C-261-93
Sentencia No
Sentencia No.
C-261/93
PRESUPUESTO
GENERAL DE LA NACION-Contracrédito
presupuestal
Se entiende que
el movimiento contable producido al interior del presupuesto, consiste en
restar una cantidad de dinero de un rubro ya establecido en el presupuesto de
la respectiva vigencia fiscal, para trasladarlo a otro rubro que puede o nó
aparecer en ese presupuesto. Luego el monto global o numérico fiscal de la ley
de rentas de ninguna manera se incrementa, por lo que simplemente se está
variando la destinación del gasto de una partida.
PRESUPUESTO
GENERAL DE LA NACION-Traslados/PRESUPUESTO
GENERAL DE LA NACION-Créditos adicionales
En el traslado
presupuestal, simplemente se varía la destinación del gasto entre diferentes
secciones (entidades públicas) o  entre numerales de una misma sección (rubros
presupuestales de una misma entidad), lo cual se consigue con la apertura de
créditos mediante una operación de contracréditos en la ley de apropiaciones.
Otra cosa ocurre con la adición presupuestal, donde la apropiación que se abre
aumenta el monto total del presupuesto, y se realiza con el fin de completar
una partida insuficiente o respaldar unos gastos imprevistos totalmente
desfinanciados.
PRESUPUESTO
GENERAL DE LA NACION-Modificación/CONMOCION
INTERIOR
El sentido y los
fines de la institución del estado de conmoción interior; la interpretación
sistemática de las normas constitucionales que hoy estructuran  los estados de
excepción en su conjunto y los artículos 345 y siguientes de la Carta permiten
sostener que la modificación al presupuesto -mediante la apertura de créditos
adicionales o mediante contracréditos-  es precisamente una de las medidas que
la propia Constitución Política autoriza al Presidente de la República a tomar
durante el Estado de Conmoción Interior para conjurar la crisis e impedir la
extensión de sus efectos, siempre, desde luego, que las operaciones
presupuestales en cuestión guarden directa y específica relación de conexidad
con las causas de la perturbación y se encaminen a dar soporte logístico a las
medidas con las que se busca hacer frente a la situación de crisis y
eficazmente contrarrestarla.
NOTA DE
RELATORIA: El salvamento de voto del Dr. JORGE ARANGO MEJIA es el mismo
publicado en la sentencia C-206 de junio 2 de 1993. Tomo 6 de la "Gaceta
de la Corte Constitucional".
Ref: Expediente
R.E. 042
Revisión oficiosa
del Decreto 543  de Marzo 23 de 1993, "por el cual se ordenan y efectúan
algunas operaciones presupuestales en el Presupuesto General de la Nación y
Organos de la Rama Ejecutiva para la vigencia fiscal de 1993."
MAGISTRADO
PONENTE:
DR. HERNANDO
HERRERA VERGARA
Santafé de Bogotá,
D.C., julio primero (1o.) de mil novecientos noventa y tres (1993).
Aprobada por Acta
de julio primero (1o.) de mil novecientos noventa y tres (1993).
I.       ANTECEDENTES.
En cumplimiento a lo
dispuesto en el  artículo 214, numeral 6o. de la Constitución Política el señor
Secretario de la Presidencia de la República envió a la Corte Constitucional
copia auténtica del Decreto 543 de 1993, "por el cual se ordenan y
efectúan algunas operaciones presupuestales en el Presupuesto General de la
Nación y órganos de la Rama Ejecutiva para la vigencia fiscal de 1993"
para su revisión constitucional.
Conforme a lo
previsto por el artículo 241, numeral 7o. de la Carta Política, en concordancia
con el artículo 10 del decreto 2067 de 1991, el suscrito Magistrado -a quien
correspondió el negocio por reparto- asumió el conocimiento del decreto en
cuestión, decretó pruebas y ordenó fijar en lista el presente proceso por el
término de cinco (5) días para efectos de la intervención ciudadana.
Cumplidos, como
están, todos los trámites y requisitos contemplados en el decreto 2067 de 1991,
procede la Corte Constitucional a proferir decisión de fondo.
II.      TEXTO
El Decreto materia
de revisión, conforme a su publicación en el Diario Oficial No. 40.803 del
miércoles veinticuatro (24) de marzo de 1993, dice textualmente:
"DECRETO NUMERO 0543 DE 1993
( marzo 23 )
por medio del cual se ordenan y efectúan
algunas operaciones presupuestales en el Presupuesto General de la Nación y
Organos de la Rama Ejecutiva para la vigencia fiscal de l993.
El Presidente de
la República de Colombia, en ejercicio de las facultades que le confiere el
artículo 213 de la Constitución Política y en desarrollo de lo previsto en los
Decretos 1793 de l992 y 261 de l993, y
C O N S I  D E R AN D O :
Que por Decreto
1793 de l992, se declaró el Estado de Conmoción Interior, en todo el territorio
nacional por el término de 90 días calendario;
Que por Decreto
261 de l993 se prorrogó la vigencia del Estado de Conmoción Interior por un
término de noventa días contados a partir del 6 de febrero de l993;
Que con el fin de
conjurar las causas de la perturbación e impedir la extensión de sus efectos es
indispensable incrementar la capacidad de operación de la Fuerza Pública
dotándola de nuevos recursos que le permitan disponer de un mayor número de
efectivos, así como de los demás elementos y servicios necesarios para tal fín;
Que igualmente en
el Decreto 1793 de l992 se señaló que con el fín de conjurar las causas de la
perturbación es necesario fortalecer la acción de los organismos judiciales en
su función de investigar, acusar y juzgar; proteger a los funcionarios
judiciales y a los Organismos de Fiscalización;
Que por tal razón
es indispensable dotar de recursos adecuados a la Fiscalía General de la
Nación;
Que mediante
Decreto 446 de marzo 8 de l993 se adicionó el presupuesto de gastos de
funcionamiento del Ministerio de Defensa incluyendo en éste recursos que debe
ejecutar la Fiscalía General de la Nación;
Que se hace
necesario enmendar la distribución incluida en el Decreto 446 de l993 con el
fín de ubicar los mencionados recursos en el presupuesto de gastos de
funcionamiento de la Fiscalía General de la Nación.
D E C R E T A :
Artículo 1o.
Efectuar el siguiente contracrédito en el Presupuesto General de la Nación para
la vigencia fiscal de l993, según el siguiente detalle:
SECCION 1501
MINISTERIO DE DEFENSA
Unidad 1501  03
Operación administrativa del Ejército.
Numeral 2.         Gastos
generales
Artículo 001.        Compra
de equipo
Recurso  17.         Crédito
interno nacional                     $700.00.000
Total
contracrédito Ministerio de Defensa                      $700.000.000
Artículo 2o. Con
base en el recurso de que trata el artículo anterior acredítase el Presupuesto
General de la Nación para la vigencia fiscal de l993, según el siguiente
detalle:
SECCION 2901
FISCALIA GENERAL DE LA NACION
Unidad 2901  01
Fiscales de Tribunales y Juzgados .
Numeral     1.
Servicios personales
Artículo 002.                   Sueldos
de personal de nómina
Recurso    17.      Crédito
interno nacional                 $550.000.000
Numeral    3.       Transferencias
Artículo 022.          Otras
transferencias
Ordinal 005.          Otras
transferencias
distribución
previo concepto D.G.P.
Recurso   17.        Crédito
interno nacional                        $150.000.000
Total Crédito
Fiscalía General de la Nacion                                                                                                                $700.000.000
Artículo 3o El
presente Decreto rige a partir de la fecha de su publicación.
Publíquese,
comuníquese y cúmplase.
Dado en Santafé
de Bogotá,   D.C., a 23 de marzo de 1993"
(Siguen firmas )
III.    EL
TERMINO DE FIJACION EN LISTA
Según informe
secretarial de fecha mayo diecinueve (19) del presente año, el término de
fijación en lista -para los efectos de la intervención ciudadana- transcurrió y
venció en silencio.
IV.    INTERVENCION
DE AUTORIDAD PUBLICA
El Ministro de
Hacienda y Crédito Público, por intermedio de apoderado, presentó un escrito el
veinte (20) de mayo en el cual expone los argumentos por los que considera que
el Decreto 543 es exequible.  Por escrito de mayo veintiuno (21) de los
corrientes el Ministro de Defensa Nacional concurrió para coadyuvar el concepto
del primero. Tales argumentos son, en resumen,  los siguientes:
1.  El
Decreto cumple con todos los requisitos de forma,  temporalidad, conexidad y
fondo necesarios para su validez. Sobre este último aspecto acota que  las
medidas adoptadas no comprometen el gasto público social, ni socavan derechos
de carácter fundamental, como tampoco interrumpen el normal funcionamiento de
las ramas del poder público.
2.
Las medidas guardan una estricta conexidad con las motivaciones que dieron
lugar a la turbación de orden público como quiera que para contrarrestar las
acciones de la delincuencia organizada se requiere del debido soporte
presupuestal.  En este caso se realiza una operación presupuestal con el fín de
dotar a la Fiscalía General de la Nación de nuevos recursos en desarrollo de la
función investigativa que le ha sido atribuída con el propósito de que aúne
esfuerzos para conjurar los motivos que dieron lugar a la declaratoria de
conmoción interior.  Se trata pues, de dar efectividad a la capacidad operativa
de los organismos que administran justicia, particularmente, la Fiscalía
General de la Nación.
3.  Por
lo demás,en la sentencia C-069 del 24 de febrero de 1993, la Corte
Constitucional avaló operaciones presupuestales como las que se realizan
mediante el Decreto 543, al considerar que hacen parte de la serie de medidas
que pueden adoptarse durante la vigencia de la situación de excepcionalidad.
V.    ELEMENTOS PROBATORIOS
Con el fin de
allegar al proceso elementos de juicio sobre aspectos relevantes para la
decisión, el suscrito magistrado ponente, en uso de sus competencias legales,
en la providencia en que asumió el conocimiento del proceso, decretó un
período probatorio para que el Secretario General de la Presidencia de la
República -por conducto de las pertinentes dependencias gubernamentales-
aportara los sustentos probatorios que respaldan el contracrédito y el traslado
efectuados mediante el Decreto 543 de 1993 en el Presupuesto General de la
Nación.
En respuesta a tal
requerimiento y en calidad de antecedentes del decreto materia de estudio, el
asesor jurídico del Ministro de Hacienda y Crédito Público suministró al señor
Secretario General de la Presidencia de la República copia del Decreto
Legislativo 1810 del 9 de noviembre de 1992 "Por el cual se otorgan
funciones de Policía Judicial a las Fuerzas Militares" y copia de la
Resolución 0-0071 por la cual el Fiscal General de la Nación, en desarrollo del
decreto primeramente citado, creó el pasado dos (2) de marzo las Unidades
Especiales integradas de Policía Judicial en las Fuerzas Militares.
El mencionado
funcionario explicó que en el Decreto 446 no hubo lugar para incluir las
partidas presupuestales demandadas por la creación de las referidas Unidades
Especiales de Policía Judicial  toda vez que estas fueron creadas el dos (2) de
marzo, esto es, cuando el citado ordenamiento se encontraba en vías de ser
expedido.
La Corporación, -en
lo pertinente- hará referencia a dichos elementos en el acápite de
"Consideraciones", correspondiente al numeral VII de este fallo.
VI.    CONCEPTO
DEL PROCURADOR GENERAL DE  LA        NACION.
El Procurador
General de la Nación hizo llegar a la Corte Constitucional en la oportunidad
debida el oficio No. 205 de junio tres (3) del cursante año, por medio del cual
emitió concepto sobre la constitucionalidad del decreto sometido a revisión.
En criterio del Jefe
del Ministerio Público el decreto sub-examine es constitucional, por las
razones que a continuación se resumen:
-        El decreto
cumple con las exigencias formales estatuidas en la Carta Política. Asimismo,
su expedición tuvo lugar dentro del límite temporal de la prórroga de la
declaratoria del Estado de Excepción.
-        Además,
guarda la debida relación de conexidad con el decreto declarativo del Estado de
Conmoción Interior, como quiera que arbitra recursos destinados a impulsar la
acción de la Fiscalía General de la Nación como organismo encargado de
investigar, acusar y juzgar.
-        Por otra
parte, el Procurador recuerda que su Despacho, en concepto No. 188 rendido el
veintidos (22) de abril pasado, solicitó la constitucionalidad del Decreto 446
de 1993 cuya distribución presupuestal enmienda el Decreto 543.
-        Igualmente,
el agente del Ministerio Público enfatiza que la operación presupuestal de que
trata el decreto en estudio le permitirá a la Fiscalía implementar en el
Ejército las denominadas Unidades Integradas de Policía Judicial, que fueron
creadas mediante la Resolución 0-0071 del 2 de marzo de 1993, en desarrollo del
Decreto Legislativo 1810 de 1992 el cual  confirió a las Fuerzas Militares
funciones de policía judicial y  que esta Corte declaró exequible.
-        En cuanto a
la necesidad de la medida, el Procurador se remite a la explicación dada por el
Ministerio de Hacienda y Crédito Público, a saber, que fué  imposible incluir
en el Decreto 446 las partidas presupuestales correspondientes a la creación de
las Unidades de Policía Judicial, como quiera que estas se instituyeron cuando
dicho decreto ya estaba formado.
-        Por otra parte, el Procurador estima que la
medida adoptada en el Decreto 543 encaja en el artículo 346 de la Carta
Política pues en la actual coyuntura dicho gasto es requerido para atender el
debido funcionamiento de las ramas del poder público -en este caso, la Fiscalía
General de la Nación.
VII.   CONSIDERACIONES
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1.-     Competencia
Esta Corte es
competente para resolver de manera definitiva sobre la exequibilidad del
decreto en revisión, según lo disponen los artículos 214, numeral 6o. y  241,
numeral 7o. de la Constitución Política, toda vez que fué expedido por el
Presidente de la República  en desarrollo de las facultades que conforme a su
artículo 213 le confiere la declaratoria del Estado de Conmoción Interior,
efectuada mediante Decreto 1793 de 1992, cuya vigencia fué prorrogada por
períodos sucesivos de noventa (90) días mediante los Decretos 261 del  cinco
(5) de febrero y  829 de mayo seis (6) de 1993.
2.-     Aspectos formales
El Decreto sub-examine
satisface los requisitos que los artículos 213 y 214 del Estatuto Supremo
exigen para los de su clase.  En efecto, fué firmado por el Presidente y sus
Ministros.  Se observa que los viceministros de Minas y Energía; Agricultura y
Desarrollo Económico, lo suscribieron -según se desprende de su texto-, en su
condición de encargados de los correspondientes despachos, es decir, mientras ostentaban
el rango de ministros y tenían las facultades propias de los titulares.
Por otra parte, se
constata que al tiempo de su expedición el Gobierno se hallaba investido de las
atribuciones legislativas que -conforme a lo previsto por el artículo 213 de la
Carta- adquirió en virtud de la declaratoria del Estado de Conmoción Interior
como quiera que transcurría el término de noventa días (90) calendario contados
a partir del seis (6) de febrero del año en curso, por el  cual se prorrogó por
primera vez  la vigencia del Estado de Conmoción Interior mediante el decreto
261 del cinco (5) de febrero de 1993 que esta Corte declaró exequible por
sentencia C-154 de abril veintidos (22) del presente año.
Se observa asimismo
que el Gobierno lo motivó e indicó en forma expresa desde cuándo entraría a
regir, al señalar como tal "la fecha de su publicación", la cual tuvo
lugar el pasado veinticuatro (24) de marzo en el Diario Oficial No. 40.803.
Así las cosas, en lo
que toca a los aspectos referidos, el Decreto materia de este proceso no
presenta motivo alguno de inconstitucionalidad.
3.-     Los
antecedentes del Decreto 543 de l993.
Para los efectos de
este fallo conviene tener en cuenta que la cuestión de constitucionalidad que
en esta oportunidad se examina, se relaciona estrechamente con las operaciones
presupuestales de modificación al "Presupuesto General de la Nación y
Organos de la Rama Ejecutiva para la vigencia fiscal de 1993" que el
Gobierno Nacional efectuó mediante el Decreto Legislativo No. 446 del 8 de marzo
de l993.
La revisión
constitucional del citado Decreto cursó en la radicación No. R.E.040 y concluyó
con la sentencia  C-206 de junio 2 de 1993 que lo declaró exequible.
Entre las
modificaciones al  Presupuesto General de la Nación que el susodicho
Decreto 446 efectuó, se cuenta la apertura de un crédito adicional en el
presupuesto de gastos de funcionamiento del Ministerio de Defensa el cual
asciende a la suma de $ 115.524,177,625.  El Decreto que se analiza traslada la
suma de $700.000.000 al presupuesto de gastos de funcionamiento de la Fiscalía
General de la Nación efectuando el contracrédito correspondiente.
4.      Conexidad
Es sabido que el
Estado de Conmoción Interior, como institución excepcional cuyos alcances son
de interpretación restrictiva, confiere facultades legislativas limitadas y
condicionadas al Presidente de la República.
Así se desprende del
artículo 213 de la Carta, cuyos términos son concluyentes al  indicar que :
"Mediante
tal declaración, el Gobierno tendrá las facultades estrictamente necesarias
para conjurar las causas de la perturbación e impedir la extensión de sus
efectos".
El artículo 214 de
la misma Carta corrobora tales límites en términos igualmente categóricos al
señalar que los decretos con fuerza de ley que con fundamento en tal
declaración dicte el Gobierno,
"...solamente
podrán referirse a materias que tengan relación directa y específica con la
situación que hubiere determinado la declaratoria del estado de
excepción."
En  armonía con
estos preceptos que demarcan los estrictos y precisos contornos de la órbita de
acción legislativa del Gobierno durante el período excepcional, el  numeral 5o.
del  mismo artículo 214 de la Carta Política previene que:
"... El
Presidente y los ministros serán responsables (...), por cualquier abuso que
hubieren cometido en el ejercicio de las facultades a que se refieren los
artículos anteriores."
Así, pues, la
validez constitucional de los decretos expedidos por el Presidente de la
República durante los Estados de Excepción está determinada, por el aspecto
material, en primer término -y habida cuenta de su carácter excepcional- por la
relación directa y específica que guarden las medidas que
mediante ellos se adopten con las razones invocadas por el Ejecutivo, ya que la
Constitución únicamente le otorga tales facultades de excepción  para que actúe
respecto de los hechos que suscitan la situación de perturbación del orden
público que origina la declaratoria y sobre el supuesto de que ellas se
encaminan a restaurarlo o a impedir la extensión de sus efectos.
Como se recordará,
el decreto 1793 del 8 de noviembre de 1992, -en virtud del cual el Gobierno
Nacional declaró en todo el territorio nacional el estado de conmoción
interior, por un  lapso de noventa días (90) contados a partir de su vigencia
y que esta Corporación declaró exequible mediante sentencia No. C-031 del 1o.
de febrero de 1993-, adujo como causales que motivaron la implantación de dicho
estado -entre otras- las siguientes:
"... en las
últimas semanas la situación de orden público en el país, que venía perturbada
de tiempo atrás, se ha agravado significativamente en razón de las acciones
terroristas de las organizaciones guerrilleras y de la delincuencia organizada.
"... además
de las acciones armadas contra la fuerza pública, los grupos guerrilleros han
intensificado su estrategia de atentar contra la población civil y contra la
infraestructura de producción y de servicios, con el fin de minar la
solidaridad ciudadana con las autoridades, debilitar la organización económica
del país y obtener de funcionarios públicos o de particulares, concesiones y
beneficios de diversa índole.
"...
"...
igualmente dichos grupos delincuenciales han logrado entrabar y sustraerse a la
acción de la justicia, ante la imposibilidad de la misma de recurrir al apoyo
de las fuerzas militares como órgano de policía judicial para recabar las
pruebas necesarias.
"... es
necesario fortalecer la acción de los organismos judiciales en su función de
investigar, acusar y juzgar; proteger a los funcionarios judiciales y a los de los
organismos de fiscalización, así como a los testigos; permitir a las fuerzas
militares desarrollar funciones de policía judicial, y reprimir ciertas
conductas que contribuyen a que puedan tener éxito las operaciones de la
delincuencia organizada.
"...
"... es
esencial incorporar al Presupuesto General nuevos gastos y adoptar los
mecanismos presupuestales y legales adecuados para financiar las nuevas
erogaciones que se requieren para dar respuesta a la escalada terrorista.
"..."
Por su parte, la
expedición del decreto que es materia de revisión se fundamenta, según consta
en sus considerandos, entre otras razones, en las siguientes:
"... en el
decreto 1793 de l992 se señaló que con el fin de conjurar las causas de la
perturbación es necesario fortalecer la acción de los Organismos Judiciales en
su función de investigar, acusar y juzgar; proteger a los funcionarios
judiciales y a los Organismos de Fiscalización;
"... por tal
razón es indispensable dotar de recursos adecuados a la Fiscalía General de la
Nación;
"...mediante
Decreto 446 de marzo 8 de l993 se adicionó el presupuesto de gastos de
funcionamiento del Ministerio de Defensa incluyendo en éste recursos que debe
ejecutar la Fiscalía General de la Nación;
"... se hace
necesario enmendar la distribución incluida en el Decreto 446 de l993 con el
fin de ubicar los mencionados recursos en el presupuesto de gastos de
funcionamiento de la Fiscalía General de la Nación".
Ahora bien, con
miras a valorar la conexidad que deben guardar las medidas que el Gobierno
Nacional adopta en el ordenamiento sujeto a juicio constitucional con las
razones que originaron la implantación del Estado de Conmoción Interior, es
preciso recordar que  para  fortalecer la capacidad investigativa de los
organismos de Policía Judicial, el Gobierno Nacional,  mediante el Decreto
Legislativo 1810 del nueve (9) de noviembre de 1992 otorgó facultades de Policía
Judicial -bajo la dirección de la Fiscalía General de la Nación- a las Fuerzas
Militares. Dicha normatividad fué declarada exequible por esta Corte mediante
sentencia C-034 de febrero 8 de 1993 de la que fué ponente el H. M. Eduardo
Cifuentes Muñoz. Conviene a este fin tener especialmente en cuenta que la
decisión de constitucionalidad adoptada en el fallo que se cita fué
condicional.  Ciertamente, el referido decreto se declaró exequible  "siempre
que se entienda que las unidades de policía judicial se integran con personal
no militar."
Para valorar este
elemento resulta también pertinente asociar el Decreto en cuestión con los
elementos de juicio que el pasado diez (10) de mayo allegó al expediente el
Ministro de Hacienda y Crédito Público -por conducto del Secretario General de
la Presidencia de la República -  en cumplimiento de los decretos de pruebas de
abril dos (2) y abril treinta  (30) de 1993.
Dichos elementos
permiten establecer que en desarrollo de lo dispuesto en el aludido Decreto
1810,  el Fiscal General de la Nación  -en uso de las facultades que le fueron
conferidas por medio del artículo 22 del Decreto 2269 de 1991- mediante
resolución No. 0-0071 del dos (2) de marzo procedió a crear las Unidades
Especiales Integradas de Policía  Judicial en las Fuerzas Militares las que
-según reza su artículo 1o.- tendrán como sede las ciudades de:
"... Arauca,
Armenia, Barrancabermeja, Barranquilla, Santafé de Bogotá ( 3) Medellín, Cali,
Cúcuta, Leticia (Comando unificado del sur) Carepa, Bucaramanga, Cartagena,
Florencia, Granada, Ibagué, Santa Ana, Montería, Neiva, Popayán, Puerto Berrío,
Tunja, Valledupar, Villavicencio y Yopal".
A ese fin es del caso
además considerar que, según lo puso de presente el asesor jurídico del
Ministro de Hacienda,  en el Decreto 446 de marzo 8 de 1993  por medio del cual
se hicieron ajustes al Presupuesto Nacional "no hubo lugar para incluir
las partidas presupuestales" que demandó la creación de las Unidades
Especiales de Policía Judicial en las Fuerzas Militares por la sencilla -pero
lógica- razón de que la gestación de aquél ocurrió mientras la creación de
estas se producía. Así lo evidencian las fechas de formalización legal de las
respectivas normatividades - marzo ocho (8) y marzo dos  (2)  respectivamente-.
De ahí que se
precisara de un nuevo Decreto  para trasladar los recursos respectivos del
Ministerio de Defensa Nacional a la Fiscalía General de la Nación que es
precisamente el objeto del Decreto 543  materia de examen.
Repárese al efecto
que, por lo demás, la declaratoria de constitucionalidad  condicionada que hizo
la Corporación frente al Decreto 1810 necesariamente obligaba al Gobierno
Nacional a trasladar los recursos apropiados para el Ministerio de Defensa al
presupuesto de gastos de funcionamiento de la Fiscalía General de la Nación. De
lo contrario no se habría cumplido la condición impuesta, pues orgánica y
funcionalmente  se habrían integrado las citadas unidades con miembros de las
fuerzas militares, lo cual habría entrañado ostensible quebranto al fallo
citado.
Infiérese de lo
expuesto que la materia tratada en el decreto examinado guarda relación directa
y específica con las causas de la perturbación del orden y se encamina a
conjurarlas comoquiera que dota de los recursos presupuestales necesarios a la
Fiscalía General para que este cuerpo atienda el  pago de la nómina de personal
no militar de las unidades especiales de policía judicial en las fuerzas
militares que se crearon con miras a fortalecer su capacidad investigativa.
5.      La
materia del Decreto 543 de 1993:
El
Decreto 543 realiza las siguientes operaciones presupuestales:
1.  En
el presupuesto de gastos de funcionamiento del Ministerio de Defensa, Sección
1501, Unidad 501 03 correspondiente a la "Operación Administrativa del
Ejército", Numeral 2 Gastos Generales; Artículo 001 Compra de Equipo,
efectúa un contracrédito por valor de $ 700.000.000 correspondientes al Recurso
17  "Crédito Interno Nacional."
2.  Acredita
el recurso de que trata el numeral anterior en el presupuesto de gastos de
funcionamiento de la Fiscalía General de la Nación para la vigencia fiscal de
l993,  -Artículo 002 Sueldos de personal de nómina de Fiscales de Tribunales y
Juzgados-  según el siguiente detalle:
SECCION 2901
FISCALIA GENERAL DE LA NACION
Unidad 2901  01
Fiscales de Tribunales y Juzgados .
Numeral     1.
Servicios personales
Artículo 002.                   Sueldos
de personal de nómina
Recurso    17.      Crédito
interno nacional                 550.000.000
Numeral    3.       Transferencias
Artículo 022.          Otras
transferencias
Ordinal 005.          Otras
transferencias
distribución
previo concepto D.G.P.
Recurso   17.        Crédito
interno nacional                        150.000.000
Total Crédito
Fiscalía General de la Nacion                 700.000.000
En la sentencia C-
206 de junio 2 de l993 esta Corte analizó en detalle  la factibilidad
constitucional de que el Gobierno modifique el Presupuesto de la Nación durante
el estado de conmoción interior. Al avalar tal hipótesis, razonó así:
"4.2.1 La
conservación del orden público y su restablecimiento donde fuere turbado,
constituye uno de los deberes insoslayables del Presidente de la República
(C.P. art.189-4). Esa responsabilidad del ejecutivo encuentra su
correspondencia y justificación en el hecho de que, entre los fines esenciales
del Estado, se consagra uno de capital importancia como es el de "asegurar
la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo" (C.P.., art. 2o.
in fine). La significación práctica de esta finalidad político-social se
objetiva en la noción de paz, que es, como lo quiere la Constitución, "un
derecho y un deber de obligatorio cumplimiento" (C.P. art. 22).
Son diferentes
los instrumentos que la Carta Política coloca en manos del gobierno para hacer
frente a esta responsabilidad y a los hechos que atenten "contra la
estabilidad institucional, la seguridad del Estado o la convivencia ciudadana",
pero el más socorrido es sin lugar a dudas, el del estado de conmoción
interior, donde el Presidente de la República recibe, por designio de la propia
Constitución, ciertas prerrogativas exorbitantes de la vida institucional
ordinaria. Por eso puede el gobierno suspender, mediante decretos legislativos,
la normas incompatibles con el estado de conmoción
.
Es oportuno
destacar una particularidad que acusa  este estado de excepción y es que la
Carta no excluye de las normas que pueden ser limitadas o suspendidas, las que
tiene que ver con la materia atinente al manejo presupuestal, como si lo hace,
por ejemplo, tratándose de los derechos humanos, las libertades fundamentales,
o cuando se impone el respeto de las reglas del derecho internacional humanitario,
o se prohibe la interrupción del normal funcionamiento de las ramas del poder
público o de los órganos del estado (arts. 213 y 214).
4.2.2. Es
innegable el hecho de que la nueva Carta Política fortaleció de manera
particularmente ostensible la participación y las atribuciones del Congreso en
la vida institucional del país a contrapeso de las del ejecutivo, que se vieron
evidentemente disminuídas.
Tal circunstancia
explica, por lo menos en lo esencial, la supresión de las prerrogativas que la
Carta de l886 había atribuído al ejecutivo en materia presupuestal, mediante el
artículo 212; aunque ello no significa que hoy el gobierno haya quedado
definitivamente marginado de la posibilidad de introducir modificaciones al
Presupuesto General de la Nación, porque como se examinará enseguida, aún es
viable tal alternativa en el estado de conmoción interior.
Partamos de esta
afirmación evidente: restablecer el orden público gravemente perturbado por
hechos y circunstancias que no se han podido conjurar "mediante el uso de
las atribuciones ordinarias de las autoridades de policía", como lo señala
el artículo 213, significa para el Gobierno la posibilidad de recurrir al
empleo de facultades especiales, no sólo porque exceden las que le atribuye la
Carta dentro del estado de normalidad, sino también, porque sus decisiones
exigen una ejecución ágil, por fuera de los procedimientos ordinarios, sin que
con ello se quiera admitir que el ejecutivo queda investido de atribuciones
abusivas que le permitan obrar caprichosamente,  ya que la Constitución le
establece prohibiciones y le traza límites, de tal suerte que sólo puede
adoptar decisiones que directa y exclusivamente esten encaminadas a conjurar la
causa de las perturbaciones e impedir la extensión de sus efectos.
A la luz de lo
expresado, se puede percibir claramente el verdadero sentido del artículo 345
de la Carta según el cual, " en tiempo de paz" no se podrá percibir
impuesto o contribución que no figure en el presupuesto de rentas, ni hacerse
erogación que no se halle incluída en el de gastos. Tampoco, agrega la norma,
podrá hacerse ningún gasto público que no haya sido decretado por el Congreso,
las Asambleas departamentales o los Concejos distritales o municipales, ni
transferir crédito alguno a objeto no previsto en el respectivo presupuesto.
La norma en
cuestión, en armonía con el artículo 347 de la misma obra, consagra el
principio de legalidad del presupuesto,  y convierte el gasto en  elemento
fundamental del mismo, con lo cual se reduce  la importancia del principio del
equilibrio, del cual se había hecho en la Constitución derogada, la guía
esencial de la formación y modificación del presupuesto.
Ahora bien, si en
"tiempo de paz" no se puede hacer un gasto que no haya sido decretado
por el Congreso, qué ocurre en el evento en que se haya perturbado esa paz y
decretado el estado de conmoción interior para hacerle frente a esa situación
excepcional?.
El tránsito de
las condiciones de normalidad (tiempo de paz), a situaciones de anormalidad
(tiempo de no paz), permiten admitir la viabilidad de la alternativa, según la
cual, el ejecutivo está facultado para introducirle modificaciones al
presupuesto, exclusivamente, como es obvio, cuando la medida esté dirigida a
contribuir a remover las causas que dieron origen a la perturbación del orden
interno y a recuperar la paz.
La anterior
afirmación es válida frente a la circunstancia de que si en tiempo de paz la
facultad de modificar el presupuesto la tiene el Congreso, en tiempo de
anormalidad -estado de conmoción interior- también puede tenerla el gobierno,
solo que de manera excepcional, por habilitación que la hace la Constitución en
el sentido de sustituir al legislador ordinario en el ejercicio de la función
legislativa.
No sobra
advertir, que en el estado de conmoción interior el Congreso conserva sus
atribuciones sobre el manejo presupuestal, porque la facultad del ejecutivo es
excepcional y limitada, y la viabilidad de modificar el presupuesto por éste,
no le suprime o resta atribuciones al legislador".
Por otra parte, esta
Corporación se ha ocupado de caracterizar por sus rasgos distintivos la figura
del contracrédito presupuestal efectuado durante la conmoción interior en
jurisprudencia[1] que es oportuno
reiterar. Al efecto ha indicado que en tratándose de contracréditos
"... hay la
correspondiente partida en la ley de rentas para atender requerimientos en
otros renglones debidamente apropiados pero que por necesidades o imprevistos
que se presentan dentro de la ejecución presupuestal se hace necesario
trasladar ese rubro para cubrir el gasto que demande otro compromiso propio del
Gobierno Nacional.
"...Lo que
equivale a decir que la partida como tal existe en la ley o presupuesto de
rentas, pero simplemente el Gobierno realiza un movimiento interno dentro del
mismo y varía la destinación que en principio se le dió al gasto. No se trata
bajo ningún aspecto, de abrir créditos adicionales al presupuesto de Rentas de
la Nación, por lo que no se va a adicionar o sumar partida de las que ya están
constituidas e incorporadas en la ley de rentas. Se entiende que el movimiento
contable producido al interior del presupuesto, consiste en restar una cantidad
de dinero de un rubro ya establecido en el presupuesto de la respectiva
vigencia fiscal, para trasladarlo a otro rubro que puede o nó aparecer en ese
presupuesto. Luego el monto global o numérico fiscal de la ley de rentas de
ninguna manera se incrementa, por lo que simplemente se está variando la
destinación del gasto de una partida".
Y  en su mas
reciente pronunciamiento sobre este tema, la Corporación distinguió los
traslados de los créditos adicionales, pese a anotar que ambas operaciones
presupuestales se dirigen a superar las deficiencias en las apropiaciones del
presupuesto que ocurren durante su ejecución por razón de necesidades o
imprevistos que surgen después de su expedición.
Señaló entonces:
"...En el
traslado presupuestal, como se dijo, simplemente se varía la destinación del
gasto entre diferentes secciones (entidades públicas) o  entre numerales de una
misma sección (rubros presupuestales de una misma entidad), lo cual se consigue
con la apertura de créditos mediante una operación de contracréditos en la ley
de apropiaciones.
Con el empleo de
esta figura no se produce un incremento en la magnitud global del presupuesto,
sino que tan solo se transfieren partidas de unos renglones debidamente
apropiados a otros que no lo fueron o cuya apropiación es insuficiente para
cubrir los compromisos asumidos".
"...
"...otra
cosa ocurre con la adición presupuestal, donde la apropiación que se abre
aumenta el monto total del presupuesto, y se realiza con el fin de completar
una partida insuficiente o respaldar unos gastos imprevistos totalmente
desfinanciados".
En esta ocasión la
Corte reitera que una de las medidas que la Carta autoriza al Presidente a
tomar durante los estados de excepción es la de ajustar el presupuesto nacional
a los requerimientos determinados por las urgencias y gastos que demande la
puesta en marcha de las medidas adoptadas para contrarrestar la perturbación
del orden público.
Resulta oportuno
sistematizar los presupuestos de sustentanción de la tesis que en esta
providencia se reitera así:
l.- La distribución
de competencias en materia presupuestal que se prevé en los artículos 345 y
siguientes del Capítulo 3, sobre "Presupuesto"  correspondiente al
Título XII que trata  "Del Régimen Económico y de la Hacienda
Pública"  de la Carta Política, se estructura sobre el supuesto fáctico de
que su  regulación y operatividad  tienen lugar únicamente en épocas de
normalidad, esto es,  "en tiempo de paz".
No así en épocas de
anormalidad o de crisis pues, por imperativo de lógica,  los apremios de
situaciones cuya gravedad, urgencia e inminencia obligan a acudir al recurso
último de las  facultades de excepción -como las que invoca el decreto
examinado, a partir de una declaratoria ya hallada exequible por esta Corte-,
riñen  -por su misma naturaleza- con la aplicación de los procedimientos que
fueron diseñados para operar en condiciones de normalidad, como quiera que
estos últimos no permitirían arbitrar recursos en forma inmediata ni aplicarlos
efectivamente a los fines de contrarrestar los hechos perturbatorios y la
extensión de sus efectos.
Esta es precisamente
la situación que ocurre en el presente caso en el que la creación de nuevas
unidades de policía judicial destinadas a operar en las zonas en las que el
orden público se muestra sensiblemente perturbado obliga al Gobierno Nacional a
trasladar recursos que inicialmente se apropiaron para el Ministerio de
Defensa, a la Fiscalía General de la Nación
2- Las modificaciones
al presupuesto por el gobierno durante los estados de excepción se fundamentan
en razones ontológicas inherentes a su propio proceso de formación  y a la
dinámica misma de las situaciones de crisis que exigen respuestas rápidas,
como  la mas autorizada doctrina y jurisprudencia nacionales lo reconocen.
El ex-ministro JUAN
CAMILO RESTREPO SALAZAR[2] a este respecto
sostiene:
"...
d)
Modificaciones al presupuesto.
El presupuesto
no puede ser un instrumento inmutable. Debe adaptarse a las cambiantes
circunstancias de la economía; y los mecanismos legales que lo regulan deben
facilitar esos cambios. Hay que recordar cómo son de volátiles las condiciones económicas y financieras
de un país como el nuestro. Debe recordarse también que el presupuesto se
prepara con un semestre de antelación por lo menos a su entrada de vigencia, la
cual dura doce meses. Es, pues, perfectamente factible que durante la ejecución
del presupuesto se sucedan cambios en el contorno económico que ameriten
modificaciones a las partidas de ingresos o de gastos del presupuesto
inicial".  (Enfasis
fuera de texto)
Conviene también
reiterar la jurisprudencia de esta Corte vertida en la sentencia C-206 de junio
2 de l993 que examinó el punto frente a la conmoción interior, así como la C-
448 de julio 9 de l992 que lo dilucidó en relación con la emergencia económica
y social.
A la primera
pertenecen los siguientes apartes:
"4.3.3. El
artículo 69 de la ley 38 de l989 establece una excepción al principio general
de que el Congreso es el organismo constitucionalmente encargado, no solo de la
adopción y formulación del presupuesto, sino también de autorizar las
operaciones que se requieran durante su ejecución.
La excepción
tiene su justificación en el hecho de que afrontar la perturbación del orden
público para conjurar sus causas, demanda del Estado, como es de suponerlo,
enormes gastos, en relación con los cuales no se ha previsto apropiación alguna
en el presupuesto. Esta, justamente, constituye  una situación anormal, que no
encuadra, por lo mismo, en las previsiones del artículo 345 de la Carta. Eso
explica también, el hecho particularmente significativo de que la Constitución
Política le asigne al Gobierno atribuciones especiales para manejar y superar
los estados de excepción, entre éllas, las que tienen que ver con el manejo
presupuestal.  En éllo no hay nada de extraño, si se tiene en cuenta que el
estatuto constitucional, dentro de una absoluta racionalidad, busca, a través
de diferentes estrategias, fortalecer la capacidad de acción del Gobierno, para
que pueda hacerle frente con éxito, a los desafíos que las situaciones de
excepción comportan y restablecerle al país su clima de seguridad, de
estabilidad institucional y de armonía social, seriamente amenazados con la
perturbación del órden público.
Si bien la Carta
condicionó la legalidad del gasto a los tiempos de "paz", esto es,
que dentro de esa situación el manejo presupuestal se cumpla mediante la ley,
durante el Estado de Conmoción Interior, en que el Gobierno sustituye al
legislador ordinario, es éste quien  adquiere competencia para adicionar gastos
o realizar traslados. Ello es así porque entonces, ¿ qué sentido tendría el condicionamiento
impuesto por el artículo 345 para ordenar un gasto, si se entendiera, que
también en el Estado de Conmoción Interior, sólo el legislador puede disponer
en tal sentido.? Lo que sí puede deducirse de la norma, entre otras cosas, es
que no puede haber un gasto dispuesto, por el Congreso o por el ejecutivo, por
fuera del presupuesto".
A la segunda
corresponden estos párrafos:
"Compete al
Congreso, como sucede con varias de las funciones consideradas, la expedición
del presupuesto general de la Nación. Esa facultad ha de ejercerse
ordinariamente previa la presentación del proyecto correspondiente por el
gobierno y con aplicación de los principios y trámites que establece el
capítulo 3 del título XII de la Constitución Política.
En condiciones normales,
toda modificación a la ley anual de presupuesto de rentas es también propia de
la actividad legislativa ordinaria, con iniciativa del Gobierno, según resulta
de las disposiciones consagradas en los artículos 150 numeral 11, y 154 inciso
2o. de la Carta. En cuanto al presupuesto de gastos, de conformidad con el
artículo 347 constitucional, no es susceptible de ser incrementado durante el
año fiscal por encima del tope fijado por la ley anual del presupuesto. Sin
embargo, nada obsta, a la luz de los preceptos constitucionales, para que en
tiempos de perturbación del orden económico y social, con el  objeto de hacer
frente a las necesidades propias de esta, sea el Presidente de la República con
la firma de todos sus Ministros, quien, revestido de poderes extraordinarios,
modifique o incremente tanto el presupuesto de rentas como el de gastos,
siempre y cuando ello se haga con el único objeto de conjurar la crisis.
(Enfasis fuera de texto)
Así se deduce
no solamente del sentido y los fines de una institución como la del estado de
emergencia económica, sino de la interpretación sistemática de las normas
constitucionales que hoy estructuran los estados de excepción en su conjunto, (
artículos 212 a 215) en armonía con los artículos 345 y s.s., que están concebidos
sobre el supuesto de que la distribución de competencias en materia
presupuestal debe tener desarrollo "en tiempo de paz", por cuanto los
apremios de una situación tan urgente que ha hecho necesaria la apelación a
facultades extraordinarias... como las que invoca el decreto examinado, a
partir de una declaratoria ya hallada exequible por esta Corte, no son compatibles con la aplicación
de aquellas prvisiones si de lo que se trata es de arbitrar recursos en forma
inmediata y de aplicarlos efectivamente a los fines de contrarrestar los hechos
perturbatorios y la extensión de sus efectos, como ocurre en el presente
caso". (Enfasis fuera de texto).
3.- La
circunstancia de que la Carta Política de 1991 no contemple una preceptiva análoga
a la que se consignaba en el antiguo artículo 212 de la Constitución de 1886,
no puede interpretarse como una decisión deliberada del Constituyente
encaminada a prohibir los créditos adicionales administrativos por la vía de
los estados de excepción. Significa sí que desaparecieron por la vía
administrativa durante el receso de las Cámaras  y con la intervención del
Consejo de Estado.
Del mismo modo, la
supresión del principio del equilibrio presupuestal tampoco significa que la
Carta haya dado al Ejecutivo una patente de corso para mantenerse en situación
de déficit o de desequilibrio sin legalización ni en épocas de normalidad ni
durante los Estados De Excepción.
Los razonamientos
que sobre estos aspectos se consignaron en la multicitada sentencia C- 206 son
particularmente ilustrativos. Es, pues, del caso reproducirlos:
".. la Carta
suprimió la práctica inveterada  que tenía su fundamento en el llamado
principio del equilibrio presupuestal, según la cual, desde la formulación por
el Gobierno del proyecto de ley de presupuesto ante el Congreso, éste
presentaba faltantes en casi todos los rubros del gasto, de manera que en el
transcurso del ejercicio fiscal resultaba indispensable adicionarlos en
cuantías enormes.
Con la reforma
constitucional de l991 (art.347), se obliga al Ejecutivo a presentar un
proyecto de "presupuesto completo", esto es, una propuesta real, así
sea desequilibrada, donde se consignen todos los gastos, que el Estado pretenda
realizar durante la vigencia fiscal respectiva,  sin perjuicio de que si los
ingresos autorizados no fueren suficientes para atender las erogaciones
proyectadas, se pueda presentar por separado ante el Congreso, la creación de
nuevas rentas o la modificación de las existentes, destinadas a financiar el
respectivo déficit.
Pero si bien, la
norma dejó de lado el principio del "equilibrio presupuestal",
entendido como una relación inalteralbe entre los ingresos  y los gastos, la
voluntad constitucional no puede entenderse como la consagración normativa del
extremo contrario, esto es, la posibilidad del desorden presupuestal y el
desfinanciamiento irresponsable de las obligaciones del Estado.  En verdad la
medida apunta a suprimir de manera radical los "equilibrios de
papel", en los que, a sabiendas, se inflaban los ingresos del Estado con
la irresponsable esperanza de que después, en el camino, se arreglaba las
desfinanciación de los gastos proyectados. Pero también la situación comporta,
además, otra consideración que tiene que ver con la carga especial que la Carta
le asigna al Gobierno, al responsabilizarlo de arbitrar los recursos
necesarios  para asumir los gastos sin respaldo.
Así pues, en aras de
la transparencia y de la veracidad que deben presidir las relaciones
ejecutivo-legislativo en la materia, el artículo 347 de la actual Carta
Política se permite al Gobierno presentar un presupuesto deficitario o
desequilibrado para aprobación de las Cámaras Legislativas. Lo cual, en modo
alguno equivale a que el Gobierno esté relevado de la obligación constitucional
de dar el respaldo financiero que en todos los casos requieren los gastos
presupuestados.
En conclusión:
El sentido y los
fines de la institución del estado de conmoción interior; la interpretación
sistemática de las normas constitucionales que hoy estructuran  los estados de
excepción en su conjunto (artículos 212 a 215 C.P.,)  y los artículos 345 y
siguientes de la Carta permiten sostener que la modificación al presupuesto
-mediante la apertura de créditos adicionales o mediante contracréditos-  es
precisamente una de las medidas que la propia Constitución Política autoriza al
Presidente de la República a tomar durante el Estado de Conmoción Interior para
conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos, siempre, desde luego,
que las operaciones presupuestales en cuestión guarden directa y específica
relación de conexidad con las causas de la perturbación y se encaminen a dar
soporte logístico a las medidas con las que se busca hacer frente a la
situación de crisis y  eficazmente contrarrestarla.
Ha quedado
establecido que el traslado de recursos que realiza el Decreto en cuestión se
sustenta en la necesidad de hacer operativas las unidades integradas de policía
judicial que, con carácter especial, se han creado en la Fiscalía para realizar
labores investigativas en zonas en las que se encuentra turbado el orden
público. Por tanto,  encaja en el supuesto fáctico de que se ha dado cuenta.
6.      Los
contracréditos al Presupuesto durante la conmoción interior a la luz    de su
Ley Orgánica  (38 de 1989).
El artículo 352 de
la Constitución Nacional respecto de la programación, aprobación, modificación
y ejecución del Presupuesto remite a lo establecido en la ley orgánica del
presupuesto.
En la multicitada
sentencia C-206 esta Corporación admitió que las disposiciones de la ley 38 de
1989 que regulan lo relativo a la modificación del presupuesto son enteramente
compatibles con los postulados de la Carta de 1991.  En efecto, sobre este punto,
expresó:
"... la ley
38 de 1989 es coherente con la intención constitucional, en cuanto dispone la
viabilidad de abrir créditos adicionales por el Gobierno o realizar traslados
presupuestales destinados a asumir gastos ocasionados durante el estado de conmoción
interior (antes de estado de sitio), para los cuales no se hubiese incluido
apropiación en el presupuesto."
Por su parte el
artículo 67 de la ley orgánica del presupuesto a la que, -dicho sea de paso, la
jurisprudencia  ha reconocido carácter supralegal o cuasiconstitucional,
preceptua:
"Ni el
Congreso ni el Gobierno podrán abrir créditos adicionales al presupuesto sin
que en la ley o decreto respectivo se establezca de manera clara y precisa el
recurso que ha de servir de base para su apertura y con el cual se incrementa
el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital, a menos que se trate de
créditos abiertos mediante contracréditos a la ley de apropiaciones."
Resulta pertinente
traer a colación el razonamiento con el que la Corporación en la sentencia
C-206 comentó la normativa que se cita:
"El artículo
67 de la ley 38 de 1989, que no contradice la Carta Política, consagra una
prohibición que responde a la idea de un presupuesto sano, según la cual, ni el
Congreso ni el Gobierno pueden abrir créditos adicionales sin que
simultáneamennte se establezcan los recursos que incrementen el presupuesto de
rentas en la misma propoprción; admite, sin embargo, la apertura de un crédito,
sin que se incrementen las rentas, cuando se financia mediante una operación de
contracrédito en la ley de apropiaciones.
Y esta
prohibición, por obvia, tendría que obedecerse así no se hubiera establecido
expresamente, porque de otra manera se desconocería el principio de que no
puede haber gasto sin objeto previsto en el presupuesto y sin renta o ingreso
que lo respalde." (Enfasis fuera de texto)
En el caso que ocupa
la atención de esta Corte el crédito que en virtud del artículo 2o. del Decreto
543 se abre en el presupuesto de gastos de funcionamiento de la  Fiscalía General
de la Nación, se sustenta en el contracrédito que su artículo 1o. efectua en
las partidas apropiadas inicialmente para financiar erogaciones del Ministerio
de Defensa. De ahí que en este caso no sea dable exigir de la Contraloría
General certificado de disponibilidad presupuestal de los recursos como sí se
requeriría si  otra fuese su fuente.
Por lo demás, es
jurisprudencia sólidamente asentada que los decretos legislativos ostentan
carácter de ley en sentido material. De ahí que por su intermedio el Gobierno
pueda incluir en la ley de apropiaciones partidas requeridas para atender los
gastos ocasionados durante la conmoción interior, la cual desde luego puede
incidir en los requerimientos presupuestales que tal situación imponga en el
debido funcionamiento de las ramas del poder público; sujetándose, claro está,
a los precisos límites que a sus competencias señalan los artículos 213 a 215
de la Carta en concordancia con los artículos 345, 347 y  352 del  Capítulo 3
del Título XII "Del Presupuesto", conforme a los cuales estas son de
carácter legal.
Conclúyese de todo
lo antes dicho que el Decreto Legislativo 543 de 1993 se ajusta a las
previsiones constitucionales; y de manera mas particular a aquellas que regulan
las competencias del Ejecutivo durante la conmoción interior y a las que lo
facultan para modificar el presupuesto general con la finalidad de atender los
gastos urgentes que durante la misma se generen. Habrá, pues, de declararse
exequible el decreto revisado.
VIII.
DECISION
Con base en las
anteriores consideraciones la Sala Plena de la Corte Constitucional, de la
República de Colombia, administrando justicia
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA CONSTITUCION
R E S U E L V E:
Declárase EXEQUIBLE
el  Decreto 543 de 1993, "por el cual se ordenan y efectúan algunas
operaciones presupuestales en el Presupuesto General de la Nación y órganos de
la Rama Ejecutiva para la vigencia fiscal de 1993."
Notifíquese,
publíquese, copiese e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.
HERNANDO HERRERA VERGARA
Presidente
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA  SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
Salvamento de
voto a la Sentencia No. C-261/93
REF: Expediente
R.E 042
Revisión oficiosa
del Decreto Legislativo 543 del 23  de marzo de 1993 "por medio del cual
se ordenan y efectúan  algunas operaciones presupuestales en el Presupuesto
General de la Nación  y Organos de la Rama  Ejecutiva para la vigencia fiscal
de 1993."
Magistrado
Ponente:
Dr. Hernado
Herrera Vergara.
Santafé de
Bogotá, Julio 1o. de  1993.
He disentido del
voto de la mayoría,  por las razones contenidas en el salvamento de voto a la
sentencia C- 202, en este caso al igual que en  la revisión oficiciosa del
decreto legislativo 446 de 1993, consideró que la posición de la Corte frente a
los decretos que con ocasión de los Estado de Excepción se dicten
modificando el presupuesto general de la nación, deben declararse inexequibles,
los fundamento de esta tesis están contenidos en en la sentnecia C-202 que
ahora me permito transcribir en lo pertinente, así:
" El examen del
Decreto Legislativo 446, en consecuencia, se limitará a   responder dos
preguntas:
1a. ¿PUEDE el
GOBIERNO MODIFICAR el Presupuesto General de la Nación, por medio de un DECRETO
LEGISLATIVO dictado en ejercicio de las facultades que le confiere la
declaración del ESTADO DE CONMOCION INTERIOR?.
2a. ¿Durante los
Estados de Excepción, NECESITA el Gobierno MODIFICAR el Presupuesto General de
la Nación, para percibir contribuciones o impuestos que no figuren en el
presupuesto de rentas, o hacer erogaciones con cargo al Tesoro que no se hallen
incluídas en el de gastos?.
Definiciones
Previas.-
Primera.- Los
créditos adicionales.- En
general, puede afirmarse que el presupuesto de gastos se modifica en virtud de
los traslados y los créditos adicionales.
Se entiende por traslado,
la transferencia o el cambio de destinación de una partida, dentro de una misma
sección del Presupuesto. Por ejemplo, el Ministerio de Defensa puede trasladar
un saldo sobrante del capítulo de construcciones al capítulo de compra de
armamento.  El traslado no cambia el monto global del Presupuesto.
"Entiéndese por
créditos adicionales aquellas apropiaciones que se abren en el curso de la
vigencia, con posterioridad a la expedición y liquidación del Presupuesto, y
que se consideran como gastos complementarios de éste". ("El
Presupuesto Colombiano", Abel Cruz Santos, Editorial Temis 1963, pág.,
197).
Los créditos
son suplementales si "tienen  por objeto aumentar las apropiaciones
para gastos incluídos en el presupuesto cuando hayan resultado notoriamente
insuficientes para el fin a que están destinadas, o incorporar nuevos gastos,
autorizados por leyes preexistentes, obligaciones de carácter contractual y
créditos judicialmente reconocidos". Y son  "extraordinarios  los que
se abren en casos excepcionales, por motivos de conmoción interna o externa o
por calamidad pública. No tienen apropiación presupuestal inicial ni requieren
ley que expresa o particularmente los autorice". ( Abel Cruz Santos, ob.,
cit., págs 200 y 201).
Segunda.- Origen
histórico de los créditos adicionales.
a).  Antecedentes.
En materia
presupuestal, se denomina crédito la "autorización conferida al
Gobierno por el Congreso para invertir determinada suma en un servicio
dado".
Y es crédito
adicional la "apropiación hecha  para gastos dentro de la vigencia de
un Presupuesto ya votado e imputable a éste". (Profesor Esteban Jaramillo,
Tratado de Ciencia de la Hacienda Pública, Ed. Minerva, Bogotá, 1930, págs. 569
y 585).
Los créditos
adicionales son institución de origen francés. A lo largo del siglo XIX,
obedecieron a diferentes reglamentaciones, pero en 1879 la ley de 14 de
diciembre los clasificó en extraordinarios y suplementarios, y los definió así,
según lo anota René Stourm en su libro "Los Presupuestos":
"Créditos
extraordinarios son los exigidos por circunstancias urgentes e imprevistas, y
que tienen por objeto, bien  la creación de un nuevo servicio o la ampliación,
más allá de los límites fijados, de uno   inscripto ya en la ley de hacienda
".
"Los créditos
suplementarios, son aquellos con que se atiende a la insuficiencia debidamente
justificada de un servicio consignado en el presupuesto, que tienen por objeto
la ejecución de un servicio ya votado, sin modificar la naturaleza de
éste" (art. 2o., ley citada).
Definiciones que el
mismo autor simplifica así:
"Los créditos
extraordinarios se aplican a servicios, o a parte de servicios, no previstos
por el legislador".
"Los créditos
suplementarios tienden exclusivamente a aumentar la consignación de servicios
ya inscriptos en el presupuesto" (ob. cit., Ed. "La España
Moderna", tomo II, Madrid).
b).  Los
créditos  adicionales en la Constitución de 1886.
En Colombia,
copiando la legislación francesa, se establecieron los créditos adicionales en
el artículo 208 de la Constitución de 1886, cuyo texto original era este:
"Artículo 208.-
Cuando haya necesidad de hacer un gasto imprescindible , a juicio del gobierno,
estando en receso las Cámaras, y no habiendo partida votada o siendo ésta
insuficiente, podrá abrirse al respectivo Ministerio un crédito suplemental o
extraordinario.
"Estos créditos
se abrirán por el Consejo de Ministros, instruyendo para ello expediente y
previo dictamen del Consejo de Estado.
"Corresponde al
Congreso legalizar estos créditos.
"El Gobierno
puede solicitar del Congreso créditos adicionales al presupuesto de gastos".
¿Cuál es la razón de
ser de los créditos adicionales?
Sencillamente la
explica el profesor  Esteban Jaramillo:
"Es indudable
que pueden presentarse, dentro del período fiscal, sucesos y circunstancias que
no pudieron preverse y que hacen necesarias erogaciones nuevas por parte del
Tesoro. De suerte que evitar en absoluto la apertura de créditos adicionales al
Presupuesto, es cosa prácticamente imposible, y en una o en otra forma, las
constituciones y leyes de todos los países admiten esa posibilidad, y consignan
medios de decretar gastos no incluídos en la Ley de Hacienda, ya sea que se
trate de servicios completamente nuevos, ya de la ampliación de los decretados,
ya del aumento de dotaciones que han resultado insuficientes". ( Ob. cit.,
pág. 585).
Es fácil entender porqué
se concedía al Gobierno, en el artículo 208 citado, la facultad
de decretar créditos adicionales "estando en receso las
Cámaras":
1o.) Según el artículo 68 de la misma
constitución, las Cámaras se reunían ordinariamente cada dos (2) años y
las sesiones  ordinarias duraban 120 días. Había, pues, apenas cuatro meses
largos de sesiones ordinarias en un período de dos (2) años.
2o.)   El
Presupuesto general de la nación, se aprobaba para períodos de dos (2) años (artículos
76, ordinal 11o. y 206). Y es evidente que en relación con un presupuesto
aprobado para un período de dos años, aumentaban las
posibilidades de que hubiera la necesidad de hacer "un gasto
imprescindible a juicio del gobierno", estando en receso las cámaras.
c). Evolución
legislativa.
En el Código Fiscal
de 1912, ley 110 de 1912, se definieron  los créditos administrativos, como los
que el "Poder Ejecutivo puede introducir al Presupuesto de Gastos, en
receso de las Cámaras",  y se los dividió en extraordinarios y suplementales.
Así se dijo en el artículo 217 de la ley citada:
"Artículo
217.- Los créditos que el Poder Ejecutivo puede introducir al Presupuesto
de Gastos, en receso de las Cámaras, toman el nombre general de
administrativos, y, en especial se dividen en dos clases: extraordinarios
y suplementales.
"Los extraordinarios
son los que se abren a los respectivos Ministerios, con el fin de atender, a causa
de circunstancias imprevistas y urgentes, a los gastos que demande la creación
de un servicio no previsto en el Presupuesto, o a la extensión de alguno de los
inscritos en él.
"Los suplementales
son los que se abren a los respectivos Ministerios para proveer a la
insuficiencia de la dotación votada en el Presupuesto para un servicio
determinado".
Con base en el
artículo 68 del Acto Legislativo No. 3 de 1910, en 1923  se dictó la ley 34 "sobre
formación y fuerza restrictiva del Presupuesto Nacional". El
artículo  26 conservó la definición tomada de la ley francesa, así:
"Artículo
26.- En receso del
Congreso el Gobierno puede, de acuerdo con la Constitución, autorizar
apropiaciones adicionales, suplementales o extraordinarias, al Presupuesto,
cuando a su juicio sea de necesidad imprescindible hacer un gasto no incluído
en las apropiaciones existentes. Tales apropiaciones adicionales se llaman
Créditos Suplementales y Créditos Extraordinarios. Dichos créditos toman el
nombre general de créditos administrativos.
"Los créditos
suplementales son los que abre el Gobierno para aumentar las apropiaciones
hechas, por haber resultado éstas insuficientes para el servicio a que se
destinan.
"Los créditos
extraordinarios son los que abre el Gobierno para la creación de un servicio
nuevo no previsto en el Presupuesto o para la extensión de alguno de los
inscritos en él.
"Se entiende
que un gasto es imprescindible cuando no puede ser aplazado hasta la reunión
del Congreso sin grave perjuicio de los intereses públicos.
"Los gastos de
que se trata no pueden ser decretados por el Gobierno sin previa consulta al
Consejo de Estado, el cual en Sala Plena emitirá su concepto motivado dentro
del tercer día".
Entre paréntesis,
hay que anotar que ya en 1910, por medio del artículo 8o. del Acto
Legislativo No. 3 de tal año, se había dispuesto que las Cámaras se reunirían
cada año, por un término de 90 días, prorrogable hasta por treinta más. Por
esto, cuando se dictó la ley 34 de 1923, ya el presupuesto era anual.
Pese a lo anterior,
con el paso del tiempo se habían acentuado dos tendencias: la una, a considerar
que el ideal era conseguir y mantener el equilibrio presupuestal; la otra, a
restringir los créditos adicionales, que cada vez eran mayores  en
relación con el presupuesto inicialmente aprobado por el Congreso,
circunstancia que propiciaba el desequilibrio.
Lo anterior explica
porqué en la citada  ley 34 de 1923, se incluyeron normas cuya finalidad
era impedir que se abrieran créditos adicionales en exceso. Entre ellas,
estas:
El artículo 27, que
clasificaba las apropiaciones presupuestales en limitativas, que eran
aquellas cuya cuantía estaba determinada en la ley, el contrato o la sentencia
preexistente de manera precisa, y estimativas, que eran aquellas cuya
cuantía se calculaba en globo por aproximación, por no conocerse con exactitud
de antemano el monto efectivo de ellas.
El artículo 28, que
sólo autorizaba aumentar las apropiaciones limitativas por medio de
créditos administrativos extraordinarios.
El 29, que sólo
permitía abrir créditos suplementales después de cuatro (4) meses de
clausurado el Congreso, salvo para servicios urgentes de orden público o
defensa nacional.
El 30, que prohibía
abrir como administrativos los créditos que habiéndose presentado al Congreso
para su apertura o para su legalización, habían sido negados.
Finalmente, el 31 y
el 32 que establecían en detalle lo que debería contener el expediente que se
formara para la apertura de créditos suplementales y extraordinarios.
Estas disposiciones,
como se dijo, se basaban expresamente en el artículo 68 del Acto Legislativo
No.3 de 1910, que preveía una especie de ley orgánica del presupuesto:
"Artículo
68.- El Poder Ejecutivo no podrá abrir los créditos suplementales y
extraordinarios de que trata el artículo 208 de la Constitución, ni hacer
traslaciones dentro del presupuesto, sino en las condiciones y por los trámites
que la ley establezca".
Como se ve, se
buscaba, entre otros fines, limitar, restringir, la facultad
del Gobierno de abrir tales créditos.
Estas finalidades de
la ley 34 de 1923, no se lograron, por dos motivos: el primero, la interpretación
amplísima que se le dió a la expresión "gastos imprescindibles",
tanto por el Gobierno como por el Congreso; el segundo,  la costumbre de
ordenar los créditos adicionales sin apropiar el ingreso para financiarlos.
Como era cada vez
más difícil mantener el equilibrio presupuestal, en 1931 se dictó la ley 64.
Esta ley restringió aun más la posibilidad de abrir los créditos adicionales,
al punto que el Profesor Abel Cruz Santos anotaba:
"Sin embargo,
es de justicia reconocer que, a contar de 1932, cuando entró en vigencia la ley
64 de 1931, los créditos adicionales se han reducido muchísimo y sólo se han
abierto con observancia de las disposiciones legales que reglamentan la
materia..." (Ob., cit., pág. 375).
d ). El
equilibrio presupuestal.
Hay que advertir que
solamente en la reforma constitucional de 1945 se consagró
por primera vez la obligatoriedad del equilibrio presupuestal. El
artículo 90 del Acto Legislativo No. 1 de 1945, dispuso:
"Ni el
Congreso, ni el Gobierno, podrán proponer el aumento o la inclusión de un nuevo
gasto en el proyecto de Presupuesto presentado al Congreso, si se altera con
ello el equilibrio entre el presupuesto de gastos y el de rentas. El Congreso
podrá eliminar o reducir una partida de gastos propuesta por el Gobierno, con
excepción de las que se necesiten para el servicio de la deuda pública, las
demás obligaciones contractuales del Estado o la atención completa de los
servicios ordinarios de la Administración. Si en la discusión de la ley de
apropiaciones se eliminare o disminuyere alguna de las partidas del proyecto
respectivo, podrá reemplazarse por otra autorizada por ley preexistente, cuya
cuantía no exceda a la que se elimine o disminuya".
En relación con los créditos
suplementales y extraordinarios, previstos por el artículo 208 de la
Constitución de 1886, se introdujo, en esta reforma de 1945, otra restricción: se
exigió que el dictamen previo del Consejo de Estado fuera FAVORABLE, mientras
que el artículo 208  sólo requería el dictamen previo.
A partir de la
reforma constitucional de 1945, pues, los créditos adicionales, en teoría, debían hacerse SIN
VULNERAR EL EQUILIBRIO PRESUPUESTAL.
Por esto, el
Profesor Abel Cruz Santos anota:
"Ni el
Gobierno, ni el Congreso podrán abrir créditos adicionales sin que en la ley o
en el decreto respectivo se establezca de manera precisa el recurso especial
-no computado en el presupuesto de rentas e ingresos-, con el cual deberá
atenderse el nuevo gasto que se propone, "a menos que se trate de créditos
abiertos con recursos de contra-créditos a la ley de apropiaciones". El
Gobierno está autorizado para objetar los proyectos de ley que no llenen este
requisito.
"Los créditos
adicionales, legislativos o administrativos, deberán basarse en alguno de los
siguientes hechos, certificado por el Contralor de la República:
" a)   Que existe un superávit fiscal, liquidado
por el contralor, proveniente de la vigencia  anterior, no apropiado en el
presupuesto en curso, que está disponible para atender al pago de los nuevos
gastos;
"b)
Que existe un recurso de crédito que no se
ha incorporado en el presupuesto del ejercicio en curso, y que puede servir de
base para la apertura del crédito de que se trata.
"c)
Que existe un saldo, no afectado e
innecesario, en una determinada apropiación que, en concepto del respectivo
ministro o jefe de departamento administrativo, puede contracreditarse. Tal
concepto deberá emitirse por resolución ejecutiva que refrendará el ministro de
hacienda y crédito público;
"d)    Que en el balance del Tesoro de la nación
se ha cancelado una reserva correspondiente al año anterior, por haber
desaparecido la obligación que la originó, o por haber expirado el término para
su pago o por haberse extinguido otro crédito o pasivo que motivó una
disponibilidad que puede servir como recurso para la apertura del crédito
adicional, siempre que no haya déficit fiscal en el balance del Tesoro".
(ob. cit, págs 203 y 204)
Pero, en la
práctica, el principio del equilibrio presupuestal quedó en nada.  Así lo reconoce el Dr. Alfonso Palacio
Rudas:
" Entre
nosotros  el  principio del equilibrio presupuestal, introducido en la
Constitución por la reforma de 1945, condujo a lo que se conoció en la práctica
como los presupuestos de mentirijillas, porque el equilibrio tan sólo se daba
en el papel. Desde esa  época  se expidieron los presupuestos a sabiendas de
que había por lo menos, un 25% de déficit inicial. Como el Gobierno y el
Congreso sabían  que se trataba de gastos necesarios  y urgentes, el
presupuesto recién promulgado se aumentaba por medio de créditos adicionales". ( El
Congreso en la Constitución de 1991, Del edificio Fénix al Centro de
Convenciones, Tercer Mundo, 1992, Bogotá, pág 138).
Es innegable que los
créditos adicionales desvirtuaban el presupuesto. Para ello,  basta reproducir
las cifras citadas por el profesor Abel Cruz Santos:
"Año
Apropiaciones
iniciales                            Créditos adicionales
1951                     500.
635. 416, 73
202. 499. 846, 63
1952
632.
630. 557, 84
118. 310. 434, 60
1953                     768.
045. 505, 89
175.  503. 946, 97
1954
997.
386. 500, 00
172. 115. 711,  56
1955           1269.
446. 546,26                                     1003. 837.869, 87 " ( ob.
cit,
pág 206).
El principio del equilibrio
presupuestal también se plasmó en el  artículo 67 de la ley 38 de 1989:
"Ni el
Congreso ni el Gobierno podrán abrir créditos  adicionales al presupuesto, sin que en la ley o decreto respectivo se
establezca de manera clara y precisa el recurso que ha de servir de base
para su apertura y con el cual se incrementa el Presupuesto de Rentas y
Recursos de Capital, a menos que se trate de créditos abiertos mediante
contracréditos a la ley de apropiaciones." (negrillas fuera del
texto).
Como veremos,  el
abuso de los créditos adicionales, produjo dos consecuencias al
aprobarse la Constitución de 1991: se despojó al gobierno de la facultad de
abrirlos, es decir se acabaron los créditos adicionales
administrativos, y se eliminó de la Carta el principio del
equilibrio presupuestal.
Tercera.-
Inexistencia del principio del equilibrio presupuestal y de los créditos
adicionales en la constitución de 1991.
a).  Desaparición
del principio del equilibrio presupuestal.
En la Constitución
de 1991 no se consagró el principio del equilibrio presupuestal. Así lo
demuestra la inexistencia de una norma igual o semejante al inciso segundo del
artículo 211.  Basta leer el artículo 351, semejante al 211, para comprobar
cómo se eliminó en aquél el inciso segundo de este último.
¿ A qué obedeció el
cambio en esta materia? Posiblemente a dos  motivos : el primero, que el equilibrio
presupuestal se había convertido en teoría alejada de la realidad. El
segundo, la necesidad de responsabilizar al Gobierno por los desequilibrios,
no sólo en la elaboración del presupuesto, sino en su ejecución.  Con razón
había escrito el profesor Abel Cruz Santos:
"Indudablemente
los créditos adicionales afectan el equilibrio, la unidad y hasta la verdad del
presupuesto. Y, con frecuencia,  abren sigilosamente la puerta a erogaciones
que, llegado el caso, no tendrían el asentimiento del legislador. Además, la
discusión de los créditos adicionales - aun de los legislativos - no tiene la
trascendencia que se le da al proyecto de presupuesto.  De ahí que muchos
ordenadores se reserven, para incluír en ellos, partidas de dudosa importancia,
que pasan, de esta manera, casi inadvertidas".(ob. cit., pág., 198).
He aquí,  resumidas,
las razones que, posiblemente, tuvo la Asamblea Nacional Constituyente en 1991.
Al suprimirse de la
Constitución el principio del equilibrio presupuestal, se aumentó la
responsabilidad del Gobierno, y concretamente la del Ministro de Hacienda, por
el manejo presupuestal. Responsabilidad que podría llegar hasta el voto de
censura previsto en el numeral 9, del artículo 135 de la Constitución vigente.
Al respecto afirma  el Dr. Palacio Rudas:
" El Congreso
puede expedirlo (el presupuesto) desequilibrado pero real, transparente,
como quiera que sigue  tramitando la ley de financiación. Y esto es sano en
contraste con lo que ocurría en el pasado. Obviamente en el caso de que no sean
aprobados los nuevos recursos, se acentuarán las responsabilidades del Gobierno
sobre el control y la disciplina del gasto, pues las apropiaciones son una
autorización y no  una orden imperativa de girarlas."  ( ob. cit, pág
141).
b).   En la
Constitución de 1991 no están  previstos los créditos adicionales
administrativos.
¿ Por qué se dice
que en la Constitución de 1991 no están previstos los créditos adicionales
administrativos?. Sencillamente, por una razón: por la falta de un artículo
igual o semejante al 212, que autorizaba expresamente los créditos adicionales
administrativos.
Así lo reconoce el
Señor Procurador General de la Nación, aunque sea para llegar a una conclusión
equivocada: "...conviene precisar que al desaparecer en la nueva
Constitución la figura de los créditos suplemetales (sic) o extraordinarios,
consagrada en el anterior artículo 212 de la Ley Suprema, el Gobierno no cuenta
con otra herramienta distinta a la de los decretos legislativos para
introducirle modificaciones al Presupuesto durante los Estados de Conmoción
Interior". (folio 139).
c). Los créditos
adicionales en  la ley 38 de 1989.
Se dirá que en la ley
38 de 1989, Estatuto Orgánico del Presupuesto Nacional, están previstos los
créditos adicionales.  Pero, esta ley se dictó durante la vigencia de
la anterior Constitución y tenía en ésta su sustento. Hoy día no podría
dictarse una ley igual o semejante, porque sería contraria a la
Constitución.
No sobra advertir
que todavía no se ha expedido "la Ley Orgánica del Presupuesto",
prevista en el artículo 352 de la Constitución, que regulará, entre otras
materias, "lo correspondiente a la programación, aprobación, modificación,
ejecución," del presupuesto de la Nación. Mal podría tenerse por tal
la ley 38 de 1989, no sólo por ser contraria a la constitución vigente, en
algunos aspectos, sino porque, según el artículo 151, la ley Orgánica del
Presupuesto requiere una mayoría calificada, nada menos que la absoluta de los
miembros de las dos Cámaras.- Votación que no requería, ni tuvo, la ley 38 de
1989.
d).  Las sesiones
permanentes de las Cámaras.
Otra razón para
sostener que en la Constitución han quedado suprimidos los créditos
adicionales  administrativos, es esta: de conformidad con el texto
del inciso primero del artículo 212, la facultad de abrir un crédito
suplemental o extraordinario, surgía para el Gobierno cuando hubiera "necesidad
de hacer un gasto imprescindible", a su juicio, "estando
en receso las Cámaras, y no habiendo partida votada, o siendo ésta
insuficiente". (negrilla no pertenece al texto). Hay que insistir: el
Poder Ejecutivo sólo podía modificar el presupuesto mediante la apertura de los
créditos suplementales o extraordinarios, ESTANDO EN RECESO LAS CAMARAS.
Pues bien: si hoy
las Cámaras sesionan durante todo el año, salvo unos breves períodos de
descanso, ¿ por qué el Gobierno conservaría una facultad cuya razón de ser,
era, a más de otras, el receso de las Cámaras durante más de la mitad del año?.
De paso, hay que
advertir que como al Congreso corresponde modificar el presupuesto, tal
modificación  puede consistir en  un crédito adicional, ya se le de esta
denominación o se le llame simplemente modificación. Por esto, en
rigor, no puede decirse que se hayan suprimido también los créditos
adicionales legislativos.
e).  Los créditos
extraordinarios.
En cuanto a los "créditos
adicionales destinados a pagar gastos por calamidad pública o los ocasionados
durante el Estado de Sitio o Estado de Emergencia Ecónomica", llamados
por la ley "créditos extraordinarios", a los cuales se
refería  el artículo 69 de la ley 38 de 1989, para decir que "serían
abiertos conforme a las normas de los artículos anteriores, o en la forma que
el Presidente de la República y el Consejo de Ministros lo decidan", valen
las siguientes observaciones.
La primera, que
estos créditos extraordinarios, durante la vigencia de la Constitución
de 1886, implicaban siempre una modificación del Presupuesto de la Nación.
Modificación expresamente prevista por el artículo 212, inciso primero,
que se refería a ellos y le confería al Gobierno la facultad de abrirlos.
La segunda, que
siendo el presupuesto una ley, y estando reservada en general al Congreso la
función de aprobarlo y modificarlo, la facultad atribuída al Gobierno por el
artículo 212 era excepcional.  Así lo confirman dos normas: la primera, el
inciso tercero del artículo citado, según el cual correspondía al Congreso legalizar,
posteriormente, los créditos administrativos; la segunda, la facultad
conferida al Gobierno por el último inciso del mismo 212, de "solicitar
del Congreso créditos adicionales al Presupuesto de Gastos".
De otro lado, hay
que hacer notar que según el artículo 213 de la anterior Constitución,  " los
créditos suplementales y extraordinarios" de que trataba el artículo
212, no podían abrirse por el poder  ejecutivo sino en las condiciones y por
los trámites que establecía la ley. Lo cual implicaba dos consecuencias: la
primera, que tales créditos sólo existían porque estaban previstos en la misma
Constitución; la segunda, que era  la Constitución la que permitía a la ley
fijar las condiciones y los trámites para la apertura de los créditos.
Igualmente, no
podemos pasar por alto que el único caso en que era obligatorio el concepto
favorable del Consejo de Estado, según los artículos 141 y 212 de la anterior
Constitución, era la apertura por el Gobierno de créditos adicionales
suplementales y extraordinarios, estando en receso el Congreso. Al desaparecer
éstos, también desapareció tal facultad para el Consejo de Estado, por
sustracción de materia.
f). Los créditos
extraordinarios y los límites de las facultades del Gobierno en épocas de
anormalidad.
El Gobierno, según la Constitución de 1886, podía
abrir los créditos extraordinarios, no sólo por la expresa autorización del
artículo 212, sino porque en los artículos 121 y 122,  fruto de la  reforma
de 1968, que regulaban sus facultades durante el estado de sitio y el estado de
emergencia económica, no existían tan  precisos límites como los que se
encuentran en los artículos 213 y 214 de la nueva Constitución . En efecto,
veamos.
"Los decretos
legislativos que dicte el Gobierno podrán suspender las leyes incompatibles con
el Estado de Conmoción y dejarán de regir tan pronto como se declare
restablecido el orden público", establece el inciso tercero del artículo
213. Pero, si se aceptara que mediante un decreto de Conmoción Interior se
modificara el Presupuesto General de la Nación, tal decreto no dejaría de
regir tan pronto como se declarara restablecido el orden público: sus
efectos se prolongarían en el tiempo, hasta la expiración de la respectiva
vigencia fiscal.  Esto,  por una parte.
Por la otra, hay que
tener en cuenta que el numeral 3 del artículo 214, declara terminantemente que
durante los Estados de Excepción "no se interrumpirá el normal
funcionamiento de las ramas del poder público ni de los órganos del
Estado". Esto implica, porque no hay otra interpretación posible a la
luz de la lógica, que una rama del poder público, en este caso la
ejecutiva, no puede invadir la órbita reservada a otra de ellas. Y la
invadiría si ejerciera funciones, como la de reformar el presupuesto,
reservadas al Congreso. Hay que insistir: el normal funcionamiento de
las ramas del poder público, supone que cada una obre dentro de su competencia,
y no invada la esfera de las demás.
Por lo anterior, hay
que decir que yerra el Señor Procurador General de la Nación cuando afirma:
"La nueva Constitución dota al Ejecutivo, con ocasión del Estado de
Conmoción Interior de capacidad para excepcionar, mediante mecanismos de
concentración, el principio de la tridivisión e independencia de los poderes
públicos, de manera que en condiciones de crisis pueda respetando las barreras
establecidas por la propia Constitución- regular distintas materias, entre
ellas la relativa al Presupuesto, en la medida en que el objetivo sea el
restablecimiento del orden público" (folio 137). Lo que la Constitución
dice es precisamente lo contrario: que durante los Estados de Excepción, "
no se interrumpirá el normal funcionamiento de las ramas del poder público ni
de los órganos del Estado". Lo contrario implicaría la posibilidad de
que la rama ejecutiva concentrara en sí todo el poder público, hipótesis
absurda en un Estado de Derecho.
En síntesis, en
materia presupuestal  la Constitución  de 1991, entre otras, introdujo estas
modificaciones: la primera, SUPRIMIR LOS CREDITOS ADICIONALES
ADMINISTRATIVOS; la segunda,  ELIMINAR EL PRINCIPIO DEL EQUILIBRIO
PRESUPUESTAL. La finalidad de estas dos determinaciones se explica así:
El sistema de
créditos adicionales administrativos, unido al principio del equilibrio
presupuestal, permitía al gobierno modificar el presupuesto siempre y cuando
conservara, en teoría, tal equilibrio. Pero es claro que este sistema
contribuía a diluír, a hacer inexistente, la responsabilidad
del gobierno  en el manejo presupuestal, como lo demostró la experiencia. Esto,
especialmente, por el  "concepto favorable" del Consejo de
Estado, previsto en el inciso tercero del artículo  212 de la anterior
Constitución, que podía servirle de disculpa.
La supresión de los
créditos adicionales, unida a la del principio  del  equilibrio presupuestal,
de una parte,  asigna mayores responsabilidades  al gobierno en el
manejo presupuestal, y de la otra,  fortalece la capacidad del Congreso para
ejercer el control político sobre el manejo presupuestal, control,
que como se dijo, puede llegar hasta el voto de censura.
Además, en general, al
privar al gobierno de la facultad  de modificar el presupuesto  y atribuír tal
facultad, exclusivamente, al Congreso, también se fortaleció este último.
Como se ve, en
materia presupuestal, se fortaleció el Congreso y se acentuó la
responsabilidad del  gobierno.
g). Reformas a la
ley de presupuesto.
Ahora bien, ¿cómo
se reforma la ley de presupuesto? Como la Constitución no establece una
forma especial para hacerlo, hay que decir, aplicando las normas generales,
que, como todas las leyes,  se reforma por medio de una ley.
Esto,  se repite, mientras
no se dicte la ley Orgánica del Presupuesto que "regulará lo
correspondiente a la programación, aprobación, modificación, ejecución"
del presupuesto de la Nación. Ley que tendrá, forzosamente, que
sujetarse a las normas constitucionales, en particular al numeral 3 del
artículo 214, y al inciso tercero del artículo 213, ya comentados. En
consecuencia, dicha ley orgánica no podrá faltar a estos principios
constitucionales:
1. El
presupuesto, como ley que
es, sólo puede ser aprobado y modificado por el Congreso.
2. Los decretos legislativos dictados de
conformidad con los artículos 212 y 213, dejan de regir tan pronto se declara
restablecido el orden público, no puede su vigencia prolongarse más allá. Por
lo mismo, no puede modificarse el Presupuesto de la Nación por medio de
tales decretos, como se explicó.
3. Durante los Estados de Excepción, "no
se interrumpirá el normal funcionamiento de las ramas del poder público ni de
los órganos del Estado".  Esto implica que cada rama y cada órgano
conserve su propia competencia y no invada las ajenas. Y es, por lo mismo,
freno de los poderes del Ejecutivo, que impide  que éste abuse.
4. En cuanto a las modificaciones del
Presupuesto, no puede perderse de vista una circunstancia. Ahora el Congreso
sesiona todo el año, aun durante los Estados de Excepción. Así, el
inciso segundo del artículo 212, dice que mientras subsista el Estado de
Guerra, "el Congreso se reunirá con la plenitud de sus atribuciones
Constitucionales y legales". Y el cuarto del artículo 213, establece que
"dentro de los tres días siguientes a la declaratoria o prórroga del
Estado de Conmoción, el Congreso se reunirá por derecho propio, con la plenitud
de sus atribuciones constitucionales y legales".
Entre tales
atribuciones constitucionales y legales, "está la de expedir y modificar
el presupuesto", que, se repite, es una ley.
h).
Modificaciones al presupuesto y erogaciones con cargo al tesoro no incluídos en
él.
Visto que ya no hay créditos
adicionales como los qué preveía el artículo 212 de la Constitución
anterior, y que ahora lo procedente es la modificación del
presupuesto, cabe preguntarse:
Primero.- ¿ Cómo
se modifica el presupuesto?
Segundo.- ¿ Cómo
se hacen las erogaciones con cargo al Tesoro que no se hallen incluídas en el
presupuesto de gastos?.
Las respuestas a
estas preguntas, son estas:
Primero.- ¿ Cómo
se modifica el presupuesto?.
Para responder esta
pregunta, es necesario definir primeramente que es el presupuesto.-
En Colombia, el
presupuesto es, formal y orgánicamente, una ley. Así lo denomina la
Constitución en el artículo 346, que se refiere al "Presupuesto de Rentas
y Ley de apropiaciones"; en el 347, que menciona "el proyecto de ley
del presupuesto"; en el 349, que somete a las reglas de la Ley Orgánica
del Presupuesto, la discusión y expedición del "Presupuesto General de
Rentas y Ley de Apropiaciones". Esto, a la luz de la Constitución vigente.
Y lo mismo era
durante la vigencia de la Constitución de 1886, como lo advierte el profesor
Esteban Jaramillo:
" A la luz del
derecho positivo colombiano, no cabe duda de que el Presupuesto es una ley. Así
lo llama el artículo 206 de la Constitución, y la definición que de la ley da
el artículo 4o. del Código Civil, le cuadra perfectamente pues es "una
declaración de la voluntad soberana manifestada en la forma prevenida  en la
Constitución Nacional, que tiene por objeto mandar y permitir" (sic). Pero
es necesario convenir en que, de acuerdo con nuestro estatuto constitucional,
el Presupuesto es una ley sui generis, pues se halla subordinada a otras
leyes". (ob. cit., pág. 544).
El mismo autor
explica que la ley de Presupuesto es complementaria, "puesto que es
indispensable complemento de las leyes que establecen impuestos y decretan
gastos", y dice: "Sin la ley preexistente, el Presupuesto no puede
ser norma jurídica, y sin éste, la ley preexistente carece de aplicación y de
sentido práctico".
Es, además, temporal,
"pues sus disposiciones sólo rigen para un tiempo limitado, que es el
período fiscal correspondiente ".
El Presupuesto es,
por otro aspecto, un acto-condición, porque, como explica con toda
sencillez el autor citado, el presupuesto no es sino la condición para
que puedan percibirse los ingresos y hacerse los gastos. (Ob. cita. págs 543 y
544).
En conclusión: el
Presupuesto es una ley, no adjetiva como la llamaba el antiguo Código
Fiscal Colombiano ( ley 110 de 1912), denominación que rechaza el Profesor
Esteban Jaramillo por estas razones:
"El artículo
202 del Código Fiscal colombiano dice que el Presupuesto es una Ley Adjetiva,
es decir, de simple ritualidad o procedimiento. Este calificativo nos parece
impropio, pues no puede llamarse adjetiva una ley cuya característica esencial
es  darle vida y sustancia a otras leyes, las que establecen contribuciones y
decretan los gastos; a una Ley que es a la vez un programa de acción
administrativa, un plan financiero, una autorización al
Gobierno para recaudar las rentas y hacer los gastos públicos, y un acto
político, que señala y circunscribe la órbita fiscal dentro de la cual debe
moverse el Poder Ejecutivo en un período determinado". ( Ob., cit., pág,
545).
El presupuesto, pues,  es una ley.  Y como tal sólo
puede ser modificado por el CONGRESO,  POR medio de una LEY. Esto, por
estas razones, además de las ya expuestas:
1a. Al Congreso corresponde hacer las leyes
(Artículo 114, inciso primero). Y le corresponde aprobar el Presupuesto de la
Nación, pues no otra cosa es "establecer las rentas nacionales y fijar
los gastos de la administración" (numeral 11 del artículo 150);
2a. Ninguna autoridad del Estado puede ejercer
funciones distintas a las que le atribuyen la Constitución y la ley (artículo
121);
3a. Las sesiones del Congreso durante casi todo
el año le permiten modificar la ley del presupuesto en cualquier tiempo, con
sujeción a lo que dispongan la Constitución y la ley orgánica del presupuesto,
cuando ésta se expida;
4a. Como  se ha explicado, el artículo
212 de la anterior constitución, autorizaba al Gobierno para abrir créditos
suplementales o extraordinarios en receso de las Cámaras cuando
hubiera necesidad de " hacer un gasto indispensable a juicio del
gobierno".  Así se modificaba el presupuesto, pero como se
vió esta facultad desapareció en la  actual Constitución.  Esto confirma
lo dicho ya: el presupuesto sólo puede reformarse por el Congreso, por medio
de una ley;
5a.  Esta ley
solamente puede tener
origen en el Gobierno, en virtud de estas normas de la Constitución:
a). El numeral 4 del artículo 200, según el
cual "Corresponde al Gobierno, en relación con el Congreso:
" . . .
" 4. Enviar a
la Cámara de Representantes el proyecto de presupuesto de rentas y
gastos".
b). El numeral 11 del artículo 150, que faculta
al Congreso para "Establecer las rentas nacionales y fijar los gastos de
administración", es decir, para expedir la ley de presupuesto.
c). El inciso segundo del artículo 154, según
el cual " sólo podrán ser dictadas o reformadas por iniciativa del
Gobierno las leyes" a que se refiere, entre otros, el numeral 11 del
artículo 150.
En conclusión: Sólo
el Congreso puede expedir o reformar la ley de presupuesto. Pero solamente
puede hacer lo uno o lo otro a propuesta del Gobierno.
¿ Cómo podría
sostenerse, a la luz de
estas normas, que el Gobierno, por sí y ante sí, puede reformar la ley de
presupuesto?. No, es evidente que el Gobierno sólo puede presentar al
Congreso el proyecto de ley de presupuesto, lo mismo que el proyecto de ley
reformatoria del mismo. Pero la expedición de la ley, en los dos casos, es
función propia e indelegable del Congreso.
A todo lo cual cabe
agregar lo siguiente:
Como " mientras
subsista el Estado de Guerra, el Congreso se reunirá con la plenitud de sus atribuciones
constitucionales y legales..." y como " Dentro de los tres días
siguientes a la declaratoria o prórroga del Estado de Conmoción, el Congreso se
reunirá por derecho propio, con la plenitud de sus atribuciones
constitucionales y legales..." (artículos 212 y 213), es claro que si el
Gobierno quiere  reformar el presupuesto puede presentar el
proyecto correspondiente, en cualquier tiempo.
6a). Pero si, en los Estados de Excepción,
solamente necesita el Gobierno "percibir contribución o impuesto que no
figure en el presupuesto de rentas", o " hacer erogación con cargo al
Tesoro que no se halle incluída en el de gastos", le bastará dictar el
decreto legislativo correspondiente. Decreto legislativo cuya vigencia es
siempre temporal: " dejarán de regir tan pronto se declare
restablecida la normalidad", dice el artículo 212, y " dejarán de
regir tan pronto se declare restablecido el orden público", según el 213.
Temporalidad, de otro lado, incompatible con la periodicidad propia
de la ley de presupuesto.
7a). Las razones 5a. y 6a. explican porqué es
lógico y posible que, como lo ordena el numeral 3 del artículo 215, en los
Estados de Excepción no se interrumpa " el normal funcionamiento de las
ramas del poder público ni de los órganos del Estado", normal
funcionamiento que supone la conservación de las respectivas competencias,
salvo las excepciones previstas por la propia Constitución, de las cuales es
ejemplo el artículo 345.
8a).  Finalmente, hay que tener presente que los
decretos legislativos que dicta el Gobierno en los Estados de Guerra o de
Conmoción, sólo suspenden las leyes incompatibles con el uno o con el
otro, no derogan las leyes ni las reforman. Por lo cual, como se ha
dicho, es inaceptable reformar la ley de presupuesto por uno de tales
decretos legislativos.
Segundo.- De conformidad con la Constitución vigente,
¿ Cómo se hacen las erogaciones con cargo al Tesoro que no se hallen
incluídas en el presupuesto de gastos?.
En las épocas
normales, no pueden hacerse sin modificar previamente el presupuesto. Al
decir épocas normales se está aludiendo a los tiempos en que no se haya
declarado  uno de los  Estados de Excepción o el Estado de Emergencia. Se
repite: sin modificar el presupuesto, no pueden hacerse. Por consiguiente, el
Gobierno habrá de acudir al Congreso para que éste lo modifique, por medio de
una ley.
En épocas
anormales, es decir, en Estado de Guerra, en Estado de Conmoción Interior,
o en Estado de Emergencia, la erogación con cargo al Tesoro puede hacerse
aunque no figure en el presupuesto de gastos. Así lo indica indudablemente
la interpretación de la Constitución. Veamos.
A).- Lo que la
Constitución prohíbe.
En esta materia,
la prohibición de la Constitución  es esta:
"Artículo
345.- En tiempo de paz no
se podrá percibir contribución o impuesto que no figure en el presupuesto de
rentas, ni hacer erogación con cargo al Tesoro que no se halle incluída en el
de gastos.
"Tampoco podrá
hacerse ningún gasto público que no haya sido decretado por el Congreso, por
las asambleas departamentales, o por los concejos distritales o municipales, ni
transferir crédito alguno a objeto no previsto en el respectivo
presupuesto."
Sea lo primero decir
que este artículo reproduce, casi textualmente, los artículos 206 y 207 de la
Constitución anterior.
Pues bien: siempre
se ha entendido que la prohibición rige sólo en épocas de normalidad,
mas no en las anormales en las cuales antes se declaraba el estado de sitio o
el estado de emergencia, y hoy se declara el Estado de Guerra, el Estado de
Conmoción Interior, o el Estado de Emergencia.
Es claro que lo
que se prohíbe únicamente en tiempos normales, al contrario, se permite en
épocas de anormalidad.  Si la prohibición fuera absoluta, en todos los
tiempos, habría bastado suprimir la expresión "en tiempos de paz".
B).- ¿ Cómo se
hacen tales erogaciones, en épocas de anormalidad?.
Sencillamente, se
decretan  por el Gobierno, naturalmente previa declaración del Estado de
Excepción. No hay que modificar el presupuesto, como tampoco hay que hacerlo
para percibir contribución o impuesto que no figure en el Presupuesto de
Rentas.
Vigente la
anterior Constitución, el gobierno tenía que abrir un crédito adicional
extraordinario , con todos sus  requisitos, para no violar el principio  del
equilibrio presupuestal. Hoy este principio  no existe y, por lo mismo,  no es
necesario, ni es posible, modificar el presupuesto para decretar el gasto no
incluído en él.
Para decirlo en la
forma más sencilla, declarado el Estado de Excepción, puede el gobierno decretar
el gasto, por medio de un decreto legislativo, y, con base en este último,
ordenarlo. La primera función, decretar el gasto, corresponde al
Congreso en tiempos de paz;  la segunda, ordenarlo, es administrativa y
compete siempre al Gobierno.
Lo que sigue es,
simplemente, un registro y ajuste contable en la Cuenta General del Presupuesto
y del Tesoro, cuenta que el Contralor General de la República  debe presentar a
la Cámara de Representantes para su examen y fenecimiento, según lo dispone el
último inciso del artículo 268 de la Constitución, en concordancia con el
numeral 2 del artículo 178 de la misma.
Naturalmente, habrá
casos en que el Gobierno, haciendo uso de las facultades propias de los Estados
de Excepción, no sólo decrete el gasto, sino que establezca,
transitoriamente, y por sólo el tiempo que dure tal estado, la contribución o
el impuesto para atenderlo. En esta última hipótesis, es evidente que ni la
erogación ni el ingreso que la financia figurarán en el presupuesto, pero si en
la contabilidad.
Entre paréntesis,
obsérvese que el inciso tercero del artículo 215, al referirse al
establecimiento de nuevos tributos o a la modificación de los existentes, no
menciona siguiera la reforma del presupuesto. ¿Por qué?. Porque no es necesaria
ni posible.
Si se mira con
atención, se verá cómo esta interpretación está acorde con el espíritu de la
Constitución, pues:
1o. Conserva en
manos del Congreso, que tiene la facultad de aprobar el presupuesto,  la de
modificarlo.
2o. Sin embargo, la facultad del
Congreso para aprobar y reformar el presupuesto, no es ilimitada, no la
ejerce a su arbitrio: tanto el proyecto de la ley de presupuesto, como el de la
ley que haga su modificación, sólo pueden ser presentados por el Gobierno
(artículos 200, numeral 4; 150, numeral 11, y 154, inciso 2, todos de la
Constitución). Hay aquí, en la tramitación de la ley de presupuesto y en la de
sus reformas, una aplicación concreta del principio consagrado en el último
inciso del artículo 113 de la Carta: " Los diferentes órganos del Estado
tienen funciones separadas pero colaboran armónicamente para la realización de
sus fines".
3o.  Permite al Congreso, en el campo fiscal,
cumplir plenamente dos de las funciones que le señala exclusivamente el
artículo 114 de la Constitución: hacer las leyes, y, en consecuencia,
reformarlas, y ejercer control político sobre el gobierno y la administración.
4o.  Impide que
el Gobierno, por la vía del Estado de Excepción, modifique el presupuesto y
cree el desorden fiscal. Y que, por este camino, dicte decretos legislativos
cuya real vigencia se prolongue en el tiempo más allá de los estados de
excepción.
Es improbable, en
principio, que el Gobierno abuse de la facultad a que nos venimos refiriendo.
La Constitución, en muchas de sus normas, que no es pertinente analizar ahora,
establece límites a los poderes del Gobierno en los Estados de Excepción. Por
ejemplo, en el artículo 214, numeral 3.
Pero, como la
posibilidad  del abuso existe, ella está prevista en la Carta, así:
"El
Presidente y los Ministros serán responsables cuando declaren los estados de
excepción sin haber ocurrido los casos de guerra exterior o de conmoción interior,
y lo serán también , al igual que los demás funcionarios, por cualquier abuso
que hubieren cometido en el ejercicio de las facultades a que se refieren los
artículos anteriores"
(numeral 5 del artículo 214).
"El
Presidente de la República y los Ministros serán responsables cuando declaren
el Estado de Emergencia sin haberse presentado alguna de las circunstancias
previstas en el inciso primero, y lo serán también por cualquier abuso en el
ejercicio de las facultades que la Constitución otorga al Gobierno durante la
emergencia". (inciso
8o. del artículo 215).
Si los mecanismos
constitucionales funcionan, en especial estas normas que consagran la
responsabilidad del Presidente de la República y de sus ministros por las
faltas cometidas  con ocasión de la declaración de los Estados de Excepción, no
tiene porqué haber abusos. Y si los hubiere, serán castigados sus autores.
CONCLUSIONES
Todo lo expuesto
permite contestar las dos preguntas que se formularon al comienzo, así:
Respuesta a la
primera pregunta.- El gobierno no puede modificar el Presupuesto General de
la Nación por medio de un decreto legislativo, dictado en ejercicio de las
facultades que le confiere la declaración del Estado de Conmoción Interior.
Respuesta a la
segunda pregunta.- Durante los Estados de Excepción, no necesita el gobierno
modificar el Presupuesto General de la Nación para percibir contribuciones o
impuestos que no figuren en el presupuesto de rentas, ni para hacer
erogaciones  con cargo al Tesoro que no se hallen incluídas en el de gastos.-
Siendo negativas las
dos respuestas, se impone la declaración de inexequibilidad del decreto
legislativo 446 del 8 de marzo de 1993. Decreto que, como se ha visto, el
Gobierno no podía dictar, ni era necesario para conseguir el fin
propuesto.
INAPLICABILIDAD  DE ALGUNAS NORMAS DE LA
LEY 38  DE 1989, ESTATUTO ORGANICO DEL PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION.
La declaración de
inexequibilidad del decreto legislativo 446 de 1993, tiene que llevar consigo
un pronunciamiento sobre las normas de la ley 38 de 1989, que hacían posibles
los créditos adicionales administrativos. Esto, por estas razones.
1o). Primacía de la Constitución.
La primacía de la
Constitución, se consagra expresamente en estas normas:
Inciso primero
del artículo 4  de la Constitución:
" La
Constitución es norma de normas. En todo caso de incompatibilidad entre la
Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones
constitucionales."
Inciso primero
del artículo 5o. de la ley 57 de 1887:
" Cuando haya incompatibilidad entre una
disposición constitucional y una legal, preferirá  aquella."
Artículo 9o. de
la ley 153 de 1887:
" La
Constitución es ley reformatoria y derogatoria de la legislación preexistente.
Toda disposición legal anterior a la Constitución y que sea claramente
contraria a su letra o a  su espíritu, se declarará como insubsistente."
2o). La ley 38 de
1989 y la Constitución de 1886.
La ley 38 de 1989,
aunque no se diga expresamente, fue la base del decreto 446 de 1993, en
particular los artículos de la ley citada que reglamentaban los créditos
adicionales. Normas  dictadas con fundamento en disposiciones  de la anterior
constitución que no se consagraron en la actual. Prueba de ello es el hecho de
que la Corte al revisar los Decretos Legislativos 700 del 24 de abril de 1992
y 1940 del 30 de noviembre de 1992, análogos al que ahora se revisa, fundamentó
su decisión en normas de la mencionada ley 38. Al respecto, dijo:
a)  En relación
con el decreto 1940,  "por medio del cual modifica el Presupuesto General
de la Nación para la vigencia fiscal de 1992."
" Artículo que
remite a la ley orgánica del presupuesto en materias tales como la
programación, aprobación, modificación y ejecución de los presupuestos.
Materias que están expresamente reguladas por la ley 38 de 1989 en sus
artículos 63 y siguientes, pero concretamente a la figura a que ha acudido el
Gobierno Nacional en el caso sublite del Decreto 1940 de 1992, esto es la figura
del contracrédito presupuestal, vale decir que hay la correspondiente partida
en la ley de rentas para atender requerimientos en otros renglones debidamente
apropiados pero que por necesidades o imprevistos que se presentan dentro de la
ejecución presupuestal se hace necesario trasladar ese rubro para cubrir el
gasto que demande otro compromiso propio del Gobierno Nacional".
Y agregó:
"Como se dijo,
el artículo 352 de la Constitución Nacional respecto de la programación,
aprobación , modificación, y ejecución del presupuesto remite a lo establecido
en la ley orgánica del Presupuesto. En este caso se dá la figura del
contracrédito presupuestal que es una modalidad dentro de la ejecución del
mismo. Al respecto la ley 38 de 1989 en su artículo 67 señala: Ni el Congreso
ni el Gobierno podrán abrir créditos adicionales al presupuesto, sin que en la
ley o decreto respectivo se establezca de manera clara y precisa el recurso que
ha de servir de base para su apertura y con el cual se incrementa el
Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital, a menos que se trate de
créditos abiertos mediante contracréditos en la ley de apropiaciones."
(Subrayado fuera del texto). Fue lo que sucedió en este evento así: La partida
se encontraba presupuestada en la ley de rentas, se sacó de la sección inicial
" Fondo Vial Nacional" y se incorporó al  Departamento
Administrativo de Seguridad, y Ministerio de Defensa (Ejército y Policía
Nacional). Luego le está permitido al Congreso y al Gobierno realizar estos
traslados presupuestales y si ello es posible en tiempos de paz con mayor razón
se puede realizar esta modificación en momentos de conmoción interior de
conformidad con lo establecido en el artículo 213 inciso tercero cuando dicte
que: "Los decretos legislativos que dicte el Gobierno  podrán suspender
las leyes incompatibles con el Estado de Conmoción y dejarán de regir tan
pronto como se declare restablecido el Orden Público..." (Cfr, Corte
Constitucional, sentencia No. 069  de febrero 22 de 1993).
b)   En relación
con el decreto 700:
" Esto no
acontece únicamente en la vigencia de la Constitución de 1991, sino que podía
tener cabida al amparo de la Carta anterior, como lo acredita la reiterada
jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia.... (en sentencias) mediante las
cuales se admitió expresamente que tanto en los casos del artículo 121 como en
los 122 de dicha Constitución, la obtención de recursos fiscales para atender
las necesidades de orden público podía  hacerse por medio de decretos
legislativos. Así lo preveía el artículo 104 del anterior estatuto órganico del
presupuesto ( Decreto 294 de 1973) y lo prevé  en similares  términos
el artículo 69 de la ley orgánica del Presupuesto hoy en vigor (Ley 38 de
1989), cuando señala que los créditos adicionales destinados a pagar gastos por
calamidad pública o los ocasionados durante estados de excepción, declarados
por el Gobierno Nacional, para los cuales no se hubiese incluído apropiación en
el Presupuesto serán abiertos en la forma que el Presidente de la República y
el Consejo de Ministros lo decidan". (las negrillas no son del texto).
(Cfr. Corte Constitucional, Sentencia No. 448  de julio de 1992).
Pero, donde se ve
con mayor claridad la relación necesaria entre los artículos 212 y 213 de la
Constitución anterior, la ley 38 de 1989 y un decreto legislativo que abre
créditos administrativos, porque que las normas constitucionales citadas sirven
de base a la ley y ésta al decreto, es en esta sentencia de la Corte Suprema de
Justicia, de mayo de 1991, que, a su vez, cita otras anteriores:
" Cuarta:
Las Adiciones Presupuestales durante el Estado de Sitio.
"Conforme a la
reiterada jurisprudencia de esta Corporación en esta materia, se ha aceptado
que el Presidente de la República, con la firma de todos sus Ministros, puede
ordenar las adiciones presupuestales que sean necesarias para la superación del
desorden público, siempre que éstas guarden la debida relación de conexidad
directa con las causas que dan lugar a la declaratoria de la situación de
Estado de Sitio y que se cumpla con las exigencias que en materia
de regulación de la
Hacienda Pública hace la Constitución Nacional. Esta posición jurisprudencial
se desprende del examen que ha hecho la Corte de los artículos 121, 206 y 211
de la Constitución Nacional, principalmente en las sentencias de enero 20 de
1977, de febrero 23, de marzo 3 y 7 de 1983, y más recientemente en los fallos
números 2, 85 y 109 de 1988, 92 de 1989, 1, 29 y 96 de 1990 entre otros.
"En esta última
providencia se recuerda que:
" Las adiciones
al presupuesto durante la época de perturbación del orden público son viables
cuando haya necesidad de efectuarse un gasto imprescindible a juicio del
gobierno y no hay partida votada o ésta es insuficiente. Igualmente en época de
normalidad.
" Estos
créditos se denominan suplementales o extraordinarios y para efectos de su
apertura el artículo 212 de la Constitución Nacional consagra dos eventos, a
saber: a) cuando están en receso las Cámaras y  b) cuando éstas se encuentran
sesionando.
" En caso de
presentarse la primera situación, tales créditos deben abrirse por el Consejo
de Ministros, el que debe instruír  un expediente con tal fin  y además se
requiere del dictamen favorable del Consejo de Estado. Estos créditos deben
someterse luego a la legalización por parte del Congreso. Y si está reunido el
Congreso, el Ejecutivo debe acudir a dicha Corporación para solicitar la
apertura de un crédito adicional.
" Como en el
caso de estudio las Cámaras se encontraban en receso, podría pensarse a primera
vista, que el Presidente ha debido cumplir las exigencias señaladas en el
artículo  212 del Estatuto Superior y que se dejaron reseñadas. Sin embargo el
artículo 213 ibidem prescribe: " El poder ejecutivo no podrá abrir los
créditos suplementarios o extraordinarios de que trata el artículo 212 de la
Constitución, ni hacer traslaciones  dentro del presupuesto sino en las
condiciones y por los trámites que la ley establezca". Y cuales son ellos?
Los estatuídos en la Ley Orgánica del Presupuesto - Ley 38 de 1989, en cuyo
artículo 69 se lee: "Los créditos adicionales destinados a pagar gastos
por calamidad pública o los ocasionados  durante el Estado de Sitio...
declarados por el Gobierno Nacional , para los cuales no se hubiere incluído
apropiación en el presupuesto, serán abiertos conforme  a las normas de los
artículos anteriores o en la forma que el Presidente de  la República y el
Consejo  de Ministros lo decidan".
" Los artículos
anteriores consagran la forma como debe procederse y los requisitos que son
exigibles en caso de normalidad jurídica y desarrollan al efecto  el artículo
212 dicho, de manera que aun en caso de necesidades  creadas por circunstancias
de calamidad pública o del estado de sitio o emergencia económica, puede
acudirse a tal reglamento.
" Pero
adviértase que en el citado artículo 69 que se comenta, se da otra alternativa,
para solventar las exigencias excepcionales al decir  "o en la  forma que
el Presidente de la República y el Consejo de Ministros lo decidan", lo
que concuerda con lo dispuesto en el artículo 206 de la Carta Fundamental que
ordena que en tiempo de paz no se podrá hacer  "erogación del Tesoro que
no se halle incluída en el presupuesto de gastos", lo  que indica que en
tiempo de alteración del orden público sí se pueden hacer erogaciones no
incluídas en el presupuesto  de gastos o adiciones al mismo, como lo ha
interpretado  esta Corporación  en varios fallos (ver sentencias de enero
28/88, octubre 26/89).
" Esta tesis se
apoya también en el artículo 121 constitucional  en cuanto dispone que durante
el estado de sitio el Presidente tendrá, entre otras, las facultades que al
efecto le otorgue la ley, en este caso la Ley 38 de 1989 en la forma analizada.
(sentencia No. 92, octubre 26, 1989).
" En
consecuencia como el Presidente de la República y el Consejo de Ministros
pueden señalar la forma de realizar adiciones al presupuesto durante el estado
de sitio, lo hacen mediante decretos legislativos, como  es el que se examina,
pues las modificaciones al presupuesto deben hacerse por medio de ley  en
sentido material.
" Es pertinente
anotar que el decreto señala en forma clara los recursos que por estar
disponibles se utilizan para atender el gasto ( art. 67, Ley 38, 1989) y se
preserva el equilibrio presupuestal ( art. 211, inc. 2o., C.N.)." (
Sentencia No. 29, de marzo 1o. de 1990)."  (Cfr, sentencia No. 71, Corte
Suprema de Justicia,  mayo 23 de 1991).
Como se ve, es
ostensible que al desaparecer los artículos 212 y 213, al igual que el
principio del equilibrio presupuestal, pierde su razón la ley 38 de 1989
en cuanto facultaba al Gobierno, en todas las épocas, para modificar el
presupuesto, y, por lo mismo, la pierden los decretos legislativos basados en
tales normas. Como acertadamente se entendió en los fallos parcialmente
transcritos,  estos decretos se basaron en las normas de la ley 38 de 1989 que
reglamentaban los créditos y contracréditos administrativos normas que, como se
vió, no encuentran fundamento en la constitución vigente.
Existe, pues, una
conexidad manifiesta entre el decreto legislativo 446 y algunas disposiciones
de la ley 38 de 1989. Conexidad tal que de ser constitucional  ésta, también lo
sería aquél, y viceversa.
No hay que olvidar
que la armonía del universo jurídico se realiza en torno a la Constitución. Las
normas jurídicas extrañas a ella, que la contradicen, no pueden subsistir
porque su órbita interfiere la de otras que sí se mueven según el orden de la
Constitución.
La Corte, ante la
imposibilidad de declarar inexequibles las normas señaladas, en razón de que
este proceso no se originó con ese fin, optará por declarar expresamente que
están derogadas por la misma Constitución.
En consecuencia,
como las normas de la ley 38 de 1989 que reglamentaban los créditos
adicionales, con base en normas de la  constitución derogada, son
inaplicables  a la luz de la Constitución vigente, la Corte,
en guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, así lo declarará en
esta sentencia.
Concretamente las
normas que se declararán derogadas o inaplicables, son las siguientes:
1a.)  El parágrafo del artículo 63, que dice:
"Parágrafo.-
Si por efecto de menores recaudos en los ingresos corrientes y no obstante las
condiciones especiales para la celebración de contratos, persistiere el
déficit, los Ministerios, Departamentos Administrativos y Establecimientos
Públicos, deberán proponer a la Dirección General del Presupuesto los traslados
o las reducciones presupuestales indispensables para corregir dicho equilibrio".
2a.)  La parte final del artículo 64, que dice:
"...Salvo que
el Gobierno lo autorice, no se podrán abrir créditos  adicionales con base en
el monto de las apropiaciones que se reduzcan o aplacen en este caso".
3a.)  El artículo 65, que dice:
"Artículo
65.- Cuando durante la
ejecución del Presupuesto General de la Nación se hiciere indispensable
aumentar el monto de las apropiaciones, para complementar las insuficientes,
ampliar los servicios existentes o establecer nuevos servicios autorizados por
la ley, se pueden abrir créditos adicionales por el Congreso o por el Gobierno,
con arreglo a las disposiciones de los artículos siguientes".
4a.)  La parte final del artículo 66, que dice:
"Artículo
66.- "... Cuando sea
necesario exceder las cuantías autorizadas en la ley de presupuesto o incluír
nuevos gastos con respecto a los conceptos señalados, no estando reunido el
Congreso, el Gobierno efectuará por decreto los traslados y créditos
adicionales, previo concepto favorable del Consejo de Ministros y el Consejo de
Estado".
5a.)  El artículo 67, que dice:
"Artículo
67.- Ni el congreso ni el
Gobierno podrán abrir créditos adicionales al presupuesto, sin que en la ley o
decreto respectivo se establezca de manera clara y precisa el recurso que ha de
servir de base para su apertura y con el cual se incrementa el Presupuesto de
Rentas y Recursos de Capital, a menos que se trate de créditos abiertos
mediante contracréditos a la ley de apropiaciones".
6a.)  El artículo 68, que dice:
"Artículo
68.- El mayor valor del
recaudo de las rentas sobre el promedio de los cómputos presupuestados no podrá
servir de recurso para la apertura de créditos adicionales.
"No obstante,
si después del mes de mayo de cada año el recaudo de las rentas globalmente consideradas
permite establecer que éste excederá al calculado en el Presupuesto Inicial,
ese mayor valor, estimado por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público,
podrá ser certificado como un excedente en el Presupuesto de Rentas por el
Contralor General de la República, y servir para la apertura de créditos
adicionales. En caso de que existiere déficit fiscal en la vigencia anterior,
el mayor recaudo de rentas se destinará, en primer lugar, a cancelarlo".
7a.)  El artículo 69, que dice:
"Artículo
69.- Los créditos
adicionales destinados a pagar gastos por calamidad pública o los ocasionados
durante Estado de Sitio o Estado de Emergencia Económica, declarados por el
Gobierno Nacional, para los cuales no se hubiese incluído apropiación en el
Presupuesto, serán abiertos conforme a las normas de los artículos anteriores,
o en la forma que el Presidente de la República y el Consejo de Ministros lo
decidan".
III. CAMBIO DE
JURISPRUDENCIA.
Las  razones
expuestas justifican el cambio de la jurisprudencia de la Corte en esta
materia, como expresamente se advierte, no sólo en relación con las  sentencias
parcialmente transcritas, sino con otras innumerables dictadas por la Corte
Suprema de Justicia en tiempos anteriores.
Al respecto hay que
anotar lo siguiente.
La interpretación
que la Corte hace en esta sentencia, sustituye la que ha estado vigente por más
de un siglo, desde la entrada en vigencia de la Constitución de 1886. Durante
más de 105 años, la jurisprudencia que ahora se cambia,  tuvo su sustento en la
propia constitución. Derogada ésta en 1991, la práctica inveterada hizo que
subsistiera la institución de los créditos adicionales administrativos,  pese a
la desaparición de las normas constitucionales en las cuales se basaba. Esto
explica el error del Gobierno, lo mismo que lo que se dirá sobre los efectos de
esta sentencia.
IV. EFECTOS DE
ESTA SENTENCIA
Esta Corte, en la
sentencia número 113 del 25 de marzo de 1993, al declarar inconstitucionales
algunas normas del decreto 2067 de 1991, entre ellas  el inciso segundo del
artículo 21, inciso que determinaba  los efectos de las sentencias de la Corte
Constitucional,  dijo:
"Pero, fuera
del poder constituyente, ¿a quién corresponde declarar los efectos de los
fallos de la Corte Constitucional, efectos que no hacen parte del proceso, sino
que se generan por la terminación de éste?. Unicamente a la propia Corte
Constitucional, ciñéndose, como es lógico, al texto y al espíritu de la
Constitución. Sujeción que implica tener en cuenta los fines del derecho
objetivo,  y de la Constitución que es parte de él, que son la justicia y la
seguridad jurídica.
" En
conclusión, sólo la Corte Constitucional, de conformidad con la Constitución,
puede, en la propia sentencia, señalar los efectos de ésta. Este principio,
válido en general, es rigurosamente exacto en tratándose de las sentencias
dictadas en asuntos de constitucionalidad.
"...
" Además, inaceptable
sería privar a la Corte Constitucional de la facultad de señalar en sus fallos
el efecto de éstos, ciñéndose, hay que insistir, estrictamente a la
Constitución. E inconstitucional hacerlo por mandato de un decreto, norma de
inferior jerarquía. Pues la facultad de señalar los efectos de sus propios
fallos, de conformidad con la Constitución, nace para la Corte Constitucional
de la misión que le confía el inciso primero del artículo 241, de guardar la
"integridad y supremacía de la Constitución", porque para cumplirla,
el paso previo indispensable es la interpretación que se hace en la sentencia
que debe señalar sus propios efectos". (sentencia 113, págs 11, 12)
En el presente
caso, la Corte Constitucional, expresamente, aclara que la presente sentencia
sigue la regla general, según la cual los efectos de la sentencia sólo
comienzan a partir de su publicación. En consecuencia, todos los efectos
jurídicos del decreto 446, se mantienen, no desaparecen. Los recursos
comprometidos en favor de la Fiscalía General, el Ministerio de Defensa y el
Departamento Administrativo de Seguridad, conservarán la destinación que les
dió el decreto 446. En síntesis: con base en los créditos suplementales o
extraordinarios abiertos por el decreto cuya inexequibilidad se declara, podrán
ordenarse los gastos correspondientes, hasta agotar las respectivas
asignaciones.
Pero, de otra parte,
también a partir de la publicación de esta sentencia, quedarán sin efecto los
contracréditos previstos en el mismo decreto, y el Gobierno, y los
establecimientos públicos respectivos, podrán ejecutar sus presupuestos
originales, en la medida en que las disponibilidades de tesorería y las
prioridades fijadas por la Constitución, por la ley o por los funcionarios
responsables, lo permitan.
Los créditos
presupuestales, se insiste, son autorizaciones para gastar, no órdenes para
hacerlo.
La aclaración sobre
los efectos de esta sentencia, indica que ésta no entorpece ni dificulta las
tareas del Gobierno en cumplimiento de su deber de hacer lo necesario para
restablecer el orden público.
Y, finalmente, esta
interpretación hace posible que el tránsito constitucional se realice sin
traumatismos para la nación. Y que las nuevas instituciones tengan ya su plena
vigencia."
COROLARIO
Resulta lamentable
que, con olvido de las razones expuestas, la Constitución  se interprete para
fortalecer al Gobierno, en desmedro  de una facultad propia del Congreso. Temo
que, con esta interpretación,   quede el Gobierno con tan desmesuradas facultades
en lo relativo a la reforma del presupuesto, como nunca tuvo bajo la
Constitución de 1886 y sus reformas.
Las consecuencias de
esta sentencia no podrían ser peores para el Estado de Derecho. Basta pensar
que el Gobierno puede mantener al país durante 270 días por año bajo el régimen
de la Conmoción Interior y prorrogar por otros 90 la vigencia de los decretos
dictados. En los restantes 5 días que completan el año, le bastará abstenerse
de presentar al Congreso proyectos de reforma de la ley de presupuesto. Así, en
la práctica,  se privará a la rama legislativa de una de sus más preciosas
facultades. Y se aumentarán INDEBIDAMENTE las facultades de la rama ejecutiva,
en perjuicio de las demás, en particular del Congreso.
De prosperar esta
tendencia, Colombia se convertirá en una república contrahecha, con un Gobierno
gigante y todopoderoso, que está en todas partes, y un Congreso empequeñecido,
débil y ausente, apenas elemento decorativo de un Estado que es democrático
sólo en apariencia. Por este camino, por desgracia, vamos, por nuestro pasos
contados, hacía el país del Ejecutivo Megalómano.
Deploro tener que
decir todo esto, pero lo hago con mi acostumbrado respeto y con la firmeza de
siempre.
fecha ut supra.
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
[1] Corte
Constitucional -Sala Plena- Sentencia C-069/93. M.P. Dr. Simon Rodriguez
Rodriguez, pp. 20-21.
[2]"Hacienda
Pública". Ed.Universidad Externado de Colombia, 1a. ed., mayo de l992,
p. 258.