C-753-15
Sentencia C-753/15
DECRETO
LEGISLATIVO QUE AUTORIZA INICIO DE GENERACION DE ENERGIA ELECTRICA EN PROYECTO
HIDROELECTRICO EL QUIMBO-Declaración de inexequibilidad por
adopción de medida desproporcionada y excesiva frente al desabastecimiento de
combustible por crisis fronteriza con Venezuela
DECRETOS
EXPEDIDOS EN ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Alcance
DECRETO
LEGISLATIVO QUE AUTORIZA INICIO DE GENERACION DE ENERGIA ELECTRICA EN PROYECTO
HIDROELECTRICO EL QUIMBO-Cumplimento de requisitos formales
DECRETO
LEGISLATIVO QUE AUTORIZA INICIO DE GENERACION DE ENERGIA ELECTRICA EN PROYECTO
HIDROELECTRICO EL QUIMBO-Contenido y alcance
RAMA
JUDICIAL-Atribuciones/ADMINISTRACION
DE JUSTICIA-Función pública/ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Funcionamiento
desconcentrado y autónomo
MEDIDA
ADOPTADA POR EL EJECUTIVO PARA ASUMIR FUNCIONES DE LOS JUECES-Riguroso
examen de constitucionalidad
RAMAS
DEL PODER PUBLICO-Colaboración armónica
CONTROL
DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO LEGISLATIVO DECLARATORIO DEL ESTADO DE
EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Alcance
DECRETO
LEGISLATIVO DECLARATORIO DEL ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y
ECOLOGICA-Control
mixto
DECRETO
LEGISLATIVO DECLARATORIO DEL ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y
ECOLOGICA-Control
político del Congreso de la República
DECRETO
LEGISLATIVO DECLARATORIO DEL ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y
ECOLOGICA-Función
legislativa del Congreso de la República
DECRETO
LEGISLATIVO DECLARATORIO DEL ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Control
jurídico de la Corte Constitucional
DECRETO
LEGISLATIVO DECLARATORIO DEL ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y
ECOLOGICA-Presupuestos
LEY
ESTATUTARIA DE ESTADOS DE EXCEPCION-Presupuestos
EJERCICIO
DE PODERES EXCEPCIONALES EN ESTADOS DE EXCEPCION-Actividad reglada
DECRETO
LEGISLATIVO DECLARATORIO DEL ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y
ECOLOGICA-Conexidad
DECRETO
LEGISLATIVO DECLARATORIO DEL ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y
ECOLOGICA-Principios
de finalidad, necesidad y proporcionalidad
DECRETO
LEGISLATIVO DECLARATORIO DEL ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y
ECOLOGICA-Motivación
suficiente
DECRETO
LEGISLATIVO DECLARATORIO DEL ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y
ECOLOGICA-Límites
DECRETO
LEGISLATIVO QUE AUTORIZA INICIO DE GENERACION DE ENERGIA ELECTRICA EN PROYECTO
HIDROELECTRICO EL QUIMBO-Inexistencia de conexidad con decreto
declaratorio del estado de emergencia económica, social y ecológica
SEPARACION
DE RAMAS DEL PODER PUBLICO-Censura por usurpación o irrupción del
Ejecutivo en competencias de la Rama Judicial
DECRETO
LEGISLATIVO QUE AUTORIZA INICIO DE GENERACION DE ENERGIA ELECTRICA EN PROYECTO
HIDROELECTRICO EL QUIMBO-Medida de excepción adoptada existiendo
proceso judicial
DECRETO
LEGISLATIVO QUE AUTORIZA INICIO DE GENERACION DE ENERGIA ELECTRICA EN PROYECTO
HIDROELECTRICO EL QUIMBO-Medida de excepción no pretende hacer
frente a crisis fronteriza con Venezuela
DECRETO
LEGISLATIVO QUE AUTORIZA INICIO DE GENERACION DE ENERGIA ELECTRICA EN PROYECTO
HIDROELECTRICO EL QUIMBO-Finalidad
DECRETO
LEGISLATIVO QUE AUTORIZA INICIO DE GENERACION DE ENERGIA ELECTRICA EN PROYECTO
HIDROELECTRICO EL QUIMBO-Medida de excepción no es necesaria,
adecuada e indispensable para los fines de la declaratoria de emergencia
DECRETO
LEGISLATIVO QUE AUTORIZA INICIO DE GENERACION DE ENERGIA ELECTRICA EN PROYECTO
HIDROELECTRICO EL QUIMBO-Necesidad
DECRETO
LEGISLATIVO QUE AUTORIZA INICIO DE GENERACION DE ENERGIA ELECTRICA EN PROYECTO
HIDROELECTRICO EL QUIMBO-Proporcionalidad
Referencia: expediente R.E.-222
Revisión
constitucional del Decreto Legislativo número 1979 del 6 de octubre  de 2015, "Por
el cual se desarrolla el Decreto 1770 del 7 de septiembre de 2015 y se autoriza
el inicio de la generación de energía eléctrica en el proyecto hidroeléctrico
El Quimbo".
Magistrado
Ponente:
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Bogotá, D.C., diez
(10) de diciembre de dos mil quince (2015).
La Sala Plena de
la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y
una vez cumplidos los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de
1991, profiere la siguiente sentencia:
I. ANTECEDENTES
En cumplimiento de lo dispuesto en
el artículo 241-7 de la Constitución Política, el pasado 7 de octubre el
Gobierno Nacional remitió a esta Corporación copia del Decreto número 1979 del
6 de octubre de 2015, "Por el cual se desarrolla el Decreto 1770 del 7
de septiembre de 2015 y se autoriza el inicio de la generación de energía
eléctrica en el proyecto hidroeléctrico El Quimbo", dictado en
ejercicio de las facultades conferidas por el artículo 215 de la Constitución,
en concordancia con la Ley 137 de 1994 y en virtud de lo dispuesto en el
Decreto 1770 de 2015, que declaró el estado de emergencia económica, social y
ecológica en los municipios de La Jagua del Pilar, Urumita, Villanueva, El
Molino, San Juan del Cesar, Fonseca, Barrancas, Albania, Maicao, Uribia y Hato
Nuevo en el departamento de La Guajira; Manaure-Balcón del Cesar, La Paz,
Agustín Codazzi, Becerril, La Jagua de Ibirico, Chiriguaná y Curumaní en el
departamento del Cesar; Toledo, Herrán, Ragonvalia, Villa del Rosario, Puerto
Santander, Área Metropolitana de Cúcuta, Tibú, Teorama, Convención, El Carmen,
El Zulia, Salazar de las Palmas y Sardinata, en el departamento de Norte de
Santander; Cubará, en el departamento de Boyacá; Cravo Norte, Arauca, Arauquita
y Saravena en el departamento de Arauca; La Primavera, Puerto Carreño y
Cumaribo en el departamento del Vichada, e Inírida del departamento de Guainía.
Asignado el
expediente al Despacho del Magistrado Sustanciador, mediante providencia del
veinte (20) de octubre de 2015, dispuso: i) avocar el conocimiento del asunto,
ii) decretar la práctica de algunas pruebas, iii) fijar en lista el asunto para
efectos de la intervención ciudadana, iv) dar  traslado al Procurador General
de la Nación para que rindiera el concepto de rigor, v) comunicar la iniciación
del presente asunto al Presidente de la República, al Vicepresidente de la
República, a la Consejería de Derechos Humanos de la Presidencia de la
República, al Ministro de Minas y Energía, al Presidente de ECOPETROL, a la
Unidad de Planeación Minero Energética, a la Agencia Nacional de Minería, al
Ministro del Interior, al Ministro Vivienda, Ciudad y Territorio, a la Ministra
de Relaciones Exteriores, al Ministro de Hacienda y Crédito Público, al
Ministro de Salud y de la Protección Social, al Ministro de Trabajo, al
Director del  Departamento Administrativo Nacional de Planeación, al Defensor
del Pueblo, a los Gobernadores de los Departamentos de la Guajira, del Cesar,
de Norte de Santander, de Boyacá, de Arauca, de Vichada y de Guainía, para que
expresaran las razones que en su criterio justifican la constitucionalidad del
Decreto sometido a examen de la Corte, y vi) invitar a participar en el proceso
a Fendipetroleo, la Asociación Nacional de Industriales ANDI, al Consejo
Nacional de Planeación, a la Federación Colombiana de Municipios, a la
Federación Nacional de Departamentos, a las Facultades de Derecho de las
Universidades Libre, de la Sabana y Nacional de Colombia.
Cumplidos los
trámites constitucionales y legales propios de este asunto, y previo concepto
del Ministerio Público, la Corte Constitucional procede a resolver sobre la
exequibilidad del mismo.
II. TEXTO DEL
DECRETO LEGISLATIVO QUE SE REVISA
A continuación se
transcribe el texto del Decreto Legislativo No. 1979 del seis (6) de octubre
2015, objeto de revisión constitucional:
“DECRETO LEGISLATIVO 1979 DE 2015[1]
Por el cual se desarrolla el Decreto 1770 del7 de
septiembre de 2015 y se autoriza el inicio de la generación de energía
eléctrica en el proyecto hidroeléctrico El Quimbo
EL
PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA
En
ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial las
conferidas por el artículo 215 de la Constitución Política, en concordancia con
la Ley 137 de 1994 y en desarrollo del Decreto 1770 de 17 de septiembre de 2015
y
CONSIDERANDO
Que en
los términos del artículo 215 de la Constitución Política de Colombia, el
Presidente de la República con la firma de todos los ministros, en caso de que
sobrevengan hechos distintos a los previstos en los artículos 212 y 213 de la
Constitución Política, que perturben o amenacen perturbar en forma grave e
inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que constituyan
grave calamidad pública, podrá declarar el estado de emergencia.
Que
según la misma norma constitucional, una vez declarado el estado de emergencia,
el Presidente, con la firma de todos los ministros, podrá dictar decretos con
fuerza de ley destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la
extensión de sus efectos.
Que
estos decretos deberán referirse a materias que tengan relación directa y
específica con el estado de emergencia y podrán, en forma transitoria,
establecer nuevos tributos o modificar los existentes.
Que
mediante el Decreto 1770 de 2015, el Gobierno Nacional declaró el Estado de
Emergencia Económica, Social y Ecológica en los municipios de La Jagua del
Pilar, Urumita, Villanueva, El Molino, San Juan del Cesar, Fonseca, Barrancas,
Albania, Maicao, Uribia y Hato Nuevo en el departamento de La Guajira; Manaure,
Balcón del Cesar, La Paz, Agustín Codazzi, Becerril, La jagua de Ibirico,
Chiriguaná y Curumaní en el departamento del Cesar; Toledo, Herrán, Ragonvalia,
Villa del Rosario, Puerto Santander, Área Metropolitana de Cúcuta, Tibú,
Teorama, Convención, El Carmen, El Zulia, Salazar de las Palmas y Sardinata en
el departamento de Norte Santander; Cubara en el departamento de Boyacá; Cravo
Norte, Arauca, Arauquita y Saravena en el departamento de Arauca; La Primavera,
Puerto Carreño y Cumaribo en el departamento del Vichada, e Inírida del
departamento de Guainía; con el fin de contrarrestar los efectos de la decisión
del Gobierno de la República Bolivariana de Venezuela de cerrar la frontera con
Colombia.
Que el
citado decreto reconoció el grave impacto que la decisión del cierre de las
fronteras generó en el comercio binacional, siendo uno de los mercados más
afectados el de los combustibles líquidos derivados del petróleo, pues dicho
cierre produjo problemas de abastecimiento en los municipios objeto de
declaratoria de la emergencia que debe satisfacerse con combustibles
nacionales.
Que un
eventual desabastecimiento de combustibles en la zona de frontera afectaría
gravemente el normal desempeño de la economía pues produciría un incremento de
precios en los productos que se comercializan en dichos municipios, aumentaría
los costos de producción y transporte, reduciría la capacidad adquisitiva de
las familias y podría ocasionar riesgos para el empleo y el suministro de
bienes y servicios destinados a satisfacer las necesidades básicas de la
población.
Que tal
como lo indica el Ministerio de Minas y Energía, el cierre de la frontera
produjo que la demanda de combustibles líquidos en los municipios objeto de la
declaratoria de emergencia se incrementara en 51 %, la cual debe cubrirse en su
mayoría con un aumento en la producción de la refinería de Barrancabermeja.
Que con
el fin de satisfacer el aumento de la demanda generado por el cierre de la
frontera, las barcazas que transportan el combustible desde Barrancabermeja
deben cargarse con mayores volúmenes, lo que a su vez exige que el caudal del
Río Magdalena ofrezca niveles de navegabilidad suficientes para barcazas de
mayor capacidad.
Que a
causa del fenómeno del Niño, a la fecha, el caudal del Río Magdalena no ofrece
los niveles de navegabilidad exigidos para las barcazas que, cargadas con
mayores volúmenes de combustible, deben zarpar desde la refinería de
Barrancabermeja.
Que a
través de Resolución 0899 del 15 de mayo 1999, el entonces Ministerio de
Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial otorgó a la compañía Emgesa
licencia ambiental para desarrollar el proyecto hidroeléctrico “El
Quimbo", el cual debería tener una capacidad instalada de 400 MW.
Que por
auto del 5 de febrero 2015, el  Tribunal Administrativo del Huila, en trámite
de una acción popular adelantada en contra de la firma Emgesa, ordenó como
medida cautelar, que dicha compañía se abstuviera de iniciar la actividad de
llenado del embalse hasta tanto se lograra un caudal óptimo de aguas;
disponiendo de manera simultánea, efectuar un monitoreo permanente al agua para
efectos de garantizar la calidad de la misma.
Que por
auto del 17 julio de 2015, Tribunal Administrativo del Huila constató que
dentro de las obligaciones contempladas en el licenciamiento ambiental, se había
advertido que Emgesa debía retirar material forestal y la biomasa del vaso de
la represa, actividad que Emgesa no procedió a ejecutar antes de iniciar la
fase de llenado. En consecuencia, y toda vez que resultaba físicamente
imposible impedir el llenado, la Corporación judicial ordenó modificar la
medida cautelar dispuesta y en su lugar señaló que se debía suspender la
actividad de generación de energía hasta tanto se retiraran los desechos
forestales y la biomasa, al tiempo que, estableció que la autoridad ambiental
debía certificar que no existía peligro de contaminación del recurso hídrico.
Que no
obstante lo anterior, y con el fin de elevar el caudal del Río Magdalena, se
hace necesario habilitar flujo de agua del proyecto hidroeléctrico "El
Quimbo", actualmente suspendido por la citada decisión del Tribunal
Administrativo del Huila, dado que, de acuerdo con lo constatado por la Agencia
Nacional de Licencias Ambientales, las obligaciones impuestas por dicho
Tribunal en el auto del 17 julio 2015, relativas al retiro de la biomasa, se
han cumplido en un 99%.
Que en
las condiciones actuales, una vez iniciada la generación de energía eléctrica
por parte de Emgesa, se aportarán al Río Magdalena cantidades suficientes de
agua para elevar el nivel del mismo, en las magnitudes que requiere la
navegabilidad de las barcazas que transportan el combustible de que tratan los
considerados anteriores.
DECRETA
Artículo
1°. Autorizar, a partir de la fecha, el inicio de la generación de energía
eléctrica en el proyecto hidroeléctrico Quimbo.
Artículo
2°, El presente decreto rige a partir de la fecha de su publicación.
PUBLÍQUESE,
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE.
Dado en
Bogotá, D. C., a 6 de octubre de 2015.
JUAN
MANUEL SANTOS CALDERÓN
El
Ministro del Interior,
JUAN
FERNANDO CRISTO BUSTOS.
La
Viceministra de Relaciones Exteriores, encargada de las funciones del Despacho
de la Ministra de Relaciones Exteriores.
PATTI
LONDOÑO JARAMILLO.
El
Ministro de Hacienda y Crédito Público,
MAURICIO
CARDENAS SANTAMARIA
El
Ministro de Justicia y del Derecho,
YESID
REYES ALVARADO.
El
Ministro de Defensa Nacional,
LUIS
CARLOS VILLEGAS ECHEVERRI.
El
Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural,
AURELIO
IRAGORRI VALENCIA.
El
Ministro de Salud y Protección Social,
ALEJANDRO
GAVIRIA URIBE.
El
Ministro de Trabajo,
LUIS
EDUARDO GARZÓN.
El
Ministro de Minas y Energía,
TOMÁS
GONZÁLEZ ESTRADA.
La
Ministra de Comercio, Industria y Turismo,
CECILIA
ÁLVAREZ-CORREA GLEN.
La
Ministra de Educación Nacional,
GINA
PARODY D'ECHEONA.
El
Ministro de Ambiente y Desarrollo Sostenible,
GABRIEL
VALLEJO LÓPEZ.
El
Ministro de Vivienda, Ciudad y Territorio,
LUIS
FELIPE HENAO CARDONA.
El
Ministro de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones,
DAVID
LUNA SÁNCHEZ.
La
Ministra de Transporte,
NATALIA
ABELLO VIVES.
La
Viceministra de Cultura, encargada de las Funciones del Despacho de la Ministra
de Cultura
MARÍA
CLAUDIA LÓPEZ SORZANO”.
III.   PRUEBA
RECAUDADA
En cumplimiento
del auto del 20 de octubre de 2015, que dispuso solicitar a la Secretaría
General de la Presidencia de la República el envío a la Corte Constitucional de
determinados informes relacionados con la materia regulada mediante el Decreto
1979 de 2015, fue recibido el siguiente informe:
Presidencia de la
República -Secretaría Jurídica-
Luego de citar
apartes del Decreto 1770 de 2015, la Secretaria Jurídica afirma que el cierre
de la frontera con Venezuela suspendió de manera súbita el ingreso de
combustible líquido venezolano al territorio nacional, tanto del que ingresaba
lícitamente como del que lo hacía por vías ilícitas, alterándose el esquema de
distribución y suministro. Este hecho llevaría al aumento de costos de
transporte, aumento de costos de producción, incremento de precios de los
productos, reducción de la capacidad adquisitiva y afectación de puestos de
trabajo.
Sostiene que en
los municipios reconocidos como zona de frontera después del cierre fronterizo
se presentó un incremento en el consumo de combustible en las estaciones de
servicio legalmente establecidas. Expresa que en la actualidad el país cuenta
únicamente con la refinería de Barrancabermeja como fuente de suministro de
combustibles, entre ellos, gasolina y diésel, añadiendo que “la restricción
en la evacuación de fondos de la refinería de Barrancabermeja (fuel oil), por
efectos del bajo nivel del río Magdalena, como consecuencia del fenómeno del
Niño, ocasiona una menor carga de petróleo crudo a la refinería de
Barrancabermeja y por consiguiente menor producción de gasolina y ACPM, con
la cual se atiende el interior del país y por ende el consumo de las regiones
fronterizas con Venezuela”.
En su concepto, la
principal dificultad de navegación que enfrentan los botes son los bajos
niveles del río en épocas de sequía, los cuales ocasionan restricciones o
suspensión en la navegación en sectores críticos del río, con lo cual se
disminuyen los volúmenes del combustible transportado entre Barrancabermeja y
Cartagena.
Acerca del
fenómeno del Niño y su injerencia en la navegabilidad por el río Magdalena
señala que se ha generado el cierre de los canales navegables debido a
profundidades por debajo de cuatro pies, siendo necesaria una altura de seis
pies para una óptima navegación, lo que imposibilita el arribo de los botes
vacíos a Barrancabermeja como también el paso hacia Cartagena de los botes
cargados con fuel oil producido en Barrancabermeja.
En palabras de la
Secretaria Jurídica: “los bajos niveles del río generados por el Fenómeno
del Niño traen como consecuencia una disminución en al menos un 50% de los
volúmenes transportados por Flota Fluvial, poniendo en riesgo las operaciones
de producción de la Refinería de Barrancabermeja por los altos inventarios de
fuel oil que no pueden ser evacuados por este medio de transporte”.
Menciona estimaciones hechas por Cormagdalena según las cuales de contarse con
caudal adicional de 400 metros cúbicos por segundo, podría tenerse un pie
adicional de calado a lo largo del río.
Sobre la necesidad
del Decreto 1979 de 2015 afirma la Secretaria Jurídica que el Gobierno Nacional
se vio compelido a utilizar los mecanismos de excepción en vista de que la
autorización de funcionamiento de la hidroeléctrica El Quimbo no habría podido
darse en ejercicio de las facultades reglamentarias y ejecutivas ordinarias.
Manifiesta: “La imposibilidad de habilitar por decreto ordinario la
activación de El Quimbo proviene del hecho de que el funcionamiento de la
hidroeléctrica se encontraba suspendido por decisión judicial proferida por el
Tribunal Administrativo del Huila…”.
En su criterio, la
necesidad de incorporar la medida de habilitación de producción energética de
El Quimbo se impuso como una respuesta rápida y acorde a las circunstancias que
determinaron la declaración del Estado de Excepción y que no pudieron ser
analizadas en el proceso de la acción popular que cursa ante el Tribunal
Administrativo del Huila. Explica que ninguna de las circunstancias que
justificaron la declaratoria de la Emergencia fueron estudiadas en la acción
popular, ya que el auto que confirmó la medida cautelar que impuso la
restricción sobre El Quimbo fue proferido un día antes de que en Venezuela se
declarara el Estado de Excepción.
Informe del
Tribunal Administrativo del Huila
El Magistrado
sustanciador, en el citado auto del 20 de octubre, solicitó al Tribunal
Administrativo del Huila que informara sobre el estado del proceso relacionado
con la acción popular iniciada contra EMGESA, en el cual se ordenó como medida
cautelar que dicha Compañía debía abstenerse de iniciar la actividad de llenado
del embalse.
Atendiendo a este
requerimiento, la Secretaria General del Tribunal informó[2]
que allí se adelanta en primera instancia la acción popular instaurada por
Comepez S.A. y otros contra EMGESA S.A. E.S.P. y Ministerio de Ambiente y
Desarrollo Sostenible con radicación 410012333000201 40052400, la cual se
encuentra pendiente por fijar en lista las excepciones propuestas en la
contestación de la demanda por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo
Sostenible. EMGESA S.A. E.S.P. contestó la demanda sin proponer excepciones.
Acerca de las
actuaciones llevadas a cabo durante el proceso manifestó:
1. Mediante
providencia de fecha 25 de noviembre de 2015 (sic)[3],
se admitió la demanda y se negó la solicitud de medida cautelar. El apoderado del
actor recurrió en reposición la providencia.
2. Mediante auto
de fecha 5 de febrero de 2015 se repuso el calendado del 25 de noviembre de
2015 (sic) y se decretó la medida cautelar de urgencia, ordenando a EMGESA S.A.
no iniciar la actividad de llenado del embalse El Quimbo hasta que se satisfaga
el caudal óptimo y garantizar la calidad de agua.
3. EMGESA S.A.
E.S.P. presentó recurso de reposición y en subsidio el de apelación contra el
auto que decretó la medida cautelar, el cual fue resuelto mediante providencia
de fecha 2 de marzo de 2015 en la que se rechazó por improcedente el recurso de
reposición y se concedió la apelación.
4. Mediante auto
del 29 de abril de 2015 se aceptó el desistimiento del recurso de apelación
formulado por EMGESA S.A. E.S.P. contra el auto del 5 de febrero de 2015.
5. EMGESA S.A.
E.S.P. recurre en reposición el auto anterior, recurso resuelto con decisión
del 11 de junio de 2015 rechazando el recurso de reposición interpuesto y
modificando la medida cautelar de urgencia en el sentido de precisar que le
corresponde a EMGESA S.A. E.S.P. garantizar el caudal mínimo de 160 m3/seg.
en cualquier época del año, entre otras decisiones.
6. El apoderado del
actor recurrió en reposición el auto del 11 de junio de 2015, siendo resuelto
mediante providencia del 17 de julio de 2015 en la cual se modificó la medida
cautelar decretada en las providencias del 5 de febrero y 11 de junio de 2015,
en el sentido de “ordenar que no se inicie la generación de energía
eléctrica en el proyecto Hidroeléctrico El Quimbo hasta que el ANLA  certifique
que EMGESA haya retirado del vaso del embalse los desechos forestales y la
biomasa … y una vez que esto ocurra, dicha institución garantizará que no existe
ningún peligro de contaminación del recurso hídrico.” Esta providencia
cobró ejecutoria el 24 de julio de 2015.
7. EMGESA S.A.
E.S.P. mediante memorial del 21 de septiembre de 2015, solicitó modificación de
la medida cautelar, la cual está pendiente por resolver.
8. El día 21 de
octubre del presente año se realizó inspección judicial en el área de
influencia del proyecto hidroeléctrico El Quimbo.
IV.    INTERVENCIONES
Ministerio de
Relaciones Exteriores[4]
Solicita que se
declare la exequibilidad del Decreto 1979 de 2015. Luego de
transcribir el artículo 2º de la Constitución Política, expresa que ante el
cierre intempestivo de la frontera fueron puestas en alerta varias entidades
del Estado para brindar ayuda a las personas afectadas.
Al referirse a los
efectos de la no generación de energía de El Quimbo recuerda que esta central
hidroeléctrica se ubica en la cuenca del río Magdalena y que cuenta con un
volumen útil de 2.354.000 metros cúbicos, Luego de algunas explicaciones
técnicas sobre caudal promedio, almacenamiento, retorno del caudal al río,
número de cuencas, concluye el interviniente que el efecto de la no generación
de energía eléctrica de la Central Hidroeléctrica El Quimbo, implicaría una
disminución de aproximadamente el 20% de los caudales que forma parte del
caudal de ingreso a la cuenca media entre los municipios de Puerto Salgar y
Barrancabermeja, afectando la navegabilidad en este tramo.
Presidencia de la República[5]
Solicita a la
Corte que declare exequible el Decreto bajo revisión. La
apoderada de la Presidencia de la República empieza recordando que en su único
artículo el Decreto 1979 de 2015 autorizó el inicio de la generación de energía
eléctrica en el Proyecto Hidroeléctrico El Quimbo.
Sobre los
requisitos de forma manifiesta que fue suscrito por el Presidente de la
República con la firma de todos sus ministros, a excepción de las ministras de
relaciones exteriores y de cultura que se encontraban en comisión, siendo
suscrito por las viceministras de relaciones exteriores y de cultura. Agrega
que el Decreto se encuentra motivado y contiene los considerandos que dan lugar
a la adopción de la medida y, además, por considerar que limita el ejercicio de
derechos fundamentales fue enviada copia del mismo al Secretario General de
Naciones Unidas -ONU- y al Secretario General de la Organización de Estados
Americanos -OEA-.
Respecto de los
requisitos materiales del Decreto, es decir, conexidad, finalidad y necesidad,
considera la interviniente que están satisfechos. En cuanto al de conexidad
señala que la misma es evidente entre el objeto de la medida y las casas que
dieron origen a la declaratoria de Emergencia Económica, ya que esta se produjo
como consecuencia de la súbita llegada de colombianos a municipios de la
frontera con Venezuela, resultado de la declaratoria del Estado de Excepción en
ese país y de las políticas de fuerza implementadas por la Guardia Bolivariana.
La vocera de la
Presidencia recuerda que el Decreto 1770 de 2015 describió la gravedad de la
crisis y advirtió que para conjurarla resultaba necesario adoptar medidas
tributarias, contractuales, crediticias, de cofinanciación o destinación de
recursos parafiscales que permitieran contrarrestar el impacto de la crisis;
así, la medida adoptada está vinculada con las causas que dieron origen a la
crisis y desarrolla mecanismos diseñados para afrontar las consecuencias del
cierre de fronteras al expedir una orden que permite resolver el problema de
desabastecimiento de combustibles en la zona afectada generado por el corte de
suministro de combustible líquido desde Venezuela.
En suma, precisa
que la conexidad de la medida puede evidenciarse desde tres puntos de vista: 1.
El impacto del cierre de la frontera en la oferta de combustible líquido en la
zona afectada; 2. La necesidad de suplir la demanda creciente a raíz del cierre
en la zona afectada; y 3. Las dificultades de transporte del combustible por el
río Magdalena.
Sobre la conexidad
de la medida explica que la demanda de combustible que resulta desatendida debe
ser cubierta por el Estado para evitar el impacto social y económico que
generaría el desabastecimiento y la consecuente restricción del transporte como
medio para satisfacer las necesidades básicas de los habitantes, así como para
evitar la reducción de la dinámica del comercio a causa del estancamiento de la
circulación de bienes y servicios.
Señala que la
refinería de Barrancabermeja es la única con que cuenta el país y sirve de
fuente de combustible para atender la demanda nacional. La refinería de
Cartagena, recientemente inaugurada, empezó su operación pero aún no cuenta con
combustibles líquidos para comercializar, esta comercialización será posible a
partir del mes de febrero. El resto de la demanda nacional se satisface con
combustible importado que llega por los puertos de Cartagena y Santa Marta; la
dificultad operativa que implica traer al interior del país los combustibles
localizados en los puertos del Caribe hace inevitable recurrir al
abastecimiento desde Barrancabermeja para posteriormente transportarlo a
municipios en los departamentos de Cesar, Norte de Santander y Arauca,
incluyendo el municipio de Cubará en Boyacá.
El combustible que
debe hacerse llegar a la zona de frontera es el producido en Barrancabermeja,
pero a raíz de las bajas lluvias y de la disminución del caudal del río
Magdalena las barcazas que zarpan de la refinería no pueden transportar los
volúmenes de combustible requeridos para satisfacer la nueva demanda de la
región. Explica que la principal dificultad de navegación que enfrentan los
botes son los bajos niveles del río en épocas de sequía, los cuales restringen
o suspenden la navegación en algunos sectores críticos del río como Bocas de
Sogamoso, Bufalera, La Coquera, Puerto Wilches, Vijagual, Cantagallo, con lo
cual se disminuyen los volúmenes de combustible fuel oil transportado entre
Barrancabermeja y Cartagena.
El fenómeno del Niño
ha generado el cierre de los canales navegables por los bajos niveles en los
sectores mencionados, debido a profundidades por debajo de cuatro pies siendo
necesaria una altura de seis pies para una óptima navegación, con lo cual se
impide el arribo de los botes vacíos a Barrancabermeja como también el paso
hacia Cartagena de los botes cargados con fuel oil producido en
Barrancabermeja. Con esto se disminuye en al menos un 50% los volúmenes
transportados por flota fluvial, poniendo en riesgo las operaciones de
producción de la refinería de Barrancabermeja por los altos inventarios de fuel
oil que no pueden ser evacuados por este medio de transporte.
Acerca de la
necesidad de la medida estima la interviniente que el Gobierno se vio compelido
a utilizar los mecanismos de excepción en vista de que la autorización de
funcionamiento de la hidroeléctrica El Quimbo no habría podido darse en
ejercicio de las facultades reglamentarias y ejecutivas ordinarias, ya que el
funcionamiento se encontraba suspendido por decisión judicial proferida por el
Tribunal Administrativo del Huila.
Luego de narrar el
proceso judicial que cursa en este Tribunal, la interviniente manifiesta que
según informe presentado por la empresa EMGESA, remitido a la oficina jurídica
de la Presidencia por el Ministerio de Minas y Energía, no poner en
funcionamiento la hidroeléctrica El Quimbo implicaría una disminución del 20%
de los caudales que forman parte del caudal de ingreso a la cuenca media del
río entre los municipios de Puerto Salgar y Barrancabermeja.
En palabras de la
interviniente: “El aumento del caudal podría implicar una mayor producción
de combustibles de alrededor de 5.500 barriles día: 2.000 barriles día de
gasolina, 2.000 barriles día de diésel y 500 barriles día de jet fuel. Esto es,
la descarga de agua de las plantas de El Quimbo y Betania, tendría un efecto
favorable en la navegabilidad del río Magdalena y por consiguiente en la
producción de la refinería de Barrancabermeja y en el abastecimiento de
combustibles líquidos en la zona oriental del país; además de contribuir al
suministro de energía eléctrica”.
Sobre la finalidad
de la medida explica que el Gobierno busca facilitar el suministro de
combustible líquido a la zona de frontera por ser este fundamental para el
desarrollo económico y para la garantía de los derechos de sus habitantes. La
producción de energía en El Quimbo supone la activación de las turbinas de
generación hidroeléctrica y el retorno al cauce del Magdalena de las aguas
retenidas, los cálculos del Gobierno indican que la activación de la
hidroeléctrica podría aumentar el caudal en niveles adecuados para transportar
los combustibles.
Frente a la
necesidad material y a la proporcionalidad de la medida asegura la
interviniente que la misma no es excesiva sino ajustada al fin previsto y no
supone una grave afectación de los derechos y garantías ciudadanas. La decisión
de facilitar el suministro de combustibles desde la refinería de
Barrancabermeja es más eficiente y menos onerosa de lo que podrían resultar
otras alternativas de suministro, como la importación de combustible.
Considera que la
decisión de permitir la operación de El Quimbo es proporcional porque fue
adoptada en el marco de la estrategia de protección de los derechos colectivos
y fundamentales de los habitantes de la zona, dispuesta por el Tribunal
Administrativo del Huila en la acción popular que se tramita. El Gobierno tuvo
en cuenta el contenido de la medida cautelar, la consultó, pero dada la premura
y la gravedad de la situación se tomó la decisión por fuera del proceso pero
conociendo las órdenes del Tribunal.
El 17 de julio de
2015 el magistrado ponente ordenó suspender la generación de energía eléctrica
en El Quimbo hasta que la ANLA no certificara que EMGESA hubiera retirado del
embalse los desechos forestales y la biomasa. Afirma que acorde con esta orden
el Decreto 1979 de 2015 permitió el funcionamiento de El Quimbo sobre la base
de que, según reporte recibido de la ANLA, EMGESA había dado cumplimiento a la
medida cautelar en un 99%.
Ministerio de
Vivienda, Ciudad y Territorio[6]
El apoderado del
Ministerio solicita a la Corte que declare exequible el
Decreto número 1979 de 2015. Considera que el Decreto cumple con los requisitos
de forma y que se está en presencia de una normativa ajustada a la
Constitución.
Tribunal
Administrativo del Huila[7]
El vocero de la
Corporación pide a la Corte declarar inexequible el Decreto 1979 de
2015, por violar el preámbulo y los artículos 1º, 2º, 121 y 229 de la Carta
Política. Explica que el Tribunal, dentro del proceso en acción popular
adelantada por Comepez S.A. y otros, siendo demandado EMGESA S.A. y otro, por
auto del 17 de julio de 2015 resolvió:
“Modificar
la medida cautelar decretada en las providencias del 5 de febrero y del 11 de
junio de 2015, en el sentido de ordenar que no se inicie la generación de
energía en el Proyecto Hidroeléctrico El Quimbo hasta que la ANLA certifique
que EMGESA haya retirado del vaso del embalse los desechos forestales y la
biomasa (en armonía con lo dispuesto en la Resolución 0899 del 15 de mayo de
2009, artículo 5º, numerales 3.1., 3.2., 3.4., 3.5., 3.6., 3.7. y 3.9 de la licencia
ambiental), y una vez que esto ocurra, dicha institución garantizará que no
existe ningún peligro de contaminación del recurso hídrico.
La
ANLA le rendirá un informe semanal al Tribunal, reportándole las diferentes
actividades realizadas y el avance de las mismas”.
En su concepto,
con la expedición del Decreto 1979 de 2015 el Gobierno Nacional levantó a motu
proprio y sin competencia, la cautela ordenada por el juez competente violando
el ordenamiento jurídico superior. El preámbulo porque no se contribuye a
asegurar la justicia, genera desacatamiento y desconocimiento de la orden
judicial dada a EMGESA S.A.; además, no fue esta medida cautelar la que
generó alguna de las situaciones que dieron origen a la declaratoria de estado
de excepción.
Se desconoce y
viola los principios de autonomía e independencia judicial por parte del
Gobierno Nacional al levantar una medida cautelar por vía de un Decreto
Legislativo. Se viola el artículo 229 superior que garantiza el derecho de
acceso a la justicia.
El Gobierno
Nacional, agrega el interviniente, no acata la orden judicial como es su deber,
levanta una medida cautelar, impide la materialización de los derechos e
intereses colectivos que el juez en su autonomía ha protegido. Los
beneficiarios de esa cautela resultan afectados porque no gozan de los derechos
colectivos que la misma protege mientras se define el proceso, el Decreto
invade la competencia jurisdiccional respecto de una medida cautelar vigente
que sólo el mismo juez o su superior puede revocar conforme al debido proceso.
Asegura que el
Decreto argumenta que la ANLA constató que el retiro de la biomasa se ha
cumplido en un 99%; sin embargo, asegura que la prueba existente en la
actuación judicial no da fe de tal hecho y que por el contrario existe
evidencia de que ello no ha sido así.
Consejo Nacional
de Planeación[8]
Solicita que se
declare exequible el Decreto bajo revisión. Luego de examinar los
requisitos de forma se refiere a los hechos perturbadores del orden social
originados en la crisis fronteriza,  para vincularlos con la necesidad de
adoptar la medida. En su criterio, en el ordenamiento jurídico vigente antes de
la emergencia económica no existían mecanismos ordinarios, necesarios y
suficientes para hacer frente de manera inmediata a la crisis humanitaria que
sufren las personas en la frontera.
Señala que fue
oportuno y necesario que el Gobierno Nacional dictara medidas de rango legal
para que los hogares afectados cubrieran sus necesidades básicas y no se
generara un incremento significativo en el precio de los productos que se
comercializan en los municipios fronterizos. Concluye que las medidas
incorporadas en el Decreto 1979 de 2015 buscan atender a la población en
situación de vulnerabilidad que podría llegar a tener repercusiones mayores en
caso de no ordenarse la habilitación del flujo de agua del proyecto El Quimbo y
que las barcazas que transportan el combustible no tuvieran el nivel de agua
suficiente.
Defensoría del
Pueblo[9]
Pide a la Corte
que declare inexequible el Decreto 1979 de 2015. Recuerda el
interviniente que las medidas adoptadas deben atender al principio de
necesidad, es decir, expresar las razones por las cuales son indispensables
para alcanzar los fines que propiciaron la declaratoria del estado de
emergencia, ya que de otra manera el Ejecutivo estaría usurpando funciones
propias del poder legislativo.
Después de revisar
las pruebas que obran en el expediente, el representante de la Defensoría
explica que la medida obedece a una lógica meramente pragmática de optimizar
costos, ya que al resultar más fácil la logística de abastecimiento de
combustibles líquidos si se producen en la refinería de Barranca bermeja,  se
descarta la posibilidad de aumentar las importaciones sin sopesar cuál es el
impacto ambiental que puede ocasionarse con la autorización del inicio de la
generación de energía eléctrica en el proyecto El Quimbo, cuando siguen
vigentes las condiciones que mantiene suspendida la operación por orden
judicial y son atribuibles a la propia actuación de la Empresa Generadora y
Comercializadora de Energía EMGESA S.A. E.S.P.
Sostiene el vocero
de la Defensoría que los análisis de la Presidencia de la República están
enmarcados en un derrotero que invisibiliza la importancia de las consecuencias
ambientales negativas que podrían producirse con la medida adoptada,
desconociendo además el principio de precaución en materia ambiental y la
viabilidad de implementar otras medidas menos onerosas en términos de derechos
colectivos, por ejemplo el aumento en el nivel de importaciones, de tal manera
que la efectividad de un mecanismo de protección de derechos no susceptibles de
suspensión en el marco de un estado de excepción resulta ser levantado con
extralimitación de las facultades del Ejecutivo.
En cuanto a los
límites que tiene el Ejecutivo en los estados de excepción respecto de las
garantías judiciales, cita el Pacto Internacional de Derechos Civiles y
Políticos que en el párrafo 2 del artículo 4 prevé que no pueden ser
suspendidos, en ningún caso, el derecho a la vida, la prohibición de torturas,
tratos crueles, inhumanos o degradantes, la prohibición de esclavitud, trata de
personas y servidumbre, entre otros derechos. Las medidas de suspensión deben
tener un carácter excepcional y temporal, dentro de los límites del
ordenamiento constitucional y legal interno de cada Estado.
La Convención
Americana de Derechos Humanos en su artículo 27 establece que en caso de
emergencia el Estado podrá adoptar medidas, pero salvaguarda de esta
autorización determinadas disposiciones, entre ellas las garantías judiciales
indispensables para la protección de los derechos humanos.
En su criterio, el
principio de efectividad de los instrumentos o medios procesales destinados a
garantizar los derechos humanos, incorporado en el artículo 25 de la Convención
Americana de Derechos Humanos, tiene un rol central que no se garantiza con el
mero hecho de estar enunciado en la Constitución sino que debe tener la
idoneidad material de contrarrestar una violación a derechos humanos para que
el amparo ofrecido no se torne ilusorio.
Al analizar el
proceso seguido ante el Tribunal Administrativo de Huila expresa el vocero de
la Defensoría que allí se reclama la protección de derechos e intereses
colectivos relacionados con el derecho al medio ambiente, siendo un mecanismo
de protección preferente para que la ciudadanía intervenga activamente y participe
en la representación y defensa de intereses comunitarios para garantizar la
prevalencia de principios como el de solidaridad o el de precaución en materia
ambiental.
Considera que la
medida cautelar adoptada por el Tribunal tuvo como sustento la aplicación del
principio de precaución en materia ambiental y ordenó a EMGESA S.A. E.S.P. que
no iniciara la actividad de llenado del embalse hasta que se verificara el
caudal óptimo para tal fin y se garantizara la calidad del agua; sin embargo,
la Empresa no cumplió a cabalidad con el retiro de desechos forestales y la
biomasa que se encuentra en el vaso del mismo antes de iniciar las actividades
de llenado, por lo que se hizo necesario modificar la cautela en el sentido de
suspender la generación de energía eléctrica con la finalidad de evitar que
pudiera presentarse una contaminación del río Magdalena.
Para la Defensoría
del Pueblo el Decreto bajo examen permitió una extralimitación de las
competencias otorgadas al poder Ejecutivo, levantar la medida cautelar ordenada
por el Tribunal atenta contra la vigencia de las garantías procesales que en
los estados de excepción cobran especial relevancia al momento de salvaguardar
los derechos de la ciudadanía no susceptibles de suspensión.
Federación
Nacional de Departamentos[10]
Solicita que sea
declarado exequible el Decreto bajo revisión. La razón
principal de su petición está dada en que el Decreto 1770 de 2015, mediante el
cual fue declarado el estado de emergencia económica y social, luego de ser
examinado por la Corte fue declarado exequible mediante la sentencia C-670 de
2015, con lo cual el Decreto 1979 que se examina también es exequible a la luz
del concepto de inconstitucionalidad por consecuencia.
Para el
interviniente, en el presente caso no se configura la inconstitucionalidad por
consecuencia, por lo cual el artículo 1º del Decreto 1979 de 2015 debe ser
declarado exequible. Agrega que la medida adoptada responde a la necesidad de
suplir la oferta de combustible en los municipios afectados por el cierre de la
frontera, los cuales se abastecen en parte con la producción fronteriza
proporcionada por Venezuela, por lo que un desabastecimiento traería
consecuencias de carácter económico y social considerables.
Señala que para la
Federación Nacional de Departamentos, “una vez observadas las
justificaciones de dicha medida en el acto administrativo bajo estudio, las
considera como válidas, en el entendido de contribuir a aliviar las
consecuencias dañosas y perjudiciales que se han producido por el cierre de la
frontera…”.
Federación
Colombiana de Municipios[11]
Solicita que se
declare inexequible el Decreto bajo revisión. Considera el
interviniente que no hay conexidad entre el inicio de la generación de energía
y las causas que motivaron la declaratoria de emergencia. El encadenamiento
causal del desabastecimiento de combustibles líquidos con la necesidad de que
se carguen con mayores volúmenes las barcazas desde Barrancabermeja, parece un
argumento bastante artificioso o una medida forzada para superar la situación
que motivo la declaratoria de emergencia económica.
El inicio de la
generación de energía es completamente ajeno al cúmulo de causas que llevaron a
declarar el estado de emergencia económica y social, se observa que lo dicho en
la parte motiva del Decreto está relacionado con la necesidad de que las aguas
del embalse enriquezcan el caudal del río, brillando por su ausencia toda
alusión a la necesidad de iniciar el proceso de generación de energía.
Agrega que el
Decreto 1979 de 2015 es violatorio del principio de autonomía de la Rama
Judicial al dejar sin efecto una decisión adoptada en el curso de un proceso de
protección de los derechos colectivos, más aún cuando el Gobierno reconoce la
existencia del trámite judicial y ante sí decide violentarla.
Christian Medina
Rojas[12]
En condición de
ciudadano interviene para solicitar que se declare inexequible el Decreto
1979 de 2015. Considera que el Gobierno Nacional ha subvertido el orden
constitucional y soslayado los principios estatutarios de finalidad y necesidad
previstos en la Ley 137 de 1994. Acerca del desconocimiento del principio de
separación de poderes recuerda que en Tribunal Administrativo del Huila se
tramita una acción popular instaurada contra EMGESA S.A., constructora del
proyecto hidroeléctrico El Quimbo y contra el Ministerio de Ambiente y
Desarrollo Sostenible, y a través de autos calendados el 5 de febrero, el 11 de
junio y el 17 de julio de 2015, se decretó una medida cautelar que se encuentra
en firme.
La cautela fue
decretada para precaver la contaminación del río Magdalena y eventuales efectos
nocivos para los moradores ribereños, le impuso a la demandada las obligaciones
de garantizar una caudal mínimo de 160 m3/seg en cualquier época del
año y la instalación de un sistema permanente de monitoreo de la calidad de
agua. Adicionalmente el Tribunal prohibió la generación de energía hasta que la
ANLA certifique el retiro de la biomasa y los desechos forestales del embalse,
esto en cumplimiento de la licencia ambiental.
Afirma que la ANLA
aún no ha certificado esa circunstancia en el proceso y que el 21 de octubre se
realizó una inspección judicial contando con el apoyo de la Corporación
Autónoma Regional del Alto Magdalena, para corroborar si ello se había
satisfecho y luego de realizar los estudios los técnicos rindieron un informe
el pasado 4 de noviembre, dando cuenta que esa labor aún no ha culminado  y que
los datos que les ha reportado EMGESA no son suficientemente claros, por ello
consideran que no se le ha dado cumplimiento cabal a la licencia y que es
imperativo retirar todo el material vegetal que se encuentra flotando debajo de
la cota 708, para evitar la inminente descomposición y la posible afectación
del recurso hídrico.
V.
CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El Procurador
General de la Nación, en concepto No. 6011 del 23 de noviembre de 2015,
solicita a la Corte declarar inexequible el Decreto que se revisa.
Inicia el análisis
con la revisión formal del Decreto 1979 de 2015, teniendo en cuenta que fue
promulgado con la firma de todos los ministros, dentro de la vigencia del
estado de emergencia económica declarado el 7 de septiembre de 2015 por el
término de 30 días. Señala, entonces, que fue expedido conforme al ordenamiento
superior, teniendo en cuenta que fue publicado el 6 de octubre siguiente.
Respecto del
contenido del Decreto recuerda que su revisión comprende los criterios
siguientes: (i) debe referirse  a materias que tengan relación directa y
especifica con el estado de emergencia que el Gobierno Nacional decreta, (ii)
debe estar destinado exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión
de sus efectos en relación con el estado de emergencia, (iii) el Gobierno puede
establecer nuevos tributos o modificar los existentes pero en forma
transitoria, y (iv) mediante esta clase de Decreto el Gobierno no puede
desmejorar los derechos sociales de los trabajadores.
Para la Vista
Fiscal, la relación de medio a fin que debe existir entre el Decreto que se
revisa y el que dio origen al estado de emergencia, no es tan clara. El Decreto
1979 de 2015 fue expedido para autorizar el inicio de la generación de energía
eléctrica en el Proyecto Hidroeléctrico El Quimbo con el fin de suministrarle
cantidades de agua suficiente al río Magdalena para elevar el nivel del mismo
para que las barcazas puedan transportar el combustible de la refinería de
Barrancabermeja hacia los municipios ubicados en la frontera con Venezuela y
que fueron cobijados con la declaratoria del Estado de Emergencia, teniendo en
cuenta que actualmente los niveles del río Magdalena no permiten la
navegabilidad de tales barcazas como consecuencia del fenómeno del Niño.
La represa de El
Quimbo está ubicada en el municipio de San Agustín, departamento del Huila, que
corresponde al comienzo del trayecto de la zona alta del río Magdalena, siendo
la longitud de este río de 1540 kilómetros y habiendo desde San Agustín hasta
sus desembocaduras (Bocas de Ceniza y Barranco de Loba), una alta demanda de
agua por razones de agricultura, ganadería, acueductos, industrias, hasta el
punto de llegar a la sobreexplotación del recurso hídrico, todo lo cual contribuye
en la disminución de su caudal.
En esta época del
fenómeno del Niño, agrega el Procurador, nada garantiza que el agua que se
libere de la represa de El Quimbo llegue a ser suficiente para mantener la
navegabilidad del río Magdalena  a la altura de Barrancabermeja, y de allí
hasta Honda y Barranquilla, debido a la excesiva necesidad del agua durante el
recorrido del afluente.
Para el Jefe del
Ministerio Público no hay una relación directa de medio a fin en la expedición
del Decreto 1979 de 2015 para conjurar la crisis que obligó a decretar el
estado de emergencia mediante el Decreto 1770 de 2015, porque nada garantiza
que el flujo de agua que se requiere para la navegabilidad de las barcazas que
transportan combustible desde la refinería de Barrancabermeja pueda ser
suministrado  por la represa de El Quimbo, más aún cuando precisamente es la
industria petrolera ubicada en el puerto petrolero de las que más consume agua
del propio río.
Para el Procurador
no hay relación geográfica directa entre la ruta de transporte de combustible
desde la refinería de Barrancabermeja, a través del río Magdalena, y los
combustibles que se requieren transportar a los municipios ubicados en la
frontera con Venezuela y que fueron objeto de cubrimiento con el estado de emergencia,
en tanto tales municipios están geográfica y topográficamente ubicados a muchos
kilómetros de distancia de la orilla oriental del río Magdalena.
En concepto del
Procurador General, el Gobierno Nacional pretende con el Decreto 1979 de 2015
conjurar la crisis en materia de escasez de generación de energía eléctrica en
el Proyecto Hidroeléctrico El Quimbo, causada por el fenómeno del Niño,
evadiendo al mismo tiempo una orden judicial de suspensión de generación de
energía impartida por el Tribunal Administrativo del Huila. Las obligaciones
impuestas por el Tribunal no se han cumplido, tal como lo certificó la
Corporación Autónoma Regional del Alto Magdalena en oficio dirigido a esa
Corporación.
Concluye el
Procurar expresando que la intención del Gobierno Nacional es razonable, pero
el medio utilizado para lograr su finalidad es abiertamente inconstitucional
por ausencia de relación directa, específica e inmediata con los motivos que
dieron lugar a la declaratoria del estado de emergencia.
VI.    CONSIDERACIONES
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL.
1.      Competencia.
La Corte
Constitucional es competente para pronunciarse sobre la exequibilidad del
Decreto Legislativo 1979 del 6 de octubre de 2015, expedido en desarrollo del
Decreto 1770 del 7 de septiembre de 2015, declaratorio del estado de emergencia
social, en virtud de lo previsto en el artículo 241, numeral 7º, concordante
con el artículo 215 de la Constitución Política.
Conforme con la
jurisprudencia sentada por esta Corporación desde el año 1992, el examen que le
corresponde efectuar a este Tribunal sobre los Decretos Legislativos de
desarrollo, reviste un carácter integral en tanto comprende la verificación de
los aspectos formales y materiales de los mismos[13].
2. Problema
jurídico
Corresponde a la
Sala determinar si con el Decreto 1979 de 2015, el Ejecutivo desbordó la órbita
de sus atribuciones en relación con las competencias del Tribunal
Administrativo del Huila. Por tanto, la Corte deberá establecer la existencia
de límites al ejercicio de las facultades extraordinarias otorgadas al Gobierno
Nacional durante los estados de excepción, particularmente respecto de las
competencias constitucionalmente asignadas a los jueces.
Para este
propósito llevará a cabo (i) el examen formal del Decreto, (ii) luego analizará
el contenido y el alcance del mismo, (iii) reiterará la jurisprudencia en
relación con el control de constitucionalidad sobre esta clase de Decretos,
(iv) examinará el alcance de la medida adoptada, y (v) terminará con el estudio
de los requisitos materiales del Decreto 1979 de 2015.
3.      Examen
formal.
La Corte encuentra
que el Decreto Legislativo número 1979 del 6 de octubre de 2015, cumple las
exigencias formales establecidas por el artículo 215 de la Constitución y la
Ley 137 de 1994, Estatutaria de los Estados de Excepción, toda vez que:
(i) fue
firmado por el Presidente de la República y todos sus ministros[14];
(ii) se dictó dentro del límite temporal de los treinta (30) días establecido
en el artículo 1º del Decreto 1770 del 7 de septiembre de 2015[15];
(iii) en el texto aparecen explícitos en su parte considerativa los motivos que
condujeron al Gobierno a adoptar la medida a examinar, los cuales para la Corte
resultan por sí mismos suficientes; y (iv) fue  recibido en esta Corporación
para su revisión constitucional el día 7 de octubre de 2015[16].
Así las cosas,
encuentra la Corte que en relación con el aspecto formal del Decreto 1979 de
2015, se cumple a cabalidad con las prescripciones del Estatuto Fundamental y
de la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción.
4.   El contenido
y alcance del Decreto Legislativo
El Decreto Legislativo 1979 de
2015, por el cual se desarrolla el Decreto 1770 del 7 de septiembre de
2015 y se autoriza el inicio de la generación de energía eléctrica en el
proyecto hidroeléctrico El Quimbo, está
compuesto de dos artículos, el primero sirve para adoptar la medida y el 2º se
limita a establecer que rige a partir de la fecha de su publicación.
En el presente caso aparece como
asunto constitucionalmente relevante el hecho que el Gobierno Nacional motivó
su decisión, entre varias razones, en la vigencia de una medida cautelar
ordenada por el Tribunal Administrativo del Huila dentro de una acción popular
promovida contra EMGESA S.A. E.S.P. y el Ministerio de Medio Ambiente, cautela
que obligaba a la demandada a no iniciar la generación de energía eléctrica en
el Proyecto Hidroeléctrico El Quimbo hasta que la ANLA certificara el retiro
del vaso del embalse de los desechos forestales y la biomasa. La ANLA debería
certificar la inexistencia de peligro de contaminación al recurso hídrico.
Respecto de las atribuciones de la
Rama Judicial el artículo 228 de la Constitución Política establece:
ARTICULO 228. La Administración
de Justicia es función pública. Sus decisiones son independientes. Las
actuaciones serán públicas y permanentes con las excepciones que establezca la
ley y en ellas prevalecerá el derecho sustancial. Los términos procesales se
observarán con diligencia y su incumplimiento será sancionado. Su
funcionamiento será desconcentrado y autónomo.
Resultado de las revoluciones
liberales de los siglos XVII y XVIII, la separación entre las Ramas del Poder
Público se erige como el bastión más firme para garantizar la vigencia del
Estado de Derecho, las libertades públicas y la preminencia de la democracia
como forma de gobierno; por esta razón, toda medida adoptada por el Ejecutivo
encaminada a asumir funciones de los jueces, debe ser sometida al más riguroso
examen de constitucionalidad, ya que están de por medio la institucionalidad y
los derechos fundamentales de las personas que legítimamente acuden ante las
autoridades judiciales con la válida expectativa de ver resueltos sus
conflictos al cabo de un proceso legalmente reglado.
La irrupción del Ejecutivo en un
proceso judicial argumentando la vigencia de uno de los estados de excepción y
la necesidad de conjurar la crisis o evitar la extensión de sus efectos, además
de una motivación necesaria, suficiente y proporcional, requiere de
acontecimientos superlativos, capaces de explicar una decisión prima facie
censurable como la de desconocer una decisión judicial y remplazarla por otra
adoptada por el Gobierno.
La colaboración armónica entre la
Ramas del Poder Público, predicada por el artículo 113 superior, obliga el
respeto mutuo entre ellas y a pesar de la existencia de eventualidades
provenientes de los estados de excepción, éstas no habilitan per se al
Ejecutivo para imponer omnímodamente su voluntad, menos aún sobre las
decisiones de los jueces y que son traducidas en providencias amparadas constitucionalmente.
5.      Alcance
del control de constitucionalidad sobre los Decretos Legislativos expedidos en
virtud de la declaratoria del estado de emergencia
La Carta Política
establece un control mixto respecto de los Decretos expedidos al amparo del
artículo 215 superior, los cuales serán sometidos tanto al examen del Congreso
de la República, como al estudio de la Corte Constitucional, siendo ambos
métodos de verificación diferentes en su naturaleza, pero congruentes en cuanto
sirven para verificar la concordancia entre las medidas adoptadas y el texto de
la Ley Fundamental[17].
5.1. El Congreso
de la República ejerce control político sobre el Ejecutivo y las medidas
adoptadas,  y tiene por objeto “deducir la responsabilidad política del
Presidente y de los ministros por la declaratoria del estado de emergencia
económica, social o ecológica sin la ocurrencia de los supuestos contemplados
en los preceptos constitucionales, o por el abuso en el ejercicio de las
facultades excepcionales (Art. 215 C. P.). La Constitución regula el control
político y señala que el Gobierno, en el decreto que declare el estado de
emergencia, convocará al Congreso si no se hallare reunido para los diez días
siguientes al vencimiento de la declaratoria, y que si no fuere convocado el
Congreso se reunirá por derecho propio, con el propósito de examinar el informe
motivado que le presentara el Presidente sobre las razones que determinaron la
declaración y las medidas adoptadas  (Art. 215
C. P.)[18].
El Congreso debe pronunciarse expresamente sobre la conveniencia y oportunidad
de las medidas adoptadas en virtud de la declaratoria”[19].
5.2. Además del
control político que le corresponde al Congreso de la República, esta
Corporación tiene asignada una función legislativa, según la cual, “durante
el año siguiente a la declaratoria de la emergencia, podrá derogar, modificar o
adicionar los decretos a que se refiere este artículo, en aquellas materias que
ordinariamente son de iniciativa del gobierno. En relación con aquellas que son
de iniciativa de sus miembros, el Congreso podrá ejercer dichas atribuciones en
todo tiempo” (Art. 215 superior).
De esta forma, la
Constitución garantiza la vigencia de la atribución legislativa propia del
Congreso de la República. El control jurídico sobre los Decretos Legislativos
corresponde a la Corte Constitucional, quien cumple una función relevante como
guardián de la supremacía e integridad de la Constitución (Art. 241 superior).
Dicho control recae sobre los actos jurídicos adoptados por el Ejecutivo en
virtud del estado de emergencia comprendiendo tanto el decreto declaratorio
como los expedidos en su desarrollo. Es un control objetivo que implica una
labor de cotejo entre el acto emitido y los parámetros normativos de control.
5.3. Dichos
parámetros de control a los actos del legislador extraordinario están dados
por: i) la Constitución Política, ii) los tratados internacionales ratificados
por el Congreso que reconocen derechos humanos y que prohíben su limitación en
los estados de excepción (Art. 93 superior), y iii) la Ley 137 de 1994,
Estatutaria de los Estados de Excepción[20].
Dado que los estados de excepción revisten
tres modalidades como son la guerra exterior, la conmoción interior y la
emergencia económica, social y ecológica o de calamidad pública, el examen que
emprende la Corte debe atender las particularidades o rasgos distintivos
propios de cada situación.
5.4. Para el caso
de los Decretos Legislativos expedidos en virtud del estado de emergencia, el
artículo 215 de la Carta Política determina los siguientes presupuestos: i) la
presencia sobreviniente de hechos que perturben o amenacen perturbar en forma
grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que
constituyan grave calamidad pública; ii)  con la declaración del estado de
emergencia podrá el Presidente de la República dictar Decretos con fuerza de
ley destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de
sus efectos; iii) los decretos expedidos deben referirse a materias que tengan
relación directa y específica con el estado de emergencia y podrán en forma
transitoria establecer nuevos tributos o modificar los existentes.
En estos últimos
casos, las medidas dejarán de regir al término de la siguiente vigencia fiscal,
salvo que el Congreso durante el año siguiente les otorgue carácter permanente;
iv)  el Congreso durante el año siguiente a la declaratoria de emergencia podrá
derogar, modificar o adicionar los Decretos en aquellas materias que
ordinariamente son de iniciativa del Gobierno. En relación con las que son de
iniciativa de sus miembros, el Congreso podrá ejercer tales atribuciones en
todo tiempo; y v) el Gobierno no podrá desmejorar los derechos sociales de los
trabajadores.
5.5.
Adicionalmente, la Ley 137 de 1994, Estatutaria de los Estados de Excepción,
establece: i) la prevalencia de los tratados internacionales de derechos
humanos de conformidad con el artículo 93 de la Constitución (art. 3º), ii) los
derechos intangibles (art. 4º), iii) la prohibición de suspender los derechos
(art. 5º), iv) la vigencia del Estado de derecho (art. 7º), v) la justificación
expresa de la limitación del derecho (art. 8º), vi)  el que las facultades de
esta ley sólo pueden utilizarse cuando se cumplan los principios de finalidad,
necesidad, proporcionalidad, motivación de incompatibilidad y demás condiciones
y requisitos establecidos en la misma (art. 9), vii)  la no discriminación
(art. 10) y viii) las prohibiciones como interrumpir el normal funcionamiento
de las ramas del poder público y los órganos del Estado, suprimir y modificar
los organismos y las funciones básicas de acusación y juzgamiento (art. 15).
5.6. Se observa,
entonces, que el ejercicio de los poderes excepcionales es una actividad
reglada. En un Estado social y democrático de derecho, fundado en el principio
de dignidad humana, los derechos humanos deben permanecer inalterables con
independencia de la situación de normalidad o anormalidad institucional.
Los derechos y las
libertades fundamentales no pueden ser suspendidos[21],
máxime cuando algunos alcanzan por sí mismos el carácter de intangibles[22].
No obstante, pueden establecerse restricciones a algunos derechos lo cual ha
sido denominado por la doctrina constitucional como “la paradoja de los
estados de excepción”, al limitarse dichos derechos y libertades
fundamentales para beneficio de los mismos[23].
5.7. Siguiendo la
línea jurisprudencial de la Corte en orden a la interpretación de los límites
constitucionales impuestos al legislador de excepción, el examen de
constitucionalidad que ha de iniciar esta Corporación, debe comprender, en el
contexto del estado de emergencia, los siguientes aspectos generales:
-La conexidad
en cuanto a la relación que debe existir entre los hechos que motivan la
declaratoria del estado de emergencia y las medidas que en su desarrollo adopte
concretamente el Gobierno, lo cual se extrae del artículo 215 de la
Constitución, cuando señala que los decretos ley “deberán referirse a
materias que tengan relación directa y específica con el estado de emergencia”[24].
-Los principios de finalidad
ya que las medidas legislativas deben estar directa y específicamente
orientadas a conjurar las causas de la perturbación y a impedir la extensión de
sus efectos (art. 10, Ley 137 de 1994); necesidad[25]
porque se deben expresar claramente las razones por las cuales las medidas
adoptadas son indispensables para alcanzar los fines que dieron lugar a la
declaratoria del estado de emergencia (art. 11, Ley 137 de 1994), lo cual
comprende la relación de necesidad entre el fin buscado y el medio empleado
para alcanzarlo; y proporcionalidad[26] por
cuanto las medidas expedidas deben guardar proporción (si resultan excesivas)
con la gravedad de los hechos que buscan conjurar. La limitación al ejercicio
de los derechos y libertades sólo será admisible en el grado estrictamente
necesario para buscar el regreso a la normalidad (art. 13, Ley 137 de 1994)[27].
-La
motivación suficiente toda vez que deben exponerse las razones
por las cuales se establecen cada una de las limitaciones a los derechos
constitucionales, con el fin de demostrar la relación de conexidad con las
causas que originaron la perturbación del orden social y los motivos por los
cuales se hacen necesarias (art. 8, Ley 137 de 1994). En el caso de que la
medida adoptada no límite derecho alguno resulta menos exigente aunque los
considerandos deben expresar al menos un motivo que la justifique.
-La
no violación de los derechos humanos y demás límites establecidos en la
Constitución, los tratados internacionales de derechos humanos y la Ley
Estatutaria de los Estados de Excepción.
6. Medida adoptada mediante el Decreto 1979
de 2015
Con este Decreto Legislativo el Gobierno Nacional
autorizó el inicio de la generación de energía eléctrica en el Proyecto Hidroeléctrico
El Quimbo, según lo ha expresado busca resolver el problema de
desabastecimiento de combustibles en la zona fronteriza afectada, problema generado
por el corte de suministro de combustible líquido desde Venezuela. Afirmó el
Ejecutivo que se trata de hacer frente a tres problemas concretos: 1. el
impacto del cierre de la frontera en la oferta de combustible líquido, 2. la
necesidad de suplir la demanda creciente a raíz del cierre de la frontera, y 3.
las dificultades de transporte del combustible por el río Magdalena.
7. Análisis de los
requisitos materiales del Decreto 1979 de 2015
Atendiendo a lo
dispuesto en la Carta Política y en la Ley Estatutaria de los Estados de
Excepción, la Sala procede a realizar el estudio de los requisitos materiales
del Decreto bajo examen, a partir de los aspectos relacionados con la
conexidad, finalidad, necesidad y proporcionalidad de la medida adoptada.
7.1. Análisis de
conexidad. La Sala verificará la relación existente entre los
hechos que motivaron la declaratoria del estado de emergencia económica, social
y ecológica, y la medida adoptada con el Decreto bajo estudio.
Con el fin de establecer
la conexidad entre las causas que motivaron la declaratoria del estado
de emergencia y la medida que en su desarrollo adoptó el Gobierno con el
Decreto 1979 de 2015, la Corte tendrá en cuenta las consideraciones invocadas
por el Gobierno al declarar el estado de emergencia a través del Decreto 1770
del mismo año.
El Decreto 1770 de
2015, declaratorio del estado de emergencia, expone una serie de
consideraciones de las cuales es pertinente destacar algunas para efectos del
presente caso, particularmente las señaladas por el Gobierno Nacional como
fundamento para la medida adoptada. A folio 85 del expediente aparece la
explicación sobre el requisito de conexidad, allí la Secretaria Jurídica de la
Presidencia de la República afirma que el nexo con la medida del Decreto 1979
de 2015 lo da el siguiente aparte:
“Que
no obstante que Colombia tiene un mercado natural con Venezuela, al punto que,
pese a las dificultades, el país vecino es el tercer destino de las ventas no
minero energéticas de Colombia, entre el 2008 y el 2014 las ventas totales al
mismo se redujeron en 67%.
Que
según estimaciones de la Cámara de Comercio de Cúcuta, cada 30 días de cierre
generan pérdidas en exportaciones de alrededor de USD 3,2 millones, generando
que los productores tengan que buscar nuevos clientes para su oferta en el
mercado nacional o en otros países incurriendo en costos en la transición.
Que
según el DANE, cerca del 40% de las importaciones desde Venezuela representan
el 10% de la canasta básica de consumo para hogares, por lo cual no se
descartan impactos directos sobre la inflación.
Que
todo lo anterior se traducirá en una desaceleración generalizada de la
actividad económica de los municipios de la frontera que afectará la calidad de
vida de sus habitantes y daría espacio a una mayor desigualdad, afectando
gravemente el orden social y económico de la zona de frontera.
(…)
Que en
función de las dinámicas económicas propias de los municipios de la frontera,
el cierre de los puntos de paso se traduce en un aumento de la presión del
mercado laboral que puede traer consecuencias desfavorables de tipo social y
económico.”
Como se dijo en la
sentencia C-670 de 2015, el Gobierno Nacional tenía razones fundadas para
declarar el estado de emergencia y adoptar medidas destinadas a conjurar la
crisis y evitar la extensión de sus efectos. Sin embargo, no todas las medidas adoptadas
en desarrollo del Decreto 1770 son constitucionalmente válidas, lo serán
únicamente aquellas que atiendan a lo establecido en la Carta Política.
7.1.1. Conexidad
externa.
Al comparar las consideraciones expuestas en el Decreto 1770 de 2015 con la
medida adoptada en el Decreto 1979 del mismo año, aparece la falta de concordancia
entre las mismas, si se tiene en cuenta que en éste el Gobierno autorizó el
inicio de la generación de energía eléctrica en el Proyecto Hidroeléctrico El
Quimbo, para resolver el problema de desabastecimiento de combustible líquido en
la zona de frontera afectada con la crisis desatada a partir de decisiones
adoptadas por el Gobierno del vecino país.
Observa la Sala,
en primer lugar, que la denominación del Decreto está vinculada con autorizar
el inicio de la generación de energía eléctrica en el Proyecto Hidroeléctrico
El Quimbo, como si esta fuera la motivación principal de la medida,
circunstancia que se repite en el artículo 1º del Decreto.
Como lo ha
expresado el Gobierno Nacional tanto en la parte motiva del Decreto como en las
intervenciones ante esta Corporación, tenía claro conocimiento de la existencia
del proceso judicial que cursa ante el Tribunal Administrativo del Huila, en el
que está vigente una medida cautelar en el sentido de “ordenar que no se
inicie la generación de energía eléctrica en el Proyecto Hidroeléctrico El
Quimbo hasta que la ANLA certifique que EMGESA haya retirado del vaso del
embalse los desechos forestales y la biomasa … y una vez que esto ocurra, dicha
institución garantizará que no existe ningún peligro de contaminación del
recurso hídrico”. Esta providencia cobro ejecutoria el 24 de julio de
2015[28].
El Gobierno
Nacional tenía claro y preciso conocimiento de esta orden judicial según se
desprende de las consideraciones expuestas para expedir el Decreto 1979 de
2015, como también de lo expresado por la Secretaria Jurídica de la Presidencia
de la República, quien afirmo:
“a.
Mediante acción popular presentada en 2014 ante el Tribunal Administrativo del
Huila, las sociedades Sea & Fish S.A.S., Piscícola El Caracolí S.A.S.,
entre otras, reclamaron la protección de los derechos colectivos al medio
ambiente sano, a la salubridad pública, a la seguridad alimentaria, y a la
seguridad y prevención de desastres técnicamente previsibles, supuestamente
amenazados por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo  Sostenible y la Empresa
Generadora y Comercializadora de Energía EMGESA S.A. E.S.P., como consecuencia
de la reducción de los caudales hídricos que se presentaría durante las etapas
de llenado y operación de la Hidroeléctrica El Quimbo y por la alteración de
las calidades de agua del río Magdalena, que a su sentir generarían disminución
de las concentraciones de oxigeno necesarias para la vida acuática, con la
consecuente mortalidad masiva de peces en el embalse de Betania”[29].
El Gobierno
Nacional sabía de la existencia del proceso, además el Ministerio de Ambiente y
Desarrollo Sostenible es parte demandada en el mismo, tenía conocimiento de la
vigencia de la medida cautelar y a pesar de ello, mediante el empleo de las
facultades extraordinarias propias del estado de emergencia económica decretado
por el mismo Ejecutivo, optó por ordenar la generación de energía eléctrica en
el citado Proyecto Hidroeléctrico.
Tan reprochable
como lo anterior es que el Gobierno Nacional pretenda justificar su actuación
en un informe de la ANLA según el cual las condiciones impuestas por el
Tribunal se hallaban cumplidas en un 99% y, por lo mismo, se podría iniciar la
generación de energía eléctrica. Este informe debió ser enviado por el Gobierno
al Tribunal Administrativo del Huila para ser incorporado al expediente,
valorado probatoriamente antes de que el Juez competente, dentro del proceso de
acción popular, adoptara la decisión respectiva.
En una actuación
jurídicamente reprobable, el Ejecutivo asumió las funciones del Tribunal
Administrativo del Huila, valoró la prueba presuntamente enviada por la ANLA y
resolvió autorizar la generación de energía en el Proyecto Hidroeléctrico El
Quimbo.
Estos hechos
llevaron al Procurador General de la Nación a dudar de la conexidad o
causalidad entre el Decreto 1770 de 2015 y el 1979 sometido a revisión. Dijo el
Jefe del Ministerio Público:
“…
la represa del Quimbo está ubicada en el municipio de San Agustín, departamento
del Huila, que corresponde al comienzo del trayecto de la zona alta del río
Magdalena; siendo la longitud total de este río de 1540 kilómetros, y habiendo
desde San Agustín hasta sus desembocaduras (Bocas de Ceniza y Barranco de
Loba), una demanda de agua por diferentes razones (agricultura, ganadería,
acueductos, industrias, etc.) supremamente alta, hasta el punto de llegar a la
sobre explotación del recurso hídrico;  a lo cual hay que agregarle la
desertificación de la cuenca y la deforestación, lo cual disminuye su caudal.
Además,
frente a la motivación de falta de suficiente caudal de agua del río Magdalena
a la altura de Barrancabermeja, hay que resaltar que Ecopetrol y las empresas
petroleras usan altísimos consumos de agua del río Magdalena para extraer
petróleo de los pozos ubicados en la zona del puerto petrolero y para la
refinería, lo cual en sí mismo es un contrasentido en relación con las
motivaciones por las cuales el Gobierno Nacional en pleno expidió el Decreto
1979 de 2015.
Así,
lo anteriormente expuesto significa que en esta época del Fenómeno del Niño,
que está pronosticado como el tercero más fuerte de toda la historia de su
diagnóstico y que se extenderá hasta junio del año 2016, nada garantiza que el
agua que se libere de la represa de El Quimbo llegue a ser suficiente para
mantener la navegabilidad del río Magdalena a la altura de Barrancabermeja, y
de allí hasta Honda y Barranquilla, debido a la excesiva necesidad del preciado
líquido durante todo el recorrido de tal afluente”[30].
Esta argumentación
llevó al Jefe del Ministerio Público a concluir que NO HAY UNA RELACIÓN DIRECTA
DE MEDIO A FIN EN LA EXPEDICIÓN DEL DECRETO 1979 DE 2015 PARA CONJURAR LA
CRISIS QUE OBLIGÓ A DECRETAR EL ESTADO DE EMERGENCIA MEDIANTE EL DECRETO 1770
DE 2015 y, en esta medida, solicitó a la Corte la declaratoria de
inexequibilidad.
A lo anterior se
suma que el Gobierno Nacional, en las consideraciones expuestas para expedir el
Decreto 1979 de 2015, nada dice sobre medidas alternativas para abastecer de
combustible líquido a los municipios afectados, entre ellas la importación a
través de los puertos marítimos de Cartagena y Santa Marta, tampoco valoró los
costos económicos de esta importación respecto de los costos y consecuencias sociales,
culturales, laborales y ambientales de la orden que impartió, teniendo en
cuenta que autorizó una medida altamente invasiva del entorno natural propio de
la arteria fluvial más importante del país.
Tampoco tuvo en
cuenta que la refinería de Cartagena, recientemente inaugurada[31],
en los próximos días podrá atender requerimientos mucho mayores a los que corresponden
a la refinería de Barrancabermeja; el  Gobierno Nacional se limitó a adoptar
une medida de carácter permanente, sin considerar soluciones alternas ni
periodos razonables para iniciar la generación de energía eléctrica; además, la
información que posee el Ejecutivo no permite establecer con alto grado de
certeza que la medida adoptada sea suficiente para permitir la navegación de
las barcazas, ya que debido al fenómeno del Niño bien puede ocurrir que el
nivel del agua no suba lo necesario para que las expectativas gubernamentales
resulten satisfechas.
El Gobierno
Nacional manifestó que expedía el Decreto 1979 de 2015 considerando:
“Que el
citado decreto (1770 de 2015) reconoció el grave impacto que la decisión del
cierre de las fronteras generó en el comercio binacional, siendo uno de los
mercados más afectados el de los combustibles líquidos derivados del petróleo,
pues dicho cierre produjo problemas de abastecimiento en los municipios objeto
de declaratoria de la emergencia que debe satisfacerse con combustibles
nacionales.
Que un
eventual desabastecimiento de combustibles en la zona de frontera afectaría
gravemente el normal desempeño de la economía pues produciría un incremento de
precios en los productos que se comercializan en dichos municipios, aumentaría
los costos de producción y transporte, reduciría la capacidad adquisitiva de
las familias y podría ocasionar riesgos para el empleo y el suministro de
bienes y servicios destinados a satisfacer las necesidades básicas de la
población.
Que tal
como lo indica el Ministerio de Minas y Energía, el cierre de la frontera
produjo que la demanda de combustibles líquidos en los municipios objeto de la
declaratoria de emergencia se incrementara en 51 %, la cual debe cubrirse en su
mayoría con un aumento en la producción de la refinería de Barrancabermeja.
Que con
el fin de satisfacer el aumento de la demanda generado por el cierre de la
frontera, las barcazas que transportan el combustible desde Barrancabermeja
deben cargarse con mayores volúmenes, lo que a su vez exige que el caudal del
Río Magdalena ofrezca niveles de navegabilidad suficientes para barcazas de
mayor capacidad.
Que a
causa del fenómeno del Niño, a la fecha, el caudal del Río Magdalena no ofrece
los niveles de navegabilidad exigidos para las barcazas que, cargadas con
mayores volúmenes de combustible, deben zarpar desde la refinería de
Barrancabermeja.
Que a
través de Resolución 0899 del 15 de mayo 1999, el entonces Ministerio de
Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial otorgó a la compañía Emgesa
licencia ambiental para desarrollar el proyecto hidroeléctrico “El
Quimbo", el cual debería tener una capacidad instalada de 400 MW.
Que por
auto del 5 de febrero 2015, el  Tribunal Administrativo del Huila, en trámite
de una acción popular adelantada en contra de la firma Emgesa, ordenó como
medida cautelar, que dicha compañía se abstuviera de iniciar la actividad de
llenado del embalse hasta tanto se lograra un caudal óptimo de aguas;
disponiendo de manera simultánea, efectuar un monitoreo permanente al agua para
efectos de garantizar la calidad de la misma.
Que por
auto del 17 julio de 2015, Tribunal Administrativo del Huila constató que
dentro de las obligaciones contempladas en el licenciamiento ambiental, se
había advertido que Emgesa debía retirar material forestal y la biomasa del
vaso de la represa, actividad que Emgesa no procedió a ejecutar antes de
iniciar la fase de llenado. En consecuencia, y toda vez que resultaba
físicamente imposible impedir el llenado, la Corporación judicial ordenó
modificar la medida cautelar dispuesta y en su lugar señaló que se debía
suspender la actividad de generación de energía hasta tanto se retiraran los
desechos forestales y la biomasa, al tiempo que, estableció que la autoridad
ambiental debía certificar que no existía peligro de contaminación del recurso
hídrico.
Que no
obstante lo anterior, y con el fin de elevar el caudal del Río Magdalena, se
hace necesario habilitar flujo de agua del proyecto hidroeléctrico "El
Quimbo", actualmente suspendido por la citada decisión del Tribunal
Administrativo del Huila, dado que, de acuerdo con lo constatado por la Agencia
Nacional de Licencias Ambientales, las obligaciones impuestas por dicho
Tribunal en el auto del 17 julio 2015, relativas al retiro de la biomasa, se
han cumplido en un 99%.
Que en
las condiciones actuales, una vez iniciada la generación de energía eléctrica
por parte de Emgesa, se aportarán al Río Magdalena cantidades suficientes de
agua para elevar el nivel del mismo, en las magnitudes que requiere la
navegabilidad de las barcazas que transportan el combustible de que tratan los
considerados anteriores”.
Para la Sala no
existe conexidad externa entre los motivos expuestos para expedir el
Decreto 1770 de 2015 y la medida adoptada con el Decreto 1979 que se examina,
ya que la autorización para iniciar la generación de energía en el Proyecto
Hidroeléctrico El Quimbo y el consecuente incremento en el caudal del río
Magdalena, antes que contribuir al abastecimiento de combustible a los
municipios afectados, corresponde a una orden del Gobierno Nacional impartida
con el propósito deliberado de desconocer lo dispuesto en una decisión judicial
válidamente adoptada por el Tribunal Administrativo del Huila.
La separación
entre las ramas del poder público representa una de las conquistas más
importantes para el desarrollo y vigencia de los regímenes democráticos, el
respeto mutuo entre ellas es fundamento para el adecuado funcionamiento del
Estado, por lo mismo, toda usurpación o irrupción del Ejecutivo en el campo de
las competencias de la Rama Judicial debe ser censurado aun cuando esté
revestida de los más loables propósitos.
Las libertades
públicas y los derechos fundamentales sólo mantienen su vigencia en la medida
que los agentes estatales observen las reglas que la Constitución Política les
impone, todo acto transgresor de estas normas básicas es altamente reprochable
por las nefastas consecuencias que entraña y por el mensaje equivoco que envía
a una comunidad que espera de sus gobernantes un comportamiento ajeno a toda
arbitrariedad.
7.1.2. Conexidad
interna. Para
la Sala, la medida adoptada mediante el Decreto bajo examen no está relacionada
en forma directa y específica con las consideraciones invocadas en el mismo. La
decisión se fundamenta en:
“Que
por auto del 5 de febrero 2015, el  Tribunal Administrativo del Huila, en
trámite de una acción popular adelantada en contra de la firma Emgesa, ordenó
como medida cautelar, que dicha compañía se abstuviera de iniciar la actividad
de llenado del embalse hasta tanto se lograra un caudal óptimo de aguas;
disponiendo de manera simultánea, efectuar un monitoreo permanente al agua para
efectos de garantizar la calidad de la misma.
Que por
auto del 17 julio de 2015, el Tribunal Administrativo del Huila constató que
dentro de las obligaciones contempladas en el licenciamiento ambiental, se
había advertido que Emgesa debía retirar material forestal y la biomasa del
vaso de la represa, actividad que Emgesa no procedió a ejecutar antes de
iniciar la fase de llenado. En consecuencia, y toda vez que resultaba
físicamente imposible impedir el llenado, la Corporación judicial ordenó
modificar la medida cautelar dispuesta y en su lugar señaló que se debía
suspender la actividad de generación de energía hasta tanto se retiraran los
desechos forestales y la biomasa, al tiempo que, estableció que la autoridad
ambiental debía certificar que no existía peligro de contaminación del recurso
hídrico.
Que no
obstante lo anterior, y con el fin de elevar el caudal del Río Magdalena, se
hace necesario habilitar flujo de agua del proyecto hidroeléctrico "El
Quimbo", actualmente suspendido por la citada decisión del Tribunal
Administrativo del Huila, dado que, de acuerdo con lo constatado por la Agencia
Nacional de Licencias Ambientales, las obligaciones impuestas por dicho
Tribunal en el auto del 17 julio 2015, relativas al retiro de la biomasa, se
han cumplido en un 99%”.
La Sala observa
que el Gobierno Nacional autorizó el inicio de la generación de energía
eléctrica en el Proyecto Hidroeléctrico El Quimbo, con conocimiento pleno de la
existencia de un proceso judicial que cursa en el Tribunal Administrativo del
Huila en el cual se ordenó como medida cautelar que EMGESA S.A. E.S.P. debe
abstenerse de iniciar la actividad de llenado del embalse hasta tanto se
lograra un caudal óptimo de aguas; sin embargo, contra todo pronóstico, el
Ejecutivo decidió arrasar la orden judicial e imponer su orden afirmando que la
ANLA certificó que las obligaciones impuestas por el Tribunal se hallaban
cumplidas en un 99%, función esta que corresponde al Juez del respetivo proceso
quien es el único competente para valorar y decidir sobre el informe que fue
requerido a la ANLA.
Contrario a lo
afirmado por el Gobierno Nacional, a folio 155 del expediente aparece el
concepto técnico elaborado por personal adscrito a la Subdirección de Regulación
y Calidad Ambiental de la Corporación Autónoma Regional del Alto Magdalena
–CAM-, documento solicitado por el Tribunal Administrativo del Huila y enviado
el 3 de noviembre de 2015, en el que se afirma:
“…
EMGESA no ha retirado la totalidad de la madera, guadua y demás biomasa
aprovechada en el vaso del embalse por debajo de la cota 708, tal como es el
caso del acopio temporal de San Francisco donde se encontraron 603.6 m3 de
madera apilada en arrumes, ubicada por debajo de la cota antes mencionada, lo
cual demuestra incumplimiento a lo ordenado en la Resolución 0759 de junio 26
de 2015.
(…)
d) EMGESA debe retirar con urgencia la madera, guadua
y demás biomasa que aún se encuentra flotando en el embalse o en zonas por
debajo de la cota 708, para evitar su inminente descomposición y posible
afectación al recurso hídrico del embalse, adicional a la reconocida en la
Licencia Ambiental del PHEQ”[32].
Es decir, el
Decreto 1979 de 2015 está motivado en la existencia de un proceso judicial que
cursa en el Tribunal Administrativo del Huila, proceso que representa un
obstáculo para que EMGESA S.A. E.S.P. inicie la generación de energía eléctrica
y, en lugar de seguir las reglas propias del respeto a las decisiones
judiciales, en forma desproporcionada el Gobierno Nacional optó por asumir las
funciones del Tribunal procediendo a valorar las pruebas y a adoptar decisiones
que, se reitera, sólo competen al Juez de la acción popular que se sigue en la
ciudad de Neiva.
7.1.3. El análisis
sobre conexidad externa e interna permite establecer que la medida adoptada por
el legislador de excepción no pretende hacer frente a la crisis originada por
la crisis fronteriza, sino disponer sobre la generación de energía en una
hidroeléctrica que como la de El Quimbo se encuentra a cientos de kilómetros de
los municipios afectados, sin que haya una prueba que demuestre con alto grado
de certeza que el Gobierno Nacional no contaba con otros mecanismos menos
onerosos para atender el desabastecimiento de combustibles líquidos.
7.2. Análisis de finalidad.
Considera
la Sala que la medida adoptada mediante el Decreto 1979 de 2015 no está directa
y específicamente orientada a conjurar la crisis causada en la frontera y a
impedir la extensión de sus efectos, en cuanto no tiene la potencialidad de
proveer al Gobierno Nacional de instrumentos adecuados e indispensables para abastecer
a los municipios afectados con la cantidad de combustibles líquidos requeridos.
La medida analizada no es necesaria,
adecuada e indispensable para lograr los fines de la declaratoria de emergencia;
esto por cuanto  el Gobierno Nacional no valoró otros medios para hacer frente
al desabastecimiento de combustibles líquidos, entre ellos el transporte en carro
tanques utilizando la red vial e implementado planes e incentivos para esta
clase de actividad; se limitó a adoptar la medida sin ponderar los efectos
colaterales relacionados con costos ambientales, sociales, culturales y económicos
que indudablemente afectan a las personas que habitan, trabajan y obtienen los
recursos para su sustento diario en las áreas aledañas al embalse.
El Gobierno Nacional reconoció las
repercusiones de su actuación cuando afirmó estar consciente “… de que la
decisión de habilitar la producción energética de El Quimbo traería consigo la
limitación y afectación de derechos fundamentales, consideró indispensable
utilizar las facultades ofrecidas por el Estado de Emergencia para adoptar esa
decisión, por lo cual, justamente, comunicó la expedición del Decreto 1979 de
2015 al Secretario General de la Organización de Naciones Unidas –ONU-, y al
Secretario General de la Organización de Estados Americanos –OEA-, en
cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 16 de la Ley 137 de 1994”[33].
7.3.   Análisis de necesidad. La medida
legislativa adoptada con el Decreto 1979 no es necesaria para alcanzar los
fines que llevaron a la declaratoria de la emergencia. La necesidad de
abastecer de combustible líquido a los municipios afectados con la crisis
fronteriza no puede ser satisfecha a expensas de los derechos colectivos y
ambientales de quienes han resultado beneficiados con la medida cautelar
dispuesta por el Tribunal Administrativo del Huila y que el Gobierno Nacional
decidió remover sin ponderar adecuadamente las consecuencias de su actuación.
Habría podido el Gobierno proveer otros
medios de transporte para los combustibles, contar con la entrada en
funcionamiento de la refinería de Cartagena y evaluar la importación a través
de los puertos de Cartagena y de Santa Marta, sin sacrificar los derechos de
los accionantes en la causa judicial que se sigue en el municipio de Neiva.
El Ejecutivo pudo expedir Decretos
promoviendo otros medios de transporte, entre ellos el terrestre, sin menoscabar
garantías constitucionales ni intereses de personas que vienen reclamando la
protección de los derechos colectivos a un ambiente sano, a la salubridad
pública, a la seguridad alimentaria, y a la seguridad y prevención de desastres
técnicamente previsibles.
7.4.   Análisis de proporcionalidad. Afirma el Gobierno
Nacional que la decisión de facilitar el abastecimiento de combustible a la
zona de frontera desde la refinería de Barrancabermeja es más eficiente y menos
onerosa de lo que podrían resultar otras alternativas de suministro, como la
importación de combustible[34].
Sin embargo, no aporta elementos que permitan discernir sobre esta afirmación,
entre ellos los cálculos de los costos económicos y financieros requeridos para
la importación a través de los puertos de Santa Marta y de Cartagena, limita su
intervención a afirmar que la medida adecuada es la dispuesta en el Decreto que
se examina.
Tampoco evalúa el Gobierno los costos
ambientales, alimentarios, sociales, culturales y económicos que acarrea su
decisión respecto del entorno natural y de las personas que habitan cerca del
Proyecto Hidroeléctrico El Quimbo, por cuanto asume que su visión acerca de la
manera de afrontar el desabastecimiento de combustibles es la única y sin
posibilidad de evaluar otras, entre ellas la de transportar los insumos por vía
terrestre o la de considerar la entrada en funcionamiento de la refinería de
Cartagena, inaugurada el 21 de octubre pasado a un costo superior a los 8.000
millones de dólares y proyectada para superar en capacidad a la refinería de
Barrancabermeja.
Por lo anterior, la Sala encuentra que la
medida adoptada con el Decreto 1979 de 2015 es desproporcionada por no ponderar
otras posibilidades eventualmente menos costosas y por excesiva respecto de la
finalidad propuesta, que no es otra que la de hacer frente al desabastecimiento
de combustible en la zona afectada por la crisis fronteriza.
Por lo anterior,
la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
Pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Declarar INEXEQUIBLE el
Decreto Legislativo número 1979 del 6 de octubre de 2015, "Por el cual
se desarrolla el Decreto 1770 del 7 de septiembre de 2015 y se autoriza el
inicio de la generación de energía eléctrica en el proyecto hidroeléctrico El
Quimbo".
Cópiese, notifíquese,
comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y
archívese el expediente.
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Presidenta (e)
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
Impedimento aceptado
LUIS GUILLERMO
GUERRERO PÉREZ
Magistrado
Con aclaración de voto
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
ALBERTO ROJAS RIOS
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1]  Diario oficial número 49.657 del 6 de octubre de 2015.
[2] Informe presentado el 9 de noviembre de 2015. Folio 161 y
siguientes del expediente.
[3] La lectura de esta certificación da a entender que la fecha
correcta es la del 25 de noviembre de 2014.
[4] Escrito recibido el 27 de octubre de 2015, anexado a folio 67 y
siguientes.
[5] Recibido el 28 de octubre de 2015, anexado a folio 117 y
siguientes.
[6] Oficio
recibido en la Secretaría General de la
Corte Constitucional el 28 de octubre de 2015 y anexado a folios 117 y
siguientes del expediente.
[7] Folio 143 y siguientes del expediente.
[8] Folio 186 y siguientes.
[9] Folio 190 y siguientes.
[10] Folio 181 y siguientes del expediente.
[11] Folio 158 y siguientes.
[12] Folio 147 y siguientes.
[13] Cfr.
sentencias C-004 de 1992, C-447 de 1992, C-366 de 1994, C-122 de 1997, C-122 de
1999, C-216 de 1999 y C-135 de 2009.
[14] Por la ministra de relaciones exteriores firmó la viceministra de
relaciones exteriores, encargada de las funciones del despacho de la ministra;
y por la ministra de cultura firmó la viceministra de cultura encargada de las
funciones del despacho de la ministra, lo cual no implica un vicio de forma en
la expedición del decreto.
[15] El estado de emergencia fue declarado el siete (7) de septiembre de
2015 por un término de treinta (30) días calendario, es decir, estuvo vigente
hasta el pasado seis (6) de octubre, fecha en la cual fue expedido el Decreto
1979.
[16] Se
recibió copia auténtica del Decreto 1979 de 2015 el día 7 de octubre de 2015.
[17] Sentencia C-135 de 2009.
[18]
Precepto desarrollado por el artículo 39 de la
LEEE cuyo tenor es el siguiente:
“Si dentro de los tres días siguientes a
la declaratoria del Estado de Conmoción Interior, el Congreso no se halla
reunido, lo hará por derecho propio y el Gobierno le rendirá inmediatamente un
informe sobre las razones que determinaron la declaración.  También deberá
presentarle un informe cuando sea necesario prorrogar el Estado de Conmoción
Interior.
Cada una de las Cámaras dispondrá de un
plazo máximo de 15 días para pronunciarse sobre los informes de que trata el
presente artículo.
Mientras subsista la
Conmoción Interior, el Gobierno enviará cada treinta días un informe sobre la
evolución de los acontecimientos, las medidas adoptadas, su evaluación, así
como de las investigaciones en curso sobre eventuales abusos en el uso de las
facultades.
Cuando
haya lugar, las Comisiones de Derechos Humanos y Audiencias, presentarán ante
la respectiva Cámara las recomendaciones que juzguen convenientes y necesarias”.
[19] Sentencia C-135 de 2009.
[20] Esta Ley regula lo atinente al Estado de Emergencia
Económica, Social y Ecológica, particularmente entre los artículo 46 y 50,
según los cuales:
Artículo 46. Declaratoria del Estado de Emergencia
Económica, Social y Ecológica. Cuando sobrevengan hechos distintos de los previstos en los
artículos 212 y 213 de la Constitución, que perturben o amenacen perturbar en
forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que
constituyen grave calamidad pública, podrá el Presidente, con la firma de todos
los Ministros, declarar el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica.
En el decreto declarativo el Gobierno
deberá establecer la duración del Estado de Emergencia, que no podrá exceder de
treinta días y convocara al Congreso, si no se halla reunido, para los 10 días
siguientes al vencimiento del termino de dicho Estado.
De conformidad con la Constitución, en
ningún caso, los Estados de Emergencia sumados podrán exceder de noventa días
en el año calendario.
Artículo 47. Facultades. En virtud de la declaración del Estado
de Emergencia, el Gobierno podrá dictar decretos con fuerza de ley, destinados
exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos.
Los decretos deberán referirse a materias
que tengan relación directa y especifica con dicho Estado.
Parágrafo. Durante el Estado de Emergencia, el Gobierno podrá establecer
nuevos tributos o modificar los existentes. En estos casos las medidas dejaran
de regir al término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso,
durante el año siguiente, les otorgue carácter permanente.
Artículo 48. Informes al Congreso. El Gobierno le rendirá al Congreso un
informe motivado sobre las causas que determinaron la declaración y las medidas
adoptadas.
El Congreso examinará dicho informe en un
plazo hasta de treinta (30) días, prorrogables por acuerdo de las dos Cámaras,
y se pronunciara sobre la conveniencia y oportunidad de las medidas adoptadas.
Artículo 49. Reforma, adiciones o derogaciones de
medidas. El Congreso
podrá, durante el año siguiente a la declaratoria del Estado de Emergencia, reformar,
derogar, o adicionar los decretos legislativos que dicte el Gobierno durante
dicho Estado, en aquellas materias que ordinariamente son de iniciativa
gubernamental.
También podrá, en cualquier momento,
ejercer estas atribuciones en relación con las materias que sean de iniciativa
de sus miembros.
Artículo 50. Derechos sociales de los trabajadores. De conformidad con la Constitución, en
ningún caso el Gobierno podrá desmejorar los derechos sociales de los
trabajadores mediante los decretos legislativos dictados durante el Estado de
Emergencia.
[21]
Constitución Política y artículo 5º de la
Ley 137 de 1994, Estatutaria de los Estados de Excepción.
[22]
Artículo 4º de la Ley 137 de 1994, Estatutaria de los Estados de Excepción.
[23] En la
sentencia C-179 de 1994, que examinó el proyecto de ley Estatutaria de los
Estados de Excepción, la Corte señaló: “No obstante su naturaleza
restrictiva, dentro de un Estado de derecho las normas de excepción han de
mantener el sello que a éste le es inherente, a saber: 1. el gobernante, no
obstante su mayor poder discrecional, está sujeto a control en todos los actos
que, dentro de la nueva situación realice, y 2. la restricción de las libertades
y derechos fundamentales ha de tener como propósito esencial la preservación de
esos mismos bienes, que de ninguna manera pueden ser destruidos sino
provisoriamente limitados, con el propósito de que la obediencia al derecho se
restaure y las libertades y derechos recobren la vigencia plena de que gozan en
tiempo de normalidad. Es lo que pudiéramos llamar la paradoja de los estados de
excepción: las libertades públicas y los derechos fundamentales se restringen,
en beneficio de esos mismos bienes”.
[24]
Sentencias C-137 de 1999, C-373 de 1994 y C-179 de 1994.
[25] En la
sentencia C-149 de 2003, la Corte manifestó: “Este
juicio comprende dos partes en las cuales se juzga si el Presidente como
responsable del orden público  incurrió en un error manifiesto de apreciación
acerca de la necesidad de la medida: a) el juicio de necesidad fáctica,
orientado a examinar si las medidas adoptadas para lograr el restablecimiento
del orden perturbado son necesarias para superar las causas de perturbación o
impedir la extensión de sus efectos; y b) el juicio de necesidad jurídica, o
juicio de subsidiariedad, dirigido a establecer si existen normas que regulen
situaciones similares en tiempos de normalidad y, en caso afirmativo, si estas
medidas ordinarias preexistentes son idóneas para enfrentar la situación
excepcional”.
[26] En la
sentencia C-149 de 2003, se expuso: “Este juicio tiene dos manifestaciones.
La primera de orden policivo, consistente en analizar la relación entre la
medida adoptada y la gravedad de los hechos que busca conjurar. Sería
inexequible entonces la medida excepcional que restringe drásticamente los
derechos constitucionales para asegurar una mínima o insignificante mejoría de
la situación de orden público. La segunda manifestación del juicio se orienta a
verificar que no exista una restricción innecesaria de los derechos y
libertades pues tal limitación “sólo será admisible en el grado estrictamente
necesario para buscar el retorno a la normalidad.”  Se trata
aquí de la existencia de un medio exceptivo menos drástico o lesivo que tenga
igual o mayor efectividad que el medio escogido, caso en el cual esta medida
también se torna inexequible por desproporcionada. Tal como lo ha reiterado
esta Corporación en varias oportunidades, el principio de proporcionalidad “es
un concepto relacional cuya aplicación busca colocar dos magnitudes en relación
de equilibrio. El concepto de la proporcionalidad remite a la relación de
equilibrio entre distintos pares de conceptos, como supuesto de hecho y
consecuencia jurídica, afectación y defensa, ataque y reacción. (...).”(Corte
Constitucional, Sentencia C-916 de 2002…). Este principio tiene una aplicación
específica en materia del ejercicio de las facultades del Gobierno en estados
de excepción”.
[27] En la
sentencia C-179 de 1994, la Corte al examinar el artículo 47 del proyecto de
Ley Estatutaria de los Estados de Excepción, en cuanto a las facultades del
Gobierno en virtud de la declaratoria del estado de emergencia, señaló que los
decretos legislativos i) deben guardar relación de conexidad directa y
específica con las causas invocadas para declararlo y ii) su validez depende de
su finalidad que debe consistir en conjurar la crisis e impedir la extensión de
sus efectos, la proporcionalidad de las medidas que se dicten para conjurar las
circunstancias de crisis y la necesidad de las mismas.
[28] Ver a folio 162 certificación de la Secretaría General del Tribunal
Administrativo del Huila.
[29] Folio 94 del expediente.
[30] Folios 209 a 211 del expediente.
[31] La refinería de Cartagena –REFICAR-, fue inaugurada por el
Presidente de la República el 21 de octubre de 2015. Según lo afirmado durante
el acto de inauguración, cuando esté en plena producción procesará 165.000
barriles de petróleo diarios. La refinería tiene capacidad de transformar crudo
en gasolina, combustible de aviación (jet fuel), diésel de bajo y ultra bajo
azufre. Según el Gobierno Nacional la carga de la refinería de Barrancabermeja
puede llegar a los 240 mil barriles diarios (folio 90 del expediente).
[32] Concepto elaborado por la CAM, solicitado por el Tribunal mediante
oficio No. 6618 del 30 de septiembre de 2015, en el marco de la acción popular
interpuesta por Comepez S.A. y otros contra EMGESA S.A. E.S.P. y otros,
producto de las visitas de seguimiento realizadas los días 21, 22, 23, 26, 27 y
28 de octubre de 2015, a los acopios final de Balseadero y a todos los acopios
temporales  dispuestos por EMGESA para ubicar la madera y la guadua extraída
del vaso del embalse del Proyecto Hidroeléctrico El Quimbo. Copia de este
informe fue enviada al Director General de la ANLA y al Ministro de Ambiente y
Desarrollo Sostenible.
[33] Intervención de la Presidencia de la República, folio 99 del
expediente.
[34] Intervención de la Presidencia de la República, folio 102.