T-724-09
Sentencia T-724/09
Sentencia T-724/09
(Octubre 8; Bogotá DC)
ACCION DE TUTELA-Procedencia para la protección de derechos derivados de la estabilidad
laboral reforzada
DERECHO A LA ESTABILIDAD LABORAL REFORZADA DE MADRES O
PADRES CABEZA DE FAMILIA EN PROCESOS DE MODERNIZACION DEL ESTADO-Reiteración de jurisprudencia
PADRE CABEZA DE FAMILIA-Requisitos que debe demostrar
LEY 790 DE 2002-Creó el retén social para los programas de renovación o
reestructuración de la Administración Pública del orden nacional que también se
aplican a entidades territoriales
No
cabe duda que si bien es cierto la Ley 790 de 2002 solamente se aplica a los
procesos de reestructuración de las entidades de la rama ejecutiva del orden
nacional, no lo es menos que las entidades territoriales que deciden
modernizar, actualizar y modificar las plantas de personal también deben
diseñar programas dirigidos a proteger la estabilidad laboral reforzada de los
trabajadores que se ubican en el sector de los sujetos de especial protección
del Estado, tales como los previstos en esa normativa. Luego, se concluye que
en aplicación directa de los artículos 1º, 13, 25, 43 y 44 de la Constitución,
los beneficios previstos en el artículo 12 de la Ley 790 de 2002, también se
aplican a los trabajadores de las entidades de la rama ejecutiva del sector
territorial.
ACCION DE TUTELA-Improcedencia por cuanto el actor no demostró su condición de padre
cabeza de familia, pues no basta afirmar que provee el dinero necesario para
sostener el hogar
En el caso objeto de estudio el accionante solo afirmó
ser padre cabeza de familia, pero tal condición no fue debidamente acreditada
por el señor Luis Fernando Cajamarca Rosales. En las pruebas que obran en el
expediente, el accionante manifestó que él sostenía a sus dos hijas menores, de
8 y 9 años de edad respectivamente[1]. Pero como lo ha
sostenido esta Corporación, no
basta con que el actor manifieste que se encarga de proveer el dinero necesario
para sostener el hogar y asegurar así las condiciones mínimas de subsistencia
de sus hijas, sino que debe siquiera probar sumariamente la ausencia permanente
o abandono del hogar por parte de la pareja, o que aquélla se sustraiga del
cumplimiento de sus obligaciones como madre o bien que la pareja no asuma la
responsabilidad que le corresponde y ello obedezca a un motivo verdaderamente
poderoso como la incapacidad física, sensorial, síquica o mental ó, como es
obvio, la muerte. En suma, el accionante al no demostrar su condición de padre
cabeza de familia no puede acudir a la tutela para reclamar la protección de su
estabilidad laboral reforzada derivada de tal condición. Es decir en el caso
concreto el actor no probó las condiciones especiales de vulnerabilidad para
que procediera la presente acción de tutela.
Referencia: Expediente T-2.312.119.
Accionante: Luís Fernando Cajamarca
Rosales.
Accionado: Alcaldía Municipal de
Palmira.
Fallo de tutela objeto revisión: sentencia del Juzgado
Primero Penal del Circuito de Palmira –Valle, del 20 de mayo de 2009[2], que confirmó el fallo de tutela proferido por el
Juzgado Segundo Penal Municipal con Función de Control de Garantía de Palmira –Valle,
el 13 de abril de 2009[3].
Magistrados de la Sala Quinta de Revisión: Mauricio
González Cuervo, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, Nilson Pinilla Pinilla.
Magistrado Ponente: Mauricio González
Cuervo.
I.
ANTECEDENTES
1. Demanda y pretensión[4].
1.1. Elementos de la demanda.
-
Derechos fundamentales invocados: al accionante interpuso acción de tutela
contra la Alcaldía Municipal de Palmira, por considerar vulnerados sus derechos
fundamentales al debido proceso, a la igualdad, al trabajo, al mínimo vital y
los principios básicos del retén social.
-
Conducta que causa la vulneración: el retiro del servicio del accionante del
cargo que venia desempeñando[5] en la entidad accionada,
bajo el argumento de la supresión del mismo como consecuencia de una reforma
administrativa, sin tener en cuenta que el actor es padre cabeza de familia,
circunstancia que lo hace merecedor de la especial protección constitucional,
conferida por el denominado retén social.
-
Pretensión: el accionante solicita del juez constitucional se ordene a la
entidad accionada reintegrarlo al cargo que venía desempeñando antes de la
implementación de la reforma administrativa, o a uno igual o superior que
exista en la actual estructura del municipio, y le cancelen los sueldos dejados
de percibir.
1.2. Fundamento de la pretensión.
El
accionante fundamenta su pretensión con las siguientes afirmaciones y medios de
prueba:
1.2.1. El señor Luis Fernando
Cajamarca Rosales[6] trabajó para la Alcaldía
Municipal de Palmira, como agente de tránsito grado 1, desde el 12 de octubre
de 2001[7] hasta el 24 de octubre de
2008, fecha en la cual fue desvinculado por la entidad, argumentando la
supresión del cargo[8] como consecuencia de la
implementación de una reforma administrativa[9]. Sin embargo, el
accionante afirmó que continuó trabajando hasta el 24 de noviembre de 2008,
cuando de manera verbal le comunicaron que no podía seguir laborando[10].
1.2.2. El actor indicó que la
administración municipal emitió la circular No. 2200-02001-031, el 26 de
septiembre de 2008, mediante la cual, para garantizar los derechos de retén
social, requirió a los empleados para que acreditaran tales condiciones.
1.2.3. El accionante manifestó
que es padre cabeza de familia toda vez que él es el único que sostiene a sus
dos hijas menores, de 8 y 9 años de edad respectivamente[11],
y a su señora madre Ofir María Rosales, quien padece de cáncer en la matriz[12],
y es beneficiaria de la EPS de su hermana.[13]
1.2.4. De igual manera, el
peticionario afirmó que padece una enfermedad de tipo mental denominada
trastorno afectivo bipolar fase maniaca, que le genera “insomnio e inquietud
motora lo que produce comportamiento soliloquios, ideas delirantes, cambios de
comportamiento y en algún momento tuve ideas suicidas”, razón por la cual
debe permanecer en tratamiento psiquiátrico por tiempo indefinido, situación que
le afecta su derecho a la salud, pues al ser desvinculado de su labor, en este
momento carece de seguridad social[14] y no cuenta con recursos
económicos para sufragar los medicamentos que requiere su patología[15].
1.2.5.
El accionante indicó que la entidad accionada ha argumentado que el retén
social tuvo vigencia y actualmente no es aplicable dada la temporalidad expresa
en la ley, desconociendo su condición de padre cabeza de familia.
1.2.6.
Para concluir, el actor agregó que se encuentra desempleado y que no recibió
ninguna indemnización por haber sido vinculado de manera provisional. En
consecuencia, el peticionario solicitó se conceda el amparo como mecanismo
transitorio[16], por presentarse un
perjuicio irremediable y se ordene al señor Alcalde Municipal de Palmira, su reintegró
al cargo que venia desempeñando.
2.
Respuesta de la entidad accionada[17].
El apoderado[18]
del Municipio de Palmira, en escrito del 31 de marzo de 2009 dirigido al A
quo, solicitó negar las pretensiones del accionante, con base en los
siguientes argumentos:
2.1.
Tras realizar algunas precisiones sobre el proceso de reestructuración[19],
el interviniente advirtió que la acción de tutela no es el mecanismo para
realizar el examen de legalidad del acto administrativo o dejarlo sin efecto,
razón por la cual el accionante debe acudir ante la Jurisdicción Contenciosa
Administrativa.
2.2.
Manifestó adicionalmente que no se ha vulnerado el debido proceso del
accionante, dentro del proceso de Restructuración de Pasivos y Terminación
Anticipada de 2008, como quiera que el peticionario no formaba parte del Grupo
de Acreedores del Municipio de Palmira, ni presentó petición alguna a la
Administración en la que no hubiere sido atendido.[20]
2.3.
En relación con el retén social, señaló que la administración municipal emitió
una circular en la cual se expresó que “DENTRO DEL PROCESO DE
REESTRUCTURACIÓN ADMINISTRATIVA DEL MUNICIPIO Y PARA GARANTIZAR LOS DERECHOS A
QUE HAYA LUGAR, TODOS LOS SERVIDORES PÚBLICOS DE PALMIRA QUE CUMPLAN LA
CONDICIÓN:” alguna de las opciones señaladas dentro de una perspectiva
social, debían suministrar una determinada información para así evaluar  si
respecto de los solicitantes se radicaba algún derecho que implicase obligación
legal de determinar su vinculación laboral a la planta de cargos del Municipio.
Indicó
que tal convocatoria no constituía la declaración o reconocimiento de un
derecho, sino que buscaba contar con la mayor información posible que
permitiese determinar si existía, entre los empleados del Municipio, algunas
circunstancias que radicara particularmente en cada uno de ellos, un derecho
legalmente consagrado y en tal caso garantizar su ejercicio.
La
administración municipal señaló que en el proceso de reestructuración
administrativa no es posible la aplicación del denominado retén social, en el
caso de las entidades territoriales municipales, ya que esta ley se aplicó
únicamente a nivel nacional y tuvo una vigencia limitada en el tiempo.
Para
el efecto sostuvo que al realizar la valoración de todos los elementos
suministrados en las comunicaciones de respuesta a esa convocatoria y al
cotejarlos con la normatividad legal, especialmente con la Ley 790 de 2002, “se
llegó a la conclusión que tal regulación no es factible aplicarla en el caso de
las entidades territoriales municipales, por cuanto dicha ley solo se aplicó a
nivel nacional y además tuvo una vigencia limitada en el tiempo y se encontraba
ya expirada, tal como se deduce claramente en los Arts. 1 y 13 de la mencionada
ley los cuales definen el objeto de la misma así como su aplicación
en el tiempo. Dichos aspectos entonces especifican que su operancia es solo
para la “rama ejecutiva del orden nacional” y que las
disposiciones de este capítulo se aplicaran a los servidores públicos,
retirados del servicio a partir del primero de septiembre del año 2002, dentro
del programa de renovación de la Administración Pública del orden nacional y
hasta el vencimiento de las facultades extraordinarias que se confiere en la
presente ley, la cual es una circunstancia ya agotada, cumplida y extinguida”. Con
base en lo anterior, concluyó que “no es factible legalmente dar aplicación
por el municipio, a un concepto de “Retén Social” como el señalado por la Ley
790 de 2002” (resalta el texto).
No
obstante lo anterior, el interviniente manifestó que, con base en la
documentación suministrada por quienes respondieron oportuna y
extemporáneamente a la convocatoria de solicitud de información, se está
evaluando diferentes alternativas legales para “atenuar los efectos que se
producen al interior de una familia a la pérdida de un empleo de uno de sus
integrantes. Entre esas opciones se procura estructurar programas de apoyo a
iniciativas de emprendimiento que generen ingresos económicos al grupo familiar
asociados con otros diversos programas de atención a particulares situaciones
del orden médico. El presente decreto se aplicó a partir del 1 de septiembre de
2002 dentro del programa de renovación de la administración pública del orden
nacional y hasta su culminación la cual no podrá exceder, en todo caso del 31
de enero de 2004, Decreto 190 301/2003 por el cual se reglamenta parcialmente la
Ley 790 de 2002”.
En
este orden de ideas, sostuvo que el Municipio de Palmira no ha vulnerado los
derechos fundamentales invocados por el accionante.
3.
Decisión de tutela objeto de revisión: fallo del Juzgado Primero Penal del
Circuito de Palmira –Valle del Cauca, del 20 de mayo de 2009[21], (segunda instancia).
3.1.
Decisión de primera instancia proferida por Juzgado Segundo Penal Municipal con
Función de Control de Garantía de Palmira –Valle del Cauca[22].
3.1.1.
Mediante sentencia del 13 de abril de 2009, el juzgado negó el amparo tras
considerar que el accionante cuenta con otro medio de defensa judicial, como lo
es la Jurisdicción Contenciosa Administrativa o la jurisdicción laboral; señaló
además el A quo que no es procedente la acción de tutela, ni siquiera
como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, puesto que no
se dan los requisitos para ello. Toda vez que el actor cuenta con otro medio
judicial, puede demandar ante la jurisdicción contenciosa administrativa la
nulidad del acto administrativo que deplora y que fue expedido por la Alcaldía
con las facultades que le fueron otorgadas por la reestructuración del
municipio, en lo que resulta un evidente contrasentido jurídico pues
precisamente se predica el amparo transitorio para aquellos casos en que se
tiene otro medio judicial. Pero además porque no se tiene certeza de que el
actor sea una persona que reúna los requisitos para ser protegido por el retén
social.
3.2.
Impugnación[23].
El
accionante impugna el fallo de primera instancia, al momento de notificarse del
mismo, sin manifestar motivación alguna.
3.3.
Decisión de segunda instancia proferida por el Juzgado Primero Penal del
Circuito de Palmira –Valle del Cauca[24].
El
juez de segunda instancia mediante fallo proferido el 20 de mayo de 2009,
confirmó la sentencia del juez de primera instancia. Consideró que en el
presente caso no se dan los requisitos exigidos por la Corte Constitucional
para que se configure el perjuicio irremediable y así pueda proceder la tutela
como mecanismo transitorio.
El
Ad Quem señaló que el accionante fue declarado insubsistente el 24 de
octubre de 2008, es decir hace aproximadamente siete meses, razón por la cual
el fallador de instancia consideró que no existe el elemento denominado ‘inminencia’,
para que se configure la existencia de un perjuicio irremediable, destacando
para el efecto que no se está frente a un hecho que amenaza o está por suceder,
sino que por el contrario el suceso ya se concretó. Además, “si bien es
cierto el accionante tiene urgencia de solucionar su situación, también es
cierto que el actor no aprovechó la oportunidad que en su momento le brindo la
entidad accionada, para pronunciarse acerca de su condición de padre de
familia, o de su situación de salud, y anexar allí su documentación que
acreditara su situación, se observa que esta no constituye perjuicio inminente,
pues como se dijo ya se concreto”.
Para
concluir, el juez de instancia sostuvo que no se tiene certeza de que el
accionante reúna los requisitos que le permitan gozar de la especial protección
constitucional del retén social, más aun cuando el actor no informó, ni
demostró en el momento oportuno a la entidad accionada la calidad de padre
cabeza de familia, motivo por el cual mal se haría en conceder la protección
del derecho sin que se encuentre plenamente probado.
II.
CONSIDERACIONES.
1.
Competencia.
La
Sala es competente para la revisión del presente caso, con fundamento en los
artículos 86 y 241.9 de la Constitución Política y 33 a 36 del Decreto 2591 de
1991 y el Auto del 9 de julio de 2009 proferido por la Sala de Selección de
Tutela Número Siete de la Corte Constitucional.
2. El problema de constitucionalidad.
La
Sala de Revisión considera que el problema jurídico que le corresponde resolver
consiste en: determinar si se vulneran los derechos fundamentales al debido
proceso, a la igualdad, al trabajo, al mínimo vital y los principios básicos
del retén social de una persona que fue desvinculada por una entidad del orden
municipal, como consecuencia de una reforma administrativa y sin tener en
cuenta que cumplía con los requisitos para ser inscrito en el denominado retén
social, toda vez que él alega ser padre cabeza de familia.
Para
resolver el anterior problema, la Sala Quinta de Revisión hará referencia a la
reiterada jurisprudencia sobre la procedencia de la acción de tutela para
obtener la protección de la estabilidad laboral reforzada e insistirá en la
doctrina constitucional sobre el amparo que en dicho contexto se ha venido
concediendo a los padres cabeza de familia. Posteriormente, la Sala resolverá
el caso concreto, determinando si el accionante tenía o no el derecho a la
estabilidad laboral reforzada.
3.
Procedencia de la acción de tutela para obtener la protección de los derechos
derivados de la estabilidad laboral reforzada. Reiteración de jurisprudencia
3.1.
Procedencia de la Acción de tutela.
La
acción de tutela es en principio, un medio inadecuado para elevar pretensiones
de orden laboral, dado que ésta se ha entendido como un mecanismo residual de
protección judicial, razón por la cual en primera instancia debe acudirse a la
jurisdicción ordinaria. Sin embargo, esta Corporación ha reconocido que si bien
la acción de tutela es un medio subsidiario y residual de protección de
derechos fundamentales, la Carta Política permite que se recurra a ella cuando
los medios principales de defensa son insuficientes para conjurar un perjuicio
irremediable, en estas circunstancias, la tutela se convierte en mecanismo
principal de defensa judicial[25].
Esta
Corporación ha señalado que un perjuicio es irremediable cuando se cierne sobre
un derecho fundamental de manera grave y urgente, y requiere de la adopción de
medidas impostergables, condiciones que deben observarse con el fin de hacer
procedente la acción de tutela[26]. En consecuencia cuando se está frente a la figura del perjuicio
irremediable, la Corte Constitucional ha llegado a la conclusión de que las
personas que reclaman la protección de su estabilidad laboral reforzada
derivada de su condición de madres o padres cabeza de familia pueden acudir a
la tutela para satisfacer sus preténsiones laborales[27].
3.2.
Derecho a la estabilidad laboral reforzada de las madres y o padres cabeza de
familia en el contexto de los procesos de modernización de la Administración
pública.
3.2.1. Esta Corporación ha reiterado en varias
oportunidades, que la protección a la mujer y al hombre por su especial
condición de madres y padres cabeza de familia es de origen supralegal, la cual
se desprende no solamente de lo dispuesto en el artículo 13 de la Constitución
que establece la obligación estatal de velar por la igualdad real y efectiva de
los grupos tradicionalmente discriminados y de proteger a las personas en
circunstancias de debilidad manifiesta, sino también del mandato expreso que,
en este sentido, establece el artículo 43 superior, el cual determina la
obligación del Estado de apoyarlos(as) a ellos y a su núcleo familiar de manera
especial, en consideración a la difícil situación a la que deben enfrentarse al
asumir de forma solitaria las tareas de crianza y de sostenimiento de sus hijos
menores de edad, permitiéndoles oportunidades en todas las esferas de su vida y
garantizándoles acceso a ciertos recursos escasos.[28]
Dentro de las medidas adoptadas en desarrollo de
dichas normas constitucionales, para su realización efectiva, se encuentra la
Ley 82 de 1993 que define a la madre cabeza de familia como "aquella
mujer que siendo soltera o casada, tiene bajo su cargo, económica o socialmente,
en forma permanente, hijos menores propios u otras personas incapaces o
incapacitadas para trabajar, ya sea por ausencia permanente o incapacidad
física, sensorial, síquica o moral del cónyuge o compañero permanente o
deficiencia sustancial de ayuda de los demás miembros del núcleo familiar”.
Esta definición, se hace extensiva para los padres cabeza de familia,
justamente en virtud del alcance dado a los artículos superiores en cita por la
jurisprudencia de esta Corporación.[29]
3.2.2. Respecto del concepto
de padre cabeza de familia, se determinó que no bastaba con que el hombre se
encargara de proveer el dinero necesario para sostener el hogar y asegurar así
las condiciones mínimas de subsistencia de los hijos, panorama tradicional del
hombre que mantiene un hogar. El hombre que reclamara tal status, a la luz de
los criterios sostenidos para las mujeres cabeza de familia[30],
debía demostrar ante las autoridades competentes algunas de las situaciones que
se enunciaron en el fallo. Dichos requisitos, que se señalaron en la sentencia
de unificación[31], son los siguientes:
“(i) Que sus hijos propios, menores o mayores
discapacitados, estén a su cuidado, que vivan con él, dependan económicamente
de él y que realmente sea una persona que les  brinda el cuidado, que sus
obligaciones de apoyo, cuidado y manutención sean efectivamente asumidas y
cumplidas, pues se descarta todo tipo de procesos judiciales y demandas que se
sigan contra los trabajadores por inasistencia de tales compromisos.
(ii) Que no tenga
alternativa económica, es decir, que se trate de una persona que tiene el
cuidado y la manutención exclusiva de los niños y que en el evento de vivir
con su esposa o compañera, ésta se encuentre incapacitada física, mental o
moralmente, sea de la tercera edad, o su presencia resulte totalmente
indispensable en la atención de hijos menores enfermos, discapacitados o que
médicamente requieran la presencia de la madre. (Se subraya)
(iii) Lo anterior, sin
perjuicio de la obligación que le asiste de acreditar los mismos requisitos
formales que la Ley 82 de 1993 le impone a la madre cabeza de familia para
demostrar tal condición. En efecto, de conformidad con el parágrafo del
artículo 2 de la Ley 82 de 1993: “esta condición (la de mujer cabeza de familia
y en su caso, la del hombre cabeza de familia) y la cesación de la misma, desde
el momento en que ocurra el respectivo evento, deberá ser declarada por la
mujer cabeza de familia de bajos ingresos ante notario, expresando las
circunstancias básicas de su caso y sin que por este concepto, se causen
emolumentos notariales a su cargo[32]”.
3.3. Ahora
bien, con relación a los
procesos de renovación y readecuación funcional de la Administración pública,
el Estado tiene el deber de garantizar de manera reforzada, esto es, con una
mayor intensidad que a los demás servidores públicos, la permanencia y
estabilidad de las madres y los padres cabeza de familia en sus empleos, lo
cual obliga a todas las entidades públicas a adoptar medidas adecuadas que
armonicen sus planes de reforma institucional con las acciones afirmativas a
que tiene derecho este grupo especial de personas, de modo tal que se
privilegien aquellos mecanismos que propugnen por su continuidad laboral para
que puedan seguir sufragando sus gastos de manutención y los de su núcleo
familiar[33] .
3.3.1. En materia de protección laboral reforzada para
las madres y los padres cabeza de familia, la Ley 790 de 2002 creó el
denominado "retén social", figura que se circunscribe específicamente
para los programas de renovación o reestructuración de la Administración
pública del orden nacional. En relación con esta institución, señaló esta Corte
en su sentencia C-1039 de 2003, con ponencia del Magistrado Alfredo Beltrán
Sierra:
“El objeto de la ley 790 de 2002, es renovar y modernizar la estructura
de la rama ejecutiva del orden nacional, con la finalidad de garantizar un
adecuado cumplimiento de los fines del Estado. En desarrollo de este objetivo,
el capitulo II de esta ley establece una protección especial con el fin de que
no puedan ser retirados del servicio en desarrollo del programa de renovación
de la administración pública, las madres cabeza de familia sin alternativa
económica, las personas con limitación física, mental, visual o auditiva y los
servidores que cumplan con la totalidad de los requisitos de edad y tiempo de
servicio, para disfrutar de su pensión de jubilación o de vejez en el término
de tres (3) años contados a partir de la promulgación de la presente ley. En
general, la protección que contempla la disposición mencionada tiene por finalidad
la estabilidad laboral y el respeto a la dignidad humana.”
3.3.2. En
desarrollo de lo dispuesto en la Ley 790 de 2002, el Gobierno Nacional procedió
a modificar la planta de personal de las entidades de la rama ejecutiva del orden
nacional para suprimirlas, fusionarlas y escindirlas. En especial, el
Legislador autorizó al Gobierno para suprimir cargos de tal forma que se
garantice “un adecuado cumplimiento de los Fines del Estado con celeridad e
inmediación en la atención de las necesidades de los ciudadanos.” (artículo
1º de esa normativa).
Sin
embargo, la jurisprudencia también ha sido enfática en sostener que, dentro de
la concepción del Estado Social de Derecho, en la que se pretende hacer
efectiva la igualdad material y no meramente formal, es necesario diseñar
acciones afirmativas orientadas a proteger a los grupos discriminados o
aquellas personas que se encuentran en circunstancias de debilidad manifiesta,
para que gocen de una igualdad real y sustancial[34].
Con base en lo anterior se estableció que las políticas de reestructuración de
las entidades públicas deben otorgar trato preferente y privilegiar la
estabilidad laboral de  los sujetos de especial protección del Estado.
3.4.
En este orden de ideas, no cabe duda que si bien es cierto la Ley 790 de 2002
solamente se aplica a los procesos de reestructuración de las entidades de la
rama ejecutiva del orden nacional, no lo es menos que las entidades
territoriales que deciden modernizar, actualizar y modificar las plantas de
personal también deben diseñar programas dirigidos a proteger la estabilidad
laboral reforzada de los trabajadores que se ubican en el sector de los sujetos
de especial protección del Estado, tales como los previstos en esa normativa.
Luego, se concluye que en aplicación directa de los artículos 1º, 13, 25, 43 y
44 de la Constitución, los beneficios previstos en el artículo 12 de la Ley 790
de 2002, también se aplican a los trabajadores de las entidades de la rama
ejecutiva del sector territorial.
4.
Caso concreto
En
el asunto que ocupa la atención de la Sala se debe determinar si el accionante
se encuentra en una situación de vulnerabilidad para establecer la procedencia
de la acción de tutela, para lo cual se estudiara si el señor Luis Fernando
Cajamarca Rosales tiene la calidad de padre cabeza de familia.
4.1.
De las pruebas y hechos que obran en el expediente se tiene que mediante
Decreto No. 1086 del 24 de octubre de 2008, en desarrollo del proceso de
reestructuración de la administración municipal, la Alcaldía del Municipio de
Palmira adoptó su nueva estructura organizacional y, a su vez mediante el
Decreto No. 1087 de la misma fecha, determinó la respectiva planta de cargos.
Con base en lo anterior, la accionada suprimió la planta de cargos de la cual
hacía parte el accionante, señor Luis Fernando Cajamarca Rosales, motivo por el
cual fue retirado del servicio.
4.2. El actor, en el escrito de acción de tutela,
manifestó ser padre cabeza de familia y por tal razón consideró que tenía
derecho a ser incorporado al retén social como lo ordenaba la Ley 790 de 2002.
4.3. Al respecto, esta Corporación, como se estableció
en la parte motiva de esta providencia, ha reiterado que la protección especial
para las madres y los padres cabeza de familia, traducida en su derecho a la
estabilidad laboral reforzada[35], es un mandato constitucional de aplicación inmediata
y, por tanto, su cumplimiento no puede limitarse a las concretas circunstancias
de la ley 790 de 2002. Adicionalmente, dada la importancia de la protección
efectiva de los trabajadores que se
ubican en el sector de los sujetos de especial protección del Estado,
jurisprudencialmente se determinó que las entidades territoriales que deciden
modernizar, actualizar y modificar las plantas de personal también deben
diseñar programas dirigidos a proteger la estabilidad laboral reforzada, y en
este orden los beneficios previstos en el artículo 12 de la Ley 790 de 2002,
también se aplican a los trabajadores de las entidades de la rama ejecutiva del
sector territorial[36]. Para esta Sala es claro
que los trabajadores, padres cabeza de familia de las entidades territoriales
de orden municipal, no solo cuentan con una especial protección derivada de la
estabilidad laboral reforzada establecida en nuestra carta política, sino
también con la protección derivada del artículo 12 de la ley 790, desde la
perspectiva del desarrollo jurisprudencial señalado en las consideraciones de
esta providencia.
4.4. En el caso objeto de estudio el accionante solo afirmó
ser padre cabeza de familia, pero tal condición no fue debidamente acreditada
por el señor Luis Fernando Cajamarca Rosales. En las pruebas que obran en el
expediente, el accionante manifestó que él sostenía a sus dos hijas menores, de
8 y 9 años de edad respectivamente[37]. Pero como lo ha
sostenido esta Corporación, no basta con
que el actor manifieste que se encarga de proveer el dinero necesario para
sostener el hogar y asegurar así las condiciones mínimas de subsistencia de sus
hijas, sino que debe siquiera probar sumariamente la ausencia permanente o
abandono del hogar por parte de la pareja, o que aquélla se sustraiga del
cumplimiento de sus obligaciones como madre o bien que la pareja no asuma la
responsabilidad que le corresponde y ello obedezca a un motivo verdaderamente
poderoso como la incapacidad física, sensorial, síquica o mental ó, como es
obvio, la muerte. Estas últimas circunstancias no fueron acreditadas en el
presente caso. Por otro lado, el accionante alegó padecer de una enfermedad de
tipo mental denominada trastorno afectivo bipolar fase maniaca, que le genera
“insomnio e inquietud motora lo que produce comportamiento soliloquios, ideas
delirantes, cambios de comportamiento y en algún momento tuve ideas suicidas”,
razón por la cual debe permanecer en tratamiento psiquiátrico por tiempo
indefinido[38]. Sin embargo, no
manifestó que la entidad accionada hubiera conocido de su enfermedad ni que
ésta hubiera sido motivo para su desvinculación.
En suma, el accionante al no demostrar su condición de
padre cabeza de familia no puede acudir a la tutela para reclamar la protección
de su estabilidad laboral reforzada derivada de tal condición. Es decir en el
caso concreto el actor no probó las condiciones especiales de vulnerabilidad
para que procediera la presente acción de tutela.
III.
DECISIÓN.
En
mérito de lo expuesto, la Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.- CONFIRMAR
la Sentencia del 20 de mayo de 2009, dictada por el Juzgado Primero Penal del
Circuito de Palmira-Valle del Cauca[39], dentro de la acción de tutela promovida por el señor
Luis Fernando Cajamarca Rosales, que confirmó la proferida por el Juzgado
Segundo (2º) Penal Municipal con Función de Control de Garantía de Palmira
–Valle, el 13 de abril de 2009[40], en cuanto negó la
tutela de la referencia, por los motivos
expuestos en este proveído.
Segundo.
LÍBRESE por Secretaría la
comunicación de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para los
efectos allí contemplados.
Cópiese, notifíquese, comuníquese e insértese en la Gaceta
de la Corte Constitucional y cúmplase.
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado Ponente
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
Ausente con permiso
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1]
Ver Fotocopia de certificación de parentesco proferida por le Notario Tercero
del Circuito de Palmira, folio 23 del cuaderno #1. Fotocopia de Registro Civil
de Nacimiento, folio 24 del cuaderno #1.Fotocopia de recibo de matricula de una
menor y su carné escolar, folio 25 y 26 del cuaderno #1.
[2]
Ver folios 172 a 182 del cuaderno # 1.
[3]
Ver folios 140 a 151 del cuaderno # 1.
[4]
Acción de tutela presentada por el señor Luís Fernando Cajamarca Rosales, el 26
de marzo de 2009. Ver folios 1 a 6 del cuaderno #1 y Ampliación de Tutela
realizada el 8 de abril de 2009 por el accionante, folio 136 a 138 del cuaderno
#1.
[5]Agente
de tránsito grado N. 1º
[6]
Quien cuenta con 43 años de edad, ver fotocopia de la cedula, folio 7 del
cuaderno #·1.
[7]
Ver acta de posesión y constancia expedida por la Secretaria de Desarrollo
Institucional del Municipio de Palmira, folios 8 y 9 del cuaderno #1.
[8]
Ver oficio proferido por la Secretaria de Desarrollo Institucional, el 24 de
octubre de 2008, mediante el cual se le informó al accionante que, “por haberse
suprimido el cargo que venia desempeñando, ha sido retirado del servicio, a
partir de esta misma fecha, por no haber sido incorporado ala nueva planta de
personal”, razón por la cual esta entidad procederá de manera oficiosa a
efectuar los reconocimientos a que haya lugar. Folios 10 y 11 del cuaderno #1.
[9]
El accionante, hizo una relación detallada de todo cuanto ha sido el proceso de
Restructuración de Pasivos en el que, conforme a lo dispuesto por la Ley 550 de
1999, entró el municipio de Palmira, el cual según él, término irregular y
anticipadamente por el afán que tenía el Alcalde por su culminación, todo lo
cual afecta el debido proceso y, a partir de entonces se realizaron actuaciones
administrativas que no estaban permitidas en el acuerdo como procesos actos u
operaciones que implicaban modificaciones estructurales organizacionales como
los contenidos en los decretos 1086, 1987 y 1088 de octubre 24 de 2008, que
trajo como consecuencia la supresión del cargo que desempeñaba en la
administración.
[10]
Ver ampliación de Tutela folios 136 a 138 del cuaderno #1.
[11]
Ver Fotocopia de certificación de parentesco proferida por le Notario Tercero
del Circuito de Palmira, folio 23 del cuaderno #1. Fotocopia de Registro Civil
de Nacimiento, folio 24 del cuaderno #1.Fotocopia de recibo de matricula de una
menor y su carné escolar, folio 25 y 26 del cuaderno #1.
[12]
A quien le realizan el tratamiento de quimioterapia en la ciudad de Cali.
[13]
Ver declaración extrajuicio del señor Andrés Augusto Encinales Bueno y Orlando
Trujillo, quienes manifestaron que conocen al señor Luis Fernando Cajamarca
Rosales, desde hace mas de 10 años y que pueden dar fe que este es padre cabeza
de familia y responde por sus hijas y señora madre, siendo su única fuente de
ingresos el salario que devengaba como empleado del Municipio de Palmira, folio
27 del cuaderno #1.
[14]
Ver certificado del Servicio Occidental de Salud S.A. en el que se constata que
el señor  Luis Fernando Cajamarca estuvo vinculado al Plan Obligatorio de Salud
POS con esta EPS, en calidad de cotizante, desde el 10 de agosto de 2001 hasta
el 30 de noviembre de 2008, folio 139 del cuaderno #1.
[15]
Ver ampliación de tutela realizada por el accionante el 8 de abril de 2008, en
donde señala que se encuentra desprotegido en salud y no cuenta con los medios
para adquirir los medicamentos para tratar su enfermedad, toda vez que son muy
costosos y tampoco a podido asistir a los controles pues no cuenta con EPS, Ver
folios 136 a 138 del cuaderno #1. Ver fotocopia de informe del Hospital
Psiquiátrico Universitario del Valle, folios 12 y 13 del cuaderno #1. Fotocopia
de Historia clínica del 27 de enero de 2007, folio 14 del cuaderno #1.
Fotocopia de Factura de venta EPS Confaunión “Consulta de Control de
psiquiatría”, folios 15 y 16 del cuaderno #1. Fotocopia de formulas del
Hospital Psiquiátrico Universitario del Valle, folios 17 a 22 del cuaderno #1.
[16]
En ampliación de la Tutela el señor Luis Fernando Cajamarca
Rosales manifestó que colocó una demanda en la Jurisdicción Laboral, y hasta el
momento no le han dicho nada al respecto. Ver folios 136 a 138 del cuaderno #1.
[17]
Ver folio 42 a 47 del cuaderno #1.
[18]
Dr. Benjamín Hilera Rentería.
[19]
Señaló entre otras consideraciones que el 10 de diciembre de 2001, el Municipio
de Palmira suscribió con sus acreedores un Acuerdo de Reestructuración de
Pasivos, en el marco de la Ley 550 de 1999, en el cual se comprometía a pagar
las acreencias y adoptaría una serie de medidas encaminadas al fortalecimiento
institucional del ente territorial que fueron cumplidas, también expresó que el
21 de octubre de 2008, firmaron un acuerdo entre los acreedores y el Municipio
de Palmira, en presencia de la funcionaria del Ministerio de Hacienda y Crédito
Público. En la misma fecha una vez signada el Acta de Terminación Anticipada
del Acuerdo de Reestructuración de Pasivos, la Administración Municipal,
solicitó a la Dirección de apoyo Fiscal del Ministerio de Hacienda y Crédito
Público el Registro del Acta de Terminación, la que fue radicada en este
ministerio recibiendo el memorando No. 1-32008-023375 fechado octubre 30 de
2008, suscrito por la promotora del Acuerdo Dra. Leady Andrea Pérez Lima, allí
dejo constancia de la Terminación del Acuerdo de Reestructuración de Pasivos,
que había sido suscrito entre el Municipio y sus Acreedores, acta que fue
radicada con No. 2110-21103.
[20]
Con la contestación de la tutela, el apoderado de la entidad
accionada anexo entre otros: El Acta de la  terminación anticipada del acuerdo
de reestructuración de pasivos del Municipio de Palmira Valle, de fecha octubre
2008, ver folios 65 a 75 del cuaderno #1. El Oficio 2110-2103-170 de octubre 22
de 2008(remite al Ministerio de Hacienda el Acta de Terminación), ver folios 76
a 77 del cuaderno #1. Copia del Acuerdo No. 006 de abril 24 de 2008, expedido
por el Concejo Municipal de Palmira Valle “por medio del cual se autoriza al
Alcalde Municipal para diseñar e implementar el proceso de reestructuración
administrativa…”, ver folios 48 a 49 del cuaderno #1. Certificaciones y
constancias de pago de las obligaciones de la Administración Municipal que hacen
parte del acta de terminación anticipada del acuerdo de reestructuración, ver
folios 79 a 125 del cuaderno #1. Memorando de octubre 30 de 2008
1.3.2008.023375 suscrito por la promotora del acuerdo de reestructuración, ver
folio 78 del cuaderno #1.
[21]
Ver folios 172 a 182 del cuaderno # 1.
[22]
Ver folios 140 a 151 del cuaderno # 1.
[23]
Ver folio 151 del cuaderno #1.
[24]
Ver folios 172 a 182 del cuaderno # 1.
[25] Sentencia T–335 de 2000. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. “La Corte ha considerado que la acción de tutela no
procede si se trata de resolver controversias que, en principio, son del
resorte de la jurisdicción laboral. Sin embargo, ha entendido que existen
ciertas circunstancias excepcionales en las cuales la mencionada acción es
procedente para resolver este tipo de conflictos. Para que se configuren las
circunstancias excepcionales mencionadas, resulta necesario que se reúnan,
cuando menos, las siguientes tres condiciones. Para que la acción de tutela
desplace al mecanismo judicial ordinario de defensa, es necesario (1) que se
trate de la protección de un derecho fundamental, (2) que la amenaza o la
lesión del derecho fundamental pueda ser verificada por el juez de tutela, y,
(3) que el derecho amenazado no pueda ser salvaguardado integralmente mediante
el mecanismo ordinario existente.”
[26]
Al respecto, la sentencia T-1238 de 2008, MP Jaime
Araújo Rentería reitero las características que debe reunir un perjuicio para
ser considerado irremediable.
[27] Ver sentencia SU 389 de
2005.
[28] Sentencia T-356 de 2006
M.P. Alfredo Beltrán Sierra, Sentencia T-925 de 2004.M.P. Álvaro Tafur Galvis.
[29] Ver sentencia T-1050 de
2006.
[30]
La Corte ha señalado que no toda mujer puede ser
considerada como madre cabeza de familia por el sólo hecho de que esté a su
cargo la dirección del hogar. Para tener dicha condición debe reunir los
presupuestos indispensables[30],
como son: (i) que se tenga a cargo la responsabilidad de hijos menores o de
otras personas incapacitadas para trabajar; (ii) que esa responsabilidad sea de
carácter permanente; (iii) no sólo la ausencia permanente o abandono del hogar
por parte de la pareja, sino que aquélla se sustraiga del cumplimiento de sus
obligaciones como padre; (iv) o bien que la pareja no asuma la responsabilidad
que le corresponde y ello obedezca a un motivo verdaderamente poderoso como la
incapacidad física, sensorial, síquica o mental ó, como es obvio, la muerte;
(v) por último, que haya una deficiencia sustancias de ayuda de los demás
miembros de la familia, lo cual significa la responsabilidad solitaria de la
madre para sostener el hogar. En consecuencia si la persona no reúne estos
requisitos no podrá ser beneficiaria de la protección reforzada, como madre
cabeza de familia. Sentencia T-356 de 2006 del MP Alfredo Beltrán Sierra.
[31] Ver sentencia SU 389 de 2005.
M.P,  Jaime Araújo Rentería
[32] Sobre este particular, la Corte en la sentencia T-925
de 2004 sostuvo que: “aunque  en el mismo artículo se incluye un parágrafo
en el que se indica que  la mujer deberá declarar ante notario dicha situación,
tanto cuando la adquiera como cuando  la pierda, para efectos de  prueba, no es
una condición que dependa de una formalidad jurídica”.
[33] Sentencia T-1050 de
2006, MP Jaime Araújo Rentería.
[34]
Sentencia SU-388, M.P. Clara Inés Vargas Hernández: “Así pues, las acciones
afirmativas surgieron históricamente con una doble finalidad: (i) para
compensar a ciertos grupos discriminados a lo largo de la historia y (ii) para
nivelar las condiciones de quienes, por haber sido discriminados, se vieron
impedidos de disfrutar sus derechos en las mismas condiciones que los demás.
Con el paso del tiempo se concibieron también (iii) para incrementar niveles de
participación, especialmente en escenarios políticos. Sin embargo, en una
concepción más amplia las acciones afirmativas son producto del Estado Social
de Derecho y de la transición de la igualdad formal a la igualdad sustantiva o
material, reconocida como componente esencial de aquel y plasmada expresamente
en la mayoría de textos del constitucionalismo moderno como ocurre en el caso
colombiano (artículo 13 de la Carta).”
[35]
Ver sentencias C-184 de 2003, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa y C-964 de 2003,
M.P. Álvaro Tafur Galvis, C-044 de 2004, M.P. Jaime Araújo Rentería, entre
otras.
[36] Ver sentencia T-1031 de
2006 de Marco Gerardo Monroy Cabra.
[37]
Ver Fotocopia de certificación de parentesco proferida por le Notario Tercero
del Circuito de Palmira, folio 23 del cuaderno #1. Fotocopia de Registro Civil
de Nacimiento, folio 24 del cuaderno #1.Fotocopia de recibo de matricula de una
menor y su carné escolar, folio 25 y 26 del cuaderno #1.
[38]
Ver ampliación de tutela realizada por el accionante el 8 de abril de 2008, en
donde señala que se encuentra desprotegido en salud y no cuenta con los medios
para adquirir los medicamentos para tratar su enfermedad, toda vez que son muy
costosos y tampoco a podido asistir a los controles pues no cuenta con EPS, Ver
folios 136 a 138 del cuaderno #1. Ver fotocopia de informe del Hospital
Psiquiátrico Universitario del Valle, folios 12 y 13 del cuaderno #1. Fotocopia
de Historia clínica del 27 de enero de 2007, folio 14 del cuaderno #1.
Fotocopia de Factura de venta EPS Confaunión “Consulta de Control de
psiquiatría”, folios 15 y 16 del cuaderno #1. Fotocopia de formulas del
Hospital Psiquiátrico Universitario del Valle, folios 17 a 22 del cuaderno #1.
[39]
Ver folios 172 a 182 del cuaderno # 1.
[40]
Ver folios 140 a 151 del cuaderno # 1.