SU355-20
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia SU355/20
Referencia: Expediente T-7.494.532
Acción de tutela presentada por el Consejo Superior de la
Judicatura en contra de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del
Consejo de Estado.
Procedencia: Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso
Administrativo, del Consejo de Estado.
Asunto: Control abstracto de constitucionalidad ejercido por el
Consejo de Estado.
Magistrada Ponente:
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Bogotá D.C., veintisiete (27) de agosto de dos mil veinte
(2020)
La Sala Plena
de la Corte Constitucional, integrada por el Magistrado Alberto Rojas Ríos,
quien la preside, y los Magistrados Richard Steve Ramírez Grisales (E),
Diana Fajardo Rivera, Luis Guillermo Guerrero Pérez, Alejandro Linares
Cantillo, Antonio José Lizarazo Ocampo, Gloria Stella Ortiz Delgado, Cristina
Pardo Schlesinger y José Fernando Reyes Cuartas, en ejercicio de sus
competencias constitucionales y legales, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
En el trámite de revisión
del fallo de segunda instancia, dictado por la Sección Cuarta de la Sala Plena
de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, el 30 de mayo de 2019,
que confirmó la providencia de la Sección Segunda, Subsección B, de la misma
Corporación del 5 de julio de 2018, en el proceso de tutela promovido por el
Consejo Superior de la Judicatura en contra de la decisión de la Sala Plena de
lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, del 6 de febrero de 2018.
El 20 de
agosto de 2019, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 86 de la
Constitución Política y 33 del Decreto 2591 de 1991, la Sala de Selección
Número Ocho de la Corte Constitucional escogió el expediente de la referencia
para su revisión y lo repartió a la Magistrada Ponente, el 4 de septiembre del
2019.
El 9 de
octubre de 2019, la Sala Plena de la Corte Constitucional decidió asumir el
conocimiento de este asunto, con fundamento en los artículos 59 y 61 del
Reglamento Interno de la Corte Constitucional.
De acuerdo con
el artículo 34 del Decreto 2591 de 1991, la Sala Plena procede entonces a
dictar la sentencia correspondiente, con fundamento en los siguientes
I.
ANTECEDENTES
El 1° de junio
de 2018, el Consejo Superior de la Judicatura[1]
presentó acción de tutela en contra de la sentencia del 6 de febrero de 2018[2], dictada
por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, por
considerar que la decisión proferida por esa Corporación vulneró sus derechos
al debido proceso, a la defensa y a la administración de justicia. Para la
Corporación accionante, la providencia en mención incurrió en un defecto por violación
directa de la Constitución y por desconocimiento del precedente
constitucional, al contradecir lo establecido en
la Sentencia C-285 de 2016[3].
También alegó un defecto orgánico, dado que la decisión
asignó al Congreso, en virtud de su interpretación
particular, una competencia que la Constitución no le atribuyó, tendiente a
exigir la expedición de una ley destinada a la regulación de la convocatoria
pública orientada a la selección de los candidatos para integrar la Comisión
Nacional de Disciplina Judicial[4]. A continuación, se precisan los fundamentos jurídicos del amparo
constitucional presentado.
A. Hechos y pretensiones
Antecedentes
constitucionales previos
1.
A través del Acto Legislativo 02 de 2015[5], el
Congreso de la República introdujo una serie de modificaciones constitucionales
a las funciones atribuidas a las Altas Cortes para la designación y elección de
los servidores públicos, y propuso un nuevo esquema de gobierno y
administración de la Rama Judicial. Una de tales transformaciones, entre muchas
otras, fue la eliminación del Consejo Superior de la Judicatura, que se
sustituyó por tres instituciones concretas: el Consejo de Gobierno Judicial, la
Gerencia de la Rama Judicial y la Comisión Nacional de Disciplina Judicial.
Este nuevo modelo de gobierno
y administración judicial fue demandado ante la Corte Constitucional por
suprimir dos principios esenciales que orientan la organización del Estado y la
configuración de la Rama Judicial: los principios de independencia y
autonomía judicial. A juicio del demandante, las
modificaciones realizadas mediante el Acto Legislativo 02 de 2015 trastocaron
estos principios que, al ser elementos definitorios del ordenamiento superior,
no podían ser sustituidos o eliminados por el Congreso por ser fundamento de la
organización del Estado, de las relaciones entre los poderes públicos, y ejes
centrales de la organización de la Rama Judicial.
2.  En la Sentencia C-285 de 2016[6], la Corte
Constitucional dio respuesta a las acusaciones indicadas. En dicha providencia
esta Corporación acogió varios de los argumentos presentados por el actor, y
declaró la inexequibilidad de los artículos 15 (parcial)[7], 16[8], 17
(parcial)[9],
18[10]
transitorio (parcial) y algunos apartes de artículo 26[11] del Acto
Legislativo 02 de 2015 (en adelante, A.L. de 2015), por estimar que el esquema
introducido por la reforma constitucional suprimió el autogobierno judicial, en
contraposición a los principios de separación de poderes e independencia
judicial.
2.1.
La providencia evaluó las normas acusadas
bajo la existencia de vicios de
orden competencial[12] y consideró que el autogobierno
judicial, entendido como la capacidad de la Rama Judicial para gestionarse
y conducirse a sí misma sin la dependencia e interferencia de otros poderes y
órganos del Estado, es un eje definitorio de la Constitución. En esa medida, como el mencionado autogobierno materializa los
principios de independencia y autonomía judicial, la Sala Plena concluyó que el nuevo esquema de gobierno y de administración judicial sustituía
la Constitución, en la medida en que: (i) su
estructuración desconoció tanto la prohibición de concentración de funciones
como el equilibrio de poderes; (ii) se edificó en oposición a los
principios de neutralidad e imparcialidad de la Rama Judicial, al permitir que
el órgano de gobierno estuviera integrado por los mismos destinatarios de la administración
de justicia; (iii) sustrajo a los órganos de gobierno y administración
de la Rama Judicial de las herramientas para conducir el poder judicial[13] y finalmente, en ese
contexto de debilidad institucional originado por la reforma, (iv)
institucionalizó un sistema de interferencias en la administración del poder
judicial por parte de actores externos a la Rama Judicial, incluidas instancias
gubernamentales.
2.2. La sentencia de constitucionalidad determinó entonces la eliminación del
Consejo de Gobierno Judicial y de la Gerencia de la Rama Judicial, preservó la
Comisión Nacional de Disciplina Judicial –dada la ineptitud de los cargos de la
demanda[14]–,
y decretó que la expresión “Consejo de Gobierno Judicial” fuera
sustituida por la de “Consejo Superior de la Judicatura” en los
artículos 8º , 11 y 19 del acto legislativo, con el propósito de mantener vigente la operatividad de los órganos y las funciones
existentes en la Constitución. Además, con el ánimo de evitar dificultades en
la articulación del texto constitucional, la providencia sostuvo, en lo que
compete a la interpretación y configuración de los artículos constitucionales
mencionados, las precisiones que siguen:
“[L]a Sala advierte que, de la conjunción
del anterior conjunto de decisiones, sin ninguna consideración
adicional, se desprendería un desajuste en la armonía del texto
constitucional, como quiera que la reviviscencia de algunas disposiciones
originales de la Carta y la permanencia de otras introducidas por la reforma,
tendría como consecuencia que surjan: (i) incoherencias en la redacción de la
norma fundamental, (ii) vacíos aparentes en la distribución de las competencias
de los órganos constituidos, y (iii) duplicidades en la numeración de los
artículos superiores.
En ese sentido, este Tribunal con el
fin de cumplir con su función de guardar la integridad de la Constitución
(artículo 241 superior), estima pertinente adoptar una serie de medidas para
impedir que la decisión de inexequibilidad parcial del Acto Legislativo 02 de
2015, produzca los aludidos efectos en el texto constitucional y sea factor de
inseguridad jurídica, o incluso, de bloqueo constitucional. Para el
efecto, la Corte examinará, en cada uno de los artículos demandados, los
efectos de las decisiones a adoptar y determinará las medidas pertinentes para
evitar incoherencias de redacción, aparentes lagunas o duplicidades en la
numeración de los artículos.
(…)
-
Remisiones
(Artículos 8, 11 y 19 del Acto Legislativo 02 de 2015)
La Corte encuentra que en
los artículos 8, 11 y 19 del Acto Legislativo 02 de 2015 hacen remisiones al
Consejo de Gobierno Judicial y a la Gerencia de la Rama Judicial, las cuales
por materializar la sustitución de la Constitución serán declaradas
inexequibles. Sin embargo, comoquiera que su eliminación del texto
constitucional sin consideración alguna generaría incoherencias y vacíos en el
mismo, se declarará que en las disposiciones superiores a las que tales
artículos aluden, (i) La expresión “Consejo de Gobierno Judicial” se
sustituye por “Consejo Superior de la Judicatura” y, (ii) se suprime
la expresión “y adelantada por la Gerencia de la Rama Judicial”.
Al respecto, la Sala aclara que esta
determinación, además de conservar la integridad de la Constitución, pretende
salvaguardar el espíritu de las disposiciones de la reforma que no son
declaradas inexequibles, pues de no hacerse dichas precisiones, ante la
expulsión del ordenamiento jurídico de los artículos que consagran el Consejo
de Gobierno Judicial y la Gerencia de la Rama Judicial, no sería posible
(i) adelantar el proceso de convocatoria y elaboración de las listas de
elegibles para la conformación de la Comisión de Aforados (Artículo 8 del Acto
Legislativo 02 de 2015, el cual adiciona el artículo 178A al texto de la
Constitución[15]),
ni, (ii) Adelantar el proceso de convocatoria y elaboración de las listas de
elegibles para la conformación de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de
Estado (Artículo 11 del Acto Legislativo 02 de 2015, el cual modifica el
artículo 231 superior[16]),
ni, finalmente, (iii) Adelantar el proceso de convocatoria y elaboración
de las listas de elegibles para la conformación de la Comisión Nacional de
Disciplina Judicial (Artículo 19 del Acto Legislativo 02 de 2015, que adiciona
el artículo 257A al texto de la Carta Política[17]).
Además, la decisión de atribuirle al
Consejo Superior de la Judicatura las funciones asignadas al Consejo de
Gobierno Judicial y a la Gerencia de la Rama Judicial en relación con la
conformación de las listas de elegibles de la Comisión de Aforados, la Corte
Suprema de Justicia, el Consejo de Estado y la Comisión Nacional de Disciplina
Judicial, respeta la intención del constituyente derivado de que sea a los
órganos de autogobierno judicial a quienes corresponda elaborar las listas para
la selección de magistrados, sin perjuicio de que dicha función pueda ser
atribuida posteriormente a otros órganos en una eventual reforma
constitucional.
En ese sentido, se resalta que la
decisión de la Corte respeta la voluntad de la reforma de que la conformación
de las listas esté precedida por una convocatoria pública reglada y de que sea
otro órgano distinto al de autogobierno judicial el que decida finalmente la
elección de los magistrados, puesto que el Consejo Superior de la Judicatura
será el encargado de adelantar el proceso de selección de los candidatos para
el respectivo cargo, para que sean el Congreso de la República, la Corte
Suprema de Justicia y el Consejo de Estado quienes determinen la persona que
ejercerá la magistratura.
Así las cosas, los artículos 178A, 231 y
257A de la Constitución, en lo que respecta a las anteriores consideraciones,
quedarán así:
“Artículo 178A: (…) La
Comisión estará conformada por cinco miembros, elegidos por el Congreso en
Pleno para periodos personales de ocho años, de listas enviadas por el Consejo
Superior de la Judicatura y elaboradas mediante convocatoria pública en los
términos que disponga la ley (…).”
“Artículo 231. Los
Magistrados de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado serán
elegidos por la respectiva Corporación, previa audiencia pública, de lista de
diez elegibles enviada por el Consejo Superior de la Judicatura tras una
convocatoria pública reglada de conformidad con la ley (…).”
“Artículo 257A. La Comisión
Nacional de Disciplina Judicial ejercerá la función jurisdiccional
disciplinaria sobre los funcionarios y empleados de la Rama Judicial. Estará
conformada por siete Magistrados, cuatro de los cuales serán elegidos por el
Congreso en Pleno de ternas enviadas por el Consejo Superior de la Judicatura
previa convocatoria pública reglada, y tres de los cuales serán elegidos por el
Congreso en Pleno de ternas enviadas por el Presidente de la República, previa
convocatoria pública reglada. Tendrán periodos personales de ocho años, y
deberán cumplir con los mismos requisitos exigidos para ser Magistrado de la
Corte Suprema de Justicia (…).[18]”
(Las subrayas y negrillas están fuera del
original).
2.3. Con fundamento en
las consideraciones anteriores, los numerales primero, cuarto y quinto de la Sentencia
C-285 de 2016 establecieron lo siguiente:
“PRIMERO.
- Declarar INEXEQUIBLE el artículo 15 del
Acto Legislativo 02 de 2015, salvo en lo que tiene que ver con la derogatoria
tácita del numeral 2º del artículo 254 de la Constitución, en relación con la
cual la Corte se INHIBE de pronunciarse de fondo por ineptitud
sustantiva de la demanda. En consecuencia, de conformidad con lo expuesto en la
parte motiva de esta providencia, el artículo 254 de la Carta Política quedará
así: “Artículo 254. El Consejo Superior de la Judicatura estará integrado
por seis magistrados elegidos para un período de ocho años, así: dos por la
Corte Suprema de Justicia, uno por la Corte Constitucional y tres por el
Consejo de Estado.”
CUARTO. - Declarar INEXEQUIBLE el
artículo 18 transitorio del Acto Legislativo 02 de 2015, con excepción de los
siguientes pronunciamientos:
- Se
declara EXEQUIBLE el literal f), del numeral 1º, salvo en lo
referente a la expresión “También ejercerán la función prevista en el
artículo 85, numeral 18, de la Ley 270 de 1996”, que se declara INEXEQUIBLE.
- Se
declara EXEQUIBLE el literal g), del numeral 1º, en su
totalidad.
- En
relación con la expresión “La autoridad nominadora para las Comisiones
Seccionales de Disciplina Judicial será la Comisión Nacional de Disciplina
Judicial”, prevista en el numeral 6, por las razones expuestas en esta
providencia, la Corte se INHIBE de pronunciarse de fondo por
ineptitud sustantiva de la demanda.
QUINTO.
- Declarar INEXEQUIBLES las remisiones al Consejo de Gobierno Judicial y a la
Gerencia de la Rama Judicial contenidas en los artículos 8, 11 y 19 del Acto
Legislativo 02 de 2015. En consecuencia, DECLARAR que en las disposiciones constitucionales a las que tales
artículos aluden, la expresión “Consejo de
Gobierno Judicial” se sustituye por “Consejo
Superior de la Judicatura”, y se suprime la
expresión “y adelantada por la Gerencia de la Rama Judicial”.
2.4. Ahora bien, aunque las normas
propuestas por el A.L. 02 de 2015 relacionadas con la Comisión Nacional de
Disciplina Judicial no fueron evaluadas por la sentencia, ya que se sustrajeron
del estudio de constitucionalidad, lo cierto es que tales preceptos sufrieron
en alguna medida modificaciones, a pesar de que la sentencia constitucional
enunciada se inhibió expresamente de su conocimiento. El motivo principal fue
el fenómeno de la integración del Consejo Superior de la Judicatura en el
ejercicio de funciones atribuidas inicialmente al Consejo de Gobierno Judicial
y a la Gerencia de la Rama Judicial, así como la declaratoria de inexequibilidad del artículo 18 transitorio del
A.L. 02 de 2015.
2.5. En tal virtud,
luego de las modificaciones introducidas por el Legislador y la modulación
efectuada por la Sentencia C-285 de 2016, el texto constitucional
correspondiente quedó estructurado de la siguiente forma:
Artículo
257A. La Comisión Nacional de Disciplina Judicial ejercerá la función
jurisdiccional disciplinaria sobre los funcionarios y empleados de la Rama
Judicial.
Estará
conformada por siete Magistrados, cuatro de los cuales serán elegidos por el
Congreso en Pleno de ternas enviadas por el Consejo de Gobierno Judicial
[Consejo Superior de la Judicatura] previa convocatoria pública reglada adelantada
por la Gerencia de la Rama Judicial, y tres de los cuales serán elegidos
por el Congreso en Pleno de ternas enviadas por el Presidente de la República,
previa convocatoria pública reglada. Tendrán periodos personales de ocho años,
y deberán cumplir con los mismos requisitos exigidos para ser Magistrado de la
Corte Suprema de Justicia.
Los
Magistrados de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial no podrán ser
reelegidos.
Podrá
haber Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial integradas como lo señale
la ley.
La
Comisión Nacional de Disciplina Judicial será la encargada de examinar la
conducta y sancionar las faltas de los abogados en ejercicio de su profesión,
en la instancia que señale la ley, salvo que esta función se atribuya por la
ley a un Colegio de Abogados.
Parágrafo.
La Comisión Nacional de Disciplina Judicial y las Comisiones Seccionales de
Disciplina Judicial no serán competentes para conocer de acciones de tutela.
Parágrafo
transitorio 1°. Los Magistrados de la Comisión
Nacional de Disciplina Judicial deberán ser elegidos dentro del año siguiente a
la vigencia del presente acto legislativo. Una vez posesionados, la Comisión
Nacional de Disciplina Judicial asumirá los procesos disciplinarios de la Sala
Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura. Los
actuales Magistrados de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo
Superior de la Judicatura, ejercerán sus funciones hasta el día que se
posesionen los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial. Las
Salas Disciplinarias de los Consejos Seccionales de la Judicatura serán
transformadas en Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial. Se garantizarán
los derechos de carrera de los Magistrados y empleados de las salas
disciplinarias de los Consejos Seccionales de la Judicatura quienes continuarán
conociendo de los procesos a su cargo, sin solución de continuidad.
2.6. Este es entonces el
contenido actual del artículo 257A constitucional, relativo a la Comisión
Nacional de Disciplina Judicial.
Reglamentación
de la convocatoria pública para integrar algunas de las ternas necesarias para
la conformación de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial
3. El
Consejo Superior de la Judicatura (en adelante CSJ), expidió los siguientes actos,
con el propósito de conformar las ternas para el nombramiento de los
Magistrados de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, así:
(i) el Acuerdo
PSAA16-10548 de 27 de julio de 2016, “Por medio del cual se
reglamenta la convocatoria pública para integrar las ternas de candidatos a
Magistrados de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial”, y
(ii) el Acuerdo PSAA16-10575 de
21 de septiembre de 2016, “Por el cual se formulan ante el Congreso de
la República, ternas para proveer cuatro cargos de Magistrados de la Comisión
Nacional de Disciplina Judicial”.
4. El Acuerdo PSAA16-10548, según su texto literal, se expidió con
fundamento en las atribuciones generales del CSJ, y en particular, siguiendo
los lineamientos de la Sentencia C-285 de 2016[19] de
la Corte Constitucional, y lo aprobado en sesión del 27 de julio de 2016 por
esa misma institución. El Acto en mención tenía los siguientes objetivos:
(a)
Reglamentar la convocatoria pública para
integrar las ternas de candidatos a Magistrados de la Comisión Nacional de
Disciplina Judicial (Art. 1).
(b)   Establecer los principios que deberían regir la convocatoria: publicidad,
transparencia, participación ciudadana, equidad de género, mérito y los mandatos
establecidos en el artículo 3° del CPACA, en lo pertinente (Art. 2).
(c)
Fijar los criterios de selección (Art. 4)[20].
(d)   Determinar las fases de la convocatoria pública[21], y
(e)    Precisar las condiciones de la invitación pública[22], así como
señalar la forma de inscripción de la hoja de vida, la publicación de escritos
y observaciones, la preselección, la entrevista y la publicación de los
seleccionados (Artículos 8 a 11).
5. El
Acuerdo PSAA16-10575 contenía, a su vez, las designaciones adelantadas
por esa Corporación para conformar las ternas que se formulaban al Congreso,
con el fin de proveer cuatro cargos de Magistrados de la Comisión Nacional de
Disciplina Judicial.
6. El Presidente de la
República, por su parte, mediante Decreto 1189 de 2016 reglamentó el
trámite de la convocatoria para la integración de tres de las ternas que le
correspondía designar en materia de candidatos a magistrados de la Comisión
Nacional de Disciplina Judicial (en adelante CNDJ).
No obstante, dicho
decreto fue declarado nulo por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo
del Consejo de Estado[23], mediante sentencia del 5 de
diciembre de 2017, C.P. Rocío Araujo Oñate[24]. En
dicha providencia, que fue anterior a la que es objeto de la acción de tutela
en esta oportunidad, el Consejo de Estado concluyó lo siguiente sobre el
decreto presidencial enunciado:
“La Sala Plena considera que el artículo
257-A de la Constitución Política no habilita al Presidente de la República
para dictar un decreto autónomo constitucional que regule la convocatoria
pública, cuyo propósito es la conformación de tres ternas a efectos de que sean
elegidos por el Congreso de la República, tres de los siete Magistrados de la
Comisión Nacional de Disciplina Judicial. Dicho de otra forma, el Decreto 1189
de 2016 no es un decreto autónomo constitucional (…). El Decreto 1189 de 2016
es contrario al artículo 126 de la Constitución Política, puesto que, ante la
ausencia de una disposición clara, expresa e inequívoca en el artículo 257-A de
la Constitución Nacional, que fije la competencia para expedir el reglamento en
cabeza del Presidente de la República, es necesario atender la cláusula general
de competencia que le asiste al Congreso de la República para realizar la ley
de convocatorias de servidores públicos que no deben acceder a la función
pública por concurso, y que deben ser elegidos por una corporación pública,
prevista en el artículo 126 [superior]”.
El
proceso ante el Consejo de Estado
El
medio de control de nulidad por inconstitucionalidad contra los Acuerdos
proferidos por el Consejo Superior de la Judicatura
7. Los ciudadanos Germán Calderón España[25], Jesús
Herney Cifuentes Gómez[26]
y Andrea Vargas Aguilera[27]
formularon demandas de nulidad por inconstitucionalidad ante el
Consejo de Estado[28],
en contra de los Acuerdos enunciados en el acápite anterior y contra la Sentencia
C-285 de 2016 de la Corte Constitucional. Los cargos formulados por los
accionantes en el proceso en mención pueden sintetizarse de la siguiente forma:
(i) Violación de la reserva de ley estatutaria[29]. A juicio
de los actores, la convocatoria pública reglada para conformar la Comisión
Nacional de Disciplina Judicial debe ser regulada por una norma de rango
estatutario, en la medida en que se trata de la elección de miembros y la
configuración de un órgano que administra justicia. Los demandantes señalaron
que, de conformidad con el artículo 126 superior[30],
–modificado por el A.L. 02 de 2015–, y de los artículos 152 y 257
constitucionales, la elección de servidores públicos atribuida a corporaciones
públicas debe estar precedida de una convocatoria reglada por la ley, y en este
caso en particular, dado el carácter de corporación pública de la CNDJ, la
reglamentación de la convocatoria para la selección de magistrados tiene
reserva de ley estatutaria. En tal sentido, no puede el Consejo Superior asumir
competencias que le corresponden, en principio, al Congreso de la República
(Art. 150 superior)[31].
(ii) Desconocimiento de la separación de poderes[32]. Para uno
de los actores, además de los cargos anteriores, se viola el principio de
separación de poderes, teniendo en cuenta que “la Corte Constitucional se
arrogó competencias para reformar la Carta Política que no le fueron
atribuidas”[33].
En consecuencia, además de su crítica a los acuerdos proferidos por el Consejo
Superior de la Judicatura solicita que se declare la nulidad de uno de los
apartes de la Sentencia C-285 de 2016 que confirió a dicha Corporación  la
facultad de integrar cuatro de las siete ternas para la elección de los
magistrados de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial.
(iii) Desconocimiento del artículo 254-2[34]
superior. Para otro de los demandantes, el Acuerdo No. PSAA16-10575 de 2016
desconoce el mencionado artículo constitucional. Según su interpretación, al
revivir dicha norma por la Corte Constitucional, el competente para conformar
todas las ternas a partir de esa disposición es ahora el Presidente de la
República y no el CSJ[35].
8. La Dirección Ejecutiva de la Administración
Judicial contestó la demanda mediante escrito en el que precisó que los
Acuerdos acusados fueron proferidos acorde con las precisas facultades
reglamentarias que le fueron asignadas al CSJ, por la Constitución y la Ley 270
de 1996. De esta manera, explicó, se adoptaron por vía analógica las “normas
vigentes que regulan el procedimiento de la convocatoria pública”, dado que
existe un marco general aplicable ante la ausencia concreta de una norma
especial. Por ende, en lo que corresponde al supuesto desconocimiento del
artículo 126 superior, la Dirección Ejecutiva consideró que la tesis de los
demandantes olvida que la Ley 270 de 1996 (Estatutaria de la Administración de
Justicia) regula el punto de la convocatoria, de una manera satisfactoria.
En ese
sentido, sostuvo que los demandantes omiten el hecho de que el artículo 76 de
la Ley Estatutaria 270 de 1996 establece reglas para el nombramiento de los
miembros de la actual Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de
la Judicatura a cargo del Congreso de la República, de ternas enviadas por el Gobierno
Nacional. Disposición que al ser analizada a la luz del A.L. 02 de 2015, que
creó la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, le confería al CSJ la
habilitación indicada. En especial, porque los miembros de la CNDJ debían ser
elegidos dentro del año siguiente a la vigencia de dicho acto. Una exigencia de
rango constitucional que debía ser cumplida de manera inmediata[36]. En ese
sentido, como la Ley 270 de 1996 ya tenía previstos los requisitos que rigen
para las convocatorias públicas, se atendió plenamente lo indicado en el
artículo 126 superior.
8.1. Resalta adicionalmente la Dirección
Ejecutiva de Administración Judicial que el constituyente le atribuyó en su
momento al Consejo Superior de la Judicatura, competencias para efectuar
convocatorias públicas regladas de manera directa. Se trata de una facultad
constitucional autónoma que le permite reglamentar también la que corresponde
al Acuerdo en mención, a efectos de elegir cuatro de las siete ternas que deben
ser presentadas al Congreso de la República. Tal competencia ha sido reconocida
por la Corte Constitucional en las sentencias C-350 de 1997, C-851 de 2001,
C-917 de 2002, C-384 de 2003 y C-307 de 2004, así como por la jurisdicción contencioso
administrativa en varias de sus providencias[37].
Si esa competencia no existiese y se acogiera plenamente la tesis desplegada
por los demandantes en el proceso indicado, “las elecciones de Procurador,
Magistrados de la Corte Constitucional, Corte Suprema de Justicia o Consejo de
Estado debe[rían] ser declaradas nulas”[38].
8.2. Por su parte, la Vicepresidencia
del Consejo Superior[39]
de la Judicatura y el ciudadano José Yesid Córdoba, presentaron en
el proceso, argumentos adicionales en favor de los Acuerdos proferidos por el
CSJ, como sigue:
(i)  El artículo 257A de la Carta, fue claro en señalar que la
Comisión Nacional de Disciplina Judicial, se conformaría de ternas presentadas
al Congreso, de las cuáles cuatro serían integradas por el CSJ “previa
convocatoria pública reglada”, sin que ello equivalga a que la regulación
penda necesariamente de la ley, pues dicha exigencia no fue incluida de manera
expresa en la mencionada norma constitucional.
(ii)   Una lectura sistemática de la Carta permite concluir que los
Acuerdos no desconocen el artículo 126 superior, porque al analizar el A.L. 02
de 2015 en su conjunto, se ve que algunas de las normas mencionadas, sí exigían
regulación de ley y otras no, lo que supone que el artículo 257A constitucional
no lo reclamaba necesariamente como requisito. Así, la lectura integral del
A.L. 02 de 2015 evidencia que el Presidente de la República y el CSJ tienen
competencias directas para efectuar la regulación, lo que se acompasa con el
plazo de un año exigido por la Constitución, para la designación de los
mencionados Magistrados.
(iii)  Lo anterior se corrobora, además, con el hecho de que la
Constitución le confirió al CSJ facultades reglamentarias, como lo sostiene
claramente la sentencia C-350 de 1997 de la Corte Constitucional.
(iv) En el mismo sentido, el Acuerdo demandado tampoco desconoce el
literal b) del artículo 152 constitucional, por cuanto en el parágrafo
transitorio del artículo 257A superior, se reglamentó de manera sustancial cómo
debía conformarse, por primera vez y de manera transitoria, la CNDJ, sin necesidad de una ley estatutaria previa.
El hecho de que el demandante omitiera pronunciarse sobre el parágrafo
transitorio, impidió ver que el CSJ tiene una facultad directa atribuida por la
Constitución, para hacer la primera designación de cuatro ternas de los
magistrados del CNDJ. De no interpretarse así el precepto constitucional, se
trataría entonces de una norma inocua, porque sería imposible cumplir el
mandato fijado por ella en un año, si se requiriera previamente de la
promulgación de una ley estatutaria para la configuración de la primera CNDJ.
La interpretación que se propone de la disposición, desde la perspectiva de los
intervinientes, se acompasa con la establecida por la Corte Constitucional[40] en la Sentencia
C-285 de 2016, de manera tal que el CSJ sí expidió el Acuerdo demandado
conforme al mandato previsto en el parágrafo transitorio del artículo 257A de
la Carta (artículo 19 del A.L. 02 de 2015), puesto que era la única manera
posible de dar cumplimiento a la decisión del constituyente, dentro del año
siguiente a la entrada en vigencia del A.L.
8.3. El Ministerio de Justicia y del
Derecho coadyuvó lo dicho por el Consejo Superior de la Judicatura. Así
que, a los argumentos presentados por esa entidad con anterioridad, agregó una
consideración adicional sobre el informe de ponencia para cuarto debate en
segunda vuelta, del A.L. 02 del 2015. Según el Ministerio, el informe resalta
que la convocatoria debía ser regulada por la ley. Sin embargo, también se
dispuso que mientras ella se expedía, la “convocatoria podía ser adelantada
por la institucionalidad existente”[41].
Por lo tanto, aunque el Legislador es quien debe regular en general la convocatoria
pública, el constituyente dejó clara su voluntad de entender que, mientras se
expide la normativa legal, el órgano que tiene a su cargo realizar esa
convocatoria particular es el CSJ, especialmente si conforme con el artículo
257-3 de la Carta, “le compete dictar los reglamentos necesarios para el
eficaz funcionamiento de la administración de justicia”[42].
8.4. Para la Procuraduría General
es claro al CSJ corresponde dictar las disposiciones demandadas en virtud de su
competencia reglamentaria atribuida por el artículo 257-3 superior. Por lo que
desestima que la regulación a la que alude el artículo 257A de la Carta, deba
hacerse siempre por ley estatutaria. Además, el artículo 19 del A.L. 02 de 2015
sí entregó de forma directa la competencia reglamentaria al CSJ, por lo cual,
de no admitirse esa lectura de las normas invocadas, ello significaría
aniquilar prácticamente “el funcionamiento de las instituciones
constitucionales, en especial, cuando el numeral 3 del artículo 257 Superior
entrega al Consejo Superior de la Judicatura la potestad reglamentaria para
garantizar el funcionamiento de la Rama Judicial del Poder Público”[43].
La decisión de la Sala Plena de lo Contencioso
Administrativo sobre los Acuerdos proferidos por el Consejo Superior de la Judicatura
9. Mediante Sentencia del 6 de
febrero de 2018[44],
la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado decidió
las demandas acumuladas y declaró la nulidad por inconstitucionalidad del Acuerdo
PSAA16-10548 de 27 de julio de 2016[45]
relacionado con la reglamentación de la convocatoria pública en mención, por
desconocer los artículos 6º, 121, 126, 256 y 257 de la Constitución Política.
Aunque la demanda se dirigió contra los dos actos acusados y la sentencia de la
Corte Constitucional[46],
la providencia solo se pronunció respecto del Acuerdo 10548 de 2016, “porque
solo contra ese se configuran las características exigidas para resolver la
inconstitucionalidad propuesta”[47].
10. Para sustentar esta decisión, el
Consejo de Estado reconoció: (i) que tiene competencia para realizar el
control abstracto de constitucionalidad sobre los actos de carácter general
dictados por autoridades del orden nacional cuya revisión no corresponda a la
Corte Constitucional, tanto si se trata de aquellos derivados del ejercicio de
competencias constitucionales autónomas que no son de naturaleza legal, como
sobre los actos de contenido general sin fuerza de ley, cuando infrinjan de
manera clara y directa la Constitución. (ii) Recordó, además, que su
competencia no se limita a los cargos de la demanda, sino que su control es
integral, dado que es deber de la institución garantizar y preservar la
supremacía constitucional, acorde con la sentencia C-415 de 2012 de la Corte
Constitucional. (iii) Consideró, igualmente, que el Acuerdo acusado del
CSJ no es un reglamento propio o autónomo, porque si en algún momento el A.L.
02 de 2015 le confirió al Consejo de Gobierno Judicial facultades transitorias
para regular la convocatoria pública a la que se refería el artículo 257
superior, “lo cierto es que esa atribución competencial desapareció por
razones de inconstitucionalidad, como lo determinó la sentencia C-285 de 2016
en cuanto al artículo 18 transitorio”[48].
(iv) Adicionalmente, el artículo 257 superior sujeta a la ley las
facultades reglamentarias del CSJ, y el artículo 257A faculta al CSJ para
enviar ternas al Congreso de la República. No obstante, la norma no permite
concluir que se está ante una atribución competencial que habilite al CSJ a
expedir reglamentos constitucionales autónomos. De hecho, como el artículo 257
de la Carta se refiere a la ley, dependerá entonces del artículo 152 superior
establecer de qué tipo de ley se trata, en el entendido de que corresponde al
Legislador estatutario regular todos los aspectos que tienen que ver con la
estructura de la administración de justicia. Al respecto dijo ese Tribunal:
“Como se ve, las normas citadas no permiten concluir
que se está ante una atribución competencial que habilita al Consejo Superior
de la Judicatura para expedir reglamentos constitucionales autónomos. El
precepto contemplado en el primer inciso del artículo 257 C.P. es claro: se
otorgan funciones que habrán de ser ejercidas de acuerdo con la ley
–se destaca–. En tal sentido, dependerá de las previsiones del artículo 152
constitucional si se trata de una ley ordinaria o estatutaria, en el entendido
que corresponde al legislador estatutario regular todos los aspectos que tienen
que ver con la estructura de la administración de justicia. Sobre este extremo
la Corte Constitucional ha señalado[49]
–se destaca; nota a pie de página en el texto citado–:
“la jurisprudencia ha optado por una interpretación
restrictiva respecto del principio de reserva de ley estatutaria en materia
de administración de justicia, según la cual dicha reserva no es extensible a
asuntos no contemplados en el artículo 152 constitucional por una parte, y
adicionalmente que a través de este procedimiento deben reglamentarse los
elementos estructurales esenciales de la  función pública de justicia, la
determinación de los principios que informan la administración de justicia, así
como los órganos encargados de ejercerla y sus competencias generales[50].
Adicionalmente, la facultad para enviar al Congreso de
la República cuatro de las siete ternas con base en las cuales dicho organismo
elegirá los magistrados de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, no
puede sino concluirse que se ejerce conforme a la ley. Sin perjuicio de que el
artículo 257 C.P. así lo determina, particularmente, por cuanto la redacción
del artículo 126 constitucional resulta a toda luz imperativa”.
Más adelante,
precisó lo siguiente:
“Así
las cosas, se tiene que el Consejo Superior de la Judicatura no está autorizado
por la Constitución para expedir una regulación como la que contiene el Acuerdo
demandado. Nótese que no se trató de un reglamento meramente formal o de un
instructivo para indicar cómo debían inscribirse las personas y de qué manera
debía surtirse la elección; radicó, más bien, en una regulación con efectos de
hondo calado en relación con el ejercicio de los derechos políticos y con la
estructura esencial de la administración de justicia, competencia de la
que –como quedó expuesto– claramente adolece el Consejo Superior de la
Judicatura entretanto no se la confiera la Constitución de manera expresa”[51].
(Las subrayas fuera del original).
11. En cuanto al contexto normativo del
acto administrativo demandado, esto es, los alcances del A.L. 02 de 2015 y de
la Sentencia C-285 de 2016, la providencia acusada destacó la necesidad de
considerar la reforma del artículo 126 superior como uno de los aspectos más
importantes de la modificación constitucional aludida, al sujetar el
nombramiento, la postulación y designación de servidores públicos –“para frenar el nepotismo y la devolución de favores” –, a elecciones precedidas de
convocatoria pública reglada por el Legislador. En ese sentido, si bien el
artículo 257A superior sostiene que para la designación de las ternas se
requiere de una convocatoria pública reglada, lo cierto es que para el Consejo
de Estado esa norma guarda silencio sobre el órgano estatal al que le
corresponde reglar dicha convocatoria; en especial, porque el tema aparecía
complementado por el artículo 18 transitorio del A.L. 02 de 2015, que fue
declarado inexequible por la Corte Constitucional.
12. Al reflexionar entonces sobre la
Sentencia C-285 de 2016, el Consejo de Estado se mostró en abierta oposición a
la existencia del juicio de sustitución aplicado por la Corte Constitucional y
a la modulación allí propuesta. Sobre esa base, insistió en la
necesidad de aplicar al caso concreto un “criterio restrictivo”
en la interpretación del artículo 257A superior en la forma en que fue modulado
por esta Corporación, dado que, a su juicio, el Tribunal Constitucional
“desintegró” el acto legislativo sujeto a control. Para justificar esa posición
respecto de la lectura del artículo 257A, la sentencia del Consejo de Estado
presentó las siguientes razones particulares:
(i)
Uno de los propósitos principales del A.L.
02 de 2015 era el de eliminar el CSJ y sustituirlo por el Consejo de Gobierno
Judicial, a quien se le asignó la función de elaborar cuatro de las siete
ternas para la elección de los magistrados de la CNDJ.
(ii)   La Corte Constitucional consideró en la Sentencia C-285 de 2016
que el gobierno judicial previsto en reemplazo del CSJ violaba la Carta. En
consecuencia, si bien la providencia se inhibió de pronunciarse sobre la
constitucionalidad de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, finalmente
lo hizo, cuando dispuso que la expresión Consejo de Gobierno Judicial debía
leerse como CSJ y “terminó por asignarle al organismo que el constituyente
quiso suprimir, una competencia de la que carecía antes del Acto Legislativo”[52].
(iii) La decisión de la Corte Constitucional le confirió al control
abstracto de constitucionalidad unos efectos que le son ajenos, porque, aunque
ese control implica a veces condicionar o modular los efectos de las decisiones
para asegurar el principio de conservación del derecho, la Corte no podía
modificar el texto constitucional o sustituirlo. En palabras de la providencia
del Consejo de Estado:
“[S]i bien a la Corte Constitucional se
le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, no
así para modificar su texto, esto es sustituirlo. No obstante, en la
sentencia C-285 de 2016 la Corte no sólo desintegró el acto sujeto a control,
sino que a la vez lo adicionó: “donde dice Consejo de Gobierno Judicial
léase Consejo Superior de la Judicatura”. En pocas palabras, mientras el
organismo de elección popular dispuso en un A.L. eliminar el Consejo de la
Judicatura, la Corte no solo lo retornó a la vida jurídica, sino que
terminó fortaleciéndolo y atribuyéndole una función de la que este organismo
carecía, como es la de integrar 4 de las 7 ternas para que el Congreso
de la República elija la Comisión Nacional de Disciplina Judicial”.
“[S]in perjuicio del respeto que merecen
las decisiones judiciales y, en especial, aquellas adoptadas con fuerza de cosa
juzgada por la Corte Constitucional, claro está que la competencia
otorgada al CSJ no es el resultado de una disposición constitucional, ni
legislativa. Es la consecuencia de una sentencia judicial en la que la parte
resolutiva se adopta para conferirle operatividad a una reforma constitucional
por A.L. que fue declarada parcialmente exequible”[53].   (Subrayas y negrillas fuera del original)
Al recordar
que el artículo 18 del A.L. 02 de 2015, que fijaba la competencia transitoria
del CSJ para regular de manera provisional la convocatoria pública descrita,
fue declarado inconstitucional por la sentencia C-285 de 2016 y expulsado del
ordenamiento jurídico con efectos erga omnes, el Consejo de Estado
analizó si la Carta Política establecía o no una regla de competencia que
facultara a la entidad demandada para expedir el Acuerdo acusado de manera
directa.
Con el fin de
responder a esta inquietud, la providencia consideró que debían valorarse dos
escenarios de análisis posibles: de un lado, determinar si el artículo 257A de
la Carta es una norma especial que, por sí misma, atribuye competencias
reglamentarias directas al CSJ; o, del otro, revisar si el artículo 257A
constitucional, es una norma incompleta, dado que guarda silencio sobre el
organismo estatal que debe regular la convocatoria pública. Para el fallo en
comento, la última respuesta es la correcta, en la medida en que la norma
enunciada, en sí misma, no atribuye competencia alguna a dicha entidad.
Desde esta
perspectiva, concluyó la providencia del Consejo de Estado que, a partir del
A.L. 02 de 2015, las funciones atribuidas al CSJ –entre ellas la facultad
reglamentaria –, tienen que desarrollarse con sujeción a la ley, con fundamento
en el análisis normativo integrado de los artículos, 6, 121, 126, 152, 256, 257
y 257A de la Carta.
13. Para el Consejo de Estado, en
atención a la separación de poderes y a las competencias asignadas por
la Carta, es al Legislador a quien se le confió desarrollar el marco creado por
la Constitución y el deber de configurar los poderes públicos. El principio
de reserva de ley como expresión de legitimidad, restringe el poder del
legislativo para delegar sus potestades, y al poder reglamentario, lo limita a
regular lo reservado a la ley. En ese sentido, el CSJ tiene autonomía en los
términos de ley para ejercer su facultad reglamentaria, pero no para desempeñar
una función legislativa.
En
consecuencia, el CSJ no puede regular la convocatoria pública en discusión, ya
que, en virtud de la cláusula general de competencia, la atribución
competencial correspondiente se fundamenta en los artículos 126, 256 y 257
superiores; y pertenece al Legislador. Tampoco es de recibo considerar que el
CSJ está habilitado por la Ley 270 de 1996 para el efecto, porque el A.L. 02 de
2015 le imprimió al artículo 126 superior un papel central en la modificación
de la Carta, "como resultado de las sentencias dictadas por la Sala
Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado"[54]. En ese
sentido, se trata de una norma constitucional aplicable a todos los procesos de
elección de servidores de corporaciones públicas, que en el asunto concreto
escapa a la Ley 270 de 1996, en la medida en que:  (i) no abordó el tema de las
convocatorias públicas[55]
y (ii) no tuvo en cuenta las exigencias previstas actualmente por el A.L. 02 de
2015, que reformó el artículo 126 constitucional.
14. Para el fallo del Consejo de Estado,
en consecuencia, la modificación del artículo 126 de la Carta contribuye a
asegurar que las personas más idóneas y capacitadas asuman la magistratura. El
respeto a la reserva legal materializa a su juicio, el principio de independencia
judicial, dado que un adecuado proceso de designación contribuye a consolidar
el principio constitucional en mención, a fin de lograr una selección pública
transparente y basada en el mérito de los candidatos. Con ello se favorece,
según la sentencia, que se concrete la relación de pesos y contra pesos entre
poderes públicos, a fin de que se excluyan vínculos con otros sectores del
poder, se integren a las Altas Cortes profesionales idóneos, y se asegure un
ejercicio independiente e imparcial de la judicatura.
Por lo tanto,
para esa entidad no es de recibo considerar que el CSJ resurgió a partir de la
sentencia constitucional, con sus potestades originales, y al margen del
artículo 126 C.P. que irradia todo el ordenamiento. De hecho, a juicio de ese
Tribunal, en la sentencia C-037 de 1996, en lo que respecta al artículo
257-3 de la Carta, la Corte Constitucional señaló previamente que la
competencia reglamentaria establecida en la ley estatutaria en favor del CSJ se
ejercía con sujeción de la ley, y que no se trataba de reglamentos
constitucionales autónomos.
15. En ese sentido, sostiene el fallo
acusado que las normas que asignan competencias a las autoridades en Colombia
están constitucional y legalmente determinadas, y no pueden ser interpretadas
de manera analógica o extensiva. La facultad de expedir reglamentos autónomos
la confiere la Constitución, de manera expresa. Por lo tanto, no hay
competencias constitucionales propias implícitas, ya que atribuir competencias
constitucionales autónomas a entidades administrativas resulta ser una
posibilidad excepcional, en la medida en que significa restringir el principio
democrático. En ese sentido, el CSJ no cuenta con una competencia autónoma
otorgada por la Carta, ya que no posee facultades constitucionales expresamente
atribuidas para el efecto, y, el artículo 257-3 superior exige que las
facultades reglamentarias concedidas estén sujetas a la ley.
16. Bajo tales supuestos, conforme a la
sentencia el Consejo de Estado no puede haber tampoco discrecionalidad judicial
en materia de distribución de competencias en un Estado Social, Democrático y
Constitucional de Derecho. Menos aún, cuando en la búsqueda del equilibrio de
poderes, el A.L 02 de 2015 dispuso explícitamente que la regulación de las
convocatorias públicas debía realizarse por ley. De ese modo, ante la
declaratoria de inexequibilidad del artículo 18 del A.L. 02 de 2015 por parte
de la Corte Constitucional, el artículo 257A superior, “… no puede ser leído
por el juez constitucional como una habilitación para que, decretada la
inexequibilidad del precepto, sea revivida la atribución judicialmente en sede
de acción de nulidad por inconstitucionalidad, con apoyo en motivos de
conveniencia y oportunidad”[56].
En materia de
competencia, a juicio del fallo, ningún juez tiene poder discrecional ni
siquiera con los más altos propósitos institucionales, “para ser usurpador
de las atribuciones competenciales que deben ser definidas constitucional y
legalmente”[57].
17. La providencia concluyó entonces su
posición, con la afirmación de que la convocatoria pública reglada establecida
por el artículo 257A de la Constitución “no es un acto de competencia
directa del Consejo Superior de la Judicatura y, por el contrario, resulta
indispensable, acorde con lo dispuesto por los artículos 256, 257 y 126 C.P.,
que medie una ley que regule la convocatoria pública previa a la integración de
las ternas”[58].
18. Ahora bien, los consejeros y
consejeras Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, César Palomino Cortés, Carlos
Enrique Moreno Rubio, Alberto Yepes Barreiro, María Elizabeth García González,
William Hernández Gómez y Marta Nubia Velázquez Rico, presentaron salvamentos
de voto frente a la decisión mayoritaria. En su conjunto, las principales
razones de inconformidad con la providencia del Consejo de Estado enunciada, se
describen a continuación:
(i)   La decisión de acusar a la Corte Constitucional de “desintegrar”
el acto sujeto a control es "irreal" y "acomodaticia"[59], dado que
lo decidido por el Alto Tribunal no puede ser cuestionado a través del medio de
control de la referencia, ya que con ello se desborda el objeto de la acción de
nulidad por inconstitucionalidad.
(ii)    La providencia mayoritaria es incongruente y contradictoria,
porque afirma de manera inicial que el Acuerdo acusado no es un reglamento
autónomo, para alegar más adelante, que a pesar de que no lo es, sí tiene la
competencia para adelantar el medio de control de nulidad por
inconstitucionalidad, sin mayores explicaciones sobre su postura.
(iii)
El pronunciamiento de la Sala, al darle
una aplicación irrestricta al artículo 126 superior, se aparta realmente del
espíritu y del querer del constituyente con la reforma del 2015, que buscaba
una regulación y designación transitoria de las ternas descritas, por parte del
no nacido Consejo de
Gobierno Judicial. Una entidad a quien expresamente le otorgó facultades
reglamentarias transitorias con la misión de viabilizar la elección de las
ternas que estaban a su cargo para integrar la primera CNDJ, y cuyas
competencias cumple hoy el Consejo Superior de la Judicatura. Por esta razón,
apoyar la tesis que acogió el Consejo de Estado, implicaría incumplir una orden
constitucional perentoria para integrar el CNDJ y desvirtuar un objetivo
previsto por el constituyente, que hoy se encuentra en cabeza del CSJ.
(iv)
Adicionalmente, opinan los disidentes que
la sentencia mira con desconfianza el procedimiento de elección concreta de la
CNDJ, cuando mutatis mutandi, se trata de una convocatoria que se parece
al procedimiento existente en la actualidad para la elección de magistrados de
las Altas Cortes y de otras autoridades constitucionales.
Tal
argumentación, aplicada extensivamente, exigiría en todas estas designaciones
constitucionales existentes, una ley especial, distinta a la Ley 270 de 1996, para
definir de manera previa, los pormenores de la convocatoria para la
determinación de todas las ternas correspondientes, lo que a la postre
desconocería la especialidad de tales designaciones.
(v)   La interpretación realizada por la sentencia de los artículos
constitucionales involucrados, desconoce la situación sui generis que
aquí se presenta. Y permite erróneamente, de un lado, autorizar que personas
cumplan labores constitucionales por un término mayor al establecido en la
Carta, y del otro, que se incumplan términos constitucionales perentorios para
la integración de la nueva Comisión, fijados por la Carta.
(vi)
La valoración normativa y sistemática de
la Constitución que adelantó la providencia del Consejo de Estado para evaluar
la convocatoria planteada, desconoció que la interpretación constitucional
actual de estas normas debe reconocer que se está ante una preceptiva híbrida.
Esto es, ante una regulación que revivió paralelamente el artículo 257 anterior
y que dejó vigente a su vez el artículo 257A introducido por la reforma del
2015. Como el aparente “vacío” que se le endilga al artículo 257A no fue
producto de un descuido del constituyente sino el resultado de la modulación
que adelantó la Corte Constitucional, el elemento reglado debía ser definido e
interpretado a partir del marco jurídico que lo integraba originalmente y que
era el establecido por el constituyente para la CNDJ. Por tal razón, el
artículo 257A debió ser leído como una norma especial -para algunos de carácter
electoral-, que no exigía, además, de manera expresa, que la reglamentación
involucrada tuviese que ser adelantada por la ley.
(vii)   De esta forma, aunque el artículo 126 superior consagra una regla
general para convocatorias, lo cierto es que el constituyente, para la
reglamentación de las ternas en este caso, propuso desde el principio una
excepción transitoria a la regla general, que fue la de conferir al Consejo de Gobierno Judicial -hoy CSJ-,
la competencia para realizar la reglamentación de la convocatoria inicial, que
es una determinación que debía ser respetada.
(viii)  Aunado a lo anterior, como se trata de una elección compleja en
la que no solo interviene el Congreso sino también el CSJ, la aplicación
irrestricta del artículo 126 no debería prevalecer sobre la interpretación
teleológica de la norma constitucional señalada, hasta el punto de considerarla
inane, por lo menos para el caso del CSJ.
(ix) Como la Corte Constitucional, además, mantuvo incólume el
nuevo modelo de disciplina judicial incluyendo el sistema de designación de
magistrados, la reglamentación podía adelantarse por el CSJ para el primer
grupo de candidatos, siguiendo los lineamientos constitucionales indicados,
mientras el Legislador regula de manera permanente lo propio.
19. Por estas razones, para quienes
salvaron el voto, el CSJ sí estaba facultado constitucionalmente para
reglamentar la convocatoria pública para la conformación de las ternas de magistrados
que debían conformar la Comisión Nacional de Disciplina Judicial. De hecho,
para algunos de ellos, dicha institución lo hizo debidamente, y sin desconocer
además las nuevas exigencias del artículo 126 en lo concerniente a la
aplicación de los principios de publicidad, transparencia, participación
ciudadana, equidad de género y criterios de mérito, que se tuvieron en cuenta
debidamente en las reglas de la convocatoria enunciada.
La acción de tutela del Consejo Superior de la
Judicatura en contra de la providencia del Consejo de Estado del 6 de febrero
de 2018
20. El 1° de junio de 2018, el
Consejo Superior de la Judicatura[60]
presentó acción de tutela en contra de la sentencia que declaró la nulidad por
inconstitucionalidad del Acuerdo PSAA16-10548.
En su escrito,
esa entidad aseguró que la acción de tutela satisface los requisitos generales
de procedibilidad, toda vez que: (i) la cuestión debatida tiene evidente
relevancia constitucional, dado que se relaciona con la interpretación, respeto
y aplicación del precedente constitucional y con la entrada en funcionamiento
de una institución creada directamente por la Constitución Política; (ii) la
decisión impugnada no es susceptible de ningún recurso. Por lo tanto, están
agotados razonablemente los medios de defensa disponibles; (iii) se
cumple con el requisito de inmediatez, en la medida en que la acción de tutela
se interpuso aproximadamente cuatro meses después de la notificación de la
providencia cuestionada; (iv) se identificaron claramente los hechos
relevantes y los derechos vulnerados; (v) no se alega ninguna
irregularidad procesal y (vi) no se trata de un fallo de tutela.
21. De igual modo, en cuanto a los
requisitos específicos de procedibilidad, el Consejo Superior de la Judicatura
alegó que la providencia acusada vulneró su derecho fundamental al debido
proceso, por incurrir en los siguientes defectos:
Violación directa de la Constitución, por
“desconocimiento del precedente” constitucional establecido por la Sentencia C-285 de 2016 y el principio de
interpretación única de la Carta.
22. A juicio de
la entidad accionante, el Consejo de Estado se apartó de las decisiones y
conclusiones establecidas por la Corte Constitucional en la Sentencia C-285
de 2016, que atribuyó al CSJ las funciones antes asignadas al Consejo de
Gobierno Judicial, en la conformación de las listas de elegibles para la
Comisión Nacional de Disciplina Judicial. En este sentido, concluye la
corporación demandante que el fallo del Consejo de Estado, “riñe
abiertamente con lo dispuesto por la Corte Constitucional, al extremo que
cuestiona la legitimidad y competencia de ésta, para adoptar la decisión”[61]
que tomó en su momento, frente al A. L. 02 de 2015. A juicio del CSJ, el fallo
contencioso administrativo se apartó de las decisiones establecidas por la
Corte Constitucional en la sentencia de constitucionalidad indicada, al punto
de afirmar que la competencia otorgada a la demandante “no es el resultado
de una disposición constitucional, ni legislativa, sino consecuencia de una
sentencia judicial para conferirle operatividad a una reforma constitucional”.
Para el CSJ, que un fallador no comparta los
argumentos y decisiones de la Corte Constitucional en la sentencia C-285 de
2016, no lo faculta para apartarse de ellos y crear un criterio restrictivo
propio para la aplicación e interpretación de un artículo constitucional
vigente como es el caso del  artículo 257A superior, “por cuanto ese
proceder terminó por afectar no sólo los derechos fundamentales del CSJ”
sino que ha tenido como resultado una prórroga indefinida de los periodos de
los magistrados de la extinta Sala Disciplinaria.
23. Frente a
este punto, considera que la providencia objeto de tutela, desconoce el
principio de interpretación unificada de la Constitución relacionado con
el contenido mismo de la Carta Política, - en atención a lo mencionado, por
ejemplo, en la sentencia SU-917 de 2010[62]
-, con lo cual generó para el caso del CSJ la imposibilidad de facilitar la
entrada en funcionamiento de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, en lo
que le corresponde, y paralelamente el desconocimiento de los lineamientos de
la Carta.
Violación directa de la
Constitución, por falta de
aplicación o quebrantamiento de los artículos 257A y 257 superiores
24. La parte
actora adujo que el Consejo de Estado vulneró las competencias que el
constituyente le asignó al Consejo de Gobierno Judicial y que hoy le
corresponden constitucionalmente al Consejo Superior de la Judicatura, al
exigir que una norma legal reglamentara la convocatoria pública para la
conformación de las ternas de candidatos a la Comisión Nacional de Disciplina
Judicial.
Consideró entonces que la providencia objeto de la
acción de tutela desconoció el sentido sistemático que el constituyente le
otorgó al A.L. 02 de 2015, porque si bien los artículos 8, 11, 20 y 23 del A.L.
mencionado se referían a una convocatoria pública reglada mediante ley, de
manera expresa, el artículo 19 de la citada reforma constitucional
(correspondiente al artículo 257A del texto superior) no exigió dicho
requisito. Esa consideración, aunada al desconocimiento del parágrafo
transitorio del artículo 257A que establece que los magistrados de la Comisión
Nacional de Disciplina Judicial deben ser elegidos dentro del año siguiente a
la vigencia del acto legislativo, fue un análisis que no fue debidamente
valorado por la providencia cuestionada.
El Consejo de Estado, desconoció entonces el
principio general de interpretación jurídica según el cual “donde la norma
no distingue, no corresponde al intérprete distinguir”. Lo anterior, por
cuanto dicha autoridad judicial estimó equivocadamente que la competencia
otorgada al Consejo Superior de la Judicatura por el artículo 257A era una de
naturaleza implícita, cuando lo cierto es que se encuentra expresamente
establecida por la Carta.
25. De otra
parte, para el CSJ la decisión reprochada incurre en una violación directa
del artículo 257 de la Constitución, teniendo en cuenta que en su numeral
tercero, la norma superior indicada le atribuyó al Consejo Superior de la
Judicatura la función de “dictar los reglamentos necesarios para el eficaz
funcionamiento de la administración de justicia”, lo cual abarca la
garantía de independencia y autonomía de la Rama Judicial que, a su turno,
incluye la conformación del juez natural para disciplinar a los jueces y
abogados.
El criterio restrictivo de interpretación aplicado
por el Consejo de Estado omitió la existencia de esa disposición
constitucional, así como el plazo perentorio que fijó el A.L. 02 de 2015 para
poner en funcionamiento la Comisión Nacional de Disciplina Judicial.
Defecto sustantivo
26. Asimismo,
advirtió que la sentencia cuestionada incurrió adicionalmente en un defecto
sustantivo, por cuanto:
“(i) aplicó una
norma que no correspondía, como era la regla general fijada en el artículo 126
CP, cuando existía norma especial: el artículo 257A que regula la convocatoria
para la Comisión Nacional de Disciplina Judicial”.
Con lo anterior, se confundió la existencia de un régimen general de elección
de servidores públicos que se rige por el artículo 126 superior, con los
distintos regímenes especiales de provisión, -entre los que se encuentra el
caso de la CNDJ-, establecidos por la Constitución. Además, “(ii) [A] consecuencia de lo anterior, agregó algo que el artículo
257A no establece, como fue exigir que la convocatoria se reglamentara mediante
ley, dándole así reserva legal a dicho reglamento; y (iii) dejó de aplicar la
norma especial, esto es, el artículo 257A que expresamente señaló que la
convocatoria sería reglada, esto es, que las autoridades públicas encargadas de
adelantar las respectivas convocatorias tienen la competencia para
reglamentarlas mediante reglamento autónomo constitucional”[63].
Defecto orgánico
27. El Consejo
Superior de la Judicatura aseveró también, que la providencia acusada incurrió
en un defecto orgánico, por cuanto la decisión cuestionada asignó al
Congreso de la República una competencia que la Constitución no le atribuyó: la
expedición del reglamento para la convocatoria pública de los magistrados de la
Comisión Nacional de Disciplina Judicial. A su vez, consideró que la sentencia
controvertida incurrió en este defecto, en tanto le asignó carácter de reserva
legal a un asunto que no lo tiene, sin atender el plazo perentorio de un año
que había establecido el constituyente en la Carta.
En ese sentido, advirtió que el Consejo de Estado se
arrogó competencias que no tenía, para desconocer y dejar sin efectos los
condicionamientos y modulaciones establecidos en la Sentencia C-285 de 2016[64], al
interpretar el artículo 257A superior por fuera de los parámetros señalados,
cuestionando de paso, la labor de la Corte Constitucional.
Solicitud de efectos inter pares
Sobre esa base
el Consejo Superior de la Judicatura solicitó además otorgar efectos inter pares
a la determinación que se tome en materia de tutela, para que se extiendan los
efectos del fallo a la decisión del Consejo de Estado que declaró la nulidad
por inconstitucionalidad del A.L. 02 de 2015 Decreto 1189 de 2016,
expedido por el Presidente de la República, mediante el que se reglamentó la
conformación de las ternas que a dicha autoridad le corresponden en la
designación de los miembros de la CNDJ.
B. Actuación procesal en primera instancia de
tutela
Mediante auto
de 21 de junio de 2018, el conjuez ponente[65]
admitió la acción de tutela de la referencia y ordenó notificar, en calidad de
terceros interesados, a: (i) los ciudadanos que fungieron como demandantes en
el medio de control de nulidad por inconstitucionalidad; (ii) la Presidencia de
la República; y (iii) la Corte Constitucional[66].
Respuesta
del ciudadano Jesús Herney Cifuentes Gómez
En su calidad
de actor en el proceso de nulidad por inconstitucionalidad, el ciudadano
Cifuentes Gómez, manifestó su oposición a la acción de tutela de la referencia.
Estimó que el amparo presentado, no puede reemplazar al Congreso de la
República. En particular, cuando el Consejo Superior de la Judicatura no tiene
facultades para expedir leyes; razón por la cual los acuerdos de convocatoria
expedidos para conformar la Comisión Nacional de Disciplina Judicial carecen de
legitimidad y legalidad.
Respuesta de
la Consejera Ponente Stella Conto Díaz del Castillo
La magistrada, quien fungió como ponente de la sentencia que se
controvierte mediante la acción de tutela, indicó que si bien se satisfacen los
requisitos generales de procedibilidad en esta oportunidad, no ocurre lo mismo
con los defectos específicos que deben concurrir para la procedencia del amparo
constitucional en contra de las providencias judiciales.
Sobre el particular, estimó que no se configura una violación
directa de la Constitución con la sentencia objeto de reproche, pues la
Sala Plena de lo Contencioso Administrativo realizó un ejercicio de
interpretación sistemática del texto superior para analizar la
inconstitucionalidad planteada en las demandas.
Así mismo, sostuvo que no se incurre en desconocimiento del
precedente, dado que la providencia cuestionada justificó “de manera
completa y detallada las razones por las cuales llega a una conclusión distinta
en relación con las funciones que la Corte Constitucional otorgó al Consejo
Superior de la Judicatura”[67]
(Subraya fuera del original).
En tal sentido, descartó que se hubiera contravenido lo previsto
por la Sentencia C-285 de 2016 y en contraste, sostuvo que el fallo del
Consejo de Estado lo que hizo fue advertir:
“[Q]ue la competencia otorgada al Consejo
Superior de la Judicatura no provenía de disposición constitucional o legal
alguna, sino de una sentencia judicial que, con el fin de dar
operatividad a una reforma parcialmente exequible (sic), adoptó en su parte
resolutiva la decisión de habilitar a un órgano para cumplir una función que no
le había sido conferida por el ordenamiento jurídico”[68].
(Subraya fuera del original)
A juicio de la funcionaria, “el Pleno no solo no desconoció el
contenido de la sentencia que se invoca como contravenida, sino que, luego de
un minucioso análisis de la misma, arribó a la conclusión que en derecho
correspondía, comoquiera que solo por vía legal o constitucional está permitida
la atribución de funciones y competencias, estando proscrito en nuestro
ordenamiento otorgarlas por vía judicial[69]”.
Desde su perspectiva, resulta de gran relevancia el considerar que
la función de los jueces se enmarca en el principio de autonomía e
independencia judicial, por lo que la Carta ha adoptado un modelo que recubre
de amplias garantías ese desempeño. Por consiguiente, a su juicio:
“[L]as providencias del Consejo de
Estado en tanto órgano de cierre de la jurisdicción contencioso administrativa,
están revestidas, así, de la legitimidad propia que se deriva de un
ejercicio interpretativo dentro de los márgenes que le impone el ordenamiento,
pero que no por eso deja de ser autónomo y se sustrae al control penal y
disciplinario o, como ocurre en este caso, constitucional, siempre y cuando
no constituya una decisión arbitraria o irrazonable”. (Subrayas fuera del original)
Por último, descartó que se hubiera configurado un defecto
orgánico, en la medida en que el artículo 135 del Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo que regula el medio de
control de nulidad por inconstitucionalidad, atribuye al Consejo de Estado
amplias competencias para fundar sus decisiones “incluso en normas que no
hayan sido objeto de demanda, siempre que advierta que contravienen el
ordenamiento superior”[70].
Por lo tanto, esa Corporación podía fundar la declaración de nulidad en cualquier
disposición constitucional que fuera pertinente para el análisis, teniendo en
consideración las amplias potestades con las que cuenta para evaluar el asunto,
incluyendo aspectos no propuestos en la demanda original.
Estas razones explican por qué a su juicio, la Sala Plena de lo
Contencioso Administrativo del Consejo de Estado no incurrió en ningún momento
en extralimitación de funciones, ni se arrogó competencias que no le hubiesen
sido constitucional y legalmente conferidas, sobre la base de un ejercicio
hermenéutico autónomo, frente a los problemas jurídicos planteados en la
demanda.
C. Decisiones objeto de revisión
Sentencia de primera instancia
Mediante
sentencia del 5 de julio de 2018[71],
la Sección Segunda, Subsección B[72]
de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado “denegó por
improcedente” la acción de tutela de la referencia.
Para esa
instancia, “existe una controversia fundamental alrededor de la
interpretación normativa, especialmente de los artículos 257-A y 126 del
ordenamiento superior. Al respecto es pertinente anotar, que la interpretación
de las normas jurídicas por parte de los jueces (…) es de la mayor importancia,
pues la interpretación jurídica es la herramienta fundamental para encontrar el
sentido y alcance a las normas y luego si poderlas aplicar, explicar,
respaldar, censurar o cumplir (…)”.
En ese orden
de ideas, la interpretación que la parte accionante propone respecto del
artículo 257A de la Constitución está basada en el aforismo romano según el
cual “donde la norma no distingue, no le corresponde al intérprete
distinguir”. Es decir, que el CSJ según su entendimiento, encontró claro el
artículo 257A, éste no le generó duda o vacío alguno, por lo que no vio
necesario hacer la interpretación sistemática que hoy le censura al Consejo de
Estado.
Esa lectura,
sin embargo, a juicio de la instancia, condujo al CSJ a conclusiones limitadas
y erróneas que dieron lugar precisamente a la nulidad por inconstitucionalidad
del Acuerdo que fue declarada en la sentencia del 6 de febrero de 2018. Porque
no solo se trata de un criterio hermenéutico en desuso el que propone el CSJ,
sino que la interpretación de la norma exige ir más allá de su tenor literal,
ya que el intérprete hoy requiere escudriñar y encontrar el verdadero sentido y
alcance de una disposición dentro de un contexto normativo. En especial,
teniendo en cuenta que, conforme al tenor literal, gramatical y exegético del
texto, la norma le atribuye al CSJ la competencia para elaborar las cuatro ternas
para conformar la CNDJ, pero no aparece en ella la competencia expresa para la
reglamentación de las mismas.
En contraste,
indicó que la interpretación sistemática del Consejo de Estado, que motivó el
fallo objeto de la solicitud de amparo, resulta más adecuada para establecer el
verdadero sentido y alcance del artículo 257A superior. Al respecto, destacó
que no se desconoció la norma constitucional mencionada por el hecho de haberse
aplicado ese método interpretativo, y que la reserva legal para la convocatoria
se deriva directamente del artículo 126 de la Carta.
Además,
aseveró que el análisis de la autoridad judicial accionada fue coherente,
completo y lógico, por lo que no comporta violación alguna al ordenamiento
jurídico.
Añadió que la
asignación de competencias a las autoridades públicas está restringida a la
Constitución y a la ley, como lo estableció la providencia objeto de la acción
de tutela. Por ende, dicha facultad no podía atribuirse mediante sentencia
judicial, aunque fuese proferida por una Alta Corte.
En relación
con lo anterior, estimó que la Corte Constitucional le asignó al Consejo
Superior de la Judicatura “una competencia que no tenía, sin tener
atribuciones para ello”[73].
Finalmente,
resaltó que si bien el parágrafo transitorio 1° del artículo 257A fijó un
término para la elección de los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina
Judicial, “ello no significa que tal elección pudiera cumplirse, haciendo
caso omiso de los requisitos previos que el mismo ordenamiento dispone en el
artículo 126 [superior]”[74].
Por lo
anterior, no se consideró que el fallo reprochado hubiese incurrido en yerros o
vulnerado la Constitución al interpretar el artículo 257A de manera
sistemática. Tampoco que se hubiese introducido indebidamente una exigencia de
reserva legal, cuando se trata de un requerimiento que está determinado por el
artículo 126 de la Carta.
Impugnación
Inconforme con
el fallo anterior, el Consejo Superior de la Judicatura impugnó la decisión.
Para el efecto, insistió en las razones que esgrimió previamente en la
solicitud de amparo. Así mismo, recurrió a las discusiones que precedieron la
promulgación del Acto Legislativo 02 de 2015 para explicar que “es voluntad
del Congreso de la República que la mencionada convocatoria la realice el
órgano de administración y gobierno judicial”[75]
de manera transitoria, por lo que a partir de las consideraciones
establecidas por la Corte Constitucional en la Sentencia C‑285 de 2016,
se trata de una atribución que le corresponde hoy, al Consejo Superior de la
Judicatura.
Sentencia
de segunda instancia
El 30 de
mayo de 2019, la Sección Cuarta de la Sala Plena de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado[76]
-mediante la designación de conjueces-, confirmó la decisión de tutela de
primera instancia.
Estimó que los
defectos que la parte accionante atribuyó a la providencia judicial objeto de
controversia no se configuraron. Agregó que el fallo no desconoció el
pronunciamiento de la Corte Constitucional tantas veces citado, ni el alcance
del artículo 257A de la Carta, sino que, “acudió válidamente a otras
disposiciones constitucionales para completar la proposición jurídica”[77],
como es el caso del artículo 126 superior inciso 4, ante la inexistencia de la
facultad reglamentaria que se arrogó el Consejo Superior de la Judicatura en
esta oportunidad.
Para la Sala,
no puede inferirse válidamente que se haya desconocido el contenido de la
sentencia C-285 de 2016, pues si bien el Consejo de Estado manifestó razones de
disenso frente a esa providencia, no se apartó de su contenido. Las
consideraciones del CSJ en cuanto a que no se aplicó el artículo constitucional
o se respetó la sentencia, son entonces interpretaciones subjetivas de la
entidad accionante, que escapan al control de tutela.
En el mismo
sentido señaló que el Consejo de Estado no excedió los límites legales de su
competencia, dado que “actúo en pleno ejercicio de las competencias que le
otorga la Constitución (…) y el Código de Procedimiento Administrativo”[78]. Sostuvo
que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en el proceso de nulidad por
inconstitucionalidad, aplicó “una interpretación racional y fundamentada en
normas constitucionales”[79],
por lo que el juez de tutela no es el llamado a determinar si existe o no un
mejor criterio interpretativo que aquel utilizado por el juez natural en el
caso.
Por último,
resaltó que los vacíos de orden constitucional o legal señalados en la decisión
objeto de reproche solo podían “ser suplidos por el legislador y no por el
juez”[80],
por lo que hizo un llamado al Congreso de la República para expedir las normas
tendientes a reglamentar las convocatorias públicas introducidas por el Acto
Legislativo 02 de 2015.
II.
CONSIDERACIONES
Competencia
1.  La Sala Plena de la Corte
Constitucional es competente para conocer los fallos de tutela proferidos
dentro del proceso de la referencia, de conformidad con lo dispuesto en los
artículos 86 y 241, numeral 9º, de la Constitución Política, en concordancia
con los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.
Asunto
objeto de análisis y los problemas jurídicos a resolver
2.
En el caso objeto de estudio, el CSJ alega la vulneración de los derechos
fundamentales al debido proceso, defensa y de acceso a la administración de
justicia, con ocasión de la decisión de la Sala Plena de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado, del 6 de febrero de 2018, que determinó
la nulidad del Acuerdo PSAA16-10548 de 2016. A juicio
de la entidad demandante, dicha providencia incurrió en violación directa de la
Constitución y en vicios sustantivos y orgánicos en su determinación, que
ameritan la intervención del juez de tutela para restablecer sus derechos
fundamentales, presuntamente vulnerados[81].
3.
Los jueces de primera y segunda instancia en el proceso de tutela consideraron
que ante el vacío jurídico aparentemente derivado del artículo 257A de la
Constitución, era pertinente una interpretación sistemática como la señalada
por el Consejo de Estado, a fin de suplir la ausencia normativa enunciada. Desde
esta perspectiva, la acción de tutela no está llamada a prosperar por no ser el
mecanismo destinado a controvertir la interpretación realizada por el juez
natural, en la medida en que la alusión al artículo 126 superior, a juicio de
los falladores, era razonable.
4.
Revisadas brevemente las distintas posiciones del debate, la Sala deberá
resolver los siguientes problemas jurídicos:
·
¿Cumple la acción de la
referencia con los requisitos
generales de procedencia
formal de la tutela contra providencias judiciales, y en particular, el de
procedibilidad del amparo contra sentencias de nulidad por inconstitucionalidad
proferidas por el Consejo de Estado?
·
¿Vulnera la sentencia
del Consejo de Estado los derechos al debido proceso, defensa y acceso a la
administración de justicia del Consejo Superior de la Judicatura al incurrir en
algunos de los defectos invocados por la entidad accionante, al apartarse de la
interpretación que la Corte Constitucional le otorgó al artículo 257A de la
Carta en la Sentencia C-285 de 2016, que podría autorizar al CSJ a regular la
convocatoria necesaria para conformar las ternas de la CNDJ?
·
¿La conclusión a la que llega la sentencia objeto de
tutela en relación con la aplicación preferente del artículo 126 superior
respecto de lo dispuesto en el artículo 257A de la Carta para la convocatoria
para configurar las ternas a la CNDJ, vulnera los derechos fundamentales de la
entidad accionante?
5. Si
el análisis de procedencia formal de la presente acción de tutela prospera, la
Corte resolverá los problemas jurídicos descritos, tomando en consideración los
siguientes ejes temáticos:
(a) Bajo el título
“Del control abstracto de la Corte Constitucional”, la Sala
revisará algunos aspectos generales relacionados con el principio de supremacía
de la Constitución y con el papel de esta Corporación en lo que respecta al
control de constitucionalidad. En este acápite analizará la figura de la cosa
juzgada constitucional, con el propósito de destacar la importancia de las
atribuciones y responsabilidades constitucionales que le competen a esta Corte
y el alcance de sus sentencias, en estas tareas específicas.
Por lo tanto, la Sala se propondrá examinar bajo esta primera
descripción temática: (i) el principio de supremacía de la Constitución
y las diferencias que existen entre el control de constitucionalidad que
adelanta la Corte Constitucional  y el control abstracto de
inconstitucionalidad que realiza el Consejo de Estado; (ii) la figura de
la cosa juzgada constitucional, la modulación de los efectos de sus fallos de
constitucionalidad y su carácter vinculante; y (iii) el alcance de la
doctrina constitucional, en materia de sustitución de la Constitución.
(b) En un segundo
eje temático, referido a la situación particular del CSJ, que se denominará “De
las potestades legales y reglamentarias y el Consejo Superior de la Judicatura”
la Sala reflexionará sobre: (i) la cláusula
general de competencia y la reserva de ley; (ii) la facultad
reglamentaria y la existencia de los reglamentos autónomos en la Carta; (iii)
la situación actual de Consejo Superior de la Judicatura, de la Sala
Disciplinaria del CSJ y de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y (vi)
la importancia de la acción de tutela contra providencias judiciales en
circunstancias jurídicas complejas, como las que en este caso se plantean.
6. Evaluados
los aspectos legales y jurisprudenciales que apoyan la discusión, la Corte estudiará el alcance actual del artículo 257A de la Carta conforme a las
consideraciones establecidas en la Sentencia C-285 de 2016 y los criterios de interpretación que son plausibles
en el caso que se analiza, para dar a partir de allí una respuesta
constitucionalmente apropiada, a los problemas jurídicos propuestos.
Procedencia formal de la acción de tutela
Legitimación en la causa por activa[82]  y por pasiva
7. De
acuerdo con el artículo 86 de la Carta Política, toda persona podrá presentar
acción de tutela ante los jueces para procurar la protección inmediata de sus
derechos constitucionales fundamentales, cuando estos resulten vulnerados o
amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública o de un
particular.
8. La
legitimidad para el ejercicio de esta acción se encuentra regulada por el
artículo 10 del Decreto 2591 de 1991, el cual establece que esta puede ser
presentada: (i) directamente por el afectado; (ii) a través de su representante
legal, (iii) por medio de apoderado judicial, o (iv) por medio de agente
oficioso.
9. De
esta manera, se encuentra legitimado por activa quien promueva
una acción de tutela, siempre que se presenten las siguientes condiciones: (i)
que la persona actúe a nombre propio, a través de representante legal, o por
medio de apoderado judicial o, incluso, mediante agente oficioso; y (ii)
procure la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales.
10. En
el caso objeto de estudio, quien interpone la acción de tutela es el Consejo
Superior de la Judicatura, en cabeza de quien ostentaba el cargo de Presidente
de la institución en su momento, Édgar Carlos Sanabria Melo. Dado que de
conformidad con el Acuerdo No. PSAA16-10556[83] del 5 agosto de 2016,
corresponde al Presidente de esa Corporación la representación del CSJ ante las
autoridades públicas y los particulares (Art. 6), se cumple entonces el
requisito de legitimación por activa, en tanto que la tutela fue interpuesta
por quien alega la afectación de los derechos fundamentales de la entidad que
representa.
11. En
lo que concierne a la legitimación por pasiva, dicha exigencia se
refiere a necesidad de identificar de manera
adecuada a quien ostenta la calidad de demandado, es decir, a quien por su
acción u omisión provoca aparentemente la violación de los derechos
fundamentales invocados. La verificación de la capacidad legal del destinatario
de la acción de tutela para ser acusado es relevante, pues es quien está
llamado a responder por la vulneración o amenaza del derecho fundamental en el
evento en que se acredite la misma dentro del proceso[84].
12. Según el artículo 86 de la
Constitución Política y el Decreto 2591 de 1991, la tutela procede contra
cualquier autoridad pública y, excepcionalmente, contra particulares.
13. En el asunto de la referencia, como
se trata de una tutela contra una providencia judicial y la acción se dirige contra la sentencia del
6 de febrero de 2018, proferida por una autoridad judicial - en este caso, la
Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado-, se cumple
el requisito de legitimación por pasiva correspondiente.
Procedencia de la acción de tutela contra
providencias judiciales por el cumplimiento de los requisitos generales
14. El artículo 86 de la Carta Política habilita la
existencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, al admitir la
viabilidad del amparo constitucional en contra de autoridades públicas, entre
las que se encuentran naturalmente las autoridades judiciales. Sin embargo, la
procedencia de la acción también se ha considerado por la jurisprudencia como
“excepcional”, debido al reconocimiento que el ordenamiento hace a la
importancia de los procesos ordinarios, los cuáles, en sí mismos, contribuyen
también a garantizar la protección de los derechos de las personas, el respeto
que se requiere a los principios de seguridad jurídica y cosa juzgada, y la
idea de independencia funcional de los jueces[85].
15. En desarrollo de la procedencia excepcional de la
tutela contra providencias, la Corte ha identificado requisitos específicos que
se deben satisfacer para que se estudie una acción de tutela contra tales
actuaciones judiciales. Se trata de requisitos generales de procedencia y de
causales especiales de procedibilidad.
16. La Corte Constitucional ha
destacado de manera reiterada[86],
que son requisitos generales de procedencia excepcional de la acción de
tutela contra providencias judiciales, los siguientes[87]:
a. Que la cuestión que se discuta
resulte de evidente relevancia constitucional. Como ya se mencionó, el
juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una
clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos
que corresponde definir a otras jurisdicciones[88].
En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma
expresa porqué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de
relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes.
b. Que se hayan agotado todos los
medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al
alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de
un perjuicio iusfundamental irremediable[89].
De allí que sea un deber del actor desplegar todos los mecanismos judiciales
ordinarios que el sistema jurídico le otorga para la defensa de sus
derechos.  De no ser así, esto es, de asumirse la acción de tutela como un
mecanismo de protección alternativo, se correría el riesgo de vaciar las
competencias de las distintas autoridades judiciales, de concentrar en la
jurisdicción constitucional todas las decisiones inherentes a ellas y de
propiciar un desborde institucional en el cumplimiento de las funciones de esta
última.
c. Que se cumpla el requisito de la
inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término
razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración[90]. De
lo contrario, esto es, de permitir que la acción de tutela proceda meses o aún
años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de cosa
juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales se
cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos
institucionales legítimos de resolución de conflictos.
d. Cuando se trate de una irregularidad
procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o
determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos
fundamentales de la parte actora[91].
No obstante, de acuerdo con la doctrina fijada en la Sentencia C-591-05, si la
irregularidad comporta una grave lesión de derechos fundamentales, tal como
ocurre con los casos de pruebas ilícitas susceptibles de imputarse como
crímenes de lesa humanidad, la protección de tales derechos se genera
independientemente de la incidencia que tengan en el litigio y por ello hay
lugar a la anulación del juicio.
e. Que la parte actora identifique
de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los
derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso
judicial siempre que esto hubiere sido posible[92].
Esta exigencia es comprensible pues, sin que la acción de tutela llegue a
rodearse de unas exigencias formales contrarias a su naturaleza y no previstas
por el constituyente, sí es menester que el actor tenga claridad en cuanto al
fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que
la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al
momento de pretender la protección constitucional de sus derechos.
f. Que no se trate de sentencias de
tutela[93].
Esto por cuanto los debates sobre la protección de los derechos fundamentales
no pueden prolongarse de manera indefinida, mucho más si todas las sentencias
proferidas son sometidas a un riguroso proceso de selección ante esta
Corporación, proceso en virtud del cual las sentencias no seleccionadas para revisión,
por decisión de la sala respectiva, se tornan definitivas.”[94]
17. En consecuencia, corresponde a la Sala verificar cada
una de estas exigencias para el caso de la referencia.
Relevancia constitucional
18. El presente asunto reviste una considerable relevancia
constitucional, por razones muy variadas. En primer lugar, se trata de
un caso que permite ratificar la importancia que para las entidades de derecho
público tiene la defensa de sus derechos fundamentales, a través de la acción
de tutela.
En ese sentido
es importante recordar, que la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha
sido enfática en afirmar que “las personas jurídicas, aún las de derecho
público, están legitimadas para ejercer la acción de tutela debido a que son
titulares de derechos constitucionales fundamentales”[95]. Lo anterior, sobre la
base de que tales entidades pueden reclamar dentro del Estado Social de Derecho
por esta vía constitucional, la protección de los derechos ligados “estrechamente
a su existencia, a su actividad y al núcleo de las garantías que el orden
jurídico les ofrece”[96].
En
consecuencia, desde sus primeros años, esta Corporación ha sostenido invariablemente
que las personas jurídicas tienen derecho a la protección de las garantías fundamentales
que les corresponden de acuerdo a su naturaleza, entre las que se encuentran
los derechos al debido proceso, a la igualdad, a la inviolabilidad de domicilio
y de correspondencia, a la libertad de asociación, a la inviolabilidad de los
documentos y papeles privados, de acceso a la administración de justicia, a la
defensa y al derecho a la información, entre otros. La protección de tales
derechos se asegura a través de los mecanismos que el orden jurídico consagra,
entre los que se encuentra la acción de tutela, cuyo propósito es el de afirmar
la efectividad y garantía de tales derechos cuando estos son conculcados o
amenazados por la acción u omisión de autoridades públicas o de los particulares.
19. En esta oportunidad, las circunstancias del caso no solo
dan cuenta de la búsqueda de protección de varios derechos fundamentales de una
de estas entidades a través de la vía judicial del amparo, sino que demuestran la
pertinencia de la tutela en situaciones en las que el objetivo de dicha entidad
es recuperar el ejercicio mismo de competencias presuntamente asignadas por la
Carta. Lo anterior, en consideración a que el CSJ aspira lograr a través de este
medio constitucional la protección de su derecho al debido proceso, de acceso a
la administración de justicia y su derecho a la defensa, con el objetivo de recobrar
una aparente competencia constitucional, cuestionada por el Consejo de Estado.
Se trata entonces de una situación que denota
una singular relevancia en materia constitucional, no solo debido a la solicitud
misma de protección de los derechos presuntamente conculcados al CSJ (en un
marco jurídico nacional de garantía y respeto a los derechos fundamentales), sino
porque se pretende a la par, a través de esta vía expedita, asegurar la
vigencia de una competencia constitucional que el organismo demandante cree que
le pertenece, a partir de una interpretación concreta de la Carta.
20. En segundo lugar, el caso tiene además
relevancia constitucional, porque algunos de los aspectos que se cuestionan las
partes, repercuten directamente en la labor que realiza esta Corporación en
materia de control constitucional.
De hecho, los fallos de tutela y la providencia del Consejo de Estado
que son objeto de debate en el amparo, reprochan de manera directa y a partir
de una posición propia y distante de la de esta Corporación, la competencia de la
Corte para realizar el control constitucional de Actos Legislativos a través de
sentencias moduladas, pues para tal cuerpo colegiado ello significa la asunción
de competencias que solo el constituyente posee, y que los jueces no tienen.
Por ende, a juicio de la mayoría del Consejo de Estado, la Corte Constitucional
en tales casos “sustituye” la Carta y se arroga competencias que no le han sido
asignadas en el ordenamiento jurídico colombiano. Una aproximación al asunto,
que induce aparentemente a estos falladores a desconocer el valor
interpretativo que tales sentencias moduladas tienen cuando recaen en artículos
constitucionales modificados por el constituyente y que las lleva a desvirtuar paralelamente
el valor de las normas superiores que son revisadas por el juez constitucional,
así como su legitimidad dentro del ordenamiento jurídico.
21. Bajo
este supuesto, es evidente que el debate que aquí se propone es de la máxima
relevancia para el juez constitucional, en la medida en que, más allá de las diferencias
que puedan suscitarse entre autoridades judiciales sobre la interpretación
normativa acorde a sus especialidades, esta postura significa en la práctica: (i)
un cuestionamiento y oposición a las competencias de esta Corte en materia de
control constitucional, y en particular, a los efectos del control sobre actos
legislativos por razones competenciales; (ii) el posible desconocimiento
expreso por parte de los jueces del texto superior, cuando resulte valorado y/o
modulado por el juez constitucional en tales casos; (iii) una
desconexión práctica entre la labor del Tribunal Constitucional en estos temas
y la de los jueces cuando ejercen una función constitucional, ante normas
superiores involucradas, en desmedro de la coherencia y seguridad del ordenamiento
jurídico en su conjunto y de los ciudadanos; (iv) un posible
desconocimiento del alcance real de la cosa juzgada constitucional en esos
casos; y (v) finalmente, una desarticulación global del texto constitucional,
que empieza a ser percibido no como un todo sistemático, sino como un conjunto
normativo que puede ser dividido entre normas que ostentan “relevancia” y
“respeto” constitucional, y otras que son interpretadas con desconfianza (en
especial aquellas que han sido valoradas y moduladas en su momento por el
Tribunal Constitucional), al proponer que los jueces, acorde a su propia opinión,
decidan si deben aplicar o no una norma superior cuando ella ha sido objeto de
modulación por parte de esta Corporación. Una situación que a simple vista
muestra el grado de complejidad que tiene para el ordenamiento jurídico en
general y que amerita un análisis detenido de la Sala.
22. En
tercer lugar, las circunstancias que se derivan del caso concreto,
relacionadas con la discutida pérdida de competencias del CSJ en el proceso de
selección de los miembros de la CNDJ satisfacen igualmente este requisito
genérico de procedibilidad, teniendo en cuenta que la cuestión debatida tiene
que ver, (i) con la interpretación, respeto y aplicación de las
sentencias que hacen tránsito a cosa juzgada constitucional, así como con (ii)
la pérdida eventual de competencias constitucionales del CSJ y (iii) con
la entrada en funcionamiento de la CNDJ, en los términos establecidos inicialmente
por el constituyente.
23. Por
último, en cuarto lugar, el asunto involucra además una reflexión
tendiente a determinar si la interpretación adelantada por el Consejo de Estado
en la providencia reprochada es pertinente para hacer extensiva la regla
general del artículo 126 superior, al proceso de selección dispuesto por el
artículo 257A superior, en cuanto a la convocatoria de las ternas necesarias
para integrar a la CNDJ, como lo advierte el CSJ. Se trata entonces de un
análisis constitucionalmente relevante, en la medida en que el alcance de lo
establecido por el Consejo de Estado ante la exigencia indefectible de ley para
la regulación de las convocatorias en este caso, puede afectar negativamente
procesos de selección de los integrantes de la CNDJ o poner en riesgo
vinculaciones futuras de otros servidores públicos, lo que dentro de la
arquitectura constitucional actual, resulta ser de la máxima importancia para el
ejercicio de las funciones constitucionales  atribuidas a las distintas ramas
del poder público en materia de las competencias que tienen establecidas, acorde
con la Carta Política.
24.  Por
todo lo anterior, considera la Sala que se cumple plenamente la exigencia de relevancia
constitucional como criterio de procedibilidad general de la tutela en el
caso de la referencia.
Subsidiariedad
25. El principio
de subsidiariedad es una exigencia procesal para exigir que la acción de tutela
solo proceda cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial
efectivo, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un
perjuicio irremediable[97].
En otras palabras, las personas deben hacer uso de todos los recursos que
ofrece el sistema jurídico[98],
para conjurar la situación de amenaza o lesión a sus derechos fundamentales, de
forma tal que se impida el uso indebido de este mecanismo constitucional.
Porque desconocer el carácter subsidiario de la acción de tutela vaciaría de
contenido los otros mecanismos de defensa judicial que han sido previstos en
las normas constitucionales y legales para proteger los derechos invocados[99] y permitiría
utilizar indebidamente la acción de tutela como instancia preferente o
adicional de protección.
26. La
Corte ha advertido, sin embargo, que el estudio de la subsidiariedad de la
acción de tutela no consiste en una simple verificación formal de la existencia
de otros mecanismos judiciales o administrativos[100], sino en evaluar si
los medios de defensa judiciales disponibles, le otorgan una protección eficaz y
completa a quien acude a la acción tutela. La existencia de otras vías de defensa judicial debe ser analizada en
cada caso, de forma tal que si los mecanismos prescritos son eficaces, la
tutela será improcedente, a menos que se compruebe el perjuicio irremediable.
Pero si no lo son, o no resuelven el
conflicto, o no ofrecen una solución integral para el derecho comprometido, será procedente entonces la acción de
tutela como mecanismo de protección definitivo de los derechos fundamentales.
27. De acuerdo
con lo expuesto, en el caso
de la acción de tutela contra providencias judiciales es procedente el amparo
constitucional, cuando el actor no cuenta con otros mecanismos de protección
dentro del proceso o con otras instancias adicionales de consideración, como
ocurre en el marco de la situación que aquí se presenta. La decisión impugnada por el CSJ no es susceptible de ningún
recurso, por lo que se encuentran agotados los medios de defensa judiciales
pertinentes y, en consecuencia, se cumple con el requisito general de
procedencia correspondiente.
Inmediatez
28.  La jurisprudencia constitucional ha
sostenido que si bien no existe un término de caducidad[101] para la presentación
del amparo constitucional conforme al artículo 86 superior, la acción de tutela
sí debe presentarse en un término razonable debido a su naturaleza urgente y
prevalente, a partir del hecho que generó la presunta vulneración de los
derechos fundamentales[102].
29. En
ese sentido esta Corte
ha sostenido que para que se cumpla con el presupuesto de inmediatez, “la
acción de tutela debe ser utilizada en un término prudencial, esto es, con
cierta proximidad y consecuencia a la ocurrencia de los hechos que se dicen
violatorios y/o amenazantes de derechos fundamentales, pues es claro que la
solicitud de amparo pierde su sentido y su razón de ser como mecanismo
excepcional y expedito de protección, si el paso del tiempo, lejos de ser
razonable, desvirtúa la inminencia y necesidad de protección constitucional”[103].
30. En
lo que respecta a la acción de tutela contra providencias judiciales, el
elemento de la inmediatez como criterio general de procedencia resulta
particularmente relevante, ya que se trata de una exigencia[104] que
contribuye a garantizar la esencia misma de la cosa juzgada al interior del
ordenamiento jurídico y de los principios antes invocados. Con todo, la jurisprudencia constitucional
no ha establecido un término específico para dar cumplimiento al requisito
de la inmediatez en este tipo de acciones de tutela, por lo que lo
pertinente es que el requisito sea valorado por el juez constitucional,
teniendo en cuenta las particularidades de cada caso concreto.
31. En
el caso sub examine, la Sala considera que se ha dado cumplimiento al
requisito de inmediatez, en la medida en que la sentencia del Consejo de Estado
que resolvió el medio de control de nulidad por inconstitucionalidad se
profirió el 6 de febrero de 2018[105]
y la tutela fue presentada por el CSJ el 1o de junio de 2018. De
esta forma, el amparo constitucional se solicitó por la entidad demandante dentro
de los 4 meses siguientes al fallo que se advierte como violatorio de los
derechos fundamentales, lo que resulta ser un término próximo y razonable para
la interposición de la mencionada acción constitucional.
32. Por
lo tanto, el hecho de que la Corte Constitucional revise la decisión proferida
por el Consejo de Estado del 2018, en el año 2020, no es un hecho imputable al
CSJ, sino que tiene que ver con que la tutela en segunda instancia solo fue
resuelta hasta el 30 de mayo de 2019 y a las múltiples dificultades suscitadas
con ocasión del impedimento presentado por la magistrada ponente, que no fue
aceptado por la Sala Plena de la Corte, y por la suspensión de términos
producida por las medidas de emergencia sanitaria ocasionadas por el COVID-19.
Identificación razonable de los hechos y constatación
de que no se trata de una solicitud de amparo contra una sentencia de tutela
33. Como se mencionó con anterioridad, otro de los
requisitos generales de procedibilidad exigibles en estos casos es que la accionante
“identifique de manera razonable […] los hechos que generaron la vulneración
como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el
proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible”[106], con
el fin de favorecer el debate sobre los motivos del reproche y definir los
problemas jurídicos que centrarán el análisis jurídico al interior del proceso
correspondiente.
34. En el caso sub examine, la Sala entiende que el
cuestionamiento propuesto en la tutela sobre el alcance del artículo 257A de la
Carta, la posible aplicación del artículo 126 superior en este asunto y sobre
las presuntas competencias asignadas por la Constitución al CSJ en materia de
la regulación de la convocatoria pública necesaria para configurar la CNDJ, son
hechos que se discutieron y que fueron objeto del debate a través del medio de
control de nulidad por inconstitucionalidad. Por lo tanto, las circunstancias que generaron la
supuesta vulneración de los derechos del CSJ y su discusión en el proceso
correspondiente, son exigencias que se cumplen en el caso de la referencia.
35. Aunado a lo anterior, la providencia objeto de
análisis no es tampoco una sentencia de tutela, por lo que se cumple a su vez, con
esa última exigencia de procedibilidad general.
Consideraciones particulares de procedencia de la
tutela contra sentencias de nulidad por inconstitucionalidad
La acción de tutela es improcedente por regla general para
controvertir sentencias proferidas por el Consejo de Estado en ejercicio del
control de nulidad por inconstitucionalidad, salvo cuando el fallo dictado por
esa Corporación (i) desconoce la cosa juzgada constitucional; o (ii) su
interpretación genera un bloqueo institucional inconstitucional, como ocurre en
este caso
36. La
Corte Constitucional en la Sentencia SU-391 de 2016[107], analizó
una acción de tutela relacionada con un ciudadano que había detentado el cargo
de magistrado del Consejo de Estado, quien alegaba la violación de sus derechos al debido proceso y al ejercicio de
funciones públicas debido a la aplicación del criterio de edad de 65 años para
el retiro forzoso, porque según el actor, ante un fallido intento de acto
legislativo para extender el término laboral a 70 años, acciones “ilegales” del
Presidente de la República y del Congreso habían facilitado el archivo del proyecto
que lo favorecía. De hecho, mediante el Decreto 1351 de 2012, el Presidente de
la República había convocado al Congreso a sesiones extraordinarias para considerar las objeciones gubernamentales al proyecto de
acto legislativo, pero ese decreto fue demandado y declarado nulo por el
Consejo de Estado a través del medio de control de nulidad por
inconstitucionalidad, sobre la base de que las sesiones extraordinarias del
Congreso no pueden ser convocadas para tramitar reformas constitucionales. Con
fundamento en estas y otras consideraciones, el actor propuso en esa oportunidad,
acción de tutela en contra de la decisión mencionada.
37. La
Corte Constitucional recordó en esa providencia, que en la Sentencia T-282
de 1996[108]
esta Corporación consideró improcedente la acción de tutela contra fallos de
constitucionalidad emitidos por la misma Corte, al estimar que: (a) el
artículo 243 de la Carta precisa que las decisiones de la Corte Constitucional
hacen tránsito a cosa juzgada constitucional, por lo que una vez proferidas, son
inmodificables; y (b) se trata de providencias con efectos erga omnes,
que encajan de algún modo entre las causales de improcedencia de la acción de
tutela del artículo 6o del Decreto 2591 de 1991, al no habilitar la
acción constitucional descrita, “cuando se trat[a] de actos de carácter
general, impersonal y abstracto” (Negrillas fuera del original).
38. En
consideración con lo anterior,
esta Corporación evaluó en la providencia que se cita, si dichos argumentos
eran aplicables a las acciones de nulidad por inconstitucionalidad que profiere
el Consejo de Estado y llegó a la conclusión de que, si bien tales decisiones
no son inmodificables por no hacer tránsito a cosa juzgada constitucional, el
pronunciamiento del Consejo de Estado que resuelve la acción de nulidad por
inconstitucionalidad se asimila a un acto de carácter general, impersonal y
abstracto, ya que “contrasta dos normas jurídicas sin atención
a hechos concretos, razón por la cual, en aplicación del artículo 6 del
Decreto 2591 de 1991, la acción de tutela resulta improcedente para controvertirlo
y no es el mecanismo pertinente para solicitar su inaplicación”.
39. Además,
estimó la Corte que existía una justificación adicional y poderosa para que se
considerara improcedente la acción de tutela contra decisiones del Consejo de
Estado relacionadas con el medio de control de nulidad por inconstitucionalidad:
la posible perturbación del esquema de control constitucional previsto en la
Constitución de 1991.
En efecto para la mencionada providencia, el que los
jueces de tutela pudiesen revisar las sentencias proferidas por los órganos de
cierre en materia constitucional, (i) autorizaría a ejercer el control
constitucional difuso, en cabeza de todos los jueces, sobre asuntos
constitucionales cuyo control es concentrado porque solo corresponden a la
Corte Constitucional y al Consejo de Estado y (ii) atentaría de esta
forma contra las funciones delimitadas en estas materias que le competen
exclusivamente a estas dos Corporaciones y que les fueron específicamente
asignadas por la Carta. En palabras de la sentencia:
“Si se aceptara la procedencia de la acción de tutela
contra decisiones de constitucionalidad de la Corte Constitucional y del
Consejo de Estado el diseño del control constitucional descrito antes se
alteraría de manera profunda, a tal punto que podría afirmarse que no existen
dos tipos de control constitucional sino uno solo, otorgado a todos los jueces,
quienes se pueden pronunciar sobre el cumplimiento de la Constitución en casos
concretos o en casos de control abstracto (al revisar decisiones de
constitucionalidad de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado). La
acción de inconstitucionalidad y la de nulidad por inconstitucionalidad son
funciones delimitadas directamente por la Constitución, la cual determinó
expresamente los órganos que de manera exclusiva tienen competencia para
conocer de ellas. Esa asignación expresa de funciones (en los artículos 237
numeral 3 y 241 de la Constitución) les da carácter de cierre en materia
constitucional, lo cual debe ser tenido en cuenta para interpretar el alcance
de la regulación de la acción de tutela prevista en el artículo 86”[109].
(Subrayas
fuera del original)
40. Estas razones llevaron a la Corte
Constitucional en esa oportunidad a considerar improcedente la acción de tutela
contra decisiones de control abstracto tanto de la Corte Constitucional, como aquellas
del Consejo de Estado que resuelven acciones de nulidad por
inconstitucionalidad, en los términos previamente señalados.
41. No obstante lo anterior, considera la Sala, que los criterios
desarrollados por la jurisprudencia para dar cuenta de la improcedencia de la
tutela en estos casos, centrados precisamente en el deseo de evitar una posible
perturbación del esquema de control
constitucional previsto en la Carta de 1991, se enfrentan en estas
circunstancias, paradójicamente, a una situación en la que la estructura misma
del control y del funcionamiento constitucional se encuentra perturbada.
En ese sentido, el conflicto que aquí se plantea, para
el caso del medio de control de la acción de nulidad por inconstitucionalidad, supera
las condiciones clásicas que se subsumen en el precedente establecido por la sentencia
SU-391 de 2016, ya que responden en gran medida a asuntos estructurales del
control constitucional, que no encajan de manera simple en las precisiones
jurisprudenciales previamente señaladas, sino que van más allá de ellas, dado
que se trata de circunstancias en las que al parecer, la delimitación funcional
prevista por la Carta entre los órganos que ejercen de manera exclusiva el
control constitucional, parece alterada.
42. En efecto, como se evidencia en la Sentencia SU-391 de 2016, las razones que
llevaron a la Corte Constitucional a determinar inicialmente la improcedencia
de la tutela parten de la existencia y necesidad de protección de un esquema de
control constitucional sin mayores perturbaciones. Una realidad que no
se refleja en el caso objeto de estudio, ya que lejos de dar cuenta de una
problemática que puede resolverse a partir de las reglas de control
constitucional de la Carta de una manera tradicional, evidencia una posible alteración
en la estructura misma de ese control, que surge precisamente de la
aparente diferencia intrínseca de aproximaciones respecto de una norma
constitucional y su alcance, entre la Corte Constitucional y el Consejo de
Estado; diferencia que deriva de una sentencia de control constitucional de la
Corte Constitucional, lo cual, sin duda, tiene repercusiones en la propia
estructura de la Rama Judicial y en el funcionamiento de un órgano creado por
la Constitución.
43. Adicionalmente, el argumento expuesto en la providencia SU-391 de 2016, según el cual la acción de tutela es improcedente contra sentencias de
nulidad por inconstitucionalidad porque tales acciones se asemejan a un acto de carácter general, impersonal y abstracto en el que se
“contrastan dos normas jurídicas sin atención a hechos
concretos”, resulta ser una regla pertinente que, sin embargo, no se ajusta
a las circunstancias que aquí se plantean, dado que el debate que se propone en
esta oportunidad involucra una reflexión necesaria sobre el alcance mismo de las
normas superiores de “contraste” que permiten el cotejo al que alude el control
constitucional e incluso sobre la actividad que desarrolló el Consejo de Estado
en el análisis. Por lo que más allá de una simple comparación entre la norma
jurídica inferior y la Carta, el caso exige una reflexión sobre las
atribuciones propias de los órganos que realizan el mencionado cotejo
constitucional y sobre las premisas de contraste.
44. Igualmente,
en lo que se refiere a la inexistencia de “hechos concretos” involucrados, lo
cierto es que el CSJ en esta oportunidad alega una violación de sus derechos,
consistente en la presunta pérdida de competencias constitucionales a partir de
la decisión del Consejo de Estado. Sobre
esa base, si bien la voluntad
del CSJ no es la de revivir en este proceso el Acuerdo que fue declarado nulo, conforme
a lo previsto en su demanda, el objetivo si es “recuperar” una atribución
constitucional que considera le fue sustraída con la interpretación que
adelantó en su momento la autoridad judicial. Lo que en sentido estricto
desvirtúa las posibles objeciones sobre la procedencia de la tutela en este
caso (con relación a la imposibilidad de que la acción constitucional exija la
aplicación de una normativa anulada), dado que la expectativa en estas circunstancias
no es revivir el acto jurídico anulado, sino reconducir y delimitar el análisis
constitucional de las entidades pertenecientes a la Rama Judicial, en lo que se
refiere a las competencias derivadas del Acto Legislativo 02 de 2015.
45. Así
las cosas y en vista de que las circunstancias que plantea el caso de la
referencia no se subsumen en el precedente anterior en sentido estricto,
presentan particularidades que lo distancian e involucran, esta vez, limitaciones
y contradicciones en el punto de partida del control mismo de
constitucionalidad (como lo es una aparente confrontación en la interpretación única
de la Carta), y se trata además de hechos que denotan una posible perturbación
estructural en el control constitucional, en estas circunstancias es viable
un pronunciamiento por parte de la Corte Constitucional, en la medida en que el
precedente previamente expuesto, no es enteramente aplicable al caso[110]. En ese sentido, la
reiterada jurisprudencia de este tribunal ha establecido que “identificada la jurisprudencia
[pertinente](…), la autoridad judicial puede apartarse de la misma mediante un
proceso expreso de contra-argumentación que explique las razones del apartamiento”,
entre otros
motivos, por la “ausencia de identidad fáctica, que impida aplicar el
precedente al caso concreto”[111].
46. En
ese orden de ideas, con el propósito de asegurar el esquema de control
constitucional existente en la Carta en los términos ya enunciados, debe
concluirse que por regla general la acción de tutela no procede para
controvertir providencias judiciales producto del medio de control de nulidad
por inconstitucionalidad del Consejo de Estado.
Sin embargo, por esa misma razón, existen dos excepciones que exigen la
intervención de la Corte Constitucional y que se configuran cuando el fallo
dictado por el Consejo de Estado (i) desconoce la cosa juzgada
constitucional; o (ii) su interpretación genera un “bloqueo
institucional inconstitucional” al autorizar la pérdida de operatividad de
órganos del poder público y/o la eficacia de normas constitucionales o incluso
de órganos que articulan la estructura misma de la Carta, de tal forma que le
quiten su sentido útil. En tales casos la acción de tutela debe ser procedente,
precisamente por la necesidad inexcusable que tiene esta Corporación como
guardiana de la Carta, de proteger la estructura constitucional y su fuerza
normativa, así como el esquema
de control previsto por la Norma superior.
Desconocimiento
de la cosa juzgada constitucional como causal específica de procedencia de la
acción de tutela
47.  La presunta existencia de una violación de
la cosa juzgada constitucional habilita la procedencia excepcional de la acción
de tutela contra providencias judiciales, incluso las que son producto del
medio de control de nulidad por inconstitucionalidad,  por ser un mecanismo idóneo
para asegurar de manera eficaz y pronta, las posibles afectaciones a la
seguridad jurídica y/o a la confianza legítima que se susciten en el ordenamiento
jurídico y especialmente en el equilibrio del orden constitucional, a partir de
los fallos de control abstracto de constitucionalidad del Consejo de Estado que
eventualmente desconozcan esta figura.
48. La
Sala recuerda que, exclusivamente,[112]
las providencias que profiere la Corte Constitucional en ejercicio del control
jurisdiccional hacen tránsito a cosa juzgada constitucional y adquieren por ese
hecho el carácter de inmutables, vinculantes y definitivas en los términos del
artículo 243 superior. En esos casos, la exigencia de respeto por la cosa
juzgada constitucional es una garantía de la búsqueda de coherencia del sistema
jurídico en su conjunto, que resulta ser particularmente necesaria entre
órganos que cumplen funciones límite en materia de control abstracto de
constitucionalidad. En particular, teniendo en cuenta que, como se señalará más
adelante, la cosa juzgada constitucional en materia en sentencias de
constitucionalidad, con efectos de inexequibilidad o exequibilidad en sus
diferentes modalidades, es una competencia que solo le corresponde al Tribunal
Constitucional.
49. Por
esta razón, en la medida en que a todas las autoridades, lo que incluye a las judiciales,
les está prohibido desconocer la cosa juzgada constitucional (artículo 243
superior), este Tribunal como guardián de la Constitución está habilitado para
asegurar, por vía de tutela, que la coherencia en la estructura del control de
constitucionalidad se mantenga, si existen razones suficientes y pertinentes
que permitan vislumbrar una presunta infracción a la figura. De suerte que si una
tutela contra una decisión de nulidad por inconstitucionalidad del Consejo de
Estado presenta razones suficientes, coherentes y pertinentes para acreditar la
presunta afectación de la cosa juzgada constitucional, procede el amparo como
instrumento para verificar la posible violación directa de la Constitución (si
se trata de una perturbación o afectación constitucional) o un defecto
sustantivo por desconocimiento del precedente (si se trata de la presunta
vulneración del contenido de decisiones de constitucionalidad de esta Corte),
en los términos desarrollados por la jurisprudencia constitucional[113].
50. En
el asunto objeto de análisis, el Consejo Superior de la Judicatura alega que la
decisión del Consejo de Estado, incurrió, entre otros yerros, en un
desconocimiento de la cosa juzgada constitucional, por contradecir las
modulaciones que la Corte Constitucional introdujo al Acto Legislativo 02 de
2015, las cuales permitían la operatividad del mecanismo de conformación de
ternas para la CNDJ. En consecuencia, al argumentar con suficiencia la posible
vulneración del carácter inmodificable de las decisiones de la Corte, la acción
de tutela objeto de estudio es procedente respecto de la sentencia de nulidad
por inconstitucionalidad que se controvierte en esta oportunidad.
Con todo, la Sala estudiará igualmente si se configura la causal de
procedencia referente al bloqueo institucional inconstitucional.
Bloqueo
institucional inconstitucional como situación específica que torna procedente
la acción de tutela
51.  Un
bloqueo institucional inconstitucional es una situación que se
presenta cuando se evidencia: (i) una profunda desarticulación en el
engranaje constitucional; (ii) una difusa asignación de
responsabilidades a distintas entidades obligadas constitucionalmente al
desempeño de una labor; (iii) una posible parálisis en la realización de
una función constitucional o en la articulación de la función y (iv) una
falta de correspondencia entre la capacidad institucional que promueve la Carta
y los recursos necesarios para resolver la desarticulación, respecto de las
obligaciones constitucionales y legales adquiridas.
52. La
verificación de situaciones de bloqueo no es nueva en la jurisprudencia
constitucional, aunque se ha evidenciado principalmente en momentos en que la
incapacidad de articular los esfuerzos constitucionales de distintos órganos
del Estado ha sido insuficiente para lograr, por ejemplo, la protección efectiva
de derechos fundamentales ante circunstancias de violación masiva[114].
53.
En
ese sentido, los contextos de parálisis institucional denotan un problema
estructural que se puede manifestar de dos maneras. La primera, por omisiones
reiteradas, evidentes y prolongadas de incumplimiento de obligaciones
constitucionales debido a que las autoridades a pesar de conocer de las
vulneraciones a los derechos y/o de la necesidad de adoptar medidas, se
abstienen de dar una respuesta o esta es inadecuada e insuficiente[115]. Y la segunda, por actuaciones
de órganos que generan o se manifiestan en obstáculos funcionales, que crean una
parálisis institucional.
54.
En
suma, los bloqueos institucionales inconstitucionales se refieren a
aquellos escenarios en los cuales las autoridades, por acción u omisión, se
encuentran atascadas en una situación, que les impide adoptar los correctivos
necesarios para remediar la situación de ineficiencia e inoperancia
institucional, que repercute en la garantía de los derechos de los ciudadanos y/o
en el cumplimiento adecuado de los compromisos constitucionales. En el caso de
bloqueos relacionados con la estructura constitucional y las funciones
constitucionales, la situación es más gravosa aún, porque supone la falta de
operatividad y eficacia de la Carta como eje central del ordenamiento.
55.
En
tales circunstancias, la intervención de la Corte Constitucional se sustenta en
su deber como guardiana de la Carta de superar, de un lado, las amenazas y
vulneraciones a los derechos de las personas que a partir de los bloqueos
institucionales se constaten[116]
y del otro, los escenarios de parálisis estructural o de limitación de las
funciones constitucionales que se evidencien, a fin de adoptar las medidas
necesarias para conjurar los efectos que se adviertan. Se trata de una intervención
excepcional dirigida a lograr que el Estado responda de forma idónea y
sostenible a la situación de parálisis que se constata y se superen las causas
que justificaron las dificultades en su actuación.
56.
Bajo
esos parámetros, la Sala advierte que el bloqueo
institucional inconstitucional se presenta en esta oportunidad
cuando la sentencia del Consejo de Estado que evalúa la validez constitucional
de un acto administrativo inhibe el desarrollo de la Constitución, a través de
una interpretación judicial que parece desafiar la propia Carta o produce una
parálisis funcional o institucional que afecta la eficacia del Texto superior.
Es decir, cuando la sentencia de dicho Tribunal conduce a lecturas de las
normas constitucionales que implican la pérdida de efectos de los mandatos
establecidos en la Carta.
57.
En tal virtud, la Sala Plena concluye que, en el presente caso, la sentencia
del Consejo de Estado objeto de la acción de tutela originó un bloqueo
institucional inconstitucional que justifica la procedencia del amparo,
por las razones que se exponen a continuación.
(i) La
interpretación del Consejo de Estado del artículo 257A superior produjo un
bloqueo institucional inconstitucional porque obstruyó la configuración de un
órgano constitucional, en lugar de permitir su creación
58. Como fue expuesto anteriormente, el bloqueo institucional inconstitucional
se produce en aquellos eventos en los cuales la decisión judicial de control
abstracto de constitucionalidad inhibe el desarrollo de la Constitución, tanto
por controvertir aparentemente lo previsto en los mandatos superiores, como por
generar una parálisis u obstrucción grave en las funciones de los órganos
constitucionales.
En este sentido,
al asumir que la convocatoria pública prevista en el artículo 257A debía
regularse mediante ley, en detrimento de una aparente lectura literal de la
norma que habilitaba al CSJ para regular la convocatoria (en los términos de la
sentencia C-285 de 2016) y lograr la configuración del nuevo órgano dentro del
término dispuesto en la Carta, la decisión del Consejo de Estado produjo un
bloqueo institucional inconstitucional que en virtud de la interpretación
enunciada inhibió el desarrollo de la Constitución. Como el alcance y la
pertinencia de dicha interpretación es un aspecto que debe analizarse de fondo
en esta providencia, solo es necesario por lo pronto ilustrar que al existir un
nexo causal entre la interpretación del Consejo de Estado en este tema y la
ausencia de desarrollo constitucional, se configura una posible relación entre
la actuación del órgano judicial y el bloqueo institucional generado.
(ii) La
interpretación del Consejo de Estado produjo un bloqueo institucional inconstitucional
porque favoreció una omisión de regulación
59.
Uno de los propósitos principales del Acto Legislativo 02 de
2015 fue el de reformar la jurisdicción disciplinaria, para fortalecer la
institucionalidad existente en dicha materia. Así, con el fin de garantizar que
dicha transformación se produjera rápidamente[117],
el Constituyente estableció que la Comisión Nacional de Disciplina Judicial
debía elegirse dentro del año siguiente a la entrada en vigencia de dicha
reforma constitucional.
60. La interpretación esgrimida en la sentencia controvertida
dejó en interinidad permanente, de manera fáctica, una institución que debía
desaparecer en el término de un año, y cinco años después de la aprobación del
Acto Legislativo 02 de 2015, en el que se disponía la creación de la CNDJ, aun
no se ha podido conformar esa entidad, por cuanto el Legislador  no ha
proferido la ley que según la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, era
indispensable para establecer las reglas para la convocatoria pública exigida
por el artículo 257A de la Constitución.
De este modo, la
decisión del Consejo de Estado implicó un bloqueo institucional inconstitucional,
porque hay un nexo entre su decisión y la falta de regulación existente que ha llevado
a la ineficacia total de esta exigencia en la norma constitucional indicada.
(iii) La
interpretación del Consejo de Estado produjo un bloqueo institucional inconstitucional
porque ha impedido que otros órganos constitucionales asuman funciones que la
Carta les asigna directamente
61.
En el diseño original de la Constitución Política de 1991,
la función de resolver los conflictos suscitados entre distintas jurisdicciones
se encontraba a cargo del Consejo Superior de la Judicatura[118].
Particularmente, el artículo 112 de la Ley 270 de 1996 asignó a la Sala
Jurisdiccional Disciplinaria de dicha Corporación la facultad de resolver tales
controversias[119].
Sin embargo, el Acto Legislativo 02 de 2015 trasladó la atribución de dirimir
conflictos entre jurisdicciones a la Corte Constitucional[120]. Para
motivar dicha decisión, el Constituyente se basó en dos argumentos principales:
(a) El propósito de garantizar la
especialidad de la jurisdicción disciplinaria, de manera que la Comisión
Nacional de Disciplina Judicial se ocupe únicamente de asuntos relacionados con
tales funciones[121];
y
(b) La necesidad de atribuir la
solución de esta clase de controversias a una autoridad judicial independiente,
que no forma parte de la jurisdicción ordinaria ni de la contenciosa
administrativa[122].
62. Pese a lo
anterior, dicha función no ha podido ser
plenamente ejercida por la Corte Constitucional[123], por cuanto la posibilidad de asumir las competencias que, en su
momento, estaban atribuidas a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo
Superior de la Judicatura, depende de la
entrada en funcionamiento de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial.
En efecto, el parágrafo transitorio 1° del artículo 19 del Acto
Legislativo 02 de 2015 dispone que “[l]os actuales Magistrados de la Sala
Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, ejercerán
sus funciones hasta el día que se posesionen los miembros de la Comisión
Nacional de Disciplina Judicial”.
De este modo, mediante Auto 278 de
2015[124], este Tribunal interpretó el alcance de la citada norma
constitucional y concluyó que su competencia para resolver conflictos de
jurisdicción únicamente podrá ejercerse a partir del momento en que desaparezca
la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, en
razón de la posesión de los magistrados que conformen la CNDJ[125].
63. En consecuencia, debido a la lectura de las normas
constitucionales efectuada por el Consejo de Estado en la providencia objeto de
la acción de tutela de la referencia, la Corte Constitucional no ha podido
asumir las competencias otorgadas por el Acto Legislativo 02 de 2015 respecto
de la resolución de los conflictos entre jurisdicciones, por cuanto el
ejercicio de dicha atribución depende de la entrada en funcionamiento de la CNDJ.
Luego, existe una relación entre la decisión del Consejo de Estado y la parálisis
funcional de una competencia directamente asignada por la Constitución a esta
Corporación, lo cual condujo a un bloqueo institucional inconstitucional.
(iv) La
interpretación del Consejo de Estado produjo un bloqueo institucional porque
condujo a resultados abiertamente inconstitucionales, al ocasionar que
Magistrados de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria se mantengan en sus cargos
por períodos superiores a ocho años
64. El diseño constitucional actual establece que los períodos
de los Magistrados, tanto del Consejo Superior de la Judicatura[126]
como de las demás Altas Cortes que integran la Rama Judicial[127],
tiene una duración perentoria de ocho años, contados desde el momento de la
posesión del servidor judicial.
En este sentido,
de conformidad con la jurisprudencia de esta Corporación, la configuración de
los períodos constitucionales tiene efectos en la garantía de varios principios
constitucionales, dado que: (i) la duración del período constituye una garantía
institucional de independencia e imparcialidad para los Magistrados[128];
y (ii) tiene incidencia en la separación de poderes, pues afecta el sistema de
frenos y contrapesos y los controles interorgánicos recíprocos, previstos por
la Carta[129].
65. En razón de lo anterior, la Sala advierte que, en el esquema
constitucional actual, los períodos de los Magistrados de las Altas Cortes
tienen un término de duración de ocho años contados a partir de su posesión,
los cuales son improrrogables e inaplazables. Adicionalmente, al tratarse de períodos
constitucionales individuales, la Constitución no prevé la extensión de los
mismos por la existencia de vacantes o por ausencia de nombramiento de los
funcionarios respectivos o por razones personales o institucionales.
66.
En consecuencia, la interpretación de la providencia objeto de la presente
acción de tutela desencadenó un bloqueo institucional inconstitucional, en
tanto que favoreció que los períodos de algunos Magistrados se extendieran más
allá del término previsto constitucionalmente, puesto que para esta Corporación
la contradicción de la regla constitucional prevista para el período de los
magistrados vulnera la Constitución. Por consiguiente, toda ampliación del
período de los magistrados de las altas Cortes es inconstitucional.
(v) La
interpretación del Consejo de Estado exigió para muchos la expedición de una
ley estatutaria para la conformación de la nueva institucionalidad, en
contravía a lo dispuesto en el artículo 257A de la Constitución.
Como ya se especificó, la
sentencia del Consejo de Estado ha sido interpretada por distintas autoridades,
dada la ambigüedad de la providencia, bajo la idea de que es únicamente a
través de ley estatutaria que debe regularse la convocatoria pública reglada.
Eso supone que para la conformación de la nueva institucionalidad se entendió
por muchas de las autoridades involucradas, que era necesaria la expedición de
una ley estatutaria, en contravía con lo dispuesto en el artículo 257A de la
Constitución.
En dicho artículo, se consagra
textualmente que la designación de los miembros que conforman las ternas para
el cargo de Magistrado de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, se haga
mediante “convocatoria pública reglada”, pero a diferencia de múltiples normas
constitucionales no establece que sea reglada por ley. De este modo, sea que se
trate de regulación por medio de ley o a través de ley estatutaria, como parece
decirlo la sentencia del 6 de febrero de 2018, se trata en todo caso de una
exigencia no prevista, se insiste,  en el tenor literal del artículo 257A
de la Carta. Lo que exige considerar procedente la tutela en este caso, ante el
bloque institucional derivado de esta interpretación, que con ocasión de su
separación de la norma constitucional y de su abierta ambigüedad, no ha
contribuido a facilitar los avances necesarios para la consolidación de la
CNDJ.
67.
Las diferentes razones anteriores, en consecuencia, llevan a
la Sala a concluir que dada la relevancia constitucional que tiene la decisión
cuestionada al plantear una perturbación al esquema de control constitucional
previsto en la Carta de 1991 derivada de la interpretación particular de la
Constitución que el Consejo de Estado realizó en la sentencia de nulidad por
inconstitucionalidad acusada, se cumplen los requisitos enunciados que
habilitan la procedencia excepcional de la tutela en estos casos dado que: (i)
para varios de los intervinientes, la interpretación enunciada supone una
interpretación contraria a la cosa juzgada constitucional y en particular al
artículo 257A de la Constitución y (ii) existe un nexo causal entre la interpretación
y la perturbación enunciada, lo que implica en realidad la constatación de un “bloqueo
institucional inconstitucional” derivado de esa actuación judicial, que ha
generado la suspensión en la aplicación efectiva de artículos constitucionales,
la falta de integración de órganos constitucionales al engranaje superior, la
suspensión en la realización de las funciones constitucionales de otros y la
integración de órganos institucionalmente definidos, todos, hechos que habilitan
la competencia de la Corte para conocer de esta acción de tutela, dado su
carácter de Guardiana de la Carta.
68.
Las diferentes consideraciones previas, dan cuenta entonces del cumplimiento de
los requisitos generales de procedencia de la tutela en el asunto bajo examen,
incluso aquellos que son propios de las solicitudes de amparo que se proponen
contra decisiones de nulidad por inconstitucionalidad.
Requisitos
específicos de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales
69. En
lo que tiene que ver con los requisitos específicos de procedencia de la tutela contra
providencias, la Sentencia C-590 de 2005 [130]
precisó que los mismos se circunscribían a los siguientes presupuestos:
“a. Defecto orgánico, que se presenta
cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece,
absolutamente, de competencia para ello.
b. Defecto procedimental absoluto,
que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento
establecido.
c. Defecto fáctico, que surge
cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del
supuesto legal en el que se sustenta la decisión.
d. Defecto material o sustantivo,
como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o
que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la
decisión.
f. Error inducido, que se presenta
cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese
engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales.
g. Decisión sin motivación, que
implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los
fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que
precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional.
h. Desconocimiento del
precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte
Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez
ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance. En estos
casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del
contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado.
i. Violación directa de la
Constitución”.
70.
En el
presente asunto, la entidad demandante alegó precisamente la existencia de un defecto
orgánico, defecto sustantivo, desconocimiento del precedente y violación
directa de la Constitución en la providencia del 6 de febrero de 2018.
71.
Sin
embargo, por las particularidades propias del caso que nos convoca y su
especificidad, el defecto que mejor se ajusta a los hechos narrados y a las
circunstancias que propone la entidad demandante, resulta ser el de violación
directa de la Constitución, cuya posible configuración se abordará con
detenimiento en el estudio del caso concreto, pero que sirve de preludio para
las reflexiones de fondo que, a continuación, revisará la Sala, como le
corresponde.
Análisis de fondo
A. Del control abstracto de la Corte Constitucional
El principio de supremacía constitucional y el papel de la Corte
Constitucional como garante de la integridad y supremacía de la Carta
72.
Una Constitución es el centro del orden político y jurídico
de una sociedad y el eje estructural de su sistema normativo[131]. Como
conjunto de preceptos que configuran la arquitectura estatal, que ordenan el
ejercicio de los poderes públicos y las atribuciones de sus órganos, que
establecen límites al ejercicio del poder, que determinan el ámbito de las
libertades y derechos fundamentales de las personas y que fijan los objetivos y
aspiraciones últimas de una comunidad en cuanto a las prestaciones y beneficios
que deben asegurarse en función de todos[132],
consolida las disposiciones “de las que se derivan las demás reglas que
rigen y organizan la vida en sociedad”[133].
73. En atención a su importancia para
la estabilidad política y social de un país, se ha reconocido como prevalente
en la estructura de la Carta y en la jurisprudencia, el principio
de supremacía de la Constitución. Este principio que
en nuestro caso se encuentra consagrado en el artículo 4º del texto superior,
sostiene que la Constitución es norma de normas y que en todo caso de
incompatibilidad entre las disposiciones constitucionales y las de inferior
jerarquía, prevalece la norma superior. Con fundamento en
este principio, se reconoce que la Carta Política ocupa el lugar más alto
dentro de la pirámide jurídica de una comunidad y que a ella deben estar
subordinados todos los preceptos y las actuaciones de las autoridades en el
cumplimiento de sus funciones, en la medida en que la Carta es fuente de
validez de cualquier disposición, regla o decisión que formulen o profieran los
órganos por ella constituidos[134].
74.
La jurisprudencia constitucional ha destacado entonces,
que el principio de supremacía constitucional se expresa en tres dimensiones[135]
concretas:
(i) Una
función jerárquica, que conlleva, por una parte, la imposibilidad de que
existan normas superiores a la Carta[136];
y por otra, que reclama que la Constitución Política sea reconocida como un
parámetro de validez formal y material de todas las demás
disposiciones que integran el ordenamiento jurídico. En cuanto a lo primero, la
Carta define el régimen de competencias para la producción normativa y por lo
tanto, los procesos y elementos que se requieren para la expedición e
incorporación de todos los demás preceptos al régimen jurídico[137].
En relación con lo segundo, exige la prevalencia de las reglas, principios y
valores constitucionales, cuando exista contradicción o incompatibilidad entre
las normas superiores y el contenido de las disposiciones de inferior jerarquía[138].
(ii) Una
función directiva, que establece la potestad del juez constitucional de
definir la interpretación conforme a la Constitución de las demás normas
jurídicas. En esta dimensión, la Corte Constitucional, en su condición de
intérprete autorizada de la Carta, determina cuáles lecturas o alcances de las
disposiciones normativas guardan armonía con el texto superior[139],
de modo que se excluyan aquellas que resulten incompatibles con los postulados
constitucionales; y,
(ii)
una función integradora del orden jurídico[140],
según la cual la interpretación de las normas debe garantizar la coherencia
interna del sistema jurídico, siempre con el propósito de asegurar la vigencia
del Estado Social y Democrático de Derecho y de sus principios esenciales, como
parámetros orientadores del andamiaje normativo en su conjunto. De este modo, la Constitución fija el modelo de Estado, y al determinar los
valores y principios esenciales que lo rigen, éstos cumplen una función central
en el sistema de fuentes, al otorgarle unidad de sentido a las diferentes
normas jurídicas[141].
75.
La Carta, además, por su fuerza normativa propia,
asegura que las autoridades no solo se encuentren sometidas al derecho positivo
subordinado a ella en el ejercicio de sus competencias, sino que también les
exige contribuir con la realización efectiva de los derechos fundamentales
consagrados constitucionalmente, los cuáles son de “aplicación
inmediata” al tenor del artículo 85 constitucional. De esta forma, la
supremacía normativa se erige adicionalmente como un principio que favorece la concreción
y garantía de éstos y los demás derechos consagrados en la Carta.
76.
Ahora bien, la vigencia de la Constitución Política en estos
términos requiere la consolidación de un control particular, que se instituya
como mecanismo principal de la garantía y eficacia del principio de supremacía
mencionado. Al respecto, la jurisprudencia ha señalado:
"La Constitución es norma fundante en
una dimensión tanto axiológica (v.gr. establece principios, derechos
fundamentales y pautas interpretativas), como instrumental (proporciona
los mecanismos para lograr armonía y coherencia en la aplicación de la
Constitución), y en ese orden de ideas, el principio de supremacía da
cabida a la consagración de garantías fundamentales como fines
prioritarios del Estado, y al establecimiento de controles de todo el
ordenamiento y de una jurisdicción especial encargada de velar por su
integridad”[142].
(Subrayas y negrillas fuera del
original).
77.
La necesidad de ese control, en sus diferentes modalidades, ha
justificado el establecimiento de la jurisdicción constitucional en la
estructura del Estado[143], que de conformidad con la Carta y la Ley Estatutaria de la
Administración de Justicia, “se encuentra conformada funcionalmente por la
Corte Constitucional, como órgano de cierre, el Consejo de Estado y los jueces
y corporaciones que deben decidir acciones de tutela o resolver las acciones o
los recursos previstos para hacer efectivos los derechos constitucionales”[144].
78.
En su calidad de órgano de cierre, es a la Corte Constitucional
a quien estructural y materialmente se le ha asignado el deber de asegurar en
forma directa la “guarda de la integridad y supremacía de la Constitución”.
Como lo sostuvo esta Corporación en la Sentencia T-292 de 2006[145] al discutir las facultades de este Tribunal:
“La Corte Constitucional, como órgano
de cierre de la jurisdicción constitucional, tiene precisamente atribuciones
jurídicas para asegurar que los mandatos de la Carta sean eficaces y
prevalezcan en nuestro ordenamiento. Al ser la responsable de mantener la
integridad y supremacía de la norma superior, sus determinaciones resultan
ser [en muchos casos] fuente de derecho para las autoridades y particulares,
[especialmente] cuando a través de sus competencias constitucionales establece
interpretaciones vinculantes de los preceptos de la Carta. La
interpretación de la Constitución, -que por [lo] demás permite materializar la
voluntad del constituyente-, tiene por consiguiente, como propósito
principal, orientar el ordenamiento jurídico hacia los principios y valores
constitucionales superiores”. (Subrayas
fuera del original).
Se trata
entonces de una misión de la máxima responsabilidad, que en los términos del artículo 241 superior, desarrolla a través de
sus competencias de control abstracto y concreto de constitucionalidad. En el
primer caso, a través de los fallos de constitucionalidad, y en el segundo, a
través de la unificación de la jurisprudencia constitucional y la revisión de
sentencias de tutela proferidas por las distintas autoridades judiciales.
El control abstracto de
constitucionalidad ejercido por la Corte Constitucional y el Consejo de Estado.
Características básicas
79.
Como se ha mencionado, una de las herramientas
previstas por nuestro sistema constitucional para asegurar la supremacía de la
Carta Política es el control abstracto de constitucionalidad[146]. La norma superior prevé un
modelo de control mixto[147] que algunos llaman difuso funcional[148], en el que participan diversos
órganos: (i) en primer lugar, todos los jueces, como integrantes de la
jurisdicción constitucional, quienes ejercen control difuso al conocer
de las acciones de tutela –artículo 86
constitucional–. También puede ejercerse este tipo de control, en
el escenario de la excepción de inconstitucionalidad[149]. (ii) En segundo lugar los
artículos 237 y 241 superiores consagran un control concentrado en
cabeza de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado, con carácter
residual[150].
80.
Estas diversas formas de control que le dan el atributo de
difuso funcional o mixto en nuestro ordenamiento, fueron ilustradas de una
manera sólida en la Sentencia C-037 de 1996[151], que revisó
la constitucionalidad de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, al
señalar lo siguiente:
“[E]l control de
constitucionalidad en Colombia se vio reforzado con la creación de la Corte
Constitucional. Sin embargo, no por ello puede afirmarse que nuestro país ha
adoptado el llamado “control concentrado” o austríaco, pues en realidad éste
sigue siendo de carácter difuso funcional. Lo anterior, habida cuenta de que
además de los pronunciamientos que realice esta Corporación, al Consejo de
Estado se le ha atribuido, dentro de la llamada acción de nulidad por
inconstitucionalidad, el pronunciamiento acerca de los decretos dictados por el
Gobierno nacional cuya competencia no sea asignada a la Corte Constitucional
(Art. 237-1). Como si lo anterior no fuese suficiente, el artículo 4o superior
consagra la denominada excepción de inconstitucionalidad, a través de la cual,
en un caso concreto y con efectos inter-partes, un juez o inclusive una
autoridad administrativa, pueden abstenerse de aplicar una norma en aquellos
eventos en que ésta contradiga en forma flagrante el texto de la Carta
Política. Tampoco puede olvidarse que dentro de los parámetros definidos por el
artículo 86 fundamental, cada juez de la República, al momento de resolver de
un asunto de tutela, también está haciendo parte de la llamada jurisdicción
constitucional”.
81.
Ahora bien, independientemente de lo enunciado, es claro que la
Corte Constitucional, en la infraestructura interna del Estado, es quien tiene
la competencia “más amplia en materia de control de constitucionalidad”[152], teniendo
en cuenta que el Consejo de Estado solo por vía residual, conoce de todos
aquellos actos que no le hayan sido atribuidos[153] al Tribunal
Constitucional. Lo anterior, debido a que la “Corte Constitucional es el máximo órgano de la jurisdicción constitucional,
para lo cual debe ejercer su labor en los estrictos y precisos términos
señalados en el artículo 241 Superior, norma que comprende un amplio y
detallado marco de competencias, coherente con su naturaleza como principal
autoridad encargada de ejercer el control constitucional en Colombia” [154].
82. Por lo tanto, mientras que a la Corte Constitucional le
corresponde proteger la integridad de la Carta en los términos del artículo 241 superior, el Consejo de Estado debe realizar el control constitucional
abstracto según lo señalado por el art. 237-2 superior,
esto es, a través de las “las acciones de nulidad por inconstitucionalidad de los decretos
dictados por el gobierno nacional, cuya competencia no corresponda a la Corte
Constitucional”.
Distribución
de competencias entre la Corte Constitucional y el Consejo de Estado en materia
de control abstracto de constitucionalidad
83. Con la entrada en vigencia de la
Constitución de 1991 y la creación de la Corte Constitucional, se introdujeron
modificaciones significativas al modelo de control constitucional que existía
hasta ese momento. Por una parte, el ejercicio de la revisión de constitucionalidad
de las leyes –incluso aquellas aprobatorias de tratados internacionales–,
decretos con fuerza de ley y proyectos de ley objetados por el gobierno, que
estaban atribuidos a la Corte Suprema de Justicia, fueron asignados a la Corte
Constitucional. Por otra, la competencia para revisar la constitucionalidad de
los decretos dictados por el Gobierno Nacional, que anteriormente se otorgaba
de forma genérica a la jurisdicción de lo contencioso administrativo[155],
se confirió particularmente al Consejo de Estado.
84. De igual modo, se modificó el
parámetro de atribución de competencias que existía con anterioridad. Mientras
que en la vigencia de la Constitución de 1886 existía un listado específico de
facultades para cada uno de los órganos que realizaban el control
constitucional, en la Carta de 1991 se adoptó un criterio de asignación de
competencias relacional. Sobre esa base, la Corte Constitucional ejerce
el control abstracto de constitucionalidad de manera principal, mientras
que la competencia del Consejo de Estado sobre esta materia es, como ya se
dijo, de carácter residual[156].
85. De este modo, en virtud del
diseño institucional introducido en la Carta de 1991, la Corte Constitucional es
titular de la mayoría de competencias en materia de control abstracto de
constitucionalidad, pues sus atribuciones comprenden varias clases de normas,
entre las cuales se enlistan[157]:
(i) todo tipo de leyes[158],
incluso las aprobatorias de tratados internacionales[159];
(ii) decretos leyes o de habilitación legislativa por el Congreso de la
República[160];
(iii) decretos compilatorios de leyes[161];
(iv) decretos legislativos dictados en el marco de estados de excepción[162]
o que los declaren[163]
y, en general, (v) todo decreto con fuerza material de ley[164];
(v) proyectos de ley objetados por razones de inconstitucionalidad[165];
(vi) proyectos de ley estatutaria[166];
(vii) acuerdos internacionales simplificados que se ocupan de regular materias
propias de un tratado internacional[167];
(vii) referendos sobre leyes, consultas populares y plebiscitos del orden
nacional[168];
y (ix) actos reformatorios de la Carta Política[169].
En relación con
esta última atribución, es indispensable resaltar que se trata de una
competencia que fue conferida exclusivamente al Tribunal Constitucional,
debido a su función primordial de garantizar la integridad y supremacía de la
Constitución[170].
De este modo, el control abstracto de constitucionalidad respecto de los actos
reformatorios de la Carta evita el desbordamiento del poder de reforma y
asegura que la Constitución no sea reemplazada de facto por órganos que carecen
de competencia para sustituirla integralmente[171].
86. Con todo, uno de los primeros
retos que originó el nuevo modelo de control constitucional enunciado, fue el
reparto de competencias entre el Consejo de Estado y la Corte Constitucional con
respecto a ciertas normas objeto de control, que, al menos formalmente, tienen
el carácter de actos administrativos. En ese marco, en una primera etapa, las
decisiones de ambos Tribunales se guiaron ante todo, por un criterio formal
para determinar las competencias que le correspondían a cada órgano. No obstante,
ambas corporaciones evidenciaron la insuficiencia de este parámetro y optaron
por acudir también al criterio material. En consecuencia, la jurisprudencia
constitucional ha establecido algunas precisiones en relación con el ámbito de
competencia del Consejo de Estado en materia de control de constitucionalidad,
como sigue:
(i)
La Sentencia C-037 de 1996[172]
estudió la constitucionalidad de la Ley 270 de 1996 (Estatutaria de la
Administración de Justicia) y abordó varios aspectos relacionados con las
competencias del Consejo de Estado en la materia. Así, afirmó que el artículo
43 de la citada ley establece expresamente que el Consejo de Estado forma parte
de la jurisdicción constitucional, en tanto autoridad que conoce de las
acciones de nulidad por inconstitucionalidad. Y en ese sentido, esta
Corporación declaró la exequibilidad de este enunciado, por estimar que
describe la configuración funcional de la jurisdicción constitucional
establecida por la Carta.
No
obstante, aclaró que la única entidad de “la jurisdicción constitucional […]
que reviste el carácter de tribunal constitucional es la Corte Constitucional”[173].
Consideración que llevó a la citada providencia a declarar la inexequibilidad
de la expresión “que para estos efectos obra como tribunal
constitucional”, que hacía referencia a la Sala Plena de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado, en el marco de los procesos de nulidad
por inconstitucionalidad.
Así mismo,
la providencia resaltó que la competencia del Consejo de Estado en el ejercicio
del control de constitucionalidad es –nuevamente – de carácter residual, y
advirtió que resulta inconstitucional que el Legislador: (i)
establezca una enumeración taxativa de los decretos objeto de control por parte
de dicha Corporación; y (ii) que equipare el proceso de la acción
de nulidad por inconstitucionalidad con aquel previsto para la acción
pública de inconstitucionalidad, por cuanto solamente este último se rige
por lo establecido en los artículos 242, 243 y 244 de la Constitución
Política.
(ii)
De igual modo, la Sentencia C-600 de 1998[174]
se pronunció sobre la preeminencia de las decisiones de esta Corporación
cuando ejerce el control abstracto de constitucionalidad. Y lo hizo, al
analizar la disposición legal que impide al juez de la acción de cumplimiento
inaplicar, por vía de excepción de inconstitucionalidad, “normas que hayan
sido objeto de análisis de exequibilidad por el Consejo de Estado o la Corte
Constitucional, según sea el caso”.
En esa
oportunidad, este Tribunal destacó que cuando el Consejo de Estado niega la
declaración de nulidad por inconstitucionalidad de un acto administrativo con
determinados fundamentos, si posteriormente tales razones son desvirtuadas por
el precedente constitucional que fije esta Corporación, se deben preferir
las decisiones de la Corte. Al respecto, la providencia que se cita concluyó
expresamente lo siguiente:
“[H]abiéndose proferido una sentencia que niega la
nulidad por inconstitucionalidad de un decreto dictado por el Gobierno
Nacional, alegada con apoyo en determinado motivo que el Consejo de Estado
desvirtúa, no es admisible que, por esa misma razón, una autoridad
administrativa o judicial subalterna se abstenga de cumplirla, debiendo
hacerlo. A no ser que, con posterioridad a la negativa de nulidad, la Corte
Constitucional, al sentar doctrina constitucional integradora sobre el alcance
de las normas superiores con las cuales el Consejo de Estado hizo la
confrontación, llegare a conclusiones diversas de las acogidas por aquél,
evento en el cual tendrían que prevalecer, para todas las autoridades públicas
y desde luego para el juez de cumplimiento, los contenidos y las consecuencias
jurídicas de esa doctrina constitucional, como de tiempo atrás se tiene
establecido (…)”[175] (Negrillas fuera del original).
(iii)
También, la Sentencia C-560 de 1999[176]
reiteró el carácter residual de la competencia del Consejo de Estado para
ejercer el control de constitucionalidad y destacó que todos los decretos de
carácter general dictados por el Gobierno Nacional pueden ser demandados ante
esa Corporación, salvo aquellos que tienen contenido legislativo, pues estos
últimos competen exclusivamente a la Corte Constitucional.
(iv)
En la Sentencia C-1290 de 2001[177],
la Sala Plena consideró ajustada a la Constitución una norma legal que
exigía una confrontación directa entre los actos administrativos objeto de
acción de nulidad por inconstitucionalidad y la Carta. Sobre el particular,
indicó que “no todos los decretos del Presidente de la República están
llamados a confrontarse de manera material y directa con la Constitución”[178],
de modo que solo aquellos que cumplan con estas condiciones pueden
controvertirse mediante la acción de nulidad por inconstitucionalidad, pues de
lo contrario debe acudirse a los otros medios de control previstos para el
efecto en casos en que no se discuta el Texto Constitucional.
(v)
Igualmente, en la Sentencia C-1154 de 2008[179]
la Corte se pronunció sobre el marco competencial en materia de control
abstracto de constitucionalidad previsto por el Constituyente. En tal sentido,
indicó que “la Corte cumple la labor principal y prevalente, para lo cual
tiene asignadas las más amplias funciones, pero limitadas por el marco previsto
en el artículo 241 Superior, mientras el Consejo de Estado cumple una función
residual, limitada a su vez por el artículo 237-2 Superior”[180].
Este
tribunal en esa oportunidad aclaró que, ante la duda acerca de si el control de
constitucionalidad de un acto determinado le corresponde a la Corte o al
Consejo de Estado, el criterio formal de diferenciación puede resultar
insuficiente. Por consiguiente, para establecer el órgano que debe ejercer el
control constitucional se debe acudir al criterio material, según el
cual es la naturaleza de la norma la que define la competencia. Por
ende, “si se trata de una norma con fuerza material de ley su examen
corresponde a la Corte Constitucional; pero si es una norma que no tiene
vocación legislativa (acto administrativo), el control corresponde al Consejo
de Estado”[181].
(vi)
Posteriormente, la Sentencia C-415 de 2012[182]
estudió el parágrafo del artículo 135 del Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), el cual regula la
acción de nulidad por inconstitucionalidad. De conformidad con este precepto,
el Consejo de Estado no está limitado a los cargos formulados en la demanda y
puede fundar la declaración de nulidad en la violación de cualquier disposición
constitucional.
Al
analizar la norma demandada, la Sala Plena concluyó en ese caso, que la
disposición se encontraba ajustada a los mandatos superiores, dado que: (a)
el ejercicio integral del control abstracto de constitucionalidad es predicable
tanto de la Corte Constitucional como del Consejo de Estado; y (b) el
Legislador cuenta con un amplio margen de configuración en materia procesal.
(vii)
De igual manera, la Sentencia C-400 de 2013[183]
resulta especialmente relevante para el asunto que se debate en esta ocasión.
En dicha providencia, correspondió a la Corte analizar si el mencionado
artículo 135 del CPACA había desconocido el artículo 237 superior, al permitir
que se demanden a través de la acción de nulidad por inconstitucionalidad, los
actos administrativos de carácter general que, por expresa disposición constitucional,
fueran expedidos por entidades u organismos distintos del Gobierno Nacional,
pese a que la norma constitucional únicamente hace referencia a los decretos
dictados por este último.
Para
resolver este problema jurídico, este Tribunal ratificó el carácter
principal de la competencia de la Corte Constitucional en materia de
control abstracto de constitucionalidad. Y advirtió que la Constitución “atribuye
la producción de actos de contenido normativo a órganos distintos [del]
Congreso y [del] Gobierno Nacional
”, entre
los que se encuentran el Consejo Superior de la Judicatura, el Consejo Nacional
Electoral, la Contraloría General de la República y el Banco de la República.
Tales actos, pese a su importancia normativa, acorde a la Carta, no tienen
fuerza material de ley.
En consecuencia,
la Sala Plena declaró exequible la norma demandada, en la medida en que el
control de constitucionalidad de dichos actos normativos no está atribuido a la
Corte Constitucional; de manera tal que en virtud del criterio residual de
competencia, su conocimiento corresponde al Consejo de Estado. No obstante,
condicionó su decisión a fin de que se interprete que, siempre que se trate de
actos administrativos con contenido material de ley, su control debe ser
ejercido por la Corte Constitucional.
Esta
providencia hizo una precisión adicional muy importante para el debate
jurídico que en esta oportunidad se presenta, ya que la Corte estimó de manera
expresa, que no es posible trasladar los efectos de la cosa juzgada
constitucional a las decisiones del Consejo de Estado, incluso cuando ellas
sean proferidas en el marco de la acción de nulidad por inconstitucionalidad.
La razón, es que la Carta otorga esta consecuencia jurídica únicamente a los
fallos que dicte la Corte Constitucional en su ejercicio de control
jurisdiccional, de conformidad con el artículo 243 superior, pues ello
corresponde a la vocación de cierre que en el marco de la jurisdicción
constitucional le compete a esta Corporación. Aunado a lo anterior, destacó que
solo esta Corte tiene la categoría de Tribunal Constitucional, en los términos
de la Sentencia C-037 de 1996[184],
providencia que al respecto sostuvo lo siguiente:
“Según se advirtió en el análisis
realizado al artículo 49 de dicho proyecto, que se convirtió en Ley 270 de
1993, “sólo los artículos 242, 243 y 244 superiores, se encargan de
regular los procesos que se eleven ante la Corte Constitucional, derivados
algunos de ellos de las acciones de inexequibilidad que adelante cualquier
ciudadano”, de manera que no es posible trasladar los efectos de cosa
juzgada constitucional a pronunciamientos del tribunal supremo de
lo contencioso administrativo, que carecen de la consecuencia  solamente
otorgada por la Constitución (art. 243, inciso 1°) a los fallos que dicte la
Corte Constitucional en su ejercicio de control jurisdiccional, lo cual
compagina con lo decidido en dicho fallo C-037 de 1996, en cuanto “desde
una perspectiva orgánica, la única entidad de la rama judicial que… reviste el
carácter de tribunal constitucional es la Corte Constitucional”, razón para
declarar inexequible esa expresión atribuida al Consejo de Estado”. (resaltado fuera del original).
(viii)
Más adelante, en la Sentencia C-664 de 2016[185]
esta Corte aclaró que no existe cosa juzgada constitucional
cuando el Consejo de Estado se pronuncia sobre una norma en el marco de los
medios de control de nulidad simple o nulidad por inconstitucionalidad[186].
La Corte consideró en la providencia, que se trataba de “una decisión tomada
en ejercicio del control desconcentrado de constitucionalidad del ordenamiento
jurídico, ejercido en este caso por el Consejo de Estado, que hizo tránsito a
cosa juzgada, pero que no reviste la fuerza de la cosa juzgada
constitucional, ni material, ni formal”[187].
Una precisión que da cuenta del carácter definitivo de las interpretaciones
vinculantes que solo hace la Corte Constitucional con respecto al texto superior.
(ix)
Finalmente conviene resaltar que este Tribunal, a partir de la Sentencia
C-049 de 2012[188], desarrolló la tesis de
las denominadas competencias especiales o “atípicas”[189].
Una categoría que se refiere a normas que, a pesar de no estar comprendidas en
principio en el listado contenido en el artículo 241 superior, en razón al
criterio material, son asuntos cuyo conocimiento corresponde a la Corte
Constitucional. Se trata de un tipo de normas, sobre las que ha habido varios
pronunciamientos constitucionales en los últimos años[190].
87. Ahora bien, el anterior
recuento jurisprudencial permite concluir que existen diferencias importantes
entre el control de constitucionalidad que realiza la Corte Constitucional y el
del Consejo de Estado. Entre otras, (i) la especialidad y especificidad
del control del Tribunal constitucional; (ii) la importancia del reconocimiento
del valor de la interpretación normativa que realiza la Corte como órgano de
cierre de la jurisdicción constitucional; (iii) la fuerza vinculante de las
decisiones de control abstracto de constitucionalidad de la Corte
Constitucional , por ser las únicas amparadas bajo el fenómeno de la cosa
juzgada constitucional; y (iv) la importancia de la responsabilidad
que le compete a esta Corporación en su calidad de guardiana de la Carta; aspectos
de los que la Sala se ocupará a continuación.
La cosa juzgada constitucional, la modulación de sentencias y el valor vinculante de las providencias
de constitucionalidad de esta Corporación
88.
Con el propósito de garantizar la seguridad jurídica[191], asegurar la
fortaleza y estabilidad de las decisiones constitucionales y
materializar la prevalencia de la Carta Política (artículo 4º),
los fallos proferidos por esta Corporación, de conformidad con los lineamientos del
artículo 243 superior[192], hacen tránsito a cosa juzgada constitucional.
89. Esa
regla general opera frente a las decisiones que dicte la Corte en ejercicio del
control jurisdiccional[193], bien sean que se trate de sentencias que son
producto del control abstracto de constitucionalidad o de providencias que son
resultado de la revisión de tutelas[194],
en tanto ejercicio del control concreto, como consecuencia del lugar que ocupa
esta Corporación como órgano de cierre de la jurisdicción
constitucional.
90. La institución
jurídico procesal de la
cosa juzgada, desde esta perspectiva, da cuenta de la firmeza que adquiere una
decisión judicial cuando ya no proceden contra ella
recursos adicionales en el ordenamiento jurídico. Ello supone la superación de
todos los peldaños en el proceso judicial en el asunto en discusión, y/o que se
surtieron todas las etapas requeridas para su resolución[195],
de manera tal que la decisión última que se ha tomado en una causa adquiere carácter
definitivo[196].
91. No obstante, en el control
constitucional se imponen algunas diferencias esenciales a la figura general
descrita. Una de ellas, por ejemplo, es el efecto erga omnes que revisten
las decisiones amparadas por la cosa juzgada en el proceso
constitucional[197].
De hecho, la cosa juzgada constitucional a la que alude el
artículo 243 superior, tiene varios efectos importantes[198]. No solo para la Corte Constitucional y para las demás
autoridades judiciales, sino para el ordenamiento jurídico en su conjunto, en
cumplimiento del artículo 4º superior.  En primer lugar -y como una
autolimitación dirigida al Tribunal constitucional-, en
el caso de las sentencias de control abstracto, la figura les
otorga a estas decisiones el carácter de inmutables[199], en
la medida en que evita en
general, que se reabran juicios de constitucionalidad
sobre disposiciones y cargos previamente examinados por esta Corporación[200]. La figura,
en consecuencia, impide que los falladores se
pronuncien nuevamente sobre lo ya resuelto en providencias
constitucionales anteriores[201], o que se inicie un nuevo debate constitucional respecto de normas
que ya han sido sometidas a decisiones constitucionales definitivas[202] (salvo que exista un cambio sustancial en
el marco jurídico o entorno social); todo con el objeto de promover la estabilidad de las sentencias judiciales y la seguridad
jurídica[203].
92. En segundo lugar, la figura tiene un efecto
dirigido también a las demás autoridades, en especial al Legislador y a los
jueces, teniendo en cuenta que a ellos se les prohíbe
la reproducción o aplicación del contenido material de las disposiciones
declaradas inexequibles, por razones de fondo, como expresamente lo
dispone el inciso 2º del artículo 243 constitucional[204] y se
les exige el respeto por la figura, en los casos de exequibilidad y
exequibilidad condicionada. En esos términos, ninguna autoridad
judicial, ni siquiera con suficiente argumentación, puede desconocer una
sentencia de constitucionalidad de la Corte amparada por la cosa juzgada
constitucional.
En este contexto, es importante recordar además, que la cosa
juzgada que le compete al Consejo de Estado ante las sentencias que profiere
como expresión del medio de control de nulidad por inconstitucional es
diferente de la cosa juzgada constitucional que se le atribuye a la Corte
Constitucional, en virtud del artículo 243 de la Carta. Como ya se mencionó, la
única entidad de la jurisdicción constitucional  que reviste el carácter
de tribunal constitucional es la Corte Constitucional[205],
de manera tal que solo esta Corporación puede declarar inexequibles (es decir,
expulsar normas del ordenamiento), o exequibles (ratificar su pertenencia y
conformidad con la Carta) normas con fuerza material de ley. Un atributo que no
tiene el Consejo de Estado, por la delimitación estructural y el tipo de
control que realiza.
93.
Como resultado de la declaratoria de inexequibilidad proferida
por esta Corporación, no solo la norma acusada sale del ordenamiento jurídico,
sino que, por ejemplo, incluso si los efectos del
fallo han sido declarados por la Corte hacia el futuro, es factible hacer uso
de la excepción de inconstitucionalidad respecto de los efectos anteriores a dicha
declaratoria, con base en los mismos argumentos propuestos por la Corte que
condujeron a su inexequibilidad[206].
En el caso de la cosa juzgada constitucional cuando se trata de normas que
fueron declaradas exequibles o que fueron declaradas exequibles de manera
condicionada[207], la exigencia para las autoridades judiciales y administrativas es
la de acoger y respetar la decisión adoptada por la Corte, dado que el sentido
que este Tribunal le da a la norma con su interpretación o con el ajuste que le
hace al texto, implica una adecuación del mismo a los parámetros
constitucionales y por lo tanto se trata de una articulación o interpretación
que le confiere validez jurídica al precepto, al armonizarlo con la
Constitución. En consideración a lo expuesto, si la norma
ha sido declarada exequible, no es posible, por ejemplo, hacer uso ahora de la
excepción de inconstitucionalidad[208], en la medida en que la Corte ya le ha dado su aval, o en el caso
de un condicionamiento, ha dispuesto el sentido en que debe ser entendida la
norma por los operadores, para que la disposición encaje legítimamente en el
engranaje jurídico liderado por la Carta.
94. A este respecto, como lo destacó la Sentencia
C-259 de 2015[209], cuando hablamos de exequibilidad o exequibilidad condicionada
de las normas, es pertinente recordar que, en aras de proteger la labor
legislativa y el principio democrático, a través de decisiones constitucionales
interpretativas, la Corte Constitucional intenta asegurar al máximo la vigencia
de las disposiciones con fuerza material de ley dentro del ordenamiento
jurídico, profiriendo decisiones a veces condicionadas, que permiten armonizar
normas eventualmente contrarias con el texto superior.
En efecto, frente
a la disyuntiva de tener que eliminar una norma del ordenamiento jurídico en
situaciones que permitirían darle una interpretación plausible ajustada a la
Constitución, surge siempre una posibilidad que justifica este tipo de
actuaciones por parte del juez constitucional: acoger una solución modulada que
asegure el reconocimiento a la labor del Legislador (principio de conservación
del derecho) y paralelamente respete el texto superior, conforme a la voluntad
del constituyente. Con las
sentencias de constitucionalidad condicionada o modulada, en consecuencia, si
una disposición legal admite varias interpretaciones, "de las cuales
algunas violan la Carta pero otras se adecuan a ella, entonces corresponde a la
Corte proferir una [decisión de] constitucionalidad condicionada o sentencia
interpretativa que establezca cuáles sentidos de la disposición acusada se
mantienen dentro del ordenamiento jurídico y cuáles no son legítimos
constitucionalmente”[210].
Los
pronunciamientos condicionales en ese sentido, contribuyen a garantizar el
principio de conservación del derecho sin irrespetar la Carta Política, al ser "una necesidad para el juez constitucional, [en los casos
en que] no puede adoptar una decisión de exequibilidad pura y simple porque
desconocería su función de salvaguardar la integridad de la Constitución, en
tanto que estaría admitiendo la permanencia en el ordenamiento jurídico de
leyes que admiten interpretaciones contrarias a la Carta. Pero, tampoco puede
adoptar una decisión de inexequibilidad porque afectaría el principio
democrático que exige la aplicación de los principios de conservación del
derecho e in dubio pro legislatoris, con lo cual también se afectaría la
supremacía e integridad de la Constitución"[211].
95. La Corte
Constitucional claramente, como puede determinar los efectos de sus propios
fallos[212], cuenta con la atribución de delimitar el alcance de la cosa
juzgada constitucional en tales casos, para avanzar en ese equilibrio esperado,
con el propósito de promover no solo el acceso efectivo de los ciudadanos a la
administración de justicia (Art. 229 C.P) y la interposición de las acciones
públicas en defensa de la Constitución (Art. 40-6 C.P), sino con el fin de
asegurar la certeza jurídica[213] y lograr decisiones concretas y definitivas sobre aspectos que
ofrecen dudas en materia constitucional[214].
En lo que concierne a tales atribuciones se debe
recordar, que de acuerdo con la Sentencia C-113 de
1993[215] le compete a la Corte Constitucional determinar válidamente el
alcance de los efectos de sus providencias[216]. Lo anterior, en virtud de su función de guardiana de la
"integridad y supremacía de la Constitución" y por
consiguiente, de su facultad interpretativa en los términos del artículo 241 de
la Carta. Por lo que puede establecer entonces, cuál es el efecto que mejor
defiende los derechos constitucionales y garantiza mejor la supremacía de la
Constitución, a fin de cumplir cabalmente con sus obligaciones constitucionales[217].
Aunado a lo anterior, en la Sentencia C-038 de 2006[218],
esta Corporación explicó los fundamentos que justifican la adopción de
decisiones de exequibilidad condicionada de la siguiente forma:
“[E]n virtud del principio
hermenéutico de conservación del derecho, la Corte ha precisado que ´no puede
excluir una norma legal del ordenamiento jurídico, por vía de la declaración de
inexequibilidad, cuando existe, por lo menos, una interpretación de la misma
que se aviene con el texto constitucional.  De ser así, el juez de la
carta se encuentra en la obligación de declarar la exequibilidad de la norma
legal condicionada a que ésta sea entendida de acuerdo con la interpretación
que se concilie con el estatuto superior. Con esto, se persigue, esencialmente,
salvaguardar, al menos, algunos de los posibles efectos jurídicos de la
disposición demandada, de manera que se conserve, al máximo la voluntad
del legislador´. || Así mismo, el principio de la
interpretación de la ley conforme a la Constitución ha sido entendido por la
Corte Constitucional como una técnica de guarda de la integridad y la
supremacía de la Constitución, este principio encuentra su fundamento en el
artículo 4º de la Constitución Política según el cual “en caso de
incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se
aplicarán las disposiciones constitucionales”. (Subrayas y negrillas fuera del original).
96. Cuando la Corte determina tales
efectos, puede entonces (i) expulsar del ordenamiento una proposición jurídica particular, que
entiende como ajena a la Carta, para conservar, en su lugar, una determinada
regla de derecho, que resulte acorde con los mandatos previstos en el texto superior[219]. O, (ii) puede integrar elementos adicionales a las normas o ajustarlos,
lo que supone una modificación del contenido de la disposición, que se altera
para que, ante los reproches de inconstitucionalidad que formulen los
ciudadanos y por las razones de preservación del derecho, se entienda en
adelante adecuadamente conforme a los parámetros fijados por la Constitución. En
ese sentido, es posible la intervención del juez constitucional en el contenido
normativo de la disposición estudiada, con el propósito de señalar cuál o
cuáles son los sentidos en los que esa norma resulta ajustada a la
Constitución.
97.  Las
normas jurídicas así consolidadas, pueden ser objeto de nuevos pronunciamientos
respecto de cargos de inconstitucionalidad que no fueron examinados en la
decisión precedente. Sin embargo, el examen de constitucionalidad posterior que
se haga de la norma sujeta a condición no recaerá solamente sobre el texto
original de la ley, sino sobre la norma jurídica que ahora surge a partir del
fallo condicionado[220].
Sobre esa base,
y de acuerdo con la especificidad del control
constitucional que adelanta esta Corporación[221], puede
hablarse entonces de cosa juzgada absoluta,
relativa, formal, material y aparente[222]. Para efectos de esta providencia[223] resulta relevante la distinción que existe entre la cosa juzgada formal
y la cosa juzgada material. El primer caso ocurre, “cuando existe una decisión previa del juez constitucional en
relación con la misma norma, que es llevada posteriormente a un [nuevo] estudio”[224]. Se trata entonces de una situación en la que existe un pronunciamiento constitucional previo
en relación con un mismo precepto, que hace imposible
someter una vez más al escrutinio
constitucional a la disposición ya revisada, cuando la
norma es acusada por los mismos cargos que ya fueron evaluados en un primer
momento.
Por otra
parte, existe cosa juzgada material, cuando a pesar de haberse acusado
una norma, que parece ser formalmente distinta a la primera, su materia o
contenido normativo resulta ser idéntico al de otra disposición que ya fue
objeto del juicio de constitucionalidad, sin que el régimen jurídico o el entorno
en el cual se apliquen las disposiciones, comporte un cambio sustancial en su
alcance y significación[225].
98. De esta manera, la cosa juzgada
constitucional no solo cubre el texto normativo formalmente igual (cosa juzgada
formal), sino también opera frente al contenido material de la norma jurídica
que ha sido objeto del control de constitucionalidad (material).
En tales circunstancias, el
elemento central para apreciar la diferencia entre la cosa juzgada formal y
material, surge de la distinción que hace la teoría constitucional entre los
conceptos de disposición y norma. Los
análisis constitucionales, en efecto, distinguen con claridad entre, de una
parte, las disposiciones o enunciados normativos, esto es, los textos
legales; y de otra, las normas o proposiciones jurídicas o reglas de
derecho, que se desprenden, por vía de aplicación o de interpretación, de
dichos textos[226]. Así, mientras la disposición responde al texto literal de
un precepto en sí mismo considerado, la segunda, se refiere al contenido
normativo o regla de derecho vinculante, esto es, a su sentido material.
Bajo tales supuestos, la cosa
juzgada formal opera cuando existe una decisión previa de este Tribunal,
que ha analizado la constitucionalidad de la misma disposición que se
somete nuevamente a estudio; mientras que la cosa juzgada material, por el
contrario, opera cuando a pesar de que existen dos disposiciones
diferentes en su sentido formal y una de ellas ya ha sido objeto de control
de constitucionalidad, ambas poseen el mismo contenido normativo[227].
99. Tratándose
de la cosa juzgada material, la doctrina de la Corte Constitucional ha
precisado que sus efectos varían, dependiendo de si la norma fue declarada inexequible
o exequible[228]. Para que ello pueda ser constatado, la Corte Constitucional ha diferenciado dos modalidades de cosa juzgada material
relevantes: la cosa juzgada material en sentido estricto y la cosa
juzgada material en sentido amplio[229].
El primer caso
ocurre, cuando una disposición reproduce el contenido normativo de otra,
que fue previamente declarada inexequible por razones de fondo. Por
regla general, en esta situación, le compete a esta Corporación decretar la
inexequibilidad de la nueva norma objeto de análisis, por desconocer la
prohibición prevista en el inciso 2° del artículo 243 de la Constitución
Política. No obstante, para que pueda hablarse de cosa juzgada material en sentido
estricto y pueda alegarse que una decisión del Legislador constituye una
reproducción contraria a la Carta, la jurisprudencia constitucional reiterada
exige que se verifiquen una serie de  requisitos[230] que
den cuenta efectivamente que si se trata o no de una reproducción normativa no autorizada
por la Constitución.
Para efectos
del debate que se plantea en esta providencia, se destaca entre esas exigencias[231], el requisito de que el texto supuestamente reproducido,
haya sido declarado inconstitucional por “razones de fondo”, lo que exige analizar
la ratio decidendi del fallo anterior. Una precisión que busca, de un
lado, que existan motivos o justificaciones en la providencia que den cuenta de
la incompatibilidad eventual del contenido de la norma con la Carta para
determinar si existe o no cosa juzgada constitucional, y del otro, que se
valoren adecuadamente los elementos relevantes de la parte motiva de las
providencias constitucionales, precisamente para establecer si existe cosa
juzgada o no, en tales casos. Si se cumplen de manera
efectiva los requisitos exigibles en estos casos, la norma reproducida debe
declararse inexequible, porque la cosa juzgada material limita la competencia
del Legislador y le impide reproducir el contenido material de una norma
contraria a la Carta.
100. El segundo ejemplo de cosa juzgada
constitucional material en sentido amplio, ocurre cuando este Tribunal
tiene que analizar una disposición con idéntico contenido normativo al de otra
norma previa, que por razones de fondo, fue con anterioridad declarada exequible
o exequible de forma condicionada[232]. En
estas circunstancias, la decisión de la Corte no puede ser distinta a estarse a
lo resuelto en la sentencia previa, a menos que se presenten hechos excepcionales
que enerven los efectos de la cosa juzgada[233].
En tales casos,
la Corte Constitucional puede no estar necesariamente obligada a estarse a lo
resuelto en la sentencia primigenia[234], cuando se presenten reformas constitucionales que varíen los
parámetros de comparación[235] de las normas, lo demande el carácter dinámico de la Carta[236]; o surja la necesidad de realizar una nueva ponderación de
valores o principios constitucionales, a partir del cambio de contexto en el
que se inscribe la nueva disposición acusada[237]. Por
lo tanto, la valoración cuidadosa de la nueva norma y sus circunstancias, determinará
si existe o no cosa juzgada constitucional.
101.  Ahora bien, en lo que concierne a
la posición de las autoridades judiciales con respecto al reconocimiento de la
cosa juzgada constitucional, debe concluirse que:
(i)
La cosa juzgada constitucional se predica
tanto de los fallos de inexequibilidad como de los de exequibilidad simple y
condicionada, pues  "vincula a todas las autoridades -incluida la misma
Corte Constitucional- y se extiende, por igual, al continente de la norma como
a su contenido material - precepto o proposición jurídica en sí misma
considerada”[238].
(ii) De este modo, el que los fallos de la Corte hagan tránsito a cosa
juzgada constitucional implica que estos generan efectos trascendentes en
el ordenamiento de carácter erga omnes. Bajo esa
consideración, los operadores jurídicos están obligados
a respetar el efecto de la cosa juzgada constitucional tanto en el
caso de la declaratoria de  inexequibilidad, como cuando la norma ha sido
condicionada o modulada.
(iii) En lo que concierne a la cosa
juzgada material, es pertinente recordar que ciertas reflexiones,
contenidas en la parte motiva de una providencia, son vinculantes para los
jueces, cuando se trata de determinar la cosa juzgada constitucional. Así lo
precisó la Sentencia C-037 de 1996[239]
que analizó el proyecto de Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, al
ratificar la fuerza vinculante de aquellos apartes específicos y concretos de
las sentencias de constitucionalidad que tienen relación “estrecha, directa
e inescindible con la parte resolutiva”, y declaró explícitamente, que
ellos son obligatorios y vinculantes para todos los operadores jurídicos. Al
respecto, esa providencia sostuvo lo siguiente:
“[S]erá de obligatorio
cumplimiento, esto es, únicamente hace tránsito a cosa juzgada
constitucional, la parte resolutiva de las sentencias de la Corte
Constitucional. En cuanto a la parte motiva, (…) sólo tendrían
fuerza vinculante los conceptos consignados en esta parte que guarden una
relación estrecha, directa e inescindible con la parte resolutiva;
en otras palabras, aquella parte de la argumentación que se considere
absolutamente básica, necesaria e indispensable para servir de soporte directo
a la parte resolutiva de las sentencias y que incida directamente en ella.”
(Las subrayas y negrillas.
fuera del original).
Como la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia regula la
actividad de la Rama Judicial es natural que estas precisiones sean
fundamentales para los jueces y las autoridades, en la medida en que concretan
las atribuciones jurídicas de la Corte Constitucional, ya asignadas por la
Carta, al ratificar la fuerza vinculante de la parte resolutiva y de ciertos
elementos de la parte motiva de las sentencias de constitucionalidad que dan
cuenta de las razones expuestas por este tribunal, y que hacen tránsito a cosa
juzgada constitucional, en aquellos aspectos determinantes de la decisión que
sustentan lo decidido en la resolutiva.
(iv) Ahora bien, si
en virtud de las precisiones o razonamientos esgrimidos por la Corte
Constitucional se le han dado nuevos alcances a la interpretación de una norma
objeto de control o a su texto, tales cambios concretos en el precepto y/o en
su interpretación, en virtud de la cosa juzgada constitucional enunciada, son
definitivos con respecto a los cargos analizados, a menos que las normas superiores
cambien o se modifique el contexto normativo que les corresponde.
Como lo señala la Sentencia C-096 de 2017[240],
cuando la cosa juzgada se predica a partir de una decisión
interpretativa o de la declaratoria de exequibilidad condicionada, la lectura
constitucional dada por el fallo de este Tribunal en el caso, se entiende
incorporada necesariamente a la disposición, como única interpretación válida
de la misma.
Ello también
ocurre, cuando la cosa juzgada se predica de una sentencia integradora, aditiva
o sustitutiva, que tiene que ver no solo con la interpretación del texto, sino
su contenido gramatical mismo[241].
De ahí que en virtud de la sentencia de constitucionalidad condicionada nos
encontremos frente a una “norma jurídica que surge, a partir del fallo
condicionado”[242]
y, que si se trata de una sentencia aditiva, integradora o sustitutiva, de
cuenta del surgimiento de una nueva redacción de la disposición[243]. Por
consiguiente, en tales casos, otro de los efectos de la cosa juzgada
constitucional, tiene que ver con que “la interpretación excluida del
ordenamiento jurídico (norma) no pueda ser objeto de reproducción o aplicación
en otro acto jurídico. Adicionalmente en los supuestos en los cuales la Corte
ha adoptado una sentencia aditiva la cosa juzgada implica que no se encuentra
permitido reproducir una disposición que omita el elemento que la Corte ha
juzgado necesario adicionar”[244].
102. En
consideración a lo anteriormente expuesto es pertinente recordar, que la
jurisprudencia del Consejo de Estado no ha sido ajena a la figura de la
declaratoria de constitucionalidad condicionada que ha utilizado la Corte
Constitucional en gran cantidad de sus fallos. Es más, ha acogido las
interpretaciones que el juez constitucional ha hecho de manera reiterada, también
en casos en los que se articula la interpretación normativa al parámetro de
control. Uno de estos ejemplos, es lo advertido por esa Corporación en un caso
en el que se analizaba la validez del Decreto 1631 de 2006 que regulaba un
asunto de regalías, en donde explicó, por ejemplo, que:
“[E]l contenido normativo de la disposición, luego de
su juicio de constitucionalidad condicionada, lo integra no solo la norma
tal y como estaba concebida originalmente por el legislador, sino que también
debe respetar la modulación fijada por el juez constitucional, (...) es
apenas natural que el Presidente en uso de la atribución administrativa de
reglamentar las leyes, no podrá separarse de lo expresado por la Corte
Constitucional. De esta manera la justicia administrativa no es solo el
tradicional guardián de la legalidad administrativa, defensora de la voluntad
popular manifestada por el legislador, sino además de una legalidad que
tiene que ser conforme a la Constitución, siguiendo las decisiones de su juez
natural. Lo contrario supondría tornar nugatorios los efectos del
pronunciamiento de constitucionalidad, con grave perjuicio para la coherencia
del ordenamiento jurídico y la seguridad jurídica que imprime la cosa juzgada constitucional y en franco desconocimiento no solo
del artículo 243 superior sino
también, consecuencialmente, del artículo 189.11 eiusdem que prevé la
potestad reglamentaria presidencial y claro está, la propia norma legal que se
pretende reglamentar. La introducción de estas modalidades de control
constitucional, implica que la justicia administrativa en tanto instrumento
tradicional de fiscalización de la administración debe hacer también efectiva
la decisión del juez constitucional que al modular los efectos de una norma
legal, le imprime a ésta un nuevo contenido. En
tanto guardián de la legalidad, será la justicia administrativa la encargada de
hacer efectivos esos fallos de constitucionalidad, los que de no existir este
instrumento quedarían en el terreno vaporoso de un desideratum
constitucional no exigible y no de un genuino fallo con efectos vinculantes
erga omnes (art. 243 Constitucional)”[245].
(Negrillas y subrayas fuera del original).
103.
En esta misma línea, el Consejo de Estado en un caso en que decidió la nulidad
del artículo 29 del Decreto 416 de 2007 y del último inciso del numeral 1º del
artículo 32 del Decreto 416 de 2007 sostuvo que “las normas acusadas no solo
infringen el texto original de la ley, sino también el pronunciamiento de
constitucionalidad condicionada que sobre la misma hizo la Corte”[246].
Al respecto, agregó además que “la
norma, después del juicio de constitucionalidad, debe aplicarse con arreglo a
lo dispuesto por la Corte Constitucional y por ello cualquier intento por
separarse del contenido fijado por la Corte, no solo entraña infracción de la
cosa juzgada constitucional (243 Superior) sino que simultáneamente
supone desconocer el contenido normativo del precepto legal, tal y como quedó,
luego del juicio de constitucionalidad”[247].
(Subrayas y negrillas fuera del original).
104. Se trata de consideraciones que le
permiten a la Sala concluir que los jueces están obligados a respetar las
interpretaciones que conforme a la Carta realice el Tribunal Constitucional, de
las normas legales que sean sometidas a su control, en su condición de órgano
de cierre de la jurisdicción constitucional; y además, las autoridades judiciales
deben acoger los postulados que establezca esta Corporación en sus sentencias
de control abstracto, así como los alcances y efectos que el mismo tribunal
fije en sus providencias. Lo anterior, so pena de desconocer la cosa juzgada
constitucional y en últimas, la Constitución Política. Se
trata entonces de reglas jurisprudenciales que reconocen que acatar las
decisiones judiciales indicadas (i) fortalece la interpretación uniforme
y consistente del ordenamiento jurídico, fundada en una
conexión estrecha y directa con la Carta[248];
(ii) garantiza la coherencia del sistema (seguridad jurídica) y evita
bloqueos institucionales constitucionales; (iii) favorece el respeto de principios,
como el de confianza legítima (artículo 84 C.P.) y de conservación del derecho
al darle prevalencia al respeto por el principio democrático (artículos 1º y
150 C.P.), y (iv) promueve la igualdad en la aplicación de la ley
(artículo 13 C.P.)[249].
Breves
consideraciones sobre la doctrina de la sustitución de la Constitución y los actos
reformatorios de la Carta
105. El artículo 374 de la
Constitución establece tres vías diferentes para reformar la Carta: acto
legislativo, referendo y asamblea constituyente. Por su parte, el numeral 1° del
artículo 241 superior, dispone que la Corte Constitucional tiene la función de “[d]ecidir
sobre las demandas de inconstitucionalidad que promuevan los ciudadanos contra
los actos reformatorios de la Constitución, cualquiera que sea su origen, solo
por vicios de procedimiento en su formación”.
Estas dos normas
constitucionales plantean una tensión entre, por un lado, el principio
democrático y, por otro, el principio de supremacía constitucional. En otras
palabras, aunque es posible reformar la Constitución (principio democrático),
este poder de reforma es susceptible de cierto control judicial que verifique
que aquel no desborde determinados límites (supremacía constitucional), sobre
la base de las atribuciones de verificación competencial que le corresponden a
esta Corporación.
106. El poder de reforma no puede
desconocer, según el artículo 379 constitucional, los requisitos establecidos
en el título XIII de la Constitución que regulan los procedimientos para modificar
la Carta a través de acto legislativo, referendo y asamblea constituyente.
De esta manera,
el alcance de las atribuciones de la Corte Constitucional está circunscrita al
examen de los vicios de procedimiento en la formación de los actos reformatorios
de la Constitución, lo que descartaría un control sobre el contenido material
de las reformas constitucionales. Sin embargo, esta Corporación ha establecido
desde sus inicios que la competencia, esto es, la facultad o capacidad de un
órgano en concreto para dictar ciertos contenidos normativos, es un presupuesto
ineludible del procedimiento[250]
que incluye y hace necesario el análisis de competencia.
De este modo, tal
análisis, en lo que respecta al poder de reforma, hace parte del estudio de los
vicios de procedimiento que la Corte debe considerar, de lo que se deriva que
en algunos casos “los problemas de competencia se proyect[e]n al estudio
tanto de los vicios de procedimiento como de los vicios de contenido material”[251]
ligados a ella.
107. Siguiendo esta línea argumental,
la Corte se preguntó en la Sentencia C-551 de 2003[252]
si el poder de reforma en el constitucionalismo colombiano carece de límites
materiales; pues de no existir tales límites, la competencia sería absoluta
para modificar cualquier contenido constitucional y cambiar por completo la
Carta, por parte de los cuerpos designados constitucionalmente para habilitar
dicha modificación.
Sobre el
particular, la Corte observó que los modos de reforma de la Constitución
implican el ejercicio de un poder de constituyente, en tanto que tiene que
tener la capacidad de reformar la Carta a través de los cauces y las
condiciones fijados por la Constitución misma. En palabras de la Corte, “[s]e
trata […] de un poder de reforma de la propia Constitución, y en ese sentido es
constituyente; pero se encuentra instituido por la Constitución existente, y es
por ello derivado y limitado”[253].
108. En este contexto, la Corte ha
considerado desde la citada Sentencia C-551 de 2003, que una cosa es el
poder de reforma que, le da la facultad para modificar la Constitución (lo cual
es válido ya que en ella no existen cláusulas pétreas ni normas expresamente
intangibles y su artículo 374 permite que sea “reformada”), y otra cosa
es que el poder de reforma la sustituya por una Constitución radicalmente
distinta, lo cual no es posible, porque este poder derivado solo tiene las
competencias que la Constitución determina, para hacer reformas. Con discusión,
la teoría jurídica sostendría que solo el poder constituyente originario
tendría competencia para “sustituir” la Constitución. En todo caso, la
jurisprudencia constitucional ha considerado que “el poder de reforma, por
ser un poder constituido, tiene límites materiales, pues la facultad de
reformar la Constitución no contiene la posibilidad de derogarla, subvertirla o
sustituirla en su integridad”[254].
109. Desde esta perspectiva, la Corte
Constitucional ha entendido, -en consonancia con aproximaciones similares de la
Corte Suprema de la India en estas materias[255]-,
que el poder de reforma no puede sustituir la Carta y que encuentra sus límites
en la idea de la estructura básica de la Constitución, esto es, en los
elementos axiales, los pilares fundamentales o los elementos definitorios de la
esencia de la Carta, que no pueden ser objeto de modificación por tales poderes
limitados, so pena de sustituir la Constitución Política.
110. En múltiples reformas
constitucionales, la Corte ha analizado estas circunstancias y en dichas
decisiones ha identificado algunos elementos que hacen parte de la estructura
básica de la Constitución y que, por lo tanto, no pueden ser alterados por el
poder de reforma. Sin ánimo de exhaustividad, algunas de estas decisiones de la
Corte son las siguientes:
(i)
En la Sentencia C- 970 de 2004[256],
la Corte identificó como elemento de identidad de la Carta el principio de
separación de poderes. Allí, precisó que una reforma constitucional que le
confería facultades extraordinarias al Presidente de la República para que
adoptara las normas necesarias para la puesta en marcha del nuevo sistema penal
acusatorio, si el Congreso de la República no lo hacía antes de determinada
fecha, no sustituía realmente el pilar mencionado.
(ii)
Por otro lado, en la Sentencia C-1040 de 2005[257],
la Corte juzgó que una reforma constitucional que permitía la reelección del
Presidente por una sola vez, no sustituía ninguno de estos elementos definitorios
de la Constitución, esto es, el Estado Social de Derecho, organizado en forma
de República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades
territoriales, democrática, participativa y pluralista.
(iii)
De otro lado, en la Sentencia C-141 de 2010[258],
este Tribunal consideró que la alternancia en el ejercicio del poder político
hace parte de la estructura básica de la Constitución, y que una reforma
constitucional que permitiera la segunda reelección presidencial, lo sustituía.
(iv)
Por su parte, en la Sentencia C-1056 de 2012[259],
la Corte observó que una modificación a la Carta para lograr que el régimen de
conflicto de intereses no se aplicara a congresistas al participar en el debate
y votación de proyectos de actos legislativos sustituía el principio
democrático, la prevalencia del interés general y la separación de poderes,
elementos axiales y definitorios de la Constitución.
(v)
La Sentencia C-084 de 2016[260],
encontró que la obligación de respetar, proteger y garantizar los derechos
humanos a todos los asociados es uno de los elementos que le dan identidad a la
Constitución y que este elemento axial no podía considerarse sustituido por una
reforma a la Carta que establecía que en las investigaciones y juzgamientos que
se adelanten contra los miembros de la fuerza pública por conductas
relacionadas con el conflicto armado, se les aplicarán las normas y principios
del derecho internacional humanitario.
(vi)
En la Sentencia C-076 de 2018[261],
la Corte Constitucional indicó que el principio de exclusividad de la fuerza
pública para el mantenimiento del orden público, hacía parte de la estructura
básica de la Constitución y que no era sustituido por una enmienda
constitucional que prohibía la creación, promoción, instigación, organización,
instrucción, apoyo, tolerancia, encubrimiento o favorecimiento, financiación o
empleo de grupos civiles armados organizados, con fines ilegales de cualquier
tipo.
111. La Corte ha recurrido a una metodología específica para
evaluar si determinada reforma constitucional sustituye o no la Constitución,
la cual ha denominado juicio de sustitución. Esta metodología comprende tres
pasos que siguen la estructura del silogismo aristotélico. En primer lugar, se
debe definir el parámetro alrededor del cual se realiza el control de
constitucionalidad. Esto supone que la premisa mayor del silogismo está
constituida por aquel pilar o elemento de la estructura básica de la
Constitución que se ha identificado y que presuntamente es sustituido por la
reforma constitucional que se analiza.
En
segundo lugar, se debe examinar el alcance de la reforma específica sometida a
control a luz de aquel eje axial de la Carta que se ha identificado y
enunciado, lo que constituye la premisa menor del silogismo.
Finalmente,
es preciso contrastar ambas premisas, esto es, el elemento de la estructura
básica de la Constitución con la reforma constitucional que es objeto de
control, para llegar a la síntesis del silogismo que implica determinar si la
modificación a la Carta reemplaza o sustituye el elemento definitorio identificador
de la Constitución. Caso en el cual el poder de reforma incurre en un vicio de
competencia que da lugar a la declaratoria de inexequibilidad de la enmienda
constitucional que se examina.
112. En conclusión, desde el 2003, la jurisprudencia de la
Corte Constitucional ha sido pacífica y reiterada en el sentido de que las
reformas constitucionales pueden ser controladas judicialmente, con el fin de
valorar si el ejercicio del poder de reforma desborda o no su competencia. El examen
constitucional que se adelanta se suele realizar siguiendo la metodología tradicional
que consiste, en establecer un eje axial o definitorio de la estructura básica
de la Constitución, definir el alcance de la enmienda constitucional que se
revisa a contraluz de este eje y determinar si este es sustituido por otro a
través de la reforma. Se trata entonces, como se ve, de una competencia constitucional
que se ha venido desarrollando por la jurisprudencia de esta Corporación desde
hace más de quince años. Una competencia que fue cuestionada en esta oportunidad
por el Consejo de Estado en la providencia que se acusa, en lo que respecta a
la Sentencia C-285 de 2016.
B. De
las facultades reglamentarias y el Consejo Superior de la Judicatura
113. Como se precisó en la presentación de la metodología de
esta providencia, le corresponde a la Sala a continuación, revisar aspectos más
concretos del debate, ligados con las facultades del Legislador y del CSJ que
se discuten en la sentencia del Consejo de Estado, así como las relacionadas
con la situación actual en que se encuentran tanto el CSJ como la Sala
Jurisdiccional Disciplinaria de esa entidad, quien viene cumpliendo las
funciones de la CNDJ. Revisará la Sala seguidamente tales atribuciones, y el
contexto práctico en el que se discute esta providencia.
La cláusula general de competencia, la reserva de ley
y la potestad reglamentaria. Reiteración de Jurisprudencia.
114. El principio
de la legalidad es una de las expresiones características
del Estado Social de Derecho[262],
en la medida que se erige como un elemento rector del
ejercicio del poder; de suerte que determina que no puede existir facultad,
función o acto que pueda ser desarrollado por las autoridades, sin que esté
prescrito en forma clara y precisa en la ley[263].
La legitimidad de las reglas que se producen en el ordenamiento jurídico exige
que ellas respondan a la voluntad de los órganos democráticos, quienes les
imprimen un carácter vinculante, derivado del hecho de ser decisiones que
involucran la voluntad popular y del eventual efecto sancionatorio por su
incumplimiento[264].
115. Así, se trata
de un principio que busca que las funciones y actividades del Estado estén
sujetas al ordenamiento jurídico, liderado estructuralmente por la
Constitución. Dicho principio se expresa en la cláusula
general de competencia legislativa, que atribuye al Legislador la opción de
desarrollar jurídicamente los objetivos constitucionales. Bajo ese supuesto, el
principio de legalidad articula el sistema de fuentes de nuestro sistema
jurídico de tal modo que se prohíbe que el reglamento, de forma autónoma, sirva
de origen para la consagración de limitaciones, gravámenes, obligaciones o
regulaciones. Cabe señalar, sin embargo, en aquellos asuntos amparados por esta
cláusula general de competencia legislativa, “la ley no tiene que desarrollar integralmente la
materia, pues puede delimitar el tema y permitir su concreción por medio de
reglamentos administrativos”[265].
116. Ahora bien, los
principios de separación de poderes y de reserva de ley, se relacionan con el principio de legalidad,
aunque son conceptualmente distintos.
En efecto, el principio de reserva de ley es una
institución jurídica que señala que de acuerdo con la propia Constitución,
corresponde exclusivamente al Legislador el desarrollo de determinadas
materias.[266]
En ese sentido, pueden distinguirse dos tipos de reserva de tal naturaleza: una
de carácter ordinario, que aplica cuando la Constitución, de manera expresa, ha
señalado que determinadas materias específicas deben ser reguladas directamente
por el Legislador.[267] Y
la otra, de naturaleza estatutaria u orgánica, que le confiere competencia
exclusiva al Congreso para regular el asunto y exige adicionalmente que la
norma correspondiente esté precedida de un trámite particular[268].
Lo anterior, como lo sostiene la Sentencia C- 228
de 2010[269],
significa que si una materia tiene reserva legal le “corresponde
exclusivamente al Legislador desarrollarla, pues la reserva de ley ‘es una
institución jurídica, de raigambre constitucional, que protege el principio
democrático, al obligar al Legislador a regular aquellas materias que el
constituyente decidió que fueran desarrolladas en una ley”.
En este sentido, podemos enfrentarnos a estos
escenarios: (i) el Legislador siempre puede pronunciarse sobre un tema,
porque tiene esa atribución natural (cláusula general de competencia), y sobre
esa base, puede proferirse un reglamento para concretarla. (ii) Solo el
Legislador puede pronunciarse sobre un tema de manera primigenia (en virtud de
la reserva de ley), de lo que se deriva que el reglamento no puede regular el
tema y que, como siempre, si se expide con posterioridad a la decisión
legislativa debe respetar obligatoriamente los parámetros fijados de antemano
por el Congreso; y (iii) si se trata de exigencias estatutarias, el
Congreso debe pronunciarse de antemano, y para hacerlo, debe seguir además las
reglas y exigencias superiores correspondientes.
117. Por otra parte, en nuestro ordenamiento jurídico, dentro del sistema de fuentes, la
potestad reglamentaria se erige como una facultad de regulación que
tiene como objetivo, expedir normas de carácter general, para la cumplida
ejecución de las leyes[270].
El titular de la potestad reglamentaria según la Carta
es el Presidente de la República. Aunque ello no quiere
decir que dentro de su ámbito de competencias y nivel de subordinación
jerárquica y normativa, las demás autoridades administrativas no puedan adoptar
medidas de carácter general a fin de cumplir o hacer cumplir las disposiciones
superiores relativas a los asuntos a su cargo. No obstante, se trata de una potestad
que no puede atribuirse por la ley a otros órganos administrativos distintos
del Presidente de la República, quien la detenta, por expresa determinación
constitucional.
118.  Ahora bien, la norma superior le
asignó de tiempo atrás, potestades  reglamentarias a otros órganos
constitucionales, más allá de la potestad ejercida por el propio Presidente[271].
En la Sentencia C-805 de 2011[272], se precisó, en
consecuencia, que ciertos órganos constitucionales detentaban esa potestad y
bajo ese supuesto, se incluyó, por ejemplo:
“[E]l caso del Consejo
Superior de la Judicatura del Consejo, órgano al cual, de acuerdo con el
artículo  257 de la Constitución, le corresponde, con sujeción a la ley
"Dictar los reglamentos necesarios para el eficaz funcionamiento de la
Administración de Justicia, los relacionados con la organización y funciones
internas asignadas a los distintos cargos y la regulación de los trámites
judiciales y administrativos que se adelanten en los despachos judiciales, en
los aspectos no previstos por el legislador."
Del mismo modo, el Consejo
Nacional Electoral, de acuerdo con el artículo 265 de la Constitución, tiene,
de conformidad con la ley, entre sus atribuciones especiales, la de
"reglamentar la participación de los partidos y movimientos políticos en
los medios de comunicación social del Estado."
El Contralor General de la
República, por su parte, tiene entre sus atribuciones, de acuerdo con el
artículo 268 de la Constitución, las de “Prescribir los métodos y la forma
de rendir cuentas los responsables del manejo de fondos o bienes de la Nación e
indicar los criterios de evaluación financiera, operativa y de resultados que
deberán seguirse." (Numeral 1º) y "Dictar normas generales para
armonizar los sistemas de control fiscal de todas las entidades públicas del
orden nacional y territorial." (Numeral 12).
Al Contador General,
funcionario de la Rama Ejecutiva, corresponde, a su vez, de acuerdo con el
artículo 354 de la Constitución, "... determinar las normas contables que
deben regir en el país, conforme a la ley”.  Del mismo modo, la Junta
Directiva del Banco de la República ejerce las competencias de regulación que
le corresponden de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 371 y 372 de la
Constitución”.
Por lo tanto, por disposición constitucional, existen órganos que
tienen competencia para dictar reglamentos, con independencia de aquellas asignadas
al Presidente, pero con sujeción a la ley, a fin de cumplir los compromisos
directamente impuestos por la Carta Política.
119. En los anteriores términos, se concretan
entonces las diferencias entre las expresiones cláusula general de
competencia, reserva de ley y potestad reglamentaria, que inciden en
el debate de la situación que aquí se presenta.
La existencia de Reglamentos autónomos
120.  En la Sentencia C-021 de 1993[273]
se contempló por primera vez en la jurisprudencia posterior a la entrada en
vigor de la Constitución de 1991, la posibilidad de que existieran
efectivamente atribuciones directas de la Carta dirigidas a las autoridades
administrativas, que les confirieran la potestad de desarrollar reglamentos
autónomos, esto es, reglamentos carentes de una habilitación legal previa. Esa
providencia señaló que el artículo 120 numeral 14 de la Carta de 1886,
consagraba una atribución constitucional propia en favor del Presidente de la
República, que daba lugar a la expedición de reglamentos autónomos de
desarrollo directo de la Carta, sin que fuera necesaria la existencia de una
ley previa.
Se
dijo en el fallo que se describe, que se trataba de una directriz
constitucional que, sin embargo, no excluía la posibilidad de intervención del
Legislador en cualquier momento, de manera tal que el Congreso podía regular
parcial o totalmente todos los aspectos que tenían que ver con los reglamentos mencionados.
En palabras de la providencia:
“[L]la fórmula del
artículo 120 numeral 14 consagra una atribución constitucional propia del
Presidente de la República que da lugar a la expedición de reglamentos
autónomos de desarrollo directo de la Carta, sin que sea necesaria la
existencia de ley previa. Tales reglamentos pueden desarrollar,
complementar e incluso suplir una ley. Pero, en ningún caso, excluyen la
posibilidad de intervención del legislador en las materias a las que se refieren,
ni pueden contradecir o derogar una ley de la República.
La tesis de la
prevalencia de la ley sobre cualquier tipo de reglamento (legal o
constitucional) no puede ser desvirtuada simplemente por un análisis
gramatical, descontextualizado y asistemático de una norma de
la Constitución. Porque está en juego ni más ni menos, una de las garantías más
importantes del Estado de derecho, que consiste en otorgar primacía
indiscutible a la manifestación formal de la comunidad representada en el Congreso
o parlamento.
Se trata,
entonces, de una primacía formal que emerge de la propia fuente de la
legitimidad del poder. En virtud de ello, al Congreso se le encomienda la
regulación de todas las materias no atribuidas expresamente a otra rama del poder público. La rama
administrativa, en desarrollo de la ley o directamente de la Constitución, tiene
un amplio campo de acción, pero encuentra límites expresos en la ley a la que,
en cualquier caso, debe respetar y no puede excluir. Se trata simplemente
del cumplimiento de un principio cardinal del sistema jurídico: la jerarquía
normativa.
El reglamento
autónomo constitucional se diferencia entonces del reglamento que
desarrolla una ley, simplemente en que aquél no requiere ley previa,
pues la propia Constitución ha establecido un ámbito especial que puede ser
desarrollado directamente por el Gobierno. Ahora bien, tal afirmación no
permite deducir que los reglamentos tengan jerarquía legal, o que excluyan la
posible intervención de la ley en las materias a ellos adscritas. La cláusula
general de competencia propia del legislador, indica que no hay ningún ámbito
que pertenezca en forma exclusiva y excluyente al reglamento. En
consecuencia, el Congreso puede regular parcial o totalmente todos los aspectos
que atañen a los reglamentos.
La creación de
estos ámbitos especiales susceptibles de ser desarrollados directamente por
el Gobierno sin que se requiera ley previa, no implica en ningún caso una
distribución material de competencias entre el ejecutivo y el legislativo. Si
así lo fuera, si se excluyera (sic) a la ley de un determinado ámbito jurídico
material sería necesario que la Carta lo señalara expresamente y que no dejare
duda alguna al respecto. Al fin y al cabo una garantía democrática como la que
aquí está en juego no puede dejarse librada a las meras interpretaciones”. (Subrayas fuera del
original)
121. El reglamento autónomo
constitucional conforme a lo anterior, se diferencia del reglamento que busca
la ejecución de una ley, básicamente en que el primero no requiere ley previa
para desarrollar la Constitución, mientras que el segundo requiere
necesariamente de la ley para un pronunciamiento posterior de tipo
reglamentario, a partir de ella.
122. Para precisar un poco más sobre el origen de esta noción,
debe recordarse que ella se inicia en la jurisprudencia de la Corte Suprema de
Justicia y del Consejo de Estado en vigencia de la Constitución de 1886, a
partir de las facultades administrativas atribuidas al Presidente de la
República, que podían ser ejercidas sin necesidad de que existiera una ley
previa que las autorizara.  El Consejo de Estado señaló acerca de los
decretos autónomos, que la función administrativa que compete al Presidente no
es simplemente la de ejecutar la ley, pues en algunos casos tal función puede
ser ejercida, en desarrollo directo de la Constitución[274].
Así,
en vigencia de la Constitución de 1886, la Corte Suprema de Justicia definió
los decretos autónomos como el resultado de la facultad otorgada por la
Constitución al Presidente, para expedir actos jurídicos, sea de carácter
general o particular, que no están subordinados a la ley previa[275].
No
obstante, en esa época la Corte Suprema de Justicia consideró que la atribución
al Presidente de adoptar decretos autónomos para la intervención en el Banco
Emisor, según lo dispuesto por el artículo 120-14 de la Constitución de 1886,
excluía la posibilidad de que el Congreso también adoptara leyes ordinarias
sobre esta materia. Por ello. en esos momentos se daba una preminencia de los
decretos autónomos sobre la ley emanada del Congreso. De hecho, algunos
doctrinantes de la época coincidían con esta tesis jurisprudencial, e identificaban
a los decretos autónomos como aquellos que no están subordinados a la ley, añadiendo
que la Constitución, al otorgar esa competencia directamente al gobierno,
sustraía la respectiva materia del conocimiento y la competencia del Legislador[276].
123. En contraste, para algunos académicos en la actualidad, la
Constitución de 1991 establece muy pocos casos relacionados con los decretos
denominados autónomos. Uno de estos ejemplos es el de la Sentencia C-1250 de
2001[277],
en la que señala que el artículo 355 superior le atribuye al Gobierno Nacional
la competencia para reglamentar la celebración de contratos del gobierno
en los niveles nacional, departamental, distrital y municipal con entidades
privadas sin ánimo de lucro y de reconocida idoneidad, con el fin de impulsar
programas y actividades de interés público acordes con el Plan Nacional y con
los planes seccionales de Desarrollo[278].
En lo
que respecta al control constitucional de los decretos autónomos[279]
conforme a la Carta, se atribuye en general, al Consejo de Estado, mediante el
medio de control (antes la acción) de nulidad por inconstitucionalidad, en la
medida en que “a estos decretos no se les reconoce fuerza de ley, porque no
pueden modificar o derogar las leyes y por el contrario deben concordar con
ellas”[280].
La
Corte Constitucional ha coincidido con esta tesis, al identificar que ciertas
normas demandadas eran decretos autónomos y abstenerse de ejercer el control
constitucional correspondiente, al considerar que tales preceptos carecían de
fuerza material de ley.
124. Por ejemplo, mediante Auto 048 de 1997,[281]
ante una demanda ciudadana dirigida contra algunos artículos del Decreto 677 de
1972, expedido por el Presidente de la República en ejercicio de las facultades
que le confería el numeral 14 del artículo 120 de la Constitución de 1886 y
cuestionado bajo la vigencia de la nueva Carta, la Corte Constitucional sostuvo:
“La naturaleza jurídica de los decretos
expedidos con base en las facultades del mencionado artículo 120 ha sido
definida previamente por la jurisprudencia colombiana [decretos autónomos]
a efectos de clarificar, a qué tipo de control se los debe someter y, por ende,
a cuál de las autoridades judiciales le corresponde adelantar ese control.
Mediante [la] Sentencia C-021/93, la Corte
Constitucional determinó que los decretos expedidos con base en las facultades
del artículo 120-14 de la Carta fundamental de 1886, tienen naturaleza
reglamentaria y no legal; y que sólo se diferencian de los decretos
reglamentarios ordinarios, en que a éstos los precede un estatuto legal que
debe ser desarrollado, mientras que los primeros surgen directamente de la
Constitución”. (Negrilla fuera del original).
Por lo tanto, la Corte Constitucional concluyó que el
mencionado decreto “expedido por el Gobierno Nacional con el fin de adoptar
algunas medidas relacionadas con el ahorro privado” era, según la
denominación de esa providencia, un decreto “reglamentario autónomo” [282],
que al desarrollar de manera directa la Carta pero no tener fuerza de ley, su
control de legalidad estaba reservado al Consejo de Estado.
125. Ahora bien, en la actualidad, algunos doctrinantes discrepan
de estas conclusiones jurisprudenciales y consideran que ciertas
clasificaciones de los decretos expedidos por el Gobierno Nacional basadas en
un criterio material o de contenido, entre ellas la de los decretos autónomos, desconocen
que se trata de normas que tienen verdaderamente “fuerza material de ley,
hasta el punto de derogarlas o subrogarlas”[283]
en ocasiones. No obstante, la Corte Constitucional y el Consejo de Estado les
niegan esa fuerza material a los decretos autónomos.
El Consejo
de Estado ha considerado que estos decretos, a pesar de expedirse sin necesidad
de fundarse en la ley, tienen carácter administrativo y no pueden finalmente
contrariar lo dispuesto en la ley[284].
En pronunciamientos de la Corte Constitucional, al efectuar el control de
normas expedidas en vigencia de la Constitución de 1886, esta Corporación ha
acogido también la tesis de que la facultad de expedir decretos autónomos no
excluye la competencia concurrente del Congreso[285].
126. Todo lo anterior permite concluir que en la actualidad, los
reglamentos autónomos: (i) tienen su fundamento en una atribución
constitucional directa; (ii) no generan distribución de competencias
entre el Ejecutivo y los órganos habilitados a proferirlos; (iii) el
Congreso siempre podrá intervenir en lo designado, porque no son reglamentos
que puedan desconocer la voluntad del Legislador o derogar leyes y (iv)
su control está en principio, en cabeza del Consejo de Estado.
En
ese sentido, el debate que aquí se expresa involucra determinar, si los
decretos autónomos son o no son una realidad constitucional plausible en la
actualidad, con fundamento en el artículo 257A superior, y si ello corresponde
o no a lo inicialmente pensado por el constituyente, hasta tanto se diera una expresión
definitiva del Legislador.
La situación actual de la Sala disciplinaria del
Consejo Superior de la Judicatura
127. De acuerdo con la Carta, al Consejo Superior de la
Judicatura le fueron atribuidas originalmente, entre otras, las funciones de: (i)
administrar la rama judicial; (ii) examinar y sancionar la conducta de
sus funcionarios y de los abogados en el ejercicio de sus atribuciones, y (iii)
dirimir los conflictos de competencia entre las distintas jurisdicciones[286].
Bajo ese mandato, la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, Ley 270
de 1996, le asignó específicamente a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria tanto
la función disciplinaria mencionada, como la responsabilidad de dirimir los
conflictos de competencia. Además, en virtud del artículo 86 superior, se le
atribuyeron también funciones relacionadas con el conocimiento de acciones de
tutela.
No obstante lo
anterior, el A.L. 02 de 2015 modificó varias de estas atribuciones. En primer
lugar, (i) el artículo 14 transformó el precepto 241 de la Carta
Política y le asignó a la Corte Constitucional la función de “[d]efinir los
conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones”;  (ii)
el artículo 19 modificó el artículo 257 de la Constitución, creando la Comisión
Nacional de Disciplina Judicial y las Comisiones Seccionales de Disciplina
Judicial, a las cuales se les atribuyó “la función disciplinaria sobre los
funcionarios y empleados de la Rama Judicial” y el deber de “examinar la
conducta y sancionar las faltas de los abogados en ejercicio de su profesión,
en la instancia que señale la ley, salvo que esta función se atribuya por la
ley a un Colegio de abogados”; y finalmente, la misma norma incluyó también,
(iii) un parágrafo en el que señaló que “la Comisión Nacional de
Disciplina Judicial y las Comisiones Seccionales de Disciplina Judiciales no
[serían] competentes, para conocer de acciones de tutela”.
Aunado a lo anterior, el artículo
19 del A.L. 02 de 2015 (hoy el artículo 257A superior), precisó que la Comisión
Nacional de Disciplina Judicial debería ser integrada por siete magistrados,
elegidos por el Congreso de la República de ternas elaboradas por el Presidente
(3) y por el Consejo Superior de la Judicatura (4), previa convocatoria pública
reglada. El parágrafo transitorio de esa norma, señaló además, que los miembros
de la Comisión mencionada debían ser elegidos, dentro del plazo de un año,
contado a partir de la entrada en vigencia del A.L. 02 de 2015[287].
128.
El Gobierno Nacional y el Consejo Superior de la Judicatura expidieron los
reglamentos necesarios para adelantar la convocatoria pública correspondiente, y
conformar así las respectivas ternas, con los resultados negativos ya
enunciados. Una situación que hizo simplemente imposible designar a los
miembros de la CNDJ y cumplir el término previsto en la Constitución para el
efecto, a la espera de una ley, eventualmente estatutaria, que según se alega,
debe incluir las reglas pertinentes para darle paso a las convocatorias
descritas, en desmedro de la propuesta original del A.L. 02 de 2015.
129. Ahora bien, para comprender la
situación actual de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del CSJ ante la
dificultad de conformar por el momento la CNDJ, algunos pronunciamientos de la
Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado han ofrecido
explicaciones relevantes sobre la situación.
En efecto, el Ministerio de Justicia y del Derecho inquirió[288] a la Sala
de Consulta y Servicio Civil sobre los efectos que podrían tener las decisiones
judiciales que suspendieron provisionalmente el proceso de elección de los
magistrados de la CNDJ, -creado a partir del A.L 02 de 2015-, en la continuidad
de los magistrados que integraban la Sala Jurisdiccional Disciplinaria
existente y en ejercicio de sus funciones. En particular, porque al haberse modificado el escenario fáctico dispuesto por el
constituyente en el parágrafo transitorio del artículo 257A, esto es, vencido
el plazo para la elección de los magistrados de la Comisión Nacional de
Disciplina Judicial (de un año), en concepto del Ministerio de Justicia, surgirían
dos interpretaciones posibles. De un lado - de acuerdo con el parágrafo
transitorio del artículo 257A superior-, la apreciación de que una vez vencido
el plazo dispuesto para la elección de los magistrados de la CNDJ, las personas
ubicadas en esos cargos, no podrían ni deberían continuar ejerciendo sus
funciones y; (ii) del otro que, al margen del plazo establecido en el
citado parágrafo, los actuales magistrados de la Sala Jurisdiccional
Disciplinaria podrían continuar indefinidamente ejerciendo las funciones, hasta
tanto se configurara de manera definitiva la CNDJ.
130. La Sala de Consulta y Servicio Civil respondió a tales
inquietudes en el concepto que se cita. Sostuvo que con base al
parágrafo transitorio del artículo 257A de la Constitución Política, quienes
desempeñen el cargo de magistrados de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del
Consejo Superior de la Judicatura con posterioridad al 1º de julio de 2015, podrían
seguir ejerciendo sus funciones “hasta el día en que se posesionen los
miembros de la CNDJ, sin perjuicio de las causales de retiro del servicio
establecidas en el artículo 149 de la Ley 270 de 1996”. Lo anterior, en
consideración no solamente al parágrafo del artículo 257A de la Constitución[289],
sino al Auto 278 de 2015[290]
de la Corte Constitucional, que al resolver un conflicto de competencias entre
jurisdicciones, coincidió con esta interpretación del texto superior y con la apreciación
relacionada con la continuidad transitoria de las funciones de la Sala
Jurisdiccional Disciplinaria, hasta tanto puedan entrar en
funcionamiento los nuevos cuerpos disciplinarios, en particular la Comisión
Nacional de Disciplina Judicial.
En
efecto, a juicio de la Sala de Consulta,“[el] parágrafo de[bía] ser
interpretado siguiendo un punto de vista orgánico, tal como lo hizo la Corte
Constitucional, en el Auto 278 de 2015, citado en los antecedentes de la
consulta: [Esto es, reconociendo que] “la Sala Jurisdiccional Disciplinaria… se
encuentra plenamente habilitada para ejercer, no solo la función jurisdiccional
disciplinaria, sino también, para dirimir los conflictos de competencia que
surjan entre las distintas jurisdicciones y para conocer de acciones de
tutela.”[291]
Para
precisar esta conclusión, la Sala de Consulta revisó además, varias de las
principales decisiones de constitucionalidad expedidas por esta Corte sobre el
tema, y acogió los fundamentos de la Sentencia C-373 de 2016[292],
que recordó que la función disciplinaria relacionada con los funcionarios y
empleados de la Rama Judicial y con la conducta de los abogados en el ejercicio
de su profesión, tenía garantizada su continuidad por el constituyente, en el
artículo superior en mención[293].
De
allí que para la Sala de Consulta, el correcto acatamiento de la voluntad del
constituyente implicaba considerar como esencial, la continuidad en el
cumplimiento de las funciones asignadas a esa entidad y la definición paralela
de la situación constitucional. Y en ese sentido, llamó la atención sobre “la
imperiosa necesidad de proveer, a efectos de impedir que la prolongación de la
actual situación de interinidad e indefinición [diera] como resultado, la
afectación de la mencionada función”[294].
Una situación que habilitaba transitoriamente la existencia de la Sala
Jurisdiccional Disciplinaria de una manera funcional, para no incurrir en el
cese de las atribuciones superiores correspondientes, a pesar de no ser
actualmente el órgano constitucional consagrado para tales efectos por el constituyente
y de haber desaparecido del ordenamiento constitucional.
Por
ende, la Sala de Consulta y Servicio Civil tomó la determinación de indicar, como
parte de la transición prevista por el A.L. 02 de 2015, que los entonces
magistrados deberían continuar ejerciendo sus funciones hasta la posesión de
los miembros de la CNDJ y que dicha posesión determinaría la asunción por parte
de la nueva entidad, de los procesos disciplinarios a cargo de la Sala
Jurisdiccional Disciplinaria enunciada.
131. En cuanto al plazo del año para el proceso de elección de
los magistrados de la CNDJ, que transcurrió entre el 1º de julio de 2015 y el
1º de julio de 2016, la Sala de Consulta consideró que “el vencimiento del
plazo señalado no incide en la existencia de la Comisión Nacional de Disciplina
Judicial, [y] tampoco modifica o suprime las reglas consagradas en el artículo
257A constitucional sobre su integración, proceso de elección, período,
requisitos, prohibición de reelección, funciones”[295],
pues la CNDJ se encuentra consagrada en todo caso, en el artículo
constitucional indicado.
132. En lo concerniente al periodo de ocho años para el cual
fue elegido cada uno de los magistrados que integraban la Sala Jurisdiccional
Disciplinaria al entrar en vigor el A.L. 02 de 2015, sostuvo la Sala de
Consulta, que éste era de origen constitucional, pues así estaba dispuesto en
el artículo 254 inicial de la Constitución de 1991.
Recordó
también que en virtud de la declaratoria de inexequibilidad del artículo 15 del
A.L. 02 de 2015 que sustituyó el contenido del artículo 254 original de la
Carta, y de la derogatoria tácita de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria por
mandato de la sentencia de la Corte Constitucional previamente reseñada, el
nuevo artículo 254 constitucional tenía que ver ahora con el actual Consejo
Superior de la Judicatura, su integración y el período de 8 años de sus
integrantes. Por lo tanto, ante la ausencia de norma constitucional relacionada
con el período de quienes permanecen en ejercicio de las funciones de la
derogada Sala Jurisdiccional Disciplinaria, lo pertinente frente a ellos según
el concepto, era “simplemente reafirm[ar] su transitoriedad, fundamentada en
la igual jerarquía que, conforme al precedente de la jurisprudencia
constitucional, tienen las normas permanentes y las normas transitorias”[296].
Por las razones anotadas, la Sala
de Consulta y Servicio Civil concluyó que la permanencia de los magistrados de
la Sala Jurisdiccional Disciplinaria estaba sujeta entonces, a la posesión de
quienes integren el nuevo órgano creado por la Carta, y que “dada su calidad
de funcionarios de la Rama Judicial, les  [eran]aplicables las disposiciones de
la Ley 270 de 1996[297]
en cuanto a las causales de retiro del servicio - excepción hecha del
vencimiento del período- que [podía] tener ocurrencia antes de que [fueran]
resueltas las dificultades que en la actualidad impiden la integración de la
Comisión Nacional de Disciplina Judicial”[298].
133. Ahora bien, mediante los conceptos del 18 de junio de
2018[299]
y del 9 de octubre de 2018, dirigidos al Ministerio de Justicia y del Derecho[300],
esa Sala conoció de nuevas y posteriores solicitudes del
Ministro de esa cartera, dirigidas a que se ampliara el concepto del 24 de abril
de 2017, ante las decisiones de nulidad de los acuerdos y decretos de
convocatoria, proferidas por el Consejo de Estado. Se destaca de ellos, la
preocupación por la aparente ausencia de mecanismos de transición ante estos
hechos, y la intranquilidad por la eventual afectación del equilibrio de
poderes y del diseño institucional de la Carta, con la situación de interinidad
de las instituciones involucradas.
En el primer caso, por ejemplo, ante la pregunta tendiente a determinar
si se afectaba el equilibrio de poderes y el diseño institucional de la
Constitución Política con el hecho de que los magistrados de la Sala
Jurisdiccional Disciplinaria continuaran en el ejercicio de sus funciones pese
al cumplimiento de su período constitucional, la Sala de Consulta y Servicio
Civil en tales conceptos, señaló que si bien “la extensión de la permanencia
en los cargos, no significa[ba] a priori que [se] afecte el equilibrio de
poderes”, la continuidad de la situación sí “podría llegar a afectar tal
equilibrio, en tanto y en cuanto se permitiría un privilegio personal dentro de
unas reglas constitucionales que lo excluyen”[301].
Igualmente, ante la pregunta de cómo se debería proceder en caso de que
se generara la ausencia de alguno de los magistrados de la Sala Jurisdiccional
Disciplinaria, la Sala de Consulta sostuvo lo siguiente:
“[P]ara la provisión de los empleos que integran dicha Sala, procede
[la] aplicación del régimen constitucional y legal originalmente previsto
para tal efecto, esto es, el artículo 254 inciso segundo original de la
Constitución de 1991, el cual, si bien no forma parte hoy en día del texto constitucional,
continúa produciendo efectos jurídicos, en virtud de la permanencia de la
Sala Jurisdiccional Disciplinaria, en los términos y por las razones explicadas
en este concepto. Además, por razón de la necesaria aplicación ultractiva de
la norma constitucional en cita, debe entenderse vigente el artículo 76,
numeral 2 de la Ley 270 de  1996,  Estatutaria  de  la Administración de
Justicia, y las disposiciones del Reglamento del Congreso (Ley 5
de 1992) que se refieren a este mismo asunto. De manera que, en
criterio de la Sala, es procedente que el Congreso de la República provea en
propiedad todos los cargos de magistrado de la Sala Jurisdiccional
Disciplinaria, previa integración de las ternas correspondientes por el
Presidente de la República, conforme a las normas citadas”. (…)
“Adicionalmente, debe tenerse en cuenta que la exigencia de
regulación legal para el proceso de elección de servidores públicos, adicionada
al artículo 126 de la Constitución por el artículo 2º del  Acto  Legislativo
2  de  2015,  no  resulta  jurídicamente  viable  para  la  elección  de  los
magistrados de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria, bajo la
consideración de que tales cargos continúan integrando una institución que, a
pesar de haber sido suprimida de la Constitución Política, sigue existiendo
transitoriamente, para hacer posible el cumplimiento ininterrumpido de varias
funciones públicas, según se explicó” [302]. (Negrillas y subrayas fuera del original).
Se trata de apreciaciones que dan cuenta de la paradoja constitucional que
se vive en estos momentos frente a la arquitectura institucional derivada del
Acto Legislativo 02 de 2015, pues, de un lado, se evidencia la presunta
imposibilidad de darle aplicación a normas constitucionales vigentes y
actuales relacionadas con la conformación y elección de la CNDJ, bajo el
supuesto de la ausencia de una ley que regule la convocatoria pública para la
definición de las ternas correspondientes por parte del CSJ; y del otro,
paralelamente, existe la necesidad de darle aplicación ultractiva a
normas constitucionales y legales derogadas, con el propósito de
mantener vivo un organismo, que además, ya no existe en la Carta Política,
como es la Sala Jurisdiccional Disciplinaria. Una contradicción que no siempre es
puesta en evidencia, y que destaca una realidad que, según el comentado
concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil, exige una solución pronta, porque:
“No pasa inadvertido a la  Sala  que  el  Gobierno  Nacional,  el
Congreso  de  la  República  y  el Consejo Superior de la Judicatura tienen el
deber constitucional y, por lo mismo, inexcusable, de realizar todas las
actuaciones y adoptar todas las decisiones que se requieran para lograr, en el
menor  tiempo posible, la efectiva conformación de  la Comisión Nacional  de
Disciplina Judicial, mediante  la  elección  y  posesión  de  sus
dignatarios.
Este  deber  implica,  en  primer lugar,  según  lo  decidido  por  la
Sala Plena  de  lo Contencioso Administrativo  del Consejo  de Estado,
preparar,  presentar  y  tramitar  el  proyecto  de  ley  estatutaria  que
debe  desarrollar  el inciso cuarto del artículo 126 de la Constitución
Política, adicionado por el Acto Legislativo 2 de 2015, para establecer el
procedimiento y las reglas necesarias para efectuar la convocatoria pública,
la  selección  y  la  presentación  de  las  ternas  necesarias  para
integrar  la  Comisión Nacional de Disciplina Judicial.
La voluntad del constituyente derivado, recogida en el actual artículo 257 A de
la Constitución, en  el  sentido  de  crear  un  órgano  autónomo  dentro
de  la  Rama  Judicial  encargado  de  la disciplina de los funcionarios y
empleados judiciales y de los abogados, en aras de mejorar el servicio
público de la justicia, exige adoptar, por parte de las autoridades
competentes y sin ninguna dilación, las medidas urgentes y eficaces que
garanticen el propósito buscado con la creación de la mencionada Comisión”. (Subrayas y negrillas fuera del original)[303].
134. En
la actualidad, la voluntad del constituyente no ha podido concretarse en la
realidad, ante las distintas contradicciones que suscita la interpretación de
las normas constitucionales involucradas y la presunta ausencia de una labor
legislativa definitiva, que culmine con una ley que reclama el Consejo de
Estado para la realización de la convocatoria para la configuración de la CNDJ.
En este sentido debe destacarse que en el Congreso de
la República se presentaron algunos proyectos de ley dirigidos a ese propósito,
pero los que se iniciaron en los años inmediatamente siguientes a la decisión
del Consejo de Estado, no culminaron exitosamente su trámite legislativo. Entre
ellos, puede citarse por ejemplo, el Proyecto del Ley 064 de 2018 Senado de
julio de 2018, “Por la cual se fijan las reglas de las convocatorias
públicas en la rama judicial” [304],
promovido por el entonces Ministro de Justicia y del Derecho, Enrique Gil
Botero, que, no obstante tratarse de una ley ordinaria, fue finalmente archivado
por retiro del autor[305].
También puede reseñarse el Proyecto de Ley 224
de 2019 Senado, de octubre de 2029, “Por [el] cual se regula la
convocatoria pública para elegir magistrados de la Comisión Nacional de
Disciplina Judicial” presentado por el Senador Carlos Eduardo Enrique Maya
y otros[306].
Un proyecto que en su momento también fue archivado, por limitaciones en el
trámite legislativo.
135. Recientemente,
el CSJ en cabeza de su Presidenta, Diana Remolina, presentó en julio del
presente año, un Proyecto de Ley estatutaria, el cual se radicó con el número 295
de 2020 Cámara “Por [el] cual se modifica la Ley 270 de 1996 –
Estatutaria de la Administración de Justicia y se dictan otras disposiciones”[307] que se encuentra
en curso, dirigido entre otras cosas, a hacer los ajustes requeridos para el
efecto.
A su vez el Representante Edwar
David Rodríguez Rodríguez presentó en agosto de 2020 el  Proyecto de Ley
361 de 2020 Cámara – en calidad de ley estatutaria-, “Por
medio del cual se define sistema electoral de los magistrados miembros de la
Comisión Nacional de Disciplina Judicial del artículo 257A de la Constitución
Política”[308];
proyecto que también está en curso.
136. En
este contexto, debe concluirse finalmente que la providencia objeto de censura,
no solo ha favorecido a que un órgano cuya duración estaba limitada a un año
después de la vigencia de la modificación constitucional siga ejerciendo
funciones después de 5 años; sino que ha facilitado el incumplimiento de
términos constitucionales y la permanencia por más de 10 años en el cargo de magistrados
de la Sala Jurisdiccional cuyo periodo constitucional es de 8 años. Asimismo mantiene
en estado de interinidad permanente: (i) a las instituciones
transitorias que perviven a pesar de no tener funciones previstas en la Carta y
haber desaparecido de ella como parte de la nueva arquitectura constitucional; (ii)
a los organismos  seleccionadores, que como el CSJ, alegan haber perdido las competencias
constitucionales que les corresponden para acatar el mandato superior
mencionado y previsto por el constituyente; y (iii) a las demás
entidades del Estado y autoridades, que deben asegurar en el interregno, la
permanencia y funcionamiento adecuado de las entidades interinas, hasta tanto
el Legislador decida cumplir con la función constitucional de regular de manera
definitiva una convocatoria pública, que para el caso de la CNDJ, era una
función que le había sido asignada originalmente por el constituyente, al
Consejo de Gobierno Judicial, hoy CSJ.
La importancia de la seguridad y estabilidad jurídica de la
Jurisdicción Disciplinaria, en la Rama Judicial
137. Definir
la responsabilidad disciplinaria de abogados y funcionarios judiciales (entre
ellos magistrados, jueces y fiscales[309]),
así como la de los empleados de la Rama Judicial[310], es una tarea que le
corresponde a la Jurisdicción Disciplinaria.
Se trata de una labor de significativa relevancia, ya que supone
investigar y sancionar, si es del caso, con fundamento en las exigencias que
señale la ley, a los abogados y a los funcionarios judiciales que, con su
gestión u omisión, infrinjan o se desvíen de su deber de contribuir de una manera
eficiente, leal y comprometida, con la adecuada administración de justicia.
En Colombia, hay más de 300.000 abogados inscritos y más de 12.000
funcionarios judiciales[311], de ahí que dicho control disciplinario es determinante para fortalecer
la legitimidad de las instituciones y asegurar la observancia de los principios
de moralidad, eficiencia y celeridad en la labor judicial, así como el
desempeño responsable de quienes fungen como abogados, ante su deber de asistir
profesionalmente[312]
a quienes propugnan por el reconocimiento de sus derechos y la protección de
bienes jurídicos cardinales para la sociedad.
En consecuencia, dado que la función pública de administrar justicia es
esencial en el ordenamiento y se configura como unos de los pilares
fundamentales del Estado Social y Democrático de Derecho[313], ella exige que quien
sea investido como juez, se comprometa con el deber de imparcialidad, independencia
y autonomía, y de cumplir con las reglas de conducta mínimas que la sociedad
espera de quienes desempeñan esa labor. A su vez, le reclama a los abogados la
sujeción a las exigencias éticas y normativas que se imponen en su actuar
profesional y que guían la aplicación del derecho; mientras que a los empleados
judiciales, les solicita el adecuado cumplimiento de sus funciones regladas. Se trata entonces de una actividad en la que confluyen, tanto
funcionarios y empleados judiciales, como abogados que, por ese hecho, tienen
como objetivo común, apoyar a la administración de justicia.
138. El derecho disciplinario, en
consecuencia, pretende encauzar la conducta del servidor público y del abogado,
quiénes en el ejercicio de sus competencias, se desvían de las reglas
mencionadas, se separan de los propósitos legales o constitucionales o de los
principios que orientan la función pública. En el caso de los abogados, la
configuración y aplicación de un régimen disciplinario para ellos, responde a
un interés público, de conformidad con el artículo 26 superior.
La Corte ha
establecido que el poder disciplinario, constituye una expresión de la función
de control y vigilancia, y su regulación por parte del Legislador debe estar
orientada al logro de los fines compatibles con los valores y principios
constitucionales[314].
Como lo
precisó la Sentencia SU-396 de 20l7[315],
la potestad disciplinaria resulta ser, por lo tanto: (i) pública, ya que
pertenece al Estado y solo este puede ejercerla; (ii) autónoma e
independiente de las competencias de las ramas del poder público, y (iii)
una potestad que puede expresarse de tres formas: (a) de manera preventiva,
al tenor de la descripción anticipada en la ley de todas aquellas conductas que
afectan de manera negativa el cumplimiento de la función pública; (b)
Como potestad de control, en atención al poder del Estado de vigilar las
conductas de quienes desempeñen funciones públicas y (c) como potestad
sancionatoria, que se expresa cuando el Estado juzga y sanciona a quienes
hayan incumplido sus deberes funcionales acorde con los mandatos
constitucionales, legales y reglamentarios que les correspondan.
Además, en
relación con el contenido y alcance del derecho disciplinario, la
jurisprudencia constitucional ha señalado que su ámbito de regulación
comprende: (i) las
conductas que configuran falta disciplinaria; (ii) las sanciones aplicables; y (iii) las normas sustanciales y procesales que aseguran el debido proceso
y regulan el procedimiento a través del cual se deduce la responsabilidad
disciplinaria[316].
139.  Debido la trascendencia de la función
que desempeñan los funcionarios de la Rama Judicial y los abogados, el poder
disciplinario en su caso, se ha judicializado. Así, mediante el ejercicio de la
función jurisdiccional disciplinaria se resuelven los procesos que, por
infracción a sus regímenes disciplinarios, se adelanten contra los funcionarios
de la Rama Judicial (salvo sobre aquellos que gocen de fuero especial según la
Constitución Política), los abogados, y aquellas personas que ejerzan función
jurisdiccional de manera transitoria u ocasional[317].
140. Ahora
bien, la competencia
disciplinaria relacionada con la administración de justicia y delegada por la
Constitución de 1991 al Consejo Superior de la Judicatura, fue desarrollada mediante
la Ley 270 de 1996[318]. Dicha ley, le asignó a la Sala
Jurisdiccional Disciplinaria del CSJ el ejercicio de esa potestad, hasta el
cambio introducido por el A.L. 02 de 2015. En la distribución de competencias
establecida por la ley estatutaria, le correspondió a esa Sala, en primera
instancia, conocer de los procesos disciplinarios que se adelanten contra los magistrados
de los tribunales y consejos seccionales de la Judicatura, el vicefiscal, los
fiscales delegados ante la Corte Suprema de Justicia y los tribunales (art.
112, numeral 3)[319], de acuerdo con la ley. Paralelamente, el
mismo estatuto fijó entre las funciones de las salas jurisdiccionales
disciplinarias de los consejos seccionales de la Judicatura, la de conocer en
primera instancia de los procesos disciplinarios contra los jueces y los
abogados, por faltas cometidas en el territorio de su jurisdicción (art. 114-2[320]).
Las providencias que en materia disciplinaria se dicten en relación con
funcionarios judiciales son actos jurisdiccionales no susceptibles de acción
contencioso administrativa[321].
141. En la actualidad, como ya se mencionó, la situación de interinidad
en que se encuentra la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del CSJ, por la
imposibilidad de que se configure la CNDJ, mina la credibilidad de esa
institución y deslegitima notablemente sus competencias, a pesar de ser
una entidad que viene desempeñando asidua y diligentemente las
funciones designadas, de manera transitoria.
No obstante, (i) el hecho de que la arquitectura constitucional para el caso
se encuentre fragmentada; (ii) que el ejercicio de la función disciplinaria
por parte de algunos magistrados de la Sala Jurisdiccional supere el periodo
constitucional reglamentario; (iii) que el órgano expresamente creado
para el efecto por el A.L. 02 de 2015, no esté cumpliendo la función que le fue
encomendada, y (iv) que parezca casi imposible sortear la situación ante
la ausencia de una intervención directa del Legislador en el tiempo, como lo
sostiene el Consejo de Estado, no hace más que confirmar la existencia de una
problemática real en estas circunstancias, que afecta la estabilidad,
credibilidad y seguridad jurídica de esa jurisdicción.
De hecho, como se ha mencionado, al
pensar en un concepto que refleje la realidad de la jurisdicción disciplinaria,
surgen palabras como “bloqueo”, o mejor, “crisis institucional” para
describirla. Ante este hecho, desde la perspectiva de las ciencias sociales, Habermas
describe con bastante precisión lo que una crisis significa materialmente, al
señalar que ella surge en el momento en que la estructura de un sistema, “reduce
las posibilidades de resolución de los problemas que se le presentan, en
circunstancias en que ello sería necesario, para asegurar la existencia
continua del sistema”[322].
En otros términos, “las crisis son vistas como perturbaciones persistentes
de la integración del sistema”[323],
que se consolidan, ante la dificultad de encontrar en un momento determinado,
una solución efectiva.
142.
Con base en estas premisas, es necesario reconocer que para el ejercicio de una
función pública tan relevante como la que le compete a la CNDJ y que realiza
transitoriamente la Sala Jurisdiccional Disciplinaria, la búsqueda de una
salida que promueva la seguridad jurídica y la previsibilidad de las consecuencias
jurídicas en esta situación, tanto para el CSJ como para los usuarios de la
jurisdicción disciplinaria, debe ser una prioridad para la Rama Judicial.
De lo contrario, se perpetúa la amenaza que se cierne sobre esta
jurisdicción por su situación de interinidad: entre el deber de responder a las
demandas de justicia social, control de la corrupción y fortalecimiento de la
administración de justicia derivadas de su actividad disciplinaria, de un lado;
y del otro, la obligación de justificar su gestión, fortalecer su legitimidad y
asegurar su idoneidad, como un organismo que debe dar ejemplo a funcionarios,
abogados y empleados, de sus mismas atribuciones jurisdiccionales
disciplinarias.
Resolución del caso concreto
La importancia de la acción de tutela contra
providencias judiciales y su relevancia en circunstancias jurídicas complejas,
como las del presente caso
143. El artículo 86 de la Constitución Política consagró la
acción de tutela como un mecanismo de protección de los derechos fundamentales,
cuando quiera que ellos resulten amenazados o vulnerados por la acción u
omisión de cualquier autoridad pública, incluidas las autoridades
judiciales. A esto se suma el hecho de que es un mecanismo que permite garantizar
“la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la
Constitución”[324],
en caso de que puedan comprometerse, a partir de una determinación judicial.
144. En desarrollo de este precepto,
los artículos 11, 12 y 40 del Decreto Ley 2591 de 1991 consagraron inicialmente
la posibilidad de interponer acciones de tutela cuando los jueces emitieran
decisiones que vulneraran garantías fundamentales.  No obstante la Corte
Constitucional, mediante la Sentencia C-543 de 1992[325], declaró la
inexequibilidad de los referidos artículos, porque consideró, en su momento, que
permitir el ejercicio de la acción de tutela contra providencias judiciales,
transgredía la autonomía y la independencia judicial y contrariaba los
principios de cosa juzgada y seguridad jurídica.
145. A pesar de esa declaratoria de
inexequibilidad, esta Corte tuvo que aceptar en virtud del artículo 86 de la Constitución,
la procedencia de la acción de tutela contra cualquier autoridad pública
incluyendo a los jueces, dado el expreso reconocimiento constitucional a esa
posibilidad. Por lo tanto, mantuvo ese control sobre las providencias
judiciales mediante la doctrina de las vías de hecho, que permitió que
la acción de tutela pudiera ser invocada contra sentencias judiciales, cuando
éstas fuesen el producto de una manifiesta situación de arbitrariedad creada
por acciones u omisiones de los falladores, que implicaran la trasgresión o
amenaza a un derecho fundamental.
146. Así, a partir de 1992 se
permitió la procedencia de la acción de tutela para controvertir, por ejemplo, fallos
judiciales que se hubieran basado en normas inaplicables, o proferidas con
carencia absoluta de competencia, o bajo un procedimiento ajeno al fijado por
la legislación vigente. Se trató de decisiones que se denominaron vías de
hecho y que fueron identificándose caso a caso[326].
147. Más adelante sin embargo, con la
Sentencia C-590 de 2005[327],
la Corte Constitucional replanteó la doctrina anterior. En esa providencia, al
acoger los avances de la jurisprudencia en la materia, esta Corporación sostuvo
que la actividad jurisdiccional debía respetar los mandatos constitucionales y
legales, y, en consecuencia, que las decisiones judiciales que ocasionalmente
se apartaran de dichos mandatos serían susceptibles de cuestionarse a través de
la acción de tutela[328].
A partir de allí se introdujeron jurisprudencialmente los denominados requisitos
generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias, y los especiales,
- de los que se habló con anterioridad -, para dar cuenta de la posibilidad de interponer
el amparo constitucional contra sentencias judiciales, ante "vicios"
o “defectos” eventuales de esas decisiones, en circunstancias en que ellas resultaran
contrarias a los derechos fundamentales.
148. Bajo tales supuestos, se
consolidó la idea de que la acción de tutela contra providencias judiciales, no
se dirige a sustituir o suplantar las funciones o competencias de los
falladores de instancia, sino a enfrentar aquellas situaciones excepcionales en
las que estas autoridades incurren en yerros de relevancia constitucional, que
implican la incompatibilidad de sus decisiones con la Carta.
149. En lo que respecta a la acción de tutela contra
providencias de las Altas Cortes, la Sentencia SU-573 de 2017[329]
sentó jurisprudencia sobre el carácter excepcional y restrictivo de la tutela contra
pronunciamientos de la Corte Suprema de Justicia o el Consejo de Estado. Lo
anterior, en consideración a que “sólo tiene cabida [el mencionado amparo] cuando
una decisión riñe de manera abierta con la Constitución y es definitivamente
incompatible con la jurisprudencia trazada por la Corte Constitucional al
definir el alcance y límites de los derechos fundamentales, o cuando [es
contraria] [al] control abstracto de constitucionalidad, esto es, cuando se
configura una anomalía de tal entidad que exige la imperiosa intervención del
juez constitucional”.
Se trata
entonces de un criterio que se considera adicional a los requisitos generales y
a las causales específicas de procedencia de la tutela contra providencias judiciales
previamente enunciadas, en la medida en que dichas corporaciones tienen la competencia
de “unificar la jurisprudencia en sus respectivas jurisdicciones”. Por lo
tanto, para determinar si la acción de tutela contra una sentencia de una Alta
Corte es procedente o no, se requiere que se consoliden las siguientes tres
exigencias: (i) el cumplimiento de los requisitos generales de
procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, que para
el caso que ocupa a la Sala involucra, además, la superación de las exigencias ya
reseñadas en materia de sentencias de nulidad por inconstitucionalidad; (ii)
el cumplimiento de uno de los requisitos especiales de procedencia; y (iii)
la configuración de una anomalía de tal entidad, que exija la imperiosa
intervención del juez constitucional.
150. Ahora bien, teniendo en cuenta las particularidades del
asunto sometido a revisión, la Sala Plena de la Corte Constitucional considera
necesario destacar la significativa relevancia que tiene la institución
jurídica de la acción de tutela contra providencias judiciales, precisamente en
casos como el presente.
En esta
oportunidad, de hecho, se propone esta acción constitucional como un camino
para preservar la integridad y supremacía de la Carta, para reivindicar atribuciones
del Tribunal Constitucional en discusión y para recuperar competencias contendidas
de órganos constitucionales como el CSJ, como última ratio para la
protección de derechos fundamentales vulnerados y la protección de competencias
funcionales de carácter estructural.
De este modo, independientemente
o no del resultado final de este proceso, es notable evidenciar el alcance y la
pertinencia de la institución jurídica de la tutela contra providencias
judiciales, como expresión o respuesta plausible y necesaria, a situaciones
constitucionales complejas, a través del control concreto de
constitucionalidad.
151. Por ende, una vez revisados los distintos aspectos
teóricos y prácticos que intervienen en el conflicto que aquí se presenta, así
como la importancia de la acción de tutela contra providencias judiciales, entrará
la Sala a considerar a continuación, las circunstancias particulares que dieron
lugar a la compleja situación que hoy se presenta, con la claridad de que se
trata de una controversia paradigmática en el orden institucional y jurídico
nacional, que requiere de la máxima disposición de todas las autoridades
involucradas, para asegurar como prioridad, más que la prevalencia o no de alguna
de las posiciones jurídicas enfrentadas, el respeto por la Carta Política y por
la voluntad última del constituyente dirigida a consolidar una transformación efectiva,
en materia disciplinaria.
152. Por consiguiente, el análisis que sigue se desarrollará evaluando
los distintos argumentos considerados por los demandantes, los jueces y los
intervinientes en el proceso, con respecto a los presuntos vicios existentes en
la sentencia del Consejo de Estado del 6 de febrero de 2018. El propósito será
el de constatar si efectivamente dicha providencia incurrió en los defectos que
alega el CSJ, como requisitos especiales de procedencia de la tutela contra providencias
judiciales.
Inexistencia de defecto orgánico, sustantivo y/o de
desconocimiento del precedente, y existencia defecto denominado violación
directa de la Constitución.
153.
El CSJ alegó en este proceso, la existencia de varios defectos en la
providencia del 6 de febrero del 2018, consistentes en la aparente presencia de
los defectos orgánico, sustantivo y de desconocimiento del
precedente, además del relacionado con la presunta violación directa de
la Constitución. En ese sentido, la Sala iniciará con algunas precisiones,
por considerar que el defecto que aquí se presenta de manera puntual, más que
tratarse de alguno de los tres primeros enunciados, responde preferentemente y
por su especialidad, al denominado defecto de violación directa de la
Constitución.
154. Así,
en primer lugar, en lo que atañe al defecto orgánico, el CSJ
afirmó en su momento, que el análisis que el Consejo de Estado adelantó en la
providencia, en realidad sustituyó al constituyente por desconocer los
artículos 257 y 257A de la Carta y  el precedente establecido en la Sentencia
C-285 de 2016 de la Corte Constitucional, para luego asignarle al Congreso una
competencia que la Constitución no le atribuyó, en cuanto a la regulación de la
convocatoria pública requerida para conformar las ternas necesarias para conformar
a la CNDJ.
155.
En ese sentido, si bien la jurisprudencia constitucional ha establecido que el
defecto orgánico tiene un carácter “(i) funcional, cuando la autoridad
judicial extralimita de forma manifiesta el ámbito de las competencias
otorgadas tanto por la Carta Política como por la ley; o (ii) temporal, cuando
los jueces a pesar de contar con ciertas atribuciones para realizar determinada
conducta, lo hace por fuera del término consagrado para ello”[330],
también ha señalado que ese defecto es fruto del desconocimiento de los
artículos 121 y 29 de la Constitución. El primero, porque dispone que las
autoridades del Estado solo pueden ejercer las funciones que les asigna la
Constitución y la ley; y el segundo, porque establece que los ciudadanos deben
ser juzgados por el juez o tribunal competente, esto es, por quien la
Constitución o la ley designó para el conocimiento de un determinado asunto[331].
156.
Bajo estos parámetros, como la discusión que aquí se plantea gira en torno a
una interpretación que orgánicamente sí puede desplegar el Consejo de Estado como
titular del medio de control de la nulidad por inconstitucionalidad, y
que las críticas esgrimidas por el CSJ y atribuidas al defecto mencionado,
surgen básicamente de la indebida valoración dada por la providencia a los artículos
constitucionales involucrados, el defecto que realmente cobija los
cuestionamientos y las objeciones del CSJ en este punto, es el de violación
directa de la Carta.  En consecuencia, como el debate que
aquí se presenta tiene que ver con el alcance de unas normas constitucionales y
con el respeto a la cosa juzgada constitucional, y no particularmente con la
carencia o extralimitación real de las competencias del operador judicial
involucrado, la Sala concluye que las objeciones alegadas por el CSJ como un
posible defecto orgánico corresponden en realidad, a un defecto, por violación
directa de la constitución, como quiera que no hay discusión sobre la
competencia que tiene el Consejo de Estado para conocer de la nulidad por
inconstitucionalidad que se alega de un acto jurídico que no tiene rango de ley.
157. En lo que corresponde al defecto sustantivo y al
desconocimiento del precedente judicial invocados por el CSJ, - el
primer caso por la decisión del Consejo de Estado de aplicar el artículo 126 de
la Carta para las convocatorias públicas regladas y no el 257A superior; y el
segundo caso, por desconocimiento del precedente judicial establecido en
la Sentencia C-285 de 2016, es pertinente precisar que de lo que aquí se
trata realmente, es de una violación directa de la constitución
más que de los efectos argüidos por la entidad demandante. Lo anterior, debido
a que ambas hipótesis apuntan a la indebida interpretación de normas
constitucionales, a partir de la ausencia de la valoración adecuada a la integración
o modulación de la que fueron objeto los preceptos constitucionales
involucrados, a raíz del desconocimiento de la ratio decidendi de una
sentencia de la Corte que hizo tránsito a cosa juzgada constitucional.
En ese sentido, en cuanto al defecto
sustantivo, debe decirse que este se funda en la capacidad que tienen las
autoridades judiciales para interpretar y aplicar normas jurídicas conforme a
su autonomía e independencia judicial, y al reconocimiento paralelo, de que
dicha facultad, no es absoluta[332].
Bajo ese supuesto, la sentencia SU-567 de 2015[333]
sostiene que el mencionado defecto tiene lugar, cuando se da “una insuficiente sustentación o justificación de la actuación[334] [judicial] que afecte derechos fundamentales; (f) cuando se desconoce
el precedente judicial[335] sin ofrecer un mínimo
razonable de argumentación, que hubiese permitido una decisión diferente;[336] o (g) cuando el juez se abstiene de aplicar la excepción de
inconstitucionalidad ante una violación manifiesta de la Constitución, siempre
que se solicite su declaración por alguna de las partes en el proceso.[337]” (La negrilla fuera del original).
A su vez, en la
Sentencia SU-632 de 2017[338]
se reconocieron varias hipótesis en las que puede configurarse dicha causal[339],
como son, entre otras: “(i) cuando existe una carencia
absoluta de fundamento jurídico. En este caso la decisión se sustenta en una norma
que no existe, que ha sido derogada, o que ha sido declarada inconstitucional[340]. (ii)
La aplicación de una norma requiere interpretación sistemática con otras que no
son tenidas en cuenta y resultan necesarias para la decisión adoptada[341]. (iii)
Por aplicación de normas constitucionales pero no aplicables al caso concreto.
En este evento, la norma no es inconstitucional pero al ser aplicada al caso
concreto vulnera derechos fundamentales, razón por lo que debe ser igualmente
inaplicada[342].(iv)
Porque la providencia incurre en incongruencia entre los fundamentos jurídicos
y la decisión. Esta situación se configura cuando la resolución del juez no
corresponde con las motivaciones expuestas en la providencia[343].(v)
Al aplicar una norma cuya interpretación desconoce una sentencia de efectos
erga omnes. En esta hipótesis se aplica una norma cuyo sentido contraría la
ratio decidendi de una sentencia que irradia sus efectos a todo el ordenamiento
jurídico[344],
[y] (vi) por aplicación de normas abiertamente inconstitucionales,
evento en el cual si bien el contenido normativo no ha sido declarado
inexequible, este es abiertamente contrario a la constitución[345]”.
158.
De la descripción anterior puede verse particularmente, que el defecto
sustantivo puede tener eventualmente una estrecha relación con el
desconocimiento del precedente judicial, en tanto esa causal específica de
procedencia de la tutela contra providencias puede “configurarse en dos
circunstancias posibles: (i) cuando se demuestra un defecto sustantivo, en la
modalidad de desconocimiento del precedente judicial; o (ii) cuando se da el
desconocimiento del precedente en forma autónoma”. Según la Sentencia
SU-298 de 2015[346],“se
trata de situaciones que, en ciertos eventos, no presentan límites enteramente definidos,
de modo que se complementan entre sí”[347].
159. Por otra parte, en lo que respecta al precedente judicial debe señalarse, que se
trata de una figura jurídica que de acuerdo con la Sentencia T-109 de 2019[348],
sirve como dispositivo de preservación de la confianza de la ciudadanía en el
ordenamiento, puesto que hace previsibles las consecuencias de los actos de las
autoridades judiciales y materializa la igualdad en la aplicación del derecho[349]. En
tal sentido, se concibe como “la sentencia o el conjunto de ellas,
anteriores a un caso determinado, que, por su pertinencia y semejanza en los
problemas jurídicos resueltos, debe necesariamente considerarse por las
autoridades judiciales al momento de emitir un fallo”[350].
Sin embargo el precedente no se identifica
directamente con la sentencia que precede el caso, sino con la regla que de
ella se desprende[351].
De hecho, es por ese motivo que la Corte
Constitucional le ha reconocido valor de precedente judicial, a
la ratio decidendi[352]
de las providencias anteriores a un caso similar, tanto en materia de
sentencias de constitucionalidad como en tutela[353].
En ese sentido se trata, entonces, de una regla extensible a casos futuros[354] que
tengan identidad jurídica y fáctica[355],
que se debe aplicar a los procesos similares y posteriores objeto de análisis[356].
160. El respeto al precedente bajo estos supuestos encuentra su razón de
ser, en el objetivo de tratar de articular el equilibrio entre la igualdad y la
seguridad jurídica, de un lado, y la autonomía e independencia judicial, del
otro. Lo anterior, con el propósito de que los falladores: (i)
identifiquen el precedente adecuadamente en el sistema jurídico (por su carga
de transparencia y coherencia)[357];
(ii) sigan, la ratio decidendi de casos análogos anteriores (ante
su deber general de seguir el precedente, en atención al principio de igualdad[358]),
y (iii) en el evento de tener razones legítimas para ello, y en los
casos en que ello sea posible, argumenten con suficiencia los motivos de su
separación de las determinaciones previas de sentencias anteriores similares,
(carga de argumentación[359]),
por no tratarse de un deber de aplicación de carácter absoluto[360].
No obstante, este
tercer aspecto no opera cuando se trata de una sentencia de control abstracto
de constitucionalidad proferida por este Tribunal, porque la fuerza vinculante
de la cosa juzgada constitucional en tales casos y especialmente por sus
efectos erga omnes, - como ya se mencionó -, obligan sin más a los
falladores a aceptar lo dispuesto en la ratio decidendi de las
providencias de ese tipo proferidas por esta Corporación; de manera tal que la
interpretación o integración que defina la Corte en virtud de esas providencias
es obligatoria.
161. De esta forma, tienen fuerza
vinculante para las autoridades judiciales, tanto las sentencias de
constitucionalidad que hacen tránsito a cosa juzgada constitucional, -por
las razones ya expuestas, de manera imperativa-, como aquellas providencias que
resultan ser precedente para los casos objeto de conocimiento. Las
segundas, sin embargo, si bien son vinculantes, pueden no ser aplicadas por los
falladores en sus decisiones en todos los casos, porque la autoridad judicial
puede evaluar si el precedente aplica o no directamente al caso nuevo por
diferencias fácticas, o finalmente, porque la autoridad judicial puede decidir
separarse de él en el estudio particular del caso, presentando razones
poderosas que justifiquen debidamente su motivación para el efecto.
162. En las circunstancias que ocupan a
la Sala, es factible que varias de las causales de configuración de los defectos
anteriores, tengan alguna relación con los temas invocados por el CSJ en esta
oportunidad, sin que se adecuen en ellos de manera exacta. Y la razón de eso, como
ya se mencionó,  es que lo que aquí se discute de manera especial, tiene
que ver directamente con el presunto desconocimiento de una norma
constitucional integrada en virtud de una sentencia de constitucionalidad que
hizo tránsito a cosa juzgada constitucional, más que con la inaplicación de
un precedente anterior a un caso nuevo, sin cumplir con la carga argumentativa necesaria,  o con la falta
de aplicación o indebida aplicación de una norma a circunstancias
concretas. A juicio de la Sala, los hechos que aquí se discuten,
precisamente por su especialidad e impacto en la estructura constitucional,
van más allá de los defectos descritos e involucran realmente una violación directa de la Constitución.
Por ello se revisará ese defecto en concreto, a continuación.
Existencia
de un defecto por violación directa de la Constitución
163. En virtud del artículo 4º superior, esta Corporación
ha establecido que la Constitución Política tiene un pleno carácter vinculante
y fuerza normativa. Por consiguiente, todos los preceptos y mandatos
constitucionales son de aplicación directa e inmediata[361].
Esta fuerza normativa es lo que da fundamento a la
causal específica de procedencia de la acción de tutela contra providencias
judiciales por violación directa de la Constitución, por cuanto es
factible que una decisión judicial desconozca o aplique indebidamente tales
postulados superiores[362].
164. Si bien la jurisprudencia de esta Corporación
concibió este defecto en sus orígenes como uno de carácter sustantivo, lo
cierto es que con la Sentencia T-949 de 2003[363]
este defecto se identificó como una causal independiente de procedencia de la
acción de tutela contra providencias judiciales[364].
Así, en la Sentencia C-590 de 2005[365],
se incluyó definitivamente el defecto en la categoría de
aquellos criterios especiales de procedencia de la acción de tutela contra providencias
judiciales, de manera autónoma[366].
165.
Ahora bien, según la Sentencia T-109
de 2019[367], se trata de un defecto que se configura, en principio, cuando
un juez “(i) deja de aplicar una disposición ius fundamental a un caso
concreto; o (ii) aplica la ley al margen de los dictados de la
Constitución”[368].
También ocurre cuando:
“a) En la solución del
caso se deja de interpretar y aplicar una disposición legal de
conformidad con el precedente constitucional[369];
b) Se trata de la
violación evidente a un derecho fundamental de aplicación inmediata;
c) Los jueces, con sus
fallos, vulneran derechos fundamentales porque no tienen en cuenta el principio
de interpretación conforme con la Constitución[370]; y
d) Si el juez encuentra,
deduce o se le interpela sobre una norma incompatible con la Constitución, y no
aplica las disposiciones constitucionales con preferencia a las legales
(excepción de inconstitucionalidad)[371]”.
166. Así las cosas, se trata de una causal de procedencia
específica de la acción de tutela que se genera a partir del desconocimiento de
la Constitución por los jueces, sea por no considerar en la decisión algún precepto
superior; por ausencia de aplicación inmediata de normas constitucionales o por
la indebida interpretación de disposiciones constitucionales, con ocasión, por
ejemplo, del desconocimiento de decisiones que hicieron tránsito a cosa juzgada
constitucional, que conlleva finalmente a la inaplicación de la Carta.
167. Como este tipo de defecto ocurre generalmente en decisiones
judiciales en las que se discute la aplicación de disposiciones legales y la Constitución,
lo interesante del análisis que convoca a la Sala en esta oportunidad, es que se
trata del alcance de normas constitucionales involucradas en una sentencia de
esta Corporación y sometidas por demás a modulación y al fenómeno de la cosa
juzgada constitucional. Por consiguiente, revisará la Corte a continuación, las
razones que la llevan a concluir que, en la sentencia del 6 de febrero de 2018,
se incurrió en un defecto por violación directa de la Constitución.
(i) Primer
argumento. Violación directa de la Constitución por la aplicación “restrictiva”
o no aplicación del artículo 257A de la Carta y desconocimiento del artículo
243 de la Constitución, por violación de la cosa juzgada constitucional
establecida en la Sentencia C-285 de 2016
168. Los argumentos desplegados tanto por el CSJ como por
el Consejo de Estado en la providencia cuestionada para alegar o refutar la
posible existencia del defecto enunciado en la sentencia del 6 de febrero de
2018, pueden sintetizarse gráficamente, de la forma que se expone a
continuación:
Art.
C.P.
y ley
Argumento jurídico en favor de la providencia del Consejo de
Estado
Argumento que soporta la existencia del defecto en la providencia
Art.
257A
C.P[372]
El artículo 257A de la Carta debe ser analizado con “reserva” y de
manera "restrictiva", porque la Corte Constitucional se arrogó
competencias que no tenía, para darle a esa norma constitucional el alcance que
tiene hoy. La voluntad del constituyente era desaparecer al CSJ, y la Corte
Constitucional decidió no solo revivir dicha entidad, sino además
fortalecerla, porque le asignó la configuración de cuatro de las siete ternas
de la CNDJ.
Por ese
motivo, se trata de una norma constitucional que debe ser interpretada y
leída por el juez, de manera “restrictiva”.
El artículo
constitucional es plenamente válido porque es fruto de la modificación
propuesta por el A.L. 02 de 2015 y es el resultado de la modulación realizada
por la Corte, conforme al control constitucional que le corresponde, dentro
del marco superior, en su calidad de guardiana de la Carta. En ese sentido,
recoge la voluntad del constituyente de asignarle al órgano que administra la
justicia, una competencia para la reglamentación de la convocatoria necesaria
para la configuración de las ternas a la CNDJ.
La modulación que
realizó la Corte Constitucional en la Sentencia C-285 de 2016, buscó darle
sentido al artículo constitucional enunciado, al preservar las modificaciones
introducidas por el constituyente que eran constitucionales, y mantener los
cambios en la arquitectura superior queridos por el constituyente en mención.
Por ende, ratificó la función que debía desarrollar el CSJ transitoriamente,
en cuanto a la reglamentación de la convocatoria para la conformación de la
CNDJ.
Art. 18 del A.L
El régimen
transitorio en favor de lo reclamado por el CSJ, fue declarado
inconstitucional por la Corte Constitucional.
Aunque esta
norma fue declarada inexequible, la sentencia C-285 de 2016 se inhibió de
pronunciarse en el tema de la configuración de la CNDJ. No obstante, la ratio
decidendi de la sentencia reconoció la pertinencia del procedimiento
signado por el constituyente, para regular la convocatoria pública.
169. De acuerdo con los cambios
introducidos mediante el A.L 02 de 2015 y la Sentencia C-285 de 2016, el
artículo 257A quedó configurado con el siguiente tenor literal:
“ARTÍCULO 257 <257A>. La Comisión Nacional de Disciplina
Judicial ejercerá la función jurisdiccional disciplinaria sobre los
funcionarios y empleados de la Rama Judicial.
Estará conformada por siete Magistrados, cuatro de los
cuales serán elegidos por el Congreso en Pleno de ternas enviadas por
el Consejo de Gobierno Judicial Consejo Superior de la
Judicatura previa convocatoria pública reglada adelantada
por la Gerencia de la Rama Judicial, y tres de los cuales serán elegidos
por el Congreso en Pleno de ternas enviadas por el Presidente de la República,
previa convocatoria pública reglada. Tendrán periodos personales de ocho años,
y deberán cumplir con los mismos requisitos exigidos para ser Magistrado de la
Corte Suprema de Justicia.
Los Magistrados de la Comisión Nacional de
Disciplina Judicial no podrán ser reelegidos.
Podrá haber Comisiones Seccionales de
Disciplina Judicial integradas como lo señale la ley.
La Comisión Nacional de Disciplina Judicial
será la encargada de examinar la conducta y sancionar las faltas de los
abogados en ejercicio de su profesión, en la instancia que señale la ley, salvo
que esta función se atribuya por la ley a un Colegio de Abogados.
PARÁGRAFO. La Comisión Nacional de Disciplina
Judicial y las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial no serán
competentes para conocer de acciones de tutela.
PARÁGRAFO TRANSITORIO 1o. Los Magistrados de la Comisión
Nacional de Disciplina Judicial deberán ser elegidos dentro del año
siguiente a la vigencia del presente acto legislativo. Una vez
posesionados, la Comisión Nacional de Disciplina Judicial asumirá los procesos
disciplinarios de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de
la Judicatura. Los actuales Magistrados de la Sala Jurisdiccional
Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, ejercerán sus funciones
hasta el día que se posesionen los miembros de la Comisión Nacional de
Disciplina Judicial. Las Salas Disciplinarias de los Consejos Seccionales
de la Judicatura serán transformadas en Comisiones Seccionales de Disciplina
Judicial. Se garantizarán los derechos de carrera de los Magistrados y
empleados de las salas disciplinarias de los Consejos Seccionales de la
Judicatura quienes continuarán conociendo de los procesos a su cargo, sin
solución de continuidad. (Apartes
tachados inexequibles, el aparte subrayado corresponde a la corrección
introducida en cumplimiento de la Sentencia C-285 de 2016. Las negrillas,
fuera del original)”.
170.  La Sentencia C-285 de 2016,
luego de concluir que el Consejo de Gobierno Judicial y la Gerencia de la Rama
Judicial sustituían la Constitución por desconocer los principios de separación
de poderes, autonomía e independencia judicial, señaló en su parte motiva,
varios elementos a considerar en el análisis e interpretación del artículo 257A
superior, para su entendimiento final. Estos aspectos, que forman parte de la ratio
decidendi de esa providencia, y que están inescindiblemente ligados a su
parte resolutiva[373],
determinan el alcance que el intérprete debía darle a estas normas, en los
siguientes términos:
“[L]a Sala advierte que, de la conjunción
del anterior conjunto de decisiones, sin ninguna consideración adicional, se
desprendería un desajuste en la armonía del texto constitucional,
como quiera que la reviviscencia de algunas disposiciones originales de la
Carta [artículo 257] y la permanencia de otras introducidas por la reforma
[251-A], tendría como consecuencia que surjan: (i) incoherencias en la
redacción de la norma fundamental, (ii) vacíos aparentes en la distribución
de las competencias de los órganos constituidos, y (iii) duplicidades
en la numeración de los artículos superiores.
En ese sentido, este Tribunal con el
fin de cumplir con su función de guardar la integridad de la Constitución
(artículo 241 superior), estima pertinente adoptar una serie de medidas
[efectos] para impedir que la decisión de inexequibilidad parcial [ya que hay
normas que quedaron exequibles] del Acto Legislativo 02 de 2015, produzca
los aludidos efectos en el texto constitucional y sea factor de inseguridad
jurídica, o incluso, de bloqueo constitucional".
(…)
"[S]e declarará que en las disposiciones
superiores a las que tales artículos aluden, (i) La expresión “Consejo
de Gobierno Judicial” se sustituye por “Consejo Superior de la Judicatura” y,
(ii) se suprime la expresión “y adelantada por la Gerencia de la Rama
Judicial”.
Al respecto, la Sala aclara
que esta determinación, además de conservar la integridad de la Constitución,
pretende salvaguardar el espíritu de las disposiciones de la reforma que no son
declaradas inexequibles, pues de no hacerse dichas precisiones, ante la
expulsión del ordenamiento jurídico de los artículos que consagran el Consejo
de Gobierno Judicial y la Gerencia de la Rama Judicial, no sería posible
(i) adelantar el proceso de convocatoria y elaboración de las listas de
elegibles para la conformación de la Comisión de Aforados (Artículo 8 del Acto
Legislativo 02 de 2015, el cual adiciona el artículo 178A al texto de la
Constitución[374]),
ni, (ii) Adelantar el proceso de convocatoria y elaboración de las listas de
elegibles para la conformación de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de
Estado (Artículo 11 del Acto Legislativo 02 de 2015, el cual modifica el
artículo 231 superior[375]),
ni, finalmente, (iii) Adelantar el proceso de convocatoria y elaboración
de las listas de elegibles para la conformación de la Comisión Nacional de
Disciplina Judicial (Artículo 19 del Acto Legislativo 02 de 2015, que adiciona
el artículo 257A al texto de la Carta Política[376]).
Además, la decisión de atribuirle al Consejo Superior de la
Judicatura las funciones asignadas al Consejo de Gobierno Judicial y a la
Gerencia de la Rama Judicial en relación con la conformación de las listas de
elegibles de la Comisión de Aforados, la Corte Suprema de
Justicia, el Consejo de Estado y la Comisión Nacional de Disciplina
Judicial, respeta la intención del constituyente derivado de que sea a los
órganos de autogobierno judicial a quienes corresponda elaborar las listas para
la selección de magistrados, sin perjuicio de que dicha función pueda ser
atribuida posteriormente a otros órganos en una eventual reforma
constitucional.
En ese sentido, se resalta
que la decisión de la Corte respeta la voluntad de la reforma de
que la conformación de las listas esté precedida por una convocatoria
pública reglada y de que sea otro órgano distinto al de autogobierno judicial
el que decida finalmente la elección de los magistrados, puesto que el Consejo
Superior de la Judicatura será el encargado de adelantar el proceso de
selección de los candidatos para el respectivo cargo, para que sean el
Congreso de la República, la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado
quienes determinen la persona que ejercerá la magistratura.
Así las cosas, los artículos 178A, 231 y 257A de la
Constitución, en lo que respecta a las anteriores consideraciones, quedarán así:
“Artículo 178A: (…) La
Comisión estará conformada por cinco miembros, elegidos por el Congreso en Pleno
para periodos personales de ocho años, de listas enviadas por el Consejo
Superior de la Judicatura y elaboradas mediante convocatoria pública en los
términos que disponga la ley (…).”
“Artículo 231. Los
Magistrados de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado serán
elegidos por la respectiva Corporación, previa audiencia pública, de lista de
diez elegibles enviada por el Consejo Superior de la Judicatura tras una
convocatoria pública reglada de conformidad con la ley (…).”
“Artículo 257A. La
Comisión Nacional de Disciplina Judicial ejercerá la función jurisdiccional
disciplinaria sobre los funcionarios y empleados de la Rama Judicial. Estará
conformada por siete Magistrados, cuatro de los cuales serán elegidos por el
Congreso en Pleno de ternas enviadas por el Consejo Superior de la Judicatura
previa convocatoria pública reglada, y tres de los cuales serán elegidos por el
Congreso en Pleno de ternas enviadas por el Presidente de la República, previa
convocatoria pública reglada. Tendrán periodos personales de ocho años, y
deberán cumplir con los mismos requisitos exigidos para ser Magistrado de la
Corte Suprema de Justicia (…).[377]” (Las subrayas
y negrillas no son originales).
171. En efecto, como se indicó con anterioridad en el
análisis del fenómeno de la cosa juzgada constitucional, una de las potestades con
las que cuenta esta Corporación en su labor de guardiana de la Carta, es la de modular
los efectos de sus sentencias, y por ejemplo, proferir sentencias interpretativas.
Una facultad que, en casos como éste, permite la materialización de la
interpretación que la Corte realiza en las normas objeto de control, a fin de
que la visión constitucionalmente ajustada de ellas se concrete en el
ordenamiento jurídico y se ajuste a la intención de asegurar la supremacía de la
Carta. Lo que puede significar que: (i) que se acoja una lectura particular del
texto de la norma controlada; (ii) que se considere la modificación de su tenor
literal, generalmente a partir de la eliminación de lo que resulta
inconstitucional; (iii) que se genere una integración de los elementos que
completan la premisa, que la hace constitucional; o (iv) incluso, aceptar la
sustitución de elementos integrantes del precepto que afectaban su validez,
para lograr ese efecto. Se trata de una técnica que forma parte de la actividad
clásica que realiza esta Corporación en materia de control constitucional, y
que como ya se expresó, ha reconocido también el Consejo de Estado de tiempo
atrás, en muchas de sus providencias.
172. Con fundamento en estas consideraciones, el resultado
final que se materializa a partir del control que realiza la Corte en tales
casos, es una norma “ajustada”, que debe ser evaluada y reconocida, atendiendo
las premisas mencionadas y los condicionamientos de los que fue objeto por parte
del Tribunal Constitucional, porque como lo reafirmó esta Corporación en la Sentencia
T-292 de 2006[378]:
“La seguridad jurídica de un sistema
normativo se funda precisamente en el respeto que se le asigne a las
disposiciones constitucionales que irradian todo el ordenamiento, y a
la unidad y armonía de los diferentes niveles legales, con las disposiciones de
la Carta. No reconocer entonces el alcance de los fallos constitucionales
vinculantes, sea por desconocimiento, descuido, u omisión, genera en el
ordenamiento jurídico colombiano una evidente falta de coherencia y de
conexión concreta con la Constitución, que finalmente se traduce en
contradicciones ilógicas entre la normatividad y la Carta, que dificultan
la unidad intrínseca del sistema, y afectan la seguridad jurídica. Con
ello se perturba además, la eficiencia y eficacia institucional en su conjunto,
en la medida en que se multiplica innecesariamente la gestión de las
autoridades judiciales, más aún cuando en definitiva, la Constitución
tiene una fuerza constitucional preeminente que no puede ser negada”.
173. En ese orden de ideas, si a través de sus competencias
constitucionales este Tribunal establece interpretaciones vinculantes de los
preceptos de la Carta, incluso cuando se trata de consideraciones establecidas
en la parte motiva de la providencia que son determinantes para la decisión o
que constituyen la ratio decidendi del fallo, esas consideraciones resultan
ser fuente de derecho para las autoridades y particulares[379],
porque le dan sentido y materializan el ajuste interpretativo que requiere la norma,
para su permanencia o determinación en el ordenamiento constitucional.
174. Por esta razón, la jurisprudencia
constitucional ha identificado formas en que las sentencias del Tribunal
Constitucional pueden desconocerse por las demás autoridades judiciales, y
generar a partir de ahí, la consolidación de los defectos especiales descritos.
En
este caso, por tratarse de una sentencia que se apartó del artículo 243 de la
Carta al desviar la cosa juzgada constitucional y con ello
desarticuló la eficacia de normas constitucionales y de contenidos normativos
integrados a partir de la interpretación realizada por la Corte, de lo que se
trata aquí es de la vulneración directa de la Carta.
175. En ese sentido, la procedencia excepcional de la acción
de tutela contra providencias judiciales que, por ejemplo, contrarían la ratio
decidendi de las sentencias de constitucionalidad que hacen tránsito a cosa
juzgada constitucional, se justifica, al ser una herramienta indispensable para
que la Corte pueda ejercer en debida forma las funciones que el texto
constitucional le confiere, y garantizar el carácter normativo y supremo de la
Constitución. De lo contrario, si se aceptara el desconocimiento general de las
sentencias de la Corte Constitucional y no existieran mecanismos para revertir las
actuaciones ajenas al marco constitucional, las consecuencias de esa situación
llevarían a poner en tela de juicio la supremacía de la Carta y el mandato
contenido en los artículos 4º, 241 y 243 superiores, con lo que se pone en
peligro la estructura y articulación del ordenamiento jurídico en su conjunto.
176. En consideración con lo anterior, es necesario precisar
que la mayoría del Consejo de Estado en este caso, no analizó ni consideró los
alcances de la sentencia de la Corte Constitucional en mención, al no integrar
a la interpretación textual de la norma, las explicaciones que este Tribunal dio
en la parte motiva de la Sentencia C-285 de 2016 sobre los efectos que
debería tener ese precepto constitucional.
177. Como se desprende de lo anterior, el Tribunal
Constitucional no solo declaró inexequible en esa oportunidad el régimen de
transición consagrado en el artículo 18 del A.L. 02 de 2015, único aspecto que
valoró la decisión del Consejo de Estado de manera irrestricta, sino que paralelamente
clarificó los efectos de muchas de las normas que conservaron su vigencia o que
pervivieron en el ordenamiento jurídico. También fijó criterios de interpretación
concreta para otras, y propuso frente a cada una de ellas un resultado que
estimó armónico con el querer del constituyente y con la Carta del 91. Una
actuación judicial del guardián de la Carta, que forma parte de sus competencias
reconocidas de tiempo atrás en materia de control constitucional, teniendo en
cuenta que, como lo ha mencionado esta Corte en otras oportunidades:
“[E]l juez
constitucional cuenta con varias alternativas al momento de adoptar una
determinación, ya que su deber es pronunciarse de la forma que mejor permita
asegurar la integridad del texto constitucional, para lo cual puede modular los efectos de sus
sentencias ya sea desde el punto de vista del contenido de la decisión, ya sea
desde el punto de vista de sus efectos temporales”[380]
(Negrillas fuera del original).
178. Por ende, al separar la norma constitucional indicada del
análisis correspondiente realizado por la Corte Constitucional en la sentencia
modulada, e inferir que esta Corporación expulsó del mundo jurídico todas
las normas transitorias relacionadas con la CNDJ sin ninguna reflexión sobre
los pormenores de la designación de sus miembros, el Consejo de Estado arribó a
un resultado en el análisis de esta problemática, que no corresponde a la
realidad de las normas constitucionales descritas y que implica irrespeto por
la cosa juzgada constitucional.
179. Los diversos preceptos constitucionales involucrados deben
ser leídos acogiendo los efectos previstos por la Corte Constitucional en la sentencia
C-285 de 2016, ya que se trata de determinaciones interpretativas que si
bien se establecieron en la parte motiva de esa providencia, se encuentran
ligadas de manera inescindible a su parte resolutiva -ratio decidendi-,
por lo que en atención al artículo 243 superior son de consideración
obligatoria para los intérpretes, con independencia de si los jueces comparten
o no las conclusiones a las que arribó la Corte en tales providencias. De
hecho, en los términos de la sentencia de esta Corporación, la lectura del
artículo 257A superior exigía considerar, en directa conjunción con la
resolutiva de esa providencia[381],
las siguientes premisas establecidas en la parte motiva, que al ser ratio
decidendi, justificaban la decisión:
(i)
El Consejo Superior de la Judicatura debe ahora cumplir las funciones que de conformidad
con el A.L. 02 de 2015 le fueron asignadas al Consejo de Gobierno Judicial.
(ii)
Para salvaguardar el espíritu de lo decidido por el constituyente, en aquellos
aspectos del A.L. 02 de 2015 que no contaron con reproche constitucional
idóneo y sobre los que la Corte no analizó, se requiere garantizar
que se mantengan los efectos queridos por el constituyente; lo que significa
para el caso concreto, que debía adelantarse plenamente "el proceso de convocatoria y elaboración de las listas de elegibles para la conformación de la Comisión
Nacional de Disciplina Judicial (Artículo 19 del Acto Legislativo 02 de 2015,
que adiciona el artículo 257A al texto de la Carta Política)", en los términos previstos inicialmente por el constituyente.
(iii)
La sentencia C-285 de 2016 consideró
necesario preservar la voluntad de la reforma del constituyente, y
continuar con el objetivo "de que la conformación de las
listas est[uviera] precedida por una convocatoria pública reglada
y de que [fuera] otro órgano distinto al de autogobierno judicial el que decid[iera]
finalmente la elección de los magistrados, puesto que el Consejo Superior de la
Judicatura [era] el encargado de adelantar el proceso de selección de los
candidatos para el respectivo cargo".
(iv) Como el proceso de convocatoria
y elaboración de la lista de elegibles, según la voluntad constituyente en
la reforma, estaba estructurado sobre la base de un régimen de
transición que confería competencias al Consejo de Gobierno Judicial para
la reglamentación de esa convocatoria, el hecho de que perviviera el parágrafo
transitorio del artículo 257A, le daba continuidad a ese proceso en lo
pertinente, no solo por avalar los lineamientos previstos por el constituyente
para conformar la CNDJ, sino por el preciso término de un año conferido en el
precepto constitucional para ese propósito. El único cambio reconocido por la sentencia
C-285 de 2016 frente al proceso de convocatoria, fue entonces, la autoridad
responsable de dicha reglamentación, ya que pasó de ser el Consejo de Gobierno
Judicial a ser el CSJ, en los términos previstos por la sentencia indicada.
180. La
interpretación diversa que realizó el Consejo de Estado al artículo
constitucional en estudio, y ajena a lo determinado en la providencia C-285
de 2016, solo podría considerarse, si el Tribunal Constitucional en el
pronunciamiento hubiese declarado inexequible también el parágrafo transitorio
del artículo 257A superior, al punto de eliminar en su totalidad el régimen de
transición propuesto por el constituyente. De haber sido este el caso, era
posible integrar al análisis otras normas constitucionales como el artículo 126
de la Carta, para resolver los eventuales vacíos existentes, al estilo de lo
propuesto por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.
No obstante, como ello no ocurrió, y el condicionamiento propuesto por
la sentencia C-285 de 2016 avaló el querer del constituyente de darle continuidad
a la reforma constitucional en este aspecto, y de reconocer en favor del
Consejo de Gobierno Judicial, hoy el CSJ, la potestad de realizar la reglamentación
de la convocatoria enunciada, lo cierto es que la interpretación que correspondía
al artículo 257A superior, exigía reconocerle no solo un  efecto útil al
parágrafo transitorio que fijaba un término de un año para configurar la CNDJ, sino
un entendimiento a esa norma vinculado con la ratio decidendi de la
sentencia C-285 de 2016.
Además, ya que en ningún momento el Tribunal constitucional declaró inexequible
la expresión “convocatoria pública reglada” ni se pronunció en contra de
ella en su decisión, la interpretación final del artículo 257A superior exigía
darle sentido y operatividad plena, también, a la mencionada expresión. Lo que se
logró finalmente, a partir de los condicionamientos y modulaciones previstos en
la sentencia C-285 de 2016, que se integraron al sentido
último de la disposición constitucional analizada.
La
Sala advierte que esa Corporación se apartó de la cosa juzgada constitucional
al interpretar el artículo 257A de la Constitución en contravía con las
modulaciones expuestas en la Sentencia C-258 de 2016, en la cual se estableció
con claridad que el Consejo Superior de la Judicatura asumiría las atribuciones
constitucionales que, en su momento, fueron otorgadas al Consejo de  Gobierno
Judicial respecto de la elaboración de las ternas para la conformación de la
CNDJ, en tanto que dicho Consejo de Gobierno Judicial desapareció del mundo
jurídico y frente al Consejo Superior de la Judicatura operó la reviviscencia
normativa.
181.
De allí que, la Sala concluya que la sentencia censurada incurrió en violación
directa de la Carta, en la medida en que, siguiendo los lineamientos de la Sentencia
SU-640 de 1998[382],
“si el texto de la Constitución se divorcia de la interpretación que del
mismo haya dado la Corte Constitucional en ejercicio de sus competencias
privativas, (…), la fragmentación hermenéutica que se propiciaría
inexorablemente, conduciría a la erosión del valor cierto y vinculante de la
Constitución, puesto que entonces habría tantas constituciones como
intérpretes”[383].
(Subraya fuera del original).
Una situación que lleva a esta Sala a recordar que todos los
jueces constitucionales, independientemente de las limitaciones propias del
ejercicio de su profesión y de las posiciones jurídicas divergentes que puedan
adoptar, están obligados a actuar en consonancia con el fortalecimiento de las instituciones
y con la responsabilidad de asegurar la fuerza vinculante de la Carta, sin generar
en lo posible, dudas concretas o incertidumbres indefinidas sobre su
aplicación.
Ello
exige, por una parte, que todas las autoridades judiciales, incluyendo la Corte
Constitucional, acepten las diferencias que fortalecen su labor institucional y
que impulsan oportunidades proactivas para avanzar en la dirección de asegurar
cada día la guarda y la supremacía constitucional, y por otra, que se superen
las eventuales diferencias en asuntos teóricos, que lleven al desconocimiento de
la Carta.
La
idea de considerar que hay normas constitucionales que pueden ser leídas con
sospecha o que requieren interpretaciones "restrictivas" por las
autoridades judiciales, puede ser una aproximación a la Carta “peligrosa” o una
propuesta que puede llegar a ser indebidamente considerada por jueces de otras
instancias y juristas, que al final, puede generar el efecto no deseado de
restarle fuerza vinculante a la Constitución o de cuestionar en el fondo su
legitimidad. Una realidad que no puede ser la expresión de la voluntad válida
de ningún juez constitucional, por los efectos tan adversos que ello traería para
el Estado Social de Derecho.
182. Por consiguiente, en este punto, la Corte Constitucional
reitera que las decisiones judiciales que desconozcan la ratio decidendi de
una providencia constitucional en la que se declare la inexequibilidad, la
exequibilidad o la exequibilidad condicionada de una norma, y con ella el
sentido real que la Corte le da a una disposición, en este caso directamente
perteneciente a la Carta Política, incurren en violación directa de la Constitución,
como ocurrió en la sentencia objeto de reproche por vía de tutela, por
desconocimiento del mandato del artículo 243 de la Carta y por indebida
valoración del artículo 257A superior . Ello, por cuanto aplican las normas de
forma incompatible con las cláusulas constitucionales[384]
y al apartarse de las consideraciones últimas del órgano de cierre en la
materia, contribuyen a restarle valor intrínseco a elementos concretos de la
Constitución, por no compartir, como en este caso, los argumentos proferidos
por la Corte frente al tema de la sustitución constitucional.
183. Se concluye, en consecuencia, que el artículo 257A de la
Carta no podía ser considerado por el Consejo de Estado como una norma
constitucional susceptible de “reserva interpretativa” u objeto de interpretación
"restrictiva" y “cuidadosa”, por el hecho de haber sido
objeto de una decisión constitucional que el fallador no comparte.
(ii)   Segundo
argumento. Violación directa de la Constitución por desconocimiento de una facultad
constitucional autónoma en favor del CSJ consignada en el artículo 257A y por
la indebida aplicación de artículo 126 Constitucional
Consideraciones
particulares sobre el artículo 257A de la Carta
184. Los
argumentos desplegados por las partes para alegar o refutar la posible
existencia del defecto enunciado por desconocer la interpretación del artículo
257A superior, en cuanto a la facultad de regulación autónoma del CSJ y la
apelación al artículo 126 de la Carta para la reglamentación de la convocatoria
pública correspondiente, en detrimento aparentemente, del querer del
constituyente, pueden sintetizarse gráficamente, de la siguiente forma:
Art.
C.P.
y
ley
Argumentos
jurídicos a favor de la providencia del Consejo de Estado
Argumentos
que soportan la existencia de defecto en la providencia
Art. 257A
C.P
Art.
257A
C.P
El artículo
257A de la Carta es una norma incompleta. Si bien le da la competencia
al CSJ para presentar 4 ternas en la elección de la CNDJ, no autoriza de
manera expresa a ninguna autoridad, para realizar la “convocatoria
pública reglada”. Por lo tanto, hay un vacío normativo evidente
frente a esa competencia, que debe ser llenado con la regla general contenida
en el artículo 126-4 superior, que establece que es el Legislador quien
debe regular la convocatoria pública mencionada.
La lectura del
artículo constitucional en los términos indicados por la sentencia C-285 de
2016, confiere al CSJ competencia para reglamentar la convocatoria
relacionada con la integración de las ternas señaladas, conforme al texto
literal del artículo 257A de la Carta, a su parágrafo transitorio.
Se trata de
una facultad constitucional autónoma, que le permite al CSJ
reglamentar de manera directa la convocatoria para el primer grupo de
candidatos a magistrados de la CNDJ, de acuerdo con el querer original del constituyente.
A diferencia
de múltiples normas constitucionales, el precepto, textualmente, no establece
que sea “reglada” por ley.
En ese orden
de ideas, el artículo 257A, en sí mismo, no contiene vacío normativo alguno, ya
que su texto debe complementarse con las precisiones hechas por la Corte
Constitucional en la providencia en mención.
La
convocatoria pública no puede ser reglada mediante un reglamento autónomo
derivado de la Constitución, porque sin norma expresa, se requiere una ley, que
aún no se ha expedido.
El
CSJ tiene una facultad constitucional autónoma que le permite
reglamentar de manera directa, la primera convocatoria, en virtud de la norma
constitucional enunciada, interpretada conforme a la modulación realizada por
la Corte Constitucional.
La norma no
puede ser interpretada textualmente, porque la Corte le atribuyó
competencias al CSJ que no le habían sido asignadas por el constituyente,
arrogándose ella misma, unas competencias para reformar la Carta, que no tenía.
Por consiguiente,
la Sentencia C-285 de 2016 es simplemente una providencia más que trata de
darle operatividad a un Acto Legislativo.
Correspondió
a la voluntad del constituyente, concederle al Consejo de Gobierno Judicial,
la potestad de regular la convocatoria pública inicial, para conformar la  CNDJ, al tenor de lo visto en los antecedentes
del A.L 02 de 2015.
La sentencia
de la Corte Constitucional al interpretar el artículo 257A de la Carta y
darle operatividad a la reforma propuesta por el constituyente, contrario a
lo señalado por el Consejo de Estado, solo ratificó la voluntad original del
Legislador en cuanto al procedimiento a adoptar para la conformación de la
CNDJ, salvo por el hecho de que asignó al CSJ las competencias del Consejo de
Gobierno Judicial, ante la necesidad de hacer eficaz la disposición
enunciada.
Art.
126
C.P.
Este artículo
determina una regla general para la elección de servidores públicos
atribuida a las corporaciones públicas. Señala que la convocatoria
debe hacerse por ley, considerando requisitos y procedimientos que
garanticen los principios de publicidad, transparencia, participación
ciudadana, equidad de género y criterios de mérito para su selección.
Según el
Consejo de Estado es un artículo que debe aplicarse necesariamente, ante el
vacío que aqueja al artículo 257A de la Carta.
Se trata de
una norma constitucional plenamente válida para la generalidad de las
designaciones de servidores públicos, atribuida a corporaciones públicas. Establece
una regla general, pero no afecta la elección de otros
funcionarios que tienen reglas constitucionales de selección concretas y
específicas.
Para el caso
de la designación transitoria de los miembros de la  CNDJ por parte del CSJ y
la reglamentación de la convocatoria correspondiente, no se podía aplicar
esta regla general, porque el procedimiento transitorio de selección de los
miembros de la CNDJ es de naturaleza especial.
185. El análisis literal de las normas constitucionales que hace
el Consejo de Estado en este caso, sin el condicionamiento propuesto por la
Corte Constitucional y sin el reconocimiento del querer del constituyente, podría
llevar desde una perspectiva eminentemente formal, a identificar un presunto vacío
normativo en  texto del artículo 257A superior, ante la aparente ausencia de
determinación de la autoridad competente para proferir la reglamentación necesaria
para la realización de la convocatoria pública reglada. Lo que habilitaría al juez
a acudir a otras normas constitucionales adicionales, para favorecer una
interpretación complementaria.
186. No obstante, como se mencionó con anterioridad, al seguir
los lineamientos previstos en la parte motiva de la sentencia C-285 de 2016
y los objetivos del constituyente respecto de la reforma planteada, el
intérprete puede comprender que el A.L. 02 de 2015 sí quería asignarle
competencias al Consejo de Gobierno Judicial (hoy Consejo Superior de la
Judicatura), para reglamentar la convocatoria descrita y definir así las ternas
necesarias para la elección de los magistrados de la CNDJ, con el fin de
habilitar el tránsito de una institucionalidad derogada a una nueva, en un
tiempo perentorio.
Ese
alcance de la reforma, propuesto por el constituyente y avalado por la
sentencia C-285 de 2016 como criterio interpretativo del artículo 257A, eliminó
el vacío normativo formalmente detectado por el Consejo de Estado en este caso,
al reconocer y valorar la decisión original del constituyente para la
conformación de la CNDJ, que incluía el reconocimiento de la reglamentación de
la convocatoria en cabeza del Consejo de Gobierno Judicial, hoy CSJ.
187. De este modo, al desconocer la ratio decidendi
de la sentencia C-285 de 2016, sobre la base de la presunta
imposibilidad de los jueces de adelantar un análisis de "conveniencia",
el Consejo de Estado logró en realidad una desarticulación institucional, que
no solo es contraria a la voluntad original del constituyente, sino a lo
dispuesto por esta Corporación en la misma providencia.
188. Por ende, no es de recibo el argumento del Consejo de
Estado en cuanto afirma que el artículo 257A es una norma incompleta. Se trata
de una conclusión que solamente tiene sentido cuando se separa el precepto
superior de su interpretación integral, esto es, del parágrafo transitorio y
del alcance fijado por la Corte en la parte motiva de la sentencia C-285 de
2016, que es una justificación inescindible frente a la resolutiva, amparada
bajo el criterio de cosa juzgada constitucional.
189. De esta forma, la presunta ausencia de elementos que
permitan determinar a quién le corresponde la reglamentación de la convocatoria
inicial dentro del ordenamiento constitucional actual, es un argumento que se
desvirtúa, al integrar la ratio decidendi o la regla derivada del
análisis que hizo la sentencia  C-285 de 2016 al precepto superior enunciado
(Art. 257A C.P.). Lo que pone en evidencia que en quien recae la competencia
autónoma para realizar esa convocatoria descrita, es a la autoridad convocante,
en este caso entonces al CSJ en los términos enunciados. Lo anterior, para darle
sentido a la arquitectura constitucional que surgió con el querer del constituyente
de 2015, quien pretendía darle solución de continuidad a las instituciones, a
sus funciones intrínsecas y a los derechos de quienes las integran, bajo un
esquema de transición, al tenor de los lineamientos de interpretación previstos
en esa sentencia.
190. De hecho, es importante recordar que el constituyente estableció
tres objetivos concretos en el A.L. 02 de 2015 en lo concerniente a la designación
de los magistrados de la CNDJ, por parte de los nuevos organismos creados con
la reforma: (i) conformar la CNDJ a partir de la elección de sus
miembros por el Congreso, de ternas enviadas, para el caso, por el Consejo
de Gobierno Judicial; (ii) lo anterior, previa convocatoria pública
reglada también por el mismo Consejo de Gobierno Judicial[385],
y adelantada por la Gerencia de la Rama Judicial, (iii) dentro
del año siguiente a la vigencia del A.L. 02 de 2015.
Una
descripción que no permite inferir la necesidad de una ley previa para la
reglamentación de la convocatoria pública reglada, en la medida en que se
trataba de un trámite asignado expresamente a la autoridad convocante, en este
caso al Consejo de Gobierno Judicial.
191. Ahora bien, una lectura descontextualizada del artículo
257A superior, limitada esta vez al texto resultante del análisis de la parte resolutiva
de la Sentencia C-285 de 2016 y sin tomar en cuenta su parte motiva, supondría
como conclusión básica, tal y como lo hizo el Consejo de Estado, que la Corte
Constitucional decidió sustraer del ordenamiento jurídico toda la
regulación transitoria, ante la declaración de inconstitucionalidad del
artículo 18 del Acto Legislativo. Una conclusión que le permitiría justificar la
necesidad eventual de acudir directamente al Legislador para interpretar el
artículo 257A superior, ante la ausencia aparente de las disposiciones
transitorias sobre la regulación de la convocatoria.
Sin
embargo, se trata de nuevo de una interpretación normativa que desconoce el
contenido del parágrafo transitorio del artículo 257A superior y los
condicionamientos fijados por la sentencia C-285 de 2016 en su parte motiva y
resolutiva. Ahora, es indudable que las normas superiores correspondientes
ofrecían dificultades interpretativas que debieron ser analizadas con una
visión integral de la norma a interpretar y del verdadero sentido de la
modificación.
Así,
si el interés de la Corte Constitucional con su decisión frente al artículo 18
del A.L. 02 de 2015 era eliminar en su totalidad el procedimiento de
designación de la CNDJ prescrito en el Acto Legislativo enunciado, como parece
suponerlo el Consejo de Estado, ¿por qué el Tribunal Constitucional conservó la
vigencia del parágrafo transitorio del artículo 257A superior, que fijaba un
término perentorio de un año para la configuración transitoria de la CNDJ?
¿Para qué dejar vigente una norma constitucional de esa naturaleza, si el
resultado final, ante la imposibilidad de reglamentar oportunamente la
convocatoria pública necesaria para conformar la CNDJ, era el de negarle
cualquier efecto útil al precepto superior enunciado? ¿No sería esa una
determinación materialmente contraria a lo señalado por la Corte Constitucional
en la parte motiva de la sentencia C-285 de 2016, en lo concerniente a su
propósito de respetar el espíritu de la reforma constitucional, en cuanto a la
designación de los miembros de la CNDJ y a su inhibición respecto de la
creación de ese ente judicial? ¿Cómo podría cumplirse el objetivo final del
constituyente de consolidar esa nueva arquitectura en materia disciplinaria, en
el término perentorio de un año, sin las facultades de regulación asignadas directamente
a las autoridades convocantes?
Como
en materia hermenéutica es necesario acoger aquellas interpretaciones que dan
eficacia al texto constitucional, que le conceden un efecto útil, que generan
el menor daño posible y que ofrecen resultados funcionales sin sacrificar la
efectividad de las normas, era menester entonces revisar la modulación propuesta
por esta Corporación a los efectos de la declaratoria de inconstitucionalidad
prevista en la sentencia C-285 de 2016, y así entender mejor la interpretación
que la Corte había determinado para dichas normas en su ratio decidendi,
con el propósito de evitar vacíos o bloqueos, a partir de un inadecuado
entendimiento de las mismas.
Desde
esta perspectiva, al revisar la sentencia C-285 de 2016 resulta claro
que eliminar el régimen de transición previsto por el constituyente para las
designaciones de los miembros de la CNDJ, nunca fue el objetivo último de la
providencia descrita, ni de la interpretación asignada a las normas
constitucionales sobrevivientes, en especial, dada la existencia de disposiciones
transitorias en el artículo 257A superior que aseguraban la transición y su
relevancia, como lo reconoce el mismo fallo que se discute. Las razones que sustentan
esta realidad son las siguientes:
(i)
La Corte Constitucional se abstuvo de pronunciarse de fondo y con
efectos de cosa juzgada, sobre el proceso de designación de los miembros del
CNDJ. De este modo, el trámite transitorio previsto en la reforma, relacionado
con la reglamentación de la convocatoria pública reglada, no podía ser
considerado prima facie contrario a la Carta ni cobijado en sentido
estricto, por las razones y fundamentos que justificaron la inexequibilidad de
las normas revisadas por esta Corporación[386]
en esa sentencia, en la medida en que el pronunciamiento constitucional
concreto sobre ellas fue de carácter inhibitorio.
(ii)
Las razones que llevaron a la inconstitucionalidad del artículo 18
del Acto Legislativo, no estaban ligadas al tema de la convocatoria y
conformación de las ternas para la elección de la CNDJ. De allí que los efectos
establecidos en la parte motiva de la sentencia C-285 de 2016 respecto de las
normas que pervivieron, y la interpretación que la Corte le concedió a tales
disposiciones con el propósito de darle continuidad a la intención del
constituyente de conformar a la CNDJ, tienen validez y deben respetarse, en la
medida en que no hay incongruencia alguna en la decisión constitucional de
eliminar el artículo 18 del Acto Legislativo por las razones que en su momento
afectaron esa norma, y darle vigor paralelamente al procedimiento de
designación de las ternas correspondientes, a partir de lo previsto en el
parágrafo transitorio del artículo 257A superior y el resto de esa disposición.
Lo anterior, acogiendo la interpretación material del objetivo propuesto por el
constituyente en el tema de la configuración perentoria de la CNDJ, conforme a
la Sentencia C-285 de 2016.
(iii)  De
acuerdo con lo expuesto, era necesario en el análisis de las disposiciones
constitucionales que sobrevivieron, entre ellas el artículo 257A de la Carta,
acoger la interpretación que hizo la Corte Constitucional en la parte motiva de
la Sentencia C-285 de 2016. Lo anterior, para evitar “incoherencias
y vacíos” constitucionales en la reflexión futura sobre estas normas y
sobre la consolidación de la nueva institucionalidad creada a partir del A.L.
02 de 2015 en materia disciplinaria, como esa misma sentencia lo previó.
(iv)  De
allí que la Corte Constitucional en la parte motiva de esa decisión, al
pronunciarse sobre los efectos e interpretación que le correspondía al artículo
257A de la Carta, reafirmó (a) el interés de salvaguardar “el
espíritu de las disposiciones de la reforma que no [fueron] declaradas
inexequibles”, esto es, el de aquellas normas que no fueron objeto de
debate y de pronunciamiento constitucional en los términos ya expuestos.
También, (b) el deber de fijar el alcance de las disposiciones
constitucionales que quedaron vigentes, para evitar que fuese imposible
adelantar “el proceso de convocatoria y elaboración
de la lista de elegibles para la conformación de la CNDJ”, ante la supresión
de algunas de las autoridades obligadas; y (c) confirmar la decisión de
atribuirle al Consejo Superior de la Judicatura las funciones asignadas al
Consejo de Gobierno Judicial y a la Gerencia de la Rama Judicial con respecto a
“la conformación de las listas de elegibles” de la CNDJ,
bajo el argumento de que con ello se “respeta[ba] la intención del
constituyente derivado de que [fueran] los órganos de autogobierno judicial a
quienes correspondiera elaborar las listas”,  de acuerdo con “la
voluntad de la reforma”,  a fin de que “la conformación de las listas
est[uviera] precedida por una convocatoria pública reglada y de que
[fuera] otro órgano distinto al de autogobierno judicial el que decid[iera]
finalmente la elección de los magistrados, puesto que el Consejo Superior de
la Judicatura ser[ía] el encargado de adelantar el proceso de selección de los
candidatos para el respectivo cargo”.
(v)   En
consecuencia, como la sentencia de esta Corporación alude al deber de respetar
como parte de la interpretación del artículo 257A de la Carta, el querer del
constituyente en el proceso de convocatoria y elaboración de la
lista de elegibles para la selección de los miembros de la CNDJ, y el
parágrafo transitorio dispone además que el proceso de selección de la
CNDJ debe darse en tan solo un año, es claro que la sentencia descrita, en este
aspecto, propone una interpretación de la norma en la que reconoce continuidad
en el procedimiento de conformación de la CNDJ establecido inicialmente por el
constituyente, aunque no así de la autoridad encargada del cumplimiento de tales
mandatos, que para el caso objeto de estudio pasa a ser ahora, el CSJ.
La
Corte Constitucional en cuanto al proceso de reglamentación de la convocatoria
y selección de las ternas indicadas, modificó entonces, solo lo correspondiente
a la autoridad designada para cumplir dicha función (esto es, el Consejo
de Gobierno Judicial, al que sustituyó por el CSJ). Así, en línea con la
inhibición declarada en la parte resolutiva y lo previsto en el parágrafo
transitorio que sobrevivió, no alteró el procedimiento creado por el
constituyente dirigido a reglamentar la convocatoria pública y conformar las
ternas, dado que acogió lo previsto originalmente por el constituyente en estas
materias.
Lo
anterior, en consideración a que en la modulación de la norma que pervivió, esto
es, del artículo 257A de la Carta, -con base en la interpretación adelantada
por la Corte en la parte motiva de la sentencia -, esta Corporación decidió
preservar el proceso de convocatoria y elaboración de listas para la selección de
los miembros del CNDJ, conforme al espíritu de la reforma y no afectarlo,
llenado así los posibles vacíos que pudieran darse en su interpretación final,
en los términos de lo enunciado en la sentencia C-285 de 2016.
Desde
este punto de vista, el artículo 257A de la Constitución, integrado por los
condicionamientos descritos en la parte motiva de la sentencia C-285 de 2016,
y conforme al texto constitucional sobreviviente de naturaleza transitoria
incluido en el parágrafo transitorio, autoriza que: (a) la convocatoria
pública sea reglada y realizada por los órganos de autogobierno
correspondientes según el espíritu de la reforma, dentro del año siguiente a la
expedición del Acto Legislativo, (b) la reglamentación sea proferida por
el ahora CSJ, acudiendo (c) al trámite previsto originalmente por el
constituyente conforme a la reforma original, lo que supone que la
reglamentación de la convocatoria correspondiente sea proferida para el caso de
las ternas que integra el CSJ, - antes el Consejo de Gobierno Judicial-,
para la configuración de la CNDJ.
(vi)
Esta interpretación prevista para el artículo 257A superior en la
parte motiva de la sentencia C-285 de 2016, responde al contexto y finalidad
con que la norma fue producida, y no contradice la declaratoria de inexequibilidad
del artículo 18 del A.L. 02 de 2015, porque como ya lo señaló la Sala, no es
cierto que todo el régimen de transición fuese declarado inexequible
según la sentencia, en la medida en que algunos aspectos de este procedimiento
pervivieron literalmente en el artículo 19 del A.L 02 de 2015.
Los
presuntos vacíos derivados de ese hecho, fueron entonces ajustados con la
interpretación que la Corte ofreció en la parte motiva de la sentencia C-285 de
2016 sobre el alcance del procedimiento de selección correspondiente, frente al
que no existía pronunciamiento constitucional de fondo.
De
hecho, como el Tribunal constitucional no se pronunció sobre este tema y frente
a él no recaía cosa juzgada constitucional, era factible para la Corte ajustar la
interpretación de la norma sobreviviente, al objetivo de darle cumplimiento
efectivo a la reforma constitucional, al punto de conferirle efecto útil al
parágrafo transitorio del artículo 257A superior. De allí que con la modulación
realizada en la sentencia C-285 de 2016, se le diera viabilidad a la
continuidad del proceso de elección previsto por el constituyente desde el
inicio, a fin de cumplir con los objetivos originales de la reforma, en
relación con la CNDJ.
192. Por lo tanto, en consideración a los supuestos
enunciados, es claro que el constituyente ni omitió designar al Legislador como
regulador inicial de la primera convocatoria, ni era necesario acudir a
criterios generales de naturaleza competencial para darle sentido al artículo
257A superior, porque este, debido a su condicionamiento, no adolecía de ningún
vacío en cuanto a la determinación de la competencia del CSJ para adelantar la
reglamentación a la convocatoria pública reglada que le corresponde.
Una
convocatoria, que como se ha mencionado, podía realizarse, -dado su carácter
derivado de la Carta-, bajo las reglas de un reglamento autónomo, en atención a
la premura de darle paso a una nueva institucionalidad, sin desconocer lo
establecido en el artículo 126 superior, por tratarse este último de una norma
que establece una regla general, innecesaria, ante una norma constitucional, que
fue modulada, para ser aplicada.
193. En mérito de lo expuesto, como el
Consejo de Estado se separó de la interpretación material de la norma
constitucional mencionada establecida en la sentencia C-285 de 2016,  y
desconoció que la Corte Constitucional modificó la autoridad que debía
adelantar el procedimiento de convocatoria pero no así el procedimiento que
debía surtirse para hacer efectiva la configuración de la CNDJ en el término de
un año previsto en la norma constitucional, la Sala Plena de lo Contencioso
Administrativo desconoció finalmente el artículo 257A de la Carta, que debía
ser interpretado y valorado en consideración a la ratio decidendi de la decisión
constitucional vinculante previamente reseñada.
194. La oposición a la interpretación establecida
por la Corte Constitucional con respecto al artículo 257A en la sentencia
C-285 de 2016, y la idea de que este Tribunal se abrogó competencias
constituyentes que no tenía por haber señalado la existencia de una sustitución
constitucional y haber interpretado la reforma constitucional con el propósito
de asegurar la aplicación de las normas sobrevivientes, generó por parte del
Consejo de Estado una postura que facilitó una interpretación desintegradora de
la disposición constitucional descrita y la desarticulación paralela de la
propuesta del constituyente, con relación a la configuración del CNDJ. Lo
anterior, en desmedro de la armonía institucional de la Carta y de la cosa
juzgada constitucional.
195. La posición del Consejo de Estado,
tendiente entonces a desestimar el valor de la sentencia constitucional
reseñada, con lo que desvirtuó la función interpretativa de la Corte
Constitucional que le permite actualizar en cada momento histórico el correcto
entendimiento de la Carta, desconoce que la interpretación que lleva a cabo esta
Corporación no es externa al texto de la Constitución, en la medida en que las sentencias
de constitucionalidad de la Corte por ministerio del propio texto superior, son
fuentes obligatorias para discernir cabalmente el contenido de la Carta. De
manera tal que la interpretación que realiza esta Corporación, “cuando
desentraña el significado de la Constitución, no puede tener valor opcional o
puramente ilustrativo, puesto que sirve de vehículo insustituible para que ella
adquiera el status activo de norma de normas y como tal se constituya en el
vértice y al mismo tiempo en el eje del entero ordenamiento jurídico”[387].
En este sentido, siguiendo lo enunciado en la Sentencia SU-640 de
1998[388],
las tareas que cumple la Corte Constitucional como guardiana de la
Constitución, desde el punto de vista interpretativo, “son únicas, y ningún
otro órgano puede realizarlas en los mismos términos”. Por consiguiente, la
interpretación de la Constitución plasmada en una sentencia de la Corte
Constitucional prevalece sobre cualquier otra interpretación, y en este caso
predomina sobre aquella que realizó el Consejo de Estado, porque a diferencia
de lo que acontece con las demás instancias judiciales, es la Corte
Constitucional quien tienen la potestad, como órgano de cierre de la
jurisdicción constitucional, de interpretar la norma superior de acuerdo a sus
competencias, en atención a la cosa juzgada constitucional, con independencia
de las críticas que puedan surgir frente a esa labor institucional.
196. Por las razones anteriores, esta
Corporación concluye que el artículo 257A de la Carta no es una norma incompleta,
ni se enfrenta a un vacío normativo que obligue al intérprete a acudir a la
regla general del artículo 126 superior, teniendo en cuenta que el régimen al
que alude su parágrafo, acoge el espíritu de la reforma del constituyente de
acuerdo con la Sentencia C-285 de 2016. Y en ese sentido, integra a la
norma constitucional el procedimiento transitorio previsto en la reforma para
la selección de los miembros de la CNDJ, conforme a lo dispuesto por el
constituyente.
En consecuencia, la regulación de la “convocatoria pública
reglada” corresponde ahora al CSJ, para la designación de las ternas que le
competen para integrar la CNDJ.
Consideraciones
sobre los artículos 257 y 257A de la Carta y su relación con el artículo 126
superior
197. Ante el resurgimiento constitucional del
CSJ y del artículo 257 superior que le reconoce a esa entidad
atribuciones constitucionales concretas con “sujeción
a la ley”, considera la Sala que, en oposición al
planteamiento del Consejo de Estado, es plena la operatividad de la Ley
Estatutaria de la Administración de Justicia - Ley 270 de 1996 -, en lo que se
refiere a la regulación de las funciones que le son propias al Consejo Superior
de la Judicatura, en virtud de la Carta.
198. Dado que el artículo 257 superior
revivió al texto constitucional como resultado del control adelantado por la
Corte y así lo hicieron a su vez las competencias del CSJ consagradas en la
Carta es lógico que se trate de competencias que claramente están vigentes. Y
junto con ellas, también las de la Ley Estatutaria de la Administración de
Justicia que desarrollan el artículo constitucional mencionado.
199. Sobre este aspecto en concreto vale la
pena recordar que, en atención al cambio constitucional descrito, algunos
elementos de la Ley 270 de 1996 pueden haber experimentado algún tipo de
derogatoria tácita[389]
como resultado de la transformación superior, que es un fenómeno que ocurre
cuando una nueva disposición “regula un determinado
hecho o fenómeno de manera diferente a la ley anterior, sin señalar
expresamente qué disposiciones quedan sin efectos, lo que implica que sólo
pierden vigencia aquellas que sean incompatibles con la nueva regulación”[390]. En tales casos, es necesario acudir a la interpretación de las
normas correspondientes, para establecer qué aspectos han perdido vigencia y
cuáles no, ante las modificaciones constitucionales.
200. Atendiendo estas premisas, tenemos que
el artículo 79 de la Ley 270 de 1996[391]
determina las funciones concretas del Consejo Superior de la Judicatura,
conforme a lo establecido en el artículo 257 de la Carta. En el caso particular
de los reglamentos que el CSJ puede expedir, el artículo 79-3 de la Ley
Estatutaria desarrolla lo previsto en el artículo 257-3 superior.
201. De la lectura atenta de tales normas, no
se evidencia entonces una pérdida de vigencia de las disposiciones que
desarrollan las funciones constitucionales en favor del CSJ relacionadas con la
expedición de los reglamentos correspondientes, por lo que no se requiere en
modo alguno la aplicación analógica de normas, sino el desarrollo de aquellas
debidamente habilitadas, por el Legislador estatutario.
202. Sobre esa base, a diferencia de lo
señalado por el Consejo de Estado, se trata entonces de competencias
directamente reguladas en la Ley 270 de 1996, que están vigentes, y que la
Corte Constitucional no atribuyó al CSJ, ni que este se arrojó voluntariamente,
como lo sostiene la providencia cuestionada.
203.  Por otra parte, y a diferencia de lo estimado
también por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, lo cierto es que el
artículo 126-4 superior, al ser una norma constitucional que establece
reglas de carácter general para concursos no reglados por la ley, no prevalece
sobre las disposiciones superiores que definen competencias concretas en favor
de ciertos órganos constitucionales o que establecen mecanismos particulares
para la elección de sus miembros, ni tampoco frente a reglas especiales como
las fijadas en la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia -Ley 270 de
1996-, que son el desarrollo de normas constitucionales concretas.
204. Es más, el mismo artículo 126-4 de la
Carta, no obstante irradiar todo el ordenamiento jurídico como lo señala el
Consejo de Estado, reconoce el carácter supletorio de las reglas que él mismo
establece en materia de convocatorias, al precisar en su texto, que las
premisas que propone de manera general operan en todos los casos, “salvo” en los “concursos regulados
por la ley”. Es decir, si existen concursos o
procesos de selección ya debidamente regulados por el Legislador, el artículo
126-4 constitucional no deroga automáticamente aquellos ya configurados, acorde
con su contenido literal.
Una precisión que es importante, porque si la norma no puede incidir
directamente en aquellos concursos ya regulados de manera general por la ley,
difícilmente puede operar de manera automática en procesos de designación o
elección de funcionarios consagrados en la Carta, o regulados ya, por ley
especial. Lo que no significa que los principios o criterios que esta norma
constitucional establece y que son orientadores de esa gestión, no puedan ser
considerados en los procesos de selección que corresponda o que el Legislador
estatutario los acoja en nuevas normas que se expidan hacia el futuro. Únicamente implica que los procesos de
selección no regulados, deben ceñirse inexorablemente a las reglas establecidas
en el artículo 126-4 de la Carta, que involucran la realización de
convocatorias públicas regladas por el Legislador, que fijen procedimientos y
requisitos orientados al cumplimiento de los principios de publicidad, transparencia,
participación ciudadana, equidad de género y criterios de mérito en la
selección.
205. Ahora bien, en cuanto a la convocatoria pública
reglada, hay que resaltar que el inciso 4° del artículo 126 de la
Constitución señala en particular que “la elección de servidores públicos
atribuida a corporaciones públicas deberá estar precedida de una convocatoria
pública reglada por la ley, en la que se fijen requisitos y procedimientos que
garanticen los principios de publicidad, transparencia, participación
ciudadana, equidad de género y criterios de mérito para su selección”.
206. La “convocatoria pública reglada” se
encuentra entonces dirigida a buscar y definir a los candidatos que van a ser
parte de un proceso de selección posterior. En ese sentido la norma
constitucional a la que se hace referencia, fija cuatro reglas en torno a la
elección de servidores públicos, en los casos en los que tal elección es
competencia de alguna corporación pública. En primer lugar, la obligación de
adelantar convocatorias públicas para llamar y definir candidatos. En segundo
lugar, la necesidad de que dichas convocatorias públicas estén regladas para
definir, previa a su elección, las reglas en el proceso de selección de
candidatos. En tercer lugar, el imperativo de que la reglamentación de las
convocatorias públicas se haga vía ley en sentido material y formal. En cuarto
lugar, el mandato de que aquella ley que reglamente las convocatorias públicas
contenga requisitos y procedimientos que materialicen los principios de publicidad,
transparencia, participación ciudadana y equidad de género, además que fije
criterios de mérito para la selección.
207. La primera regla enunciada, consistente en desarrollar
convocatorias públicas para definir los candidatos para proveer cargos, es un
deber que se le impone a las corporaciones públicas con competencia para elegir
servidores públicos. La segunda, tercera y cuarta regla son mandatos dirigidos
al Legislador en el sentido de reglamentar las convocatorias públicas e incluir
algunos contenidos particulares en dicha reglamentación.
208. Paralelamente, el artículo 257A superior también alude a
un mecanismo especial de elección de servidores públicos. Esta norma
constitucional se refiere específicamente a la elección de los siete
Magistrados de la CNDJ. En concreto, el artículo 257A señala que será el
Congreso en pleno el encargado de elegir a los Magistrados de esta corporación
pública –la CNDJ– de cuatro ternas que presente el Consejo Superior de la
Judicatura y de tres ternas que presente el Presidente de la República.
Asimismo,
el artículo 257A constitucional dispone que, para la conformación de las ternas
por parte del Consejo Superior de la Judicatura y el Presidente de la
República, estos deben realizar convocatorias públicas, las cuales deberán ser
regladas, sin indicar a qué autoridad le corresponde dicha reglamentación.
209. En este sentido, los artículos 126 y 257A aluden a la
necesidad de agotar convocatorias públicas. La finalidad de estas convocatorias
es dotar de publicidad y trasparencia el proceso de elección de servidores
públicos y garantizar la igualdad de oportunidades de todos los ciudadanos de
ingresar al servicio público. Sin embargo, los momentos en los que se deben
ejecutar estas convocatorias en los procesos de elección de servidores públicos
son distintos. En el caso del artículo 126, la convocatoria tiene como
propósito identificar un conjunto de aspirantes, de los cuales se hace la
elección para llenar la vacante a proveer. En el caso del artículo 257A, la
convocatoria tiene como finalidad, no elegir al servidor público, sino
conformar las ternas para que sea el Congreso en pleno quien haga la elección a
partir de las mencionadas ternas.
210. Desde esta perspectiva, la Sala encuentra que existen dos
normas constitucionales que se refieren a la necesidad de hacer convocatorias
públicas regladas para elegir servidores públicos: una que le adjudica
expresamente tal reglamentación al Legislador y otra que guarda silencio sobre
la autoridad encargada de la reglamentación.
211. Estas diferencias y similitudes entre los artículos 126 y
257A, se ilustran en el siguiente cuadro.
Artículo 126
Artículo 257A
Ámbito de aplicación de la norma
Regla general para la elección de servidores
públicos por parte de corporaciones públicas, aplicable en casos de ausencia
de norma especial.
Regla especial para la elección de magistrados de la
Comisión Nacional de Disciplina Judicial.
Convocatoria pública reglada
Sí
Sí
¿Quién reglamenta la convocatoria pública?
El Legislador.
La norma no señala a ninguna autoridad, por lo que
se infiere que la referencia es a los convocantes.
Principios que deben guiar la reglamentación de la
convocatoria pública
Publicidad, transparencia, participación ciudadana,
equidad de género y criterios de mérito.
Publicidad, transparencia, participación ciudadana,
equidad de género y criterios de mérito.
Objetivo de la convocatoria pública
Definir candidatos para elegir servidores públicos.
Definir candidatos para integrar las ternas para
elegir magistrados de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial.
212.  En este orden de ideas, el inciso 4° del mismo precepto,
define una regla general para la elección de servidores públicos por parte de
corporaciones públicas, en tanto que el artículo 257A contiene una regla
especial para la conformación de las ternas dirigidas a la elección
específicamente de los Magistrados de la Comisión Nacional de Disciplina
Judicial.
En
ese sentido, ratifica la Sala lo ya mencionado, relacionado con que ante la
ausencia de una norma constitucional especial que regule la elección de
servidores públicos por parte de corporaciones públicas, debe acudirse a la
regla general del inciso 4° del artículo 126. Sin embargo, en la elección de
los Magistrados de la CNDJ, el procedimiento de elección cuenta con norma
especial: el artículo 257A.
213. En todo caso, como ya se precisó, los principios
generales que deben orientar la reglamentación de las convocatorias públicas
para la conformación de ternas para elección de los magistrados de la Comisión
Nacional de Disciplina Judicial son aquellos recogidos en el artículo 126 de la
Carta, esto es, “los principios de publicidad, transparencia, participación
ciudadana, equidad de género y criterios de mérito”. Lo anterior obedece a
que el artículo 126 es la regla general en materia de elección de servidores
públicos por parte de corporaciones públicas, luego, los principios allí
consignados constituyen un marco general que siempre debe tenerse en cuenta, en
tanto que concretan y desarrollan otras normas constitucionales que los hacen
imperativos.
214. Adicionalmente, la lógica de las convocatorias públicas,
por definición, es justamente materializar estos principios, ya que ellas
suponen darle un carácter público a los procesos de selección, en las que
cualquier ciudadano puede participar, bien sea postulándose o ejerciendo
veeduría; en tanto que los procesos deben desarrollarse de cara al país y no a
través de procedimientos internos y secretos; en las que se abre la posibilidad
de que muchas personas con diferentes orígenes, distintas ideologías, diversos
antecedentes profesionales, etc. se presenten, lo que alimenta la diversidad y
el pluralismo, a la vez que permite privilegia la equidad de género y el
mérito.
215. En vista de todo lo expuesto, es pertinente señalar que
el artículo 126 superior no podía ser interpretado
automáticamente como una disposición constitucional de la que se deriva la
derogatoria general de todos los procesos de selección de servidores públicos
atribuidos a Corporaciones Públicas previamente regulados por el Legislador,
que no incluyan los principios enunciados en esa disposición, cuando aluden a
convocatorias públicas, ya que ello no se desprende de su tenor literal.
216. Tampoco significa la imposibilidad de realizar concursos
o elecciones en procesos de selección ya regulados por el Legislador que
no den cuenta de estos principios de manera expresa, hasta tanto el Legislador
profiera las normas correspondientes en los distintos regímenes en que ello sea
necesario, pues ello supondría la parálisis en elecciones puntuales y bloqueos
institucionales, bajo el supuesto de que las reglas pertinentes no se ajustan a
los lineamientos del artículo 126-4 de la Carta.
Una
interpretación semejante, que propugna por la derogatoria legal generalizada de
todos los procesos de selección involucrados que presenten convocatorias
públicas, en virtud del artículo 126-4 de la Carta, genera un efecto que, a
juicio de la Sala, no solo no responde al tenor literal del precepto, sino que
tampoco se compadece con la intención original de la reforma, que es la de
hacer de la convocatoria pública el mecanismo adecuado para la realización de
los procesos de selección.
217. Es más, una interpretación con estos alcances desborda
las competencias de los jueces constitucionales en estas materias, porque
invaden tácitamente las competencias constitucionales del Legislador para
decidir lo que debe ser regulado o no en estos concursos públicos, al extender
el tema a todos los niveles jurídicos involucrados, cuando ya el Legislador se
ha pronunciado sobre muchos de ellos. De igual manera, porque se compromete la
estructura configurativa de los cuerpos colegiados y sus funciones, al
interferir en los modos de selección de todos los servidores públicos, cuando
el Legislador ya ha establecido sus competencias.
218. En ese sentido, vale la pena recordar que uno de los
criterios de interpretación en materia constitucional que destaca Konrad Hesse,
dirigido precisamente a orientar las relaciones entre el juez constitucional y
el Legislador en materia interpretativa, es el que él denomina, criterio de corrección
funcional. En palabras de Hesse:
“Si la Constitución regula de una determinada manera
el cometido respectivo de los agentes de las funciones estatales, el órgano de
interpretación debe mantenerse en el marco de las funciones a él encomendadas;
dicho órgano no deberá modificar la distribución de las funciones a través del
modo y del resultado de dicha interpretación. Esto es aplicable en particular a
las relaciones entre el legislador y el tribunal constitucional, puesto que al
tribunal constitucional solo le corresponde frente al legislador, una función
de control, le está vedada una interpretación que condujese a una restricción
de la libertad conformadora del legislador más allá de los límites establecidos
por la Constitución (…).”[392]
Bajo
esa óptica, como el Consejo de Estado funge como juez constitucional en casos
como el que ocupa a la Sala, se le aplican a él también las restricciones que
podrían exigirse del Tribunal constitucional y los límites que le son propios
al segundo, en materia interpretativa.
219. Por todo lo anterior, la Sala concluye que: (i) el ajuste al artículo 257A de la Carta, propuesto en la sentencia
C-285 de 2016, habilitaba al CSJ a proferir un decreto constitucional autónomo
para regular la convocatoria para proveer las ternas que a esa entidad
correspondía elaborar para la configuración del CNDJ. Con base en esa
consideración especial, la regla general de exigencia legal previa para la
convocatoria pública en mención establecida en el artículo 126 superior, de
naturaleza supletoria, no era necesaria en el caso concreto, por las razones
previamente expuestas. (ii) si bien es cierto el artículo 126
constitucional establece una regla general en cuanto a la regulación por ley de
las convocatorias públicas en los procesos de elección de servidores, públicos,
no es menos cierto que, conforme al tenor literal de la misma norma, no se
rigen por esas reglas “los concursos regulados por la ley” ni aquellos que
gozan de un régimen de carácter especial, como es el caso de la CNDJ, por
disposición del artículo 257A constitucional. (iii) La diferencia
establecida en el tenor literal tanto del artículo 126, que exige convocatoria
pública “reglada por la ley” para la elección de servidores públicos, como del
artículo 257A sobre convocatoria pública “reglada, permitían mostrar la
distinción que hizo el constituyente para efectos de la regulación de la
convocatoria que tienen los competentes para integrar las ternas del CNDJ, pese
a lo cual el Consejo de Estado no le dio efecto útil ni a la norma especial ni
a dicha diferencia. (iv) En ese sentido, mientras el Legislador no regule de manera diversa
lo ya establecido en la normativa correspondiente, el CSJ conserva sus
competencias constitucionales y legales para reglamentar la convocatoria
pública a que se refiere el artículo 257A de la Carta, acogiendo, eso sí, los
principios designados en el artículo 126 superior, que no pierden su fuerza
orientadora en los mencionados procesos de selección, por tratarse de la
concretización de otras normas constitucionales que los consagran. (v) Por
tanto, para esta Corporación no era necesaria la expedición de una nueva y
eventual ley estatutaria que se ajuste a los lineamientos del artículo 126-4
superior, en la medida en que como esa misma entidad lo reconoció, el artículo
126 de la Carta fija reglas generales en estas materias, mientras que las
normas constitucionales indicadas y la ley estatutaria, por ser normas
especiales en lo que respecta a la Rama Judicial, prevalecen en el análisis de
la situación planteada. La exigencia ambigüa de que todos estos cambios
en los procesos de selección se realicen por vía estatutaria implicaría
establecer a través de la jurisprudencia, una reserva de ley, que no solo no
fue prevista por el constituyente, sino que no se desprende de la lectura
literal de la disposición constitucional interpretada.
(iii)
Tercer Argumento. Violación directa de la Constitución por
desconocimiento de una norma constitucional inaplicada –
el parágrafo transitorio del art. 257A de la Constitución
220. Los
argumentos desplegados por las partes para alegar o refutar la posible
existencia del defecto enunciado por inaplicar el parágrafo transitorio del
Artículo 257A, en detrimento del querer del constituyente, pueden sintetizarse
gráficamente, de la siguiente forma:
Art.
Argumentos
jurídicos a favor de la providencia atacada en tutela
Argumentos
que soportan la existencia de defecto en la providencia
Art.
257A
C.P
Par.
Trans.
No
1
El parágrafo
transitorio solo establece un límite de tiempo para que se configure
la CNDJ pero no le concede competencias al CSJ.
Además, no puede ser usado para revivir competencias establecidas
en un régimen transitorio (Art. 18 del A.L No 2 de 2015) que la Corte
Constitucional declaró inexequible expresamente en la Sentencia C-285 de
2015.
No puede el
juez por vía interpretativa, asignar competencias.
No reconocer
el valor de este parágrafo implica desconocer la voluntad del
constituyente y las razones que tuvo para ordenar la conformación de la
primera CNDJ en un plazo definido. Con ello, se deja inane y sin
cumplimiento una norma constitucional perentoria, que pierde su efecto útil.
La fijación de
un tiempo límite previsto en este artículo para la designación de la primera
CNDJ, junto con la interpretación de la norma realizada en la sentencia C-285
de 2016, aunado al querer del constituyente de realizar este cambio, dan
cuenta de que la competencia para la reglamentación de la convocatoria
pública enunciada correspondía, como lo hace ahora, al CSJ. Esa conclusión
tiene fuerza vinculante, porque se trata de una decisión del órgano de cierre
de la Constitución, que no asigna competencia sino que le da validez a
aquellas que habían sido ya asignadas originalmente por el constituyente.
221.  En virtud del
condicionamiento realizado por la Corte Constitucional en la sentencia tantas
veces referida, el parágrafo transitorio del artículo 257A superior dejó
vigente un límite de tiempo de un año, para cumplir con las designaciones que
la misma norma constitucional reconoce. Se trata de un límite temporal para
articular la institucionalidad creada por el constituyente, que quedó vigente,
al que había que darle aplicación real y que permitía en consecuencia, como se
verá bajo el acápite siguiente, darle viabilidad a la labor de regulación
consagrada en cabeza del CSJ.
222. Como bien lo
indicó el CSJ, la norma constitucional descrita es una prueba de esa voluntad, pues
da cuenta de la necesidad de la transición institucional planeada, de ahí que
debía dársele un sentido que tenga en cuenta su vigencia y operatividad. De
esta forma, esa disposición requería una interpretación consecuente con su
efecto útil y con el alcance interpretativo que le dio la Corte, que son
consideraciones de la sentencia de constitucionalidad que el Consejo de Estado
no consideró. De este modo, el análisis de la norma indicada, tomando en
consideración únicamente la inexequibilidad del artículo 18 del A.L. 02 de 2016
y sin evaluar la exequibilidad condicionada del artículo 19 del Acto
Legislativo y las razones de la inhibición de esta Corporación frente al tema
general de la configuración de la CNDJ, solamente pudo generar finalmente, una
interpretación sesgada de la disposición constitucional, como en efecto ocurrió.
223. Según se ha precisado en otros
apartes de esta providencia, tanto el artículo 257A superior y su parágrafo
transitorio, que establece el límite de tiempo para la configuración de
la CNDJ, como la sentencia C-285 de 2016 que moduló la mencionada norma
constitucional, acogieron el procedimiento diseñado por el constituyente para
cumplir con las obligaciones institucionales transitorias asignadas al Consejo
de Gobierno Judicial, por lo que la reglamentación de la convocatoria pública para
la configuración de las ternas a cargo del CSJ, se encuentra en cabeza de la
misma entidad, conforme a la sentencia mencionada de la Corte Constitucional. La
inescindible conexión entre la parte motiva y resolutiva de la sentencia
C-285 de 2016 y la fuerza vinculante de la ratio decidendi de esa
providencia, dan cuenta de que la interpretación adelantada por la Corte frente
a la norma constitucional descrita, era la vía interpretativa necesaria para
darle un sentido completo y coherente a lo dispuesto por la Carta y por el constituyente,
como se verá en el siguiente punto.
224. De allí que en contraposición a
lo enunciado por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, no se trataba
de asignar sin más, competencias inexistentes por vía interpretativa a partir
de una referencia temporal y en desmedro de la Carta, sino por el contrario, de
acoger la fuerza vinculante de las normas constitucionales que están vigentes y
de la jurisprudencia constitucional, conforme al artículo 243 superior, respetando
la interpretación de esta Corporación amparada en cuanto al sentido del
artículo indicado, por el fenómeno de la cosa juzgada constitucional.
(iv) Cuarto argumento. Violación directa de la
Constitución por indebida interpretación constitucional
Principios
Argumentos
a favor de la providencia del Consejo de Estado
Argumentos
que soportan la existencia de defecto en la providencia
Principio de
no distinción, previsto en el Código Civil
Este criterio
interpretativo está en desuso. La interpretación debe aludir al contexto
normativo.
Para el CSJ,
el Consejo de Estado debió acoger el principio que reza que “cuando la
norma no distingue, no le corresponde distinguir al intérprete”, para no
desatender el sentido del artículo 257A.
Interpretación
sistemática
El Consejo de
Estado considera que adelantó en este caso una interpretación sistemática,
atendiendo los artículos 126, 152, 257, 257A de la Carta.
La
interpretación sistemática que realizó el Consejo de Estado omitió considerar
el parágrafo del artículo 257A superior y el artículo 254 de la Carta, al
desconocer la existencia de una transición entre entidades, que permitían la
ocupación de la magistratura por un período superior al determinado en la
Constitución.
Interpretación
exegética
Una
interpretación textual de la norma da cuenta de un vacío en ella en cuanto a
la competencia.
La
interpretación exegética del artículo 257A supone que las ternas deben ser
integradas por el CSJ previa convocatoria reglada, sin que ello equivalga a
que la regulación dependa necesariamente del Legislador. Menos, si lo
previsto en la sentencia C-285 de 2016 que hizo tránsito a cosa juzgada
constitucional, de acuerdo con su ratio decidendi, resolvió esa  duda.
Voluntad del
Constituyente
Era eliminar
el CSJ
Era atribuirle
funciones transitorias al Consejo de Gobierno Judicial, hoy CSJ, para
conformar la primera CNDJ e introducir una reforma sustantiva al régimen
disciplinario de abogados y servidores judiciales.
Estado de los
Magistrados de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria
La situación
actual de esos Magistrados es un hecho que escapa al control del juez
constitucional y que le corresponde solucionar exclusivamente al Legislador.
La
interpretación debería tomar en consideración esta realidad, pues hay una
entidad prevista por la Carta anterior, que ya no se encuentra vigente en el
régimen constitucional actual, que está ejerciendo las funciones que le
competen a otro organismo constitucional vigente, por un periodo de tiempo
superior al que le corresponde, lo que genera una situación institucional
abiertamente contraria al texto superior.
Efecto útil
En la
interpretación del Parágrafo Transitorio No 1 del artículo 257A superior, se
descuidó este principio, al punto que la norma constitucional resultó inane y
ha sido abiertamente incumplida por todas las autoridades estatales
encargadas de darle sentido.
225. En la interpretación
constitucional, aunado al análisis textual de las disposiciones superiores que
van a ser evaluadas, uno de los primeros elementos a considerar en el examen
hermenéutico, es la cosa juzgada constitucional. Esa aproximación le permite al
intérprete a partir de las determinaciones que haya tomado la Corte
Constitucional, valorar los alcances de la norma que estime conducentes conforme
a la ratio decidendi  del fallo constitucional, para realizar una
lectura ajustada a la Carta.
226. Desde esta
perspectiva, el desconocimiento por parte del Consejo de Estado de la
modulación interpretativa propuesta por esta Corporación a las normas superiores
involucradas en el caso, conforme a la sentencia tantas veces mencionada,
desvirtuó la pertinencia y validez del análisis inicial realizado por esa Corporación,
al desconocer en su aproximación jurídica, los alcances y efectos materiales
valorados por esta Corte con respecto al artículo 257A superior y consignados
en la sentencia C-285 de 2016.
En
ese orden de ideas, como lo señaló la Sentencia C-054 de 2016[393],
"la utilización de los métodos tradicionales de interpretación en casos
concretos [es] admisible, a condición de que los resultados hermenéuticos sean
compatibles con las restricciones formales y materiales de validez que impone
la Constitución. En consecuencia, el intérprete deber desechar aquellas
opciones interpretativas que contradigan la Carta, incluso cuando las mismas
sean un ejercicio razonable de las fórmulas de interpretación
mencionadas". (Negrillas y subrayas fuera del original)
227. Ahora bien, la Sala recuerda que ante
vacíos normativos derivados directamente de dudas u obscuridades que se
evidencien en las disposiciones constitucionales, el criterio de interpretación
histórico también es perfectamente aplicable. De ahí que una fuente directa para
la resolución de tales conflictos pueda llegar a ser, la revisión de la
voluntad concreta del constituyente, en casos de transformación constitucional.
228. Bajo ese supuesto, el desconocer a
priori lo prescrito por el autor de las modificaciones superiores y su
legitimidad en la expresión de esa voluntad, también puede considerarse un
yerro interpretativo importante, especialmente si las determinaciones del
constituyente eran relevantes para superar las dudas en la interpretación, en
circunstancias de transformación constitucional en desarrollo. A continuación
revisará la Sala, en consecuencia, la posición del constituyente, en concreto, con
respecto a la reglamentación de la convocatoria pública correspondiente, en el
caso de la creación de la CNDJ, de acuerdo con los antecedentes del A.L. 02 de
2015. Brevemente sobre este tema puede decirse lo siguiente:
(i) En
relación con la expresión convocatoria pública reglada, desde su primera versión, el proyecto de acto legislativo[394]
que culminó con la reforma constitucional analizada, incorporó una norma
general que tenía como propósito imponer una convocatoria pública para la
escogencia de servidores públicos cuya designación correspondiera tanto a
corporaciones públicas[395]
como a organismos colegiados, en los términos posteriormente consagrados en el
artículo 126 superior.
No obstante, más adelante se incluyeron modificaciones sustanciales
al texto aprobado por la plenaria de la Cámara de Representantes[396],
que fueron adoptadas por la Comisión Primera del Senado, así: (a) se
circunscribió el alcance de la exigencia de la convocatoria pública reglada, a
las corporaciones públicas, y se suprimió la expresión “cualquier otro
organismo colegiado”. También se sustituyó la idea de realizar en tales
casos un proceso de selección, para concentrar el inicio de la elección en (b)
la convocatoria pública, que era la que debía definir el procedimiento para el
proceso correspondiente.
(ii) Posteriormente en el trámite
legislativo, se introdujo una proposición para calificar como “reglada por
la ley” a la convocatoria pública que debían adelantar las corporaciones
públicas[397].
Ahora bien, aunque en el curso del debate no se explicó el significado concreto
de esta expresión[398],
sí se discutió en torno a la posible redundancia que podría significar su inclusión
dentro de la norma constitucional[399].
Sin embargo, en la ponencia del último debate en Cámara se propuso la
introducción de la expresión “reglada por la ley”, en los siguientes
términos:
“Frente a este artículo se incluye
únicamente la calificación de “reglada por la ley” a la convocatoria pública
que se impone para las elecciones de funcionarios atribuidas a las
corporaciones públicas, con la finalidad de fortalecer los sistemas de elección
de cuerpos colegiados de índole público”[400].
(iii) Adicionalmente, durante uno de los
últimos debates relacionados con A.L. 02 de 2015 en la Cámara, se propuso que,
en lugar de derogar el artículo 256 de la Constitución (sobre el CSJ), se
incluyera en esa norma la definición de la expresión “convocatoria pública
reglada”, pues la clara intención del constituyente era que el órgano
competente para la elección inicial de las ternas, hiciera la convocatoria[401].
Con todo, es pertinente señalar que en ninguno de los debates del
proyecto que culminó con la expedición del A.L. 02 de 2015, se especificó el
contenido del deber de llevar a cabo una convocatoria pública reglada específicamente
por la ley, para la elección de los magistrados de la CNDJ, y
tampoco se precisó si el propósito del constituyente era el de establecer una
reserva legal sobre todas las convocatorias o respecto de cada una de
ellas.
En ese sentido, no se trató, como parece considerarlo el Consejo de
Estado, de una exigencia central e inexorable del constituyente en la reforma
indicada. Por el contrario, a diferencia de lo signado para el proceso de
elección de otros funcionarios, el constituyente expresamente limitó en el caso
de la CNDJ la idea de que la convocatoria pública reglada tuviera que serlo por
ley, eliminando esta exigencia expresa que sí incluyó de manera concreta para
la elección de servidores públicos, en otros casos[402].
(iv) En lo que se refiere a los magistrados
de la CNDJ, durante el trámite de aprobación del A.L. 02 de 2015 se
discutieron varios aspectos relacionados con el órgano que habría de reemplazar
a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura,
particularmente en relación con la modificación de su forma de elección, que
era uno de los principales objetivos de la reforma[403].
Aunque en un principio se planteó que los miembros de la CNDJ
deberían ser designados directamente por el Presidente de la República, lo
cierto es que a partir del segundo debate legislativo en Cámara, se
mantuvo la competencia en el Congreso en Pleno. También, a lo largo de los
debates, se conservó la atribución de designar a los dos órganos de gobierno y
administración de la Rama Judicial creados con la reforma, para cumplir
distintas funciones en el proceso de elegir algunas de las ternas de los
candidatos a esa Corporación
(v) Asimismo, el constituyente trató de
definir un proceso previo para la conformación de las ternas que serían
presentadas al Congreso. En este sentido, la ponencia para el primer debate en
el Senado precisó que la designación de los ternados debía estar precedida de
un “concurso de méritos por oposición, adelantado por la Dirección de la
Magistratura”[404].
Sobre este particular, una de las senadoras ponentes explicó que el propósito
de esa modificación constitucional era eliminar el “origen político” que,
en su opinión, tuvieron los magistrados de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria
del Consejo Superior de la Judicatura[405].
Igualmente, durante el primer debate en el Senado, se agregó que la
elección que le correspondía al Congreso de la República debía efectuarse “libremente”,
para indicar que dicha corporación pública tenía la posibilidad de escoger
entre cualquiera de los integrantes de la terna, sin importar el puesto que
hubiese ocupado la persona en el concurso de méritos inicialmente considerado[406].
En ese sentido, la Plenaria del Senado de la República mantuvo el
sistema de escogencia de los Magistrados, consistente en un “concurso de
méritos adelantado por el Consejo de Gobierno Judicial” y su posterior
elección por el Congreso de la República[407].
(vi) Sin embargo, en la ponencia para
primer debate en segunda vuelta en Cámara, se propuso “modificar el
mecanismo de elección de los Magistrados de la Comisión Nacional de Disciplina
Judicial, para que el Presidente de la República nomine tres de las siete
ternas de las cuales serán nombrados estos Magistrados”[408] y se
introdujo un cambio sustancial adicional en el texto, pues se prescindió del
concurso de méritos, que se sustituyó finalmente por una “convocatoria
pública previa”[409].
Esta última modificación, no fue fundamentada más allá de su referencia en la
ponencia, ni tampoco fue objeto de mayor discusión en la Comisión Primera de la
Cámara de Representantes[410],
aunque sí fue fruto de la modificación de una atribución previamente asignada
al Consejo de Gobierno Judicial, como era el desarrollo del concurso de
méritos.
(vii) Por último, en la ponencia para
segundo debate en la Cámara de Representantes, en la segunda vuelta, se
consideró que uno de los ajustes que debían realizarse al texto de la reforma
constitucional consistía en “[e]stablecer, - como con los magistrados
de las altas cortes -, que los magistrados de la Comisión Nacional de
Disciplina Judicial [fueran] elegidos de ternas conformadas por convocatoria
pública reglada”[411].
Sobre este punto, conviene anotar, que el A.L. 02 de 2015 modificó el artículo
231 de la Constitución Política para modificar algunas reglas en la elección de
los magistrados de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado, pero
con ellos hizo una distinción muy concreta frente a la elección de los miembros
de la CNDJ, pues para esta elección señaló que la “convocatoria pública
reglada” debía serlo de “conformidad con la ley”[412] y para el
caso de la integración de las ternas para magistrados de la CNDJ[413]
se abstuvo directamente de hacer esa precisión. Por lo que se insiste en la
especificidad de la regulación de la convocatoria, que en este caso propuso el
constituyente en mención.
(viii) En cuanto a la existencia de un “régimen de transición” para la eliminación de la Sala
Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura y la entrada
en funcionamiento de la CNDJ, debe decirse que desde el inicio del proceso de
reforma constitucional, el constituyente mostró su interés en adoptar
mecanismos para facilitar la transición entre la Sala Jurisdiccional
Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura y la nueva Corporación.
Dicha preocupación comenzó a evidenciarse en la ponencia para el
primer debate en Cámara, en la cual se fijó “un régimen de transición para
la actual Sala Jurisdiccional Disciplinaria y los Consejos Seccionales de la
Judicatura que evitará traumatismos en relación con los procesos disciplinarios
y garantizará los derechos adquiridos de los magistrados de carrera”[414].
Posteriormente, durante el debate en el Senado, varios
parlamentarios insistieron en la necesidad de suprimir completamente a la Sala
Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura[415]. En este
sentido, se propusieron dos alternativas para garantizar la transición entre
dicha Sala y la Comisión Nacional de Disciplina Judicial[416]: (a)
por una parte, establecer que los magistrados de la Sala Jurisdiccional
Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura continuarían en sus cargos
hasta que culminaran sus períodos y, conforme se fueran generando nuevas
vacantes, se aplicaran las nuevas reglas de elección[417]. Esta
alternativa implicaba que los magistrados de la citada Sala Jurisdiccional
pasaran a conformar la CNDJ[418].
La segunda opción (b) fue disponer que en el término de un año debía
entrar en funcionamiento la CNDJ, con lo cual se suprimía la Sala
Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura y los magistrados
de la nueva Corporación serían designados desde el principio, con las reglas
adoptadas en la reforma.
El Congreso de la República, a partir del sexto debate y hasta la
versión final del acto legislativo, acogió la segunda opción reseñada, que daba
cuenta de la necesidad de establecer un término perentorio para la entrada en
funcionamiento de la CNDJ. En relación con el asunto, el senador Roy Barreras
indicó:
“[M]ientras se crea la nueva Comisión Nacional de Disciplina, que no
dice en cuánto tiempo hay que crearla, estos señores se quedan sentados allí
eternamente, porque esto no le pone plazos ni términos, se quedan hasta que
terminen su proceso, es más, por mandato de la Constitución quedan vitalicios
los señores de la Judicatura, porque esta Constitución que estamos construyendo
no le pone término.
Entonces yo sugeriría (…) que incluyamos en el artículo un término
de transitoriedad que exija la elección de esta Comisión Nacional como ordena
este artículo 20 y le pongamos un límite al ejercicio de estos señores del
Consejo actual de la Judicatura, Sala Disciplinaria”[419].
El término que se propuso fue de un año, para la entrada en
funcionamiento de la CNDJ. El citado plazo fue acogido por la plenaria del
Senado de la República en el sexto debate, en el cual se avaló una proposición
sustitutiva que modificó el parágrafo transitorio de la norma. Este cambio fue
explicado por la senadora Daira de Jesús Galvis Méndez del siguiente modo:
“existe un término que es el de un año, de esta manera se le
facilita a la mayor parte de Magistrados que están para salir del Consejo Superior
de la Judicatura (sic), pero al tiempo no se interrumpe la función, porque la
Comisión Nacional Disciplinaria (sic) de Disciplina Judicial va a entrar a
asumir de manera inmediata los procesos que están cursando en la Sala
Jurisdiccional y Disciplinaria (sic) que fuera objeto de modificación”[420].
Finalmente, en la Cámara de Representantes se introdujo una
proposición para que la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior
de la Judicatura cesara sus funciones únicamente cuando se posesionaran los magistrados
de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial[421]. En este
marco, durante la discusión, los congresistas manifestaron su intención de
establecer un término de un año para que las funciones del antiguo órgano
fueran asumidas por la nueva Corporación, como un lapso de tiempo que tenía dos
propósitos: el primero, que la mayoría de miembros de la Sala Jurisdiccional
Disciplinaria concluyeran sus períodos constitucionales; y el segundo, que los órganos
de gobierno y administración de la Rama Judicial dispusieran del tiempo
suficiente para organizar el concurso de méritos o la convocatoria pública
previa, para la designación de las ternas respectivas.
(ix) Estos antecedentes le permiten a la
Sala concluir, a partir del trámite legislativo del A.L. 02 de 2015, que el
querer del constituyente frente a esta reforma, era: (a) conceder a los
convocantes y, para el caso objeto de estudio, al Consejo de Gobierno Judicial,
hoy el CSJ, la facultad de regular las convocatorias públicas correspondientes
para designar las ternas y no asignarle al Legislador esa función, por expresa
diferenciación con otros procesos de selección. Además, (b) su interés
desde siempre, fue facilitar la transitoriedad de la Sala Jurisdiccional
Disciplinaria del CSJ a la CNDJ de una manera limitada en el tiempo, para
evitar precisamente situaciones como la que ahora acontece.
229. Por último, en lo que respecta al
defecto en estudio y su relación con la presunta interpretación sistemática que
el Consejo de Estado propone como forma de definir la aplicación o no de otras
normas constitucionales presuntamente involucradas, lo cierto es que ante el
desconocimiento de la modulación de la sentencia constitucional analizada y por
ende de la cosa juzgada constitucional, el proceso interpretativo que se
propuso en la providencia acusada resultó inadecuado. Las razones especificadas
por la Corte, en la parte motiva de la sentencia C-285 de 2016, que hizo
tránsito a cosa juzgada constitucional, habilitaban al CSJ para hacer la
convocatoria pública reglada para conformar las ternas que le competen, que
corresponden también a lo previamente analizado, como la voluntad del
constituyente.
230. Este hecho hacía innecesario entonces, desde la perspectiva del querer
del constituyente, acudir al artículo 126 superior para complementar una norma
cuyo texto ya incluía un proceder concreto y especial para la regulación de la
convocatoria pública reglada, avalado tanto por la sentencia C-285 de 2016,
como por el constituyente del 2015. Una aproximación soportada también, por el
parágrafo transitorio del artículo 257A que el Consejo de Estado desestimó sin
más, y que establecía un término de un año para la elección correspondiente.
Una selección que realizada a partir de las facultades conferidas, en este
caso, al CSJ era perfectamente posible de asumir sin mayores inconvenientes en
ese periodo, pero que, bajo las exigencias impuestas por el Consejo de Estado a
partir del artículo 126 superior, exigía el cumplimiento de múltiples etapas
difíciles de acomodar en un periodo tan corto, sin riesgo de un real incumplimiento,
como podían ser (i) el trámite y aprobación de la ley que reglamentaba la
convocatoria; (ii) la expedición oportuna de la convocatoria por las entidades competentes;
(iii) el deber de aquellas de surtir a partir del procedimiento interno de
conformación de las ternas y (iv) la posterior decisión del Congreso de la
República de elegir a los Magistrados que debían posesionarse. Lo anterior, sin
contar con el hecho mismo de que la ambigüedad en la providencia del Consejo de
Estado, hizo suponer a muchos que el trámite exigible era además, el de una ley
estatutaria.
231. Se trató entonces de una interpretación "sistemática", que
desconoció el valor mismo del parágrafo transitorio indicado, el alcance dado
por el constituyente a esa vocación de transitoriedad estipulada en el precepto
constitucional en mención; la interpretación normativa realizada por Corte que
avalaba el cumplimiento de la voluntad constituyente frente a esa disposición,
conforme a la sentencia que hizo tránsito a cosa juzgada constitucional, y finalmente,
desconoció el principio del efecto útil en la interpretación de esa norma
constitucional, generando como se ha visto, la configuración de un bloqueo
institucional inconstitucional, con efecto en diferentes aspectos de la
estructura y funcionamiento de la Constitución.
Conclusiones
de la Sala: la providencia del Consejo de Estado incurrió en un defecto por
violación directa de la Constitución
232. Este Tribunal termina su examen en el caso concreto, con una
observación general: con independencia de las distintas opiniones que tengan
los jueces sobre la jurisprudencia o las diferencias teóricas o académicas que
puedan eventualmente existir en estos temas, es a esta Corporación, de manera
exclusiva, a quien le compete proferir sentencias que hacen tránsito a cosa
juzgada constitucional, debido a su calidad de órgano de cierre de la
jurisdicción constitucional.
233. El efecto concreto de esta realidad, implica que toda interpretación
que se oponga a lo precisado por este Tribunal con relación al alcance de las
normas superiores, conforme a la ratio decidendi de sus fallos de
control constitucional que hacen tránsito a la cosa juzgada constitucional,
debe ceder necesariamente ante las consideraciones establecidas por esta
Corporación en esas providencias. Y la razón no es otra que asegurar una
interpretación uniforme de la Carta, que le dé un sentido único a sus
preceptos. Una visión unitaria, que garantice por parte de todos los
intérpretes una comprensión unívoca de la Constitución, una coherencia y
certeza del ordenamiento jurídico colombiano.
234. Estas razones llevan a la Corte Constitucional a afirmar que, como guardiana
de la Carta, está perfectamente habilitada para proferir sentencias
interpretativas frente a demandas ciudadanas presentadas en contra de actos
reformatorios de la Constitución, en los términos del artículo 241-1 superior.
235.  Tales atribuciones, propias del control constitucional que le
compete y que este Tribunal viene desarrollando desde hace décadas en su
jurisprudencia, hacen de la sustitución constitucional y de la modulación de
sentencias parte de la doctrina clásica constitucional en estas materias, es
decir, corresponde a la práctica común del juez constitucional y del
ordenamiento jurídico en su conjunto en las temáticas correspondientes.
236. En ese orden de ideas, la modulación interpretativa propuesta por la
Corte Constitucional en la Sentencia C-285 de 2016, que es una
providencia amparada por la cosa juzgada constitucional, estaba dirigida a
asegurar un entendimiento ajustado de las normas modificatorias sobrevivientes
a la integridad de la reforma inicialmente planteada por el constituyente, con
el fin de facilitar que en los asuntos ligados a la creación del nuevo modelo
de jurisdicción disciplinaria y enunciados en el A.L 02 de 2015, se surtiera el
tránsito constitucional esperado, de acuerdo al espíritu de la reforma
original.
Ello
exigía de los jueces constitucionales con posterioridad a esa decisión, acoger
en su análisis subsiguiente, una interpretación ajustada a este propósito, que
vinculara el artículo 257A superior con la sentencia C-285 de 2016, incluyendo
en ello la ratio decidendi de esa sentencia, para darle viabilidad a la
reforma planteada. La oposición del Consejo de Estado a lo fijado por la Corte
Constitucional en esa providencia, no solo desatendió la interpretación
vinculante que el intérprete debía aplicar en el caso concreto, y con ello la ratio
decidendi de la sentencia amparada por la cosa juzgada constitucional que
moduló la interpretación de la norma constitucional, sino que su entendimiento
separado, contribuyó además al resultado inesperado e inconstitucional de favorecer
la interinidad de un órgano constitucional que debía ser creado de manera
perentoria en el término de un año, que luego de más de 5 años no ha podido
empezar a funcionar y con ello a perpetuar en el cargo de magistrado a personas
que, por disposición de la Constitución, solo pueden ocupar esa dignidad por el
término de 8 años.
237. El Consejo Superior de la Judicatura, en consecuencia, sí tenía
competencia para proferir el acuerdo controvertido, porque la ratio
decidendi de la sentencia C-285 de 2016 le daba sentido al artículo
257A de la Carta, y le permitía entonces interpretar válidamente que la
competencia para reglamentar la “convocatoria pública reglada” fijada
por ese artículo constitucional, correspondía al Consejo de Gobierno Judicial,
hoy CSJ. De este modo, el CSJ no usurpó funciones del Legislador en cuanto a la
regulación de la convocatoria para conformar las ternas a su cargo, sino que
siguió simplemente la interpretación propuesta por la Corte Constitucional en
la sentencia C-285 de 2016, que como se ha dicho, integró la norma
constitucional, dándole viabilidad a su gestión.
238. Así las cosas, teniendo en cuenta que no era necesario acudir a
normas supletorias para llenar ningún vacío normativo, evidentemente no se
usurparon competencias del Legislador. El acuerdo acusado simplemente fue
proferido, de conformidad con el querer del constituyente y lo enunciado en el
artículo 257A de la Carta.
239. Un hecho que no es óbice para que, si el Congreso lo estima
conveniente, pueda entrar a regular en cualquier momento el tema a profundidad,
ya que como se dijo al analizar el alcance limitado de los decretos autónomos,
el Legislador siempre tiene la potestad de modificar o desplazar tales
decretos, en los términos previamente enunciados en esta providencia.
240. De acuerdo con lo mencionado hasta el momento el Consejo de Estado
incurrió entonces en violación directa de la Constitución en la
providencia acusada. Lo anterior, debido a que (i) interpretó inadecuadamente
el artículo 257A de la Carta y le dio un alcance que la norma no tenía. En
efecto, desconoció en el proceso interpretativo lo dicho en la Sentencia C-285
de 2016, que declaró algunos apartes del A.L 02 de 2015 inexequibles y otros
no, pero que en la parte motiva de la providencia, definió el sentido que debía
dársele a las normas constitucionales sobrevivientes, entre ellas el artículo
257A de la Carta, con el fin de materializar los objetivos de la reforma
propuesta por el constituyente en relación con la selección de los Magistrados
de la CNDJ; (ii) el deber del intérprete constitucional no era entonces
desestimar la providencia de la Corte y sus alcances, por ser contrarios a
posiciones del Consejo de Estado relacionadas con la sustitución
constitucional, sino acoger la ratio decidendi de esa sentencia,
amparada por la cosa juzgada constitucional, para darle sentido a la norma
superior reseñada; (iii) porque desconocer aspectos inescindibles de la
parte motiva de la Sentencia C-285 de 2016 que nutrían la interpretación última
de la disposición constitucional enunciada implicó olvidar que si bien la parte
resolutiva de las sentencias de constitucionalidad es definitivamente
obligatoria, lo es también su parte motiva y su fuerza es también vinculante,
cuando “los conceptos consignados en esta parte guarden una relación
estrecha, directa e inescindible con la parte resolutiva; en otras palabras,
aquella parte de la argumentación que se considere absolutamente básica,
necesaria e indispensable para servir de soporte directo a la parte resolutiva
de las sentencias y que incida directamente en ella, es obligatoria”[422].
241. Más allá de tratarse entonces de otros defectos de
procedencia de la tutela contra providencias judiciales, como lo alegó el CSJ, de
lo que se trató aquí fue del desconocimiento de una providencia con efectos
vinculantes de obligatorio cumplimiento, que hizo tránsito a cosa juzgada
constitucional, a partir de la cual se determinó el alcance de varias normas constitucionales
concretas y se le dio sentido a una articulación constitucional, que al ser
desestimada por el Consejo de Estado en su sentencia, le restó valor a normas
constitucionales vigentes y operantes y favoreció la consolidación final de un bloqueo institucional inconstitucional. Por lo que se consolidó la violación directa de la Constitución,
lo que le da respuesta a los problemas jurídicos de fondo que planteó esta Sala
al inicio del presente estudio.
242. De este modo, en el caso del control abstracto de constitucionalidad,
se concluye que, si una norma es declarada exequible con
precisiones interpretativas o de manera condicionada, “los operadores jurídicos tienen la obligación de utilizar el
enunciado legal con la prescripción adicionada por parte de la Corte, puesto
que ésta hace parte de la norma, al ser considerada el único significado que
respeta el ordenamiento superior”[423]. Lo propio ocurre con las precisiones interpretativas que hace la
Corte en la ratio decidendi de las sentencias de constitucionalidad amparadas por la cosa
juzgada constitucional.
Así, cuando los
jueces simplemente ignoran o contrarían una sentencia de esta naturaleza, “violan
la Constitución, en cuanto la aplican de manera contraria a aquélla en
que ha sido entendida por el juez de constitucionalidad a través de la doctrina
constitucional que le corresponde fijar”[424]
y por lo tanto incurren, como el Consejo de Estado en este caso, en un defecto por violación de la
Constitución, que se constituye en una causal específica de procedencia de la
acción de tutela contra providencias judiciales.
Consideraciones finales
243. La Sala Plena de la Corte Constitucional, en consideración a lo
expuesto, concluye finalmente que, con la sentencia del 6 de febrero de 2018,
el Consejo de Estado incurrió en el defecto de violación directa de la
Constitución, porque desconoció el alcance dado al artículo 257A superior conforme
a la sentencia C-285 de 2016, lo que hace procedente la tutela contra
providencias judiciales. Por este motivo, la Corte Constitucional dejará sin
efectos el fallo en mención y, por las razones que a continuación se explican,
ordenará al CSJ que emita los actos administrativos en ejercicio de sus
atribuciones constitucionales para reglamentar la convocatoria pública que le
permitirá a esa Corporación definir las cuatro ternas que deben ser enviadas al
Congreso, para la elección de los Magistrados de la futura CNDJ.
244. Ahora bien, aunque el Acuerdo adoptado por el CSJ y cobijado por la
decisión del Consejo de Estado fue proferido en su momento con base en la
competencia que le otorga el artículo 257A de la Constitución, podría
concluirse que, como consecuencia de la presente tutela, al dejarse sin efectos
la sentencia que declaró su nulidad, el mencionado acuerdo recobra validez y
vigencia.
245. No obstante, a juicio de la Corte ese acto administrativo perdió su
fuerza ejecutoria, por las razones que a continuación se presentan:
(i)
En efecto, el artículo 91, numeral 2° de la Ley 1437 de 2011[425]
prevé que los actos administrativos en firme perderán obligatoriedad y, por lo
tanto, no podrán ser ejecutados “cuando desaparezcan sus fundamentos de
hecho o de derecho”. Esta causal, que la jurisprudencia y la doctrina
denominan el decaimiento del acto administrativo, se configura
cuando “ya no existen las circunstancias de modo,
tiempo y lugar que le sirvieron de base” o cuando ocurre “a) la
derogación o modificación de la norma legal en que se fundó el acto
administrativo; b) la declaratoria de inexequibilidad de la norma
constitucional o legal hecha por el juez que ejerce el control de
constitucionalidad,(…); o c) la declaratoria de nulidad del acto administrativo
de carácter general en que se fundamenta la decisión de contenido individual o
particular”[426].
246.
En el caso del Acuerdo PSAA16-10548 del 27 de julio de 2016, si bien podría
pensarse que sus fundamentos de derecho no han sido en principio, alterados[427],
por cuanto la decisión de la Corte avaló la posición del CSJ en el debate sobre
sus competencias constitucionales, lo cierto es que esa conclusión es
imprecisa, pues el objetivo de esta sentencia es, principalmente, el de
rescatar las atribuciones constitucionales que en realidad tiene el CSJ en
virtud de la Carta. Eso supone desde una perspectiva interpretativa que, en
sentido estricto, los fundamentos constitucionales del acto atacado no necesariamente
son los mismos que los que operan en la actualidad en cuanto al alcance del
artículo 257A superior, por lo que podrían modificarse para acoger todas las
aristas de este debate, hacia el futuro, para avanzar en claridades institucionales
que requiere la Rama Judicial.
Ocurre lo mismo,
paralelamente, con los fundamentos de hecho del acto en mención, pues las
circunstancias que justificaron inicialmente su expedición, por el paso de los
años se han venido modificando. En efecto, al momento en que se emitió el acuerdo
señalado, no se había producido el bloqueo institucional inconstitucional
que hoy existe con ocasión de la interpretación que realizó la Sala
Plena del Consejo de Estado en los términos ya mencionados, ni la alteración
institucional de las funciones constitucionales disciplinarias.
247.
Por lo tanto, dada la claridad que ahora existe frente a las distintas aristas
relacionadas con la interpretación del artículo 257A superior y de la convocatoria
pública reglada con los principios constitucionales que buscan asegurar la
transparencia, moralidad, objetividad, equidad de género, igualdad de
oportunidades y celeridad, entre otras, así como el interés de superación del
bloque institucional inconstitucional que se ha derivado de los hechos
objeto de análisis, es factible concluir las circunstancias de modo, que le
sirvieron de base para la expedición del Acuerdo PSAA16-10548 del 27 de
julio de 2016 en realidad se han modificado.
248.
Un hecho que permite concluir que el Acuerdo PSAA16-10548 del 27 de julio de
2016 perdió su fuerza ejecutoria y que resulta más consecuente no disponer la
reviviscencia del mismo, es la alteración en la realidad de las circunstancias que
se han gestado desde su expedición. Es claro que las autoridades convocantes
han cambiado, que la interinidad en la Sala Disciplinaria del Consejo Superior
de la Judicatura ha agravado la situación de la jurisdicción disciplinaria y dada
la urgencia que se adopten remedios definitivos para fortalecer la
institucionalidad general de la Rama Judicial y proteger los derechos del CSJ, es
razonable entender que es necesario expedir nuevos actos jurídicos que cumplan
con el mandato constitucional de contribuir a la conformación de la CNDJ.
249.
En cuanto a la petición dirigida a que la Corte Constitucional extienda los
efectos de este fallo a la sentencia proferida por el Consejo de Estado que
anuló el Decreto del Presidente, esta Sala no puede concederla. En efecto, pese
a que es cierto que en esta providencia se estudió si el CSJ, como una de las
autoridades que contribuyen a conformar el nuevo órgano jurisdiccional, podía
reglamentar o no la convocatoria pública descrita, no analizó la situación
concreta del Presidente, por lo que se trata de un evento fáctico y normativo
diverso, que no ha sido objeto de debate ni de estudio en esta oportunidad.
Sin embargo, como
esta sentencia dejó en claro que el CSJ tiene la competencia constitucional
para elaborar de manera concreta un reglamento necesario para adelantar la
convocatoria pública a su cargo, siguiendo los lineamientos constitucionales y
de ley, nada obsta para que el Presidente de la República, al considerar los
alcances interpretativos que en realidad tiene la convocatoria pública
reglada en los términos del artículo 257A superior, realice la convocatoria
pública reglada y elabore las ternas que le corresponden en virtud de lo
dispuesto en la Constitución, a fin de garantizar la operatividad de la CNDJ y
superar el bloqueo institucional inconstitucional existente.
No obstante lo
anterior, si el Legislador reglamenta el tema para futuras convocatorias, a
partir de la expedición de las normas correspondientes, deroga y desplaza en la
materia, la competencia antes descrita.
250.
Por las razones expuestas y, en especial, para recuperar las atribuciones
constitucionales del CSJ y para superar el bloqueo institucional
inconstitucional la Corte Constitucional dispondrá que las autoridades a las
que se refiere el artículo 257A de la Constitución, dentro de los 2 meses
siguientes a la notificación de esta sentencia, envíen al Congreso de la
República, previa convocatoria pública reglada, las ternas que les corresponden
conformar, para efectos de que el Congreso de la República proceda a la
elección de los Magistrados de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial
antes de concluir el año en curso. Esas medidas son indispensables para
contribuir a superar los efectos inconstitucionales que aún tiene la
interpretación de la Constitución que efectuaron las autoridades encargadas de
darle efectividad, pero ello no excluye las responsabilidades particulares que
ha generado esta situación.
251.
De otra parte, dadas las características de la función jurisdiccional y la
necesidad de mantener la independencia funcional de la Rama Judicial, la Carta
de 1991 quiso someter a los funcionarios judiciales pertenecientes a ella, al control
de unos órganos específicos que constituyen hoy la jurisdicción disciplinaria,
en consonancia con la autonomía estructural y funcional que le es propia[428].
Dicho control
cobija, como ya vimos, no solamente a funcionarios y empleados judiciales, sino
también a los abogados[429],
que según un informe sobre las sanciones y destituciones impuestas desde 1992
hasta el 31 de marzo del 2019 por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria[430],
se trata de un total de 20.673 profesionales sancionados[431].
El número de servidores judiciales castigados disciplinariamente
según ese mismo informe fue de 2.783 personas[432],
hasta la fecha previamente mencionada.
Como la función
disciplinaria pretende precisamente garantizar la obediencia al ordenamiento
jurídico, la disciplina, el comportamiento ético, la moralidad y la eficiencia
de los servidores públicos y abogados, con miras a asegurar el buen
funcionamiento de los diferentes servicios que prestan y finalmente la adecuada
gestión de la administración de justicia, dicha función constituye una pieza
clave en la labor del Estado de promover una solución adecuada a los conflictos
y de garantizar una convivencia pacífica de los asociados.
252.
En ese orden de ideas, teniendo en cuenta que con la situación de interinidad
señalada muchos de los procesos de constitución de esa jurisdicción
disciplinaria se vieron truncados, se recuerda que corresponde al CSJ la
responsabilidad de contribuir en la consolidación de la CNDJ, por lo que le
compete la misión de garantizar el personal y los recursos necesarios para
responder a los nuevos retos y encargos que se derivan de la modificación
constitucional indicada. Se trata de una responsabilidad que requiere el apoyo
del Gobierno y del Congreso Nacional para facilitar esa gestión, por lo que se llama
al Consejo Superior de la Judicatura y al Gobierno para que, de una forma
mancomunada, de acuerdo con sus competencias, apoyen el desarrollo y
consolidación definitiva de la jurisdicción disciplinaria, en los términos
previstos por el A.L. 02 de 2015.
III. DECISIÓN
En mérito de
lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia
en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO. - REVOCAR el
fallo proferido, en segunda instancia, por la Sección Cuarta de la Sala Plena
de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado del 30 de mayo de 2019,
dentro del expediente T-7.494.532. En su lugar, CONCEDER el amparo de
los derechos fundamentales al debido proceso, defensa y de acceso a la
administración de justicia del Consejo Superior de la Judicatura.
SEGUNDO.- Como
consecuencia de lo anterior, DEJAR SIN EFECTOS, la
sentencia del 6 de febrero de 2018 dictada por la Sala Plena de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado, en los términos de esta
providencia.
TERCERO.- DISPONER
que las autoridades a las que se refiere el artículo 257A de la Constitución,
dentro de los 2 meses siguientes a la notificación de esta sentencia que
realizará la Secretaría General de la Corte Constitucional, deberán enviar al
Congreso de la República, previa convocatoria pública reglada, las ternas que
les corresponden conformar, para efectos de que el Congreso de la República
proceda a la elección de los Magistrados de la Comisión Nacional de Disciplina
Judicial antes de concluir el año en curso.
CUARTO. –
Por Secretaría General, LÍBRENSE las comunicaciones a que se refiere
el artículo 36 del decreto 2591 de 1991.
Notifíquese,
comuníquese y cúmplase.
ALBERTO ROJAS RÍOS
Presidente
RICHARD STEVE RAMÍREZ GRISALES
Magistrado (E)
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
LUIS GUILLERMO
GUERRERO PÉREZ
Magistrado
ALEJANDRO LINARES
CANTILLO
Magistrado
(con aclaración de
voto)
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO
OCAMPO
Magistrado
(con aclaración de
voto)
GLORIA STELLA ORTIZ
DELGADO
Magistrada
(Con impedimento
Aceptado)
CRISTINA PARDO
SCHLESINGER
Magistrada
JOSE FERNANDO REYES
CUARTAS
Magistrado
MARTHA
SACHICA MENDEZ
Secretaria General
[1] La acción de tutela fue suscrita por el entonces Presidente del
Consejo Superior de la Judicatura Edgar Carlos Sanabria Melo, en representación
de dicha Corporación.
[2] Sentencia del Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso
Administrativo del 6 de febrero de dos mil dieciocho (2018) Consejera Ponente:
Stella Conto Diaz del Castillo. Salvamento de voto de los Consejeros Lucy
Jeannette Bermúdez Bermúdez y César Palomino Cortes, y de los Consejeros Carlos
Enrique Moreno Rubio, Alberto Yepes Barreiro, María Elizabeth García González,
William Hernández Gómez y Marta Nubia Velázquez Rico.
[3] M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[4] Cfr.  Acción de tutela. Folio 14, Cuaderno
No 1.
[5] “[P]or medio del cual se adopta una reforma de equilibrio de
poderes y reajuste institucional y se dictan otras disposiciones”.
[6] M.P. Luis
Guillermo Guerrero Pérez. Salvamento de Voto del
magistrado Alejandro Linares (Incumplimiento de las condiciones mínimas de la
demanda de inconstitucionalidad, diferencias importantes con la teoría de la
sustitución constitucional, aparente aplicación indebida de la teoría de la
sustitución en el caso concreto y desborde de las competencias de la Corte Constitucional);
Salvamento de voto parcial de la magistrada María Victoria Calle Correa
(diferencias con la integración judicial de los normas constitucionales y con
la aplicación del juicio de sustitución constitucional); Salvamento parcial de
voto del magistrado Alberto Rojas Ríos y Aclaración de Voto del magistrado
Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[7] El Acto Legislativo 02 en esta disposición modificaba el contenido
del artículo 254 de la Carta y atribuía funciones al Consejo de Gobierno
Judicial y a la Gerencia de la Rama Judicial. La sentencia C-285 de 2016 frente
a ese artículo, señaló lo siguiente: “Declarar INEXEQUIBLE el
artículo 15 del Acto Legislativo 02 de 2015, salvo en lo que tiene que ver
con la derogatoria tácita del numeral 2º del artículo 254 de la Constitución,
en relación con la cual la Corte se INHIBE de pronunciarse de fondo por ineptitud
sustantiva de la demanda. En consecuencia, de conformidad con lo expuesto
en la parte motiva de esta providencia, el artículo 254 de la Carta Política
quedará así: “Artículo
254. El Consejo Superior de la Judicatura estará integrado por seis magistrados
elegidos para un período de ocho años, así: dos por la Corte Suprema de
Justicia, uno por la Corte Constitucional y tres por el Consejo de Estado”.
[8] En este artículo, el Acto Legislativo 02 modificaba el precepto
255 Superior, para establecer reglas relacionadas con la Gerencia de la Rama
Judicial. Dijo la sentencia C-285 de 2016 lo siguiente: “Declarar INEXEQUIBLE el artículo 16, así como los incisos
2º y 6º del artículo 26 del Acto Legislativo 02 de 2015”.
[9] Este artículo del Acto Legislativo derogaba el artículo 256 de la Carta, que establecía las
competencias del Consejo Superior de la Judicatura. La providencia
constitucional decidió: “Declarar INEXEQUIBLE el artículo 17 del Acto
Legislativo 02 de 2015, salvo en lo que tiene que ver con la derogatoria,
tanto de la expresión “o a los Consejos seccionales, según el caso”,
como de los numerales 3º y 6º del artículo 256 de la Constitución, en
relación con lo cual la Corte se INHIBE de pronunciarse de fondo por ineptitud
sustantiva de la demanda”.
[10] Este artículo designaba competencias a algunos órganos de la Rama
Judicial, para regular el funcionamiento de los órganos de gobierno y
administración judicial hasta tanto el Gobierno Nacional presentara una Ley
Estatutaria. Del artículo en mención se consideraron exequibles los siguientes
apartes: “f) Las Salas Administrativas de los Consejos Seccionales de la
Judicatura y las Direcciones Ejecutivas Seccionales de Administración Judicial
continuarán ejerciendo sus funciones hasta que se expida la ley estatutaria. //g)
Se garantizarán, sin solución de continuidad, los derechos de carrera de los
Magistrados y empleados de las Salas Administrativas de los Consejos Seccionales
de la Judicatura, mediante la incorporación, transformación o vinculación en
cargos de las corporaciones judiciales o cualquier otro de igual o superior
categoría, según lo defina la ley estatutaria. También se garantizan los
derechos de carrera de los empleados del Consejo Superior de la Judicatura.
//6. La autoridad nominadora para las Comisiones Seccionales de Disciplina
Judicial será la Comisión Nacional de Disciplina Judicial”.
[11] El artículo está relacionado con Concordancias, Vigencias y Derogatorias.
Se declaró la inexequibilidad únicamente en relación con los numerales 3º y 6º
de dicha norma.
[12] Al respecto la sentencia precisó que la atribución para controlar la
constitucionalidad de los actos reformatorios de la Constitución por vicios de
trámite y procedimiento -prevista en el artículo 241.1 superior y derivada a su
vez de una interpretación
textual, sistemática y teleológica de la normativa constitucional relacionada
con los artículos 2°, 241 y 379 de la Carta Política-, incluye la facultad de
evaluar los vicios competenciales de tales actos. Para el caso del Acto
Legislativo en mención, se trataba de la supresión aparente de “principios
transversales y estructurales del ordenamiento superior”.
[13]Dice la Sentencia C-285 de 2016: “[P]rimero, porque, aunque formalmente se crearon dos
instancias encargadas del gobierno y administración del poder judicial, desde
una perspectiva material no existe un órgano ni un sistema orgánico articulado
y cohesionado que pueda ser considerado como una nueva institucionalidad de
autogobierno; segundo, porque aunque los entes encargados del gobierno y
administración de la Rama se ubicaron dentro de la estructura de la Rama
Judicial, al mismo tiempo, su configuración, así como la creación de un sistema
orgánico vulnerable a las mediaciones de actores externos, y la deliberada
institucionalización de estas interferencias, significa que tales órganos dejan
de ser, desde un punto de vista sustancial, endógenos al poder judicial; y
finalmente, porque aun cuando en la reforma constitucional se instauró una
institucionalidad dentro de la Rama Judicial a la que nominalmente se le asignó
la función de dirigirla, la configuración específica de este modelo impide a
los órganos correspondientes materializar este rol”.
[14]Al respecto, dijo la sentencia C-285 de 2016 lo siguiente: “la Corte optó por limitar el alcance del
pronunciamiento judicial, sustrayendo del análisis sobre el nuevo esquema de
gobierno y administración de la Rama Judicial, las normas relativas a la
institucionalidad encargada de la función disciplinaria de los empleados
públicos. En efecto, aunque en principio el accionante indicó todos los
elementos estructurales del escrutinio judicial, señalando el principio
transversal y estructural que sirve como estándar del juicio de validez, las
razones por las que este principio tiene el status de eje esencial de la Carta
Política, y las razones por las que el nuevo diseño orgánico habría
comprometido el autogobierno judicial, tales consideraciones no son
aplicables a las normas que suprimieron la Sala Jurisdiccional Disciplinaria
del Consejo Superior de la Judicatura y que crearon el órgano sustitutivo, y
tampoco se formularon cargos específicos en relación con esta normatividad”. (Las negrillas fuera del original).
[15] “Artículo 8°. Adiciónese a la
Constitución Política el artículo 178-A: (…) La Comisión estará conformada por
cinco miembros, elegidos por el Congreso en Pleno para periodos personales de
ocho años, de listas enviadas por el Consejo de Gobierno Judicial y elaboradas
mediante convocatoria pública adelantada por la Gerencia de la Rama Judicial en
los términos que disponga la ley (…).”
[16] “Artículo 231. Los Magistrados
de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado serán elegidos por la
respectiva Corporación, previa audiencia pública, de lista de diez elegibles
enviada por el Consejo de Gobierno Judicial tras una convocatoria pública
reglada de conformidad con la ley y adelantada por la Gerencia de la Rama
Judicial (…).”
[17] “Artículo 19. El artículo
257 [A] de la
Constitución Política quedará así: Artículo 257. (…) Estará conformada por
siete Magistrados, cuatro de los cuales serán elegidos por el Congreso en Pleno
de ternas enviadas por el Consejo de Gobierno Judicial previa convocatoria
pública reglada adelantada por la Gerencia de la Rama Judicial, y tres de los
cuales serán elegidos por el Congreso en Pleno de ternas enviadas por el
Presidente de la República, previa convocatoria pública reglada. Tendrán
periodos personales de ocho años, y deberán cumplir con los mismos requisitos
exigidos para ser Magistrado de la Corte Suprema de Justicia.”
[18]  Si bien el artículo 19 del
Acto Legislativo 02 de 2015 modificó el artículo 257 superior, como se explicó previamente, a partir de la
Sentencia C-258 de 2016, se
entiende que adicionó el artículo 257A.
[19] Los del artículo 19 del A.L. 02 de 2015
(artículo 257A C.P.)
[20]Como criterios se establecieron los siguientes: a) Los
definidos en el Código Iberoamericano de Ética Judicial, adoptado por la Sala Administrativa
mediante Circular 3 de 2012, en lo pertinente. Además, b) en cada terna se
incluirá, por lo menos, a una mujer, según lo dispone el artículo 6º de la Ley
581 de 2000. Si en la integración final de la Comisión Nacional de Disciplina
Judicial hubiere menos de tres mujeres, las ternas subsiguientes estarán
conformadas solo por mujeres, hasta garantizar en todo tiempo al menos la
presencia de tres mujeres en esta Corporación. c) En la conformación de las
ternas se observará que los candidatos aseguren probidad, independencia,
idoneidad, carácter y solvencia académica y profesional. d) Los aspirantes que
se inscriban en la convocatoria para ser ternados por el presidente de la
República, no podrán participar simultáneamente en la convocatoria pública del
Consejo Superior de la Judicatura. Los servidores públicos no podrán en
ejercicio de sus funciones, nombrar, postular, ni contratar con personas con
las cuales tengan parentesco hasta el cuarto grado de consanguinidad, segundo
de afinidad, primero civil, o con quien estén ligados por matrimonio o unión
permanente. Tampoco podrán nombrar ni postular como servidores públicos, ni
celebrar contratos estatales, con quienes hubieren intervenido en su
postulación o designación, ni con personas que tengan con estas los mismos
vínculos señalados en el inciso anterior, salvo los nombramientos que se hagan
en aplicación de las normas vigentes sobre ingreso o ascenso por méritos en
cargos de carrera. Salvo los concursos regulados por la ley, la elección de
servidores públicos atribuida a corporaciones públicas deberá estar precedida
de una convocatoria pública reglada por la ley, en la que se fijen requisitos y
procedimientos que garanticen los principios de publicidad, transparencia,
participación ciudadana, equidad de género y criterios de mérito para su
selección. En el conjunto de procesos de selección de los magistrados se
procurará el criterio de equilibrio entre quienes provienen del ejercicio
profesional, de la Rama Judicial y de la academia.
[21] Tales como: 1. Invitación pública 2. Publicación de
inscritos y observaciones 3. Preselección 4. Entrevista en Audiencia Pública 5.
Conformación de Terna
[22] Documentos requeridos y término para anexarlos.
[23] En este caso el Consejo de Estado llegó a la
conclusión de que el Decreto 1189 de 2016 no es un decreto autónomo. Sin
embargo, el Consejo de Estado propuso cinco razones por las que consideró que
era competente para pronunciarse sobre la inconstitucionalidad del decreto, a
pesar de que no lo consideraba un reglamento de esa naturaleza: (i) El decreto
se fundó en el artículo 257A de la Constitución, por lo que era, en apariencia,
un reglamento autónomo. (ii) No era posible establecer que se trataba solo de
una apariencia, sin llevar a cabo el estudio de fondo que se hizo en la
sentencia. (iii) En este caso estaba de por medio el derecho de acceso a la
administración de justicia de los accionantes. (iv) Lo que el Consejo de Estado
hizo fue un control judicial a la facultad del Presidente. (v) La controversia
tenía incidencia en la elección de los primeros Magistrados de la Comisión
Nacional de Disciplina Judicial.
[24]Sentencia del 5 de diciembre de 2017, Exp.
11001-03-24-000-2016-00484-00 (AI) C.P. Rocío Araujo Oñate.
[25] El señor Calderón España presentó demanda contra el Acuerdo PSAA16-10548 y solicitó
suspender provisionalmente los efectos del acto censurado y de la convocatoria.
Según el demandante, a partir de la modificación del artículo 126 de la
Carta por el Acto Legislativo 02 de 2016 se requiere de ley para la elección de
servidores y en el caso de la administración de justicia, Ley estatutaria.
Por ende, el Acuerdo en mención desconoce los artículos 257 de la Carta
(funciones del CSJ), el artículo 126 inciso 4 (Convocatoria pública reglada por
la ley) y el literal b) del artículo 152 de la Carta (Ley estatutaria para la
administración de Justicia). [Ver, sentencia de 6 de
febrero de 2018. C.P. Stella Conto Díaz del Castillo].
[26]El señor Cifuentes Gómez presentó la acción de nulidad por
inconstitucionalidad en contra de la sentencia C-285 de 2016 de la Corte
Constitucional. También solicitó la nulidad de los Acuerdos expedidos
por el CSJ esto es, tanto el del reglamento de convocatoria pública para
elaborar las ternas, como el que presentó las ternas de candidatos a Magistrado
de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial. En el primer caso, el
demandante considera que la Corte Constitucional se arrogó competencias de
constituyente, sin estar habilitada para el efecto. Además, al declarar inexequible el artículo 15 del A.L. 02 de 2015,
revivió el texto original del artículo 254, de donde se sigue que el Presidente
de la República recuperó su facultad de elaborar las 7 ternas que deben ser
presentadas al Congreso para la elección de los Magistrados indicados. [Ver, Sentencia de 6 de febrero de 2018.
C.P. Stella Conto Díaz del Castillo].
[27] La ciudadana Vargas Aguilera considera
que la reglamentación para la convocatoria pública
debe hacerse mediante Ley estatutaria en virtud del artículo 152 literal b) y
126-4 superior. Además, el C.S.J usurpó las competencias del Congreso al
proferir tales acuerdos, por lo que lesionó el artículo 150 Constitucional. [Ver, Sentencia de 6 de febrero de 2018. C.P. Stella Conto Díaz del
Castillo. Radicación número: 11001-03-24-000-2016-00480-00(AI)].
[28] Las referidas acciones de nulidad por inconstitucionalidad fueron
acumuladas en el Consejo de Estado, mediante Auto de 9 de marzo de 2017.
[29] Vulneración de los artículos 126 inciso 4º, 152 literal b) y 257
superiores.
[30] ARTÍCULO 2º del Acto Legislativo 02 de 2016. “El
artículo 126 de la Constitución Política quedará así: //Los servidores
públicos no podrán en ejercicio de sus funciones, nombrar, postular, ni
contratar con personas con las cuales tengan parentesco hasta el cuarto grado
de consanguinidad, segundo de afinidad, primero civil, o con quien estén
ligados por matrimonio o unión permanente. //Tampoco podrán nombrar ni
postular como servidores públicos, ni celebrar contratos estatales, con quienes
hubieren intervenido en su postulación o designación, ni con personas que
tengan con estas los mismos vínculos señalados en el inciso anterior. //
Se exceptúan de lo previsto en este artículo los nombramientos que se hagan en
aplicación de las normas vigentes sobre ingreso o ascenso por méritos en cargos
de carrera.// Salvo los concursos regulados por la ley, la elección de
servidores públicos atribuida a corporaciones públicas deberá estar precedida
de una convocatoria pública reglada por la ley, en la que se fijen requisitos y
procedimientos que garanticen los principios de publicidad, transparencia,
participación ciudadana, equidad de género y criterios de mérito para su
selección.// Quien haya ejercido en propiedad alguno de los cargos en la
siguiente lista, no podrá ser reelegido para el mismo. Tampoco podrá ser
nominado para otro de estos cargos, ni ser elegido a un cargo de elección
popular, sino un año después de haber cesado en el ejercido de sus funciones:
//Magistrado de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia, del
Consejo de Estado, de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, Miembro
de la Comisión de Aforados, Miembro del Consejo Nacional Electoral, Fiscal
General de la Nación, Procurador General de la Nación, Defensor del Pueblo,
Contralor General de la República y Registrador Nacional del Estado Civil”.
[31] La demandante, como ya fue expuesto, planteó el cargo por violación del artículo 150 de la
Constitución, por estimar que mediante el Acuerdo PSAA16-10548 de 2016, el
Consejo Superior de la Judicatura usurpó la competencia del Congreso de la
República para hacer las leyes.
[32] Desconocimiento de los artículos 1º, 2º, 3º, y 113 de la
Constitución.
[33] Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.
Sentencia de 6 de febrero de 2018. C.P. Stella Conto Díaz del Castillo.
Radicación número: 11001-03-24-000-2016-00480-00(AI).
[34] El artículo 15 del Acto Legislativo 02 de 2016 modificaba el
artículo 254 superior otorgando competencias al Consejo de Gobierno Judicial y
a la Gerencia de la Rama Judicial. Como el artículo fue declarado inexequible,
el artículo 254 anterior, pervive. Sin embargo, la Sentencia C-285 de 2016, dijo que el numeral segundo original de ese
artículo estaba derogado tácitamente, por lo que el contenido del artículo en
mención sería el siguiente: “ARTÍCULO 254. El Consejo Superior de la
Judicatura se dividirá en dos salas:1. La Sala Administrativa, integrada por
seis magistrados elegidos para un período de ocho años, así: dos por la Corte
Suprema de Justicia, uno por la Corte Constitucional y tres por el Consejo de
Estado. [2. <Numeral derogado tácitamente según Sentencia C-285 de 2016>
La Sala Jurisdiccional Disciplinaria, integrada por siete magistrados elegidos
para un período de ocho años, por el Congreso Nacional de ternas enviadas por
el Gobierno. Podrá haber Consejos Seccionales de la Judicatura integrados como
lo señale la ley]”.
[35] Acción de tutela presentada por el Consejo Superior de la
Judicatura en contra del Consejo de Estado. Folio 1, cuaderno 1.
[36] Intervención de la Dirección Ejecutiva del Consejo Superior de la
Judicatura. Citados por: Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso
Administrativo. Sentencia de 6 de febrero de 2018. C.P. Stella Conto Díaz del
Castillo. Radicación número: 11001-03-24-000-2016-00480-00(AI). Fundamentos del
4 y 5 de la sentencia.
[37] Consejo de Estado, sentencia del 6 de julio de 2016 y auto del 25
de febrero de 2016, M.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez.
[38]Intervención de la Vicepresidencia del
Consejo Nacional de la Judicatura y del ciudadano José Yesid Córdoba. Citados
por: Consejo de Estado. Sala
Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 6 de febrero de 2018. C.P.
Stella Conto Díaz del Castillo. Radicación número:
11001-03-24-000-2016-00480-00(AI).
[39] La providencia original se refiere, en la
página 15, al Consejo Nacional de la Judicatura, pero debe entenderse, para
mayor precisión, Consejo Superior de la Judicatura.
[40] Según el interviniente, ello se desprende de la siguiente
consideración de la Corte Constitucional en esa sentencia: “es preciso aclarar que como quiera que en
el parágrafo transitorio del artículo 19 en cuestión se dispone un régimen de
transición, y en razón de las declaratorias de inexequibilidad que se ha
producido, hasta tanto se integre la Comisión Nacional de Disciplina Judicial
los actuales magistrados de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo
Superior de la Judicatura, ejercerán únicamente las funciones que les
corresponden como integrantes de dicha sala, dado que la Sala Plena del Consejo
Superior de la Judicatura ha dejado de existir”.
[41]Intervención del Ministerio de Justicia y del Derecho. Citado por:
Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 6
de febrero de 2018. C.P. Stella Conto Díaz del Castillo. Radicación número: 11001-03-24-000-2016-00480-00(AI),
fundamento jurídico 5 de la providencia. Consejo de Estado. Sala Plena de lo
Contencioso Administrativo. Sentencia de 6 de febrero de 2018. C.P. Stella
Conto Díaz del Castillo. Radicación número: 11001-03-24-000-2016-00480-00(AI),
fundamento jurídico 5 de la providencia.
[42]Intervención del Ministerio de Justicia y del Derecho. Citado por:
Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 6
de febrero de 2018. C.P. Stella Conto Díaz del Castillo. Radicación número:
11001-03-24-000-2016-00480-00(AI), fundamento jurídico 5 (final) de la
providencia.
[43] Intervención del Procurador. Citado por: Consejo de Estado. Sala
Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 6 de febrero de 2018. C.P.
Stella Conto Díaz del Castillo. Radicación número:
11001-03-24-000-2016-00480-00(AI), fundamento jurídico 7 de la providencia.
[44] Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.
Sentencia de 6 de febrero de 2018. Ibídem.
[45] En relación con el Acuerdo PSAA16-10575 de 21 de septiembre de
2016, el Consejo de Estado consideró que este acto administrativo era de
trámite y, por ende, “no resulta susceptible de control judicial”.
[46] Mediante
auto admisorio del 10 de noviembre de 2016, la Consejera Ponente en el presente
proceso, la Dra. Lucy
Jeannette Bermúdez Bermúdez.
consideró que los cargos ciudadanos dirigidos contra la providencia de la Corte
Constitucional C-285 de 2016 desconocían el objeto y alcance del medio de
control de nulidad por inconstitucionalidad. Por lo tanto, acogió los demás
cargos, y decidió remitir copias del proceso contencioso a la Corte
Constitucional, para que examinara la posibilidad de tramitar como incidente de
nulidad los reparos presentados por uno de los demandantes en contra del fallo
constitucional enunciado.
[47] Fundamento jurídico 3 de las Consideraciones, relacionado con los
cargos y el problema jurídico. En: Consejo de Estado. Sala Plena de lo
Contencioso Administrativo. Sentencia de 6 de febrero de 2018. Ibídem.
[48] Fundamento 1.2.1.1. de las Consideraciones. En: Consejo de Estado.
Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 6 de febrero de 2018.
Ibídem.
[49] Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-818 de 2011.
[50] Sentencia C-670 de 2001, M.P. Manuel José Cepeda,  reiterada en la
sentencia C-295 de 2002, M.P. Álvaro Tafur Galvis, y C-162 de 2003,
M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[51] Expresión que se encuentra bajo el título
2.1 de la providencia en mención. Al respecto, es importante destacar que en lo concerniente a la pertenencia de una
ley ordinaria o estatutaria para la regulación de las convocatorias, la sentencia del C.E. es bastante ambigua y en muchos casos ha habilitado las
dos interpretaciones. La razón de ser de lo anterior es que de un lado, en muchos de sus apartes, alega específicamente la
necesidad de aplicación prevalente del artículo 126 superior y en otras da cuenta de la posibilidad de acudir al artículo 152 superior de la Carta, en
aquellos casos que se refieran a la estructura de la administración de
justicia. No obstante, esta
determinación se hace más compleja al señalar
dentro del texto de la providencia, más adelante, en su parte considerativa, que la regulación de las ternas en mención es
claramente un asunto de la “estructura esencial de la administración de
justicia” y que la actual
ley estatutaria no reguló esta materia de manera directa. Sobre la
impertinencia de la Ley estatutaria actual, la sentencia del Consejo de Estado,
en el punto 1.4.1., reza por ejemplo, lo
siguiente: “Vistas las cosas a partir de la centralidad del tema de que
trata la competencia regulatoria de la convocatoria pública consignada en el
artículo 257 A, este aspecto exige ser reglamentado mediante una ley
sustentable en los principios que el artículo 126 C.P. de manera imperativa
prevé. Itera la Sala: en la Ley 270 de 1996 el tema de las convocatorias no
se abordó –y no podía abordarse– a la luz de las exigencias previstas en el
artículo 126 C.P. reformado por el artículo 2º del A. L. 02 de 2015, cuyo peso
y relevancia resulta evidente, tratándose de la elección de los magistrados de
la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, pues se busca que los elegidos
satisfagan los más altos estándares en calidades humanas, éticas, académicas y
profesionales, realizando asimismo principios estructurales de la
administración de justicia”. (Subrayas fuera del original). Esta
dificultad de la providencia la destaca el salvamento de voto del Magistrado Carlos Enrique Moreno Rubio a esa providencia del Consejo de Estado, quien resaltó precisamente esta situación al sostener
que: “Finalmente, no se concluye si la convocatoria debe estar precedida de
una ley estatutaria como lo afirmaron los demandantes, con fundamento en el
artículo 152 de la Constitución. (…) Sin embargo, en este asunto no quedó claro
este punto, como si se precisó en el asunto similar que en mención, en el que
se citaron los fallos de la Corte: C-406 de 2013 y C-260 de 2016, para concluir
que en efecto, la ley de las convocatorias de que trata el artículo 126 de la
Constitución no aborda ninguna de las materias relacionadas con la
administración de justicia que por vía jurisprudencial se han delimitado como
sometidas a reserva de ley estatutaria”. La aproximación ambigua y la interpretación
subsecuente se denota, por ejemplo, con el Concepto 2378 del 18 de junio de
2018 de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejero Ponente Germán
Alberto Bula Escobar, quien expresamente afirmó en su momento que la decisión
del C.E. antes mencionada aludía a la necesidad de una ley estatutaria para la
regulación de tales convocatorias, para luego dar cuenta de una presunta
imprecisión en esa consideración en el Concepto 2415 del 29 de agosto de 2019.
[52] Fundamento 2.3. de las Consideraciones de la providencia. En:
Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 6
de febrero de 2018. Ibídem.
[53] Fundamento 2.3. de las Consideraciones de la providencia. En:
Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 6
de febrero de 2018. Ibídem.
[54] La sentencia cita en su pie de página 45, las sentencias del 15 de
julio de 2014 y del 11 de noviembre de 2014 de la C.P. Stella Conto Díaz del
Castillo.
[55] Fundamento 1.4.1. de la parte 3.2. de las Consideraciones de la
providencia. En: Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso
Administrativo. Sentencia de 6 de febrero de 2018. Ibídem.
[56] Fundamento 2.2.
de las Consideraciones de la providencia. En: Consejo de Estado. Sala Plena de
lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 6 de febrero de 2018. Ibídem.
[57] Ibídem.
[58] Fundamento 3 Conclusión. En: Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.
Sentencia de 6 de febrero de 2018. Ibídem.
[59] Salvamento de Voto de los consejeros Lucy Jeanette Bermúdez Bermúdez y César
Palomino Cortés.
[60] La acción de tutela fue suscrita por el Presidente del Consejo
Superior de la Judicatura en representación de dicha Corporación.
[61] Folio 9, Cuaderno No. 1.
[62] M.P. Jorge Iván Palacio Palacio. Sobre el
carácter vinculante del precedente de las Altas Cortes.
[63] Folio 11, Cuaderno No. 1.
[64] “Dicho de otra manera, la decisión del Consejo de Estado usurpa
la competencia del constituyente derivado, en los términos fijados por la
sentencia C-285 de 2016, que le confirió al Consejo Superior de la Judicatura
la facultad para establecer el reglamento de la convocatoria previa para
conformar la Comisión Nacional de Disciplina Judicial”.
[65] Por reparto, el 1º de junio de 2018, el conocimiento del asunto
fue asignado al magistrado Carmelo Perdomo Cuéter. No obstante, mediante
proveído de 7 de junio de 2018, los magistrados que conformaban la Sección
Segunda, Subsección B, de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del
Consejo de Estado manifestaron su impedimento para tramitar la acción de
tutela, por cuanto todos ellos suscribieron la providencia judicial objeto de
reproche. En consecuencia, en sesión del 15 de junio de 2018, se procedió a
realizar el sorteo de los conjueces que reemplazarían a los magistrados que
manifestaron su impedimento. En consecuencia, se designó como ponente al conjuez
Ilvar Nelson Jesús Arévalo Perico.
[66] Folio 31 y 45, Cuaderno No. 1 La comunicación del inicio de
la acción de tutela de la referencia, “para los fines pertinentes”, fue
dirigida en su momento al señor Presidente de la Corte Constitucional de la
época, el Dr. Alejandro Linares Cantillo, sin que esta Corporación se
manifestara en modo alguno dentro del mencionado proceso.
[67] Contestación de la tutela. Folio 66, Cuaderno No. 1.
[68] Folio 67, Cuaderno No. 1.
[69] Contestación de la tutela. Folio 67, Cuaderno
No. 1.
[70] Folio 68, Cuaderno No. 1.
[71] Algunos Magistrados que conforman la referida Sección se
declararon impedidos. En consecuencia, se conformó una Sala de Conjueces.
Ver, Consejo de Estado. Sala Plena de lo
Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección B. Sentencia de 5 de
julio de 2018. Conjuez Ponente: Ilvar Nelson Jesús Arévalo Perico. Radicación
número: 11001-03-15-000-2018-01761-00.
[72] Como se indicó anteriormente (supra nota 25), los
Magistrados que conforman la referida subsección se declararon impedidos por
haber participado en la decisión judicial que se controvierte mediante la
acción de tutela. En consecuencia, se conformó una Sala de Conjueces integrada
por Ilvar Nelson Jesús Arévalo Perico, Germán Antonio Buitrago Forero y Héctor
Alfonso Carvajal Londoño. No obstante, el 21 de junio de 2018 este último
manifestó su impedimento para participar en la decisión por haber participado
como conjuez en la decisión judicial contra la cual se formuló la acción de
tutela.
[73] Folio 117, Cuaderno No. 1.
[74] Folio 116, Cuaderno No. 1.
[75] Folio 299, cuaderno de segunda instancia (en adelante Cuaderno No.
2).
[76] Los Magistrados que conforman la referida Sección
se declararon impedidos por haber participado en la decisión judicial que se
controvierte mediante la acción de tutela. En consecuencia, se conformó una
Sala de Conjueces integrada por Jeannette Bibiana García Poveda, Mauricio A.
Plazas Vega (ausente), María Eugenia Sánchez Estrada y Elizabeth Whittingham
García.
[77] Folio 301, Cuaderno No. 2.
[78] Folio 300, Cuaderno
No. 2.
[79] Ibídem.
[80] Ibídem.
[81] Para el
CSJ, la decisión enunciada dentro del proceso de nulidad por
inconstitucionalidad desconoció de manera directa la Carta Política, (i) al
desvirtuar el alcance real de los artículos 257 y 257A superiores y (ii) al realizar una interpretación de las disposiciones
constitucionales enunciadas ajena a lo establecido por el constituyente y por
la Corte Constitucional en su fallo modulado. Igualmente, considera que el
pronunciamiento acusado incurrió en un vicio por desconocimiento del
precedente constitucional, al (i) analizar el artículo
constitucional de manera "restrictiva" y (ii) apartarse del
precedente instituido por esta Corporación en la Sentencia C-285 de
2016. En un defecto sustantivo, por aplicar la regla general fijada
en el artículo 126 C.P. a una norma especial como es la del artículo 257A y en
un defecto orgánico, porque el Consejo de Estado asumió indebidamente
competencias superiores a las que le fueron asignadas a través del mecanismo de
control de nulidad por inconstitucionalidad, al tomar determinaciones que solo
le pertenecen al constituyente o en su defecto a la Corte Constitucional, por
dejar sin  efectos los alcances de la Sentencia C-285 de 2016 y darle
el carácter de reserva de ley a un asunto que, en principio, no lo tenía.
[82] Corte Constitucional. Sentencia T-350 de 2018, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[83] Reglamento interno del CSJ.
[84] Ver entre otras, la Sentencia T-416 de 1997
M.P. José Gregorio Hernández y
las Sentencias T- 401 de 2017 y T-373 de 2015 M.P.
Gloria Stella Ortiz Delgado.
[85] Corte Constitucional, ver sentencias SU-391 de 2016, SU-297
de 2015 y SU-198 de 2013.
[86] Corte Constitucional, Sentencia T-367 de 2018, M.P. Cristina Pardo
Schlesinger
[87] Corte Constitucional, Sentencia C-590
de 2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[88] Corte Constitucional, Sentencia T-173 de 1993,
M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[89] Corte
Constitucional, Sentencia T-504 de 2000, M.P. Antonio Barrera Carbonell.
[90] Ver entre otras, la reciente
Sentencia T-315 de 2005 M.P. María Victoria Calle Correa.
[91] Corte Constitucional, Sentencias
T-008 de 1998 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz y SU-159 de 2002 M.P. Manuel José Cepeda.
[92] Corte Constitucional, Sentencia
T-658 de 1998 M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[93] Corte Constitucional, Sentencias
T-088 de 1999 y SU-1219 de 2001 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[94] Corte Constitucional, Sentencia C-590 del 8 de junio de 2005. M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[95] Corte Constitucional, Sentencia T-317 de 2013 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub
[96] Corte Constitucional, Sentencia SU-182 de 1998, M.P. Carlos Gaviria Díaz y José Gregorio
Hernández Galindo
[97] Art. 86 C.P.
[98] Corte Constitucional, Sentencia
SU-037 de 2009 M.P.
Rodrigo Escobar Gil.
[99] Ver entre otras, la Sentencia T-313 de 2005 M.P.
Jaime Córdoba Triviño y la Sentencia T-373 de 2015 M.P. Gloria Stella Ortiz
Delgado.
[100] Ver, entre otras, Corte Constitucional.
Sentencia T-091 de 2018. M.P. Carlos Bernal Pulido y la Sentencia
T-721 de 2012, M.P. Luis
Ernesto Vargas Silva.
[101] Corte Constitucional, Sentencia SU-961 de 1999,
M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
[102] Corte Constitucional. Sentencia T-539 de 2015, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[103] Corte Constitucional. Sentencia SU-439 de 2017, M.P. Alberto Rojas Ríos
[104] Corte Constitucional. Sentencia T-539 de 2015,
M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. En este fallo de tutela se definió el requisito de inmediatez, como la carga que tienen los demandantes de
interponer la acción dentro de un plazo razonable y propicio, a partir del
hecho generador de la amenaza o vulneración de los derechos fundamentales.
[105] Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.
Sentencia de 6 de febrero de 2018. Ibídem.
[106] Corte Constitucional, Sentencia
T-658 de 1998 M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[107] Ibídem.
[108] M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[109] Corte Constitucional. Sentencia SU-391 de
2016. M.P. Alejandro Linares.
[110] La jurisprudencia constitucional ha
considerado como precedente “la sentencia o el conjunto de ellas, anteriores a un caso
determinado, que por su pertinencia y semejanza en los problemas jurídicos
resueltos, debe necesariamente considerarse por las autoridades judiciales
al momento de emitir un fallo” (Sentencia SU-053
de 2015) (Subraya fuera del original). La doctrina ha definido al precedente, como el mecanismo
jurisdiccional que tiene su origen en el principio stare decisis o estar a
lo decidido, el cual consiste en la aplicación de criterios adoptados en
decisiones anteriores a casos que se presenten en situaciones posteriores y “con circunstancias similares”. (Ver SU- 354 de 2017)
[111] Sentencia C-621 de 2015. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[112] Como se expondrá detalladamente en los
capítulos posteriores de esta decisión, a diferencia de los fallos de la Corte
Constitucional, las sentencias del Consejo de Estado no hacen tránsito a cosa
juzgada constitucional ni aun cuando sean dictadas en el ejercicio del control
abstracto de constitucionalidad. Esta conclusión se fundamenta ampliamente en
el precedente constitucional, particularmente en las Sentencias C-400 de 2013
(M.P. Nilson Pinilla Pinilla) y C-664 de 2016 (M.P. Alejandro Linares
Cantillo).
[113] “[e]l desconocimiento del precedente, conforme
a la Sentencia SU-298 de 2015, puede tener una estrecha relación con el defecto
sustantivo, en tanto esta causal específica de procedencia puede configurarse
en dos circunstancias posibles: (i) cuando se demuestra un defecto sustantivo,
en la modalidad de desconocimiento del precedente judicial; o (ii) cuando se da
el desconocimiento del precedente en forma autónoma. Según la misma sentencia,
se trata de situaciones que, en ciertos eventos, no presentan límites enteramente
definidos, de modo que se complementan entre sí”
(Sentencia T-109 de 2019. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado)
[114] Un ejemplo de bloqueos
institucionales tiene  que ver
con circunstancias estructurales que hacen necesaria la
intervención de la Corte, puede verse en la Sentencia
T-025 de 2004 que declaró la existencia de un estado de cosas inconstitucional en materia de
desplazamiento forzado “debido a la falta de concordancia entre la gravedad
de la afectación de los derechos reconocidos constitucionalmente y
desarrollados por la ley, de un lado, y el volumen de recursos efectivamente
destinado a asegurar el goce efectivo de tales derechos y la capacidad
institucional para implementar los correspondientes mandatos constitucionales y
legales, de otro lado”. Corte Constitucional. Sentencia T-025 de 2004.
[115] Esta manifestación se puede evidenciar en la ausencia de
formulación o ejecución de políticas y acciones encaminadas a restablecer y
garantizar derechos fundamentales, a pesar de mediar advertencias y solicitudes
en esta materia.
[116] En el caso de los Estados de Cosas
inconstitucionales la mediación del juez
constitucional es necesaria para avanzar en la solución
de los bloqueos institucionales. Un ejemplo de ello es
el Auto 373 de 2016 que precisó
que “no es el bloqueo institucional, por sí mismo, lo que justifica la
intervención del juez de tutela en la materia, sino la transgresión masiva y
sistemática de los derechos fundamentales que trae consigo, pues si esto último
no se presenta, la Corte carece de la competencia para intervenir incluso a
pesar de la existencia de los bloqueos”.
[117] Gaceta del Congreso No. 305 de 2015.
[118] El texto original del artículo 256 Superior establecía que: “Corresponden
al Consejo Superior de la Judicatura o a los Consejos Seccionales, según el
caso y de acuerdo a la ley, las siguientes atribuciones: (...) 6. Dirimir los
conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones”.
[119] “Artículo 112. Funciones de la
Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura.
Corresponde a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la
Judicatura: (…) 2. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las
distintas jurisdicciones, y entre éstas y las autoridades administrativas a las
cuales la ley les haya atribuido funciones jurisdiccionales, salvo los que se
prevén en el artículo 114, numeral tercero, de esta Ley y entre los Consejos
Seccionales o entre dos salas de un mismo Consejo Seccional”.
[120] En efecto, el artículo 14 del Acto
Legislativo 02 de 2015 adicionó un numeral al artículo 241 superior, de
conformidad con el cual corresponde a la Corte Constitucional “[d]irimir los
conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones”.
[121] Por esta razón, el Acto Legislativo 02 de 2015 (i) dispuso que la
Comisión Nacional de Disciplina Judicial no conocerá de acciones de tutela y
(ii) asignó el conocimiento de los conflictos entre jurisdicciones a la Corte
Constitucional (Gacetas del Congreso No. 239, 306, 313 y 558 de 2015, entre
otras).
[122] Gacetas del Congreso No. 480 y 558 de 2015.
[123] En este punto, es pertinente aclarar que en
la Sentencia C-674 de 2017 (M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez), la
Corte Constitucional precisó que es competente para resolver los conflictos de
jurisdicción que se susciten entre los órganos que conforman la Jurisdicción
Especial para la Paz y cualquiera de las autoridades que administran
justicia, en virtud del numeral 11 del artículo 241 de la Constitución. Al
respecto, explicó que la atribución de dirimir los conflictos de jurisdicción,
que mantiene la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la
Judicatura hasta tanto entre en funcionamiento la Comisión Nacional de
Disciplina Judicial, únicamente opera para las controversias que, en algún
momento, fueron de su competencia (véase también, Auto 790 de 2018, M.P. Gloria
Stella Ortiz Delgado).
[124] M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. En dicha decisión se indicó
que “es claro que, por virtud de lo
previsto en el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015, la atribución para
conocer de los conflictos de
competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones quedó radicada en
cabeza de la Corte
Constitucional. No obstante, en obedecimiento a lo dispuesto en el parágrafo
transitorio 1 ° del artículo 19
del referido acto legislativo, en el que se adoptaron medidas de transición que
dieron continuidad a la Sa/a
Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, dicha
atribución sólo podrá ser ejercida
por la Corte Constitucional, una vez la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del
Consejo Superior de la
Judicatura haya cesado de manera definitiva en el ejercicio de sus funciones,
momento en el cual los
conflictos de competencia entre distintas jurisdicciones deberán ser remitidos
a la Corte Constitucional en el
estado en que se encuentren”. Esta posición ha sido reiterada por la Sala
Plena de la Corte en los Autos 504 de 2015 (M.P. Gabriel Eduardo Mendoza
Martelo); 084 de 2016 (M.P. Alberto Rojas Ríos); y 790 de 2018 (M.P. Gloria
Stella Ortiz Delgado).
[125] La interpretación descrita fue adoptada igualmente por esta
Corporación en la Sentencia C-674 de 2017 (M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez).
[126] El numeral segundo del artículo 256 superior, en su versión
original, establecía la composición del Consejo Superior de la Judicatura en
los siguientes términos: “2. La Sala Jurisdiccional Disciplinaria, integrada
por siete magistrados elegidos para un período de ocho años, por el Congreso
Nacional de ternas enviadas por el Gobierno”. Sin embargo, con la
modificación efectuada por el Acto Legislativo 02 de 2015 se mantuvo dicho
período para los integrantes del Consejo Superior de la Judicatura.
[127] Artículos 233, 256 y 257A de la Constitución.
[128] Sentencia C-154 de 2016, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[129] Sentencia C-141 de 2010, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[130] Ver, Sentencia SU-090 de 2018 M.P. Jaime
Córdoba Triviño
[131] Cfr. Sentencia C-400 de 2013. M.P. Nilson
Pinilla Pinilla.
[132] Ver, Sentencia C-560 de agosto 4 de 1999, M. P. Carlos Gaviria Díaz;
C-1290 de 2001, M. P. Álvaro Tafur Galvis, C-415 de junio 6 de 2012, M. P. Mauricio González
Cuervo.
[133] Corte Constitucional. Sentencia
T-06 de 1992 M.P. Ciro Angarita Barón
[134] Corte Constitucional. Sentencia
T-06 de 1992 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz y
Sentencia C-400 de 2013
[135]
Corte Constitucional. Sentencia
C-054 de 2016, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[136]
Sobre este particular, la Corte Constitucional ha aclarado que las normas que
integran el bloque de constitucionalidad en sentido estricto tienen el mismo
nivel jerárquico de la Constitución pero no se trata de normas superiores a
ella (véanse, Sentencias C-054 de 2016, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva y C-018
de 2015, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo).
[137]
Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-415 de
2012, M.P. Mauricio González Cuervo.
[138] Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-054 de
2016, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[139] Corte
Constitucional. Sentencia C-054 de 2016, M.P. Luis
Ernesto Vargas Silva.
[140]También
se denomina este aspecto como la dimensión axiológica de la supremacía
constitucional. Ver, Sentencia C-560 de 1999, M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[141] Cfr. Sentencia
C-054 de 2016, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[142] Corte
Constitucional. Sentencia C-415 de 2012 M.P
Mauricio González Cuervo.
[143] Ibidem.
[144] Corte Constitucional. Sentencia C-400 de
2013. M.P Nilson Pinilla Pinilla
[145] Corte Constitucional. Sentencia T-292 de
2006. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[146] Los modelos de control de
constitucionalidad pueden agruparse de varias maneras. Una de las
clasificaciones más difundidas es aquella que distingue según el órgano que
ejerce el control de constitucionalidad, a partir de la cual se identifican los
siguientes modelos: (i) el concentrado, también denominado europeo,
austriaco o kelseniano, en el cual la competencia para juzgar la
constitucionalidad de las normas recae en un órgano especializado; y (ii) el difuso,
conocido igualmente como norteamericano, en el cual se otorga la potestad de
ejercer el control de constitucionalidad a todos los jueces ordinarios, incluso
aquellos que tienen una mayor jerarquía en la administración de justicia.
[147] Aunque en un primer momento, la Corte Constitucional
sostuvo que el modelo de control de constitucionalidad era de carácter difuso
funcional y descartó expresamente que se tratara de un sistema de control
concentrado o austriaco, con posterioridad a esa decisión, este Tribunal ha
señalado, en algunas oportunidades que, de acuerdo con la doctrina, el sistema
de control de constitucionalidad es mixto, esto es, una combinación
entre el modelo de control difuso y el concentrado. Adicionalmente, la Corte
Constitucional ha señalado que el carácter mixto del control constitucional justifica
que se exija cierto rigor argumentativo a los ciudadanos que acuden a la acción
pública de inconstitucionalidad, por lo cual le ha otorgado efectos jurídicos
concretos a la identificación de este sistema de control de constitucionalidad.
Al respecto puede verse la Sentencia C-584 de 2016, M.P. Aquiles Arrieta Gómez.
En esta providencia, la Corte estableció que “al compartir características
de ambos modelos, [los sistemas mixtos] deben lograr un equilibrio entre la
necesidad de establecer un grado de requisitos mínimos para el ejercicio de la
acción que a su vez no constituyan una barrera para que cualquier ciudadano
pueda iniciarla”. Véanse, entre otras, las Sentencias C-584 de 2016, M.P.
Aquiles Arrieta Gómez; C-400 de 2013, M.P. Nilson Pinilla Pinilla; C-524 de
2013, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub; C-112 de 2011, M.P. Juan Carlos Henao
Pérez; y C-578 de 2002, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa y Sentencia C-524 de
2013, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[148] Ver Corte
Constitucional. Sentencia C-037 de 1996, M.P. Vladimiro
Naranjo Mesa.
[149] Ver Corte
Constitucional. Sentencia C-1154 de 2008, M.P. Clara Inés
Vargas Hernández.
[150] Corte Constitucional. Sentencia C-524 de
2013. M.P. José Ignacio Pretelt Chaljub.
[151] M.P. Vladimiro Naranjo Mesa
[152]  Cfr. Corte
Constitucional. C-560 de 1999
M.P. Carlos Gaviria Díaz y C-1290 de 2001 M.P. Álvaro
Tafur Galvis, precitadas, entre otras.
[153]  Ibidem.
[154] Sentencia
C-1154 de 2008 M.P. Clara Inés Vargas
[155]
Artículo 41 del Acto Legislativo 01 de 1945.
[156]
“Así las cosas, en materia de control abstracto de constitucionalidad, la
Corte Constitucional tiene la más amplia competencia y el Consejo de Estado,
por vía residual, de todos aquellos actos que no están atribuidos a la Corte”.
Corte Constitucional. Sentencia C-560 de 1999, M.P.
Carlos Gaviria Díaz; reiterada en la Sentencia C-1290 de 2001, M.P. Álvaro Tafur Galvis.
[157]
En este punto, la Sala presenta un listado enunciativo y, en todo caso, no
taxativo, de algunas de las competencias que han sido asignadas a la Corte
Constitucional en control abstracto de constitucionalidad.
[158]
De acuerdo con el numeral 4° del artículo 241 superior, corresponde a la Corte
Constitucional “[d]ecidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que
presenten los ciudadanos contra las leyes”. Así mismo, el numeral 2° de la
misma norma establece que es competencia de este Tribunal “[d]ecidir, con
anterioridad al pronunciamiento popular, sobre la constitucionalidad de la
convocatoria a un referendo o a una Asamblea Constituyente para reformar la
Constitución”.
[159]
De conformidad con el numeral 10 del artículo 241 de la Constitución, la Corte
Constitucional tiene competencia para “[d]ecidir definitivamente sobre la
exequibilidad de los tratados internacionales y de las leyes que los aprueben”.
[160]
Al respecto, el artículo 241 de la Constitución, numeral 5°, estableció que es
función de esta Corporación “[d]ecidir sobre las demandas de
inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra los decretos con
fuerza de ley dictados por el Gobierno con fundamento en los artículos 150
numeral 10 y 341 de la Constitución”. Esta última norma corresponde al
decreto del Plan Nacional de Inversiones.
[161]
Sentencias C-508 de 1996, M.P. Alejandro Martínez Caballero y C-259 de 2008,
M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[162] El numeral 7° del artículo 241
constitucional determinó que corresponde a la Corte “[d]ecidir
definitivamente sobre la constitucionalidad de los decretos legislativos que
dicte el Gobierno con fundamento en los artículos 212, 213 y 215 de la
Constitución”.
[163]
Corte Constitucional. Sentencias C-156 de 2011, M.P. Mauricio González Cuervo y
C-802 de 2002, M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[164]
Corresponde a la Corte el conocimiento de todos los decretos con fuerza
material de ley, incluso aquellos expedidos con anterioridad a la Carta de 1991
y los proferidos con fundamento en facultades otorgadas por los artículos
transitorios de la Constitución Política. Véanse, entre otras, las Sentencias
C-429 de 2019, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado, C-400 de 2013, M.P. Nilson
Pinilla Pinilla y C-049 de 2012, M.P. Mauricio González Cuervo.
[165]
El numeral 8° del artículo 241 de la Constitución atribuye a esta Corporación
el deber de “[d]ecidir definitivamente sobre la constitucionalidad de los
proyectos de ley que hayan sido objetados por el Gobierno como
inconstitucionales”.
[166]
El artículo 241 superior, numeral 8°, dispone que corresponde a este Tribunal
“[d]ecidir definitivamente sobre la constitucionalidad (…) de los proyectos
de leyes estatutarias, tanto por su contenido material como por vicios de
procedimiento en su formación”.
[167]
Corte Constitucional. Auto 288 de 2010, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
[168]
Numeral 3° del artículo 241 de la Constitución Política.
[169]
Al tenor del numeral 1° del artículo 241 superior, corresponde a la Corte
Constitucional “[d]ecidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que
promuevan los ciudadanos contra los actos reformatorios de la Constitución,
cualquiera que sea su origen (…)”.
[170]
“La función de guarda de la integridad de la Constitución que el artículo
241 C.P. le confiere a este Tribunal, conlleva la facultad para controlar las
modificaciones constitucionales, con el fin de evitar que por la vía de la
reforma, en cualquier caso limitada y sometida a las condiciones que prevé la
misma Carta, se termine sustituyendo el ordenamiento constitucional por uno
distinto, esto es, que no conserve identidad con el existente antes de
introducir la presunta reforma constitucional”. Corte Constitucional.
Sentencia C-288 de 2012, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[171]
“El concepto de sustitución [se] refiere a una transformación de tal
magnitud y trascendencia, que la Constitución anterior a la reforma aparece
opuesta o integralmente diferente a la que resultó después de la reforma, al
punto que ambas resultan incompatibles. La jurisprudencia ha aludido a
sustituciones totales y a sustituciones parciales y ha sostenido que el
reformador tampoco puede introducir sustituciones parciales entendiendo por
tales aquellas en las cuales un eje definitorio de la identidad de la
Constitución sea remplazado por otro opuesto o integralmente diferente (…) Así,
después de la sustitución  de la Carta, como es imposible reconocerla en su
identidad básica,  no cabe afirmar que la Constitución reformada sigue siendo
la Carta de 1991” Corte Constitucional. Sentencia C-1045 de 2005, M.P.
Manuel José Cepeda Espinosa, Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra,
Humberto Antonio Sierra Porto, Álvaro Tafur Galvis y Clara Inés Vargas
Hernández.
[172]
M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
[173]
Corte Constitucional. Sentencia C-037 de 1996, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
[174]
M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[175]
Corte Constitucional. Sentencia C-600 de 1998, M.P. José Gregorio Hernández
Galindo. Subrayado por fuera del texto original.
[176]
M.P. Carlos Gaviria Díaz. En esta oportunidad, se demandó una expresión del
Código Contencioso Administrativo que indicaba que las acciones de nulidad por
inconstitucionalidad tenían como objeto únicamente actos administrativos que no
obedecieran a función propiamente administrativa.
[177]
M.P. Álvaro Tafur Galvis.
[178]
Corte Constitucional. Sentencia C-1290 de 2001, M.P. Álvaro Tafur Galvis.
[179]
M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[180]
Corte Constitucional. Sentencia C-1154 de 2008, M.P. Clara Inés Vargas
Hernández.
[181]
Ibídem. Este criterio ha sido reiterado en múltiples decisiones posteriores,
por ejemplo, en la Sentencia C-429 de 2019, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[182]
M.P. Mauricio González Cuervo.
[183]
M.P. Nilson Pinilla Pinilla.
[184]
M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
[185]
M.P. Alejandro Linares Cantillo.
[186] En esa oportunidad se controvertía un
decreto que había sido analizado por el máximo tribunal de lo contencioso
administrativo, respecto del cual se negó la demanda que pretendía la
declaratoria de nulidad.
[187]
Corte Constitucional. Sentencia C-664 de 2016, M.P.
Alejandro Linares Cantillo.
[188]
M.P. Mauricio González Cuervo.
[189] Según esa providencia, “se considera
atípico o especial el control constitucional adelantado por la Corte
Constitucional sobre decretos diferentes de los asignados expresamente a su
conocimiento en los artículos 241 y 10 Transitorio de la Constitución -que por
mandato constitucional poseen fuerza de ley- o de otros actos reputados
administrativos. La Corte Constitucional ha decidido demandas de
inconstitucionalidad de aquellos, para asegurar la supremacía e integridad de
la Constitución”. Cfr. Sentencia C-049 de 2012. M.P. Mauricio González
Cuervo.
[190]
Ibidem. Esta conclusión ha sido reiterada en las Sentencias C-173 de 2014, M.P.
Mauricio González Cuervo; C-352 de 2017, M.P. Alejandro Linares Cantillo; y
C-187 de 2019, M.P. José Fernando Reyes Cuartas y C-429 de 2019, M.P. Gloria
Stella Ortiz Delgado.
[191] Corte Constitucional. Sentencia C-007 de
2016. M.P. Alejandro Linares Cantillo
[192] Art. 243 C.P. “Los fallos que la Corte dicte en ejercicio del
control jurisdiccional hacen tránsito a cosa juzgada constitucional. // Ninguna
autoridad podrá reproducir el contenido material del acto jurídico declarado
inexequible por razones de fondo, mientras subsistan en la Carta las
disposiciones que sirvieron para hacer la confrontación entre la norma
ordinaria y la Constitución”.  Corte Constitucional. Cfr. Sentencia C-259 de 2015. M.P. Gloria
Stella Ortiz Delgado.
[193] Corte Constitucional. Sentencia C-100 de 2019. M.P. Alberto Rojas Ríos.
[194] El fenómeno tiene lugar en el caso de
tutela, frente a aquellas providencias que son proferidas por la esta
Corporación en sede de revisión o frente a los fallos de tutela que
corresponden a otros jueces y que no han sido seleccionados para revisión. Al respecto
puede verse la sentencia SU-1219 de 2001.
[195] Corte Constitucional. Sentencia C-096 de 2017  M.P. Alejandro Linares Cantillo
[196] Corte Constitucional. Sentencia C-100 de
2019. M.P. Alberto Rojas Ríos.
[197] Corte Constitucional. Sentencia C-100 de
2019. M.P. Alberto Rojas Ríos.
[198] Corte Constitucional. Sentencia C-259 de 2015. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[199] Corte Constitucional. Sentencia C-073 de 2014. M.P. Luis Guillermo Guerrero.
[200] Corte Constitucional. Sentencia C-259 de 2015. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[201] Corte Constitucional. Sentencia C-073 de
2014. M.P. Luis Guillermo Guerrero.
[202] Cfr. Sentencia C-337 de 2007. M.P. Manuel
José Cepeda Espinosa y sentencia
C-287 de 2014 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[203] Corte Constitucional. Sentencia C-478 de
1998. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[204] Art. 243, inciso 2º C.P.
[205]
Corte Constitucional. Sentencia C-037 de 1996, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
[206] Al respecto, puede verse la Sentencia C-096 de 2017 M.P.
Alejandro Linares Cantillo. En ella se alegó que esta situación fue abordada por la Sentencia SU-428 de 2016 en la que, teniendo en cuenta que la obligación de fidelidad
del 20% de cotización antes de la muerte, como requisito para acceder a la
pensión de sobrevivientes, había sido declarado inexequible, sin efectos
retroactivos por la Sentencia
C-1094/03, se hizo uso de la excepción
de inconstitucionalidad respecto de dicha norma en cuanto a sus efectos
anteriores a la sentencia de inconstitucionalidad, para en su lugar tutelar los
derechos fundamentales a la igualdad, a la defensa, al debido proceso, a la
seguridad social en pensiones, al acceso a la administración de justicia y a
tener una vida en condiciones dignas de una persona cuyo derecho a la pensión
se había causado antes de la declaratoria de inexequibilidad. En consecuencia ordenó a la respectiva
AFP que en el futuro se abstuviera de exigir dicho requisito. Una decisión
diferente al recurso a la excepción de inconstitucionalidad, pero que protegió
igualmente los derechos en una situación equivalente se encuentra en la
sentencia SU-499/16.
[207] Corte
Constitucional. Sentencia C-259 de 2015. M.P.
Gloria Stella Ortiz Delgado.
[208] Ver Corte
Constitucional. Sentencia C-096 de 2017 Alejandro
Linares Cantillo y las sentencias
C-600 de 1998 M.P. José Gregorio Hernández Galindo y
C-492 de 2000 M.P. Alejandro Martínez Caballero. También es relevante hacer
referencia a la Sentencia SU-599 de 2019, M.P. Cristina Pardo Schlesinger.
[209] Corte
Constitucional. Sentencia C-259 de 2015. M.P.
Gloria Stella Ortiz Delgado.
[210]  Corte Constitucional. Sentencia C-496 de 1994. En entre otras, pueden consultarse además,
las sentencias C-1299 de 2005, C-923 de 2005, C-928 de 2005, C-128 de 2002,
C-333 de 2001, C-477 de 2001 y C-505 de 2001.
[211] Corte Constitucional. Sentencia C-820 de
2006. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[212] Corte Constitucional. Sentencia C-113 de 1993. M.P. Jorge Arango
Mejía.
[213] Corte Constitucional. Sentencia C-153 de
2002. M.P. Clara Inés Vargas.
[214] Corte Constitucional, sentencia C-259 de
2015.M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. Ver además la Sentencia
C-543 de 1992. M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[215] M.P. Jorge Arango Mejía
[216] Cfr. Corte
Constitucional. Sentencia T-292 de 2006 M.P. Manuel
José Cepeda Espinosa.
[217] Cfr. Corte
Constitucional. Sentencia T-292 de 2006 M.P. Manuel
José Cepeda Espinosa.
[218] M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[219] Corte Constitucional. Sentencia C-073 de
2014. M.P. Luis Guillermo Guerrero.
[220] Corte Constitucional, Sentencia  C-449 de 2009  M.P. Humberto
Sierra Porto.
[221] Corte Constitucional, Sentencia C-337 de
2007. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[222] Corte Constitucional, Sentencia C-774 de 2001. M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[223] A continuación se reiteran varias de las
consideraciones ya enunciadas en la sentencia C-259 de 2015. M.P. Gloria Stella
Ortiz Delgado.
[224] Corte Constitucional, Sentencia C-489 de 2000. M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[225] Véanse, entre otras, las Sentencias C-427 de 1996, C-447 de 1997,
C-774 de 2001, C-1064 de 2001 y C-310 de 2002
[226] Corte Constitucional. Sentencia C-073 de
2014. M.P. Luis Guillermo Guerrero.
[227] Corte Constitucional. Sentencia C-166 de 2014. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[228] Véanse, entre otras, las Sentencias C-310 de 2002, C-096 de 2003,
C-211 de 2003, C-710 de 2005, C-1266 de 2005, C-259 de 2008 y C-181 de 2010.
[229] Cfr. Sentencia C-1189 de 2005.
[230] Cfr. Sentencias C-073 de 2014. M.P. Luis
Guillermo Guerrero y C-166 de 2014. M.P. Luis Ernesto
Vargas Silva.
[231] Tales requisitos son: (i) Que una norma haya sido declarada
previamente inexequible. (ii) Que el contenido material del texto examinado,
sea similar a aquel que fue declarado inexequible por razones de fondo,
teniendo en cuenta el contexto dentro del cual se ubica la norma examinada
(Sentencia C-284 de 2011. M.P. María Victoria Calle), en la medida en que su significado
y sus alcances jurídicos pueden variar si el contexto es diferente (Sentencia
C-073 de 2014. M.P. Luis Guillermo Guerrero). La identidad se aprecia,
entonces, teniendo en cuenta no solo la redacción de los artículos, sino también el contexto dentro
del cual se ubica la disposición demandada, de tal forma que si la redacción es
diversa pero el contenido normativo es el mismo a la luz del contexto, se
entiende que ha habido una reproducción. Por el contrario, si la redacción es
igual pero del contexto se deduce un significado normativo distinto, se
entiende que no se realizó dicha reproducción (Sentencia C-1173 de 2005).
(iii)  Que el texto legal, supuestamente reproducido, haya sido declarado
inconstitucional por “razones de fondo”, lo cual hace necesario analizar la
ratio decidendi del fallo anterior (Sentencia C-774 de 2001.M.P. Rodrigo
Escobar Gil) y (iv) que subsistan las disposiciones constitucionales que
sirvieron de fundamento al juicio previo de la Corte (Sentencias C-1173 de 2005
y  C-447 de 1997. M.P. Alejandro Martínez Caballero).
[232] En lo concerniente a los fallos de exequibilidad, ver las
sentencias C-311 de 2002 y C-096 de 2003. Frente a los de exequibilidad
condicionada, ver las sentencias C-394 de 2002 y C-443 de 2009.
[233] Esta
modalidad de cosa juzgada, exige acreditar entonces los siguientes requisitos
(Ver las sentencias C-1121
de 2005 y C-1266 de 2005): i) Que exista una sentencia previa de
constitucionalidad sobre una disposición con idéntico contenido normativo a la
que es objeto de demanda, esto es, que los “efectos jurídicos de las normas
sean exactamente los mismos” (sentencia
C-565 de 2000, reiterada en la Sentencia C-710 de 2005). (ii) Que exista identidad entre los cargos que
fundamentaron el juicio de constitucionalidad que dio lugar a la sentencia
proferida por la Corte y aquellos que sustentan la nueva solicitud.  (iii) Que
la declaratoria de constitucionalidad se haya realizado por razones de fondo. (iv)
Que no se hayan producido reformas constitucionales frente a los preceptos que
sirvieron de base para sustentar la decisión; y que se esté ante el mismo
contexto fáctico y normativo. De hecho, este Tribunal debe tener en cuenta
también, los cambios que se presentan en la sociedad, pues puede ocurrir que
normas que en un tiempo fueron consideradas exequibles no lo sean ya, a la luz
de una nueva realidad social Ver además, Sentencia C-073 de 2014. M.P. Luis Guillermo Guerrero
[234] Cfr. Sentencia C-096 de 2003 y C-241 de 2012.
[235] En la Sentencia C-460 de 2008 se negó la existencia de una cosa
juzgada material en sentido amplio, por los cambios constitucionales
introducidos al sistema penal de enjuiciamiento.
[236] En la Sentencia C-774 de 2001 se apeló al concepto de
“Constitución viviente” para realizar un nuevo examen de constitucionalidad
sobre la figura de la detención preventiva. Al respecto, se dijo que: “El
concepto de ‘Constitución viviente’ puede significar que en un momento dado, a
la luz de los cambios económicos, sociales, políticos, e incluso ideológicos y
culturales de una comunidad, no resulte sostenible, a la luz de la Constitución
(...) un pronunciamiento que la Corte haya hecho en el pasado, con fundamento
en significaciones constitucionales materialmente diferentes a aquellas que
ahora deben regir el juicio de Constitucionalidad de una determinada norma.”
[237] En la sentencia C-228 de 2002 se realizó una nueva ponderación de
valores y principios constitucionales para determinar el alcance de los
derechos de las víctimas, específicamente en lo referente a los derechos a la
verdad, a la justicia y a la reparación.
[238] Sentencia C-301 de 1993. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[239] M.P. Vladimiro Naranjo Mesa
[240] Corte Constitucional. Sentencia C-095 de
2017. M.P. Alejandro Linares
Cantillo
[241] Corte Constitucional, sentencia C-182 de 2016. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado
[242] Corte Constitucional, sentencia C-259 de
2015. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[243] Corte Constitucional, sentencia C-325 de
2009. M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo
[244] Corte Constitucional, sentencia C-462 de
2013.
[245] Consejo de Estado. Sección Tercera, Subsección B. C.P. Ruth Stella
Correa Palacio. Radicación número: 11001-03-26-000-2007-00042-00(34178).
[246] Consejo de Estado. Sección Tercera. C.P. Ruth Stella Correa
Palacio. Radicación número: 11001-03-26-000-2008-00074-00(35726).
[247] Ibidem.
[248] Corte Constitucional. Sentencia C-836 de 2001. M.P. Rodrigo
Escobar Gil y Sentencia SU-047 de 1999 M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[249] Corte Constitucional. Sentencias C-836 de 2001 M.P. Rodrigo
Escobar Gil  y T-698 de 2004, M.P. Rodrigo Uprimny Yepes, entre otras
[250] Corte Constitucional. Sentencia C-546 de
1993 M.P. Carlos Gaviria Díaz. En esta sentencia la Corte se enfrentó al
problema de si la extralimitación en la competencia por parte del Presidente de
la República en la expedición de decretos ley cuando se le delegan funciones
legislativas constituye un vicio de forma sujeto al término de caducidad de un
año establecido en el numeral 3° del artículo 242 de la Constitución. Allí la
Corte hizo hincapié en que la falta de competencia supone “ausencia del presupuesto esencial que
da, al funcionario o a la Corporación, legitimidad para acceder a la forma”. De forma análoga, destacó que “no puede producir efectos
jurídicos un acto que solo lo es en apariencia por carecer, ab- initio, del
presupuesto esencial para surgir el mundo del derecho: la competencia,
precedente obligado del uso de la forma”.
[251] Corte Constitucional. Sentencia C-551 de 2003 M.P. Eduardo Montealegre Lynett. Esta fue
la primera sentencia de la Corte en analizar los vicios de competencia del
poder de reforma de la Constitución y sostener que la Corte es competente para
pronunciarse sobre ellos en virtud del numeral 1° del artículo 241 superior que
le asigna la función de decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad
contra los actos reformatorios de la Constitución solo por vicios de
procedimiento en su formación. Allí la Corte sorteó de la siguiente manera la
aparente contradicción que podría atribuírsele a su jurisprudencia por sostener
que algunos vicios de competencia, como la extralimitación en el ejercicio de
las facultades extraordinarias que se le conceden al Presidente de la República
para legislar vía decretos ley, la violación del principio de unidad de materia
o la transgresión de la reserva de ley orgánica son vulneraciones materiales de
la Constitución y no vicios de forma sujetos al término de caducidad de un año:
“la presente sentencia no sostiene que los vicios de competencia sean
exclusivamente vicios de forma o procedimiento, sino que los problemas de
competencia se proyectan al estudio tanto de los vicios de procedimiento como
de los vicios de contenido material, por cuanto la competencia es un pilar
básico y un presupuesto tanto del procedimiento como del contenido de las
disposiciones sujetas a control de la Corte”.
[252] M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
[253] Corte Constitucional. Sentencia C-551 de 2003 M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
[254] Ibidem.
[255] Al respecto, pueden verse, por ejemplo, los casos Golaknath and Ors
vs. State of Punjab, Kesavananda Bharati vs State of Kerala, Indira Gandhi vs.
Raj Narain, Minerva Mills vs. India, Waman Rao vs. Union of India and Others,
Ashoka Kumar Thakur vs. Union of India y Supreme Court Advocates on Record
Association vs. Union of India.
[256] M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[257] Magistrados Manuel José Cepeda Espinosa, Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo
Monroy Cabra, Humberto Antonio Sierra Porto, Álvaro Tafur Galvis y Clara Inés
Vargas Hernández.
[258] M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[259] M.P. Nilson Pinilla Pinilla.
[260] M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[261] M.P. Alberto Rojas Ríos.
[262] Corte Constitucional. Sentencia C-228 de 2010 M. P. Luis Ernesto
Vargas Silva
[263] Corte Constitucional. Sentencia C-710 de
2001. M.P. Jaime Córdoba Triviño
[264] Corte
Constitucional. Sentencia C-710 de 2001. M.P. Jaime Córdoba Triviño
[265] Corte Constitucional. Sentencias C-228 de 2010 M. P. Luis Ernesto Vargas Silva y C-570 de 1997
M.P. Carlos Gaviria Díaz y C-1191 de 2001 M.P. Rodrigo Uprimny Yepes.
[266] Ibídem
[267] Ibídem
[268] Ibídem
[269] M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[270] Corte Constitucional. Sentencia C-805 de 2011. M.P  Rodrigo Escobar Gil
[271] Ibídem.
[272] M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[273] M.P. Ciro Angarita Barón.
[274] Corte Constitucional. Sentencia C-021 de 1993 M.P. Ciro Angarita
Barón y Consejo de Estado, Sentencia
del 14 de noviembre de 1962 C.P. Carlos Gustavo Arrieta.
[275] Ver, Corte
Suprema de Justicia. Sentencia del 18 de agosto de 1972, citada en Barreto
Rozo, A. (2011). Venturas y desventuras de la regeneración: Apuntes de
historia jurídica sobre el proyecto político de 1886 y sus transformaciones y
rupturas en el siglo XX, Bogotá: Ediciones Uniandes. La Sentencia C-021 de
1993 M.P. Ciro Angarita Barón explicó que poco tiempo después, la Sala Penal de
la Corte Suprema de Justicia en sentencia del 15 de diciembre de 1973 varió el
criterio expuesto en la decisión de agosto de 1972 pues explicó que “la
adopción y dirección de la política monetaria del Estado, sin reserva, está
encomendada a la Junta Monetaria, por decisión soberana y privativa del
Congreso y como una expresión democrática de la voluntad popular”.
[276] Charry Ureña, J. M. (1988). La Justicia Constitucional en el
Derecho Colombiano y Americano, Bogotá: Universidad del Rosario.
[277] M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[278] Urrego-Ortiz, F. & Quinche-Ramírez, M. F. (2008). “Los
decretos en el sistema normativo colombiano. Una política estatal de invención
normativa”. Vniversitas, No. 116, 53-83. Otros autores, como Charry,
consideran que además de este artículo constitucional otros decretos autónomos
se fundan en lo previsto “en el artículo 131, referentes a la creación,
supresión y fusión de los círculos de notariado y registro y a la determinación
del número de notarios y oficinas de registro; el del artículo 34 transitorio
sobre el veedor del tesoro; y el del artículo 50 transitorio para la expedición
transitoria de la regulación de la actividad financiera, bursátil, aseguradora
y cualquier otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de los
recursos captados del público, con lo que ese autor confunde los decretos
autónomos con aquellos que fueron producto del ejercicio de atribuciones
otorgadas directamente por la Carta Política al inicio de su vigencia”.
[279] Recordemos que en la sentencia C-037 de 1996 M.P. Vladimiro
Naranjo Mesa, se adelantó el control previo de constitucionalidad de la ley estatutaria de la
administración de justicia y se analizó el artículo 49 de la Ley 270 de 1996 que establecía que la acción de nulidad por inconstitucionalidad tendría el mismo trámite establecido para
la acción de inexequibilidad y recaería sobre 4 tipos de decretos: los decretos expedidos por el gobierno nacional en desarrollo de
las facultades constitucionales y leyes marco, los proferidos
por el gobierno nacional en desarrollo de las leyes
que le dan facultades de intervención en materia económica, los dictados por el
gobierno nacional en desarrollo de autorizaciones conferidas con la ley, y los
expedidos por el gobierno nacional, que se dicten en desarrollo de la
Constitución y en virtud de ésta, sin sujeción a ley previa, esto es, potencialmente los decretos
autónomos. La Corte declaró inexequible la descripción
taxativa de decretos, porque a su juicio limitar el
alcance del artículo 237 numeral 2 de la Constitución era un límite
inconstitucional.
[280] Consejo de Estado. Sentencia del 4 de febrero de 1976 citada en
Zuluaga Gil, R. (2003). “El carácter integral, complejo y abierto del sistema
colombiano de control de constitucionalidad”. Criterio Jurídico, No. 3,
7-33. Urrego-Ortiz, F. & Quinche-Ramírez, M. F. (2008). “Los decretos en el
sistema normativo colombiano. Una política estatal de invención normativa”. Vniversitas,
No. 116, 53-83.
[281] Corte Constitucional. Auto 048 de 1997 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
[282] Corte Constitucional. Auto 048 de 1997 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
[283] Urrego-Ortiz, F. & Quinche-Ramírez, M. F. (2008). “Los
decretos en el sistema normativo colombiano. Una política estatal de invención
normativa”. Vniversitas, No. 116, 53-83.
[284] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso  Administrativo,
Sección  Cuarta. Sentencias de 29 de junio y del 23 de noviembre de 1984.
[285] Ver, Corte Constitucional. Sentencia C-021
de 1993, M.P. Ciro Angarita Barón.
[286] Cfr, Auto 278 de 2015. M.P. Luis Guillermo
Guerrero.
[287] En la Sentencia C-373 de 2016, M.P.
Alejandro Linares Cantillo y Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, se dijo sobre
este parágrafo transitorio lo siguiente: “3.4. (…) La aprobación del
parágrafo transitorio 1 del artículo 19 del Acto Legislativo 02 de 2015
conforme al cual los Magistrados actuales de la Sala Jurisdiccional
Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura ocuparán sus cargos hasta
tanto tomen posesión los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina
Judicial, no desconoció los principios de consecutividad e identidad flexible.
(…) [L]a creación de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial planteaba,
desde el principio, la necesidad de definir el momento en que ella sería
integrada y, al mismo tiempo, que ocurriría con los Magistrados que ocupaban
los cargos del organismo que tenía a su cargo algunas de las funciones ahora
atribuidas a dicha Comisión. //Además de tratarse de una norma instrumental,
constitucionalmente posible para hacer posible la transición, de ella no se
desprende ni así lo demuestra el demandante, que el legislador hubiera tenido
el propósito de otorgar un beneficio personal que asegurara la permanencia de
los Magistrados por un tiempo indefinido. Por el contrario, de la lectura de la
disposición constitucional se desprende (i) que la elección de los miembros de
la Comisión Nacional de Disciplina Judicial debía surtirse durante el año
siguiente a la entrada en vigencia del acto legislativo y (ii) que los
Magistrados de la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura
ejercerían sus funciones hasta el momento que los integrantes de la Comisión
tomarán posesión de su cargo lo que, siguiendo las reglas previstas en el
artículo 133 de la Ley 270 de 1996 habría de ocurrir en el término de quince
(15) días. Resulta claro, en consecuencia, que el Congreso no estableció un
término que implicara la continuidad indefinida de los “actuales magistrados”
de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura y, por el
contrario, diseñó una fórmula que permite un tránsito ágil del anterior régimen
al nuevo. //Esta conclusión sigue el precedente establecido por esta
Corporación en la sentencia C-753 de 2004 en la que declaró exequible una
disposición que fijaba la extensión del tiempo durante el cual ocuparía su
cargo el Registrador que en ese entonces ostentaba tal condición, a fin de
hacer posible la implementación de la reforma constitucional adoptada
mediante el Acto Legislativo 01 de 2003”.
[288]Concepto del 24 de abril de 2017, dirigido
al Ministerio de Justicia y del Derecho, Consejero Ponente: Germán Alberto Bula
Escobar, Radicación número: 11001-03-06-000-2017-00013-00(2327).
[289] “… Los actuales Magistrados de la Sala Jurisdiccional
Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, ejercerán sus funciones
hasta el día que se posesionen los miembros de la Comisión Nacional de
Disciplina Judicial”
[290] M.P. Luis Guillermo Guerrero. Esta posición fue reiterada por esta
Corporación en los autos 309 de 2015 y 084 de 2016, en los que se indica
también que el régimen preexistente al Acto Legislativo 02 de 2015 en lo
relativo a las funciones a cargo de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del
Consejo Superior de la Judicatura continuará hasta tanto puedan entrar en
funcionamiento los nuevos cuerpos disciplinarios, en particular la Comisión
Nacional de Disciplina Judicial.
[291] Concepto del 24 de abril de 2017, dirigido al Ministerio de
Justicia y del Derecho, Consejero Ponente: Germán Alberto Bula Escobar,
Radicación número: 11001-03-06-000-2017-00013-00(2327).
[292] Magistrados Ponentes, Alejandro Linares
Cantillo y Gabriel Eduardo
Mendoza Martelo.
[293] Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto del
24 de abril de 2017, dirigido al Ministerio de Justicia y del Derecho,
Consejero Ponente: Germán Alberto Bula Escobar, Radicación número:
11001-03-06-000-2017-00013-00(2327).
[294] Ibídem.
[295] Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto del
24 de abril de 2017, dirigido al Ministerio de Justicia y del Derecho,
Consejero Ponente: Germán Alberto Bula Escobar, Radicación número:
11001-03-06-000-2017-00013-00(2327).
[296] Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto del
24 de abril de 2017, dirigido al Ministerio de Justicia y del Derecho,
Consejero Ponente: Germán Alberto Bula Escobar, Radicación número:
11001-03-06-000-2017-00013-00(2327). La Sala de
Consulta se refiere a la sentencia C-618 de 2002. M.P. Manuel José Cepeda
Espinosa. Dijo esa providencia: "El hecho de que el artículo
transitorio 59 de la Carta sea precisamente de vigencia temporal, no justifica
que tal norma pueda ser confrontada con una disposición constitucional
definitiva y, en caso de incompatibilidad, sea declarado "inexequible
". (...) En realidad la razón de ser de un artículo transitorio es
permitir el tránsito de legislación y facilitar la implementación de las nuevas
disposiciones constitucionales. De hecho es frecuente que un artículo
transitorio, por definición, prolongue temporalmente la vigencia de una norma
del antiguo régimen (por ejemplo el art. transitorio 8º) o posponga el inicio
de la vigencia de una norma novedosa (por ej. el art. transitorio 17), sin que
a nadie se le ocurra pensar que, por tales fenómenos propias de una transición,
dichas normas son inconstitucionales por violar las normas definitivas que
establecían diferentes tiempos de vigencia. Luego no existe una diferencia entre
las normas constitucionales permanentes y las transitorias que implique una
subordinación de éstas frente a aquéllas”.
[297] Ley 270 de 1996,
artículo 149. “RETIRO DEL SERVICIO. La cesación definitiva de las funciones
se produce en los siguientes casos: 1. Renuncia aceptada. / 2. Supresión del
Despacho Judicial o del cargo. / 3. Invalidez absoluta declarada por autoridad
competente. / 4. Retiro forzoso motivado por edad. / 5. Vencimiento del período
para el cual fue elegido. / 6. Retiro con derecho a pensión de jubilación. / 7.
Abandono del cargo. / 8. Revocatoria del nombramiento. / 9. Declaración de
insubsistencia. / 10. Destitución. / 11. Muerte del funcionario o empleado.
[298] Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto del
24 de abril de 2017, dirigido al Ministerio de Justicia y del Derecho,
Consejero Ponente: Germán Alberto Bula Escobar, Radicación número:
11001-03-06-000-2017-00013-00(2327).
[299] Radicación número: 11001-03-06-000-2018-00191-00(2378 -
2327 AD)
[300] Radicación número: 11001-03-06-000-2018-00191-00(2400)
[301] Consejo de Estado. Sala de Consulta y
Servicio Civil. Concepto 2378 del 18 de Julio de 2018.  M.P. Germán Alberto Bula Escobar.
[302] Ibídem.
[303] A las dificultades estructurales
anteriores debe añadirse además, la ambigüedad frente a lo determinado con
exactitud por el Consejo de Estado en la providencia que se discute, en cuanto
a si la exigencia al Legislador era la de expedir una regulación en la materia
vía ley estatutaria – que es lo que la mayoría infiere de la sentencia-, o por
vía de ley ordinaria. De hecho, la misma Sala de Consulta y Servicio Civil se
enfrentó a esta dificultad, al expresar en los distintos conceptos citados
anteriormente y sobre la materia que, a su juicio, según lo dispuesto por la
providencia acusada, la exigencia era de ley estatutaria. Esta posición, fue
reiterada posteriormente por esa misma Sala en el Concepto 2421 del 9 de julio
de 2019, en el que se discutió la posible designación de las ternas de la CNDJ
por el Presidente de la República con fundamento en la Ley 1904 de 2018, en
virtud de la analogía prevista en el parágrafo transitorio de su artículo 12,
disposición que sin embargo, fue derogada mediante la Ley 1955 de 2019 que
adoptó el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022. El concepto 2421 de 2019
ratificó lo mencionado en el 2378 al respecto. Con todo, para dar cuenta de
esta dificultad y de la falta de claridad en el punto, más adelante en el
concepto 2415 del 29 de agosto de 2019 la Sala de Consulta y Servicio Civil
sostuvo explícitamente que sus alusiones previas a la necesidad de ley
estatutaria en los conceptos anteriores eran un “lapsus calami” en el
sentido que la sentencia del 6 de febrero de la Sala Plena del Consejo de
Estado, en realidad, había concluido que el asunto podía resolverse por ley
ordinaria. Al respecto, el concepto que se cita expresamente mencionó lo
siguiente: “Aquí es menester aclarar que la expresión “ley estatutaria”,
utilizada por la sala, es un lapsus calami; en efecto, el art 18 del AL 02/15
ordenaba la expedición de una ley estatutaria, pero dicho artículo fue
declarado inexequible en ese punto (entre otros); y, por otra parte, la
sentencia del 6 de febrero de la Sala Plena debatió el asunto, para concluir
que el reglamento de las convocatorias podía ser por ley ordinaria. Este lapsus
ha sido inane, por cuanto hasta la fecha no se ha presentado proyecto de ley
alguno al respecto” (Ver página 16). En conclusión, se trata de una
situación que solo permite ratificar la dificultad existente con la
interpretación y  la comprensión última de la sentencia del Consejo de Estado
acusada, que ha facilitado que en este punto la lectura sobre los pasos que
debía seguir el legislador ante la interpretación particular del artículo 257A,
no hayan estado claros. Una tensión que sin duda contribuyó en la falta de
regulación oportuna en el tema por parte del Legislador.
[304] Es importante resaltar que este proyecto de ley se presentó como ley
ordinaria. Al respecto se puede consultar la Gaceta 575 del 03 de agosto de
2018 en la que expresamente en la exposición de motivos se dice lo siguiente: “El presente proyecto de ley –ordinaria- tiene como propósito
establecer las reglas de las Convocatorias Públicas en la Rama Judicial del
Poder Público”.
[305] Ver en línea: http://leyes.senado.gov.co/proyectos/index.php/proyectos-ley/cuatrenio-2018-2022/2018-2019?option=com_joodb&view=catalog&format=html&reset=false&ordering=&orderby=&Itemid=464&task=&search=064&searchfield=N-Senado&limit=10
[306] Al respecto puede consultarse la Gaceta
1030 de 2019 del 17 de octubre de 2019 en la que se publica el proyecto de Ley. En ese proyecto se
argumenta que conforme a lo dispuesto por el Consejo de Estado el motivo del
proyecto es regular esas convocatorias. Sobre el tipo de ley que corresponde,
en la exposición de motivos se dice lo siguiente: “La
Corte Constitucional ha señalado los criterios básicos que deben considerarse
para determinar si una ley es ordinaria o estatutaria. En materia de derechos
fundamentales hay reserva de ley estatutaria, cuando se trata de uno de ellos,
cuando se lo regula o complementa y existe relación con los temas que describe
el artículo 152 de la Constitución Política, porque se introducen reglas sobre
derechos y deberes fundamentales de las personas y recursos para su protección. (…) Es el caso de este proyecto de ley.
A nuestro juicio, de la aplicación de la jurisprudencia de la Corte
Constitucional a la materia de la ley que proponemos, se deriva su naturaleza
de ley estatutaria y no de ley ordinaria, pues, en
desarrollo de los artículos 126 y 257a de la Constitución Política, su objeto
es fijar los requisitos y el procedimiento que garanticen los principios de
publicidad, transparencia, participación ciudadana, equidad de género y
criterios de mérito, de quienes aspiren a ser elegidos Magistrados de la
Comisión Nacional de Disciplina Judicial para impartir justicia, en nombre de
la República de Colombia y por autoridad de la ley, sobre la conducta de los
funcionarios y empleados de la Rama Judicial y la de los abogados en ejercicio.
La misión de ellos es de altísima importancia”. (Subrayas fuera del original).
[307] Ver en línea: https://www.camara.gov.co/administracion-de-justicia-3
[308] Ver en línea:
https://www.camara.gov.co/index.php/comision-de-disciplina-judicial
[309] De acuerdo con el artículo 112 de la ley
260 de 1996, “los magistrados de la Corte Suprema de Justicia, del Consejo
de Estado, de la Corte Constitucional, del Consejo Superior de la Judicatura y
el Fiscal General de la Nación en materia disciplinaria, están sujetos al
régimen previsto por los artículos 174, 175 y 178 de la Constitución Política,
para lo cual el Congreso de la República adelantará el proceso disciplinario
por conducto de la Comisión Legal de Investigación y Acusación de la Cámara de
Representantes y la Comisión Instructora del Senado de la República”.
[310]Alrededor de 80.000 entre servidores de
juzgados y corporaciones judiciales, administrativos, de la Fiscalía General de
la Nación y el Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses. Datos en: Pedro Alonso Sanabria, 2020. “De la administración de la Rama Judicial y la Jurisdicción
Disciplinaria”. Revista
El Congreso, 2020. En
línea:bhttp://www.revistaelcongreso.com/de-la-administracion-de-la-rama-judicial-y-la-jurisdiccion-disciplinaria/.
[311]Ver, Pedro Alonso Sanabria, 2020. “De la administración de la Rama Judicial y la Jurisdicción
Disciplinaria”.  Ibídem.
[312] Con la asesoría y
la representación judicial en el trámite de procesos de
acuerdo con lo mencionado en la Sentencia SU-396 de
20l7. M.P. Gloria Stella Ortiz
[313] Corte Constitucional. Sentencia C-242 de 1997, M.P. Hernando
Herrera Vergara.
[314] Corte Constitucional. Sentencia SU-396 de
20l7. M.P. Gloria Stella Ortiz
[315] M.P. Gloria Stella Ortiz
[316] Cfr. Sentencia SU-396 de 20l7. M.P. Gloria Stella Ortiz. Lo anterior
implica que las normas que contemplan el régimen disciplinario, deben ser
interpretadas en armonía con el artículo 29 de la Carta, en particular, con
observancia de los principios de legalidad, presunción de inocencia, defensa,
contradicción, publicidad, imparcialidad, de favorabilidad y juez natural.
[317] Cfr. Sentencia SU-396 de 20l7. M.P. Gloria Stella Ortiz.
[318] El artículo 256-3 de la Carta Política asignó al Consejo Superior
de la Judicatura y a los Consejos Seccionales, la competencia para conocer de
los procesos disciplinarios contra los abogados en ejercicio. En desarrollo de
ese mandato Superior se expidieron el Decreto 2652 de 1991 (artículos 9° y
10°), la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia (Ley 270 de 1996,
artículo 112-4) y la Ley 1123 de 2007; los cuales atribuyeron a las Salas
Disciplinarias de los Consejos Seccionales de la Judicatura el conocimiento en
primera instancia de los procesos disciplinarios contra los abogados en
ejercicio, y a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la
Judicatura, el conocimiento de los recursos de apelación y de consulta, en esos
mismos procesos.
[319] Ley 270 de 1996. Artículo 12. Funciones de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo
Superior de la Judicatura. “Corresponde a la Sala
Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura: (…) 3. Conocer, en única instancia, de los
procesos disciplinarios que se adelanten contra los magistrados de los
Tribunales y Consejos Seccionales de la Judicatura, el Vicefiscal, los fiscales
delegados ante la Corte Suprema de Justicia y los Tribunales”.
[320] Ley 270 de 1996. Artículo 114. Funciones
de las Salas Jurisdiccionales Disciplinarias de los Consejos Seccionales de la
Judicatura. “Corresponde a las Salas Jurisdiccionales Disciplinarias de los
Consejos Seccionales de la Judicatura: (…) 2.  Conocer en primera instancia de
los procesos disciplinarios contra los jueces y los abogados por faltas
cometidas en el territorio de su jurisdicción.”
[321] Cfr. Sentencia SU-396 de 20l7. M.P. Gloria Stella Ortiz.
[322] Jürgen Habermas, 1980. “Legitimation
Crisis”, Heinemann Educational
Books Ltd,, pág. 26
[323] Ibídem.
[324] Artículo 2° de la Constitución Política.
[325] M. P. José Gregorio Hernández Galindo
[326] Al respecto ver, entre otras, las sentencias SU-159 de 2002 y
T-522 de 2001, en ambas M. P. Manuel José Cepeda Espinosa; T-462 de 2003 y
T-1031 de 2001, en ambas M. P. Eduardo Montealegre Lynett y T-1625 de 2000, M.
P. Martha Victoria Sáchica Méndez.
[327] M. P. Jaime Córdoba Triviño. En este fallo se declaró inexequible
una expresión del artículo 185 de la Ley 906 de 2004, que impedía el ejercicio
de cualquier acción, incluida la tutela, contra las sentencias proferidas por
la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia.
[328] Sentencia T-398 de 2017 M.P. Cristina Pardo Schlesinger: “la
Constitución Política de 1991, consagra en su artículo 86 que la acción de
tutela procede contra toda acción o la omisión de cualquier autoridad pública,
dentro de las que se encuentran las autoridades judiciales. Dichas autoridades,
en el ejercicio de sus funciones, deben ser respetuosas de los mandatos
constitucionales y legales, a fin de garantizar los derechos, deberes y
principios constitucionales.  Es por ello que esta Corte ha aceptado que a
través de la acción de tutela se controlen las decisiones judiciales que
resulten atentatorias o vulneratorias de los derechos fundamentales de las
partes procesales, especialmente, del derecho al debido proceso”.
[329] M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo
[330] Corte Constitucional. Sentencia T- 267 de
2013. M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
[331] Corte Constitucional. Sentencia SU-072 de 2018. M.P. José Fernando Reyes Cuartas.
[332] Ver sentencia SU-210 de 2017 M.P. ( E)
José Antonio Cepeda Amirís. Sentencia T-065 de 2015.
M.P. María Victoria Calle Correa.
[333] M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[334] Corte Constitucional. Sentencias T-114 de 2002 y T-
1285 de 2005.
[335] Ver sentencias T-292 de 2006, SU-640 de 1998 y T-462
de 2003.
[336] Corte Constitucional, Sentencia T-1285 de 2005.
[337] Corte Constitucional, Sentencia T-047 de 2005.
[338] M.P. José Fernando Reyes Cuartas
[339] La sentencia SU-632 de 2017 M.P. José Fernando Reyes
Cuartas, cita como fuente de algunas de estas hipótesis, las sentencias T-168 de 2017 y SU-210 de 2017
[340] Cfr.
Sentencias T-158 de 1993, T-804 de 1999 y SU-159 2002.
[341] Cfr. Sentencia T-790 de 2010, T-510 de 2011.
[342] Cfr.
Sentencias T-572 de 1994, SU-172 de 2000 y SU-174
de 2007.
[343] Cfr.
Sentencia T-100 de 1998.
[344] Cfr.
Sentencia T-790 de 2010.
[345] Cfr.
Sentencias T-572 de 1994 y SU-159 de 2002.
[346] M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[347] Sentencia SU-298 de 2015, M.P.
Gloria Stella Ortiz Delgado.
[348] M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[349] MARINONI, Luiz Guilherme. El precedente en la dimensión de la seguridad
jurídica. Ius et Praxis, 2012, vol. 18, no 1, p. 249-266.
[350] Sentencia SU-053 de 2015. M.P.
Gloria Stella Ortiz Delgado.
[351] Cfr. Sentencia
T-109 de 2019 M.P. Gloria
Stella Ortiz Delgado.
[352] Deben entenderse
por ratio decidendi, los conceptos consignados en la parte motiva de una
decisión, que guardan una relación estrecha, directa e inescindible con la
parte resolutiva, o, dicho de otro modo, aquella parte de la argumentación que
se considera absolutamente básica, necesaria e indispensable para servir de
soporte directo a la parte resolutiva de las sentencias y que incida
directamente en ella. Ella
tiene fuerza vinculante  y obliga a las autoridades
judiciales. Ver entre otras providencias, la  Sentencia C-037 de 1996 M.P.
Vladimiro Naranjo Mesa.
[353]Corte Constitucional. Sentencia SU-354 de 2017. M.P. (E) Iván
Escrucería Mayolo. Ver también la sentencia C-621 de 2015.
[354] Corte Constitucional. Sentencia T-737 de 2015. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[355] Cfr. Sentencia
T-109 de 2019 M.P. Gloria
Stella Ortiz Delgado.
[356] En
la sentencia T-109 de 2019 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado, se especifica lo
anterior de la siguiente forma: “En suma, esta Corporación fijó los parámetros que permiten
determinar si en un caso específico resulta aplicable un precedente. Así, deben
verificarse los siguientes criterios: (i) que en la ratio decidendi de
la sentencia anterior se encuentre una regla jurisprudencial
aplicable al caso a resolver; (ii) que dicha razón de decisión resuelva un problema
jurídico semejante al propuesto en el nuevo caso; y (iii) que los hechos
del caso sean equiparables a los resueltos anteriormente”
[357] La Sentencia T-292 de 2006 M.P. Manuel
José Cepeda Espinosa, fijó los parámetros que permiten determinar si en un caso
es aplicable o no un precedente. Así la sentencia estableció que deben
verificarse los siguientes criterios: (i) que en la ratio decidendi de la
sentencia anterior se encuentre una regla jurisprudencial aplicable al caso a
resolver; (ii) que esta ratio resuelva un problema jurídico semejante al
propuesto en el nuevo caso y (iii) que los hechos del caso sean equiparables a
los resueltos anteriormente. De
no comprobarse la presencia de estos tres elementos, no es posible establecer
que un conjunto de sentencias anteriores constituye precedente aplicable al
caso concreto, por lo cual al juez no le es exigible dar aplicación al mismo.
[358] De acuerdo con la Sentencia T-024 de 2018
M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado, “el
reconocimiento del carácter vinculante del precedente, en especial si es fijado
por órganos cuya función es unificar jurisprudencia (…) se funda en una postura
teórica que señala que “el Derecho no es una aplicación mecánica de
consecuencias jurídicas previstas en preceptos generales, como lo aspiraba la
práctica jurídica de inicios del siglo XIX…, sino una práctica argumentativa
racional”. Con lo cual, en últimas, se le otorga al precedente la categoría de
fuente de derecho aplicable al caso concreto”.
[359] Ver al respecto la Sentencia C-252 de
2001, M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[360] Cfr. Sentencia
T-109 de 2019 M.P. Gloria
Stella Ortiz Delgado.
[361] Corte Constitucional. Sentencia T-109 de
2019. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[362] Ibídem.
[363] M.P. Eduardo Montealegre Lynett
[364] Ver, Corte Constitucional. Sentencia
SU-069 de 2018. M.P. José Fernando Reyes Cuartas
[365] M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[366] Corte Constitucional. Sentencia SU-069 de
2018. M.P. Joseé Fernando Reyes Cuartas
[367] M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. Ver,
Corte Constitucional. Sentencia SU-069 de 2018. M.P. José Fernando Reyes
Cuartas
[368]Sentencia T-704 de 2012, M. P. Luis Ernesto Vargas Silva. También
ver sentencias T-310 de 2009, M. P.
Mauricio González Cuervo y T-555 de 2009 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[369]
Caso en el cual también se incurriría en la
causal por desconocimiento del precedente. Al respecto ver, entre muchas otras,
las sentencias T-292 de 2006, M. P. Manuel José
Cepeda Espinosa, SU-047 de 1999 y C-104 de 1993, en ambas M. P. Alejandro
Martínez Caballero.
[370] Sentencia T-704 de 2012, M. P. Luis Ernesto Vargas Silva. También ver, las sentencia T-199 de
2005, M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra; T-590 de 2009, M. P. Luis Ernesto
Vargas Silva y T-809 de 2010, M. P. Juan Carlos Henao Pérez.
[371] Ver entre otras, T-522 de 2001, Manuel José Cepeda
Espinosa y T-685 de 2005, M. P. Clara Inés Vargas
Hernández.
[372] Art. 257-A. “La Comisión Nacional de
Disciplina Judicial ejercerá la función jurisdiccional disciplinaria sobre los
funcionarios y empleados de la Rama Judicial. //Estará conformada por siete
Magistrados, cuatro de los cuales serán elegidos por el Congreso en Pleno de
ternas enviadas por el Consejo de Gobierno Judicial Consejo Superior de
la Judicatura previa convocatoria pública reglada…”.
[373]  Al respecto puede cotejarse la resolutiva
de esa sentencia en la página 7 de esta providencia.
[374] “Artículo 8°. Adiciónese a la
Constitución Política el artículo 178-A: (…) La Comisión
estará conformada por cinco miembros, elegidos por el Congreso en Pleno para
periodos personales de ocho años, de listas enviadas por el Consejo de Gobierno
Judicial y elaboradas mediante convocatoria pública adelantada por la Gerencia
de la Rama Judicial en los términos que disponga la ley (…).”
[375] “Artículo
231. Los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado
serán elegidos por la respectiva Corporación, previa audiencia pública, de
lista de diez elegibles enviada por el Consejo de Gobierno Judicial tras una
convocatoria pública reglada de conformidad con la ley y adelantada por la
Gerencia de la Rama Judicial (…).”
[376] “Artículo 19. El artículo
257 [A] de la
Constitución Política quedará así: Artículo 257. (…) Estará conformada por
siete Magistrados, cuatro de los cuales serán elegidos por el Congreso en Pleno
de ternas enviadas por el Consejo de Gobierno Judicial previa convocatoria
pública reglada adelantada por la Gerencia de la Rama Judicial, y tres de los
cuales serán elegidos por el Congreso en Pleno de ternas enviadas por el
Presidente de la República, previa convocatoria pública reglada. Tendrán
periodos personales de ocho años, y deberán cumplir con los mismos requisitos
exigidos para ser Magistrado de la Corte Suprema de Justicia.”
[377]  Si bien el artículo 19 del
Acto Legislativo 02 de 2015 modificó el artículo 257 superior, como se explicó
previamente a partir de esta providencia se entenderá que adicionó el artículo
257A
[378] M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[379] Al respecto pueden consultarse entre
otras, las sentencias SU-640 de 1998, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz y C-621 de
2015 M.P. Jorge Ignacio Pretelt.
[380] Ver, sentencia
C-737 de 2001, M.P. Eduardo Montealegre Lynett. Ver también las sentencias C-113 de 1993, C-131 de 1993, C-226 de
1994, C-055 de 1996, C-037 de 1996, C-221 de 1997, C-442 de 2001, C-619 de
2003, entre otras
[381] Se recuerda que en lo pertinente, la resolutiva de
esa providencia: (i) declaró inexequible  el
artículo 18 transitorio del Acto Legislativo 02 de 2015, con
excepción de los siguientes pronunciamientos: (a) Se declaró exequible el
literal f), del numeral 1º, salvo en lo referente a la expresión “También
ejercerán la función prevista en el artículo 85, numeral 18, de la Ley 270 de
1996”, que se declaró inexequible. (b) Se declaró exequible  el
literal g), del numeral 1º, en su totalidad. En relación con la expresión “La
autoridad nominadora para las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial
será la Comisión Nacional de Disciplina Judicial”, prevista en el numeral 6,
por las razones expuestas en esta providencia, la Corte se inhibió  de
pronunciarse de fondo por ineptitud sustantiva de la demanda. (ii) Declaró inexequibles las remisiones al Consejo de Gobierno Judicial y a la
Gerencia de la Rama Judicial contenidas en los artículos 8, 11 y 19 del Acto
Legislativo 02 de 2015. En consecuencia, declaró que en las disposiciones constitucionales a las que tales
artículos aluden, la expresión “Consejo de
Gobierno Judicial” se sustituye por “Consejo
Superior de la Judicatura”, y se suprime la
expresión “y adelantada por la Gerencia de la Rama Judicial”. (Subrayas fuera del original).
[382] M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[383] Ibídem.
[384] Corte Constitucional. Sentencias T-817 de 2012 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva, T-564 de
2013 M.P. Mauricio González Cuervo y T-832 de 2013 M.P. Luis Ernesto Vargas
Silva.
[385] El artículo 18 transitorio del A.L. 02 de 1025, específicamente
señalaba lo siguiente: “(…)  Además [el Consejo de Gobierno Judicial]
reglamentará provisionalmente los procesos de convocatoria pública que deba
adelantar la Gerencia de la Rama Judicial”.
[386] Esta realidad fue confirmada en la
sentencia C-373 de 2016 M.P. Alejandro Linares Cantillo y Gabriel Eduardo
Mendoza Martelo, que sobre este punto en particular señaló: “La referida providencia no implicó pronunciamiento alguno
respecto de la constitucionalidad de las normas que establecieron el nuevo
régimen disciplinario aplicable a los funcionarios y empleados judiciales no
aforados que prevén, entre otras cosas, la creación de la Comisión Nacional de
Disciplina Judicial y de las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial”.
[387] Corte Constitucional. Sentencia C-640 de
1998. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[388] M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[389] También se puede dar el fenómeno de la
inconstitucionalidad sobreviniente, por abierta oposición a la Carta.
[390] Corte Constitucional. Sentencia C-439 de 2016. M.P. Luis
Guillermo Guerrero. Ver también Sentencias C-159 de
2004, C-823 de 2006 y C-775 de 2010.
[391] ARTÍCULO 79. “DEL CONSEJO EN PLENO. Las dos Salas del Consejo
Superior de la Judicatura, se reunirán en un solo cuerpo para el cumplimiento
de las siguientes funciones: (…) 3. Dictar los reglamentos necesarios para el
eficaz funcionamiento de la administración de Justicia;”.
[392] Konrad Hesse (1992). Escritos de Derecho
Constitucional. Centro de Estudios Constitucionales, Madrid. España, pp. 47.
[393] M.P. Luis Ernesto Vargas Silva
[394]
Proyecto de Acto Legislativo 18 de 2014 Senado, 153 de 2014 Cámara.
[395]
La Corte Constitucional ha establecido, sin embargo, que las corporaciones
públicas son aquellos órganos colegiados, compuestos por miembros elegidos
por votación popular. Véanse, entre otras, las Sentencias C-518 de 2007, M.P.
Clara Inés Vargas Hernández y C-342 de 2006, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto
[396]
Gaceta del Congreso No. 138 de 2015.
[397]
Gaceta del Congreso No. 480 de 2015.
[398]
Al respecto, uno de los ponentes, el representante Hernán Penagos Giraldo,
manifestó: “Y la segunda proposición es una proposición presentada por la
doctora Angélica Lozano en el sentido de que en el inciso 4º se incluyan dos
temas, una, que la convocatoria pública sea reglada, porque tal y como está en
la ponencia se habla de convocatoria pública sin ningún otro aditamento; aquí
se busca que la convocatoria pública sea reglada” (Gaceta del Congreso No. 480
de 2015)
[399]
Sobre el particular, el representante Albeiro Vanegas Osorio planteó: “la
proposición lo que dice es que se diga que la convocatoria pública es reglada,
lo cual ya comienza a ser una redundancia, en la que se fijen requisitos y
procedimientos, pues por supuesto que si es reglada es porque se fijan
requisitos y procedimientos y las convocatorias públicas si usted escribe
publicidad, transparencia, participación ciudadana, a mí lo que quiero decir en
conjunto es que esa proposición que ha presentado la Representante Angélica
Lozano, a mi modo de entender es una redundancia, más quieren ustedes que diga
el párrafo (sic). Que es una convocatoria pública, que fija requisitos y
procedimientos, que se hace sobre principios de publicidad” (Gaceta del
Congreso No. 480 de 2015).
[400]
Gaceta del Congreso No. 341 de 2015. Segundo debate, segunda vuelta, Cámara.
[401]
Gaceta del Congreso No. 1029 de 2015. La proposición, elaborada por el
Representante Edward Rodríguez establecía: “Modifíquese el artículo 256 de
la Constitución el cual queda así. Entiéndase por convocatoria pública
arreglada (sic), el método de selección de funcionarios en el cual se tienen en
cuenta los méritos, la trayectoria profesional y las calidades y las cualidades
éticas de los aspirantes. Las convocatorias públicas arregladas (sic)
consistirán en la selección de funcionarios por parte de la entidad competente.
La entidad competente realizará una convocatoria pública en la cual se
señalarán los requisitos que deben cumplir quienes deseen postularse al cargo.
Quienes cumplan los requisitos y se postulen, deberán presentar un examen
integral, donde se evaluarán sus conocimientos, actitudes profesionales,
psicológicas y éticas, los mejores puntajes del concurso concurrirán en una
audiencia pública en la cual debatirán y se harán oposición unos a otros de
forma tal se valoren entre ellos la trayectoria profesional, las cualidades
profesionales y demás actitudes relevantes. Finalizada la audiencia, quienes
intervinieron como postulados en ella, elegirán una terna para que de ella sea
elegido por la autoridad competente la persona que ocupará el cargo”.
[402] Ello puede verse en los antecedentes del
cambio constitucional relacionados con el artículo 231 superior.
[403]
Al respecto, el Ministro de Justicia Yesid Reyes Alvarado señaló: “la
Comisión Nacional de Disciplina Judicial que va a mantener una estructura
similar a la que tiene ahora la sala disciplinaria del Consejo Superior de la
Judicatura, con unas funciones iguales y va a variar solamente la forma de
elección de los Magistrados que la componen” (Gaceta del Congreso No. 239
de 2015).
[404]
Gaceta del Congreso No. 138 de 2015.
[405]
Gaceta del Congreso No. 305 de 2015. En relación con este aspecto, la senadora
Claudia Nayibe López Hernández afirmó: “La Sala Disciplinaria actual que
pasa a ser este Consejo Nacional de Disciplina. La ponencia ya enmienda
la mitad de los problemas, por un lado el origen, antes era un origen político,
el Presidente postulaba, el Congreso elegía, eso se prestó para pago de
favores, por eso fue que terminaron gente de las peores calidades, unos
acuerdos políticos, eso ya no volverá a ocurrir. En adelante, primero tendrán
requisitos muchos más altos que los actuales. Y segundo serán elegidos por
concurso de méritos organizado por la Dirección de la Magistratura. Entonces
solucionado el problema del origen (…) en adelante no habrá acuerdos
politiqueros para designar Magistrados, habrá concurso”
[406]
Sobre el particular, una de las senadoras ponentes sostuvo: “para ir
resolviendo las inquietudes sobre el tema, doctora Viviane, que quede claro que
el Congreso puede escoger a cualquiera de la terna, se dice con claridad, los
cuales serán elegidos libremente por el Congreso en Pleno de ternas enviadas
por el Consejo de Gobierno Judicial” (Gaceta del Congreso No. 305 de 2015).
Así mismo, el senador Hernán Francisco Andrade Serrano manifestó: “ese
libremente obedeció a que como viene de un concurso de una lista, quisimos
precisar que no nos fueran a señalar, que había que escoger obligatoriamente al
primer lugar de la lista” (Gaceta del Congreso No. 644 de 2015).
[407]
En el sexto debate, uno de los senadores ponentes enfatizó que los Magistrados
de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial “[s]erán escogidos, óigase
bien, por concurso de méritos. Serán escogidos por concursos de méritos que hoy
no se escoge la Sala Disciplinaria de esa manera” (Gaceta del Congreso No.
644 de 2015).
[408]
Gaceta del Congreso No. 289 de 2015.
[409]
Gaceta del Congreso No. 289 de 2015.
[410]
Gaceta del Congreso Nos. 289 y 480 de 2015.
[411]
Gaceta del Congreso No. 341 de 2015.
[412]
“Artículo 231. Los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia y del
Consejo de Estado serán elegidos por la respectiva Corporación, previa
audiencia pública, de lista de diez elegibles enviada por el Consejo de
Gobierno Judicial Consejo Superior de la Judicatura tras una convocatoria
pública reglada de conformidad con la ley y adelantada por la Gerencia de la
Rama Judicial.”
[413]
Gaceta del Congreso 1029 de 2015.
[414]
Gaceta del Congreso No. 694 de 2014. Informe de Ponencia para Primer Debate al
Proyecto de Acto Legislativo
[415]
Gaceta del Congreso No. 305 de 2015.
[416]
En relación con ambas alternativas, la senadora ponente Claudia Nayibe López
Hernández indicó: “hay dos alternativas (…) para esta transición, de un lado la
que explicaba el doctor Andrade y es que de los siete miembros actuales cinco
terminan su periodo en el transcurso del próximo año, entonces una opción es
decir bueno, cada vez que se genere una vacante se reemplazará con las reglas
nuevas (…) esa sería una posibilidad y entonces en la práctica en el transcurso
del próximo año quedan cinco de siete reemplazados con las nuevas reglas, o la
otra posibilidad, es decir, que en el transcurso del próximo año se elegirá a
todos los siete con las nueva reglas” (Gaceta del Congreso No. 306 de 2015).
Véase también: Gaceta del Congreso No. 305 de 2015.
[417]
En defensa de esta postura, intervino el Ministro de Justicia Yesid Reyes Alvarado
en los siguientes términos: ¿Por qué no acabarlos de una vez?, son dos cosas
distintas acabar con funcionarios encargados de administrar, de comprar papel
para la rama judicial y pagar las cuentas de luz de los juzgados. Y otra
retirar todos los jueces encargados de juzgar miles de investigaciones
disciplinarias que quedarían directamente paralizadas, son los Magistrados, sí,
que son los encargados de la investigación disciplinaria, todos esos
Magistrados tienen a su cargo expedientes que de una u otra manera han
estudiado, están avanzando muchos a punto de resolverse. Ya de hecho este año
vamos a tener un problema muy grande, práctico, porque todos los Magistrados de
la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, menos dos, salen
este año. Entonces van a quedar solamente dos Magistrados de la Sala
Jurisdiccional Disciplinaria al final de este año, de los actuales, pero por lo
menos esos dos Magistrados que quedan, que continúen con el trámite normal de
los procesos disciplinarios mientras se acaba su periodo, porque lo otro en la
práctica va a generar un caos, la parálisis absoluta de la facultad
disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura.
Por eso yo insisto también en que mantengamos los periodos de
los Magistrados actuales de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria, que como les
digo en la práctica van a ser solamente dos, porque al resto se les vence el
periodo este mismo año” (Gaceta del Congreso No. 305 de 2015).
[418]
El texto contentivo de esta propuesta indicaba: “Los Miembros de la Comisión
Nacional de Disciplina Judicial serán nombrados con base en las reglas
establecidas en el presente artículo, conforme vayan creándose vacantes de los
actuales Miembros de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior
de la Judicatura” (Gaceta del Congreso No. 213 de 2015).
[419]
Gaceta del Congreso No. 305 de 2015.
[420]
Gaceta del Congreso No. 644 de 2015.
[421]
Gaceta del Congreso No. 480 de 2015.
[422] Corte Constitucional. Sentencia C-037 de
1996. M.P. Vladimiro Naranjo Mesa
[423] Corte Constitucional. Sentencia SU-068 de 2018  M.P. Alberto
Rojas Ríos.
[424] Corte Constitucional. Sentencia T-260 de
1995
[425] «Artículo 91. Pérdida de ejecutoriedad del acto administrativo.
Salvo norma expresa en
contrario, los actos
administrativos en firme serán obligatorios mientras no hayan sido anulados por la Jurisdicción de
lo Contencioso
Administrativo. Perderán obligatoriedad y, por lo tanto, no podrán ser ejecutados en los siguientes
casos: (…) 2. Cuando desaparezcan sus fundamentos de
hecho o de derecho.(…).»
[426] Consejo de
Estado, Sección Tercera Subsección A. Sentencia del 19 de marzo de 2020. C.P. María Adriana Marín, Radicado
11001-03-26-000-2016-00144-00 (57917). Consejo de Estado, Sección Cuarta. Sentencia del 15 de agosto de 2018. C.P. Milton Chaves García, Radicado
11001-03-27-000-2016-00012-00 (22362).
[427]
Este acto administrativo se expidió con base en
las atribuciones señaladas en el artículo 19 del Acto Legislativo 2 de 2015
(Art. 257 A C.P.) y la sentencia C-285 de 2016.
[428] Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-948
de 2002. M.P. Álvaro Tafur Galvis.
[429] El Código Disciplinario del Abogado (Ley
1123 del 2007) describe las faltas contra la dignidad de la profesión, contra
el decoro profesional y contra el respeto debido a la administración de
justicia; otras se relacionan con la lealtad debida al cliente, faltas a la
honradez, a la debida diligencia y el incumplimiento del deber de prevenir
litigios y facilitar mecanismos alternativos de solución de conflictos
[430] Informe de la Sala Jurisdiccional
Disciplinaria publicado en Ámbito Jurídico, del 8 de mayo de 2019. En: https://www.ambitojuridico.com/noticias/general/procesal-y-disciplinario/mas-de-20-mil-abogados-han-sido-sancionados-por-el
[431] El consolidado de las decisiones de la
Sala Disciplinaria indica que la sanción más impuesta a los abogados en estos
27 años es la suspensión (11.708 abogados), seguida de la censura (7.907
abogados), la exclusión (580 abogados), la amonestación (320 abogados) y la
multa (158 abogados). Dichas
faltas pueden ser sancionadas con: (i) Censura. Consiste en la reprobación pública que se hace al infractor por la
falta cometida; (ii) multa. Es una sanción de carácter pecuniario que no
puede ser inferior a un salario mínimo mensual ni superior a 100; (iii) suspensión.
Consiste en la prohibición de ejercer la profesión por el término señalado en
el fallo, oscila entre dos meses y tres años y (iv) exclusión. Consiste
en la cancelación de la tarjeta profesional y la prohibición para ejercer la
abogacía.
[432] Informe de la Sala Jurisdiccional
Disciplinaria publicado en Ámbito Jurídico, del 8 de mayo de 2019. En: https://www.ambitojuridico.com/noticias/general/procesal-y-disciplinario/mas-de-20-mil-abogados-han-sido-sancionados-por-el