T-638-04
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-638/04
DERECHO DE PETICION-Alcance/DERECHO
DE PETICION-Núcleo esencial/DERECHO DE PETICION-Requisitos de
procedibilidad
DERECHO DE PETICION EN MATERIA PENSIONAL-Términos
para resolver
DERECHO DE PETICION-Resolución de fondo
y completa sobre sustitución pensional
DERECHO A LA SUSTITUCION PENSIONAL-Finalidad/DERECHO
A LA SUSTITUCION PENSIONAL-Protección a persona discapacitada
DERECHO DE PETICION EN MATERIA DE SUSTITUCION PENSIONAL-La entidad no cumplió con la obligación de continuar el trámite
dado al escrito
La
accionante elevó la solicitud de sustitución pensional el 29 de septiembre de
2003 y para el momento en que interpuso la acción de tutela-31 de octubre de
2003-no habían transcurrido los dos meses para resolver de manera definitiva
sobre el reconocimiento, pero, sin embargo y de acuerdo con lo que obra en el
expediente dentro de los 15 días siguientes a la presentación de la solicitud
la entidad demandada no cumplió con su obligación de comunicar a la interesada
sobre el trámite dado internamente a su escrito. Es-conforme a lo
expuesto-durante dicho término que la entidad debe informar al solicitante en
qué estado se encuentra su petición y señalarle el tiempo durante el cual le va
a resolver. Como no consta comunicación alguna dirigida a la accionante por
parte de la entidad demandada se le vulneró su derecho de petición.
Referencia: expediente T-861912
Acción de tutela interpuesta por América Esther Carbono Escorcia, en
representación de Emelina Carbono Escorcia, contra el Ministerio de la
Protección Social
Magistrado Ponente:
Dr. JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Bogotá, D. C.,
dos (2) de julio de dos mil cuatro (2004).
La Sala Cuarta
de Revisión de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales, específicamente las previstas en los artículos 86 y
241, numeral 9, de la Constitución Política y en el Decreto 2591 de 1991, ha
proferido la siguiente
SENTENCIA
dentro del proceso de revisión del fallo
dictado, al resolver sobre el asunto de la referencia, por la Sala Octava de
Decisión Civil Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de
Barranquilla.
I. ANTECEDENTES
1. La tutela
instaurada
América Carbono Escorcia, a través de
apoderado judicial y obrando en representación de su hermana interdicta Emelina
Carbono Escorcia, interpuso acción de tutela contra el Ministerio de la
Protección Social por considerar vulnerados los derechos de petición, igualdad,
vida, salud, seguridad social e integridad física de su representada ante la
falta de respuesta a una petición elevada el 29 de septiembre de 2003, mediante
la cual solicitaba la sustitución pensional de su madre.
Solicitó al juez
de tutela que ordenara a la entidad demandada resolver de fondo su petición.
2. Hechos
De lo narrado en
el escrito de tutela y de las diligencias obrantes en el expediente se
extractan los siguientes:
- Emelina
Carbono Escorcia es hija de Sebastián Carbono Lobo y Lorenza Escorcia. Luego de
la muerte de su padre - pensionado de la Empresa Puertos de Colombia, en
liquidación- por resolución del 19 de noviembre de 1998 se le otorgó la
sustitución pensional a su madre, quien falleció el 5 de diciembre de 2000.
- Debido a que
Emelina, no obstante ser mayor de edad, tiene un retardo mental severo, se
inició un proceso de interdicción judicial y el Juzgado 2 de Familia de
Barranquilla la declaró interdicta y nombró como curadora a su hermana América
Carbono (accionante).
- El 29 de
septiembre de 2003 la demandante elevó, en nombre de su representada, una
petición ante el Ministerio de la Protección Social solicitando la sustitución
pensional, sin que hasta la fecha haya obtenido respuesta.
- La afectada
requiere de tratamientos médicos especiales y actualmente se encuentra en
condiciones precarias toda vez que dependía económicamente de la pensión que
devengaba su madre.
3. Respuesta
del demandado
El Coordinador
de Prestaciones Económicas del Grupo Interno de Trabajo, Gestión del Pasivo
Social de Puertos de Colombia del Ministerio de la Protección Social adujo que
no se violaron los derechos de la accionante por cuanto la solicitud elevada
tiene el turno N° 795 del área de Sustituciones de la Coordinación de Pensiones
y que el estudio respectivo se está haciendo de acuerdo con la fecha de presentación
de las peticiones, es decir, “en estricto orden de precedencia dando
cumplimiento al inciso sexto del artículo tercero del Código Contencioso
Administrativo”[1].
4. Pruebas
De las obrantes
en el expediente resultan ser relevantes, para resolver el caso concreto, las
siguientes:
4.1. Fotocopia
de la petición elevada por la accionante, mediante la cual solicita la
sustitución pensional a favor de Emelina Carbono Escorcia con sus anexos[2].
4.2. Fotocopia
de los fallos proferidos por el Juzgado 2 de Familia de Barranquilla y por la
Sala Tercera de Decisión Civil Familia del Tribunal Superior del Distrito
Judicial de Barranquilla, el 26 de noviembre de 2002 y el 13 de mayo de 2003,
respectivamente, en virtud de los cuales se declara la interdicción definitiva
por causa de demencia de Emelina Antonia Carbono Escorcia y se nombra a América
Esther Carbono Escorcia (peticionaria) como su curadora[3].
II. DECISIÓN JUDICIAL OBJETO DE REVISIÓN
Mediante
sentencia proferida el 19 de noviembre de 2003 la Sala Octava de Decisión Civil
Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Barranquilla denegó el
amparo propuesto.
Manifestó que
del expediente se evidencia que lo pretendido por la actora es la protección de
su derecho de petición, el cual - en su criterio- no resulta vulnerado por el
Ministerio accionado toda vez que conforme lo ha señalado la jurisprudencia las
entidades tienen un plazo de cuatro meses para resolver las solicitudes
relativas a sustituciones pensionales y en el caso concreto aún no ha pasado
dicho término.
III.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL Y FUNDAMENTOS DE LA DECISION
1. Problema
jurídico
En esta ocasión
corresponde a la Corte verificar si el Ministerio de la Protección Social ha
vulnerado los derechos de Emelina Carbono Escorcia por no haber dado respuesta
a una petición elevada por su curadora y mediante la cual solicitaba la
sustitución pensional.
2. El derecho de petición en materia de
pensiones. Deber de la entidad de informar, en el término de 15 días, sobre el
trámite dado a los escritos relativos a sustitución pensional y de dar
respuesta de fondo en el término de dos meses. Reiteración de jurisprudencia
La Constitución[4] garantiza a todas las
personas la posibilidad de elevar solicitudes respetuosas ante las autoridades
por motivos de interés general o particular, y su derecho a obtener no sólo una
pronta resolución sino a que la respuesta que se emita resuelva de fondo lo
pedido. En múltiples oportunidades esta Corporación se ha pronunciado sobre el
derecho fundamental de petición y sobre su protección a través de la acción de
tutela cuando el mismo ha sido vulnerado. Así mismo, ha definido las reglas
básicas que orientan tal derecho, y al respecto señaló:
“a) El derecho
de petición es fundamental y determinante para la efectividad de los mecanismos
de la democracia participativa. Además, porque mediante él se garantizan otros
derechos constitucionales, como los derechos a la información, a la
participación política y a la libertad de expresión.
b) El núcleo esencial del derecho de petición reside en la
resolución pronta y oportuna de la cuestión, pues de nada serviría la
posibilidad de dirigirse a la autoridad si ésta no resuelve o se reserva para
sí el sentido de lo decidido.
c) La respuesta debe cumplir con estos requisitos: 1. oportunidad 2.
Debe resolverse de fondo, clara, precisa y de manera congruente con lo solicitado
3. ser puesta en conocimiento del peticionario. Si no se cumple con estos
requisitos se incurre en una vulneración del derecho constitucional fundamental
de petición.
d) Por lo anterior, la respuesta no implica aceptación de lo
solicitado ni tampoco se concreta siempre en una respuesta escrita.
e) Este derecho, por regla general, se aplica a entidades estatales,
esto es, a quienes ejercen autoridad. Pero, la Constitución lo extendió a las
organizaciones privadas cuando la ley así lo determine.
f) La Corte ha considerado que cuando el derecho de petición se
formula ante particulares, es necesario separar tres situaciones: 1. Cuando el
particular presta un servicio público o cuando realiza funciones de autoridad.
El derecho de petición opera igual como si se dirigiera contra la
administración. 2. Cuando el derecho de petición se constituye en un medio para
obtener la efectividad de otro derecho fundamental, puede protegerse de manera
inmediata. 3. Pero, si la tutela se dirige contra particulares que no actúan
como autoridad, este será un derecho fundamental solamente cuando el Legislador
lo reglamente.
g). En relación con la oportunidad de la respuesta, esto es, con el
término que tiene la administración para resolver las peticiones formuladas,
por regla general, se acude al artículo 6º del Código Contencioso
Administrativo que señala 15 días para resolver. De no ser posible, antes de
que se cumpla con el término allí dispuesto y ante la imposibilidad de dar una
respuesta en dicho lapso, la autoridad o el particular deberá explicar los
motivos y señalar el término en el cual se realizará la contestación. Para este
efecto, el criterio de razonabilidad del término será determinante, puesto que
deberá tenerse en cuenta el grado de dificultad o la complejidad de la
solicitud. Cabe anotar que la Corte Constitucional ha confirmado las decisiones
de los jueces de instancia que ordena responder dentro del término de 15 días,
en caso de no hacerlo, la respuesta será ordenada por el juez, dentro de las
cuarenta y ocho (48) horas siguientes.
h) La figura del silencio administrativo no libera a la
administración de la obligación de resolver oportunamente la petición, pues su
objeto es distinto. El silencio administrativo es la prueba incontrovertible de
que se ha violado el derecho de petición.
i) El derecho de petición también es aplicable en la vía
gubernativa, por ser ésta una expresión más del derecho consagrado en el
artículo 23 de la Carta. Sentencias (...)”[5].
Posteriormente fueron agregados otros dos
presupuestos, recogidos en la Sentencia T-1006 del 20 de septiembre de 2001[6]: (i) la falta de
competencia de la entidad ante quien se plantea no la exonera del deber de
responder;[7]
y (ii) ante la presentación de una petición, la entidad pública debe
notificar su respuesta al interesado[8].
Ahora bien, para
concretar el alcance del derecho de petición en materia de pensiones, la Corte
ha realizado una interpretación sistemática de las normas que regulan ese
derecho en materia de seguridad social en pensiones (Decreto 656 de 1994 y
artículo 4 de la Ley 700 de 2001) y lo dispuesto en el Código Contencioso
Administrativo[9].
En ese orden ha señalado que para hacer efectivo ese derecho fundamental las
entidades públicas o privadas que administran el Sistema General de Pensiones
tienen un término máximo de seis meses para tramitar y comenzar a pagar las
pensiones. Términos que están distribuidos así: 15 días para atender
preliminarmente la petición y hacer las indicaciones pertinentes, cuatro meses
para resolver la solicitud de petición en concreto y seis meses para comenzar a
pagar efectivamente la pensión[10].
Sobre este punto
la Corte sostuvo:
“...los plazos con que cuenta la autoridad pública para dar
respuesta a peticiones de reajuste pensional elevadas por servidores o ex
servidores públicos, plazos máximos cuya inobservancia conduce a la vulneración
del derecho fundamental de petición, son los siguientes:
(i) 15 días
hábiles para todas las solicitudes en materia pensional –incluidas las de
reajuste– en cualquiera de las siguientes hipótesis: a) que el interesado haya
solicitado información sobre el trámite o los procedimientos relativos a la
pensión; b) que la autoridad pública requiera para resolver sobre una petición
de reconocimiento, reliquidación o reajuste un término mayor a los 15 días,
situación de la cual deberá informar al interesado señalándole lo que necesita
para resolver, en qué momento responderá de fondo a la petición y por qué no le
es posible contestar antes; c) que se haya interpuesto un recurso contra la
decisión dentro del trámite administrativo.
(ii) 4 meses calendario para dar respuesta de fondo a las
solicitudes en materia pensional, contados a partir de la presentación de la
petición, con fundamento en la aplicación analógica del artículo 19 del Decreto
656 de 1994 a los casos de peticiones elevadas a Cajanal;
(iii) 6 meses para adoptar todas las medidas necesarias tendientes
al reconocimiento y pago efectivo de las mesadas pensionales, ello a partir de
la vigencia de la Ley 700 de 2001”[11].
En lo que se
refiere a las pensiones de sobrevivientes - que es el caso objeto de estudio-
el término máximo que opera para resolver sobre el reconocimiento del derecho a
la pensión es de dos meses contados a partir de la radicación de la solicitud,
pues así lo dispone la Ley 717 de 2001 que se ocupó específicamente sobre las
pensiones de sobrevivientes[12].
Así las cosas, no resultan acertados los argumentos del juez de instancia en
cuanto consideró que el término del que disponía la entidad demandada era de
cuatro meses.
Pero, no
obstante, de acuerdo con la jurisprudencia descrita, una cosa es resolver de
fondo una petición en la cual se solicita una sustitución pensional o pensión
de sobreviviente, para lo cual la entidad tiene dos meses, y otra muy distinta
es la obligación que tiene ésta para, dentro de los 15 días siguientes a la
radicación del escrito respectivo, atender en forma preliminar la petición y
hacer las indicaciones pertinentes al interesado[13].
Cualquier
desconocimiento injustificado de los plazos descritos, en alguna de las
hipótesis señaladas, acarrea la vulneración del derecho fundamental de
petición, y si el término incumplido es el dos meses, se amenaza también el
derecho a la seguridad social[14].
En efecto, la
finalidad de la sustitución pensional es proteger a la familia por cuanto con
ella se pretende garantizar a los beneficiarios del causante el acceso a los
recursos necesarios para su subsistencia en condiciones dignas y con un nivel
de vida similar al que llevaban antes del fallecimiento del pensionado[15].
Lo anterior
resulta ser más relevante cuando el interesado en la sustitución pensional es
una persona inválida o discapacitada en cuanto la desprotección es mayor y
requiere con urgencia los recursos económicos para su subsistencia y el
mantenimiento de sus condiciones de vida[16].
3. El caso concreto
En el presente caso se tiene que la
accionante elevó la solicitud de sustitución pensional el 29 de septiembre de
2003 y para el momento en que interpuso la acción de tutela -31 de octubre de
2003- no habían transcurrido los dos meses para resolver de manera definitiva
sobre el reconocimiento, pero, sin embargo y de acuerdo con lo que obra en el
expediente dentro de los 15 días siguientes a la presentación de la solicitud
la entidad demandada no cumplió con su obligación de comunicar a la interesada
sobre el trámite dado internamente a su escrito. Es - conforme a lo expuesto-
durante dicho término que la entidad debe informar al solicitante en qué estado
se encuentra su petición y señalarle el tiempo durante el cual le va a
resolver. Como no consta comunicación alguna dirigida a la accionante por parte
de la entidad demandada se le vulneró su derecho de petición.
Por otra parte,
debe recordar la Corte que si bien es cierto las entidades para hacer efectivo
el derecho a la sustitución pensional y eficiente la prestación del servicio,
pueden otorgar turnos a los peticionarios dentro de los cuales se habrán de
resolver las peticiones y que el orden debe ser respetado, también lo es que el
término dentro del cual deberán resolver de fondo las peticiones relativas a
pensión de sobrevivientes o sustitución pensional no podrá sobrepasar en ningún
caso el plazo de dos meses establecido en la norma legal. Teniendo en cuenta
que para la fecha de esta Sentencia ya transcurrieron dos meses y no se tiene
conocimiento sobre la existencia de alguna respuesta por parte de la entidad
demandada, se ordenará que resuelva de fondo la petición.
Con fundamento
en lo anterior, se revocará el fallo de instancia y se concederá la tutela para
en su lugar ordenar al Ministerio de la Protección Social, Grupo Interno de
Trabajo Gestión Pasivo Social Puertos de Colombia, que en el término de
cuarenta y ocho horas responda de fondo sobre la petición elevada por la
accionante.
IV. DECISION
Con base en las
expuestas consideraciones, la Sala Cuarta de Revisión de la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE:
Primero.-
REVOCAR el fallo proferido por la Sala Octava de
Decisión Civil Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de
Barranquilla y, en su lugar, CONCEDER la tutela incoada por América
Carbono Escorcia, en representación de Emelina Carbono Escorcia.
Segundo.-
ORDENAR al Ministerio de la Protección Social,
Grupo Interno de Trabajo Gestión Pasivo Social Puertos de Colombia, que, si
todavía no lo ha hecho, en el término de cuarenta y ocho (48) horas, siguientes
a la notificación de esta sentencia, resuelva de fondo sobre la petición
elevada por la accionante y le notifique su decisión.
Tercero.- Por Secretaría, LÍBRESE la comunicación prevista en el
artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para los fines allí contemplados.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
cúmplase.
JAIME
CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
Ponente
Presidente
de la Sala
RODRIGO
ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO
GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
IVÁN
HUMBERTO ESCRUCERÍA MAYOLO
Secretario
General (E)
[1]
Folios 49 y 50 del expediente.
[2]
Folios 6 a 16 del expediente.
[3]
Folios 17 a 25 del expediente.
[4]
Artículo 23 C.P.
[5]
Cfr. Corte Constitucional. Sentencia T-377 del 3 de abril de 2000 (M.P.
Alejandro Martínez Caballero).
[6]
M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. Estos criterios han sido reiterados en las
sentencias T-1106A del 1 de noviembre de  2001 (M.P. Manuel José Cepeda
Espinosa), T-1089 del 12 de octubre de 2001 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa),
T-144 del 19 de febrero de 2004 (M.P. Alvaro Tafur Galvis) y T-273 del 23 de
marzo de 2004 (M.P. Jaime Araujo Rentería), entre otras.
[7]
Corte Constitucional, Sentencia 219 de 2001 (M.P. Fabio Morón Díaz).
[8]
Corte Constitucional, Sentencia 249 de 2001 (M.P. José Gregorio Hernández
Galindo).
[9]
Cfr. Corte Constitucional. Sentencia T-170 del 24 de febrero de 2000
(M.P. Alfredo Beltrán Sierra) y T-01 del 16 de enero de 2003 (M.P. Marco
Gerardo Monroy Cabra).
[10]
Cfr. Corte Constitucional. Sentencias T-325 y 326 del 24 de abril de
2003 (M.P. Alfredo Beltrán Sierra).
[11]
Cfr. Corte Constitucional. Sentencia SU-975 del 23 de octubre de 2003
(M.P. Manuel José Cepeda Espinosa).
[12]
Sobre este punto pueden consultarse las sentencias T-304 del 10 de abril de
2003 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra) y T-273 del 23 de marzo de 2004 (M.P.
Jaime Araujo Rentería).
[13]
Cfr. Corte Constitucional. Sentencias T-1170 del 4 de diciembre de 2003
(M.P. Alfredo Beltrán Sierra) y T-182 del 3 de marzo de 2004 (M.P. Rodrigo
Escobar Gil).
[14]
Cfr. Corte Constitucional. Sentencia SU-975 de 2003, ya citada.
[15]
Cfr. Corte Constitucional. Sentencias C-002 del 20 de enero de 1999
(M.P. Antonio Barrera Carbonell), C-1176 del 8 de noviembre de 2001 (M.P. Marco
Gerardo Monroy Cabra) y T-813 del 3 de octubre de 2002 (M.P. Alfredo Beltrán
Sierra). Sobre el carácter fundamental del derecho a la pensión de
sobrevivientes se puede consultar la Sentencia T-304 del 10 de abril de 2003
(M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra)..
[16]
Cfr. Corte Constitucional. Sentencia T-401 del 22 de abril de 2004 (M.P.
Rodrigo Escobar Gil).