C-438-11
Referencia: expediente D-8327
Sentencia C-438/11
LEY ORDINARIA-Viabilidad
de incluir artículos relacionados con la temática propia de una ley marco
PROTECCION DE PERSONAS CON DISCAPACIDAD MENTAL Y
REGIMEN DE LA REPRESENTACION LEGAL DE INCAPACES EMANCIPADOS-Regulación
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR UNIDAD DE MATERIA-Condiciones
LEY MARCO O CUADRO-Características
Desde el inicio de su jurisprudencia, la Corte
Constitucional ha  caracterizado la promulgación de leyes marco o cuadro bajo
los siguientes parámetros: “1o.   El legislador debe circunscribir su actuación
a fijar la política, los criterios y los principios que guiarán la acción del
ejecutivo al desarrollar la materia que constituye su objeto. 2o.  Estas
leyes limitan la función legislativa del Congreso en cuanto que dicho poder se
contrae a trazar las normas generales, a enunciar los principios generales y a
dar las orientaciones globales a que debe ceñirse el ejecutivo en la adopción
de regulaciones y medidas en los campos específicos de la actividad estatal que
constitucionalmente se reservan a esta clase de estatutos normativos;  de ahí
que su materia escape a la regulación de la ley ordinaria. 3o.  Para expedirlas
o modificarlas se requiere de iniciativa gubernamental, si bien el legislativo
decide autónomamente sobre su contenido. 4o.   En virtud de esta clase de
leyes, se deja al Congreso el señalamiento de la política general y al
ejecutivo su regulación particular y su aplicación concreta. 5o.  Revisadas las
materias que la reforma de 1968  reservó a este tipo de leyes, como rasgo común
todas ellas se refieren a cuestiones técnico-administrativas de difícil manejo;
a fenómenos económicos que por su condición esencialmente mutable, exigen una
regulación flexible o dúctil que permita responder a circunstancias cambiantes;
o a asuntos que ameritan decisiones inmediatas y que, por tanto, resulta
inadecuado y engorroso manejar por el accidentado proceso de la deliberación y
votación parlamentaria pública. 6o. Al Gobierno incumbe concretar la
normatividad jurídica que dichas materias reclaman y lo hace por medio de decretos
que deben ajustarse a los parámetros o "marcos" dados  por el
legislador  en la respectiva Ley.” Del mismo modo, en las sentencias C-140 de
2007 y C-553 de 2007, el Pleno de esta corporación reiteró como características
de las leyes marco, cuadro, o generales, las siguientes: “a. La técnica de las
leyes marco permite desarrollar una forma de colaboración entre el Legislativo
y el Ejecutivo para la regulación de ciertas materias constitucionalmente
señalas.  b. En materia de leyes marco, el papel del Congreso se limita a fijar
las pautas generales o directrices que deben guiar la ordenación de una materia
determinada, y el Ejecutivo se encarga de precisar y completar la regulación
del asunto de que se trata. c. Por lo anterior, la competencia el legislador en
estas materias se ve restringida, pues no puede regular exhaustivamente la
materia, sino que tiene que limitarse a sentar las mencionadas pautas
generales. En este sentido la Corte ha dicho que en las leyes marco se “contempla
una atenuación de la cláusula general de competencia reconocida al órgano
legislativo”.  d. Las leyes marco no implican una delegación al
ejecutivo de facultades extraordinarias de tipo legislativo. Por esta razón los
decretos que expide el Ejecutivo para desarrollar las leyes marco no son
decretos con rango de ley, sino decreto ejecutivos, cuyo control de
constitucionalidad y legalidad compete al Consejo de Estado. También por esta
razón una vez que el Congreso expide esa categoría de leyes, no queda agotada
su facultad legislativa sobre la materia, por lo cual, las normas contenidas en
ellas “pueden ser modificadas, adicionadas, sustituidas o derogadas cuando, en
ejercicio de sus competencias, el Congreso lo juzgue pertinente.”  e. Los
decretos que expide el Presidente en desarrollo de las leyes marco se
distinguen de los decretos reglamentarios en la mayor amplitud de las
facultades regulatorias reconocidas constitucionalmente al Ejecutivo en esos
asuntos. Por ello la jurisprudencia ha explicado que “gozan de una mayor
generalidad que los decretos reglamentarios expedidos con base en el artículo
189, numeral 11, de la Carta Política -dada la naturaleza, mucho más general,
de las leyes que pretende desarrollar-”  pero que  “no por eso pierden su
naturaleza meramente ejecutiva.” f. La razón de ser de las leyes marco radica
en la existencia de asuntos cambiantes que es necesario regular de una manera
ágil y oportuna, aplicando conocimientos técnicos e información pertinente;
regulación que, en esas condiciones, el Congreso no está en posibilidad de
expedir, y en los cuales el Ejecutivo, en cambio, sí dispone de las capacidades
para reaccionar prontamente adecuando las regulaciones. Esta razón de ser es un
criterio que contribuye a delimitar hasta donde van las facultades legislativas
y las ejecutivas en asuntos sujetos a leyes marco.  g. Las leyes marco no
difieren por su trámite de las leyes ordinarias, por lo cual no resulta
inconstitucional la inclusión de normas marco en leyes que prevalentemente no
lo son.”
LEY MARCO-Directrices
para el gobierno
LEY ORDINARIA Y LEY MARCO-Relación
La
Corte enfatizó respecto a la relación entre leyes marco y leyes ordinarias lo
siguiente: “Las materias que el constituyente autoriza regular por medio de
leyes de esta categoría son las expresamente señaladas en el artículo 150
numeral 19 de la Carta Política. A los miembros de la rama legislativa les está
permitido tramitar de igual forma las leyes ordinarias y las leyes cuadro o
marco, hoy denominadas leyes generales, toda vez que el constituyente
estableció las mismas exigencias para su promulgación.  Por lo tanto, si el
legislador incluyó aspectos propios de una ley ordinaria dentro de una ley
general o marco, no existe un vicio de inconstitucionalidad, no porque aquello
no le esté prohibido, sino porque, por el contrario, le está
constitucionalmente permitido”.
LEY ORDINARIA Y LEY MARCO-Exigencias iguales para promulgación/REGULACION
DE LA ACTIVIDAD FINANCIERA, BURSATIL Y ASEGURADORA-Es de aquellas que por
su naturaleza dinámica, comparten el legislativo y el ejecutivo
La regulación de la actividad financiera, bursátil y
aseguradora es de aquellas, que por su naturaleza dinámica, comparten el
legislativo y el ejecutivo: el primero, mediante la expedición de leyes marco
destinadas a definir los parámetros generales, y el segundo, para fijar,
mediante decretos, reglas concretas en el ejercicio de la mencionada actividad.
En cuanto a la función del órgano legislativo la Corte ha señalado que las
leyes marco y las leyes ordinarias tienen para su promulgación el mismo
trámite. En esa medida, es posible encontrar articulado relacionado con leyes
marco en una ley de carácter ordinario, o al contrario, normas calificadas como
ordinarias en una ley catalogada como marco. Lo anterior, siempre que se
observe el criterio de conexidad del artículo 158 C.P., el respeto por la iniciativa gubernamental dispuesto en el artículo 154 de la Constitución
Política en concordancia con los literales a), b) y e) del numeral 19 del
artículo 150.
PROTECCION DE PERSONAS EN ESTADO DE INCAPACIDAD O DE
DISMINUCION FISICA O MENTAL-Su objeto
es plural
La Ley 1306 de 2009, de la cual hace parte el
fragmento acusado,  está dirigida a la protección de personas en estado de
incapacidad o de disminución física o mental. Su objeto es plural: (i)  la
protección e inclusión social de toda persona natural con discapacidad mental o
que adopte conductas que la inhabiliten para su normal desempeño en la sociedad
y (ii)  la rehabilitación y el bienestar del afectado, a través del ejercicio
de las guardas, de las consejerías y de los sistemas de administración
patrimonial. Procura claramente, modernizar las normas de protección de
individuos con discapacidad mental y adaptarlas a la Carta Política vigente y a
las diversas convenciones internacionales sobre personas con discapacidad
adoptadas por  Colombia, pero especialmente para lograr que la sociedad cumpla
con su función de proteger e incluir a todos los sujetos como corresponde a un
Estado Social de Derecho.
PERSONA CON DISCAPACIDAD MENTAL-En el ordenamiento jurídico es persona y ha de ser
tratada como tal/MINORIAS DISCRETAS Y OCULTAS-Denominación para
discapacitados marginados de muchos ámbitos/PERSONAS CON LIMITACIONES
FISICAS, PSIQUICAS O SENSORIALES-Son sujetos de especial protección en la
Constitución Política/ PERSONAS CON LIMITACIONES FISICAS, PSIQUICAS O
SENSORIALES-Preceptos constitucionales orientados a conferir especial
protección
El cambio más relevante previsto en la ley  desde esta
perspectiva, es el modo de abordar jurídicamente el tema de la discapacidad
mental, en la medida en que se sustituye el término “demente” por la expresión
persona con discapacidad mental con lo cual se pone en evidencia que para el
ordenamiento jurídico quien padezca una discapacidad mental es persona y ha de ser
tratada como tal. La ley, como se dijo, explicita los derechos, las medidas de
protección así como las garantías de las que gozan las personas con
discapacidad mental absoluta y de las personas con discapacidad mental relativa.  En ese sentido, se reglamentaron los requisitos y funciones de los
“guardadores”, es decir de las personas que tiene a su cargo el cuidado de la
persona y la administración de los bienes de quienes padecen alguno de los
tipos de discapacidad contemplados en la ley. Es claramente una ley  que
sintoniza  con los cometidos  estatales previstos en la Carta Fundamental para
los discapacitados que históricamente han sido marginados de muchos ámbitos y a
los que  la doctrina y la jurisprudencia  han calificado como  minorías
discretas  y  ocultas.  Las personas con limitaciones físicas, psíquicas o
sensoriales son sujetos de especial protección en la Carta Política de 1991y el
Constituyente les reconoció su dignidad como persona, sus derechos
fundamentales y garantizó su total integración a la sociedad. Los objetivos en
cabeza del Estado, que  sugieren una protección reforzada por  su parte, están
orientados a: (i) adelantar políticas de previsión, rehabilitación e
integración social para los disminuidos físicos, sensoriales y psíquicos a
quienes deberá prestarse la atención especializada que requieran (Art. 47 C.P.); (ii) garantizarles un derecho al trabajo acorde con sus condiciones de salud y (iii)
erradicar el analfabetismo y procurar la educación de personas con limitaciones
físicas o mentales o con capacidades excepcionales (Art. 68 C.P.).
FONDO DE GARANTIAS DE INSTITUCIONES FINANCIERAS-Función de garante en medidas para protección de
personas con discapacidad mental
FOGAFIN-Entidad
escogida por el legislador para colaborar solidariamente y respaldar la gestión
del guardador cuando éste no tenga recursos suficientes y no haya quien lo
ampare
Referencia: expediente D-8327
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 82,
inciso tercero (parcial) de la Ley 1306 de 2009 “por la cual se dictan
normas para la protección de personas con discapacidad mental y se establece el
régimen de representación legal de incapaces emancipados.”
Actor: Fernán Ignacio Bejarano Arias
Magistrado Ponente:
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Bogotá D.C., veinticinco (25) de mayo de dos mil once
(2011).
La Sala Plena de la Corte
Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en
cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la presente sentencia.
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública consagrada en el
artículo 241, numeral 4º  de la Constitución, el ciudadano Fernán Ignacio
Bejarano Arias, solicita a la Corte que declare la inexequibilidad del inciso
tercero (parcial) del artículo 82 de la Ley 1306 de 2009 “por la cual se
dictan normas para la protección de personas con discapacidad mental y se
establece el régimen de representación legal de incapaces emancipados.”
Cumplidos los trámites previstos en el artículo 242 de
la Constitución y en el Decreto Ley 2067 de 1991, procede la Corte a resolver
sobre la demanda de la referencia.
II.
NORMA DEMANDADA
A continuación se transcribe la norma demandada,
subrayándose el apartado acusado:
“LEY 1306 DE 2009
(junio 5)
Diario Oficial No. 47.371 de 5 de
junio de 2009
Por la cual se dictan normas para la
Protección de Personas con Discapacidad Mental y se establece el Régimen de la
Representación Legal de Incapaces Emancipados.
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
Artículo 82. Garantías.
Quien deba ejercer el cargo de guardador deberá otorgar una caución para
responder ante el pupilo por sus actuaciones.
Dicha garantía consistirá en
una póliza de seguros o bancaria hasta por la cuantía que determine el juez. En
defecto de esta póliza se podrá aceptar hipoteca o prenda sin tenencia del
acreedor sobre bienes cuyo valor sea igual o superior al monto fijado por el juez.
Cuando un guardador no tenga
capacidad económica para otorgar las contragarantías exigidas por la entidad
fiadora, ni inmuebles para hipotecar, el Juez con conocimiento de causa podrá
relevarlo del cargo, pero si considera conveniente para el pupilo que el
guardador asuma, el Fondo de Garantías de Instituciones Financieras avalará
al obligado, directamente o ante la entidad fiadora.”
III. LA DEMANDA
El ciudadano Fernán Ignacio Bejarano
Arias considera que el apartado acusado, es contrario a los artículos 150
numeral 19 literal d), 158 y 169 de la Constitución Política, por cuanto se le
está añadiendo una función nueva al Fondo de Garantías de Instituciones
Financieras, para lo cual utiliza los siguientes argumentos:
3.1 El aparte demandado viola
el artículo 150 numeral 19 literal d de la Constitución Política porque no fue
expedido en los términos previstos en la Ley 35 de 1993. De tal forma, que:“(…)
no es un mandato de una ley marco, ni contiene normas que sean marco de la
regulación de las actividades financiera, bursátil, aseguradora, y cualquiera
otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos
captados del público, como exige la Carta Política para la regulación de las
funciones del Fondo de Garantías de Instituciones Financieras”.
Establece que las intervenciones que se hagan al
sistema financiero, especialmente las que tienen que ver con la inversión,
aprovechamiento y manejo de los recursos captados del público, se deben hacer
mediante una ley marco, esto es una ley general y ordinaria en la que
únicamente se dicten las directrices que se deberán seguir en la materia.
En concordancia con lo anterior, al no ser la ley que
se estudia una ley marco, concluye que “[r]esulta evidente que el Congreso
de la República por medio de la norma demandada, invadió la órbita de
competencia del Ejecutivo, ya que el legislador no se limitó a establecer unas
directrices o lineamientos generales sobre la responsabilidad que tienen los
guardas con sus pupilos, y las garantías que deben constituirse a favor de
estos últimos, sino que además se señaló que en caso de no tener el guardador
bienes con que responder por las garantías que deben otorgarse, sea el Fondo de
Garantías de Instituciones Financieras, una entidad creada para fines
diferentes de la protección de los incapaces, quien deba responder en calidad
de avalista del pupilo.”
3.2 Por otra parte, el demandante manifiesta que
existe una violación a los artículos 158 y 169 de la Constitución, es decir,
que el precepto acusado no cumplió con el principio de unidad en la materia de
las leyes ni tiene concordancia con el título de la ley. Para ello expone que
es necesario definir: la materia de la Ley 1306 de 2009; las disposiciones que
no se relacionan con dicha materia; y las razones por las cuales considera que
las normas demandadas no guardan relación con la materia desarrollada por la
ley.
3.2.1 Respecto al contenido de la Ley 1306 de 2009[1],
señala que en la misma se está regulando el régimen legal de las personas con
incapacidad mental, para lo cual hace descripción genérica de los nueve
capítulos de la ley.  En tal sentido, refiere las temáticas centrales de
acuerdo con el capítulo correspondiente, a saber: i) consideraciones
preliminares (objeto de la ley, definición de los sujetos con incapacidad
mental, principios, los derechos y obligaciones de los discapacitados); ii)
personas con discapacidad mental (capacidad jurídica, incapacidad absoluta,
incapacidad mental relativa); iii) actuaciones jurídicas de los interdictos e
inhabilitados; iv) los guardadores y su gestión (designación de curadores,
guardadores, consejeros y administradores)[2]; v) el control de los guardadores y la
rendición de cuentas; vi) responsabilidad de los guardadores; vii) la
terminación de las guardas; viii) la administración de bienes y los curadores;
y ix) derogatorias y vigencias.
Adicionalmente, afirma que al estudiar los
antecedentes legislativos de la Ley 1306 de 2009, se evidencia que desde el
inicio del trámite legislativo se incluyó que le corresponde al Fondo de
Garantías de Instituciones Financieras ser el “garante de última instancia” de
los pupilos, cuando sus guardadores no cuenten con la solvencia económica
suficiente para otorgar las contra-garantías que establece la misma ley[3].
Sin embargo, en su concepto, en ninguna de las sesiones celebradas en la Cámara
de Representantes y en el Senado de la República se discutió sobre la
asignación de dicha competencia al Fondo de Garantías, pues el texto fue
aprobado en los cuatro debates sin modificación ni discusión alguna.
3.2.2 En cuanto al aparte del artículo demandado destaca
que por medio de la Ley 1306 de 2009 se estableció un sistema de administración
de los incapaces mentales tanto absolutos como relativos. En particular, sobre
el precepto demandado señaló: “(…) en los casos en que el guardador no
tuviera capacidad crediticia (no tenga capacidad económica para otorgar las
contragarantías exigidas por la entidad fiadora, ni bienes para hipotecar), a
juicio del juez el Fondo de Garantías de Instituciones Financieras debe otorgar
garantía directa o ante la entidad crediticia o aseguradores para responder
ante el pupilo por las actuaciones del guardador.”.
3.2.3 Por último, en lo relacionado con las razones
por las cuales considera que el aparte demandado no guarda relación con el tema
y el título de la ley, concluyó que la obligación de garantía se le pudo haber
impuesto a cualquier otra entidad estatal, ya que no existen consideraciones
especiales a cerca del otorgamiento de esta función. En esa medida, advirtió: “En
efecto, no se encuentra en los antecedentes del proyecto de ley que devino en
la ley 1306 de 2009 ninguna evidencia del análisis del Congreso sobre esa
obligación, ni de las razones para que fuera el Fondo de Garantías de
Instituciones Financieras, y no otra entidad del Estado, quien tuviera la
obligación de ser el “garante de última instancia” en favor de los pupilos,
aunque el objeto y funciones de esa entidad no tienen ninguna relación con la
protección de los incapaces; tampoco consta en los antecedentes de la Ley un
razonamiento sobre el empleo del patrimonio del Fondo de Garantías de
Instituciones Financieras, cuya finalidad no tiene ninguna relación con la
protección de los incapaces.”
Al respecto, especificó que en la exposición de
motivos del proyecto de Ley 109 de 1983, quedó clara la misión preponderante
del Fondo de Garantías de Instituciones Financieras, la cual nada tiene que
ver  con la obligación que se le está imponiendo a la entidad con el aparte
aquí demandado; además recordó que el objeto de esta entidad está definido por
el artículo 2 de la Ley 117 de 1985 que fue modificado por el artículo 41 de la
Ley 1328 de 2009, e incorporado al artículo 316 numeral 2° del Estatuto
Orgánico del Sistema Financiero[4]
el cual si se estudia, es claro en establecer que la esencia de esta entidad es
dar confianza a los contribuidores y acreedores del sistema financiero, por lo
que considera que no existe razón para que se pretenda proteger los derechos de
las personas con discapacidad mental, mediante el empleo de los recursos del
Fondo.
3.3 Finalmente concluye: “[d]ado que, en la forma
como fue formulado y discutido en el Congreso el tercer inciso del artículo 82
de la Ley 1306, cualquier entidad estatal hubiera podido ser la destinataria de
la obligación impuesta al Fondo de Garantías de Instituciones Financieras sin
menoscabo alguno de la disposición, y que el Congreso no tuvo ningún propósito
o consideración especial que relacionara al Fondo de Garantías de Instituciones
Financieras con esta obligación, no existe una relación de conexidad sino
aleatoria, muy tenue o tangencial del Fondo de Garantías de Instituciones
Financieras con la obligación referida, que por demás se aparta de sus
objetivos, sus funciones y la destinación de sus recursos, con violación del
artículo 158 superior.”
IV. INTERVENCIONES
4.1. Intervención del
Ministerio Hacienda y Crédito Público
Luis Fernando León Granados, en su calidad de
apoderado del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, solicitó  a la Corte
Constitucional declarar inexequible el inciso 3º (parcial) del artículo 82 de la
Ley 1306 de 2009 por violación del artículo 150 numeral 19 literal d), de la
Constitución Política, en relación con la reserva de la ley marco, y
atendiendo  a la distribución de funciones en materia de normas relativas al
sistema financiero y las actividades financiera, bursátil y aseguradora.
Establece que en la división de competencias en
materia de ley marco, en aras de garantizar la constitucionalidad de las normas
del sistema financiero, asegurador y bursátil, se han asignado funciones
compartidas entre el Legislativo y el Ejecutivo, sin que ninguno de estos dos
poderes pueda intervenir en el ámbito de acción del otro.
Así mismo, manifiesta que las consideraciones que
expone, ya se habían tenido en cuenta dentro de las objeciones que planteó el
gobierno a la Ley 1306 de 2009, mientras surtía su trámite en el Congreso de la
República, específicamente respecto al artículo 98 del proyecto de Ley 049 de
2007 Cámara, 288 de 2008 Senado, el cual establecía:
“Artículo 98: Apalancamiento del administrador. El
Fondo de Garantías de Instituciones Financieras establecerá un sistema de
protección de los activos de los pupilos dados en administración fiduciaria. El
Gobierno reglamentará dentro del año siguiente a la entrada en vigencia de la
presente ley, la forma y alcance del sistema y tomará las medidas necesarias
para su operación.”
En esa oportunidad el Gobierno dijo: “[l]a
principal objeción al proyecto radica en que el Congreso nacional está
facultado por la Constitución Política, sólo para dictar las normas marco que
rigen las actividades financiera, bursátil, aseguradora, o cualquiera otra
relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de recursos del público.
Así, en primer lugar el Gobierno Nacional se permite objetar este artículo por
razones de inconstitucionalidad, (…)
No puede perderse de visa que el Fondo de Garantías de
Instituciones Financieras es una institución fundamental para el sector
financiero, ya que su misión es la preservación de la confianza del público en
tal actividad.”
Después de citar extensos apartes de jurisprudencia
constitucional[5],
concluye: “[l]os anteriores textos no dejan duda sobre los diferentes
alcances que tiene la intervención del legislativo en la economía, según el
tipo de actividad de que se trate , pues sus facultades son más restringidas
respecto de ciertas actividades, de tal forma que, por ejemplo, para el caso de
la actividad financiera, aseguradora, bursátil y cualquiera otra relacionada
con el manejo, aprovechamiento e inversión de recursos captados del público,
esta solo se podrá adelantar a través de una ley marco, la cual, por su propia
naturaleza, tiene importantes limitaciones para el legislador.”
Y más adelante sostiene: “[e]n efecto, en la medida
en que el proyecto de ley no se limita a establecer principios ni directivas,
sino que asigna una función a una Institución fundamental para la estabilidad
del sistema financiero como es el Fondo de Garantías de Instituciones
Financieras, nos encontramos ante una clara invasión de la órbita del Ejecutivo
por parte del Congreso.”
Del mismo modo, advierte: “En la medida en que el
proyecto de ley que nos ocupa no prevé una forma de financiación del papel que
cumplirá el Fondo para la protección de los pupilos, el mecanismo que se
implemente tendría que ser financiado con los recursos previstos en el Estatuto
Orgánico del Sistema Financiero, lo cual no resulta concordante con el objeto
del fondo, y vendría en últimas a disminuir los recursos que han previsto para
la protección de la confianza del público en el sistema financiero, el cual
resulta fundamental para el desempeño económico, y el (sic) últimas, del
bienestar de la población”.
Al respecto precisó: “[s]i se tiene en cuenta
entonces que no existe una fuente de financiación para el ejercicio de estas
nuevas actividades, al tiempo que los recursos son aportados por las entidades
financieras inscritas en el Fondo, nos encontraríamos ante dos eventuales
situaciones. En la primera, las entidades inscritas financiarían los ‘sistemas
de protección de los activos de los pupilos’, lo cual no está previsto en las
normas del Fondo de Garantías de Instituciones Financieras. En la segunda, se
recurriría a recursos del Presupuesto General de la Nación, lo cual no resulta
posible, ya que nos encontraríamos ante un auxilio a particulares de los
prohibidos en el artículo 355 de la Constitución Política.”
Concluye su intervención estableciendo: “Estos
argumentos son igualmente aplicables al objeto de la presente demanda y a la
disposición demandada, en relación con la reserva constitucional en materia de
leyes marco previsto en el numeral 19, literal d) del artículo150, concordancia
con la jurisprudencia constitucional sobre el alcance de interpretación de esta
disposición en materia financiera, aseguradora y bursátil, versando sobre una
situación idéntica relacionada con la asignación de funciones al Fondo de
Garantías de Instituciones Financieras.”
4.2 Intervención de la Facultad de Jurisprudencia de la
Universidad del Rosario.
La Facultad de Jurisprudencia de la Universidad del
Rosario, mediante concepto rendido por el profesor Juan Enrique Medina Pabón,
intervino para solicitar que se declare exequible el aparte demandado de la Ley
1306 de 2009.
El interviniente empieza por aclarar cual, a su juicio,
la lectura correcta de la norma demandada. En tal sentido precisa, lo
siguiente: “Si se llegare a aceptar la teoría del demandante de que los
entes del sistema financiero son absolutamente inasibles o intangibles para el
Legislador ordinario y por ende no cabría la posibilidad de que se
“entrometiera” con el Fondo de Garantías de Instituciones Financieras, podría
ser inconstitucional el aparte “el Fondo de Garantías de Instituciones
Financieras avalará al obligado directamente ”, pero no sería inconstitucional
la disposición “o ante la entidad fiadora”,  porque aquí si estaríamos ante
una función del Fondo que sería proteger los intereses de la institución
financiera, porque el Estatuto Financiero establece expresamente que el legislador
ordinario puede determinar cuáles entidades tienen derecho a contar con los
servicios del Fondo Nacional de Garantías de Instituciones Financieras.”.
Adicionalmente, para sustentar la petición mencionada,
argumenta que la Ley 1306 de 2009 tiene por objeto la defensa de un interés
superior que se traduce en la defensa de un sector vulnerable de la población,
por lo que no se puede comparar con otras leyes regulatorias de situaciones
comunes de las actividades humanas. Además de lo anterior, dispone que el
aparte demandado no regula el ahorro privado, por lo tanto es necesario
analizar el verdadero alcance de la ley, para así distinguir entre fines y
medios, y poder concluir que no existe intromisión del legislativo en las
competencias del ejecutivo; al respecto sostuvo: “la limitación de la
función legislativa, entonces, se circunscribe a la normatividad requerida para
que el Ejecutivo pueda regular o intervenir en lo que de manera
omnicomprensiva denominamos el ‘mercado financiero’ y precisamente por
esta razón la norma demandada, no entra en ese numeral ya que lo único
que busca es imponer una carga de colaboración o cooperación social a un ente
público estatal que estima apropiado para desempeñarla, que el Legislador
considera que es apto para cumplirla (…)
El aparte de la ley 1306/09 demandado no regula la
captación, manejo e inversión de los recursos provenientes del ahorro privado,
ni pretende incidir de ninguna manera en el objeto de las entidades
financieras, no dispone quién o cómo se puede actuar en el mercado de recursos
monetarios, no dicta reglas sobre los componentes del negocio financiero,
bursátil o asegurador. Sencillamente indica que para proteger a una persona con
discapacidad una entidad estatal FOGAFÍN, debe respaldar la gestión de su
guardador cuando éste no tenga recursos suficientes y no haya nadie más que
respalde.
(…) Lo que pasa es que el actor no distingue entre el
FIN u objetivo de ley determinada y los MEDIOS diversos para conseguir el
propósito jurídico de una ley. Si una ley regula o interviene el mercado
financiero este es su FIN, si una ley le impone cargas a una persona del sector
financiero (o a los periódicos, los anunciantes, los transportadores, los
operadores de comunicaciones) es simplemente un MEDIO.
El artículo demandado de ley de discapacidad y de
guardas está encaminada a proteger personas con limitaciones para valerse
por ellos mismos y al no disponer nada en relación con el manejo del ahorro
privado, el negocio de seguros o la captación masiva y habitual y por eso no es
una ley ‘del literal d) del numeral 19 del artículo 150 de la Carta’.” (Mayúsculas y negrillas dentro del texto.)
Respecto al cargo referente a la falta de unidad de
materia y de conexidad del aparte demandado con el título de la ley, dice que
es distinta una falta de conexidad real y una conexidad referencial o
accesoria, ya que no se niega el objetivo principal de FOGAFIN, que es el de la
estabilidad del sector financiero y promover la confianza en el mismo por parte
de los usuarios, pero “es notorio que su fin directo e inmediato es
respaldar al pequeño ahorrador contra los eventuales abusos o
desaciertos de ese sujeto a quien le han confiado los recursos, está en directa
conexión con la función que le pone la ley de proporcionar un instrumento de
respaldo para un humano menor de edad o con discapacidad mental al que un
tercero le cuida sus recursos, garantías que otorga el sistema financiero.”
(Negrilla dentro del texto.)
Al respecto, destaca que no se vulneran los artículos
158 y 169 del texto constitucional, relacionados con la unidad de materia y la
conexidad del contenido de la ley con su título, en tanto el aparte demandado “(…)
no se refiere a otra cosa que a incapaces jurídicos y sus representantes y la
norma demanda (sic) determina como conseguir una garantía para un
guardador y por eso mal se podría decir que se salió del tema, porque trata de
un requisito para el ejercicio de una guarda (no se refiere al sistema de
garantías para otros terceros, ni a regular el mercado financiero, se repite)”.
Por otro lado, establece que: “la conexión entre la
norma y la función de FOGAFÍN no es tan remota como lo quiere hacer ver el
demandante, porque el sector financiero fue llamado por la nueva ley
para asegurar los intereses de los pupilos (la fianza ordinaria del código
civil, quedó sustituida por las garantías bancarias y de seguros), y nada más
sensato que la entidad creada por el Estado para defender al ahorrador y seguramente
experta en el manejo de estos riesgos asuma parte de la carga de
garantizar que un guardador apropiado pueda ejercer la guarda a que está
llamado.” (Negrilla dentro del texto).
Finalmente establece que el grado de incidencia de la
norma para FOGAFIN es mínimo y que por el contrario con este nuevo mandato
podrá promover sus políticas de responsabilidad social empresarial, y adoptar
las prácticas de buen gobierno corporativo. Concluye entonces “que toda la
norma demandada es exequible, no solo porque no está encaminada a
regular el sector financiero, ni es inconexa con el contenido de la ley
1306 de 2009 o la función de FOGAFÍN, sino porque esa entidad, como miembro de
la sociedad tiene que cumplir con la protección de los sujetos vulnerables, como
lo reclama la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad,
el Código de la Infancia y Adolescencia en sus artículos 7 a 11, ya que sus derechos son prevalentes y la misma Constitución Política en sus artículo 44 a 47.”
4.3 Intervención del Fondo de Garantías de
Instituciones Financieras.
El Fondo de Garantías de Instituciones Financieras,
intervino por intermedio de su directora, para solicitar que el aparte
demandado de la Ley 1306 de 2009 sea declarado inexequible, con base en las
siguientes consideraciones.
En primer lugar, acoge los argumentos planteados por
el accionante en cuanto a la distribución de competencias entre el legislativo
y el ejecutivo, ya que asignó funciones al FOGAFIN sin que la entidad cuente
con los mecanismos para la protección de guardadores e incapaces. Por tal
motivo, expone que “la ley 1306 de 2009 no se constituyó como una Ley Marco
regulatoria de la actividad financiera –a la que está vinculada este Fondo- en
consecuencia consideramos que la misma, en el acápite concerniente al Fondo,
transgrede el literal d) del numeral 19 del artículo 150 de la Constitución
Política.”.
Además, también considera que no existe unidad de
materia entre el núcleo temático de la Ley 1306 de 2009 y el contenido del
artículo que demandado, ya que se trata de una normatividad que pretende
proteger a las personas con discapacidad mental y establecer el régimen para su
representación, y en esa medida, en su concepto, se debió llamar a una
institución experta en el tema para que asuma la posición de garante que se le
impone a FOGAFIN pues con ello se alteran las funciones asignadas al Fondo.
A continuación reitera que la principal función de Fogafín
es la de proteger la confianza de los depositantes y acreedores en las
entidades financieras, y manifiesta que de acuerdo con el artículo 319 numeral
2 literal d) del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, los recursos con los
que cuenta el Fondo pueden utilizarse únicamente para las competencias que le
fueron asignadas, de lo contrario podría ser sujeto de responsabilidad fiscal,
disciplinaria y penal. En particular, advierte que de conformidad con el
parágrafo del artículo 316 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero: “Las
operaciones del Fondo se regirán únicamente por este estatuto”.
Al respecto, afirma: “Teniendo en cuenta que
Fogafín debe ejercer las funciones legalmente asignadas, acorde con el objeto y
misión que le corresponden, es decir, la protección de la confianza de los
depositantes y acreedores, titulares de ahorros y depósitos asegurables en las
instituciones financieras inscritas, no es acorde con el objeto de Fogafín
establezca un sistema de protección de a terceros particulares –guardadores-  a
los que se refiere la Ley 1306 de 2009, sobre todo si se tiene en cuenta que la
misión del Fondo se refiere a la protección de los depositantes y acreedores,
en general, de los productos que se mencionan en las disposiciones legales
correspondientes.”. Por consiguiente, en su criterio, la disposición
acusada no desconoce el contenido material de la Ley 1306 de 2009 y no guarda
relación con el objeto y misión asignada al FOGAFIN.
Finalmente concluye:  “… no existe fuente de financiación
para el ejercicio de la actividad impuesta, dado que los recursos que aportan
las instituciones financieras inscritas no pueden financiar la protección de
los activos de los pupilos, entonces se debería realizar la correspondiente
apropiación en el Presupuesto General de la Nación, esto último que puede ser
considerado contrario al artículo 355 de la Constitución Política, por lo que
no se considera viable que sea ésta la entidad idónea para asegurar los actos
realizados por los guardadores ni por cualquier otra persona natural.”
4.4 Intervención del Instituto Colombiano de Bienestar
Familiar.
El Jefe de la Oficina Asesora Jurídica del Instituto
Colombiano de Bienestar Familiar –ICBF- solicita a la Corte un pronunciamiento
de constitucionalidad.
El representante del ICBF considera que: “… la
propia Carta Política establece de manera expresa que además de las leyes
marco, habrá leyes distintas, para regular las actividades financiera,
bursátil, aseguradora y cualquier otra relacionada con el manejo,
aprovechamiento e inversión de los recursos captados del público, en efecto,
solo pueden ser ejercidas  previa autorización de la ley, la intervención del
gobierno en estas materias (Artículo 335 de la Constitución Política). Luego en
esas materias que se refieren al sector financiero, no solamente existen las
leyes marco sino también otras que autorizan y regulan la intervención del
gobierno.”
Por otra parte, afirma que no se viola el principio de
unidad de materia, toda vez que no todas las leyes se pueden limitar a tratar
un único tema, sino que pueden existir aquellas que combinen distintos
aspectos, que tienen un grado de conexidad entre sí: “debemos resaltar en el
anterior razonamiento sobre la unidad de materia, que pueden existir materias
distintas relacionadas por un razonablemente criterio de conexidad, que
justifique su tratamiento legal concurrente. Por ejemplo, en el caso de la
preceptiva acusada, en la cual, para permitir la posibilidad de un guardador,
que a juicio del juez resulta conveniente para los intereses del pupilo, pero,
que no pueda constituir de manera autónoma la garantía regulada en el artículo
82 de la ley  1306, se acuda a una entidad financiera distinta, para que lo
avale directamente o por intermedio de una entidad financiera, con el fin, que
informa, por demás, todos los contenidos de la ley en donde se encuentra la
norma acusada, de proteger a personas en estado de debilidad manifiesta,
siendo, en consecuencia, razonable la conexidad, utilizar al Fogafín, para que
supla a la entidad financiera corriente o de primer piso, en la necesidad de
garantizar el cumplimiento de los deberes del guardador. Sobre todo si se tiene
en cuenta que de esa manera se consulta el interés especialmente protegido de
las personas en debilidad manifiesta, interés superior que racionaliza, la
conexidad del Fogafín con la protección de ese sector social. Aserto que además
encuentra justificación en la naturaleza jurídica del Fondo, que es una entidad
de derecho público de carácter autónomo de naturaleza única que no se
desnaturaliza, con la previsión demandada del artículo 82 de la ley 1306 de 2009”
Finalmente afirma que el régimen jurídico de las leyes
marco, puede tener excepciones cuando se trata de la protección de un interés
superior[6],
que tiene como fin último el de propender por la igualdad material, de las
personas en condiciones de discapacidad mental, física, o incluso de grupos
vulnerables económicamente; y si esto es así, se puede afirmar que la norma
está utilizando un recurso financiero disponible, para otras personas
-entiéndase guardador sin capacidad para constituir la caución necesaria- para
que obtengan la garantía del Fondo, protegiendo así a esta población en
condiciones de debilidad manifiesta, y confirmando la jurisprudencia
constitucional, según la cual puede haber materias –como la financiera- que
teniendo que ser reguladas por una ley marco, en aras de otorgar a las
poblaciones vulnerables unas condiciones de equidad y justicia, pueden ser
reguladas por leyes que no sean de dicho tipo.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN.
Mediante concepto No. 5065 del 10 de diciembre de
2010, el Procurador General de la Nación, solicitó a la Corte “INHIBIRSE
para emitir un pronunciamiento de fondo, en relación con la presunta vulneración
de la regla de la unidad de materia, por ineptitud sustantiva de la demanda; y
declarar EXEQUIBLE la expresión “el Fondo de garantías de Instituciones
Financieras avalará al obligado, directamente o ante la entidad fiadora”,
contenida en el inciso 3° del artículo 82 de la Ley 1306 de 2009, respecto del
cargo aquí analizado.”
a.
Respecto de la ineptitud
sustantiva de la demanda, en cuanto al cargo de violación al principio de
unidad de materia.
El Procurador General de la Nación recuerda que según
la jurisprudencia constitucional[7],
para que pueda establecerse la violación al principio de unidad de  materia, es
necesario que exista un texto que sea contrario al tema de la ley, y no que se
trate de conclusiones o deducciones hechas por el actor.
Manifiesta que para que prospere este cargo, alguno de
los apartes normativos de la ley demandada debe ser totalmente ajena a su título,
y debe seguirse entonces el texto de la ley que se demanda y no otras normas, situación
que no se configura en el presente caso, ya que hasta el mismo demandante acepta
que el artículo 82 de la Ley 1306 de 2009, contiene una disposición que busca
proteger a las personas con discapacidad mental, lo cual es totalmente
compatible con el título y el fin de la ley, que es otorgar garantías a los
pupilos.
Al respecto, concluye: “como se acaba de mostrar,
el actor acepta que la expresión demandada si guarda una relación sustancial
con el título de la ley, valga decir, que si hay unidad de materia; y, al
construir su cargo, en lugar de emplear la misma ley demandada, como es su
deber, acude a contenidos normativos regulados en otras leyes, con lo cual hace
imposible el análisis del cargo, ya que acaba aduciendo la falta de unidad de
materia respecto de otras normas, lo cual no es admisible dentro de nuestro
sistema constitucional.”
Por lo tanto, solicita a la Corte que se declare
inhibida para el estudio de este cargo.
b.
Respecto de la violación del
artículo 150 numeral 19 literal d) de la Constitución Política.
Como primera medida recuerda que la función principal
del Fondo de Garantías de Instituciones Financieras es otorgar confianza a los
usuarios del sistema financiero y que el hecho de que esta institución ya tenga
un catálogo de funciones asignadas no significa que el legislador carezca de
competencia para asignarle otras nuevas siempre que aquellas se relacionen con
su objetivo.
Al analizar el contenido de la norma demandada,
concluye que dispone que en los casos en que el juez considere que un guardador
es el adecuado para proteger los intereses del pupilo, y no cuenta con los
recursos suficientes para otorgar la garantía exigida por la ley, el FOGAFIN
deberá avalarlo directamente o ante la entidad fiadora.
Visto esto, para el Ministerio Publico es claro que la
norma busca proteger al pupilo que cuenta con un guardador que no puede otorgar
las garantías económicas dispuestas en la ley, y ésta es una situación que no
se reduce únicamente al ámbito económico mediante la preservación del
patrimonio del pupilo –razón por la que se instituye el aval del FOGAFIN-, sino
que tiene que ver también con el ambiente de respeto, cariño y el cuidado de
los pupilos.
Finalmente, concluye que: “La norma demandada no
regula ninguno de los temas a los que alude el literal d) del numeral 19 del
artículo150 Superior, por lo cual no era menester que se sometiese al proceso
de formación previsto para las leyes marco, ni que tuviese el contenido propio
de estas leyes. La atribución de la discutida función a FOGAFÍN, como se dice
atrás, persigue cumplir de manera razonable fines constitucionales que
privilegian y garantizan los derechos de las personas en condiciones de
debilidad manifiesta, como lo son los discapacitados.”
Con base en las consideraciones anteriores, solicita
que el aparte demandado sea declarado constitucional por el cargo analizado.
VI.    CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1.
Competencia
Por dirigirse la demanda contra una norma que hace
parte de una ley de la República, artículo 82, inciso tercero (parcial) de la
Ley 1306 de 2009 “por la cual se dictan normas para la protección de
personas con discapacidad mental y se establece el régimen de representación
legal de incapaces emancipados, esta Corporación es competente para decidir
sobre su constitucionalidad, tal y como lo prescribe el artículo 241-4 de la
Constitución Política.
2. Asunto bajo revisión y problema jurídico planteado.
El actor considera que el aparte demandado viola el
literal d) numeral 19 del artículo 150 de la Constitución Política, en tanto
está atribuyendo al FOGAFIN una función de garante, pese a que la mencionada
ley no es marco.
Así mismo, señala que se viola el principio de unidad
de materia (Artículo 158 C.P.) y conexidad del título con el contenido de la
ley (Artículo 169 C.P.), por cuanto se le está asignando al Fondo de Garantías
de Instituciones Financieras, una función que no tiene conexidad con el
contenido material de la Ley 1306 de 2009, ni con las funciones que le fueron
asignadas en el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero.
El Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el
FOGAFIN acompañan la solicitud de inexequibilidad planteada por el actor. Por
el contrario, las intervenciones del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar
y de la Universidad del Rosario solicitan un pronunciamiento que respalde la
constitucionalidad de la norma teniendo en cuenta, de una parte, que no todas
las funciones del FOGAFIN deben ser definidas por una ley marco, y de otra, la
conexidad existente entre la función asignada al FOGAFIN y el contenido
material de la Ley 1306 de 2009.
El Procurador General de la Nación solicita la
inhibición de la Corte Constitucional respecto al cargo por unidad de materia puesto
que en su concepto, el mismo es producto de deducciones del actor respecto del
contenido de la Ley. Asimismo, solicitó un pronunciamiento de exequibilidad
respecto al otro cargo pues a su juicio las funciones designadas en materia de
garantía a los guardadores no debían tramitarse como parte de una ley marco.
Teniendo en cuenta lo anterior, le corresponde a la
Corte de manera  preliminar, abordar el tema propuesto por el Ministerio
Público en punto a la ineptitud sustantiva de la demanda, para luego establecer
i)  cuál es el contenido específico de la norma acusada dentro del contexto de
la ley a la que pertenece  y (ii) si era necesario tramitar una ley marco para
otorgar al FOGAFIN la función de avalar al guardador ante una entidad fiadora,
cuando tanto la ley marco como la ley ordinaria tienen las mismas exigencias en
su promulgación.
3.Ineptitud sustantiva de la demanda
respecto a la violación del principio de unidad de materia
El accionante considera que el fragmento acusado infringe los
artículos 158 y 169 de la Constitución Política en relación con  el principio
de unidad de materia de las leyes.  La Vista fiscal solicita a la Corte declararse
inhibida para conocer el cargo de inconstitucionalidad planteado en relación
con la unidad de materia porque en su concepto, se trata de deducciones del
actor respecto del contenido de la Ley 1306 de 2009. Precisa  el Ministerio
Público, que cuando el  accionante acude a contenidos normativos regulados en
otras leyes para soportar el cargo, incumple el requisito mínimo de argumentar
la contradicción constitucional por falta de unidad de materia.
A juicio de la Corte,  ciertamente, el cargo  presentado por
el actor es inepto para ejercer el control de constitucionalidad, pues incumple
el requisito de pertinencia, predicable del concepto de violación dentro de la
acción pública.  La jurisprudencia constitucional ha definido este
requisito como la necesidad de  que los argumentos que sustentan el cargo estén
construidos con base en razones de índole constitucional, esto es,
fundados en la apreciación del contenido de una norma Superior que se expone y
se enfrenta al precepto demandado, descartando así la técnica utilizada por el
actor cuando confronta el aparte demandado con el resto del articulado de la
propia ley.
El actor hace un cotejo entre normas legales y
específicamente compara la norma acusada primero con su propio articulado y
luego con el contenido de otras normas de igual rango, advirtiéndose así, que
el concepto de la
violación no se fundamentó en una contraposición entre la disposición demandada
y la Carta Política pues  utilizó como parámetro de control judicial otras
normas del mismo rango legal, sin que identificara claramente   la norma de
naturaleza constitucional que se contrapone al precepto acusado.  Además,
no establece las razones por las cuales la presunta contradicción entre
disposiciones legales configura una censura de naturaleza constitucional.
Por lo tanto, no se reúnen los presupuestos mínimos para que la Corte
pueda pronunciarse al respecto, razón por la cual adoptará una decisión
inhibitoria sobre ese particular.
Así, entre otras razones,  se expone el cargo contra el
presupuesto de unidad de materia:
“Por el contrario, bien ha podido
imponerse esa obligación con mayor pertinencia al Fondo de Protección creado en
el artículo 96 de la ley, o al banco Agrario, o al Fondo de Garantías S.A. o al
Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, o aún haberse impuesto a cualquier
otra entidad estatal, distinta al Fondo de Garantías de Instituciones
Financieras, sin que por ello sufriera menoscabo alguno el contenido de la ley
o el propósito de la disposición de la disposición contenida en el inciso
tercero del artículo 82 de la Ley 1306 de 2009.
Dado que  en la forma como fue
formulado y discutido en el Congreso el tercer inciso del artículo 82 de la Ley
1306 , cualquier entidad estatal hubiera podido ser la destinataria de la
obligación impuesta al Fondo de Garantías de Instituciones Financieras sin
menoscabo alguno de la disposición, y que el Congreso no tuvo ningún propósito
o consideración especial que relacionara al Fondo de Garantías de Instituciones
Financieras con esta obligación, no existe una relación de conexidad sino
aleatoria, muy tenue o tangencial del Fondo con la obligación referida….”
Lo que se advierte de la estructura del cargo, es  una
interpretación subjetiva de la norma, en la medida en que el accionante acepta
que sí hay conexidad en la filosofía de la misma, es decir en haber escogido a
una entidad del Estado para  otorgar la referida garantía, pero desestima que
la escogencia del legislador haya recaído  en Fogafín, señalando de contera  la
falta conexidad porque debió ser “otro el  elegido”.  En ese sentido, habrá que reiterar
que  un cargo que se sustente en simples interpretaciones subjetivas de la
norma acusada y en supuestas aplicaciones futuras de la misma o  en  el
análisis sobre la conveniencia de la disposición apreciada como
inconstitucional, entre otras censuras, incumple con el requisito de
pertinencia del cargo de inconstitucionalidad.[8]
De manera ampliamente reiterada la Corte ha fijado las
condiciones dentro de las cuales opera el principio de unidad de materia, y, en
particular, la manera como debe estructurarse un cargo de inconstitucionalidad
por este concepto.
En la Sentencia C-579 de 2001 la Corte expresó que “[s]i
un ciudadano pretende que la Corte efectúe el control constitucional de una
determinada disposición, por considerarla lesiva del principio de unidad de materia,
tal demandante deberá efectuar un triple señalamiento: a) el de la materia que
es objeto de la ley que demanda, b) el de las disposiciones de tal ordenamiento
que, en su criterio, no se relacionan con dicha materia, y c) el de las razones
por las cuales considera que las normas señaladas no guardan relación con el
tema de la ley y, por lo mismo, lesionan el artículo 158 Superior”. Agregó la
Corte que lo anterior “… constituye una aplicación elemental de lo dispuesto
en el artículo 2 del Decreto 2067 de 1991, en el cual se exige que las demandas
de inconstitucionalidad contengan una exposición de las razones por las cuales
los ciudadanos acusan a las normas legales de violar la Carta Política.” Puso
de presente la Corporación que  tal y como se señaló en la
sentencia C-540 de 2001[15],
“… las exigencias contempladas en los artículos 2 y 3 del Decreto 2067 no se
satisfacen con la sola relación de las distintas materias reguladas por la ley
demandada pues se precisa una confrontación razonada entre las disposiciones
constitucionales y las normas cuestionadas, confrontación que permita advertir
que éstas resultan contrarias a los contenidos materiales de aquellas y que
ante esa contrariedad se impone su declaratoria de inconstitucionalidad”.
Para cumplir con esa carga argumentativa, no basta con
que el actor, como en este caso,  se limite a señalar la que en su criterio es
la materia propia de la ley, o a describir el contenido de la norma de la que
predica la falta de conexidad con  el resto del articulado, sino que  debe
fundar sus afirmaciones en un razonamiento suficiente para plantear el debate
de constitucionalidad.   Las razones por las cuales el accionante
considera que la norma es ajena a la materia propia de la ley es ambigua y
confusa  al alegar al mismo tiempo  una falta de conexidad y la  existencia de
una “conexidad  tenue y tangencial.”
Por estas consideraciones, la Sala estima que  el actor no
configuró un verdadero cargo por violación del principio de unidad de materia y
por ello la demanda, en ese acápite, es inepta, y la Corte habrá de inhibirse
de emitir un pronunciamiento de fondo en relación con este preciso cargo.
4. Caracterización de las leyes marco. Relación entre
las leyes marco y las leyes ordinarias. El literal d) del numeral 19 del
artículo 150 de la Constitución Política.
4.1 Desde el inicio de su jurisprudencia, la Corte
Constitucional ha  caracterizado la promulgación de leyes marco o cuadro bajo
los siguientes parámetros:
“1o.   El legislador debe circunscribir su
actuación a fijar la política, los criterios y los principios que guiarán la
acción del ejecutivo al desarrollar la materia que constituye su objeto.
2o.  Estas leyes limitan la función legislativa del
Congreso en cuanto que dicho poder se contrae a trazar las normas generales, a
enunciar los principios generales y a dar las orientaciones globales a que debe
ceñirse el ejecutivo en la adopción de regulaciones y medidas en los campos específicos
de la actividad estatal que constitucionalmente se reservan a esta clase de
estatutos normativos;  de ahí que su materia escape a la regulación de la ley
ordinaria.
3o.  Para expedirlas o modificarlas se requiere de
iniciativa gubernamental, si bien el legislativo decide autónomamente sobre su
contenido.
4o.   En virtud de esta clase de leyes, se deja al
Congreso el señalamiento de la política general y al ejecutivo su regulación
particular y su aplicación concreta.
5o.  Revisadas las materias que la reforma de 1968
reservó a este tipo de leyes, como rasgo común todas ellas se refieren a
cuestiones técnico-administrativas de difícil manejo; a fenómenos económicos
que por su condición esencialmente mutable, exigen una regulación flexible o
dúctil que permita responder a circunstancias cambiantes; o a asuntos que
ameritan decisiones inmediatas y que, por tanto, resulta inadecuado y engorroso
manejar por el accidentado proceso de la deliberación y votación parlamentaria
pública.
6o. Al Gobierno incumbe concretar la normatividad
jurídica que dichas materias reclaman y lo hace por medio de decretos que deben
ajustarse a los parámetros o "marcos" dados  por el legislador  en la
respectiva Ley.”[9]
Del mismo modo, en las sentencias C-140 de 2007 y
C-553 de 2007, el Pleno de esta corporación reiteró como características de las
leyes marco, cuadro, o generales, las siguientes:
“a. La técnica de las leyes marco permite
desarrollar una forma de colaboración entre el Legislativo y el Ejecutivo para
la regulación de ciertas materias constitucionalmente señalas.
b. En materia de leyes marco, el papel del Congreso se
limita a fijar las pautas generales o directrices que deben guiar la ordenación
de una materia determinada, y el Ejecutivo se encarga de precisar y completar
la regulación del asunto de que se trata.[10]
c. Por lo anterior, la competencia el legislador en
estas materias se ve restringida, pues no puede regular exhaustivamente la
materia, sino que tiene que limitarse a sentar las mencionadas pautas
generales. En este sentido la Corte ha dicho que en las leyes marco se
“contempla una atenuación de la cláusula general de competencia reconocida al
órgano legislativo”. [11]
d. Las leyes marco no implican una delegación al
ejecutivo de facultades extraordinarias de tipo legislativo. Por esta razón los
decretos que expide el Ejecutivo para desarrollar las leyes marco no son
decretos con rango de ley, sino decreto ejecutivos, cuyo control de
constitucionalidad y legalidad compete al Consejo de Estado. También por esta
razón una vez que el Congreso expide esa categoría de leyes, no queda agotada
su facultad legislativa sobre la materia, por lo cual, las normas contenidas en
ellas “pueden ser modificadas, adicionadas, sustituidas o derogadas cuando, en
ejercicio de sus competencias, el Congreso lo juzgue pertinente.” [12]
e. Los decretos que expide el Presidente en desarrollo
de las leyes marco se distinguen de los decretos reglamentarios en la mayor
amplitud de las facultades regulatorias reconocidas constitucionalmente al
Ejecutivo en esos asuntos. Por ello la jurisprudencia ha explicado que “gozan
de una mayor generalidad que los decretos reglamentarios expedidos con base en
el artículo 189, numeral 11, de la Carta Política -dada la naturaleza, mucho
más general, de las leyes que pretende desarrollar-”[13]
pero que  “no por eso pierden su naturaleza meramente ejecutiva.”[14]
f. La razón de ser de las leyes marco radica en la
existencia de asuntos cambiantes que es necesario regular de una manera ágil y
oportuna, aplicando conocimientos técnicos e información pertinente; regulación
que, en esas condiciones, el Congreso no está en posibilidad de expedir[15],
y en los cuales el Ejecutivo, en cambio, sí dispone de las capacidades para
reaccionar prontamente adecuando las regulaciones. Esta razón de ser es un
criterio que contribuye a delimitar hasta donde van las facultades legislativas
y las ejecutivas en asuntos sujetos a leyes marco.
g. Las leyes marco no difieren por su trámite de las
leyes ordinarias, por lo cual no resulta inconstitucional la inclusión de
normas marco en leyes que prevalentemente no lo son.”
4.2 En general, la problemática constitucional sobre
las leyes marco ha estado circunscrita a definir qué asuntos son competencia
del legislativo en tanto pautas generales sobre determinadas materias y cuáles corresponden
al desarrollo puntual por parte del ejecutivo[16].
Así por ejemplo, en la sentencia C-133 de 1993[17],
la Corte enfatizó respecto a la relación entre leyes marco y leyes ordinarias
lo siguiente: “Las materias que el constituyente autoriza regular por medio
de leyes de esta categoría son las expresamente señaladas en el artículo 150
numeral 19 de la Carta Política. A los miembros de la rama legislativa les está
permitido tramitar de igual forma las leyes ordinarias y las leyes cuadro o
marco, hoy denominadas leyes generales, toda vez que el constituyente
estableció las mismas exigencias para su promulgación.  Por lo tanto, si el
legislador incluyó aspectos propios de una ley ordinaria dentro de una ley
general o marco, no existe un vicio de inconstitucionalidad, no porque aquello
no le esté prohibido, sino porque, por el contrario, le está
constitucionalmente permitido.”
Asimismo, este Tribunal decidió en la C-584 de 1997, que
mediante una ley ordinaria, el legislador puede establecer los requisitos para
acceder a la pensión de jubilación sin vulnerar la reserva de ley marco
(numeral 19, artículo 150 de la C.P.), toda vez que conforme al artículo 48 de la
Constitución Política el régimen pensional hace parte del sistema general de
seguridad social el cual debe ser regulado por una ley ordinaria.
Igualmente, en la sentencia C-624 de 2007, la Sala
determinó que el contenido de los artículos 45 y 46 de la Ley 1111 de 2006,
estaba relacionado con la regulación del procedimiento de notificación de las actuaciones
proferidas por las autoridades tributarias, aduaneras y cambiarias, lo cual
significaba que en la expedición de los
mismos no se incurrió en un exceso en el ejercicio de la competencia de
producción normativa por parte del Congreso, pues no era necesario que obraran
en una ley marco.
5.3 Ahora bien, frente a las materias que compete regular
mediante leyes marco, el numeral 19 del artículo 150 de la Constitución
Política definió:
“ARTÍCULO 150.— Corresponde al
Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones:
(…)
19.
Dictar las normas
generales, y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe
sujetarse el Gobierno para los siguientes efectos:
a) Organizar el crédito público;
b) Regular el comercio exterior y señalar el régimen
de cambio internacional, en concordancia con las funciones que la Constitución
consagra para la Junta Directiva del Banco de la República;
c) Modificar, por razones de política comercial los
aranceles, tarifas y demás disposiciones concernientes al régimen de aduanas;
d) Regular las actividades financiera, bursátil,
aseguradora y cualquiera otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e
inversión de los recursos captados del público;
e) Fijar el régimen salarial y prestacional de los
empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza
Pública;
f) Regular el régimen de prestaciones sociales mínimas
de los trabajadores oficiales.
Estas funciones en lo pertinente a prestaciones
sociales son indelegables en las Corporaciones públicas territoriales y éstas
no podrán arrogárselas.”
Específicamente, en materia financiera, aseguradora y bursátil,
este Tribunal ha precisado que: “el artículo 335 de la Constitución admite
una interpretación distinta. Existe reserva de ley para establecer las
actividades autorizadas a las personas que se dediquen a realizar operaciones
financiera, bursátil, aseguradora y cualquiera otra relacionada con el manejo,
aprovechamiento e inversión de los recursos captados del público, mientras que la
forma de intervención se sujeta a la ley que fija los instrumentos de
intervención y ley marco en la materia. Con ello se armoniza la imperiosa
necesidad de flexibilidad normativa en materia de intervención en el sistema
financiero con la seguridad jurídica que demanda una actividad económica
organizada. De esta manera se tiene que la intervención estatal en las
actividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquiera otra relacionada con
el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos de captación, aunque
demanda ley previa, está deslegalizada, en tanto que sujeta a la técnica de la
ley marco (arts. 150 numeral 19 literal d), 189 numeral 25 y 335 de la Constitución),
mientras que la autorización para la realización de las actividades se hace
mediante ley (art. 335 de la C.P.).
Así las cosas, para las personas que realizan o
ejercen la actividad financiera, bursátil, aseguradora y cualquiera otra
relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos de
captación, se tiene un sistema de fuentes que parte de i) las normas legales en
materia comercial, ii) las normas legales que definen quienes pueden realizar
estas actividades y cuales están autorizadas, iii) las normas legales que
determinan los parámetros de inspección, vigilancia y control, iv) las normas
legales que fijan los instrumentos de intervención y, finalmente, v) las normas
legales generales que definen los objetivos y criterios a los cuales debe
sujetarse el gobierno para regular la actividad misma.”[18]
Y de forma puntual, destacó en la sentencia C-553 de
2007:
“a) Para la regulación de estas actividades, la
Constitución ha dispuesto un reparto de competencias entre el Congreso y el
Presidente de la República, según el cual el primero, mediante leyes marco,
señala las pautas y criterios a los cuales posteriormente debe sujetarse la
actividad regulatoria gubernamental en estas materias.
b) La diferencia entre las competencias legislativas y
las gubernamentales no está dada por las materias que corresponde regular al
Congreso y al Presidente, que son las mismas, sino por el momento en que cada
uno interviene profiriendo la regulación y el mayor o menor grado de
generalidad regulativa que a cada cual corresponde. Así, “la fijación de
políticas, orientaciones y criterios, en términos generales y abstractos, es
del resorte exclusivo del Congreso; la concreción, en normas o medidas
específicas, fundadas en la ley pero limitadas por el marco de la misma, está
en cabeza del Gobierno...”[19].
c) La Asamblea Nacional Constituyente expresamente
quiso retirar la competencia gubernamental exclusiva –que venía ejerciéndose
por la vía de los reglamentos autónomos-  para la regulación de la actividad
las actividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquiera otra relacionada
con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos captados del
público. En su lugar estableció la técnica de las leyes marco, a fin de
permitir la ingerencia del legislador en la fijación de las pautas generales
que orientan al Gobierno en la materia. Por lo tanto, el Gobierno no puede
actuar autónomamente en estos asuntos, es decir, sin someterse a los criterios
generales previamente fijados por el legislador.
d) El legislador no puede vaciar de contenido las
facultades gubernamentales, entrando a regular asuntos técnicos
particularizados y variables que “por su condición esencialmente mutable,
exigen una regulación flexible o dúctil que permita responder a circunstancias
cambiantes”. [20]
e) Los criterios y orientaciones generales objeto de
la regulación marco pueden estar contenidos en una ley general relativa a las
actividades financiera, bursátil y aseguradora y cualquier otra relacionada con
el manejo, aprovechamiento e inversión de recursos captados del público; no
necesariamente debe expedirse una ley exclusiva para cada una de estas
materias.”[21]
4.4 En suma, la regulación de la actividad financiera,
bursátil y aseguradora es de aquellas, que por su naturaleza dinámica, comparten
el legislativo y el ejecutivo: el primero, mediante la expedición de leyes
marco destinadas a definir los parámetros generales, y el segundo, para fijar,
mediante decretos, reglas concretas en el ejercicio de la mencionada actividad.
En cuanto a la función del órgano legislativo la Corte
ha señalado que las leyes marco y las leyes ordinarias tienen para su
promulgación el mismo trámite. En esa medida, es posible encontrar articulado
relacionado con leyes marco en una ley de carácter ordinario, o al contrario,
normas calificadas como ordinarias en una ley catalogada como marco. Lo
anterior, siempre que se observe el criterio de conexidad del artículo 158 C.P., el respeto por la iniciativa gubernamental dispuesto en el artículo 154 de la Constitución
Política en concordancia con los literales a), b) y e) del numeral 19 del
artículo 150.
5. Contenido de la disposición acusada. Desestimación
del cargo  por violación al artículo 150-19 C.P.
La Ley 1306 de 2009, de la cual hace parte el
fragmento acusado,  está dirigida a la protección de personas en estado de
incapacidad o de disminución física o mental. Su objeto es plural: (i)  la
protección e inclusión social de toda persona natural con discapacidad mental o
que adopte conductas que la inhabiliten para su normal desempeño en la sociedad
y (ii)  la rehabilitación y el bienestar del afectado, a través del ejercicio
de las guardas, de las consejerías y de los sistemas de administración
patrimonial. Procura claramente, modernizar las normas de protección de
individuos con discapacidad mental y adaptarlas a la Carta Política vigente y a
las diversas convenciones internacionales sobre personas con discapacidad adoptadas
por  Colombia, pero especialmente para lograr que la sociedad cumpla con su
función de proteger e incluir a todos los sujetos como corresponde a un Estado
Social de Derecho.
El cambio más relevante previsto en la ley  desde esta
perspectiva, es el modo de abordar jurídicamente el tema de la discapacidad
mental, en la medida en que se sustituye el término “demente” por la expresión
persona con discapacidad mental con lo cual se pone en evidencia que para el
ordenamiento jurídico quien padezca una discapacidad mental es persona y ha de
ser tratada como tal.
La ley, como se dijo, explicita los derechos, las
medidas de protección así como las garantías de las que gozan las personas con
discapacidad mental absoluta y de las personas con discapacidad mental relativa.
En ese sentido, se reglamentaron los requisitos y funciones de los “guardadores”,
es decir de las personas que tiene a su cargo el cuidado de la persona y la
administración de los bienes de quienes padecen alguno de los tipos de
discapacidad contemplados en la ley.
Es claramente una ley  que
sintoniza  con los cometidos  estatales previstos en la Carta Fundamental para
los discapacitados que históricamente han sido marginados de muchos ámbitos y a
los que  la doctrina y la jurisprudencia  han calificado como  minorías
discretas  y  ocultas.[22]
Las personas con limitaciones físicas, psíquicas o sensoriales son sujetos
de especial protección en la Carta Política de 1991y el Constituyente les
reconoció su dignidad como persona, sus derechos fundamentales y garantizó su
total integración a la sociedad. Los objetivos en cabeza del Estado, que
sugieren una protección reforzada por  su parte, están orientados a: (i)
adelantar políticas de previsión, rehabilitación e integración social para los
disminuidos físicos, sensoriales y psíquicos a quienes deberá prestarse la
atención especializada que requieran (Art. 47 C.P.); (ii) garantizarles un derecho al trabajo acorde con sus condiciones de salud y (iii) erradicar el
analfabetismo y procurar la educación de personas con limitaciones físicas o
mentales o con capacidades excepcionales (Art. 68 C.P.).
La disposición cuestionada por inconstitucional, hace
parte de una norma referida a las formalidades que deben cumplir los designados
guardadores para proceder al ejercicio  de las guardas de las personas con
discapacidad mental, garantizando sus derechos mediante el otorgamiento de
caución, consistente en una póliza de seguros o bancaria, en la cuantía que
determine el juez o en su defecto, la constitución de hipoteca o de prenda sin  tenencia
en valor que igualmente determine el juez. Sólo  en el evento de que el juez lo
considere conveniente para el pupilo FOGAFIN brinda al guardador el aval que la
ley le exige, sea de manera directa o ante la entidad fiadora.
La demanda tiene por objeto la declaración de
inexequibilidad de la exigencia legal de que FOGAFIN preste su concurso a
efecto de avalar a un guardador que no tenga recursos suficientes para poder
tomar en el mercado financiero la garantía que  se le exige como protección de
los intereses del incapaz objeto de la medida de protección; estima el
accionante que se viola el artículo 150-19 C.P. por cuanto la regulada era una materia sometida al trámite de ley marco.  En su entender, la Ley 1306 de 2009
no es una  ley marco,  por lo que no podría ordenar ninguna acción al FOGAFIN,
toda vez que el texto constitucional dispone que  sólo  el  Congreso  puede
hacerlo  a través de  leyes marco.
La falencia en la estructuración del cargo consiste en
pretender que existe una violación del artículo 150-19 C.P. valiéndose de un supuesto vicio formal en la expedición de la norma “porque era una
materia reservada al procedimiento de ley marco”. Ignora el accionante  que
las leyes marco y las leyes ordinarias por disposición del propio Constituyente
se  tramitan de igual manera y  que  la violación a la Carta sólo devendría en
el evento en  que los temas de carácter general previstos en el art. 150-19 C.P. llegaren a regularse de manera precisa
y concreta y no como lo enseña el 150-19. La finalidad de las leyes marco es
precisamente señalar con normas de tipo general, los objetivos y criterios a
los cuales debe sujetarse el Gobierno cuando proceda a desarrollar y aplicar
dichos preceptos. El supuesto planteado por la norma acusada es el de una ley
ordinaria que claramente puede regular los temas de ley marco; en tanto las leyes marco no difieren por su trámite de las leyes
ordinarias, no resulta inconstitucional la inclusión de normas marco en leyes
que de manera prevalente no lo son, siempre y cuando se satisfaga el requisito
de la unidad de materia y el grado de amplitud que debe caracterizar a las
normas que regulan los asuntos objeto de leyes generales o marco. [23]
Al respecto la Corte considera que suponer que todo lo
que concierne a FOGAFIN debe tramitarse por una ley marco es  vaciar la
competencia constitucional del legislador y obstruir la posibilidad de asignar
funciones a las entidades públicas dentro de los límites establecidos en la
Carta, como sucede en el presente evento. Contrario al aserto del accionante, la
parte acusada del artículo 82 de la Ley 1306 de 2009, es claramente ajena a las
regulaciones de intervención en el sector financiero, pues es evidente que no determina
ni la captación, ni el manejo ni la inversión de los recursos del ahorro
privado, es decir, no es una ley del literal d) del numeral 19 del artículo 150 C.P de las que de manera  general  postulan el ámbito en el que el Gobierno debe tramitar algunas
materias.
La 1306 de 2009 es una ley ordinaria que (i) protege a
las personas con limitaciones físicas y sensoriales y (ii) solidariza, en el
fragmento acusado, a una entidad del Estado-FOGAFIN-  con los cometidos
generales de la  ley para  ofrecer  condiciones de equidad y justicia a  quienes
padecen discapacidad. El contenido de la franja demandada, ofrece un espacio  procesal
propicio para promover el  desarrollo de sujetos discapacitados en condiciones
dignas y respetuosas de sus derechos; eso lo hace  permitiendo que  FOGAFIN,
que fue la entidad escogida por el legislador dentro del margen de
configuración legislativa que le es propio, colabore solidariamente y  respalde
la gestión del guardador cuando éste no tenga recursos suficientes y no haya
quien lo ampare.
El aval que se reclama de  FOGAFIN, es una expresión
de  la solidaridad que le asiste y cabe a todos los actores estatales frente a un
colectivo de especial protección constitucional, amén de que no es razonable  constitucionalmente
sacrificar una medida de protección afirmativa para los discapacitados como la
consagrada en el aparte acusado so pretexto de privilegiar el contenido de una
ley. Una norma cuyo objeto sea la protección de sujetos vulnerables y que esté
llamada a viabilizar la solidaridad social, no tiene intención de interferir ni
modificar el giro ordinario de las actividades de quien es llamado a ese objetivo,
porque lo que se busca es aprovechar la ventaja que una institución estatal
puede ofrecer a la sociedad en su rol de desempeño propio.
La Corte ha desarrollado el postulado de la
solidaridad bajo el entendido de que es deber constitucional impuesto al Estado
y a los particulares:
“El Constituyente de 1991 instituyó
la solidaridad como principio fundante del Estado Social de Derecho, al lado
del respeto a la dignidad humana,  el trabajo y la prevalencia del interés
general.
La Corte ha señalado que la
consagración del citado principio constituye una forma de cumplir con los fines
estatales y asegurar el reconocimiento de los derechos de todos los miembros
del conglomerado social.
En cuanto a su contenido, esta
Corporación lo define como: “un deber, impuesto a toda persona por el sólo
hecho de su pertenencia al conglomerado social, consistente en la vinculación
del propio esfuerzo y actividad en beneficio o apoyo de otros asociados o en
interés colectivo”.
De esta manera, cada miembro de la
comunidad, tiene el deber de cooperar con sus congéneres ya sea para facilitar
el ejercicio de los derechos de éstos, o para favorecer el interés colectivo.
Este postulado se halla en perfecta
concordancia con el  deber consagrado en el artículo 95.2 de la Carta
Política, el cual establece como deber de la persona y el ciudadano “obrar
conforme al principio de solidaridad social, respondiendo con acciones
humanitarias ante situaciones que pongan en peligro la vida o la salud de las
personas.”[24]
Así, el deber de solidaridad
del Estado, que se concreta en disposiciones como la cuestionada, ha de ser
entendido como derivación de su carácter social y de la adopción de la dignidad
humana como principio fundante del mismo. En virtud de tal deber, al Estado  a
través de sus  instituciones,  le corresponde garantizar unas condiciones
mínimas de vida digna a todas las personas, y para ello debe prestar asistencia
y protección especial a quienes se encuentren en circunstancias de inferioridad.
En suma, a  juicio  de la Corte, la función asignada al FOGAFIN
mediante el inciso 3º del artículo 82 de la Ley 1306 de 2009, no vulnera el
artículo 150-19 como lo señala el accionante pues hace parte de una ley
ordinaria y como ya se indicó es posible dentro del diseño constitucional,   incluir
artículos relacionados con una temática propia de una ley marco en una ley
ordinaria dado que de  ambas se predica el mismo trámite legislativo. La Corte
desestima el cargo por vicio de forma alegado por el accionante en la medida en
que no existe desconocimiento del  artículo 150 numeral 19 literal d) de la Norma
Superior; formalmente, en lo relativo al trámite legislativo, la atribución de
la función al FOGAFIN, tiene los mismos requisitos para la promulgación que una
ley marco, y en este caso no se desatiende la iniciativa gubernamental que
exige ciertas materias reguladas mediante ley marco.
Por consiguiente, la Corte  se declarará inhibida por
ineptitud sustantiva de la demanda en relación con el cargo de unidad de
materia, y declarará exequible el aparte acusado en relación con el cargo
analizado en punto a la violación del artículo 150-19.
VII. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto la Corte Constitucional de la
República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE:
PRIMERO:  Declárase INHIBIDA por ineptitud
sustantiva de la demanda, en relación al cargo de unidad de materia propuesto
por el actor.
SEGUNDO : Declarar EXEQUIBLE, por
el cargo analizado, el aparte demandado
del inciso tercero del artículo 82 de la Ley 1306 de 2009 “por la cual se
dictan normas para la protección de personas con discapacidad mental y se
establece el régimen de representación legal de incapaces emancipados.”
Notifíquese, comuníquese, cúmplase, e insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional, y archívese el expediente.
JUAN CARLOS HENAO PEREZ
Presidente
MARIA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
MAURICIO GONZALEZ CUERVO
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
JORGE IVAN PALACIO PALACIO
Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE IGNACIO  PRETELT CHALJUB
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Para argumentar sobre el eje temático
de una ley, el actor invoca la sentencia C-333 de 2010.
[2] Es en esta sección en la cual se
encuentra el artículo 82 demandado. Sobre el particular, el actor manifiesta
que el ejercicio de la función de los guardadores, nada tiene que ver el Fondo
de Garantías de Instituciones Financieras.
[3] De hecho advierte que en la exposición
de motivos nada se dice sobre la designación de esa competencia de garante, por
parte del legislador, al Fondo de Garantías de Instituciones Financieras.
[4] ARTICULO 316. ORGANIZACIÓN
2. Objeto.   El objeto general del Fondo de Garantías de Instituciones
Financieras consistirá en la protección de la confianza de los depositantes y
acreedores en las instituciones financieras inscritas, preservando el
equilibrio y la equidad económica e impidiendo injustificados beneficios
económicos o de cualquier otra naturaleza de los accionistas y administradores
causantes de perjuicios a las instituciones financieras y procurando minimizar
la exposición del patrimonio propio del Fondo o de las reservas que este
administra, a las pérdidas. Dentro de este objeto general, el Fondo tendrá las
siguientes funciones:
a. Servir de
instrumento para el fortalecimiento patrimonial de las instituciones inscritas;
b. Participar
transitoriamente en el capital de las instituciones inscritas;
c. Procurar
que las instituciones inscritas tengan medios para otorgar liquidez a los
activos financieros y a los bienes recibidos en pago;
d. Organizar
y desarrollar el sistema de seguro de depósito y, como complemento de aquél, el
de compra de obligaciones a cargo de las instituciones inscritas en liquidación
o el de financiamiento a los ahorradores de las mismas;
e. Llevar a
cabo el seguimiento de la actividad de los liquidadores tanto en las
instituciones financieras objeto de liquidación forzosa administrativa
dispuesta por la Superintendencia Bancaria, como en la liquidación de
instituciones financieras que se desarrollen bajo cualquiera de las modalidades
previstas en la legislación. Para el desarrollo de la función aquí señalada el
Fondo observará las normas que regulan tales procesos.
La función de
seguimiento de la actividad de los liquidadores deberá sujetarse a las reglas
que mediante normas de carácter general establezca el Gobierno Nacional.
f.  En los
casos de toma de posesión, designar a los agentes especiales de instituciones
financieras.
[5] Sentencias C-675 de 1998, C-955 de
2000.
[6] Al respecto cita la sentencia C-432 de
2004.
[7] Sentencias C-371 de 1994, C-504 de 1995
y C- 509 de 1996.
[8]
C-840 de 2008.
[9] Sentencia C-465 de 1992, reiterada
entre otras, en la sentencia C-955 de 2000.
[10] Sentencia
C-054 de 1998,  M.P Fabio Morón Díaz.
[11] Sentencia
C-1111 de 2000, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[12] Sentencia C- 489/94 M.P. José Gregorio
Hernández Galindo. En el mismo sentido ver entre otras las sentencias C-455 de 1999, M.P. Alfredo Beltrán Sierra, C-481/99 M.P. Alejandro Martínez Caballero  C- 208/00 M.P. Antonio
Barrera Carbonell, C-564 de 2000, M.P. Alfredo Beltrán Sierra
[13] Sentencia
C-1111 de 2000, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[14] Ibídem
[15] Ibídem.
[16] En tal
sentido, la sentencia C-196 de 1998 advirtió: ““Mediante la ley marco se
establecen apenas las directrices, posteriormente desarrolladas por el Gobierno
a través de decretos administrativos, el Congreso no puede, al dictar una ley
en las materias dichas, vaciar de contenido la atribución que la Constitución confía al Presidente de la República y, por tanto, le está vedado establecer
ella misma y de modo absoluto todos los elementos de la regulación. En esa
regulación, debe existir siempre un margen, disponible para el Ejecutivo, que
le permita, sin desbordar los lineamientos legales, adaptar las disposiciones
aplicables a las sucesivas coyunturas que se presenten dentro de la vigencia de
la ley marco.”. Al respecto, pueden consultarse las sentencias C-133 de
1993, C-560 de 1994, C-332 de 2000, C-126 de 2003, C-432 de 2004, C-894 de
2006.
[17] En esa
oportunidad se declaró exequible el artículo 19 de la Ley 4ª de 1992, en el cual se consagraba una cláusula de incompatibilidades, inhabilidades y
excepciones para ejercer cargos públicos, materia propia de una ley ordinaria,
pese a que el contenido de la mencionada ley estaba relacionado con el
establecimiento de una ley marco sobre régimen salarial y prestacional de
empleados públicos, de acuerdo con lo previsto en los literales e) y f) del
numeral 19 del artículo 150 de la Constitución Política. En similar sentido, ver sentencia C-1370 de 2000.
[18] Sentencia C-936 de 2003. En el mismo sentido, la
sentencia C-1161 de 2000: “Esta presentación es suficiente para mostrar que
las normas acusadas no hacen parte de aquellas que tienen reserva de ley marco,
puesto que ellas no definen los criterios y objetivos generales a que debe
sujetarse el Gobierno al intervenir la actividad financiera y de aprovechamiento
y manejo de dineros al público, sino que consagran faltas y sanciones en que
pueden incurrir los funcionarios o las instituciones sometidas a la vigilancia
de la Superintendencia Bancaria. Se trata pues de normas que son expresión del
poder sancionador del Estado, y no manifestaciones de la intervención
reguladora del gobierno en el sector financiero, o en actividades de manejo,
aprovechamiento e inversión de los recursos captados del público (CP art.
150-19).”. Y la sentencia C-894 de 2006: “Para la regulación de las actividades financiera, bursátil, aseguradora
y cualquiera otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de los
recursos captados del público, la Carta establece un reparto particular de
competencias, pues atribuye al Congreso la expedición de leyes marco o cuadro,
que deben limitarse a señalar las normas generales que rigen esas actividades,
e indicar los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno en
su intervención (CP art. 150 ord 19), mientras que corresponde al Ejecutivo
ejercer la intervención en esas actividades, así como desarrollar la inspección
y vigilancia de las entidades que adelantan esas labores (CP art. 189 ord 25).
//Este reparto de competencias se
explica por cuanto la actividad financiera es muy dinámica y cambiante, y por
ello la Constitución reconoció la necesidad de que las regulaciones de ese
sector de la economía pudieran también realizarse y ajustarse en forma rápida. La Carta optó entonces por fijar esa particular colaboración entre el Legislativo y el
Ejecutivo, de suerte que el primero señala al Gobierno “las pautas generales dentro
de las cuales éste último debe desarrollar en concreto su facultad
reglamentaria ejecutando esos principios en una forma dinámica y de fácil
modificación”
[19] Sentencia C-955 de 2000. M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[20] Sentencia C-955 de 2000. M.P. José Gregorio Hernández Galindo
[21]
Sentencia C-553 de 2007.
[22]
T-650 de 2009.
[23]
C-723 de 2007.
[24]
T-434 de 2002.