T-740-07
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-740/07
ACCION DE TUTELA-Procedencia excepcional para reconocimiento
de pensión de sobrevivientes/ACCION DE TUTELA-Requisitos que deben
demostrarse para que proceda el reconocimiento de pensión de sobrevivientes
PENSION DE SOBREVIVIENTES-Relevancia constitucional
PENSION DE SOBREVIVIENTES-Casos en que adquiere carácter fundamental
El derecho al reconocimiento de la pensión de
sobrevivientes adquiere carácter fundamental cuando: i) está dirigida a
garantizar el mínimo vital de las personas que se encontraban al cuidado del
causante, ii) se trata de proteger los derechos de sujetos de especial
protección del Estado, como es el caso de menores de edad, personas de tercera
edad, desplazados o madres cabeza de familia, que se encuentran en situación de
debilidad manifiesta, iii) existe íntima relación entre el reconocimiento de la
pensión de sobrevivientes y otros derechos fundamentales, tales como el derecho
a la vida y trabajo.
PENSION DE SOBREVIVIENTES-Orden de prevalencia de los beneficiarios
PENSION DE SOBREVIVIENTES-Padres pueden acceder a la prestación si no
existe persona con mejor derecho y logran demostrar la dependencia económica
PENSION DE SOBREVIVIENTES-Cajanal la negó al hijo de la causante que
no demostró el requisito de estudio, pero también a la madre que dependía
económicamente de su hija
En el asunto sub iúdice se tiene que
CAJANAL negó el derecho a la pensión de sobrevivientes de la madre con el único
argumento de que la causante tenía un hijo que no ha cumplido los 25 años de
edad. A pesar de que en el mismo acto administrativo se le negó el
reconocimiento a la pensión del hijo porque no acreditó el cumplimiento del
requisito de estudio que señala la ley, también le negó a la madre de la
causante porque ella tenía un nieto que tiene mejor derecho. Como se observa,
para la entidad demandada, la sola existencia de un hijo desplaza el derecho de
la madre de la causante, lo cual no es cierto si éste no ha demostrado su
condición de beneficiario. Entonces, mientras no se demuestre un mejor derecho,
la entidad demandada debía entrar a conocer de fondo la solicitud de
reconocimiento de pensión de la madre de la causante, pues no existe mejor
derecho si éste no ha sido reconocido.
ACCION DE TUTELA TRANSITORIA-Reconocimiento pensión de sobrevivientes a
la madre de la causante mientras no se reconozca la existencia de mejor derecho
a favor del hijo
Se probó la afectación de los derechos
fundamentales invocados por la accionante, por lo que la acción de tutela debe
prosperar. De esta forma, se concederá, como mecanismo transitorio, la tutela
para ordenar que, mientras no se reconozca la existencia de mejor derecho a favor
del hijo de la accionante, la pensión de sobrevivientes será reconocida a favor
de la madre de la causante, se condicionará el reconocimiento de la pensión de
sobrevivientes a la accionante al hecho de que el hijo de la causante no
demuestre el cumplimiento de los requisitos señalados en la ley para acceder a
esa prestación, pues si prueba su mejor derecho, la accionante perderá la
pensión reconocida.
Referencia: expediente T-1623623
Peticionaria: Desideria Sánchez Botache
Accionada: Caja Nacional de Previsión.
Magistrado Ponente:
Dr. MARCO GERARDO MONROY CABRA.
Bogotá D.C., veinte (20) de septiembre de
dos mil siete (2007).
La Sala Quinta de Revisión de la Corte
Constitucional, integrada por los Magistrados Nilson Pinilla Pinilla, Humberto
Antonio Sierra Porto y Marco Gerardo Monroy Cabra, quien la preside, en
ejercicio de sus competencias constitucionales y legales ha pronunciado la
siguiente
SENTENCIA
En el trámite de revisión de las sentencias
del 12 de marzo y 13 de abril de 2007, proferida por el Juzgado 32 Penal del
Circuito de Bogotá y la Sala Penal del Tribunal Superior de Bogotá,
respectivamente, en el proceso de tutela promovido, mediante apoderado, por la
señora Desideria Sánchez Botache contra la Caja Nacional de Previsión.
I. ANTECEDENTES
1. Derechos fundamentales invocados
La señora Desideria Sánchez Botache instauró acción de tutela, mediante
apoderado, para que se le protejan sus derechos fundamentales a la seguridad
social en conexidad con el mínimo vital y la vida en condiciones dignas. Para
ese efecto, solicitó “ordenar a la accionada disponga de los trámites
correspondientes para el reconocimiento de la sustitución de la pensión y
posterior pago a que tiene derecho mi mandante.// Que una vez proferido el acto
administrativo correspondiente, se notifique al peticionario y se incluya en la
nómina de pensionados de inmediato.”
2. Hechos
La situación fáctica que origina la
presente acción de tutela, tal y como fue descrita por la accionante, se resume
así:
- A la hija de la accionante, señora
Margoth Tique Sánchez, le fue reconocida la pensión de vejez mediante
Resolución 37910 del 10 de noviembre de 2005, a partir del 21 de enero de 2004.
- La señora Margoth Tique Sánchez falleció
el 20 de enero de 2004.
- En razón a que la peticionaria dependía
económicamente de su hija, le solicitó a CAJANAL que le reconozca la pensión de
sobrevivientes. Sin embargo, esa entidad negó la prestación porque el mejor
derecho correspondía al hijo de la causante, el señor Andrés Eduardo Moncada
Tique.
- En el mismo acto administrativo que negó
la pensión a la accionante, también negó el derecho al señor Moncada Tique
porque él no acreditó estudios a la fecha de fallecimiento de la causante.
- El apoderado de la accionante, que es el
mismo que ahora la representa en sede de tutela, interpuso recurso de
reposición contra el acto administrativo que le negó la pensión de
sobrevivientes. La decisión adoptada fue confirmada mediante Resolución 0529
del 23 de mayo de 2005 y se notificó a la peticionaria el 30 de mayo de 2006.
- El señor Andrés Moncada Tique no presentó
recurso de reposición contra el acto administrativo que le negó la pensión de
sobrevivientes, por lo que debe entenderse que desistió de la prestación y, por
consiguiente, que el mejor derecho para obtener el beneficio prestacional
corresponde a la madre de la causante, esto es, a la señora Desideria Sánchez
Botache.
- El 6 de septiembre de 2006, instauró
demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra el acto administrativo
de CAJANAL que negó la pensión de sobrevivientes a la accionante, pero a la
fecha de presentación de la tutela (21 de febrero de 2007) aún no se ha
admitido.
- Finalmente, la accionante informó que “es
persona adulta mayor de 80 años de edad, que requiere de la atención médica y
de los medios económicos mínimos para su congrua subsistencia, de los que
carece”.
3. Contestación de la solicitud de tutela
A pesar de que el Gerente de la Caja
Nacional de Previsión fue notificado de la admisión de la tutela de la
referencia, no intervino en el proceso (folio 22).
4. Decisiones judiciales
4.1. En
primera instancia, mediante sentencia del 12 de marzo de 2007, el Juzgado 32
Penal del Circuito de Bogotá resolvió declarar improcedente la tutela
impetrada, pues consideró que la acción de tutela no procede para discutir la
validez de actos administrativos porque la vía ordinaria al respecto es la
acción de nulidad y restablecimiento del derecho. A juicio del a quo, la
justicia contenciosa administrativa ofrece el instituto de la suspensión
provisional del acto demandado para responder, en forma rápida y eficaz, a la
afectación de los derechos del administrado, por lo que la vía ordinaria
resulta idónea para proteger los derechos de la accionante.
Finalmente,
el juzgado de primera instancia precisó que, en su concepto, la entidad
demandada no ha violado derechos fundamentales de la peticionaria porque actuó
en cumplimiento de la ley, puesto que su “postura deberá mantenerse mientras
Andrés Eduardo Moncada Tique, titular del mejor derecho renuncie expresamente
al mismo o arribe a la edad de veinticinco (25) años, ya que, mientras ello no
ocurra podrá acudir a la entidad a reclamar la pensión acreditando los
requisitos de ley, evento en el que la accionada estará ante la encrucijada de
reconocer doblemente la prestación, determinación que iría en contravía de la
ley”
4.2. En segunda
instancia, el presente asunto correspondió a la Sala Penal del Tribunal
Superior de Bogotá, quien, mediante sentencia del 13 de abril de 2007, confirmó
el fallo apelado.
Según
criterio del ad quem, la jurisprudencia reiterada de la Corte
Constitucional ha sido clara en señalar que la acción de tutela no procede
cuando se discute la existencia de un derecho porque “es evidente que existen
otros medios de defensa judicial”. En este asunto, a pesar de que el apoderado
de la demandante solicita la protección del mínimo vital que autoriza la tutela
como mecanismo transitorio, no aportó ninguna prueba que lo demuestre, por lo
que al “no vislumbrarse por la colegiatura ningún elemento probatorio que
ratifique las afirmaciones relativas a la existencia de ese daño grave e
irremediable, no puede prosperar la presente acción”
II.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Competencia.
1. De conformidad con lo dispuesto en los
artículos 86 y 241 de la Constitución y 33 a 36 del Decreto Ley 2591 de 1991,
esta Sala es competente para revisar las sentencias del 12 de marzo y 13 de
abril de 2007, proferida por el Juzgado 32 Penal del Circuito de Bogotá y la
Sala Penal del Tribunal Superior de Bogotá, respectivamente, mediante las
cuales se negó el amparo solicitado.
Presentación del caso y de los problemas
jurídicos.
2. Para que se protejan los derechos a la
seguridad social en conexidad con el mínimo vital y la vida en condiciones
dignas, la accionante solicita el reconocimiento de la pensión de
sobrevivientes que le fue negada por CAJANAL al considerar que existe un mejor
derecho en cabeza del hijo de la causante. No obstante, el mismo acto
administrativo que negó el derecho a la peticionaria, tampoco le reconoció la
pensión al hijo de la causante porque no cumplía con los requisitos para
acceder a dicha prestación. La demandante manifestó que ella dependía
económicamente de su hija y que su avanzada edad (80 años) le impiden acceder
al trabajo, por lo que el reconocimiento de la pensión le resulta indispensable
para vivir en condiciones dignas.
Los jueces de instancia negaron el amparo
porque consideran que el carácter subsidiario de la acción de tutela impide que
el juez constitucional reconozca la pensión de sobrevivientes, pues es un asunto
que debe resolver el juez ordinario. De igual manera, manifestaron que no se
demostró la existencia de un perjuicio irremediable que justifique la
intervención del juez de tutela para resolver el asunto de la referencia.
3.
Corresponde a la Sala, entonces, determinar si CAJANAL violó los derechos
fundamentales al mínimo vital y a la seguridad social en conexidad con la vida
digna de la peticionaria, al negarle la pensión de sobrevivientes con el
argumento de que existe otra persona con mejor derecho, a la que, en el mismo
acto administrativo, también le negó el reconocimiento de la pensión porque no
cumple con las condiciones señaladas en la ley para ese efecto. Para ello, en
primer lugar, es necesario averiguar si procede la acción de tutela para reclamar
el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes. En caso de ser afirmativa la
respuesta, es necesario analizar la relevancia constitucional dada la finalidad
de la pensión de sobrevivientes y, finalmente, los criterios que la ley
establece para la prevalencia en el reconocimiento de esa prestación económica
para que, en el caso concreto, pueda resolverse si procede el amparo
solicitado.
Procedencia
excepcional de la acción de tutela para ordenar el reconocimiento de la pensión
de sobrevivientes
4. En abundante jurisprudencia[1] esta Corporación ha
dicho que, en principio, la acción de tutela no procede para ordenar el
reconocimiento de pensiones, principalmente por dos razones. La primera, porque
el legislador colombiano diseñó un conjunto de instrumentos procesales para
que, dentro del proceso debido, se discutan y definan las controversias que
surgen alrededor del reconocimiento del derecho a gozar de una pensión. De ahí
que y, dado el carácter residual de la acción de tutela (artículos 86 de la
Constitución y 6º del Decreto 2591 de 1 991), las controversias originadas con
la aplicación de la ley no deben ser resueltas por la jurisdicción
constitucional. La segunda razón, surge de la naturaleza del derecho al
reconocimiento de una pensión, pues éste no tiene el rango de fundamental
porque no tiene eficacia directa e inmediata, en tanto que depende del cumplimiento
de requisitos y condiciones señaladas en la ley. De hecho, la jurisprudencia
constitucional tiene bien establecido que el derecho al reconocimiento de la
pensión, que hace parte del núcleo esencial del derecho a la seguridad social,
tiene el carácter de programático por cuanto su reconocimiento no sólo está
sometido al desarrollo prestacional y organizacional del Estado, sino al
cumplimiento de condiciones que, para el caso concreto, debe cumplir el
beneficiario de la prestación.
De esta forma, específicamente en cuando al
tema que en esta oportunidad ocupa la atención de la Sala, esta Corporación ha
indicado que “las solicitudes de reconocimiento de la pensión de
sobrevivientes deben ser resueltas, inicialmente, por la autoridad a quien
corresponde otorgar la prestación, y si existe una controversia derivada de la
decisión de dicha autoridad, la competencia para resolver dicho conflicto
corresponde al juez ordinario”[2].
Ello, por cuanto, en palabras de la Corte, “aceptar que el juez de tutela
tiene competencia privativa o cobertura absoluta para resolver los conflictos
relacionados con derechos prestacionales, es entonces desconocer el carácter
extraordinario que identifica al mecanismo de amparo constitucional, e incluso,
contrariar su propio marco de operación, ya que, de manera general, el
propósito de la tutela se orienta a prevenir y repeler los ataques que se
promuevan contra los derechos fundamentales ciertos e indiscutibles, y no
respecto de aquellos que aun no han sido reconocidos o cuya definición no se
encuentra del todo consolidada por ser objeto de disputa jurídica”[3]
5. No obstante lo anterior, la Corte
Constitucional también ha sido unánime en sostener que, en situaciones excepcionales,
el derecho al reconocimiento a la pensión de sobrevivientes puede ser protegido
por vía de tutela, cuando se demuestran dos supuestos, a saber: En primer
lugar, es importante probar que se instaura la acción de tutela para amparar
derechos que desbordan su contenido litigioso y, por las circunstancias del
caso concreto, adquieren el carácter de fundamental. En otras palabras, el
proceso de tutela estará dirigido a proteger un derecho que, por la situación
subjetiva que presenta, pasa de ser puramente legal para adquirir un rango
constitucional que se expresa con la afectación directa e indirecta de derechos
fundamentales. En segundo lugar, se requiere demostrar que este medio
constitucional es el adecuado para proteger al titular del derecho que se
encuentra en la especial situación de protección, ya porque no existen otros
medios de defensa judicial tan idóneos como la tutela o porque se trata de
proteger el derecho con carácter urgente porque de no hacerlo se generaría un
perjuicio irremediable.
En tales circunstancias, es claro que, de
acuerdo con la jurisprudencia constitucional, la improcedencia de la acción de
tutela para el reconocimiento de pensiones no es una regla absoluta, puesto
que, en casos especiales, procede para proteger derechos fundamentales
afectados que requieren atención constitucional urgente e inmediata por parte
de los jueces. De esta forma, es evidente que el carácter normativo de la
Constitución y el principio de eficacia de los derechos se imponen de manera
preferente respecto de la separación entre las jurisdicciones ordinaria y
constitucional, pues el hecho de que existan otros medios de defensa judicial
para resolver la cuestión con relevancia constitucional no impide la
intervención del juez de tutela cuando se trata de evitar un perjuicio
irremediable o de defender derechos fundamentales que, dada su urgencia, no
pueden ser amparados mediante los medios ordinarios.
Por consiguiente, la cuestión se
circunscribe a determinar cuáles son los casos en los que la ausencia de
reconocimiento de la pensión de sobrevivientes deja de ser un derecho litigioso
para adquirir relevancia constitucional que autoriza la intervención del juez
de tutela. Pasa la Sala a estudiar ese aspecto.
Relevancia constitucional del derecho al
reconocimiento de la pensión de sobrevivientes
6. Resulta un lugar común afirmar que la
pensión de sobrevivientes fue diseñada por el legislador como un mecanismo para
enfrentar los riesgos de viudez y orfandad[4]
a falta del trabajador que provee las necesidades familiares, por lo que es un
claro desarrollo de los principios de solidaridad y de universalidad de la
seguridad social. Así, se creó la pensión de sobrevivientes para garantizar a
la familia que, a la muerte de la persona que constituye su fuente principal de
ingresos, no se produzca una situación de desamparo que, además del sufrimiento
padecido por el hecho del fallecimiento de un ser querido, se afecte el mínimo
de condiciones para que la familia viva en condiciones dignas. Así, la Sala
Plena de esta Corporación dijo que esta prestación "busca impedir que,
ocurrida la muerte de una persona, quienes dependían de ella se vean obligados
a soportar individualmente las cargas materiales y espirituales de su fallecimiento”[5] y, por consiguiente,
pretende mantener el statu quo de los miembros de familia más cercanos
al trabajador y “garantizar a sus beneficiarios el acceso a los recursos
necesarios para continuar viviendo en condiciones dignas, tal como la hacían
durante la vida del causante”[6]
De esta forma, es claro que el derecho a la
pensión de sobrevivientes integra el derecho a la seguridad social, con un
indudable contenido patrimonial, y su reconocimiento depende del cumplimiento
de los requisitos y condiciones señaladas por la ley para tener acceso a dicha
prestación económica. Por consiguiente, su materialización está sometida, por
regla general, al desarrollo progresivo de los derechos económicos, sociales y
culturales. Sin embargo, dada la relación directa que puede existir entre el
derecho a la pensión de sobrevivientes y la eficacia de derechos fundamentales,
se ha considerado que el reconocimiento de esa prestación económica adquiere el
rango de fundamental cuando ésta constituye la fuente de ingreso principal de
la familia del causante.
En estas condiciones, ha dicho la
jurisprudencia constitucional, que el derecho al reconocimiento de la pensión
de sobrevivientes adquiere carácter fundamental cuando: i) está dirigida a
garantizar el mínimo vital de las personas que se encontraban al cuidado del
causante (sentencias T-1229 de 2003, T-701 de 2006 y T-996 de 2005), ii) se
trata de proteger los derechos de sujetos de especial protección del Estado,
como es el caso de menores de edad, personas de tercera edad, desplazados o
madres cabeza de familia, que se encuentran en situación de debilidad
manifiesta (sentencia T-701 de 2006, T-1221 de 2004, T-111 de 1994 y T-076 de
2003, entre otras), iii) existe íntima relación entre el reconocimiento de la
pensión de sobrevivientes y otros derechos fundamentales, tales como el derecho
a la vida y trabajo (sentencias T-235 de 2002, T-789 de 2003, T-482 de 2001 y
T-1752 de 2000).
7. Así las cosas, la improcedencia de la
acción de tutela para reconocer la pensión de sobrevivientes no es una regla
absoluta, pues admite excepciones que deben ser valoradas en el caso concreto y
no pueden interpretarse en abstracto, pues dependerá del análisis fáctico de
las condiciones individuales en las que se encuentre la persona que ha
solicitado la protección constitucional. Así, por ejemplo, la Corte ha dicho
que en aquellos casos en los que las personas de la tercera edad piden el
reconocimiento de un derecho prestacional, al juez constitucional le
corresponde realizar un análisis más flexible respecto de la existencia del
perjuicio irremediable o menos intensa sobre la idoneidad de la acción
ordinaria. Al respecto, la sentencia T-1316 de 2001, dijo que “tratándose de
sujetos de especial protección, el concepto de perjuicio irremediable debe ser
interpretado en forma mucho más amplia y desde una doble perspectiva.  De un
lado, es preciso tomar en consideración las características globales del grupo,
es decir, los elementos que los convierten en titulares de esa garantía
privilegiada. Pero además, es necesario atender las particularidades de la
persona individualmente considerada, esto es, en el caso concreto”. Igualmente,
en sentencia T-691 de 2005, la Sala Cuarta de Revisión de tutelas explicó que “la
protección por medio del amparo constitucional transitorio de los derechos de
las personas de la tercera edad depende de la comprobación cierta de la
inminencia de un perjuicio irremediable, ‘sin embargo, teniendo en cuenta que
se trata de sujetos de especial protección, el concepto de perjuicio
irremediable adquiere un sentido amplio, que deberá ser analizado cuidadosamente
por el intérprete en cada caso, tomando en consideración las características en
las cuales se sustenta el tratamiento diferencial positivo, las
particularidades de la persona y el grado de certeza respecto de la situación
jurídica invocada’”
8. Ahora bien, en el caso sub iúdice
se tiene que la accionante es una persona de la tercera edad, pues cuenta con
80 años (folio 6). De acuerdo con lo informado en el proceso de tutela, que no
fue controvertido por la entidad demandada, la señora Desideria Sánchez Botache
requiere atención médica y de la pensión de sobrevivientes para su congrua
subsistencia, pues ella dependía económicamente de su hija fallecida (folio 2).
Igualmente, la peticionaria dijo que necesita la intervención del juez
constitucional, mientras los jueces administrativos resuelven en forma
definitiva la validez del acto administrativo que negó la pensión, en tanto que
encuentra afectado su mínimo vital, pues no cuenta con los medios económicos
suficientes para vivir en condiciones dignas (folio 3).
Lo dicho muestra que, en el presente
asunto, la acción de tutela resulta procedente para analizar de fondo si existe
afectación de los derechos fundamentales de la accionante, por dos motivos. El
primero, porque se busca proteger un derecho de rango fundamental, en tanto que
se trata de proteger el mínimo vital de una persona de la tercera edad que
resultó afectada con la muerte de su hija. En otras palabras, en este caso, la
pensión de sobrevivientes constituye un mecanismo de garantía de continuidad de
los ingresos que requiere la accionante para subsistir, de tal forma que la
muerte de su hija no le produzca un enorme impacto económico para su vida en
condiciones dignas. El segundo, porque los requerimientos actuales de la
demandante exigen una intervención inmediata del juez constitucional, pues el
tiempo que transcurre en el trámite del proceso ordinario constituye una carga
desproporcionada para la actora, por lo que se evidencia un perjuicio grave e
inminente que autoriza la intervención constitucional.
9. Así las cosas, ahora corresponde a la
Sala averiguar si la peticionaria tenía derecho a acceder a la pensión de
sobrevivientes que reclama como medio de subsistencia.
Orden de prevalencia para reconocer la
pensión de sobrevivientes
10. De acuerdo con lo dispuesto en el
artículo 47 de la Ley 100 de 1993, son beneficiarios de la pensión de
sobrevivientes, en este orden: i) el cónyuge o compañera (o) permanente, ii)
los hijos inválidos, los menores de 18 años o si son mayores y hasta los 25 años
cuando se encuentran incapacitados para trabajar por razón de sus estudios,
iii) a falta de los anteriores beneficiarios, los padres del causante que
dependían económicamente de él y, iv) cuando no existen personas con mejor
derecho, la pensión podrá ser reconocida a favor de hermanos que dependían
económicamente del causante. En su tenor literal, en lo pertinente, esa
disposición señala:
“BENEFICIARIOS
DE LA PENSIÓN DE SOBREVIVIENTES. Son beneficiarios de la pensión de
sobrevivientes:
a) En forma vitalicia, el cónyuge o la
compañera o compañero permanente o supérstite, siempre y cuando dicho
beneficiario, a la fecha del fallecimiento del causante, tenga 30 o más años de
edad. En caso de que la pensión de sobrevivencia se cause por muerte del
pensionado, el cónyuge o la compañera o compañero permanente supérstite, deberá
acreditar que estuvo haciendo vida marital con el causante hasta su muerte y
haya convivido con el fallecido no menos de cinco (5) años continuos con
anterioridad a su muerte;
b) En forma temporal, el cónyuge o la
compañera permanente supérstite, siempre y cuando dicho beneficiario, a la
fecha del fallecimiento del causante, tenga menos de 30 años de edad, y no haya
procreado hijos con este. La pensión temporal se pagará mientras el beneficiario
viva y tendrá una duración máxima de 20 años (…)
c) Los hijos menores de 18 años; los hijos
mayores de 18 años y hasta los 25 años, incapacitados para trabajar por razón
de sus estudios y si dependían económicamente del causante al momento de su
muerte, siempre y cuando acrediten debidamente su condición de estudiantes[7]; y, los
hijos inválidos si dependían económicamente del causante, esto es, que no
tienen ingresos adicionales, mientras subsistan las condiciones de invalidez.
Para determinar cuando hay invalidez se aplicará el criterio previsto por el
artículo38 de la Ley 100 de 1993;
d) A falta de cónyuge, compañero o
compañera permanente e hijos con derecho, serán beneficiarios los padres del
causante si dependían económicamente[8]
de éste;
e) A falta de
cónyuge, compañero o compañera permanente, padres e hijos con derecho, serán
beneficiarios los hermanos inválidos del causante si dependían económicamente
de éste.”
Como bien lo dijo la Sala Plena de esta
Corporación en sentencia C-806 de 2006, son dos los requisitos que exige la ley
para que los padres del causante accedan a la pensión de sobrevivientes: el
primero, que no se haya reconocido un mejor derecho y, el segundo, la
dependencia económica de los ascendientes. Incluso, en sentencia C-111 de 2006,
la Corte Constitucional declaró la inexequibilidad de
la expresión “de forma total y absoluta” contenida en el artículo
13 de la Ley 797 de 2003, que modificó el artículo 47 de la Ley 100 de 1993, en
tanto que sacrificaba desproporcionadamente los derechos de los padres, tales
como el mínimo vital, la dignidad humana, la solidaridad y a la protección
integral de la familia. En este sentido, la sentencia expresó:
“En el asunto bajo examen, si bien la
pensión de sobrevivientes representa para quien ha perdido a aquella persona
que le proporcionaba los elementos necesarios para lograr una vida digna, la
posibilidad de salvaguardar su derecho al mínimo vital, resulta contrario a la
Constitución que el criterio de la dependencia económica, como condición sine
qua non para que los padres puedan reclamar el reconocimiento y pago del citado
derecho prestacional a partir de la muerte de su hijo, se circunscriba a la carencia
absoluta y total de ingresos (indigencia), cuando la existencia de asignaciones
mensuales, ingresos adicionales o cualquier otra prestación de la que son
titulares, les resulta insuficiente para lograr su autosostenimiento.
… En el asunto sub-examine, imponer a los
padres la carga de demostrar una situación total y absoluta de desprotección
económica sinónimo de miseria, abandono e indigencia, con el propósito de
garantizar el reconocimiento de su derecho a la pensión de sobrevivientes, es
desconocer que la vida del hombre en términos constitucionales, no se limita al
hecho concreto de sobrevivir, sino que exige un vivir con dignidad, esto es, de
acuerdo con las condiciones que le permitan sufragar -en realidad- los gastos
propios de la vida, lo que no excluye la posibilidad de los padres de obtener
otros recursos distintos de la citada pensión, siempre que los mismos no le
otorguen independencia económica.
23. Por otra parte, el Constituyente de 1991 adoptó la
solidaridad como valor fundante del Estado Social de Derecho y de los derechos
constitucionales consagrados en la Constitución Política (C.P. art. 1). De
igual manera, se estableció como deber ciudadano, en la medida en que no sólo
se impone a las autoridades estatales sino también a los particulares la
obligación de realizar actuaciones positivas a favor de las personas que se
encuentran en condiciones de inferioridad, al igual que frente a la comunidad
en general en protección de sus intereses colectivos[9].
(…)En el asunto sub-judice, es claro que la
norma demandada vulnera el citado principio y deber de solidaridad, al exigir
como requisito indispensable para proceder al reconocimiento y pago de la
pensión de la sobrevivientes, la dependencia económica total y absoluta de los
padres frente a los hijos, pues a través de dicho requerimiento se aparta de
los criterios de necesidad y de salvaguarda al mínimo existencial como
condiciones reales que sirven de fundamento para legitimar el cobro de la
mencionada prestación”.
11. Ahora bien, para resolver el asunto
sometido a consideración de la Sala resulta relevante analizar la expresión “a
falta de cónyuge, compañero o compañera permanente e hijos con derecho, serán
beneficiarios los padres del causante si dependían económicamente de éste”,
contenida en el artículo 47 de la Ley 100 de 1993, tal y como fue modificado
por el artículo 13 de la Ley 797 de 2003. De acuerdo con esta norma, es claro
que, en caso de que el cónyuge o compañero (a) permanente o los hijos del
causante demuestren la existencia de su derecho a obtener la pensión de
sobrevivientes, sin duda, sus ascendientes no pueden acceder a esa prestación
económica. Sin embargo, el problema se suscita cuando los beneficiarios de
primer orden no logran demostrar los requisitos para acceder a la prestación,
pues en este caso podrían ser dos las interpretaciones que surgen de la norma,
a saber:
La primera: los padres sólo podrán
beneficiarse de la pensión de sus hijos si no existe cónyuge, compañera (o)
permanente o hijos menores de 18 años, inválidos o menores de 25 años que
estudien. Dicho de otro modo, el derecho lo obtendrían los padres del causante
solamente cuando no existieren los beneficiarios preferentes. Esta es la
interpretación que adopta CAJANAL en el acto administrativo que le negó la
prestación a la accionante, al señalar que “la causante según consta en el
registro civil de nacimiento visto a folio 15, tenía un hijo de nombre Moncada
Tique Andrés Eduardo, ya identificado, por tanto la señora Sánchez Botache
Desideria, ya identificada, en calidad de madre de la causante, no tiene
derecho a que se le reconozca la pensión solicitada” (folio 13)
La segunda: los padres del causante podrán
ser beneficiarios de la prestación económica a falta de derechos privilegiados.
En otras palabras, en caso de que existan cónyuge o hijos, pero estos no han
demostrado un mejor derecho, los padres pueden acceder a la prestación si
logran demostrar la dependencia económica a que hace referencia la ley. Esta
postura es la que asume el apoderado de la demandante en el proceso de la
referencia al señalar que mientras no existe persona con mejor derecho, la
madre puede acceder a la prestación económica que requiere para su congrua
subsistencia (folios 1 y 2)
13. Esta Sala de Revisión considera que,
mientras el juez ordinario no resuelva lo contrario, la segunda interpretación
del artículo 13 de la Ley 797 de 2003 es la que más se ajusta al espíritu de la
ley y a las normas constitucionales que le sirven de sustento a la pensión de
sobrevivientes. En efecto, si como se advirtió en precedencia, el objetivo de
esta prestación económica es reducir los riesgos de la orfandad y proteger el
mínimo vital de quienes dependían económicamente del causante, permitiéndoles
mantener una situación patrimonial similar a la que tenían en vida del
pensionado, es lógico concluir que la protección a los padres dependientes se
presenta cuando no se ha reconocido un mejor derecho, pues para efectos prestacionales
resulta irrelevante que el causante hubiere tenido o no otros familiares. De
hecho, la información familiar del causante sólo adquiere relevancia cuando se
busca determinar la existencia de derechos privilegiados, puesto que si éstos
no se demuestran es razonable inferir que la prevalencia cede a favor de quien
dependía económicamente del causante.
No puede ser otra la conclusión a la que se
llega porque es la interpretación que más se ajusta al texto constitucional,
como quiera que el artículo 48 superior parte del supuesto de que la seguridad
social es un derecho irrenunciable, que se fundamenta en los principios de
solidaridad y universalidad del servicio público. En  igual sentido, el
artículo 46 de la Carta dispone que “El Estado, la sociedad y la familia
concurrirán para la protección y la asistencia de las personas de tercera edad
y promoverán su integración a la vida activa y comunitaria”. En tal virtud,
en caso de que los beneficiarios preferentes no logren demostrar que reúnen los
requisitos establecidos en la ley para tener derecho a la pensión de
sobrevivientes, es lógico deducir que los padres o los hermanos que dependían
económicamente del causante pueden acceder a dicha prestación económica.
14. En el asunto sub iúdice se tiene
que, tal y como aparece en la Resolución 37910 del 10 de noviembre de 2005,
CAJANAL negó el derecho a la pensión de sobrevivientes de la señora Sánchez
Botache con el único argumento de que la causante tenía un hijo que no ha
cumplido los 25 años de edad. A pesar de que en el mismo acto administrativo se
le negó el reconocimiento a la pensión del hijo porque no acreditó el
cumplimiento del requisito de estudio que señala la ley, también le negó a la
madre de la causante porque ella tenía un nieto que tiene mejor derecho. Como
se observa, para la entidad demandada, la sola existencia de un hijo desplaza
el derecho de la madre de la causante, lo cual no es cierto si éste no ha
demostrado su condición de beneficiario. Entonces, mientras no se demuestre un
mejor derecho, la entidad demandada debía entrar a conocer de fondo la
solicitud de reconocimiento de pensión de la madre de la causante, pues no
existe mejor derecho si éste no ha sido reconocido.
Ahora bien, como el argumento de CAJANAL
para negar la pensión de sobrevivientes a la accionante estuvo centrado en la
existencia de un hijo, que por lo demás no acreditó el derecho, no analizó si
efectivamente la señora Sánchez Botache dependía económicamente de la causante,
requisito sin el cuál no puede reconocerse el derecho. No obstante, a folio 5
del acto administrativo, aparece que para acreditar el derecho y la condición
de dependencia económica, la accionante aportó: fotocopia de su cédula de
ciudadanía, partida eclesiástica de bautismo, fotocopia de la cédula de
ciudadanía de la causante y “declaración de convivencia”.
15. Lo anterior muestra que si bien es
cierto en el proceso de tutela no se aportaron pruebas testimoniales o
documentales dirigidas a demostrar que la peticionaria dependía económicamente
de la causante, no lo es menos que existen indicios que permiten deducir esta
condición. En efecto, en el acto administrativo figura que en la actuación
administrativa se aportó una declaración de convivencia, lo cual muestra que la
causante vivía en el misma casa de habitación con su madre. Sumado lo anterior
al hecho de que la accionante tenía 78 años a la fecha de la muerte de la
causante, es lógico concluir que  ella dependía económicamente de su hija.
Además, en la solicitud de tutela, la señora Desideria Sánchez afirma que no
cuenta con los ingresos necesarios para su congrua subsistencia, lo cual no fue
desvirtuado por la entidad demandada que tenía toda la información recaudada en
el curso de la actuación administrativa.
Luego, la Sala concluye que mientras el
hijo de la causante no demuestre que cumple los requisitos establecidos en la
ley para ser beneficiario de la pensión de sobrevivientes, efectivamente la
madre de la causante tiene el derecho al reconocimiento de la pensión de
sobrevivientes y, por consiguiente, será ordenado su reconocimiento hasta tanto
el juez administrativo competente resuelva de fondo la demanda que, de acuerdo
con lo dicho por la peticionaria, cursa actualmente.
Por las razones expuestas, debe concluirse
que se probó la afectación de los derechos fundamentales invocados por la
accionante, por lo que la acción de tutela debe prosperar. De esta forma, se
revocarán las decisiones de instancia en cuanto negaron el amparo de los
derechos invocados por la demandante y, en su lugar, se concederá, como
mecanismo transitorio, la tutela para ordenar que, mientras no se reconozca la
existencia de mejor derecho a favor del hijo de la accionante, la pensión de
sobrevivientes será reconocida a favor de la madre de la causante, la señora Desideria
Sánchez Botache. En otras palabras, se condicionará el reconocimiento de la
pensión de sobrevivientes a la accionante al hecho de que el hijo de la
causante no demuestre el cumplimiento de los requisitos señalados en la ley
para acceder a esa prestación, pues si prueba su mejor derecho, la accionante
perderá la pensión reconocida.
III.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Quinta de
Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
pueblo, y por mandato de la Constitución Política,
RESUELVE
PRIMERO: REVOCAR la sentencia del 13 de abril de 2007 de la
Sala Penal del Tribunal Superior de Bogotá, que a su vez confirmó la sentencia
del 12 de marzo del 2007 del Juzgado 32 Penal del Circuito de Bogotá. En su
lugar, CONCEDER, como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio
irremediable, la tutela de los derechos al mínimo vital y a la vida en
condiciones dignas de la señora Desideria Sánchez Botache.
SEGUNDO: ORDENAR al Gerente de la Caja Nacional de Previsión
que, dentro de las 48 horas siguientes a la notificación de la presente
sentencia, reconozca de manera transitoria a la señora Desideria Sánchez
Botache el derecho a la pensión de sobrevivientes, condicionada al hecho de que
el hijo de la causante no demuestre el cumplimiento de los requisitos señalados
en la ley, de acuerdo con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: Por la Secretaría, líbrese las comunicaciones de que
trata el  artículo 36 del decreto 2591 de 1991.
Cópiese, notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la
Corte Constitucional y cúmplase.
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1]
Entre otras pueden verse las sentencias T-836 de 2006, T-182
de 2004, T-580 de 2005, T-083 de 2004, T-691 de 2005, T-141 de 2004 y T-221 de
2003.
[2] Sentencia
T-580 de 2005.
[3] Sentencia
T-083 de 2004.
[4] Sentencias
T-190 de 1993 y C-1176 de 2001.
[5] Sentencia
C-617 de 2001.
[6] Sentencia
T-606 de 2005.
[7]La expresión “y cumplan con el mínimo de
condiciones académicas que establezca el Gobierno” que contenía ese inciso
fue declarado inexequible en la sentencia C-1094 de 2003.
[8] La expresión “de forma total y absoluta” que contenía
este inciso fue declarado inexequible en la sentencia C-111 de 2006.
[9]
Sentencias T-550 de 1994 y T-434 de 2002.