C-169-95
Sentencia No
Sentencia No. C-169/95
COSA JUZGADA
REF.: Expediente
No. D-693
Normas acusadas: Parágrafo 1o. del artículo 10 y artículo
22 excepto su numeral 6o. de la ley 60 de 1993.
Demandantes: Federico Cervantes Atía y Fredy Alberto
Alvarez Martinez.
Magistrado
Ponente: Dr. CARLOS
GAVIRIA DIAZ.
Acta No. 13
Santafé de Bogotá, D.C., abril veinte (20)
de mil novecientos noventa y cinco (1995).
I. ANTECEDENTES.
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad, los ciudadanos FEDERICO CERVANTES ATIA y FREDY ALBERTO
ALVAREZ MARTINEZ, solicitan a la Corte que declare inexequibles el parágrafo
1o. del artículo 10 y el artículo 22, excepto su numeral 6o., de la ley 60 de
1993, por infringir distintos preceptos del Estatuto Superior.
Cumplidos como están los trámites
constitucionales y legales para procesos de esta índole, procede la Corte a
decidir.
II. NORMAS ACUSADAS
Dentro de las disposiciones legales a que
pertenecen, se subraya lo demandado:
LEY 60 DE 1993
"Por la cual
se dictan nomas orgánicas sobre la distribución de competencias de conformidad
con los artículos 151 y 288 de la Constitución Política y se distribuyen
recursos según los artículos 356 y 357 de la Constitución Política y se dictan
otras disposiciones"
"Artículo
10. Nivel del situado fiscal. Para los efectos de lo dispuesto en el
artículo 356 de la Constitución Política y las disposiciones de esta ley, el
situado fiscal será un porcentaje creciente de los ingresos corrientes de la
nación que como mínimo tendrá los siguientes niveles de participación en ellos,
así:
a) Para el año de
1994: 23%
b) Para el año de
1995: 23.5%
c) Para el año de
1996: 24.5%
Su cesión
efectiva y autónoma a las entidades territoriales se realizará de conformidad
con las disposiciones previstas sobre la descentralización de la salud y
educación y en los términos y condiciones dispuestos en la presente ley.
Parágrafo.
1o. Del
total que corresponda a cada departamento, será obligatorio destinar como
mínimo el 60% para educación y el 20% para salud. El 20% restante lo deberá
destinar el departamento o distrito, a salud o educación según sus metas en
coberturas y demás fuentes de financiación de estos sectores.
Como mínimo el
50% del situado fiscal destinado a salud deberá aplicarse al primer nivel de
atención y debe ser transferido a los municipios y distritos cuando estos
asuman esa competencia. Cada nivel territorial deberá aplicar al menos cinco
puntos porcentuales a prevención de la enfermedad y fomento de la salud.
Mediante
motivación debidamente justificada y aprobada por los Ministerios del sector
podrán asignarse valores diferentes a cualquiera de los porcentajes mínimos
obligatorios aquí establecidos."
Parágrafo 2o........"
"Artículo
22. Reglas de asignación de las participaciones para sectores
sociales. Las participaciones para sectores sociales se asignarán
por los municipios a las actividades indicadas en el artículo precedente,
conforme a las siguientes reglas:
1. En
educación, el 30%.
2. En salud,
el 25%
3. En agua
potable y saneamiento básico, el 20%, cuando no se haya cumplido la meta de
cobertura de un 70% de la población con agua potable. Según concepto de la
Oficina Departamental de Planeación o de quien haga sus veces se podrá
disminuir este porcentaje, cuando se acredite el cumplimiento de metas mínimas
y destinarlo a las demás actividades.
4. En
educación física, recreación, deporte, cultura, y aprovechamiento del tiempo
libre, el 5%.
5. En libre
inversión conforme a los sectores señalados en el artículo precedente, el 20%.
6. En todo caso a
las áreas rurales se destinará como mínimo el equivalente a la proporción de la
población rural sobre la población total del respectivo municipio, tales
porcentajes se podrán variar previo concepto de las oficinas departamentales de
planeación.
En aquellos
municipios donde la población rural represente más del 40% del total de la
población deberá invertirse adicionalmente un 10% o más en el área rural.
Parágrafo. Los porcentajes definidos en el presente artículo se
aplicarán a la totalidad de la participación en 1999. Antes de este año
se podrán destinar libremente hasta los siguientes porcentajes: en 1994 el 10%,
en 1995 el 40%, en 1996 el 10%, en 1997 el 20% y en 1998 el 10%; el porcentaje
restante en cada año se considerará de obligatoria inversión.
A partir de
1999, los municipios, previa aprobación de las oficinas departamentales de
planeación o de quien haga sus veces, podrán destinar hasta el 10% de la
participación a gastos de funcionamiento de la administración municipal, en
forma debidamente justificada y previa evaluación de sus esfuerzo fiscal propio
y de su desempeño administrativo. El Departamento Nacional de Planeación fijará
los criterios para realizar la evaluación respectiva por parte de las oficinas
departamentales de planeación o de quien haga sus veces".
III. RAZONES DE LA DEMANDA.
Manifiestan los demandantes, que los
apartes acusados de los artículos 10 y 22 de la ley 60 de 1993, violan el
artículo 1o. de la Carta, al desconocer el principio de autonomía, "en la
medida en que limitan a los entes departamentales en la toma de decisiones que les
son propias, como en la asignación de los porcentajes del situado fiscal, según
la necesidad de cada ente seccional", pues si bien es cierto que en la
Constitución se les da una destinación específica a los recursos del situado
fiscal, los que sólo pueden ser utilizados en salud y educación, "en
ningún momento (el constituyente) le otorgó competencia al legislador para
establecer porcentajes, que se convierten en verdaderas trabas para la
planeación departamental, que obedecerá más a criterios prefijados, de manera
estricta, desde el nivel central y no a la filosofía de una planificación
participativa que nace en el municipio y asciende hasta el poder central".
En consecuencia, consideran que el
legislador puede señalar los niveles de salud que se atenderán con los recursos
del situado fiscal (art. 356 C.N.) y determinar las áreas prioritarias de
inversión social que serán financiadas con la participación de los ingresos
corrientes de la Nación (art. 357 C.N.), pero no definir porcentajes "que
de manera específica y expresa no le haya indicado la Constitución". En
consecuencia, las normas impugnadas, violan la Carta "en la medida que
(sic) se contraponen al principio general de la autonomía, el que sólo puede
limitar la ley, cuando de manera manifiesta se lo determine la Carta
Política".
Y agregan, que el parágrafo del artículo
22, viola además el artículo 357 Superior, que "señala una destinación
específica para las transferencias de los ingresos corrientes de la
Nación", las que sólo podrán ser utilizadas para áreas prioritarias de
inversión social, de acuerdo con la ley, y no como lo establece dicha norma,
esto es, permitiendo "que para este año y los subsiguientes se puedan
destinar porcentajes de estas transferencias para gastos de funcionamiento, lo
cual está, según nuestra opinión, en abierta contradicción con lo establecido
en el artículo 357, que sólo permite la utilización de estos dineros para el
sector social".
Para concluir, expresan los demandantes que
los artículos 356 y 357 de la Constitución establecen cuáles son las facultades
que tiene el legislador para limitar la autonomía de los entes territoriales,
al permitirle "fijar los servicios a cargo de la Nación y de las entidades
territoriales, determinar el situado fiscal y los niveles de salud que serán
financiados con los recursos, fijar los plazos para la cesión de estos
ingresos...... determinar el porcentaje de participación en los ingresos
corrientes de la Nación, definir las áreas prioritarias de inversión social que
se financiarán con dichos recursos y disponer que un porcentaje de estos
ingresos se invierta en la zona rural. Como se puede observar, el
constituyente, contrariando la técnica constitucional, le detalló al legislador
las facultades que podía ejercer. Por eso, cuando quiso que estableciera
porcentajes, así se lo indicó. Por tal razón, consideramos que la ley
extralimitó su poder reglamentario".
IV. INTERVENCION CIUDADANA.
Dentro del término legal se presentaron
varios escritos destinados a justificar la constitucionalidad de las normas
impugnadas, así:
1.- El Ministro de Salud, actuando por intermedio de
apoderado, manifiesta que los artículos 356 y 357 de la Constitución que se
consideran vulnerados, no se pueden interpretar en forma aislada, sino en
concordancia con los preceptos de ese mismo Ordenamiento que regulan los
servicios públicos y los asuntos económicos, pues en materia de servicios
públicos "el constituyente instituyó una competencia concurrente de
regulación normativa en cabeza de los niveles central, regional y local",
correspondiendo a la ley establecer su régimen y a los departamentos y
municipios desarrollar la preceptiva legal y adecuarla a las peculiaridades
propias del ámbito territorial.
La regulación, por parte de las autoridades
competentes del orden nacional, de "un aspecto de la distribución de los
recursos del situado fiscal y de la participación de los municipios en los
ingresos corrientes de la Nación, cuya articulación desborda el ámbito local,
compete definirlo al nivel central, en la medida en que la ausencia de
regulación podría afectar los fines que se pretenden alcanzar con las
transferencias otorgadas, que en lo fundamental apuntan a cumplir con el
mandato constitucional de buscar en la medida de las disponibilidades
presupuestales, solucionar las necesidades insatisfechas de salud, educación,
saneamiento ambiental y agua potable, que son las áreas en las cuales hace
énfasis la Constitución (articulo 366), como las de mayor eficacia para reducir
la pobreza".
La determinación de porcentajes como los
contenidos en  las disposiciones acusadas tienen fundamento también en el
artículo 334 de la Carta, que autoriza al Estado para intervenir en la economía
y en los servicios públicos y privados, con el fin de promover el desarrollo
armónico de las regiones.
Finalmente, considera que la asignación de
participaciones para gastos de funcionamiento encaja dentro de lo dispuesto por
el artículo 357 de la Carta, pues en ella no se establece que
"necesariamente la participación de los municipios deba destinarse
exclusivamente a inversión social", además de que la asignación de
porcentajes mínimos de recursos para gastos de funcionamiento de la
administración municipal, está íntimamente ligada con la forma como los
municipios deben atender la ejecución de estos recursos, "para lo cual
deben accreditar un desempeño administrativo y fiscal adecuado y sólo en la
medida que demuestren un uso adecuado de los recursos, se podrá
excepcionalmente utilizar un porcentaje mínimo de las transferencias, cuando demuestren
que a pesar del esfuerzo realizado, sus ingresos propios son insuficientes para
financiar sus gastos corrientes".
2.- El Ministro de Hacienda y Crédito Público, actuando
por medio de apoderado, expone lo siguiente:
Los actores parten de un supuesto falso al
afirmar que el principio de autonomía debe prevalecer sobre el de unidad, sin
tener en cuenta que son complementarios y que este último, en el caso materia
de debate, tiene prevalencia.
La ley establece "las bases,
principios y directrices que deben regir la distribución por parte de los
departamentos y distritos, en el caso del situado fiscal, y por parte de los
municipios, en el caso de las participaciones en los ingresos corrientes de la
Nación. Dentro de tales marcos, las entidades territoriales podrán determinar
sus prioridades y gestionar sus intereses en lo que se refiere a la prestación
de los servicios públicos de acuerdo con el artículo 287 de la Constitución que
de esta forma no se ve quebrantado, sino por el contrario desarrollado",
además, no se puede olvidar que es imposible llevar a cabo la descentralización
"sin la asignación de los recursos fiscales suficientes para atender la
prestación de los servicios públicos".
El parágrafo del artículo 10 de la ley 60
de 1993 "no ata a los departamentos ni distritos a una distribución rígida
del situado fiscal; por el contrario, les otorga la flexibilidad que requieren
para el desempeño de sus funciones", de manera que las entidades territoriales
pueden variar los porcentajes establecidos por la ley "cuando el
particular estado de desarrollo de los sevicios públicos y sus fuentes de
financiación así lo justifiquen".
La rigidez que, según los demandantes,
existe en las participaciones de los municipios en los ingresos corrientes de
la Nación, es inexistente ya que el 20% de los recursos adicionales "puede
ser invertido por los municipios de acuerdo al desarrollo en la prestación de
los servicios públicos y a las fuentes de financiación de los respectivos
municipios. Y cuando las metas de cobertura de agua potable lleguen a un 70% de
la población respectiva, puede disminuirse el porcentaje reseñado y destinarlo
a las demás actividades (educación, salud, recreación, deporte y cultura), de manera
autónoma por parte de los municipios".
3.- El Ministro de Educación Nacional, actuando por
intermedio de apoderado, considera que no se viola el artículo 298 de la
Constitución porque la autonomía está condicionada a la Constitución y a las
leyes, además de que la autonomía "es siempre un concepto que se aplica
hacia adentro dentro (sic) del ente en cuestión, no frente a los poderes
centrales superiores". El situado fiscal está constituído por recursos que
la Nación cede a los departamentos y distritos, y "ceder" no
significa donar o regalar, lo que permite mantener el control sobre lo cedido
(art. 356 C.N.), además, como la Constitución no señala los porcentajes en que
se distribuirá el situado fiscal, corresponde a la ley hacerlo y señalar las
condiciones bajo las cuales operará.
"La autonomía municipal significa que
cada cual puede organizarse internamente dentro de lo que el Estado le permite,
al concederle la calidad de municipio. Pero las actuaciones que trascienden su
propia identidad están determinadas por el Estado", y cuando la
Constitución autoriza a los municipios a gobernarse les impone que sea de
acuerdo con la ley. En consecuencia, "el artículo 22 de la ley 60 no
debilita la unidad de la República sino, más bien, la hace realidad, la ejerce,
pone en juego los nexos que en orden jerárquico existen entre el centro y la
periferia del sistema. De acuerdo con esta cita los entes territoriales tienen
facultad política para decidir cuales son sus necesidades, pero no facultad
financiera para decidir sobre el manejo de los recursos que le sitúa la
Nación".
4.- El Director del Departamento Nacional de Planeación,
obrando por medio de apoderado, manifiesta que el legislador no se extralimitó
en sus facultades constitucionales al determinar los porcentajes en la
distribución del situado fiscal, mediante las normas que son objeto de
acusación, y por el contrario, al leer los artículos 356 y 357 de la Carta se
demuestra la voluntad del Constituyente de "asignarle a la ley la facultad
de distribuir en forma porcentual tales recursos".
La facultad que se le confiere al
legislador para distribuir los recursos del situado fiscal "tiene
fundamento en el principio de la descentralización administrativa el cual
supone una autonomía limitada en la gestión de los asuntos locales puesto que
el poder central ejerce sobre ellas (las entidades territoriales) un control de
tutela o indirecto que comporta la relativa independencia en la prestación del
servicio, en la organización de las instituciones encargadas de prestarlo, en
la provisión del personal vinculado a la función pública, así como en el
financiamiento del presupuesto destinado a cumplirlo".
Los porcentajes de distribución de los
recursos del situado fiscal no son totalmente rígidos, sino que como se lee en
el mismo artículo 10 "son susceptibles de modificación para acomodarse a
las necesidades especiales de las entidades territoriales. La distribución
porcentual contenida en la ley 60 obedece a las actuales circunstancias
socioeconómicas del país, sin embargo, como estas son cambiantes, tanto la
Constitución como la ley contemplaron la posibilidad de modificar tales
porcentajes".
V. CONCEPTO FISCAL
Ante el impedimento manifestado por el
Procurador General de la Nación y aceptado por esta Corporación mediante auto
del 20 de octubre de 1994, correspondió al Viceprocurador General emitir el
concepto de rigor, el que concluye solicitando a la Corte que declare exequible
el parágrafo 1o. del artículo 10 de la ley 60 de 1993 y en lo que respecta a la
parte acusada del artículo 22 del mismo ordenamiento, se esté a lo resuelto en
la sentencia C-520/94. Son estos algunos de los argumentos en que se fundamenta
dicho concepto:
- Como la autonomía que se concede a las
entidades territoriales no es absoluta "sino sólo aquella que fuere
posible dentro y bajo las premisas básicas del Estado Unitario", la
jurisprudencia y la doctrina han reiterado que en esa autonomía existe "un
reducto mínimo intocable que en ningún caso puede desconocérsele (sic) a las entidades
territoriales", el cual está conformado por los elementos que aparecen
consignados en el artículo 287 de la Carta.
- El artículo 356 Superior "resuelve
uno de los grandes interrogantes de las finanzas públicas, como es el definir
cuál es el nivel de transferencias de recursos y de responsabilidades en la
ejecución del gasto público que debe transferirse del centro a las entidades
territoriales". También se consagra en esta disposición el denominado
situado fiscal, cuya génesis "está ligada a la intención de solucionar la
escasa capacidad de las entidades territoriales, carentes de recursos propios
para encarar con suficiencia las crecientes tareas a ellas encomendadas,
fundamentalmente en el campo de la salud y de la educación".
- El parágrafo 1o. del artículo 10 objeto
de demanda, desarrolla el artículo 356 del Estatuto Superior, norma que
autoriza a la ley para señalar el porcentaje de los ingresos corrientes de la
Nación que deba cederse a los departamentos y distritos especiales para la
atención de los servicios de salud y educación; en consecuencia, "antes de
ser una traba a la planificación departamental los porcentajes dispuestos en el
precepto acusado racionalizan y sirven de criterio de distribución del situado
global, puesto que orienta y garantiza un manejo no equivocado de los recursos
que se transfieren a los municipios".
- El precepto impugnado consagra, además,
la posibilidad de que mediante motivación debidamente justificada y aprobada
por los ministerios del sector se puedan asignar valores diferentes a
cualquiera de los porcentajes mínimos que allí se establecen, lo que
"permite concluir que carecen de razón los actores al glosar con
insistencia los porcentajes señalados en el parágrafo 1o. del artículo 10 y
calificarlos como límites para los entes departamentales en la toma de
decisiones. Así pues, contrario a lo que opinan los demandantes, los entes
territoriales no aparecen limitados con criterios rígidos para la distribución
del situado fiscal por cuanto cuentan con la herramienta mencionada, que sin
lugar a dudas permite flexibilizar el desarrollo de los porcentajes".
VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE.
a.- Competencia.
Esta Corporación es tribunal competente
para decidir sobre la constitucionalidad de los preceptos demandados, al tenor
de lo dispuesto en el artículo 241-4 de la Ley Suprema.
b.- Cosa juzgada.
Las normas que en esta oportunidad se
acusan, ya fueron objeto de pronunciamiento por parte de esta Corporación, así:
1.- En el proceso constitucional No. D-593,
que concluyó con la sentencia C-520 del 21 de noviembre de 1994, se declararon
exequibles los numerales 1, 2, 3, 4 y 5 del artículo 22 de la ley 60 de 1993, e
INEXEQUIBLE el parágrafo del mismo artículo.
2.- En el proceso constitucional No. D-669,
que concluyó con la sentencia C-151 del 5 de abril de 1995, se declaró
exequible entre otros, el artículo 10 de la ley 60 de 1993.
Ante esta circunstancia, sólo procede
ordenar estarse a lo resuelto en dichos fallos, pues se ha operado el fenómeno
jurídico de la cosa juzgada constitucional, al tenor de lo dispuesto en el
artículo 243 de la Ley Suprema.
En mérito de lo expuesto, la Corte
Constitucional actuando en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución
Nacional,
R
E S U E L V E :
PRIMERO: Estarse a lo resuelto en la sentencia C-520 de
noviembre 21 de 1994, que declaró exequibles los numerales 1, 2, 3, 4 y 5 del
artículo 22 de la ley 60 de 1993, e inexequible el parágrafo de la misma
disposición.
SEGUNDO: Estarse a lo resuelto en la sentencia C-151 de abril
5 de 1995, que declaró exequible el artículo 10 de la ley 60 de 1993.
Cópiese, notifíquese, comuníquese a quien
corresponda, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
archívese el expediente.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Presidente
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA V. SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General