C-902-11
Corte Constitucional
Sentencia
C-902/11
DEROGACION DE NORMAS QUE ESTABLECEN INCENTIVOS
ECONOMICOS PARA EL ACTOR DE ACCIONES POPULARES-Existencia de cosa juzgada constitucional
DEROGACION DE NORMAS QUE ESTABLECEN INCENTIVOS
ECONOMICOS PARA EL ACTOR DE ACCIONES POPULARES-No desconoce el principio de progresividad, ni la
prohibición de regresividad de los derechos sociales
DEROGACION DE NORMAS QUE ESTABLECEN INCENTIVOS
ECONOMICOS PARA EL ACTOR DE ACCIONES POPULARES-No vulnera el principio de igualdad y equidad de las
cargas públicas
DEROGACION DE NORMAS QUE ESTABLECEN INCENTIVOS
ECONOMICOS PARA EL ACTOR DE ACCIONES POPULARES-No establece una restricción injustificada al acceso a
la administración de justicia, derivada de una presunta pérdida de eficacia de
la herramienta constitucional para la defensa de los derechos colectivos
DEROGACION DE NORMAS QUE ESTABLECEN INCENTIVOS
ECONOMICOS PARA EL ACTOR DE ACCIONES POPULARES-No es una restricción irrazonable o desproporcionada
del derecho político
CLAUSULA DE RESERVA DE LEY ESTATUTARIA-Sentido y alcance en la jurisprudencia constitucional/INTRODUCCION
DE LEYES ESTATUTARIAS EN EL DERECHO COLOMBIANO- Presupuestos en que se
fundamenta/RESERVA DE LEY ESTATUTARIA EN REGULACIONES SOBRE DERECHOS
FUNDAMENTALES-Reglas interpretativas
El
artículo 152 de la Constitución introdujo la llamada cláusula de reserva de ley
estatutaria, según la cual la regulación de ciertas materias debe hacerse
mediante ese tipo cualificado de ley. Seguidamente, el artículo 153 ejusdem
consagró las características especiales de dichas leyes, que consisten en un
procedimiento más complejo de aprobación, derivado de su trámite en una sola
legislatura; de la necesidad de mayorías absolutas en el Congreso para su
expedición, modificación o derogación; y del control previo de
constitucionalidad asignado a esta corporación. No obstante, más allá de su
estricta base normativa, esta Corporación ha sustentado la existencia de leyes
estatutarias en las siguientes consideraciones: “De acuerdo con la
jurisprudencia de la Corte Constitucional, la introducción de las leyes
estatutarias en el derecho colombiano se fundamenta principalmente en tres
argumentos: i) la naturaleza superior de este tipo de normas requiere superior
grado de permanencia en el ordenamiento y seguridad jurídica para su
aplicación; ii) por la importancia que para el Estado tienen los temas
regulados mediante leyes estatutarias, es necesario garantizar mayor consenso
ideológico con la intervención de minorías, de tal manera que las reformas
legales más importantes sean ajenas a las mayorías ocasionales y, iii) es
necesario que los temas claves para la democracia tengan mayor debate y
consciencia de su aprobación, por lo que deben corresponder a una mayor
participación política”. Debido a la amplitud de asuntos que eventualmente
podrían quedar comprendidos dentro de las materias a que se refiere el artículo
152 de la Carta, y el consecuente riesgo de despojar al Congreso de la cláusula
general de competencia que le es inherente en su condición de legislador
ordinario (art. 150-1 CP), la jurisprudencia ha señalado de manera insistente
que la cláusula de reserva de ley estatutaria debe interpretarse de manera
restrictiva. Refiriéndose específicamente a las normas que de alguna manera se
relacionan con la administración de justicia, por ejemplo, la Corte ha
explicado que “no todo aspecto que de una forma u otra se relacione con la
administración de justicia debe necesariamente hacer parte de una ley
estatutaria”, sino que éstas han de ocuparse “esencialmente sobre la estructura
general de la administración de justicia y sobre los principios sustanciales y
procesales que deben guiar a los jueces en su función de dirimir los diferentes
conflictos o asuntos que se sometan a su conocimiento”. En efecto, de asumirse
una posición contraria se llegaría al “absurdo de someter cualquier
modificación o reforma de códigos o leyes ordinarias referentes a la
administración de justicia al rigor del trámite propio de las leyes
estatutarias, con lo cual se vaciaría de contenido la facultad propia del
legislador de expedir códigos en todos los ramos de la legislación y reformar
sus disposiciones (CP. art. 150-2), afectando gravemente la función legislativa
y, en consecuencia la eficacia y eficiencia de la administración de justicia”.
Fue así como en la citada Sentencia C-126 de 2006 la Corte declaró exequible la
ley –ordinaria- que suprimió el recurso extraordinario de súplica en la
jurisdicción contencioso administrativa y creó salas transitorias de decisión
para resolver los recursos que estuvieran pendientes. Consideró entonces que “el
Congreso podía perfectamente expedir una ley ordinaria para modificar otra de
la misma naturaleza, o para derogar disposiciones del Código Contencioso
Administrativo, proferido por medio de una ley de la misma categoría”. Igualmente, en la Sentencia C-713 de 2008, donde se
analizó un proyecto de reforma a la Ley 270 de 1996, estatutaria de la
administración de justicia, la Corte se pronunció respecto del mecanismo de la
revisión eventual de las acciones populares y de grupo, encomendada al Consejo
de Estado como tribunal supremo de la jurisdicción contencioso administrativa. La
Sala Plena sostuvo que la regulación de ese mecanismo no estaba sujeta al
trámite de las leyes estatutarias, al punto de señalar expresamente que el
Congreso bien podía modificarlo -o suprimirlo- a través de una ley ordinaria.
Dijo entonces: “4.- La Corte debe advertir que la regulación prevista en la
norma bajo examen no tiene estricta reserva de ley estatuaria (…). En
consecuencia, el Congreso de la República, actuado como legislador ordinario,
está facultado para introducir los ajustes o modificaciones que estime
convenientes a los aspectos aquí regulados”. Similares consideraciones han sido
recogidas cuando el Congreso adopta normas que directa o indirectamente inciden
en el ejercicio de los derechos fundamentales. Es así como la Corte no ha
requerido el trámite estatutario en la regulación de los derechos de las
víctimas a la verdad, justicia y reparación integral en procesos de justicia
transicional, ni para la adopción de normas del procedimiento penal, por
mencionar sólo algunos eventos. Las reglas trazadas en estos casos fueron
recogidas en la Sentencia C-756 de 2008, que sobre el particular puntualizó lo
siguiente: “8. Así pues, la jurisprudencia de esta Corporación ha señalado
cinco reglas interpretativas que permiten conocer cuáles son las regulaciones
sobre derechos fundamentales que deben ser objeto de ley estatutaria y en que
casos corresponde al legislador ordinario establecer las limitaciones o
restricciones del derecho, a saber:  i) La reserva de ley estatutaria en
materia de derechos fundamentales es excepcional, en tanto que la regla general
se mantiene a favor del legislador ordinario. ii) La regulación estatutaria u
ordinaria no se define por la denominación adoptada por el legislador, sino por
su contenido material (…). En consecuencia, el trámite legislativo ordinario o
estatutario será definido por el contenido del asunto a regular y no por el
nombre que el legislador designe. iii) Mediante ley estatutaria se regula
únicamente el núcleo esencial del derecho fundamental, de tal forma que si un
derecho tiene mayor margen de configuración legal, será menor la reglamentación
por ley estatutaria.  iv) Las regulaciones integrales de los derechos
fundamentales debe realizarse mediante ley cualificada y, v) Los elementos
estructurales esenciales del derecho fundamental deben regularse mediante ley
estatutaria. De esta forma, es claro que la regulación puntual y detallada del
derecho corresponde al legislador ordinario”. Los anteriores criterios fueron
reiterados en la reciente Sentencia C-818 de 2011, cuando la Corte declaró
inexequibles varias normas de la Ley 1437 de 2011, “por la cual se expide el
Código de Procedimiento Administrativo y de los Contencioso Administrativo”,
precisamente porque en ellas se regulaba de manera integral y sistemática los
elementos estructurales del derecho fundamental de petición. Sin embargo,
cuando la normativa objeto de análisis no corresponde a asuntos concernientes
al núcleo esencial de un derecho fundamental, ni pretende ser una regulación
integral en la materia, el principio democrático y la lectura restrictiva de la
reserva de ley estatutaria inclinan la balanza a favor de la cláusula general
de competencia atribuida al Congreso de la República. En esa medida, es válida
la regulación adoptada mediante leyes ordinarias.
LEY SOBRE DEROGACION DE NORMAS QUE ESTABLECEN
INCENTIVOS ECONOMICOS PARA EL ACTOR DE ACCIONES POPULARES-Regulación no está sometida a reserva de ley
estatutaria
LEY SOBRE DEROGACION DE NORMAS QUE ESTABLECEN
INCENTIVOS ECONOMICOS PARA EL ACTOR DE ACCIONES POPULARES-No se regulan aspectos estructurales del ejercicio de
los derechos fundamentales o de los mecanismos para su protección
Referencia: expedientes D-8569
Demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 1425 de
2010, “Por medio de la cual se derogan artículos de la ley 472 de 1998 –
Acciones Populares y Grupo”.
Accionante:
Elmer Orejuela Rivera
Magistrado Ponente:
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Bogotá,
D.C., treinta (30) de noviembre de dos mil once (2011).
La
Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones
constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067
de 1991, profiere la presente:
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
En
ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad el ciudadano Elmer
Orejuela Rivera demanda la Ley 1425 de 2010, “Por medio de la cual se
derogan artículos de la ley 472 de 1998 – Acciones Populares y Grupo”.
La demanda se admitió por Auto
del trece (13) de junio de dos mil once (2011). En la misma providencia se
dispuso: (i) fijar en lista el asunto bajo revisión y simultáneamente correr
traslado al señor Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto
de su competencia; (ii) comunicar la iniciación del proceso al Presidente de la
República, al Presidente del Congreso de la República, al Ministro del Interior
y de Justicia y al Presidente del Consejo de Estado; (iii) invitar al Instituto
Colombiano de Derecho Procesal, a la Academia Colombiana de Jurisprudencia y a la
Comisión Colombiana de Juristas, así como a las facultades de derecho de las
universidades Nacional de Colombia, Externado de Colombia, Sergio Arboleda y
del Rosario, para que intervinieran expresando su opinión respecto de las
normas impugnadas.
Cumplidos los
trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución Política y en el
Decreto 2067 de 1991, procede la Corte a resolver sobre el asunto de la referencia.
II.- NORMA
DEMANDADA
Teniendo en
cuenta que la Ley 1425 de 2010 fue demandada en su totalidad,  a continuación la
Corte hace la transcripción de la misma conforme a su publicación en el Diario Oficial
47.937 del 29 de diciembre de 2010:
“LEY 1425 DE 2010
(diciembre 29)
Por medio de la cual se derogan artículos
de la Ley 472 de 1998 Acciones Populares y Grupo.
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
ARTÍCULO 1o. Deróguense los artículos 39 y
40 de la Ley 472 de 1998.
ARTÍCULO 2o. VIGENCIA. La presente ley
rige a partir de su promulgación y deroga y modifica todas las disposiciones
que le sean contrarias”.
III.- LA DEMANDA
En su extensa demanda el
accionante considera que la Ley 1425 de 2010 vulnera el Preámbulo y los
artículos 1º, 2º, 8º, 13, 25, 72, 79, 82, 83, 88, 89, 103, 152, 153 y 209 de la
Constitución, el artículo 2º del Pacto Internacional de Derechos Económicos,
Sociales y Culturales (en adelante Pidesc), así como el artículo 1º del
“Protocolo de San Salvador”. Para tal fin expone individualmente siete (7)
cargos de inconstitucionalidad que se reseñan a continuación.
1.- Primer cargo: Omisión
legislativa relativa. Afirma que la eliminación de los incentivos económicos en
las acciones populares, por obra del derecho de los demandantes a pretenderlos
y recibirlos, genera graves vacíos legales en el ordenamiento jurídico que le
restan eficacia al ejercicio de dichas acciones ya que “descompensan
económicamente su ejercicio, desestimulan la participación ciudadana en la
defensa judicial de los derechos e intereses colectivos, obstaculizan el aporte
de pruebas en materia de contratación administrativa, impiden la recuperación
del patrimonio público extraviado en manos de particulares y desfinancian el
Fondo para la Defensa de los Derechos Colectivos”.
Añade que la norma
demandada también es inconstitucional porque deroga los mecanismos necesarios
para luchar contra la corrupción, defender la moralidad administrativa,
proteger el patrimonio público y fortalecer la participación democrática en la
función pública, que antes consagraba el artículo 40 de la Ley 472 de 1998.
Además, porque deroga el derecho de los ciudadanos a que se financie el Fondo
para la Defensa de los Derechos Colectivos.
Apoyado en jurisprudencia
constitucional (Sentencia C-427 de 2000), explica que se reúnen los requisitos
para invocar la existencia de una omisión legislativa relativa. Sostiene (i)
que se está frente a una norma jurídica, (ii) de la cual se predica una
actividad del legislador defectuosa o incompleta, (iii) donde la derogatoria
del derecho de los demandantes a pretender y recibir los incentivos económicos
en las acciones populares no obedeció a razones constitucionales objetivas,
técnicas ni suficientes, sino en motivos que califica como “subjetivos,
manifiestamente falsos, errados y hasta inexistentes”. Además, a su juicio, al
no existir dichas razones (iv) se crea una desigualdad injustificada “entre los
casos que están y los que no están siendo sujetos a las consecuencias previstas
en la norma”; lo que finalmente (v) implica el incumplimiento del deber
constitucional a cargo del Legislador, de establecer para el actor popular
algún tipo de recompensa o retribución, como lo sostuvo el Constituyente de
1991 y se desprende del artículo 89 de superior.
Con fundamento en lo
anterior, alega la inconstitucionalidad de la Ley 1425 de 2010 ante la
generación de un “vacío legal” en materia de protección participativa y
solidaria de los derechos humanos de tercera generación.
2.- Segundo cargo:
violación del principio internacional de progresividad y no regresividad en
materia de mecanismos de protección de derechos económicos, sociales y
culturales. El demandante sostiene que la ley impugnada contraría el preámbulo
y los artículos 88 y 89 de la Constitución, “en el sentido de que vacía la
obligación de amparo y protección de todos los derechos económicos, sociales y
culturales de contenido significativo, conocidos como derechos e intereses
colectivos”. Afirma que la derogatoria de los incentivos en las acciones
populares es una medida regresiva que descompensa, restringe, limita,
desestimula y resta eficacia a la protección de esos derechos.
Luego de recoger algunos
precedentes relacionados con los incentivos en las acciones populares, la
prohibición de regresividad en la protección de derechos económicos, sociales y
culturales, así como su reconocimiento en instrumentos de derecho internacional,
advierte que en este caso la derogatoria de los incentivos y demás medidas
previstas en los artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998, resta eficacia al
ejercicio de las acciones populares y limita el ámbito de protección de los derechos
e intereses colectivos. Sin embargo, no encuentra que el Congreso de la
República haya cumplido con el deber de acreditar la existencia de razones
imperiosas que pudieran justificar la derogación de esas normas y el
consecuente retroceso en la protección de derechos.
Concluye que “ante la falta
de tan necesarias explicaciones, estudios técnicos, datos estadísticos y
debates (…) la Corte debe aplicar la presunción de inconstitucionalidad de la
medida derogatoria, en cuanto que ella significa una clara y manifiesta
restricción del ámbito de protección sustancial y procesal de todos los
derechos económicos, culturales y sociales en Colombia”.
3.- Tercer cargo:
Vulneración del preámbulo y el contenido de algunos artículos de la
Constitución.
En cuanto a la violación
del Preámbulo, indica que la Carta Política no adoptó un modelo ético
privilegiado en materia de solidaridad, sino que en ella es posible “compensar
económicamente el ejercicio de las acciones populares y estimular la masiva
participación de los ciudadanos en el cumplimiento de los fines esenciales del
Estado y la protección judicial de los derechos e intereses colectivos”.
Precisa que como la solidaridad tiene tantos motivos o causas para su
ocurrencia, ésta “debe ser permanentemente inducida, promocionada, patrocinada,
premiada, compensada y estimulada por el Estado”, lo que no ocurre con la ley
en cuestión.
El ciudadano sostiene que
la norma impugnada desconoce que “sólo mediante verdaderos estímulos de premio
o castigo, los seres humanos aprendemos a comportarnos adecuadamente en nuestra
sociedad”, para lo cual añade: “el palo y la zanahoria, el cielo o el infierno,
ganar o perder, la buena o la mala calificación, la carita feliz o la triste,
la cárcel o la libertad, la absolución o la condena, el pecado o la salvación,
la recompensa o el castigo; siempre han sido utilizados por todas las
civilizaciones de la humanidad, como la única forma de guiar legalmente el
comportamiento de los seres humanos en una sociedad: inclusive los animales
salvajes o domésticos, solo pueden ser domados, entrenados y educados por el hombre,
para hacer o no hacer determinada cosa, mediante la teoría del aprendizaje a
base de premios o castigos”.
Con fundamento en lo
anterior, asegura que las normas impugnadas son parte estructural del
ordenamiento jurídico colombiano que no pueden ser derogadas en un Estado
Social de Derecho, ya que “se desconocería el principio general de derecho que
ordena que la sanción legal no sea sólo la pena sino también la recompensa; que
sea el bien o el mal que se deriva como consecuencia lógica del cumplimiento de
mandatos construccionales (sic) o de la transgresión de sus prohibiciones,
especialmente cuando se trate de la violación o protección de los sagrados
derechos e intereses colectivos”.
Acto seguido recuerda que
si bien se dejó en manos del Legislador la regulación de las acciones
populares, en el seno de la Asamblea Nacional Constituyente hubo plena claridad
sobre la necesidad de establecer eficaces herramientas de lucha anticorrupción
e incentivos económicos para asegurar la participación de la sociedad civil en
la defensa preventiva, participativa y solidaria de los derechos e intereses
colectivos. Por lo tanto, en su concepto, la desaparición de los incentivos
económicos y demás medidas derogadas, desconoce no sólo el preámbulo, sino
también los artículos 1, 2, 88 y 89 de la Constitución.
El demandante también aduce
que la Ley 1425 de 2010 vulnera el artículo 103 de la Carta Política en lo
concerniente al principio de participación ciudadana en el Estado Social de
Derecho, por cuanto “se descompensó económicamente el ejercicio de las acciones
populares para desestimular la participación masiva de la comunidad en la defensa
solidaria de sus derechos e intereses colectivos”. Ligado a lo anterior, invoca
la violación de los principios de moralidad administrativa, transparencia,
participación en el control del poder político y participación en la
fiscalización de la función pública (art. 209 CP).
Así mismo, propone la
violación del preámbulo y de los artículos 1, 2, 13, 25, 72, 79, 82, 83, 88 y
89 de la Constitución, por cuanto, en su sentir, “se ha atentado de mala fe,
contra el patrimonio público, la democracia, la transparencia, la participación
y la prevalencia del principio del interés general, al excluir del ordenamiento
jurídico colombiano unos esenciales derechos ciudadanos, unas necesarias
herramientas de lucha anticorrupción y unos eficaces mecanismos de
participación ciudadana, que garantizaba materializar en la práctica la
protección justa, preventiva, democrática, participativa y solidaria de todos
los derechos e intereses colectivos. Para ello insiste en que los motivos de la
expedición de la Ley 1425 de 2010 no fueron la protección del patrimonio
público ni el abuso en el ejercicio de las acciones populares, de manera tal
que el Congreso incurrió en un deficiente y precario análisis del tema.
4.- Cuarto cargo: violación
de los principios constitucionales de prevalencia del interés general, trabajo,
solidaridad y participación. Luego de precisar que la Ley demandada derogó los
incentivos en las acciones populares, sin que sea válido invocar la vigencia de
otras normas como el artículo 34 de la Ley 472 de 1998 o algunas normas del
código civil, el ciudadano reitera que “se desconocieron los principios
constitucionales de progresividad, trabajo, solidaridad, participación,
transparencia y prevalencia del interés general, que deben inspirar el
ordenamiento jurídico colombiano en materia de mecanismos de protección de los
sagrados derechos e intereses colectivos”.
Da cuenta de la exposición
de motivos del proyecto de la ley ahora cuestionada, para una vez más reprochar
que “revela una falsa, errada y hasta inexistente motivación del Gobierno
Nacional”, al invocarse que las condenas por incentivos económicos habían sido
causantes de un grave déficit presupuestal para el erario público.
Igualmente, retoma sus
apreciaciones sobre la regresividad que a su juicio involucra la ley demandada
y el alcance del principio de solidaridad. Acto seguido considera que no puede
sancionarse a quien trabaja leal, honrada y eficazmente en la defensa de los
derechos e intereses colectivos, como lo hace la norma acusada, en lugar de
felicitarla, estimularla e incentivarla para continuar velando por la
protección de los intereses de toda la comunidad.
5.- Quinto cargo: violación
de los principios de buena fe y confianza legítima (art. 83 CP). Alega que al
derogarse los incentivos económicos se está imponiendo a los ciudadanos y
organizaciones cívicas, comunitarias y populares dedicadas a la permanente
protección de los derechos e intereses colectivos una nueva carga, “injusta,
excesiva, desproporcionada e imposible de cumplir, al tener que activar el
aparato judicial para defender los derechos e intereses colectivos, sin derecho
a una justa compensación económica por su peligrosa, especializada y onerosa
labor solidaria en beneficio de toda la sociedad”. En su concepto, con esa
decisión el Estado desconoce el deber de respetar sus propios actos conocido
como “venire contra Facttum propium” y la buena fe que de ellos se
deriva.
Señala que los incentivos
económicos eran los únicos ingresos financieros que compensaban el trabajo y la
inversión realizada en defensa de la comunidad, de los cuales fueron despojados
intempestiva, injusta y arbitrariamente, acusándosele además de actuar como
“corruptos”, “avivatos” o “caza recompensas”.
Desde esta perspectiva,
asegura que también se desconoce el artículo 103 de la Constitución, porque el
Estado no está colaborando ni facilitando la creación, organización, promoción
y funcionamiento de organizaciones cívicas, populares y similares en defensa de
los derechos e intereses colectivos.
6.- Sexto cargo: Vicio
material de competencia y procedimiento. Sobre el particular, el ciudadano
demandante afirma que la Ley 1425 de 2010 vulneró los requisitos establecidos
en los artículos 152 y 153 de la Constitución, por cuanto debió ser tramitada
como una ley estatutaria.
Señala que la normativa
impugnada reguló los siguientes aspectos: derechos y deberes fundamentales de
las personas, procedimientos y recursos para su protección, normas relativas a
la administración de justicia y mecanismos de participación ciudadana. En este
orden de ideas, dice el actor, la ley 1425 “afecta el núcleo esencial de los
derechos colectivos, que también son derechos fundamentales, y limita los
procedimientos, recursos y garantías para su ejercicio”, de manera que sólo
podía ser aprobada mediante el trámite propio de las leyes estatutarias.
Explica que los derechos
colectivos son a la vez derechos fundamentales, y las acciones populares son
mecanismos de participación ciudadana, de modo que al consagrarse graves
restricciones o limitaciones a su ejercicio, el Congreso debió regularlos
mediante ley estatutaria.
7.- Séptimo cargo:
Violación al límite de libertad de configuración del Legislador en materia de
derechos colectivos en detrimento de los artículos 1, 2, 88 y 89 de la
Constitución. En este último apartado, el demandante insiste en la fuerte
limitación del Congreso para disminuir la órbita de protección de los derechos
e intereses colectivos y las acciones populares como mecanismos para su
protección, a menos que existan razones poderosas para hacerlo, que no advierte
en el caso de la Ley 1425 de 2010.
IV.- intervenciones
1.- Ministerio
del Interior y de Justicia
La
representante de la Dirección de Ordenamiento Jurídico del Ministerio del
Interior y de Justicia solicita a la Corte que se declare inhibida para
proferir decisión de fondo o, en su defecto, declare exequible la Ley 1425 de
2010[1].
Afirma
que en el curso del trámite en el Congreso de la República el proyecto de Ley
056 de 2009 Cámara, 169 de 2010 Senado, por el cual se derogan algunos
artículos de la Ley 472 de 1998, “fue ampliamente debatido, pues si bien
inicialmente en primero y segundo debate en la Cámara de Representantes, el
proyecto fue aprobado conforme a su iniciativa, es decir, eliminando los
incentivos económicos, lo cierto es que en el tercero y cuarto debate en el
Senado de la República se propuso su modificación en el sentido de no eliminar
el incentivo económico sino reducirlo en cierto porcentaje”.
Señala
que las sentencias C-215 de 1999, C-459 de 2004 y C-512 de 2004, en las cuales la
Corte Constitucional definió aspectos tales como el alcance, la naturaleza y la
finalidad de las acciones populares, así como el fundamento constitucional del
incentivo económico que se reconocía por el ejercicio de la acción popular, no
necesariamente “sirven de antecedentes para efectos de determinar la
constitucionalidad de la norma impugnada en esta oportunidad”.
Sostiene
que la doctrina nacional ha sido prolija en pronunciamientos sobre la necesidad
y conveniencia de la supresión del incentivo económico de las acciones
populares, resaltando los siguientes: (i) de acuerdo con la Corporación
Excelencia en la Justicia, es necesario distinguir entre el tratamiento dado a
los incentivos previstos en el artículo 39 de la ley y los establecidos en el
artículo 40, “porque en relación con los primeros –entre diez y 150 salarios
mínimos mensuales- la exigencia del incentivo y su monto parecen adecuados para
el cumplimiento de los fines para los cuales se diseñó, pero resulta distinto
el incentivo en acciones populares relativas a la moral administrativa, caso en
el cual los demandantes tienen derecho a recibir el quince por ciento del valor
que recupere la entidad pública en la acción popular, pues un número importante
de acciones populares relacionadas con la moralidad pública hace referencia a
la celebración o ejecución de contratos de los cuales es parte el Estado, que
en muchos casos involucran enormes recursos”; (ii) el ex constituyente Jaime
Castro ha advertido sobre la necesidad de revisar el asunto de los incentivos
económicos en las acciones populares, porque aunque se establecieron como un
estímulo han terminado teniendo efectos perversos, toda vez que algunas
personas profesionalizaron la presentación de acciones populares por toda clase
de motivos.
Procede
luego al examen independiente de cada uno de los cargos formulados. Afirma que
contrario a lo expuesto por el demandante, las disposiciones acusadas no
vulneran ningún principio o derecho constitucional, por las siguientes razones:
-
No se cumplen las condiciones exigidas por la jurisprudencia constitucional
para la configuración de una omisión legislativa, la cual no es predicable de
la norma impugnada. Según sus palabras, si bien existe una norma sobre la cual
se predica el cargo, “la misma no excluye de sus consecuencias casos que debían
estar contenidos en el texto cuestionado, ni omite incluir una condición
constitucionalmente esencial para armonizar el texto legal con la Carta
Política, ni la supuesta exclusión carece de un principio de razón suficiente,
ni se genera una desigualdad negativa de casos excluidos frente a los que se
encuentran amparados por la norma y, finalmente, la omisión no es el resultado
del incumplimiento de un deber específico impuesto por el Constituyente al
legislador”.
Del
artículo 88 de la Carta Política no se infiere que la voluntad del
Constituyente de 1991 hubiere sido la de imponer al legislador la obligación de
consagrar los incentivos económicos en las acciones populares, sino que dicha
norma le otorgó un amplio margen de discrecionalidad para regular la materia.
-
No se desconoce el principio de progresividad, porque el incentivo económico
previsto en la Ley 472 de 1998 no es por sí mismo un derecho económico del que
pueda predicarse el referido principio; se trata de un elemento accesorio a una
garantía jurisdiccional de los derechos colectivos.
-
No se desconoce el preámbulo ni el articulado de la Constitución por cuanto los
incentivos no son una garantía constitucional inescindiblemente ligada a todos
los valores, principios y derechos que de ella emanan, como equivocadamente lo
sugiere el demandante en su acusación; lo que en realidad es una garantía
asociada a dichos valores y principios es la acción popular en sí misma, mas no
los instrumentos sustantivos o procedimentales que la desarrollan, de modo que
no existen límites expresos en la Constitución para crear o derogar los
incentivos económicos como instrumentos de promoción de las acciones
populares.
-
La supuesta omisión legislativa que lesiona el derecho a la igualdad es
inexistente, ya que no existen diferencias empíricas relevantes que justifiquen
un tratamiento diferenciado en el otorgamiento del incentivo; y en todo caso el
tratamiento unitario responde a la libertad de configuración legislativa
reconocida al Congreso de la República.
-
No es cierto que con la eliminación del incentivo desaparezcan los regímenes de
responsabilidad tanto de los servidores públicos como de los particulares, los
cuales se mantienen inalterados.
-
En la medida en que el incentivo previsto en la Ley 472 de 1998 no creó ninguna
remuneración de tipo laboral, sino que únicamente buscaba promover la
utilización de la acción popular para garantizar los derechos colectivos, su
supresión no puede ser entendida como una vulneración del derecho al trabajo.
-
En cuanto la eliminación del incentivo no equivale a crear un obstáculo o
barrera para proponer las acciones populares, tampoco es procedente el
argumento sobre la vulneración del derecho de acceso a la justicia. Dichas
acciones siguen siendo un medio procesal cuya finalidad específica es proteger
los derechos intereses colectivos.
-
No se afecta el principio de confianza legítima sino que, al contrario, la
supresión del incentivo protege la buena fe del Estado y de la sociedad, que se
encontraba asaltada cuando la acción popular fue tergiversada en su objeto y
finalidad y utilizada meramente para propósitos lucrativos. Adicionalmente, la
teoría del “venire contra Facttum proprium non valet” se refiere a un
principio general del derecho aplicable cuando el derecho no regula una
situación,  por lo que no tiene cabida en este caso, más aún cuando no se han
afectado expectativas legítimas.
-
No es cierto que se vulnere la seguridad jurídica y el principio de confianza
legítima al conferir efectos retroactivos a la eliminación del incentivo, ya
que únicamente se le otorgaron efectos inmediatos en su calidad de norma
procesal. Esta aplicación inmediata de la ley no afecta ningún derecho
adquirido sino únicamente las expectativas de quienes presentaron alguna acción
popular con anterioridad a la entrada en vigencia de la ley, pero sin que se
hubiese dictado la sentencia que reconozca el correspondiente incentivo.
-
En cuanto a la posible omisión del trámite de ley estatutaria, el accionante
se  limita a afirmar que la Ley 1425 de 2010 reguló derechos fundamentales,
procedimientos y recursos para su protección, y eliminó un eficaz mecanismo de
participación ciudadana, pero no desarrolla su argumento, lo que impide un
examen de fondo respecto de dicho cargo.
-
En definitiva, el Legislador obró dentro del marco de su libertad de
configuración de las acciones populares, buscando asegurar que el verdadero
objetivo de su ejercicio sea la protección de los derechos colectivos y no “un
medio de lucro basado en la explotación sistemática y persistente de la
descarnada realidad de los derechos e intereses colectivos en Colombia”.
2.-
Consejo de Estado
El
doctor Mauricio Fajardo Gómez, en su condición de Presidente del Consejo de
Estado, solicita declarar exequibles los artículos 1º y 2º de la Ley 1425 de
2010, en cuanto resulte procedente, y en lo demás desestimar los restantes
cargos planteados en la demanda efectuando un pronunciamiento inhibitorio[2].
Comienza
por recordar que la acción popular consagrada en el artículo 88 de la
Constitución y desarrollada por el Congreso en la Ley 472 de 1998, fue diseñada
como un mecanismo judicial de protección de los derechos colectivos con una
naturaleza principal e independiente de los demás procedimientos y acciones,
que puede ser promovida por cualquier ciudadano con o sin recursos económicos,
con o sin preparación o conocimientos jurídicos.
Precisa
que en materia probatoria las facultades-deberes del juez popular son lo
suficientemente amplias para garantizar que las deficiencias y dificultades
económicas, técnicas o científicas no se constituyan en obstáculo insalvable
que les impida acceder eficazmente a la administración de justicia y obtener la
protección de los derechos colectivos vulnerados o amenazados. Además, añade,
el juez puede reconocer en la decisión cualquier derecho colectivo que resulte
probado, aunque no se haya solicitado en la demanda, de manera que la Ley 1425
de 2010 no afecta o restringe ninguna de esas facultades de juez popular.
Adiciona
que el margen de libertad configurativa del legislador encuentra razón de ser
en que la sujeción y subordinación de la ley a la Constitución debe permitir
algún ámbito de acción en la labor de desarrollo de las normas superiores por
parte del Congreso, con el propósito de que le sea posible optar entre las
diversas alternativas filosóficas, éticas, económicas, técnicas o de cualquier
otra índole. Resalta que, en desarrollo de ese margen de configuración
normativa del legislador, tratándose de algunas acciones públicas que redundan
en beneficio de la comunidad, como las acciones de nulidad, de nulidad por
inconstitucionalidad o de inconstitucionalidad, no se ha previsto en la ley el
reconocimiento de premio, incentivo o recompensa alguna en beneficio de quien
promueve la acción, sin que por eso se afecte su naturaleza pública.
Dice
que la garantía de la efectividad del principio de solidaridad se puede
alcanzar desde diversas  perspectivas éticas o filosófico-políticas, principio
que sirve como fundamento tanto de la consagración como de la supresión de
incentivos a la instauración exitosa de acciones públicas por parte de los
ciudadanos. Agrega que la finalidad del actor popular es la obtención de la
protección judicial de un interés colectivo, lo que demuestra la presencia del
principio de solidaridad como justificación de la existencia de los derechos
colectivos.
A
continuación examina los cargos de la demanda. Con fundamento en lo dispuesto
en el artículo 2 del Decreto 2067 de 1991 y en la jurisprudencia constitucional
contenida principalmente en la sentencia C-1052 de 2001, el interviniente hace
un examen de los requisitos formales y sustanciales de las demandas de
inconstitucionalidad. En su criterio, la mayor parte de los cuestionamientos
presentados adolecen de uno, varios o todos los requisitos de claridad,
certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia, mientras que otros sí
ameritan un pronunciamiento de fondo.
-
En cuanto al primer cargo, luego de hacer mención a la Sentencia C-240 de 2009,
se limita a indicar que en esta oportunidad no concurren los requisitos
necesarios para que se configure una inconstitucionalidad por omisión
legislativa relativa, por lo que el cargo debe ser desestimado.
-
Frente al cargo por violación del principio de progresividad, aclara que éste
es predicable de los derechos económicos, sociales y culturales, pero no de los
derechos e intereses colectivos, de modo que el accionante incurre en una
“garrafal confusión” a lo largo de toda su demanda, que inexorablemente conduce
a desestimar la acusación propuesta.
-
En relación con el tercer cargo, relativo a la violación del preámbulo y de los
artículos 1, 2, 13, 25, 72, 79, 82, 83, 88, 89 y 209 de la Carta Política,
señala que el ciudadano no explica cuáles son sus reparos concretos, ya que sus
afirmaciones se apoyan en “juicios eminentemente subjetivos, tácticamente
infundados o de pura conveniencia- como que con la eliminación de los
incentivos se ampara la corrupción o se torna ineficaz el Fondo para la Defensa
de los Derechos e Intereses Colectivos-, por manera que el cargo no reúne los
requisitos de especificidad, de certeza y de pertinencia”, conduciendo a un
fallo inhibitorio.
-
Tampoco encuentra adecuada la formulación del cuarto cargo, que en su sentir se
centra en cuestionar los motivos de conveniencia y oportunidad tenidos en
cuenta por el Gobierno y el Congreso en el trámite de aprobación de la Ley 1425
de 2010, sin proponer una contradicción directa con la Constitución, ante lo
cual debe proferirse una decisión inhibitoria.
-
Respecto de la quinta acusación, fundada en la violación de los principios de
buena fe y confianza legítima, sostiene que éstos no pueden dar lugar a la
petrificación del ordenamiento jurídico en detrimento del principio democrático
en un ámbito en el cual el Legislador cuenta con un amplio margen de
configuración.
-
Desestima luego lo referente al vicio por no haberse tramitado la ley como
estatutaria, por cuanto en ella no se regularon derechos fundamentales sino
previsiones relativas al la salvaguarda de derechos e intereses colectivos, que
es una categoría completamente distinta a la prevista en el artículo 152 de la
Carta Política. Además, aclara que la norma no regula asuntos estructurales de
la administración de justicia o cardinales para el ejercicio de derechos
fundamentales, por lo que no se requería del precitado trámite legislativo.
-
Por último, estima que no se excedió la competencia del Legislador para regular
el ejercicio de las acciones populares en detrimento del principio de
solidaridad, porque si en alguna propuesta de la Asamblea Nacional
Constituyente propugnó por el reconocimiento de dichos incentivos, lo cierto es
que en el texto finalmente aprobado nada se estipuló al respecto, ampliándose
el margen de configuración del Congreso en la materia.
3.- Instituto Colombiano
del Derecho Procesal
El
ciudadano Martín Bermúdez Muñoz, en su condición de delegado del Presidente del
Instituto Colombiano de Derecho Procesal, interviene para solicitar que se
declare exequible la Ley 1425 de 2010[3].
En
primer lugar, considera que con la expedición de la norma acusada no se
configuró una omisión legislativa relativa, porque “el eliminar los incentivos
de la acción popular no favorece a un grupo específico de la sociedad, no
excluye ni expresa ni tácitamente a un grupo de ciudadanos, ni omite legislar
sobre un elemento esencial que exija la Constitución”, cuando la decisión
responde a una política legislativa tendiente a que la defensa de los derechos
colectivos únicamente se motive en el ánimo de proteger un derecho común.
En
segundo lugar, sostiene que no es cierto que la derogatoria de los incentivos
viole el Pacto Internacional de Derechos Económicos y Sociales, porque éste no
impone a los Estados parte la obligación de ofrecer estímulos a quienes
promuevan los derechos colectivos y más bien, en virtud de la libre
determinación de las naciones, deja a su arbitrio decidir sobre los mecanismos
que utilizarán para lograr la efectividad de esos derechos.
En
tercer lugar, indica que la eliminación del incentivo en nada afecta el acceso
a la administración de justicia, ni es contrario a la participación, cuando lo
único que se busca es que la acción popular se ejerza verdaderamente fundada en
la solidaridad ciudadana. Además, aclara que el propio legislador ha previsto
otros mecanismos para promover y facilitar el ejercicio de acciones populares,
como el Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, que en
todo caso obedece a un asunto de política pública y no de constitucionalidad.
Finalmente,
indica que “la Constitución Política de ninguna manera establece la obligación
por parte del Estado de procurar una indemnización o contraprestación económica
a quienes voluntaria y autónomamente han decidido ejercer la acción popular y
mucho menos consagra una garantía en este sentido en la protección del derecho
al trabajo”.
4.-
Grupo de Acciones Públicas de la Universidad Colegio Mayor de Nuestra Señora
del Rosario
El
profesor Nayid Abú Fager Sáenz, en representación del Grupo de Acciones
Públicas de la Universidad del Rosario, pide que se declare la
inconstitucionalidad de la Ley 1425 de 2010, teniendo en cuenta el principio de
progresividad y no regresividad, el principio de solidaridad y la autonomía
judicial[4].
Considera
que la eliminación de los incentivos económicos que hace la Ley 1425 de 2010
contradice el principio de progresividad y no regresividad que la Comisión
Interamericana de Derechos Humanos exige a los Estados parte, en el sentido de
que deben adoptar “una política pública que considere a los derechos
económicos, sociales y culturales como derechos humanos cuya realización
completa, en general, no puede darse rápidamente y por ello requieren de un
proceso durante el cual cada país avanza con distintos tiempos hacia el logro
de la meta”.
Agrega
que el artículo 2 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y
Culturales, que hace parte del bloque de constitucionalidad, establece que cada
uno de los Estados parte debe adoptar una serie de medidas “hasta el máximo de
los recursos de que disponga, para lograr progresivamente, por todos los medios
apropiados, inclusive en particular la adopción de medidas legislativas,
reconocidos”; y que la Corte Constitucional, en sus sentencias C-393 de 2007 y
T-1013 de 2007, ha dicho que no es posible eliminar una norma sin justificación
razonable cuando implique retroceso en la protección de los derechos sociales.
Sostiene
que la Corte Constitucional, en sentencia C-215 de 1999, resaltó que el
ejercicio de las acciones populares combina el deber de solidaridad de las
personas con la promoción de otras acciones, y que el estímulo económico
diseñado por el Congreso era válido en la defensa de los derechos colectivos.
Dice
que la derogatoria de los artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998 afecta de
manera grave los derechos de acceso a la administración de justicia y
protección de los derechos colectivos, ya que esos incentivos son una manera de
compensar la carga económica que asume el demandante y la sociedad se siente
retribuida con la efectiva reivindicación de los intereses y derechos
colectivos.
Concluye
que ésta no es una medida idónea para acabar o atacar la congestión judicial,
porque la supresión de la retribución económica no asegura que dejen de
vulnerarse derechos colectivos.
5.-
Comisión Colombiana de Juristas
La
coordinadora del área de Incidencia Nacional de la Comisión Colombiana de
Juristas remite el concepto presentado por la institución dentro del proceso
D-8392, “el cual contiene una controversia jurídica planteada contra la misma
norma y en términos muy similares a la demanda de la referencia”, en el cual
solicitaron declarar inexequible la totalidad de la Ley 1425 de 2010 por
desconocer el principio de equidad frente a las cargas públicas, el derecho de
acceso a la justicia y a un recurso judicial efectivo, y el fin estatal de
promover los derechos consignados en la Constitución Política.
6.- Asociación
Colombiana de Administradoras de Fondos de Pensiones y de Cesantías
La
ciudadana Adriana Huertas Bonilla, en representación de la Asociación
Colombiana de Administradoras de Fondos de Pensiones y de Cesantía, solicita se
declare exequible la norma demandada[5].
Opina
que, según la jurisprudencia constitucional, la finalidad de las acciones
populares es la protección de los derechos en cabeza de un grupo y que ellas
tienen carácter público porque no buscan el resarcimiento económico, y
preventivo porque no es necesario que se produzca un daño para promoverlas.
Sostiene
que los demandantes (sic) se equivocan al afirmar que la derogatoria de los
artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998 elimina las acciones populares como
tales, lo cual no es cierto cuando lo que se suprime son los incentivos
económicos para quienes las promuevan. Con ello, afirma, queda también sin
fundamento la tesis de la regresividad, ya que las acciones populares y el
incentivo son completamente escindibles.
Considera
que el ejercicio de las acciones populares ha demostrado que el móvil ha sido
más que todo la pretensión del beneficio económico. En otras palabras, el
incentivo no es parte esencial de los derechos económicos, sociales y
culturales y por eso la eliminación del incentivo no genera la extinción de esa
clase de acciones ni vulnera ningún precepto de la Carta Política.
Explica que el
demandante confunde las indemnizaciones, que siguen vigentes a favor de las
víctimas o perjudicados, con los incentivos de las acciones populares, los
cuales sí fueron derogados.
Añade que la
eliminación de los incentivos no genera un vacío ni una omisión legislativa
relativa, porque ello se encuentra dentro del margen de configuración normativa
del legislador que en nada afecta los mecanismos y procedimientos para la
defensa de los derechos e intereses colectivos.
En su concepto,
no se requería de una ley estatutaria por cuanto no se ha afectado el mecanismo
de las acciones populares, ni se ha modificado su procedimiento o la
competencia judicial, como tampoco se adoptaron normas sustanciales de
administración de justicia.
7.- Otras
intervenciones
7.1.- La
ciudadana Rosalba Santos Montaña solicita a la Corte declarar inexequible la
Ley 1425 de 2010 “por desviación de poder y/o vicios de voluntad de los
parlamentarios en el trámite y aprobación”. Sostiene que en la sentencia C-141
de 2010 se reconoció la posibilidad de declarar inconstitucional una norma
cuando en el trámite de formación de la ley se incurre en vicios que afectan la
voluntad de los miembros del Congreso. Advierte que en el caso específico de la
Ley 1425 de 2010 se incurrió “en toda suerte de artificios para engañar a los
parlamentarios y al público y se preparó e implementó una campaña dirigida a
desprestigiar las acciones populares como tales, a los actores populares, y por
supuesto a los incentivos contemplados en la ley y a los efectos que éstos
tienen en todo orden”, a tal punto que efectivamente se logró inducir a error a
la mayoría. En esencia, señala que los parlamentarios fueron asaltados en su
buena fe, por cuanto los contenidos de las ponencias del proyecto estuvieron
basados en datos falsos, argumentos engañosos y contradictorios, careciendo de
pruebas concretas y reales que los sustentaran.
7.2.- La
ciudadana Carolina Calderón Cabrales solicita a la Corte declarar exequible las
normas impugnadas. A su parecer, la Ley 1425 de 2010 es expresión de la
libertad de configuración del Congreso para regular las acciones populares, lo
que no supone la existencia de una omisión legislativa relativa, toda vez que
ni el artículo 88 de la Constitución, ni ninguna otra disposición de dicho
estatuto incluye el derecho del actor popular a recibir el incentivo, ni lo
consagran como un elemento esencial de tales acciones.
La
presunta vulneración de los principios de progresividad y no regresividad parte
de una premisa equivocada, por cuanto además de ser discutible la existencia de
un verdadero derecho, “no existe un reconocimiento a nivel internacional –y
mucho menos constitucional, valga decirlo- de un derecho económico, social y
cultural (…) a recibir el incentivo en acciones populares”. Añade que como la
norma impugnada deja intacta la regulación esencial y el reconocimiento de las
acciones populares dentro del ordenamiento jurídico colombiano, no hay
vulneración alguna del artículo 2º del Pidesc.
Sostiene
que no se requería de una ley estatutaria por cuanto el incentivo económico en
las acciones populares no es un derecho fundamental o colectivo, ni un
instrumento de protección de estos derechos, ni un mecanismo de participación
ciudadana, y mucho menos regula la administración de justicia, que son las
hipótesis previstas en el artículo 152 de la Carta Política, más aún cuando la
jurisprudencia ha explicado que la interpretación de la cláusula de reserva de
ley estatutaria debe ser restrictiva.
En
cuanto a la presunta vulneración del artículo 83 Superior, estima que la
demanda no ofrece argumentos suficientes para considerar que la ley 1425 de
2010 desconoció el principio de buena fe, más aún cuando no hay fundamento
normativo para afirmar que el Estado debe ofrecer una contraprestación por la
defensa de los derechos colectivos.
7.3.- El
ciudadano Henry Sanabria Santos solicita que se declare exequible la Ley 1425
de 2010[6].
Luego de reseñar los argumentos de la demanda, expone las razones en defensa de
la norma acusada. Comienza por señalar que la Ley 1425 no pretendió afectar
valores, principios o derechos superiores, sino contribuir a superar la
“insostenible congestión de los despachos judiciales del país, agravada por la
interposición irrestricta de acciones populares, muchas de ellas impulsadas por
el egoísta objetivo de percibir una remuneración dineraria”.
Precisa que con
la eliminación de los incentivos solo se mengua una pequeña fuente de
financiación del Fondo para la Protección y la Defensa de los Derechos e
Intereses Colectivos. Además, continúa el interviniente, tampoco se frustra la
posibilidad de acceder a documentos relacionados con la actividad contractual
del Estado, la cual está reconocida en diversas normas y puede ser reclamada
por diversas vías.
Rechaza la
violación del principio de progresividad, en la medida en que la supresión de
los incentivos en las acciones populares no compromete el ejercicio de las
acciones populares ni la defensa de los derechos colectivos.
En su concepto,
es más ajustado a los principios democrático y de solidaridad que las acciones
populares no cuenten con incentivos económicos con destino a los demandantes,
para evitar que motivaciones particulares desvíen los postulados y valores que
subyacen en los derechos colectivos.
Tampoco observa
afectación de los principios de buena fe, confianza legítima y prohibición de “venire
contra Facttum proprium”. Explica que sólo cuando el fallo condenatorio
cobrara firmeza se consolidaba un derecho adquirido, siendo de lo contrario una
“mera expectativa”, del cual no emana ningún derecho subjetivo.
Piensa que la Ley
1425 de 2010 no requería ser aprobada como norma estatutaria, “ya que esta no
regula de manera integral un derecho fundamental, ni reglamenta, afecta o se
refiere al núcleo esencial de alguna de estas garantías constitucionales”.
En su entender,
no se afecta el acceso a la justicia, ya que la derogatoria cuestionada ningún
menoscabo causa al ejercicio de las acciones populares, más aún cuando la Ley
472 de 1998 ha previsto mecanismos para asegurar el impulso adecuado del
proceso cuando el actor popular carece de recursos para sufragar los gastos a
que hubiere lugar.
7.4.- El
ciudadano Oscar David Gómez Pineda solicita que se declare exequible la norma
acusada[7].
Considera que no se vulnera la Constitución al desarticular el incentivo
económico que beneficiaba a los promotores de acciones populares, porque el fin
de éstas es la protección de derechos colectivos mas no el beneficio de
intereses particulares, que desdibuja la naturaleza de la acción.
En la misma línea
argumentativa precisa que el objetivo de las acciones populares no es procurar un
beneficio económico para quienes las promuevan, sino buscar la protección de
los derechos que puedan ser transgredidos o vulnerados, razón por la cual, al
suprimir el incentivo económico no se afecta ningún precepto de la
Constitución.
Según su
criterio, la Ley 1425 de 2010 no ha dejado vacío jurídico alguno dentro del
ordenamiento, toda vez que existen mecanismos, procesos y procedimientos que
permiten la protección de los derechos e intereses colectivos. Además, en nada
se afecta el principio de progresividad, por cuanto la supresión del incentivo
económico en ningún momento cercena el núcleo esencial de los derechos
sociales.
Por otra parte,
entiende que la eliminación de los incentivos es expresión de los fines del
estado y de la cláusula de Estado social de derecho, desde la óptica del
principio de solidaridad, buscando que las acciones populares no tengan como
propósito el lucro económico individual.
Por último, pone
de presente que al momento de proferir el fallo en este proceso puede haber
operado el fenómeno de la cosa juzgada constitucional.
7.5.- El
ciudadano Eduardo Quijano Aponte interviene en el presente asunto como “impugnador”,
solicitando que se declare inexequible la Ley 1425 de 2010. Para fundamentar su
solicitud expone los siguientes argumentos principales[8]:
- Se incurrió en
un vicio de forma insubsanable ya que se tramitó una materia de ley estatutaria
en más de una legislatura, vulnerando con ello los artículos 93, 94, 152 y 153
de la Constitución, en concordancia con el artículo 207 de la Ley 5 de 1992 y
los tratados de Derechos Humanos suscritos por Colombia, específicamente el
Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia
de Derechos Económicos Sociales y Culturales, normas estas, entre otras, que en
su conjunto establecen las materias que se deben tramitar como leyes
estatutarias y regulan su trámite en el Congreso.
- Se violaron los
artículos 133 y 157 de la Constitución, en concordancia con los artículos 129 y
130 de la Ley 5 de 1992, toda vez que para la discusión y votación del proyecto
de ley 056 C/2009 169 S/2010, que resultó en la Ley 1425 de 2010, se requería
la votación nominal y pública de los representante y senadores (artículo 133
Superior). Sin embargo, durante las votaciones en la Cámara de Representantes,
específicamente en la Comisión Primera Constitucional Permanente, en la sesión
del 9 de junio de 2010, se violaron los artículos citados, ya que, tal y como
consta en las grabaciones anexas, la mayoría de representantes que en el acta
aparecen supuestamente votando no votaron, o por lo menos no votaron de acuerdo
con las normas citadas, al punto que ni su presencia ni su voto aparecen
registrados.
- Se vulneran los
artículos 1, 2, 93 y 153 de las Constitución, así como los artículos 230, 231 y
232 de la Ley 5 de 1992 y la “Convención sobre los derechos de las personas con
discapacidad”, adoptada mediante la Ley 1346 de 2009, por negar la
participación ciudadana, en especial de las personas con discapacidad, en el
estudio de la ley.
- Se incurrió en
un vicio de trámite grave e insubsanable, en la medida en que la enmienda
aprobada por el Senado el día 7 de diciembre de 2010 introdujo cambios
sustanciales al proyecto, el cual no contemplaba la eliminación de los
incentivos sino una modificación puntual de los mismos. Además, continúa el
interviniente, también se incumplió con lo establecido en el artículo 179 de la
Ley 5 de 1992, “por cuanto la conformación de las comisiones de conciliación no
cumplió con los requisitos establecidos por el artículo 161 de la Constitución
Nacional  en concordancia con los artículos 186 y 189 de la Ley Orgánica del
Congreso, ya que no se nombró a varios representantes y senadores como lo
indica la ley, sino a uno solo por cada cámara, menos se nombró por parte del
Senado a alguno de los senadores que hubiera sido autor, o ponente, o que
siquiera hubiera hecho reparos, observaciones o propuestas en las plenarias
como lo orden la ley orgánica y mucho menos se garantizó la representación de
las bancadas en dicha comisión”.
- En el caso del
proyecto de ley 056 C/2009 169 S/2010, que derivó en la ley demandada, se
transgredió en varias oportunidades el principio de publicidad, contraviniendo
los artículos 144, 156, 160, 161 de la Constitución y los artículos 35 y 36 de la
Ley 5 de 1992.
- La Ley 1425 de
2010 incurre en una violación de la Constitución al menos en dos sentidos: “por
un lado contraría el inciso cuarto, art. 7 de la Ley 819/2003 implicando en esa
medida la violación del artículo 151 de la CN, por cuanto se viola una ley
orgánica. Por otro lado menoscaba el derecho a la igualdad (art. 13 CN) incisos
segundo y tercero en tanto deja sin financiación al Fondo para la Defensa de
los Derechos e Intereses Colectivos, y en esa medida sin protección a los menos
favorecidos de manera directa y a la ciudadanía en general de manera
indirecta”.
- Desde la
exposición de motivos del proyecto de ley se argumentó y justificó la
derogación de los incentivos de las acciones populares a partir de tres motivos
principales: (i) proteger el erario público, especialmente las finanzas
municipales; (ii) promover la solidaridad, “eliminado el negocio”; y (iii)
evitar la gran congestión judicial que estas acciones producen. No obstante,  a
partir de los debates, ponencias y exposición de motivos, en las Gacetas del
Congreso  se constata que los argumentos “no solamente carecen de sustento
probatorio sino que se tendió a confundir los artículos 39 y 40 y de manera
general no se tuvo en cuenta, ni se discutió, ni se motivaron, en la exposición
de motivos, ni en las subsiguientes ponencias,  (…) razones, argumentos,
justificaciones para derogar los artículos 39 y 40 de la ley 472, cuando quien
tenga que pagar los incentivos allí dispuestos sea una entidad privada que sea
efectivamente condenada por haber violentado los derechos colectivos”.
- Durante el
trámite, y aún después de sancionada la ley acusada, se hicieron toda clase de
artificios para engañar a los parlamentarios y al público  “y se preparó e
implementó  una campaña dirigida a desprestigiar las acciones populares y por
supuesto a los incentivos contemplados en la ley y a los efectos que estos
tienen en todo orden, con el fin de obtener su derogatoria, no en beneficio de
la justicia y el bien común (…), sino en beneficio de grupos de interés (...) y
como producto de esa actividad efectivamente lograron inducir a error a la
mayoría de los parlamentarios”.
- La norma se
debe declarar inexequible porque existió elusión del debate en la aprobación
del proyecto de ley, violándose con ello los artículos 157, 158, 159 y 160 de la
Constitución.
- Al derogar los
incentivos a los accionantes populares se genera una carga exagerada para el
ciudadano, porque “se mantuvieron obligaciones para los accionantes que se
traducen en tiempo, dinero y conocimiento jurídico, que pondrían en una
situación de desventaja a la mayoría de la población colombiana que carece de
los medios culturales y económicos para poder adelantar una acción popular
frente a los contumaces violadores de derechos colectivos”, vulnerándose de
esta forma el derecho a la igualdad.
- La ley acusada
viola el principio de solidaridad, base fundamental del Estado Social de
Derecho, por cuanto la eliminación del incentivo se prescinde sin justificación
razonable de una carga que estimularía a los ciudadanos a respetar los derechos
ajenos y no abusar de los propios.
V.- CONCEPTO
DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El Procurador
General de la Nación, mediante
concepto 5188, radicado el veintisiete (27) de julio de dos mil once (2011), solicita
a la Corte “estarse a lo resuelto en la sentencia que dicte en los expedientes
D-8392 y D-8534 y otros acumulados, y respecto del cargo restante, estudiado en
el análisis jurídico de este concepto, que declare exequibles los artículos 1°
y 2° de la Ley 1425 de 2010.
(i) El jefe del
Ministerio Público, al advertir que las demandas bajo estudio se fundan en las
mismas consideraciones expuestas en el expediente D-8392, reitera los
argumentos señalados en esa oportunidad por la Procuraduría General de la
Nación mediante el concepto 5136 del 4 de abril de 2011, los cuales se resumen
en los siguientes términos:
- Desde sus
orígenes en la tradición jurídica colombiana, la acción popular se ha
caracterizado por ser una acción pública, “en el sentido de que cualquier
persona del pueblo es titular de ella; por ser una acción cuyo objeto es
proteger bienes o derechos colectivos o de personas indeterminadas; y por ser
una acción que en caso de prosperar, genera para el actor el derecho a obtener
una indemnización de los costos en los que incurre, incluyendo en ellos el
costo de su tiempo y de su diligencia y, en algunos eventos especiales, de una
remuneración pecuniaria a dicha indemnización”.
- Al demandar por
inconstitucionales los dos artículos de la Ley 1425 de 2010, por medio de los
cuales se derogan los artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998, asumiendo que
los incentivos previstos en las normas derogadas desaparecen del ordenamiento
jurídico, se ignora “una circunstancia crucial en este caso: la vigencia del
artículo 34 de la Ley 472 de 1998. La Ley 1425 de 2010 se limita a derogar de
manera expresa los artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998, pero nada dice
sobre el artículo 34 de ésta. El asumir que este artículo ha sido derogado, o
que no existe, es un proceder erróneo, que conduce a conclusiones también
erróneas. Y lo es porque en la parte final de los dos primeros incisos del
artículo 34, se establece que el juez fijará el monto del incentivo para el
actor popular, y en la adición de la sentencia incluirá el incentivo adicional
a favor del mismo”.
- La expresión
“fijará el monto del incentivo para el actor popular”, del artículo 34 de la
Ley 472 de 1998, fue objeto de demanda de inconstitucionalidad y declarada
exequible por la Corte en la Sentencia C-511 de 2004, al considerarse que el
incentivo en las acciones populares no vulnera el principio constitucional de
solidaridad.
- El correcto
alcance de la derogatoria en comento es el siguiente: “tanto en el artículo 39
como el artículo 40 brindan al juez parámetros para fijar la cuantía del
incentivo, en el primer caso entre 10 y 150 salarios mínimos mensuales, y en el
segundo del 15% del valor que la entidad pública recupere en razón de la acción
popular. Lo que se deroga, pues, son las normas que fijan estos parámetros,
pero no, se repite, la norma que establece los incentivos. Por lo tanto, los
jueces en sus condenas o en la adición a las mismas, deben fijar de manera
ponderada y razonable dichos incentivos. Pensar que eliminar los parámetros
para fijar la cuantía del incentivo equivale a eliminar el incentivo, (…) es
incurrir en un razonamiento incorrecto. La discusión sobre la cuantía de algo,
no es una discusión sobre su existencia, pues ésta es una condición indispensable
para que la primera sea posible”.
- Si bien es
razonable fijar unos parámetros para determinar la cuantía de los incentivos en
las acciones populares, no lo es menos dejar en manos del juez la tarea de
calcularlos de manera ponderada y juiciosa, como lo hace la Ley 1425 de 2010 al
derogar los parámetros existentes; ello por cuanto el juez tiene sobre el
Legislador la ventaja de conocer de primera mano el propósito que persigue el
actor, su diligencia, gastos en que incurre y los derechos o intereses
colectivos que se previenen o mitigan cuando la acción prospera.
(ii) Por otra
parte, señala que del principio de ley estatutaria se ocupó el Ministerio
Público en el concepto presentado dentro del trámite del expediente D-8504, donde
explicó que dentro de las materias sujetas a dicho trámite no están las
acciones populares ni las cuestiones relativas a los incentivos en su
ejercicio. Además, aclara que el artículo 88 de la Carta asigna al Legislador
la competencia para regular dichas acciones, sin hacer ninguna calificación
especial, por lo que bien pueden ser reguladas mediante ley ordinaria.
(iii) Frente a la
derogatoria del artículo 40 de la Ley 472 de 1998, aclara que los ciudadanos no
fueron despojados de las facultades para vigilar y controlar la contratación
pública, ya que “tales derechos también están contemplados en el estatuto
general de contratación de la administración pública y en el código
respectivo”.
VI.- CONSIDERACIONES DE LA
CORTE CONSTITUCIONAL
1.-
Competencia
De conformidad
con lo dispuesto en el numeral 4º del artículo 241 de la Constitución, la Corte
es competente para conocer del asunto de la referencia ya que se trata de una
demanda interpuesta contra una ley de la República, en este caso la Ley 1425 de
2010, “por medio de la cual se derogan artículos de la ley 472 de 1998 –
Acciones Populares y Grupo”.
2.- Asuntos
procesales previos
La
Corte comienza por recordar que la derogatoria de los incentivos económicos en
las acciones populares ha dado lugar a numerosas demandas de inexequibilidad
contra la Ley 1425 de 2010. En el caso bajo examen la demanda fue admitida
atendiendo el principio pro actione y teniendo en cuenta que para ese
momento la Corporación aún no se había pronunciado frente a la
constitucionalidad de la precitada ley.
Sin
embargo, como a la fecha existen varias decisiones al respecto[9], para abordar un análisis
de fondo es necesario examinar previamente el alcance de dichos fallos y
determinar si ha operado la cosa juzgada constitucional. Igualmente,
corresponde establecer si frente a otras acusaciones las demandas cumplen los
requisitos mínimos para abordar un análisis de fondo.
2.1.-
Precedentes jurisprudenciales sobre la derogatoria de los incentivos económicos
en las acciones populares[10].
2.1.1.-
En la reciente Sentencia C-630 de 2011 la Corte resolvió dos demandas de
inconstitucionalidad contra la precitada ley. A juicio de los entonces
accionantes, la derogatoria de los incentivos económicos en las acciones
populares vulneraba los artículos 1º, 2º, 4º, 13, 29, 88, 93, 95, 243 y el
Título XIII de la Constitución, así como el artículo 2º del Pacto Internacional
de Derechos Sociales y Culturales (principio de progresividad).
Como
cuestión previa la Corte encontró que los cargos por violación del principio de
progresividad de los derechos sociales y del principio de igualdad fueron
construidos adecuadamente, por lo que había lugar a un examen de fondo, pero se
inhibió de pronunciarse sobre la presunta violación al debido proceso ante la
indebida formulación de la cargo. Asimismo consideró que no había operado la
cosa juzgada que se reclamaba de las Sentencias C-459 de 2004 y C-512 de 2004,
en las cuales la Corte declaró exequible las normas ahora derogadas.
Seguidamente
la Sala explicó que, contrario a lo sostenido por el jefe del Ministerio Público
y por algunos intervinientes, la Ley 1425 de 2010 sí eliminó los incentivos
económicos en las acciones populares, para lo cual “derogó expresamente los
artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998 y, tácitamente, las demás normas del
ordenamiento que fueran incompatibles”.
Luego
de reseñar los cargos formulados y las posiciones de los intervinientes, la
Sala planteó los siguientes problemas jurídicos:
-
Si la derogación de los artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998, que
establecían un incentivo económico en las acciones populares, desconoce el
principio de progresividad y la prohibición de regresividad de los derechos
sociales, al disminuir la efectividad de las acciones populares y desestimular
la participación ciudadana en defensa de los intereses de la comunidad.
-
Si la supresión del incentivo a
favor del actor popular vulnera el principio de igualdad y equidad de las
cargas públicas, por el presunto desequilibrio que existe entre el demandante y
el demandado dentro de las acciones populares, y establece una restricción
injustificada al acceso a la administración de justicia, derivada de una
presunta pérdida de eficacia de la herramienta constitucional prevista para la
defensa de los derechos colectivos.
De
manera introductoria la Corte explicó que la Ley 1425 de 2010 no comprende una
regulación estructural o central del núcleo de un derecho fundamental, por lo
que no desconoce la reserva de ley estatutaria[11].
A
continuación definió cuál es el lugar de la
acción popular en el orden constitucional vigente, advirtiendo que el
Constituyente de 1991 la elevó a rango como mecanismo para la protección de los
derechos e intereses colectivos y forma de hacer efectivo el derecho a la
participación en la conformación y ejercicio del poder político (art. 40-6 CP).
De acuerdo con la providencia, “la consagración de la acción popular se
relaciona con el modelo de Estado adoptado en la Carta Política y con el
principio de solidaridad. Constituye un mecanismo por medio del cual los
ciudadanos intervienen en las decisiones que los afectan para asegurar el
cumplimiento de los fines del Estado, especialmente por su diseño”.
En
la misma línea argumentativa, la Corte sostuvo que “los derechos
constitucionales instrumentales como el derecho de petición, o las acciones de
tutela, de inconstitucionalidad o popular, son fundamentales y estructurales en
el orden constitucional vigente”. Con base en ello concluyó que, en el caso
específico de la acción popular, ésta se erige como un “derecho político,
constitucional y fundamental, basado en los principios de autogobierno
democrático, libertad individual y solidaridad, que tiene como propósito
principal asegurar el goce efectivo de los derechos e intereses colectivos”.
De
otra parte, recordó que el Constituyente delegó en el Legislador su regulación
concreta (art. 88 CP), de manera que el Congreso goza de un amplio margen de
configuración en la materia (art. 150-2 CP), por supuesto dentro de los límites
previstos en la Carta Política, potestad normativa que comprende no sólo la
facultad de expedir leyes, sino también la de interpretarlas, modificarlas,
adicionarlas o, como en el caso de la Ley 1425 de 2010, derogarlas. Asimismo,
aclaró que ello es expresión del principio democrático y permite al Congreso
introducir a las normas los ajustes que consideren necesarios de cara a las
nuevas realidades sociales y de acuerdo con los consensos políticos alcanzados
en el foro parlamentario, “en el contexto de una sociedad que se erige como
democrática y que defiende a las personas frente a intrusiones ilegítimas de
los derechos”.
Luego
de estas consideraciones generales, la Corte abordó el estudio específico de
las normas impugnadas y concluyó que no se
violó el principio de progresividad ni la prohibición de regresividad, y que en
función por los cargos estudiados la derogatoria del incentivo individual en
materia de acciones populares no era una medida irrazonable ni desproporcionada
contraria a la Constitución. Dijo entonces lo siguiente:
“En conclusión, (i) el Congreso
de la República no viola el principio de progresividad y la prohibición de
regresividad de los derechos sociales, al derogar las normas que establecían un
incentivo económico para el actor en las acciones populares (artículos 39 y 40
de la Ley 472 de 1998), teniendo en cuenta que no se trata de una medida que
obstaculice gravemente el acceso a un nivel de protección del cual se gozaban
tales derechos y por cuanto la medida propende por mejorar el ejercicio del
derecho político en cuestión. Además, (ii) la supresión del incentivo a favor
del actor popular, no vulnera el principio de igualdad y equidad de las cargas
públicas ni establece una restricción injustificada al acceso a la
administración de justicia, derivada de una presunta pérdida de eficacia de la
herramienta constitucional para la defensa de derechos colectivos”.
En
consecuencia resolvió:
“Declarar EXEQUIBLE la Ley 1425 de 2010 ‘por
medio de la cual se derogan artículos de la Ley 472 de 1998 Acciones Populares
y Grupo’, por las razones analizadas”.
2.1.2.-
Posteriormente, en las Sentencias C-631, C-687 y C-688 de 2011, frente a
otras demandas de inconstitucionalidad también formuladas contra la totalidad
de la Ley 1425 de 2010, la Corte decidió estarse a lo resuelto en la Sentencia
C-630 de 2011. En estos casos la Corte constató que frente a la mayoría de
cargos propuestos había operado el fenómeno de la cosa juzgada constitucional.
En
cuanto a nuevas acusaciones insinuadas en las demandas, se abstuvo de emitir
pronunciamiento alguno por cuanto no cumplían los requisitos mínimos previstos
en el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991, los cuales constituyen presupuestos
indispensable para abordar un examen de fondo.
2.1.3.-
Otro pronunciamiento respecto de la constitucionalidad de la Ley 1425 de 2010
tuvo lugar con la Sentencia C-730 de 2011. La Sala constató que durante
el trámite legislativo se había integrado en debida forma la Comisión de
Conciliación, encargada de superar las diferencias entre los textos aprobados
por Senado y Cámara de Representantes, por lo que declaró su exequibilidad en
relación con el cargo analizado (art. 161 CP).
2.2.- Cosa
juzgada constitucional frente a la mayoría de cargos planteados en la presente
demanda.
2.2.1.-
En esta oportunidad el accionante considera que la Ley 1425 de 2010 vulnera el
Preámbulo y los artículos 1º, 2º, 8º, 13, 25, 72, 79, 82, 83, 88, 89, 103, 152,
153 y 209 de la Constitución, el artículo 2º del Pacto Internacional de
Derechos Económicos, Sociales y Culturales, así como el artículo 1º del
“Protocolo de San Salvador”. Para ello propone siete (7) cargos de
inconstitucionalidad.
2.2.2.-
Sin embargo, como se explica a continuación, aún cuando el demandante invoca la
violación de numerosas cláusulas constitucionales, lo cierto es que la mayoría
de las acusaciones ahora formuladas giran en torno a la misma problemática
que fue analizada y resuelta por la Corte en la Sentencia C-630 de 2011, de
manera que frente a ellas ha operado la cosa juzgada constitucional.
(i)
Uno de los cargos formulados tiene que ver con la presunta violación del
principio de progresividad y no regresividad frente a los mecanismos de
protección de derechos económicos, sociales y culturales. A juicio del actor,
la derogatoria de los incentivos es una medida que descompensa, restringe,
limita, desestimula y resta eficacia a la protección de esos derechos, sin que
para su eliminación se hubieren allegado razones poderosas que justificaran su
imperiosa necesidad.
Al
respecto cabe decir que en la Sentencia C-630 de 2011 la Corte descartó
la violación de dicho principio por considerar que, dentro de su amplio margen de
configuración normativa, la derogatoria de los incentivos económicos en las
acciones populares no es una medida que obstaculice gravemente el acceso a un
nivel de protección de los derechos sociales, sino que por el contrario
propende por mejorar su ejercicio. Fue así como explicó que los incentivos no
constituyen un derecho subjetivo del demandante sino un instrumento
originariamente previsto por el Legislador para motivar a los ciudadanos a
defender los derechos e intereses colectivos. También reconoció que la
supresión de dicha figura no restringe el goce efectivo del derecho a
interponer acciones populares, en tanto busca evitar algunos de los efectos
nocivos que en la práctica conllevó su implementación. El fallo sostuvo[12]:
“9. El legislador no desconoció el principio de no
regresividad de los derechos sociales.
…
9.5. La aplicación del principio de progresividad de
los derechos sociales se ha extendido, de conformidad con la jurisprudencia
reciente de la Corte, al control de constitucionalidad de normas de
procedimiento relacionadas con la exigibilidad judicial de derechos sociales.[13]
…
9.7. Como se indicó, el primer
problema jurídico que debe resolver la Corte en relación con el contenido de la
norma acusada, consiste en establecer si la
derogatoria del incentivo individual en la acción popular desconoce la
prohibición de regresividad de los derechos sociales.
…
9.8. Es cierto que el grupo de derechos e intereses
colectivos susceptibles de ser exigidos judicialmente mediante la acción popular
es amplio.  Si bien el artículo 88 C.P. enlista algunas de esas garantías, por
mandato de la misma norma constitucional, la determinación concreta de los
derechos e intereses colectivos susceptibles de demandarse mediante la acción
popular está sometida a la decisión del legislador, quien está facultado para
ampliarla a supuestos diferentes a los enunciados por la Carta.
…
Por tanto, es entendible que las acciones populares,
al versar sobre derechos e intereses colectivos, pueden también servir de
herramientas para la protección de los derechos sociales, en los casos en los
que exista una clara relación entre la garantía de los unos y los otros. No
obstante, ello no quiere decir que la acción popular, contemplada en el
artículo 88 de la Constitución Política de 1991, para proteger tales derechos e
intereses colectivos, pueda ser entendida como el medio principal e idóneo para
la defensa de los derechos sociales. Mucho menos como el medio necesario e
indispensable para la protección de los derechos sociales.
9.10.  La derogación del incentivo no es una norma por
tanto, que defina o establezca un estándar de protección de algún derecho
social. Como se indicó, se trata de la modificación de una medida legislativa
establecida para estimular el ejercicio de un determinado derecho político:
interponer acciones populares, en defensa de la Constitución y la ley.
Es una medida que no puede ser considerada regresiva,
por cuanto no recorta o limita de forma sustantiva el derecho de acceder a la
protección de los derechos e intereses colectivos. Se trata de suprimir una
herramienta que no formaba parte en sí del derecho, sino que constituía un
medio para estimular su uso. No existe pues, en estricto sentido, un requisito
o carga adicional que se imponga a las personas. Lo que se suprime es el
incentivo, como medio para promover la interposición de las acciones populares.
En otras palabras, es una herramienta que busca una finalidad constitucional, a
saber: mejorar el desempeño de la acción popular y, con ello, la protección de
los derechos e intereses colectivos. La medida no se toma bajo especulaciones o
meras teorías, sino ante la evidencia del impacto que la acción ha tenido. El
Congreso considera que el impacto de incentivar individualmente, mediante el
lucro, la defensa de los asuntos públicos en cuestión, no era el medio más
indicado para ello. La medida es adecuada para el fin propuesto, a saber:
evitar la búsqueda del lucro individual como variante primordial para la
decisión de la interposición de acciones populares. La limitación impuesta por
la medida no compromete el goce efectivo del derecho. Las personas conservan la
acción; lo que no pueden reclamar es la recompensa por emplearla.
(…)
9.14. En conclusión, la Sala debe responder
negativamente el primero de los problemas jurídicos que se analiza. En otras
palabras, el Congreso de la República no viola el principio de progresividad y
la prohibición de regresividad de los derechos sociales, al derogar las normas
que establecían un incentivo económico para el actor en las acciones populares
(artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998), teniendo en cuenta que no se trata
de una medida que obstaculice gravemente el acceso a un nivel de protección del
cual gozaban tales derechos y por cuanto la medida propende por mejorar el
ejercicio del derecho político en cuestión, retirando los incentivos perversos
que la fijación del establecimiento del beneficio individual venía
propiciando”.
En
consecuencia, respecto de esta acusación existe decisión con efecto de cosa
juzgada constitucional.
(ii)
Otro cargo propuesto es el de inconstitucionalidad por omisión legislativa
relativa. Según el demandante, la eliminación de los incentivos económicos en
las acciones populares crea una desigualdad injustificada y genera graves
vacíos legales en el ordenamiento jurídico que le restan eficacia al ejercicio
de dichas acciones, por cuanto “descompensan económicamente su ejercicio,
desestimulan la participación ciudadana en la defensa judicial de los derechos
e intereses colectivos, obstaculizan el aporte de pruebas en materia de
contratación administrativa, impiden la recuperación del patrimonio público
extraviado en manos de particulares y desfinancian el Fondo para la Defensa de
los Derechos Colectivos”.
Sobre
el particular la Sala advierte que si bien es cierto que la Sentencia C-630
de 2011 no se refirió expresamente a una omisión legislativa relativa, en
todo caso sí abordó y desestimó los reproches que en este sentido podrían formularse.
En efecto, en dicho fallo la Corte explicó que la supresión de los incentivos
económicos es una manifestación legítima de la potestad de configuración
normativa de la cual es titular el Congreso de la República, quien con ello no
ha impuesto barreras al ejercicio de acciones populares, ni cargas adicionales
irrazonables o desproporcionadas. De acuerdo con la providencia, la Ley 1425 de
2010 no restringió la facultad de interponer acciones populares, ni obstruyó la
defensa de los derechos e intereses colectivos.
Asimismo,
la Corte descartó la ruptura del equilibrio entre las partes en el trámite de
una acción popular. De un lado, porque de aceptarse dicha hipótesis habría que
predicar el mismo desequilibrio en el ejercicio de otras acciones ciudadanas
como la acción de nulidad o la de inexequibilidad, en las cuales no se prevé un
estímulo económico; y de otro lado, porque de cualquier manera el juez ha de
reconocer al actor popular los gastos y costas procesales pertinentes. También
agregó:
“10. Suprimir el incentivo de las acciones
populares no es una restricción irrazonable o desproporcionada del derecho político
Para la Corte la supresión del incentivo a favor del
actor popular, no vulnera el principio de igualdad y equidad de las cargas
públicas ni establece una restricción injustificada al acceso a la
administración de justicia, derivada de una presunta pérdida de eficacia de la
herramienta constitucional para la defensa de derechos colectivos. A
continuación pasa a exponer las razones que sustentan esta decisión.
…
10.2. El incentivo económico, de acuerdo con la
regulación prevista en la Ley 472 de 1998, era un estímulo a favor del actor
popular que obtenía una sentencia favorable a la protección de los derechos e
intereses colectivos.
…
10.3. Como se indicó, en el pasado la jurisprudencia
constitucional se pronunció con relación a esta institución, advirtiendo que la
misma hace parte del amplio margen de configuración del legislador. La
sentencia C-459 de 2004 consideró que establecer un incentivo en favor de la
persona que promueve la acción popular no implicaba una violación del principio
de solidaridad, por cuanto se promovía el interés de lucro, contrariando la
posibilidad de que la defensa de lo público sea desinteresada, ni una violación
del principio de solidaridad de igualdad al establecerlo de formas diversas
para diversas hipótesis”.
10.4. A juicio de la Corte, la decisión legislativa
contraria a la analizada en la sentencia C-459 de 2004, esto es, la de derogar
el incentivo individual para estimular la interposición de acciones populares,
también es constitucional. Fijar o no el incentivo son opciones
constitucionales. Es una decisión que se ha de tomar en democracia. La Carta
Política no establece una posición definitiva al respecto. Lo que demanda, es
que cuando se decida, se tenga como meta, la protección del goce efectivo de
los derechos. Como a continuación se mostrará, eso es precisamente lo que
ocurrió en la presente oportunidad.
…
10.4.2.  La Corte Constitucional considera que, prima
facie, la decisión de derogar el incentivo individual en el contexto de las
acciones populares –Ley 1425 de 2010–, no es irrazonable o desproporcionada,
fundándose en los criterios que para este tipo de cuestiones ha fijado la
jurisprudencia constitucional.
…
10.4.2.2. Según se evidencia del trámite legislativo
que antecedió a la promulgación de la Ley 1425 de 2010, la finalidad buscada
por la derogatoria del incentivo económico fue doble.  De un lado, evitar el
abuso en el ejercicio de la acción popular, consistente en que determinados
actores populares promovían demandas sobre asuntos recurrentes y de baja
incidencia en términos de protección de derechos e intereses colectivos, con el
único propósito de hacerse a la retribución económica.  De otro, proteger las
finanzas públicas, especialmente de las entidades territoriales, las cuales se
veían afectadas por dichos demandantes recurrentes, al tener que pagar el monto
del incentivo ante tales comportamientos sistemáticos y estratégicos.  En ese
sentido, el Gobierno Nacional, autor del proyecto de ley, consideró que el
incentivo hacía que acciones constitucionales destinadas a la protección de
derechos, terminarán convertidas es simples “negocios” de pocas personas, a
través de demandas recurrentes que no lograban mayor incidencia en la vigencia
de derechos e intereses colectivos.
…
10.4.2.3. Con base en lo expuesto, la Corte encuentra
que la medida legislativa busca cumplir con finalidades constitucionalmente
legítimas.
…
10.4.2.4. El medio utilizado en esta ocasión –a saber:
derogar una herramienta legal de promoción del ejercicio de un derecho político
constitucional a interponer acciones populares, como manera de proteger los
derechos e intereses colectivos contemplados– es legítimo, no está prohibido
constitucionalmente.
…
10.4.2.5. La medida también se muestra conducente con
la finalidad propuesta. Si lo que se busca es evitar que las personas interpongan
acciones populares movidos por el interés de lucro, fundamentalmente, la medida
es un medio que en efecto llega al cometido propuesto.
…
10.2.4.7. También advierte la Corte que el reproche
establecido por el Congreso en el presente caso al incentivo, no fue
simplemente su mal uso, su abuso por parte de algunos ciudadanos, como se
sostuvo en los debates parlamentarios. El reproche que se establece a la
herramienta previamente utilizada es central. Lo que se considera es que el
incentivo, incluso bien empleado individualmente, caso a caso, genera un cúmulo
de acciones cuyo mayor denominador, antes que asegurar la protección de los
derechos colectivos más gravemente violados o que impacten los derechos de los
más vulnerables, es el de obtener el mayor retorno posible. Lejos de ser un
efecto que se da porque los ciudadanos no aplican la norma, se produce porque,
precisamente las personas entienden y aceptan la lógica que establece la norma.
La búsqueda del lucro como motor para la defensa de los derechos colectivos.
…
10.4.2.9. Por tanto, concluye la Corte Constitucional
que la norma acusada propende por un fin imperioso, a través de un medio no
prohibido y conducente para alcanzarlo que, además, no se revela, prima
facie, desproporcionada.
…
10.5.6. Por tanto, ello lleva a la Sala a reiterar la
distinción antes mencionada: una cosa es el monto que se recibe a título de
compensación de los costos en los cuales se incurrió con ocasión de la defensa
de los derechos o los intereses colectivos, y otra cosa es el monto que se
recibe a título de promoción y recompensa por haber llevado adelante la defensa
de tales intereses. En ambos casos se trata de montos de dineros, pero que
representan cosas muy distintas.
En el primer caso se trata de los costos que debió
asumir una persona por defender los intereses o derechos colectivos. En tal
medida, no reconocerlos, implicaría imponer a las personas un costo a su
patrimonio, como requisito para la defensa de los intereses públicos. Esto
desincentivaría el uso de la acción popular, al imponer en las personas no la
gratuidad sino la imposición de una carga.
10.6. Para la Sala la supresión del incentivo de las
acciones populares sólo podría considerarse contrario a la Constitución
Política, teniendo en cuenta los cargos analizados, si se demuestra que
conlleva la supresión de la posibilidad de compensar a las personas que ejerzan
la acción popular en los costos en los que haya incurrido, situación que no
concuerda con la realidad. Si bien es cierto que al momento de decretar el
incentivo en el esquema regulatorio anterior, el juez podía incorporar los
costos en los que hubiese incurrido la persona accionante, junto con el monto
que se daría a título de incentivo, no es cierto que en el actual orden legal
vigente, la supresión del incentivo haya implicado que el monto de los cotos de
la defensa de los derechos no puedan ser calculados, reconocidos y ordenados
judicialmente.
Aunque las reglas específicas que se habían diseñado
para las acciones populares no están vigentes, las reglas procedimentales
generales mediante las cuales se pueden y deben establecer las costas de un
proceso si lo están. Tales reglas son parámetro obligatorio -en tanto
aplicables directamente-, o vinculante -en tanto aplicables análogamente-, para
resolver la cuestión acerca de los costos en los que se incurrió por defender
el interés público. No compete al juez constitucional establecer la
interpretación de las normas aplicables en tales casos, ni la manera en que
ello se ha de hacer dentro del orden constitucional vigente, para garantizar
así el goce efectivo de los derechos que estén en juego, pero si verificar, ex
ante, que existen medios legales alternativos que permiten judicialmente
compensar los costos que haya asumido la persona que haya defendido los
intereses y los derechos colectivos.[14]
…
10.10. Finalmente, la Sala debe insistir en que por el
especial diseño de la acción popular, que a favor del accionante es un derecho
político fundamental, no puede ser comparada la situación de la persona que
demanda con la persona demandada. Se trata de supuestos jurídicos diversos que
dan lugar a protecciones diferentes. Ahora bien, el argumento de considerar que
derogar el incentivo individual a favor del actor popular lo pone en desventaja
y rompe el equilibrio procesal, porque deja a quien interpone la acción sin
posibilidad de contar con recursos y medios para defender los derechos e
intereses colectivos violados, no es aceptable.  Lo único que suprimió el
Congreso es el incentivo, es decir, el premio por haber defendido los derechos.
En modo alguno se derogaron las costas o la posibilidad de reclamar los daños a
los que legítimamente se tenga lugar.
Por tanto, con base en las razones expuestas, la Corte
Considera que las respuestas para el segundo de los problemas jurídicos
planteados también es negativa, por lo que tampoco con base en los cargos allí
analizados puede declararse la inconstitucionalidad de Ley acusada y analizada
en el proceso de la referencia”.
Visto
lo anterior, entiende la Corte que frente a este cargo ha operado el fenómeno de
la cosa juzgada constitucional.
(iii)
El tercer cargo es denominado genéricamente por el accionante “vulneración al
preámbulo y el contenido de algunos artículos de la Constitución Nacional”,
para lo cual menciona los artículos 1, 2, 13, 25, 72, 79, 82, 83, 88, 89 y 103
de la Carta Política. Alega que el Legislador ha desconocido el principio de
solidaridad, el derecho a la participación ciudadana, los principios que rigen
la función pública y la prevalencia del interés general, “al excluir del
ordenamiento jurídico colombiano unos esenciales derechos ciudadanos, unas
necesarias herramientas de lucha anticorrupción y unos eficaces mecanismos de
participación ciudadana, que garantizaba materializar en la práctica la
protección justa, preventiva, democrática, participativa y solidaria de todos
los derechos e intereses colectivos”. Insiste en que los motivos de la
derogatoria de los incentivos no fueron la protección del patrimonio público ni
el abuso en el ejercicio de las acciones populares, de manera tal que el
Congreso incurrió en un deficiente y precario análisis del tema.
En
este sentido es importante aclarar que los cuestionamientos del actor parten de
la premisa según la cual la derogatoria de los incentivos en las acciones
populares afecta la defensa y protección de los derechos e intereses
colectivos. Sin embargo, esta premisa no fue aceptada en la Sentencia C-630
de 2011; por el contrario, como se acaba de señalar, esta Corporación
encontró constitucionalmente válida la motivación que tuvo el Congreso para
derogar los incentivos en las acciones populares.
Igualmente,
la Corte explicó que la derogatoria no puede ser interpretada como un estímulo
a la corrupción o desidia administrativa, entre otras cosas porque no regula
esa problemática, sino que más bien propone una nueva lectura del principio de
solidaridad y de los deberes constitucionales que de éste emanan. Como fue
sustentado en dicha providencia, la eliminación de los incentivos es expresión
legítima de la potestad de configuración legislativa de que goza el Congreso de
la República, la cual no crea una barrera para el ejercicio de acciones
populares, ni impone a los demandantes cargas irrazonables o desproporcionadas.
En esa medida, la Ley 1425 de 2010 no limita la posibilidad de presentar
acciones populares, ni obstruye la defensa de los derechos e intereses
colectivos. Sobre este aspecto en particular la Corte sostuvo lo siguiente:
“La jurisprudencia constitucional ha resaltado y defendido en muchas
ocasiones, el amplio margen de configuración con que cuenta el Congreso de la
República, en tanto foro de representación democrática, para establecer y
definir el orden legal vigente.
…
9.8. Es cierto que el grupo de derechos e intereses
colectivos susceptibles de ser exigidos judicialmente mediante la acción
popular es amplio.  Si bien el artículo 88 C.P. enlista algunas de esas garantías, por mandato de la misma norma constitucional, la determinación concreta de
los derechos e intereses colectivos susceptibles de demandarse mediante la
acción popular está sometida a la decisión del legislador, quien está facultado
para ampliarla a supuestos diferentes a los enunciados por la Carta.
…
9.12. La Corte no está negando la posibilidad al
legislador de incentivar  conductas y acciones en defensa de intereses
públicos. Lo que se está diciendo es que la amplia facultad con la que cuenta
el legislador, también contempla la opción contraria, que es precisamente por
la cual ha adoptado, en democracia, el Legislador. Esto es, la posibilidad de
suprimir el incentivo individual porque, precisamente, se considera que se ha
convertido en un incentivo con consecuencias reprochables e inconvenientes en
múltiples ocasiones. No es posible afirmar que la ausencia de incentivo
implique que las personas que violen los derechos colectivos puedan estar
tranquilas. Quizá puedan dejar de contar con las demandas que eran interpuestas
por aquellas personas que sólo recurrían al ejercicio de su derecho político de
interponer acciones populares, si con ello iban a obtener un beneficio
económico. Pero no se puede pensar que las personas e individuos de comunidades
afectadas dejen de emplear este derecho político, que sigue siendo una
herramienta poderosa para que las personas, incluso los más débiles, puedan
enfrentar a los poderes públicos y privados, en democracia.
El dejar de recibir, el dejar de ganar, no constituyen
cargas al ejercicio de un derecho. No se está imponiendo costos o cuotas para
poder ejercer el derecho político en cuestión, la medida legislativa lo que
está haciendo es dejar de reconocer un estímulo, un beneficio, por haber
actuado en favor de los intereses públicos. Si la medida adoptada por el legislador
fuera diferente, otra hubiese sido la conclusión a la cual se habría llegado,
pues es contrario a la Constitución que se impongan cargas irrazonables o
desproporcionadas al actor popular, en especial si no están motivadas por el
objetivo de garantizar efectivamente el goce efectivo de los derechos e
intereses colectivos. En tal evento se trataría muy probablemente de una medida
de naturaleza regresiva, en los términos explicados.
El impacto que puede producir el hecho de que se
interpongan demandas en contra de violaciones a intereses o derechos
colectivos, motivadas por el incentivo individual del lucro puede llevar a
efectos deseados y benéficos, como se dijo. Pero no necesariamente. Tras varios
años de experiencia y práctica de la política legislativa de incentivar las
acciones populares, el Congreso democráticamente decidió alterar la política
legislativa por considerar que se está generando un incentivo perverso en
contra de la propia protección de los intereses colectivos”.
De
acuerdo con el fallo, lejos de vulnerar los preceptos que el demandante invoca,
la eliminación de los incentivos económicos en las acciones populares
corresponde a una valoración del principio de solidaridad y de los deberes
constitucionales impuestos a los asociados en el marco de los artículos 1 y 95
del estatuto supremo, de manera que sus reproches ya fueron valorados y
desvirtuados en el mencionado fallo.
(iv) En el cuarto cargo se
alega el menoscabo de los principios constitucionales de prevalencia del
interés general, trabajo, solidaridad y participación. A juicio del actor, la
exposición de motivos del proyecto de ley “revela una falsa, errada y hasta
inexistente motivación del Gobierno Nacional”, al invocar que las condenas por
incentivos económicos fueron causantes de un grave déficit presupuestal para el
erario público. Retoma sus apreciaciones sobre la regresividad que a su juicio
involucra la ley demandada y el alcance del principio de solidaridad, al tiempo
que advierte que es injusto sancionar a quien trabaja leal, honrada y
eficazmente en la defensa de los derechos e intereses colectivos, en lugar de
estimular e incentivar a quien pregona por los intereses de toda la comunidad.
La Sala observa que estos
cuestionamientos son, en su esencia, los mismos anteriormente expuestos, de
manera que las consideraciones precedentes son suficientes para concluir que ya
fueron rechazados en la Sentencia C-630 de 2011.
(v) El quinto cargo
consiste en la violación de los principios de buena fe y confianza legítima.
Sostiene el demandante que el Estado desconoce el alcance de sus propios actos
y crean una carga “injusta, excesiva, desproporcionada e imposible de cumplir,
al tener que activar el aparato judicial para defender los derechos e intereses
colectivos, sin derecho a una justa compensación económica por su peligrosa,
especializada y onerosa labor solidaria en beneficio de toda la sociedad”.
Al
respecto este tribunal precisó que en las acciones populares no se actúa a
favor individual, sino en ejercicio de un derecho político para la defensa de
derechos intereses colectivos, donde naturalmente existen cargas correlativas
ligadas al principio de solidaridad. También reconoció que la supresión de
dicha figura no restringe el goce efectivo del derecho a interponer acciones
populares, sino que pretende evitar algunos de los efectos nocivos que en la
práctica conllevó su implementación. Al respecto señaló:
“De la misma manera que el ejercicio de derechos
políticos tales como ser elegido o ejercer un cargo público, suponen a la vez
deberes especiales, como consecuencia de la facultad de representar a los demás
o de actuar en favor del bien común o del interés público, el ejercicio de
derechos políticos como la interposición de acciones en defensa del orden
constitucional vigente, implica asumir cierto tipo de deberes y
responsabilidades. En la medida en que no se actúa en favor individual,
jurídicamente, sino de intereses y derechos colectivos, es razonable que se
imponga cargas correlativas a las facultades ejercidas, en especial, a la luz
del principio de solidaridad. La Constitución de 1991 crea pues, una ciudadanía
robusta en derechos, pero a la vez en compromisos para con todas las demás
personas”.
Por lo anterior, al no
estar presente un componente subjetivo no puede reclamarse la violación de
expectativas legítimas ni menos aún de derechos adquiridos en cabeza de los
ciudadanos, cuando a través de las acciones populares reclaman la salvaguarda
de derechos e intereses colectivos.
(vi) En el sexto cargo
invoca la violación de la reserva de ley estatutaria a que se refieren los
artículos 152 y 153 de la Carta Política. Según el actor, los derechos
colectivos son a la vez derechos fundamentales y las acciones populares son
mecanismos de participación ciudadana. De manera que la supresión de los
incentivos económicos implicó  graves restricciones o limitaciones a su
ejercicio, por lo que requería el trámite propio de ley estatutaria, pero como
ello no ocurrió la misma deviene en inconstitucional.
La Sala observa que la
Sentencia C-630 de 2011 ofreció algunas reflexiones genéricas al respecto, para
concluir que la Ley 1425 de 2010 no estaba sujeta a la cláusula de reserva de
ley estatutaria por no tratarse de una regulación estructural o central del
núcleo de las acciones populares como derecho fundamental[15].
Sin embargo, advierte la
Sala que en la precitada sentencia la Corte limitó su estudio a la posible
consideración de las acciones populares como un derecho fundamental autónomo,
lo que se diferencia de la problemática ahora planteada en relación concreta
con los incentivos económicos. En consecuencia, desde esta perspectiva el
asunto no ha sido objeto de un examen concreto y expreso de fondo, al menos
hasta ahora, por lo que deberá ser analizado en un acápite independiente[16].
(vii) Por último, en el
séptimo cargo el demandante invoca la violación al límite de libertad de
configuración del Legislador en materia de derechos e intereses colectivos. En
su concepto, el Congreso disminuyó la órbita de protección de estos derechos y
de las acciones populares como mecanismos para su defensa, sin que hubiere
justificación alguna para hacerlo, en detrimento de los artículos 1, 2, 88 y 89
de la Constitución.
Este
reproche fue claramente desvirtuado en la Sentencia C-630 de 2011. Además de lo
ya expuesto, la Corte precisó cómo la potestad normativa del Congreso comprende
no sólo la facultad de expedir leyes, sino también la de interpretarlas,
modificarlas, adicionarlas o, como en el caso de la Ley 1425 de 2010,
derogarlas. La Corporación aclaró que ello es expresión del principio
democrático y permite al Congreso introducir a las normas los ajustes que
considere necesarios de cara a las nuevas realidades sociales y de acuerdo con
los consensos políticos alcanzados en el foro parlamentario, “en el contexto de
una sociedad que se erige como democrática y que defiende a las personas frente
a intrusiones ilegítimas de los derechos”. Así mismo, puntualizó que el control
ejercido sobre la Ley 472 de 1998 no prohíbe su eventual derogatoria, ni menos
aún conduce a su inexorable permanencia en el ordenamiento jurídico.
2.2.3.-
Las anteriores consideraciones permiten a la Sala concluir que, al margen de
las normas constitucionales señaladas como infringidas, los cargos propuestos
en la presente demanda –salvo el cuestionamiento sobre la cláusula de reserva
de ley estatutaria- ya fueron analizados y desestimados en la Sentencia
C-630 de 2011. Por lo tanto debe entenderse que frente a ellos ha operado
el fenómeno de la cosa juzgada constitucional y no queda alternativa distinta a
estarse a lo resuelto en dicha providencia.
3.-
Problema jurídico
El
único cargo de inconstitucionalidad planteado en la presente demanda que no ha
sido objeto de análisis concreto y específico de fondo en los precedentes
jurisprudenciales referidos, es el relativo a la presunta violación de la
cláusula de reserva de ley estatutaria.
Según
el actor, la Ley 1425 de 2010 es inexequible por desconocer los artículos 152 y 153 de la Constitución. Advierte
que los derechos colectivos son a la vez derechos fundamentales, y las acciones
populares son mecanismos de participación ciudadana, de modo que al eliminar
los incentivos económicos consagró graves restricciones o limitaciones a su
ejercicio, lo que sólo podía ser regulado mediante ley estatutaria y no a
través de una ley ordinaria, como finalmente ocurrió.
Esta
acusación es apoyada por algunos intervinientes, mientras que otros sostienen
que no se requería del trámite propio de las normas estatutarias, por cuanto no
se afectó el mecanismo de las acciones populares, no se modificó el
procedimiento o la competencia judicial, no se adoptaron normas sustantivas de
administración de justicia, ni se reguló de manera integral un derecho
fundamental o su núcleo esencial.
En
este orden de ideas, corresponde a la Sala determinar si una ley que deroga los
incentivos económicos a los demandantes vencedores en las acciones populares
relacionadas con la defensa de derechos e intereses colectivos, y en concreto la
Ley 1425 de 2010, debe sujetarse al trámite de aprobación propio de las leyes
estatutarias a que hacen referencia los artículos 152 y 153 de la Constitución
Política, o si por el contrario dicha regulación puede adoptarse mediante una
ley ordinaria.
4.-
La cláusula de reserva de ley estatutaria y su alcance en la jurisprudencia constitucional.
El
artículo 152 de la Constitución introdujo la llamada cláusula de reserva de ley
estatutaria, según la cual la regulación de ciertas materias debe hacerse
mediante ese tipo cualificado de ley[17].
Seguidamente, el artículo 153 ejusdem consagró las características
especiales de dichas leyes, que consisten en un procedimiento más complejo de
aprobación, derivado de su trámite en una sola legislatura; de la necesidad de
mayorías absolutas en el Congreso para su expedición, modificación o derogación;
y del control previo de constitucionalidad asignado a esta corporación[18]. No
obstante, más allá de su estricta base normativa, esta Corporación ha
sustentado la existencia de leyes estatutarias en las siguientes
consideraciones:
“De acuerdo con la jurisprudencia de la Corte
Constitucional, la introducción de las leyes estatutarias en el derecho
colombiano se fundamenta principalmente en tres argumentos: i) la naturaleza
superior de este tipo de normas requiere superior grado de permanencia en el
ordenamiento y seguridad jurídica para su aplicación; ii) por la importancia
que para el Estado tienen los temas regulados mediante leyes estatutarias, es
necesario garantizar mayor consenso ideológico con la intervención de minorías,
de tal manera que las reformas legales más importantes sean ajenas a las mayorías
ocasionales y, iii) es necesario que los temas claves para la democracia tengan
mayor debate y consciencia de su aprobación, por lo que deben corresponder a
una mayor participación política”[19].
Debido
a la amplitud de asuntos que eventualmente podrían quedar comprendidos dentro
de las materias a que se refiere el artículo 152 de la Carta, y el consecuente
riesgo de despojar al Congreso de la cláusula general de competencia que le es
inherente en su condición de legislador ordinario (art. 150-1 CP), la
jurisprudencia ha señalado de manera insistente que la cláusula de reserva de
ley estatutaria debe interpretarse de manera restrictiva[20].
Refiriéndose
específicamente a las normas que de alguna manera se relacionan con la
administración de justicia, por ejemplo, la Corte ha explicado que “no todo
aspecto que de una forma u otra se relacione con la administración de justicia
debe necesariamente hacer parte de una ley estatutaria”[21], sino que éstas han de
ocuparse “esencialmente sobre la estructura general de la administración de
justicia y sobre los principios sustanciales y procesales que deben guiar a los
jueces en su función de dirimir los diferentes conflictos o asuntos que se
sometan a su conocimiento”[22].
En efecto, de asumirse una posición contraria se llegaría al “absurdo de
someter cualquier modificación o reforma de códigos o leyes ordinarias
referentes a la administración de justicia al rigor del trámite propio de las
leyes estatutarias, con lo cual se vaciaría de contenido la facultad propia del
legislador de expedir códigos en todos los ramos de la legislación y reformar
sus disposiciones (CP. art. 150-2), afectando gravemente la función legislativa
y, en consecuencia la eficacia y eficiencia de la administración de justicia”[23].
Fue
así como en la citada Sentencia C-126 de 2006 la Corte declaró exequible la ley
–ordinaria- que suprimió el recurso extraordinario de súplica en la
jurisdicción contencioso administrativa y creó salas transitorias de decisión
para resolver los recursos que estuvieran pendientes. Consideró entonces que “el
Congreso podía perfectamente expedir una ley ordinaria para modificar otra de
la misma naturaleza, o para derogar disposiciones del Código Contencioso
Administrativo, proferido por medio de una ley de la misma categoría”[24].
Igualmente,
en la Sentencia C-713 de 2008, donde se analizó un proyecto de reforma a la Ley
270 de 1996, estatutaria de la administración de justicia, la Corte se
pronunció respecto del mecanismo de la revisión eventual de las acciones
populares y de grupo, encomendada al Consejo de Estado como tribunal supremo de
la jurisdicción contencioso administrativa. La Sala Plena sostuvo que la
regulación de ese mecanismo no estaba sujeta al trámite de las leyes
estatutarias, al punto de señalar expresamente que el Congreso bien podía
modificarlo -o suprimirlo- a través de una ley ordinaria. Dijo entonces:
“4.- La Corte debe advertir que la regulación prevista
en la norma bajo examen no tiene estricta reserva de ley estatuaria (…). En
consecuencia, el Congreso de la República, actuado como legislador ordinario,
está facultado para introducir los ajustes o modificaciones que estime
convenientes a los aspectos aquí regulados”.
Similares
consideraciones han sido recogidas cuando el Congreso adopta normas que directa
o indirectamente inciden en el ejercicio de los derechos fundamentales[25]. Es así como
la Corte no ha requerido el trámite estatutario en la regulación de los
derechos de las víctimas a la verdad, justicia y reparación integral en
procesos de justicia transicional[26],
ni para la adopción de normas del procedimiento penal[27], por mencionar sólo
algunos eventos. Las reglas trazadas en estos casos fueron recogidas en la
Sentencia C-756 de 2008, que sobre el particular puntualizó lo siguiente:
“8. Así pues, la jurisprudencia de esta Corporación ha
señalado cinco reglas interpretativas que permiten conocer cuáles son las
regulaciones sobre derechos fundamentales que deben ser objeto de ley
estatutaria y en que casos corresponde al legislador ordinario establecer las
limitaciones o restricciones del derecho, a saber:
i) La reserva de ley estatutaria en materia de
derechos fundamentales es excepcional, en tanto que la regla general se
mantiene a favor del legislador ordinario.
ii) La regulación estatutaria u ordinaria no se define
por la denominación adoptada por el legislador, sino por su contenido material
(…). En consecuencia, el trámite legislativo ordinario o estatutario será
definido por el contenido del asunto a regular y no por el nombre que el
legislador designe.
iii) Mediante ley estatutaria se regula únicamente el
núcleo esencial del derecho fundamental[28],
de tal forma que si un derecho tiene mayor margen de configuración legal, será
menor la reglamentación por ley estatutaria.
iv) Las regulaciones integrales de los derechos
fundamentales debe realizarse mediante ley cualificada[29] y,
v) Los elementos estructurales esenciales del derecho
fundamental deben regularse mediante ley estatutaria[30]. De esta forma, es claro
que la regulación puntual y detallada del derecho corresponde al legislador
ordinario[31]”.
Los
anteriores criterios fueron reiterados en la reciente Sentencia C-818 de 2011,
cuando la Corte declaró inexequibles varias normas de la Ley 1437 de 2011, “por
la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de los
Contencioso Administrativo”, precisamente porque en ellas se regulaba de manera
integral y sistemática los elementos estructurales del derecho fundamental de
petición.
Sin
embargo, cuando la normativa objeto de análisis no corresponde a asuntos
concernientes al núcleo esencial de un derecho fundamental, ni pretende ser una
regulación integral en la materia, el principio democrático y la lectura
restrictiva de la reserva de ley estatutaria inclinan la balanza a favor de la
cláusula general de competencia atribuida al Congreso de la República. En esa
medida, es válida la regulación adoptada mediante leyes ordinarias.
5.-
La Ley 1425 de 2010 no estaba sujeta a reserva de ley estatutaria.
A
juicio de la Corte, la Ley 1425 de 2010, “por medio de la cual se derogan
artículos de la ley 472 de 1998 – Acciones Populares y Grupo”, no reguló
asuntos sometidos a reserva de ley estatutaria, de manera que en el trámite de
su aprobación no se vulneraron los artículos 152 y 153 de la Constitución
Política.
En
la Sentencia C-630 de 2011 la Corte precisó que la acción popular “es un
derecho político, constitucional y fundamental, basado en los principios de
autogobierno democrático, libertad individual y solidaridad, que tiene como
propósito principal asegurar el goce efectivo de los derechos e intereses
colectivos”. Ello se explica en la medida en que corresponde a un derecho
instrumental, relacionado con el modelo de Estado diseñado en la Constitución y
con el principio de solidaridad, a través del cual los ciudadanos intervienen
en las decisiones que los afectan para asegurar el cumplimiento de los fines
del Estado.
Sin
embargo, lo concerniente al reconocimiento o eliminación de los incentivos
económicos, y específicamente la Ley 1425 de 2010, se enmarca dentro de las
previsiones del artículo 88 de la Constitución, que asignó al Legislador la
función de regular las acciones populares para la protección de los derechos e
intereses colectivos, sin que para tal fin hubiere exigido un tipo especial de
ley o un procedimiento cualificado para su aprobación.
Desde
esta perspectiva, el contenido de la Ley 1425 de 2010 no versa sobre ninguna de
las seis materias que el artículo 152 de la Carta estipula como sometidas a
reserva de ley estatutaria. En efecto:
a)
La supresión del incentivo económico tuvo lugar en el marco de las acciones
populares, donde lo que se pretende no es, por regla general, la protección de
derechos fundamentales sino de derechos e intereses colectivos, respecto de los
cuales no se exige trámite especial alguno para su regulación.
Si
bien es cierto que la acciones populares pueden ser concebidas como un derecho
fundamental en virtud de su proyección instrumental, también lo es que éstas no
fueron diseñadas con el propósito principal de proteger derechos fundamentales,
sino para “evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la
vulneración o agravio sobre derechos e intereses colectivos, o restituir las
cosas a su estado anterior cuando fuere posible” (Ley 472 de 1998, art. 2º).
Además, la regulación –o supresión- de los incentivos económicos en las
acciones populares, no versa sobre aspectos estructurales del derecho ni sobre
ámbitos centrales relativos a su protección, lo que desvirtúa el requisito de
trámite mediante ley estatutaria.
b)
Según fue explicado en la Sentencia C-630 de 2011, el incentivo económico no
hace parte del núcleo esencial del derecho de acceso a la administración de
justicia; tampoco se ocupa de cuestiones como “la estructura general de la
administración de justicia”, o sobre “los principios sustanciales y procesales
que deben guiar a los jueces en su función de dirimir los diferentes conflictos
o asuntos que se someten a su conocimiento”[32].
De modo que la norma en cuestión no pretendió regular integralmente ningún
derecho fundamental, ni mucho menos componentes cercanos a su núcleo esencial.
c)
La Ley 1425 de 2010 nada tiene que ver con el régimen de partidos y movimientos
políticos, el estatuto de la oposición o las funciones electorales.
d)
Por último, si bien es cierto que las acciones populares son una expresión del
derecho de todo ciudadano a participar en la conformación, ejercicio y control
del poder político (art. 40-6 CP), las acciones públicas no corresponden en
estricto sentido a un mecanismo de participación ciudadana de aquellos que
deben ser regulados mediante ley estatutaria (art. 103 CP). Recuérdese que la
cláusula de reserva de ley estatutaria es de interpretación restrictiva.
e)
No regula los estados de excepción.
f)
Nada tiene que ver con las reglas de igualdad electoral entre candidatos a la
Presidencia de la República.
En este orden de ideas y
sin que sean necesarias mayores disertaciones, la Corte concluye que no asiste
razón al demandante desde la perspectiva analizada, por cuanto la Ley 1425 de
2010, al eliminar los incentivos económicos de las acciones populares, no
reguló aspectos estructurales del ejercicio de derechos fundamentales o de los
mecanismos para su protección. Como se ha visto, tampoco restringió el
ejercicio de las acciones populares para la defensa de derechos e intereses
colectivos. En consecuencia, el cargo por violación de la cláusula de reserva
de ley estatutaria (arts. 152 y 153 CP) no está llamado a prosperar, ante lo
cual declarará su exequibilidad en relación con ésta acusación.
VII.- DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, en nombre del
Pueblo y por mandato de la Constitución
RESUELVE
Primero.-
ESTARSE a lo resuelto en la Sentencias C-630 de 2011,
mediante la cual se declaró EXEQUIBLE la Ley 1425 de 2010, por los
cargos analizados en esa sentencia.
Segundo.- Declarar EXEQUIBLE
la Ley 1425 de 2010, en relación con el cargo de violación de la reserva de ley
estatutaria.
Cópiese, notifíquese, publíquese,
comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el
expediente.
JUAN CARLOS HENAO PÉREZ
Presidente
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrado
Ausente en comisión
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
JORGE IVAN PALACIO PALACIO
Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
Con aclaración de voto
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
A LA SENTENCIA C-902/11
Con
el respeto acostumbrado hacia las decisiones de la Corte, aclaro mi voto en la
sentencia C-902 del 30 de noviembre de 2011 (M.P. Jorge Iván Palacio Palacio),
fallo en el que la Corte decidió, entre otros asuntos, estarse a lo resuelto en
la sentencia C-630 de 2011, que declaró exequible la Ley 1425 de 2010 “por
medio de la cual se derogan artículos de la Ley 472 de 1998.  Acciones
Populares y de Grupo”.
Compartí
íntegramente la decisión de la mayoría, habida cuenta los efectos de la cosa
juzgada constitucional y advertida la identidad de cargos y de norma acusada en
el caso objeto de examen y el estudiado a propósito del fallo mencionado que
sirvió de precedente.  Sin embargo, ello no es incompatible con el salvamento
de voto que expresé frente a la sentencia C-630 de 2011, fundado en los
argumentos a los que me remito en esta oportunidad.
Este
es el motivo que sustenta esta aclaración de voto.
Fecha
ut supra.
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
[1] La intervención reitera ampliamente los argumentos presentados en los
expedientes D-8456 (Sentencia C-687 de 2011) y D-8471 (Sentencia C-688 de 2011).
[2] La intervención reitera ampliamente los argumentos presentados en los
expedientes D-8456 (Sentencia C-687 de 2011) y D-8471 (Sentencia C-688 de 2011)
[3] La intervención reitera algunos de los argumentos presentados en los
expedientes D-8456 (Sentencia C-687 de 2011) y D-8471 (Sentencia C-688 de 2011)
[4] La intervención reitera ampliamente los argumentos presentados en el
expediente D-8456 (Sentencia C-687 de 2011)
[5] La intervención reitera ampliamente los argumentos presentados en los
expedientes D-8456 (Sentencia C-687 de 2011) y D-8471 (Sentencia C-688 de 2011)
[6] La intervención reitera algunos de los argumentos presentados en los
expedientes D-8456 (Sentencia C-687 de 2011) y D-8471 (Sentencia C-688 de 2011)
[7] La intervención reitera algunos de los argumentos presentados en el
expediente D-8456 (Sentencia C-687 de 2011).
[8] La intervención reitera los argumentos presentados en los expedientes
D-8456 (Sentencia C-687 de 2011) y D-8471 (Sentencia C-688 de 2011).
[9] Corte Constitucional, Sentencias C-630, C-631, C-687, C-688 y C-730 de
2011.
[10] En este acápite la Corte sigue algunas de las consideraciones
expuestas en la Sentencia C-687 de 2011.
[11] En este sentido la Corte formuló el siguiente problema jurídico
implícito: “¿viola el Congreso de la República la reserva de ley estatutaria al derogar el incentivo en favor de las personas que ejercen su derechos a
interponer acciones populares, al haber optado mediante ley ordinaria por una
tal política legislativa, que incide directamente sobre el marco jurídico-legal
para el ejercicio de los derechos fundamentales constitucionales?”. Y para dar
respuesta al mismo consideró lo siguiente: “5.4. En la medida que no se trata
de una regulación estructural o central del núcleo de un derecho fundamental,
la norma acusada no contempla una violación a la reserva constitucional de ley
estatutaria, y por lo mismo no viola el artículo 152 de la Constitución. No estaba llamado el Congreso de la República a expedir estas disposiciones mediante un procedimiento especial y con mayoría absoluta”.
[12] La Corte se limita a hacer algunas transcripciones de la Sentencia C-630 de 2011, a cuyo contenido remite en su integralidad.
[13] Al respecto, por ejemplo, ver la sentencia C-372 de 2011, oportunidad
en la que la Corte estudió el cargo propuesta contra el artículo 48 de la Ley 1395 de 2010, el cual modificó la legislación procesal laboral, en el sentido de aumentar
el interés para recurrir en casación, fijándolo en 220 salarios mínimos
mensuales.  Dentro de los cargos estudiados por la Corte, se determinó que esa medida, en tanto regresiva, configuraba un exceso en la
competencia del legislador para determinar los procedimientos judiciales.  Ello
en tanto haría inalcanzable ese escenario a la mayoría de trabajadores del
país, cuyos ingresos laborales no llegan a montos altos, de modo que jamás
lograrían el interés para recurrir señalado. Esta situación no acaecía durante
la vigencia de la normatividad derogada, la cual permitía el acceso al recurso
extraordinario para trabajadores de salarios medios.
[14] Son aplicables disposiciones tales como el artículo 38 de la Ley 472 de 1998, que establece: “Costas. El juez aplicará las normas de procedimiento
civil relativas a las costas. Sólo podrá condenar al demandante a sufragar los
honorarios, gastos y costos ocasionados al demandado, cuando la acción
presentada sea temeraria o de mala fe. En caso de mala fe de cualquiera de las
partes, el juez podrá imponer una multa hasta de veinte (20) salarios mínimos
mensuales, los cuales serán destinados al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, sin perjuicio de las demás acciones a que
haya lugar.”
[15] Corte Constitucional, Sentencia C-630d e 2011, fundamento jurídico
núm. 5.
[16] La Sentencia C-631 de
2011 tampoco examinó esta problemática específica.
[17] “ARTICULO  152. Mediante las leyes estatutarias, el Congreso de la República regulará las siguientes materias: a. Derechos y deberes fundamentales de las
personas y los procedimientos y recursos para su protección; b. Administración
de justicia; c. Organización y régimen de los partidos y movimientos políticos;
estatuto de la oposición y funciones electorales;  d. Instituciones y
mecanismos de participación ciudadana; e. Estados de excepción. f. (Adicionado
por el art. 4, Acto Legislativo 2 de 2004(. La igualdad electoral entre los
candidatos a la Presidencia de la República que reúnan los requisitos que
determine la ley. (…)”.
[18] “ARTICULO 153. La aprobación, modificación o derogación de las leyes
estatutarias exigirá la mayoría absoluta de los miembros del Congreso y deberá
efectuarse dentro de una sola legislatura. // Dicho trámite comprenderá la
revisión previa, por parte de la Corte Constitucional, de la exequibilidad del proyecto. Cualquier ciudadano podrá intervenir
para defenderla o impugnarla”.
[19] Corte Constitucional, Sentencia C-756 de 2008.
[20] Cfr., Corte Constitucional, Sentencias C-037 de 1996, C-162 de
1999, C-307 de 2004, C-1233 de 2005, C-126 de 2006, C-180 de 2006, C-319 de
2006, C-713 de 2008, entre muchas otras.
[21] Corte Constitucional, Sentencia C-037 de 1996.
[22] Corte Constitucional, Sentencia C-126 de 2006.
[23] Íbidem.
[24] El mismo razonamiento fue seguido en la Sentencia C-180 de 2006.
[25] Cfr., Corte Constitucional, Sentencias C-370 de 2006, C-756 de
2008,
[26] Corte Constitucional, Sentencia C-370 de 2006, que examinó la Ley 975 de 2006, “por la cual se dictan disposiciones para la reincorporación de miembros de
grupos armados organizados al margen de la ley, que contribuyan de manera
efectiva a la consecución de la paz nacional y se dictan otras disposiciones
para acuerdos humanitarios”.
[27] Corte Constitucional, Sentencias C-037 de 1996, C-313 de 1994,
C-646 de 2001 y C-319 de 2006, entre otras.
[28] Sentencias C-313 de 1994, C-740 de 2003, C-193 de 2005 y C-872 de 2003,
entre otras.
[29] Sentencias C-620 de 2001, C-687 de 2002 y C-872 de 2003.
[30] Sentencias C-162 de 2003 y C-981 de 2005
[31] Sentencia C-013 de 1993.
[32] Corte Constitucional, Sentencia C-037 de 1996.