T-585-02
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
T-585/02
MEDIO DE DEFENSA
JUDICIAL-Existencia no
hace improcedente la tutela/DERECHOS FUNDAMENTALES-Vulneración no hace
procedente de manera mecánica la tutela
ACCION DE TUTELA-Subsidiariedad
ACCION DE TUTELA-Improcedencia para pago de honorarios a
concejales
CONTRATO DE
PRESTACION DE SERVICIOS-Improcedencia
de tutela para pago de sumas de dinero
DERECHO AL MINIMO
VITAL-Inexistencia de
vulneración
DERECHO A LA
IGUALDAD-Vulneración por
tratamiento diferente no objetivo ni razonable
ACCION DE TUTELA-Improcedencia para el caso/ACCION DE
TUTELA-No reemplaza acciones judiciales ordinarias/ACCION DE TUTELA-Inexistencia
de perjuicio irremediable
A juicio de la Sala, la acción
de tutela no procede por las siguientes razones: Primera: No puede perderse de
vista que los actores pudieron haber reclamado de la administración, de manera
directa, el pago de los dineros una vez fueron causados o, en su defecto,
debieron reclamar por la vías judiciales ordinarias de manera oportuna. En el
expediente no hay prueba de que hubieran hecho lo uno o lo otro y, como se
sabe, la acción de tutela no es un mecanismo que se pueda utilizar para reemplazar las acciones judiciales
ordinarias a las cuales la persona pudo haber acudido, cuando por descuido o
por su libre decisión no quiso hacer uso de las mismas. Segunda: en este caso en concreto, se persigue el pago de unas
acreencias que no tienen origen en una relación laboral y no se trata de
proteger derechos fundamentales al mínimo vital, a la subsistencia de los
actores, sin que haya elemento de juicio alguno en el expediente que evidencie
un perjuicio irremediable. Y, Tercera: No puede desconocer la Corte el
hecho de que en este caso se persigue en últimas el pago de unas sumas de
dinero, y no se pretende proteger el mínimo vital o la subsistencia del
acreedor, así como tampoco se evidencia un perjuicio irremediable.
FALLO DE TUTELA
REVOCADO-Efectos cuando se
han pagado sumas/PAGO DE LO DEBIDO
Referencia:
expediente T-580526. Acción de tutela promovida por Gilberto Romero Atencio y
Otros contra el municipio de Magangué, Bolívar.
Magistrada
Ponente:
Dra.
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Bogotá D. C., veintinueve (29)
de julio de dos mil dos (2002).
La Sala Novena de Revisión de
tutelas de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados CLARA INÉS
VARGAS HERNÁNDEZ, JAIME ARAÚJO RENTERÍA Y ALFREDO BELTRÁN SIERRA, dicta la
siguiente
SENTENCIA
En virtud  de la revisión de
los fallos adoptados, en primera instancia, por el Juzgado Promiscuo de Familia
de Magangué, Bolívar, el 29 de noviembre de 2001, y en segundo grado, por el
Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cartagena, Sala Civil-Familia, el 14
de febrero de 2002, en razón de la acción de tutela de la referencia.
I. ANTECEDENTES
1. La demanda.
Los ciudadanos GILBERTO ROMERO ATENCIO,
ANUAR ARANA GECHEM, CARLOS CABRALES ISAAC, FELIX ARRIETA ATENCIA, LÁZARO
VALDELAMAR AYALA, OMAR ALVARADO CARREÑO y ARISTÓBULO CORTÁZAR CAEZ y JAVIER
PAYARES SIERRA, confirieron poder especial a un profesional del derecho para
que en su nombre y representación interpusiera acción de tutela contra el
municipio de Magangue, Bolívar, representado por su Alcalde GONZALO BOTERO
AMAYA.
En  la demanda, presentada el
19 de noviembre de 2001, el apoderado expuso los siguientes hechos:
Sus representados -con
excepción del doctor FELIX ARRIETA ATENCIA- fueron elegidos como concejales del
municipio de Magangué para el período 1998-2000 y, se les adeudaba la suma
total de $65’762.845, por concepto de honorarios, reembolsos por transporte y
capacitación, correspondientes a los años 1999 y 2000.
El doctor FELIX ARRIETA
ATENCIA, por su parte, fue contratado como asesor jurídico del Concejo
Municipal de Magangué y, por concepto de honorarios profesionales se le
adeudaba la suma de $8’000.000,oo, correspondientes a los meses de octubre,
noviembre y diciembre de 1999.
A los restantes concejales que
igualmente fueron elegidos para el período 1998-2000 sí le fueron pagados todos
sus honorarios, reembolsos por transporte y capacitación causados durante ese
lapso. Así mismo, a los demás asesores jurídicos contratados en dicho período,
les pagaron en su totalidad sus honorarios profesionales.
Con fundamento en lo anterior,
estimó el demandante que la administración municipal de Magangué, al pagar
efectivamente a algunos concejales y asesores jurídicos contratados por el
Concejo Municipal y a otros no, creó una discriminación vulneratoria del
ordenamiento constitucional, pues los pagos debieron hacerse con fundamentos
objetivos y de una manera equitativa respecto de todos los miembros de dicho
Concejo, y no por “caprichos o inclinaciones personales o políticas del
mandatario de turno”, con lo cual se causó grave perjuicio a sus representados.
En consecuencia, para proteger
el derecho fundamental a la igualdad, el apoderado solicitó que mediante fallo
de tutela se ordenara al municipio de Magangué, pagar la suma de
$73’762.845,oo, por concepto de honorarios, reembolsos por transporte y
capacitación adeudados a sus poderdantes, más los intereses generados hasta la
fecha en que se materializara el pago.
El apoderado aportó como
pruebas:
a) fotocopia del Acta de
Instalación del Concejo Municipal de Magangué para la sesiones de enero y
febrero de 1998.
b) Siete certificaciones
expedidas por la “Pagadora Habilitada” del Concejo Municipal de Magangué,
fechadas todas el 24 de octubre de 2001,  en las que la funcionaria relacionó
las sumas adeudadas a cada uno de los accionantes. La Sala las reseña en el
siguiente cuadro:
ACCIONANTE
CONCEPTO DEUDA
TOTAL
FELIX ARRIETA ATENCIA
Honorarios por “Asesoría Jurídica” prestada al
Concejo Municipal durante los meses de octubre, noviembre y diciembre de 1999
$ 8’00.000,oo
TOTAL
$ 8’000.000,oo
ARISTÓBULO CORTÁZAR CAEZ
Honorarios de enero a diciembre de 2000
$ 8’420.110,oo
Reembolso por transporte años 1999 y 2000
$ 1’750.000,oo
TOTAL
$10’170.110,oo
ANUAR ARANA GECHEM
Honorarios de enero, febrero, marzo, abril,
mayo, junio, julio y octubre de 2000
$  9’470,223oo
Capacitación agosto de 2000
$ 2’685.280,oo
Reembolso por transporte años 1999 y 2000
$ 2.093.150,oo
TOTAL
$14’248.653,oo
OMAR ALVARADO CARREÑO
Honorarios de enero, febrero y marzo de 2000
$  1’382.251,oo
Capacitación enero y octubre de 20000
$  5’285.280,oo
TOTAL
$ 6’667.531,oo
CARLOS CABRALES ISAAC
Honorarios de marzo, abril, mayo junio, julio,
octubre, noviembre, “diciembre” y “diciembre” de 2000
$ 7’980.515
Reembolso por transporte año 2000
$ 1’750.000,oo
TOTAL
$ 9.730.515,oo
LÁZARO VALDELAMAR AYALA
Honorarios de enero, febrero, marzo, abril,
mayo y julio de 2000
$ 5’261.048,oo
Reembolso por transporte años 2000
$   650.000,oo
TOTAL
$ 5’911.048,oo
GILBERTO ROMERO ATENCIO
Honorarios de agosto de 1999 y de enero a
julio de 2000
$ 8’420.110,oo
Reembolso por transporte años 1999 y 2000
$ 5’476.940,oo
TOTAL
$11’924.950,oo
JAVIER PAYARES SIERRA
Honorarios de enero, febrero, marzo, mayo,
junio, julio y octubre de 2000
$ 6’810.038
Reembolso por transporte años 1999 y 2000
$   300.000,oo
TOTAL
$7’110.038,oo
GRAN TOTAL
$73’762845,oo
2. Trámite procesal.
2.1. Mediante auto de 20 de
noviembre de 2001, el Juzgado Segundo Promiscuo de Familia de Magangué admitió
la demanda de tutela y ordenó notificar al Alcalde Municipal para que
oportunamente se pronunciara sobre la misma.
Así mismo, dispuso solicitarle
al Presidente del Concejo Municipal que informara:
a)
A cuáles
concejales elegidos para el período 1998-2000 se les adeudaba dinero por
concepto de honorarios, reembolsos por transporte y capacitación, y a cuáles se
les pagaron acreencias por esos mismos conceptos.
b)    A cuáles de los asesores
jurídicos contratados durante dicho período (1998-2001), se les adeudaban sumas
por concepto de honorarios y a cuáles no.
c)
Si en el
presupuesto de la Corporación correspondiente al período 1998-2000, existía
rubro para pago de honorarios, reembolsos por transporte y capacitación de los
Concejales, y para el pago de honorarios profesionales a los asesores
jurídicos.
2.2. En escrito fechado el 21 de
noviembre de 2001, el señor Alcalde Municipal de Magangué solicitó que no se
accediera a la pretensión de los accionantes.
Del texto del escrito,  se extracta que
el municipio de Magangué se acogió a la Ley 550 de 1999 en razón de la crisis
económica y financiera por la que atravesaba, y por ello, en desarrollo de ese
proceso, una de las garantías que ofreció y benefició a la Alcaldía fue el
desembargo de las cuentas contra las que pesaba esa medida cautelar, y la
prohibición de admisiones de nuevos procesos ejecutivos, con el fin de que la
administración gozara de alguna solvencia para cumplir con las obligaciones que
la “acosaban”. Como consecuencia de ello, sostuvo el Alcalde, los acreedores
acudieron a la acción de tutela para “convertirla en los tipos de procesos que
la Ley 550 precisamente prohíbe”.
Argumentó el alcalde accionado que al
municipio de Magangué la Nación le giraba cada dos meses la suma de $1.780’000.000,oo,
de la cual el 15%  se destinaba a gastos de funcionamiento, entre ellos las
transferencias a la Personería y al Concejo Municipal, de manera que si el Juez
de Tutela ordenaba el pago reclamado, se excedería el monto señalado por la ley,
obligando de ese modo el ejecutivo a destinar indebidamente el recurso para
inversión forzosa en saneamiento básico, agua potable, educación, deporte y
cultura o otros factores.
Planteó el funcionario que si “la
acción de tutela tiene una vigencia de diez años, no comprendo entonces porque
los accionantes tuvieron que esperar de uno a dos años para impetrar la acción,
es prueba fehaciente que en todo este tiempo tuvieron forma de satisfacer sus
necesidades, entonces no hay violación de ninguno de los derechos fundamentales
o cualquier otro derecho que se haya invocado”.
Finalmente, el Alcalde Municipal,
transcribió en su escrito el contenido del inciso 1º del artículo 14 de la Ley
550 de 1999, según el cual:
“Efectos de la
iniciación de la negociación. A partir de la fecha de iniciación de la
negociación, y hasta que hayan transcurrido los cuatro (4) meses previstos en
el artículo 27 de esta ley, no podrá iniciarse ningún proceso de ejecución
contra el empresario y se suspenderán los que se encuentren en curso, quedando
legalmente facultados el promotor y el empresario para alegar individual o
conjuntamente la nulidad del proceso o pedir su suspensión al juez competente,
para lo cual bastará que aporten copia del certificado de la cámara de comercio
en el que conste la inscripción del aviso. En los anteriores términos se
adiciona el artículo 170 del Código de Procedimiento Civil; y el juez que fuere
informado por el demandado de la iniciación de la negociación y actúe en
contravención a lo dispuesto en el presente inciso, incurrirá en causal de mala
conducta.
2.3. Mediante oficio de 22 de
noviembre de 2001, la “Pagadora Habilitada” del Concejo Municipal de Magangué,
en atención a la solicitud del juez de instancia, le informó textualmente lo
siguiente:
“Para el
período 1998-2000, se le canceló totalmente los honorarios a los siguientes
Concejales:
“AMILKAR
URREA CAJAR, JAVID BENAVIDES AGUAS, MARTHA GUTIERREZ IANNUZI, CALENDARIO CAMPO
MEZA y ALVARO BOLÍVAR. Y por concepto de Asesorías se le canceló en su
totalidad a   HUGO NÚÑEZ HERNÁNDEZ y ANTONIO DEL CASTILLO ANDRADE.
“En el presupuesto para el período 1998-2000, si existió un rubro
específico para pago de honorarios, reembolso por transportes y capacitación
para los concejales, al igual que un rubro para pago de Honorarios por
Asesorías”.
II. LAS DECISIONES JUDICIALES
MATERIA DE REVISIÓN
1. Primera Instancia.
El juzgado Segundo Promiscuo de
Familia de Magangué, mediante sentencia de 29 de noviembre de 2001 resolvió CONCEDER
la tutela solicitada para proteger el derecho fundamental a la igualdad,
conculcado por la Alcaldía Municipal a los accionantes, para lo cual ordenó al
Alcalde de Magangué GONZALO BOTERO MAYA, o a quien hiciera sus veces, que, si
todavía no lo hubiere hecho, procediera a pagarles a los accionantes, dentro de
las 48 horas siguientes a la notificación de la providencia, “la totalidad de
los honorarios, reembolsos por transporte y capacitación adeudados a cada uno
de ellos”. Agregó que en caso de que no contara con recursos para ello, el
Alcalde debía iniciar, dentro de los 30 días siguientes, todas las diligencias
necesarias para hacer efectivo el pago, vencidos los cuales, correrían las 48
horas señaladas.
Los fundamentos de la decisión se resumen
así:
La ley 550 de 1999, en su
artículo 14, si bien prohíbe que se inicien o prosigan procesos ejecutivos en
contra de la administración municipal, no puede impedir que se formulen
acciones de tutela, como quiera que en el primer caso se trata de acciones
legales, mientras que en el segundo se trata de una acción de rango
constitucional cuya procedencia se torna inevitable cuando lo que está en juego
es la protección de un derecho fundamental, como lo es, para el caso concreto,
el de la igualdad, consagrado en el artículo 13 de la Carta Política.
Tomando en cuenta el contenido
del artículo 13 Superior, el Juez de instancia formuló los siguientes
interrogantes: “¿por qué si la Ley 550 de 1999, bajo cuyo imperio se encuentra
el municipio, le prohíbe al ente territorial pagar a sus acreedores, por fuera
de los mecanismos que la misma ley ha diseñado, se comprueba sin embargo, con
la certificación de la Pagadora del Concejo Municipal, que se hicieron pagos a
ciertos exconcejales por fuera de dichos mecanismos?”; “Si esto fue así, ¿por
qué el municipio se niega a pagar en igual forma a otros exconcejales del mismo
período y nivel de los anteriores?”; “Por qué, entonces, se le aplica la Ley a
algunos, y al mismo tiempo, se les niega a otros que se encuentran en igualdad
de circunstancias?.
Por consiguiente, se afirmó en
el fallo, “el discurso esbozado por el alcalde al responder esta tutela, gana
en legitimidad en la medida exacta en que se ajusta a las previsiones de la Ley
550 del 99; pero se desbarata al constatarse la ocurrencia de hechos como los
que vienen planteados por los accionantes”.
De conformidad con lo expuesto
por la Corte Constitucional en Sentencia T-545 de 1994, el principio de
igualdad sólo permite conferir un trato distinto a diferentes personas y es
admisible cuando concurran los siguientes presupuestos: (i) que las personas se
encuentren efectivamente en distinta situación de hecho; (ii) que el trato
distinto que se les otorga tenga una finalidad; (iii) que dicha finalidad sea
razonable, vale decir, admisible desde la perspectiva de los valores y
principios constitucionales; (iv) que el supuesto de hecho, esto es, la
diferencia de situación, la finalidad que se persigue y el trato desigual que
se otorga, sean coherentes entre sí, o lo que es lo mismo, guarden una
racionalidad interna; y (v) que esa racionalidad sea proporcionada, de suerte
que la consecuencia jurídica que constituye el trato diferente no guarde una
absoluta desproporción con las circunstancias de hecho y la finalidad que la
justifica.
En el caso concreto, sostuvo el Juez, no
se observaba justificación objetiva y razonable, al trato diferente dispensado
a unos ex concejales, frente a otros que por ostentar la misma calidad,
merecían el mismo tratamiento, por lo cual se estaba frente a una
discriminación no tolerada por el orden constitucional. De manera que los pagos
selectivos o discrecionales que se efectuaron, violaron el derecho a la
igualdad de los peticionarios e, igual razonamiento debía predicarse respecto del
doctor FELIX ARRIETA ATENCIA, a quien no le fueron  pagados sus honorarios,
pero sí a los doctores HUGO NÚÑEZ HERNÁNDEZ y ANTONIO DEL CASTILLO ANDRADE, no
obstante que tanto aquél como éstos desarrollaron el mismo oficio durante la
misma época.
2. Impugnación.
El Alcalde Municipal de Magangué impugnó
en su oportunidad el fallo adoptado. En el escrito de sustentación, reiteró su
respuesta a la demanda y, destacó el hecho de que la Corte Constitucional
declaró ajustado a la Carta  todo el articulado de la Ley 550 de 1999, a la
cual se acogió el municipio y, por consiguiente, primaba el interés general
sobre el particular y se procedía a “regular bondadosamente todas las
acreencias en forma equitativa y equilibrada, bajo los parámetros rigurosos que
obedece al único fin de dar viabilidad al funcionamiento de la entidad y a la
atención adecuada de todas las acreencias”.
3. Segunda instancia.
La Sala Civil-Familia del
Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cartagena, al resolver la
impugnación interpuesta, mediante sentencia de 14 de febrero de 2002, confirmó
el fallo de primer grado, por considerar que, de acuerdo con las pruebas
(certificaciones de la Pagadora del Concejo) efectivamente se había vulnerado
el derecho fundamental a la igualdad a los accionantes, respecto de los
entonces funcionarios  y abogados a los que si se le pagaron los honorarios.
III. CONSIDERACIONES Y DECISIÓN
DE LA CORTE
1. Competencia
La Corte Constitucional es
competente para revisar las decisiones judiciales ya reseñadas, de conformidad
con lo establecido en los artículos 86 y 241 – 9 de la Constitución Política y
31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.
2. La materia.
Se acudió a la acción de tutela para
conseguir por parte del municipio accionado, el pago de unas sumas de dinero a
seis ex concejales del municipio de Magangué, por concepto de honorarios,
“reembolso” por transporte y capacitación, causados durante el período 1998-2000,
y de honorarios a un profesional del derecho por concepto de “asesoría
jurídica” prestada al Concejo Municipal de Magangué correspondiente a los meses
de octubre, noviembre y diciembre de 1999.
La acción se promovió el 19 de
noviembre de 2001 con el argumentó de que a los actores se les vulneró el
derecho fundamental a la igualdad (artículo 13 C. P.), por cuanto, a personas
que igualmente ostentaban la condición de concejales durante el período
1998-2000, y a otros profesionales del derecho que fueron contratados durante
ese lapso por el Concejo Municipal, sí se les pagaron los dineros que les
correspondían por esos mismo conceptos. El alcalde de Magangué, al oponerse a
la solicitud de amparo, puso de presente que el municipio se encuentra bajo los
lineamientos de la Ley 550 de 1999.
Los jueces de instancia consideraron que
dentro del expediente aparecía probado que a los actores se les vulneró el
derecho fundamental invocado, porque, mediante certificación expedida por la
Pagadora del Concejo Municipal de Magangué, se demostró que efectivamente se
había pagado a unos concejales y a otros no, y así mismo ocurrió en el caso de
los asesores jurídicos. Ni el juez de primer grado ni el de segunda instancia,
analizaron si los peticionarios tenían a su alcance otro medio de defensa
judicial para hacer valer los derechos reclamados mediante la acción de tutela,
y tampoco analizaron qué trascendencia podía tener el hecho de que el municipio
accionado estuviera bajo las directrices de la Ley 550 de 1999.
Sobre tales supuestos, corresponde a la
Sala determinar si es o no la acción de tutela la vía o mecanismo jurídico
procedente para exigir esos pagos reclamados en la demanda.
2. El caso concreto.
De acuerdo con el artículo 86 Superior,
toda persona podrá acudir a la acción de tutela para reclamar ante los jueces
la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando
quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de
cualquier autoridad pública, o de los particulares en los casos previstos en la
ley, y sólo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa
judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un
perjuicio irremediable.
Según el texto constitucional, para que el
amparo proceda, no basta que se compruebe la vulneración o amenaza de uno o más
derechos fundamentales, sino que es indispensable que el solicitante de la
tutela no cuente con otro medio de defensa judicial al que pueda acudir para
lograr su protección, a no ser que utilice el mecanismo para evitar un
perjuicio irremediable. Dicho esto de otro modo, así como la existencia de otro
medio de defensa judicial no significa que, sin formula de juicio alguna, la
acción de tutela resulte improcedente, la demostración de la violación o
amenaza de vulneración no hace que el amparo proceda en forma mecánica[1].
Ello es así
porque, tal y como reiteradamente lo ha sostenido la Corte, la acción de tutela
es de naturaleza residual y subsidiaria y no está diseñada para reemplazar las
acciones judiciales ordinarias a las cuales la persona puede acudir para hacer
valer sus derechos. Tampoco es un medio alternativo de defensa al que puede
recurrir el interesado cuando no quiere hacer uso de los medios o recursos
judiciales establecidos por el ordenamiento jurídico, pues el carácter excepcional
del mecanismo constitucional de protección impide que éste pueda superponerse o
suplantar aquellos[2].
Así, desde
sus primeros fallos, ha dicho la Corte, en relación con el contenido del inciso
3º del artículo 86 de la Constitución, que el sentido de la norma es el de
subrayar el carácter supletorio del mecanismo, es decir, que la acción de
tutela como mecanismo de protección inmediata de los derechos constitucionales
fundamentales debe ser entendida como un instrumento integrado al ordenamiento
jurídico, de manera que su efectiva aplicación sólo tiene lugar cuando dentro de
los diversos medios que aquél ofrece para la realización de los derechos, no
exista alguno que resulte idóneo para proteger instantánea y objetivamente el
que aparece vulnerado o es objeto de amenaza por virtud de una conducta
positiva o negativa de una autoridad pública o de particulares en los casos
señalados por la ley, a través de una valoración que siempre se hace en
concreto, tomando en consideración las circunstancias del mismo y la situación
de la persona, eventualmente afectada con la acción u omisión. No puede existir
concurrencia de medios judiciales, pues siempre prevalece la acción ordinaria,
y de ahí que se afirme que la tutela no es un medio adicional o complementario,
pues su carácter y esencia es ser único medio de protección que, al afectado en
sus derechos fundamentales, brinda el ordenamiento jurídico[3].
En ese mismo sentido, se ha afirmado que el
primer llamado a proteger los derechos constitucionales no es el juez de
tutela, sino el ordinario, ya que la tutela está reservada para enfrentar la
absoluta inoperancia de los distintos mecanismos dispuestos para la protección
de los derechos de las personas, no para suplirlos, pues, de otra manera
tendría que aceptarse que, más temprano que tarde, la acción de tutela perdería
completamente su eficacia[4].
Aplicando la jurisprudencial constitucional
en cita al caso concreto, la Sala observa que para que la acción de tutela
pueda prosperar y sobre la base de que no se interpuso como mecanismo
transitorio para evitar un perjuicio irremediable, deben establecerse en el
proceso los siguientes hechos:
a) Que los actores no cuenten con otro
medio de defensa judicial eficaz al cual acudir. Y
b) Que efectivamente se les vulneró el
derecho fundamental a la igualdad.
2.1. Los medios de defensa judicial
distintos a la acción de tutela.
Es necesarios precisar que si bien los
siete accionantes acudieron a la acción de tutela en forma conjunta y con un
propósito idéntico, como fue que el municipio accionado les pagara una suma de
dinero que a cada uno se le adeudaba, debe distinguirse que el origen de esas
acreencias es distinto: por un lado, a uno sólo de los accionantes se le debía
una suma de dinero por concepto de honorarios por “asesoría jurídica” que
prestó al Concejo Municipal de Magangué; y por otra parte, a los seis restantes
actores se les adeudaba dinero por concepto de honorarios que percibieron como
concejales del municipio de Magangué, así como “reembolsos” por transporte y
“capacitación”.
Por lo que respecta
al caso del profesional del derecho FELIX ARRIETA ATENCIA,  aunque no se aportó
prueba relacionada con el contrato que debió suscribir, es obvio suponer que se
trató de un contrato de prestación de servicios con el Concejo Municipal de
Magangué y, sobre ese específico punto, la Corte Constitucional ha dicho que las
controversias generadas alrededor del pago de las obligaciones contraídas por
entidades estatales no es el camino adecuado para conseguir el pago de esas
acreencias, por cuanto el artículo 75 de la ley 80 de 1993 señala que el juez
competente para conocer de las controversias derivadas de los contratos
estatales y de los procesos de ejecución o cumplimiento será el de la
jurisdicción contencioso administrativa, y el artículo 87 del Código
Contencioso Administrativo consagra la acción contractual, según las cual  “Cualquiera
de las partes de un contrato administrativo o privado con cláusula de caducidad
podrá pedir que se declare su existencia o su nulidad y que se hagan las
declaraciones, condenaciones o restituciones consecuenciales; que se ordene su
revisión; que se declare su incumplimiento y que se condene al contratante
responsable a indemnizar los perjuicios y que se hagan otras declaraciones o condenaciones".
Así mismo, el artículo 75 de la citada Ley 80 de 1993 regula que cuando se
trate de iniciar un proceso ejecutivo contra la administración ha de acudirse
ante la jurisdicción contencioso administrativa[5].
En lo que atañe al
caso de los seis ex concejales accionantes, la Corte también ha señalado que la
acción de tutela no es el mecanismo judicial para la obtención del pago de
sumas de dinero por concepto de honorarios que se les adeuden. En sentencia
T-532 de 1997[6],
la Sala Séptima de Revisión de la Corte, manifestó:
“La controversia
planteada gira en torno a los honorarios de las sesiones efectuadas por los
concejales correspondientes a los meses de agosto, noviembre y diciembre de
1996 y febrero y marzo de 1997, debidos por el Municipio de Ciénaga de Oro
(Córdoba), cuyo alcalde, según los solicitantes, ha retardado las mencionadas diligencias,
por no transferir los dineros presupuestados y aprobados en el presupuesto de
rentas y gastos de la actual vigencia fiscal 1997;con lo anterior los
accionantes consideran que se les ha vulnerado los derechos a la igualdad y al
trabajo.
(...)
“A juicio de la
Sala, las circunstancias de las que dan cuenta las solicitudes no comportan la
afectación de derechos que se pueden situar en el rango de los que merecen
defensa mediante el procedimiento breve y sumario en que consiste la acción de
tutela.
Los solicitantes
invocan en sus escritos el derecho al trabajo y es claro que, como en forma
reiterada lo ha sostenido la Corte al resolver asuntos similares al ahora
abordado, el hecho de que el Municipio de Ciénaga de Oro “no haya pagado
unos honorarios a uno de los contratistas que afirman tener derecho a ellos, o
no haya adelantado los trámites necesarios para estos pagos, no implica, de
ninguna manera que el interesado no pueda seguir trabajando, bien sea
ejerciendo su profesión o dedicándose a otros menesteres”[7].
“Lo anterior,
implica que no se ha vulnerado el derecho a trabajo de los tutelantes, quienes
no dependen exclusivamente del trabajo de concejales, ni su mínimo vital
proviene de los honorarios por sesiones. (subrayas y negrillas no
originales).
(...).
“Importa también
poner de presente, en armonía con lo señalado, que la jurisprudencia de esta
Corporación ha puntualizado que la acción de tutela no es la vía idónea para
ventilar conflictos cuando “quien se considere perjudicado o amenazado en sus
derechos goza de otro medio judicial para su defensa: el aplicable al contrato
respectivo según su naturaleza y de conformidad con las reglas de competencia
estatuidas en la ley”.[8]
“Tampoco es viable
pensar en la posibilidad de conceder la tutela en su modalidad de mecanismo
transitorio, pues, fuera de que no se hallan afectados derechos
constitucionales fundamentales, no se avizora en el presente caso la amenaza
de un daño inminente que haga indispensable una respuesta urgente e
impostergable.” (destaca y subraya la Sala Novena).
“No es pues
procedente tramitar mediante tutela lo que se puede reclamar por otra vía, y no
opera como mecanismo transitorio cuando no aparece probado el perjuicio
irremediable.”
El artículo 65 de la Ley 136 de 1994, en
desarrollo de lo normado en artículo 312, inciso 2º Superior, establece que los
miembros de los concejos de las entidades territoriales tienen derecho a
reconocimiento de honorarios por asistencia comprobada a sesiones plenarias, y
según el artículo 66 de dicha Ley, los honorarios no tienen efecto legal
alguno con carácter de remuneración laboral ni derecho al reconocimiento de
prestaciones, pues no existe un vínculo laboral con el Estado de naturaleza
similar al del empleado público o trabajador estatal.
Por consiguiente,
bien puede afirmarse que cualquier suma que la administración le adeude a un
Concejal, bien sea por concepto de honorarios, o reembolsos (reconocimientos)
por transporte, y aún por “capacitación”, corresponde a prestaciones económicas
cuyo pago no resulta viable ordenarlo a través de la acción de tutela porque
este es un medio excepcional para obtener el pago de sumas de dinero.
No obstante, el caso bajo examen
presenta una particularidad y es que en el proceso se planteó por el Alcalde
accionado que en razón de que el municipio se encuentra bajo el imperio de la
Ley 550 de 1999, los acreedores optaron, como a la postre lo hicieron los ex
concejales y el abogado aquí accionantes, por acudir a la tutela para
“convertirla en el tipo de procesos” que dicha ley prohíbe.
Esto significa que los accionantes, hoy
por hoy no pueden acudir a las acciones ordinarias para conseguir el pago de
sus acreencias, pues, la Ley 550 de 1999 establece un régimen que promueve y
facilita la reestructuración de los entes territoriales con el fin de asegurar
la prestación de los servicios a cargo de los mismos y el desarrollo de las
regiones, para cuyos efectos deben seguirse unas reglas especiales señaladas en
el artículo 58, y una de ellas es que “Durante la negociación y ejecución
del acuerdo de reestructuración, se suspende el término de prescripción y no
opera la caducidad de las acciones respecto de los créditos a cargo de la
entidad territorial, y no habrá lugar a la iniciación de procesos de ejecución
ni embargos de los activos y recursos de la entidad. De hallarse en curso tales
procesos o embargos, se suspenderán de pleno derecho” (numeral 13).
Sobre ese tópico, es
conveniente reseñar que en sentencia T-1160 de 1º de noviembre 2001, la Sala
Primera de Revisión de la Corte Constitucional[9],
al revisar el caso de unos educadores vinculados a la planta de personal
docente del municipio de Corozal (Sucre), a los que la entidad territorial
demandada les adeudaba salarios y quienes plantearon que acudían a la acción de
tutela porque el municipio fue intervenido por el Ministerio de Hacienda y
Crédito Público y como consecuencia de ello no podían iniciarse procesos ejecutivos
y se suspendían aquellos que se encuentren en curso, consideró que no obstante
que el demandado se encontraba en proceso de reestructuración, tratándose de
salarios y pensiones, fueran estos anteriores o posteriores a dicho proceso,
constituían gastos de administración que debían ser cancelados de preferencia, a
fin de no comprometer ni vulnerar derechos fundamentales.
Con todo, debe reseñarse que en el caso
estudiado por la Corte en la sentencia en cita, la solicitud de amparo prosperó
(aunque parcialmente en virtud de que se presentó el fenómeno del hecho
superado respecto del pago de parte de los salarios antes de adoptarse el fallo
de revisión), porque se trataba de salarios y se estaba vulnerando el mínimo
vital a los accionantes. Y los planteamientos expuestos en dicho fallo por la
Sala Tercera de Revisión permiten colegir que cuando la entidad territorial se
encuentra sometida al proceso que regula la Ley 550 de 1999, la acción de
tutela sólo puede prosperar de manera excepcional cuando se trate de conseguir
el pago de acreencias laborales o pensionales, siempre y cuando se consolide la
vulneración o amenaza de quebrantamiento de derechos fundamentales del
peticionario y sea evidente la existencia de un perjuicio irremediable.
Pero, en el asunto en estudio, como quedó
visto, por una parte, se trata del pago de una suma de dinero derivada de un
contrato de prestación de servicios celebrado entre el Concejo Municipal y un
profesional del derecho, y por otro lado, del pago de honorarios, reconocimientos
por transporte y capacitación  a unos ex concejales que no tienen origen en una
relación laboral con el municipio accionado, de lo cual se sigue que tanto el
uno como los otros deben concurrir como acreedores del municipio para conseguir
el pago de lo que se le adeuda y de acuerdo con los parámetros establecidos en
el proceso de reestructuración del ente territorial.
2.2. De la violación del derecho
fundamental a la igualdad invocado en la demanda.
De acuerdo con lo expuesto, si los
accionantes no pueden utilizar los medios judiciales ordinarios de defensa y no
obstante que la tutela en principio no resulta procedente de manera
excepcional, porque no se trata del pago de acreencias laborales o pensionales
para proteger el mínimo vital, es necesario determinar si el amparo procedería
como mecanismo pleno de protección respecto del derecho fundamental a la
igualdad invocado en la demanda, en el evento de que éste hubiera sido
efectivamente vulnerado.
Al respecto, recuerda la Sala que en los
fallos materia de revisión se concluyó que en el expediente se demostró la
violación del derecho fundamental a la igualdad, porque la pagadora del Concejo
Municipal de Magangué certificó que para el período
1998-2000, se le canceló totalmente los honorarios a los Concejales AMILKAR
URREA CAJAR, JAVID BENAVIDES AGUAS, MARTHA GUTIERREZ IANNUZI, CALENDARIO CAMPO
MEZA y ALVARO BOLÍVAR, y que, por concepto de Asesorías se le canceló en su
totalidad a HUGO NÚÑEZ HERNÁNDEZ y ANTONIO DEL CASTILLO ANDRADE. Igualmente, la
funcionario certificó que en el presupuesto para el mencionado período
1998-2000, si existió un rubro específico para pago de honorarios, reembolso
por transportes y capacitación para los concejales, al igual que un rubro para
pago de Honorarios por Asesorías.
Esa prueba, tal y como lo concluyeron los
jueces de instancia, demuestra que efectivamente se quebrantó el derecho
fundamental a la igualdad invocado por los accionantes por las siguientes
razones:
(i) acredita que se hicieron pagos de sumas
de dinero a unas personas que se encontraban en igualdad de condiciones a los
actores y que tenían la misma causa, es decir, acreencias generadas por
honorarios, gastos de transporte y capacitación en el caso de los concejales, y
por concepto de honorarios por asesoría jurídica en el caso del abogado; (ii) al responder a la demanda, el alcalde accionado no justificó
de ninguna manera porqué efectuó unos pagos y otros no, o que a quienes les
pagó se encontraban en circunstancias distintas a los aquí accionantes, para
darles a éstos un trato diferente; y (iii) la afirmación del apoderado en el
sentido de que la administración de “turno” procedió “por caprichos o
inclinaciones personales y políticas”, no fue desvirtuada por el alcalde
accionado en modo alguno.
Entonces, si el alcalde accionado no
demostró que el tratamiento diferente que le dio a los actores tuvo una
justificación objetiva y razonable, la conclusión no puede ser distinta a que
le quebrantó a éstos el derecho fundamental a la igualdad.
Sin embargo, a juicio de la
Sala, la acción de tutela no procede por las siguientes razones:
Primera: No puede perderse de vista
que los actores pudieron haber reclamado de la administración, de manera
directa, el pago de los dineros una vez fueron causados, esto es, como mínimo,
para el caso de los concejales y generalizando, en el mes de diciembre del año
2000, y para el del abogado, en el mes de diciembre de 1999, o, en su defecto,
debieron reclamar por la vías judiciales ordinarias de manera oportuna. En el
expediente no hay prueba de que hubieran hecho lo uno o lo otro y, como se
sabe, la acción de tutela no es un mecanismo que se pueda utilizar para reemplazar las acciones judiciales
ordinarias a las cuales la persona pudo haber acudido, cuando por descuido o
por su libre decisión no quiso hacer uso de las mismas.
Segunda: Tampoco puede dejarse de lado
que en este caso en concreto, se persigue, en últimas, el pago de unas
acreencias que no tienen origen en una relación laboral y no se trata de
proteger derechos fundamentales al mínimo vital, a la subsistencia de los
actores, sin que haya elemento de juicio alguno en el expediente que evidencie
un perjuicio irremediable. Y,
Tercera: No puede desconocer la Corte el
hecho de que en este caso se persigue en últimas el pago de unas sumas de
dinero, y no se pretende proteger el mínimo vital o la subsistencia del
acreedor, así como tampoco se evidencia un perjuicio irremediable. De acceder a
las pretensiones propuestas se permitiría que por vía de la acción de tutela se
neutralizaran los propósitos y objetivos que tuvo el legislador al expedir la
Ley 550 de 1999, o por lo menos dificultar en grado sumo su realización.
Además, la concesión del amparo colocaría en desigualdad a los restantes
acreedores del municipio que se encuentren sometidos a las reglas del proceso
de reestructuración que se adelanta.
Por esas razones, la acción de tutela en
este caso concreto y atendiendo las circunstancias particulares del mismo, no
puede prosperar y, por consiguiente, la Sala REVOCARÁ los fallos materia
de revisión y en su lugar NEGARÁ el amparo por improcedente.
No obstante, en el evento de que la
Alcaldía Municipal de Magangué haya  pagado las sumas correspondientes a las
accionantes, puesto que, como se sabe, la orden impartida en el fallo que
concede la tutela debe cumplirse de inmediato o dentro del término indicado por
el juez constitucional, los peticionarios no tendrán la obligación de devolver
las sumas recibidas, por aplicación del principio del pago de lo debido que se
efectivizó por un medio judicial distinto al que ordinariamente correspondía[10].
IV. DECISIÓN.
En mérito de lo
expuesto, la Sala Novena de Revisión de la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución Política,
RESUELVE
Primero: REVOCAR los fallos adoptados
por el Juzgado Promiscuo de Familia de Magangué, Bolívar, el 29 de noviembre de
2001, y por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cartagena, Sala
Civil-Familia, el 14 de febrero de 2002. En su lugar, se NIEGA la tutela
interpuesta por improcedente.
Tercero: ORDENAR que por
Secretaría General se dé cumplimiento a lo previsto en el artículo 36 del
decreto 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese, publíquese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada Ponente
JAIME ARAÚJO RENTERIA
Magistrado
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE
MONCALEANO
Secretaria General
[1]
Sentencia T-449 de 27 de agosto de 1998. Sala Primera de Revisión. M. P.
Alfredo Beltrán Sierra.
[2]
Sentencia T-983 de 13 de septiembre de 2001. Sala Octava de Revisión. M. P.
Álvaro Tafur Galvis.
[3]Sentencia
T-106 de 1993, M.P. Antonio Barrera Carbonell.
[4] Ibídem.
[5]
Corte Constitucional. Sala Tercera de Revisión. Sentencia T-471 de 24 de
septiembre de 1996. M. P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[6]
M. P. Alejandro Martínez Caballero.
[7]
Cf. Corte Constitucional. Sala Primera de Revisión. Sentencia No. T-185 de
1996. M.P. Dr. Jorge Arango Mejía.
[8]
Cf. Corte Constitucional. Sentencia No. T-594 de 1992. M.P. Dr. José Gregorio
Hernández Galindo.
[9]
M. P. Jaime Araújo Rentería.
[10]
Sentencia T-278, de 27 de junio de 1995. M. P. Hernando Herrera Vergara.