C-404-01
Sentencia C-404/01
Sentencia
C-404/01
NORMA
CONSTITUCIONAL-Concepto no
definido
NORMA
CONSTITUCIONAL-Interpretación
de concepto no definido/INTERPRETACION LITERAL DE LA CONSTITUCION POLITICA-Concepto
no definido
NORMA
CONSTITUCIONAL-Interpretación
de concepto técnico no unívoco
NORMA
CONSTITUCIONAL-Definición
de concepto por ley/LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA DE NORMA
CONSTITUCIONAL-Margen
LIBERTAD DE
CONFIGURACION LEGISLATIVA-Razón
de ser y límites/LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA-Gradación del
margen/CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DEFINICIONES LEGISLATIVAS-Intensidad
En oportunidades anteriores la Corte ha
examinado la razón de ser de la libertad de configuración política del Congreso
y de los límites de la misma. Al respecto, ha indicado que en principio la
sujeción y subordinación de la ley a la Constitución debe permitir cierto
margen de acción en la labor de desarrollo de las normas superiores, de manera
tal que las diversas alternativas se adopten dentro del marco del principio
democrático y pluralista que orienta nuestro sistema constitucional. Las
distintas corrientes de pensamiento y opinión representadas en el órgano
legislativo, deben participar en el desarrollo e implementación de la
Constitución, optando por las diferentes posibilidades dentro del principio de
las mayorías. Este margen de acción o libertad de configuración política,
admite una gradación que depende a su vez del grado de precisión con el que el
constituyente perfila una institución jurídica, y del propio desarrollo
constitucional de la misma. Así, podría decirse que la libertad de
configuración del legislador es inversamente proporcional a la precisión y
amplitud  con la que la Constitución regula una institución jurídica. A mayor
precisión de las nociones constitucionales, menor libertad de acción para el
legislador. A mayor desarrollo constitucional de la normatividad superior,
menor espacio de acción para la ley. A su vez, el grado de la libertad de
configuración, determina la intensidad del control constitucional.
DEFINICIONES
LEGISLATIVAS DE CATEGORIAS CONSTITUCIONALES-Control constitucional
CONTROL DE
LIMITES DE DEFINICIONES LEGISLATIVAS-Intensidad
LIBERTAD DE
CONFIGURACION LEGISLATIVA-Concepto
no definido por constituyente/NACION Y ENTIDADES TERRITORIALES-Concepto
“capacidad de pago”
NACION Y
ENTIDADES TERRITORIALES-Capacidad
de pago como límite al endeudamiento
LIBERTAD DE
CONFIGURACION LEGISLATIVA EN ENTIDADES TERRITORIALES-Límites en criterios de definición y
medición de capacidad de pago
Al definir qué cosa es la capacidad de pago
y cómo debe medirse, el legislador no puede adoptar criterios que conduzcan a
dichas entidades a endeudarse por encima de las posibilidades reales de pago de
las deudas que contraen. Por lo tanto, el control de constitucionalidad, en
este caso debe limitarse a verificar que los criterios de definición y medición
de la capacidad de pago no sean inadecuados y por ello inconstitucionales.
LIBERTAD DE
CONFIGURACION LEGISLATIVA EN NORMA CONSTITUCIONAL-Límites en definiciones económicas/CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD DE LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA-Definiciones
económicas
ENTIDADES
TERRITORIALES-Capacidad de
endeudamiento
ENTIDADES
TERRITORIALES-Metodología
para medir capacidad de pago
ENTIDADES
TERRITORIALES-Ahorro
operacional
ENTIDADES
TERRITORIALES-Endeudamiento
no excede capacidad de pago
ENTIDADES
TERRITORIALES-Límites en
criterios de definición y medición de capacidad de pago/LIBERTAD DE
CONFIGURACION LEGISLATIVA EN ENTIDADES TERRITORIALES-Metodología para medir
capacidad de pago
PRINCIPIO DE
TIPICIDAD EN DERECHO DISCIPLINARIO-Concepto
Dentro de los principios que rigen el
derecho disciplinario, está sin duda el de la tipicidad, que exige que la
conducta del servidor público que la ley erige como falta sea previamente
definida por el legislador, así como la sanción correspondiente.
PRINCIPIO DE
TIPICIDAD EN DERECHO DISCIPLINARIO Y PENAL-Distinción
El principio de tipicidad no tiene en el
derecho disciplinario la misma connotación que presenta en el derecho penal, en
donde resulta ser más riguroso. La razón de ser de esta diferencia, se
encuentra en la naturaleza misma de las normas penales y las disciplinarias. En
las primeras, la conducta reprimida usualmente es autónoma. En el derecho
disciplinario, por el contrario, por regla general los tipos no son autónomos,
sino que remiten a otras disposiciones en donde está consignada una orden o una
prohibición.
PRINCIPIO DE
TIPICIDAD EN DERECHO DISCIPLINARIO-Establecimiento/NORMA EN BLANCO-Concepto/TIPO EN BLANCO-Validez
La tipicidad en las infracciones
disciplinarias se establece por la lectura sistemática de la norma que
establece la función, la orden o la prohibición y de aquella otra que de manera
genérica prescribe que el incumplimiento de tales funciones, órdenes o
prohibiciones constituye una infracción disciplinaria. Esta forma de definir la
tipicidad a través de normas complementarias, es un método legislativo que ha
sido denominado el de las normas en blanco. Estas consisten en descripciones
incompletas de las conductas sancionadas, o en disposiciones que no prevén la
sanción correspondiente, pero que en todo caso pueden ser complementadas por
otras normas a las cuales remiten las primeras. Sobre los tipos en blanco, la
Corte ha dicho  esas descripciones penales son constitucionalmente válidas,
siempre y cuando el correspondiente reenvío normativo permita al intérprete
determinar inequívocamente el alcance de la conducta penalizada y de la sanción
correspondiente.
FALTA
DISCIPLINARIA EN ENTIDADES TERRITORIALES-Operaciones de crédito que violan límites de
endeudamiento/PRINCIPIO DE TIPICIDAD EN DERECHO DISCIPLINARIO-Operaciones
de crédito que violan límites de endeudamiento
ENTIDADES
TERRITORIALES-Límites en
operaciones de crédito público
ENTIDADES
TERRITORIALES-Operaciones
de crédito que violan límites de endeudamiento
FALTA
DISCIPLINARIA-Clasificación/FALTA
DISCIPLINARIA-Sanciones
FALTA
DISCIPLINARIA-Tipicidad y
sanción
NACION-Capacidad de endeudamiento
NACION Y
ENTIDADES TERRITORIALES-No
igualdad en medición de capacidad de pago
En la medición de la capacidad de pago de
la Nación se involucran factores macroeconómicos que no inciden en la misma
medición en los demás niveles territoriales. Adicionalmente, la demostración de
la capacidad de endeudamiento de la Nación es asunto que debe efectuarse por el
Gobierno “en el momento de presentar los proyectos de ley de presupuesto y de
ley de endeudamiento”, es decir en la misma oportunidad en la cual el Congreso
aprueba la ley anual de presupuesto o sus modificaciones. Por tal razón, esta
actividad gubernamental está sujeta a las prescripciones de la Ley Orgánica del
Presupuesto Nacional.
Referencia: expediente D-3218
Demanda de
inconstitucionalidad contra los artículos 1°, 2°, 7, 14 y 16 de la Ley 358 de
1997,  y el artículo 2° del Decreto 696 de 1998.
Actor: Ramiro de Jesús Gallego García.
Temas:
Capacidad de
endeudamiento de las entidades territoriales, cálculo de dicha capacidad con
base en la ejecución presupuestal del año anterior y rubros a tener en cuenta
para medir dicha capacidad de endeudamiento.
Magistrado Ponente:
Dr. MARCO GERARDO MONROY CABRA
Bogotá D.C, abril
diecinueve (19) de dos mil uno (2001).
La Sala Plena de la
Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de
los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido
la siguiente
SENTENCIA
I.  ANTECEDENTES.
En ejercicio de la
acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Ramiro de Jesús Gallego
García demanda los artículos 1°, 2°, 7, 14 y 16 de la Ley 358 de 1997 y el
artículo 2 del Decreto 696 de 1998.
II. DEL TEXTO
OBJETO DE REVISION.
A continuación se
transcribe el texto de las disposiciones acusadas, y se subraya lo demandado,
conforme a su publicación en el Diario Oficial N° 42973 de febrero de 1997:
“ LEY 358 DE 1997
(enero 30 )
“Por la cual se reglamenta el artículo 364
de la Constitución y se dictan otras disposiciones en materia de endeudamiento.
“EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA
“ARTICULO 1. De conformidad con lo dispuesto en el
artículo 364 de la Constitución Política, el endeudamiento de las entidades
territoriales no podrá exceder su capacidad de pago.
Para efectos de
la presente ley, se entiende por capacidad de pago el flujo mínimo de ahorro
operacional que permite efectuar cumplidamente el servicio de la deuda en todos
los años dejando un remanente para financiar inversiones..
ARTICULO 2. Se presume que existe capacidad de pago
cuando los intereses de la deuda al momento de celebrar una nueva operación de
crédito, no superan en el 40% del ahorro operacional.
La entidad
territorial que registre niveles de endeudamiento inferiores o iguales al
límite señalado, en este artículo, no requerirá autorizaciones de endeudamiento
distintas a las dispuestas en las leyes vigentes.
Parágrafo. El
ahorro operacional será resultado de restar de los ingresos corrientes, los
gastos de funcionamiento y las transferencias pagadas por las entidades
territoriales. Se consideran ingresos corrientes los tributarios, las regalías
y compensaciones monetarias efectivamente recibidas, las transferencias
nacionales, las participaciones en las rentas de la nación, los recursos del
balance y los rendimientos financieros. Para estos efectos, los salarios,
honorarios, prestaciones sociales y aportes a la seguridad social se
considerarán como gastos de funcionamiento aunque se encuentren presupuestados
como gastos de inversión.
Para efectos
de este artículo se entiende por intereses de la deuda los intereses pagados
durante la vigencia más los causados durante ésta, incluidos los del nuevo
crédito.
Las
operaciones de crédito público de que trata la presente ley deberán destinarse
únicamente a financiar gastos de inversión. Se exceptúan de lo anterior los
créditos a corto plazo, de refinanciación de deuda vigente o los adquiridos
para indemnizaciones de personal en procesos de reducción de planta.
Para efectos
de este parágrafo se entenderá por inversión lo que se define por tal en el
Estatuto Orgánico del Presupuesto.
ARTICULO 7. El cálculo del ahorro operacional y los
ingresos corrientes de la presente ley, se realizarán con base en las
ejecuciones presupuestales soportadas en la contabilidad pública del año
inmediatamente anterior, con un ajuste correspondiente a la meta de inflación
establecida por el Banco de la República para la presente vigencia.
ARTICULO 13. Las entidades públicas que, en ejercicio de
sus funciones, soliciten información a las entidades territoriales sobre el
estado de su endeudamiento, deberán ajustar estos requerimientos a la
metodología contenida en la presente ley.
ARTICULO 14. La celebración de operaciones de crédito
público en violación de los límites de endeudamiento fijados en esta ley y la
omisión en el suministro de información consagrado en los artículos noveno,
décimo segundo y décimo tercero constituirá falta disciplinaria y dará lugar a
la aplicación de las sanciones previstas en las disposiciones vigentes.
ARTICULO 16. El Gobierno Nacional en el momento de
presentar los proyectos de ley de presupuesto y de ley de endeudamiento deberá
de   mostrar su capacidad de pago ante el Honorable Congreso de la República.
El Gobierno demostrará la mencionada capacidad mediante el análisis y las
proyecciones, entre otras, de las cuentas fiscales del Gobierno y de las
relaciones saldo y servicio de la deuda/PIB tanto para el endeudamiento interno
como externo, al igual que el saldo y servicio de la deuda
externa/importaciones.
Respecto de la
demanda dirigida en contra del artículo 2° del Decreto 696 de 1998, el entonces
magistrado sustanciador, mediante auto del 12 de octubre de 2000, rechazó la
demanda por cuanto el examen de constitucionalidad de la norma acusada, por
haber sido expedida por el Presidente de la República en uso de sus facultades
conferidas por el artículo 189 numeral 11 de la Constitución Política, es de la
competencia del Consejo de Estado, según lo prescrito por el numeral 2° del
artículo 237 superior.
III. LA
DEMANDA.
1.Según el actor,
las disposiciones demandadas son violatorias de los artículos 2°, 20, 29, 90,
124, 150 numeral 19 literal a, 209, 298, 300 numerales 2° y 3°, 312 numeral 2°,
313 numeral 2°, 315 numeral 5°, 339 y 364 de la Constitución Política.
2. En la primera
parte de la demanda, luego de referirse a lo que en su sentir constituye el
alcance y objetivo del artículo 364 de la Constitución Política, el actor
analiza de manera global las causas de la inconstitucionalidad que
detecta en las normas acusadas. A la base de este análisis está la
consideración general según la cual la omisión o el análisis equivocado por
parte de la ley, de los factores que determinan la capacidad de pago de una
entidad territorial, o una metodología legal equivocada para establecer el
monto máximo de los créditos nuevos que se pueden contratar en un período,
genera un análisis incorrecto de dicha capacidad y por tal motivo causa una
violación flagrante del artículo 364 superior.
Dentro de este orden
de ideas, el actor insinúa que si por culpa de las disposiciones legales el análisis
de la capacidad de endeudamiento de las entidades públicas no es acertado, ello
genera también un desconocimiento de las normas superiores relativas a la
planeación económica, pues a su juicio los recursos que van a ser dedicados al
“apalancamiento financiero”, deben ser resultado de una labor planeada y no
consecuencia de la improvisación. Sobre esta base, aduce la violación de todas
las normas superiores que se refieren a la planeación económica en el orden
territorial.
De otro lado, pone
de presente que el prestamista, con fundamento en el artículo 20 superior,
tiene derecho de analizar la verdadera situación financiera de la entidad
pública con base en una información veraz e imparcial, asunto en el cual están
comprometidos tanto los intereses generales como los particulares.  Por ello,
la metodología establecida en la ley para calcular la capacidad de pago real de
las entidades territoriales, debe responder a este derecho e intereses
constitucionales.
3. En una segunda
parte, el actor hace una explicación sobre algunos conceptos económicos que
considera de carácter relevante para el estudio de la presente demanda, tales
como la noción de capacidad de pago y capacidad de endeudamiento. Para ello
empieza por indicar que de conformidad con lo dispuesto por el artículo 29 del
Código Civil, las palabras técnicas de toda ciencia o arte, que utilice el
legislador,  se tomarán en el sentido que les den los que profesan la misma
ciencia o arte, a menos que aparezca claramente que se han utilizado en sentido
diverso. A continuación indica que “es indispensable aclarar el concepto de
capacidad de pago desde el punto de vista económico como fuente de
interpretación; porque la ley estableció una definición diferente de la
capacidad de pago al concepto económico, realidad que lleva a indagar el
alcance verdadero de lo que se entiende por capacidad de pago; y además
estableció una metodología diferente para calcular y unos indicadores
financieros para medir el nivel adecuado de endeudamiento equivocados en
algunos aspectos… y estos son los principales motivos por el cual (sic) los
entes territoriales registran el más alto nivel de endeudamiento, tanto la
nación, como los departamentos y municipios; hasta el punto, que estamos a
(sic) portas de una crisis fiscal de todos los entes territoriales…”. Después
de estas consideraciones, el actor explica ampliamente lo que a su juicio es la
definición verdadera de los conceptos económicos de capacidad de pago,
disponibilidad neta de recursos, flujo de caja, ahorro operacional, y de la
metodología para determinarlos. A partir de sus definiciones, extrae
conclusiones como la siguiente: “lo anterior para resaltar que el análisis
financiero establecido en la Ley 358 de 1997, con base en la ejecución presupuestal
es un flujo neto de caja con muchas limitaciones, basado en el análisis de los
ingresos y egresos programados por la administración y ejecutados durante la
vigencia fiscal del año anterior, sin embargo, no implica que los compromisos y
obligaciones adquiridos por ésta sean los mismos para el año siguiente.”
4. En la tercera
parte de la demanda, el actor analiza en forma particular la
inconstitucionalidad de las normas que tacha de inexequibles. Considera
inconstitucional el artículo 1° de la Ley 358 en la parte subrayada, porque en
su sentir el ahorro operacional es la disponibilidad neta de recursos que
resulta después de restarle a todos los ingresos los gastos, las obligaciones
financieras y los demás conceptos que impliquen una erogación con los recursos
de que la entidad puede disponer libremente para el cubrimiento de estas
obligaciones o para darlos en garantía y atender el servicio de la deuda; así
mismo, la capacidad de pago guarda una relación directa con el monto máximo de
la deuda nueva que se puede contratar durante un período, y a su juicio es la
disponibilidad de recursos propios que una persona o entidad puede utilizar
para cumplir con las obligaciones adquiridas o que puede destinar libremente
bien sea para apalancar los créditos durante un período, o para inversión.
Así las cosas, en
criterio del demandante la definición del artículo 1º de la mencionada Ley es
inconstitucional, porque hace relación únicamente a la posibilidad  de
cumplimiento en el servicio de la deuda (que comprende la deuda contratada en
vigencias anteriores y la deuda nueva),  y no a la disponibilidad neta de
recursos que pueden ser destinados a la inversión o para apalancar créditos
nuevos, con lo cual se viola el artículo 364 de la Carta y sus normas concordantes.
Igualmente, en
criterio del actor la expresión “dejando un remanente para financiar
inversiones”, del artículo 1° de la Ley 358 de 1997, es inconstitucional porque
no guarda relación con la capacidad de pago, sino con la libre disposición de
los entes territoriales para destinar el ahorro operacional.
Respecto a los
artículos 2° y 7° de la mencionada Ley, hace un análisis conjunto, previa
explicación económica de los conceptos contenidos allí. Para el actor, la ley
permite incluir en el cálculo de la capacidad de pago todos los ingresos que
percibe un ente territorial, pero no diferencia cuáles se pueden destinar al
servicio de la deuda; así mismo, considera que la ley genera problemas para
calcular las verdaderas obligaciones de una entidad territorial y su capacidad
de pago, toda vez que no permite conocer las cuentas por pagar que pasan de una
vigencia a otra y que no se reflejan en la ejecución, no incluye las
obligaciones generadas por contratos o por las transferencias de destinación
específica, no incluye la amortización a capital o el pago de intereses a
entidades financieras, así como tampoco relaciona los pagos originados por
cuenta de los pasivos pensionales.
Considera que  el
análisis de la capacidad de pago hecho exclusivamente con base en la ejecución
presupuestal, como lo propone la Ley, corresponde a un análisis estático con
base en el comportamiento de un año, que no permite cumplir las finalidades de
la planeación contenidas en el artículo 339 y concordantes de la Constitución,
olvidándose entonces que la planeación financiera exige un análisis dinámico
para diferentes períodos de tiempo que permitan al prestamista analizar la
situación financiera a futuro de la entidad.
Según su parecer,
las normas demandadas son inconstitucionales, porque no aseguran el
cumplimiento de los objetivos previstos en el artículo 364 de la Constitución,
ya que la no inclusión de algunas obligaciones, hace que las entidades se
endeuden por encima de su capacidad real. Respecto de la presunción del artículo
2º acusado, que considera inconstitucional, señala que el ahorro operacional es
producto del análisis de los ingresos del período frente a los gastos y
obligaciones que se generan, y no producto de un índice que estipula que existe
capacidad de pago cuando los intereses de la deuda al momento de celebrar una
nueva operación de crédito, no superan el 40% del ahorro operacional.
En relación con el
artículo 13 de la Ley 358 de 1997, que establece que aquellas entidades
públicas que en ejercicio de sus funciones soliciten información a las
entidades territoriales sobre el estado de su endeudamiento deberán ajustar
tales requerimientos a la metodología contenida en la ley, el actor indica que
es inconstitucional por cuanto, de conformidad con el artículo 20 superior,
toda entidad tiene derecho a recibir una información veraz e imparcial, por lo
cual para conocer la verdadera capacidad de pago de una entidad, la entidad
interesada no tiene por qué verse sometida a los requerimientos y metodología
contenida en la ley.
De otro lado,
entiende que el artículo 14 de la Ley es inconstitucional, por cuanto la falta
disciplinaria a que alude no está tipificada. Adicionalmente, el artículo 24
del Código Disciplinario Unico (Ley 200/95) califica las faltas disciplinarias
en gravísimas, graves y leves, enumerándolas de manera taxativa, pero sin que
allí aparezca tipificada la conducta a que se refiere el artículo 14 acusado.
Así, opina que las conductas de los funcionarios que ocasionan el
sobreendeudamiento y disminuyen a su vez la posibilidad de las entidades
territoriales de generar desarrollo sostenible para sus regiones, con un costo
social, político y económico muy alto, quedan sin ninguna sanción
disciplinaria, desconociéndose entonces los artículos 29, 90 y 124 de la
Constitución.
Finalmente, el actor
considera que el artículo 16 de la Ley que demanda es inconstitucional, ya que
la tarea del Gobierno de demostrar su capacidad de endeudamiento, debe ser una
función reglada por la ley y no dejada al libre arbitrio del Ejecutivo. Indica
que la determinación de la capacidad de endeudamiento de la Nación debe
corresponder a una metodología que analice los ingresos, los egresos y
obligaciones de la misma, tanto en la contratación de empréstitos internos y
externos como la emisión de títulos de deuda pública, lo cual no ocurre con la
norma acusada porque las relaciones allí previstas no señalan criterios
objetivos para regular la capacidad de pago ni el monto máximo de endeudamiento
del Estado. La norma, además, crea un tratamiento diferencial con respecto a
los demás entes territoriales, “por lo cual se violan todas las normas
concordantes con el artículo 364 de la CN”.
Anexo a la demanda,
el actor adjunta un estudio elaborado por él, referente a la capacidad de pago
del Departamento de Antioquia, del cual deduce que dicho Departamento tiene
capacidad de endeudamiento desde el punto de vista legal, pero realmente, es
decir desde un punto de vista económico, no la tiene.
IV.
INTERVENCIONES.
Intervención del
Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
La ciudadana Marina
Teresa Montes Álvarez, en representación del Ministerio de Hacienda y Crédito
Público, interviene para defender la exequibilidad de los artículos 1°, 2°, 7,
13, 14, 16 de la Ley 358 de 1997, y 2° del Decreto 696 de 1998.
Comienza su
intervención refiriendo que cuando se redactó el artículo 1° de la Ley, se vio
la necesidad de definir qué era capacidad de pago y las condiciones que debía
reunir el método de establecerlo, porque se debían tener en cuenta muchas
variables para determinar unos indicadores que reflejaran las necesidades
imperantes. Por ello, advierte que en la interpretación de estos conceptos, no
debe perderse de vista el contexto en el que se desarrollan y actúan, y el objetivo
que se quiere lograr con el uso de ellos.
A juicio de la
interviniente, la definición de "capacidad de pago" en la Ley 358 de
1997, más que exigir la presencia de un “ahorro”, resultado del ejercicio
financiero periódico, lo que busca es alcanzar la mayor cobertura de servicios
y de satisfacción de necesidades, sin descuidar el cumplimiento oportuno de las
obligaciones de pago a los diferentes acreedores de la entidad territorial. Así
mismo, precisa que la definición de ahorro operacional, en los términos de la
citada Ley (a partir de una diferencia entre ingresos totales y gastos
totales), tiene que ver más con la capacidad de pago propiamente dicha y busca
optimizar los recursos de que dispone la entidad, respetando también la
destinación específica de algunos recursos. Aclara las conveniencias de definir
la capacidad de pago prescindiendo de una noción de ahorro “más puro”, por
cuanto esa metodología “implicaría que una entidad para tener acceso a los
recursos del crédito, necesariamente tendría que generar superavit total,
después de realizar sus programas de inversión… En tal situación carecería de
sentido el financiamiento crediticio…”
Concluye entonces,
que la capacidad de pago debe ser definida a partir de variables que busquen el
uso racional de las fuentes de crédito,  y que permitan un "apalancamiento
social", esto es, la satisfacción de una necesidad en el momento en que
mayor sea el beneficio para la población, todo lo cual hace parte de un gran
engranaje relacionado con la planificación financiera y el desarrollo de cada
región.
De otro lado, la
interviniente destaca que la ley demandada tiene la pretensión de minimizar los
efectos nocivos de definir la capacidad de pago a partir de hechos esperados o
proyectados, y que por eso estableció que los ingresos corrientes y el ahorro
operacional se definieran a partir de hechos cumplidos como la ejecución del
presupuesto de la vigencia inmediatamente anterior. Indica que al formular el
texto de la Ley 358 se concluyó que al utilizar información sobre el flujo de
caja proyectado, eran más los inconvenientes que los beneficios, por lo que se
aceptó calcular la capacidad de pago a través de los resultados reales del
presupuesto ejecutado de la vigencia inmediatamente anterior, y no por
proyecciones.
Justifica que exista
una diferenciación en la metodología para establecer la capacidad del pago del
Gobierno Nacional, en la mayor flexibilidad que éste tiene para establecer sus
programas de inversión y ejecutar sus políticas de desarrollo, contando con el
apoyo del financiamiento a través del crédito tanto externo como interno y con
variables de tipo macroeconómico como el Producto Interno Bruto (PIB).
Como conclusiones a
estas explicaciones preliminares, considera que el artículo 1° de la Ley 358 de
1997 es constitucional, porque el concepto de capacidad de pago empleado en el
artículo 364 involucra criterios de solvencia y sostenibilidad de las finanzas
públicas, a partir de los cuales se pretende que en ejercicio de su autonomía
fiscal, el acceso al crédito de las administraciones centrales, departamentales
y municipales no propicie un clima de inestabilidad macroeconómica en el país.
Destaca, así mismo, que el concepto de “capacidad de pago” previsto en la ley,
permite poner en concordancia el propósito de profundizar la descentralización
sin diezmar la capacidad de inversión de las entidades territoriales ni poner
en peligro la estabilidad fiscal del país y la solvencia del sistema financiero
nacional.
Señala, en cuanto al
concepto de ahorro operacional, que éste equivale al ahorro primario o al de
“utilidad operacional”, muy común en el manejo de las empresas privadas, y que
cuando una empresa tiene suficientes utilidades operacionales puede garantizar
el servicio de su deuda y el pago de impuestos. Por tanto, concluye, es en la
capacidad de generar utilidades operacionales donde se fundamenta la real
capacidad de pago de las empresas.
Para la
interviniente, el hecho de contar con un solo indicador de capacidad de pago,
ayuda a estabilizar los ciclos de gasto frente a la disponibilidad de ingresos,
al vincular la capacidad de endeudamiento a la capacidad de generación de
ahorro permanente.  Ello, además, permite una planeación presupuestal basada en
fuentes estables de ahorro que faciliten el acceso constante a recursos de
crédito para rotar la deuda y financiar nuevas inversiones.
Advierte también que
la ley no emplea una definición de capacidad de pago basada en el ahorro, con
el fin de fomentar un manejo fiscal responsable como principal determinante del
acceso al crédito. En este sentido, concluye, la ley está acorde con la
Constitución dado que la capacidad de pago es una variable dinámica por
naturaleza.
En cuanto al
indicador de solvencia contemplado en el artículo 2° de la Ley 358, basado en
unos estudios a que hace referencia, explica que cuando el riesgo de
insolvencia resulta menor del 40%, las entidades pueden contraer créditos sin
ningún  problema, lo que no ocurre si es superior.  Ahora bien, con referencia
al artículo 7° ibídem,  considera un error argumentar que sólo deben tenerse en
cuenta los ingresos propios sin las transferencias, porque las mismas son
fuente importante de inversión y en consecuencia, de apalancamiento financiero.
Aclara que  con las
rentas de destinación específica y con las transferencias nacionales, se busca
que la deuda sea utilizada para financiar gastos de inversión, en especial,
formación bruta de capital.  Y con respecto a los recursos del balance, al
igual que las transferencias corrientes y las de destinación específica,
comenta que el indicador garantiza que sólo apalanque como endeudamiento el
monto de dichos recursos destinados a financiar inversión física, porque el
funcionamiento esta excluído por el mero efecto matemático de calcular el
ahorro operacional.
Justifica la no
inclusión del pago a capital o la amortización, en la posibilidad de renegociar
una deuda con el transcurso del tiempo, y además, porque no existe una última
palabra sobre la forma en que debe medirse la capacidad de pago.
Para la ciudadana,
el demandante entra en contradicción cuando afirma que el análisis de la
disponibilidad neta de recursos sólo se puede hacer a través de un flujo de
caja, pues cuando una entidad adquiere un crédito o una nueva obligación de
gasto a plazo para su pago, el pago de capital e intereses del crédito se debe
realizar en el futuro.  Y, desde el punto de vista de la evaluación de los
ingresos disponibles en el futuro, considera que no es cierto que el flujo de
caja sea el medio más adecuado, porque éste solo se puede estimar a partir del
flujo de caja de la vigencia anterior y de las acciones y variables que se
estima puedan hacerlo en el futuro.  Concluye entonces que es más conveniente
acudir a la “ejecución presupuestal”, con lo cual se evita comprometer
vigencias fiscales futuras de una administración. Sobre el particular afirma:
“…el Presupuesto General de la Nación y por analogía el de las entidades
territoriales hace parte de un gran engranaje relacionado con la planificación
financiera y el desarrollo de la respectiva región. Esta ha sido la razón
válida para que el gobierno y el legislativo hayan decidido desarrollar el
concepto de capacidad de pago establecido en la Constitución Política a partir
de la ejecuciones presupuestales de las respectivas entidades.”
Con referencia a los
argumentos del demandante frente a la inconstitucionalidad del artículo 14 de
la Ley 358, explica que el artículo 38 del Código Disciplinario prevé como
falta disciplinaria el incumplimiento de los deberes, uno de los cuales es
cumplir y hacer cumplir las leyes.  Rechaza la posibilidad de que una norma de
carácter substancial pueda violar normas referidas al debido proceso (Artículo
29 de la Constitución)
Concluye su
intervención señalando que atribuir los problemas relacionados con la crisis
fiscal y el endeudamiento de las entidades territoriales a las debilidades de
la Ley 358 de 1997, es un análisis sesgado que refleja el desconocimiento de lo
sucedido en el país en los últimos años y de una serie de factores incubados en
los años previos a la expedición de estas normas, las cuales antes que generar
el problema, lo hicieron evidente y empezaron a poner en orden la materia.
Intervención de
la Federación Colombiana de Municipios.
El ciudadano
Gilberto Toro Giraldo, obrando como director ejecutivo de la Federación
Colombiana de Municipios, defiende la exequibilidad de las normas acusadas.
Asegura que el actor
no efectúa un análisis de tipo jurídico, de confrontación con las normas
constitucionales, o con aquellas que conforman el bloque de constitucionalidad.
No emplea la metodología propia de la ciencia jurídica para predicar que las
normas acusadas sean contrarias a aquellas de rango constitucional, sino que en
esencia acusa a las normas contenidas en la Ley 358 de ser contrarias a normas
de la ciencia económica.
Hace parte del
ámbito de discrecionalidad o libertad de configuración del legislador la
definición de lo que se entiende por capacidad de pago, y en ese contexto el
artículo 1° de la Ley 358 es irrefutable, a menos que pudiera demostrarse en
forma contundente que resulta irracional o cuando menos irrazonable.
El actor simplemente
contrapone a esa definición la suya propia, o la que aprendió en las escuelas
de ciencias económicas, lo cual hace dudar de la existencia de cargos de
inconstitucionalidad, y por lo tanto, pone en duda la necesidad de un fallo de
mérito. En  conclusión, no se demuestra contradicción entre la Ley 358 y la
Constitución.
Intervención del
Instituto Colombiano de Derecho Tributario.
El ciudadano Paul
Cahn-Speyer Wells, obrando como presidente del Instituto Colombiano de Derecho
Tributario, mediante escrito defiende la constitucionalidad de las normas
acusadas.
Afirma que ha sido
reiterada la jurisprudencia de la Corte Constitucional en defender las razones
de conveniencia invocadas por los órganos de representación política al
establecer las leyes. Que analizados los antecedentes de la Ley 358 de 1997, se
encuentra que el legislador, basado en criterios económicos y en cumplimiento del
artículo 364 de la Constitución, estableció los parámetros que deben tenerse en
cuenta para establecer la capacidad de pago de las entidades territoriales.
Para el
interviniente, el actor realiza más bien un análisis económico de la Ley, para
concluir que las normas acusadas son inconstitucionales, pues a su juicio son
otros los criterios financieros que se han debido tener en cuenta para
establecer la capacidad de pago de los entes territoriales. Pero si el
Constituyente de 1991 estableció que sea la ley la que deba reglamentar la
materia, y si el legislador lo hizo en cumplimiento del mandato constitucional
y basado en estudios financieros, no puede llegarse a decir que la ley es
inconstitucional tomando como base estudios del mismo tipo financiero que
establecen otra forma para determinar el punto. Además, por razones de
inconveniencia no puede nunca llegarse a concluir que la norma es violatoria
del artículo 364 de la Constitución Nacional.
V. CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL DE LA NACION.
El Procurador
General de la Nación, solicita declarar la constitucionalidad de las normas
demandadas. Considera que el artículo 1° de la Ley 358 de 1997 no contraviene
el artículo 364 de la Constitución, por cuanto sencillamente, dentro de la
libertad de configuración legislativa que compete al legislador, define lo que
se habrá de entender por capacidad de pago.
Lo que se dispone en
los artículos 2° y 7°, son definiciones y procedimientos administrativos a los
que debe someterse el trámite del endeudamiento de las entidades territoriales,
que no tienen garantía institucional a su favor, por lo que el legislador, en
ejercicio de la libertad de configuración legislativa, y teniendo en cuenta
criterios de razonabilidad, proporcionalidad y conveniencia política, puede
adoptar estas definiciones a través de ley con el fin de sanear y asegurar la
adecuada dirección y manejo de las finanzas públicas, y así poder manejar un
lenguaje común en materia conceptual y de definiciones.
En cuanto al artículo
14 de la misma Ley, se ajusta a la Carta Política, pues no pretende modificar
la Ley 200 de 1995, o Código Disciplinario Único. Es de común aceptación por
parte de la doctrina la existencia de tipos disciplinarios en blanco, que
obligan a que se remita a otra clase de normas con el fin de determinar la
existencia de la falta disciplinaria. Así las cosas, el numeral 1° del artículo
4° del Código Disciplinario Único, establece como deber de los servidores
públicos el hacer que se cumpla el ordenamiento jurídico. De manera que para
que se pueda configurar la omisión de ese deber, habrá que remitirse a la
legislación disciplinaria.
VI.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE.
Competencia.
1. La Corte
Constitucional es competente para conocer de la constitucionalidad de los
artículos 1°, 2°, 7°, 14 y 16 de la Ley 358 de 1997, de conformidad con lo
dispuesto por el artículo 241 numeral 4° de la Constitución Política.
Lo que se debate.
2. A juicio del
actor, las disposiciones legales que acusa parten de un análisis económico
equivocado de los factores que determinan la capacidad de pago de una entidad
territorial, y una metodología que desde varios puntos de vista resulta
inadecuada para establecer su capacidad de endeudamiento futura y por tal
motivo resultan violatorias del  artículo 364 superior. Adicionalmente, señala
que el artículo 14 de la Ley que acusa es inconstitucional pues la falta
disciplinaria a que alude, no aparece debidamente tipificada. De otro lado,
estima que el artículo 16 que también demanda es inconstitucional, pues la
demostración de la capacidad de endeudamiento del Gobierno debe ser un asunto
reglado y no dejado a su discrecionalidad. Adicionalmente, no encuentra
justificadas las diferencias de trato que en este punto se determinan respecto
de la demostración de la capacidad de endeudamiento de las entidades
territoriales.
Para el Ministerio
de Hacienda, por el contrario, la metodología económica adoptada por el
legislador para definir la capacidad de pago de las entidades territoriales resulta
adecuada y permite optimizar los recursos de que dispone la entidad. En cambio,
el método que señala el demandante como único que refleja verdaderamente dicha
capacidad, implica necesariamente la presencia de un superavit total, lo cual a
su juicio resulta excesivo.
Para los demás
intervinientes así como para la vista fiscal, la discusión que plantea la
demanda no es de carácter jurídico sino económico, y en el fondo recae sobre la
conveniencia o inconveniencia de adoptar una metodología económica u otra,
asunto que por estar dentro de la órbita de la libertad de configuración del
legislador, no implica consecuencias de inexequibilidad.
De los argumentos de
la demanda, de las intervenciones y del concepto del Ministerio Público, se
extrae que para definir sí el legislador desconoció el ordenamiento superior al
expedir las normas acusadas, la Corte debe establecer si la metodología
adoptada en la ley para definir cuándo una entidad territorial tiene capacidad
de pago, contraría el alcance de esta noción en la Constitución.
3.
La capacidad de pago de las
entidades territoriales según la Constitución.
Las normas de la
Constitución Política que se refieren al endeudamiento público de las entidades
territoriales son del siguiente tenor:
ARTICULO 295. Las entidades territoriales podrán emitir
títulos y bonos de deuda pública, con sujeción a las condiciones del mercado
financiero e igualmente contratar crédito externo, todo de conformidad con la
ley que regule la materia.
ARTICULO 364. El endeudamiento interno y externo de la
Nación y de las entidades territoriales no podrá exceder su capacidad de pago.
La ley regulará la materia.
La noción de
capacidad de pago aparece enunciada únicamente en la segunda de estas
disposiciones, en donde se la menciona como el límite que restringe la
posibilidad de endeudamiento tanto de la Nación, como de las entidades
territoriales. Sin embargo, el concepto no es definido por el constituyente, ni
los factores que deben tenerse en cuenta para medir dicha capacidad de pago son
señalados por la norma superior que guarda silencio al respecto, indicando en
cambio que “la ley regulará la materia”.
Así las cosas, de la
lectura de las disposición en comento se deduce que la capacidad de pago es un
concepto que no fue definido por la Constitución. Se pregunta entonces la Corte
sí la definición del mismo, deferida por la norma superior a la ley, debe
obedecer a ciertos criterios precisos, como lo aduce el demandante.
En principio,
acudiendo a un método de interpretación de la Constitución de tipo literal o
gramatical, que consiste en entender sus expresiones en el sentido natural que
ellas tienen en el lenguaje ordinario o en el técnico usualmente utilizado en
la respectiva área del conocimiento, tendríamos que concluir, como lo hace el
actor, que la expresión “capacidad de endeudamiento” es una noción
constitucional que por revestir un carácter técnico económico, debe entenderse
de la precisa manera en que esa ciencia lo define. Así, si la economía perfila
con exactitud esta noción, indicando además los distintos factores que inciden
en su medición, es a aquellos referentes a los que debe remitirse el intérprete
para establecer qué entendió el constituyente por “capacidad de pago”.
No obstante lo
anterior, cuando el concepto técnico que emplea la Constitución no es unívoco
en la ciencia respectiva, como parece ocurrir en este caso, no es posible
acoger ninguna de las variadas definiciones que sobre él existan para precisar
así los alcances del término constitucional. Estaremos entonces en presencia de
un concepto que no es posible fijar a través de este sistema de interpretación.
En el caso que ocupa
la atención de la Corte, el concepto “capacidad de pago” no es de definición
uniforme en la ciencia económica. Así lo ponen de manifiesto la demanda y la
intervención del Ministerio de Hacienda, que se refieren ambas a lo que debe
entenderse por tal, y a los factores que deben incidir en su medición. Para el
actor, quien se fundamenta en doctrina económica formulada al respecto, la
definición legal de estos puntos es errática y conduce a una valoración
equivocada de la capacidad de endeudamiento de las entidades territoriales.
Para el Ministerio, por el contrario, el método de evaluación sugerido por el
actor resulta inadecuado. Para la Corte, la solo presencia de la discusión hace
evidente que la expresión “capacidad de pago” utilizada por la Constitución, no
tiene una definición cierta en la ciencia económica, y por lo tanto su alcance
como noción constitucional no puede definirse recurriendo a los términos de
esta rama del conocimiento.
4. Así las cosas, la
Corte concluye que el término “capacidad de pago”, consignado en el artículo
364 superior, es un concepto cuya fijación corresponde a la ley, como la misma
disposición lo indica. En esta labor de desarrollo de la Constitución, el
legislador goza de un amplio margen de libertad configurativa.
En oportunidades
anteriores la Corte ha examinado la razón de ser de la libertad de
configuración política del Congreso y de los límites de la misma. Al respecto,
ha indicado que en principio la sujeción y subordinación de la ley a la
Constitución debe permitir cierto margen de acción en la labor de desarrollo de
las normas superiores, de manera tal que las diversas alternativas se adopten
dentro del marco del principio democrático y pluralista que orienta nuestro
sistema constitucional. Las distintas corrientes de pensamiento y opinión
representadas en el órgano legislativo, deben participar en el desarrollo e
implementación de la Constitución, optando por las diferentes posibilidades
dentro del principio de las mayorías. Sobre el particular la jurisprudencia de
esta Corporación ha vertido los siguientes conceptos:
“El legislador no
puede desbordar la Constitución y está subordinado a ella porque la Carta es
norma de normas (art. 4º C.P.). Pero, en función del pluralismo y la
participación democrática, el Legislador puede tomar diversas opciones dentro
del marco de la Carta.  Esto es lo que la doctrina constitucional comparada ha
denominado la libertad de formación democrática de la voluntad o la libertad de
configuración política del Legislador, según la cual corresponde al Congreso
adoptar libremente, dentro de los marcos de la Constitución, diferentes
políticas y definiciones legislativas que expresen la visión de las distintas
mayorías que se expresan democráticamente en esa instancia. Por ello esa
Corporación ha señalado que  "es propio de una constitución democrática y
pluralista como la Colombiana, que sus normas materiales o sustantivas, en
principio, puedan permitir, dentro de ciertos límites, diversas políticas y
alternativas de interpretación[1]."
[2]
Este margen de
acción o libertad de configuración política, admite una gradación que depende a
su vez del grado de precisión con el que el constituyente perfila una institución
jurídica, y del propio desarrollo constitucional de la misma. Así, podría
decirse que la libertad de configuración del legislador es inversamente
proporcional a la precisión y amplitud  con la que la Constitución regula una
institución jurídica. A mayor precisión de las nociones constitucionales, menor
libertad de acción para el legislador. A mayor desarrollo constitucional de la
normatividad superior, menor espacio de acción para la ley. A su vez, el grado
de la libertad de configuración, determina la intensidad del control
constitucional:
“… Esta libertad de
configuración del Legislador, así como la propia naturaleza de ciertos
conceptos constitucionales, permiten precisar los alcances del control
constitucional de las definiciones legislativas de las categorías
constitucionales. En efecto, el control material de la Corte de estas
definiciones legislativas busca preservar al mismo tiempo la supremacía de la
Carta y la libertad política del Legislador.  Por ello, el control
constitucional en este campo es ante todo un control de límites, pues no puede
la Corte aceptar definiciones legales que contraríen la estructura
constitucional o vulneren principios y derechos reconocidos por la Carta. Pero
tampoco puede la Corte interpretar la Constitución de manera tal que desconozca
el pluralismo político y la alternancia de diferentes políticas, pues la Carta
es un marco de coincidencias básico, dentro del cual coexisten visiones
políticas diversas.
“Ese control de
límites varía su intensidad dependiendo de la propia complejidad y desarrollo
de la construcción constitucional de un determinado concepto o institución.
Así, si la determinación de los elementos estructurales de un concepto es más o
menos completa, esto hace más estricto el control constitucional del acto
normativo que desarrolla el mencionado concepto pues, en tales casos, el
Constituyente ha limitado el ámbito de acción del legislador. Por el contrario,
si la protección constitucional solamente se predica de ciertos elementos, los
cuales no delimitan perfectamente la figura jurídica del caso, el Congreso
tiene una amplia libertad para optar por las diversas alternativas legítimas
del concepto, obviamente respetando el marco constitucional fijado. En
efecto, en función del pluralismo político, la soberanía popular, el principio
democrático y la cláusula general de competencia del Congreso (CP arts 1º, 3º,
8º y 150), se entiende que cuando la Constitución  ha guardado silencio sobre
un determinado punto es porque ha querido dejar un espacio abierto amplio para
diferentes regulaciones y opciones de parte del Legislador. Eso significa que
cuando no puede deducirse del texto constitucional una regla clara, en
principio debe considerarse válida la regla establecida por el Legislador.”[3] (Negrillas por fuera
del original)
5. Tenemos así que
en la regulación de lo que debe entenderse por capacidad de pago de la Nación y
de las entidades territoriales, el legislador goza de un amplio margen de
libertad de configuración política, toda vez que la noción no fue definida por
el constituyente. No obstante esta libertad no es absoluta, pues debe observar
criterios de razonabilidad y proporcionalidad, determinados por la finalidad
misma que persigue la definición del concepto “capacidad de pago”, finalidad
que no es otra que impedir que la atención de la deuda pública se haga
imposible. En efecto, la capacidad de pago es señalada por el artículo 364 de
la Constitución como el límite fijado al endeudamiento de las entidades territoriales
y de la Nación. Estas no podrán endeudarse por fuera del límite de tal
capacidad.
6. Así, al definir
qué cosa es la capacidad de pago y cómo debe medirse, el legislador no puede
adoptar criterios que conduzcan a dichas entidades a endeudarse por encima de
las posibilidades reales de pago de las deudas que contraen. Por lo tanto, el
control de constitucionalidad, en este caso debe limitarse a verificar que los
criterios de definición y medición de la capacidad de pago no sean inadecuados
y por ello inconstitucionales. Ellos pueden ser adoptados por razones de
conveniencia, atendidas las particulares circunstancias históricas, sociales y
económicas presentes en el momento de adoptar la decisión, así como por motivos
que tocan con la misma orientación política que define tales criterios.
Sobre este punto, es
decir sobre la proporcionalidad y razonabilidad de los criterios que tuvo en
cuenta el legislador para adoptar las definiciones económicas que están
presentes en las normas demandadas, y que el actor encuentra inadecuadas, el
estudio de los antecedentes de la Ley 358 de 1997 en el Congreso de la
República ilustra adecuadamente sobre la ponderación que tuvo el legislador
para optar por estas fórmulas técnicas.
7. El la exposición
de motivos al proyecto de ley N° 68 de 1995 -Senado-, correspondiente a la Ley
que hoy se demanda, el entonces Ministro de Hacienda hizo ver que la
redefinición del proceso de descentralización llevado a cabo por la
Constitución de 1991, estuvo acompañada de una creciente transferencia de
recursos de la Nación a los departamentos y municipios. Lo anterior propició un
incremento del nivel de endeudamiento de dichos entes, sin una correlativa
ampliación de su generación de recursos propios. Esta situación hacía necesaria
la modificación de la legislación existente en materia de endeudamiento, a fin
de acomodarla a nueva situación financiera de los departamentos y municipios.[4]
En dicha exposición
de motivos, se hace un diagnóstico pormenorizado sobre el endeudamiento de los
municipios y departamentos, basada en los resultados de la misión del Fondo
Monetario Internacional que trabajó al respecto, así como en datos sobre el
saldo de la deuda de las entidades territoriales suministrados por la
Superintendencia Bancaria. Además, la exposición contiene el análisis de las
cifras fiscales a nivel municipal, la discusión conceptual sobre la capacidad
de pago tanto de las entidades territoriales como de la Nación, una descripción
de los objetivos perseguidos con el proyecto, así como la definición
propiamente dicha de las fórmulas de medición de la capacidad de pago.
Algunas conclusiones
llevaron a la adopción del método propuesto en el proyecto de ley. En primer
lugar la consideración según la cual existían razones para pensar que el nivel
de endeudamiento alcanzado por las entidades territoriales si bien no era
crítico, implicaba que si continuaba creciendo al ritmo en que venía
haciéndolo, llegaría a ser insostenible. Sobre las razones para optar por
ciertos métodos para medir la capacidad de pago de la entidades territoriales y
no por otros, la exposición de motivos expone consideraciones como la
siguiente:
“…una medida de
solvencia para las entidades territoriales debe tener en cuenta el ahorro de
una entidad, y estar basado, en primera instancia en ejecuciones y no en
proyecciones.
“En este sentido,
el ahorro operacional definido como aquellos recursos de que dispone la entidad
después de haber atendido con sus ingresos todos los pagos, excluyendo los
intereses de la deuda, constituye una medida más precisa para establecer el
nivel de endeudamiento adecuado, pues guarda una estrecha relación con la
capacidad de pago. Este ahorro operacional representa el respaldo que un
municipio tiene para asumir nuevos compromisos bien sea de inversión o de
endeudamiento y puede estar basado en ejecuciones presupuestales.
“En segundo lugar
el mencionado ahorro debe ser medido en forma relativa al endeudamiento. De
este último se conocen dos estados precisos: el saldo de la deuda que mide el
total de obligaciones provenientes de capital y el servicio de la deuda, que es
un concepto de flujo de fondos, calculado con una frecuencia mínima anual y que
incorpora los pagos por amortizaciones, intereses, y comisiones. Medidas que
emplean el saldo de la deuda evalúan la sostenibilidad del endeudamiento y son
particularmente útiles, cuando los costos del servicio de la deuda son elevados
y volátiles, ya que poseer una acumulación de deuda elevada constituye en sí
mismo un riesgo de insolvencia. La evaluación del saldo de la deuda también
permite determinar la exposición absoluta al endeudamiento, ya que es un rubro
financiero más estable y de largo plazo.
“El servicio de
la deuda, que es un evento dinámico, es empleado para medir la relación entre
el crecimiento real del ahorro de una entidad y el de los gastos financieros
para que el endeudamiento sea sostenible.
“Por lo tanto una
medida de capacidad de pago de las entidades territoriales colombianas debe
contar con dos índices que controlen tanto la tendencia del endeudamiento como
los costos financieros, relativos al ahorro operacional.
“….A través de la
presente exposición de motivos se ha podido demostrar en cifras y
conceptualmente, como la relación servicio de la deuda/ingresos corrientes
sumadas las transferencia no es un indicador óptimo de capacidad de pago.
…Es claro que una
medida de capacidad de pago está necesariamente vinculada con el ahorro de la
entidad y que bajo el esquema actual varias ciudades y departamentos  pueden haber
agotado la capacidad de pago…
…La propuesta
consagrada en el presente proyecto es que es que exista un límite general al
endeudamiento  que empiece a operar a partir de niveles de endeudamiento cuyo
servicio de la deuda es superior al 40% del ahorro operacional y al 110% de la
relación entre el saldo de la deuda y el mismo ahorro… ”[5]
Los anteriores
análisis y conclusiones, que llevaron a la adopción de las normas que ahora se
demandan, fueron complementados por otros llevados a cabo en el transcurso del
debate parlamentario del referido proyecto de ley, tanto a nivel de la
comisiones correspondientes como de las plenarias de ambas cámaras. Salvo
algunas modificaciones y adiciones no substanciales, el proyecto fue aprobado
en los mismos términos presentados por el Gobierno al Congreso.
8. El estudio de los
anteriores antecedentes del debate legislativo correspondiente a la Ley ahora
demandada, ponen en evidencia que las medidas adoptadas por el Congreso a
propuesta del Ejecutivo, no fueron en modo alguno inponderadas o irrazonables.
Al contrario, se tomaron con fundamento en estudios serios y detallados,
llevados a cabo dentro del contexto de las nociones económicas involucradas en
la definición del asunto. Las cifras que sustentan el estudio correspondiente,
se refieren a más de trescientos (300) municipios del país, estableciendo
además parámetros de comparación entre ellas, para así llegar a conclusiones
fundadas.
Así, teniendo en
cuenta que según lo dicho el control de constitucionalidad en el presente caso
debe limitarse a verificar que los criterios de definición y medición de la
capacidad de pago no sean irracionales, la Corte encuentra que las metodologías
adoptadas resultan razonables y correspondían a una opción política de conveniencia
que caía bajo el espectro de la libertad de configuración del legislador, quien
atendió además las particulares circunstancias históricas, sociales y
económicas del momento. En tal virtud, no acusan inconstitucionalidad las
normas contenidas en los artículos 1° - que define qué se entiende por
capacidad de endeudamiento -, 2° - que consagra una presunción sobre capacidad
de pago a partir de la relación entre los intereses financieros y el ahorro
operacional así como la definición y forma de medir estos conceptos -, 7° -
relativo al cálculo del ahorro operacional y los ingresos corrientes sobre la
base de las ejecuciones presupuestales anteriores, y  13, - referente a los
requisitos que debe contener la información pública relativa a la capacidad de
endeudamiento de los entes territoriales -. Se declarará la exequibilidad
correspondiente.
Sobre el texto del
artículo 13, que dispone que las entidades públicas que en ejercicio de sus
funciones soliciten información a las entidades territoriales sobre el estado
de su endeudamiento, deben ajustar dichas solicitudes a la metodología
contenida en la Ley acusada, la Corte entiende que el sometimiento a esta
metodología, al momento de requerir la información, no puede entenderse como
una limitante del flujo de información necesario para la negociación de
créditos.
9. El actor demanda
también el artículo 14 de la Ley 358 de 1997, que establece que la celebración
de operaciones de crédito público en violación de los límites de endeudamiento
fijados en dicha ley y la omisión en el suministro de información en los
términos de la misma, constituye una falta disciplinaria y da lugar a la
aplicación de las sanciones previstas en las disposiciones vigentes. A su
juicio, como se dijo en el acápite de Antecedentes, la norma es
inconstitucional por dos razones: En primer lugar, por cuanto no tipifica la
falta disciplinaria a que alude, y en segundo término, por que el artículo 24
del Código Disciplinario Unico (Ley 200/95), que según él califica las faltas
disciplinarias en gravísimas, graves y leves, enumerándolas de manera taxativa,
no se refiere a la conducta mencionada en el artículo 14 acusado. Así, las
conductas de los funcionarios que ocasionan el sobreendeudamiento quedan sin
ninguna sanción disciplinaria, desconociéndose entonces los artículos 29, 90 y
124 de la Constitución.
10. Para examinar el
cargo anterior, la Corte pasa a determinar si en efecto el artículo que
reprocha el actor omite la tipificación de la conducta a que refiere, y el
señalamiento de la sanción correspondiente. El tenor literal de la disposición
es el siguiente:
“Artículo 14. La celebración de operaciones de crédito
público en violación de los límites de endeudamiento fijados en esta ley y la
omisión en el suministro de información consagrado en los artículos noveno,
décimo segundo y décimo tercero constituirá falta disciplinaria y dará lugar a
la aplicación de las sanciones previstas en las disposiciones vigentes.”
La simple lectura
del texto anterior pone de manifiesto que el mismo no describe de manera
completa la conducta que se sanciona disciplinariamente, pues para definir en
qué consiste la misma es necesario acudir a las normas establecidas en la misma
ley que fijan los límites de endeudamiento de las entidades territoriales, y
que se refieren a la obligación de suministrar de información sobre su nivel de
endeudamiento público.
Dentro de los
principios que rigen el derecho disciplinario, está sin duda el de la
tipicidad, que exige que la conducta del servidor público que la ley erige como
falta sea previamente definida por el legislador, así como la sanción
correspondiente. En efecto, la Corte en reiterada jurisprudencia ha establecido
que los principios del derecho penal general se aplican mutatis mutandi
al derecho administrativo disciplinario, toda vez que los mismos son garantía
de los derechos fundamentales de la persona investigada.[6]
No obstante, dicho
principio de tipicidad no tiene en el derecho disciplinario la misma
connotación que presenta en el derecho penal, en donde resulta ser más
riguroso. La razón de ser de esta diferencia, se encuentra en la naturaleza
misma de las normas penales y las disciplinarias. En las primeras, la conducta
reprimida usualmente es autónoma. En el derecho disciplinario, por el
contrario, por regla general los tipos no son autónomos, sino que remiten a
otras disposiciones en donde está consignada una orden o una prohibición. Esta
diferencia ha sido comentada por la doctrina especializada en los siguientes
términos:
“Las normas
penales no prohiben ni ordenan nada, sino que se limitan a advertir que
determinadas conductas llevan aparejada una pena. Los tipos sancionadores
administrativos, por el contrario, no son autónomos sino que se remiten a otra
norma en la que se formula una orden o prohibición cuyo incumplimiento supone
cabalmente la infracción. Estas normas sustantivas constituyen, por ende, un
pretipo, que condiciona y predetermina el tipo de la infracción. Y por ello si
se quisiera ser riguroso, la descripción literal de un tipo infractor habría de
consistir en la reproducción de la orden o prohibición del pretipo con la
advertencia añadida de la sanción que lleva aparejada su incumplimiento, es
decir una reproducción de textos en doble tipografía”.[7]
Por lo tanto la
tipicidad en las infracciones disciplinarias se establece por la lectura
sistemática de la norma que establece la función, la orden o la prohibición y
de aquella otra que de manera genérica prescribe que el incumplimiento de tales
funciones, órdenes o prohibiciones constituye una infracción disciplinaria.[8] Esta forma de definir
la tipicidad a través de normas complementarias, es un método legislativo que
ha sido denominado el de las normas en blanco. Estas consisten en descripciones
incompletas de las conductas sancionadas, o en disposiciones que no prevén la
sanción correspondiente, pero que en todo caso pueden ser complementadas por
otras normas a las cuales remiten las primeras. Sobre los tipos en blanco, la
Corte ha dicho  esas descripciones penales son constitucionalmente válidas,
siempre y cuando el correspondiente reenvío normativo permita al intérprete
determinar inequívocamente el alcance de la conducta penalizada y de la sanción
correspondiente. [9]
11. Aplicando los
anteriores conceptos al caso que ocupa la atención de la Corte, se tiene que la
descripción de la conducta  a que se refiere el artículo 14 acusado, resulta de
la lectura armónica de esta disposición y de aquellas otras de la misma Ley que
señalan los límites impuestos a las entidades territoriales para llevar a acabo
operaciones de crédito público, o que imponen deberes relativos al suministro
de información. Por este aspecto no encuentra la Corte que la tipificación de
la conducta sea deficiente, toda vez que el reenvío es claro, no surgiendo
dudas a cerca de cuál es el comportamiento del servidor público que configura
la falta disciplinaria. En efecto, el artículo 14 contiene la descripción
parcial de dos conductas diferentes: una primera que consiste en “la
celebración de operaciones de crédito público en violación de los límites de
endeudamiento”, y otra cual es omitir el suministro de información. En ambos
casos, la descripción de la conducta se complementa con las normas de la misma
Ley acusada, referentes a los límites de endeudamiento de las entidades
territoriales, y al deber de suministrar información sobre dicha capacidad.
En cuanto a la
sanción correspondiente a la infracción disciplinaria que consagra el artículo
14 bajo examen, es de apreciarse que la misma norma no indica cuál es dicha
sanción, limitándose a señalar que llevar a cabo las conductas descritas “dará
lugar a la aplicación de las sanciones previstas en las disposiciones
vigentes”. Debe entonces la Corte entrar a verificar si la misma está
predeterminada en la legislación disciplinaria vigente, concretamente en el la
Ley 200 de 1995 - Código Disciplinario Único -.
El Código
Disciplinario Único en su artículo 24 clasifica las faltas disciplinarias en
gravísimas, graves y leves. El artículo siguiente señala taxativamente las
faltas que se consideran gravísimas, pero respecto de las faltas graves o leves
no hay una norma como la anterior que las enumere puntualmente, sino que el
artículo 27 señala los criterios para determinar la gravedad o levedad de la
falta. Por su parte, los artículos 28, 29 y 30 señalan cuáles son las sanciones
a las que están sometidos los funcionarios públicos, entre las cuales se
mencionan, por ejemplo, la amonestación, la multa, la suspensión de funciones,
la destitución, etc. El último inciso del artículo 29 indica que “para la
selección o graduación de las sanciones se tendrán en cuenta la gravedad de la
falta, el resarcimiento del perjuicio causado, así fuera en forma parcial, la
situación económica del sancionado y el estipendio diario derivado de su
trabajo y las demás circunstancias que indiquen su posibilidad de pagarla.”
Todo lo anterior
indica a la Corte que las sanciones disciplinarias correspondientes a las
conductas descritas en el artículo 14 de la Ley 358 de 1997, están contenidas
en el referido Código, el cual prevé una forma de determinación y de modulación
o graduación de las mismas, dependiendo de la gravedad de la infracción, para
lo cual establece también los criterios a los cuales hay que acudir. Estas
disposiciones complementan la norma contenida en el artículo 16 acusado que
describe las conductas que constituye la infracción.  Así, de la lectura
sistemática de esta disposición con aquellas otras del Código Disciplinario, se
infiere cuál es la sanción aplicable a la conducta, sanción que por disposición
de la Ley, deberá graduarse por funcionario competente para ello dependiendo de
las circunstancias de cada caso, y teniendo en cuanta los límites impuestos por
el artículo 32 del referido Código. Se infiere también, que las infracciones
bajo estudio no constituyen faltas gravísimas, pues el artículo 25 del Código
Disciplinario Único, que las señala taxativamente, no las incluye dentro de la
enumeración que contiene.
12. A esta manera de
establecer el legislador la responsabilidad disciplinaria se refirió la Corte
en la Sentencia C- 708 de 1999 cuando dijo dicha responsabilidad “tendrá que
regirse por la ley especial, es decir por la Ley 200 de 1995, y, para
atribuirla, el investigador disciplinario, entre otras situaciones que deberá
observar dentro de las precisadas en el artículo 27 de esa normatividad,
censurado, está la del grado de culpabilidad en la actuación del servidor
público investigado, lo que en definitiva determinará a su vez el nivel de
gravedad de la falta disciplinaria…. De manera pues que, no todas las faltas
disciplinarias afectan gravísimamente los bienes jurídicos protegidos por el
régimen disciplinario; de ahí que, a partir de la valoración de los diversos
niveles de lesión, el legislador, como resultado del ejercicio de sus
facultades, apoyado en la intensidad de afectación que observe en esos bienes
jurídicos por cada una de tales faltas y siguiendo la gravedad del injusto,
tenga la potestad de crear y clasificar las conductas tipificadas como
infractoras, en formas atenuadas o agravadas para efectos de la imposición de
la sanción.”
Con fundamento en
las consideraciones anteriores, no prospera el cargo.
13.  Finalmente
el actor acusa el artículo 16 de la Ley 358 de 1997, pues en su opinión esta
disposición deja al libre arbitrio del Gobierno la manera de demostrar su
capacidad de endeudamiento. A esta conclusión llega después de considerar que
la metodología señalada por la norma no consagra criterios objetivos para
regular la capacidad de pago ni el monto máximo de endeudamiento del Estado.
Adicionalmente, estima que la disposición establece un tratamiento
discriminatorio entre la Nación y los demás entes territoriales.
Para efectos del
examen de constitucionalidad, resulta conveniente recordar el texto de la
disposición que ocupa la atención de la Corte:
“ARTICULO 16. El Gobierno Nacional en el momento de
presentar los proyectos de ley de presupuesto y de ley de endeudamiento deberá
demostrar su capacidad de pago ante el Honorable Congreso de la República. El
Gobierno demostrará la mencionada capacidad mediante el análisis y las
proyecciones, entre otras, de las cuentas fiscales del Gobierno y de las
relaciones saldo y servicio de la deuda/PIB tanto para el endeudamiento interno
como externo, al igual que el saldo y servicio de la deuda
externa/importaciones.”
14. En relación con
el Cargo presente, la Corte estima que resultan pertinentes las mismas
consideraciones que se hicieron anteriormente relativas a la libertad de
configuración legislativa del Congreso respecto de los conceptos de capacidad
de pago y metodología para su medición. En efecto, el cargo se estructura a
partir del mismo cuestionamiento sobre ésta metodología, sólo que referido a la
capacidad de endeudamiento de la Nación y no de los entes territoriales. En tal
virtud, la Corte, remitiéndose a lo antes dicho, desatenderá el referido cargo.
15. En lo que
concierne al reproche que se formula a la norma por violación del principio de
igualdad, cargo aducido a partir de la consideración según la cual el método de
estimación de la capacidad de endeudamiento de la Nación y de los entes
territoriales debe ser el mismo, la Corte aprecia la inexistencia de un derecho
a la igualdad de trato legislativo en la materia, que imponga al legislador
señalar un mismo sistema económico de evaluación de la capacidad de
endeudamiento para la Nación,  los departamentos y los municipios. Partir de la
base de que existe un derecho de los departamentos y municipios a recibir el
mismo trato legislativo que se dispensa a la Nación, supone acreditar que la
situación fáctica de unos y otros frente a sus posibilidades de endeudamiento
es la misma, y además, que la diferencia o distinción efectuada por el Congreso
carece de un fundamento objetivo y razonable.
Para la Corte, en el
presente caso no se da el supuesto de la igualdad en la situación de hecho que
imponga un idéntico tratamiento legislativo. En efecto, en la medición de la capacidad
de pago de la Nación se involucran factores macroeconómicos que no inciden en
la misma medición en los demás niveles territoriales. A ellos se refiere
expresamente la norma acusada que ahora se examina, cuando indica que en dicha
determinación son relevantes factores como el producto interno bruto (PIB), o
la relación entre el saldo y el servicio de la deuda externa y las
importaciones generales de la Nación. Evidentemente, estas mismas variables no
se hacen presentes en los niveles territoriales.
Adicionalmente a lo
anterior, la demostración de la capacidad de endeudamiento de la Nación es
asunto que debe efectuarse por el Gobierno “en el momento de presentar los
proyectos de ley de presupuesto y de ley de endeudamiento”, como afirma la
disposición acusada, es decir en la misma oportunidad en la cual el Congreso
aprueba la ley anual de presupuesto o sus modificaciones. Por tal razón, esta
actividad gubernamental está sujeta a las prescripciones de la Ley Orgánica del
Presupuesto Nacional.
16. En el fondo, el
cargo que ahora se examina, parte de una interpretación errónea del principio
de igualdad que consagra el artículo 13 de la Constitución. Las consecuencias
de esta interpretación matemática de dicho principio, ponen de manifiesto dicho
error, y muestran cuan inadecuado sería prohibir al legislador establecer
diferencias en el régimen legal aplicable a las distintas categorías de entes
territoriales, sobre la consideración según la cual ello resulta
discriminatorio. Así, por ejemplo, la ley no podría señalar diferencias en
materia de régimen tributario o de señalamiento de competencias a los distintos
niveles territoriales, pues de acuerdo con el argumento del demandante, todos
los niveles deben recibir un tratamiento idéntico.
En el fondo de la
acusación subyace el presupuesto del derecho de igualdad ante la ley de los
entes territoriales y del Estado. Al respecto, la Corte estima que dicho
derecho de igualdad  ante la ley, no puede predicarse de estas entidades en lo
que concierne a la regulación de sus competencias y funciones. Estas últimas o
son de rango constitucional, o son determinadas por el legislador dentro de los
límites de las normas superiores, atendiendo a las políticas que estime
convenientes, y dadas las diferencias que se presentan por la distinta
naturaleza jurídica de tales entes públicos.
VII. DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional de la República de Colombia,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Declarar exequibles los artículos 1°, 2°, 7,
14 y 16 de la Ley 358 de 1997
Notifíquese,
comuníquese, cúmplase, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional y archívese el expediente.
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERÍA
Magistrado
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
ALVARO TAFUR GÁLVIS
Magistrado
CLARAINÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
Salvamento parcial de voto a la Sentencia
C-404/01
NACION Y
ENTIDADES TERRITORIALES-No
distinción en demostración de capacidad de pago (Salvamento parcial de voto)
La Constitución no hace distinciones
respecto de los requisitos que debe cumplir tanto la Nación como las entidades
territoriales para demostrar su capacidad de pago, simplemente se limita a
señalar en el artículo 364, que "el endeudamiento interno y externo de la
Nación y de las entidades territoriales no podrá exceder su capacidad de pago.
La ley regulará la materia". En consecuencia, ha de entenderse que tales
exigencias deben ser reguladas por el legislador de una misma manera y no de manera
distinta, además debe respetar todos los cánones constitucionales, entre ellos
el que consagra el derecho a la igualdad.
NACION Y
ENTIDADES TERRITORIALES-Discriminación
en requisitos de medición de capacidad de pago (Salvamento parcial de voto)
IGUALDAD DE LOS
MUNICIPIOS-Protección
(Salvamento parcial de voto)
Referencia:
expediente D-3218
Demanda de
inconstitucionalidad contra los artículos 1, 2, 7, 14 y 16 de la ley 358 de
1997
Comparto plenamente la decisión adoptada
por la Corte en la sentencia C-404 del 19 de abril de 2001, únicamente respecto
de los artículos 1, 2, 7 y 14 de la ley 358 de 1997, pues en relación con el
artículo 16 del mismo ordenamiento considero que ha debido ser declarado
inexequible por infringir el artículo 13 superior, pues las condiciones que se
exigen al gobierno para demostrar la capacidad de pago de la Nación son menos
exigentes que las que se exigen a las entidades territoriales para esos mismos
efectos, como paso a demostrarlo.
- En efecto, en el artículo 16 de la ley
358/97 se consagra lo siguiente:
"Artículo
16. El Gobierno Nacional en el momento de presentar los proyectos de ley de
presupuesto y de ley de endeudamiento deberá demostrar su capacidad de pago
ante el Honorable Congreso de la República. El Gobierno demostrará la
mencionada capacidad mediante el análisis y las proyecciones, entre otras, de
las cuentas fiscales del Gobierno y de las relaciones saldo y servicio de la
deuda/PIB tanto para el endeudamiento interno como externo, al igual que el saldo
y servicio de la deuda externa/importaciones."
Como se puede observar al Gobierno se le
permite demostrar su capacidad de pago mediante el análisis de los actos
señalados, incluyendo "las proyecciones" de las cuentas
fiscales del Gobierno y de las relaciones saldo y servicio de la deuda/PIB
tanto para el endeudamiento interno como externo, y el saldo y servicio de la
deuda externa/importaciones, mientras que para las entidades territoriales
dichas proyecciones no pueden ser tenidas en cuenta, estableciéndose de esta
manera un trato discriminatorio que atenta contra el principio de igualdad.
Mientras que para las entidades territoriales la metodología implica tener en
cuenta hechos pasados y por lo mismo verificables, al Gobierno Nacional se le
permite aducir hechos futuros y, por tanto, inverificables, en consecuencia,
manejables a su arbitrio.
- La Constitución no hace distinciones
respecto de los requisitos que debe cumplir tanto la Nación como las entidades
territoriales para demostrar su capacidad de pago, simplemente se limita a
señalar en el artículo 364, que "el endeudamiento interno y externo de
la Nación y de las entidades territoriales no podrá exceder su capacidad de
pago. La ley regulará la materia". En consecuencia, ha de entenderse
que tales exigencias deben ser reguladas por el legislador de una misma manera
y no de manera distinta como se hace en el artículo 16, además debe respetar
todos los cánones constitucionales, entre ellos el artículo 13, que consagra el
derecho a la igualdad.
- Por otra parte, debo agregar que si la
capacidad de pago, según la definición que el mismo legislador dejó consignada
en la ley parcialmente acusada, y que la Corte declaró exequible, es "el
flujo mínimo de ahorro operacional que permite efectuar cumplidamente el
servicio de la deuda en todos los años, dejando un remanente para financiar
inversiones", cómo aceptar válidamente que para demostrarla se
establezcan requisitos distintos según el ente público de que se trate. Una
cosa es que una entidad pueda tener o no la capacidad de pago suficiente para
adquirir obligaciones o créditos internos y externos, y otra muy distinta los
requisitos que se deben cumplir para medir dicha capacidad, supuestos que la
sentencia confunde.
- En la sentencia de la cual discrepo, se
hace un gran esfuerzo para demostrar que la norma acusada no infringe el
principio de igualdad, pero infortunadamente no analiza, como es su deber
hacerlo, si la diferencia de trato consagrada por el legislador era, en este
caso, objetiva, razonable y proporcionada, es decir, se encontraba por estos
aspectos justificada constitucionalmente. Además, olvidó la Corte que esta
misma corporación ha protegido la igualdad de los municipios, en varias
circunstancias específicas. Citemos algunas:
En la sentencia
C-223/95 la Corte señaló que "si bien es procedente que el legislador
establezca diferentes categorías de municipios, con fundamento en el art. 320
de la Constitución, el cual le permite igualmente establecer distintas
categorías de personerías y de personeros en consonancia con aquéllas, no es
posible cuando se hace la categorización de los municipios, establecer
diferenciaciones que no tengan una justificación razonable y objetiva. Así
vemos, que la asignación mensual de los personeros en los municipios y
distritos de las categorías especiales, primera y segunda será igual al ciento
por ciento (100%) del salario mensual aprobado por el concejo para el alcalde.
Sin embargo en los demás municipios será igual al setenta por ciento (70%) del salario
mensual del alcalde, lo cual a juicio de la Corte no tiene un sustento
serio, objetivo y razonable que justifique la diferenciación, pues no encuentra
la razón para que con respecto a los municipios de las categorías especiales,
primera y segunda la asignación del personero sea diferente en relación con el
resto de los municipios."
En la sentencia
C-316/96 hizo iguales consideraciones con respecto a la asignación de
honorarios para los concejales, agregando que "no resulta ajustado a la
normatividad superior que específicamente dentro de ciertas categorías de
municipios se establezcan diferenciaciones que resultan evidentemente
irrazonables; por lo tanto, no encuentra la Corte una razón valedera para
que los honorarios de los concejales para ciertas categorías sea equivalente al
ciento por ciento (100%) del salario básico que corresponde al alcalde
respectivo, por sesión, y en cambio para otras categorías no se aplique la
misma regla."
En la sentencia
C-036/96[10]
sostuvo que si bien la Constitución no postula la "plena igualdad"
entre los municipios, pues ella misma autoriza su categorización con base en
factores de distinta índole, es posible que se vulnere el principio de igualdad
entre ellos, cuando existe un trato injustificado que puede afectar la
supervivencia, dignidad y ejercicio de derechos fundamentales de las personas.
Dijo la Corte:
"Para el
caso de los municipios, la consideración acerca de si resulta
constitucionalmente viable introducir distinciones entre ellos sólo
podría tener asidero en la medida en que el trato diferente injustificado
repercutiera en discriminaciones entre los habitantes de una y otra célula
municipal en aspectos básicos como su supervivencia, su dignidad o el ejercicio
de sus derechos fundamentales. La Constitución Política no consagra como
uno de sus postulados la plena igualdad entre los municipios, pues si bien su
estructura fundamental, las principales competencias de sus autoridades, la
autonomía y los derechos que les reconoce en cuanto entidades territoriales
responden en términos generales a las mismas reglas, expresamente se autoriza
al legislador para establecer categorías de municipios, lo que debe surgir de
la verificación sobre aspectos tales como la población, los recursos fiscales,
la importancia económica y la situación geográfica, de lo cual pueden resultar
disposiciones legales divergentes, según las categorías que se consagren."
- No sobra agregar que al señalar el
artículo 16, objeto de demanda, que la capacidad de pago se demostrará mediante
el análisis y las proyecciones "entre otras" de las cuentas
fiscales y de las relaciones saldo y servicio de la deuda, sin indicar cuáles
serían esas "otras" cuentas o actos que deben tenerse en cuenta para
tal fin, permite no sólo que en su aplicación o interpretación las autoridades
respectivas establezcan los items que consideren pertinentes y de esta manera
se fijen requisitos distintos en cada entidad territorial, sino también que no
se incluyan algunas cuentas u otros actos que necesariamente inciden afirmativa
o negativamente en la calificación de su capacidad de pago, lo que podría
producir consecuencias nocivas tanto para la economía del país como para el
buen manejo y control de las finanzas del Estado. No creo entonces, que éste
haya sido el deseo del constituyente.
Fecha ut supra,
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado
[1]Corte
Constitucional. Sentencia C-531/93. M.P.: Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[2]
Corte Constitucional Sentencia C- 081 de 1996. M.P : Alejandro Martínez
Caballero
[3]
Ibídem
[4]
Cf. Guillermo Perry Rubio. EXPOSICIÓN DE MOTIVOS AL PROYECTO DE LEY 68 DE 1995
SENADO.  Gaceta del Congreso N° 252 del 23 de agosto de 1995. Pág 2.
[5]
Ibídem.
[6]
Cf.  Corte Constitucional Sentencias  T-438/92,  C-195/93,  C-708 de 1999, C -
280 de 1996 entre otras, y Corte Suprema de Justicia. Sentencia No 17 del 7º de
marzo de 1985. MP Manuel Gaona Cruz.
[7]
NIETO GARCÍA ,Alejandro. Derecho Administrativo Sancionador. Editorial Tecnos.
Madrid, 1994. P. 298. Citado por Jaime Ossa Arbeláez en DERECHO ADMINISTRATIVO
SANCIONADOR Ed. Legis Bogotá 2000
[8]
Cf. Ossa Arbeláez, Jaime Derecho
Administrativo Sancionador Ed. Legis Bogotá 2000 pág. 273
[9]
Cf. Sentencias C-127 de 1993 y C-599 de 1999. M.P Alejandro Martínez Caballero.
[10]
M.P. José Gregorio Hernández Galindo