C-647-10
Sentencia C-647/10
Sentencia C-647/10
RENTAS DE TRABAJO EXENTAS EN EL CASO DE LOS
JUECES DE LA REPUBLICA-Inhibición
por ineptitud sustancial de la demanda
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y
suficientes
La jurisprudencia constitucional prevé un grupo de
reglas consolidadas y continuamente reiteradas acerca de los requisitos
argumentativos que deben cumplir las razones que conforman el concepto de la
violación en la acción pública de inconstitucionalidad.  Estas condiciones
refieren a los atributos la claridad, certeza, especificidad, pertinencia y
suficiencia. La claridad de un cargo se predica cuando la demanda contiene una
coherencia argumentativa tal que permite a la Corte identificar con nitidez el
contenido de la censura y su justificación.  Aunque en razón del carácter
público de la acción de inconstitucionalidad no resulta exigible la adopción de
una técnica específica, como sí sucede en otros procedimientos judiciales, no
por ello el demandante se encuentra relevado de presentar las razones que
sustentan los cargos propuestos de modo tal que sean plenamente comprensibles.
La certeza de los argumentos de inconstitucionalidad hace referencia a que el
cargo se dirija contra una proposición normativa efectivamente contenida en la
disposición acusada y no sobre una distinta, inferida arbitrariamente por el
demandante, implícita o que hace parte de normas que no fueron objeto de
demanda. Lo que exige este requisito, entonces, es que el cargo de inconstitucionalidad
cuestione un contenido legal verificable a partir de la interpretación del
texto acusado. El requisito de especificidad resulta acreditado cuando la
demanda contiene al menos un cargo concreto, de naturaleza constitucional,
contra las normas que se advierten contrarias a la Carta Política.  Este
requisito refiere, en estas condiciones, a que los argumentos expuestos por el
demandante sean precisos, ello en el entendido que “el juicio de
constitucionalidad se fundamenta en la necesidad de establecer si realmente
existe una oposición objetiva y verificable entre el contenido de la ley y el
texto de la Constitución Política, resultando inadmisible que se deba resolver
sobre su inexequibilidad a partir de argumentos “vagos, indeterminados,
indirectos, abstractos y globales” que no se relacionan concreta y directamente
con las disposiciones que se acusan.  Sin duda, esta omisión de concretar la
acusación impide que se desarrolle la discusión propia del juicio de
constitucionalidad. Las razones que sustentan el concepto de la violación son
pertinentes en tanto estén construidas con base en argumentos de índole
constitucional, esto es, fundados “en la apreciación del contenido de una norma
Superior que se expone y se enfrenta al precepto demandado.”.  En ese sentido,
cargos que se sustenten en simples consideraciones legales o doctrinarias;  la
interpretación subjetiva de las normas acusadas por parte del demandante y a
partir de su aplicación en un problema particular y concreto; o el análisis
sobre la conveniencia de las disposiciones consideradas inconstitucionales,
entre otras censuras, incumplen con el requisito de pertinencia del cargo de
inconstitucionalidad. Por último, la condición de suficiencia ha sido definida
por la jurisprudencia  como la necesidad que las razones de
inconstitucionalidad guarden relación “en primer lugar, con la exposición de
todos los elementos de juicio (argumentativos y probatorios) necesarios para
iniciar el estudio de constitucionalidad respecto del precepto objeto de
reproche; (…) Por otra parte, la suficiencia del razonamiento apela
directamente al alcance persuasivo de la demanda, esto es, a la presentación de
argumentos que, aunque no logren prime facie convencer al magistrado de que la
norma es contraria a la Constitución, si despiertan una duda mínima sobre la
constitucionalidad de la norma impugnada, de tal manera que inicia realmente un
proceso dirigido a desvirtuar la presunción de constitucionalidad que ampara a
toda norma legal y hace necesario un pronunciamiento por parte de la Corte
Constitucional”.
Referencia: expediente D-8018
Demanda de inconstitucionalidad contra el
artículo 206, numeral 7º (parcial) del Estatuto Tributario.
Actor: Jorge Enrique Figueroa Morantes
Magistrado Ponente:
Dr. LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Bogotá D.C., veinticuatro (24) de agosto de dos mil diez
(2010).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus
atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites
establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la presente Sentencia.
I.
ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública consagrada en el
artículo 241, numeral 4º  de la Constitución, el ciudadano Jorge Enrique
Figueroa Morantes, solicita a la Corte que declare la inexequibilidad del
artículo 206, numeral 7º (parcial) del Estatuto Tributario.
Cumplidos los trámites previstos en el artículo 242 de
la Constitución y en el Decreto Ley 2067 de 1991, procede la Corte a resolver
sobre la demanda de la referencia.
II. NORMA DEMANDADA
A continuación se transcribe la norma demandada, subrayándose el apartado acusado:
Artículo 206. Rentas de trabajo
exentas.
Están gravados con el impuesto sobre la
renta y complementarios la totalidad de los pagos o abonos en cuenta
provenientes de la relación laboral o legal y reglamentaria, con excepción de
los siguientes:
(…)
7. (…)
En el caso de los Magistrados de los
Tribunales y de sus Fiscales, se considerará como gastos de
representación exentos un porcentaje equivalente al cincuenta por ciento (50%)
de su salario. Para los Jueces de la República el porcentaje exento será del
veinticinco por ciento (25%) sobre su salario.
(…).
III. LA DEMANDA
El ciudadano Figueroa Morantes considera
que el apartado acusado es contrario al derecho a la igualdad, previsto en el
artículo 13 C.P, y a los principios de justicia y equidad tributaria,
dispuestos por los artículos 95-9 y 363 de la Constitución Política.
Fundamenta su acusación en considerar
que aunque la norma reconoce la exención del impuesto a las rentas laborales a
favor de los jueces en un monto equivalente al 25% de su salario, no extiende
ese beneficio a los fiscales que actúan ante esos funcionarios judiciales, como
sí lo hizo respecto de los fiscales ante los magistrados de Tribunal. Para el
actor, a pesar de que la jurisprudencia constitucional ha reconocido que en
materia de exenciones tributarias el legislador tiene un amplio margen de
configuración, no existe razón alguna para que servidores públicos que
pertenecen al mismo régimen –en tanto fiscales y jueces integrantes de la Rama
Judicial- reciban el tratamiento diferenciado expuesto.  Sobre este último
particular insiste en que si bien la Fiscalía General de la Nación tiene un
régimen administrativo propio, no es menos cierto que tanto jueces como
fiscales son regulados por la misma normatividad en lo que se refiere a sus
aspectos prestacionales, tópicos dispuestos por la Ley 4ª de 1992 y múltiples
decretos en que el Gobierno Nacional que se han referido a la materia.
Similares consideraciones son predicables respecto del régimen de
disciplinario, que es uniforme para ambas categorías de servidores.
Habida cuenta las identidades antes
expuestas, el actor señala que no es posible comprender la norma en sentido
distinto a que los fiscales a los que hace referencia son los integrantes de la
Fiscalía General, pues a pesar que la creación de esa institución fue posterior
a la promulgación de la norma acusada, debe tenerse en cuenta que los fiscales
ante los magistrados de Tribunal son actualmente beneficiarios de la exención
del impuesto a la renta.   Por ende, “no se presenta razonable el
tratamiento que la DIAN, a partir de un interpretación exegética y sesgada de
la norma acusada, le viene dando a los fiscales delegados que no lo son ante
los Tribunales o ante la Corte Suprema de Justicia porque sí se aceptó que
estos últimos pueden tener la prerrogativa que la norma acusada contempla, y
que como se pudo estudiar no corresponde al sentido original del texto, pues en
aquel entonces se hacía referencia al Ministerio Público, porqué no darles el
mismo tratamiento fiscal a Fiscales Especializados, Fiscales Seccionales y
Fiscales Locales. || Así viene sucediendo, sin fundamento constitucional válido
(salvo una pretendida literalidad absurda de la norma que ya no corresponde al
sentido inicial o histórico de esta), que a los fiscales delegados ante los
tribunales la DIAN les viene reconociendo el cincuenta por ciento (50%) del salario
como exentos del tributo, catalogándolo como “gastos de representación”
mientras que a los demás fiscales delegados (especializados, seccionales y
locales) no se les reconoce rentas de trabajo exentas”.  Esta
diferenciación resulta, a su vez, más gravosa habida cuenta que los fiscales
ante el Tribunal tienen salarios sustancialmente mayores que los de categorías
inferiores.  Además, tampoco resulta plausible considerar que la diferencia en
el reconocimiento de la exención está basada en la mayor responsabilidad de los
fiscales ante los tribunales, pues los funcionarios aforados son pocos y, en
cualquier caso, la carga laboral es definitivamente mayor para los fiscales de
inferior jerarquía.
A partir de estos argumentos, el
demandante solicita a la Corte que declare la exequibilidad condicionada del
precepto acusado, en el entendido que la exención allí prevista para los jueces
de la República se extiende también a los fiscales que ante ellos actúan, en la
misma proporción.
IV. INTERVENCIONES
4.1. Intervención del Ministerio de
Hacienda y Crédito Público
El Ministerio de Hacienda y Crédito
Público, a través de apoderado judicial, solicita a la Corte que se declare
inhibida para decidir ante la indebida formulación del cargo o, de forma
subsidiaria, que declare la exequibilidad de los apartes acusados.
En primer lugar, el Ministerio sostiene
que el cargo propuesto por el actor, consistente en que la norma acusada
desconoce los principios de equidad y proporcionalidad del sistema tributario,
incumple los requisitos de certeza, especificidad, suficiencia y pertinencia,
previstos por la jurisprudencia constitucional como mínimos argumentativos para
las censuras de inexequibilidad. Ello debido a que, para el interviniente, el
actor se limita a enunciar tal vulneración, sin que demuestre fehacientemente
su existencia, centrándose exclusivamente en temas relacionados con la
aplicación práctica del precepto, premisas que no son suficientes para
estructurar un verdadero cargo de constitucionalidad.
En segundo lugar, el Ministerio señala
que el demandante hace un uso inadecuado de la acción pública de
inconstitucionalidad, puesto que su censura no está dirigida a que se declare
la inexequibilidad de la norma acusada, sino su exequibilidad condicionada, en
el sentido de extender la exención tributaria a un grupo de servidores
judiciales.  Una petición en ese sentido, que dista de ser una pretensión
inequívoca de inconstitucionalidad, es ajena al control que adelanta la Corte,
según se ha pronunciado la jurisprudencia de este Tribunal.[1]
Como tercer argumento, el interviniente
expone que de las sentencias C-1060A/01, C-250/03, C-461/04 y C-748/09 es
posible concluir que el test de igualdad resulta inaplicable para la norma
demandada, del modo como lo plantea el demandante.  Para sustentar esta
posición, el Ministerio pone de presente que en la sentencia C-250/03, que
trató la presunta discriminación entre jueces y magistrados de tribunal en relación
con la aplicación del beneficio fiscal objeto de análisis, la Corte sostuvo que
no era posible realizar un juicio de igualdad entre dos tipos de funcionarios,
de cara a la aplicación de la exención tributaria, “toda vez que estos
funcionarios se encuentran en situaciones disímiles respecto de los niveles de
autoridad, responsabilidad y dignidad que comporta el empleo, alrededor de las
cuales se fija el beneficio tributario, a pesar que los mismos pertenecen a la
Rama Judicial, el cual debe atender a una escala creciente a medida que se
ascienda en la jerarquía de la función pública, por lo que la disposición
acusada no resultaba contraria al principio de igualdad, ni establecía un
beneficio desproporcionado para sus destinatarios, razones por las cuales decidió
declarar su exequbilidad.”  Antes bien, la diferenciación expuesta era una
demostración del amplio margen de configuración normativa de que es titular el
Congreso en materia de fijación de exenciones tributarias.
De otro lado, en la sentencia C-106/04,
la Corte se inhibió del cargo propuesto, según el cual existía violación a los
principios de igualdad y equidad tributaria, por el hecho que a los
funcionarios de la rama judicial que devengan más altos ingresos, en virtud de
la percepción de gastos de representación, también fueran beneficiarios de
exención tributaria sobre dicho monto.  El Ministerio resalta que a pesar del
fallo inhibitorio, la Corte en la citada decisión sostuvo que la previsión
legislativa de exenciones tributarias que beneficiaran a determinados
funcionarios con exclusión de otros, no configuraba por si misma una
vulneración de la Constitución.
En este orden de ideas, el interviniente
sostiene que el juicio de igualdad alegado por el actor no es posible de
realizarse, ante la ausencia de un término de comparación entre los servidores
judiciales concernidos. Ello  en la medida en que “la situación de los
jueces de la república y los fiscales seccionales, locales y especializados,
parten de realidades diversas en cuanto a sus funciones y regímenes jurídicos
aplicables, por lo cual no es aplicable un test de igualdad en el caso
concreto.”
Sostiene el interviniente, de manera
consonante con lo expuesto, que la imposibilidad de fijar un criterio de
comparación entre jueces y fiscales se sustenta en considerar que, en los
términos del artículo 253 C.P., la previsión del régimen prestacional de estos
últimos es un asunto autónomo, objeto de reserva legal.  Así, a pesar que ambos
servidores judiciales están sometidos en cuanto a su remuneración, a las reglas
de la Ley 4ª de 1992, reciben un tratamiento fiscal diferenciado.  Esto se
evidencia en el hecho que mientras el régimen salarial y prestacional de los
funcionarios de la Rama Judicial está previsto en el Decreto 723/09, el de la Fiscalía
General lo dispone el Decreto 730/09.  Además de esta razón, el Ministerio
insiste en que, como se expuso en la sentencia C-250/03, no se evidencia
criterio relacional alguno entre servidores públicos de distinta naturaleza.
Finalmente, señala que el
condicionamiento solicitado por el actor no es procedente, debido a que no está
presente el requisito propio de las omisiones legislativas relativas,
consistente en que el legislador haya omitido determinado grupo o supuesto de
hecho en razón del incumplimiento de un deber específico previsto por el
Constituyente.  Ello debido a que la Constitución no prevé un mandato
particular que obligue a la extensión de la exención tributaria en los términos
requeridos por el actor, razón por la que el asunto queda inserto en el amplio
margen de configuración legislativa antes señalado.
4.2. Intervención de la Dirección de
Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN.
La Unidad Administrativa Especial
Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN, a través de apoderada
judicial, solicita a la Corte que declare la exequibilidad de los apartes
demandados.  Considera que la omisión legislativa relativa que sustenta el
cargo del actor es inexistente, puesto que no resulta plausible exigir al
Congreso que hubiera incorporado como sujetos beneficiarios de la exención
tributaria a categorías de servidores públicos que no existían al momento de
promulgar la norma acusada.  En efecto, el precepto demandado fue expedido en
1989, con anterioridad a la creación de la Fiscalía General de la Nación, de
modo que la expresión “fiscales” contenida en la disposición no puede
entenderse de modo alguno como referida a los fiscales delegados.  Por ende, la
regla de derecho que extraña el actor solo es posible a través de una regulación
nueva, que prevea la exención para los servidores de la Fiscalía General.  Para
la Dirección interviniente, “[l]a pretensión del demandante –de ser
aceptada- crearía el peligroso precedente de que cada vez que se expida una ley
de exención tributaria el legislador tenga que prever todas las reformas que el
porvenir depare a las entidades públicas a nivel funcional, para extender el
beneficio a nuevos sujetos, con la advertencia subyacente de que si no lo hace,
la Corte Constitucional llenará el vacío.”
Agrega el interviniente, de manera
similar al Ministerio de Hacienda, que la determinación de las exenciones
tributarias en un asunto que corresponde prioritariamente al legislador.  Por
lo tanto, escenarios de inequidad o desigualdad en el sistema fiscal deben ser
resueltos a través de los procedimientos congresionales, investidos de
instancias de deliberación democrática y que no pueden ser suplidos por la
actuación de la Corte, más aún cuando se trata de materias reservadas a la
iniciativa del Gobierno.
4.3. Intervención de la Academia
Colombiana de Jurisprudencia
La Academia Colombiana de
Jurisprudencia, mediante estudio presentado por el académico Juan Rafael Bravo
Arteaga, pone a consideración de la Corte distintos argumentos dirigidos a defender
la exequibilidad condicionada de la norma demandada, conforme a la solicitud
realizada por el demandante. Señala que para la resolución del caso es
necesario tener en cuenta la regla jurisprudencial fijada por la Corte en la
sentencia C-748/09, que analizó la exequibilidad del inciso 3º del numeral 7º
del artículo 206 E.T.  En ese fallo se consideró que resultaba contrario al
principio de igualdad que la exención tributaria allí prevista se predicara
solo de un grupo de servidores públicos, cuando concurrían otros pertenecientes
a la misma categoría.  Para el interviniente, esta regla implica que “en el
caso presente también resulta justificado que la declaración de exequibilidad
de la norma se condicione al entendimiento de que la exención prevista para los
Jueces de la República, equivalente al 25% del salario a título de gastos de
representación, también se entiende aplicable a los fiscales que actúan ante
tales jueces. || Especialmente debe tenerse en cuenta que la misma
disposición legal extiende el beneficio tributario a los Fiscales que actúan
ante los Magistrados de los Tribunales, razón por la cual no sería justificada
la diferenciación entre los Jueces y los Fiscales que actúan ante ellos, dado
que su nivel de remuneración es el mismo y que los cargos son equiparables en
cuanto a su responsabilidad y las funciones que desempeñan.”
4.4. Intervención del Instituto
Colombiano de Derecho Tributario – ICDT.
El Instituto Colombiano de Derecho
Tributario, a través de análisis realizado por la doctora Lucy Cruz de
Quiñones, solicita a la Corte que se declare inhibida para adoptar decisión de
fondo debido a la ineptitud sustantiva de la demanda o, de forma subsidiaria,
disponga la exequibilidad de la norma acusada.
Para defender la primera solicitud, el
Instituto expone argumentos similares a los indicados por el Ministerio de
Hacienda y Crédito Público, en el sentido de la existencia de inepta demanda,
derivada de la restricción para que en la acción pública de inconstitucionalidad
se solicite la exequibilidad condicionada del precepto acusado, en tanto esa
opción pertenece a la competencia exclusiva de la Corte.
En cuanto a los aspectos sustantivos, el
Instituto parte de advertir que en reiterados conceptos que ha proferido en
procesos de inconstitucionalidad contra el numeral 7º del artículo 206 ET, ha
sostenido unívocamente que ese precepto, en su conjunto, vulnera los principios
de igualdad y equidad tributaria.  Esto debido a que la norma reduce “el
nivel de tributación de algunos funcionarios del Estado de manera arbitraria,
caprichosa y discriminatoria, en la medida en que los llamados gastos de
representación de dichos funcionarios hacen parte de su remuneración y puede
ellos disponerlos para sus propias necesidades con absoluta libertad, de manera
tal que su desgravamen atenta contra principios de universalidad, capacidad
contributiva, igualdad y equidad.”
Ahora bien, en lo referente al cargo
analizado en esta oportunidad, el primer aspecto de debe tenerse en cuenta es
que en virtud de lo decidido en la sentencia C-1060A/01, que declaró la
inexequibilidad del primer inciso del numeral 7º del artículo 206 ET, “se
dejó sin soporte válido los siguientes incisos, en la medida en que el primero,
que fue declarado inexequible, consagraba el ámbito general de la exención y
los siguientes simplemente establecían los porcentajes y magnitudes de
desgravación.”  Agrega que (i) no resulta evidente que exista una
identidad de régimen prestacional entre jueces y fiscales, como lo considera el
demandante; (ii) la fijación de tanto el citado régimen como de las
exenciones que le sean aplicables pertenece a la reserva de ley y a la
iniciativa exclusiva del Gobierno, de modo que la Corte carece de competencia
para disponer tales beneficios a través de una sentencia integradora o
condicionada; y (ii) aunque el reclamo social por salarios justos y
acordes con la dignidad que ostentan jueces y fiscales es razonable, es un
asunto que debe ser discutido en las instancias legislativas y no decidido por
la jurisdicción constitucional.
4.5. Intervenciones del Consejo
Superior de la Judicatura
La Sala Administrativa del Consejo
Superior de la Judicatura, a través de la Coordinación de Asuntos
Internacionales y Asesoría Jurídica de la Rama Judicial, presentó ante la Corte
varios escritos, realizados por distintas Direcciones de Administración
Judicial en el país.  Estos documentos (i) apoyan la solicitud del
demandante, en el sentido de declarar la exequibilidad condicionada de la norma
acusada, usándose para ello una fórmula similar a la contenida en la sentencia
C-748/09; y (ii) resaltan que al momento de conformarse la Fiscalía
General de la Nación, los jueces de instrucción criminal fueron incorporados a
la planta de personal de aquella, sin que pudiera considerarse que por ese
traslado perdieron el beneficio de que trata la norma demandada.
4.6. Intervención de la Universidad
Externado de Colombia
El profesor Julio Roberto Piza
Rodríguez, director del Centro de Estudios Fiscales del Departamento de Derecho
Fiscal de la Universidad Externado de Colombia, solicita a la Corte que declare
la exequibilidad condicionada de los apartes demandados, en el entendido que la
exención también cobija a los fiscales delegados ante los jueces de la República.
Para sustentar su posición, el
interviniente hace un detallado análisis sobre la aplicación del juicio de
igualdad leve en materia tributaria, al igual que sobre el contenido y alcance
del principio de equidad fiscal.  De este estudio debe destacarse que, a partir
de las consideraciones señaladas por la Corte, entre otros fallos, la sentencia
C-1107/01, concurre una regla jurisprudencial según la cual “todo beneficio
tributario, en la medida en que sólo comprende a un grupo de contribuyentes
actuales o potenciales, en cierta medida afecta el principio de igualdad, que
representa el más importante límite del poder tributario del Estado.  Sin
embargo, la afectación de la igualdad traspasa el umbral de la normalidad
cuando tal beneficio se niega a un contribuyente que se encuentra en la misma
situación formal que la de los destinatarios de la norma fiscal favorable.” Esto
significa que la constitucionalidad del beneficio tributario dependa de que se
ajuste a los principios de generalidad y homogeneidad, requisitos
indispensables para la vigencia del criterio de justicia que gobierna el
sistema fiscal.  Para el Departamento interviniente, el “principio de
generalidad que se exige de toda exención no desconoce el hecho de que, por
definición, tal beneficio comporta un trato diferenciado a favor de
determinados sujetos que, en ausencia de la exención tributaria establecida
legalmente, se encontrarían sometidos al tributo; sin embargo, el principio de
generalidad implica que la exención fiscal cobija a todos los contribuyentes
que se encuentran en el mismo supuesto de hecho, sin distinciones
injustificadas.”
Aplicadas estas reglas al caso objeto de
estudio, el interviniente encuentra, en primer término, que el juicio de
igualdad entre jueces y fiscales delegados es procedente, puesto que (i)
comparten el mismo régimen salarial y de prestaciones sociales; (ii) existe
una línea jurisprudencial consolidada, aunque discutida, en el sentido que los
gastos de representación hacen parte de los ingresos laborales de ambos grupos
de servidores públicos.  Ahora bien, teniendo en cuenta que esos regímenes se
encuentran plenamente asimilados, no hay razón alguna que permita prodigar un
tratamiento distinto en lo que refiere a la concesión del beneficio
tributario.  Sobre este particular, el interviniente destaca que “existe una
tradición normativa que equipara ambos cargos en cuanto a calidades y derechos
para todos los efectos legales, lo cual incluye el régimen salarial y
prestacional, por lo que unos y otros se encuentran en la misma situación
fáctica y jurídica en relación con el criterio de comparación planteado en el
análisis de constitucionalidad que ha expuesto la Corte Constitucional a la
hora de adelantar juicios similares”, escenario que para el interviniente
concurre en el caso de la sentencia C-250/03.  Así, lo procedente es aplicar
esta misma regla en el asunto analizado, a fin de declarar la exequibilidad
condicionada del precepto, del modo propuesto por el actor.
4.6. Intervención de la Universidad
de Ibagué
El Decano de la Facultad de Derecho y
Ciencias Políticas de la Universidad de Ibagué, presenta ante la Corte escrito
justificativo de la constitucionalidad condicionada de la norma demandada, en
el entendido que la exención allí prevista se extiende también a los fiscales
especializados, seccionales y locales que actúan ante los jueces de la
República. Con este fin, expone razones análogas a las contenidas en la
intervención anterior.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACIÓN
Mediante escrito radicado en esta Corporación en la oportunidad
procesal correspondiente, el Procurador General de la Nación presentó el
concepto previsto en los artículos 242-2 y 278-5 de la Constitución, en el que
solicita a la Corte que declare la exequibilidad condicionada de la norma
acusada, bajo el entendido que la exención del impuesto a la renta y
complementarios del 25% de los salarios de los jueces de la República también
cobija a los fiscales delegados que actúan ante estos.
El argumento central del Ministerio Público para apoyar esta
conclusión consiste en que los fiscales delegados ante los jueces, además que
comparten en su integridad el régimen prestacional que le es aplicable, habida
cuenta que tienen ambos la condición de servidores judiciales, constituyen
entre sí pares funcionales, lo que implica que en tanto concurren en la
labor de administración de justicia, deben tener el mismo tratamiento de
beneficios tributarios, sin que existan razones que permitan prodigar
exenciones en un caso y en el otro no.  En ese sentido, resultan especialmente
relevantes las disposiciones de constitucionales y estatutarias que incorporan
a la Fiscalía General de la Nación a la Rama Judicial y equiparan los
requisitos de los fiscales delegados al de las autoridades judiciales ante las
que actúan (Art. 128 Ley 270/96).  Por lo tanto, resalta el Procurador General
que dicha normatividad “no lleva a la conclusión que los fiscales delegados
ante los jueces especializados, jueces de circuito, jueces municipales y
promiscuos cumplen una labor jurisdiccional penal como pares funcionales de los
jueces especializados, de circuito, municipales y promiscuos.  Por tanto, se
trata de sus pares funcionales, sin cuya labor no resulta posible impartir
justicia en materia penal, según el mandato constitucional establecido al
respecto.”| Para el Ministerio Público, “partiendo de esa paridad
funcional en materia de carga laboral y de responsabilidad misional, cual es la
de impartir justicia como un instrumento para garantizar la convivencia
pacífica, se tiene que, para efectos de exenciones tributarias, los fiscales
delegados deben tener el mismo tratamiento que se les concede a los jueces ante
los cuales actúan, debido a que se trata de beneficios tributarios de carácter
laboral.”
La Vista Fiscal señala que aunque en el momento en que se expidió la
norma acusada, la exención tributaria era aplicable a los en ese entonces
fiscales, hoy procuradores judiciales II, funcionarios que hacen parte de la
Procuraduría General, no es menos cierto que en la actualidad el régimen
salarial de los fiscales delegados es el mismo que los jueces penales del
circuito, del circuito especializados y municipales, situación que se verifica
del estudio del Decreto 3901/08.  Agrega que este criterio de trato similar se
comprueba por el hecho que Decreto 1251/09, que amplió la cobertura de ese
régimen a otras categorías de fiscales.
Para el Procurador General, si se acepta que existe tal equiparación
funcional y prestacional, la fijación de beneficios tributarios diferentes
entre ambos grupos de servidores públicos no responde a ninguna finalidad
constitucional, lo que implica que ese tratamiento discriminatorio desconoce el
principio de igualdad.  Señala que esa discriminación solo tuvo sentido en el
arreglo institucional existente al momento de proferirse la norma, durante el
cual las funciones judiciales de investigación estaban en cabeza de los jueces
de instrucción criminal quienes, como es obvio, recaían en la categoría de
“jueces”, por lo que se hacían acreedores de la exención tributaria al igual
que los jueces que adelantaban la labor de juzgamiento. En criterio del
Ministerio Público, la transformación de los jueces de instrucción en fiscales
delegados no podía tener como consecuencia la pérdida del beneficio, pues su
labor judicial se mantuvo intacta. Por ende, la norma acusada debe
condicionarse en el sentido de prodigar la exención a ambas modalidades de
servidores públicos.
VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL
Competencia de la Corte
1. La Corte Constitucional es competente para conocer
de la demanda de la referencia, conforme a la facultad prevista en el artículo
241-4 de la Carta Política, al tratarse de una acción de inconstitucionalidad
contra el contenido material una previsión que hace parte de una ley.
Problema jurídico y metodología de la decisión
2. El ciudadano Figueroa Morantes considera que la
disposición demandada, en cuanto dispone una exención tributaria respecto al
impuesto a la renta sobre pagos provenientes de la relación laboral, a favor de
los fiscales delegados ante los Magistrados de los Tribunales y excluye a los
fiscales delegados ante los jueces, a pesar que éstos son beneficiarios de la
misma exención, vulnera el derecho a la igualdad y los principios de equidad,
eficiencia y progresividad del tributo.  Ello debido a que los fiscales
delegados y los jueces comparten el mismo régimen prestacional, lo que implica
que deban tener un tratamiento tributario análogo.
Esta posición es compartida por varios de los
intervinientes y el Ministerio Público, quienes indican que la identidad
funcional y normas laborales aplicables entre jueces y fiscales delegados,
constituyen un límite para que el legislador adelante distinciones respecto de
la imposición de obligaciones tributarias.  En el caso estudiado y a partir de
las reglas jurisprudenciales dispuestas por la Corte en sentencias que han
asumido el análisis de la misma exención, se concluye que el tratamiento
diferenciado que sustenta el cargo contradice el principio de equidad
tributaria.
En contrario, otro grupo de intervinientes se oponen a
la demanda, basados en argumentos de índole formal y material.  Sostienen que
la Corte debe proferir una sentencia inhibitoria, puesto que el actor ha hecho
uso indebido de la acción pública de inconstitucionalidad, puesto que su
pretensión principal no es obtener la inexequibilidad del aparte acusado, sino
la declaración de exequibilidad condicionada, posibilidad que no es aceptada
por la jurisprudencia constitucional. Respecto a los asuntos sustantivos,
indican que la fijación de exenciones tributarias es una materia que
corresponde privativamente al Congreso y bajo la iniciativa del Gobierno.  Por
lo tanto, la jurisdicción constitucional no está facultada para ampliar el
grupo de sujetos beneficiarios de la exención, sin con ello desvirtuar la
vigencia del principio democrático.  Además, debía tenerse en cuenta que la
diferenciación hecha por el legislador, lejos de ser caprichosa, obedecía a la
estructura de cargos en la administración de justicia existente al momento de
proferirse la norma demandada.  Por ende, resulta desproporcionado exigir al
Congreso que previera toda futura regulación cada vez que fijara una exención
tributaria. Por último, no podía perderse de vista que según la normatividad
aplicable, los cargos de jueces y fiscales delegados no son asimilables, en
especial si se tiene presente la autonomía que la Constitución confiere a la
Fiscalía General.
3. Con base en el debate expuesto corresponde la Corte
resolver dos problemas jurídicos diferenciados y sucesivos.  En primer lugar, a
manera de asunto preliminar y habida consideración de los argumentos expresados
por varios de los intervinientes, la Sala constará si para el presente caso se
estructura un cargo de inconstitucionalidad que permita a la Corte adoptar una
decisión de fondo, análisis que se centrará en el cumplimiento de los
requisitos argumentativos propios para la admisibilidad del cargo por violación
del derecho a la igualdad en razón de la omisión legislativa relativa.  En caso
que el análisis de este asunto concluya que el cargo cumple con tales
condiciones, la Sala deberá determinar si la regla de derecho que confiere la
exención parcial del pago de impuesto a la renta a favor de los fiscales antes
los tribunales, sin que extienda ese beneficio tributario a los fiscales
delegados ante los jueces, quienes sí reciben la exención, desconoce el derecho
a la igualdad y el principio de equidad tributaria.
Para dar cuenta de estos problemas jurídicos, la Corte
adoptará la siguiente metodología.  A fin de resolver el primer asunto,
recopilará las reglas jurisprudenciales acerca de los requisitos argumentativos
exigidos a los cargos de inconstitucionalidad fundados en la omisión
legislativa relativa, a fin de verificar su cumplimiento en la censura
planteada por el ciudadano Figueroa Morantes.   Con base en las conclusiones
que se obtengan de ese análisis, se resolverá el primero de los debates
planteados.  Si la respuesta acerca de la aptitud del cargo es afirmativa, se
asumirá el segundo problema jurídico, para lo cual se estudiará (i) las
facultades y límites constitucionales predicables de la competencia del
Congreso para disponer exenciones tributarias, en especial los principios de
generalidad, equidad y proporcionalidad del sistema fiscal; y (ii) el
precedente constitucional sobre la exequibilidad de los beneficios tributarios
sobre el impuesto a la renta sobre ingresos laborales de los servidores
públicos de la Rama Judicial. A partir de las reglas que se deriven de los
anteriores aspectos, la Corte resolverá el segundo caso concreto.
Asunto preliminar.  Inhibición ante la ineptitud sustantiva
de la demanda
4.  La jurisprudencia constitucional prevé un grupo de
reglas consolidadas y continuamente reiteradas acerca de los requisitos
argumentativos que deben cumplir las razones que conforman el concepto de la
violación en la acción pública de inconstitucionalidad.  Estas condiciones
refieren a los atributos la claridad, certeza, especificidad, pertinencia y
suficiencia.[2]
4.1. La claridad de un cargo se predica cuando la
demanda contiene una coherencia argumentativa tal que permite a la Corte
identificar con nitidez el contenido de la censura y su justificación.  Aunque en
razón del carácter público de la acción de inconstitucionalidad no resulta
exigible la adopción de una técnica específica, como sí sucede en otros
procedimientos judiciales, no por ello el demandante se encuentra relevado de
presentar las razones que sustentan los cargos propuestos de modo tal que sean
plenamente comprensibles.
4.2. La certeza de los argumentos de
inconstitucionalidad hace referencia a que el cargo se dirija contra una
proposición normativa efectivamente contenida en la disposición acusada y no
sobre una distinta, inferida arbitrariamente por el demandante, implícita o que
hace parte de normas que no fueron objeto de demanda. Lo que exige este requisito,
entonces, es que el cargo de inconstitucionalidad cuestione un contenido legal
verificable a partir de la interpretación del texto acusado.
4.3. El requisito de especificidad resulta
acreditado cuando la demanda contiene al menos un cargo concreto, de naturaleza
constitucional, contra las normas que se advierten contrarias a la Carta
Política.  Este requisito refiere, en estas condiciones, a que los argumentos
expuestos por el demandante sean precisos, ello en el entendido que “el
juicio de constitucionalidad se fundamenta en la necesidad de establecer si
realmente existe una oposición objetiva y verificable entre el contenido de la
ley y el texto de la Constitución Política, resultando inadmisible que se deba
resolver sobre su inexequibilidad a partir de argumentos “vagos,
indeterminados, indirectos, abstractos y globales”[3] que no se relacionan concreta y
directamente con las disposiciones que se acusan.  Sin duda, esta omisión de
concretar la acusación impide que se desarrolle la discusión propia del juicio
de constitucionalidad[4].”[5]
4.4. Las razones que sustentan el concepto de la
violación son pertinentes en tanto estén construidas con base en argumentos de
índole constitucional, esto es, fundados “en la apreciación del contenido de
una norma Superior que se expone y se enfrenta al precepto demandado.”[6].  En ese sentido, cargos que
se sustenten en simples consideraciones legales o doctrinarias;  la
interpretación subjetiva de las normas acusadas por parte del demandante y a
partir de su aplicación en un problema particular y concreto; o el análisis
sobre la conveniencia de las disposiciones consideradas inconstitucionales,
entre otras censuras, incumplen con el requisito de pertinencia del cargo de
inconstitucionalidad.
4.5. Por último, la condición de
suficiencia ha sido definida por la jurisprudencia  como la necesidad que las
razones de inconstitucionalidad guarden relación “en primer lugar, con la
exposición de todos los elementos de juicio (argumentativos y probatorios)
necesarios para iniciar el estudio de constitucionalidad respecto del precepto
objeto de reproche; (…) Por otra parte, la suficiencia del razonamiento
apela directamente al alcance persuasivo de la demanda, esto es, a la
presentación de argumentos que, aunque no logren prime facie convencer al
magistrado de que la norma es contraria a la Constitución, si despiertan una
duda mínima sobre la constitucionalidad de la norma impugnada, de tal manera
que inicia realmente un proceso dirigido a desvirtuar la presunción de
constitucionalidad que ampara a toda norma legal y hace necesario un
pronunciamiento por parte de la Corte Constitucional.” [7]
5. El requisito de suficiencia, para el caso del cargo
fundado en la presunta omisión legislativa relativa, adquiere características
particulares. A este respecto, debe recordarse que esta Corporación ha
considerado que tiene competencia para pronunciarse sobre la
inconstitucionalidad de omisiones legislativas relativas, las cuales operan
cuando el legislador, de manera injustificada, ha excluido un sujeto, grupo o
supuesto de hecho de las consecuencias jurídicas de una norma, cuando tenía el
deber constitucional de incluirlo.  El aspecto central de la omisión
legislativa relativa, en ese orden de ideas, es la existencia de una norma
legal que si bien prevé un trato constitucionalmente admisible para un sujeto,
grupo o supuesto de hecho, contradice la Constitución en cuanto discrimina
injustificadamente a otras categorías que debió haber incluido por mandato
superior.
Así, sobre la naturaleza de la omisión legislativa
relativa, la Corte ha señalado que tal fenómeno tiene lugar “… el legislador
no cumple un deber de acción expresamente señalado por el constituyente. Esta
omisión puede ocurrir de varias maneras : a) Cuando se abstiene de expedir  una
norma encaminada a ejecutar un deber concreto establecido por el constituyente
; b) Cuando expide una ley que si bien desarrolla un deber impuesto por la
Constitución, favorece a ciertos sectores y perjudica a otros ; c) Cuando
adopta un precepto que corresponde a una obligación constitucional, pero
excluye expresa o tácitamente a un grupo de ciudadanos de los beneficios que
otorga a los demás ;  y d) Cuando al regular una institución omite una
condición o un elemento esencial exigido por la Constitución. || En la
primera hipótesis, corresponde a una omisión legislativa absoluta, pues no
existe precepto alguno; en los demás casos, a una omisión legislativa relativa,
por que si bien el legislador ha expedido la ley que desarrolla un deber constitucional,
en ella solamente ha regulado algunas situaciones dejando por fuera otros
supuestos similares, con clara violación del principio de igualdad.”[8]
A partir de estas previsiones, la misma jurisprudencia
ha señalado que para que pueda configurarse una omisión legislativa relativa,
susceptible de control por parte de la Corte, debe cumplirse una serie de
requisitos, relacionados con  que“(i) que exista una norma sobre la cual se
predique necesariamente el cargo; (ii) que la misma excluya de sus
consecuencias jurídicas aquellos casos que, por ser asimilables, tenían
que estar contenidos en el texto normativo cuestionado, o que el precepto omita
incluir un ingrediente o condición que, de acuerdo con la Constitución, resulta
esencial para armonizar el texto legal con los mandatos de la Carta; (iii) que
la exclusión de los casos o ingredientes carezca de un principio de razón
suficiente; (iv) que la falta de justificación y objetividad genere para los
casos excluidos de la regulación legal una desigualdad negativa frente a los
que se encuentran amparados por las consecuencias de la norma; y (v) que la
omisión sea el resultado del incumplimiento de un deber específico impuesto por
el constituyente al legislador.”[9]
(Subrayas no originales).
6.  De la exposición contenida en el fundamento
jurídico 2, se concluye que la premisa básica de la acusación formulada por el
ciudadano Figueroa Morantes consiste en considerar que el legislador extendió
el beneficio tributario a los fiscales adscritos a los magistrados de
Tribunal y no lo hizo lo mismo frente a los fiscales que actúan ante los
jueces, lo que afectaría el principio de igualdad, por la vía de la omisión
legislativa relativa.  Sin embargo, la Corte observa que la asimilación entre
las distintas categorías de fiscales que hace el actor no es de recibo, en
tanto deja de consultar el contexto normativo en la cual se inscribe la
expresión fiscales, contenida en la disposición acusada y, en especial,
el concepto al que refiere dicha expresión, en el marco del momento histórico
en que se expidió el precepto, como pasa a explicarse.
6.1. El Estatuto Tributario está contenido en el
Decreto 624 de 1989, norma en la que el Gobierno Nacional recopiló los
distintos preceptos en materia impositiva. Para el caso puntual del inciso
acusado, la fuente original compilada por el Estatuto es el artículo 35-7 de la
Ley 75 de 1986.  Por ende, se está ante normas que fueron proferidas antes de
la entrada en vigencia de la actual Constitución Política.  Esta distinción es
importante, puesto que la creación de la Fiscalía General de la Nación se
deriva de la Carta Política de 1991, lo que necesariamente incide en el
significado de la expresión “fiscales” contenida en la norma acusada.
Como lo pone de presente el Procurador General y uno
de los intervinientes, los fiscales a los que refiere el precepto demandado
no son otros que los procuradores delgados y agentes del Ministerio Público que
concurren en los trámites judiciales, previstos en su momento por la Ley 25 de
1974. Dentro del contexto normativo en que se inscribe esa expresión, por ende,
no puede colegirse necesariamente que estos fiscales sean equivalentes a los
funcionarios judiciales que ejercen la investigación en el proceso penal,
puesto que (i) la Fiscalía General era una institución inexistente al
momento de promulgarse la norma que prevé la exención tributaria, por lo que
carecería de sentido que el legislador fijara como beneficiario de la misma a
una categoría de servidores públicos que no estaba prevista en el ordenamiento;
y (ii) para el momento en que se expidió la expresión acusada, las
tareas de acusación y juzgamiento era ejercida por los jueces de instrucción
criminal, propios del sistema penal inquisitivo vigente en esa época, regulados
por el Decreto 409 de 1971 y, luego, por el Decreto 50 de 1987, última norma
procesal penal del periodo preconstitucional.
6.2. A pesar de estas diferencias, el actor parte de
la premisa, en cualquier caso no demostraba en el libelo, que el concepto “fiscales”
previsto en la norma demandada, es plenamente aplicable a los servidores
judiciales de la Fiscalía General de la Nación.  Por ende, el demandante parte
de un supuesto equivocado para construir la asimilación entre servidores, cual
es el de la precisión de las categorías a confrontar, imprescindible para la
comprobación de la presunta omisión legislativa relativa. Ante ello, como falta
acreditar un elemento esencial para que la Corte pueda analizar si existe una
discriminación injustificada en razón del precepto acusado, la demanda se
muestra inepta. Esto debido a que el ciudadano Figueroa Morantes incumplió con
la carga argumentativa de demostrar que la expresión “fiscales” es
aplicable a los citados servidores, cuando, según se ha demostrado, la norma no
estaba dirigida a regular la situación tributaria de los mismos, sino a otros
que diferente naturaleza jurídica e índole funcional.  En consecuencia, la
Corte se inhibirá de adoptar una decisión de mérito, ante la ausencia de un
cargo verificable de inconstitucionalidad.
VII.   DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional
administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
INHIBIRSE de proferir pronunciamiento de fondo sobre el apartado
demandado del numeral 7º del artículo 206 del Estatuto Tributario, por
ineptitud sustantiva de la demanda.
Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Presidente
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
JUAN CARLOS HENAO PÉREZ
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado (P)
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
Sentencia C-647/10
[1] El interviniente refiere a las sentencias C-806/01 y C-113/93.
[2] La síntesis comprehensiva de este precedente se encuentra en la
sentencia C-1052/01 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa) Para el caso de presente
decisión, se utiliza la exposición efectuada por la decisión C-370/06 (M.P.
Manuel José Cepeda Espinosa et al.)
[3] Estos son los defectos a los cuales se ha referido la
jurisprudencia de la Corte cuando ha señalado la ineptitud de una demanda de
inconstitucionalidad, por inadecuada presentación del concepto de la violación.
Cfr. los autos 097 de 2001 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra) y 244 de 2001
(M.P. Jaime Córdoba Triviño) y las sentencias C-281 de 1994 (M.P. José Gregorio
Hernández Galindo), C-519 de 1998 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa), C-013 de 2000
(M.P. Álvaro Tafur Galvis), C-380 de 2000 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa), C-177
de 2001 (M.P. Fabio Morón Díaz), entre varios pronunciamientos.
[4] Cfr. Corte Constitucional Sentencia C-447 de 1997 M.P. Alejandro
Martínez Caballero. La Corte se declara inhibida para pronunciarse de fondo
sobre la constitucionalidad del inciso primero del artículo 11 del Decreto Ley
1228 de 1995, por demanda materialmente inepta, debido a la ausencia de cargo.
[5] Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-1052/01.  Fundamento
jurídico 3.4.2.
[6] Ibídem.
[7] Ibídem.
[8] Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-067/99 (M.P. Martha
Victoria Sáchica Méndez)
[9] Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-185/02 (M.P. Rodrigo
Escobar Gil).