C-402-01
Sentencia C-402/01
Sentencia C-402/01
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL EN FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Modificación de
estructura de la Fiscalía General
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL EN FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Normas sobre Policía
Judicial
ORGANISMOS DE CONTROL-Autonomía
ORGANIZACION ELECTORAL-Autonomía
PROCURADURIA GENERAL DE LA NACION-Autonomía
CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA-Autonomía
AUDITORIA GENERAL DE LA REPUBLICA-Autonomía
ORGANISMOS DE CONTROL Y ORGANIZACION ELECTORAL-Autonomía
El recorrido
jurisprudencial permite identificar el contenido y el alcance de la autonomía
de los entes de control y de la organización electoral, la cual  no puede ser
objeto de intromisión por parte de los demás órganos estatales, puesto que es
menester que esos organismos cuenten con ciertas facultades de autogobierno y
autodeterminación administrativa, presupuestal y jurídica que les procure la
consecución  de los altos objetivos que les ha trazado el constituyente.
ORGANISMOS DE CONTROL Y ORGANIZACION ELECTORAL- Núcleo esencial de
la autonomía
El núcleo esencial de
la autonomía de los órganos de control y de la Organización Electoral se
proyecta, en el plano administrativo, en la posibilidad de desempeñar en forma
independiente las funciones que les reconoce la Carta Política y la ley; en el
plano presupuestal, en la posibilidad de decidir sobre la oportunidad de
decisiones referentes a la contratación y el compromiso de recursos financieros
(ordenación del gasto); y en el plano jurídico, en la garantía de que en la
designación de quienes tienen a su cargo la dirección de estos órganos, no
intervienen  las entidades controladas y que los actos que expiden no serán
objeto de  su revisión o aprobación.
ORGANISMOS DE CONTROL Y ORGANIZACION ELECTORAL-Regulación
legislativa de la autonomía
DELEGACION DE FUNCIONES LEGISLATIVAS-Modificación de estructura
administrativa
FACULTADES EXTRAORDINARIAS EN ORGANISMOS DE CONTROL-Determinación de
estructura administrativa/FACULTADES EXTRAORDINARIAS EN ORGANIZACION
ELECTORAL-Determinación de estructura administrativa
PRESIDENTE DE LA REPUBLICA EN ORGANISMOS DE CONTROL-Determinación
extraordinaria de estructura administrativa/PRESIDENTE DE LA REPUBLICA EN
ORGANIZACION ELECTORAL-Determinación extraordinaria de estructura
administrativa
ORGANIZACION ELECTORAL-Regulación ordinaria y estatutaria
Aún cuando la
jurisprudencia le otorga a leyes estatutarias sobre funciones electorales un
alto grado de exhaustividad, lo cierto es que éste atributo no puede
interpretarse con tal rigor que lleve a concluir que inclusive lo relacionado
con aspectos administrativos internos de los organismos que integran la
organización electoral, que por su naturaleza son por completo ajenos a la
función electoral propiamente dicha también deben ser objeto de regulación por
medio de una ley estatutaria.
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Ausencia de cargos
Referencia:
expediente D-2878
Demanda
de inconstitucionalidad contra el  artículo 1o. (parcial) de la Ley 573 del
2000, "Mediante la cual se reviste al Presidente de la República de
precisas facultades extraordinarias en aplicación del numeral 10 del artículo
150 de la Constitución".
Actor:
Andrés De Zubiria Samper
Magistrada
Sustanciadora:
Dra.
CLARA INÉS  VARGAS HERNÁNDEZ
Bogotá D.C.,
diecinueve (19) de abril de dos mil uno (2001)
La Sala Plena de la
Corte Constitucional, en ejercicio de sus funciones constitucionales y legales,
en especial las previstas en el artículo 241-5  de la Constitución Política, y
cumplidos los trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha dictado la
siguiente
SENTENCIA
I . ANTECEDENTES
Haciendo uso de la
acción pública consagrada en los artículos 40-6 y 242-1 de la Constitución
Política, el ciudadano ANDRES DE ZUBIRIA SAMPER  solicita a la Corte que
declare la inconstitucionalidad parcial del artículo 1o. de la Ley 573  del
2000.
II.   TEXTO DE LA
NORMA ACUSADA
A continuación se
transcribe el texto de la Ley 573 de 2001, subrayando los segmentos normativos
impugnados:
“LEY 573 DEL 2000
(Febrero 7)
Mediante la cual se reviste al Presidente de la República de
precisas facultades extraordinarias en aplicación del numeral 10 del Artículo
150 de la Constitución.
El Congreso de Colombia,
DECRETA:
Artículo 1° Facultades Extraordinarias.
De conformidad con lo dispuesto en el
numeral 10 del artículo 150 de la Constitución Política, revístase al
Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias para que, en
el término de quince (15) días contados a partir de la publicación de la
presente ley, expida normas con fuerza de ley para:
1.    Modificar la estructura de la Contraloría General de la República;
determinar el sistema de nomenclatura y clasificación de los empleos de la
Contraloría General de la República, pudiendo crear, suprimir o fusionar
empleos y prever las normas que deben observarse para el efecto; dictar las
normas sobre la carrera administrativa especial de que trata el ordinal 10 del
artículo 268 de la Constitución Política y establecer todas las características
que sean competencia de la ley referente a su régimen de personal
2.    Determinar la organización y funcionamiento de la Auditoría Externa
de la Contraloría General de la República en lo no previsto en la Ley 330 de
1996.
3.    Modificar la estructura de la Fiscalía General de la Nación;
modificar el régimen de funciones y competencias internas; modificar el régimen
de carrera previsto para los servidores de esta entidad; modificar el régimen
administrativo; dictar normas sobre el funcionamiento del Fondo de Vivienda y
Bienestar Social y dictar normas sobre  policía judicial en lo que no
corresponde a las materias reguladas por los Códigos Penal y de Procedimiento
Penal. Modificar la estructura del Instituto Medicina Legal y Ciencias
Forenses, su régimen de funciones y competencias internas y el régimen
administrativo y patrimonial.
4.    Modificar la estructura de la Procuraduría General de la Nación, así
como su régimen de competencias y la organización de la Procuraduría General de
la Nación e igualmente la del Instituto de Estudios del Ministerio Público, así
como el régimen de competencias interno de la entidad y dictar normas para el
funcionamiento de la misma; determinar el sistema de nomenclatura,
denominación, clasificación, remuneración y seguridad social de sus servidores
públicos, así como los requisitos y calidades para el desempeño de los diversos
cargos de su planta de personal y determinar esta última; crear, suprimir y
fusionar empleos en esa entidad; modificar su régimen de carrera
administrativa, el de inhabilidades e incompatibilidades de sus servidores
públicos y regular las diversas situaciones administrativas a las que se
encuentren sujetos.
5.    Suprimir o reformar las regulaciones, procedimientos y trámites
sobre lo que versó el Decreto 1122 de 1999, sin incluir ningún tema adicional.
El ámbito de aplicación de las normas expedidas en desarrollo de las presentes
facultades cobijará a los organismos públicos de cualquier nivel, así como
aquellos que teniendo naturaleza privada ejerzan por atribución legal funciones
públicas de carácter administrativo, pero sólo en relación con estas últimas.
6.    Dictar las normas que regulen el servicio exterior de la República,
su personal de apoyo, la carrera diplomática y consular Política y establecer
todas las características que sean competencia de la ley referente a su régimen
de personal
7.    Dictar el régimen para la liquidación y disolución de las entidades
públicas del orden nacional.
En ningún caso el gobierno podrá
disponer la supresión y liquidación de las siguientes entidades: Fondo Nacional
del Ahorro “FNA”, Financiera de Desarrollo Territorial “Findeter”, Servicio
Nacional de Aprendizaje “SENA” e Instituto Colombiano de Bienestar Familiar
“ICBF”.
8.    Modificar la estructura de la Registraduría Nacional del Estado
Civil y su  régimen de funciones y competencias internas y establecer su planta
de personal pudiendo crear, suprimir o fusionar empleos; modificar y determinar
el sistema de nomenclatura y clasificación de los empleos de la organización electoral
y establecer todas las características que sean competencia de la ley
referentes a su régimen de personal; establecer y crear la estructura de la
planta de personal del Consejo Nacional Electoral y su régimen interno de
funciones y competencias; dictar normas y definir la naturaleza jurídica del
Fondo Social de Vivienda de la Registraduría Nacional del Estado Civil definir
su estructura, funcionamiento, competencia y el sistema de manejo de los
recursos destinados a la vivienda de los funcionarios de la Registraduría
Nacional del Estado Civil; establecer y crear la estructura interna, las
funciones de sus dependencias y la planta de personal del Fondo Rotatorio de la
Registraduría Nacional del Estado Civil, especificando el sistema de
nomenclatura y clasificación de sus cargos; y, modificar y dictar las normas
sobre el régimen de carrera administrativa específico, el de inhabilidades e
incompatibilidades de los servidores de la organización electoral, previsto en
el Decreto 3492 de noviembre 21 de 1986.
Parágrafo 1°. Las facultades de que trata
el presente artículo se ejercerán con el propósito de garantizar la realización
de las siguientes finalidades:
a.    La modernización, tecnificación, eficacia y eficiencia de los órganos
objeto de las presentes facultades;
b.    La utilización eficiente del recurso humano;
c.    La competitividad, entendida como la capacidad de ajustarse a las
condiciones predominantes en las actividades laborales;
d.    La obligación del Estado de propiciar una capacidad -sic-[1]
continua    del personal a su servicio;
e)    La sujeción al marco general de la política microeconómica -sic-[2] y
fiscal; y
f)     La racionalización de los recursos públicos y su disponibilidad esto
es, las limitaciones presupuestales para cada organismo o entidad.
Parágrafo 2°. Para efectos del numeral 5
del presente artículo se entiende por regulaciones, procedimientos y trámites,
tanto las disposiciones sustantivas como aquellas relativas a requisitos y
formalidades que gobiernan las relaciones entre los particulares y la
administración pública, o que se exigen a las personas para el ejercicio de sus
actividades, o que determinan el comportamiento interno de las entidades a que
se refiere el citado numeral o las relaciones de estas últimas entre sí.
Parágrafo 3°. Las facultades de que
tratan los numerales 1, 3, 4 y 8 del presente artículo serán ejercidas una vez
oído el concepto del Contralor General de la República, del Fiscal General de
la Nación, del Procurador General de la Nación y del Registrador Nacional del
Estado Civil, en lo relativo a sus respectivas entidades.
Parágrafo 4°. Las facultades de que
trata el numeral 8 de este artículo se concederán por ciento veinte (120) días.
Parágrafo 5°. En el ejercicio de las
facultades contenidas en el numeral 5 del presente artículo, el Gobierno
Nacional no se podrá ocupar de los siguientes temas:
-     Eliminación de tarjetas profesionales.
-     Requisitos para la creación de municipios.
-     Licencias de construcción a entidades públicas.
-     Consulta previa a los pueblos indígenas y licencias ambientales en
territorios indígenas.
-     Registro de instrumentos públicos y notariado.
-     Asuntos relacionados con la Corporación Nasa Kiwe, la cual mantendrá
su existencia hasta la cabal realización de su objeto. En consecuencia, se
llevarán a cabo las apropiaciones presupuestales pertinentes.
-     Publicidad de licitaciones públicas.
-     Extinción de Dominio.
-     Lo señalado en el artículo 26 literal q) de la Ley 333 de 1996.
Parágrafo 6°.  En las liquidaciones
de entidades públicas, la Nación podrá asumir o garantizar obligaciones de
estas entidades, incluidas las derivadas de las cesiones de activos, pasivos y
contratos que haya realizado la entidad en liquidación, las cuales no causarán
impuesto de timbre si se hace entre entidades públicas.
Artículo 2°. Vigencia. La presente ley rige a partir de su promulgación.”
III. FUNDAMENTOS DE
LA DEMANDA
El  demandante  considera
que las normas acusadas vulneran los artículos 1o., 113, 116, 117, 118, 119,
120, 150, 249, 250, 264, 265 a 268, 274, 275 y 278 de la Carta Política. En
síntesis, las siguientes son las razones en las que fundamenta su pretensión:
A partir de la
consideración según la cual, la Constitución Política de 1991 consagra la
autonomía e independencia de determinadas instituciones oficiales, como
principio básico de la organización del Estado Social de Derecho, el actor
considera que el Ejecutivo no podía ser habilitado legislativamente para
modificar la estructura y el régimen de personal de la Contraloría General de
la República,  la Auditoría Externa de la misma entidad, la Fiscalía General de
la Nación, la Procuraduría General de la Nación, el Consejo Nacional Electoral
y la Registraduría Nacional del Estado Civil, puesto que dada su particular
naturaleza, la regulación de estas materias administrativas es de  competencia
exclusiva del Congreso de la República.
En su criterio el
numeral séptimo del artículo 1º de la Ley 573 de 2000 también es inconstitucional,
porque contiene una autorización al Ejecutivo para disolver y
liquidar entidades del orden nacional, en contravención a lo dispuesto en
el canon 150-7 Fundamental, que radica en el Congreso de la República la
competencia ordinaria para suprimir entidades públicas nacionales.
Al respecto expresa
que si bien la autorización que se cuestiona puede tener alguna similitud con
la atribución legislativa de suprimir entidades públicas nacionales,  la norma
bajo revisión carece, de todas formas, de la precisión que demanda el artículo
150-10, para efectos de otorgar la habilitación legislativa de carácter
excepcional.
IV. INTERVENCION DE
AUTORIDADES PUBLICAS
La Contraloría
General de la República, la Auditoría General de la República, la Registraduría
Nacional del Estado Civil, el Ministerio del Interior,  el Ministerio de
Hacienda y Crédito Público y el Ministerio de Relaciones Exteriores,
separadamente, por intermedio de apoderado, intervinieron dentro del presente
proceso para defender la constitucionalidad de las disposiciones demandadas.
Las intervenciones
concuerdan en expresar que no se han vulnerado los preceptos constitucionales
que se mencionan como infringidos por el actor, por cuanto en desarrollo de la
cláusula general de competencia el legislador  puede delegar en el Presidente
de la República la atribución de modificar la estructura de los órganos de
control y de la Organización Electoral, máxime cuando en el artículo 150-10 de
la Constitución Política no existe prohibición alguna al respecto, lo cual ha
sido avalado por la Corte en las sentencias C-527 de 1994 y C-078 de 1999.
Agregan que carece de
relievancia la diferencia etimológica que hace el demandante entre  suprimir
entidades públicas - como función propia del Congreso de la República (art.
150-7 de la C.P.) -, y la facultad conferida en la norma acusada para  disolver
y liquidar esas misma entidades, lo cual pone de presente que no existió
imprecisión alguna del legislador al conferir dichas atribuciones mediante las
normas censuradas.
V. CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El Jefe del
Ministerio Público señala que de conformidad con la cláusula general de
competencia del artículo 150 de la Carta Política, es al legislador a quien le
corresponde determinar la estructura de estos organismos autónomos de control,
el régimen de carrera de sus servidores y su remuneración. Esta atribución la
puede ejercer directamente el Congreso o por delegación que éste le haga al
Presidente de la República, en virtud de facultades extraordinarias.
Lo anterior, porque
ninguna disposición constitucional impide que el Congreso como titular de la
facultad de fijar la estructura de los Organismos de Control y de la Fiscalía
General de la Nación, así como el régimen de carrera y la remuneración de sus
servidores, pueda delegar en el Presidente de la República esta competencia
mediante facultades extraordinarias, pues el artículo 150-10 de la Constitución
expresamente prevé los eventos en que no se  pueden conferir  facultades
extraordinarias, sin que dentro de ellos se contemple lo relacionado con los
organismos autónomos de que trata la Carta Política.
Manifiesta  que si
bien la Ley Fundamental reconoce autonomía a la Fiscalía General de la Nación,
a la Procuraduría General de la Nación y a la Contraloría General de la
República, también lo es, que esta autonomía no se restringe porque el
legislativo a través de facultades extraordinarias delegue en el Gobierno
Nacional la atribución para determinar la estructura de estos organismos, pues
no se puede perder de vista que precisamente el Procurador General de la
Nación, el Contralor General de la República y el Fiscal General de la Nación,
con el fin de modernizar las entidades a su cargo le solicitaron al Presidente
de la República que incluyera a estos Organismos dentro de las facultades
extraordinarias solicitadas al Congreso de la República.
Además la autonomía
de los Organismos de Control y de la Fiscalía General de la Nación queda
garantizada con lo dispuesto en el parágrafo 3o. del artículo 1o. de la Ley 573
de 2000, que preceptúa que las facultades extraordinarias serán ejercidas una
vez oido el concepto del Contralor General de la República, del Fiscal General
de la Nación  y del Procurador General de la Nación, en lo relativo a sus
respectivas entidades.
En consecuencia, los
artículos 253, 268-9 y 279 del Ordenamiento Superior facultan al  legislador
para determinar la estructura de  la Fiscalía General de la Nación, de la
Contraloría General de la República y de la Procuraduría General de la Nación,
tal como lo precisó la Corte Constitucional en las Sentencias C- 527 de 1994 y
078 de 1999.
Los razonamientos
anteriores son igualmente válidos para regular lo relacionado con la Auditoría
General de la República, pues aun cuando este organismo constitucional
encargado de vigilar la gestión fiscal de la Contraloría General de la
República -artículo 274 Superior- es autónomo, no puede ser una rueda suelta
dentro de la estructura General de Estado Colombiano, es por ello que en virtud
de la cláusula general de competencia, al Congreso le corresponde determinar la
estructura de este organismo, competencia que también se puede delegar en el
ejecutivo a través de facultades extraordinarias, sin que con ello se
desconozcan los artículos de la Carta Política citados por el actor.
Por el contrario, la
disposición acusada se encuentra en armonía con el Estado unitario que nos
rige, y en consonancia con la jurisprudencia de la Corte Constitucional que ha
reconocido  la total autonomía e independencia de la Auditoría General de la
República respecto de la Contraloría General de la República.
Con relación a la
expedición de un régimen de liquidación y disolución de las entidades públicas,
el Procurador expresa que el inciso 15 del artículo 189 del Ordenamiento
Superior dispone que al Presidente de la República corresponde suprimir o
fusionar entidades u organismos administrativos nacionales, de conformidad con
la ley.  Esta  facultad la puede ejercer el ejecutivo permanentemente y de
manera directa, siempre y cuando observe las condiciones, requisitos y
objetivos que le señale  la ley,  los cuales se encuentran previstos en el
artículo 52 de la Ley 489 de 1998, pues en ella el Congreso trazó las pautas y
directrices a las que debe sujetarse el Gobierno para cumplir la función
señalada en el artículo 189-15 de la Ley Fundamental.  Es de advertir, que esta
función no sustituye las atribuciones que el constituyente le confirió al
legislador en el artículo 150-7 Superior, sino que las complementa.
De este modo, tanto
el Congreso como el Presidente de la República permanentemente pueden fusionar,
suprimir o disponer la disolución y consiguiente liquidación de entidades y
organismos administrativos del orden nacional, con excepción de los Ministerios
y Departamentos Administrativos, respecto de los cuales la competencia es
privativa del Congreso de la República,  por expresa disposición del artículo
150-7 de la Carta Política.
En consecuencia, como
la Ley 489 de 1998 en su artículo 52 previó los principios y orientaciones
generales que el ejecutivo debe seguir para la supresión, disolución y
liquidación de entidades y organismos administrativos nacionales; pero, no
estableció el procedimiento general aplicable a los procesos de liquidación de
estas entidades, el Gobierno Nacional  consideró necesario que se expidiera un
régimen uniforme para liquidar las entidades estatales.
Así las cosas, el
numeral 7o. del artículo 1o. de la Ley 573 de 2000 no vulnera el artículo 150-7
de la Carta Política, como lo sostiene el actor;  por el contrario,  la
disposición acusada permite que se establezca un procedimiento uniforme para
liquidar las entidades estatales de acuerdo con los criterios previamente
señalados en el artículo 52 de la Ley 489 de 1998.
Sostiene que el
numeral 8º del artículo 1º de la ley 573 es inconstitucional, puesto que
funciones constitucionalmente asignadas al  Consejo Nacional Electoral, tales
como conocer y decidir definitivamente los recursos que se interpongan contra
las decisiones de sus delegados sobre escrutinios generales y en tales casos
hacer la declaratoria de elección y expedir las credenciales correspondientes
-numeral 3. art. 265 de la C.P.- y atribuciones otorgadas por el constituyente
al Registrador Nacional del Estado Civil, como la de organizar y dirigir las
elecciones -art. 266 ibídem-  son competencias que indiscutiblemente tienen que
ver con la dinámica electoral y con el ejercicio de la democracia a través del
sufragio. Es por ello, que  tanto la estructura como el régimen de funciones y
competencias internas de estas dos autoridades electorales debe establecerse
por ley estatutaria, tal como  lo dispone el artículo 152 literal c) de la
Carta Política, ya que  la estructura y organización interna de las autoridades
electorales son aspectos trascendentales que en manera alguna puede regular el
Congreso por ley ordinaria y menos aún el ejecutivo a través de decretos leyes
sin vulnerar la expresa disposición del artículo 152 literal c) de la Carta Política.
Finalmente el
Procurador solicita que la Corte se inhiba de pronunciarse sobre los parágrafos
3, 4 y 6 del artículo 1º de la Ley 573 de 100, por existir inepta demanda.
VI. CONSIDERACIONES
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1. COMPETENCIA
De conformidad con lo
preceptuado en el artículo 241 numeral 4o. de la Carta Política, desarrollado
por el artículo 43 de la Ley 270 de 1996 y el Decreto 2067 de 1991, este
Tribunal es competente para decidir sobre la demanda.
2. COSA JUZGADA
CONSTITUCIONAL
Antes de abordar el
estudio de fondo de la demanda que origina el presente proceso,  es necesario
advertir que en relación con algunos de los segmentos normativos que en esta
oportunidad se impugnan, la Corte Constitucional ha proferido decisión de mérito
que, por mandato de lo preceptuado en el canon 243 de la Suprema Ley, hace
tránsito a cosa juzgada constitucional.
En efecto,  mediante
sentencia   C- 245 del 27 de febrero del año en curso, la Corte declaró la
exequibilidad de las expresiones “Modificar la estructura de la Fiscalía
General de la Nación; modificar el régimen de funciones y competencias
internas”, contenidas en el numeral 3 del artículo 1º de la Ley 573 de
2000, con base en las siguientes consideraciones:
“...en el caso sub examine, en cuanto se
refiere al aspecto temporal, como se desprende del propio texto de la Ley 573
de 2000, las facultades fueron conferidas por un término de 15 días, lo que
quiere decir que no se rebasó el plazo de máximo de seis meses que para tal
efecto se ha fijado en la Constitución;
“Y, en lo que atañe a la precisión, debe decirse que la materia ha
sido plenamente definida por el Legislador al establecer que las facultades
legislativas del Gobierno se refieren a la modificación de la estructura de la
Fiscalía General de la Nación y a la modificación del régimen de funciones y
competencias internas, materias éstas respecto de las cuales no se discute su
amplitud, aunque en todo caso resultan ser lo suficientemente determinables en
el mundo jurídico, puesto que son claros los conceptos de estructura, funciones
y competencias internas, y como la ley se refiere a variaciones al régimen
normativo ya existente en dichos campos, la materia sobre la cual puede
legislar de manera excepcional el Ejecutivo es, por tanto, claramente
definible”.
Y puntualizó la
Corte:
“Por otra parte, se tiene que la
habilitación legal no ha desconocido las prohibiciones establecidas en el
artículo 150, numeral 10, de la Carta, norma según la cual, dichas facultades
no pueden ser conferidas “para expedir códigos, leyes estatutarias, orgánicas,
ni las previstas en el numeral 20 del presente artículo–léase ordinal 19, según
reiterado criterio de esta Corporación (Cfr. Sala Plena. Sentencia C-700 del 16
de Septiembre de 1999)-, ni para decretar impuestos”.
“En efecto, la estructura y determinación
de competencias internas de la Fiscalía General de la Nación son materias del
resorte de las de leyes ordinarias, y por tanto, podían ser reguladas por el
Ejecutivo actuando como legislador extraordinario.
“Y desde otra perspectiva, también cabe
aclarar que las mencionadas atribuciones no desconocen la autonomía
administrativa reconocida al ente investigador por la Constitución (artículo
249), ni las atribuciones que, en desarrollo de tal autonomía, se reconocen a
favor del Fiscal General de la Nación en el artículo 30 de la Ley Estatutaria
de la Administración de Justicia, pues dicho funcionario las ejerce de
conformidad con la ley. (Cfr. Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-037
del 5 de febrero de 1996. M.P.: Dr. Vladimiro Naranjo Mesa).
Así mismo, por lo que
atañe a las expresiones “ y dictar normas sobre policía judicial en lo que
no corresponde a las materias reguladas por los códigos Penal y de
Procedimiento Penal”, pertenecientes al artículo 1º numeral 3 de la Ley 573
de 2000,  este Tribunal, a través de la sentencia C-1374 de 2000, declaró su
inexequibilidad, con fundamento en los siguientes razonamientos:
“Con la mención de los códigos, para
mostrar que la materia de las facultades era ajena a ellos, al Congreso
infringió de todas maneras la prohibición constitucional de autorizar al
Presidente para expedir o modificar códigos, ya que por una parte a nadie
escapa que lo referente a policía judicial está regulado hoy por hoy en el
Título I, capítulos I y II (artículos 309 a 318), y en otras normas del Código
de Procedimiento Penal (Decreto 2700 de 1991), y, de otro lado, aludir a
aquello que no corresponde a las materias reguladas en los códigos implica, ni
más ni menos, hacer referencia a disposiciones que se agregarían a las ya allí
contempladas, esto es, a adiciones a los códigos, lo cual también está excluido
por la Constitución del ámbito permitido de las facultades extraordinarias; lo
que se quiso en 1991, al consagrar la regla estricta del numeral 10 del
artículo 150 de la Carta fue justamente impedir que los contenidos de los
códigos fueran determinados por la Rama Ejecutiva y no -como buscó el
Constituyente que fuera- por el Congreso de la República como órgano colegiado
y representativo de elección popular.
“Es evidente que si el tema de policía
judicial hace parte del Código de Procedimiento Penal, las normas que se dicten
para adicionar lo que ya el Código consagra pasan a integrar -se las denomine
así o no- el conjunto normativo armónico y coherente que tal concepto encierra,
según lo han entendido la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia y de
esta Corporación.
“Por otro lado, las facultades
extraordinarias deben ser precisas, como ha indicado la Corte en varias
providencias, en especial en la C-1316 del 26 de septiembre de 2000 (M.P.: Dr.
Carlos Gaviria Díaz). No puede estar redactada la cláusula que reviste al
Presidente de facultades extraordinarias de tal manera que sea el Ejecutivo
quien deba decidir, discrecionalmente, qué asuntos caen dentro de la órbita de
la investidura excepcional que se le confiere y cuáles no. Ellas han de estar
previamente determinadas por el propio legislador ordinario.
“La falta de precisión de la facultad concedida, en la parte
relativa al tema de policía judicial, por el artículo 1°, numeral 3, de la Ley
573 de 2000 resulta insoslayable, toda vez que la atribución legislativa
temporal se otorga al Gobierno, de modo amplísimo, para legislar en materia de
policía judicial en todo lo que no esté ya previsto en los códigos Penal y de
Procedimiento Penal. Y eso puede ser cualquier cosa; basta que se trate de
materias todavía no reguladas por esos ordenamientos. Lo contrario de la precisión
exigida por el mandato constitucional.”
Igualmente, en
reciente decisión[3] esta Corte se pronunció de nuevo sobre el
artículo 1° de la Ley 573 de 2000,  haciendo las siguientes declaraciones:
- Declarar exequibles
las expresiones “pudiendo crear, suprimir o fusionar empleos y prever las
normas que deben observarse para el efecto”, “y establecer todas las
características que sean competencia de la ley referente a su régimen de
personal”,  del  numeral 1° del artículo 1° de la Ley 573 de 2000.
- Declarar
inexequible la expresión “remuneración”, exequible la expresión “y
seguridad social” bajo el entendido de que no comprende las prestaciones
sociales de los servidores de la Procuraduría General de la Nación  ni del
Instituto de Estudios del Ministerio Público y exequibles las expresiones “determinar
esta última; crear, suprimir y fusionar empleos en esa entidad”,  del
numeral 4° del artículo 1° de la Ley 573 de 2000.
- Declarar la
exequibilidad del numeral 7° del artículo 1° de la Ley 573 de 2000.
- Declarar exequibles
las expresiones “y establecer su planta de personal pudiendo crear, suprimir
o fusionar empleos”; “establecer todas las características que sean de
competencia de la ley referentes a su régimen de personal; establecer y crear
la estructura de la planta de personal del Consejo Nacional Electoral”; “y la
planta de personal”,  contenidas en el numeral 8° del artículo 1° de la Ley
573 de 2000.
En consecuencia, en
la parte resolutiva de este fallo se dispondrá estarse a lo resuelto en estos
pronunciamientos.
3. LO QUE SE DEBATE
En la presente causa
constitucional debe precisarse si la autorización legislativa extraordinaria
que  se le otorga en  la norma acusada al Presidente de la República para
determinar el sistema de nomenclatura y clasificación de los empleos, pudiendo
crear, suprimir o modificar empleos, y dictar normas sobre carrera
administrativa especial y régimen de personal en la Contraloría General de la
República (num. 1°); dictar normas sobre el funcionamiento del Fondo de
Vivienda y Bienestar Social de la Fiscalía General de la Nación y el Instituto
de Medicina Legal (num. 3°); modificar la estructura de la Procuraduría General
de la Nación, su organización, régimen de competencias interno, sistema de
nomenclatura, denominación, clasificación y la del Instituto de Estudios del
Ministerio Público, funcionamiento de la entidad, régimen de personal,
requisitos de los empleos y carrera administrativa, inhabilidades e incompatibilidades
y situaciones administrativas (num. 4°); modificar la estructura de la
Registraduría Nacional del Estado Civil, su régimen de funciones y competencias
interno, planta de personal, de la Organización Electoral y el Consejo Nacional
Electoral; definir la naturaleza jurídica del Fondo Social de Vivienda de la
Registraduría; establecer y crear la estructura interna, funciones y planta de
personal del Fondo Rotatorio de la Registraduría y dictar normas sobre carrera
administrativa específico y régimen de inhabilidades e incompatibilidades de la
Organización Electoral (num. 8°), vulnera la autonomía e independencia de la
cual gozan estas instituciones,  en virtud de lo dispuesto en la Carta
Política.
Para  resolver este
interrogante es menester referirse, en primer término, a la autonomía de los
órganos de control y de la Organización Electoral, con el fin de desentrañar el
sentido y alcance de la independencia de estos organismos. Sentada esta
premisa, seguidamente entrará a precisarse si a la luz de los mandatos
superiores que consagran tal autonomía, el Gobierno es competente  para
regular las materias a las que se refiere el precepto censurado.
3.1  La autonomía de
los órganos de control y de la organización electoral
Según lo preceptuado
en el artículo 113 de la Constitución Política, además de los órganos que
integran las ramas del poder público existen otros autónomos e independientes
para el cumplimiento de las demás funciones del Estado.
Tal es el caso de los
denominados órganos de control - como el Ministerio Público y Contraloría
General de la Nación-,  a los cuales la Carta les reconoce autonomía
administrativa y presupuestal para el cabal desempeño de las tareas de guarda
de los derechos humanos y vigilancia del ejercicio diligente y eficiente de la
función administrativa, de un lado  y, de otro,  de la gestión fiscal de la
administración y de los particulares o entidades que manejen fondos o bienes de
la Nación (arts. 117, 118 , 268 y 275 de la Ley Fundamental).
Así mismo,  de
conformidad con lo estipulado en el canon 120, en concordancia con lo prescrito
en los artículos 264 a 266 del Estatuto Superior, la Organización Electoral -
conformada por la Registraduría General del Estado Civil y el Consejo Nacional Electoral
-, también goza de autonomía administrativa, presupuestal y jurídica para el
desarrollo de las funciones de organización, dirección y vigilancia de las
elecciones y lo relativo a la identidad de las personas.
La autonomía es un
atributo inherente a la  especial condición que ostentan los órganos de control
dentro de la organización del Estado Social de Derecho, toda vez que sería
imposible garantizar el debido ejercicio  de la función de  fiscalización de la
actividad pública, si tanto la Contraloría General de la República como la
Procuraduría General de la Nación, dependen  funcional y orgánicamente de los
órganos sobre los cuales ejercen control.  De la misma forma, no podría
concebirse la legitimidad del sistema democrático si la organización electoral
carece de independencia en el ejercicio de sus funciones.
La Corte
Constitucional ha decantado una valiosa jurisprudencia en torno a la autonomía
de los órganos de control y de la organización electoral, en la cual se hace
énfasis en  el carácter esencial de este atributo que es condición necesaria
para el desempeño de la misión que deben cumplir en el Estado Social de
Derecho.
Así, sobre la
autonomía de la Procuraduría General de la Nación esta Corte ha expresado:
“De conformidad con lo preceptuado en los artículos 113, 117 y 118
de la Constitución Política, el Ministerio Público es un órgano de control del
Estado, autónomo e independiente cuyas funciones, relacionadas con "la
guarda y promoción de los derechos humanos, la protección del interés público y
la vigilancia de la conducta oficial de quienes desempeñan funciones
públicas"(art. 118 C.P.), son ejercidas por el procurador general de la
Nación, el defensor del pueblo, los procuradores delegados, los agentes ante
las autoridades jurisdiccionales, los personeros municipales y los demás
funcionarios que determine la ley.
“En relación con el Ministerio Público, debe anotarse que la
Constitución de 1991 modificó de manera importante su estructura orgánica, con
miras a garantizar su absoluta independencia de la rama Ejecutiva del poder
público. En efecto, durante la vigencia de la Constitución anterior (1886) este
organismo, representado por el procurador general de la Nación y sus fiscales
delegados, se encontraba "bajo la suprema dirección del gobierno"
(art. 143).
“El criterio de autonomía e independencia de los órganos de control
respecto de los demás órganos del Estado, particularmente de aquellos que
forman parte de las ramas del poder público, constituye eje fundamental de la
estructura y organización del Estado de Derecho y, por ende, condición
necesaria para garantizar su verdadera prevalencia. Este criterio fue asimilado
por el constituyente de 1991 al disponer en el artículo 113 Superior que además
de los órganos que conforman las ramas del poder público -legislativa,
ejecutiva y judicial- "existen otros, autónomos e independientes, para el
cumplimiento de las demás funciones del Estado", los cuales, a pesar de
tener funciones separadas, colaboran armónicamente para la realización de sus
fines. En este aspecto, la modificación introducida por la Constitución del 91
no sólo se predica de la autonomía e independencia que otorgó a ciertos
organismos del Estado, sino también, en el hecho de haberlos incluido dentro
del principio de la colaboración armónica que, bajo la vigencia de la
Constitución de 1886, estaba limitado a las ramas del poder público.
“En lo que respecta al Ministerio Público como organismo de control
del Estado, la total autonomía e independencia se manifiesta en el contenido
del artículo 275 de la nueva Carta Política al disponer que "El procurador
General de la Nación es el supremo director del Ministerio Público", lo
cual es concordante, como ya se anotó, con lo dispuesto en los artículos 113,
117 y 118 del mismo ordenamiento. En la Asamblea Constituyente, en la discusión
sobre el tema de la independencia del Ministerio Público, se dijo:
‘Nos permitimos plantear a ustedes la necesidad de conservar el
Ministerio Público, integrado por la Procuraduría y los fiscales, con las
funciones que hoy tiene, pero con la reforma fundamental de concederle
absoluta autonomía en relación con el ejecutivo, para que pueda desempeñarlas
en forma independiente y no bajo la dirección del Gobierno como lo dispone la
Constitución anterior’. (Gaceta Constitucional No. 89, página 9) (Negrillas
fuera de texto).
“Puede afirmarse entonces que bajo la vigencia de la nueva
Constitución Política, el jefe del Ministerio Público -Procurador General de la
Nación- no depende ya, en el ejercicio de sus funciones, del Presidente de la
República. Esta posición está estructurada sobre la base del pensamiento
filosófico que inspira todo el ordenamiento constitucional contemporáneo, según
el cual los organismos de control y fiscalización del Estado no deben depender
de los órganos que ellos controlan, pues ello resultaría contrario a la
naturaleza de su función. En el caso del Procurador General de la Nación,
resultaría inconveniente que éste ejerciera la "vigilancia superior de la
conducta oficial de quienes desempeñan funciones públicas, inclusive las de
elección popular" (art. 277-6o), y a su vez dependiera, en cierta medida,
del Presidente de la República. Lo que ha pretendido la Constitución vigente
es, precisamente, evitar esa relación de dependencia jerárquica que impide el
adecuado ejercicio de los controles a los que se encuentran sometidos los
organismos del Estado, particularmente el gobierno nacional, dando mayor
contundencia y claridad a la función de control y fiscalización dentro de un
régimen democrático como el que consagra nuestra Carta Política.”  [4]
Con respecto a la
autonomía de la Contraloría General de la República ha dicho esta Corporación:
“ Según lo dispuesto en el artículo 267 del Estatuto Superior, el
control fiscal es una función pública que consiste en vigilar la gestión fiscal
de la administración y de los particulares o entidades que manejen fondos o
bienes de la nación. A nivel nacional esta función es ejercida por la
Contraloría General de la Nación y, a nivel local y departamental, por las
contralorías distritales, municipales y departamentales. A su turno, según el
artículo 274 de la Carta, la vigilancia de la gestión fiscal de la Contraloría
General de la República será ejercida por un auditor elegido para periodos de
dos años por el Consejo de Estado, de terna enviada por la Corte Suprema de
Justicia. La vigilancia fiscal, conforme a la norma constitucional antes
citada, se realiza mediante un control financiero, de gestión y de resultados
enmarcado en la eficiencia, la economía, la equidad y la valoración de los
costos ambientales.
“Esta
Corporación ha señalado que el control fiscal es el mecanismo por medio del
cual se asegura "el cabal cumplimiento de los objetivos
constitucionalmente previstos para las finanzas del Estado. ( C-529 de 1993) En
este sentido la  jurisprudencia ha estimado que la gestión fiscal hace
referencia a la administración y manejo de los bienes y fondos públicos, en las
distintas etapas de recaudo o adquisición, conservación, enajenación, gasto,
inversión y disposición.[5]
A su turno, según la Corte, la vigilancia de esta gestión "se endereza a
establecer si las diferentes operaciones, transacciones y acciones jurídicas,
financieras y materiales en las que se traduce la gestión fiscal se cumplieron
de acuerdo con las normas prescritas por las autoridades competentes, los
principios de contabilidad universalmente aceptados o señalados por el Contador
General, los criterios de eficiencia y eficacia aplicables a las entidades que
administran recursos públicos y, finalmente, los objetivos, planes, programas y
proyectos que constituyen, en un período determinado, las metas y propósitos
inmediatos de la administración.
“Así mismo, la jurisprudencia constitucional ha estimado que el
ejercicio del control fiscal externo impone, como requisito esencial, que los
órganos que lo lleven a cabo sean de carácter técnico y gocen de autonomía
administrativa, presupuestal y jurídica. De manera general, la Corporación ha
considerado que la autonomía que ostentan los organismos que llevan a cabo
funciones de control fiscal externo debe ser entendida en el marco del Estado
unitario (C.P., artículo 1°), lo cual significa que ésta se ejerce con arreglo
a los principios establecidos por la Constitución Política y la ley. En este
sentido la mencionada autonomía consiste, básicamente, en el
"establecimiento de una estructura y organización de naturaleza
administrativa especializada, a la cual se le ha asignado un haz de
competencias específicas en relación con la materia reseñada, que pueden
ejercerse dentro de un cierto margen de libertad e independencia, a través de
órganos propios, y que dispone, al mismo tiempo, de medios personales y de
recursos materiales de orden financiero y presupuestal que puede manejar,
dentro de los límites de la Constitución y la ley sin la injerencia ni la
intervención de otras autoridades u órganos." [6]
El artículo 274 de la
Constitución también le atribuye autonomía e independencia a la  Auditoría
General de la República,  cuando le asigna la vigilancia de la gestión fiscal
de la Contraloría General de la Nación. A este respecto la jurisprudencia ha
manifestado:
“El cumplimiento de los fines del Estado (C.P., artículo 2°) y la
exigencia constitucional de manejar con diligencia y probidad los dineros
públicos (C.P., artículo 209), implican que la gestión fiscal que lleve a cabo
la Contraloría General de la República no quede exenta de vigilancia. En
efecto, el hecho de que, según las normas constitucionales, esta entidad sea el
máximo órgano de control fiscal en la organización estatal colombiana no
significa que la gestión fiscal que realiza con los recursos públicos que le
asigne el presupuesto general de la nación, no sea susceptible de la misma
vigilancia fiscal a que están sujetos todos los otros organismos y entidades
del Estado.
“Ahora bien, atentaría contra los principios constitucionales de
equidad, transparencia e imparcialidad (C.P., artículos 209 y 267) el que fuera
la propia Contraloría General de la República la que llevara a cabo, de manera
exclusiva, la vigilancia sobre sus propios actos de gestión fiscal. Por este
motivo, la Carta Política, en su artículo 274, determinó que el control de la
gestión fiscal desarrollada por la entidad antes anotada fuera ejecutada por un
auditor elegido para períodos de dos años por el Consejo de Estado de terna
enviada por la Corte Suprema de Justicia.
“Aunque la norma constitucional no especifica en qué términos debe
desarrollarse la vigilancia de la gestión fiscal de la Contraloría General de
la República por parte del auditor, la vigencia del principio de legalidad y de
los principios de moralidad y probidad en el manejo de los recursos y bienes
públicos impone concluir que la anotada vigilancia debe producirse con la misma
intensidad y de conformidad con los mismos principios que regulan el control
fiscal que la Contraloría General de la República realiza frente a las
restantes entidades y organismos del Estado. Si ello es así, la auditoría a que
se refiere el artículo 274 de la Constitución Política debe contar con todas
aquellas garantías de autonomía que el Estatuto Superior depara a los órganos
que llevan a cabo la vigilancia de la gestión fiscal en Colombia para la
realización de sus funciones.
“Por estos motivos, las normas legales que desarrollen el artículo
274 de la Carta y establezcan el diseño, funciones y competencias de la
Auditoría de la Contraloría General de la República deben permitir que ésta sea
autónoma para desarrollar sus competencias. Es decir, la mencionada auditoría
debe contar con autonomía administrativa, presupuestal y jurídica frente a la
Contraloría General de la República, de acuerdo a los términos que se definen a
continuación.
“Conforme a la jurisprudencia de esta Corte y las disposiciones del
artículo 267 de la Carta Política, la autonomía genérica antes señalada se
traduce en tres características específicas y concurrentes: (1) autonomía
administrativa; (2) autonomía presupuestal; y, (3) autonomía jurídica.
“En punto a la autonomía administrativa de los organismos que
ejercen el control fiscal externo, la Corporación ha señalado que ésta
consiste, en el ejercicio de todas aquellas potestades y funciones inherentes a
su propia organización y a las que les corresponde cumplir de conformidad con
los artículos 267 y 268 del Estatuto Superior, sin injerencias o intervenciones
por parte de otras autoridades públicas.
“Respecto a la autonomía presupuestal de las entidades u órganos que
llevan a cabo un control externo de la gestión fiscal, la jurisprudencia
constitucional ha entendido que consiste en la posibilidad de ejecutar el
presupuesto en forma independiente, a través de la contratación y de la ordenación
del gasto o, dicho de otro modo, el núcleo esencial de la autonomía
presupuestal reside en las facultades de manejo, administración y disposición
de los recursos previamente apropiados en la ley anual del presupuesto, de
contratación y de ordenación del gasto, todo esto de conformidad con las
disposiciones constitucionales pertinentes y la ley orgánica del presupuesto.
“Por último, la autonomía jurídica de los órganos de control fiscal
se manifiesta de dos maneras. Por una parte, implica que el servidor público
que ostenta la dirección del órgano no puede ser nombrado ni removido por
funcionarios pertenecientes a las entidades objeto del control. De otro lado, significa
que los actos por medio de los cuales se ejerce la vigilancia de la gestión
fiscal no pueden estar sometidos a la aprobación, al control o a la revisión
por parte de los entes sobre los cuales se ejerce la vigilancia. A este
respecto, la Corte ha estimado que la autonomía jurídica de los organismos de
control resulta vulnerada cuando una disposición legal (1) somete al supremo
director de un órgano de control a algún tipo de dirección funcional o
jerárquica en asuntos que, conforme a la Constitución Política, son de su
competencia; (2) adscribe funciones propias del organismo de control a
funcionarios que no dependan jerárquicamente de quien ostenta la dirección de
ese órgano; y, (3) atribuye funciones que, según la Carta Política, son
exclusivas del director del órgano de control, a un funcionario distinto a
éste”. [7]
Y en relación la
autonomía de la Organización Electoral, esta Corporación ha expresado:
“La función electoral cumple un papel esencial en cualquier
democracia constitucional, tal y como esta Corporación ya lo había señalado en
anteriores decisiones, puesto que, desde el punto de vista formal, una
democracia puede ser definida como un gobierno en el cual los destinatarios de
las normas son los mismos que las producen, en la medida en que las decisio­nes
colectivas son tomadas por los propios miembros de la comuni­dad. Esto
diferencia el principio democrático de autoorganización de la sociedad -en el
cual el orden es construido a partir de la voluntad de los gobernados- del
principio autocrático -en el cual son los propios gobernantes quienes
determinan de manera discrecional el orden social-. Y esa autoorganización y
autogobierno de la sociedad democrática se efectúa en lo esencial por medio de
los procedimientos electorales, ya que gracias a ellos, los ciudadanos
conforman y controlan los órganos representativos y toman, de manera directa,
determinadas decisiones por medio de referéndums, consultas y otros mecanismos
de democracia participativa.
“Ahora bien, esta función electoral, que articula al pueblo -como
fuente soberana de todo poder (CP art. 3º)- con las instituciones que de él
emanan, requiere para su adecuado desarrollo de instrumentos materiales y de
una serie de instituciones que se responsabilicen de que la voluntad popular se
pueda manifestar en forma genuina y que sus decisiones sean respetadas. Esta
Corte ya había señalado que la realización de cualquier proceso electoral
“entraña una serie de responsabilidades estatales cuyo cumplimiento es
indispensable para el buen funcionamiento del sistema”. De allí la necesidad de
una organización electoral, que tenga a su cargo la estructuración de las
elecciones, su dirección y su control (CP arts 120 y 265). Por ello, así como
no puede haber democracia sin función electoral, ésta última no puede ser
ejercida sin una organización electoral adecuada, ya que sin ésta “la expresión
de la voluntad política individual deja de tener eficacia y sentido”, por lo
cual “corresponde al Estado poner en marcha los medios para que la voluntad
ciudadana sea adecuadamente recepcionada y contabilizada”. Esto explica
entonces que las funciones electorales y la organización electoral deban ser
consideradas como la expresión orgánica e institucional del principio
democrático.
“La Asamblea Nacional Constituyente de 1991 confirió a la
organización electoral un papel central en el diseño institucional, al punto no
sólo de regularla directamente en la propia Carta, sino también de definirla
como un órgano autónomo e independiente, con una función propia (CP. arts. 113
y 121). Dicha decisión tuvo como justificación que:
‘Es de la esencia de un Estado de Derecho
como del sistema de gobierno que se adopte, que exista una función electoral, y
que esa función tenga unos órganos encargados de regularla, hacerla cumplir y
protegerla.
‘Y tan de la esencia es que en un sistema
democrático, la legitimidad del poder descansa en la existencia periódica de
una elecciones libres, en el ejercicio espontáneo de la función electoral.
‘Ahora, tal y como está estructurada la
organización de quienes tienen a su cargo el desarrollo de la función
electoral, ésta no pertenece a ninguna de las tradicionales ramas del poder
público; no encaja en ninguna de las tres o en todas, si las consideramos en
conjunto; desde luego que en ellas se hace uso de esta función, pero de manera
secundaria y ellos obedece al principio según el cual, el poder es uno solo,
distribuido en ramas para que en ejercicio de las competencias a cada una de
ellas asignadas lo ejerzan primordialmente en una de sus facetas, y sin
perjuicio de que en forma secundaria realicen otra u otras.
’Desde el punto de vista funcional, y
contra el pensamiento de muchos respetables autores, la función electoral es
distinta de las demás funciones del Estado, por su naturaleza, por sus
objetivos y por la forma como se ejecuta. El acto electoral no es la aplicación
de la ley, ni su creación; es sí el acto por medio del cual se integran los
órganos de decisión en la dirección del Estado; por eso es distinto, de
naturaleza y fines diferentes.
‘Con el ejercicio de la función electoral,
se confiere legitimidad en sus orígenes a los órganos del Estado y se da
certeza y seguridad a la decisiones que estos adopten; casi que pudiéramos
decir que quien la ejerce, desempeña la máxima autoridad del Estado; y su
ejercicio es el cumplimiento es el cumplimiento de una atribución
constitucional generadora de una situación de derecho, pues confieren nada
menos que poder público. Por eso es una función pública. En ella se asienta la
legitimidad del poder, la estabilidad de las autoridades y la convivencia
pacífica en la sociedad. [8]
El anterior recorrido
jurisprudencial permite identificar el contenido y el alcance de la autonomía
de los entes de control y de la organización electoral, la cual  no puede ser
objeto de intromisión por parte de los demás órganos estatales, puesto que es
menester que esos organismos cuenten con ciertas facultades de autogobierno y
autodeterminación administrativa, presupuestal y jurídica que les procure la
consecución  de los altos objetivos que les ha trazado el constituyente.
El núcleo esencial de
la autonomía de los órganos de control y de la Organización Electoral se
proyecta, en el plano administrativo, en la posibilidad de desempeñar en forma
independiente las funciones que les reconoce la Carta Política y la ley; en el
plano presupuestal, en la posibilidad de decidir sobre la oportunidad de
decisiones referentes a la contratación y el compromiso de recursos financieros
(ordenación del gasto); y en el plano jurídico, en la garantía de que en la
designación de quienes tienen a su cargo la dirección de estos órganos, no
intervienen  las entidades controladas y que los actos que expiden no serán
objeto de  su revisión o aprobación.
También de lo visto
se colige que la Carta Política no  dejó exclusivamente en cabeza del
legislador la configuración de la autonomía de los entes de control y de la
organización electoral,  de manera que la regulación de esta materia puede ser
desarrollada directamente por la ley o a través del ejercicio de facultades
legislativas extraordinarias conferidas al Presidente de la República, con
arreglo a los lineamientos materiales y temporales que contempla el canon
150-10 Fundamental.
Claro está que el
legislador ordinario o extraordinario al configurar  la autonomía de los entes
de control y de los demás órganos que gozan de este atributo, no puede
interferir en el núcleo esencial de esa independencia haciendo nugatorias las
facultades de autogobierno y autodeterminación administrativa, presupuestal y
jurídica sobre las cuales descansa  el ejercicio diligente y eficiente de la
fiscalización de la función publica.
3.2 Competencia del
Presidente de la República para determinar por medio de facultades
extraordinarias la estructura administrativa de los órganos de control y de la
organización electoral
Establecido el
sentido y alcance de la autonomía de la cual gozan los órganos de control y  la
Organización Electoral,  corresponde precisar si el otorgamiento de facultades
extraordinarias al Ejecutivo, por medio del artículo 1º de la Ley 573 de 2000,
para los fines allí señalados es contrario al Ordenamiento Superior.
Para la Corte es
claro que no existiendo en la Ley Fundamental norma alguna que prohiba al
Congreso delegar en el Presidente de la República la modificación de la
estructura administrativa de la Procuraduría General de la Nación, la
Contraloría General de la República, la Auditoria General de la República y la
Organización Electoral, es perfectamente viable que el legislador, en
cumplimiento de las exigencias consagradas en el canon 150-10 Superior,
disponga autorizar al Gobierno para que  de manera extraordinaria legisle en
estas materias.
En efecto,  el
artículo 150-10 Constitucional al señalar cuales son los asuntos respecto de
los cuales al Congreso de la República le es vedado conferir habilitación
excepcional para legislar, no incluye lo relativo a la estructura
administrativa de los mencionados órganos de control, la Organización
Electoral, el Instituto de Medicina Legal y el funcionamiento del Fondo de
Vivienda y Bienestar Social de la Fiscalía General de la Nación, de  lo cual se
desprende, sin dubitación alguna, que estos asuntos  podían  ser objeto de
delegación en el Presidente de la República.
Igualmente debe
tenerse en cuenta que las facultades conferidas en las disposiciones
censuradas, corresponden al ejercicio de competencias ordinarias del legislador
(art. 150 de la C.P.) ya que su regulación no ha sido deferida  a  las leyes
orgánicas o a las estatutarias, según se desprende de lo prescrito en los
artículos  151 y 152 de la Constitución Política. En consecuencia, bien podían
ser objeto de delegación excepcional en el Ejecutivo.
Lo anterior conduce a
afirmar que en punto a dichas  materias el constituyente no consagró una
cláusula de reserva  en favor del legislador, que haga suponer la existencia de
un veto  al Congreso para delegar extraordinariamente su regulación en el
Presidente de la República.
Conviene recordar que
en relación con el otorgamiento de facultades extraordinarias al Ejecutivo para
regular aspectos administrativos en los entes autónomos de control, la
jurisprudencia constitucional se ha pronunciado favorablemente en los
siguientes términos:
“(...) los
artículos 253 y 279 de la Constitución precisan, respectivamente, que le
corresponde a la ley determinar lo relativo a la estructura y funcionamiento de
la Fiscalía General de la Nación y de la Procuraduría General de la Nación.
Igualmente, el numeral 20 del artículo 150 de la Carta establece que el mismo
Congreso creará sus servicios administrativos y técnicos. A su vez, el numeral
2 del artículo 257 de la Constitución prescribe que es tarea del Consejo
Superior de la Judicatura crear, suprimir y trasladar cargos en la
administración de justicia, mientras que el numeral 3 autoriza al mismo Consejo
para dictar los reglamentos necesarios para el eficaz funcionamiento de la
administración de justicia y los relacionados con la organización y funciones
internas de los distintos cargos, en los aspectos no previstos por el
Legislador.
“Las normas constitucionales señaladas constituyen barreras
jurídicas para la protección de la independencia de las Ramas Ejecutiva y
Legislativa, y de los demás órganos autónomos. Sin embargo, en el caso de
las atribuciones que reposan en el Congreso no existe ningún obstáculo para que
éste revista al Presidente de la República de facultades extraordinarias para
desarrollarlas, si considera que es necesario o aconsejable, y siempre y cuando
ello no le sea prohibido expresamente por la Constitución. Esta situación ya
fue reconocida en la sentencia C-527 de 1994, M.P. Alejandro Martínez
Caballero, en la cual se señaló que el Congreso podía delegar en el Presidente
de la República la creación, fusión o supresión de cargos en la Contraloría
General de la Nación.
“Empero, la mencionada autorización debe realizarse bajo las
condiciones señaladas en el numeral 10 del artículo 150 de la Constitución.
Ello implica, entre otras cosas, que no se trata de un revestimiento de
facultades ilimitado en el tiempo, sino que éste debe ajustarse a un período
máximo de seis meses, tal como lo establece el aludido numeral”. [9]
Subrayas fuera de texto
Para la Corte, la
habilitación consagrada en las disposiciones demandadas del  artículo 1° de la
Ley 573 de 2000, además cumple las exigencias del artículo 150-10 de la
Constitución Política, por cuanto se trata de una autorización que fue
solicitada previamente por el Presidente de la República, contiene una
delimitación temporal definida -15 días contados a partir de la publicación de
la citada ley-, y relaciona de manera exacta, puntual y concisa las materias en
relación con las cuales el Ejecutivo queda investido de facultades para
legislar en forma extraordinaria.
Con relación al
numeral 3° del artículo 1° de la Ley 573 de 2000, referente a la modificación
de la estructura del Instituto de Medicina Legal y Ciencias Forenses, su
régimen de funciones y competencias internas, su régimen administrativo y
patrimonial, conviene tener presente que  la Corte Constitucional en la
sentencia C-1505 de 2000, al pronunciarse sobre la exequibilidad del artículo
54 del Decreto Ley 261 de 2000, advirtió en la parte considerativa de la
providencia que en lo que concierne a estas materias, el legislador no había
infringido el canon 150-10 Fundamental al dictar el artículo 1° de la Ley 573
de 2000, puesto que temporal como materialmente se había ceñido a los
parámetros constitucionales, como quiera que se trata de asuntos para los
cuales no está prohibido conceder autorización excepcional para legislar.
Siendo esto cierto, la Corte lo corroborará en la parte resolutiva del presente
fallo.
Valga tener en cuenta
que en la citada sentencia la Corte aclaró que por lo que hace al trámite en el
Congreso de la República de la Ley 573 de 2000, no hizo pronunciamiento alguno,
por cuanto actualmente se encuentra en curso el proceso D-3033, pendiente de
una decisión al respecto, observación que  igualmente resulta valida en lo que
tiene que ver con la presente causa.
De todas formas
conviene reiterar que la habilitación otorgada en el mencionado numeral para
dictar normas sobre el funcionamiento del Fondo de Vivienda y Bienestar Social
de la Fiscalía General de la Nación se ajusta al Estatuto Superior, por las
razones ya expresadas.
El Procurador General
de la Nación  considera que el numeral 8° del artículo 1º de la Ley 573 de 200,
bajo revisión, es inconstitucional puesto que la modificación de la estructura
de la Registraduría Nacional del Estado Civil, su régimen de funciones y
competencias internas, su planta de personal, el sistema de nomenclatura y
clasificación de los empleos, así como el del Consejo Nacional Electoral, la
definición de la naturaleza jurídica del Fondo Social de Vivienda y el
establecimiento de una estructura interna, planta de personal y funciones para
el Fondo Rotatorio de la Registraduría Nacional del Estado Civil, no pueden ser
regulados mediante facultades extraordinarias, como quiera que se trata de
funciones electorales que son del resorte de ley estatutaria, al tenor de lo
prescrito en el artículo 152 de la Carta Política.
La Corte disiente de
este planteamiento, por cuanto las materias que son objeto de delegación
extraordinaria en el Presidente de la República, por parte del numeral
impugnado corresponden al desarrollo de funciones típicamente administrativas
que, por tal razón, no guardan relación alguna con el ejercicio de las
funciones electorales respecto de las cuales existe reserva de ley estatutaria
por mandato expreso del canon 152 Superior.
En efecto, no se
ignora que  la pretensión del Constituyente en lo tocante a la función
electoral fue la de inmunizar las funciones electorales contra los cambios
súbitos en las mayorías congresionales en el entendimiento de que las reglas
electorales, como base del juego democrático, no pueden estar sujetas a los
vaivenes de la política. De ahí que se haya decidido someter su aprobación a
las exigentes mayorías parlamentarias que se requieren constitucionalmente para
la expedición  de leyes estatutarias.[10]
Sin embargo, aún
cuando la jurisprudencia le otorga a leyes estatutarias sobre funciones
electorales  un alto grado de exhaustividad, lo cierto es que éste atributo no
puede interpretarse con tal rigor que lleve a concluir que inclusive lo
relacionado con aspectos administrativos internos de los organismos que
integran la organización electoral, que por su naturaleza son por completo
ajenos a la función electoral propiamente dicha también deben ser objeto de
regulación por medio de una ley estatutaria.
Una hermenéutica en
este sentido conduciría a enervar las competencias ordinarias del Congreso de
la República en materias como las que aparecen contempladas en el numeral que
se analiza, las cuales no tienen nexo alguno con aspectos esenciales de las
funciones electorales como son los atinentes a las fechas de las elecciones, el
establecimiento de términos para la inscripción de candidatos o registro de
votantes, organización de tarjetas electorales o sistemas de escrutinio, por
mencionar algunos aspectos relevantes. En verdad, no tendría sentido someter la
modificación de la estructura administrativa, el régimen de funciones y
competencias internas y demás aspectos administrativos a que se refiere el
citado numeral, al rígido molde de las leyes estatutarias, por la simple
circunstancia de que versen con la Organización Electoral.
En consecuencia, la
Corte declarará exequibles los segmentos acusados de los numerales 1°, 2°, 3°,
4° y 8° del artículo 1° de la Ley 573 de 2000.
4. INHIBICION POR
INEPTA DEMANDA
El numeral 3 del
artículo 2º del Decreto 2067 de 1991, que establece el régimen procedimental de
los juicios y actuaciones que deben surtirse ante la Corte Constitucional,
exige como requisito sustancial de las demandas de inexequibilidad que el actor
cumpla con la carga procesal de exponer en su libelo las razones por las cuales
los textos superiores que cita como infringidos, son desconocidos por las
normas demandadas.
Según lo ha expresado
la jurisprudencia constitucional en múltiples ocasiones,  la ausencia de
concepto de violación no puede ser suplida oficiosamente por la Corte. Por
ello, en presencia de esta situación lo pertinente es adoptar una decisión de
carácter inhibitorio, que de todas formas no impide que en futuras
oportunidades las disposiciones sobre las cuales recae  tal decisión nuevamente
puedan ser objeto de demandas de inconstitucionalidad.
En el presente
proceso, se observa que el actor no explicó los motivos por los cuales estima
que algunos de los fragmentos acusados desconocen los dictados superiores,
motivo por el cual no es  posible adoptar en relación con estas disposiciones
una decisión de mérito con efectos de cosa juzgada constitucional.
Tal es el caso de las
expresiones impugnadas de los parágrafos 3º, 4º y 6º del artículo 1º de la Ley
573 de 2000, respecto de  las cuales la Corte decidirá abstenerse de fallar de
fondo.
VII. DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO:  Declarar EXEQUIBLES,
en lo acusado, los numerales 1o., 2o., 3o., 4o. y 8º del artículo
1o. de la Ley 573 de 2000. La Corte limita los efectos de esta exequibilidad a
los reproches formulados por el actor.
SEGUNDO: INHIBIRSE de
pronunciarse respecto de  los parágrafos 3o., 4o. y 6o. del artículo 1° de la
Ley 573 de 2000, por ineptitud sustantiva de la demanda.
TERCERO: ESTARSE A LO
RESUELTO en las siguientes providencias:
Sentencia  C- 245 del
27 de febrero del año en curso, que declaró la EXEQUIBILIDAD de las
expresiones “Modificar la estructura de la Fiscalía General de la Nación;
modificar el régimen de funciones y competencias internas” del numeral 3°
del artículo 1° de la Ley 573 de 2000.
Sentencia C-1374 de
2000, que declaró la INEXEQUIBILIDAD de las expresiones“ y dictar
normas sobre policía judicial en lo que no corresponde a las materias reguladas
por los códigos Penal y de Procedimiento Penal”, pertenecientes al numeral
3° del artículo 1° de la Ley 573 de 2000.
Sentencia C-401 del
19 de abril de 2001, en la que se hicieron estos pronunciamientos:
- Declarar EXEQUIBLES
las expresiones “pudiendo crear, suprimir o fusionar empleos y prever las
normas que deben observarse para el efecto”, “y establecer todas las
características que sean competencia de la ley referente a su régimen de
personal”,  del  numeral 1° del artículo 1° de la Ley 573 de 2000.
- Declarar INEXEQUIBLE
la expresión “remuneración”, exequible la expresión “y seguridad
social” bajo el entendido de que no comprende las prestaciones sociales de
los servidores de la Procuraduría General de la Nación  ni del Instituto de
Estudios del Ministerio Público y exequibles las expresiones “determinar
esta última; crear, suprimir y fusionar empleos en esa entidad”,  del
numeral 4° del artículo 1° de la Ley 573 de 2000.
- Declarar la EXEQUIBILIDAD
del numeral 7° del artículo 1° de la Ley 573 de 2000.
- Declarar EXEQUIBLES
las expresiones “y establecer su planta de personal pudiendo crear, suprimir
o fusionar empleos”; “establecer todas las características que sean de
competencia de la ley referentes a su régimen de personal; establecer y crear
la estructura de la planta de personal del Consejo Nacional Electoral”; “y la
planta de personal”,  contenidas en el numeral 8° del artículo 1° de la Ley
573 de 2000.
Notifíquese, cópiese, publíquese,
comuníquese e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Presidente
JAIME ARAÚJO RENTERIA
Magistrado
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
LUIS EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA V. SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1]  El texto presentado y aprobado en el
Congreso habla de la capacitación continua del personal, no de su
capacidad.
[2] El texto presentado y aprobado en el
Congreso habla de política macroeconómica, no microeconómica
[3] Seentencia C-401 de 2001. M.P. Alvaro
Tafur Galvis
[4]Sentencia C-178 de 1997. M.P. Dr.
Vladimiro Naranjo Mesa
[6]
Sentencia C-499 de 1998. M.P.
Eduardo Cifuentes Muñoz.
[7]
Ibidem. Sentencia C-499 de 1998
[8] Sentencia C- 055 de 1998.
M.P.Alejandro Martínez C. Hernando Herrera V.
[9] Sentencia C-078 de 1999. M.P. Eduardo
Cifuentes Muñoz
[10]  Sentencia C-145
de 1994. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz