T-382-95
Sentencia No
Sentencia No.
T-382/95
ACTO
ADMINISTRATIVO-Ejecutoriedad/ACTO
ADMINISTRATIVO-Ejecutividad
La ejecutoriedad
hace referencia a que determinado acto administrativo, cuya finalidad es
producir determinados efectos jurídicos, se presume expedido con base en los
elementos legales para su producción y en consecuencia es obligatorio para el
administrado y la administración, razón por la cual puede ser ejecutado
directamente por la administración, sin necesidad de la intervención de otra
autoridad del Estado.
ACTO
ADMINISTRATIVO-Obligatoriedad
Por
obligatoriedad se entiende la necesidad de acatamiento de los efectos jurídicos
que se generan a consecuencia del mismo. Abarca tanto a los terceros como al
propio ente público y a los demás. Esta obligatoriedad, de manera alguna se
restringe en cuanto a su aplicación a los administrados, por el contrario, tal
exigencia se extiende a la administración.
ACTO
ADMINISTRATIVO-Estabilidad/REVOCACION
DE ACTO ADMINISTRATIVO
La estabilidad de
los actos administrativos como carácter  básico en su estructura es siempre
elemento a favor del administrado y en consecuencia  elemento primordial  en
todo proceso de seguridad jurídica, por ello para no tener en cuenta las
reglas señaladas en el artículo 73 del C.C.A, debe la administración distinguir
que la revocación del acto no perjudique al administrado, ni a terceros que
pudieron estar afectos al acto dictado por la administración. La figura de la
revocación, como facultad propia de la administración para dejar sin efectos un
acto administrativo de contenido particular pero que de manera alguna puede
vulnerar derechos subjetivos adquiridos. Debe establecerse desde ya que esta
posibilidad dada a la administración establece determinados limites, por cuanto
debe la administración respetarlos y seguir unas reglas señaladas por el
legislador.
REVOCACION DE
ACTO ADMINISTRATIVO/DECRETO REGLAMENTARIO-Inconstitucionalidad e ilegalidad
Si un decreto
reglamentario posterior permite suspender las situaciones jurídicas resultado
de actos administrativos que no fueron debidamente impugnados, tal decreto se
constituye en abiertamente violatorio de los derechos subjetivos, adquiridos
por el administrador. Vemos entonces que la revocación de actos administrativos
por parte de la administración, se constituye en una verdadera excepción.
EXCEPCION DE
INCONSTITUCIONALIDAD/PRINCIPIO DE EJECUTIVIDAD
La norma
cuestionada permite al I.S.S. suspender una prestación social decretada
legalmente. Pues bién, tal autorización deja SIN EFICACIA un acto
administrativo, en otras palabras, atenta contra el principio de la
ejecutividad. Adicionalmente el mencionado literal queda cuestionado por dos
normas de la actual Constitución: el art. 238 que adscribe en la jurisdicción
de lo Contencioso-adminsitrativo la facultad de suspender provisionalmente los
efectos del acto administrativo (para el caso de esta tutela: el pago de la
pensión) y el art. 83 que consagra el postulado de la buena fé (en el presente
caso, como no cabe la revocatoria directa del acto administrativo porque no hay
expreso y escrito consentimiento del titular, entonces, el literal b- del art.
42 del Decreto 2665/88, eludió tal situación y le quitó los efectos, siendo
esto un ejemplo de ausencia de buena fé). Por estas razones hay que concluir
que dicho literal es inconstitucional.
COSA JUZGADA
ADMINISTRATIVA/PENSION DE SOBREVIVIENTES
Existe la
protección a la cosa juzgada administrativa, en cuanto favorece al
administrado. Para el caso concreto, la cosa juzgada administrativa se predica
del acto adminstrativo que concedió la pensión. Y el acto posterior (suspensión
de la pensión), hecho extemporáneamente, no tiene la fuerza suficiente para
sostener la opinión de que adquirió la presunción de legalidad, porque la
suspensión se ampara en una norma ilegal e inconstitucional.
REVOCACION DE
ACTO ADMINISTRATIVO-Improcedencia/INSTITUTO
DE SEGUROS SOCIALES/SUSTITUCION PENSIONAL/PERJUICIO IRREMEDIABLE
Creada una
situación jurídica individual, como la que se configuró para la accionante en
virtud de una Resolución emanada del Instituto de los Seguros Sociales, ésta es
irrevocable unilateralmente por la administración, salvo que concurra el
consentimiento expreso y escrito del titular del derecho.
PENSION DE
SOBREVIVIENTES-Suspensión
por un anónimo/DERECHO A LA SUSTITUCION PENSIONAL
En conclusión,
tanto las pruebas aportadas para la concesión de la prestación, como las
allegadas años después demuestran que la demandante TENIA derecho a la
sustitución pensional, luego la Resolución que la concedió no está afectada por
causa legítima que la deje sin efecto (al menos por ahora) y, como se suspendió
el pago de la prestación, que es muy escasa, salta a la vista que a esta mujer,
modista de profesión, madre de 3 hijos, si se le está ocasionando un perjuicio
irremediable.
REF: Expedientes
Nº68030
Peticionaria:
Celia Monsalve de Parra.
Procedencia:
Juzgado Segundo Laboral de Cali.
Temas:
-Ejecutoriedad,
ejecutividad, eficacia y estabilidad del acto administrativo.
-Pensión de
sobrevivientes.
Magistrado
Ponente:
ALEJANDRO
MARTINEZ CABALLERO
Santa Fe de Bogotá ,
D.C., agosto (31) de mil novecientos noventa y cinco (1995)
La Sala Séptima de
Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Alejandro
Martínez Caballero, Fabio Morón Díaz y Vladimiro Naranjo Mesa,
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA CONSTITUCION
Ha pronunciado la
siguiente
SENTENCIA
En el proceso de
tutela 68030, de Celia Monsalve de Parra contra el Instituto de Seguros
Sociales, acumulado, por decisión de la Sala de Selección Nº 5, de 8 de mayo de
1995, al expediente 67761, pero luego se ordenó su desacumulación y por ello
los fallos se pronuncian por separado.
ANTECEDENTES
1. Elementos de
juicio.
Una vez recepcionada
la prueba que la Corte decretó se puede afirmar lo siguiente:
1.1. Cecilia
Monsalve contrajo matrimonio en Manizales con Jorge Aquileo Parra el 7 de
agosto de 1959, fueron procreados varios hijos entre ellos Jorge Parra
Monsalve. No existió separación legal de los cónyuges.
1.2. El 31 de
diciembre de 1990, fallece en Cali el señor Parra. estando pensionado. Bajo
juramento declaran María Grisales y Blanca Rendón que en tal fecha los cónyuges
vivían bajo el mismo techo.
1.3. El 14 de junio
de 1991, por Resolución 03094 se concede la sustitución pensional de su difunto
esposo a Celia Monsalve de Parra, y al menor Jorge Parra Monsalve, representado
por su madre.
Posteriormente hay
autorización de Celia Monsalve para que Clementina de Delgado cobre unas
mesadas durante el año de 1992; autorización autenticada ante el Cónsul
General de Colombia en Nueva York. Pero, en 1993 la señora Celia aparece
haciendo peticiones en Cali, señala como su dirección: Carrera 14 Nº 3-42, y,
precisamente en 1994, el I.S.S. la cita a tal dirección y ella se presenta de
inmediato.
1.4. Celia Monsalve
afirma que por la escasa pensión de su esposo y por unas calamidades domésticas
ello necesitó antes y después de la muerte de Parra, buscar ingresos en Nueva
York, colaborando en confección de "sueteres" y por tal razón se
trasladaba durante algunos meses a dicha ciudad y regresaba con algún dinero
para el sostenimiento de su familia.
1.51. Una carta SIN
firma de quien dice llamarse Nancy Bermúdez, dirigida al Gerente del I.S.S.,
seccional Valle del Cauca, contiene estas afirmaciones:
-Cecilia Monsalve ha
vivido desde hace muchos años en Nueva York haciendo vida marital con Gilberto
Sánchez.
-Nancy Bermúdez era
la compañera permanente de Jorge Aquileo Parra en el momento de su
fallecimiento.
A esta carta
precedió un anónimo enviado también al I.S.S..
1.5. Este informe
motivó que el 6 de octubre de 1994 se citara a la oficina de Prestaciones
Económicas del I.S.S. del Valle del Cauca a Celia Monsalve para decírsele que
"se le iba a suspender el reconocimiento de la pensión que recibía por
fallecimiento de su cónyuge", y, efectivamente, el 9 de diciembre de 1994,
por Resolución 8302, se le suspendió "a partir del mes de noviembre de
1994, la sustitución pensional".
1.6.  La perjudicada
agotó la vía gubernativa con resultados negativos. No fue tenida en cuenta su
afirmación de que convivía con Parra cuando falleció y que no tiene ninguna
relación sentimental con Gilberto Sánchez.
1.7. En la
Resolución que suspendió la prestación se invoca por el I.S.S. el literal b del
artículo 42 del Decreto 2665 de 1988 que dice:
"El I.S.S.,
procederá a la suspensión inmediata de las prestaciones económicas y de salud
en los siguientes casos....b) cuando se compruebe que conforme a los
reglamentos del I.S.S. no se tenía derecho a ellos..."
1.8. En la
Resolución 6558 de 1995, que resolvió la reposición interpuesta por Celia
Monsalve, el I.S.S., Seccional Valle del Cauca, reiteró que la suspensión se
debía a que la señora no convivía con el causante al momento del fallecimiento.
En realidad, no hay prueba que sustente tal opinión.
19. En el mismo expediente
que está en el I.S.S., la prueba demuestra que vivía doña Celia con su marido
(declaraciones de María Grisales, Celia Rendón, Carlota Sánchez) y no existe
ninguna prueba (a los anónimos no se les puede dar tal característica) que
hagan sospechar que actualmente convive o se haya casado con alguien o que no
conviviera con Jorge Aquileo Parra cuando éste murió. El hecho de que la señora
viajara a Estados Unidos, esporádica y temporalmente, a conseguir algún dinero
para sostener su familia no señala en forma alguna que se esté dentre de los
causales de pérdida de la sustitución pensional. Además, la Resolución NO se
refiere a motivos que hubieren surgido con posterioridad al fallecimiento de
Parra.
2. Decisión de
primera instancia, 24 de febrero de 1995.
El Juzgado Segundo
Laboral de Cali no tuteló porque dió por sentado que en el instante de fallecer
Jorge Aguileo Parra, Celia Monsalve convivía con Gilberto Sánchez y que,
además, la solicitante puede acudir ante la jurisdicción ordinaria laboral.
3. Decisión de
Segunda instancia, 24 de marzo de 1995.
La Sala Laboral del
Tribunal Superior de Cali, confirmó; considerando improcedente la acción porque
se puede acudir ante la jurisdicción ordinaria laboral puesto que está en
discusión el derecho a disfrutar la sustitución pensional y el haber ocurrido
la suspensión de dicha pensión no es un perjuicio irremediable.
FUNDAMENTOS JURIDICOS
A. Competencia.
Es competente esta
Sala de Revisión de la Corte Constitucional para proferir sentencia de revisión
dentro de la acción de tutela de la referencia, con fundamento en los artículos
86 inciso 2ª y 241 numeral 9º de la Constitución Política, en concordancia con
los artículos 33, 34, 35 y 36 del Decreto 2591 de 1991; además, su examen se hace
por virtud de la selección que de dicha acción practicó la Sala
correspondiente, y del reparto que se verificó en la forma señalada por el
Reglamento de esta Corporación.
B. TEMAS
JURIDICOS A TRATAR.
Cuestión previa:
1.- Antes de entrar
a plantear temas jurídicos importantes para decidir la presente tutela, hay que
aclarar que el I.S.S. no se pronunció, en el acto administrativo que motiva
esta acción de amparo, sobre la pérdida del derecho a la sustitución pensional
(2º de la Ley 33 de 1973) por amancebamiento del cónyuge supérstite después del
fallecimiento del pensionado, sino que la determinación la tomó por hipótesis
existentes en el momento del fallecimiento. Y, con base en las mismas pruebas
hubo dos pronunciamientos: uno en 1991 concediendo la pensión y otro en 1994
suspendiéndola.
Como expresamente se
sustenta la suspensión en el literal b- del artículo 42 del Decreto 2665/88, se
analizará en primer lugar esta atribución frente a la Constitución y la ciencia
administrativa, para después, apreciar el caso específico y ver que frente a
pruebas CONCRETAS que hablan de convivencia entre cónyuges no se puede decir
tres años después que no convivían. Hecha esta advertencia, se desarrolla el
aspecto jurídico así:
2.- En variada
jurisprudencia se ha indicado que la pensión es un derecho subjetivo[1], se ha dicho cuándo la
sustitución pensional es derecho fundamental[2]
y se ha analizado el literal b- del artículo 42 del Decreto 2665 de 1988.
Un caso idéntico que dió origen a la sentencia T-355/95 de esta misma Sala de
Revisión, obliga a reiterar lo expresado en tal jurisprudencia:
"En 1988 se
expidió:
" El
Decreto 2665 de 1988, artículo 42, literal b: permite suspender las prestaciones económicas y de
salud, por parte del I.S.S., “cuando se compruebe que conforme a los
Reglamentos del seguro, no se tenía derecho a ellas”[3]. Se trata de una norma  que suspende los
efectos de un acto administrativo proferido con anterioridad y curiosamente
incluida dentro de un decreto que expresamente dice en su artículo 103 que se
aplicará analógicamente el Código Contecioso Adminsitrativo.
Con posterioridad
al Decreto 2665 de 1988 fue expedida la Ley 100 de 1993 (arts. 46 a 49):
reafirma que se concede en forma vitalicia al "cónyuge supérstite,” la pensión
de sobrevivientes.
Además de
variada, la legislación anterior y posterior a 1988 ha centrado el beneficio en
el cónyuge sobreviviente. Cualquier duda que hubiere debe ser resuelta en favor
del trabajador o del beneficiario, y, de todas maneras, la norma más favorable
debe aplicarse....
3.-
EJECUTIVIDAD, OBLIGATORIEDAD Y EFICACIA DEL ACTO ADMNISTRATIVO
Conviene
establecer con meridiana claridad el significado  que comporta el valor de
Eficacia, Obligatoriedad, Ejecutoriedad, Ejecutividad y Estabilidad del acto
administrativo. La ESTABILIDAD constituye un CARACTER del acto administrativo,[4] o un PRINCIPIO del mismo.[5] Si la Administración expide una Resolución
concediendo una sustitución de pensión, tal Acto administrativo adquiere
estabilidad y por lo tanto ingresa al mundo jurídico. Otro carácter con
categoría de principio, según CASSAGNE es la EJECUTORIEDAD; explica este
tratadista:
"Como un
principio consubstancial al ejercicio de la función administrativa se halla la
ejecutoriedad del acto administrativo, que consiste en la facultad de los
órganos estatales que ejercen dicha función administrativa para disponer la
realización o cumplimiento del acto sin intervención judicial, dentro de los
límites impuestos por el ordenamiento jurídico".[6]
Marienhoff dice:
"La ejecutoriedad del acto administrativo significa que, por principio, la
Administración misma y con sus propios medios lo hace efectivo, poniéndole en
práctica."[7] O sea: si se profiere una Resolución
decretando una pensión la misma entidad que profirió el acto administrativo
debe ponerlo en práctica y unilateralmente no puede quitar o suspender los
efectos.
Esta diferencia
trae consecuencias  de suma importancia en  el campo de la certeza jurídica
propia de todo Estado de Derecho. Pero antes es necesario indicar que en la
teoría administrativa se diferencian la ejecutoriedad de la ejecutividad:
"En nuestra
opinión la ejecutoriedad y la ejecutividad actúan en dos planos distintos: la
primera hace a las facultades que tiene la Administración para el cumplimiento
del acto administrativo, sin intervención judicial, utilizando excepcionalmente
la coacción; la ejecutividad en cambio se refiere al título del acto en el
plano procesal, siendo ejecutivo -conforme a todo nuestro ordenamiento
jurídico procesal- aquel acto que, dictado con todos los recaudos que
prescriben las normas legales, otorguen el derecho procesal de utilizar el
proceso de ejecución. El título ejecutivo del acto administrativo, no es
pues en nuestro país la regla o el principio, sino la excepción y debe
hallarse fundado en norma legal. Por otra parte, a diferencia del
derecho privado, donde la creación del título ejecutivo proviene dl obligado,
la Administración Pública (cuando la norma legal la autoriza) es quien
crea unilateralmente el título ejecutivo, siendo éste el rasgo fundamental
que caracteriza la ejecutividad del acto administrativo."[8]
La ejecutoriedad
hace referencia a que determinado acto administrativo, cuya finalidad es
producir determinados efectos jurídicos, se presume expedido con base en los
elementos legales para su producción y en consecuencia es obligatorio para el
administrado y la administración, razón por la cual puede ser ejecutado
directamente por la administración, sin necesidad de la intervención de otra
autoridad del Estado.
En la doctrina
moderna, la ejecutoriedad de manera alguna puede confundirse con la
ejecutividad. La ejecutoriedad es propia de cualquier acto administrativo, en
cuanto significa la condición del acto para que pueda ser efectuado. La
ejecutividad equivale, a la eficacia que tal acto comporta, principio que no se
constituye en una excepción, sino por el contrario es la regla general de todo
acto administrativo, según García Trevijano .Constituyendose entonces  en real
y efectiva  aplicación del contenido del mismo sin que se difiera su
cumplimiento.
“Este caracter de
exigibilidad proviene del cumplimiento de todos los requisitos que hacen a la
existencia del acto. Es distinto a la ejecutoriedad del acto, la cual determina
que la administración, aplique el orden jurídico y ejecute por si misma el
acto, con la posibilidad de acudir a diversas medidas de coerción para asegurar
su cumplimiento.”[9]
En algunas
ocasiones se ha confundido el significado de tales expresiones, pero es claro
que la doctrina  distingue la obligatoriedad de la efectividad que el
acto administrativo produce. Diferenciación tambien establecida en el Código
Contencioso Administrativo señalado en los artículos 48, 64, 65, y 66.
La
obligatoriedad  se constituye en elemento intermedio entre  la ejecutoriedad  y
la ejecutividad del acto administartivo.
La obligatoriedad
como carácter presente en la formación de todo acto administrativo, se presenta
como elemento fundamental  (retomada por el tratadista García Trevijano) en
relación a lo que Laband denominó “la obligatoriedad del acto en sentido
verdadero, es decir , en el negocio jurídico de Derecho público”.[10]
Por
obligatoriedad se entiende la necesidad de acatamiento de los efectos jurídicos
que se generan a consecuencia del mismo. Abarca tanto a los terceros como al
propio ente público y a los demás. Esta obligatoriedad, de manera alguna se
restringe en cuanto a su aplicación a los administrados, por el contrario, tal
exigencia se extiende a la administración.  En tal sentido debe comprenderse el
principio antes citado.
4.- Visto lo
anterior, se pasa a analizar los elementos que afectan el acto administrativo.
La estabilidad de
los actos administrativos como carácter  básico en su estructura es siempre
elemento a favor del administrado y en consecuencia  elemento primordial  en
todo proceso de seguridad jurídica, por ello para no tener en cuenta las
reglas señaladas en el artículo 73 del C.C.A, debe la administración distinguir
que la revocación del acto no perjudique al administrado, ni a terceros que
pudieron estar afectos al acto dictado por la administración.
Revisemos para
los efectos del presente análisis la figura de la revocación, como facultad
propia de la administración para dejar sin efectos un acto administrativo de
contenido particular pero que de manera alguna puede vulnerar derechos
subjetivos adquiridos. Debe establecerse desde ya que esta posibilidad dada a
la administración establece determinados limites, por cuanto debe la
administración respetarlos y seguir unas reglas señaladas por el legislador.
Cabe recordar
que expresamente el artículo 73 de C.C.A establece que “Cuando un acto
administrativo haya creado o modificado una situación jurídica particular y
concreto o reconocido un derecho de igual categoría, no podra ser revocado sin
el consentimiento expreso y escrito del respectivo titular”. Como vemos se
trata de una renuncia por parte del administrado, que se constituye en
una clara declinación por parte del interesado de los derechos que el acto le
confiere. Es clara esta disposición  y en consecuencia resulta violatorio de
toda la normatividad pretender desconocer lo que allí la norma prescribe.
4.- En el estudio
del artículo 73 del C.C.A., el Consejo de Estado, Sección Segunda, Sentencia de
6 de mayo de 1992 expresó:
"De manera
pues, que si para lograr la expedición de un acto administrativo que reconoce
un derecho individual se ha hecho uso de medios ilegales, el derecho no es
digno de protección y en ese  caso opera el mandato contenido en el artículo 69
del C.C.A., según el cual "Los actos administrativos deberán ser revocados
por los mismos funcionarios que los hayan expedido o por sus inmediatos
superiores..." porque indudablemente se da la primera de las causales que
dan lugar a la revocatoria directa. A juicio de la Sala, esta interpretación
consulta los principios constitucionales y además constituye una especie de
sanción para quienes recurren a medios ilegales para obtener derechos.
Obviamente sólo
en el caso de los actos provenientes del silencio adminsitrativo positivo,
cuando se dan las causales contempladas en el artículo 69 del C.C.A. y cuando
el titular del derecho se ha valido de medios ilegales para obtener el acto,
puede revocarse directament sin su contenido expreso y escrito; no cabe este
proceder, cuando la administración simplemente ha incurrido en error de hecho o
de derecho, sin que tenga en ello participación el titular del derecho. En ese
caso, estará obligada a demandar su propio acto ante la imposibilidad de obtener
el consentimiento del particular para revocarlo."
5.- Resulta
procedente entonces señalar que si un decreto reglamentario posterior permite
suspender las situaciones jurídicas resultado de actos administrativos que no
fueron debidamente impugnados, tal decreto se constituye en abiertamente
violatorio de los derechos subjetivos, adquiridos por el administrador. Vemos
entonces que la revocación de actos administrativos por parte de la
administración, se constituye en términos de Marienhoff, en una verdadera
excepción.
"La
revocabilidad del acto administrativo no puede ser inherente a su esencia, ni
puede constituir el "principio en esta materia. La revocación del acto
administrativo es una medida excepcional, verdaderamente anormal. En suma, la
estabilidad de los derechos es una de las principales garantías del orden
jurídico, a tal punto que puede incluso sentarse un principio general en tal
sentido, que sólo podría ser objeto de excepción en casos concretos y ante
norma expresa[11]".
Ha dicho nuestro
más alto Tribunal en este sentido:
"Que no
existe ningún precepto de la ley que declare inestables, revisables, revocables
o anulables los actos administrativos de cualquier naturaleza y en cualquier
tiempo, dejando los derechos nacidos o, consolidados a su amparo a merced del
arbitrio o del diferente criterio de las autoridades"[12]
Conviene aclarar
que la estabilidad del acto creador de derechos alcanza a toda la
administración en el doble sentido de que el acto administrativo de cualquier
órgano o ente administrativo pueda ser "cosa juzgada administrada",
sea un ente autárquico, empresa del Estado, y de que en la medida en que se ha
producido la estabilidad, el acto no puede ser revocado por el mismo órgano que
lo dictó por un órgano administrativo superior; en otras palabras, que la
limitación a la facultad de revocar, modicar o sustituir un acto no sólo al
órgano o ente emisor del mismo, sino a toda la administración.[13]
6.- Esta
apreciación tiene importancia para el caso que motiva esta tutela. En efecto,
la norma cuestionada (literal b- del art. 42 del Decreto 2665/88) permite al
I.S.S. suspender una prestación social decretada legalmente. Pues bién,
tal autorización deja SIN EFICACIA un acto administrativo, en otras palabras,
atenta contra el principio de la ejecutividad. Adicionalmente el mencionado
literal queda cuestionado por dos normas de la actual Constitución: el art. 238
que adscribe en la jurisdicción de lo Contencioso-adminsitrativo la facultad de
suspender provisionalmente los efectos del acto administrativo (para el caso de
esta tutela: el pago de la pensión) y el art. 83 que consagra el postulado de
la buena fé (en el presente caso, como no cabe la revocatoria directa del acto
administrativo porque no hay expreso y escrito consentimiento del titular,
entonces, el literal b- del art. 42 del Decreto 2665/88, eludió tal situación y
le quitó los efectos, siendo esto un ejemplo de ausencia de buena fé). Por
estas razones hay que concluir que dicho literal es inconstitucional.
Se dirá que hay
la posibilidad de que el Estado y las entidades públicas demanden sus propios
actos, esto se denomina "acción de lesividad[14]".
Esta acción es
una figura que, al igual que la revocación, limita la estabilidad propia de
todo acto administrativo, por lo tanto debe sujetarse a precisos parámetros
señalados por el legislador.
Por ello, esta
acción tiene una caducidad de dos años. Se afirma lo anterior porque desde 1984
el Decreto 01 que modificó el Código Contencioso Administrativo (expedido con
fundamento en facultades extraordinarias) estableció que tratándose de la
acción de restablecimiento del derecho, (la única que se predica de
"situaciones individuales y concretas"), si el demandante es una
entidad pública, la caducidad "será de dos años" (disposición
repetida en el Decreto 2304 de 1989, art. 23). Y, el artículo 73 (también
vigente hoy) es riguroso. Disposición que venía desde el Decreto 2733 de 1959.[15]
Quiere decir lo
anterior que si trascurrió el año de 1986 (2 años después del Decreto 01 de
1984) y no se demandó por la Entidad pública, la acción caducó y NO podía
después efectuarse la revocatoria directa sin el consentimiento expreso del
titular. Y si un decreto reglamentario posterior permite desconocer las
situaciones jurídicas concretas que resultaron de actos administrativos que no
fueron oportunamente impugnados, tal decreto es violatorio de derechos
adquiridos y por lo tanto sería inconstitucional e ilegal.
Es decir, es
restringida y sujeta a caducidad la posibilidad de dejar sin efectos un acto de
la administración que establece situaciones jurídicas de carácter particular y
concreto, y esta facultad excepcional le corresponde a la jurisdicción
contencioso administrativa.
Además, existe la
protección a la cosa juzgada administrativa, en cuanto favorece al
administrado. Este aspecto lo desarrolla CASSAGNE, así:
"Hace mucho
-aproximadamente hasta la segunda mitad de este siglo- se sostenía la
existencia de un principio que caracterízaba al acto administrativo y lo
tornaba diferente del acto del derecho privado: la regla de la
revocabilidad. Tal principio es contemporáneo a la construcción de la
teoría del acto administrativo como acto exclusivamente unilateral, donde al
caracterizarlo como producto de un solo sujeto estatal dotado de prerrogativas
de poder público, el mismo podía revocar el acto sin necesidad de obtener la
conformidad del administrado. De esta manera, a diferencia de los actos de
derecho privado -que eran en principio irrevocables como regla general puesto
que la existencia de los contratos hacía imposible la aceptación del dogma de
la revocabilidad- un sector de la doctrina ha sostenido que éste era de la
esencia del acto administrativo.
Sin embargo, como
reacción contra el absolutismo que entrañaba la tesis del acto unilateral
esencialmente revocable, surgió una suerte de protección contra la posibilidad
de extinguir ciertos actos en la Administración Pública, dando origen a la
institución de la denominada "cosa juzgada administrativa", a
pesar, a pesar de que su régimen no fuera enteramente similar al de la cosa
juzgada judicial.
En efecto, la
cosa juzgada administrativa se distingue de la cosa juzgada judicial por dos
aspectos esenciales: a) se trata de una inmutabilidad estrictamente formal -no
material- en el sentido de que nada impide que el acto que tiene estabilidad
en sede administrativa sea después extinguido por el órgano judicial; y b)
porque siempre se admite la revocación favorable al administrado.
Pero lo cierto es
que por influencia especialmente de los teóricos alemanes la tesis de la
"cosa juzgada administrativa" fue ganando adeptos sin que se
advirtieran mayormente las transformaciones que se operaban en forma
contemporánea en el campo del derecho administrativo".[16]
En la doctrina
moderna, ha sido superado el concepto de Bielsa quien sostenía que "el
acto administrativo es, por principio general, revocable" y hoy se admite
la inmutabilidad formal que implica que la revocabilidad sólo procede en circunstancias
de excepción y no procede cuando viola leyes superiores, como ya ha quedado
explicado.
Para el caso
concreto, la cosa juzgada administrativa se predica del acto adminstrativo que
concedió la pensión. Y el acto posterior (suspensión de la pensión), hecho
extemporáneamente, no tiene la fuerza suficiente para sostener la opinión de
que adquirió la presunción de legalidad, porque la suspensión se ampara en una
norma ilegal e inconstitucional, según se dijo antes y se corrobora a
continuación.
7.- El Decreto
2665 de 1988, es un DECRETO REGLAMENTARIO, expedido con invocación del numeral
3º del artículo 120 de la antigua Constitución. Este Decreto reglamentario,
permitió la suspensión de las prestaciones sociales y de salud concretas cuando
violaran el reglamento del I.S.S.
Si el Decreto
2665 de 1988  se expidió con fundamento en el artículo 120 numeral 3º  de la
anterior Constitución, ha debido respetarse lo dicho allí: que el decreto busca
"la cumplida ejecución de la leyes". Pues bién, no se ajustó a la ley
porque pasó por alto las normas del Código Contencioso Administrativo antes
señaladas. Con mayor razón es inconstitucional hoy porque viola los artículos
1º, 2º, 58, 123 de la Constitución Política.  Los artículos 2º y 58 porque las
autoridades de la República deben proteger los "bienes" (dentro de
ellos están las pensiones) y garantizar "los derechos adquiridos"
(una resolución que otorga una pensión crea un derecho). El 123 por cuanto los
servidores públicos "ejercerán sus funciones en la forma prevista por la
Constitución, ley y el reglamento" y ocurre que el literal b- del artículo
42 del Decreto en mención consagró una suspensión que violaba normas del Código
Contencioso. Y, por último, se desconoce el artículo 1º de la Carta que consagra
el Estado Social de Derecho.
Por consiguiente,
no es justo que en 1995, veinte años después de decretada una sustitución
pensional[17], venga a tomarse la decisión unilateral de
suspenderla con la disculpa, muy discutible, de que en 1973, el cónyuge
supérstite no tenía derecho a ella y con invocación de un decreto reglamentario
al cual se le aplican las excepciones de inconstitucionalidad (art. 4º C.P.) y
de legalidad; y con el desconocimiento de los principios, caracteres y
consecuencias de todo acto administrativo.
La determinación
del I.S.S. al suspender la pensión de sobrevivientes, no sólo es susceptible de
demanda ante la jurisdicción contencioso-administrativa, sino de tutela y
ocasiona un perjuicio irremediable. Como esto último no fue bién comprendido
por el ad-quem, se requiere repetir lo ya dicho por la Corporación en numerosos
casos."
En la citada
sentencia la tutela prosperó, pero no sólo existe tal antecedente:
8.- En un caso
similar[18] dijo la Corte Constitucional:
"Al
respecto, ha sostenido el H. Consejo de Estado[19] que tanto el artículo 24 del Decreto 2733
de 1959, como el inciso 1o. del 73 del C.C.A., tienen por finalidad, garantizar
la protección de los derechos individuales y la firmeza de las situaciones
jurídicas de carácter particular y concreto, para que no puedan ser revocados
ni los unos ni las otras, en forma unilateral por la administración.
Lo que se busca
con la prohibición o restricción legal al ejercicio de la revocatoria por parte
de la administración, se funda en la inmutabilidad de los actos administrativos
que hayan consagrado un derecho subjetivo a favor de un particular
-inmutabilidad que se sustenta en la necesaria seguridad jurídica que debe
asistir a los administrados en sus relaciones con la administración-, los
cuales gozan del principio de la irrevocabilidad por parte de la
administración, a fin de evitar que ésta sea el juez de sus propios actos.
En consecuencia,
creada una situación jurídica individual, como la que se configuró para la
accionante en virtud de la Resolución No. 011844 de 1992 emanada del Instituto
de los Seguros Sociales, Seccional Cundinamarca, ésta es irrevocable
unilateralmente por la administración, salvo que concurra el consentimiento
expreso y escrito del titular del derecho.
Contrario a lo
dispuesto en el artículo 73 del C.C.A., el Instituto de los Seguros Sociales
expidió la Resolución No. 08217 de junio 10 de 1994, por medio de la cual
revocó la Resolución No. 011844 de 1992 -acto de carácter particular y concreto
en virtud de la cual se reconoció la pensión para sobrevivientes en cabeza de
la accionante y de sus hijos-, razón ésta que conduce a estimar el
desconocimiento y la violación del ordenamiento legal citado, ya que el acto
administrativo señalado que era irrevocable, fue revocado en forma unilaterial
por la entidad accionada, sin consentimiento de la titular del derecho.
Adicionalmente,
no se cumplió el requisito previo que permitía legalmente la revocatoria del
acto administrativo que le reconoció el derecho a la señora Mateus Cantor, cual
era el consentimiento expreso y escrito del respectivo titular. Por el
contrario, ésta controvierte la decisión injustificada de la administración que
desconoce su derecho.
En estos casos,
lo procedente no es la revocatoria directa del acto administrativo creador de
una situación jurídica individual y colectiva, sino la acción correspondiente
ante la jurisdicción competente a fin de que se obtenga la nulidad de dicho
acto por quebrantar preceptos superiores de derecho."
C. EL CASO
CONCRETO.
Centrada la
discusión en el literal b- del artículo 42 del Decreto 2665 de 1988, se tiene
que, invocada la excepción de inconstitucionalidad del literal b- del artículo
42 del Decreto 2665 de 1988, esto implica también la excepción de inconstitucionalidad
para la Resolución que suspendió la pensión, invocando tal Decreto
reglamentario.
Por supuesto que hay
que recordar la aclaración ya hecha en esta sentencia:
El principio de
ejecutoriedad, en el caso de sustitución pensional, por parte de la cónyuge,
tiene excepciones legales: cuando la cónyuge sobreviviente pasa a hacer vida
marital. Pero no es el caso de esta tutela puesto que la Resolución 8302 de 9
de diciembre de 1994 que suspendió la sustitución pensional concedida 3 años
antes, expresamente hace referencia al tantas veces citado numeral b- del
artículo 42 del decreto 2665/88 que habla de que "NO SE TENIA
DERECHO" a la prestación y por eso en la Resolución se dice que "la
pensionada no convivía con el causante, al momento del fallecimiento" y se
agrega que "se encontraba en Estados Unidos donde hace vida conyugal con
el señor Gilberto Sánchez".
Ocurre que cuando se
concedió la prestación, el 14 de junio de 1991 (Resolución 3094), el I.S.S.
dijo que: "se comprobó que la solicitud reune los requisitos legales
exigidos para su otorgamiento", y, en efecto, se presentó y obra en el
expediente del I.S.S..
-Registro Civil de
matrimonio.
-Procreó hijos con
el trabajador fallecido.
-En el seguro de
invalidez, vejez y muerte, aparece el nombre de Celia Monsalve.
-El 31 de enero de
1991, de conformidad con el inciso 3º del art. 1º del Decreto 1557 de 1989,
declaran MARIA GRISALES y BLANCA RENDON que desde hace muchos años conocían a
Celia Monsalve y les consta que estaba casada con Parra,
"Con quien
vivió bajo el mismo techo hasta el día de ser muerte ocurrido el 31 de
diciembre de 1990 y de quien dependía económicamente".
-El Instituto
publicó el 15 de abril de 1991, en el periódico "Occidente" la lista
de sus afiliados fallecidos para que quienes se creyeran con algún derecho se
presentaran a reclamar en el término de 30 días hábiles. En el listado aparecía
Parra y figuraba "Monsalve Castaño Celia" como única persona que se
había presentado a reclamar para ella y su hijo. Pasaron los 30 días y como
nadie más se presentó, la pensión se le adjudicó a la esposa y el hijo, como
era lo legal; con base en estas mismas pruebas no se puede venir a decir
después que el señor Parra no vivía con su esposa y que ésta vivía en otro país
con un señor Sánchez.
En ningún instante
las pruebas han sido puestas en entredicho, no hay decisión judicial que les
quite su valor, no hay investigación penal alguna contra los declarantes,
entonces, por qué se revoca en la práctica una Resolución en firme?
Por un anónimo que
aparece 3 años después?
Cuando el anónimo
llegó al I.S.S., diciéndose que la compañera de Parra era Nancy Bermúdez, el
mismo I.S.S. hizo 3 llamadas a la empresa donde trabaja Parra y allí no se le
suministró ninguna información para ubicar a la Bermúdez. Y, el Instituto, en
1995, directamente le recibió declaración a Hugo Clávijo, quien frecuentaba al
matrimonio Parra-Monsalve y expresa que no conoció a Nancy Bermúdez y por el
contrario Celia y Parra"eran esposos, vivian en la misma casa"; y, en
el mismo sentido se expresa Carlota Sánchez de Calderon, quien bajo juramento
también dijo en el I.S.S.:
"Ella
(Celia) se queria mucho con Aquileo, y, además se que a ella lo que le interaba
era trabajar y regresarse a ver a su esposo y a sus hijos y ayudar en la casa
con la plata que conseguía allá (en EE.UU.)".
En conclusión, tanto
las pruebas aportadas para la concesión de la prestación, como las allegadas
años después demuestran que Celia Monsalve TENIA derecho a la sustitución
pensional, luego la Resolución que la concedió no está afectada por causa
legítima que la deje sin efecto (al menos por ahora) y, como se suspendió el
pago de la prestación, que es muy escasa, porque cuando se concedió en 1991 le
correspondía a Celia Monsalve $25.860,oo (Resolución 3094), salta a la vista
que a esta mujer, modista de profesión, madre de 3 hijos, si se le está
ocasionando un perjuicio irremediable y su caso se ubica dentro de los
parámetros tomados en las sentencias T-189, T-292 y T-355, todas de 1995.
En mérito de lo
expuesto, la Sala 7ª de Revisión de la Corte Constitucional, en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución
RESUELVE:
PRIMERO.-
REVOCAR las sentencia de
24 de febrero de 1995 del Juzgado 2º Laboral de Cali y de 24 de marzo del mismo
año de la Sala Laboral del Tribunal Superior de Cali, proferidas en la tutela
de la referencia.
SEGUNDO.-
CONCEDER la tutela y,
consecuencialmente, ORDENAR al Instituto de Seguro Sociales que en el término
de 48 horas continúe pagando a Celia Monsalve de Parra la sustitución pensional
que motivó la presente tutela y se le cancelen las mesadas debidas.
TERCERO.-
Líbrense por Secretaría
las comunicaciones de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
CUARTO.-
El Juzgado de 1ª Instancia
vigilará el cumplimiento de este fallo.
Notifíquese,
comuníquese y cópiese, cúmplase, insértese en la Gaceta Constitucional.
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado Ponente
FABIO MORON
DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA.
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1]Ver sentencia T- 313/95, Magistrado Ponente: Alejandro Martínez
Caballero, T-181/93, Magistrado Ponente: Hernando Herrera Vergara, T-355/95,
Magistrado Ponente: Alejandro Martínez Caballero, sentneica de la Corte Suprema
de Justicia de 28 de febrero de 1946, Magistrado Ponente: Anibal Cardoso
Gaitán.
[2]Ver sentencia T-292/95, Magistrado Ponente: Fabio Morón Díaz.
[3]Nótese que este caso es muy diferente a la suspensión de una
pensión de invalidez cuando el pensionado no se somete a las revisiones
médicas.
[4]Ver Agustín Gordillo, Procedimiento y recursos administrativos.
[5]Ver Juan Carlos Cassagne, El Acto administrativo.
[6]Ibidem, pág. 331.
[7]Marienhoff Miguel, Tratado de derecho administrativo, T. II, Pág.
374
[8]Ibidem, pág. 357.
[9] Rodrigez Moro. La Ejecutividad del Acto Adminstrativo, Madrid,
1949 pág 32
[10] García Trevijano, Jose Antonio, los Actos Administrativos,
Editorial Civitas S.A,Madrid 1986, Pág 108.
[11]Gordillo Agustín, Tratado de Derecho Administrativo, Ediciones
Macchi , Buenos Aires, 1979.
[12]Idem.
[13]Ibidem, Pág. 68.
[14]"LESIVIDAD. En la definición de Vivancos, la cualidad que
hace anulable, por los tribunales de la jurisdicción
contencioso-administrativa, un acto de la administración que lesiona los
intereses públicos, de orden económico o de otra naturaleza, dictado con
antigüedad no superior a 4 años y aquejado de ilegalidad simple o no
manifiesta.
La
declaración de lesividad corresponde: 1º cuando se trate de la administración
estatal, al ministro del ramo por orden ministerial, o al Consejo de ministros,
por orden acordada; 2º cuando se trate de una corporación local, por acuerdo
del ayuntamiento en pleno o de la diputación provincial; 3º cuando se trate de
un ente público institucional, por resolución del mismo conforme a sus normas
vigentes." Diccionario enciclopédico de derecho usual, V. Pág. 130,
Guillermo Cabanellas.
[15]En el Decreto  2733 de 1959 la revocación directa podía ser en
cualquier tiempo (art. 22), PERO "cuando el acto administrativo haya
creado una situación jurídica individual, o reconocido un derecho de igual
categoría, no podra ser revocado sin el consentimiento expreso y escrito del
respectivo titular".
[16]CASSAGNE, Juan Carlos, "El Acto Administrativo". Pág.
383
[17]La prescripción máxima es de 20 años.
[18]Sentencia T-189/95, Magistrado Ponente: Hernando Herrera Vergara.
Tema: Revocatoria del reconocimiento de una pensión de sobrevivientes.
[19] Cfr. Consejo de Estado, Sentencia de mayo 6 de 1992. Sección
Segunda.