T-264-18
Sentencia T-264/18
ACCION DE TUTELA
CONTRA ACTO ADMINISTRATIVO-Improcedencia general
ACCION DE TUTELA CONTRA ACTOS
ADMINISTRATIVOS-Procedencia excepcional como mecanismo
transitorio para evitar un perjuicio irremediable
ACCION DE TUTELA
CONTRA ACTOS ADMINISTRATIVOS DE TRAMITE O PREPARATORIOS-Procedencia
excepcional
ACCION DE TUTELA CONTRA LA
CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA-Improcedencia por
existir otro medio de defensa judicial en proceso de responsabilidad fiscal
Referencia:
Expediente T-6.573.938
Acción
de tutela presentada por Salvador Rodríguez Machado en contra de la Contraloría
General de la República.
Magistrado
Ponente:
CARLOS
BERNAL PULIDO
Bogotá, D. C., diez (10) de julio de dos mil dieciocho (2018)
La Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional,
integrada por los magistrados Luis Guillermo Guerrero Pérez, Diana Fajardo
Rivera y Carlos Bernal Pulido, quien la preside, en ejercicio de sus
competencias constitucionales y legales, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
En el trámite de revisión del fallo de segunda instancia
proferido por la Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia, en el proceso
promovido por el señor Salvador Rodríguez Machado, en contra de la Contraloría
General de la República.
I.
ANTECEDENTES
El 1 de septiembre de 2017, el ciudadano Salvador Rodríguez
Machado presentó acción de tutela en contra de la Contraloría General de la
República y solicitó el amparo de su derecho fundamental al debido proceso
administrativo. Al efecto sostuvo que se le vulneró tal derecho por el
desconocimiento de las normas procedimentales que rigen los procesos de
responsabilidad fiscal, en la actuación que dicha entidad adelanta en su contra.
Asimismo, señaló que la actuación de la Contraloría desconoció el precedente
jurisprudencial de la Corte Constitucional, respecto del derecho al debido
proceso administrativo.
1.
Hechos
Los
supuestos fácticos de la acción de tutela presentada por el señor Rodríguez
Machado, se sintetizan de la siguiente manera:
1.
El señor Salvador Rodríguez Machado fue elegido popularmente
como Alcalde del Municipio de Florida, Valle del Cauca, para el período
2008-2011.
2.
El 25 de octubre de 2012, Emiliano Rivera Bravo, en su
condición de Secretario General de la Comisión Primera Constitucional del
Congreso de la República, remitió a la Contraloría General la solicitud de
control excepcional al presupuesto de Florida, Valle del Cauca para las
vigencias 2010 y 2011.
3.
Mediante Auto 0039 del 10 de abril de 2013, la Contraloría
General de la República admitió dicha solicitud y asumió el control de las
investigaciones relacionadas con los estados financieros y presupuestales del
Municipio.
4.
Como consecuencia de los hallazgos a los que llegó la
entidad, mediante auto 064 del 7 de diciembre de 2015, la Contraloría Delegada
para la Gestión Pública e Instituciones Financieras abrió el proceso de
responsabilidad fiscal No. 394. por presuntas irregularidades en el recaudo de
ingresos que le correspondían al Municipio de Florida, Valle del Cauca para las
vigencias 2010-2011.
5.
El 8 de febrero de 2017[1], el señor Rodríguez
Machado se notificó personalmente del Auto número 00664 proferido el 7 de
diciembre de 2015 por la Contraloría General de la República, Gerencia
Departamental Colegiada del Valle del Cauca, por medio del cual se dio apertura
al proceso de responsabilidad fiscal No. 394.
6.
El 28 de marzo de 2017[2], el señor Rodríguez Machado
solicitó la nulidad del mencionado Auto número 00664, por violación al debido
proceso, y en consecuencia solicitó la declaratoria de caducidad de la acción
de responsabilidad fiscal. A su juicio, la acción ya había caducado pues el
término de 5 años se interrumpe con la notificación –y no con la expedición–
del acto de apertura.
7.
En respuesta, el 5 de mayo de 2017, la Contralora Delegada para
Investigaciones, Juicios Fiscales y Jurisdicción Coactiva profirió el auto
número 249 por medio del cual resolvió negativamente la solicitud de nulidad.
El señor Rodríguez Machado apeló dicha decisión.
8.
El 28 de junio de 2017[3], el Contralor General de
la República profirió el auto No. ORD-80112-181 por medio del cual confirmó
dicha decisión y desestimó el recurso de apelación interpuesto por el
accionante.
2.
Pretensiones
El
señor Salvador Rodríguez Machado solicitó al juez de tutela que ampare su derecho
fundamental al debido proceso administrativo y en consecuencia le ordene a la
Contraloría General de la República: (i) dejar sin efecto los autos No. 249 del
5 de mayo de 2017 y ORD-80121 del 28 de junio de 2017 y, (ii) proferir un acto
administrativo mediante el cual se declare la caducidad de la acción fiscal.
3.
Decisión objeto de revisión
3.1
Primera instancia[4]
9.
El 15 de septiembre de 2017, la Sala Sexta de Decisión
Judicial del Tribunal Superior del Distrito Superior de Cali declaró
improcedente la acción de tutela presentada por el señor Salvador Rodríguez
Machado en contra de la Contraloría General de la República.
10.
Sostuvo que la tutela no es procedente pues el accionante
puede acudir a la vía jurisdiccional, una vez que se profiera el fallo de responsabilidad
fiscal. Así mismo, señaló que en la decisión proferida por la entidad accionada
no operó el fenómeno de la caducidad, puesto que la contabilización de los
cinco años se interrumpe con el auto de apertura y no con la notificación del
mismo. Siendo que en el caso del señor Rodríguez Machado, el auto de apertura
se profirió en término, la acción fiscal no caducó.
3.2
Impugnación[5]
11.
El 26 de septiembre de 2017, el señor Salvador Rodríguez
Machado impugnó la sentencia de primera instancia proferida por la Sala Sexta
de Decisión Judicial del Tribunal Superior del Distrito Superior de Cali. A su
juicio, el a-quo no analizó los precedentes jurisprudenciales sobre el
término de caducidad. En concreto, se refirió a las Sentencias C-557 de 2001
que, según afirmó, sostiene que (i) el auto de apertura del proceso debe ser
notificado personalmente; (ii) el proceso de responsabilidad fiscal será nulo
cuando se vulnere el debido proceso; y (iii) que la tutela es procedente en
contra de los actos administrativos de trámite.
12.
También afirmó que en tratándose de un acto administrativo de
trámite, como lo es el auto de apertura de investigación de responsabilidad
fiscal, él no cuenta con otro recurso judicial para lograr la salvaguarda de su
derecho fundamental pues no puede demandarlo ante la jurisdicción.
3.3
Segunda instancia[6]
13.
El 21 de noviembre de 2017, la Corte Suprema de Justicia,
Sala de Casación Laboral, resolvió la impugnación interpuesta por el señor
Salvador Rodríguez Machado y confirmó la decisión de primera instancia proferida
el 15 de septiembre de 2017 por la Sala Sexta de Decisión Judicial del Tribunal
Superior del Distrito Superior de Cali, que declaró improcedente la acción de
tutela.
14.
En primer lugar, el Tribunal Superior consideró que el auto
de apertura fue proferido el 7 de diciembre de 2015, por lo cual se encuentra
dentro de los 5 años de que trata el artículo 9 de la Ley 610 de 2000[7],
que regula la caducidad en los casos de responsabilidad fiscal.
15.
En segundo lugar, el ad-quem señaló que debido a la
naturaleza subsidiaria de la acción de tutela, este no es el mecanismo idóneo
para controvertir las actuaciones de la administración. En consecuencia, señaló
que el accionante debe acudir a las acciones pertinentes ante la jurisdicción
de lo contencioso administrativo, como lo es el medio de control de nulidad y
restablecimiento del derecho.
4.
Actuaciones adelantadas en sede de revisión
16.
El Magistrado Carlos Bernal Pulido, mediante auto del 9 de
mayo de 2018, ofició a la Contraloría General de la República, para que
en el término de tres días hábiles remitiera a su Despacho (i) copia del auto
del 7 de diciembre de 2015, por medio del cual la Contraloría Delegada para
Investigaciones, Juicios Fiscales y Jurisdicción Coactiva le dio apertura al
proceso de responsabilidad fiscal No. 00394; (ii) constancia de ejecutoria del
auto del 7 de diciembre de 2015 proferido la Contraloría Delegada para
Investigaciones, Juicios Fiscales y Jurisdicción Coactiva; y (iii) copia de los
documentos correspondientes al trámite de notificación del auto del 7 de
diciembre de 2015 adelantado por la Contraloría Delegada para Investigaciones,
Juicios Fiscales y Jurisdicción Coactiva respecto del señor Salvador Rodríguez
Machado, vinculado al proceso de responsabilidad fiscal No. 00394.
17.
El 21 de mayo de 2018, la Contraloría General de la
República, por medio de la Contralora Delegara para Investigaciones Juicios
Fiscales y Jurisdicción Coactiva, remitió a la Corte Constitucional los
siguientes documentos: (i) Auto No. 00664 del 7 de diciembre de 2015, por el
cual el Contralor Delegado para Investigaciones, Juicios Fiscales y
Jurisdicción Coactiva dio apertura al proceso de responsabilidad fiscal No.
00394; (ii) Oficio 2017IE0000229 del 3 de enero de 2017, suscrito por
Sandra Matallana y dirigido a la Secretaría Conjunta solicitando la
notificación personal del auto; (iii) Despacho Comisorio No. 003 – 2017
del 21 de enero de 2018, por el cual se solicita a la Gerencia Departamental
del Valle de la CGR la notificación personal del señor Salvador Rodríguez;
(iv) correos electrónicos enviados entre la Secretaría Común Conjunta de la
CGR Bogotá, la abogada sustanciadora del PRF 00394 y la Gerencia Departamental
del Valle para efectos de la notificación; (v) Oficio 2017EI00010874 del
8 de febrero de 2017, suscrito por Helder Carmo Díaz de Gerencia Departamental
del Valle y remitido a la Secretaría Común CGR Bogotá, remitiendo diligencia de
notificación; (vi) Oficio 2017EE0011345 del 1 de febrero de 2017
dirigido a la Calle 9 No. 23-19 del municipio de Florida, Valle del Cauca, por
el cual se realiza la citación al señor Salvador Rodríguez Machado; (vii) Acta
de notificación personal del 8 de febrero de 2017, al señor Salvador Rodríguez
Machado, suscrita en la Gerencia Departamental del Valle del Cauca; y (viii)
Oficio 2017IE0013774 del 15 de febrero de 2017, suscrito por Niris del
Carmen Arrieta y dirigido a la funcionaria sustanciadora emitiendo los
documentos de la notificación.
18.
El 30 de mayo, el Contralor Delegado para Investigaciones
Juicios Fiscales y Jurisdicción Coactiva de la Contraloría General de la
República se pronunció sobre los hechos y pruebas recaudadas dentro del
proceso, que se relaciona con el proceso ordinario de responsabilidad fiscal
que cursa en su dependencia. Señaló que, tal como se estableció en las dos
instancias de la respuesta a la solicitud de nulidad formulada por el tutelante,
la acción de responsabilidad fiscal no caducó, pues se inició dentro del
término de cinco años. Por otra parte, afirmó que el Auto 00664 del 7 de
diciembre de 2015, por el cual se dio apertura al proceso de responsabilidad
fiscal, se le notificó al señor Salvador Rodríguez Guerrero el 8 de febrero de
2017. Aclaró que si bien transcurrieron 14 meses desde proferido el auto, la
notificación se hizo con el lleno de las formalidades previstas en la ley 1437
de 2011. Asimismo, que durante ese lapso no se adelantó ninguna actuación dentro
del proceso de responsabilidad fiscal, que pudiera afectar su derecho de
defensa. Por el contrario, señaló que fue a partir de esa notificación personal,
que se le requirió para que rindiera versión libre.
II.
CONSIDERACIONES
1.
Competencia
19.
La Sala de Selección de Tutelas Número Tres, integrada por
los magistrados designados por la Sala Plena de la Corte Constitucional para
conformarla, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, en
especial las consagradas en los artículos 86 y 241, numeral 9, de la Carta
Política, 33 del Decreto 2591 de 1991 y 51, 52, 53, y 55 del reglamento de esta
Corte (Acuerdo 02 de 2015), profirió auto el 23 de marzo de 2018[8],
mediante el cual seleccionó para su revisión el expediente T-6.573.938,
correspondiente a la tutela presentada por Salvador Rodríguez Machado en contra
de la Contraloría General de la República.
20.
La Corte Constitucional es competente, por medio de esta
Sala, para revisar la sentencia proferida dentro del proceso de la referencia,
con fundamento en lo dispuesto por los artículos 86 y 241, numeral 9 de la
Constitución Política de Colombia, en concordancia con los artículos 31 y 36 del
Decreto Ley 2591 de 1991.
2.
Problema jurídico
21.
Esta Sala de Revisión debe resolver si ¿la acción de tutela
es procedente para controvertir las decisiones que se profieren durante el
proceso de responsabilidad fiscal?
22.
A tal efecto, se reiterará la jurisprudencia de la Corte
Constitucional sobre los requisitos generales y específicos de procedencia de
la acción de tutela, en particular en contra de actos administrativos y
verificará si estos se encuentran cumplidos en el caso concreto.
23.
En caso de ser procedente, a esta Sala le corresponderá
resolver los siguientes dos problemas jurídicos: (i) ¿se le vulneró el debido
proceso al accionante al no haberle notificado personalmente el auto de
apertura del proceso de responsabilidad fiscal? y (ii) ¿el término de caducidad
de la acción de responsabilidad fiscal se interrumpe con la expedición del acto
de apertura o con su notificación?
3.
Procedencia de la acción de tutela
24.
La acción de tutela es un mecanismo de defensa judicial que
permite la protección inmediata de los derechos constitucionales
fundamentales de una persona, cuando quiera que estos resulten vulnerados o
amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública, o incluso,
en ciertos casos, de los particulares. En los términos del artículo 86 de la
Constitución, la acción de tutela procederá siempre que la persona no disponga
de otro medio de defensa judicial para amparar su derecho, o cuando aquella se
utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
25.  En el caso bajo examen, el accionante interpuso la acción de tutela
en contra de la Contraloría General de la República para que se “deje sin
efecto alguno los autos Nro. 249 del 5 de mayo de 2017 y ORD-80112 del 28 de
junio de 2017, que resuelven solicitud de nulidad impetrada contra el presunto
auto Nro. 00664 del 7 de diciembre de 2015, por constituir una vía de hecho por
desconocimiento del precedente jurisprudencial de la Corte Constitucional (…) y
como consecuencia se adopte decisión conforme a la Constitución Nacional y las
leyes aplicables al caso corresponda (sic)”.
26.  Tal solicitud fue sustentada en que estas decisiones vulneraron sus
derechos fundamentales al debido proceso y a la defensa, ya que debió habérsele concedido la solicitud de nulidad porque (i)
fue notificado del auto de apertura del proceso de responsabilidad fiscal hasta
14 meses después de proferido; y (ii) porque cuando le fue notificado, ya había
caducado la acción de responsabilidad fiscal.
27.  Precisado
así el objeto y la fundamentación de la acción de tutela, parece advertirse una
contradicción en la argumentación del tutelante, pues mientras que en su
pretensión solicita expresamente que se le ordene a la Contraloría General de
la República dejar sin efectos los autos que resolvieron su solicitud de
nulidad contra el auto de apertura que lo vincula al proceso de responsabilidad
fiscal, lo cierto es que su argumentación está dirigida a cuestionar directamente
dicho auto de apertura. En efecto, en su escrito de tutela, al igual que en
escrito de impugnación frente al fallo de primera instancia, señala que “por
ser el auto de apertura de investigación de responsabilidad fiscal un auto de
trámite, no tengo otro recurso para hacer valer mi derecho”.
28.
Por lo tanto, dada la interrelación que existe entre las
decisiones atacadas por el tutelante, esta Sala procederá al estudio de la
tutela en contra del auto de apertura del proceso de responsabilidad fiscal,
así como frente a los actos administrativos que negaron la solicitud de nulidad
formulada contra ese auto de apertura. Con tal propósito, procederá
primero a verificar si esta cumple los requisitos de procedibilidad.
3.1
Legitimación por activa:
29.
El artículo 86 de la Constitución establece quiénes son los
legitimados para interponerla al disponer que “[t]oda persona tendrá
acción de tutela para reclamar […], por sí misma o por quien actúe en su
nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales”.
En desarrollo de esta norma, el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991 reguló las
distintas hipótesis de legitimación en la causa por activa. En este caso
concreto, el señor Salvador Rodríguez Machado interpuso la acción de tutela
para la protección de sus derechos fundamentales a la defensa y al debido proceso.
En esa medida, la Sala concluye que está legitimado en la causa por activa.
3.2
Legitimación por pasiva:
30.
El mismo artículo 86 establece que la acción de tutela
procede contra toda acción u omisión de cualquier autoridad pública que vulnere
o amenace con vulnerar un derecho fundamental. En el caso objeto de examen, la
tutela se dirige en contra de la Contraloría General de la República, autoridad
pública del orden nacional, razón por la cual, este requisito de procedencia
está acreditado.
3.3
Inmediatez:
31.  El
artículo 86 de la Constitución Política señala que la acción de tutela podrá
interponerse “en todo momento y lugar”. La jurisprudencia
constitucional ha entendido que por esa razón no es posible establecer un
término de caducidad de la acción de tutela[9],
lo cual sin embargo no puede entenderse como una facultad para presentar la
acción de tutela en cualquier momento.
Por ende, se ha entendido que la
tutela debe presentarse en un término razonable, pues de lo contrario podrá
declararse improcedente[10].
32.  Como
lo ha señalado la Corte, no existen reglas estrictas e inflexibles para la
determinación de la razonabilidad del plazo, razón por la cual le corresponde
al juez de tutela evaluar, a la luz de las circunstancias de cada caso, si el
término fue razonable.
33.  La
Contraloría profirió el acto de apertura el 7 de diciembre de 2015; el accionante se notificó personalmente del mismo el 8 de
febrero de 2017 e interpuso incidente de nulidad el 28 de marzo de 2017, solicitud
que le fue resuelta en primera instancia el 5 de mayo de 2017 y en segunda
instancia el 28 de junio de 2017. La acción de tutela fue presentada el 1 de
septiembre de 2017.
34.  Así las cosas, la Sala estima que la presente acción de tutela
cumple con el requisito de inmediatez, pues desde el 28 de junio de 2017, fecha
en la que le fue negada en segunda instancia su solicitud de nulidad contra el
auto de apertura, siendo esta la última respuesta que obtuvo el tutelante en sede
administrativa, transcurrieron dos meses y diez días hasta que presentó la
acción de tutela.
3.4
Subsidiariedad:
35.  La
Constitución Política dispone que la acción de tutela “solo procederá cuando el afectado no disponga de otro
medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo
transitorio para evitar un perjuicio irremediable”. En desarrollo de esta
norma, el artículo 6 del Decreto 2591 de 1991 estableció que “[l]a existencia de dichos medios será apreciada en
concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se
encuentre el solicitante.” En ese sentido, no se trata de un análisis de
existencia formal sino material en virtud del cual se debe determinar si, en
las circunstancias del caso concreto, el mecanismo existente resulta idóneo,
es decir, que es materialmente apto para
producir el efecto protector de los derechos fundamentales, y efectivo, esto es, que está
diseñada para brindar una protección oportuna a los derechos amenazados o
vulnerados[11].
En consecuencia, en el presente caso se debe analizar la
existencia, idoneidad y eficacia de otros mecanismos para la defensa judicial
del accionante.
36.  Al
respecto se debe tener en cuenta que los actos
administrativos de carácter particular y concreto[12]
pueden ser controvertidos con otros mecanismos, tanto administrativos como
judiciales, para conseguir la protección de los derechos fundamentales,
principalmente al debido proceso[13].
Tal es el caso también de los actos administrativos proferidos en el marco de
un proceso de responsabilidad fiscal, puesto que, como
lo ha señalado esta Corte, “la acción de nulidad y
restablecimiento del derecho se constituye en un mecanismo judicial idóneo para
garantizar la protección de los derechos fundamentales presuntamente vulnerados
por un órgano de control, más aún cuando en esa instancia se puede solicitar y obtener
la suspensión provisional de ciertos actos administrativos desde el momento
mismo de la admisión de la demanda.
Al respecto esta Corporación, en varias oportunidades, ha precisado que la
suspensión provisional es un mecanismo no menos importante y efectivo que la
acción de tutela, el cual se concibe como medida cautelar cuando una entidad
vulnera en forma manifiesta los derechos del administrado.”[14]
37.  Así,
la vía gubernativa o la vía judicial ordinaria constituyen medios idóneos para
la defensa de los derechos fundamentales con ocasión de procedimientos
administrativos[15],
no así la acción de tutela[16]. En consecuencia, la Corte ha considerado que, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar
un perjuicio irremediable[17], la acción de tutela resulta
improcedente contra este tipo de actos.
38.  Lo
mismo ocurre con los actos administrativos de trámite. En efecto, comoquiera
que ellos “se limitan a ordenar que
se adelante una actuación administrativa dispuesta por la ley, de manera
oficiosa por la administración, en ejercicio del derecho de petición de un
particular o cuando éste actúa en cumplimiento de un deber legal”[18], tampoco son controvertibles por la
vía de la acción de tutela.
39.  Con
ello se pretende evitar “(i) que se desfigure el papel institucional de la
acción de tutela como mecanismo subsidiario para la protección de los derechos
fundamentales, (ii) que se niegue el papel primordial que debe cumplir el juez
ordinario en idéntica tarea, como quiera que es sobre todo éste quien tiene el
deber constitucional de garantizar el principio de eficacia de los derechos
fundamentales (artículo 2 Superior) y (iii) que se abran las puertas para
desconocer el derecho al debido proceso de las partes en contienda, mediante el
desplazamiento de la garantía reforzada en que consisten los procedimientos
ordinarios ante la subversión del juez natural (juez especializado) y la
transformación de los procesos ordinarios que son por regla general procesos de
conocimiento (no sumarios).”[19]
40.  De
manera que esta Corporación ha señalado que, solo
de manera excepcional, podrá ser procedente la acción de tutela contra los
actos administrativos de trámite. Para ello, sin embargo, no basta que se
alegue cualquier irregularidad dentro del proceso, “pues
para que ello opere la misma debe ser de tal magnitud que comprometa de forma
sustancial un derecho fundamental y transcienda negativamente en el enfoque de
la decisión final”[20].
41.  Corresponderá
entonces al juez de tutela “examinar en cada caso concreto y según las
especiales circunstancias que lo rodeen, si un determinado acto de trámite o
preparatorio tiene la virtud de definir una situación especial y sustancial
dentro de la actuación administrativa, que de alguna manera se proyecte en la
decisión principal y, por consiguiente, sea susceptible de ocasionar la
vulneración o amenaza de violación de un derecho constitucional fundamental, en
cuyo caso, la tutela es procedente como mecanismo definitivo destinado a
proteger un derecho fundamental vulnerado o amenazado por la acción de la administración.”[21]
42.  Bajo
esos lineamientos se analizará la subsidiariedad en el caso concreto respecto
(i) del acto de apertura del proceso de responsabilidad fiscal, y (ii) de los
actos que negaron la solicitud de nulidad en el marco del proceso de responsabilidad
fiscal.
3.4.1     Procedibilidad de la acción de tutela frente al Auto
número 00664 por medio del cual se apertura el proceso de responsabilidad
fiscal No. 394
43.
El 7 de diciembre de 2015, la Contraloría Delegada para la
Gestión Pública e Instituciones Financieras profirió el Auto número 00664 por
medio del cual abrió el proceso de responsabilidad fiscal No. 394, por
presuntas irregularidades en el recaudo de ingresos que le correspondían al
Municipio de Florida, Valle para las vigencias 2010-2011.
44.
En consecuencia, el medio judicial procedente e idóneo para
resolver sobre la notificación del acto de apertura y el acaecimiento del
fenómeno de la caducidad de la acción fiscal en el proceso de responsabilidad
fiscal al cual fue vinculado el señor Rodríguez Machado, es el proceso
ordinario de nulidad y restablecimiento del derecho, que se habilita una vez se
profiera la decisión administrativa que ponga fin al proceso de responsabilidad
fiscal. En efecto así lo dispone expresamente el artículo 59 de la Ley 610 de
2000:
“Impugnación ante la jurisdicción de lo contencioso
administrativo. En materia del proceso de responsabilidad fiscal, solamente
será demandable ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo el Acto
Administrativo con el cual termina el proceso, una vez se encuentre en firme.”
45.  En esos términos, no resulta procedente la acción de tutela en
contra del Auto No. 00664 del 7 de diciembre de 0215 por medio del cual la
Contraloría Delegada para la Gestión Pública e Instituciones Financieras dio
apertura al proceso de responsabilidad fiscal No. 00394.
3.4.2             Procedibilidad de la acción de tutela frente a las
decisiones que negaron la solicitud de nulidad contra el auto de apertura del
proceso de responsabilidad fiscal
46.
El 5 de mayo de 2017, la Contralora Delegada para
Investigaciones, Juicios Fiscales y Jurisdicción Coactiva profirió el auto
número 249 por medio del cual resolvió negativamente la solicitud de nulidad presentada
por el señor Rodríguez Machado, en la cual alegaba indebida notificación del acto
de apertura y caducidad de la acción de responsabilidad fiscal. El 28 de junio
de 2017[22],
el Contralor General de la República profirió el auto No. ORD-80112-181 por
medio del cual confirmó dicha decisión y desestimó el recurso de apelación
interpuesto por el accionante.
El señor Rodríguez Machado interpuso acción de tutela solicitando
que se revoquen tales actos porque, a su juicio, incurrieron en vía de hecho
por desconocer la jurisprudencia constitucional en punto a la notificación y la
caducidad en los procesos de responsabilidad fiscal.
47.  Lo
cierto es que las decisiones que resolvieron tal solicitud, al igual que sucede
con el auto de apertura del proceso y las demás decisiones de carácter
interlocutorio que se profieran durante el respectivo trámite, integran el acto
administrativo que en su momento pondrá fin al proceso de responsabilidad
fiscal, contra el cual procede el medio de control de nulidad y
restablecimiento del derecho, de conformidad con el citado artículo 59 de la
Ley 610 de 2000.
48.  Por
lo tanto, como ya se señaló, salvo que se utilice
como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable[23], la acción de tutela resulta
improcedente contra este tipo de actos. Sin embargo, en este caso el accionante no alegó la existencia de un
perjuicio irremediable que hiciera procedente el amparo transitorio de su
derecho, y, en todo caso, esta Sala no constató la posible
configuración del mismo, puesto que, como lo señaló la Contraloría
General de la República, entre la expedición del auto de apertura y su
notificación no se adelantó actuación alguna, dentro del proceso de
responsabilidad fiscal, en relación con el tutelante. Por
lo tanto, tampoco se cumple el requisito de subsidiariedad respecto de los
autos No. 249 del 5 de mayo de 2017 y ORD-80112 del 28 de junio de 2017.
4.
Síntesis de la decisión
49.
El señor Salvador Rodríguez Machado presentó acción de tutela
en contra de la Contraloría General de la República, al considerar que le fueron
vulnerados sus derechos fundamentales en el marco del proceso de
responsabilidad fiscal al cual fue vinculado, pues (i) fue notificado de manera
tardía del acto de apertura y (ii) cuando fue notificado, ya había caducado la
acción de responsabilidad fiscal. A partir de ahí, solicita que se revoquen los
actos que decidieron sobre la nulidad propuesta contra el auto de apertura,
pero sostiene que fue esta decisión la que le vulneró sus derechos.
50.
La Sala Sexta de Decisión Judicial del Tribunal Superior del
Distrito Superior de Cali declaró improcedente el amparo solicitado, sobre la
base de que (i) no operó el fenómeno de la caducidad, porque el término para su
configuración se interrumpe al proferirse el auto de apertura y no con la
notificación del mismo; y que (ii) incumplió el requisito de subsidiariedad, pues
el accionante puede acudir a la vía jurisdiccional una vez que se profiera el
fallo de responsabilidad fiscal. Dicha decisión fue confirmada por Corte
Suprema de Justicia, Sala Laboral.
51.
Esta Sala de Revisión considera que en este caso la acción de
tutela es improcedente, toda vez que el accionante cuenta con mecanismos
idóneos y efectivos en el marco del proceso de responsabilidad fiscal para
salvaguardar sus derechos, tanto si se trata del auto de apertura, como si se
trata de los que negaron la solicitud de nulidad. Adicionalmente, el accionante
tampoco demostró que con la decisión de la entidad accionada se le hubieran
vulnerado o amenazado sus derechos fundamentales, razón por la cual no le es
dable a esta Sala excepcionar la regla general de improcedencia de la tutela en
contra de este tipo de actos administrativo.
52.
En consecuencia, se confirmarán las decisiones proferidas en
primera y segunda instancia dentro del proceso de tutela.
III.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Primera de Revisión de la
Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato
de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.- CONFIRMAR el fallo proferido por
la Sala Sexta de Decisión Judicial del Tribunal Superior del
Distrito Superior de Cali, que declaró IMPROCEDENTE la acción de tutela
presentada por Salvador Rodríguez Machado en contra de la Contraloría General
de la República.
Segundo.-
Por Secretaría, líbrese la comunicación de que trata el
artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Comuníquese y cúmplase.
CARLOS BERNAL PULIDO
Magistrado
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Cdno
1, fl. 14.
[2] Cdno
1, fl. 10.
[3] Cdno
1, fls. 20-25.
[4] Cdno
1, Fls 38-43.
[5] Cdno
1, Fls 54-56.
[6] Cdno
2, Fls 3-6.
[7] El
mencionado artículo dispone lo siguiente: “Artículo 9°. Caducidad
y prescripción. La acción fiscal caducará si transcurridos cinco (5) años
desde la ocurrencia del hecho generador del daño al patrimonio público, no se
ha proferido auto de apertura del proceso de responsabilidad fiscal. Este
término empezará a contarse para los hechos o actos instantáneos desde el día
de su realización, y para los complejos, de tracto sucesivo, de carácter permanente
o continuado desde la del último hecho o acto.
La responsabilidad
fiscal prescribirá en cinco (5) años, contados a partir del auto de apertura
del proceso de responsabilidad fiscal, si dentro de dicho término no se ha
dictado providencia en firme que la declare.
El vencimiento
de los términos establecidos en el presente artículo no impedirá que cuando se
trate de hechos punibles, se pueda obtener la reparación de la totalidad del
detrimento y demás perjuicios que haya sufrido la administración, a través de la
acción civil en el proceso penal, que podrá ser ejercida por la contraloría
correspondiente o por la respectiva entidad pública.”
[8] Cdno
ppal, Fls. 19-29.
[9]
Corte Constitucional, Sentencia C-543 de 1992.
[10]
Corte Constitucional, Sentencia SU-961 de 1999.
[11]
Corte Constitucional, Sentencia T-707 de 2017.
[12] Corte
Constitucional, Sentencia T-597 de 2017.
[13]
Corte Constitucional, Sentencia T-514 de 2003.
Ver también Sentencias T-451 de 2010, T-956 de 2011 y T-030
de 2015.
[14]
Corte Constitucional, Sentencia T-604 de 2011.
[15]
Corte Constitucional, Sentencia T-514 de 2003.
[16] En
esos términos, la Corte subraya “el carácter supletorio del mecanismo, es
decir, que la acción de tutela como mecanismo de protección inmediata de los
derechos constitucionales fundamentales debe ser entendida como un instrumento
integrado al ordenamiento jurídico, de manera que su efectiva aplicación sólo
tiene lugar cuando dentro de los diversos medios que aquél ofrece para la
realización de los derechos, no exista alguno que resulte idóneo para proteger
instantánea y objetivamente el que aparece vulnerado o es objeto de amenaza por
virtud de una conducta positiva o negativa de una autoridad pública o de
particulares en los casos señalados por la ley, a través de una valoración que
siempre se hace en concreto, tomando en consideración las circunstancias del
caso y la situación de la persona, eventualmente afectada con la acción u
omisión.” Sentencia T-106 de 1993. Ver también Corte Constitucional,
Sentencia T-359 de 2006.
[17] En
esos casos, “el operador jurídico tendrá en cuenta la inminencia y gravedad
del riesgo al que se encuentra sometido y la posibilidad de que los medios
judiciales ordinarios resulten útiles para poner fin a la amenaza.” Corte
Constitucional, Sentencia T-359 de 2006.
[18] Corte
Constitucional, Sentencia T-030 de 2015.
[19]
Corte Constitucional, Sentencia T-514 de 2003.
[20]
Corte Constitucional, Sentencia T-423 de 2008.
[21]
Corte Constitucional, Sentencia SU-201 de 1994. Ver también Sentencia T-423 de
2008.
[22] Cdno
1, fls. 20-25.
[23] En esos
casos, “el operador jurídico tendrá en cuenta la inminencia y gravedad del
riesgo al que se encuentra sometido y la posibilidad de que los medios
judiciales ordinarios resulten útiles para poner fin a la amenaza.” Corte
Constitucional, Sentencia T-359 de 2006.