T-552-98
Sentencia T-552/98
Sentencia
T-552/98
DERECHO DE
PETICION-Pronta resolución
y decisión de fondo
DERECHO DE
PETICION-Reconocimiento y
pago de cesantías
DERECHO DE
PETICION-Reconocimiento de
prestación no supeditado a disponibilidad presupuestal
Referencia:
Expedientes T-162797, T-166818, T-163592, T-164437, T-163651,   T-161053 y
T-168349.
Peticionario:
Gilberto Rojas Sanchez.
Demandado: Acciones
de tutela contra el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, distintas
regionales del Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio y Fiduciaria “La
Previsora S. A”.
Magistrado Ponente:
Dr. VLADIMIRO
NARANJO MESA
Santa Fe de Bogotá,
D.C., primero (1°) de octubre de mil novecientos noventa y ocho (1998)
La Sala Novena de
Revisión de la Corte Constitucional, conformada por los Magistrados Vladimiro
Naranjo Mesa, Antonio Barrera Carbonell y Alfredo Beltrán Sierra, procede a
revisar los fallos proferidos en los procesos de la referencia.
I. ANTECEDENTES.
Todos
los accionantes reclaman protección a sus derechos de petición e igualdad
debido a que han transcurrido entre 6 y 11 meses desde la fecha en que
presentaron solicitud de cesantías parciales a las distintas entidades
demandadas, sin que hasta el momento se les haya respondido de fondo.
1. Los siguientes expedientes se relacionan en
conjunto por cuanto en todos ellos las instancias decidieron conceder el
derecho de petición y ordenaron a las
entidades accionadas respectivamente, responder en el término de cuarenta y
ocho (48) horas.
a. T-163651: Mary Cecilia Pedroza de Galvis, contra Ministerio de Hacienda, FER de
Boyacá, y Fiduciaria la Previsora.
b. T-166818: Esperanza Castaño Rueda, contra Fiduciaria La
Previsora S.A.
c. T-161053: María Gislena Palacio Osorio, contra Fiduciaria la Previsora S.A.
d. T-168349: Martha Oliva Muñoz Aristizabal contra el Fondo Nacional de
Prestaciones  Sociales del Magisterio Regional de Antioquia.
2. Expediente T-164437: Desde el 14 de
octubre, la actora elevó petición  de cesantías parciales ante el Fondo de
Prestaciones Sociales del Magisterio del Huila, y fue recibida en la Fiduciaria
la Previsora el 24 de octubre de 1997. Ha recibido distintas comunicaciones, en
las cuales  las entidades se limitan a responder sobre el trámite de las
peticiones pero en ninguna le resuelven sobre el reconocimiento de su
prestación. La primera instancia, ante el Juzgado Treinta y Seis penal del Circuito
de Santa Fe de Bogotá, concede la tutela del derecho de petición, pero ordena
que se profiera el acto de reconocimiento y pago de las mismas con la
correspondiente indexación. La segunda instancia, surtida en el Tribunal
Superior de Bogotá, niega el amparo, pues considera que con las respuestas
emitidas por las entidades comprometidas se cumplieron las exigencias del
derecho de petición.
3. Expediente T-163592: El 9 de julio de
1997, La accionante elevó solicitud de cesantías parciales ante el Fondo de
Prestaciones Sociales del Magisterio de Santa Fe de Bogotá, sin obtener
respuesta de fondo hasta el momento de presentar la tutela. La entidad
respondió sobre el trámite que deben seguir dichas solicitudes y sobre la
disponibilidad presupuestal para acceder al reconocimiento de la mencionada
prestación. La primera y segunda instancias surtidas por el Juzgado Cuarto
Penal del Circuito de Bogotá y la Sala Penal del Tribunal Superior de la misma
ciudad, mediante sentencias de febrero 18 y marzo 31 de 1998 respectivamente,
negaron la tutela al considerar, que las respuestas emanadas de la entidad
accionada era suficiente como garantía del derecho de petición.
4. Expediente T-162797: El 8 de septiembre de
1997, el actor radicó la solicitud de cesantías parciales ante el Fondo
Educativo Regional del Huila, la cual fue recibida en la Fiduciaria la
Previsora el 22 de septiembre del mismo año. A la fecha de la presentación de
la tutela, enero 28 de 1998, no se había dado respuesta alguna. El Juzgado treinta
y tres Penal del Circuito de Bogotá, profiere sentencia de primera y única
instancia el 11 de febrero de 1998, negando el amparo solicitado, en tanto la
entidad accionada respondió sobre el trámite a que están sometidas las
solicitudes de cesantías parciales.
II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE.
A. Competencia.
Esta
Sala es competente para revisar los fallos en referencia, de acuerdo con lo
prescrito en los artículos 86 y 241 de la Carta Política, y en el Decreto 2591
de 1991.
B. Reiteración de jurisprudencia.
El derecho de petición frente a solicitudes de cesantías parciales de
funcionarios docentes.
En
un caso de iguales  supuestos y  fundamentos al que ahora se decide,  y en
donde los entes demandados eran los mismos, la Corte sostuvo :
“Ahora, actuaciones administrativas como las que niegan las peticiones
debidamente presentadas en que se solicita el reconocimiento y pago de las
cesantías, argumentado la falta de recursos para la cancelación efectiva de las
prestaciones sociales, o de alguna forma condicionan la resolución de dichas
solicitudes a la existencia de partidas presupuestales, constituye un claro
desconocimiento de la función y significado de estos auxilios laborales, y una
flagrante violación al derecho de igualdad, entendido en los términos de la
jurisprudencia de esta Corte. Constituye además, una ostensible violación del
derecho de petición, de indiscutible trascendencia constitucional. El de
petición es, en efecto, un derecho de capital importancia en el funcionamiento
de una sociedad respetuosa de los derechos de las personas. Su esencia esta
ligada a la "necesidad de mantener canales adecuados de comunicación entre
los gobernantes y los ciudadanos que trasciendan el ámbito político y vinculen
al miembro de la comunidad con la autoridad"[1]
Su importancia no es exclusivamente instrumental, ni su utilidad se
agota en la simple ritualidad, pues siempre está de por medio el reconocimiento
y protección de los derechos radicados en cabeza del peticionario. Así, el
ciudadano presenta una solicitud con la intención de poner en conocimiento de
la autoridad  sus necesidades y expectativas y con la esperanza de recibir una
pronta respuesta que solucione o resuelva de alguna manera su situación. En
este orden de ideas, "el derecho de petición comprende no sólo la
manifestación de la administración sobre el objeto de la solicitud, sino
también el hecho de que dicha manifestación constituya una solución pronta del
caso planteado"[2]
En la protección y garantía del derecho de petición se pone en juego un
compromiso estatal que se traduce en el efectivo reconocimiento de los derechos
ajenos, que trae como consecuencia la necesidad de adoptar medidas idóneas para
cumplir realmente con las necesidades de la población. Prestar la debida atención
a las solicitudes presentadas por los particulares implica esfuerzos
estructurales, presupuestales e inclusive culturales que permitan que la
administración responda de forma adecuada a la solicitud presentada, de manera
efectiva para la solución del caso que se presenta, y en el momento oportuno,
pues de nada sirve una respuesta adecuada y certera si no se produce a tiempo.
En un caso similar al que ahora es objeto de estudio, la Corte dijo al
referirse al derecho de petición:
"La oportuna respuesta exigida como factor integrante e
insustituible del derecho de petición debe tocar el fondo mismo del asunto
planteado por el peticionario, resolviendo sobre él de manera clara y precisa,
siempre que la autoridad receptora de la solicitud goce de competencia. Las
respuestas evasivas o las simplemente formales, aun producidas en tiempo, no
satisfacen el derecho de petición, pues en realidad, mediante ellas, la
administración elude el cumplimiento de su deber y desconoce el principio de
eficacia que inspira la función administrativa. La acción de tutela cabe, no
para definir judicialmente el derecho litigioso en materia laboral o la
liquidación aplicable (el quantum de lo adeudado), todo lo cual corresponde a
la administración y, en su caso, a la justicia laboral, sino con el objeto de
hacer efectivo el derecho fundamental contemplado en el artículo 23 de la
Constitución."[3]
En la mayoría de los expedientes que ahora se revisa, se puede ver cómo empleados
de diferentes lugares del país, han debido esperar durante años a que la
administración dé solución a sus peticiones, sin que hasta el momento se haya
producido comunicación alguna que reconozca o niegue las prestaciones
solicitadas; los otros casos muestran cómo, una vez reconocida la cesantía
anticipada, su pago se supedita a la existencia de recursos presupuestales,
mientras los meses y los años pasan.
Es menester proteger la integridad del derecho de petición ordenando a
las autoridades demandadas, en este caso distintas regionales del Fondo de
Prestaciones Sociales del Magisterio y la fiduciaria "La Previsora
S.A.", la pronta y efectiva resolución de las solicitudes presentadas por
los actores, a fin de que éstos tengan certeza sobre el reconocimiento o la
negación del derecho que persiguen, reciban las cantidades que les
correspondan, y puedan de éste modo atender a la satisfacción de sus
necesidades de vivienda o capacitación.
Algo más: en algunos casos -en los que se pretende que el Fondo de
Prestaciones dé el visto bueno a la petición-, que se ordene dar respuesta a
las solicitudes presentadas no significa que la resolución tenga que ser
positiva, pues este es un asunto que escapa al resorte del juez de amparo, por
ser una competencia atribuída al funcionario administrativo. ( Cfr., sentencia
T-314 de 1998).
Por tratarse de los
mismos argumentos y procedimientos utilizados por las entidades demandas con
ocasión de la sentencia de tutela citada, son válidas  las consideraciones
realizadas entonces por la Corte en torno a la “actitud adoptada por la
administración” en estos casos:
“El manejo que
dieron las autoridades demandadas a las
solicitudes de cesantías parciales presentadas por los actores, es un claro
ejemplo de situaciones en las que la vulneración de los derechos fundamentales
tiene un carácter general -pues afecta a gran cantidad de personas-, y es
responsabilidad de varias entidades administrativas que debían actuar de
consuno, pues a cada una de ellas corresponde una o más de las funciones
ejecutivas requeridas para actualizar a los demandantes las garantías y
derechos que en su favor consagra el ordenamienrto: la
oportuna resolución de las solicitudes de reconocimiento y pago, la ejecución
de las operaciones presupuetales requeridas para la apropiación de recursos, el
efectivo traslado de los mismos a las regionales, el pago en tiempo de las
cantidades debidas, etc. En algunos de los expedientes que hacen parte del
presente proceso, aparecen constancias expedidas por la entidad encargada de
realizar los pagos de las cesantías parciales, que certifican el atraso y
represamiento en la atención de solicitudes de cesantías anticipadas, aduciendo
la falta de recursos para resolver eficazmente las peticiones presentadas.
“De nada sirve la garantía constitucional del derecho de petición, si
esta se reduce a un pronunciamiento oficial que reconoce la existencia de una
deuda, pero difiere su pago de manera indefinida. La manera como las entidades
demandadas vienen atendiendo el reconocimiento y pago de cesantías parciales en
el sector educativo, se convierte en la práctica en una flagrante violación del
artículo 23 de la Carta Política, pues a muchas solicitudes no se responde,
frente a otras se aduce la ineficiente actuación de la propia entidad o se
alega el retraso de otra, y cuando se reconoce la titularidad del derecho, se
condiciona su efectividad, esto es, el pago, a la realización de un traslado de
fondos sin fecha determinada.
“Así, la responsabilidad que se desprende de la inadecuada atención de
las peticiones de los actores, no radica en uno de los organismos demandados,
ni su solución depende del esfuerzo de uno de ellos. Pero, que no pueda
predicarse la vulneración de determinados derechos del exclusivo comportamiento
de un determinado ente oficial, no releva al juez de constitucionalidad de la
obligación de ordenar lo que sea necesario para amparar los derechos
fundamentales de los actores, ni de prevenir a las autoridades que dieron
origen a los procesos que se revisan, para que introduzcan los correctivos
necesarios, y no vuelvan a incurrir en las mismas violaciones a los derechos
fundamentales de docentes y empleados.
“La Corte ha establecido, en casos similares a éste, en los que se
protegen los derechos fundamentales de los peticionarios y se ordena la pronta
resolución de la solicitud presentada, o la cancelación efectiva de las
prestaciones debidas, que es menester respetar el orden de las solicitudes de
pago[4]. Con esto se busca que el
pronunciamiento del juez de amparo no vulnere los derechos de otros educadores
que, encontrándose en las mismas circunstancias, se someten al turno asignado
por las entidades competentes siguiendo el orden de llegada de las
solicitudes.”
Se
procederá de igual manera en los casos sometidos a revisión, confirmando las
sentencias en las cuales se concedió la tutela amparando el derecho de petición,
y respecto de las cuales existe constancia en los expedientes de las respuestas
emitidas por las entidades demandadas en cumplimiento de las decisiones de
tutela.
No
debe perderse de vista, que en los casos en los  cuales se procederá a conceder
el derecho de petición, existía como razón fundamental para no dar curso a la
solicitud de anticipo de cesantía la de carecer de disponibilidad presupuestal,
y esas respuestas sirvieron a los falladores de instancia para suponer
satisfecho el derecho de petición.
No hay que olvidar
que si bien la ley 344 de 1996 dispone en su artículo 14: “ Las cesantías
parciales o anticipos de cesantías de los servidores públicos, sólo podrán reconocerse,
liquidarse y pagarse cuando exista apropiación presupuestal disponible para
tal efecto, sin perjuicio de que en los presupuestos públicos anuales se
incluyan las apropiaciones legales para estos efectos y para reducir el rezago
entre el monto de solicitudes y los reconocimientos y pagos, cuando existan. En
este caso, el rezago deberá reducirse al menos en un 10% anual, hasta
eliminarse", las expresiones subrayadas fueron declaradas inexequibles por
virtud de la Sentencia      C-428 de 1997 (MP José Gregorio Hernández Galindo,
Vladimiro Naranjo Mesa y Alejandro Martínez Caballero)[5], lo
que torna en improcedente el argumento esgrimido para no dar respuesta de
fondo, por mediar al respecto cosa juzgada constitucional.
DECISIÓN
Con
base en las consideraciones precedentes, la Sala Novena de Revisión de Tutelas
de la Corte Constitucional, en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE:
Primero.
CONFIRMAR los fallos proferidos por el Juzgado Tercero Civil del Circuito
de Tunja, Tribunal Superior de Bogotá, Sala Civil, Juzgado Treinta Penal
Municipal de Medellín, en los siguientes expedientes en cuanto concedieron la
tutela por derecho de petición.
1. T- 163651 Mary Cecilia Pedroza de Galvis.
2. T- 166818 Esperanza Castaño Rueda.
3. T. 161053 María Gislena Palacio Osorio.
4. T- 168349 Martha Oliva Muñoz Aristizabal.
Segundo. REVOCAR
la sentencia del Tribunal Superior de Santa Fe de Bogotá, Sala Penal, en el
expediente T-163592, y en consecuencia, tutelar el derecho de petición de la
actora, ordenando al Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio de Santa Fe
de Bogotá, que a más tardar, dentro de las 48 horas siguientes a la
notificación del presente fallo, proceda a resolver de fondo sobre la solicitud
de cesantías parciales presentada por la actora el 9 de julio de 1997.
Tercero. REVOCAR
la sentencia del Tribunal Superior Sala de Decisión Penal en el expediente
T-164437, y en su lugar conceder la tutela por violación al derecho de
petición. Se ordena al Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio del Huila
y a la Fiduciaria “La Previsora S. A.  que a más tardar dentro de las cuarenta
y ocho horas siguientes a la notificación de este fallo, procedan a resolver de
fondo sobre la solicitud de cesantías parciales presentada por la actora 14 de
octubre de 1997.
Cuarto. REVOCAR
la sentencia del Juzgado treinta y tres penal del circuito de Bogotá, en el
expediente T-162797 y en su lugar conceder la tutela por violación al derecho
de petición. Se ordena al Fondo Educativo Regional del Huila, que en el término
de cuarenta y ocho (48) horas, contadas a partir de la notificación de la
presente sentencia, responda de fondo la petición hecha por el actor el 8 de
septiembre de 1997.
Quinto. Dar
cumplimiento a lo previsto por el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Cópiese.
Notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
cúmplase.
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado Ponente
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MONCALEANO
Secretaria General
[1]
Sentencia T-220 de 1994, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[2] Ibídem. El derecho fundamental a la efectividad de los
derechos (C.P. arts. 2° y 86), se une en este punto con el principio
constitucional de la eficacia administrativa (art. 209).
[3]
Sentencia 206 de 1997, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[4] Cfr.
Sentencia 293 de 1996, M.P. Jorge Arango Mejía.
[5]  Con
anterioridad a dicho fallo invariablemente la jurisprudencia venía, de acuerdo
con el artículo 4 Superior, inaplicando la referida preceptiva legal por
incompatibilidad con las disposiciones constitucionales 53 y 345. (Cfr.
Sentencias T-206 de 1997 MP José Gregorio Hernández Galindo, T-228 de 1997 MP
José Gregorio Hernández Galindo, T-363 de 1997 MP José Gregorio Hernández
Galindo y T-419 de 1997 MP Hernando Herrera Vergara.) Por su parte, la
sentencia T-671 de 1997 MP José Gregorio Hernández Galindo dió aplicación a la
providencia de inconstitucionalidad citada.