T-425-02
RAMA JUDICIAL DEL PODER PUBI,ICO
Sentencia T 425/02
DERECHO DE PETICION-Alcance/DERECHO DE PETICION-Resolución
oportuna y de fondo
DERECHO DE PETICION Y DEBIDO PROCESO EN VIA
GUBERNATIVA-Resolución
oportuna de recurso de apelación
Referencia:
expediente T- 563.349
Acción de tutela de Clara Zuluaga Zuluaga contra la Caja Nacional de
Previsión Social-Cajanal-.
Magistrado Ponente:
ALVARO TAFUR GALVIS.
Bogotá D. C., veintinueve (29) de mayo del
año dos mil dos (2002).
En desarrollo de sus atribuciones
constitucionales y legales, la Sala Octava de Revisión de Tutelas de la Corte
Constitucional, integrada por los Magistrados Clara Inés Vargas Hernández,
Jaime Araujo Rentería y Álvaro Tafur Galvis, en ejercicio de sus competencias constitucionales
y legales, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
en el proceso de revisión del fallo
adoptado por el Juzgado Treinta y Tres Civil del Circuito de Bogotá dentro de
la acción de tutela instaurada por Clara Zuluaga Zuluaga, en contra de la Caja
Nacional de Previsión Social-Cajanal-.
I. ANTECEDENTES.
La accionante solicitó a la Caja Nacional
de Previsión Social, reliquidara la pensión de gracia que en la actualidad
disfruta, pero la entidad accionada mediante  Resolución número 012107 del 9
mayo de 2001, le negó tal beneficio, por lo que procedió a presentar recurso de
apelación contra el respectivo acto administrativo, sin que a la fecha de la
presentación de la demanda, la entidad accionada haya resuelto el recurso.
1. Hechos
Los hechos que dieron origen a la acción de
la referencia pueden resumirse de la siguiente manera.
1.1. Aduce la actora que cumplidos los
requisitos exigidos, solicitó a la Caja Nacional de Previsión Social la
reliquidación de su pensión gracia de jubilación, solicitud que fue negada,
mediante Resolución número 012107 del 9 mayo de 2001.
1.2.  Por tal razón, con fecha 3 de
septiembre de 2001, radicó ante la Caja Nacional de Previsión Social, recurso
de apelación en contra de la resolución que negó el  reajuste de su pensión
gracia de jubilación.
1.3.  A la fecha de presentación de la
acción de tutela, enero 22 de 2002, la entidad no ha emitido respuesta de fondo
en relación con el recurso presentado.
Pretende, por tanto la actora, que se
ordene a la Caja Nacional de Previsión Social, que resuelva el recurso de
apelación interpuesto contra la Resolución No. 012107 del 9 de mayo de 2001,
con el fin de que se proteja su derecho fundamental de petición.
II. DECISIÓN JUDICIAL OBJETO DE REVISIÓN.
Correspondió conocer de la acción de tutela
al Juzgado 33 Civil del Circuito de Bogotá, quien mediante auto del pasado 22
de enero, admitió la demanda y ordenó notificar a la entidad accionada la
admisión de la misma; así como también solicitó, que dentro de los 2 días
siguientes al recibo del respectivo oficio, la accionada ejerciera su derecho
de contradicción, de conformidad con lo establecido por el artículo 19 del decreto
2591 de 1991.[1]
Dicho término venció en silencio.
En providencia del 31 de enero de 2002, el
juez de instancia precisa que la Caja Nacional de Previsión Social no dió
respuesta al oficio No. 0-0009 de 2002 librado por ese despacho, para que la
entidad accionada informara lo pertinente en relación con el asunto en
referencia, y que en los términos del artículo 20 del Decreto 2591 de 1991,
dicha omisión hace presumir como ciertos los fundamentos de hecho invocados por
la accionante.
No obstante lo anterior, el a-quo niega el
amparo solicitado, al considerar que la impugnación propuesta no configura una
petición objeto de tutela, sino la interposición de un recurso en desarrollo de
la vía gubernativa. Advierte que frente a los hechos operó la figura del
silencio administrativo negativo (art.60 C.C.A).
III. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS.
1. Competencia.
Esta Corte es competente para conocer del
fallo materia de revisión, de conformidad con lo establecido en los artículos 86
y 241-9 de la Constitución Política y en los artículos 31 a 36 del Decreto 2591
de 1991, y por la escogencia del caso por la Sala de Selección.
2.  Lo que se debate.
Corresponde a esta Sala analizar si en el
caso objeto de revisión, es procedente la acción de tutela presentada en contra
de la Caja Nacional de Previsión Social, entidad que según la actora, ha
desconocido su derecho de petición, al no resolver de manera oportuna el
recurso de apelación que interpuso en contra de la resolución que negó su
reliquidación de la pensional gracia.
Igualmente debe establecerse también si tal
como lo afirma el juez de instancia es  improcedente el amparo solicitado, al
considerar que de conformidad con el Código Contencioso Administrativo, el
silencio de la entidad al no resolver el recurso interpuesto, hace que se
presuma negado, pues opera el silencio administrativo negativo.
3. Reiteración de Jurisprudencia.
Vulneración del derecho de petición por falta de respuesta a recursos
interpuestos en la vía gubernativa.
En relación con el alcance del derecho
fundamental de petición consagrado en el artículo 23 de la Constitución
Política, esta Corporación en diversas oportunidades[2]  ha señalado que el
mismo comprende un doble aspecto[3]
a saber:
i) La posibilidad que se le brinda a
cualquier persona de elevar peticiones respetuosas ante la administración.
ii). El deber de las autoridades
respectivas de responder de fondo y oportunamente a las mismas, sin que ello
implique, resolver favorablemente a las pretensiones del peticionario[4].
En ese orden de ideas, se presenta
violación al derecho fundamental de petición cuando la administración omite su
deber de responder dentro de los términos legales establecidos para tal fin[5], o
cuando lo hace pero de forma imprecisa, vaga o sin atender a fondo lo pedido.[6]
En tal virtud se estima que, en el asunto
sub-exámine, esta Sala debe apartarse del criterio expuesto por el Juez de
instancia, y proceder a reiterar su jurisprudencia constitucional sobre la
aplicación de este derecho en la vía gubernativa.
Al respecto esta Corporación ha dicho, que el
derecho de petición no sólo se desarrolla en lo que atañe a la petición inicial
elevada ante la administración[7], sino respecto de los recursos que en la
vía gubernativa se interpongan.[8]
Sobre este último aspecto, en la Sentencia T-304 de
1994[9], se dijo que la
interposición de recursos frente a los actos administrativos es una forma de
ejercer este derecho por cuanto “a través de
ellos, el administrado eleva ante la autoridad pública una petición respetuosa,
que tiene como finalidad obtener la aclaración, la modificación o la revocación
de un determinado acto.”[10]
En este orden de ideas, aparece claro entonces, que
cuando la administración no tramita un recurso elevado ante ella, o lo hace
desconociendo los términos fijados por el legislador, se vulnera el derecho
fundamental de petición, el cual ha de ser protegido a través de la acción de
tutela y la figura del silencio administrativo negativo, consagrado en el
Código Contencioso Administrativo, no brinda protección al derecho de petición,
cuyo núcleo esencial, como se ha analizado por esta Corporación, es la
respuesta. Por el contrario, la ocurrencia del silencio administrativo hace
procedente la acción de tutela.[11]
En Sentencia T-242
de 1993, M.P. José Gregorio Hernández Galindo dijo la Corte al respecto lo
siguiente:
“Así las cosas,
no es admisible la tesis según la cual el silencio administrativo negativo
constituye un medio de defensa judicial por cuya presencia se haga improcedente
la acción de tutela.
Como se ha
subrayado, se trata de un mecanismo para que la persona pueda accionar
judicialmente. De no ser por la presunción establecida en la ley, ella tendría
que esperar a que se produjera el acto expreso por el cual se negara o
atendiera su petición para que la respectiva acción tuviera objeto. La figura
en comento remueve este obstáculo y facilita la demanda, ya no contra el acto
manifiesto y determinado de la administración -que precisamente no se ha producido
en razón de la omisión mediante la cual se quebranta el derecho del
peticionario-, sino contra el acto que la ley presume. Se impide así que el
interesado quede expósito -en lo que atañe al contenido de la
decisión que busca obtener de la autoridad-, y que deba aguardar
indefinidamente la expedición de un acto susceptible de impugnación.
La posibilidad
así lograda de ejercer una acción judicial no significa que el derecho
fundamental de petición haya dejado de ser vulnerado, ni que pierda relevancia
jurídica tal vulneración, ni tampoco que se haga inútil o innecesaria la tutela
como garantía constitucional respecto de aquel, sino precisamente lo contrario:
el sistema jurídico, ante la negligencia administrativa que dio lugar a la
violación del derecho de petición, ha tenido que presumir la respuesta para
fines procesales referentes a la materia de lo pedido
En este orden de
ideas, el silencio administrativo es un presupuesto para someter a la
jurisdicción la contienda sobre dicha materia -que es el asunto litigioso
objeto de la acción contenciosa- pero no un medio de defensa judicial del
derecho de petición en los términos del artículo 86 de la Carta.
En el campo del
asunto que principalmente importa a los fines de este proceso, el silencio
administrativo es la mejor demostración de que se ha conculcado el derecho de
petición y el fundamento más claro para proceder a su tutela.”
Igualmente esta
Corporación en la Sentencia T-1289 de 2000, M.P. Fabio Morón Díaz, afirmó, lo
siguiente :
“En múltiples
ocasiones ésta Corporación ha señalado que la interposición de los recursos
para agotar la vía gubernativa previstos en la ley, constituyen ejercicio del
derecho de petición y presuponen el deber para la administración de resolverlos
dentro del término previsto para ello. La ocurrencia del silencio
administrativo no exime del deber de responder, persistiendo la vulneración al
derecho de petición por la omisión o retardo en su resolución.
Al
respecto, ésta Corporación se pronunció sobre asunto similar al presente, entre
otras, mediante sentencia T 734/99, M.P. Dr. Carlos Gaviria Díaz, en los
siguientes términos:
(..)
Visto
lo anterior, esta Corporación ha señalado[12]
que la autoridad administrativa argumentando el silencio administrativo
negativo, no puede abstenerse de dar respuesta, pues con dicha conducta vulnera
el núcleo esencial del derecho de petición, el cual debe originar una respuesta
clara, pronta y sustancial con relación a lo solicitado. La Corte ha
manifestado de manera reiterada que el silencio es la principal prueba de la
evidente violación del derecho fundamental de petición[13].”
Este criterio ha sido reiterado
posteriormente, en diferentes sentencias, tales como la T-811 de 1999, T-1743
de 2000, y T-276, T-785, T-911, T-965 de 2001 y en la T-381 de 2002, en los mencionados
pronunciamientos la jurisprudencia de esta Corporación ha sido clara al
establecer, que el derecho constitucional a obtener una respuesta oportuna y
concreta, no se agota con la solicitud original que dió lugar al trámite
administrativo, sino que también es aplicable en la vía gubernativa.
Es decir, para obtener la pronta resolución
de un recurso interpuesto, pues la decisión oportuna del mismo, forma parte del
debido proceso administrativo.
3. Caso Concreto.
Aparece probado en el expediente que la
señora Clara Zuluaga Zuluaga, presentó a la Caja Nacional de Previsión Social,
escrito de interposición y sustentación del recurso de apelación contra la
resolución de autos, el 3 de septiembre de 2001, es decir, que habían
transcurrido más de cuatro meses cuando interpuso la acción de tutela.
Esta Sala nota además, que el juez de
instancia requirió a la entidad demandada, solicitándole información sobre los
hechos presentados en su contra. Sin embargo, la Caja Nacional de Previsión
Social, guardó silencio, pues no obra dentro del expediente, ningún escrito que
permita concluír que la entidad demandada han proferido el correspondiente acto
administrativo que resuelva el recurso presentado.
En este orden de ideas, se considera que
se debe proteger el derecho fundamental de petición a la señora Zuluaga
Zuluaga, pues se reitera, el silencio administrativo negativo no fue concebido
para relevar a la administración de su deber de dar pronta y oportuna respuesta
a los recursos presentados.
En tal virtud, la
Sala no comparte lo dicho por el juez de instancia para denegar el amparo
solicitado, pues se estima que constituye un claro desconocimiento del derecho
fundamental de petición y al debido proceso administrativo, y una errada
interpretación de la jurisprudencia constitucional tales apreciaciones. Há de
entenderse, entonces, que se vulnera el núcleo esencial de esos derechos
fundamentales, cuando la autoridad administrativa se abstiene de responder o
excede los términos que la Constitución y la ley han establecido para la
resolución de los recursos interpuestos en el trámite de la vía gubernativa.
De otra parte, se considera que, la
acción de tutela en este caso, es el mecanismo idóneo para evitar que la lesión
del derecho fundamental de petición se siga ocasionando, y obligar a la entidad
correspondiente a que dé una respuesta clara, pronta y sustancial con relación
al recurso interpuesto.
Por lo anterior, en el caso en revisión, se
ordenará a la Caja Nacional de Previsión Social, que en el término de las
cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de este fallo,
profiera, si no lo hubiere hecho, el acto administrativo que resuelva de fondo
el recurso de apelación interpuesto, en contra de la resolución número 012107
de 2001, por medio de la cual se negó la reliquidación de la pensión gracia de
jubilación de la actora.
IV.
DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Sala Octava de Revisión de la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero.
REVOCAR la sentencia
proferida por el Juzgado el Juzgado Treinta y Tres del Circuito de Bogotá, el
31 de Enero de 2002. En su lugar, TUTELAR el derecho fundamental de petición de la
señora Clara Zuluaga Zuluaga.
Segundo. ORDENAR a la Caja Nacional de Previsión Social,
con sede en Bogotá, o quien haga sus veces, que dentro del término perentorio
de cuarenta y ocho (48) horas a partir de la notificación de esta providencia,
resuelva, si aún no lo ha hecho, el recurso de apelación interpuesto por la
señora Clara Zuluaga Zuluaga contra la Resolución No. Resolución 012107 de mayo
de 2001.
Tercero. Por Secretaría General, líbrese la
comunicación prevista en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de
la Corte Constitucional y cúmplase.
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INES VARGAS HERNANDEZ
Magistrada
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
[1] Folio 6 del expediente.
[2] Sentencia T-911/01  M.P.  Rodrigo Escobar Gil.
[3] Sobre el tema, ver las sentencias T-325 de 2001 M.P: Jaime Araújo
Rentería; T-396 de 2001 M.P: Alvaro Tafur Galvis y T-299 de 1995, M.P:
Alejandro Martínez Caballero.
[4] Cfr. Sentencias T-316 de 2001, M.P: Eduardo Montealegre Lynett;
T-267 de 2001,M.P: Marco Gerardo Monroy Cabra.
[5] Ver, Sentencia T-256 de 2001,M.P: Eduardo Montealegre Lynett.
[6] Al respecto, ver Sentencias T-267 de 2001,M.P: Marco Gerardo Monroy
Cabra; T-256 y 316 de 2001,M.P: Eduardo Montealegre Lynett; T-730 de 2001,M.P:
Rodrigo Escobar Gil.
[7] Ver,  Sentencia T-788 de 2001, M.P: Jaime Córdoba Triviño.
[8] Ver, entre otras, las sentencias T-242 de 1993,T-294 de 1997, M.P:
José Gregorio Hernández Galindo; T-172 de 1998,M.P: Fabio Morón Díaz; T-574,788
de 2001, M.P: Jaime Córdoba Triviño.
[9] M.P: Jorge Arango Mejía.
[10] Sentencia T-911/01  M.P.  Rodrigo Escobar Gil.
[11] Cfr. T-788 de 2001, M.P: Jaime Córdoba
Triviño.
[12] Sentencias T-011 de 1998, T-663, T-369, T-069 de 1997, T-148 de
1996, T-213 de 1996, T-241 de 1996, T-700 de 1996.
[13] Cfr. Sentencias T-242 de 1993 y T-369 de 1997