T-003-16
Sentencia T-506/12
Sentencia T-003/16
DERECHO FUNDAMENTAL DE PETICION-Consiste en
formular petición respetuosa y recibir respuesta rápida y de fondo
DERECHO DE PETICION-Requisitos de la respuesta
DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Naturaleza
jurídica, alcance y contenido
DERECHO FUNDAMENTAL A LA VIVIENDA DIGNA DE
POBLACION DESPLAZADA-Reiteración de jurisprudencia
Sobre el derecho a la vivienda digna de las personas víctimas del
desplazamiento forzado, ha sostenido esta Corporación que constituye por
excelencia un derecho fundamental de carácter autónomo. Esto se debe a que el
delito del desplazamiento supone el despojo y el abandono forzado del lugar de
residencia que habitaban las víctimas, lo que atenta contra los derechos
humanos y el derecho internacional humanitario. Ello exige un trato especial,
preferente y prioritario a favor de las víctimas, puntualmente en lo que
respecta al derecho fundamental a la vivienda digna.
POLITICA PUBLICA DE ATENCION A POBLACION DESPLAZADA EN MATERIA DE
VIVIENDA DIGNA-Marco legal
POLITICA PUBLICA DE ATENCION A POBLACION DESPLAZADA EN MATERIA DE
VIVIENDA DIGNA-Deber de información clara y concreta de entidades vinculadas a proyectos
de asistencia y protección a población desplazada
SUBSIDIO FAMILIAR DE VIVIENDA-Concepto
El subsidio familiar de vivienda es definido como “un aporte estatal en dinero o en especie, otorgado por una sola
vez al beneficiario con el objeto de facilitarle una solución de vivienda de
interés social”.
SUBSIDIO FAMILIAR DE VIVIENDA-Evolución de su normatividad
SUBSIDIO FAMILIAR DE VIVIENDA EN ESPECIE-Procedimiento administrativo
de adjudicación
SUBSIDIO FAMILIAR DE VIVIENDA-Finalidad
Con ello se pretende garantizar a la población desplazada la
estabilización socioeconómica y el acceso efectivo a una vivienda en
condiciones dignas.
DERECHO DE PETICION Y VIVIENDA DIGNA A PERSONA DESPLAZADA-Vulneración por el Fondo Nacional de Vivienda al emitir respuestas
indeterminadas, que no dan claridad sobre las condiciones del subsidio al cual
se postuló la accionante
El Fondo Nacional de Vivienda vulneró no solo el derecho de petición de
la accionante, al emitir respuestas indeterminadas que no dan claridad sobre
las condiciones del subsidio al cual se postuló ni el procedimiento que debe
seguir para acceder al mismo, sino que también vulneró el derecho fundamental a
la vivienda digna, porque en su condición de desplazada, la actora adelantó el
trámite de postulación para obtener una vivienda sin que sea claro por qué no
se ha hecho efectivo su derecho.
DERECHO DE PETICION Y VIVIENDA DIGNA A PERSONA DESPLAZADA-Orden al Fondo
Nacional de Vivienda informar a la
accionante el estado actual de la postulación para el subsidio de vivienda, el
puntaje obtenido y el orden de priorización para la adjudicación del subsidio
DERECHO DE PETICION Y VIVIENDA
DIGNA A PERSONA DESPLAZADA-Orden al Fondo Nacional de Vivienda notificar personalmente del acto administrativo
mediante el cual se de apertura a las próximas convocatorias para proyectos de
solución de vivienda para las personas víctimas del desplazamiento forzado
Referencia:
expediente T-5142691.
Acción
de tutela interpuesta por Yineth Paola Yara Moreno contra el Fondo Nacional de
Vivienda- Fonvivienda-.
Magistrado Ponente:
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Bogotá D.C.,
diecinueve (19) de enero de dos mil dieciséis (2016)
La Sala Sexta de
Revisión de tutelas de la Corte Constitucional, integrada por los
Magistrados Alberto Rojas Ríos, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub y Jorge Iván
Palacio Palacio, en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales, profiere la presente:
SENTENCIA
Dentro del
proceso de revisión del fallo de tutela emitido por el Juzgado 32 Civil
del Circuito de Bogotá en la
acción de tutela instaurada por Yineth Paola Yara
Moreno en el asunto de la referencia.
I.
ANTECEDENTES
Yineth Paola Yara Moreno presentó acción de tutela el 30 de junio
de 2015, con el fin de solicitar la protección de sus derechos
fundamentales de petición, a la igualdad y a la vivienda en condiciones dignas,
presuntamente vulnerados por el Fondo Nacional de Vivienda, en adelante
Fonvivienda. Para fundamentar la demanda relató el
siguiente acontecer fáctico:
1.       Hechos
1.1.    Señala que el 25 de mayo de 2015 radicó una petición ante
Fonvivienda, escrito en el cual expuso que:
-
Es víctima del desplazamiento forzado, razón por
la cual es beneficiaria de un subsidio de vivienda que se encuentra en estado “calificado”.
-
Dado que no
convive con el señor Luis Antonio Niño, quien era su compañero permanente y se
encuentra registrado como miembro del hogar, no le ha sido posible diligenciar
los documentos necesarios para efectuar la entrega del subsidio.
-
Interpuso demanda
de alimentos y denuncias por violencia intrafamiliar en contra del señor Niño.
Sin embargo, él no ha dado respuesta y ella “no sabe de su paradero”.
-
Padece de
epilepsia y además no cuenta con los ingresos económicos para su sostenimiento
y el de su hijo.
-
Por lo anterior,
solicita se le otorgue el subsidio de vivienda únicamente a ella y a su hijo.
1.2.    Indica que a la fecha de la
presentación de la presente acción de tutela no ha obtenido respuesta a su
solicitud por parte de Fonvivienda, por lo que solicita que se le ordene a esa
entidad contestar la petición de fondo e incluirla en el programa de las cien
mil viviendas anunciado por el Ministerio de Vivienda.
2.
Trámite
procesal
Mediante
auto del 1º de julio de 2015 el Juzgado 32 Civil del Circuito de Bogotá
admitió la acción de tutela y vinculó al Ministerio de Vivienda, Ciudad y
Territorio. Posteriormente, en auto calendado el 9 de julio de 2015 ese
Despacho dispuso vincular al Departamento Administrativo para la Prosperidad
Social -DPS-[1].
3.  Contestación de las entidades accionadas
3.1.
Fondo Nacional de Vivienda -Fonvivienda-.
La apoderada judicial de Fonvivienda
allegó la contestación a la acción de tutela en escrito radicado el 6 de julio
de 2015[2]. Señaló que el hogar de la accionante
se postuló en la convocatoria “Desplazados 2007”, para la adquisición de
vivienda nueva o usada, siendo su estado actual “calificado”. Aclaró que a la fecha la señora Yara Moreno no
ha sido beneficiaria, y que Fonvivienda no asigna turnos ni fechas para el
otorgamiento del subsidio a los hogares que se encuentran en estado “calificado”.
Puso de
presente que no se abrirán más convocatorias para desplazados 2007 y que “actualmente
se está implementando a través del Gobierno Nacional una nueva política de
vivienda a favor de las personas más vulnerables, entre las cuales se incluye
la población en situación de desplazamiento, procurando un beneficio para cada
hogar en cuanto la meta es la entrega de viviendas y no meramente la asignación
de un subsidio familiar”.
Adujo que
es el Departamento para la Prosperidad Social la entidad encargada de realizar
la selección de los potenciales beneficiarios del subsidio de acuerdo con los
criterios de priorización, y que “en caso que los hogares excedan el número
de viviendas disponibles por proyecto, se realizará un sorteo de acuerdo con
los mecanismos que defina el Departamento para la Prosperidad Social”.
Finalmente aclaró que la petición
formulada por la accionante fue contestada en tiempo pero fue devuelta por no
existir la dirección por ella suministrada. Anexó dicha respuesta en la cual le
informó a la peticionaria que, de acuerdo con el artículo 7º de la Ley
3º de 1991[3], “el acto de postularse implica la
aceptación por parte del beneficiario de las condiciones bajo las cuales se
otorga el subsidio”. Por lo tanto, concluye, las condiciones con las cuales
se inicia el trámite de asignación del mismo deben mantenerse hasta el final
del proceso y, en consecuencia, no es posible acceder a la solicitud.
3.2.
Ministerio
de Vivienda, Ciudad y Territorio.
La apoderada del Ministerio de
Vivienda, Ciudad y Territorio allegó memorial de contestación a la acción de
tutela el 7 de julio de 2015[4]. Invocó la figura de la carencia
actual de objeto por hecho superado, toda vez que se había dado una respuesta
clara y de fondo a la peticionaria. Asimismo, señaló que la accionante debía
hacer uso de otros mecanismos establecidos en la ley para “obtener la ayuda
humanitaria, atención, asistencia y reparación”.
3.3.
Departamento
Administrativo para la Prosperidad Social.
En escrito allegado el 13 de julio de 2015, la apoderada del
Departamento para la Prosperidad Social argumentó que “en el caso del
subsidio de vivienda familiar en especie el DPS solo participa en el estudio
técnico para la identificación de potenciales beneficiarios, de acuerdo con lo
establecido en los artículos 6 y siguientes del decreto 1921 de 2012, pero el
proceso de convocatoria y postulación es competencia de Fonvivienda”.
Por lo tanto, solicitó su desvinculación ante la ausencia
de legitimación en la causa por pasiva, en tanto la satisfacción de lo
solicitado en la presente acción de tutela está a cargo de la Unidad
Administrativa para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas -UARIV-.
4.  Decisión
objeto de revisión
Mediante sentencia del 13 de julio de 2015 el Juzgado 32
Civil del Circuito de Bogotá denegó la protección constitucional invocada.
Argumentó lo siguiente:
“En efecto, se observa que en la petición radicada
el 25 de mayo de 2015, la accionante solicitó se le otorgue el subsidio de
vivienda a nombre de ella y de su hijo, únicamente y que, en la respuesta
emitida por la Coordinadora del Grupo de Atención al Usuario y Archivo de
Fonvivienda, el 23 de junio de 2015, se le comunicaba a la actora que el hogar
no ha sido beneficiario y, que Fonvivienda, no asigna turnos ni señala fechas
para el otorgamiento del subsidio de los hogares que se encuentran en estados
calificados, teniendo en cuenta que no está regulado legalmente este pedimento,
por lo que solicitó se vincule al DPS, pues es la entidad competente para
solucionar los potenciales beneficiarios de los Subsidios Familiares de Vivienda
en Especie -SFVE-. (…).
Entre tanto, el DPS indicó que respecto al Subsidio
Familiar de Vivienda en Especie, tan solo participa en el estudio técnico para
la identificación de potenciales beneficiarios, pero que el proceso de
convocatoria y postulación es competencia de Fonvivienda”.
En virtud de lo anterior, concluyó que las entidades
accionadas no vulneraron el derecho de petición de la accionante, puesto que
emitieron y remitieron, de acuerdo a los criterios legales, una respuesta
precisa y de fondo a la solicitud formulada.
5.    Pruebas.
Entre las
pruebas aportadas en el trámite de la acción de tutela la Sala destaca las
siguientes:
-
Petición radicada
por la señora Yineth Paola Yara Moreno ante Fonvivienda el 25 de mayo de 2015.
(Cuaderno principal, folio 1).
-
Copia de la cédula
de ciudadanía de la señora Yineth Paola Yara Moreno. (Cuaderno principal, folio
2).
-
Respuesta a la
solicitud de la señora Yineth Paola Yara Moreno otorgada por Fonvivienda.
(Cuaderno principal, folios 11 a 14).
II.
CONSIDERACIONES
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL.
1.
Competencia.
Esta Sala es
competente para analizar el fallo materia de revisión, de conformidad con lo
establecido en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política y 31 a 36
del decreto 2591 de 1991.
2.
Trámite
procesal
2.1.
Aunque la señora Yineth Paola Yara Moreno interpuso
acción de tutela en contra de Fonvivienda por
considerar vulnerado su derecho fundamental de petición ante la presunta omisión de esa entidad de
brindar una respuesta oportuna a su solicitud, esta Corte, mediante
auto calendado el 18 de noviembre de 2015, estimó pertinente practicar algunas
pruebas para dilucidar otros aspectos que los documentos que reposan en el expediente
de tutela no permitían aclarar.
A
la señora Yineth Paola Yara Moreno le ordenó informar: (i)
si padece algún tipo de discapacidad o enfermedad; (ii) ¿con quién vive
actualmente, si tiene personas a cargo y qué edad tiene el hijo al que hace
referencia en la acción de tutela?; (iii) ¿cuál es la actividad económica que
desarrolla?; (iv) ¿cuáles son sus ingresos y egresos mensuales?; (v) ¿a cuánto
ascienden los gastos de servicios públicos y manutención que debe sufragar
mensualmente?; (vi) si actualmente tiene obligaciones crediticias a su cargo y,
de ser así, ¿a cuánto ascienden las mismas?; (vii) si ha presentado solicitud
de división del núcleo familiar ante la Unidad Administrativa para la Atención
y Reparación Integral a las Víctimas; y (viii) ¿en qué fecha, entidad y lugar
presentó la demanda de alimentos y la denuncia por violencia intrafamiliar contra
el señor Luis Antonio Niño, y
cuál es el estado actual de tales procesos?
Al Departamento
para la Prosperidad Social y a Fonvivienda que informaran: (i) ¿a qué programa
de subsidio de vivienda familiar y bajo qué condiciones se postuló la señora
Yineth Paola Yara Moreno?; (ii) ¿cuál es el estado actual de dicha
postulación?; (iii) ¿cuáles son las características y requisitos de dicho
programa al cual se postuló la accionante?; y (iv) ¿qué trámite o actuación
está pendiente por surtirse para que la accionante obtenga el subsidio de
vivienda familiar?
De
igual forma, se vinculó a la Unidad Administrativa para la Atención y
Reparación Integral a las Víctimas -UARIV-, para que se
pronunciara sobre las afirmaciones hechas por la accionante en la acción de
tutela e informara: (i) ¿cómo
está compuesto el núcleo familiar de la señora Yineth
Paola Yara Moreno en el Registro Único de Víctimas?; y
(ii) en caso de existir alguna solicitud de división de núcleo familiar,
¿cuáles han sido las actuaciones adelantadas hasta la fecha?
2.2.    El Departamento Administrativo para la Prosperidad Social allegó
respuesta al anterior proveído el 1º de diciembre de 2015.
Comenzó por señalar que el Fondo Nacional de Vivienda es la entidad
encargada de ejecutar las políticas de vivienda del Gobierno y específicamente
de las viviendas entregadas a personas en situación de vulnerabilidad.
Recordó que el Departamento para la Prosperidad Social solo es
partícipe de la identificación de los hogares potenciales beneficiarios del
subsidio familiar de vivienda en especie, por lo que no es de su competencia
informar si la accionante se encuentra postulada en otro tipo de programa.
Para contextualizar el proceso en el cual se encuentra la
accionante, señaló que en los años 2004 y 2007 Fonvivienda dio apertura a una
convocatoria especial y exclusiva para la postulación de personas víctimas del
desplazamiento. De conformidad con esa política fueron asignados subsidios, a
través de “cartas de asignación” o “carta cheque”.
De la convocatoria del año 2007 existen dos grupos de hogares: (i) con
subsidio asignado, entendidos como aquellos a los cuales se les asignó el
recurso pero no lo pudieron materializar; y (ii) en estado calificado, que son
aquellos que cumplieron los requisitos para acceder al subsidio pero no le les
asignó ni giró el recurso.
Teniendo en cuenta esta circunstancia, explica, el Gobierno decidió
generar una política pública para garantizar el acceso efectivo a una vivienda
digna a las personas en situación de vulnerabilidad. Por ello fue expedida la
ley 1537 de 2012, normatividad en la cual se establecieron beneficios para la
población desplazada, dando prioridad a los hogares con subsidio asignado y en
estado calificado previamente mencionados. Más adelante, el decreto
reglamentario 1077 de 2015 determinó unos ordenes de priorización, dentro de
los cuales se incluyó en el cuarto escalafón a los hogares en estado calificado.
Sostuvo que el hogar de la señora Yara Moreno se postuló para un
subsidio de vivienda ante el Ministerio en el año 2007 y que el mismo se
encuentra en estado “calificado”, lo que significa que, a pesar de haber cumplido
con los requisitos y ser potencial beneficiaria del subsidio, este no les fue
asignado ni se giró recurso alguno.
Explicó que esa condición la ubica en un orden de priorización
específica en el programa de vivienda gratuita creado por la ley 1537, pero no
le asigna por sí solo el derecho a la vivienda, en tanto debe surtir la
totalidad del proceso administrativo contemplado en esa normatividad.
Mencionó igualmente que el hogar de la actora fue seleccionado
dentro del listado de potenciales beneficiarios en los proyectos Villa Karen,
Victoria, Las Margaritas y Plaza de la Hoja, que se desarrollan en la ciudad de
Bogotá. No obstante, luego del proceso de postulación Fonvivienda no reportó
los datos de la accionante, lo que significa que ella no adelantó las etapas
siguientes del programa de vivienda gratuita.
Finalmente, aclaró que los cuatro proyectos mencionados ya surtieron
la selección de la totalidad de los hogares que sí realizaron el procedimiento
administrativo de entrega, por lo que no es posible asignar más subsidios.
2.3.    Vencido el término para contestar el auto del 18 de noviembre de
2015 las demás partes requeridas guardaron silencio[5].
3.
Planteamiento
del problema jurídico.
Con base en los hechos
descritos corresponde a esta Sala de Revisión dar solución
a los siguientes problemas jurídicos:
3.1.
¿Vulnera el derecho fundamental de
petición una entidad que no brinda una respuesta clara, precisa y congruente a
la solicitud elevada por una ciudadana dirigida a obtener un subsidio de
vivienda?
3.2.
¿Vulnera el derecho fundamental a la vivienda digna la falta
de adjudicación de un subsidio de vivienda familiar a una persona víctima del
desplazamiento forzado, a pesar de haberse postulado en el 2007 y de
encontrarse dicha postulación en estado “calificado”, y el hecho de que la
efectividad de la eventual entrega del subsidio esté supeditada a los iniciales
postulantes cuando uno de ellos ya no hace parte del núcleo familiar y no se
tiene conocimiento de su paradero?
Para resolver el problema
jurídico planteado la Corte analizará los siguientes tópicos: (i) el derecho
fundamental de petición (ii) el derecho fundamental a la
vivienda digna de la población desplazada; (iii) la política pública,
normatividad y autoridades competentes en materia de subsidios de vivienda
familiar para personas víctimas del desplazamiento forzado. Con
base en ello, (iv) resolverá el caso concreto.
4.
Derecho fundamental de petición
4.1.    El
artículo 23 de la Constitución Política de 1991 dispone que toda persona tiene
derecho a presentar peticiones respetuosas a las autoridades por motivos de
interés general o particular y a obtener una pronta resolución. Esta
Corporación ha desarrollado las características e importancia de este derecho
aduciendo[6]:
(i) Es un
derecho fundamental y determinante para la efectividad de los mecanismos de la
democracia participativa y a través de él se garantizan otros derechos
constitucionales, como los derechos a la información, a la participación
política y a la libertad de expresión.
(ii)  El núcleo
esencial del derecho de petición reside en la resolución pronta y oportuna de
lo solicitado.
(iii) Los
requisitos que debe cumplir la respuesta son los siguientes: 1. oportunidad 2.
Debe resolverse de fondo, clara, precisa y de manera congruente con lo
solicitado 3. Ser puesta en conocimiento del peticionario.
(iv) La
respuesta no implica aceptación de lo solicitado ni tampoco se concreta siempre
en una respuesta escrita.
(v) Es un
derecho dirigido en principio, a las entidades estatales, esto es, a quienes
ejercen autoridad. Sin embargo, la Constitución también señaló que es extensivo
a las organizaciones privadas cuando la ley así lo determine.
(vi) Cuando el
derecho de petición se formula ante particulares, es necesario separar tres
situaciones: 1. SI el particular presta un servicio público o realiza funciones
de autoridad, el derecho de petición opera igual como si se dirigiera contra la
administración. 2. Si el derecho de petición se constituye en un medio para
obtener la efectividad de otro derecho fundamental, puede protegerse de manera
inmediata. 3. Pero, si la tutela se dirige contra particulares que no actúan
como autoridad, este será un derecho fundamental solamente cuando el legislador
lo reglamente.
(vii) De
conformidad con lo establecido en el artículo 14 del Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, toda petición debe
resolverse dentro de los 15 días siguientes a su recepción. De no ser posible,
antes de que se cumpla con el término allí dispuesto y ante la imposibilidad de
dar una respuesta en dicho lapso, la autoridad o el particular deberá explicar
los motivos y señalar el término en el cual se realizará la contestación. Para
este efecto, el criterio de razonabilidad del término será determinante, puesto
que deberá tenerse en cuenta el grado de dificultad o la complejidad de la
solicitud.
(viii)  La
figura del silencio administrativo no libera a la administración de la
obligación de resolver oportunamente la petición, pues su objeto es distinto.
El silencio administrativo es la prueba incontrovertible de que se ha violado
el derecho de petición.
(ix) El derecho
de petición también es aplicable en la vía gubernativa, por ser esta una
expresión más del derecho consagrado en el artículo 23 de la Carta.
4.2.    En definitiva,
la jurisprudencia constitucional ha desarrollado el sentido y alcance del
derecho de petición sostenido que es un derecho fundamental y que mediante él
se garantizan otros mecanismos constitucionales como los derechos a la
información, a la participación política y a la libertad de expresión. Así
mismo, ha sostenido que el núcleo esencial de este derecho reside en la
resolución pronta y oportuna de lo peticionado y, en esa medida, la respuesta
debe ser oportuna, de fondo, clara, precisa y congruente con lo solicitado[7].
5.
Derecho fundamental a la vivienda digna
de la población desplazada
5.1.     Aspectos generales del derecho a la vivienda digna. Reiteración de
jurisprudencia[8].
5.1.1.
El artículo 51 de la Constitución Política
dispone que todos los colombianos tienen
derecho a una vivienda digna y que el Estado debe fijar las condiciones
necesarias para hacerlo efectivo, así como promover planes de vivienda de
interés social, sistemas adecuados de financiación a largo plazo y formas
asociativas de ejecución de estos programas de vivienda[9].
La
jurisprudencia ha definido este derecho constitucional, de manera general, como
aquel dirigido a satisfacer la necesidad humana de disponer de un sitio de
vivienda, sea propio o ajeno, que cuente con las condiciones suficientes para
que quienes habiten en ella puedan realizar de manera digna su proyecto de vida[10].
La Corte ha
desarrollado el alcance y contenido del derecho a la vivienda digna con
fundamento en distintos instrumentos internacionales; puntualmente, en la
definición consagrada en el Pacto Internacional de Derechos Económicos,
Sociales y Culturales[11] y en la Observación General núm. 4
del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de las Naciones Unidas
(1991).
El primer
instrumento consagra, en su artículo 11, que los Estados Partes “reconocen
el derecho de toda persona a un nivel de vida adecuado para sí y su familia,
incluso alimentación, vestido y vivienda adecuados, y a una mejora continua de
las condiciones de existencia [y] tomarán medidas apropiadas para asegurar la
efectividad de este derecho, reconociendo a este efecto la importancia esencial
de la cooperación internacional fundada en el libre consentimiento”.
Con sustento en
esa disposición el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales fijó
algunos parámetros en virtud de los cuales puede considerarse que una vivienda
cuenta con las condiciones adecuadas en los términos del Pacto[12]:
(i) Seguridad
jurídica de la tenencia: todas las personas deben gozar de cierto grado de
seguridad de tenencia que garantice una protección legal contra el desahucio,
el hostigamiento u otras amenazas.
(ii)
Disponibilidad de servicios, materiales, facilidades e infraestructura: una
vivienda adecuada debe contener ciertos servicios indispensables para la salud,
la seguridad, la comodidad y la nutrición.
(iii) Gastos
soportables: los Estados Partes deben adoptar las medidas necesarias para
garantizar que el porcentaje de los gastos de vivienda sean, en general,
conmensurados con los niveles de ingreso, creando subsidios de vivienda, así
como formas y niveles de financiación que se ajusten a las necesidades de
vivienda.
(iv)
Habitabilidad: una vivienda debe garantizar a sus ocupantes un espacio adecuado
que ofrezca seguridad física, protección del frío, la humedad, el calor, la
lluvia, el viento u otras amenazas para la salud, de riesgos estructurales y de
vectores de enfermedad.
(v)
Asequibilidad: el acceso pleno y sostenible a los recursos para conseguir una
vivienda debe concederse a los grupos en situación de desventaja, en cierto
grado de consideración prioritaria y teniendo en cuenta sus necesidades
especiales.
(vi) Localización:
la vivienda debe encontrarse en un lugar que permita el acceso a las opciones
de empleo, a los servicios de atención de salud, centros de atención para
niños, escuelas y otros servicios sociales.  De igual forma, no debe
construirse en lugares contaminados o próximos a fuentes de contaminación que
amenazan el derecho a la salud de los habitantes.
(vii) Adecuación
cultural: la manera en que se construye la vivienda, los materiales de
construcción utilizados y las políticas en que se apoyan deben permitir la
expresión de la identidad cultural y la diversidad de la vivienda.
En desarrollo de
lo anterior, esta Corporación ha sostenido que, como valor constitucional, la
dignidad humana en materia de vivienda supone “proveer espacios mínimos,
calidad de la construcción, acceso a servicios públicos, áreas para recreación,
vías de acceso y, en general, ambientes adecuados para la convivencia de las
personas”[13]; al mismo
tiempo que implica para la administración el “deber de generar sistemas
económicos que permitan la adquisición de vivienda con énfasis en los grupos de
mayor vulnerabilidad”[14]. Sobre el particular ha sostenido:
“La asequibilidad consiste en
la existencia de una oferta suficiente de vivienda, así como el acceso a los
recursos requeridos para satisfacer alguna modalidad de tenencia de la
vivienda. Tal acceso ha de tener en consideración especial a los grupos más
desfavorecidos y marginados de la sociedad, así como la especial protección
obligatoria para las personas desplazadas y víctimas de fenómenos naturales.
(…) Lo anterior no resulta suficiente si el gasto asociado a la vivienda les
impide el acceso y permanencia en la vivienda o el cubrimiento de tales gastos
implicara la negación de otros bienes necesarios para una vida digna. En este
orden de ideas, se demanda de parte de los Estados políticas que aseguren
sistemas adecuados para costear la vivienda, tanto para financiar su
adquisición como para garantizar un crecimiento razonable y acorde con el nivel
de ingresos, de los alquileres, entre otras medidas”[15].
5.1.2.
En definitiva, el goce efectivo del derecho
fundamental a la vivienda supone la exigencia para el Estado de adoptar las
medidas tendientes a asegurar que los grupos más vulnerables de la sociedad
puedan acceder a un lugar de vivienda adecuado que garantice unas condiciones
mínimas de habitabilidad, asequibilidad y disponibilidad de servicios, de
manera que permita desarrollar de manera digna el proyecto de vida a quienes
habiten en ella[16].
5.2.    Derecho a la vivienda digna de personas en situación de
vulnerabilidad y víctimas del desplazamiento forzado.
5.2.1.
La jurisprudencia constitucional ha sido
reiterativa en señalar que, para hacer efectiva la asequibilidad en materia de
vivienda, debe darse prioridad a los programas que promuevan beneficios a
aquellos que se encuentren en situación de vulnerabilidad, como las personas en
condición de discapacidad, de la tercera edad, los niños, los enfermos
terminales, las víctimas de los desastres naturales, quienes viven en zonas de
alto riesgo y las víctimas del desplazamiento forzado por la violencia[17].
En el mismo sentido ha mencionado que “para el seguro cumplimiento
y goce efectivo del derecho fundamental a la vivienda digna, es necesario un
amplio desarrollo legal y la implementación de políticas públicas encaminadas a
la obtención de los recursos necesarios para su materialización, y que, por
tanto, debe desarrollarse de una manera programática y progresiva”[18].
Específicamente,
sobre el derecho a la vivienda digna de las personas víctimas del desplazamiento
forzado, ha sostenido esta Corporación que constituye por excelencia un derecho
fundamental de carácter autónomo[19]. Esto se debe a que el delito del
desplazamiento supone el despojo y el abandono forzado del lugar de residencia
que habitaban las víctimas, lo que atenta contra los derechos humanos y el
derecho internacional humanitario. Ello exige un trato especial, preferente y
prioritario a favor de las víctimas, puntualmente en lo que respecta al derecho
fundamental a la vivienda digna[20].
5.2.2.      En otros pronunciamientos, la Corte ha hecho referencia a la
responsabilidad del Estado para la satisfacción del derecho a la vivienda digna
de la población desplazada, que involucra tanto la fase de atención humanitaria
de emergencia -alojamiento transitorio- como la de estabilización
socioeconómica, esto es: (i) proporcionar y dar auxilios para alojamiento
transitorio; (ii) otorgar de manera prioritaria subsidios familiares de
vivienda rural o urbana a las familias desplazadas; (iii) promover un tipo de
solución de vivienda adecuada para las necesidades de cada hogar; (iv) promover
planes de vivienda destinados a la población desplazada; y (v) promover
créditos de vivienda a largo plazo con condiciones favorables para ese grupo
poblacional[21]. Sobre al particular, ha sostenido:
“La primera obligación del
Estado frente a la población desplazada es la de garantizar vivienda y
alojamiento básico luego de que ocurre el desplazamiento. El albergue debe
proveerse hasta el momento en que las personas en situación de desplazamiento
obtengan otras opciones estables de vivienda digna. Al respecto, ha dicho esta
Corporación que “no basta con ofrecer soluciones de vivienda a largo plazo
si mientras tanto no se provee a los desplazados alojamiento temporal en
condiciones dignas”[22]. Así se desprende
del Principio Rector de los Desplazamientos Internos Número 18[23],
que debe ser satisfecho “en cualquier circunstancia” por las
autoridades, atendiendo al hecho de que en ello se juega la subsistencia misma
de las personas desplazadas[24].
Conforme a ello, la Corte ha
dictado órdenes tendientes a exigir la entrega inmediata del componente de
alojamiento transitorio y los elementos necesarios para el mismo, que hacen
parte de la ayuda humanitaria de emergencia y su prórroga[25].
Ha ordenado a las autoridades brindar alojamiento inmediato a las personas que
llegan a un municipio como resultado de un desplazamiento masivo[26]; ha ordenado a los entes territoriales
reubicar las familias desplazadas asentadas en lugares de alto riesgo[27]; y ha exigido que se les permita a las
personas desplazadas permanecer en los inmuebles en los que habitan, ya sea que
los hayan ocupado de facto, o que el gobierno de la ciudad, municipio o
departamento les haya permitido quedarse allí de manera informal, hasta tanto
las entidades territoriales y el Sistema Nacional de Atención Integral a la
Población Desplazada (SNAIPD) no garanticen el acceso a otras viviendas[28].
En segundo lugar, el Estado se
encuentra obligado a respetar todos los derechos fundamentales de la persona en
situación de desplazamiento durante el proceso de adquisición de una solución
habitacional que contribuya al restablecimiento económico. De manera especial,
las autoridades deben respetar el derecho a la igualdad, el derecho a presentar
peticiones, el derecho a la participación y el debido proceso.
Son aplicación de esta regla
las órdenes dadas por la Corte a las autoridades correspondientes de responder
concretamente cuáles son las posibilidades de acceso a programas o subsidios
para el restablecimiento socioeconómico; orientar a las personas desplazadas en
el acceso a la oferta de vivienda; responder oportunamente a los postulados a
las convocatorias de subsidio de vivienda; y abstenerse de exigir requisitos
adicionales a los dispuestos en la ley para adjudicar subsidios[29].
En tercer lugar, el Estado debe
garantizar que el conjunto de entidades y autoridades encargadas de aplicar la
normatividad relacionada con el acceso, monto y reglamentación de uso de las
soluciones de vivienda propias para la población desplazada, hagan una
interpretación favorable de las disposiciones, tomando en consideración el
hecho de que la población desplazada es sujeto de especial protección
constitucional[30].  Esta
interpretación debe tener en cuenta “a) los principios de interpretación y
aplicación de las normas de las disposiciones de la Ley 387 de 1997; b) los
principios rectores de los desplazamientos internos; c) el principio de
favorabilidad; d) el principio de buena fe y el derecho a la confianza
legítima; y e) la prevalencia del derecho sustancial propio del Estado de
Derecho”[31]. En este
sentido, la Corte ha ordenado revocar actos administrativos que negaban la
adjudicación del subsidio de vivienda a grupos familiares de desplazados por
razones estrictamente formales que desconocen dichos principios[32].
En último lugar, ha precisado
la Corte que el Estado tiene la obligación de respetar el enfoque diferencial
en el diseño de los planes y programas de vivienda, tomando en cuenta las
necesidades de la población desplazada y los requerimientos especiales de
quienes hacen parte de ella, tales como personas de la tercera edad, madres
cabeza de familia, niños, personas discapacitadas, etc.[33]”[34].
5.2.3.      Esta Corporación también ha señalado que el acceso a la información
hace parte del núcleo esencial del derecho fundamental a la vivienda digna de
la población desplazada[35]. Sobre este punto, de acuerdo con la
jurisprudencial constitucional, es obligación del Estado suministrar a la
persona víctima del desplazamiento información clara, precisa y oportuna, así
como la asesoría y el acompañamiento en los procedimientos sobre el alcance y
contenido de sus derechos y cómo hacerlos efectivos ante las autoridades
competentes[36]. En palabras de la Corte:
“Una de las obligaciones
que se ha establecido para los organismos estatales encargados de velar por la
protección de los derechos de los desplazados por la violencia hace referencia
al deber de suministrar información pertinente, eficaz y oportuna a estos grupos
de especial protección. Este deber mínimo de información del Estado, es
necesario para identificar cuáles son las circunstancias específicas de su
situación individual y/o familiar, sus necesidades particulares, destrezas y
conocimientos, con el fin de poder brindarle una alternativa de subsistencia
digna y autónoma que le permita iniciar o continuar con un proyecto de vida
sostenible.
Lo anterior necesariamente implica un compromiso
perentorio para las autoridades competentes atender sus necesidades con un
grado particular de diligencia y celeridad”[37].
Bajo ese entendido, es deber del Estado suministrar
la información necesaria y precisa, con participación del interesado, sobre las
alternativas de subsistencia dignas a las que podría acceder. Esto, “con
el fin de definir sus posibilidades concretas para emprender un proyecto de
estabilización económica individual o colectivo, con miras a generar ingresos
que les permitan subsistir al núcleo familiar de manera autónoma”[38].
5.2.4.      Se concluye entonces que, para hacer efectiva la asequibilidad a una
vivienda digna, el Estado debe dar prioridad a los programas que promuevan
beneficios para aquellas personas que se hallen en situación de vulnerabilidad,
como sucede con las víctimas del desplazamiento forzado. Dada la naturaleza de
ese delito, la población desplazada tiene derecho inicialmente a un alojamiento
inmediato y temporal, mientras surgen por parte de las autoridades competentes
soluciones de vivienda que le permitan a ese grupo poblacional tener una
vivienda propia, de acuerdo con las necesidades propias de cada núcleo
familiar. De igual forma, para concretar la efectividad del derecho a la
vivienda digna de la población desplazada, las autoridades deben brindar
información clara, precisa y oportuna, así como la asesoría y el acompañamiento
en los procedimientos sobre las alternativas a las que pueden acceder.
6.
Política pública, normatividad y autoridades competentes en
materia de subsidios de vivienda familiar para personas víctimas del
desplazamiento forzado[39]
6.1.    La ley 3 de 1991[40] creó el Sistema Nacional de Vivienda
de Interés Social y lo definió como “un mecanismo permanente de
coordinación, planeación, ejecución, seguimiento y evaluación de las
actividades realizadas por las entidades que lo integran, con el propósito de
lograr una mayor racionalidad y eficiencia en la asignación y el uso de los
recursos y en el desarrollo de las políticas de vivienda de interés social”
(art. 2º). Uno de los mecanismos implementados en esa ley fue el subsidio familiar
de vivienda, definido como “un aporte estatal en dinero o en especie,
otorgado por una sola vez al beneficiario con el objeto de facilitarle una
solución de vivienda de interés social” (art. 6º).
Más adelante, mediante la ley 387 de 1997[41] se
creó el Sistema Nacional de Atención Integral a la población desplazada por la
violencia bajo los siguientes objetivos: “atender de manera integral a la
población desplazada por la violencia para que, en el marco del retorno
voluntario o reasentamiento, logre su reincorporación a la sociedad colombiana
[y] neutralizar y mitigar los efectos de los procesos y dinámicas de violencia
que provocan el desplazamiento, mediante el fortalecimiento del desarrollo
integral y sostenible de las zonas expulsoras y receptoras, y la promoción y
protección de los Derechos Humanos y el Derecho Internacional Humanitario”
(art. 4º). Dicha normatividad dejó en cabeza del Instituto Nacional de la
Reforma Urbana -Inurbe- el desarrollo los programas especiales de vivienda para
atender las necesidades de la población desplazada por la violencia (art. 19,
núm. 14).
El procedimiento para la entrega del subsidio de
vivienda para la población desplazada fue reglamentado mediante el decreto
951 de 2001[42]. Inicialmente, los otorgantes eran el
Inurbe en las áreas urbanas y el Banco Agrario en las áreas rurales. Sin
embargo, en el decreto 554 de 2003 se dispuso la supresión y liquidación del
Inurbe, cuyas funciones fueron asumidas por el Fondo Nacional de Vivienda
-Fonvivienda- de conformidad con lo establecido en el decreto 555 de 2003.
Por disposición del decreto 951 de 2001 dicho
procedimiento consistía en asignar subsidios familiares de vivienda urbanos
para las personas víctimas del desplazamiento, a través de dos componentes: el
retorno[43] o la reubicación[44] (art.
4º). Para cada componente, el decreto estableció un tipo de solución de
vivienda: (i) para el retorno: mejoramiento de vivienda o construcción en sitio
propio para hogares propietarios, arrendamiento de vivienda urbana o rural para
hogares no propietarios, y adquisición de vivienda nueva o usada (urbana o
rural) para hogares no propietarios; (ii) para la reubicación: arrendamiento de
vivienda urbana o rural para hogares propietarios y no propietarios;
mejoramiento de vivienda o construcción en sitio propio para hogares
propietarios; adquisición de vivienda nueva o usada (urbana o rural) para
hogares propietarios.
Los beneficiarios de los subsidios de vivienda
serían aquellos hogares que estuvieran conformados por personas desplazadas en
los términos del artículo 1° de la Ley 387 de 1997[45] y
cumplieran con los requisitos previstos en el artículo 32 de la misma ley[46];
y se encontraran debidamente registradas en el Registro Único de Población
Desplazada.
Con sustento en la normatividad vigente, Fonvivienda
dio apertura, en los años 2004 y 2007, a las convocatorias para la postulación
de personas pertenecientes a la población desplazada, con el fin de asignar
subsidios en dinero -llamados “carta de asignación” o “carta cheque”-,
para que fueran aplicadas a soluciones de vivienda bajo las modalidades de
adquisición, construcción, mejoramiento o arrendamiento. Para la aplicación del
subsidio se exigía que los hogares realizaran la búsqueda de la solución de
vivienda, construida o en proyecto, que cumpliera con las condiciones mínimas
de seguridad, habitabilidad y acceso a servicios públicos, y verificaran el
cierre financiero del valor de la vivienda -que era el resultado de sumar el
subsidio adjudicado con el ahorro del hogar y/o un crédito de vivienda-[47].
6.2.
No obstante la regulación existente en materia
de subsidios de vivienda, la política pública formulada hasta ese momento
presentó dos inconvenientes: (i) la insuficiencia de oferta de soluciones de
vivienda con enfoque diferenciado junto con la dificultad de los hogares en
condición de desplazamiento para acceder a las mismas; y (ii) el modelo de
cierre financiero de los hogares, por cuanto no contaban con los recursos
económicos adicionales como ahorros privados o acceso a créditos hipotecarios[48].
Como
consecuencia de lo anterior, y de otros aspectos involucrados en la problemática
del desplazamiento, fue proferida la sentencia T-025 de 2004, mediante
la cual la Corte declaró el estado de cosas inconstitucional por la continua y
sistemática vulneración de los derechos fundamentales de la población en
situación de desplazamiento. En esa providencia se puso de presente que, dada
la magnitud del problema de desplazamiento forzado en Colombia y el carácter
limitado de los recursos del Estado, era imperioso aceptar que al momento de
diseñar una política pública de protección a la población desplazada “las
autoridades competentes deben efectuar un ejercicio de ponderación y
establecimiento de áreas prioritarias en las cuales se prestará atención
oportuna y eficaz a dichas personas”.
Sin embargo,
resaltó que existen ciertos derechos que deben ser satisfechos en cualquier
circunstancia por las autoridades a los desplazados y, para ello, hizo una
distinción entre el respeto por el núcleo esencial de los derechos
constitucionales fundamentales de los desplazados, y la satisfacción, por parte
de las autoridades, de ciertos deberes prestacionales derivados de los derechos
reconocidos a nivel internacional y constitucional en cabeza de los
desplazados. Al respecto, señaló:
“En cuanto a lo primero, es claro que las autoridades en
ningún caso pueden obrar de forma tal que terminen por desconocer,
lesionar o amenazar el núcleo esencial de los derechos fundamentales
constitucionales de las personas desplazadas -en la misma medida en que no
pueden actuar de manera tal que afecten el núcleo esencial de los derechos de
ninguna persona que se encuentre en el territorio colombiano-. (…).
En cuanto a lo segundo, observa la Sala que la mayor parte de los
derechos reconocidos por la normatividad internacional y la Carta Política a
las personas desplazadas imponen a las autoridades, por las circunstancias
mismas en que se encuentran los desplazados, claras obligaciones de carácter
prestacional, que necesariamente implicarán un gasto público. En criterio de la
Corte, los derechos de marcado contenido prestacional que forman parte
del mínimo que siempre ha de ser garantizado a todos los desplazados son
aquellos que guardan una conexidad estrecha con la preservación de la vida en
circunstancias elementales de dignidad como seres humanos distintos y autónomos
(artículos 1, 11, 12, 13, 14, 16 y 17 C.P.). Es allí, en la
preservación de las condiciones más básicas que permiten sobrevivir con
dignidad, donde se debe trazar un límite claro entre las obligaciones estatales
de imperativo y urgente cumplimiento frente a la población desplazada, y
aquellas que, si bien tienen que ser satisfechas, no tiene la misma prioridad,
lo cual no significa que el Estado no deba agotar, al máximo posible, su
capacidad institucional en asegurar el goce pleno de todos los derechos de los
desplazados, como ya se dijo”.
A partir de lo
anterior, la Corte definió los derechos mínimos que deben ser satisfechos por
el Estado a las personas víctimas del desplazamiento forzado. Entre ellos, incluyó
los derechos a la vida, a la dignidad y la integridad física, sicológica y
moral, a la familia y a la unidad familiar, a una subsistencia mínima, a la
salud, a la protección frente a prácticas discriminatorias basadas en la
condición de desplazamiento, a la educación, y el derecho al retorno y al
restablecimiento.
Puntualmente,
sobre el derecho a una subsistencia mínima como expresión del derecho
fundamental al mínimo vital, la Corte resaltó que las autoridades competentes
deben proveer y garantizar el acceso seguro a las personas desplazadas a: (i)
alimentos esenciales y agua potable; (ii) alojamiento y vivienda básicos;
(iii) servicios médicos y sanitarios esenciales, entre otros. En el mismo
sentido, mencionó que la provisión de apoyo para el autosostenimiento supone el
deber mínimo del Estado de “identificar con la plena participación del
interesado, las circunstancias específicas de su situación individual y
familiar, su proveniencia inmediata, sus necesidades particulares, sus
habilidades y conocimientos, y las posibles alternativas de subsistencia digna
y autónoma a las que puede acceder en el corto y mediano plazo, con miras a
definir sus posibilidades concretas para poner en marcha un proyecto razonable
de estabilización económica individual, de participar en forma productiva en un
proyecto colectivo, o de vincularse al mercado laboral, así como emplear la
información que provee la población desplazada para identificar alternativas de
generación de ingresos por parte de los desplazados”[49].
Aunque aclaró que ese derecho mínimo de los
desplazados no obliga a las autoridades a proveer inmediatamente el soporte
material para acceder, por ejemplo, a un proyecto productivo, pero sí implica
el deber mínimo y de inmediato cumplimiento del Estado de “acopiar la
información que le permita prestar la debida atención y consideración a las
condiciones particulares de cada desplazado o familia de desplazados,
identificando con la mayor precisión y diligencia posible sus capacidades
personales, para extraer de tal evaluación unas conclusiones sólidas que
faciliten la creación de oportunidades de estabilización que respondan a las
condiciones reales de cada desplazado, y que puedan a su turno, ser
incorporadas en los planes de desarrollo nacional o territorial”.
6.3.    Ahora bien, ante la reiterada deficiencia en la definición de las
políticas públicas para la población desplazada, la Sala Especial de
Seguimiento a la sentencia T-025 de 2004 profirió el Auto 219 de 2011,
providencia en la que fueron abordados, entre muchos otros, asuntos de
fortalecimiento de la capacidad institucional y de reformulación de las
políticas de vivienda, tierras y de generación de ingresos.
Sobre la reformulación de la política pública en materia
de vivienda la Sala recordó que, en un pronunciamiento anterior (Auto 008 de
2009), la Corte ordenó al Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial
y a otras entidades reformular la política de vivienda para la población
desplazada. Al revisar los informes remitidos por el Gobierno, la Sala encontró
que si bien se dieron algunos cambios en los planteamientos de la política, no
era posible observar una reformulación, “como quiera que se
insiste en los mismos instrumentos de política empleados en el pasado, los
cuales no tuvieron en cuenta las características y dinámicas propias del
mercado inmobiliario, ni el hecho de que éste concentra la producción de
vivienda en agentes privados especializados, que no tienen en cuenta la brecha
existente entre las viviendas que se producen, la capacidad de pago y las
necesidades de las familias desplazadas”.
Así, en el mencionado Auto 219 de 2011 la Corte
llamó la atención sobre el lento avance en la reformulación de la política
pública. Dentro de las falencias identificadas mencionó: (i) la bajísima oferta
de vivienda para la población desplazada; (ii) la complejidad del proceso de
postulación y la poca difusión de información pertinente para acceder a los
subsidios ofrecidos, o para interponer oportunamente recursos en caso de no ser
favorecidos con el Subsidio Familiar de Vivienda (SFV); y (iii) la insuficiente
capacitación de los funcionarios de los entes territoriales en el área que
cobija la política de vivienda para población desplazada. Sobre el particular
sostuvo:
“No obstante, a pesar de
las reformas institucionales propuestas, o del cambio de contexto jurídico que
surge tanto del Plan Nacional del Desarrollo 2010-2014, o de las medidas de
emergencia social relacionadas con la generación de vivienda, no puede verse
con claridad cómo tales correcciones superarán las deficiencias señaladas en el
auto 008 de 2009, o por qué constituirían una reformulación de la política, o
cómo los ajustes propuestos conducirán al goce efectivo del derecho a la vivienda,
dada la bajísima cobertura que sigue afectando a esta política y el retraso
significativo en el cumplimiento de lo ordenado por la Corte Constitucional.
Del informe presentado no hay respuestas claras sobre (i) cuál es el impacto
del cambio del contexto normativo en términos de oferta de vivienda para la
población desplazada y de garantía del goce efectivo del derecho a la vivienda,
(ii) cuál es el cronograma de ejecución que tiene previsto el gobierno nacional
para atender las necesidades de vivienda de la población desplazada, (iii)
cuáles son las metas concretas para el corto, el mediano y el largo plazo en la
materia, (iv) qué mecanismos a corto y mediano plazo implementará el gobierno
nacional para ponerse al día con los subsidios ya otorgados a la población
desplazada, a fin de que éstos se conviertan efectivamente en vivienda digna; y
(v) cuáles son los mecanismos de participación a través de los cuales asegurará
el diálogo constructivo que se ha tenido a lo largo del proceso de seguimiento de
la Sentencia T-025 de 2004 con la Comisión de Seguimiento y con los demás
participantes del proceso de seguimiento”.
En virtud de lo anterior, la Sala de Seguimiento
ordenó al Ministerio de Vivienda presentar un informe sobre la metodología de
trabajo y de coordinación interinstitucional, así como reportes periódicos, que
permitieran identificar las medidas concretas diseñadas y adoptadas para
responder a cada uno de los vacíos identificados y los resultados alcanzados
sobre la implementación de la política pública en materia de vivienda.
6.4.    A iniciativa del Gobierno, el Congreso expidió entonces la ley
1537 de 2012[50], buscando implementar otros
mecanismos para el acceso efectivo a la vivienda de personas en situación de
vulnerabilidad.
Estableció que las viviendas resultantes de los
proyectos que se financien con los recursos destinados a otorgar subsidios
familiares de vivienda por parte del Gobierno se podrán asignar a título de
subsidio en especie, a los beneficiarios que cumplan con los requisitos de
priorización y focalización establecidos por el Departamento Administrativo
para la Prosperidad Social. Dicha asignación beneficiará en forma preferente a
la población que se encuentre, entre otras, en situación de desplazamiento,
dando prioridad a las mujeres y hombres cabeza de hogar, personas en situación
de discapacidad y adultos mayores (art. 12).
De igual forma, dispuso que el Departamento
Administrativo para la Prosperidad Social debe elaborar el listado de personas
y familias potencialmente elegibles y, con base en este listado, seleccionar
los beneficiarios del programa del Subsidio Familiar 100% de Vivienda en
especie, además con la participación de los alcaldes y del Ministerio de
Vivienda, Ciudad y Territorio, a través de Fonvivienda. En caso de que las
solicitudes de los postulantes que cumplan con los requisitos de asignación
para el programa del subsidio familiar 100% de vivienda en especie excedan las
soluciones de vivienda que se van a entregar en los proyectos de Vivienda de
Interés Prioritario, cuando no existan otros criterios de calificación, para
dirimir el empate, el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social
deberá realizar un sorteo para definir los postulantes beneficiarios del
subsidio familiar 100% de vivienda en especie (parágrafos 4º y 5º, art. 12).
6.5.    La ley 1537 de 2012 fue reglamentada por el decreto 1921 de 2012, a
su vez modificado por los decreto 2164 de 2013 y 2726 de 2014[51].
Allí se hizo referencia al procedimiento administrativo para la adjudicación de
los subsidios de vivienda en especie, en el cual concurren competencias tanto
del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social como de Fonvivienda,
según pasa a exponerse[52].
(i)      Fase de composición poblacional. Fonvivienda
debe llevar a cabo la identificación de los departamentos, ciudades y
municipios en los que se realizarán los proyectos de vivienda y,
posteriormente, definir la composición poblacional de cada uno de ellos (art.
2º).
Cada proyecto se divide porcentualmente en tres
grupos poblacionales: (a) Población de la Red Unidos; (b) Población en
condición de desplazamiento, y (c) Hogares damnificados de desastre natural,
calamidad pública o emergencia, o localizados en zonas de alto riesgo; a los
cuales se les asignarán los subsidios de acuerdo con el orden de priorización
establecido en esa normatividad (art. 8). Una vez se hace la distribución de
los subsidios de acuerdo con el porcentaje asignado a cada grupo poblacional,
Fonvivienda debe trasladar esa información al Departamento Administrativo para
la Prosperidad Social para que esta entidad se encargue de la identificación de
los hogares que son potenciales beneficiarios de los subsidios.
(ii)   Fase de identificación de potenciales beneficiarios. Esta función está a cargo del Departamento para la Prosperidad
Social, la cual deberá realizar a través de la elaboración de un listado donde
se encuentren los hogares que pueden ser beneficiarios de un proyecto de
vivienda. Dicha entidad deberá verificar que cada proyecto contenga al menos el
150% del número de hogares potencialmente beneficiarios por cada grupo de población
(art. 5º)[53]. Esta información es enviada a
Fonvivienda para que realice el proceso de postulación.
(iii)  Fase
de postulación. Fonvivienda tiene a su cargo desarrollar los procesos de
convocatoria, a la cual se dará apertura a través de acto administrativo (art.
7º) y de postulación donde, una vez los hogares presentan los documentos
exigidos en la ley, debe verificar que los mismos se cumplan para acceder al
subsidio de vivienda. Culminada esta etapa Fonvivienda remite al Departamento
Administrativo para la Prosperidad Social el listado de los hogares que hayan
acreditado los requisitos para que esta entidad proceda a la selección
definitiva de los hogares beneficiarios del subsidio.
(iv)  Selección
definitiva de hogares beneficiarios. El Departamento Administrativo para la
Prosperidad Social deberá seleccionar los hogares beneficiarios, ya sea a
través de la selección directa -esto es, cuando el número de hogares de un
respectivo orden de priorización es inferior al número de viviendas ofertadas
en el proyecto-, o de sorteo -cuando los hogares que conforman un orden de
priorización exceden el número de viviendas ofertadas en el proyecto- (art. 15).
El listado definitivo será comunicado a Fonvivienda para que lleve a cabo la
etapa de asignación.
(v)   Fase de asignación del subsidio familiar de vivienda en especie. Fonvivienda deberá expedir el acto administrativo de asignación de
subsidio familiar de vivienda a los hogares beneficiarios (art. 17).
6.6.    Ahora, el proceso de asignación de los subsidios de vivienda no
tiene como fundamento la asignación de turnos, sino que la selección de los
hogares beneficiados se hace a través de los órdenes de priorización al
interior de cada grupo poblacional postulado. De acuerdo con la jurisprudencia
constitucional, esa asignación debe garantizar dichos órdenes, so pena de
desconocer el derecho a la igualdad de quienes se han esperado por ese
beneficio[54].
Sin embargo, existen algunos casos excepcionales en
los cuales las personas víctimas del desplazamiento forzado requieren un
tratamiento adicional con enfoque diferencial ante una situación especial de
riesgo, indefensión y vulnerabilidad, como sucede, por ejemplo, con las madres
cabeza de familia o quienes padecen enfermedades catastróficas. Así, en
principio, la acción de tutela no es procedente para alterar los órdenes de
priorización, salvo en aquellos eventos en los que por circunstancias
excepcionales, sea preciso adelantar la entrega del subsidio, lo cual deberá
ser analizado en cada caso concreto.
6.7.    En definitiva, la política pública en materia de vivienda para la
población desplazada fue creada inicialmente como un aporte en dinero otorgado
a los hogares víctimas del desplazamiento forzado con el fin de ofrecer una
solución de vivienda que permitiera su estabilización socioeconómica. No
obstante, teniendo en cuenta la insuficiencia de las ofertas para solución de
vivienda con enfoque diferenciado, la dificultad de los hogares en condición de
desplazamiento para acceder a las mismas, y que ciertos hogares no contaban con
los recursos económicos adicionales como ahorros privados o acceso a créditos
hipotecarios para el cierre financiero del subsidio, dicha política fue
modificada y ahora se focaliza en la asignación de subsidios de vivienda en
especie. Con ello se pretende garantizar a la población desplazada la
estabilización socioeconómica y el acceso efectivo a una vivienda en
condiciones dignas.
Con los elementos
de juicio explicados en los capítulos precedentes, entrará esta Sala a evaluar
el caso concreto.
7.
Caso concreto.
7.1.    Presentación
del caso.
7.1.1. La señora Yineth Paola Yara Moreno manifestó que el 25 de mayo de
2015 radicó una petición ante Fonvivienda, en la cual expuso que: (i) es
víctima del desplazamiento forzado; (ii) es beneficiaria de un subsidio de
vivienda que se encuentra en estado “calificado”; (iii) actualmente no convive con el señor Luis Antonio
Niño, quien era su compañero permanente y se encuentra registrado como miembro
del hogar, por lo que no le ha sido posible diligenciar los documentos
necesarios para efectuar la entrega del subsidio; (iii) interpuso demanda de
alimentos y denuncias por violencia intrafamiliar en su contra, a las cuales el
señor Niño no ha dado respuesta y ella “no sabe de su paradero”; y (iv)
padece de epilepsia y además no cuenta con los ingresos económicos para su
sostenimiento y el de su hijo.
Adujo que
en dicha petición solicitó que se le otorgara el subsidio de vivienda
únicamente a ella y a su hijo pero que a la fecha de la presentación de la
acción de tutela Fonvivienda no había respondido su petición, por lo que
solicita que se le ordene a esa entidad contestarle de fondo e incluirla en el
programa de las cien mil viviendas anunciado por el Ministerio de Vivienda.
7.1.2. En contestación de la acción de tutela
Fonvivienda señaló que el hogar de la accionante se
postuló en la convocatoria “Desplazados 2007” para la adquisición de
vivienda nueva o usada, siendo su estado actual “calificado”, pero que, a la fecha, la señora Yara Moreno no ha sido
beneficiaria. Puso de presente que no se abrirán más convocatorias para
desplazados 2007 y aclaró que es el Departamento Administrativo para la Prosperidad
Social la entidad encargada de realizar la selección de los potenciales
beneficiarios del subsidio de acuerdo con los criterios de priorización. Finalmente,
mencionó que la petición formulada por la accionante fue contestada en tiempo
pero fue devuelta por no existir la dirección suministrada por la accionante.
El Ministerio
de Vivienda, Ciudad y Territorio invocó la figura de la carencia actual de
objeto por hecho superado, toda vez que se había dado una respuesta clara y de
fondo a la peticionaria.
Por su parte, el Departamento Administrativo para la
Prosperidad Social argumentó que esa entidad solo participa en el estudio
técnico para la identificación de potenciales beneficiarios y que el proceso de
convocatoria y postulación es competencia de Fonvivienda. Solicitó su
desvinculación ante la ausencia de legitimación en la causa por pasiva, en
tanto la satisfacción de lo solicitado en la presente acción de tutela está a
cargo de la Unidad Administrativa para la Atención y Reparación Integral a las
Víctimas -UARIV-.
7.1.3.
Mediante sentencia del 13 de julio de 2015 el Juzgado 32 Civil del
Circuito de Bogotá denegó la protección constitucional invocada. Señaló que las
entidades accionadas no vulneraron el derecho de petición de la accionante,
puesto que emitieron y remitieron, de acuerdo con los criterios legales, una
respuesta precisa y de fondo a la solicitud formulada.
7.1.4.
Con el fin de dilucidar algunos aspectos del caso concreto la Sala: (i) solicitó
información a la accionante sobre su situación socioeconómica y sobre el estado
actual de la demandas de alimentos y de violencia intrafamiliar interpuestas
por ella contra el señor Luis
Antonio Niño; (ii) solicitó información al Departamento para la
Prosperidad Social y a Fonvivienda sobre la convocatoria a la cual se postuló
la accionante; y (iii) vinculó a la Unidad Administrativa para la Atención y
Reparación Integral a las Víctimas -UARIV- para que se
pronunciara sobre las afirmaciones hechas en la acción de tutela e
informara sobre la composición del núcleo familiar de la actora en el Registro
Único de Víctimas y si existía alguna solicitud de división de núcleo familiar.
En respuesta
a lo anterior, el Departamento para la Prosperidad Social reiteró que solo es partícipe de la identificación de los hogares potenciales
beneficiarios del subsidio familiar de vivienda en especie -SFVE-, por lo que
no es de su competencia informar si la accionante se encuentra postulada en
otro tipo de programa. De igual forma, explicó que el hogar de la señora Yara
Moreno fue seleccionado dentro del listado de potenciales beneficiarios en los
proyectos Villa Karen, Victoria, Las Margaritas y Plaza de la Hoja, que se
desarrollan en la ciudad de Bogotá. Sin embargo, aclaró, la actora no se
encuentra en el listado que envía Fonvivienda al DPS con las personas que se
postularon.
Las demás partes requeridas guardaron silencio.
7.2.    Análisis de la presunta vulneración de los derechos fundamentales de
petición y a la vivienda digna
7.2.1.  De manera preliminar es preciso señalar que, a pesar de
haber solicitado información sobre la situación socioeconómica de la accionante
y sobre el estado del proceso de postulación del subsidio de vivienda, solo dos
de las partes involucradas contestaron lo requerido, una de ellas de manera
extemporánea. Ello, aunado a la falta de claridad en las respuestas brindadas
por las entidades accionadas y el escaso material probatorio que obra en el
expediente, dificultan el análisis de caso. No obstante lo anterior, la Sala entra a exponer las razones por las cuales considera que el
Fondo Nacional de Vivienda vulneró los derechos fundamentales de petición y a
la vivienda digna de la señora Yineth Paola Yara Moreno:
7.2.1.1.   La información suministrada por las entidades accionadas, no solo en
la respuesta al derecho de petición presentado por la accionante sino en la
contestación de la acción de tutela, no fue clara, precisa, ni concreta, y no
brindó ninguna solución a la situación del hogar de la accionante.
Tal y como fue
reseñado en el anterior acápite, Fonvivienda adujo que la postulación del hogar
de la accionante para el subsidio de vivienda familiar se encontraba en estado “calificado”
y que a la fecha no había sido seleccionado como beneficiario. Sin embargo, encuentra
la Sala que no existe claridad sobre la razón por la cual la señora Yara Moreno
no es beneficiaria y si la falta del proceso de postulación se debió a la circunstancia
de la ausencia de su excompañero permanente como miembro del núcleo familiar.
Sobre el particular mencionó que de
acuerdo con el artículo 7º de la Ley 3º de 1991[55], “el acto de
postularse implica la aceptación por parte del beneficiario de las condiciones
bajo las cuales se otorga el subsidio”, y que por lo tanto las condiciones
con las cuales se inicia el trámite de asignación del mismo deben mantenerse
hasta el final del proceso. Con sustento en ese argumento, Fonvivienda le
informó a la accionante que no era posible acceder a su solicitud referente a
que la entrega del subsidio fuera únicamente para ella y para su hijo.
La respuesta de Fonvivienda deja serias dudas sobre las
razones por las cuales no se le ha entregado el subsidio de vivienda a la
peticionaria. Si ello obedece a que en el transcurso del proceso cambiaron las
condiciones bajo las cuales se postuló el hogar (ausencia de su compañero
permanente) o si a pesar de ser una potencial beneficiaria no es posible
entregar el subsidio, por ejemplo, porque el número de hogares excedió la
oferta del subsidio.
7.2.1.2.   Al respecto, el Departamento Administrativo para la Prosperidad
Social explicó que de la convocatoria del año 2007 existen dos grupos de
hogares: (i) hogares con subsidio asignado, entendidos como aquellos a los
cuales se les asignó el recurso pero no lo pudieron materializar; y (ii)
hogares en estado “calificado”, que son aquellos que cumplieron los requisitos
para acceder al subsidio pero no le les asignó ni giró el recurso. Una vez
creado el programa de viviendas gratuitas, con la expedición de la ley 1537 de
2012 y el decreto reglamentario 1077 de 2015, se dio prioridad a los hogares en
estado “calificado” de la convocatoria de 2007, para lo cual esos hogares
debían culminar el proceso administrativo contemplado en esa normatividad.
Mencionó que el hogar de la actora fue seleccionado dentro del
listado de potenciales beneficiarios en los proyectos Villa Karen, Victoria,
Las Margaritas y Plaza de la Hoja, que se desarrollan en la ciudad de Bogotá.
No obstante, luego del proceso de postulación Fonvivienda no reportó los datos
de la accionante, lo que significa que ella no adelantó las etapas siguientes
del programa de vivienda gratuita.
Sin embargo, no es posible constatar si la actora no surtió ese
procedimiento por no tener conocimiento del mismo, o porque al intentarlo no
haya podido culminarlo “dado
que no convive con el señor Luis Antonio Niño, quien era su compañero
permanente y se encuentra registrado como miembro del hogar, lo que le ha
impedido diligenciar los documentos necesarios para efectuar la entrega del
subsidio”, tal y como
lo señaló en los hechos de la tutela.
7.2.1.3.
Finalmente, Fonvivienda aclaró que no se abrirían más
convocatorias para las víctimas del desplazamiento forzado de 2007 y que
actualmente el Gobierno estaba implementando una nueva política de vivienda
donde el beneficio para cada hogar fuera la entrega de la vivienda y no solo la
asignación de un subsidio en dinero. Pero no explicó de qué forma esas nuevas
convocatorias beneficiarían a la accionante, si ella debía estar sujeta
nuevamente a hacer todo el procedimiento o si sería tenida en cuenta la
solicitud realizada en el año 2007.
Todo lo anterior, permite concluir que el
Fondo Nacional de Vivienda vulneró no solo el derecho de petición de la
accionante, al emitir respuestas indeterminadas que no dan claridad sobre las
condiciones del subsidio al cual se postuló ni el procedimiento que debe seguir
para acceder al mismo, sino que también vulneró el derecho fundamental a la
vivienda digna, porque en su condición de desplazada, la actora adelantó el
trámite de postulación para obtener una vivienda sin que sea claro por qué no
se ha hecho efectivo su derecho.
7.2.2.
En virtud de expuesto, la Sala encuentra que el Fondo
Nacional de Vivienda vulneró los derechos fundamentales de petición y a la
vivienda digna de la accionante y de su núcleo familiar. Por lo anterior,
revocará la decisión de tutela proferida por el Juzgado 32 Civil del
Circuito de Bogotá.
En su lugar, concederá la protección del
derecho que se invoca y ordenará a esa entidad: (i) informar a la señora
Yineth Paola Yara Moreno, de manera clara, precisa y concreta, el estado actual
de la postulación para el subsidio de vivienda, el puntaje obtenido y el orden
de priorización para la adjudicación del subsidio, e indicarle el procedimiento
a seguir para poder culminar la etapa de postulación, teniendo en cuenta la
modificación de su núcleo familiar; y (ii) considerando que ya fueron asignados
todos los hogares en los cuatro proyectos desarrollados en Bogotá, Fonvivienda
deberá notificar personalmente del acto administrativo mediante el cual se de
apertura a las próximas convocatorias para proyectos de solución de vivienda
para las personas víctimas del desplazamiento forzado.
Ahora bien, a pesar de la difícil
situación de la accionante por su condición de víctima del desplazamiento, la
Sala no encuentra probada en el expediente alguna circunstancia especial de
vulnerabilidad adicional que conlleve a la alteración de los órdenes de
priorización para la adjudicación del subsidio de vivienda.
III. DECISIÓN.
En mérito de lo expuesto, la Sala
Sexta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre
del pueblo y por mandato de la Constitución Política,
RESUELVE:
Primero.- REVOCAR la sentencia proferida
el trece (13) de julio de dos mil quince (2015) por el Juzgado 32 Civil del
Circuito de Oralidad de Bogotá dentro de la acción de tutela interpuesta por la
señora Yineth Paola Yara Moreno contra el Fondo Nacional de Vivienda y el
Departamento Administrativo para la Prosperidad Social. En su lugar, CONCEDER
la protección de los derechos fundamentales de petición y a la vivienda digna
de la accionante, en los términos expuestos en esta
providencia.
Segundo.- ORDENAR al Fondo Nacional de Vivienda que, dentro de las 48 horas siguientes a la notificación de esta decisión: (i)
informe a la señora Yineth Paola Yara Moreno, de manera clara, precisa y
concreta, el estado actual de la postulación para el subsidio de vivienda, el
puntaje obtenido y el orden de priorización para la adjudicación del subsidio,
y le indique el procedimiento a seguir para poder culminar la etapa de
postulación, teniendo en cuenta la modificación de su núcleo familiar; (ii)
considerando que ya fueron asignados todos los hogares en los cuatro proyectos
desarrollados en Bogotá, notifique personalmente del acto administrativo
mediante el cual se de apertura a las próximas convocatorias para proyectos de
solución de vivienda para las personas víctimas del desplazamiento forzado; y (iii)
realice un acompañamiento a la señora Yineth Paola Yara Moreno
en todo el proceso de adjudicación del subsidio, desde el momento de la
notificación del acto administrativo que da apertura a la convocatoria hasta
que le sea asignada de manera efectiva la vivienda.
LÍBRESE por
Secretaría General la comunicación prevista en el artículo 36 del Decreto ley
2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese, publíquese
en la gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
JORGE IVÁN PALACIO
PALACIO
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT
CHALJUB
Magistrado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
MARTHA SÁCHICA DE
MONCALEANO
Secretaria General
[1] Cuaderno principal, folios 6 y 48.
[2] Cuaderno principal, folios 33 a 36.
[3] Por la cual se crea
el Sistema Nacional de Vivienda de Interés Social, se establece el subsidio
familiar de vivienda, se reforma el Instituto de Crédito Territorial, ICT, y se
dictan otras disposiciones.
[4] Cuaderno principal, folios 45 a 48.
[5] En escrito allegado
de manera extemporánea Fonvivienda contestó el requerimiento de esta
Corporación en el cual reiteró los argumentos expuestos en la contestación de
la acción de tutela. Sostuvo que la accionante se postuló a la convocatoria
realizada en el 2007, siendo su estado actual “calificado”, que significa que
el hogar “ha cumplido con los requisitos y condiciones necesarias exigidas para
acceder al subsidio de vivienda urbano, [pero que] no fue posible incluirlo en
las resoluciones de asignación proferidas por Fonvivienda”. Aclaró que para
acceder al subsidio actualmente se debe seguir el procedimiento y requisitos
establecidos en la ley 1537 de 2012 y sus normas reglamentarias. Así mismo,
adujo que el hogar de la señora Yara Moreno fue habilitado por el DPS para
cinco proyectos desarrollados en Bogotá, pero que todos se encuentran cerrados,
lo que significa que la accionante no se postuló en el tiempo correspondiente. La
entidad anexó un documento en el que se encuentra el núcleo familiar de la
accionante, compuesto por ella y por el señor Luis Antonio Niño.
[6] Sentencia T-377 de 2000. Reiterado en
la sentencia T-086 de 2015.
[7] Sentencia T-086 de 2015.
[8] La base argumentativa y
jurisprudencial de este acápite está sustentada en la sentencia T-608 de 2015.
[9] Constitución
Política, artículo 51: “Todos los colombianos tienen derecho a vivienda digna.
El Estado fijará las condiciones necesarias para hacer efectivo este derecho y
promoverá planes de vivienda de interés social, sistemas adecuados de
financiación a largo plazo y formas asociativas de ejecución de estos programas
de vivienda”.
[10] Ver sentencias T-958 de 2001, T-791 de 2004, T-894 de 2005, T-079 de
2008, T-573 de 2010, T-437 de 2012, T-717 de 2012 y T-019 de 2014, entre muchas
otras.
[11] Aprobado en Colombia
mediante la ley 74 de 1968.
[12] Párrafo
8 de la Observación General núm. 4 del Comité de Derechos Económicos, Sociales
y Culturales del 29 de noviembre de 2006.
[13] Sentencia
C-299 de 2011. En esa oportunidad la Corte llevó a cabo la revisión
constitucional del decreto legislativo 4821 del 29 de diciembre de 2010, “por
el cual se adoptan medidas para garantizar la existencia de suelo urbanizable
para los proyectos de construcción de vivienda y reubicación de asentamientos
humanos para atender la situación de desastre nacional y de emergencia
económica, social y ecológica nacional”. Desarrolló algunas consideraciones
sobre el derecho a la vivienda digna y señaló que “en cualquiera de sus dos
connotaciones: i) como derecho prestacional; o ii) como derecho fundamental,
impone al Estado, especialmente al Gobierno Nacional, el deber de proveer las
condiciones adecuadas para dotar a las personas de un lugar digno para vivir
con sus familias; esta obligación comprende asegurar que la vivienda sea un
lugar donde las personas puedan estar al abrigo de las inclemencias ambientales
para realizar su proyecto de vida”. Luego de analizar la finalidad,
necesidad y proporcionalidad de las medidas adoptadas en el referido decreto,
declaró exequibles las disposiciones en él contenidas.
[14] Ibíd.
[15] Sentencia C-936 de
2003. En aquella ocasión la Corte conoció la demanda presentada contra el
artículo 1º de la ley 795 de 2003 “por la cual se ajustan algunas normas del
Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y se dictan otras disposiciones”, norma
que autoriza a las entidades financieras a realizar operaciones de leasing
habitacional. Consideró que el derecho a la vivienda digna “no implica únicamente
el derecho a la propiedad sobre la vivienda, resultando admisibles distintas
formas seguras de tenencia. La existencia de sistemas adecuados de financiación
a largo plazo no supone que (i) necesariamente todo sistema de financiación
esté por fuera de las condiciones mercantiles ordinarias; (ii) que todos los
sistemas de financiación tengan los mismos parámetros financieros; (iii) que
deba existir un único régimen de financiación de vivienda a largo plazo; (iv)
que necesariamente todo sistema de financiación a largo plazo deba ser
igualitario; por el contrario, es pertinente y posible que se distinga entre
quienes tienen capacidad adquisitiva y quienes, por sus condiciones
financieras, estén excluidos de la posibilidad de pagar precios ordinarios”.
Así mismo, resaltó que “la realización del derecho a la vivienda digna
significa, en punto a la existencia de un sistema adecuado de financiación a
largo plazo, (i) la existencia de uno o varios sistemas, conforme las
necesidades de los asociados y (ii) que no se impongan restricciones para que
quienes requieran de la modalidad de financiamiento sujeta a condiciones
especiales, puedan acudir a éste. La existencia de restricciones no se limita a
normas legales, sino que incluye prácticas mercantiles que condicionen la
financiación de la tenencia de la vivienda de tales personas, a la selección
del sistema más oneroso, en lugar del sistema sujeto a condiciones especiales”.
Con base en esas y otras consideraciones, la Corte declaró exequible la norma
demandada “en el entendido que el reglamento que debe expedir el Gobierno
Nacional debe someterse a los objetivos y criterios señalados el artículo 51 de
la Constitución y en los artículos 1 y 2 de la ley marco 546 de 1999 y demás
reglas de esta ley que sean aplicables al leasing habitacional y encaminadas a
facilitar el acceso a la vivienda”.
[16] Sentencia
T-019 de 2014. En esa oportunidad la Corte revisó la acción de tutela
instaurada por una ciudadana en nombre propio y en representación de su menor
hija contra la Alcaldía Municipal de Purificación, Tolima, ante la negativa de
la entidad accionada de entregar el lote de terreno que les había sido asignado
bajo la modalidad de subsidio familiar de vivienda en especie, con el argumento
de que ese lote ya había sido adjudicado y escriturado a otro beneficiario. La
Corte revocó las decisiones de los jueces de instancia y en lugar concedió el
amparo al considerar que: (i) existió un acto en virtud del cual se creó una
situación jurídica concreta a favor de la accionante y su núcleo familiar, lo
cual generó la expectativa legítima de que ellos eran titulares de determinada
posición; (ii) esa primera decisión de adjudicar el lote a la actora fue
modificada de manera súbita y unilateral; y (iii) las personas que resultan
beneficiadas con ese tipo de subsidios hacen parte de los sectores más
vulnerables de la sociedad, los cuales se ven expuestos a unas condiciones de
subsistencia muy precarias. Con sustento en lo anterior, concluyó que hogares
como el de la accionante no cuentan con los recursos suficientes para solventar
de manera autónoma sus necesidades en materia de vivienda, y requieren con
urgencia de la ayuda y del apoyo que el Estado debe brindarles. Por esa razón,
ordenó adoptar las medidas necesarias para que el municipio diera solución
inmediata a la problemática que él mismo generó; puntualmente, entregar a la
peticionaria un lote de terreno que reuniera, como mínimo, las mismas
condiciones de aquél que le había sido inicialmente adjudicado a ella y a su
núcleo familiar en términos de extensión, ubicación y valor. En caso de no
contar con un lote de terreno que cumpliera con lo anterior, la Alcaldía
accionada debía reconocer un subsidio de vivienda en dinero.
[17] Cfr. Sentencia T-740 de 2012. En esa
oportunidad la Corte estudió 16 casos acumulados, la mayoría de ellos de
personas que se inscribieron para acceder a proyectos de subsidio de vivienda
familiar de interés social pero que, a pesar de haber sido seleccionados como
beneficiarios, no se les hizo efectiva la entrega de los inmuebles, situación
que se vio agravada ante la invasión por ocupantes ilegales en dichas
viviendas. Encontró que los accionantes realizaron todo el proceso o ruta para
acceder a una unidad de vivienda de interés social habiendo cumplido con todos los
requisitos que la ley imponía para acceder a ella, y concluyó que la falta de
entrega real, material y efectiva de las unidades de vivienda vulneraba el
derecho fundamental a la vivienda digna de los accionantes, más aún cuando ello
se tradujo en ocupaciones ilegales por otras personas o familias y en la
imposibilidad de recuperación de la totalidad de las viviendas por parte de las
autoridades competentes. La Corte profirió un fallo inter comunis,
protegiendo los derechos no solo de los accionantes sino de los ocupantes de
hecho, en este último caso, siempre y cuando la administración y el
Ministerio Público determinaran que se trataba de población vulnerable, en
estado de debilidad manifiesta o que eran sujetos de especial protección
constitucional. Ordenó a las entidades de la administración municipal, con el
acompañamiento y colaboración del Ministerio Público y los organismos de
control, adelantar una evaluación de la situación, con el fin de determinar el
número de viviendas que todavía se encontraran ocupadas y que no habían podido
ser entregadas real, efectiva y materialmente a sus legítimos adjudicatarios,
para lo cual debían realizar un censo de los ocupantes de hecho y determinar su
calidad socio-económica. Esto, con el propósito de proceder a realizar la
entrega efectiva de las viviendas, pero igualmente con el objetivo de que, en
el caso de que los ocupantes de hecho constituyeran población vulnerable, la
Alcaldía Municipal procediera a encargarse de su reubicación transitoria y de
la garantía de soluciones duraderas y permanentes, a través de su inclusión en
otros proyectos de vivienda de interés social.
[18] Ibíd.
[19] Cfr. Sentencia T-585 de 2006. En
esta providencia la Corte estudió la acción de tutela instaurada por 66
personas víctimas del desplazamiento, que se vieron forzados a ubicarse en zonas
marginales de Bucaramanga, Girón y Floridablanca, en asentamientos en áreas
subnormales, algunos en terrenos inestables. Señalaron que residían en ranchos
construidos con materiales desechables y sin servicios públicos, que las
condiciones de habitación eran precarias y los niveles de hacinamiento y
contaminación muy altos, que eran obligados a convivir con roedores y rodeados
de aguas residuales, y que allí continuaban expuestos a las acciones de los
grupos armados que amenazaban sus vidas. Indicaron que Fonvivienda les otorgó
subsidios para la adquisición de vivienda nueva o usada, los cuales debían
hacer efectivos antes del 30 de junio de 2005. Sin embargo, no pudieron hacer
efectivos los referidos subsidios porque no contaban con recursos suficientes
para cubrir el excedente necesario para la adquisición de una vivienda nueva o
usada; y en los municipios demandados la vivienda de interés social era escasa
y en su gran mayoría se encontraba edificada en zonas declaradas de alto
riesgo. La Corte recordó que el derecho a una vivienda digna comprende la
sostenibilidad de los gastos de la vivienda; es decir, que los costos de
tenencia de la misma no impliquen un sacrificio del mínimo vital de sus
habitantes. Con sustento en esa y otras consideraciones, ordenó al Ministerio
de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial que a los demandantes que aún no
habían adquirido una vivienda en uso del subsidio nacional, les concediera una
prórroga de seis meses para aplicarlo; y a los municipios accionados, en
coordinación con el Departamento Administrativo de Acción Social, prestar
asesoría a los demandantes sobre las opciones de acceso a créditos en
condiciones favorables.
[20] Cfr. Sentencia T-740 de 2012.
[21] Sentencia T-585 de
2006.
[22] Ibíd.
[23] El
Principio Rector No. 18 de los Desplazamientos Internos establece que: “1.
Los desplazados internos tienen derecho a un nivel de vida adecuado/ 2.
Cualesquiera que sean las circunstancias, las autoridades competentes
suministrarán a los desplazados internos, como mínimo y sin discriminación, y
se cerciorarán de que pueden recibir en condiciones de seguridad: a) alimentos
indispensables y agua potable; b) cobijo y alojamiento básico; c)
vestido adecuado; y d) servicios médicos y de saneamiento indispensables. / 3.
Se tratará en especial de garantizar que las mujeres participen plenamente en
la planificación y distribución de estos suministros básicos” (subrayado
fuera del texto).
[24] Sentencia
T-025 de 2004.
[25] Este
componente fue consagrado en el artículo 15 de la
Ley 387 de 1997, y los artículos 20 y 22 del Decreto 2569 de 2000. Ver, entre
otras, las sentencias T-690A/09, T-343/09, T-817/08, T-704/08, T-605/08,
T-559/08, T-451/08, T-025/04 y T-602/03.
[26] Ver la sentencia
T-585/03.
[27] Ver
la sentencia SU-1150/00.
[28] Ver
las sentencias T-064/09, T-725/08, T-966/07, T-078/04, T-025/04 y T-1346/01.
[29] Ver,
entre otras, las sentencias T-742/09, T-754/06, T-585/06 y T-602/03.
[30] Ver
las sentencias T-742/09, T-057/08, T-136/07, T-919/06, T-585/06 y T-025/04.
[31] T-177/10.
[32] Ver
las sentencias T-177/10, T-151/10, T-742/09 y T-025/04.
[33] Ver la sentencia T-025/04.
[34] Sentencia T-088 de
2011.
[35] Sentencia T-885 de
2014.
[36] Sentencia T-645 de
2003. Reiterada en las sentencias T-328 de 2007, T-159 de 2011 y T-885 de 2014.
[37] Sentencia T-159 de
2011.
[38] Ibíd.
[39] Este acápite se
sustenta en la sentencia T-885 de 2014 en la cual esta
Corporación hizo una reseña sobre la evolución de la política pública de
vivienda para la población víctima del desplazamiento. En esa oportunidad la
Corte estudió la acción de tutela presentada por un ciudadano víctima del
desplazamiento forzado, que se postuló para la convocatoria de subsidio de
vivienda para la población desplazada abierta por Fonvivienda en el 2007 y que,
a pesar de encontrarse en estado calificado, no se le había hecho efectiva la
entrega del mismo. Encontró que las respuestas otorgadas por Fonvivienda
al accionante desconocieron su derecho a la información de la población
desplazada en materia de subsidios de vivienda, ya que fueron abstractas y poco
claras, dado que se limitaron a la transcripción de normas sin pronunciarse
sobre el estado actual de la solicitud, la autoridad competente de asignar el
subsidio, la forma en que se haría la adjudicación del mismo, entre otros
aspectos. Por lo anterior, concedió la protección invocada por el actor y
ordenó a Fonvivienda y al Departamento Administrativo para la Prosperidad
Social informar de manera clara y concreta la situación del actor frente a la
adjudicación del subsidio de vivienda en especie.
[40] Por la cual se crea
el Sistema Nacional de Vivienda de Interés Social, se establece el subsidio
familiar de vivienda, se reforma el Instituto de Crédito Territorial, ICT, y se
dictan otras disposiciones.
[41] Por la cual se
adoptan medidas para la prevención del desplazamiento forzado; la atención,
protección, consolidación y esta estabilización socioeconómica de los
desplazados internos por la violencia en la República de Colombia.
[42] Por el cual se
reglamentan parcialmente las Leyes 3ª de 1991 y 387 de 1997, en lo relacionado
con la vivienda y el subsidio de vivienda para la población desplazada.
[43] Artículo 4: “Se
facilitará y promoverá el retorno voluntario de las familias al municipio de
ocurrencia del desplazamiento inicial, siempre y cuando las condiciones de
orden público lo permitan, según el pronunciamiento del Comité para la atención
integral a la población desplazada del municipio o distrito de origen. La Red
de Solidaridad Social y los entes territoriales coordinarán la ejecución de los
programas de retorno”.
[44] Artículo 4: “Reubicación. Mediante
este componente se facilitará la reubicación de los hogares desplazados en
municipios distintos al de origen del desplazamiento, cuando no sea posible su
retorno”.
[45] Artículo
1º, ley 387 de 1997: “Artículo 1º.- Del desplazado. Es desplazado toda persona
que se ha visto forzada a migrar dentro del territorio nacional abandonando su
localidad de residencia o actividades económicas habituales, porque su vida, su
integridad física, su seguridad o libertad personales han sido vulneradas o se
encuentran directamente amenazadas con ocasión de cualquiera de las siguientes
situaciones: Conflicto armado interno; disturbios y tensiones interiores,
violencia generalizada, violaciones masivas de los Derechos Humanos,
infracciones al Derecho Internacional humanitario u otras circunstancias
emanadas de las situaciones anteriores que puedan alterar drásticamente el
orden público”.
[46] Artículo 32, ley
387 de 1997: “Tendrán derecho a recibir los beneficios consagrado en la
presente Ley, las personas colombianas que se encuentren en las circunstancias
previstas en el artículo 1 de esta Ley y que cumplan los siguientes requisitos:
que hayan declarado esos hechos ante la Procuraduría General de la Nación, la
Defensoría del Pueblo, las Personerías Municipales o Distritales, o cualquier
despacho judicial de acuerdo con el procedimiento de recepción de cada entidad,
y que además, remitan para su inscripción copia de la declaración de los hechos
de que trata el numeral anterior a la Dirección General Unidad Administrativa
Especial para los Derechos Humanos del Ministerio del Interior, o a la oficina
que esta entidad designe a nivel departamental, distrital o municipal.
Parágrafo.- Cuando se establezca que los hechos declarados por quien alega la
condición de desplazado no son ciertos, esta persona perderá todos los
beneficios que otorga la presente Ley, sin perjuicio de las sanciones penales a
que haya lugar”.
[47] Sentencia T-885 de
2014
[48] Ibíd.
[49] Sentencia T-025 de 2004.
[50] Por la cual se
dictan normas tendientes a facilitar y promover el desarrollo urbano y el
acceso a la vivienda y se dictan otras disposiciones.
[51] Las disposiciones
contenidas en los decretos mencionados fueron unificadas en el Decreto 1077 de
2015 “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector
Vivienda, Ciudad y Territorio”.
[52] La
explicación de las fases del procedimiento administrativo para la adjudicación
de los subsidios de vivienda en especie a la que se hace referencia en este
acápite es tomada de la sentencia T-885 de 2014 varias veces citada.
[53] La
razón de que existan más hogares que números de soluciones de vivienda en el
proyecto se justifica en que no todas las familias identificadas como
potenciales beneficiarios terminan el proceso de selección. Cfr.
Sentencia T-885 de 2014.
[54] Cfr. Sentencia T-885 de 2014.
[55] Por la cual se crea
el Sistema Nacional de Vivienda de Interés Social, se establece el subsidio
familiar de vivienda, se reforma el Instituto de Crédito Territorial ICT, y se
dictan otras disposiciones.