SU388-05
I
Sentencia
SU388/05
ACCIONES AFIRMATIVAS-Evolución histórica
Las acciones
afirmativas nacen en el derecho norteamericano con la Ley Nacional de
Relaciones Laborales de 1935, según la cual, si un empresario discriminaba a un
sindicato o miembro de aquel, debía suspender su actuación y adoptar “acciones
afirmativas” para ubicar a las víctimas en el lugar que estarían si no hubieran
sido discriminadas. No obstante, el desarrollo posterior vendría dado para
superar los históricos problemas de segregación racial en la sociedad
norteamericana. Sus orígenes remotos también se encuentran en la Constitución
de la República India (1950), que hizo referencia expresa a la posibilidad de
reservar un porcentaje de puestos en la administración pública a miembros de la
casta que había sufrido mayor discriminación histórica, como una forma de
compensar su injusta exclusión. Y años más tarde fueron desarrolladas en Europa
occidental especialmente con el proceso de integración europea, tanto en el
nivel normativo como en las decisiones del Tribunal de Justicia de las
Comunidades Europeas, casi siempre con el objetivo de poner fin a la
discriminación contra la mujer en el ámbito laboral.
ACCIONES AFIRMATIVAS-Finalidad y
naturaleza
Las acciones
afirmativas surgieron históricamente con una doble finalidad: (i) para
compensar a ciertos grupos discriminados a lo largo de la historia y (ii) para
nivelar las condiciones de quienes, por haber sido discriminados, se vieron
impedidos de disfrutar sus derechos en las mismas condiciones que los demás.
Con el paso del tiempo se concibieron también (iii) para incrementar niveles de
participación, especialmente en escenarios políticos. Sin embargo, en una
concepción más amplia las acciones afirmativas son producto del Estado Social
de Derecho y de la transición de la igualdad formal a la igualdad sustantiva o
material, reconocida como componente esencial de aquel y plasmada expresamente
en la mayoría de textos del constitucionalismo moderno como ocurre en el caso
colombiano (artículo 13 de la Carta). Sobre su naturaleza, en la Sentencia
C-371 de 2001 la Corte explicó lo siguiente:
ACCIONES
AFIRMATIVAS-Protección especial a las madres cabeza
de familia
MADRE
CABEZA DE FAMILIA-Presupuestos jurisprudenciales
para que una mujer sea considerada como tal
La Corte
advierte que no toda mujer puede ser considerada como madre cabeza de familia
por el sólo hecho de que esté a su cargo la dirección del hogar. En efecto,
para tener dicha condición es presupuesto indispensable (i) que se tenga a
cargo la responsabilidad de hijos menores o de otras personas incapacitadas
para trabajar; (ii) que esa responsabilidad sea de carácter permanente; (iii)
no sólo la ausencia permanente o abandono del hogar por parte de la pareja,
sino que aquélla se sustraiga del cumplimiento de sus obligaciones como padre;
(iv) o bien que la pareja no asuma la responsabilidad que le corresponde y ello
obedezca a un motivo verdaderamente poderoso como la incapacidad física,
sensorial, síquica o mental ó, como es obvio, la muerte; (v) por último, que
haya una deficiencia sustancial de ayuda de los demás miembros de la familia,
lo cual significa la responsabilidad solitaria de la madre para sostener el hogar.
MADRE CABEZA DE FAMILIA-Acciones
afirmativas de especial protección
ACCIONES AFIRMATIVAS-Soporte
constitucional
ACCIONES AFIRMATIVAS-Aplicación
restrictiva mas no discriminatoria
ACCIONES AFIRMATIVAS-Aplicación
indiscriminada desnaturaliza la justificación de su aplicación
PROCESOS DE REESTRUCTURACION ADMINISTRATIVA EN ENTIDADES DEL ESTADO-Fundamentos
ESTABILIDAD LABORAL DE MADRE CABEZA DE FAMILIA-Protección especial a trabajadores en condiciones de debilidad
manifiesta/MADRE CABEZA DE FAMILIA-Indemnización ultima alternativa en
procesos de reestructuración
PROTECCION A LA FAMILIA-Ampliación de
estabilidad laboral a padres cabeza de familia/DERECHOS DEL NIÑO-Ampliación
de estabilidad laboral a los padres cabeza de familia
En lo relativo a las madres cabeza de familia, en la sentencia
C-1039 de 2003 la Corte explicó que si bien es cierto que resulta legítimo
adoptar medidas sólo en su favor, también lo es que para este caso “mas allá de
la protección que se le otorga a la mujer cabeza de familia, debe entenderse
que lo que el legislador quiere proteger es el grupo familiar que de ella
depende, en especial a los niños. Fue así como declaró la exequibilidad
condicionada de la expresión “las madres” del artículo 12 de la Ley, “en el
entendido que la protección debe extenderse a los padres que se encuentren en
la misma situación, en aras de proteger la prevalencia de los derechos de los
niños y el grupo familiar al que pertenecen.” Como salta a la vista, el
beneficio fue extendido a los padres cabeza de hogar habida cuenta del objetivo
último perseguido por la norma (proteger al los niños y a la familia como
institución), mas no porque la prerrogativa supusiera, en sí misma, una
discriminación directa o indirecta contra los varones.
MADRE CABEZA DE FAMILIA Y PERSONAS DISCAPACITADAS-Limitación a la protección reforzada fijada en la ley 813 de 2003
declarada inconstitucional por la sentencia C-991 de 2004/PROTECCION
CONSTITUCIONAL DE LA MADRE CABEZA DE FAMILIA Y PERSONAS DISCAPACITADAS-Vulneración
por establecerle limite temporal
La sentencia
C-991 del 12 de octubre de 2004, dictada con posterioridad a las sentencias de
tutela sobre madres cabeza de familia de TELECOM, la Corte declaró inexequible,
con los efectos erga omnes que se derivan de la decisión, el literal D del
artículo 8 de la Ley 812 de 2003, en lo relativo al límite temporal previsto
para los beneficiarios de esa protección reforzada. En efecto, la Corte
encontró que el Legislador hizo caso omiso a la prohibición de retroceso en la
protección  de algunos sujetos (acciones afirmativas) sin que ello se ajustara
a los parámetros del juicio de razonabilidad. De esta manera el límite temporal
previsto en el artículo 16 del Decreto 190 de 2003 y luego en el artículo 8 de
la Ley 812 de 2003 fue retirado del ordenamiento y con ello se despejó
cualquier duda al respecto. O dicho en otros términos, la especial protección
antes mencionada se entiende vigente durante todo el programa de renovación
institucional, como inicialmente fue aprobado por el Congreso en la Ley 790 de
2002.
ACCION DE TUTELA PARA ASEGURAR MEDIDAS DE ESTABILIDAD LABORAL
REFORZADA-Procedente por existir vulneración a
mandatos constitucionales
TELECOM-Extensión de beneficios a las
madres cabeza de familia
En el asunto
objeto de estudio la Sala considera que la medida de protección debe hacerse
extensiva a todas aquellas madres cabeza de familia que, en aplicación del
límite temporal indebidamente creado (artículo 16 del Decreto 190 de 2003 y Ley
812 de 2003), fueron desvinculadas de TELECOM a partir del 1 de febrero de
2004. En efecto, a juicio de la Corte no existe ninguna justificación para no
amparar a quienes presentaron la acción de tutela y sus asuntos no fueron
seleccionados para revisión o en todo caso fueron decididos en forma adversa a
sus pretensiones. Lo anterior siempre y cuando las ex trabajadoras (i)
reunieren los requisitos para permanecer en la entidad, (ii) hayan acreditado
su condición de madres cabeza de familia y Telecom hubiere reconocido dicha
calidad mediante las certificaciones correspondientes, (iii) a la fecha de esta
sentencia hubieran presentado acción de tutela por considerar vulnerados sus
derechos fundamentales y, (iv) sus procesos no se hayan seleccionado para
revisión en la Corte Constitucional o en todo caso hubieren sido resueltos
desfavorablemente. De esta manera, aquellas madres cabeza de familia que así lo
deseen, si se encuentren en las condiciones descritas, deben acudir
directamente ante el Liquidador de TELECOM para solicitar su reintegro y el
pago de acreencias laborales.
Referencia: expedientes T-901538 (Francia Elena
Salazar Rodríguez), T-902961 (Rosalba Olarte Collazos), T-903174 (María
Victoria Moreno Franco), T-904612 (Rubiela Salazar Cardona), T-906384 (Stella
Galvis López), T-907561 (Luz Marina Arango Díaz), T-908425 (Liliana María
Castaño García), T-909903 (Gloria Edith Tabares Castro), T-924620 (Diana
Patricia Bonilla Vásquez), T-934411 (Gladys Judith García León), T-942237
(Yamileth María Pulgarin Osorio), T-942287 (Omaira Landazabal Gutiérrez),
T-942903 (Julieth Consuelo Gutiérrez Rodríguez), T-945636 (Amira Victoria
Alvarado Bestene), T-945653 (Fabiola del Socorro López Meneses), T-945899
(Blanca del Carmen Barajas Niño), T-950971 (Carmen Yolanda Cardona Calderón),
T-988968 (Libia del Carmen Trujillo Coronado), T-994871 (Martha Elena Uriza),
T-997518 (Hermencia Peña Castro), T-1007070 (Ana Magnoly Rodríguez Pérez),
T-1008895 (Myriam García Londoño), T-1011654 (Ana Deysi Erazo Ospina) y
T-1015372 (Myriam Elizabeth Montaña Ramírez).
Magistrada Ponente:
Dra. CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Bogotá, D.C.,
trece (13) de abril de dos mil cinco (2005).
La Sala Plena de
la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y
legales, específicamente las previstas en los artículos 86 y 241, numeral 9, de
la Constitución Política y en el Decreto 2591 de 1991, profiere la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
1.- Relación temática de los expedientes acumulados
Todos los expedientes acumulados tienen como origen las
controversias entre  ex servidores públicos y la Empresa Nacional de
Telecomunicaciones, TELECOM, en liquidación, motivadas por la terminación de
sus contratos de trabajo a partir del 1 de febrero de 2004, como consecuencia
de la aplicación del Decreto Reglamentario 190 de 2003.
Las peticionarias arguyen que la terminación de sus contratos
laborales contraría los principios constitucionales de protección a la familia
y al menor. Las demandantes señalan que en su condición de madres cabeza de
familia se encontraban protegidas por el beneficio creado en la Ley 790 de
2002. Aducen que el Presidente de la República incurrió en extralimitación de
sus potestades al expedir el Decreto 190 de 2003, ya que a través de este
último limitó hasta el 31 de enero de 2004 el plan de protección especial que
las amparaba, contrariando varias normas legales y constitucionales. En este
sentido consideran que la Ley 790 de 2002, ley marco que le otorgó facultades
extraordinarias al Presidente de la República, no le dio el alcance que se
vislumbra en la expedición de este decreto.
Todas las demandantes señalan que ante la expedición de la Ley 790
de  2002 fueron incluidas como titulares de una protección especial por
ostentar la calidad de  madres cabeza de familia. Sin embargo, advierten, la
empresa les manifestó que daba por terminado sus contratos de trabajo a partir
del 31 de enero de 2004.
Por las razones anteriores pretenden que se declare que la entidad
demandada ha violado de manera flagrante sus derechos y los de sus menores
hijos. Solicitan que se asegure su permanencia en el servicio, para lo cual
deberían inaplicarse los artículos 14 y 16 del Decreto 190 de 2003, normas que,
según las peticionarias, son incompatibles con la Carta Política.
Adicionalmente, Carmen Yolanda Cardona Calderón (T-950971) dio
cuenta del padecimiento de una enfermedad cancerígena de piel y del hecho de
faltarle menos de tres años para obtener su derecho a la pensión de jubilación;
Martha Elena Uriza (T-994871) explicó que padece una limitación física debido a
una grave enfermedad progresiva (carcinoma infiltrante moderadamente
diferenciado); Hermencia Peña Castro (T-997518) consideró que también debía ser
amparada como persona próxima a pensionarse, por cuanto a la fecha de
expedición de la Ley 790 de 2002 le faltaban menos de tres años para obtener el
derecho a esa prestación.
2. Respuesta de la entidad demandada.
Por intermedio de su representante la entidad se opuso en cada uno
de los procesos a las pretensiones formuladas. Argumenta que no le es posible
sustraerse del cumplimiento del ordenamiento legal vigente, por cuanto la norma
de la cual  las accionantes solicitan su inaplicación es de orden público y de
obligatoria e inexcusable observancia.  Afirma que a las demandantes se les ha
venido pagando todas sus prestaciones sociales y de seguridad social, en
estricto cumplimiento de la Ley 790 de 2002 y el Decreto 190 de 2003, al igual
que se gestiona el pago de la indemnización de que habla el Decreto 1615 de
junio 12 de 2003. Indica igualmente que no se está vulnerando el mínimo vital
porque han sido realizados oportunamente los pagos de salarios y prestaciones. Así
mismo, informa que con la indemnización que se tiene previsto pagar se
garantizará a cabalidad el sustento y el mínimo vital de las personas a su
cargo.  Por último, expone que el mecanismo de tutela no es procedente cuando
la presunta vulneración de derechos proviene de la aplicación de normas de
carácter general, impersonal y abstracto, como bien lo expresa el Decreto 2591
de 1991.
II. DECISIONES JUDICIALES OBJETO DE REVISION
2.1.
Expedientes T- 902961, T- 909903,  T-908425 y T-950971
Primera Instancia
El Juzgado Segundo Promiscuo de Familia de Caquetá,
el Juzgado Quinto de Familia de Manizales, el Juzgado Primero Penal del
Circuito de Manizales y el Juzgado 13 Laboral del circuito de Bogotá, mediante
providencias del 18 de febrero de 2004 (las tres primeras) y del 21 de abril de
2004 (la última) concedieron el amparo por considerar lesionados los derechos
fundamentales a la familia y los derechos de los niños. De manera general,
consideran que el artículo 16 del Decreto 190 de 2003 es abiertamente contrario
a la Ley 790 de 2002. Así mismo, señalan que la entidad ha afectado derechos
adquiridos a las demandantes por la condición que cada una de ellas ostenta
como “mujer cabeza de familia sin otra alternativa económica”.
De igual forma, entienden que la decisión
administrativa dejó desprotegidos a los menores, cuyos  derechos tienen
prevalencia sobre los demás conforme a lo estipulado por la Carta Política.  En
consecuencia, ordenaron inaplicar, por vía de excepción de inconstitucionalidad,
el artículo 16 del Decreto 190 de 2003, disponiendo así el reintegro de las
accionantes al mismo cargo que ocupaban al momento del despido o a otro de
igual o similar categoría.
Segunda Instancia
El Tribunal Superior del Distrito de Florencia, en providencia del
31 de marzo de 2004, el Tribunal Superior de Distrito de Manizales, mediante
providencias del 30 y 25 de  marzo de 2004, y el Tribunal Superior del Distrito
Judicial de Bogotá, el 4 de junio de 2004, respectivamente, decidieron revocar
la sentencias proferidas en primera instancia por cuanto, a su juicio, la
decisión de la entidad no desconoció los derechos fundamentales invocados.
Los Tribunales coinciden en asegurar que el gobierno aplicó
políticas para la  especial protección de las personas a que hace referencia el
artículo 12 de la Ley 790 de 2002. Sin embargo, precisan que dicha protección
no puede prolongarse por tiempo indefinido imponiéndole a la administración una
carga salarial y prestacional excesiva. Aseguran que la facultad de reorganizar
el funcionamiento del estado mediante la creación, fusión o supresión de
entidades con dependencia de la administración central, emana de la
Constitución en su artículo 189 (numerales 14 y 15).
2.2. Expediente T- 901538
Primera Instancia
La protección invocada por la señora Francia Helena Salazar
Rodríguez fue negada por el Juzgado 5 Civil del Circuito de Cali mediante
providencia del 5 de febrero de 2004. Esa autoridad consideró que no hubo
violación de los derechos invocados, toda vez que no se configuró un perjuicio
irremediable; además, explica que la acción de tutela no procede en cuanto a
hechos imaginarios o de futura ocurrencia.  De la misma manera, argumenta que
si se dieran los supuestos de hecho alegados tampoco se vulnerarían los
derechos fundamentales, por cuanto la entidad obra en cumplimiento de un acto
administrativo de carácter general. Estima que utilizar el mecanismo
constitucional de tutela para derogarlo o modificarlo desnaturalizaría su sentido
subsidiario, pues si la accionante desea dejar sin efectos el decreto cuenta
con la acción de nulidad prevista en el artículo 84 del Código Contencioso
Administrativo.
Segunda
Instancia
El Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cali, Sala Civil, en
providencia del 3 de marzo de 2004, decidió revocar la sentencia proferida por
el a-quo y en su lugar conceder el amparo de manera transitoria. A su
juicio, cuando la vulneración de los derechos fundamentales proviene de la
aplicación de una ley claramente violatoria de la Constitución el juez puede
inaplicarla, como en efecto ocurre con el artículo 16 del Decreto 190 de 2003.
Considera que en el presente caso se dan los dos supuestos exigidos para la
aplicación de la excepción de inconstitucionalidad, a saber: la
inconstitucionalidad manifiesta y la incompatibilidad. Además, estima que la
Constitución impone al Estado la protección de la familia y el apoyo a las
mujeres cabeza de familia. Por tanto, señala, con la decisión de la entidad se
le negó a la peticionaria la protección y el apoyo a la cabeza familiar,
dejándola en una situación de desamparo y convirtiéndola en desempleada. Por
último, resalta que los derechos a la familia, de los niños y de la madre
cabeza de familia, estaban amenazados cuando se presentó la tutela, ante la
inminencia de su retiro, en el plazo señalado en el Art. 16 del Decreto 190 de
2003. En consecuencia, ordenó que se permitiera a la demandante continuar en
sus labores mientras la autoridad judicial competente dirime definitivamente la
controversia.
2.3.
Expediente T- 903174
El amparo invocado por la señora María Victoria Moreno Franco fue
denegado por el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Pereira mediante
providencia del 2 de abril de 2004. Esa autoridad judicial consideró que dado
que la inconformidad de la peticionaria proviene de la aplicación de un acto de
carácter general, impersonal y abstracto, como lo es el Decreto 190 de 2003, no
es procedente el mecanismo de tutela. Indica que el decreto está revestido de  la
presunción de legalidad. Adicionado a lo anterior, expone  que proceder
aplicando la excepción de inconstitucionalidad sería vulnerar la certeza de
decisiones. Esta decisión no fue impugnada.
2.4.
Expediente T- 904612
Primera
Instancia
El Juez Segundo de Familia de
Manizales concedió el amparo solicitado por considerar lesionados los derechos
fundamentales a la familia y de los niños.  Lo anterior, por cuanto  luego de
analizar el artículo 16 del Decreto 190 de 2003 concluyó que éste era
abiertamente contrario a los postulados de la Ley 790 de 2002. De igual forma,
ordenó inaplicar por vía de excepción de inconstitucionalidad el artículo 16
del Decreto 190 de 2003, disponiendo que en el término de 48 horas siguientes a
la notificación del fallo, el accionado reintegrara al solicitante sin solución
de continuidad y al mismo cargo que ocupaba al momento del despido, u otro de
igual o similar categoría.
Segunda Instancia
El Tribunal
Superior de Distrito de Manizales revocó la sentencia en pronunciamiento del 31
de marzo de 2004. Estimó que la accionante debe ejercer la acción prevista en
el artículo 1° de la ley 393 de 1997, por la cual se desarrolla el artículo 87
de la Constitución Política, en la que se le da a todas las personas el derecho
de acudir ante la autoridad Contenciosa Administrativa para hacer efectivo el
cumplimento de normas aplicables con fuerza de Ley o actos administrativos.
2.5.
Expediente T- 906384
Mediante
providencia del 18 de marzo de 2004 el Juzgado 2 Laboral del Circuito de Pereira
denegó el amparo solicitado por Stella Galvis López. Advierte que la accionada
tenía todo el derecho de retirarla del servicio, ya que estuvo protegida sólo
hasta el 31 de enero de 2004 como lo ordena la ley. Considera que al  no
encontrarse  inmersa en la circunstancia contemplada en el art. 8° de la Ley
812 de junio 26 de 2003, no se evidencia ni una violación a sus derechos
adquiridos ni un perjuicio irremediable. La decisión no fue impugnada.
2.6.
Expediente T- 907561
Primera
Instancia
El Juzgado
Tercero de Familia de Manizales denegó el amparo solicitado mediante
providencia del 18 de febrero de 2004. Esta autoridad judicial consideró que si
bien es cierto que la demandante resultó beneficiaria de una especial
protección en la modalidad de “madre cabeza de familia”, dicha
prerrogativa o privilegio de estabilidad laboral únicamente fue erigida por la
Ley 790 de 2002 para aquellas entidades en programa de renovación, es decir, de
reestructuración, cosa que no sucede dentro del caso. Aduce que en Telecom no
fue ordenada su  reestructuración sino su terminación y, por tanto, no es
aplicable a la accionante la ley con la cual intenta conservar su empleo.
Segunda Instancia
El Tribunal
Superior de Distrito de Manizales confirmó la sentencia en pronunciamiento del
31 de marzo de 2004. Estima que la accionante debe recurrir al artículo 1° de
la ley 393 de 1997, por la cual se desarrolla el artículo 87 de la Constitución
Política, en la que se le da a todas las personas el derecho de acudir ante la
autoridad Contenciosa Administrativa para hacer efectivo el cumplimento de
normas aplicables con fuerza de Ley o actos administrativos.
2.7. Expediente T –942903
Primera Instancia.
El Juzgado Tercero Penal del Circuito de Tunja, en fallo del 14 de abril
de 2004, denegó las pretensiones por considerar que en este caso no procede la
acción de tutela, ya que de lo que se trata es de atacar actos de carácter
general, impersonal y abstracto, o para solicitar orden de reintegro a un cargo
o empleo de una entidad pública o privada en liquidación o proceso de
supresión. Aduce que la trabajadora cuenta con la posibilidad de acudir a las
acciones de nulidad y restablecimiento del derecho o de simple nulidad, ante el
organismo publico competente, para demandar el acto que considera
inconstitucional. De la misma manera, expone que la tutela se torna
improcedente para el pago de acreencias laborales. En cuanto a la vulneración
de los derechos fundamentales invocados no encontró afectación alguna, toda vez
que la terminación de la relación laboral de la accionante obedeció a la
renovación de la administración publica.
Segunda Instancia
El Tribunal Superior de Tunja - Sala Penal, por sentencia del 9 de
junio de 2004, confirmó la sentencia proferida por el a-quo, al coincidir en
que la accionante cuenta con otras vías judiciales para satisfacer sus
pretensiones como lo son las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho
y la acción de reparación directa ante la jurisdicción contenciosa
administrativa. Expone que tampoco se configura perjuicio irremediable pues no
se demostraron las exigencias jurisprudenciales para ello
2.8. Expediente T- 942287.
El Juzgado Primero Civil del Circuito de San Gil, mediante sentencia
del 19 de mayo de 2004, declaró la improcedencia de la acción incoada. Indica
que el reintegro de trabajadores, en caso de supresión de las entidades, es
improcedente por medio de la tutela. Observa que la peticionaria pretende
dirimir una controversia de carácter prestacional derivada de una relación
laboral que escapa a la acción de tutela.
Segunda Instancia
El Tribunal Superior del Distrito Judicial Sala Civil de San Gil,
mediante providencia del 10 de junio de 2004, confirmó la decisión de primera
instancia. En su decisión reiteró la finalidad de la acción de tutela y su
improcedencia frente a la solicitud de reintegros  laborales.
2.9. Expediente  T- 942237
Mediante sentencia del 11 de junio de 2004 el Juzgado 4 Civil del
Circuito de Pereira denegó las pretensiones de la actora, pues consideró que
corresponde a la jurisdicción contencioso administrativa evaluar la viabilidad
de la solicitud de reintegro. Adujo que la tutela no es el mecanismo idóneo
para resolver la petición de la demandante. Además, consideró que ésta no puede
desplazar las competencias ordinarias o especiales previstas por el legislador
para resolver los conflictos derivados de la vinculación o desvinculación
laboral en los términos del Decreto 190 de 2003. Por último, rechaza la
petición de la accionante, quien solicitó el amparo como mecanismo transitorio
para evitar un perjuicio irremediable, ya que consideró que éste no se había
configurado. La decisión no fue impugnada.
2.10. Expediente T- 934411
El Juzgado 5 Penal del Circuito de Bogotá, en providencia de mayo 5
de 2004, denegó el amparo solicitado. Estimó el juzgado que la jurisprudencia
constitucional ha sido enfática y reiterativa al señalar que los asuntos
atinentes al reintegro por despido  injustificado, o la liquidación y pago de
obligaciones laborales no son materia de tutela. Indicó que la accionante
cuenta con la posibilidad de acudir a las vías judiciales ordinarias para
satisfacer sus pretensiones, en donde se decidirá definitivamente si la actora
cumple o no con los requisitos para ser incluida como titular de una especial
protección. Así mismo, considera que es evidente la improcedencia de la tutela
para dejar sin efecto el acto administrativo que dispuso la liquidación de
Telecom, así como las disposiciones de la ley 790 de 2002 y el decreto 1835 de
1994, por ser todos estos actos administrativos y leyes de carácter general,
impersonal y abstracto. Expone que, teniendo en cuenta que la supresión de
empleos y liquidación ordenada por el decreto 1615 de 2003 se cumplió en
ejercicio de las facultades constitucionales y legales otorgadas al Presidente
de la República, mientras dichas normas se mantengan vigentes y no sean
declaradas inexequibles son de obligatorio cumplimiento.
2.11.- Expediente T-924620
Primera Instancia
El Juzgado
Trece Penal del Circuito de Cali, en sentencia del 30 de enero de 2004, denegó
la tutela de los derechos invocados al considerar que en el caso de la
ciudadana Bonilla Vásquez no existía afectación de sus derechos fundamentales,
pues este hecho estaba supeditado a la posible desvinculación del servicio
público, circunstancia que no se había corroborado, por lo que no era posible
acreditar perjuicio alguno. Además, a juicio del juez constitucional, incluso
en el evento que se verificara el despido de la actora, la tutela no era
procedente, en la medida en que la suma de dinero por concepto de indemnización
a la que tendría derecho impediría la afectación de sus garantías
constitucionales con ocasión de la pérdida del empleo.
Segunda
Instancia
La Sala Penal
del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cali confirmó la decisión de
primera instancia mediante providencia  del 19 de marzo de 2004.  Para el
Tribunal, la solicitud de protección de derechos fundamentales estaba fundada
en el presunto perjuicio generado por un acto administrativo inexistente, lo
cual permitía concluir que la afectación de garantías constitucionales era
apenas hipotética.  En el mismo sentido, para el ad-quem no era
admisible la pretensión de la ciudadana Bonilla Vásquez, en el sentido de desvirtuar
los efectos del Decreto 190 de 2003, pues era necesario declarar la excepción
de inconstitucionalidad de este precepto, actuación que sólo era posible dentro
de un proceso ante la jurisdicción ordinaria o a través de la acción pública de
inconstitucionalidad de conocimiento de la Corte Constitucional.
2.12.-
Expediente T-1008895
Primera instancia
El Juzgado
Laboral del Circuito de Girardot, en sentencia del 12 de agosto de 2004, denegó
el amparo solicitado por considerar que no se demostró que la hija de la
peticionaria dependiera únicamente de aquella y que no recibiera apoyo de su
cónyuge, así como tampoco acreditó el hecho de haber requerido la asistencia de
otros miembros de la familia para solventar las necesidades de manutención. En
estas condiciones desestima la existencia de un perjuicio irremediable que
hiciera procedente la tutela ante otros medios de defensa judicial. Señala
además que la peticionaria inició un proceso ordinario laboral.
Segunda instancia
El Tribunal
Superior de Cundinamarca, Sala Laboral, mediante sentencia del 24 de septiembre
de 2004 confirmó el fallo del a-quo. En su parecer, la accionante tiene a su
disposición otros medios de defensa judicial, uno de los cuales está siendo
utilizado. Además, señala, no fue acreditada la presencia de un perjuicio
irremediable y por el contrario se demostró el pago de una indemnización.
2.13.-
Expediente T-945636
Primera instancia
Por sentencia
del 20 de mayo de 2004, el Juzgado Segundo Promiscuo del Circuito de Arauca
denegó la tutela solicitada. Según el despacho, existen otros mecanismos
judiciales de defensa idóneos para controvertir el retiro de la entidad, que en
concepto del juzgado operó en todo caso en el marco de las disposiciones
constitucionales y legales vigente debido a la potestad del Presidente de la
República para suprimir organismos nacionales.
Segunda instancia
El Tribunal
Superior de Arauca, en providencia del 23 de junio de 2003, confirmó la
decisión de primera instancia. Para el Tribunal la conducta de la entidad se
desplegó de acuerdo con lo previsto en el artículo 8 de la Ley 812 de 2003 y el
Decreto 190 de 2003, normas cuya constitucionalidad debe cuestionarse por otra
vía distinta a la acción de tutela. Añade que la inaplicación de los artículos 14
y 16 del Decreto 190 de 2003 escapa al ámbito de la tutela por tratarse de
actos de contenido general y abstracto, más aún cuando no se observa perjuicio
irremediable alguno.
2.14.-
Expediente T-945653
Primera instancia
Mediante
sentencia del 25 de mayo de 2004 el Juzgado Único Promiscuo del Circuito de
Saravena concedió la tutela de los derechos invocados y ordenó la permanencia
de la accionante en la empresa. Considera que en su condición de madre cabeza
de familia y beneficiaria de una especial protección, la peticionaria tiene
derecho a laborar en la empresa por el término de 3 años previsto en el
artículo 12 de la Ley 790 de 2002.
Segunda instancia
El Tribunal
Superior de Arauca revocó la sentencia de primera instancia y en su lugar
denegó el amparo. En su decisión, del 17 de junio de 2004, el Tribunal entiende
que el término de 3 años a que hace referencia la Ley 790 de 2002 no está
referido a todos los sujetos de especial protección, sino sólo a aquellos
servidores públicos próximos a cumplir el tiempo necesario para obtener su
pensión de jubilación. Así mismo, destaca la presencia de otros mecanismos
judiciales de defensa para controvertir actos de carácter general y la
inexistencia de un perjuicio irremediable.
2.15.-
Expediente T-997518
Primera instancia
El Juzgado 42
Civil del Circuito de Bogotá denegó el amparo en sentencia del 17 de agosto de
2004. Considera que como la entidad había negado la calidad de pre-pensionada,
con el argumento de no haber laborado el tiempo exigido en la ley, la
controversia debía dirimirse por los cauces judiciales ordinarios.  Y en cuanto
a la condición de madre cabeza de familia, el despacho concluye que la
accionante no acreditó tener a su cargo todo el sostenimiento del hogar ni dio
cuenta de las obligaciones contraídas.
Segunda instancia
El Tribunal
Superior del Distrito Judicial de Bogotá confirmó el fallo de primera instancia
mediante providencia del 20 de septiembre de 2004. De una parte, el ad-quem advierte
que hay una discusión sobre la existencia o no de los presupuestos fácticos
para incluir a la accionante como próxima a jubilarse, lo cual no puede
discutirse en sede de tutela. Y por otra parte, estima que si bien es cierto
que la empresa reconoció la condición de madre cabeza de familia, se trataría
de un hecho consumado (retiro del servicio) cuya solución no puede ser otra que
la indemnización pecuniaria, también ajena a la naturaleza del amparo
constitucional.
2.16.-
Expediente T-945899
Primera instancia
En sentencia del
13 de marzo de 2004 el Juzgado 14 Penal del Circuito de Bogotá denegó la
solicitud de tutela. Para el despacho la demandante cuenta con otros medios de
defensa judicial donde puede hacer valer sus derechos, y no mediante este
procedimiento de naturaleza subsidiaria y residual. Además, señala, la acción
de tutela no procede para controvertir actos generales, impersonales y
abstractos como el Decreto 190 de 2003.
Segunda instancia
El Tribunal
Superior de Bogotá, mediante providencia del 31 de mayo de 2004, confirmó el
fallo de primera instancia. En su concepto, el Decreto 190 de 2003 no excluyó
la protección a las madres cabeza de familia al fijar un plazo para dar por
terminado el contrato de trabajo, “sino que varió fue la forma, porque ya no
se pagaría un sueldo sino una indemnización”, con lo cual se restablece la
capacidad económica de la accionante y se le permite mantener su calidad de
vida. Pero en todo caso, dice la sentencia, si la demandante considera que el
decreto es contrario a derecho puede ejercer las acciones ordinarias ante la
jurisdicción de lo contencioso administrativo, lo cual reafirma la
improcedencia de la tutela por existir otros mecanismos judiciales de defensa.
2.17.-
Expediente T-994871
El Juzgado
Primero Civil del Circuito de Armenia denegó el amparo mediante sentencia del
10 de septiembre de 2004. En su criterio, la entidad demandada no ha vulnerado
los derechos de la señora Uriza puesto que se limitó a cumplir el Decreto 19 de
2003 y, en todo caso, la acción de tutela no constituye el medio idóneo para
ventilar este tipo de controversias. También observa que la decisión de
desvincular a la peticionaria no tuvo origen en una situación específica como
el estado de salud, sino en el cumplimiento de una norma general y abstracta.
La decisión no fue impugnada.
2.18.- Expediente T-988968
Primera instancia
En sentencia del
12 de mayo de 2004 el Juzgado Cuarenta y Dos Penal del Circuito de Bogotá negó
el amparo. Para el despacho, la presunción de constitucionalidad de la Ley 790
de 2002 no ha sido desvirtuada y era de imperiosa aplicación, así como los
decretos que la desarrollan. A su vez, entiende que si la peticionaria quiere
controvertir su desvinculación laboral debe acudir a las instancias judiciales
ordinarias. Por último, desestima la existencia de un perjuicio irremediable.
Segunda instancia
La Sala Penal
del Tribunal Superior de Bogotá, en sentencia del 5 de agosto de 2004, confirmó
la decisión de primera instancia. En su concepto, la actuación de la entidad
demandada se ajustó a las prescripciones legales y reglamentarias vigentes,
cuya inaplicación a través de la excepción de inconstitucionalidad no resulta
procedente por cuanto no se observa una vulneración de derechos fundamentales
ni una abierta contradicción con el ordenamiento Superior.
2.19.- Expediente T-1007070
Única instancia
El Juzgado
Cincuenta y Uno Penal del Circuito de Bogotá, en sentencia del 16 de septiembre
de 2004, denegó la tutela de los derechos constitucionales invocados por la
ciudadana Rodríguez Pérez.  Para el juez de tutela, el amparo solicitado no era
procedente puesto que (i) implicaba el desconocimiento de normas
legales, de carácter general, que estaban revestidas por la presunción de
constitucionalidad; (ii) la controversia sobre la suspensión en los
efectos del Decreto 190 de 2003 era un asunto privativo de la jurisdicción
contenciosa y; (iii)  el reintegro pretendido por la actora no era
posible, amén de la supresión del cargo que desempeñaba y el hecho del
reconocimiento de la indemnización por el retiro del empleo.
2.20.-
Expediente T-1015372
Primera
instancia
Mediante
sentencia del veintitrés (23) de agosto de dos mil cuatro (2004), el Juzgado
Segundo Laboral del Circuito de Tunja denegó la tutela solicitada, al
considerar que para aliviar el impacto que produce la liquidación de una
Empresa Industrial y Comercial del Estado, frente a los trabajadores que de un
momento a otro se encuentran sin un mundo de subsistencia, a través de una ley
se trato de hacer menos doloroso ese hecho, permitiendo que las madres cabezas
de familia, las personas con limitaciones físicas y todas las demás allí
señaladas no sean retiradas del servicio en desarrollo del programa de
renovación de la administración, pero esa ley fue reglamentada por el Decreto
190 de 2003, en su artículo 16 “aplicación en el tiempo”, y en el capítulo
segundo sobre el reconocimiento económico para la rehabilitación profesional y
técnica, las disposiciones contenidas en el presente decreto se aplican a
partir del 1 de septiembre de 2002, dentro del programa de renovación de la
administración pública del orden nacional, y hasta su culminación, la cual no
podrá acceder, en todo caso, del 31 de enero de 2004.
El juzgado, no
encuentra que el decreto en mención esté en contravía de la ley que reglamenta,
por que ésta es una facultad que tiene el Gobierno, y como el artículo 12 de la
ley 190 no señala un término indefinido, el decreto reglamentario no contradice
la ley. Además  de conformidad con la ley 790 de 2002 el Gobierno dispuso,
frente a los empleados públicos, que el ser retirados de sus cargos por
reestructuración de la administración publica, recibirían un reconocimiento
económico destinado a su rehabilitación laboral profesional y técnica, además
del beneficio de las madres cabeza de familia y las personas con problemas de
salud, pero lo que sí es cierto, es que resulta imposible ordenar un reintegro,
cuando la empresa ya fue liquidada, puesto que al desaparecer los cargos, no se
puede ordenar que los trabajadores sigan vinculados, porque resultaría
imposible su ubicación, ya que con la liquidación necesariamente esos cargos
desaparecen.
Segunda
instancia
Mediante
sentencia del trece (13) de octubre de dos mil cuatro (2004), el Tribunal
Superior de Tunja, confirmó el fallo del a quo, básicamente por las mismas
consideraciones al sostener que la controversia planteada por la actora, en
cuanto a la aplicación de la excepción de inconstitucionalidad, es una
situación que corresponde a una jurisdicción distinta de la constitucional. En
el presente caso no se presentan situaciones excepcionales, pues no se
demuestra la afectación o amenaza de derechos fundamentales.
Igualmente,
sostiene el juzgador que no se observa un perjuicio irremediable, puesto que en
el momento de la desvinculación, Telecom, realizó la liquidación y la
indemnización prevista por la normatividad respectiva.
2.21.-
Expediente T-1011654
Única
instancia
Por sentencia
del cinco (5) de octubre de 2004 el Juzgado Primero Laboral del Circuito de
Armenia negó el amparo invocado. En su concepto, determinar la
constitucionalidad o inconstitucionalidad del Decreto 190 de 2003, que
reglamentó la Ley 790 de 2002, no es asunto que deba ventilarse a través de la
acción de tutela. Adicionalmente, el despacho desestima la procedencia del
amparo teniendo en cuenta que la entidad dispuso el pago de una indemnización
para todos los trabajadores que se encontraban cobijados por una especial
protección y debieron poner fin a su relación laboral. Siendo ello así,
sostiene, no es la tutela el mecanismo apto para resolver las diferencias
surgidas con motivo del contrato de trabajo, el retiro sin justa causa, la
orden de reintegro o las demás circunstancias afines.
III.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS.
1.
Competencia.
De conformidad
con lo establecido en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política y en
el Decreto 2591 de 1991, la Corte Constitucional es competente para revisar las
decisiones judiciales mencionadas.
La Sala Plena de
la Corte Constitucional, según lo dispuesto en el artículo 54ª del Acuerdo 05
de 1992 –Reglamento Interno-, y lo acordado en sesión del 30 de noviembre de
2004, decidió que el asunto fuera decidido por la Sala Plena de la Corporación.
2. Problemas
jurídicos
Las demandantes, quienes trabajaron al servicio de TELECOM (en
liquidación) hasta el 31 de enero de 2004, consideran que la entidad vulneró
sus derechos fundamentales y los de sus hijos ante la decisión de retirarlas de
la empresa a pesar de encontrarse amparadas por una especial protección como
madres cabeza de familia. Por su parte, el representante de TELECOM advierte
que obró al amparo del Decreto 190 de 2003, donde se fijó un límite temporal a
los beneficios de esa protección reforzada, y explica que en todo caso se
previó el pago de las respectivas indemnizaciones ante la terminación
unilateral de las relaciones laborales.
Con miras a determinar si efectivamente se vulneraron los derechos
invocados y si la solicitud de amparo resulta viable la Sala abordará el
estudio de los siguientes asuntos: (i) los sujetos de especial protección y el
desarrollo de acciones afirmativas a favor de las madres cabeza de familia;
(ii) cuáles son las atribuciones de la administración para adelantar reformas
institucionales; (iii) cómo se entiende esa potestad en el caso de las madres
cabeza de familia teniendo en cuenta su particular condición. Seguidamente la
Sala estudiara (iv) si en las circunstancias concretas al interior de TELECOM
-en liquidación- se observaron los parámetros constitucionales expuestos, o si
por el contrario la ruptura del vínculo laboral implicó la vulneración de algún
derecho fundamental. Por último, (v) la Corte analizará la eventual
improcedencia de la tutela debido al reconocimiento y pago de indemnizaciones o
ante la existencia de otros mecanismos de defensa judicial. Como se verá luego,
la decisión de aplazar para el final el estudio de este tema obedece
estrictamente a razones metodológicas.
3.- La condición constitucional de las madres cabeza de familia como
sujetos de especial protección y el desarrollo de acciones afirmativas en su
favor.
El artículo 13 de la Carta señala, entre otras cuestiones, la
obligación del Estado de velar por la igualdad real y efectiva, de adoptar
medidas a favor de los grupos discriminados y marginados, y de proteger a las
personas en circunstancias de debilidad manifiesta.[1] El cumplimiento de
estos cometidos constitucionales se materializa mediante las acciones
afirmativas, respecto de las cuales la Corte ya ha tenido oportunidad de
pronunciarse en anteriores sentencias.[2]
Las acciones
afirmativas nacen en el derecho norteamericano con la Ley Nacional de
Relaciones Laborales de 1935, según la cual, si un empresario discriminaba a un
sindicato o miembro de aquel, debía suspender su actuación y adoptar “acciones
afirmativas” para ubicar a las víctimas en el lugar que estarían si no
hubieran sido discriminadas.[3]
No obstante, el desarrollo posterior vendría dado para superar los históricos
problemas de segregación racial en la sociedad norteamericana. Sus orígenes
remotos también se encuentran en la Constitución de la República India (1950),
que hizo referencia expresa a la posibilidad de reservar un porcentaje de
puestos en la administración pública a miembros de la casta que había sufrido
mayor discriminación histórica, como una forma de compensar su injusta
exclusión.[4]
Y años más tarde fueron desarrolladas en Europa occidental especialmente con el
proceso de integración europea, tanto en el nivel normativo[5] como en las decisiones
del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas,[6] casi siempre con el
objetivo de poner fin a la discriminación contra la mujer en el ámbito laboral.
Así pues, las
acciones afirmativas surgieron históricamente con una doble finalidad: (i) para
compensar a ciertos grupos discriminados a lo largo de la historia y (ii) para
nivelar las condiciones de quienes, por haber sido discriminados, se vieron impedidos
de disfrutar sus derechos en las mismas condiciones que los demás. Con el paso
del tiempo se concibieron también (iii) para incrementar niveles de
participación, especialmente en escenarios políticos. Sin embargo, en una
concepción más amplia las acciones afirmativas son producto del Estado Social
de Derecho y de la transición de la igualdad formal a la igualdad sustantiva o
material, reconocida como componente esencial de aquel y plasmada expresamente
en la mayoría de textos del constitucionalismo moderno como ocurre en el caso
colombiano (artículo 13 de la Carta). Sobre su naturaleza, en la Sentencia
C-371 de 2001 la Corte explicó lo siguiente:
“Con esta expresión se designan políticas o
medidas dirigidas a favorecer a determinadas personas o grupos, ya sea con el
fin de eliminar o reducir las desigualdades de tipo social, cultural o
económico que los afectan[7], bien
de lograr que los miembros de un grupo subrepresentado, usualmente un grupo que
ha sido discriminado, tengan una mayor representación.[8]”
Ahora bien, para el diseño e implementación
concreta de las acciones afirmativas el primer llamado a intervenir es el
Legislador, en tanto órgano de deliberación política y escenario democrático
del más alto nivel y cuya actividad, más que importante, es imprescindible para
poner en escena mecanismos que permitan alcanzar niveles mínimos de igualdad
sustantiva, especialmente bajo la óptica de la igualdad de oportunidades.
En concordancia
con la lógica del artículo 13 de la Constitución, el artículo 43 del mismo
estatuto señala que “(...) el Estado apoyará de manera especial a la mujer
cabeza de familia”. Y de esta manera se hace palpable la necesidad de
ofrecer a las mujeres que se encuentren en dichas condiciones algunas
prerrogativas, no privilegios, con miras a hacer más llevadera la difícil tarea
de asumir en forma solitaria las riendas del hogar de forma que puedan
desempeñarse en otros escenarios como el laboral, dando con ello respuesta a
una grave problemática que el propio Constituyente de 1991 reconoció en los
siguientes términos:
“(…) diversos motivos, como la violencia –que ha dejado un sinnúmero de
mujeres viudas– el abandono del hogar por parte del hombre y la displicencia de
éste con respecto a la natalidad, han obligado a la mujer a incorporarse a los
roles de producción adquiriendo la responsabilidad de ser la base de
sustentación económica de su hogar, sin haber llegado jamás a desprenderse de
los patrones culturales que la confinan al espacio doméstico y al cuidado de
los hijos.
(...)
Un número creciente de hogares tiene jefatura femenina. De acuerdo con
los patrones de separación la gran mayoría de éstos están compuestos por
mujeres jóvenes, con hijos todavía dependientes. Según la encuesta nacional de
hogares DANE (1981) un 17% de los hogares eran monoparentales, de los cuales el
85% correspondían a mujeres; el censo de 1985 reporta un 17.9% de hogares en
esta situación y según el Estudio Nacional de Separaciones Conyugales, llevado
a cabo por la Universidad Externado de Colombia en 1986, el porcentaje de
mujeres cabeza de familia es del 21%. Para 1985, la tasa global de
participación de la población femenina clasificada por el DANE en estado de
miseria era del 22.5%, la más baja por sector social. La situación de pobreza
es dramática y tiende a profundizarse por las altas tasas de dependencias
concentradas en cabezas de mujeres solas, enfrentadas casi a todas a gran
inestabilidad laboral, baja remuneración y desprovistas del sistema de
seguridad social.”[9]
La jurisprudencia de esta Corporación
también ha reconocido la difícil situación a la que se enfrentan las mujeres y
especialmente en su rol de madres cabeza de familia. Por ejemplo, en la
sentencia C-184 de 2003 señaló al respecto:[10]
“3.2.2. Como se indicó, uno de los roles que
culturalmente se impuso a la mujer fue el de “encargada del hogar” como una
consecuencia del ser “madre”, de tal suerte que era educada y formada para
desempeñar las tareas del hogar, encargarse de los hijos y velar por aquellas
personas dependientes, como los ancianos. Sin desconocer la importancia que
juega toda mujer, al igual que todo hombre, dentro de su hogar, el
constituyente de 1991 quiso equilibrar las cargas al interior de la familia,
tanto en las relaciones de poder intrafamiliar, como en cuanto a los deberes y
las obligaciones de las que cada uno es titular.
Suponer que el hecho de la “maternidad” implica que la
mujer debe desempeñar ciertas funciones en la familia, ha llevado, por ejemplo,
a que tengan que soportar dobles jornadas laborales: una durante el día como
cualquier otro trabajador y otra en la noche y en sus ratos libres,
desempeñando las labores propias de la vida doméstica. Esta imagen cultural
respecto a cuál es el papel que debe desempeñar la mujer dentro de la familia y
a cuál “no” es el papel del hombre respecto de los hijos, sumada al incremento
de separaciones, así como al número creciente de familias sin padre por cuenta
del conflicto armado y la violencia generalizada, trajo como consecuencia que
una cantidad conside­rable de grupos familiares tuvieran una mujer como cabeza
del mismo (...).”
Pues bien,
atendiendo la exigencia constitucional prevista en el artículo 43 Superior, el
Legislador aprobó la Ley 82 de 1993, relativa a la protección de la mujer
cabeza de familia. La norma, al igual que otras sobre las que luego la Corte
hará especial referencia, busca propiciar condiciones favorables en diversos
escenarios como el acceso al sistema de seguridad social en salud, a programas
educativos o al fomento de la actividad económica. Su artículo 2 señala las
características estructurales de la condición de madre cabeza de familia en los
siguientes términos: “quien siendo soltera o casada, tenga bajo su cargo,
económica o socialmente, en forma permanente, hijos menores propios u otras
personas incapaces o incapacitadas para trabajar, ya sea por ausencia
permanente o incapacidad física, sensorial, síquica o moral del cónyuge o
compañero permanente o deficiencia sustancial de ayuda de los demás miembros
del núcleo familiar.”
Al respecto la Corte advierte que no toda
mujer puede ser considerada como madre cabeza de familia por el sólo hecho de
que esté a su cargo la dirección del hogar. En efecto, para tener dicha
condición es presupuesto indispensable (i) que se tenga a cargo la
responsabilidad de hijos menores o de otras personas incapacitadas para
trabajar; (ii) que esa responsabilidad sea de carácter permanente; (iii) no
sólo la ausencia permanente o abandono del hogar por parte de la pareja, sino que
aquélla se sustraiga del cumplimiento de sus obligaciones como padre; (iv) o
bien que la pareja no asuma la responsabilidad que le corresponde y ello
obedezca a un motivo verdaderamente poderoso como la incapacidad física,
sensorial, síquica o mental ó, como es obvio, la muerte; (v) por último, que
haya una deficiencia sustancial de ayuda de los demás miembros de la familia,
lo cual significa la responsabilidad solitaria de la madre para sostener el
hogar.
Así pues, la mera circunstancia del
desempleo y la vacancia temporal de la pareja, o su ausencia transitoria, por
prolongada y desafortunada que resulte, no constituyen elementos a partir de
los cuales pueda predicarse que una madre tiene la responsabilidad exclusiva
del hogar en su condición de madre cabeza de familia.
Además, no puede perderse de vista que el
trabajo doméstico, con independencia de quién lo realiza, constituye un valioso
apoyo para la familia a tal punto que debe ser tenido en cuenta como aporte
social.[11]
En esa medida, dado que existen otras formas de colaboración en el hogar, la
ausencia de un ingreso económico fijo para una persona no puede ser utilizada
por su pareja para reclamar la condición de cabeza de familia.
De la misma forma conviene aclarar que la
condición de madre cabeza de familia no depende de una formalidad jurídica sino
de las circunstancias materiales que la configuran. Así, por ejemplo, en la
Sentencia C-034 de 1999, MP. Alfredo Beltrán Sierra, la Corte sostuvo que el
estado civil de la mujer es irrelevante a la hora de determinar si es o no
cabeza de familia porque lo esencial son las cuestiones materiales.[12] Con la misma óptica
esta Corporación ha precisado que la declaración ante notario a que hace
referencia el parágrafo del artículo 2 de la Ley 82 de 1993 no es exigencia
indispensable para efectos probatorios, toda vez que la condición de madre
cabeza de familia no depende de dicha formalidad sino de los presupuestos
fácticos.[13]
Por otra parte,
la Sala advierte que las acciones afirmativas genéricas autorizadas para las
mujeres en el artículo 13 de la Constitución se diferencian de la “especial
protección” que el Estado debe brindar a las madres cabeza de familia, cuyo
fundamento es el artículo 43 de la Carta, pues estas últimas plantean un
vínculo de conexidad directa con la protección de los hijos menores de edad o
discapacitados, donde es razonable suponer que la ayuda ofrecida redundará en
beneficio de toda la familia y no de uno de sus miembros en particular. De
hecho, los objetivos de fondo en ocasiones se dirigen también a fortalecer la
familia como institución básica de la sociedad.
Sin embargo, las
acciones afirmativas no pueden extenderse sin más porque una ampliación a otros
sujetos carente de rigurosos controles terminaría anulando la protección
constitucional diseñada exclusivamente para la mujer como sujeto históricamente
discriminado en una pluralidad de escenarios que en ningún caso es predicable
de los varones. Como lo ha explicado la Corte, “si todos los beneficios que
se establecen para la mujer cabeza de familia debieran otorgarse al hombre que
se encuentra en la misma situación, ningún efecto tendría entonces la
protección especial ordenada por el Constituyente para la mujer cabeza de
familia.”[14]
Lo anterior
supone que las prerrogativas diseñadas para las madres cabeza de familia en
virtud del artículo 43 de la Constitución podrían hacerse extensivas a los
varones en circunstancias similares, con el único propósito de proteger a
quienes dependen de ellos y en concreto a los menores de edad o discapacitados,
que no sólo son personas en condiciones de debilidad física (CP. artículo 13)
sino que también gozan de la calidad de sujetos de especial protección en
virtud del artículo 44 Superior. Justamente por ello, en la sentencia C-184 de
2003 la Corte declaró que los beneficios de la Ley 750 de 2002, sobre el apoyo
especial en materia de prisión domiciliaria y trabajo comunitario a la mujer
cabeza de familia, podrían ser concedidos por el juez “a los hombres que, de
hecho, se encuentren en la misma situación que una mujer cabeza de familia,
para proteger, en las circunstancias específicas del caso, el interés superior
del hijo menor o del hijo impedido”.[15]
Con todo, la
Corte es enfática en advertir que no resulta válida una ampliación generalizada
de las acciones afirmativas a los demás colectivos, o una utilización
desbordada de las mismas, puesto que no sólo se desnaturalizaría su esencia
sino que se daría al traste con los objetivos que persiguen, haciéndolas
inocuas, burlando así el objetivo propuesto por el Constituyente y
materializado por el Legislador. En efecto, como lo explicó la Corte en la
sentencia C-184 de 2003, las acciones afirmativas buscan apoyar a ciertos
grupos sin hacer extensivo el beneficio a otras personas pero sin
discriminarlas (en el sentido peyorativo de la palabra). La Corte aclaró
entonces:
“Por eso, es necesario distinguir entre dos
grandes tipos de acciones afirmativas adoptadas por el Estado, particularmente
por el legislador. En primer lugar, las acciones afirmativas pueden encontrar
fundamento en los incisos finales del artículo 13 de la Carta según los cuales
“el Estado promoverá las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva y
adoptará medidas a favor de grupos discriminados o marginados. || El Estado
protegerá especialmente a aquellas personas que por su condición económica,
física o mental, se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta y
sancionará los abusos o maltratos que contra ellas se cometan.” En estos casos,
el constituyente no indicó de manera específica quiénes podrían ser
beneficiarios de estas medidas favorables, sino que señaló criterios materiales
para justificarlas, como la marginación de un grupo o la debilidad manifiesta
de una persona por su condición económica. Por eso, el legislador puede escoger
los sujetos beneficiarios de tales acciones afirmativas. En segundo lugar, las
medidas favorables pueden encontrar soporte constitucional en varias normas
superiores que protegen de manera especial a ciertos sujetos, como sucede con
las personas de la tercera edad, (artículo 46, C.P. ), los discapacitados (art
47, C.P.), los adolescentes (art 45, C.P.), los niños y niñas (art 44, C.P.) y
las mujeres (art 43, C.P.), por citar algunos ejemplos. En estos casos, el
constituyente indica de manera expresa cual es el grupo de sujetos que puede
ser beneficiado por una acción afirmativa y, en ocasiones, en qué consiste
dicha acción, cuál es su finalidad o cuáles son las condiciones específicas en
que éstas son constitucionalmente justificadas.[16]
Así pues, constitucionalmente no es
admisible que un hombre cabeza de familia solicite que se le extienda una
medida adoptada por el legislador en apoyo a la mujer cabeza de familia, con
base en una supuesta vulneración al principio de igualdad, cuando precisamente
el artículo 43 de la Carta Política, tiene por finalidad servir de sustento
constitucional al Legislador y al Estado en general para que adopte medidas a
favor de ese grupo sin tener que extenderlo a otros, en especial su punto de
comparación inmediato, el de los hombres en las mismas circunstancias. No
obstante, la Corte ha señalado que las acciones afirmativas deben respetar la
Constitución para evitar, entre otros, que se conviertan en medidas
irrazonables o desproporcionadas,[17]
que se traduzcan en discriminaciones en perjuicio de otras personas o grupos, o
que desconozcan los derechos constitucionales de otros sujetos.[18]”
Atendiendo las
consideraciones precedentes, en la sentencia C-964 de 2003, MP. Álvaro Tafur
Gálvis, la Corte encontró que algunas de las prerrogativas de la Ley 82 de 1993
estaban dirigidas de manera exclusiva a la mujer cabeza de familia y no podían
hacerse extensivas a los varones porque de lo contrario perderían su razón de
ser. Fue así como declaró la constitucionalidad de los beneficios exclusivos
para la mujer previstos en los artículos 2 (titularidad), 3 (reconocimiento
como sujeto de especial protección), 8 (capacitación gratuita y desarrollo de
microempresas industriales, comerciales y artesanales), 10 (estímulos al sector
privado que cree, promocione o desarrolle programas especiales de salud,
educación, vivienda, seguridad social, crédito y empleo), 11 (prerrogativas
para la adquisición y venta de bienes estatales y de contratación de servicios
públicos con el Estado), 13 (facilidades para la contratación administrativa de
prestación de servicios públicos o de ejecución de obras con empresas
integradas mayoritariamente por mujeres), 15 (programas especiales de crédito,
asesoramiento técnico y vigilancia para empresas y programas donde se apoye a
la mujer cabeza de familia), 16 (promoción de entidades sin ánimo de lucro), 17
(formulación de planes de desarrollo social), 20 (promoción de organizaciones
de economía solidaria y facilitación de créditos) y 21 (otros beneficios) de la
Ley 82 de 1993.
Sin embargo, la
Corte también encontró que otras medidas buscaban proteger a los menores
dependientes de la mujer cabeza de familia, por lo que debían ampliarse a los
menores dependientes de padres en similares condiciones y así lo dispuso en su
sentencia.[19]
4.- Los
procesos de reforma institucional y el desarrollo de acciones afirmativas en el
caso de las madres cabeza de familia.
Teniendo en cuenta lo hasta aquí expuesto y situados en el marco que
ocupa la atención de la Sala, la pregunta que surge es entonces cómo compaginar
las acciones afirmativas en los procesos de reestructuración del Estado,
concretamente en lo relacionado con las madres cabeza de familia.
4.1.-
Atribuciones y límites de la administración para adelantar reformas
institucionales
El cumplimiento
de los fines del Estado exige una permanente actividad de la Administración
Pública y dentro de ella son apenas naturales los procesos de reforma
institucional. La dinámica de las relaciones económicas, los avances
tecnológicos, las necesidades del servicio, la disponibilidad fiscal y las
transformaciones sociales y culturales son algunos de los factores que
repercuten en esos cambios.
Justamente por
lo anterior, la Constitución contempla la posibilidad de que, en todos los
niveles, las autoridades implementen programas de reforma para atender esas
nuevas exigencias. En el nivel nacional, por ejemplo, corresponde al Congreso
determinar la estructura de la administración y crear, fusionar o suprimir
ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos
públicos, así como crear o autorizar la creación e empresas industriales del
Estado y sociedades de economía mixta, y reglamentar la creación y
funcionamiento de las corporaciones autónomas regionales (CP. art.150-7). A su
turno, al Presidente de la República le compete crear, fusionar o suprimir los
empleos que demande la administración central (CP. art.150-14), suprimir o
fusionar organismos administrativos (CP. art.189-15) y modificar la estructura
de esas entidades (CP. art.189-16), siempre de acuerdo a los parámetros
señalados en la ley.
De esta manera,
los procesos de reestructuración pueden tener intensidades distintas cuyos
efectos se reflejan también en escalas distintas. Pero en ningún caso puede
perderse de vista que esos procesos repercuten en dos sectores bien definidos.
De un lado inciden en la comunidad en general, quien es la destinataria final
de la prestación de un servicio o del cumplimiento de una función
administrativa. Por el otro, los ajustes institucionales tienen consecuencias
directas en los trabajadores de la entidad a la que se aplica una medida de
reestructuración. Tal circunstancia exige entonces que las autoridades obren
con la mayor diligencia con miras a salvaguardar al máximo los derechos e
intereses legítimos de unos y otros. Así, frente a la comunidad en general la
Administración debe respetar los principios de la función administrativa
señalados en el artículo 209 de la Constitución (igualdad, moralidad, eficacia,
economía, celeridad, imparcialidad y publicidad). Y frente a los trabajadores
surge una clara obligación de respeto a sus derechos fundamentales,
particularmente en el marco de las relaciones laborales.
Naturalmente que
las plantas de personal no son estructuras pétreas por lo que pueden sufrir
cambios más o menos profundos según la dimensión de la reforma que se plantea.
Sin embargo, la Corte ha reconocido la necesidad de observar ciertos parámetros
con miras a reducir los traumatismos en aquellos eventos en los cuales sea necesario
prescindir de trabajadores. Sobre el particular, en la sentencia C-209 de 1997
esta Corporación explicó[20]:
“En concordancia con lo anterior, la Corte
ha señalado, en reiteradas ocasiones, que la estructura de la administración
pública no es intangible sino que puede reformarse incluyendo una readecuación
de la planta física y de personal de la misma. La reforma de las entidades y
organismos sólo será procedente si, conforme a los mandatos constitucionales,
se ajusta a las funciones asignadas a los poderes públicos y no vulnera los
derechos fundamentales de los ciudadanos, en especial, los derechos laborales
de los servidores públicos (C.P., arts. 53 y 58). (Sentencia C-074/93).
En consecuencia, el proceso de
reestructuración que adopte el Legislador en una entidad dentro de los
principios enunciados para su cabal funcionamiento, es conducente si en él se
protegen los derechos de los trabajadores y si las actuaciones no exceden los límites
legalmente establecidos para realizarlo ; esto significa, que el retiro de
su personal debe ir acompañado de las garantías necesarias para que el
trabajador no quede desprotegido en sus derechos y el proceso en sí no se
convierta en un elemento generador de injusticia social.”
En sentido
similar, en la sentencia T-512 de 2001 la Corte reafirmó la posibilidad de
alterar las plantas de personal, pero dejó en claro que esas atribuciones de la
administración están enmarcadas en el respeto de algunos parámetros, en
concreto la observancia de los derechos fundamentales, teniendo presente que “como
regla general, los procesos de reestructuración deben procurar garantizar la
estabilidad laboral de los trabajadores”, y sólo cuando ello no es posible
hay lugar al pago de la correspondiente indemnización. Dijo entonces:[21]
“La estructura, funciones y planta de
personal de las entidades públicas no constituyen elementos inalterables. Las
necesidades del servicio, los nuevos retos a los que se enfrentan las entidades
públicas, la superación de ciertos problemas, factores económicos, son, entre
muchas, razones por las cuales en algunas ocasiones resulta necesario proceder
a reestructurar entidades públicas.
La Corte ha señalado que tales procesos no
puede realizarse de manera libre, sino que a las autoridades les asiste el
deber de respetar ciertos parámetros (Sentencia C-209/97). Entre ellos, se ha
destacado la necesidad de respetar y proteger los derechos de los trabajadores.
(...)
5. Los procesos de reestructuración pueden
tener intensidades distintas. Así, pueden limitarse a una simple reordenación de
las funciones internas de una entidad pública o llegar al extremo de suprimir
total o parcialmente algunas de las funciones. Las decisiones en esta materia
tienen efectos diversos frente a los trabajadores y, por consiguiente, sobre
los sindicatos a los cuales están afiliados.
Como regla general, los procesos de
reestructuración deben procurar garantizar la estabilidad de los trabajadores.
Así, se considera que, de ser posible, debe procurarse mecanismos que aseguren
la reubicación de los trabajadores dentro de la entidad. Cuando ello no es
posible, procede la indemnización.”
Lo anterior
permite dejar en claro que si bien es cierto que, en términos abstractos, el
Estado puede separar a un servidor público de su cargo en los procesos de
reestructuración (pues “el derecho a permanecer en un puesto determinado, a
estar vinculado a cierta institución o a ejercer la actividad laboral en un
sitio específico, no constituyen propiamente derechos fundamentales, sino
atribuciones derivadas del derecho al trabajo”[22]), también lo es que un
ejercicio arbitrario de esa facultad puede implicar, en casos concretos, la
afectación de derechos fundamentales susceptibles de protección por vía de
tutela. Esto ocurre, justamente, cuando la administración desatiende claros
mandatos Superiores que en armonía con disposiciones legales permiten derivar
la presencia de un derecho subjetivo directamente exigible.
4.2.- El caso
específico de las madres cabeza de familia como titulares de acciones
afirmativas.
Según lo
expuesto, los procesos de reestructuración del Estado tienen consecuencias
adversas para algunos trabajadores, en la medida en que sus cargos pueden ser
suprimidos y con ello su vínculo laboral con la entidad. Anticipándose a tales
infortunios, o para hacerlos más llevaderos, el Legislador ha previsto la
incorporación del trabajador en otras instituciones del Estado, si fuere
posible, o el pago de indemnizaciones, que por lo demás constituye la forma
tradicional de minimizar el daño causado, “para no romper el principio de
igualdad en relación con las cargas públicas, pues, se trata de todas maneras
de un perjuicio que se ocasiona al servidor público que no está en la obligación
de soportar, así sea por la necesidad del Estado de modernizarse y
reestructurarse para dar prevalencia al interés general”.[23] Así se consagra en el
artículo 44 de la Ley 909 de 2004[24]
y se disponía antes en el artículo 39 de la Ley 443 de 1998.
Con todo,
dichas medidas no constituyen las únicas alternativas para superar
inconvenientes de esta naturaleza e incluso pueden reflejarse como
insuficientes en situaciones concretas, particularmente en el caso de los
sujetos de especial protección como ocurre con las madres cabeza de familia.
En este orden de ideas, cuando se conjuga
el deber del Estado de procurar la estabilidad a sus trabajadores en procesos
de reestructuración administrativa con el deber de adoptar acciones afirmativas
en beneficio de los grupos históricamente discriminados, no es equivocado
predicar una estabilidad laboral reforzada para los sujetos de especial
protección. Siendo ello así, el Estado tiene la obligación de adoptar medidas
destinadas a proteger de manera especial a los trabajadores que por sus
condiciones de debilidad manifiesta o discriminación histórica así lo demandan,
entre los cuales sobresalen las madres cabeza de familia, velando en cuanto sea
posible por su permanencia en la entidad de manera tal que la indemnización
constituya la última alternativa.
Pues bien, la Ley 790 de 2002, “Por la cual se expiden
disposiciones para adelantar el programa de renovación de la administración
pública y se otorgan unas facultades extraordinarias al Presidente de la
República”, obedeció precisamente a la necesidad del Estado de realizar
ajustes institucionales en la rama ejecutiva del orden nacional[25] y a la valoración que
al respecto hiciera el Congreso. No obstante, teniendo presente la necesidad de
proteger ciertos grupos especialmente vulnerables, el artículo 12 de la Ley
adoptó algunas acciones afirmativas en la órbita de la estabilidad laboral en
los siguientes términos:
“Artículo 12.- Protección
especial. De conformidad con la reglamentación que establezca el Gobierno
Nacional, no podrán ser retirados del servicio en el desarrollo del Programa de
Renovación de la Administración Pública las madres cabeza de familia sin
alternativa económica, las personas con limitación física, mental, visual o
auditiva, y los servidores que cumplan con la totalidad de los requisitos, edad
y tiempo de servicio, para disfrutar de su pensión de jubilación o de vejez en
el término de tres (3) años contados a partir de la promulgación de la presente
ley.” (Subrayado no original)
En varias
oportunidades la Corte se ha pronunciado sobre la constitucionalidad de la
norma[26]
para explicar que corresponde, precisamente, al desarrollo de acciones
afirmativas en beneficio de sujetos de especial protección. Frente a la
estabilidad laboral reforzada otorgada a los discapacitados, en la Sentencia
C-174 de 2004 esta Corporación precisó que no contraviene mandatos Superiores,
por cuanto con ellas no se ampara la gestión ineficiente de las funciones
públicas, ni se impide el cumplimiento de los fines del Estado.
Y en lo relativo a las madres cabeza de familia, en la sentencia
C-1039 de 2003 la Corte explicó que si bien es cierto que resulta legítimo
adoptar medidas sólo en su favor, también lo es que para este caso “mas allá
de la protección que se le otorga a la mujer cabeza de familia, debe entenderse
que lo que el legislador quiere proteger es el grupo familiar que de ella
depende, en especial a los niños. Fue así como declaró la exequibilidad
condicionada de la expresión “las madres” del artículo 12 de la Ley, “en
el entendido que la protección debe extenderse a los padres que se encuentren
en la misma situación, en aras de proteger la prevalencia de los derechos de
los niños y el grupo familiar al que pertenecen.” Dijo entonces la Corte:
“La idea de ampliar la estabilidad laboral
a los padres que tengan únicamente bajo su cargo la responsabilidad de los
hijos incapaces para trabajar, se concreta en proteger los derechos de la
familia, en especial a los niños, pues éstos son totalmente ajenos a la
situación de si es el padre o la madre quien está en cabeza del hogar.
(...)
No obstante lo anterior, debe tenerse en
cuenta que como se anotó este tipo de disposiciones van encaminadas a proteger
los derechos de quienes realmente se encuentran indefensos ante la toma de
tales determinaciones, y es precisamente el grupo familiar dependiente de quien
es cabeza de familia, llámese padre o madre que no tiene otra posibilidad
económica para subsistir.”[27]
Como salta a la vista, el beneficio fue extendido a los padres
cabeza de hogar habida cuenta del objetivo último perseguido por la norma
(proteger al los niños y a la familia como institución), mas no porque la
prerrogativa supusiera, en sí misma, una discriminación directa o indirecta
contra los varones.
En uno y otro caso, además, el artículo 12 de la Ley 790 de 2002
dispone que será necesario establecer si la persona cuenta con otra alternativa
económica para atenuar las consecuencias de la reestructuración administrativa,
pues de ser así la urgencia de la medida se desvanece en desmedro de la
necesidad de una protección especial del Estado. Consideraciones que resultan
plenamente aplicables en el proceso de reforma relacionado con TELECOM por
tratarse de un proceso seguido en el marco de la Ley 790 de 2002.
5.- El caso de las madres cabeza de familia vinculadas a
TELECOM –hoy en liquidación-.
Con motivo del proceso de modernización de la estructura de la rama
ejecutiva del orden nacional el Gobierno expidió el Decreto 190 de 2003, “por
el cual se reglamenta parcialmente la Ley 790 de 2002”. En esa norma se
estableció un límite temporal a la protección reforzada de ciertos sujetos, que
no existía originalmente en el artículo 12 de la Ley 790 de 2002[28] y que por lo mismo
debía entenderse vigente hasta la terminación del programa de reestructuración
institucional. Es así como el artículo 16 del Decreto 190 de 2003 señala:
“Artículo 16. Aplicación
en el tiempo. Salvo lo dispuesto en el artículo anterior sobre la supresión de
cargos vacantes y en el capítulo ii sobre el reconocimiento económico para la
rehabilitación profesional y técnica, las disposiciones contenidas en el
presente decreto se aplican a partir del 1o de septiembre de 2002, dentro del
programa de renovación de la administración pública del orden nacional, y hasta
su culminación, la cual no podrá exceder, en todo caso, el 31 de enero de
2004.” (Subrayado fuera
de texto)
Posteriormente, el Gobierno Nacional dictó el Decreto 1615 de 2003,
mediante el cual dispuso la supresión y liquidación de la Empresa Nacional de
Telecomunicaciones, TELECOM. En cuanto ahora interesa, el artículo 16 señaló
que las personas amparadas por la especial protección prevista en la Ley 790 de
2002 continuarían laborando por el término máximo previsto en el Decreto 190 de
2003, o las normas que lo modificaran o adicionaran, es decir, hasta el 31 de
enero de 2004. Dice así:
“Artículo 16. Supresión de empleos y
terminación de la vinculación. como consecuencia de la supresión de la Empresa
Nacional de Telecomunicaciones Telecom, la Junta Liquidadora, suprimirá los
empleos y cargos de la Empresa Nacional de Telecomunicaciones - Telecom.
La supresión de los empleos y cargos dará
lugar a la terminación de los contratos de trabajo de los trabajadores
oficiales y del vínculo legal y reglamentario de los empleados públicos, en los
términos previstos en las normas vigentes.
El personal amparado por la protección
especial de que trata el artículo 12 la Ley 790 de 2002, continuará vinculado
laboralmente por el término máximo previsto en el Decreto 190 de 2003 o las
normas que lo adicionen o modifiquen”. (Subrayado
no original)
La Sala debe anotar desde
ya que el que el literal D del artículo 8 de la Ley 812 de 2003 (Plan Nacional
de Desarrollo 2003 – 2006), limitó igualmente el beneficio consagrado a favor
de las madres cabeza de familia y discapacitados que originalmente no estaba
previsto en la ley 790 de 2002. En esa normativa se dispuso que los beneficios
establecidos en el capítulo II de la Ley 790 de 2002 se aplicarían a los
servidores públicos retirados del servicio en desarrollo del programa de la
administración pública del orden Nacional, a partir de septiembre de 2002 y
hasta el 31 de enero de 2004:
“(...)
Los beneficios consagrados en el Capítulo 2 de la Ley 790 de 2002, se aplicarán
a los servidores públicos retirados del servicio en desarrollo del programa de
renovación de la Administración Pública del orden nacional, a partir del 1o de
septiembre de 2002 y hasta el 31 de enero de 2004.” (Subrayado no original)
Con fundamento en las
anteriores disposiciones TELECOM puso fin a las relaciones laborales de las
madres cabeza de familia al servicio de la entidad, alegando que la especial
protección de que eran titulares sólo se extendía hasta el 31 de enero de 2004.
Esa circunstancia motivó la presentación de varias acciones de tutela, algunas
de las cuales fueron motivo de pronunciamiento por diferentes Salas de Revisión
de la Corte Constitucional; otras son las que ahora ocupan la atención de la
Sala Plena.
Para comprender la
cuestión la Corte observa que en recientes decisiones proferidas por la Sala
Primera de Revisión (Sentencia T-792 de 2004), por la Sala Segunda de Revisión
(Sentencia T-876 de 2004), por la Sala Séptima de Revisión (Sentencia T-964 de
2004) y por la Sala Octava de Revisión (Sentencia T-925 de 2004), esta
Corporación estudió casos que tienen supuestos fácticos semejantes a los
plantados en la presente demanda.
En la sentencia T-792 del
23 de agosto de 2004, MP. Jaime Araujo Rentería, esta Corporación analizó la
demanda de tutela interpuesta por una madre cabeza de familia que laboraba en
TELECOM, a quien la empresa decidió dar por terminada la relación laboral a
partir del 31 de enero de 2004. La Corte concedió el amparo pues consideró que
el artículo 16 del Decreto 190 de 2003 no sólo pretendía modificar una norma de
superior jerarquía, sino que atentaba contra los derechos fundamentales de los
sujetos de especial protección, en concreto las madres cabeza de familia y sus
hijos:
“La determinación de retirar del servicio a
la demandante, a todas luces, va en contra de los postulados del Estado social
de derecho, puesto que se dejaron de proteger los derechos de quien en realidad
se encuentra en un alto grado de indefensión, es decir, el núcleo familiar de
la señora Chávez Fonseca.
(...)
La terminación unilateral por parte de
Telecom del contrato de trabajo a partir del día 31 de enero de 2004, le ha
generado a la demandante que sus ingresos económicos se vean gravemente
afectados, ya que no cuenta con un salario que le permita satisfacer las
necesidades básicas que su condición le acarrea.
Vista la valiosa protección que la misma
Constitución otorga a las mujeres madres cabeza de familia, la Corte considera
que la limitación en el tiempo del beneficio que se les otorgó en la Ley 790,
artículo 12, por el Decreto 190, artículo 16, no es ajustada a la Constitución,
por cuanto una norma de menor jerarquía (Decreto 190 de 2003, artículo 16),
estableció un límite que la norma que le daba validez (Ley 790 de 2002,
artículo 12) no establecía, por esta razón, la Corte aplicará la Constitución y
no tendrá en cuenta el artículo 16 del Decreto 190 de 2003.”
En la misma providencia la
Corte consideró que la terminación excluyente de los beneficios para las madres
cabeza de familia y los discapacitados carecía de fundamento objetivo y
razonable. Dijo entonces:
“En el presente caso
aunque esta Corporación no se pronunciará sobre la constitucionalidad del
artículo 8, literal D de la Ley 812 de 2003, se observa que la medida tomada
por el legislador de beneficiar únicamente a las personas que se encuentren
próximas a pensionarse, y desproteger a las madres cabeza de familia y
discapacitados no encuentra una proporción de razonabilidad.
(...)
1.
La
terminación de los beneficios consagrados en la Ley 790 de 2002 únicamente para
las madres cabeza de familia y discapacitados, crea un privilegio radicado
solamente para las personas que se encuentren próximas a pensionarse.
Así las cosas, tenemos que
el fin buscado por la norma, proteger a personas próximas a pensionarse, es
constitucional y legítimo.  En segundo lugar, el medio empleado, es decir,
excluyendo a las madres cabeza de familia y a los discapacitados de los
beneficios consagrados en el artículo 12 de la Ley 790 de 2002, no es acorde a
la Constitución y finalmente el fin perseguido no es proporcional con el medio
empleado, al generar sin razón constitucional una discriminación negativa en
cabeza de grupos claramente débiles como son las madres cabeza de familia y los
discapacitados.
Teniendo en cuenta lo
anterior, esta Corporación concluye, que la norma prevista en la Ley 812 de
2003 creó una desigualdad en favor de un grupo especial de personas que se
encuentran próximas a pensionarse, en detrimento de dos grupos claramente
discriminados y protegidos por la Constitución, como lo son las madres cabeza
de familia y los discapacitados.
(...)
Así las cosas, aunque la
Corte no se pronunciará sobre la constitucionalidad del artículo 8, literal D
de la Ley 812 de 2003, dándole prelación a las normas constitucionales
(artículos 13, 42, 43 y 44), se ordenará la protección de los derechos
fundamentales de la señora Esperanza Chávez Fonseca, por ser ella un sujeto
especial de protección reforzada a la luz de nuestra Constitución.”
En la sentencia T-876 de
2004, también relacionada con trabajadores al servicio de TELECOM retirados de
la empresa en similares circunstancias, la Corte estimó que el pago que se
había efectuado de las indemnizaciones desvirtuaba un perjuicio irremediable y
hacía improcedente el amparo ante la existencia de otros mecanismos de defensa
judicial. Como se verá luego, esa opción era perfectamente válida de acuerdo
con la jurisprudencia constitucional y ante la vigencia del literal D del
artículo 8 de la Ley 812 de 2003.
Más adelante, en la
sentencia T-925 del 23 de septiembre de 2004, la Corte señaló que la decisión
de separar de sus trabajos a personas que estaban cobijadas por la estabilidad
laboral reforzada constituyó un perjuicio irremediable, pues afectó en alto
grado sujetos de especial protección constitucional. Destacó que en los casos
analizados, “tanto el artículo 16 del decreto 190 de 2003 como la limitación
prevista por el artículo 8° literal D de la Ley 812 de 2003 a los beneficios
establecidos a favor de las madres cabeza de familia y a los discapacitados
previstos en el capítulo 2 de la Ley 790 de 2002 no pueden hacerse prevalecer
frente a los mandatos constitucionales contenidos en los artículos 13, 42, 43 y
44 superiores”.
La anterior postura también
fue asumida en la sentencia T-964 del 8 de octubre de 2004, donde la Corte
concedió los amparos en asuntos nuevamente relacionados con madres cabeza de
familia a quienes TELECOM decidió desvincular de la entidad desde el 31 de
enero de 2004.
Finalmente, en la
sentencia C-991 del 12 de octubre de 2004, dictada con posterioridad a las
sentencias de tutela sobre madres cabeza de familia de TELECOM, la Corte
declaró inexequible, con los efectos erga omnes que se derivan de la
decisión, el literal D del artículo 8 de la Ley 812 de 2003, en lo relativo al
límite temporal previsto para los beneficiarios de esa protección reforzada. En
efecto, la Corte encontró que el Legislador hizo caso omiso a la prohibición de
retroceso en la protección  de algunos sujetos (acciones afirmativas) sin que
ello se ajustara a los parámetros del juicio de razonabilidad.
De esta manera el límite
temporal previsto en el artículo 16 del Decreto 190 de 2003 y luego en el
artículo 8 de la Ley 812 de 2003 fue retirado del ordenamiento y con ello se
despejó cualquier duda al respecto. O dicho en otros términos, la especial
protección antes mencionada se entiende vigente durante todo el programa de
renovación institucional, como inicialmente fue aprobado por el Congreso en la
Ley 790 de 2002.
6.- Procedencia de la
tutela para asegurar el cumplimiento de las medidas de estabilidad laboral
reforzada en procesos de reforma institucional.
La Corte debe definir si
la acción de tutela es improcedente para asegurar las medidas de estabilidad reforzada
diseñadas en los procesos de reestructuración del Estado, o si por el
contrario, debido a que la empresa se halla en liquidación y teniendo en cuenta
que se trata de sujetos de especial protección (madres cabeza de familia), la
tutela resulta idónea para garantizar su observancia.
Como ha sido explicado de tiempo atrás,
de acuerdo con el artículo 86 de la Constitución la acción de tutela reviste
carácter subsidiario, lo cual significa que no procede cuando la persona tiene
a su alcance otros mecanismos de defensa judicial, a menos que acuda de manera
transitoria con el fin de evitar un perjuicio irremediable. Sin embargo, el
artículo 6 del Decreto 2591 de 1991 y la amplia jurisprudencia desarrollada por
esta Corporación[29]
establecen que la presencia de tales mecanismos debe valorarse de acuerdo con
dos factores: su eficacia material en el caso concreto y las circunstancias
especiales de quien invoca el amparo.[30]
Así, no es suficiente el hecho de que el ordenamiento prevea otros medios
judiciales para debatir un asunto, sino que es preciso, además, que tales
medios sean idóneos para garantizar la efectiva protección de los derechos
reclamados.
En los asuntos
sometidos a revisión lo primero que observa la Corte es que efectivamente
existían otros mecanismos de defensa judicial a los cuales, en principio,
podían acudir las peticionarias para controvertir las decisiones de la entidad,
ya fuera mediante la acción de simple nulidad para atacar el Decreto 190 de
2003,[31]
o bien mediante la acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra los
actos individuales de retiro. Sin embargo, como pasa a explicarse, dichos
mecanismos no resultaban idóneos para la protección de los derechos
fundamentales y en esa medida la acción de tutela era procedente.
En primer lugar,
la Corte considera que por tratarse de un proceso de liquidación cuya fecha
límite es relativamente próxima (a más tardar el 12 de junio de 2007), la
acción de tutela se proyecta como el mecanismo apropiado para asegurar un
verdadero respeto de los derechos fundamentales. Al respecto conviene recordar
que en algunos casos el factor temporal cobra especial relevancia para
determinar la procedencia de la tutela,[32]
como ocurre precisamente en los procesos liquidatorios de cercana culminación.
Así, por ejemplo, en la Sentencia T-1169 de 2003, MP. Clara Inés Vargas
Hernández, la Corte concedió la tutela invocada por un extrabajador de una
empresa a quien se le negaba la reliquidación de su primera mesada pensional.
En aquella oportunidad, además de encontrar vulnerados sus derechos fundamentales
la Corte concluyó que la empresa estaba en un avanzado estado de liquidación y
por ello la tutela constituía el mecanismo idóneo de defensa.[33]
De esta manera,
teniendo en cuenta que el artículo 2 del Decreto 1615 del 12 de junio de 2003,
mediante el cual se ordenó la supresión y liquidación de TELECOM, señala que “el
proceso de liquidación deberá concluir a más tardar en un plazo de dos (2) años
contados a partir de la vigencia del presente Decreto, prorrogables por el
Gobierno Nacional por un acto debidamente motivado hasta por un plazo igual”,
la Sala considera que la acción de tutela se proyecta como el mecanismo apto
para la protección de los derechos reclamados, por cuanto las otras vías
judiciales de defensa podrían resultar ineficaces ante la próxima e inexorable
desaparición de la empresa.
En segundo
lugar, la Corte considera que en tratándose de sujetos de especial protección,
como las madres cabeza de familia, el derecho a la estabilidad reforzada es
susceptible de protección mediante tutela en procesos de reestructuración del
Estado, precisamente por la necesidad de garantizar la plena eficacia de sus
derechos fundamentales.
Ahora bien, la
forma específica de asegurar la protección de los derechos no es unívoca. Por
ejemplo, como el pago de indemnizaciones es incompatible con la reincorporación
a la empresa, en algunas ocasiones la Corte ha ordenado el reintegro cuando
aquélla aún no se ha satisfecho (Sentencia T-792 de 2004), en otros eventos ha
negado el amparo teniendo en cuenta que las indemnizaciones fueron canceladas
(Sentencia T-876 de 2003), y en otros ha dejado sin efecto las indemnizaciones
y ordenado el reintegro (Sentencias T-925 y T-964 de 2004). Pero en la medida
en que todas ellas exploran el tema relacionado con la procedibilidad de la
tutela y dan cuenta de la forma de superar la presencia de un daño, la Corte
estima que atienden los parámetros señalados por la jurisprudencia al respecto
y eran opciones plenamente válidas para la época en que fueron adoptadas.
No obstante,
teniendo en cuenta que desde la Sentencia C-991 del 12 de octubre de 2004 es
absolutamente claro que el límite temporal previsto en el literal D del
artículo 8 de la Ley 812 de 2003 y en el artículo 16 del Decreto 190 de 2003
vulnera mandatos constitucionales de superior jerarquía, la Corte considera que
la mejor forma de garantizar los derechos fundamentales de las madres cabeza de
familia consiste en ordenar su reintegro y dejar sin efecto las indemnizaciones
reconocidas. De hecho, el pago de la indemnización debe ser concebida como la
última alternativa para reparar el daño derivado de la liquidación de la
empresa, por cuanto corresponde al derecho en cabeza de todos los servidores
públicos y no sólo de los sujetos de especial protección.
Y si a lo
anterior se suma que las mujeres han sido excluidas a lo largo de la historia
del escenario laboral, es claro que las acciones afirmativas diseñadas en su
favor revisten un componente que va más allá de la simple presencia de un
ingreso fijo para asegurar la manutención de su núcleo familiar, puesto que en
estos casos también se protege la idea de reconocer especial valor al trabajo
como expresión de una opción personal o profesional negada por muchos años y,
en esa medida, es legítimo reclamar su amparo por vía de tutela.
7.- Casos concretos.
En el asunto objeto de revisión las demandas corresponden a madres
cabeza de familia que fueron desvinculadas de TELECOM –en liquidación- a partir
del 31 de enero de 2004. Cabe señalar que en todos los casos las peticionarias
aportaron una certificación expedida por la propia entidad demandada, en la
cual se les informó que estaban amparadas en el marco del artículo 12 de la Ley
792 de 2002, pues habían acreditado idóneamente la condición de madres cabeza
de familia.
De esta manera, la Sala entiende que TELECOM valoró de forma previa
la situación de las accionantes para luego expedir la respectiva certificación,
a la que por lo demás reconoció plenos efectos jurídicos. Ello releva a la
Corte de la necesidad de entrar e indagar si en cada una de las situaciones
individuales había lugar al reconocimiento de esa especial protección laboral,
por cuanto ese estudio fue adelantado con antelación por la propia entidad. A
continuación la Corte presenta un esquema de las decisiones y de los datos
relevantes de cada una de las tutelas, donde también se da cuenta del folio en
el que reposa la mencionada prueba:
No. Expediente
Peticionaria
Motivo de
especial protección
Fallo de
primera instancia
Fallo de
segunda instancia.
T-901538
Francia Elena
Salazar Rodríguez
Madre cabeza de
familia (Folio 12)
Deniega. Juzgado
5 Civil del Circuito de Cali. 5 de febrero de 2004
Revoca. Tribunal
Superior del Distrito Judicial de Cali. 3 de marzo de 2004.
T-902961
Rosalba Olarte
Collazos
Madre cabeza de
familia (Folio 11)
Concede. Juzgado
2 Promiscuo de Familia de Caquetá. 18 de febrero de 2004.
Revoca. Tribunal
Superior del Distrito Judicial de Florencia. 31 de marzo de 2004.
T-903174
María Victoria
Moreno Franco.
Madre cabeza de
familia (folio 11)
Deniega. Juzgado
1 Laboral del Circuito de Pereira. 2 de abril de 2004.
--------------
T-904612
Rubiela Salazar
Cardona
Madre cabeza de
familia (folio 10)
Concede. Juzgado
2 de familia de Manizales. 18 de febrero de 2004.
Revoca. Tribunal
Superior del Distrito Judicial de Manizales. 31 de marzo de 2004.
T-906384
Stella Galvis
López
Madre cabeza de
familia (folio 11)
Deniega. Juzgado
2 Laboral del Circuito de Pereira.
-----------------
T-907561
Luz Marina
Arango Díaz
Madre cabeza de
familia. (Folio 10)
Deniega. Juzgado
3 de familia de Manizales. 18 de febrero de 2004.
Confirma.
Tribunal superior del Distrito Judicial de Manizales. 29 de marzo de 2004.
T-908425
Liliana María
Castaño García
Madre cabeza de
familia (folio 12)
Concede. Juzgado
1 penal del Circuito de Manizales. 18 de febrero de 2004.
Revoca- Tribunal
Superior del Distrito Judicial de Manizales. 25 de marzo de 2004.
T-909903
Gloria Edith
Tabares Castro
Madre cabeza de
familia. (folio 9)
Concede. Juzgado
5 de familia de Manizales. 18 de febrero de 2004.
Revoca. Tribunal
Superior del Distrito Judicial de Manizales 30 de marzo de 2004.
T-924620
Diana Patricia
Bonilla Vásquez
Madre cabeza de
familia.
Folio 11.
Niega.  Juzgado
13 penal del circuito de Cali. 30 de enero de 2004.
Confirma.
Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cali. 19 de marzo de 2004.
T-934411
Gladys Judith
García León
Madre cabeza de
familia (Folio 14)
Deniega. Juzgado
5 penal del circuito de Bogotá. 5 de mayo de 2004.
------------------
T-942237
Yamileth María
Pulgarin Osorio
Madre cabeza de
familia. (Folio 1)
Deniega. Juzgado
4 civil del circuito de Pereira. 11 junio de 2004
------------------
T-942287
Omaira
Landazabal Gutiérrez
Madre cabeza de
familia. (Folio 6)
Deniega. Juzgado
1 Civil del Circuito de San Gil. 19 de mayo de 2004.
Confirma.
Tribunal Superior del Distrito Judicial de San Gil. 27 de mayo de 2004.
T-942903
Julieth Consuelo
Gutiérrez Rodríguez
Madre cabeza de
familia. (Folio 3).
Deniega. Juzgado
3 penal del circuito de Tunja. 14 de abril de 2004.
Confirma.
Tribunal Superior del Distrito Judicial de Tunja. 9 de junio de 2004.
T-945636
Amira Victoria
Alvarado Bestene
Madre cabeza de
familia.
Folio 10
Niega.  Juzgado
segundo promiscuo del circuito de Arauca. 20 de mayo de 2004.
Confirma.
Tribunal Superior del Distrito Judicial de Arauca. 23 de junio de 2004.
T-945653
Fabiola del
Socorro López Meneses
Madre cabeza de
familia.
Folio 39
Concede. Juzgado
único promiscuo del circuito de Saravena. 25 de mayo de 2004.
Revoca. Tribunal
Superior del Distrito Judicial de Arauca. 17 de junio de 2004.
T-945899
Blanca del
Carmen Barajas Niño
Madre cabeza de
familia.
Folio 11
Niega. Juzgado
14 penal del circuito de Bogotá. 3 abril de 2004.
Confirma.
Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá. 31 de mayo de 2004.
T-950971
Carmen Yolanda
Cardona Calderón
Madre cabeza de
familia.
Folio 22
Concede.
Juzgado 13 laboral del circuito de Bogotá. 21 de abril de 2004.
Revoca. Tribunal
Superior del Distrito Judicial de Bogotá. 4 de junio de 2004.
T-988968
Libia del Carmen
Trujillo Lombana
Madre Cabeza de
familia.
Folio 12.
Niega. Juzgado
42 penal del circuito de Bogotá. 12 de mayo de 2004.
Confirma.
Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá. 5 de agosto de 2004.
T-994871
Martha Elena
Uriza
Madre cabeza de
familia.
Folio 83
Niega. Juzgado 1
civil del circuito de Armenia. 10 de septiembre de 2004.
--------------------
T-997518
Hermencia Peña
Castro
Madre cabeza de
familia.
Folio 42.
Prepensionada
Niega. Juzgado
42 civil del circuito de Bogotá. 17 de agosto de 2004.
Confirma.
Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá. 20 de septiembre de 2004.
T-1007070
Ana Magnoly Rodríguez
Pérez
Madre Cabeza de
familia.
Folio 8.
Niega. Juzgado
51 penal del circuito de Bogotá. 16 de septiembre de 2004.
--------------------
T-1008895
Myriam García
Londoño
Madre cabeza de
familia.
Folio 12
Niega.  Juzgado
laboral del circuito de Girardot. 12 de agosto de 2004.
Confirma.
Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cundinamarca. 24 de septiembre de
2004.
T-1011654
Ana Deysi Erazo
Ospina
Madre Cabeza de
familia.
Folio 33.
Niega. Juzgado 1
laboral del Circuito de Armenia. 5 de octubre de 2004.
-------------------
T-1015372
Myriam Elizabeth
Montaña Ramírez
Madre Cabeza de
familia.
Folio 1.
Niega. Juzgado 2
laboral del circuito de Tunja. 23 de agosto de 2004.
Confirma.
Tribunal Superior del Distrito Judicial de Tunja.
Octubre 13 de de
2004.
En los asuntos que actualmente son objeto de estudio la Corte
concluye que las acciones de tutela eran procedentes, por cuanto en los casos
de madres cabeza de familia correspondía proteger tanto los derechos
fundamentales de las peticionarias como los de sus menores hijos y personas
dependientes, ordenando que no se llevara a cabo su desvinculación. Para todo
ello son de recibo las consideraciones hasta aquí expuestas.
Destaca la Sala que en los anteriores eventos y dada la mayor
protección de la cual gozan las demandantes, la decisión de retirarlas del
servicio contraría los postulados y principios del Estado Social de Derecho
pues, tal y como se señaló en la sentencia T-792 de 2004, dejan de protegerse
derechos de quien está en un alto grado de indefensión.
Ahora bien, la protección en sede
constitucional de los derechos fundamentales de las peticionarias es aún más
clara después del pronunciamiento realizado por la Sala Plena de esta
Corporación en la sentencia C-991 de 2004, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra,
donde la Corte declaró inexequible el literal D del artículo 8 de la Ley 812 de
2003, en el aparte que señalaba la aplicación del beneficio “hasta el 31 de
enero de 2004”.
Por las anteriores razones la Sala tutelará los derechos invocados
por las accionantes. En consecuencia, siguiendo la técnica utilizada en las
sentencias T-792 de 2004 y T-925 de 2004, revocará los fallos de instancia que
negaron el amparo y ordenará a la Empresa Nacional de Telecomunicaciones -
Telecom en Liquidación-, que reintegre en sus labores a los demandantes, sin
solución de continuidad desde la fecha en la cual fueron desvinculadas y hasta
la terminación definitiva de la existencia jurídica de la empresa. Lo anterior,
como explicó la Corte en la sentencia T-924 de 2004, “sin que ello las
exonere claro está, de sus obligaciones con la entidad demandada o que las
proteja frente a las medidas disciplinarias, fiscales o penales que eventualmente
puedan ejercerse en su contra”.
Así mismo, como las demandantes retiradas de sus cargos a pesar de
estar amparadas por el artículo 12 de la ley 790 de 2002, debe reconocérseles
todos los salarios y prestaciones a que tenían derecho desde la fecha en la
cual se desvincularon y hasta el momento en el que sean efectivamente
incorporadas en la nomina de la entidad.
Con todo, para la Sala no pasa desapercibido que existían
disposiciones que consagraban una indemnización a favor de las personas
retiradas de la entidad, de la cual eventualmente pudieron ser beneficiarias.
Pero como la indemnización tuvo fundamento en la desvinculación de los
demandantes, al quedar sin efecto el acto de desvinculación sucederá lo mismo
con la indemnización habiendo lugar a restituciones y compensaciones mutuas.
Ahora bien, en la medida en que la restitución de la indemnización
puede no resultar posible en un sólo momento, la entidad demandada adelantará
el cruce de cuentas correspondiente y, en el evento de resultar saldos su
favor, deberá ofrecer facilidades de pago a las accionantes que garanticen su
subsistencia digna y la de sus hijos menores. En todo caso, llegado el momento
de la liquidación definitiva de la empresa podrán materializarse los ajustes
pendientes con el pago de la indemnización que en ese momento habrá de
realizarse. Para una mayor claridad conviene tener en cuenta la presencia de
tres eventos diferentes en los cuales pueden operar las compensaciones o
restituciones que fueren necesarias.
En primer lugar, a la fecha del reintegro efectivo de las
trabajadoras, en cuya oportunidad la empresa procederá a la compensación de los
valores adeudados por concepto de salarios y prestaciones con el monto de la
indemnización efectuada, a fin de determinar si quedan saldos a favor de la
entidad o por el contrario le corresponde hacer un pago suplementario. En
segundo lugar, en el evento en que existieren créditos pendientes a favor de la
empresa, las madres cabeza de familia podrán hacer abonos parciales desde el
momento del reintegro y durante su permanencia en la entidad, para lo cual
Telecom debe ofrecer facilidades de pago a todas las trabajadoras de manera que
no afecte su mínimo vital y la subsistencia en condiciones dignas, o la de sus
menores hijos. Por último, si todavía quedaren saldos pendientes con la entidad
llegado el día de la terminación de la empresa y la desvinculación definitiva
de las trabajadoras, en ese momento habrá lugar a las restituciones y
compensaciones mutuas que hasta entonces estuvieren pendientes.
Finalmente, la Sala se abstendrá de analizar las particularidades de
algunas peticionarias, concretamente en lo relacionado con la condición de
sujetos de especial protección debido a su estado de salud o ante la cercanía a
obtener la pensión de jubilación, como quiera que las consideraciones
precedentes son suficientes para conceder el amparo por tratarse de madres
cabeza de familia.
8.- Alcance
de esta decisión.
Aunque las
consideraciones expuestas son suficientes para conceder el amparo de las madres
cabeza de familia que acudieron a la acción de tutela cuyos expedientes fueron
seleccionados para revisión y son objeto de esta sentencia, la Sala Plena
estima necesario pronunciarse en relación con aquellas otras demandantes cuyos
asuntos fueron negados o no fueron seleccionados para revisión ante la Corte
Constitucional.
8.1.- Al
respecto lo primero a destacar es que “existen circunstancias especialísimas
en las cuales la acción de tutela no se limita a ser un mecanismo judicial
subsidiario para evitar la vulneración o amenaza de derechos fundamentales
solamente de los accionantes”[34],
sino que es necesario adoptar medidas para proteger los derechos de otros
sujetos en principio ajenos al trámite de la tutela y de su revisión. Con
fundamento en lo anterior, en la citada sentencia SU-1023 de 2001 la Corte
ordenó al liquidador de la Compañía de Inversiones de la Flota Mercante pagar
las mesadas de todos los jubilados de la empresa, y no solamente de quienes
interpusieron las acciones de tutela que fueron revisadas en aquella
oportunidad.[35]
La técnica de
hacer extensivos los efectos de una decisión de tutela a otros sujetos ya ha
sido explicada por esta Corporación y se relaciona con tres factores
estrechamente ligados: (i) la naturaleza del trámite de revisión de tutela ante
la Corte, como mecanismo de unificación jurisprudencial en materia de derechos
fundamentales, (ii) el papel de la Corte como garante de la supremacía e
integridad de la Constitución, y (iii) el respeto de la igualdad y la
prevalencia del derecho sustancial.
Así, por
ejemplo, en el Auto 071 del 27 de febrero de 2001 la Corte amplió el alcance de
su fallo a todos los asuntos en condiciones fácticas y jurídicas similares.
Ante el elevado número de conflictos de competencia que en el trámite de las
acciones de tutela se suscitó con motivo del Decreto 1382 de 2000, la Corte
dispuso que en todos los casos similares el Decreto debía ser inaplicado por
contrariar la Constitución, hasta tanto la jurisdicción de lo contencioso
administrativo se pronunciara sobre el mencionado acto administrativo. Entre
otras cuestiones señaló al respecto:
Cuando la Corte Constitucional se pronuncia
sobre una materia respecto de la cual debe unificar jurisprudencia y obrar como
cabeza de la jurisdicción constitucional, sus decisiones tienen un efecto mayor
a las que adopta generalmente en salas de revisión de tutela. El sistema de
control constitucional adoptado en Colombia es mixto en la medida en que
combina elementos del sistema difuso y del sistema concentrado. No es necesario
abundar en los elementos concentrados del sistema colombiano. Es suficiente con
subrayar que la opción del constituyente de 1991 de crear una Corte
Constitucional fortaleció en forma significativa esta dimensión concentrada de
nuestro sistema. Al haberle atribuido a ese órgano de cierre de las
controversias relativas a la interpretación de la Constitución la facultad de
conocer cualquier acción de tutela no sólo reafirmó, este elemento de
concentración en materia de derechos constitucionales fundamen­tales, sino que
le confirió una trascendencia especial a la unificación de jurisprudencia en
estos asuntos. Cuando la Corte Constitucional decide en Sala Plena sobre estas
materias desarrolla su misión constitucional y por lo tanto está obligada a
asumir su responsabilidad como órgano unificador de la jurisprudencia.
Por consiguiente, cuando la Corte se
pronuncia en casos como el presente no lo hace como un juez más de la
jurisdicción constitucional en un sistema difuso de control de
constitucionalidad. De tal manera que los supuestos estructurales y funcionales
en que se funda la doctrina de los efectos inter partes de la excepción de
inconstitucionalidad, en un sistema exclusivamente difuso, no se dan. Por el
contrario, los supuestos son en realidad los contrarios. La Corte
Constitucional pone en marcha los elementos con­centrados de nuestro sistema de
control constitucional. Cuando ello ocurre los efectos de la excepción de
inconstitucionalidad no tienen que ser necesariamente inter partes. La Corte
habrá de decidir cuándo esta moda­lidad de efectos limitados le permite cumplir
su misión institucional y asegurar el respeto de los mandatos constitucionales.
Pero también habrá casos, como el presente, en los cuales deba extender, por
las razones ante­rior­mente expuestas y cuando concurran condiciones que así lo
justifiquen, los efectos de sus providencias más allá de las partes.” (Subrayado fuera de texto)
Posteriormente,
en la sentencia T-500 de 2002, MP. Eduardo Montealegre Lynett, la Corte ordenó
afiliar como beneficiaros de ECOPETROL a los cónyuges de las trabajadoras sin
exigir más requisitos que los previstos para las cónyuges de los trabajadores
varones. Pero no sólo concedió el amparo a las demandantes, sino que en su
parte resolutiva hizo extensiva la orden a quienes estuvieran en la misma
situación fáctica y lo solicitaran a la empresa. En otras palabras, hizo
extensivos los efectos de su decisión a otras personas que se encontraran en
condiciones similares. Puntualizó entonces lo siguiente:
“No resulta razonable que para el
legítimo ejercicio de sus derechos la persona deba acudir ante las autoridades
judiciales del Estado, cuando por el contrario ello ha de corresponder a una
medida de carácter excepcional y de última instancia. La acción de tutela, por
regla general, no está concebida como presupuesto para el reconocimiento de un
derecho, sino como herramienta de prevención y corrección ante eventuales
anomalías del sistema.
Ahora bien, en circunstancias similares se
encuentran quienes, a pesar de haber interpuesto la tutela, obtuvieron una
sentencia desfavorable durante las instancias y dichos fallos no fueron
seleccionados para revisión por la Corte, pues ningún fundamento existe para
que solamente algunos resulten beneficiados con la decisión, cuando la
finalidad de la revisión consiste precisamente en unificar la jurisprudencia y
garantizar la protección efectiva de los derechos de los asociados; proceder de
otro modo significaría desnaturalizar tanto la acción de tutela como la
facultad de revisión de la Corte, con la consecuente violación a la igualdad y
la desarticulación del modelo jurídico de garantías constitucionales.” (Subrayado fuera de texto).
Y de la misma
forma, en la sentencia SU-783 de 2003, la Corte recordó que debido al carácter
unificador de la jurisprudencia constitucional sus decisiones de tutela pueden
ir más allá del tradicional efecto inter partes. En aquel entonces
también amplió los efectos de su sentencia a casos similares y para explicar su
proceder sostuvo:
“Empero, tratándose de una sentencia de
revisión de la Corte Constitucional, la situación es diferente porque la
Corporación, como guardiana de la Constitución, puede ir mas allá del simple
efecto inter partes y de los llamados a prevención por lo siguiente:
a.  El interés principal de la revisión es
el de unificar la jurisprudencia y dar pautas en la defensa de los derechos
fundamentales, por eso, cuando hay modificación de un criterio jurisprudencial
la determinación debe tomarse por Sala Plena. Por la misma razón todos los
jueces deben respetar la posición que la Corte adopte porque sería un absurdo
que la jurisprudencia sólo incidiera en las decisiones de la propia Corte
Constitucional y no de la totalidad de los integrantes de la jurisdicción
constitucional.
Las salas de revisión de la Corte
Constitucional están llamadas a guardar fidelidad a la doctrina de la
Corporación, pues no de otro modo se explica que el artículo 34 del decreto
2591 de 1991 disponga que ‘Los cambios de jurisprudencia deberán ser decididos
por la Sala Plena de la Corte, previo el registro del proyecto de fallo
correspondiente’.
Los jueces de tutela, deben  atenerse a las
pautas doctrinales elaboradas por la Corte, como resultado de la interpretación
de las normas que consagran los derechos constitucionales fundamentales. Esto
tiene que ver con la unidad de la jurisdicción constitucional, en su aspecto
material. Adicionalmente, con la certeza del derecho y la seguridad jurídica
que, al realizarse, contribuyen a la finalidad última de la unificación que es
la real vigencia de los derechos fundamentales de los asociados, en condiciones
de igualdad.”
b. No tiene sentido que se fallen  tutelas
de manera distinta para casos iguales al que ya haya sido fallado por la Corte
Constitucional. Si las ramas del poder público deben actuar armónica y
coordinadamente (artículo 113 C.P.), con mayor razón los jueces
constitucionales tratándose de la protección de los derechos fundamentales. No
tiene presentación que la Corte Constitucional tenga que estar revisando fallos
que no se ajustan a su jurisprudencia permanentemente, para reiterar lo que ha
sido determinado no solo en sentencias de tutela, sino en sentencia de
constitucionalidad, que produce efectos de cosa juzgada constitucional.” (Subrayado fuera de texto).
Los anteriores
pronunciamientos, que por lo demás no son los únicos en los cuales la Corte ha
hecho extensivo el alcance de sus decisiones a sujetos no vinculados
directamente en el trámite de las acciones de tutela objeto de revisión,[36] ponen de presente la
necesidad de que la Corte Constitucional tenga en cuenta la situación de otras
personas que podrían encontrarse en similares condiciones fácticas y jurídicas
frente a quienes también presentaron acción de tutela pero cuyos procesos no
fueron seleccionados para revisión o fueron resueltos en forma desfavorable a
sus pretensiones. En estos eventos puede ser necesario que la orden proferida
ampare también sus derechos y, llegado el caso, habrán de adoptarse los
correctivos a que hubiere lugar.
8.2.- Pues bien,
en el asunto objeto de estudio la Sala considera que la medida de protección
debe hacerse extensiva a todas aquellas madres cabeza de familia que, en aplicación
del límite temporal indebidamente creado (artículo 16 del Decreto 190 de 2003 y
Ley 812 de 2003), fueron desvinculadas de TELECOM a partir del 1 de febrero de
2004. En efecto, a juicio de la Corte no existe ninguna justificación para no
amparar a quienes presentaron la acción de tutela y sus asuntos no fueron
seleccionados para revisión o en todo caso fueron decididos en forma adversa a
sus pretensiones.
Lo anterior
siempre y cuando las ex trabajadoras (i) reunieren los requisitos para
permanecer en la entidad, (ii) hayan acreditado su condición de madres cabeza
de familia y Telecom hubiere reconocido dicha calidad mediante las
certificaciones correspondientes, (iii) a la fecha de esta sentencia hubieran
presentado acción de tutela por considerar vulnerados sus derechos
fundamentales y, (iv) sus procesos no se hayan seleccionado para revisión en la
Corte Constitucional o en todo caso hubieren sido resueltos desfavorablemente.
De esta manera, aquellas madres cabeza de familia que así lo deseen, si se
encuentren en las condiciones descritas, deben acudir directamente ante el
Liquidador de TELECOM para solicitar su reintegro y el pago de acreencias
laborales.
Ahora bien, la
decisión de exigir que la acción de tutela se hubiere presentado antes de la fecha
de esta sentencia se explica porque algunas madres cabeza de familia pudieron
considerar que la indemnización satisfacía sus expectativas y por lo mismo
decidieron no hacer reclamo judicial alguno; y si ello fue así ningún sentido
tendría obligarlas a retornar a la entidad cuando no lo solicitaron con
antelación. En consecuencia, la decisión producirá efectos a todas las madres
cabeza de familia de Telecom que se encontraren en las circunstancias descritas
anteriormente y así lo dispondrá en la parte resolutiva de esta sentencia.
8.3.- Por último, con miras a garantizar el cumplimiento de esta
sentencia, especialmente en relación con el trámite de reintegro de las madres
cabeza de familia que no son parte directa de esta providencia, la Corte estima
necesario adoptar las siguientes medidas adicionales:
- Ordenará que por Secretaría General de esta Corporación se
notifique al Liquidador de TELECOM y se le envíe copia íntegra de esta
providencia;
- Dentro de los diez (10) días siguientes a la notificación, el
Liquidador de la empresa deberá informar por escrito y explicar a cada una de
las madres cabeza de familia reconocidas por la entidad como tales, sobre la
posibilidad de solicitar el reintegro en los términos aquí señalados para que,
si lo estiman oportuno, procedan de conformidad.
- Teniendo en cuenta la necesidad de definir con prontitud el monto
y las obligaciones de TELECOM, las madres cabeza de familia tendrán el plazo
máximo de un (1) mes, contado a partir de la notificación que deberá efectuar
el liquidador de la entidad, para acudir ante éste a fin de reclamar y
acreditar los requisitos para el reintegro y pago de los salarios y
prestaciones sociales.
- Dentro de los cinco (5) días subsiguientes al recibo de la
comunicación por cada una de las madres cabeza de familia, el Liquidador de
TELECOM deberá proceder al reintegro inmediato de la respectiva trabajadora y
disponer lo pertinente para el pago de salarios y prestaciones, así como las
compensaciones a que hubiere lugar.
IV. DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Sala Novena de Revisión de la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del pueblo, y por mandato de la Constitución Política
RESUELVE:
PRIMERO:
CONFIRMAR, por las razones y en los términos de
esta sentencia, el fallo proferido por el Tribunal Superior del Distrito
Judicial de Cali del 3 de marzo de 2004, que revocó el fallo proferido por el
Juzgado 5 Civil del Circuito de Cali el 5 de febrero de 2004 y en su lugar
amparó los derechos fundamentales de Francia Elena Salazar Rodríguez
(Expediente T-901538).
SEGUNDO: a.
REVOCAR el fallo proferido por el Tribunal Superior
del Distrito Judicial de Florencia el 31 de marzo de 2004, y en su lugar CONFIRMAR,
por las razones y en los términos de esta sentencia, el fallo proferido
por el juzgado 2 promiscuo de Familia de Caquetá el 18 de febrero de 2004, que
resolvió amparar los derechos fundamentales de Rosalba Olarte Collazos
(Expediente T-902961).
b. REVOCAR el fallo proferido por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de
Manizales el 31 de marzo de 2004 y en su lugar CONFIRMAR, por las
razones y en los términos de esta sentencia, el fallo proferido por el
juzgado 2 de familia de Manizales del 18 de febrero de 2004 que resolvió
amparar los derechos fundamentales de Rubiela Salazar Cardona (Expediente
T-904612).
c. REVOCAR el fallo proferido por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de
Manizales el 25 de marzo de 2004, y en su lugar CONFIRMAR, por las
razones y en los términos de esta sentencia, el fallo proferido por el
juzgado 1 Penal del Circuito de Manizales el 18 de febrero de 2004 que resolvió
amparar los derechos fundamentales de Liliana María Castaño García (Expediente
T-908425)
d. REVOCAR el fallo proferido por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de
Manizales el 30 de marzo de 2004, y en su lugar CONFIRMAR, por las
razones y en los términos de esta sentencia, el fallo proferido por el
juzgado 5 de familia de Manizales el 18 de febrero de 2004 que resolvió amparar
los derechos fundamentales de Gloria Edith Tabares Castro. (Expediente
T-909903)
e. REVOCAR el fallo proferido por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de
Arauca el 17 de junio de 2004, y en su lugar CONFIRMAR, por las razones
y en los términos de esta sentencia, el fallo proferido por el Juzgado
Único Promiscuo del Circuito de Saravena el 25 de mayo de 2004, que resolvió
amparar los derechos fundamentales de Fabiola del Socorro López Meneses.
(Expediente T-945653)
TERCERO. a.
REVOCAR el fallo proferido por el Juzgado 1 Laboral
del Circuito de Pereira el 2 de abril de 2004, que resolvió denegar la tutela
interpuesta por María Victoria Moreno Franco. En su lugar, CONCEDER, por
las razones y en los términos de esta sentencia, el amparo a los
derechos fundamentales invocados. (Expediente T-903174)
b. REVOCAR el fallo proferido por el Juzgado 2 Laboral del Circuito de Pereira
el 18 de marzo de 2004, que resolvió denegar la tutela interpuesta por Stella
Galvis López.. En su lugar, CONCEDER, por las razones y en los términos
de esta sentencia, el amparo a los derechos fundamentales invocados.
(Expediente T-906384)
c. REVOCAR el fallo proferido por el Juzgado 4 Civil del Circuito de Pereira
del 11 de junio de 2004, que resolvió denegar la tutela interpuesta por
Yamileth María Pulgarin Osorio. En su lugar, CONCEDER, por las razones y
en los términos de esta sentencia, el amparo a los derechos
fundamentales invocados. (Expediente T-942237)
d. REVOCAR el fallo proferido por el Juzgado 5 Penal del Circuito de Bogotá el
5 de mayo de 2004,  que resolvió denegar la tutela interpuesta por Gladis
Judith García León. En su lugar, CONCEDER, por las razones y en los
términos de esta sentencia, el amparo a los derechos fundamentales
invocados. (Expediente T-934411)
e. REVOCAR el fallo proferido por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de
Bogotá el 4 de junio de 2004, que resolvió denegar la tutela interpuesta por
Carmen Yolanda Cardona Calderón. En su lugar CONCEDER, por las razones y
en los términos de esta sentencia, el amparo a los derechos
fundamentales invocados. (Expediente T-950971)
f. REVOCAR el fallo proferido por el Juzgado 1 Civil del Circuito de Armenia el
10 de septiembre de 2004, que resolvió denegar la tutela interpuesta por Martha
Elena Uriza. En su lugar, CONCEDER, por las razones y en los términos de
esta sentencia, el amparo a los derechos fundamentales invocados.
(Expediente T-994871)
g. REVOCAR el fallo proferido por el Juzgado 1 Laboral del Circuito de Armenia
el 5 de octubre de 2004, que resolvió denegar la tutela interpuesta por Ana
Deysi Erazo Ospina. En su lugar, CONCEDER, por las razones y en los
términos de esta sentencia, el amparo a los derechos fundamentales
invocados. (Expediente T-1011654)
CUARTO. a.
REVOCAR los fallos proferidos por el Tribunal
Superior del Distrito Judicial de Manizales el 29 de marzo de 2004 y por el
Juzgado 3 de familia de Manizales el 18 de febrero de 2004, que resolvieron
denegar la tutela interpuesta por Luz Marina Arango Díaz. En su lugar, CONCEDER,
por las razones y en los términos de esta sentencia, el amparo a los
derechos fundamentales invocados. (Expediente T-907561)
b. REVOCAR los fallos proferidos por el Tribunal Superior del Distrito Judicial
de Tunja el 9 de junio de 2004 y por el Juzgado 3  Penal del Circuito de Tunja
el 14 de abril de 2004, que resolvieron  denegar la tutela interpuesta por
Julieth Consuelo Gutiérrez Rodríguez. En su lugar, CONCEDER, por las
razones y en los términos de esta sentencia, el amparo a los derechos
fundamentales invocados. (Expediente T-942903)
c. REVOCAR los fallos proferidos por el Tribunal Superior del
Distrito Judicial de San Gil el 10 de junio de 2004 y por el Juzgado 1 Civil
del Circuito de San Gil el 19 de mayo de 2004, que resolvieron  denegar la
tutela interpuesta por Omaira Landazabal Gutierrez. En su lugar, CONCEDER,
por las razones y en los términos de esta sentencia, el amparo a los
derechos fundamentales invocados. (Expediente T-942287)
d. REVOCAR los fallos proferidos por el Juzgado 13 Penal del
Circuito de Cali, el 30 de enero de 2004, y por el Tribunal Superior del
Distrito Judicial de Cali, el 19 de marzo de 2004, que resolvieron  denegar la
tutela interpuesta por Diana Patricia Bonilla Vásquez. En su lugar, CONCEDER,
por las razones y en los términos de esta sentencia, el amparo a los
derechos fundamentales invocados. (Expediente T-924620)
e. REVOCAR los fallos proferidos por el Juzgado Laboral del
Circuito de Girardot, el 12 de agosto de 2004, y por el Tribunal Superior del
Distrito Judicial de Cundinamarca, el 24 de septiembre de 2004, que
resolvieron  denegar la tutela interpuesta por Myriam García Londoño. En su
lugar, CONCEDER, por las razones y en los términos de esta sentencia,
el amparo a los derechos fundamentales invocados. (Expediente T-1008895)
f. REVOCAR los fallos proferidos por el Juzgado Segundo
Promiscuo del Circuito de Arauca, el 20 de mayo de 2004, y por el Tribunal
Superior del Distrito Judicial de Arauca, el 23 de junio de 2004, que
resolvieron  denegar la tutela interpuesta por Amira Victoria Alvarado Bestene.
En su lugar, CONCEDER, por las razones y en los términos de esta
sentencia, el amparo a los derechos fundamentales invocados. (Expediente
T-945636)
g. REVOCAR los fallos proferidos
por el Juzgado Cuarenta y Dos Civil del Circuito de Bogotá, el 17 de agosto de
2004, y por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, el 20 de
septiembre de 2004, que denegaron la tutela interpuesta por Hermencia Peña
Castro. En su lugar, CONCEDER, por las razones y en los términos de esta
sentencia, el amparo a los derechos fundamentales invocados. (Expediente
T-997518)
h. REVOCAR los fallos proferidos
por el Juzgado Catorce Penal del Circuito de Bogotá, el 13 de abril de 2004, y
por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, el 31 de mayo de
2004, que denegaron la tutela interpuesta por Blanca del Carmen Barajas Niño.
En su lugar, CONCEDER, por las razones y en los términos de esta
sentencia, el amparo a los derechos fundamentales invocados. (Expediente
T-945899)
i. REVOCAR los fallos proferidos
por el Juzgado Cuarenta y Dos Penal del Circuito de Bogotá, el 12 de mayo de
2004, y por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, el 5 de
agosto de 2004, que denegaron la tutela interpuesta por Libia del Carmen
Trujillo Coronado. En su lugar, CONCEDER, por las razones y en los
términos de esta sentencia, el amparo a los derechos fundamentales
invocados. (Expediente T-988968)
j. REVOCAR el fallo proferido por
el Juzgado Cincuenta y Uno Penal del Circuito de Bogotá, el 16 de septiembre de
2004, que denegó la tutela interpuesta por Ana Magnoly Rodríguez Pérez. En su
lugar, CONCEDER, por las razones y en los términos de esta sentencia,
el amparo a los derechos fundamentales invocados. (Expediente T-1007070)
k. REVOCAR los fallos proferidos
por el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Tunja, el 23 de agosto de 2004,
y por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Tunja, el 13 de octubre de
2004, que denegaron la tutela interpuesta por Myriam Elizabeth Montaña Ramírez.
En su lugar, CONCEDER, por las razones y en los términos de esta
sentencia, el amparo a los derechos fundamentales invocados. (Expediente
T-1015372)
QUINTO. ORDENAR al liquidador de la
Empresa Nacional de Telecomunicaciones,  Telecom, en liquidación, que dentro
del término de cinco (5) días, contados a partir de la notificación del
presente fallo, reintegre a las demandantes, sin solución de continuidad desde
la fecha en la cual fueron desvinculados de la entidad y hasta la
terminación definitiva de la existencia jurídica de la empresa.
SEXTO.- ORDENAR al liquidador de Telecom
que reconozca a las demandantes todos los salarios y prestaciones a las cuales
tenían derecho desde la fecha en la cual fueron desvinculadas y hasta el
momento en que sean efectivamente incorporadas a la nómina de la entidad.
El liquidador de la empresa debe adelantar el cruce de cuentas
correspondiente y, en caso de resultar saldos a favor de la entidad, como la
restitución de la indemnización puede no resultar posible en un sólo momento
deberá ofrecer facilidades de pago a las accionantes que garanticen su
subsistencia digna y la de sus hijos menores. En todo caso, llegado el momento
de la liquidación definitiva de la empresa podrá materializar los ajustes
pendientes con el pago de la indemnización que en ese momento habrá de
realizarse.
SÉPTIMO.- Conforme a lo expuesto en el fundamento 8.2 de la parte motiva de
esta sentencia, la decisión produce efectos en el caso de las madres cabeza de
familia de Telecom que se encontraren en las circunstancias allí señaladas.
OCTAVO.- ORDENAR
que por
Secretaría General de esta Corporación se notifique al Liquidador de TELECOM y
se le envíe copia íntegra de esta providencia.
NOVENO.- Dentro de los diez (10) días
siguientes a la notificación realizada por intermedio de la Secretaría General
de la Corte, el Liquidador de la empresa deberá informar por escrito y explicar
a cada una de las madres cabeza de familia reconocidas por la entidad como
tales, sobre la posibilidad de solicitar el reintegro en los términos aquí
señalados para que, si lo estiman oportuno, procedan de conformidad.
DÉCIMO.- Las madres cabeza de familia
tendrán el plazo máximo de un (1) mes, contado a partir de la notificación que
deberá efectuar el liquidador de la entidad, para acudir ante éste a fin de
reclamar y acreditar los requisitos para el reintegro y pago de los salarios y
prestaciones sociales.
DÉCIMO PRIMERO.- Dentro de los cinco (5)
días subsiguientes al recibo de la comunicación por cada una de las madres cabeza
de familia, el Liquidador de TELECOM debe proceder al reintegro inmediato de la
respectiva trabajadora y disponer lo pertinente para el pago de salarios y
prestaciones, así como las compensaciones a que hubiere lugar.
DUODÉCIMO.- Por Secretaría General, líbrense las comunicaciones de que trata el
artículo 36 del Decreto 21591 de 1991.
Notifíquese,
comuníquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.
JAIME
ARAUJO RENTERÍA
Presidente
CON
SALVAMENTO DE VOTO
ALFREDO
BELTRÁN SIERRA
Magistrado
MANUEL
JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME
CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO
ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO
GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
HUMBERTO
ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
ALVARO
TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA
INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA
VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria  General
SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO A LA SENTENCIA SU-388 DE 2005 DEL
MAGISTRADO JAIME ARAUJO RENTERIA
MADRE CABEZA DE FAMILIA-Posible solución
para quienes al final de la relación laboral no compensen el saldo de la
indemnización que recibieron al momento de su despido/MADRE CABEZA DE
FAMILIA-Posibilidad de reubicación en un cargo equivalente en otra entidad
de la rama ejecutiva del orden nacional (Salvamento parcial de voto)
Referencia: expedientes T-901538 y otros .
Magistrada Ponente.
Dra. CLARA INES VARGAS HERNÁNDEZ
Con el
acostumbrado respeto, debo manifestar que discrepo parcialmente de la decisión
adoptada por la mayoría en torno a las órdenes dadas a Telecom para cumplir los
amparos concedidos y proceder al reintegro de las trabajadoras que
interpusieron la acción de tutela.
Plantea la
sentencia tres hipótesis de solución :
En primer lugar,
a la fecha del reintegro efectivo de las trabajadoras  la empresa procederá a
la compensación de los valores adeudados por concepto de salarios y
prestaciones con el monto de la indemnización efectuada, a fin de determinar si
quedan saldos a favor de la entidad o por el contrario le corresponde hacer un
pago suplementario.
En segundo
lugar, en el evento en que existieren créditos pendientes a favor de la
empresa, las madres cabeza de familia podrán hacer abonos parciales desde el
momento del reintegro y durante su permanencia en la entidad, para lo cual
Telecom debe ofrecer facilidades de pago a todas las trabajadoras de manera que
no afecte su mínimo vital y la subsistencia en condiciones dignas, o la de sus
menores hijos.
Por último, si
todavía quedaren saldos pendientes con la entidad llegado el día de la
terminación de la empresa y la desvinculación definitiva de las trabajadoras,
habrá lugar a las restituciones y compensaciones mutuas que hasta entonces
estuvieren pendientes.
Estimo que por
tratarse de un asunto que pretendía unificar la jurisprudencia relativa al tema
de las madres cabeza de familia desvinculadas de TELECOM ha debido avanzarse en
la jurisprudencia y prever igualmente la hipótesis de todas aquellas
trabajadoras que al final de la relación laboral aún no pudieran compesar en su
totalidad el saldo de la indemnización que recibieron al momento de su despido
luego de efectuar el cruce de cuentas correspondiente.  Para estos casos, el
Estado dando aplicación  analógica al artículo 44 de la Ley 909 de 2004, debía
reubicar a esas trabajadoras en un cargo equivalente en otra entidad de la rama
ejecutiva del orden nacional, para permitir que cancelen  el posible saldo
pendiente. Es una aplicación por analogía de las normas sobre supresión de
empleos de carrera administrativa  ( Ley 909 de 2004 ) que debía tenerse en
cuenta por la entidad accionada al momento de la liquidación de la empresa de
forma irreversible.
Fecha ut supra.
JAIME ARAÚJO RENTERIA
Magistrado
[1] Artículo 13.- “(...). El Estado promoverá las condiciones para
que la igualdad sea real y efectiva y adoptará medidas en favor de grupos
discriminados o marginados.
El Estado
protegerá especialmente a aquellas personas que por su condición económica,
física o mental, se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta y
sancionará los abusos o maltratos que contra ellas se cometan.”
[2] Cfr. Sentencias C-112 de 2000, C-371 de 2000, T-500 de 2002,
C-184 de 2003, C-044 de 2004 y C-174 de 2004, entre otras.
[3] Cfr. STERBA, James, “A legal history of Affirmative Action in
the United States”.  COHEN, Paul and STERBA, James, “Affirmative action
and racial preference”.  Oxford, University Press, 2003, p.191.
[4] MARTIN VIDA, María Ángeles, “Fundamento y límites
constitucionales de las medidas de acción positiva”. Madrid, Civitas, 2002,
p.35.
[5] En el marco del derecho comunitario las Directivas son actos
normativos que obligan a los Estados en cuanto al resultado -en un plazo
determinado-, pero les deja libertad de configuración interna.  Respecto de las
acciones afirmativas se destaca la Directiva 76/207 de 1996, cuyo artículo 2.1
establece lo siguiente: “El principio de igualdad de trato supone la ausencia
total de toda discriminación por razón del sexo, bien sea directa o
indirectamente, en lo que se refiere, en particular, al estado matrimonial o
familiar”. Y unas líneas más adelante autoriza la “adopción de medidas
encaminadas a promover la igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres, en
particular para corregir las desigualdades de hecho que afecten a las
oportunidades de las mujeres”.  Esta Directiva fue modificada por la Directiva
73 del 2002, en el sentido de reconocer con más claridad las acciones
afirmativas.
[6] Se destacan las siguientes sentencias, todas ellas relacionadas
con acciones afirmativas a favor de la mujer: Sentencia de octubre 17 de 1995,
Asunto C-450/93 (Kalanke); Sentencia de noviembre 11 de 1997, Asunto C-409/95
(Marshall); Sentencia de julio 6 de 2000, Asunto C-407/98 (Anderson); Sentencia
de Marzo 28 de 2000, Asunto C-158/1997 (Badeck); Sentencia
de diciembre 7 de 2000, Asunto C-79/1999 (Schnorbus).
[7] Alfonso Ruiz Miguel, "Discriminación Inversa e Igualdad",
en Amelia Varcárcel (compiladora), El Concepto de Igualdad, Editorial Pablo
Iglesias, Madrid, 19994, pp. 77-93.
[8] Greenwalt Kent. "Discrimination and Reverse
Discrimination." New York: Alfred A. Knopf. 1983.
Citado en: Michel Rosenfeld. Affirmative Action Justice. A Philosophical and Constitutional Inquiry. Yale University Press. New
Yok. 1991.
[9] Gaceta Constitucional No. 85 del 29 de mayo
de 1991. Cfr., Sentencia T-925 de
20004, MP. Álvaro Tafur Gálvis,
sobre la que luego se hará especial referencia.
[10] Sentencia C-184 de 2003, MP. Manuel José Cepeda. La Corte declaró la exequibilidad del artículo 1 (parcial) de la Ley
750 de 2003, sobre el apoyo especial en materia de prisión domiciliaria y
trabajo comunitario a la mujer cabeza de familia, “en el entendido de que, cuando se cumplan los requisitos
establecidos en la ley, el derecho podrá ser concedido por el juez a los
hombres que, de hecho, se encuentren en la misma situación que una mujer cabeza
de familia, para proteger, en las circunstancias específicas del caso, el
interés superior del hijo menor o del hijo impedido.”
[11] Cfr. Sentencia T-494 de 1992, MP. Ciro Angarita Barón.
[12]La Corte declaró exequible la expresión “siendo soltera o casada”
del artículo 2 de la Ley 82 de 1993, por considerar irrelevante el estado civil
de la mujer a la hora de establecer si es o no cabeza de familia. Según la
Corte, “lo esencial, de acuerdo con la definición que sobre el particular
adoptó el legislador en la norma acusada, es que ella “tenga bajo su cargo,
económica o socialmente, en forma permanente, hijos menores  propios o de otras
personas incapaces o incapacitadas para trabajar, ya sea por ausencia
permanente o incapacidad física, sensorial, síquica o moral del cónyuge o
compañero permanente o deficiencia sustancial de ayuda de los demás miembros
del núcleo familiar”, lo que significa que será tal, no sólo la mujer soltera o
casada, sino también aquella ligada en unión libre con un “compañero permanente”.
[13] Sentencia C-184 de 2003, MP. Manuel José Cepeda.
[14] Sentencia C-964 de 2003, MP. Álvaro Tafur Gálvis.
[15] Dijo entonces la Corte: “En conclusión, el legislador puede
conceder el derecho de prisión domiciliaria a las mujeres cabeza de familia,
sin que ello implique una violación al principio de igualdad por no reconocer
el mismo derecho a los hombres, que de hecho, se encuentren en la misma
situación puesto que las medidas de apoyo especial a las mujeres no son
extendibles a los hombres con base en el derecho a la igualdad de trato.
Tampoco constituye una violación del derecho a tener una familia que un
condenado deba separarse de sus hijos para cumplir en una prisión la pena que
le fue impuesta. Ni la igualdad de trato entre mujeres y hombres ni el derecho
a la familia exigen que el derecho legal de las mujeres cabeza de familia a
acceder a la prisión domiciliaria le sea extendido también a los padres cabeza
de familia. Sin embargo, en virtud de los derechos fundamentales de los niños,
que prevalecen sobre los demás (artículo 44, C.P.), el legislador no puede
proteger exclusivamente los derechos al cuidado y amor de los niños y niñas,
dada su estrecha relación con sus derechos a la salud y con su desarrollo
integral, cuando éstos se ven expuestos a riesgos y cargas desproporcionadas
por la ausencia de la madre - puesto que dependen de ella por ser la cabeza de
la familia - y desentenderse completamente de los derechos de los menores
cuando dependen del padre. Desde la perspectiva de los menores, la
desprotección de sus derechos sería contraria a la Constitución y, por ello, la
norma parcialmente acusada será declarada constitucional con el
condicionamiento mencionado (...).”
[16] Sobre los tipos de acciones afirmativas en diversos países de
Europa y América y su fundamento, ver “Les discriminations positives” en
Annuaire International de Justice Constitutionnelle (1997). Economica y
Presses Universitaires d ´Aix-Marseille. París, 1998.
[17] Las acciones afirmativas relativas a la distribución de un
recurso escaso (acceso a altos cargos del Estado) que puede legítimamente
introducir el legislador para favorecer a un grupo marginado, guardan relación
con un hecho mismo de exclusión relacionado con el beneficio que se quiere
otorgar. Así, por ejemplo, en la sentencia C-371 de 2000 (M.P. Carlos Gaviria
Díaz) se declaró constitucional buena parte de la ley por la cual se reglamenta
la adecuada y efectiva participación de la mujer en los niveles decisorios de
las diferentes ramas y órganos del poder público de conformidad con los
artículos 13, 40 y 43 de la Constitución Nacional y se dictan otras
disposiciones, en la cual se contemplan diferentes normas que constituyen
mecanismos de acción afirmativa a favor de la mujer. En esta ocasión la Corte
consideró, “(…) que el estímulo a la educación de las mujeres, que se impone,
además, para toda la población en general, es sin duda esencial, pero con ello
no se garantiza de manera eficaz el punto de llegada, o en otras palabras que
la mujer, en un lapso corto, realmente acceda a los cargos de mayor jerarquía y
de dirección en el poder público, que es en últimas el objetivo perseguido por
el legislador.” La Corte consideró que asegurar una cuota (un porcentaje) de
mujeres en el poder era una medida razonable y proporcionada para garantizar su
participación en un ámbito al cual les había sido tradicionalmente difícil
acceder. Salvaron parcialmente el voto los Magistrados Eduardo Cifuentes Muños,
Álvaro Tafur Galvis y Alejandro Martínez Caballero. Aclaró su voto el
Magistrado Vladimiro Naranjo Mesa.
[18] En la sentencia C-112 de 2000 (M.P. Alejandro Martínez Caballero)
se consideró que “(…) si las autoridades recurren a un criterio “sospechoso”,
pero para tomar medidas de acción afirmativa, destinadas a reducir la
discriminación existente, es obvio que esas disposiciones no pueden estar
sometidas al mismo escrutinio judicial que en aquellos eventos en que ese
criterio ha sido utilizado para profundizar o perpetuar las desigualdades. Por
ello, esta Corporación ha indicado que las acciones afirmativas están sometidas
a una prueba intermedia del respeto a la igualdad, en virtud de la cual es
legítimo aquel trato diferente que está ligado de manera sustantiva con la
obtención de una finalidad constitucionalmente importante.” Aclararon su voto a
esta decisión los Magistrados Alfredo Beltrán Sierra y José Gregorio Hernández
Galindo.
[19] “Respecto de dichos beneficios
[previstos en los artículos 4, 5, 6, 7, 9, 12, 14, 18 y 19 de la Ley] la Corte
no encuentra que exista fundamento para establecer una diferencia de trato
entre los niños menores y los hijos impedidos que dependen de la mujer cabeza
de familia, frente a los que dependen del hombre que se encuentra en la misma
situación a que alude el artículo 2 de la Ley 82 de 1993.  En uno y otro caso
se trata de personas respecto de los cuales el Estado tiene una obligación de
protección especialísima. (arts. 13 y 44 C.P) y a los cuales no puede
discriminar en función del sexo de la persona de la cual dependan.
En su
caso dada la situación de fragilidad en que ellos se encuentran por la ausencia
del padre o de la madre y la necesidad de hacer prevalecer sus derechos, la
Corte declarará la exequibilidad condicionada de dichos artículos en el
entendido que los beneficios que se establecen en ellos a favor de las personas
dependientes de la mujer cabeza de familia deberán igualmente otorgarse a los
hijos menores propios u otras personas incapaces o incapacitadas para trabajar
dependientes del hombre que, de hecho, se encuentre en la misma situación de la
mujer cabeza de familia, en los términos a que alude el artículo 2. Debiendo
igualmente darse aplicación en ese caso al requerimiento establecido en el
mismo artículo sobre la declaración ante notario de la condición en que aquel
se encuentra y de la casación de la misma.”
[20] Sentencia C-209 de 1997, MP. Hernando Herrera Vergara. La Corte
se pronunció en relación con algunas normas de la Ley 300 de 1996, “por la
cual se expide la Ley General de Turismo y se dictan otras disposiciones”,
en particular en lo relacionado con el proceso de reestructuración de la
Corporación Nacional de Turismo.
[21] Sentencia T-512 de 2001, MP. Eduardo Montealgre Lynett. La Corte negó el amparo reclamado  por algunos extrabajadores del
Departamento Administrativo de Acción Comunal del Distrito Capital, por considerar
que la decisión de terminar sus vínculos laborales obedeció a un proceso de
reestructuración institucional y no al deseo de afectar sus derechos o la
organización sindical a la que pertenecían
[22] Sentencia T-374/00. En el mismo sentido ver la sentencia T-800/98
MP. Vladimiro Naranjo Mesa.
[23] Sentencia C-880 de 2003 MP. Alfredo Beltrán Sierra.
[24] “Artículo 44.- Derechos del empleado de carrera administrativa en
caso de supresión del cargo.- Los empleados públicos de carrera administrativa,
que como consecuencia de la liquidación, reestructuración, supresión o fusión
de entidades, organismos o dependencias, o del traslado de funciones de una
entidad a otra, o por modificación de planta de personal, se les supriman los
cargos de los cuales sean titulares, tendrán derecho preferencial a ser
incorporados en empleo igual o equivalente de la nueva planta de personal, y de
no ser posible podrán optar por ser reincorporados a empleos iguales o
equivalentes o a recibir indemnización. El Gobierno Nacional reglamentará el
proceso de reincorporación y el reconocimiento de la indemnización.(...)”
[25] Artículo 1 de la Ley.
[26] Sentencias C-1039 de 2003, MP. Alfredo Beltrán Sierra, C-044 de
2004, MP. Jaime Araujo Rentería, C-174 de 2004 y MP. Álvaro Tafur Gálvis.
[27] De igual forma en la Sentencia C-044 de 2004, MP. Jaime Araujo
Rentería, la Corte declaró exequible la expresión “no podrán ser retirados
del servicio en el desarrollo del Programa de Renovación de la Administración
Pública las madres cabeza de familia sin alternativa económica”, contenida
en el artículo 12 de la ley, “en el entendido de que la protección debe
extenderse a los padres que se encuentren en la misma situación, en aras de
proteger la prevalencia de los derechos de los niños y el grupo familiar al que
pertenecen.”
[28] “Artículo 12.- Protección especial. De conformidad con
la reglamentación que establezca el Gobierno Nacional, no podrán ser retirados
del servicio en el desarrollo del Programa de Renovación de la Administración
Pública las madres cabeza de familia sin alternativa económica, las personas
con limitación física, mental, visual o auditiva, y los servidores que cumplan
con la totalidad de los requisitos, edad y tiempo de servicio, para disfrutar
de su pensión de jubilación o de vejez en el término de tres (3) años contados
a partir de la promulgación de la presente ley.” (Subrayado no original)
[29]
Corte Constitucional, sentencias T-690/03, T-179 de 2003, T-620 de 2002, T-999
de 2001, T-968 de 2001, T-875 de 2001, T-384/98, T-037 de 1997, entre muchas
otras.
[30] Cfr., Sentencia T-1169 de 2003.
[31] Cfr. Sentencia T-925 de 2004. Como explicó la Corte, para esa
fecha cursaban ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo tres (3)
demandas contra los artículos 14 y 16 del Decreto 190 de 2003.
[32] Sentencia T-500 de 2002 MP. Eduardo Montealegre
Lynett.  Al analizar una exigencia que ECOPETROL hacía para la afiliación como
beneficiarios de los cónyuges de las trabajadoras, que no estaba prevista para
las esposas de los trabajadores varones, la Corte explicó que en ciertos casos
el factor temporal es determinante para establecer la procedencia o no de la
tutela. Dijo entonces: “Ahora bien, una de las características esenciales de la
tutela es precisamente la celeridad y brevedad con que la persona obtiene una
decisión judicial.  Pero esa sola circunstancia no significa per se que
pueda desplazar cualquier otro mecanismo, porque se llegaría al absurdo de
anular el sistema procesal diseñado por el legislador, más aún cuando la
protección de derechos fundamentales no es un asunto reservado únicamente al
juez constitucional en sede de tutela, sino que debe inspirar todo el ordenamiento
con independencia del mecanismo por medio del cual se haya puesto en
funcionamiento la administración de justicia.  Sin embargo, en algunos casos y
bajo ciertas condiciones el factor temporal constituye un elemento relevante al
momento de analizar la procedencia o no de la tutela. (...)”. Ver también las
sentencias T-391 de 2001 y T-1169 de 2003, MP. Clara Inés Vargas Hernández.
[33] Dijo la Corte: “Así las cosas, de someter al señor Ramírez a la
duración de un proceso ordinario laboral sería altamente probable que para el
momento de la decisión, y en el evento en que ella fuere favorable a sus
pretensiones, la entidad careciera de los recursos suficientes para asegurar el
pago de sus acreencias, cuando precisamente entró en liquidación ante la
insuficiencia de fondos para cubrir todas sus obligaciones patrimoniales.
En este caso el factor temporal adquiere especial
relevancia si se tiene en que antes de la presentación de la tutela el trámite
liquidatorio se encontraba culminado al menos en un 85%, y desde el año 1999 la
Superintendencia calificó y graduó las obligaciones patrimoniales de la empresa
y dispuso hacer las reservas presupuestales sobre los asuntos litigiosos.”
[34] Corte Constitucional, Sentencia SU-1023 de 2001 MP. Jaime Córdoba
Triviño.
[35] En sentido similar pueden consultarse las sentencias SU-559/97,
T-068/98, SU-225/98, T-500 de 2002 y SU-783 de 2003, entre otras.
[36] Cfr., también las sentencias SU-559/97, T-068/98 y
SU-225/98.