T-282-15
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-282/15
PRINCIPIO DE SUBSIDIARIEDAD COMO REQUISITO DE PROCEDIBILIDAD DE LA
ACCION DE TUTELA-Reiteración de jurisprudencia
El principio de subsidiariedad se deriva del carácter residual de
la acción de tutela. Esos elementos normativos atribuyen a los ciudadanos el
deber de agotar los medios judiciales ordinarios que tiene a su disposición
para defender sus derechos fundamentales. A su vez, indican que la acción de
tutela procede cuando el interesado carezca de herramienta procesal para
obtener sus pretensiones. Sin embargo, esa regla general cuenta con dos
excepciones, que son: i) la carencia de idoneidad y de eficacia de la acción
ordinaria; y ii) en las hipótesis en que el amparo a los derechos procede de
forma transitoria con el fin de evitar la configuración de un perjuicio
irremediable. El carácter residual de la acción de tutela pretende que ese
recurso no elimine la utilidad de las herramientas judiciales ordinarias. De
ahí que sustenta el principio de subsidiariedad y la necesidad que esa acción
constitucional de defensa de derechos sea utilizada cuando la persona carezca
de acciones jurisdicciones.
PRINCIPIO DE SUBSIDIARIEDAD DE LA ACCION DE TUTELA-Procedencia
excepcional como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable
La acción de tutela es procedente, siempre que ante la demora de
los recursos judiciales ordinarios exista la posibilidad  de que se
configure un perjuicio irremediable a los derechos de los actores, eventos en
que el amparo constitucional se concederá transitoriamente.
ACCION DE TUTELA PARA RECONOCIMIENTO Y PAGO DE ACREENCIAS
LABORALES-Procedencia excepcional por afectación del mínimo vital
La Corte Constitucional ha estimado que la acción tutela que
pretende el pago de acreencias laborales es procedente, siempre y cuando la
falta del desembolso afecte el mínimo vital del actor o de su familia. En caso
de que ello no suceda, el interesado deberá acudir a los medios ordinarios de
defensa judicial de derechos.
ACCION DE TUTELA PARA RECLAMAR ACREENCIAS LABORALES-Improcedencia
por existir otro medio de defensa judicial y no acreditarse la existencia de un
perjuicio irremediable
Referencia: Expedientes T-4.720.131, T-4.747.403,
T-4.752.700 y T-4.752.701.
Acciones de tutela
instauradas por: i) Nelson Petro Guevara y otros; ii) Rosa Taidith y otros contra
el Municipio de Santa Cruz de Lorica Córdoba; iii) Abel Adalberto Inañez
Buelvas y otros; así como iv) Elibardo Valera Aponte y otros con la Secretaria
de Educación del Departamento de Córdoba.
Magistrada (e) Ponente
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Bogotá, D.C., trece (13) de mayo de  dos
mil quince (2015).
La Sala Octava de Revisión de la Corte Constitucional,
integrada por los Magistrados Luis
Ernesto Vargas Silva, María Victoria Calle Correa y Martha Victoria Sáchica
Méndez, quien la preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales y
legales, específicamente las previstas en los artículos 86 y 241, numeral 9º de
la Constitución Política y en los artículos 33 y siguientes del Decreto 2591 de
1991, ha proferido la siguiente:
SENTENCIA
Mediante la cual se pone fin al trámite de revisión de
los siguientes fallos de tutela dictados dentro de los procesos de la
referencia, en su orden:
Expediente
Fallos de tutela
T-4.720.131
Primera Instancia: sentencia del Juzgado Primero Promiscuo Municipal de
Lorica Córdoba, del 16 de Julio de 2014.
Segunda Instancia: sentencia
del Juzgado Penal del
Circuito de Lorica Córdoba, del 15 de agosto de 2014.
T-4.747.403
Primera Instancia: sentencia del Juzgado Segundo Promiscuo Municipal de
Lorica Córdoba, del 1º de Septiembre de
2014.
Segunda Instancia: sentencia
del Juzgado Penal del
Circuito de Lorica Córdoba, del 10 de octubre de 2014.
T-4.752.700
Primera Instancia: sentencia del Juzgado Primero Promiscuo Municipal de
Lorica Córdoba, del 23 de Julio de
2014.
T-4.752.701
Primera Instancia: sentencia del Juzgado Primero Promiscuo Municipal de
Lorica Córdoba, del 23 de Julio de 2014
I.
ANTECEDENTES
Los siguientes expedientes corresponden a
ciudadanas y ciudadanos que actuando a través de abogado solicitaron el
reconocimiento de prestaciones sociales que se derivaron de su vínculo laboral
con el municipio de Santa Cruz de Lorica en el departamento de Córdoba. Las
pretensiones incluyen el desembolso de los dineros correspondientes a: i)
primas de antigüedad así como de servicio; ii) la revisión de la homologación y
nivelación salarial, petición que comprende la actualización de factores que
quedaron fuera de ese proceso, por ejemplo las horas extras, nocturnas,
dominicales, festivas, las primas técnica por evaluación al desempeño, de
antigüedad, semestral, las cesantías dejadas de pagar y la indexación mensual,
así como el retroactivo de esos rubros.
1.
Expediente T-4.627.891 (caso 1)
1.1.
Hechos
a. Las (os) 46 accionantes son docentes en el municipio de Santa Cruz
de Lorica Córdoba.
b. De acuerdo al artículo 15 de la Ley 91 de 1989, las (os) educadoras
tienen derecho a la prima de servicios, prestación que la entidad territorial
demandada no ha cancelado a las (os) demandantes. Lo propio ha sucedido con la
prima de antigüedad, rubro que reconoció la ordenanza 008 de 1986 a los tutelantes.
c.  Por ello, el profesional en derecho que representa a las (os)
accionantes presentó derechos de petición solicitando a la administración que
reconociera y pagara a sus representados las primas de: i) servicio causadas en
los años 2008, 2009, 2010, 2011, 2012 y 2013; ii) antigüedad que correspondió a
las anualidades de 2003, 2004, 2005, 2006, 2007, 2008, 2009, 2010, 2011, 2012 y
2012. También pidió que se regularice el pago de las prestaciones citadas. Sin
embargo, la entidad territorial accionada no ha emitido respuesta alguna sobre
las solicitudes.
1.2.
Argumentos de la demanda
El
abogado de los interesados advirtió que el municipio de Santa Cruz de Lorica ha
omitido cancelar las primas de servicio y de antigüedad a las que tiene
derecho.  Resaltó que esa entidad territorial es la competente para desembolsar
esas prestaciones, dado que el Ministerio de Educación certificó a esa
administración local en materia educativa, validación que significó la adopción
de docentes de nivel nacional y departamental. Así mismo, subrayó que las
citadas acreencias cuentan con una amplia consagración legal en los artículos
6, 115, 81 de la Leyes 60 de 1993, 115 de 1994 y 012 de 2003 respectivamente.
El
profesional en derecho precisó que la omisión en el pago de acreencias referidas
afecta a sus clientes, puesto que impiden que éstos desarrollen sus planes de
vida, máxime si se tiene en cuenta que esos valores hacen parte del salario de
las (os) docentes.
Por
último, citó in extenso la jurisprudencia de esta Corporación que
explica el principio de subsidiariedad[1]. En ese acápite, explicó las hipótesis
de procedencia de la acción de tutela.
1.3.
Intervención de las entidad demandada
El
señor Francisco Sajaud León, apoderado judicial de la alcaldesa del municipio
de Santa Cruz de Lorica, solicitó que la demanda fuese declarada improcedente,
toda vez que las (os) accionantes cuentan con otros medios judiciales para
lograr el pago de las primas de servicio y de antigüedad. Subrayó, que las (os)
tutelantes no demostraron que se encontraran en riesgo de sufrir un perjuicio
irremediable o que las herramientas judiciales sean inidóneas o ineficaces para
amparar sus derechos fundamentales. Al respecto citó la sentencia T-183 de
2013, providencia en que la Corte advirtió sobre la improcedencia de las
tutelas que persiguen el pago de acreencias laborales, regla que se estableció
en el estudio de una demanda contra la entidad territorial que defiende por
hechos similares a los actuales.
Para el
abogado de la entidad territorial, los  interesados solicitaron pretensiones de
carácter laboral que carecen de relación con la vulneración de derechos
fundamentales. Además señaló que la mayoría de las acreencias que solicitan se
encuentran prescritas.
1.4.
Decisión de primera instancia
El 16 de Junio de
2014, el Juzgado Primero Promiscuo Municipal de Lorica Córdoba concedió el
amparo a los derechos de las (os) demandantes, de modo que ordenó a la entidad
territorial demandada cancelar las primas de servicio y de antigüedad con la
respectiva indexación y pago de intereses moratorios, prestaciones que se
cancelarán con cargo a los recursos del sistema general de participaciones.
El juez instancia
consideró que los medios judiciales ordinarios eran ineficaces e inidóneos para
proteger los derechos de las (os) petentes, porque esas herramientas
procesales, de un lado carecen de sencillez, rapidez y efectividad, de otro
lado no tienen la aptitud para salvaguardar el derecho a la igualdad salarial.
Al respecto, adujo que la omisión en el pago de las primas solicitadas vulneró
ese principio, en la medida en que otros funcionarios del Estado han recibido
el desembolso de esa prestación, como los docentes de la ciudad de armenia y
los servidores de regímenes laborales exceptuados que trabajan en el Ministerio
de Defensa, el Departamento Administrativo de Planeación y el Ministerio de
Relaciones Exteriores.
Más adelante,
precisó que la prima de servicio para los docentes territoriales tiene
reconocimiento en las  Leyes 91 de 1989, 115 de 1994 y 812 de 2003. Además,
manifestó que el pago de esa prestación se encuentra a cargo de los municipios,
puesto son los encargados de cancelar los salarios a los maestros y la prima de
servicio es factor salarial.
Frente a la prima
de antigüedad, el funcionario jurisdiccional señaló que los maestros a nivel
territorial tienen derecho a esa prestación social por la ordenanza 08 de 1985,
proferida por la Asamblea del Departamento de Córdoba. Explicó que ese acto
administrativo general se encuentra vigente y goza de presunción de legalidad.
Por ende, la administración tiene el deber de cancelar la citada prestación,
obligación que recae en los municipios que recibieron a los docentes producto
de la acreditación educativa de la entidad territorial, tal como ocurrió con el
municipio accionado.
1.5.
Impugnación
El
abogado del Municipio de Santa Cruz de Lorica impugnó el fallo de primera
instancia, empero no presentó argumento alguno que sustentara la alzada.
1.6.
Sentencia de segunda instancia
El 15
de agosto de 2014, el Juzgado Penal del Circuito de Lorica confirmó la
sentencia de primera instancia, que amparó los derechos a la igualdad y al
mínimo vital de los accionantes, porque la ausencia de pago de las primas de
servicio así como de antigüedad impide que los demandantes satisfagan sus
necesidades básicas. Adicionalmente, la entidad territorial demandada incurrió
en un trato discriminatorio con relación a los peticionarios, en razón de que esos
emolumentos fueron cancelados a otros docentes.
1.7.
Pruebas relevantes del proceso.
·
Las (os) profesoras (es) Nelson Petro Guevara, Dinelys de Jesús Mórelo
Ballesteros, María Eugenia Narváez Bello, Carlos Enrique Espitia Calderón,
Pedro Antero Rhenals España, Claudia Patricia Segura, Orlando Rafael Miranda
Peinado, Adriana Patricia López Oquendo, Luis Miguel Quiroz. Arroyo, Pedro
Manuel Luque Santiago, Lía Margarita Morales Núñez, María Eugenia Consuelo De
Jesús De León Martínez, Isidro Manuel Lozano Mercado, Antonio María Puche
López, Ehsmeling Enrique Ramos Zarante, Nil Margarita Zarur Ballesteros, Mónica
María Lozano Ballesteros, Evelin Stella Arteaga Sánchez, Nelys Stella Rodríguez
De Brango, Nelsy Del Socorro Díaz Blanco y Fares Lavan Sossa Mórelo allegaron
al proceso: i) poder especial, documento que facultó al abogado José Martín
Palma Ortiz para presentar acción de tutela contra el Municipio de Santa Cruz
de Lorica, demanda que tiene la finalidad de proteger sus derechos de petición,
al trabajo y al debido proceso; ii) las resoluciones de nombramiento de cada
docente y la posesión de cargo de los mismos, actos que demuestran que ellos
hacen parte de la administración; y iii) copia de los certificados salariales,
que constatan el sueldo devengado, al igual que los factores que la contemplan.
(Folio 13-149 Cuaderno 2)
·
Las (os) docentes Leida Cumplido Chica, Yolanda Corrales de
Nisperuza, Cesar Augusto Herrera López, Elida Mongoes Pineda y Sixta Consuelo
Corrales Lugo solamente adjuntaron al proceso el poder que facultó al abogado
José Martín Palma Ortiz para presentar acción de tutela (Folios 150 -155
Cuaderno 2). En el caso de los señores Wilber Caraballo Doria, Lorney del
Carmen San Martin Montiel solo existe el poder otorgado al abogado Ramón
Enrique Fuentes Alvares, mandato que se sustituyó el profesional en derecho José
Martín Palma Ortiz (Folios 228 -230 Cuaderno 2).
·
Las (os) ciudadanas (os) señores Luis Arturo Duarte Romero, Elena
del Carmen Valdés García, Elvis Aneth Ávila Doria, Carmen Cecilia, Torralvo
Pineda, María del Carmen Pinto Herrera, Milton José Ramos Correa, Martha Luz
Arteaga Arteaga, Patricia Duarte Romero, Emilse del Socorro Doria Cantero, Ena
Isabel Solipa Navarro, Celia María Cristina de los Ángeles Benedetti de León,
Jairo Luis Martínez Benítez, Ariel Valdés García, Luis Javier Burgos Solipa
presentaron como pruebas documentales: i) el poder especial que facultó al
abogado Jorge Carlos Torralvo Pineda para presentar acción de tutela contra el
Municipio de Santa Cruz de Lorica, demanda que tiene la finalidad de proteger
sus derechos de petición, al trabajo y al debido proceso; ii) sustitución de
esos poderes a al señor José Martín Palma Ortiz, mandatos que inicialmente
fueron otorgados al señor Torralvo pineda; y iii) las resoluciones de
nombramiento de cada docente y la posesión de cargo de los mismos, actos que
demuestran que ellos hacen parte de la administración (Folios 156-215 Cuaderno
2).
·
Lo señores Gabis Estela Mercado Burgos, Alexander Enrique Ramos
Behaine y Víctor Darío Salcedo Pérez presentaron como pruebas documentales: i)
poder especial que faculta al abogado Ramón Enrique Fuentes Álvarez para
presentar acción de tutela contra el Municipio de Santa Cruz de Lorica, demanda
que tiene la finalidad de proteger sus derechos de petición, al trabajo y al
debido proceso; ii) sustitución de esos poderes a al señor José Martín Palma
Ortiz, mandatos que inicialmente fueron otorgados al señor Fuentes Álvarez; y
iii) las resoluciones de nombramiento de cada docente. (Folio 216 – 227  y 231
– 232 Cuaderno 2)
2.
Expediente T-4.747.403
2.1.
Hechos
a. Las ciudadanas y ciudadanos Aceneth Morales Ballesteros, Dora
Cecilia Quiñones León, Adelina Rosa Dimas Ortega, Yovelis del Carmen Pérez
Hoyos, Rosa  Taidith Cabria Martínez son docentes en el municipio de Santa Cruz
de Lorica.
b. De acuerdo al artículo 15 de la Ley 91 de 1989, los educadores
tienen derecho a la prima de servicios, prestación que la entidad territorial
demandada no ha cancelado a las (os) demandantes. Adicionalmente, la
administración ha cancelado a las (os) tutelantes la prima de antigüedad.
c. Ante esa situación, el apoderado de las (os) demandantes solicitó
a la entidad demandada los pagos de las primas de servicios y de antigüedad. La
Secretaría de Educación del Departamento de Córdoba no ha dado respuesta a
tales peticiones.
2.2.
Argumentos de la demanda
El
abogado de los interesados advirtió que el municipio de Santa Cruz de Lorica ha
omitido cancelar a sus poderdantes las primas de servicio y de antigüedad,
rubros que constituyen salario. El profesional en derecho precisó que la
omisión en el pago dichas acreencias afecta a sus clientes, puesto que impiden
que éstos desarrollen sus planes de vida y les causa innumerables problemas
económicos.
La
entidad territorial demandada desconoció los derechos al trabajo y a la
dignidad humana de los docentes, en la medida en que esa decisión implica que
no canceló a los servidores públicos todos los elementos que constituyen
salario.
Por
último, citó in extenso la jurisprudencia de esta Corporación que
explica el principio de subsidiariedad[2]. En ese acápite, explicó las hipótesis
de procedencia de la acción de tutela.
2.3.
Intervención de la entidad demandada
El
señor Francisco Sajaud León, apoderado judicial de la alcaldesa del municipio
de Santa Cruz de Lorica Córdoba, solicitó que la demanda fuese declarada improcedente,
toda vez que los accionantes cuentan con otros medios judiciales para lograr el
pago de las primas de servicio y de antigüedad. Subrayó, que los tutelantes no
demostraron que se encontraran en riesgo de sufrir un perjuicio irremediable o
que las herramientas judiciales sean inidóneas o ineficaces para proteger sus
derechos fundamentales. Al respecto, citó la sentencia T-183 de 2013,
providencia que advirtió la improcedencia de las tutelas que persiguen el pago
de acreencias laborales. En esa oportunidad,  la Corte estudió una demanda promovida
contra la entidad territorial accionada por hechos similares a los que estudia
hoy la Sala.
Para
abogado de la entidad territorial, las (os) interesadas (os) solicitaron
pretensiones de carácter laboral que carecen de nexo con la vulneración de
derechos fundamentales. Además, señaló que la mayoría de las acreencias que
piden los peticionarios se encuentran prescritas, de modo que el juez de tutela
no puede ordenarlos. Finalmente, advirtió que las (os) docentes omitieron
aportar las pruebes que demuestran que la actuación de la Secretaría de
Educación quebrantó su derecho al mínimo vital.
2.4.
Decisión de primera instancia
El 1º de
Septiembre de 2014, el Juzgado Segundo Promiscuo Municipal Lorica Córdoba
concedió el amparo a los derechos de las (os) demandantes, de modo que ordenó a
la entidad territorial demandada cancelar las primas de servicio y de
antigüedad con la respectiva indexación y pago de intereses moratorios,
prestaciones que se cancelarán con cargo a los recursos del sistema general de
participaciones.
El juez de
instancia consideró que los medios judiciales ordinarios eran ineficaces para
proteger los derechos de los peticionarios, porque esas herramientas procesales
no responden de manera rápida a la difícil situación en que se encuentran. Es
más, la demora de la jurisdicción ordinaria pone en riesgo la existencia del
núcleo familiar de los tutelantes, pues carecen de los recursos para satisfacer
sus necesidades básicas, circunstancias que implica la afectación a su mínimo
vital. Resaltó que la entidad accionada no aportó resolución alguna que
desvirtué la conculcación de ese principio constitucional.
Esos argumentos
indican que la entidad territorial demandada quebrantó los derechos
fundamentales al debido proceso, a la igualdad y al trabajo de las (os) demandantes.
2.5.
Impugnación
El
abogado del Municipio de Santa Cruz de Lorica impugnó el fallo de primera
instancia, empero no presentó argumento alguno que sustentara el recurso.
2.6.
Sentencia de segunda instancia
El 10
de octubre de 2014, el Juzgado Penal del Circuito de Lorica confirmó la
sentencia de primera instancia, fallo que amparó los derechos a la igualdad y
al mínimo vital de los accionantes. La decisión se sustentó en que la ausencia
de pago de las primas de servicio así como de antigüedad impide que los
demandantes satisfagan sus necesidades básicas. La entidad territorial
demandada incurrió en un trato discriminatorio con relación a las (os)
tutelantes, en razón de que esos emolumentos fueron cancelados a otros docentes
que se encontraban en la misma situación de aquellos.
2.7.
Pruebas relevantes del proceso.
·
Las (os) profesoras (es) Aceneth Morales Ballesteros, Dora Cecilia
Quiñones León, Adelina Rosa Dimas Ortega, Yovelis del Carmen Pérez Hoyos, Rosa Taidith
Cabria Martínez aportaron como prueba a los procesos: i) el poder especial,
documento que faculta a la abogada Margarita Martínez Martínez para presentar
acción de tutela contra el Municipio de Santa Cruz de Lorica, demanda que tiene
la finalidad de proteger sus derechos de petición, al trabajo y al debido
proceso; y ii) las resoluciones de nombramiento de cada docente y la posesión
de cargo de los mismos, actos que demuestran que ellos hacen parte de la
administración (Folios 43-64 Cuaderno).
3.
Expediente T-4.752.700.
3.1.
Hechos
a. Los 1592 accionantes son docentes en el departamento de Córdoba.
Además, 10 de los demandantes que laboraron en dicha entidad territorial ya
fallecieron, por lo que sus herederos concurrieron al proceso de tutela.
b. Los educadores tienen derecho a la prima de servicios, prestación
que la entidad territorial demandada no ha cancelado a las (os) demandantes. Lo
propio ha sucedido con la prima de antigüedad, rubro que reconoció la ordenanza
008 de 1986 a los  tutelantes.
c.  Ante esa situación, el profesional en derecho que representa a las
(os) accionantes presentó derechos de petición solicitando a la administración
que reconociera y pagara a sus representados las primas de servicio y de antigüedad.
Sin embargo, esa petición no ha tenido respuesta alguna.
3.2.
Argumentos de la demanda
El
abogado de los interesados advirtió que el Departamento de Córdoba ha omitido
cancelar a sus poderdantes las primas de servicio y de antigüedad, situación
que ha afectado sus derechos. Resaltó que la tutela se presenta para impedir
que se configure un perjuicio irremediable a los derechos de las (os) docentes,
lesión que se representa en que la “ley 1150 de 2014, tiene una vigencia y
aplicabilidad que va hasta el 20 de julio de 2014, lo cual nos indica que en
términos de inmediatez la entidad se encuentra en mora de hacer los trámites
administrativos ante el Ministerio de Educación Nacional para obtener el
reconocimiento retroactivo de las deudas”. Así mismo, estimó que los medios
judiciales ordinarios son ineficaces, toda vez que implican amplios términos
procesales, máxime cuando los poderdantes son un grupo a quienes la
administración no ha reconocido esas prestaciones. Incluso, señaló que afecta
el mínimo vital de las (os) funcionarias (os), en la medida en que sin esos
ingresos no pueden satisfacer sus necesidades básicas.
El
profesional en derecho precisó que la entidad territorial demandada ha omitido
el cumplimiento de derechos laborales que son ciertos e indiscutibles. La
administración local ha vulnerado constantemente las garantías de la relación
de trabajo de las (os) profesoras (es), al no cancelar las citadas prestaciones.
De un
lado, señaló que el Decreto 1545 de 2013 reconoció a los maestros el derecho a
percibir la prima de servicios. Sin embargo, ese acto administrativo general
olvidó la existencia de la deuda de los años pasados, como quiera que el
artículo 15 de la Ley 91 de 1989 consignó esa prestación a favor de los profesores.
Al respecto, recordó que la sentencia T-1066 de 2012 reconoció que los docentes
tienen derecho a la prima de servicio. Además, subrayó que ese rubro constituye
salario, en la medida en que es un pago habitual. Esa posición se sustentó en
conceptos del Consejo de Estado.
De
otro lado, indicó que el Departamento de Córdoba ha reconocido a otros
funcionarios adscritos a la secretaria de educación la prima de antigüedad,
mientras los demandantes no han recibido pago alguno. Además, el proceso de
descentralización educativa de las Leyes 60 de 1993, 114 1994 y 715 de 2001 no
afecta el derecho que tienen los peticionarios de recibir esta prestación,
puesto las normas de rango legal no excluyen la posibilidad de que las
ordenanzas creen derechos para los funcionarios, tal como hizo la 08 de 1986.
Por
último, concluyó que la actuación de la entidad demandada vulnera los derechos
al mínimo vital, a la igualdad y a dignidad de sus poderdantes, porque: i) no
reciben los ingresos adecuados para subsistir; ii) la prima de navidad y de
antigüedad son reconocidas a otros trabajadores de la Secretaria de Educación,
empero no a las (os) demandantes; y iii) la omisión en ese desembolso
constituye un trato indigno.
3.3.
Intervención de la entidad demandada
El
señor William Cesar Tapia Espitia, Secretario del Departamento de Córdoba,
solicitó que demanda fuese declarada improcedente, toda vez que las (os)
accionantes cuentan con otros medios judiciales para lograr el pago de las
primas de servicio y de antigüedad. Conjuntamente, enfatizó que el derecho al mínimo
vital de los peticionarios no se ve afectado, porque la administración ha
cancelado de manera constante e ininterrumpida su salario.
Además,
reconoció que los docentes tienen derecho a la prima de servicios desde
expedición de la Ley 91 de 1989. Sin embargo, a partir de la vigencia del
Decreto 1545 de 2013, el Ministerio de Educación Nacional acogió esa tesis. En
la actualidad, la administración se encuentra estudiando si existe la
retroactividad de la acreencia de la dicha remuneración.
Con
relación a la prima de antigüedad, el funcionario público señaló que la
ordenanza 008 de 1989 consignó dicha prestación. No obstante, ese pago se realiza
a los trabajadores administrativos de la secretaría, toda vez que existe
sustentó legal para ello. Mientras en el caso de los docentes se presenta duda
sobre el respaldo legal de ese ingreso.
3.4.
Decisión de primera instancia
El 23 de abril de
2014, el Juzgado Primero Promiscuo Municipal Lorica Córdoba concedió el amparo
a los derechos de las (los) demandantes, de modo que ordenó a la entidad
territorial demandada cancelar las primas de servicio y de antigüedad con la
respectiva indexación y pago de intereses moratorios, prestaciones que se
cancelarán con cargo a los recursos del sistema general de participaciones.
El juez instancia
consideró que los medios judiciales ordinarios eran ineficaces y no idóneos
para proteger los derechos de los peticionarios, porque no existe otra
herramienta judicial más efectiva para obtener el pago de un monto que es
salario. Es más, resaltó que las acciones ordinarias no tienen la aptitud para
salvaguardar el derecho a la igualdad salarial, principio que se afectó cuando
varios trabajadores de regímenes exceptuados recibieron los desembolsos de las
primas de servicio y de antigüedad, mientras las maestras (os) no acceden al
mismo beneficio.
Más adelante,
precisó que la prima de servicio para los docentes tiene reconocimiento en las
Leyes 91 de 1989, 115 de 1994 y 812 de 2003. Ese derecho incluye a los maestros
nacionales y territoriales, dado que sería contrario a la igualdad pagar ese
dinero a los primeros y no a los segundos. Además, manifestó que el pago de esa
prestación se encuentra a cargo de los municipios, puesto son los obligados de
prestar el servicio de educación. Dentro de esa función se incluye cancelar los
salarios a los maestros, desembolso que se compone de varios dineros, entre
ellos la prima de servicios. De hecho, el Consejo de Estado ha precisado que
ese ingreso se usa para liquidar otras prestaciones como la pensión, debido a
que es factor salarial.
Frente a la prima
de antigüedad, el funcionario jurisdiccional señaló que los maestros de nivel
territorial tienen derecho a esa prestación social por la ordenanza 08 de 1985,
proferida por la Asamblea del Departamento de Córdoba, acto administrativo
general que se encuentra vigente y con presunción de legalidad. La prima de
antigüedad es un derecho adquirido de los trabajadores que prestan sus
servicios para el departamento, prerrogativa que se reconoce como factor
salarial.  A su  vez, la administración tiene el deber de cancelar la citada
prestación, obligación que recae en el departamento, en razón de que es el
empleador y nominador directo de las (os) demandantes. Para el juez de
instancia, el Departamento de Córdoba incurrió en una infracción normativa que
significó la causación de intereses moratorios.
3.5.
Impugnación
El
Secretario del Departamento de Córdoba impugno de manera extemporánea el fallo
de instancia. En ese documento reiteró que la acción de tutela era
improcedente, como quiera que las (os) demandantes tienen otros medios de
defensa judicial para obtener el reconocimiento, así como liquidación de las
primas de servicio y de antigüedad. La acción de tutela no es el mecanismo
adecuado para ordenar el pago y liquidación de acreencias laborales. Finalmente,
recordó que el plazo que estableció el juez de instancia para cumplir la
sentencia es demasiado corto, puesto que se requieren varios trámites
administrativos para obtener los recursos que cancelaran las sumas ordenadas
con cargo al sistema general de participaciones.
3.6.
Pruebas relevantes del proceso.
·
Copia de los certificados salariales de los docentes Eduardo
Urrutia Medina, Elsa Everria Soto, Enalba María Ortega Bettin, Alfa Callejas
Alvarez, Enteh María Patternina de Combatt, Escilda Mogollon Franco, Eustorgio
José Martinez Pertuz, documentos que evidencian que el Departamento de Córdoba
no canceló a esos actores las primas de servicio y de antigüedad. (Folios 46 –
52 Cuaderno 2).
·
Copia de las peticiones presentadas por el abogado Edgar Manuel
Macea Gómez a la Secretaria de Educación del Departamento de Córdoba,
solicitudes que piden el reconocimiento de las primas de servicio y de
antigüedad. Entre los años 2008 y 2012, el profesional en derecho formuló esas
peticiones  (Folios 53 – 66 Cuaderno 2)
·
Copia de la respuesta al derecho de petición presentada el 24 de
mayo de 2013, que solicita el reconocimiento de unas prestaciones. En ese acto
administrativo, la Secretaría de Educación relaciona: i) el personal
administrativo que recibió la prima semestral; y ii) los funcionarios, los docentes,
y directivos a quienes se les canceló la prima de antigüedad. Con relación a la
prima de servicios, la entidad territorial advirtió que ese pago depende de la
autorización del Ministerio de Educación Nacional, entidad que se encuentra
estudiando la procedencias de ese desembolso, porque éste solo se ha ordenado
por fallos judiciales (Folios 69 – 71 Cuaderno 2)
·
Los poderes especiales que las (os) accionante otorgaron al
abogado Edgar Manuel Macea Gómez con el fin que los represente en el proceso de
tutela, acción constitucional que pretende el reconocimiento de las primas de
servicio y de antigüedad, así como la protección de sus derechos fundamentales
al mínimo vital, a la igualdad, a la dignidad humana y al trabajo. La mayoría
de los mandantes se encuentran acompañados de las cedulas de ciudadanía de las
(os) peticionarios (Folios 155 – 1959 Cuaderno 2)
4.
T-4.752.701
4.1.
Hechos
a. Los 1338 accionantes son funcionarios administrativos que trabajan
en varias instituciones educativas en el Departamento de Córdoba. Además, otros
13 demandantes laboraron en dicha entidad territorial, empero fallecieron. Por
ello, sus herederos concurrieron al proceso de tutela.
b. En el año de 2008 y en cumplimiento de las directivas del
Ministerio Nacional de Educación, la Secretaria de Educación del Departamento
de Córdoba procedió a nivelar y homologar los salarios de su planta de personal.
Sin embargo, en ese proceso no se incluyeron algunos factores salariales y
condiciones laborales, por ejemplo las horas extras, la prima técnica por
evaluación al desempeño reglamentada en los Decretos 2164 de 1991 y 1276 de
20013, la prima de antigüedad, la prima semestral, las cesantías dejadas de
pagar y la indexación mensual, así como el retroactivo de la homologación.
c. Ante esa situación, el profesional en derecho que representa a las
(os) accionantes presentó derechos de petición solicitando a la administración
que reconociera y pagara a sus representados las sumas referidas.
d. En el oficio SED TH No 1984 de 2011, la Secretaría de Educación
Departamental señaló que se encuentra adelantando el estudio y el trámite para
determinar el monto de la acreencia que se refieren a las cesantías, los retroactivos,
los intereses moratorios en el proceso de homologación y nivelación salarial.
e. En el acto administrativo SED TH No 1983 de 2011, la entidad
accionada indicó que se encuentra realizando el estudio de la revisión del
proceso de homologación y de nivelación salarial. Dicho análisis se inició con
el pago del 4% de salud, así como la elaboración de un estudio técnico frente a
las primas técnica, de antigüedad y semestral.
f. A través de la resolución No 2680 de 2010, la entidad territorial
demandada reconoció al personal de celaduría de los establecimiento educativos
las horas extras, los días no compensatorios que no fueron pagados antes.
g. En el oficio No 2013 EE78318 de 2013, el Ministerio de Educación
Nacional aprobó la revisión del proceso de homologación y de nivelación
salarial que se requiere para subsanar los errores. Mediante la comunicación y
2014 EE16409, la entidad del nivel central llamó la atención a la Secretaria de
Educación de Córdoba, debido a que no ha concluido el citado proceso de
revisión.
4.2.
Argumentos de la demanda
El
abogado de los interesados advirtió que el Departamento de Córdoba realizó el
proceso de homologación y nivelación salarial de manera equivocada, puesto que ese
estudio desconoció el principio de favorabilidad. Además, reprochó que no
tuviese en cuenta varias comunicaciones que la misma entidad demanda elaboró
para efectuar el procedimiento citado.
El
profesional en derecho manifestó que la entidad territorial demanda vulneró los
derechos fundamentales de sus clientes, puesto que no ha cancelado las
prestaciones que quedaron por fuera en el proceso de homologación y de
nivelación, a pesar de que posee en sus cuentas los dineros correspondientes.
Subrayó
que la acción de tutela es el medio más efectivo para amparar los derechos de
sus clientes, por cuanto que los dineros solicitados se requieren con urgencia
para satisfacer sus necesidades básicas. Además, señaló que la omisión del
departamento ha causado que sus poderdantes asumieran deudas para poder
subsistir, escenarios que implican los efectos negativos de los créditos, por
ejemplo embargos o secuestros.  La acción de tutela tiene la finalidad de que
se impida la configuración de un perjuicio irremediable, lesión que se
representa en que la Ley 1150 de 2011, norma que fijó la obligación de pagos de
deudas territoriales, perderá su vigencia el 20 de julio de 2014. En
consecuencia, no existirán los recursos para cubrir las acreencias de las (os)
servidoras (es) públicos,
Por
último, concluyó que la actuación de la entidad demanda vulneró los derechos al
mínimo vital, a la igualdad y a dignidad de su poderdantes, porque no reciben
ingresos adecuados, pese a que desempeñan funciones en las horas de las noche y
en un tiempo superior al ordinario. De la misma forma, estimó que la entidad
accionada quebrantó al derecho al debido proceso, dado que no se ha adelantado
el proceso de revisión de la homologación y de la nivelación salarial.
4.3.
Intervención de la entidad demandada
El
señor William Cesar Tapia Espítia, Secretario del Departamento de Córdoba,
solicitó que la demanda fuese declarada improcedente, toda vez que los
accionantes cuentan con otros medios judiciales para lograr el pago de los
factores que no se tuvieron en cuenta en el proceso de homologación y de
nivelación salarial. Conjuntamente, enfatizó que el derecho al mínimo vital de los
peticionarios no se ve afectado, porque la administración ha cancelado de
manera constante e ininterrumpida su salario.
El
funcionario reconoció que la entidad territorial desarrolló el proceso de
homologación y de nivelación salarial en el año 2009. Además comunicó que la
administración se encuentra realizando la revisión de dicho trámite, de modo
que todas las peticiones de los solicitantes serán estudiadas cuando ese
análisis vaya avanzando. Por ejemplo en ese sentido, la entidad emitió el acto
administrativo que reconoció al personal de celaduría de los establecimientos
educativos las deudas derivadas de las horas extras, nocturnas y dominicales. Sin
embargo, aclaró que el Departamento de Córdoba nunca tuvo la intención de
desconocer derechos salariales en el procedimiento inicial de homologación y
nivelación salarial.
También
precisó que muchos de los oficios emitidos por el Ministerio de Educación, documentos
que el abogado de los peticionarios allegó al proceso, son autorizaciones para
adelantar trámites y no órdenes de pago proferidos por el nivel central del
Estado. Por ende, debe existir más procedimiento para que efectivamente se
elaboren las autorizaciones de desembolso.
Finalmente,
manifestó que la Secretaría de Educación Nacional no ha quebrantado el derecho
a la dignidad humana de los demandantes, en la medida en que existen reglamentos
que prescriben las funciones que ellos deben realizar y las oficinas que velan
por el bienestar de los servidores públicos.
4.4.
Decisión de primera instancia
El 23 de abril de
2014, el Juzgado Primero Promiscuo Municipal Lorica Córdoba concedió el amparo
a los derechos de las (os) demandantes, de modo que ordenó a la entidad
territorial demandada reconocer y cancelar los dineros que corresponden a la
homologación y nivelación salarial, con la correspondiente indexación así como
los intereses moratorios. Lo propio dispuso con las primas de antigüedad,
semestral, la técnica y las horas extras realmente laboradas. Aunado a lo
anterior, prohibió que la entidad demandada exigiera requisitos diferentes a
esta sentencia para cumplir con los pagos.
El juez instancia
consideró que los medios judiciales ordinarios eran ineficaces e inidóneos para
proteger los derechos de las (os) petentes, porque carecen de otra herramienta
judicial más efectiva para obtener el pago de rubros que constituyen salario.
Más adelante,
precisó que el proceso de homologación y de nivelación puede vulnerar derechos
fundamentales al establecer una clasificación, nomenclatura o salario de un
cargo que no corresponde con las funciones del empleo. Así mismo, la citada
afectación de principios ocurre cuando el proceso de actualización salarial
omitió incluir todos los factores salariales. En esos eventos, la
administración tiene la obligación de corregir dichos yerros, puesto que ellos
no pueden ser traslados a las (os) accionantes. De hecho, el Ministerio de
Educación Nacional aceptó y ordenó remediar tales inconvenientes.
Así mismo, adujo
que todas las peticiones de las (os) accionantes concurren a solicitar el
reconocimiento y pago de elementos que constituyen salario, como son: i) las
primas de antigüedad y semestral que fueron creadas en ordenanzas
departamentales, prestaciones que se causan por el paso del tiempo en el
desempeño de las funciones; ii) la prima técnica por evaluación de desempeño
que se consignó en la ley y se reglamentó en el Decreto 2164 de 1991, que se reconoce
a los docentes en propiedad y que no hayan perdido los exámenes de calificación
de realización de los labores; iii) excedentes de horas extras, recargos
nocturnos y compensatorios que se estipularon en el Decreto 2730 de 2013, norma
que protege al trabajador del enriquecimiento sin causa que se produce cuando
un servidor público presta más horas de servicios de las que incluye su horario
y salario; así como iv) la indexación de esas sumas, acompañadas con el
respectivo interés moratorio. Al mismo tiempo, tales solicitudes comprenden los
derechos adquiridos de los servidores públicos, puesto son factores salariales.
Por consiguiente, el desconocimiento de esas garantías laborales implica que la
administración trate de manera indigna a sus funcionarios.
4.5.  Impugnación
El
Secretario del Departamento de Córdoba impugnó de manera extemporánea el fallo de
instancia. Al formular el recurso reiteró, que la acción de tutela era improcedente,
como quiera que los demandantes tienen otros medios de defensa judicial para
obtener el reconocimiento, así como liquidación de los valores que no fueron
incluidos en el proceso de homologación y de nivelación salarial. La acción de
tutela no es el mecanismo adecuado para ordenar el pago y liquidación de
acreencias laborales. Finalmente, recordó que el plazo que estableció el juez
de instancia para cumplir la sentencia es demasiado corto, puesto que se
requieren varios trámites administrativos para obtener los recursos que
cancelaran las sumas ordenadas, valores que tienen cargo al sistema general de
participaciones.
4.5.
Pruebas relevantes del proceso
·
Copia del Decreto 1059 de 2009, acto administrativo expedido por
el Gobernador del Departamento de Córdoba en que se realiza la homologación y
la nivelación salarial de los cargos administrativos de la Secretaría de
Educación y de los Centros Educativos del Departamento que son financiados por
el Sistema General de Participaciones (Folio 45 – 47 Cuaderno 2)
·
Copia de la ordenanza No 07 de 1992, proferida por la Asamblea
Departamental de Córdoba, acto colegiado que estableció el sistema de
calificación y nomenclatura de ese Departamento de los empleados al servicio
del sector central y descentralizado (Folio 141 – 159 Cuaderno 2)
·
Copia de los certificados salariales de los empleados Evaristo
Manuel Cortes Torres, Jorge Regino Olivar, López Hoyos Cecil José, Humberto
Rocha Pedroza, Luis Fernando Berrio Mejía, Estelly del Carmen Ricardo
Rodríguez, Juan Galván Tano, Luz Mila Polo Puentes, Caterin Paola Palma Orozco,
Lucy Suarez Castillo y Iris del Carmen Díaz Sánchez, documentos que evidencian
que el Departamento de Córdoba no ha nivelado los factores salariales de esos
actores (Folios 187 – 196 y 841 Cuaderno 2)
·
Copia de las peticiones presentadas por el abogado Edgar Manuel
Macea Gómez a la Secretaria de Educación del Departamento de Córdoba,
solicitudes que piden el reconocimiento para sus representados de las primas de
servicio y de antigüedad. Entre los años 2008 y 2012, el profesional en derecho
formuló esas peticiones  (Folios 53 – 66 Cuaderno 2)
·
Copia del oficio SED TH 1840, acto administrativo que responde el
derecho de petición presentado el 24 de mayo de 2013, que solicita el
reconocimiento de unas prestaciones. En esa comunicación, la Secretaría de
Educación relaciona: i) el personal administrativo que recibió la prima semestral;
y ii) los funcionarios, los docentes, y los directivos que se beneficiaron de  la
prima de antigüedad. Con relación a la prestacióm de servicios, la entidad
territorial advirtió que ese pago depende de la autorización del Ministerio de
Educación Nacional, entidad que se encuentra estudiando la procedencia de ese
pago. Ese análisis es necesario porque la prima de servicios solo se ha
ordenado por fallos judiciales (Folios 38 – 37 Cuaderno 2)
·
Copia de la resolución 000634 de 2013, acto administrativo que
evidencia que la Secretaría de Educación de Córdoba reconoció la prima técnica
a varios accionante. Sin embargo, el desembolso quedó sujeto a la validación
del Ministerio de Educación (Folios 39 -40 Cuaderno2)
·
Copia del oficio 2013EE78318 de 2013, proferido por el Ministerio
de Educación Nacional, documento que advierte que el Departamento de Córdoba
debe proceder a la revisión del proceso de homologación y de nivelación, en la
medida en que incurrió en errores. Una muestra de ello correspondió a la
asignación de salarios diferentes a empleos que tienen las mismas funciones.
(Folios 41 - 42 Cuaderno 1)
·
Copia del oficio 2014EE16409 de 2014, proferido por el Ministerio
de Educación Nacional, documento que advierte que el Departamento de Córdoba
tiene el deber de gestionar la revisión del proceso de homologación y de
nivelación, trámite que no ha iniciado. Recuerda que la entidad territorial
debe expedir el decreto que materialice el estudio de revisión. (Folios 43 - 42
Cuaderno 1)
·
Copia del oficio 2014EE16409 de 2014, proferido por el Ministerio
de Educación Nacional, documento que advierte que el Departamento de Córdoba
debe cancelar la prima de antigüedad consignada en la ordenanza 008 de 1989,
como quiera que ese acto administrativo no  ha sido declarado nulo por el juez
contencioso, decisión que se encuentra en estudio por el Tribunal
Administrativo de Córdoba. (Folio 164 Cuaderno 1)
·
Copia de la respuesta del derecho de petición -2012EE43826-
presentada por abogado de las (os) accionantes al Ministerio de Educación
Nacional que tenía por objeto la revisión de nivelación salarial. Esa entidad
del sector central de la administración de nivel central informó que: i) el
proceso de revisión de la homologación y nivelación salarial se encuentra en
cabeza de la entidad territorial, pues ésta debe: a) expedir el decreto que
adopta la modificación de la homologación; b) efectuar la incorporación
individual; c) advertir que ese proceso ocurre sin solución de continuidad. En
este punto señaló que se encuentran los recursos para cubrir los montos de
retroactivos; y ii) para reconocer las cesantías dejadas de percibir se debe
enviar un estudio de esa situación (Folio 163 Cuaderno 2).
·
Copia del oficio SED TH No 1984 de 2011 proferido por la
Secretaría de Educación Departamental de Córdoba. En ese acto administrativo,
la entidad demandada señaló que se encuentra estudiando el monto de la
acreencia que se refiere a las cesantías, retroactivos, intereses moratorios y
la reliquidación de las cesantías en el proceso de homologación y nivelación
salarial (Folio 167 Cuaderno 1).
·
Copia del acto administrativo SED TH No 1983 de 2011, emitido por
la entidad accionada, ofició que indicó que la Secretaria de Educación del
Departamento de Córdoba se encuentra realizando el estudio de la revisión del
proceso de homologación y de nivelación salarial. Dicho análisis se inició con
el pago del 4% de salud, así como la elaboración de un estudio técnico frente a
las primas técnica, de antigüedad y semestral (Folio 168 Cuaderno 1).
·
Copia de la resolución No 2680 de 2010, acto administrativo mediante
el cual la entidad territorial demandada reconoció al personal de celaduría de
los establecimiento educativos las horas extras, diurnas –nocturnas,
ordinarias, dominicales y festivas (Folio 169 - 180 Cuaderno 1). El Ministerio
de Educación Nacional certificó la deuda y los valores que se requieren para
cubrir la misma (Folio 181 – 182 Cuaderno 2).
·
Los poderes especiales que las (os) accionante otorgaron al
abogado Edgar Manuel Macea Gómez con el fin que los represente en el proceso de
tutela, acción constitucional que pretende el reconocimiento de las primas de
servicio y de antigüedad, así como la protección de sus derechos fundamentales
al mínimo vital, a la igualdad, a la dignidad humana y al trabajo. La mayoría
de los mandatos se encuentran acompañados de las cedulas de ciudadanía de las (os)
petentes. Adicionalmente, se allegaron al expediente los certificados de
defunción de los demandantes que fallecieron y que fueron representados por sus
familiares  (Folios 197 -840 – 842 - 1673 Cuaderno 2).
II.
CONSIDERACIONES
Y FUNDAMENTOS
1.      Competencia
Esta Corte es
competente para revisar los presentes fallos de tutela de conformidad con lo
previsto en los artículos 86 y 241, numeral 9 de la Constitución Política y en
el artículo 33 del Decreto 2591 de 1991.
2.      Asuntos objeto de revisión y problemas
jurídicos
En esta oportunidad, la Sala estudiará
cuatro expedientes en los cuales dos entidades territoriales han omitido
cancelar a los servidores públicos varios rubros que constituyen salario y
otros que carecen de esa calidad. Los accionantes manifestaron que esa demora
se debe a negligencia de la administración, conducta que afecta sus derechos
fundamentales.
En
concreto, esta Corte deberá establecer si el Municipio de Lorica y el
Departamento de Córdoba vulneraron los derechos fundamentales al mínimo vital y
a la igualdad de los docentes y empleados administrativos que trabajan en esas
entidades territoriales, al omitir pagarles las: i)
primas de antigüedad así como de servicios; ii) la revisión de la homologación
y nivelación salarial, petición que comprende la actualización de factores que
quedaron fuera de ese proceso, por ejemplo las horas extras, nocturnas,
dominicales, festivas, las primas técnica, por evaluación al desempeño, de
antigüedad, semestral, así como las cesantías dejadas de pagar. Tales valores
incluyen la indexación mensual, los intereses moratorios del no desembolso y el
retroactivo de esos rubros. Sin embargo, es preciso tener en cuenta que
como resultado de las particularidades del caso y las decisiones adoptadas por
los jueces de instancia, la Sala debe previamente determinar si la tutela es
procedente para que un servidor público obtenga el pago de varias acreencias
laborales, entre ellas primas que constituyen salario, el pago de retroactivos
derivados de la nivelación salarial y homologación, a pesar de que la
administración ha cancelado de forma oportuna y sin interrupciones el sueldo.
Para
abordar los problemas descritos, la Sala confirmará la jurisprudencia sobre el
principio de subsidiariedad en la acción de tutela. En especial, precisará la
procedibilidad de dicha herramienta constitucional para obtener el pago de
acreencias laborales, entre las que se encuentran las primas de servicios y de
antigüedad, así como los retroactivos derivados de la nivelación salarial.
Finalmente, llevará a cabo el análisis del caso concreto.
3.
El principio de subsidiariedad en la acción de tutela[3]. Reiteración
jurisprudencial
El
principio de subsidiariedad se deriva del carácter residual de la acción de
tutela. Esos elementos normativos atribuyen a los ciudadanos el deber de agotar
los medios judiciales ordinarios que tiene a su disposición para defender sus
derechos fundamentales[4].
A su vez, indican que la acción de tutela procede cuando el interesado carezca
de herramienta procesal para obtener sus pretensiones[5]. Sin embargo, esa regla
general cuenta con dos excepciones, que son: i) la carencia de idoneidad y de
eficacia de la acción ordinaria; y ii) en las hipótesis en que el amparo a los
derechos procede de forma transitoria con el fin de evitar la configuración de
un perjuicio irremediable[6].
El
carácter residual de la acción de tutela pretende que ese recurso no elimine la
utilidad de las herramientas judiciales ordinarias. De ahí que sustenta el
principio de subsidiariedad y la necesidad que esa acción constitucional de
defensa de derechos sea utilizada cuando la persona carezca de acciones
jurisdicciones. En la sentencia SU-1070 de 2003[7],
la Sala Plena de esta Corporación manifestó frente a la subsidiariedad en la
acción de tutela que: “1º) Los medios y recursos judiciales
ordinarios constituyen los mecanismos preferentes a los cuales deben acudir las
personas para invocar la protección de sus derechos; 2º) En los procesos
ordinarios se debe garantizar la supremacía de los derechos constitucionales y
la primacía de los derechos inalienables de la persona (C.P. arts. 4º y 5º); 3º)
La tutela adquiere el carácter de mecanismo subsidiario frente a los restantes
medios de defensa judicial; su objeto no es desplazar los otros mecanismos de
protección judicial, ‘sino fungir como último recurso (...) para lograr la
protección de los derechos fundamentales’[8];
4º) La protección de derechos constitucionales fundamentales es un asunto
reservado a la tutela, en la medida que el ordenamiento jurídico no ofrezca al
afectado otros medios de defensa judicial; 5º) La existencia de un medio
ordinario de defensa judicial no genera, por sí, la improcedencia de la acción
de tutela”.
La
regla general de la subsidiariedad que responde a que la acción de tutela
procede cuando el demandante no tenga medio judicial ordinario cuentan con dos
excepciones, que comparten como supuesto fáctico la existencia del medio
judicial ordinario. Estos son[9]:
i) la falta de idoneidad o de eficacia de la acción para salvaguardar los
derechos fundamentales del accionante; y ii) la instauración de la acción de
tutela de forma transitoria para evitar la configuración de un perjuicio
irremediable. La Sala entrará a analizar cada una de esa hipótesis.
La
primera hipótesis hace referencia a la falta de idoneidad y de eficacia del
medio judicial ordinario que tiene el demandante a su disposición para proteger
sus derechos fundamentales, situación en que el amparo procede de manera
definitiva pues elimina la aptitud de esa herramienta procesal. Lo anterior
ocurre cuando la acción ordinaria no ofrece: i) respuesta a la problemática
constitucional; y/o ii) solución expedita al asunto debatido.
De
una parte, las Salas de Revisión han precisado que el estudio de la idoneidad
del medio judicial de defensa de derechos consiste en identificar si éste es
adecuado para salvaguardar el interés jurídico que se ve afectado o amenazado.
Para ello, el juez constitucional debe evaluar las características procesales
del mecanismo ordinario, el derecho en discusión, y el estado en que se
encuentra el solicitante[10].
Ese análisis tiene el objeto de establecer si el mecanismo ordinario permite
brindar una solución “clara, definitiva y precisa”[11] al debate constitucional, y la
habilidad que tiene esa acción para proteger los derechos invocados[12]. En efecto, “el
otro medio de defensa judicial existente, debe, en términos cualitativos,
ofrecer la misma protección que el juez constitucional podría otorgar a través
del mecanismo excepcional de la tutela”[13].
De
otra parte, esta Corte ha advertido que el análisis de la eficacia del medio
judicial “intenta evaluar si éste presenta una protección oportuna al
derecho amenazado o vulnerado”[14].
En desarrollo de ese estudio, la Corte ha manifestado que se deben tomar en
consideración entre otros aspectos“(a) el objeto del proceso judicial que se
considera que desplaza a la acción de tutela; (b) el resultado
previsible de acudir al otro medio de defensa judicial respecto de la
protección eficaz y oportuna de los derechos fundamentales;[15] y (c) las circunstancias
concretas del caso sometido a estudio[16].
El
segundo lugar, la acción de tutela es procedente, siempre que ante la demora de
los recursos judiciales ordinarios exista la posibilidad  de que se configure
un perjuicio irremediable a los derechos de los actores, eventos en que el
amparo constitucional se concederá transitoriamente. La Corte ha definido el
perjuicio irremediable como “un riesgo inminente que se produce de manera
cierta y evidente sobre un derecho fundamental, que de ocurrir no existirá
forma de reparar el daño”[17],
salvo con indemnización. En la sentencia T-717 de 2013, esta Corporación
explicó las características que tiene el perjuicio irremediable, las cuales son
determinantes para identificar su existencia en un asunto determinado,
consisten en que:
(i) la
lesión debe ser inminente, es decir, que el menoscabo a los derechos de
los peticionarios de una acción de tutela debe ser una amenaza inmediata que
está por suceder. “Lo inminente, pues, desarrolla la operación natural de
las cosas, que tienden hacia un resultado cierto, a no ser que oportunamente se
contenga el proceso iniciado.  Hay inminencias que son incontenibles: cuando es
imposible detener el proceso iniciado.  Pero hay otras que, con el adecuado
empleo de medios en el momento oportuno, pueden evitar el desenlace efectivo.
En los casos en que, por ejemplo, se puede hacer cesar la causa inmediata del
efecto continuado, es cuando vemos que desapareciendo una causa perturbadora se
desvanece el efecto.  Luego siempre hay que mirar la causa que está produciendo
la inminencia”[18].
(ii)  se
requiere de medidas urgentes para evitar la consumación del perjuicio
irremediable. En efecto, “la respuesta debe ser inmediata con el fin de que
se conjure el posible daño a los derechos fundamentales. Esa evaluación se
consigue al realizar una adecuación fáctica entre la medida y la lesión”.
(iii) el
daño debe ser grave con relación al interés jurídicamente tutelado. “La
gravedad obliga a basarse en la importancia que el orden jurídico concede a
determinados bienes bajo su protección, de manera que la amenaza  a uno de
ellos es motivo de actuación oportuna y diligente por parte de las autoridades
públicas.  Luego no se trata de cualquier tipo de irreparabilidad, sino sólo de
aquella que recae sobre un bien de gran significación para la persona,
objetivamente.  Y se anota la objetividad, por cuanto la gravedad debe ser
determinada o determinable, so pena de caer en la indefinición jurídica, a
todas luces inconveniente”[19]
(iv) la
lesión debe ser de tal magnitud que indica que la acción de tutela es impostergable
para evitar la consumación del perjuicio.
En
el ámbito probatorio, la Corte ha exigido para demostrar la existencia del
riesgo de configuración del perjuicio irremediable que el demandante señale los
hechos que generan su consumación[20].
En la
sentencia SU-995 de 1999, la Sala Plena de la Corte determinó que “la
informalidad de la acción de tutela, y el hecho de que la persona no tenga que
probar que es titular de los derechos fundamentales reconocidos por la Carta
Política a todos, o a los que se encuentran en determinados supuestos
normativos, no exoneran al actor de probar los hechos en los que basa sus
pretensiones; sin embargo, en esta clase de procesos preferentes y sumarios, el
régimen probatorio está orientado por las facultades excepcionales que confiere
el Decreto 2591 de 1991 al juez de amparo, especialmente en los artículos 18,
20, 21 y 22. Además, en la aplicación de las reglas de la sana crítica, debe
partir el fallador del principio de la buena fe, constitucionalizado en el
artículo 83 de la Carta de 1991”.
Con
relación a las acreencias laborales, este Tribunal Constitucional ha señalado
que las siguientes circunstancias permiten establecer si se está en frente de
un perjuicio irremediable: “el tipo de acreencia laboral; la edad del
demandante -para establecer si la persona puede esperar a que las vías
judiciales ordinarias funcionen; su estado de salud –enfermedad grave o
ausencia de ella-; la existencia de personas a cargo; la existencia de otros
medios de subsistencia; la situación económica del demandante; el monto de la
acreencia reclamada; la carga de la argumentación o de la prueba que sustenta
la presunta afectación del derecho fundamental, en particular del derecho al
mínimo vital, a la vida o la dignidad humana”[21].
(v) En
suma, el principio de subsidiariedad se fundamenta en el carácter residual de
la tutela y tiene la finalidad de evitar que los interesados acudan de manera
primigenia a la acción constitucional, escenario que conduce a la erosión de
las herramientas judiciales ordinarias. Ante esa importancia, la Corte ha
precisado las reglas jurisprudenciales de procedencia de la tutela
4. Procedibilidad de la acción de tutela para ordenar
el pago de acreencias laborales. Reiteración jurisprudencial
La Corte
Constitucional ha estimado que la acción tutela que pretende el pago de
acreencias laborales es procedente, siempre y cuando la falta del desembolso
afecte el mínimo vital del actor o de su familia[22]. En caso de
que ello no suceda, el interesado deberá acudir a los medios ordinarios de
defensa judicial de derechos.
“Por regla general, no es procedente la acción de tutela para obtener el
pago de acreencias laborales. Sin embargo, ha precisado que de manera excepcional
puede acudirse a ella para obtener la cancelación de salarios, siempre que
éstos constituyan la única fuente de recursos económicos que le permitan al
trabajador asegurar una vida digna y cuando su no percepción afecte su mínimo
vital y el de su familia”[23].
El
juez de tutela solo puede ordenar el pago de acreencias laborales cuando en el
caso estudiado existe afectación al mínimo vital del demandante o de su familia.
Este derecho ha sido definido como “los requerimientos básicos
indispensables para asegurar la digna subsistencia de la persona y de su
familia, no solamente en lo relativo a alimentación y vestuario sino en lo
referente a salud, educación, vivienda, seguridad social y medio ambiente, en
cuanto factores insustituibles para la preservación de una calidad de vida que,
no obstante su modestia, corresponda a las exigencias más elementales del ser
humano”[24]
La
Corte ha reconocido que las siguientes condiciones permiten presumir la
afectación al mínimo vital del actor que solicita el pago de acreencias
laborales[25]:
i)
“Que el retardo en el desembolso sea prolongado[26] o indefinido[27]. Es decir, que se trate de un incumplimiento
superior a dos meses, salvo que el salario corresponda al mínimo mensual legal
vigente”[28].
ii)
Que las sumas que se reclamen no sean una
deuda demasiado antigua, pues el simple paso del tiempo descarta la afectación
al mínimo vital, en la medida que el interesado satisfizo con otros ingresos
sus necesidades básicas o las de su familia[29].
iii)
Que la presunción de
afectación al mínimo vital debe ser desvirtuada por el demandado o por el
administrador de justicia. Ello sucede en los eventos en que se encuentre acreditado en el expediente
que el accionante cuenta con otros ingresos o recursos que permitan su subsistencia[30].
En contraste, el actor solo
tiene la carga de alegar y de probar sumariamente que el incumplimiento
salarial lo coloca en situación crítica, debido a la carencia de recursos de
otra procedencia, que permitan asegurar la subsistencia digna[31].
Por último, esta Corporación ha señalado que los argumentos económicos, presupuestales
o financieros son relevantes al momento de impartir la orden de tutela, dado
que posibilitan el cumplimiento del fallo[32].
Sin embargo, esos motivos dinerarios son inoponibles al
retardo del empleador para cancelar los emolumentos[33] pedidos por el
trabajador.
Con base en esos criterios, las distintas Salas de
Revisión han negado por improcedente varias tutelas, demandas en las que
algunos (os) trabajadoras (es) del Municipio de Lorica han utilizado la acción
constitucional para obtener el pago de acreencias laborales. En esas ocasiones,
esta Corporación ha revocado los fallos de instancia, por cuanto las (os)
accionantes no probaron la afectación al mínimo vital y los jueces omitieron
realizar un análisis de la vulneración de ese derecho.
En la Sentencia T-705 de 212, la Corte estudió
la acción de tutela que presentaron varios trabajadores del Municipio de Santa
Cruz de Lorica para obtener el pago de los intereses adeudados con ocasión del
pago tardío de unas cesantías y la sanción moratoria de la que trata la Ley
1071 de 2006[34].
A pesar que la citada entidad territorial alegó la improcedencia de la acción y
enfatizó que se encontraba sometido a un acuerdo de reestructuración, los
jueces de instancia concedieron el amparo con un somero análisis de
subsidiariedad. Esta Corporación revocó el fallo de instancia, al considerar
que los medios ordinarios de defensa judicial eran idóneos para proteger los
intereses de los actores, además no se evidenció perjuicio irremediable alguno
en los accionantes y existían dudas en torno a la existencia de la deuda
reclamada. Conjuntamente, llamó la atención “al Juez Civil del Circuito de
Lorica y al Juez Primero Promiscuo Municipal de Lorica para que en futuras
ocasiones tengan en cuenta que, a pesar de la informalidad que caracteriza la
acción de tutela y del principio de la buena fe consagrado en el artículo 83 de
la Carta Política, los jueces de tutela deben fallar conforme a las pruebas que
obran en los expedientes y no pueden reemplazar a los jueces ordinarios en la
resolución de controversias como la presente”
Más adelante, en la providencia T-061 de 2013,
la Sala Séptima de Revisión de la Corte Constitucional revocó las decisiones de
instancia[35]
que concedieron la tutela a los derechos del accionante de ese entonces, y en
su lugar, declaró improcedente el amparo con el fin de que el interesado
acudiera ante el juez natural para que estudiara sus pretensiones conforme a
las leyes laborales aplicables. En esa oportunidad, el actor alegó que el Municipio
de Santa Cruz de Lorica vulneró sus derechos a la igualdad, al mínimo vital y
al trabajo, debido a que no pagó varias acreencias laborales y prestaciones
sociales como son las horas extras, los recargos nocturnos, domingos y festivos
desde el 30 de junio de 1993 hasta el 31 de agosto de 2007. Como en la sentencia
anterior, la Corte consideró que el actor contaba con otros recursos judiciales
que omitió agotar, herramientas procesales idóneas para proteger los derechos
fundamentales que estimó afectados. Al mismo tiempo, manifestó que la
improcedencia de la tutela ocurre porque el tutelante no demostró que la falta
de pago de las obligaciones reclamadas representara la inminencia de un
perjuicio irremediable y no existía certeza sobre las acreencias objeto de la
controversia.
En otra ocasión, la Sala Sexta de Revisión de nuevo
revocó la decisión proferida por el Juzgado Segundo Promiscuo Municipal de
Lorica. En la Sentencia T-183 de 2013, la Corte estudió la acción de
tutela que promovieron 43 servidores públicos que trabajan en el Municipio de
Santa Cruz de Lorica para obtener el pago de la “bonificación por servicios
prestados, bonificación especial por recreación y auxilio de alimentación”,
correspondientes a 2008, 2009 y 2010. Al igual que en los fallos anteriores,
la Corte consideró que el amparo a los derechos de los interesados era
improcedente, porque han tenido amplias posibilidades de acudir a la
jurisdicción común. Adicionalmente, adujo que los accionantes no aportaron las
pruebas que permitieran demostrar los elementos de los vínculos laborales, la
posible configuración de un perjuicio irremediable y la vulneración al mínimo
vital.
La Sentencia T-574 de 2014
analizó la discusión entre funcionarios que trabajaron en el Municipio de Santa
Cruz de Lorica. En esa ocasión, la Sala revisó dos casos en que los servidores
públicos promovieron demandas de tutela, porque la alcaldía de esa ciudad no:
i) canceló de forma oportuna varios factores salariales, la homologación y
nivelación salarial, la inclusión de factores salariales y prestaciones dejadas
de reconocer, intereses corrientes y moratorios[36]; y ii)
reconoció y pago la bonificación por difícil acceso, emolumento que incluye el
auxilio de movilización, la prima de servicios y la prima de antigüedad, junto
con la indexación e intereses moratorios a que haya lugar. Los jueces de
instancia consideraron que el amparo era procedente y ordenaron el desembolso
de los rubros solicitados argumentando que debía protegerse al trabajador
cuando el empleador no paga el salario de forma completa, incluyendo todos los
factores salariales a que tiene derecho; y porque en otras oportunidades jueces
municipales y civiles habían concedido el derecho.
Esta Corporación desestimó tales
decisiones, en razón de que los fallos revisados no realizaron estudio de
subsidiariedad de las demandas. Además, señaló que las acciones de tutela eran
improcedentes, como quiera que: i) los petentes cuentan con los medios
judiciales ordinarios para ventilar los hechos presentados ante el juez
constitucional; ii) la Sala no tenía certeza de la existencia del vínculo
laboral de los solicitantes; iii) al juez laboral o administrativo corresponde
determinar si los interesados tienen derecho a las prestaciones laborales
pedidas, así como verificar si en esas presuntas acreencias se configuró el
fenómeno de la prescripción; y iv) no existe la inminencia de la configuración
de un perjuicio irremediable. Incluso, la Sala reprochó que las sentencias de
instancia carecen de la individualización de la situación económica, personal y
familiar de cada demandante, de modo que no se evidencian las condiciones de
debilidad que muestren un sujeto de especial protección constitucional o que
acudir al proceso ordinario es una carga desproporcionada; y v) las sentencias
de los jueces civiles no son precedentes, mientras dicha calidad sí tienen las
decisiones de la Corte Constitucional[37].
De forma reciente en la Sentencia T-016 de 2015,
la Corte Constitucional revisó dos casos en que varios funcionarios del
Municipio de Lorica solicitaron el pago y reconocimiento de algunos emolumentos[38]
que la entidad territorial presuntamente adeuda desde los años 2004 y 2008. De
igual manera que en las causas anteriores, lo jueces de instancia concedieron
las peticiones de los tutelante y ordenaron el pago de las acreencias
laborales, en la medida en que la omisión en el desembolso de las mismas afectó
su mínimo vital. La Sala Tercera de Revisión revocó tales decisiones, porque “no
se acreditó, ni siquiera de forma sumaria, la existencia de un perjuicio
irremediable que requiera de la intervención de juez constitucional, ya que en
ninguna parte de los expedientes de la referencia, los demandantes justifican
la inminencia de un daño sobre sus derechos fundamentales y las razones por las
cuales se deben adoptar medidas urgentes e impostergables. Por lo demás,
tampoco se alegó ni se demostró que por sus situaciones particulares (v.gr. su
edad o estado de salud), estuviesen en imposibilidad de acudir ante los jueces
naturales de la causa”. También precisó que la ausencia de pruebas impedía
que se realizara un estudio de igualdad con relación a los casos en que otros
jueces de tutela reconocieron el pago de las acreencias laborales.
Por consiguiente, la acción de tutela
es un mecanismo improcedente para obtener el pago de acreencias laborales, dado
que existen otros mecanismos de protección. Esa regla tiene excepciones en que:
i) el medio judicial sea ineficaz o inidóneo; ii) exista riesgo que se
configure un perjuicio irremediable a los derechos del interesado; y iii) la
omisión en el pago del emolumento causa afectación al derecho al mínimo vital
del trabajador o de su familia. En aplicación de dichas reglas, las Salas de
Revisión han exigido una actividad probatoria mínima para demostrar la
inaptitud de la herramienta procesal, los elementos que evidencian la
consumación de un perjuicio irremediable y la insatisfacción de las necesidades
básicas.
5.      Caso concreto
En el presente asunto, la Sala
estudia varias demandas de un número amplio de servidores públicos que
solicitan el reconocimiento, el pago y la liquidación de acreencias laborales.
Los jueces de instancia consideraron que la tutela era procedente y concedieron
las pretensiones. Antes de analizar el derecho o no de los interesados, esta
Corporación debe verificar la procedibilidad de esa acción constitucional para
ordenar emolumentos salariales o prestacionales. Dicho estudio se realizará de
manera conjunta en los cuatro expedientes objeto de revisión, en la medida en
que comparten el supuesto fáctico de que los tutelantes solicitaron pretensiones
que implican prestaciones laborales. Es más, algunos de los rubros solicitados
son los mismos y fueron fallados por un juez determinado. En caso de que se
supere esa evaluación de forma, se continuará con el de fondo.
6.  Verificación de los
requisitos de la procedencia  de la acción de tutela para ordenar el pago de
múltiples acreencias laborales
Como se señaló, los accionantes
solicitan el reconocimiento del desembolso de los emolumentos que se derivan de
la relación laboral que sostienen con el Municipio de Santa Cruz de Lorica o
con el Departamento de Córdoba, rubros que corresponden a i) las primas de
antigüedad así como de servicio; ii) la revisión de la homologación y
nivelación salarial, petición que comprende la actualización de factores que
quedaron fuera de ese proceso, por ejemplo las horas extras, nocturnas,
dominicales, festivas, las primas técnica, por evaluación al desempeño, de
antigüedad, semestral, al igual que las cesantías dejadas de pagar y la
indexación mensual, así como el retroactivo de esos rubros.
En tres procesos,
el Juez Primero Promiscuo Municipal de Lorica fungió como autoridad judicial y
resolvió la demanda de los demandantes. En el expediente T-4.720.131, dicho
funcionario jurisdiccional desató la primera instancia. En los trámites
T-4.752.700 y T-4.752.701, el citado juez resolvió el asunto en única
instancia. Las sentencias proferidas por esa autoridad judicial y que son
objeto de revisión se emitieron el mismo día o en fechas muy cercanas, de modo
que las argumentaciones de la sentencia son casi idénticas, salvo algunas
particularidades de las prestaciones solicitadas. Frente a la subsidiariedad,
dicha autoridad judicial advirtió que los medios judiciales ordinarios eran
ineficaces e inidóneos para proteger los derechos de las (os) petentes, porque
esas herramientas procesales, de un lado carecen de sencillez, rapidez y
efectividad, de otro lado no tienen la aptitud para salvaguardar el derecho a
la igualdad salarial. Al respecto, adujo que la omisión en el pago de las
primas solicitadas vulneró ese principio, en la medida en que otros
funcionarios del Estado han recibido el desembolso de esa prestación. Entonces,
concluyó que la acción de tutela era la herramienta judicial más efectiva para
obtener el pago de un monto que es salario, como ocurre con las primas de
antigüedad y de servicios.
El Juez Segundo
Promiscuo Civil de Lorica Córdoba sustentó su decisión de amparo de derechos y
la subsidiariedad de la tutela en razonamientos similares a los expuestos en el
párrafo precedente. Aunado a lo anterior, esa autoridad judicial precisó que la
demora de la jurisdicción ordinaria en resolver las pretensiones de las (os)
accionantes pone en riesgo su existencia y la de su núcleo familiar, pues
carecen de los recursos para satisfacer sus necesidades básicas, circunstancias
que implica la afectación a su mínimo vital.
El Juez Penal del Circuito de Lorica,
funcionario jurisdiccional de segunda instancia en los procesos T-4.720.131 y
T-4.747.403, sustentó la procedibilidad de la tutela en que la
ausencia de pago de las primas de servicio así como de antigüedad impide que
las (os) demandantes satisfagan sus necesidades básicas. Adicionalmente, estimó
la entidad territorial demandada incurrió en un trato discriminatorio con
relación a los tutelantes, en razón de que esos emolumentos fueron cancelados a
otros docentes.
La Sala considera que los estudios de procedibilidad de los jueces
de instancia fueron análisis en extremo someros de las demandas presentadas.
Incluso, son evaluaciones globales de las tutelas que se alejan de las
circunstancias de las peticionarias (os), verificación necesaria si se tiene en
cuenta el número amplio de accionantes en cada una de las demandas.
Adicionalmente, los argumentos de los jueces de instancia
desconocieron que la acción de tutela para obtener el pago de acreencias
laborales por regla general es improcedente, dado
que existen otros mecanismos de protección. Esa regla tiene excepciones en que:
i) el medio judicial sea ineficaz o inidóneo; ii) exista riesgo que se
configure un perjuicio irremediable a los derechos del interesado; y iii) la
omisión en el pago del emolumento causa afectación al derecho al mínimo vital
del trabajador o de su familia. En aplicación de dichas reglas, las Salas de
Revisión han exigido una actividad probatoria mínima para demostrar la
inaptitud de la herramienta procesal, los elementos que evidencian la
consumación de un perjuicio irremediable y la insatisfacción de las necesidades
básicas (Supra 4.4).
La excepcionalidad de la acción de
tutela para ordenar el pago de acreencias laborales implica que el juez
constitucional tiene la alta carga argumentativa de demostrar la procedibilidad
de la demanda, sustentó que los funcionarios jurisdiccionales de instancia
omitieron presentar en los asuntos analizados. Entonces, las autoridades
judiciales sustentaron de manera insuficiente los estudios de forma de las
demandas, hecho que significó la procedencia de las acciones de tutela.
Ahora bien, se procederá a verificar
si se cumplen los criterios de procedibilidad en las presentes acciones de
tutela.
En primer lugar, la Sala considera que las (os) accionantes
tienen medios judiciales idóneos y eficaces para solicitar el pago de las
acreencias pedidas, herramientas que se representan en el medio de control de
nulidad y restablecimiento del derecho[39],
así como el proceso ejecutivo adelantado ante la jurisdicción contenciosa
administrativa[40].
De
un lado, el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho sirve
para que los docentes y funcionarios administrativos obtengan el pago de los
emolumentos solicitados, en el evento en que existe discusión sobre el derecho
laboral, por ejemplo en el retroactivo del pago de las primas de servicios. Es
decir, ese medio de control es adecuado para que las (os) actoras (es) obtengan
su pretensión que consiste en el desembolso de acreencias laborales. A su vez,
el proceso ejecutivo ofrece una respuesta clara, definitiva y precisa al debate
planteado por las (os) solicitantes en las hipótesis en que los derechos
laborales son claros e indiscutibles. La idoneidad de esa herramienta procesal
responde a que los interesados pueden solicitar a la administración municipal que
le cancele los dineros derivados de su relación laboral (Supra 3.2). Así, esta
herramienta procesal permitiría a las (os) demandantes obligar, por medio del
juez contencioso, a que el municipio de Lorica y el Departamento de Córdoba
cumplan con el deber dinerario reconocida por la misma administración. En
efecto, los procesos ordinarios tienen la virtualidad de atender las pretensiones
de las demandas estudiadas.
De
otro lado, el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho ofrece
una solución rápida a las pretensiones de los tutelantes, puesto que si la
discusión es de simple derecho se prescindirá de la audiencia de pruebas y se emitirá
decisión en un plazo corto. Además, los accionantes tienen la opción de
solicitar las medidas cautelares para que sean reconocidos provisionalmente
tales valores, decisión que queda ejecutoriada en primera instancia[41]. En el mismo
sentido, el proceso ejecutivo es eficaz, puesto que concede a las (os)
accionantes la posibilidad de una pronta protección de sus derechos
fundamentales, al permitir que exija judicialmente el pago solicitado. También,
las (os) demandantes tienen la opción de solicitar el embargo de dineros del
Municipio de Lorica y del Departamento de Córdoba para asegurar el pago de la
deuda analizada. Es más, las (os) peticionarios (as) podrán pedir la mencionada
medida cautelar afectando los rubros en siguiente orden: i) los ingresos
corrientes de libre destinación; ii) el objeto de gastos referente a conciliaciones
además de sentencias judiciales de las entidades territoriales demandadas; y
ii) subsidiariamente los recursos del sistema general de participaciones sector
educación, al ser un crédito derivado del mismo, siempre que los anteriores
recursos no sean suficientes para sufragar la deuda[42].
Por
tanto, los accionantes deben acudir al medio de control de nulidad y
restablecimiento del derecho, así como al proceso ejecutivo para que sea
ordenado el pago de los emolumentos que los actores solicitan.
En segundo lugar, esta Corporación
estima que en los expedientes estudiados no existen los elementos probatorios
que permitan indicar la posible configuración de un perjuicio irremediable a
los derechos de las (os) tutelantes. Es necesario que los interesados muestren
que acudir a las jurisdicciones ordinarias o especializadas es una carga
desproporcionada, situación que se prueba con la demostración de las
circunstancias que rodean el perjuicio irremediable. Entonces, en los
expedientes analizados no se acreditó, ni siquiera de forma sumaria, la
existencia de un perjuicio irremediable que requiera de la intervención de juez
constitucional, dado que en ninguna parte de los proceso de la referencia, los
demandantes justificaron la inminencia de un daño sobre sus derechos
fundamentales y las razones por las cuales se deben adoptar medidas urgentes e
impostergables. Tampoco se alegó ni se demostró que por sus situaciones
particulares (v.gr. su edad o estado de salud), estuviesen en imposibilidad de
acudir ante los jueces naturales de la causa. Se resalta que las demandas
omitieron mostrar las circunstancias del perjuicio irremediable de los 46, 5,
1592 y 1338 servidores públicas que concurren al proceso de tutela, de modo que
solo se conoce que laboran para la administración y que presuntamente existe
una deuda, elementos insuficientes para concluir que se configuró dicha
institución.
En tercer lugar, en los expedientes
estudiados tampoco se hallan pruebas que demuestren que la omisión en el pago
de las acreencias laborales solicitadas afecta el mínimo vital de los
accionantes. Las demandas carecen de la individualización de las situaciones
económicas, personales y familiares de cada uno de las (os) tutelantes,
requerimiento que permite concluir si la subsistencia de la persona se
encuentra afectada o es un sujeto de especial protección constitucional. Es
más, la Sala concluye que el hecho que los actores reciban su sueldo
mensualmente en principio desvirtúa la afectación a su derecho al mínimo vital,
en la medida en que con ese dinero los peticionarios podrían atender sus
necesidades básicas. Así mismo, los emolumentos que presuntamente adeuda la
administración a los servidores públicos se causó con bastante anterioridad,
por ejemplo primas de antigüedad y servicio de los años 2003 o 2008, al igual
que los factores salariales no incluidos en una homologación y nivelación
salarial ocurrida en el año 2008. Ello evidencia que no existe la afectación al
mínimo vital, al no cancelar los rubros enumerados, dado que los servidores
recibían su salario con el fin de que atendieran sus gastos de manutención.
Por consiguiente, las demandas de
tutela presentadas por las (os) accionantes son improcedentes, porque cuentan
con medios judiciales ordinarios idóneos y eficaces para proteger sus derechos,
además no existe prueba de que la interposición de las acciones especiales ante
el juez natural implique la configuración del perjuicio irremediable. Encima,
los expedientes carecen de las pruebas necesarias que permitan evidenciar que
la omisión en el pago de los rubros pedidos afecta el derecho al mínimo vital
de los peticionarios.
La Sala advierte la gravedad de la situación en queda
la administración del Municipio de Santa Cruz de Lorica y el Departamento de
Córdoba, puesto que los jueces de tutela obligan a esas entidades territoriales
a cancelar ciertas acreencias  laborales con fundamento en análisis precarios
de procedibidad. Tales órdenes puedan afectar la prestación de servicio de
educación y entorpecer el proceso educativo de los niños de Córdoba, puesto que
esos pagos se cargan al sistema general de participaciones. Incluso, desconocen
la destinación específica de esos dineros al gravarlos con deudas laborales. Lo
propio ocurre con el principio de inembargabilidad del presupuesto, norma que
advierte que el último rubro afectado debe ser los recursos provenientes del
sistema general de participaciones.
Conjuntamente, se resalta que casos como los revisados
no son un suceso extraño. En realidad existen múltiples ocasiones en que la
Corte Constitucional ha revisado y revocado sentencias que a través de la
tutela ordenan el pago de rubros que son del resorte del juez ordinario o
especializado, dicho escenario entraña la eliminación de las acciones
ordinarias. De hecho, en esas ocasiones la parte demandada fue el Municipio de
Lorica y los jueces de instancia pertenecieron a ese circuito judicial. Por
ejemplo en la sentencia T-705 de 2012, esta Corporación advirtió a “al Juez
Primero Promiscuo Municipal de Lorica para que en futuras ocasiones tengan en
cuenta que, a pesar de la informalidad que caracteriza la acción de tutela y
del principio de la buena fe consagrado en el artículo 83 de la Carta Política,
los jueces de tutela deben fallar conforme a las pruebas que obran en los
expedientes y no pueden reemplazar a los jueces ordinarios en la resolución de
controversias como la presente”.  Nótese que esa misma autoridad judicial
hizo caso omisión de ese llamado de atención de la Sala Plena, al decidir los
casos revisados en los expedientes T-4.720.131, T-4.752.700 y T-4.752.701.
Entonces, existe un desconocimiento sistemático de la
jurisprudencia de la Corte Constitucional en el circuito judicial de Lorica y
la afectación erario de esa entidad territorial, escenario que posiblemente
conlleve a responsabilidades disciplinarias o/y penales. Por ello, esta
Corporación remitirá copias de las actuaciones adelantadas en los expedientes
revisados con el fin que las autoridades competentes examinen si las decisiones
de los jueces de instancia incurrieron alguna falta o delito alguno.
Ahora bien, la Sala considera que la Corte debe poner
atención a la situación que suscitan las decisiones judiciales en el citado
circuito judicial para evitar eventuales casos de corrupción. De ahí, que
ordenará a la Unidad de Análisis y Seguimiento al Proceso de Selección, creada
en esta corporación por el Acuerdo 01 de 2015 que reformó el Reglamento de la
Corte Constitucional que rinda informes a las Salas de Revisión sobre las
sentencias de tutela que concedan acreencias laborales en contra de entidades
públicas, decisiones falladas en el circuito judicial de Lorica Córdoba. Dicho
informe deberá servir para que las Salas de Selección analicen con especial
detenimiento esa clase de casos al momento de seleccionar un asunto para revisión.
Sin embargo, esta Corporación recuerda que la entidad citada no se encuentra en
funcionamiento[43],
de modo que mientras ello sucede las Salas de Revisión deberán adelantar esa
labor informativa.
Por consiguiente, la Sala Octava de
Revisión revocará todos los fallos de instancia que fueron dictados en los
cuatro procesos revisados, y en su lugar declarará improcedente las demandas de
tutela presentadas por los (las) accionantes. Además, compulsará copias de las
actuaciones estudiadas a la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la
Judicatura y a la Fiscalía General de la Nación con el fin de que evalúen en el
marco de sus competencia si existió alguna conducta constitutiva de falta o/y
delito que deba ser sancionada penal o/y disciplinariamente.
IV. DECISIÓN
Con base en las anteriores consideraciones,
la Sala Octava de Revisión de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus
atribuciones constitucionales y legales,
RESUELVE:
Primero.- REVOCAR la sentencia proferida por el Juzgado Penal del Circuito
de Lorica, Córdoba, el 15 de agosto de 2014 dentro del expediente T-4.720.131,
que confirmó la providencia proferida por el Juzgado Primero Promiscuo Municipal
de Lorica, Córdoba, el 16 de julio de 2014, sentencia de primera instancia
emitida dentro del trámite de la acción de tutela promovida por el señor
Nelson Petro Guevara y otros contra el Municipio de Santa Cruz de Lorica,
Córdoba, sentencia que también se REVOCA y en su lugar, DECLARAR
IMPROCEDENTE el amparo.
Segundo.- REVOCAR la sentencia proferida dentro del expediente
T-4.747.403, por el Juzgado Penal del Circuito de Lorica, Córdoba, el 10 de
octubre de 2014, que confirmó la providencia proferida por el Juzgado Segundo
Promiscuo Municipal de Lorica, Córdoba, el 1º de septiembre de 2014, sentencia
de primera instancia que también se REVOCA, la cual fue dictada dentro
del trámite de la acción de tutela promovida por la señora Rosa Taidith y otros
contra el Municipio de Santa Cruz de Lorica, Córdoba, y en su lugar, DECLARAR
IMPROCEDENTE el amparo.
Tercero.- REVOCAR la sentencia proferida dentro del expediente
T-4.752.700 por el Juzgado Primero Promiscuo Municipal de Lorica, Córdoba, el
23 de julio de 2014, dentro del trámite de la acción de tutela promovida por el
señor Adalberto Ibáñez Buelvas y otros contra la Secretaria de Educación del Departamento
Córdoba, y en su lugar, DECLARAR IMPROCEDENTE el amparo.
Cuarto.- REVOCAR la sentencia proferida por el Juzgado Primero
Promiscuo Municipal de Lorica, Córdoba, el 23 de julio de 2014, dentro del trámite
de la acción de tutela promovida por el señor Elibardo Valera Aponte y otros
contra la Secretaria de Educación del Departamento Córdoba, y en su lugar, DECLARAR
IMPROCEDENTE el amparo (caso 4. expediente T-4.752.701).
Quinto.- COMPULSAR COPIAS a la Fiscalía General de la Nación y a la Sala
Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura de los expedientes
revisados en esta providencia con el fin de que evalúen si existió la comisión
de faltas y/o delitos por parten de los jueces de instancia, conductas que
deban ser sancionadas penal o/y disciplinariamente.
Sexto.- ORDENAR a la Unidad de Análisis y Seguimiento al Proceso de
Selección de la Corte Constitucional para que rinda informes a las Salas de
Revisión sobre las sentencias de tutela que concedan acreencias laborales en
contra de entidades públicas, decisiones falladas en el circuito judicial de
Lorica Córdoba. Dicho informe deberá servir para que las Salas de Selección
analicen con especial detenimiento esa clase de casos al momento de seleccionar
el asunto para revisión. Sin embargo, esta Corporación recuerda que la entidad
citada no se encuentra en funcionamiento, de modo que mientras ello sucede las
Salas de Revisión deberán adelantar esa labor informativa.
Séptimo.- LÍBRENSE
las
comunicaciones previstas en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para los
efectos allí contemplados.
Notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte
Constitucional y cúmplase.
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MENDEZ
Magistrada
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
ANDRES MUTIS VANEGAS
Secretario General (e)
[1] Sentencias T-083 de 2004 y T-048 de
2008.
[2] Sentencias T-083 de 2004 y T-048 de
2008.
[3] En esta oportunidad, la Sala reiterará
los razonamientos jurídicos expuestos en la sentencia T-717 de 2013.
[4]Esta posición contribuye a: “(i) que se desfigure el papel
institucional de la acción de tutela como mecanismo subsidiario para la
protección de los derechos fundamentales, (ii) que se niegue el papel
primordial que debe cumplir el juez ordinario en idéntica tarea, como quiera
que es sobre todo éste quien tiene el deber constitucional de garantizar el
principio de eficacia de los derechos fundamentales (artículo 2 Superior)[  y
(iii) que se abran las puertas para desconocer el derecho al debido proceso de
las partes en contienda, mediante el desplazamiento de la garantía reforzada de
los procedimientos ordinarios ante la subversión del juez natural (juez
especializado) y la transformación de los procesos ordinarios que son por regla
general procesos de conocimiento ( y no sumarios).”   Sentencia T- 514 de 2003
M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
[5] Sentencia T-016 de 2015
[6] Sentencia T-717 de 2013
[7]M.P. Jaime Córdoba Triviño
[8]Sentencia SU-544 de 2001.
[9] Sentencia T-717 de 2013
[10]Sentencia
T-888 de 2012.
[11]Sentencia T-803 de 2002.
[12] Sentencia T-717 de 2013
[13] Sentencia T-384 de 1998, providencia  citada por la sentencia
T-206 de 2004.
[14]Sentencias T-106 de 1993; T-480 de 1993; T-847 de 2003; T-888 de
2012; y T-717 de 2013.
[15]Sentencias T-822 de 2002, T-888 de 2012 y T-717 de 2013.
[16]Sentencia T-717 de 2013.
[17]Sentencia SU-1070 de 2003.
[18]Sentencia
SU-1070 de 2003, T-910 de 2010, y T-061 de 2013.
[19]Ibídem.
[20]Sentencia
SU-1070 de 2003.
[21]Sentencia T-910 de 2010
[22] Sentencia T-016 de 2015
[23] Sentencias T-1087 de 2002; T-952 de 2012 y T-1046 de 2012.
[24] Sentencia T-011 de 1998, T-910 de 2010.
En el mismo sentido, ver el fallo T-1046 de 2012 que advierte que la
jurisprudencia ha definido al mínimo vital como “aquella parte del ingreso
del trabajador destinado a solventar sus necesidades básicas y del núcleo
familiar dependiente, tales como alimentación, vivienda, salud, educación,
recreación, servicios públicos domiciliarios, entre otras prerrogativas que se
encuentran previstas expresamente en la Constitución Nacional y que además,
posibilitan el mantenimiento de la dignidad del individuo como principio
fundante del ordenamiento jurídico constitucional”
[25]Sentencias T-208 de 2011, T-1046 de 2012 y T-717 de 2013.
[26]Sentencia T-725 de 2001.
[27]Sentencia T- 442 de 2010.
[28]Sentencia T-1046 de 2012.
[29] Sentencia T-162 de 2004, puesto que “la protección de la acción de
tutela no se extiende a sumas de dinero adeudadas con anterioridad”. En el
mismo sentido el fallo T-910 de 2010.
[30]Sentencia T-683 de 2001. Dicho requisito
corresponde a una carga probatoria del accionado. Posición reiterada en el
fallo T-1046 de 2012.
[31]Sentencias T- 535 de 2010 y T-910 de 2010.
[32]Sentencia T -065 de 2006.
[33]Sentencia T-035 de 2001.
[34] En la Sentencia T-883 de 2012 se estudió una solicitud de amparo
de algunos docentes del Municipio de Sucre que alegaron la vulneración de sus
derechos fundamentales a la dignidad humana, al trabajo y a la igualdad, por la
negativa de la citada entidad de reconocer distintas acreencias laborales. En
dicha oportunidad, la Sala declaró la improcedencia de la acción, al considerar
que: “es claro que tratándose de acreencias laborales,
existen los medios judiciales de defensa ordinarios para que los accionantes
protejan sus intereses, no siendo, en principio, el juez constitucional el
llamado a intervenir. Siendo lo anterior así, sería preciso determinar si, en
este caso, tales medios judiciales ordinarios resultan ineficaces o si se
evidencia el acaecimiento de un perjuicio irremediable. Del análisis de las
circunstancias del asunto, para la Sala es indiscutible que ninguna de estas
dos condiciones se materializa en esta oportunidad. En este sentido, de
los elementos visibles en el expediente no es posible determinar que los medios
mencionados sean ineficaces para proteger los derechos de los actores, como
sucedería, por ejemplo, si se viera afectado su mínimo vital o si pertenecieran
a la tercera edad y se encontraran en delicado estado de salud.”
[35] El Juzgado Penal del Circuito de Lorica el 16 de julio de 2012,
que confirmó la decisión proferida por el Juzgado Segundo Promiscuo Municipal
de Lorica el 12 de junio de 2012, dentro del trámite de la acción de tutela
promovida por el señor Dagoberto Correa Cafiel contra el municipio de Santa
Cruz de Lorica, Córdoba,
[36] En la Sentencia T-717 de 2013, la Sala Novena estudió la demanda
de una funcionaria de la Secretaria de Educación del Municipio de Valledupar,
quien solicitaba el pago de la nivelación salarial fijada en un acto
administrativo. La actora de ese entonces aportó varias pruebas para demostrar
que la omisión en el desembolso de ese emolumento causaba la afectación al
derecho al mínimo vital, entre ellas créditos educativos de su hijo u otras
acreencias con bancos y cooperativas. Los jueces de instancia concedieron el
amparo a los derechos de la tutelante, debido a que los procesos judiciales no
impiden que se configure un perjuicio irremediable. La Sala revocó esa decisión
al concluir que la petente tiene acciones ordinarias idóneas y eficaces para
obtener el pago de la nivelación. También, adujo que la funcionaria no se
encuentra en riesgo de sufrir un perjuicio irremediable. Finalmente, advirtió
que “la presente acción de tutela no es procedente para ordenar el pago del
retroactivo de la nivelación salarial, porque la omisión del referido
desembolso no es la causa de la afectación al derecho al mínimo vital de la
señora Silena Proenza Fuentes. Lo expuesto, en razón de que la actora recibe
mes a mes el pago del salario por el cargo que desempeña. Si bien el retardo
del pago del dinero adeudado es prolongado, esa cantidad es consecuencia de un
aumento del salario. Por tanto, la solicitante pudo satisfacer su mínimo vital
con el sueldo efectivamente desembolsado. Aunado a lo anterior, el retroactivo
es un dinero que debe la administración a la tutelante de bastante tiempo
atrás. Ello evidencia que no existe la afectación al mínimo vital, al no
cancelar el retroactivo derivado de la homologación del empleo que ocupaba la
actora en sector educación, dado que ella recibía su salario con el fin de que
atendiera sus gastos de manutención”
[37] La Sentencia T-817 de 2014 reiteró la ratio deccidendi dictada
que corresponde a “la acción de tutela no es el mecanismo idóneo para obtener
el pago de acreencias laborales, en el entendido que el artículo 86 de la Carta
establece que dicho instrumento tiene entre sus características la
subsidiariedad. Así, la acción de tutela, por regla general, es improcedente
para reclamar prestaciones sociales, salvo que el actor pruebe (i) que no
existe otro medio de defensa judicial, o que existiendo no es efectivo; (ii) o
que existe un perjuicio irremediable al mínimo vital como consecuencia del no
pago de lo debido”. De hecho reprochó que los jueces de instancia - el Juzgado Penal del Circuito de Lorica y el Juzgado Segundo
Promiscuo Municipal de Lorica- concedieron el ampararon los derechos de los
actores y ordenaron el pago de acreencias laborales sin efectuar análisis de
procedibilidad alguno. En dicha oportunidad, la Sala Segunda de Revisión
estudió las demandas presentadas presentada por 20 docentes para reclamaron el
reconocimiento y pago de (i) la bonificación por difícil acceso de los años
2004 al 2007; (ii) la reliquidación de los valores reconocidos en los años 2008
y 2011, y (ii) el auxilio de movilización desde el 2004 hasta la fecha.
[38] Expediente T-4.562.065: Los peticionarios plantearon que el
Municipio accionado no les ha reconocido y cancelado (i) la prima de servicios
consagrada en la Ley 91 de 1989; (ii) la bonificación por difícil acceso
establecida en el Decreto 1171 de 2004 ; (iii) la prima de antigüedad y (iv) el
auxilio de movilización; Expediente T-4.562.066: los
servidores públicos reclamaron (i)
la prima de vacaciones, (ii) la indemnización de vacaciones de navidad, (iii)
las cesantías, (iv) los intereses de cesantías, (v) el subsidio de transporte,
(vi) los intereses moratorios de las prestaciones sociales, (vii) la prima de
alimentación y (viii) las dotaciones de vestido y calzado, de acuerdo con el
tiempo total laborado y con la indexación que corresponda.
[39] Artículo 138 de la Ley 1437 de 2011
[40] según establece el numeral 4º del
artículo 297 de la Ley 1437 de 2011 “TÍTULO IX Proceso ejecutivo Artículo
297. Título Ejecutivo. Para los efectos de este Código, constituyen título
ejecutivo: (…)4. Las
copias auténticas de los actos administrativos con constancia de ejecutoria, en
los cuales conste el reconocimiento de un derecho o la existencia de una
obligación clara, expresa, y exigible a cargo de la respectiva autoridad
administrativa. La autoridad que expida el acto administrativo tendrá el deber
de hacer constar que la copia auténtica corresponde al primer ejemplar”.
[41] Capitulo XI Ley 1437 de 2011
[42]Sentencia C-539 de 2010 M.P.  Jorge Ignacio Preteltd y C-1154 de 2008
M.P Clara Inés Vargas Hernández
[43] Cabe precisar que la Sala Plena de la
Corte constitucional al emitir el acuerdo 01 del 20 de abril de 2015 estimó que
los cambios al reglamento comenzarán a regir el 1 de julio del año en curso.