T-309-95
Sentencia No
Sentencia No.
T-309/95
NEGLIGENCIA
ADMINISTRATIVA/VIVIENDA-Demolición/OMISION
DE LA ADMINISTRACION
No obstante, la circunstancia de que el
contratista no hubiese  firmado  el  acta  de  iniciación  de los  trabajos
-inconveniente relativo a un requisito puramente formal, que habría podido
superarse mediante la diligencia de la administración en exigir su
cumplimiento- provocó de manera inexplicable la paralización de las obras y el
ostensible perjuicio ocasionado a quienes, siendo propietarios de humildes
viviendas demolidas o afectadas por movimientos telúricos en la zona, quedaron
despojados de un lugar digno al cual acogerse con sus familias. Las autoridades
administrativas deben "coordinar sus actuaciones para el adecuado
cumplimiento de los fines del Estado", de donde se deduce un
comportamiento negligente cuando la tarea administrativa iniciada no culmina,
por falta de la necesaria impulsión de las autoridades correspondientes.
PRINCIPIO DE
DIGNIDAD HUMANA/PRINCIPIO DE SOLIDARIDAD/PREVALENCIA DEL DERECHO SUSTANCIAL
Los valores de la dignidad humana y de la
solidaridad, así como el principio de prevalencia del Derecho sustancial y el
postulado de la eficacia de la gestión pública son infinitamente superiores a
los aspectos de índole puramente adjetiva y al trámite burocrático, de tal modo
que las obligaciones sociales del Estado, contempladas en el artículo 2º de la
Constitución, no pueden supeditarse a la nimiedad del formalismo, ni
postergarse indefinidamente, por esa misma causa, la cristalización de
objetivos que inciden en los derechos fundamentales.
ESTADO SOCIAL DE
DERECHO/PRINCIPIO DE SOLIDARIDAD-Alcance
La idea y las proyecciones del Estado
Social de Derecho, que es característico de nuestra organización política,
según lo expuesto por el artículo 1º de la Carta, y que proclama una
responsabilidad estatal mucho más ligada a la obtención de resultados
favorables a la satisfacción de las necesidades primegenias de la comunidad y
de los asociados, dentro del orden jurídico, que al encasillamiento formal de
sus actuaciones en los moldes normativos. En el actual sistema jurídico, el
principio de solidaridad, contemplado en los artículos 1 y 95 de la
Constitución Política, al que están obligados los particulares pero que es
primordialmente exigible al Estado, si bien no bajo una concepción paternalista
que establezca una dependencia absoluta. A tal concepto se ha referido esta
misma Sala, indicando que tiene el sentido de un deber, impuesto a toda
persona por el sólo hecho de su pertenencia al conglomerado social, consistente
en la vinculación del propio esfuerzo y actividad en beneficio o apoyo de otros
asociados o en interés colectivo.
DERECHO A LA
VIVIENDA DIGNA-Fundamental
El Estado -que tiene a cargo de manera
prioritaria, la responsabilidad de fijar las condiciones necesarias para hacer
efectivo el derecho de todos los colombianos a una vivienda digna y de promover
planes de vivienda de interés social (artículo 51 C.P.)- no puede presenciar
indolente la situación de un grupo humano que carece de recursos para sostener
en pie las modestas construcciones que constituyen las viviendas de sus integrantes
cuando ellas amenazan ruina por sus deficiencias de construcción y por el
transcurso del tiempo. La determinación de iniciar un plan encaminado a
remodelar parte del casco urbano de Anzoátegui, reconstruyendo sesenta (60)
casas en peligro de destrucción por descuido, no correspondía a una actitud de
benevolencia de la administración, sino que era su obligación perentoria,
derivada de los principios constitucionales enunciados. Dadas las condiciones
específicas del accionante, que son de manifiesta debilidad en el aspecto
económico -según lo probado-, ha debido tener cabal aplicación el principio de
solidaridad, para impedir que la inactividad del Municipio y del contratista
encargado de las obras repercutiera en su perjuicio, impidiéndole el uso del único
sitio al cual podía acogerse para su vivienda -una construcción de cuatro por
cinco metros, según la inspección judicial que, por comisión de esta Sala,
llevó a cabo el Presidente del Tribunal Administrativo del Tolima con lo cual
se lo arriesgó a vivir de manera indefinida a la intemperie, con peligro para
su vida y su integridad personal.
-Sala Quinta de Revisión-
Ref.: Expediente
T-64598
Acción de tutela
incoada por JESUS GABRIEL ROMERO MIRANDA contra la Administración Municipal de
ANZOATEGUI
Magistrado
Ponente:
Dr. JOSE GREGORIO
HERNANDEZ GALINDO
Sentencia aprobada
en Santa Fe de Bogotá, D.C., a los trece (13) días del mes de julio de mil
novecientos noventa y cinco (1995).
Se revisa el fallo
proferido en el asunto de la referencia por el Tribunal Administrativo del
Tolima.
I.  INFORMACION
PRELIMINAR
Según la narración
del accionante, JESUS GABRIEL ROMERO MIRANDA, habitante del municipio de
Anzoátegui -Departamento del Tolima-, la anterior administración local
suscribió un contrato de obra pública con el objeto de mejorar sesenta
viviendas correspondientes a siete sectores municipales incluídos en el
proyecto de saneamiento básico del casco urbano, según programa aprobado por la
Caja de Crédito Agrario, Industrial y Minero.
Aseguró el demandante
que en la ejecución del contrato la alcaldía llegó a casos extremos como el
suyo, pues tuvo que demoler su vivienda, ya que amenazaba ruina.
Efectivamente
-dijo-, en cumplimiento del contrato se procedió a dar inicio a los trabajos,
es decir, la casa fue demolida y se hizo la excavación necesaria para la nueva
cimentación.
Afirmó que, desde el
momento de la demolición de su casa, se encuentra en compañía de su familia,
durmiendo en la calle, situación que se ha prolongado, pues la idea inicial
consistía en que los trabajos no tardaran más de un mes y en realidad, según la
demanda, al presentarla se hallaban estancados y las obras suspendidas, con
notorio perjuicio para el peticionario y su familia.
Expuso que, una vez
fueron iniciadas las obras y posesionado el nuevo alcalde de Anzoátegui, la
Caja de Crédito Agrario desembolsó las sumas previstas en el contrato, pero el
referido funcionario se ha negado reiteradamente a cancelar al contratista lo
que a éste corresponde, por razones de tipo político, dando así lugar a la
parálisis de las obras.
Consideró que, con
esta actitud, la administración municipal lo ha dejado en total abandono,
violando directamente los principios básicos de la Constitución Política, en
especial los del artículo 2º, a cuyo tenor son fines esenciales del Estado los
de servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la
efectividad de los derechos y deberes en ella consagrados.
Recordó igualmente
que, según la Carta, las autoridades de la República están instituidas para
proteger a todas las personas residentes en Colombia en su vida, honra, bienes,
creencias y demás derechos y libertades, así como para asegurar el cumplimiento
de los deberes sociales del Estado y de los particulares.
Invocó también el derecho
de todo colombiano a una vivienda digna, plasmado en el artículo 51 de la
Constitución, y manifestó que, según la misma norma, el Estado tiene la
obligación de fijar las condiciones necesarias para hacer efectivo ese derecho
y de promover planes de vivienda de interés social.
Señaló que, antes de
comenzar la ejecución del contrato, él y sus familiares tenían una vivienda, si
bien es cierto amenazaba ruina y ponía en peligro sus vidas, pero que, en
virtud de la posterior conducta del Alcalde, sus hijos carecen de techo.
"Sólo contamos  con el frío  de  la  noche -agregó- y la esperanza de que
no nos ocurra nada y de que el señor Alcalde se apiade y decida autorizar la
terminación del contrato".
A instancias del
Tribunal, el Alcalde Municipal de Anzoátegui explicó que la parálisis de las
obras aludidas por el actor se debía a que el contratista había incumplido el
contrato desde su iniciación, pues, por su cuenta y riesgo, procedió a
desentejar viviendas y a desbaratar las casas beneficiarias del contrato, sin
que se hubiera cancelado el anticipo y sin haber firmado el acta
correspondiente junto con el interventor.
Dijo que, ante sus
reclamos por estas "anomalías", el contratista no volvió a reportarse
en las obras ni en el Municipio, hasta el 31 de enero de 1995, fecha en la
cual, mediante una carta, manifestó que no deseaba continuar con la ejecución
del contrato.
Según el Alcalde, se
encuentra adelantando las gestiones pertinentes para proceder a declarar la
caducidad del contrato de mejoramiento de vivienda.
II. LA DECISION
JUDICIAL REVISADA
El Tribunal
Administrativo del Tolima, mediante providencia del 17 de febrero de 1995,
resolvió que la acción de tutela instaurada no era procedente.
A su juicio, los
derechos a la vivienda y a la propiedad no son derechos fundamentales, aunque
pueden adquirir tal calidad cuando su desconocimiento comporta la violación de
otros que sí lo son, como el derecho a la vida, la igualdad y la dignidad de la
persona.
Consideró que, en el
caso de autos  no se daba tal hipótesis, pues no encontraba que, según los
hechos expuestos por el actor y aceptados en parte por el Alcalde de
Anzoátegui, se estuviesen violando o amenazando la vida u otro derecho
consagrado en la Constitución.
Por el contrario
-señaló-, si se demolió la residencia del accionante porque se consideró que
amenazaba ruina, con el consecuente peligro para su familia, hay que aceptar
que lo que se buscó fue su protección.
Además -concluyó-,
si hay mora del municipio en reconstruir la vivienda del accionante, es
cuestión que no se puede corregir por la acción de tutela, máxime cuando no hay
prueba de que con ello se violen o amenacen los derechos fundamentales.
III.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Competencia
En desarrollo de lo
previsto en el artículo 33 del Decreto 2591 de 1991, el presente asunto fue
seleccionado por la Corte y repartido a esta Sala, en la cual se radica la
competencia para proferir el correspondiente fallo de revisión, al tenor de lo
dispuesto en los artículos 86 y 241, numeral 9, de la Constitución Política.
El principio
de solidaridad y el derecho sustancial prevalecen sobre las cuestiones
formales. No se justifica que el Estado arriesgue los derechos fundamentales de
los asociados por falta de una firma
El caso objeto de
examen muestra de manera patética el divorcio existente entre la realización de
la justicia material, propia del Estado Social de Derecho, y el culto ciego al
formalismo.
En buena hora, el
municipio y la comunidad de Anzoátegui iniciaron desde 1994 un proyecto de
saneamiento básico del casco urbano de la localidad, con el fin de mejorar
sesenta viviendas ubicadas dentro del mismo, cuyas condiciones de seguridad y
estabilidad hacían indispensable y urgente la ejecución de obras que evitaran
su ruina y el consiguiente daño a los moradores.
No obstante, la
circunstancia de que el contratista no hubiese  firmado  el  acta  de
iniciación  de los  trabajos -inconveniente relativo a un requisito puramente
formal, que habría podido superarse mediante la diligencia de la administración
en exigir su cumplimiento- provocó de manera inexplicable la paralización de
las obras y el ostensible perjuicio ocasionado a quienes, siendo propietarios
de humildes viviendas demolidas o afectadas por movimientos telúricos en la
zona, quedaron despojados de un lugar digno al cual acogerse con sus familias.
Quedó así frustrado,
por un motivo intrascendente, el bondadoso objetivo que perseguían las mismas
autoridades locales al iniciar el programa de reconstrucción y reparación de
las viviendas.
El hecho descrito
hace que la Corte Constitucional insista en que los valores de la dignidad
humana y de la solidaridad, así como el principio de prevalencia del Derecho
sustancial y el postulado de la eficacia de la gestión pública son
infinitamente superiores a los aspectos de índole puramente adjetiva y al
trámite burocrático, de tal modo que las obligaciones sociales del Estado,
contempladas en el artículo 2º de la Constitución, no pueden supeditarse a la
nimiedad del formalismo, ni postergarse indefinidamente, por esa misma causa,
la cristalización de objetivos que inciden en los derechos fundamentales.
El ejercicio sensato
de la función administrativa implica el establecimiento de prioridades y la
adopción oportuna de medidas idóneas para evitar que los fines esenciales del
Estado resulten entorpecidos por la omisión o la desidia de servidores públicos
o por el incumplimiento o el descuido de particulares que contratan con las
entidades públicas.
El principio
de solidaridad obliga al Estado. El compromiso del Estado Social de Derecho con
las personas carentes de recursos
Cualquiera diría que
el accionante no estaba en posición de reclamar al Municipio diligencia y
efectividad en cuanto a la reconstrucción de su vivienda por cuanto el ente
público no tenía la obligación de llevar a cabo las obras, pues el propietario
del bien era un particular que debería defenderse por sus propios medios.
Ese mismo enfoque
llevaría a concluir que, en vez de hacer exigencias al Estado por la vía
judicial, el afectado estaría obligado a procurarse los medios de recuperación
de las circunstancias adversas propiciadas por el temblor de tierra y a
vincular sus propios recursos para levantar de nuevo su casa de habitación, y
que, más bien, debería agradecer los esfuerzos de las autoridades por brindarle
apoyo en su legítimo empeño.
La Corte
Constitucional estima que tales aseveraciones, quizá acordes con una concepción
individualista del Estado y de los derechos, no son de recibo -al menos en
términos absolutos- dentro de la idea y las proyecciones del Estado Social de
Derecho, que es característico de nuestra organización política, según lo
expuesto por el artículo 1º de la Carta, y que proclama una responsabilidad
estatal mucho más ligada a la obtención de resultados favorables a la
satisfacción de las necesidades primegenias de la comunidad y de los asociados,
dentro del orden jurídico, que al encasillamiento formal de sus actuaciones en
los moldes normativos.
Ya había avanzado el
Constituyente de 1936 al concebir la asistencia pública en favor de las
personas económicamente débiles e incapacitadas para trabajar (artículo 19),
dentro de un criterio que hoy acoge el artículo 13 C.P., cuando al establecer
el postulado de la igualdad real y efectiva, obliga al Estado a promover las
condiciones de equilibrio y a adoptar medidas en favor de grupos discriminados
o marginados, protegiendo especialmente a aquellas personas que por su
condición económica, física o mental, se encuentren en circunstancias de
debilidad manifiesta.
A ello se agrega, en
el actual sistema jurídico, el principio de solidaridad, contemplado en los
artículos 1 y 95 de la Constitución Política, al que están obligados los
particulares pero que es primordialmente exigible al Estado, si bien no bajo
una concepción paternalista que establezca una dependencia absoluta.
A tal concepto se ha
referido esta misma Sala, indicando que tiene el sentido de un deber, impuesto
a toda persona por el sólo hecho de su pertenencia al conglomerado social,
consistente en la vinculación del propio esfuerzo y actividad en beneficio o
apoyo de otros asociados o en interés colectivo.
Es, ha dicho la
Corte, un principio que inspira la conducta de los individuos para fundar la
convivencia en la cooperación y no en el egoísmo (Cfr. Sentencia T-550 del 2 de
diciembre de 1994).
En virtud del
postulado en mención, el Estado -que tiene a cargo de manera prioritaria, la
responsabilidad de fijar las condiciones necesarias para hacer efectivo el
derecho de todos los colombianos a una vivienda digna y de promover planes de
vivienda de interés social (artículo 51 C.P.)- no puede presenciar indolente la
situación de un grupo humano que carece de recursos para sostener en pie las
modestas construcciones que constituyen las viviendas de sus integrantes cuando
ellas amenazan ruina por sus deficiencias de construcción y por el transcurso
del tiempo.
A juicio de la
Corte, en casos como el que se considera, la determinación de iniciar un plan
encaminado a remodelar parte del casco urbano de Anzoátegui, reconstruyendo
sesenta (60) casas en peligro de destrucción por descuido, no correspondía a
una actitud de benevolencia de la administración, sino que era su obligación
perentoria, derivada de los principios constitucionales enunciados.
Pero, además, no se
trataba solamente de iniciar un conjunto de obras, sino de terminarlas, con
arreglo a los principios de eficacia, celeridad e igualdad que, entre otros,
inspiran la función administrativa, puesta al servicio de los intereses
generales, según el artículo 209 de la Constitución.
No en vano el mismo
precepto dispone que las autoridades administrativas deben "coordinar sus
actuaciones para el adecuado cumplimiento de los fines del Estado"
(subraya la Corte), de donde se deduce un comportamiento negligente cuando la
tarea administrativa iniciada no culmina, por falta de la necesaria impulsión
de las autoridades correspondientes.
Si ello repercute
-como en el presente caso- en el daño o la amenaza a derechos fundamentales, es
claro que cabe la acción de tutela para su protección, en cuanto las
violaciones que la hacen aplicable no solamente consisten en conductas
positivas de quien ejerce poder sino en omisiones, es decir, en la inactividad
del ente público, pues al abstenerse injustificadamente de llevar a cabo los
actos que de él se esperan, de conformidad con los aludidos principios, que se
imponen por la Carta a toda gestión administrativa, no solamente incurre en
negligencia sino que afecta o pone en riesgo prerrogativas básicas de personas
en concreto.
En el asunto que
ocupa la atención de la Corte es evidente que, dadas las condiciones
específicas del accionante, que son de manifiesta debilidad en el aspecto
económico -según lo probado-, ha debido tener cabal aplicación el principio de
solidaridad, para impedir que la inactividad del Municipio y del contratista
encargado de las obras repercutiera en su perjuicio, impidiéndole el uso del
único sitio al cual podía acogerse para su vivienda -una construcción de cuatro
por cinco metros, según la inspección judicial que, por comisión de esta Sala,
llevó a cabo el Presidente del Tribunal Administrativo del Tolima (Fl. 58 del
Expediente)-, con lo cual se lo arriesgó a vivir de manera indefinida a la
intemperie, con peligro para su vida y su integridad personal.
Es verdad que, según
las pruebas recaudadas por el Tribunal Administrativo, el actor vive
actualmente en arriendo, en una casa cercana pero también es claro que sus
circunstancias concretas hacen que destine a tal fin la mayor parte de sus
escasos ingresos, provenientes, según lo establecido, de la venta esporádica de
chance y de verduras.
Así las cosas, la
mora en la ejecución de unas obras que en sí mismas no revisten ninguna
complejidad ni representan erogaciones cuantiosas implica, sin dudarlo, una
omisión de la administración municipal en el cumplimiento de sus deberes
constitucionales.
Pese a que han sido
detectadas algunas inexactitudes en el escrito de demanda, luego corregidas por
el actor en su declaración ante el Tribunal Administrativo del Tolima, la Corte
concederá la tutela impetrada, ordenando al Alcalde Municipal que adopte las
medidas necesarias para asegurar los derechos fundamentales del accionante, ya
que las señaladas imprecisiones en nada modifican el hecho cierto de que le ha
causado y se le sigue causando perjuicio.
DECISION
Con fundamento en
las consideraciones precedentes, la Sala Quinta de Revisión de la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE:
Primero.- REVOCASE la Sentencia proferida por el
Tribunal Administrativo del Tolima el 17 de febrero de 1995, mediante la cual
se declaró improcedente la acción de tutela instaurada.
Segundo.- CONCEDESE la protección judicial que
solicita JESUS GABRIEL ROMERO MIRANDA, por la violación de su derecho
constitucional a una vivienda digna, con repercusión en amenaza a su vida e
integridad personal, por la omisión en que ha incurrido la administración
municipal de Anzoátegui.
Tercero.- ORDENASE al Alcalde Municipal de
Anzoátegui que, en un término no superior a las 48 horas siguientes a la
notificación del presente fallo, adopte las medidas administrativas necesarias
para que, antes de 20 días hábiles esté reconstruída, en sus aspectos
esenciales, la vivienda de JESUS GABRIEL ROMERO MIRANDA.
Cuarto.- El Tribunal Administrativo del Tolima verificará el cabal cumplimiento
de esta providencia.
Quinto.- Súrtase el trámite previsto en el artículo 36 del Decreto 2591 de
1991.
Cópiese, notifíquese, comuníquese, publíquese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado Ponente
Presidente de la Sala
HERNANDO HERRERA
VERGARA            ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado                      Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General