C-102-94
Sentencia No
Sentencia
No. C-102/94
DEMANDA
DE INCONSTITUCIONALIDAD-Vicios de forma/CADUCIDAD/DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Desbordamiento en el ejercicio de la competencia
El
artículo 242-3 de la Carta Política que establece un término de caducidad para
las acciones de inconstitucionalidad por vicios de forma, no comprende, en modo
alguno, aquellas que se dirigen a atacar el acto por desbordamiento en el
ejercicio de la competencia. no podría hacerlo, porque si la indebida elección
de forma para la producción del acto, cumplido por quien tiene competencia, se
reputa un vicio menor, saneable por el transcurso del tiempo, la falta de
capacidad para producirlo no puede ser saneada por esa vía, pues no puede
producir efectos jurídicos un acto que sólo lo es en apariencia por carecer,
ab-initio, del presupuesto esencial para surgir al mundo del derecho: la
competencia, precedente obligado del uso de la forma.
FACULTADES
EXTRAORDINARIAS-Límites/HALLAZGOS-Exploración y denuncia/ESPECIES
NAUFRAGAS
Es
evidente el desbordamiento en que incurrió el Gobierno Nacional al desarrollar
las facultades extraordinarias otorgadas mediante el literal a) del artículo
1o. de la ley 19 de 1983, pues la creación o modificación de derechos a favor
de los particulares y la Nación, en nada se relaciona con la tarea de
reorganizar el Ministerio de Defensa y las Fuerzas Militares, atribución que
como se dejó explicado, únicamente permitía cambiar o modificar las distintas
dependencias que conforman la estructura administrativa de cada uno de tales
entes estatales, asignándoles funciones, sin que se modificaran los objetivos
generales para los cuales se crearon tales organismos, nada más.
FACULTADES
EXTRAORDINARIAS-Temporalidad y precisión
Las
características de temporalidad y precisión que distinguen a las facultades
extraordinarias, tienen como propósito fundamental evitar que el Gobierno abuse
al hacer uso de ellas, en el sentido de prolongarlas indebidamente, o de
rebasar el asunto o materia para el que fue investido, y es por ello que el
Congreso tiene la obligación constitucional de señalar el término exacto por el
cual se conceden las atribuciones, como el campo dentro del que ha de ejercer
el Presidente de la República su actividad legislativa. Por tanto, es deber del
Ejecutivo ceñirse estrictamente a los parámetros señalados por el legislador
ordinario al conferirlas, pues el uso por fuera de tales límites configura la
inexequibilidad de los ordenamientos legales que así se dicten, como es el caso
materia de examen.
CONVALIDACION-Improcedencia
Considera
la Corte conveniente anotar que el hecho de que la ley 26 de 1986, en su
artículo 5o., haya consagrado que "La exploración y la denuncia de
hallazgos, continuarán rigiéndose por las normas del decreto ley 2324 de
1984", no significa que el vicio de inconstitucionalidad que pesa sobre
los artículos 188 y 191 de ese decreto, y que son objeto de la presente
demanda, haya quedado purgado o convalidado, pues la violación de la Carta que
aquí se ha demostrado, relativa a la falta de competencia por parte del
Presidente de la República para expedir dichos preceptos legales, no es
subsanable por el legislador ordinario así sea éste el órgano que confiere las
facultades.
REF.: Expediente
No. D-379
Demanda
de inconstitucionalidad contra algunos apartes de los artículos 188 y 191 del
Decreto 2324 de 1984.
Demandante: Danilo
Devis Pereira
Magistrado
Ponente: Dr.
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Santafé
de Bogotá, D.C., diez (10) de marzo de mil novecientos noventa y cuatro (1994).
I. ANTECEDENTES.
El
ciudadano DANILO DEVIS PEREIRA, en ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad, solicita a la Corte que declare inexequibles algunos
apartes de los artículos 188 y 191 del decreto 2324 de 1984, por exceder el
límite material señalado en la ley de facultades, lo que constituye violación
de los artículos 76-12 y 55 de la Carta Política de 1886, que corresponden al
150-10 y 113 de la Constitución vigente.
A
la demanda se le imprimió el trámite estatuido en la Constitución y la ley para
procesos de esta índole, y una vez recibido el concepto fiscal, procede la
Corte a decidir.
II. TEXTO DE LAS
NORMAS ACUSADAS.
A
continuación se transcriben los preceptos legales de los que forman parte las
expresiones acusadas, destacando lo demandado con subrayas.
Decreto 2324 de
1984
"Por
el cual se reorganiza la Dirección General Marítima y Portuaria".
"..........
"Artículo
188. Definición. Las especies náufragas que no fueren o hubieren sido
rescatadas en los términos señalados en el artículo 710 del Código Civil, se
considerarán antiguedades náufragas, tendrán la naturaleza especial que se
señala en el artículo siguiente y pertenecen a la Nación ."
"Artículo
191. Permiso de exploración y denuncia. Toda persona natural o jurídica,
nacional o extranjera, tiene derecho a solicitar a la autoridad competente
permiso o concesión para explorar en búsqueda de antiguedades náufragas en las
zonas a que se refiere el artículo anterior, siempre y cuando presente razones
geográficas, históricas, náuticas u otras que la autoridad considere
suficientes. Igualmente, tiene derecho a que se le resuelva su petición.
"Y,
si en ejercicio del permiso o concesión, realizare algún hallazgo, deberá
denunciarlo a la autoridad competente, indicando las coordenadas geográficas
donde se encuentra y presentar pruebas satisfactorias de la identificación.
Cuando haya sido reconocido como denunciante de tal hallazgo, con sujeción a
las normas legales vigentes, tendrá derecho a una participación de un cinco
(5%) por ciento sobre el valor bruto de lo que posteriormente se rescate en las
coordenadas.
"El
pago de esta participación estará a cargo de la persona con quien se contrate
el rescate, si a él hubiere lugar según el artículo 193, y para efectos
fiscales, tendrá el carácter de renta ordinaria".
"Si
el rescate lo llevare a cabo directamente la Nación, la participación del cinco
por ciento (5%) al denunciante será pagada por ésta. El Gobierno establecerá
los términos y modalidades de este pago."
"Parágrafo.
Para efectos de este artículo se entiende:
a)
Por valor bruto, el que razonablemente pueda asignarse por peritos, a las
antiguedades náufragas ya rescatadas e identificadas, teniendo en cuenta sus
posibilidades de comercialización en el país o en el exterior, su valor
intrínseco, su naturaleza, utilización y aspectos análogos, conexos o
complementarios;
b)
Por denunciante, la persona natural o jurídica que, mediante providencia motivada
y en firme, expedida por la autoridad competente, hubiere sido reconocida como
tal en relación con antiguedades náufragas halladas por dicha persona, dentro
de las zonas marinas que le hubieren sido asignadas para exploración, por la
citada autoridad.
Si
de hecho hubiere varios denunciantes, respecto de una misma zona marina, se
preferirá aquél cuya resolución de reconocimiento tenga la fecha más
antigua."
III.
RAZONES DE LA DEMANDA.
El
único cargo que formula el actor contra las expresiones antes indicadas de los
artículos 188 y 191 del decreto 2324 de 1984, se relaciona con el ejercicio
indebido, por parte del Presidente de la República, de las facultades
extraordinarias que le otorgó el Congreso por medio del artículo 1o. de la ley
19 de 1983, normatividad en la que según el demandante "no se le confirió
al Gobierno, ni expresa ni tácitamente, facultades para crear ciertos derechos
a favor del Estado o de particulares, como evidentemente ocurre en las normas
acusadas".
Para
el impugnante, el artículo 188, en la parte acusada, excede las atribuciones
otorgadas, pues crea nuevos derechos en favor de la Nación y en detrimento de
los derechos de particulares "al pretender reformar para esta especie del
género tesoro, el artículo 701 del código civil colombiano, según el cual, el
tesoro encontrado en terreno ajeno se dividirá por partes iguales entre el
dueño del terreno y la persona que haya hecho el descubrimiento".
Por
su parte el artículo 191, en lo demandado, "reduce los derechos del
descubridor de una antigüedad náufraga (aunque tenga la calidad de tesoro que
define el artículo 700 del Código Civil), a un 5% del valor bruto de lo que se
rescate, reformando también así el artículo 701 del mismo código, sin que, lo
repito, la ley 19/83 haya facultado al Presidente de la República para
modificar los porcentajes allí señalados".
Igualmente
añade el actor, que dicha disposición "pretende reformar el artículo 701
del Código Civil, de manera que este artículo 191 no sólo crea nuevos derechos
a favor de la Nación, a costa del denunciante, modificando la proporción de su
propiedad sobre tales objetos, sino que también cambia la naturaleza y
características de los derechos del último. E igual cosa ocurre en el último
inciso de esta norma, llegándose a otorgar al Gobierno la facultad de
'establecer los términos y modalidades de este pago'", lo cual acarrea la
violación de la Constitución, por que el legislador extraordinario no tenía
atribuciones para adoptar medidas de esta naturaleza.
IV.
INTERVENCION CIUDADANA.
1.-
El secretario general de la Presidencia de la República presentó un escrito en
el cual hace las siguientes consideraciones:
-
La presente acción, conforme a la jurisprudencia de la Corte Constitucional, ha
caducado, pues los vicios de forma, dentro de los cuales encaja el exceso en el
ejercicio de las facultades extraordinarias, caducan en el término de un año
contado a partir de la publicación del acto acusado.
-
El interviniente hace un recuento histórico desde la Colonia hasta nuestros
días, sobre la propiedad de las especies náufragas cuando no existe dueño
conocido, para concluir que ésta "siempre ha sido del Estado".
-
El decreto 655 de 1968 "Por el cual se dictan normas sobre la explotación
de especies náufragas en el mar territorial y en la plataforma
continental", además de regular otros aspectos, "estableció en su
artículo 6o. la forma como se debería distribuir el valor de lo recuperado
entre la Nación, el contratista y el denunciante", y posteriormente el
decreto ley 2349 de 1971, consagró en su artículo 115 la obligación del
contratista de "pagar al denunciante un 5% del producto de lo
recuperado".
-
En la fecha en que se expidió el decreto 2324 de 1984 "era claro que la
propiedad de las especies náufragas correspondía a la Nación, que dichas
especies tenían especial protección cuando tenían carácter histórico y que
además estaba vigente una norma que establecía el derecho del denunciante de
percibir un 5% del producto de lo recuperado". Entonces es evidente que si
tal decreto "regulaba los aspectos previstos en la legislación
preexistente sin introducir modificaciones sustanciales a este respecto, el
mismo no excedía las facultades conferidas".
-
Las normas del decreto 2324 de 1984 fueron modificadas posteriormente por la
ley 26 de 1986 y corresponden "perfectamente a los principios de la
Carta", específicamente a lo dispuesto en el artículo 72. En consecuencia
solicita a la Corte que declare exequibles las normas demandadas.
2.-
El Ministro de Defensa, obrando por medio de apoderado, presentó un escrito en
el cual consigna las razones que en su criterio justifican la declaratoria de
constitucionalidad de los preceptos acusados, las cuales se resumen así:
-
Los artículos 188 y 191 del decreto 2324 de 1984 tienen un antecedente legal en
el decreto 655 de 1968, en cuyos artículos 3o. y 6o. consagraban el porcentaje
de participación que debía pagarse al denunciante, a la nación y al contratista
cuando se produjera el rescate de especies náufragas, por tal razón los
decretos 2349 de 1971 y 2324 de 1984 mediante los cuales se reorganizó la
Dirección General Marítima no excedieron la ley de facultades ni se
pronunciaron sobre hechos no contemplados en ella, pues "los porcentajes
sobre denuncia y rescate ya los había asignado la ley a esta Dirección General
desde 1968."
-
La acción de inconstitucionalidad contra las disposiciones citadas del decreto
2324 de 1984 "de acuerdo con el artículo 242, numeral 3, de la actual
Constitución caducó el día 7 de julio de 1992; y, como se observa, en el
proceso de la referencia la demanda de inconstitucionalidad fue presentada
cerca de un año después del 7 de julio de 1992, por lo que la Corte
Constitucional deberá declararse inhibida respecto de la demanda de la
referencia, por haber operado la caducidad de la acción".
-
En los artículos 188 y 191 del decreto 2324 de 1984 no se están creando nuevos
derechos en favor de la Nación, sino cumpliendo con el deber que tiene el
Estado de "proteger y preservar nuestro patrimonio histórico,
particularmente las especies náufragas", cuya propiedad es de la Nación.
V.
CONCEPTO FISCAL.
El
Procurador General de la Nación, en oficio No. 295 del 20 de septiembre de
1993, manifiesta que las normas acusadas ya fueron juzgadas por la Corte
Suprema de Justicia por el mismo aspecto que hoy se demanda, es decir, el
indebido ejercicio por parte, del Presidente de la República, de las facultades
extraordinarias que le confirió la ley 19 de 1983, según consta en la sentencia
No. 63 del 22 de agosto de 1985, en consecuencia se ha operado "el
fenómeno de la cosa juzgada constitucional, que impide a la Corte volver sobre
el análisis que hoy propone el demandante", debiendo entonces estar a lo resuelto
en el fallo precitado.
VI.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE.
a.-
Competencia.
Por
dirigirse la acusación contra normas de un decreto expedido por el Presidente
de la República en ejercicio de facultades extraordinarias, al tenor de lo
dispuesto en el artículo 241-5 de la Carta, compete a esta Corporación definir
sobre su constitucionalidad.
b.-
Ausencia de cosa juzgada.
La
Corte Constitucional no comparte el criterio del Procurador General de la
Nación, en el sentido de que sobre las normas acusadas ha operado el fenómeno
procesal de la cosa juzgada, en virtud del pronunciamiento hecho por la Corte
Suprema de Justicia mediante sentencia No. 63 del 22 de agosto de 1985, y en el
cual se hizo referencia al mismo tema que en esta oportunidad se plantea pues,
como se demostrará en seguida, el citado Tribunal en dicha ocasión no hizo
consideración alguna relacionada con las facultades extraordinarias respecto de
los artículos del decreto 2324 de 1984 que hoy se demandan.
En
efecto, dentro del proceso constitucional adelantado por la Corte Suprema de
Justicia bajo el No. 1306, se demandó, en primer lugar, el decreto 2324 de 1984
en su totalidad, porque el citado ordenamiento carecía de "las firmas de
los Ministros de Relaciones Exteriores, Justicia, Hacienda y Crédito Público,
Educación Nacional, Desarrollo Económico, Minas y Energía, Agricultura, Salud
Pública, Comunicaciones y Obras Públicas y Transporte, de los Jefes o
Directores  Administrativos Nacional de Planeación, de Seguridad y de
Areonáutica Civil y del Director General de Aduanas", lo que en criterio
del demandante constituía clara violación de lo dispuesto en los artículos 57,
76-12 y 118-8 de la Carta vigente en esa época, es decir, la de 1886.
En
segundo término, el actor acusó nuevamente todo el decreto por exceder el
límite material señalado en la ley de investidura, y a renglón seguido procedió
a sustentar dicho cargo únicamente respecto de los artículos 3, 25 a 69, 71 a
74, 76 a 83, 103 a 109, 119, 121, 124, 131 a 180 y 196, cada uno de los cuales
impugnó en su totalidad.
Finalmente,
el demandante acusó algunos fragmentos de los artículos 2, 4, 5, 7, 11, 15, 17,
20, 70 y 120 del decreto mencionado.
La
Corte Suprema de Justicia decidió tales impugnaciones en la sentencia que el
Procurador cita, en cuya parte resolutiva se hicieron las siguientes
declaraciones:
"Primero.
Sin perjuicio de lo dispuesto en el ordinal segundo de esta sentencia,
DECLARASE EXEQUIBLE el Decreto 2324 de 1984 'Por el cual se reorganiza la
Dirección General Marítima y Portuaria', en cuanto no infringió los artículos
57, 76-12 y 118-8 de la Constitución."
"Segundo.
DECLARAR INEXEQUIBLES, por ser contrarias a la Constitución, las siguientes
disposiciones o fragmentos de ellas del citado decreto:
a)
Del artículo 4o. el vocablo ...............;
b)
Del artículo 5o. la palabra "regular" de los numerales 2, 7, 8, 13,
20, 21, 22 y 23, y el numeral 14 que dice..............;
c)
Del artículo 7o. la frase ................... y del parágrafo del mismo la
expresión............ y la palabra ........;
d)
Del artículo 11 la expresión ............ del numeral 5 y la frase.......del
numeral 9,
e)
El artículo 49 en la parte que dice...........;
f)
El artículo 51 que dice..............;
g)
El artículo 74 que dice............"
"Tercero.
DECLARAR EXEQUIBLES, por no ser contrarias a la Constitución, las siguientes
disposiciones o fragmentos de ellas, del mencionado Decreto número 2324 de
1984.
a)
Del artículo 2o. las frases..............;
b)
Del artículo 4o. la frase.................:
c)
Del artículo 5o, salvo lo dispuesto en el literal b) del ordinal 1o. de esta
sentencia sobre la palabra 'regular', los numerales 2, 6, 7, 8, 10, 11, 12, 13,
15, 16, 17, 18, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 27 y la expresión 'y velar por su
ejecución' del 28;
d)
Del artículo 7o. la expresión ........ y del parágrafo los términos.......;
e)
Del artículo 11 las palabras 'o fallos' del numeral 1o., el numeral 6 que dice
........ y la expresión ............... del numeral 7;
f)
Del artículo 15 el numeral 2 que dice........y el numeral 9 que
dice...........;
g)
Del artículo 17 la frase........... y la expresión .........;
h)
Del artículo 20 la frase...........del numeral 8;
i)
La expresión final del artículo 49..............;
j)
La palabra "fallados" del artículo 70;
k)
Las palabras "fluvial y portuaria" del literal a) del artículo 120;
l)
Los artículos 3; 25 a 48; 50; 52 a 69; 71 a 73; 76 a 83; 103 a 109; 121; 124;
131 a 180; y 196."
Para
la Corte Constitucional es claro que la decisión contenida en el numeral
primero de la parte resolutiva de la sentencia antes transcrita, a pesar de
hacer alusión al decreto 2324 de 1984 en su integridad, debe entenderse
referida exclusivamente al tema de acusación, pues así se deduce de las
consideraciones expuestas en la prementada providencia, como también del hecho
de que la citada Corporación no estaba autorizada en esa época, para dictar
fallos ultra o extra petita. Veámos entonces qué dijo la Corte Suprema de
Justicia sobre el punto de debate:
"Sostiene
el actor que el Decreto 2324 de 1984 en su totalidad debe ser declarado
inexequible por haber sido expedido sin las firmas de los Ministros de
Relaciones Exteriores, Justicia, Hacienda y Crédito Público, Educación
Nacional, Desarrollo Económico, Minas y Energía, Agricultura, Salud Pública,
Comunicaciones y Obras Públicas y Transporte, del Jefe del Departamento
Nacional de Planeación, de los Directores de los Departamentos Administrativos
de Seguridad y de Aeronáutica Civil  y del Director General de Aduanas."
"A
su juicio el Decreto 2324 modificó leyes, decretos y un reglamento de aduanas
que fueron suscritos por uno o varios de dichos funcionarios, que en la esfera
respectiva constituyen con el Presidente de la República, conforme al artículo
57 de la Carta, el Gobierno."
"Sin
reparar en que de ningún modo competiría (sic) al Director General de Aduanas
firmar decreto alguno, estima la Corte que aunque numerosas disposiciones del
Decreto 2324 se relacionen con funciones de Ministerios distintos del de
Defensa o con las de Departamentos Administrativos, las normas esenciales de
dicho decreto y la generalidad de su articulado conciernen primordialmente al
Ministerio de Defensa, ya que versa sobre la Dirección General Marítima y
Portuaria, una dependencia de tal Ministerio."
"Dado
que las órbitas de cada Ministerio o Departamento Administrativo, además de no
estar siempre estrictamente delimitadas, guardan en algunos de sus aspectos
relaciones recíprocas de diversa índole y de distintos alcances, y que de
conformidad con el artículo 132 de la Carta "la distribución de los
negocios, según sus afinidades, entre Ministerios, Departamentos
Administrativos y Establecimientos Públicos, corresponde al Presidente de la
República", no es aceptable asignar al artículo 57 de la Constitución la
significación que le atribuye el actor. El proceso de creación de las normas
jurídicas hallaría en aquel entendimiento fuente de obstáculos que el
Constituyente no pudo desear."
"No
por ello, por supuesto, deja la Corte de reconocer la importancia del artículo
57 constitucional o pretende limitar indebidamente su sentido, Decretos
extraordinarios que específicamente se refieran a la esfera propia de un
Ministerio distinto de aquél cuyo titular lo suscriba serán, desde luego,
declarados inexequibles, por infringir el artículo 57 del Estatuto Fundamental.
Pero no lo serán los que, como ocurre con el 2324, regulen materias que si bien
interesan parcialmente a varios Ministerios o Departamentos Administrativos
estén firmados unicamente por el titular del que posea en tales materias
interés primordial y general".
Y
más adelante expresó:
"Pide
también el actor que todo el Decreto 2324 sea declarado inexequible por
extralimitar las facultades extraordinarias conferidas al Gobierno por la ley
19 de 1983 e infringir, por tanto, los artículos 76-12 y 118-8 de la
Constitución Política. Simultáneamente señaló varios artículos del decreto que
violan tales preceptos y algunos de ellos, otros.
"Argumenta
que de la exposición de motivos del proyecto que llegó a ser la Ley 19 y del
texto de ésta no se desprenden facultades para 'modificar el Código de
Comercio, para dictar normas generales sobre Marina Mercante, reserva legal de
carga, o para intervenir en la industria privada del transporte marítimo".
"Sin
establecer ahora si esas modificaciones efectivamente se cumplieron, no
pugnarían necesariamente con el entendimiento tradicional de la corporación, en
el sentido de que el ejercicio constitucional de las facultades extraordinarias
puede implicar la adopción, modificación o derogación de normas en campos no
previstos por el legislador al otorgarlas".
"............"(La
Corte aquí transcribe algunas sentencias sobre el tema) .
"El
razonamiento del actor al respecto no sustenta la declaración de
inexequibilidad de todo el decreto. Se limitará la Corte a examinar la
acusación de extralimitación de las facultades extraordinarias con respecto a
los muchos artículos del decreto sobre los cuales fue formulada de modo
específico." (Subrayas fuera del texto).
Como
se puede observar, la Corte Suprema de Justicia únicamente resolvió la
acusación de inconstitucionalidad respecto a la totalidad del decreto 2324 de
1984, en relación con la supuesta falta de algunas firmas de Ministros y Jefes
de Departamentos Administrativos, mas no por otros motivos, ya que en el
párrafo a que alude el Procurador dicha Corporación simplemente hizo una breve
anotación al margen sobre la circunstancia de que mediante decretos dictados en
ejercicio de facultades extraordinarias, se puedan derogar o modificar
disposiciones legales preexistentes, sin entrar a establecer, para el caso
concreto, si éstas efectivamente se cumplieron o no; y, por el contrario,
adviértase que la Corte hace énfasis en el hecho de que como el demandante no
sustentaba la inexequibilidad de la integridad del decreto por presunto exceso
en las atribuciones otorgadas, ésta se limitaría a examinar la acusación
exclusivamente respecto a cada uno de los artículos o fragmentos de ellos que
individualmente fueron objeto de cargos por parte del actor, dentro de los que
obviamente, como ya se anotó, no se encuentran incluidos los artículos 188 y
191 parcialmente impugnados dentro del presente proceso.
Ante
estas circunstancias, considera la Corte Constitucional, en desacuerdo con el
Procurador General de la Nación, que en el evento que se examina no existe cosa
juzgada constitucional, que impida a esta Corporación pronunciarse sobre la
alegada extralimitación de facultades, y por tal motivo procederá a estudiar
dicho cargo, no sin antes advertir como en múltiples ocasiones lo ha reiterado,
que dada la acusación, el análisis se hará a la luz de los cánones
constitucionales vigentes para la época en que se expidieron las normas
impugnadas, esto es, la Carta Política de 1886.
d.-
La petición de inhibición.
El
Ministro de Defensa solicita a la Corte que se declare inhibida para conocer de
la demanda, por que como la acusación se refiere a un vicio de forma, la
acción, de acuerdo con la Constitución, ha caducado. Ciertamente esta
Corporación sostuvo durante un tiempo la tesis de que el desbordamiento en el
ejercicio de las facultades extraordinarias, por el Presidente de la República,
se asimilaba a un vicio de forma y que, en consecuencia, la acción de
inconstitucionalidad dirigida a impugnarlo, estaba sujeta al término de
caducidad contemplado en el artículo 242-3 Superior, es decir un (1) año.
Sin
embargo la Corte, a partir del 25 de noviembre de 1993, fecha en la cual
expidió la sentencia No. C-546, rectificó tal doctrina en virtud de estas
consideraciones:
"1.
La competencia, en derecho público, equivale a la capacidad en el derecho
privado. Pero mientras en éste ésa es la regla, en aquél constituye la
excepción, pues los funcionarios sólo pueden hacer aquello para lo que estén
expresamente facultados por el ordenamiento. es ella un presupuesto esencial de
validez de los actos que el funcionario cumple, como la capacidad es un
requisito de validez de los actos jurídicos de derecho privado.
Asimilar
ese presupuesto a la forma, es incurrir en una confusión inadmisible, puesto
que a ésta sólo puede acceder el sujeto calificado (competente o capaz, según
el caso) para verter en ella el contenido que de ese modo cobra significación
jurídica. La falta de competencia genera, pues, un vicio que hace anulable el
acto de derecho público indebidamente producido, así como la incapacidad, en el
derecho privado, genera una nulidad que nada tiene que ver con la inadecuada
elección de la forma que ha de corresponder al acto, conforme a su naturaleza
jurídica.
"2.
La separación de las ramas del poder y la órbita restrictiva de competencia,
son instituciones anejas al Estado de Derecho, pues constituyen instrumentos
imprescindibles para el logro de la finalidad inmediata que esa forma de
organización política se propone, a saber: la sujeción al derecho de quienes
ejercen el poder. Eso significa que cada una de las ramas tiene funciones
asignadas de acuerdo con el fin que se le atribuye, y que cada funcionario
tiene un ámbito delimitado dentro del cual debe circunscribir el ejercicio de
sus funciones. La actividad cumplida por fuera de esos ámbitos es ilegítima, es
decir, constituye un supuesto de anulabilidad, pues sólo de esa manera se
consigue que cada rama y cada funcionario despliegue su acción dentro de
precisos límites normativos.
"3.
Las normas que habilitan a un órgano o a un funcionario para que
temporariamente ejerza funciones que de modo permanente están atribuídas a
otro, son de carácter excepcional y, por tanto, no extendibles más allá de los
términos fijados en las respectivas normas de modo preciso. Al funcionario o al
órgano se le atribuye competencia para que cumpla las funciones que claramente
se le indican y sólo esas. La extralimitación en el ejercicio de dichas
funciones -que desde el punto de vista formal han podido ejercitarse de manera
irreprochable- comporta falta de competencia y, por ende, ausencia del
presupuesto esencial que da, al funcionario o a la Corporación, legitimidad
para acceder a la forma.
"4.
El artículo 242-3 de la Carta Política que establece un término de caducidad
para las acciones de inconstitucionalidad por vicios de forma, no comprende, en
modo alguno, aquellas que se dirigen a atacar el acto por desbordamiento en el
ejercicio de la competencia.
Y
no podría hacerlo, porque si la indebida elección de forma para la producción
del acto, cumplido por quien tiene competencia, se reputa un vicio menor,
saneable por el transcurso del tiempo, la falta de capacidad para producirlo no
puede ser saneada por esa vía, pues no puede producir efectos jurídicos un acto
que sólo lo es en apariencia por carecer, ab-initio, del presupuesto esencial
para surgir al mundo del derecho: la competencia, precedente obligado del uso
de la forma.
"5.
El Estado de Derecho de estirpe democrática no puede tolerar, en ningún tiempo,
los actos producidos por quien carece de competencia, por una doble y poderosa
razón: por que faltaría a su esencia de organización reglada que no puede
permitir conductas oficiales por fuera de la norma, y porque no es compatible
con su filosofía ni con su forma específica de organización, consentir que una
rama usurpe las funciones de otra, cuando no le han sido delegadas, máxime si
ese hecho se traduce en la suplantación del Congreso por el Presidente.
"6.
Si las anteriores consideraciones son válidas en abstracto, dentro de una
teoría general del Estado de Derecho, con mayor razón lo son en Colombia, donde
con tanta frecuencia se opera el fenómeno de delegación de funciones
legislativas en el Presidente de la República, y, por ende, un volumen tan
significativo de la legislación está constituído por decretos-leyes. Hacer
extensiva la caducidad de la acción por vicios de forma a la
inconstitucionalidad por desbordamiento en el ejercicio de la competencia,
sería dejar sin control un acervo normativo que lo requiere, para evitar así
que la democracia y el Estado de Derecho se desdibujen y pierdan su fisonomía."
En
consecuencia esta Corporación ha continuado pronunciándose de fondo sobre
demandas por exceso en el uso de las facultades extraordinarias por parte del
Presidente de la República, así hayan transcurrido más de seis meses,  como
también lo hará en el presente caso.
e.-
Las facultades extraordinarias.
La
Ley 19 de 1983 en su artículo 1o., revistió de facultades extraordinarias al
Presidente de la República, por el término de un (1) año contado a partir de la
vigencia de la misma, para dictar decretos con fuerza de ley destinados a
cumplir con los propósitos u objetivos que se señalan en seguida:
"a)
Reorganizar el Ministerio de Defensa Nacional y las Fuerzas Militares;"
"b)
Modificar las normas orgánicas de las entidades descentralizadas adscritas y
vinculadas al Ministerio de Defensa, con atribución para suprimir, fusionar o
crear organismos de esta naturaleza, y"
"c)
Modificar las normas que regulan la carrera del personal al servicio del
Ministerio de Defensa, de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional."
-
Límite temporal.
Dado
que el decreto 2324 de 1984, al cual pertenecen los apartes impugnados, se
expidió el 18 de septiembre de 1984, según consta en el Diario Oficial No.
36780 del 1o. de noviembre de ese año, no hay reparo constitucional por este
aspecto, pues se ajustó al límite temporal señalado en la ley de habilitación
legislativa, el cual era de un año contado a partir de la vigencia de la ley 19
de 1983, esto es, desde su sanción, hecho que tuvo ocurrencia el 21 de
septiembre de 1983 (Diario oficial No. 36354). Pero aún en el evento de que
llegare a considerarse que la vigencia de dicha ley empezaba a contarse a
partir de su publicación en el Diario oficial, el ordenamiento materia de
acusación también respetó ese periodo, pues tal acontecimiento tuvo lugar el 10
de octubre de 1983.
-
Contenido material.
Con
el fin de determinar qué actividades podía ejecutar el Presidente de la
República al amparo de las atribuciones conferidas, vale la pena analizar cada
una de ellas.
El
Gobierno Nacional, al tenor del literal a) del artículo 1o. de la ley
habilitante, debía proceder a "Reorganizar" el Ministerio de Defensa
y las Fuerzas Militares, estas últimas conformadas por el Ejército, la Armada y
la Fuerza Aérea. "Reorganizar", según el diccionario de la Real
Academia de la Lengua Española, equivale a "volver a organizar una
cosa" y "organizar" tiene dentro de sus acepciones la de
"establecer o reformar una cosa, sujetando a reglas el número, orden,
armonía y dependencia de las partes que la componen o han de componerla",
lo que significa que el legislador extraordinario podía modificar o variar la
estructura administrativa de cada uno de los entes estatales antes citados, con
atribuciones para suprimir, fusionar o crear divisiones, secciones, oficinas o
dependencias dentro de ellas, al igual que señalar las funciones que les
compete cumplir a nivel interno, siempre y cuando no se cambiaran los objetivos
o propósitos generales propios,  para los cuales se crearon los organismos que
se autorizaba  reorganizar.
De
acuerdo con el literal b) del artículo 1o. de la ley de investidura, el
Presidente de la República estaba facultado para "Modificar las normas
orgánicas de las entidades descentralizadas adscritas y vinculadas al
Ministerio de Defensa, con atribución para suprimir, fusionar o crear
organismos de esta naturaleza", autorización clara y precisa, que no
resiste interpretación distinta a la que resulta de la simple lectura de su
texto. Así las cosas, el legislador extraordinario bien podía reformar o
cambiar todas aquellas disposiciones legales que rigen cada una de las
entidades a que alude dicho literal, dentro de las cuales se encuentran los
establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales del Estado y
las Sociedades de Economía Mixta adscritas o vinculadas al Ministerio de
Defensa, valga citar a manera de ejemplo algunas: Caja de Vivienda Militar,
Defensa Civil, Caja de Sueldos de Retiro de las Fuerzas Militares y la Policía
Nacional, los Fondos Rotarios de la Policía Nacional, la  Armada y la Fuerza
Aérea, el Hospital Militar, Indumil, Satena, etc., e igualmente tenía
atribuciones para crear, suprimir o fusionar organismos de tal naturaleza.
Finalmente
el Ejecutivo, conforme al literal c) de la ley de revestimiento, contaba con
autorización para "Modificar las normas que regulan la carrera del
personal al servicio del Ministerio de Defensa, de las Fuerzas Militares y de
la Policía Nacional", es decir, reformar o cambiar las disposiciones
legales que integran el estatuto de carrera aplicable en cada una de las
entidades citadas. Un Estatuto de carrera, como tantas veces se ha dicho, es un
conjunto de normas sistematizado y organizado, en el que se regulan aspectos
administrativos relativos al sistema de nombramientos, concursos, calificación
de servicios, estabilidad, promociones y ascensos, calidades y requisitos para
el desempeño de los empleos, inhabilidades e incompatibilidades para su ejercicio,
régimen disciplinario, etc.
-
El decreto 2324  de 1984
El
Gobierno Nacional, invocando las facultades extraordinarias precitadas, sin
indicar concretamente una de ellas, procedió a expedir el decreto 2324 de 1984,
parcialmente demandado, que tituló "Por el cual se reorganiza la Dirección
General Marítima y Portuaria".
Dicha
Dirección, que por obra del artículo 25 de la ley 1 de 1991, ha cambiado de
denominación, ya que ahora se llama "Dirección General Marítima", fue
creada por el decreto 2349 de 1971 en reemplazo de la Dirección de Marina
Mercante Colombiana, como oficina dependiente del Ministerio de Defensa. Dicho
ordenamiento que fue modificado posteriormente por el decreto al cual
pertenecen los mandatos impugnados en este proceso, en cuyo artículo 1o. la
cataloga como "una dependencia del Ministerio de Defensa, agregada al
Comando de la Armada Nacional", encargada de dirigir, coordinar y
controlar las actividades marítimas, de ejecutar la política gubernamental en
materia marítima, como de promocionar y estimular el desarrollo marítimo del
pais (art. 4 ib).
En
consecuencia, no siendo la Dirección General Marítima un organismo
descentralizado adscrito o vinculado al Ministerio de Defensa, sino una
dependencia del mismo, agregada al Comando de la Armada Nacional, resulta obvio
deducir que la facultad extraordinaria de que se valió el Presidente de la
República para expedir el decreto 2324 de 1984, encaja dentro del literal a)
del artículo 1o. de la ley 19 de 1983, que lo autorizaba para
"reorganizar" dicho Ministerio, al igual que las fuerzas militares
(Ejército, Armada y Fuerza Aérea).
-
Contenido de los artículos 188 y 191 del decreto 2324 de 1984.
Ahora
procede la Corte a examinar el contenido de los preceptos legales acusados, con
el fin de determinar si se adecúan a los estrictos y precisos límites señalados
por el Congreso en la ley de habilitación legislativa.
El
artículo 188 del decreto 2324 de 1984, en la parte demandada, asigna a la
Nación la propiedad de las antigüedades naúfragas, en el evento de que dichas
especies no fueren o hubieren sido rescatadas en los términos señalados en el
artículo 710 del Código Civil. Por su parte, el artículo 191, en lo acusado,
fija el porcentaje de participación  a que tiene derecho quien denuncie el
hallazgo de antigüedades naúfragas, determina la persona a quien corresponde
realizar el pago de dicha participación, al igual que el porcentaje de
participación que le corresponde a la Nación cuando ésta directamente llevare a
cabo el rescate.
Para
esta Corporación es evidente el desbordamiento en que incurrió el Gobierno
Nacional al desarrollar las facultades extraordinarias otorgadas mediante el
literal a) del artículo 1o. de la ley 19 de 1983, pues la creación o
modificación de derechos a favor de los particulares y la Nación, en nada se
relaciona con la tarea de reorganizar el Ministerio de Defensa y las Fuerzas Militares,
atribución que como se dejó explicado, únicamente permitía cambiar o modificar
las distintas dependencias que conforman la estructura administrativa de cada
uno de tales entes estatales, asignándoles funciones, sin que se modificaran
los objetivos generales para las cuales se crearon tales organismos, nada más.
Las
características de temporalidad y precisión que distinguen a las facultades
extraordinarias, tienen como propósito fundamental evitar que el Gobierno abuse
al hacer uso de ellas, en el sentido de prolongarlas indebidamente, o de
rebasar el asunto o materia para el que fue investido, y es por ello que el
Congreso tiene la obligación constitucional de señalar el término exacto por el
cual se conceden las atribuciones, como el campo dentro del que ha de ejercer
el Presidente de la República su actividad legislativa. Por tanto, es deber del
Ejecutivo ceñirse estrictamente a los parámetros señalados por el legislador
ordinario al conferirlas, pues el uso por fuera de tales límites configura la
inexequibilidad de los ordenamientos legales que así se dicten, como es el caso
materia de examen.
Vale
la pena recordar, como acertadamente lo hace el demandante, que el presente
caso se identifica en todas sus partes, con el resuelto por la Corte Suprema de
Justicia, mediante sentencia de fecha 20 de febrero de 1975, en el cual se
acusaron los artículos 113, 116 y 118 del decreto 2349 de 1971, cuyo contenido
es similar al de los artículos del decreto 2324 de 1984, que en esta
oportunidad se demandan, por exceder el límite señalado en la ley de facultades
(artículo 1o. de la ley 7 de 1970), que coincidencialmente son de igual tenor a
las que sirvieron de fundamento para expedir los preceptos hoy impugnados.
Citemos algunos de sus apartes, los cuales comparte esta Corporación:
"La
reorganización conlleva, pues, cambio total o parcial de la estructura y
prescindencia de la organización anterior. ......Pero de ninguno de ellos (se
refiere a las facultades) resulta ni expresa ni tácitamente, una facultad para
que el Gobierno, en desarrollo de la ley transcrita, pueda crear ciertos
derechos de particulares o del Estado, como los que resultan de las
disposiciones acusadas. Una es la tarea de señalar funciones generales a los
órganos de la Administración, o especiales a los funcionarios públicos de la
misma, y otra, muy distinta, la de reglamentar aquellos derechos, pues se trata
de materias completamente diferentes, al punto de que cualquiera que sea la
estructura del organismo, los derechos ya establecidos del tipo de los que
ahora se discuten, pueden mantenerse inalterados sin causar daño alguno a tal
estructura. En realidad el decreto en el punto demandado confundió
indebidamente el señalamiento de funciones generales del Ministerio, que debe
hacer el Congreso (76-9), y aún especiales que debe hacer el Presidente
(120-21), con la creación o modificación de ciertos derechos particulares, de
modo que so pretexto de entregarle a la Dirección General Marítima y Portuaria
la función de conocer lo concerniente a las denuncias sobre presas marítimas, procedió
a señalar los porcentajes que a ella y el denunciante corresponden, sobre su
valor, mezclando así dos materias diferentes, la última de las cuales carece de
base en la ley de facultades". (Lo subrayado no es del texto).
-
Finalmente, debe la Corte aclarar a los ciudadanos intervinientes que la
preexistencia de disposiciones legales en las que se consagran mandatos de
similar contenido a los hoy acusados, no determina ni justifica la
constitucionalidad de estas últimas, pues lo que configura la inexequibilidad
pedida, es la ausencia de facultades extraordinarias para expedirlas, por
cuanto el Congreso en la ley de investidura (19 de 1983), no autorizó al
Ejecutivo para regular materias civiles como es la fijación de derechos de
participación a favor de particulares o de la Nación, cuando se rescaten
especies o antiguedades naúfragas, que es lo que consagran los artículos 188 y
191 del decreto 2324 de 1984, en lo demandado.
De
otra parte, obsérvese que algunas de las normas preexistentes a que aluden los
ciudadanos citados, son de carácter reglamentario, y en lo que respecta al
decreto 2349 de 1971, por medio del cual se creó la Dirección General Marítima
y Portuaria, y cuyos artículos 113, 116 y 118 que vendrían a corresponder a los
hoy impugnados en este proceso, como ya se dijo, fueron declarados
inexequibles, por medio de la sentencia de la Corte Suprema de Justicia que se
acabó de transcribir, precisamente por el mismo motivo de debate, es decir, por
que fueron expedidos por el Gobierno Nacional, sin tener atribución para ello.
En
este orden de ideas, la Corte Constitucional dando aplicación a la parte final
del artículo 6o. del decreto 2067 de 1991, procederá a retirar del ordenamiento
jurídico, por exceder el limite material señalado en la ley habilitante (19 de
1983), no sólo los apartes acusados de los artículos 188 y 191 del decreto 2324
de 1984, sino también el resto de las disposiciones legales de las cuales
forman parte, por quedar cobijadas por el mismo vicio de inexequibilidad.
Antes
de concluir, considera la Corte conveniente anotar que el hecho de que la ley
26 de 1986, en su artículo 5o., haya consagrado que "La exploración y la
denuncia de hallazgos, continuarán rigiéndose por las normas del decreto ley
2324 de 1984", no significa que el vicio de inconstitucionalidad que pesa
sobre los artículos 188 y 191 de ese decreto, y que son objeto de la presente
demanda, haya quedado purgado o convalidado, pues la violación de la Carta que
aquí se ha demostrado, relativa a la falta de competencia por parte del
Presidente de la República para expedir dichos preceptos legales, no es
subsanable por el legislador ordinario así sea éste el órgano que confiere las
facultades.
La
interpretación más razonable de la remisión aludida (art. 5o. ley 26/86),
parece ser ésta: que el legislador partió de un supuesto equivocado, a saber,
que el decreto 2324 de 1984 era constitucional, en cuanto al ejercicio de las
facultades extraordinarias, fundamentado en la sentencia 63 de agosto 22 de
1985 de la Corte Suprema de Justicia que, en su parte resolutiva, da lugar a
esa inferencia. Pero en los apartes anteriores del presente fallo se ha
mostrado, de modo fehaciente, que no es ésa la conclusión correcta.
En
mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución Nacional,
R E S
U E L V E :
Declarar
INEXEQUIBLES en su totalidad los artículos 188 y 191 del decreto 2324 de 1984,
por exceder el límite material señalado en la ley de habilitación legislativa
(19 de 1983), decisión que ha de regir desde la fecha de notificación de este
fallo.
Cópiese,
notifíquese, publíquese, comuníquese a quien corresponda, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
JORGE
ARANGO MEJÍA
Presidente
ANTONIO
BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO
CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS
GAVIRIA DÍAZ
Magistrado
JOSÉ
GREGORIO HERNÁNDEZ GALINDO
Magistrado
MARIA
TERESA GARCES LLOREDA
Conjuez
ALEJANDRO
MARTÍNEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO
MORÓN DÍAZ
Magistrado
VLADIMIRO
NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA
V. SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General
Salvamento
de voto a la Sentencia No. C-102/94
FACULTADES
EXTRAORDINARIAS-Exceso/ESPECIES NAUFRAGAS (Salvamento de
voto)
Si
bien es cierto que el Gobierno excedió las facultades extraordinarias otorgadas
por la Ley 19 de 1983, al incluir entre sus normas la definición de especies
náufragas y lo relacionado con la participación al denunciante, cuando se
trataba de facultades restringidas para efectuar reformas administrativas, no
lo es menos que estas normas ya existían desde el año 1968, por lo tanto con
ellas no se estaban introduciendo reformas al Código Civil y menos aún a las
normas señaladas en la demanda.
CONVALIDACION
(Salvamento de voto)
No
es que el legislador haya purgado o convalidado el vicio de
inconstitucionalidad que pesa sobre estos dos artículos, sino que asumió como
de su propia creación el contenido material de los mismos. El Legislador en vez
de reproducir el texto de estas normas, manifestó su voluntad soberana de que
el contenido de las mismas continuara rigiendo en materia de denuncia y
hallazgos de especies náufragas. El Legislador sólo se limitó a referirse a los
aspectos de fondo contenidos en dichas normas y a acogerlos por considerarlos
acertados y convenientes. Consideramos por ello improcedente y estéril el
pronunciamiento de la Corte Constitucional de declarar inexequibles estas
normas por exceder las facultades extraordinarias, cuando las mismas ya forman
parte de la legislación, por voluntad del mismo legislador.
Con
toda consideración nos apartamos de lo resuelto en la sentencia anterior,
aunque compartimos algunas de las apreciaciones contenidas en la misma, como
exponemos a continuación:
1.
Ausencia de cosa juzgada. Estamos de acuerdo con el criterio mayoritario
consistente en que en el presente caso hay ausencia de cosa juzgada, a pesar de
que la Corte Suprema de Justicia se había pronunciado sobre el ejercicio de las
facultades extraordinarias en sentencia No. 63 del 22 de agosto de 1985, porque
esta Corporación en tal fallo no analizó el tema de las facultades respecto de
los artículos del Decreto 2324 de 1984, de que trata el presente proceso.
En
efecto, aunque la acusación contra el Decreto se basaba entre otros motivos en
el exceso al límite material señalado en la ley de investidura, el demandante
no sustentó el cargo sino sólo respecto de algunos artículos, entre los cuales
no estaban aquellos cuya inconstitucionalidad se pretende en la demanda
presentada ante la Corte Constitucional.
2.
La no caducidad de la acción. En segundo término, acierta la sentencia al no
acoger la petición de inhibición formulada por el Ministro de Defensa, por
cuanto la acusación no se refiere a un vicio de forma y de ahí que no le sea
aplicable el término de caducidad de un año de que trata el artículo 242-3 de
la Constitución.
La
razón más importante justificativa de la existencia de la Corte Constitucional
es el control sobre la sujeción de las ramas del Poder Público a sus atribuciones
constitucionales, sin invadir el campo de las restantes. No podría en
consecuencia, considerarse como un mero vicio formal, saneable por el
transcurso del tiempo, el exceso del Gobierno en el ejercicio de las facultades
extraordinarias otorgadas por el Legislativo. De hacerlo, se estarían
legitimando conductas contrarias a la separación de poderes y a las bases
mismas de la democracia.
3.
El Exceso en las Facultades. Si bien es cierto que el Gobierno desbordó las
facultades extraordinarias conferidas por el Congreso, que sólo eran para
reorganizar el Ministerio de Defensa Nacional y las Fuerzas Militares,
modificar las normas orgánicas de las entidades descentralizadas adscritas y
vinculadas al Ministerio y modificar las normas de carrera del personal al
servicio del Ministerio, al incluir en el Decreto 2324 los artículos 188 y 191,
es importante resaltar que la materia de estas dos normas había sido objeto de
regulaciones anteriores, como veremos a continuación, o sea que no puede
decirse que se estuviera con ellas creando o modificando derechos a favor de
los particulares y de la Nación.
4.
La Evolución Legislativa sobre especies náufragas.
Hasta
1936, solo el Código Civil regulaba la materia en los artículos 710 y 711, así:
"Artículo
710. Las especies náufragas que se salvaren, serán restituidas por la autoridad
a los interesados, mediante el pago de las expensas y la gratificación de
salvamento.
Si
no aparecieren interesados dentro de los treinta días siguientes al naufragio,
se procederá a declarar mostrencas las especies salvadas, previo el juicio
correspondiente".
"Artículo
711. La autoridad competente fijará, según las circunstancias, la gratificación
de salvamento, que nunca pasará de la mitad del valor de las especies.
Pero
si el salvamento de las especies se hiciere bajo las órdenes y dirección de la
autoridad pública, se restituirán a los interesados mediante el abono de las
expensas, sin gratificación de salvamento".
La
Ley 14 de 1936 por primera vez regula la conservación del patrimonio histórico
del País, la cual es seguida por la Ley 163 de 1959, ambas complementarias de
la normatividad del Código Civil.
Posteriormente
el Decreto Número 655 de 1968 consagra normas específicas sobre la explotación
de especies náufragas en el mar territorial y en la plataforma continental
submarina de la Nación y establece en sus artículos 3 y 9 que el denunciante
debidamente reconocido tendrá derecho al 5% del producto bruto de los tesoros o
antigüedades que se llegaren a recuperar, participación que le será pagada en
moneda nacional. Además se distribuye lo recuperado así: 25% a la Nación y 70%
al contratista, además del 5% al denunciante.
El
Decreto 2349 de 1971 trata en sus artículos 110 a 121 de las Especies Náufragas
y señala a la Dirección General Marítima y Portuaria como la autoridad
competente para ejercer el control y vigilancia sobre las especies náufragas
que se encuentren en aguas territoriales y en la plataforma continental de la
Nación. Este Decreto reafirma que el denunciante tiene derecho a una
participación del 5% de lo rescatado, pero no señala que debe ser pagado en
moneda nacional, como lo hacía el Decreto 655 de 1968.
Mediante
sentencia de 20 de febrero de 1975, la Corte Suprema de Justicia declaró
inexequibles los artículos 113, 116 y parcialmente el 118 del Decreto
Legislativo 2349 de 1971, sobre los porcentajes de participación que
correspondían al denunciante, al contratista y a la Nación, sobre el producto
bruto de lo rescatado o recuperado, por exceder la Ley 7a. de 1970 que había
otorgado facultades extraordinarias al Gobierno para reorganizar el Ministerio
de Defensa Nacional.
El
Decreto 012 de 1984 reglamentó los artículos 710 del Código Civil y 110 y 111
del Decreto Legislativo 2349 de 1971; establece en su artículo 1o. que las
especies náufragas que hayan sido o sean rescatadas se considerarán
antigüedades náufragas, tienen el carácter de patrimonio histórico de acuerdo
con la Ley 163 de 1959 y pertenecen a la Nación.
Coetáneamente,
se dictó el Decreto 0029 de 1984, por el cual se crea la Comisión de
Antigüedades Náufragas como entidad asesora del Gobierno en dicha materia,
Comisión que fue reformada mediante el Decreto 023 de 1987.
El
Decreto 1246 de 1984 se limitó a modificar la definición de antigüedades
náufragas contenida en el Decreto 012 para extenderla a las partes o restos de
los bienes considerados completos como tales.
El
Decreto Ley 2324 de 1984 se dictó con el objeto de reorganizar la Dirección
General Marítima y Portuaria e incluyó en su Título X algunos artículos sobre
antigüedades náufragas, los cuales recogen en esta materia las normas del
Decreto 012 de 1984.
En
1986 se expidió la Ley 26 "por la cual se conceden autorizaciones al
Gobierno Nacional para celebrar contratos administrativos de investigación
histórica y de recuperación y/o conservación de antigüedades y valores
náufragos y se dictan otras disposiciones" la cual establece que aquellos
se sujetarán al Decreto Ley 222 de 1983. En el inciso 2o. del artículo 5o.
dispone que la exploración y denuncia de hallazgos continuarán rigiéndose
por el Decreto Ley 2324 de 1984.
En
el mismo año se dicta la Ley 63 de 1986 "por medio de la cual se aprueba
la "Convención sobre las medidas que deben adoptarse para prohibir e
impedir la importación, la exportación y la transferencia de propiedad ilícita
de bienes culturales, suscrita en París el 17 de noviembre de 1970",
complementaria de las Leyes 14 de 1936 y 163 de 1959.
La
Constitución Política de 1991 eleva a rango constitucional la protección del
patrimonio cultural por el Estado:
"El
patrimonio cultural de la Nación está bajo la protección del Estado. El
patrimonio arqueológico y otros bienes culturales que conforman la identidad
nacional, pertenecen a la Nación y son inalienables, inembargables e
imprescriptibles. La ley establecerá los mecanismos para readquirirlos cuando
se encuentren en manos de particulares y reglamentará los derechos especiales
que pudieran tener los grupos étnicos asentados en territorios de riqueza
arqueológica".
5.
De lo anterior se desprende que los planteamientos de la demanda son
equivocados, ya que no es cierto, como se afirma en ella, para sustentar el
ejercicio indebido de facultades extraordinarias que le otorgó el Congreso al
Gobierno, que el artículo 188 cree nuevos derechos en favor de la Nación y en
detrimento de los derechos de particulares "al pretender reformar para
esta especie del género tesoro, el artículo 701 del Código Civil Colombiano,
según el cual, el tesoro encontrado en terreno ajeno se dividirá por partes
iguales entre el dueño del terreno y la persona que haya hecho el
descubrimiento". Y que el artículo 191 del Decreto 2324 "reduce los
derechos del descubridor de una antigüedad náufraga (aunque tenga la calidad de
tesoro que define el artículo 700 del Código Civil), a un 5% del valor bruto de
lo que se rescate, reformando también así el artículo 701 del mismo código, sin
que, lo repito, la ley 19/83 haya facultado al Presidente de la República para
modificar los porcentajes allí señalados".
Estas
aseveraciones no son correctas, más aún, son manifiestamente erróneas, por los
siguientes motivos:
a.
En primer término, confunde tesoro y especies náufragas, caracterizando el
primero como "género" y a las segundas como "especie" de
dicho género, cuando se trata de dos figuras jurídicas completamente
diferentes. El género es la OCUPACION y la "invención o hallazgo" y
el descubrimiento de un "tesoro" la especie, género y especie que se
rigen por los artículos 699 a 703 del Código Civil y la Ley 163 de 1959.
Entre
"tesoro" y "especies, antigüedades o valores náufragos"
existen diferencias fundamentales, como se desprende de sus mismas
definiciones:
El
artículo 700 define el tesoro como "la moneda o joyas u otros efectos
preciosos que, elaborados por el hombre, han estado largo tiempo sepultados o
escondidos, sin que haya memoria ni indicio de su dueño".
La
Ley 26 de 1986 en su artículo 4o. define las Antigüedades o Valores Náufragos,
señalando que pertenecen a la Nación:
"Son
antigüedades o valores náufragos, que pertenecen a la Nación, las naves y su
dotación, lo mismo que los bienes muebles yacentes dentro de ellas o
diseminados en el suelo o subsuelo marinos de las aguas interiores, del mar
territorial y de la zona económica exclusiva a que se refiere la Ley 10 de
1978, hayan sido esos bienes elaborados por el hombre o no, y sean cualesquiera
su naturaleza y la causa y época del hundimiento".
Las
especies náufragas están reguladas fundamentalmente por los artículos 710 y 711
del Código Civil, el Decreto Ley 2324 de 1984, la Ley 26 de 1986, la Ley 163 de
1959 y el artículo 72 de la Constitución Política de 1991.
b.
En segundo lugar, afirma el demandante que las normas acusadas del Decreto 2324
de 1984 reformaron los artículos 700 y 701 del Código Civil, cuando aquellas no
se refieren a los tesoros sino a las especies náufragas, las cuales se
encuentran reguladas por los artículos 710 y 711 del mismo Código.
En
relación con la gratificación de salvamento de las especies náufragas, el
artículo 711 dispone que ésta será fijada por la autoridad competente y que
nunca pasará de la mitad del valor de las especies, de lo cual se infiere
que esta gratificación podrá ser desde el uno por ciento hasta el cincuenta por
ciento, según lo determine la autoridad. De ninguna manera se aplica en esta
materia el artículo 701 del Código Civil, según el cual "el tesoro
encontrado en terreno ajeno se dividirá por partes iguales entre el
dueño del terreno y la persona que haya hecho el descubrimiento", o sea
que esta norma no fue de ninguna manera reformada por los artículos
cuestionados.
c.
Además, no es cierto que las normas acusadas hayan creado ciertos derechos a
favor del Estado o de particulares.
Como
ya lo dijimos, el Decreto No. 2349 de 1971 y el Decreto 2324 de 1984 no
hicieron sino retomar las normas que venían rigiendo a partir de la expedición
del Decreto 655 de 1968.
Entonces,
si bien es cierto que el Gobierno excedió las facultades extraordinarias
otorgadas por la Ley 19 de 1983, al incluir entre sus normas la definición de
especies náufragas y lo relacionado con la participación al denunciante, cuando
se trataba de facultades restringidas para efectuar reformas administrativas,
no lo es menos que estas normas ya existían desde el año 1968, por lo tanto con
ellas no se estaban introduciendo reformas al Código Civil y menos aún a las
normas señaladas en la demanda.
d.
Como ya se dijo, la Ley 26 de 1986 adoptó el contenido del Decreto 2324 de 1984
al expresar en el inciso 2o. del artículo 5o.:
"La
exploración y la denuncia de hallazgos, continuarán rigiéndose por las normas
del Decreto - ley 2324 de 1984".
No
es que el legislador haya purgado o convalidado el vicio de
inconstitucionalidad que pesa sobre estos dos artículos, sino que asumió como
de su propia creación el contenido material de los mismos. El Legislador en vez
de reproducir el texto de estas normas, manifestó su voluntad soberana de que
el contenido de las mismas continuara rigiendo en materia de denuncia y
hallazgos de especies náufragas.
La
historia de la ley nos demuestra que le Congreso realmente acogió como propias
las normas contenidas en el Decreto ley 2324 de 1984, como puede verse del
tránsito que tuvo el proyecto a través de ambas Cámaras.
El
proyecto del Gobierno en su artículo 5o. disponía:
"El
Gobierno Nacional reglamentará lo relativo a las obligaciones en general del
concesionario o permisionario y en particular las que se refieran al deber de
denunciar ante las autoridades si realizaren algún hallazgo. En tal
reglamentación podrá establecerse una participación porcentual para el
denunciante sobre el valor bruto de lo que fuere posteriormente rescatado y
asignarse el pago de ella, cuando fuere el caso, a la persona con quien se
contrate el rescate".
En
la ponencia del proyecto para primer debate de la Cámara de Representantes,
presentada por Alvaro Mejía López, se encuentran varias menciones al Decreto
Ley 2324 de 1984, que como veremos, es finalmente el que acoge el Congreso para
efectos de regular lo relativo al porcentaje.
En
efecto, al referirse al artículo 3o. del Proyecto, expresa el Ponente:
"El
artículo 3o. del proyecto original repite una definición del concepto de
"antigüedades náufragas", que ya había sido consagrada en el artículo
189 del Decreto Ley 2324 de 1984, con la reiteración de que se trata de
especies que pertenecen a la Nación".
Al
referirse concretamente al artículo 5o., afirma lo siguiente:
"En
el artículo 5o., la iniciativa del señor Ministro estipula una nueva
autorización al Gobierno Nacional, consistente en que éste reglamentaría las
obligaciones del concesionario o permisionario y, en particular, las que se
refieren al deber de denunciar ante las autoridades los hallazgos que se
llegaren a realizar. Igualmente se dice que en la reglamentación el Gobierno
"podrá" -es la expresión empleada- establecer una participación
porcentual para el denunciante, sobre el valor bruto de lo que fuere
posteriormente rescatado. El pago de esa participación podría asignarse, cuando
fuere el caso, a la persona con quien se contrate el rescate".
"Conviene
hacer notar en este punto que el ya mencionado Decreto Ley 2324 de 1984 había
fijado ese derecho del denunciante del hallazgo en "un cinco (5%) por
ciento sobre el valor bruto de lo que posteriormente se rescate en las coordenadas".
Más
adelante la ponencia expresa:
"El
ponente también ha querido precisar una definición clara y precisa sobre lo que
se consideran "antigüedades o valores náufragos" reagrupando
conceptos del proyecto original y del Decreto Ley 2324 de 1984 e introduciendo
elementos aclaratorios que surgen de concepciones nuevas en el derecho del mar.
Ya no se trata solamente de hablar de las antigüedades interiores o del mar
territorial sino también de la zona económica exclusiva".
"Por
ese camino llegamos a precisar una diferenciación sustancial entre la
investigación arqueológica - histórica y aquella de carácter típicamente
material, que solo se orienta a la localización y declaración o denuncia de
antigüedades o valores náufragos. Esta es la que puede ser realizada por
concesión o permiso otorgados por el Estado, por (sic) personas naturales o
jurídicas, sean ellas nacionales o extranjeras. En este punto, el ponente ha
estimado conveniente que se reafirme la vigencia de las normas que regulan, en
el Decreto 23424, la exploración y la denuncia de hallazgos náufragos".
O
sea que en este aspecto la ponencia se aparta del proyecto del Gobierno en
cuanto prefiere que continúe en vigencia el 5% de participación al denunciante
de hallazgos náufragos, contenida en el Decreto 2324 de 1984, que dejar el
punto a la reglamentación del Gobierno.
En
el Senado de la República, en la ponencia para primer debate, el Doctor Omar
Yepes Alzate no se refiere al tema del artículo 5o. expresamente y se limita a
manifestar:
"Precisó
el ponente una declaración clara y precisa sobre las que se consideran
"antigüedades o valores náufragos" reagrupando conceptos del proyecto
original y del Decreto 2324 de 1984 e introduciéndole elementos aclaratorios
que surgen de concepciones nuevas en el derecho del mar".
(HISTORIA
DE LAS LEYES. Legislatura de 1986 Tomo III Edición ordenada por el H. Senado de
la República, Bogotá, D.C., 1989, páginas 24 y 31).
De
esta forma, los artículos acusados del Decreto 2324 de 1984 no constituyen un
ordenamiento aislado, sino que forman parte de una Ley que los asumió como
propios.
El
Legislador no se detuvo a analizar si el Decreto era o no constitucional en
cuanto al ejercicio de facultades extraordinarias -la sentencia de la Corte
Suprema no se menciona en las ponencias-, ni pretendió purgar algún vicio de
inconstitucionalidad que pesara sobre los artículos 188 y 191; sólo se limitó a
referirse a los aspectos de fondo contenidos en dichas normas y a acogerlos por
considerarlos acertados y convenientes. Consideramos por ello improcedente y
estéril el pronunciamiento de la Corte Constitucional de declarar inexequibles
estas normas por exceder las facultades extraordinarias, cuando las mismas ya
forman parte de la legislación, por voluntad del mismo legislador.
El
pronunciamiento de la Corte está basado en una hermenéutica fundamentalmente
positivista y formalista, que no tiene en cuenta la realidad jurídica material,
además de las circunstancias de hecho relacionadas con los intereses nacionales
sobre los posibles hallazgos de especies náufragas, que se encuentran en juego.
Desde luego, estas últimas no pueden ser factor decisorio, pero si han debido
tenerse en consideración para evaluar los criterios de orden formal que dieron
lugar a la decisión mayoritaria.
En
los términos anteriores queda expresado nuestro salvamento de voto de la
sentencia proferida por la Corte Constitucional.
MARIA
TERESA GARCES LLOREDA                           EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
ALEJANDRO
MARTINEZ CABALLERO