T-915-04
Proyecto de Circulación Restringida
Sentencia T-915/04
DERECHO DE PETICION-Requisitos de la respuesta
Debe ser oportuna, esto es, resolverse
dentro de los términos establecidos en el ordenamiento jurídico, que en todo
caso debe ser un plazo razonable. Debe resolverse de fondo, clara, precisa y de
manera congruente con lo solicitado, por esta razón las respuestas evasivas
constituyen prueba de la violación del derecho de petición. Debe ser puesta en
conocimiento del peticionario, puesto que de nada serviría la posibilidad de
dirigirse a la autoridad si ésta se reserva para sí el sentido de lo decidido.
Debe recordarse que la Corte Constitucional ha fijado las reglas que deben
tener en cuenta todos los operadores jurídicos al aplicar este derecho
fundamental, las cuales se encuentran, entre otras, en la Sentencia T-1160A de
2001.
DERECHO DE PETICION-Pronta resolución y comunicación de
respuesta
Al no estar acreditado que la accionante fue realmente
enterada de las respuestas a su solicitud y teniendo en cuenta que, conforme se
ha explicado en este providencia, la respuesta dada al juez de tutela no
satisface el derecho de petición resulta incorrecta la decisión de los jueces
de instancia de haber denegado el amparo constitucional, bajo un supuesto hecho
superado, cuando lo que se encuentra demostrado es que la accionante no ha
obtenido respuesta a sus pedimentos.
Reiteración de Jurisprudencia
Referencia: expediente T-887601
Acción de tutela instaurada por Josefina
Rodríguez de Amaya contra Secretaría de Educación de Boyacá.
Magistrado Ponente:
Dr. JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Bogotá D.C., trece (13) de septiembre de
dos mil cuatro (2004).
La Sala Cuarta de Revisión de la Corte
Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales,
específicamente las previstas en los artículos 86 y 241 numeral 9 de la
Constitución Política y en el Decreto 2591 de 1991, profiere la siguiente
SENTENCIA
dentro del proceso de revisión de
los fallos dictados en el asunto de la referencia por el Juzgado Tercero Civil
del Circuito de Tunja y el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Tunja
Boyacá Sala Civil Familia, el 15 de diciembre de 2003 y el 11 de febrero de
2004 respectivamente.
I. ANTECEDENTES
1. Hechos y fundamentos de la solicitud de
amparo
El 30 de septiembre de 2003 la accionante radicó ante la Secretaría
de Educación de Boyacá derecho de petición[1]
en el que solicitaba: i) que se reanudara el pago de todos y cada uno de
los descuentos que desde “enero” se le han venido deduciendo del salario,
especialmente la bonificación correspondiente a dirección de concentración; ii)
ordenar la reanudación del pago de las primas antes mencionadas desde la fecha
en que se dejaron de cancelar, iii) se le informe por escrito en forma
clara y detallada los fundamentos de hecho y de derecho que fueron tenidos en
cuenta por su administración, para realizar los descuentos a que se ha venido
refiriendo y iv) se le expida copia simple de la normatividad que se
tuvo en cuenta para tal fin.
Agrega que para la fecha de interposición de la acción de tutela (27
noviembre de 2003) han transcurrido más de 15 días sin que la entidad accionada
haya dado respuesta a su derecho de petición, lo que a su juicio configura una
flagrante violación de esta garantía fundamental.
Solicita que se ordene a la Secretaría de Educación Departamental de
Boyacá dar respuesta a su solicitud.
2. Respuesta de la parte demandada
La Secretaría de Educación a través del Jefe de la oficina Jurídica
manifestó al juez de tutela que efectivamente la accionante radicó derecho de
petición el 30 de septiembre de 2003, al que se le dio respuesta de fondo a
través de varias comunicaciones[2].
Así, mediante el Oficio No. 4589 de 31 de octubre de 2003, con constancia de
envío por correo, se señaló:
“El pago de todas las primas, sobresueldos, estímulos económicos y
en general las obligaciones salariales o prestacionales de carácter extralegal
fue suspendido toda vez que el régimen salarial y prestacional de los
servidores públicos fue fijado en forma exclusiva por el legislador. De tal
suerte cualquier disposición departamental que contravenga la ley carece de
todo efecto y no crea derecho adquirido, tal como se indica en el artículo 10
de la Ley 4 de 1992. Como quiera que el sobresueldo del 20%, conocido como
prima de servicios, así como la prima de grado, sobresueldo rural y sobresueldo
de clima fueron establecidos por ordenanza, debe aplicarse el artículo 10 de la
Ley 4 de 1992, esto es, reconocer que la norma local carece de efecto. De
conformidad con lo anterior, la petición de pago de primas o sobresueldos
establecidos por ordenanzas resulta improcedente y por ello se niega la
solicitud por usted formulada.”[3]
También agregó que dicho oficio fue complementado mediante la
comunicación D.J. 6172 de 28 de noviembre de 2003 con constancia de envío por
correo donde se le informó:
“En lo referente al porcentaje correspondiente a Dirección de
Concentración le manifestamos que: El mencionado porcentaje fue suspendido
dando aplicación al Decreto 688 del 10 de abril de 2002 y su Decreto adicional
1494 de 19 de julio de 2002, y de conformidad con el oficio de fecha 20 de
enero de 2003 suscrito por el Gobernador y el Secretario de Educación de Boyacá
el cual anexamos para su conocimiento.”[4]
Asegura que los oficios expedidos por la administración contienen
todos los elementos de acto administrativo por lo que considera que el derecho
de petición ha sido satisfecho. En cuanto a la respuesta dada a la accionante
reitera que se realizó de manera adecuada a la solicitud por ella planteada toda
vez que responde de fondo y de manera negativa, al manifestarle las razones de
orden legal por las cuales le fue suspendido el pago de las primas y
bonificaciones allí solicitadas.
En razón a que los hechos que dieron origen a la presente acción han
cesado, por cuanto los oficios con los que se dio respuesta a la petición
presentada por la docente cumplen con los parámetros exigidos en la ley,
solicita se declare la cesación de la actuación de conformidad con el artículo
26 del Decreto 2591 y se denieguen las pretensiones invocadas por la
peticionaria.
3. Decisiones judiciales objeto de revisión
3.1. Primera instancia
El Juzgado Tercero Civil del Circuito de Tunja, mediante fallo del
15 de diciembre de 2003 denegó el amparo solicitado por estar superado el hecho
objeto de discrepancia.
Sostuvo el a-quo que si bien es cierto hasta la presentación
de la tutela no se había comunicado la solución reclamada por la peticionaria,
con lo cual se vulneraba el derecho fundamental de petición, ello ocurrió
dentro del trámite de la acción debiéndose, por tanto, dar aplicación al
artículo 26 del Decreto 2591 de 1991.
3.2. Impugnación
Inconforme con la decisión de primera instancia, la accionante la
impugna señalando i) que desconoce cuales fueron las razones de hecho y
de derecho que se tuvieron en cuenta para realizar los descuentos, en especial
lo correspondiente a la dirección de concentración del plantel, máxime cuando
aún se desempeña como directora, ii) que a la fecha de presentación del
recurso no ha recibido las mencionadas contestaciones desconociendo cual fue la
respuesta al derecho de petición, iii) que teniendo en cuenta los
apartes transcritos por la accionada la respuesta no fue completa y sólo se
dirigió al juez de tutela y iv) en el hipotético caso de aceptarse la
respuesta esta no constituye una respuesta de fondo.
También añadió que si se revisa con atención la respuesta enviada
por la entidad demandada al juez de primera instancia, se puede apreciar que la
misma tuvo como sustento los Decretos 688 de 10 de abril de 2002 y 1494 de 19
de julio de 2002 los cuales no se encuentran en las bases de datos de la
Gobernación de Boyacá y menos en la Secretaría de Educación; y que, además,
regulan situaciones jurídicas opuestas a las planteadas en el derecho de
petición.
3.3. Segunda instancia
La Sala Civil Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de
Tunja, mediante providencia del 11 de febrero de 2004 confirmó el fallo del a-quo.
Como fundamento de su decisión dicha colegiatura expuso que aparece
demostrado que la accionada contestó y envió por correo a la accionante, eso sí
fuera del término previsto por la ley, las respuestas a sus tres primeros
pedimentos y que "en cuanto al cuarto la actora anota en su escrito de
impugnación que obtuvo personalmente copia directa de la normatividad que
sustentó la decisión de la accionada de realizar los respectivos
descuentos"[5]
lo que significa que en la actualidad la situación que dio origen a la
tutela ya se encuentra superada.
Agrega que en reiteradas ocasiones la Corte Constitucional se ha
pronunciado respecto a la improcedencia de la acción de tutela cuando el motivo
o la causa de vulneración del derecho ya no existe, toda vez que, en estos
casos, cualquier pronunciamiento que pudiera hacer el juez de tutela para
remediar la situación que afecta el derecho resultaría ineficaz.
Así las cosas, afirma que se entiende atendida la petición de la
actora, aunque señale que aún no ha recibido respuesta alguna, puesto que la
prueba allegada al expediente permite inferir lo contrario, así que la acción
de tutela no está llamada a prosperar, pues perdió su efectividad, en razón de
que en la actualidad no existe vulneración del derecho fundamental alguno que
amerite, como lo señala la Corte Constitucional, una orden del juez tendiente a
restablecer derechos constitucionales amenazados o vulnerados.
Adiciona que si lo que pretendía la actora era que la accionada le
respondiera favorablemente, ésta no está obligada a hacerlo, pues a lo que está
obligada es a responder, ya sea negativa o positivamente, en forma clara,
concreta y precisa, a efectos de satisfacer la pretensión de la peticionaria,
con miras a cumplir el postulado del artículo 23 de la Constitución Política.
Finalmente adiciona el fallo en el sentido de prevenir a la entidad
accionada, para que en ningún caso vuelva a incurrir en omisiones como las que
dieron lugar a esta acción, so pena de hacerse acreedora a las sanciones
legales correspondientes.
II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL
1. Problema jurídico
La Sala debe determinar en este caso si la
Secretaría de Educación de Boyacá ha vulnerado el derecho constitucional
fundamental de petición de la accionante y en caso afirmativo, si se está en
presencia de un hecho superado conforme lo exponen los jueces de instancia.
2. Derecho de petición. Presupuestos para
su garantía efectiva. Reiteración de jurisprudencia
A partir del análisis del contenido del
artículo 23 Superior, esta Corporación ha precisado que el derecho de petición
tiene el carácter de derecho constitucional fundamental, por ello el mecanismo
constitucional para lograr su protección cuando quiera que éste resulte amenazado
o vulnerado por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública y en
ciertos eventos por los particulares, es la acción de tutela ante la ausencia
de otro medio de defensa judicial eficaz para hacer efectiva su garantía.
En cuanto a su alcance, ha explicado la
Corte, el derecho de petición no sólo permite a la persona que lo ejerce
presentar la solicitud respetuosa, sino que implica la facultad para exigir de
la autoridad a quien le ha sido formulada una respuesta de fondo y oportuna del
asunto sometido a su consideración.
En este sentido, la respuesta que se dé de
las peticiones debe cumplir con los siguientes requisitos:
a. Debe ser oportuna, esto es, resolverse
dentro de los términos establecidos en el ordenamiento jurídico, que en todo caso
debe ser un plazo razonable.
b. Debe resolverse de fondo, clara, precisa
y de manera congruente con lo solicitado, por esta razón las respuestas
evasivas constituyen prueba de la violación del derecho de petición. No
obstante, es relevante señalar que la respuesta a una petición en manera alguna
implica que las autoridades deben en todos los casos aceptar lo solicitado,
puesto que ello sería confundir el derecho de petición y el derecho a lo
pedido, conceptos que son diversos. Al respecto, explicó esta Corporación en la
sentencia T-242 de 1993[6]
lo siguiente:
"...no se debe confundir el derecho
de petición -cuyo núcleo esencial radica en la posibilidad de acudir ante
la autoridad y en obtener pronta resolución- con el contenido de lo que se
pide, es decir con la materia de la petición. La falta de respuesta
o la resolución tardía son formas de violación de aquel y son susceptibles de
la actuación protectora del juez mediante el uso de la acción de tutela, pues
en tales casos se conculca un derecho constitucional fundamental. En cambio, lo
que se debate ante la jurisdicción cuando se acusa el acto, expreso o presunto,
proferido por la administración, alude al fondo de lo pedido, de manera
independiente del derecho de petición como tal. Allí se discute la legalidad de
la actuación administrativa o del acto correspondiente, de acuerdo con las
normas a las que estaba sometida la administración, es decir que no está en
juego el derecho fundamental de que se trata sino otros derechos, para cuya
defensa existen las vías judiciales contempladas en el Código Contencioso
Administrativo y, por tanto, respecto de ella no cabe la acción de tutela salvo
la hipótesis del perjuicio irremediable (artículo 86 C.N.)".
No cabe entonces confundir el fondo de lo
que se solicita con el derecho constitucional a recibir pronta respuesta
favorable o desfavorable a los intereses del peticionario.
c. Debe ser puesta en conocimiento del
peticionario, puesto que de nada serviría la posibilidad de dirigirse a la
autoridad si ésta se reserva para sí el sentido de lo decidido.
Desde esta perspectiva, hace parte del
núcleo esencial del derecho fundamental consagrado en el artículo 23 Superior,
el hecho de que la respuesta se ponga en conocimiento del solicitante, pues no
puede tenerse como real contestación la que sólo es conocida por la persona o
entidad de quien se solicita la información.
Tampoco
constituye respuesta la contestación dada al Juez con ocasión de la acción de
tutela que se interpone para la protección del derecho de petición, dado que
las informaciones que el accionado brinda al funcionario judicial tienen como
finalidad lograr la defensa de sus intereses en el trámite de la acción de
amparo constitucional, circunstancia que no releva al demandado de su deber de
notificar la decisión de la solicitud al peticionario que es el legítimo
destinatario de la misma.
Sobre este
particular la Corte en la Sentencia T-388 de 1997[7] explicó:
"... El sentido del derecho
fundamental en cuestión - de petición - radica en que sea la persona
solicitante la que reciba contestación oportuna. Cuanto se haga luego ante el
juez de tutela, puesto que precisamente tal acción tiene por fundamento la
violación del derecho, es ya tardío e inútil, a no ser que se trate de probar
documentalmente que ya hubo respuesta y que ella se produjo en tiempo, con lo
cual se desvirtuaría el cargo formulado."
"Tener por contestación lo que se
informa al juez, en especial si - como en este caso - se está reconociendo por
el propio ente obligado que todavía no se ha respondido la solicitud, es
contraevidente.
"No entiende la Corte cómo puede
negarse la protección judicial del derecho cuando un día antes de resolver el
Juez ha tenido a la vista la más clara prueba de la negligencia administrativa
y de la vulneración de aquél."
Finalmente, debe recordarse que la Corte
Constitucional ha fijado las reglas que deben tener en cuenta todos los
operadores jurídicos al aplicar este derecho fundamental, las cuales se
encuentran, entre otras, en la Sentencia T-1160A de 2001[8] cuyo contenido se
reitera en esta providencia.
3. Caso Concreto
Del material probatorio que reposa en el expediente, la Sala
constata que el 30 de septiembre de 2003 la accionante radicó derecho de
petición ante la Secretaría de Educación de Boyacá, el cual por la naturaleza
de sus pedimentos permite inferir que se trataba de una solicitud en interés
particular.
En razón de lo anterior, la entidad departamental contaba con quince
(15) días para contestar de fondo (positiva o negativamente) las peticiones de
la señora Josefina Rodríguez de Amaya y para darle a conocer el contenido de
esa respuesta, de conformidad con lo ordenado por el artículo 6º del Código
Contencioso Administrativo, dicho término vencía el veintidós (22) de octubre
de 2003.
Empero, según lo informa el mismo accionado la respuesta se dio
mediante oficios 4589 del 31 de octubre de 2003 y 6172 del 28 de noviembre del
mismo año. A pesar de la gravedad de la anterior dilación, de la lectura de las
comunicaciones dirigidas a la accionante se desprende que la primera de ellas
sólo fue enviada por correo hasta el 22 de noviembre de 2003 y la segunda hasta
el 3 de diciembre del mismo año, es decir, con más de tres meses de retraso.[9]
En este sentido, la respuesta de la Secretaría de Educación
desconoció uno de los elementos del núcleo esencial del derecho constitucional
fundamental de petición, esto es, su pronta resolución.
Los jueces de instancia consideraron que al haberse demostrado por
parte de la entidad accionada el envío por correo de los citados oficios, había
cesado la vulneración del derecho invocado, a pesar de que la accionante
reiteradamente manifestó que no se le había hecho entrega de dichas
comunicaciones.
Si bien no queda duda que la Secretaría de Educación tutelada
remitió por correo las respuestas a las peticiones de la accionante, ello no
infirma su manifestación de no haber recibido dichos oficios.
Esta afirmación de la señora Josefina Rodríguez de Amaya está
amparada por la presunción de buena fe (Art. 83 Superior) la que en el presente
caso sólo podía desvirtuarse de haber demostrado la entidad accionada que
dichos oficios fueron efectivamente recibidos por la tutelante, lo cual no
acaeció en el presente caso.
Sobre este aspecto, la Sala considera pertinente reiterar que la
obligación de la autoridad pública y excepcionalmente del particular a quien se
le formule una petición, no reside exclusivamente en emitir el respectivo
pronunciamiento dentro del término de ley, sino que el deber constitucional de
garantizar la efectividad de los derechos constitucionales (Art. 2 Superior),
les impone notificar, comunicar o enterar de forma real y no meramente formal
el contenido de la decisión al solicitante.
En este sentido, la entidad debe utilizar los medios más eficaces
para poder demostrar que el peticionario efectivamente recibió, dentro del
término legal, la respectiva respuesta. Existe entonces un deber de
verificación por parte de las autoridades de que el interesado fue enterado de
la decisión; una interpretación en sentido contrario desconocería el mandato
constitucional de desarrollar la función administrativa con observancia de los
principios de eficacia, celeridad y publicidad (Art. 209 Superior).
Dicha verificación hubiera permitido a la entidad accionada
demostrar que la peticionaria sí recibió los oficios emitidos para atender sus
solicitudes, pero ello no ocurrió, como se acredita del análisis del
expediente.
Como se explicó en apartes precedentes, la respuesta que hace
realidad los contenidos constitucionales en materia del derecho petición es
aquella que se da a conocer dentro del término de ley, pues de nada sirve, como
en el asunto sub examine, que se emita respuesta y que la misma no sea
dada a conocer al interesado. Este tipo de situaciones configuran flagrante
violación de la garantía constitucional en mención.
Así, el derecho de petición de la accionante no quedará restablecido
hasta que los oficios contentivos de la respuesta a su petición no le sean
efectivamente entregados.
De esta manera, al no estar acreditado que la accionante fue
realmente enterada de las respuestas a su solicitud y teniendo en cuenta que,
conforme se ha explicado en este providencia, la respuesta dada al juez de tutela
no satisface el derecho de petición resulta incorrecta la decisión de los
jueces de instancia de haber denegado el amparo constitucional, bajo un
supuesto hecho superado, cuando lo que se encuentra demostrado es que la
accionante no ha obtenido respuesta a sus pedimentos.
Aunado a lo anterior, los jueces de instancia tenían el deber de
constatar que las respuestas que suministrara la entidad departamental durante
el trámite de instancia no sólo fueran comunicadas sino que correspondieran
efectivamente a lo que fue solicitado por la accionante, pues de no existir esa
congruencia entre lo pedido y lo resuelto favorable o desfavorablemente, se
estaría transgrediendo otro de los elementos del núcleo esencial del derecho de
petición, cual es el derecho a obtener respuesta de fondo y efectiva.
Retomando el contenido de la solicitud del 30 de septiembre de 2003
se lee que la accionante solicitó de forma respetuosa que le fuera expedida
copia simple de la normatividad que se tuvo en cuenta para realizar unos descuentos
a su remuneración, no obstante en el expediente no está acreditado que la
entidad accionada haya dado respuesta a esa petición, lo cual demuestra la
violación a esa garantía fundamental de la accionante.
El ad-quem interpretó del escrito de impugnación, que la
señora Rodríguez de Amaya había obtenido personalmente dicha normatividad,
circunstancia que a su juicio restablecía su derecho de petición. Para la Sala
esa posición es incorrecta puesto que aún, si ello hubiera ocurrido, la entidad
accionada no quedaba relevada de atender dicha solicitud.
En síntesis, al estar acreditado que la entidad accionada no dio
respuesta pronta y de fondo a la petición de la accionante, se revocarán las
decisiones objeto de revisión, para en su lugar conceder el amparo solicitado.
En consecuencia, se ordenará al Secretario de Educación Departamental de
Boyacá, que en el término de 48 horas siguientes a la notificación de esta
providencia, dé respuesta a todas y cada una de las solicitudes formuladas por
la accionante el 30 de septiembre de 2003 debiendo verificar que la
peticionaria efectivamente ha recibido la respectiva contestación, lo cual
deberá acreditar ante el juzgado de primera instancia al día siguiente del
vencimiento de las citadas 48 horas.
Finalmente, la Sala no puede soslayar la
inobservancia por parte de la entidad departamental tutelada no sólo de los
principios constitucionales de eficacia, economía, celeridad conforme a los
cuales debe desarrollarse la función administrativa (Art. 209 C.P.) sino de las
disposiciones constitucionales y legales que reglan el deber de las autoridades
de garantizar la efectividad del derecho constitucional fundamental de
petición, por esta razón, acatando lo dispuesto en los numerales 1 y 24 del
artículo 34 la Ley 734 de 2002, se remitirá copia del expediente a la
Procuraduría General de la Nación para que, de considerarlo pertinente, inicie
las investigaciones contra los servidores públicos a quienes correspondía dar
pronta y efectiva respuesta a las solicitudes de la accionante.
III. DECISION
En mérito de lo expuesto, la Sala Cuarta de
Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero.- REVOCAR los fallos dictados en
el asunto de la referencia por el Juzgado Tercero Civil del Circuito de Tunja y
el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Tunja Boyacá, Sala Civil Familia,
el 15 de diciembre de 2003 y el 11 de febrero de 2004 respectivamente, y en su
lugar, CONCEDER el amparo al derecho constitucional fundamental de
petición a la señora Josefina Rodríguez de Amaya.
Segundo.- ORDENAR al Secretario de
Educación de Boyacá que, en el término de cuarenta y ocho (48) horas contadas a
partir de la notificación del presente fallo, dé respuesta a todas y cada una
de las solicitudes formuladas por la accionante el 30 de septiembre de 2003 en
los términos expuestos en esta providencia, debiendo verificar que la
peticionaria efectivamente haya recibido la contestación respectiva, lo cual
deberá acreditar ante el juzgado de primera instancia al día siguiente del
vencimiento de las citadas 48 horas.
Tercero.- PREVENIR a la Secretaría de
Educación Departamental de Boyacá para que en lo sucesivo garantice la
efectividad del derecho constitucional fundamental de petición conforme lo
impone la Carta Política y la ley.
Cuarto.- Remitir copia de este
expediente a la Procuraduría General de la Nación, para los fines indicados en
la parte motiva de esta sentencia.
Quinto.- Dar cumplimiento a lo previsto
en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Cópiese, notifíquese, comuníquese,
publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado Ponente
Presidente de la Sala
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
[1]
El documento contentivo de la petición fue radicado con el número 29821,
conforme aparece a folios 3 y 4 del cuaderno de primera instancia.
[2]
Cfr. Folios 10 a 13 del cuaderno de primera instancia.
[3]
Cfr. Folio 14 del cuaderno de primera instancia.
[4]
Cfr. Folio 15 del cuaderno de primera instancia.
[5]
Cfr. Folio 16 del cuaderno de segunda instancia.
[6]
M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[7]
M. P. José Gregorio Hernández Galindo.
[8]
M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[9]
A folios 6 y 7 del cuaderno de segunda instancia obran las planillas mediante
las cuales fueron remitidos por correo los oficios dirigidos a la accionante.