T-423-08
II
Sentencia T-423/08
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Procedencia excepcional
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Jurisprudencia constitucional consolidada sobre procedencia
DERECHO DISCIPLINARIO-Goza de todas las
garantías inherentes al debido proceso
ACCION DE TUTELA CONTRA ACTO ADMINISTRATIVO DE TRAMITE EN PROCESO
DISCIPLINARIO-No toda irregularidad constituye una
vía de hecho amparable a través de acción de tutela
Referencia: expediente T-1750264
Acción de tutela instaurada por Sara Beatriz Cayón Padilla contra el
Consejo Superior de la Judicatura y Seccional de Cundinamarca, Salas
Jurisdiccionales Disciplinarias.
Procedencia: Consejo Seccional de la Judicatura
de Cundinamarca, Sala Jurisdiccional Disciplinaria.
Magistrado Ponente:
Dr. NILSON PINILLA PINILLA
Bogotá, D. C.,  treinta
(30) de abril de dos mil ocho (2008).
La Sala Séptima
de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los magistrados Nilson
Pinilla Pinilla, Humberto Antonio Sierra Porto y Clara Inés Vargas Hernández,
en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha proferido la
siguiente
SENTENCIA
en la revisión
del fallo proferido por el Consejo Seccional de la Judicatura de Cundinamarca,
Sala Jurisdiccional Disciplinaria, dentro de la acción de tutela instaurada por
la doctora Sara Beatriz Cayón Padilla contra el Consejo Superior de la
Judicatura y el Seccional de Cundinamarca, Salas Jurisdiccionales
Disciplinarias.
El expediente
llegó a la Corte Constitucional por remisión que hizo el mencionado despacho
judicial, en virtud de lo ordenado por el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991.
La Sala de Selección Nº 1 de la Corte, el 24 de enero de 2008, eligió el asunto
de la referencia para efectos de su revisión.
I.
ANTECEDENTES
La doctora Sara
Beatriz Cayón Padilla, elevó acción de tutela el 4 de julio de 2007 ante el
Consejo Seccional de la Judicatura de Cundinamarca, Sala Jurisdiccional
Disciplinaria, aduciendo vulneración del derecho al debido proceso, por los
hechos que a continuación son resumidos.
A. Hechos  y
relato contenido en la demanda
En junio 1° de
2005, por solicitud de la doctora Leonor Perdomo Perdomo, Magistrada del
Consejo Superior de la Judicatura, Sala Jurisdiccional Disciplinaria, inició
indagación preliminar para “determinar la situación de mora” en que pudo
haber incurrido la accionante en los procesos disciplinarios a su cargo, en
condición de Magistrada de la Sala Disciplinaria del Consejo Seccional de la
Judicatura del Magdalena.  Por medio de auto del 28 de septiembre de 2005, “se
abrió investigación formal” para establecer “los hechos  y su adecuación
a la falta correspondiente, disponiendo la práctica de las pruebas
indispensable que posibilitaran tal propósito” (f. 1 cd. inicial).
En marzo 29 de
2006 se formuló pliego de cargos en su contra, “por la falta disciplinaria
grave consagrada en el numeral 3 del artículo 154 de la Ley 270 de 1996,
cometida a título de culpa grave. Y por la falta gravísima prevista en el
numeral 62 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002, cometida a titulo de culpa
gravísima, y ordenó suspensión del cargo por el término de 6 meses” (f. 1
ib.), decisión contra la cual la accionante formuló recurso de reposición, cuya
decisión le fue desfavorable.
En julio 31 de
2006, ya en firme el pliego de cargos, se ordenó el traslado “que trata el
numeral 8 del artículo 92 de la Ley 734 de 2002”, donde la demandante
impetró nulidad del pliego, petición negada por auto del “10 de agosto de 2006”.
Adelantada la acción disciplinaria, en noviembre 7 de 2006 se profirió
sentencia condenatoria contra Sara Beatriz Cayón Padilla, al hallarla
responsable de violación al deber previsto en el numeral 62 del artículo 48 de la
Ley 734 de 2002; en tal virtud, le impuso “sanción de destitución del cargo
e inhabilidad para ejercer el cargo y funciones públicas por el término de 10
años” (f. 2 ib.), bajo consideraciones como las siguientes (fs. 100 y 101 cd.
anexo 3, resaltado en el texto original):
“…las conductas de la doctora SARA BEATRIZ CAYÓN PADILLA constituyen
faltas disciplinarias y dan lugar a la imposición de sanción, por adecuarse su
conducta a las siguientes faltas:
En vigencia de la ley 200 de 1995 incurrió en la prohibición
consagrada en el numeral 3° del artículo 154 de la Ley 270 de 1996, según la
cual, ´A los funcionarios... de la Rama Judicial…les está prohibido…3. Retardar
o negar injustificadamente el despacho de los asuntos o la prestación del
servicio a que estén obligados’, en cada uno de los 43 procesos repartidos
entre 1998 y el 4 de mayo de 2002, conductas que iniciaron en vigencia de la
Ley 200 de 1995 y se prolongaron hasta el 15 de abril de 2005 (fecha límite de
los hechos materia de la presente actuación disciplinaria).
También incurrió en el proceder antiético previsto por el numeral 62
del artículo 48 de la Ley 734 de 2002, que prevé como falta gravísima, ‘incurrir
injustificadamente en mora sistemática en la sustanciación y fallo de los
negocios asignados. Se entiende por mora sistemática, el incumplimiento por
parte de un servidor público de los términos fijados por ley o reglamento
interno en la sustanciación de los negocios a él asignados, en una proporción
que presenta el veinte por ciento (20%) de su cargo laboral’, porque entre el 5
de mayo de 2002 y el 15 de abril de 2005 registra mora en 363 expedientes
a ella asignados, que corresponden a más del 20%, de los asuntos
a su cargo, incurriendo de esta manera en mora sistemática por el
incumplimiento de los términos legales.
… … …
… el análisis de los citados preceptos normativos permiten colegir,
que las Leyes 270 de 1996 y 734 de 2002 describen dos comportamientos
diferentes en los cuales se adecua el proceder atribuido a la doctora CAYÓN
PADILLA.”
La funcionaria
sancionada y el Ministerio Público interpusieron recurso de reposición contra
la citada sentencia, también decidido desfavorablemente en diciembre 11 de 2006,
señalando la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la
Judicatura (está resaltado en el texto original):
“Teniendo en cuenta que tanto la disciplinada como el Ministerio
Público, presentaron de manera independiente sus argumentos para sustentar el
recurso de reposición contra la sentencia emitida por esta Superioridad, para
mejor entendimiento se procederá a su análisis individual:
La doctora Cayón Padilla adujo los siguientes argumentos:
El pliego emitido en su contra adolecía de los requisitos previstos
por el canon 163 de la Ley 734 de 2002, cercenándose sus derechos fundamentales
de la defensa y el debido proceso, porque le impuso sanción de destitución, ‘con
desconocimiento de que cada proceso constituye conducta singular que debe
examinarse a la luz de las normas instrumentales que rigen lo concerniente a
los términos y la clase de decisión esperada por el deber funcional discernido
por la Constitución y la ley’, por lo tanto, en virtud del debido proceso, esta
Colegiatura debió analizar ‘la situación fáctica jurídica de cada uno de los
procesos que tenía al despacho… y no actuar como hizo de conglobar en un todo
los procesos con pretermisión de la precisión exigida por la norma arriba
mencionada, impidiendo de esta manera el ejercicio de mi derecho de defensa
como que no pude explicar razonablemente el retardo en cada uno de los asuntos
a mi cargo…’
…no le asiste razón a la disciplinada, porque contrario a su
afirmación si observa los cuadros consignados en el acápite considerativo tanto
del pliego de cargos como de la sentencia, puede notar que se encuentran
debidamente discriminados los procesos contra abogados y funcionarios
repartidos después del 5 de mayo de 2002, indicándose allí el tiempo de mora
registrado en cada uno de ellos, la última actuación procesal o estado en que
se encontraba el mismo… en la cual se establece el término que disponía el
tramite pertinente.
………
… la doctora Cayón Padilla señaló, que la sentencia proferida en su
contra se edificó ‘sobre un proceso transido de errores sustanciales que
generan su nulidad total por cuanto a esa Corporación se le olvidó que toda
falta disciplinaria fatalmente supone, como en mi caso, incumplimiento de
deberes o prohibiciones como se desprende del artículo 196 de la Ley 743 del
año 2002’.
………
… el principio de legalidad como parte integral del debido proceso,
‘impone la definición previa del deber, la prohibición, la inhabilidad, el
impedimento, la incompatibilidad, y el conflicto de intereses, ya en la
Constitución, la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia o en
las demás leyes, cuya violación es la que genera falta disciplinaria.
………
… ‘dado que la mora sistemática para los efectos disciplinarios
tenía que inexorablemente deducirla la Sala del desconocimiento de uno de los
valores seleccionados en la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia,
como lo impone el artículo 196 de la Ley 754 del año 2002… me sanciona por una
falta que en el pliego de cargos no vinculó con uno cualquiera de los valores
previstos en la Ley 270 de 1996, cuya lesión es la que constituye falta
disciplinaria…’
… Una vez dictada la Ley 200 de 1995 con su respectivo catálogo de
deberes y prohibiciones para los funcionarios públicos… el legislador expidió la
Ley 270 de 1996 o Estatutaria de la Administración de Justicia, consagrando en
sus artículos 153 y 154, los deberes y prohibiciones por cuyo incumplimiento o
incursión son sometidos a procesos disciplinarios los funcionarios y empleados
judiciales por la Corte Constitucional, no excluyó la aplicación de otras
normas a los citados sujetos procesales.
………
… las normas contenidas en la Ley 200 de 1995 se aplicaban a los
funcionarios y empleados de la Rama Judicial, aún más, téngase en cuenta que la
Corte efectuó tales afirmaciones para fundamentar la declaratoria de
inexequibilidad del articulo 116, que fijaba  las faltas de los citados
funcionarios y empleados, e indicó que debían estar contenidas en una ley
ordinaria, en ese momento la Ley 200 de 1995, derogada por la Ley 734 de 2002.
………
De igual forma es pertinente resaltar… la labor intelectiva del Juez
para adecuar una conducta en la descripción abstracta hecha por el legislador,
debe efectuarse de tal manera que encaje en forma precisa en la descripción… en
el asunto sub examine la conducta atribuida a la doctora CAYÓN PADILLA se
adecuó en el numeral 62 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002, y no en los
artículos 153 o 154 de la Ley 270 de 1996, porque resultaba más precisa.
………
… las faltas disciplinarias atribuibles a los funcionarios
judiciales, pueden estar previstas tanto en la Constitución, como en la Ley
Estatutaria de la Administración de Justicia y demás leyes, incluida,
obviamente, la ley 734 de 2002.
… … …
Por su parte, la doctora Patricia Murcia Páez, en su condición de
Procuradora Delegada… resalta los siguientes argumentos:
… si bien está debidamente acreditada la mora sistemática en que
incurrió la doctora CAYÓN PADILLA en pluralidad de procesos repartidos entre
mayo de 2002 y abril de 2005, su proceder omisivo se encuentra justificado con
la producción laboral, ‘el cual, en criterio del Ministerio Público, no fue de
0.86 providencias diarias como lo afirma la Sala Jurisdiccional Disciplinaria,
sino de 1.17 providencias por día entre autos interlocutorios y sentencias’.
………
… No le asiste razón al Ministerio de Público, por cuanto, la
información estadística… registra la producción de todo el año, pues el período
a reportar va ‘desde 04 – 01 hasta 04 – 12’, formulario que contiene la firma
de la doctora CAYÓN PADILLA, en el cual, además de consignarse el número de
autos interlocutorios, sentencias y autos de sustanciación proferidos por la
encartada en ese tiempo, indica, por ejemplo, que el inventario de procesos al
iniciar el año era de 364, ingresaron 162 expedientes, evacuó 65 (13 con
prescripción, 17 sentencias y 35 con otras salidas), y finalizó con 461
procesos.
………
De otra parte indicó, que el Ministerio Público debe reconocer la
poca existencia de antecedentes jurisprudenciales sobre la falta disciplinaria
descrita en  el numeral 62 del articulo 48 de la Ley 734 de 2002, concerniente
al tema de la mora sistemática, considerando conveniente señalar que en su
opinión, el legislador ‘incurrió en omisión al no definir en la descripción
normativa referida lapsos específicos dentro de los cuales se pudiera
establecer a ciencia cierta la carga laboral existente y la cantidad de
actuaciones judiciales surtidas, a efecto de evitar el señalamiento arbitrario
de dichos lapsos en términos de meses, semestres o años… Ello por no considerar
justo ni adecuado que a un determinado funcionario judicial se le enrostre su
incursión en mora sistemática en términos de meses mientras que a otro se le
formule la misma imputación por lapsos superiores, bien sea de semestre o años,
circunstancia que por obvias razones le desfavorece, como sucede en el caso
bajo estudio’.
Indicando además, que para establecer en forma adecuada la
proporción legalmente exigida del 20% de la carga laboral en mora, ‘se debe
confrontar la carga laboral existente durante un lapso plenamente definido con
la totalidad de la actividad judicial desplegada por el funcionario durante ese
mismo periodo’.”
La Sala demandada expuso a continuación en la referida providencia,
que para mayor ilustración está siendo transcrita ampliamente:
“… según lo dispuesto por el numeral 62 del artículo 48 de la Ley
734 de 2002, constituye falta gravísima incurrir injustificadamente en mora
sistemática en la sustanciación y fallo de los negocios asignados,
entendiéndose por mora sistemática, ‘el incumplimiento por parte de un servidor
público de los términos fijados por ley o reglamento interno en la
sustanciación de los negocios a él asignados, en una proporción que represente
el veinte por ciento (20%) de su carga laboral.’
En el asunto sub examine lo que hizo la Sala fue verificar la carga
laboral asignada entre mayo de 2002 y abril 15 de 2005 a la doctora CAYÓN
PADILLA, concluyendo que de ‘los 546 procesos que tenía… al 15 de abril de
2005, en 43 de ellos presenta mora desde antes de entrar a regir la Ley 734 de
2006 y en 363 la mora se registra a partir de la vigencia de dicha norma, suma
esta última que corresponde a más del 20% de la carga laboral, es decir, a los
procesos cuya mora se presenta entre el 5 mayo de 2002 y el 15 de abril de 2005’.
… se consideró como carga laboral el total de asuntos asignados a la
disciplinada entre mayo de 2002 y abril de 2005, y la revisión de cada uno de
esos expedientes arrojó mora en una proporción superior al 20%, tal como lo
demuestran los cuadros que figuran en el acápite considerativo tanto del pliego
de cargos como de la sentencia recurrida.
………
Además, el hecho de contabilizar mes por mes tanto la carga laboral
como la producción, o efectuar ese análisis por tiempo más prolongado, como
seis meses, un año, o más, no altera el resultado, pues ni se aumenta ni se
disminuye la carga laboral o la producción.” (Fs. 186
y ss. cd. anexo 3.)
Comenta la ahora accionante que la acusación formulada por la Sala
Disciplinaria y la sentencia “estructurada sobre la misma” constituyen
vía de hecho “por cuanto adolecen de la precisión que el debido proceso
exige respecto de la formulación de los cargos resultantes”, atropellando
la defensa. Además (f. 8 cd. inicial):
“Incurre la Sala Disciplinaría en vía de hecho por defecto
sustancial cuando me aplica una prohibición que no tiene registro en el
catálogo de prohibiciones descritas en la Ley Estatutaria de la Administración
de Justicia, que son las únicas por las cuales puedo ser sancionada.”
De tal manera, la actora pide que se le tutele el derecho al debido
proceso y, como consecuencia, se anule “la actuación incluidos el pliego de
cargos y la sentencia” y se disponga el reintegro al cargo de Magistrada de
la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura del
Magdalena, con el pago “de los perjuicios materiales y morales causados” y
de los sueldos “dejados de percibir durante mi suspensión en el ejercicio de
dicho cargo y los dejados de devengar a partir de mi destitución”.
De otra parte,
la demandante en esta acción de tutela anexó fotocopia del expediente del
proceso disciplinario adelantado en su contra (cds. anexos 1, 2 y 3) y de su historia
clínica (f. 12 cd. inicial).
B. Respuesta
de la entidad demandada
El doctor
Fernando Coral Villota, Magistrado del Consejo Superior de la Judicatura, Sala
Jurisdiccional Disciplinaria, mediante escrito de septiembre 10 de 2007 pidió
que se niegue la tutela impetrada, argumentando (f. 27 y 28 ib., resaltado en
el texto original):
“…contrario a lo señalado por la doctora Cayón Padilla, en la
sentencia C-037 de 1996 la Corte Constitucional no determinó que las faltas
contra los funcionarios judiciales, por incumplimiento de deberes o incursión
en prohibiciones, tenían que estar consagradas en una Ley Estatutaria.
… … …
Ahora, la confusión que se ha venido presentado, como se indicó en
el proveído recurrido, se debe a que la Corte en la misma sentencia, al revisar
los numerales 23 y 18 de los artículos 153 y 154, respectivamente, los declaró
exequibles bajo el entendido de que ‘las demás obligaciones’ (refiriéndose a
los deberes) y ‘las nuevas atribuciones’ (en tratándose de prohibiciones),
debían estar previstas en una Ley Estatutaria.
Sin embargo, la interpretación dirigida en el sentido de que sólo el
incumplimiento de los deberes y la incursión en las prohibiciones consagradas
en los artículos 153 y 154 de la Ley 270 de 1996, son los únicos aplicables a
los funcionarios judiciales, porque así lo determinó la Corte, no resulta
apropiada, pues tal afirmación no la hizo esa Corporación y, por el contrario,
en posteriores decisiones ha dejado clara la aplicación del C.D.U., como se
demostró en la providencia objeto de recurso.
Además, el artículo 196 de la Ley 734 de 2002, expresamente consagra
como falta disciplinaria atribuible para los funcionarios de la Rama Judicial, ‘el
incumplimiento de los deberes y prohibiciones, la incursión en las
inhabilidades... previstos en la Constitución, en la Ley Estatutaria de la
Administración y demás leyes. Constituyen faltas gravísimas las contempladas en
este código’.
Aún más, en los parágrafos primero, segundo y tercero del artículo
48 de la Ley 734 de 2002, el legislador elevó a la categoría de faltas
gravísimas, el incumplimiento del deber previsto en el numeral 21 del artículo
153 de la Ley 270 de 1996, y la incursión en las prohibiciones de que tratan
los numerales 8, 14, 15, 16 y 17 del canon 154 ibídem, sin que la Corte
Constitucional al declarar inexequible la expresión ‘o haber sido sancionado
disciplinariamente en tres ocasiones con anterioridad dentro de los cincos años
anteriores’ contenida en el parágrafo segundo, hubiese objetado en forma alguna
el hecho de que esas faltas estén consagradas en el CDU.
Por lo tanto, si para la Guardiana de la Carta las faltas
atribuibles a los funcionarios judiciales pueden estar tipificadas o
consagradas en el CDU, la supuesta irregularidad advertida por la recurrente no
existe, razón por la cual no se repondrá el proveído objeto de censura.”
C. Sentencia
única de instancia
El Consejo Seccional de la Judicatura de Cundinamarca, Sala
Jurisdiccional Disciplinaria, mediante sentencia de septiembre 14 de 2007 no
tuteló el amparo solicitado, al estimar que, en principio, “es del caso
señalar que la sentencia proveniente de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria
del Consejo Superior de la Judicatura, se dictó al amparo del principio de
autonomía funcional… lo que de suyo, hace improcedente la concesión del amparo…
pues brilla por su ausencia que la alta colegiatura hayan (sic)
incurrido en vía de hecho, de suerte que no corresponde a la sala como juez
constitucional entrar a controvertir los fundamentos de la sentencia, pues ello
atentaría contra el citado principio, además de vulnerar la independencia que
caracterizan (sic) la administración de justicia (artículo 228 de la C.N.)”
(fs. 39 y 40 cd. inicial).
Sin embargo, destaca “que revisado cuidadosamente el fallo
atacado, no se observa que en su trámite se haya incurrido en alguno de los
defectos… pues lo que se infiere de su lectura es que fue emitido conforme a la
competencia atribuida a la autoridad demandada, en él se aplicaron las normas
pertinentes al caso, se fundó en los hechos y el estudio de las pruebas
aportadas al proceso y acorde al procedimiento señalado en la ley para ello, de
suerte que brilla por su ausencia que la accionada haya incurrido en algún tipo
de acto arbitrario o irrazonable que permita conceder el amparo… Basta agregar,
que la providencia atacada se halla debidamente ejecutoriadas y goza de doble
presunción de legalidad y acierto” (f. 40 ib.).
Adicionalmente,
respecto a lo mencionado por la actora “en el sentido de que se le imputó
una conducta no descrita en la Ley Estatutaria de la Administración de
Justicia, para nada podía constituir la causal de nulidad alegada o la
derogatoria de la sentencia por vía de tutela, pues la Ley 734 de 2002 en su
artículo 196, estableció, dentro del acápite relacionado con el régimen de los
funcionarios judiciales, que constituye falta disciplinaria de éstos ‘El
incumplimiento de los deberes y prohibiciones, la incursión en inhabilidades,
impedimentos incompatibilidades y conflicto de intereses previstos en la Constitución,
la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia y demás
leyes. Constituyen falta gravísima las contempladas en este código’… ningún
derecho se le vulneró al aplicarle normas correspondientes a dos
codificaciones, pues las mismas están entrelazadas y su aplicación plenamente
autorizada” (f. 41 ib., resaltado en el texto original).
Finalmente, el
Consejo Seccional consideró que no se incurrió en una vía de hecho al tipificar
la falta como gravísima, porque “tal adecuación se realizó con fundamento en
lo estrictamente señalado dentro de la norma aplicable al caso específico”.
II.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Primera.
Competencia
Corresponde a la
Corte Constitucional analizar, en Sala de Revisión, el fallo dictado dentro de
la acción de tutela en referencia, con fundamento en los artículos 86 y 241-9
de la Constitución y 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.
Segunda. Lo
que se debate
Como se desprende de los antecedentes reseñados, la demandante solicitó
tutela al considerar que en la jurisdicción disciplinaria fue vulnerado su derecho
fundamental al debido proceso, al proferir fallo sancionatorio sin respetar sus garantías mínimas, según asevera.
Tercera.
Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales que ponen fin
a un proceso. Reiteración de jurisprudencia
Como se ha venido
recordando en anteriores providencias de esta Sala de Revisión, a partir de la
sentencia C-543 de octubre 1° de 1992, M. P. José Gregorio Hernández Galindo,
mediante la cual fueron declarados inexequibles los artículos 11, 12 y 40 del
Decreto 2591 de 1991, que establecían y reglamentaban la acción de tutela
contra decisiones judiciales que pongan fin a un proceso, quedó determinado que
tal acción sólo puede proceder frente a “situaciones de hecho”,
entendidas como aquéllas que de manera evidente, grave y grosera contraríen el
ordenamiento constitucional, de modo que no pueden en realidad reputarse como
verdaderas providencias judiciales, pues sólo son arbitrariedades con
apariencia de tales.
En la mencionada sentencia se explicó que “la acción de tutela no
es, por tanto, un medio alternativo, ni menos adicional o complementario para
alcanzar el fin propuesto. Tampoco puede afirmarse que sea el último  recurso
al alcance del actor, ya que su naturaleza, según la Constitución, es la de
único medio de protección, precisamente incorporado a la Carta con el fin de
llenar los vacíos que pudiera ofrecer el sistema jurídico para otorgar a las
personas una plena protección de sus derechos esenciales”.
En consecuencia: “… cuando se ha tenido al alcance un medio
judicial ordinario y, más aún, cuando ese medio se ha agotado y se ha
adelantado un proceso, no puede pretenderse adicionar al trámite ya surtido una
acción de tutela, pues al tenor del artículo 86 de la Constitución, dicho
mecanismo es improcedente por la sola existencia de otra posibilidad judicial
de protección, aún sin que ella haya culminado en un  pronunciamiento
definitorio del derecho. Bien puede afirmarse que, tratándose de instrumentos
dirigidos a la preservación de los derechos, el medio judicial por excelencia
es el proceso, tal como lo acreditan sus remotos orígenes.  En el sentir
de esta Corte, nadie puede alegar que careció de medios de defensa si gozó de
la oportunidad de un proceso y menos todavía si tomó parte en él hasta su
conclusión y ejerció los recursos de que disponía. Pero, claro está, si pese a
las ocasiones de defensa dentro del proceso y a las posibilidades de
impugnación del fallo que le otorgaba el sistema jurídico en obedecimiento a
claros principios constitucionales (artículos 29 y 31 de la Carta), el
interesado se abstuvo de utilizar los mecanismos a su disposición, tampoco
puede acudir a la institución de la tutela como última tabla de salvación de
sus pretensiones, por cuanto ello implica el alegato de su propia incuria
contra el principio universalmente aceptado y desvirtúa el carácter subsidiario
de la acción.”
Con base en los precedentes jurisprudenciales desarrollados
por esta corporación en sentencia C- 590 de 2005, en cuanto a la procedencia de
la tutela y los  rigurosos requisitos de procedibilidad se ha señalado:
“…como regla general la acción de tutela no
procede contra decisiones judiciales y esto por varios motivos.  Entre ellos,
en primer lugar, el hecho que las sentencias judiciales constituyen ámbitos
ordinarios de reconocimiento y realización de los derechos fundamentales
proferidos por funcionarios profesionalmente formados para aplicar la
Constitución y la ley; en segundo lugar, el valor de cosa juzgada de las
sentencias a través de las cuales se resuelven las controversias planteadas
ante ellos y la garantía del principio de seguridad jurídica y, en tercer
lugar, la autonomía e independencia que caracteriza a la jurisdicción en la
estructura del poder público inherente a un régimen democrático.
En cuanto a lo primero, no puede desconocerse
que la administración de justicia, en general, es una instancia estatal de
aplicación del derecho, que en cumplimiento de su rol debe atenerse a la
Constitución y a la ley y que todo su obrar debe dirigirse, entre otras cosas,
a garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados
en la Constitución, incluidos, obviamente, los derechos fundamentales. Si esto
es así, lo obvio es que las sentencias judiciales se asuman como supuestos
específicos de aplicación del derecho y que se reconozca su legitimidad en
tanto ámbitos de realización de fines estatales y, en particular, de la
garantía de los derechos constitucionales.
En cuanto a lo segundo, no debe perderse de
vista que el derecho, desde la modernidad política, es la alternativa de
legitimación del poder público y que tal carácter se mantiene a condición de
que resulte un instrumento idóneo para decidir, de manera definitiva, las
controversias que lleguen a suscitarse pues sólo de esa forma es posible
definir el alcance de los derechos y crear las condiciones necesarias para su
adecuado disfrute.  De allí el valor de cosa juzgada de que se rodean las sentencias
judiciales y la inmutabilidad e intangibilidad inherentes a tales
pronunciamientos, pues de no ser así, esto es, de generarse una situación de
permanente incertidumbre en cuanto a la forma como se han de decidir las
controversias, nadie sabría el alcance de sus derechos y de sus obligaciones
correlativas y todos los conflictos serían susceptibles de dilatarse
indefinidamente.  Es decir, el cuestionamiento de la validez de cualquier
sentencia judicial resquebrajaría el principio de seguridad jurídica y desnudaría
la insuficiencia del derecho como instrumento de civilidad.
Y en cuanto a lo tercero, no debe olvidarse que
una cara conquista de las democracias contemporáneas viene dada por la
autonomía e independencia de sus jueces.  Estas aseguran que la capacidad
racionalizadora del derecho se despliegue a partir de las normas de derecho
positivo y no de injerencias de otros jueces y tribunales o de otros ámbitos
del poder público.  De allí que la sujeción del juez a la ley constituya una
garantía para los asociados, pues estos saben, gracias a ello, que sus derechos
y deberes serán definidos a partir de la sola consideración de la ley y no por
razones políticas o de conveniencia.
22.  Con todo, no obstante que la improcedencia
de la acción de tutela contra sentencias es compatible con el carácter de
ámbitos ordinarios de reconocimiento y realización de los derechos
fundamentales inherente a los fallos judiciales, con el valor de cosa juzgada
de las sentencias y con la autonomía e independencia que caracteriza a la
jurisdicción en la estructura del poder público; ello no se opone a que en
supuestos sumamente excepcionales la acción de tutela proceda contra aquellas
decisiones que vulneran o amenazan derechos fundamentales.
23. En ese marco, los casos en que procede la
acción de tutela contra decisiones judiciales han sido desarrollados por la
doctrina de esta Corporación tanto en fallos de constitucionalidad, como en
fallos de tutela.  Esta línea jurisprudencial, que se reafirma por la Corte en
esta oportunidad, ha sido objeto de detenidos desarrollos.  En virtud de ellos,
la Corporación ha entendido que la tutela sólo puede proceder si se cumplen
ciertos y rigurosos requisitos de procedibilidad.  Dentro de estos pueden
distinguirse unos de carácter general, que habilitan la interposición de la
tutela, y otros de carácter específico, que tocan con la procedencia misma del
amparo, una vez interpuesto”.
Así mismo, antes
de acudir a la acción de tutela, es deber del actor desplegar todos los
mecanismos judiciales ordinarios que el sistema jurídico le otorga para la
defensa de sus derechos, pues no puede asumirse la acción de amparo como un
mecanismo de protección alternativo contra una decisión judicial adversa, o
cuando no se acudió adecuadamente a los medios que el proceso regular prevé en
defensa de los intereses de quienes en él participan.
Frente a la
importancia del uso de los recursos previstos en la ley, esta corporación en
sentencia T-1197 de noviembre 29 de 2004, M. P. Jaime
Araújo Rentería argumentó:
“Para la Corte, la importancia de los
recursos se pone de relieve en aquellos casos en que el propio orden jurídico
permite que el ejercicio dialéctico y sintético que busca el procedimiento, no
se agote en la primera instancia, sino que abra nuevos escenarios como el de la
apelación o el de la casación, en donde sea posible un control efectivo de la
legalidad, la racionalidad y la uniformidad de las decisiones, bajo la función
controlante y de garantía del juez de apelaciones o del juez de casación.
Estos elementos son los que permiten afirmar, por un lado, el valor
constitucional de los recursos, entendidos como instrumentos facilitadotes de
la dialéctica y de la legalidad y racionalidad de las decisiones, y permiten
también justificar, por el otro, la exigencia del agotamiento efectivo de los
recursos, como expresión de la subsidiaridad de la acción de tutela frente a
los mecanismos ordinarios de defensa judicial.”
No es posible
entonces entablar la acción de tutela como si la jurisdicción constitucional
fuera una instancia paralela o adicional para proteger derechos fundamentales,
cuyo amparo también se ha solicitado o se puede obtener por un instrumento
procesal idóneo. Tampoco se puede desplazar al juez natural para resolver el
asunto en litigio, ni imponer sobre las suyas razones de una interpretación
judicial diferente, o conclusiones distintas en la apreciación racional de las
pruebas.
Cuarta. El derecho
al debido proceso en materia disciplinaria. Reiteración de jurisprudencia
El artículo 29 de la Constitución Política dispone que “el debido
proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas.
Nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le
imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las
formas propias de cada juicio”. Al respecto, esta corporación en diferentes
oportunidades ha señalado que tanto las autoridades judiciales como las
administrativas, están obligadas a actuar respetando un “conjunto complejo
de circunstancias de la administración que le impone la ley para su ordenado
funcionamiento, para la seguridad jurídica de los administrados y para la
validez de sus propias actuaciones, ya que su inobservancia puede producir
sanciones legales de distinto género. Se trata del cumplimiento de la secuencia
de los actos de la autoridad administrativa, relacionados entre si de manera
directa o indirecta, y que tienden a un fin, todo de acuerdo con disposición
que de ellos realice la ley"[1].
Así manifestó en sentencia T-1263 de noviembre 29 de 2001, M. P.
Jaime Córdoba Triviño:
“El derecho fundamental al debido proceso se consagra
constitucionalmente como la garantía que tiene toda persona a un proceso justo
y adecuado, esto es, que en el momento en que el Estado pretenda comprometer o
privar a alguien de un bien jurídico no puede hacerlo sacrificando o
suspendiendo derechos fundamentales. El debido proceso constituye una garantía
infranqueable para todo acto en el que se pretenda -legítimamente- imponer
sanciones, cargas o castigos. Constituye un límite al abuso del poder de
sancionar y con mayor razón, se considera un principio rector de la actuación
administrativa del Estado y no sólo una obligación exigida a los juicios
criminales.”
De igual forma, en sentencia C-818 de agosto 9 de  2005,
M. P. Rodrigo Escobar Gil, señaló:
“… el Estado puede ejercer el ius puniendi por medio de distintas
modalidades jurídicas, entre las cuales se cuenta el derecho disciplinario.
Este último hace parte del derecho administrativo sancionador, género que
agrupa diversas especies –tales como el derecho contravencional, el derecho
correccional, y el propio derecho disciplinario- y en general ‘pretende
garantizar la preservación y restauración del ordenamiento jurídico, mediante
la imposición de una sanción que no sólo repruebe sino que también prevenga la
realización de todas aquellas conductas contrarias al mismo. Se trata, en
esencia, de un poder de sanción ejercido por las autoridades administrativas
que opera ante el incumplimiento de los distintos mandatos que las normas
jurídicas imponen a los administrados y aún a las mismas autoridades públicas’.
Ahora bien de manera específica el derecho disciplinario se
manifiesta en la potestad de los entes públicos de imponer sanciones a sus
propios funcionarios, con el propósito de preservar los principios que guían la
función administrativa señalados en el artículo 209 constitucional (moralidad,
eficiencia, celeridad, igualdad, economía, imparcialidad y publicidad).
La jurisprudencia constitucional ha reconocido las diferencias
existentes entre las distintas modalidades del derecho sancionador en cuanto a
sus intereses, sujetos jurídicos involucrados y efectos jurídicos en la
comunidad, las cuales exigen tratamientos diversos por parte del Legislador y
de los órganos encargados de aplicar la normatividad. No obstante, también ha
puesto de manifiesto que las distintas especies de derecho sancionador
comparten unos elementos comunes que los aproximan al derecho penal delictivo
pues irremediablemente el ejercicio de ius puniendi debe someterse a los mismos
principios y reglas constitutivos del derecho del Estado a sancionar.
El derecho disciplinario que respalda este poder está compuesto por
un conjunto de normas y principios jurídicos que permiten imponer sanciones a
los servidores públicos cuando éstos violan sus deberes, obligaciones o
incurren en vulneración de las prohibiciones e incompatibilidades que para
ellos ha establecido la ley, (...) ha dado lugar a la formación de una rama del
derecho administrativo llamada ‘derecho administrativo disciplinario’.”
Es también necesario recordar que “en sí misma, la imposición de una sanción disciplinaria no
configura un perjuicio irremediable; si se han llevado a cabo las actuaciones
procesales prescritas por la ley con el lleno de las garantías y requisitos constitucionales
y legales, y se ha impuesto la sanción legalmente prevista para quienes
incurran en faltas disciplinarias, se trata de una afectación legítima de los
derechos del funcionario público objeto de la medida, y no de la generación de
un perjuicio contrario al orden jurídico constitucional. La configuración de un
perjuicio irremediable que ha de ser prevenido por vía de la  acción de tutela
surge, en este orden de ideas, cuando se presentan circunstancias excepcionales
tales como las siguientes: (i) que existan motivos serios y razonables que
indiquen que una determinada providencia sancionatoria en materia disciplinaria
puede haber sido adoptada con desconocimiento de las garantías constitucionales
y legales pertinentes y, por ende, con violación de los derechos fundamentales
de los afectados, en particular al debido proceso; (ii) que el perjuicio
derivado de la providencia sancionatoria adoptada de manera inconstitucional
amenace con hacer nugatorio el ejercicio de uno o más derechos fundamentales de
los sujetos disciplinados, (iii) que el perjuicio en cuestión llene los
requisitos de ser cierto e inminente, grave y de urgente atención, y (iv) que
los medios judiciales ordinarios con los que cuentan los afectados para su
defensa no sean lo suficientemente expeditos como para controlar la legalidad y
constitucionalidad de las medidas sancionatorias impugnadas con la urgencia
requerida para impedir la afectación irremediable del derecho fundamental
invocado ( T-1102
de octubre 28 de 2005, M. P. Jaime Araujo Rentería).
De otra parte, que el derecho al debido
proceso administrativo tenga rango fundamental, “no significa que la tutela
sea el medio adecuado para controvertir este tipo de actuaciones. En principio,
el ámbito propio para tramitar los reproches de los ciudadanos contra las
actuaciones de la administración es la jurisdicción contenciosa administrativa…
vinculada con el deber de guarda y promoción de las garantías fundamentales. Es
en este contexto donde demandados y demandantes pueden desplegar una amplia y
exhaustiva controversia argumentativa y probatoria, teniendo a su disposición
los diversos recursos que la normatividad nacional contempla. El recurso de
amparo sólo será procedente, en consecuencia, cuando la vulneración de las
etapas y garantías que informan los procedimientos administrativos haya sido de
tal magnitud, que los derechos fundamentales de los asociados no cuentan con
otro medio de defensa efectivo. El recurso de amparo, como sucede en la hipótesis
de protección de todos los derechos fundamentales, es subsidiario y residual,
lo que implica que si la persona cuenta con un medio de defensa efectivo a su
alcance o, habiendo contado con el mismo, de manera negligente lo ha dejado
vencer, la tutela devendrá improcedente. En caso de existir otro medio de
defensa, procede la tutela como mecanismo transitorio, para evitar un perjuicio
irremediable.”[2]
Por tales razones, la
regla general aceptada por la jurisprudencia constitucional es la improcedencia
de la acción de tutela ante un proceso disciplinario. Así lo señaló esta Corte
en la sentencia T-418 de mayo 22 de 2003, M. P. Alfredo Beltrán Sierra:
“De allí que la Corte ha señalado que no toda irregularidad en el
trámite de un proceso constituye una vía de hecho amparable a través de esta
acción.
…   …   …
Este rigor para conceder la acción de tutela cuando se alegan vías
de hecho, obedece al debido entendimiento del artículo 86 de la Constitución,
en cuanto al carácter excepcional de la acción de tutela, su procedencia
únicamente cuando no exista para el afectado otro medio de defensa judicial y
por el respeto por la cosa juzgada por parte del juez constitucional.
…   …   …
Si las anteriores razones se exponen respecto de procesos
judiciales, con  mayor razón resulta improcedente la acción de tutela, cuando
se trata de atacar, por la posible ocurrencia de una vía de hecho, actuaciones
administrativas, disciplinarias o fiscales…”
Quinta. El caso concreto.
Como se desprende de los antecedentes reseñados, la parte actora
acudió a la acción de tutela al considerar que en la jurisdicción disciplinaria
fue vulnerado su derecho fundamental al debido proceso, al proferir un fallo
sancionatorio como consecuencia de una acción disciplinaria adelantada en su
contra, sin respetar garantías mínimas de tal derecho.
El Consejo Superior de la Judicatura, Sala Jurisdiccional
Disciplinaria en noviembre 07 de 2006, profirió sentencia condenatoria dentro
del proceso disciplinario, iniciada en contra de la accionante, indicando que
la falta se habría cometido a título de culpa gravísima, donde se impuso “la
DESTITUCIÓN del cargo de Magistrada de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del
Consejo Seccional de la Judicatura de Magdalena” y la condenaron a 10 años
de sanción para no ejercer cargos públicos. (f. 409 cd. anexo 3)
En la acción de
tutela el Consejo Seccional de la Judicatura de Cundinamarca, Sala
Jurisdiccional Disciplinaria, mediante providencia de septiembre 14 de 2007, no
concedió el amparo, al concluir que “se dictó al amparo del principio de
autonomía funcional… no corresponde a la sala como juez constitucional entrar a
controvertir los fundamentos de la sentencia, pues ello atentaría contra el
citado principio, además de vulnerar la independencia que caracterizan a la
administración de justicia”(f. 39 cd. inicial), agregó también que “…no
se observa que en su trámite se haya incurrido en alguno de los defectos…fue
emitido conforme a la competencia atribuida a la autoridad demandada, en él se
aplicaron las normas pertinentes al caso, se fundo en los hechos y estudio de
las pruebas aportadas al proceso y acorde al procedimiento señalado en la ley
para ello… la providencia atacada se halla debidamente ejecutoriadas y goza de
doble presunción de legalidad y acierto” (f. 40 ib.).
Adicionalmente,
la actora considera que se le fue imputada “una conducta no descrita en la
Ley Estatutaria de la Administración de Justicia” (f. 41 ib.).
Contrario a lo
manifestado por la accionante el Consejo Seccional comenta que según el artículo
196 de la ley 734 de 2002 constituye falta disciplinaria “El incumplimiento
de los deberes y prohibiciones, la incursión en inhabilidades, impedimentos
incompatibilidades y conflicto de intereses previstos en la constitución, la
Ley Estatutaria de la Administración de Justicia y demás leyes. Constituyen
falta gravísima las contempladas en este código”. Por
consiguiente, no se constituyó en una vía de hecho al
considerar que se aplicó “lo estrictamente señalado dentro de la norma
aplicable al caso específico” (f. 41 ib.).
Conforme a lo anterior la Corte Constitucional se pronunció en
sentencia C-491 de septiembre 26 de 1996, M. P. José Gregorio Hernández
Galindo: “La garantía constitucional del debido proceso incluye, como
elemento determinante, el de la obligatoriedad de las formas propias de cada
juicio. Se trata de asegurar que, en todos los trámites judiciales o
administrativos, se apliquen las normas previamente definidas por la ley para
el tipo de asunto materia de examen, con el objeto de que quien acude a los
jueces -o a la administración, en su caso-, o es llamado por ellos, no sea
sorprendido por nuevas disposiciones, ni sea tratado de manera diferente a
aquélla en que lo son quienes se encuentran en sus mismas circunstancias. Se
preserva así el valor de la seguridad jurídica y se hacen valer los postulados
de la justicia y de la igualdad ante la ley.”
En conclusión, de lo referido en los apartes precedentes se colige
que las corporaciones demandadas ejercieron válidamente su competencia para
iniciar y llevar a término la acción disciplinaria estudiada, con ceñimiento en
lo trascendente a las formas propias del proceso respectivo y sin quebrantar la
garantía consagrada en el artículo 29 de la Constitución, y Reiterando la jurisprudencia de esta corporación, habrá de
confirmarse el fallo proferido por el Consejo Seccional de la Judicatura, Sala
Jurisdiccional Disciplinaria, en el proceso de único instancia.
III.-
DECISIÓN.
En mérito de lo
expuesto, la Sala Séptima de Revisión de la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero:
CONFIRMAR el fallo proferido por la Sala Jurisdiccional
Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura de Cundinamarca, el 14 de Septiembre
de 2007, denegando el amparo solicitado.
Segundo: Por Secretaría General, LÍBRESE la comunicación a que se
refiere el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.
Cúmplase.
NILSON
PINILLA PINILLA
Magistrado
HUMBERTO
ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
CLARA
INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General
[1] T-484 de mayo
20 de 2004, M. P. Clara Inés Vargas Hernández.
[2]
T-214 de marzo 8 de 2004, M. P. Eduardo Montealegre Lynett.