:
“a) Las conductas -hechos positivos o
negativos- que pueden configurar falta juzgable disciplinariamente. Es así,
como la violación de los deberes, de las prohibiciones o de las inhabilidades o
incompatibilidades, a que están sujetos los funcionarios y empleados públicos,
es considerado por el respectivo estatuto disciplinario como falta
disciplinaria.
b) Las sanciones en que pueden incurrir los
sujetos disciplinados, según la naturaleza de la falta, las circunstancias bajo
las cuales ocurrió su comisión y los antecedentes relativos al comportamiento
laboral.
c) El proceso disciplinario, esto es, el
conjunto de normas sustanciales y procesales que aseguran la garantía
constitucional del debido proceso y regulan el procedimiento a través del cual
se deduce la correspondiente responsabilidad disciplinaria.”[18]
6.1.4. En Colombia, el fundamento de la
responsabilidad disciplinaria se encuentra consagrado en los artículos 6 ° y
123 de la Carta Política, al disponer tales normas que todos los servidores
públicos, sin excepción, son responsables ante las autoridades por infringir la
Constitución, la ley y los reglamentos, y por omisión o extralimitación en el
ejercicio de sus funciones. Como complemento a estos mandatos, y en procura de
materializar el objetivo de la responsabilidad, también los artículos 124 y
150-2 del mismo ordenamiento le atribuyen al legislador la facultad para
determinar la responsabilidad de los servidores públicos y la manera de hacerla
efectiva; facultad que es ejercida por el Congreso de la República a través de
la expedición de estatutos disciplinarios de carácter general y de estatutos
especiales autorizados por la propia Constitución.
6.1.5. Para lo que interesa a este caso, tratándose de
los miembros de la fuerza pública -y concretamente de quienes forman parte de
la Policía Nacional-, en razón a las especiales funciones que le han sido
asignadas, relacionadas con la defensa de la soberanía y el orden
constitucional, el mantenimiento del orden público y la convivencia pacífica,
los artículos 217 y 218 Superiores facultan al legislador para establecer un
régimen disciplinario especial.
Conforme lo ha expresado este Tribunal en abundante
jurisprudencia, “lo que constituye la diferencia específica de ese régimen frente
al general aplicable a los demás servidores públicos, es el señalamiento de una
serie de faltas disciplinarias y de sus correspondientes sanciones, que son
diferentes de las que pueden ser impuestas a la generalidad de los mencionados
servidores públicos”[19],
y cuya previsión, como se mencionó, se justifica por la particular actividad
que les compete desarrollar en favor de la conservación del Estado de Derecho y
que en ningún caso se identifican con las asignadas a las otras entidades del
Estado. Ello, sin embargo, lo ha aclarado la Corte al interpretar el alcance
del principio de especialidad previsto en la Carta y desarrollado por la ley[20], no exime a los
miembros de la fuerza pública de ser también sujetos activos de las conductas
previstas en el régimen disciplinario general, por supuesto, en cuanto aquellas
le sean compatibles y aplicables[21].
En relación con este último aspecto, la hermenéutica
constitucional también ha resaltado que lo fundamental y diferencial para el
régimen disciplinario propio de la fuerza pública, es sin duda el aspecto
subjetivo o sustancial, esto es, lo correspondiente a las faltas y sanciones
especiales, y no el aspecto adjetivo o procedimental, es decir, las normas que
conjugan el trámite o ritual a seguir en las definición de la responsabilidad
disciplinaria, ya que este segundo aspecto puede regirse por las preceptivas
que regulan el proceso disciplinario general, contenido en el respectivo estatuto
disciplinario básico y en las demás disposiciones procesales que le sean
concordantes. En la Sentencia C-310 de 1997 (M.P. Carlos Gaviria Díaz),
recogiendo la posición adoptada previamente en la Sentencia C-088 de 1997, esta
Corporación hizo claridad sobre el tema, de la siguiente manera:
“Es que lo que en verdad diferencia los
estatutos disciplinarios de las fuerzas militares y de la policía nacional
frente a los demás regímenes de esta clase, es la descripción de las faltas en
que pueden incurrir sus miembros y las sanciones que se les pueden imponer,
precisamente por la índole de las funciones que están llamados a ejecutar, las
que no se identifican con las de ningún otro organismo estatal.
No sucede lo mismo con el procedimiento que
se debe seguir para la aplicación de tales sanciones, pues éste sí puede ser
igual o similar al que rige para los demás servidores públicos, de ahí que el
legislador haya decidido establecer uno sólo, el consagrado en el Código
Disciplinario Unico.”
6.1.6. Por lo demás, el régimen disciplinario especial
reconocido por la Carta a los miembros de la fuerza pública, hace parte
integral del concepto de derecho disciplinario general, que según se mencionó,
consiste básicamente en la atribución constitucional otorgada a la administración
pública para imponer sanciones a todos los servidores que, con sus acciones u
omisiones, infrinjan las normas de conducta relativas al correcto desempeño de
las funciones estatales que le hayan sido asignadas; y cuyo propósito
específico es asegurar el cumplimiento de los fines del Estado y la plena
observancia de los principios constitucionales que inspiran el ejercicio de la
función administrativa, como son los de “igualdad, moralidad, eficacia,
economía, celeridad, imparcialidad y publicidad”(C.P. art. 209).
6.1.7. En ese orden, esta Corporación viene
sosteniendo que, de manera general, “la potestad legislativa en el diseño de
los regímenes disciplinarios está limitada por el fin que persigue, cual es el
de asegurar el cumplimiento de la función pública por parte de las autoridades,
dentro de los principios a que se refiere el artículo 209 Superior”. Así, ha
señalado que en materia disciplinaria, cualquiera que sea el régimen de que se
trate, el legislador solo tiene atribución para estipular como falta aquellos
comportamientos relacionados con las funciones asignadas a los servidores
públicos y que afectan el cumplimiento de sus obligaciones, siendo el
desconocimiento de esos deberes funcionales el único criterio de imputación[22]. Es lo que se conoce
como principio de lesividad, el cual constituye una garantía en beneficio de
los destinatarios de la ley disciplinaria, en cuanto prevé que el
quebrantamiento de la norma solo es reprochable cuando ésta ha sido concebida
en función de preservar la eficacia y efectividad del servicio público.
Igualmente, hace énfasis la jurisprudencia en que la
finalidad de las sanciones debe ser eminentemente preventiva o correctiva
conforme lo consagran el Nuevo Código Disciplinario (art. 16 de la Ley 734 de
2002) y los estatutos disciplinarios especiales (Ley art. 14 de la Ley 836 de
2003), y que en el espectro de la potestad disciplinaria, deben aplicarse sin
discusión los principios rectores del debido proceso que gobiernan y orientan
de forma general y específica el ius puniendi o potestad punitiva del
Estado[23]
-tales como el de legalidad, tipicidad y proporcionalidad-, así como también
los principios especiales de la actividad propiamente disciplinaria -como el de
aceptación de la interdicción de las sanciones privativas de la libertad, el de
imposición de la multa como sanción prototípica y el de existencia de un
prodecimiento especial-.
6.1.8. En lo que toca con las garantías orientadoras
del debido proceso, ha concluido este Tribunal, a partir de lo consagrado en el
artículo 29 Superior, que los mismos están llamados a irradiar la actividad
disciplinaria, aun cuando no con la misma intensidad que en el campo del
derecho penal. Como fundamento de esta afirmación, ha esgrimido la
jurisprudencia, en plena concordancia con la doctrina especializada[24], que la aplicación de
tales principios en materia penal tiene carácter restrictivo y riguroso, en
razón de la importancia de los derechos allí involucrados como es el de la
libertad individual, que por supuesto no es objeto de afectación en el régimen
disciplinario, y del hecho de que el derecho penal proyecta sus efectos
normativos a todo el conglomerado social y no a un grupo específico o
determinado como sí ocurre en el caso del derecho disciplinario.
En efecto, mientras que las sanciones penales suelen
dirigirse a toda la población y se trata de medidas que de ordinario afectan la
libertad física del infractor, las sanciones disciplinarias se dirigen
únicamente a los servidores públicos y tienen que ver con el incumplimiento de
la función que desarrollan, afectando a aquél con llamados de atención,
suspensiones, separación de la actividad pública y la imposición de multas; lo
cual sin duda marca una diferencia clara en la actividad sancionatoria de uno y
otro derecho, que irradia de alguna manera en la aplicación más o menos rígida
de las garantías del debido proceso. En este sentido se pronunció la Corte en
la Sentencia C-827 de 2001 (M.P. Alvaro Tafur Galvis), citando a su vez la
sentencia C-597 de 1996 (M.P. Alejandro Martínez Caballero), al afirmar:
“En ese orden de ideas, la
Corte ha expresado que “entre el derecho penal y los otros derechos
sancionadores existen diferencias que no pueden ser desestimadas. Así, el
derecho penal no sólo afecta un derecho tan fundamental como la libertad
sino que además sus mandatos se dirigen a todas las personas, por lo
cual es natural que en ese campo se apliquen con máximo rigor las garantías del
debido proceso. En cambio, otros derechos sancionadores no sólo no afectan
la libertad física, pues se imponen otro tipo de sanciones, sino que además sus
normas operan en ámbitos específicos, ya que se aplican a personas que
están sometidas a una sujeción especial -como los servidores públicos- o a
profesionales que tienen determinados deberes especiales, como médicos,
abogados o contadores. En estos casos, la Corte ha reconocido que los
principios del debido proceso se siguen aplicando pero pueden operar con una
cierta flexibilidad en relación con el derecho penal.”[25]. (Subrayas
fuera de texto)
6.1.9. No obstante las diferencias que puedan existir
entre los diversos regímenes que integran el derecho sancionador -penal,
disciplinario, contravencional, correccional y punitivo por indignidad
política-, se ha dicho que éstas se materializan en la consideración menos
rígida de las garantías del debido proceso particularmente en el campo
disciplinario, pero sin llegar al extremo de hacer nugatoria su plena observancia
y aplicación. De hecho, todas las autoridades estatales titulares de la
potestad sancionadora, incluyendo por supuesto las que interactúan como
creadoras de derecho y como operadores jurídicos en el derecho disciplinario,
por expresa disposición constitucional se encuentran obligadas a garantizar y
respetar el derecho fundamental del debido proceso, a través de las diversas
actuaciones que les corresponda cumplir. En este sentido, el artículo 29 de la
Constitución Política es claro en afirmar que: “El debido proceso se
aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas”.
Compartiendo este criterio de interpretación,
manifestó esta Corporación en reciente pronunciamiento que, “lo que se exige
frente al derecho al debido proceso no es que los principios de la normatividad
sustantiva y procesal del derecho penal se apliquen a todas las actuaciones
judiciales, administrativas o de carácter sancionatorio, sino que en todo caso
de actuación administrativa exista un proceso debido, que impida y erradique la
arbitrariedad y el autoritarismo, que haga prevalecer los principios de
legalidad y de justicia social, así como los demás principios y fines del
Estado, y que asegure los derechos constitucionales, los intereses legítimos y
los derechos de origen legal o convencional de todas las personas”.[26]
6.2. Los principios de legalidad, tipicidad y
proporcionalidad en el ámbito de la potestad disciplinaria del Estado.
6.2.1. Tal como se precisó en el punto anterior, a
partir de sus respectivas particularidades, en el derecho disciplinario
sancionador cobran vigencia los principios rectores del debido proceso
generalmente aceptados, en especial los de legalidad, tipicidad y
proporcionalidad, como una forma de control a la potestad sancionadora del
Estado en esa área de la función pública, y como garantía del respeto a los
derechos fundamentales del sujeto investigado.
6.2.2. Sobre el principio de legalidad, ha precisado
la Corte en innumerables fallos que comporta una de las conquistas más
significativas del constitucionalismo democrático, en cuanto actúa a la manera
de una salvaguarda de la seguridad jurídica de los ciudadanos, permitiéndoles
conocer con anticipación las conductas reprochables y las sanciones que le son
aplicables. A partir del citado principio, no es posible adelantar válidamente
un proceso penal, disciplinario o de naturaleza sancionadora si el precepto -praeceptum
legis-  y su correspondiente consecuencia jurídica -sanctio legis-
no se encuentran previamente definidos en la ley.
Como es sabido, el principio de legalidad aparece
consagrado expresamente en el artículo 29 de la Constitución Política bajo la
premisa según la cual: “nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes
al acto que se le imputa…”; premisa que además es común al derecho
internacional y por lo mismo aparece incorporada en todos los tratados de
derechos humanos. En palabras de esta Corporación, el principio de legalidad,
de aceptación universal, en la forma como ha sido concebido, busca proteger la
libertad individual, controlar la arbitrariedad judicial y asegurar la igualdad
material de las personas frente al poder punitivo y sancionador del Estado[27].
Respecto a las finalidades que persigue el principio
de legalidad, ha señalado la jurisprudencia que además de otorgar certidumbre
normativa sobre la conducta y la sanción a imponer, el mismo exige también que
el texto predeterminado tenga fundamento directamente en la ley, sin que sea
posible transferir tal facultad al Gobierno o a las autoridades administrativas
por ser una competencia privativa del legislador[28].
6.2.3. En lo que se refiere al principio de tipicidad
o taxatividad, constituye éste una concreción o derivación del principio de
legalidad al que se hizo referencia anteriormente. Con base en este principio,
el legislador no solo esta obligado a describir las conductas que califica como
hechos punibles o infracciones disciplinarias, sino además a hacerlo de forma
completa, clara e inequívoca, de manera que permita a sus destinatarios tener
certidumbre o certeza sobre los comportamientos ilícitos, es decir, de saber con
exactitud hasta donde llega la protección jurídica de sus propios actos o
actuaciones.
En virtud del principio de tipicidad, lo ha expresado
la Corte, para que una norma de carácter sancionador se repute
constitucionalmente válida, es necesario que su texto sea preciso, esto es, que
incluya los elementos esenciales del tipo como son la descripción de la
conducta, “la naturaleza de las sanciones, sus montos máximos y mínimos, así
como los criterios de proporcionalidad que debe tomar en cuenta el juzgador al
imponer en concreto el castigo”[29];
ya que sólo de esta manera se llega a restringir razonablemente el poder
discrecional de la autoridad que detenta el poder sancionador. Que el ius
puniendi del Estado sea reglado y sometido a los controles necesarios, es
precisamente uno de los objetivos que persigue el Estado de Derecho, en cuanto
representa la forma de garantizar la plena vigencia de los derechos y garantías
de los potenciales encartados, erradicando así la arbitrariedad y el
autoritarismo.
Ciertamente, de acuerdo con el criterio doctrinal y
jurisprudencial de mayor aceptación, el concepto de precisión implica que son
varios los criterios reguladores en la valoración normativa de la falta: (i) el
grado de culpabilidad del agente (si actuó con dolo o culpa); (ii) la gravedad
o levedad de su conducta (si por su naturaleza debe ser calificada como leve,
grave o gravísima); y (ii) la graduación de la respectiva sanción (mínima,
media o máxima según la intensidad del comportamiento). En la medida en que el
precepto que contiene la conducta jurídicamente reprochable no permita definir
tales aspectos, el mismo resulta contrario al principio de tipicidad y
proporcionalidad y, por tanto, es a todas luces inconstitucional. Al respecto,
dijo esta Corporación en la Sentencia C-564 de 2000 (M.P. Alfredo Beltrán
Sierra:
“El principio de legalidad, en términos
generales, puede concretarse en dos aspectos: el primero, que exista una ley
previa que determine la conducta objeto de sanción y, el segundo, en la
precisión que se emplee en ésta para determinar la conducta o hecho objeto de
reproche y la sanción que ha de imponerse. Aspecto éste de gran importancia,
pues con él se busca recortar al máximo la facultad discrecional de la
administración en ejercicio del poder sancionatorio que le es propio. Precisión
que se predica no sólo de la descripción de la conducta, sino de la sanción
misma.”
Cabe advertir, sin embargo, que a pesar de que la
tipicidad es plenamente exigible en el derecho disciplinario, este Tribunal
viene reconociendo que el mismo opera con un cierto nivel de flexibilidad
frente a la forma estricta y rigurosa como se concibe en materia penal. Para la
Corte[30],
la razón fundamental de tal diferencia deviene de la naturaleza misma de las
normas penales y disciplinarias, toda vez que mientras en las primeras la
conducta reprochable es esencialmente autónoma, en las segundas, por el
contrario, suele carecer en la mayoría de los casos de autonomía en cuanto se
describe de forma incompleta, siendo necesario remitir a otras preceptivas
donde esta contenida la orden o prohibición cuyo incumplimiento conlleva a la
respectiva sanción.
Y es que, en el derecho disciplinario la regla general
es que la tipicidad de sus infracciones se regula “por la lectura sistemática
de la norma que establece la función, la orden o la prohibición y de aquella otra
que de manera genérica prescribe que el incumplimiento de tales funciones,
órdenes o prohibiciones constituye una infracción disciplinaria”. Ese estilo de
entrar a definir la tipicidad de la conducta por medio de normas
complementarias, comporta un método legislativo conocido por la doctrina y la
jurisprudencia como el de las normas o tipos en blanco, que como se dijo,
consiste “en descripciones incompletas de las conductas sancionadas, o en
disposiciones que no prevén la sanción correspondiente, pero que en todo caso
pueden ser complementadas por otras normas a las cuales remiten las primeras”[31].
Respecto de los llamados tipos en blanco,
ha considerado la Corte que se ajustan al principio de tipicidad y son
admisibles constitucionalmente, en los casos en que el correspondiente reenvío
normativo permita al operador jurídico establecer y determinar inequívocamente
el alcance de la conducta reprochable y de la sanción correspondiente. [32] Así, en principio es
válido el establecimiento de tipos disciplinarios que ostentan un grado de
determinación menor que los tipos penales, sin que ello signifique que la
imprecisión definitiva en la descripción de la conducta sancionable no conduzca
a la violación del principio de tipicidad.
6.2.4. Finalmente, en lo que hace al
principio de proporcionalidad, hay que señalar que, a partir de su conexidad
con los principios de legalidad y tipicidad, el mismo busca que la conducta
ilícita adoptada por el legislador no solo tenga un claro fundamento jurídico,
sino que permita su aplicación sin afectar irrazonablemente los intereses del
potencial implicado o que tal hecho solo se presente en grado mínimo, de manera
que éste quede protegido “de los excesos o abusos de poder que podrían provenir
del empleo indiscriminado de la facultad legislativa o de la discrecionalidad
atribuida a la administración”.[33]
Reiterando lo dicho por esta Corte, la
proporcionalidad “sirve como punto de apoyo de la ponderación entre principios
constitucionales: cuando dos principios entran en colisión, porque la
aplicación de uno implica la reducción del campo de aplicación de otro,
corresponde al juez constitucional determinar si esa reducción es
proporcionada,  a la luz de la importancia del principio afectado”[34].
En esa orientación, la jurisprudencia
sostiene que el principio de proporcionalidad comprende varios aspectos, a
saber: (i) la adecuación entre la medida escogida y el fin perseguido;
(ii) la necesidad de la utilización de la medida para el logro del fin, esto
es, que no exista otro medio que pueda conducir al mismo fin; y (iii) la
proporcionalidad stricto sensu entre la medida y el fin, es decir, la
ponderación entre el principio que se protege y el que se sacrifica y la debida
correspondencia entre la falta y la sanción.[35]
En materia sancionatoria administrativa,
tanto el Código Disciplinario Único (ley 734 de 2002) como el Régimen
Disciplinario Especial de la Policía Nacional (Decreto 1798 de 2000), se
refieren a la proporcionalidad como principio rector del proceso, al tiempo que
disponen como consecuencia de su aplicación material que “La sanción
disciplinaria debe corresponder a la gravedad de la falta”, y que para su valoración
deben tenerse en cuenta los distintos criterios de dosificación de la misma.
6.3. Inconstitucionalidad de la expresión
acusada por desconocimiento de los principios de tipicidad y proporcionalidad.
6.3.1. Aplicando los planteamientos
expuestos en esta Sentencia al asunto que concentra la atención de la Corte, se
encuentra que la expresión acusada del parágrafo del artículo 4° de la Ley 124
de 1994 viola la Constitución Política, dado el alto grado de imprecisión que
por su intermedio se incorpora a la infracción disciplinaria allí descrita. A
juicio de la Sala, la indeterminación en la conducta ilícita afecta
sustancialmente los principios de tipicidad y proporcionalidad que, según se ha
señalado, hacen parte de las garantías esenciales que nutren el derecho
fundamental al debido proceso consagrado en el artículo 29 Superior, los cuales
también están llamados a regir en el campo del derecho disciplinario.
6.3.2. Como se explicó, por medio de la
norma parcialmente acusada se faculta al Comisionado Nacional de Policía o a su
Delegado, para sancionar “con la destitución inmediata del responsable o
responsables”, a la autoridad de policía que cometa cualquier abuso contra
el menor que es sorprendido consumiendo bebidas embriagantes o en estado de beodez.
Una detenida lectura del texto en cuestión permite establecer, sin la menor
discusión, que la tipificación de la conducta es vaga, deficiente y lesiva de
las garantías del sujeto disciplinado, ya que se impone al infractor la máxima
sanción prevista en la legislación disciplinaria, sin que se concrete en ella
de manera taxativa el tipo de conducta que da lugar al referido castigo,
permitiendo que los comportamientos que se califican como abusivos dependan de
la apreciación subjetiva del funcionario que ejerce la potestad disciplinaria,
o de su libre albedrío. Así, cualquier abuso en que incurra la autoridad de
policía, por leve o menor que este sea, faculta automáticamente al operador
jurídico para imponer la única sanción prevista: la de destitución inmediata,
sin ningún tipo de análisis de culpabilidad y responsabilidad.
6.3.3. En ese sentido, no permite la norma,
ni expresa ni implícitamente, esto es, ni directamente ni por vía de remisión a
la ley procesal disciplinaria (Ley 734 de 2002), que para efectos de imponer la
sanción se tengan en cuenta los criterios reguladores de la valoración
normativa de la falta como son: (i) la gravedad o levedad de la conducta
infractora, (i) la culpabilidad del agente y (i) la graduación de la sanción a
imponer. La circunstancia específica de que el precepto en cuestión defina
integralmente la conducta objeto de reproche y al mismo tiempo la sanción a
imponer, o sea, decida castigar con la destitución inmediata cualquier
comportamiento abusivo de la autoridad policial contra el menor, descarta de
facto el análisis de proporcionalidad que, como garantía del principio de
tipicidad procesal, debe adelantar el juzgador al momento de imponer el
concebido castigo.
6.3.4. En atención a los criterios de
valoración normativa, la falta de tipicidad y proporcionalidad del precepto
impugnado es evidente, ya que la conducta que se castiga: el abuso de
autoridad, puede llegar a comprender actuaciones de distinto grado que no son
apreciadas de forma diferente por la autoridad disciplinaria. Así, mientras que
en algunas ocasiones la acción del agente puede dar paso a conductas
tipificados por la ley disciplinaria como gravísimas, siendo entonces
consecuente la sanción de destitución. En otros casos, su comportamiento
abusivo puede ser menor y constituir falta grave o leve -dolosa o culposa-,
caso en el cual lo que corresponde es imponer sanciones menores a la
destitución, tales como la amonestación, la multa o la suspensión. Esta
evaluación, conforme se extrae de la norma no es posible, pues, se insiste,
aquella sanciona con destitución cualquiera sea el comportamiento abusivo del
infractor, es decir, que juzga con la misma intensidad, por citar un ejemplo,
tanto el maltrato verbal en que incurra el agente como el maltrato físico.
6.3.5. Así entendida, la expresión
cuestionada desconoce flagrantemente el principio de tipicidad, pues conforme
al mismo, el legislador esta obligado no solo a describir las conductas que
califica como infracción disciplinaria, sino a hacerlo de manera completa,
clara e inequívoca, facilitando a sus destinatarios la información completa
sobre los comportamientos ilícitos para conocer de antemano hasta donde llega
la protección jurídica de sus actos. También afecta de manera evidente el
principio de proporcionalidad, ya que en virtud de tal principio la sanción
disciplinaria debe corresponder a la gravedad de la falta con el fin de evitar
los abusos en su valoración e imposición definitiva, hecho que no tiene
ocurrencia en el presente caso.
6.3.6. Cabe destacar que, un cuando en
principio es válido que en materia disciplinaria se establezcan infracciones
que ostentan un grado de determinación menor que los tipos penales, tal y como
ocurre en el presente caso, el hecho de que el texto acusado impida determinar
inequívocamente el alcance de la conducta reprochable, porque en esencia es
incompleto y tampoco permite el correspondiente reenvío a las normas del
procedimiento disciplinario general, descarta cualquier posibilidad de aplicar
el criterio de flexibilidad en materia de tipicidad y proporcionalidad.
6.3.7. Por otra parte, es cierto que en
virtud del principio de interés superior del menor, los fines que persigue la
norma, en los términos en que ha sida concebida originalmente, son
indiscutiblemente legítimos: la protección de la población infantil frente al
consumo y venta de bebidas embriagantes. Sin embargo, de acuerdo a lo dicho,
algunos de los medios empleados para alcanzar dicho fin resultan vagos e
imprecisos, sacrificando irrazonablemente garantías sustanciales del debido
proceso, cuyo reconocimiento y aplicación material para el caso del precepto en
cuestión, en nada afecta el bien jurídico tutelado por el legislador -los
niños-.
6.3.8. En relación con esto último, cabe
precisar, en concordancia con lo expresado por la Vista Fiscal, que tampoco la
declaratoria de inconstitucionalidad de la expresión “con la destitución
inmediata del responsable o responsables”, implica un desconocimiento del
principio de interés superior del menor y, por tanto, una desprotección de sus
derechos frente al consumo de licor. Ello, en atención a que el texto que
permanece vigente mantiene incólume la referida infracción, en el sentido de
autorizar al Comisionado de la Policía o a su Delegado para sancionar a los
miembros de la Policía Nacional que cometan abusos contra los menores
sorprendidos consumiendo bebidas embriagantes o en estado de beodez, solo que a
partir del presente pronunciamiento tal infracción se castigará aplicando los
criterios de valoración de las conductas y las penas establecidos en el Régimen
Disciplinario Especial de la Policía Nacional (Decreto-Ley 1798 de 2000) y en
el Código Disciplinario Único (Ley 734 de 2002).
6.3.9. A este respecto, se tiene que el
Decreto-Ley 1798 de 2000, en su artículo 36, clasifica las faltas
disciplinarias en gravísimas, graves y leves. Los artículos 37, 38 y 39 señalan
taxativamente las faltas que se consideran gravísimas, graves y leves. Por su
parte, el artículo 41 dispone cuáles son las sanciones a las que están sometidos
los miembros de la Policía Nacional, entre las cuales se mencionan la
destitución -para faltas gravísimas-, la suspensión, la multa y la
amonestación. Finalmente, el artículo 43 se refiere a los criterios para la
graduación de la falta, agregándose en los artículos 44 y 45 las circunstancias
de agravación y atenuación punitiva. De acuerdo a tales criterios de
valoración, en concordancia con las normas aplicables del Código Disciplinario
Único, serán entonces juzgadas las conductas de los miembros de la Policía
Nacional que incurran en abusos respecto de los menores sorprendidos
consumiendo licor o en estado de beodez, con el fin de garantizar plenamente su
derecho fundamental al debido proceso.
6.3.10. Ahora bien, por fuera de las
violaciones al debido proceso, no encuentra la Corte que, conforme lo afirma el
demandante, la expresión acusada también desconozca, estricto sensu, los
principios de dignidad humana e igualdad material. En relación con lo primero,
por cuanto el objetivo de la misma no es desconocer la condición humana de los
miembros de la policía nacional, ni tampoco sería ésta la consecuencia directa
de su aplicación práctica. Entendiendo que la dignidad se materializa en el
trato respetuoso que debe prodigarse a toda persona por el hecho de serlo, es
claro que el precepto en cuestión no persigue colocar al sujeto activo de la
infracción en condiciones inferiores a las que la naturaleza le reconoce como
ser humano. Como ya se ha dicho, su objetivo es otorgar una protección especial
al menor; protección que, en los términos explicados, contraviene las garantías
de tipicidad y proporcionalidad consustanciales al derecho fundamental del
debido proceso.
Respecto a lo segundo, no es cierto que se
afecte la igualdad, ya que la sanción concebida en la norma es aplicable a
todos los miembros de la policía que incurran en abuso sin distingo alguno.
Sobre la presunta discriminación frente a los demás servidores públicos,
consecuencia de recibir los destinatarios del precepto acusado un tratamiento sancionatorio
más gravoso, cabe precisar que, contrario a lo sostenido por el actor, en ese
escenario no resulta válido plantear el juicio de igualdad toda vez que se
trata de sujetos que poseen distintas características y, por tanto, que no son
jurídicamente comparables. Según se mencionó en el apartado 6.1 de esta
Sentencia, la Policía Nacional conforma un cuerpo armado de naturaleza civil
que, por razón de sus particulares funciones relacionadas directamente con el
mantenimiento del orden público y constitucional, es objeto de un tratamiento
jurídico especial, el cual se materializa en el sometimiento a un régimen
sancionatorio también especial, claramente diferenciable del que en ese campo
rige para los otros servidores estatales.
6.3.11. De acuerdo con las consideraciones
expuestas, por resultar contraria a la Constitución Política, en particular al
derecho fundamental del debido proceso en sus garantías de tipicidad y
proporcionalidad (C.P. art. 29), en la parte resolutiva del presente fallo se
declarará inexequible la expresión “con la destitución inmediata del
responsable o responsables”, contenida en el parágrafo único del artículo
4° de la Ley 124 de 1994.
VII.   DECISION
En mérito de lo expuesto, la Sala
Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y
por mandato de la Constitución,
R E S U E L V E
Declarar INEXEQUIBLE la expresión “con
la destitución inmediata del responsable o responsables”, contenida en el
parágrafo único del artículo 4° de la Ley 124 de 1994.
Notifíquese, comuníquese, cúmplase,
publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el
expediente
JAIME ARAUJO RENTERIA
Presidente
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
ALFONSO GOMEZ MENDEZ
Conjuez
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
RODRIGO UPRIMNY YEPES
Magistrado (E)
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INES VARGAS HERNANDEZ
Magistrada
IVAN HUMBERTO ESCRUCERIA
MAYOLO
Secretario General (E)
Salvamento de
voto del Magistrado ALFREDO BELTRÁN SIERRA, en relación con la sentencia C-796
de 24 de agosto de 2004 (Expediente D-4997).
DERECHOS FUNDAMENTALES DEL NIÑO-Protección constitucional/DERECHOS DEL
NIÑO-Prevalencia (Salvamento de voto)
CONVENCION SOBRE LOS DERECHOS DEL NIÑO-Importancia (Salvamento de voto)
NIÑO-Sujeto
de especial protección/DESTITUCION POR ABUSO DE AUTORIDAD POLICIAL EN CONTRA
DE UN MENOR RESPECTO DE LEY QUE PROHIBE EXPENDIO DE BEBIDAS EMBRIAGANTES-Justificación
constitucional (Salvamento de voto)
Los niños son en el Derecho Colombiano y en el Derecho
Internacional, sujetos de especial protección. En tal virtud, no resulta
inconstitucional que “cualquier abuso de la autoridad policial cometido en
contra del menor” se sancione con la “destitución inmediata del responsable o
responsables”, pues no resulta admisible, ni siquiera en principio, que pueda
tolerarse el abuso de las autoridades con respecto a menores presuntamente
infractores de la Ley 124 de 1994, o de cualquier otra ley, pues jamás puede la
sociedad aceptar que el maltrato físico, psicológico o de cualquier otra
naturaleza pueda ser legítimo cuando la víctima de él sea un adulto y, con mucha
mayor razón, si se trata de un niño.
DESTITUCION POR ABUSO DE AUTORIDAD POLICIAL EN CONTRA
DE UN MENOR RESPECTO DE LEY QUE PROHIBE EXPENDIO DE BEBIDAS EMBRIAGANTES-Inexistencia de indeterminación en su
tipificación/DESTITUCION POR ABUSO DE AUTORIDAD POLICIAL EN CONTRA DE UN
MENOR RESPECTO DE LEY QUE PROHIBE EXPENDIO DE BEBIDAS EMBRIAGANTES-No
aplicación del principio de proporcionalidad (Salvamento de voto)
No es acertada la apreciación según la cual habría en
esta norma una indeterminación en su tipificación, como quiera que por abuso ha
de entenderse la acción no legítima de las autoridades, de tal manera que
cualquiera que sea la conducta abusiva, debe ser sancionada. Tampoco es cierto
que ha de aplicarse en este caso el principio de proporcionalidad, para
distinguir entonces entre abusitos, abusos mayores o abusos protuberantes,
porque todo son eso: abusos que, si se cometen contra un menor, bien puede el
legislador considerarlos como muy graves, a tal punto que sin perjuicio de la
sanción penal correspondiente, al responsable se le retire mediante destitución
del servicio público, entre otras cosas porque el artículo 6º de la Carta
dispone que los servidores públicos son responsables por infracción de la
Constitución o de las leyes, así como cuando incurran en omisión o
extralimitación en el ejercicio de sus funciones.
Con el debido
respeto por las decisiones de la Corte Constitucional, salvo el voto en
relación con lo resuelto en la Sentencia C-796 de 24 de agosto de 2004,
mediante la cual se declaró la inexequibilidad parcial del parágrafo del
artículo 4º de la Ley 124 de 1994.
Son razones de
este salvamento de voto, las siguientes:
1ª. Mediante la
Ley 124 de 1994, “se prohíbe el expendio de bebidas embriagantes a menores
de edad y se dictan otras disposiciones”.  En el artículo 4º de dicha ley
se establece la prohibición de detención al menor infractor, a quien en lugar
de detenerle, ha de ser “citado mediante boleta para que dentro de las
cuarenta y ocho (48) horas siguientes, comparezca ante el Defensor de Familia o
quien haga sus veces, en compañía de sus padres o acudientes, y del Personero
Municipal o Delegado”.  En el parágrafo del citado 4º de la Ley 124 de 1994
se dispone que “sin perjuicio de las sanciones penales correspondientes, cualquier
abuso de la autoridad policial cometido en contra del menor, será sancionado
por el Comisionado Nacional para la Policía o su Delegado, con la
destitución inmediata del responsable o responsables”, expresión
subrayada que fue la demandada en este proceso.
2ª. A mi juicio,
la declaración de inexequibilidad que se hizo por la Corte del mandato de
destitución inmediata del responsable o responsables de cualquier abuso
policial cometido en contra de un menor, resulta equivocado.
Ello es así, por
cuanto el artículo 44 de la Carta Política señala de manera contundente, clara,
que no deja lugar a duda alguna cuáles son los derechos fundamentales de los
niños.  Y entre estos, establece el de la protección contra toda forma de “violencia
física o moral, secuestro, venta, abuso sexual, explotación laboral o económica
o trabajos riesgosos” y además, señala que en caso de conflicto, “los
derechos de los niños, prevalecen sobre los derechos de los demás”.
Por otra parte,
ha de recordarse que en igual sentido se encuentra la “Convención sobre los
Derechos del Niño adoptada por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 20
de noviembre de 1989” y aprobada por Colombia mediante la Ley 12 de 1991.
3ª.  Siendo ello
así, los niños son entonces en el Derecho Colombiano y en el Derecho
Internacional, sujetos de especial protección.  En tal virtud, no resulta
inconstitucional que “cualquier abuso de la autoridad policial cometido en
contra del menor” se sancione con la “destitución inmediata del
responsable o responsables”, pues no resulta admisible, ni siquiera en
principio, que pueda tolerarse el abuso de las autoridades con respecto a
menores presuntamente infractores de la Ley 124 de 1994, o de cualquier otra
ley, pues jamás puede la sociedad aceptar que el maltrato físico, psicológico o
de cualquier otra naturaleza pueda ser legítimo cuando la víctima de él sea un
adulto y, con mucha mayor razón, si se trata de un niño.
No es acertada
la apreciación según la cual habría en esta norma una indeterminación en su
tipificación, como quiera que por abuso ha de entenderse la acción no legítima
de las autoridades, de tal manera que cualquiera que sea la conducta abusiva,
debe ser sancionada.  Tampoco es cierto que ha de aplicarse en este caso el
principio de proporcionalidad, para distinguir entonces entre abusitos, abusos
mayores o abusos protuberantes, porque todo son eso:  abusos que, si se
cometen contra un menor, bien puede el legislador considerarlos como muy
graves, a tal punto que sin perjuicio de la sanción penal correspondiente, al
responsable se le retire mediante destitución del servicio público, entre otras
cosas porque el artículo 6º de la Carta dispone que los servidores públicos son
responsables por infracción de la Constitución o de las leyes, así como cuando
incurran en omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones.
4ª.  Las
consideraciones precedentes me impiden compartir lo resuelto en la sentencia.
Por ello salvo el voto.
Fecha ut supra.
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
Salvamento de voto del Magistrado Alvaro Tafur Galvis
a la Sentencia C-796/04
Referencia: expediente D-4997
Demanda de inconstitucionalidad parcial contra el
parágrafo del artículo 4° de la Ley 124 de 1994.
Magistrado Ponente:
Dr. RODRIGO ESCOBAR GIL
Por compartir plenamente las consideraciones
expresadas en el salvamento de voto presentado por el Doctor Alfredo Beltrán
Sierra, adhiero integralmente al contenido del mismo.
Fecha ut supra,
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
Salvamento de voto a la Sentencia C-796/04
INTERES SUPERIOR DEL MENOR Y DERECHO DISCIPLINARIO-Relaciones (Salvamento de voto)
INTERES SUPERIOR DEL MENOR-Premisa
respecto de normatividad/INTERES SUPERIOR DEL MENOR-Límite negativo
respecto de autoridades/INTERES SUPERIOR DEL MENOR-Deberes positivos del
Estado, la familia y la sociedad/NIÑO-Sujeto de derecho (Salvamento de
voto)
El interés superior del menor constituye
la premisa fundamental bajo la cual se debe interpretar, integrar y aplicar la
normatividad interna e internacional relacionada con la niñez y la
adolescencia. Constituye un límite negativo a la discrecionalidad con que
cuentan las autoridades en la adopción de decisiones relacionadas con los
niños; y al mismo tiempo, impone al Estado, a la familia y a la sociedad en
general, deberes positivos de actuación, encaminados a salvaguardar los
derechos fundamentales de un sector de la población que se encuentra en una
manifiesta situación de indefensión. El interés superior del menor parte de
concebir al niño como un sujeto de derecho y no como un simple objeto de
protección legal. De manera que al niño se le reconocen los derechos humanos
básicos, así como otros que se encuentran directamente relacionados con su
condición.
DERECHOS DEL NIÑO-Consagración en la
Constitución y tratados internacionales (Salvamento de voto)
DERECHOS DEL MENOR-Deber positivo del
legislador de adoptar normas de protección/DERECHOS DEL MENOR-Normas de
protección ante abusos por autoridades públicas, familiares o terceros/DERECHO
DISCIPLINARIO RESPECTO DE DERECHOS DEL MENOR-Instrumento para asegurar el
cumplimiento de deberes por funcionarios públicos (Salvamento de voto)
En virtud del artículo 44 constitucional y de
las diversas obligaciones internacionales asumidas por el Estado colombiano en
materia de protección de los derechos del menor, el legislador está ante el
deber positivo de adoptar normas encaminadas a proteger a los niños contra
cualquier clase de abuso de que sean víctimas, ya sea éste proveniente de
autoridades públicas, de sus familiares o de terceros. En tal sentido, el
derecho disciplinario se erige en un instrumento más para asegurar el
cumplimiento de los mencionados deberes por parte de los funcionarios públicos.
PRINCIPIO DE TIPICIDAD EN MATERIA DISCIPLINARIA-No desconocimiento por expresión que si bien resulta ser amplia no
por ello es indeterminada/DESTITUCION POR ABUSO DE AUTORIDAD POLICIAL EN
CONTRA DE UN MENOR RESPECTO DE LEY QUE PROHIBE EXPENDIO DE BEBIDAS EMBRIAGANTES-Expresión
si bien resulta ser amplia no por ello es indeterminada (Salvamento de voto)
Efectivamente en materia disciplinaria el legislador
debe respetar el principio de tipicidad, en el sentido de evitar consagrar
faltas disciplinarias de manera ambigua, oscura o deficiente. No obstante, en
el presente caso dicha situación no se presentaba. En efecto, la expresión
“cualquier abuso de la autoridad policial cometido contra el menor” si bien
resulta ser amplia, no por ello es indeterminada o imprecisa, por cuanto se
trata, genéricamente, de una actuación grave que atenta contra los fines de la
actividad policial. En derecho disciplinario es usual que el legislador no
describa plenamente la falta del servidor público, sino que prefiera prever
determinados reenvíos hacia otras normatividades, con el propósito de concretar
el contenido de la infracción al deber funcional.
ABUSO DE AUTORIDAD-Noción (Salvamento de voto)
LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN
MATERIA DISCIPLINARIA-Margen
amplio en estructuración de diversas sanciones/PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD
EN LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN SANCION DISCIPLINARIA-Observancia
(Salvamento de voto)
El legislador cuenta con un amplio margen de
configuración normativa al momento de estructurar las diversas sanciones
disciplinarias. A decir verdad, hace parte de su ámbito competencial establecer
qué comportamientos de los funcionarios públicos merecen ser tipificados como
falta disciplinaria; la existencia de causales de justificación, la sanción a
imponer en cada caso y el trámite correspondiente para llegar a éstas. La Corte
también ha sido constante en afirmar que el legislador debe respetar el
principio de proporcionalidad, el cual emana del principio del Estado Social de
Derecho y del respeto por la dignidad humana y por lo tanto es de rango
constitucional y concreta el principio de ponderación de bienes en el sentido
de una prohibición de exceso. Sobre el particular, esta Corporación en
sentencia C-070 de 1996 derivó el principio de proporcionalidad, en tanto que
límite a la actividad punitiva del Estado, de diversas normas constitucionales.
En este orden de ideas, el principio de proporcionalidad apunta a una relación
medio-fin, esto es, si para la consecución de un propósito constitucionalmente
válido el medio seleccionado por el legislador en materia disciplinaria,
resulta ser acorde con la gravedad del hecho imputable a la autoridad pública y
la lesión a los bienes jurídicos tutelados.
PROHIBICION DE EXPENDIO DE BEBIDAS
EMBRIAGANTES A MENORES DE EDAD-Abuso por autoridad policial es sancionado con la destitución inmediata
(Salvamento de voto)
DESTITUCION POR ABUSO DE AUTORIDAD POLICIAL
RESPECTO DE LEY QUE PROHIBE EL EXPENDIO DE BEBIDAS EMBRIAGANTES A MENORES DE
EDAD-No resulta ser
desproporcionada (Salvamento de voto)
Referencia: expediente D-4997
Demanda de
inconstitucionalidad parcial contra el parágrafo del artículo 4º de la Ley 124
de 1994.
Actor: César Augusto Ospina Morales.
Magistrado Ponente:
Dr. RODRIGO ESCOBAR GIL
Con el acostumbrado respeto, la suscrita Magistrada
disiente de la decisión mayoritaria que consideró que la Corte debía declarar
inexequible la expresión “con la destitución inmediata del responsable o
responsables”, del parágrafo único del artículo 4º de la Ley 124 de 1994,
por las razones que paso a explicar.
1. Relaciones
entre el interés superior del menor y el derecho disciplinario.
El interés superior del menor
constituye la premisa fundamental bajo la cual se debe interpretar, integrar y
aplicar la normatividad interna e internacional relacionada con la niñez y la
adolescencia. Constituye un límite negativo a la discrecionalidad con que
cuentan las autoridades en la adopción de decisiones relacionadas con los
niños; y al mismo tiempo, impone al Estado, a la familia y a la sociedad en
general, deberes positivos de actuación, encaminados a salvaguardar los
derechos fundamentales de un sector de la población que se encuentra en una
manifiesta situación de indefensión.
El interés superior del menor parte
entonces de concebir al niño como un sujeto de derecho y no como un simple
objeto de protección legal. De manera que al niño se le reconocen los derechos
humanos básicos, así como otros que se encuentran directamente relacionados con
su condición. Incluso desde antes de la expedición de la actual Carta Política,
el principio rector del interés superior del menor apareció consignado en el
artículo 20 del Código del Menor de 1989, en los siguientes términos:
“Las personas y las entidades tanto
públicas como privadas que desarrollen programas o tengan responsabilidades en
asuntos de menores tomarán en cuenta sobre toda otra consideración, el
interés superior del menor ( subrayado fuera de texto ).
De manera mucho más generosa, el
artículo 44 de la Constitución de 1991 reconoce un conjunto de derechos
específicos de los niños, señalando además que “Gozarán también de los demás
derechos consagrados en la Constitución, en las leyes y en los tratados
internacionales ratificados por Colombia.... los derechos de los niños
prevalecen sobre los derechos de los demás”. En consecuencia, al momento de
establecer el catálogo de derechos fundamentales de los niños, por mandato
constitucional, será necesario acudir a determinados instrumentos
internacionales, en especial, la Convención sobre los Derechos del Niño de
1989, la cual consagra diversas obligaciones para los Estados, dentro de las
cuales se destacan las siguientes:
“Artículo
2
( ... )
2. Los Estados Partes tomarán todas las medidas apropiadas para
garantizar que el niño se vea protegido contra toda forma de
discriminación o castigo por causa de la condición, las actividades, las
opiniones expresadas o las creencias de sus padres, o sus tutores o de sus
familiares. ( negrillas agregadas ).
Artículo
37
Los Estados Partes velarán por que:
a) Ningún niño sea sometido a torturas ni a otros tratos o penas
crueles, inhumanos o degradantes. No se impondrá la pena capital ni la de
prisión perpetua sin posibilidad de excarcelación por delitos cometidos por
menores de 18 años de edad. ( negrillas agregadas ).
La Convención Americana sobre
Derechos Humanos, por su parte, en su artículo 19, dispone lo siguiente:
Artículo
19.  Derechos del Niño
Todo
niño tiene derecho a las medidas de protección que su condición de menor
requieren por parte de su familia, de la sociedad y del Estado. ( negrillas
agregadas ).
Sobre el particular, la Corte
Interamericana de Derechos Humanos, en sentencia del 19 de noviembre de 1999,
en el asunto Villagrán Morales contra Guatemala, realizó las
siguientes consideraciones en relación con el interés superior del menor, con
los ataques y abusos de que en ocasiones son víctimas los menores, por parte de
miembros de los cuerpos de seguridad del Estado:
“El artículo 19 de la Convención Americana no define qué se entiende
como “niño”. Por su parte, la Convención sobre Derechos del Niño considera como
tal (artículo 1) a todo ser humano que no haya cumplido los 18 años, “salvo
que, en virtud de la ley que le sea aplicable, haya alcanzado antes la mayoría
de edad”. De conformidad con la legislación guatemalteca vigente para la época
en que ocurrieron los hechos del presente caso, igualmente eran menores,
quienes no habían cumplido los 18 años de edad. Según esos criterios sólo tres
de las víctimas, Julio Roberto Caal Sandoval, Jovito Josué Juárez Cifuentes y
Anstraum Villagrán Morales, tenían la condición de niños. Sin embargo, la Corte
emplea, en esta sentencia, la expresión coloquial “niños de la calle”, para
referirse a las cinco víctimas en el presente caso, que vivían en las calles,
en situación de riesgo.
A la luz del artículo 19 de la Convención Americana la
Corte debe constatar la especial gravedad que reviste el que pueda atribuirse a
un Estado Parte en dicha Convención el cargo de haber aplicado o tolerado en
su territorio una práctica sistemática de violencia contra niños en situación
de riesgo. Cuando los Estados violan, en esos términos, los derechos de los
niños en situación de riesgo, como los “niños de la calle”, los hacen víctimas
de una doble agresión. En primer lugar, los Estados no evitan que sean lanzados
a la miseria, privándolos así de unas mínimas condiciones de vida digna e
impidiéndoles el “pleno y armonioso desarrollo de su personalidad” , a pesar de
que todo niño tiene derecho a alentar un proyecto de vida que debe ser cuidado
y fomentado por los poderes públicos para que se desarrolle en su beneficio y
en el de la sociedad a la que pertenece. En segundo lugar, atentan contra su
integridad física, psíquica y moral, y hasta contra su propia vida.
Tanto la Convención Americana como la Convención sobre
los Derechos del Niño forman parte de un muy comprensivo corpus juris
internacional de protección de los niños que debe servir a esta Corte para fijar el contenido
y los alcances de la disposición general definida en el artículo 19 de la
Convención Americana.
La Convención sobre los Derechos del Niño contiene diversas
disposiciones que guardan relación con la situación de los “niños de la calle”
que se examina en este caso y pueden arrojar luz, en conexión con el artículo
19 de la Convención Americana, sobre la conducta que el Estado debió haber
observado ante la misma.           ( negrillas agregadas ).
Posteriormente, en su opinión consultiva
OC- 17 del 28 de agosto de 2002, la Corte Interamericana de Derechos Humanos se
refirió in extenso a los derechos de los menores de edad, destacándose
de su fallo los siguientes apartes referidos a las obligaciones positivas de
protección por parte del Estado:
“Esta Corte ha establecido reiteradamente,
a través del análisis de la norma general consagrada en el artículo 1.1 de la
Convención Americana, que el Estado está obligado a respetar los derechos y
libertades reconocidos en ella y a organizar el poder público para garantizar a
las personas bajo su jurisdicción el libre y pleno ejercicio de los derechos
humanos. Según las normas del derecho de la responsabilidad internacional del
Estado aplicables en el Derecho Internacional de los Derechos Humanos, la
acción u omisión de cualquier autoridad pública, de cualquiera de los poderes
del Estado, constituye un hecho imputable al Estado que compromete su
responsabilidad en los términos previstos en la Convención Americana . Dicha
obligación general impone a los Estados Partes el deber de garantizar el
ejercicio y el disfrute de los derechos de los individuos en relación con el
poder del Estado, y también en relación con actuaciones de terceros
particulares . En este sentido, y para efectos de esta Opinión, los Estados
Partes en la Convención Americana tienen el deber, bajo los artículos 19
(Derechos del Niño) y 17 (Protección a la Familia), en combinación con el
artículo 1.1 de la misma, de tomar todas las medidas positivas que
aseguren protección a los niños contra malos tratos, sea en sus relaciones con
las autoridades públicas, sea en las relaciones interindividuales o con
entes no estatales.
En igual sentido, se desprende de las
normas contenidas en la Convención sobre los Derechos del Niño que los derechos
de los niños requieren no sólo que el Estado se abstenga de interferir
indebidamente en las relaciones privadas o familiares del niño, sino también
que, según las circunstancias, adopte providencias positivas para
asegurar el ejercicio y disfrute pleno de los derechos. “               ( negrillas agregadas ).
Pues bien, en virtud del artículo 44
constitucional y de las diversas obligaciones internacionales asumidas por el
Estado colombiano en materia de protección de los derechos del menor, el
legislador está ante el deber positivo de adoptar normas encaminadas a proteger
a los niños contra cualquier clase de abuso de que sean víctimas, ya sea éste
proveniente de autoridades públicas, de sus familiares o de terceros. En tal
sentido, el derecho disciplinario se erige en un instrumento más para asegurar
el cumplimiento de los mencionados deberes por parte de los funcionarios
públicos. En otras palabras, la adopción de la norma acusada representaba la
ejecución de unos deberes constitucionales e internacionales de garantía y
protección de una población que se encuentra en situación de manifiesta
debilidad.
2. La
expresión acusada no desconocía el principio de tipicidad en materia
disciplinaria.
A juicio de la mayoría de los miembros de la Corte, la
expresión “cualquier abuso de la autoridad policial cometido contra el menor”,
resultaría ser una expresión contraria al principio de tipicidad por cuanto sería
“vaga, deficiente y lesiva de las garantías del sujeto disciplinado, ya que
se impone al infractor la máxima sanción prevista en la legislación
disciplinaria, sin que se concrete en ella de manera taxativa el tipo de
conducta que da lugar al referido castigo, permitiendo que los comportamientos
que se califican como abusivos dependan de la apreciación subjetiva del
funcionario que ejerce la potestad disciplinaria, o de su libre albedrío”.
Pues bien, efectivamente en materia disciplinaria el
legislador debe respetar el principio de tipicidad, en el sentido de evitar
consagrar faltas disciplinarias de manera ambigua, oscura o deficiente. No
obstante, en el presente caso dicha situación no se presentaba. En efecto, la
expresión “cualquier abuso de la autoridad policial cometido contra el menor”
si bien resulta ser amplia, no por ello es indeterminada o imprecisa, por
cuanto se trata, genéricamente, de una actuación grave que atenta contra los
fines de la actividad policial. Al respecto la Corte se pronunció en sentencia
C- 024 de 1994, M.P. Alejandro Martínez Caballero, en los siguientes términos:
“En un Estado social de derecho, el uso del
poder de policía -tanto administrativa como judicial-, se encuentra limitado
por los principios contenidos en la Constitución Política y por aquellos que
derivan de la finalidad específica de la policía de mantener el orden público
como condición para el libre ejercicio de las libertades democráticas. De ello
se desprenden unos criterios que sirven de medida al uso de los poderes de
policía. El ejercicio de la coacción de policía para fines distintos de los
queridos por el ordenamiento jurídico puede constituir no sólo un problema de
desviación de poder sino incluso el delito de abuso de autoridad por
parte del funcionario o la autoridad administrativa. ( negrillas agregadas ).
Cabe asimismo señalar que la noción de “abuso de
autoridad” ha sido ampliamente analizada por la jurisprudencia nacional,
existiendo por tanto un cierto consenso en la materia. Así, la Sala Penal de la
Corte Suprema de Justicia, ya en el año 1982, señalaba lo siguiente:
“...tanto el código anterior como
el actual exigen, además, en el abuso de autoridad, que el acto abusivo sea
“arbitrario o injusto”.
No es fácil diferenciar estas dos nociones.
Según la teoría más aceptada, el acto arbitrario requiere un ingrediente
subjetivo que no tiene el acto injusto.
Algún autor (Spizuoco) define el acto
arbitrario diciendo que “consiste en la actitud síquica de quien voluntaria y
conscientemente sustituye el propio capricho y los propios fines personales a
la voluntad de la ley y al interés público” (La reazione a gli atti arbitrari
del púbblico ufficiale nel diritto penale, pág. 78).
Lo injusto es simplemente lo contrario al
derecho y la noción, así, es más amplia que la de acto arbitario ya que no
requiere ninguna finalidad específica”. (CSJ, Cas. Penal. Auto, abr. 22/82).
De igual manera, con la finalidad de establecer si un
funcionario de la Policía Nacional cometió o no algún abuso contra un menor,
basta con remitirse a las normas de carácter legal y reglamentario que regulan
la actividad policial en Colombia. En efecto, téngase presente que en derecho
disciplinario es usual que el legislador no describa plenamente la falta del
servidor público, sino que prefiera prever determinados reenvíos hacia otras
normatividades, con el propósito de concretar el contenido de la infracción al
deber funcional.
3. La
expresión acusada no desconocía el principio de proporcionalidad.
A juicio de la
mayoría de integrantes de la Sala Plena, la disposición acusada resultaba ser
desproporcionada por cuanto “cualquier abuso en que incurra la autoridad
policial, por leve o menor que sea, faculta automáticamente al operador
jurídico para imponer la única sanción prevista: la de destitución, sin ningún
tipo de análisis de culpabilidad o responsabilidad”. No comparto las
anteriores aseveraciones, por las razones que paso a explicar.
El legislador
cuenta con un amplio margen de configuración normativa al momento de
estructurar las diversas sanciones disciplinarias. A decir verdad, hace parte
de su ámbito competencial establecer qué comportamientos de los funcionarios
públicos merecen ser tipificados como falta disciplinaria; la existencia de causales
de justificación, la sanción a imponer en cada caso y el trámite
correspondiente para llegar a éstas.
La Corte también
ha sido constante en afirmar que el legislador debe respetar el principio de
proporcionalidad, el cual emana del principio del Estado Social de Derecho y
del respeto por la dignidad humana y por lo tanto es de rango constitucional y
concreta el principio de ponderación de bienes en el sentido de una prohibición
de exceso. Sobre el particular, esta Corporación en sentencia C-070 de 1996
derivó el principio de proporcionalidad, en tanto que límite a la actividad
punitiva del Estado, de diversas normas constitucionales:
“Sin necesidad de elevar el principio de
antijuridicidad (Código Penal, art. 4) al rango de principio supralegal, bien
puede afirmarse que éste tiene su corolario constitucional en el principio de
proporcionalidad o 'prohibición de exceso', deducido jurisprudencialmente de
los artículos 1º (Estado social de derecho, principio de dignidad humana), 2º
(principio de efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en
la Constitución), 5º (reconocimiento de los derechos inalienables de la
persona), 6º (responsabilidad por extralimitación de las funciones públicas),
11 (prohibición de la pena de muerte), 12 (prohibición de tratos o penas
crueles, inhumanos o degradantes), 13 (principio de igualdad) y 214 de la
Constitución (proporcionalidad de las medidas excepcionales)”.
En este orden de
ideas, el principio de proporcionalidad apunta a una relación medio-fin, esto
es, si para la consecución de un propósito constitucionalmente válido el medio
seleccionado por el legislador en materia disciplinaria, resulta ser acorde con
la gravedad del hecho imputable a la autoridad pública y la lesión a los bienes
jurídicos tutelados.
En el presente
asunto, se trata de un tipo disciplinario que se encuentra ubicado en una ley
mediante la cual se prohíbe el expendio de bebidas embriagantes a menores de
edad. En tal sentido se dispone que el menor que sea sorprendido consumiendo
bebidas embriagantes o en estado de beodez no será detenido sino citado
mediante boleta para que dentro de las cuarenta y ocho horas siguientes
comparezca ante el Defensor de Familia, o quien haga sus veces, en compañía de
sus padres o acudientes. Dentro de este contexto normativo, el legislador
dispuso que si una autoridad policial cometía cualquier abuso contra el menor
sería sancionado por el Comisionado Nacional de Policía o su Delegado, con la
destitución inmediata.
Así las cosas,
la finalidad de la norma disciplinaria es clara:  proteger a un menor que se
encuentra en completo estado de indefensión frente a la actuación de la
autoridad policial. En cuanto al medio, realmente es severo por cuanto se trata
de la más alta sanción que puede recibir un funcionario público, cual es, la
destitución del cargo. No obstante, la sanción no resulta ni desproporcionada
ni irrazonable si se toma en consideración que la falta disciplinaria se comete
contra un sujeto de especial protección constitucional, quien además se
encuentra en un estado de indefensión, y que es cometida por un funcionario
público quien representa la fuerza pública y como tal se encuentra armado. En
otras palabras, teniendo en cuanta las calidades especiales de la víctima del
abuso de autoridad, las condiciones en que el mismo se comete, aunado a que el
servidor público se encuentra armado, la sanción no resulta ser
desproporcionada.
En suma, en mi
concepto, cualquier abuso que cometa una autoridad policial contra un menor que
se encuentra en las condiciones que pretende proteger la norma, justificaba que
el legislador, en cumplimiento de sus deberes de protección de la niñez,
hubiese previsto la destitución como sanción a tales comportamientos.
Fecha ut supra,
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ.
Magistrada
SALVAMENTO DE VOTO A LA SENTENCIA C-796 DE 2004 DEL
MAGISTRADO JAIME ARAUJO RENTERIA
SANCION DISCIPLINARIA DE DESTITUCION POR
ABUSO DE AUTORIDAD POLICIAL EN LEY QUE PROHIBE EXPENDIO DE BEBIDAS ALCOHOLICAS
A MENORES DE EDAD-Juzgamiento
es bajo el supuesto de garantizar el derecho de defensa (Salvamento de voto)
SANCION DISCIPLINARIA DE DESTITUCION POR
ABUSO DE AUTORIDAD POLICIAL EN LEY QUE PROHIBE EXPENDIO DE BEBIDAS ALCOHOLICAS
A MENORES DE EDAD-Protección
del menor (Salvamento de voto)
RESOLUCION DE ANTINOMIAS JURIDICAS-Prevalencia de los derechos de los niños
(Salvamento de voto)
REF.: Expediente D-4997
Magistrado Ponente:
RODRIGO ESCOBAR GIL
Con el respeto acostumbrado por las decisiones de esta
Corporación, me permito salvar el voto por las razones que explico a continuación:
En este caso se dio una definición por el Legislador
al señalar que es una conducta gravísima, por lo que la norma tiene una
determinación en cuanto a la prohibición de privación de la libertad.  En lo
relativo al comisionado de policía, la norma resulta útil al brindar una gran
protección de los derechos del menor frente al abuso policial.
La  norma resulta ajustada a la Constitución, por lo
menos en la hipótesis que previó el Legislador.  El Juzgamiento de la conducta
es bajo el supuesto de garantizar el derecho de defensa del responsable.  En
cuanto al Comisionado Nacional de Policía el Legislador puede atribuir
competencias como en efecto lo hizo.  Se está ante un sujeto objeto de
protección especial por la Constitución.
El Legislador puede establecer una competencia
especial y puede calificar de una determinada manera una conducta cuando se
está ante un sujeto de especial protección, como lo es, el menor de edad.
Cualquiera que sea el abuso contra el menor, implica una connotación de
gravedad. Con la protección del menor que brinda  la disposición acusada se
evitan otros abusos.
El artículo 44 de la constitución
dispone “....Los derechos de los niños prevalecen sobre los derechos de los
demás”.
La norma arriba señalada estableció, por voluntad del
Constituyente, un criterio para la resolución de antinomias jurídicas, en el
caso en que se presenten conflictos entre derechos constitucionalmente
protegidos, o entre principios o entre valores constitucionales.
Fue entonces el propio constituyente quien estableció
una regla de solución de conflictos o de antinomias jurídicas; que es además,
una regla de interpretación, pues cada vez que choque el derecho de un niño,
con el de otro sujeto que no lo sea, debe prevalecer; darse preeminencia o
mayor valor al derecho del niño.
De conformidad con el diccionario de la Real Academia
de la Lengua, prevalecer significa “sobresalir una persona o cosa;
tener alguna superioridad o ventaja entre otras”.
En el caso concreto que nos ocupa, a
pesar de existir un mandato constitucional que ordena colocar los derechos de
los niños sobre los de los demás, la mayoría, incluido el Conjuez Alfonso Gómez
Méndez, lo desconoció y dio paradójicamente prevalencia, al derecho de la
autoridad policial.
Fecha ut supra.
JAIME ARAÚJO RENTERÍA
Magistrado
[1] Cfr. las Actas 42 del 8 de julio de 2004 y la 59 del  24 de agosto
del mismo año.
[2]
Cfr. Sentencia C-019 de 1993, M.P. Ciro Angarita Barón.
[3]
Cfr. Sentencia T-029 de 1994, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
[4]
Cfr. Sentencia Ibídem
[5]
Sentencia Ibídem.
[6]
Sentencia C-1064 de 2000, M.P. Alvaro Tafur Galvis.
[7]
la Convención Sobre Derechos del Niño, adoptada por la Asamblea General de la
Naciones Unidas el 20 de noviembre de 1989, fue incorporada a nuestro derecho
interno mediante la Ley 12 del 22 de enero de 1991.
[8]
Sentencia C-1064 de 2000.
[9]
Cfr. las Sentencias C-025 de 1993, C-523 de 1995, C-565 de 1997 y C-233 de
2002, entre otras.
[10] Sentencia C-523 de 1995, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
[11] Sentencia C-025 de 1993, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[12] Sentencia C-501  de 2001, M. P. Jaime Córdoba Triviño.
[13] Sentencia C-178 de 1996, M.P. Antonio Barrera Carbonell.
[14] Ver Sentencia C- 178/96   M.P.  Antonio Barrera Carbonell.
[15] Sentencia C-417 de 1993, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[16] Sentencia Ibídem.
[17] Sentencia C-341 de 1996, M.P. Antonio Barrera Carbonell.
[18] Sentencia Ibídem.
[19] Sentencia C-431 de 2004, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[20] El artículo 12 de la Ley de la Ley 836 de 2003 “Por la cual se expide el
reglamento del Régimen Disciplinario para las Fuerzas Militares”, define el principio de especialidad de la siguiente
manera: “Artículo 12. ESPECIALIDAD. En desarrollo de los postulados
constitucionales, al personal militar le serán aplicables las faltas y
sanciones de que trata este régimen disciplinario propio, así como las faltas
aplicables a los demás servidores públicos que sean procedentes”.
[21] Cfr. Sentencia C-431 de 2004.
[22] Cfr. las Sentencias C-252 de 2003 y C-431 de 2004.
[23] Cfr. las Sentencias T-438 de 1992, C-195 de 1993, C-244 de 1996,
C-280 de 1996, C-124 de 2003 y C-431 de 2004, entre otras.
[24] Ver Ramón Parada Vásquez. Derecho Administrativo. Tomo I Marcial
Pons. Madrid 1996.
[25] Sentencia C-597 de 1996, M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[26] Sentencia C-099 de 2003, M.P. Jaime Córdoba Treviño.
[27] Cfr. las Sentencia C-843 de 1999 y C-099 de 2003, entre muchas
otras.
[28] Cfr. las Sentencias C-597 de 1996 y C-827 de 2001.
[29] Sentencia C-843 de 1999, M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[30] Cfr. las Sentencias C-244 de 1996, C-404 de 2001 y C-181 de 2002,
entre otras.
[31] Sentencia C-404 de 2001, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[32] Cf. Sentencias C-127 de 1993 y C-599 de 1999. M.P Alejandro
Martínez Caballero.
[33] Cfr. sentencia T-422 de 1992, M.P. Eduardo
Cifuentes Muñoz.
[34] Sentencia C-022 de 1996, M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[35] Cfr. Sentencia Ibídem.