T-382-93
Sentencia No
Sentencia No.
T-382/93
ACCION DE TUTELA-Titularidad/PERSONA JURIDICA-Derechos/DERECHO
A LA VIVIENDA-Titularidad
La acción de
tutela puede ser impetrada por una persona jurídica para sí, o en
representación de otra persona, siempre y cuando, se determine claramente la
entidad del realmente afectado y se distinga en cada caso en nombre de quién se
interpone la acción. Los derechos fundamentales de la persona jurídica y de sus
asociados son claramente diferenciables, pues parten de la naturaleza de
aquélla y de éstos. La acción de tutela en estudio fue impetrada por una
persona jurídica. La accionante presentó la tutela en su nombre a fin de
proteger el derecho a la vivienda y éste es de aquellos derechos que se
predican solamente de la persona humana.
LEY DE CONTENIDO
ECONOMICO-Ejecución/ASIGNACION
PRESUPUESTAL-Inexistencia/ACCION DE TUTELA-Efectos interpartes
La ley cuya
ejecución se condiciona a la asignación presupuestal, por ser contentiva de un
deber ser de contenido patrimonial, se hace efectivo el cumplimiento a través
de la acción de cumplimiento cuando exista el elemento presupuestal antecitado.
La orden del juez, entonces, debe ser adecuada a las condiciones lógicas de
ejecución de la ley o acto administrativo incumplido. Este es pues un
presupuesto para la efectiva ejecutoriedad de una norma jurídica, tanto por
decisión administrativa como por orden judicial. La presente acción de tutela
va encaminada a la ejecución de una ley de contenido económico condicionada,
por su naturaleza, a la existencia de una asignación presupuestal para su
efectivo cumplimiento, circunstancia que en el momento no se presenta y que
hace improcedente la acción de tutela, pues la orden del juez de tutela está
supeditada a que ésta tenga efectos inter-partes; en el caso en estudio se
haría necesaria una orden cuyos efectos superarían a las partes en conflicto.
REF: EXPEDIENTE
T-14.032
Peticionario:
Asociación Nacional de Pensionados del Instituto Colombiano Agropecuario
-ANPICA-
Procedencia:
Corte Suprema de Justicia -Sala de Casación Laboral-
Magistrado
Ponente:
ALEJANDRO
MARTINEZ CABALLERO
Santafé de Bogotá
D.C., catorce (14) de septiembre de mil novecientos noventa y tres (1993).
La Sala Séptima de
Revisión de la Corte Constitucional, compuesta por los Magistrados Alejandro
Martínez Caballero, Fabio Morón Díaz y Vladimiro Naranjo Mesa.
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA CONSTITUCION
Ha pronunciado la
siguiente
SENTENCIA
En proceso de tutela
identificado con el número de radicación T-14032, adelantado por la Asociación
Nacional de Pensionados del Instituto Colombiano Agropecuario.
I. ANTECEDENTES
Con base en los
artículos 86 de la Constitución Política y 33 del Decreto No. 2591 de 1991, la
Sala de Selección correspondiente de la Corte Constitucional escogió, para
efectos de su revisión, la acción de tutela de la referencia.
Por reparto le
correspondió el presente negocio a esta Sala, la cual recibió formalmente el
expediente el día 16 de junio del presente año.
De conformidad con
el artículo 34 del Decreto No. 2591 de 1991, esta Sala de Revisión de la Corte
entra a dictar sentencia de revisión.
1. Solicitud.
Jorge Ortiz Méndez,
en calidad de representante legal de la Asociación Nacional de Pensionados del
Instituto Colombiano Agropecuario -ANPICA-, interpuso acción de tutela contra
el Instituto Colombiano Agropecuario -ICA-, fundamentado en los siguientes
hechos:
a) La Asociación
Nacional de Pensionados del Instituto Colombiano Agropecuario cuenta entre sus
afiliados a más de 700 personas que disfrutan pensión de jubilación y cuyo
derecho se causó estando al servicio del ICA.
b) La Junta
Directiva del ICA, por medio de los acuerdos Nos. 011 de 1969, 011 de 1972 y
017 de 1974, estableció para los trabajadores a su servicio un auxilio especial
equivalente al cinco por ciento (5%) del valor del respectivo sueldo básico
mensual, con destino al fomento del ahorro de los trabajadores del Instituto a
través de la Corporación de Vivienda de Empleados del ICA -CORVEICA-, sobre la
base de que éstos ahorren el cinco por ciento (5%) mensual conforme a los
estatutos de CORVEICA, cuyo reconocimiento y pago se ha cumplido regularmente
en las condiciones señaladas en los acuerdos citados.
c) El artículo 7º de
la ley 4º de 1976 extendió a favor de los pensionados del sector público y sus
familiares, beneficios establecidos a favor de los trabajadores activos del
Estado, así: servicios médicos, odontológicos, quirúrgicos, hospitalarios,
farmacéuticos, de rehabilitación, diagnóstico y tratamiento; y los que se
prestan por intermedio de cooperativas, sindicatos, cajas de auxilios, fondos o
entidades similares, ya sea como auxilios, donaciones o contribuciones.
d) Desde hace
aproximadamente 15 años, la Asociación Nacional de Pensionados del ICA ha
venido solicitando que se haga efectiva la extensión a favor de los
pensionados, de los beneficios establecidos para los trabajadores activos del
ICA, en cumplimiento de lo dispuesto por el artículo 7º de la Ley 4º de 1976,
sin haber obtenido respuesta a las repetidas peticiones formuladas.
e) En oficio del 7
de octubre de 1992, el Secretario General del ICA, por instrucciones del
Gerente General de dicho establecimiento público, informó que la solicitud
relacionada con los aportes del ICA para los pensionados "fue presentada
ante la H. Junta Directiva del ICA, la cual solicitó la realización de un
estudio actuarial con el fin  de conocer la magnitud de los aportes que tendría
que hacer el Instituto" y agrega que "así mismo, se está preparando
la información preliminar para solicitar el presupuesto que permita la
ejecución de dicho gasto".
Con base en los
anteriores hechos, la accionante sostuvo que el "ICA ha aceptado el
derecho que tienen los pensionados para recibir el auxilio del cinco por ciento
(5%) reconocido para los trabajadores en servicio activo, de conformidad con
los Acuerdos de la Junta Directiva del Instituto y que, a pesar de éste reconocimiento,
se ha abstenido de ordenar la transferencia de fondos y el pago de los valores
correspondientes".
Con la omisión del
Instituto Colombiano Agropecuario, la peticionaria considera que se está
violando el derecho de petición (artículo 23 C.P.), el derecho al trabajo
(artículo 25 C.P.), la seguridad social (artículo 48 C.P.)  y los derechos de
la tercera edad (artículo 46 C.P.).
2. Fallos
2.1. Sentencia
del Tribunal Superior de Distrito Judicial de Santa Fe de Bogotá -Sala
Laboral-. Providencia del 31 de marzo de 1993.
El Tribunal estimó
que "en el presente caso, como lo pretendido es que a través de la tutela
se pague el 5% de las mesadas pensionales a favor de los pensionados, y se
garantice los derechos fundamentales del trabajo y la seguridad social y la
tercera edad, así lo evidencia la exposición de los hechos que la fundamentan,
y dado que ella depende de la interpretación y aplicación al art. 7º de la Ley
4º de 1976, lleva a la Sala a concluir que se busca es la Tutela de Derechos de
rango legal y no fundamental por ello, de conformidad con el art. 2º del
Decreto 306 de 1992 ya referenciado no proceden estos pedimentos por ser
excluidos de la tutela".
Añadió el A-quo que
"no acontece lo mismo con el derecho de petición, consagrado en el artículo
23 de la Constitución Nacional, por medio del cual toda persona tiene derecho a
obtener resolución de las solicitudes que ha presentado ... por ello se ordena
al Instituto Colombiano Agropecuario ICA que en el término de 48 horas contados
a partir de la notificación de este proveído adopte las medidas tendientes a
resolver las solicitudes de los pensionados".
En ese orden de
ideas, el Tribunal Superior de Distrito Judicial de Santa Fe de Bogotá concedió
la tutela impetrada por el representante legal de la Asociación Nacional de
Pensionados del ICA por la violación, por parte del Instituto Colombiano
Agropecuario, del derecho fundamental de petición.
-Impugnación.
El apoderado de la
Asociación Nacional de Pensionados del ICA impugnó la providencia del Tribunal
Superior de Distrito Judicial de Santa Fe de Bogotá, que concede la tutela
impetrada, en el sentido de proteger el derecho de petición.
El impugnante alegó
que el Tribunal no tomó en cuenta la jurisprudencia de la Corte Constitucional
al respecto, la cual, citó el apoderado aludido, en sentencia T-02 del 8 de
mayo de 1992 sostuvo que los derechos fundamentales no deben ser analizados
aisladamente, sino a través de todo el sistema de derechos que tienen como
sujeto a la persona. El impugnador se fundamentó, además, en el reconocimiento
que de los derechos al trabajo y seguridad social -sentencias T-453, T-457 y
T-481- ha realizado la Corte.
Así, el refutador
expresó que el Tribunal se guió solamente por el criterio formal de consultar
la ubicación y denominación de los derechos para determinar el carácter de
fundamental.
En ese orden de
ideas, el apoderado de la Asociación Nacional de Pensionados del ICA solicitó
revocar el ordinal segundo de la parte resolutiva del fallo enjuiciado y en su
lugar conceder la tutela solicitada por la Asociación Nacional de Pensionados
del ICA
2.2. Sentencia de
la Corte Suprema de Justicia -Sala de Casación Laboral-. Providencia del 5 de
mayo de 1993.
El Ad-quem consideró
que "es evidente que se procura el amparo de derechos colectivos para los
cuales la propia Constitución Nacional en su artículo 88 tiene previsto el
mecanismo de las acciones populares, que habrán de ser reguladas por la ley
cuando ellas sean originadas en los daños que se ocasionen a un número plural
de personas, sin perjuicio de las acciones particulares correspondientes".
Así, la Sala de
Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia, revocó la parte resolutiva
que concedió la tutela y en su lugar negó la tutela al derecho de petición de
la Asociación Nacional de Pensionados del ICA.
II. FUNDAMENTOS JURIDICOS
1. Competencia.
Es competente esta
Sala de Revisión de la Corte Constitucional para proferir sentencia de revisión
dentro de la acción de tutela de la referencia, con fundamento en los artículos
86 inciso tercero y 241 numeral noveno de la Constitución Política, en
concordancia con los artículos 33, 34, 35 y 36 del Decreto No. 2591 de 1991;
además, su examen se hace por virtud de la selección que de dichas acciones
practicó la Sala correspondiente, y del reparto que se verificó en la forma
señalada por el Reglamento de esta Corporación.
2. Del tema
jurídico objeto del estudio.
La Sala Séptima de
Revisión de Tutelas considera que los temas jurídicos a desarrollar en el caso
concreto son los siguientes:
1. ¿Son idénticos
los derechos constitucionales fundamentales de una persona jurídica y de las
personas naturales?
2. ¿Es la vivienda
un derecho constitucional fundamental para una persona jurídica?
3. ¿Es procedente la
acción de tutela frente a la omisión de una autoridad pública en la ejecución
de una ley de contenido patrimonial, sin apropiación en el Presupuesto General
de la Nación?
3. Distinción de
los derechos de una persona jurídica y los de sus asociados.
El artículo 86 de la
Carta establece que la acción de tutela puede ser instaurada por toda
persona. En igual sentido se pronuncia el artículo 10º del Decreto No. 2591
de 1991, el cual  establece que cualquier persona puede impetrar la
acción de tutela. Con fundamento en lo anterior, la Corte en multiples
oportunidades ha reconocido la titularidad de la persona jurídica frente a la
acción de tutela para la protección de determinados derechos fundamentales,
porque el término consagrado en las citadas normas es comprensivo de ambas
personas: las naturales y las jurídicas.
Las personas
jurídicas poseen derechos constitucionales fundamentales por dos vías1
:
a) indirectamente:
cuando la esencialidad de la protección gira alrededor de la tutela de los
derechos constitucionales fundamentales de las personas naturales asociadas.
Cuando se presente este tipo de vía, la persona jurídica debe determinar en la
solicitud de tutela, exactamente, la entidad de la persona afectada a la cual
se está representando, debido a que la tutela por tener efectos interpartes,
solo compromete a la persona afectada y a la persona u organismo acusado. Por
lo anterior, es vital la exacta precisión de la persona objeto de la amenaza o
violación de derechos fundamentales.
b) directamente:
cuando las personas jurídicas son titulares de derechos fundamentales no porque
actúan en sustitución de sus miembros, sino que lo son por sí mismas, siempre,
claro está, que esos derechos por su naturaleza sean ejercitables por ellas
mismas.
Entonces, la acción
de tutela puede ser impetrada por una persona jurídica para sí, o en
representación de otra persona, siempre y cuando, se determine claramente la
entidad del realmente afectado y se distinga en cada caso en nombre de quién se
interpone la acción.
En atención a lo
anterior, es de mérito anotar que existen derechos fundamentales que se
predican exclusivamente de la persona humana, como el derecho a la vida y la
exclusión de la pena de muerte (artículo 11 de la Carta); prohibición de
desaparición forzada, torturas, tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes
(artículo 12 ibídem); el derecho a la intimidad familiar (artículo 15 ibídem);
entre otros. Es claro que los derechos antecitados nacen en la entidad del ser
humano, en su condición ser viviente con materialidad y espiritualidad, que
siente frio, hambre, dolor y todas aquellas dimensiones de lo que tiene vida.
Así mismo, el ser de
la persona jurídica determina los derechos fundamentales que puede poseer y los
que no; así, el ente moral tiene derechos constitucionales fundamentales como
es el caso de la inviolabilidad de la correspondencia y demás formas de
comunicación privada (artículo 15 de la Constitución), la libertad de
asociación sindical (artículo 38 ibídem), el debido proceso (artículo 29
ibídem), el buen nombre que en ciertos casos se traduce en Good Will
(artículo 15 ibídem), entre otros. Estos derechos nacen de su condición de
sujeto que existe y ocupa un espacio dentro de la sociedad, dado precisamente
por la unión de seres humanos.
En ese orden de
ideas, los derechos fundamentales de la persona jurídica y de sus asociados son
claramente diferenciables, pues parten de la naturaleza de aquélla y de éstos.
4. Carácter de la
vivienda para una persona jurídica.
El derecho a la
vivienda implica el reconocimiento de la dignidad humana, lo cual se traduce en
un conjunto de condiciones materiales y espirituales de existencia del ser
humano que permita vivir con cierta calidad, con el fin de permitir un espacio
idóneo para el libre desarrollo de la personalidad. Es pues de esa clase de
derechos con los cuales se respetan y desarrollan otros derechos como la
alimentación, la salud y la formación también indispensables.
La persona jurídica,
como antes se afirmó, no posee ciertos derechos fundamentales que su naturaleza
no le permite; este es el caso del derecho a la vivienda. Pues éste parte del
principio de la vida, la salud y el comodidad del ser, y es evidente que la
persona jurídica, no goza de tal calidad.
El artículo 85 de la
Carta establece que el derecho a la vivienda no es aplicación inmediata,
entonces, es mas bien un derecho-objetivo para que lo desarrolle el legislador.
5. La efectiva
ejecución de leyes de contenido económico.
Sin perjuicio de lo
anterior, observa la Corte que el mandato de la autoridad judicial que conoce
de una acción está supeditado a la posibilidad de cumplimiento autónomo de la
ley sin ejecutar, ya que la decisión del juez debe partir del principio de la
razonabilidad del poder estatal que supone que el legislador es lógico y que no
hubiera podido admitir una interpretación de la ley que conduzca a
consecuencias ilógicas o inocuas.
Así, la ley cuya
ejecución se condiciona a la asignación presupuestal, por ser contentiva de un
deber ser de contenido patrimonial, se hace efectivo el cumplimiento a través
de la acción de cumplimiento cuando exista el elemento presupuestal antecitado.
Lo anterior, se
verifica en el texto del artículo 345 de la Carta, el cual establece:
Artículo  345.  En  tiempo  de  paz  no  se  podrá
percibir contribución  o impuesto que no figure en el  presupuesto  de rentas,  ni
hacer erogación con cargo al Tesoro  que  no  se halle incluida en el de
gastos.
Tampoco podrá
hacerse ningún gasto público que no haya sido decretado por el Congreso, por
las asambleas departamentales, o por los concejos distritales o municipales,
ni  transferir  crédito  alguno  a  objeto  no  previsto  en  el  respectivo
presupuesto.(subrayas fuera de texto)
El artículo antes
señalado nos indica que las erogaciones con cargo al tesoro deben estar
incluidas en el presupuesto de gastos, de lo que se infiere que para que se
manifieste el efectivo cumplimiento de la ley de contenido económico inactiva,
es presupuesto esencial la inclusión en el presupuesto de gastos del
Presupuesto General de la Nación, lo cual es un desarrollo del principio de la
legalidad del gasto.
La orden del juez,
entonces, debe ser adecuada a las condiciones lógicas de ejecución de la ley o
acto administrativo incumplido. Este es pues un presupuesto para la efectiva
ejecutoriedad de una norma jurídica, tanto por decisión administrativa como por
orden judicial.
6. Del caso
concreto.
En el caso en
estudio, el representante legal de la Asociación Nacional de Pensionados del
Instituto Colombiano Agropecuario interpuso una acción de tutela contra la
omisión del Instituto Colombiano Agropecuario para extender a favor de sus
pensionados, el beneficio establecido a favor de los trabajadores activos, el
cual consiste en un auxilio especial con destino a fomento del ahorro de los
trabajadores del Instituto a través de la Corporación de Vivienda de Empleados
del ICA -CORVEICA-.
La Sala entiende que
los pensionados del Instituto Colombiano Agropecuario gozan de los servicios
-auxilios, donaciones o contribuciones- que se prestan o establezcan para los
trabajadores activos del ICA por intermedio de cooperativas, sindicatos, cajas
de auxilios, fondos o entidades similares el auxilio de vivienda, en virtud del
mandato del paragrafo del artículo 7º de la ley 4º de 1976; en este sentido, a
los pensionados del ICA les corresponde el auxilio especial de vivienda,
equivalente al cinco por ciento (5%) del valor respectivo sueldo básico
mensual, establecido en los Acuerdos Nos. 011 de 1969, 011 de 1972 y 017 de
1974.
Sin embargo, la
acción de tutela en estudio fue impetrada por una persona jurídica, en
representación de "los pensionados que prestaron sus servicios al
Instituto Colombiano Agropecuario ICA y que en la actualidad se encuentran
afiliados a la Asociación Nacional de Pensionados"2 del ICA;
así, la representación de sus elementos sociales la realiza ANPICA por su mismo
ser social y por tanto en forma indeterminada, sin individualizar las personas
afectadas por la omisión de la entidad acusada, desviando los efectos
inter-partes de la tutela. Entonces, la peticionaria, finalmente, presenta la
tutela como la persona afectada debido a que sus componentes sociales están
siendo perjudicados.
En ese orden de
ideas, la accionante presentó la tutela en su nombre a fin de proteger el
derecho a la vivienda y éste es de aquellos derechos que se predican solamente
de la persona humana.
En efecto, el techo
garantiza la protección de la salud y de la comodidad, que son dimensiones
humanas por naturaleza y de los cuales no goza la persona jurídica debido a que
ésta goza de la dignidad humana, elemento indispensable para tener el derecho a
la vivienda digna.
De otro lado, la
presente acción de tutela va encaminada a la ejecución de una ley de contenido
económico condicionada, por su naturaleza, a la existencia de una asignación
presupuestal para su efectivo cumplimiento, circunstancia que en el momento no
se presenta y que hace improcedente la acción de tutela, pues la orden del juez
de tutela está supeditada a que ésta tenga efectos inter-partes; en el caso en
estudio se haría necesaria una orden cuyos efectos superarían a las partes en
conflicto.
Sin embargo, desde
la Constitución de 1991 -artículos 350 y 366-, el gasto público social tiene
prioridad sobre cualquier otra asignación en el Presupuesto General de la
Nación y la ejecución de la ley en conjunción con los acuerdos antes señalados
del ICA hacen parte de ese gasto público social. Por lo tanto, la junta
directiva del Instituto Colombiano Agropecuario, en virtud del literal c) del
artículo 26 del Decreto No. 1.050 de 1968 que señala dentro de sus funciones la
de aprobar el proyecto de presupuesto del organismo, debe incluir en acto
administrativo, las partidas correspondientes a las obligaciones legales, como
la del caso en estudio, y de ésta forma habilitar su inclusión en el
presupuesto de gastos como gasto decretado conforme a la ley -literal b) del
artículo 24 de la Ley 38 de 1989- del Presupuesto General de la Nación para que
el Congreso Nacional, en ejercicio de las atribuciones previstas en el artículo
150-11 de la Carta, decida si incluye o excluye el gasto decretado.
En ese orden de
ideas, se confirmará la decisión del Ad-quem.
En mérito de lo
expuesto, la Sala Séptima de Revisión de la Corte Constitucional, en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida por la
Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia por las razones antes
expuestas.
SEGUNDO: A través de la Secretaría General de la
Corte Constitucional enviar copia de esta sentencia a la Sala Laboral del Tribunal
Superior de Distrito Judicial de Santa Fe de Bogotá, al Instituto Colombiano
Agropecuario -ICA-, al Defensor del Pueblo, a la Asociación Nacional de
Pensionados del ICA -ANPICA-, y al Ministro de Hacienda y Crédito Público
-Despacho-.
Cópiese, publíquese,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado Ponente
FABIO MORON
DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA.
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General.
1 Corte Constitucional. Sentencia No. 411 de 17 de junio de 1992.
Magistrado Ponente: Dr. Alejandro Martínez Caballero.
2 Apartes de la demanda de acción de tutela. Folio 1.