T-028-18
Sentencia T-028/18
INDEMNIZACION ADMINISTRATIVA PARA
VICTIMAS DEL CONFLICTO ARMADO INTERNO-Procedencia excepcional de tutela por cuanto accionante se
encuentra en estado de debilidad manifiesta
DERECHO A LA INDEMNIZACION
ADMINISTRATIVA DE LAS VICTIMAS DE DESPLAZAMIENTO FORZADO EN LA JURISPRUDENCIA
CONSTITUCIONAL-Alcance de la acción
de tutela para su protección
Los
jueces de tutela deben seguir unas reglas jurisprudenciales marco, a la hora de
decidir, por medio de este mecanismo judicial expedito, acerca de las
indemnizaciones administrativas de víctimas de desplazamiento forzado, en los
términos del artículo 3° de la Ley 1448 de 2011.
INDEMNIZACION ADMINISTRATIVA PARA
VICTIMAS DEL CONFLICTO ARMADO INTERNO-Reglas jurisprudenciales definidas para su entrega
DERECHO A LA INDEMNIZACION
ADMINISTRATIVA DE LAS VICTIMAS DE DESPLAZAMIENTO FORZADO-Orden a la UARIV pagar la
indemnización administrativa que le fue reconocida a la accionante
Referencia: Expediente T-6.423.572
Acción de tutela interpuesta por Sandra Milena Cuellar Losada
en contra de la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación
Integral a las Víctimas.
Magistrado ponente:
CARLOS BERNAL PULIDO
Bogotá, D.C., doce (12) de febrero de dos mil dieciocho
(2018)
La
Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los magistrados
Luis Guillermo Guerrero Pérez, Diana Fajardo Rivera y Carlos Bernal Pulido,
quien la preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales, legales y
reglamentarias, se dispone a proferir la siguiente
SENTENCIA
En
el proceso de revisión del fallo de tutela proferido el 14 de julio de 2017 por
el Juzgado 2º Penal del Circuito de Florencia (Caquetá), que resolvió la acción
de tutela promovida por Sandra Milena Cuellar Losada en contra de la Unidad
Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas.
El
expediente de la referencia fue escogido para revisión mediante Auto del 27 de octubre
de 2017, proferido por la Sala de Selección número diez[1].
I.
ANTECEDENTES
El 29 de junio de 2017, la señora Sandra Milena Cuellar
Losada interpuso acción de tutela en contra de la Unidad Administrativa
Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, con el
propósito de obtener la protección de sus derechos fundamentales de petición, a
la dignidad humana, al mínimo vital, al debido proceso y “al principio de
buena fe”, presuntamente vulnerados por la negativa de la entidad accionada
de hacerle entrega de la indemnización administrativa a la que ella y los
integrantes de su grupo familiar tienen derecho, en su calidad de víctimas de
desplazamiento forzado.
1.
Hechos
De
conformidad con el relato efectuado por la tutelante en su demanda, los hechos
que dieron lugar a la presente acción de tutela, son los siguientes:
1. La señora Sandra Milena Cuellar Losada y varios miembros
de su familia han sido reconocidos, por parte de la Unidad Administrativa
Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas -UARIV-, como
víctimas de desplazamiento forzado. La misma entidad ha determinado, además,
que estos tienen derecho a la indemnización administrativa prevista en la Ley
1448 de 2011. La actora ha radicado una serie de derechos de petición ante la
institución accionada, solicitando el reconocimiento y pago de la mencionada
indemnización.
2. El 1° de septiembre de 2015, en cumplimiento de una “orden
judicial”, la UARIV emitió respuesta a uno de los derechos de petición
presentados por la señora Cuellar, en la que, entre otras cosas, le informó que,
toda vez que el pago de la indemnización administrativa estaba supeditado a la
verificación de los criterios de priorización, solo era posible, para la
entidad, asignarle un turno para otorgar la indemnización el 30 de agosto de
2016.
En la misma comunicación, la accionada señaló que el
reconocimiento tiene lugar por la suma equivalente a 27 SMLMV, a ser
distribuida en partes iguales entre cada uno de los miembros que conforman el
hogar afectado, con la advertencia de que el monto de indemnización del que son
titulares los niños, niñas y adolescentes del grupo familiar, se entregará a
través de la constitución de un encargo fiduciario que solo podrá reclamarse
cuando los titulares alcancen la mayoría de edad. También se indicó, en la
misma respuesta, que para proceder con el módulo de reparación, debía aportarse
el documento de identidad de cada destinatario de la indemnización[2].
3. Sin embargo, el 2 de abril de 2017, en respuesta a otro
derecho de petición, en el que la actora solicitaba que se procediera con el
pago de la indemnización aludida, la entidad demandada señaló: “no nos es
posible indicarle concretamente el valor y la fecha para la entrega de la
mencionada indemnización, pues aunque el resultado de la evaluación que se
desarrolló en su caso frente a las garantías de subsistencia mínima (sic),
lo cierto es que no se encontró ninguna solicitud con la que usted buscara
iniciar proceso de retorno o reubicación, circunstancia que impide la
aplicación del criterio de priorización (…)”[3].
4. Finalmente, varios días después, mediante oficio del 25 de
abril de 2017, la UARIV le informó a la tutelante que, para proceder con el
pago de la indemnización, de acuerdo con el turno asignado (el mismo que le
había sido programado para el 30 de agosto de 2016), se debía adelantar el
proceso de documentación del núcleo familiar respectivo. Por ello, debían
allegarse los documentos relacionados con la identidad y parentesco del grupo
familiar víctima de desplazamiento forzado. Para tales efectos, informó la
entidad que daría plazo hasta el 30 de junio de 2017. Una vez culminado ese
proceso -agregó la accionada en la misma misiva-, la Unidad dispondría de un
tiempo mínimo de tres meses para la “colocación de los recursos
presupuestales de la medida”, tiempo durante el cual, además, se haría la
verificación de los documentos aportados.
5. La señora Cuellar sostiene que todos los documentos de su
núcleo familiar fueron entregados antes del 30 de agosto de 2016, y así mismo,
ha procedido con otros trámites que la entidad demandada le ha exigido, como
una declaración juramentada en la que manifestó estar informada de cómo serán
repartidos los recursos y acerca de la constitución del encargo fiduciario, sin
que, a la fecha, se hayan cancelado “estos recursos que tanto estamos
necesitando”.  Por el contrario -añadió-, “lo único que llega nuevamente
fechas (sic) y nuevamente procedimientos iguales jugando con nuestra
necesidad y jugando con las autoridades puesto que el turno anterior fue por
una orden judicial (…)”[4].
2.
Pretensiones
6. La señora Sandra Milena Cuellar Losada, el 29 de junio de
2017, interpuso acción de tutela con el propósito de proteger los que, estima,
son sus derechos fundamentales de petición, a la dignidad humana, al mínimo
vital, al debido proceso y “al principio de buena fe”. Pretende, por
medio de este mecanismo constitucional, obtener la entrega inmediata y efectiva
de su indemnización por parte de la UARIV, pues, según aduce, ya cumplió con
los requisitos para ello y la entidad accionada ha optado por incumplir con un
turno que ella misma fijó.
3.
Respuesta de la parte accionada
7. La Unidad Administrativa Especial para la Atención y
Reparación Integral a las Víctimas allegó al juzgado de instancia una respuesta
extemporánea, el 14 de julio de 2017, cuando ya se había proferido la respectiva
sentencia[5].
Allí, la UARIV solicitó, al principio de su intervención, la
declaratoria de la carencia actual de objeto, en el sentido de que a la señora
Cuéllar se le había ofrecido, mediante oficio del 13 de julio de 2017, una
respuesta de fondo, clara y congruente con sus inquietudes. En la misma
contestación, la entidad accionada hizo menciones genéricas sobre los principios
de sostenibilidad fiscal, progresividad y anualidad presupuestal en materia de
reparaciones administrativas. Al final, pidió negar la acción de tutela
presentada por ausencia de vulneración de derechos fundamentales.
8. En su respuesta del 13 de julio de 2017, la institución
demandada contestó a la señora Cuellar en términos similares a los que se
aprecian en la contestación, ya referenciada, que le envió el 25 de abril de
2017. Le informó que, para proceder con el pago de la indemnización, además del
turno asignado, se debía adelantar el proceso de documentación del núcleo
familiar respectivo. Por ello -le indicó de nuevo-, debían allegarse los
documentos relacionados con la identidad del grupo familiar víctima. Para tales
efectos, señaló la entidad que daría plazo, esta vez, hasta el 28 de julio de
2017. También, le reiteró la importancia de que la entidad verificara con rigor
los documentos aportados.
En esta respuesta, la entidad accionada le advirtió,
igualmente, que, de no ser completado este proceso de documentación, y, además,
una “entrevista de caracterización”, antes de la fecha indicada, el
turno asignado por la Unidad se trasladaría para las ejecuciones presupuestales
del año 2018[6].
4.
Decisión objeto de revisión
9.
El Juzgado 2º Penal del Circuito de Florencia profirió decisión de instancia,
el 14 de julio de 2017. Tras citar, in extenso, jurisprudencia sobre el
derecho de petición, cuando se trata de víctimas de desplazamiento forzado,
apuntó: “En el presente caso se extracta que lo pretendido con la presente
acción Constitucional, es que la Unidad para la Atención y Reparación Integral
a las Víctimas, le cumplan (sic) con lo establecido en la respuesta al
derecho invocado, ya que solo le es posible a la unidad asignar un turno para
otorgar la indemnización administrativa para el 30 de agosto de 2016, de
acuerdo a la respuesta dada a la señora SANDRA MILENA CUELLAR LOSADA”.
Fue
con esas consideraciones que, luego de referenciar los datos de una sentencia
proferida por el Tribunal Superior de Florencia, resolvió tutelar los derechos
fundamentales invocados y ordenar a la entidad accionada que, dentro de los 30
días hábiles siguientes a la notificación del fallo, realizara las gestiones
necesarias para pagar “lo referente a la indemnización administrativa que le
fue reconocida a la señora SANDRA MILENA CUELLAR LOSADA”[7].
5.
Actuaciones en sede de revisión
10. Con el fin de allegar al proceso de revisión de tutela
los elementos probatorios necesarios para adoptar una decisión de fondo, el
Magistrado Ponente decretó las siguientes pruebas[8]:
i) Se ofició, por medio de la Secretaría General, a la Unidad
Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, entidad
accionada en este proceso, para que en el término de tres (3) días hábiles a
partir del recibo de la respectiva comunicación, informara a este Despacho
sobre lo siguiente:
a) El estado actual del trámite atinente al reconocimiento y
cancelación de la indemnización administrativa solicitada, como víctima de
desplazamiento forzado, por la señora Sandra Milena Cuellar Losada.
b) Si ya se había procedido, sí o no, con el pago de la
indemnización administrativa cuya titularidad se ha reconocido a la accionante,
de conformidad con el turno y la fecha asignados. En caso de que la respuesta fuera
negativa, informar a esta Corte las razones correspondientes, indicando, de ser
el caso, qué trámites hacían falta para proceder en dicho sentido.
c) Si la señora Sandra Milena Cuellar Losada había allegado,
sí o no, la documentación atinente a la identidad y parentesco de su grupo
familiar. En caso de que la respuesta fuera positiva, informar la fecha en que
aquella actuación se había cumplido.
d) En su respuesta, la Unidad Administrativa Especial para la
Atención y Reparación Integral a las Víctimas debía allegar copia del fallo
judicial en cumplimiento del cual asignó a la señora Sandra Milena Cuellar
Losada el turno No. GAC-160830.359, llamado a hacerse efectivo el 30 de agosto
de 2016.
ii) Se dispuso que, surtido el trámite anterior, por
Secretaría General se corriera el traslado de las pruebas que se llegaren a
recaudar, por un término de tres (3) días, para que las partes y terceros con
interés legítimo se pronunciaran en relación con estos. Lo anterior, en
cumplimiento de lo consagrado en el inciso primero del artículo 64 del Acuerdo
02 de 2015, Reglamento Interno de la Corte Constitucional.
11. El 13 de diciembre de 2017, el Jefe de la Oficina
Jurídica de la UARIV allegó oficio en el que informó lo siguiente[9]:
a) Frente al estado actual del trámite atinente al
reconocimiento y cancelación de la indemnización administrativa solicitada,
señaló que este está en curso. Sin embargo, que todavía no culmina, toda vez
que la señora Cuellar “no ha aportado la documentación completa atinente a
la identidad y parentesco de todos los integrantes declarados”.
b) A la pregunta de si ya se procedió con el pago de la
indemnización, luego de reiterar que el proceso requiere “la participación
conjunta y completa del accionante”, indicó: “A la fecha de emisión de
este comunicado la documentación es incompleta por parte de la señora Cuéllar
Losada, lo que impide a la entidad realizar el giro de la indemnización por vía
administrativa”.
c) A la pregunta específica de si la señora Sandra Milena
Cuellar Losada ha allegado, sí o no, la documentación atinente a la identidad y
parentesco de su grupo familiar, y en qué fecha, apuntó: “la documentación
fue entregada de forma parcial por la señora Sandra Cuéllar y corresponde a la
fecha del 29 de agosto de 2017”.
d) En atención al requerimiento de la Corte, se allegó copia
de la sentencia emitida el 16 de febrero de 2015 por el Juzgado 1° Penal de
Circuito Especializado de Florencia (Caquetá)[10].
Para terminar, el apoderado de la entidad accionada
argumentó: “Finalmente, se reitera que la Unidad está realizando todas las
acciones tendientes al reconocimiento de la indemnización, sin embargo, no ha
finalizado por la falta de entrega de documentación por parte del accionante”.
12. Corrido el traslado de rigor, la señora Sandra Milena
Cuellar Losada envío a la Corte dos comunicaciones vía correo electrónico, los
días 25 y 27 de enero de 2018[11].
En ellas, luego de recordar que fue beneficiada con un turno
de pago que, según le informaron, se haría efectivo en agosto de 2016, señaló
que a la fecha no había recibido aún el pago de la indemnización. Sostuvo que,
el 12 de mayo de 2017, se acercó a la entidad para presentar todos los
documentos de su núcleo familiar, pero fue atendida por una funcionaria -cuyo
nombre suministró- que no quiso recibírselos. Fue por ello que optó por remitir
dicha documentación al correo electrónico servicio.ciudadano@unidadvictimas.gov.co.
Afirma que luego de ello recibió una llamada de un
funcionario de la UARIV en la que le informaba que debía actualizar unos
documentos, para efectos de lo cual tuvo que diligenciar y enviar varios
formatos. En su sentir, es inaceptable la excusa, según la cual, debe enviar
ahora otra nueva documentación, pues siempre la ha facilitado toda desde el año
2016.
La señora Cuellar allegó a la Corte una copia del correo
electrónico enviado a la mencionada dirección de la UARIV, el 27 de octubre de
2017, en el que vuelve a exponer su situación[12].
Allí se aprecia la remisión de varios archivos adjuntos a esa misiva, con
destino a la institución accionada: i) copia de los documentos de identidad de
sus cinco hijos, tres de ellos menores de edad; ii) copia de declaración
juramentada sobre su calidad de victima; iii) copia de acta de consentimiento a
reubicación voluntaria como víctima de desplazamiento forzado; iv) copia de
tres formatos, diligenciados los días 13 y 14 de 2017, de solicitud de
actualizaciones y novedades ante la UARIV; y v) copia de una respuesta enviada
por la entidad accionada en relación con su caso, de fecha 25 de abril de 2017.
II.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1.
Competencia
13. Esta Sala de Revisión de la Corte Constitucional es
competente para revisar el fallo de tutela proferido dentro del trámite de la
referencia, con fundamento en lo dispuesto en el inciso 2° del artículo 86 y el
numeral 9° del artículo 241 de la Constitución Política, en concordancia con
los artículos 33, 34, 35 y 36 del Decreto 2591 de 1991.
2.
Problema jurídico
14. Habida cuenta de los hechos y antecedentes procesales de
esta actuación, la solución del presente caso exige responder dos problemas
jurídicos:
i) Si resulta procedente esta acción de tutela, en
particular, frente a los requisitos de legitimación en la causa, inmediatez y
subsidiariedad.
ii) Dilucidado este punto previo, el asunto que aquí se debate
gira, sustancialmente, en torno a determinar si la negativa de la institución
accionada de hacer efectivo el pago a la señora Sandra Cuellar de la suma
correspondiente a la indemnización administrativa que le fue reconocida como
víctima del conflicto armado, vulnera sus derechos fundamentales de petición, a
la dignidad humana, al mínimo vital, al debido proceso y “al principio de
buena fe”.
15. Para resolverlo, la Sala estudiará los siguientes
aspectos: como asunto preliminar, i) examinará los requisitos de procedibilidad
de la acción de tutela en contextos como el que hoy corresponde examinar. A
renglón seguido, ii) se referirá al precedente constitucional sobre el derecho a
la indemnización administrativa de las víctimas de desplazamiento forzado y los
alcances de la acción de tutela para hacerlo efectivo. Y, por último, iii) procederá
con la solución puntual del caso sub judice.
3.
Requisitos de procedibilidad de la acción de tutela
16.
Legitimación activa
El
artículo 86 de la Carta Política consagra que toda persona que considere que
sus derechos fundamentales han sido vulnerados o amenazados, podrá interponer
acción de tutela en nombre propio, tal como lo hizo, en el caso concreto, la
accionante, en defensa de sus propios derechos.
17.
Legitimación pasiva
El
artículo 5 del Decreto 2591 de 1991 establece que la acción de tutela procede
contra toda acción u omisión de las autoridades públicas que vulneren o
amenacen los derechos fundamentales.
Como
ya lo ha recordado esta Corporación en otras oportunidades[13], la Unidad de Atención
y Reparación Integral a las Víctimas es una Unidad de Administrativa Especial,
adscrita al Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, con
personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonial, creada por medio
de la Ley 1448 de 2011.
En
el artículo 166, se consagra que es una autoridad administrativa que tiene por
funciones coordinar “de manera ordenada, sistemática, coherente, eficiente y
armónica las actuaciones de las entidades que conforman el Sistema Nacional de
Atención y Reparación a las Víctimas en lo que se refiere a la ejecución e
implementación de la política pública de atención, asistencia y reparación
integral a las víctimas y asumirá las competencias de coordinación señaladas en
las Leyes 387, 418 de 1997, 975 de 2005, 1190 de 2008, y en las demás normas
que regulen la coordinación de políticas encaminadas a satisfacer los derechos
a la verdad, justicia y reparación de las víctimas”. Además, tiene la
función de administrar los recursos y hacer la entrega efectiva de la indemnización
por vía administrativa, lo cual reclama la accionante en la presente tutela. Por
lo tanto, aquella está legitimada por pasiva en este proceso constitucional
(CP, art. 86º; D 2591/91, art. 1º).
18.
Inmediatez
El
requisito de inmediatez ha sido consagrado por la jurisprudencia constitucional
para asegurar la pertinencia de la interposición de la acción de tutela y
determinar, en el caso concreto, la urgencia e inminencia del perjuicio causado
como consecuencia de la vulneración o amenaza de los derechos fundamentales.
En
el caso bajo examen, deben tenerse en cuenta, cuando menos, dos variables de
especial relevancia. La primera es i) que la señora Cuellar Losada, como lo
veremos con detalle en acápite posterior, acudió a la acción de tutela como
consecuencia de un conjunto de actuaciones contradictorias de la UARIV en torno
al pago de la reparación administrativa que le fue reconocida, y tras la
dilación injustificada que mostró dicha entidad luego de que se cumpliera la
fecha cierta de pago que le había sido informada. De allí que, por entendibles
razones, la fecha en la que debía cancelarse este rubro, que ahora pretende
hacerse efectivo a través del amparo constitucional, se remonte al 30 de agosto
de 2016, lo que de entrada evidencia el esfuerzo que ha realizado la actora por
resolver el asunto previa y directamente ante la autoridad administrativa que
ostenta la competencia para ello.
Con
todo, ii) observa la Sala que entre el último pronunciamiento que obtuvo la
demandante de la Unidad de Víctimas en torno a este trámite particular (25 de
abril de 2017) y la interposición de la acción de tutela (29 de junio del mismo
año), transcurrieron, tan solo, algo más de dos meses, término que puede
considerarse razonable en atención a las circunstancias particulares del caso
concreto, que en su momento serán abordadas con amplitud.
19.
Subsidiariedad
19.1.
La acción de tutela no procede para satisfacer prestaciones de tipo patrimonial
y económico, ni su finalidad es, desde punto de vista alguno, indemnizatoria.
Ello implica, naturalmente, que pretensiones de tal naturaleza deben ser
reclamadas a través de las vías administrativas y judiciales ordinarias
dispuestas por el legislador.
Sin
embargo, cuando se trata de víctimas del conflicto armado, y de población
desplazada en especial –sujetos de especial protección constitucional-, existe
una línea jurisprudencial pacífica de esta Corporación en torno a la necesidad
de flexibilizar considerablemente la exigencia de subsidiariedad, al punto de
que, en casos como estos, la regla general formulada por la Corte consiste en
que, prima facie, la acción de tutela resulta ser el mecanismo judicial
idóneo, efectivo y adecuado para estudiar la solicitud de amparo del derecho a
la reparación integral y al mínimo vital[14].
En
el caso que nos corresponde examinar, se trata de una persona: i) víctima del
conflicto armado, ii) víctima de desplazamiento forzado[15], iii) mujer, iv) madre
cabeza de familia y v) con la responsabilidad, a cuestas, de cinco hijos, tres
de estos menores de edad[16].
Esta característica interseccional hace, por consiguiente, que su situación
encaje, sin inconveniente alguno, en el criterio de flexibilización de la
subsidiariedad, cuando se trata del reclamo de la indemnización administrativa
de este específico segmento poblacional vulnerable.
Ahora
bien, esta regla general de procedibilidad fijada por la jurisprudencia de la
Corte no es excusa para que se pierda de vista que la intervención del juez de
tutela, cuando se trata de disponer la entrega de indemnizaciones
administrativas a víctimas de desplazamiento forzado, encuentra límites
racionales fijados en el propio precedente constitucional, y que esta Sala
considera importante traer a colación.
Particularmente,
no hay que olvidar que las circunstancias de vulnerabilidad del accionante
deben ser verificadas en el caso concreto y con arreglo a los medios de prueba
debidamente allegados a la actuación[17].
Y, en segundo lugar, que la procedibilidad del amparo para ordenar la
cancelación efectiva de este tipo de prestaciones económicas está sujeta, como
se verá más adelante, a la constatación de que la víctima ha soportado, por
parte de la administración pública, un conjunto de barreras y cargas
desproporcionadas que ameritan la intervención definitiva de la justicia
constitucional.
19.2. Sobre el primero de los puntos mencionados, procede la
Corte a verificar el estado de vulnerabilidad de la tutelante en el caso sub
examine. Ello supone, en criterio de esta Sala, el análisis de las
siguientes variables[18]:
(i)
La situación de riesgo del tutelante y (ii) su
capacidad o incapacidad para resistir esa específica situación de riesgo, de
tal forma que pueda satisfacer sus necesidades básicas hasta tanto agota la vía
judicial ordinaria (resiliencia)[19].
Una persona es vulnerable si el grado de riesgo que enfrenta es mayor a
su resiliencia, lo que permite inferir cuan eficaz es el otro mecanismo
judicial disponible, en el caso en concreto.
La
primera exigencia supone constatar, a partir de la valoración de los elementos
fácticos de la acción de tutela, que el accionante se encuentra en una
situación de riesgo que exige el amparo constitucional. La satisfacción de esta
condición implica valorar las múltiples circunstancias particulares en que se
encuentra el tutelante. Así, el juez debe ponderar los diferentes factores de
riesgo que confluyen en la situación de una persona, entre otros:
su pertenencia a una de las categorías de especial protección constitucional, su
situación personal de pobreza[20],
de analfabetismo[21],
discapacidad física o mental[22],
o una situación que es resultado de sus actividades o funciones políticas,
públicas, sociales y humanitarias[23],
o que deriva de causas relativas a la violencia política, ideológica o del
conflicto armado interno[24].
La
segunda exigencia supone constatar si el accionante, no obstante la
acreditación de la condición previa (hallarse en una situación de riesgo), está
en capacidad de resistir dicha situación, por sí mismo o con la ayuda de su
entorno[25]
(resiliencia), de tal forma que pueda satisfacer sus necesidades básicas hasta
tanto agota la vía judicial ordinaria; de hacerlo, no puede considerarse una
persona vulnerable. Este análisis le permite al juez determinar el grado de autonomía
o dependencia para la satisfacción de aquellas y con qué nivel de
seguridad, en el tiempo, lo puede hacer. La acreditación de esta condición
hace efectivo el mandato que tiene el Estado de ofrecer auxilio a la persona
cuando no puede ayudarse a sí misma o contar con la ayuda de su entorno[26]. Lo anterior se
desprende del deber moral y jurídico que tienen todas las personas de
satisfacer sus propias necesidades y las de aquellos con quienes tienen un nexo
de solidaridad. Solo ante su incapacidad, es exigible, del Estado, su apoyo.
Por tanto, solo la garantía, en caso de que la pretensión en sede de tutela sea
favorable, le puede permitir suplir su ausencia de resiliencia[27], en relación
con la causa petendi.
En
caso que del análisis de las circunstancias en que se encuentra el
solicitante se infiera que este carece de resiliencia para resistir la
específica situación de riesgo que padece y, de esta forma, satisfacer sus
necesidades básicas hasta tanto agota la vía judicial ordinaria, debe
considerarse que se trata de una persona en situación de vulnerabilidad.
En consecuencia, se satisface el carácter subsidiario de la acción de tutela, y
es viable el estudio del problema jurídico sustancial del caso y, de proceder
el amparo, como consecuencia de la situación de vulnerabilidad del
solicitante, la tutela debe concederse de manera definitiva. En caso de que no
se acredite esta condición, se debe verificar si se está en presencia de un
supuesto de perjuicio irremediable, en cuyo caso la tutela debe proceder
de manera transitoria. En caso de que no se constate una
situación de vulnerabilidad o un supuesto de perjuicio irremediable la
acción de tutela debe declararse improcedente, al no haberse satisfecho su
carácter subsidiario.
19.3. Aplicando estos parámetros al caso sub judice,
la pertenencia de la actora a una de las categorías de especial protección
constitucional ya fue verificada por la Corte en los párrafos anteriores. De
hecho, la confluencia de múltiples factores de desprotección en esta víctima
del conflicto armado (la señora Cuellar Losada), permite que el análisis de
vulnerabilidad deba ser, en su conjunto, menos estricto.
En segundo lugar, la actora ha señalado que la indemnización
administrativa es necesaria para suplir las necesidades de su grupo familiar.
Más allá de ello, no está de más recordar que, según los criterios fijados por
la misma UARIV[28],
la respuesta a las preguntas “cuándo y cuánto” ha de pagarse la
indemnización, depende del “resultado de la medición del goce de la garantía
a la subsistencia mínima” y de un proceso de “identificación de
carencias”. Ya que, como se enfatizará párrafos abajo, la asignación que la
propia entidad hizo de un monto y de una fecha de pago a la peticionaria fue,
como apuntó la demandada, el resultado de un estudio de priorización en donde
estas variables ya fueron tenidas en cuenta, puede concluirse que el no
disfrute de la reparación monetaria conlleva, por consiguiente, un riesgo
latente para la subsistencia mínima de la señora Cuéllar y de su
familia, y fue precisamente por ello que la Unidad decidió esa fecha de
pago.
En cuanto al análisis de si, por sí misma o con la ayuda de
su entorno familiar, la actora tiene la capacidad de garantizar la satisfacción
de sus necesidades, la conclusión no es muy distinta. La señora Cuéllar es jefe
de un hogar con cinco hijos, tres de ellos menores de edad y otros dos que
recién han cumplido la mayoría[29].
Antes que un soporte socioeconómico familiar, ella tiene, por el contrario, una
pesada obligación de manutención y cuidado.
Además
de lo anterior, si volvemos sobre los factores analizados por la Unidad de
Víctimas para la asignación de una fecha de pago, vemos que el proceso de
identificación de carencias implica consultar toda la información sobre el
hogar de la petente, “ya sea como parte de las intervenciones directas
que tenga la entidad con el grupo familiar, o a través del intercambio de
información con otras entidades de orden público y privado que consolidan
información sobre los hogares”[30].
Es decir, detrás de esta decisión existe todo un proceso de recolección y cruce
de información sobre las condiciones del hogar y la satisfacción de sus
necesidades básicas. El que la UARIV haya decidido priorizar la entrega de
este rubro a la señora Cuéllar es, en ese orden, un indicio importante acerca
de su exigua resiliencia.
19.4.
El análisis precedente lleva a la Corte a concluir que, aunque en sentido
estricto la señora Cuéllar cuenta con un medio judicial disponible, a saber, la
vía del proceso ejecutivo, en tanto la resolución que reconoce su indemnización,
como acto administrativo, es ejecutable[31],
las comprobadas circunstancias de vulnerabilidad de la actora tornan ineficaz
tal instrumento. En el contexto descrito, no es procedente someter a la
accionante a un mecanismo de esta naturaleza, que exige una asistencia letrada
con adecuada preparación jurídica y la espera resignada de los términos
procesales ordinarios. De allí que un análisis preliminar del requisito de
subsidiariedad de la acción de tutela, en los términos regulados por la
normativa constitucional y legal, permita sostener que, en lo que se refiere a
la aquí actora, este se cumple.
19.5.
Empero, abordados estos puntos, es importante reconocer que el caso sub lite
tiene, como rasgo particular, que el aspecto central del análisis acerca del
requisito de subsidiariedad coincide, en vista de la cuestión litigiosa que
plantea, con el debate de fondo de la presente acción de tutela, lo que amerita
su estudio, a profundidad, en los próximos acápites.
En
efecto, en esta ocasión el asunto por resolver no es si la señora Cuellar
Losada tiene derecho a la indemnización administrativa, o si es procedente su
reconocimiento por parte de la UARIV, o si está facultada la Corte para
dictaminar una condena en perjuicios por un hecho victimizante del conflicto y
ordenar su liquidación[32].
El litigio constitucional se circunscribe a determinar  si es jurídicamente
viable que aquí se ordene proceder con el pago efectivo de una indemnización,
cuya titularidad y monto no están en disputa, y respecto de la cual la misma
entidad accionada ha determinado su procedibilidad y fecha cierta de pago.
Esto, bajo la verificación de que se le han impuesto, a la tutelante, unas
cargas desproporcionadas que violan sus derechos fundamentales como persona
vulnerable y sujeto de especial protección constitucional.
4.
El derecho a la indemnización administrativa de las víctimas
de desplazamiento forzado en la jurisprudencia constitucional. Alcances de la
acción de tutela para su protección
20.
Es nutrida y extensa la jurisprudencia constitucional sobre el derecho a la
indemnización administrativa de las víctimas de desplazamiento forzado,
empezando por la distinción, que siempre se ha esforzado esta Corte por
resaltar, frente al derecho que los miembros de este mismo grupo poblacional
tienen a la ayuda humanitaria[33];
esto, bajo el entendimiento, igualmente importante, de que no todas las personas
desplazadas son víctimas del conflicto armado y viceversa.
Es
pertinente recordar esta distinción para delimitar, en cada caso, los alcances
de protección en sede de tutela, cuando esta se interpone para hacer efectivas
estas prestaciones económicas. Así, una cosa es la intervención del juez
constitucional para que se prodiguen asistencia mínima, medidas urgentes de
subsistencia, estabilización y garantías de retorno, en aras conjurar una
situación específica de vulnerabilidad –ayuda humanitaria–, y otra, totalmente
distinta, aquella que busca garantizar la reparación de perjuicios, que no es
otra cosa que la respuesta a un hecho victimizante, al daño sufrido por un bien
jurídico tutelado específico en el marco del conflicto. De allí que,
consecuentemente, la acción de tutela para efectos del reconocimiento de la
indemnización administrativa, en atención a los fines puntuales que persigue,
sea excepcional y para casos límite[34].
21.
Ocurre, sin embargo, con alguna frecuencia, que en una sola persona convergen,
a la vez, las condiciones de desplazado por la violencia y víctima del
conflicto; de allí que, bajo las condiciones específicas del actor, la
solicitud de indemnización administrativa tenga una finalidad más allá de la
meramente resarcitoria. En palabras de la Corte:
“Es
cierto que la indemnización administrativa persigue fines distintos a
aquellos que busca la ayuda humanitaria, en tanto su propósito no consiste en
satisfacer las necesidades más inmediatas de las personas desplazadas, sino en
restablecer su dignidad, compensando económicamente el daño sufrido,
para así fortalecer o reconstruir su proyecto de vida. Por lo tanto, se podría
argumentar que no es pertinente, a partir de un análisis que se sustenta en
la vulnerabilidad, mantener abierto el recurso a la acción de tutela para,
a través suyo, acceder a los recursos de la indemnización administrativa. Bajo
este argumento, las consecuencias de un análisis de vulnerabilidad sólo serían
relevantes en lo que concierne a la entrega de la ayuda humanitaria.
No obstante, es imperioso reconocer que existen determinadas
personas desplazadas que enfrentan una situación de vulnerabilidad que
difícilmente podrán superar y que inevitablemente se acrecentará con el paso
del tiempo, por distintos factores demográficos como la edad, la situación
de discapacidad u otro tipo de factores socioeconómicos que les impiden darse
su propio sustento. Para estas personas (…) resulta razonable darles un
trato prioritario en lo concerniente al acceso a la indemnización
administrativa. Esto no sólo contribuye a que cuenten con fuentes de
ingresos adicionales a la ayuda humanitaria –la cual tiene que seguirse
entregando con independencia de ser destinatarios de la indemnización-, para
que así puedan aliviar su situación de vulnerabilidad; sino que puede
traducirse en la última oportunidad para que accedan a las medidas reparatorias
que ofrece el Estado, con la finalidad de abordar y resarcir las graves
vulneraciones a los derechos humanos que padecieron.
Por estas razones, para esta Sala Especial es demasiado
restrictivo impedirles a estas personas que acudan a la acción de tutela para
requerir la entrega inmediata de la indemnización administrativa, ya que se
trata de personas desplazadas en extremo vulnerables, para quienes resulta
desproporcionado exigirles que agoten todas las etapas del procedimiento administrativo
ordinario (ver supra. Secciones 4, 5 y 7); más aún, si se tiene en cuenta
el bloqueo institucional advertido en este pronunciamiento” (Énfasis fuera del texto)[35].
Es,
precisamente, por lo anterior, que el Decreto 1377 de 2014 reglamentó la ruta
de atención, asistencia y reparación integral, en particular, en lo relacionado
con la medida de indemnización administrativa a víctimas de desplazamiento
forzado, y allí determinó, como criterios de priorización para la entrega de este
tipo de montos: (i) el que se hayan suplido sus carencias en materia de
subsistencia mínima y se encuentren en proceso de retorno o reubicación;  (ii)
no estar suplidas sus carencias en materia de subsistencia mínima dada la
situación de extrema urgencia y vulnerabilidad manifiesta por la condición de
discapacidad, edad o composición del hogar; y (iii) que pese a que se han
superado las carencias en materia de subsistencia mínima no se haya podido
llevar a cabo el retorno o reubicación por razones de seguridad[36].
22.
Hechas estas precisiones, encuentra la Corte que, en eventos como el que hoy
corresponde resolver, los jueces de tutela deben seguir unas reglas
jurisprudenciales marco, a la hora de decidir, por medio de este
mecanismo judicial expedito, acerca de las indemnizaciones administrativas de
víctimas de desplazamiento forzado, en los términos del artículo 3° de la Ley
1448 de 2011.
Tenerlas
en cuenta asegura, por una parte, la efectividad de los derechos de estos
sujetos de protección constitucional reforzada, sin que se desborde la
competencia del juez de tutela, y, por otra, permite racionalizar el análisis
de procedibilidad, de modo que las decisiones judiciales sean tomadas
responsablemente y cuenten con un sustento fáctico y jurídico adecuado. Al
respecto, la Sala identifica, entonces, las siguientes reglas[37].
23.
Imposición de cargas desproporcionadas
En
primer lugar, como ya se había anunciado, no en todos los casos en los que las
personas víctimas de desplazamiento forzado solicitan la indemnización
administrativa, es procedente, per se, la acción de tutela. De hecho, la
flexibilización que a favor de los actores ha dispuesto esta Corporación en
modo alguno configura una suerte de capitis deminutio al deber legal que
ellos tienen de acudir a las vías administrativas y judiciales ordinarias para
hacer efectivo su derecho a la reparación, salvo que se acredite la configuración
de un perjuicio irremediable. Así, lo primero que debe verificar el juez es que,
en estos casos, la administración haya impuesto cargas sustantivas y/o
procesales desproporcionadas que desconozcan la situación de debilidad en
la cual están las personas desplazadas[38],
ante las cuales estas no tengan más remedio que interponer el recurso de
amparo.
Una
reseña esquemática sobre aquello que puede constituir esta carga indebida, y
habilitar, por esa vía, la procedibilidad de la acción de tutela, ha sido
esbozada por la Corte Constitucional, de la siguiente manera:
“A
manera ilustrativa, este Tribunal encontró que las autoridades desconocen estos
principios y, con ello, imponen cargas desproporcionadas a las personas
desplazadas, que justifica acudir a la acción de tutela para así acceder a un
bien o servicio específico, cuando: (i) les exigen requisitos adicionales
a los consagrados en la ley o el reglamento para acceder a sus derechos; (ii)
la aplicación de los requisitos legales se realiza de manera inflexible,
de tal manera que se exige una prueba específica o se busca “llegar a la
certeza de la ocurrencia de los hechos”, cuando en realidad se trata de
situaciones que pueden ser acreditadas de manera sumaria, mediante indicios u
otra actividad probatoria que sea suficiente para dar por ciertos, mediante la
sana crítica, los hechos alegados por el accionante; (iii) las normas se
interpretan de una manera errónea, de tal modo que se excluye a las personas
desplazadas del acceso a ciertas prestaciones, a pesar de tener derecho a
las mismas bajo una interpretación favorable; (iv) el Estado “se ampara
en una presunta omisión de la persona para impedir efectivamente el acceso a la
asistencia a que tiene derecho”; (v) las autoridades invocan circunstancias
administrativas o judiciales que no provienen de la omisión de los
afectados para negar la protección de sus derechos fundamentales; (vi) se
les exige a las personas desplazadas la interposición de “interminables
solicitudes” ante las autoridades, ya sean actuaciones administrativas o
legales, a pesar de haberse desplegado una actuación suficiente encaminada a
cuestionar las decisiones de la administración (i.e. haber agotado la vía
gubernativa); (vii) las autoridades se demoran de manera desproporcionada e
injustificada en responder las peticiones elevadas por las personas
desplazadas, entre otras” (Énfasis fuera del texto)[39].
Es
particularmente relevante, para el caso bajo examen, resaltar que el juez
constitucional está obligado a intervenir cuando, de los medios de prueba
allegados al proceso, se infiere que la negativa de la institución accionada se
funda en imputar a la víctima, artificiosamente, omisiones en las que ésta en
realidad no ha incurrido[40],
o cuando la somete a un conjunto de trámites sempiternos e injustificados que,
además de no tener respaldo legal específico, ponen en peligro sus derechos
fundamentales[41].
La falta de claridad acerca de las razones que justifican el no pago de una
indemnización que ya ha sido reconocida, y para la cual se fijó una fecha
cierta de cancelación, es un buen ejemplo de ello.
24.
Protección de las finanzas públicas
La
falta de acreditación de alguna de estas cargas desproporcionadas hace que el
juez de tutela deba interrogarse, muy seriamente, acerca de la necesidad de que
la víctima de desplazamiento forzado, no obstante su condición, reivindique sus
derechos por la ruta ordinaria, sin que sea necesario acudir a la acción de
tutela para tal efecto[42],
en aras de resguardar el patrimonio público[43].
De
allí la importancia de los principios de gradualidad y progresividad en este
tipo de programas estatales, y la asignación de recursos escasos con estrictos
criterios de priorización. No podría ser de otro modo, y ante ello el operador
judicial debe, por decirlo de alguna manera, demostrar una mínima sensibilidad
interdisciplinaria con las finanzas del Estado. De la observancia de este
parámetro depende, no solo la sostenibilidad de la política pública de
indemnización a víctimas del conflicto armado, sino el respeto del derecho a la
igualdad de quienes han ceñido su solicitud al procedimiento administrativo,
han acudido a los medios de defensa judiciales ordinarios y han prescindido de
la opción de utilizar -ya sea por decisión propia, o porque sus mismas
circunstancias personales no se los han permitido- la acción de tutela.
De
modo, pues, que en cada caso concreto la jurisdicción constitucional debe, ante
la ausencia de cargas sustantivas y/o procesales desproporcionadas, hacer una
ponderación racional entre el derecho a la reparación administrativa del
peticionario y la eventual afectación que la orden de cancelar esta suma traería
para las finanzas públicas y el principio de sostenibilidad fiscal, bajo las
circunstancias puntuales del sub lite.
Lo
anterior, desde luego, con una aclaración importante: los principios de
gradualidad y progresividad no pueden convertirse en una excusa para mantener
indefinidamente, en la incertidumbre, la reclamación de los peticionarios de la
reparación, o incumplir el deber de claridad acerca de las etapas y los plazos que
debe agotar una persona desplazada para acceder a este rubro[44]. La definición y el
respeto de esta ruta administrativa, y la no imposición de las cargas indebidas
ya reseñadas, hacen parte de lo que la Corte ha definido, para estos casos,
como el cumplimiento de la buena fe procesal[45].
25.
Fundamentación empírica de los fallos de tutela. Presunción de veracidad, carga
mínima del actor y actividad probatoria del juez en el reconocimiento de
indemnizaciones administrativas
Ahora
bien, ha profundizado la Corte en todo este análisis, en la medida en que una
de las falencias del programa de indemnización administrativa, identificada por
la jurisprudencia constitucional, ha sido, a parte de la falta de contestación
oportuna y la imposición de barreras burocráticas injustificadas por parte de
la UARIV, la ligereza o ausencia de profundidad con la que algunos jueces han
concedido, sin mayor estudio sustantivo, probatorio y de procedibilidad,
reparaciones de esta índole a través de la acción de tutela -como sucedió, de
hecho, en el caso sub judice-[46].
En
ese orden de ideas, el fortalecimiento de la fundamentación empírica de los
fallos de tutela, en esta y otras materias, pasa, como ya ha tenido la
oportunidad de precisarlo la Corte, por lo menos por tres factores. El primero
de ellos es, por supuesto, no llevar a extremos irreflexivos el principio de
presunción de veracidad[47].
En palabras de esta Corporación:
“Tratándose
de la población desplazada la presunción de veracidad ha sido
aplicada por esta Corporación en un sinnúmero de oportunidades cuando se presenta
desinterés o negligencia de la autoridad pública o particular contra quien se
ha interpuesto la acción de tutela. Es extensa la jurisprudencia que
reconoce que dadas las especiales condiciones de vulnerabilidad y debilidad
manifiesta de las personas en condición de desplazamiento, presumir la verdad
en lo que ellas narran, es una consecuencia necesaria y útil para castigar
la desidia de aquel que debió haberse pronunciado sobre el requerimiento
judicial y no lo hizo.
(…) Sin embargo, esta Corporación también ha sostenido que
la presunción de veracidad no es una autorización legal para que el juez decida
sin certeza respecto de los hechos que dieron origen a la controversia,
pues está facultado para realizar una labor probatoria previo a decidir si
concede o no el amparo deprecado.
(…) Por tanto, si bien al juez le corresponde en principio
tener como ciertos los hechos declarados por el actor, en aquellos casos en los
que la parte accionada no se pronuncia, tal circunstancia no significa que
pueda aceptar de plano lo afirmado pues la sentencia debe estar sustentada en
hechos que han sido verificados y sobre los cuales existe certeza.
Aunado a lo anterior, en este mismo fallo se precisó que
tratándose de la entrega de prestaciones económicas la informalidad de la
tutela no exoneraba al actor de probar, aunque sea de manera sumaria, los
hechos en que basa sus pretensiones. Por ello, es necesario contar con
elementos que brinden la convicción de que la obligación que se reclama no es
incierta ni discutible sino que existe plenamente. Además, la Corte
consideró que decretar el pago del dinero reclamado por quien se encontraba en
situación de desplazamiento podría desatender los procedimientos técnicos que
tiene la entidad para distribuir los recursos de gasto social, dado que existía
incertidumbre acerca de las condiciones concretas de las ayudas de las que era
titular el actor” (Énfasis fuera del
texto)[48].
En
estrecha relación con lo anterior, esta es la ocasión propicia para recordar
que la procedibilidad de la acción de tutela, para hacer efectivas
indemnizaciones administrativas de personas desplazadas por la violencia, exige,
además, constatar que el actor haya cumplido con una carga mínima
de actividad y diligencia en su proceso de reclamación. Solo en la medida en
que ello haya sucedido, y la administración pública haya mostrado una conducta
errática o dilatoria, es que puede invertirse la carga de la prueba a favor del
peticionario, de modo que sea la institución accionada la que tenga que demostrar
las concretas omisiones, falencias o imprecisiones en la petición de
resarcimiento[49].
De
allí, en resumen, que la Corte solo haya convalidado la intervención del juez
constitucional en estos casos, cuando los actores desplegaron actuaciones
positivas como: (i) informar y poner su situación en conocimiento de las
autoridades (i.e. solicitar la ayuda humanitaria, la indemnización o la
inscripción en el registro); (ii) acudir ante las autoridades insistentemente
en ejercicio del derecho de petición; (iii) presentar pruebas sumarias u otra
actividad probatoria que conste en el expediente; (iv) cumplir con todos los
requisitos exigidos legalmente; y (v) otro tipo de acciones que pueden valer
como indicios para acreditar su pretensión[50].
Finalmente,
cuestiones constitucionales como la que hoy corresponde analizar, en las que
están en juego la sostenibilidad de los programas de reparación y, por esa vía,
los derechos fundamentales de todas las víctimas, ponen de relieve, más que
nunca, la importancia de que el juez de tutela despliegue sus facultades
probatorias oficiosas, incluso aquellas que implican requerir al peticionario
para que allegue información o documentación adicional que permita corroborar
racionalmente el sustento de su reclamación.
Hace
la Sala, por tanto, una vez más, un llamado respetuoso de atención a los jueces
de tutela para que, sin desconocer su carga de trabajo y los términos
apremiantes de la acción de amparo, redoblen sus esfuerzos en el decreto y
práctica de pruebas que puedan llevar a la fundamentación sólida de las
decisiones judiciales cuando se trata de solicitudes de ayuda humanitaria e
indemnización administrativa de población víctima de desplazamiento forzado[51].
5.
El caso concreto
26. Reconstruir la ruta administrativa que ha tenido que
recorrer la señora Cuellar Losada puede ayudar a entender su solicitud de
amparo constitucional.
27. Para empezar, la Unidad de Víctimas ha señalado que la
fijación de una fecha concreta de pago de la reparación administrativa tuvo,
como sustento, el cumplimiento de una orden judicial, pero ello no es del todo
cierto. En la sentencia expedida, dentro de un proceso constitucional de tutela
anterior a este, el 16 de febrero de 2015, por parte el Juzgado 1° Penal de
Circuito Especializado de Florencia -cuya copia, por solicitud de la Sala,
allegó la institución accionada- la única orden emitida consistió, bajo la
tutela exclusiva del derecho de petición, en que la UARIV realizara las
gestiones necesarias para emitir un pronunciamiento de fondo sobre el derecho a
la indemnización de la peticionaria, indicándole, a ella, el trámite a seguir,
haciendo el acompañamiento requerido e indicando el tiempo que se tomaría para
resolverlo[52].
Se trataba, pues, de una instrucción bastante genérica,
acompañada de la aclaración, por parte del juez, de que no implicaba que la
respuesta tuviera que ser emitida en algún sentido, pues en aquella tutela no
se discutía si la petente tenía derecho o no a la indemnización. En modo alguno
la orden incluyó -y esto es importante reiterarlo-, que se le reconociera a la
señora Cuellar tal derecho, o se le fijara un monto resarcitorio, ni, mucho
menos, una fecha de pago.
28. Sin embargo, fue precisamente ello lo que resolvió la
Unidad en su comunicación del 1º de septiembre de 2015[53]. Allí, de forma
unilateral, la entidad accionada, no solo decidió que sí había lugar a esta
forma de reparación, pues la petente tenía derecho a ella, sino que tasó su
valor en 27 SMLMV y fijó, como “fecha cierta de pago”, el 30 de
agosto de 2016[54].
Fue, entonces, la misma institución, motu proprio, la que se obligó a
efectuar, en ese día cierto, el desembolso efectivo de la suma reconocida a
favor de la petente.
En esa misma ocasión, la UARIV argumentó, además, que aquella
fecha puntual tenía su explicación y razón de ser “en la verificación de
los criterios de priorización”. Ello significa, ni más ni menos, que
aquella determinación ya incluía la aplicación de los principios de gradualidad
y progresividad, y tenía, tras de ella, el estudio previo sobre las carencias
de la actora en materia de subsistencia mínima, sus factores específicos de
vulnerabilidad y su proceso de retorno o reubicación.
De allí que le estuviera vedado, con posterioridad, oponer
argumentos de esta índole para negar el pago. De hecho, el mismo señalamiento
de una fecha concreta suponía la existencia de un proceso responsable en el que
todas estas variables ya habían sido examinadas, de modo que no quedaba más que
-para decirlo en términos que cualquier ciudadano pueda entender- esperar que
la administración honrara su palabra, en atención al principio de confianza
legítima.
29. A pesar de lo anterior, luego de fenecido aquel plazo, la
indemnización sigue, a la fecha de hoy, sin ser efectivamente pagada a la
tutelante, y ante los varios derechos de petición que ha presentado, las
respuestas han sido, como se desprende de la reseña de los antecedentes,
erráticas y contradictorias.
En unas, le han dicho, inexplicablemente, que no es posible
indicar fecha y monto de la indemnización porque no ha habido, de parte de la
actora, gestiones para su proceso de retorno o reubicación. En otras, por el
contrario, le han indicado que debe allegar los documentos relacionados con la
identidad y parentesco del grupo familiar víctima de desplazamiento forzado, y
una vez estos se verifiquen la Unidad dispondrá de un tiempo adicional “mínimo”
de tres meses para la “colocación de los recursos presupuestales de la
medida”. Y en otra, de modo también inexplicable, le señaló la necesidad de
hacer una “entrevista de caracterización”. Todo esto, a pesar de que ya
se había fijado lo que la misma entidad denominó como “fecha cierta de
pago”.
30. Ahora, en el auto de pruebas decretado por esta Sala de
Revisión, se hicieron preguntas bastante específicas encaminadas a que la UARIV
informara a la Corte cuál era, exactamente, el trámite y/o requisito que se
interponía en el pago efectivo de la indemnización que le había sido reconocida
a la señora Cuéllar, e indicara, en concreto, si ella había cumplido a
cabalidad con el deber de allegar la documentación atinente a la identidad y
parentesco de su grupo familiar.
De la escueta respuesta enviada a la Corte por la entidad
demandada, el 13 de diciembre de 2017, no queda otro camino que inferir que lo
único que impediría a la señora Cuellar obtener el pago de la indemnización es,
precisa y únicamente, el aporte de la mencionada documentación familiar. Nada
se dice aquí, desde luego, que ponga en tela de juicio el derecho a la
indemnización administrativa de esta víctima de desplazamiento forzado, la
procedibilidad de su reconocimiento, ni la existencia de una fecha de pago
vencida.
La UARIV, sin embargo, en esta contestación, alude,
indistintamente, a “falta de entrega” y, en otros párrafos, a entrega
tan solo “parcial” de documentos. Si bien, haciendo un esfuerzo de
entendimiento, puede deducirse que estos documentos estarían incompletos, lo
cierto es que la accionada no se detiene a explicar cuántas y cuáles son, en
específico, las piezas documentales que se echan de menos, ni si estas se
refieren a la identidad o al parentesco del grupo familiar, o a ambas cosas.
En contraste, la tutelante, dentro del traslado que se le dio
para que se pronunciara en torno a esta respuesta, se esforzó, como ya vimos,
por allegar a la actuación evidencia que demostrara la remisión de documentos
específicos de su grupo familiar a la Unidad de Víctimas, y el cumplimiento de
otros trámites que la entidad le habría requerido.
Ya que se trata de documentos que la señora Cuéllar demostró
haber entregado a la entidad accionada, dentro de los que por cierto se
incluyen varios formatos que la propia entidad le exigió diligenciar, es
plausible entender que, dentro de estos elementos, nada hay que la UARIV no
haya debido conocer.
31. Como se anunciaba al inicio de estas reflexiones, el
debate de esta acción de tutela no gira en torno al derecho que tiene la actora
a recibir la indemnización administrativa, o si esta debe serle reconocida de
acuerdo con la ruta que está llamada a implementar la Unidad de Víctimas.
Los hechos del sub lite no encajan, tampoco, en las
situaciones que suscitaron la preocupación de la Sala de Seguimiento a la
sentencia T-025 de 2004, al expedir el Auto 206 de 2017[55]: la señora Sandra
Cuéllar no acude al amparo constitucional porque esté pendiente un
pronunciamiento de fondo de la administración sobre su indemnización, y ella
espere obtener directamente, a través de la tutela, que este sea favorable, ni
para controvertir, por esta vía judicial, una decisión que, en ese sentido, la
UARIV ya haya tomado. Ello por cuanto, se itera, sobre su derecho hubo un
pronunciamiento de fondo y la determinación que allí se adoptó le dio la razón.
Mucho menos, se busca que el juez decida sobre una condena abstracta en perjuicios
y disponga su liquidación, pues bien indicó la sentencia SU-254 de 2013 que la
procedibilidad de esta acción, en esos eventos, es excepcionalísima.
La señora Cuellar espera, simple y llanamente, que se
desembolse la suma indemnizatoria de la que es, más allá de toda duda, titular,
estando claros, ya, su procedencia, monto y fecha de pago. Es decir, un acto de
trámite cuyo incumplimiento el ente accionado no ha podido justificar racional
y coherentemente desde punto de vista alguno.
32. Dicho todo esto, no olvidemos que la cuestión sustancial
por resolver es si están dadas las circunstancias para que el juez constitucional
intervenga y ordene el pago efectivo de la indemnización administrativa,
bajo la consideración de que la negativa de la Unidad de Víctimas de proceder
en tal sentido vulnera los derechos fundamentales de la actora.
33. Una vez verificada, con criterios racionales, en el
acápite subsidiariedad, la situación de vulnerabilidad de la actora en el caso
concreto, corresponde entonces examinar el principal requisito que ha
establecido la jurisprudencia constitucional para el otorgamiento de
indemnizaciones administrativas a víctimas de desplazamiento forzado, por medio
de la acción de tutela: el que se haya impuesto alguna carga sustantiva y/o
procesal desproporcionada a la tutelante.
En el evento sub lite, esta Corporación constata que a
la señora Cuéllar Losada se le han impuesto, por lo menos, tres cargas
desproporcionadas que desconocen su situación de vulnerabilidad y ameritan la
intervención del juez de tutela:
i) La autoridad se ha amparado en una “presunta omisión”
de la persona para impedir efectivamente el acceso a la asistencia a la que
tiene derecho[56].
Para empezar, cada vez que ha sido requerida, las explicaciones de la entidad
demandada han sido erróneas y contradictorias, en buena parte de los casos con
el intento de sugerir que la falta de pago ha sido imputable a esta o aquella
falencia de la víctima de desplazamiento. Al final, todo termina por resumirse
en que, al parecer, la peticionaria habría omitido allegar toda la
documentación sobre la identidad y parentesco de su grupo familiar. Con todo,
no se explica qué documento en específico es el que falta, y hay, por otra
parte, una gestión de la actora para demostrar que se le está exigiendo algo
que, simplemente, ella ha allegado completo desde el inicio del procedimiento
ante la UARIV.
ii) Para la Corte, además, es evidente que se le ha exigido,
a esta persona desplazada, el agotamiento de trámites “interminables”,
ya sean actuaciones administrativas o legales, a pesar de haberse desplegado
una actuación suficiente ante la administración[57]. Luego de tener que
acudir a una acción de tutela para que la accionada comenzara por definir su
derecho a la indemnización, una vez este fue reconocido, la actora ha tenido
que soportar una espiral de respuestas poco claras, incoherentes entre sí y que
siempre tienden a exigirle, cada vez que acude a la Unidad de Víctimas, un
nuevo e injustificado requisito (el aporte de más documentos, el inicio de un
proceso de retorno y/o reubicación, una “entrevista de caracterización”, etc.),
a pesar de que ya se había culminado el procedimiento administrativo, con la
definición de una fecha cierta de pago que la señora Cuéllar esperaba
razonablemente que fuera cumplida.
iii) Y sin duda estamos, por último, ante una dilación
injustificada y desproporcionada[58].
Se ha completado, al día de hoy, casi año y medio luego de cumplida la fecha
cierta de pago. Un lapso extenso y sin ninguna explicación razonable, teniendo
en cuenta que se trataba de un límite temporal fijado por la misma entidad,
luego de un estudio de priorización. No se entiende, en resumen, qué podría
fundamentar esta tardanza en lo que no pasa de ser un acto de trámite.
34. Acreditados el estado de vulnerabilidad y la imposición
de cargas indebidas, no se aprecia necesaria una ponderación estricta acerca
del eventual impacto del pago de esta indemnización administrativa en los
recursos públicos, si bien se trata de un parámetro que siempre debe ser
tenido en cuenta.
Debe recordarse, con todo, para el caso que hoy corresponde
examinar, que la propia entidad accionada determinó la fecha de pago, una vez,
según ella misma, sopesó los principios de gradualidad y progresividad que
rigen el sistema cuya administración tiene a su cargo. Dado que, por cuenta
propia, la UARIV decidió que era procedente reconocer la reparación, en una
cuantía específica y para ser pagada en un día concreto, es razonable colegir,
a riesgo de caer en la reiteración, que la autoridad llegó a esa determinación
luego de constatar que ello no ponía en riesgo la sostenibilidad financiera del
programa. Asumir el compromiso de pago, por otro lado, implicaba tener previsto
y cubierto, ya, aquello de la “colocación de los recursos presupuestales de
la medida”.
Sea como fuere, la accionada no puede seguir invocando la
gradualidad del sistema para mantener en la incertidumbre, indefinidamente, la
efectividad de un derecho que ya se ha reconocido.
35. Finalmente, sobre la aplicación de las reglas probatorias
arriba definidas, tenemos, para resumir, que la entidad accionada alega lo que,
al parecer, ha sido un aporte incompleto de documentación sobre la identidad y
el parentesco del grupo familiar de la víctima, para negar el pago efectivo de
su indemnización, aunque sin especificar, a pesar del requerimiento que le hizo
la Corte para ello, cuáles son las piezas documentales faltantes. La señora
Cuéllar, por su parte, insiste en que ha aportado, desde un inicio, toda
aquella documentación, que la Unidad insiste en pedirle, sin fundamento, una y
otra vez.
No puede decirse que era la accionada quien debía probar que
la señora Cuéllar no había allegado completa su documentación. Sin embargo, esa
afirmación defensiva sí debía tener algún sustento o un mínimo esfuerzo de
profundidad. Esto es, ante el requerimiento de la Sala de Revisión sobre este
punto, lo menos que se esperaba era una explicación acerca de los documentos
específicos que se echaban de menos, máxime cuando el proceso administrativo se
había caracterizado por respuestas contradictorias y poco entendibles acerca de
qué era, exactamente, lo que hacía falta para proceder con el pago de la
indemnización monetaria. ¿En qué sentido, finalmente, afirmaba la UARIV que
estaba incompleta esta documentación? Tal vaguedad deja en evidencia el manejo
que la UARIV viene dando a la reclamación de la tutelante, al igual que
constata que la situación de vulneración que dio origen a esta tutela,
persiste.
Del otro lado, tenemos una peticionaria que ha hecho un esfuerzo
por cumplir sus cargas de diligencia:
(i) Ha informado y puesto su situación en conocimiento de la
autoridad; (ii) ha acudido ante la Unidad insistentemente en ejercicio del
derecho de petición, ante lo cual ha obtenido respuestas dilatorias,
incoherentes y poco claras; (iii) presentó, en este proceso, cuando la Sala le corrió
el traslado de la respuesta enviada por la UARIV, pruebas sumarias
-que son las que llega a exigir la jurisprudencia constitucional-[59] para sustentar su
postura acerca del aporte, a la Unidad de Víctimas, de su documentación
familiar. La suficiencia de estas piezas podría cuestionarse, si no fuera
porque -no está de más repetirlo- la demandada no tuvo el cuidado de explicarnos
qué era lo que faltaba en su lista de chequeo; (iv) Sandra Cuéllar cumplió con
todos los requisitos exigidos legalmente para obtener la indemnización, pues en
caso contrario esta no se hubiese reconocido, ni se le hubiese fijado una fecha
cierta de pago.
Es por todo lo dicho que, a juicio de esta Sala de Revisión,
se tienen indicios suficientes para presumir la veracidad de las afirmaciones
de la tutelante. Era, en suma, la Unidad de Victimas la que estaba en la
obligación de probar que la falta de entrega efectiva de la indemnización
estaba justificada por el incumplimiento de algún requisito legal, pese a que
ya contaba con una fecha de pago cierta, definida por la misma UARIV. Esa
carga, claramente, no se cumplió.
36. Fruto de las reflexiones que anteceden, deberá la Corte
confirmar parcialmente la decisión de instancia, que resolvió conceder esta
acción de tutela y ordenar a la entidad accionada que realice las gestiones
necesarias para pagar la indemnización administrativa que le fue reconocida
a la señora Sandra Milena Cuéllar Losada.
Lo anterior, con la advertencia de que la Unidad de Víctimas
deberá proceder con el pago respectivo, sin oponer, a la accionante, requisitos
sustantivos y/o procesales adicionales, ni someterla a nuevos trámites
injustificados, ni incurrir en nuevas dilaciones. A fin de procurar una pronta
solución a la tutelante, los plazos fijados por el a quo deberán
ajustarse. En consecuencia, las gestiones necesarias para pagar la
indemnización deberán realizarse dentro de las cuarenta y ocho (48) horas
siguientes a la notificación de este fallo, sin que el desembolso efectivo
pueda exceder los treinta (30) días hábiles.
Esta decisión, desde luego, bajo el amparo de sus derechos
fundamentales i) al debido proceso administrativo, ii) al mínimo vital y, claro
está, iii) a la reparación de perjuicios en su calidad de víctima del conflicto,
vulnerados a raíz de la negativa de la UARIV de pagar la indemnización que le
fue reconocida[60].
El primero de ellos, claramente desconocido con ocasión de la actuación
contradictoria y dilatoria de la entidad accionada, en desmedro de los más
básicos postulados de buena fe procesal. El segundo, bajo la comprobación
racional de que la actora, aparte de tener el indiscutible derecho al pago de
este rubro, depende de él para asegurar los medios adecuados de subsistencia de
ella y de su familia. Y el tercero, por el hecho mismo de que la Unidad de
Víctimas insista en negarse a materializar una prestación cuyos requisitos
están suficientemente acreditados.
Síntesis de la decisión
37. Ha revisado esta Sala la acción de tutela presentada por
la señora Sandra Milena Cuellar Losada contra de la Unidad Administrativa
Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, con el
propósito de proteger los que, estima, son sus derechos fundamentales de petición,
a la dignidad humana, al mínimo vital, al debido proceso y “al principio de
buena fe”, presuntamente vulnerados a raíz de la negativa de la entidad
accionada de hacerle entrega de la indemnización administrativa a la que ella y
los integrantes de su grupo familiar tienen derecho, en su calidad de víctimas
de desplazamiento forzado.
En esta oportunidad, bajo un estudio preliminar de
procedibilidad, la Sala encontró que en el presente caso se cumple con los
requisitos de legitimación activa y pasiva, inmediatez y subsidiariedad. En
este punto, resaltó la importancia de verificar las circunstancias de
vulnerabilidad de la actora en el caso concreto, bajo un proceso racional y con
arreglo a las pruebas debidamente practicadas. Con todo, este test debe
flexibilizarse en caso de que, en la víctima de desplazamiento forzado,
concurran múltiples factores de desprotección. Se constató, en el caso de la
señora Cuéllar, que esta se encuentra en situación de vulnerabilidad.
A renglón seguido, la Corte analizó el precedente
constitucional que rige los alcances de la acción de tutela cuando se trata de
solicitudes de indemnización administrativa de víctimas de desplazamiento
forzado. En este punto, procedió a identificar tres grandes reglas que deben
observar los jueces de instancia:
i) En primer lugar, verificar si se han impuesto cargas
sustanciales y/o procesales desproporcionadas, que desconozcan la situación de concreta
vulnerabilidad del actor, de conformidad con los criterios fijados por la
jurisprudencia de esta Corporación.
ii) Tener en cuenta el deber de protección de las finanzas
públicas y la sostenibilidad financiera de sistema. La relevancia de esta
variable dependerá del análisis de la existencia o no de cargas
desproporcionadas. Si estas no se presentan, la autoridad judicial deberá
ponderar el eventual impacto que el reconocimiento de la indemnización
administrativa a la víctima de desplazamiento forzado puede causar en las
finanzas públicas, de modo que, de concluirse que este es considerable, deba el
actor acudir a los medios de defensa judicial ordinarios.
iii)  Cumplir el deber de fundamentación empírica en las
decisiones de tutela sobre indemnización administrativa. Esto implica,
básicamente, el manejo responsable del principio de presunción de veracidad, la
comprobación de una mínima diligencia de parte del reclamante y la necesidad de
hacer efectivas las facultades oficiosas del juez de tutela en la práctica de
pruebas.
38. Al estudiar el caso concreto, luego de describir la ruta
administrativa que tuvo que recorrer la señora Cuéllar para hacer efectivo su
derecho a la indemnización administrativa, la Corte verificó que a la aquí actora
le fueron impuestas cargas desproporcionadas que desconocen su situación, pues
la autoridad: i) se amparó, para negar el giro de una reparación sobre la que
ya había anunciado una fecha cierta de pago, en una “presunta omisión”
de la peticionaria, ii) le impuso el agotamiento de trámites engorrosos e “interminables”
y iii) ha incurrido en una dilación injustificada, teniendo en cuenta que la
mencionada cancelación de esta reparación fue programada para el 30 de agosto
de 2016, sin que a la fecha se haya hecho efectiva.
También constató la Sala de Revisión que el pago de esta
reparación no desconoce la sostenibilidad financiera del programa gerenciado
por la Unidad de Víctimas, como quiera que la fijación de la fecha de pago
determinada por la propia Unidad se supeditó a criterios de priorización,
gradualidad y progresividad.
En tercer lugar, encontró la Corte que las precarias e
insuficientes explicaciones de la accionada -incluso ante el requerimiento de
la misma Sala- acerca de los requisitos que se encontraban pendientes para
hacer efectiva la reparación, contrasta con la carga de diligencia mostrada por
la accionante, en el proceso administrativo, dentro de la acción de tutela y en
sede de Revisión, lo que permite una aplicación adecuada, en este caso, del
principio de presunción de veracidad.
En consecuencia, la Sala de Revisión consideró cumplidos los
requisitos necesarios para mantener el amparo otorgado por el juez de
instancia, ajustando los plazos para el cumplimiento de la orden de tutela, a
fin de procurar una pronta solución a la tutelante.
III. DECISIÓN
En
mérito de lo expuesto, la Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional,
administrando justicia, en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero.- CONFIRMAR parcialmente la
sentencia de instancia proferida por el Juzgado 2º Penal del Circuito de
Florencia (Caquetá), que concedió la acción de tutela interpuesta por Sandra
Milena Cuellar Losada en contra de la Unidad Administrativa Especial para la
Atención y Reparación Integral a las Víctimas -UARIV-, en los estrictos términos
expuestos en la parte motiva de esta decisión. Lo anterior, bajo el amparo de
sus derechos fundamentales al debido proceso, al mínimo vital y a la reparación.
En consecuencia, ORDENAR a la Unidad Administrativa Especial para la
Atención y Reparación Integral a las Víctimas -UARIV- que, dentro de las cuarenta
y ocho (48) horas siguientes a la notificación de esta providencia, realice
las gestiones necesarias para pagar la indemnización administrativa que le
fue reconocida a la señora Sandra Milena Cuéllar Losada, sin que el
término para su desembolso efectivo pueda exceder los treinta (30) días
hábiles.
Segundo.- Por Secretaría General,
LIBRAR las comunicaciones a que se refiere el artículo 36 del Decreto 2591
de 1991.
Comuníquese y cúmplase,
CARLOS BERNAL PULIDO
Magistrado
DIANA
FAJARDO RIVERA
Magistrado
Con
salvamento parcial de voto
LUIS
GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria
General
SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DE LA MAGISTRADA
DIANA FAJARDO RIVERA
A LA SENTENCIA T-028/18
DERECHO A LA INDEMNIZACION ADMINISTRATIVA DE LAS VICTIMAS DE
DESPLAZAMIENTO FORZADO-Sala incurrió en
modificación indebida de las reglas jurisprudenciales vigentes, lo cual
repercute en la protección de las víctimas del conflicto armado (salvamento
parcial de voto)
INDEMNIZACION ADMINISTRATIVA PARA VICTIMAS DEL CONFLICTO
ARMADO INTERNO-Resulta problemático fijar
acreditación de un estado de vulnerabilidad como condición de acceso a la
tutela (salvamento parcial de voto)
INDEMNIZACION ADMINISTRATIVA PARA VICTIMAS DEL CONFLICTO
ARMADO INTERNO-Se ignoraron las reglas de
procedencia estrictamente aplicables en los casos de las víctimas del conflicto
interno (salvamento parcial de voto)
DERECHO A LA INDEMNIZACION ADMINISTRATIVA DE LAS VICTIMAS DE
DESPLAZAMIENTO FORZADO-Reglas de
subsidiariedad incorporadas en la providencia desnaturalizan el carácter
administrativo de la indemnización pretendida (salvamento parcial de voto)
(M.P. CARLOS BERNAL PULIDO)
En la Sentencia T-028
de 2018, la Sala Primera de Revisión estudió el caso de la señora Sandra Milena
Cuellar Losada, quien el 29 de junio de 2017 ejerció la acción de tutela contra
la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las
Víctimas (UARIV), con el fin de acceder a la indemnización administrativa que,
en su condición de víctima de desplazamiento forzado, le había sido reconocida
previamente por la entidad accionada, y cuya fecha límite de pago había sido
programada para el 30 de agosto de 2016. Sin embargo, la cancelación de este
emolumento se incumplió, de forma que, una vez vencido el plazo con el que
contaba la autoridad demandada, ésta impuso diversos requisitos y formalidades
excesivas que impidieron, tanto a la demandante como a su núcleo familiar,
obtener la reparación a la que tienen derecho.
Al resolver el asunto,
la mayoría de la Sala encontró que, en efecto, la UARIV vulneró los derechos
fundamentales al debido proceso, al mínimo vital y a la reparación de las
víctimas del conflicto. Los hechos constitutivos de esta trasgresión
constitucional correspondieron, fundamentalmente, a los siguientes: (i) el
incumplimiento del plazo que la Unidad había fijado como límite para el pago de
la indemnización, correspondiente al 30 de agosto de 2016; (ii) la alusión a
una supuesta “omisión” en que presuntamente habría incurrido la
accionante, relativa a la entrega de una documentación con la que, sin embargo,
la entidad ya contaba; y (iii) una extensión injustificada y desproporcionada
del plazo inicialmente fijado para la cancelación de la reparación, el cual, a
su vez, había estado soportado sobre un estudio de priorización particular que,
en consecuencia, fue ignorado por la demandada. Sobre la base de lo anterior,
la Sala ordenó a la UARIV “pagar la indemnización administrativa que le fue
reconocida a la señora Sandra Milena Cuellar Losada, sin que el término de su
desembolso efectivo pueda exceder los treinta (30) días hábiles”.
Es evidente que a la
accionante se le vulneraron sus derechos fundamentales. Por tanto, comparto
plenamente la decisión de la mayoría, en el sentido de otorgar el amparo
constitucional a la señora Cuellar Losada, así como las razones de fondo que la
soportan. No obstante, a continuación me refiero a una situación jurídicamente
trascendente, que me obliga a salvar parcialmente mi voto. Se trata del estudio
de los requisitos de procedencia del caso, pues advierto que la Sala incurrió
en una modificación indebida y desautorizada de las reglas jurisprudenciales
vigentes, lo cual repercute significativamente en el estándar de protección de
las garantías de las víctimas del conflicto armado.
Al valorar los
presupuestos formales de procedencia de la tutela de la referencia,
particularmente el de la subsidiariedad, la mayoría de la Sala decidió hacer un
análisis pormenorizado del “estado de vulnerabilidad” de la accionante,
de modo que la verificación del requisito de procedibilidad dependió de la
satisfacción de un “test”, constituido por la acreditación de “(i) la
situación de riesgo de la tutelante y (ii) su capacidad o incapacidad para
resistir esa específica situación de riesgo, de tal forma que pueda satisfacer
sus necesidades básicas hasta tanto agota la vía judicial ordinaria
(resiliencia)”. En concreto, mi disidencia frente a tal estudio de
procedencia está basada en tres razones principales. La primera,
corresponde al desacuerdo que ya he planteado en otras ocasiones, frente a la
formulación de un “test de procedencia” de la acción de tutela; la segunda,
se refiere a que la Sentencia desconoció la jurisprudencia vigente y que era
estrictamente aplicable en el estudio de subsidiariedad del caso particular; y
la tercera, alude a que las reglas incorporadas por la mayoría de la
Sala desnaturalizan el carácter administrativo de la indemnización pretendida
por la accionante. Todo ello, como ya lo advertí, es constitutivo de una
variación jurisprudencial que no le estaba autorizada a la Sala de Revisión. A
continuación, desarrollo mi planteamiento.
1.
Incorporación indebida de nuevos requisitos de procedencia de la acción de
tutela, en materia de subsidiariedad
No es la primera vez que, en esta Sala de Revisión, se
pretende incorporar parámetros rígidos de procedencia, que obstaculizan el
acceso ciudadano a la acción de tutela. Son verdaderas barreras que, al no
estar contempladas en el ordenamiento jurídico, se constituyen en obstáculos
inaceptables que desnaturalizan el carácter público del mecanismo
constitucional. Ya en otra ocasión he desarrollado, en extenso, las razones de
mi objeción a los criterios de procedencia que han sido usados en esta
oportunidad, por lo que, enseguida, hago una breve reseña de las mismas.[61]
Históricamente, la jurisprudencia constitucional ha sido
estrictamente rigurosa en desarrollar el contenido del principio de
subsidiariedad de la acción de tutela, siempre apegada a los criterios
contenidos no sólo en la Carta Política, sino en las reglas estatutarias del
Decreto 2591 de 1991. El artículo 86 de la Constitución señala, en lo
pertinente, que el recurso de amparo “procederá cuando el afectado no
disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como
mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable”. En desarrollo
de esta cláusula, la Corte ha indicado que los medios disponibles deben,
necesariamente, responder de forma oportuna e integral al problema
jurídico que plantee cada acción de tutela, de manera que se impone al juez el
deber de verificar la idoneidad y la eficacia de los mismos.
En ese sentido, el “estado de vulnerabilidad” de quien
acude al recurso de amparo nunca ha sido (y no debe serlo) un presupuesto del
cual pueda hacerse depender el cumplimiento del requisito de subsidiariedad. La
acción de tutela, en tanto derecho fundamental, está revestida de un especial
carácter universal, por ello, la Carta indica que “cualquier persona”
puede, por esta vía, activar la jurisdicción constitucional. De ahí que la
jurisprudencia haya acertado en establecer pacíficamente que la condición de
vulnerabilidad, lejos de constituir un requisito, configura una pauta de
flexibilización de la procedibilidad de la tutela, de manera que, en virtud
del principio de igualdad, para quienes acuden al recurso de amparo y son
titulares de protección constitucional reforzada, la procedencia formal del
mecanismo debe serles más favorable.[62]
En este contexto, fijar la acreditación de un estado de
vulnerabilidad como condición de acceso a la tutela es problemático porque: (i)
parte de una errada visión, según la cual el recurso constitucional es
equiparable a un auxilio benéfico del Estado, con lo cual se ignora que se
trata de un auténtico derecho fundamental, y es, por antonomasia, el recurso
judicial efectivo de las democracias; (ii) deja de lado el mandato de
universalidad de la tutela (Art. 86 CP), que incorpora el deber del juez
constitucional de propender por la realización efectiva de los derechos (Art. 2
CP); y, por tanto, (iii) constituye una evidente modificación del precedente,
que en este caso incumple la carga argumentativa y de transparencia que le era
exigible a la Sala.[63]
2. La mayoría de
la Sala ignoró las reglas de procedencia estrictamente aplicables en los casos
de las víctimas del conflicto armado
En el transcurso del
debate que circunscribió la adopción de esta Sentencia fui enfática e
insistente en la necesidad de aplicar las reglas vigentes de procedencia de la
tutela, cuando su ejercicio se adelanta por parte de víctimas de conflicto
armado y cuyas pretensiones se relacionan con esta condición. No obstante, la
mayoría de la Sala omitió este llamado y optó por guardar silencio frente a la
jurisprudencia especializada y vigente para el caso particular.
Aun cuando
reiteradamente la Corte se ha referido a la marginalidad y vulnerabilidad que
enfrenta este grupo poblacional, desde la Sentencia T-025 de 2004[64] estas
situaciones dieron lugar a la declaratoria del estado de cosas contrario al
orden constitucional, el cual perdura. La grave victimización que sufren
inmensas poblaciones de nuestro país, y sus difíciles consecuencias, han
causado que quienes enfrentan directamente el flagelo de la violencia acudan
ante el juez de tutela, como única alternativa para lograr la protección de los
derechos trasgredidos de forma masiva por sus victimarios. Esto, como es apenas
lógico, ha llevado a que la Corte forje pautas de validación de la procedencia
de la tutela específicamente dirigidas a dicha población, en virtud del mandato
de eficacia de las garantías constitucionales y siempre en pos de la mayor
salvaguarda posible.
Así, uniformemente se
ha establecido que la acción de tutela, en el caso de las víctimas del
conflicto armado, con particular referencia al desplazamiento forzado, exige
del juez constitucional una valoración consciente de la condición de fragilidad
que enfrentan. Se ha indicado que, bajo estas circunstancias, no debe imponerse
el agotamiento de vías judiciales distintas al recurso de amparo, dado el
peligro inminente en que se encuentra la eficacia de sus derechos
fundamentales. De este modo, el mecanismo constitucional conforma la vía idónea
para conjurar esta situación estructuralmente contraria al sistema jurídico.[65]
Como lo defendí ante la
Sala durante la adopción de esta decisión, la regla anteriormente descrita,
sostenida por la jurisprudencia en vigor, además de atender a la sujeción
constitucional reforzada sobre la que ya me he referido, encuentra un
fundamento adicional, que no puede ser ignorado. En estos casos, el
reconocimiento de la titularidad directa de la acción de tutela obedece,
también, a una mínima medida que el aparato de justicia se encuentra obligado a
adoptar, como respuesta positiva en favor de un conglomerado cuya victimización
se ha derivado de un contexto particularmente injusto para éste, como lo es el
conflicto armado colombiano. Con base en ello, entiendo que, por el sólo hecho de
haber sido víctima, una persona tiene acceso automático al recurso de amparo
cuando éste pueda responder, por lo menos, del mismo modo, pero con mayor
eficacia, a la protección constitucional alegada, y siempre que el objeto del
pronunciamiento se relacione con la condición especial del o la demandante.
Sin duda, la Sentencia
T-028 de 2018 se apartó de las reglas de procedencia que le eran aplicables al
caso concreto, sin siquiera decirlo en la providencia. Con ello, trasgredió los
fundamentos jurídicos que las soportan y el amplio desarrollo jurisprudencial
que, respecto de la procedencia de la tutela, esta Corporación ha construido
históricamente en favor de las poblaciones víctimas de la violencia armada en
nuestro país.
3. Las reglas de
subsidiariedad incorporadas en esta providencia desnaturalizan el carácter
administrativo de la indemnización pretendida por la accionante
Como es sabido, la
larga duración del conflicto armado en Colombia, así como su particular
belicismo, ha dejado un número descomunal de víctimas. Hacer efectivos sus
derechos es una tarea compleja, pero a la vez una obligación preeminente. En
materia de reparación, nuestro ordenamiento jurídico, además de las vías
judiciales ordinarias, como la penal o la de lo contencioso administrativo,
introdujo los programas de indemnización administrativa, primero en el ya
derogado Decreto 1290 de 2008[66],
y luego en la Ley 1448 de 2011[67],
vigente.
Al tratarse de
componentes del derecho a la reparación integral, la indemnización
administrativa y la judicial constituyen fórmulas complementarias de
satisfacción de esta garantía constitucional[68].
La primera es un reflejo paradigmático del principio de subsidiariedad del
Estado, así como del carácter urgente de la reparación. Por ello, esta
alternativa busca atender al mayor número de víctimas, del modo más justo
posible, sin que su propósito sea el de la compensación plena, pues esto está
reservado a la vía judicial. De ahí que el camino de la indemnización
administrativa esté caracterizado por un acceso célere, flexible y eficiente,
así como por basar la tasación de la misma en la equidad, razón por la cual los
montos serán significativamente más bajos que los de la segunda alternativa.[69]
En la Sentencia de la
que me aparto parcialmente, se impuso como requisito de procedencia de la
tutela el hecho de que, por regla general, la víctima accionante haya agotado
un proceso judicial ejecutivo frente al acto que reconoció su derecho a la
reparación administrativa. Al respecto, considero que, aun cuando formalmente
el ordenamiento disponga de este mecanismo, obligar a las víctimas del
conflicto a agotar un trámite judicial de ese tipo desnaturaliza esta fórmula
de compensación estatal, y con ello las características que le son propias.
La indemnización de
carácter administrativo satisface la reducción de monto de la reparación con la
celeridad en los tiempos para su entrega y la flexibilización de los trámites.
Por ello, someter el cumplimiento del acto que ya la ha reconocido a la
iniciación de un litigio de ejecución judicial, ante el juez de lo contencioso
administrativo, es abiertamente desproporcionado, pues conduce a que la víctima
resulte asumiendo todas las cargas que le serían exigibles en el caso de la
reparación judicial, con lo cual la indemnización administrativa pierde su
razón de ser. Es, entonces, la acción de tutela el único mecanismo judicial
idóneo en casos como el de la referencia.
4. Conclusiones
En esta oportunidad, me
aparto parcialmente de la mayoría, pues pese a que se resolvió tutelar los
derechos de la demandante, se usaron reglas nuevas de procedencia de la tutela,
cuya incorporación no sólo no está autorizada a la Sala Primera de Revisión,
sino que constituyen una clara regresión en materia de justiciabilidad de los
derechos de las víctimas del conflicto interno. La Corte, histórica y
pacíficamente, ha establecido que la procedencia formal de la acción de tutela
debe flexibilizarse en el caso de esta población, ante el peligro especial de
trasgresión que presentan sus derechos constitucionales. Por ello, la acción de
tutela constituye el verdadero mecanismo judicial del que disponen las víctimas
para obtener el amparo de sus garantías vulneradas a causa de la violencia armada,
siempre que este medio responda por lo menos del mismo modo, pero con mayor
eficacia, a la protección alegada.
Ahora bien, cuando la
pretensión constitucional se relacione con el acceso a una indemnización
administrativa previamente reconocida y cuyos plazos de entrega han sido
incumplidos por la autoridad respectiva, lo anterior cobra mayor importancia.
En estos eventos, la vía judicial principal es la acción de tutela, pues
imponer a las víctimas del conflicto el agotamiento de un litigio ordinario de
ejecución no sólo desconoce la gravedad de su condición, sino que desnaturaliza
el carácter célere y oportuno que persigue este tipo de reparación.
En los anteriores
términos, dejo planteadas las razones de mi salvamento parcial de voto a la
Sentencia T-028 de 2018.
Fecha ut supra.
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
[1] La Sala de
Selección número diez estuvo integrada por la magistrada Diana Fajardo Rivera y
el magistrado Antonio José Lizarazo Ocampo.
[2] Cno. 1, fls. 6, 7 y 8.
[3] Fls. 8 vto, 9 y 10 ibídem.
[4] Fl.1 ibídem.
[5] Fls. 22-24 ibídem.
[6] Fl. 25 ibídem.
[7] Fls. 16-19 ibídem. La decisión
no fue impugnada.
[8] Fls. 20 y 21 del cuaderno de la
Corte.
[9] Fls. 24 y 25 ibídem.
[10] Fls. 29 y 30 ibídem.
[11] Fls. 60 y 61 ibídem. Si bien,
según constancia de la Secretaría General, durante el traslado de pruebas a la
accionante, esta no se acercó para su conocimiento, lo cierto es que, dentro
del mismo término, la señora Cuellar Losada envío su respuesta y los documentos
que la respaldan, al despacho del Magistrado Sustanciador, a través de correo
electrónico institucional.
[12] Fls. 62 y ss. ibídem
[13] Corte Constitucional, sentencia
T-114/2015.
[14] Entre muchas otras, Corte
Constitucional, sentencias T-083/2017, T-142/2017, T-364/2015 y T-462/2012.
[15] Fl. 6 Cno 1.
[16] Fl. 67 Cuaderno de la Corte.
[17] Por ejemplo, ver: Corte
Constitucional, sentencia T-478/2017.
[18] Corte Constitucional, sentencia
T-716/2017.
[19] Este análisis brinda parámetros
flexibles y objetivos al juez constitucional para valorar la subsidiariedad de
la acción, en términos de la eficacia en concreto de los otros medios de
defensa judiciales a disposición del tutelante.
[20] Cfr., Corte
Constitucional, Sentencia T-010/2017. Esta situación es especialmente relevante
al momento de valorar las condiciones del entorno económico y social del
accionante, en particular, cuando se acredita la carencia de capacidades para
generar, de manera autónoma, una renta constante. Un buen indicador para
constatar esta situación es el relativo al puntaje que se asigna al accionante
en el Sistema de Identificación de Potenciales Beneficiarios de Programas
Sociales (SISBÉN). Si bien, el puntaje no tiene un significado inherente,
sí permite, por una parte, considerar unas situaciones más gravosas que otras,
en función de aquel. Por otra, es un buen parámetro para determinar el mayor
grado de vulnerabilidad de las personas, en la medida en que puedan ser sujetos
de los programas sociales para los que se utiliza dicho puntaje. Con
fundamento, entre otras, en las disposiciones de la Ley 1785 de 2016, “por
medio de la cual se establece la red para la superación de la pobreza extrema –
red unidos y se dictan otras disposiciones”, el artículo 6 de la Resolución
02717 de octubre 4 de 2016, de la Dirección del Departamento Administrativo
para la Prosperidad Social – Prosperidad Social, “Por la cual se establecen
los criterios de identificación, selección, vinculación, permanencia y egreso
de hogares en condición de pobreza extrema a la Estrategia para la Superación
de la Pobreza Extrema – Red Unidos”, define, entre otros criterios, el
puntaje de corte máximo del SISBÉN para los hogares que pueden ser objeto de
acompañamiento por la Estrategia Red Unidos. Allí se señala que, para las 14
ciudades principales del país es de 23.40 puntos, para el resto urbano de 32.20
y para el sector rural de 26.12. Este criterio es relevante, a efectos de
determinar el nivel de riesgo, en términos de la situación de pobreza del
tutelante; entre más cercano sea el puntaje del accionante a estos valores,
mayor será su situación de riesgo, en relación con este factor (pobreza).
[21] Corte
Constitucional, Sentencia T-026/2010.
[22] Corte
Constitucional, Sentencia T-149/2002. En esta sentencia, la Corte tuteló el
derecho de un adulto de 58 años, quien por su condición de enfermo grave del
corazón aducía no poder emplearse en ningún trabajo y, por lo tanto, no tener
dinero para cubrir sus necesidades básicas y las de su familia.
[23] Corte
Constitucional, Sentencia T-124/2015. En este caso, la Corte reconoció que los
líderes comunitarios y los trabajadores sociales se encuentran en situación de
riesgo. Reconoció, igualmente, que en el caso de mujeres defensoras de derechos
humanos, el riesgo es mayor.
[24] Corte
Constitucional, Sentencia T-728/2010.
[25] Tal como lo consideró
la Corte en la Sentencia T-426/1992, la familia tiene una obligación jurídica y
moral de auxiliar a sus descendientes o ascendientes próximos, y sólo en los
casos en que esta se encuentre en una situación de imposibilidad material para
hacerlo, el Estado, en desarrollo de sus fines esenciales (artículo 2 de la
Constitución) y sociales (artículo 366 de la Constitución), está en el deber
constitucional de proteger los derechos de la persona.
[26] Cfr., Corte
Constitucional, Sentencia T-533/1992. En esta providencia, en un apartado que
constituye, obiter dictum, se señala: “Cuando una persona demuestra
la circunstancia de debilidad manifiesta en que se encuentra, debido a su
condición económica, física o mental (CP art. 13), sin que ella misma o su
familia puedan responder, excepcionalmente se genera para el Estado una
obligación de proteger especialmente a la persona colocada en dicha situación”.
[27] De acuerdo con
el Diccionario de la Lengua Española, el término resiliencia proviene del
inglés resilience, y del latín resiliens, el cual
se define en los siguientes términos: “1. Capacidad de adaptación de un ser vivo frente a un agente perturbador o un
estado o situación adversos. 2. f. Capacidad de un material, mecanismo o
sistema para recuperar su estado inicial cuando ha cesado la perturbación a la
que había estado sometido”.
[28] Cno. 1, fl. 9.
[29] Cuaderno de la Corte, fls.
64-67.
[30] Cno. 1, fl. 9.
[31] Ley 1437 de 2011, Código de
Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, art. 297
num.4.
[32] Sobre estos puntos: Corte
Constitucional, sentencia SU-254/2013.
[33] Por ejemplo, Corte
Constitucional, sentencias C-1199/2008, T-085/2009 y SU-254/2013.
[34] Un estudio completo al respecto
en: Corte Constitucional, Sala Especial de Seguimiento a la sentencia
T-025/2004, Auto No. 206/2017. Esta providencia es importante porque define
criterios a los jueces de tutela a la hora de conceder amparos para el pago de
ayudas humanitarias e indemnizaciones administrativas a víctimas de
desplazamiento forzado.
[35] Ibídem, pág. 61.
[36] Ver: Corte Constitucional,
sentencia T-142/2017.
[37] Antes de proceder con el
señalamiento de estas reglas, no está de más recordar que el Auto 206 de 2017 exhortó
a los jueces de la República -con la posibilidad de que se apartaran de ese
criterio ofreciendo la motivación debida-, para que, en lo concerniente a la
indemnización administrativa, se abstuvieran de impartir temporalmente órdenes
relacionadas con reconocimientos económicos, y para posponer las sanciones por
desacato que exigieran su cumplimiento. De esta manera, al momento de resolver
las acciones de tutela que reclamaran la protección del derecho de petición,
cuando se encontrara relacionado con la indemnización administrativa, los
jueces, según este exhorto, debían conceder la tutela del derecho de petición,
una vez verificado el cumplimiento de los respectivos requisitos de
procedibilidad formal y material, pero disponer que la Unidad Administrativa
Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas tendría hasta
el 31 de diciembre de 2017 (plazo que ya feneció) para cumplir con el
fallo. Por lo tanto, la abstención de impartir órdenes relacionadas con
reconocimientos económicos aplicaba durante ese específico lapso. Igualmente, al
pronunciarse sobre los incidentes de desacato ocasionados por el incumplimiento
de la UARIV a las órdenes de tutela impartidas en estos casos de indemnización
administrativa, los jueces debían suspender las sanciones por desacato,
dictadas a partir del 1° de enero de 2016, hasta el 31 de diciembre de 2017.
Este exhorto exceptuaba los casos excepcionales en los que los solicitantes se
encontraban en un alto grado de vulnerabilidad, debido a circunstancias
especiales, tales como la edad, la composición del hogar, algún tipo de
discapacidad, entre otras.
[38] Corte Constitucional, sentencia
T-158/2017. Señaló la Corte: “las autoridades que atienden la población
desplazada, someten a estas personas a una carga excesiva cuando imponen
obligaciones tendientes a cumplir con requerimientos especiales que desconocen
la situación en la cual ésta (sic) encuentran”.
[39] Entre otras: Corte
Constitucional, sentencia T-488/2017.
[40] Sobre el punto: Corte
Constitucional, sentencia T-085/2010.
[41] Corte Constitucional, sentencia
T-086/2006.
[42] Corte Constitucional, Auto 206
de 2017, pág. 26.
[43] Corte Constitucional, sentencia
T-158/2017.
[44] Sobre el punto: Corte
Constitucional, sentencias T-236/2015, T-527/2015 y T-114/2015.
[45] Lo anterior, “en atención a
las especiales dificultades bajo las cuales las víctimas de desplazamiento
forzado se ven obligadas a cumplir con trámites, muchas veces engorrosos, de
difícil o imposible cumplimiento, y que terminan por desconocer su dignidad, su
condición de víctimas o por revictimizarlas”. Corte Constitucional,
sentencia SU- 254/2013, fundamento 5.2.
[46] Corte Constitucional, sentencia
T-377/2017. Señaló esta Corporación: “la Corte ha explicado que es a la
administración a la que le corresponde resolver sobre el reconocimiento de
determinados derechos garantizados por políticas públicas, para lo cual existe
una ruta administrativa específica. Puede suceder, con todo, que dicha ruta no
funcione de manera adecuada, por lo que es posible que las personas que se
consideran beneficiarias de dicha política acudan a acciones de tutela. En esa
situación, si los jueces de tutela conceden de forma generalizada las
solicitudes ante ellos planteadas se genera un incentivo para que más personas,
en vez de reclamar sus derechos por la vía ordinaria, lo hagan por la vía de
tutela. Esto generaría de inmediato cargas adicionales a la administración –que
se sumarían a las propias de atender los distintos casos a través de las rutas
ordinarias–, en la medida en que tendría que invertir recursos y esfuerzos en
atender un número creciente de reclamaciones judiciales, lo cual eventualmente
disminuiría las capacidades de atención de la ruta administrativa. A su
vez, podría generarse una situación generalizada de vulneración de derechos,
en la medida en que serían atendidos con prelación los casos de quienes acuden
a acciones de tutela, en perjuicio de quienes se limitan a seguir la ruta
administrativa” (Énfasis fuera del texto). Sobre los problemas de
eficiencia que en determinados contextos de política social puede generar el
uso indiscriminado de la acción de tutela: Corte Constitucional, sentencia
T-1234/2008, fundamentos 5.3.4.4 en adelante.
[47] Sobre la presunción de veracidad
en materia de desplazamiento forzado: Corte Constitucional, sentencias
T-268/2003, T-721/2003, T-1094/2004, T-563/2005, T-1144/2005, T-086/2006,
T-468/2006, T-110/2007, T-630/2007, T-821/2007, T-156/2008, T-458/2008, T
299/2009, T-541/2009, T-169/2010, T-179/2010, T-517/2010, T-746/2010,
T-423/2011, T-092/2012, T-441/2012, T-579/2012, T-218/2014, T-675/2014,
T-680/2014 y T-068/2015.
[48] Corte Constitucional, sentencia
T-142/2017.
[49] Sobre la inversión de la carga
de la prueba en estos casos: Corte Constitucional, sentencia T-787/2008.
[50] Corte Constitucional, sentencia
T-488/2017 y Auto No. 206/2017.
[51] Sobre el deber de desplegar
actividad probatoria oficiosa en esta materia, por ejemplo: Corte
Constitucional, sentencia T-158/2017.
[52] Cuaderno de la Corte, fls. 29
vto. y 30.
[53] Fl. 37 en adelante ibídem.
[54] Fl. 35 ibídem.
[55] Ver pág. 21 de dicha
providencia.
[56] Sobre esta carga
desproporcionada: Corte Constitucional, sentencia T-085/2010.
[57] Sobre el punto: Corte
Constitucional, sentencia T-086/2006.
[58] Sobre esta carga, entre otras:
Corte Constitucional, sentencia T-869 de 2008.
[59] Tan solo a título de ejemplo:
Corte Constitucional, sentencia T-099/2010.
[60] Sobre la violación a los
derechos al debido proceso administrativo y a la reparación en casos como
estos: Corte Constitucional, sentencia T-114/2015.
[61]
Ver, principalmente, mi salvamento de voto a las sentencias T-029 de 2018. M.P.
Carlos Bernal Pulido y SU-005 de 2018. M.P. Carlos Bernal Pulido.
[62]
Algunas sentencias ilustrativas: T-1109 de 2004. M.P. Jaime Córdoba Triviño;
T-080 de 2008. M.P. Rodrigo Escobar Gil; T-1083 de 2012. M.P. Luis Ernesto
Vargas Silva; T-142 de 2013. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva; T-720 de 2013.
M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo; T-011 de 2014. M.P. Jorge Ignacio Pretelt
Chaljub; T-018 de 2014. M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez; T-437 de 2014. M.P.
Gabriel Eduardo Mendoza Martelo; T-546 de 2014. M.P. Gloria Stella Ortiz
Delgado; T-384 de 2015. M.P. Myriam Ávila Roldan; T-401 de 2015. M.P. Gloria
Stella Ortiz Delgado; T-514 de 2015. M.P. Myriam Ávila Roldán; T-774 de 2015. M.P.
Luis Ernesto Vargas Silva; T-281 de 2016. M.P. María Victoria Calle Correa;
T-464 de 2016. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; T-654 de 2016. M.P. Luis
Ernesto Vargas Silva; T-678 de 2016. M.P. Alejandro Linares Cantillo; T-081 de
2017. M.P. Alejandro Linares Cantillo; T-150 de 2017. M.P. María Victoria Calle
Correa; SU-210 de 2017. M.P. José Antonio Cepeda Amarís; T-263 de 2017. M.P.
Alberto Rojas Ríos; T-578 de 2017. M.P. Diana Fajardo Rivera; T-598 de 2017.
M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; T-679 de 2017. M.P. Alejandro Linares
Cantillo; y T-178 de 2017. M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo; entre otras.
[63]
Sobre la exigibilidad de la estricta carga argumentativa para modificar el
precedente constitucional ver principalmente las siguientes sentencias: C-447
de 1997. M.P. Alejandro Martínez Caballero; C-400 de 1998. M.P. Alejandro
Martínez Caballero; SU-047 de 1999. MM.PP. Carlos Gaviria Díaz y Alejandro
Martínez Caballero; C-795 de 2004. M.P. Rodrigo Uprimny Yepes; C-094 de 2007.
M.P. Jaime Córdoba Triviño; SU-406 de 2016. M.P. Luis Guillermo Guerrero; entre
otras.
[64]
M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[65]
Referirse a todas las sentencias que consolidan la uniformidad del criterio
jurisprudencial sería una labor innecesaria, justamente, por su amplia
reiteración. Basta, y le bastaba a la mayoría de la Sala, tener en cuenta, tan
siquiera, las siguientes Sentencias: SU-254 de 2013. M.P. Luis Ernesto Vargas
Silva; T-068 de 2015. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; T-293 de 2015. M.P.
Gloria Stella Ortiz Delgado; T-006 de 2014. M.P. Mauricio González Cuervo;
T-556 de 2015. M.P. María Victoria Calle Correa; T-083 de 2017. M.P. Alejandro
Linares Cantillo; T-142 de 2017. M.P. María Victoria Calle Correa; T-196 de
2017 M.P. José Antonio Cepeda Amarís; T-301 de 2017. M.P. Aquiles Arrieta
Gómez; T-377 de 2017. M.P. Alejandro Linares Cantillo; T-519 de 2017. M.P.
Alejandro Linares Cantillo; T-561 de 2017. M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo; y
T-004 de 2018. M.P. Diana Fajardo Rivera; entre otras.
[66] “Por
el cual se crea el Programa de reparación Individual por vía Administrativa
para las Víctimas de los Grupos Armados Organizados al Margen de la Ley”.
Derogado por el Decreto 4800 de 2011, “Por el cual se reglamenta la Ley 1448
de 2011 y se dictan otras disposiciones”.
[67] “Por
la cual se dictan medidas de atención, asistencia y reparación integral a las
víctimas del conflicto armado interno y se dictan otras disposiciones”.
[68]
Como reflejo de tal complementariedad, el artículo 20 de la Ley 1448 de 2011
incorpora la fórmula de compensación entre estos dos tipos de reparaciones,
así: “La indemnización recibida por vía administrativa se descontará a la
reparación que se defina por vía judicial. Nadie podrá recibir doble reparación
por el mismo concepto”.
[69] Al
respecto, ver la Sentencia SU-254 de 2013. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
Allí, la Sala Plena señaló: “En relación con las diferentes vías para que
las víctimas individuales y colectivas de delitos en general, así como de
graves violaciones a los derechos humanos y del desplazamiento forzado en
particular, puedan obtener el derecho a la reparación integral, en general los
ordenamientos prevé tanto la vía judicial como la vía administrativa. // Estas
diferentes vías de reparación a víctimas presentan diferencias importantes: (i)
la  reparación en sede judicial hace énfasis en el otorgamiento de justicia a
personas individualmente consideradas, examinando caso por caso las
violaciones. En esta vía se encuentra articulada la investigación y sanción de
los responsables, la verdad en cuanto al esclarecimiento del delito, y las
medidas reparatorias de restitución, compensación y rehabilitación de la
víctima. Propia de este tipo de reparación judicial, es la búsqueda de la
reparación plena del daño antijurídico causado a la víctima. // (ii) Mientras
que por otra parte, la reparación por la vía administrativa se caracteriza en
forma comparativa (i) por tratarse de reparaciones de carácter masivo, (ii) por
buscar una reparación, que si bien es integral, en cuanto comprende
diferentes componentes o medidas de reparación, se guía fundamentalmente por el
principio de equidad, en razón a que por esta vía no resulta probable una
reparación plena del daño, ya que es difícil determinar con exactitud la
dimensión, proporción o cuantía del daño sufrido, y (iii) por ser una vía
expedita que facilita el acceso de las víctimas a la reparación, por cuanto los
procesos son rápidos y económicos y más flexibles en materia probatoria. Ambas
vías deben estar articuladas institucionalmente, deben guiarse por el principio
de complementariedad entre ellas, y deben garantizar en su conjunto una
reparación integral, adecuada y proporcional a las víctimas”.