C-317-98
Sentencia C-317/98
Sentencia C-317/98
LEY ORGANICA DE PRESUPUESTO-Define el gasto social
Corresponde a la
ley orgánica de presupuesto definir las partidas que integran el componente de
la ley de apropiaciones denominado "gasto público social". En efecto,
esta nomenclatura resulta pertinente en las distintas fases de preparación,
aprobación y ejecución del presupuesto de rentas y ley de apropiaciones, de
modo que "la ley orgánica respectiva", a la cual alude el artículo
350 de la C.P., no es otra distinta de aquélla. La clasificación realizada por
la ley orgánica, debe ser acatada en cada período fiscal por la ley anual de
presupuesto. En este sentido, en la ley anual de presupuesto se procede a
agrupar las partidas que conforman el bloque del gasto público social siguiendo
en un todo los criterios fijados en la indicada ley orgánica. Es un asunto
enteramente ajeno a la ley ordinaria el de preceptuar la manera general cómo ha
de prepararse, aprobarse y ejecutarse la ley anual de presupuesto.
GASTO PUBLICO
SOCIAL EN DEPORTE-Es un
rubro diferente a la educación
No se puede
sostener que el gasto público social en educación sea equivalente al gasto en
deporte, recreación y aprovechamiento del tiempo libre. Si así fuese, por lo
demás, resultaría inexplicable que el deporte - en la hipótesis refutada
integrante del concepto que las normas fiscales reservan a la "educación"
-, además de beneficiarse de la financiación derivada del situado fiscal y de
las participaciones municipales en los ingresos corrientes de la nación, gozase
de otra renta de destinación específica, la cual ni siquiera se extiende a la
educación entendida en su acepción más estricta.
GASTO PUBLICO
SOCIAL-Prelación/GASTO
PUBLICO SOCIAL-Debe ser definido por ley orgánica
Las leyes
orgánicas requieren para su aprobación la mayoría absoluta de los votos de los
miembros de una y otra cámara. La exigencia constitucional que se traduce en un
quorum especial sustenta la preeminencia de este tipo de leyes, a las cuales
las ordinarias deben sujetarse. La prelación del gasto público social - además
de la consideración que merece su finalidad -, obedece a la determinación
genérica del legislador orgánico, apoyada en un asentimiento más amplio que el
ordinario. Este efecto de prelación del gasto social, por lo tanto, no puede
darse a partir de la calificación de gasto público social hecha por una simple
ley ordinaria. La Corte estima que la delimitación del anotado concepto debe
hacerse en la ley orgánica y proyectarse de manera específica en la ley anual
de presupuesto. En este caso, la ley ordinaria que se interpone entre la
orgánica y la de presupuesto, pretende con base en la definición de la primera
precisar su alcance definitivo. Sin embargo, en esa empresa, por lo dicho no
autorizada, se expone a convertir toda erogación del presupuesto en gasto
público social, puesto que en un Estado social de derecho, difícilmente las
apropiaciones son ajenas - de manera inmediata o mediata - al bienestar general
y al mejoramiento de la calidad de vida de la población.
RENTAS DE
DESTINACION ESPECIFICA-Carácter
excepcional
Sólo por vía
excepcional, siempre que se den los presupuestos taxativamente señalados en el
artículo 359 de la Constitución, puede el Congreso establecer una renta
nacional de destinación específica. La prohibición constitucional, como se ha
expuesto de manera repetida, busca reivindicar las funciones que el presupuesto
está llamado a cumplir como el más decisivo instrumento de política fiscal en
manos de la democracia y al cual se confía la eficiente y justa asignación de
los recursos y el desarrollo económico. El proceso presupuestal, en principio,
esto es,  salvo las excepciones introducidas en la propia Constitución, no
puede ser obstaculizado con mecanismos de preasignación de rentas a
determinados fines que le restan la necesaria flexibilidad  al manejo de las
finanzas públicas y, por consiguiente, menoscaban la función política de
orientar el gasto y los recursos existentes a satisfacer las necesidades que en
cada momento histórico se estiman prioritarias.
RENTAS DE
DESTINACION ESPECIFICA-No
pueden determinarse por el simple objeto del ente beneficiario
La "destinación
específica" de la renta nacional, sin pretender que el legislador la
describa en todos sus detalles, no puede simplemente coincidir con el objetivo
genérico de una entidad pública o con la simple previsión de que dicho destino
será el que corresponda al respectivo proceso de planificación. En el Estado
social de derecho, las entidades que conforman el aparato público, en un gran
número cumplen funciones directamente relacionadas con el bienestar de la
comunidad y el cumplimiento efectivo de los derechos económicos, sociales y
culturales. Desde este punto de vista, una parte sustancial de entidades del
Estado podría teóricamente estar amparado por rentas de destinación específica,
mediante la simple constatación de que por su objeto pertenecen al "sector
social" y que sus acciones serán las resultantes del proceso de
planificación en el que se imbrica lo público y lo comunitario. De aceptarse
este planteamiento, sin duda, las rentas de destinación específica, se
convertirían en la regla general cuando en la Carta ellas sólo excepcionalmente
pueden consagrarse por el legislador.
RENTAS DE
DESTINACION ESPECIFICA-Justificación/IVA
PARA COLDEPORTES
En el caso
presente, la creación de la renta de destinación específica no se sustenta en
motivos que la hagan imperativa y necesaria, puesto que las razones que le
servirían de apoyo se limitan a condiciones generales que comparte un numeroso
grupo de entidades públicas: su objeto vinculado a un determinado servicio
social, ya sea de manera mediata o inmediata; la relación que puede
establecerse entre el objeto del ente y un determinado derecho social (deporte)
y, finalmente, la aplicación de un determinado proceso de planificación, como
es de rigor para cada tipo de actividad pública en el país. La válida fijación
de la excepción de la renta de destinación específica, como se ha explicado, no
se hace simplemente prescribiendo que un ente público se beneficiará de ella en
razón de los gastos de inversión que llegare a tener o de la ejecución de los
planes que en su oportunidad acordará. De este modo, sin ningún criterio
sustancial y concreto de justicia distributiva, se está creando en favor de una
entidad pública, por el simple hecho de pertenecer al sector de servicios
sociales del Estado, un privilegio para colocarse en condiciones especiales en
lo que tiene que ver con la presupuestación y ejecución del gasto. Los recursos
del I.V.A., en lugar de ser afectados como lo dispone el parágrafo primero del
artículo 75 recuperarán su condición de fondos sin destinación específica
conforme lo estipula el principio de unidad de caja.
Referencia:
Expediente D-1908
Normas acusadas:
Artículos 4º (parcial) y 75 (parcial) de la Ley 181 de 1995.
Demandantes: Carlos
Mario Isaza y Carlos Alberto Paz Lamir
Magistrado Ponente:
Dr. EDUARDO
CIFUENTES MUÑOZ
Santa Fe de Bogotá,
junio treinta (30) de mil novecientos noventa y ocho (1998).
La Corte
Constitucional de la República de Colombia, integrada por su Presidente
Vladimiro Naranjo Mesa, y por los Magistrados Antonio Barrera Carbonell,
Alfredo Beltrán Sierra, Eduardo Cifuentes Muñoz, Carlos Gaviria Díaz, José
Gregorio Hernández Galindo, Hernando Herrera Vergara, Alejandro Martínez
Caballero y Fabio Morón Díaz.
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA CONSTITUCIÓN
Ha pronunciado la
siguiente
S E N T E N C I A
En el proceso de
constitucionalidad contra los artículo 4° (parcial) y 75 (parcial) de la Ley
181 de 1995.
I. ANTECEDENTES
Los ciudadanos
Carlos Mario Isaza y Carlos Alberto Paz Lamir presentan demanda de
inconstitucionalidad contra los artículos 4º (parcial) y 75 (parcial) de la Ley
181 de 1995, la cual fue radicada con el número D-1908. La demanda es admitida,
se fija en lista para las intervenciones ciudadanas y se corre traslado al
Procurador General para que rinda el concepto de rigor. Cumplidos, como están,
los trámites previstos en la Constitución y en el Decreto No. 2067 de 1991,
procede la Corte a decidir el asunto por medio de esta sentencia.
II. DEL TEXTO OBJETO DE REVISIÓN
A continuación se
transcriben las normas demandadas y se subrayan las partes acusadas.
“LEY 181 DE 1995
POR LA CUAL SE DICTAN DISPOSICIONES PARA EL
FOMENTO DEL DEPORTE, LA RECREACION, EL APROVECHAMIENTO DEL TIEMPO LIBRE Y LA
EDUCACION FISICA Y SE CREA EL SISTEMA NACIONAL DEL DEPORTE
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA
Artículo 4º
DERECHO SOCIAL. El
deporte, la recreación y el aprovechamiento del tiempo libre, son elementos
fundamentales de la educación y factor básico en la formación integral de la
persona. Su fomento, desarrollo y practica son parte integrante del servicio
público educativo y constituyen gasto público social, bajo los
siguientes principios:
(....)
ARTICULO 75. El Instituto colombiano de deportes
-Coldeportes- como organismo del orden nacional contará:
1- Además de
los recursos que destine la nación para los gastos de funcionamiento e
inversión de Coldeportes, el gobierno destinará los recursos provenientes del
impuesto al valor agregado IVA correspondientes a los servicios de:
restaurantes y cafeterías (901); hoteles y demás establecimientos de
alojamiento (902); servicios de diversión y esparcimiento, actividades de
discotecas, salas de baile y centros similares (910); revelado, estudios
fotográficos y fotocopias (918).
2- Las partidas
que como aporte ordinario se incluyan anualmente en el presupuesto general de
la nación.
3- El producto de
las rentas que adquiera en el futuro, por razón de la prestación de servicios o
cualquier otro concepto, de acuerdo con su finalidad, y
4- Las demás que
se decreten a su favor.
(.....)”
III. LA DEMANDA
Los demandantes
consideran que la norma demandada viola los artículos 341, 350, 352, 356, 357 y
359 de la Constitución. Según su criterio, la competencia para definir qué se
entiende por gasto social corresponde a la ley orgánica del presupuesto, y ésta
ya lo hizo, pues el artículo 41 del decreto 111 de 1996 lo caracteriza como
“aquel cuyo objetivo es la solución de las necesidades básicas insatisfechas de
salud, educación, saneamiento ambiental, agua potable, vivienda, y las
tendientes al bienestar general y al mejoramiento de la calidad de vida de la
población, programados tanto en funcionamiento como en inversión”. Por consiguiente,
el artículo acusado, al establecer que el deporte, la recreación y el
aprovechamiento del tiempo libre constituyen gasto social está desconociendo la
definición de la ley orgánica, con lo cual viola la Carta.
De otro lado, los
demandantes distinguen entre gasto público social e inversión social, en los
siguientes términos:
“Por gasto
público puede entenderse toda erogación que efectúe el Estado con dineros
públicos, que se contabiliza mediante la aprobación correspondiente, para una
determinada vigencia fiscal, dentro de la ley anual del presupuesto. La
inversión, por su parte, constituye una forma especial del gasto público, cuya
particularidad reside en que se espera recuperar el monto del gasto efectuado
en el mediano o largo plazo; y se prevé, además, que el proyecto en el cual se
invierte a través de un determinado gasto, genere, rendimientos que pueden
medirse ya en términos financieros, ya desde el punto de vista de la
externalidades que cause para una determinada colectividad o para la sociedad
en su conjunto. El concepto de inversión no podría entenderse sin el de gasto,
lo que no ocurre en sentido contrario, ya que el gasto público se divide
usualmente en gasto de funcionamiento y en gasto de inversión.”
A partir de esa
distinción, los actores consideran que la excepción a la prohibición
constitucional de que no hay rentas nacionales de destinación específica se
predica “respecto a una de las formas del gasto público social, cual es en este
caso la inversión (social) y no al género, que en este caso es el gasto
social.” En ese orden de ideas, como el artículo 75 impugnado obliga a destinar
al deporte un componente del impuesto al valor agregado (IVA), entonces está
creando una renta de destinación específica contraria a la Carta, ya que el
deporte constituiría a lo sumo gasto social, pero no una forma de inversión
social. De esa manera se viola, además, el principio de unidad de caja
consagrado en la ley orgánica del presupuesto, según el cual, todos los
ingresos del Estado forman un fondo común que sirve para el pago oportuno de
todos los gastos públicos.
En tercer término,
según los actores, el situado fiscal y la participación de los municipios en
los ingresos corrientes son “rentas de destinación específica permitidas
expresamente por la Constitución”, que responden a la descentralización del
Estado y a la autonomía financiera concedida a las entidades territoriales,
mediante las cuales se busca que éstas atiendan algunos servicios que
anteriormente eran prestados por la Nación. Ahora bien, la Carta definió las
áreas que pueden ser financiadas con el situado fiscal y autorizó al legislador
para que señale las áreas de inversión social a cargo de los ingresos
provenientes de la participación de los municipios, lo cual fue efectuado por
el Congreso mediante la Ley 60 de 1993, que debe entenderse que tiene entonces
un carácter preeminente. Por ende, consideran los demandantes, si “mediante una
ley ordinaria se amplían las materias objeto de financiación con cargo a los
recursos que deberían transferirse a las entidades territoriales, se viola el
artículo 356 superior”, ya que “la participación de la entidad territorial
(entidad beneficiaria de las transferencias) opera automáticamente, de forma
que le asiste un derecho público subjetivo frente a la entidad titular de la
totalidad del recurso (Nación), con la consiguiente asignación de competencias
sobre los recursos.” Los demandantes concluyen entonces al respecto:
“Es así como la
ley orgánica de presupuesto establece de manera perentoria el descuento previo
de los recursos correspondientes a estas transferencias, previamente a
cualquier otro cálculo de rentas de destinación específicas. El artículo 28 del
Decreto 111 de 1996 dispone: ´Las rentas de destinación específica autorizadas
en los numerales 2 y 3 del artículo 359 de la Constitución se harán efectivas
sobre los ingresos corrientes que correspondan a la nación, después de
descontar el situado fiscal y la participación de los municipios en los
ingresos corrientes de la Nación ordenados por los artículos 356 y 357 de la
Constitución.’
De esta forma se
consagra, tanto en la Carta Política como en la ley orgánica de presupuesto,
ésta última de rango semiconstitucional, el carácter preeminente de la ley 60
de 1993, por encima de otras asignaciones presupuestales, como una garantía
para las entidades territoriales frente al legislador, quien no podrá por medio
de ley ordinaria ensanchar o reducir la cobertura de materias objeto de
atención en el área de inversión social, con recursos nacionales, de manera que
se restrinjan los ingresos corrientes de la nación, en cuanto al volumen que
debe transferir a las entidades territoriales. Sostener lo contrario, además de
la vulneración de las normas constitucionales aludidas, supondría una
disminución de la base de cálculo de los recursos de la Ley 60 de 1993.”
Finalmente, según
los actores, la aplicación obligatoria de los gastos públicos consagrados en
las normas acusadas “vulnera la preeminencia de la ley del Plan de Inversiones
sobre las demás leyes” ya que obstaculiza la realización de los objetivos
“especificados en la ley del plan”, en la medida en que se disminuye la
capacidad de maniobra y de disposición de recursos por parte del Estado.
IV- INTERVENCIÓN DE AUTORIDADES
4.1. Intervención
del Ministerio de Hacienda y Crédito Público
El ciudadano Manuel
Avila Olarte, en representación del Ministerio de Hacienda y Crédito Público,
interviene en el proceso para analizar la constitucionalidad de las normas
impugnadas. Según su criterio, en “Colombia existe un sistema reglado de
distribución de recursos” entre la Nación y las entidades territoriales, ya que
sólo “si existe un marco de distribución de competencias y de recursos que se caracterice
por su coherencia interna” es posible que el Estado cumpla sus funciones y se
garantice “la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en
la Constitución”. El interviniente describe entonces ese sistema reglado de
distribución de recursos, que lo lleva a concluir que no debe haber mecanismos
paralelos de financiación nacional a los gastos de las entidades territoriales
que deben realizarse mediante transferencias, para lo cual se basa, además, en
varias sentencias de esta Corporación (C-017 de 1993, C-324 de 1997 y C-466 de
1997). Con base en lo anterior, el ciudadano analiza el alcance de la excepción
a las rentas nacionales de destinación específica, según la cual éstas se
autorizan cuando tengan como objeto la inversión social, y concluye que la
existencia del sistema unificado de distribución de recursos obliga a
interpretar de manera restrictiva esa excepción, pues en general ya existen
constitucionalmente recursos fiscales para las inversiones sociales. Según su
criterio:
“La excepción
consagrada en el artículo 359-2 tiene como objeto la financiación de la
inversión social; el objeto del sistema unificado de distribución de recursos
es la financiación de la inversión social prioritaria. En consecuencia, las
únicas rentas de destinación específica del orden nacional para inversión
social que podrían existir desde el punto de vista constitucional serían
aquellas que tuvieran como objeto inversiones sociales distintas a la descritas
en el mencionado sistema regulado por la Ley 60 de 1993, es decir, las que no
fueron consideradas por el legislador orgánico como prioritarias, en el caso de
la participación municipal en los ingresos corrientes de la nación.
Desde tal punto
de vista, a través de una renta nacional de destinación específica no podría,
de conformidad con el artículo 21 de la ley 60 de 1993, transferirse recursos a
los municipios y distritos, en lo que tiene que ver con la educación física, la
recreación y el deporte, pues ya la mencionada ley definió el régimen de transferencias
en cuanto a este sector social”.
Por consiguiente,
según el interviniente, es claro que la destinación específica establecida por
la norma acusada se refiere al impuesto al valor agregado, que es renta
nacional, y como el deporte y la recreación fueron definidos por la Ley 60 de
1993 como áreas que deben ser atendidas por transferencias,  entonces se
incurre en un paralelismo de financiación que desconoce el sistema unificado de
distribución de recursos. Según el ciudadano, este paralelismo resulta más
claro si se tienen en cuenta los parágrafos 1º, 2º y 4º, no demandados, del
artículo 75 de la Ley 181 de 1995, según los cuales:
“PARAGRAFO
PRIMERO. Los
recursos del Impuesto al valor agregado IVA a que se refiere el presente
artículo, serán distribuidos así:
1- 30% para
Coldeportes nacional.
2- 20% para los
entes deportivos departamentales, y
3- 50% para los
entre deportivos municipales y distritales.
PARAGRAFO
SEGUNDO. El
Instituto colombiano de deportes -Coldeportes- asignará los recursos del IVA,
según los criterios establecidos en la ley 60 de 1993, de modo que para los
departamentos se aplique la formula contenida en el artículo 24 de la citada
ley.
(...)
PARAGRAFO
CUARTO. El giro de
los recursos del impuesto al valor agregado IVA, lo hará el ministerio de
hacienda a Coldeportes por bimestres vencidos, dentro de los primeros quince
(15) días calendario del mes siguientes al bimestre correspondiente.
Coldeportes los girará a los entes territoriales dentro de los quince (15) días
siguientes a su recibo.”
Aun cuando no lo
dice expresamente, el interviniente parece sugerir que esa distribución de
recursos a los entes departamentales y municipales es contraria a la Carta y
debería ser retirada del ordenamiento, sin que con ello se pretenda que la
Nación se apropie de esos dineros. Simplemente se buscaría que  esos recursos
sean “ingresos corrientes y, en consecuencia, sobre los mismos entrarán a
participar las entidades territoriales a través del sistema unificado de
distribución de recursos.” El ciudadano concluye entonces al respecto:
“Ahora bien, en
la medida en que este sistema de distribución de recursos ofrece complejidades,
que hacen problemático su entendimiento, sobre todo en su proceso de
implementación, se solicita a la Corte Constitucional que la destinación
específica de la renta descrita en el artículo 175, lo mismo que su
distribución sean mantenidas en el orden jurídico hasta cuando el legislador en
un plazo razonable, readecue estas disposiciones en el marco orgánico
respectivo. Este plazo se hace necesario, toda vez que, como consecuencia de lo
establecido en el artículo 75 de la ley 181 de 1995, tanto los entes deportivos
departamentales, como los distritales y municipales, habrán creado toda una
estructura de funcionamiento que sin la existencia de los recursos provenientes
de la destinación específica, se vendría abajo con más traumatismos que los que
se pretenden solucionar, a través de la vigencia del sistema unificado de
distribución de recursos”.
De otro lado, el
interviniente considera que es infundado el cargo de los actores sobre
violación de la definición de gasto social establecida en la ley orgánica del
presupuesto, pues el artículo 41 del decreto 111 de 1996 establece un listado
de sectores que constituyen gasto social, pero también consagra unos criterios
indicativos generales, en la medida en que establece que es también gasto
social todo aquel que tienda al bienestar social y al mejoramiento de la
calidad de vida de la población. Por ende, según su criterio, la definición que
hace la norma demandada “del deporte, la recreación y el aprovechamiento del
tiempo libre, como gasto público social, es el desarrollo de la definición
indicativa que hace la disposición orgánica de la categoría presupuestal mencionada”.
Por tal razón, agrega el ciudadano, la disposición acusada “no viola sino que
desarrolla el mandato orgánico” ya que el deporte es “un elemento que
contribuye al mejoramiento de la calidad de vida de la población”. Además, el
interviniente considera que “la naturaleza del deporte como gasto público
social se desprende de la relevancia que tiene el mismo dentro del ordenamiento
constitucional colombiano, donde se le reconoce como un derecho de todas las
personas (artículo 52) y se atribuye al estado la obligación de fomentar las
actividades que el mismo comprende”.
4.2. Intervención
del Instituto colombiano de deportes -Coldeportes
El ciudadano Ignacio
Pombo Villar, en representación de “Coldeportes”, interviene en el proceso para
impugnar la demanda y defender la constitucionalidad de las normas acusadas.
Según su criterio, en la medida en que el deporte y la recreación son derechos
constitucionales de gran trascendencia, como lo ha señalado la Corte en la
sentencia T-466 de 1992, es válido que la norma acusada defina la financiación
de esas actividades como gasto social.  En ese mismo orden de ideas, el
interviniente considera que se pueden crear rentas de destinación específica
para financiar actividades deportivas, precisamente por tratarse de una forma
de inversión social. El ciudadano concluye entonces:
“Por ser el
deporte, la recreación y el aprovechamiento del tiempo libre un derecho
fundamental, constituir gasto público social e inversión social es que le
fueron determinados los recursos de que trata el artículo 75 de la Ley 181 de
1995, los que están claramente destinados al patrocinio, fomento, masificación,
divulgación, planificación de la práctica del deporte, la recreación y el
aprovechamiento del tiempo libre, objetivos generales consagrados en el
artículo 1º de la Ley en comento, los que deben ser complementados con los
objetivos rectores determinados en su artículo 3º.
Del análisis y
estudio de la mencionada Ley nos es claro colegir la obligación formativa a
cargo del Estado en programas extracurriculares a los organismos que conforman
el Sistema Nacional del Deporte, determinando en forma clara tanto en la Ley
del Plan Nacional de Desarrollo y de Inversiones 1995-1998 (188 del 2 de Junio
de 1995) en su artículo 20 que: “La descripción de los principales programas y
subprogramas que el gobierno nacional espera ejecutar en la vigencia del plan
Nacional de Inversiones 1995-1998 es la siguiente:
“1. Social
“1.2.3. Deporte y
Recreación
“El gobierno
nacional y las entidades territoriales con el apoyo del sector privado y la
participación de la comunidad crearán escuelas masivas de deporte competitivo
en las regiones de planificación, que incluyan diversas disciplinas
deportivas.”
Como se puede ver
claramente determinado la inversión del recurso de la Ley 181 de 1995 a los
municipios en el Plan Nacional de Desarrollo e Inversiones 1995-1998 es
totalmente diferente a lo consagrado en el numeral 10 del artículo 21 de la Ley
60 de 1993, de donde el artículo 75 de la ley 181 de 1995, no viola el
parágrafo del artículo 21 de la Ley 181 de 1995, no viola el parágrafo del
artículo 21 de la Ley 60 de 1993.”
V.
INTERVENCION EN TORNO A UNA EVENTUAL UNIDAD NORMATIVA
En el curso del
examen de la norma acusada, el magistrado sustanciador consideró que era
posible que la Corte se viera obligada a aplicar la unidad normativa en
relación con el artículo 41 del decreto 111 de 1996, que reproduce el mandato
del artículo 17 de la Ley 179 de 1994, y según el  cual:
"Se entiende
por gasto público social aquel cuyo objetivo es la solución de las necesidades
básicas insatisfechas de salud, educación, saneamiento ambiental, agua potable,
vivienda, y las tendientes al bienestar general y al mejoramiento de la calidad
de vida de la población, programados tanto en funcionamiento como en
inversión".
Igualmente, y
teniendo en cuenta las intervenciones ciudadanas, el magistrado sustanciador
también consideró posible que la figura de la unidad normativa pudiera recaer
sobre los parágrafos 1º, 2º y 4º, no demandados, del artículo 75 de la ley 181
de 1995, los cuales ya fueron transcritos en esta sentencia (Ver supra 4.1.)
Por tales motivos, y
con fundamento en la doctrina desarrollada por la sentencia C-298 de 1998,
Expediente D-1897, fundamentos jurídicos 3 a 5, sobre la necesidad de armonizar
al máximo la figura de la unidad normativa con la participación ciudadana en el
control constitucional, el magistrado sustanciador, por medio de auto del
veinticuatro de marzo, decidió dar aplicación el artículo 13 del Decreto 2067
de 1991 e invitó a las entidades públicas y privadas, y a la ciudadanía en
general, para que, si lo deseaban, intervinieran, como impugnadores o
defensores de esas normas, para lo cual confirió un plazo de diez (10) días
contados a partir del día de la fijación del aviso respectivo.
En tal contexto, el
ciudadano Manuel Avila Olarte, en representación del Ministerio de Hacienda y
Crédito Público, intervino y defendió la constitucionalidad del artículo 41 del
Decreto 111 de 1996 ya que, según su parecer, la ley orgánica puede establecer
explícitamente que determinados gastos constituyen gasto social pero puede
igualmente establecer criterios indicativos del mismo. Según su criterio, la
posibilidad de que existan estos criterios generales tiene fundamento en “la
naturaleza de la legislación orgánica”, puesto que estas normas, que por su
jerarquía requieren para su modificación una mayorías legislativas calificadas,
deben contener “definiciones flexibles que justamente se adapten fácilmente a
las modificaciones”.
De otro lado, según
el interviniente, la Carta establece dos excepciones en relación con la
prohibición de las rentas de destinación específica. Así, la primera se refiere
a las participaciones previstas en la Constitución a favor de los departamentos,
distritos y municipios mientras que la segunda se refiere a la inversión
social. Según su parecer, y en virtud del principio hermenéutico del efecto
útil, “estas dos excepciones deben tener un objeto distinto, pues si fuera el
mismo sólo bastaría con prescribir una de ellas”. A partir de lo anterior,
concluye:
“La segunda
excepción debe referirse a inversión social en sectores sociales distintos de
los financiados a través de las mencionadas transferencias, toda vez que si
pudieran referirse a los mismos, sobraría la segunda excepción, ya que, como se
menciono, el objeto tanto de las trasferencias intergubernamentales como de las
rentas nacionales de destinación específica es el mismo, es decir, la
realización del gasto público social. En esta medida, como ya se anoto, dadas
las notas de excepcionalidad que tiene la destinación específica de las rentas
nacionales, la cual ha sido reconocida por la Corte Constitucional en
sentencias que se citan en este escrito, es obvio concluir que tales
destinaciones proceden en relación con inversiones sociales no prioritarias, de
acuerdo con el artículo 357 constitucional.”
Conforme a lo
anterior, el interviniente considera que no pueden existir rentas específicas
cuando se trata de gastos sociales que ya se encuentran financiados por los
recursos transferidos por la Nación a las distintas entidades territoriales.
Según su criterio, esto es aún más claro en relación con el deporte, ya que la
Ley 60 de 1993 atribuyó esa responsabilidad a los municipios, y el artículo 21
de esa ley  prohibió que esas actividades fueran financiadas por dineros
nacionales, tal y como la propia Corte ya lo reconoció en la sentencia C-581 de
1997. El ciudadano precisa que lo anterior no significa que la financiación del
deporte no sea importante en el Estado social sino que es procedente para su
financiación “la técnica de la destinación específica de las rentas
nacionales”. Por ello concluye al respecto:
“En tal sentido,
no se considera ni puede considerarse que la financiación del deporte sea
incompatible con la coherencia presupuestal del estado colombiano, sino que lo
es el medio de financiación previsto para el efecto. Igualmente, debe
recordarse que, de acuerdo con el artículo segundo orgánico de la ley 60 de
1993, son los municipios y distritos las “entidades ejecutorias principales de
las acciones en materia social”, dentro de la que se encuentra el sector
deporte, educación física y recreación. En tal sentido, si no puede existir
rentas nacionales de destinación específica para municipios y distritos, en las
condiciones anotadas, menos para los departamentos y Coldeportes.
De otra parte, el
parágrafo cuarto del artículo 75 de la ley demandada reproduce con algunas
variaciones el parágrafo tercero del artículo 24 de la Ley 60 de 1993.
Finalmente, debe
advertirse que la corporación ha aceptado la destinación específica de rentas
nacionales en lo que tiene que ver con la educación superior (sentencia C-547
de 1994), lo que para nada altera lo sostenido hasta el momento, en la medida
en que tal gasto no se sufraga con los recursos provenientes de las
transferencias intergubernamentales.”
VI. DEL CONCEPTO
DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
En su concepto de
rigor, el Procurador General de la Nación, Jaime Bernal Cuellar, solicita a la
Corte declarar la constitucionalidad de las normas acusadas. El Ministerio
Público comienza por hacer un análisis general de la relación entre la
definición de Colombia como Estado social y la función del gasto social, el presupuesto
y la planeación. Luego la Vista Fiscal estudia el alcance de la prohibición de
las rentas de destinación específica, el sentido de la recreación y el deporte
como necesidades básicas del ser humano, que no sólo constituyen un derecho
constitucional de las personas sino que, además, “contribuyen al bienestar
general y al mejoramiento de su calidad de vida”. A partir de lo anterior, el
Procurador considera que “los recursos apropiados por el Estado para recreación
y deporte, constituyen inversión social, toda vez que con ellos se busca
satisfacer necesidades vitales para el ser humano”. El Ministerio Público
considera entonces que el legislador “ha definido el gasto público social como
aquel destinado a satisfacer necesidades básicas, como también las relacionadas
con el bienestar familiar y el mejoramiento de la calidad de vida de la
población (Decreto 111 de 1996, art. 41)”. Por ende, “el deporte, la recreación
y el aprovechamiento del tiempo libre son actividades que deben ser atendidas
mediante el servicio público de educación, y, por lo tanto, el legislador
ordinario está facultado para asignar algunos recursos provenientes del
Impuesto al Valor Agregado, estableciendo que se deben destinar para gastos de
funcionamiento e inversión de Coldeportes.” Según sus palabras:
“El artículo 61
de la Ley 181 de 1995, considera al Instituto Colombiano del Deporte
-Coldeportes- como el máximo organismo planificador, rector, director y
coordinador del deporte formativo y comunitario. Cuando el legislador, a través
del artículo 75 de la ley 181 de 1995, estableció que se deberán destinar
recursos provenientes del Impuesto al Valor Agregado para gastos de
funcionamiento e inversión de Coldeportes, no transgredió lo dispuesto en la
Norma Superior. Por el Contrario, de esta manera contribuyó para el
cumplimiento de los fines que la Carta ha señalado en los artículos 2º, 52 y
366.
El artículo 75 de
la Ley 181 de 1995, no contraría lo dispuesto en los artículos 341, 352 y 359
de la Constitución Política, ya que el artículo 52 de aquel Estatuto exige que
el sistema Nacional del Deporte, en coordinación con las demás entidades
vinculadas con el deporte, recreación y aprovechamiento del tiempo libre y
demás actividades, a través de Coldeportes, elabore el Plan Nacional del Deporte,
la Recreación y la Educación Física, de conformidad con la Ley Orgánica del
plan.
Por su parte, el
artículo 56 de la mencionada Ley establece que los departamentos y los
municipios o distritos deben elaborar anualmente un plan de inversión con cargo
a los recursos que les corresponde según esta misma Ley. En consecuencia, el
artículo 75 de la ley 181 de 1995 se ajusta a lo previsto en el artículo 356 de
la Carta.”
(Hasta aquí la
ponencia original presentada por el Magistrado Alejandro Martínez Caballero).
FUNDAMENTOS
Competencia
1. En los términos
del artículo 241-4, la Corte Constitucional es competente para conocer la
presente demanda.
La definición de
las partidas que integran el gasto público social
2. El artículo
cuarto de la ley demandada señala que el fomento, desarrollo y práctica del
deporte son parte integrante del servicio público educativo y “constituyen
gasto público social”. El primer aspecto de la controversia constitucional gira
en torno de la calificación hacendística que la ley introduce al calificar las
erogaciones del erario dirigidas a financiar tales actividades como gasto
público social.
Se aduce por parte
de los demandantes que corresponde a la ley orgánica de presupuesto, en los
términos del artículo 350 de la C.P., definir las partidas que integran el
componente de la ley de apropiaciones denominado “gasto público social”. En
consecuencia, efectuar dicha calificación no es del resorte de una ley
ordinaria.
Este cargo podría
rebatirse con base en la misma definición que de “gasto público social” hace la
ley orgánica de presupuesto, a cuyo tenor: “Se entiende por gasto público
social aquel cuyo objeto es la solución de las necesidades básicas
insatisfechas de salud, educación, saneamiento ambiental, agua potable, vivienda
y las tendientes al bienestar general y al mejoramiento de la calidad de vida
de la población, programados tanto en funcionamiento como en inversión”
(Decreto 111 de 1996, art. 41). De otro lado, se podría agregar que la Ley 60
de 1993 (art. 22), dictada en desarrollo del artículo 357 de la C.P., definió
como “área prioritaria de inversión social”, financiable con los recursos que
corresponden a los municipios en los ingresos corrientes de la nación, la
educación física, la recreación, el deporte, la cultura y el aprovechamiento
del tiempo libre. En resumen, con fundamento en las normas citadas se alega que
el deporte, la recreación y el aprovechamiento del tiempo libre en cuanto
objeto de gasto público tienen la misma naturaleza que la que ostenta el gasto
educativo - en últimas se trata de actividades de esta misma índole -, y, en
todo caso, se orientan al bienestar general y al mejoramiento de la calidad de
vida de la población, por lo cual, como lo reconoció la última ley citada,
constituyen claramente una área o sector “prioritario” de inversión social.
3. A juicio de esta
Corte, corresponde a la ley orgánica de presupuesto definir las partidas que
integran el componente de la ley de apropiaciones denominado “gasto público
social”. En efecto, esta nomenclatura resulta pertinente en las distintas fases
de preparación, aprobación y ejecución del presupuesto de rentas y ley de
apropiaciones, de modo que “la ley orgánica respectiva”, a la cual alude el
artículo 350 de la C.P., no es otra distinta de aquélla. La clasificación
realizada por la ley orgánica, debe ser acatada en cada período fiscal por la
ley anual de presupuesto. En este sentido, en la ley anual de presupuesto se
procede a agrupar las partidas que conforman el bloque del gasto público social
siguiendo en un todo los criterios fijados en la indicada ley orgánica. Es un
asunto enteramente ajeno a la ley ordinaria el de preceptuar la manera general
cómo ha de prepararse, aprobarse y ejecutarse la ley anual de presupuesto. Aparte
de la palmaria vulneración de la reserva de ley orgánica que se configura
cuando la ley ordinaria pretende cumplir la misión asignada a la orgánica, no
sobra advertir que en estas materias las únicas reglas oponibles y vinculantes
a la hora de aprobar el presupuesto son las contenidas en el estatuto orgánico.
4. La educación
tiene una relación muy estrecha con el deporte, la recreación y el uso del
tiempo libre, pero no obstante su complementariedad y coincidencias, no se
confunden en el plano constitucional ni en el de la hacienda pública. Pese a la
conexidad innegable que existe entre las actividades aludidas, como derechos
constitucionales que se reconocen a la persona, se consagran en normas
distintas y se integran con elementos propios (C.P., arts 67 y 52). La
inspección del Estado sobre el campo de la educación (C.P. art. 67), no es
exactamente igual a la que se ejerce sobre la actividad deportiva (C.P. art.,
52). Inclusive cuando la Constitución enumera las funciones de las asambleas
departamentales se refiere separadamente al deporte y a la educación (C.P.
art., 300-10). De otro lado, por el hecho de que  la Constitución determine que
el situado fiscal habrá de destinarse a financiar la educación preescolar,
primaria, secundaria y media, y la salud, en los niveles que la ley señale
(C.P. art., 356), no podrá concluirse que esto indica que el deporte también
resulta incorporado como rubro financiable dado que constituye una asignatura
escolar y que su práctica no es ajena a la conservación de una vida saludable.
En fin, sin ignorar el ligamen íntimo entre deporte y educación, la misma Ley
60 de 1993, al definir la áreas prioritarias de inversión social[1] y fijar los porcentajes
de aplicación de los fondos municipales procedentes de la participación en los
ingresos corrientes de la nación, distinguió los dos campos, así: “1. En
educación, el 30% (...). 4. En educación física, recreación, deporte, cultura y
aprovechamiento del tiempo libre, el 5%”.
Por lo expuesto, no
se puede sostener que el gasto público social en educación sea equivalente al
gasto en deporte, recreación y aprovechamiento del tiempo libre. Si así fuese,
por lo demás, resultaría inexplicable que el deporte - en la hipótesis refutada
integrante del concepto que las normas fiscales reservan a la “educación” -,
además de beneficiarse de la financiación derivada del situado fiscal y de las
participaciones municipales en los ingresos corrientes de la nación, gozase de
otra renta de destinación específica, la cual ni siquiera se extiende a la
educación entendida en su acepción más estricta.
5. Las leyes
orgánicas requieren para su aprobación la mayoría absoluta de los votos de los
miembros de una y otra cámara (C.P. art., 151). La exigencia constitucional que
se traduce en un quorum especial sustenta la preeminencia de este tipo
de leyes, a las cuales las ordinarias deben sujetarse. En lo que ahora ocupa la
atención de la Corte, el requisito que se satisface con la conformación de un
consenso democrático superior en número al ordinario, permite justificar al
menos parcialmente la importante consecuencia que se sigue de la concreta
inclusión de partidas de gasto público social en la ley de apropiaciones:
“Excepto en los casos de guerra exterior o por razones de seguridad nacional,
el gasto público social tendrá prioridad sobre cualquier otra asignación”
(C.P., art. 350). La prelación del gasto público social - además de la
consideración que merece su finalidad -, obedece a la determinación genérica
del legislador orgánico, apoyada en un asentimiento más amplio que el
ordinario. Este efecto de prelación del gasto social, por lo tanto, no puede
darse a partir de la calificación de gasto público social hecha por una simple
ley ordinaria.
6. Aunque pueda
afirmarse que la ley demandada se limita a aplicar el criterio general de gasto
público social formulado en la ley orgánica - “se entiende por gasto público
social aquel cuyo objetivo es la solución de las necesidades básicas
insatisfechas de (...) y las tendientes al bienestar general y al mejoramiento
de la calidad de vida de la población” -, la Corte estima que la delimitación
del anotado concepto debe hacerse en la ley orgánica y proyectarse de manera
específica en la ley anual de presupuesto. En este caso, la ley ordinaria que
se interpone entre la orgánica y la de presupuesto, pretende con base en la
definición de la primera precisar su alcance definitivo. Sin embargo, en esa
empresa, por lo dicho no autorizada, se expone a convertir toda erogación del
presupuesto en gasto público social, puesto que en un Estado social de derecho,
difícilmente las apropiaciones son ajenas - de manera inmediata o mediata - al
bienestar general y al mejoramiento de la calidad de vida de la población. A
este respecto, bastará leer con atención lo que prescriben los artículos 1 y 2
de la Constitución Política para corroborar la exactitud de este aserto.
De otra parte, según
el artículo 350 de la C.P., no es suficiente atribuir a la financiación pública
de una actividad el calificativo de “necesidad básica insatisfecha” para que se
trate como tal, puesto que es indispensable que la misma ley establezca métodos
para determinar, con miras a la distribución territorial del gasto, el número
de personas con necesidades básicas insatisfechas, la población, y la
eficiencia fiscal y administrativa. Si esto no se cumple, el efecto de
prelación no puede darse. Si bien en cada presupuesto se expresa en términos
concretos el espectro de necesidades básicas que se pretenden satisfacer y que
se ampara bajo la denominación de gasto público social, el legislador orgánico
en los diferentes momentos históricos tiene el deber de acuñar la categoría
genérica de este componente de la ley de apropiaciones, de modo que en ella se
reflejen las grandes carencias de la población y se pueda avanzar a través de
los sucesivos ejercicios presupuestales en la profundización de la justicia
distributiva.
La
excepcionalidad de las rentas de destinación específica
7. Según los
demandantes la disposición legal examinada crea en favor del Coldeportes, con
cargo a los recursos provenientes del impuesto al valor agregado (I.V.A), una
renta nacional de destinación específica, lo que vulnera la prohibición
contenida en el artículo 359 de la Constitución Política. En el lado opuesto,
los defensores de la exequibilidad, aducen que los gastos que se cubren con
dicho gravamen, tienen el carácter de “inversión social” y, por tanto, la
medida legal se respalda en la excepción consagrada en el numeral segundo del
citado artículo de la Carta.
Se advierte, además,
por un interviniente, que la circunstancia de que con cargo a la misma renta
nacional, en virtud de la Ley 60 de 1993, se financie el deporte, la recreación
y el uso del tiempo libre, aparte de suponer una doble erogación fiscal, haría
que en este caso la “destinación específica” figurara simultáneamente en las
dos primeras excepciones a la prohibición que recae sobre este tipo de rentas,
lo que en su concepto carece de toda lógica, salvo que se entienda que en el
numeral segundo del artículo 359 de la Constitución sólo pueden ampararse
gastos de inversión no cobijados dentro de la excepción fijada en el primer
numeral de la misma norma. En este evento, la pretensión de apropiar más
recursos de los ya arbitrados por la mencionada ley, a través de una nueva
renta de destinación específica, no podría hacerse sin contrariar la
Constitución y la prohibición de  financiación nacional suplementaria de una
actividad que se nutre de los recursos del situado fiscal o de las
participaciones (Ley 60 de 1993, artículo 21, parágrafo).
8. La Corte
Constitucional de manera reiterada ha considerado que sólo por vía excepcional,
siempre que se den los presupuestos taxativamente señalados en el artículo 359
de la Constitución, puede el Congreso establecer una renta nacional de
destinación específica. La prohibición constitucional, como se ha expuesto de
manera repetida, busca reivindicar las funciones que el presupuesto está
llamado a cumplir como el más decisivo instrumento de política fiscal en manos
de la democracia y al cual se confía la eficiente y justa asignación de los
recursos y el desarrollo económico. El proceso presupuestal, en principio, esto
es,  salvo las excepciones introducidas en la propia Constitución, no puede ser
obstaculizado con mecanismos de preasignación de rentas a determinados fines
que le restan la necesaria flexibilidad  al manejo de las finanzas públicas y,
por consiguiente, menoscaban la función política de orientar el gasto y los
recursos existentes a satisfacer las necesidades que en cada momento histórico
se estiman prioritarias.
De otro lado, la
proliferación de rentas de destinación específica - fenómeno al que se puede
llegar con una interpretación expansiva de las excepciones -, al “feudalizar” y
“lastrar” el proceso presupuestal, tienden no sólo a restarle significado
político, sino que además debilita enormemente el presupuesto como instrumento
de cumplimiento del plan de desarrollo. La delicada tarea de gestionar
globalmente las metas del plan y hacerlas compatibles con las políticas y
posibilidades reales de gasto dentro de cada vigencia fiscal, se torna en
extremo difícil cuando una porción sustancial de los ingresos queda inexorablemente
atada a los destinos fijados por las leyes creadoras de rentas con destinación
específica que limitan por definición el ingreso de los caudales públicos a una
caja común para luego, de manera racional, asegurar la ejecución ordenada y
justa de las prioridades trazadas en la ley de presupuesto y en el plan de
desarrollo.
Ciertamente todo
gasto debe forzosamente estar contemplado en una ley; sin embargo, las leyes a
que se refiere la Corte comportan un efecto adicional que consiste en atar a su
satisfacción una renta del Estado o una porción de la misma. En este sentido,
la ley anual de presupuesto no se limita a la posibilidad de registrar la
apropiación, puesto que se conjuga aquí un título de gasto, con una orden de
gasto y una destinación específica de una renta. De ahí que sólo en los casos
autorizados por la Constitución sea posible darle carta de naturaleza a estas
leyes que de manera tan penetrante afectan todas las fases del ciclo
presupuestal.
En este caso, la
Corte encuentra que con clara violación de la Constitución Política (C.P. art.
359) se ha dado por la ley una destinación específica a una renta nacional. La
financiación de un establecimiento público mediante la afectación de una renta
nacional con ese propósito, no encuadra en ninguna de las hipótesis
excepcionales que enumera el artículo 359 de la C.P. Aunque no cabe descartar
que una entidad de esta naturaleza pueda como ejecutora de programas de
inversión social, resultar beneficiaria de una renta nacional, ello no podría
en ningún evento admitirse al margen de una detenida sopesación de la finalidad
concreta del gasto en términos de necesidades básicas insatisfechas, población
objetivo, eficiencia fiscal y administrativa, mecanismos de información y
control, entre otros factores que intervienen constitucionalmente en el
concepto de inversión social.
La “destinación
específica” de la renta nacional, sin pretender que el legislador la describa
en todos sus detalles, no puede simplemente coincidir con el objetivo genérico
de una entidad pública o con la simple previsión de que dicho destino será el
que corresponda al respectivo proceso de planificación. En el Estado social de
derecho, las entidades que conforman el aparato público, en un gran número
cumplen funciones directamente relacionadas con el bienestar de la comunidad y
el cumplimiento efectivo de los derechos económicos, sociales y culturales. En
realidad, el cometido de lo público no es diferente de la efectividad de los
derechos y garantías individuales y sociales. Ahora, por mandato
constitucional, la planificación de la actividad estatal abarca el universo de
la acción pública que, se repite, en buena parte repercute en la satisfacción
de necesidades sociales, como quiera que esta es su razón de ser. Desde este
punto de vista, una parte sustancial de entidades del Estado podría
teóricamente estar amparado por rentas de destinación específica, mediante la
simple constatación de que por su objeto pertenecen al “sector social” y que
sus acciones serán las resultantes del proceso de planificación en el que se
imbrica lo público y lo comunitario. De aceptarse este planteamiento, sin duda,
las rentas de destinación específica, se convertirían en la regla general
cuando en la Carta ellas sólo excepcionalmente pueden consagrarse por el
legislador.
A juicio de la Corte
la determinación de lo que constituye “inversión social”, susceptible de ser
financiada con cargo a una renta nacional de destinación específica, no resulta
de un ejercicio semántico. Como se ha advertido por esta corporación, no
siempre es fácil distinguir dentro del género gasto social, lo que tiene que
ver con la inversión y lo que concierne al funcionamiento. En la práctica la
aplicación de estas distinciones está sujeta a una innegable ambigüedad. Por
esta razón es indispensable que si el uso de dichos conceptos se traduce en
consecuencias importantes en el campo de la hacienda pública, se establezcan
condiciones y presupuestos objetivos sin los cuales éstas no puedan producirse.
En este orden de ideas, si el principio que prevalece debe ser el de unidad de
caja, la justificación de una renta de destinación específica no puede fundarse
en el simple objeto del ente, su relación con la efectividad de derechos
económicos, sociales o culturales y la aplicación en su ámbito del proceso de
planificación. Como ya se expresó, si lo anterior fuera por sí mismo
suficiente, las rentas de destinación específica pasarían a convertirse en la
regla general causando un grave desajuste a los procesos presupuestario y de planificación.
Es menester, adicionalmente, probar que las necesidades sociales o el objetivo
social que se pretenderían atender con cargo a una renta de destinación
específica, no obstante tener carácter prioritario, no pueden razonable y
adecuadamente satisfacerse a través del proceso normal de presentación,
aprobación y ejecución del presupuesto y de planificación de la acción pública.
En verdad, la excepción a la prohibición general sólo está llamada a tener
curso favorable cuando la imperatividad y la necesidad de una determinada
inversión social, arriesga objetivamente con malograrse si la misma ha de
sujetarse al proceso hacendístico general.
En el caso presente,
la creación de la renta de destinación específica no se sustenta en motivos que
la hagan imperativa y necesaria, puesto que las razones que le servirían de
apoyo se limitan a condiciones generales que comparte un numeroso grupo de
entidades públicas: su objeto vinculado a un determinado servicio social, ya
sea de manera mediata o inmediata; la relación que puede establecerse entre el
objeto del ente y un determinado derecho social (deporte) y, finalmente, la
aplicación de un determinado proceso de planificación, como es de rigor para
cada tipo de actividad pública en el país. La válida fijación de la excepción
de la renta de destinación específica, como se ha explicado, no se hace
simplemente prescribiendo que un ente público se beneficiará de ella en razón
de los gastos de inversión que llegare a tener o de la ejecución de los planes
que en su oportunidad acordará. De este modo, sin ningún criterio sustancial y
concreto de justicia distributiva, se está creando en favor de una entidad
pública, por el simple hecho de pertenecer al sector de servicios sociales del
Estado, un privilegio para colocarse en condiciones especiales en lo que tiene
que ver con la presupuestación y ejecución del gasto. No sobra advertir que es
necesario justificar la renta de destinación específica con argumentos y hechos
que vayan más allá de articular conexiones formales entre el objeto del ente y
un determinado derecho social, ya que si sólo dicho discurso fuera decisivo
para adscribir una renta a un ente público, muchas poblaciones cuyas
apremiantes necesidades vitales mínimas no son atendidas y los respectivos
entes públicos que precariamente gestionan su satisfacción, entrarían a
disputar el otorgamiento de una renta de destinación específica, seguramente
con mayor derecho.
Por lo expuesto, la
Corte procederá a declarar la inexequibilidad de las disposiciones demandadas.
Por consiguiente, la financiación de las actividades cobijadas por la renta de
destinación específica prevista en el artículo 75 de la Ley 181 de 1995, se
hará a través de los procedimientos presupuestales ordinarios. Por lo demás,
los recursos del I.V.A., en lugar de ser afectados como lo dispone el parágrafo
primero del artículo 75 recuperarán su condición de fondos sin destinación
específica conforme lo estipula el principio de unidad de caja.
DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional
R E S U E L V E
Primero.-  Declarar INEXEQUIBLE
la expresión “y constituyen gasto público social” del artículo 4° de la Ley 181
de 1995.
Segundo.-  Declarar INEXEQUIBLE
el numeral 1° del artículo 75 de la Ley 181 de 1995.
Notifíquese,
comuníquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.
VLADIMIRO NARANJO MESA
Presidente
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
Salvamento de
voto a la Sentencia C-317/98
GASTO PUBLICO
SOCIAL-Concepto jurídico
indeterminado (Salvamento de voto)
La propia Carta
delimita entonces parcialmente la noción de gasto público social, de suerte que
el legislador orgánico no puede desconocer esos elementos mínimos fijados por
el Constituyente. Por ello, la Corte considera que estamos en frente de un
concepto jurídico indeterminado, que configura un conjunto con límites
elásticos, aun cuando no arbitrarios. En efecto, no es posible hacer a priori
un listado definitivo de las partidas que configuran gasto social, pero ello no
quiere decir que exista una total indefinición del concepto, ya que estas
erogaciones deben cumplir las finalidades señaladas por las normas
constitucionales anteriormente citadas. Además, lo propio de estos conceptos
indeterminados es que, frente al caso concreto, ellos son determinables por la
vía de la interpretación jurídica y judicial.
CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD-Respecto
de concepto jurídico indeterminado (Salvamento de voto)
Esta naturaleza
indeterminada del concepto de gasto social permite establecer los alcances y
límites del control constitucional material de las definiciones del Legislador.
Para ello es necesario tener en cuenta que, a nivel global y en materia de
conceptos indeterminados, la relación del ejecutivo con la ley no es la misma
que la del Congreso con la Constitución.  En efecto, la administración está
sometida a la ley por lo cual, cuando ella se encuentra frente a un concepto
jurídico indeterminado, ella está obligada a adoptar la solución más acorde con
la ley. En cambio, el legislador tiene frente a la Constitución una relación
más compleja puesto que ésta es tanto de libertad como de subordinación. El
legislador no puede desbordar la Constitución y está subordinado a ella porque
la Carta es norma de normas. Pero, en función del pluralismo y la participación
democrática, el Legislador puede tomar diversas opciones dentro del marco de la
Carta. Además, frente a este concepto constitucional indeterminado, la propia
Constitución ha preferido que exista una definición previa por el Legislativo y
que sobre ella -ex post- ejerza su control el juez constitucional.
LEY ORGANICA DEL
PRESUPUESTO-Define el
gasto social (Salvamento de voto)
La Constitución
no establece que el Legislador orgánico debe realizar un listado de las
actividades o de los sectores económicos cuya financiación representa gasto
social sino que dispone simplemente que la definición de ese concepto
constitucional es competencia de la ley orgánica. Por consiguiente, lo que la
Carta ordena es que la ley orgánica debe establecer una definición del gasto
social, de tal manera que se pueda saber cuáles partidas concretas deben ser
incluidas dentro de ese componente del presupuesto, a fin de que gocen de la
prevalencia ordenada por la Constitución. En el fondo, la Carta atribuye
entonces a la ley orgánica la definición del conjunto de partidas que pueden
ser agrupadas como gastos sociales.
RESERVA DE LA LEY
ORGANICA DE PRESUPUESTO-Ley
ordinaria precisa partidas del gasto social (Salvamento de voto)
Una vez
establecida por una disposición orgánica una definición conceptual, es
perfectamente válido que una ley ordinaria precise si una partida específica
constituye gasto social, siempre y cuando ese tipo de apropiación respete
claramente los criterios señalados por la legislación orgánica, de conformidad
con la Carta. En ese caso no hay violación de la reserva de ley orgánica, pues
la norma orgánica ha definido conceptualmente el gasto social, mientras que la
ley ordinaria se limita a mostrar que una determinada partida se debe entender
incluida dentro de esa definición.
GASTO PUBLICO
SOCIAL-Debe interpretarse
restrictivamente (Salvamento de voto)
La Corte precisa
que la expresión "tendientes al bienestar general y al mejoramiento de la
calidad de vida" debe ser interpretada restrictivamente, pues en principio
todas las erogaciones  estatales buscan finalidades de ese tipo. Por ende, para
que el concepto de gasto público social no se confunda con el de gasto público
en general, debe entenderse que en el primero se incluyen únicamente aquellas
erogaciones que pretenden mejorar la calidad de vida en forma directa, esto es,
facilitando a todas las personas, y en especial a aquellas de escasos recursos
económicos, el acceso concreto a ciertos bienes o servicios específicos que se
consideran indispensables para llevar una vida digna, por lo cual estos gastos
permiten, en concreto, la formación de capital humano y la satisfacción de
derechos sociales prestacionales reconocidos por la Constitución.
DERECHO A LA
RECREACION, DEPORTE Y APROVECHAMIENTO DEL TIEMPO LIBRE-Integrante del gasto público social/GASTO
SOCIAL-Incluye recreación y deporte (Salvamento de voto)
La definición
legal del fomento, desarrollo y práctica del deporte, la recreación y el
aprovechamiento del tiempo libre como gasto público social armoniza con la
Carta. Así, como bien lo señalan los intervinientes, con estas partidas se
permite que el Estado cumpla con obligaciones constitucionales expresas pues
las autoridades deben fomentar esas actividades. De otro lado, estas
erogaciones se encuentran destinadas a satisfacer derechos sociales
expresamente reconocidos por la Carta pues la recreación, el deporte y el
aprovechamiento del tiempo libre es un derecho de todas las personas.
Finalmente, estos gastos se encuentran orientados a un mejoramiento directo de
la calidad de vida de la población, pues desarrollan necesidades básicas del
ser humano, como lo ha reconocido esta Corporación desde sus primeras
decisiones.
RENTAS DE
DESTINACION ESPECIFICA-Compatibilidad
con gastos de funcionamiento en materia social (Salvamento de voto)
La Corte
considera que en materia social, la distinción entre gastos de inversión y gastos
de funcionamiento no es pertinente, en términos constitucionales, pues conduce
a resultados inaceptables. Así, se llegaría al absurdo de que podrían asignarse
rentas de destinación específica para hacer escuelas o construir hospitales,
pero no para pagar maestros o médicos, con lo cual esas construcciones no
cumplirían su finalidad constitucional, que es satisfacer las necesidades de
salud y de educación de la población. Por ello hay que compaginar la noción de
inversión social con la finalidad social del Estado. La Corte reitera entonces
que la noción constitucional de "inversión social" no se opone a los
gastos de funcionamiento siempre y cuando estos se efectúen también en el
sector social, puesto que debe entenderse que todos ellos contribuyen a realizar
la finalidad social del Estado, a satisfacer los derechos sociales de la
población y a incentivar la formación del llamado capital humano. Por ende, es
admisible que se creen rentas de destinación específica para financiar gastos
de funcionamiento en materia social.
INVERSION SOCIAL
Y GASTO PUBLICO SOCIAL-Contenido
material/RENTAS DE DESTINACION ESPECIFICA-Puede financiar deporte
(Salvamento de voto)
Una vez mostrado
que en materia social la oposición entre gastos de inversión y de
funcionamiento no es relevante, entonces una conclusión inevitable se sigue:
las nociones de "inversión social" y de "gasto público
social" adquieren un contenido material muy similar. Esto no significa que
estos dos conceptos se vuelvan equivalentes pues juegan papeles
constitucionales diversos. Así, la incorporación de una partida como
"gasto público social" tiene efectos sobre su prioridad sobre otras
asignaciones  presupuestales, mientras que las definiciones legales sobre
inversión social están destinadas a permitir la constitución de rentas
nacionales de destinación específica o a señalar las actividades prioritarias
que los municipios deben financiar con su participación en los ingresos
corrientes de la Nación. Una conclusión obvia se desprende: la financiación y estímulo
al deporte configuran una forma de inversión social, por lo cual bien puede la
ley consagrar rentas nacionales de destinación específica en este campo sin
violar la prohibición del artículo 359 superior. Por ende, en principio la
Corte no encuentra ninguna objeción a que la ley asigne rentas de destinación
específica para financiar la actividad deportiva
RESERVA DE LEY
ORGANICA-Se aplica a
porcentaje de transferencias a los municipios (Salvamento de voto)
La determinación
de los porcentajes de los ingresos corrientes nacionales que deben ser
transferidos a las entidades territoriales tiene reserva de ley orgánica, pues
no sólo toca con uno de los elementos más importantes para que exista verdadera
autonomía territorial, a saber, que los departamentos y municipios tengan una
protección efectiva de sus recursos económicos sino que, además, la tesis
contraria, esto es, que esas definiciones se efectúan por leyes ordinarias,
conduce a resultados constitucionalmente inaceptables. En efecto, ¿de qué serviría
que una determinada ley señale el monto de esos porcentajes, si la ley del
presupuesto, en la medida en que es una norma periódica que tiene como cometido
establecer la cuantía de las apropiaciones, podría, todos los años, modificar
esos porcentajes? Por ende, la Corte coincide con los actores en que la ley 60
de 1993, que fue tramitada como ley orgánica, tal y como la Corte lo constató
en decisiones precedentes, tiene la preeminencia de ese tipo de leyes en
aquellos apartes en donde define la evolución del porcentaje en que el situado
fiscal y los municipios participan en los ingresos corrientes de la Nación, por
lo cual esas determinaciones deben ser respetadas por las leyes ordinarias.
RENTAS DE
DESTINACION ESPECIFICA-No
afectan preeminencia del Plan de Inversiones (Salvamento de voto)
Toda renta de
destinación específica limita, por definición, la capacidad de maniobra fiscal
de las autoridades ya que constituye una especie de gasto atado pues implica
que determinados recursos tienen que ser dedicados exclusivamente a financiar
un asunto particular. Precisamente la Constitución prohibió en general ese tipo
de rentas por cuanto consideró que pueden introducir en el proceso presupuestal
una gran rigidez, en detrimento del principio de unidad de caja, lo cual podría
afectar la racionalidad no sólo de la planificación a largo plazo sino incluso
de la ejecución fiscal en cada período. Sin embargo, y en desarrollo de las
finalidades propias del Estado social (CP art. 1º), la propia Carta admite las
rentas de destinación  específica para inversión social.
RENTAS DE
DESTINACION ESPECIFICA-Deben
ser compatibles con el Plan de Inversiones/COLDEPORTES-Financiación con
recursos del IVA (Salvamento de voto)
Si es evidente
que un determinado tipo de rentas específicas afecta en forma intensa la
viabilidad financiera del plan, o distorsiona abiertamente su filosofía, podría
llegar a declararse su inconstitucionalidad por desconocer la preeminencia de
la ley del plan. Sin embargo, ello no ocurre en el presente caso, puesto que,
desde el punto de vista cuantitativo, la norma acusada destina a COLDEPORTES
algunas pocos recursos del IVA. Y, desde el punto de vista cualitativo, esa
asignación es compatible con la orientación del Plan de Inversiones, el cual
prevé específicamente inversiones en materia de deporte y recreación.
PRINCIPIO DEL
EFECTO UTIL-Alcance/RENTAS
DE DESTINACION ESPECIFICA-Sustento constitucional (Salvamento de voto)
Es cierto que en
general se deben preferir aquellas interpretaciones que confieren eficacia
normativa a todas las cláusulas de la Carta. Pero este principio no puede
llegar al extremo de atribuir a una cláusula constitucional un sentido
contrario al que se desprende de su sentido natural. Además, en este caso, esa
regla hermenéutica es aplicada en forma extraña, ya que el ordinal del artículo
359 de la Carta que podría carecer de eficacia normativa es el primero, que
exceptúa de las rentas de destinación específica a las participaciones
previstas en la Constitución en favor de los departamentos, distritos y
municipios, puesto que si todas esas transferencias están destinadas a
financiar la inversión social, entonces esa excepción parece innecesaria pues
se subsume en la prevista en el numeral segundo, que admite cualquier renta
destinada a inversión social. Por ende, en función del principio del efecto
útil, habría que encontrar un sentido autónomo es a ese ordinal primero, y no
intentar atribuir otro significado al ordinal segundo, puesto que este último
tiene una eficacia normativa propia ya que cubre una excepción más amplia. Y no
parece razonable intentar encontrar un efecto útil a un texto normativo por
medio de la restricción del alcance de otro texto que tiene un sentido propio. No
es en manera alguna inconstitucional que una determinada renta específica pueda
encontrar justificación simultáneamente en los dos primeros ordinales del
artículo 359 superior, pues esa norma no está señalando que las excepciones
deben aplicarse de manera excluyente. Es más, no son extraños los casos de
otras rentas específicas, distintas de las transferencias, que podrían
encontrar sustento constitucional en varias de las tres excepciones previstas
por esa disposición constitucional, sin que ello afecte en nada su
legitimidad.
COLDEPORTES-Financiación con recursos del IVA/SENTENCIA
DE CONSTITUCIONALIDAD CONDICIONADA-Procede cuando una disposición admita
una interpretación acorde con la Constitución Política (Salvamento de voto)
Creemos que es
perfectamente válido que la ley establezca rentas de destinación específica en
el campo deportivo, por cuanto se trata de una forma de inversión social. Con
todo, consideramos que existía una objeción en parte válida a la norma
impugnada, y es la siguiente: el literal acusado atribuía ciertos recursos del
IVA directamente a COLDEPORTES, esto es, a un establecimiento público. Ahora
bien, es cierto que, conforme al artículo 61 de la Ley 181 de 1995, esta
institución es el máximo organismo planificador, rector, director y coordinador
del deporte formativo y comunitario, por lo cual tiene a su cargo, entre otras
funciones, la promoción del deporte, la recreación y el aprovechamiento del
tiempo libre. Sin embargo, esa institución tiene funciones muy amplias, por lo
cual los recursos del IVA podían disolverse en el presupuesto general de la
entidad, con lo cual, pero por otras razones,  adquieren alguna validez los
cargos de los actores relativos a la utilización de rentas específicas para
financiar gastos de funcionamiento de una entidad. Sin embargo, esto no
conducía inexorablemente a la inexequibilidad de la norma acusada, pues bien
hubiera podido la Corte condicionar su alcance, aplicando el principio de
conservación del derecho, según el cual los tribunales constitucionales deben
siempre buscar preservar al máximo las disposiciones emanadas del Legislador,
en virtud del respeto al principio democrático. Por ello si una disposición
admite una interpretación acorde con la Carta, es deber de esta Corte
declararla exequible de manera condicionada, y no retirarla del ordenamiento.
Por ende, bien hubiera podido la sentencia señalar que el ordinal acusado era
exequible, siempre y cuando esos recursos del IVA no se disolvieran en el
presupuesto general de COLDEPORTES ya que debían ser dedicados específicamente
a la realización de programas de fomento al deporte.
RENTAS DE
DESTINACION ESPECIFICA-Control
de constitucionalidad (Salvamento de voto)
No sólo la
decisión sino la argumentación misma de la sentencia nos parece discutible ya
que prácticamente conduce a una eliminación de las rentas específicas para
inversión social. La sentencia está estableciendo que las rentas de destinación
específica estarán sometidas a un escrutinio judicial muy estricto por la
Corte, puesto que el juez constitucional debe examinar no sólo que la renta
financie una inversión social sino además que su consagración sea imperativa y
necesaria, por cuanto el derecho social no puede ser satisfecho por medio del
gasto público en general. Esto significa que si el juez constitucional
considera que una necesidad social puede ser cubierta por el proceso
presupuestal general, entonces deberá proceder a declarar inconstitucionales
todas las rentas de destinación específica que pretendan satisfacer la
necesidad en cuestión. La Corte introduce un escrutinio intenso de
constitucionalidad en un campo, como el económico y el tributario, en donde la
jurisprudencia comparada, y la propia práctica de esta Corporación, han
considerado que los jueces constitucionales deben autorrestringirse, pues la
decisión sobre la manera como se asignan los recursos públicos es más propia de
los órganos políticos y del proceso democrático que de los jueces.
RECURSOS PUBLICOS-Injerencia de la Corte en la asignación
(Salvamento de voto)
Los criterios
introducidos por la sentencia nos parecen problemáticos, pues no sólo comportan
una importante injerencia de la Corte en la asignación de recursos públicos
sino que, además, conducen al siguiente dilema: o la Corte es consecuente con
esos criterios, y entonces las rentas específicas para inversión social
prácticamente desaparecen; o por el contrario se introduce una gran inseguridad
jurídica, puesto que el futuro de las rentas para inversión social queda sujeto
a que el juez constitucional las considere necesarias, pero con un concepto
laxo de necesariedad, que no se sabe muy bien en que consiste. Como es obvio,
ninguna de esas alternativas parece deseable para la consolidación del Estado
social de derecho en nuestro país.
Referencia: Expediente
D-1908, de demanda de varios ciudadanos contra los artículos 4º (parcial) y 75
(parcial) de la Ley 181 de 1995.
Con nuestro
acostumbrado respeto, nos permitimos salvar nuestro voto en la presente
sentencia, que declaró inexequibles los apartes impugnados por los actores por
cuanto consideramos que la definición del deporte como gasto social se ajusta a
la Carta, y que bien puede la ley establecer rentas de destinación específica
para financiar la inversión social en el campo deportivo. Por ello creemos que
la Corte debió acoger la ponencia originaria, la cual sirve de fundamento
esencial al presente salvamento.
Así, el primer
problema a resolver era si la caracterización del deporte como gasto social,
consagrada en una de las normas acusadas, vulneraba o no la definición orgánica
de tal concepto efectuada por el artículo 41 del decreto 111 de 1996. Y
nosotros creemos que no, tal y como lo señalaba la ponencia originaria, la
cual  decía al respecto:
El significado
del gasto público social y el alcance de la definición orgánica de tal
concepto.
3- La Constitución
establece que el presupuesto debe tener un componente denominado gasto público
social que agrupa las partidas de tal naturaleza, según definición hecha por la
ley orgánica respectiva (CP arts. 350 y 366). Esto significa que, tal y como
esta Corte ya lo ha establecido, la Carta “atribuye inequívocamente a la ley
orgánica de presupuesto la misión de definir el gasto público social”[2] Por ello es claro que
en principio no puede una ley ordinaria establecer qué se entiende por gasto
social pues se trata de un asunto que compete a la ley orgánica del presupuesto[3].
4- Lo anterior no
significa, empero, que la ley orgánica tenga el monopolio y una
discrecionalidad absoluta en la definición del gasto social. Esto es claro pues
el efecto normativo de que se considere una determinada partida como gasto
social es que ésta goza de una prioridad presupuestal sobre cualquier otra
asignación, con excepción de las situaciones de guerra exterior o de las
necesidades imperiosas de seguridad nacional (CP arts 350 y 366). Por ende, si
la Constitución hubiera querido atribuir a la ley orgánica una facultad libre
para establecer prioridades entre las distintas partidas, simplemente hubiera
indicado que esa ley señalaría cuáles asignaciones presupuestales tienen
preferencia; pero ello no es así, ya que los artículos 350 y 366 señalan que es
el gasto público social el que goza de esa prioridad, por lo cual se entiende
que el Legislador orgánico no puede considerar cualquier partida como un gasto
público social, pues ese concepto tiene una materialidad propia, que deber ser
respetada por la ley. Por ende, las definiciones legislativas de este concepto
están sujetas al control constitucional por parte de esta Corporación.
Una pregunta surge
entonces: ¿cuál es el significado, conforme a la Carta, del  gasto social y
cuál es la libertad del legislador orgánico para ampliar o restringir el
alcance de esa categoría?
5- La literatura
económica y la doctrina sobre la Hacienda Pública, nacional e internacional, no
han alcanzado un consenso sobre el significado del adjetivo social dentro de
las expresiones "gasto social" o "inversión social", puesto
que los diferentes autores e instituciones manejan criterios que no son siempre
coincidentes. A pesar de lo anterior, existen algunas coincidencias básicas[4]. En primer término,
desde el punto de vista descriptivo, algunos gastos son considerados
típicamente sociales por casi todos los enfoques: así, las entidades nacionales
-como el Departamento Nacional de Planeación- y las instituciones financieras
internacionales -como el Banco Mundial, el Programa de Naciones Unidas para el
Desarrollo o el Fondo Monetario Internacional- incluyen en general dentro de
esta categoría todos aquellos gastos destinados a la salud, la educación, la
vivienda y algunos otros servicios sociales y comunales. En segundo término,
desde el punto de vista conceptual, se entiende que el gasto social es aquel
que se encuentra más ligado a la consolidación del Estado social pues
desarrolla el contenido específico de ese tipo de organización política (CP
art. 1º). Así, las erogaciones financieras del Estado liberal clásico, y muchas
de las del Estado regulador contemporáneo, están destinadas a realizar los
llamados bienes públicos puros, como la defensa exterior, la preservación del
orden público, la justicia, la estabilidad macroeconómica y ciertas obras
públicas. La teoría económica considera que esos bienes no pueden ser
satisfechos directamente por la dinámica del mercado, por cuanto no operan
frente a ellos los principio de rivalidad (lo que yo consumo no puede ser usado
por nadie más) y exclusión del consumo por el mecanismo de pago (si no cancelo
una suma de dinero no consumo), que son uno de los supuestos básicos para que
los precios funcionen como un mecanismo eficiente de asignación de los
recursos. Existe entonces una típica “falla” del mercado que debe ser corregida
por la intervención estatal. Por su parte, los gastos sociales, que se
desarrollan como consecuencia de las políticas de bienestar de los Estados
sociales, son aquellos que  no pretenden realizar esos bienes públicos sino que
buscan contribuir a la formación del llamado “capital humano” y asegurar una
cierta equidad y un nivel de vida mínimo a toda la población, por lo cual son
erogaciones dirigidas a facilitar a todas las personas, y en especial a los
grupos sociales de escasos recursos económicos, el acceso a ciertos bienes o
servicios que se consideran indispensables para llevar una vida digna, como la
educación, la salud, la vivienda, etc.
6- Ahora bien,
existe una cierta correspondencia -aun cuando no mecánica ni estricta- entre
estas  conceptualizaciones de las instituciones financieras internacionales y
de la doctrina económica, con los contenidos de los artículos constitucionales
más referidos al tema social, en especial aquellos relacionados con los
derechos económicos, sociales y culturales reconocidos por la Carta (Título II,
capítulo II), así como con la finalidad social del Estado y de los servicios
públicos (Título XII, capítulo V), y en especial con el artículo 366 superior
según el cual "el bienestar general y el mejoramiento de la calidad de
vida de la población son finalidades sociales del Estado” por lo cual es
objetivo fundamental de la actividad de las autoridades públicas “la solución
de las necesidades insatisfechas de salud, de educación, de saneamiento
ambiental y de agua potable". En efecto, estas normas tienen una gran
importancia en este campo pues no sólo señalan criterios generales sobre el
alcance del concepto “gasto público social” (el bienestar general y el
mejoramiento de la calidad de vida de la población) sino que establecen que la
financiación de una serie de actividades, como la salud la educación, caen, por
decisión directa de la Constitución, dentro de esta categoría, por lo cual no
podría la ley orgánica excluir esas partidas de ese componente presupuestal.
Por ello esta Corporación había señalado que las partidas de gasto social no
son únicamente las “que se señalen en la ley orgánica del presupuesto, pues
dicha ley debe expedirse respetando los cánones constitucionales y es el
Estatuto Superior el que les ha asignado a los gastos que demande el servicio
público de educación, el carácter de gasto público social. Mal podría,
entonces, la ley orgánica, hacer caso omiso de este mandato Superior y no
considerarlo como tal.[5]”
7-  La propia Carta
delimita entonces parcialmente la noción de gasto público social, de suerte que
el legislador orgánico no puede desconocer esos elementos mínimos fijados por
el Constituyente. Por ello, la Corte considera que estamos en frente de un
concepto jurídico indeterminado, que configura un conjunto con límites elásticos,
aun cuando no arbitrarios. En efecto, no es posible hacer a priori un listado
definitivo de las partidas que configuran gasto social, pero ello no quiere
decir que exista una total indefinición del concepto, ya que estas erogaciones
deben cumplir las finalidades señaladas por las normas constitucionales
anteriormente citadas. Además, lo propio de estos conceptos indeterminados es
que, frente al caso concreto, ellos son determinables por la vía de la
interpretación jurídica y judicial.
8- Esta naturaleza
indeterminada del concepto de gasto social permite establecer los alcances y
límites del control constitucional material de las definiciones del Legislador.
Para ello es necesario tener en cuenta que, a nivel global y en materia de
conceptos indeterminados, la relación del ejecutivo con la ley no es la misma
que la del Congreso con la Constitución.  En efecto, la administración está
sometida a la ley por lo cual, cuando ella se encuentra frente a un concepto
jurídico indeterminado, ella está obligada a adoptar la solución más acorde con
la ley. En cambio, el legislador tiene frente a la Constitución una relación
más compleja puesto que ésta es tanto de libertad como de subordinación. El
legislador no puede desbordar la Constitución y está subordinado a ella porque
la Carta es norma de normas (CP art. 4). Pero, en función del pluralismo y la
participación democrática (CP arts 3º, 40 y 150), el Legislador puede tomar
diversas opciones dentro del marco de la Carta. Además, frente a este concepto
constitucional indeterminado, la propia Constitución ha preferido que exista
una definición previa por el Legislativo y que sobre ella -ex post- ejerza su
control el juez constitucional. En efecto, la definición de una asignación como
gasto social comporta complejos juicios de conocimiento y de valor, por lo cual
parece lógico que esas definiciones resulten de una discusión abierta y pública
en el seno del Congreso.
Sin embargo, las
definiciones del Legislador orgánico tendrán que moverse dentro del ámbito de
áreas de actividad, anteriormente señalado, esto es debe tratarse de partidas
destinadas ante todo  a satisfacer la salud, la educación, el saneamiento
ambiental y la provisión de agua potable, que constituye el contenido
prioritariamente definido por la Carta como gasto social (CP art. 365) a tal
punto que no puede ser desconocido por la ley. Igualmente, y conforme a los
criterios generales señalados por la Constitución, la ley puede incluir como
gasto social las erogaciones destinadas a mejorar en forma directa la calidad
de vida de la población, esto es, debe tratarse, como se explicó en el
fundamento 5º de esta sentencia, de programas cuyo objetivo sea cumplir con las
finalidades sociales del Estado y satisfacer los derechos sociales de los
colombianos, en especial de aquellas personas que, por sus precarios recursos
económicos no pueden acceder a esos bienes y servicios directamente por medio
del mercado Por ello, sería inconstitucional que se definieran como gasto
social partidas que no cumplan tales cometidos, como sería por ejemplo la
financiación de bienes públicos puros, como la seguridad, o los gastos de
programas destinados exclusivamente a promover el crecimiento económico en
general.
9- Conforme a lo
anterior, corresponde a la ley orgánica establecer la definición de gasto
público social, de acuerdo a los lineamientos básicos establecidos por la
propia Constitución sobre la materia. Un interrogante surge entonces: ¿debe la
ley orgánica precisar específicamente cuáles son las actividades y sectores sociales
cuya financiación configura gasto social, como parecen sugerirlo los
demandantes? O, por el contrario, como lo afirma uno de los intervinientes, la
Carta no se opone a que la norma orgánica defina ese concepto constitucional
con base en unos criterios generales, de suerte que las leyes ordinarias,  con
base en esa definición, pueden incluir determinadas actividades dentro del
gasto social.
10- En principio
podría considerarse que la ley orgánica debe directamente señalar cuáles son
las actividades y partidas que constituyen gasto social, pues si se limita a
establecer unos criterios generales, que deben ser desarrollados ulteriormente
por la ley ordinaria, entonces estaría operando una suerte de delegación de
competencia contraria a la Carta, por cuanto finalmente sería la ley ordinaria
-y no la ley orgánica- la que estaría definiendo qué se entiende por gasto
social. Sin embargo esa objeción no es válida, por cuanto la Constitución no
establece que el Legislador orgánico debe realizar un listado de las
actividades o de los sectores económicos cuya financiación representa gasto
social sino que dispone simplemente que la definición de ese concepto
constitucional es competencia de la ley orgánica. En efecto, el artículo  350
superior dice literalmente que “la ley de apropiaciones deberá tener un
componente denominado gasto público social que agrupará las partidas de tal
naturaleza, según definición hecha por la ley orgánica respectiva”. Por
consiguiente, lo que la Carta ordena es que la ley orgánica debe establecer una
definición del gasto social, de tal manera que se pueda saber cuáles partidas
concretas deben ser incluidas dentro de ese componente del presupuesto, a fin
de que gocen de la prevalencia ordenada por la Constitución. En el fondo, la
Carta atribuye entonces a la ley orgánica la definición del conjunto de
partidas que pueden ser agrupadas como gastos sociales.
Ahora bien, aun
cuando a nivel teórico existe una gran controversia sobre qué significa definir
un concepto, al menos existe un cierto consenso en la teoría de conjuntos en
que existen dos grandes formas para precisar el alcance de una categoría o de
una determinada clase. De un lado, se pueden identificar y enumerar
exhaustivamente los distintos elementos concretos que pertenecen a esa clase,
esto es, se puede efectuar una definición que algunos llaman “por extensión”
del conjunto. De otro lado,  pueden indicarse las propiedades o cualidades que
debe presentar un elemento para que se pueda concluir que pertenece al conjunto
respectivo, esto es, se puede definir el alcance de la clase de manera
conceptual o “por comprensión”. Ambos procedimientos son considerados
legítimos, por lo cual su utilización depende de su utilidad  práctica en un
caso concreto. Así, en determinadas ocasiones resulta más apropiada una
definición extensiva, como por ejemplo, cuando el conjunto es pequeño o no es
clara cuál es la cualidad que determina la pertenencia de los distintos
elementos. Por el contrario, en otras circunstancias puede ser más  útil una
aproximación comprensiva.
En tales
circunstancias, la Corte concluye que bien puede la ley orgánica establecer una
definición extensiva o comprensiva del gasto social, pues ambos tipos de
procedimientos se ajustan a la Carta. Es más, como ya se señaló, la propia
Constitución recurre a ambas metodologías pues no sólo indica unos criterios
generales sobre el significado del gasto social, como sería el mejoramiento de
la calidad de vida de la población sino que, además, establece una categoría
específica de erogaciones -como la salud y la educación- que inevitablemente
tienen que ser incluídas dentro de ese componente presupuestal (CP art. 350).
11- Una vez
establecida por una disposición orgánica una definición conceptual, es
perfectamente válido que una ley ordinaria precise si una partida específica
constituye gasto social, siempre y cuando ese tipo de apropiación respete
claramente los criterios señalados por la legislación orgánica, de conformidad
con la Carta.  En ese caso no hay violación de la reserva de ley orgánica, pues
la norma orgánica ha definido conceptualmente el gasto social, mientras que la
ley ordinaria se limita a mostrar que una determinada partida se debe entender
incluida dentro de esa definición. Por ello, en este punto es aplicable, mutatis
mutandis, la doctrina elaborada por esta Corporación en relación a la
reserva de ley orgánica en el reparto de competencias entre las entidades
territoriales. Dijo entonces la Corte:
“¿Significa lo
anterior que toda asignación específica de competencias entre la Nación y las
entidades territoriales tiene que ser efectuada por ley orgánica? La Corte
considera que no, por cuanto, en algunos casos la propia Constitución
distribuye ella misma ciertas competencias, de suerte que una ley ordinaria
puede desarrollar el tema con base en las prescripciones generales de la Carta.
(....)De otro lado, también es posible que la ley orgánica se limite a
establecer los principios generales de distribución de competencias entre la
Nación y las entidades territoriales, de suerte que, con base en esa norma
orgánica, la ley ordinaria puede asignar competencias específicas. Sin embargo,
lo que no es admisible es que la ley ordinaria distribuya o asigne competencias
entre la Nación y las entidades territoriales, sin que una ley orgánica previa
o la propia Constitución hayan establecido los principios generales de esa
distribución.[6]”
La definición de
gasto público social por  la legislación orgánica y la inclusión del deporte,
la recreación y el aprovechamiento del tiempo libre dentro de ese componente
presupuestal.
12- A partir de lo
anterior, la Corte entra a estudiar la definición consagrada por el artículo 41
del decreto 111 de 1996, que señala que "se entiende por gasto público
social aquel cuyo objetivo es la solución de las necesidades básicas
insatisfechas de salud, educación, saneamiento ambiental, agua potable,
vivienda, y las tendientes al bienestar general y al mejoramiento de la calidad
de vida de la población, programados tanto en funcionamiento como en
inversión". En principio, esa disposición se funda en los mismos criterios
generales señalados por la Carta (bienestar general y mejoramiento de la calidad
de vida de la población) e incluye casi los mismos tipos de partidas previstos
por la Constitución, puesto que sólo agrega la vivienda, cuya financiación es
considerada un típico gasto social por la doctrina nacional e internacional, y
corresponde a un derecho social constitucionalmente reconocido (CP art. 51).
Con todo, y conforme a lo señalado en los fundamentos 5 a 7 de esta sentencia,
la Corte precisa que la expresión “tendientes al bienestar general y al
mejoramiento de la calidad de vida” debe ser interpretada restrictivamente,
pues en principio todas las erogaciones  estatales buscan finalidades de ese
tipo. Así, es obvio que una inversión en el mejoramiento de la capacidad
policial para enfrentar el crimen mejora la calidad de vida general de la población,
pues puede contribuir a incrementar la seguridad ciudadana, pero no se trata,
en sentido estricto, de un gasto social. Por ende, para que el concepto de
gasto público social no se confunda con el de gasto público en general, debe
entenderse que en el primero se incluyen únicamente aquellas erogaciones que
pretenden mejorar la calidad de vida en forma directa, esto es, facilitando a
todas las personas, y en especial a aquellas de escasos recursos económicos, el
acceso concreto a ciertos bienes o servicios específicos que se consideran
indispensables para llevar una vida digna, por lo cual estos gastos permiten,
en concreto, la formación de capital humano y la satisfacción de derechos
sociales prestacionales reconocidos por la Constitución.
13- Los anteriores
criterios permiten concluir que la definición legal del fomento, desarrollo y
práctica del deporte, la recreación y el aprovechamiento del tiempo libre como
gasto público social armoniza con la Carta. Así, como bien lo señalan los
intervinientes, con estas partidas se permite que el Estado cumpla con
obligaciones constitucionales expresas pues las autoridades deben fomentar esas
actividades (CP art. 52). De otro lado, estas erogaciones se encuentran
destinadas a satisfacer derechos sociales expresamente reconocidos por la Carta
pues la recreación, el deporte y el aprovechamiento del tiempo libre es un
derecho de todas las personas (CP art. 52). Finalmente, estos gastos se
encuentran orientados a un mejoramiento directo de la calidad de vida de la población,
pues desarrollan necesidades básicas del ser humano, como lo ha reconocido esta
Corporación desde sus primeras decisiones. Dijo entonces estas Corporación:
“Después de la
nutrición, salud, educación, vivienda, trabajo y  seguridad social, la recreación
es considerada una necesidad fundamental del hombre que estimula su capacidad
de ascenso puesto que lo lleva a encontrar agrado y satisfacción en lo que hace
y lo rodea. En esta medida, puede afirmarse también, que la recreación
constituye un derecho fundamental conexo con el del libre desarrollo de la
personalidad, con todas sus implicaciones y consecuencias.
(...)
La recreación es
una actividad inherente al ser humano y necesaria tanto para su desarrollo
individual y social como para su evolución. Consiste, en su sentido
etimológico, en volver-a-crear.
Es, pues, un
quehacer que involucra la capacidad creadora del ser humano y se cristaliza a
través de su virtud como productor, como hacedor de su mundo. El hombre, en su
relación inicial con la naturaleza, se enfrenta a una naturaleza ya creada.
Para poder manejar y darle frutos a esta relación, el hombre necesita volver a
crear. La recreación, entonces, cumple una labor definitiva en la adaptación
del hombre a su medio.
(...)
En el contexto
constitucional, es claro que la recreación cumple un papel esencial en la
consecución del libre desarrollo de la personalidad dentro de un marco
participativo-recreativo en el cual el individuo revela su dignidad ante sí
mismo y ante la sociedad.[7]”
Conforme a lo
anterior, la Corte considera que el aparte impugnado del artículo 4º de la Ley
181 de 1995 es exequible, y así se declarará en la parte resolutiva de esta
sentencia.
El segundo problema
resuelto en la sentencia se relacionaba con la posibilidad de que la ley
atribuyera a COLDEPORTES una parte de los recursos del IVA, punto en el cual
consideramos que la norma era constitucional, si bien era necesario introducir
algunos condicionamientos en el alcance de la disposición acusada. Por ello
también creemos que la Corte debió acoger la ponencia originaria, la cual
señalaba al respecto:
El segundo asunto
bajo revisión.
14- Según los
actores, el ordinal 1º del inciso primero del artículo 75 de la Ley 181 de 1995
establece una renta de destinación específica contraria a la Carta, al señalar
que ciertos recursos del IVA deben ser destinados a COLDEPORTES, puesto que el
deporte constituiría a lo sumo un gasto social, pero no una forma de inversión
social. Los actores fundamentan entonces su argumento en una distinción entre
gasto social, que sería el género, e inversión social que sería solamente una
de las especies, por lo cual, según su parecer, no se puede extender al género (gasto
social) la excepción a la prohibición de rentas de destinación específica
prevista por el artículo 359 superior exclusivamente para la especie (inversión
social). Por su parte, la Vista Fiscal y uno de los intervinientes consideran
que la norma es exequible ya que los gastos en deporte representan una
inversión social, por lo cual pueden establecerse rentas nacionales con
destinación específica para tales actividades. Debe entonces la Corte
determinar si existe o no diferencia entre gasto social e inversión social, con
el fin de precisar si ha habido o no violación a la prohibición de las rentas
de destinación específica (CP art. 359).
Inversión social
y gasto público social como conceptos de alcance material similar, aun cuando
tengan distinta función constitucional.
14- En general la
doctrina económica distingue conceptualmente entre los gastos de inversión y
aquellos de funcionamiento, pues los primeros están destinados a aumentar la
formación bruta de capital fijo, con el fin de que esos dineros produzcan una
utilidad después de un determinado período (tasa de retorno), mientras que las
erogaciones de funcionamiento buscan simplemente preservar el movimiento de las
instituciones y del aparato estatal, por lo cual se suelen incluir en este
componente presupuestal las retribuciones de los funcionarios, el pago de los
servicios o la adquisición de bienes de consumo. Aunque a veces en concreto es
difícil determinar si un dinero ha sido gastado en inversión o consumido en
funcionamiento, la distinción conceptual es considerada clara, por lo cual en
principio el cargo de los actores pareciera tener sustento. En efecto, sin
lugar a dudas el ordinal primero del artículo 75 de la Ley 181 de 1995
establece una renta nacional de destinación específica pues atribuye unos
dineros provenientes del IVA, que es impuesto nacional, para financiar el
funcionamiento de una entidad determinada, como es el Instituto Colombiano del
Deporte, más conocido como Coldeportes. Ahora bien, en desarrollo del principio
de unidad de caja, el artículo 359 superior prohibe en general las rentas de
destinación específica y sólo admite algunas excepciones a esa interdicción,
como son aquellas destinadas a la inversión social. Por ende, si la posibilidad
de que existan rentas de destinación específica para inversión social es una
excepción a una prohibición general, su alcance debe ser interpretado
restrictivamente, conforme a clásicas reglas hermenéuticas, por lo cual no
parecerían admisibles aquellas rentas específicas que se encuentran destinadas
a gastos de funcionamiento, incluso dentro del sector social.
15- A pesar de su
aparente fuerza, la Corte considera que el anterior razonamiento no es de
recibo por la simple razón de que, en materia social, la distinción entre
gastos de inversión y gastos de funcionamiento no es pertinente, en términos
constitucionales, pues conduce a resultados inaceptables. Así, se llegaría al
absurdo de que podrían asignarse rentas de destinación específica para hacer
escuelas o construir hospitales, pero no para pagar maestros o médicos, con lo
cual esas construcciones no cumplirían su finalidad constitucional, que es
satisfacer las necesidades de salud y de educación de la población. Por ello, y
en relación con un tema similar, esta Corporación había señalado con claridad
al respecto:
“Una
interpretación literal y exegética del artículo 357 de la Carta podría dar a
entender que la participación de los municipios en los ingresos corrientes sólo
puede estar destinada a  gastos de inversión, esto es, a gastos destinados a
aumentar la formación bruta de capital fijo en el sector social respectivo,
puesto que la norma constitucional habla expresamente de "inversión"
y no menciona los gastos de funcionamiento y, a nivel económico y financiero,
en general se tiende a oponer los gastos de inversión y los de funcionamiento.
Sin embargo la Corte considera que esa interpretación no es admisible por
cuanto ella comporta conclusiones contrarias a los propios principios y valores
constitucionales.  En efecto, si el artículo 357 de la Carta hubiera
establecido una rígida dicotomía entre los gastos sociales de inversión y los
gastos sociales de funcionamiento, entonces tendríamos que concluir que un
municipio, por medio de su participación en los ingresos corrientes de la Nación,
podría financiar la construcción de una escuela o de un hospital, pero no
podría pagar los salarios  de los médicos  y los profesores respectivos. Esta
conclusión es inaceptable puesto que el objetivo de la inversión y el gasto
social en la Constitución no es aumentar la producción de determinados bienes
físicos -como si éstos fueran valiosos en sí mismos- sino mejorar el bienestar
general y satisfacer las necesidades de las personas, en especial de  aquellos
sectores sociales discriminados (CP art. 13), que por no haber tenido una
equitativa participación en los beneficios del desarrollo, presentan
necesidades básicas insatisfechas (CP art. 324, 350, 357 y 366).  Así, el
artículo 366 de la Carta señala  que "el bienestar general y el mejoramiento
de la calidad de vida de la población son finalidades sociales del Estado.
Será objetivo fundamental de su actividad la solución de las necesidades
insatisfechas de salud, de educación, de saneamiento ambiental y de agua
potable".
Ahora bien, es
obvio que una inversión para una escuela que no podrá tener maestros o para un
hospital que estará desprovisto de médicos es inútil e ineficiente, puesto que
no sirve para satisfacer las necesidades de educación y de salud de la
población del municipio respectivo.  Por eso, en determinadas circunstancias,
constituye una mejor inversión en el bienestar de la población que las
autoridades gasten en el funcionamiento de las escuelas y los centros de salud,
en vez de efectuar nuevas  construcciones en este campo.  Por consiguiente,
interpretar de manera restrictiva el alcance del concepto de inversión social,
en el sentido de que sólo caben "inversiones”  en el sentido económico
financiero del término, puede provocar una proliferación de obras físicas que,
lejos de permitir una mejor satisfacción de las necesidades básicas de la
población, puede hacer inútil e irracional el gasto social..[8]”
La Corte considera
que los anteriores criterios son aplicables, mutatis mutandi, a la
interpretación del alcance de la excepción a la prohibición a las rentas de
destinación específica, según la cual son legítimas aquellas destinadas para
inversión social. Por ende, el cargo de los actores no tiene sustento puesto
que se funda en una distinción, que si bien se desprende de un entendimiento
literal del artículo 359 de la Carta, conduce a resultados constitucionalmente
inaceptables Ahora bien, esta Corte ya ha señalado que cuando la comprensión
literal de una norma "conduce al absurdo o a efectos contrarios a la
finalidad buscada por la propia disposición, es obvio que la norma, a pesar de
su aparente claridad, no es clara, porque las decisiones de los jueces deben
ser razonadas y razonables.  El intérprete tiene entonces que buscar el sentido
razonable de la disposición dentro del contexto global del ordenamiento
jurídico-constitucional conforme a una interpretación
sistemática-finalística"[9].
Por ello hay que compaginar la noción de inversión social con la finalidad
social del Estado (CP título XII capítulo V). La Corte reitera entonces que la
noción constitucional de "inversión social" no se opone a los gastos
de funcionamiento siempre y cuando estos  se efectúen también en el sector social[10], puesto que debe
entenderse que todos ellos contribuyen a realizar la finalidad social del
Estado, a satisfacer los derechos sociales de la población y a incentivar la
formación del llamado capital humano. Por ende, es admisible que se creen
rentas de destinación específica para financiar gastos de funcionamiento en
materia social.
16- Con todo, un
problema subsiste: ¿constituye la financiación del deporte una forma de
inversión social, en lo términos anteriormente señalados? O, en otras palabras,
¿cuál es el alcance material del concepto constitucional de “inversión social”
previsto por los artículos 357 y 359 de la Carta?
Para responder a ese
interrogante, la Corte considera que, una vez mostrado que en materia social la
oposición entre gastos de inversión y de funcionamiento no es relevante,
entonces una conclusión inevitable se sigue: las nociones de “inversión social”
y de “gasto público social” adquieren un contenido material muy similar. Esto
no significa que estos dos conceptos se vuelvan equivalentes pues juegan
papeles constitucionales diversos. Así, la incorporación de una partida como
“gasto público social” tiene efectos sobre su prioridad sobre otras
asignaciones  presupuestales (CP arts 350 y 365), mientras que las definiciones
legales sobre inversión social están destinadas a permitir la constitución de
rentas nacionales de destinación específica (CP art. 359) o a señalar las
actividades prioritarias que los municipios deben financiar con su
participación en los ingresos corrientes de la Nación (CP art, 357).   Sin
embargo, a pesar de esa diversa función constitucional, se trata sin lugar a
dudas de conceptos cuyo contenido material es similar, por lo cual la Corte
concluye que los criterios ampliamente desarrollados en los fundamentos 5º a 7º
de esta sentencia sobre el sentido del gasto social son plenamente aplicables
para delimitar el significado de la inversión social. Una conclusión obvia se
desprende: la financiación y estímulo al deporte configuran una forma de
inversión social, por lo cual bien puede la ley consagrar rentas nacionales de
destinación específica en este campo sin violar la prohibición del artículo 359
superior. Por ende, en principio la Corte no encuentra ninguna objeción a que
la ley asigne rentas de destinación específica para financiar la actividad
deportiva
El tercer asunto
bajo revisión: rentas específicas para inversión social, monto de los ingresos
corrientes nacionales para transferencias a las entidades territoriales y
reserva de ley orgánica.
17- Los actores
formulan otro cargo contra el ordinal primero del artículo 75 de la Ley 181 de
1995, a saber, que la creación de una renta de destinación específica para
financiar el deporte vulnera los derechos de las entidades territoriales a
recibir las transferencias de la Nación para la inversión social local. Según
su criterio, la Carta definió las actividades que pueden ser financiadas con el
situado fiscal, y la Ley 60 de 1993, que tiene rango preeminente, determinó las
áreas de inversión social que los municipios deben adelantar con los dineros
provenientes de su participación en los ingresos corrientes de la Nación. Por
ello, sugieren los demandantes, si se permite que una ley ordinaria cree rentas
nacionales de destinación específica para nuevas formas de inversión social,
entonces se estarían afectando los recursos para transferencias, con lo cual se
estaría desconociendo la preeminencia de la Ley 60 de 1993 así como los
derechos de las entidades territoriales a participar en un determinado
porcentaje de los ingresos corrientes de la Nación. Entra entonces la Corte al
examen de ese cargo.
18- La Corte
coincide con los demandante en que las entidades territoriales tienen un
verdadero derecho constitucional a recibir un porcentaje de los ingresos
nacionales como transferencias, ya sea que se trate del situado fiscal, en el
caso de los departamentos y distritos (CP art. 356), ya sea que se trate de la
participación en los ingresos corrientes, en el caso de los municipios (CP art.
357). Las entidades territoriales gozan entonces, como lo señalan los actores,
de una garantía institucional en este campo, por lo cual no podría una ley
ordinaria afectar la cuantía de esas transferencias.
Por lo anterior, la
Corte también concuerda con los actores en que debe considerarse que tienen
preeminencia, esto es, son orgánicas, aquellas normas de la Ley 60 de 1993 que
determinan, de conformidad con la Constitución, el porcentaje de los ingresos
corrientes de la Nación que deben ser destinados a estas transferencias. Así,
es cierto que la Carta no señala explícitamente que las normas que determinan
la cuantía de esas transferencias tienen naturaleza orgánica, pues los
artículos 356 y 357 superiores se refieren simplemente a la ley. Sin embargo,
en decisión precedente, esta Corporación examinó el alcance de la reserva de
ley orgánica en materia territorial y concluyó que el criterio “literal no es
suficiente ni adecuado para delimitar el contenido general de la legislación
orgánica territorial”[11].
Según esa decisión, si bien es indudable que todo aquello que la Constitución
señala expresamente como orgánico territorial debe estar incluido en esa
legislación, también hay otros contenidos que la Carta tácitamente ha deferido
a este tipo de estatuto, aun cuando los artículos constitucionales respectivos
no hayan utilizado, de manera literal, la expresión "ley orgánica de
ordenamiento territorial. Por ello, la Corte concluyó que “la determinación del
contenido general de esta legislación requiere de una interpretación
sistemática y finalística, esto es, una hermenéutica que ligue aquellos
artículos que expresamente hablan de legislación orgánica de ordenamiento
territorial con los principios constitutivos del Estado colombiano”[12]. Y, conforme a esa
interpretación sistemática, la Corte concluyó que uno de los criterios
decisivos para determinar si una regulación sobre asuntos territoriales se
encontraba o no cubierta por la reserva de ley orgánica era si se trataba de
“proteger los derechos y competencias autónomas de las entidades territoriales
(CP art. 287)” ya que esa “legislación orgánica territorial representa, dentro
del marco de la unidad nacional, una protección de la autonomía territorial y
de todo lo que ella significa; es pues una garantía institucional de la
autonomía territorial y de los derechos de las entidades territoriales (CP art.
287).[13]”
En ese orden de
ideas, es lícito concluir que la determinación de los porcentajes de los
ingresos corrientes nacionales que deben ser transferidos a las entidades
territoriales tiene reserva de ley orgánica, pues no sólo toca con uno de los
elementos más importantes para que exista verdadera autonomía territorial, a
saber, que los departamentos y municipios tengan una protección efectiva de sus
recursos económicos sino que, además, la tesis contraria, esto es, que esas
definiciones se efectúan por leyes ordinarias, conduce a resultados
constitucionalmente inaceptables. En efecto, ¿de qué serviría que una
determinada ley señale el monto de esos porcentajes, si la ley del presupuesto,
en la medida en que es una norma periódica que tiene como cometido establecer la
cuantía de las apropiaciones, podría, todos los años, modificar esos
porcentajes? Por ende, la Corte coincide con los actores en que la ley 60 de
1993, que fue tramitada como ley orgánica, tal y como la Corte lo constató en
decisiones precedentes[14],
tiene la preeminencia de ese tipo de leyes en aquellos apartes en donde define
la evolución del porcentaje en que el situado fiscal y los municipios
participan en los ingresos corrientes de la Nación, por lo cual esas
determinaciones deben ser respetadas por las leyes ordinarias.
19- La anterior
conclusión sobre la preeminencia orgánica de esos apartes de la Ley 60 de 1993
parece contradecir el criterio adelantado por esta Corporación en una decisión
precedente, en donde explícitamente señaló que el capítulo 2º de esa
normatividad, que trata sobre situado fiscal, no tenía reserva de ley orgánica.
Dijo entonces la Corte:
“Se afirma en  la
demanda de  la Ley 60 de 1993, que ésta debió tramitarse como una ley orgánica
(art. 151), pues este es el procedimiento previsto en la Carta para las leyes
cuyos contenidos definen la distribución de competencias entre la Nación y las
entidades territoriales. Está visto que no se trata en este caso de una ley
orgánica.
Es evidente que
no hay distribución de competencias en la Ley 60 sobre el situado fiscal,
puesto que el propio artículo 356 de la C.P. determina las competencias de las
entidades territoriales al asignarles los servicios de salud y educación,
destinando el dicho situado a la financiación de tales servicios.  Luego una
ley ordinaria puede haber regulado la materia.  Otra es la distribución de
competencias para asuntos que deben ser atendidos con base en los recursos de
los municipios a que se refiere el art. 357 de la C.P., que es la distribución
ordenada en el artículo 288 de la C.P. y que debe materializarse en ley
orgánica.[15]”
Sin embargo, un
estudio más detallado muestra que los criterios de esa decisión y la doctrina
elaborada en el numeral anterior de la presente sentencia son perfectamente
compatibles. En efecto, en esa ocasión, la Corte se limitó a señalar que el
capítulo 2º de la Ley 60 de 1993, en la medida en que no había efectuado una
distribución de competencias, no desarrolla un contenido propio de la
legislación orgánica territorial; en cambio, en el presente caso, esta
Corporación está abordando otro aspecto, puesto que la Corte ha definido que lo
que tiene reserva de ley orgánica es el monto relativo de esas transferencias,
esto es, el porcentaje de los ingresos corrientes de la Nación que deben ser
destinados al situado fiscal (CP art. 356) y a financiar la inversión social en
los municipios (CP art. 357).
20- El anterior
análisis muestra que las premisas básicas del razonamiento de los demandantes
son válidas, pues es cierto que la Ley 60 de 1993, en la medida en que
determina los montos relativos de las transferencias, tiene una preeminencia
orgánica, y que la Constitución otorga una garantía institucional a las
entidades territoriales para proteger su participación en los ingresos
corrientes de la Nación. Sin embargo, no por ello la conclusión a la que llegan
los actores es de recibo, por cuanto su deducción se basa en un nuevo
presupuesto que ellos mismos se encargan de refutar. En efecto, el argumento
definitivo de los actores es el siguiente: la creación de nuevas rentas
nacionales destinadas específicamente para inversión social afecta el monto de
las transferencias a las entidades territoriales, puesto que permite una
reducción de la suma total de ingresos corrientes de la Nación, que son
precisamente la base a partir de la cual deben calcularse las transferencias a
las entidades territoriales.  Ahora bien, si esta última premisa fuera correcta,
entonces  la conclusión de los actores parecería aceptable. Sin embargo, son
los propios demandantes quienes niegan esta premisa pues, conforme al artículo
28 del decreto 111 de 1996, que es norma orgánica presupuestal y que ellos
mismos transcriben,  “las rentas de destinación específica autorizadas en los
numerales 2 y 3 del artículo 359 de la Constitución se harán efectivas sobre
los ingresos corrientes que correspondan a la Nación, después de descontar  el
situado fiscal y la participación de los municipios en los ingresos corrientes
de la Nación ordenados por los artículos 356 y 357 de la Constitución.
(subrayas no originales).” Por ende, no es cierto que la existencia de rentas
nacionales específicas para inversión social afecte la cuantía de las transferencias,
por la sencilla razón de que, en el proceso presupuestal, esas rentas sólo
pueden hacerse efectivas una vez que se han hecho los descuentos que
corresponden a los derechos de las entidades territoriales sobre los ingresos
corrientes de la Nación. Por ende, el cargo de los actores no es admisible.
El cuarto asunto
bajo revisión: rentas de destinación específica y preeminencia de la ley de
inversiones.
21- El último cargo
de los demandantes contra el ordinal primero del artículo 75 de la Ley 181 de
1995 es que, según su criterio, la aplicación obligatoria de los gastos
públicos consagrado en esa disposición afecta la preeminencia del Plan de
Inversiones sobre las demás leyes, ya que obstaculiza la realización de los
objetivos especificados en esa norma de superior jerarquía, en la medida en que
se disminuye la capacidad de maniobra y de disposición de recursos por parte
del Estado. Sin embargo esa acusación no es de recibo, por la sencilla razón de
que la argumentación que la sustenta, si se admite en su integralidad, implica,
en el fondo, una derogatoria del ordinal 2º del artículo 359 de la Carta, según
el cual pueden existir rentas de destinación específica para inversión social.
En efecto, toda renta de destinación específica limita, por definición, la
capacidad de maniobra fiscal de las autoridades ya que constituye una especie
de gasto atado pues implica que determinados recursos tienen que ser dedicados
exclusivamente a financiar un asunto particular. Precisamente la Constitución
prohibió en general ese tipo de rentas por cuanto consideró que pueden
introducir en el proceso presupuestal una gran rigidez, en detrimento del
principio de unidad de caja, lo cual podría afectar la racionalidad no sólo de
la planificación a largo plazo sino incluso de la ejecución fiscal en cada
período. Sin embargo, y en desarrollo de las finalidades propias del Estado
social (CP art. 1º), la propia Carta admite las rentas de destinación
específica para inversión social, con lo cual el cargo de los demandantes
pierde fundamento constitucional, ya que en fondo se trata de una impugnación
fundada en la inconveniencia de ese tipo de rentas.
22- Con todo, la
Corte reconoce que en ciertos casos el razonamiento de los demandantes puede
llegar a tener un cierto sustento por cuanto el Plan de Inversiones tiene
prelación sobre las otras leyes (CP art. 341) y el presupuesto debe
corresponder al plan de desarrollo (CP art. 346). Por ende  las rentas
nacionales de asignación específica  para inversión social deben ser compatibles
con el Plan, por lo cual, en situaciones extremas, el cargo de los actores
puede llegar a ser válido. Así, si es evidente que un determinado tipo de
rentas específicas afecta en forma intensa la viabilidad financiera del plan, o
distorsiona abiertamente su filosofía, podría llegar a declararse su
inconstitucionalidad por desconocer la preeminencia de la ley del plan. La
Corte considera que en este punto son plenamente aplicables los criterios
desarrollados en anterior sentencia sobre la compatibilidad que debe existir
entre las leyes que decretan gastos y el Plan de Inversiones. Dijo entonces
esta Corporación:
“Lo anterior no
significa empero que el plan de inversiones no sea relevante en el estudio de
las normas que decretan inversiones, ya que la Carta señala con claridad  que
la ley del plan tiene prevalencia sobre las otras leyes (CP art. 341), por lo
cual es obvio que una ley ordinaria no puede modificar la ley del plan. Por
consiguiente, si bien el Congreso puede decretar una inversión que no se
encuentra en el plan de desarrollo, lo  cierto es que esa nueva inversión debe
ser compatible con el Plan, lo cual tiene una dimensión cualitativa y
cuantitativa. De un lado, la nueva inversión nacional no sólo no puede
contradecir las orientaciones del plan de desarrollo sino que debe encontrar
algún sustento en las opciones políticas adoptadas en el mismo. De otro lado,
la nueva inversión no puede ser de tal magnitud que modifique las propias
prioridades definidas en el plan, pues estaríamos en frente no de una inversión
cualquiera sino de una de aquellas que, obligatoriamente, por su carácter
principal, tiene que estar contenida en el plan de inversiones. Estas
exigencias son necesarias pues admitir que cualquier ley pueda decretar una
inversión de enorme magnitud, o un gasto incompatible con las orientaciones y
estrategias del plan, convertiría en irrelevante la noción misma de
planificación, y eliminaría la prevalencia que la Carta reconoce a la ley del
plan.[16]”
Sin embargo, ello no
ocurre en el presente caso, puesto que, desde el punto de vista cuantitativo,
la norma acusada destina a COLDEPORTES algunas pocos recursos del IVA. Y, desde
el punto de vista cualitativo, esa asignación es compatible con la orientación
del Plan de Inversiones, el cual, como bien lo destaca uno de los
intervinientes, prevé específicamente inversiones en materia de deporte y
recreación.
Compatibilidad de
las rentas específicas para inversión social con las transferencias de la
Nación a las entidades territoriales.
23- Por último,
entra la Corte a estudiar la sugerencia de uno de los intervinientes, según la
cual, la inexequibilidad del ordinal primero del artículo 75 de la Ley 181 de 1995
no deriva de los cargos de los demandantes sino de otras razones
constitucionales, que deberían incluso llevar a la Corte a realizar unidad
normativa con los parágrafos 1º, 2º y 4º, no demandados, de ese mismo artículo
75. Según ese interviniente, la Carta establece dos excepciones a la
prohibición de las rentas de destinación específica, a saber, de un lado, las
participaciones previstas en la Constitución en favor de los departamentos,
distritos y municipios y, de otro lado, las destinadas a inversión social. Por
ende, según su criterio, y en virtud del principio hermenéutico del efecto
útil, debe concluirse que estas dos excepciones deben tener un alcance
distinto,  pues si su significado fuera el mismo, sólo bastaría con prescribir
una de ellas. Ahora bien, precisa este ciudadano, como las transferencias a las
entidades territoriales están exclusivamente destinadas a la inversión social,
debe inevitablemente concluirse que las rentas específicas para inversión
social deben referirse a sectores sociales distintos a aquellos financiados a
través de las transferencias. Esta conclusión se refuerza si se tiene en cuenta
que la distribución de los recursos para el gasto social debe ser coherente y
racional, a fin de que el Estado cumpla adecuadamente sus funciones, por lo
cual se debe evitar un paralelismo de financiación para una misma inversión
social. Por todo ello, este interviniente concluye que la norma acusada es
inconstitucional, por cuanto la Ley 60 de 1993 ya atribuyó a los municipios la
financiación de los gastos deportivos, por lo cual no se pueden constituir
rentas de destinación específica para esa misma finalidad.
24- La Corte
considera que el anterior cargo no es de recibo, por cuanto se funda en una
discutible interpretación del alcance de las excepciones a las rentas de
destinación específica establecidas por los distintos ordinales del artículo
359 superior. En efecto, el interviniente supone que allí donde la Carta
establece que son legítimas todas las rentas específicas destinadas a inversión
social, debe leerse que sólo son admisibles algunas de ellas, esto es,
únicamente las que financien gastos para sectores sociales distintos a los
previstos para las transferencias a las entidades territoriales. Sin embargo,
lo cierto es que la Constitución no establece expresamente esa limitación, sin
que el argumento sobre la aplicación del principio hermenéutico del efecto útil
parezca razonable para inferir esa restricción a la excepción.
Así, es cierto que
en general se deben preferir aquellas interpretaciones que confieren eficacia
normativa a todas las cláusulas de la Carta. Pero este principio no puede
llegar al extremo de atribuir a una cláusula constitucional un sentido
contrario al que se desprende de su sentido natural. Además, en este caso, esa
regla hermenéutica es aplicada en forma extraña, ya que el ordinal del artículo
359 de la Carta que podría carecer de eficacia normativa es el primero, que
exceptúa de las rentas de destinación específica a las participaciones
previstas en la Constitución en favor de los departamentos, distritos y
municipios, puesto que si todas esas transferencias están destinadas a
financiar la inversión social, entonces esa excepción parece innecesaria pues
se subsume en la prevista en el numeral segundo, que admite cualquier renta
destinada a inversión social. Por ende, en función del principio del efecto
útil, habría que encontrar  un sentido autónomo es a ese ordinal primero, y no
intentar atribuir otro significado al ordinal segundo, puesto que este último
tiene una eficacia normativa propia ya que cubre una excepción más amplia. Y no
parece razonable intentar encontrar un efecto útil a un texto normativo por
medio de la restricción del alcance de otro texto que tiene un sentido propio.
Finalmente, y eso es
lo más grave, el interviniente efectúa en su  razonamiento un salto argumental
totalmente injustificado. En efecto, este ciudadano supone que, como el único
efecto útil del ordinal segundo del artículo 359 es entender que éste autoriza
las rentas nacionales destinadas a una inversión en sectores sociales distintos
a aquellos financiados por las transferencias a las entidades territoriales,
entonces debe concluirse que están prohibidas las rentas específicas destinadas
a los mismos sectores  sociales previstos en las transferencias. Pero este
razonamiento no es convincente ya que la conclusión no se desprende de la
premisa, pues del hecho de que esté autorizada la conducta A, no se desprende
que está prohibido el comportamiento NO A, pues bien puede un ordenamiento
autorizar simultáneamente ambas actuaciones.  Por ende, no es en manera alguna
inconstitucional que una determinada renta específica pueda encontrar
justificación simultáneamente en los dos primeros ordinales del artículo 359 superior,
pues esa norma no está señalando que las excepciones deben aplicarse de manera
excluyente. Es más, no son extraños los casos de otras rentas específicas,
distintas de las transferencias, que podrían encontrar sustento constitucional
en varias de las tres excepciones previstas por esa disposición constitucional,
sin que ello afecte en nada su legitimidad, para lo cual basta pensar en una
ley preconstituyente que asigne un porcentaje de los ingresos de un impuesto
nacional a una caja de previsión social departamental, que labore en salud. Se
trata de una renta destinada a inversión social, prevista en una ley
preconstituyente en favor de una caja de previsión social, con lo cual su
sustento constitucional es doble, pues puede ser justificada tanto por el
ordinal 2º como por el ordinal 3º del artículo 359 superior.
25- Por último, la
Corte considera que la prohibición del paralelismo de financiación señalado por
las sentencias C-017 de 1993, C-324 de 1997 y C-466 de 1997, referidas por el
interviniente, no es aplicable para sustentar su razonamiento. En efecto, en
aquella ocasión, la Corte simplemente aplicó el artículo artículo 21 de la Ley
60 de 1993, norma de carácter orgánico que efectuó un reparto de competencias
entre la Nación y los municipios, y expresamente señaló en su parágrafo, que en
el presupuesto nacional “no pueden incluirse apropiaciones para los mismos
fines de que trata este artículo, para ser transferidas a las entidades
territoriales”, con excepción de la cofinanciación y de las partidas para la
ejecución de funciones a cargo de la nación con participación de las entidades
territoriales. Por ende, el caso es diferente, pues en la presente ocasión el
argumento del actor se encuentra orientado a impedir, con  fundamento directo
en la Carta, que exista cualquier renta nacional de destinación específica
orientada hacia los mismos sectores sociales para los cuáles ya existían
transferencias. Por ende, esos precedentes no son relevantes para el presente
examen de constitucionalidad.
Consideraciones
finales del presente salvamento.
Con base todo lo
anterior, creemos que es perfectamente válido que la ley establezca rentas de
destinación específica en el campo deportivo, por cuanto se trata de una forma
de inversión social. Con todo, consideramos que existía una objeción en parte
válida a la norma impugnada, y es la siguiente: el literal acusado atribuía
ciertos recursos del IVA directamente a COLDEPORTES, esto es, a un
establecimiento público. Ahora bien, es cierto que, conforme al artículo 61 de
la Ley 181 de 1995, esta institución es el máximo organismo planificador,
rector, director y coordinador del deporte formativo y comunitario, por lo cual
tiene a su cargo, entre otras funciones, la promoción del deporte, la
recreación y el aprovechamiento del tiempo libre. Sin embargo, esa institución
tiene funciones muy amplias, por lo cual los recursos del IVA podían disolverse
en el presupuesto general de la entidad, con lo cual, pero por otras razones,
adquieren alguna validez los cargos de los actores relativos a la utilización
de rentas específicas para financiar gastos de funcionamiento de una entidad.
Sin embargo, esto no conducía inexorablemente a la inexequibilidad de la norma
acusada, pues bien hubiera podido la Corte condicionar su alcance, aplicando el
principio de conservación del derecho, según el cual los tribunales
constitucionales deben siempre buscar preservar al máximo las disposiciones
emanadas del Legislador, en virtud del respeto al principio democrático[17]. Por ello si una
disposición admite una interpretación acorde con la Carta, es deber de esta
Corte declararla exequible de manera condicionada, y no retirarla del
ordenamiento.  Por ende, bien hubiera podido la sentencia señalar que el
ordinal acusado era exequible, siempre y cuando esos recursos del IVA no se
disolvieran en el presupuesto general de COLDEPORTES ya que debían ser
dedicados específicamente a la realización de programas de fomento al deporte.
Finalmente, no sólo
la decisión sino la argumentación misma de la sentencia nos parece discutible
ya que prácticamente conduce a una eliminación de las rentas específicas para
inversión social. Así, es cierto que, en virtud del principio de unidad de
caja, estas rentas son una excepción a la prohibición constitucional en la
materia, por lo cual su alcance debe ser interpretado restrictivamente. Sin
embargo, la Corte deduce de esta excepcionalidad consecuencias muy discutibles,
puesto que señala al respecto:
“Es menester,
adicionalmente, probar que las necesidades sociales o el objetivo social que se
pretenderían atender con cargo a una renta de destinación específica, no
obstante tener carácter prioritario, no pueden razonable y adecuadamente
satisfacerse a través del proceso normal de presentación, aprobación y
ejecución del presupuesto y de planificación de la acción pública. En verdad,
la excepción a la prohibición general sólo está llamada a tener curso favorable
cuando la imperatividad y la necesidad de una determinada inversión social,
arriesga objetivamente con malograrse si la misma ha de sujetarse al proceso
hacendístico general.”
La sentencia está
estableciendo entonces que las rentas de destinación específica estarán
sometidas a un escrutinio judicial muy estricto por la Corte, puesto que el
juez constitucional debe examinar no sólo que la renta financie una inversión
social sino además que su consagración sea imperativa y necesaria, por cuanto
el derecho social no puede ser satisfecho por medio del gasto público en
general. Esto significa que si el juez constitucional considera que una
necesidad social puede ser  cubierta por el proceso presupuestal general,
entonces deberá proceder a declarar inconstitucionales todas las rentas de
destinación específica que pretendan satisfacer la necesidad en cuestión. No
podemos compartir un test constitucional tan estricto en esta materia, por las
siguientes razones:
De un lado, la Corte
desconoce el contenido mismo del artículo 359 puesto que esa norma exceptúa de
la prohibición constitucional a todas las rentas destinadas a inversión social.
La Corte, en cambio, introduce una excepción a la excepción pues consagra un
requisito suplementario, que no tiene ninguna base constitucional, que es el
siguiente: la creación de la renta debe ser además “imperativa y necesaria”.
Por ende, después de la presente sentencia, el artículo 359 quedó del siguiente
tenor:
“No habrá rentas
nacionales de destinación específica.
Se exceptúan:
(...)
2. Las destinadas
para inversión social, siempre y cuando su consagración sea imperativa y
necesaria para satisfacer una determinada necesidad.”
Es cierto que se
podría sostener que esa exigencia establecida por la Corte resulta de la
excepcionalidad misma de estas rentas. Pero ese argumento no es de recibo,
puesto que la excepcionalidad simplemente impone a la Corte el deber de
analizar que los dineros sean efectivamente destinados a una inversión social,
y no a otro tipo de gastos.
De otro lado, y directamente
ligado a lo anterior, el “test” introducido por la presente sentencia no
corresponde a la jurisprudencia de la Corporación en la materia, puesto que la
Corte, con razón, se había limitado en el pasado a determinar si la renta
estaba orientada a una inversión social, sin proceder a examinar si la
consagración era o no necesaria.
En tercer término,
la Corte introduce un escrutinio intenso de constitucionalidad en un campo,
como el económico y el tributario, en donde la jurisprudencia comparada, y la
propia práctica de esta Corporación, han considerado que los jueces
constitucionales deben autorrestringirse, pues la decisión sobre la manera como
se asignan los recursos públicos es más propia de los órganos políticos y del
proceso democrático que de los jueces. Por ello esta Corte había señalado al
respecto:
"El juez
constitucional debe actuar de manera prudente al analizar la legitimidad
constitucional de una determinada regulación de las libertades económicas, por
cuanto la Constitución consagra la dirección de la economía por el Estado. El
juez constitucional deberá entonces respetar en general las razones de
conveniencia invocadas por los órganos de representación política. La Corte
considera que en esta materia se impone el llamado criterio de la
inconstitucionalidad manifiesta, por lo cual, sólo si de manera directa la
norma vulnera derechos fundamentales, o viola claros mandatos constitucionales,
o incurre en regulaciones manifiestamente irrazonables o desproporcionadas,
deberá el juez declarar la inconstitucionalidad de la norma.[18] "
Por último, pero no
por ello menos importante, un escrutinio judicial tan fuerte en este campo pone
en peligro la existencia misma de las rentas específicas para inversión social,
puesto que son muy pocas, por no decir ninguna, las rentas capaces de cumplir
con las exigencias establecidas por la presente sentencia. Por ende, este
“test” tan fuerte corre el riegos de desmontar un mecanismo que no sólo es
importante para asegurar que el Estado cumpla con sus deberes sociales sino que
fue expresamente previsto por el Constituyente. O, puede suceder que para
evitar esta consecuencia desafortunada, la Corte se vea obligada a interpretar
de manera laxa el criterio que ella misma ha formulado, con lo cual los riesgos
de inseguridad jurídica son muy altos. En síntesis, los criterios introducidos
por la sentencia nos parecen problemáticos, pues no sólo comportan una importante
injerencia de la Corte en la asignación de recursos públicos sino que, además,
conducen al siguiente dilema: o la Corte es consecuente con esos criterios, y
entonces las rentas específicas para inversión social prácticamente
desaparecen; o por el contrario se introduce una gran inseguridad jurídica,
puesto que el futuro de las rentas para inversión social queda sujeto a que el
juez constitucional las considere necesarias, pero con un concepto laxo de
necesariedad, que no se sabe muy bien en que consiste. Como es obvio, ninguna
de esas alternativas parece deseable para la consolidación del Estado social de
derecho en nuestro país.
Fecha ut supra.
CARLOS GAVIRIA DÍAZ
Magistrado
ALEJANDRO MARTÍNEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORÓN DÍAZ
Magistrado
[1] La
definición de las áreas prioritarias de inversión social, se hace a través de
ley ordinaria (C.P. art. 357) y tiene un propósito diferente del que se
persigue con la definición del componente de la ley de apropiaciones denominado
“gasto público social” que se efectúa a través de ley orgánica y produce los
efectos que se enuncian en el artículo 350 de la C.P.
[2] Sentencia C-521 de 1995. MP Jorge Arango Mejía. Consideración de
la Corte Segunda.
[3] Sentencia C-547 de 1994. MP Carlos Gaviria Díaz. Consideración de
la Corte b.5.
[4]Sobre el debate internacional, ver, por ejemplo, Margaret Grosh. Social
Expending in Latina America, History of the 1980. Washington. World
Bank Discussion Papers, No 106, p 110. Para los criterios de la doctrina de la
Hacienda Pública, ver, entre otros, Emilio Albi et al. Teoría de la
Hacienda Pública. Madrid: Ariel, 1992, capítulos 7 y 8. Para la
discusión nacional del tema, ver O Fresneda y C Vélez.  “El gasto público
social: definición, medición y normatividad” en Coyuntura social,
No 14, Bogotá, Fedesarollo, mayo 1996. Igualmente Departamento Nacional de
Planeación. Documento metodológico sobre series  de gasto social. Bogotá:
autor, diciembre 1996. Y, Carlos Alberto Restrepo. “Bases para la redefinición
del agregado de Gasto Público Social” en Informe Financiero. Bogotá,
Contraloría General de la República, marzo de 1998.
[5] Ibidem
[6] Sentencia C-600-A de 1995. MP Alejandro Martínez Caballero.
Fundamento Jurídico No 19
[7] Sentencia T-466 de 1992. MP Ciro Angarita Barón. Consideración de
la Corte 1.
[8] Sentencia C-151 de 1995. MP Fabio Morón Díaz.
[9] Sentencia C-011 de 1994. MP Alejandro Martínez Caballero
[10] Ver Sentencia C-151 de 1995. MP Fabio Morón Díaz.
[11] Sentencia C-600-A de 1995. MP Alejandro Martínez Caballero.
Fundamento Jurídico No 12.
[12] Ibidem.
[13] Ibidem. Fundamento Jurídico 13
[14] Ver sentencias C-151 de 1995 y C-600-A de 1995
[15] Sentencia C-151 de 1995. MP Fabio Morón Díaz.
[16] Sentencia C-324 de 1997. MP Alejandro Martínez Caballero.
Fundamento Jurídico No 12.
[17]Ver, entre otras, las sentencias C-100/96. Fundamento Jurídico No
10 y C-065/97.
[18] Sentencia C-265/94 MP Alejandro Martínez Caballero. En el mismo
sentido, ver la sentencia C-445 de 1995.