T-705-05
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
T-705/05
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Causales genéricas de procedibilidad
PUBLICIDAD DE ACTO ADMINISTRATIVO PARTICULAR Y CONCRETO-Notificación
PROCESO DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO-Vulneración al debido proceso por inadmitir y rechazar la demanda al
no haberse demostrado la negativa de la administración de expedir copias de los
actos administrativos
Referencia: expediente T-1051924
Acción de tutela instaurada por el señor Marcos Darío
Márquez Cardozo contra la Sección Segunda, Subsección “C” del Tribunal
Administrativo de Cundinamarca, con citación oficiosa de la Gobernación de
Cundinamarca.
Magistrado Ponente:
Dr.
JAIME ARAÚJO RENTERÍA
Bogotá, D. C., seis (6) de julio de dos mil cinco (2005).
La Sala Primera
de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados ALFREDO
BELTRÁN SIERRA, MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA y JAIME ARAÚJO RENTERÍA, en
ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha proferido la
siguiente:
SENTENCIA
dentro del proceso de revisión de los fallos
proferidos por la Sección Segunda, Subsección “B” del Consejo de Estado, en
primera instancia, y la Sección Cuarta del Consejo de Estado, en segunda,  en
el trámite de la acción de tutela iniciada por el señor Marcos Darío Márquez
Cardozo contra la Sección Segunda, Subsección “C” del Tribunal Administrativo
de Cundinamarca, con citación oficiosa de la Gobernación  de Cundinamarca
I.
ANTECEDENTES
Obrando por intermedio de apoderado y
mediante escrito presentado  el 13 de agosto de 2004, el señor Marcos Darío
Márquez Cardozo solicita el amparo transitorio de sus
derechos al debido proceso y de acceso a la administración de justicia,
presuntamente conculcados por la entidad demandada. Como sustento de la
solicitud de amparo, el actor invoca los siguientes:
1. Hechos.
Señala el apoderado del señor Márquez Cardozo que el 19 de septiembre de 2002 presentó a la Gobernación
de Cundinamarca una petición con el fin de que le fueran reconocidos unos pagos
por concepto de días laborados y no pagados.
La Gobernación,
al haber recibido varias solicitudes de igual
naturaleza, decidió acumularlas y resolverlas a  través de un solo acto
administrativo. Así, el 20 de agosto de 2002, a través de la resolución 2212,
negó la solicitud del actor y de otras personas.
Manifiesta el
apoderado del demandante que la administración departamental, pese a que las
solicitudes fueron individuales, no procedió a la correspondiente expedición de
copias a cada uno de los peticionarios, entregando un solo ejemplar del acto
administrativo y desconociendo de esta manera el
artículo 44 del Código Contencioso Administrativo.
Contra la
resolución 2212 de 20 de agosto de 2002, el actor interpuso recurso de
reposición. Mediante resolución 5961 de 21 de noviembre de 2002 fue resuelto el
recurso por parte de la Gobernación de Cundinamarca,
confirmando lo dispuesto en el primer acto administrativo
El 26 de marzo
de 2003 el señor Márquez Cardozo, por intermedio de apoderado, inició acción de
nulidad y restablecimiento del derecho, solicitando al
juez administrativo declarar la nulidad de las resoluciones 2212 y 5961 de
2002. Dicha demanda correspondió en reparto al magistrado Ilvar Nelson Arévalo
Perico de la Sección Segunda, Subsección “C” del Tribunal Administrativo de
Cundinamarca
En el texto de la demanda el actor incluyó una petición previa en el sentido
de que fuera enviado un oficio a la Gobernación de Cundinamarca en los términos
del artículo 139 del Código Contencioso Administrativo para que ésta enviara
los actos administrativos demandados (Resoluciones 2212
y 5961 de 2002), debidamente autenticados y con constancia de ejecutoria.
El 16 de mayo de
2003, la Sección Segunda, Subsección “C” del Tribunal Administrativo de
Cundinamarca resolvió inadmitir la demanda presentada por el señor Márquez Cardozo.
Dicha
Corporación consideró en aquel momento que no era posible dar trámite a la
solicitud previa de la parte actora dentro del proceso de nulidad y
restablecimiento del derecho, ya que del inciso 4º del artículo 139 del Código
Contencioso Administrativo se desprendía que el actor
debía probar que se le había negado la expedición de las copias de los actos
demandados, lo que se encontraba demostrado en relación con la resolución 2212
de 2002,  más no en lo que respectaba a la 5961 de 2002.
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca dio un término de cinco (5) días
para subsanar lo anotado.
En escrito
presentado el  4 de junio de 2003, el apoderado del demandante pretendió
subsanar los errores de la demanda. Para tal efecto alegó que el inciso 4º del artículo 139 del Código Contencioso Administrativo no
preveía la prueba que el Tribunal echaba de menos, y  además aportó prueba
documental de la renuencia de la administración de expedir los actos
demandados.
Mediante auto de
18 de julio de 2003 la Sección Segunda, Subsección “C”
del Tribunal Administrativo de Cundinamarca rechazó la demanda de nulidad y
restablecimiento del derecho incoada por el señor Marcos Darío Márquez Cardozo
contra el Departamento de Cundinamarca.
Consideró dicha
Corporación que no se había subsanado el vicio señalado
en el auto de inadmisión de 16 de mayo de 2003, por cuanto el apoderado de la
parte actora demostró tan solo la solicitud de expedición de copia del primer
acto administrativo (2212 de 2002), más no así del
segundo acto que decidió el recurso de reposición en vía gubernativa, contenido
en le resolución No. 5961 de 21 de noviembre de 2002. Señaló el Tribunal que la
prueba aportada por el señor Márquez Cardozo tan solo hacía referencia a una
solicitud hecha a la Gobernación de Cundinamarca en el
sentido de que se produjera un acto de notificación individual para cada uno de
los afectados con el contenido de los actos administrativos. Además señaló que
al demandante sí le fue expedida copia de la primera resolución, la 2212.
Contra el auto
de rechazo de la demanda, el actor interpuso el 1º de agosto de 2003 recurso de
reposición, que fue rechazado por improcedente por el Tribunal Administrativo
al considerar que, de acuerdo con el artículo 183 del Código Contencioso Administrativo y dada la naturaleza interlocutoria del
auto, no procedía dicho recurso sino el de súplica.
El señor Márquez
Cardozo considera que con la anterior decisión se violó su derecho fundamental
al debido proceso y que se le negó el derecho al acceso
a la administración de justicia, pues el Tribunal debió dar trámite a la
solicitud previa contenida en la demanda de nulidad y restablecimiento del
derecho y al no hacerlo desconoció el artículo 139 del Código Contencioso
Administrativo.
En virtud de ello, el demandante hace la siguiente:
2. Solicitud.
El señor Marcos Darío Márquez Cardozo, a
través de su apoderado, pide al juez de tutela que declare nulo todo el
procedimiento a partir del auto de fecha de 18 julio de 2003 dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho iniciado por él contra
el Departamento de Cundinamarca.
3. Trámite de instancia.
3.1 Mediante auto de 19 de agosto de
2004, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado
admite la demanda de tutela presentada por Marcos Darío Márquez Cardozo contra
la Sección Segunda, Subsección “C” del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y dispone informar a la demandada de la demanda que
existe en su contra, para que en el término de dos (2) días rinda informe
De igual manera decide notificar al
Gobernador del Departamento de Cundinamarca, por contar el departamento con interés directo en el resultado del proceso, para que éste se
pronunciara sobre las pretensiones del actor dentro de un término de dos (2)
días.
3.2 El 25 de agosto de 2004 la Sección
Segunda, Subsección “C” del Tribunal Administrativo de Cundinamarca rinde informe en relación con la demanda de tutela y solicita al Consejo
de Estado declarar improcedente el amparo deprecado por el señor Márquez.
Indica en su escrito que las decisiones
judiciales cuestionadas por el actor en sede de tutela no son controvertibles a través del mecanismo de la acción de tutela, de acuerdo con
la sentencia de octubre de 1992 en la que la Corte Constitucional declaró
inexequibles los artículos 11,12 y 40 del Decreto 2591 de 1991 que preveía la
procedencia de dicho mecanismo contra providencias
judiciales.
Además manifiesta que no existió
violación de los derechos fundamentales del actor y que éste contaba con
recursos legales, diferentes del de la acción de tutela, para impugnar la
decisión mediante la cual se rechazó la demanda de
nulidad y restablecimiento del derecho.
3.3 El 31 de agosto de 2004 es recibido
en el Consejo de Estado el informe elaborado por la Gobernación de
Cundinamarca. Esta entidad se opone a la prosperidad de la demanda de tutela
iniciada por el señor Marcos Darío Márquez Cardozo.
Alega en el escrito que la administración
departamental no ha conculcado ningún derecho fundamental del señor Márquez
Cardoso, al haber estado legitimada para resolver de manera conjunta la
solicitud de éste con otras de igual contenido. Señala
que no fue expedida ninguna copia del acto, pues el reclamante y su apoderado
dejaron de solicitarlo.
4. Pruebas relevantes que obran en el
expediente.
- Copia
auténtica del expediente No. 2003-3463, demandante Marcos Darío Márquez Cardozo contra el Departamento de Cundinamarca. (Folios 25-49)
II. LAS SENTENCIAS QUE SE REVISAN.
1. Sentencia de primera instancia.-
En decisión tomada el 16 de septiembre
de 2004, la Sección Segunda, Subsección “B” del Consejo de Estado rechazó por
improcedente el amparo solicitado por la parte actora.
Para tal efecto la Subsección “B” reiteró
las consideraciones expuestas por esa misma Corporación en una providencia del
1º de julio de 2004, en la que  había señalado que la solicitud para que el
juez contencioso-administrativo reclame a la
administración la entrega de copia de los actos acusados está sujeta a las
condiciones de que la administración haya negado dicha copia y de que así se
manifestara y probara en la demanda; exigencias que no se cumplieron en la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho presentada
por el señor Márquez  Cardozo y que legítimamente habían originado el rechazo
de ésta por parte de la sección Segunda, Subsección “C” del Tribunal
Administrativo de Cundinamarca.
2. Impugnación.
Inconforme con la decisión  anteriormente
reseñada, el demandante presentó impugnación el 21 de octubre de 2004. En su
escrito reiteró los argumentos presentados en la demanda.
3. Sentencia de segunda instancia.
El 2 de diciembre de 2004, la Sección
Cuarta del Conejo de Estado confirmó el fallo impugnado.
Consideró la Corporación que el rechazo
de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho hecha por el Tribunal
Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda,
Subsección “C” respondía a una interpretación razonable que éste hiciera del
inciso  4º del artículo 139 del Código Contencioso Administrativo, por lo que
no se configuraba vía de hecho alguna.
Además señaló que, ante el rechazo de la
demanda, el actor contaba con el recurso ordinario de
súplica, del que no había hecho uso, por lo que, ante la existencia de otro
mecanismo de defensa judicial de sus intereses que había desaprovechado en su
ocasión, la solicitud de amparo resultaba improcedente.
III.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS DE LA CORTE.
1. Competencia
Esta Corte es competente para revisar los fallos de
tutela dictados en la acción iniciada por el señor Marcos Darío Márquez Cardozo
contra la Sección Segunda, Subsección “C” del Tribunal Administrativo de
Cundinamarca, con citación oficiosa de la Gobernación de Cundinamarca, de
conformidad con lo previsto en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución
Política, los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991 y por lo dispuesto en
Auto de la Sala de Selección Número Tres de 18 de marzo de 2005, en virtud de
la insistencia formulada por el magistrado Alfredo Beltrán Sierra para su
revisión
2. Problema Jurídico.
En el presente caso la Sala debe
establecer si se vulneraron los derechos fundamentales
al debido proceso y al acceso a la administración de justicia del señor Marcos
Darío Márquez Cardozo, teniendo en cuenta que la Sección Segunda, Subsección
“C” del Tribunal Administrativo de Cundinamarca decidió no dar trámite a la
solicitud previa que aquel hiciera en la demanda en el
sentido de que el Tribunal solicitara a la Gobernación de Cundinamarca copia de
los actos administrativos demandados en un proceso de nulidad y
restablecimiento del derecho, al considerar que no se encontraba probado que existiese negativa por parte de la administración de expedir las
copias y por dicho motivo inadmitiera y después rechazara la demanda.
3. Acción de
tutela contra las providencias de los jueces. Reiteración de Jurisprudencia.
Ha reiterado de
forma constante y unánime esta Corte que el derecho
fundamental al debido proceso, consagrado en el artículo 29 de nuestra
Constitución Política, se erige como un límite claro al ejercicio de  la
actividad judicial por parte de los jueces de la república.
Así pues, la autonomía de dichos funcionarios, estatuida en el artículo 230 de
la Carta, debe respetar los derechos de carácter fundamental, en especial el
derecho al debido proceso. En el evento en el que el juez ordinario no observe
tal garantía, el juez constitucional puede intervenir
por vía de tutela. De verificar que en el trámite de cualquier proceso el juez
ha incurrido en una grosera y flagrante violación de los preceptos legales y
constitucionales, la tutela deberá prosperar.
La Corte ha
denominado a estas injustificadas arbitrariedades judiciales como “vías de
hecho”[1]. Con el objeto de sistematizar las posibles conductas constitutivas
de vía de hecho, la Corte ha efectuado una calificación de la clase de
“defectos” en los que puede estar incursa una providencia. Son estos los defectos fácticos, sustanciales, procedimentales, y
orgánicos[2]. El defecto sustantivo se produce cuando la
decisión controvertida se funda en una norma indiscutiblemente inaplicable. El
defecto fáctico, cuando resulta indudable que el juez carece de sustento
probatorio suficiente para proceder a aplicar el supuesto legal en el que se
sustenta la decisión. El defecto orgánico se presenta cuando el funcionario
judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de
competencia para ello. Por último, el defecto procedimental aparece en aquellos
eventos en los que se actuó completamente al margen del procedimiento
establecido
A los anteriores
defectos, históricamente reconocidos por esta Corporación, la Corte ha venido
sumando nuevas calificaciones. Habrá vía de hecho cuando: a) La providencia
tiene graves problemas ante una insuficiente sustentación o justificación de la
decisión, o por desconocimiento del principio de igualdad. b) Existe error en
el que fue inducida la autoridad judicial, lo que esta Corporación ha
denominado vía de hecho por consecuencia. c) La decisión del juez se adoptó
haciendo una interpretación normativa que resulta
incompatible con la Carta, o cuando la autoridad judicial no aplica la
excepción de inconstitucionalidad a pesar de ser manifiesta la incompatibilidad
con aquella y haber sido solicitada expresamente[3].
4. Caso Concreto
4.1 En el
presente proceso de tutela el señor Marcos Darío Márquez Cardozo demanda a la
Sección Segunda, Subsección “C” del Tribunal Administrativo de Cundinamarca
porque dicha autoridad judicial incurrió presuntamente en una vía de hecho al
no dar trámite a la solicitud previa que de acuerdo con
el artículo 139 del Código Contencioso Administrativo hiciera el actor en el
sentido de que el Tribunal solicitara directamente a la Gobernación de
Cundinamarca copia de los actos administrativos atacados en un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. De igual manera
se alega que al rechazar la demanda por la falta de copia de los actos
administrativos, el Tribunal demandado violó el derecho del actor.
4.2 La Sala considera necesario aclarar,
de manera previa, lo que respecta a la conducta
desplegada por la Gobernación de Cundinamarca en relación con la acumulación de
las solicitudes individuales para ser resueltas a través de un solo acto
administrativo y, en relación con ello, lo que atañe a la notificación de dicho acto.
En este sentido es pertinente indicar que
el inciso 1º del artículo 29 del Código Contencioso Administrativo dispone:
ARTICULO 29. FORMACION Y
EXAMEN DE EXPEDIENTES. Cuando hubiere documentos relacionados con una misma actuación o con actuaciones que tengan el mismo efecto, se hará con todos un
solo expediente al cual se acumularán, de oficio o a petición de interesado,
cualesquiera otros que se tramiten ante la misma autoridad y tengan relación
íntima con él para evitar decisiones
contradictorias
Es claro
entonces para esta Sala que la administración departamental de Cundinamarca
actuó de conformidad con la Ley y la Constitución al decidir acumular el
trámite de varias solicitudes que presentaban unidad de materia, solicitudes que fueron resueltas, como se vio en el acápite de hechos de esta
sentencia, mediante la expedición  de la resolución 2112 de 2002.
Ahora, así
como esta Sala no tiene dudas acerca de la procedencia de la acumulación, sí
cuestiona la manera como la administración
departamental decidió notificar los actos administrativos mediante los cuales
resolvió las peticiones del demandante y de otras personas. En lo que se
refiere a los actos definitivos de la administración, sin duda, el principio es
que éstos, cuando son de contenido particular, deben
notificarse de forma personal. Por ello señala  el artículo 44 del Código
Contencioso Administrativo que:
ARTICULO 44.
DEBER Y FORMA DE NOTIFICACION PERSONAL. Las demás decisiones que pongan término
a una actuación administrativa se notificarán
personalmente al interesado, o a su representante o apoderado.
Si la
actuación se inició por petición verbal, la notificación personal podrá hacerse
de la misma manera.
Si no hay otro
medio más eficaz de informar al interesado, para
hacer la notificación personal se le enviará por correo certificado una
citación a la dirección que aquél haya anotado al intervenir por primera vez en
la actuación, o en la nueva que figure en comunicación hecha especialmente para
tal propósito. La constancia del envío de la
citación se anexará al expediente. El envío se hará dentro de los cinco (5)
días siguientes a la expedición del acto.
(...)
Al hacer
la notificación personal se entregará al notificado copia íntegra, auténtica y
gratuita de la decisión, si ésta es escrita.
(...)
Así pues, se establece con claridad en el
texto trascrito, como regla general en materia de notificación de los actos
administrativos definitivos, que ésta se haga de manera personal. Además, es
necesario señalar que puede hacerse al interesado o a
su apoderado con facultad para ello.
Según el artículo 45 del mismo Código, la
notificación por edicto, que fue la que, según consta en el expediente, efectuó
la administración departamental de Cundinamarca, sólo
procede de manera subsidiaria. Dispone la norma que:
ARTICULO 45.
NOTIFICACION POR EDICTO. Si no se pudiere hacer la notificación personal al
cabo de cinco (5) días del envío de la citación, se fijará edicto en lugar
público del respectivo despacho, por el término
de diez (10) días, con inserción de la parte resolutiva de la providencia
No le es dable a
esta Sala establecer en grado de certeza las causas que llevaron al
Departamento de Cundinamarca a hacer uso del mecanismo residual de notificación
mediante la fijación de un edicto., y por ende tal conducta no podrá merecer
reproche por parte de esta Sala. Al respecto solamente existen las afirmaciones
encontradas de cada una de las partes del proceso de tutela en el sentido de
haberse o no efectuado la citación del apoderado del señor Marcos Darío Márquez
Cardozo, sin que se hubiera aportado prueba en relación con este hecho. Lo
cierto es que la notificación por edicto efectuada por la administración
departamental, por contera, descartaba la expedición por parte de ésta de una
copia del acto administrativo que prevé el inciso quinto del artículo 44 del
Estatuto Administrativo.
Este último
inciso tiene una clara finalidad: la de facilitar a la persona afectada con una
decisión de la administración el eventual ejercicio de la acción contencioso
administrativa que es propia para controvertir los actos de contenido
particular – la acción de nulidad y restablecimiento del derecho-. Ello se
desprende de la exigencia que el legislador extraordinario consagró en el
artículo 139 del Código Contencioso Administrativo en el sentido de que con la
demanda debe aportarse, entre otros, copia auténtica del acto cuya legalidad o
constitucionalidad se controvierte en sede judicial.
Ahora bien,
notificadas por edicto las resoluciones 2212 y 5961 de 2002, la obtención de
las copias de los actos solamente era posible en el ejercicio del derecho de
petición consagrado en el artículo 23 de la Constitución Política.
El 19 de
septiembre de 2002 el apoderado del actor solicitó que, aunque ya se hubiera
surtido la notificación por edicto,  se efectuara el trámite de notificación
personal de su representado y que, en consecuencia, se le expidiera copia
íntegra, auténtica y gratuita de la decisión contenida en  la resolución 2212
de 2002. Esta petición fue respondida por la Gobernación de Cundinamarca el 11
de octubre de 2002, de manera conjunta con otras 160 solicitudes de igual
contenido. En su escrito, la administración negó la solicitud de notificar
personalmente a cada una de las personas afectadas con la decisión, accediendo
a expedir una sola copia del acto administrativo sobre el que versaba la
solicitud. De esta manera, 161 peticionarios disponían de una copia del acto
administrativo que los afectaba. ¿A quién debía entenderse, de entre los 161
interesados, que le correspondía la única copia existente? ¿O acaso era de
esperar que de esta manera, todos los peticionarios, acudieran en una sola
demanda de nulidad y restablecimiento del derecho cuando se encontraban en el
derecho de no hacerlo? Sin duda alguna, materialmente, expedir una sola copia
de un acto que interesaba a tantos era casi tanto como no expedir copia alguna.
Luego el
apoderado del señor Marcos Darío Márquez Cardozo interpuso recurso de
reposición  en contra de la resolución  2212 de 2002, lo que llevó a la
administración a expedir la resolución 5961 de 2002. Este recurso se ejerció en
un mismo escrito por el actor y otras 307 personas. Dentro de las solicitudes
que se incorporaban al texto del recurso, se pidió que la resolución a la que
diera lugar se notificara de manera personal a cada uno de los interesados.
Frente a este último hecho, la única prueba que existe es la declaración
contenida en el informe de la Gobernación de Cundinamarca dentro del trámite de
esta acción de tutela en el sentido de haber sido la resolución 5961 de 2002
notificada por edicto, sin lugar a expedición de copia individual, por ende.
4.3 Ahora, lo
hasta aquí planteado debe servir a la Sala como herramienta suficiente para
analizar la actuación surtida ante la Sección Segunda, Subsección “C” del
Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
En este sentido,
la primera acotación que debe hacerse es que el inciso 3º del artículo 139 del
Código Contencioso Administrativo dispone:
Cuando el acto
no ha sido publicado o se deniega la copia o la certificación sobre su
publicación, se expresará
así en la demanda bajo juramento que se considerará prestado por la
presentación de la misma,
con la indicación de la oficina donde se encuentre el original o del periódico en que se hubiere
publicado, a fin de que se
solicite por el Ponente
antes de la admisión de la demanda (subrayas fuera del texto original)
La Sala ve con claridad que el inciso transcrito no
exige presentar prueba, siquiera sumaria, de la negativa de la entidad administrativa de
entregar copia del acto. Le bastó al legislador exigir la manifestación del
demandante sobre la negativa y la solicitud – la cual se entiende hecha bajo la
gravedad de juramento- para que el juez administrativo procediera a recabar de
la administración el acto que se echa de menos.
La demanda de nulidad y restablecimiento del derecho
presentada por el señor Marcos Darío Márquez Salazar incluía, bajo el título de
petición previa, la siguiente:
Solicito
que previa admisión de la demanda, (sic) se oficie a la Gobernación de
Cundinamarca en los términos del artículo 139 del C.C.A (...) para que allegue
los Actos Administrativos demandados, debidamente autenticados y con constancia
de ejecutoria.
De esta manera el actor creía cumplir con los requerimientos de la
norma arriba trascrita, olvidando que allí se exige la declaración en el
sentido de haber recibido negativa por parte de la entidad que expidió los
actos, de entregar copia de los mismos. Así pues, legítimamente, ante la falencia
anotada, le era dable al juez contencioso administrativo inadmitir la demanda,
buscando que se subsanara el error formal en el que esta estaba incursa.
Sin embargo, ya desde esta temprana etapa procesal
faltó la Sección
Segunda, Subsección “C” del Tribunal Administrativo de Cundinamarca al artículo
139 del Código Contencioso al afirmar “...deberá la parte actora, demostrar ante esta Corporación que efectuó solicitud de expedición de la copia
relacionada con el acto administrativo
que desata el recurso de reposición en vía gubernativa, con fecha anterior a la
presentación del libelo de la demanda, o en su defecto, adjuntarla al
expediente, con la constancia de su publicación, notificación o comunicación o
ejecución, según el caso”(Subraya fuera del texto
original)
Nótese que lo que solicitó el Tribunal al actor fue
que probara la negativa de la entidad, con el objeto de subsanar la demanda,
aún cuando el inciso 3º del artículo 139 del Código Contencioso Administrativo
solamente
exige la manifestación en este sentido. Estaba pues, la Subsección “C” dando
una aplicación errada a la norma en comento, perfilando desde este momento la
vía de hecho violatoria del debido proceso del señor Marcos Darío Márquez
Cardozo.
Ahora, en escrito presentado ante la Sección Segunda,
Subsección “C” del Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 4 de junio de
2003, el señor Márquez Cardozo pretendió subsanar aquello que había causado la
inadmisión. Si bien no aportó la prueba que el ponente estimó necesaria  para la
procedencia de la solicitud previa, el apoderado del demandante dentro del
proceso de nulidad y restablecimiento del derecho sí incorporó en el escrito
una serie de afirmaciones que merecen especial atención. En la primera de ellas
se dice: “La administración procedió a acumular en un
solo expediente las peticiones formuladas y no expidió copia individual y
gratuita de los actos
administrativos que las
decidieron...”. Y con posterioridad se afirma: “Al negarse la administración a expedir actos separados con copia individual
para cada peticionario y entregar un solo ejemplar del acto administrativo que
decidía un número plural de peticiones, fue absolutamente imposible aportar
copia del mismo –con los requisitos del artículo 139 del C.C.A- en cada una de las demandas.”
Entiende esta Sala que lo anterior cumple con el
requisito previsto en el artículo 139 Código Contencioso Administrativo y que
es fiel a la verdad de lo ocurrido, con toda claridad, en relación con la copia
de la resolución
2212 de 2002, así como en lo que respecta a la resolución 5961 de 2002. En este
sentido cabe reiterar que incluso erró el Tribunal en el auto por medio del
cual inadmitió la demanda al echar de menos prueba de la solicitud de copia del
acto administrativo por medio del cual se resolvía el recurso de reposición, ya que
esta solicitud se incorporaba en el texto mismo por medio del cual se impugnaba
la resolución 2212 de 2002, ante la misma Gobernación.
Así las cosas, hechas las afirmaciones que exige el inciso 3º del artículo
139 del Código Contencioso Administrativo, resultaba improcedente el rechazo de
la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho y la sección Segunda,
Subsección “C”del Tribunal Administrativo de Cundinamarca debía proceder a admitir a trámite ésta. Por
el contrario, dicha Corporación adujo, entre otras cosas, que “... se comprobó que no se efectuó la
solicitud de expedición de copia del acto administrativo que desató el recurso
de reposición, mediante el cual se agotó la vía gubernativa, pues, en la demanda, debió acreditarse la
petición efectuada ante la entidad”, insistiendo de esta manera en la tesis, contraria al
tenor mismo del artículo 139 del Código Contencioso Administrativo, según la
cual la denegación de la copia debe ser probada y que, por ende, no basta la simple
afirmación en este sentido.
¿Es cierto, como lo afirma el Consejo de Estado en
segunda instancia que lo que hay presente en este caso es una simple
divergencia argumentativa? Esta Sala manifiesta que no comparte dicho criterio y que
considera que con la decisión de no dar trámite a la solicitud previa hecha por
el señor Márquez y con el subsiguiente rechazo, que reposan ambos en la mal
llamada interpretación, existen verdaderas vías de hecho.
Lo que aquí desea precisar la Sala es que la vía de
hecho también
aflora cuando los jueces adicionan supuestos a la norma que alegan estar
aplicando. No nos encontramos aquí, como lo entendió el juez de segunda
instancia, en un evento de interpretación, donde el funcionario explica o declara el sentido y alcance de la norma, sino que por el
contrario hay en este evento un verdadero trabajo de adición de la misma
Pero el reproche a la lógica de la Sección demandada
no sólo puede hacerse desde el punto de vista expuesto. Aún aceptando que lo
que hizo ésta no fue sino un ejercicio interpretativo de acuerdo con la
autonomía consagrada en el artículo 230 de la Carta Política,  es necesario
recordar que toda interpretación contraria a la Constitución constituye un acto
violatorio del derecho al debido proceso. Ve con claridad esta Sala de Revisión
que la aplicación que la Sección Segunda, Subsección “C” de Tribunal
Administrativo de Cundinamarca hace del artículo 139 del Código Contencioso
Administrativo es, de las posibles, la que contraría principios básicos de
nuestro ordenamiento constitucional.
Debe anotar esta Sala que exigir que se pruebe la
negativa de expedir copia del acto administrativo o del certificado de
publicación, significa un innecesario entorpecimiento del trámite de admisión
de la demanda. Es necesario tener claridad en cuanto a que lo que la norma
ampliamente comentada y que origina la presente controversia busca es el eficaz
acceso a la administración de justicia de los ciudadanos y prevenir que la
administración “oculte” sus actos para impedir el ejercicio por parte de
aquellos de las acciones que legal y constitucionalmente  protegen sus
derechos.
Así las cosas, en el núcleo del inciso 3º del
artículo 139 del Código Contencioso Administrativo se consagra un mecanismo que
debe ser eficaz para evitar arbitrariedades por parte de la administración,
aspecto éste que se encuentra estrechamente relacionado con la razón misma de
ser del Estado de Derecho. Una norma que se encuentra establecida para que el
juez brinde una especial protección a la persona frente a las indebidas
prácticas de la administración, no puede ser aplicada de tal manera que se
invierta su propósito, haciendo más gravosa la situación para quien es su
beneficiario –el ciudadano-  y favoreciendo en cambio a quien ya de por sí
detenta el poder, o sea, la administración, sin que ello sea contrario a la
Constitución, en especial al derecho al debido proceso consagrado en el
artículo 29 de la Carta.
4.4 Igual reproche merece por parte de esta Sala la
conducta asumida por la Sección Segunda, Subsección “C” del Tribunal
Administrativo de Cundinamarca al haberse negado a dar trámite al recurso
interpuesto por el demandante en contra del auto por medio del cual se decretó
el rechazo de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho.
Lo primero que debe señalarse en relación con este
aspecto del caso, es que la Corporación demandada tomó como fundamento para
negar la solicitud de reposición del actor, el artículo 183 del Código
Contencioso Administrativo, no obstante existir una norma especial sobre los
recursos que se pueden interponer contra el auto por medio del cual se rechaza
una demanda, es decir, el inciso 5º del artículo 143 del Código.[4]
Señala esa disposición que:
Contra el auto que rechace la demanda procederá el
recurso de apelación cuando el auto sea dictado por el Juez o por la Sala,
Sección o Subsección del Tribunal en primera instancia o, el de súplica cuando
sea dictado por el ponente en asuntos de única instancia
Se observa que en este acaso el auto fue dictado por
el magistrado ponente (Folio 54 del Expediente)
El argumento que utilizó la entidad demandada para
declarar la improcedencia del recurso, fue que, de acuerdo con el artículo 183
del C.C.A[5],
al tratarse el auto de rechazo de uno de carácter interlocutorio, no era
procedente el recurso de reposición sino el de súplica. Como el demandante
había presentado un recurso de reposición y no de súplica, - consideró la
Subsección- éste no podía tramitarse y por tanto debía ser rechazado.
Esta Sala de Revisión de la Corte Constitucional
observa que no solamente la decisión se encuentra erróneamente fundamentada,
sino que,  tal y como tuvo oportunidad de señalar  en un caso reciente[6] la Sala Sexta de
Revisión de la Corte Constitucional al conceder el amparo del derecho
fundamental al debido proceso de una persona a la que se la había rechazado un
recurso, por excesivo formalismo, al haber llamado su acto procesal de un modo
cuando correspondía llamarlo de otro:
En esa medida,
pareciese que la actuación del Tribunal se hubiera ajustado a derecho y por
tanto, no procediera la tutela. Sin embargo, para que una actuación procesal se
ajuste a derecho no puede observarse de manera aislada el ordenamiento procesal
ordinario, sino que se debe tener en cuenta las normas que de esta naturaleza
están consagradas constitucionalmente; en el caso particular, el artículo 228
constitucional.
En este sentido, debe tenerse en cuenta que los
motivos y la finalidad revocatoria de la impugnación son claros y aplicando la
alternativa planteada por el Tribunal, entre los recursos de reposición y
súplica, que como se indicó es errada, la única diferencia, además del nombre,
radica en la competencia para decidir, en cuanto el primero debe ser decidido
por el mismo magistrado ponente y el segundo debe ser resuelto por la Sala de
la cual aquel hace parte.
La situación del señor Márquez Cardozo es una en la
que la entidad demandada, por excesivo formalismo e invocando erróneamente el
sustento normativo de su decisión, niega la posibilidad de controvertir una
decisión judicial, violándole al demandante, también por esta vía, el derecho
fundamental al debido proceso, y especialmente el derecho de acceder a la
justicia.
4.5 Para concluir, esta Sala indica que:
i) La Sección Segunda, Subsección “C” del Tribunal
Administrativo de Cundinamarca incurrió en una vía de hecho al añadir supuestos
normativos, gravosos para los intereses de las personas que acuden a la
administración de justicia para buscar la protección frente a las actuaciones
del Estado, al inciso 3º del artículo 139 del Código Contencioso
Administrativo, violando de esta manera el derecho al debido proceso y al
acceso a la administración de justicia del actor.
Es necesario, en este sentido, reiterar que el inciso
3º del artículo 139 del Código Contencioso Administrativo no exige prueba
alguna de la negativa de la entidad administrativa donde se originó el acto,
por lo que el Juez Contencioso Administrativo no puede exigirla. Cabe recordar
que según el artículo citado, la manifestación se hace bajo gravedad de
juramento y que, por ende, si se llegare a probar que tal afirmación es falsa,
podrán darse las consecuencias que el ordenamiento legal prevé para tales
eventos.
Ahora, desea resaltar esta Sala la importancia del
derecho al acceso a la administración de justicia, vulnerado por la entidad
demandada. Resulta pertinente señalar que el acceso de las personas a la
administración de justicia ha constituido, de manera general, una de las
grandes luchas sociales[7];
ante todo en materias como la presente, donde el individuo pretende obtener
justicia frente a un presunto abuso de la administración. Y es que no se puede
ignorar, como se señaló ya en un pasaje anterior de esta sentencia, que el
Estado detenta, por su naturaleza, un poder enorme frente a la persona y que, por
consiguiente, las relaciones con esta última siempre se dan en un plano de
desigualdad donde la parte más fuerte es el Estado. Solamente la garantía de un
adecuado acceso a la administración de justicia y, dentro de esta, a un juez
que ejecute su labor con imparcialidad, podrá igualar a la persona frente al
Estado, logrando el reconocimiento y la efectividad de sus derechos.  La única
manera que tiene un ciudadano débil, ante un Estado Todopoderoso, de ganarle y
que se le reconozcan sus derechos vulnerados por el Estado Omnipotente, es
llevándolo ante un Juez independiente; para que este, reestablezca la Justicia,
la ponga de parte del débil y repare el daño que se le ha ocasionado en sus
derechos.
ii) Los derechos al debido proceso y al acceso a la
administración de justicia, también fueron violados por el mismo Tribunal al
aplicar un excesivo formalismo en relación con la impugnación del auto de
rechazo de la demanda.
Por lo anterior, esta Sala revocará el fallo de 2ª
instancia, que decidió la acción de tutela interpuesta por el señor Marcos
Darío Márquez Cardozo contra la Sección Segunda, Subsección “C” del Tribunal
Administrativo de Cundinamarca, con citación oficiosa de la Gobernación de
Cundinamarca,  y, en su lugar, concederá el amparo deprecado de sus derechos
fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia. Como
consecuencia de ello dejará sin efecto el auto proferido por la Sección
Segunda, Subsección “C”, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 18 de
julio de 2002 por medio del cual rechazó la demanda de nulidad y
restablecimiento del derecho iniciada por Marcos Darío Márquez Cardozo contra
el Departamento de Cundinamarca, para que dicho tribunal rehaga la actuación
procesal, dando trámite a la solicitud previa del artículo 139 del Código
Contencioso Administrativo, de acuerdo con lo expuesto en la presente
sentencia.
IV DECISIÓN
La Sala Primera de Revisión de la
Corte Constitucional, administrando justicia en el nombre del Pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero.-
REVOCAR la sentencia de 2 de diciembre de 2004, por
medio de la cual la Sección Cuarta del Consejo de Estado decidió confirmar el
fallo proferido el 16 de Septiembre de 2004 por la Sección Segunda, Subsección
“B” del Consejo de Estado, en el cual ésta negó el amparo deprecado por el
señor Marcos Darío Márquez Cardozo, en la demanda de tutela que instauró contra
la Sección Segunda, Subsección “C” del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
En su lugar, CONCEDER el amparo a los derechos fundamentales al debido proceso y al
acceso a la administración de justicia del actor
Segundo.- En
consecuencia, DEJAR SIN EFECTOS el auto proferido por la Sección Segunda, Subsección “C”, del
Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 18 de julio
de 2002, por medio del cual rechazó la demanda de nulidad y restablecimiento
del derecho iniciada por Marcos Darío Márquez Cardozo contra el Departamento de
Cundinamarca
Tercero.- ORDENAR a la Sección Segunda, Subsección “C”, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que rehaga la actuación procesal
dentro del proceso de referencia 2003-03463l, dando trámite a la solicitud
previa del artículo 139 del Código Contencioso Administrativo, de acuerdo con
lo expuesto en la presente sentencia.
Cuarto.- LÍBRESE por secretaría la comunicación prevista en el
artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese, cúmplase y
publíquese en la Gaceta de la Corte  Constitucional.
JAIME
ARAÚJO RENTERÍA
Magistrado
Ponente
ALFREDO
BELTRÁN SIERRA
Magistrado
MANUEL
JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General
[1] Se dijo en la sentencia T-751 de 2004.
M.P.: Jaime Araújo Rentería: “El nombre resulta esclarecedor frente al fenómeno que describe: el
juez, quien debe fallar en derecho, opta por una vía, ya no de derecho, sino de
hecho, que se aparta de los lineamientos legales y constitucionales,
desbordando el marco del sistema jurídico colombiano. Es entonces cuando se
aprecia con claridad que la garantía jurisdiccional de la Constitución, por
intermedio de la acción de tutela,  es un elemento del sistema de los medios
técnicos que tienen por objeto asegurar el ejercicio regular de las funciones
estatales, en general, y las funciones judiciales en particular. Por ello, en
aras de salvaguardar la integridad sistémica y en amparo de la seguridad
jurídica –garantía de todos los ciudadanos en relación con la administración de
justicia- el juzgador constitucional deberá revelar la inconstitucionalidad de
la decisión viciada por una vía de hecho, y declarar su invalidez.”
[2] Ver las Sentencias T-233/05, T-751/04,
T-589/03, T-418/03, T-359/03 y T- 300/03, entre otras.
[3] Ver Sentencias T-598/03 y 418/03
[4] Subrogado por el artículo 45 de la Ley 446 de 1998
[5]
Estipula el artículo 183 del Código Contencioso Administrativo: “ARTICULO
183. SUPLICA. <Modificado por el artículo 57 de la Ley 446 de 1998. El nuevo
texto es el siguiente:> El recurso ordinario de súplica procederá en todas
las instancias contra los autos interlocutorios proferidos por el ponente.
Este
recurso deberá interponerse dentro de los tres (3) días siguientes a la
notificación del auto, en escrito dirigido a la Sala de que forma parte el
ponente, con expresión de las razones en que se funda.
El
escrito se agregará al expediente y se mantendrá en la Secretaría por dos (2)
días a disposición de la parte contraria; vencido el traslado, el Secretario
pasará el expediente al despacho del Magistrado que sigue en turno al que dictó
la providencia, quien será el ponente para resolverlo. Contra lo decidido no
procederá recurso alguno.
[6] T-289 de 2005. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[7]
CAPPELLETTI Mauro; Acceso a la justicia. Programa
de acción reformadora y nuevo método de pensamiento; en: Boletín Mexicano de Derecho Comparado, Nueva Serie, Año
XVI, Número 48. Septiembre-Diciembre 1983. Pág. 799-800.