T-206-10
Sentencia T-206/10
Sentencia T-206/10
ACCION DE TUTELA-Improcedencia para ordenar inscripción en carrera administrativa de
manera extraordinaria sin necesidad de concurso
ACTO LEGISLATIVO 01 DE 2008-Declaración de inexequibilidad de su articulo 1º por
medio del cual se adicionó un parágrafo transitorio al artículo 125 de la
Constitución Política
CARRERA ADMINISTRATIVA-Efectos de sentencia C-588 de 2009
respecto a la declaratoria de inexequibilidad del Acto Legislativo 01 de 2008
CORTE CONSTITUCIONAL-Fundamentos jurídicos para reconocer los efectos de
fallos de constitucionalidad
ACCION DE TUTELA-No vulneración de derechos fundamentales al actor al no poder
inscribirse en carrera administrativa de manera extraordinaria y sin necesidad
de concurso en virtud de los efectos retroactivos de la sentencia C-588/09
Referencia:
expediente T-2448219.
Acción de tutela instaurada por Oscar Humberto Duque
Sanz, contra la Registraduría Nacional del Estado Civil (RNEC).
Procedencia: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso
Administrativo, Sección Segunda, Subsección A.
Magistrado Ponente:
Dr. NILSON PINILLA PINILLA.
Bogotá, D. C., veintitrés (23) de marzo de dos mil
diez (2010).
La
Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados
Nilson Pinilla Pinilla, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub y Humberto Antonio Sierra
Porto, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha
proferido la siguiente
SENTENCIA
en
la revisión del fallo dictado en segunda instancia por el Consejo de Estado,
Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, dentro de
la acción de tutela instaurada por Oscar Humberto Duque Sanz, contra la
Registraduría Nacional del Estado Civil (RNEC).
El
asunto llegó a la Corte Constitucional por remisión que hizo dicha corporación,
en virtud de lo ordenado por el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991; el 26 de noviembre
de 2009, la Sala Nº 11 de Selección lo eligió para revisión.
I.
ANTECEDENTES.
Por intermedio de apoderado, el señor Oscar Humberto
Duque Sanz elevó acción de tutela en mayo 4 de 2009, ante el Tribunal
Administrativo de Risaralda, aduciendo vulneración de los derechos “a la
igualdad, al debido proceso y a la dignidad humana” por parte de la RNEC, por
los hechos que a continuación son resumidos.
A.
Hechos y relato efectuado por la parte demandante.
1.
Se manifestó en la demanda que el señor Oscar Humberto Duque Sanz desempeñó “el
cargo de Delegado Departamental, Circunscripción Risaralda”, el cual ocupó “desde
agosto 12 de 1997… y sin que haya existido un solo día de interrupción del
vínculo laboral en estos 12 años de servicio con la Registraduría” (f. 141
cd. inicial).
2.
Indicó que el artículo 15 del Acto Legislativo 01 de 2008, ordenó “la
conformación de un sistema especial de carrera para RNEC”;
igualmente, refirió que en dicha reforma constitucional “se señaló, además
que ‘en todo caso, los cargos de responsabilidad administrativa o electoral
serán de libre remoción”. No obstante, agregó que “la Corte
Constitucional, en sentencia C-230A/08 dispuso que mientras no se apruebe la
ley a que hace referencia el Acto Legislativo 01 de 2003 (sic), todos
los empleados” de la Registraduría son de carrera (f. 141 ib., está en
negrilla en el texto original).
Agregó
que de conformidad con tal pronunciamiento, el cargo que ocupó cambió de
naturaleza, “y pasó de ser de libre nombramiento y remoción a ser de
carrera” (f. 142 ib.).
3.
Adujo que en diciembre 16 de 2008, la Registraduría inició una convocatoria
para proveer, entre otros, el cargo de Delegado Departamental que desempeñaba,
la cual debió ser suspendida debido a la reforma del citado Acto Legislativo,
que además de lo antes mencionado dispuso suspender los trámites relacionados
con los concursos públicos que se estuvieran adelantando al momento de la
promulgación. Empero, la entidad accionada continúo con dicha convocatoria.
El
actor elevó entonces un derecho de petición en marzo 31 de 2009, solicitando la
inscripción extraordinaria en carrera, petición que fue negada por la entidad
accionada en abril 21 siguiente, argumentando que el cargo que el demandante
desempeña es de libre remoción, “no perteneciente a la carrera
administrativa” de acuerdo con el Decreto 1014 de 2000; sin embargo, dicha
decisión fue objeto de los recursos de reposición y apelación, los cuales no
han sido resueltos (f. 142 ib.).
4.
Expresó que reúne los requisitos del referido Acto Legislativo, “para ser
inscrito de manera extraordinaria en el registro de carrera de la RNEC”,
por lo cual la convocatoria de diciembre 16 de 2008, que realizó la
Registraduría para promover el cargo de Delegado Departamental, fue suspendida
por dicha reforma, “mientras la entidad resuelve con carácter definitivo
sobre mi inscripción en el registro de carrera. Por tal razón, la RNEC no puede
continuar con los trámites propios” de dicha convocatoria (f. 143 ib.).
Por
lo anterior, sostuvo que la Registraduría Nacional del Estado Civil violó sus
derechos invocados, al continuar los trámites de dicha convocatoria, “a tal
punto que el próximo 10 de mayo de 2009 están convocados los aspirantes a una
nueva prueba de selección”, siendo que su cargo “no puede hacer parte de
convocatoria alguna porque reúno los requisitos para ser inscrito en el
registro de carrera” (f. 143 ib.).
5.
En consecuencia, solicitó como “mecanismo de protección transitoria” se
suspenda dicha convocatoria, que proveerá el cargo de Delegado Departamental,
hasta que la “autoridad administrativa” competente resuelva dicha
situación; adicionalmente, pidió que se ordene su inscripción extraordinaria en
el registro público de carrera de la RNEC “por ser tan evidente el derecho
adquirido al amparo del Acto 01 de 2008” (f. 170 ib).
B.
Actuación procesal inicial.
El
Tribunal de lo Contencioso Administrativo de Risaralda admitió la demanda y en
mayo 6 y 8 de 2009 fueron notificados el Ministerio Público y la Registraduría
Nacional del Estado Civil, respectivamente, para que dieran respuesta a la
tutela, sin obtenerse contestación (fs. 181 a 186 ib.).
C. Sentencia de primera instancia.
La
Sala de Decisión del Tribunal Contencioso Administrativo de Risaralda, en mayo
15 de 2009, concedió la tutela argumentando (fs. 207 a 209 cd. 2.):
“El cargo de Delegado Departamental el cual ocupa
actualmente el accionante no puede considerarse en la actualidad y desde la
expedición del Acto Legislativo 01 de 2008 como de libre nombramiento y
remoción, pues de acuerdo con lo expuesto sólo por la ley autorizada
constitucionalmente al establecer el régimen especial de carrera puede hacerse
esta diferenciación en cuanto a la estabilidad de los cargos de la RNEC.
Así, entonces teniendo en cuenta que el Acto
Legislativo 01 de 2008 dispuso en su inciso tercero que ‘mientras se cumpla
este procedimiento, se suspenden todos los trámites relacionados con los
concursos públicos que actualmente se están adelantando sobre los cargos
ocupados por empleados a quienes les asiste el derecho previsto en el presente
parágrafo’, y que la RNEC se encuentra cobijada con dicho Acto Legislativo en
consideración a que tiene un régimen especial de carrera y que el señor Oscar Humberto Duque Sanz venía ocupando en
provisionalidad para el… 23 septiembre de 2004… un cargo de carrera
administrativa que se encuentra vacante de forma definitiva.”
En consecuencia, ordenó al Registrador Nacional del
Estado Civil suspender el concurso de méritos N° 03 de diciembre 16 de 2008 “en
lo que concierne al cargo de Delegado Departamental… para la circunscripción
electoral de Risaralda”, mientras se resuelve por la autoridad competente
sobre la inscripción extraordinaria de carrera prevista en el Acto Legislativo.
D. Impugnación.
Mediante
escrito de mayo 19 de 2009, el Jefe de la Oficina Jurídica de la Registraduría
Nacional del Estado Civil impugnó el citado fallo, al considerar que el
artículo 15 del Acto Legislativo 01 de 2008 indicó que “todos lo cargos de
carrera de la Registraduría… son del régimen especial de carrera de la entidad,
incluso el cargo del Registrador Nacional. Empero, existen empleos que no son
susceptibles de la protección en la estabilidad del empleo, el sistema para el
retiro de la carrera y los privilegios propios de la condición de escalafonado”
(f. 272 ib.).
Además,
anotó que la Corte Constitucional señaló que todos los empleos de la
Registraduría Nacional del Estado Civil “son de la carrera administrativa
especial de origen constitucional, pero no para señalar que todos los empleos
ostentan derechos de carrera. En otras palabras, no señaló que todos los cargos
sean de carrera administrativa especial per se” (f. 273 ib.).
Manifestó
que “una cosa es el régimen de carrera administrativa en estricto sentido y
otra las previsiones que él establezca”, por lo que aclaró “que el cargo
de Delegado Departamental, no es un cargo de carrera en estricto sentido. Sería
como decir, que por estar en el régimen de carrera especial el empleo de
Registrador Nacional… es un cargo de carrera” (f. 273 ib.).
Adicionalmente,
indicó que se convocó un concurso de mérito para proveer cargos del “Nivel
Directivo de la Entidad”; no obstante, sostuvo que “no es cierto, que el
empleo sea susceptible de inscripción en carrera, por lo cual, no son
aplicables los efectos del Acto Legislativo 01 de 2008” (f. 274 ib.).
Por
otra parte, manifestó la entidad accionada que la tutela no es el mecanismo
idóneo para debatir dicho problema, dado que es un instrumento residual y
subsidiario de defensa de los derechos fundamentales, por lo cual “su
ejercicio no es procedente”, porque existen otros medios judiciales de
defensa más idóneos, como “acudir a la acción de nulidad y restablecimiento
del derecho ante la Jurisdicción Contencioso Administrativo y si lo considera
solicitar la suspensión provisional del acto demandado” (fs. 275 y 279
ib.). Además, adujo que el actor dentro de la demanda no demostró la presencia
de un perjuicio irremediable.
Agregó
que el cargo de Delegado Departamental es de libre remoción, puesto que el A.
L. 01 de 2008 “mantiene el carácter especial, pero no ya fundado en la ley
sino en la expresa previsión constitucional contenida en el artículo 266 de la
Carta, que adicionalmente prevé el ingreso a ella ‘exclusivamente por concurso
de méritos’ así como ‘el retiro flexible de conformidad con las necesidades del
servicio’. En otros términos, respecto de los cargos de responsabilidad
administrativa o electoral el régimen especial constitucional previsto para la
Registraduría Nacional de Estado Civil combina el ingreso mediante concurso de
méritos y la libre remoción” (fs. 300 a 303 ib.).
Mediante
otro escrito, de mayo 29 de 2009, invocó la imposibilidad de dar cumplimiento
al fallo del a quo, puesto que se “agotó cada una de las etapas”
de la convocatoria (f. 568 cd. 3.).
E.
Sentencia de segunda instancia.
La
Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, Sección Segunda,
Subsección A, en julio 16 siguiente, confirmó la decisión de primera instancia,
indicando (f. 662 ib):
“De acuerdo con las pruebas que obran en el expediente
se observa que… la Registraduría Nacional del Estado Civil a pesar de ello
continuó con el concurso de méritos para proveer el cargo de Delegado
Departamental, aunque el Acto Legislativo 01 de 2008 ordenó la suspensión de
los concursos públicos hasta tanto se adelantaran los trámites de inscripción
de quienes acreditaran los requisitos que dicha norma estableció, teniendo en
cuenta que para cuando fue expedido el Acto Legislativo el concurso se
encontraba en sus etapas iniciales… caso en el cual la entidad ha debido
suspender el trámite del concurso y no lo hizo.”
Agregó
que la RNEC “tampoco suspendió el concurso en virtud del fallo de tutela de
primera instancia argumentando que aquél ya había culminado, situación que
impedía su suspensión, sin embargo con posterioridad a la sentencia del
Tribunal Administrativo de Risaralda conformó la lista de elegibles, el 22 de
mayo de 2009… tres días después de haberse decidido en primera instancia la
acción de tutela, continuó con el trámite del concurso, cuando ya había
declarado insubsistente el nombramiento del señor Oscar Humberto Duque Sanz,
con desconocimiento del Acto Legislativo 01 de 2008 y de la orden del juez de
tutela” (f. 662 y 663 ib.).
II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL.
Primera. Competencia.
Corresponde a la Corte Constitucional analizar, en
Sala de Revisión, el fallo proferido dentro de la acción de tutela en
referencia, con fundamento en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución y 31
a 36 del Decreto 2591 de 1991.
Segunda. El asunto objeto de discusión.
Esta Sala de Revisión determinará si los derechos invocados en la
demanda fueron vulnerados por la Registraduría Nacional del Estado Civil, dado
que ésta inició una convocatoria para
proveer el cargo de Delegado Departamental que el actor desempeñaba, la cual
debió ser interrumpida de conformidad con el Acto Legislativo 01 de 2008,
puesto que dicho Acto dispuso “la conformación de un sistema especial de
carrera para RNEC”, implementó la inscripción en carrera administrativa de
manera extraordinaria y ordenó suspender “todos los trámites relacionados
con los concursos públicos” que se adelantaban “sobre los cargos
ocupados por empleados”, no obstante, la RNEC siguió con la convocatoria,
haciendo caso omiso de lo antes anotado.
Tercera. El artículo 1° del Acto
Legislativo 01 de diciembre 16 de 2008, que adicionó un parágrafo transitorio
al 125 de la Constitución Política, fue declarado inexequible (sentencia C-588
de agosto 27 de 2009).
En la sentencia C-588 de 2009, con
ponencia del Magistrado Gabriel Eduardo Mendoza Martelo[1],
se explicó la diferencia del artículo 125 de la Carta en sus textos de antes y
después del Acto Legislativo 01 de 2008, señalando:
“En su redacción original, el artículo 125
superior instituye el concurso público como medio para proveer sobre el
nombramiento de los funcionarios ‘cuyo sistema de nombramiento no haya sido
determinado por la Constitución o la ley’ y, tratándose del ingreso a los
cargos de carrera y del ascenso en los mismos, señala que ‘se harán previo
cumplimiento de los requisitos y condiciones que fije la ley para determinar
los méritos y calidades de los aspirantes’, fuera de lo cual, junto con otras
regulaciones que no viene al caso mencionar, establece que ‘en ningún caso la
filiación política de los ciudadanos podrá determinar su nombramiento para un
empleo de carrera, su ascenso o remoción’.
El parágrafo adicionado por el Acto
Legislativo No. 01 de 2008, prevé que durante el lapso de 3 años, contados a
partir de su vigencia, ‘la Comisión Nacional del Servicio Civil implementará
los mecanismos necesarios para inscribir en carrera administrativa de manera
extraordinaria y sin necesidad de concurso público a los servidores que a la
fecha de publicación de la Ley 909 del 2004 estuviesen ocupando cargos de
carrera vacantes de forma definitiva en calidad de provisionales o de
encargados del sistema general de carrera’, siempre y cuando ‘cumplieran las
calidades y requisitos exigidos para su desempeño al momento de comenzar a
ejercerlo y que a la fecha de la inscripción extraordinaria continúen
desempeñando dichos cargos de carrera’ y extiende ‘igual derecho y en las
mismas condiciones’ a ‘los servidores de los sistemas especiales y específicos
de la carrera, para lo cual la entidad competente, dentro del mismo término
adelantará los trámites respectivos de inscripción’.
Añade el parágrafo que, mientras se cumpla
el anterior procedimiento, ‘se suspenden todos los trámites relacionados con
los concursos públicos que actualmente se están adelantando sobre los cargos
ocupados por empleados a quienes les asiste el derecho previsto en el presente
parágrafo’.”
De lo anterior, se puede colegir que el
artículo 1º del Acto Legislativo 01 de 2008, no modificó ninguna de las previsiones
sobre la fundamentación de la carrera prevista en el artículo 125 superior,
pero introdujo una excepción al régimen general, permitiendo una inscripción distinta
de la que claramente surge de dicha disposición que, se repite, en cuanto regla
general, guía los otros sistemas de carrera, sean especiales o específicos.
Por otra parte, en la citada sentencia la
Corte examinó si existían vicios de
competencia en que hubiere podido incurrir el Congreso al expedir dicho Acto
Legislativo 01 de 2008 y, así, determinar si existía una sustitución parcial y
temporal de la Constitución, cuando en el acto acusado se dispuso la
inscripción extraordinaria a favor de los servidores que, provisionalmente o
por encargo, desempeñan cargos de carrera administrativa.
Estimó la Corte que “el parágrafo incorporado a
continuación del artículo 125 de la Constitución por el Acto Legislativo 01 de
2008 plantea situaciones nuevas y que, por consiguiente, es necesario
determinar si esas situaciones pueden ser adscritas al concepto de sustitución
de la Constitución o constituyen fenómenos jurídicos distintos o
complementarios”.
Así estimó la corporación, por mayoría decisoria, que
en este caso se realizó una sustitución parcial y temporal de la Carta, porque
se reemplazó el contenido del artículo 125 superior por otro integralmente
distinto, suplantando contenidos constitucionales que según la propia
jurisprudencia constitucional, tienen relación directa con la carrera
administrativa y “como si esto no bastara, se acaba de demostrar que a esos
motivos inicialmente verificados, se suman la afectación de la supremacía
constitucional, del principio de separación de poderes y de la pretensión de
universalidad de las reglas, evidenciada por la no superación del test de
efectividad”.
Agregó que “con fundamento en el examen estricto
que la Corte debe adelantar siempre que las modificaciones introducidas a la
Constitución, so pretexto de reformarla, carezcan del carácter permanente
propio de las constituciones, exceptúen supuestos normativos en ellas
establecidos y afecten su índole escrita, mediante la producción de cambios
tácitos que, sin reflejarse en los textos, incidan en ellos para restringir los
derechos o las situaciones favorables a los asociados, establecidas por el
Constituyente Primario, sobre todo en aspectos considerados axiales o
definitorios de nuestro Estado Social de Derecho”.
Acorde con las anteriores consideraciones, la Corte
Constitucional declaró que el Acto Legislativo 01 de 2008 es inexequible y le
otorgó efectos retroactivos a esa sentencia, dado que “el artículo 1º del
Acto Legislativo 01 de 2008 tiene por efecto suspender una parte de la
Constitución, cuyo carácter permanente no admite soluciones de continuidad como
la acabada de examinar, a lo cual cabe agregar que la materia objeto de
suspensión constituye uno de los ejes definitorios de la identidad
constitucional y que la sustitución parcial desconoce la integridad de la
Carta, integridad que está confiada a la Corte Constitucional”.
En consecuencia, ordenó la reanudación de los
concursos suspendidos, sin desmedro del derecho que asiste a quienes venían
inscritos en las respectivas convocatorias realizadas antes de expedirse dicho
Acto Legislativo, o a quienes en el caso de convocatorias posteriores a su
vigencia dejaron de inscribirse, por hacer uso del pretendido derecho a la
inscripción extraordinaria.
Adicionalmente, la Corte explicó que la situación de
quienes ocupan en provisionalidad cargos de carrera administrativa es objeto de
protección constitucional, “en el sentido de que, en igualdad de
condiciones, pueden participar en los concursos y gozan de estabilidad mientras
dura el proceso de selección y hasta el momento en que sean reemplazados por la
persona que se haya hecho acreedora a ocupar el cargo en razón de sus méritos
previamente evaluados”.
Finalmente, aclaró que los trabajadores nombrados en
provisionalidad sólo pueden ser removidos mediante resolución motivada y con respeto
a las garantías constitucionales y legales, tales como los derechos al debido
proceso y de defensa, existiendo “la obligación de expresar en el
correspondiente acto administrativo los motivos por los cuales la autoridad
decide retirar del cargo de carrera a quien lo desempeña provisionalmente,
razones que, por ejemplo, tienen que ver con causas disciplinarias, con la baja
calificación del desempeño laboral o con otras causas atinentes al servicio,
siempre y cuando se hagan constar expresamente”.
Cuarta. El caso concreto.
4.1. Corresponde a esta Sala de Revisión determinar
si es procedente la acción de tutela instaurada por el señor Oscar Humberto
Duque Sanz, mediante la cual busca la inscripción en carrera administrativa de manera
extraordinaria, conforme al Acto Legislativo 01 de 2008.
4.2. Antes de pronunciarse sobre el presente caso,
es importante aclarar los efectos de los fallos de constitucionalidad, donde la
Corte Constitucional ha señalado tres fundamentos jurídicos para reconocer los
efectos de dichas providencias suyas a partir del día siguiente al que adoptó
la decisión sobre la exequibilidad o no de la norma objeto de control.
Así, en primer término es importante señalar que la
naturaleza pública del alcance de los fallos de inconstitucionalidad, “por
virtud del cual se aplican erga omnes y no inter partes”[2],
supone que sus decisiones son obligatorias, generales y oponibles a todas las
personas, sin excepción alguna. Luego, “el conocimiento de la parte
resolutiva de una sentencia de exequibilidad o inexequibilidad a partir de su
divulgación oficial es igualmente exigible a todos los operadores jurídicos”.[3]
En segundo lugar, mediante dichas sentencias esta
corporación se encarga de defender la integridad de la Constitución y garantiza
la seguridad jurídica, pues carecería de sentido que “una norma que fue
encontrada contraria a la Carta Política se mantenga en el ordenamiento
jurídico hasta el momento de la ejecutoria del fallo y, no obstante la
declaración judicial de esa contrariedad, produzca efectos en situaciones
particulares”.[4]
Por último, los efectos que se producen a partir del
día siguiente a la adopción de estos fallos, resultan indispensables porque
preservan la seguridad jurídica. Así en sentencia T-832 de 2003, antes citada,
se anotó que “la determinación precisa de los efectos de un fallo de
constitucionalidad no puede quedar diferida a las incidencias propias de su
notificación y ejecutoria. De ser así, en cada caso, independientemente de la
fecha registrada en la sentencia, habría que constatar la fecha de ejecutoria
para, a partir de ella, inferir el momento en que una norma legal contraria a
la Carta dejaría de hacer parte del sistema normativo. Y no cabe duda que una
exigencia de esta índole sería contraria a los requerimientos de seguridad
jurídica propios de una sociedad que no ha renunciado al derecho como
alternativa de vida civilizada”.
Sin embargo, la Corte Constitucional no desconoce la
obligación de notificar por edicto sus decisiones, ni las reglas procesales de
ejecutoria y la cosa juzgada constitucional. Por el contrario, para
salvaguardar la supremacía de la Carta Política y brindar seguridad jurídica a
los operadores, las sentencias de constitucionalidad producen efectos desde el
día siguiente a su adopción, como reiteradamente se ha señalado, sin perjuicio
de la notificación y del término de ejecutoria, atendida la fecha de
desfijación del edicto, “para delimitar el plazo dentro del cual los
ciudadanos pueden interponer el incidente de nulidad contra el fallo de
constitucionalidad por vulneración del debido proceso”[5].
4.3. En ese
orden de ideas, en la sentencia T-814 de octubre 19 de 1999, M. P. Antonio Barrera Carbonell, se indicó que “el inciso
primero del artículo 243 de la Carta establece en forma expresa que los fallos
dictados en ejercicio del control constitucional atribuido a la Corte hacen
tránsito a cosa juzgada constitucional” y “esta característica comporta
la producción de efectos jurídicos, en cuanto a su obligatoriedad, generalidad,
y oponibilidad a todas las personas y a las autoridades públicas, sin excepción
alguna”.
En consecuencia,
el actor no puede inscribirse en carrera
administrativa de manera extraordinaria y sin necesidad de concurso público,
dado que la sentencia C-588 de 2009
declaró inexequible, con efectos retroactivos, el
Acto Legislativo 01 de diciembre 16 de 2008, que adicionó un parágrafo
transitorio al artículo 125 de la Constitución Política.
Igualmente, es importante aclarar que en la precitada
sentencia C-588 de 2009, se protegió el derecho a la igualdad de quienes ocupan en provisionalidad cargos de carrera
administrativa, en el sentido de que “pueden participar en los concursos y
gozan de estabilidad mientras dura el proceso de selección y hasta el momento
en que sean reemplazados por la persona que se haya hecho acreedora a ocupar el
cargo en razón de sus méritos previamente evaluados”.
También se anotó que los trabajadores nombrados en provisionalidad
sólo pueden ser removidos mediante resolución motivada y con el lleno de las
garantías constitucional y legalmente reconocidas, tales como los derechos al
debido proceso y de defensa.
Por todo lo anterior, se revocará la providencia dictada en julio 16 de 2009 por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de
Estado, Sección Segunda, Subsección A, que
confirmó el amparo proferido en mayo 15 del mismo año por el Tribunal
Contencioso Administrativo de Risaralda. En su lugar, se negará la protección de los derechos “a la igualdad, al debido proceso y a la dignidad humana”,
invocados en nombre del señor Oscar Humberto Duque Sanz.
III.- DECISIÓN.
En mérito de lo expuesto, la Sala Sexta de Revisión
de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero.- REVOCAR el fallo dictado en julio 16 de 2009 por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección
Segunda, Subsección A, que confirmó el
amparo proferido en mayo 15 del mismo año por el Tribunal Contencioso
Administrativo de Risaralda. En su lugar, se dispone NEGAR la tutela de
los derechos “a la igualdad, al debido proceso y a
la dignidad humana”, invocados en nombre del señor Oscar Humberto
Duque Sanz.
Segundo.- Por
Secretaría General, LÍBRESE la comunicación a que alude el artículo 36
del Decreto 2591 de 1991.
Cópiese, notifíquese, comuníquese e insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional. Cúmplase.
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
Aclaración de voto.
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
A LA SENTENCIA T-206/10
1.- Con el acostumbrado respeto por la postura
mayoritaria de esta Sala de Revisión, el suscrito Magistrado procede a
sustentar la presente aclaración de voto respecto de la sentencia T-206 de
2010.
En
el presente caso, el accionante solicitó inscripción automática en carrera
administrativa para el cargo de “delegado departamental”, que había desempeñado
en la RNEC, en virtud del Acto Legislativo 01 de 2008. El Tribunal Contencioso
Administrativo de Risaralda y la sala de lo Contencioso Administrativo del
Consejo de Estado, Sección 2°, Subsección A, concedieron la pretensión del
demandante. Y, la presente Sala de Revisión de la Corte, revocó el falló
dictado por el Consejo de Estado pues el Acto Legislativo 01 de 2008 fue
declarado inexequible por la sentencia C-588 de 2009 con efectos retroactivos.
2.-
Si bien comparto el sentido de la decisión, considero prudente hacer una
aclaración sobre los fundamentos que desarrollan el tema relativo a los efectos
en el tiempo de las sentencias del control de la Corte Constitucional.
3.-
En primer lugar el proyecto afirma, de manera general, que el efecto de las
sentencias de control de constitucionalidad de esta Corporación inician a
partir del día siguiente al que se adoptó la decisión.
Sobre
esto considero importante señalar que el contenido estricto de la mencionada
regla general, corresponde a que los efectos de dichas decisiones comienzan
desde el día siguiente de la divulgación oficial, por cualquier medio, de dicha
decisión. Encuentro importante hacer ésta aclaración porque existen muchos
casos en los que la fecha de divulgación es posterior a la fecha de decisión,
caso en el cual la jurisprudencia ha dicho que los efectos son posteriores a la
fecha de divulgación.
4.-
En segundo lugar, considero que el fallo debió incluir reflexiones más amplias
sobre los efectos en el tiempo de las sentencias de control de
constitucionalidad; los cuales cito a continuación in extenso, tomadas
de la sentencia T- 389 de 2009:
13.- (…), los efectos en el tiempo de las
consecuencias de las sentencias sobre las normas objeto de control, se
circunscriben a los fallos de inexequibilidad y exequibilidad condicionada. La
regulación de los efectos temporales de estos fallos, se ha diseñado a partir
de varias fuentes normativas; la Constitución (arts. 243), la Ley Estatutaria
de Administración de Justicia (Ley 270/96, art. 45), la aplicación de los
principios generales del derecho sobre la vigencia de las normas jurídicas y la
jurisprudencia constitucional.
En primer término, del artículo 243 de la Constitución
se desprende la prohibición a las autoridades de reproducir contenidos
normativos, después de que éstos hayan sido declarados inexequibles por la
Corte Constitucional. Luego, se entiende que ello sugiere un efecto hacia el
futuro de este tipo de sentencias, al menos en lo que corresponde a la
prohibición descrita. El artículo 45 de la Ley Estatutaria de Administración de
Justicia (Ley 270/96), dispone que las sentencias dictadas por esta Corte, en
ejercicio del control de constitucionalidad del artículo 241 superior, “tendrán
efectos hacia el futuro a menos que la Corte resuelva lo contrario”. Este
contenido fue declarado exequible en sentencia C-037 de 2006, y se fundamentó
en la reiteración jurisprudencial según la cual “sólo la Corte Constitucional
puede definir los efectos de sus sentencias.”[6]
14.- De este modo, la jurisprudencia constitucional ha
desarrollado las características principales y generales de los efectos en el
tiempo de las sentencias de control de constitucionalidad, que como se dijo,
aplican a los fallos de inexequibilidad y de exequibilidad condicionada. Dichas
características, derivan en gran medida de los efectos en el tiempo de las
normas de derecho. En este orden, se tiene que el efecto temporal de las
proposiciones jurídicas es por regla general, (i) la aplicación general, inmediata
y hacia el futuro, pero con retrospectividad, y (ii) siempre que la misma norma
no disponga otro efecto temporal, esto es, que quien produce la norma tiene
prima facie, la posibilidad de asignarle efectos temporales distintos de los
que sugiere la regla general descrita.
Luego, aquello que dispone una norma jurídica debe
cumplirse de inmediato, hacia el futuro y con la posibilidad de afectar
situaciones que se han originado en el pasado (retrospectividad), es decir,
situaciones jurídicas en curso al momento de entrada en vigencia de la norma.
Este efecto temporal, coincide con la noción de los efectos temporales de actos
jurídicos, denominados efectos ex nunc. Éstos suponen justamente, efectos
inmediatos, hacia el futuro y vinculantes para situaciones jurídicas originadas
en el pasado y en curso. La Corte Constitucional ha desarrollado pues, la tesis
según la cual, por regla general los efectos de sus sentencias de
constitucionalidad son ex nunc, salvo que la misma Corte asigne otros efectos
temporales, en los términos del artículo 45 de la Ley 270 de 1996.
15.- Junto a estas características generales de los
efectos temporales de las normas, se encuentran otras como son la
irretroactividad o prohibición de retroactividad y la ultractividad. La primera,
complementaria a la regla general y referida a la imposibilidad genérica de
afectar situaciones jurídicas consolidadas, a partir de la entrada en vigencia
de una disposición jurídica nueva. El alcance de esta prohibición, consiste en
que la norma no tiene per se la virtud de regular situaciones que se han
consolidado jurídicamente antes de su promulgación. Ello sería posible sólo si
la misma norma así lo estipula.
Así pues, la jurisprudencia constitucional ha acogido
también el contenido del fenómeno de la irretroactividad o prohibición de
retroactividad, como aspecto fundamental del desarrollo de los efectos
temporales de sus sentencias de control de constitucionalidad. Su fundamento
implica el reconocimiento de principios constitucionales como el de la buena fe
y confianza legítima[7] y el de seguridad
jurídica[8], entre otros. Y,
encuentra su desarrollo específico en contenidos normativos constitucionales
como por ejemplo, la garantía de los derechos adquiridos en materia de
seguridad social[9] y civil[10],
así como el principio de legalidad en materia sancionatoria[11],
entre otros. Estas disposiciones constitucionales procuran que las nuevas
regulaciones normativas respeten situaciones que se han consolidado
jurídicamente en pasado, lo cual trae como consecuencia la limitación de las
normas de derecho para retrotraer sus efectos con el fin de alterar eventos
cuyos resultados jurídicos se dieron antes de su vigencia. No obstante, como se
dijo, el alcance de esta prohibición consiste en que no se pueden presumir los
efectos retroactivos, aunque, si pueden establecerse de manera expresa.
De otro lado, el fenómeno de la ultractividad, es la
situación en la que una norma sigue produciendo efectos jurídicos después de
haber sido derogada. Estos efectos se dan de manera concurrente con los efectos
de la ley derogatoria, pero sólo frente a ciertas situaciones que se consolidaron
jurídicamente a partir de lo contenido en la norma derogada mientras estuvo
vigente. El efecto ultractivo es la consecuencia de la irretroactividad, y por
ello se fundamenta también en el respeto que nuestro orden jurídico garantiza a
las situaciones jurídicas consolidadas, respecto de los efectos de normas
nuevas.
En tanto la ultractividad se presenta a partir del
fenómeno de la derogación normativa, no es propia de los efectos de las
sentencias. Aunque, un fenómeno similar, pero no igual, se presenta cuando una
disposición normativa se declara inexequible. En dicha situación la
jurisprudencia constitucional ha explicado que debido a la irretroactividad de
las sentencias de control de constitucionalidad, se deben respetar las
consecuencias jurídicas de la aplicación de la norma mientras estuvo vigente.
Esto es, entre el momento de su entrada en vigencia y su declaratoria de
inexequibilidad[12]. De otro lado, tal
como se ha dicho sólo si la misma Corte Constitucional así lo decide y
expresamente lo señala, los efectos de la sentencia de inexequibilidad pueden
ser retroactivos, caso en el cual no se aplicaría la regla general según la
cual se respetan las consecuencias jurídicas de la vigencia de la norma que con
posterioridad se declare inexequible.
16.- Ahora bien, la situación contraria a la
irretroactividad, es decir los efectos retroactivos, coinciden con el efecto de
los actos jurídicos que pretenden afectar situaciones del pasado, denominados
efectos ex tunc. Éstos, son propios de las nulidades o anulaciones. Implican
justamente, que las situaciones surgidas del acto que se anula, deben ser
modificadas para dejarlas como estaban antes de su expedición. Esto es, como si
el acto no se hubiera producido.
La Corte Constitucional ha descartado pues, los
efectos ex tunc para sus sentencias de control de constitucionalidad como
efecto general, aunque dichos efectos – se insiste- pueden darse si la Corte
así lo estipula de manera expresa[13]. Y, la justificación
de su exclusión sugiere, tal como se ha explicado, el respeto y garantía por
situaciones jurídicamente consolidadas, por los derechos adquiridos y por los
principios de la buena fe, confianza legítima y seguridad jurídica, entre
otros.
17.- Por último, conviene señalar que la
jurisprudencia constitucional ha desarrollado también efectos de
inexequibilidad diferidos hacia el futuro. Este evento consiste en que la Corte
Constitucional declara inexequible una norma pero difiere en el tiempo y hacia
el futuro la consecuencia práctica de dicha declaratoria, cual es la salida de
la norma del ordenamiento jurídico. Lo anterior tiene como consecuencia que la
norma estará vigente y producirá efectos jurídicos, después de la sentencia que
la declara inexequible, pero dicha vigencia culminará en la fecha en la que la
Corte haya dispuesto su salida del ordenamiento[14].
En
los anteriores términos aclaro el voto respecto de los fundamentos de la
presente decisión.
Fecha
ut supra,
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
[1] Con salvamento de voto de los Magistrados Mauricio
González Cuervo, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, Humberto Antonio Sierra Porto y
Nilson Pinilla Pinilla.
[2] C-774  de julio 25 de 2001, M. P. Rodrigo Escobar Gil.
[3] T-832 de septiembre 22 de 2003, M. P. Jaime Córdoba
Triviño.
[4] Ib.
[5] Artículos 16 y 49 del Decreto 2067 de 1991 y C-973 de
octubre 7 de 2004, M. P. Rodrigo Escobar Gil.
[6]
C-037 de 1996, reiterando el criterio desarrollado en sentencia C-113 de 1993.
[7] Constitución de 1991. Artículo 83.
[8] Ibídem. Artículo 2
[9] Ibídem. Artículo 48, inciso séptimo
[10] Ibídem. Artículo 58.
[11] Ibídem. Artículo 28.
[12] Sobre la distinción entre normas derogadas que siguen produciendo
efectos los cuales pueden ser objeto de control de constitucionalidad, y las
normas declaradas inexequibles que han producido efectos jurídicos entre el
momento de su entrada en vigencia y su declaratoria de inexequibilidad, se
puede consultar el Auto de Sala Plena A-089 de 2008 (fundamento jurídico # 3).
[13] Cr, entre otras la sentencia C-426 de 2007. En esta
sentencia se declaró inexequible una norma derogatoria de otra que consagraba
la autoridad competente para organizar y disponer el concurso para notarios
públicos. Como quiera que la norma derogatoria no incluyó lo relativo a la
autoridad en mención, fue excluida del ordenamiento (declarada inexequible)
desde el momento de su entrada en vigencia, es decir la sentencia tuvo efectos
retroactivos, y se ordenó la reincorporación de la norma derogada. Otras
sentencias con efectos retroactivos son C-870 de 1999, C-002 de 1999, C-080 de
1999, C-037 de 1994.
[14] Como ejemplo de esta modalidad de efectos en el tiempo de
sentencia de control de constitucionalidad, denominado inexequibilidad
diferida, se pueden consultar entre otras las sentencias C-737 de 2001, C-141
de 2001, C-700 de 1999 y la sentencia C-221 de 1997 que declara una
exequibilidad condicionada temporal, por 5 años, al cabo de los cuales la norma
resulta inexequible (inexequibilidad diferida).