C-299-94
Sentencia No
Sentencia
No. C-299/94
ADMINISTRACION
PUBLICA-Estructura/ADMINISTRACION
PUBLICA-Funcionamiento
En
sentido general, la estructura y funcionamiento de la administración comprende
no sólo la identificación de los organismos que la integran sino la regulación
de los elementos activos que intervienen en su composición y funcionamiento, como
los relativos al manejo y vinculación de los recursos humanos al servicio de
tales organismos, su régimen salarial y disciplinario, el sistema de
prestaciones a que tienen derecho los empleados públicos y los trabajadores
oficiales, asi como los medios materiales (recursos económicos y físicos),
requeridos para el desarrollo de su acción.
SERVIDOR
PUBLICO
Dentro
del género "servidor público", se comprenden según la Constitución
diferentes especies como son: los miembros de las corporaciones públicas, los
empleados públicos y los trabajadores oficiales.  En cuanto al origen o fuente
de la clasificación de los servidores públicos se puede concluir que lo es, en
principio la Constitución, pero no existe obstáculo alguno para que el
legislador establezca, con arreglo a las atribuciones que le confiere el art.
150-23, nuevas denominaciones para caracterizar grupos o clases diferentes.
AUTONOMIA
UNIVERSITARIA/DESCENTRALIZACION POR SERVICIOS
La
autonomía de las instituciones universitarias no es absoluta, porque de una
parte esta limitada por su sujeción (vinculación) al Ministerio de Educación
Nacional en lo relativo a la observancia de las políticas y planeación del
sector educativo, y a la inspección y vigilancia en materia educativa. Lo que
realmente define, y por supuesto diferencia a los entes universitarios de los
demás organismos descentralizados por servicios, además de su objeto, es la
"autonomía" que la Constitución le reconoce en forma expresa, de tal
suerte que deja de ser, como hasta ahora, un atributo legal desdibujado, pues
el Constituyente quiso resaltar una característica propia de las  democracias
modernas que se traduce en el axioma de que los estudios superiores no pueden
estar sometidos a ninguna forma de dirección, orientación, interferencia o
confesionalismo por el Gobierno.
UNIVERSIDAD-Marco
Legal/AUTONOMIA UNIVERSITARIA-Vulneración
El
marco legal al cual debe someterse la universidad tiene unos límites precisos y
limitados; por lo tanto, la ley no puede extender sus regulaciones a materias
relativas a la organización académica o administrativa, como sería por ejemplo,
en los aspectos relacionados con el manejo docente, (selección y clasificación
de sus profesores), admisión del personal discente, programas de enseñanza,
labores formativas y científicas, designación de sus autoridades
administrativas, manejo de sus recursos, etc. Si el legislador se insmicuyera
en los aspectos referidos o en otros de igual significación, estaríamos en
presencia de una intervención indebida en la vida de la universidad y se
incurriría en una violación de su autonomía. La inspección y vigilancia del
Estado sobre la universidad colombiana y particularmente sobre la universidad oficial,
supone un control limitado que se traduce en una labor de supervisión sobre la
calidad de la instrucción, el manejo ordenado de la actividad institucional y
la observancia de las grandes directrices de la política educativa reconocida y
consignada en la ley.
UNIVERSIDAD-Reglamentación
sublegal/LEY BASICA UNIVERSITARIA/LEY DE REGIMEN ESPECIAL UNIVERSITARIO
El
instrumento normativo idóneo para incorporar la reglamentación sublegal sobre
organización y manejo intrainstitucional de los centros universitarios, son
"sus propios estatutos", que por supuesto difieren de la ley
"básica" de la educación superior, aplicable a todos los organismos
de este orden, y a la "ley" que, en los términos del artículo 69 de
la Carta (inciso segundo), "establecerá un régimen especial para las
universidades del Estado". Es claro que la diferencia entre la ley
"básica" y la ley del "régimen especial", se reduce al
contenido de su objeto, pues mientras la primera tiene por fin establecer las
normas sobre el diseño general de la estructura y mecanismos de operación
institucional, la segunda acomete esa misma regulación pero aplicable a los
organismos oficiales de la educación universitaria, estableciendo las
diferencias que se deben tener en cuenta con relación a las actividades del
común de tales entidades, asi como las relaciones que articulan dichos
organismos docentes con el Estado.
ESTATUTO
UNIVERSITARIO
Los
"estatutos" son regulaciones sublegales, sometidos, desde luégo, a la
voluntad Constitucional y a la ley, encargados de puntualizar las reglas sobre
funcionamiento de las instituciones de educación superior, su organización
administrativa (niveles de dirección, de asesoría, operativo, etc.), requisitos
para admisión del alumnado, selección del personal docente, clasificación de
los servidores según las modalidades consagradas en la ley, régimen para la
prestación de los servicios, etc. Los "estatutos" constituyen para
las entidades descentralizadas en general, y desde luégo para los organismos de
educación superior, su reglamento interno de carácter obligatorio, en el que
dispone puntualmente todo lo relacionado con su organización y  funcionamiento.
UNIVERSIDAD NACIONAL-Régimen
orgánico/CONGRESO DE LA REPUBLICA-Extralimitación
De
bulto se descubre la extralimitación del legislador extraordinario, porque
asume definiciones que son extrañas a su competencia, dado que están deferidas
a la propia universidad dentro del radio propio de su autonomía a través de
regulaciones que forman parte del cuerpo de sus "estatutos". Resultan
quebrantados los artículos 69 y 150-10 de la Constitución Política, como lo
apunta el actor, porque la norma acusada contraviene el sentido y alcance de la
"autonomía universitaria", como se ha dejado establecido; pero además
y en virtud de que la norma fue expedida por el Gobierno Nacional como
delegatario de potestades del legislador, también se vulneró la segunda norma
mencionada, pues acometió regulaciones que el Congreso no le autorizó, y, es
más, no podía autorizarle.
REF:
EXPEDIENTE
D-455
TEMA:
DEMANDA
DE INCONSTITUCIONALIDAD  (PARCIAL) DEL ARTICULO 25 DEL DECRETO 1210 DE 1993
ACTOR:
CARLOS
ALBERTO BALLESTEROS BARON
MAGISTRADO
PONENTE:
ANTONIO
BARRERA CARBONELL
Aprobada
en Santafé de Bogotá, D.C., a los treinta (30) días del mes de junio de mil
novecientos noventa y cuatro (1994).
I.
ANTECEDENTES.
En
ejercicio de la acción publica de constitucionalidad consagrada en el inciso
primero del artículo 242 de la Carta Política, el ciudadano CARLOS ALBERTO
BALLESTEROS BARON, acude ante esta Corporación con el fin de solicitar la
inexequibilidad del párrafo final del artículo 25 del decreto-ley 1210 del 28
de Junio de 1993, "por el cual se reestructura el Régimen Orgánico
Especial de la Universidad Nacional de Colombia".
Cumplidos
los procedimientos constitucionales y legales establecidos para el trámite de
esta clase de asuntos, procede la Corte Constitucional a dictar la
correspondiente sentencia.
II.
NORMA ACUSADA.
El
texto de la norma acusada, que se resalta en la transcripción, es del siguiente
tenor:
Decreto
1210 de 1993
(junio
28)
Por
el cual se reestructura el régimen orgánico especial de la Universidad Nacional
de Colombia.
EL
PRESIDENTE DE LA REPUBLICA DE COLOMBIA
En
uso de sus facultades legales, en especial de las conferidas por el artículo
142 de la ley 30 de 1.992
D E C
R E T A
ARTICULO 25.-
PERSONAL ADMINISTRATIVO. El personal administrativo vinculado a la Universidad
Nacional será: de libre nombramiento y remoción, de carrera administrativa o
trabajadores oficiales.
Son empleados de
libre nombramiento y remoción quienes desempeñan cargos de dirección,
confianza, supervisión, vigilancia y manejo. Son trabajadores oficiales quienes
desempeñan labores de construcción de obras y de jardinería.
III.
LA DEMANDA.
La
acción de inconstitucionalidad se promueve contra el inciso segundo del
artículo 25 del decreto-ley 1210 de 1993, "por el cual se reestructura el
régimen orgánico de la Universidad Nacional de Colombia", en virtud de que
-a juicio del actor- el Gobierno no podía entrar a regular el régimen jurídico
de los servidores de dicha institución aprovechando el ejercicio de las
facultades extraordinarias que le confirió el artículo 142 de la ley 30 de 1992
que dice en lo pertinente:
"Se
faculta al Gobierno Nacional para que en un plazo de seis (6) meses
reestructure al Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior
(ICFES) y a la Universidad Nacional de Colombia...."
Al
decir del demandante, el Gobierno, con la expedición del decreto cuestionado,
desconoció, en primer lugar, el artículo 69 de la Carta en cuanto cercenó la
autonomía de la Universidad, pero también transgredió otras disposiciones de la
Carta, como son los artículos 53, 55, 39 y 150-10, en la medida en que se
adoptó la clasificación de los servidores de la Universidad, cuando la
reestructuración autorizada por la ley no se extendía a tales materias que,
según el demandante, son materia de regulación del "estatuto" universitario
que debe darse directamente el centro docente en desarrollo de su autonomía.
En
tal sentido señala el actor:  "es absolutamente claro el principio de
autonomía universitaria consagrado en la carta fundamental con un sólo
limitante: el que la Universidad del Estado se regulará por un régimen
especial.  La salvedad anotada no implica que la ley defina los estatutos  que
han de regular las Universidades del Estado, pues esto atentaría contra el
principio de autonomía tan explícitamente consagrado. Lo que a mi juicio deseó
el constituyente fue que la ley señalara las directrices a tener en cuenta
cuando la respectiva entidad educativa expidiera los correspondientes estatutos.
Establecer un régimen especial no significa de ninguna manera expedir los
estatutos de la correspondiente entidad".
Igualmente
expresa el demandante, que el régimen especial de la universidad del Estado fue
consagrado en los artículos 57 y siguientes de la ley 30 de 1992, cuando
estableció su naturaleza jurídica, la organización administrativa y la elección
de sus directivas, el régimen financiero y de contratación y el control fiscal,
los cuales constituyen "los elementos que determinan el régimen especial
querido por el Constituyente, lo que significa que dentro del principio de la
autonomía universitaria, cada entidad ha de expedir libremente los estatutos,
sujetándolos a los principios señalados. Por esta razón, al expedir el
"régimen orgánico especial de la Universidad Nacional" lo que se está
haciendo es expidiendo los Estatutos Básicos de la Universidad, violando el
principio de la autonomía universitaria"
Finalmente
el demandante precisa el cargo de inconstitucionalidad en lo relativo al uso de
facultades extraordinarias, cuando afirma que éstas no le otorgaron al gobierno
atribuciones para clasificar el personal al servicio de la entidad,  pues
"el Presidente de la República fue investido de precisas facultades para
"..reestructurar el Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación
Superior (ICFES) y a la Universidad Nacional de Colombia,..La reestructuración
no podía implicar en ningún momento la clasificación del personal
administrativo. Es decir, no podía determinar quienes tienen la calidad de
empleados de libre nombramiento y remoción y mucho menos establecer la
clasificación de trabajadores oficiales, como lo hizo el artículo 25 del
Decreto. Reestructurar significa modificar la estructura, cambiar de
estructura, no puede implicar en ningún momento modificar el régimen de
vinculación de personal"
IV.
INTERVENCION DE LA UNIVERSIDAD NACIONAL.
El
ciudadano Luis Augusto Posada Villa, designado por la Universidad, se opuso a
las pretensiones del actor porque a su juicio, la norma acusada no viola el
artículo 53 de la Carta, pues si bien los trabajadores oficiales que dejaron de
serlo, "...perdieron en verdad los derechos consagrados exclusivamente
para beneficio de éllos en algunas demandas y en las convenciones colectivas
por éllos suscritas, pero simultáneamente adquirieron otros derechos que a su
vez sólo los tienen los empleados públicos, como los que concede la carrera
administrativa, un mejor salario, etc."
Tampoco
"hay violación del artículo 39 de la Constitución Política porque tanto la
Constitución como el artículo 414 del Código sustantivo del Trabajo, garantizan
el derecho de Asociación tanto a trabajadores oficiales como a empleados
públicos".
En
relación con el artículo 55 de la Carta agrega el impugnador, que "tampoco
hay violación, ...porque el sindicato de trabajadores oficiales no ha sido
menoscabado en su capacidad de negociación colectiva".
V.  CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL DE LA NACION.
En
oficio No. 382 del 10 de Febrero de 1994, el señor Procurador solicita declarar
exequible el aparte del artículo demandado, en consideración a las siguientes
razones:
"En
primer lugar, hay que anotar que las facultades se referían al régimen orgánico
de la Universidad Nacional establecido por el decreto 82 de 1980, el cual en su
artículo contemplaba la clasificación de los trabajadores de esa universidad
como trabajadores oficiales y empleados públicos. Es de resaltar que ese
artículo, en su oportunidad, y cuando la guarda de la Constitución correspondía
a la Corte Suprema de Justicia, fue declarado constitucional en sentencia del
31 de Marzo de 1981. Es apenas lógico, que si el Gobierno Nacional tenía
facultades para reformar ese régimen, tales facultades se extendieran al
aspecto en cuestión, o sea al de la clasificación del régimen de vinculación de
sus empleados".
Agrega el
Procurador:
"Al
argumento de que hay desbordamiento de las facultades otorgadas por parte del
Gobierno, por cuanto dicha clasificación es atribución de la entidad
universitaria en razón del principio de la autonomía universitaria, es oponible
la norma constitucional que le asigna al Presidente de la República la facultad
de modificar la estructura de los Ministerios...y demás entidades u organismos
administrativos nacionales, con sujeción a los principios y reglas generales
que defina la ley".
Luégo
del análisis formal, la Procuraduría adelanta lo que llama el "examen
material" de las normas pretendidamente violadas de la Constitución, sobre
lo cual anota:
-
En relación con el artículo 69:
"Si
bien la garantía constitucional a la autonomía universitaria implica que las
universidades colombianas puedan regirse por sus propios estatutos, esta
facultad ha de ejercerse en el marco que la ley establezca, según lo dispuesto
en el artículo 69 constitucional "
-
Con respecto al artículo 53:
"Así
mismo considera este Despacho que el cambio de naturaleza de la vinculación de
los empleados de esa institución, no constituye violación del inciso final del
artículo constitucional citado, por cuanto la norma que acoge tal modificación,
es de carácter jurídico abstracto y no contempla situaciones subjetivas
particulares. El legislador, en este caso delegado, contaba con la facultad de
modificar y reglamentar de manera objetiva y general un servicio público, el de
la educación superior en la U.N. y de modificar también el estatus del personal
a cuyo cargo está ese servicio"
-
En relación con los artículos 39 y 45:
"No
coincide este despacho con el actor cuando afirma que el artículo 25 del decreto
1210 vulnera las normas constitucionales arriba señaladas. Aún cuando éste no
presenta argumentación alguna que demuestre tal quebrantamiento, ni la norma
impugnada no hace alusión al derecho a constituir sindicatos  o asociaciones de
que trata el artículo 39 constitucional, ni desconoce la garantía del derecho
de negociación colectiva de que trata el artículo 55 de la Carta".
VI
CONSIDERACIONES DE LA CORTE.
1.
COMPETENCIA.
La
Corte Constitucional es competente para conocer y decidir sobre la demanda de
la referencia en virtud de lo dispuesto por el artículo 241-5 de la
Constitución Nacional.
2.
ASPECTOS FORMALES Y MATERIALES DEL DECRETO 1210 DE 1993 ANALIZADOS ANTERIORMENTE
POR LA CORTE.
Mediante
la sentencia C-109 de marzo 10 de 1994 y con ponencia del Magistrado Carlos
Gaviria Díaz, esta Corte tuvo ocasión de pronunciarse sobre la demanda de
inconstitucionalidad que se presentó contra varias disposiciones del decreto-ley
1210 de 1993, entre las cuales se encuentra el art. 25, que en su aparte final
se demanda, y expresamente se refirió tanto a los aspectos formales como
materiales o de fondo al analizar los cargos de inconstitucionalidad formulados
por "las extralimitaciones del Gobierno en el ejercicio de las facultades
legislativas extraordinarias otorgadas por la ley 30 de 1992".
De
dicha sentencia la Corte destacan los siguientes apartes:
"8.3.2.
ASPECTOS DE FONDO: COMPETENCIA".
"La
competencia del Gobierno Nacional para expedir el Decreto 1210 de 1993, se
encuentra consagrada en el artículo 142, de la Ley 30 de 1992, que le confiere
facultades legislativas extraordinarias expresas".
"Al
examinar los cargos en contra del artículo 142 de la Ley 30 de 1.992, dijo la Corte
en la Sentencia C-022 de 1.994:
"Encontrándose
plenamente demostrados los anteriores hechos, cabe concluir que no le asiste
razón al demandante cuando afirma  que el Senado no impartió su  aprobación en
el  sentido de otorgarle al Gobierno facultades extraordinarias para
reestructurar la Universidad Nacional, ya que efectivamente aprobó esta adición
a la norma que vendría a convertirse en el artículo 142 de la Ley 30 de
1.992."
"...Así
las cosas, la certificación oficial enviada por el Subsecretario General de la
Cámara de Representantes a la Corte constituye plena prueba de que el artículo
142 de la Ley 30 de 1.992 fue aprobado por la mayoría absoluta exigida en el
artículo 150-10 de la Constitución, por lo que el segundo cargo en su contra
carece igualmente de sustento fáctico y jurídico."
"...Dado
que en el expediente aparece un escrito firmado por el Ministro de Educación,
en su calidad de representante y vocero del Gobierno, en el que se solicitan
facultades extraordinarias para reestructurar la Universidad Nacional, la Corte
tampoco encuentra vicios de forma que lleven a declarar la inexequibilidad del
artículo 142 de la Ley 30 de 1.992."
"8.3.3.
ASPECTOS DE FONDO: CONTENIDO MATERIAL".
"El
Decreto 1210 de 1.993 contiene un estatuto especial para la Universidad
Nacional de Colombia, no regula materias distintas a ese régimen especial y no
se contrapone al Decreto 1211 de 1.993 -28 de junio-, "Por el cual se
reestructura el Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior
-ICFES- y se expide su Estatuto Básico", ni al Decreto 1212 de 1.993 -28
de junio-, "Por el cual se establecen los requisitos para el
reconocimiento como universidad de una institución universitaria o escuela
tecnológica", ni al Decreto 1229 de 1.993 -29 de junio-, "Por el cual
se reglamenta la Ley 30 de 1.992", por lo que no contraviene las normas a
través de las cuales el Gobierno Nacional ejercerá "la inspección y
vigilancia de la enseñanza conforme a la ley" (artículo 189, numeral 21,
de la Constitución Política)".
"Si
se compara el texto del Decreto 1210 de 1.993, con el de la Ley 30 de 1992 -29
de diciembre-, "Por medio de la cual se organiza el servicio público de la
Educación Superior", se encuentra que el régimen especial de la Universidad
Nacional de Colombia, se diferencia del régimen legal y, por tanto, general, al
que han de someterse las universidades estatales u oficiales para ofrecer
programas y otorgar títulos de pregrado, maestría, doctorado y
posdoctorado".
"Según
ordena el artículo 150, numeral 8 de la Constitución:
"Corresponde
al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes
funciones: ... 8. Expedir las normas a las cuales debe sujetarse el Gobierno
para el ejercicio de las funciones de inspección y vigilancia que le señala la
Constitución..."
"Sin
embargo, al separarse el Gobierno en el Decreto 1210 de 1.993, del régimen
general de las universidades estatales establecido por el Congreso a través de
la Ley 30 de 1.992, para regular la inspección y vigilancia por parte del
Gobierno de las instituciones encargadas del servicio público de la educación
superior, no se vulnera el artículo 150, numeral 8, de la Carta Política, ya
que el mismo Congreso de la República, en el artículo 135 de la citada Ley 30
de 1.992, estableció que: "La Universidad Nacional de Colombia se regirá
por las normas de la presente ley, SALVO EN LO PREVISTO EN SU RÉGIMEN ORGÁNICO
ESPECIAL." (Mayúsculas fuera de texto)".
3.
ALCANCE DEL FALLO DE LA CORTE.
Dado
que esta Corte ya analizó en la aludida sentencia, lo relativo al ejercicio de
las facultades otorgadas al Gobierno por la ley 30 de 1992, tanto en sus
aspectos formales, como materiales o de fondo, en razón de la cosa juzgada
constitucional que ampara  sus decisiones, no hay lugar a un nuevo
pronunciamiento sobre el punto, y en la parte resolutiva se ordenara estarse a
lo resuelto en al referida sentencia, en lo concerniente al uso de dichas
facultades.
Consecuente
con lo anterior, los cargos de inconstitucionalidad sólo serán estudiados,
frente a la presunta violación de los artículos 69, 53, 55, 39 y 150-10  de la
C.P. En relación con este último el examen de constitucionalidad determinará si
en relación con la materia de la norma acusada, el Gobierno hizo buen uso o no de
las facultades extraordinarias, aspecto no analizado en la aludida sentencia.
3.1.
La estructura de la Administración Nacional.
-
Conforme al régimen de competencias establecidas en la Constitución de 1886,
correspondía al Congreso determinar y regular, por medio de la ley, la
estructura y funcionamiento de la Administración Nacional.
En
punto a lo que debe entenderse por estructura de la administración la Corte
Suprema de Justicia1 expresó lo siguiente:
"Visto
lo anterior, se hace preciso, para resolver el caso concreto, determinar que es
la estructura de la administración, y por lo mismo, hasta donde va en esta
materia la atribución del Congreso. Ya se ha visto que en términos generales, y
de acuerdo con el artículo 76-9, tal estructura está compuesta por los
Ministerios, los Departamentos Administrativos y los Establecimientos Públicos.
Pero la simple creación de uno o varios organismos de esta clase, sin señalar
su esquema, finalidad y sus funciones básicas, no solo carecería de sentido,
sino que prácticamente sustraería de la competencia del Congreso una actividad
que por su naturaleza le corresponde. De consiguiente, determinar aquélla
estructura es no solo crear los grandes elementos que la integran, sino además,
determinar su disposición dentro del órgano de que son parte, regular sus
mecanismos de relación para el cumplimiento de su tarea,  y señalar de modo
general sus funciones. En esta forma el legislador tiene como atribución crear
la parte estática y permanente de la administración, y el ejecutivo ha de
hacerla dinámica mediante el ejercicio de atribuciones administrativas. De ahí
que fijada la estructura, o mejor, señalados sus órganos (Ministerios,
Departamentos Administrativos, y Establecimientos Públicos) compete al Gobierno
crear los cargos, distribuir el personal entre las dependencias creadas,
asignar funciones específicas a los empleos y señalar su dotación y
asignaciones, tal como se vio anteriormente".
-
En sentido general, la estructura y funcionamiento de la administración
comprende no sólo la identificación de los organismos que la integran sino la
regulación de los elementos activos que intervienen en su composición y
funcionamiento, como los relativos al manejo y vinculación de los recursos
humanos al servicio de tales organismos, su régimen salarial y disciplinario,
el sistema de prestaciones a que tienen derecho los empleados públicos y los
trabajadores oficiales, asi como los medios materiales (recursos económicos y
físicos), requeridos para el desarrollo de su acción.
-
Las competencias sobre las referidas materias se consignan en diferentes normas
de la Constitución Política asi:
-
Artículo 150.
En
el numeral 7 se atribuye al Congreso la facultad de establecer la estructura
organizacional y funcional de la Administración, noción dentro de la cual el
propósito constitucional comprende: la creación, supresión o fusión de
ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos
públicos y otras entidades del orden nacional; la creación o autorización de la
constitución de empresas industriales y comerciales del Estado y sociedades de
economía; y la reglamentación de la creación y funcionamiento de las
corporaciones autónomas regionales dentro de un régimen de autonomía.
En
los literales e) y f) del artículo 19 se atribuyen competencias al Congreso
para la expedición de leyes generales o marco en las cuales se establecen los
objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para fijar el
régimen salarial y prestacional  de los empleados públicos, y regular el
régimen de prestaciones sociales mínimas de los trabajadores oficiales.
En
el numeral 23, se asigna competencia al Congreso para "expedir las leyes
que regirán el ejercicio de las funciones públicas y la prestación de los
servicios públicos".
-
La Constitución involucra al Gobierno en las tareas concernientes a la
estructura y funcionamiento de la administración, pues tiene la responsabilidad
de desarrollar las disposiciones legales correspondientes,  mediante la
organización concreta de cada entidad, o incorporándoles los ajustes
estructurales que estime del caso y a veces fusionando dos o más organismos,
cuando medien razones técnicas y de conveniencia administrativa que aconsejen
la medida. Así pues, la contribución del Gobierno en el manejo de la estructura
de la Administración Nacional puede consistir en reorganizar la estructura de
los ministerios, departamentos administrativos y demás organismos de la
administración (C.P. art. 189-16), crear, fusionar o suprimir los empleos que
demanda la administración central, señalar sus funciones especiales, fijar sus
dotaciones y emolumentos (C.P. art. 189-14) y nombrar los ministros del
despacho, a los directores de departamentos administrativos, a los
administradores de los establecimientos públicos nacionales, y a las personas
que deban desempeñar empleos  nacionales cuya provisión no se realice mediante
concurso o no corresponda a otros funcionarios o corporaciones, según la
Constitución o la ley (C.P. art. 189-1-13).
Como
es fácil observarlo, la Constitución establece pautas para la construcción,
integración y regulación de la estructura y actividad de la Administración
Nacional a partir de una colaboración armónica entre los órganos legislativo y
ejecutivo, lo cual responde a la filosofía que inspira el artículo 113 de la
Carta.
-
Al legislador, como se ha visto, le atribuye la Carta la función de determinar
la estructura de la administración nacional, que según se ha podido establecer
del articulo 150, no se agota con la creación, supresión o fusión de los
organismos que la integran, sino que comprende proyecciones mucho más
comprensivas que tienen que ver con el señalamiento de la estructura orgánica
de cada uno de éllos, la precisión de sus objetivos, sus funciones generales y
la vinculación con otros organismos para fines del control.
Al
ejecutivo, a su vez, se le asignan por la Constitución facultades para hacer
efectiva la ley modificando la estructura orgánica de los Ministerios,
Departamentos Administrativos y demás organismos administrativos nacionales,
para crear, fusionar o suprimir los empleos que demande la actividad de la
administración central, señalar de manera específica sus funciones, fijar sus
emolumentos, fijar el régimen salarial y prestacional de los servidores
públicos y designar los funcionarios jerarcas de los diferentes conjuntos administrativos
del orden nacional y demás funcionarios del orden nacional, cuya provisión no
deba cumplirse mediante la utilización de otros mecanismos.
-
Bajo la vigencia de la Constitución del 86 la clasificación de los servidores
públicos era de origen legal. Igualmente, dicha clasificación corresponde
actualmente al legislador, con sujeción a los parámetros señalados en
diferentes textos constitucionales.
La
noción de servidor público que la Constitución emplea en diferentes normas
(arts. 6, 122, 123, 124, 126, 127 y 129), sugiere la idea de la asignación y
cumplimiento de funciones estatales por una persona natural, a través de un
vínculo jurídico que implica o no subordinación laboral.
Según
los términos del artículo 123, "son servidores públicos los miembros de
las corporaciones públicas, los empleados y trabajadores del Estado y de sus
entidades descentralizadas territorialmente y por servicios".
El
artículo 125 a su turno establece en lo pertinente: "Los empleos en los
órganos y entidades del Estado son de carrera. Se exceptúan los de elección
popular, los de libre nombramiento y remoción, los de trabajadores oficiales y
los demás que determine la ley"
Así
pues, dentro del género "servidor público", se comprenden según la
Constitución diferentes especies como son: los miembros de las corporaciones
públicas, los empleados públicos y los trabajadores oficiales.
En
cuanto al origen o fuente de la clasificación de los servidores públicos se
puede concluir que lo es, en principio la Constitución, pero no existe
obstáculo alguno para que el legislador establezca, con arreglo a las
atribuciones que le confiere el art. 150-23, nuevas denominaciones para
caracterizar grupos o clases diferentes.
Con
el anterior criterio se manejó por el legislador en el pasado, bajo la vigencia
de la Constitución del 86, la materia atinente a la clasificación de los
empleados oficiales, al distinguir entre empleados públicos y trabajadores
oficiales (art. 5o. decreto 3135 de 1968) y al crear en el Instituto de los
Seguros Sociales la categoría de trabajadores de la seguridad social.
3.1
Naturaleza jurídica de la Universidad Nacional.
En
los términos del Estatuto Básico de la Educación Superior, expedido mediante el
decreto extraordinario 80 de 1980 (art. 55), "..toda institución oficial
de educación superior deberá ser creada como un establecimiento
público..".
Interpretada
la disposición al amparo de la Constitución de 1886, significaba que el
organismo docente hacía parte de la Administración Nacional, se encontraba
adscrito al Ministerio de Educación Nacional y su creación, estructura,
categorías de empleos y su remuneración y el régimen de prestaciones sociales,
entre otros aspectos de su vida administrativa, tenían que ser regulados por la
ley (art. 76-9).
Con
ocasión de la expedición de la ley 30 de 1992, "por la cual se organiza el
servicio público de la educación superior" las llamadas universidades
estatales, género dentro del cual está incluida la Universidad Nacional,
"deben organizarse como entes universitarios autónomos, con régimen
especial y vinculados al Ministerio de Educación Nacional en lo que se refiere
a las políticas y la planeación del sector educativo", con las siguientes
características: personería jurídica, autonomía académica, administrativa y
financiera patrimonio y presupuesto independiente (art. 28).
Acorde
con el precepto constitucional del art. 69 de la C.P., el art. 29 de la
referida ley precisa el ámbito de la autonomía de las instituciones
universitarias, escuelas tecnológicas y de las instituciones técnicas
profesionales en los siguientes aspectos:
"a)
Darse y modificar sus estatutos;
b)
Designar sus autoridades académicas y administrativas;
c)
Crear, desarrollar sus programas académicos, lo mismo que expedir los
correspondientes títulos;
d)
Definir y organizar sus labores formativas, académicas, docentes, científicas,
culturales y de extensión;
e)
Seleccionar y vincular a sus docentes, lo mismo que a sus alumnos;
f)
Adoptar el régimen de alumnos y docentes".
Observa
la Corte que la autonomía de las instituciones universitarias no es absoluta,
porque de una parte esta limitada por su sujeción (vinculación) al Ministerio
de Educación Nacional en lo relativo a la observancia de las políticas y
planeación del sector educativo, y a la inspección y vigilancia en materia
educativa (C.P., arts. 150-8, 189-21-22, ley 30/92  arts. 31, 32 y 33).
El
diseño institucional precedente permite entrever la consagración de una figura
especial dentro del sistema de la descentralización administrativa por
servicios o funcional, denominado "ente universitario autónomo", y al
cual se le asignan unas características especiales que acentúan su autonomía,
que cualitativamente lo hacen diferente de los demás organismos
descentralizados por servicios hasta ahora reconocidos por la doctrina y la
legislación nacionales.
La
aseveración precedente se acoda en el parágrafo del artículo 57 de la ley 30,
según el cual las instituciones estatales de educación superior que no tengan
el carácter de universidad (técnicas profesionales, escuelas tecnológicas, art.
16), "deberán organizarse como establecimiento público del orden nacional,
departamental, distrital o municipal". Si la ley no incluye la organización
de la universidad dentro de la figura del establecimiento público, como lo hace
en relación con las otras instituciones públicas de educación superior, es
porque quiso establecer un nuevo modelo de organismo para enmarcar el diseño de
la universidad oficial, acorde con la norma constitucional del art. 69.
Lo
que realmente define, y por supuesto diferencia a los entes universitarios de
los demás organismos descentralizados por servicios, además de su objeto, es la
"autonomía" que la Constitución le reconoce en forma expresa, de tal
suerte que deja de ser, como hasta ahora, un atributo legal desdibujado, pues
el Constituyente quiso resaltar una característica propia de las  democracias
modernas que se traduce en el axioma de que los estudios superiores no pueden estar
sometidos a ninguna forma de dirección, orientación, interferencia o
confesionalismo por el Gobierno.
Es
obvio el alcance de la norma del art. 69, cuando advierte a modo de definición
del concepto, que "las universidades podrán  darse sus directivas y
regirse por sus propios estatutos, de acuerdo con la ley". No hay un
pronunciamiento similar en relación con los demás organismos funcionalmente
descentralizados, salvo cuando la Constitución lo hace en relación con las
Corporaciones Autónomas Regionales, respecto de las cuales precisa que el
Congreso debe reglamentar su funcionamiento "dentro de un régimen de
autonomía" (C.P. art. 150-7).
Resulta
así, que en virtud de su "autonomía", la gestión de los intereses
administrativos y académicos de la universidad,  dentro del ámbito antes
especificado, son confiados a sus propios órganos de gobierno y dirección, de
suerte que cualquier injerencia de la ley o del ejecutivo en esta materia
constituye una conducta violatoria del fuero universitario.
El
marco legal al cual debe someterse la universidad tiene unos límites precisos y
limitados; por lo tanto, la ley no puede extender sus regulaciones a materias
relativas a la organización académica o administrativa, como sería por ejemplo,
en los aspectos relacionados con el manejo docente, (selección y clasificación
de sus profesores), admisión del personal discente, programas de enseñanza,
labores formativas y científicas, designación de sus autoridades
administrativas, manejo de sus recursos, etc. Si el legislador se insmicuyera
en los aspectos referidos o en otros de igual significación, estaríamos en
presencia de una intervención indebida en la vida de la universidad y se
incurriría en una violación de su autonomía.
Precisa
la Corte, que la inspección y vigilancia del Estado sobre la universidad
colombiana y particularmente sobre la universidad oficial, supone un control
limitado que se traduce en una labor de supervisión sobre la calidad de la
instrucción, el manejo ordenado de la actividad institucional y la observancia
de las grandes directrices de la política educativa reconocida y consignada en
la ley. Esa injerencia no puede suponer el control de los nombramientos del
personal, definición de calidades y clasificación del personal docente o
administrativo, y mucho menos, con el examen o control de las tendencias
filosóficas o culturales que animan las actividades educativas o de
investigación, porque "la comunidad científica que conforma el estamento
universitario, es autónoma en la dirección de sus destinos", como lo ha
señalado la Corte en reciente oportunidad.2
En
virtud del mandato constitucional, el instrumento normativo idóneo para
incorporar la reglamentación sublegal sobre organización y manejo
intrainstitucional de los centros universitarios, son "sus propios
estatutos", que por supuesto difieren de la ley "básica" de la
educación superior, aplicable a todos los organismos de este orden, y a la
"ley" que, en los términos del artículo 69 de la Carta (inciso
segundo), "establecerá un régimen especial para las universidades del
Estado".
Es
claro que la diferencia entre la ley "básica" y la ley del "régimen
especial", se reduce al contenido de su objeto, pues mientras la primera
tiene por fin establecer las normas sobre el diseño general de la estructura y
mecanismos de operación institucional, la segunda acomete esa misma regulación
pero aplicable a los organismos oficiales de la educación universitaria,
estableciendo las diferencias que se deben tener en cuenta con relación a las
actividades del común de tales entidades, asi como las relaciones que articulan
dichos organismos docentes con el Estado.
Los
"estatutos" son regulaciones sublegales, sometidos, desde
luégo, a la voluntad Constitucional y a la ley, encargados de puntualizar las
reglas sobre funcionamiento de las instituciones de educación superior, su
organización administrativa (niveles de dirección, de asesoría, operativo,
etc.), requisitos para admisión del alumnado, selección del personal docente,
clasificación de los servidores según las modalidades consagradas en la ley,
régimen para la prestación de los servicios, etc. Los "estatutos"
constituyen para las entidades descentralizadas en general, y desde luégo para
los organismos de educación superior, su reglamento interno de carácter
obligatorio, en el que dispone puntualmente todo lo relacionado con su
organización y  funcionamiento.
4.
Análisis de los cargos de la demanda.
El
decreto ley 1210 de 1993, expedido por el Gobierno en uso de facultades
extraordinarias que le otorgó la ley 30 de 1992 (art. 142), no sólo acometió la
definición y regulación de conceptos como el de la naturaleza de la Universidad
Nacional, sus fines, cooperación con otras universidades, autonomía,
organización, funciones de los organismos de gobierno, reglas para la
formulación del estatuto estudiantil, sino que entró a definir el régimen del
personal administrativo. En tal virtud estableció, en primer lugar (art. 25,
inc. 1o.), las categorías generales de los servidores públicos,  las cuales se
adecuan a los textos constitucionales, y en segundo lugar, clasificó dichos
servidores por razón de sus funciones, responsabilidades o actividades, y al
efecto señaló:
"Son
empleados de libre nombramiento y remoción quienes desempeñen cargos de
dirección, confianza, supervisión, vigilancia y manejo. Son trabajadores
oficiales quienes desempeñan labores de construcción de obras y de
jardinería".
De
bulto se descubre la extralimitación del legislador extraordinario, porque
asume definiciones que son extrañas a su competencia, dado que están deferidas
a la propia universidad dentro del radio propio de su autonomía a través de
regulaciones que forman parte del cuerpo de sus "estatutos".
Consecuente
con lo anterior, a juicio de la Corte, resultan quebrantados los artículos 69 y
150-10 de la Constitución Política, como lo apunta el actor, porque la norma
acusada contraviene el sentido y alcance de la "autonomía
universitaria", como se ha dejado establecido; pero además y en virtud de
que la norma fue expedida por el Gobierno Nacional como delegatario de
potestades del legislador, también se vulneró la segunda norma mencionada, pues
acometió regulaciones que el Congreso no le autorizó, y, es más, no podía
autorizarle.
VII.
DECISION.
En
mérito de las consideraciones expresadas, la Corte Constitucional, Sala Plena,
en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución Política,
R E S
U E L V E:
PRIMERO:
Estése a lo resuelto en la sentencia C- 109 de marzo 10 de 1994, en
cuanto atañe a los aspectos formales y materiales en ella analizados.
SEGUNDO:
Declárase
inexequible el inciso segundo del artículo 25 del Decreto-ley 1210 de 1993, por
las razones expresadas en la presente sentencia.
Notifíquese,
cópiese, comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional y cúmplase.
JORGE
ARANGO MEJIA
Presidente
ANTONIO
BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO
CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS
GAVIRIA DIAZ
Magistrado.
JOSE
GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO
HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO
MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO
MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO
NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA
V. SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General.
Salvamento
de voto a la Sentencia No. C-299/94
UNIVERSIDAD
NACIONAL-Empleados
administrativos/AUTONOMIA UNIVERSITARIA-Alcance Académico (Salvamento de
voto)
Las
afirmaciones de la sentencia, sin una aclaración que matice su alcance, son
inconvenientes, porque, por un lado, colocan a los empleados administrativos de
la Universidad Nacional, en su condición de establecimiento público -porque en
lo administrativo lo es-, por fuera del género de la carrera administrativa, y,
por otro lado, homologa, sin principio de razón suficiente alguno, al personal
académico-docente e investigativo-científico con los que desempeñan una labor
eminentemente administrativa. La autonomía universitaria está referida
básicamente a la cátedra, la investigación científica, los programas de
formación superior, la discusión académica, la comunidad científica y su
extensión, es decir, a la vivencia estrictamente académica de la Institución,
que es el devenir mismo de la comunidad científica, y no a los aspectos
meramente administrativos, sobre todo tratándose, como es el caso de la
Universidad Nacional, de un establecimiento oficial de educación superior.
Ref:
Expediente No. D-455
Los
Suscritos Magistrados, salvan su voto en el asunto de la referencia, por no
compartir la decisión consignada en la Sentencia No. C-299 del 30 de junio de
1994, que declaró inexequible el inciso segundo del artículo 25 del Decreto-Ley
1210 de 1993.
En
efecto, en la sentencia, cuando se aborda el tema de la autonomía
universitaria, se afirma que "en virtud de su autonomía, la gestión de los
intereses administrativos y académicos de la universidad, dentro del
ámbito antes especificado, son confiados a sus propios órganos de gobierno y
dirección, de suerte que cualquier injerencia de la ley o del ejecutivo en esta
materia constituye una conducta violatoria del fuero universitario"; y más
adelante, agrega: "Esa injerencia (se refiere a la de la ley) no puede suponer
el control de los nombramientos del personal (...) y clasificación del personal
docente o administrativo". (Negrillas fuera del texto original).
Estas
afirmaciones, sin una aclaración que matice su alcance, son inconvenientes,
porque, por un lado, colocan a los empleados administrativos de la Universidad
Nacional, en su condición de establecimiento público -porque en lo
administrativo lo es-, por fuera del género de la carrera administrativa, y,
por otro lado, homologa, sin principio de razón suficiente alguno, al personal
académico-docente e investigativo-científico con los que desempeñan una labor
eminentemente administrativa.
La
autonomía universitaria está referida básicamente a la cátedra, la
investigación científica, los programas de formación superior, la discusión
académica, la comunidad científica y su extensión, es decir, a la vivencia
estrictamente académica de la Institución, que es el devenir mismo de la comunidad
científica, y no a los aspectos meramente administrativos, sobre todo tratándose,
como es el caso de la Universidad Nacional, de un establecimiento oficial de
educación superior. Es por ello que constituye una impropiedad entender que la
autonomía universitaria -esencialmente académica- se extiende a todos los
aspectos extra-curriculares y extra-académicos, porque ello implica ir más allá
del objeto jurídico amparado por la naturaleza de la autonomía.
También
debió destacarse en la Sentencia que la autonomía universitaria no es absoluta,
y que, en tal virtud, debe ejercerse dentro del marco que la ley establezca,
según lo dispuesto en el artículo 69 superior. El Estado, además, no puede
desentenderse de la educación como servicio público, de suerte que la
universidad tiene como ideal común objetivo, por medio de la ley, en materia
educativa.
La
autonomía universitaria hace relación pues con el manejo académico de la
Institución, más no tiene por qué extenderse a todos los aspectos
extra-curriculares y extra-académicos, porque ello equivaldría a ir más allá
del objeto jurídico cobijado por la naturaleza de la autonomía, pues ésta,
insistimos, se da básicamente en función de lo académico.
Fecha
ut supra,
HERNANDO
HERRERA VERGARA
Magistrado
VLADIMIRO
NARANJO MESA
Magistrado
Aclaración
de voto a la Sentencia No. C-299/94
Ref.: Expediente
No. D-455
El
suscrito magistrado se permite aclarar el voto con respecto a la parte motiva
de la sentencia No. C-299 de 30 de junio de 1994, que declaró inexequible el
inciso segundo del artículo 25 del Decreto-Ley 1210 de 1993.
En
efecto, en la motivación de la sentencia, cuando se aborda el tema de la
autonomía universitaria, se afirma que "en virtud de su autonomía, la
gestión de los intereses administrativos y académicos de la
universidad, dentro del ámbito antes especificado, son confiados a sus propios
órganos de gobierno y dirección, de suerte que cualquier injerencia de la ley o
del ejecutivo en esta materia constituye una conducta violatoria del fuero
universitario"; y más adelante, agrega: "Esa injerencia (se refiere a
la de la ley) no puede suponer el control de los nombramientos del personal
(...) y clasificación del personal docente o administrativo".
(Negrillas fuera del texto original).
Estas
afirmaciones, sin una aclaración que matice su alcance, son inconvenientes, porque,
por un lado, colocan a los empleados administrativos de  la  Universidad
Nacional,  en  su  condición  de  establecimiento  público -porque en lo
administrativo lo es-, por fuera del género de la carrera administrativa, y,
por otro lado, homologa, sin principio de razón suficiente alguno, al personal
académico-docente e investigativo-científico con los que desempeñan una labor
eminentemente administrativa.
La
autonomía universitaria está referida básicamente a la cátedra, la
investigación científica, los programas  de formación superior, la discusión
académica, la comunidad científica y su extensión, es decir, a la vivencia
estrictamente académica  de la Institución, que es el devenir mismo de la comunidad
científica, y no a los aspectos meramente administrativos, sobre todo
tratándose, como es el caso de la Universidad Nacional, de un establecimiento
oficial de educación superior. Es por ello que constituye una impropiedad
entender que la autonomía universitaria -esencialmente académica- se extiende a
todos los aspectos extra-curriculares y extra-académicos, porque ello implica
ir más allá del objeto jurídico amparado por la naturaleza de la autonomía.
También
debió destacarse en la Sentencia que la autonomía universitaria no es absoluta,
y que, en tal virtud, debe ejercerse dentro del marco que la ley establezca,
según lo dispuesto en el artículo 69 superior. El Estado, además, no puede
desentenderse de la educación como servicio público, de suerte que la
universidad no puede estar desligada de los propósitos generales que la
sociedad tiene como ideal común objetivo, por medio de la ley, en materia
educativa.
La
autonomía universitaria hace relación pues con el manejo académico de la
Institución, mas no tiene porqué extenderse a todos los aspectos
extra-curriculares y extra-académicos, porque ello equivaldría a ir más allá
del objeto jurídico cobijado por la naturaleza de la autonomía, pues ésta,
insistimos, se da básicamente en función de lo académico.
Fecha
ut supra,
VLADIMIRO
NARANJO MESA
Magistrado
1 Sentencia
de Sala Plena, de fecha 9 de Mayo de 1974, M. P. Guillermo González Ch. Gaceta
Judicial, Tomos CXLIX - CL, p. 355.
2 Sentencia
C-195 de 21 de Abril de 1994, M. P. Vladimiro Naranjo Mesa