C-476-07
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
C-476/07
EXPROPIACION POR VIA ADMINISTRATIVA-Fijación
de previa y justa indemnización/PRECIO INDEMNIZATORIO EN EXPROPIACION
POR VIA ADMINISTRATIVA-Fijación en la etapa de oferta, de acuerdo a avalúo
comercial, no vulnera carácter previo y justo de
indemnización
Dado que la mención que se hace en el artículo 67 de
la Ley 388 de 1997 acusado al avalúo comercial solamente cabe entenderla
referida a la etapa de la oferta y que el precio indemnizatorio que fije la
administración de acuerdo con el artículo 68 de la Ley 388 de 1997,
necesariamente deberá según lo entiende la Corte comportar la valoración en el
caso concreto de los intereses de la comunidad y del afectado y por ende podrá
tomar en cuenta todos los elementos de la afectación de los derechos del
particular que deban ser objeto de indemnización, no puede afirmarse que con
las expresiones acusadas del artículo 67 aludido se esté desconociendo el
carácter previo y justo de la indemnización o que con las mismas se establezca
un tratamiento discriminatorio para quienes se ven afectados por una
expropiación realizada por la vía administrativa frente a aquellos respecto de
los cuales se opta por la expropiación por vía judicial a quienes se reconoce
según el numeral 6 del artículo 62 de la misma Ley 388 de 1997 una
indemnización que no se limita -contrario a lo que sucedería según el actor en
la expropiación por vía administrativa- al avaluó comercial del bien. Al respecto
resulta pertinente reiterar que como lo precisó la Corte en las sentencias
C-370 de 1994 y C-1074 de 2002 ninguna duda cabe sobre la necesidad de que en
el caso de la expropiación por vía administrativa en armonía con los mandatos
del artículo 58 superior la administración, y sin perjuicio del control
posterior del Juez en lo Contencioso Administrativo, se garanticen los derechos
de las personas en relación con las cuales la Administración decide en los
casos previstos en la ley proceder a la expropiación por vía administrativa de
sus bienes.
EXPROPIACION POR VIA JUDICIAL-Regla
general
EXPROPIACION POR VIA ADMINISTRATIVA-Requisitos
EXPROPIACION POR VIA JUDICIAL O ADMINISTRATIVA-Etapas
PROCESO DE EXPROPIACION-Oferta de compra
PROCESO DE EXPROPIACION-Etapa previa de
negociación
PROCESO DE EXPROPIACION-Etapa de
expropiación propiamente dicha
EXPROPIACION POR VIA ADMINISTRATIVA-Procedimiento
UNIDAD NORMATIVA-No integración
Referencia: expediente D-6576
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 67 (parcial) de
la Ley 388 de 1997 “Por la cual se modifica la Ley 9ª de 1989, y la Ley 3ª
de 1991 y se dictan otras disposiciones”
Actor: Paul Lehoucq Montoya
Magistrado Ponente
Dr. ALVARO TAFUR GALVIS
Bogotá, D.C., trece (13) de junio del dos mil siete
(2007).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en
cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y
trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I.       ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad el ciudadano Paul Lehoucq Montoya demandó el artículo 67
(parcial) de la Ley 388 de 1997 “Por la cual se modifica la Ley 9ª de 1989,
y la Ley 3ª de 1991 y se dictan otras disposiciones”.
Mediante auto del primero (1°) de diciembre del dos mil
seis (2006), el Magistrado Sustanciador admitió la demanda contra el artículo
67 (parcial) de la Ley 388 de 1997 “Por la cual se modifica la Ley 9ª de
1989, y la Ley 3ª de 1991 y se dictan otras disposiciones”, en relación con
los cargos por violación de los artículos 13 y 58 de la Constitución Política.
En este mismo auto, el Magistrado Sustanciador dispuso correr
traslado  al Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto de
rigor, ordenó fijar en lista las disposiciones acusadas para asegurar la
intervención ciudadana y comunicar la iniciación del proceso al señor
Presidente de la República y al Presidente del Congreso de la República, así como
a los Ministros de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial y de Transporte,
y a la Lonja de Propiedad Raíz de Bogotá para que si lo estimaren oportuno,
conceptuaren sobre la constitucionalidad de las disposiciones acusadas.
Cumplidos los trámites ya relacionados, propios de esta clase de
procesos, y previo el concepto del Procurador General de la Nación, procede la
Corte a decidir sobre la demanda de la referencia.
II. NORMAS
DEMANDADAS
A continuación se transcribe el texto de las
disposiciones demandadas de conformidad con su publicación en el Diario Oficial
No. 43.091 del veinticuatro (24) de julio de 1997, es el siguiente.   Se
subraya lo demandado.
“LEY 388 de 1997
(julio 18 )
por la cual se modifica la Ley 9ª de 1989, y la Ley 3ª de 1991 y se
dictan otras disposiciones
El Congreso de la República
DECRETA:
(....)
CAPITULO VIII
EXPROPIACION POR VIA ADMINISTRATIVA
(…)
Artículo 67. Indemnización y forma de pago. En el mismo acto que determine el carácter administrativo de la
expropiación, se deberá indicar el valor del precio indemnizatorio que se
reconocerá a los propietarios, el cual será igual al avalúo comercial
que se utiliza para los efectos previstos en el artículo 61 de la presente ley.
Igualmente se precisarán las condiciones para el pago del precio
indemnizatorio, las cuales podrán contemplar el pago de contado o el pago entre
un cuarenta (40%) y un sesenta por ciento (60%) del valor al momento de la
adquisición voluntaria y el valor restante en cinco (5) contados anuales sucesivos
o iguales, con un interés anual igual al interés bancario vigente en el momento
de la adquisición voluntaria.
PARAGRAFO 1o.
El pago del precio indemnizatorio se podrá realizar en dinero efectivo o
títulos valores, derechos de construcción y desarrollo, de participación en el
proyecto o permuta. En todo caso el pago se hará siempre en su totalidad de
contado cuando el valor de la indemnización sea inferior a doscientos (200)
salarios mínimos legales mensuales al momento de la adquisición voluntaria o de
la expropiación.
PARAGRAFO 2o.
El ingreso obtenido por la enajenación de inmuebles a los cuales se refiere el
presente capítulo no constituye, para fines tributarios, renta gravable ni
ganancia ocasional, siempre y cuando la negociación se realice por la vía de la
enajenación voluntaria.
(…)”
III. LA DEMANDA
El ciudadano  Paul Lehoucq Montoya solicita a la Corte
Constitucional la declaratoria de inexequibilidad de las expresiones “se
deberá indicar el valor del precio indemnizatorio que se reconocerá a los
propietarios, el cual será igual al avalúo comercial que se utiliza para los
efectos previstos en el artículo 61 de la presente ley” contenidas en el
artículo 67 de la Ley 388 de 1997 “Por la cual se modifica la Ley 9ª de
1989, y la Ley 3ª de 1991 y se dictan otras disposiciones”.
El actor afirma que las disposiciones acusadas
establecen para el caso de la expropiación administrativa, que el valor del
precio indemnizatorio que se reconocerá a los propietarios será igual al
avalúo comercial establecido para efectos de adelantar la enajenación
voluntaria,  por lo que desconocen  tanto el alcance del cuarto inciso del
artículo 58 superior como  el principio de igualdad (art. 13 C.P).
A juicio del demandante  en efecto, no se puede asimilar
la indemnización derivada de la expropiación de bienes inmuebles con el precio
del bien expropiado, pues el concepto de indemnización comporta necesariamente
una “entidad reparatoria”, en virtud de la cual se reconoce a favor del
expropiado el daño emergente y el lucro cesante, además de otros daños
derivados de la actuación del Estado.
Afirma que para respetar el mandato constitucional
establecido en el artículo 58 superior,  la indemnización derivada de la
expropiación administrativa  debe resarcir -como en el caso de la expropiación
por vía judicial- los daños generados al titular del derecho de dominio, y no
limitarse al pago del avalúo comercial del bien expropiado.
En ese sentido destaca que  las expresiones demandadas “contravienen
la naturaleza justa de la indemnización reconocida en el artículo 58 superior,
y ponen en situación discriminatoria a las personas expropiadas por vía
administrativa, con respecto a aquellas cuyo trámite se surte por vía judicial,
ya que  la indemnización reconocida en aquella solamente equivale al valor
comercial del inmueble expropiado, mientras que en ésta se incluye además el
valor del daño emergente y el lucro cesante, con lo cual se lograr resarcir el
perjuicio derivado de la actuación del Estado”.
Precisa que la Jurisprudencia  tanto del la Corte Suprema de
Justicia como del  Consejo de Estado ha establecido una clara diferenciación
entre el valor de la cosa expropiada y el monto de la indemnización, en armonía
con  la línea jurisprudencial según la cual “para dejar indemnes los daños
causados por la operación pública, no basta con la simple conversión en dinero
del derecho de propiedad, pues esto no sería justo y por lo tanto iría en
contravía de la Constitución Política”.
De igual forma, afirma que todas las garantías
conferidas por el ordenamiento jurídico colombiano, en desarrollo del proceso
de expropiación y particularmente aquellas a favor del sujeto expropiado, deben
ser respetadas y garantizadas sin distinguir la vía en virtud de la cual se
decida adelantar el trámite respectivo.
Precisa  que el artículo 62 de la Ley 388 de 1997 al
referirse al proceso de expropiación por vía judicial establece criterios
claros para determinar una indemnización justa,  y concretamente señala que  “la
indemnización  que decretare el juez comprenderá el daño emergente y el lucro
cesante. El daño emergente incluirá el valor del inmueble expropiado, para el
cual el juez tendrá en cuenta el avalúo comercial”.
Afirma que  “La afectación de la propiedad se
verifica de igual manera en la expropiación por vía judicial como en la vía
administrativa; razón por la cual no debe existir distinción en cuanto al
resarcimiento derivado de cada una de estas.  Entender lo contrario, implicaría
desconocer uno de los principios fundamentales sobre los que se erige nuestro
Estado Social de Derecho, esto es la igualdad.   Si bien la expropiación
administrativa se dirige a agilizar la obtención de la titularidad de los
predios a favor del Estado, esto no implica que los expropiados deban soportar
una carga adicional a la pérdida de sus derechos legítimamente obtenidos, sobre
todo porque no tendrían que asimilar en el evento en que el trámite se surtiera
por vía judicial, por esta razón es que la Corte Constitucional ha expresado en
varias oportunidades que el trámite administrativo no puede servir para el
desconocimiento arbitrario de garantías superiores como la igualdad y el
derecho de propiedad”.
En ese orden de ideas  destaca que la expropiación por vía
administrativa es un instrumento definido única y exclusivamente para agilizar
la adquisición de inmuebles que se requieren con prontitud, según las
condiciones de urgencia previstas por el legislador, y no para vulnerar los
derechos de los propietarios.
Señala que la expropiación administrativa no es otra cosa que el
reconocimiento, en cabeza de la administración, del poder jurídico para
decidir, a través de un acto administrativo motivado, mediante la aplicación
del derecho en un caso concreto, que existen motivos de utilidad pública e
interés social definidos por el legislador, que legitiman y justifican una
expropiación y regulan el monto de la indemnización que debe pagarse al
expropiado y la forma de pago. A diferencia de lo que sucede en la expropiación
judicial, en la que la etapa de negociación directa la adelanta la entidad
estatal y la etapa expropiatoria propiamente dicha es competencia del Juez
Civil del Circuito, en la vía administrativa la autoridad expropiante adelanta
tanto la etapa de enajenación voluntaria como la de expropiación; convergen por
consiguiente en ésta la totalidad del proceso de adquisición predial por
motivos de utilidad pública; es decir, la entidad administrativa queda
investida de poder jurídico para determinar el valor de la indemnización,
tomando en consideración las garantías constitucionales ya referidas.
En consecuencia,  afirma, la autoridad expropiante debe garantizar
el justiprecio de la indemnización y no solamente cancelar el valor comercial
del bien expropiado, esperando la decisión de la acción de nulidad y
reestablecimiento del derecho para cancelar la suma que deje indemne los daños
causados, ya que esto implicaría que en la vía administrativa la indemnización
se pagara con posterioridad a la transferencia del derecho real de dominio a
favor de la entidad, lo cual iría en clara contradicción de la naturaleza
previa de la indemnización, consagrada expresamente en la Constitución
Política.
Recuerda que en la expropiación por vía administrativa la
intervención judicial no es obligatoria, sino potestativa del expropiado, razón
por la cual, “no se le puede imponer una carga adicional, consistente en
acudir a la jurisdicción especial con el propósito de que se le reconozca una
indemnización justa a la que tiene derecho en forma previa a la concreción del
proceso expropiatorio”.
IV. INTERVENCIONES
1.- Ministerio
de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial
El Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo  Territorial solicita
a la Corte  declarar la exequibilidad de las disposiciones acusadas, con base
en las razones que a continuación se sintetizan.
El interviniente afirma que no es cierto, contrario a lo afirmado
por el actor, que la expropiación por vía administrativa resulte
discriminatoria con respecto a aquella cuyo trámite se surte por vía judicial, “ya
que la indemnización reconocida en la expropiación administrativa solo equivale
al valor comercial del inmueble expropiado, mientras que en la expropiación por
vía judicial se incluye además el valor del daño emergente y el lucro cesante,
con lo cual se logra resarcir el perjuicio derivado de la actuación del
Estado”.
Afirma que “si bien es cierto que existiría una aparente
desigualdad entre la expropiación judicial y la expropiación administrativa,
también lo es, que en ejercicio de las competencias, el Estado tiene la
potestad por vía administrativa de indemnizar a una persona particular por la
expropiación de su propiedad, facultad consagrada en la ley, atendiendo para
ello el avalúo comercial que realiza la entidad competente, en éste caso el
IGAC. Ahora bien, el particular que se dirige a la jurisdicción contenciosa
para reclamar un presunto derecho y demuestra el lucro cesante y el daño emergente
en que incurrió, la justicia a través de un fallo reconocerá o negara las
pretensiones que reclama. Situación esta distinta a lo que ocurre en la
expropiación en vía administrativa en la cual no le es dable reconocer valores
mas allá de lo indicado en la ley como es el avalúo comercial”.
De lo anterior concluye que “Claro es que el texto de la norma
acusada no es violatorio de la Constitución Nacional”
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El Señor Procurador General de la Nación, allegó el concepto número
4261, del doce (12) de febrero de 2007, en el cual solicita a la Corte, previa
integración normativa[1],
que declare  la exequibilidad   condicionada del inciso primero del artículo 67
de la Ley 388 de 2002, en lo acusado, frente a los cargos de la demanda, con
fundamento en las razones que a continuación se sintetizan.
El Ministerio Público advierte que aunque “el valor constitucional
de la expropiación- tanto judicial como administrativa- fue  definido por la
Corte en la sentencia C-1074 de 2002”, en el presente caso no se configura el
fenómeno de la cosa juzgada constitucional, pues la Corte en dicha sentencia no
efectuó la unidad normativa con el aparte acusado en el presente proceso.
Luego de  hacer una síntesis de i) el alcance del derecho de
propiedad y  de la institución de la expropiación en el ordenamiento jurídico
colombiano según la jurisprudencia de la Corporación y del H. Consejo de Estado
y la H.  Corte Suprema de Justicia;  ii) las características de la expropiación
por vía administrativa y sus diferentes etapas; y iii) las características
constitucionales  de la indemnización en caso de expropiación señaladas por la
Corte en la sentencia C- 1074 de 2002,  el señor Procurador solicita la
declaratoria de exequibilidad condicionada de las expresiones acusadas.
Para el Ministerio Público,  no
resulta ajustado al ordenamiento superior, que en todos los casos, el valor de
la indemnización de la expropiación  administrativa se limite al avalúo
comercial del inmueble como  en su criterio se establece en el artículo 67 de
la Ley 388 de 1997.
Invoca apartes de la Sentencia C-1074 de 2002, para afirmar que no puede
establecerse como regla general que el valor del precio indemnizatorio de la
expropiación administrativa será igual al avalúo comercial,  porque, conforme a
los lineamientos señalados en la jurisprudencia constitucional, en algunos
casos  esta indemnización puede ser reparatoria, mientras en  otros puede ser
simplemente compensatoria o restitutiva.
Para el Ministerio Público
establecer criterios diferentes sin razonabilidad alguna, para la fijación del
precio indemnizatorio en la vía judicial y en la vía administrativa,
-como se desprende en su criterio de la comparación del texto de los artículos
67 inciso primero (parcialmente acusado) y  62 numeral 6° de la Ley 388 de 1997[2]- resulta claramente
violatorio del principio de igualdad.
Concretamente sostiene que establecer que en la expropiación por vía
judicial la indemnización decretada por  el juez
comprenderá el daño emergente  -el cual  incluirá el valor del inmueble
expropiado- y el lucro cesante,   mientras que en la expropiación por vía
administrativa la indemnización prevista por el legislador tan solo se  reduce
al avalúo comercial, no resulta razonable ni proporcionado.
Afirma
que a la luz de la Constitución y de los lineamientos de la jurisprudencia
constitucional, los criterios para fijar el valor de la indemnización de los
bienes sujetos a expropiación bien sea por vía judicial o por vía
administrativa, para que ésta sea justa y plena y, para que quien sea afectado por
la expropiación no tenga que soportar una carga pública desigual y
desproporcionada,  deben tener en cuenta los intereses de la comunidad y del
afectado y, por lo tanto, esos intereses deben ser ponderados caso por caso. La
ponderación dentro del marco legal y constitucional la hará el juez civil en el
evento de expropiación por vía judicial, y la entidad expropiante o el juez
contencioso en el evento de la expropiación por vía administrativa.
Resalta que la función de la indemnización es, por regla general, de
orden reparatorio. Comprende tanto el daño emergente como el lucro cesante. No
obstante, en algunas circunstancias, al ser consultados los intereses de la
comunidad y asumir dichos intereses un peso especial, ésta puede reducirse y
cumplir tan sólo una función compensatoria. Igualmente, que en circunstancias
diversas, al ser consultados los intereses del afectado y adquirir éstos una
relevancia constitucional especial, la indemnización puede, asumir una
modalidad que la lleve a cumplir una función restitutiva.
Así las cosas, el Ministerio Público, solicita a
la Corte Constitucional declarar la EXEQUIBILIDAD
del inciso primero del artículo 67 de la Ley 388 de 1997, en lo acusado,  pero
bajo el entendido que: “en la fijación del precio de la indemnización además
del avalúo comercial, que está comprendido en el daño emergente, debe contener los daños y perjuicios sufridos por el
afectado por el hecho de la expropiación, cuando dicha propiedad estuviere
cumpliendo la función social y además debe consultar la especial protección
constitucional del bien o del afectado, de conformidad con los lineamientos
sentados al respecto en la sentencia de la Corte Constitucional  C-1074 de
2002.”
VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1. Competencia
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4° de la
Constitución Política, la Corte Constitucional es competente para conocer y
decidir, definitivamente, sobre la demanda de inconstitucionalidad de la
referencia, pues las disposiciones acusadas forman parte  de una  ley de la
República.
2. La materia sujeta a examen
Para el demandante las expresiones “se deberá indicar
el valor del precio indemnizatorio que se reconocerá a los propietarios, el
cual será igual al avalúo comercial que se utiliza para los efectos previstos
en el artículo 61 de la presente ley” contenidas en el  artículo 67 de la
Ley 388 de 1997 “Por la cual se modifica la Ley 9ª de 1989, y la Ley 3ª de
1991 y se dictan otras disposiciones”,  desconocen los artículos 58 -cuarto
inciso- y 13 superiores  por cuanto  en su criterio las mismas comportan en el
caso de la expropiación por vía administrativa el desconocimiento del  carácter
justo y previo que debe tener la indemnización  debida en esas circunstancias
y por cuanto  establecen un claro tratamiento discriminatorio  para quienes se
ven afectados por  una expropiación de esa naturaleza frente a aquellos
respecto de los cuales se opta por la expropiación por vía judicial a quienes
se reconoce según el numeral 6° del artículo 62  de la misma  Ley 388 de 1997
una indemnización que no se limita -contrario a lo que sucedería en  la
expropiación por vía administrativa- al avaluó comercial del bien.
El interviniente en representación del Ministerio de
Ambiente,  Vivienda y Desarrollo Territorial  solicita a la Corte declarar la
exequibilidad de las expresiones demandadas y afirma que la desigualdad  que se
plantea entre la expropiación por vía judicial y por vía administrativa es
apenas  aparente y que  en este último caso “no es posible reconocer valores
diferentes a los señalados en la ley”.
El señor Procurador General de la Nación afirma que efectivamente en el presente caso  con
las expresiones acusadas se configura un trato discriminatorio  que además
desconoce el carácter justo de la indemnización a que alude  según la
jurisprudencia constitucional el artículo 58 superior, por lo que solicita
a la Corte declarar la exequibilidad condicionada de las mismas  en  “el
entendido que en la fijación del precio de la indemnización además del avalúo
comercial, que está comprendido en el daño emergente, debe contener los daños y perjuicios sufridos por el
afectado por el hecho de la expropiación, cuando dicha propiedad estuviere
cumpliendo la función social y además debe consultar la especial protección
constitucional del bien o del afectado, de conformidad con los lineamientos
sentados al respecto en la sentencia de la Corte Constitucional  C-1074 de
2002”.
Corresponde a la Corte en consecuencia establecer  si
con las expresiones acusadas  relativas a la expropiación por vía
administrativa se  desconoce o no el carácter justo y previo de la
indemnización debida en materia de expropiación  de acuerdo con el artículo 58
superior y si  con ellas se establece o no un tratamiento discriminatorio
entre las personas a quienes se les aplica el procedimiento de expropiación por
vía administrativa frente a quienes se les aplica el procedimiento de
expropiación por vía judicial  dado que  en el primer caso sólo se tendría en
cuenta para efectos de la indemnización aludida el avalúo comercial del bien
objeto de la misma.
3. Consideraciones Preliminares
Previamente la Corte considera necesario efectuar las
siguientes precisiones respecto de i)  el alcance de la indemnización a que
alude  el artículo 58 superior  en materia de expropiación según la
jurisprudencia constitucional;  ii) las características señaladas en la Ley
para  la expropiación por vía administrativa y el contenido y alcance de las
expresiones acusadas  que resultan pertinentes para el análisis de los cargos
formulados en la demanda.
3.1 El alcance de la indemnización a que alude  el
artículo 58 superior  en materia de expropiación   según la jurisprudencia
constitucional
De
acuerdo con el artículo 58 de la Constitución “Se garantizan la propiedad
privada y los demás derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles, los
cuales no pueden ser desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores. Cuando
de la aplicación de una ley expedida por motivos de utilidad pública o interés social,
resultaren en conflicto los derechos de los particulares con la necesidad por
ella reconocida, el interés privado deberá ceder al interés público o social”.
Según el  mismo
texto superior “La propiedad es una función social que implica obligaciones.
Como tal, le es inherente una función ecológica”.  Al tiempo que “El
Estado protegerá y promoverá las formas asociativas y solidarias de propiedad”.
Finalmente según
dicho artículo “Por motivos de utilidad pública o de interés social
definidos por el legislador, podrá haber expropiación mediante sentencia
judicial e indemnización previa. Ésta se fijará consultando los intereses de la
comunidad y del afectado. En los casos que determine el legislador, dicha
expropiación podrá adelantarse por vía administrativa, sujeta a posterior
acción contenciosa administrativa, incluso respecto del precio”.
La Corte se ha
pronunciado en numerosas ocasiones en relación con el contenido, los alcances y
las limitaciones del derecho de propiedad privada, protegido por el artículo 58
Superior, así como sobre los elementos que contiene el mismo artículo, a saber
i) la garantía a la propiedad privada y los demás derechos adquiridos con
arreglo a las leyes civiles;[3]
ii) la protección y promoción de formas asociativas y solidarias de
propiedad;[4]
iii) el reconocimiento del carácter limitable de la propiedad;[5] iv) las condiciones de
prevalencia del interés público o social sobre el interés privado;[6] v) el señalamiento de
su función social y ecológica;[7]
y vi) las modalidades y los requisitos de la expropiación[8].
En relación  con
este último aspecto, al que concretamente alude el actor en el presente
proceso,  la Corporación  ha señalado  que la expropiación puede ser definida “como
una operación de derecho público por la cual el Estado obliga a un particular a
cumplir la tradición del dominio privado al dominio público de un bien, en
beneficio de la comunidad y mediante una indemnización previa[9]”.
Ha señalado igualmente
la Corte que en cuanto esta es la limitación más gravosa que puede imponerse
sobre el derecho de propiedad legítimamente adquirido, la Constitución rodeó
la figura de la expropiación de un conjunto garantías.
Así, según el el
artículo 58 superior,  además de efectuarse mediante sentencia judicial o
excepcionalmente por vía administrativa  pero sujeta a posterior acción
contencioso-administrativa resepcto del precio,  la indemnización por
expropiación debe ser i) previa y ii)  fijarse consultando los intereses de la
comunidad y del afectado.
Adicionalmente aun
cuando el texto del artículo 58 superior no exige expresamente que la indemnización
sea “justa”, ni tampoco señala si debe ser “plena” o si debe
necesariamente ser pagada en dinero, cabe precisar que esta Corporación ha
aludido concretamente a esos aspectos al analizar las características
constitucionales de la indemnización por expropiación.
Al respecto la Corte en
la Sentencia C-1074 de 2002[10]
hizo una completa sintesis de los  criterios jurisprudenciales  fijados en esta
materia, a los cuales resulta pertinente remitirse  y cuyos  principales
elementos, en los aspectos relativos a la presente decisión, se transcriben a
continuación.
Así cabe recordar que
la Corporación  hizo énfasis  en el cacracter perentorio de la exigencia
constitucional contenida en el artículo 58 superior  de una indemnización
previa en caso de expropiación. La Corte señaló  concretamente lo siguiente:
“La Corte ha reiterado en numerosas ocasiones el carácter previo de
la indemnización en caso de expropiación.[11]
Sin embargo, pocas veces se ha referido al momento preciso en el cual debe ser
pagada la indemnización. El único pronunciamiento sobre la materia lo
constituye la sentencia C-153 de 1994,[12]
donde la Corte anotó que “la expropiación exige la indemnización previa a la
transferencia del derecho de dominio”. Dijo la Corte lo siguiente en dicha
sentencia:
La indemnización tiene pues un presupuesto de
legitimidad para el ejercicio de la potestad de expropiar: su carácter
preventivo, constituido por la indemnización previa. En efecto, la
transferencia de la propiedad no puede producirse sin que previamente se haya
pagado la indemnización.
En el ordenamiento colombiano la expropiación se
constituye con el pago seguido de la obligación de transmitir el dominio del
bien. Esa transmisión de la propiedad es distinta del acuerdo con el objeto a
dar, de suerte que si se trata de un bien inmueble (...), no basta la entrega y
la posesión útil y pacífica de la cosa sino que es indispensable un acto
traslaticio, consistente en la sentencia y el acta de entrega, que configuran
el título traslaticio que posteriormente será inscrito en el registro.
Sin embargo, cabe preguntarse si es constitucionalmente posible que
el Estado expropie un bien perteneciente a un particular sin pagar previamente
una indemnización. Para responder este cuestionamiento, es importante recordar
que además de la regulación de la expropiación que trae el artículo 58 de la Carta,
el artículo 59 Superior autoriza una forma de expropiación con indemnización
posterior en caso de guerra, figura excepcional.
Según este precepto constitucional, “el Gobierno Nacional está
autorizado para decretar expropiaciones en período de guerra exterior, única y
exclusivamente cuando las necesidades de la misma lo aconsejen, mediante
indemnización, cuyo pago se hará con posterioridad a los acontecimientos. Dicha
expropiación sólo recae sobre bienes muebles, pues para el caso de los inmuebles,
el inciso segundo del mismo precepto constitucional citado, sólo permite la
ocupación temporal de los mismos, y exclusivamente para atender las exigencias
de la guerra o para destinar a ella sus productos.”[13] Esta
figura confirma el hecho de que, por regla general, para que el Estado pueda
legítimamente despojar a un propietario de uno de sus bienes, deben existir
motivos de utilidad pública o interés social que lo justifiquen y es necesario,
además, que se indemnice al particular previamente.
La importancia de la indemnización y de que ésta sea previa fue
incrementada con la eliminación, por medio del Acto Legislativo No. 1 de 1999,
de una forma de expropiación sin indemnización, autorizada por la Carta e
interpretada por la Corte  en el sentido de que los inversionistas extranjeros
no podían ser protegidos de esta eventualidad por medio de un tratado.[14] En
efecto, antes de la entrada en vigor de esta reforma constitucional, el
Ordenamiento Superior permitía la expropiación sin indemnización, “por razones
de equidad”, siempre que el legislador lo autorizara, mediante una ley aprobada
con “el voto favorable de la mayoría absoluta de una y otra cámara”. Al
desaparecer de nuestro ordenamiento esta posibilidad, adquirió carácter
perentorio la exigencia constitucional de una indemnización previa en caso de
expropiación.
La Corte destacó
igualmente el carácter justo de la indemnización debida en caso de
expropiación  que se deduce  de la necesidad de ponderar  los intereses de la
comunidad y del afectado en esas circunstancia según el artículo 58 superior.
Al respecto, la Corporación  señaló  lo siguiente:
“Aun cuando el texto constitucional no menciona expresamente si la
indemnización por expropiación debe ser justa, esta exigencia se ha deducido de
la referencia que hace el texto del artículo 58 de la Carta a la necesidad de
ponderar los intereses de la comunidad y del afectado al momento de fijar la
indemnización por expropiación.
La jurisprudencia de esta Corte ha sostenido que la referencia a los
intereses de la comunidad y del afectado, corresponde claramente a la exigencia
constitucional del carácter justo que debe tener la indemnización. Así ha
señalado: “esta frase significa que la indemnización debe ser justa, realizando
así este alto valor consagrado en el Preámbulo de la Carta, lo cual concuerda,
además, con el artículo 21 del Pacto de San José”, según el cual “ninguna
persona puede ser privada de sus bienes, excepto mediante el pago de indemnización
justa, por razones de utilidad pública o de interés social en los casos
y según las formas establecidas por la ley.”[15]
Con anterioridad al Acto Legislativo No. 1 de 1999, esta Corporación
sostuvo que existían eventos en los que era “justo” no reconocer un valor
indemnizatorio a quien fuera expropiado. Así, en la sentencia  C-358 de 1996,[16] dijo
la Corte lo siguiente:
Si la obligación que se desprende del artículo citado
consiste en pagar una indemnización justa, a cambio de la expropiación,
es preciso anotar que la justicia de la indemnización condiciona, sin duda, la
existencia del deber. Se trata, en este caso, de una relación regida por la
igualdad aritmética, determinante de la llamada justicia retributiva o
correctiva. De tal suerte que si el expropiado sufrió un perjuicio de 100,
deberá recibir 100 como indemnización justa por el daño que se le ha
ocasionado; si el daño fue sólo de 50, deberá recibir 50, pero, por ejemplo, si
el daño causado por un hecho, se compensa por el provecho derivado del mismo,
no hay lugar a indemnización porque ésta no resultaría justa, y son éstos los
casos que el legislador debe evaluar, en concreto, para determinar si, por
razones de equidad (es decir, de justicia), la indemnización no
procede. (...)
¿Quiere decir lo anterior, que bajo los actuales parámetros
constitucionales, la disminución del valor de la indemnización que se reconozca
al particular expropiado, en aras de consultar los intereses de la comunidad,
puede llegar a ser de tal magnitud que finalmente no se le reconozca ningún
valor como indemnización?
La Corte considera que ello no es posible, pues luego de derogada la
posibilidad de expropiación sin indemnización por el Acto Legislativo No. 1 de
1999, es claro que la limitación a la indemnización en caso de expropiación no
puede llegar hasta el punto de no reconocer ningún valor al particular
afectado. Indemnizaciones simbólicas o irrisorias no serían justas.
La referencia a los intereses de la comunidad y del
particular afectado también resalta un cambio fundamental introducido por el
Constituyente en 1991: la fijación del valor de la indemnización difícilmente
puede hacerse de manera abstracta y general, sin tener en cuenta el contexto de
cada caso, sino que requiere la ponderación de los intereses concretos
presentes en cada situación, para que el valor de la indemnización corresponda
en realidad a lo que es justo. Esta característica puede llevar a que el juez,
luego de ponderar los intereses, en cada caso, establezca una indemnización
inferior al total de los daños ocasionados por la expropiación, pero sin que
pueda, dado que el Acto Legislativo No. 1 de 1999 excluyó la posibilidad de
expropiación sin indemnización, llegar a la conclusión de que no hay lugar a
indemnización adecuada, como ya se dijo.
La
ponderación de los intereses enfrentados en cada caso la hace el juez. Se trata
de un requisito que también impide que el monto de la indemnización finalmente
fijado, y las condiciones de su pago, sean arbitrarios, por violar los parámetros
legales, por obedecer a prejuicios o a un animus discriminatorio, por carecer
de razonabilidad en las circunstancias en que colisionaron el interés del
afectado y el interés de la comunidad, o por ser evidentemente
desproporcionados”.
En la misma sentencia,
la Corte  señaló que el requisito constitucional de que la indemnización sea
justa, lleva necesariamente a no exigir que siempre responda integralmente a
los intereses del afectado. En ciertas ocasiones dicha indemnización puede
cumplir una función meramente compensatoria, en otras, una función reparatoria
que comprenda tanto el daño emergente como el lucro cesante, y ocasionalmente
una función restitutiva, cuando ello sea necesario para garantizarle
efectividad de derechos especialmente protegidos en la Carta   Al
respecto la Corte señaló lo siguiente:
“El artículo 58 de la Carta no dice que la indemnización debe ser
plena.[17]
En cuanto al alcance de la indemnización en el caso de expropiación, esta Corte
aclaró, en la misma sentencia C-153 de 1994 citada, que comprende el daño
emergente y el lucro cesante, pues puede cumplir, en principio, una función
reparatoria. Dijo entonces la Corte:
La indemnización es pues una consecuencia de la
facultad expropiatoria del Estado. Ella se explica por el deber de reparación
que surge a raíz del ejercicio de dicha facultad: la producción de un daño
generado por una actividad legítima de la acción administrativa.
La actividad es legítima porque la expropiación sólo
opera por motivos de utilidad pública o interés social definidos por el
legislador, prevaleciendo así el interés general para cumplir los fines
esenciales del Estado, de que trata el artículo 2° superior: promover la
prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y
deberes consagrados en la Constitución.
Pero ese daño legítimo debe en principio ser
indemnizado (...), porque la persona expropiada no tiene por qué soportar una
carga específica que debe asumir toda la sociedad, en razón del principio de
igualdad de todos ante las cargas públicas, cuyo fundamento es el derecho de
igualdad establecido en el artículo 13 de la Carta. Esto explica entonces que
el ordenamiento superior haya consagrado el derecho a la indemnización
reparatoria en cabeza del afectado.
(...)
Por todo lo anterior, es evidente que la indemnización
prevista por el artículo 58 de la Constitución es reparatoria (...),
ya que ella debe comprender el daño emergente y el lucro cesante que hayan sido
causados al propietario cuyo bien ha sido expropiado. Y en caso de que no
haya forma de comprobar el lucro cesante, se puede indemnizar con base en el
valor del bien y el interés causado entre la fecha de entrega del mismo y la
entrega de la indemnización. (subrayado fuera de texto)[18]
De lo anterior surge que la indemnización no se limita al precio del
bien expropiado. Si bien la jurisprudencia reconoce que el particular también
sufre daños adicionales a la pérdida patrimonial del inmueble, el cálculo del
resarcimiento que deba recibir el particular, no se limita a considerar el
valor comercial del bien, sino que puede abarcar los daños y perjuicios
sufridos por el afectado por el hecho de la expropiación.[19]
No obstante lo dicho aquí, la Corte constata que el artículo 58
Superior no exige que quien sea expropiado reciba además de la indemnización
por el daño emergente y el lucro cesante, también el pago de todos los costos
adicionales que sean necesarios para adquirir un bien de las mismas
características al expropiado y restituir al particular a condiciones similares
a las que tenía antes de la expropiación. La indemnización en caso de
expropiación no debe cumplir siempre una función restitutiva y, por eso, no
tiene que ser integral.
La indemnización que establece el artículo 58 constitucional en caso
de expropiación es distinta de la que señala el artículo 90 de la Carta en
relación con la responsabilidad patrimonial del Estado por los daños
antijurídicos que le sean imputables causados por las acciones u omisiones de
las autoridades públicas. En primer lugar, el artículo 58 se refiere a un daño
que no es antijurídico, puesto que el mismo texto constitucional establece que
el particular debe soportar la carga de ser expropiado, es decir, el daño
resultado de la expropiación sí debe ser soportado por el expropiado, lo cual
no significa que dicho daño no deba también ser indemnizado, por mandato
expreso de la Constitución. La existencia de tal deber justifica que la
indemnización en caso de expropiación no tenga siempre que ser integral –como
si lo exige el artículo 90 Superior. En segundo lugar, el artículo 58 Superior
regula expresamente la fijación de la indemnización en caso de expropiación
para indicar que ésta no se basa exclusivamente en los intereses del afectado,
es decir, en el interés privado en que la indemnización sea lo más elevada posible
y comprenda todas las cargas que ha soportado, sino que ha de fundarse también
en los intereses de la comunidad. La fijación de la indemnización se hará
“consultando los intereses de la comunidad y del afectado”, cuando el perjuicio
es resultado de una expropiación, no de un daño antijurídico previsto en el
artículo 90. En tercer lugar, tradicionalmente la indemnización en caso de
expropiación no ha comprendido el daño moral, como por ejemplo el que puede
resultar del especial afecto que el propietario tuviera por el bien expropiado.
Ello indica que en este caso la expropiación no tiene que ser integral. En
cambio, en materia de responsabilidad patrimonial del Estado por daños
antijurídicos, la indemnización sí comprende el daño moral.
De tal manera que el requisito constitucional de que
la indemnización sea justa, lleva necesariamente a no exigir que siempre
responda integralmente a los intereses del afectado. En ciertas ocasiones dicha
indemnización puede cumplir una función meramente compensatoria, en otras, una
función reparatoria que comprenda tanto el daño emergente como el lucro
cesante, y ocasionalmente una función restitutiva, cuando ello sea necesario
para garantizarle efectividad de derechos especialmente protegidos en la Carta”.
En la misma sentencia
C-1074 de 2002[20]
la Corte  llegó a las siguientes concluisiones que resulta pertinente reiterar
:
1.
No puede haber expropiación sin
indemnización;
2.
La indemnización debe ser previa al
traspaso del dominio del bien del particular al Estado;
3.
La indemnización debe ser justa, es
decir, debe ser fijada teniendo en cuenta los intereses de la comunidad y del
afectado y, por lo tanto, esos intereses deben ser ponderados caso por caso. La
ponderación dentro del marco legal y constitucional la hará el juez civil en el
evento de expropiación por vía judicial, y la entidad expropiante o el juez
contencioso en el evento de la expropiación por vía administrativa;
4.
La función de la indemnización es, por
regla general, de orden reparatoria. Comprende tanto el daño emergente como el
lucro cesante. No obstante, en algunas circunstancias, al ser consultados los
intereses de la comunidad y asumir dichos intereses un peso especial, ésta
puede reducirse y cumplir tan sólo una función compensatoria. De otra parte, en
circunstancias diversas, al ser consultados los intereses del afectado y
adquirir éstos una relevancia constitucional especial, como en el evento de la
vivienda familiar y en otros que serán precisados en esta sentencia, la
indemnización puede, tanto en su monto como en su forma de pago, asumir una
modalidad que la lleve a cumplir una función restitutiva.
5.
La indemnización no tiene que ser siempre
pagada en dinero en efectivo, pero si se paga la indemnización con instrumentos
distintos al dinero, éstos han de reunir por lo menos las siguientes
características: i) No pueden transformar el pago de la indemnización previa, en
un pago futuro, posterior a la trasmisión del dominio del bien expropiado; (ii)
deben garantizar un pago cierto de la obligación y no meramente simbólico o
eventual; (iii) deben constituir un medio legal de pago de obligaciones, de tal
forma que realmente constituyan para el afectado una indemnización; (iv) deben
permitir que el valor de la indemnización por expropiación reconocido como
justo, en el caso concreto, se mantenga en el tiempo, si el expropiado actúa en
los negocios diligentemente; (v) deben ser libre y efectivamente negociables, a
fin de garantizar que el afectado pueda convertirlos, en dinero en el momento
en que lo desee, inclusive al día siguiente del traspaso del dominio del bien;
(vi) no pueden ser revocados unilateralmente por la entidad que los emite.
Las anteriores condiciones garantizan, además, que
quien sea afectado por la expropiación no tenga que soportar una carga pública
desigual y desproporcionada, que afecte el acceso a la propiedad. El pago de la
indemnización que recibe el expropiado, ya sea totalmente en efectivo o
parcialmente con bonos o títulos valores, equilibra el daño sufrido por la
expropiación y le permite adquirir otro bien si lo desea.”
3.2 Las características señaladas en la Ley para  la
expropiación por vía administrativa   y el contenido y alcance de las
expresiones acusadas
3.2.1. La Corte ha recordado que como desarrollo de las previsiones
constitucionales en materia de expropiación contenidas en el cuarto inciso del
artículo 58 superior que fija una regla general y una excepción[21], el legislador ha
señalado que la regla general en materia de expropiación es que se acuda a la
vía judicial, y sólo en los casos especiales, que determina el mismo
legislador, se pueda acudir a la expropiación por vía administrativa.
En ese orden de ideas
según la Ley  388 de 1997 la posibilidad de recurrir a la vía administrativa
depende de que se cumplan una serie de  requisitos tanto de carácter sustancial
como procedimental. En cuanto a los primeros, es necesario que: a) existan
condiciones de urgencia, mencionadas taxativamente en la misma ley en el
artículo 65[22]
y b) que se presenten los motivos de utilidad pública o interés social
específicos que autorizan este tipo de expropiación.  Concretamente de acuerdo
con el artículo 63  de la ley 388 de 1997, se considera
que existen motivos de utilidad pública o de interés social para expropiar por
vía administrativa el derecho de propiedad y los demás derechos reales sobre
terrenos e inmuebles, cuando, conforme a las reglas señaladas por la presente
ley, la respectiva autoridad administrativa competente considere que existen
especiales condiciones de urgencia, siempre y cuando la finalidad corresponda a
las señaladas en las letras a), b), c), d), e), h), j), k), l) y m) del
artículo 58 de la misma  ley[23]
y, además, “el incumplimiento de la función social de la propiedad por parte
del adquirente en pública subasta,” de los terrenos e inmuebles objeto del
procedimiento de enajenación forzosa para proyectos de desarrollo y
construcción prioritaria,[24]
previsto en el capítulo VI de la Ley 388 de 1997[25].
Los principales
requisitos procedimentales son de acuerdo con el artículo 64 de la misma Ley:
a) que el concejo municipal o distrital, o la junta metropolitana, mediante
acuerdo, hayan determinado cuál será la autoridad competente para declarar la
urgencia; y b) que dicha autoridad efectivamente declare la urgencia.[26]
3.2.2. Ahora bien, cabe precisar que tanto en el proceso de expropiación judicial
como en el de expropiación por via administrativa se establecieron por el
Legislador una serie de etapas -detalladas por la Corte ampliamente en la
sentencia C-1074 de 2002[27]-
, a saber i) la oferta de compra, ii)  la negociación y  iii)  el proceso
expropiatorio propiamente dicho.
La etapa de oferta
El trámite
expropiatorio se inicia, entonces, como lo recordó la Corte en la sentencia
C-1074 de 2002[28],
tanto en el proceso por vía judicial como en el proceso por vía administrativa,
con un acto administrativo que contiene la oferta de compra que se hace al
propietario del bien cuya expropiación se requiere.
En el caso de la
expropiación por vía administrativa concretamente, el mismo inicia con el acto
que determina el carácter administrativo de la expropiación, en el cual se le
informa al particular la posibilidad de una negociación directa de compra del
bien por el precio consignado en el mismo acto administrativo,[29] así como las
condiciones de pago del precio de adquisición.[30]
Este acto administrativo debe ser notificado al titular del derecho de
propiedad del bien e inscrito en la Oficina de Registro de Instrumentos
Públicos, dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes a su ejecutoria.[31]
La determinación del
precio de oferta en la expropiación por vía administrativa se hace de la misma
forma que para la expropiación por vía judicial, esto es, por certificación del
avalúo comercial del bien que haga el Instituto Colombiano Agustín Codazzi o
peritos privados. Aun cuando las normas se refieren al precio de oferta con
referencia únicamente al avalúo comercial del bien, la Ley 388 de 1997 tiene en
cuenta la destinación económica del bien y su reglamentación urbanística en la
determinación del precio de adquisición del bien.[32]
En la determinación del
precio de adquisición se tiene en cuenta el mayor valor o plusvalía generada
por el anuncio del proyecto, el cual será descontado del precio de oferta,
según lo que establece el parágrafo 1 del artículo 61 de la Ley 388 de 1997[33]
La etapa de negociación
La etapa de negociación,
como en la misma sentencia C-1074 de 2002 se explicó, se denomina “enajenación
voluntaria”, en el proceso de expropiación judicial, y “negociación directa” en
la expropiación por vía administrativa[34].
Esta etapa tiene una duración máxima de 30 días hábiles, contados a partir de
la notificación de la oferta de compra[35]
en el caso de expropiación judicial, y, a partir de la ejecutoria del acto que
determina que la expropiación se hará por vía administrativa en dicho evento.
La Corte  ha precisado
que de la Ley 9 de 1989 y de la Ley 388 de 1997, se infiere que durante la
etapa de negociación tanto en el proceso de expropiación por vía judicial como
en el de por vía administrativa, la negociación comprende la posibilidad de
modificar el precio base señalado en la oferta.[36]
Si durante el proceso
de negociación se logra un acuerdo entre el particular y la entidad, la
enajenación del bien se perfecciona con la celebración de un contrato, que
puede ser de compraventa o de promesa de compraventa.[37] En caso contrario se
da paso al proceso expropiatorio propiamente dicho.
La etapa de expropiación propiamente
dicha
En el caso de la
expropiación por vía administrativa, vencido el plazo para la negociación
directa sin que se haya producido acuerdo sobre la venta del bien, la entidad
expropiante expedirá un segundo acto administrativo mediante el cual “decide”
la expropiación.[38]
El acto que decide la expropiación contendrá, entre
otras cosas, la identificación del bien inmueble objeto de expropiación; el
valor del precio indemnizatorio y la forma de pago; la destinación que se dará
al inmueble expropiado; y la orden de notificación a los titulares de derecho
del dominio u otros derechos reales sobre el bien expropiado, así como la
indicación de los recursos que legalmente procedan en vía gubernativa.[39]
El acto aludido  será notificado a los interesados de
conformidad con el Código Contencioso Administrativo, esto es, con los
artículos 44 y 45 que regulan la notificación personal y por edicto de las
decisiones de la administración. Contra este acto procede el recurso de
reposición en vía gubernativa, según lo que establece el artículo 69 de la Ley
388 de 1997[40],
y la acción para obtener su nulidad y el restablecimiento del derecho, o para
controvertir el precio indemnizatorio, de conformidad con el artículo 71 de la
misma ley.
Una vez se encuentre ejecutoriado este acto  ‑ya
sea porque no se interpuso ningún recurso, o porque el recurso interpuesto fue
decidido de manera negativa‑, se procederá a la entrega del bien y del
precio de la indemnización al afectado.[41]
El principal efecto de este acto administrativo consiste en que el derecho de
propiedad u otros derechos reales se trasladarán de las personas titulares de
ellos a la entidad que ha dispuesto la expropiación, para lo cual basta el
registro de la decisión en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos. La
entidad expropiante pondrá a disposición inmediata del afectado el valor total
correspondiente o el porcentaje del precio indemnizatorio que se paga de contado
y los “documentos de deber correspondientes a los cinco contados sucesivos
anuales del saldo”[42].
Si el particular “no retira esos valores y documentos
de deber dentro de los 10 días siguientes a la ejecutoria,” la entidad
expropiante pondrá a disposición del particular el precio indemnizatorio en la
entidad financiera autorizada para el efecto y entregará copia de la
consignación al Tribunal Administrativo en cuya jurisdicción se encuentre el
inmueble, a fin de acreditar el pago formal de la indemnización. Efectuado el
registro de la decisión, la entidad podrá exigir la entrega material del bien,
según lo establece el numeral 3 del artículo 70 de la Ley 388 de 1997.[43] Si la entidad no
realiza el pago de la indemnización o no acredita su depósito dentro de los
términos establecidos en el artículo 70 citado, la expropiación queda sin
efecto y la administración debe reiniciar el procedimiento expropiatorio.[44]
La acción ante la
Jurisdicción en lo Contencioso Administrativo para obtener la nulidad del acto
que decide la expropiación y el restablecimiento del derecho lesionado, o para
controvertir el precio indemnizatorio puede interponerse dentro de los cuatro
meses siguientes a su ejecutoria ante el Tribunal Administrativo de la
jurisdicción donde se encuentre localizado el inmueble[45].
La demanda debe cumplir
con los requisitos ordinarios señalados en el artículo 137 del Código
Contencioso Administrativo[46]
y, además, incluir  prueba de que el afectado por la expropiación ha recibido
el precio de la indemnización “puesto a disposición por la administración o
consignada por ella ante el mismo Tribunal Administrativo,” así como las
pruebas que se quieran hacer valer en el proceso.[47] También podrá
solicitarse la suspensión provisional del acto administrativo que decidió la
expropiación.[48]
Podrán controvertirse tanto los motivos de utilidad pública o de interés
social, como el precio fijado y las condiciones de pago de la indemnización[49].
La demanda se
notificará a la entidad expropiante, y esta deberá contestarla dentro de los 5
días siguientes, indicando las pruebas que solicitará.[50] El magistrado
sustanciador ordenará un período probatorio no superior a 2 meses, concluido el
cual se dará traslado común para alegar a las partes por 3 días y luego se
dictará sentencia. La sentencia será apelable ante el Consejo de Estado. El
Consejo de Estado decidirá de plano,[51]
a menos que considere que es necesario practicar nuevas pruebas.
Si la demanda sólo
cuestiona el valor del precio indemnizatorio reconocido al afectado y el juez
en lo Contencioso encuentra en la sentencia que éste debe ser mayor o que debe
pagarse de una forma distinta, así lo dispondrá en el auto de liquidación de la
misma.[52].
3.2.3  A partir de los anteriores elementos, cabe precisar entonces cuál
es el alcance de las expresiones acusadas en el presente proceso  que  se
contienen en un artículo donde se regulan aspectos atinentes a  la fase  de
oferta de compra,  en el marco de la expropiación por la vía  administrativa.
En efecto, como
se ha visto según  el artículo 66  de la Ley 388 de 1997 la decisión acerca de que la expropiación se hará por la vía
administrativa deberá tomarse a partir de la iniciación del procedimiento que
legalmente deba observarse por la autoridad competente para adelantarlo,
mediante acto administrativo formal que para el efecto deberá producirse, el
cual se notificará al titular del derecho de propiedad sobre el inmueble cuya
adquisición se requiera y será inscrito por la entidad expropiante en la
Oficina de Registro de Instrumentos Públicos, dentro de los cinco (5) días
hábiles siguientes a su ejecutoria. Este mismo acto constituirá la oferta de
compra tendiente a obtener un acuerdo de enajenación voluntaria.
Ahora bien de
acuerdo con el artículo 67 de la misma ley -donde se contienen las expresiones
acusadas-  en el mismo acto  que determina el carácter administrativo de la
expropiación -es decir el señalado en el artículo 66 ya citado-, se deberá
indicar el valor del precio indemnizatorio que se reconocerá a los
propietarios, el cual será igual al avalúo comercial que se utiliza para los
efectos previstos en el artículo 61 de la misma  ley. Igualmente se precisarán
las condiciones para el pago del precio indemnizatorio, las cuales podrán
contemplar el pago de contado o el pago entre un cuarenta (40%) y un sesenta
por ciento (60%) del valor al momento de la adquisición voluntaria y el valor
restante en cinco (5) contados anuales sucesivos o iguales, con un interés
anual igual al interés bancario vigente en el momento de la adquisición
voluntaria.
Cabe precisar
que los efectos  a que alude el artículo 61  de la ley 388 de 1997 a que remite
la primera parte del artículo 67 sub examine, son los de la enajenación
voluntaria, pues tal es el  objeto del referido artículo[53]
Como se ha visto
solo si fracasa la fase de oferta y de negociación directa  en la que se toma
como base  el valor comercial del bien, se pasará a la siguiente etapa  que comporta
la expedición de un nuevo acto administrativo.
Al respecto el
artículo 68 de la ley 388 de 1997 señala que “cuando habiéndose determinado que
el procedimiento tiene el carácter de expropiación por vía administrativa, y
transcurran treinta (30) días hábiles contados a partir de la ejecutoria del
acto administrativo de que trata el artículo 66 de la presente ley, sin que se
haya llegado a un acuerdo formal para la enajenación voluntaria contenido en un
contrato de promesa de compraventa, la autoridad competente dispondrá mediante
acto motivado la expropiación administrativa del bien inmueble correspondiente”
El mismo
artículo precisa  que dicho acto  motivado  contendrá lo siguiente:
“1. La
identificación precisa del bien inmueble objeto de expropiación.
2. El valor del
precio indemnizatorio y la forma de pago.
3. La
destinación que se dará al inmueble expropiado, de acuerdo con los motivos de
utilidad pública o de interés social que se hayan invocado y las condiciones de
urgencia que se hayan declarado.
4. La orden de
inscripción del acto administrativo, una vez ejecutoriado, en la
correspondiente Oficina de Registro de Instrumentos Públicos, para los efectos
de que se inscriba la transferencia del derecho de dominio de su titular a la
entidad que haya dispuesto la expropiación.
5. La orden de
notificación a los titulares de derecho del dominio u otros derechos reales
sobre el bien expropiado, con indicación de los recursos que legalmente
procedan en vía gubernativa.”
Cabe resaltar que  en el numeral 2° del artículo 68 de
la Ley  388 de 1997 al enunciar los elementos que debe contener el acto
administrativo motivado mediante el cual se decide la expropiaciónm,  el
Legislador  aludió exclusivamente al “valor del precio indemnizatorio y la
forma de pago”  sin hacer mención   al avalúo comercial del inmueble como
si lo hizo en el artículo 67  de la misma Ley,  lo que muestra que el
legislador estableció para esa etapa unos presupuestos claramente diferentes a
los de la etapa de oferta y negociación en los que se toma como base dicho
avalúo.
Fracasada la
negociación corresponde a la administración al momento de decidir la
expropiación mediante un nuevo acto administrativo  efectuar  la fijación de la
indemnización previa  a que alude el artículo 58 superior “consultando los
intereses de la comunidad y del afectado”. Fijación que  necesariamente no se
limita a la reiteración del  avaluo  comercial que sirvió de base para la
negociación que no pudo concretarse.
Dado que se
trata de un acto motivado, la adminsitración,  previa audiencia del interesado
según las reglas generales del Código Contencioso Administrativo aplicables
para el caso de actos de carácter particular que afectan a los particulares,
debe  hacer una exposición razonada  no solamente de los
motivos de utilidad pública o de interés social y de las condiciones de
urgencia que se hayan invocado para justificar la expropiación, sino también
del  valor  del precio indemnizatorio y de la forma de pago  del mismo.
Valoración y
motivación  que serviran al afectado con la expropiación para controvertir  el
acto  respectivo ante la Jurisdicción  en lo Contencioso Administrativo  en
armonía con el mandato superior contenido en el  artículo 58 superior que
señala que  la expropiación podrá adelantarse por vía administrativa en los
casos que señale el Legislador, sujeta a posterior acción
contencioso-administrativa, incluso respecto del precio.
No puede afirmarse
entonces que en el caso de la expropiación por vía administrativa  el único
valor que puede tomarse en cuenta por la administración para efectos de
determinar   el precio indemnizatorio que se pagará a los propietarios del bien
expropiado sea el avalúo comercial
Al respecto y en armonía con el alcance  a
que se ha hecho referencia en este acápite de los artículos 67 y 68 de la Ley
388 de 1997,  cabe recordar que la Corte en la sentencia  C-1074 de 2002
claramente señaló  que  dado que el  procedimiento de expropiación por vía
administrativa no escapa a los requisitos constitucionales, la administración
tendrá que ponderar los intereses de la comunidad y del interesado para
determinar el valor de la indemnización y su forma de pago.
Sobre el particular la Corte  al analizar
la acusación formulada en ese proceso en contra de la segunda parte del primer
inciso del artículo 67 de la ley 388 de 1997  señaló lo siguiente:
“Pasa a
examinar la Corte si las condiciones fijadas en las normas cuestionadas
permiten que la entidad expropiante, y eventualmente el juez contencioso, pondere,
caso por caso, los intereses de la comunidad y del particular para determinar
el valor y la forma de pago de la indemnización y garantizar un pago justo.
La
autorización que hace el artículo 58 de la Carta para que el legislador defina
los casos en que procede la expropiación por vía administrativa, no lo exime de
regular esta forma de expropiación con el cumplimiento de los principios
constitucionales que rigen la expropiación. De otro lado, el legislador, en
ejercicio de su potestad de configuración, puede definir las condiciones
especiales de necesidad o urgencia que justifican este tipo de expropiación, el
procedimiento que se seguirá, las formas de pago, así como el grado de
afectación de los derechos de los particulares que sean expropiados de manera
compatible con los motivos de utilidad pública e interés social de la reforma
urbana.
En ese
sentido, podía establecer cuándo esa afectación sería la mínima posible –un
pago total en efectivo y en un contado‑, y cuándo resultaba adecuado para
el cumplimiento de los fines de la reforma urbana, una afectación mayor. En el
artículo 67 de la Ley 388 de 1997, el legislador fijó, en ejercicio de su
potestad de configuración, grados de afectación máxima del derecho de
propiedad: (i) un pago en efectivo no inferior al 40% del valor del inmueble,
(ii) el saldo dividido en 5 contados iguales y sucesivos, que se pagan con
documentos de deber; y (iii) un plazo máximo de 5 años para la redención de
esos documentos de deber. No obstante, expresiones tales como “podrán
contemplar”, “se podrá realizar”, empleados en el artículo 67, resaltan el
grado de discrecionalidad que el legislador le confirió a la administración
para determinar, dentro de los límites fijados, el valor de la indemnización y
la forma de pago que resulte justa. Puesto que este procedimiento de
expropiación no escapa a los requisitos constitucionales, la administración
también tendrá que ponderar los intereses de la comunidad y del interesado para
determinar el valor de la indemnización y su forma de pago.
Por ello,
aun cuando el artículo 67 de la Ley 388 de 1997 sólo ordena el pago total en
efectivo cuando “el valor de la indemnización sea inferior a doscientos (200)
salarios mínimos legales mensuales”, la norma no impide que la entidad
expropiante examine, caso por caso, cuál es la indemnización que corresponde
dadas las circunstancias.
De
conformidad con los artículos 2 y 58 de la Carta, no podría la administración
obrar de manera contraria a la Carta y desconocer, al determinar la
indemnización en caso de expropiación por vía administrativa, la protección
especial que la Constitución confiere a ciertos individuos. Por ello, al fijar
el valor de la indemnización y su forma de pago, la entidad tendrá en cuenta si
el bien expropiado o la persona afectada por la expropiación se encuentran
especialmente protegidos por la Constitución. Así, por ejemplo, la administración examinará si en el caso
concreto, dado que están en juego los derechos de una mujer cabeza de familia,
de una persona de la tercera edad, de un discapacitado o del patrimonio
familiar inalienable, es necesario que el pago de la indemnización se haga
totalmente en efectivo, de tal manera que se garantice una indemnización justa.
Puesto que la norma bajo estudio no impide a la administración cumplir con los
fines de la expropiación por vía administrativa de manera compatible con los
derechos y principios que consagra la Carta, el artículo 67 (parcialmente
demandado) no constituye un desarrollo legal incompatible con el artículo 58
constitucional.
Aun cuando
la intervención judicial en este caso es eventual, estos parámetros de
afectación fijados por el legislador, así como los referentes constitucionales
que resulten pertinentes en cada caso, serán tenidos en cuenta también por el
juez contencioso administrativo que eventualmente revise la decisión de
expropiación y el valor y forma de pago de la indemnización.”
De lo anterior
se desprende claramente que contrario a lo afirmado por el actor  y  por el
señor Procurador,  del texto de las disposiciones acusadas
-examinadas  de manera sistemática  dentro del  contexto del capítulo VIII de
la  Ley  388 de 1997 del que hace parte -  no se desprende que  con las mismas
se haya determinado por el Legislador  que  en el caso de la expropiación por
vía administrativa, el  precio indemnizatorio que se pagará será únicamente “el
avalúo comercial”.
Dicho  avaluó
comercial  -como se desprende del texto del mismo artículo 67  de la  Ley  388
de 1997- es un valor tomado en cuenta   por el Legislador en la etapa de
enajenación voluntaria y se predica solamente de la oferta hecha por la
administración al  dueño del bien a expropiar  como  base para la misma.
El “precio indemnizatorio”  que  se pagará
por el bien corresponde  fijarlo  a la administración mediante acto
administrativo motivado (artículo 68 de la Ley 388 de 1997)  en el que  deberá ponderar
en el caso concreto  los intereses de la comunidad y del particular para
determinar el valor y la forma de pago de la indemnización y garantizar así el
resepto del artículo 58 superior.
Y es que en
armonía con las características  que de acuerdo con la Constitución debe tener
la  indemnización en caso de expropiación, sintetizadas por la Corte en la
Sentencia C-1074 de 2002, no podría ser de otra manera, pues como la Corte lo
apreció en esa providencia,  independientemente de que se trate de una
expropiación por vía judicial o por vía administrativa, la indemnización
debida  debe ser  previa y  justa. Ello comporta  que si bien el valor
comercial del bien,  como constitutivo del precio indemnizatorio reconocido al
propietario del bien expropiado  previamente a la entrega del mismo permita
satisfacer en determinadas circunstancias  esos requisitos, en otras
circunstancias  ello no sea así. Al respecto como se precisó en la sentencia
C-1074 de 2002  dado que el valor  de la indemnización debe ser  calculado
consultando los intereses  de la comunidad y del particular, es posible que en
ciertos casos específicos, la indemnización tenga que cumplir una  función
restitutiva pero en otros solo una función compensatoria.  Sobre este punto
cabe reiterar lo dicho por la Corte  dentro de las conclusiones de la referida
sentencia.
“La función de la indemnización es, por regla
general, de orden reparatorio. Comprende tanto el daño emergente como el lucro
cesante. No obstante, en algunas circunstancias, al ser consultados los
intereses de la comunidad y asumir dichos intereses un peso especial, ésta
puede reducirse y cumplir tan sólo una función compensatoria. De otra parte, en
circunstancias diversas, al ser consultados los intereses del afectado y
adquirir éstos una relevancia constitucional especial, como en el evento de la
vivienda familiar y en otros que serán precisados en esta sentencia, la indemnización
puede, tanto en su monto como en su forma de pago, asumir una modalidad que la
lleve a cumplir una función restitutiva.”
Cabe precisar
de otra parte que si bien el Constituyente quiso que  en el caso de la
indemnización por vía administrativa  interviniera la Jurisdicción en lo
Contencioso Administrativo  ello  no significa que  solamente a ella
corresponda  determinar la indemnización respectiva y en consecuencia se limite
la actuación de la administración a reconocer el avaluó comercial del bien
expropiado.  Precisamente  en función de la valoración  de los intereses de la
comunidad y del afectado que corresponde tener en cuenta según la Constitución,
a la administración le corresponde analizar la afectación que en cada caso se
produzca con la expropiación  para poder fijar así el precio indemnizatorio
respectivo, que  no es solamente un precio sino precisamente un precio indemnizatorio,
que se debe fijar  previamente  a la entrega del bien y que debe tener en
cuenta todos los elementos   de afectación que  en el caso concreto comporte la
expropiación.
Por el contrario
entender que solo después de  decidida la expropiación, pagado el avalúo
comercial y producida la entrega del bien,  podrán valorarse eventualmente  por
el juez contencioso administrativo  aquellos aspectos de la indemnización
debida por la expropiación  que desborden el valor comercial del bien objeto de
la misma, resulta claramente contrario a la Constitución.
Tal no es, empero,
conforme a los mandatos constitucionales,  el alcance de la regulación
establecida en los artículos 63 a 71 de la ley 388 de 1997 y así lo señala
concretamente la Corte como presupuesto para el análisis de los cargos
formulados por el actor  que pasan  a examinarse a continuación.
4. La constitucionalidad de las disposiciones
acusadas por los cargos formulados
Para el demandante las expresiones “se deberá indicar
el valor del precio indemnizatorio que se reconocerá a los propietarios, el
cual será igual al avalúo comercial que se utiliza para los efectos previstos
en el artículo 61 de la presente ley” contenidas en el  artículo 67 de la
Ley 388 de 1997 “Por la cual se modifica la Ley 9ª de 1989, y la Ley 3ª de
1991 y se dictan otras disposiciones”,  desconocen los artículos 58 -cuarto
inciso- y 13 superiores  por cuanto  en su criterio las mismas comportan en el
caso de la expropiación por vía administrativa el desconocimiento del  carácter
justo y previo que debe tener la indemnización  debida y por cuanto  establecen
un tratamiento discriminatorio  para quienes se ven afectados por  una
expropiación de esa naturaleza frente a aquellos respecto de los cuales se opta
por la expropiación por vía judicial a quienes se reconoce según el numeral 6
del artículo 62  de la misma  Ley 388 de 1997 una indemnización que no se
limita -contrario a lo que sucedería en  la expropiación por vía
administrativa- al avaluó comercial del bien.
Al respecto  la Corte constata que como se desprende de
las consideraciones  preliminares que  vienen de hacerse y específicamente del
alcance que   como se  ha visto  de acuerdo con las normas constitucionales
tienen las disposiciones que regulan  la expropiación por vía administrativa en
materia de determinación del precio indemnizatorio que deberá pagarse al
afectado con la expropiación,    la acusación formulada  en contra de las
expresiones atacadas del  primer inciso del artículo 67 de la Ley 388 de 1997
no está llamada a prosperar.
En efecto, como
se señaló en dichas consideraciones preliminares  es claro para la Corte que
tanto del texto mismo de las expresiones acusadas como del análisis sistemático
del artículo dentro del conjunto del capítulo VIII de la ley  388 de 1997 se
desprende claramente que, contrario a lo afirmado por el actor, con las mismas
no se estableció por el Legislador  que  en el caso de la expropiación por vía
administrativa el  precio indemnizatorio que se pagará   será únicamente “el
avalúo comercial”. La mención a dicho  avalúo comercial en el artículo 67 de la
Ley 388 de 1997  alude  a la etapa de  enajenación voluntaria y se predica
solamente de la oferta hecha por la administración al  dueño del bien por
expropiar  como  base para la misma.  Es decir se trata solamente del punto de
partida para la negociación en la etapa de  enajenación voluntaria  que se rige
por el principio de libertad contractual, ya que las partes deciden los
términos de la negociación, que de fracasar lleva al decreto de la expropiación.
En ese sentido, el precio indemnizatorio
que  efectivamente se pagará por el bien corresponde  fijarlo  a la
administración mediante acto administrativo motivado (artículo 68 de la Ley 388
de 1997)  en el que necesariamente  deberá ponderar en el caso concreto  los
intereses de la comunidad y del particular para determinar el valor y la forma
de pago de la indemnización y garantizar así el resepto del artículo 58
superior.
Así, dado que la mención  que  se hace en el artículo
67  de la Ley 388 de 1997 acusado al avalúo comercial  solamente cabe
entenderla referida a la etapa de la oferta y  que el precio indemnizatorio que
fije la administración  de acuerdo con el artículo 68 de la Ley 388 de 1997,
necesariamente deberá  según lo entiende la Corte   comportar la valoración  en
el caso concreto  de los intereses de la comunidad y del afectado y por ende
podrá  tomar en cuenta todos los elementos de la afectación de los derechos del
particular que deban ser objeto de indemnización,  no puede afirmarse que  con
las expresiones acusadas del artículo 67 aludido  se esté  desconociendo el
carácter previo y justo de la indemnización  o que con las mismas se
establezca un tratamiento discriminatorio para quienes se ven afectados por
una expropiación realizada por la vía administrativa  frente a aquellos
respecto de los cuales se opta por la expropiación por vía judicial a quienes
se reconoce según el numeral 6 del artículo 62  de la misma  Ley 388 de 1997
una indemnización que no se limita -contrario a lo que sucedería  según el
actor en  la expropiación por vía administrativa- al avaluó comercial del bien.
Al respecto resulta pertinente  reiterar que  como lo
precisó la Corte en las sentencias C-370 de 1994 y   C-1074 de 2002   ninguna
duda cabe sobre  la necesidad de que en el caso de la expropiación por vía
administrativa en armonía con los mandatos del artículo 58 superior la
administración, y sin perjuicio del control posterior del Juez en lo
Contencioso Administrativo, se garanticen los derechos de las personas en
relación con las cuales la Administración decide en los casos previstos en la
ley  proceder a la expropiación por vía  administrativa de  sus bienes.
Sobre este punto  ha señalado de manera reiterada la
Corporación lo siguiente:
“En verdad, la figura de la expropiación por vía administrativa no
esta prevista para facilitar el desconocimiento arbitrario de la garantía
constitucional del derecho a la propiedad privada y a los demás derechos
adquiridos con justo titulo, pues el Constituyente pretende únicamente que, por
vía administrativa, se adelante una expropiación que, mediante un trámite
jurídico, público y breve, previa la indemnización económica, responda a
motivos de interés social y de utilidad pública.
El que la expropiación se tramite por vía administrativa, no
significa una exclusión del control judicial sobre la actuación de las
autoridades competentes, pues, en primer lugar, en ningún momento se pretende
omitir la indemnización previa, y por otra, las actuaciones y decisiones que se
tomen por las autoridades gubernamentales son objeto de control ante la
jurisdicción contencioso administrativa, mediante el ejercicio de acciones para
controvertir la legalidad del acto que decreta la expropiación, inclusive sobre
el precio del bien.
Como lo señala con meridiana claridad el Magistrado Antonio Barrera
Carbonell, "La expropiación administrativa no es otra cosa que el
reconocimiento, en cabeza de la administración, del poder jurídico para
decidir, a través de un acto administrativo motivado, mediante la aplicación
del derecho en un caso concreto, que existen los motivos de utilidad pública e
interés social definidos por el legislador, que legitiman y justifican una
expropiación y regulan el monto  de la indemnización que debe pagarse al
expropiado y la forma de pago."  (La Constitución de 1991, mejor o peor
que la de 1986"?, Obra publicada por la Universidad La Gran Colombia, p.
182).
La voluntad del constituyente en esta oportunidad fue dejar en manos
del legislador los casos que podrían dar lugar a la expropiación por vía
administrativa, y la competencia para establecer los mecanismos de defensa que
el particular afectado por la expropiación pudiera tener a su alcance, no sólo
en cuanto la legalidad propia del acto administrativo, sino también en cuanto
al precio del bien; por esto la Constitución también unifica el control
judicial ante la jurisdicción de lo contencioso Administrativo”[54].
Así las cosas, y  dado que las expresiones acusadas del
artículo 67  de la Ley 388 de 1997, contrario a lo afirmado por el actor,   no
vulneran   los artículos 13 y 58 superiores, lo que corresponde es  simplemente
declarar la exequibilidad mismas, por los cargos formulados,  y así se señalará
en la parte resolutiva de esta sentencia.
Ahora bien, en la medida en que  en la presente
sentencia se ha hecho referencia específica al numeral segundo del artículo 68,
-que no fue objeto de demanda pero que  sin embargo resulta relevante para el
análisis-, cabe interrogarse si correspondería a la Corte  efectuar una unidad
normativa con dicho  numeral y tomar una decisión en relación con el mismo.
Sobre el particular, es claro empero que de acuerdo con
reiterada jurisprudencia la unidad normativa es excepcional y se encuentra
sometida a precisos requisitos que no se configuran en el presente caso[55].  En efecto, i)  los
contenidos normativos  de los artículos 67 y 68 de la Ley  388 de 1997 son
perfectamente claros e independientes, por lo que no resulta imprescindible su
integración para efectos de adoptar una decisión sobre la disposición acusada,
ii) no se trata en este caso de la reproducción de la misma disposición en
apartes normativos  que no fueron demandados,  iii) finalmente tampoco se
evidencia la hipótesis  en la cual la norma demandada se halla intrínsecamente
relacionada con otra disposición que, a primera vista, presenta serias dudas de
constitucionalidad.
Así las cosas la presente decisión  se limita entonces
a  las expresiones acusadas.
VII. DECISION
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena
de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE
Declarar EXEQUIBLES, por los cargos formulados, las
expresiones “se deberá indicar el valor del precio indemnizatorio que se
reconocerá a los propietarios, el cual será igual al avalúo comercial que se
utiliza para los efectos previstos en el artículo 61 de la presente ley”
contenidas en el primer inciso del artículo 67 de la Ley 388 de 1997 “Por la
cual se modifica la Ley 9ª de 1989, y la Ley 3ª de 1991 y se dictan otras
disposiciones”
Cópiese, notifíquese, publíquese, comuníquese, insértese
en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
RODRIGO
ESCOBAR GIL
Presidente
JAIME
ARAUJO RENTERÍA
Magistrado
AUSENTE
EN COMISION
MANUEL
JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
AUSENTE
EN COMISION
JAIME
CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
AUSENTE
EN COMISION
MARCO
GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
NILSON
PINILLA PINILLA
Magistrado
HUMBERTO
ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
ALVARO
TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA
INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General
[1] Para el Procurador resulta indispensable efectuar la
unidad normativa de la primera parte del primer inciso del artículo 67 de la Ley 388 de 2002 y
concretamente de las expresiones  “En el mismo acto que determine el
carácter administrativo de la expropiación, se deberá indicar el valor del
precio indemnizatorio que se reconocerá a los propietarios, el cual será
igual al avalúo comercial que se utiliza para los efectos previstos en el
artículo 61 de la presente ley.” (se subraya lo demandado).
[2] Artículo 62. Procedimiento para la
expropiación. Se introducen las siguientes modificaciones al procedimiento para
la expropiación previsto en la Ley 9ª de 1989 y en el Código de Procedimiento
Civil  (…)6. La indemnización que decretare el juez comprenderá el daño
emergente y el lucro cesante. El daño emergente incluirá el valor del inmueble
expropiado, para el cual el juez tendrá en cuenta el avalúo comercial elaborado
de conformidad con lo aquí previsto.
[3] Corte Constitucional, Sentencia C-147 de
1997, M.P. Antonio Barrera Carbonell, en donde la Corte declaró la
exequibilidad de una norma que modificaba los derechos de los arrendatarios
derivados de contratos celebrados con anterioridad a la vigencia de la ley 56
de 1985. Ver igualmente las Sentencias C-058 de 2002, M.P.Álvaro Tafur Galvis,
donde la Corte examinó el concepto de derechos adquiridos en materia tributaria
y  C-453 de 2002, M.P. Álvaro Tafur Galvis, donde la Corte diferencia los
derechos adquiridos de las simples expectativas.
[4] Sentencia C-589 de 1995. M.P. Fabio
Morón Díaz. Donde señaló la Corte lo siguiente: “La función social de la
propiedad presenta diversas y matizadas caracterizaciones, las cuales están
determinadas por la naturaleza de los bienes, su clase, y la entidad que es
titular de los derechos que de ella emanan, así como también por la posición
económica de las personas que la poseen. La función social tiene, por una
parte, el significado de moderar y restringir el alcance del derecho de
propiedad, mientras que por otra parte, le corresponde el de implicar una mayor
afirmación de ciertas clases de propiedad.”
[5] Corte Constitucional, C-006 de 1993,
M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz, donde la Corte resalta que si bien el derecho de
propiedad es un derecho fundamental, éste no tiene un carácter absoluto sino
que está sujeto a distintas limitaciones, una de las cuales es la posibilidad
de ser expropiado. Reconoce también la Corte que no todas las limitaciones a
que pueda estar sometida la propiedad, dan lugar a indemnización, pues sólo
aquellas que “de manera no singularizada”, impongan “sacrificios especiales
excesivos en relación con otros sujetos colocados en la misma situación”
hay lugar a indemnización previa, pues de lo contrario “degenerarían en
expropiación.”
[6] Ver entre otras, las sentencias C-428 de
1994, MP: Antonio Barrera Carbonell, en donde la Corte analiza la
constitucionalidad de los artículos 128 y 133 de la Ley 104 de 1994, que
convirtieron en legislación permanente ciertas regulaciones sobre expropiación
por vía administrativa, adoptadas durante estados de excepción; C-531 de 1996,
MP: José Gregorio Hernández, en donde la Corte analizó la constitucionalidad
del artículo 16 (parcial) de la Ley 1ª de 1991, por el cual se declaraba de
interés público la adquisición de los predios de propiedad privada necesarios
para establecer puertos; C-431 de 1994. M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[7] Corte Constitucional, C-216 de 1993, MP:
José Gregorio Hernández Galindo, en donde la Corte examina la competencia del
legislador para definir los motivos de utilidad pública e interés social. En
dicha sentencia, la Corte declara la constitucionalidad del artículo 128 del
Decreto 2655 de 1988, por el cual se expide Código de Minas, que había sido
cuestionado porque según el demandante, la facultad para establecer los motivos
de utilidad pública e interés social era del legislador ordinario. C-295 de
1993, MP: Carlos Gaviria Díaz, donde la Corte dijo lo siguiente: “La propiedad,
en tanto que función social, puede ser limitada por el legislador, siempre y
cuando tal limitación se cumpla en interés público o beneficio general de la
comunidad, como, por ejemplo, por razones de salubridad, urbanismo,
conservación ambiental, seguridad etc.; el interés individual del propietario
debe ceder, en estos casos, ante el interés social.”
[8] Ver la síntesis efectuada en la
sentencia C-1074 de 2002 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa S.P.V. Manuel José
Cepeda Espinosa, Eduardo Montealegre Lynett, Rodrigo Escobar Gil.
[9] Corte Constitucional, C-153 de 1994, MP:
Alejandro Martínez Caballero, en donde la Corte examinó la constitucionalidad
del artículo 457 del Código de Procedimiento Civil, que autorizaba la entrega
anticipada del bien objeto de expropiación y en donde resume brevemente las
características del proceso expropiatorio.
[10] Sentencia  donde la Corte decidió  entre otros
aspectos declarar EXEQUIBLES el artículo 29 de la Ley 9 de 1989, el parágrafo
primero del artículo 67, y las expresiones acusadas contenidas en los numerales
1, 2 y 4, e inciso final del artículo 70 de la Ley 388 de 1997 “en el entendido
de que en caso de expropiación de vivienda personal o familiar, única y actual,
procede el pago en efectivo y en un solo contado, salvo acuerdo en contrario”. En
la misma sentencia la Corte declaró  declarar exequibles el inciso 1º del
artículo 30 de la Ley 9 de 1989, el
inciso 3 del artículo 61, y el inciso primero, en lo demandado, del artículo 67
de la Ley 388 de 1997, por los cargos analizados, así como  declarar exequible
el numeral 3 del artículo 62 de la Ley 388 de 1997.
[11] Ver entre otras las sentencias C-006 de
1993, MP: Eduardo Cifuentes Muñoz; C-060 de 1993, MP: Fabio Morón Díaz; C-370
de 1994, MP: Fabio Morón Díaz; C-389 de 1994, MP: Antonio Barrera Carbonell;
C-531 de 1996, MP: José Gregorio Hernández; C-127 de 1998, MP: Jorge Arango
Mejía; C-192 de 1998, MP: José Gregorio Hernández Galindo.
[12] Corte Constitucional, C-153 de 1994, MP:
Alejandro Martínez Caballero, en donde la Corte examinó la constitucionalidad
del artículo 457 del Código de Procedimiento Civil, que autorizaba la entrega
anticipada del bien objeto de expropiación y que el demandante consideraba
inconstitucional por dos razones: 1) porque la entrega anticipaba del bien
desconocía la obligación de indemnización previa que establece el art. 58
constitucional; 2) porque la entrega anticipada permitía que la indemnización
no fuera plena porque exigía un depósito de un valor inferior a los daños que
podía causar la expropiación. La Corte rechazó la totalidad de los cargos. En
cuanto al primero, consideró que la Carta señalaba que la indemnización debe
ser previa al traspaso de dominio del bien y la norma apenas permitía un
traspaso de la tenencia. En cuanto al segundo, afirmó que el pago del depósito
por parte del Estado era una garantía para la indemnización que decrete el
juez. Para resolver este cargo examina el alcance de la expresión “plena”
empleada en el art. 58 constitucional y afirma que i) la indemnización por
expropiación es resarcitoria y no meramente compensatoria, por lo tanto debe
cubrir tanto el daño emergente como el lucro cesante; ii) debe ser plena, es
decir que reconozca todos los daños causados al expropiado y menciona
expresamente daño emergente y lucro cesante.
[13] Corte Constitucional, Sentencia C-179 de
1994, MP: Carlos Gaviria Díaz, donde la Corte examinó, entre otras cosas, la
constitucionalidad de la regulación de la expropiación y de la ocupación en
caso de guerra en la Ley Estatutaria de Estados de Excepción (artículo 26 de la
Ley Estatutaria). En dicha sentencia, la Corte examina los distintos tipos de
expropiación que permite la Carta, en particular la expropiación sin
indemnización en caso de guerra, la cual, a juicio de la Corte se refiere
exclusivamente a bienes muebles, pues en el caso de los bienes inmuebles, lo
que procede es la ocupación temporal con indemnización posterior de todos los
daños causados. La Corte encontró que la disposición resultaba conforme a la
Carta porque garantizaba el debido proceso y se ajustaba a las condiciones constitucionales
para la expropiación.
[14] Corte Constitucional, Sentencia C-358 de
1996, MP: Carlos Gaviria Díaz y José Gregorio Hernández Galindo, en donde la
Corte analiza la constitucionalidad de un convenio de inversión extranjera que
establece la obligatoriedad de indemnización en los casos de nacionalización y
expropiación. La Corte declara la inexequibilidad de dicha cláusula por
considerar que era contraria al inciso 5 del artículo 58 de la Carta que
permitía la expropiación sin indemnización por razones de equidad. La Corte
señala que a pesar de que el Convenio Americano de Derechos Humanos establezca
en su artículo 21 que nadie podrá ser privado de su propiedad sin que se le
garantice una indemnización justa, existen situaciones, justificadas por
razones de equidad, en las que lo justo es que no haya indemnización. En el
salvamento conjunto presentado por  Antonio Barrera Carbonell, Eduardo
Cifuentes Muñoz y Julio César Ortiz Gutiérrez, los magistrados disidentes
señalan no sólo que las cláusulas de protección a la inversión extranjera no
resultan contrarias a la Carta, sino que son una respuesta al Estado actual del
derecho internacional, según el cual  una expropiación sin indemnización
constituye un acto de confiscación contrario al derecho internacional.
[15] Corte Constitucional, C-153 de 1994, MP:
Alejandro Martínez Caballero, ya citada. Ver también la sentencia C-374 de
1997, MP: José Gregorio Hernández Galindo, en donde la Corte al examinar la
constitucionalidad de las normas que regulaban la extinción de dominio de
bienes adquiridos de manera ilícita, hizo una distinción entre la figura
consagrada en el artículo 34 constitucional y la expropiación regulada por el
artículo 58.
[16] Corte Constitucional, Sentencia C-358 de
1996, MP: Carlos Gaviria Díaz y José Gregorio Hernández Galindo, en donde la
Corte analiza la constitucionalidad de un convenio de inversión extranjera que
establece la obligatoriedad de indemnización en los casos de nacionalización y
expropiación. La Corte señala que a pesar de que el Convenio Americano de
Derechos Humanos establezca en su artículo 21 que nadie podrá ser privado de su
propiedad sin que se le garantice una indemnización justa, existen situaciones,
justificadas por razones de equidad, en las que lo justo es que no haya
indemnización.
[17] Constata la Corte que otras normas
constitucionales que refieren diferentes casos y formas de privación de la
propiedad, unidas a la imposibilidad de continuar ejerciendo en el territorio
nacional una actividad lícita, exigen tanto el pago de una indemnización como
que ésta sea plena. Así, en materia de creación de monopolios, el artículo 336
constitucional exige “la indemnización plena de los individuos que, en
virtud de la ley que establece el monopolio, deban quedar privados del
ejercicio de una actividad económica lícita”. También cuando se permite la
reserva estratégica de determinadas actividades o servicios públicos, “por
razones de soberanía o de interés social,” ‑según lo que establece el
artículo 365, inciso 2. Superior‑ es necesario que se indemnice “previa
y plenamente a las personas que en virtud de dicha ley, queden privadas del
ejercicio de una actividad lícita”.
[18] En la sentencia C-153 de 1994, la Corte
entendió que la naturaleza reparatoria de la indemnización en caso de
expropiación era sinónimo de indemnización “plena”. También señaló que dada esa
naturaleza reparatoria, quedaba excluida la posibilidad de una indemnización
meramente compensatoria, término que interpretó de la siguiente manera: “Así
las cosas, la indemnización no es compensatoria, esto es, ella no es un
presupuesto o una condición de la indemnización que genera una compensación a
cargo del Estado y a favor del expropiado, por el enriquecimiento patrimonial
del primero. Si así fuera, la indemnización se fijaría con base en el valor
objetivo del bien y no, como ordena la Constitución ‑inciso 4° del art.
58‑, "consultando los intereses de la comunidad y del
afectado". De aceptarse la tesis del carácter compensatorio de la
indemnización se tendría que concluir que la expropiación es una simple
conversión de valores: los bienes expropiados se reemplazan por su equivalente
en dinero y no comprendería por tanto los daños que sean consecuencia directa e
inmediata de la expropiación. La indemnización en tal caso no sería entonces
justa, como lo ordena el artículo 21 numeral segundo del Pacto de San José.”
[19] Este criterio establecido en la
sentencia C-153 de 1994, recoge la posición sostenida por la Corte Suprema de
Justicia, en Sala Plena el 11 de diciembre de 1964, MP: Julián Uribe Cadavid,
donde dijo lo siguiente: “Sobra agregar que el concepto de indemnización por
expropiación no puede confundirse con el concepto de precio, como prestación de
la venta. Esta es un acuerdo bilateral, de derecho privado, fruto de la
libertad contractual(...). La expropiación no es un contrato, no es una venta,
ni siquiera forzada, como la que se verifica en subasta pública en determinados
casos; es una figura esencialmente distinta, de derecho público, enderezada al
bien de la comunidad y en virtud de la cual, por motivos superiores, la
Administración toma la propiedad particular, y como esta medida genera un daño,
y no un precio, se satisface mediante una indemnización. Se indemniza el
perjuicio en diferentes órdenes de la responsabilidad contractual y
extracontractual, y se indemniza al expropiado el daño que para él implica esta
forma de expropiación –que opera contra su voluntad‑ pero en provecho
público (...).”
[20] Sentencia  donde la Corte decidió  entre otros
aspectos declarar EXEQUIBLES el artículo 29 de la Ley 9 de 1989, el parágrafo
primero del artículo 67, y las expresiones acusadas contenidas en los numerales
1, 2 y 4, e inciso final del artículo 70 de la Ley 388 de 1997 “en el entendido
de que en caso de expropiación de vivienda personal o familiar, única y actual,
procede el pago en efectivo y en un solo contado, salvo acuerdo en contrario”.
En la misma sentencia la Corte declaró  declarar exequibles el inciso 1º del
artículo 30 de la Ley 9 de 1989, el
inciso 3 del artículo 61, y el inciso primero, en lo demandado, del artículo 67
de la Ley 388 de 1997, por los cargos analizados, así como  declarar exequible
el numeral 3 del artículo 62 de la Ley 388 de 1997.
[21] Por motivos de utilidad pública o de interés social
definidos por el legislador, podrá haber expropiación mediante sentencia
judicial e indemnización previa. Ésta se fijará consultando los intereses de la
comunidad y del afectado. En los casos que determine el legislador, dicha
expropiación podrá adelantarse por vía administrativa, sujeta a posterior
acción contenciosa administrativa, incluso respecto del precio.
[22] Ley 388 de 1997, Artículo 65. Criterios para la
declaratoria de urgencia. De acuerdo con la naturaleza de los motivos de
utilidad pública o interés social de que se trate, las condiciones de urgencia
se referirán exclusivamente a:
1. Precaver la elevación excesiva de los precios de
los inmuebles, según las directrices y parámetros que para el efecto establezca
el reglamento que expida el Gobierno Nacional.
2. El carácter inaplazable de las soluciones que se
deben ofrecer con ayuda del instrumento expropiatorio.
3. Las consecuencias lesivas para la comunidad que se
producirían por la excesiva dilación en las actividades de ejecución del plan,
programa, proyecto u obra.
4. La prioridad otorgada a las actividades que
requieren la utilización del sistema expropiatorio en los planes y programas de
la respectiva entidad territorial o metropolitana, según sea el caso.”
[23] ARTICULO 58. MOTIVOS DE UTILIDAD
PUBLICA. El artículo 10 de la Ley 9ª de 1989, quedará así:
"Para
efectos de decretar su expropiación y además de los motivos determinados en
otras leyes vigentes se declara de utilidad pública o interés social la
adquisición de inmuebles para destinarlos a los siguientes fines:
a)
Ejecución de proyectos de construcción de infraestructura social en los
sectores de la salud, educación, recreación, centrales de abasto y seguridad
ciudadana;
b)
Desarrollo de proyectos de vivienda de interés social, incluyendo los de
legalización de títulos en urbanizaciones de hecho o ilegales diferentes a las
contempladas en el artículo 53 de la Ley 9ª de 1989, la rehabilitación de
inquilinatos y la reubicación de asentamientos humanos ubicados en sectores de
alto riesgo;
c)
Ejecución de programas y proyectos de renovación urbana y provisión de espacios
públicos urbanos;
d)
Ejecución de proyectos de producción, ampliación, abastecimiento y distribución
de servicios públicos domiciliarios;
e)
Ejecución de programas y proyectos de infraestructura vial y de sistemas de
transporte masivo;
f)
Ejecución de proyectos de ornato, turismo y deportes;
g)
Funcionamiento de las sedes administrativas de las entidades públicas, con
excepción de las empresas industriales y comerciales del Estado y las de las
sociedades de economía mixta, siempre y cuando su localización y la
consideración de utilidad pública estén claramente determinados en los planes
de ordenamiento o en los instrumentos que los desarrollen;
h)
Preservación del patrimonio cultural y natural de interés nacional, regional y
local, incluidos el paisajístico, ambiental, histórico y arquitectónico;
i)
Constitución de zonas de reserva para la expansión futura de las ciudades;
j)
Constitución de zonas de reserva para la protección del medio ambiente y los
recursos hídricos;
k)
Ejecución de proyectos de urbanización y de construcción prioritarios en los
términos previstos en los planes de ordenamiento, de acuerdo con lo dispuesto
en la presente ley;
l)
Ejecución de proyectos de urbanización, redesarrollo y renovación urbana a
través de la modalidad de unidades de actuación, mediante los instrumentos de
reajuste de tierras, integración inmobiliaria, cooperación o los demás sistemas
previstos en esta ley;
m)
El traslado de poblaciones por riesgos físicos inminentes."
[24] Ley 388 de 1997, Artículos 52 a 57. CAPITULO VI. DESARROLLO Y CONSTRUCCION PRIORITARIA
ARTICULO 52. DESARROLLO Y CONSTRUCCION PRIORITARIA. A partir de la fecha de vigencia de esta ley, habrá
lugar a la iniciación del proceso de enajenación forzosa en pública subasta,
por incumplimiento de la función social de la propiedad sobre:
1.
Los terrenos localizados en suelo de expansión, de propiedad pública o privada,
declarados como de desarrollo prioritario, que no se urbanicen dentro de los
tres (3) años siguientes a su declaratoria.
2.
Los terrenos urbanizables no urbanizados localizados en suelo urbano, de
propiedad pública o privada, declarados como de desarrollo prioritario, que no
se urbanicen dentro de los dos (2) años siguientes a su declaratoria.
3.
Los terrenos o inmuebles urbanizados sin construir, localizados en suelo
urbano, de propiedad pública o privada, declarados como de construcción
prioritaria, que no se construyan dentro de los dos años siguientes a su
declaratoria.
"Lo
anterior sin perjuicio de que tales inmuebles pueden ser objeto de los procesos
de enajenación voluntaria y expropiación de que trata la presente ley."
PARAGRAFO.
La declaratoria de desarrollo o construcción prioritaria estará contenida en el
programa de ejecución, de conformidad con las estrategias, directrices y
parámetros previstos en el plan de ordenamiento territorial, de acuerdo con los
objetivos establecidos en el plan para el logro de su cumplimiento. En todo
caso esta declaratoria podrá preverse directamente en el contenido del plan de
ordenamiento.
(…)
ARTICULO 55. INICIACION DEL PROCESO DE ENAJENACION
FORZOSA. Corresponderá al alcalde
municipal o distrital, mediante resolución motivada, ordenar la enajenación
forzosa de los inmuebles que no cumplan su función social en los términos aquí
previstos. En dicha resolución se especificará el uso o destino que deba darse
al inmueble en lo sucesivo, de conformidad con lo establecido en el plan de
ordenamiento y normas urbanísticas que lo desarrollen.
La
resolución que ordene la enajenación forzosa se notificará de conformidad con
lo establecido en el Código Contencioso Administrativo.
Contra
la resolución que declare la enajenación forzosa sólo procederá, por la vía
gubernativa, el recurso de reposición, que deberá interponerse dentro de los
quince (15) días siguientes a la fecha de la notificación. Transcurrido el
término de dos meses, contados a partir de la fecha de la interposición del
recurso de reposición contra esta resolución sin que se hubiere resuelto dicho
recurso, éste se entenderá negado y la autoridad competente no podrá
resolverlo, sin perjuicio de las sanciones disciplinarias y judiciales a que
hubiere lugar.
Una
vez en firme el acto administrativo que ordena la enajenación forzosa se
inscribirá en el folio de matrícula inmobiliaria de los terrenos e inmuebles
correspondientes. Los inmuebles así afectados quedarán fuera del comercio a
partir de la fecha de inscripción y mientras subsista, ninguna autoridad podrá
otorgar licencias urbanísticas.
La
situación de enajenación forzosa se consignará en los certificados de libertad
y tradición de los inmuebles objeto de dicho proceso.
ARTICULO
56. PROCEDIMIENTO PARA LA ENAJENACION FORZOSA. Una vez se produzca la inscripción prevista en el artículo anterior,
corresponderá a la administración municipal o distrital, dentro de los tres (3)
meses siguientes, someter los terrenos e inmuebles respectivos a enajenación
forzosa mediante el procedimiento de pública subasta, cuya convocatoria
incluirá por lo menos los siguientes aspectos:
1.
La determinación del plazo para la urbanización o edificación, según el caso,
el cual no podrá ser superior al previsto en la presente ley para el
propietario inicial.
2.
La especificación de que el terreno objeto de la transacción tiene la
declaratoria de desarrollo o construcción prioritaria.
3.
El precio de base de la enajenación, que no podrá ser inferior al setenta por
ciento (70%) del avalúo comercial del inmueble definido por peritos inscritos
en la lonja de propiedad raíz u otras entidades especializadas.
Si
en la subasta convocada al efecto no se presentaren posturas admisibles, se
citará para una segunda subasta, en la cual será postura admisible la oferta
que iguale al 70% del avalúo catastral.
Si
en la segunda subasta no se presentaren ofertas admisibles, el municipio o
distrito iniciará los trámites de la expropiación administrativa de los
correspondientes inmuebles, cuyo precio indemnizatorio será igual al 70% de
dicho avalúo catastral, pagado en los términos previstos en el artículo 67 de
la presente ley.
PARAGRAFO
1o. Al precio de la subasta se le descontarán los gastos de administración
correspondientes en que incurra el municipio o distrito respectivo y la
totalidad de la plusvalía generadas desde el momento de declaratoria de
desarrollo y construcción prioritario.
PARAGRAFO
2o. El procedimiento de la pública subasta se sujetará a las normas
establecidas en los artículos 525 y siguientes del Código de
Procedimiento Civil.
ARTICULO 57. INCUMPLIMIENTO DE LA FUNCION SOCIAL POR
PARTE DEL COMPRADOR. El
incumplimiento por parte del adquirente en el desarrollo o la construcción de
los terrenos o inmuebles adquiridos mediante la pública subasta, dará lugar a
la iniciación del proceso de expropiación por vía administrativa por parte del
municipio o distrito. En este caso el precio indemnizatorio no podrá ser
superior al monto pagado por el adquirente en la pública subasta, actualizado
según el índice de precios al consumidor y la forma de pago será a plazo con
una cuota inicial del cuarenta por ciento (40%) y el saldo en ocho (8) contados
anuales y sucesivos, el primero de los cuales vencerá un año después de la
fecha de entrega del inmueble.
Sobre
los saldos se reconocerá un interés ajustable equivalente al ochenta por ciento
(80%) del incremento porcentual del índice nacional de precios al consumidor
para empleados certificado por el DANE para los seis meses inmediatamente
anteriores a cada vencimiento, pagadero por semestre vencido.
[25] Ver la síntesis efectuada en la
sentencia C-1074 de 2002 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa S.P.V. Manuel José
Cepeda Espinosa, Eduardo Montealegre Lynett,Rodrigo Escobar Gil.
[26] Ley 388 de 1997, Artículo 64. Condiciones
de urgencia. Las condiciones de urgencia que autorizan la expropiación por
vía administrativa serán declaradas por la instancia o autoridad competente,
según lo determine el concejo municipal o distrital, o la junta metropolitana,
según sea el caso, mediante acuerdo. Esta instancia tendrá la competencia
general para todos los eventos.
[27] Sentencia C-1074 de 2002 M.P. Manuel
José Cepeda Espinosa S.P.V. Manuel José Cepeda Espinosa, Eduardo Montealegre
Lynett,Rodrigo Escobar Gil.
[28] Sentencia C-1074 de 2002 M.P. Manuel
José Cepeda Espinosa S.P.V. Manuel José Cepeda Espinosa, Eduardo Montealegre
Lynett,Rodrigo Escobar Gil.
[29] Ley 388 de 1997, Artículo 66.
Determinación del carácter administrativo. La determinación que la expropiación
se hará por la vía administrativa deberá tomarse a partir de la iniciación del
procedimiento que legalmente deba observarse por la autoridad competente para
adelantarlo, mediante acto administrativo formal que para el efecto deberá
producirse, el cual se notificará al titular del derecho de propiedad sobre el
inmueble cuya adquisición se requiera y será inscrito por la entidad
expropiante en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos, dentro de los
cinco (5) días hábiles siguientes a su ejecutoria. Este mismo acto constituirá
la oferta de compra tendiente a obtener un acuerdo de enajenación voluntaria.
[30] Ley 388 de 1997, Artículo 67:
“Indemnización y forma de pago. En el mismo acto que determine el carácter
administrativo de la expropiación, se deberá indicar el valor del precio
indemnizatorio que se reconocerá a los propietarios, el cual será igual al
avalúo comercial que se utiliza para los efectos previstos en el artículo 61 de
la presente ley. Igualmente se precisarán las condiciones para el pago del
precio indemnizatorio, las cuales podrán contemplar el pago de contado o el
pago entre un cuarenta (40%) y un sesenta por ciento (60%) del valor al momento
de la adquisición voluntaria y el valor restante en cinco (5) contados anuales
sucesivos o iguales, con un interés anual igual al interés bancario vigente en
el momento de la adquisición voluntaria.
“Parágrafo 1º. El pago del precio indemnizatorio se
podrá realizar en dinero efectivo o títulos valores, derechos de construcción y
desarrollo, de participación en el proyecto o permuta. En todo caso el pago se
hará siempre en su totalidad de contado cuando el valor de la indemnización sea
inferior a doscientos (200) salarios mínimos legales mensuales al momento de la
adquisición voluntaria o de la expropiación.
“Parágrafo 2º. El ingreso obtenido por la enajenación
de inmuebles a los cuales se refiere el presente capítulo no constituye, para
fines tributarios, renta gravable ni ganancia ocasional, siempre y cuando la
negociación se realice por la vía de la enajenación voluntaria”.
[31] Ley 388 de 1997, Artículo 66, ya citado.
[32] Ley 388 de 1997, Artículo 61, incisos 2
y 3.
[33] Ley 388 de 1997, Artículo 61, parágrafo
1. “Al
valor comercial al que se refiere el presente artículo, se le descontará
el monto correspondiente a la plusvalía o mayor valor generado por el anuncio
del proyecto u obra que constituye el motivo de utilidad pública para la
adquisición, salvo el caso en que el propietario hubiere pagado la
participación en plusvalía o la contribución de valorización, según sea del
caso.”
[34] En la expropiación por vía judicial, la
etapa de “enajenación voluntaria” está regulada por los artículos 13 a 17 de la
Ley 9 de 1989 y 61 de la Ley 388 de 1997. En la expropiación por vía
administrativa, la etapa de “negociación directa” se encuentra regulada en los
artículos 66 y 67 de la Ley 388 de 1997.
[35] Ley 388 de 1997, Artículo 61, inciso 6:
“Será obligatorio iniciar el proceso de expropiación si transcurridos treinta
(30) días hábiles después de la comunicación de la oferta de compra, no se ha
llegado a un acuerdo formal para la enajenación voluntaria, contenido en un
contrato de promesa de compraventa.”
[36] Esta posibilidad se infiere, entre otras
razones, de la utilización de la expresión “precio base de la negociación
(artículo 13, Ley 9 de 1989); de la existencia de un plazo para negociar
(Artículo 61, inciso 6, Ley 388 de 1997); y del hecho que la etapa de
negociación pueda terminar antes de ese plazo, porque el particular rechace
cualquier intento de acuerdo (Artículo 20, Ley 9 de 1989). Ver la síntesis
efectuada en la sentencia C-1074 de 2002 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa
S.P.V. Manuel José Cepeda Espinosa, Eduardo Montealegre Lynett, Rodrigo Escobar
Gil.
[37] Ley 9 de 1989, “Artículo 14. Si hubiere
acuerdo respecto del precio y de las demás condiciones de la oferta con el
propietario, se celebrará un contrato de promesa de compraventa, o de
compraventa, según el caso. A la promesa de compraventa y a la escritura de
compraventa se acompañarán un folio de matrícula inmobiliaria actualizado.
“Otorgada la escritura pública de compraventa, ésta se
inscribirá en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos, previa
cancelación de la inscripción a la cual se refiere el artículo 13, de la
presente ley.
“Realizada la entrega real y material del inmueble a
la entidad adquirente, el pago del precio se efectuará en los términos
previstos en el contrato. El cumplimiento de la obligación de transferir el
dominio se acreditará mediante copia de la escritura pública de compraventa
debidamente inscrita en el folio de matrícula inmobiliaria en el cual conste
que se ha perfeccionado la enajenación del inmueble, libre de todo gravamen o
condición.”
[38] Artículo 68 de la Ley 388 de
1997: “Decisión de la
expropiación. Cuando habiéndose determinado que el procedimiento tiene el
carácter de expropiación por vía administrativa, y transcurran treinta (30)
días hábiles contados a partir de la ejecutoria del acto administrativo de que
trata el artículo 66 de la presente ley, sin que se haya llegado a un acuerdo
formal para la enajenación voluntaria contenido en un contrato de promesa de
compraventa, la autoridad competente dispondrá mediante acto motivado la
expropiación administrativa del bien inmueble correspondiente, el cual
contendrá lo siguiente:
“1. La identificación precisa del bien inmueble objeto
de expropiación.
“2. El valor del precio indemnizatorio y la forma de
pago.
“3. La destinación que se dará al inmueble expropiado,
de acuerdo con los motivos de utilidad pública o de interés social que se hayan
invocado y las condiciones de urgencia que se hayan declarado.
“4. La orden de inscripción del acto administrativo,
una vez ejecutoriado, en la correspondiente Oficina de Registro de Instrumentos
Públicos, para los efectos de que se inscriba la transferencia del derecho de
dominio de su titular a la entidad que haya dispuesto la expropiación.
“5. La orden de notificación a los titulares de
derecho del dominio u otros derechos reales sobre el bien expropiado, con
indicación de los recursos que legalmente procedan en vía gubernativa.”
[39] Artículo 68, Ley 388 de 1997
[40] Esto, de acuerdo al artículo 69 de la
Ley 388 de 1997 que establece lo siguiente:  Artículo 69. Notificación y
recursos. El acto que decide la expropiación se notificará al propietario o
titular de derechos reales sobre el inmueble expropiado, de conformidad con lo
previsto en el Código Contencioso Administrativo.
Contra la decisión por vía administrativa sólo
procederá el recurso de reposición, el cual deberá interponerse en los términos
previstos en el Código Contencioso Administrativo a partir de la notificación.
El recurso deberá ser decidido dentro de los diez (10) días hábiles siguientes
a la fecha de su interposición, y si transcurrido ese lapso no se ha tomado
decisión alguna, se entenderá que el recurso ha sido decidido favorablemente.”
[41] Ley 388 de 1997, Artículo 70. Efectos de
la decisión de expropiación por vía administrativa. “Una vez ejecutoriada la
decisión por vía administrativa, por no haberse formulado el recurso de
reposición dentro del término legal o por haber sido decidido el recurso
interpuesto en forma negativa, la decisión producirá los siguientes efectos:
1. El derecho de propiedad u otros derechos reales se trasladarán de las
personas titulares de ellos a la entidad que ha dispuesto la expropiación, para
lo cual bastará con el registro de la decisión en la Oficina de Registro de
Instrumentos Públicos. El registrador exigirá que la entidad acredite que el
propietario o los titulares de otros derechos reales sobre el inmueble, han
retirado el valor de la indemnización y los documentos de deber
correspondientes, o que se ha efectuado la consignación correspondiente
conforme a lo previsto en el numeral 2 de este artículo. (...)”
[42] Ley 388 de 1997, Artículo 70, numeral 2.
“La entidad que ha dispuesto la expropiación pondrá a disposición inmediata del
particular expropiado, según sea el caso, el valor total correspondiente o el
porcentaje del precio indemnizatorio que se paga de contado y los documentos de
deber correspondientes a los cinco contados sucesivos anuales del saldo. Si el
particular no retira dichos valores y los documentos de deber dentro de los
diez días siguientes a la ejecutoria, la entidad deberá consignarlos en la
entidad financiera autorizada para el efecto a disposición del particular, y
entregar copia de la consignación al Tribunal Administrativo en cuya área de
jurisdicción se encuentre ubicado el inmueble dentro de los diez (10) días
siguientes, considerándose que ha quedado formalmente hecho el pago.”
[43] Ley 388 de 1997, Artículo 70, numeral 3.
“Efectuado el registro de la decisión, la entidad pública podrá exigir la
entrega material del bien inmueble expropiado, sin necesidad de intervención
judicial, para lo cual podrá acudir al auxilio de las autoridades de policía si
es necesario.”
[44] Ley 388 de 1997, Artículo 70, numeral 4.
“En caso de que los valores y documentos de deber no se pongan a disposición
del propietario o no se consignen dentro de los términos señalados en el
numeral 2 de este artículo, la decisión de expropiación por vía administrativa
no producirá efecto alguno y la entidad deberá surtir nuevamente el
procedimiento expropiatorio.”
[45] Ley 388 de 1997, artículo 71. “Proceso contencioso administrativo.
Contra la decisión de expropiación por vía administrativa procede acción
especial contencioso administrativa con el fin de obtener su nulidad y el
restablecimiento del derecho lesionado, o para controvertir el precio
indemnizatorio reconocido, la cual deberá interponerse dentro de los cuatro
meses calendario siguientes a la ejecutoria de la respectiva decisión. El
proceso a que da lugar dicha acción se someterá a las siguientes reglas
particulares: 1. El órgano competente será el Tribunal Administrativo en cuya
jurisdicción se encuentre el inmueble expropiado, en primera instancia,
cualquiera que sea la cuantía. (...)”
[46] Código Contencioso Administrativo,
Artículo 137. “Contenido de la demanda. Toda demanda ante la jurisdicción
administrativa deberá dirigirse al tribunal competente y contendrá: 1. La
designación de las partes y de sus representantes.   2. Lo que se demanda.   3.
Los hechos u omisiones que sirvan de fundamento de la acción.   4. Los
fundamentos de derecho de las pretensiones. Cuando se trate de la impugnación
de un acto administrativo deberán indicarse las normas violadas y explicarse el
concepto de su violación.   5. La petición de pruebas que el demandante
pretender hacer valer.   6. La estimación razonada de la cuantía, cuando sea
necesaria para determinar la competencia.  [El numeral 4 del artículo 137, fue
declarado exequible por la Corte Constitucional en la sentencia C-197 de 1999,
MP: Antonio Barrera Carbonell, “condicionada a que cuando el juez
administrativo advierta la violación de un derecho fundamental constitucional
de aplicación inmediata, deberá proceder a su protección, aun cuando el actor
en la demanda no hubiere cumplido con el requisito de señalar las normas
violadas y el concepto de violación, y que cuando dicho juez advierte
incompatibilidad entre la Constitución y una norma jurídica deberá aplicar el
artículo 4 de la Constitución.” ]
[47] Ley 388 de 1997, artículo 71, numeral 2. “Además de
los requisitos ordinarios, a la demanda deberá acompañarse prueba de haber
recibido los valores y documentos de deber puestos a disposición por la administración
o consignados por ella en el mismo Tribunal Administrativo, y en ella misma
deberán solicitarse las pruebas que se quieran hacer valer o que se solicita
practicar.”
[48] El numeral 3 del artículo 71, de la Ley
388 de 1997 prohibía la suspensión provisional del acto administrativo que
decidía la expropiación fue declarado inexequible por la sentencia C-127 de
1998, MP: Jorge Arango Mejía.
[49] Corte Constitucional, Sentencia C-059 de
2001, MP: Martha Victoria Sáchica Méndez, en donde la Corte afirma que la frase
“no podrán controvertirse los motivos de utilidad pública o de interés social,
pero sí lo relativo al precio indemnizatorio”, contenida en el numeral 6 del
artículo 71 de la Ley 388 de 1997 hacía clara referencia al inciso 6 del
artículo 58 Superior, modificado por el Acto Legislativo No. 1 de 1999. Por lo
tanto debía entenderse que tal disposición legal había sido derogada
tácitamente, por lo cual se inhibe de pronunciarse de fondo.
[50] Ley 388 de 1997, artículo 71, numeral 4 “Notificada la
demanda a la entidad autora de la decisión de expropiación por vía
administrativa, y concluido el término de cinco (5) días para la contestación
de la misma, en la cual igualmente deberán indicarse las pruebas que se
solicitan, se ordenará un período probatorio que no podrá ser superior a dos
(2) meses, concluido el cual y después de dar traslado común a las partes para
alegar por tres días, se pronunciará sentencia.”
[51] Ley 388 de 1997, Artículo 71, numeral 5. “Contra la sentencia procederá recurso
de apelación ante el honorable Consejo de Estado, el cual decidirá de plano,
salvo que discrecionalmente estime necesario practicar nuevas pruebas durante
un lapso no superior a un mes. La parte que no haya apelado podrá presentar sus
alegaciones, por una sola vez, en cualquier momento antes de que el proceso
entre al despacho para pronunciar sentencia.”
[52] Ley 388 de 1997, Artículo 71, numeral 8.
“Si la sentencia decide, conforme a la demanda, sobre el precio indemnizatorio
reconocido por la administración, dispondrá si hay lugar a una elevación del
valor correspondiente o a una modificación de la forma de pago. En este caso,
las determinaciones que se hagan en el auto de liquidación de la sentencia,
tendrán en cuenta el nuevo precio indemnizatorio y la diferente modalidad de
pago.”  Ver la síntesis efectuada en la Sentencia C-1074 de 2002 M.P. Manuel
José Cepeda Espinosa S.P.V. Manuel José Cepeda Espinosa, Eduardo Montealegre
Lynett,Rodrigo Escobar Gil.
[53] ARTICULO 61. MODIFICACIONES AL
PROCEDIMIENTO DE ENAJENACION VOLUNTARIA. Se introducen las siguientes
modificaciones al procedimiento de enajenación voluntaria regulado por la Ley
9a. de 1989:
El
precio de adquisición será igual al valor comercial determinado por el
Instituto Geográfico Agustín Codazzi, la entidad que cumpla sus funciones, o
por peritos privados inscritos en las lonjas o asociaciones correspondientes,
según lo determinado por el Decreto-ley 2150 de 1995, de conformidad con las
normas y procedimientos establecidos en el decreto reglamentario especial que
sobre avalúos expida el gobierno. El valor comercial se determinará teniendo en
cuenta la reglamentación urbanística municipal o distrital vigente al momento
de la oferta de compra en relación con el inmueble a adquirir, y en particular
con su destinación económica.
La
forma de pago del precio de adquisición podrá ser en dinero o en especie, en
títulos valores, derechos de construcción y desarrollo, derechos de
participación en el proyecto a desarrollar o permuta.
Cuando
de conformidad con lo dispuesto en la presente ley se acepte la concurrencia de
terceros en la ejecución de proyectos, los recursos para el pago del precio
podrán provenir de su participación.
La
comunicación del acto por medio del cual se hace la oferta de compra se hará
con sujeción a las reglas del Código Contencioso Administrativo y no dará lugar
a recursos en vía gubernativa.
Será
obligatorio iniciar el proceso de expropiación si transcurridos treinta (30)
días hábiles después de la comunicación de la oferta de compra, no se ha
llegado a un acuerdo formal para la enajenación voluntaria, contenido en un
contrato de promesa de compraventa.
No
obstante lo anterior, durante el proceso de expropiación y siempre y cuando no
se haya dictado sentencia definitiva, será posible que el propietario y la
administración lleguen a un acuerdo para la enajenación voluntaria, caso en el
cual se pondrá fin al proceso.
Los
inmuebles adquiridos podrán ser desarrollados directamente por la entidad
adquirente o por un tercero, siempre y cuando la primera haya establecido un
contrato o convenio respectivo que garantice la utilización de los inmuebles
para el propósito que fueron adquiridos.
PARAGRAFO
1o. Al valor comercial al que se refiere el presente artículo, se le descontará
el monto correspondiente a la plusvalía o mayor valor generado por el anuncio
del proyecto u obra que constituye el motivo de utilidad pública para la
adquisición, salvo el caso en que el propietario hubiere pagado la
participación en plusvalía o la contribución de valorización, según sea del
caso.
PARAGRAFO
2o. Para todos los efectos de que trata la presente ley el Gobierno Nacional
expedirá un reglamento donde se precisarán los parámetros y criterios que
deberán observarse para la determinación de los valores comerciales basándose
en factores tales como la destinación económica de los inmuebles en la zona
geoeconómica homogénea, localización, características y usos del inmueble,
factibilidad de prestación de servicios públicos, vialidad y transporte.
[54] Sentencia C-370/94 M.P Fabio Morón Díaz
[55] De acuerdo con la jurisprudencia
reiterada de la Corporación “esta figura sólo procede en las siguientes tres
hipótesis: en primer lugar, cuando un ciudadano demanda una disposición que,
individualmente, no tiene un contenido deóntico claro o unívoco, de manera que,
para entenderla y aplicarla, resulta absolutamente imprescindible integrar su
contenido normativo con el de otra disposición que no fue acusada; en segundo
término, en aquellos casos en los cuales la disposición cuestionada se
encuentra reproducida en otras normas del ordenamiento que no fueron
demandadas; y, por último, cuando pese a no verificarse ninguna de las
hipótesis anteriores, la norma demandada se halla intrínsecamente relacionada
con otra disposición que, a primera vista, presenta serias dudas de
constitucionalidad”. Ver
la sentencia  C-913/03 M.P. Clara Inés Vargas Hernández. En similar sentido
ver, entre otras, las sentencias C-154/02 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra,
C-109/06 M.P. Humberto  Antonio Sierra Porto