T-750-06
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-750/06
ACCION DE TUTELA TEMERARIA-Alcance
ACCION DE TUTELA-Procedencia excepcional
pago de acreencias laborales
PERSONA DE LA TERCERA EDAD-Requisitos
que debe acreditar para el pago de acreencias laborales
Respecto a la
omisión persistente del pago de las acreencias, ha definido la Corte que se
hace más gravoso y evidente cuando se trata de personas de la tercera edad. Es
procedente la tutela de los derechos fundamentales de las personas de la
tercera edad respecto de quienes se verifique, entre otros, (i) que no se les
ha pagado  sus acreencias laborales, lo que hace presumir el menoscabo del
derecho al mínimo vital, invirtiéndose por tanto la carga de la prueba; (ii)
que la acreencia laboral sea su único ingreso o existiendo otros adicionales
sean insuficientes para asumir las necesidades básicas y que (iii) la falta de
pago cause un grave desequilibrio económico y emocional.
INDEMNIZACION SUSTITUTIVA DE LA PENSION DE VEJEZ-Régimen legal
INDEMNIZACION SUSTITUTIVA DE LA PENSION DE VEJEZ-Finalidad
La
indemnización sustitutiva de la pensión de vejez es una acreencia laboral a la
cual tienen derecho aquellas personas afiliadas al régimen de prima media con
prestación definida que contando con la edad parar acceder a la citada pensión
no logran acreditar los demás requisitos. Por ende, es un ahorro que tienen los
beneficiarios de la misma y una garantía de poder recuperar los aportes
efectuados durante el periodo laboral, ante la imposibilidad de obtener la
pensión, que debe ser reconocida por la administradora del régimen de prima
media con prestación definida a la que haya cotizado el trabajador.
SUSPENSION PROVISIONAL DE ACTO ADMINISTRATIVO-Efectos
INDEMNIZACION SUSTITUTIVA DE LA PENSION DE VEJEZ-Controversia entre Ecopetrol y el ISS para realizar el pago
DERECHO AL MINIMO VITAL DE PERSONA DE LA TERCERA EDAD-Pago de indemnización sustitutiva por el ISS
Referencia: expediente T-1345119
Acción de tutela instaurada por Abelardo Sanabria contra el
Instituto de Seguro Social Pensiones y/o Empresa Colombiana de Petróleos
ECOPETROL.
Magistrada Ponente:
Dra. CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Bogotá, D.C.,
treinta y uno (31) de agosto de dos mil seis (2006)
La Sala Novena de Revisión de la Corte
Constitucional, integrada por los Magistrados Clara Inés Vargas Hernández,
Jaime Araújo Rentería y Nilson Pinilla Pinilla, en ejercicio de sus
competencias constitucionales y legales, profiere la siguiente
SENTENCIA
En el proceso de revisión del fallo dictado por el Juzgado Segundo
(2) Penal del Circuito de Barrancabermeja, dentro de la acción de tutela
instaurada por el señor Abelardo Sanabria contra el Instituto de Seguro Social
Pensiones y/o ECOPETROL.
I.
ANTECEDENTES
El señor Abelardo Sanabria, interpuso acción de tutela contra el
Instituto de Seguro Social Pensiones y/o ECOPETROL, al considerar que se le han
vulnerado sus derechos fundamentales al mínimo vital, a la vida, a la seguridad
social y los de la tercera edad. Para fundamentar su demanda señala los
siguientes
1. Hechos
a.
Manifiesta que ingreso a trabajar en la Empresa
Colombiana de Petróleos ECOPETROL el 6 de marzo de 1975 hasta el año de 1980
para un total de 4 años y 8 meses.
b.
Afirma que durante el tiempo que trabajó en
ECOPETROL no estuvo afiliado ni al ISS, ni a ninguna otra administradora
privada, ya que, “ECOPETROL maneja y paga directamente lo referente a
pensiones”.
c.
Aduce que una vez terminada su labor en
ECOPETROL empezó a trabajar de forma independiente, motivo por el cual se
afilió al ISS.
d.
Señala que debido a su avanzada edad, mal estado
de salud y falta de recursos económicos solicitó, el 11 de mayo de 2001, al
Seguro Social el reconocimiento del derecho a la indemnización sustitutiva de
la pensión de vejez y la tramitación del correspondiente bono pensional ante la
empresa ECOPETROL.
e.
En consecuencia, el Instituto de Seguro Social
mediante resolución No 287 de 2002 concedió el derecho a la indemnización
sustitutiva en cuantía de $557.575 pesos.
f.
Declara que, el 29 de julio de 2003 y el 28 de
septiembre de 2004, solicitó al ISS la reliquidación de la indemnización
sustitutiva de la pensión de vejez y la tramitación del respectivo bono
pensional ante ECOPETROL.
g.
Expone que mediante resolución No 2161, de
cuatro (4) de mayo de 2005, el Instituto de Seguros Sociales adicionó el
artículo 3° de la resolución 287 de 2002 en el sentido de fijar el valor de la
liquidación de la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez del tiempo
laborado en ECOPETROL en $2.624.307 pesos, con la advertencia que debe pagarlo
la empresa colombiana de petróleos ECOPETROL.
h.
Declara que le fue notificada la citada
resolución el 12 de mayo de 2005 y desde entonces ha solicitado en las
diferentes oficinas del ISS el pago de la indemnización sustitutiva reconocida
en la resolución No 2161 de 2005, sin obtener respuesta.
i.
Manifiesta que la suma de dinero reconocida por
el Seguro Social constituye su mínimo vital, pues es “la retribución del
trabajo de toda mi vida y es también la única esperanza económica que tengo en
la actualidad para sufragar los costos vitales de mi existencia y la de mi
esposa, adicionalmente ella presenta padecimientos de salud, debido a que ha
sido recientemente intervenida quirúrgicamente dos veces y he tenido que
costear los gastos de todo ello”.
j.
Aduce que requiere con urgencia el pago de la indemnización
sustitutiva, dado que no “tiene otros ingresos, no tengo trabajo y además
necesito pagar los servicios públicos y la alimentación necesaria para vivir en
buenas condiciones. Tengo 70 años de edad y reitero que no tengo ningún otro
ingreso, por el cual valerme para mi manutención”.
Por todo lo
anterior, solicita que se ordene el pago de la indemnización sustitutiva de la
pensión de vejez que fue reconocida por el ISS por medio de la resolución No
2161 de 2005.
2. Trámite Procesal
El Juzgado Segundo (2) Penal del
Circuito de Barrancabermeja por medio de providencia de 1° de febrero de 2006
decidió admitir la presente acción de tutela y ordenó notificar la misma a la
Empresa Colombiana de Petróleos ECOPETROL departamento de Pensiones de Barrancabermeja
y al Instituto de Seguro Social Seccional Santander departamento de pensiones
de Bucaramanga con la finalidad de que ejercieran su derecho de contradicción y
de defensa.
No obstante, el Instituto de Seguro
Social Seccional Santander pese a habérsele notificado oportunamente la
admisión de la presente tutela (folio 17) la contestó de manera extemporánea.
3. Respuesta
de los entes demandados
3.1 ECOPETROL
La señora Luisa
Fernanda Arciniegas Ochoa, obrando en su condición de abogada de ECOPETROL
S.A., solicita que se declare la improcedencia de la presente acción de tutela
o en su defecto se exima de toda responsabilidad a ECOPETROL S.A.
Manifiesta que el actor ya había instaurado una acción de tutela por los
mismos hechos, ante el Juzgado Laboral del Circuito, el que se pronunció de
fondo sobre el asunto el 11 de mayo de 2005.
En virtud de lo anterior, sostiene que ha operado el fenómeno jurídico
de la cosa juzgada y por tal razón, “no resulta lógico ni jurídicamente viable,
realizar nuevos pronunciamientos al respecto”.
Sin embargo, con el objeto de dilucidar el actual asunto, declara que la
figura jurídica de la indemnización sustitutiva es “propia del Régimen
Solidario de Prima Media con Prestación Definida que no cobija a mi
representada y que por el contrario, como bien lo señala la Corte
Constitucional, administra el ISS”.
Manifiesta que por expresa disposición del artículo 279 de la ley 100 de
1993, ECOPETROL se encuentra exenta de su aplicación y por lo tanto no ostenta
la calidad de Administradora del Régimen de Prima Media con Prestación
Definida, concluyendo de esta manera que “la obligación contenida en el
artículo 2° ibídem, según la cual cada administradora a la que haya cotizado el
trabajador deberá efectuar el reconocimiento de la pensión o indemnización
sustitutiva no le es aplicable”.
Aduce que tampoco el decreto 1730 de 2001, con fundamento en el cual el
ISS reiteradamente ha argumentado que no está en la obligación de liquidar el
monto de la cuota parte a cargo de ECOPETROL, “es aplicable a la Empresa,
toda vez que esa norma “reglamenta los artículos 37, 45 y 49 de la ley 100 de
1993 de la cual como ya se dijo, se encuentra exenta mi representada”. Así
las cosas, afirma que ninguna  norma que reglamente el contenido de la ley 100
de 1993 le es aplicable a ECOPETROL S.A.
De igual forma, trae a colación el contenido del artículo 2° del decreto
876 de 1998, que dice lo siguiente:
“ECOPETROL expedirá bonos pensionales tipo A o B a la
personas que se trasladen al régimen de ahorro individual con solidaridad o al
de prima media con prestación definida, según el caso, de conformidad con las
reglas vigentes.
(Inciso suspendido) Sin embargo, no habrá lugar a la
expedición de bonos tipo B para quienes hubieran sido servidores públicos de
ECOPETROL y al momento de entrar en vigencia el Sistema General de Pensiones
estaban afiliados al Instituto de Seguros Sociales- ISS o estaban laboralmente
inactivos. A estas personas el ISS les reconocerá una pensión o una indemnización
sustitutiva teniendo en cuenta todo su tiempo de servicios y cobrará a
ECOPETROL la cuota parte respectiva, la cual podrá cancelarse en un pago
único cuando así lo acuerden ambas entidades”.
Sin embargo, advierte que mediante providencia del Consejo de Estado
–Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Expediente 3578-01, de
fecha 14 de marzo de 2002, se decretó la suspensión provisional del inciso 2º
del artículo 2° del decreto 876 de 1998, motivo por el cual ECOPETROL S.A se abstuvo
de darle aplicación.
Sostiene que el actor requiere el reconocimiento y pago de la
indemnización sustitutiva, “que es una consecuencia del incumplimiento de
los requisitos para pensión por aportes”, sin embargo, expresa que
ECOPETROL no “se rige por el sistema de aporte, pues los servidores públicos
de ECOPETROL S.A. no cotizan para el régimen de prima media con prestación
definida, (el cual administra el ISS); esta Empresa no reconoce directa y
exclusivamente este derecho pues no ostenta la calidad de prestación económica
del régimen pensional de la misma y por ende, no existe soporte y justificación
legal para tal reconocimiento”.
Expone que en virtud de lo anterior, sus trabajadores no cotizan ni
aportan a Caja o Fondo de Previsión alguno para el pago de sus pensiones, salvo
quienes hayan ingresado a la empresa con posterioridad a la entrada en vigencia
de la ley 797 de 2003.
Asevera que no existe en el ordenamiento jurídico colombiano norma
alguna que disponga que ECOPETROL S.A. debe pagar la indemnización sustitutiva
de la pensión de vejez, salvo lo previsto en el inciso 2° del artículo 2° del
decreto 876 de 1998, aparte que mediante providencia del Consejo de Estado fue
suspendida provisionalmente, razón por la cual no es viable dar aplicación a la
misma ni reproducir su texto hasta que se produzca la decisión judicial
respectiva que defina sobre su legalidad.
Sostiene que es el ISS el que debe reconocer al tutelante los derechos
solicitados por medio de la liquidación correspondiente de la totalidad de los
tiempos laborados. Además ECOPETROL cumplió con expedir las certificaciones
laborales pertinentes, “quedando ahora la gestión a cargo del ISS”.
Por último, manifiesta que resulta más sano para la correcta
administración de justicia, “someter el estudio de la cuestión a la
Jurisdicción Laboral que ha de determinar si realmente el régimen que cobija la
Indemnización Sustitutiva es aplicable a ECOPETROL S.A. y bajo tal
consideración, ostenta esta Empresa la obligación de reconocer y pagar lo
pertinente a ex trabajadores de la misma, o si por el contrario, de acuerdo al
estudio de la normatividad vigente, debe ser el ISS el encargado de tal
gestión”.
3.2 Instituto de Seguro Social ISS
El señor Julio Enrique Maldonado
Pilonieta, actuando en su condición de gerente del Instituto de Seguro Social
Seccional Santander informa que el departamento de pensiones, “por medio de
resolución número 287 de 2002, negó pensión de vejez al asegurado y concedió
indemnización sustitutiva de pensión de vejez, por un total de 61 semanas
cotizadas al ISS”.
Esgrime que con posterioridad el
señor Abelardo Sanabria solicitó la liquidación de los tiempos cotizados en
ECOPETROL la que “se realizó de acuerdo a lo ordenado en fallo de acción de
tutela del Juzgado Laboral del Circuito de Barrancabermeja, por cuanto no era
posible aplicar el Decreto 876 de 1998, porque fue suspendido por el Consejo de
Estado mediante sentencia de nulidad de fecha 14 de marzo de 2002”
Por último, expresa que prevalece la
norma que se encuentre vigente al momento en que se inició la actuación, y dado
que el “decreto 876 de 1999 es una norma de carácter netamente
procedimental, no se puede aplicar al caso sub judice” toda vez que el
actor “presentó la solicitud el día 09 de febrero de 2004, fecha para la
cual la norma en discusión ya se encontraba suspendida”. Es decir, que “fue
por orden judicial por la que se liquidaron los tiempos laborados en ECOPETROL,
pero dicho valor no debe ser cancelado por el ISS sino por ECOPETROL, de
acuerdo a lo ordenado en el artículo primero, parágrafo único de la resolución
No 2161 de 2005”.
4.  Pruebas
Del material
probatorio allegado al expediente la Sala destaca los siguientes documentos:
-
Fotocopia de la cédula de ciudadanía del señor
Abelardo Sanabria, nacido el 2 de febrero de 1935, actualmente tiene 71 años de
edad (folio 8 cuaderno original)
-
Fotocopias de los registros B-6728 de fechas 6
de marzo a diciembre 31 de 1975, 1° de enero a 31 de diciembre de 1976, 1° de
enero a 13 de septiembre de 1977, de todo el año de 1978 y 1979 y del 1° de
enero a 6 de junio de 1980, expedidos por ECOPETROL gerencia complejo
Barrancabermeja gananciales, en los que se indica el salario básico,
extras/dominicales de cada uno de los años laborados por el actor en la citada
empresa (folios 38 al 43 cuaderno original).
-
Fotocopia de un certificado de trabajo expedido,
el 10 de octubre de 2001, por la Empresa Colombiana de Petróleos en el que se
indica que el demandante prestó sus servicios en ECOPETROL en forma temporal y
en varias oportunidades en un tiempo neto de “1703 días (4 años/8meses/3
días)” desde el 6 de marzo de 1975 hasta el 6 de junio de 1980 (folio 37 y
44 cuaderno original).
-
Fotocopia de una certificación expedida, el 14
de mayo de 2002, por el coordinador de relaciones laborales de la gerencia
complejo Barrancabermeja mediante la cual se indica que el actor “laboró en
la EMPRESA COLOMBIANA DE PETROLEOS- ECOPETROL- en su COMPLEJO INDUSTRIAL DE
REFINACIÓN Y PETROQUIMICA, en las siguientes fechas: Fecha  de Ingreso: Marzo 6
de 1975, Fecha de Terminación Junio 6 de 1980 (...) Tiempo neto laborado: 4
(cuatro) años, 8 (ocho) meses, 3 días (...) Aportes para pensión a cajas o
fondos: Los trabajadores de ECOPETROL no cotizan ni aportan a Caja o Fondo de
Previsión alguno para el pago de sus pensiones. La Empresa es responsable del
pago de las pensiones que la misma reconozca” (folio 34 cuaderno original).
-
Fotocopia de un escrito emitido, el 14 de mayo
de 2002, por la Coordinación Relaciones Laborales Departamento de Personal y
Servicios de ECOPETROL dirigido al señor Abelardo Sanabria por medio del cual
se adjunta la certificación para bono pensional GCB-00452-2002. En este escrito
se dice que uno de los requisitos para la expedición del bono pensional es que
la “persona se afilie al Sistema de Seguridad Social, ya sea en el ISS, en
un Fondo privado o se vincule a una entidad exceptuada por el Artículo 279 de
la Ley 100 de 1993” (folio 36 cuaderno original).
-
Fotocopia de una acción de tutela interpuesta
por el actor, el 2 de mayo de 2005, contra el ISS, por medio de la cual
solicita la reliquidación de sus cotizaciones por el tiempo laborado en la
empresa ECOPETROL y se proceda a tramitar lo correspondiente al pago del bono
pensional (folio 27 cuaderno original).
-
Fotocopia de la resolución No 2161[1],
de 4 de mayo de 2005, expedida por el Seguro Social Pensiones por medio de la
cual se adiciona el artículo 3° de la resolución 000287 de 23 de febrero de
2002 de la siguiente manera: “El valor de la liquidación de la indemnización
Sustitutiva de la Pensión por Vejez solicitada por el Afiliado Abelardo
Sanabria, con fecha de nacimiento 02 de febrero de 1935 (...) Afiliación No
905585692 de la Seccional Santander del tiempo laborado en ECOPETROL es de
$2.624.307, 00 y corresponde cancelarlo a dicha entidad”. En la parte
considerativa se expresa que mediante resolución No 000287 de 23 de febrero de
2002 artículo 3° se concedió la indemnización sustitutiva de la pensión de
vejez por cuotas partes al asegurado Abelardo Sanabria. Así mismo, se contempla
que el señor Abelardo Sanabria “presentó el 11 de mayo de 2001 solicitud
de Pensión o Indemnización por Vejez” (folio 5 cuaderno
original).
-
Fotocopia del fallo de tutela proferido, el 11 de
mayo de 2005, por el Juzgado Laboral del Circuito de Barrancabermeja, mediante
el cual se negó la acción de tutela interpuesta por el demandante por la
configuración de un hecho superado, pues, el ISS dictó la resolución No 2161 de
2005 que adiciona la resolución No 287 de 2002 y en consecuencia se estableció
el monto de la indemnización a cargo de ECOPETROL por los tiempos laborados a
esa empresa (folio 30 cuaderno original).
-
Fotocopia del acta de notificación personal
proferida, el 12 de mayo de 2005, por el ISS por medio de la cual se notifica
el señor Abelardo Sanabria del contenido de la resolución No 2161 de 2005
(folio 7 cuaderno original).
II. DECISION
JUDICIAL OBJETO DE REVISIÓN
Del presente
asunto conoció el Juzgado Segundo (2) Penal del Circuito de Barrancabermeja,
que en providencia de 15 de febrero de 2006 denegó el amparo solicitado al
considerar que el presente caso es una controversia de tipo legal que no es
factible dirimir por medio de la acción de tutela, “pues ello escapa a la
jurisdicción constitucional y se ubica en la ordinaria, llámese Laboral o
Contenciosa Administrativa, quien es la encargada de dilucidar el conflicto,
donde a través de un proceso con práctica de pruebas y contradicción se
determine a cual de las partes le asiste la razón, pues al realizarse a través
de esta acción preferentemente y sumaria conllevaría la invasión de competencia
ajena, cuestión que está vedada.”
Por último,
indica que si bien en la resolución No 2161, de fecha 4 de mayo de 2005, el ISS
señala el valor de la indemnización sustitutiva a favor del señor Abelardo
Sanabria, “también lo es, que claramente indica que corresponde cancelarla a
ECOPETROL, lo que evidencia que no reconoce el derecho económico a su cargo,
sin que este Estrado Judicial pueda ordenar su pago, pues no obstante que en
casos excepcionales la Corte Constitucional ha señalado que es factible ordenar
el pago de acreencias a través de la acción de tutela, ello es viable cuando el
derecho económico se encuentra reconocido y únicamente ha de ordenarse su pago,
cuestión que no ocurre en este evento, donde hay controversia sobre a quien
corresponde pagar la aludida prestación económica”.
III.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1.
Competencia
Esta Corte es
competente para conocer el fallo materia de revisión, de conformidad con lo
establecido en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política y en los
artículos 31 a 36 del decreto 2591 de 1991.
2.  Problemas
jurídicos
De acuerdo con
la situación fáctica planteada, en esta ocasión corresponde a la Sala
determinar en primer término, (i) si en el presente caso existe una actuación
temeraria por parte del Señor Abelardo Sanabria al haber interpuesto una
segunda acción de tutela, solicitando la expedición de la “Resolución de la
reliquidación de mis cotizaciones por el tiempo laborado con la empresa
ECOPETROL y se proceda a tramitar lo correspondiente al pago del bono
pensional”; en el caso de no configurarse la actuación temeraria, la Corte
determinará (ii) si en el presente caso se han vulnerado los derechos
fundamentales del señor Abelardo Sanabria al no haberse pagado el valor de la
indemnización sustitutiva de la pensión de vejez del tiempo laborado en
ECOPETROL, reconocida mediante resolución 2161 de 2005, expedida por el Seguro
Social, en la que se dice a su vez que dicha acreencia laboral debe ser pagada
por ECOPETROL.
Para efectos de
resolver el último problema jurídico la Sala analizará (i) si la acción de
tutela es el medio para obtener el pago de acreencias laborales; (ii) el
régimen legal de la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez; y por
último (iii) los efectos de la suspensión provisional. Abordados estos asuntos,
entrará a determinar si el señor Abelardo Sanabria tiene o no derecho al amparo
solicitado.
2.1. Actuación temeraria
El artículo 83 de la Constitución
Política dispone que las actuaciones de los particulares y de las autoridades
públicas deben ceñirse a los postulados de la buena fe, la cual se presumirá en
todas las gestiones que aquellos adelanten. Por su parte, el artículo 95
Superior en sus numerales primero y séptimo, consagra que las personas tienen
el deber de “Respetar los derechos ajenos y no abusar de los propios” y
de “Colaborar para el buen funcionamiento de la administración de la
justicia”.
En virtud de lo
anterior, es importante traer a colación el contenido del artículo 38 del
decreto 2591 de 1991[2], en el que se contempla
la figura de la actuación temeraria, así:
“Cuando sin motivo expresamente justificado la misma acción de
tutela sea presentada por la misma persona o su representante ante varios jueces
o tribunales, se rechazarán o decidirán desfavorablemente todas las
solicitudes”.
En efecto, las
demandas de tutela se rechazarán o resolverán negativamente cuando[3]
(i) sea el mismo actor o su representante quienes en diferentes oportunidades
ante distintos o un mismo juez, (ii) instauren la misma acción de tutela, con
base en los mismos hechos y reclamando la protección de unos mismos derechos; y
(iii) no tengan una expresa justificación que respalde el trámite de la nueva
acción de tutela.
Al respecto, la
Corte en sentencia T-1215 de 2003, MP. Clara Inés Vargas Hernández, estimó que
la actuación temeraria es “aquella que desconoce el principio de buena fe,
en tanto la persona asume una actitud indebida para satisfacer intereses
individuales a toda costa y que expresa un abuso del derecho cuando
deliberadamente y sin razón alguna se instaura nuevamente una acción de
tutela”.
Es por lo anterior, que se exige a los accionantes prestar
juramento, porque de esta manera se busca “prevenir la utilización abusiva
de la acción de tutela además de impedir la concurrencia de fallos
eventualmente distintos o contradictorios en torno al mismo caso, para lo cual
la propia norma legal ordena que la competencia para conocer de las acciones de
tutela se radique “... a prevención en los jueces o tribunales con jurisdicción
en el lugar donde ocurriere la violación o amenaza que motivaron la
presentación de la solicitud”[4].
Así mismo, esta
Corporación ha considerado que la presencia de una actuación temeraria debe ser
analizada con mucho cuidado para evitar situaciones o condenas injustas, caso
en el cual se deben valorar los requisitos anteriormente señalados “partiendo
siempre de la presunción de buena fe de los particulares en sus actuaciones ante
la administración pública”.[5]
En igual
sentido, la Corte manifestó que el juez de tutela no puede presumir la mala fe
para tipificar una conducta como actuación temeraria, por el contrario, debe
encontrarse plenamente acreditada gracias a un examen minucioso “de la
pretensión de amparo, de los hechos en que se funda y del acervo probatorio que
repose en el proceso”.[6]
En consecuencia, en caso de existir temeridad, además de denegarse
la tutela, es procedente excepcionalmente la imposición de sanciones (artículo
72 y 73 del Código de Procedimiento Civil), las cuales sólo serán legitimas si
la acción de tutela se instaura de mala fe.[7]
Descendiendo al
caso bajo estudio, se observa de las pruebas que obran en el expediente, que
efectivamente el señor Abelardo Sanabria instauró una acción de tutela ante el
Juzgado Civil del Circuito de Barrancabermeja -reparto-, el 2 de mayo de 2005,
contra el Director del Instituto de Seguro Social, solicitando la reliquidación
de sus cotizaciones por el tiempo laborado con la empresa ECOPETROL y la
tramitación del correspondiente bono pensional.
En dicha oportunidad, el Juzgado Laboral del Circuito de
Barrancabermeja denegó el amparo solicitado por haberse configurado un hecho
superado, pues el ISS, el 10 de mayo de 2005, informó que mediante resolución
No 2161 de 2005, que adiciona la resolución No 287 de 2002, se estableció el
monto de la indemnización a cargo de ECOPETROL por los tiempos laborados a esa
empresa (Folio 30).
En el presente caso el actor
interpuso la demanda de tutela, ante el Juzgado Civil Municipal (reparto) pero
por razones de competencia fue enviada a los Juzgados del Circuito de
Barrancabermeja, contra el Seguro Social Pensiones y/o ECOPETROL, con la
finalidad de obtener el “pago inmediato de mis emolumentos pensionales o
indemnización sustitutiva, adeudados al momento de proferir el fallo de la
presente acción de tutela” en virtud de la resolución No 2161 de 2005
mediante la cual se fijo el valor de la indemnización sustitutiva de la pensión
de vejez del tiempo laborado en ECOPETROL en $2.624.307 pesos.
En este orden de
ideas, la Sala advierte que los hechos que dieron origen a la presente demanda
difieren de aquellos que sirvieron de base para la adopción de la decisión
transcrita y que corresponden al trámite de la acción de tutela proferida el 11
de mayo de 2005, pues en el primer fallo se solicitaba la reliquidación de la
indemnización sustitutiva reconocida por el ISS por medio de la resolución No
287 de 2002, pues en aquella no se tuvo en cuenta el tiempo laborado en la
empresa ECOPETROL. En aquella oportunidad, el ISS antes de dictarse el fallo de
tutela profirió la resolución 2161 de 2005 a través de la cual adicionó la
resolución 287 de 2002 y determinó el valor de la indemnización sustitutiva de
la pensión por vejez del tiempo laborado en ECOPETROL.
En cambio, en la
presente acción de tutela se pretende es el pago de la indemnización
sustitutiva reconocida por el ISS en la resolución 2161 de 2005, ya que, si
bien en la resolución se determina el valor de la indemnización por el tiempo
laborado en ECOPETROL, el ISS indica que debe cancelarlo ECOPETROL y en
consecuencia no se obliga ha pagarla.
3. Procedencia excepcional de
la tutela para el pago de acreencias laborales en personas de la tercera edad.
Reiteración de Jurisprudencia
El artículo 86 de la Constitución
Política condiciona la procedencia de la acción de tutela cuando quiera que “el
afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se
utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable”.
Para el cobro de salarios, pensiones
u otras acreencias laborales, esta Corporación ha reconocido que existen otros
medios para hacer efectivo su pago, no obstante, frente a especiales
circunstancias de hecho que puede afrontar el trabajador o pensionado, se hace
legítimo acudir a la protección por vía de tutela.
En virtud de lo anterior, el juez
debe establecer a partir de las condiciones de cada caso, si el otro
instrumento judicial, es idóneo y eficaz que permita la protección inmediata de
los derechos fundamentales de la misma forma en que lo haría la acción de
tutela[8].
Sin embargo, esta Corporación con la
finalidad de proteger los derechos fundamentales de las personas cuyas
acreencias laborales no han sido satisfechas en su integridad, ha señalado lo
siguiente:
“(i) la
acción de tutela constituye un instrumento excepcional mediante el cual es posible
reclamar el pago oportuno de acreencias laborales; (ii) La omisión continua y
extendida en el tiempo de esta prestación hace presumir la vulneración del
mínimo vital[9] del
trabajador o pensionado y de su familia; (iii) Ante tal evento, se invierte la
carga de la prueba, correspondiendo al demandado desvirtuar la vulneración del
derecho fundamental[10]”.
Además de lo anterior, la Corte en
sentencia T-027 de 2003, MP. Jaime Córdoba Triviño,[11]
enunció los elementos que deben concurrir para que se pueda establecer con
certeza la existencia de una lesión del derecho al mínimo vital, como consecuencia
del no pago de acreencias laborales, a saber:
“que
existiendo un salario o mesada como ingreso exclusivo del trabajador o
pensionado, o que habiendo otros ingresos adicionales sean insuficientes para
asumir las necesidades básicas y que (ii) la falta de pago de la prestación
reclamada cause un grave desequilibrio económico y emocional al afectado,
derivado de un hecho injustificado, inminente y grave”.
Respecto a la omisión persistente del
pago de las acreencias, ha definido la Corte que se hace más gravoso y evidente
cuando se trata de personas de la tercera edad.  En efecto, en la SU-1023 de
2001, MP. Jaime Córdoba Triviño, se estimó:
“En
relación con el pago de las mesadas pensionales la Corte considera que ellas
constituyen, por regla general, la única fuente de ingresos del pensionado y de
su núcleo familiar, que le posibilita el desarrollo autónomo de su personalidad
y el reconocimiento dentro del entorno social al que pertenece. Verse privado
de la única fuente de ingresos, sin expectativas ciertas sobre la fecha en que
ésta se haga efectiva, implica el deterioro progresivo de las condiciones
materiales, sociales y psíquicas de su existencia, con lo cual se vulneran
principios y derechos fundamentales que legítimamente le asisten al pensionado
en el Estado social de derecho. Esta circunstancia se agrava significativamente
en las personas de la tercera edad, razón por la cual el pago tardío de las
pensiones atenta contra la subsistencia misma tanto del pensionado como de las
personas a cargo.”
Lo expuesto, es decir, las razones especiales a partir de las cuales
se puede concluir la procedencia de la tutela para procurar el pago de
acreencias laborales, “no excluye de manera alguna a aquellos individuos que
no pertenecen a la tercera edad[12]. Las
condiciones enunciadas por la Corte refieren de manera estricta a las
circunstancias particulares que cada sujeto puede soportar, cuando quiera que
sea objeto de la omisión en el pago de determinadas prestaciones laborales”[13].
En efecto, es deber del juez a quien se confía la guarda y defensa de los
derechos fundamentales, el individualizar la situación particular de cada
peticionario a fin de comprobar si se dan las circunstancias materiales que
impliquen la vulneración del mínimo vital.
En consecuencia, dadas las
circunstancias descritas se concluye que es procedente la tutela de los
derechos fundamentales de las personas de la tercera edad respecto de quienes
se verifique, entre otros, (i) que no se les ha pagado  sus acreencias
laborales, lo que hace presumir el menoscabo del derecho al mínimo vital,
invirtiéndose por tanto la carga de la prueba; (ii) que la acreencia laboral
sea su único ingreso o existiendo otros adicionales sean insuficientes para
asumir las necesidades básicas y que (iii) la falta de pago cause un grave
desequilibrio económico y emocional.
4. El régimen legal de la indemnización sustitutiva de la pensión de
vejez
El Sistema
General de Pensiones está compuesto por dos regímenes solidarios excluyentes
pero que coexisten, a saber, el Régimen Solidario de Prima Media con Prestación
Definida y el Régimen de Ahorro Individual don solidaridad[14].
El Régimen de
Prima Media con Prestación Definida es aquel mediante el cual los afiliados o
sus beneficiarios obtienen una pensión de vejez, de invalidez o de
sobrevivientes, o una indemnización, previamente definidas.[15]
Dicho régimen se
caracteriza en el sentido que los “aportes de los afiliados y sus
rendimientos, constituyen un fondo común de naturaleza pública, que garantiza
el pago de las prestaciones de quienes tengan la calidad de pensionados en cada
vigencia, los respectivos gastos de administración y la constitución de
reservas”; y porque el “Estado garantiza el pago de los beneficios a que
se hacen acreedores los afiliados”[16].
En relación con
las administradoras del Régimen de Prima Media con Prestación Definida, el
artículo 52 de la ley 100 de 1993 consagra que dicho régimen es administrado
por el Instituto de Seguros Sociales. Así mismo, estipula que las cajas, fondos
o entidades de seguridad social existentes, del sector público o privado,
administrarán este régimen respecto de sus afiliados y mientras dichas
entidades subsistan, sin perjuicio de que aquéllos se acojan a cualesquiera de
los regímenes pensionales previstos en la citada Ley.
Como se
mencionó, la ley 100 de 1993 prevé dentro del régimen de prima media con
prestación definida la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez, de
invalidez[17] o de sobrevivientes[18].
Para las pensiones del régimen de ahorro individual con solidaridad, la ley 100
de 1993 estableció en los artículos 66,[19] 72[20]
y 78[21] una figura distinta a la
indemnización sustitutiva mediante la cual se hace una devolución de los saldos
aportados a quienes no hayan cotizado el número mínimo de semanas para acceder
a la pensión respectiva ni hayan acumulado capital necesario para financiar una
pensión mínima.[22]
En el caso
particular de la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez, el artículo
37 de la ley 100 de 1993 dispone que tendrán derecho a dicha acreencia laboral
las “personas que habiendo cumplido la edad para obtener la pensión de vejez
no hayan cotizado el mínimo de semanas exigidas, y declaren su imposibilidad de
continuar cotizando”.
De igual forma,
en el artículo 2[23] de la ley 797 de 2003,
se sostiene que los “afiliados que al cumplir la edad de pensión no reúnan
los demás requisitos para tal efecto, tendrán derecho a una devolución de
saldos o indemnización sustitutiva de acuerdo con el régimen al cual estén
afiliados y de conformidad con lo previsto en la presente ley”.
El decreto 1730
de 2001[24], en el artículo 1°,
señala las causas que dan derecho al reconocimiento de la indemnización
sustitutiva “por parte de las Administradoras del Régimen de Prima Media con
Prestación Definida, cuando con posterioridad a la vigencia del Sistema General
de Pensiones se presente una de las siguientes situaciones: a) Que el
afiliado se retire del servicio habiendo cumplido con la edad, pero sin el
número mínimo de semanas de cotización exigido para tener derecho a la pensión
de vejez y declare su imposibilidad de seguir cotizando”.
En el artículo
2° del citado Decreto se contempla a cargo de quien está el reconocimiento de
la indemnización sustitutiva. Así, consagra que “cada Administradora del
Régimen de Prima Media con Prestación Definida a la que haya cotizado el
trabajador, deberá efectuar el reconocimiento de la indemnización sustitutiva,
respecto al tiempo cotizado”.
Finalmente, en
el mencionado Decreto se consagra que para acceder a la indemnización
sustitutiva de la pensión de vejez, el afiliado debe demostrar que ha cumplido
con la edad y declarar bajo la gravedad del juramento que le es imposible
continuar cotizando[25].
En relación con
lo anterior, la Corte en sentencia C-624 de 2003, MP. Rodrigo Escobar Gil,
reconoció que la indemnización sustitutiva es un derecho suplementario, “que
le asiste a las personas que no logran acreditar los requisitos para obtener el
reconocimiento de una pensión de invalidez, de vejez y de sobrevivientes, para
reclamar - en sustitución de dicha pensión - una indemnización equivalente a
las sumas cotizadas debidamente actualizadas.”
De la misma
manera, esta Corporación ha sostenido que el derecho al reconocimiento “de
la indemnización sustitutiva, se encuentra en conexidad con el derecho a la
vida, la integridad física, el trabajo y la igualdad, entre otros, por cuanto a
través de dicha prestación, lo que pretende el Estado es dar cumplimiento al
mandato constitucional que impone como deber el de garantizar a todos los
habitantes "el derecho irrenunciable a la seguridad social.[26]”
Así mismo, la
Corte en sentencia T-981 de 2003, MP. Eduardo Montealegre Lynett, estimó que la
“indemnización sustitutiva hace parte del Sistema Integral de Seguridad
Social en pensiones, convirtiéndose en una especie de ahorro que pertenece al
trabajador por los aportes efectuados durante un periodo de su vida laboral,
razón por la cual se traduce en una garantía con que cuentan los afiliados a
este sistema que no han podido cumplir con uno de los requisitos para adquirir
su derecho a la pensión”.
En este orden de ideas, se puede
concluir que la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez es una
acreencia laboral a la cual tienen derecho aquellas personas afiliadas al
régimen de prima media con prestación definida que contando con la edad parar
acceder a la citada pensión no logran acreditar los demás requisitos. Por ende,
es un ahorro que tienen los beneficiarios de la misma y una garantía de poder
recuperar los aportes efectuados durante el periodo laboral, ante la
imposibilidad de obtener la pensión, que debe ser reconocida por la
administradora del régimen de prima media con prestación definida a la que haya
cotizado el trabajador.
5. Efectos de
la suspensión provisional
La suspensión
provisional de los actos administrativos es una potestad que la propia
Constitución Política en su artículo 238, atribuye a la jurisdicción de lo
contencioso administrativo. Este artículo, a su tenor literal, reza: “La
jurisdicción de lo contencioso administrativo podrá suspender provisionalmente,
por los motivos y con los requisitos que establezca la ley, los efectos de los
actos administrativos que sean susceptibles de impugnación por vía judicial”.
En desarrollo de
este precepto constitucional, el artículo 152 del Código Contencioso
Administrativo señala los motivos y los requisitos con base en los cuales dicha
jurisdicción puede proceder a la suspensión:
"El Consejo de Estado y los tribunales administrativos
podrán suspender los actos administrativos mediante los siguientes requisitos:
"1. Que la medida se solicite y sustente de modo expreso en la
demanda o por escrito separado, presentado antes de que sea admitida.
"2. Si la acción es de nulidad, basta que haya manifiesta
infracción de una de las disposiciones invocadas como fundamento de la misma,
por confrontación directa o mediante documentos públicos aducidos con la
solicitud.
"3. Si la acción es distinta de nulidad, además se deberá
demostrar, aunque sea sumariamente, el perjuicio que la ejecución del acto
demandado causa o podría causar al actor."
El artículo 154 del Código Contencioso Administrativo
contempla el procedimiento ante el Consejo de Estado. Consagra que las
solicitudes de suspensión provisional que se presenten ante dicha corporación
deben ser resueltas por la Sala o Sección en el auto
admisorio de la demanda. Así mismo, indica que el “auto que disponga la
suspensión provisional se comunicará y cumplirá previa ejecutoria”.
De igual forma, el artículo 158 del C.C.A dispone que los
actos suspendidos no pueden ser reproducidos por quien
los dictó, si conservan en esencia las mismas disposiciones suspendidas a menos
que con posterioridad a la sentencia o al auto hayan desaparecido los
fundamentos legales de la suspensión.
Como se dejo dicho, la solicitud de suspensión provisional
debe ser presentada con la demanda o en escrito separado, con la finalidad de
que sea resuelta en el  auto que admite la misma, contra el cual proceden, “en los procesos de única instancia, el recurso de reposición y, en
los de primera instancia, el de apelación”[27].
El artículo 66 del citado código contempla las razones por
las cuales los actos administrativos pierden su fuerza ejecutoria. Así, dispone
que los actos administrativos serán obligatorios
mientras no hayan sido anulados o suspendidos por la jurisdicción en lo
contencioso administrativo, pero perderán su fuerza ejecutoria en los
siguientes casos: “1. Por suspensión provisional”.
En relación con
lo anterior, la Corte en sentencia T-640 de 1996, MP. Vladimiro Naranjo Mesa,
estimó lo siguiente:
“(…) la
suspensión provisional de los actos administrativos es un trámite que se ubica
como una de las medidas que deben solicitarse antes de que sea admitida la
demanda que se formule en contra del acto correspondiente; es concebida como
medida cautelar en presencia de excepcionales casos en los que la vulneración
de normas superiores sea manifiesta, y como tal es cuestión previa a decidir en
el trámite de la acción que se adelanta”.
En varias
oportunidades, la Corte ha precisado que la suspensión provisional es una
medida cautelar que se decreta cuando una entidad vulnera en forma manifiesta
los derechos del administrado[28] y que lo que ha querido
el legislador al reglamentar el mecanismo de la suspensión provisional, ha sido
precisamente “ofrecer a los particulares un medio eficaz y oportuno, que se
materialice desde la admisión misma de la demanda, para evitar que sus derechos
sean vulnerados de manera flagrante por la administración[29]”.
Así mismo, esta
Corporación en sentencia T-609 de 2005, MP. Marco Gerardo Monroy Cabra,
manifestó que la suspensión provisional es una medida excepcional, que tiene
como objetivo impedir provisionalmente la ejecución de actos administrativos
que sean manifiestamente violatorios del ordenamiento jurídico y cuando en
algunos casos, además su ejecución pueda ocasionar perjuicios a una persona.
Por consiguiente, la suspensión provisional es una medida
excepcional que debe ser adoptada por la jurisdicción contenciosa
administrativa en virtud del artículo 238 de la Constitución Política, cuando
los actos administrativos sometidos a su estudio sean manifiestamente
violatorios del ordenamiento jurídico y en los casos, donde su ejecución pueda
ocasionar perjuicios al administrado. Es una medida que hace que los actos
administrativos que en principio son obligatorios pierdan su fuerza ejecutoria
y en consecuencia dejen de producir efectos. Además, es una decisión que se
materializa desde la admisión de la demanda, pues, como se dejo dicho debe
solicitarse con la demanda o en escrito separado.
En relación con
los efectos de la suspensión provisional, es decir, a partir de cuando empiezan
a surtirse, la Corte en sentencia T-502 de 2002, MP. Eduardo Montealegre Lynett[30]
[31],
se preguntó si era válido invocar un reciente auto de suspensión provisional de
una norma, como causa para no resolver una petición de pensión presentada por
el demandante, tres años antes.
Esta Corporación en el citado fallo
de tutela decidió amparar los derechos fundamentales al debido proceso, a la
igualdad y a la consolidación de las normas jurídicas aplicables del demandante
y, en consecuencia, ordenó al departamento administrativo del talento humano de
la Gobernación de Cundinamarca que dictara una resolución por medio de la cual
adoptará una decisión final sobre la petición presentada por el actor el día 30
de diciembre de 1997, dando aplicación a las normas por él invocadas.
La anterior
decisión se tomó con fundamento en que los cambios normativos que ocurran con
posterioridad a la solicitud de reconocimiento de la pensión no pueden afectar
las pretensiones del peticionario. Lo cual se explica según el principio de que
“las relaciones jurídicas se rigen por las normas vigentes al momento de
configurarse dicha relación”.
En la misma
providencia se consideró que en el “ámbito de la certeza y estabilidad
jurídica (seguridad jurídica), la existencia de precisos términos para que la administración
o el juez adopten decisiones y el principio de conocimiento de las normas
aplicables al caso concreto, se sigue que dichos términos fijan condiciones de
estabilización respecto de los cambios normativos. De ahí que, durante
el término existente para adoptar una decisión, la persona tiene derecho a que
sean aplicadas las normas vigentes durante dicho término”.
Por su parte, la
Sección Segunda Subsección A del Consejo de Estado, el 19 de septiembre de
2002, en el proceso radicado con el número 05001-23-31-000-1996-0298-01
(1629-01), manifestó que “los efectos de la suspensión provisional no se
pueden cumplir sino previa ejecutoria de la respectiva providencia, como lo
previene el artículo 154”.
Por
consiguiente, los efectos de la suspensión provisional de un acto
administrativo no son retroactivos, por el contrario, se surten a partir de la
ejecutoria de la providencia que decida sobre la suspensión, luego, las
pretensiones de aquellas personas que solicitan el reconocimiento y pago de
acreencias laborales, con fundamento en disposiciones jurídicas que con
posterioridad a la solicitud sean suspendidas provisionalmente, no se pueden
ver comprometidas pues ello contraría el principio de que “las relaciones
jurídicas se rigen por las normas vigentes al momento de configurarse dicha
relación”.
6. El caso concreto.
De acuerdo con
los hechos y la jurisprudencia reseñada, procede esta Sala a determinar si en
el presente caso se han vulnerado los derechos fundamentales del señor Abelardo
Sanabria al no haberse pagado el valor de la indemnización sustitutiva de la
pensión de vejez del tiempo laborado en ECOPETROL, reconocida mediante
resolución 2161 de 2005, expedida por el Seguro Social, en la que se dice a su
vez que dicha acreencia laboral debe ser pagada por ECOPETROL.
Ecopetrol a través de su abogada
expresa que no está obligada a pagar el valor de la indemnización sustitutiva
previsto en la resolución 2161 de 2005, porque es una figura propia del régimen
de prima media con prestación definida del cual no es administradora, a
diferencia del ISS que sí lo es. Así mismo, sostiene que la ley 100 de 1993 y
sus reglamentaciones no le son aplicables. Expresa que no existe en el
ordenamiento jurídico colombiano norma alguna que disponga que ECOPETROL debe
pagar, salvo lo previsto en el inciso 2° del artículo 2° del decreto 876 de
1998, no obstante, la disposición en mención mediante auto de 14 de marzo de
2002, fue suspendida provisionalmente por la sección segunda del Consejo de
Estado. Por último, afirma que es el ISS el que debe reconocer la indemnización
sustitutiva al actor por medio de una liquidación que incluya la totalidad de
los tiempos laborados, pues ECOPETROL cumplió con la expedición de las
certificaciones laborales pertinentes.
Por su parte, el Seguro Social
manifiesta que realizó la liquidación de los tiempos cotizados por el actor en
ECOPETROL en virtud de que el Juzgado Laboral del Circuito de Barrancabermeja
se lo ordenó, “pues no era posible aplicar el Decreto 876 de 1998, porque
fue suspendido por el Consejo de Estado mediante sentencia de nulidad de fecha
14 de marzo de 2002”. El ISS finaliza diciendo que en el caso bajo revisión
no se puede aplicar el decreto 876 de 1999 porque el actor “presentó la
solicitud el 9 de febrero de 2004, fecha para la cual la norma en discusión ya
se encontraba suspendida”, por ende, asevera que debe ser ECOPETROL el que
pague la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez por el tiempo laborado
en dicha empresa “de acuerdo a lo ordenado en el artículo primero, parágrafo
único de la resolución No 2161 de 2005”.
De los hechos narrados por el actor
y de las pruebas obrantes en el expediente, la Sala advierte que el señor
Abelardo Sanabria, por su avanzada edad, mal estado de salud y falta de
recursos económicos, solicitó el 11 de mayo de 2001 (folio 5), es
decir, a los 66 años de edad, al Instituto de Seguro Social el reconocimiento y
pago de la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez.
En consecuencia, el ISS mediante
resolución 287 de 2002 negó la pensión de vejez al actor y concedió el derecho
a la indemnización sustitutiva de la misma sólo por un total de 61 semanas
cotizadas al ISS.
El Instituto de Seguro Social y la
empresa colombiana de petróleos ECOPETROL indican que la disposición jurídica
aplicable en el presente caso es el inciso 2° del artículo 2° del decreto 876
de 1998. Sin embargo, expresan que la citada disposición jurídica se encuentra
suspendida provisionalmente por decisión, de 14 de marzo de 2002, de la sección
2° del Consejo de Estado.
Además, de los hechos narrados y del
material probatorio, la Sala observa que el actor prestó sus servicios en
ECOPETROL en forma temporal y en varias oportunidades  desde el 6 de marzo de
1975 hasta el 6 de junio de 1980 (folio 34, 37 y 44). Así mismo, el actor
afirma que una vez terminada su labor en ECOPETROL empezó a trabajar de forma
independiente, motivo por el cual se afilió al ISS.
El artículo 2° del decreto 876 de
1998 consagra lo siguiente:
“Ecopetrol expedirá bonos pensionales tipo A o B a las personas que
se trasladen al régimen de ahorro individual con solidaridad o al de prima
media con prestación definida, según el caso, de conformidad con las reglas
vigentes.
<Inciso SUSPENDIDO> Sin embargo, no habrá
lugar a la expedición de bonos tipo B para quienes hubieran sido servidores
públicos de Ecopetrol y al momento de entrar en vigencia el Sistema General de
Pensiones estaban afiliados al Instituto de Seguros Sociales-ISS o estaban
laboralmente inactivos. A estas personas el ISS les reconocerá una pensión o
una indemnización sustitutiva teniendo en cuenta todo su tiempo de
servicios, y cobrará a Ecopetrol la cuota parte respectiva, la cual podrá
cancelarse en un pago único cuando así lo acuerden ambas entidades. (...)” (Subrayado fuera de texto)
Es de advertir que para la fecha en
la que el señor Abelardo Sanabria solicitó el reconocimiento de la
indemnización sustitutiva, 11 de mayo de 2001, el inciso 2° del artículo
2° del decreto 876 de 1998 no se encontraba suspendido, pues ello ocurrió sólo
hasta el 14 de marzo de 2002 mediante auto proferido por la sección
segunda del Consejo de Estado.
En consecuencia, el demandante
presentó la solicitud de reconocimiento de la indemnización sustitutiva de la
pensión de vejez ante ISS, el 11 de mayo de 2001. El ISS el 23 de
febrero de 2002 profirió la resolución 287 de 2002 por medio de la cual
concedió la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez por un total de 61
semanas cotizadas al ISS al señor Abelardo Sanabria.  Durante el término legal
para decidir el ISS, el decreto 876 de 1998 estaba vigente, pues sólo hasta el
auto de 14 de marzo de 2002 la sección segunda del Consejo de Estado
suspendió provisionalmente el inciso 2° del artículo 2° del mencionado Decreto.
Por ende, en el presente caso la
suspensión provisional, producida 10 meses después de presentada la solicitud
de reconocimiento de la indemnización sustitutiva no puede alterar el marco
normativo aplicable a la solicitud del demandante.
Por tanto, el actor ha tenido que
soportar una serie de tramites que no tenía que tolerar, pues además de que el
ISS profirió la resolución 287 de 2002 mediante la cual concedió la
indemnización sustitutiva, la liquidación fue parcial, pues no tuvo en cuenta
el tiempo laborado en ECOPETROL. En consecuencia, el demandante se vio en la
necesidad de solicitar, el 29 de julio de 2003, la reliquidación de la misma,
lo cual sólo lo logró después de que interpuso contra el ISS acción de tutela.
No obstante, en la resolución 2161 de 2005 por medio de la cual el ISS reconoce
la indemnización sustitutiva por el tiempo laborado en ECOPETROL, no se obliga
a pagarla, sino que remite a la empresa colombiana de petróleos ECOPETROL para
el pago.
Como resultado, la Sala considera
que debe ser el Instituto de Seguro Social el que de conformidad con el inciso
2° del artículo 2° del decreto 876 de 1998 pague la indemnización sustitutiva
de la pensión de vejez del tiempo laborado en ECOPETROL por la suma de
$2.624.307 pesos, reconocida por el mismo ISS mediante la resolución 2161 de
2005, con la facultad de cobrar a ECOPETROL la cuota parte respectiva.
En el presente caso se halla vulnerado
el derecho al mínimo vital, el señor Abelardo Sanabria afirma que, por su
avanzada edad, 71 años, la falta de recursos económicos y al darse cuenta que
no podía continuar cotizando con el fin de cumplir con el mínimo de semanas
exigidas por la Ley para obtener el reconocimiento de la pensión de vejez, tuvo
que solicitar al ISS, el 11 de mayo de 2001, el reconocimiento de la
indemnización sustitutiva. La cual como se ha advertido no se ha pagado.
Así mismo, el accionante manifiesta
que la indemnización sustitutiva reconocida por el Instituto de Seguro Social
por medio de la resolución 2161 de 2005 constituye su mínimo vital, pues es la
retribución del trabajo de toda su vida y es también la única esperanza
económica que tiene para sufragar sus gastos y los de su esposa. Afirma que
requiere con urgencia el pago de la citada acreencia laboral pues no “tiene
otros ingresos, no tengo trabajo y además necesito pagar los servicios públicos
y la alimentación necesaria para vivir en buenas condiciones”.
Por consiguiente, dadas las
circunstancias descritas se concluye que es procedente la tutela de los
derechos fundamentales del señor Abelardo Sanabria, pues además de ser una
persona de la tercera edad respecto de quien se debe dar un trato especial por
su condición física y dificultad para conseguir trabajo, del que se presume que
se encuentra en circunstancias de debilidad manifiesta, en el presente caso se
verifica que no se ha pagado la indemnización sustitutiva de la pensión de
vejez reconocida por medio de la resolución 2161 de 2005, lo que hace presumir
el menoscabo del derecho al mínimo vital, invirtiéndose por tanto la carga de
la prueba, siendo los entes demandados los que deben probar lo contrario, lo
cual en el presente caso no ha sido desvirtuado por el ISS ni por ECOPETROL.
Así las cosas, en el asunto que
actualmente es objeto de estudio esta Sala concluye que la acción de tutela es
procedente dado que se entiende vulnerado el mínimo vital del demandante. De
hecho, el actor acreditó los elementos mínimos requeridos, ya que (i) la
indemnización sustitutiva es con lo único que cuenta para poder vivir por un
tiempo en condiciones dignas y (ii) la falta de pago de la misma ha generado
una situación apremiante para el señor Abelardo Sanabria y su familia.
Luego, al
constatar la vulneración de los derechos fundamentales del actor, esta Sala de
Revisión concederá la protección de los derechos fundamentales al mínimo vital,
a la vida en condiciones dignas y al debido proceso del señor Abelardo
Sanabria. Así las cosas, se dispondrá que el Instituto de Seguro Social
Seccional Santander departamento de pensiones de Bucaramanga, que en el término
de cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de esta sentencia,
si aún no lo ha hecho, proceda a pagar de manera completa la indemnización
sustitutiva de la pensión de vejez, es decir, cancele la suma correspondiente
del tiempo laborado en ECOPETROL, reconocida por el mismo ISS mediante
resolución 2161 de 2005, con la posibilidad de cobrar a ECOPETROL, de conformidad
con el inciso 2° del artículo 2° del decreto 876 de 1998.
IV.  DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Sala Novena de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución Política,
RESUELVE
Primero: REVOCAR la sentencia proferida por el Juzgado Segundo (2) Penal del
Circuito de Barrancabermeja y en su lugar, CONCEDER la tutela de los
derechos al mínimo vital, a la vida digna y al debido proceso del Abelardo
Sanabria.
Segundo:
ORDENAR al Instituto de Seguro Social
Seccional Santander departamento de pensiones de Bucaramanga, que en el término
de cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de esta sentencia,
si aún no lo ha hecho, proceda a pagar de manera completa la indemnización
sustitutiva de la pensión de vejez, es decir, cancele la suma correspondiente
del tiempo laborado en ECOPETROL, reconocida por el mismo ISS mediante
resolución 2161 de 2005, con la posibilidad de cobrar a ECOPETROL, de
conformidad con el inciso 2° del artículo 2° del decreto 876 de 1998.
Tercero. Por Secretaría líbrese la comunicación
prevista en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1.991.
Notifíquese, comuníquese, insértese en
la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
CLARA
INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
Ponente
JAIME
ARAÚJO RENTERÍA
Magistrado
NILSON
PINILLA PINILLA
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria
General
[1] “Por la cual se adiciona la 000287 de 23 de
febrero de 2002 sobre una solicitud de Prestaciones Económicas en el Sistema
General de Pensiones-Régimen Solidario de Prima Media con Prestación Definida”.
[2]
“Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86
de la Constitución Política”.
[3] Ver  las sentencias T- 1169, T-1215, T-1083, T- 707 y T-721 de 2003 y
T-336, T- 082 de 2004 y T-1185 de 2005, MP. Clara Inés Vargas Hernández.
[4]
Sentencia T-986 de 2004, MP. Humberto Sierra Porto.
[5] Sentencia T- 1169 de 2003, MP. Clara Inés Vargas
Hernández
[6] Sentencia T-1215 de 2003, MP. Clara Inés Vargas
Hernández
[7] Sentencia T-1215 de 2003, MP. Clara Inés Vargas
Hernández
[8] Sentencias T-1236 de 2004, MP. Clara Inés Vargas Hernández y T-315 de
2000, MP. José Gregorio Hernández
Galindo.
[9] Sentencia SU-995 de 1999 MP. Carlos Gaviria Díaz:El derecho al mínimo vital reviste el carácter de
derecho fundamental, en tanto “constituye la porción de los ingresos del
trabajador o pensionado que están destinados a la financiación de sus
necesidades básicas, como son la alimentación, la vivienda, el vestido, el
acceso a los servicios públicos domiciliarios, la recreación, la atención en
salud, prerrogativas cuya titularidad es indispensable para hacer efectivo el
derecho a la dignidad humana, valor fundante del ordenamiento jurídico
constitucional”.
[10] Sentencias
T-426 de 1992, MP. Eduardo Cifuentes; T-01 de 1997, MP. José Gregorio Hernández; T-118 de
1997, MP. Eduardo Cifuentes Muñoz; T-011 de 1998, MP. José Gregorio Hernández;
T-544 de 1998, MP. Vladimiro Naranjo Mesa; T-387 de 1999, MP. Alfredo Beltrán
Sierra; T-325 de 1999, MP. Fabio Morón Díaz; T-308 de 1999, MP. Alfredo Beltrán
Sierra; SU-995 de 1999, MP. Carlos Gaviria Díaz; T-129 de 2000, MP. José Gregorio Hernández Galindo; T-130 de 2000, MP. José Gregorio Hernández;
SU-090 de 2000, MP. Eduardo Cifuentes Muñoz; T- 959 de 2001 MP. Eduardo
Montealegre Lynett; SU-1023 de 2001, MP. Jaime Córdoba Triviño; T-751 de 2002. MP. Manuel José Cepeda; T-273 de
2003, MP. Jaime Córdoba Triviño; T-814 de 2004, MP. Rodrigo Uprimny; T-025 de 2005, MP. Marco Gerardo
Monroy; T-133 de 2005, MP. Manuel
José Cepeda.
[11] Posición reiterada en sentencia T-814 de 2004, MP.
Rodrigo Uprimny.
[12]  A idéntica conclusión se llegó en las sentencias
T-130 de 2000, MP. José Gregorio Hernández y T-1085 de 2000, MP. Alejandro
Martínez.  Precisamente en esta última sobre este aspecto se consignó: “Así las cosas, la vulneración del mínimo
vital no sólo se produce en personas de la tercera edad, sino que también se
predica de trabajadores o pensionados cuyo sustento depende del pago oportuno
de su salario o de su mesada (SU-995 de 1995). De ahí que, su protección no se
dirige a averiguar si el pensionado se encuentra en condiciones de
“pauperización” o de “hambre”, pues el carácter humanista del Estado Social de
Derecho permite acudir a “criterios más amplios y realistas” que dependen de la
estructura socio económica de los
individuos.”
[13] Sentencia T-567 de 2005, MP. Clara Inés Vargas
Hernández.
[14] Artículo 12 ley 100 de 1993.
[15] Artículo 31 ley 100 de 1993.
[16] Artículo 32 ley 100 de 1993.
[17] Ley 100 de 1993, Articulo 45. Indemnización
Sustitutiva de la Pensión de Invalidez. El afiliado que al momento de
invalidarse no hubiere reunido los requisitos exigidos para la pensión de
invalidez, tendrá derecho a recibir, en sustitución, una indemnización
equivalente a la que le hubiere correspondido en el caso de la indemnización
sustitutiva de la pensión de vejez, prevista en el artículo 37 de la presente
Ley.
[18] Ley 100 de 1993, Articulo 49. Indemnización
Sustitutiva de la Pensión de Sobrevivientes. Los miembros del grupo familiar
del afiliado que al momento de su muerte no hubiese reunido los requisitos
exigidos para la pensión de sobrevivientes, tendrán derecho a recibir, en
sustitución, una indemnización equivalente a la que le hubiera correspondido en
el caso de la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez, prevista en el
artículo 37 de la presente Ley.
[19] Ley 100 de 1993, Artículo 66. Devolución de Saldos.
Quienes a las edades previstas en el artículo anterior no hayan cotizado el
número mínimo de semanas exigidas, y no hayan acumulado el capital necesario
para financiar una pensión por lo menos igual al salario mínimo, tendrán
derecho a la devolución del capital acumulado en su cuenta de ahorro
individual, incluidos los rendimientos financieros y el valor del bono
pensional, si a éste hubiere lugar, o a continuar cotizando hasta alcanzar el
derecho.
[20] Ley 100 de 1993, Artículo 72. Devolución de Saldos
por Invalidez. Cuando el afiliado se invalide sin cumplir con los requisitos
para acceder a una pensión de invalidez, se le entregará la totalidad del saldo
abonado en su cuenta individual de ahorro pensional, incluidos los rendimientos
financieros y adicionado con el valor del bono pensional si a ello hubiere
lugar.   No obstante, el afiliado podrá mantener un saldo en la cuenta individual
de ahorro pensional y cotizar para constituir el capital necesario para acceder
a una pensión de vejez.
[21] Ley 100 de 1993, Artículo 78. Devolución de Saldos.
Cuando el afiliado fallezca sin cumplir con los requisitos para causar una
pensión de sobrevivientes, se les entregará a sus beneficiarios la totalidad
del saldo abonado en su cuenta individual de ahorro pensional, incluidos los
rendimientos, y el valor del bono pensional si a éste hubiere lugar.
[22] En sentencia C-262 de 2001, MP: Jaime Araujo
Rentería, la Corte señala que las figuras de la indemnización sustitutiva y de
la devolución de saldos, no pueden ser asimiladas dado que cumplen finalidades
diferentes.
[23] Por medio del cual se modifican los literales a), e),
i), del artículo 13 de la ley 100 de 1993 y se adiciona dicho artículo con los
literales l), m), n), o) y p).
[24] “Por medio del cual se reglamentan los artículos
37, 45 y 49 de la Ley 100 de 1993 referentes a la Indemnización Sustitutiva del
Régimen Solidario de Prima Media con Prestación Definida”.
[25] Artículo 4 decreto1730 de 2001.
[26] Ver entre otras las sentencias T-888/01, T-609/02,
T-259/03, T-495/03, T-1282/05 y T-1251/05.
[27] Artículo 207 Código Contencioso Administrativo.
[28] Sentencia T-127 de 2001. La Corte revocó los fallos
proferidos por diferentes despachos judiciales, quienes concluyeron que la DIAN
había afectado el debido proceso al reclasificar a varios contribuyentes como
responsables fiscales en el régimen común y no en el simplificado. La Corte
señaló que los demandantes pudieron acudir a la jurisdicción contencioso
administrativa y solicitar la suspensión provisional del acto administrativo
para asegurar la protección de sus derechos, resultando improcedente la acción
de tutela como mecanismo principal. En el mismo sentido pueden consultarse las
sentencias T-533 de 1998 y T-640 de 1996.
[29] Sentencia T-1031 de 2003, MP. Eduardo Montealegre Lynett.
[30] En
dicha providencia se analizó un caso cuyos hechos consistían en que el
demandante solicitó el 30 de diciembre de 1997, con base en la ordenanza 21 de
1946, el reconocimiento de la pensión de jubilación. Sin que se hubiera resuelto la
citada petición, el departamento de Cundinamarca demandó la nulidad de la
ordenanza 21 de 1946 y la sección segunda, subsección C del Tribunal
Contencioso Administrativo de Cundinamarca, mediante providencia de 5 de
febrero de 2001, suspendió la citada ordenanza. El día 2 de abril de 2001, el
departamento administrativo del talento humano de la Gobernación de
Cundinamarca, dictó la resolución N° 0410 mediante la cual resolvió la petición
del demandante. En dicha decisión, se negó el reconocimiento de la pensión,
alegando la suspensión de la ordenanza N° 21 de 1946 y se acudió a la excepción
de inconstitucionalidad de la misma.
[31]Reiterada en sentencia T-458 de 2003, MP. Marco
Gerardo Monroy Cabra.