T-381-98
Sentencia T-381/98
Sentencia
T-381/98
CONTRIBUCION DE
VALORIZACION POR BENEFICIO LOCAL-Reglas
AFECTACION DE
PREDIOS-Obra pública/AFECTACION
VIAL/RESERVA VIAL
DEBIDO PROCESO
ADMINISTRATIVO-Objeto
ACCION DE TUTELA-Improcedencia por hacer caso omiso a las
acciones y recursos ordinarios
Resulta
necesario reiterar lo expuesto en numerosas oportunidades por esta Corporación,
según los cuales, la tutela no es viable cuando el actor haga caso omiso de las
acciones y recursos contemplados en la vías ordinarias. No es entonces la
acción de amparo, el medio idóneo para reemplazar los procedimientos
consagrados en la legislación vigente, en el ejercicio de sus derechos, dentro
del procedimiento gubernativo, ni para suplir al juez ordinario y competente,
salvo el caso del perjuicio irremediable, el cual no se vislumbra en el asunto
sub examine.
Referencia:
Expediente T-160.134.
Peticionaria:
Constructora Palo Alto y Cía. S en C.
Demandado:
Instituto
de Desarrollo Urbano de Santafé de Bogotá -IDU.
Magistrado
Ponente :
Dr.
HERNANDO HERRERA VERGARA.
Santafé
de Bogotá, D.C., veintiocho (28) de julio de mil novecientos noventa y ocho
(1998).
La Sala Sexta de
Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional, integrada por los magistrados
Hernando Herrera Vergara, Alejandro Martínez Caballero y Fabio Morón Díaz,
procede a revisar los fallos proferidos por el Juzgado Cincuenta y Dos Penal
Municipal de Santafé de Bogotá y por el Juzgado Cincuenta y Dos Penal del
Circuito de esa misma ciudad, en el proceso de la referencia.
I.       ANTECEDENTES.
1.      La solicitud.
El
señor Ricardo Vanegas Sierra, en calidad de representante legal de la sociedad
Constructora Palo Alto y Cía S. en C., formuló acción de tutela contra el
Instituto de Desarrollo Urbano de Santafé de Bogotá -I.D.U., por violación del
derecho fundamental al debido proceso, dentro del trámite de afectación vial
realizado sobre un predio de propiedad de dicha sociedad.
2.      Hechos de la
demanda.
Como hechos que
sustentan la acción la demandante señala, en síntesis, los siguientes:
2.1.   La sociedad
accionante es propietaria del predio ubicado en la Calle 57 No. 2-80 Este, de
Santafé de Bogotá, Urbanización Las Delicias[1]. Según su representante legal,
el I.D.U. adelantó un trámite administrativo de afectación del mismo en virtud
del Acuerdo No. 25 de 1.995, expedido por el Concejo de Bogotá, mediante el
cual se autorizó la construcción de algunas obras, como las del Eje 3,
referente a la conexión de la calle 63 de la carrera 7 a la Avenida
Circunvalar. Indicó, además, que el inmueble se encuentra graficado en el Plano
CI-POL-01.01, que reposa en la sección de afectaciones viales de obligatorio
cumplimiento de esa entidad.
2.2. Según lo indica, el
I.D.U. liquidó sobre el mencionado predio el “impuesto” de valorización por
beneficio local, por la suma de $117.768.734[2];  que para proveer a su pago
y poder obtener el paz y salvo respectivo, la sociedad actora propuso “que del
valor de la parte que ocuparía la obra se descontara el valor del impuesto”,
esto es, una dación en pago,que no fue aceptada por la entidad distrital, en la
medida en que la cosntrucción de la obra se suspendió.
2.3.  Precisa además, que la
afectación de un predio debe obedecer al trámite administrativo previsto en el
artículo 37 de la Ley 9 de 1.989 “por la cual se dictan normas sobre planes
de desarrollo municipal, compraventa y expropiación de bienes y se dictan otras
disposiciones“, el cual se ha visto incumplido por el I.D.U., incurriendo
en una vía de hecho, por la omisión persistente en celebrar el contrato de
compensación por los perjuicios sufridos, a pesar de encontrarse el predio
afectado y vigentes sus efectos impositivos. Asimismo, agrega, que la deuda del
referido “impuesto” ha congelado la propiedad sin beneficio compensatorio, si
se tiene en cuenta que una obra aplazada no genera beneficios y sí una reserva
que no le ha permitido obtener la expedición del paz y salvo, con la
imposibilidad “de adelantar ninguna operación comercial de hipoteca,
urbanización o venta” por la falta del mismo.
A consecuencia de lo
anterior, solicita se ordene al I.D.U. cumplir con todos los demás pasos
procesales establecidos en el artículo 37 de la Ley 9 de 1.989, referentes al
trámite de afectación de su predio, en especial, la celebración del contrato
antes indicado.
3. Previamente a la
formulación de la acción de tutela de la referencia, la sociedad Constructora
Palo Alto y Cía S. en C., realizó las siguientes actuaciones:
3.1.   Acción de tutela
por derecho de petición, instaurada en contra del I.D.U., el 1o. de agosto
de 1.997, con el objeto de que se le protegiera su derecho de petición, frente
a la solicitud elevada[3] para que se iniciara en forma inmediata el
proceso de compra del referido predio, en virtud de la afectación del mismo,
acción que no prosperó, toda vez que la respuesta pertinente ya había sido
otorgada, por el mencionado organismo, mediante las comunicaciones No. 4110-271
y 4300-1428-06571 del 14 de julio y 5 de agosto del mismo año.
En dichas respuestas se
aclaró que el predio estaba considerado en “zona de reserva para futuras
afectaciones”, de conformidad con el artículo 99 del Acuerdo 6 de 1.990,  por
lo que el I.D.U. sólo podía adquirirlo, cuando fuese a ejecutar la obra, una
vez decretada por el Plan de Desarrollo de la administración y aprobada por el
Concejo de Bogotá, resultando improcedente la aprobación de la dación en pago
del predio, “por no estar incluido en la programación a ejecutar en el presente
año”.
3.2.   Acción de cumplimiento, presentada ante la Sección
Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el 30 de octubre de 1.997,
para obtener, del Instituto de Desarrollo Urbano I.D.U., la realización de los
trámites legales relacionados con la negociación y celebración del contrato de
compensación, establecidos en la Ley 9 de 1.989, artículo 37, con ocasión de la
afectación de su predio, argumentando que la misma es una sola y que, por lo
tanto, no pueden existir “futuras afectaciones” como lo expuso el I.D.U., y
menos cuando las restricciones que ella conlleva se han hecho evidentes,
impidiéndole obtener el paz y salvo por la deuda del “impuesto” de
valorización, así como para urbanizar, construir o enajenar el predio, a pesar
de la suspensión de la obra.
El
Tribunal mencionado denegó las pretensiones, por considerar que el I.D.U. no
incumplió la norma invocada, ya que el inmueble de propiedad de la sociedad
demandante no padecía de afectación pública, por cuanto no existía una decisión
jurídica que la hubiese ordenado, ni la inscripción de la misma en el registro
inmobiliario; aclarando que, de todas formas, por perseguir con la acción
ejercitada el cumplimiento de normas que establecen gastos, como sería la
tasación de los perjuicios, la misma no era procedente, según lo establecido
por la Ley 393 de 1.997, independientemente de que existiera algún tipo de
incumplimiento.
II.    ETAPA PROCESAL.
1.      Intervención en defensa de la entidad demandada.
Al
hacerse presente en el proceso de tutela, el Instituto de Desarrollo Urbano
I.D.U. solicitó “despachar desfavorablemente la acción de tutela” promovida por
la actora, porque la intención del representante de la sociedad accionante, a
través de distintos trámites judiciales -como la acción de tutela y la de
cumplimiento-, ha sido la de sustraerse al pago de la contribución de
valorización por beneficio local del Eje 3, debidamente asignada, pretendiendo compensarla
con una obligación inexistente para el I.D.U., derivada de una presunta
afectación. Además, señaló que en esa entidad distrital no existe la sección de
“afectaciones viales de obligatorio cumplimiento” ni el plano CI-POL-01.01, ni
la afectación del predio por la construcción del acceso al Politécnico
Grancolombiano, como lo afirma la sociedad actora, sino el registro topográfico
10748, proyecto vial que surgió de la propuesta planteada por la comunidad al
I.D.U., en ejercicio de una iniciativa popular (Ley 388 de 1.997, art. 126), el
cual se encuentra en estudio,  sin que haya producido afectación alguna por el
momento.
Por
último, concluyó que la afectación de un predio requiere de un acto
administrativo que la ordene, la notificación al propietario y la inscripción
en el folio de matrícula inmobiliaria respectivo, circunstancias que en,
sustento, en el presente caso no se evidencian.
2.     Primera Instancia.- Juzgado Cincuenta y Dos Penal
Municipal de Santafé de Bogotá.
El
Juzgado Cincuenta y Dos Penal Municipal de Santafé de Bogotá, el día 2 de enero
de 1.998, profirió sentencia concediendo el amparo al derecho constitucional
fundamental al debido proceso de la sociedad Constructora Palo Alto y Cía S. en
C., toda vez que lo encontró vulnerado con la negativa del I.D.U. a realizar el
trámite establecido en el artículo 37 de la Ley 9 de 1.989.
Tal
decisión surgió de la valoración de las pruebas documentales aportadas al
proceso, como la existencia de planos realizados en 1.997 por una firma de
ingenieros sobre las obras viales del Eje 3, ordenadas por el Acuerdo No. 25 de
1.995, el plano topográfico del predio Las Delicias aprobado en 1.987, así como
el Oficio DC-501-87, del 14 de noviembre de 1987, del D.A.P.D., de donde
concluyó que, sobre el predio citado, existía la afectación vial denunciada,
que lo limitaba para obtener licencias, realizar obras, loteo y venta etc.,
destacando que la misma no había sido perfeccionada por la administración.
Para
finalizar manifestó que, la inexistencia alegada por la entidad accionada, de
un acto administrativo que ordenara la afectación, se debía a su negligencia,
por cuanto era cierto que sobre el predio Las Delicias existía “una reserva
vial oficializada en documentos públicos autorizados e incorporados debidamente
ante el Ente correspondiente -Oficina de Planeación Distrital-, fuera de ésa
afectación física del predio que se constata en todos los planos oficiales
traídos al paginamiento, contrario a lo sostenido por la accionada, situación
que trae consecuencias legales y patrimoniales inevitables y que deben
cumplirse en la forma establecida por la ley”.
Como
consecuencia de lo anterior, ordenó a la entidad demandada cumplir con lo
establecido en el artículo 37 de la Ley 9 de 1.989, enviar las comunicaciones necesarias,
a fin de inscribir la afectación, evaluar la zona reservada con destino a la
vía pública y valorar los perjuicios causados, así como celebrar, en 48 horas,
con el propietario afectado o su representante legal, el contrato para pactar
la forma de pago de la compensación.
3.     La impugnación.
La
anterior sentencia fue impugnada por el Instituto de Desarrollo Urbano, por
estimar que la promulgación del Acuerdo No. 25 de 1.995, por el Concejo
Distrital de Santafé de Bogotá, no produjo ningún tipo de afectación sobre los
predios, ya que ésta requiere de un acto administrativo del Departamento
Administrativo de Planeación Distrital, previamente solicitado por el I.D.U.,
cuando se refiera a la construcción de obras relacionadas con el desarrollo del
Plan Vial autorizado por esa corporación administrativa, así como de su
inscripción ante la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos, una vez
elaborados los registros topográficos y diseños precisos que permitan efectuar
la afectación, y luego notificar personalmente al propietario del predio. Por
lo tanto, advirtió que el a quo apreció erróneamente los documentos
allegados, puesto que de los mismos no se deduce la existencia de ese acto
administrativo, el cual, además, debe llenar los requisitos impuestos en los
artículos 111, 116, 117 y 120 del Acuerdo 6 de 1.990.
Por
último, puntualizó que el fallador confundió los conceptos de zona de reserva
vial y afectación, definidos en el Acuerdo No. 6 de 1990, artículo 89; de
manera que, la decisión judicial adoptada no tenía fundamento jurídico ni acto
administrativo que la respaldara y que le permitiera ordenar la prosecución de
un trámite sin que éste hubiese iniciado.
4.     Segunda Instancia. - Juzgado Cincuenta y Dos Penal
del Circuito de Santafé de Bogotá.
En
sentencia del 2 de febrero de 1.998, el Juzgado Cincuenta y Dos Penal del
Circuito de Santafé de Bogotá confirmó la decisión del a quo, ya que, de
conformidad con el plano CI-INP-04000, donde está graficado el predio en
cuestión como reserva vial para futura construcción de la ampliación de la
Avenida José Celestino Mutis - Calle 63 Avenida Circunvalar, el Oficio
DC-501-87 del D.A.P.D., así como el plano oficial 284/1-06, encontró que el
mismo estaba bajo afectación vial ratificada en 1.996, habiendo salido “del
poder dispositivo y ocupacional del propietario con las limitaciones que
conlleva tal afectación vial”, según el artículo 37 de la Ley 9 de 1.989.
Además,
reiteró la negligencia del I.D.U. para perfeccionar la afectación, lo cual no
significaba que no existiera, sino que se trataba de una afectación “de hecho”,
considerando, así , reprochable el congelamiento o afectación de un área de
terreno por tiempo indefinido, para la realización de una futura vía, con cobro
de altas sumas de dinero por los beneficios futuros, atentando contra el
patrimonio económico y la propiedad privada del propietario, cuando por errores
de la misma entidad oficial, ésta finalmente no se realiza.
III.    CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL.
1.     Competencia.
La Corte
Constitucional, a través de esta Sala, es competente para revisar las
sentencias proferidas por los Juzgados Cincuenta y Dos Penal Municipal y del
Circuito de Santafé de Bogotá, en el presente proceso, con fundamento en lo
dispuesto por los artículos 86 y 241, numeral 9o., de la Constitución Política,
así como en el Decreto 2591 de 1.991 y en cumplimiento del auto de fecha 23 de
abril de 1.998, proferido por la Sala Cuarta de Selección de esta Corporación,
en el cual se atendió la recomendación de revisión, presentada por el Defensor
del Pueblo.
2.     La materia a examinar.
El
asunto sub examine versa sobre la posible violación del derecho
fundamental al debido proceso de la sociedad accionante, por parte del
Instituto de Desarrollo Urbano I.D.U., en la asignación de la contribución de
valorización por beneficio local sobre un predio de su propiedad, a pesar del
aplazamiento de la pertinente obra vial que la causó, y en virtud de una
posible ilegalidad en su actuación, por omitir completar los trámites
posteriores a la afectación que se alega, establecidos en el artículo 37 de la
Ley 9 de 1.989.
Comoquiera
que la asignación de la contribución de valorización por beneficio local y el
proceso de afectación vial poseen una naturaleza administrativa especial, que
contiene una regulación legal propia, resulta necesario, en forma preliminar y
para efectos del presente estudio, realizar un análisis de sus características
más importantes.
3.     Reglas sobre la contribución de valorización por beneficio
local.
El
Acuerdo 7 de 1.987, “por el cual se adopta el Estatuto de Valorización del
Distrito Especial de Bogotá”, señala que la contribución de valorización
constituye “un gravamen real sobre las propiedades inmuebles, sujeta a registro
destinado a la construcción de una obra, plan, o conjunto de obras de interés
público que se impone a los propietarios o poseedores de aquellos bienes
inmuebles que se beneficien con la ejecución de las obras” (art. 1o.); de tal
forma que, causan contribución de valorización, las obras de interés público
que beneficien a la propiedad inmueble que se ejecuten directamente o por
delegación, por una o más entidades de derecho público dentro de los límites
del Distrito; así como, las que se adelanten por el sistema de inversión
concertada entre el sector público y privado (art. 2o.). La extensión
superficiaria sobre la cual se extiende el beneficio causado por la ejecución
de unas obras, plan o conjunto de obras, se denomina Zona de Influencia y se
fijará evaluando los beneficios generales, locales y mixtos, teniendo en cuenta
ciertas condiciones particulares (arts.10, 11 y 12).
Conforme
al mismo estatuto, corresponde al Instituto de Desarrollo Urbano realizar las
operaciones administrativas de cálculo, liquidación y distribución de la
mencionada contribución, por obras ordenadas por este sistema, ya construidas,
en construcción o que se construyan directamente por ese organismo o por
cualquier otra entidad de derecho público del orden distrital, al igual que su
asignación y cobro. La ejecución de las obras a realizar por este sistema de
valorización y su cobro en el Distrito se ordenará por el Concejo de Bogotá
(art. 4o.), a partir de un plan de obras propuesto por las entidades
distritales, con sustentación técnica, económica, financiera y viabilidad
administrativa, para cada una de ellas. La Subdirección Legal del I.D.U.
procederá a asignar el gravamen, en forma individual, mediante resolución
motivada, que contendrá los datos necesarios para esa asignación, y en cuya parte
resolutiva se indicará la forma de impugnarla, así como la orden de inscripción
en la Oficina de Registro e Instrumentos Públicos (arts 71 y 72).
Igualmente,
la contribución de valorización se puede imponer y hacer efectiva, antes de
iniciar la obra o conjunto de obras, en el curso de su ejecución o una vez
concluída. Si se impone previamente, el I.D.U. tendrá un plazo máximo de dos
(2) años para iniciar la construcción de la obra; al no realizarse aquella se
procederá a su devolución, con indemnización a la tasa de interés de
financiación existente al momento del recaudo. La exigibilidad de la citada
contribución surge una vez ejecutoriada la resolución administrativa que la
asigna (arts. 89 y 90), la cual debe notificarse personalmente al interesado o
a su representante legal o apoderado dentro de los cinco (5) días hábiles
siguientes a su expedición, mediante un procedimiento que incluye
publicaciones, citación a los interesados y, en su defecto, mediante la
fijación por edicto en el I.D.U. (Art. 74).
Ante
el mismo organismo se establece, previo el ejercicio de los recursos legales y
para todos los efectos legales, una instancia especial en la cual el
contribuyente podrá consultar el gravamen asignado con los funcionarios
designados por el I.D.U., para verificar, corregir y aclarar las dudas que
tenga, que debe llevarse a cabo dentro de los cuarenta y cinco (45) días
siguientes a la notificación de la resolución que asigna el gravamen, mediante
auto que hace parte integrante de la misma. La respectiva decisión deberá
proferirse dentro de los diez (10) días siguientes a la solicitud del
contribuyente (76); no obstante, contra los actos definitivos procederán los
recursos de reposición, ante el mismo funcionario que adoptó la decisión, para
que aclare, modifique o revoque, el de apelación, ante el inmediato superior
administrativo, con el mismo propósito y el de queja cuando se rechace el de
apelación (77).
4.     Aspectos generales del proceso especial
administrativo de afectación vial.
Ahora
bien, la Ley 9 de 1.989 “por la cual se dictan normas sobre planes de
desarrollo municipal, compraventa y expropiación de bienes y se dictan otras
disposiciones”, consagró, en su artículo 37, la posibilidad de afectar
predios por causa de una obra pública, con una duración hasta de tres (3) años,
renovables por un máximo de seis (6) años, y de nueve (9) años para el caso de
las vías públicas, debiendo notificarse personalmente al propietario afectado e
inscribirse en el respectivo folio de matrícula inmobiliaria, so pena de
inexistencia; para tales efectos, corresponde a la entidad que impone la
afectación o en cuyo favor se impuso, celebrar un contrato con el respectivo
propietario, a través del cual se pacte el valor y la forma de pago de la
compensación debida por los perjuicios sufridos durante el tiempo de la
afectación, estimados por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi -I.G.A.C.
En
cumplimiento del parágrafo transitorio del artículo 3o. de la mencionada Ley 9
de 1.989, el Concejo Distrital expidió el Acuerdo No. 6 de 1.990 “por medio
del cual se adopta el Estatuto para el ordenamiento físico del Distrito
Especial de Bogotá, y se dictan otras disposiciones”, con el cual se
definieron las políticas de desarrollo urbano de dicha ciudad y se adoptaron
las reglamentaciones urbanísticas pertinentes, encaminadas a ordenar su cambio
y crecimiento físico, así como su espacio público (art. 1o.). La materia
relativa al proceso de afectación de predios enunciada, en lo que interesa a
este estudio, se desarrolla en el Capítulo VII de su Título II, de la siguiente
manera:
a.)     Zonas de Reserva para Futuras Afectaciones:
“ Artículo 99. ZONAS DE RESERVA PARA FUTURAS AFECTACIONES. A más de las Zonas de
Reserva de que tratan los capítulos anteriores, se podrán constituir Zonas de
Reserva para la futura construcción o ampliación de obras públicas, o ejecución
de programas que contengan inversión pública para esta clase de obras, a fin de
que sean tenidas en cuenta para futuras afectaciones en predios que soliciten
licencia de urbanización, construcción, adecuación, modificación, ampliación,
subdivisión, parcelación o funcionamiento.
Corresponde
al Departamento Administrativo de Planeación Distrital, con base en los
estudios técnicos que preparen las entidades públicas encargadas de la
ejecución de las obras y programas, determinar en detalle las Zonas de Reserva,
señalarlas cartográficamente e informar de ello al Departamento Administrativo
de Catastro Distrital para lo de su competencia.
El
Departamento Administrativo de Planeación Distrital podrá ordenar a dichas
entidades su demarcación sobre el terreno de conformidad con las
reglamentaciones que para el efecto expida, para lo cual aquellas entidades y
las autoridades de policía prestarán la colaboración necesaria.
Las
Zonas de Reserva para futuras afectaciones, en concordancia con el artículo 37
de la Ley 9ª de 1989, podrán ser variadas o modificadas unilateralmente por el
Departamento Administrativo de Planeación Distrital, por su propia iniciativa,
o bien a solicitud de las entidades públicas interesadas en las obras y
programas para los cuales se establece la reserva para futuras afectaciones.”.
b.)     Afectaciones viales:
“ Artículo 129. AFECTACIONES VIALES. Entiéndese por Afectación Vial la
restricción impuesta en favor del Instituto de Desarrollo Urbano o de cualquier
otra entidad pública a cuyo cargo esté la ejecución de una vía pública, que
limita la obtención de licencias de urbanización, parcelación, construcción,
adecuación, modificación, ampliación, o de funcionamiento en un inmueble
determinado por causa de la ejecución de la mencionada vía.
(...)
Corresponde
al Instituto e Desarrollo Urbano, o a la entidad pública a cuyo cargo esté la
ejecución de una vía pública, gestionar ante el Departamento Administrativo de
Planeación Distrital y ante la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de
Bogotá el perfeccionamiento de las afectaciones viales, mediante la elaboración
de registros topográficos y diseños precisos que permitan efectuar
correctamente la afectación y ajustar los prediseños contenidos en los actos de
señalamiento de las Zonas de Reserva Vial.”.
Una
vez perfeccionadas las afectaciones para la ejecución de vías, las Zonas de
Reserva quedarán subrogadas, pudiendo ser restablecidas para futuras
afectaciones, siempre que cumplan ciertas condiciones (art. 127).
Por
consiguiente, las afectaciones son impuestas por el Departamento Administrativo
de Planeación Distrital, en favor del mismo Distrito o de otra entidad pública
y, las actuaciones encaminadas a obtenerlas, podrán ser iniciadas de oficio o a
solicitud de las entidades públicas interesadas, a través de una providencia
que debe reunir los requisitos legalmente establecidos, siendo procedente el
reconocimiento de la compensación al propietario afectado por los perjuicios
que aquellas ocasionen (arts. 106, 107, 109 y 111). Así las cosas, la
correspondiente afectación debe estar consignada en la resolución proveniente
de la citada entidad y comprender las precisas exigencias del artículo 116 del
Acuerdo 6 de 1.990, debiendo notificarse personalmente al propietario del
inmueble afectado, así como a todas aquellas personas que hubieren sido
admitidas como titulares de derechos e intereses legítimos durante la actuación
administrativa o a su representante o apoderado, a través de correo
certificado, o en su defecto mediante edicto fijado en lugar público del
respectivo despacho, con inserción de la parte resolutiva de la providencia
(art. 117).
Contra
la resolución que impone afectaciones sólo procederá el recurso de reposición,
el cual se tramitará conforme a las reglas contenidas en el Código Contencioso
Administrativo y se notificará en la forma antes señalada. En firme la
decisión, se registrará en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de
Santafé de Bogotá, a solicitud de  la entidad en cuyo favor fue impuesta.
Contra las demás providencias dictadas durante la actuación, no proceden
recursos. (Acuerdo 6/90, arts. 118, 119, y 120).
Para
finalizar, es preciso destacar que, la entidad en cuyo favor haya sido impuesta
una afectación, celebrará el “contrato de compensación por causa de
afectaciones”, de que trata el artículo 37 de la Ley 9 de 1.989, condicionado a
la ocurrencia real del perjuicio y a una reparación justa, al respectivo avalúo
que con tal fin se realice, por el período comprendido entre el momento de
inscripción de la afectación y la fecha en que se adquiera la zona afectada, o
se levante la afectación, o pierda efecto, siempre que se urbanice, parcele, o
construya dentro del plazo de vigencia de la respectiva licencia o permiso. Las
entidades públicas del orden distrital procurarán que, oportunamente, se
adquieran las áreas afectadas y se realicen las previsiones presupuestales
necesarias (art. 123).
5.      Análisis del caso concreto.
La
sociedad accionante estima que en el asunto sub examine, se ha
configurado una vía de hecho, por el quebrantamiento de su derecho al debido
proceso, con respecto a las actuaciones administrativas realizadas por el
I.D.U., en relación con el predio de su propiedad, frente al cobro
injustificado de la contribución de valorización por beneficio local, al
haberse suspendido la obra que dio lugar al gravamen mencionado y ante la
negativa de la accionada para aceptar el pago de la misma, a través de la
dación en pago por ella propuesta, dentro de la compensación que esperaba
obtener por los perjuicios sufridos durante la afectación del inmueble,
adoptando un comportamiento que, según la demandante, resulta abiertamente
contradictorio con el proceso de afectación vial legalmente establecido en el
artículo 37 de la Ley 9 de 1989.
Por
su parte, la accionada advierte en su defensa, el equívoco en que ha incurrido
la sociedad demandante, en relación con la calificación de la anterior situación,
por cuanto insiste en sostener que, la afectación vial que se alega no existe,
al no haber sido ordenada por el I.D.U. ni solicitada al D.A.P.D.; de manera
que, no podía ser notificada al propietario del inmueble, ni adelantada su
inscripción en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de la ciudad de
Santafé de Bogotá, ni celebrado el mencionado contrato de compensación, toda
vez que, sobre el predio mencionado, se constituyó una reserva vial, conforme a
las definiciones descritas en el acápite anterior, en el cual se analizó la
normatividad que para el caso concreto se aplica.
Con
fundamento en lo expuesto, es preciso examinar si, las actuaciones de la
entidad distrital son contrarias al ordenamiento jurídico en lo relativo a la
protección y vigencia del debido proceso de la sociedad actora, frente a la
asignación y cobro de la contribución de valorización por beneficio local y al
proceso de afectación vial mencionado, así como a las garantías procesales de
defensa que corresponden al demandante, dentro del respectivo proceso.
Con
tal fin y para resolver la revisión de las decisiones de tutela
correspondiente, resulta necesario reiterar lo expuesto por ésta Corporación,
acerca de la garantía y efectividad del derecho fundamental al debido proceso
administrativo (C.P., art. 29). En efecto, en Sentencia No. T-442 de 1992, ésta
Corporación expresó:
“El debido proceso
administrativo tiene por objeto garantizar a través de la evaluación de las
autoridades administrativas competentes y de los Tribunales Contenciosos, si
los actos proferidos por la administración, se ajustan al ordenamiento jurídico
legal previamente establecido para ellos, con el fin de tutelar la regularidad
jurídica y afianzar la credibilidad de las instituciones del Estado, ante la
propia organización y los asociados y asegurar los derechos de los gobernados.
Se observa que el
debido proceso se mueve dentro del contexto de garantizar la correcta
producción de los actos administrativos, y por ello  extiende su cobertura a
todo el ejercicio que debe desarrollar la administración pública, en la
realización de sus objetivos y fines estatales, es decir, cobija a todas sus
manifestaciones  en  cuanto a la formación y ejecución de los actos, a las
peticiones que realicen los particulares, a los procesos que por motivo y con
ocasión de sus funciones cada entidad administrativa debe desarrollar y desde
luego, garantiza la defensa ciudadana al señalarle los medios de impugnación
previstos respecto de las providencias administrativas, cuando crea el
particular, que a través de ellas se hayan afectado sus intereses.
El debido proceso
tiene reglas de legitimación, representación, notificaciones, términos para
pruebas, competencias, recursos e instancias garantías establecidas en
beneficio del administrado, etapas que deben cumplirse dentro del procedimiento
administrativo señalado.  Se concluye que estos actos deben formarse mediante
procedimientos previstos en la ley, que la observancia de la forma es la regla
general, no sólo como garantía para evitar la arbitrariedad, sino para el logro
de una organización administrativa racional y ordenada en todo su ejercicio, el
cumplimiento estricto para asegurar la vigencia de los fines estatales, y para
constituir pruebas de los actos respectivos, que permitan examinarlos respecto
de su formación, esencia, eficacia y validez de los mismos.
Con
base en los anteriores criterios, se observa, en primer término, que el I.D.U.
en ejercicio de sus facultades en lo atinente con la fijación de la asignación
y cobro de la contribución de valorización por beneficio local, señaló los
procedimientos para la liquidación, determinación, facturación, cobro y recaudo
de la mencionada contribución, por las obras ordenadas mediante este sistema,
dentro de la Zona de Influencia previamente establecida, de conformidad con lo
previsto en el Acuerdo 25 de 1.995[4].
Así
pues, dicha contribución podía imponerse y hacerse efectiva, antes de iniciar
las obras ordenadas en el mencionado Acuerdo, una vez ejecutoriada la
resolución administrativa que la asignó en forma individual, de manera que, la
decisión respectiva podía ser controvertida, mediante una instancia especial,
previa al ejercicio normal de los recursos legales, a fin de “verificar,
corregir y aclarar las dudas” con los funcionarios designados por el I.D.U.,
después de su notificación, ya que con respecto a ella procedían los recursos
de reposición, apelación y queja, constituyendo éstos los medios de defensa de
que dispone la sociedad demandante para hacer valer sus derechos, sin perjuicio
de la acción contenciosa administrativa correspondiente.
Por
otro lado, la inconformidad planteada por la sociedad actora, en el sentido de
considerar arbitrario el mantenimiento de la contribución de valorización por
beneficio local impuesta a su predio, a pesar del aplazamiento de la obra vial,
es un punto que merece atención, ya que, como se expuso, la misma procede en
forma independiente al proceso de afectación, pudiendo ser recaudada en forma
previa a la ejecución de la vía con destino a su financiación, una vez ordenada
por el Concejo Distrital.
Cabe
destacar, entonces, que sobre el particular existe una garantía consagrada en
defensa del patrimonio del contribuyente, según la cual si el I.D.U. no inicia
la construcción de la obra que la origina dentro del término de dos (2) años,
tendrá que devolver lo recaudado, junto con la correspondiente indemnización, a
la tasa de interés de financiación existente al momento del recaudo.
Debe
precisarse, en consecuencia, que la negativa de la entrega del paz y salvo por
concepto de valorización, por parte de la entidad accionada, cuyo perjuicio
reclama la sociedad actora, no provenía de la afectación propiamente dicha del
predio mencionado, sino que radicaba en el no pago de una obligación pendiente
con la administración distrital, impuesta conforme a la normatividad vigente,
que contaba con medios administrativos de defensa para controvertirla (Acuerdo
No. 7 de 1.987), así como con mecanismos judiciales ante la jurisdicción
contencioso administrativa, para ese mismo fin, lo que en manera alguna permite
deducir una violación del derecho fundamental al debido proceso y de defensa de
la sociedad accionante.
Ahora
bien, en relación con la posible vulneración a ese mismo derecho, por el
incumplimiento del I.D.U. en perfeccionar el proceso de afectación vial del
predio de la actora, es preciso señalar que partiendo de las definiciones ya
enunciadas sobre los conceptos de afectación vial y reserva vial y los efectos
jurídicos de las mismas, basta recordar que la Zona de Reserva Vial hace
referencia a inmuebles que se requieren para la futura construcción o
ampliación de obras públicas, que serán tenidas en cuenta para definir las
afectaciones de los respectivos predios, y que provienen de la decisión del
D.A.P.D., previa a la realización de la futura afectación; en cambio, la
afectación vial, constituye la restricción impuesta sobre un predio a favor del
I.D.U. o de cualquier otra entidad pública para la ejecución de una vía
pública, lo que limita la disposición del mismo, que demanda la expedición de
un acto administrativo por parte del D.A.P.D., el cual debe ser notificado
personalmente al propietario del inmueble e inscribirse en la Oficina de
Registro de Instrumentos Públicos, para su perfeccionamiento, con el
cumplimiento de los requisitos señalados en los artículos 116, 117 y 120 del
Acuerdo 6 de 1990, so pena de inexistencia (Ley 9/89, art. 37).
En
cuanto a este punto, las sentencias materia de revisión, coincidieron en
reconocer la vigencia de la afectación sobre el predio de la sociedad
accionante, por actuaciones ocurridas hace más de 10 años, derivadas de una
comunicación y la elaboración de planos topográficos que obran dentro del
proceso, de donde dedujeron la manifiesta voluntad de la administración de
afectar el predio de la sociedad actora.
Dada
la finalidad de las pretensiones en ese momento estudiadas, la Sala considera
que la acción de tutela no era el instrumento procedente para decidirlas,
cuando previamente, ante la misma administración, existían los recursos
adecuados para resolver los reclamos formulados contra las respectivas
decisiones de la administración, en forma directa, en la instancia
administrativa, así como por la vía judicial ante la jurisdicción competente,
teniendo en cuenta que dicha acción “muestra por su finalidad un carácter
extraordinario, en la medida en que su utilización parte del respeto y garantía
a la consagración constitucional y legal de las jurisdicciones ordinarias y
especiales, así como de las respectivas acciones, procedimientos, instancias y
recursos que ante las mismas se surten, lo que supone un uso en forma supletiva[5]
con carácter subsidiario”.[6] Así pues, las peticiones de la demanda
para que se ordene el cumplimiento de los pasos procesales establecidos en el
artículo 37 de la Ley 9 de 1.989, son de la competencia del juez de la acción
de cumplimiento (C.P., art. 87 y Ley 393 /97) y no, como se ha dicho, del juez
de tutela, aunque, en el evento de referirse al establecimiento de gastos, su
definición corresponde al juez contencioso administrativo.
Adicionalmente,
el propósito específico de la tutela es el de brindar a la persona una
protección efectiva y actual, de sus derechos constitucionales fundamentales,
cuando los mismos no puedan ser garantizados a través de los medios judiciales
que ofrece el sistema jurídico, más no por asuntos de orden netamente legal,
como en el caso presente, a los cuales la legislación le ha asignado los
respectivos mecanismos de defensa.
De
manera que, resulta necesario reiterar lo expuesto en numerosas oportunidades
por esta Corporación, según los cuales, la tutela no es viable cuando el actor
haga caso omiso de las acciones y recursos contemplados en la vías ordinarias.
No es entonces la acción de amparo, el medio idóneo para reemplazar los
procedimientos consagrados en la legislación vigente, en el ejercicio de sus
derechos, dentro del procedimiento gubernativo, ni para suplir al juez
ordinario y competente, salvo el caso del perjuicio irremediable, el cual no se
vislumbra en el asunto sub examine.
En
estas condiciones, se insiste, no era viable que los jueces de tutela
desplazaran la actuación de las respectivas autoridades administrativas y
judiciales, generando el incumplimiento de las etapas gubernativas, con
respecto a situaciones de naturaleza administrativa y sustancial, en lo que
tiene cabida la observancia del debido proceso y del derecho de defensa en la
adopción de las decisiones correspondientes, contra las cuales, resulta
igualmente procedente la acción contenciosa administrativa.
Por
lo anterior, las providencias bajo examen constitucional hicieron nugatoria la
culminación de los procedimientos administrativos específicamente atribuidos a
la administración distrital por el ordenamiento jurídico vigente (Ley 9 de
1.989), los cuales no podían ser interrumpidos ni alterados por el ejercicio
del mecanismo de la tutela, como en efecto sucedió según lo señala la apoderada
del I.D.U., en comunicación
remitida a este Despacho, en donde en virtud de dichas órdenes tutelares, tal
entidad se vio obligada a realizar las siguientes actuaciones:
1. inscripción de la afectación en la Oficina
de Instrumentos Públicos; 2. avalúo por el Instituto Geográfico Agustín
Codazzi de la zona reservada con destino a la vía pública y de la compensación,
el cual se produjo sin el cumplimiento del requisito de la certificación del
uso del suelo, por no encontrarse el inmueble incorporado en D.A.P.D., en
cumplimiento de la orden directa emitida por el Juez 52 Penal Municipal de
Santafé de Bogotá; 3. pago del avalúo; 4. suscripción de las
Actas de Abril 21 y de Abril 23 de 1.998 para la celebración del contrato; 5.
presentación y aceptación de oferta de compra del área avaluada y; 6.
suscripción del contrato de promesa de compraventa[7], para el cual se había
otorgado un término de 48 horas improrrogable.
Las
determinaciones así adoptadas, en cumplimiento de las providencias judiciales
de tutela, evidencian una intromisión en asuntos que son de la competencia
propia de la administración distrital, que implican una intervención en la
autonomía de ésta, en especial en lo atinente a la orden impartida de comprometer
rubros presupuestales previamente asignados a otros proyectos de obras
públicas, lo cual resulta claramente atentatorio de los principios enmarcados
en la Constitución Política, acerca de la separación de funciones de los
diferentes órganos del estado (art. 113).
Al
respecto la Corte ha expresado que:
“Jurisprudencialmente
se ha considerado que la tutela no puede ser el instrumento útil para disponer
el cumplimiento de ciertas obligaciones por las entidades públicas, si ello
supone una intromisión en decisiones que sólo a ellas les compete y que, por
consiguiente, su adopción entraña un determinado grado de discrecionalidad. De
admitirse tal injerencia se llegaría indudablemente a una injustificada
interferencia en la autonomía de las ramas u órganos públicos afectados y, como
resultado obvio, a coadministrar o codirigir las actividades de tales
instituciones, quebrantándose de este modo el principio de separación de
funciones de los diferentes órganos del Estado que consagra el artículo 113 de
la Constitución Política.
Por lo anterior se
ha considerado improcedente, entre otras determinaciones, que el juez imponga a
la Administración el desembolso forzado e inmediato de partidas asignadas en el
presupuesto de gastos, porque ello supondría coartar el espacio de
discrecionalidad que la Constitución y la ley le confieren al ejecutivo para
ejecutar el presupuesto, teniendo en cuenta que en tal operación intervienen
variables determinantes como la priorización del gasto público y la
disponibilidad de recursos, es decir, razones de oportunidad y conveniencia que
inciden en el desembolso de apropiaciones fiscales”. (Sentencia T-717 de 1.996,
M.P. Dr. Antonio Barrera Carbonell).
Por consiguiente, la
Sala revocará las decisiones de los fallos proferidos por el Juzgado Cincuenta
y Dos Penal Municipal de Santafé de Bogotá, y por el Juzgado Cincuenta y Dos
Penal del Circuito de esa misma ciudad, en el proceso de la referencia, y en su
lugar se denegará el amparo solicitado por la sociedad demandante, declarando
sin efecto los ordenamientos proferidos por los jueces de instancia.
IV. DECISION
En
mérito de lo expuesto, la Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
R E S U E L V E :
Primero.-
REVOCAR las sentencias de tutela proferidas por el Juzgado Cincuenta y Dos
Penal Municipal de Santafé de Bogotá, el día 2 de enero de 1998, y por el
Juzgado Cincuenta y Dos Penal del Circuito de esa misma ciudad, el día 2 de
febrero de 1998, y en su lugar denegar el amparo solicitado por la sociedad
actora Constructora Palo Alto
y Cía S. en C., por lo cual se declaran sin efecto los ordenamientos allí
dispuestos.
Segundo. LIBRESE por Secretaría la comunicación de que trata el artículo 36 del Decreto
2591 de 1.991, para los fines allí establecidos.
Comuníquese,
notifíquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado Ponente
ALEJANDRO MARTÍNEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORÓN DÍAZ
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Folio de Matrícula Inmobiliaria No.
50C-1340543, de la Oficina de Registro e Instrumentos Públicos de Santafé de
Bogotá y Escritura Pública No. 5.300 del 9 de agosto de 1.996, de la Notaría 18
del Círculo de Santafé de Bogotá. (Fls. 14 y 26)
[2] Factura de cobro No. 113945-0 (Fol. 38)
[3] Oficio
No. 006516 del 4 de julio de1.997.
[4] “Por el
cual se autoriza el cobro de la Valorización por Beneficio Local para un
conjunto de obras viales incluidas en el Plan de Desarrollo “Formas Ciudad” y
se modifica el Acuerdo 7 de 1987”.
[5] Ver,
entre otras, la Sentencia T-100 de 1.997, M.P. Dr. Vladimiro Naranjo Mesa.
[6]
Sentencia T-204 de 1.998, M.P. Dr. Hernando Herrera Vergara.
[7] No. 064
del 4 de mayo de 1.998.