SU632-17
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia SU632/17
ACCION DE TUTELA
CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Reiteración de jurisprudencia sobre procedencia excepcional
ACCION DE TUTELA
CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Requisitos generales y especiales de procedibilidad
CARACTERIZACION DEL DEFECTO FACTICO COMO CAUSAL ESPECIFICA DE
PROCEDIBILIDAD DE LA ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES
DEFECTO SUSTANTIVO COMO CAUSAL ESPECIFICA DE PROCEDIBILIDAD DE LA
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Reiteración
de jurisprudencia
PERDIDA DE INVESTIDURA-Es un mecanismo de
control público y participativo de la política que implica una sanción
La pérdida de
investidura es un
mecanismo de control político de los ciudadanos y un instrumento de depuración
en manos de las corporaciones públicas contra sus propios integrantes, cuando
estos incurran en conductas contrarias al buen servicio, al interés general o a
la dignidad que ostentan.
PERDIDA DE INVESTIDURA-Causales/PERDIDA DE
INVESTIDURA-Fundamentos constitucionales/PROCESO DE PERDIDA DE
INVESTIDURA-Finalidad
Encuentra la Corte que a nivel constitucional se ha
consagrado la pérdida de la investidura como un mecanismo que tiene por
finalidad preservar la ética y moralidad en la actividad política, la cual se
sujeta a unas reglas especiales y garantías procesales, y propende por otorgar
mayor legitimidad a las corporaciones públicas estatales.
PROCESO DE PERDIDA DE INVESTIDURA EN EL CASO
DE MIEMBROS DE LAS CORPORACIONES PUBLICAS DE ELECCION POPULAR
La institución de la pérdida de la investidura no fue
únicamente establecida para los congresistas (art. 183 C. Pol.), pues también
está claramente prescrita para los miembros de las demás corporaciones públicas
de elección popular.
PERDIDA DE INVESTIDURA
POR NO TOMAR POSESION DEL CARGO EN CORPORACION PUBLICA DE ELECCION POPULAR
DENTRO DEL TERMINO ESTABLECIDO-Alcance de la causal
Debido a que la posesión vincula jurídicamente al
representante con sus deberes y, por tanto no tomar posesión en los términos
que establece la Constitución y la Ley genera la pérdida de la confianza de los
electores en el candidato y correlativamente el incumplimiento de las promesas
electorales, lo cual debe acarrear una sanción de orden político que
restablezca el pacto político quebrantado.
PERDIDA DE INVESTIDURA POR INCUMPLIMIENTO DEL DEBER DE POSESION EN EL
CARGO-Fuerza mayor como eximente de responsabilidad
Para que se constituya la causal de exoneración
descrita en el parágrafo 1º del artículo 48 de la Ley 617 de 2000, es necesario
que se presente el fenómeno de fuerza mayor, el cual para su configuración
requiere que quien alega la existencia de la misma pruebe que la decisión fue
externa, es decir, no intervino la voluntad del interesado en su adopción, ni
haya tenido control sobre la situación.
RENUNCIA O NO POSESION EN UN CARGO DE ELECCION POPULAR CON EL OBJETO DE
ASPIRAR A OTRO CARGO O TRABAJO COMO HECHO CONSTITUTIVO DE FUERZA MAYOR-Alcance
La no posesión en un cargo para aspirar a otro de
mayor rango se muestra incompatible con los principios constitucionales que
estructuran la institución de la pérdida de investidura, en tanto dicha
conducta afecta gravemente la confianza del elector, entorpece el
fortalecimiento de la trasparencia en la actividad política y fomenta la
deslealtad democrática, en la medida que constituye un fraude a la voluntad del
elector.
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES EN PROCESO DE PERDIDA
DE INVESTIDURA-Improcedencia por inexistencia de
defecto fáctico respecto a las pruebas que acreditaban la renuncia a la curul
de concejal
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES EN PROCESO DE PERDIDA
DE INVESTIDURA-Improcedencia por inexistencia de defecto
sustantivo respecto a la interpretación de las inhabilidades previstas en el
artículo 179, numeral 8, de la Carta Política y en el artículo 48, numeral 3,
de la Ley 617 de 2000
En ningún
momento la decisión proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado
incurrió en un defecto sustantivo al efectuar una equivocada
interpretación de las inhabilidades previstas en el artículo 179, numeral 8, de
la Carta Política, debido a que la decisión que se cuestiona expresamente
explicó que dicha causal no se configuraba en el asunto sub examine a
tal punto que la pérdida de investidura decretada no se empleó tal fundamento normativo
para su decreto.
Referencia: expediente T-5.982.843
Acción de
tutela interpuesta por Carlos Alirio Muñoz López contra la Sala Plena del Tribunal
Administrativo de Antioquia y la
Sección Primera del Consejo de Estado.
Magistrado Ponente:
JOSÉ FERNANDO
REYES CUARTAS
Bogotá, D.C.,
doce (12) de octubre de dos mil diecisiete (2017).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, integrada por los
Magistrados Carlos Libardo Bernal Pulido, Diana Constanza Fajardo Rivera, Luis
Guillermo Guerrero Pérez, Alejandro Linares Cantillo, Antonio José Lizarazo
Ocampo, Gloria Stella Ortiz Delgado, Cristina
Pardo Schlesinger, Alberto Rojas Ríos y José Fernando Reyes
Cuartas, en ejercicio de sus facultades constitucionales y legales,
específicamente las previstas en los artículos 86 y 241 numeral 9º de la
Constitución Política, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
Dentro del
proceso de revisión del fallo dictado por la Subsección A, de la Sección Segunda,
de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, por medio
del cual se negó la protección de los derechos fundamentales al debido proceso
y a la participación política invocados por el accionante.
I.    ANTECEDENTES
1.1. El señor Carlos Alirio Muñoz López fue elegido concejal del municipio
de Bello (Antioquia) para el periodo 2008-2011 y reelegido para el siguiente
entre 2012-2015, esta última elección se celebró el 30 de octubre de 2011.
1.2. El mismo día que el accionante resultó electo como concejal
para el período 2012-2015, en Bello triunfó el voto en blanco en las elecciones
para alcalde municipal.
1.3. Ante
esta coyuntura, el partido conservador propuso al demandante renunciar a su
curul y aspirar a la alcaldía en las elecciones atípicas que se convocarían de
forma inmediata.
1.4. Expone que aceptó la invitación del partido y el 11 de
noviembre del año 2011, mediante Acta número 167, presentó renuncia ante el
pleno del cabildo municipal respecto de la curul que ocupó en el período
2008-2011, la cual fue aceptada mediante la Resolución 205 del 11
de noviembre de 2011. En su reemplazo se posesionó para terminar el mes
restante el señor Gabriel Jaime Tabares Baena.
1.5. Pone de presente que entre el 16 y 19 de diciembre renunció a su
curul para el período 2012-2015, ante las directivas del partido conservador
del municipio de Bello[1],
la Registraduría Nacional del Estado Civil[2]
y el Consejo Nacional Electoral[3].
1.6. El domingo 18 de diciembre 2011 se llevaron a cabo
los nuevos comicios electorales para suplir el cargo de alcalde, resultando
como ganador el accionante.
1.7. El día 21 de diciembre de 2011, el señor Jorge Mario López
Sánchez presidente del partido conservador de Bello dirigió comunicación al
ciudadano Francisco Eladio Vélez González, candidato al concejo municipal de
ese municipio, informándole que era el siguiente con mayor votos dentro de la
misma lista de aspirantes a esa Corporación. En este sentido, le manifestó que:
“quien debe asumir dicho cargo en representación de nuestro partido es
usted, puesto que ocupa el lugar siguiente (séptimo) en la lista. Por lo tanto
requiero de su aceptación a esta curul, además en caso de ser afirmativo lo
exprese por escrito”[4].
1.8. Al haber
ganado el proceso electoral, el accionante se posesionó como alcalde el 1° de
enero de 2012 ante el Notario Primero de esa localidad.
1.9. El 2 de
enero de 2012, se llevó a cabo la posesión de los concejales del municipio
de Bello para el período 2012-2015, fecha en la que el actor,
si bien presidio la ceremonia, no acudió a tomar posesión como concejal, ya
que: (i) consideraba haber renunciado a su curul desde el 16 de
diciembre de 2011 y (ii) un día antes se había posesionado
como alcalde.
1.10. El ciudadano Rodrigo Múnera Zapata formuló demanda de
pérdida de investidura en contra del accionante, al considerar que este había
incurrido en la causal prevista en el numeral 3° del artículo 48[5] de la Ley 617 del 2000
(no tomar posesión del cargo dentro de los tres días siguientes a la fecha de
la instalación del concejo municipal), así como por haber violado la
prohibición de elegibilidad simultanea prevista en los artículos 179 numeral 8[6]  y 291[7] de la
Constitución, y 44[8]
de la Ley 136 de 1994.
1.11.
Específicamente el señor Rodrigo Múnera Zapata afirmó que el señor
Carlos Alirio Muñoz López no acudió a surtir la diligencia de posesión
como concejal, ni demostró la existencia de una situación de fuerza mayor que
le impidiese cumplir su deber, y al haber ostentado la investidura de concejal
de Bello en cuatro oportunidades conocía a plenitud las consecuencias que se
derivaban del hecho de no tomar posesión, máxime si se tiene en cuenta que las
renuncias presentadas a entidades diferentes al concejo municipal o al alcalde carecían
de validez jurídica.
1.12. El 10 de octubre de 2013, el Tribunal
Administrativo de Antioquia profirió sentencia de primera instancia decretando
la pérdida de investidura del accionante como concejal del municipio de Bello. Dicha
Corporación sostuvo que se encontraba suficientemente acreditado que: (i)
el señor Carlos Alirio Muñoz López se presentó como candidato a las elecciones
que se realizaron el 30 de octubre de 2011 para concejal del municipio de
Bello, resultando electo y (ii) posteriormente en elecciones atípicas
celebradas el 16 de diciembre de 2011, fue elegido alcalde. Esto significaba
que si bien las elecciones no fueron realizadas de manera simultánea, el
peticionario sí fue elegido para dos cargos cuyo periodo era coincidente.
1.13. En lo que respecta a la supuesta renuncia al cargo de concejal,
la sentencia de primera instancia adujo que esta era ineficaz debido a
que: “La carta de renuncia a la curul presentada por el demandado al partido
conservador y su correspondiente aceptación por parte del presidente del mismo,
es totalmente ineficaz puesto que el partido es una entidad privada que no
tiene la calidad de autoridad electoral (....) de tal manera que las copias presentadas
no tienen ningún valor probatoriamente en este proceso”. Así mismo
precisó que: “el señor Muñoz López, llegó hasta las elecciones del  18 de
diciembre de 2011, con la posibilidad de posesionarse como concejal, en caso de
no ser elegido Alcalde, pero como sí lo fue, en esa misma fecha quedó elegido
para los dos cargos configurándose la causal de pérdida de investidura”.
1.14. En esa misma providencia,
el Tribunal Administrativo de Antioquia explicó que según la jurisprudencia del
Consejo de Estado un concejal electo tiene la “obligación inexorable de
posesionarse en la oportunidad legal para el período correspondiente”,  so
pena de incurrir en la causal de pérdida de investidura y ni siquiera una
manifestación o renuncia con anterioridad a la fecha en que debía posesionarse
permite eximir al demandado de tal obligación. Finalmente, en lo que respecta a
la existencia del fenómeno de fuerza mayor, la decisión que se cuestiona afirmó:
“se puede deducir, aplicando lo expresado por el Consejo de Estado al caso
en estudio, que no se presentó para el demandado una situación
imprevisible e irresistible que lo exonerara de la obligación que tenía de
posesionarse en el cargo de concejal al 02 de enero o dentro de los tres días
siguientes. Al contrario, esta fue una situación que pudo prever”.
1.15. El
accionante interpuso recurso de apelación contra la decisión del a-quo, la
cual fue desatada por la Sección Primera del Consejo de Estado mediante
sentencia de 28 de enero de 2016, que confirmó la decisión de primera instancia
decretando la pérdida de investidura como concejal de Bello.
1.16.
En primer lugar, la Sección Primera del Consejo de Estado reiteró un
precedente, según el cual, un concejal electo tiene la obligación forzosa de
posesionarse en la oportunidad legal para el período correspondiente, so pena
de incurrir en la causal de pérdida de investidura, a tal punto que ni siquiera
una manifestación realizada con anterioridad a la fecha en que debía
posesionarse eximiría al demandado de tal obligación. Según dicha providencia
solo la fuerza mayor permitiría enervar la sanción por no posesión.
1.17.
En relación con la supuesta existencia de una situación de fuerza mayor que le impedía
al accionante posesionarse en la fecha indicada, la sentencia del
Consejo de Estado precisó lo siguiente: “siempre
que en una decisión intervenga la libertad para adoptarla, per se, se
descarta la imprevisibilidad e irresistibilidad, pues esta supone la
ocurrencia de un imprevisto al que es imposible resistir (…) conforme a
lo señalado por el Tribunal Administrativo de Antioquia, en los archivos
del concejo municipal de Bello (Antioquia) no existe documento alguno o
excusa por parte del señor Carlos Alirio Muñoz López que justifique una
fuerza mayor por no haberse posesionado el día 2 de enero como concejal
del municipio de Bello, para el período 2012-2015”. En esta medida,
para el Consejo de Estado las pruebas que intentaban demostrar la validez de la
renuncia eran intrascendentes en la determinación a adoptar, ya que aún si
hipotéticamente se determinara la validez de las mismas, de todos modos se
tendría que declarar la pérdida de investidura, ya que renunciar a un cargo
para postularse a otro bajo ninguna circunstancia puede ser catalogado como un
acto de fuerza mayor, pues no satisface el requisito de “externalidad” que
desde antaño la jurisprudencia ha exigido para que se constituya este fenómeno.
1.18. Por lo expuesto, afirma que las sentencias acusadas incurrieron
en: (i) defecto fáctico por haber desconocido las múltiples
pruebas que acreditaban la oportuna y eficaz renuncia a la curul de concejal
electo del municipio de Bello (Antioquia) período 2012-2015, para aspirar al
cargo de alcalde de esa localidad; y (ii) defecto sustantivo toda vez
que efectuaron una equivocada interpretación de las inhabilidades previstas en
el artículo 179, numeral 8, de la Carta Política y en el artículo 48, numeral
3, de la Ley 617 de 2000, porque si bien resultó elegido para una Corporación (concejal)
y un cargo (alcalde) donde ambos períodos coincidían en el tiempo, la renuncia
al primero eliminó la inhabilidad.
1.19.
Finalmente, pone de presente que debe respetarse el principio de confianza
legítima, debido a que las múltiples manifestaciones de renuncia a la curul de concejal
electo para el período 2012 a 2015, consolidaron una situación jurídica a su
favor, especialmente, la proveniente de la Registradora Especial del Municipio
de Bello fechada el 1° de enero de 2012 y el hecho de habérsele permitido
inscribirse como candidato a la alcaldía para las elecciones atípicas.
1.20. En
consecuencia, solicita se protejan sus derechos fundamentales y se dejen sin
efectos las sentencias proferidas el 10 de octubre de 2013 y el 28 de enero de
2016, por la Sala Plena del Tribunal Administrativo de Antioquia y la Sección
Primera del Consejo de Estado, respectivamente, dentro del proceso de pérdida
de investidura adelantado en su contra.
2. Actuaciones del juez único
de instancia.
Mediante auto
de fecha 29 de septiembre de 2016 la Subsección A, de la Sección Segunda del
Consejo de Estado, decidió: (i) admitir la acción de tutela y (ii)
vincular al Tribunal Administrativo de Antioquia, a la Sección Primera de la
Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado y al señor Rodrigo
de Jesús Munera Zapata para que se pronunciaran sobre los hechos.
3. Respuesta de las entidades
accionadas.
3.1 El doctor
Roberto Augusto Serrato Valdés, en calidad de Consejero de Estado ponente de la
decisión judicial que se cuestiona, se opuso a las pretensiones de la tutela
interpuesta. Afirmó que el actor cometió una imprecisión en la acción presentada
ya que no se encontró configurada la inhabilidad prevista en el numeral 8 del
artículo 179 de la Constitución Política y el artículo 44 de la Ley 136 de 1994,
sino en el artículo 48, numeral 3, de la Ley 617 de 2000. En
este orden de ideas, la sentencia consideró innecesario analizar la legalidad
de las renuncias presentadas ante la Registraduría y el partido conservador, porque
la causal de pérdida de investidura se fundamentó en la no posesión dentro de
los tres días siguientes al momento de la instalación del concejo municipal.
Reiteró que
existe la obligación para los concejales electos de tomar posesión del cargo
dentro del término previsto en el ordenamiento jurídico a tal punto que esta
obligación solo puede excusarse con la acreditación de circunstancias que
constituyan fuerza mayor. Bajo este entendido expuso que resultaba claro que
las manifestaciones presentadas por el accionante no constituían dicha
circunstancia y, en esa medida, no tienen la entidad para enervar la
configuración de la causal de pérdida de la investidura.
Finalmente,
aclaró que la tutela buscaba reabrir el debate y, por consiguiente, no puede
ser utilizada como una tercera instancia. Resaltó además que la providencia
estuvo sustentada en el acervo probatorio allegado al expediente y valorado
bajo los preceptos de la sana crítica.
3.2. El señor
Rodrigo de Jesús Munera Zapata solicitó que no se accediera a la protección de los
derechos invocados, toda vez que la actuación del accionante pretende
desconocer que en el proceso de pérdida de investidura se concluyó que la
renuncia realizada ante el Partido Conservador, el Consejo Nacional Electoral y
la Registraduría Nacional en diciembre de 2011, no era válida, ya que estas
entidades no son las autoridades ante las cuales debe renunciar un concejal electo.
En este sentido, expuso: “dicha renuncia debe ser ante la Mesa Directiva del
Concejo Y/o el Presidente del Concejo, y en caso no estar sesionando dicho
concejo municipal, debe renunciar ante el alcalde”
3.3. El Tribunal
Administrativo de Antioquia guardó silencio en esta etapa procesal.
4. Pruebas relevantes
aportadas al proceso
4.1. Renuncia
presentada por el señor Carlos Alirio Muñoz López al cargo
de concejal electo en el periodo 2012- 2015, de fecha 16 de diciembre de 2011,
presentada al señor Jorge Mario López Sánchez presidente del partido
conservador de Bello (folio 151, cuaderno 2).
4.2.
Aceptación de la renuncia presentada por el señor Carlos Alirio Muñoz López al
cargo de concejal electo en el periodo 2012- 2015, admitida por el señor Jorge
Mario López Sánchez presidente del partido conservador de Bello (folio 152,
cuaderno 2).
4.3. Certificado
de la Registradora Especial del Estado Civil de Bello Antioquia de fecha 2 de
enero de 2012, en el cual se establece que, “verificado el formulario E-26
Municipal, de las Elecciones del 30 de Octubre de 2011, se pudo constatar que
el señor Francisco Eladio Vélez González aspirante por el Partido Conservador
Colombiano al Concejo de Bello, obtuvo una votación de 1.870 votos. Es de
anotar que el Partido Conservador Colombiano en las elecciones del 30 de
octubre obtuvo un total de 6 curules al Concejo Municipal de Bello, por lo
tanto el señor Francisco Eladio Vélez González seguiría en la lista por
renuncia del señor Carlos Alirio Muñoz López quien obtuvo una votación de 2.580
votos y la segunda curul de este partido” (folio 156, cuaderno 2).
5. Fallo único de instancia
Mediante
sentencia del 17 de noviembre de 2016 la Subsección A, de la Sección Segunda del
Consejo de Estado, negó la solicitud invocada. A juicio de dicha Corporación
las actuaciones adelantadas por los jueces contenciosos se encuentran ajustadas
a lo establecido por el precedente y no constituyen violación a los derechos
fundamentales del accionante, debido a que valoraron adecuadamente las pruebas
obrantes en el expediente y aplicaron las causales de pérdida de investidura
bajo una interpretación razonable.
II. CONSIDERACIONES DE LA
CORTE CONSTITUCIONAL
1. Competencia.
Esta Sala
es competente para decidir el presente asunto, de conformidad con lo dispuesto
en los artículos 86 y 241.9 de la Constitución política, y 31 a 36 del Decreto
Estatutario 2591 de 1991.
La Sala Plena de esta Corporación
decidió asumir el conocimiento del proceso de la referencia en sesión del 26 de
abril de 2016, con fundamento en el artículo 54A del Reglamento Interno de la Corte.
2. Planteamiento del
problema jurídico.
De acuerdo
con los hechos relacionados corresponde a la Sala Plena
determinar si las sentencias que decretaron la pérdida de investidura
del señor Carlos Alirio Muñoz López, proferidas por la Sala Plena del Tribunal
Administrativo de Antioquia y la
Sección Primera del Consejo de Estado, incurrieron en: (i)
defecto fáctico por
presuntamente desconocer las pruebas
que acreditaban la renuncia a la curul de concejal electo del municipio de
Bello (Antioquia) para postularse como alcalde y (ii) defecto sustantivo
al efectuar una equivocada interpretación de las inhabilidades previstas en el
artículo 179, numeral 8, de la Carta Política, relativa a la concurrencia de
periodos institucionales y en el artículo 48, numeral 3, de la Ley 617 de 2000
(no tomar posesión en el término de tres días siguientes a la instalación del
concejo municipal).
Para resolver los anteriores
cuestionamientos, la Sala encuentra necesario (i) reiterar su
jurisprudencia sobre la procedencia excepcional de la acción de tutela
contra decisiones judiciales, con un breve énfasis en las reglas atinentes a
los defectos factico y sustantivo; (ii) analizar la institución de la
pérdida de investidura, haciendo énfasis en su aplicación a miembros de
corporaciones públicas de elección popular; (iii) establecer el alcance
de la causal de pérdida de investidura por no posesión en el cargo de una corporación
pública de elección popular dentro del término establecido, de cara al compromiso asumido con el elector y el consiguiente deber de
posesionarse en el cargo para el cual fue elegido; (iv) exponer
lo concerniente a la fuerza mayor como eximente de responsabilidad de cara a la
causal de pérdida de investidura por incumplimiento del deber de posesión en el
cargo; y (v) estudiar la renuncia o no posesión en un cargo de elección popular
con el objeto de aspirar a otro cargo o trabajo como hecho constitutivo de
fuerza mayor.
Finalmente, (iv) la Sala
realizará el análisis del caso concreto, momento en el cual deberá constatar la
concurrencia de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de
tutela contra las providencias judiciales demandadas, para posteriormente
proceder al análisis de los cargos específicos planteados por el accionante.
3. Causales de
procedibilidad excepcional de la acción de tutela contra providencias
judiciales. Reiteración de Jurisprudencia[9].
3.1. La
jurisprudencia de este Tribunal ha sido reiterativa en señalar que existen unos
requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias
judiciales, los cuales constituyen el presupuesto indispensable para que el
juez constitucional pueda examinar si en determinada decisión se presenta un
defecto que vulnera los derechos fundamentales. En la sentencia C-590 de 2005[10]
se indicó:
“Los
requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra
decisiones judiciales son los siguientes:
a. Que la
cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional. Como ya
se mencionó, el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que
no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de
involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones[11].
En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma
expresa porqué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de
relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes.
b. Que se
hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios-  de defensa
judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la
consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable[12].  De
allí que sea un deber del actor desplegar todos los mecanismos judiciales
ordinarios que el sistema jurídico le otorga para la defensa de sus derechos.
De no ser así, esto es, de asumirse la acción de tutela como un mecanismo de
protección alternativo, se correría el riesgo de vaciar las competencias de las
distintas autoridades judiciales, de concentrar en la jurisdicción
constitucional todas las decisiones inherentes a ellas y de propiciar un
desborde institucional en el cumplimiento de las funciones de esta última.
c. Que se
cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere
interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que
originó la vulneración[13].
De lo contrario, esto es, de permitir que la acción de tutela proceda meses o
aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de
cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales
se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos
institucionales legítimos de resolución de conflictos.
d. Cuando
se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un
efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los
derechos fundamentales de la parte actora[14].
No obstante, de acuerdo con la doctrina fijada en la Sentencia C-591-05, si la
irregularidad comporta una grave lesión de derechos fundamentales, tal como
ocurre con los casos de pruebas ilícitas susceptibles de imputarse como
crímenes de lesa humanidad, la protección de tales derechos se genera
independientemente de la incidencia que tengan en el litigio y por ello hay
lugar a la anulación del juicio.
e. Que la
parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la
vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración
en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible[15].  Esta
exigencia es comprensible pues, sin que la acción de tutela llegue a rodearse
de unas exigencias formales contrarias a su naturaleza y no previstas por el
constituyente, sí es menester que el actor tenga claridad en cuanto al
fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que
la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al
momento de pretender la protección constitucional de sus derechos.
f. Que no
se trate de sentencias de tutela[16].
Esto por cuanto los debates sobre la protección de los derechos fundamentales
no pueden prolongarse de manera indefinida, mucho más si todas las sentencias
proferidas son sometidas a un riguroso proceso de selección ante esta
Corporación, proceso en virtud del cual las sentencias no seleccionadas para
revisión, por decisión de la sala respectiva, se tornan definitivas”.
3.2 Adicionalmente, la misma
sentencia C-590 de 2005 estableció que resulta necesario acreditar la
existencia de una causal especial de procedibilidad, por lo que se requiere que
se pruebe el acaecimiento de al menos uno de los siguientes vicios:
“Ahora, además de los requisitos generales mencionados, para que
proceda una acción de tutela contra una sentencia judicial es necesario
acreditar la existencia de requisitos o causales especiales de
procedibilidad, las que deben quedar plenamente demostradas. En este
sentido, como lo ha señalado la Corte, para que proceda una tutela contra una
sentencia se requiere que se presente, al menos, uno de los vicios o defectos
que adelante se explican.
“a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario
judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de
competencia para ello.
“b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez
actuó completamente al margen del procedimiento establecido.
“c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo
probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta
la decisión.
“d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se
decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales[17] o
que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la
decisión.
“f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue
víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de
una decisión que afecta derechos fundamentales.
“g. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los
servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de
sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la
legitimidad de su órbita funcional.
“h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de
un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando
sustancialmente dicho alcance. En estos casos la tutela procede como mecanismo
para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente
vinculante del derecho fundamental vulnerado[18].
“i. Violación directa de la Constitución.”[19]
En estas
condiciones los criterios en mención constituyen el catálogo mínimo que permite
la procedencia excepcional de la tutela contra providencias judiciales. Los dos
requisitos actúan como filtro para evitar que las competencias de los jueces
ordinarios, así como la seguridad jurídica y autonomía, se vean afectados
ilegítimamente. A continuación, se hará especial referencia a las causales
descritas por el accionante en el escrito de tutela.
3.3. La
Corte ha hecho énfasis en que el defecto fáctico procede cuando
se comprueba que el apoyo probatorio en el que basó el juez su decisión es
absolutamente inadecuado[20].
Por ello, este Tribunal ha señalado que solo es factible que prospere el
defecto cuando aparece arbitraria la valoración de la prueba realizada por el
operador judicial[21].
En otras palabras, el yerro en la
valoración de la prueba tiene que ser “de
tal magnitud que pueda advertirse de manera evidente y flagrante, sin que quepa
margen de objetividad alguno que permita explicar razonablemente la conclusión
a la cual llegó el juez[22].
En igual sentido, es imprescindible que tal
yerro tenga una trascendencia fundamental en el sentido del fallo, de manera
que si no se hubiera incurrido en él, el funcionario judicial hubiera adoptado
una decisión completamente opuesta[23]”.
3.3.1. Otras
de las hipótesis del defecto fáctico se presenta cuando el funcionario judicial
a pesar de que en el proceso existen elementos probatorios omite considerarlos,
no los advierte o simplemente no los tiene en cuenta para efectos de
fundamentar la decisión respectiva, y en el caso concreto resulta evidente que
de haberse realizado su análisis y valoración la solución del asunto jurídico
debatido variaría sustancialmente[24].
Sobre el particular, en la
sentencia T-237 de 2017[25]
se precisó que la no valoración de las pruebas obrantes en el
proceso atenta contra la justicia material y desconoce los derechos de las
personas que acuden a la administración de justicia. En este sentido, se expresó:
“Evidentemente,
si bien el juzgador goza de un gran poder discrecional para valorar el material
probatorio en el cual debe fundar su decisión y formar libremente su
convencimiento, inspirándose en los principios científicos de la sana crítica
(C.P.C., art.187 y C.P.L., art.61), dicho poder jamás puede ser arbitrario; su actividad
evaluativa probatoria supone necesariamente la adopción de criterios objetivos,
racionales, serios y responsables. No se adecua a éste desiderátum, la negación
o valoración arbitraria, irracional y caprichosa de la prueba, que se presenta
cuando el juez simplemente ignora la prueba u omite su valoración o sin razón
valedera alguna no da por probado el hecho o la circunstancia que de la misma
emerge clara y objetivamente. Se aprecia la arbitrariedad judicial en el juicio
de evaluación de la prueba, cuando precisamente ignora la presencia de una
situación de hecho que permite la actuación y la efectividad de los preceptos
constitucionales consagratorios de derechos fundamentales, porque de esta
manera se atenta contra la justicia que materialmente debe realizar y
efectivizar la sentencia, mediante la aplicación de los principios, derechos y
valores constitucionales.”
Ya en la
sentencia T-814 de 1999[26]
la Corte había resuelto un asunto en el cual los jueces de lo contencioso
administrativo no advirtieron ni valoraron, para efectos de tomar la decisión
del caso (acción de cumplimiento contra la Alcaldía de Cali, con ocasión de la
construcción del metro ligero), el material probatorio debidamente allegado al
proceso. Esta situación a juicio de la Corte constituyó una vía de hecho por
defecto fáctico:
“Ni en el
fallo del Tribunal ni en el fallo del Consejo de Estado se hace una valoración
de la prueba mencionada, que les permitiera a estas Corporaciones deducir la
obligación para el alcalde de dicha ciudad de promover la consulta popular,
previa a la realización del proyecto del metro ligero de Cali, pues para ellas
el aspecto probatorio en estos procesos no es relevante. En efecto, el Tribunal
dijo que las pruebas arrimadas al proceso de la acción de cumplimiento no
tienen influencia alguna en esta decisión y el Consejo de Estado por su parte,
si bien mencionó el aludido testimonio en los antecedentes no hizo ninguna
valoración del mismo.
La razón
por la cual tanto el Tribunal como el Consejo ignoraron las mencionadas pruebas
indudablemente estriba en la interpretación que estas Corporaciones tienen en
cuanto a la procedencia de la acción de cumplimiento, porque en diferentes
apartes de sus sentencias se afirma rotundamente que el deber incumplido debe
emerger directamente de la norma. Es decir, que de ésta debe desprenderse una
especie de título ejecutivo, configurado por una obligación clara, expresa y
actualmente exigible, descartándose por consiguiente toda posibilidad de
interpretación sobre el incumplimiento de la norma por la autoridad demandada,
con arreglo a los métodos tradicionalmente admitidos, y con sustento a las
pruebas que oportuna y regularmente aporten las partes o las que oficiosamente
está en la obligación de decretar y practicar el juez de conocimiento.
Considera
la Sala, en consecuencia, que se estructura la vía de hecho por defecto
fáctico, porque ni el Tribunal ni el Consejo al decidir sobre las pretensiones
de la acción de cumplimiento, valoraron la prueba antes referenciada, y
omitieron decretar y practicar las pruebas conducentes y tendientes a
establecer la existencia o no del incumplimiento de la autoridad demandada.”
En consecuencia, se puede
incurrir en un defecto fáctico por no valoración del acervo probatorio, cuando a
pesar de existir elementos de juicio el juez no los tiene en cuenta o los
desatiende para efectos de fundamentar la decisión.
3.3.2. El
defecto fáctico por valoración defectuosa del material probatorio se
advierte cuando el funcionario judicial, en contra de la evidencia probatoria,
decide separarse por completo de los hechos debidamente probados y resolver a
su arbitrio el asunto jurídico debatido; o cuando a pesar de existir pruebas
ilícitas no se abstiene de excluirlas y con base en ellas fundamenta la
decisión respectiva[27].
Esta hipótesis
deriva en una incongruencia entre lo probado y lo resuelto, como aconteció en
la sentencia T-450 de 2001 reiterada en sentencia T-237 de 2017, en el que un
juez adoptó una determinación en contravía de la evidencia probatoria y sin un
apoyo fáctico claro. Afirmó la Corte:
“Así, todo reconocimiento superior a las sumas probadas dentro
del proceso, e incluso a los derechos alegados, debe estar plenamente
sustentada, so pena de convertir a la decisión judicial en un acto arbitrario
que tiene un grave vicio fáctico y lesiona los derechos de la parte vencida en
el juicio –en este caso el señor Apóstol Espitia Beltrán-.
En el
expediente no existen pruebas o indicios que avalen la posibilidad de aumentar la cuota alimentaria de la manera como lo hizo el
juez competente, y si bien tras su determinación existe una clara intención
encaminada a proteger los derechos de la niña, reprochando a su vez la
indisposición que demostró el padre durante el trámite del proceso, estas no
son razones suficientes para justificar la decisión, pues aquí también está en
juego el respeto al debido proceso que se predica de toda actuación judicial.
Por eso, tiene razón el juez de instancia a quien le correspondió conocer de la
tutela, cuando afirma que: “a pesar de que se adopte la tesis que el juez en
algunas materias de familia puede fallar más allá de lo pedido o por fuera de
lo pedido, lo que si no puede hacer es más allá o por fuera de lo probado, ya
que en tal caso la decisión sólo responde a su propio arbitrio, contradiciendo
el deber de motivación o fundamentación de la providencia, lo cual vulnera
ostensiblemente el debido proceso”.  Por estas razones el fallo de instancia
será confirmado.”
Esta modalidad
de defecto también opera cuando no se aplica la regla de exclusión de la prueba
ilícita y con base en esta el juez de la causa decide el asunto jurídico
debatido. La sentencia SU-159 de 2002 examinó el hecho de que la prueba
obtenida ilícitamente podía extender su vicio a las demás pruebas del proceso:
“Sin duda, la cuestión que merece el mayor análisis constitucional en
este caso es la relativa a la vía de hecho por defecto fáctico. La Corte
encuentra que la grabación de la conversación telefónica fue excluida del
acervo probatorio tanto por la Fiscalía General como por la Corte Suprema de
Justicia y que las pruebas que sirvieron de fundamento a la resolución de
acusación y a la sentencia condenatoria no son derivadas de dicha grabación,
sino que provienen de fuentes separadas, independientes y autónomas. El que la
noticia criminis haya consistido en la información periodística sobre la
existencia de la grabación, no hace que todas las pruebas sean fruto de ella.
En este caso, claramente no lo fueron dado que la Fiscalía desplegó una
actividad investigativa que la condujo a pruebas independientes de la
grabación, como el patrón de reuniones y llamadas antes y después de la
adjudicación de las emisoras, las certificaciones de las comunicaciones
provenientes de las empresas de telefonía, los testimonios sobre cómo se hizo
la adjudicación por parte de integrantes del comité correspondiente, el
análisis de la elaboración y aplicación de una gráfica de criterios de
adjudicación presentada por el petente, entre otras pruebas completamente
ajenas al contenido de la conversación ilícitamente interceptada y grabada.”
En concordancia
con lo anterior, solo es factible fundar una acción de tutela en un defecto
fáctico cuando se observa que la valoración probatoria hecha por el juez en la
correspondiente providencia es manifiestamente arbitraria. El error en el
juicio valorativo de la prueba “debe ser de tal entidad que sea ostensible,
flagrante y manifiesto, y el mismo debe tener una incidencia directa en la
decisión, pues el juez de tutela no puede convertirse en una instancia revisora
de la actividad de evaluación probatoria del juez que ordinariamente conoce de
un asunto, según las reglas generales de competencia”[28].
3.4. Por otra parte, la Corte ha
establecido que el defecto sustantivo parte del “reconocimiento de que la competencia
asignada a las autoridades judiciales para interpretar y aplicar las normas
jurídicas, fundada en el principio de autonomía e independencia judicial, no es
en ningún caso absoluta”[29].
En consecuencia este defecto se materializa cuando “la decisión que toma
el juez desborda el marco de acción que la Constitución y la ley le reconocen
al apoyarse en una norma evidentemente inaplicable al caso concreto.”[30]. La jurisprudencia de este Tribunal en
diferentes decisiones ha recogido los supuestos que pueden configurar este
defecto, así en las sentencias SU-168 de 2017 y SU-210 de 2017, se precisaron
las hipótesis en que configura esta causal, a saber:
(i) Cuando
existe una carencia absoluta de fundamento jurídico. En este caso
la decisión se sustenta en una norma que no existe, que ha sido derogada, o que
ha sido declarada inconstitucional[31].
(ii) La
aplicación de una norma requiere interpretación sistemática con otras que no
son tenidas en cuenta y resultan necesarias para la decisión adoptada[32].
(iii)
Por aplicación de normas constitucionales pero no aplicables al caso concreto.
En este evento, la norma no es inconstitucional pero al ser aplicada al caso
concreto vulnera derechos fundamentales, razón por lo que debe ser igualmente
inaplicada[33].
(iv)
Porque la providencia incurre en incongruencia entre los fundamentos jurídicos
y la decisión. Esta situación se configura cuando la resolución del juez no
corresponde con las motivaciones expuestas en la providencia[34].
(v) Al
aplicar una norma cuya interpretación desconoce una sentencia de efectos erga
omnes. En esta hipótesis se aplica una norma cuyo sentido contraría la ratio
decidendi de una sentencia que irradia sus efectos a todo el ordenamiento
jurídico[35].
(vi) Por
aplicación de normas abiertamente inconstitucionales, evento en el cual si bien
el contenido normativo no ha sido declarado inexequible, este es abiertamente
contrario a la constitución[36].
Adicionalmente, esta Corte ha señalado[37] que una autoridad
judicial puede incurrir en defecto sustantivo por interpretación irrazonable,
en al menos dos hipótesis: (i) cuando le otorga a la disposición
jurídica un sentido y alcance que esta no tiene (contraevidente); o (ii) cuando
le confiere a la disposición infraconstitucional una interpretación que
en principio resulta formalmente posible a partir de las varias opciones que
ofrece, pero que en realidad contraviene postulados de rango constitucional o
conduce a resultados desproporcionados.
4. La institución
constitucional de la pérdida de investidura
4.1. Fundamentos de dicho
mecanismos de control político. Reiteración de jurisprudencia
Ha determinado la
Corte que la pérdida de investidura es un mecanismo de control político
de los ciudadanos y un instrumento de depuración en manos de las corporaciones
públicas contra sus propios integrantes, cuando estos incurran en conductas
contrarias al buen servicio, al interés general o a la dignidad que ostentan[38].
En esencia, constituye una
sanción ética y política que por su contenido es un mecanismo disciplinario
revestido de las máximas garantías procesales y, por tanto, de naturaleza
jurisdiccional. Esta posee unas características especiales que la distinguen de
otros regímenes de responsabilidad de los servidores públicos[39], así como también de los
procesos penales[40],
electorales[41],
de responsabilidad fiscal, e incluso del proceso disciplinario realizado por la
administración pública[42].
El origen de esta institución se
remonta al artículo 13 del Acto Legislativo número 1 de 1979 en donde se
establecían tres causales para perder la investidura: (i) la infracción
del régimen de incompatibilidades; (ii) el desconocimiento del régimen
de conflicto de intereses; y (iii) la ausencia a un determinado número
de sesiones en donde se votaran proyectos de ley y de acto legislativo[43]. La
competencia para el juzgamiento correspondía al Consejo de Estado[44]. No
obstante, esta reforma a la Constitución de 1886 fue declarada inexequible por
vicios de trámite por la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia. De manera
que, solo hasta la expedición de la Constitución de 1991 se contaría con la
figura actual de la pérdida de investidura[45].
Esta fue una de las instituciones
que mayores debates generaron en el seno de la Asamblea Nacional Constituyente,
debido a la necesidad de dotar de mayor legitimidad al Congreso de la República,
el cual para la década del 90 se encontraba en uno de sus más bajos niveles de
aceptación. En la sentencia C-319 de 1994 se precisó lo siguiente:
“Es indiscutible que una de las reformas más importantes
efectuadas por el Constituyente de 1991 relacionadas con el Congreso de la
República, fue la de la creación de la institución de la pérdida de la
investidura, consagrada en el artículo 183 de la Carta Política, con el
propósito de dignificar la posición de Congresista, enaltecer sus
responsabilidades y funciones, con la posibilidad de que, frente a la
inobservancia del régimen de  incompatibilidades,  inhabilidades o el
surgimiento del conflicto de intereses por parte de los mismos, así como de
incumplimiento de los deberes inherentes al cargo, se pudiese sancionar a quien
incurra en la violación de las causales previstas en dicha disposición con la
pérdida de la investidura, sin que esta decisión dependiera de un previo
pronunciamiento judicial.
El planteamiento general  de los proponentes de la iniciativa
se fundamentó en el altísimo nivel que supone la categoría de Congresista. De
ahí que las consecuencias de la violación de los deberes, funciones y
responsabilidades inherentes al cargo debieran corresponderse con una sanción
igualmente drástica. La subcomisión encargada de articular la propuesta, al
considerar la regulación de la institución pretendió, pues, recuperar el
prestigio del Congreso.”
En igual medida, esta institución
jurídica ha sido definida por la Sala Plena del Consejo de Estado al señalar
que tiene como finalidad garantizar que los representantes del pueblo ejerzan
sus funciones con la dignidad requerida, es decir, ajustando su comportamiento
a lo que el Constituyente y el legislador esperan de él. En este sentido, dicha
Corporación ha manifestado:
“En
términos generales, la acción de pérdida de la investidura se ha definido como
un juicio o proceso jurisdiccional sancionatorio de propósito ético, en tanto
las causales ideadas por el Constituyente son un código positivizado de
conducta, que tiene por objeto reprochar y sancionar conductas contrarias a la
dignidad del cargo que ejercen los representantes del pueblo. Dignidad que
surge por el hecho del voto ciudadano y que enaltece el principio de
representación democrática. A partir de la positivización de las conductas
objeto de reproche, ha de entenderse que el juez de la pérdida de la
investidura debe juzgar si determinado comportamiento de quien ostenta la
representación popular se ajusta a lo que el Constituyente y el legislador -en
el caso de los miembros de las corporaciones públicas del orden territorial-
esperan de él. Dicho de otro modo, el ordenamiento tiene la expectativa de que
los representantes del pueblo ejerzan sus funciones con la dignidad que ello
significa y, en consecuencia, no incurran en las causales de pérdida de
investidura[46]”.
Así mismo, ha
expuesto ese Tribunal que la acción de
pérdida de la investidura tiene como propósito garantizar la moralidad y el
comportamiento ético de quienes ejercen poder político a través de las
corporaciones públicas de elección popular, de suerte que su conducta y
decisiones en el ejercicio de las mismas se ajusten ante todo al interés
general y al bien común dejando de lado todo interés mezquino o privado que
atente contra los intereses del pacto político surgido de la elección[47].
También debe
anotarse, en lo que respecta a las causales constitucionales que pueden llevar
a la declaratoria de pérdida, que la Carta Política prescribe distintas
conductas reprochables, por ejemplo, la violación a los topes de financiación
en las campañas (artículo 109)[48],
los aportes a candidaturas por parte de quienes desempeñan funciones públicas
(artículo 110)[49],
o el ejercicio de otro cargo público de forma simultánea a la pertenencia a una
corporación pública de entidades territoriales (artículo 291)[50].
En el proceso que dio origen a la
Constitución de 1991, uno de los principales asuntos se centró alrededor de la
necesidad de fortalecer y depurar las instituciones representativas, como
requisito fundamental para la revitalización del sistema democrático en el país[51]. Dentro de
las medidas que se consideraron necesarias para tal fin se destacó la necesidad
de establecer un estricto régimen de control sobre los congresistas, diputados
y concejales, esto es, sobre los miembros de las corporaciones públicas[52].
La acción de pérdida de investidura
vino a adquirir sentido como desarrollo y garantía del principio democrático.
Sobre la finalidad de la institución la Corte ha indicado[53] que busca “dignificar y enaltecer la calidad de los
representantes del pueblo en las corporaciones públicas”, razón por la que
se erige en “un mecanismo de control político de los ciudadanos y un
instrumento de depuración en manos de las corporaciones públicas”.[54]. En este sentido, la sentencia SU-424 de 2016 precisó:
“Así pues, el fundamento de este proceso sancionatorio es preservar la
dignidad del cargo público de elección popular, y en esa medida, se trata de un
mecanismo de democracia participativa, mediante el cual los ciudadanos ejercen
control sobre sus representantes, a quienes han otorgado un mandato a través de
la vía electoral. En ese orden de ideas, este juicio constituye un mecanismo de
control político de los ciudadanos y un instrumento de depuración al alcance de
las corporaciones públicas contra sus propios integrantes, cuando estos incurran
en conductas contrarias al buen servicio, el interés general o la dignidad que
ostentan”[55].
La
investidura[56]
de los representantes elegidos popularmente –congresistas, diputados,
concejales o ediles– es, en esencia, la expresión del mandato democrático de la
ciudadanía otorgado mediante el derecho fundamental al sufragio universal –art.
40 C Pol.[57]–
en el marco del proceso electoral y, en esta medida, la acción de pérdida de
investidura es un desarrollo del principio de separación de poderes y de
colaboración armónica, esencialmente, del sistema de pesos y contrapesos (checks
and balances), que caracteriza a los sistemas constitucionales
contemporáneos[58].
Con base en estos principios
esenciales el Constituyente decidió que el control sancionatorio a los
integrantes de las mencionadas corporaciones democráticas no está sujeto a la
misma institución a la que pertenecen sino a la Rama Judicial como entidad
independiente y a-política del Estado, y de allí la razón para que la
competencia para declararla no recaiga en una autoridad administrativa sino en
una judicial[59].
La
declaratoria de pérdida de investidura acarrea una inhabilidad permanente,
ya que el sancionado no puede volver a ejercer el cargo del que se le priva por
sentencia judicial dictada al término de un proceso jurisdiccional de índole
disciplinaria[60]. Como se ha resaltado, la severidad de la pérdida de investidura
se deriva de las consecuencias que el ordenamiento jurídico le asigna a la
afectación de los derechos políticos de los electores, de ahí la entidad de los
derechos que resultan limitados, dentro de los que se destaca el derecho a elegir
y a ser elegido.[61]
Así mismo, las
normas constitucionales en las cuales se consagra la pérdida de la investidura
deben ser interpretadas de manera armónica con el artículo 29 de la Carta, bajo
las necesarias adaptaciones que exige la naturaleza especial de aquéllas[62].
En este sentido, la Corte en la sentencia SU-424 de 2016 expuso:
“La pérdida de investidura impone la
prohibición perpetua de ejercer el derecho político a ser elegido popularmente,
de manera que comporta la imposibilidad de realizar un derecho constitucional.
Así pues, el procedimiento que se aplique en el juzgamiento sobre la
procedencia de la pérdida de la investidura debe ser especialmente riguroso y
respetuoso de las prerrogativas del demandado, en especial, los derechos al
debido proceso y a participar en política y conformar el poder público”.
Teniendo en cuenta que la pérdida de investidura impone
la prohibición perpetua de ejercer el derecho político a ser elegido
popularmente, la jurisprudencia constitucional ha entendido que “el
procedimiento que se aplique en el juzgamiento sobre la procedencia de la
pérdida de la investidura debe ser especialmente riguroso y respetuoso de las
prerrogativas del demandado, en especial, los derechos al debido proceso y a
participar en política y conformar el poder público”[63].
Es así como, en
razón a su carácter sancionador, que se exige la plena observancia a las
garantías y requisitos constitucionales del debido proceso, esto es, en armonía
con el artículo 29 constitucional, en la medida que es uno de los
procedimientos que se adelantan en virtud del “ius puniendi estatal”[64]
y el régimen de garantías aplicable. Sobre el particular en la SU-424 de
2016, este Tribunal concluyó que “el análisis de
responsabilidad que realiza el juez en el proceso sancionatorio de pérdida de
investidura es subjetivo, pues en un Estado de Derecho los juicios que implican
un reproche sancionador, por regla general, no pueden operar bajo un sistema de
responsabilidad objetiva, y las sanciones que se adopten en ejercicio del ius
puniendi deberán verificar la ocurrencia de una conducta regulada en la ley
(principio de legalidad o tipicidad), contraria al ordenamiento jurídico
(principio de antijuridicidad) y culpable”.
Entonces, dentro de los elementos que se deben valorar el los procesos de
pérdida de investidura se destaca la culpabilidad (dolo o culpa) de quien
ostenta la dignidad, esto es, si el demandado conocía o debía conocer de la
actuación que desarrolló y si su voluntad se enderezó a esa acción u omisión,
aspecto que implica verificar si se está ante una situación de caso fortuito o
fuerza mayor, o en general exista alguna circunstancia que permita descartar la
culpa.
En
consecuencia, encuentra la Corte que a nivel constitucional se ha consagrado la
pérdida de la investidura como un mecanismo que tiene por finalidad preservar
la ética y moralidad en la actividad política, la cual se sujeta a unas reglas
especiales y garantías procesales, y propende por otorgar mayor legitimidad a
las corporaciones públicas estatales.
4.2. El
proceso de pérdida de investidura en el caso de miembros de las corporaciones
públicas de elección popular.
En la
sentencia C-473 de 1997[65],
la Corte explicó que en la Asamblea Nacional Constituyente se discutió
ampliamente la posibilidad de ampliar la institución de pérdida de investidura
a los integrantes de otras corporaciones[66],
quienes debían tener un juzgamiento más severo que las acciones disciplinarias ordinarias
encargadas a la Procuraduría General de la Nación o la sanción política del
votante, debido a su alto grado de responsabilidad con la democracia. En este
sentido, la referida providencia precisó:
“Si bien el debate que se presentó en la Asamblea Nacional
Constituyente acerca de la figura de la pérdida de investidura giró en torno a
la importancia de su aplicación a los congresistas, lo cierto es que lo
manifestado al respecto se aplica a todos los integrantes de las corporaciones
públicas, pues, como se vio atrás, en la misma Carta se consideraron
situaciones en las que esta institución debía ser aplicada a todos los miembros
de los cuerpos colegiados
La
Constitución sí autoriza explícitamente al Legislativo para que instituya nuevos
motivos para la declaración de la pérdida de investidura de concejal (…) Los
ciudadanos que son elegidos popularmente para las corporaciones públicas no
están sujetos al régimen jerárquico administrativo que cobija a la generalidad
de los servidores públicos. Estos ciudadanos no son nombrados en una posición
sino elegidos. De allí que no tengan superiores jerárquicos, que puedan ejercer
atribuciones disciplinarias sobre ellos. Por esta razón, a estos servidores se
les aplica un régimen especial para la separación del cargo, que es el de la
pérdida de investidura”.
En este orden de ideas, la
jurisprudencia constitucional ha fijado paulatinamente las características
constitucionales adscritas a la figura de la pérdida de la investidura de los
miembros de las corporaciones públicas representativas de carácter legislativo
y administrativo[67].
Para ello, ha definido cuáles son los fundamentos, la utilidad, la naturaleza
jurídica, así como las garantías que le son aplicables[68].
La sentencia T-935 de 2009[69], recordó que
en la Asamblea Nacional Constituyente se discutió la importancia de la
consagración de la pérdida de investidura para el caso de los congresistas. En
la Carta Política la misma fue extendida a los diputados y concejales en el artículo
291 en los siguientes términos: “los miembros de las corporaciones
públicas de las entidades territoriales no podrán aceptar cargo alguno en la
administración pública, y si lo hicieren perderán su investidura”.
En relación
con las causales de pérdida de la investidura de los miembros de las
corporaciones públicas de elección popular –como los concejales–, se encuentran
establecidas, en la Constitución Política (arts. 110, 291, 292 y 323), como en
la normatividad especial que la desarrolla (Ley 617 de 2000[70]).
Si bien
existen diferencias desde las normas constitucionales entre las causales
aplicables a los Congresistas y Concejales también es palpable que la Carta
Política prescribió la pérdida de investidura para los miembros de las
corporaciones públicas de elección popular (arts. 110, 193, 292, 293 y 323 C.
Pol.)[71].
El artículo
291 de la Carta señala la pérdida de investidura para los miembros de las
corporaciones públicas de las entidades territoriales que acepten cargos en la
administración pública.
El artículo
110 de la Constitución indica que las personas que desempeñen funciones
públicas y que hagan contribuciones a los partidos, movimientos o candidatos
políticos, o que induzcan a otros a que lo hagan, salvo excepción legal, serán
sancionados con la remoción del cargo o la pérdida de su investidura[72].
El artículo
292 de la Carta dispone que los diputados y concejales, y sus parientes dentro
del grado que señale la ley no podrán formar parte de las juntas directivas de
las entidades descentralizadas del respectivo departamento, distrito o
municipio.
El artículo
323 de la Constitución señala que los concejales y ediles del Distrito Capital
no podrán ser parte de las juntas directivas de las entidades descentralizadas.
Así las
cosas, la institución de la pérdida de la investidura no fue únicamente
establecida para los congresistas (art. 183 C. Pol.), pues también está
claramente prescrita para los miembros de las demás corporaciones públicas de
elección popular.
4.3. Alcance de
la causal de pérdida de investidura por no posesión en el cargo de una
corporación pública de elección popular dentro del término establecido. El
compromiso asumido con el elector a partir de la elección y el consiguiente
deber de posesionarse en el cargo para el cual fue elegido.
Como parte
del desarrollo de la figura constitucional de la pérdida de investidura de los
miembros de las corporaciones públicas de elección popular y en consonancia con
el mandato según el cual el elegido es responsable políticamente ante la
sociedad y frente a sus electores (art. 133 superior), el Legislador estableció
en el artículo 48 de la Ley 617 de 2000 las causales legales por las cuales
pueden ser sancionados con pérdida de investidura, tanto los diputados, como
los concejales y ediles[73].
Dicha norma dispone:
“Pérdida de investidura de diputados, concejales municipales y
distritales y de miembros de juntas administradoras locales. Los
diputados y concejales municipales y distritales y miembros de juntas
administradoras locales perderán su investidura (…)
3. Por no tomar posesión del cargo dentro de los tres (3) días
siguientes a la fecha de instalación de las asambleas o concejos, según el
caso, o a la fecha en que fueren llamados a posesionarse (…)
Parágrafo 1º- Las causales 2 y 3 no tendrán
aplicación cuando medie fuerza mayor”.
La pérdida de
investidura busca garantizar el principio democrático representativo,
que exige que la confianza depositada por el elector, no resulte frustrada por
la decisión del elegido de no presentarse a la posesión del cargo para el cual
fue escogido, sin que medie fuerza mayor que así lo avale. Es frente a la altísima
dignidad que supone el ejercicio de los cargos de representación dentro del
Estado Democrático y Constitucional de Derecho, que se aplica una sanción de
esta drasticidad, como lo es la imposiblidad de ejercer el derecho político a
elegir y ser elegido popularmente.
Entonces, la
ruptura del pacto político existente entre el elector y el elegido, quebranta un
elemento fundamental de la democracia representativa, como
lo es la legitimidad de las instituciones al interior de la sociedad. En
consecuencia, el proceso sancionatorio de pérdida de investidura comporta el
reproche ético a un funcionario con el fin de defender la dignidad del cargo
que ocupa, lo que implica buscar la protección del mandato otorgado en
ejercicio de la democracia.
A partir de
estos lineamientos se procede a analizar la causal en debate, a saber, el
compromiso asumido con el elector a partir de la elección y el consiguiente
deber de posesionarse en el cargo para el cual fue elegido.
Sobre el
particular, la
jurisprudencia de la Corte Constitucional[74]
ha sostenido que este tipo de previsiones hace referencia al compromiso que
adquiere el representante con sus electores y con la institución, razón por la
que debe posesionarse cuando se instala la Corporación de la que hará parte. Lo
anterior, debido a que la posesión vincula jurídicamente al representante con
sus deberes y, por tanto no tomar posesión en los términos que establece la Constitución
y la Ley genera la pérdida de la confianza de los electores en el candidato y
correlativamente el incumplimiento de las promesas electorales, lo cual debe
acarrear una sanción de orden político que restablezca el pacto político
quebrantado.
En este
sentido, la Corte en sentencia C-247 de 1995 precisó: “resulta
claro que el congresista contrae un compromiso con sus electores y con
la institución, por lo cual debe posesionarse cuando se instalan las cámaras.
La posesión lo vincula jurídicamente con sus deberes, sus derechos y sus altas
responsabilidades institucionales”. La importancia de tomar posesión
del cargo dentro del término de instalación del Congreso, al igual que el
fundamento de esta sanción tan drástica, fueron precisados por la Asamblea
Nacional Constituyente en los siguientes términos:
“Frente al altísimo nivel de responsabilidad del Congresista, que es
único en el Estado Social del Derecho y no lo comparten otros servidores
públicos, el Constituyente sanciona con la pérdida de investidura aquellas
conductas que atentan contra la dignidad parlamentaria, como no posesionarse
del cargo o dejar de asistir a las sesiones del Congreso. Precisamente, en
relación con la pérdida de investidura se indicó lo siguiente en la Asamblea
Nacional Constituyente: “5. Pérdida de Investidura Objeto: garantizar, mediante
una rigurosa sanción, el respeto al régimen de incompatibilidades y conflicto
de interés. Planteamiento General: el altísimo nivel que supone la categoría de
congresista exige que las sanciones por violación de sus deberes, sean
drásticas. No sería aceptable que a un parlamentario se le aplicaran medidas
benevolentes como, por ejemplo, descuento de sus salarios, o suspensión
temporal del ejercicio de sus funciones. El congresista debe ser tan riguroso
en su conducta, que el resultado de un mal comportamiento sea la pérdida de
investidura.” [75]
Según la jurisprudencia del
Consejo de Estado, acogida por este Tribunal[76]
la pérdida de investidura juzga si existió una ruptura del pacto político
existente entre el elector y el elegido razón por la cual sus consecuencias en
el ámbito político generan una sanción de suma gravedad. Sobre el particular
expuso:
“Quiere
decir lo anterior que en el primer caso, lo que se juzga es la ruptura del
pacto político existente entre el elector y el elegido, elemento fundamental de
la democracia representativa; cuando el candidato se presenta ante el
electorado hace una declaración, a veces implícita, de no estar incurso en
causal de inhabilidad, que impida su elección; si tal declaración no resulta
cierta, el elegido, en este caso el Congresista, viola dicho pacto político,
caso en el cual procede, por mandato de la Constitución, la pérdida de la
investidura cuya finalidad es preservar la legitimidad de las instituciones de
la sociedad política, sin perjuicio de las consecuencias personales que el
decreto de la medida acarrea de conformidad con el artículo 179, numeral 4 de
la Constitución Política”[77].
En posterior pronunciamiento, la
Sección Quinta del Consejo de Estado estableció que en el ejercicio electoral, antes
que privilegiar el derecho del elegido, se debe propender por la protección del
derecho del elector, por ser el sustento democrático de las instituciones. Sobre
este punto se explicó:
“El
procedimieno electoral constituye un procedimiento autómono para la expedición
de actos electorales, el cual está conformado por el conjunto de actuaciones
que adelantan las autoridades electorales para materializar o exteriorizar la
voluntad popular expresada a través del derecho al voto, el cual está regulado
en normas especiales como el Código Electoral y la Ley 1475 de 2011 para el
caso de las elecciones por voto popular.
En lo que
respecta a los sujetos que intervienen en su formación, a diferencia del acto
administrativo cuyo sujeto principal es la Administración, el sujeto del acto
electoral lo conforman los electores que participan en la contienda democrática
en ejercicio del derecho a elegir consagrado en los artículo 40 y 98 de la
Constitución Política.
Por lo
tanto, es incorrecto sostener que en el acto electoral se encuentra expresada
la voluntad de la autoridad encargada de declarar la elección (…) sino que este
plasma el querer de los electores a través del voto.
Consecuentemente
la finalidad del acto electoral corresponde a concretar o materializar la
democracia representativa y la expresión de la voluntad popular.
Por las
anteriores diferencias, huelga decir que el juez electoral no solo ejerce
control de legalidad respecto de las actuaciones que se surten durante el
procedimiento electoral, sino que su papel se extiende a la protección de la
democracia y la legimitmación del poder constituído, puesto que en ejercicio de
sus funciones jurisdiccionales garantiza que el poder público se constituya con
respecto a la expresión de la voluntad de los electores y al procedimiento
electoral previsto en la ley”. [78]
Así mismo, ese
cuerpo colegiado[79]
ha establecido que el representante popular debe exponer las razones que le
impidieron cumplir con su obligación constitucional con los electores, las
cuales deben corresponder a situaciones de fuerza mayor. Lo anterior, por
cuanto no basta con expresar “la simple  dificultad que pueda tener
(…) el llamado para tomar posesión del cargo legislativo en un momento dado”.
Por lo tanto,
deben exponerse razones que lleven a concluir que existió fuerza mayor. En tal
caso, la mesa directiva de la Corporación debe evaluar la excusa y aceptarla,
ya que en caso de que no se configure una causal de fuerza mayor, debe rechazarla
y comunicar tal decisión.
En este
sentido, el máximo órgano de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo
precisó respecto al numeral 3, artículo 48, de la Ley 617 de 2000, lo
siguiente: “las personas que han sido elegidas por
el voto popular como miembros de una corporación administrativa de carácter
territorial tienen el deber legal de tomar posesión del cargo dentro
del término perentorio previsto en ella, so pena de incurrir en causal de
pérdida de investidura. Esta consecuencia, sin embargo, no opera cuando
medie fuerza mayor que impida al elegido cumplir con tal obligación”[80].
De esta
manera, la causal establecida obedece a la comprobación de la falta de posesión
del representante popular dentro del plazo indicado, y que ello no hubiere
ocurrido por una situación de fuerza mayor, aspecto cuyo alcance se entrara a
determinar.
4.4. La fuerza mayor como
eximente de responsabilidad de cara a la causal de pérdida de investidura por
incumplimiento del deber de posesión en el cargo.
Como se indicó, el artículo 48 de
la Ley 617 de 2000 establece los casos en los cuales los diputados, concejales
municipales y distritales y miembros de juntas administradoras locales pueden perder su investidura. El numeral 3 indica que
una de las causales para recibir la sanción es no tomar posesión del cargo
dentro de los tres días siguientes a la instalación de la respectiva Corporación.
Por su parte, el parágrafo 1° de dicha norma establece que la causal citada no
tendrá aplicación cuando medie fuerza mayor[81].
La fuerza mayor, como eximente de
responsabilidad, está señalada en el artículo 64 del Código Civil (subrogado
por artículo 1º de la Ley 95 de 1890), el cual dispone que: “[s]e llama fuerza mayor o caso fortuito, el imprevisto
a que no es posible resistir, como un naufragio, un terremoto, el apresamiento
de enemigos, los autos de autoridad ejercidos por un funcionario público. etc.”. Esta causal, por tanto,
requiere para obrar como justificación reunir un conjunto de características,
las cuales son básicamente: (i) que el hecho sea irresistible; (ii) que
sea imprevisible y (iii) que sea externo respecto
del obligado.
Sobre las características de la
fuerza mayor, vale la pena citar la sentencia del 20 de noviembre de 1989 de la
Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia, en la que se explicó
que el hecho imprevisible es aquel “que dentro de las circunstancias
normales de la vida, no sea posible contemplar por anticipado su ocurrencia”.
Por su parte, el Consejo de Estado ha enseñado que “la fuerza mayor es una
de las especies que conforman el fenómeno jurídico denominado causa extraña”[82].
De otro lado, el hecho
irresistible es aquel “que el agente no pueda evitar su acaecimiento ni
superar sus consecuencias”. La imprevisibilidad, por ende, hace
referencia a un hecho que no se podía establecer con anterioridad a su
ocurrencia[83], en tanto la irresistibilidad
hace referencia a una situación inevitable que no puede exigir de la persona
que la sufre un comportamiento para que no ocurra.
Igualmente, la jurisprudencia sobre
la materia[84]
ha señalado que la fuerza mayor requiere de la concurrencia de ambas
condiciones (imprevisibilidad e irresistibilidad), razón por la que aún los
ejemplos mencionados por el Código, a saber, “un naufragio, un
terremoto, el apresamiento de enemigos, los actos de autoridad ejercidos por un
funcionario público, etc.,” podían no ser, en determinados casos, eventos de
fuerza mayor, si por ejemplo: “el deudor a sabiendas se embarca en una nave
averiada, que zozobra; si temerariamente se expone a la acción de sus enemigos
o comete faltas que lo coloquen a merced de la autoridad; o no toma las medidas
adecuadas que hubieran evitado la inundación de su propiedad, sin embargo de
que se cumple un acontecimiento por naturaleza extraño o dominador, no
configuraría un caso fortuito”.[85]
Lo anterior también implica que la fuerza mayor no hace referencia
exclusivamente a hechos de la naturaleza frente a los cuales el ser humano no
puede actuar, puesto que existen otro tipo de casos en los que también
concurren los elementos propios de la fuerza mayor[86].
La jurisprudencia de la Corte
Constitucional ha llegado a similares consideraciones respecto a la condición
de irresistibilidad e imprevisibilidad de la figura analizada. En este sentido,
la sentencia T-229 de 2016, trayendo a colación la jurisprudencia de la Corte
Suprema de Justicia expuso lo siguiente:
“No se trata entonces, per se, de cualquier hecho, por
sorpresivo o dificultoso que resulte, sino de uno que inexorablemente reúna los
mencionados rasgos legales, los cuales, por supuesto, deben ser evaluados en
cada caso en particular -in concreto, pues en estas materias conviene
proceder con relativo y cierto empirismo, de modo que la imprevisibilidad e
irresistibilidad, in casu, ulteriormente se juzguen con miramiento en
las circunstancias específicas en que se presentó el hecho a calificar, no así
necesariamente a partir de un frío catálogo de eventos que, ex ante, pudiera
ser elaborado en abstracto por el legislador o por los jueces, en orden a
precisar qué hechos, irrefragablemente, pueden ser considerados como
constitutivos de fuerza mayor o caso fortuito y cuáles no.
Justamente sobre este particular, bien ha precisado la Sala en
jurisprudencia uniforme, que "la fuerza mayor no es una cuestión de
clasificación mecánica de acontecimientos” por eso, entonces, "la
calificación de un hecho como fuerza mayor o caso fortuito, debe efectuarse en
cada situación específica, ponderando las circunstancias (de tiempo, modo y
lugar) que rodearon el acontecimiento -acompasadas con las del propio
agente-". Desde luego que ello no obsta para que puedan trazarse ciertas
directrices que, por su fuerza intrínseca, a la par que jurídica, permitan
singularizar y, por ende, dotar de fisonomía al fenómeno en cuestión, el cual,
por vía de ejemplo, no puede concurrir con la culpa del demandado que haya
tenido un rol preponderante en la causación del daño[87]”.
Ahora bien, según ha determinado
el Consejo de Estado al momento de analizar procesos en los cuales se demanda
la pérdida de investidura de un concejal[88],
cuando interviene la voluntad del candidato no se está en presencia de una
situación de fuerza mayor. La referida providencia expuso lo siguiente: “siempre que en una decisión intervenga la libertad
para adoptarla, per se, se descarta la imprevisibilidad e irresistibilidad,
pues estas suponen la ocurrencia de un imprevisto al que es imposible resistir”.
Así mismo, la
jurisprudencia de ese mismo Tribunal[89]
ha tenido la oportunidad de precisar que la fuerza mayor tiene que ser
objetivamente verificada a la luz de sus elementos constitutivos, como lo son: (i)
la irresistibilidad, (ii) la imprevisibilidad y (iii) la
externalidad. Por consiguiente, aducir como fuerza mayor hechos que subjetiva o
personalmente sean considerados por el actor como constitutivos de ese fenómeno
sin que satisfagan dichos elementos puede ser
considerado como una burla ostensible al mandato constitucional. En
este sentido, expuso lo siguiente:
“Pues bien, veamos cómo se aplica la fuerza mayor como exoneración de
responsabilidad para efectos de la pérdida de investidura en el caso de la no
toma de posesión dentro de los ocho días siguientes a la fecha en que fueren
llamados a posesionarse. Como ya se dijo, entonces, para la admisión de la
fuerza mayor en este evento se requiere que el hecho que impida la posesión del
Llamado, debe provenir de una causa extraña al presunto infractor, que sea
imprevisible e inevitable. Para el caso de los Congresistas o llamados a
desempeñar ese cargo, se considera que no basta que “subjetiva o personalmente”
consideren que están frente a un evento de fuerza mayor para que dejen de tomar
posesión y tal conducta no produzca efectos jurídicos; si este proceder fuera
de recibo, se entronizaría la burla ostensible al mandato constitucional que
consagra la pérdida de investidura en este evento cuando no medie fuerza mayor”.
En igual línea
de pensamiento, la Sala Plena del Consejo de Estado[90], en el marco
de procesos de pérdida de investidura contra congresistas, ha considerado que
solo en eventos en los cuales se evidencia que no hay actos superiores a la
voluntad de quien los alega es posible que se configure esta institución. En la
sentencia de 21 de octubre de 2011 precisó que: “el caso fortuito o la
fuerza mayor son circunstancias eximentes de responsabilidad, que ante actos o
hechos superiores a su voluntad no puede cumplir con la prestación de la
obligación convenida (…) es claro que, en términos generales, para que
pueda hablarse de la existencia de fuerza mayor, el hecho que se aduce como
constitutivo de ella debe ser extraño, es decir, que quien lo alega en su favor
no ha contribuido con su conducta a su producción”.
Por su parte, la
Sección Primera del Consejo de Estado[91]
en sentencia de fecha 3 de noviembre de 2016 precisó que cuando la razón
por la cual un concejal no se posesiona le es jurídicamente imputable debe
prosperar la declaratoria de pérdida de investidura conforme lo precisa el
artículo 48 de la ley 617 de 2000. En este sentido, manifestó lo siguiente[92]:
“Tratándose de la obligación que asumen las personas que han sido
elegidas por el voto popular como miembros de una corporación administrativa de
carácter territorial, en el sentido de tomar posesión del cargo dentro del
término perentorio establecido en el artículo 48 de la ley 617 de 2000, el
parágrafo de ese mismo artículo admite como
causal exonerativa o exculpativa de responsabilidad, la
ocurrencia de un hecho de fuerza mayor, en el entendido de que el
incumplimiento de esa obligación no le es jurídicamente imputable ni puede dar
lugar a que se declare la pérdida de la investidura, con las gravosas
consecuencias señaladas por el ordenamiento jurídico.  La fuerza mayor, en
estos casos, se produce entonces cuando el hecho exógeno al concejal elegido es
imprevisible e irresistible y se traduce en la imposibilidad absoluta de dar
cumplimiento a la obligación ya mencionada. En tales circunstancias el hecho de
la falta de posesión dentro de la oportunidad legal, no puede subsumirse en la
causal de pérdida de investidura prevista en el artículo 48 numeral 3°
de la Ley 617 de 2000, por tratarse de una omisión plenamente
justificada”.
La Sección Primera
del Consejo de Estado ha tenido la oportunidad de precisar que no puede
catalogarse como fuerza mayor las situaciones que pudieran sortearse con
mediano cuidado o aquellas que son evitables[93].
Esto lo expuso en un caso en el cual: (i) se analizó la
solicitud de pérdida de investidura adelantada contra un concejal del municipio
de Trinidad para el período 2012-2015, (ii) el cual no pudo posesionarse el día
2 de enero de 2012 por encontrarse en delicado estado de salud, (iii) y la
segunda vez que se solicitó su presencia su vuelo en la aerolínea se retrasó y
llegó a las 7 de la noche a su municipio, hora en que intervino en el recinto y
el presidente del Concejo  se negó a darle posesión porque ya había cerrado la
sesión. En dicha oportunidad se expuso:
“Pues bien,
de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 64 del Código Civil Colombiano,
subrogado por el artículo 1° de la Ley 95 de 1890, Se llama fuerza mayor o caso
fortuito el imprevisto o que no es posible resistir, como un naufragio, un
terremoto, el apresamiento de enemigos, los actos de autoridad ejercidos por un
funcionario público, etc. Según se desprende de la anterior definición legal,
la situación constitutiva de la fuerza mayor debe ser un hecho extraño a quien
la alega, totalmente imprevisible e irresistible, capaz de determinar y
justificar el incumplimiento o inejecución de determinado deber u obligación
por parte de éste (…) En el caso sub examine, la Sala considera atinada la
decisión del Tribunal al considerar que la inasistencia del actor a la sesión
del dos de enero de 2012 se explica por la situación de salud en la que se
encontraba, no obstante lo cual, si en gracia de discusión se acepta que la
posesión fue pospuesta para el 10 de enero porque el Presidente del Concejo
desconocía el reglamento e ignoraba que para posesionar a un concejal no se
requería que hubiese sesión plenaria, sin embargo en esa fecha no se posesionó.
Por lo tanto no puede atribuirse a un hecho constitutivo de fuerza mayor o caso
fortuito, no solo porque no hay constancia o prueba en el expediente sobre la
demora del vuelo que el señor Fredy Cáceres Maldonado había reservado para el
10 de enero a las 3 P.M., sino también porque, como acertadamente lo afirma el
a quo, “con mediano cuidado los retrasos de las aerolíneas son previsibles y
evitables, mediante el mecanismo elemental de viajar el día antes o con más
anticipación”, en lugar de tomar el vuelo pocas horas antes de la sesión”.
Así mismo, en lo que respecta a la
exterioridad de la causa y a la imposibilidad de considerar como fuerza mayor
hechos derivados de la culpa del causante, la jurisprudencia  del Consejo de
Estado ha expuesto lo siguiente: “en lo relacionado con la exterioridad de
la causa extraña, si bien se ha señalado que dicho rasgo característico se
contrae a determinar que aquella no puede ser imputable a la culpa del agente
que causa el daño o que el evento correspondiente ha de ser externo o exterior
a su actividad, quizás sea lo más acertado sostener que la referida
exterioridad se concreta en que el acontecimiento y circunstancia que el
demandado invoca como causa extraña debe resultarle ajeno jurídicamente, pues
más allá de sostener que la causa extraña no debe poder imputarse a la culpa
del agente resulta, hasta cierto punto, tautológico en la medida en que si hay
culpa del citado agente mal podría predicarse la configuración ¾al menos con efecto liberatorio pleno¾ de causal de exoneración alguna[94]”.
En igual medida, la Corte en la sentencia
T-271 de 2016 reiteró que en los casos en los cuales se alegue la existencia de
un hecho de fuerza mayor se debe garantizar que la
persona que lo alega no haya tenido control sobre la situación, ni injerencia
en la misma. En este sentido este Tribunal afirmó lo siguiente:
“La fuerza
mayor requiere que el hecho sobreviniente sea externo. Por tal razón, el
afectado no puede intervenir en la situación que le imposibilitó cumplir su
deber u obligación, sino que debe estar fuera de la acción de quien no pudo
preverlo y resistirlo. Este requisito exige por tanto que el hecho no provenga de la persona que lo presenta
para eximir su responsabilidad, de forma que no haya tenido control sobre la
situación, ni injerencia en la misma. No obstante, la jurisprudencia ha
precisado que la exterioridad es una circunstancia jurídica, pues “ha de
tratarse de un suceso o acaecimiento por el cual no tenga el deber jurídico de
responder la [persona] accionada.”
Esta reiterada postura ha sido
igualmente acogida por la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, la
cual en sentencia de fecha 28 de abril de 2014 precisó que para constituir el
fenómeno de fuerza mayor es indispensable que se demuestre que el
acontecimiento es exterior a quien lo alega, es decir, que se originó por fuera
del área de control de a quien se le imputa. En este sentido, la referida
decisión expuso lo siguiente: “Para que el demandado se libere completamente
de su responsabilidad se requiere que la conducta de la víctima reúna los
requisitos de toda causa extraña, en particular que se trate de un evento o
acontecimiento exterior al círculo de actividad o de control de aquel a quien
se le imputa la responsabilidad[95]”.
En este orden de ideas, es claro para
la Corte que para que se constituya la causal de exoneración descrita en el
parágrafo 1º del artículo 48 de la Ley 617 de 2000, es necesario que se
presente el fenómeno de fuerza mayor, el cual para su configuración requiere
que quien alega la existencia de la misma pruebe que la decisión fue externa, es decir, no intervino la voluntad del interesado
en su adopción, ni haya tenido control sobre la situación.
5. Análisis
de la renuncia o no posesión en un cargo de elección popular con el objeto de
aspirar a otro cargo o trabajo como hecho constitutivo de fuerza mayor.
La
jurisprudencia del Consejo de Estado ha tenido la posibilidad de analizar si
renunciar a un cargo de elección popular con el propósito de postularse a otro
puede ser considerado como una causal de fuerza mayor.
En este sentido, en sentencia del 20 de
junio de 2013, la Sección Primera del Consejo de Estado[96], conoció de una demanda en la cual se solicitaba declarar la pérdida
de investidura de un concejal que ocupó una curul en el municipio de Chinchiná (Caldas), reelegido para el periodo 2012-2015, ya que dicho concejal
no tomó posesión del cargo el día 2 de enero de 2012, ni dentro de los tres
días siguientes. En esa misma fecha fue designado como Secretario de Desarrollo
Social del referido municipio. En dicha providencia, al igual que en la que
aquí se analiza, se estudió si: (i) se habían ejercido simultáneamente
las calidades de concejal y Secretario de Desarrollo Social y (ii) si se
incumplió el deber de posesionarse como concejal. En lo que respecta al primero
de los aspectos mencionados se expuso:
“Es claro entonces conforme a la normativa citada que no está
permitido a los miembros de los concejos municipales desempeñar simultáneamente el
cargo de concejal y cualquier otro en la administración municipal. Ahora bien,
debe precisarse que la causal de pérdida de investidura por violación del
régimen de incompatibilidades de los concejales derivada de la aceptación o
desempeño de un cargo en la administración municipal por parte de un concejal
municipal no opera cuando no existe posesión en este último cargo.
En efecto, si la incompatibilidad consiste en la prohibición de
ejercer dos actividades o realizar dos roles de manera simultánea (en este caso
ocupar en dicha forma dos cargos públicos), y no existe posesión en el cargo de
concejal municipal es claro que no habrá lugar a la incompatibilidad estudiada,
porque no podrá darse, en ningún tiempo, la simultaneidad del cargo
de concejal -que no se ejerce durante ningún momento del periodo respectivo
ante la ausencia de la posesión- con otro empleo público que con posterioridad
ejerza el elegido (y no posesionado) en dicho cargo durante ese mismo lapso”.
Aunque no se encontró
estructurada la primera causal alegada, sí identificó la configuración de la
causal de pérdida de investidura consagrada en el numeral 3º del artículo
48 de la Ley 617 de 2000. En este sentido, dicha providencia señaló:
“En el presente asunto, el Concejo municipal de Chinchiná se instaló
e inició sus sesiones para el periodo constitucional 2012-2015 el día 2 de
enero de 2012 y ni en esa fecha ni dentro de los tres (3) días hábiles
siguientes a ella, esto es, los días 3, 4 y 5 de enero, el demandado tomó posesión
del cargo de concejal municipal, incurriendo claramente en la causal de pérdida
de investidura consagrada en el numeral 3º del artículo 48 de la
Ley 617 de 2000, al no operar en este caso la excepción consagrada en el
parágrafo 1º de dicha norma, por no existir hecho alguno constitutivo de fuerza
mayor que le impidiera cumplir con tal deber legal dentro de los mencionados
plazos perentorios.
Y es que el hecho de que previamente a dichos términos legales
hubiera manifestado ante el Presidente del Concejo Municipal de Chinchiná su
deseo de no posesionarse por voluntad propia en el mencionado cargo no
constituye hecho alguno de fuerza mayor que le excusara del cumplimiento
oportuno de tal deber legal, pues no se trata de un hecho externo al concejal demandado
que fuera imprevisible e irresistible y que le impidiera en forma absoluta
cumplir esa obligación. En este caso lo anterior solo constituye una
manifestación de no tomar posesión del cargo para el cual fue elegido, la cual
si bien es libre y debe ser aceptada como una expresión (negativa) del derecho
fundamental a la conformación del poder político, trae como consecuencia por
expreso mandato de la ley la pérdida de investidura de quien la realiza[97]”.
En esta medida, la referida providencia precisó que no posesionarse
en el cargo en el cual fue electo alegando su posesión como Secretario de
Desarrollo Social no puede ser considerado como un hecho constitutivo de fuerza
mayor. Este precedente es importante para el asunto sub examine ya que
la sentencia que se cuestiona se limitó a reiterar la subregla que en aquella
oportunidad el Consejo de Estado estableció según la cual después de que un
concejal es electo nace la obligación ineludible de posesionarse en su curul y,
por tanto, renunciar o no posesionarse en el cargo con el objeto de aspirar a
otro puesto público, curul o trabajo, no puede ser considerado como un hecho de
fuerza mayor, ya que el elemento de externalidad no concurre en estas
situaciones.
El referido precedente ha sido reiterado en sentencia de 6 de agosto de 2015, proferida por la Sección Primera
del Consejo de Estado. En
dicha oportunidad el máximo órgano de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo
conoció de una demanda en la cual se solicitaba se declarara la pérdida de
investidura de un concejal que ganó
una curul en el municipio de Colombia, Huila, para el periodo 2012-2015,
el cual no se posesionó dentro de los tres días siguientes a la instalación del
concejo aduciendo que renunció por razones de orden público que nunca probó o
justificó[98]
.
Así mismo, en sentencia de 2 de junio de 2016[99], la
Sección Primera del Consejo de Estado conoció de la demanda de pérdida
de investidura en un caso en el cual una persona: (i) fue elegida
concejal del municipio de Rosas (Cauca) en las elecciones del 30 de octubre de
2011, para ejercer tal labor en el período constitucional 2012–2015; (ii)
no tomó posesión como concejal en la sesión de instalación del concejo
municipal, celebrada el 2 de enero de 2012, ni dentro de los 3 días siguientes
a la fecha de instalación del concejo municipal, conforme lo establece el artículo
48 de la Ley 617 de 2000; (iii) argumentando la existencia de una
incompatibilidad entre el ejercicio del cargo para el cual fue electa y la
práctica que debía realizar para obtener el título de abogada (judicatura). En
dicha providencia se reiteró el precedente existente en lo relacionado al requisito
según el cual si interviene la voluntad del concejal en la no posesión no puede
hablarse de fuerza mayor ya que no se satisface el carácter de externo del
hecho que se alega:
“No resultan ser, en primer lugar, un hecho
externo a la concejal demandada en la medida en que la incompatibilidad
existente es el resultado de la voluntad de la demandante de cursar la carrera
de derecho. Así mismo, también resultaba previsible que en el desarrollo de la
carrera universitaria, se debían cumplir los requisitos para la obtención del
título dentro de los que se encuentra, si se tiene por cierto lo dicho por la
demandada, la realización de la práctica jurídica, por lo que era posible haber
planeado el cumplimiento de este requisito de manera que no se afectara el
ejercicio de la investidura para la cual fue elegida”.
En igual línea de pensamiento, en
sentencia del 7 de junio del 2016, la Sección Quinta, del Consejo de Estado[100] analizó
cuál derecho debía primar entre la confianza al mandato de los votantes o el
proyecto político individual de un aspirante cuando este renuncia a un cargo
para postularse a otro. Debe aclararse que si bien en dicha providencia (i)
se estaba en presencia de un proceso de nulidad electoral y no de pérdida de
investidura, (ii) se analizaban las incompatibilidades previstas
para alcaldes y gobernadores contenidas en los artículos 31.7 y 32 y.7 y 39 de
la Ley 617 de 2000 y no las propias de los concejales, y (iii) se
discutía la legalidad de las actuaciones de la gobernadora del Departamento de
la Guajira y no de los cargos colegiados de elección popular. Esta Corporación
considera que los razonamientos expuestos en dicha sentencia permiten
establecer si la renuncia a un cargo para postularse a otro puede ser
considerado como un acto acorde a la Constitución y confianza de los votantes. La
decisión indicó lo siguiente:
“La renuncia a un cargo en donde ha mediado el querer popular, por
ejemplo, para acceder a otras dignidades, implica, en sí mismo, la defraudación
de ese mandato y, por tanto, ha de entenderse que la misma debe tener
consecuencias como aquella según la cual, la renuncia no puede enervar la
prohibición que contemplan los artículos 31.7, 32, 38.7 y 39 de la Ley 617 de
2000.
El carácter democrático y pluralista del Estado colombiano, a
partir del principio de soberanía popular, en los términos del preámbulo y el
artículo 3 de la Carta, necesariamente imponen al intérprete hacer
pronunciamientos que tiendan a favorecer al cuerpo electoral antes que al
elegido, en tanto el mismo sistema democrático se funda en el respeto de esa
voluntad popular, la que se ve frustrada cuando aquel, en uso del poder
conferido, decide renunciar a su mandato, entre otras razones, para buscar el
acceso a otras dignidades.
La imposición de prohibiciones tendientes a que se observen
plenamente los períodos instituidos por el Constituyente para los cargos de
elección popular, tiene, por tanto, un fin constitucional legítimo, en cuanto
con ellas se busca preservar principios esenciales al sistema constitucional
democrático. Esos principios no son otros que la transparencia,
la igualdad y la legitimidad democrática, en donde el mandato popular no puede
ser utilizado para servir al interés personal de quien lo recibe, a efectos de
lograr, mediante el favor popular, otras dignidades, seguramente de mayor
jerarquía, en detrimento de la igualdad en la contienda electoral y su misma
transparencia, en tanto se instrumentaliza el poder otorgado con la finalidad
de lograr el acceso a otros cargos, en donde se afecta la legitimidad, puesto
que se rompe el compromiso adquirido con el elector, con el objeto de lograr u
obtener otros tipos de representación.
Se insiste,
que si bien el Estado Social de Derecho tiene su fundamento o razón de ser la
garantía de los derechos fundamentales, ha de entenderse que la protección de
estos derechos, específicamente los de carácter político, dependerán de la
satisfacción de valores y principios igualmente esenciales en el Estado como lo
es la democracia misma. Y sin lugar a dudas, cuando a ello hay lugar, se ha de
privilegiar el interés general representado, en este caso, en el mandato
otorgado.”
Ahora bien, según precisó la
sentencia unificadora de la Sección Quinta del Consejo de Estado, la dimisión no le da el
derecho a acceder a otro cargo de elección popular hasta tanto no transcurra el
período para el cual fue electo, ya que el compromiso con los electores es la
permanencia y la terminación efectiva del mismo. Ello por cuanto el interés
personal no se puede anteponer al cumplimiento del mandato popular, como se
dejó expresado:
“Así, no es que la Sala desconozca que el elegido puede renunciar
en cualquier momento al mandato que le fue otorgado como también lo es que
trascurrido un año del mismo aquel le puede ser revocado, -Ley 131 de 1994,
modificada por la Ley 741 de 2002-. Solo que la dimisión no le da el derecho a
acceder a otro cargo de elección popular hasta tanto no transcurra el período
para el cual fue electo, pues el compromiso con los electores era la
permanencia y la terminación efectiva del mismo. Es claro que ese interés
personal, no se puede anteponer al cumplimiento del mandato popular que, se
repite, tiene entre sus elementos, el espacio temporal en que aquel se debe
desarrollar.
En ese orden de ideas, el enfoque con el que se debe analizar la
prohibición de inscribirse a otro cargo de elección popular durante el período
para el cual se confirió el mandato no puede hacerse de cara exclusivamente de
los derechos del elegido y su efectiva protección, sino que implica tener en
cuenta el mandato otorgado y las razones de éste, para entender que la voluntad
popular ahí expresada, impone restricciones como la de renunciar. Si esto
sucede, el mismo sistema crea el mecanismo para su protección, como lo es la
restricción al electo de presentarse a una nueva contienda electoral durante el
período que no cumplió y el lapso adicional al efecto establecido.
Es importante, en este punto, recordar que la estructura del
Estado en el diseño que ideó el Constituyente y que se confirma con las últimas
reformas a la Carta, busca ejercer controles a efectos de evitar la utilización
del poder, especialmente el conferido a través del sufragio, con el propósito
de precaver la perpetuación en el mismo o su uso para el logro de los intereses
particulares de quien lo detenta (...) Si bien es cierto el elegido tiene
derecho a renunciar a un cargo que ha obtenido por mandato popular, ese mismo
mandato, le impone que, mientras dure el período para el cual fue electo, no
puede buscar el favor del electorado para acceder a otros de mayor jerarquía en
la estructura estatal[101].”
Ahora bien, según se explicó en dicha
providencia fueron tres las razones que han llevado a considerar que en caso de
que una persona renuncie al cargo que desempeñaba para postularse a otro debe
ser sujeto de sanciones legales y de orden político. Dichos argumentos puntualmente
fueron los siguientes:
(i) La finalidad de dicha
sanción consiste precisamente en evitar que los intereses personales se
antepongan a los públicos en donde los principios de transparencia,
imparcialidad, igualdad y moralidad propios de la función pública, y de las
campañas electorales, priman por encima del querer de quien encarna el poder.
(ii) Es menester antes que
privilegiar el derecho del elegido propender por la protección del derecho del
elector, pues en él radica el sustento democrático de nuestras instituciones.
(iii) Por encima del derecho a ser elegido, se deben
imponer criterios de prevalencia del interés general para la protección de la
democracia, estableciendo restricciones o limitaciones a este derecho, con el
objeto de proteger a los electores[102].
De igual modo, el Consejo de
Estado,[103]
ha precisado el deber de las autoridades públicas de garantizar que la
actividad política satisfaga los intereses colectivos de la sociedad antes que
la protección de las aspiraciones personales y familiares. En este sentido, en
sentencia de 5 de marzo de 2015, proferida por la Sección tercera, esa
Corporación adujo lo siguiente:
“En ese
momento la teoría política toma partido por la prevalencia del interés
colectivo, antes que la protección del interés personal o familiar del político
(…) la calidad de la democracia se juega en la calidad de los partidos,
de sus políticos, de sus programas legislativos y de gobierno y por ello, la
política debe ser una actividad racional y constructiva; de cara a la realidad
democrática, la ética y responsabilidad de los partidos se incrementan, por ser
constructores de un Estado democrático, toda vez que de acuerdo con el
ordenamiento deben aportar el papel de vanguardia y plantear las visiones del
Estado por las que finalmente los ciudadanos decidirán optar.”
Para esta Corporación es claro
que anteponer un proyecto político individual antes que privilegiar el mandato
de los electores, recientemente ha sido reprochado por el Consejo de Estado
bien sea por vía de nulidad electoral o mediante pérdida de investidura. La
razón que ha llevado a consolidar esta posición jurídica ha sido el
entendimiento de los principios que irradian la cultura política y ciudadana en
este país, los cuales han permitido al máximo juez de lo contencioso
administrativo entender que: (i) los cargos públicos no pueden ser
empleados como catapulta política para concretar otros escaños a corto plazo; (ii)
existe un deber por parte del elegido de respetar la confianza y el voto dado
por el elector; y (iii) la facultad de poder renunciar a un cargo para
aspirar inmediatamente a otro puede llegar a afectar la imparcialidad,
moralidad y trasparencia en el uso de recursos públicos.
Ahora bien, esta postura en
ningún momento anula o extingue el derecho del elegido al libre desarrollo de
la personalidad, trabajo u autonomía, por cuanto la renuncia en toda
circunstancia debe ser aceptada como una expresión (negativa) del derecho
fundamental a la conformación del poder político y, por ende, su presentación
debe conllevar a su aceptación; cosa distinta es que por expreso mandato de la
ley pueda acarrear sanciones de carácter político-disciplinarias por contrariar el compromiso celebrado con los electores.
Debe tenerse en cuenta que
actualmente la jurisprudencia del Consejo de Estado ha unificado criterios
respecto a las consecuencias jurídicas de: (i) no posesionarse en un cargo de
elección popular dentro del término fijado en la ley o la constitución para hacerlo[104]; (ii)
renunciar ante la autoridad competente antes de la posesión para aspirar a otro
cargo público o empleo, o (iii) posesionarse en un cargo de elección popular y posteriormente
renunciar para postularse a otro que coincida así sea parcialmente en el mismo
periodo constitucional[105].
En los dos primeros eventos la Sección Primera del Consejo de Estado ha
precisado que se constituye una causal de pérdida de investidura, mientras que
en el tercero la Sección Quinta del Consejo de Estado ha precisado que se
presentaría una causal de nulidad electoral.
En suma, de lo expuesto puede
observarse que el Consejo de Estado al momento de ponderar cuál derecho debe
primar entre la protección de un proyecto político individual y el respeto al
pacto político realizado con los votantes, se ha inclinado por darle mayor
prevalencia al segundo. Sobre el particular, vale la pena resaltar como la
providencia que declaró la nulidad electoral de la gobernadora de la Guajira
Oneida Pinto precisó como en dicha tensión deben ponderarse los derechos de la
totalidad de las partes involucradas, pero siempre reconociendo que “no
puede perderse de vista que el derecho del elegido es el derecho del elector y
que, por ende, en esta materia el principio pro homine opera a favor del
segundo y no del primero, lo que se traduce en pro hominum (humanidad), pro
electoratem (electorado) o pro sufragium (electores) [106]”.
6. Caso
concreto.
Conforme con los
antecedentes del presente asunto corresponde a la Sala Plena determinar: (i)
si se cumplen los requisitos generales de procedibilidad de la acción contra
sentencias; (ii) si las decisiones proferidas por la Sala Plena del Tribunal Administrativo de Antioquia y la Sección Primera del Consejo de
Estado incurrieron en un defecto fáctico al no valorar las pruebas que según el
accionante demostraban su renuncia; y (iii) si las decisiones que se cuestionan incurrieron en un defecto
sustantivo al efectuar una equivocada interpretación de las
inhabilidades previstas en el artículo 179, numeral 8, de la Carta Política, y
en el artículo 48, numeral 3, de la Ley 617 de 2000.
6.1. Análisis de las causales
genéricas de procedencia exepcional.
Previo a abordar las censuras
presentadas por el señor Carlos Alirio Muñoz López, la
Sala Plena definirá si en el caso se cumple con los requisitos generales de
procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales,
conforme a los parámetros definidos en la sentencia C-590 de 2005.
(i) Relevancia constitucional
del asunto. Este presupuesto se debido a que en él se sustentan varios
cargos que tendrían la potencialidad de desvirtuar la sanción de pérdida de
investidura aplicada al actor. Las censuras tienen fundamento en los criterios
específicos de procedibilidad y, como se observó, el origen de esta sanción se
halla en la Constitución Política y tiene el poder de limitar el ejercicio de
varios derechos fundamentales, entre los que se cuenta la posibilidad de ser
elegido en cargos de elección popular.
Además, la importancia del caso
está justificada por la vigencia que implicaría la protección de los derechos
fundamentales invocados, como el debido proceso y la participación política,
pues a pesar de que el periodo aplicable al actor ya terminó, lo que podría
llevar a declarar la existencia de una carencia actual de objeto por daño
consumado[107],
lo cierto es que la eventual protección de derechos en el presente asunto está
vigente debido a la inhabilidad permanente surgida de la sanción.
(ii) Agotamiento
de los recursos judiciales ordinarios y extraordinarios. En la
sentencia T-214 de 2010 se desarrollaron cuidadosamente los términos de la
subsidiariedad aplicable a la tutela contra los fallos dictados por la Sección
Primera del Consejo de Estado que decretan la pérdida de investidura de un
servidor en segunda instancia[108].
En síntesis, allí se ilustró que con base en la Ley 617 de 2000, ese Tribunal
ha declarado la improcedencia del recurso extraordinario-especial de revisión
previsto por la Ley 144 de 1994[109],
sin embargo, a partir de la sentencia C-520 de 2009[110] se abrió la posibilidad
de impetrar el recurso extraordinario de revisión, regulado hoy en el artículo 248 de la Ley 1437 de 2011 siempre y cuando este sea idóneo
ni eficaz en el asunto especifico[111].
Sobre el particular observa la
Sala que en este caso se agotaron las instancias ordinarias, sin embargo, no se
acudió al recurso extraordinario de revisión. Como ha
señalado esta Corte, para proceder al estudio de una acción de tutela contra
una providencia judicial es requisito que la discusión jurídica hubiese sido
agotada ante los mecanismos ordinarios y extraordinarios de defensa judicial,
debido a que, como regla general, estos medios creados por el legislador
constituyen el escenario natural para garantizar el respeto de los derechos
fundamentales de los asociados.
No obstante, la jurisprudencia constitucional ha señalado que
existen ciertos casos excepcionales en los que los mencionados medios
ordinarios no salvaguardan adecuada o prontamente los derechos fundamentales de
los ciudadanos, razón por la que excepcionalmente resulta procedente el amparo
constitucional. Por tal motivo, tratándose de una acción de tutela en la que no
se agotó el recurso extraordinario de revisión debe examinarse si los reproches
elevados por el actor a través de los defectos alegados en el escrito de tutela,
pueden ser resueltos por medio del recurso extraordinario de revisión
establecido en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo.
En diversas ocasiones la Corte ha resaltado[112] la
finalidad que cumple el recurso extraordinario de revisión, como excepción al
principio de cosa juzgada, ya que permite enmendar los errores o
irregularidades cometidas en determinada providencia, para que en aplicación de
la justicia material, se profiera una nueva decisión que resulte acorde al
ordenamiento jurídico.
En ese sentido, quien cuestiona una sentencia de pérdida de
investidura, en principio, requiere agotar el recurso extraordinario de
revisión. No obstante, dado que las causales del mismo son taxativas y puede
que en ella no sea posible tramitar los defectos que se analizan a través de
una tutela contra providencia judicial, de encontrarlas no idóneas resultará
procedente esta última cuando el defecto alegado no pueda ser tramitado a
través del recurso de revisión.
El artículo 248 de la Ley 1437 de 2011 regula el recurso
extraordinario de revisión y lo define de la siguiente manera: “[e]l
recurso extraordinario de revisión procede contra las sentencias ejecutoriadas
dictadas por las secciones y subsecciones de la Sala de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado, por los Tribunales Administrativos y por
los jueces administrativos”. Por su parte, el artículo
250 de la misma ley, expone las siguientes causales por las cuales procede el
citado recurso:
“Sin perjuicio de lo previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003,
son causales de revisión:
1. Haberse encontrado o recobrado después de dictada la sentencia
documentos decisivos, con los cuales se hubiera podido proferir una decisión
diferente y que el recurrente no pudo aportarlos al proceso por fuerza mayor o
caso fortuito o por obra de la parte contraria.
2. Haberse dictado la sentencia con fundamento en documentos falsos o
adulterados.
3. Haberse dictado la sentencia con base en dictamen de peritos
condenados penalmente por ilícitos cometidos en su expedición.
4. Haberse dictado sentencia penal que declare que hubo violencia o
cohecho en el pronunciamiento de la sentencia.
5. Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y
contra la que no procede recurso de apelación.
6. Aparecer, después de dictada la sentencia a favor de una persona,
otra con mejor derecho para reclamar.
7. No tener la persona en cuyo favor se decretó una prestación
periódica, al tiempo del reconocimiento, la aptitud legal necesaria o perder
esa aptitud con posterioridad a la sentencia o sobrevenir alguna de las
causales legales para su pérdida.
8. Ser la sentencia contraria a otra anterior que constituya cosa
juzgada entre las partes del proceso en que aquella fue dictada. Sin embargo,
no habrá lugar a revisión si en el segundo proceso se propuso la excepción de
cosa juzgada y fue rechazada.”
La Sala
observa que el accionante alega la existencia de los defectos sustantivo y
fáctico. Los dos en contra de la decisión de la Sección Primera del Consejo de
Estado en la que se adujo que su renuncia para aspirar al cargo de alcalde no
era una situación de fuerza mayor que lo eximiera de su deber de posesionarse
en el puesto para el que fue elegido popularmente.
Adicionalmente,
ha aceptado que el recurso de revisión no se identifica con algunos de los
reproches que pueden ser formulados en sede de tutela a través de la doctrina
de los defectos específicos de procedibilidad de la tutela contra providencias
judiciales. Así, por ejemplo, en la sentencia T-935 de 2009 se advirtió que los
defectos sustantivo y fáctico alegados por el actor en dicha oportunidad no
tenían “cabida dentro de las causales legalmente previstas para la
procedencia de dicho recurso, al tenor de lo señalado por el artículo 188 del
mismo estatuto [C.C.A.], por lo tanto, tampoco era menester agotarlo en
el caso concreto”[113].
En este caso,
la Corte encuentra que comparadas las causales de revisión con los defectos
propuestos por el demandante, los reproches que eleva el accionante contra la
sentencia de la Sección Primera no pueden ser resueltos por el recurso
extraordinario de revisión, pues ninguna de las causales hacen referencia a la
discusión de la existencia de defectos. En efecto, aquí lo que se cuestiona es
la supuesta inobservancia de tres documentos que probarían la renuncia del
accionante a su cargo de concejal, y la presunta interpretación errada de las
causales de pérdida de investidura previstas en el
artículo 179, numeral 8, de la Carta Política, y en el artículo 48, numeral 3,
de la Ley 617 de 2000 efectuada por el Tribunal Administrativo de Antioquia y la Sección Primera del Consejo de Estado. Por
lo tanto, se entiende superado el requisito de subsidiariedad.
Como consecuencia, siguiendo la
técnica adoptada en las sentencias T-935 de 2009, T-214 de 2010 y SU-501 de
2015, esta Sala comprueba que ninguno de los defectos alegados por el
accionante consiste en un hecho sobreviniente y, en consecuencia, atendiendo
que no cuenta con más medios de defensa, concluye que el caso cumple con este
criterio general de procedibilidad.
(iii) Principio de inmediatez.
Como lo ha explicado esta Corporación, la acción de tutela está sometida en
su interposición a un plazo objetivo y razonable. La importancia de esta
exigencia radica en lo siguiente: (i) garantiza una protección urgente de los
derechos fundamentales presuntamente amenazados o vulnerados; (ii) evita una
lesión desproporcionada de las atribuciones jurídicas de terceros; (iii)
resguarda la seguridad jurídica; y (iv) desestima las solicitudes injustificadas.
En este caso
la acción de tutela fue presentada conforme a dichos parámetros.  En efecto, la
sentencia de la Sección Primera del Consejo de Estado quedó ejecutoriada, según
constancia secretarial, el día 1° de abril de 2016, fecha en la que se notificó
por estado la providencia referida, mientras que el amparo fue presentado el
día 29 de septiembre de 2016, es decir, en el término de 5 meses y 29 días, lo
que constituye un término prudencial respecto a los derechos de terceros que
podrían afectarse y la complejidad propia del asunto.
(iv) En caso de tratarse de
una irregularidad procesal, que esta tenga incidencia directa en la decisión
que resulta vulneratoria de los derechos fundamentales. El requisito no es
aplicable al asunto bajo estudio ya que las anomalías que se alegan son de
carácter fáctico y sustantivo.
(v) Que el fallo controvertido
no sea una sentencia de tutela. Como se ha indicado, las providencias que
se censuran hicieron parte de un proceso de pérdida de la investidura y no de
una acción de tutela.
6.2. Acaecimiento de los
requisitos específicos de procedibilidad.
Cumplidos los
criterios generales de procedibilidad la Sala pasará a examinar si se configuran
los defectos alegados por el accionante en el escrito de tutela, es decir, si
la sentencia proferida tanto en primera como en segunda instancia incurrieron
en: (i) defecto fáctico por desconocer las pruebas
que acreditaban la renuncia a la curul de concejal electo del municipio de
Bello (Antioquia) período 2012-2015; y (ii) defecto sustantivo al
efectuar una equivocada interpretación de las inhabilidades previstas en el
artículo 179, numeral 8, de la Carta Política y en el artículo 48, numeral 3,
de la Ley 617 de 2000 consistentes en ejercer simultáneamente dos cargos para el
mismo periodo y no tomar posesión del cargo dentro de los tres días siguientes
a la instalación del concejo municipal.
Bajo esas condiciones, la Sala
procederá a estudiar, en primer lugar, las irregularidades que supuestamente
consolidaron un defecto fáctico y sustantivo, no sin antes precisar lo
siguiente:
(i) Aunque de una lectura
inicial de las causal objeto de examen pareciere que la proporcionalidad e
incluso necesidad de la norma que establece la pérdida de investidura por no posesionarse
en el término indicado en la Constitución y la ley resulta, en principio,
problemática, pues en estricto sentido incurrir en esta conducta y la subsiguiente
defunción política no parecen consecuencias lógicas una de la otra; no puede
olvidarse que dicha sanción al ser voluntad del Constituyente de 1991 es una
medida que aunque pudiera ser controversial tiene debe aplicarse por el Consejo
de Estado como órgano encargado de conocer de la pérdida de investidura que se
adelanta contra congresistas (Sala Plena en única instancia) o concejales
(Sección Primera en segunda instancia).
(ii) La no posesión en un cargo
para aspirar a otro de mayor rango se muestra incompatible con los principios
constitucionales que estructuran la institución de la pérdida de investidura,
en tanto dicha conducta afecta gravemente la confianza del elector, entorpece
el fortalecimiento de la trasparencia en la actividad política y fomenta la deslealtad
democrática, en la medida que constituye un fraude a la voluntad del elector.
Teniendo en cuenta lo anterior,
la Sala procederá a estudiar, en primer lugar, las irregularidades que
supuestamente consolidaron un defecto fáctico.
6.3.
Inexistencia de defecto fáctico respecto a
las pruebas que
acreditaban la renuncia a la curul de concejal.
Según se precisó en el escrito de tutela por el señor Carlos
Alirio Muñoz López, entre el 16 y 19 de diciembre de 2011
renunció a su curul para el período 2012-2015 ante: (i) las
directivas del partido conservador del municipio de Bello[114], (ii) la
Registraduría Nacional del Estado Civil[115]
y (iii) el Consejo Nacional Electoral[116].
Ahora bien, en
el acervo probatorio utilizado para sustentar la decisión proferida por la
Sección Primera del Consejo de Estado se puede observar que el máximo órgano de
la Jurisdicción Contencioso Administrativa tuvo la oportunidad de valorar las
pruebas que según el accionante fueron pasadas por alto.
En este sentido,
la decisión que aquí se cuestiona inicialmente analizó la legalidad de la
renuncia presentada ante el concejo municipal de Bello en el periodo 2008-2011,
en los siguientes términos: “Ahora bien, en el acervo probatorio se
encuentra la renuncia presentada por el señor Carlos Alirio Muñoz López al
cargo de concejal del Municipio de Bello (Antioquia), cuyo contenido es el
siguiente(…) Me permito presentar a partir de la fecha renuncia irrevocable al
cargo que vengo desempeñando como Concejal del Municipio de Bello, cargo para
el cual fui elegido dentro del período 2008-2011, no sin antes agradecerles el
trato recibido por usted y demás corporados (folio 212, Expediente)”.
Según precisó la
Sección Primera del Consejo de Estado dicha renuncia fue aceptada mediante la
Resolución No. 205 de noviembre 11 de 2011, expedida por el Concejo Municipal
de Bello (Antioquia), cuyo contenido es el siguiente:
“(…) CONSIDERANDO
Primero: Que el día 11 de noviembre del año 2011 el Concejal CARLOS
ALIRIO MUÑOZ LÓPEZ, identificado con la cédula N° 98.574.508 presentó renuncia
irrevocable, al cargo que venía desempeñando como Concejal en la Corporación
Concejo del Municipio de Bello, para el período 2008-2011.
Segundo: Que dicha renuncia obedece a nuevas aspiraciones como
ciudadano, como candidato a la alcaldía del Municipio de Bello, para el período
2012-2015, para las elecciones a realizarse el próximo 18 de diciembre de 2011.
Tercero: Que esto se da, dando cumplimiento con la Ley 136 de 1994 en
sus artículos número 53 y 161 y al Reglamento Interno del Concejo de Bello en
sus artículos números 2 y 3 y demás normas concordante.
Cuarto: Que en la sesión plenaria del Concejo de Bello realizada el
11 de noviembre de 2011 le fue aceptada, por 11 votos de los 12 concejales
presentes en el momento de solicitarse la renuncia irrevocable presentada por
el Concejal CARLOS ALIRIO MUÑOZ LÓPEZ. Teniendo en cuenta que posteriormente,
se hicieron presente los 7 concejales faltantes de los 19 que componen el
Concejo de Bello.
RESUELVE:
ARTÍCULO PRIMERO: Aceptar la renuncia irrevocable,
presentada el 11 de noviembre de 2011 por el concejal, CARLOS ALIRIO MUÑOZ
LÓPEZ con C.C. No. 98.574.408, en el cargo que venía desempeñando como
concejal, en la Corporación Concejo del Municipio de Bello. La cual se
acepta por mayoría de votos, a partir del 11 de noviembre de 2011. (…) folio
213-214)”
Posteriormente,
la Sección Primera procedió a analizar las otras renuncias presentadas por el
accionante, para su curul del periodo 2012-2015, en los siguientes términos: “el
demandante expresó al Presidente del Partido Conservador de Bello, que
presentaba renuncia  (…) irrevocablemente a partir de la fecha a mi
curul de concejal ganada en franca lid en el Municipio de Bello para el período
constitucional 2012-2015. (…)”, motivada por “(…) la necesidad
política de someter mi nombre como candidato al Alcaldía (sic) de Bello para el
certamen electoral que se celebrará el próximo 18 de diciembre de 2011. (…)
Solicito en consecuencia sea aceptada mi renuncia de la manera más rápida
posible, comunicar esta decisión al directorio Nacional del Partido
Conservador, al Consejo Nacional Electoral y a la Registraduría Nacional del
Estado Civil y llamar al candidato que sigue en la lista para que tome posesión
del cargo (…)”
Adicionalmente,
la sentencia valoró las comunicaciones enviadas a la Registraduría Nacional del
Estado Civil:
“se encuentran comunicaciones del Directorio Conservador del
Municipio de Bello, fechadas el 16 de diciembre de 2011, en las cuales su
presidente le informa a la Registraduría Nacional del Estado Civil, Delegada
para el Municipio de Bello, y al Consejo Nacional Electoral, que el demandado
presentó renuncia a su curul correspondiente al período 2012-2015 y que la
misma le había sido aceptada.”
Así mismo, el
Consejo de Estado tuvo la oportunidad de apreciar las fechas de radicación de
tales renuncias. Téngase lo expuesto en dicha oportunidad: “a pesar de que
las comunicaciones del Directorio del Partido Conservador de Bello (Antioquia)
de 16 de diciembre de 2011 (folios 100-103, Expediente), en las que se informa
al Consejo Nacional Electoral y la Registraduría Nacional del Estado Civil de
la renuncia del demandante a su curul en el concejo municipal para el período
2012-2015, no contengan la fecha en que fueron radicadas en dichas entidades”.
Ahora bien, lo
que el señor Carlos Alirio Muñoz López claramente extraña es que a pesar de que
se valoraran dichas pruebas, en ningún momento el Consejo de Estado hubiera
precisado si las mismas eran válidas o no, aspecto que sí realizó el Tribunal Administrativo de Antioquia[117]. Sin embargo, lo que el
accionante claramente no comprendió o simplemente pretende desconocer, es que
en este caso la jurisprudencia tanto del Tribunal Administrativo
de Antioquia como de la Sección
Primera del Consejo de Estado consideran que más allá
de la legalidad de dichas renuncias e incluso de que eventualmente llegar a
considerarse que sí existió renuncia ante el Concejo Municipal de los periodos
2008-2011 como 2012-2015, el demandado incurriría en la causal de
pérdida de investidura prevista en el numeral 3 del artículo 48 de la Ley 617
de 2000, al no haber tomado posesión del cargo de concejal dentro de los tres
(3) días siguientes a la instalación del concejo.
Así las
cosas, la Sección Primera del Consejo de Estado, aunque confirmó la decisión de
primera instancia, claramente empleó razonamientos distintos a los utilizados
por el Tribunal Administrativo de Antioquia para fundamentar
su decisión. De esta manera, para la Jurisdicción Contenciosa Administrativa
no era relevante determinar en el caso que nos ocupa si la renuncia era o no
válida o si había sido presentada ante las autoridades competentes.
En otras
palabras, para el Consejo de Estado determinar la validez de la renuncia
presentada por el señor Carlos Alirio Muñoz López a su
curul para el período 2012-2015, ante las directivas del partido
conservador del Municipio de Bello[118],
la Registraduría Nacional del Estado Civil[119]
y el Consejo Nacional Electoral[120],
era un aspecto intrascendente para la decisión a adoptar. Ello debido a que el
problema jurídico para la Sección Primera del Consejo de Estado debía centrarse
en determinar si aun en el hipotético caso de haber renunciado el
señor Carlos Alirio Muñoz López con los requisitos legales establecidos,
dicha situación podría ser considerada como un caso de fuerza mayor.
En este sentido, la decisión de la
Sección Primera del Consejo de Estado que se cuestiona precisó:
“El Tribunal Administrativo de Antioquia encontró que el demandante
incurrió en la causal de pérdida de investidura señalada en el numeral 3° del
artículo 48 de la Ley 617 de 2000. La Corporación estimó acreditado que el
señor Carlos Alirio Muñoz López no se posesionó como concejal del municipio de
Bello (Antioquia) para el período constitucional 2012-2015, pese a ser elegido
en las elecciones efectuadas para dicho período el día 30 de octubre de 2011.
Consideró, de un lado, que del acervo probatorio que reposa en el
proceso, no se pudo establecer una situación de fuerza mayor que le hubiera
impedido posesionarse en el cargo, ni que el demandado hubiera presentado
renuncia a la curul obtenida en las elecciones mencionadas. De otro lado y con
sustento en la jurisprudencia de esta Sala, afirmó que “(…) parece indicar
que un concejal electo tiene la obligación inexorable de posesionarse en la
oportunidad legal para el período correspondiente, so pena de incurrir en la
causal de pérdida de investidura (…)”, esto es, que ni siquiera una
manifestación realizada con anterioridad a la fecha en que debía posesionarse
como concejal de aquel municipio, eximiría al demandado de tal obligación”.
Así las cosas,
el fallo del Consejo de Estado, al igual que el del Tribunal Administrativo de
Antioquia (este de manera tangencial), consideraron que no era necesario
desgastarse argumentativamente discutiendo si la renuncia ante dichas
autoridades era válida o no, ya que aun siendo efectiva el problema jurídico no
radicaba en la oportunidad en la cual dicha renuncia se llevó a cabo o si las
competencias de los funcionarios ante los cuales fueron presentados permitían
darle legalidad a las mismas. Por el contrario, el eje del debate en segunda
instancia analizó si la renuncia para postularse a otro cargo podía ser un acto
constitutivo de fuerza mayor.
Teniendo en
cuenta lo anterior, es claro que mientras el Tribunal Administrativo de
Antioquia centró su argumentación en analizar la legalidad de las renuncias presentadas
y solo de manera tangencial expresó que estas aun siendo válidas bajo la nueva
jurisprudencia del Consejo de Estado llevarían de todos modos a decretar la pérdida
de investidura, no empleando la causal contemplada en el artículo 179 de la
Carta Política y la Ley 136 de 1994[121],
sino la prevista en el numeral 3 del artículo 48 de la Ley 617 de 2000[122];
para la Sección Primera, dicho argumento no era determinante en la situación a
analizar a tal punto que no fue necesario determinar la legalidad de la
renuncia, sino que se basó en la inexistencia de fuerza mayor en la no posesión
en el término de tres días despues de la instalación del consejo, como la única
causal a estudiar.
Así las cosas,
como lo precisó la entidad demandada al momento de contestar la presente
tutela, el actor cometió el error de cuestionar los argumentos empleados por el
Tribunal Administrativo de Antioquia, cuando estos ni siquiera se encontraban
produciendo efectos, ya que el fallo de la Sección Primera que decretó la pérdida
de investidura del señor Carlos Alirio Muñoz descartó el
análisis de la vulneración del artículo 179 de la Carta Política y la Ley 136
de 1994 y centró su fundamentación principalmente en la segunda teoría (valoración
del numeral 3 del artículo 48 de la Ley 617 de 2000). De lo anterior se
concluye que las pruebas sí fueron valoradas en debida forma.
En conclusión, es
claro que los argumentos expuestos por el señor Carlos Alirio Muñoz López según
los cuales el Consejo de Estado no valoró las pruebas obrantes en el expediente
es a todas luces una afirmación contraria a la realidad, ya que de la simple
lectura de la providencia que se cuestiona puede observarse que las renuncias
presentadas fueron objeto de valoración, sin embargo, cuestión diferente fue
que la segunda instancia al fundamentar su decisión invocó una causal según la
cual la legalidad de dichas renuncias no afectaría en nada la declaratoria de pérdida
de investidura.
Por lo expuesto esta
Corporación no observa que se estructure el defecto fáctico alegado.
6.4.
Inexistencia de defecto sustantivo respecto a la
interpretación de las inhabilidades previstas en el artículo 179, numeral 8, de
la Carta Política y en el artículo 48, numeral 3, de la Ley 617 de 2000.
Para el señor
Carlos Alirio Muñoz López en la sentencia de fecha 28 de enero de 2016, la
Sección Primera del Consejo de Estado incurrió en un defecto sustantivo por la
equivocada interpretación hecha a la causales de pérdida de investidura
consagradas en el numeral 8° del artículo 179 de la Carta Política y en el artículo 48, numeral 3, de la Ley 617 de 2000.
Expuso el
accionante que la citada inhabilidad no se configura en su caso debido a que si
bien resultó elegido para una Corporación (concejal) y un cargo (alcalde),
donde los períodos coinciden en el tiempo, la renuncia a alguno de ellos eliminó
la inhabilidad lo cual en su entender le permitió aspirar válidamente en las
elecciones atípicas convocadas. En este sentido, expuso el actor que la
renuncia presentada: “fue oportuna y eficazmente presentada tanto ante el
Presidente del Partido Conservador en el Municipio de Bello, ante el Presidente
del Consejo Nacional Electoral y ante los Registradores Municipales de Bello”.
Visto
el contexto en el cual se inscribe el asunto en cuestión y los fundamentos
expuestos por la Sección Primera del Consejo de Estado, para privar de su
investidura al señor Carlos Alirio Muñoz López, procede esta Sala a analizar si la providencia que decretó la referida
sanción incurrió en un defecto sustantivo, al efectuar una aplicación irrazonable
del artículo 179, numeral 8, de la Carta Política y
el artículo
48, numeral 3, de la Ley 617 de 2000, como
lo plantea el actor en su escrito de tutela.
Según se indicó en el análisis efectuado, si bien el
Tribunal Administrativo de Antioquia consideró que efectivamente el
demandado incurrió en la violación al numeral 8, del artículo
179, de la Carta Política, por cuanto no encontró probado que le hubiere
expresado al concejo municipal de Bello (Antioquia) su intención de no
posesionarse en el cargo de concejal, con anterioridad al 18 de diciembre de
2011, fecha dispuesta para la elección atípica del alcalde de dicho municipio,
lo cual originó que quedara elegido para los dos cargos; dicho razonamiento según
la jurisprudencia de la Sección Primera del Consejo de Estado carecía de
pertinencia para resolver el asunto puesto a consideración, debido a que:
(i)
Es un deber ineludible de los concejales posesionarse dentro de los tres (3)
días siguientes a la fecha de instalación del concejo, salvo que se presente
una situación que encaje en la fuerza mayor, es decir, que esta sea irresistible,
imprevisible y externa al agente que la alega.
(ii)
Así el acciónate hubiere manifestado ante el presidente del concejo municipal
su deseo de no posesionarse en el mencionado cargo (aspecto que no fue
relevante en el análisis realizado en segunda instancia), ello no constituye
una situación que pueda ser catalogada como de fuerza mayor que lo excuse del
cumplimiento oportuno de tal deber legal.
(iii)
El haberse postulado como alcalde en las elecciones atípicas no se trata de un
hecho externo al concejal demandado que fuera imprevisible e irresistible.
(iv)
Siempre que en una decisión intervenga la
libertad para adoptarla, per se, se descarta la imprevisibilidad e
irresistibilidad, pues esta supone la ocurrencia de un imprevisto al que es
imposible resistir.
(v)
No cabe duda que el incumplimiento de la obligación de posesionarse en el cargo
de concejal dentro del término señalado en la ley es el resultado de una serie
de actos conscientes del demandado que van desde su decisión de presentarse
como candidato a la alcaldía del municipio de Bello (Antioquia) con el objetivo
de emprender un proyecto político para el período constitucional 2012-2015,
hasta su misma posesión en el citado cargo público, a pesar de haber sido
elegido como concejal del citado municipio.
(vi)
Fue el accionante quien, voluntariamente, se ha puesto en la alegada
imposibilidad jurídica para ocupar el cargo de concejal municipal, por lo que
el hecho de su posesión como alcalde municipal no puede justificar válidamente
el haber incurrido en la causal de pérdida de investidura que aquí se estudia,
resultando acertadas, entonces, las reflexiones que la primera instancia
realizó en la sentencia impugnada.
Así las cosas,
en relación con el primero de los cargos
formulados por el accionante esta Corte advierte que la sentencia proferida por
la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de
Estado, de ninguna manera comportó una equivocada
interpretación de las inhabilidades previstas en el artículo 179, numeral 8, de
la Carta Política, por cuanto en la sentencia de segunda instancia no se
encontró configurada la inhabilidad que se le atribuyó en la demanda con
fundamento en el numeral 8 del artículo 179 de la Constitución Política, y 44
de la Ley 136 de 1994. En esta medida, la Sección no se pronunció sobre el alegado
entendimiento de la norma ya que lo consideró inane porque al momento de la
elección no existía concurrencia de periodos.
En
efecto, la decisión de despojar de su investidura al accionante no se sustentó
en el desconocimiento de las
inhabilidades previstas en el artículo 179, numeral 8, de la Carta Política,
como claramente se puede observar de la decisión cuestionada. Debe tenerse en
cuenta lo afirmado sobre el particular:
“Se considera que la
elección que ha debido ser discutida no era la del cargo de concejal del
municipio de Bello (Antioquia), pues para la fecha de inscripción y elección
para el citado cargo, el demandante no se encontraba inhabilitado, sino la
elección para la Alcalde Municipal pues para la fecha de dicha elección (18 de
diciembre de 2011), el demandante ya había sido elegido concejal del municipio
de Bello (Antioquia).
Resulta ser, entonces, inane el análisis de los supuestos fácticos
para la configuración de la inhabilidad puesto que al momento de la elección
del demandado como concejal del municipio de Bello (Antioquia), no había
transgredido el régimen de inhabilidades de los concejales.”
Por
lo expuesto, es claro que en ningún momento la decisión proferida por la
Sección Primera del Consejo de Estado incurrió en un defecto sustantivo al efectuar una equivocada interpretación de las inhabilidades
previstas en el artículo 179, numeral 8, de la Carta Política, debido a que la
decisión que se cuestiona expresamente explicó que dicha causal no se
configuraba en el asunto sub examine a tal punto que la pérdida de
investidura decretada no se empleó tal fundamento normativo para su decreto.
Ahora bien, en lo que respecta a la supuesta interpretación irrazonable de la inhabilidad prevista en el artículo
48, numeral 3, de la Ley 617 de 2000, según la cual siempre que en una decisión intervenga la libertad
para adoptarla, como lo sería postularse al cargo de alcalde municipal, por sí
mismo, se descartaría la imprevisibilidad e irresistibilidad ya que supone la
ocurrencia de un imprevisto al que es posible resistir.
Para
esta Sala la interpretación que de las normas citadas realizó el Consejo de
Estado y, en particular, la Sección Primera no solamente es razonable y
respetuosa del precedente de esa Corporación aplicable sobre la materia, sino
que, además, se inscribe dentro del marco de sus competencias constitucionales
y legales, como Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo.
Entender,
como en efecto lo hizo la autoridad judicial demandada, que la violación de la prohibición contenida en el artículo 48, numeral 3, de la Ley 617 de
2000 merecía la sanción de pérdida de
investidura ya que no puede ser catalogado como un hecho constitutivo de fuerza
mayor, no se revela arbitrario ni caprichoso sino que por el contrario obedece
a un criterio razonable de interpretación de la ley, compatible con la
circunstancias del caso concreto y con los elementos de juicio allegados al
proceso, reiterando una posición que había adoptado la Corporación.
A este respecto, la
jurisprudencia constitucional ha sido enfática en señalar, que cuando una
decisión judicial se profiere de conformidad con un determinado criterio
jurídico, con una lógica y razonable interpretación de las normas aplicables al
caso, con la debida valoración del material probatorio obrante en el expediente
y con conocimiento del precedente jurisprudencial aplicable, como sucede en
esta causa; no resulta admisible la procedencia del amparo constitucional
contra providencias judiciales, toda vez que ello supone una intromisión
arbitraria del juez de tutela, que afecta gravemente la autonomía e
independencia judicial, en la medida en que restringe la competencia de los
jueces para aplicar la ley y fijar su sentido y alcance en un asunto
determinado.[123]
Así, frente al escenario de si el accionante conocía su obligación de
posesionarse y que tal circunstancia solo era excusable ante la existencia de
un hecho constitutivo de fuerza mayor como elemento para descartar su
culpabilidad, encuentra la Sala Plena que tal condición no se configuró en este
caso, pues el haberse postulado al cargo de alcalde en las elecciones atípicas
no constituye un hecho externo imprevisible e irresistible, por lo que se
concluye que los actos adelantados por el actor configuraron la causal que
llevó a declarar la pérdida de investidura, los cuales contaron con su
consciencia y voluntad.
Entonces, en este caso no se
presenta un defecto sustantivo por indebida interpretación de las inhabilidades
previstas en el artículo 179, numeral 8º de la Constitución, en la medida que la
autoridad judicial accionada bajo argumentos coherentes y razonables explicó
que dicha causal no era aplicable en este caso. Tampoco se
configura el defecto alegado respecto de la interpretación de la sanción prevista
en el artículo 48.3 de la Ley 617 de 2000, ya que no se acreditó la existencia
de un evento de fuerza mayor que impidiera al accionante posesionarse como
concejal del municipio de Bello.
Por otra parte, es viable
advertir que la Sección Primera del Consejo de Estado lo único que hizo fue
limitarse a reiterar el precedente de esa Corporación de 20
de junio de 2013[124]. Para la Sala Plena la reiteración
de dicho precedente y subregla constitucional en el caso sub examine no
se observa como una conducta caprichosa ni arbitraria que amerite la
revocatoria de los fallos cuestionados, más aún si se tiene en cuenta que:
(i) El caso analizado en la decisión de 20 de junio de 2013 y la sentencia del señor Carlos Alirio Muñoz
López compartían iguales pretensiones (decretar la pérdida de investidura).
(ii) Los cargos ocupados en el caso que sirvió de
precedente, como el del señor Carlos Alirio Muñoz López son
los mismos, es decir, concejales municipales.
(iii) Así mismo los periodos de los casos coincidían,
ya que tanto el concejal al cual le decretaron la pérdida de investidura en el
precedente de fecha 20 de junio de 2013, como el accionante, fueron
elegidos para ocupar el periodo constitucional 2008-2011 y además fueron
reelegidos para el periodo 2012-2015.
(iv) Tanto el concejal de Chinchiná como el actor no tomaron posesión
de su cargo el día 2 de enero de 2012, ni dentro de los tres días siguientes.
(v) Finalmente, los dos alegaron prácticamente las mismas
circunstancias, el primero la imposibilidad de posesionarse, ya que fungía como
Secretario de Desarrollo Social del referido municipio y el accionante ya que
se desempeñaba como cabeza de la administración municipal.
En este orden de ideas, si se tiene en cuenta que en la sentencia de
fecha 20 de junio de 2013, proferida por la Sección
Primera del Consejo de Estado, llegó a la conclusión, según la cual no
posesionarse en el cargo de concejal para aspirar a otro cargo público lleva a
la declaratoria de pérdida de investidura bajo la causal consagrada en el artículo 48, numeral 3, de la Ley 617
de 2000; esta Corporación no evidencia que
extender dicho precedente al accionante y aplicar los mismos fundamentos
teóricos sea una conducta caprichosa ni arbitraria que atente contra los
derechos del señor Carlos Alirio Muñoz López al debido proceso y
a la participación política, ni genere una interpretación errada de la causal
analizada.
De esta manera, es evidente que
en este caso tampoco se configura un defecto sustantivo por desconocimiento del
precedente, en la medida que la decisión contó con argumentación pertinente y
suficiente, respetando una posición adoptada en un caso similar,
toda vez que: (i) que en la ratio decidendi de la sentencia anterior se
encuentre una regla jurisprudencial aplicable al caso a resolver (obligación de
posesionarse en los cuerpos colegiados electorales, salvo un caso de fuerza
mayor); (ii) dicha ratio resolvió un problema jurídico semejante al
propuesto en esta oportunidad como se explicó ampliamente; y (iii) los hechos
del caso son equiparables al resuelto anteriormente. Así, el precedente
aplicado respondió a un problema jurídico específico que formuló una regla
jurisprudencial, que en este caso obedece al deber de posesionarse en el
término asignado para ello.
En suma, queda demostrado que el Consejo de Estado en lo referente a
la aplicación de la causal de pérdida de investidura por no posesión en el
cargo, ha adoptado una interpretación histórica de la expresión “fuerza
mayor” dando así cumplimiento a los deseos de la Asamblea Nacional Constituyente[125], la
cual buscó que los congresistas y los funcionarios de elección popular
cumplieran a cabalidad sus obligaciones y se condujeran con el mayor cuidado,
decoro y seriedad en sus actuaciones.
Entre estas obligaciones ineludibles está según sea el caso: (i)
tomar posesión del cargo dentro de los ocho días siguientes a la fecha de
instalación de las Cámaras o a la fecha en que fueren llamados a posesionarse
cuando se trate de congresistas y (ii) tomar posesión del cargo dentro de los tres
días siguientes a la fecha de instalación de las asambleas o concejos en caso
de concejales o diputados.
Según expresamente precisó el Constituyente y replicó el Legislador,
la única excepción a esta obligación es probar la ocurrencia de un hecho
constitutivo de fuerza mayor, concepto que claramente hace referencia a la
institución propia del derecho civil la cual además está contenida desde hace
más de un siglo en el ordenamiento jurídico colombiano. Esta figura como se
precisó, a lo largo de esta providencia, tiene unos elementos propios los
cuales son: (i) irresitibilidad, (ii) imprevisibilidad y (iii)
externalidad, y en esa medida cualquier tipo de justificación que no pueda
encausarse en estos requisitos no podrá ser causal exonerativa por expresos
deseos de la Asamblea Nacional Constituyente.
Además, de acuerdo con el artículo 7º de la Ley 163 de 1994 “Corresponde
a las Comisiones Escrutadoras Distritales y Municipales hacer el escrutinio de
los votos depositados para Alcaldes Distritales y Municipales, Concejales y
Ediles o Miembros de Juntas Administradoras Locales; declarar su elección y
expedir las respectivas credenciales.”. Es así como con dicha credencial
acredita estar electo, sin embargo, el ejercicio del cargo requiere que empiece
el periodo y la posesión.
En tales condiciones, al tener la calidad de concejal electo, se
adquiere el compromiso con los electores y con la institución de posesionarse
cuando se instala la Corporación. En consecuencia, desconocer esta obligación
genera la pérdida de la confianza de los electores en el candidato y en el
sistema electoral, por lo que es procedente la sanción en orden a restablecer
el resquebrajamiento que tal conducta genera en el conglomerado social.
Así las cosas, es claro que a diferencia de lo que el accionante solicita
no es posible que esta Corporación realice una interpretación correctora[126] de
los deseos del Constituyente primario y de alguna forma flexibilice el concepto
fuerza mayor, empleado tanto en la Constitución como en la Ley, para dar cabida
a situaciones en las cuales las decisiones personales o profesionales de un
funcionario tengan la potencialidad de ser entendidas hechos irresistibles,
imprevisibles y ajenos a la voluntad de quien lo invoca.
Por lo expuesto,
la Sala Plena confirmará el fallo de tutela de única instancia proferido el 17
de noviembre de 2016 por la Sección Segunda, Subsección A de la Sala de lo
Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, la cual negó la solicitud
invoca por el accionante al considerar que las sentencias del 10 de octubre de
2013 y el 28 de enero de 2016 proferidas por la Sala Plena del Tribunal
Administrativo de Antioquia y la Sección Primera del Consejo de Estado,
respectivamente, dentro del proceso de pérdida de investidura adelantado en
contra del señor Carlos Alirio Muñoz López, no incurrieron en
ninguna causal de procedencia de la acción de tutela contra sentencias.
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala
Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y
por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
PRIMERO.- LEVANTAR la suspensión de términos
previamente decretada en este proceso.
SEGUNDO.-
CONFIRMAR la sentencia de única instancia proferida el 17 de noviembre
de 2016 por la Subsección A, de la Sección Segunda del Consejo de Estado, que
negó la protección de los derechos fundamentales al debido proceso y a la
participación política alegados por el señor Carlos Alirio Muñoz
López dentro del proceso de pérdida de investidura adelantado en su
contra.
TERCERO.-
ORDENAR que por Secretaría General de la Corte Constitucional se libren
las comunicaciones previstas en el artículo 36 del Decreto Ley 2591 de 1991.
Notifíquese,
comuníquese y cúmplase.
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Presidente
Con salvamento de voto
CARLOS
BERNAL PULIDO
Magistrado
DIANA
FAJARDO RIVERA
Magistrada
ALEJANDRO
LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
Con
salvamento de voto
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
CRISTINA
PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ALBERTO
ROJAS RÍOS
Magistrado
ROCÍO LOAIZA MILIÁN
Secretaria General (e)
[1] Renuncia con
recibido del 16-12-11, 5:50 pm. Ese mismo día fue aceptada la renuncia a la
curul obtenida como concejal del municipio de Bello para el período 2012-2015
en representación del partido conservador por los señores Jorge Mario López
Sánchez y Gloria Jaramillo Tamayo, en calidad de Presidente y Secretaria
General del partido conservador en el municipio de Bello.
[2] Oficio fechado
16 de diciembre de 2011, dirigido a la Registraduría Nacional del Estado Civil
- Delegada para el municipio de Bello.
[3] Oficio del 19 de diciembre de
2011 con
destino a José Joaquín Vives, Presidente del Consejo Nacional Electoral.
[4] Así mismo, la Registradora Especial del Estado Civil de Bello certificó
el día 1º de enero de 2012, esto es, antes de la fecha de la instalación del
concejo municipal de Bello para el período 2012 a 2015, que "por
renuncia del señor Carlos Alirio Muñoz López", el señor Francisco
Eladio Vélez González seguiría en la lista del partido conservador colombiano
al concejo de Bello.
[5] “Los diputados y
concejales municipales y distritales y miembros de juntas administradoras
locales perderán su investidura: 3. Por no tomar posesión del
cargo dentro de los tres (3) días siguientes a la fecha de instalación de
las asambleas o concejos, según el caso, o a la fecha en que fueren llamados a
posesionarse”.
[6]  Nadie podrá ser elegido
para más de una Corporación o cargo público, ni para una Corporación y un
cargo, si los respectivos períodos coinciden en el tiempo, así sea
parcialmente.
[7] Los miembros de las
corporaciones públicas de las entidades territoriales no podrán aceptar cargo
alguno en la administración pública, y si lo hicieren perderán su investidura.
[8] Nadie
podrá ser elegido para más de una corporación o cargo público ni para una
corporación y un cargo, si los respectivos períodos coinciden en el tiempo, así
sea parcialmente. Los concejales en ejercicio que aspiren a ser congresistas
deben renunciar a su investidura antes de la fecha de la inscripción de su
candidatura.
[9] Cfr. Sentencias T-237 de
2017, T-176 de 2016, T-060 de 2016, SU-195 de 2012, T-803 de 2012, T-266 de
2012, T-135 de 2012, T-136 de 2012, T-358 de 2012, T-508 de 2011 y T-510 de
2011.
[10] En dicha providencias la
Corte conoció de la demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 185,
parcial, de la Ley 906 de 2004
[11] Sentencia 173 de 1993.
[12] Sentencia T-504 de 2000.
[13] Sentencia T-315 de 2005.
[14] Sentencias SU-159 de
2000 y T-008 de 1998.
[15] Sentencia T-658 de 1998.
[16] Sentencias SU-1219 de 2001 y
T-088 de 1999.
[17] Sentencia T-522 de 2001.
[18] Cfr. sentencias T-462 de 2003, SU-1184 de
2001, T-1625 de 2000 y  T-1031 de 2001.
[19] Sentencia C-590 de 2005.
[20] Sentencias SU-195 de 2012, T-143 de 2011 y T-567 de 1998.
[21] Sentencias SU-195 de 2012.
[22] Sentencia T-456 de 2010.
[23] Sentencia T-311 de 2009.
[24] Sentencia T-902 de
2005.
[25] En dicha oportunidad se
reiteró el precedente sentado en la sentencia T-442 de 1994.
[26] Reiterada en sentencia
T-078 de 2010.
[27] Cfr. Sentencia T-902 de
2005.
[28] Cfr. sentencia T-442 de
1994.
[29] Ver sentencia SU-210 de 2017.
[30] Cfr. Sentencia
T-156 de 2009. Ver también Sentencias T-008 de 1998 y C-984 de 1999.
[31] Cfr. Sentencias T-158 de 1993,
T-804 de 1999 y
SU-159 2002.
[32] Cfr. Sentencia
T-790 de 2010, T-510 de 2011.
[33] Cfr. Sentencias T-572 de 1994,
SU-172 de 2000 y SU-174 de 2007.
[34] Cfr. Sentencia T-100 de 1998.
[35] Cfr. Sentencia T-790 de 2010.
[36] Cfr. Sentencias T-572 de 1994 y
SU-159 de 2002.
[37] Cfr. Sentencia T-1095 de 2012.
[38] Sentencias SU-254A de 2012 y T-544
de 2004.
[39] Sentencias C-247 de
1995.
[40]  Sentencias  C-247 de 1995 y C-319 de 1994.
[41]  Sentencias T-935 de
2009, T-162 de 1998 y C-507 de 1994.
[42] Sentencias SU-254A de
2012 y T-147 de 2011.
[43] Sentencia SU-501 de 2015.
[44] Sentencia C-237 de 2012
[45] Sentencia SU-501 de
2015.
[46] Sentencia del
veintisiete (27) de septiembre de dos mil dieciséis (2016). Radicación número:
11001-03-15-000-2014-03886-00(PI)
[47] Consejo de
Estado, Sección Primera, sentencia del 25 de septiembre de 2008. Radicación
número: 73001-23-31-000-2008-00085-01(PI)
[48] “Para las
elecciones que se celebren a partir de la vigencia del presente acto
legislativo, la violación de los topes máximos de financiación de las campañas,
debidamente comprobada, será sancionada con la pérdida de investidura o del
cargo. La ley reglamentará los demás efectos por la violación de este
precepto.”
[49] “Se prohíbe a quienes
desempeñan funciones públicas hacer contribución alguna a los partidos,
movimientos o candidatos, o inducir a otros a que lo hagan, salvo las
excepciones que establezca la ley. El incumplimiento de cualquiera de estas
prohibiciones será causal de remoción del cargo o de pérdida de la
investidura”.
[50] “Los miembros de las
corporaciones públicas de las entidades territoriales no podrán aceptar cargo
alguno en la administración pública, y si lo hicieren perderán su investidura.”
[51] Así, por ejemplo, en la exposición de
motivos de la ponencia para debate la Comisión Tercera de la Asamblea Nacional
Constituyente se sostuvo: “El altísimo nivel que supone la categoría de
congresista exige que las sanciones por la violación de sus deberes sean
drásticas. No sería aceptable que a un parlamentario se le aplicaran medidas
benevolentes como, por ejemplo, descuento de sus salarios o dietas o suspensión
temporal en el ejercicio de sus funciones. El congresista debe ser tan riguroso
en su conducta, que el resultado de un mal comportamiento sea la pérdida de
investidura. (…) De igual manera el evidente incumplimiento de los deberes del
congresista debe ser motivo para la sanción”. Cfr. Gaceta
Constitucional núm. 51, pág. 27.
[52] Sentencia T-938 de 2007.
[53] Cfr. Sentencias T-
987 de 2007 y T-544
de 2004.
[54] Como se señaló en la sentencia
T-544 de 2004 su “la pérdida de investidura constituye un verdadero juicio
de responsabilidad política que acarrea la imposición de una sanción de
carácter jurisdiccional, que castiga la trasgresión al código de conducta
intachable que los congresistas deben observar por razón del inapreciable valor
social y político de la investidura que ostentan (…)”.
[55] Ver sentencia T-147 de
2011.
[56] Respecto al concepto de investidura esta no
hace alusión simplemente al sinónimo de cargo público sino como equivalente a
dignidad u honor referido al mandato que se ha conferido a un funcionario
elegido popularmente mediante sufragio –voto– universal.
[57]“(…) todo ciudadano
tiene derecho a participar en la conformación, ejercicio y control del poder
político”, (…) “interponer acciones públicas en defensa de la
Constitución y de la ley” (numeral 6°).
[58] Sentencia SU-501 de 2015.
[59] Ibídem.
[60] Cfr. Sentencia T-987 de 2007 y
C-207 de 2003.
[61] Sentencia T-987 de 2007.
[62] Sentencia SU-254A de 2012 y C-247 de 1995.
[63] Sentencia SU-424 de 2016.
[64] Ver sentencias SU-400 de 2012 y
SU-399 de 2012.
[65] En dicha providencia la
Corte conoció de la demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 55
(parcial) de la Ley 136 de 1994 por la cual se dictan normas tendientes a
modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios
[66] En la sentencia C-319 de
1994 se expuso:  “Es indiscutible que una de las reformas más importantes
efectuadas por el Constituyente de 1991 relacionadas con el Congreso de la
República, fue la de la creación de la institución de la pérdida de la
investidura, consagrada en el artículo 183 de la Carta Política, con el
propósito de dignificar la posición de Congresista, enaltecer sus
responsabilidades y funciones, con la posibilidad de que, frente a la
inobservancia del régimen de incompatibilidades,  inhabilidades o el
surgimiento del conflicto de intereses por parte de los mismos, así como de
incumplimiento de los deberes inherentes al cargo, se pudiese sancionar a quien
incurra en la violación de las causales previstas en dicha disposición con la
pérdida de la investidura, sin que esta decisión dependiera de un previo
pronunciamiento judicial (...) // “El planteamiento general  de los proponentes
de la iniciativa se fundamentó en el altísimo nivel que supone la categoría de
Congresista. De ahí que las consecuencias de la violación de los deberes,
funciones y responsabilidades inherentes al cargo debieran corresponderse con
una sanción igualmente drástica. La subcomisión encargada de articular la
propuesta, al considerar la regulación de la institución pretendió, pues,
recuperar el prestigio del Congreso. // “El criterio de la comisión[66]
fue unánime en cuanto a que el régimen de inhabilidades, incompatibilidades y
conflictos de interés quedaría  incompleto y sería inane si no se estableciera
la pérdida de la investidura como condigna sanción. Fue también el parecer
unánime de la comisión que, dada la alta posición del Congresista, la violación
de este régimen no podía acarrear una sanción inferior a la pérdida de la
investidura. Así fue propuesto por esta, con la obligación de que la ley
estableciera un procedimiento abreviado mediante el cual la Corte Suprema de
Justicia decidiera en un plazo no superior a veinte días. // “En el seno de la
Asamblea Nacional Constituyente la controversia central giró en torno a la
Corporación a la cual adscribir la competencia para conocer del proceso de
pérdida de investidura”.
[67] Dentro de las sentencias que esta
Corporación ha proferido, la Sala refiere las siguientes: T-147 de 2011, T-214
de 2010, T-180 de 2010, T-935 de 2009, T-987 de 2007, A-197 de 2006, T-1285 de
2005, SU-1159 de 2003, C-207 de 2003 y SU-858 de 2001.
[68] Sentencia SU-515 de 2013.
[69] Acción de tutela
instaurada contra la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado, en razón a la pérdida de investidura
decretada por esa Corporación, en virtud del artículo 33-5 de la Ley 617 de
2000.
[70] "Por la cual se
reforma parcialmente la Ley 136 de 1994, el Decreto Extraordinario 1222 de
1986, se adiciona la ley orgánica de presupuesto, el Decreto 1421 de 1993, se
dictan otras normas tendientes a fortalecer la descentralización, y se dictan
normas para la racionalización del gasto público nacional".
[71] Sentencia SU-501 de 2015.
[72] Sentencia C-473 de 1997.
[73] En contraste, el desarrollo legal
de la institución de la pérdida de investidura para los congresistas está
regulada en la Ley 144 de 1994. Debido a las particularidades del caso que
estudia la Corte en esta oportunidad, se hace énfasis en el desarrollo de la
pérdida de investidura de los miembros de las corporaciones públicas de elección
popular de las entidades territoriales. Para profundizar en la figura de la
pérdida de investidura de congresistas se sugiere revisar las sentencias: SU-264
de 2015, SU-712 de 2013, SU-399 de 2012, C-1056 de 2012, C-237 de 2012, C-254A
de 2012, T-147 de 2011, T-935 de 2009, T-086 de 2007, T-938 de 2007.
[74] Sentencia C-247 de 1995.
[75] Asamblea Nacional
Constituyente. Gaceta No 51 del 16 de abril de 1991, págs. 26 y ss.
[76] Sentencia
C-507 de 1994
[77] Sala Plena de lo
Contencioso Administrativo. Sentencia del 8 de septiembre de 1992 (sin
expediente). Citado en la sentencia C-507 de 1994.
[78] Consejo de Estado, Sala
de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, Auto de 3 de junio de 2016,
Demandados: Concejales de Cartagena, Exp. 2016-00070. En el mismo sentido:
Fallo de 4 de Febrero de 2016, Demandados: Representantes a la Cámara por el
Magdalena, Exp. 2014-110.
[79] Sala Plena de lo
Contencioso Administrativo, sentencia del 13 de noviembre de 2001. C.P.
Tarsicio Cáceres Toro.
[80] Sala
de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, veinte
(20) de junio de dos mil trece (2013). Rad. No:
17001-23-31-000-2012-00215-02(PI).
[81] Sentencia SU-501 de
2015.
[82] Consejo de Estado, Sala de lo
Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 23 de abril de 2009,
C.P. Enrique Gil Botero, radicación número: 66001-23-00-001-1998-0091-00
(17.251).
[83] En la sentencia del 26 de marzo de 2008 de la Sección
Tercera del Consejo de Estado indicó que: “la
gran mayoría de eventos catalogables como causa extraña antes de su ocurrencia,
más allá de que se sostenga que la imposibilidad de imaginar el hecho aluda a
que el mismo jamás hubiera podido pasar por la mente del demandado o a que éste
deba prever la ocurrencia de las circunstancias que resulten de más o menos
probable configuración o a que se entienda que lo imprevisible está relacionado
con el conocimiento previo de un hecho de acaecimiento cierto.”
[84] Cfr. Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, sentencia
del 20 de
noviembre de 1989.
[85] Resulta igualmente importante
resaltar el caso analizado por esta Corte en la sentencia T-1331 de 2001, en la
que se resolvió el caso de una persona que solicitaba la designación de un
parlamentario como suplente de otro, que había sido secuestrado, en el
entendido de que el secuestro del último era una circunstancia de fuerza mayor,
causal de suplencia por falta temporal del congresista. En dicha oportunidad
este Tribunal explicó que debía “recordarse, que no es con los criterios del
Código Civil como ha de interpretarse la Constitución, norma de normas. En éste
caso en concreto, escapa a los criterios de razonabilidad el sostener que el
secuestro, al ser un hecho de ‘posible ocurrencia’ deba ser totalmente
previsible. Por el contrario, partiendo del presupuesto de que es el Estado
quien debe “proteger a todas las personas residentes en Colombia en su
vida, honra, bienes, creencias y demás derechos y libertades” (art. 2
C.N) el secuestro es un fenómeno tan irresistible como imprevisible. En el caso
concreto de los senadores, el mismo Estado brinda medidas especiales de
seguridad previendo precisamente su mayor vulnerabilidad. Cuando esas
protecciones no son suficientes, el individuo se encuentra ya en el campo de la
imprevisibilidad. Una afirmación en contrario supondría que el Estado demanda a
los ciudadanos una excesiva exigencia de autoprotección, que desborda las
fronteras de la proporcionalidad”.
[86] Sentencia del 29 de abril de 2009, Sala de Casación
Civil, Corte Suprema de Justicia (M.P. Carlos Ignacio Jaramillo Jaramillo).
[87] Cfr. Corte Suprema De
Justicia Sala De Casación Civil, sentencia del 29 de abril de 2005,
Expediente: No. 0829-92.
[88] Consejo Se Estado, Sección Primera, treinta
(30) de agosto de dos mil dos (2002). Radicación número:
15001-23-31-000-2001-2200-01 (8046)
[89] Consejo
de Estado, Sala Plena, 13 de noviembre de 2001. Radicación número: 11001-03-15-000-2001-0133-01
(PI)
[90]
Sentencia del 24 de octubre de 2011. Radicación número:
11001-0315-000-2010-01228-00 (PI)
[91] Sentencia
de fecha 3 de noviembre de 2016. Ref.:
Expediente 05001 23 33 000 2016 00218 01
[92] En dicha
providencia se analizó la demanda de pérdida de investidura adelantada en
contra de un Concejal del municipio de Anzá (Antioquia) para el
periodo 2016-2019, el cual no pudo posesionarse en el término establecido ya
que se encontraba fuera del país en la ciudad de Santiago de Chile.
[93] Sentencia del 28 de agosto de 2014. Radicación
número: 85001-23-31-000-2012-00008-02(PI)
[94] Consejo de Estado
Sección Tercera Sentencia del 26 de marzo de 2008 Expediente No. 16.530.
[95] Corte
Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil. Radicación n°
76622-3103-001-2009-00201-01. Sentencia de fecha  28 de abril de 2014
[96] Consejo
de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección
Primera, veinte (20) de junio de dos mil trece (2013). Rad.
No: 17001-23-31-000-2012-00215-02(PI).
[97] Consejo
de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección
Primera, veinte (20) de junio de dos mil trece (2013). Rad.
No: 17001-23-31-000-2012-00215-02(PI).
[98] Sentencia del seis (06) de agosto
de dos mil quince (2015).
Rad.
No: 41001233300020130033701
[99] Radicación Número: 190012333003 2015 00496 01
[100] Sentencia del siete (07) de junio dos mil dieciséis (2016). Radicación: 11001-03-28-000-2015-00051-00
Fallo Electoral – Sentencia de Unificación.
[101] Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo
Sección Quinta, siete (07) de junio dos mil dieciséis (2016). Radicación: 11001-03-28-000-2015-00051-00
Fallo Electoral – Sentencia de Unificación.
[102] Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo
Sección Quinta, siete (07) de junio dos mil dieciséis (2016). Radicación: 11001-03-28-000-2015-00051-00
Fallo Electoral – Sentencia de Unificación.
[103] Consejo de Estado Sala de lo Contencioso
Administrativo Sección Tercera-Subsección B.  sentencia del 5 de marzo de 2015.
Radicación: AP 25000-23-41-000-2013-00194-01
[104] Esta hipótesis fue
analizada en la ya citada sentencia del Consejo de Estado, Sala de lo
Contencioso Administrativo,
Sección
Primera, seis (06) de agosto
de dos mil quince (2015).
Rad.
No: 41001233300020130033701
[105] Esta hipótesis fue analizada en la ya citada Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo
Sección Quinta, siete (07) de junio dos mil dieciséis (2016). Radicación: 11001-03-28-000-2015-00051-00
Fallo Electoral – Sentencia de Unificación.
[106] Ibídem.
[107] Esta Corporación ha
aclarado que el fenómeno de la carencia actual de objeto puede presentarse a
partir de dos eventos, que a su vez conllevan consecuencias distintas: (i)
el hecho superado y (ii) el daño consumado. Al respecto, la Sentencia
T-170 de 2009 definió que la primera se configura “cuando en el entre tanto
de la interposición de la demanda de tutela y el momento del fallo del juez de
amparo, se repara la amenaza o vulneración del derecho cuya protección se ha
solicitado.” De otra parte, tal providencia señaló que la carencia de
objeto por daño consumado se presenta cuando “no se reparó la vulneración
del derecho, sino por el contrario, a raíz de su falta de garantía se ha
ocasionado el daño que se buscaba evitar con la orden del juez de tutela.”
[108] Acción de tutela
interpuesta contra
la Sección Primera del Consejo de Estado, que declaró la pérdida de la
investidura del actor, en aplicación de lo artículo 43 numerales 2 y 3 de la
Ley 136 de 1994.
[109] Este razonamiento se
encuentra desarrollado en los siguientes párrafos de la providencia mencionada:
“A
partir de la expedición de la Ley 617 de 2000 se introdujo la segunda instancia
en los procesos de pérdida de investidura de los Concejales, al instituirse el
recurso de apelación. En efecto, en el artículo 48  de esa ley se dispuso: “La pérdida de
investidura será decretada por el Tribunal de lo Contencioso Administrativo con
jurisdicción en el respectivo departamento de acuerdo con la ley, con plena
observancia del debido proceso y en un término no mayor de cuarenta y cinco
(45) días hábiles, contados a partir de la fecha de la solicitud formulada por
la Mesa Directiva de la Asamblea Departamental o del Concejo Municipal o por
cualquier ciudadano. La segunda instancia se surtirá ante la Sala o Sección del
Consejo de Estado que determine la Ley en un término no mayor de quince (15)
días.” Para el Consejo de Estado, de lo anterior se colige que desde la entrada
en vigencia de la Ley 617 de 2000 (9 de octubre) las sentencias  que  decidan
las solicitudes de pérdida de la investidura de concejales y diputados ya no
son de única instancia, pues son susceptibles del recurso apelación. De ello se
sigue, a su vez, que dichas sentencias ya no son pasibles del recurso
extraordinario de revisión, por cuanto éste está previsto frente a las
sentencias de los Tribunales proferidas en procesos de única instancia. (…)
De manera más categórica,  en providencia de enero 18 de 2005[109],
el Consejo de Estado sostuvo que la pérdida de investidura de diputados y
concejales se encuentra regulada actualmente, y desde el 9 de octubre de 2000,
en la Ley 617 de 2000, la cual sólo contempla la posibilidad de apelar la
sentencia de pérdida de investidura y no previó la de atacar la sentencia por
vía de recurso especial extraordinario de revisión. En consecuencia, prosigue
la Sala, en atención al carácter excepcional del recurso extraordinario de
revisión y al carácter especial de la pérdida de investidura, y dado que  la
misma fue regulada por la Ley 617 de 2000, a diferencia de lo acontecido anteriormente cuando era necesario aplicar a la pérdida de investidura de diputados
el régimen de la desinvestidura de los congresistas, por falta de regulación
legal específica, tal recurso es ahora improcedente.”
[110] Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 57 (parcial) de la Ley 446 de 1998. En
esta sentencia se decidió lo siguiente: “Declarar INEXEQUIBLE la
expresión “dictadas por las Secciones y Subsecciones de la Sala de lo
Contencioso Administrativo del Consejo de Estado y por los Tribunales
Administrativos, en única o segunda instancia”, contenida en el artículo 57 de
la Ley 446 de 1998.”
[111] Artículo 250 de
la Ley 1437 de 2011.
Son causales de revisión :1. Haberse encontrado o recobrado
después de dictada la sentencia documentos decisivos, con los cuales se hubiera
podido proferir una decisión diferente y que el recurrente no pudo aportarlos
al proceso por fuerza mayor o caso fortuito o por obra de la parte contraria,
2. Haberse dictado la sentencia con fundamento en documentos falsos o
adulterados, 3. Haberse dictado la sentencia con base en dictamen de peritos
condenados penalmente por ilícitos cometidos en su expedición, 4. Haberse
dictado sentencia penal que declare que hubo violencia o cohecho en el
pronunciamiento de la sentencia, 5. Existir nulidad originada en la sentencia
que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación, 6.
Aparecer, después de dictada la sentencia a favor de una persona, otra con
mejor derecho para reclamar, 7. No tener la persona en cuyo favor se decretó
una prestación periódica, al tiempo del reconocimiento, la aptitud legal
necesaria o perder esa aptitud con posterioridad a la sentencia o sobrevenir
alguna de las causales legales para su pérdida, 8. Ser la sentencia contraria a
otra anterior que constituya cosa juzgada entre las partes del proceso en que
aquella fue dictada. Sin embargo, no habrá lugar a revisión si en el segundo
proceso se propuso la excepción de cosa juzgada y fue rechazada.
[112] Entre otras las sentencias C-418
de 1994, C-372 de 1997, C-090 de 1998, C-269 de 1998, C-680 de 1998 y C-252 de
2001, SU-858 de 2001, C-207 de 2003, T-1013 de 2001, T-1031 de 2001, T-086 de
2007, T-825 de 2007, T-584 de 2008, C-520 de 2009 y T-649 de 2011.
[113] Sentencia T-935 de 2009,
reiterada en la sentencia T-214 de 2010 (M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo).
[114] Renuncia fechada
con recibido del 16-12-11 5:50 pm. Ese mismo día fue aceptada la renuncia a la
curul obtenida como concejal del municipio de Bello para el período 2012-2015
en representación del partido conservador por los señores Jorge Mario López
Sánchez y Gloria Jaramillo Tamayo, en su calidad de Presidente y Secretaria
General del partido conservador en el Municipio de Bello.
[115] Oficio fechado
16 de diciembre de 2011, dirigido a la Registraduría Nacional del Estado Civil
- Delegada para el Municipio de Bello.
[116] Oficio fechado 19 de diciembre de
2011 con
destino al Dr. José Joaquín Vives Presidente del Consejo Nacional Electoral.
[117] El Tribunal
Administrativo de Antioquia en sentencia del 10 de octubre de 2013 en este
sentido expuso:  “La carta de renuncia a la curul presentada por el
demandado al partido conservador y su correspondiente aceptación por parte del
presidente del mismo, es totalmente ineficaz puesto que el partido es una entidad
privada que no tiene la calidad de autoridad electoral (....) de tal manera que
las copias presentadas no tiene ningún valor probatoriamente en este proceso”.
[118] Renuncia fechada
con recibido del 16-12-11 5:50 pm. Ese mismo día fue aceptada la renuncia a la
curul obtenida como concejal del Municipio de Bello para el período 2012-2015
en representación del partido conservador por los señores Jorge Mario López
Sánchez y Gloria Jaramillo Tamayo, en su calidad de Presidente y Secretaria
General del partido conservador en el Municipio de Bello.
[119] Oficio fechado
16 de diciembre de 2011, dirigido a la Registraduría Nacional del Estado Civil
- Delegada para el Municipio de Bello.
[120] Oficio fechado 19 de diciembre de
2011 con
destino al Dr. José Joaquín Vives Presidente del Consejo Nacional Electoral.
[121] Consistente en que nadie puede
ser elegido para más de una corporación o cargo público ni para una corporación
y un cargo, si los períodos coinciden.
[122] No haber tomado
posesión del cargo de concejal dentro de los tres (3) días siguientes a la
instalación del concejo municipal.
[123] Ver, entre otras, las
Sentencias T-217 de 2010, T-018 de 2011 y SU-226 de 2013.
[124] Consejo
de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección
Primera, veinte (20) de junio de dos mil trece (2013). Rad.
No: 17001-23-31-000-2012-00215-02(PI).
[125] En la sentencia C-461 de
2011 se precisó que cuando se emplea la interpretación histórica de una norma
constitucional se debe tener en cuenta el análisis del proceso de creación de
la norma para conocer la opinión general de quienes la crearon y reconstruir de
esta manera la intención de los creadores de la misma.
[126] La sentencia C-461 de 2011 en este sentido ha
precisado que: “La interpretación correctora, en palabras de Guastini, es
aquella interpretación que no atribuye a un texto normativo el significado
literal más inmediato o prima facie, sino un significado distinto que puede ser
más estricto o más amplio, y que puede dar lugar a una interpretación
restrictiva (1), o una
interpretación extensiva (2) del precepto. La llamada interpretación
correctora, se deriva de la ambigüedad o indeterminación de las proposiciones
jurídicas que conduce a que se tenga que realizar una interpretación auténtica
por parte del juez constitucional, para establecer cómo debe ser entendido el
precepto. Kelsen establecería en su Teoría Pura, que muchas veces en las gradas
inferiores a la Constitución se presenta una indeterminación no intencionada
(unbeabsichtigte) de la estructura de la norma que ha de ser ejecutada. En este
caso el operador jurídico se puede ver abocado a una pluralidad de acepciones
para su aplicación, ya que pueden existir en el ordenamiento jurídico preceptos
que no tienen un sentido unívoco y se presenta la problemática de que el
ejecutor de la norma se encuentra ante muchas significaciones del precepto”.