T-777-98
Sentencia T-777/98
Sentencia T-777/98
ACCION DE TUTELA
PARA CUMPLIMIENTO DE SENTENCIAS-Procedencia/ACCION DE TUTELA PARA CUMPLIMIENTO DE SENTENCIAS-Procedencia
para reintegro de trabajador
En relación con el asunto del reintegro, en
cumplimiento de sentencia judicial, se reitera la jurisprudencia de esta
Corporación, en el siguiente sentido: el proceso ejecutivo laboral, previsto en
el artículo 488 del Código de Procedimiento Civil, no goza de la misma
efectividad que se predica de la acción de tutela, pues, aquél procedimiento
está encaminado a obtener el forzoso cumplimiento de "aquello que se
quiere eludir", mediante la aplicación de medidas cautelares, pero, cuando
se trata de un reintegro, no existe una medida por parte del juez de ejecución
que le permita, en forma coercitiva, obligar al funcionario competente,
impartir la orden pertinente. Tampoco resulta eficaz lo dispuesto en el
artículo 500 del mismo Código, porque el cumplimiento debe hacerse por parte
del funcionario competente y no por otro funcionario de la administración.
También se dijo que no resulta justo ni jurídico imponer al ciudadano la carga
de iniciar otro proceso judicial, para lograr el cumplimiento de los derechos
que previamente le han sido reconocidos en otro juicio.
MEDIO DE DEFENSA
JUDICIAL-Controversia
sobre reintegro de trabajador
Cuando la tutela
se presenta no para el reintegro en sí, pues el nombramiento respectivo se ha
hecho, sino que está planteada una verdadera controversia entre el beneficiado
con la orden de reintegro y la administración, la Corte ha señalado que esta
controversia no puede ser resuelta por el juez de tutela, sino por la
jurisdicción contenciosa administrativa, a través de las acciones
correspondientes contra el acto administrativo de nombramiento. Cabe observar
que al juez de tutela le corresponde examinar la proporción de la controversia,
para decidir si realmente la hay, y, en consecuencia, resulta improcedente la
tutela, o, si se está frente a un aparente cumplimiento de sentencia por parte
del funcionario responsable, mediante un nombramiento cualquiera y sólo
encaminado a que se suscite la controversia, y, hacer de esta manera
improcedente el amparo a través de una acción de defensa, por ejemplo la de
tutela.
MEDIO DE DEFENSA
JUDICIAL-Liquidación y
pago de salarios y prestaciones sociales
Reiteración de Jurisprudencia
Referencia:
Expediente T-186.335
Acción de tutela
presentada por Eunice Espinosa Silva contra el municipio de Villa del Rosario,
departamento de Norte de Santander.
Magistrado Ponente:
Dr. ALFREDO BELTRÁN
SIERRA.
Sentencia aprobada en Santafé de Bogotá, en
la sesión de la Sala Primera de Revisión, a los once (11) días del mes de
diciembre de mil novecientos noventa y ocho (1998).
La Sala Primera de Revisión de la Corte
Constitucional, integrada por los magistrados Alfredo Beltrán Sierra, Antonio
Barrera Carbonell y Eduardo Cifuentes Muñoz, decide sobre la sentencia proferida
por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, en la tutela promovida
por la señora Eunice Espinosa Silva contra el municipio de Villa del Rosario
(Norte de Santander).
El expediente llegó a la Corte
Constitucional, por remisión que hizo el Tribunal, en virtud de lo ordenado por
el artículo 31 del decreto 2591 de 1991. La Sala de Selección de la Corte
eligió, para efectos de su revisión, el expediente de la referencia.
I. ANTECEDENTES.
La demandante presentó acción de tutela, el
día diez y ocho (18) de septiembre de mil novecientos noventa y ocho (1998),
ante el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, por considerar que la
omisión del Alcalde de cumplir una sentencia del Tribunal Administrativo,
confirmada por el Consejo de Estado, de reintegrarla al "cargo de
Secretaria General de la Alcaldía o a otro de igual o superior jerarquía",
vulnera sus derechos fundamentales a la igualdad, trabajo y debido proceso,
pues, en su concepto, el cargo para el que se la nombrado, no cumple lo
ordenado en la sentencia proferida a su favor.
Hechos.-
Para el cumplimiento del fallo de la
jurisdicción contenciosa administrativa, el Concejo Municipal de Villa del
Rosario  expidió el Acuerdo Nro. 0034, del 3 de septiembre de 1998, "Por
el cual se crea un cargo en la estructura administrativa del nivel central de
la  administración municipal, para el cumplimiento de un fallo judicial",
y, en consecuencia,  acordó: "Créase a partir del primero de
septiembre de 1998 el cargo ASISTENTE ADMINISTRATIVO GRADO 7o., en el despacho
de la Alcaldía Municipal, con la asignación básica mensual fijada para ese
cargo en las asignaciones Civiles para esta vigencia." (folio 95).
El Alcalde, por oficio del 10 de septiembre
de 1998, le comunicó a la demandante que "debe hacerse presente a
reiniciar labores para el cumplimiento de lo ordenado en la Sentencia del
Honorable Consejo de Estado, en el cargo de ASISTENTE ADMINISTRATIVO, a partir
de las 7 :30 del lunes 14 de septiembre de 1998." (folio 31)
Mediante comunicación del 11 de septiembre
de 1998, la demandante le manifestó al Alcalde que no se reintegra al cargo de
asistente administrativo, por ser inferior al ordenado en la sentencia. (folios
32 y 33).
Con base en estos hechos, la demandante
presentó la acción de tutela.
Una vez notificado de la acción contra el
municipio, el Alcalde explicó al Tribunal las razones por las cuales no ha
cumplido con lo correspondiente a la indemnización de la demandante, ordenada
en la sentencia mencionada, pues, en cuanto al reintegro, la sentencia judicial
se cumplió, pero la demandante no aceptó el cargo ofrecido, y expresó su
interés por otro, el de Director Administrativo. Cargo que ocupa una persona
que reúne los requisitos para tal denominación, lo que, al parecer no ocurre
con la demandante.
Además, hay que tener en cuanta que la
Alcaldía, el 2 de junio de 1994, fue totalmente destruida en un atentado
terrorista, perdiéndose la totalidad del archivo y la memoria histórica. En
consecuencia, no existe manera de certificar el monto de la asignación del
cargo de Secretaria General de la Alcaldía para los años de 1988 a 1992.
El Tribunal Administrativo de Norte de
Santander, en sentencia del dos (2) de octubre de mil novecientos noventa y
ocho (1998), rechazó la tutela. En primer lugar, hizo una precisión : en
otra tutela presentada por la demandante, en relación con los mismos hechos y
contra la misma autoridad, resuelta por el mismo Tribunal, el 18 de agosto del
mismo año, fue tutelado el derecho de petición. Ahora, un mes después, solicita
el amparo de los derechos a la igualdad, al trabajo y al debido proceso. El
Tribunal considera que como antes sólo fue tutelado el derecho de petición,
esta circunstancia impide que se catalogue la actual tutela como temeraria.
Sin embargo, rechazó la solicitud de amparo
en relación con esta tutela, pues, estimó que la demandante al tener una
sentencia del Consejo de Estado a su favor, la que constituye un título
ejecutivo de carácter judicial, tiene la vía del proceso ejecutivo, para hacer
efectivo el reintegro que reclama.
II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL.
Primera.- Competencia.
La Corte es competente para conocer de esta
demanda, en virtud de lo dispuesto en los artículos 86 y 241, numeral 9, de la
Constitución Política y en los artículos 33 a 35 del decreto 2591 de 1991.
Segunda.- Lo que se debate. Reiteración de
jurisprudencia.
La demandante considera amenazados sus
derechos a la igualdad, al trabajo y al debido proceso, por la omisión del
Alcalde del municipio de Villa del Rosario (Norte de Santander), de cumplir la
sentencia del Tribunal Administrativo de Norte de Santander, decisión
confirmada por el Consejo de Estado, el 16 de octubre de 1997. En esta
sentencia se ordenó reintegrar a la demandante al "cargo de Secretaria
General de la Alcaldía, o a otro de igual o superior jerarquía".
Sin embargo, considera la demandante, que
con su nombramiento al cargo de Asistente Administrativo, con un salario
mensual de $333.536,oo y gastos de representación de $104.987,oo, no se cumple
con lo ordenado en la sentencia confirmada por el Consejo de Estado. Es de
advertir que el cargo de Secretaría General fue suprimido.
Expuesto así el objeto de la presente
tutela, se examinarán, de conformidad con la jurisprudencia de la Corte, los
siguientes puntos : a) la procedencia de la acción de tutela para el
cumplimiento de sentencias judiciales de reintegro ; b) la improcedencia
de la acción de tutela cuando hay controversia en cuanto al reintegro ; y,
c) improcedencia de la tutela para la liquidación de sumas debidas por concepto
de salarios y prestaciones sociales.
a) Procedencia de la acción de tutela para
el cumplimiento de sentencias judiciales de reintegro.
En relación con el asunto del reintegro, en
cumplimiento de sentencia judicial, se reitera la jurisprudencia de esta
Corporación, en el siguiente sentido: el proceso ejecutivo laboral, previsto en
el artículo 488 del Código de Procedimiento Civil, no goza de la misma
efectividad que se predica de la acción de tutela, pues, aquél procedimiento
está encaminado a obtener el forzoso cumplimiento de "aquello que se
quiere eludir", mediante la aplicación de medidas cautelares, pero, cuando
se trata de un reintegro, no existe una medida por parte del juez de ejecución
que le permita, en forma coercitiva, obligar al funcionario competente,
impartir la orden pertinente. Tampoco resulta eficaz lo dispuesto en el
artículo 500 del mismo Código, porque el cumplimiento debe hacerse por parte
del funcionario competente y no por otro funcionario de la administración.
Señala, en lo pertinente, la sentencia T-329 de 1994 :
"(...)
"Cuando se
trata de obtener que, en cumplimiento de sentencia judicial, la administración
reintegre a una persona desvinculada del servicio por acto administrativo
declarado nulo, estamos ante una obligación de hacer, cuya ejecución por la vía
indicada en el artículo 488 del Código de Procedimiento Civil no goza de la
misma efectividad que se alcanzaría en la hipótesis de una obligación de dar.
"En efecto,
el proceso ejecutivo tiene la virtualidad de obtener el forzoso cumplimiento de
aquello que se quiere eludir, mediante la aplicación de medidas que, como el
embargo y posterior remate de los bienes del deudor, están en manos del juez,
quien las lleva adelante pese a la resistencia del demandado, en los casos y
dentro de las reglas procesales pertinentes.
"Hay allí
una característica indubitable de efectividad, pues la consecuencia del
incumplimiento es la ejecución forzosa de las prestaciones a las que se estaba obligado.
"No
obstante, cuando esas prestaciones están a cargo de un funcionario o
dependencia de la administración pública y consisten en hacer algo -en este
caso, reintegrar a unos servidores públicos despedidos-, lo que se decida por
el juez de ejecución está limitado a impartir la orden de que se cumpla el
fallo hasta ahora no cumplido, sin que exista medida alguna aplicable
coercitivamente para que, aun contra la voluntad del funcionario o dependencia,
se lleve a cabo lo mandado. En otros términos, fuera de las sanciones que
puedan ser aplicables al remiso, todo consiste en añadir otra decisión judicial
no menos expuesta al incumplimiento que la ya desobedecida.
"No
desconoce la Corte que, según el artículo 500 del Código de Procedimiento
Civil, modificado por el Decreto 2282 de 1989, cuando dentro del proceso
ejecutivo no se cumpla la obligación de hacer en el término fijado en el
mandamiento correspondiente y no se hubiere pedido en subsidio el pago de
perjuicios, el demandante podrá solicitar que se autorice la ejecución del
hecho por un tercero a expensas del deudor.
"(...)
"En cambio,
la decisión del juez de tutela, mediante la cual se ordene ejecutar una
sentencia que viene siendo incumplida, tiene varias características propias que
la hacen más efectiva, dado su carácter preferente, sumario e inmediato:
"1. Es
resuelta en un término que, por mandato de la Constitución, no puede ser
superior a diez días.
"2. El fallo
es de inmediato cumplimiento. Así lo dispone la propia Carta y lo reitera el
artículo 27 del Decreto 2591 de 1991, a cuyo tenor, una vez proferido aquel, la
autoridad responsable del agravio deberá cumplirlo sin demora.
"Si no lo
hiciere dentro de las cuarenta y ocho horas siguientes, el precepto dispone que
el juez se dirija al superior del responsable y lo requiera para que lo haga
cumplir y abra el correspondiente procedimiento disciplinario. Pasadas cuarenta
y ocho horas, ordenará abrir proceso contra el superior que no hubiere
procedido conforme a lo ordenado y adoptará directamente todas las medidas para
el cabal cumplimiento de la decisión. A ello se añade que el juez podrá
sancionar por desacato al responsable y al superior hasta que cumplan su
sentencia.
"3. El
artículo 52 del Decreto 2591 de 1991 establece que la persona que incumpliere
una orden de un juez en materia de tutela incurrirá en desacato sancionable con
arresto hasta de seis meses y multa hasta de veinte salarios mínimos mensuales,
salvo que en el Decreto aludido ya se hubiere señalado una consecuencia jurídica
distinta y sin perjuicio de las sanciones penales a que hubiere lugar.
"El artículo
53 eiusdem señala que quien incumple el fallo de tutela incurrirá en
fraude a resolución judicial y que también incurrirá en la responsabilidad
penal a que hubiere lugar quien repita la acción o la omisión que motivó la
tutela concedida mediante fallo ejecutoriado en proceso en el cual haya sido
parte.
"4. Las
sanciones y consecuencias en mención recaen directamente sobre quien incumple
el fallo de tutela, es decir que al respecto no se pueden invocar causales
justificativas referentes a hechos o circunstancias anteriores a la acción de
tutela misma."
(sentencia T-329
del 18 de julio de 1994, M.P., doctor José Gregorio Hernández Galindo.)
En  este mismo sentido se pronunció
la Corte en la sentencia T-478 de 1996.
En esta sentencia, también se dijo que no
resulta justo ni jurídico imponer al ciudadano la carga de iniciar otro proceso
judicial, para lograr el cumplimiento de los derechos que previamente le han
sido reconocidos en otro juicio. Señaló la providencia :
"Estima la
Corporación que no es jurídico ni menos justo trasladar al ciudadano  una carga
procesal onerosa que no tiene por qué soportar ante la conducta omisiva de la
Administración pública, renuente y en veces desconocedora de derechos
fundamentales." (sentencia
T-478, del 25 de septiembre de 1996, M.P., doctor Fabio Morón Díaz)
b) Improcedencia de la acción de tutela
cuando hay controversia en cuanto al reintegro.
Sin embargo, cuando la tutela se presenta
no para el reintegro en sí, pues el nombramiento respectivo se ha hecho, sino
que está planteada una verdadera controversia entre el beneficiado con la orden
de reintegro y la administración, la Corte ha señalado que esta controversia no
puede ser resuelta por el juez de tutela, sino por la jurisdicción contenciosa
administrativa, a través de las acciones correspondientes contra el acto
administrativo de nombramiento.
En efecto, la Corte, en sentencia T-241 de
1995, señaló :
"La Sala
encuentra que el demandante, más que el reintegro, pretende que se haga
efectivo el cumplimiento de la providencia judicial emanada del Tribunal
Administrativo de Caldas, el cual declaró la nulidad de la Resolución No. 05480
del 22 de noviembre de 1988 por medio de la que se le desvinculó del servicio,
y ordenó, a título de restablecimiento del derecho, "el reintegro del
demandante al mismo cargo mencionado en el numeral primero de esta providencia
(Aforador 5035-13), o a otro de similar o superior categoría".
"(...)
"Esta Sala
de Revisión encuentra que lo que se plantea en el caso sub exámine es una
controversia entre el accionante y la accionada, que debe ser resuelta por la
jurisdicción contencioso administrativa y no por el juez de tutela, ya que
dicha disputa versa sobre un acto administrativo que goza de presunción de
legalidad, como lo es la Resolución No. 2640 de 1994, confirmada por la
Resolución No. 3166 del mismo año, la cual dispuso el reintegro del señor
SANCHEZ ORTIZ a un cargo en la DIAN, en virtud del fallo judicial que así lo
ordenó, y por tanto, cabe la acción de nulidad y restablecimiento del derecho,
a fin de que el juez administrativo decida tal controversia en la respectiva
sentencia judicial, observando todos los presupuestos del debido proceso que
consagran la Constitución Política y las normas procesales correspondientes,
contenidas en el Código Contencioso Administrativo y sus disposiciones
concordantes. Así pues, la citada acción judicial se constituye en un mecanismo
de defensa idóneo para la protección de los derechos que el accionante afirma
le han sido vulnerados por la DIAN.
"En relación
con la posibilidad de que la tutela prospere como mecanismo transitorio por
existir un perjuicio irremediable, ella no se da en el caso sub exámine, ya que
de los hechos expuestos o de las pruebas que obran en el expediente no se puede
inferir o deducir la existencia de dicho perjuicio, por cuanto el accionante en
la actualidad se encuentra vinculado al servicio en la DIAN y percibe su salario
como retribución al mismo." (sentencia T-241 del 31 de mayo de 1995, M.P.,
doctor Hernando Herrera Vergara)
Cabe observar que al juez de tutela le
corresponde examinar la proporción de la controversia, para decidir si
realmente la hay, y, en consecuencia, resulta improcedente la tutela, o, si se
está frente a un aparente cumplimiento de sentencia por parte del funcionario
responsable, mediante un nombramiento cualquiera y sólo encaminado a que se
suscite la controversia, y, hacer de esta manera improcedente el amparo a
través de una acción de defensa, por ejemplo la de tutela.
En otras palabras, no toda controversia en
cuanto al cumplimiento de un fallo que ordena un reintegro, hace, en forma
mecánica, improcedente la acción de tutela. El juez examinará cada caso
concreto.
c) Improcedencia de la tutela para la
liquidación de sumas debidas por concepto de salarios y prestaciones sociales.
Finalmente, sólo resta reiterar la
jurisprudencia de esta Corporación en relación con la improcedencia de la tutela
para la liquidación y pago por concepto de salarios y prestaciones sociales, lo
que es un asunto diferente al reintegro, pues, la vía judicial adecuada sí es
el juicio ejecutivo laboral, previsto en el Código Contencioso Administrativo
(arts. 177 y ss) y el Código de Procedimiento Civil (arts. 448 y ss).
En efecto, la Corte, en la sentencia T- 478
de 1996, señaló :
"En cuanto a
la liquidación de las sumas debidas por concepto de salario y prestaciones
sociales, algo diferente al reintegro, la vía judicial adecuada es el juicio
ejecutivo laboral, tal como lo prevé los artículos 177, 178 y 179 del C.C.A. y
334, 339, 448 del C. de P.C., por consiguiente no puede ordenarse por tutela
dicho pago. Estima esta Sala de Revisión, que una cosa es la obligación de
hacer (reintegro) y otra la de dar sumas de dinero. Aquí se protege el núcleo
esencial de la persona a una ubicación laboral concreta, señalada y adquirida
por una decisión judicial que nace del acceso a la justicia y por eso la orden
a la entidad demandada, será reiterada, según lo decidido por el H. Consejo de
Estado y confirmado por el Tribunal Superior de Bogotá, Sala Penal."
(sentencia T-478 del 25 de septiembre de 1996, M.P., doctor Fabio Morón Díaz)
Tercera.- El caso concreto.
En el presente caso, lo que está en
discusión no es el reintegro ordenado por la jurisdicción contenciosa
administrativa, pues el nombramiento ya se efectuó, pero la demandante no lo
aceptó, por no estar conforme con él.
En efecto, la discusión entre la actora y
la administración radica en el cargo, las funciones, los requisitos y el
sueldo. Atendiendo, además, la circunstancia de la desaparición del cargo de
Secretaria General, y de los archivos de la Alcaldía, circunstancias que no
justifican por sí solas el incumplimiento de una sentencia, pero que, en el
presente caso, resultan un factor más, que debe considerar el juez competente,
al momento de estudio correspondiente.
Es decir, no resulta tan claro que con el
ofrecimiento hecho a la demandante del cargo de Asistente Administrativo, se
esté en presencia de un desconocimiento de la orden judicial de reintegro, que
haría procedente la tutela. En este caso el juez constitucional no tiene los
elementos para llegar a esta conclusión, por demás compleja, pues, involucra
como se dijo, la comparación de funciones de uno y de otro cargo, cumplimiento
de requisitos, etc.
Por otra parte, también con base en la
jurisprudencia de la Corte (T-478/96), no es posible ordenar el pago de las
sumas de dinero debidas por concepto de salario y prestaciones, pues existe el
otro medio de defensa judicial como es el juicio ejecutivo laboral.
En consecuencia, se confirmará la decisión
que se revisa, pero por las razones expuestas en esta sentencia, pues, como se
explicó, no basta decir que existe el proceso ejecutivo laboral, para hacer
improcedente la tutela.
III. DECISIÓN.
En mérito de lo expuesto, la Sala Primera
de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE :
CONFÍRMASE la sentencia del dos (2) de octubre de mil novecientos
noventa y ocho (1998), proferida por el Tribunal Administrativo Norte de
Santander, en la tutela solicitada por Eunice Espinosa Silva contra el
municipio de Villa del Rosario (Norte de Santander)
Por Secretaría General, líbrense las
comunicaciones a que se refiere el artículo 36 del decreto 2591 de 1991.
Cópiese, comuníquese, notifíquese, cúmplase
e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General