C-588-19
Sentencia C-588/19
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Competencia
de la
Corte Constitucional
CONCEPTO DE VIOLACION EN DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y
suficientes
DERECHO DE LAS VICTIMAS A LA VERDAD,
JUSTICIA Y REPARACION-Derechos fundamentales
DERECHO DE LAS VICTIMAS A LA VERDAD,
JUSTICIA Y REPARACION-Fundamento normativo en la constitución y en
instrumentos internacionales que conforman el bloque de constitucionalidad
La
jurisprudencia en esta materia tiene, entre otras, las siguientes
características: (i) se apoya en normas constitucionales y en disposiciones que
integran el derecho internacional de los derechos humanos, el derecho
internacional humanitario y el derecho penal internacional; (ii) responde a una
paulatina definición de los derechos en función de los contextos en los que se
tornan relevantes; y (iii) refleja un interés ascendente por concretar los
contenidos, titulares y destinatarios de cada uno de los derechos
DERECHO DE LAS VICTIMAS A LA VERDAD,
JUSTICIA Y REPARACION-Alcance normativo
DERECHOS DE LAS VICTIMAS EN PROCESO PENAL-Ligados
al respeto por la dignidad humana/DERECHOS DE LAS
VICTIMAS EN PROCESO PENAL-Protección no se limita a la reparación
económica/VICTIMAS-Importancia en el proceso penal
DERECHO DE ACCESO A LA ADMINISTRACION DE
JUSTICIA-Remedios judiciales/DERECHOS DE VICTIMAS Y PERJUDICADOS
POR DELITO-Concepción amplia
DERECHO A LA VERDAD-Alcance
DERECHO A LA JUSTICIA-Alcance
DERECHO A LA REPARACION INTEGRAL DE LAS
VICTIMAS-Alcance
DERECHO DE LAS VICTIMAS A LA VERDAD,
JUSTICIA Y REPARACION-Relación de conexidad e interdependencia
DERECHOS DE LAS VICTIMAS-Imponen deberes
correlativos en las autoridades públicas
Teniendo
en cuenta los derechos de las víctimas y los deberes que les son correlativos,
es posible identificar varias posiciones iusfundamentales que se predican de
quienes hayan sido afectados por un hecho victimizante y que imponen deberes
específicos a las autoridades, incluyendo al legislador. Configuran, al ser
ensambladas como derechos, el contenido del mandato de protección de las
víctimas: (i) un derecho a que el Estado adopte normas que precisen el alcance
de los derechos a la verdad, a la justicia y a la reparación, así como las
condiciones que permiten su exigibilidad; (ii) un derecho a que el Estado
adopte normas que establezcan las condiciones para la investigación,
juzgamiento y sanción de los responsables y hagan posible la búsqueda de la
verdad; (iii) un derecho a que el Estado adopte normas que garanticen
adecuadamente la reparación de las víctimas; (iv) un derecho a que existan
instituciones judiciales o administrativas, así como procedimientos efectivos
ante unas y otras, para propiciar la búsqueda de la verdad y obtener la
reparación en sus diversos componentes; y (v) un derecho a que no se impida u
obstaculice el ejercicio de las acciones previstas en el ordenamiento a efectos
de obtener la verdad, la justicia y la reparación
DERECHO A LA REPARACION INTEGRAL DE LAS
VICTIMAS-Reiteración
de jurisprudencia
En suma, la
jurisprudencia de este tribunal reconoce un amplio conjunto de derechos a favor
de las víctimas, cuyos deberes correlativos imponen, entre otras cosas, la
adopción de normas adecuadas para su garantía, así como la creación de
instituciones que asuman la responsabilidad de su cumplimiento. Los derechos a
la verdad, a la justicia y a la reparación admiten diversas formas de
realización y, en consecuencia, el Congreso dispone de un margen de configuración
para hacerlo, siempre y cuando garantice los contenidos básicos a efectos de
que las víctimas en general y las del conflicto armado en particular, sean
especialmente protegidas
LEY DE VICTIMAS-Contenido y alcance/LEY DE VICTIMAS-Características
LEY DE VICTIMAS-Jurisprudencia
constitucional
SISTEMA INTEGRAL DE
VERDAD, JUSTICIA, REPARACION Y NO REPETICION-Relación directa con
Ley de víctimas/SISTEMA INTEGRAL DE VERDAD, JUSTICIA, REPARACION Y NO
REPETICION-Componente de reparación incluye Ley de víctimas
La Ley 1448 de 2011
tiene una relación directa con la efectividad del Acto Legislativo 01 de 2017
dado que dicha reforma constitucional dispuso la constitucionalización del
sistema integral de verdad, justicia, reparación y no repetición. Entre los
componentes de las mismas se encuentra la Jurisdicción Especial para la Paz, la
Comisión para el Esclarecimiento de la Verdad, Convivencia y No Repetición; la
Unidad para la Búsqueda de Personas Desaparecidas y otras medidas de reparación
integral. La Ley 1448 de 2011 desarrolla de manera concreta tales componentes.
Igualmente, el Acto Legislativo 02 de 2017 prevé la obligación de cumplir de
buena fe el Acuerdo Final en cuyo numeral 5.1.3 se prevén medidas de reparación
integral.
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE NORMAS
DEROGATORIAS-Amplia facultad del legislador para derogar normas vigentes/FACULTAD
DEROGATORIA-Límites
LEY DE VICTIMAS-Carácter especial
LEY DE VICTIMAS-Vigencia
DERECHO DE LAS VICTIMAS A LA VERDAD,
JUSTICIA Y REPARACION-Obligaciones del Estado
[E]l
amplio y decidido reconocimiento de los derechos de las víctimas permite
identificar un haz de posiciones y relaciones iusfundamentales que asignan al
Estado la obligación de que, a través de los procedimientos constitucionales,
adopte normas (i) que regulen los derechos a la verdad, a la justicia y a la
reparación, así como las condiciones que permiten su exigibilidad; (ii) que
establezcan las condiciones para la investigación, juzgamiento y sanción de los
responsables y hagan posible la búsqueda de la verdad; (iii) que impongan a
quienes causen un daño la obligación de reparar y, subsidiariamente y de manera
excepcional, a que el Estado asuma dicha obligación; y (iv) que establezcan
instituciones judiciales o administrativas, así como procedimientos efectivos
ante unas y otras, para propiciar la búsqueda de la verdad y obtener la
reparación en sus diversos componentes
PROTECCION A LOS DERECHOS DE LAS
VICTIMAS-Instrumentos internacionales
DERECHOS DE LAS VICTIMAS EN VIGENCIA DE UN
PROCESO DE JUSTICIA TRANSICIONAL-Alcance
ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION DEL
CONFLICTO Y LA CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-Admite un amplio
marco de configuración de los mecanismos de justicia transicional, y muy
especialmente para la protección de los derechos de las víctimas
Para la
Corte, el Acto Legislativo 01 de 2017 constituye un fundamento inequívoco de la
obligación constitucional de garantizar la existencia de un régimen de
protección de las víctimas que, del modo en que lo juzguen adecuado las
autoridades competentes, armonice todos los intereses en juego. Ese régimen,
según lo que se desprende del pronunciamiento de la Corte, requiere la vigencia
de normas legales especiales que hagan posible al Estado cumplir su deber
autónomo de reparar a las víctimas. Concurre en el mismo sentido el artículo
transitorio 66, adicionado por el Acto Legislativo 01 de 2012, en el que se
prevé (i) que los instrumentos de justicia transicional garantizarán en el
mayor nivel posible el derecho de las víctimas a la reparación y (ii) la
obligación de establecer mecanismos de carácter extrajudicial para el
esclarecimiento de la verdad y la reparación de las víctimas
LEY DE VICTIMAS-Consecuencias de su
pérdida de vigencia para los derechos de las víctimas
La Corte
ha constatado que, de producirse la desaparición de la Ley 1448 de 2011 sin
fórmula de reemplazo, graves consecuencias podrían sobrevenir para los derechos
de las víctimas. Entre ellas se encuentran (i) la afectación de las condiciones
de reparación de las víctimas del conflicto y, en particular, aquellas cuyos
victimarios fueron objeto de amnistía, indulto o de renuncia a la persecución
penal según lo establecido en los artículo 18 y 26 transitorios del Acto
legislativo 01 de 2017; (ii) la inexistencia de un régimen jurídico para el
desarrollo de las actividades de restitución de tierras como forma de
reparación; (iii) la eliminación de un régimen institucional, administrativo y
judicial, que ha venido gestionado la atención de las víctimas y acumulando una
experiencia significativa con ese propósito; (iv) una negativa incidencia en la
búsqueda de la verdad debido a la desaparición del Centro de Memoria Histórica;
(v) un impacto grave en las medidas que integran la reparación integral y
aquellas que se relacionan con la denominada reparación transformadora; y (vi)
la afectación de las instancias y procedimientos de participación de las
víctimas, así como el sistema de  coordinación entre la nación y las entidades
territoriales para la ejecución de la política de atención
LEY DE VICTIMAS-Inexequibilidad de
la vigencia temporal
En suma,
la declaratoria de inconstitucionalidad que adoptará la Corte en esta
oportunidad tiene como premisa el hecho de que la Ley 1448 de 2011, a pesar del
contexto constitucional en el que se inscribe, no ha previsto fórmula de
prórroga o reemplazo en caso de que llegue el día en que se ha previsto la
expiración de su vigencia. Se ha constatado que, desde una perspectiva
constitucional y en particular atendiendo el deber de protección de las
víctimas, no es admisible que se encuentre fijado normativamente un término de
vigencia que no responda adecuadamente a las exigencias adscritas a las normas
constitucionales relevantes.
SENTENCIA DE INEXEQUIBILIDAD DIFERIDA-Aplicación
(…) la Corte
declarará la inconstitucionalidad de la expresión “y
tendrá una vigencia de diez (10) años” pero diferirá los
efectos de tal determinación hasta el día 10 de junio de 2021. En ese sentido,
durante este tiempo el legislador podrá adoptar las determinaciones que
considere del caso, entre las cuales se encuentran prorrogar la vigencia de la
Ley 1448 de 2011 o adoptar un régimen jurídico diferente para la protección de
las víctimas, bajo estrictos criterios de no regresividad, guardando coherencia
con los puntos 6.1.10. y 5.1.3.7. del Acuerdo Final y garantizando la
reparación según lo previsto en el Acto Legislativo 01 de 2017, cuya
vigencia no podrá ser inferior al término en que el Acuerdo Final rige como una
política de Estado. En ese sentido la Corte lo exhortará a que proceda en esa
dirección.
SENTENCIA
INTEGRADORA SUSTITUTIVA-Aplicación
Con el objetivo de
asegurar la protección de los derechos de las víctimas y la vigencia del Acto
Legislativo 02 de 2017, la Corte dispondrá que en caso de que el legislador no
adopte algunas de las determinaciones antes referidas, se integrará al texto
del artículo 208 de la Ley 1448 de 2011 una regla en virtud de la cual dicha
ley “tendrá una vigencia hasta el día 7 de agosto de 2030”. Cabe precisar que
en el evento de que la integración así definida se produzca, el legislador no
perderá su competencia para introducir las variaciones o modificaciones que
estime del caso, siendo posible, en esa dirección, que expida un nuevo régimen,
orientado a satisfacer de mejor manera los derechos de las víctimas.
UNIDAD NORMATIVA-Alcance en
decisiones de inexequibilidad
Es además claro que
las expresiones integradas desconocen, del mismo modo en que lo hace la
expresión demandada del artículo 208, las normas constitucionales que reconocen
y amparan los derechos de las víctimas. En esa medida y con el objeto de
garantizar la supremacía de la Constitución, la decisión adoptada en la
presente oportunidad cobijará la expresión “tendrán una vigencia de 10
años” contenida en los artículos 194 del Decreto 4633 de 2011, 123
del Decreto 4634 de 2011 y 156 del Decreto 4635 de 2011
Referencia: Expediente
D-13170
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 208
(parcial) de la Ley 1448 de 2011 “Por la cual se dictan medidas de atención,
asistencia y reparación integral a las víctimas del conflicto armado interno y
se dictan otras disposiciones”.
Demandantes: Juan Fernando Cristo
Bustos, Guillermo Abel Rivera Flórez, Néstor Iván Javier Osuna Patiño y Gustavo
García Figueroa.
Magistrado Ponente:
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Bogotá
D.C., cinco (5) de diciembre de dos mil diecinueve (2019)
La
Sala Plena de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Gloria
Stella Ortiz, quien la preside, Carlos Bernal Pulido, Diana Fajardo Rivera,
Luis Guillermo Guerrero Pérez, Alejandro Linares Cantillo, Antonio José
Lizarazo Ocampo, Cristina Pardo Schlesinger, José Fernando Reyes Cuartas y
Alberto Rojas Ríos, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y
legales, profiere la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
1. En ejercicio de
la acción pública de inconstitucionalidad, los ciudadanos Juan
Fernando Cristo Bustos, Guillermo Abel Rivera Flórez, Néstor Iván Javier Osuna
Patiño y Gustavo García Figueroa demandaron la expresión “y
tendrá una vigencia de diez (10) años” contenida en el artículo
208 (parcial) de la Ley 1448 de 2011.
2. Los demandantes consideran que la
expresión demandada contraría el marco constitucional de la paz establecido en
los Actos Legislativos 01 y 02 de 2017, así como la interpretación que a partir
de esos Actos se impone para los artículos 2, 5, 13, 22, 60 y 64 de la
Constitución.
II.
TEXTO
DE LA NORMA DEMANDADA
“LEY 1448 DE 2011
(junio 10)
Diario Oficial No. 48.096 de 10 de junio
de 2011
CONGRESO DE LA REPÚBLICA
Por la cual se dictan medidas de atención,
asistencia y reparación integral a las víctimas del conflicto armado interno y
se dictan otras disposiciones.
EL CONGRESO DE LA REPÚBLICA
DECRETA:
ARTÍCULO 208. VIGENCIA Y DEROGATORIAS. La presente
ley rige a partir de su promulgación y tendrá una vigencia de diez (10)
años, y deroga todas las disposiciones que le sean contrarias, en
particular los artículos 50, 51, 52 y 53 de la Ley 975 de 2005.
PARÁGRAFO 1o. El Gobierno Nacional presentará un
informe anual al Congreso de la República detallado sobre el desarrollo e
implementación de la presente ley, así como el objeto cumplido de las
facultades implementadas.
PARÁGRAFO 2o. Un año antes del vencimiento de la
vigencia de esta ley, el Congreso de la República deberá pronunciarse frente a
la ejecución y cumplimiento de la misma”.
III.
LA
DEMANDA[1]
3. La Ley 1448 de 2011 establece un
sistema complejo de atención, restablecimiento y reparación para las víctimas,
así como de recuperación de la verdad para las mismas y para toda la sociedad,
por lo que, de perder vigencia, dejarían de existir todas las instituciones que
garantizan dicha finalidad, y constituiría una regresión en la materia y un
abandono súbito de las políticas públicas que adelantan las entidades
competentes. La expiración de la vigencia de la ley dejaría a las víctimas “sin
ningún mecanismo propio que garantizara las medidas de asistencia, acceso a
educación, salud, generación de ingresos, seguridad alimentaria, vivienda y
reunificación familiar, en los cuales ha insistido persistentemente la Corte
Constitucional en la sentencia T-25 de 2004 y en los autos de seguimiento a la
misma”[2].
4. La Ley 1448 de 2011 es el
instrumento normativo más importante del Estado para la atención, protección y
reparación de las víctimas del conflicto armado, a partir de la cual “se ha
construido un andamiaje institucional de atención a las víctimas que sólo podrá
extinguirse, o bien cuando sea remplazado por el legislador por otro mejor
adaptado a las circunstancias presentes, o bien cuando se haya logrado ya la
reparación integral de las víctimas del conflicto y se haya consolidado la paz
‘estable y duradera’”[3]. A su juicio “la ley
en sí misma constituyó, en su momento, el avance más importante en la historia
de Colombia en el camino de la reconciliación y reconocimiento de los derechos
de las víctimas”[4].
5. Cuando se discutió y aprobó
la Ley de Víctimas, se actuó de conformidad con las bases constitucionales
vigentes en ese entonces, determinando con ello un límite temporal de 10 años
el cual era considerado armónico con las normas superiores, y suficiente para
lograr la reparación integral. Sin embargo, si bien el propósito del Congreso
fue poner en marcha un andamiaje jurídico e institucional que permitiera
superar el estado de cosas inconstitucional y avanzar en la reparación de las
víctimas, “los compromisos estatales derivados de la constitucionalización
del Acuerdo Final hacen constitucionalmente imposible, para el año 2021,
extinguir ese andamiaje”[5].
6. Teniendo en cuenta tal
circunstancia “en la actualidad, la cláusula de vigencia temporal de la ley,
sin más factores de delimitación que el paso del tiempo, ha devenido en un
atentado contra la Constitución, como quiera que acarrea la eliminación de toda
una política pública de atención y reparación a las víctimas”[6]. El Estado no puede permitir que el
simple paso del tiempo extinga el instrumento más importante de protección de
derechos de las víctimas, motivo por el cual la cláusula de temporalidad
contenida en el artículo 208 de la Ley 1448 de 2011 adolece de una
inconstitucionalidad sobrevenida, que debe ser declarada por la Corte
Constitucional.
7. El nuevo referente
constitucional que se desprende de los Actos Legislativos 01 y 02 de 2017 hace
incompatible la norma demandada con la Constitución. Si bien el legislador
tiene competencia para introducirle modificaciones a la Ley 1448 de 2011 o para
ampliar su plazo de vigencia “ante su silencio, le corresponde a la Corte
Constitucional, mediante la herramienta de la declaratoria de
inconstitucionalidad, ‘preservar’ la institucionalidad creada hasta cuando su
objetivo haya sido cumplido”[7], como lo impone la
Constitución.
8. Las normas mediante
las cuales se ha implementado el Acuerdo Final son diferentes a las contenidas
en la Ley 1448 de 2011 e insuficientes para proteger los derechos allí
amparados. Es posible identificar al menos tres ejemplos.
(i)
Las
normas sobre la reforma rural integral contenidas en el Decreto Ley 902 de 2017
y la restitución de tierras despojadas de la Ley 1448 de 2011.
Los
objetos de ambas normativas “son de complementación y necesidad recíproca
entre sí, pues apuntan a aspectos diversos del régimen de propiedad y tenencia
de tierras en Colombia, e incluso el primero se remite al segundo en varias de
sus disposiciones”[8]. Lo anterior, porque a)
mientras el Decreto Ley 902 de 2017 se refiere a población que nunca ha tenido
tierras en propiedad o que las ha tenido en forma insuficiente, la Ley 1448 se
refiere a la restitución de tierras para quienes hubieran sido propietarios o
poseedores legítimos de las mismas, pero fueron despojados de estas con ocasión
del desplazamiento forzado u otro hecho victimizante; y b) la
institucionalidad creada por tales instrumentos normativos son diferentes.
La Unidad de Restitución de Tierras
desaparecería si se extingue la vigencia de la Ley 1448 de 2011, dado que “esa
ley es su única fuente legal de creación y que el D. L 902 de 2017 no la prórroga,
modifica ni absorbe (así como ninguna otra norma jurídica lo ha hecho)”[9]. Al
respecto “las dos normas apuntan a aspectos diferentes relacionados con la
propiedad de la tierra, pero sólo las disposiciones de la ley 1448 de 2011
contienen un régimen de restitución de tierras específicamente destinado a
quienes, como víctimas del conflicto, hayan sido despojadas de las mismas”[10].
El decreto ley se remite a Ley de
Víctimas en los numerales quintos de los artículos 4 y 5, el primero, al
enumerar quiénes son titulares del derecho de acceso a tierra y formalización a
título gratuito, y el segundo, que hace referencia a tierras despojadas. Tal
circunstancia “permite apreciar en una disposición explícita el modo en que
el régimen del decreto ley 902 se coordina con el de la ley 1448, pero no lo
remplaza, pues está dirigido a destinatarios diferentes”[11].
(ii)
La
vivienda digna para la población campesina contenida en el Decreto Ley 890 de
2017 y la restitución de vivienda para víctimas de la Ley 1448 de 2011.
El
decreto ley estableció normas para la formulación del Plan Nacional de Construcción
y Mejoramiento de Vivienda Social Rural, mientras que la Ley de Víctimas es
ajena a este punto y contiene disposiciones específicas sobre restitución de
vivienda (urbana o rural) para víctimas del conflicto[12]. Por esa razón “el
decreto no se refiere de modo específico a las víctimas de despojo de sus
viviendas, ni contiene previsiones sobre vivienda urbana, lo cual permite
apreciar que se trata de un instrumento con una densidad normativa y una
finalidad diferentes a la de la ley 1448 de 2011, a la que por tanto no suple,
modifica, deroga ni modifica”[13].
El artículo cuarto del decreto ley
prioriza para el otorgamiento de subsidios familiares de vivienda de interés
social y prioritario rural, entre otros, a las víctimas de desplazamiento
forzado. Sin embargo “la ley 1448, en punto a vivienda, se refiere a
víctimas de despojo de sus viviendas, supuesto que no es igual al
desplazamiento forzado” de modo que “[l]as víctimas de despojo en
sus viviendas no necesariamente han sido simultáneamente víctimas de
desplazamiento forzado, lo cual permite comprobar que los dos instrumentos
jurídicos son complementarios y no se traslapan”[14]. De igual forma
otra diferencia entre ambos cuerpos normativos es que el decreto ley “se
enmarca como un instrumento de lucha contra la pobreza, y por tanto es una
medida de oferta social del Estado, expedida ciertamente en desarrollo del
Acuerdo Final de Paz, pero que abarca a toda la población campesina que tiene
déficit de vivienda, incluidos antiguos guerrilleros de las Farc, mientras que
la ley 1448 de 2011 no es un instrumento de política social sino de reparación
de derechos de las víctimas del conflicto”[15].
(iii)
El
Acto Legislativo 01 de 2017 y la Ley 1448 de 2011.
El
Acto Legislativo constitucionalizó las medidas de reparación integral, pero no
las desarrolló ni concretó como lo hizo la Ley 1448 de 2011. En otras palabras,
esa norma constitucional “no derogó, modificó, ni absorbió el sistema de
restablecimiento, atención y reparación integral de las víctimas contenido en
la ley 1448, más bien (…) constitucionalizó esa política de reparación
integral y por tanto impuso la vigencia de un instrumento legal de desarrollo
como el contenido en la ley 1448, hasta cuando la misma cumpla con su objetivo”[16]. En esa dirección, el
Acto Legislativo no menciona a la Unidad Administrativa para la Reparación
Integral a las Víctimas, así como tampoco desarrolla el contenido ni las
modalidades específicas para garantizar los derechos de las víctimas “lo
cual es comprensible, como quiera que no le corresponde a la Constitución
desarrollar el detalle de los derechos allí establecidos, labor que es propia
de la ley”[17].
Las disposiciones contenidas en la Ley
1448 de 2011 han sido analizadas por la Corte Constitucional en las sentencias
SU-254 de 2013 y T-370 de 2013, razón por la cual “la ampliación que tuvo el
ámbito de la ley fue de carácter subjetivo; la que se obtendría mediante la
presente demanda, se proyectaría sobre su ámbito temporal de vigencia, tiempo
más que necesario, como se ha dicho en abundancia, no solamente para cumplir lo
derivado del Acuerdo Final, sino para cumplir los mandatos de la misma Corte
Constitucional”[18]. Al
respecto, explicaron que la sentencia de unificación mencionada, al otorgarle
efectos inter communis a lo ordenado, “amplió el universo del
registro, pasando de algo más de un millón de víctimas a casi ocho millones, lo
que obviamente tiene una connotación tanto presupuestal como temporal que
requiere ser objeto de ajuste y revisión”[19].
9. Existen razones suficientes para
que la Corte Constitucional se pronuncie respecto del
término de vigencia de la Ley 1448 de 2011. Esta Corporación debe tener
en cuenta que dicho término, previsto para el año 2021, “obstaculiza la
implementación del punto 5° del Acuerdo Final de paz[20],
cuyo contenido está reflejado en la Constitución (Actos Legislativos 01 y 02 de
2017), por cuanto los mecanismos creados por dicha ley tienen la finalidad y
han sido notables para materializar el derecho a la reparación integral de las
víctimas, y son imprescindibles para la sostenibilidad de la paz, por ser
marcos jurídicos complementarios que permiten la realización de los derechos de
las víctimas en el proceso de transición de un conflicto armado interno a una
situación de paz”[21].
Bajo ese entendido, al contrastar la expresión demandada con los contenidos del
Acuerdo Final, se genera una inconstitucionalidad sobrevenida.
Los Actos Legislativos 01 y 02 de 2017 “incorporaron
a la Constitución los derechos de las víctimas del conflicto y le confirieron
relieve constitucional a las previsiones sobre derechos fundamentales
contenidas en el Acuerdo Final [lo cual] acarrea que la disposición
acusada se ha visto afectada por una inconstitucionalidad sobrevenida, porque
la expiración de la ley 1448 de 2011 implica suprimir toda la estructura estatal
que allí se previó para la atención de las víctimas del conflicto y la
reparación de sus derechos fundamentales”[22].
En
el Acuerdo Final y en las disposiciones del Acto legislativo 01 de 2017 “se
plasmó la necesidad de crear mecanismos especiales de transición que procuraran
la realización efectiva, plena y no regresiva de los derechos de las víctimas [por
lo que] la desaparición de la ley 1448 tendría efectos graves en el
cumplimiento de los objetivos del Acuerdo y de las normas constitucionales de
implementación, (…) toda vez que estas disposiciones imponen un marco de
cooperación entre las autoridades y coordinación normativa, en el que la ley
1448 juega un papel de complementariedad y articulación imprescindible para
lograr el cumplimiento de lo pactado”[23].
En
consecuencia, la vigencia de los actos legislativos no garantiza por si misma los
derechos de las víctimas, “pues estos contienen principios y disposiciones
de carácter general, pero no instituciones instrumentos ni procedimientos como
los que sí establece la ley 1448 de 2011, que permiten entonces darle
aplicación a esas disposiciones constitucionales”[24].
10. Dado que la
disposición demandada se encuentra vigente, es el momento oportuno para activar
el pronunciamiento de la Corte sobre la misma. Estiman que “si se esperara a
que el término de vigencia hubiera expirado para proponer la demanda, entonces
el panorama del juicio sería el del control de constitucionalidad de normas
derogadas, que resulta excepcionalísimo, y se tendría la situación de que la
infracción constitucional ya habría desplegado efectos muy nocivos de modo tal
vez irremediable, en la esfera de derechos constitucionalmente protegidos de
las víctimas del conflicto”[25]. Es poco
probable una reforma legal próxima porque no está en la agenda legislativa y,
en todo caso, “solo podría ser analizada en un juicio de constitucionalidad
cuando tal hipotética norma exista, así que mal puede la Corte inhibirse de un
pronunciamiento sobre la constitucionalidad de una norma vigente en la
actualidad, con el argumento de que en el futuro esa norma pueda ser modificada”[26].
IV.
INTERVENCIONES[27]
11.
Andrés
Felipe Cano Sterling[28]: solicita a la
Corte declarar la exequibilidad del aparte acusado del artículo 208 de la Ley
1448 de 2011 y exhortar al Congreso para que mediante ley, prorrogue la
vigencia o expida una nueva norma que defina el escenario en el cual deben ser
reparadas las víctimas a la luz de las reformas constitucionales introducidas
en virtud de los acuerdos de paz.
Luego de citar las sentencias C-250 de
2012 y C-415 de 2014 plantea que la Corte Constitucional no es competente para
declarar la inexequibilidad de un término de vigencia establecido por el
Congreso de la República. De hacerlo, además de vulnerar el principio de
separación de poderes al asumir competencias propias del legislador, generaría
inseguridad jurídica al transformar una norma de vigencia transitoria a indefinida.
En su concepto, es el Congreso el órgano componente para evaluar la posibilidad
de prorrogar la vigencia de la Ley o expedir una nueva norma conforme al actual
contexto.
12. Universidad
Externado de Colombia[29]: integrantes
del Departamento de Derecho Procesal de la Facultad de Derecho solicitan que se
declare la inexequibilidad de la expresión demandada.
Afirman que la vigencia de una norma
está condicionada a “una determinada situación, en un momento histórico
determinado que justifique su permanencia en el escenario jurídico, hasta que
la mutabilidad de las facetas de la condición humana y del entorno social que
le dieron origen varíen y precisen su transformación o desaparición”.
Específicamente sobre la Ley 1448 de 2011, manifiestan que su contenido y
propósito contribuye a la justicia transicional, “institución especial que
ostenta como reto asegurar tanto la paz como la justicia, y que, en
circunstancias de conflicto cómo aquel que ha vivido Colombia en su historia y
dentro del marco definido por los artículos 3 y 75 ibídem son fundamentales
para lograr una paz verdadera”. Al respecto, aclaran que si bien la
naturaleza de dicha ley es temporal, contraviene la Constitución someterla a un
término que, en principio, sería insuficiente para efectos de cumplir los
objetivos de la justicia transicional.
Adicionalmente, indican que en virtud de
los Actos Legislativos 01 y 02 de 2017, es necesario asegurar la vigencia de
todas las leyes que protegen a las víctimas del conflicto armado; protección que
se pone en riesgo con el término de vigencia dispuesto en el artículo 208 de la
Ley 1448 de 2011.
Finalmente, resaltan que, en atención al
derecho internacional humanitario, los Estados tienen el deber de atender y
reparar a las víctimas. Por su parte, la Corte Constitucional ha fijado
parámetros constitucionales mínimos[30] respecto de los
derechos de las víctimas a la verdad, la justicia y la reparación, en casos de
conductas que constituyen una grave afectación de los derechos humanos o del
derecho internacional humanitario, lo cuales, se materializan, entre otras, en
las disposiciones de la Ley 1448 de 2011.
13. Comisión
Colombiana de Juristas[31]: la Comisión
Colombiana de Juristas indica que se debe declarar la inexequibilidad de las
expresiones acusadas. Para justificar esta conclusión presenta, en síntesis,
los siguientes argumentos.
Analizar
la constitucionalidad del término de vigencia de la Ley 1448 de 2011 requiere
examinar su nivel de cumplimiento y la ejecución de los propósitos que la misma
se propuso alcanzar. Bajo tal óptica, en materia de restitución de tierras el
país se encuentra lejos de satisfacer los estándares internacionales de
reparación integral.
En
particular, según informes de organizaciones sociales, solamente el 6% de las
hectáreas despojadas han sido restituidas de un total de 6 millones. El examen
de los datos de la Unidad de Restitución de Tierras (en adelante URT) permite
arribar a una conclusión similar. De este modo, “la primera consecuencia de
la [pérdida de] vigencia de la ley será la denegación del derecho de las
víctimas al acceso al procedimiento judicial efectivo para la restitución toda
vez que, recogiendo exclusivamente las cifras de la URT, a la fecha existen
65.440 solicitudes que no han finalizado. Esto significa un 54% de la cifra
total de solicitudes presentadas a la fecha. Ello indica que, si en 8 años solo
se avanzó en el 46% de las solicitudes presentadas, difícilmente se podrá dar
cumplimiento en dos años con el 54% restante”.
Aunque
con anterioridad a la expedición de los Actos Legislativos 01 y 02 de 2017 el
ordenamiento constitucional establecía mandatos de realización de los derechos
de las víctimas (preámbulo y arts. 1, 2 y 22 C. Pol.), su incorporación al
texto superior reforzó su contenido y configura “una unidad de sentido que
irradia la interpretación y aplicación de todas las normas que integran el
ordenamiento jurídico”. Estos postulados responden a la necesidad de “ampliar
la matriz constitucional para incluir elementos que permitan que durante la
transición política se satisfagan los derechos de las víctimas, al tiempo que
se consoliden las garantías necesarias para que los excombatientes se integren
a la vida civil”. Lo anterior, en armonía con el artículo 1° del Acto
Legislativo 02 de 2017 y el alcance fijado frente al mismo por la Corte
Constitucional en la sentencia C-630 de 2017. Desde esta perspectiva, es
necesario “el mantenimiento de los instrumentos transicionales que han
contribuido a la satisfacción de los derechos de las víctimas, lo que alude
particularmente a la vigencia de la Ley 1448 de 2011”. Esta conclusión
encuentra respaldo en los Actos Legislativos 01 y 02 de 2017 y en su
comprensión como Política de Estado dirigida al cumplimiento del Acuerdo de
Paz.
En
conclusión, el parámetro de validez que consagró la enmienda constitucional es
aplicable a la Ley 1448 de 2011. Por ese motivo, “la vigencia temporal de
diez (10) años que contiene el artículo 208 de dicha norma resulta
inconstitucional, en tanto vulnera materialmente el ámbito temporal que cobija
a aquellos instrumentos normativos que guardan una conexidad estricta con el
desarrollo del Acuerdo (…)”. Resultaría desproporcionado y contrario al
deber de cumplimiento de buena fe del Acuerdo que la Ley 1448 de 2011 no integre
la política de Estado encaminada a su satisfacción, teniendo en cuenta que “constituye
una pieza fundamental y medular dentro de la normativa relativa a la justicia
transicional en Colombia”.
14. Colegio de
Procuradores[32]: mediante su vicepresidente
solicitan declarar la exequibilidad condicionada del aparte en el entendido que
el ámbito de aplicación temporal de la Ley 1448 de 2011 se encuentra extendido
hasta la finalización de los tres períodos presidenciales completos posteriores
a la firma del Acuerdo Final, en el marco del Sistema Integral de Verdad,
Justicia y Reparación y no Repetición de acuerdo con lo establecido en los
Actos Legislativos No. 1 y 2 de 2017.
La intervención parte del concepto de
justicia transicional. Para ello menciona las sentencias C-771
de 2011, C-052 de 2012, C-579 de 2013 y C-577 de 2014, y concluye que la única
manera de garantizar y justificar la excepcionalidad de los mecanismos de
justicia transicional “es que aquellos tengan por objetivo eliminar las
raíces del conflicto y facilitar la transición, y con ella el restablecimiento
de la convivencia social”, tal como sucede con la restitución de tierras
prevista en la Ley 1448 de 2011.
Además, atendiendo lo dispuesto en los Actos
Legislativos 01 y 02 de 2017, no es posible excluir la Ley 1448 de 2011 del
sistema de justicia a favor de las víctimas de infracciones a derechos humanos
y normas de derecho internacional humanitario, pues el mantenimiento de los
sistemas especiales de justicia como lo es la restitución de tierras, apuntan a
la consolidación y construcción de un camino hacia la paz sostenible, estable y
duradera, propósito central del Acuerdo Final.
Por otra parte, indica que la inexequibilidad
sobreviniente, según la sentencia C-155 de 1999 “se presenta cuando estando
una norma vigente, aparece una nueva disposición de rango constitucional
contraria a lo reglado en la primera”. En este sentido, la Corte debe tener
en cuenta los efectos jurídicos y de hecho que, con posterioridad a la entrada
en vigencia de los referidos actos legislativos, se pueden generar con ocasión
de la pérdida de vigencia de la Ley 1448 de 2011.
Luego de exponer un panorama sobre el
cumplimiento de los objetivos de dicha Ley, asegura que su pérdida de vigencia
afectaría “de manera directa los derechos fundamentales de millones de víctimas
del conflicto armado, (dentro de las que se encuentran reclamantes de tierras),
que aún no han podido acceder a su derecho fundamental a obtener una reparación
plena y efectiva, y de buena fe durante varios años han estado a la espera del
cumplimiento de los compromisos y del deber del Estado de garantizar a todas
sus derechos e ir acrecentándolos paulatinamente, bajo los principios de
progresividad y gradualidad, regulados por la propia Ley 1448 de 2011”.
Finalmente, justifica la
inconstitucionalidad de la norma demanda indicando que i) existe un
número significativo de casos pendientes de decisión por parte de la Unidad de
Restitución de Tierras; ii) aún están por presentarse un número
significativo de demandas por parte de la URT; iii) varios casos están en
curso judicial; y iv) no existe una política pública que, ante la
pérdida de vigencia de la ley, articule los procesos de restitución de tierras
establecidos en la Ley 1448 de 2011 con la Justicia Especial para la Paz.
15. Comisión de Seguimiento,
Impuso y Verificación a la Implementación del Acuerdo de Paz, componente FARC[33]: Un representante
del componente referido solicita que se declare la inexequibilidad del aparte
demandado. Explicó que la Corte no debe postergar su pronunciamiento hasta que
se haga efectiva la pérdida de vigencia de la ley, ya que ello generaría graves
consecuencias en los derechos fundamentales de las víctimas, así como en los
procedimientos que se adelantan en el Sistema Integral de Justicia, Reparación
y no Repetición, y en la seguridad jurídica especialmente si se tiene en cuenta
lo dispuesto en el Acuerdo Final.
Con relación a los Actos Legislativos 01
y 02 de 2017 resaltó que contienen una garantía de perdurabilidad institucional
tendiente a asegurar la protección de las víctimas del conflicto, lo cual
incluye la regulación establecida en la Ley 1448 de 2011 como pilar fundamental
del proceso de reparación.
16. Ministerio de
Justicia y del Derecho[34]: el
Director de Desarrollo del Derecho y del Ordenamiento Jurídico solicita que la
Corte Constitucional se declare inhibida para emitir un pronunciamiento
respecto de la expresión acusada.
La procedencia de una decisión
inhibitoria encuentra fundamento en el hecho de que la acusación se apoya en un
hecho que no se ha producido. En esa dirección no es posible “abordar el análisis
de constitucionalidad por cuanto estamos frente a un hecho incierto en cuanto a
que no es posible en este momento determinar, con la precisión que exige este
tipo de valoraciones, en el marco de la libertad de configuración normativa que
le asiste al legislador si decide modificarla, prorrogarla o derogarla”.
El control de constitucionalidad juzga las disposiciones por ser contrarias a
la Constitución “más no por sus efectos o consecuencias futuras” de modo
“que el alea no puede ser fundamento y argumento jurídico o constitucional
para demandar disposiciones legales o sus apartes”. Emprender el examen de
constitucionalidad implicaría “desplazar a este órgano de su función de
hacer las leyes y conduciría a la incertidumbre legal e institucional,
circunstancia que propiamente derivaría en el desconocimiento de la estructura
y autonomía de las Ramas y los órganos del Poder Público”. Teniendo
en cuenta lo señalado la demanda carece de especificidad y suficiencia.
En adición de lo señalado la demanda se
fundamenta en la adopción del Acuerdo Final y en la expedición de los actos
legislativos 01 y 02 de 2017 desconociendo que la protección de los derechos de
las víctimas no depende de la vigencia de dicha ley que, de hecho, fue expedida
con anterioridad. Igualmente, en caso de que la Corte declarara la inexequibilidad
de la expresión que se acusa ello no implicaría una variación o limitación de
las competencias del Congreso de la República reconocidas en el artículo 150.1.
Si la Corte optara por adoptar una
decisión de fondo debería declarar la exequibilidad de la expresión
cuestionada. En efecto (i) el legislador es titular de una amplia competencia
para establecer la vigencia de las disposiciones que expide sin que de la
Constitución se desprenda un límite en esta materia. Adicionalmente (ii) según
lo establecido en los parágrafos del artículo 208 de la Ley 1448 un año antes
de la expiración de su vigencia, el Congreso deberá realizar un balance de su
ejecución a fin de garantizar los derechos de las víctimas. En cualquier caso
(iii) el retiro del ordenamiento de una disposición no implica la pérdida de
eficacia de la Ley 1448 de 2011 dado que “las situaciones surgidas bajo su
vigencia continuarán rigiéndose por ella”.  Finalmente (iv) no puede
desconocerse que el Congreso puede ejercer su competencia para prorrogar la
disposición cuestionada, tal y como ha ocurrido por ejemplo con la Ley 418 de
1997.
17. Ministerio de
Hacienda y Crédito Público[35]: mediante
delegado del Ministro de Hacienda y Crédito Público solicita que la Corte
Constitucional se declare inhibida para emitir un pronunciamiento respecto de
la expresión acusada.
La demanda no cumple el requisito de
certeza dado que lo que en verdad los demandantes están impugnando es un vacío
normativo. Ello resulta “sumamente cuestionable (…) pues no es otra
cosa que inconstitucionalizar de manera sui generis una eventual omisión
absoluta del legislador (…)”. A su juicio “la norma acusada no
ordena la extinción de la ley en diez años sino que tan solo
contempla un término de duración dentro del cual la norma puede ser
prorrogada, derogada o modificada por el legislador”. Siendo ello así “la
norma acusada no genera un vacío normativo, la actividad del Congreso -bien sea
por acción (derogatoria) u omisión (no prorrogar la ley)- es lo que podría
llegar a generarlo”. Ello, en consecuencia, escapa al control de la Corte
Constitucional. La acusación no cumple el requisito de pertinencia dado que lo
que se cuestiona es la actuación del legislador y, por ello, los demandantes en
realidad pretenden resolver un asunto particular relacionado con la eventual
creación de un vacío.
Igualmente, los cargos formulados carecen
de especificidad dado “que presentan como ciertas unas premisas conceptuales
que de llegar a aceptarse como verdaderas conducen a resultados francamente
inconstitucionales”. La primera indica que luego de la suscripción del
Acuerdo Final y la aprobación de los Actos Legislativos 01 y 02 de 2017 un “‘vacío’
normativo impide la realización efectiva de los derechos de las víctimas del
conflicto armado y la consecución de la paz”.  La segunda de tales
premisas indica “que la concreción de las reformas constitucionales de 2017
requiere de un desarrollo legal de tal importancia que incluso la eventual
ausencia de este marco legal resulta inconstitucional”.
A su juicio “si es posible que el
legislador corrija la presunta inconstitucionalidad generada por el ‘vacío
normativo’ llenándolo con otra ley sin modificar el término de vigencia
demandado, es dable concluir que la inconstitucionalidad no se deriva del
contenido normativo de la disposición demandada sino de la actuación misma del
legislador”. De acuerdo con ello “si el problema que acusan los
demandantes es la inexistencia de una normativa que desarrolle las reformas
constitucionales de 2017 y garantice la realización de los derechos de las víctimas
del conflicto armado, la inexistencia de dicho vacío no depende exclusivamente
de la cláusula de vigencia de la ley sino de lo que decidan los representantes
del Pueblo en el foro democrático”. De aceptar la posibilidad de
emprender un examen de constitucionalidad en este caso se estaría controlando
un efecto normativo “eventual e hipotético que no lograría evitar en todos
los escenarios la ocurrencia del vacío normativo a futuro pues el legislador
podría derogar la normativa en su totalidad si a bien lo tiene”.
La segunda premisa es también
equivocada. En efecto ella supone que el legislador tiene el deber “de
legislar frente a una materia sin que la misma Constitución así lo disponga y
sin que exista la posibilidad de que en algún momento el desarrollo legislativo
creado de je de existir”. Conforme a ello el legislador no podría derogar
lo que ya ha creado, lo que implicaría “elevar a rango constitucional la
normativa legal que desarrolla el precepto constitucional integrándola al
bloque de constitucionalidad en sentido estricto creando un nuevo grado de
protección reforzada”.
Aceptar el planteamiento de los
demandantes (i) impactaría gravemente el principio democrático “al pretender
sustraer de la órbita del legislativo la determinación de la vigencia del marco
normativo aplicable a las víctimas del conflicto armado”; (ii) afectaría de
forma significativa la posibilidad de “debatir sobre la conveniencia o
inconveniencia de mantener en el ordenamiento tal marco normativo”; y (iii)
supondría poner “en riesgo la sostenibilidad financiera de la Ley 1448 de
2011” en tanto sin un marco temporal y creciendo el número de víctimas se
requeriría un monto de recursos incuantificable ascendiendo, respecto de las víctimas
registradas a primero de septiembre de 2016, a 115,58 billones de pesos.
18. Centro de
Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad[36]: los
representantes de Dejusticia solicitan que se declare la inexequibilidad de la
expresión “y tendrá una vigencia de diez (10) años” en el entendido que
la Ley 1448 de 2011 estará vigente hasta el 2030 como consecuencia de lo
dispuesto en el artículo 2 del Acto Legislativo 02 de 2017 el cual señala que
el mismo “rige a partir de su promulgación hasta la finalización de los tres
períodos presidenciales completos posteriores a la firma del Acuerdo Final”,
debido a que la Ley 1448 es actualmente indispensable para el funcionamiento del
Sistema
Integral de Verdad, Justicia, Reparación y Garantías de No Repetición (en
adelante SIVJRNR)
y para la garantía del derecho a la reparación. En adición a ello indican que
la Corte debe exhortar el Congreso de la República para que adelante los
debates respectivos sobre el fortalecimiento de la Ley de Víctimas y
Restitución de Tierras, y apruebe una Ley que disponga una política de
reparación igual o más robusta a la actualmente existente, para lo cual se deben
tener en cuenta los resultados de los procesos amplios y participativos
desarrollados con ocasión de lo contemplado en el subpunto 5.1.3.7 del AFP y se
busque garantizar su persistencia en el tiempo por el término de funcionamiento
del SIVJRNR.
La exposición está dividida en cuatro
partes: (i) la individualización de la norma demandada; (ii) el
impacto de la pérdida de vigencia de la Ley 1448 de 2011 sobre los derechos de
las víctimas del conflicto; (iii) la conexidad entre la Ley 1448 de 2011
y los Actos Legislativos 01 y 02 de 2017; y (iv) el alcance del control
de constitucionalidad sobre el artículo 208 de Ley 1448 de 2011 y los
estándares de constitucionalidad que lo determinan
Con relación al contenido de la Ley 1448
destacaron que representa
un avance normativo significativo para la garantía del derecho de las víctimas
a la reparación y a la restitución de tierras. En su concepto, dicha ley es una
herramienta de justicia transicional y una política pública. Si bien con base
en cifras y estadísticas concluyen que “a dos años de que termine la
vigencia de la Ley 1448 de 2011 y al ritmo presente de ejecución del programa
de reparación en sus distintos componentes, es imposible reparar de manera
integral al universo de víctimas inscrito en el RUV, quienes han tenido y aún
guardan la expectativa de lograr una reparación integral en los términos del
programa contemplado en la Ley 1448 de 2011”, también resaltan que los
mecanismos ordinarios dispuestos en la legislación nacional presentan serios
obstáculos jurídicos y materiales para la reparación de las víctimas. Los
límites identificados son: la exclusión directa por vencimiento de los términos
procesales para el ejercicio de las acciones (caducidad y prescripción) así
como las excesivas cargas probatorias y la existencia de tesis jurídicas poco
sensibles y de difícil adaptación a la vulnerabilidad de las víctimas. Además,
señalan los límites respecto de las condiciones estructurales que dificultan el
acceso real a la reparación, entre ellas, obstáculos para el acceso a la
administración de justicia, la congestión y la impunidad.
Acerca del impacto de la pérdida de
vigencia de la Ley 1448 de 2011 sobre los derechos de las víctimas del
conflicto, afirman que si llegado el 10 de junio de 2021 no se hubiese aprobado
la prórroga de la ley, ni se hubiese creado otro programa de reparación con un
contenido igual o más robusto al de dicha ley, se vulnerarían los derechos a la
reparación, a la igualdad y a la confianza legítima de las víctimas del
conflicto armado al ser ineficaces los mecanismos establecidos en la vía
ordinaria, y los principios de buena fe y respeto al acto propio. Con base en
jurisprudencia de la Corte Constitucional y en diferentes instrumentos
internacionales caracterizan cada uno de esos derechos y principios.
Posteriormente, la intervención se
concentra en demostrar que la relación existente entre los Actos Legislativos
01 y 02 de 2017 y la Ley 1448 de 2011 es necesaria “en tanto que sin la
segunda o una medida igual o mejor se violaría el mandato constitucional
establecido en el Acuerdo Final, y particularmente en las disposiciones que
establecen el SIVJRNR, de la aplicación de la política de atención y reparación
a las víctimas, consagrada actualmente mediante la Ley 1448 de 2011”. Para
ello, presentan algunas consideraciones sobre el SIVJRNR, esquema dispuesto por
el Acto Legislativo 01 de 2017, y sobre el carácter holístico de las medidas de
justicia transicional, el cual “parte de reconocer los alcances limitados
que tendría la implementación de la justicia penal ordinaria, y de la necesidad
de adecuarla a los fines perseguidos en contextos de transición”.
En este sentido, consideran que la Ley
1448 de 2011 y las medidas de reparación que contiene “son mecanismos
idóneos para la reparación de las víctimas del conflicto armado en un contexto
de violaciones masivas y generalizadas a los derechos humanos e infracciones al
DIH”. Además, dicha ley es el soporte actual de la política de atención y
reparación a las víctimas, “sin el cual se comprometería el efectivo
funcionamiento y equilibrio del Sistema de Verdad, Justicia, Reparación y No
Repetición creado por el Acto Legislativo 01 de 2017”. Por lo tanto, una
posible derogatoria automática de la Ley 1448 de 2011, generaría “un grave
desbalance en el sistema, comprometiendo la viabilidad de su funcionamiento, y
suspendiendo por un tiempo indeterminado los derechos de las víctimas a la
reparación integral”.
Con relación al cumplimiento de buena de
fe del Acuerdo Final, el principio de progresividad y la posible pérdida de
vigencia de la Ley 1448 de 2011, concluyen que ésta, a pesar de ser previa al
Acuerdo Final y al Acto Legislativo 02 de 2017, “debe ser considerada una
norma que instrumentalmente implementa este acuerdo y que debe guardar
coherencia con el acuerdo final, en especial con las normas de derechos
fundamentales y conexas de ese acuerdo”.
Finalmente, afirman que la Corte es competente
para pronunciarse sobre el artículo 208 de la Ley 1448 de 2011 en tanto la
norma está contenida en un cuerpo normativo con fuerza material y carácter
formal de ley. En este sentido, aseguran que si bien de la jurisprudencia de la
Corte Constitucional se desprende que el control de constitucionalidad
abstracto sobre disposiciones que establecen la vigencia de leyes o actos con
fuerza material de ley debe tener en consideración la libertad de configuración
del legislador, dicha autorización tiene varios límites, a saber: (i) “es
inconstitucional cualquier decisión que implique la entrada en vigencia de una
ley con anterioridad a su promulgación, pues esto contrariaría el principio de
publicidad”; (ii) la cláusula general de competencia legislativa excluye
toda actividad de producción normativa asignada por la Constitución Política a
otra rama del poder público u órgano estatal; y (iii) el ejercicio de la
función legislativa debe respetar las normas, los derechos y los principios derivados
de la Carta[37].
Así las cosas, el control de
constitucionalidad de la norma acusada debe tener en cuenta tres aspectos: (i)
la constitucionalización explícita de la justicia transicional a partir del
Acto Legislativo 01 de 2017 y el nuevo marco diseñado e implementado a través
del mismo y del Acto Legislativo 02 de 2017, así como los objetivos que la
estrategia de transición persigue; (ii) los derechos de las víctimas a la
reparación, la igualdad y la confianza legítima; y (iii) los principios y
reglas que delimitan la libertad de configuración del legislador para regular
la vigencia de las leyes y determinar el diseño de una política pública.
19. Secretaría
Ejecutiva de la Jurisdicción Especial para la Paz[38]: a través de su
representante indica a la Corte que en caso de acaecer el término de vigencia
de la Ley 1448 de 2011 el impacto sería inmenso frente a los derechos de las
víctimas del conflicto armado.
a)
Control
Constitucional y término de vigencia de la ley
La Corte Constitucional tiene
competencia para controlar la validez constitucional de las normas que
establecen términos de vigencia de las leyes aprobadas por el Congreso. Esta
competencia es clara cuando “la eventual o efectiva ausencia de la norma
sometida a dicho control genere al momento del análisis de constitucionalidad,
o que pudiera provocar bajo un juicio básico de razonabilidad, una respuesta
regresiva y/o vulneratoria de los derechos, en este caso de las víctimas del
conflicto armado como sujetos de especial y reforzada protección constitucional”.
No obstante que fijar la vigencia de las disposiciones en materia de
justicia transicional corresponde al Congreso ello no excluye que la Corte “analice
la transitoriedad de una medida legislativa que por su limitada vigencia pueda
afectar intereses de sujetos de especial protección constitucional como lo son
las víctimas del conflicto armado en Colombia”. La jurisprudencia
constitucional ha sentado doctrina sobre la vigencia temporal de las medidas de
justicia transicional indicando que ellas “deben permanecer vigentes hasta
cuando se llegue a ese objetivo”. En suma, la Corte Constitucional “es
garante material competente para establecer medidas de carácter preventivo que
eviten daños, de seguro muy graves e incluso irreparables, en contra de las
víctimas y de sus derechos a la verdad, a la justicia, a la reparación y a
garantías de no repetición, así como del derecho de rango constitucional a la
paz (…)”.
b)
Características
de la relación entre la vigencia de la Ley 1448 de 2011 y los Actos
Legislativos 01 y 02 de 2017
La Ley 1448 de 2011 tiene una relación
directa con la efectividad del Acto Legislativo 01 de 2017 dado que dicha
reforma constitucional dispuso la constitucionalización del sistema integral de
verdad, justicia, reparación y no repetición. Entre los componentes de las
mismas se encuentra la Jurisdicción Especial para la Paz, la Comisión para el
Esclarecimiento de la Verdad, Convivencia y No Repetición; la Unidad para la
Búsqueda de Personas Desaparecidas y otras medidas de reparación integral. La
Ley 1448 de 2011 desarrolla de manera concreta tales componentes. Igualmente,
el Acto Legislativo 02 de 2017 prevé la obligación de cumplir de buena fe el
Acuerdo Final en cuyo numeral 5.1.3 se prevén medidas de reparación integral.
La Ley 1448 de 2011 “se configura
como un instrumento normativo de justicia transicional que se incorpora al
Acuerdo Final y a las normas que lo desarrollan en el marco de las ‘Medidas de
Reparación Integral’ allí previstas”. Conforme a lo anterior “la
relación entre la Ley 1448 de 2011 y los actos legislativos es necesaria toda
vez que el término de vigencia previsto para el año 2021, obstaculiza la
implementación del punto 5 del Acuerdo de Paz cuyo contenido está reflejado en
la Constitución (Actos Legislativos 01 y 02 de 2017), por cuanto con ella se
materializa el derecho de reparación integral de las víctimas y son necesarios
para la sostenibilidad de la paz, así pues, son marcos jurídicos
complementarios que permiten la configuración de la paz”.
c)
El
impacto concreto que en los derechos de las víctimas tendría la pérdida de
vigencia de la Ley 1448 de 2011.
El Acuerdo Final en lo relativo a la
reparación se encuentra en una relación directa con la Ley 1448 de 2011 y los
tres Decretos Étnicos expedidos en la materia. En caso de acaecer el término de
vigencia “sin el relevo en una norma de igual o superior rango de
protección, promoción, realización y goce efectivo de los derechos de las
víctimas del conflicto” tendría varias consecuencias en relación con los
derechos de las víctimas.
Primero, la pérdida de componentes
estructurales del SIVJRNR, en este caso el SNARIV y UARIV impactaría gravemente
y de modo significativo “el funcionamiento y eficacia material” del
primero. Segundo, se produciría una reducción de los presupuestos normativos,
institucionales y presupuestales que aseguran la materialización de los
enfoques de género, étnico y territorial en materia de reparación integral.
Tercero, implicaría la “pérdida de estructuras normativas e institucionales
sectoriales, incluidas entidades encargadas de las temáticas esenciales a la
reparación integral a las víctimas del conflicto”. Cuarto, supondría que el
SIVJRNR “perdería eficacia material para el logro de los objetivos
esenciales para los que fue creado, en razón a la necesaria integralidad e
interdependencia de sus componentes”.
La llegada del término de pérdida de
vigencia daría lugar a una barrera de acceso en materia de participación de las
víctimas en el SIVJRNR lo que comportaría un impacto muy serio en el actual
sistema de participación y representación de las víctimas. Lo indicado
supondría afectar las mesas de participación presentes en la mayoría de los
municipios del territorio.  Es relevante destacar que la Corte encontró -en la
sentencia C-080 de 2018- conforme a la Constitución el actual artículo 14 de la
Ley 1957 de 2019 y destacó que era una condición de funcionamiento
institucional la debida articulación y coordinación entre el SIVJRNR y el
SNARIV.
Igualmente se afectarían los mecanismos
para la coordinación entre la Nación y las entidades territoriales propias del
SNARIV. Ellos son indispensables dado que deben concurrir y complementarse a
fin de enfrentar los límites a las capacidades territoriales. En efecto, varios
de los procedimientos centrales en el proceso de reparación tienen lugar en las
diferentes entidades territoriales y ello depende, en buena medida, del SNARIV
que cuenta a través de la UARIV, con una capacidad institucional significativa.
La pérdida de vigencia se traduciría en
la profundización de un déficit de recursos que se dirige a la reparación
material de las víctimas a través del SNARIV y, al mismo tiempo, una reducción
importante de los recursos que son necesarios para el desarrollo de medidas de
reparación simbólica establecidas en los mecanismos de SIVJRNR y que imponen la
adopción de políticas públicas. En particular en el caso de las medidas de
reparación asociadas a la realización de trabajos, obras y actividades exigen,
entre otras cosas según lo prevé el artículo 141 de la Ley 1957 de 2019, de la
participación de las víctimas a través de las diferentes instancias del SNARIV.
Igualmente, algunas de estas actividades, que se encuentran dentro de las
opciones de las sanciones propias, no podrían concretarse en caso de que no se
cuente con las correlativas políticas públicas que las soporten.
También se acentuaría la desprotección
de las víctimas y las comunidades “en contextos y situaciones de inseguridad
y nuevos casos de violaciones a los derechos humanos e infracciones al DIH”.
Este resultado no solo implicaría el incumplimiento de los deberes de
protección del Estado, sino que, adicionalmente, desincentivaría la
participación en el SIVJRNR. Igualmente corren un riesgo significativo las
actividades relativas a la asistencia sicosocial a víctimas desarrolladas por
el Ministerio de Salud. En semejante dirección las políticas que en materia de
educación se establecen a favor de las víctimas quedarían desprovistos de
fuerza vinculante siendo además relevantes para implementar sanciones propias en
la JEP que tengan por objeto la mejoría de la infraestructura educativa. Es
también posible que desparezcan los mecanismos de cumplimiento del auto 116A de
2012 adoptado en desarrollo de la política de seguimiento de la sentencia T-025
de 2004 en relación con la política de vivienda.
Igualmente, la pérdida de vigencia de la
disposición acusada tendría efectos negativos en la política de estabilización
socioeconómica e implicaría, la “[c]ontracción, desdibujamiento o
desaparición de la política de restitución de tierras”. Finalmente
supondría una afectación significativa de las comunidades étnicas por su
impacto en los decretos étnicos.
20. Secretaría
Jurídica del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República[39]: por intermedio
de su representante solicita la exequibilidad de la disposición demandada.
La delimitación temporal de las medidas
para la protección de las víctimas se encuentra comprendida por el margen de
configuración a disposición del Congreso de la República teniendo en cuenta no
solo las normas constitucionales que reconocen la atribución para expedir las
leyes sino también tomando en consideración “la administración eficiente de
recursos escasos”. La competencia del Congreso comprende la posibilidad de
cambiar, modificar o suprimir las leyes lo que incluye la definición de su
vigencia. Como lo reconoció la sentencia C-302 de 1999 la inclusión o exclusión
de normas por parte del legislador pueden someterse a un plazo o a una
condición.
La competencia para definir la vigencia
de la Ley 1448 de 2011 “no se matiza o erosiona por las disposiciones de los
Actos legislativo 1 y 2 de 2017, en tanto, contrario a lo que afirman los
demandantes, estas promueven la prevalencia del principio democrático en la
adopción de políticas dirigidas a la implementación de los acuerdos de paz, y
no es entonces mediante la intervención del juez constitucional que puedan
reemplazarse los escenarios democráticos de decisión”.   La
jurisprudencia constitucional ha establecido que la fijación de límites
temporales de las medidas de protección de las víctimas, son compatibles con la
Constitución siempre y cuando no se encuentren fundamentados en criterios
arbitrarios. Así fue reconocido por la Corte Constitucional en la sentencia
C-250 de 2012.
La vigencia de diez años de la Ley 1448
de 2011 se apoyó en un debate relativo a la sostenibilidad fiscal. En esa
dirección, con ocasión de la discusión en el Congreso “el Gobierno nacional
y los parlamentarios estuvieron de acuerdo en consagrar un límite temporal a la
vigencia de los beneficios otorgados a las víctimas, en tanto el proyecto
original como los textos resultantes de los debates disponían ese límite”
existiendo solo una diferencia relacionada con el término de vigencia. De esta
discusión constituyen un reflejo las intervenciones en el segundo debate de la Cámara
de Representantes y en el cuarto debate que tuvo lugar en el Senado de la
República según dan cuenta de ello las Gacetas 116 y 469 de 2011.
La naturaleza temporal de la regulación
se evidencia en el hecho de que la propia ley, en el artículo 208, estableció “un
mecanismo de evaluación de cumplimiento y ejecución de sus disposiciones, con
el firme propósito de que las instituciones políticas competentes examinen,
entre otras cosas, la viabilidad de extender la vigencia de la norma, o prever
ajustes”. Conforme a ello “antes de que expire la fuerza vinculante de
las medidas favorables a las víctimas, el legislador deberá ponderar con
suficiente antelación el estado de cosas resultante de la aplicación de la ley,
y con fundamento en ello definir lo de su competencia”.
No es correcto afirmar que de los Actos
Legislativos 01 y 02 de 2017 se desprenda un mandato de preservación de la Ley
1448 de 2011. En efecto, para el efecto debe reconocerse la prevalencia del
principio democrático de manera que “son las instituciones competentes las
encargadas de definir las condiciones de tiempo y modo para su atención”. Teniendo
en cuenta que los actos legislativos referidos fueron adoptados cuando ya se
encontraba promulgada la Ley 1448 de 2011, en caso de considerar que era
indispensable para la protección de las víctimas los congresistas hubieran
podido prolongar su vigencia “o establecer alguna regla de preservación de
medidas adoptadas a favor de las víctimas”. Ello no fue así en la medida en
que dicha ley “no es la única forma de asistencia a las personas víctimas
del conflicto armado, sino una de las muchas herramientas creadas con ese fin,
por lo que no dispusieron alguna regla de conservación de su vigencia”. El
reconocimiento de la importancia del principio democrático se refleja en la
iniciativa y competencias que en relación con la regulación de la participación
de las víctimas y la aplicación de sanciones propias en la justicia
transicional se encuentra establecida en el Acto Legislativo 01 de 2017.
En adición a ello, la interpretación del
término de vigencia es el resultado de una interpretación aislada suponiendo la
“presunta existencia del riesgo de que dicha ley no sea prorrogada”. Sin
embargo, si se examina de manera integral el artículo 208 puede constatarse que
debe desarrollarse un proceso de valoración y seguimiento “en aras de
determinar, en ejercicio del principio democrático, sobre su posible
continuidad, previa evaluación de las circunstancias sociales, políticas y
económicas que le dieron origen”.
21. Universidad
Libre[40]: los
representantes del Observatorio de Intervención Ciudadana Constitucional de la
Facultad de Derecho solicitan que se declare la exequibilidad condicionada del
artículo 208 hasta que el Gobierno y el Congreso de la República demuestren después
del 10 de junio de 2020 la superación del estado de cosas inconstitucional en
materia de víctimas y restitución de tierras.
Expusieron varias posibilidades para
entender, en el escenario de la democracia deliberativa, el control de
constitucionalidad de la vigencia temporal de la política pública de víctimas y
tierras. En primer lugar, declarar la exequibilidad de la norma hasta que el
mismo Congreso evalúe si es necesario prorrogar la vigencia temporal de dicha
ley. La segunda posibilidad sería declarar la exequibilidad condicionada de la
Ley 1448 de 2011 en el entendido que la vigencia temporal de la Ley de Víctimas
y Tierras se mantendrá después del 10 de junio de 2021, sea que el Congreso se
pronuncie o no, y solo hasta que las instituciones competentes demuestren
efectivamente el cumplimiento de la política pública propuesta en dicha ley. La
tercera opción es declarar la inexequibilidad del término de vigencia de 10
años establecido en el artículo 208. A su juicio esta última es la alternativa
que más tensiones suscita con el sistema de frenos y contrapesos y los límites
competenciales entre ramas. Además, establecería como precedente que el
legislador no puede fijar límites temporales a las leyes cuando se traten de
víctimas y transición constitucional del conflicto. Ello es problemático “pues
sacrifica la deliberación pública y normaliza los estados de anormalidad
constitucional cuando lo lógico es que sean medidas temporales”.
22. Corporación
Colectivo de Abogados “José Alvear Restrepo” y Movimiento Nacional de Víctimas
de Crímenes de Estado[41]: los
representantes de las organizaciones solicitan a la Corte (i) declarar la
inexequibilidad de la expresión demandada y disponer la vigencia de la Ley de
Víctimas durante el término dispuesto para la implementación del Acuerdo Final
según el Acto Legislativo 02 de 2017. Igualmente solicitan (ii) exhortar al
Congreso de la República a cumplir con el deber de implementar de buena fe el
Acuerdo Final de Paz en los términos del Acto Legislativo 02 de 2017,
especialmente los compromisos priorizados en los puntos 6.1.9 y 6.1.10.
Comienzan su intervención afirmando que
“[l]a continuidad de la Ley 1448 de 2011 es un presupuesto para la
efectividad de los derechos de las víctimas”. Por lo tanto, su pérdida de
vigencia desconoce la responsabilidad internacional del Estado en materia de
reparación de las víctimas, incorporada por el bloque de constitucionalidad.
Ahora bien, los intervinientes no abogan
por una vocación de perpetuidad de la normatividad. En su opinión “debería
estar vigente para complementar la política de reparación en el marco de
procesos de justicia transicional, y es justamente este escenario el que se
extenderá más allá de 2021”. Específicamente respecto de las víctimas de
crímenes de Estado, resaltan que acabar, sin fundamento, la labor del Centro
Nacional de Memoria Histórica constituiría un retroceso respecto de la política
de construcción de memoria histórica en el país.
Sumado a lo expuesto, consideran que la
disposición acusada está afectada por una inconstitucionalidad sobreviniente,
pues debe responder a lo dispuesto en el Acuerdo Final. En ese escenario las
víctimas, el goce efectivo de sus derechos y la reparación integral, son
elementos centrales. Tan es así que dicho Acuerdo estableció “como parámetro
de interpretación, que la política de reparación, incluida expresamente la Ley
1448 de 2011, es uno de los componentes de este Sistema junto a las Garantías
de No Repetición”. En este sentido, consideran que se debería declarar la
vigencia de la Ley 1448 de 2011 durante la misma vigencia del Acuerdo Final.
Finalmente, aseguran que si bien el
Congreso es competente para expedir leyes que desarrollen el Acuerdo Final, “lo
cierto es que esta norma tiene en la actualidad el alcance denunciado de
suspensión de las obligaciones del Estado en materia de reparación integral”.
Por lo tanto, la Corte Constitucional es competente para juzgar la
inconstitucionalidad de la norma en la actualidad, “más allá de que no se ve
la voluntad política del Congreso para implementar las reformas a la Ley 1448
de 2011”.
23. Antonio Sanguino
Páez[42], la Consultoría
para los Derechos Humanos y el Desplazamiento[43] así como el
Sindicato de Trabajadores de la Unidad para la Atención y Reparación Integral
de las Victimas[44] presentaron la
intervención vencido el término de fijación en lista.
V.
CONCEPTO
DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El
Procurador General de la Nación solicita (i) declarar inexequible la expresión
demandada y (ii) exhortar al Congreso de la República para que fije un término
de vigencia de la Ley 1448 de 2011, de conformidad con lo dispuesto en el Acto
Legislativo 02 de 2017[45].
En la primera parte del escrito se
concentró en exponer las bases fundamentales del Sistema Integral de Verdad,
Justicia y Reparación y Garantías de No Repetición (SIVJRNR), a saber: i) el
reconocimiento de las víctimas como titulares de derecho; ii) que exista
verdad plena sobre lo ocurrido; iii) el reconocimiento de
responsabilidad de todos los actores del conflicto directos o indirectos; y iv)
la satisfacción de los derechos de las víctimas del conflicto armado a
través de la implementación de medidas restaurativas del daño causado, y su
reparación especialmente orientada a poner fin a situaciones de exclusión
social en razón a dicha condición.
Sobre los derechos de las víctimas
expone tres premisas a partir de las cuales se debe analizar la disposición
acusada: (i) como regla general las víctimas son sujetos de especial protección
constitucional; (ii) los derechos de las víctimas a la verdad, a la justicia y
a la reparación “constituyen el núcleo de sus derechos en el marco de
contextos de justicia transicional y se debe lograr el mayor nivel posible de
satisfacción”; y (iii) el reconocimiento de sus derechos tienen fundamento
en la Constitución Política y en el Derecho Internacional.
Posteriormente, presenta una explicación
del contenido de la Ley 1448 de 2011 y su relación con el Acto Legislativo 01
de 2017, y concluye que si bien dicho acto legislativo “define la necesidad
de fortalecer las medidas de reparación a las víctimas, no desarrolla las
medidas de indemnización administrativa individual como sí lo hace la Ley 1448
de 2011”. Por lo tanto, operan como sistemas complementarios.
De esta forma, la norma acusada es
inconstitucional de manera sobreviniente por dos motivos. Primero, porque “la
pérdida de vigencia de la Ley 1448 de 2011 implica el desconocimiento de las
garantías legales y del desarrollo del mandato constitucional previsto en el
Acto Legislativo 01 de 2017”. Segundo, porque los instrumentos de
restitución de tierras dispuestos en la Ley 1448 de 2011 son un componente del
derecho a la reparación de las víctimas del conflicto armado.
De manera especial, resaltó que la
pérdida de vigencia de la Ley de Víctimas también podría afectar las medidas
contenidas en los Decretos Leyes 4633, 4634 y 4635 de 2011, relacionadas con la
asistencia, la reparación integral y la restitución de derechos territoriales a
las víctimas pertenecientes a los pueblos y comunidades indígenas,
afrodescendientes y gitanos del país.
Finalmente, reconociendo que la Ley 1448
de 2011 es un instrumento jurídico de justicia transicional, razón por la cual
debe tener un carácter temporal, considera que la fijación del término
corresponde al Congreso de la República en tanto órgano de representación
política.
VI.
CONSIDERACIONES
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
A.   Competencia
1. La Corte Constitucional es competente
para pronunciarse sobre la demanda presentada en contra de la expresión “y
tendrá una vigencia de diez (10) años” contenida en el
artículo 208 de la Ley 1448 de 2011. Ello en virtud de lo establecido por el
numeral 4º del artículo 241 de la Constitución conforme al cual le corresponde
a este Tribunal decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que presenten
los ciudadanos en contra de las leyes.
B.   Cuestión
preliminar: la aptitud de la demanda y, en particular, la posibilidad de
controlar la constitucionalidad de disposiciones que prevén el término de
vigencia de una ley
2. El Ministerio de Justicia y del
Derecho, así como el Ministerio de Hacienda y Crédito Público solicitan a la
Corte inhibirse de emitir un pronunciamiento de fondo. Advierten (i) que la
acusación no se dirige contra un texto normativo, sino que tiene por objeto
cuestionar una situación hipotética y eventual -vacío normativo- vinculada a la
inacción del legislador. Según tales intervinientes no es posible conocer,
desde este momento, si el Congreso de la República antes del 10 de junio de
2021 dispondrá la prórroga de la Ley 1448 de 2011 o la adopción de un nuevo
régimen. Según el argumento presentado (ii) los demandantes pretenden resolver
una cuestión particular desconociendo la naturaleza y objeto del proceso de
constitucionalidad. En adición a ello, destacan (iii) que el punto de partida
de la acusación -de acuerdo con el cual el legislador carece de la posibilidad
de definir la vigencia de las normas que aprueba- es muy problemático en tanto
afecta el principio democrático y, en el caso de la Ley 1448 de 2011, puede
impactar muy seriamente la sostenibilidad fiscal.
3. Para la Corte las solicitudes de
inhibición del Gobierno Nacional no son admisibles por las razones que se
presentan a continuación.
4. El aparte acusado del artículo 208 de la
Ley 1448 de 2011 prevé el término de vigencia de esa ley, estableciéndolo en 10
años desde el momento en que se produjo su promulgación, esto es, hasta el día
10 de junio del año 2021. En ese sentido ha prescrito, de manera anticipada, el
momento en el cual dejará de pertenecer al ordenamiento jurídico la mencionada ley.
5. A pesar de que el resultado referido
tendrá lugar únicamente al cumplirse el término previsto en la disposición
impugnada, es cierto que la regla de vigencia hace parte del actual
ordenamiento jurídico y tiene, desde ya, plena vocación para producir efectos.
Es por ello que la demanda advierte que la existencia de un plazo de vigencia
se opone a la Constitución teniendo en cuenta que las reformas introducidas en
los Actos Legislativos 01 y 02 de 2017, exigen la ampliación de dicho término.
No se trata únicamente de un problema hipotético asociado a los efectos de la
inactividad futura del legislador. El asunto que propone la acusación consiste
en definir la concordancia con la Constitución de una norma que prescribe un
término de vigencia del régimen legal de protección de las víctimas.
6. Este tribunal ha reconocido su
competencia para controlar la constitucionalidad de normas que por disposición
legal no han entrado a regir. Ha sostenido que “nada
se opone a que una norma que integra válidamente el ordenamiento jurídico, pero
respecto de la cual el legislador ha diferido su vigencia, sea susceptible de
la acción pública de inconstitucionalidad”[46].
La
expresión acusada se encuentra vigente desde el mismo momento en que fue
promulgada la Ley 1448 de 2011 y, por ello, no puede considerarse como una
hipótesis igual a la de las reglas cuya entrada en vigencia el legislador
aplaza. Sin embargo, de modo análogo a lo que ocurre con ese tipo de normas,
sus efectos solo se producirán tiempo después -además de ello en ese momento
también se agotará su objeto[47]-.
Sin
desconocer sus diferencias, pero tomando en cuenta sus similitudes, puede
indicarse que si la Corte ha admitido el control constitucional de normas cuya
vigencia se encuentra aplazada, debe aceptarse -con mayor razón o a fortiori-
el control judicial de reglas que (i) además de encontrarse vigentes (ii)
establecen anticipadamente la vigencia de otras. Así las cosas, aunque el
contenido prescriptivo de la expresión demandada -consistente en la eliminación
de la Ley 1448 de 2011- solo se materializará el día 10 de junio de 2021, puede
ya ser objeto de control.
7. La Corte entiende que la regla de
pérdida de vigencia de la Ley 1448 de 2011 puede disiparse si el legislador
decide prorrogarla. Igualmente, los efectos advertidos por los demandantes
pueden mitigarse en caso de que antes del diez (10) de junio del año 2021 sea
adoptada otra regulación por el Congreso. Sin embargo, la actuación del
Congreso en esa dirección constituye apenas una contingencia y, en
consecuencia, este Tribunal no puede abstenerse de controlar un contenido
cierto, a saber: la Ley 1448 de 2011 estará vigente hasta el día 10 de
junio de 2021.
8. En adición de lo expuesto y en contra
de la tesis según la cual la disposición demandada no produce efectos, debe
destacarse que el término de vigencia establecido en el artículo 208 de la Ley
1448 de 2011 ha sido empleado por la Corte Constitucional como criterio para la
interpretación de disposiciones vinculadas a la justicia transicional. En esa
dirección, la sentencia C-172 de 2017 examinó la constitucionalidad del
artículo 1º del Decreto 2247 de 2011, en el que se modificaba de manera permanente la
planta de la Procuraduría General de la Nación con el propósito de asumir
competencias relacionadas con la restitución de tierras y la atención de
víctimas del conflicto. La Corte concluyó que el “carácter permanente”
de esos cargos era inconstitucional en atención a la vigencia de la Ley 1448 de
2011 y, en consecuencia, dispuso reemplazar la expresión declarada
inconstitucional por la frase “por 10 años, sin perjuicio de lo que pueda determinar el
legislador”[48].
9. Debe la Corte precisar que del
contenido del artículo 208 al que se integra la disposición demandada, no se
desprende mandato alguno que imponga al legislador la prórroga o extensión de
la Ley 1448 de 2011. En efecto, el parágrafo primero de ese artículo establece
a cargo del Gobierno la presentación de un informe anual detallado sobre el
desarrollo, implementación y cumplimiento de la Ley. A su vez, el parágrafo
segundo dispone que un año antes del vencimiento de la Ley, el Congreso deberá
pronunciarse frente a la ejecución y cumplimiento de la misma.
El enunciado del parágrafo segundo establece una obligación del Congreso,
no de legislar en un determinado sentido, sino de pronunciarse en ejercicio de
sus competencias de control político, sobre el cumplimiento de los objetivos de
la Ley 1448 de 2011. Nada de esa disposición permite inferir una obligación
legal de prorrogar la ley. A la expresión “deberá pronunciarse” no se
adscribe un contenido que prive de eficacia o torne incierta la regla según la
cual el término de vigencia de la Ley 1448 de 2011 corresponde a diez años
contados desde su promulgación.
10. Ahora
bien, las objeciones a la adopción de un pronunciamiento de fondo debido a la
afectación del principio democrático y del criterio de sostenibilidad fiscal en
caso de que la decisión de la Corte tuviera como efecto la extensión de la
vigencia de la Ley 1448 de 2011, constituyen en verdad razones vinculadas con
el fondo del asunto y no, por el contrario, a defectos de la demanda
presentada. Sobre ellas la Corte volverá al pronunciarse sobre la acusación.
11. En suma, la Corte encuentra satisfechos
los requisitos para adoptar una decisión de fondo. En efecto, la acusación (i)
se dirige en contra de un contenido normativo directamente adscrito a la
expresión acusada del artículo 208 conforme al cual la Ley 1448 de 2011 perderá
vigencia el día 10 de junio de 2021; (ii) presenta de manera clara los
argumentos en los que se funda el cuestionamiento; (iii) la argumentación es
además pertinente dado que invoca la violación de disposiciones integradas
originalmente a la Carta o incluidas posteriormente en virtud de los Actos
Legislativos 01 y 02 de 2017; y (iv) aporta razones específicas que se
encaminan a demostrar por qué la pérdida de vigencia de la Ley 1448 de 2011 impacta
negativamente la concreción del régimen para la protección de las víctimas.
Dado el cumplimiento de los requisitos anteriores la demanda ha suscitado dudas
acerca de la constitucionalidad del término de vigencia de la norma acusada y,
en consecuencia, el cargo es suficiente.
C.   Problema
jurídico y método de la decisión
12. Atendiendo el contenido
de la demanda, así como las intervenciones presentadas, la Corte debe establecer
si
la regla que prevé la vigencia de la Ley 1448 de 2011 hasta el día 10 de junio
de 2021, sin establecer fórmula de reemplazo o prórroga alguna, desconoce el
«régimen constitucional de protección de las víctimas», el cual se construye a
partir de un dilatado cuerpo normativo, que tiene como referente sustantivo y
procesal la Ley 1448, pero que se entrelaza con los Actos Legislativos  01 de
2016, 01 y 02 de 2017 así como las leyes 1955 (Ley del Plan Nacional de Desarrollo)
y 1957 (Ley Estatutaria de la Jep), entre otras
13. Con el propósito de
resolver los anteriores problemas, la Corte seguirá el siguiente orden.
Inicialmente caracterizará el régimen de protección de las víctimas que se
desprende del texto original de la Constitución de 1991 y de algunas de sus más
recientes reformas en materia de justicia transicional (Sección D). A
continuación, referirá el alcance y características de la Ley 1448 de 2011
precisando las relaciones que tiene con varias de las normas de implementación
del Acuerdo Final (Sección E). Seguidamente este Tribunal resolverá el problema
jurídico identificado (Sección F). Concluirá presentando algunas
consideraciones sobre el alcance y sentido de la decisión (Sección G).
D.   El régimen
constitucional de protección de las víctimas
14. El planteamiento
de los demandantes indica que la regla acusada se opone al régimen
constitucional previsto para la protección de las víctimas interpretado a
partir de los contenidos que se desprenden de las reformas constitucionales
de la transición, previstas en el Acto legislativo 01 de 2017, que tuvo por
objeto la creación del sistema integral de verdad,
justicia reparación y no repetición, y el Acto
Legislativo 02 de 2017, cuyo propósito consistió en conferir
estabilidad y seguridad jurídica al acuerdo final.
15. A efectos de
caracterizar los referentes que integran el parámetro de control, la Corte
referirá las líneas generales de su precedente respecto de los derechos de las
víctimas, estableciendo su relación con las recientes reformas constitucionales
en materia de justicia transicional.
16. Este
tribunal ha establecido que las víctimas son titulares de los derechos a la verdad, a la justicia y a la reparación. Tales derechos
tienen la condición de fundamentales[49], son reconocidos en diferentes fuentes y han sido objeto de
conceptualización en múltiples pronunciamientos. Su protección constituye un pilar
fundamental[50].
17. La jurisprudencia en esta materia
tiene, entre otras, las siguientes características: (i) se apoya en normas
constitucionales y en disposiciones que integran el derecho internacional de
los derechos humanos, el derecho internacional humanitario y el derecho penal
internacional; (ii) responde a una paulatina definición de los derechos en
función de los contextos en los que se tornan relevantes; y (iii) refleja un
interés ascendente por concretar los contenidos, titulares y destinatarios de
cada uno de los derechos.
18. El reconocimiento de los derechos de las víctimas encuentra fundamento
en los artículos 1º, 2º, 15, 21, 229 y 250 de la Constitución[51],
así como en normas integradas al bloque de constitucionalidad, tal y como
ocurre con los artículos 2º del Pacto Internacional de Derechos Civiles y
Políticos y 25 de la Convención Americana de Derechos Humanos[52].
La Corte ha caracterizado tales derechos, en aproximación que hoy se reitera,
indicando que se trata de “un subconjunto dentro de los derechos fundamentales”[53]
que “(i) comportan obligaciones para el Estado y los particulares; (ii)
tienen un contenido complejo, cuyo conocimiento es esencial, con miras al
diseño de las garantías necesarias para su eficacia; (iii) pueden entrar en
colisión con otros principios, y en tal caso, su aplicación pasa por ejercicios
de ponderación; y (iv) presentan relaciones de interdependencia entre sí (…)
y son indivisibles, pues su materialización es una exigencia de la dignidad
humana, una condición de su vigencia”[54].
19.
Diversos pronunciamientos de esta Corte relacionados con la
participación de las víctimas en el proceso penal señalan que el reconocimiento
de esa garantía “se encuentra ligado al respeto de la
dignidad humana”[55] exigido por el artículo 1º de la Constitución. En efecto, dicho principio
impide que “los derechos y bienes jurídicos protegidos por el derecho penal
para promover la convivencia pacífica de personas igualmente libres y responsables,
sean reducidos a una tasación económica de su valor”[56]. La protección de las víctimas, a través del reconocimiento
de un grupo de derechos que no se limita a la reparación económica, tiene
sustento también en el artículo 2º de la Carta en tanto “las autoridades en
general, y las judiciales en particular, deben propender por el goce efectivo
de los derechos de todos los residentes en Colombia y la protección de bienes
jurídicos de particular importancia para la vida en sociedad”[57].
De otra parte y con fundamento en los artículos 15 y 21, la Corte sostuvo que
las víctimas eran titulares de “los derechos a la verdad, a la justicia y a la reparación económica (…) puesto que el proceso penal puede ser la única ocasión
para que las víctimas y los perjudicados puedan controvertir versiones sobre
los hechos que pueden ser manifiestamente lesivas de estos derechos
constitucionales, como cuando durante el proceso penal se hacen afirmaciones
que puedan afectar la honra o el buen nombre de las víctimas o perjudicados”[58].
A su vez,
aludiendo al artículo 229 que prevé el derecho de acceder a la administración
de justicia, la
Corte indicó que “puede
comprender diversos remedios judiciales diseñados por el legislador, que
resulten adecuados para obtener la verdad sobre lo ocurrido, la sanción de los
responsables y la reparación material de los daños sufridos”[59].
Igualmente, el
reconocimiento amplio de los derechos de las victimas tiene fundamento en el
artículo 250 del cual se desprende que “[l]a Constitución ha trazado como
meta para la Fiscalía General el “restablecimiento del derecho”, lo cual
representa una protección plena e integral de los derechos de las víctimas y
perjudicados”[60]. Por ello además de la reparación “[e]l restablecimiento de
sus derechos exige saber la verdad de lo ocurrido, para determinar si es
posible volver al estado anterior a la vulneración, así como también que se
haga justicia”[61].
20.
Si bien la delimitación de los
derechos de las víctimas en la jurisprudencia constitucional tuvo un desarrollo
inicial con ocasión del control de normas que delimitaban su participación en
el proceso penal, la Corte tuvo luego la oportunidad de conceptualizar el
alcance de tales derechos teniendo en cuenta los contextos de transición. Las
consideraciones siguientes toman nota de dicho desarrollo.
21. El
derecho a la verdad ampara la facultad de exigir que se conozca lo
sucedido y que se promueva la coincidencia entre la verdad que se desprende del
proceso y la verdad material[62].
Su garantía, que puede tener lugar en escenarios tanto judiciales como no
judiciales, implica el conocimiento de “los hechos constitutivos de la
violación de sus derechos, las circunstancias de tiempo, modo y lugar en que
esto se produjo, los responsables de los crímenes, los motivos que dieron lugar
a su comisión, y el patrón que marcó su realización”[63].
Según la Corte (i) comprende el derecho inalienable a la verdad, el deber de recordar y el
derecho de las víctimas a saber[64] y (ii) tiene manifestaciones individuales y
colectivas, según se analice desde la perspectiva del interés de los afectados
por el hecho victimizante o de la sociedad a conocer lo que ha pasado.
22. El derecho a la justicia, reconocido de forma general como
el derecho a que no exista impunidad[65], supone la facultad para acceder a un recurso judicial efectivo
con el objeto de que el agresor sea juzgado. En esa dirección tiene como correlato el
deber del Estado de investigar y juzgar a los autores del delito garantizando
las reglas del debido proceso[66].
Complementariamente ha sostenido este Tribunal que incluye el derecho a que se
sancione efectivamente a los responsables.
23. El derecho a la reparación integral tiene por objeto
el resarcimiento de los daños causados a las víctimas[67].
Se encuentra integrado por la facultad de exigir medidas de restitución,
compensación, rehabilitación, satisfacción y no repetición. Sobre el particular
la jurisprudencia ha señalado que la restitución plena exige “el restablecimiento de la víctima a la
situación anterior al hecho de la violación, incluyendo la restitución de las
tierras usurpadas o despojadas”[68]. En caso de que
ello no sea posible, ha dicho la Corte que “es procedente (…) la compensación a través de
medidas como la indemnización pecuniaria por el daño causado”[69]. Este derecho incluye también la obligación de
adoptar medidas de “rehabilitación por el daño causado, mediante la atención médica y
psicológica, así como la prestación de otros servicios sociales necesarios para
esos fines”[70] de modo que se restablezcan las condiciones
físicas y sicológicas de las personas[71]. Este Tribunal sostuvo, también, que existe un
derecho a “la satisfacción, a través de medidas simbólicas destinadas a la
reivindicación de la memoria y de la dignidad de las víctimas”[72] adoptando aquellas dirigidas “a proporcionar
bienestar y contribuir a mitigar el dolor de la víctima”[73]. A su vez el derecho a la no repetición
comprende las medidas que tienen por objeto “asegurar que no se repitan los
hechos victimizantes”[74].
24. De
los tres derechos básicos de las víctimas antes referidos -verdad, justicia y
reparación- se desprende un amplio sistema de posiciones y relaciones
iusfundamentales. Tal sistema se caracteriza por encontrarse en una relación de
conexión e interdependencia[75].
Con esa perspectiva, ha dicho este Tribunal, “el derecho a la reparación
como un derecho complejo (…) se encuentra en una relación de conexidad e
interdependencia con los derechos a la verdad y a la justicia, de manera que no
es posible garantizar la reparación sin verdad y sin justicia”[76].
Más recientemente y en esa misma dirección destacó que “la verdad contribuye
al adecuado juzgamiento -a través del proceso judicial- de quienes incurrieron
en conductas penales, y también aporta -y debe entenderse- en términos de
reparación y de no repetición”[77].
25. Teniendo
en cuenta los derechos de las víctimas y los deberes que les son correlativos,
es posible identificar varias posiciones iusfundamentales que se
predican de quienes hayan sido afectados por un hecho victimizante y que
imponen deberes específicos a las autoridades, incluyendo al legislador.
Configuran, al ser ensambladas como derechos, el contenido del mandato de
protección de las víctimas: (i) un derecho a que el Estado adopte normas que
precisen el alcance de los derechos a la verdad, a la justicia y a la
reparación, así como las condiciones que permiten su exigibilidad; (ii) un
derecho a que el Estado adopte normas que establezcan las condiciones para la
investigación, juzgamiento y sanción de los responsables y hagan posible la búsqueda
de la verdad; (iii) un derecho a que el Estado adopte normas que garanticen
adecuadamente la reparación de las víctimas; (iv) un derecho a que existan
instituciones judiciales o administrativas, así como procedimientos efectivos
ante unas y otras, para propiciar la búsqueda de la verdad y obtener la
reparación en sus diversos componentes; y (v) un derecho a que no se impida u
obstaculice el ejercicio de las acciones previstas en el ordenamiento a efectos
de obtener la verdad, la justicia y la reparación.
26. Considerando
que en el curso de este proceso ha sido destacada la significativa relevancia
de la Ley 1448 de 2011 en materia de reparación integral de las víctimas,
la Corte se ocupará de precisar el alcance específico de este derecho.
27. La
jurisprudencia ha insistido en la vigencia del deber del Estado de asegurar la
reparación de las víctimas en contextos de justicia transicional. En efecto, ha
dicho que “la reparación es (…) un derecho complejo que tiene un sustrato fundamental,
reconocido por la Constitución, las normas internacionales de derechos humanos,
los organismos internacionales y la jurisprudencia”[78]. Ello es así dado que “la reparación se cataloga como un derecho
fundamental porque: 1) busca restablecer la dignidad de las víctimas a quienes
se les han vulnerado sus derechos constitucionales; y 2) por tratarse de un
derecho complejo que se interrelaciona con la verdad y la justicia, que se
traduce en pretensiones concretas de restitución, indemnización,
rehabilitación, medidas de satisfacción y no repetición”[79].
28. La
reparación, de acuerdo con varios pronunciamientos de este Tribunal, puede
interpretarse en un sentido amplio o restringido. Esa doble acepción fue
referida al juzgar algunas disposiciones de la Ley 1448 de 2011, cuestionadas
por asimilar la asistencia humanitaria con la reparación y los servicios
sociales. La sentencia C-280 de 2013 señaló que una definición genérica de
reparación “alude a la totalidad de las acciones en beneficio de las
víctimas desarrolladas a todo lo largo de su preceptiva”, al tiempo que una
estricta “corresponde al concepto de reparación propio del derecho
penal, como garantía esencial de las víctimas del hecho punible junto con la
verdad y la justicia”[80].
29. Según
se señaló, los artículos 1º, 2º, 15, 21, 229 y 250 de la Carta, así como varias
disposiciones integradas al bloque de constitucionalidad constituyen el
referente para definir el núcleo básico del derecho a la reparación y de las
obligaciones exigibles del Estado en esta materia. Sin embargo, además de esas
disposiciones existen otras normas con valor constitucional que se refieren de
manera específica a ese derecho en contextos de transición.
30. El
artículo 150.17 de la Constitución prevé, en su primer inciso, la competencia
del Congreso de la República para conceder, por graves motivos de
conveniencia pública, amnistías o indultos generales por delitos políticos.
Luego de ello prescribe que en caso de que los favorecidos con tal beneficio
fueren también eximidos de la responsabilidad civil respecto de particulares,
el Estado tendrá la obligación de cubrir las indemnizaciones que correspondan.
31. El
artículo transitorio 66 adicionado por el Acto legislativo 01 de 2012
prescribe, de una parte, que los instrumentos de justicia transicional
garantizarán en el mayor nivel posible el derecho de las víctimas a la
reparación y, de otra, la obligación de establecer -en cualquier caso-
mecanismos de carácter extrajudicial para el esclarecimiento de la verdad y la
reparación de las víctimas.
32. La sentencia
C-579 de 2013 al ocuparse de una acusación en contra del artículo antes
referido, destacó que para garantizar “los derechos
humanos de las víctimas” es indispensable, entre otras cosas (i) asegurar
la debida diligencia en las investigaciones por graves violaciones a los
Derechos Humanos y al Derecho Internacional Humanitario; (ii) otorgar asesoría
especializada a las víctimas para que puedan ejercer adecuadamente sus derechos;
(iii) respetar el derecho a conocer dónde se encuentran los restos de sus
familiares; y (iv) proteger el derecho a la reparación integral de todos
los daños que hayan sufrido. En particular, sobre la obligación de garantizar
la reparación integral y apoyándose en varios instrumentos internacionales, indicó
que ella “puede ser penal, civil, administrativa o disciplinaria siempre y
cuando la víctima tenga un recurso fácilmente accesible, rápido y eficaz”.
Igualmente refirió que “puede implicar la restitución, la rehabilitación y
medidas de satisfacción”.
33. Al
artículo 18 del Acto Legislativo 01 de 2017 se adscriben cinco contenidos
normativos básicos. Estableció (i) la obligación del Estado de garantizar el
derecho a la reparación de las víctimas de graves violaciones a los derechos
humanos e infracciones al derecho internacional humanitario que hubieren
sufrido daños con ocasión del conflicto. Precisó (ii) que la reparación será
garantizada por el Estado de manera integral, adecuada, diferenciada y
efectiva. Con ese propósito (iii) el Estado se encuentra habilitado para
priorizar la distribución de las medidas de reparación teniendo en cuenta el
universo de las víctimas. Indicó (iv) que la priorización debe encaminarse a
garantizar la igualdad en el acceso, la equidad en la distribución de los
recursos disponibles y la preferencia de los sujetos de especial protección. El
parágrafo establece, a su vez, (v) que en aquellos casos en los cuales se
aplique una amnistía, un indulto o se renuncie a la persecución penal no
procederán acciones judiciales para la indemnización en contra de quienes se
beneficien de tales medidas, sin perjuicio de que contribuyan, entre otras
cosas, a la reparación de las víctimas.
Por su parte, el artículo 26 prevé
que en el caso de los miembros de la fuerza pública que hubieran cometido
conductas punibles por causa, con ocasión o en relación con el conflicto no
procederá la acción de repetición o el llamamiento en garantía, sin perjuicio
del deber que tienen de contribuir, entre otras cosas, a la reparación no
monetaria de las víctimas.
34. En
la sentencia C-674 de 2017 la Corte indicó que en materia de reparación de
víctimas el Acto Legislativo 01 de 2017 introducía algunas restricciones. A su
juicio no se habrían fijado “los elementos estructurales o directrices específicas
en relación con el sistema de reparación”. A pesar de ello precisó que esa
reforma constitucional “parte de un reconocimiento general del derecho a la
reparación integral, de modo que, en principio, los esquemas de atención que se
acojan deben atender al objetivo primordial de garantizar los componentes de la
reparación, incluyendo los relativos a la restitución, a la compensación, a la
rehabilitación, a la satisfacción y a las garantías de no repetición”.
Sostuvo la Corte que no existía “[n]ada (…) en la reforma
constitucional que permita inferir una inversión general de este principio
general”.
35. Previamente la
Corte ya había concluido -con ocasión del control constitucional de la Ley 1820
de 2016- que la interpretación conjunta del artículo 18 transitorio con el artículo
150.17 de la Carta exigía reconocer la vigencia de un deber de reparación,
incluso para el caso de delitos objeto de amnistía e indulto. Advirtió “que la reparación que debe
garantizar el Estado debe ser, tal como se deriva de instrumentos
internacionales vinculantes para Colombia y se ha reconocido en la
jurisprudencia de este Tribunal, por lo menos integral, adecuada y efectiva”[81]. Según la Corte “[e]sto implica, se insiste, que el
derecho a la reparación no se reconduce a la mera pretensión indemnizatoria,
pues, como se ha reconocido pacíficamente, la reparación cuenta con diferentes
medidas, de restitución, de indemnización, de rehabilitación y de satisfacción,
que en cualquier caso deben ser observadas en el marco del proceso de justicia
transicional”[82].
36.
Más recientemente este Tribunal, al juzgar el proyecto de ley
estatutaria que luego sería sancionado como Ley 1957 de 2019, precisó que “[d]ada la realidad de la masiva victimización en Colombia y la
necesidad de garantizar la indemnización de todas las víctimas sin
discriminación, el Acto Legislativo 01 de 2017 optó (…) por el programa de reparaciones regulado en la Ley 1448 de
2011, que busca objetivos amplios, más allá de las justas reclamaciones
individuales”[83]. Entre ellos se encuentra “el reconocimiento de las víctimas y
del daño, el fomento de la confianza institucional y el restablecimiento de la
calidad de las víctimas como titulares de derechos (…)”. En adición a lo
anterior, destacó que “el
Estado tiene la obligación de garantizar los instrumentos para hacer efectivas
las otras medidas de reparación, independientemente de si están o no a cargo de
los responsables individuales de los hechos, como lo son las medidas de
restitución, rehabilitación, satisfacción y garantías de no repetición”[84].
37. En
suma, la jurisprudencia de este tribunal reconoce un amplio conjunto de
derechos a favor de las víctimas, cuyos deberes correlativos imponen, entre
otras cosas, la adopción de normas adecuadas para su garantía, así como la
creación de instituciones que asuman la responsabilidad de su cumplimiento. Los
derechos a la verdad, a la justicia y a la reparación admiten diversas formas
de realización y, en consecuencia, el Congreso dispone de un margen de
configuración para hacerlo, siempre y cuando garantice los contenidos básicos a
efectos de que las víctimas en general y las del conflicto armado en
particular, sean especialmente protegidas.
E.    La Ley 1448 de 2011: naturaleza, características y relaciones con
la protección de los derechos de las víctimas y el régimen transicional
38. Con el objeto de precisar los extremos del problema constitucional
que debe resolverse en esta oportunidad, a continuación (i) se precisarán los
principales contenidos y características de la Ley 1448 de 2011. Luego de ello
(ii) se describirán las relaciones que dicha ley tiene con normas de
implementación del Acuerdo Final
Contenidos
y características de la Ley 1448 de 2011
39. La Ley 1448 de 2011 tiene por objeto,
según su artículo 1º, establecer un conjunto de medidas judiciales,
administrativas, sociales y económicas a favor de las personas que, de manera
individual o colectiva, hayan sufrido un daño por hechos ocurridos a partir del
1º de enero de 1985 como consecuencia de infracciones al Derecho Internacional
Humanitario o de violaciones graves y manifiestas a las normas internacionales
de derechos humanos, que hubieran tenido lugar con ocasión del conflicto armado
interno. Se trata, advierte desde ahora la Corte, de un importante instrumento
normativo para la protección de las víctimas que se articula en la actualidad
con la regulación contenida en el Acto legislativo 01 de 2017 y en la Ley
Estatutaria 1957 de 2019.
40. En la exposición de motivos que acompañó
la presentación del proyecto ante el Congreso de la República, se indicó que
tenía por objeto “instituir una política de Estado de asistencia, atención,
protección y reparación a las víctimas de violaciones manifiestas a las normas
internacionales de Derechos Humanos o infracciones al Derecho Internacional
Humanitario”[85]. Se sostuvo
además que los artículos propuestos eran “el resultado de un amplio consenso
entre el Gobierno Nacional, diversos sectores políticos y la sociedad civil, en
aras de lograr un amparo integral de las que abarque mecanismos de asistencia,
atención, prevención, protección, reparación integral con enfoque diferencial,
acceso a la justicia y conocimiento de la verdad, ofreciendo herramientas para
que aquellas reivindiquen su dignidad y desarrollen su modelo de vida”[86]. Advirtió
también que únicamente “con la materialización de este objetivo es posible
lograr la finalidad última de la justicia transicional en Colombia, como
recuperación de los traumas de la violencia sistemática y generalizada: la
reconciliación nacional”[87].
41. La Ley 1448 de 2011, conformada por un
total de 208 artículos, se encuentra organizada a partir de ocho títulos.
41.1. El primero -Disposiciones
generales- se encuentra compuesto por 34 artículos y ordenado en dos
capítulos relativos al objeto, ámbito y definición de víctima -arts. 1 al 3- y
a los principios generales del régimen arts. 4 al 34. El segundo título -Derechos
de las víctimas dentro de los procesos judiciales está integrado- se
compone de un total de 12 disposiciones.
41.2. El título tercero -Ayuda
humanitaria, atención y asistencia- se encuentra integrado por 22 artículos
agrupados en tres capítulos. El primero denominado “Ayuda Humanitaria a las
víctimas” -arts. 47 y 48-; el segundo con el nombre “Medidas de asistencia y
atención de las víctimas” -arts. 49 al 59-; y el tercer capítulo titulado “De la atención a
las víctimas del desplazamiento forzado” -arts. 60 al 68-.
41.3. El cuarto título de la ley se
organiza bajo la denominación “Reparación de las víctimas”. Se compone
de 84 artículos integrados en 11 capítulos a saber: Disposiciones generales
-arts. 69 y 70-; Disposiciones
generales de restitución -art. 71-; Restitución de
tierras -arts. 72 al 122- en el que se regula el régimen sustantivo de la
restitución, el procedimiento aplicable, el modo de protección de los terceros,
la creación y funcionamiento de la Unidad Administrativa Especial de Gestión de
Restitución de Tierras Despojadas y la protección de las mujeres en los
procesos de restitución; Restitución de vivienda -arts. 123 al 127-; Créditos y
pasivos -arts. 128 y 129-; Formación, generación de empleo y carrera
administrativa -arts. 130 y 131-; Indemnización por vía administrativa -arts. 132 al 138; Medidas de
satisfacción -arts. 139 al 148-;
Garantías de No Repetición -arts. 149 al 150-; y Otras medidas de reparación -arts. 151 y 152-.
41.4. El titulo quinto se denomina “De
la institucionalidad para la atención y reparación a las víctimas” y lo
conforman 28 artículos ordenados en cinco capítulos. Tales capítulos
corresponden a la “Red Nacional de Información para la Atención y Reparación a
las Víctimas” -art 153-; al “Registro Único de Víctimas” -arts. 154 al 158-; al Sistema Nacional de Atención y Reparación Integral
a las Víctimas estableciendo que la Unidad de Atención y Reparación a las Víctimas
coordina las actuaciones de las entidades en lo referido a la ejecución de la
política de atención y reparación -arts. 159 al 174-; al “Plan Nacional de Atención y Reparación Integral a
las Víctimas -arts. 175 y 176-; al Fondo de
Reparación para las Víctimas -art. 177-; y al Régimen disciplinario
de los funcionarios públicos frente a las víctimas -arts. 178 al 180-.
41.5. El sexto título -equivocadamente numerado
como VII- se ocupa de regular la “Protección integral a los niños, niñas y
adolescentes víctimas” entre los artículos 189 al 190. Se ocupa de
identificar los derechos de los que son titulares, así como la forma de
garantizar la reparación integral y el acceso a la justicia, previendo además
medidas especiales sobre la atención de los menores de edad víctimas de minas
antipersonales. A su vez, el séptimo título -numerado como VIII- regula la “Participación
de las víctimas” entre los artículos 192 al 194, estableciendo, por
ejemplo, la Mesa de Participación.
41.6. Finalmente, el octavo título
-numerado como IX- establece las “Disposiciones Finales”. Se integra por
los artículos comprendidos entre el 195 y el 208. Allí se prevé, entre otras cosas,
la financiación de medidas de atención y reparación integral de las víctimas,
las reglas aplicables a los eventos de inscripción fraudulenta de las víctimas,
los mecanismos de monitoreo y seguimiento al cumplimiento de la ley, al igual
que el término de vigencia y de derogatorias.
42. La Ley 1448 de 2011 así como la
interpretación que de ella ha efectuado la Corte Constitucional, permite
identificar varias de sus características. Primero, refleja un interés de
regular integralmente los derechos de las víctimas del conflicto y elevar dicho
régimen a una política de Estado. Ello se desprende no solo de lo indicado en
la exposición de motivos y de su adopción mediante una ley, sino también de su
ordenación sistemática, de la creación de instituciones e instrumentos para su
desarrollo y del establecimiento de sistemas de monitoreo y seguimiento para
hacerla efectiva. Ha indicado la Corte que se trata de “un
trascendental estatuto a través del cual se procura articular un conjunto de
disposiciones especiales, adicionales a las previamente contenidas en los
principales códigos y en otras leyes de carácter ordinario (…)”[88].
Segundo,
es una regulación material y temporalmente limitada. En efecto, constituye una
expresión de justicia transicional (art. 8)[89], delimita el universo de
víctimas precisando no solo las condiciones materiales para su reconocimiento
-que hayan sufrido daños debido a infracciones del DIH o a violaciones graves y
manifiestas de normas internacionales de derechos humanos (art. 3) o despojadas
de sus tierras (art. 75)- sino también definiendo lapsos temporales en los que
tales circunstancias ocurrieron (arts. 3º y 75). En adición a ello, su carácter
temporal se desprende del hecho de que el artículo 208 acusado prevé un término
de vigencia específico para la misma[90].
Tercero,
constituye una regulación especial, lo que implica que sus “reglas (…) se
superponen y se aplicarán de manera preferente, o según el caso adicional, al
contenido de esas normas ordinarias durante su vigencia”. En esa dirección, por
ejemplo, su artículo 60 prevé que las normas contenidas en la ley complementan
las disposiciones que se encuentran previstas en la Ley 387 de 1997 en materia
de desplazamiento, de modo que “las disposiciones existentes orientadas a
lograr el goce efectivo de los derechos de la población en situación de
desplazamiento continuarán vigentes”. Por ello, al referirse a la norma de
derogación tácita prevista en el artículo 208 de la Constitución, la Corte
sostuvo que “solo alcanza a aquellas normas que tengan el mismo grado de
especialidad que las que integran la nueva ley, pero deja incólumes los
preceptos de carácter general que regulan los mismos temas frente a escenarios
diferentes a los previstos en su artículo 3 (…)”[91].
Cuarto,
se trata de una regulación que toma nota de los referentes constitucionales[92] e internacionales[93] que han definido el
alcance de los derechos de las víctimas. En ese sentido establece que entre
ellos se encuentran el derecho a la justicia, el derecho a la verdad y el
derecho a la reparación integral.
a)
El derecho a la justicia es definido en el artículo 24 indicando (i) que
se traduce en el
deber del Estado adelantar una investigación efectiva que conduzca al
esclarecimiento de las violaciones contempladas en el artículo 3° de la
presente Ley, la identificación de los responsables y su respectiva sanción
(art. 24). A su vez, la ley establece (ii) un catálogo específico de garantías
de las víctimas en el curso de los procesos judiciales relacionadas con la
información y asesoría, el conocimiento de las actuaciones procesales, algunas
particularidades probatorias y los gastos del proceso (arts. 45 al 46).
b)
El derecho a la verdad (i) se define como una garantía imprescriptible e
inalienable conferida a la víctima, a la familia y a la sociedad a conocer la
verdad acerca de los motivos y las circunstancias en que se cometieron las
violaciones y en caso de fallecimiento o desaparición, acerca de la suerte que
corrió la víctima y al esclarecimiento de su paradero (art. 23). En adición a
ello la ley (ii) dispone la creación del Centro de Memoria Histórica cuyo
objeto consiste en reunir y recuperar todo el material documental, testimonios
orales y por cualquier otro medio relativos a las violaciones de que trata el
artículo 3° de la ley (arts. 146, 147 y 148)[94].
c) Sobre el derecho a la reparación
prescribe que las víctimas deben ser reparadas de manera adecuada,
diferenciada, transformadora y efectiva por el daño que han sufrido. Establece
entonces que la reparación comprende medidas de restitución, indemnización,
rehabilitación, satisfacción y garantías de no repetición, en sus dimensiones
individual, colectiva, material, moral y simbólica (art 25). A su
vez, prevé la creación de la Unidad Administrativa Especial de Atención y
Reparación Integral a las Víctimas atribuyéndole, entre otras funciones,
las relativas (i) a la administración del Registro Único de Víctimas, (ii) a la
administración de los recursos necesarios y para la indemnización por vía
administrativa de que trata dicha ley así como del Fondo para la Reparación de
las Víctimas, pagando las indemnizaciones judiciales ordenadas en el marco de
la Ley 975 de 2005 (arts. 166 al 168) y (iii) la implementación de un Programa
de Reparación Colectiva  (arts. 151 y 152).
d) En estrecha relación con la naturaleza
integral de la reparación y su calificación como transformadora[95], la ley también le atribuye efecto
reparador y complementario a algunas medidas de asistencia consagradas en la
ley, que se encaminan a la reparación integral de las víctimas al aumentar su
impacto en la población beneficiaria. Ello se encuentra condicionado a que se
trate de acciones añadidas a las desarrolladas en el marco de la política
social del Gobierno Nacional para la población vulnerable, que incluyan
criterios de priorización y elementos particulares atendiendo las necesidades
específicas de las víctimas. No sustituyen ni compensan las medidas de
reparación ni la indemnización administrativa o judicial.
Quinto, como ha tenido
oportunidad de señalarlo este Tribunal, la Ley 1448 de 2011 se caracteriza por
comprender diversos modos de respuesta a las víctimas y, en esa medida “contempla la satisfacción de
reclamos individuales, pero también de carácter colectivo, pues las víctimas
reconocidas por el artículo 3 son tanto los individuos como los grupos o
comunidades que comparten una identidad o proyecto de vida común”[96]. En esa dirección, advierte la Corte, “[p]ara garantizar sus
derechos a la verdad (…), la justicia (…), la reparación (…) y
las garantías de no repetición (…)”, la ley ha previsto la
implementación de “un programa masivo de reparaciones con enfoque
diferencial” de modo que se garantice tener en consideración “las
diferencias entre víctimas al igual que la diferencia de daños sufridos por
ellas en razón de su edad, género, orientación sexual y situación de
discapacidad”[97].
Las relaciones de la Ley
1448 de 2011 con las normas de implementación del Acuerdo Final
43. Durante el debate constitucional que ha
tenido lugar, los demandantes y varios de los intervinientes han sostenido la
existencia de una relación significativa entre la Ley 1448 de 2011, algunos
contenidos del Acuerdo Final de Paz y disposiciones mediante las cuales se ha
pretendido implementarlo.
44. Un primer grupo de vínculos pueden
calificarse como explícitos en tanto existe una remisión directa a la Ley 1448
de 2011 con el propósito, o bien de adoptar una reforma legislativa o de
establecer el régimen jurídico aplicable a una determinada situación.
44.1. El Acuerdo Final remite en dos
lugares a la Ley 1448 de 2011. De una parte, en el calendario de implementación
acelerada (6.1.10) al establecer el “Calendario de implementación normativa
durante los primeros 12 meses tras la firma del Acuerdo Final, conforme a lo establecido
en el Acto Legislativo 1 de 2016”. Allí se refiere a la modificación de
esa ley, teniendo en cuenta para ello lo acordado en el punto 5.1.3.7 del
acuerdo de “Víctimas” que contempló el proceso de “[a]decuación y
fortalecimiento participativo de la Política de atención y reparación integral
a víctimas”[98]; el principio
de universalidad y la conformidad a los estándares internacionales, para
ampliar el reconocimiento de todas las personas víctimas de infracciones al
Derecho Internacional Humanitario o de violaciones graves y manifiestas a las
normas internacionales de derechos humanos. De otra parte, en el proyecto
de “Ley de amnistía” contenido en el Acuerdo los artículos 40 y 41 relacionados
con los efectos de la amnistía y la renuncia a la persecución penal, señalan que
a pesar de que una y otra extingue la acción y la sanción penal, la acción de
indemnización de perjuicios derivada de la conducta punible, y la
responsabilidad derivada de la acción de repetición, ello no afecta el deber
del Estado de satisfacer el derecho de las víctimas a la reparación integral en
concordancia con la Ley 1448 de 2011.
44.2. La Ley 1820 de 2016 “por medio
de la cual se dictan disposiciones sobre amnistía, indulto y tratamientos
penales especiales y otras disposiciones” reproduce, en sus artículos 41 y
42, los contenidos normativos de los artículos 40 y 41 de la propuesta de Ley
de Amnistía contenida en el Acuerdo Final. En esa reproducción remiten a la Ley
1448 de 2011 al prescribir que la amnistía o la renuncia a la persecución penal
no afecta, en modo alguno, la obligación del Estado de garantizar el derecho a
la reparación de las víctimas de forma concordante con lo que ella dispone.
44.3. El artículo 41 de la Ley 1957 de
2019 “Estatutaria de la Administración de Justicia de la Jurisdicción
Especial para la Paz” prevé nuevamente, al regular los efectos de la
amnistía, que su otorgamiento no implica desconocer el deber de reparación del
Estado de conformidad con lo establecido en la Ley 1448 de 2011 y,
adicionalmente, en los Decretos Ley 4633, 4634 y
4635 de 2011.
44.4. El Decreto 902
de 2017 “Por
el cual se adoptan medidas para facilitar la implementación de la Reforma Rural
Integral contemplada en el Acuerdo Final en materia de tierras, específicamente
el procedimiento para el acceso y formalización y el Fondo de Tierras”, refiere
en varias de sus disposiciones a Ley 1448 de 2011. En los artículos 4 y 5
indica que serán
sujetos de acceso a tierra y formalización a título gratuito total o
parcialmente quienes, entre otras cosas, sean propietarios, poseedores u
ocupantes despojados de su predio, y no clasifiquen como sujetos de restitución
de tierras de conformidad con el artículo 75 de la Ley 1448 de 2011. El
artículo 28 condiciona la toma de decisiones en algunos procesos regulados en
ese decreto a que se adopten primero las determinaciones en el proceso de
restitución de tierras de que trata la Ley 1448 de 2011, y los Decretos Ley
4633 y 4634 de 2011. Los artículos 56 y 57 regulan la acumulación procesal y la
suspensión de algunos procedimientos estableciendo que ello será sin perjuicio
de lo que establece el artículo 95 de la referida ley.
44.5. La Ley 1830 de
2017 “por
medio de la cual se adiciona un artículo transitorio a la Ley 5ª de 1992”
acogió una disposición en cuyo parágrafo indicó que el Presidente de
la Mesa Nacional de Participación Efectiva de las Víctimas -prevista en la Ley
1448 de 2011- será invitado a todas las sesiones en las que se discutan
proyectos relacionados con los derechos de las víctimas y que sean tramitados
mediante el Procedimiento Legislativo Espe­cial para la Paz establecido en el
Acto Legislativo 01 de 2016.
44.6. Ley 1876 de 2018 “Por medio de la cual se crea el Sistema Nacional de
Innovación Agropecuaria y se dictan otras disposiciones” establece en su artículo 3 que uno de los
principios para su interpretación es el enfoque diferencial. Establece que las personas tienen características
particulares en razón de su edad, género, etnia, situación de discapacidad,
ingreso y/o nivel patrimonial o cualquier otra condición especial, como es el
caso de la condición de víctima en los términos de la Ley 1448 de 2011. A su vez el artículo 28 define como criterios de
priorización de los subsidios a la tarifa de la tasa por la prestación
del servicio público de extensión agropecuaria la condición de víctima en los
términos de la Ley 1448 de 2011.
44.7. El Decreto 671 de 2017 “por el cual se modifica la Ley
1448 de 2011, en lo relacionado con la certificación de desvinculación de
menores en caso de acuerdos de paz, y se dictan otras disposiciones”
reformó el artículo 190 de dicha ley estableciendo que (i) todos los niños, niñas y adolescentes
víctimas del reclutamiento, tendrán derecho a la reparación integral en los
términos de esa ley; (ii) los niños, niñas y adolescentes víctimas del delito
de reclutamiento ilícito podrán reclamar la reparación del daño, de acuerdo con
la prescripción del delito consagrada en el artículo 83 del Código Penal;
(iii) la restitución de los derechos de los niños, niñas y adolescentes
estará a cargo del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar; (iv) una vez
cumplan la mayoría de edad, podrán ingresar al proceso de reintegración social
y económica que lidera la Agencia Colombiana para la Reintegración de Personas,
siempre que cuenten con la certificación de desvinculación de un grupo armado
organizado al margen de la ley; y (v) para efectos de la certificación de la
desvinculación en los casos de acuerdos de paz con grupos armados organizados
al margen de la ley, la lista recibida y aceptada por el Alto Comisionado para
la Paz, -que podrá ser entregada por los miembros del grupo o por un organismo
nacional o internacional- tendrá efectos equivalentes a los de la certificación
del Comité Operativo para la Dejación de las Armas (CODA) y permitirá a los
menores acceder a los programas que se acuerden.
44.8. El Decreto 891 de 2017 adiciona un parágrafo al artículo
190 de la Ley 1448 de 2011 en lo relacionado con el proceso de restitución de
los derechos de los niños, niñas y adolescentes a cargo del ICBF, desvinculados
de las FARC-EP en virtud del Acuerdo Final. Previó una adición del artículo 190 prescribiendo que cuando en el curso de la
desvinculación de menores de edad que tenga lugar en desarrollo del Acuerdo
Final el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar compruebe su mayoría de
edad, es posible que permanezcan en los lugares transitorios de acogida hasta que
se vinculen a la oferta institucional dispuesta, de conformidad con el Programa
Camino Diferencial de Vida.
44.9. El Decreto 589 de 2017 “por el cual se organiza la
Unidad de Búsqueda de Personas dadas por desaparecidas en el contexto y en
razón del conflicto armado” establece en su artículo 5 que a dicha Unidad le
corresponde, de una parte, garantizar la participación de los familiares de las
personas dadas por desaparecidas, en los procesos de búsqueda, localización,
recuperación, identificación y entrega digna de cuerpos esqueletizados y, de
otra, promover la coordinación interinstitucional para la orientación y la
atención psicosocial a los familiares de las personas desaparecidas. Señala que
ello no afectará las competencias de la Unidad de Víctimas previstas en el
literal i) del artículo 139 de la Ley 1448 de 2011 y en el artículo 135 de la misma
ley.
El literal i) del artículo 139 prevé como
medida de satisfacción la contribución a la búsqueda de los desaparecidos, así
como a la colaboración para la identificación de cadáveres y su posterior
inhumación. A su vez, el artículo 134 se refiere a la rehabilitación como
medidas de reparación.
44.10. El artículo 282 de la Ley 1955 de 2019 prevé que los
recursos líquidos derivados de los bienes extintos que no hayan sido entregados
por las FARC-EP en los términos del artículo 2o del Decreto-ley 903 de 2017, tendrán
como destinación el Fondo de Reparación para las Víctimas de la Violencia al
que se refiere la Ley 1448 de 2011, a excepción de los predios
rurales de los que trata el inciso segundo del artículo 91 de la Ley 1708 de 2014. A su vez, el
parágrafo de esa disposición prescribe que los recursos
líquidos que ingresen al Fondo de Reparación para las Víctimas en cumplimiento
de este artículo serán destinados a la reparación colectiva administrativa de
las víctimas según lo establecido en la Ley 1448 de 2011.
45. Un segundo grupo de vínculos pueden
calificarse como implícitos y comprenden aquellos casos en los que la relación
se desprende, no de un llamado directo a la ley 1448 de 2011 sino de la
referencia a una institución o categoría que es objeto de regulación en la
referida ley.
45.1. El artículo 14 de la Ley 1957 de
2019 ya mencionada, establece que, con el propósito de garantizar la
participación efectiva de las víctimas, la Jurisdicción Especial para la Paz contará
con una dependencia adscrita a la Secretaría Ejecutiva, encargada de garantizar
la participación de las víctimas y su representación especial ante las
instancias de la Jurisdicción, de manera individual o colectiva. Para ello
prevé que tal dependencia podrá establecer convenios o alianzas con las
entidades del Ministerio Público y la Unidad para las Víctimas para
efectos de una acción coordinada de participación, defensoría pública, atención
y reparación a víctimas. En esa medida es claro que la referida ley tiene como
referente a la Ley 1448 de 2011 en la que se encuentra regulada la referida
Unidad.
45.2. El Decreto 902 de 2017 remite a
la Unidad de Restitución de Tierras en su artículo 8 al establecer que
la Agencia Nacional de Tierras no autorizará la transferencia del derecho de
dominio del sujeto de acceso a tierra, hasta tanto verifique con la Unidad
Nacional de Restitución de Tierras -Unidad Administrativa creada en la Ley 1448
de 2011- si existen medidas o solicitudes de protección individual o colectiva
respecto del predio.
45.3. De conformidad con lo expuesto la
remisión a la Ley 1448 de 2011 tiene por objeto (i) identificar las normas cuya
modificación se acordó a efectos de implementar el Acuerdo Final (numeral
6.1.10 del Acuerdo Final); (ii) definir el régimen de reparación aplicable
cuando por efecto del otorgamiento de los beneficios conferidos a quienes
participan en el conflicto, ellos son liberados de la obligación de reparar a
las víctimas (Ley 1820 arts. 41 y 42 y Ley 1957 art. 41); (iii) emplear una
definición a fin de delimitar el ámbito de aplicación o forma de interpretar de
las diferentes regulaciones o  hacer posible una forma de participación de las
víctimas (Ley 1876 de 2018 art. 3 y 28, Ley 1830 de 2017 y Decreto 902 de 2017
arts. 4 y 5); (iv) sujetar la aplicación de un régimen legal a que se cumplan
las condiciones o se agote el procedimiento previsto en el otro (Decreto 902 de
2017 arts. 28, 56 y 57); (v) establecer el objeto de reforma de la propia Ley
1448 de 2011  (Decretos 671 de
2017 y 891 de 2017); y (vi) distribuir competencias entre diferentes
autoridades estatales (Decreto
589 de 2017 art. 5, Ley 1957 de 2019, art. 14 y Decreto 902 de 2017 art. 8)
46. Las consideraciones precedentes
evidencian que la Ley 1448 de 2011 se incorporó en el proceso de implementación
del Acuerdo Final y constituye un componente de reparación del Sistema Integral
de Verdad, Justicia, Reparación y No Repetición. Es evidente su conexión no
solo con el texto de dicho Acuerdo en tanto en el punto 6.1.10 se presupone la
vigencia de la Ley 1448 de 2011, así como su fortalecimiento
participativo según lo establece el punto 5.1.3.7. del Acuerdo, sino también
con múltiples disposiciones que han tenido por objeto su ejecución. Se integra
de manera significativa, tal y como lo pone de presente el análisis realizado,
con diferentes facetas o dimensiones de las normas que han sido adoptadas por
el Congreso o por el Presidente de la República, a fin de materializar la
política de Estado en la que se erigió el referido Acuerdo Final en virtud de
lo establecido en el Acto Legislativo 02 de 2017.
F.    El
término de vigencia limitada de la Ley 1448 de 2011 desconoce el deber
constitucional de consagrar un régimen especial de protección de las víctimas,
en un contexto transicional reconocido directamente por la Carta Política
47. La definición del término de vigencia de una ley, como ocurre
también con la decisión de derogarla, corresponde a una competencia de la que
es titular el legislador. Ha indicado la Corte en consideraciones relativas a
las reglas sobre pérdida de vigencia que “el Legislador posee una amplia
facultad para derogar las normas vigentes, siempre que lo haga dentro del marco
de los principios constitucionales”[99]. Según este
Tribunal “[l]as normas derogatorias poseen un efecto normativo pues, al
excluir un mandato del ordenamiento jurídico, se genera una transformación del
sistema”[100] lo que, a su
juicio “justifica el control de constitucionalidad”[101]. En ejercicio
del mismo “la Corporación está habilitada para verificar si se cumplió el
trámite legislativo, si se respetó el principio de unidad de materia, y
finalmente, si la desaparición de la norma derogada crea un vacío que impide la
eficacia de los mandatos constitucionales”[102]. En otra
oportunidad destacó que la
derogatoria “no puede hacerse de manera arbitraria, pues excepcionalmente
existen razones constitucionales que imponen límites a la configuración del
legislador sobre asuntos específicos”[103]. En todo caso y sin perjuicio de la existencia de tales límites, la Corte
sostuvo “que la decisión legislativa que deroga una ley preexistente es, por
regla general, un acto soberano del Congreso, que en cuanto tal no puede ser
cuestionado en sí mismo, salvo en cuanto ello genere infracción de un precepto
superior específico, o en su caso, de una norma aceptada como parte integrante
del bloque de constitucionalidad”[104].
48. La regla que prevé la pérdida de
vigencia de la Ley 1448 de 2011 debe ser examinada a partir de los límites
constitucionales descritos en esta providencia -Sección D. Fundamentos 16 al 37-.
Esos límites se originan en la existencia de un deber jurídico que se desprende
de la Constitución y de normas integradas al bloque de constitucionalidad y que
impone al Estado la obligación de prever un régimen de protección especial para
las víctimas. Dicho deber se acentúa cuando, como ocurre según el texto vigente
de la Constitución, se ha reconocido la existencia de un régimen de transición
para hacer frente al conflicto armado.
49. La
jurisprudencia ha reconocido explícitamente, con ocasión del examen de
constitucionalidad de algunas disposiciones de la Ley 1448 de 2011, que del
artículo 2º de la Convención Americana de Derechos Humanos se desprende un
mandato que impone la existencia de un régimen especial de protección a las
víctimas. En efecto, refiriéndose a la citada ley señaló “que la expedición de una norma con estos objetivos y
contenidos sería además expresión del cumplimiento por parte del Estado
colombiano del mandato general contenido en varios importantes tratados
internacionales que imponen a los países suscriptores la obligación de adoptar
las medidas de carácter legislativo o de otro tipo que resulten necesarias para
garantizar a sus ciudadanos el pleno goce y protección de los derechos
reconocidos por esos mismos instrumentos (…)”[105]. Según la Corte, ello es así dado que “sin lugar a dudas, la crítica
situación que hace décadas viven en Colombia las llamadas víctimas del
conflicto armado interno configura un escenario de masiva violación de tales
derechos a grandes sectores de la población, muy distante de su pleno
cumplimiento, que por lo tanto amerita y reclama intervención por parte del
Estado”[106].
50. Como ha quedado señalado en esta providencia, el amplio y decidido
reconocimiento de los derechos de las víctimas permite identificar un haz de
posiciones y relaciones iusfundamentales que asignan al Estado la
obligación de que, a través de los procedimientos constitucionales, adopte
normas (i) que regulen los derechos a la verdad, a la justicia y a la
reparación, así como las condiciones que permiten su exigibilidad; (ii) que
establezcan las condiciones para la investigación, juzgamiento y sanción de los
responsables y hagan posible la búsqueda de la verdad; (iii) que impongan a
quienes causen un daño la obligación de reparar y, subsidiariamente y de manera
excepcional, a que el Estado asuma dicha obligación; y (iv) que establezcan
instituciones judiciales o administrativas, así como procedimientos efectivos
ante unas y otras, para propiciar la búsqueda de la verdad y obtener la
reparación en sus diversos componentes. Como se indicó anteriormente, al ser
ensamblados tales exigencias, conforman el contenido del mandato de protección
de las víctimas.
51. La
existencia de este mandato, como la propia Corte Constitucional lo ha dicho[107],
se edifica a partir de la obligación internacional establecida en el artículo 2º
de la Convención Americana de Derechos Humanos -integrada al bloque de
constitucionalidad- en virtud de la cual los Estados se comprometen a
adoptar, con arreglo a sus procedimientos constitucionales, las medidas
legislativas o de otro carácter que fueren necesarias para hacer efectivos los
derechos y libertades reconocidos en dicha Convención[108]. Es por eso que
la Corte ha sostenido que “la efectividad de
los derechos exige no solo su reconocimiento, sino también la configuración de
mecanismos que impidan su violación o dispongan su restablecimiento cuando esta
ya se ha producido (…)”[109].
Conforme
a ello, si en la protección de las víctimas se encuentran en juego los derechos
fundamentales el Estado tiene la obligación de adoptar reglas que aseguren su
vigencia. Se trata de un límite que si bien no anula el margen de apreciación
del Estado para valorar la forma en que debe cumplir la obligación, sí le
impone un requerimiento específico: el de aprobar y conservar normas que
protejan de manera efectiva los derechos de las víctimas[110].
52. La obligación de que exista un
régimen adecuado de protección de los derechos de las víctimas adquiere una
especial importancia en contextos en los cuales la sociedad ha reconocido la
existencia de un proceso agudo y extendido de graves violaciones a los derechos
de las personas y que ha dado lugar al inicio de procesos de transición. La
manera de articular dicho régimen en un contexto de transición plantea dilemas
complejos que, en su mayoría, deben ser decididos por los órganos de
representación popular. Las limitaciones de algunos de los derechos de las
víctimas como consecuencia de la natural tensión en la que se encuentran con
otros propósitos de la transición deben ser fijadas con especial cuidado y
siempre bajo la perspectiva de la regla según la cual la restricción de uno de
tales derechos debe encontrarse compensada en la optimización de los otros.
Bajo esa perspectiva ha señalado la Corte que “[l]os derechos
de las víctimas a la verdad, justicia, reparación y no repetición (…) deben
ser garantizados por el Estado, aunque en escenarios de transición es válido
que en este último caso se flexibilicen algunas facetas, como la justicia
retributiva (a través del recurso a la acción penal) y la verdad individual
judicial; no obstante, en estos eventos deben potencializarse las otras facetas”[111].
53. El deber de adoptar normas que
protejan de manera efectiva a las víctimas del conflicto no anula las
competencias de las autoridades y, en particular del legislador para diseñar el
régimen correspondiente, crear las instituciones responsables a fin de asegurar
su efectividad, realizar las apropiaciones presupuestales que puedan requerirse
y, en ese contexto, definir el modo de armonizar las dimensiones de los
derechos. Es por ello que este Tribunal, luego de haber advertido la existencia
de un deber de adoptar normas que protejan tales derechos, indicó “que el
contenido específico de las normas con las que el legislador pretenda afrontar
este problema y garantizar los referidos derechos puede en principio ser
decidido autónomamente por éste, salvo en caso de existir razones o parámetros
específicos de carácter constitucional”[112].
54. La suscripción del Acuerdo Final y
las sucesivas reformas constitucionales que tuvieron lugar, en particular la
adoptada en el Acto Legislativo 01 de 2017, complementan el fundamento del
deber que impone la vigencia de un régimen especial de protección para las
víctimas del conflicto. En esa dirección, tal y como tuvo oportunidad de
indicarse -Sección D. Fundamentos 33 al 36- el referido Acto Legislativo
reitera en varias de sus disposiciones la existencia de un deber especial de
garantizar y respetar los derechos de las víctimas. La sentencia C-674 de 2017,
al caracterizar el régimen de protección de las víctimas, en particular en lo
relativo a la reparación, explicó:
“Con respecto al sistema de reparación a
las víctimas, el Acto Legislativo 01 de 2017 establece que la reparación a las
víctimas constituye uno de los pilares básicos del sistema transicional, y que,
como consecuencia de ello, existe una obligación autónoma del sistema de
asegurarla, y que además todos los componentes del sistema se estructuran en
función de este objetivo, y que, por ello, los beneficios penales otorgados en
el componente de justicia se encuentran condicionados a que el victimario
proporcione una contribución efectiva a tal reparación.
5.3.2.5.1. Así, en primer lugar, el
artículo transitorio 1 establece que “el sistema integral parte del principio de reconocimiento de las
víctimas como ciudadanos con derechos (…) [y] del principio de los de las
víctimas a la verdad, la justicia, la reparación y la no repetición (…) uno de
los paradigmas orientadores de la JEP será la aplicación de una justicia
restaurativa que preferentemente busca la restauración del daño causado y la
reparación de las víctimas afectadas por el conflicto, especialmente para
acabar la situación de exclusión social que les haya provocado la
victimización. La justicia restaurativa atiende prioritariamente las necesidades
y la dignidad de las víctimas (…) los distintos mecanismos y medidas de verdad,
justicia, reparación y no repetición, en tanto parte de un sistema que busca
una respuesta integral a las víctimas, no puede entenderse de manera aislada”.
5.3.2.5.2. La materialización de esta
directriz se efectúa a través tres mecanismos fundamentales: (i) por un lado,
se establece el deber autónomo del Estado de reparar a las víctimas, tal como
se dispone en el artículo transitorio 18 al determinar que “el Estado garantizará el
derecho a la reparación a las víctimas de graves violaciones a los derechos
humanos e infracciones al Derecho Internacional Humanitario que hayan sufrido
daños, individual o colectivamente con ocasión del conflicto armado”;
según este mismo artículo, esta debe ser integral, adecuada, diferenciada,
efectiva, consistente con el universo de víctimas, equitativa en función de la
cantidad de recursos disponibles, y con prelación para los sujetos de especial
protección constitucional; (ii) asimismo, al existir una interconexión entre
los distintos componentes del sistema transicional, los incentivos punitivos se
encuentran condicionados, entre otras cosas, a la reparación a las víctimas
(…); (iii) y en tercer lugar, la reparación se materializa incorporando a las
penas un componente restaurativo que se debe estructurar en función de las
víctimas del conflicto (…)”.
Para la Corte,
el Acto Legislativo 01 de 2017 constituye un fundamento inequívoco de la
obligación constitucional de garantizar la existencia de un régimen de
protección de las víctimas que, del modo en que lo juzguen adecuado las
autoridades competentes, armonice todos los intereses en juego. Ese régimen,
según lo que se desprende del pronunciamiento de la Corte, requiere la vigencia
de normas legales especiales que hagan posible al Estado cumplir su deber
autónomo de reparar a las víctimas. Concurre en el mismo sentido el artículo
transitorio 66, adicionado por el Acto Legislativo 01 de 2012, en el que se
prevé (i) que los instrumentos de justicia transicional garantizarán en el
mayor nivel posible el derecho de las víctimas a la reparación y (ii) la
obligación de establecer mecanismos de carácter extrajudicial para el
esclarecimiento de la verdad y la reparación de las víctimas.
55. La Corte ha constatado que, de producirse la desaparición de
la Ley 1448 de 2011 sin fórmula de reemplazo, graves consecuencias podrían sobrevenir
para los derechos de las víctimas. Entre ellas se encuentran (i) la afectación de
las condiciones de reparación de las víctimas del conflicto y, en particular,
aquellas cuyos victimarios fueron objeto de amnistía, indulto o de renuncia a
la persecución penal según lo establecido en los artículo 18 y 26 transitorios
del Acto legislativo 01 de 2017; (ii) la inexistencia de
un régimen jurídico para el desarrollo de las actividades de restitución de
tierras como forma de reparación; (iii) la eliminación de un régimen
institucional, administrativo y judicial, que ha venido gestionado la atención
de las víctimas y acumulando una experiencia significativa con ese propósito;
(iv) una negativa incidencia en la búsqueda de la verdad debido a la
desaparición del Centro de Memoria Histórica; (v) un impacto grave en las
medidas que integran la reparación integral y aquellas que se relacionan con la
denominada reparación transformadora; y (vi) la afectación de las instancias y
procedimientos de participación de las víctimas, así como el sistema de  coordinación
entre la nación y las entidades territoriales para la ejecución de la política
de atención.
56. Es necesario
destacar, en adición a lo anterior, que los instrumentos de la Ley 1448 de 2011
-tal y como fue sugerido desde la presentación del proyecto de ley ante el
Congreso[113] y se ha
constatado en la práctica decisional de la Sala de Seguimiento al cumplimiento
de la sentencia T-025 de 2004[114]- constituyen mecanismos
fundamentales en el proceso de superación del estado de cosas inconstitucional
declarado en la referida providencia. En consecuencia, insiste la Sala, la
pérdida de vigencia de la Ley 1448 de 2011, sin fórmula de reemplazo alguna,
afectaría la corrección de las fallas estructurales que dieron lugar a la
declaratoria del estado de cosas inconstitucional en el año 2004.
57. Los
efectos mencionados comportan un menoscabo significativo y evidente del deber
de garantía y respeto de los derechos fundamentales a la verdad, a la justicia
y a la reparación de las víctimas. La infracción de dicha obligación debido a
la regla de pérdida de vigencia sin fórmula de prórroga o reemplazo de la Ley
1448 de 2011, resulta incompatible con la Carta Política y los instrumentos
internacionales que se integran al bloque de constitucionalidad.
A juicio de la Corte la
norma demandada tiene la aptitud de desarticular grave y significativamente el
sistema de protección de los derechos de las víctimas construido a partir del
conjunto normativo que ha quedado descrito en esta providencia dado (i) el contexto
transicional en el que se inscribe el Acuerdo Final como parte del Sistema
Integral de Verdad, Justicia, Reparación y No Repetición; (ii) la remisión que
este realiza explícitamente a la Ley 1448 de 2011 como punto de partida del
sistema de protección de víctimas; y (iii) las deficiencias en la garantía de
los derechos de las víctimas según la evidencia actual disponible. Ello impone
concluir que el artículo 208, al prever la extinción de la Ley 1448 de 2011
desconoce los derechos a la verdad, a la justicia y a la reparación.
58. En
atención a que la Ley 1448 de 2011 por expresa disposición del Congreso y el
Gobierno Nacional se ha integrado al proceso de implementación y desarrollo del
Acuerdo Final, la regla que prevé su pérdida de vigencia se opone a las normas
que con vocación temporalmente extendida han remitido a dicha ley. Además, los actos legislativos
que desarrollan e implementan el Acuerdo Final, reenvían a dicha legislación
como elemento fundamental para el reconocimiento y garantía de los derechos de
las víctimas, de modo que el término de vigencia
establecido en el artículo bajo examen desconoce el artículo 1º del Acto
Legislativo 02 de 2017 que estableció como política de Estado el Acuerdo Final.
En esa dirección, la sentencia C-630 de 2017 dispuso que los contenidos
del Acuerdo Final constituyen referentes de desarrollo y validez de las normas
de implementación y, en consecuencia, los derechos de las víctimas imponen a
los órganos y autoridades del Estado su cumplimiento de buena fe, para lo cual,
en el ámbito de sus competencias, gozan de un margen de apreciación para elegir
los medios más apropiados para ello, en el marco de lo convenido, bajo el
principio de progresividad[115].
59. En
suma, la declaratoria de inconstitucionalidad que adoptará la Corte en esta
oportunidad tiene como premisa el hecho de que la Ley 1448 de 2011, a pesar del
contexto constitucional en el que se inscribe, no ha previsto fórmula de prórroga
o reemplazo en caso de que llegue el día en que se ha previsto la expiración de
su vigencia. Se ha constatado que, desde una perspectiva constitucional y en
particular atendiendo el deber de protección de las víctimas, no es admisible
que se encuentre fijado normativamente un término de vigencia que no responda
adecuadamente a las exigencias adscritas a las normas constitucionales
relevantes.
G.  Consideraciones
finales y decisiones por adoptar
60. Constatada la
inconstitucionalidad de la expresión acusada la Corte debe precisar algunos
aspectos adicionales acerca del sentido de su decisión. Con tal propósito se
ocupará de analizar dos objeciones que podrían dirigirse en contra de esa
conclusión y, posteriormente, determinará el tipo de decisión que debe adoptar
en esta oportunidad.
61. En el curso del proceso
varias intervenciones oficiales señalaron que la exequibilidad del término de
vigencia previsto en la Ley 1448 de 2011, se justificaba no solo en la muy
amplia competencia del Congreso en esta materia, sino también en razones de
sostenibilidad fiscal. Según el sentido de tales argumentos, el legislador
dispone de un amplio margen de configuración para adoptar o no un régimen de
protección a las víctimas, para definir sus contenidos, para realizar las
apropiaciones presupuestales del caso y para definir la vigencia del mismo.
Conforme a ello, declarar la inconstitucionalidad de la expresión acusada
afectaría dicha libertad puesto que no solo impondría un específico término de
vigencia contrario a lo definido por el Congreso, sino que, al mismo tiempo,
estaría estableciendo un modelo particular de legislación expedida hace más de
ocho años.
62. Adicionalmente,
extender la vigencia de la Ley 1448 de 2011 podría afectar el criterio de sostenibilidad
fiscal reconocido en el artículo 334 de la Carta, dado que la aplicación de
esta ley requiere destinar recursos públicos significativos a efectos de
financiar las acciones, entidades y prestaciones reconocidas en ella. Conforme
a tal premisa la inexequibilidad desconocería que una de las razones para fijar
el término de vigencia de la ley consistió, precisamente, en la dimensión de
las apropiaciones que debían realizarse.
63. La Corte es consciente
de la importancia y seriedad de tales objeciones. Ellas, sin embargo, no son
suficientes para evitar la declaración de inconstitucionalidad de la expresión
demandada, aunque si resultan relevantes para precisar el alcance y sentido de
la presente sentencia.
64. No es suficiente el
argumento vinculado a la libertad de configuración para evitar la declaratoria
de inconstitucionalidad dado que, como ha quedado expuesto, el margen de acción
del legislador en relación con la protección de las víctimas del conflicto está
limitado, de una parte, por el deber constitucional de adoptar un régimen en
esta materia y, de otra, por la obligación de asegurar contenidos básicos del
derecho a la verdad, a la justicia y a la reparación. Como lo ha señalado este
Tribunal, el Congreso cuenta con diferentes alternativas de regulación y bajo
la condición de asegurar dichos contenidos, está habilitado para optar entre
diversas estrategias.
65. Tampoco es suficiente
para evitar la declaratoria de inconstitucionalidad, el argumento fundado en la
sostenibilidad fiscal. Recientemente la sentencia C-110 de 2019 reiteró, con
apoyo en la interpretación que del Acto Legislativo 03 de 2011 -modificatorio
del artículo 334 de la Carta[116]-
realizó la sentencia C-288 de 2012 (i) que el criterio de la sostenibilidad fiscal “está
dirigido a disciplinar las finanzas públicas, de manera tal que la proyección
hacia su desarrollo futuro reduzca el déficit fiscal, a través de la limitación
de la diferencia entre los ingresos nacionales y los gastos públicos”[117]. Según la Corte ello impone (ii) una “evaluación de esa diferencia entre los distintos presupuestos
sucesivos y de los factores endógenos y exógenos que la aumentan o reducen”. Igualmente advirtió que la reforma (iii) no impacta la definición de los objetivos
esenciales del Estado Social y Democrático de Derecho de modo que el “núcleo dogmático de la Constitución, descrito
principalmente en los artículos 1º y 2º C.P., mantiene su vigencia y
eficacia como criterio ordenador e identitario del Estado”.
En adición a ello la
sentencia C-110 de 2019 reiteró que la sostenibilidad fiscal tiene un carácter exclusivamente
instrumental y, por ello, (iv) “no
es un fin constitucional en sí mismo considerado, sino apenas un medio para la
consecución de los objetivos esenciales del Estado Social y Democrático de
Derecho”[118]; (v) debe comprenderse “como una previsión, adjetiva si se quiere, que viene a integrar
las diversas herramientas, procedimientos y estrategias contenidos en la
Constitución y dirigidos a la satisfacción de los fines del Estado”[119]; y (vi) no puede “ponderarse con los principios constitucionales fundamentales,
habida consideración que un marco o guía para la actuación estatal carece de la
jerarquía normativa suficiente para desvirtuar la vigencia de dichos
principios, limitar su alcance o negar su protección por parte de las ramas y
órganos del Estado”[120]. También señaló que (vii) debe ser comprendida “conforme al principio de
progresividad y a la naturaleza indivisible e interdependiente de los derechos”[121], encontrándose su aplicación limitada por las cláusulas de intangibilidad de los derechos fundamentales y del
gasto público social.
66. Debido a que la Ley
1448 de 2011, considerando el contexto actual, constituye un instrumento
necesario para asegurar la vigencia de los derechos fundamentales de las
víctimas, no puede oponerse el argumento de la sostenibilidad. Ello desconocería
los límites que la aplicación de dicho criterio tiene desde el punto de vista
constitucional
67. En apoyo inequívoco de esta conclusión se encuentra, por
ejemplo, la sentencia C-753 de 2013. En esa oportunidad la Corte juzgó la
validez de algunas expresiones de la Ley 1448 de 2011, el Decreto 4634 de 2011
y el Decreto 4635 de 2011 que establecían la sostenibilidad y estabilidad
fiscal como referentes para la aplicación de algunas medidas de protección de
las víctimas, incluyendo la indemnización administrativa. Sostuvo la Corte, que
dicha sostenibilidad debía considerarse como “un criterio de orientación de las ramas del poder público que
se instituye como herramienta para racionalizar el gasto y garantizar el
efectivo cumplimiento de los fines Estatales”. Afirmó que contenía “un
límite explícito en el propio texto constitucional de acuerdo con el cual, de
ninguna manera este podrá invocarse para afectar, o bien menoscabar, restringir
o negar el alcance y protección de los derechos fundamentales”. Concluyó que “al ser los derechos a la
reparación de las víctimas de carácter fundamental, también en estos casos se
aplica la cláusula que prohíbe su afectación, limitación o negación por razones
de sostenibilidad fiscal”[122].
68. Las objeciones planteadas, se
insiste, no pueden entonces admitirse. Sin embargo, como se dijo, su contenido
sí incide en la determinación de los efectos de esta sentencia. A juicio de
este Tribunal, la ponderación de los principios institucionales que demandan
preservar la amplia libertad de configuración del Congreso, de un lado, y los
principios materiales asociados a los derechos de las víctimas en un escenario
constitucional de transición del otro, justifican modular los efectos de la
presente decisión.
69. La decisión de la Corte suscita la
cuestión relativa al tiempo durante el cual es exigible que exista un régimen
especial de protección de víctimas. Se trata, naturalmente, de un asunto que no
admite respuestas del todo o nada. De hecho, la adopción de una pauta única
suscitaría tensiones muy intensas con las competencias del legislador a quien
le corresponde, prima facie, definir la vigencia de las leyes. En todo
caso y sin que esto suponga cerrar la posibilidad de realizar valoraciones
adicionales, este tribunal encuentra que, en general, los regímenes para la
protección de las víctimas deben permanecer vigentes (i) hasta tanto se cumplan
los propósitos que justifican su expedición o, en cualquier caso, (ii) durante
el tiempo que la Constitución hubiere establecido. (iii) El legislador mantiene
su competencia de regulación de la materia, respetando en todo caso criterios
de no regresividad.  Se trata de dos pautas objetivas que toman en serio el
carácter especial de la transición, el tipo de derechos que se encuentran en
juego y las atribuciones del constituyente para establecer reglas particulares
al respecto.
70. El
artículo 2º Acto Legislativo 02 de 2017 previó que la reforma transicional que
en él se reconoce rige
hasta la finalización de los tres periodos presidenciales completos posteriores
a la firma del Acuerdo Final, esto es, hasta el
día 7 de agosto de 2030. Dicho momento constituye un referente constitucional
inevitable a efectos de establecer el tiempo mínimo de vigencia del régimen
especial de protección para las víctimas y, en consecuencia, como mínimo hasta
ese momento se encuentra constitucionalmente ordenada.
70.1. Teniendo en cuenta lo anterior y a
fin de optimizar la competencia del legislador, la Corte declarará la
inconstitucionalidad de la expresión “y tendrá una
vigencia de diez (10) años” pero diferirá los efectos de tal
determinación hasta el día 10 de junio de 2021. En ese sentido, durante este
tiempo el legislador podrá adoptar las determinaciones que considere del caso,
entre las cuales se encuentran prorrogar la vigencia de la Ley 1448 de 2011 o
adoptar un régimen jurídico diferente para la protección de las víctimas, bajo
estrictos criterios de no regresividad[123], guardando
coherencia con los puntos 6.1.10. y 5.1.3.7. del Acuerdo Final y garantizando
la reparación según lo previsto en el Acto Legislativo 01 de 2017, cuya
vigencia no podrá ser inferior al término en que el Acuerdo Final rige como una
política de Estado. En ese sentido la Corte lo exhortará a que proceda en esa
dirección.
70.2. Con el objetivo de asegurar la
protección de los derechos de las víctimas y la vigencia del Acto Legislativo
02 de 2017, la Corte dispondrá que en caso de que el legislador no adopte
algunas de las determinaciones antes referidas, se integrará al texto del
artículo 208 de la Ley 1448 de 2011 una regla en virtud de la cual dicha ley “tendrá
una vigencia hasta el día 7 de agosto de 2030”. Cabe precisar que en el
evento de que la integración así definida se produzca, el legislador no perderá
su competencia para introducir las variaciones o modificaciones que estime del
caso, siendo posible, en esa dirección, que expida un nuevo régimen, orientado
a satisfacer de mejor manera los derechos de las víctimas.
La no regresividad se signa entre
otras razones, en que el Acto Legislativo 01 de 2017 estipuló en el parágrafo del
artículo 1º del artículo 12 transitorio que las normas que regirán la
Jurisdicción Especial de Paz han de satisfacer los derechos a la verdad,
justicia y reparación, así como también “(…) deberán garantizar los
principios de tratamiento penal especial condicionado a la garantía de los
derechos de las víctimas, centralidad de las víctimas, integralidad, debido
proceso, no regresividad en el reconocimiento de derechos y enfoque diferencial
y de género”. De lo contrario, esto es, si el Estado desmejora la
reparación en favor de las víctimas, la renuncia que éste efectúa a la
aplicación ordinaria del poder punitivo, en el marco de una justicia
transicional, perdería sentido. Se trataría, en otra dirección, de una renuncia
que no se justifica en la necesidad de darles una respuesta efectiva a las
víctimas ante atrocidades masivas. Por ende, si el tratamiento penal especial
está condicionado a la garantía de los derechos de las víctimas y el Estado
asumió una serie de obligaciones para el efecto, no puede una vez implementado
un Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y No repetición, desmejorar
el grado de protección al que hasta este momento se ha llegado con la Ley 1448
de 2011 y los demás decretos.
71. El tercer inciso del artículo 6º del Decreto 2067 de
1991 prevé que la Corte se pronunciará de fondo
sobre todas las normas demandadas y podrá señalar en la sentencia las que conforman
unidad normativa con aquellas que declara inconstitucionales. Uno de los
eventos en los que se considera procedente integrar la unidad normativa es aquel
en el cual “el precepto demandado se encuentra intrínsecamente relacionado
con otra norma que, a primera vista, presenta serias dudas sobre su
constitucionalidad”[124]. Según la Corte
“[p]ara que proceda la integración normativa en esta última hipótesis es
preciso que concurran dos circunstancias: (a) que la disposición demandada
tenga estrecha relación con los preceptos que no fueron cuestionados y que
conformarían la unidad normativa; y (b) que las normas no acusadas parezcan
inconstitucionales”[125].
72. La Sala Plena estima que en este caso se
cumplen las condiciones mínimas para integrar la unidad normativa con la
expresión “tendrán una vigencia de 10 años” contenidas en el
artículo 194 del Decreto 4633 de 2011
“por medio
del cual se dictan medidas de asistencia, atención, reparación integral y de
restitución de derechos territoriales a las víctimas pertenecientes a los
pueblos y comunidades indígenas”; en el artículo 123 del Decreto 4634 de
2011 “por el cual se dictan medidas de asistencia, atención, reparación
integral y restitución de tierras a las víctimas pertenecientes al pueblo Rrom
o Gitano”; y en el artículo 156 del Decreto 4635 de 2011 “por el cual se
dictan medidas de asistencia, atención, reparación integral y de restitución de
tierras a las víctimas pertenecientes a comunidades negras, afrocolombianas,
raizales y palenqueras”.
72.1. Los tres decretos ley mencionados fueron expedidos por el
Presidente en ejercicio de las facultades conferidas por el Congreso en el
artículo 205 de la Ley 1448 de 2011, a fin de que regulara mediante decretos
con fuerza de ley, los derechos y garantías de las víctimas pertenecientes a
las comunidades referidas. Dichos decretos se promulgaron el 9 de diciembre del
año 2011 y en los artículos referidos prevén una disposición de vigencia
equivalente según la cual regirán a partir
de su promulgación, tendrán una vigencia de 10 años y derogan todas las
disposiciones que le sean contrarias. La
estrecha conexión de tales disposiciones con la expresión demandada del
artículo 208 de la Ley 1448 de 2011 es evidente. Primero, los referidos
decretos fueron adoptados a partir de una habilitación extraordinaria contenida
en dicha ley. Segundo, se trata de disposiciones que tienen por objeto la
asistencia, la atención, la reparación integral y la restitución de las
comunidades. Tercero, el artículo 2º de la Ley 1448 de 2011 prevé que las
medidas de atención, asistencia y reparación para los pueblos indígenas y
comunidades afrocolombianas, harán parte de normas específicas para cada uno de
estos grupos étnicos y serán consultadas de conformidad con lo establecido en
el artículo 205 de dicha ley.
72.2. Es además claro que las expresiones integradas desconocen,
del mismo modo en que lo hace la expresión demandada del artículo 208, las
normas constitucionales que reconocen y amparan los derechos de las víctimas.
En esa medida y con el objeto de garantizar la supremacía de la Constitución,
la decisión adoptada en la presente oportunidad cobijará la expresión “tendrán una
vigencia de 10 años” contenida en los artículos 194 del Decreto 4633 de 2011, 123
del Decreto 4634 de 2011 y 156 del Decreto 4635 de 2011.
VII.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte
Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre
del pueblo y por mandato de la Constitución
RESUELVE:
Primero.- DECLARAR LA
INEXEQUIBILIDAD CON EFECTOS DIFERIDOS y en los términos y condiciones
indicados en el numeral segundo de la parte resolutiva, de la expresión “y
tendrá una vigencia de diez (10) años” contenida en el artículo 208 de la
Ley 1448 de 2011 así como la expresión “tendrán una vigencia de 10 años”
contenida en los artículos 194 del Decreto 4633 de 2011, 123 del Decreto 4634
de 2011 y 156 del Decreto 4635 de 2011.
Segundo.- EXHORTAR al
Gobierno y al Congreso de la República, para que, en el marco de sus
competencias, antes de la expiración de la vigencia de la Ley 1448 de 2011 y de
los Decretos 4633 de 2011, 4634 de 2011 y 4635 de 2011, adopten las decisiones
que correspondan en relación con su prórroga o con la adopción de un régimen de
protección de las víctimas que garantice adecuadamente sus derechos.
De
no hacerlo, a partir del vencimiento de este término, se entenderá que la Ley
1448 de 2011 así como los Decretos 4633 de 2011, 4634 de 2011 y 4635 de 2011
tendrán vigencia hasta el día 7 de agosto de 2030, sin perjuicio de lo
dispuesto en el fundamento jurídico 70[126] de esta providencia.
Notifíquese,
comuníquese y cúmplase.
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Presidenta
CARLOS BERNAL PULIDO
Magistrado
Impedimento aceptado
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
Con aclaración de voto
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
Con aclaración de voto
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
Con aclaración de voto
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
Impedimento aceptado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
Con aclaración de voto
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
ANEXO
INTERVENCIONES AUDIENCIA PÚBLICA
Mediante
Auto 446 de 2019, la Sala Plena de esta Corporación convocó a audiencia pública
en el trámite de la referencia, diligencia que se llevó a cabo el 10 de octubre
de 2019. Lo anterior, con el objetivo de precisar la relevancia constitucional
del asunto sometido a su consideración, identificar los efectos de cualquier
decisión y contribuir a la participación de quienes por su responsabilidad o
por su conocimiento tenían un interés especial en el proceso.
La
audiencia se estructuró a partir de los siguientes tres ejes temáticos: i) la
relación entre los Actos Legislativos 1 y 2 de 2017, la sentencia C-630 de 2017
y el control constitucional del término de vigencia de la Ley 1448 de 2011; ii)
análisis de los principales avances y obstáculos en el proceso de
implementación de la Ley 1448 de 2011 así como los efectos que tendría su
pérdida de vigencia; y iii) identificación de los efectos fiscales de la Ley
1448 de 2011 y de la ampliación de su vigencia, así como de las iniciativas
para su reforma. A continuación, se presentan los principales argumentos de
cada uno de los intervinientes, precisando que se trata de una síntesis que ha
tomado nota de las intervenciones orales así como los escritos presentados
posteriormente.
Eje
temático 1: relación entre los Actos Legislativos 1 y 2 de 2017, la sentencia
C-630 de 2017 y el control constitucional del término de vigencia de la Ley
1448 de 2011
1.
Juan
Fernando Cristo – demandante
De
acuerdo con la sentencia C-630 de 2017, el Acto Legislativo 02 de 2017 introdujo
al orden constitucional una política de Estado que obliga a las autoridades
nacionales a implementar de buena fe las normas necesarias para el cumplimiento
del Acuerdo Final. En virtud de la misma se impuso al legislador el mandato de
avanzar progresivamente en el reconocimiento y protección de los derechos de
las víctimas y, correlativamente, se estableció una prohibición de retroceso en
esta materia.
Los
derechos de las víctimas están en el núcleo del Acuerdo Final. A partir del
punto quinto se construyó el Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y
No Repetición. Su diseño es integral, pues para su funcionamiento requiere la
articulación de instituciones, medidas y normas que constituyen un todo
indisoluble para la protección de las víctimas. Este sistema tiene rango
constitucional por virtud de lo dispuesto en el Acto Legislativo 01 de 2017.
La
extinción de la Ley 1448 de 2011 significaría un grave retroceso en la
realización de los derechos de las víctimas, quebrantaría la estructura constitucional
diseñada para la implementación del Acuerdo y, adicionalmente, comportaría una
regresión frente a los avances alcanzados en el marco del estado de cosas
inconstitucional decretado por la Corte Constitucional en la sentencia T-025 de
2004.
La
Ley 1448 de 2011 es el principal instrumento legal del ordenamiento nacional
que recoge el contenido del punto 5.1.3.7. del Acuerdo Final, pues cuenta con
un sistema completo para la identificación, atención, restitución y reparación
de las víctimas del conflicto. Los artículos 12 y 41 de la Ley Estatutaria de
la JEP remiten a la ley de víctimas con miras a garantizar su participación y
reparación integral. Esto demuestra que la Ley 1448 de 2011 es necesaria para
la materialización de los cometidos del Acuerdo.
La
ley de víctimas es indispensable para la concreción de los Actos Legislativos
01 y 02 de 2017, ya que estos tan solo consagran principios y disposiciones de
carácter general. Por el contrario, la Ley 1448 de 2011 permite darles
aplicación y realizar sus postulados. La extinción de la Ley 1448 de 2011
representaría un retroceso cierto en la protección de los derechos de cerca de
ocho millones de víctimas del conflicto y generaría los siguientes perjuicios: i)
desaparecería la Unidad de Restitución de Tierras y el procedimiento especial
dispuesto para la restitución de terrenos de las personas despojadas; ii)
se extinguiría la Unidad para la Atención y Reparación Integral de las Víctimas
y no se podría continuar la reparación de las comunidades étnicas; y iii)
se suprimiría el Centro de Memoria Histórica que ha permitido proteger el
derecho colectivo de la sociedad colombiana a conocer la verdad sobre el
conflicto armado.
La
prórroga de la ley de víctimas conforme al plazo fijado para la implementación
del Acuerdo resulta necesaria para evitar la incertidumbre en la política
pública de atención a las víctimas. La garantía de los derechos de las víctimas
pasa por el cumplimiento de lo pactado y para su ejecución la Ley 1448 de 2011
es absolutamente indispensable.
2.
Juan
Carlos Cortés González – Procuraduría General de la Nación
El
representante de la Procuraduría solicitó la inexequibilidad de la expresión
acusada del artículo 208 de la Ley 1448 de 2011, con base en los siguientes
argumentos:
Integralidad,
coherencia y necesidad de la Ley 1448 de 2011 en relación con los Actos
Legislativos 01 y 02 de 2017.
La
ley de víctimas no representa una norma aislada, pues es producto del
desarrollo progresivo en materia de protección a las víctimas del conflicto
armado. Tiene sus antecedentes en las leyes 387 de 1997, 418 de 1997 y 1424 de
2010.
La
Ley 1448 de 2011 es esencial para garantizar los derechos de las víctimas.
Reconoce la existencia del conflicto armado y genera un concepto de reparación
trasformadora e integral. Mientras sus antecesoras habían generado prestaciones
sociales solo para algunas víctimas, aquella contempla una atención
transicional de asistencia y reparación integral para las víctimas del
conflicto armado.
La
Ley 1448 de 2011 no puede ser comprendida de manera autónoma y aislada en el
contexto de un sistema de justicia transicional y, por lo tanto, su
interpretación y aplicación está necesariamente articulada con la vigencia del
Acto Legislativo 01 de 2017. Su vocación de integralidad se advierte a partir
de los artículos 11 y 12, en los que se estableció el principio de coherencia.
De conformidad con el mismo, el desarrollo de la ley debe estar articulado con
los diferentes esfuerzos del Estado dirigidos a materializar la atención a las
víctimas.
El
Acto Legislativo 01 de 2017 establece la necesidad de fortalecer las medidas de
reparación a las víctimas, pero no desarrolla, por ejemplo, las medidas de
reparación individual administrativa. De este modo, la Ley 1448 de 2011 debe entenderse
de forma armónica e integral con la mencionada enmienda constitucional y con el
énfasis que la sentencia C-080 de 2018 hace en el contenido de la ley de
víctimas.
Bajo
tal óptica, la pérdida de vigencia de la Ley 1448 de 2011 desconoce los mandatos
constitucionales plasmados en los Actos Legislativos 01 y 02 de 2017 en materia
de reparación integral e imposibilita los deberes del Estado de proteger y
fortalecer los derechos a la verdad, a la justicia, a la reparación y no
repetición de nueve millones de víctimas del conflicto. En definitiva, existe
una necesaria relación entre la Ley 1148 de 2011 y la efectividad de los Actos
Legislativos 01 y 02 de 2017.
Balance
breve de la aplicación de la ley y los derechos que podrían verse afectados con
la pérdida de vigencia de la norma.
a)
El derecho a la reparación. El alcance de las reparaciones de la JEP tiene un
componente simbólico, colectivo y complementario que debe ser estructurado con
las reparaciones administrativas a las que alude la Ley 1448 de 2011 De acuerdo
con las cifras del sexto informe de la Comisión de Seguimiento y Monitoreo a la
Ley de Víctimas, del total de 6.5 millones de víctimas susceptibles de
indemnización con corte a marzo de este año, solo el 13% ha recibido
efectivamente su indemnización. Esto implica que si siguiéramos a este ritmo al
momento de cumplirse la vigencia de la ley apenas se podría bordear el 20% de
las indemnizaciones, lo cual evidencia un tema práctico de necesidad de
respuesta del Estado progresiva y extendida en el tiempo.
b)
El derecho a la ayuda humanitaria. Tampoco está previsto en el Acto Legislativo
01 de 2017, pero ha sido desarrollado por la Ley 1448 de 2011. Este ha sido
reconocido por la Corte como un derecho mínimo que debe satisfacerse en
cualquier circunstancia.
c)
Los derechos de las comunidades étnicas. La Ley 1448 de 2011 introdujo
regímenes especiales para atender a comunidades indígenas, negras, afro,
raizales, palanqueras o ROM. La pérdida de vigencia de la ley generaría
dificultades para su atención.
d)
Derecho a la restitución para recuperar la propiedad de las tierras que han
sido despojadas o abandonadas por causa del conflicto armado. En el marco del
mecanismo especial dispuesto en la ley de víctimas han sido presentadas 123.000
solicitudes de restitución, de las cuales 99.000 han sido habilitadas por el
gobierno para intervenir en la microfocalización, quedando un 20% pendiente.
e)
La institucionalidad se vería afectada, pues perderían sustento normativo la
Unidad de Restitución de Tierras, la Unidad de Víctimas para la Atención y
Reparación Integral y las oficinas territoriales para la atención a la
población. A junio de 2021 se generaría un vacío normativo que tendría un
impacto contrario a la Constitución, pues desconocería los Actos Legislativos
01 y 02 de 2017 y el principio de buena fe en el cumplimiento del Acuerdo
Final.
El
reto constitucional al momento de analizar la constitucionalidad del carácter
temporal de la disposición acusada.
Es
la primera vez que la Corte debe abordar un asunto de esta naturaleza. Su
análisis se puede realizar tomando como referencia los casos en que ha
examinado demandas formuladas contra normas derogatorias. En las sentencias
C-055 de 1996, C-609 de 2000, C-226 de 2002 y C-214 de 2007 resaltó la
prevalencia del principio democrático en cabeza del Congreso de la República en
esta materia, para garantizar que las mayorías actuales no sean inmovilizadas
por mayorías pasadas.
Se
trata de una norma que en la actualidad no está generando un efecto
inconstitucional. Sin embargo, al momento de su extinción resultaría contraria
a la Carta. Pese a lo expuesto, el Congreso mantiene su competencia para
actualizar la materia y realizar las modificaciones que encuentre pertinentes,
en armonía con los principios constitucionales.
3.       Paula Robledo –
Defensoría del Pueblo
La Corte es competente para estudiar
de fondo la constitucionalidad del artículo 208 de la Ley 1448 de 2011, al
menos por dos razones: la naturaleza transicional de la norma acusada y la
constitucionalización de la obligación de implementar el Acuerdo Final de buena
fe, en virtud del Acto Legislativo 02 de 2017.
La Ley 1448 de 2011 constituye la
principal herramienta para la atención y reparación de las víctimas en
Colombia, ya que no tiene similar en el ordenamiento jurídico interno. Su
término de vigencia debe evaluarse atendiendo a las condiciones sustantivas y
temporales de estabilidad y seguridad jurídica definidas para materializar los
compromisos del Acuerdo Final.
En relación con los aspectos del
Acuerdo Final cuyo desarrollo depende de la Ley 1448 de 2011, el punto quinto
se concentra en determinar las condiciones particulares para el acceso y goce
efectivo de los derechos a la verdad, la justicia y la reparación integral de las
víctimas. En ese sentido, el Acuerdo estimó necesario fortalecer la política ya
existente en esta materia, con el fin de adecuarla a las necesidades y
oportunidades del nuevo contexto.
Del mismo modo, se dispuso la puesta
en marcha de procesos participativos de discusión de propuestas con las
autoridades competentes. El documento de balance de los primeros 30 meses de la
implementación del Acuerdo Final, presentado por la Secretaria Técnica del
Componente Internacional del Mecanismo de Verificación, llama la atención
acerca del rezago en esta tarea y sostiene que a pesar de haberse surtido un
proceso amplio de participación, aún no se ha realizado ninguna de las
modificaciones a la Ley 1448 de 2011 sugeridas por las víctimas, como i) la
ampliación del universo de víctimas del conflicto atendiendo a un principio de
universalidad y no discriminación en el reconocimiento de las víctimas; ii) la
vigencia de la ley, la cual está pronta a terminar en 2021, y su articulación
con el proceso de implementación el cual va hasta 2031; y iii) la necesidad de
ajustes en los mecanismos de reparación priorizados.
La Ley 1448 de 2011 soporta un diseño
institucional que, con aplicación de los principios de corresponsabilidad y
coordinación, le ha permitido al Estado contar con talento humano capacitado y
experiencia para el desarrollo de una política de atención, asistencia y
reparación integral ofrecida a las víctimas del conflicto armado. Este
potencial debe ser protegido, de manera que la decisión pendiente de adoptar por
la Corte consolide la sinergia entre el Sistema Nacional de Atención y
Reparación Integral a las Víctimas y el Sistema Integral de Verdad, Justicia,
Reparación y No Repetición.
Los Actos Legislativos 01 y 02 de
2017 guardan una relación de necesidad con la Ley 1448 de 2011. La misma
descansa en la lógica de complementariedad entre lo dispuesto por el Acuerdo
Final y los esfuerzos previos a su firma encaminados a la reparación integral
de las víctimas. La prórroga de la Ley 1448 de 2011 por el período previsto
para la implementación del Acuerdo Final es la única vía que protege los
derechos de las víctimas.
A juicio de la Defensoría del Pueblo,
sostener una interpretación en sentido contrario deriva en la
inconstitucionalidad de la norma acusada porque i) el término de 10 años
contemplado para la validez temporal de la Ley 1448 de 2011 contraría el
mandato superior de una política pública de Estado destinada a poner fin al
conflicto armado y allanar el camino hacia una paz estable y duradera; ii)
desconoce que los derechos de las víctimas constituyen un eje definitorio de la
Constitución; iii) el estudio de un plazo como el contemplado en el artículo
208 de la Ley 1448 de 2011 debe ajustarse a los nuevos elementos introducidos
con la expedición de los Actos Legislativos 01 y 02 de 2017, bajo una
interpretación que lo armonice con los tres períodos presidenciales siguientes
a su firma; iv) vulnera el derecho a la igualdad entre las víctimas, pues
todavía persisten problemas en el reconocimiento de todo su universo. Dicha
expectativa legítima se vería truncada con el acaecimiento del plazo perentorio
previsto en la norma acusada; y v) viola los principios de universalidad y no
regresividad que deben servir como herramienta para la evaluación del impacto
generado con la pérdida de su vigencia.
Así
mismo, la prórroga en esta materia es ineludible, por lo menos, atendiendo a
las siguientes circunstancias: i) los riesgos de desplazamiento forzado
en zonas ocupadas aún por grupos armados ilegales y bandas criminales que
controlan territorios con índices elevados de despojo; ii) el rezago en
el trámite de las solicitudes de restitución de tierras tanto en etapa judicial
como administrativa; y iii) las dificultades en el cumplimiento de las
órdenes judiciales durante la etapa post fallo.
En consecuencia, la Defensoría del
Pueblo solicita a la Corte declarar la inexequibilidad del apartado acusado del
artículo 208 de la Ley 1448 de 2011 y exhortar al Congreso de la República para
que, acatando lo dispuesto en el parágrafo 2 de esa misma norma, se pronuncie
un año antes del término de vencimiento frente a su ejecución y cumplimiento,
especificando que el legislador deberá acatar los parámetros temporales
definidos para la implementación y consolidación del Acuerdo Final, esto es,
los tres períodos presidenciales siguientes a su firma.
4.
Alberto
Brunori – Alto Comisionado de la Organización de las Naciones
Unidas (ONU)
De
acuerdo con los principios básicos sobre los derechos de las víctimas aprobado
por la Asamblea General de Naciones Unidas, la reparación debe ser adecuada,
efectiva y rápida. Su finalidad es promover la justicia. La reparación debe ser
proporcional a la gravedad de las violaciones y al daño sufrido. El derecho a
la reparación integral tiene como fundamento jurídico internacional el derecho
a interponer recursos y obtener reparaciones consagrado en el Pacto de Derechos
Civiles y Políticos.
El
derecho a la reparación cuenta con diferentes dimensiones. La primera es la
sustantiva, que incluye la adecuación de las medidas de reparación. La segunda
es procesal, referida a proveer recursos efectivos para que las víctimas puedan
obtener una reparación integral por las violaciones de derechos humanos. En
contextos de graves y masivas violaciones de derechos humanos y de conflictos
armados internos, el derecho a la reparación integral es difícilmente
garantizado por recursos judiciales únicamente. Se requiere de programas
administrativos eficaces frente a las víctimas. Cuando se trata de violaciones
masivas, para los solicitantes los programas de reparación por vía
administrativa son comparativamente más favorables que los procesos judiciales,
pues se surten con mayor rapidez, entrañan menores gastos y tienen normas de
prueba menos estrictas y una mayor probabilidad de obtener algún tipo de
reparación.
Con
relación a la vigencia de los programas de reparación, la Comisión
Interamericana de Derechos Humanos ha planteado que es preciso que el programa
integral de reparaciones funcione como una política de Estado que le otorgue
estabilidad y una vigencia sostenida en el tiempo.
Los
mecanismos que integran la política de justicia transicional abordan las causas
y consecuencias del conflicto desde distintas dimensiones. Sin embargo, sus
objetivos se encuentran interrelacionados y se refuerzan mutuamente para
responder de manera integral a las expectativas de las víctimas y de la
sociedad en general.
De
conformidad con los estándares internacionales, la aplicación integral de los
componentes de justicia transicional contribuye a que las diversas iniciativas
sean comprendidas desde una perspectiva global como intentos estructurados de
hacer justicia al pasado de violaciones. Por ello es necesario que las medidas
de justicia transicional que han sido adoptadas no sean concebidas y aplicadas
como iniciativas aisladas e independientes, sino como parte de un sistema que
pretende satisfacer de manera integral los derechos de las víctimas, generar
transformaciones de diversa naturaleza y evitar la repetición de los hechos.
El
derecho a la reparación integral ha sido ampliamente desarrollado en la
normativa interna colombiana. Con la adopción de la Ley 1448 de 2011 se creó un
sistema de reparación administrativa con un enfoque de derechos que constituye
un avance para la garantía de los derechos de las víctimas. A la luz de las
normas y estándares internacionales en materia de reparación integral descritas
anteriores, la Oficina destaca que cualquier medida que se tome para reformar, derogar
o ampliar el sistema de atención contenido en la Ley 1448 de 2011 debe dar
cuenta de los avances alcanzados con el fin de no reducir el estándar de
protección.
El
principio de no regresividad del derecho internacional de los derechos humanos
puede constituir una herramienta adecuada para valorar si la pérdida de
vigencia de la Ley 1448 de 2011 impactará negativamente en los derechos de las
víctimas. También se debe valorar si la pérdida de vigencia tiene impactos
negativos en la adecuada implementación del sistema integral de verdad,
justicia, reparación y no repetición.
La
Oficina reitera la importancia de la articulación del sistema integral y la
institucionalidad de la Ley 1448 de 2011, para atender de manera integral los
derechos de las víctimas del conflicto armado en el país. De manera conjunta
las instituciones que hacen parte de cada uno de los sistemas y en virtud de
sus mandatos deben procurar restaurar y dignificar la voz de las víctimas,
esclarecer los hechos del conflicto, reconstruir el pasado, así como
visibilizar los factores y las causas que originaron y profundizaron el
conflicto.
5.       Sergio Jaramillo
Caro – Ex comisionado para la paz
Colombia
tiene el reto de administrar una transición fragmentada en el tiempo, que
comienza con la desmovilización de los grupos paramilitares y continúa con el
desarme de las FARC,  organización que tenía el proyecto más grande de toma del
poder. Esa transición fragmentada representa un reto desde el punto de atención
de las víctimas.
En
medio de la Ley 1448 de 2011 está la ley de justicia y paz por un lado y, por
el otro, las leyes y la jurisprudencia que surgió a raíz del Acuerdo.
La
Ley 1448 de 2011 en su momento fue muy audaz porque buscaba amparar los
derechos de las víctimas sin tener aún una finalización del conflicto armado.
Establece un programa de reparación y restitución muy ambicioso. Sin embargo,
el derecho a buscar la verdad solamente se podía dar una vez finalizara la
confrontación, pues solo en ese momento quienes participaron en el conflicto
podrían acudir a un proceso de justicia transicional.
Desde
un primer momento la Ley 1448 de 2011 fue pensada como parte integral de la
política de paz y del proceso transicional de cierre del conflicto. La
vinculación de la definición de víctima con la expresión “con ocasión del
conflicto armado” que introdujo la norma tuvo el propósito de sentar las
bases para preparar un eventual proceso transicional.
La
interdependencia de la Ley 1448 de 2011 y el Acuerdo de Paz se da en diferentes
niveles. En el primero, el Acuerdo se refiere a la política de reparación
integral y dispone en el punto 5.1.3.7 que esa política de reparación se debe
fortalecer con un proceso participativo en el marco del fin del conflicto. Es
decir, con el programa de reparación que existía en la Ley 1448 de 2011 y la
agenda de participación prevista con las víctimas con miras a realizar las
reformas pertinentes.
Un
segundo nivel de complementariedad está representado en las medidas de
reparación que contempla el Acuerdo. Estas pretenden ampliar el ámbito de la
reparación y, por ello, se establecieron medidas como los actos tempranos de
reconocimiento de responsabilidad, los planes de reparación colectiva con
enfoque territorial y los procesos de retorno individual y colectivo. Las
medidas de reparación psicosocial, así mismo, tienen su fundamento en la Ley
1448 de 2011.
Un
tercer nivel es el sistema de justicia, verdad, reparación y no repetición.
Este permite materializar el objetivo de reparación integral de la ley 1448 de
2011. Todos los mecanismos que contempla este sistema tienen por finalidad
complementar los aspectos desarrollados por la ley de víctimas.
En
cuarto y último nivel de complementariedad está el enfoque territorial de
reparación que contiene el Acuerdo. Los 170 municipios que hacen parte del
programa de desarrollo de este enfoque fueron seleccionados teniendo en cuenta
los casos en que había el mayor número de víctimas.
La
negociación partió de la premisa según la cual la ley de víctimas seguiría
vigente mientras se implementaban los otros componentes del Acuerdo.
Finalmente, es necesario armonizar esta visión con las experiencias  derivadas
de la aplicación de la Ley 1448 de 2011.
6.       José Obdulio
Gaviria Vélez – Senador de la República
Como
pretensión principal pidió que la Corte se declare inhibida para pronunciarse
de fondo por ineptitud sustantiva de la demanda frente a los cargos formulados
contra el artículo 208 de la Ley 1148 de 2011. Como pretensión subsidiaria
solicitó la exequibilidad del artículo demandado. Sustentó su intervención con
los siguientes argumentos:
La
Ley 418 de 1997 presentó una situación análoga en relación con su prórroga. La
extensión de su vigencia ha venido ocurriendo hasta el presente, por virtud de
las leyes 548 de 1999, 782 de 2002, 1106 de 2006 y 1421 de 2010. Su extensión
no se realizó a través de una demanda de inexequibilidad, pues es un asunto que
le compete única y exclusivamente al Congreso de la República.
En
el presente asunto, los demandantes en su condición de ministros de gobierno
debieron asegurar el cumplimiento de la ley dentro de ocho de los diez años de
vigencia que previó el legislador en lugar de pretender su reforma por vía de
la Corte Constitucional.
La
demanda no cumple los requisitos de aptitud sustantiva. En el auto inadmisorio
de abril de 2019 la Corte entendió que las razones invocadas no cumplían el
requisito de certeza en tanto no se evidenció que las normas que implementaron
el Acuerdo Final fueran insuficientes para garantizar los derechos de las
víctimas en caso de pérdida de vigencia de la ley. La Corte también señaló que
no se acreditó el requisito de especificidad, dado que no resultaba posible
identificar una oposición objetiva y verificable entre el contenido de la
disposición acusada y la Constitución, aunado a que los cargos son
indeterminados, abstractos y globales. Igualmente, señaló que la violación no
está dada directamente por el hecho de que la ley hubiera previsto un término
de vigencia, sino por las circunstancias que pudieran ocurrir ante el
incumplimiento del plazo en ella establecido, esto es, que dicha ley no fuera
prorrogada o que el legislador no adoptara otras regulaciones. Finalmente, la
demanda se pronunció sobre un posible vacío normativo no acaecido y no señaló
la razón por la que la ley no debe tener un término de vigencia. Los problemas
de esta demanda persistieron.
En
este caso es improcedente el análisis de inconstitucionalidad, porque es
evidente que los argumentos de la demanda no cumplen con los mínimos
requisitos, pues se trata de especulaciones y valoraciones que no determinan de
manera objetiva la supuesta vulneración de los derechos constitucionales de las
víctimas. Se trata de escenarios eventuales o hipotéticos que desconocen las
competencias del Congreso para limitar la vigencia temporal de las leyes, como
bien se hizo siempre con la Ley 418 de 1997.
No
es este el primer intento de atacar esta disposición. Varios magistrados han
rechazado demandas contra la vigencia de la Ley 1448 de 2011. La magistrada
Diana Fajardo Rivera rechazó una demanda similar al estimar que los argumentos
de los solicitantes no se dirigen estrictamente contra la norma legal acusada,
sino contra los efectos que se generan en el sistema jurídico al no haberse
cumplido con la obligación de crear nuevos mecanismos de reparación integral
producto del Acuerdo Final de Paz. En el mismo sentido, el magistrado Luis
Guillermo Guerrero rechazó otra demanda contra la misma disposición en
septiembre de este año al estimar que no reunía los requisitos de aptitud.
Pedirle
a la Corte que declare la inexequibilidad de una norma temporal desconoce por
lo menos los siguientes preceptos constitucionales: el artículo 113 que define
claramente que son tres las ramas del poder público; el artículo 114 que
establece que corresponde al Congreso de la República hacer las leyes; y el
artículo 150 que consagra entre las funciones del Congreso las de interpretar,
reformar y derogar de las leyes. También se infringe la Ley 5ª de 1992, la cual
establece que la función legislativa tiene el propósito de elaborar,
interpretar y derogar las leyes y códigos en todos los ramos de la legislación.
Es
el Congreso de la República como órgano de representación popular el que
ostenta la cláusula general de competencia legislativa, siendo su deber
desarrollar la Constitución y expedir las leyes en sus distintas categorías. Es
consecuencia lógica de la función de hacer las leyes establecer autónomamente
la fecha de inicio de la vigencia de una ley y graduarla en los tiempos que
considere, no competiendo dicha decisión a ninguna otra autoridad. No procede
la declaratoria de inexequibilidad de un artículo en que se define
legítimamente la vigencia temporal de una ley.
Cuando
el Congreso definió una vigencia temporal de 10 años, es decir hasta el 11 de
junio de 2021, lo hizo atendiendo razones de sostenibilidad fiscal. Por
ejemplo, en la ponencia para segundo debate se redujo de 15 a 10 años su
vigencia por este motivo. Esta circunstancia fue reconocida en la sentencia
C-250 de 2012 que declaró exequibles algunas expresiones de la ley en las que
se ponía un límite temporal a los hechos que daban lugar al reconocimiento como
víctima. En esa ocasión la Corte determinó que la expresión “entre el
primero de enero de 1991 y el término de vigencia de la ley” de la Ley
1448 de 2011 resulta exequible, entonces ¿cómo podría la Corte ahora sostener
lo contrario? Es el legislador en virtud de sus competencias y de su libertad
de configuración normativa quien debe definir si la norma debe ser modificada,
derogada o prorrogada.
Los demandantes
pretenden desconocer que el mismo legislador determinó en los parágrafos 1 y 2
los mecanismos de seguimiento para el desarrollo e implementación de la ley que
fija el plazo de un año antes de su vencimiento para que el Congreso se
pronuncie, es decir, hasta el 11 de junio de 2020. Es el Congreso quien previo
análisis de los informes debe determinar la necesidad de dar continuidad o no a
la ley y lo está haciendo. En la actualidad cursa un proyecto de ley del
senador Jhon Jairo Hoyos del partido de la U que propone aumentar su vigencia
en 10 años.
El interviniente se
pregunta ¿cómo podría la Corte pronunciarse sobre un asunto de privativa
competencia de otro órgano del poder público? y si ¿acaso se debe privar el
Congreso de tramitar esa y otras iniciativas legislativas porque dos
exministros consideren más expedito el procedimiento de reprochar mediante
demanda la vigencia de la ley?
Las victimas antes y
después de esa ley cuentan con herramientas para exigir la protección estatal
que corresponde. Los artículos de la Constitución que se consideran infringidos
existían antes y seguirán existiendo después de agotada la vigencia temporal de
la Ley 1448 de 2011 y no están sujetos a ella, esto es, a los artículos 2, 5,
13, 22, 60 y 64 de la Constitución. La protección de los derechos de las
víctimas tiene un vasto sustento constitucional y legal que no depende del
esquema sustantivo y procesal establecido en la ley cuya vigencia se quiere
modificar vía demanda ante la Corte Constitucional.
7.       María del Pilar
Valencia García – Jurisdicción Especial para la Paz
Para implementar las medidas restaurativas es
necesaria la interdependencia y la colaboración armónica con los órganos del
ejecutivo encargados de la implementación de la política pública de justicia
transicional en materia de atención y reparación integral para las víctimas.
La vigencia de la Ley 1448 de 2011 permite la
realización de los derechos fundamentales de las personas y colectivos, además
de otros dispositivos constitucionales que involucran el Sistema Integral de
Justicia, Verdad, Reparación y No Repetición - SNARIV, como son los Actos
Legislativos 01 y 02 de 2017. Ese sistema es una base fundamental para la
formulación y suscripción de los acuerdos que se llevaron luego a los actos
legislativos mencionados. Existe una relación entre el SNARIV y el contenido de
los acuerdos, particularmente en el punto quinto, relación que es necesaria y no
contingente.
No es la primera vez que se ventila ante la Corte la
inconstitucionalidad sobreviniente. Es el caso de la sentencia C-139 de 1996,
en la cual se derogaron los artículos 1, 5 y 40 de la Ley 89 de 1990.
En cuanto a los derechos étnicos en el marco del
SNARIV, como resultado de la Ley 1448, en los artículos 2 y 205 se le otorgaron
facultades legislativas temporales al Presidente de la República para la
expedición de decretos con fuerza de ley orientados a las víctimas individuales
y colectivas de los pueblos y comunidades étnicas, de modo que al desarrollar
la consulta previa de estos tres decretos ley para armonizarlos con la Ley 1448
se previó una vigencia de 10 años que expiran el 10 de diciembre de 2021. Sin
embargo, para aplicar los decretos ley étnicos no se prevén instituciones
aparte ni un sistema independiente. Para poder aplicar los derechos de víctimas
en atención y reparación integral, se sustenta sobre la misma institucionalidad
que se creó en la Ley 1448, cual es el sistema integral compuesto por más de 40
entidades del Estado, coordinadas por la Unidad de Atención y Reparación
Integral a las Víctimas y la Unidad de Restitución de Tierras.
Sobre la necesidad de la prórroga, a pesar de los
grandes avances, aún se requieren múltiples realizaciones y desarrollos, entre
ellos, fortalecer las instituciones y las medidas que propenden por garantizar
los derechos de las víctimas. El objetivo que se trazó en la legislación de
víctimas requiere todavía un nivel de ejecución y cumplimiento.
La prórroga de la ley en el contexto jurídico surgido
de los acuerdos de paz supone una transformación constitucional derivada de los
acuerdos y reflejada en los Actos Legislativos 01 y 02 de 2017, por lo que el
contexto jurídico de la ley cambió. En criterio de la JEP existiría un mandato
constitucional tácito para extender la vigencia, no solo de la Ley 1448, sino
de los decretos ley 4633, 4634 y 4635, hasta que se cumplan los objetivos
previstos en el acuerdo. Sin la institucionalidad del SNARIV y la prevista en
la ley de víctimas  no sería posible cumplir con los propósitos del
acuerdo, particularmente en el desarrollo de las medidas restaurativas que se
prevén en la aplicación de las sanciones propias y las sanciones alternativas y
con un menor peso en las sanciones ordinarias, pero en todos hay una medida
importante que se prevé que son las garantías de no repetición, las cuales
sería muy difícil de implementar sin la prórroga de la vigencia de esas normas.
Como se destaca en la demanda, se está ante una
inconstitucionalidad sobreviniente del término inicial de los diez años de la
Ley de Víctimas, por lo que la vigencia debe extenderse hasta que el SIVJRNR,
en específico la JEP, culmine su labor. El ejercicio de la competencia de la
JEP y la concreción de sus decisiones requiere indiscutiblemente los
instrumentos consagrados en la legislación de víctimas. No es fortuito que, en
temas étnicos, tanto la ley estatutaria como la ley de procedimiento de la JEP
partan de la perdurabilidad de los decretos ley étnicos. De no concurrir la
acción gubernamental a través de sus instituciones, las decisiones judiciales
de la JEP y la garantía de los derechos de las víctimas tendrían el riesgo de
caer en el vacío.
Conforme lo expuesto, la interviniente recomienda que
se acojan las pretensiones de la demanda y se declare inexequible la expresión
acusada del artículo 208 de la Ley 1448 de 2011 y, por conexidad, de los
artículos 194, 123 y 156 de los decretos ley 4633, 4634 y 4635 de 2011
respectivamente. Lo anterior, dada su unidad de objeto, materia e
interdependencia.
8.
Vivian
Newman Pont – Centro de Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad Dejusticia
De
manera preliminar, solicita que: i) se declare inexequible la expresión
demandada; ii) la vigencia de la ley de víctimas se extienda hasta el año 2030,
a menos que el Congreso la sustituya por una legislación mejor; y iii) la Corte
exhorte al Legislativo para que adelante los debates respectivos sobre el
fortalecimiento del modelo de reparación integral.
Lo
anterior lo sustenta en los siguientes tres argumentos: i) el Acto Legislativo
02 de 2017 le impuso al Estado la obligación de cumplir de buena fe todo lo
establecido en el Acuerdo Final; ii) existen diferentes dimensiones del
acuerdo, particularmente los puntos 1 y 5, que tienen relación directa e
inescindible con la ley de víctimas; y iii) la pérdida de la vigencia tendrá
impactos graves en la garantía de los derechos fundamentales de las víctimas.
Además, no existe en el ordenamiento jurídico un mecanismo de reparación igual
o mejor al actualmente establecido.
(i)
Sobre el primer punto, se entiende que de conformidad con la interpretación
contenida en la sentencia C-630 de 2017, de la obligación del Estado de cumplir
de buena fe lo pactado en el Acuerdo Final se derivan cinco elementos que la
componen: a) compromete al Estado en su conjunto, incluyendo a la Corte
Constitucional; b) implica un deber de coherencia, es decir, que las normas, su
interpretación e implementación deben ser consistentes con los contenidos y
principios del Acuerdo Final; c) temporalidad, pues el mismo Acto Legislativo
establece que debe cumplirse lo pactado en los tres periodos presidenciales
siguientes a la firma del acuerdo d) es una obligación de medio, que comporta
un cierto margen de discrecionalidad; y e) la no regresividad, esto es, que no
puede haber retroceso en cuanto al alcance de un derecho. El Estado se
comprometió a reforzar y fortalecer el modelo de reparaciones, a partir de
ejercicios de participación y concertación con las víctimas.
(ii)
En cuanto al segundo argumento, se destaca que la ley de víctimas puede ser
considerada parte del Acuerdo Final a pesar de haber sido expedida con
anterioridad al mismo, porque este contiene diversas obligaciones que el Estado
cumple actualmente con la ley de víctimas.
Particularmente
sobre los componentes del punto 5 del Acuerdo, esto es, el sistema integral de
verdad, justicia, reparación y garantía de no repetición, se tiene que está
conformado por instituciones que mantienen entre sí relaciones de
condicionalidad, de modo que el cumplimiento de cada una de ellas es condición
para la realización de los objetivos de las demás. Se trata de un modelo
articulado que no puede funcionar correctamente si falta alguno de sus
componentes. Una de esas partes está compuesta precisamente por la ley de
víctimas y los decretos leyes para la reparación a grupos indígenas, afro
descendientes, comunidades palanqueras y ROM.
Entonces,
es evidente que en el Acuerdo Final se entendió que la ley de víctimas era un
mecanismo base para la implementación del componente de reparaciones del
sistema integral. En todo caso, esto no necesariamente significa que el Estado
debe continuar con la Ley 1448 tal y como fue formulada originalmente, pues las
autoridades estatales, en particular el Congreso, tienen un margen de
apreciación para determinar cómo desarrollar el componente de reparaciones,
siempre que el mismo se mejore en aplicación del principio de progresividad.
Eliminarlo o permitir su desaparición sería inconstitucional pues
desarticularía el sistema integral.
(iii)
En cuanto al tercer punto, tratándose principalmente sobre el derecho
fundamental a la reparación integral, la pérdida de vigencia de la ley afectaría
a aquellas víctimas que para 2020-2021 no hayan recibido reparación integral,
pues quedarían sin alternativas viables o reales para recibir su reparación.
Aunque se ofrecen algunas rutas que servirían subsidiariamente (reparaciones
judiciales en procesos de responsabilidad civil o penal) estas imponen barreras
de acceso que son imposibles de superar para la inmensa cantidad de víctimas
como la caducidad, la prescripción, los estándares de prueba, los costos, entre
otros.
Si
solo existieran mecanismos ordinarios de reparación se presentarían problemas
de justicia distributiva así como de administración de los recursos públicos,
es decir, las víctimas se quedarían sin un recurso efectivo para obtener la
reparación integral. Bajo ese entendido, el único mecanismo disponible sería la
acción de tutela.
Finalmente,
la Corte es plenamente competente para pronunciarse sobre la norma demandada.
Si bien el Congreso tiene una amplia libertad de configuración, esa facultad no
es absoluta, y si la vigencia de una ley contradice la Constitución corresponde
a la Corte anularla o modularla.
Eje
temático 2: análisis de los principales avances y obstáculos en el proceso de
implementación de la Ley 1448 de 2011, así como los efectos que tendría su
pérdida de vigencia
1.
Margarita
Rosa Hernández Valderrama – Consejería Presidencial para el Posconflicto
A
partir de lo dispuesto en el Acto Legislativo 02 de 2017 se estableció que el
Acuerdo Final es una política de Estado que todos los órganos deben implementar
de buena fe y que cualquier desarrollo del mismo debe tener coherencia con el
contenido del Acuerdo.
En
el punto 5.1.3 de ese documento se encuentran un conjunto de medidas dirigidas
a la implementación de actos tempranos de reconocimiento de responsabilidad
colectiva, acciones concretas de contribución a la reparación, fortalecimiento
de los planes de reparación con enfoque territorial, fortalecimiento de las
medidas de rehabilitación sicosocial, fortalecimiento de los procesos
colectivos de retorno de personas en situación de desplazamiento y reparación
de víctimas en el exterior, medidas sobre restitución de tierras, entre otras.
El
Acuerdo Final, además, reconoce y fortalece la reparación colectiva, por lo
tanto, la implementación del punto 5.1.3 ha implicado, más que una relación de
dependencia, una de complementariedad y articulación. Lograr esa relación
conduce a establecer cómo se llevará a cabo la implementación de los programas
de desarrollo con enfoque territorial de manera que permitan materializar los
derechos de las víctimas.
Las
áreas de intervención son los 170 municipios PDET que corresponden a 16
subregiones. La implementación se efectuará a través de la herramienta
denominada “hoja de ruta”, donde confluirán diferentes instrumentos de planeación
previstos en el Acuerdo Final, entre ellos, el plan integral de reparación
colectiva y los planes de retornos y reubicaciones. Estos instrumentos reflejan
una visión de transformación del territorio a largo plazo y la hoja de ruta
permitirá articular tiempos, priorizar proyectos, establecer responsables de
implementación e identificar las fuentes de los recursos.
De
acuerdo con el trabajo realizado con las comunidades en las 16 subregiones, se
definieron un total de 32.800 iniciativas que se encuentran distribuidas en los
8 pilares que conforman los planes y que recogen las principales necesidades de
las comunidades. Sobre estas iniciativas se adelantó un ejercicio de análisis
entre la Consejería para la Estabilización, la Agencia de Renovación del
Territorio y la Unidad para las Víctimas, con el objetivo de identificar las
acciones e iniciativas de los PDET y con ello garantizar su enfoque reparador.
El
resultado del análisis en lo relacionado con las reparaciones colectivas fue:
en los 170 municipios PDET se encuentra ubicado el 52.66% de los sujetos de
reparación colectiva, es decir, de un total de 735 sujetos, 387 de ellos se
encuentran ubicados en las regiones más afectadas por la violencia y la
pobreza, y de estos, el 64% tienen pertenencia étnica.
Por
otro lado, se identificaron 1.106 iniciativas de los PDET que coinciden total o
parcialmente con los planes de reparación colectiva, y en lo que respecta a los
retornos y reubicaciones, el balance de ese ejercicio fue el siguiente: existen
101 planes de retorno que han sido aprobados en municipios PDET y el 28% de las
comunidades que tienen plan aprobado, también tienen pertenencia étnica. Se
constataron 1.834 iniciativas PDET que coinciden, total o parcialmente, con los
planes de retorno y reubicaciones. En la medida que avance la implementación de
la hoja de ruta, se habrá reparado el daño causado a las personas y colectivos
de esos 170 municipios, consolidando de ese modo la estabilización y cerrando
las brechas sociales.
Por
último, se resaltan algunas cifras con corte a 31 de agosto de 2019 referentes
a los avances en materia de implementación en favor de las víctimas. Por un
lado, frente a los procesos de reparación colectiva: i) existen 235 sujetos
colectivos que accedieron a la medida de rehabilitación comunitaria, 31 de
ellos son étnicos; ii) 616 acciones reparadoras fueron implementadas en
cumplimiento de los planes de reparación colectiva, 41 de esos sujetos corresponden
a grupos étnicos; iii) 14 sujetos colectivos étnicos fueron indemnizados, 10 de
ellos en municipios PDET; iv) 86 sujetos de reparación colectiva fueron
fortalecidos por medio de dotaciones a través de proyectos productivos; v) 72
sujetos cuentan con más del 50% de su plan implementado, de los cuales 24
sujetos se encuentran en municipios PDET.
Por
el otro, respecto al retorno y reubicación se tiene que: i) 62 planes se
encuentran aprobados, de ellos 19 están en municipios PDET; ii) 2.052 hogares
accedieron al componente para transporte y traslado de enseres, y iii) 316
víctimas del exterior fueron acompañadas en sus procesos de retorno y
reubicaciones.
2.
Ramón
Alberto Rodríguez Andrade – Unidad Nacional de Víctimas
La
Unidad para las víctimas viene liderando un estudio en el marco del artículo
208 de Ley 1448 de 2011 para entregarle un insumo al Congreso en el primer
periodo de 2020. Bajo ese entendido, se puede decir que los avances son los
siguientes:
(i)
Registro: de los 50 millones de colombianos, 8’885.000 son víctimas, y de
estas, 7’169.000 son sujetos de atención. En el Auto 373 de 2016 la Corte
reconoció el avance en materia de registro y participación. Por otro lado, se
eliminaron barreras para el acceso al registro, se facilitó la toma en línea de
las declaraciones y actualmente no hay rezago en la valoración de las
declaraciones.
(ii)
Procesos de atención: existe cobertura a nivel nacional de 216 puntos. Se han
atendido 2’232.000 personas. Se tienen canales donde se atienden 100 millones
de solicitudes de las víctimas, actualmente con una herramienta denominada
“unidad en línea” que ha servido particularmente para personas que se
encuentran fuera del territorio. También se hacen jornadas móviles permitiendo
la atención a todas las víctimas
(iii)
Asistencia: se ha llevado a cabo en materia de ayuda humanitaria inmediata y en
ayuda humanitaria por hechos victimizantes diferentes al desplazamiento
forzado, en los componentes de apoyo en especie y en dinero. Lo anterior, para
un total de más de 6 millones de hogares beneficiados.
(iv)
Reparación: este componente comprende medidas de indemnización, rehabilitación,
satisfacción, restitución y garantías de no repetición. Existe casi un millón
de víctimas indemnizadas, 572 hogares han realizado medidas de satisfacción y
735 sujetos de reparación colectiva, incrementándose en el último año más de
115 sujetos.
3.
Andrés
Augusto Castro Forero – Unidad Nacional de Restitución de Tierras
Se
debe garantizar la atención a todas las personas que dentro del marco temporal
del artículo 208 hayan presentado solicitudes. Para el proceso de restitución,
la atención integral comprende garantizar el debido proceso en las etapas
administrativa, judicial y de post fallo.
Dos
de los principios rectores de la ley de víctimas son la gradualidad y
progresividad, a partir de los cuales se estructura la planeación de
intervención de la entidad en el territorio, a través de dos instrumentos:
macro y micro focalización. La primera, corresponde a la identificación
geográfica de una zona de gran amplitud donde existen condiciones mínimas de
seguridad. La segunda, donde se estudian a mayor detalle las zonas de
intervención y se analizan las posibilidades de retorno. Luego de 8 años de la
ley de víctimas se ha avanzado en el 100% de la macro focalización del país y
se cuenta con 1.026 micro zonas a lo largo de todo el territorio nacional.
En
la etapa administrativa, de las 123.128 solicitudes, con corte a 30 de
septiembre de 2019, se han proferido 76.717 decisiones de fondo frente a la
inscripción en el registro único de tierras, esto es, aproximadamente el 62%,
lo cual quiere decir que 46 mil aún están pendientes de decisión.
La
entidad enfrenta un gran reto en cuanto a los municipios no micro focalizados,
toda vez que en algunas zonas no existen condiciones de seguridad que permitan
realizar el proceso de restitución. El número de solicitudes que se encuentran
pendientes de decisión de fondo en esos municipios son 24.000. No obstante, se
viene incorporando la política en los municipios PDET.
En
la etapa judicial, la unidad cumple un papel de representación de las víctimas,
pues quienes dirigen el proceso son jueces y magistrados especializados. Por
eso, la labor de la Unidad consiste en la elaboración de la demanda y en el
litigio en la representación judicial que se deriva de ella.
Por
último, en la etapa post fallo la unidad tiene una labor importante, pues para
materializar las 23 mil órdenes de los jueces y magistrados, fue necesario el
diseño de una estructura institucional fuerte, por lo que actualmente cuenta
con 17 direcciones territoriales y 23 oficinas.
La
realidad en restitución es muy diferente a las proyecciones que se hicieron
cuando fue expedida la ley de víctimas, pues para esa fecha no existían los
instrumentos técnicos para medir la proporción del universo de desplazados que
debía ser objeto de restitución. Fue solo con la implementación de la ley que
se diseñaron instrumentos confiables que permitían conocer con mayor grado de
certeza el universo de personas que fueron despojadas, como es el Registro
Único de Tierras.
De
otro lado, el órgano competente para fijar la vigencia de una ley es el
Congreso, en virtud del numeral 1° del artículo 150 de la Constitución. Por eso,
el término de vigencia de la Ley de Víctimas no fue arbitrario, sino que
obedeció a fenómenos estadísticos, razón por la cual debe ser el órgano
legislativo el que determine los parámetros de vigencia de la norma; sin
embargo, todas las solicitudes de reparación que se hayan presentado en
vigencia de la ley deben ser resueltas por la entidad, con el respeto de los
derechos fundamentales a la reparación, al acceso a la justicia y al debido
proceso.
Finalmente,
los avances en el componente de restitución de tierras han sido reconocidos por
la Corte en los autos de seguimiento a la sentencia T-025 de 2004,
particularmente en el Auto 373 de 2016, en el que se destacó la actitud
proactiva de la entidad para la focalización de nuevas zonas en las cuales se puede
empezar el trámite de recepción de solicitudes. Además, los indicadores de goce
efectivo de derechos muestran que la Unidad ha adelantado una buena gestión
para dar por superado el estado de cosas inconstitucional en lo que concierne
al componente de restitución. Así, con corte a 30 septiembre de 2019, la unidad
reportó en la fase administrativa un avance del 82%, superando el umbral de la
Corte Constitucional.
4.
Odorico
Guerra Salgado – Mesa Nacional de Víctimas
Las
metas de reparación derivadas de la ley de víctimas están lejos de cumplirse
dentro del término otorgado. No hace menos de un año se indicó que el ritmo de
cumplimiento de Ley 1448 no ha sido el proyectado.
La
Ley 1448 fue vista como un importante avance para el reconocimiento de los
derechos de las víctimas. Esta ley no partió de cero porque existían
antecedentes jurídicos sobre el particular. Por eso, la Ley de Víctimas buscó
integrar en un gran sistema los programas y procedimientos existentes, con el
fin de lograr mayor cobertura y eficiencia en la atención a las víctimas.
Además, se buscó producir un cambio en la relación entre las víctimas y el
Estado, de ahí que se consagraran ideas como la transparencia en el registro,
el trato digno, la integralidad que obliga a ir más allá de la compensación
económica, entre otros.
Actualmente
no hay un componente de los derechos de las víctimas que no tenga importantes
retrasos en su cumplimiento efectivo. La Ley 1448 aún no ha cumplido los
objetivos para los cuales fue creada y, por el contrario, la consolidación de
los derechos de las víctimas sigue siendo una tarea pendiente. Si bien en
principio la asistencia, atención y reparación se desarrollaron en marcos
normativos autónomos, lo cierto es que esas normativas especiales tienen
vínculos con la Ley 1448, lo que hace que existan afectaciones en la aplicación
y efectividad de estas normas.
Para
la mayoría de los actores, el goce de los derechos depende de la Ley 1448. Sin
su vigencia, no solo se derrumba la arquitectura institucional, sino también la
voz y la representación de las víctimas. Con la finalización de la ley se
silencian las víctimas como actores de paz y de construcción de una política
social.
Más
allá de lo pretendido por el Gobierno con la cláusula de competencia, las
víctimas se cuestionan si al expedir la Ley 1448 el Congreso pretendía que el
Gobierno hiciera reparaciones marginales o que se generaran expectativas por 10
años para posteriormente estancarse en implementaciones parciales. Se cree que
no es así, pues no es posible que el Congreso buscara llegar a escasas 900 mil
indemnizaciones, cuando los universos de la victimización eran mayores.
Es
cierto que las medidas transicionales deben ser temporales, pero los tiempos
deben ser proporcionales y consecuentes con el periodo del conflicto y con la
gravedad de las afectaciones. Bajo ese entendido, 10 años eran a lo sumo una
referencia para el cumplimiento, pero no el fin de la reparación. Sujetar un
mandato legal a un tiempo determinado sin que cumpla sus fines es totalmente
contrario a la Constitución y al sentido común.
Pareciera
que en Colombia el carácter transicional de las medidas de reparación así como
la vigencia de los derechos fundamentales de uno de los sectores más
vulnerables del país estuvieran a la merced de discusiones legislativas y se
sujetaran a las proyecciones presupuestales. No se ha evaluado si ese esfuerzo
presupuestal es el adecuado para atender las necesidades de reparación que
dejaron más de 50 años de conflicto. La vigencia de los derechos de las
víctimas no debe estar condicionada a proyecciones presupuestales como si la
vida, la dignidad y la realidad humana debieran encajar en la rigidez de los
instrumentos técnicos que definen los marcos fiscales.
El
contenido de la ley fue el parámetro de medida más idóneo para que se
reconocieran los derechos de las víctimas en el marco del sistema de verdad,
justicia, reparación y garantía de no repetición que fija el Acto Legislativo
01 de 2017. Por eso, la perdida de vigencia de la Ley 1448 impide la
satisfacción de los derechos que busca el Acuerdo de Paz.
En
la actualidad, existen víctimas que por circunstancias de fuerza mayor no han
podido declarar hechos recientes, sigue existiendo desplazamiento forzado,
desaparición forzada, reclutamiento de menores, homicidio a líderes y
lideresas, entre otros, es decir que el conflicto interno aún persiste. Estas
víctimas tampoco podrían ser reparadas bajo criterios de igualdad, pues
tendrían que acudir a los mecanismos ordinarios de reparación administrativa o
penal, cuya rigidez impide la realización de la justicia transicional que
inspiró la ley 1448 así como el acuerdo de paz. Por eso, se aboga por la
prórroga de la vigencia por un periodo igual al inicialmente establecido o al
del Acuerdos de Paz.
Finalmente,
se hace un llamado para que la decisión de la Corte permita mantener el
andamiaje sobre el que se edifica la respuesta de reparación de dicho Acuerdo.
5.
Rocío
del Pilar Peña Huertas – Observatorio de Restitución y Regulación de Derechos
de Propiedad Agraria
Desde
hace seis años el Observatorio ha realizado un seguimiento a la política de
restitución de tierras, en lo que tiene que ver con las acciones del Estado en
las etapas administrativa y judicial. El primer avance fue la sentencia T-025
de 2004 y los autos de seguimiento. La ley 1448 reconoce el conflicto armado
interno en Colombia, las víctimas y la obligación del Estado de repararlas de
manera integral.
El
segundo avance es la burocracia tecnificada y especializada para la atención de
víctimas del conflicto. Al respecto, se hicieron encuestas a los usuarios de la
política, cuyos resultados permiten ver que estos tienen confianza en la unidad
de restitución:
Figura 1. Respuesta a la pregunta
“¿Qué tanto confía en la URT?” en una escala de 1 a 5, en donde 1 es nada y 5
es mucho
Fuente: Gutiérrez, 2019
Figura 2. Respuesta a la valoración
de la eficacia de la URT, en donde 1 es la peor calificación y 4 la mejor
Fuente: Gutiérrez, 2019
El
tercer avance es la presencia institucional, lo cual ha generado confianza. La
presencia directa en los territorios ha generado un acercamiento del Estado a
la ciudadanía.
El
cuarto avance está relacionado con la experiencia y la adaptación que han
adquirido los funcionarios, esto es, la jurisdicción especial de restitución de
tierras. Los jueces civiles ordinarios se han convertido en jueces
especializados en restitución de tierras, que tienen una doctrina
constitucional en materia de derechos de víctimas, que crean reglas para
clarificación de derechos y que tienen lineamientos de incorporación de enfoque
de género para la toma de las decisiones. Esa jurisdicción especial ha sido
fundamental para esta política.
En
cuanto a la pérdida de vigencia de la ley de víctimas, si bien la jurisdicción
civil es muy importante para la clarificación de la propiedad rural, es
insuficiente porque: i) la población vulnerable no tiene acceso a los jueces
civiles municipales o de circuito; y ii) los costos asociados a esos procesos
son muy altos. La especialidad de la jurisdicción de tierras facilita los
procesos, reduce los tiempos, permite el acceso a la justicia y garantiza la
representación judicial y la documentación probatoria por parte del Estado, no
del usuario de la política.
Bajo
ese entendido, las ventajas de la jurisdicción especial frente a la ordinaria
son las siguientes:
Jurisdicción ordinaria
civil
Jurisdicción especial de
restitución
Justicia
rogada que requiere de abogados contratados por las partes interesadas.
Justicia
rogada que cuenta con una burocracia para la presentación y seguimiento de la
demanda.
El
tiempo para resolver la acción se somete a las reglas de reparto y la
congestión judicial.
Establece
un término expedito para resolver la acción.
El
juez pierde competencia una vez emitido el fallo.
El
juez mantiene la competencia para adoptar las medidas necesarias que
garanticen la materialización del fallo.
Los
estándares probatorios exigen que quien alega un hecho debe demostrarlo.
Se
establecen presunciones legales a favor de las víctimas.
La
jurisdicción especial es importante porque presume que las víctimas no disponen
de las herramientas para defenderse de los victimarios y de quienes tienen sus
tierras. La acción de tutela presenta inconvenientes porque es subsidiaria y,
aunque es garantista y protege los derechos fundamentales, existe una
congestión judicial muy grande en esa materia y la haría ineficiente, pues no
serían los funcionarios de la UNT los que presentarían las tutelas sino las
propias víctimas.
De
otro lado, respecto al estado de cosas inconstitucional, el mismo persiste y
prueba de ello es la violación sistemática de derechos humanos. Una muestra de la continuidad
de la violencia armada en el país y que refleja hechos victimizantes
posteriores a 2016 (firma del Acuerdo de Paz) es que el homicidio de líderes
sociales y la consecuente vulneración de derechos no se ha detenido. De acuerdo
con lo registrado por la base de datos del Observatorio, entre 2005 y agosto de
2018 se evidencia el homicidio de un total de 669 líderes rurales. De estos, el
año más violento ha sido 2018 (con 81 homicidios y desapariciones, pese a que
este último está registrado solo hasta agosto) seguido por 2013 (73 casos) y
2017 (72 eventos):
Figura 3: Asesinato a líderes en
Colombia de acuerdo con el año de ocurrencia
Fuente: Elaboración de los autores
con base en la base de datos del Observatorio de Tierras
La
mayoría de las víctimas son líderes de asociaciones campesinas (158 de las
víctimas), líderes de Juntas de Acción Comunal (146 de las víctimas) y líderes
de asociación indígena (112 de las víctimas), mientras que el menor número de
víctimas los aportan los líderes ambientalistas (12 víctimas) y los líderes de
asociaciones mineras (9 víctimas).
Otro
punto, es la omisión de obligaciones, lo que quiere decir que la lista de
espera de solicitudes es muy alta, lo que genera que la Unidad de Restitución
de Tierras rechace el 65% de dichas solicitudes en etapa administrativa,
mostrando cifras significativas de cumplimiento sin especificar qué sucede con
esas víctimas que fueron rechazadas. Además, a pesar de la presencia de la
Unidad de Tierras en casi todo el territorio nacional, la micro focalización
aún no ha llegado a territorios donde persiste la violencia sistemática.
Finalmente,
en cuanto a las otras disposiciones que podrían resultar afectadas, se destacan
dos regímenes que guardan una relación estrecha con la restitución de tierras
en estricto sentido: la atención de segundos ocupantes y el Registro Único de
Predios y Territorios Abandonados (RUPTA).
A
modo de conclusión, la institucionalidad construida desde 2004 es específica y
sin ella el Estado colombiano no tiene como enfrentar el problema de las
víctimas del conflicto armado en Colombia. Así mismo, la política de
restitución ha tenido avances significativos, y a pesar de no ser suficientes,
terminar con ella es ir más atrás del punto cero que se tenía en 2004, porque
se perdería confianza, la curva de aprendizaje de jueces y funcionarios, la
confianza que las víctimas del conflicto han depositado en el Estado colombiano
como un todo (legislativo, ejecutivo y judicial). En el ordenamiento jurídico
colombiano no existe alternativa alguna para garantizar de manera efectiva los
derechos de las víctimas del conflicto armado.
6.       Ronald José
Valdés Padilla – Espacio Nacional de Consulta Previa
Antes
de responder las preguntas formuladas por la Corte hace las siguientes
precisiones:
(i)
La aprobación y entrada en vigencia de la Ley 1448 de 2011 implicó un salto
cualitativo en la comprensión de la reparación a las víctimas de un conflicto
armado irregular como el colombiano. Destacó la necesidad de avanzar en una
reparación integral que responda a patrones mínimos de derechos humanos
exigidos en el concierto nacional y universal tales como la restitución
integral, la compensación, la rehabilitación, y la garantía de no repetición.
(ii)
En el caso de los grupos étnicos, la ley dispuso la adopción de medidas de
atención, asistencia y reparación para comunidades negras, afrocolombianas,
raizales y palenqueras -CNARP-, así como el respeto de sus usos, costumbres y
derechos colectivos. Producto de ello nació el Decreto Ley 4635 de 2011 que
fija el marco normativo e institucional de la atención, asistencia, reparación
integral y restitución de tierras de las víctimas pertenecientes a estas
comunidades.
(iii)
El mencionado decreto, en concordancia con la Ley 1448, estableció la
definición de víctima para las CNARP en el marco del conflicto armado, lo cual
representó un salto sustantivo en la materia, situación que permitió
categorizar los daños colectivos e individuales con efectos étnicos colectivos,
así como el daño a la integridad cultural, ambiental y territorial, por racismo
y discriminación racial.
(iv)
En la relación con los Actos Legislativos 01 y 02 de 2017, se resalta la
salvaguarda que estos hicieron al SIVJRNR, teniendo en cuenta que en los
territorios y zonas de asentamiento de las CNARP se sintieron con gran impacto
los efectos del conflicto armado Gobierno-FARC, lo que llevó a la inclusión de
un “Capítulo Étnico” en el Acuerdo Final de Paz y la ratificación del
carácter principal y no subsidiario de la consulta previa.
(v)
Si bien normas como el Decreto Ley 902 de 2017 fueron expedidas sin surtir el
proceso de consulta previa, estas normas guardan estrecha relación, y
complementan en la práctica la materialización de la Ley 1448 de 2011, por lo
que la pérdida de vigencia de esta ley necesariamente pone en peligro el
cumplimiento del capítulo étnico del acuerdo final de paz.
De
cara a las preguntas formuladas, los principales avances de la Ley 1448 de 2011
fueron i) el reconocimiento de la reparación integral como respuesta a patrones
mínimos de derechos humanos; ii) la definición de víctimas a las CNARP en el
marco del conflicto armado; iii) el establecimiento de un conjunto de medidas
judiciales, administrativas, sociales y económicas, individuales y colectivas,
en beneficio de las víctimas; iv) el establecimiento de una justicia
transicional, que posibilite hacer efectivo el goce de sus derechos a la
verdad, la justicia, la reparación y la garantía de no repetición; v) las
condiciones para la adopción de medidas de atención, asistencia y reparación
para las CNARP; vi) la categorización de los daños sufridos por las CNARP; vii)
la enunciación de derechos generales y diferenciados; y viii) la expedición del
Decreto 4635 como marco normativo e institucional de la atención, asistencia,
reparación integral y restitución de tierras y de los derechos de las víctimas
pertenecientes a las CNARP.
Sin
embargo, un obstáculo es el creciente nivel de afectación a la vida, integridad
y seguridad de dirigentes que lideran reclamación de restitución de tierras de
las CNARP despojadas en razón u ocasión del conflicto armado.
Respecto
a las alternativas disponibles para proteger los derechos regulados en la Ley
1448 y su grado de efectividad, a pesar de las falencias y el poco avance en
algunas materias contempladas en la Ley 1448 y el Decreto 4635 de 2011, la
pérdida de vigencia de la ley implicaría retroceder al año 2010 en lo que
respecta a las víctimas individuales o colectivas que sufrieron daño o
afectación en el marco del conflicto armado. Además surgiría el escenario
incierto de tramitar una nueva ley de víctimas en el Congreso de la República y
el Acuerdo de Paz no sería suficiente para garantizar el derecho a la
reparación de las víctimas de graves violaciones a los derechos humanos e
infracciones al derecho internacional humanitario.
En
cuanto al impacto que para la superación del estado de cosas inconstitucional
declarado en la sentencia T-025 de 2004 tendría la pérdida de vigencia de la
Ley 1448 de 2011, ello significaría una afectación en la implementación del
conjunto de medidas judiciales, administrativas, sociales y económicas,
individuales y colectivas en beneficio de las víctimas que se desarrolla en la
actualidad.
Por
último, la pérdida de vigencia de la Ley 1448 de 2011, en el caso de los grupos
étnicos afectaría: la atención humanitaria; el Plan Integral de Reparación
Colectiva; la restitución de la tierras; las mesas de víctimas; la Reforma
Rural Integral; negaría los daños colectivos e individuales con efectos étnicos
colectivos; generaría el desmembramiento del Capitulo Étnico del Acuerdo Final
de Paz; no habría posibilidad de construir el protocolo de participación de víctimas
de las CNARP; y el desmonte automático del marco normativo e institucional de
la atención, asistencia, reparación integral y restitución de tierras y de los
derechos de las víctimas pertenecientes a las CNARP surgido con el Decreto Ley
4635 de 2011.
En
orden a lo expuesto solicita declarar la inconstitucionalidad de la expresión “y
tendrá una vigencia de diez (10) años” del artículo 208 de la Ley 1448 de
2011 o en su defecto disponer en la misma providencia la creación inmediata de
un mecanismo legal que salvaguarde los derechos de las victimas individuales y
colectivas de las CNARP que sufrieron daño en razón o con ocasión del conflicto
armado. También considera que la Corte debe declarar la unidad de materia de la
expresión demandada con la vigencia jurídica del Decreto Ley 4635 de 2011 cuyo
artículo 156 la fijó en 10 años contados a partir del 9 de diciembre de 2011.
7.
Germán
Valencia Medina – Organización Nacional Indígena de Colombia
Los
115 pueblos indígenas de Colombia han sido víctimas históricas y milenarias del
conflicto armado y por más de 500 años han intentado resistir al interior de
los territorios, sin que hayan dejado de recibir ataques por parte de
diferentes actores armados legales e ilegales. La Ley 1448 de 2011 reconoció a
las víctimas del conflicto armado con una temporalidad que es limitada para los
pueblos indígenas. Sin embargo, en desarrollo de esta ley los pueblos indígenas
vienen luchando por la creación de una normatividad propia en razón a las
afectaciones diferenciales recibida.
El
Decreto 4633 de 2011 es un gran paso en el reconocimiento de los derechos de
los pueblos indígenas, pero está atado a la Ley 1448, por lo que cualquier
afectación a esta ley atentaría contra los derechos de las víctimas del
conflicto armado de los pueblos indígenas. Salvo la normatividad existente, no
hay mecanismos alternativos que obliguen al Estado y reconozcan los derechos de
las víctimas de manera integral, pues si bien se tiene jurisprudencia frente al
tema y existió un sistema anterior para reconocer el hecho victimizante sobre
el desplazamiento, estos no tienen el músculo jurídico ni económico que
reemplace las capacidades alcanzadas por la Ley 1448 y sus decretos
reglamentarios. Por lo tanto, es imperativo que la Ley 1448 y sus decretos no
pierdan vigencia en el año 2021, al ser la forma de garantizar los derechos de
los pueblos indígenas al igual que el resto de las víctimas.
Frente
al estado de cosas inconstitucional declarado en la sentencia T-025 de 2004 y
el impacto de la pérdida de vigencia de la ley, no hay ningún sistema,
mecanismo, ni normativa que regule la atención de la población desplazada como
lo ha hecho la Ley 1448. Así sea un sistema imperfecto, es el único que a la
fecha garantiza unos mínimos frente a las vulneraciones de derechos humanos que
en el marco del conflicto se dan día a día en estos territorios.
Frente
a los avances y retos actuales de garantías de derechos de las víctimas de los
pueblos indígenas, la UARIV ha procurado en casos urgentes, como el desplazamiento
forzado, atender a la población víctima. Sin embargo, es necesario aclarar que
en la mayoría de los casos las ayudas y auxilios son insuficientes. Las
dificultades de orden administrativo y en especial la falta de garantías
presupuestales imposibilitan que la entidad cumpla con el objetivo de la ley de
alcanzar la verdad, la justicia, la reparación y las garantías de no
repetición.
Es
problemático que en los procesos de reconocimiento a las víctimas, no se
responda a la demanda que existe en la inscripción y reconocimiento de víctimas
individuales y colectivas, debido a que el término para la inscripción fue
superado por la realidad bélica de los territorios.
Frente
a temas de reubicación y retornos, la UARIV ha realizado estos procesos con
miembros de varias comunidades indígenas y se ha prestado la infraestructura de
oferta institucional para este propósito. A pesar de esto, se observa que no
hay integralidad en la mayoría del proceso teniendo en cuenta las condiciones
mínimas exigidas por la ley. Pese a la firma del Acuerdo de Paz, el conflicto
armado al interior de la mayoría de los territorios no ha cesado y, por el
contrario, se ha agudizado, especialmente en el último año. Esto implica que el
componente de seguridad no se cumple como requisito esencial de los retornos y
reubicaciones.
En
relación con la reparación, a pesar del poco nivel de implementación de las
medidas, se ha avanzado en el reconocimiento de sujetos que deben ser
reparados. Si bien no son todos los que han sido afectados por el conflicto
armado, se han dado los primeros pasos en ello así como en la construcción de
las propuestas y rutas de reparación colectiva de algunas comunidades.
Finalmente
de cara al tema de restitución de tierras, no obstante el lento avance, la
pérdida de vigencia de la normatividad de alguna manera legitimaría el despojo
territorial y la apropiación de tierras por parte de actores armados, así como
la presencia de los mismos en nuestros territorios.
En
conclusión, si bien no existen tantos avances como se quisiera, la pérdida de
vigencia de la ley no es la salida. Se deben buscar mecanismos de reforma y
mejora de la ley, pero no se puede aceptar la pérdida de vigencia porque
representaría una regresividad incalculable en un conflicto armado de más de 50
años. Es imperativo que la Corte prorrogue la vigencia de la ley como una forma
de garantizar los derechos de las víctimas registradas y las que se presentan
día a día en las regiones en el marco del conflicto. Es necesario fortalecer la
Unidad de Víctimas desde la asignación presupuestal como muestra de voluntad
política del Gobierno y hacer una revisión de fondo de la ley que permita
garantizar los derechos de las víctimas en Colombia.
Eje
temático 3: identificación de los efectos fiscales de la Ley 1448 de 2011 y de
la ampliación de su vigencia, así como de las iniciativas para su reforma
1.
Alberto
Carrasquilla Barrera – Ministerio de Hacienda y Crédito Público
En
relación con el balance fiscal de la ejecución de la Ley 1448 de 2011, desde la
entrada en vigencia de dicha ley a la fecha se estiman ejecutados $132,7
billones, como se muestra en el gráfico 1.
Gráfico 1
Presupuesto asignado para la política
de población víctima por tipo de gasto
2012-2020*
*
2012-2018: apropiación final; 2019 apropiación vigente, 2020, Proyecto Ley de
PGN 2020. Datos deflactados utilizando la inflación reportada por el DANE
2002-2018, proyección de inflación 2019. Datos actualizados a agosto de 2019.
Fuente: MHCP-DNP.
Ahora
bien, si se entendiera que el Sistema General de Participaciones -SGP- no hace
parte de estos recursos, se pasaría de  $132,7 billones a $91,3 billones, de
acuerdo a lo expuesto en el gráfico 2.
Gráfico 2:
Presupuesto asignado para la política
de población víctima por tipo de gasto 2012-2020* (no incluye SGP)
*
2012-2018: apropiación final; 2019 apropiación vigente, 2020, Proyecto Ley de
PGN 2020. Datos deflactados utilizando la inflación reportada por el DANE
2002-2018, proyección de inflación 2019. Datos actualizados a agosto de 2019.
Fuente: MHCP-DNP.
En
términos comparativos, con los compromisos que ha tenido el Gobierno desde que
se expidió la Ley 1448 y los consignados en los Conpes 3712 de 2011 y 3726 de
2012[127], se han presentado unos excesos que se evidencian en
asignaciones superiores a las proyectadas en estos documentos, es decir, se han
ejecutado más recursos de los que estaban contemplados, por un monto estimado
de $40,3 billones, como se muestra en la siguiente gráfica:
Si
en el estimativo anterior no se tienen en cuenta los gastos del SGP, la suma
estimativa cambiaría de $40,3 billones a $12 billones. El plan de financiación
de la Ley 1448 de 2011, consignado en los documentos Conpes mencionados,
incluye en sus estimaciones los recursos del SGP.
En
cuanto a las proyecciones fiscales respecto de la ejecución de la Ley 1448 de
2011 en los años que le quedan de vigencia según lo previsto en su artículo
208, se debe tener en cuenta que en este momento en el Registro Nacional de Víctimas
existen 8 millones 895 mil personas registradas como víctimas del conflicto en
diferentes conceptos: i) 7 millones 900 mil son por desplazamiento
forzoso, ii) 174 mil desapariciones forzadas y iii) 1 millón 025
víctimas de homicidio en relación con este proceso. Entonces los puntos de
partida para estos estimativos que se exponen son este número de víctimas,
quienes serían los beneficiarios de los desembolsos presupuestales expuestos en
el Grafico 1, víctimas que desde ningún punto de vista serán abandonadas si la
ley pierde vigencia. La simulación que se plantea a continuación parte de la
base de que mientras no sean reparadas estas víctimas las exigencias
presupuestales seguirán estando vigentes. De ninguna manera se está suponiendo
y no es deseable que la suspensión de la ley permita al Estado incumplir con la
reparación a estas personas.
A
partir de estas consideraciones expone cuatro estimativos de lo que implicaría
esto en términos fiscales, así:
Tabla 1. Escenarios de costeo con un
universo de 8,9 millones de víctimas
Cálculos:
MHCP
Nota:
Teniendo en cuenta que para el año 2020 se espera tener un recaudo tributario
del orden de $158 billones, la tercera columna de la tabla presenta los años de
tributación equivalentes a las asignaciones requeridas para cumplir con las
necesidades de gasto de cada escenario.
A
continuación, se describen los 4 escenarios:
Escenario
1. La
apropiación presupuestal que se ha venido haciendo, continuaría por un periodo
de 10 años y eso costaría 143 billones de pesos. Para poner ese número en
perspectiva, para el año 2020 se espera recaudar en la DIAN 148 billones.
Escenario
2. Se
garantizaría la apropiación presupuestal per cápita por solo un año y un
salario mínimo legal mensual vigente, lo que daría una suma de 80,2 billones.
Escenario
3. Se
garantizaría la apropiación presupuestal per cápita por un año y por
otros dos años se darían unos recursos equivalentes a un salario mínimo legal
mensual vigente, eso costaría 29,5 billones.
Escenario
4. Se
garantizaría la reparación de las víctimas inscritas hasta el momento en los
próximos 3 años, lo que tendría un costo de 231,9 billones.
Lo
anterior es resultado de un cálculo basado en dos números: el primero es
derivado del Auto 373 de 2016, de acuerdo a los derechos que fueron
explícitamente numerados en esa providencia y unos estimativos acerca de los
costos derecho por derecho, lo que da una suma aproximada de unos $100 millones
por hogar o $27 millones por persona; el segundo, corresponde a los
cálculos que se tienen acerca de las personas que aún no han sido reparadas, es
decir, a casi 9 millones de víctimas en 3 años, lo que equivale a $231,9
billones, que en términos comparativos es semejante a destinar solo a este
programa un poco más de un año y medio del recaudo tributario total del país.
Respecto
a los efectos
fiscales que podría tener la eventual extensión de la vigencia de la Ley 1448
de 2011, en este escenario se procede a ampliar el número de víctimas en un estimativo
de los 9 millones actuales a 13 millones en el escenario nuevo, si eso es así y
exactamente con los mismos principios de las 4 simulaciones anteriores, se
tendrían los siguientes estimativos:
Tabla 2. Escenarios de costeo con un
universo de 13 millones de víctimas
Cálculos:
MHCP
Nota:
Teniendo en cuenta que para el año 2020 se espera tener un recaudo tributario
del orden de $158 billones, la tercera columna de la tabla presenta los años de
tributación equivalentes a las asignaciones requeridas para cumplir con las
necesidades de gasto de cada escenario.
Entonces,
los cuatro escenarios tendrían las siguientes implicaciones: i) 182,6 billones
costaría una garantía por 10 años de las mismas apropiaciones que se vienen
haciendo históricamente; ii) 103,7 billones se necesitarían para garantizar esa
apropiación per cápita en el año 2020 más una asignación de un salario mínimo
legal mensual vigente de ahí en adelante; iii) 41,8 billones, para cumplir con
las reparaciones, asignando la apropiación presupuestal per cápita histórica y
luego extenderla solamente por 2 años; y iv) el último escenario relativo a la
reparación de todas las víctimas que incluye las que actualmente son víctimas
(9 millones aprox.), más el estimativo que hacemos de las posibles nuevas
víctimas que entrarían a estar amparadas por la cobertura de la ley (4 millones
aprox.), lo que da una suma de 326.7 billones que corresponde a un poco más de dos años
del total recaudo tributario del país.
Por
último, se expone la diferencia de costear la reparación del universo de 13
millones de víctimas de acuerdo a la proyección expuesta, para evidenciar las
implicaciones fiscales que tendría la prórroga de la ley.
Tabla 3. Diferencial de los
escenarios de costeo
Cálculos:
MHCP
Nota:
Teniendo en cuenta que para el año 2020 se espera tener un recaudo tributario
del orden de $158 billones, la tercera columna de la tabla presenta los años de
tributación equivalentes a las asignaciones requeridas para cumplir con las
necesidades de gasto de cada escenario.
En
el escenario 1, la diferencia es de 39,6 billones; en el escenario 2, es de
23,6 billones; en el escenario 3, sería de 123,3 billones; y en el escenario 4,
que garantiza la reparación plena en virtud de la Ley 1448 de 2011, exigiría
del Estado un esfuerzo adicional de $94,8 billones para atender a las nuevas
víctimas dada la extensión de la vigencia de la Ley.
2.
Carlos
Felipe Córdoba Larrarte – Contraloría General de la República
Las
víctimas representan los actores más importantes del posconflicto, al encarnar
el testimonio vivo de un país que ha sufrido con la violencia, por lo que
merecen atención integral del Estado. Desde esa perspectiva, la Contraloría ha
enfocado un trabajo a través de su Unidad Delegada para el Posconflicto junto
con la Procuraduría, Defensoría y Representantes de las Víctimas, haciendo
monitoreo a la ley de víctimas.
Las
cifras básicas a partir de las cuales soporta su intervención son: i) a la
fecha existen 8 millones 300 mil de víctimas registradas; y ii) para alcanzar
la reparación integral se necesitan alrededor de $115,9 billones. En
consecuencia, en cuanto a los efectos específicos de la implementación del
Acuerdo de Paz y los derechos de las víctimas en caso de que se produzca la
pérdida de la vigencia de la Ley 1448, se debe determinar si existe un alto número
de población víctima pendiente de atención.
Al
respecto, en atención psicosocial hay 3.228.097 víctimas; en la medida
colectiva hay 631.781 víctimas pendientes de atención; en cuanto a la
indemnización administrativa hay 764.269 hogares pendientes de atención y en
torno al desplazamiento existen 1.265.524 hogares pendientes de atención. En
desaparición forzada hay 43.322 sujetos pendientes de atención, en homicidios
habrían 197.449 y en secuestro 16.82. A su vez, en materia de indemnización
colectiva 251 indígenas y 157 afro descendientes, en materia de vivienda urbana
228.895 sujetos pendientes de atención y en materia rural 100.911 sujetos
pendientes de atención.
Sobre
las proyecciones fiscales respecto de la ejecución de la Ley 1448 en los años
que le quedan de vigencia, se deben definir las rutas de atención a la
población víctima, así como el alcance de estas medidas y metas para dicha
reparación integral, a fin de que la población víctima pueda superar su
condición de vulnerabilidad y sea reparada de forma integral. También es
imperativo realizar un costeo claro y detallado por componente y medida que
determine con exactitud la totalidad de la población pendiente de atención, al
igual que las fuentes de recursos requeridos para su financiamiento de acuerdo
con el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022 y que efectivamente pueda
garantizar dicha reparación integral.
Respecto
al balance fiscal de la ejecución de la Ley 1448, es clave definir los recursos
para atender los costos pendientes de la política pública de víctimas, ya que
de acuerdo con los cálculos hechos a partir del Conpes 2011 y 2012, se
definieron recursos por $54,9 billones a precios de 2011, los cuales ya fueron
superados. Igualmente se requiere realizar una evaluación de impacto de los
recursos invertidos en dicha ley, ya que según los cálculos de la Contraloría
al año 2019 se ha invertido alrededor de $96,6 billones, por lo que se hace
necesario evaluar el resultado de la inversión y determinar si el modelo de
atención está ajustado a los requerimientos de la población víctima,
determinando cómo van llegando dichos recurso a los 170 municipios que los
necesitan en sus 6 componentes de inversión.
Se
estima que entre el año 2019 y 2021 se requieren alrededor de $115,9 billones
para terminar de reparar efectivamente a las víctimas registradas (8 millones
300 mil). Si se hace un cálculo de estas mismas víctimas 10 años después,
serían $155 billones, partiendo de la base que sea el mismo número de víctimas
registradas.
En
consecuencia, sería importante establecer si se debe abrir o no ese registro
nuevamente y si las proyecciones que se tienen sobre alrededor de unos 13
millones de víctimas daría más de $180 billones para su atención integral. Por
lo que resulta importante tener gran capacidad y rapidez para reparar
integralmente a las víctimas del país.
3.
Roy
Leonardo Barreras Montealegre – Comisión de Paz del Senado de la República
La
pérdida de vigencia de la ley es contraria al marco constitucional para la paz,
así como a los Actos Legislativos 01 y 02 de 2017 que son parámetro de
interpretación en el proceso de implementación del Acuerdo de Paz.
Si
el Acto Legislativo 02 de 2017 rige por 12 años, lo que quiere decir que le
restan 10 años, por lo menos durante esa década debe mantenerse la vigencia de
la ley. Por su parte, teniendo en cuenta que el Acto Legislativo 01 de 2017 se
refiere a todo el SVJRNR, puede decirse que el hecho de establecer un límite de
vigencia de la ley de víctimas termina por desconocer la Constitución. El espíritu
del legislador se dio en el marco legislativo transicional, por lo que la Ley
1448 tiene como eje la construcción de una paz estable y duradera.
Además
de lo jurídico y lo legislativo, no hay confianza en la voluntad política del
Gobierno para garantizar la prórroga de esta norma, pues a pesar de existir un
proyecto de ley en curso, ello no es sinónimo de garantías para las víctimas
sino de incertidumbre. Incluso el plan de desarrollo no garantiza que esta ley
se vaya a prorrogar, pues textualmente dice: “este Gobierno deberá revisar y
evaluar la efectividad de la Ley 1448 para establecer los criterios para
determinar la renovación”, con lo cual puede no determinarla o determinarla
de otra manera. Y continúa este documento: “o actualización de la política
de víctimas, así como una propuesta de ajuste y actualización siempre bajo el
criterio del costo de su implementación”. Es decir, el plan de desarrollo
no garantiza la prórroga en la vigencia de la ley, ni los mecanismos para la
financiación de este compromiso histórico con las víctimas. Contempla además “en
el marco de la restricción presupuestal”, con lo cual se prevé su
restricción a partir de una evaluación que haga el Gobierno de la política de
víctimas.
El
texto también indica que “en ese marco se garantizarán los esfuerzos para la
reparación y la atención integral y los ajustes que se requieran”. Allí hay
una narrativa donde se permite al Gobierno reparar sin necesidad de la ley, lo
que está sustentado en el dicho de los protagonistas que gobiernan. En el año
2009 cuando se defendió por primera vez esta iniciativa presentada por el
entonces Senador Cristo y el Representante Rivera, decía el Ministro de
Hacienda en cabeza de Oscar Iván Zuluaga “nuestra preocupación en el
Ministerio de Hacienda es tener la certeza de su estimación fiscal, no podemos
trasegar un proyecto de esta magnitud que podría significar una contingencia
enorme”. Es decir, la restricción presupuestal está por encima de este
compromiso histórico fundamental y hoy constitucional con los derechos de las
víctimas del conflicto
Por
su parte, la presidencia de la República de ese entonces (2009), en relación
con el proyecto conciliado de la actual Ley 1448 dijo: “el texto conciliado
que el gobierno solicita encarecidamente no aprobar se constituye en una grave
amenaza a la seguridad democrática puesto que iguala a los terroristas con
agentes al servicio del Estado”. Evidentemente existe la intención de negar
los efectos de esta ley, por lo que no sorprende que voceros o parlamentarios
del partido de gobierno sugieran que la ley se extinga con esta vigencia, pues
si no creyeron en la ley hace 10 años no hay razón para que crean en ella
ahora.
A
su vez, el Ministro de la Justicia y del Interior de entonces, el doctor Fabio
Valencia Cossio (2009) dijo: “el Gobierno ha tenido como política
fundamental la reparación de las víctimas y la atención a las víctimas, este
Gobierno de forma unilateral dictó un decreto para la reparación administrativa
de las víctimas”. Bajo este criterio se podría pensar que no se necesita
esta ley, por lo que se puede dejar que se extinga al existir la posibilidad de
seguir reparando de manera unilateral al arbitrio de los gobiernos.
La
negación de esta ley, del conflicto y de las víctimas ha sido una constante,
tan es así que se ha llegado a decir que los desplazados no existen, sino que
son migrantes sin tierras. El Gobierno no ha creído en un capítulo histórico
importante que hoy es mandato constitucional, ejemplo de ello es la falta de
aprobación de las 16 circunscripciones de paz, conocidas como las 16 curules
para las víctimas, situación que muestra la falta de confianza en del Acuerdo.
En consecuencia, salvo que la Corte declare le inexequibilidad de la vigencia
de esta norma, se afectaría toda la institucionalidad de los procesos de
reparación de víctimas.  Finalmente, precisa que la inexequibilidad eventual no
abre el registro de las víctimas.
4.
Juanita
María Goebertus Estrada – Comisión de Paz de la Cámara de Representantes
En
una revisión a través del sistema del Congreso se encontró que desde 2013 se
han presentado 21 iniciativas de modificación o prórroga de la ley, solo 4 de
ellas están en trámite y 17 han sido archivadas o retiradas. Las 21 iniciativas
referidas se pueden clasificar en cinco tipologías de reformas: i) ampliación
de tipos de medidas de reparación, ii) ampliación del universo de víctimas,
iii) ampliación del plazo del registro de víctimas, iv) restitución de tierras
y v) vigencia propiamente.
De
las 4 que actualmente están en curso, 3 de ellas son sobre la ampliación de la
vigencia, repartidas entre el Centro Democrático, el Partido de la U y la
oposición. En este escenario, si se toma desde 2013 a hoy parecería existir
cierto consenso en relación con la prórroga, teniendo en cuenta que hay
partidos de Gobierno, de la oposición e independientes que están presentando
proyectos en este sentido, pero existe amplio disenso y ausencia de liderazgo
político sobre cuáles son las adecuaciones. Existe una tensión muy fuerte entre
medidas maximalistas sobre todo relacionadas con abrir el registro de víctimas
y otras restrictivas o regresivas, como por ejemplo la inversión en la carga de
la prueba frente a la restitución.
A
su vez, en materia de reparaciones, particularmente en el componente de
indemnización, hay un avance del 12%, con lo cual en dos años que quedan de
vigencia de la ley no se alcanzaría a lograr la reparación y al ritmo de este
Gobierno se tardaría 62 años alcanzar la reparación total de las víctimas. En
materia de restitución de tierras, si se tomaran las cifras de la Unidad de
Restitución de Tierras se tardarían 12 años en lograr la garantía de los
derechos de las víctimas.
Lo
que resulta más preocupante es que durante este Gobierno se ha ralentizado el
proceso de reparación de víctimas. Mientras que el promedio anual de
indemnización de víctimas desde la vigencia de la ley hasta el inicio del
gobierno Duque fue 103.792 víctimas indemnizadas al año, durante el primer año
del gobierno Duque se indemnizaron 45.091 víctimas, es decir, hay una reducción
del 56% del número de víctimas indemnizadas al año.
Esa
cifra es igualmente preocupante en temas de atención psicosocial a víctimas, ya
que se venía de un promedio anual de 107.000 víctimas con proceso de atención
psicosocial. En 2018 se dieron 59.600, con lo cual habría un promedio mensual
de más o menos 5.000 y, a 2019, se está en un promedio mensual de 3.500
víctimas con atención psicosocial.
En
cuanto a la discusión sobre el presupuesto 2020, el gobierno Duque pretende
indemnizar a 510.000 víctimas durante este cuatrienio, no obstante, si se toman
todos los recursos asignados para la Unidad de Víctimas a 2020, el Gobierno
solo lograría cumplir el 30% de esta meta.
Si
bien, no se pretende negar la complejidad del proceso de indemnización, tampoco
se puede obviar que se viene en un proceso lento que se está ralentizando aún
más durante este Gobierno.
Por
otra parte, si se toma el Acto Legislativo 01 de 2017, particularmente el artículo
transitorio 18, es claro que hay un cambio institucional donde se advierte que
el Estado garantizará la reparación de víctimas de manera integral lo que lleva
que sea atemporal. En esa medida, la pregunta sería si es suficiente eliminar
ese límite de vigencia para efectos de cumplir con el Acuerdo de Paz.
Específicamente,
el Acuerdo de Paz señala una obligación en cabeza del Gobierno de poner en
marcha un proceso participativo para adecuar y fortalecer la ley de víctimas
como el componente de reparaciones del sistema integral. Ese proceso tuvo la
participación de más de 3000 víctimas en 2017.
Dada
la experiencia en el Congreso, donde lo más difícil es llegar a un acuerdo en
lo que respecta a la vigencia de la ley, fortalecimiento y adecuación, la Corte
debería dar unos lineamientos orientadores al respecto. Entre otros podrían
tenerse en cuenta los siguientes:
(i)
Llegar más rápido a más víctimas, lo que implica articular los planes
territoriales, potenciar la reparación colectiva, destinar recursos,
diferenciar las medidas del universo de víctimas de desplazamiento de las
víctimas de graves violaciones de derechos humanos, potenciar los retornos y la
restitución de tierras, acordar no imponer criterios de priorización -estos
deben ser acordados de manera participativa-.
(ii)
Articular la reparación con el sistema integral (JEP, Comisión de la Verdad y
la Unidad Especial para la búsqueda de personas dadas por desaparecidas en el
contexto y en razón del conflicto armado), promover actos tempranos de
responsabilidad, que quienes causaron el daño contribuyan material y
simbólicamente a su reparación, garantizar un plan psicosocial para la
convivencia, que la JEP no tenga que ordenar reparaciones dado que estas se
deberían cumplir vía administrativa.
(iii)
El propio Acuerdo de Paz reconoce que es necesario hacer un ajuste al universo
de víctimas, como ocurre con las víctimas miembros de las fuerzas militares,
víctimas en el exterior, víctimas de los grupos armados que no pudieron
declarar dentro de los plazos establecidos, así como claridad en los criterios
excepcionales de cuándo se puede registrar y cuándo no.
La
responsabilidad histórica que tenemos como país, que a lo largo de 50 años de
conflicto armado ha generado más de 8 millones de víctimas, hace que estas
merezcan que se les repare durante el tiempo que sea necesario, por lo que se
deben eliminar los límites temporales.
ACLARACIÓN DE VOTO DE LOS MAGISTRADOS
ALEJANDRO LINARES CANTILLO,
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO,
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS Y
ALBERTO ROJAS RÍOS
A LA SENTENCIA C-588/19
Referencia: Expediente D-13170
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 28 de la Ley
1448 de 2011 “Por
la cual se dictan medidas de atención, asistencia y reparación integral a las
víctimas del conflicto armado interno y se dictan otras disposiciones”
Magistrado
sustanciador:
José Fernando Reyes
Cuartas
1.
Con el
acostumbrado respeto por las decisiones de la Sala Plena, nos permitimos
exponer las razones por las cuales, no obstante estar de acuerdo con la declaratoria de
inexequibilidad del término de vigencia de la ley 1448 de 2011, aclaramos el
voto en relación con dos aspectos centrales de la decisión: (i) en cuanto al
exhorto, el cual debe entenderse referido al cumplimiento del Acuerdo Final
sobre reparación integral de las víctimas; y (ii) en cuanto a la simple
prórroga de la ley, para precisar que no es una opción compatible con el Acto
Legislativo 02 de 2017.
2.
En
primer lugar, de conformidad con la Ley 1448 de 2011, las víctimas inscritas en
el registro adquirieron derecho a las medidas de reparación previstas en dicha
ley, mencionadas en el artículo 69[128].
En efecto, según el inciso tercero del artículo 156 de dicha normativa:
“ARTÍCULO 156. PROCEDIMIENTO DE REGISTRO. […]
Una vez la víctima sea registrada, accederá a las
medidas de asistencia y reparación previstas en la presente ley dependiendo de la vulneración en sus
derechos y las características del hecho victimizante, salvo las medidas de
ayuda humanitaria y atención de emergencia en salud, a las cuales se podrá
acceder desde el momento mismo de la victimización. El registro no confiere la
calidad de víctima, y la inclusión de la persona en el Registro Único de
Víctimas, bastará para que las entidades presten las medidas de asistencia,
atención y reparación a las víctimas que correspondan según el caso […]”.
En consecuencia, el
plazo de su vigencia sólo se predica de la obligación del Estado de dar
cumplimiento a la ley, razón por la que su vencimiento no impedirá que siga
produciendo efectos jurídicos respecto de las víctimas registradas.
3.
En
segundo lugar, la política de reparación integral de víctimas contenida en la
Ley 1448 y en los Decretos Ley sobre víctimas de las comunidades étnicas
(Decretos Ley 4633, 4634 y 4635 de 2011) se adoptó mediante el Acto Legislativo
01 de 2017 como componente de reparación del Sistema Integral de Verdad, Justicia,
Reparación y No Repetición (SIVJRN), cuya vigencia debe entenderse coincidente
con el período de transición previsto en el Acto Legislativo 02 de 2017, como
lo reconoce la sentencia en los siguientes términos:
“46. Las consideraciones
precedentes evidencian que la Ley 1448 de 2011 se incorporó en el proceso de
implementación del Acuerdo Final y constituye un componente de reparación del
Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y No Repetición. Es evidente
su conexión no solo con el texto de dicho Acuerdo en tanto en el punto 6.1.10
se presupone la vigencia de la Ley 1448 de 2011, así como su
fortalecimiento participativo según lo establece el punto 5.1.3.7. del
Acuerdo, sino también con múltiples disposiciones que han tenido por objeto
su ejecución. Se integra de manera significativa, tal y como lo pone de
presente el análisis realizado, con diferentes facetas o dimensiones de las
normas que han sido adoptadas por el Congreso o por el Presidente de la
República, a fin de materializar la política de Estado en la que se erigió el
referido Acuerdo Final en virtud de lo establecido en el Acto Legislativo 02 de
2017”.
4.
En
tercer lugar y como consecuencia de lo anterior, la simple prórroga de la Ley
1448 de 2011 y de los Decretos Ley Étnicos es incompatible con el Acto
Legislativo 02 de 2017 y, por lo mismo, con el Acuerdo Final como política de
Estado. El Gobierno y el Congreso se encuentran obligados a cumplir de buena fe
lo acordado y, por tanto, a fortalecer la política de reparación integral de
las víctimas en los términos del punto 5.1.3.7. del Acuerdo Final, el cual debe
ser tenido como parámetro de interpretación y referente de desarrollo y
validez de las modificaciones que se le introduzcan a dicha política. En la
Sentencia, sin embargo, se dijo sobre el particular:
“70.1. Teniendo en cuenta lo anterior y a fin de optimizar la
competencia del legislador, la Corte declarará la inconstitucionalidad de la
expresión “y tendrá una vigencia de diez (10) años” pero diferirá los efectos de tal
determinación hasta el día 10 de junio de 2021. En ese sentido, durante este
tiempo el legislador podrá adoptar las determinaciones que considere del caso,
entre las cuales se encuentran prorrogar la vigencia de la Ley 1448 de 2011 o
adoptar un régimen jurídico diferente para la protección de las víctimas, bajo
estrictos criterios de no regresividad (…), guardando
coherencia con los puntos 6.1.10. y 5.1.3.7. del Acuerdo Final y garantizando
la reparación según lo previsto en el Acto Legislativo 01 de 2017, cuya
vigencia no podrá ser inferior al término en que el Acuerdo Final rige como una
política de Estado. En ese sentido la Corte lo exhortará a que proceda en esa
dirección”.
5.
Así
las cosas, en nuestra opinión, la ley que prorrogue el programa de reparación
deberá tomar en cuenta los resultados del amplio proceso participativo al que
alude el punto 5.1.3.7. del Acuerdo Final, el cual ya se realizó, como lo puso
de presente la Defensoría del Pueblo durante el proceso de constitucionalidad[129].
6.
Particularmente
deberá estar orientada a incorporar “los ajustes y reformas normativas y de
política necesarios para: adecuar la Política a lo acordado en el sub-punto de
reparaciones; garantizar la articulación con la implementación de los planes y
programas a nivel local e interinstitucional que se deriven de la firma del
Acuerdo Final; superar las dificultades y aprovechar las oportunidades que
supone el fin del conflicto; y hacer los ajustes a las prioridades de ejecución
de recursos, a los planes de ejecución de metas, y a los criterios de
priorización poblacional y territorial para su ejecución”[130].
7.
En
tal sentido, la prórroga del programa de reparación deberá guardar conexidad,
en los términos establecidos en el Acto Legislativo 02 de 2017, con los
contenidos del punto de reparaciones del Acuerdo Final, articulándolo con los
actos de reconocimiento de responsabilidad (punto 5.1.3.1.); promoviendo
las acciones concretas de contribución a la reparación de parte de los
responsables y en el marco del SIVJRN (punto 5.1.3.2.); fortaleciendo la
reparación colectiva con enfoque territorial, armonizándola con los PDET, o los
planes nacionales (punto 5.1.3.3.); robusteciendo las medidas de rehabilitación
psicosocial (punto 5.1.3.4.); mejorando los procesos colectivos de retornos de
personas en situación de desplazamiento y reparación de víctimas en el exterior
(punto 5.1.3.5.); y consolidando la política de restitución de tierras (punto
5.1.3.6.).
8.
Naturalmente,
todas las reformas encaminadas a tal fin, en cualquier caso, deberán sujetarse
a la supremacía de la Constitución, es decir, deberán someterse al amplio y
robusto marco constitucional de protección de los derechos de las víctimas en
el Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y No Repetición, teniendo
en cuenta los principios de integralidad y condicionalidad.
Fecha ut supra,
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
JOSÉ
FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ALBERTO
ROJAS RÍOS
Magistrado
[1] Argumentos
extraídos del
escrito original de la demanda y de su posterior corrección.
[2] Ver folio 9 del expediente.
[3] Ibídem.
[4] Ver folio 11 del expediente.
[5] Ver folio 12 del expediente.
[6] Ver folio 13 del expediente.
[7] Ver folio 17.
[8] Ver folio 29 del expediente.
[9] Ver folio 30 del expediente.
[10] Ibídem.
[11] Ibídem.
[12] Ver folio 30 del expediente.
[13] Ibídem.
[14] Ver folio 31 del expediente.
[15] Ver folio 32 del expediente.
[16] Ibídem.
[17] Ver folio 33 del expediente.
[18] Ver folio 34 del expediente.
[19] Ibídem.
[20] Los demandantes se refieren específicamente al punto 5.1.3.7. del
Acuerdo Final, en virtud del cual: “El gobierno nacional y las FARC-EP
acuerdan que en el marco del fin del III conflicto es necesario fortalecer la
política de atención y reparación integral a víctimas, adecuarla a las
necesidades y oportunidades de este nuevo contexto, y asegurar que contribuya
de manera efectiva a la convivencia, la no repetición y la reconciliación”.
[21] Ver folio 35 del expediente.
[22] Ver folio 38 del expediente.
[23] Ibidem.
[24] Ver folio 39 del expediente.
[25] Ver folio 37 del expediente.
[26] Ibidem.
[27] Las intervenciones se presentan en orden cronológico.
[28] Folios 74 al 81.
[29] Folios 83 al 92. Suscriben el documento los ciudadanos
Ramiro Bejarano Guzmán y Jaime Augusto Correa Medina.
[30] Fundados
en una interpretación armónica de los artículos 1, 2, 15, 21, 93, 229, y 250 de la
Carta Política, así como de los lineamientos trazados por el derecho
internacional humanitario y los estándares del derecho internacional de los
derechos humanos respecto de los derechos de las víctimas.
[31] A través de Gustavo Gallón Giraldo, David Fernando Cruz Gutiérrez,
Julián González Escallón, Paula Villa Vélez y Juan Carlos Ospina Rendón.
[32] Folios 108 al 140. Suscribe el documento el ciudadano
Joselyn Gómez Pico.
[33] Folios 141 al 148. Suscribe el documento el ciudadano
Rodrigo Granda Escobar.
[34] Folios 149 al 161. Suscribe el documento el ciudadano Néstor
Santiago Arévalo Barrero.
[35] Folios 162 al 165. Suscribe el documento el ciudadano
Esteban Jordan Sorzano.
[36] Folios 168 al 209. Suscriben el documento los ciudadanos
Rodrigo Uprimny Yepes, Mauricio Albarracín Caballero, Juana Dávila Saénz, Ana
Jimena Bautista Revelo, Daniel Marín López, Alejandro Jiménez Ospina, Sindy
Castro Herrera y Felipe León Villamil.
[37] Ver sentencia C-767 de 2014.
[38] Folios 210 al 234. Suscribe el documento la ciudadana María
del Pilar Bahamón Falla.
[39] Folios 234 al 253. Suscribe el documento la ciudadana Clara
María González Zabala.
[40] Folios 254 al 259. Suscriben el documento los ciudadanos
Jorge Kenneth Burbano Villamarín y Javier Enrique Santander Díaz.
[41] Folios 260 al 273. Suscriben el documento los ciudadanos Soraya
Gutiérrez Argüello, Jomary Ortegón Osorio, José Jans Carretero Pardo y Luz
Marina Hache.
[42] Folios 275 al 284. Según la constancia de la Secretaria General de
la Corte la intervención se presentó después de vencido el término de fijación
en lista.
[43] Folios 296 al 314. Suscribe el documento de remisión el ciudadano
Marco Romero Silva. Según la constancia de la Secretaria General (folio 274) de
la Corte la intervención se presentó después de vencido el término de fijación
en lista.
[44] Folios 1 al 25. Suscribe el documento Donaldo José Ardila Arroyo.
La fecha de radicación del documento, según constancia secretarial, fue el día
10 de octubre de 2019.
[45] Folios 286 al 292.
[46] Sentencia C-634 de 2011.
[47] Refiriéndose a la naturaleza de las normas derogatorias
-asimilables en algún grado a normas como la examinada- un sector de la
doctrina las ha caracterizado como normas no independientes de manera
que desparecidas las normas a las que se refieren, lo mismo ocurre con ellas.
En esa dirección se ha sostenido que “[s]i, como se ha visto, la validez de
la norma no independiente depende de su relación con una norma independiente,
la validez de la norma derogatoria depende de la validez de la norma que deroga”.
Conforme a ello “al perder validez la norma independiente pierde validez la
norma derogatoria” o, dicho de otro modo, “al producirse el efecto
derogatorio se extingue la relación con la norma independiente y la norma
derogatoria misma deja de ser válida”. Sobre la Derogación: ensayo
de dinámica jurídica. Josep Aguiló. BEFDP. Ed. Fontamara.1999. Pág. 25
[48] En esa oportunidad indicó la Corte: “En el
presente caso, la ausencia del texto que debe declararse inexe­quible puede
resultar más gravosa -en términos constitucionales- que su presencia debido al
impacto en los procesos de restitución de tierras y el logro de sus objetivos.
Con todo, una sentencia diferida no tendría mucho sentido por la naturaleza
temporal de la justicia transicional y por la vigencia limitada de la Ley 1448
de 2011. Por tanto, la Corte encuentra el fallo integrador en la modalidad
sustitutiva como el más razonable en este asunto, en el caso de la expresión
contenida en el artículo 1º, que además condiciona la comprensión de las demás
expresiones acusadas. // Para
llenar el vacío generado por la extralimitación presidencial, y con el objetivo
de respetar al máximo el principio democrático, el trabajo del Legislador y los
derechos de las víctimas, la Corte tomará el plazo de la vigencia de la Ley
1448 de 2011 para entender la vigencia de los cargos creados en la Procuraduría
en virtud de las facultades. Adicionalmente, se reiterará de
manera expresa la facultad constitucional que mantiene el congreso para
pronunciarse sobre la materia, dentro del amplio margen de configuración que le
asiste, teniendo en cuenta que es posible adoptar opciones diversas sobre la
necesidad de estos cargos.
// Bajo este criterio, en la parte resolutiva de esta sentencia se
declarará la inexequibilidad de la expresión “de carácter permanente” del
artículo 1º del Decreto 2247 de 2011 y ante el vacío y la contradicción al
ordenamiento constitucional que surge de tal determinación, se procederá a
sustituir la expresión por la frase “por 10 años, sin perjuicio de lo que pueda
determinar el legislador” para ajustarse al contenido normativo de la Ley 1448
de 2011 como criterio interpretativo relevante y plausible en la interpretación
que el Presidente hizo de las facultades”.
[49] Entre muchas otras se encuentran la sentencia
C-286 de 2014 en la que este Tribunal afirmó que “es claro para este Tribunal que el límite constitucional impuesto a la
libertad de configuración del legislador para regular las leyes sobre justicia
transicional es especialmente la garantía de los derechos fundamentales de las
víctimas a la verdad, a la justicia, a la reparación integral, y a las
garantías de no repetición”.
[50] En la sentencia C-839 de 2013 sostuvo este
Tribunal: “ (…) la Constitución exige la protección de los derechos de las
víctimas, lo cual constituye un pilar fundamental reconocido por esta
Corporación y constituido por el  compromiso del Estado Social y Democrático
de Derecho de respetar, proteger y garantizar  los derechos de la sociedad
y de las víctimas
(…), tal como requieren la Declaración Universal
de los Derechos Humanos, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y
Políticos, la Convención Americana sobre Derechos Humanos, el Preámbulo de la
Constitución y especialmente sus artículos 1, 2, 5, 86, 87, 88 y 241-1, 93, 94,
229 y 215-2”.
[51] En esa dirección se encuentran, entre otras,
las sentencias C-228 de 2002, C-579 de 2013 y C-912 de 2013.
[52] Un análisis detallado sobre el fundamento internacional de
los derechos de las víctimas se encuentra entre los fundamentos 339 y 372 de la
sentencia C-007 de 2016. Sobre el reconocimiento del derecho de las víctimas
pueden encontrarse diversos instrumentos internacionales entre los que se
encuentran, por ejemplo, el  “Estatuto
de Roma de la Corte Penal Internacional”.
[53] Sentencia C-007 de 2018.
[54] Ibídem.
[55] Sentencia C-228 de 2002.
[56] Ibídem.
[57] Ibídem.
[58] Ibídem.
[59] Ibídem.
[60] Ibídem.
[61] Ibídem.
[62] Así fue caracterizado por la sentencia C-228 de
2002. En esa oportunidad la Corte indicó que dicho derecho tenía una especial
importancia en el caso de las graves violaciones de los derechos humanos.
[63] Sentencia C-674 de 2017.
[64] Sentencia
C-579 de 2013.
[65] Sentencia C-228 de 2002.
[66] Sentencia
C-579 de 2013.
[67] La sentencia C-210 de 2007 sintetizó el
fundamento de este derecho en los siguientes términos: “(…) el derecho constitucional a la reparación integral de
las víctimas no sólo tiene fundamento expreso en los artículos 1º, 2º y 250 de
la Constitución, sino también en varias normas del derecho internacional que
hacen parte del bloque de constitucionalidad y, por consiguiente, resultan
vinculantes en nuestro ordenamiento jurídico. Así, entonces, dijo la Corte, que
la petición de reparación del daño causado surge: i) del concepto mismo de
dignidad humana que busca reestablecer a las víctimas las condiciones
anteriores al hecho ilícito (artículo 1º superior), ii) del deber de las
autoridades públicas de proteger la vida, honra y bienes de los residentes y de
garantizar la plena efectividad de sus derechos (artículo 2º de la Carta), iii)
del principio de participación e intervención en las decisiones que los afectan
(artículo 2º de la Constitución), iv) de la consagración expresa del deber
estatal de protección, asistencia, reparación integral y restablecimiento de
los derechos de las víctimas (artículo 250, numerales 6º y 7º, ídem) y, v) del
derecho de acceso a los tribunales para hacer valer los derechos, mediante los
recursos ágiles y efectivos (artículos 229 de la Constitución, 18 de la
Declaración Americana de Derechos del Hombre, 8 de la Declaración Universal de
Derechos Humanos y 8 de la Convención Americana de Derechos Humanos (…)”.
[68] Sentencia C-795 de 2014.
[69] Ibídem.
[70] Ibídem.
[71] Sentencia C-674 de 2017.
[72] Sentencia C-795 de 2014.
[73] Sentencia C-674 de 2017.
[74] Ibídem.
[75] Sentencia
C-454 de 2006.
[76] Sentencia SU-254 de 2013.
[77] Sentencia C-007 de 2018.
[78] Sentencia C-753 de 2013.
[79] Ibídem.
[80] Con apoyo en esa consideración
advirtió que atribuirle efecto reparador a la oferta estatal dirigida de manera
especial a la población desplazada no era contrario a la Constitución, siempre
y cuando tal efecto fuera entendido en un sentido amplio, esto es, como “el
efecto positivo, garantizador de derechos y restablecedor de la dignidad humana
que es común a todas las acciones que el legislador creó en esta Ley 1448 de
2011 en beneficio de las víctimas”.
[81] Sentencia C-007 de 2018.
[82] Sentencia C-007 de 2018.
[83] Sentencia C-080 de 2018.
[84] Ibídem.
[85] Gaceta del Congreso 692 de 2010.
[86] Gaceta del Congreso 692 de 2010.
[87] Gaceta del Congreso 692 de 2010.
[88] Sentencia C-280 de 2013.
[89] Refiriéndose a ello, la sentencia C-250 de 2012
indicó: “La Corte coincide con los
intervinientes en la calificación de la Ley 1448 de 2011, “por la cual se dictan medidas
de atención, asistencia y reparación integral a las víctimas del conflicto
armado interno y se dictan otras disposiciones”, como una ley de
justicia transicional. Esta percepción tiene fundamento tanto en su título como
en su contenido normativo, pues desde el primer artículo se señala que tiene
como propósito definir, dentro de lo que denomina como un marco de justicia
transicional, acciones concretas tanto de naturaleza judicial como
administrativa, al igual que acciones de naturaleza social y económica,
dirigidas a individuos como a colectivos, y destinadas a las víctimas de
infracciones al DIH y de violaciones graves y manifiestas a las normas
internacionales de derechos humanos, ocurridas con ocasión del conflicto armado
interno (Art. l). La misma disposición señala que se tratará de medidas que
harían posible para estas víctimas, el goce efectivo de sus derechos a la
verdad, la justicia, la reparación y las garantías de no repetición, para así
reconocer su condición de víctimas, su derecho a la dignidad humana y la
materialización de sus derechos constitucionales (Art. l)”.
[90] En la sentencia C-912 de 2013 y apoyándose en
sus pronunciamientos previos, la Corte destacó que la Ley de Víctimas constituye una ley temporal, por cuanto su
vigencia está circunscrita a un plazo de diez (10) años, esto es, hasta junio
de 2021.
[91] Sentencia C-280 de 2013. Sobre el carácter
especial de la Ley, la sentencia C-912 de 2013 indicó:  “Mientras esta regulación conserve su vigencia, tales
situaciones no se regirán por las normas generales que de otra manera
gobernarían los respectivos temas, entre ellos la prestación por parte del
Estado de servicios de salud, educación o vivienda, las reglas sobre recuperación
de la propiedad indebidamente ocupada por terceros y sobre las restituciones
consecuenciales, el derecho a la verdad, la justicia y la reparación y las
indemnizaciones debidas a las víctimas de hechos punibles, entre otras.
Asimismo, debido al carácter especial de esta regulación, las normas generales
que desarrollan aquellos contenidos no se entienden derogadas ni afectadas de
ninguna otra manera por el solo hecho de la entrada en vigencia de la Ley 1448,
pues continúan plenamente vigentes para ser aplicadas a los casos no cubiertos
por estas reglas especiales”.
[92] En la exposición de motivos y luego de citar la
sentencia C-454 de 2006 la Corte se indica: “Teniendo en cuenta los
lineamientos internacionales en favor de las víctimas, se hace necesario para
este proyecto se articule con los pronunciamientos de la Corte Constitucional
en desarrollo al contenido de los derechos de verdad, justicia y reparación, así
como las garantías de no repetición”. Gaceta del Congreso 692 de 2010.
[93] En la exposición de motivos del proyecto de ley
se indicó: “Los parámetros internacionales para la protección de las
víctimas que el Gobierno Nacional y el Congreso de la República, en la
elaboración de este proyecto de ley, han tenido en cuenta son los contenidos en
los diferentes instrumentos internacionales, tales como los (i) “Principios y
directrices básicos sobre el derecho de las víctimas de violaciones manifiestas
de las normas internacionales de Derechos Humanos y de violaciones graves del
derecho internacional humanitario a interponer recursos y obtener
reparaciones”; (ii) el “Conjunto de Principios actualizado para la protección y
la promoción de los Derechos Humanos mediante la lucha contra la impunidad”;
(iii) los “Principios rectores de los desplazamientos internos”, y (iv) la
“Convención sobre la eliminación de todas las formas de discriminación contra
la mujer”, entre otros. // Se resalta, en todo caso, que los mencionados arriba
son estándares no vinculantes por cuanto el Estado colombiano no hace parte de
ellos; sin embargo, en tanto que tales parámetros resultan propicios para la
situación colombiana, se incluyeron voluntariamente en el presente proyecto que
se somete a su consideración”. Gaceta del Congreso 692 de 2010.
[94] Se establece también en el
artículo 143 el deber de memoria del Estado en virtud del cual deben
propiciarse “garantías y condiciones necesarias para que la sociedad, a
través de sus diferentes expresiones tales como víctimas, academia, centros de
pensamiento, organizaciones sociales, organizaciones de víctimas y de derechos
humanos, así como los organismos del Estado que cuenten con competencia,
autonomía y recursos, puedan avanzar en ejercicios de reconstrucción de memoria
como aporte a la realización del derecho a la verdad del que son titulares las
víctimas y la sociedad en su conjunto (…)”.
[95] En la exposición de motivos del proyecto, el
Gobierno Nacional se refirió al carácter transformador de la reparación
indicando: “Los servicios sociales ofrecidos de manera prioritaria a las
víctimas tienen un potencial transformador de las condiciones de vida de las
víctimas que en la mayoría de los casos son personas marginadas, pues no solo
son útiles para asistir ante la inmediatez del perjuicio sufrido, sino que
además trascienden esa inmediatez reconociéndoles su estatus de ciudadanos al
otorgarles asistencia en salud, en educación, en vivienda, en crédito, entre
otros, que seguramente no tenían antes de su condición de víctimas” Y en
esa misma oportunidad sostuvo: “Se reitera, las medidas de reparación son
una oportunidad no solo para devolver a las víctimas su dignidad, sino también
para otorgarles su condición de ciudadanos con iguales derechos; las
reparaciones tienen un potencial transformador de carácter social, económico,
político y cultural”. (Gaceta 692 de 2010)
[96] Sentencia C-280 de 2013.
[97] Sentencia C-250 de 2013.
[98] Con tal finalidad en el punto 5.1.3.7. del Acuerdo Final se previó
la celebración de un evento de amplia participación, como consecuencia del cual
el Gobierno, entre otras cosas, “pondrá en marcha los ajustes y reformas
normativas y de política necesarios (…)” para alcanzar los objetivos allí
descritos.
[99] Sentencia C-493 de 2015.
[100] Ibídem.
[101] Ibídem.
[102] Ibídem.
[103] Sentencia
C-280 de 2013.
[104] Ibídem.
[105] Ibídem.
[106] Ibídem. En la
sentencia del caso Velásquez Rodríguez Vs. Honduras
Sentencia, de fecha 29 de julio de 1988 la
Corte Interamericana de Derechos Humanos indicó: “El
Estado está en el deber jurídico de prevenir, razonablemente, las violaciones
de los derechos humanos, de investigar seriamente con los medios a su alcance
las violaciones que se hayan cometido dentro del ámbito de su jurisdicción a
fin de identificar a los responsables, de imponerles las sanciones pertinentes
y de asegurar a la víctima una adecuada reparación”.
[107] Sentencia C-280 de 2013. Esta perspectiva fue
reiterada en la sentencia C-581 de 2013 en la que este Tribunal reiteró que la
adopción de la Ley 1448 de 2011 es expresión del cumplimiento de varios
mandatos internacionales. En ese sentido, además del artículo 2 de la
Convención Americana sobre derechos Humanos la Corte ha citado el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos
(artículo 2, numeral 2), el Pacto Internacional de Derechos Económicos,
Sociales y Culturales (artículo 2°) y el Protocolo Adicional a la Convención
Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y
Culturales o Protocolo
de San Salvador (artículo 2°).
[108] La Corte
Interamericana ha adoptado numerosas decisiones en las que bajo diferentes
contextos le ha impuesto a los Estados la obligación de adoptar medidas que
implican el ejercicio de competencias legislativas o reglamentarias. Cabe
mencionar algunos de ellos. En el
caso La Última Tentación de Cristo” (Olmedo Bustos y otros) Vs. Chile de
2001, se ordenó modificar el ordenamiento jurídico interno de Chile, con el fin
de suprimir la censura previa. En el caso Yatama Vs. Nicaragua de 2005
se ordenó reformar la ley electoral de Nicaragua que regule las consecuencias
del incumplimiento de los requisitos de participación electoral. En el caso Yakye
Axa Vs. Paraguay de 2005 se ordenó adoptar medidas legislativas para
garantizar el efectivo goce del derecho a la propiedad de los miembros de los
pueblos indígenas. En el caso Raxcacó Reyes Vs. Guatemala de 2005 se
ordenó modificar el artículo 201 del Código Penal vigente de Guatemala, de
manera que se estructuren tipos penales diversos y específicos para determinar
las diferentes formas de plagio o secuestro. En el caso Gómez Palomino Vs.
Perú de 2005 se ordenó reformar la legislación penal a efectos de
compatibilizarla con los estándares internacionales en materia de desaparición
forzada de personas. En el caso Comunidad indígena Sawhoyamaxa Vs. Paraguay
de 2006 se ordenó adoptar medidas legislativas para entregar física y
formalmente a los miembros de la Comunidad Sawhoyamaxa sus tierras
tradicionales. En el caso Saramaka Vs. Surinam de 2007, se ordenó
adoptar las medidas legislativas para reconocer y garantizar el derecho del
pueblo Saramaka a ser efectivamente consultado. En el caso Heliodoro
Portugal Vs. Panamá de 2008 se ordenó Panamá tipificar los delitos de
desaparición forzada de personas y tortura, en un plazo razonable. En el caso Favela
Nova Brasilia Vs. Brasil de 2017 se ordenó adoptar las medidas legislativas
necesarias para que, en los casos de homicidio, tortura o violencia sexual, en
que prima facie miembros de la policía sean acusados como posibles perpetuadores,
se delegue la investigación a un órgano independiente y diferente de la Fuerza
Pública involucrada en el incidente.  En el caso Palamara Iribarne Vs. Chile
de 2005. Se ordenó adoptar todas las medidas necesarias para derogar y
modificar dentro de un plazo razonable, cualesquiera normas internas que sean
incompatibles con los estándares internacionales en materia de libertad de
pensamiento y de expresión. En el caso Boyce y otros vs. Barbados de
2007 se ordenó al Estado adoptar medidas legislativas o de otra índole que sean
necesarias para asegurar que no se imponga la pena de muerte. En el caso de las
Niñas Yean y Bosico Vs. República Dominicana de 2005 se ordenó al Estado
adoptar en su derecho interno, las medidas legislativas que sean necesarias para
regular el procedimiento y los requisitos conducentes a adquirir la
nacionalidad dominicana, mediante la declaración tardía de nacimiento.  En el
caso Montero Aranguren y otros (Retén de Catia) Vs. Venezuela en
sentencia de 2006 se ordenó adecuar la
legislación interna de tal suerte que incorpore adecuadamente los estándares
internacionales sobre uso de la fuerza por los funcionarios encargados de
aplicar la ley.
[109] Sentencia C-007 de 2018.
[110] Es importante
destacar la decisión adoptada por la Corte Interamericana en el caso Masacres
de El Mozote y lugares aledaños Vs. El Salvador, de fecha 19 de agosto de 2013
en la cual dispone que el Estado debe continuar con la plena puesta en
funcionamiento del “Registro Único de Víctimas y Familiares de Víctimas de
Graves Violaciones a los Derechos Humanos durante la Masacre de El Mozote” y
adoptar las medidas necesarias para asegurar su permanencia en el tiempo y la
asignación presupuestaria para el efectivo funcionamiento.
[111] Sentencia C-007 de 2018.
[112] Sentencia C-280 de 2013.
[113] Al
presentar la justificación de la adopción de la Ley 1448 de 2011 se indicó en
la exposición de motivos, entre otras cosas, lo siguiente: “Las modificaciones y ajustes que se han realizado a la política pública
sobre desplazamiento forzado en los últimos dos años, aunado a los
pronunciamientos de las Altas Cortes sobre algunos temas neurálgicos para la
atención integral de la población, requieren actualizar la legislación
colombiana sobre la materia, especialmente, el denominado Plan Nacional de
Atención Integral a la Población Desplazada, con el fin de que responda a
las necesidades de la población a través de la idoneidad de las políticas
públicas, a fin de contribuir de manera efectiva al goce de los derechos que le
asiste a esta población. // Tomando en consideración estos elementos y aunado a que hoy está
claramente demostrado que el Estado ha convertido la protección de esta
población en un tema de la mayor importancia dentro de su agenda de política pública,
y al hecho de que el Estado cuenta con la posibilidad de acudir a herramientas
que le permiten garantizar la sostenibilidad del proceso hacia el logro del
pleno goce de derechos de la población en situación de desplazamiento, se
considera necesario a través de esta ley avanzar en algunos aspectos centrales
del proceso de atención integral a la población desplazada. // Es claro
que las personas que han sido obligadas a desplazarse han sufrido una
vulneración masiva y continua de sus Derechos Humanos, lo cual ha generado que
el Estado colombiano desarrolle múltiples medidas para atender la situación de
vulnerabilidad manifiesta en la que se encuentran más de tres millones de
personas; pero adicionalmente, al reconocerles su calidad de víctima por las graves
violaciones a los Derechos Humanos e infracciones al derecho internacional
humanitario que han sufrido, los hace titulares de otros derechos, como el de
derecho a la verdad, a la justicia y a la reparación integral. Es por ello, que
en la nueva concepción de la política pública de prevención, protección y
atención integral a las víctimas del desplazamiento forzado, el Gobierno
Nacional, incluye un nuevo componente denominado Verdad, Justicia y Reparación
Integral, el cual se nutre de la atención específica y prevalente que recibe
esta población, y de elementos adicionales, que responden a las necesidades
propias y específicas para la protección plena y efectiva de los citados
derechos. (…)”.
[114] La Corte Constitucional ha estimado la importancia de articular la
Ley 1448 de 2011 con el cumplimiento de las órdenes impartidas en la sentencia
T-025 de 2004. Ello se refleja, entre otros, en el Auto 098 de 2013, - mujeres
líderes desplazadas y las que trabajan en favor a ellas-; en el Auto 119 de
2013, -componente de registro de la población desplazada por la violencia-; en
el Auto 009 de 2015 - traslado de casos de violencia sexual a la Fiscalía General
de la Nación y creación e implementación de un programa de prevención del
impacto de género-; en el Auto 735 de 2017 -aplicación de criterios para la
entrega de indemnización administrativa; en el Auto 756 de 2018 -protección de
los derechos fundamentales de los niños, niñas y adolescentes desplazados-; y
el Auto 331 de 2019 -indicadores de goce efectivo de derechos de la población
desplazada-. En adición a los mencionados, pueden consultarse también los autos
026, 052, 201 y 206 de 2013, autos 11, 173, 182, 214, 293, 300 de 2014, autos
201, 202, 251, 252, 350 y 294 de 2015, autos 316 y 373 de 2016, autos 474, 620
y 737 de 2018, autos 447, 509 y 684 de 2018 y el Auto 411 de 2019.
[115] Conforme a la
sentencia C-630 de 2017 el deber de cumplimiento de buena fe del Acuerdo Final
supone “una obligación
de medio” y, en esa medida, “implica que los órganos
políticos, en el ejercicio de sus competencias constitucionales y legales,
deberán llevar a cabo, como mandato constitucional, los mejores esfuerzos
para cumplir con lo pactado, en el marco de los principios de integralidad y no
regresividad”.
[116] Explicó la Corte el alcance de la reforma en
los siguientes términos: “El criterio de la sostenibilidad fiscal fue
reconocido en el Acto Legislativo 03 de 2011. Tal reforma señaló que la
intervención del Estado en la economía, a efectos de alcanzar los propósitos
del artículo 334, debe llevarse en un marco respetuoso de la misma. A partir de
ello estableció, de una parte, que el marco de sostenibilidad fiscal (i) funge
como instrumento para alcanzar de manera progresiva los objetivos del Estado
Social de Derecho y (ii) orienta a las ramas y órganos del poder público, en un
marco de colaboración armónica. Prescribió también, al modificar el artículo
339, (iii) que el Plan de Inversiones del Plan Nacional de Desarrollo debe
especificar los recursos requeridos para su ejecución y la de los presupuestos
plurianuales en un marco de sostenibilidad fiscal; y, en concordancia con ello,
previó en el artículo 346 (iv) que el presupuesto de rentas y ley de
apropiaciones debe elaborarse, presentarse y aprobarse dentro del marco de
sostenibilidad fiscal (…)”.
[117] Sentencia C-288 de 2012.
[118] Sentencia C-288 de 2012.
[119] Sentencia C-288 de 2012.
[120] Ibídem.
[121] Ibídem.
[122] Al sintetizar la razón de la decisión de
declarar la exequibilidad de las disposiciones señaló: “Los artículos 19 de la
Ley 1448 de 2011 y 77 del Decreto Ley 4634 de 2011 son exequibles porque no
suponen una restricción del derecho a la reparación integral y en particular a
la indemnización administrativa atendiendo al criterio de sostenibilidad
fiscal. // En
efecto, el derecho a la reparación de las víctimas es fundamental y no puede
ser limitado, negado o desconocido por razones de sostenibilidad fiscal ya que
se ha considerado que este es solo un criterio orientador de las ramas del
poder para conseguir los fines del Estado. Bajo la misma lógica, la estabilidad
fiscal tampoco se constituye en un criterio que pueda limitar o socavar los
derechos fundamentales. // El artículo 80 del Decreto Ley 4635 de 2011 es exequible
siempre que se entienda que las autoridades se encuentran en el deber de
garantizar los recursos para indemnizar de manera adecuada y proporcional a las
víctimas. // Colombia ha optado por un sistema concurrente de reparación
judicial y administrativa, que debe ser coherente y tener la capacidad de
satisfacer los derechos de las víctimas. En contextos de masivas violaciones de
derechos humanos y de escasez de recursos, las consideraciones
presupuestales o económicas son importantes para asegurar la sostenibilidad y
efectividad de la política. No obstante lo anterior, el ámbito de configuración
legislativa en esta materia es limitado. Las disposiciones que regulen la
indemnización administrativa, deben tener en cuenta el daño infligido a la
víctima y su condición de vulnerabilidad, y consultar los criterios de igualdad
y proporcionalidad. // En conclusión, los programas administrativos de reparaciones
deben contar siempre con los recursos presupuestales suficientes para
garantizar a las víctimas sus derechos, asegurando la realización de todos los
componentes de la reparación y en particular la indemnización administrativa”.
[123] En la sentencia C-644 de 2012 se indicó
que, no obstante la libertad de configuración legislativa, existen unos
mandatos y competencias, en términos de respeto a la no regresividad. Para
ello, se suele efectuar el test de progresividad o no regresividad que
deberá, en cada caso, verificar (i) si la medida adoptada por el legislador es
regresiva respecto a ciertos contenidos ya alcanzados de un derecho, (ii) si
afecta contenidos intangibles de determinado derecho y (iii) si, de existir
regresividad y afectar contenidos mínimos, la medida se encuentra justificada
de manera suficiente. En esta dirección, la Corte ha establecido que la
regresividad implica la modificación de las condiciones normativas que
preexisten, porque se reduce el ámbito de protección de un derecho, se
disminuye los recursos públicos invertidos para su satisfacción, se aumenta el
costo para acceder al mismo o se retrocede –por cualquier medio- en el nivel de
satisfacción de un derecho social. Así, al reiterar lo anterior la Corte ha
establecido que la eficacia y cobertura de los derechos prestacionales debe
ampliarse de forma gradual y de acuerdo a las restricciones presupuestales de
cada momento histórico, a menos que se esgrima una justificación constitucional
suficiente. Al respecto, es posible consultar la sentencia C-213 de 2017.
[124] Sentencia C-309 de 2019. En esta oportunidad la reiteró los
criterios empleados por este Tribunal para que proceda la integración de la
unidad normativa.
[125] Sentencia C-309 de 2019.
[126] En el comunicado de prensa de la Corte Constitucional No. 049, de
fecha 5 de diciembre de 2019, se incluía en la parte resolutiva una remisión al
numeral 96 de la sentencia. Dado que en la redacción final de la providencia se
modificó la numeración, dicha remisión debe entenderse realizada al numeral
70.
[127] Documentos que
contienen el plan de financiación de la Ley 1448 de 2011.
[128] “ARTÍCULO 69. MEDIDAS DE REPARACIÓN. Las víctimas de que trata
esta ley, tienen derecho a obtener las medidas de reparación que propendan por
la restitución, indemnización, rehabilitación, satisfacción y garantías de no
repetición en sus dimensiones individual, colectiva, material, moral y
simbólica. Cada una de estas medidas será implementada a favor de la víctima
dependiendo de la vulneración en sus derechos y las características del hecho
victimizante”.
[129] “2. Defensoría del Pueblo. […] Del
mismo modo, se dispuso la puesta en marcha de procesos participativos de
discusión de propuestas con las autoridades competentes. El documento de
balance de los primeros 30 meses de la implementación del Acuerdo Final,
presentado por la Secretaria Técnica del Componente Internacional del Mecanismo
de Verificación, llama la atención acerca del rezago en esta tarea y sostiene
que a pesar de haberse surtido un proceso amplio de participación, aún no se ha
realizado ninguna de las modificaciones a la Ley 1448 de 2011 sugeridas por las
víctimas, como i) la ampliación del universo de víctimas del conflicto
atendiendo a un principio de universalidad y no discriminación en el
reconocimiento de las víctimas; ii) la vigencia de la ley, la cual está pronta
a terminar en 2021, y su articulación con el proceso de implementación el cual
va hasta 2031; y iii) la necesidad de ajustes en los mecanismos de reparación
priorizados”. Corte Constitucional, Sentencia C-588 de 2019.
[130] Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la
Construcción de una Paz Estable y Duradera, pág. 185.