T-160-96
Sentencia No
Sentencia No.
T-160/96
VENDEDOR
AMBULANTE-Presupuesto para
reubicación
La obligación que
le corresponde cumplir al Estado, de reubicar, en caso de desalojo por motivos
de interés general, a los vendedores ambulantes que venían ocupando debidamente
autorizados un determinado espacio público, se genera siempre que se den los
siguientes presupuestos: que la medida se genere en la necesidad de hacer
prevalecer el interés general sobre el interés particular; que se trate de
trabajadores que con anterioridad a la decisión de la administración de
recuperar un espacio público de uso común,  hayan estado instalados allí; y que
dicha ocupación hubiese sido permitida con anterioridad por las respectivas
autoridades, a través del respectivo permiso o licencia.
ESPACIO PUBLICO-Ocupación ilegítima no permite reubicación
Aceptar que quien
de manera ilegítima, esto es sin autorización de autoridad competente, ocupe un
espacio público, automáticamente se hace acreedor al derecho de ser reubicado
en otro espacio público, daría paso a la prevalencia de la arbitrariedad y las
vías de hecho, y al menoscabo de la autoridad de los alcaldes en tanto jefes
superiores de policía de sus respectivos municipios. Para que los derechos de
las personas puedan ser reivindicados como tales han de originarse o
configurarse en hechos y situaciones de legitimidad, esto es de acuerdo con la
Constitución y la ley, no pueden las personas configurarlos a través de acciones
arbitrarias que desconozcan sus disposiciones o atenten contra derechos de
terceros.
Ref.:  Expediente
No. T-          86814
Actora:
Martha Janeth
Espitia
Magistrado  Ponente:
Dr. FABIO MORON DIAZ
Santafé de Bogotá
D.C., abril veintinueve  (29) de mil novecientos noventa y seis (1996)
La Sala número 8 de
Revisión de Tutelas, integrada por los H. Magistrados JORGE ARANGO MEJIA,
VLADIMIRO NARANJO MESA y FABIO MORON DIAZ, en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales, previo estudio del Magistrado Ponente, resuelve
sobre la acción de tutela instaurada por MARTHA JANETH ESPITIA contra el
Comandante del CAI No. 115 de la ciudad de Santa Fé de Bogotá, Sargento de la
Policía Nacional NELSON MORENO, o sus superiores, por la decisión de
obligarla a retirar su puesto de ventas ambulantes de la Calle 34 con carrera
15 de Santa Fé de Bogotá, argumentando que estaba invadiendo el espacio
público.
I. ANTECEDENTES
LA PRETENSION Y
LOS HECHOS.
La señora MARTHA
JANETH ESPITIA, a través de apoderado, y con fundamento en el artículo 86
de la C.P., y en las disposiciones del Decreto 2591 de 1991, interpuso acción
de tutela contra el Comandante del CAI No. 115 de Santa Fé de Bogotá, Sargento
de la Policía Nacional NELSON MORENO, o sus superiores, por considerar
que éste, al obligarla a retirar su puesto de ventas ambulantes de la Calle 34
con carrera 15, sin que existiera orden de la Alcaldía Menor de Teusaquillo que
respaldara dicha medida, vulneró su derecho fundamental al trabajo; manifiesta,
que la actuación del demandado obedeció a su negativa de entregarle la suma de
un millón de pesos, a cambio de que le permitiera permanecer laborando en ese
lugar.
Los hechos que
dieron lugar a la demanda de tutela son los siguientes:
- Señala la actora,
que desde hace varios años es vendedora ambulante y propietaria de una caseta
rodante que habitualmente estaciona en la calle 34 con carrera 15 de Santa Fé
de Bogotá, actividad que le permite subsistir junto con sus hijos menores, quienes
dependen de su trabajo.
- Manifiesta la
demandante, que desde el 18 de septiembre de 1995,  el Sargento de la Policía
Nacional Nelson Moreno, en su condición de Comandante del CAI No. 115 de esta
ciudad,  se dedicó a "molestarla" insistiéndole en que debía retirar
de la vía pública la caseta, pues estaba invadiendo un espacio de  uso común.
- El 27 de
septiembre de 1995, en las primeras horas de la mañana, el Sargento Moreno le
ordenó a la actora retirar su caseta del lugar en mención, por lo que ésta le
solicitó que previamente le permitiera hablar con sus superiores; entre las
once y la doce de la mañana del mismo día, el suboficial reiteró su orden de
retiro a la demandante, dándole plazo hasta las dos de la tarde, hora en la
cual le dijo, según ella, que si quería permanecer en ese sitio debería
presentarle el permiso o licencia correspondiente, o en su defecto entregarle
la suma de un millón de pesos. Dado que ella no contaba con la licencia
correspondiente, pues únicamente portaba una a nombre del señor Jorge Enrique
González, expedida por la Alcaldía Mayor de Bogotá en 1987, quien le había
"cedido el puesto", ni con el dinero que el suboficial le exigía,
procedió a retirarse.
- La actora  acudió
entonces a la Alcaldía Menor de Teusaquillo con el fin de averiguar si el
procedimiento adelantado por el suboficial Moreno obedecía a una orden de ese
Despacho, allí se le informó que no existía ninguna instrucción del Alcalde de
la localidad sobre el particular; luego se dirigió al Capitán Valencia, oficial
a cargo de la XII Sub-estación de Policía, a quien informó sobre las exigencias
del Suboficial Moreno, éste le prometió hablar con él y le sugirió informar de
los hechos a la Procuraduría General de la Nación.
- Teniendo en cuenta
que no existía orden de la Alcaldía para que ella se retirara del lugar, el 29
de septiembre, anota la demandante, decidió volver a su sitio de trabajo, horas
después el Sargento Moreno se presentó y él mismo retiro la caseta
"...haciéndole firmar un papel en blanco donde (sic) retenía el
carro" y manifestándole verbalmente que dado que ella había hablado con su
superior tendría que demostrar lo que había dicho.
- La caseta, le
informó el demandado, quedaría depositada en la Sub-estación de la Policía de
El Campín, de donde la actora la recuperó, previa orden de la Alcaldía Menor de
Teusaquillo expedida el 3 de octubre de 1995. Seis días después, el 9 de
octubre, la petente procedió a reinstalar su caseta en el lugar acostumbrado,
siendo de nuevo requerida por el sargento Moreno para que se retirara de dicho
lugar, arguyendo esta vez la decisión adoptada por la Alcaldía Local, a través
de la Resolución No.010 de 10 de febrero de 1992 (folio 70), a lo que ella
accedió para "evitarse problemas".
- Dada la situación
descrita, dice la actora, que le impide el libre ejercicio de su derecho al
trabajo y la arbitrariedad de la decisión que la originó, adoptada, según ella,
unilateralmente por la policía, la petente solicitó al Juez de tutela ordenar a
las autoridades reubicar la caseta de su propiedad  "...en la calle 34
con avenida Caracas, hasta tanto la Alcaldía Local de Teusaquillo implemente un
programa de reubicación o readaptación laboral ...", que le garantice
su derecho al trabajo.
II. FALLO QUE SE REVISA
De la referida
acción de tutela conoció el Juzgado Décimo Laboral del Circuito de Santafé de
Bogotá, cuya titular, mediante providencia del 30 de octubre de 1995  la
denegó,  con base en el siguiente y único argumento:
"El art. 42 del
decreto 2591 de 1991 establece la procedencia de la acción de tutela, y el num.
8 de dicho art.  establece que procederá la acción de tutela cuando el
particular actúe o deba actuar en ejercicio de funciones públicas, en cuyo caso
se aplicará el mismo régimen que a las autoridades públicas".
"En el caso que
nos ocupa, la presente tutela se instauró contra un sargento que actúa en
ejercicio de su función pública y no como lo establece el citado articulo,
contra una persona particular, lo que hace que esta acción sea
improcedente.".
Por último,
considera pertinente el a-quo comunicar a la Procuraduría Delegada para la
Policía Nacional, la denuncia de la actora referida a que el demandado le
exigió una suma de dinero, a cambio de permitirle permanecer trabajando en el
lugar en el que lo hacía, lo cual sin embargo no ordenó en su providencia.
III. COMPETENCIA
Con fundamento en lo
dispuesto en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política, en armonía
con los artículos 31, 33 y 34 del Decreto-Ley 2591 de 1991, la Sala es
competente para revisar el fallo de la referencia.
IV. CONSIDERACIONES DE LA SALA
Ha conocido la Corte
en anteriores oportunidades situaciones similares a la planteada por la actora,
esto es, situaciones en las que, en principio, se presenta conflicto entre el
interés general, implícito en la utilización del espacio público, y el derecho
al trabajo de las personas que con autorización lo ocupan y son desalojadas del
mismo. Sobre el particular ha dicho esta Corporación:
"La
Constitución Política expresa con claridad que el trabajo es un derecho
fundamental y que, en todas sus modalidades, merece la especial protección del
Estado (artículo 25 C.P.), pero también señala que una de las bases de la
convivencia en el Estado colombiano es el predominio del interés general (artículo
1o.) y que es deber de las autoridades velar por la protección de la integridad
del espacio público y por su destinación al uso común, que prevalece sobre el
interés particular." (Corte Constitucional, Sentencia T-115 de 1995, M.P.
Dr. José Gregorio Hernández Galindo).
Ese tipo de
conflictos ha sido dirimido por esta Corporación, ordenando a las autoridades
correspondientes diseñar estrategias que permitan, de una parte la coexistencia
armónica entre los derechos e intereses que colisionan, y de otra, un avance
real hacia la realización de los valores que caracterizan un Estado Social de
Derecho; en síntesis, reiterando la necesidad imperiosa de adoptar soluciones
que  permitan, en los casos propuestos, el cumplimiento de los mandatos
superiores contenidos en los artículos 54 y 82 de la Carta Política.
Debe entonces la
Sala, en este caso particular, proceder a verificar si los presupuestos básicos
de la acción instaurada y de la decisión que se revisa, corresponden o no a los
mismos que han servido de fundamento a esta Corporación, para establecer y
exigir, por parte del Estado, el cumplimiento de la obligación que le asiste,
de reubicar a aquellos trabajadores informales que se ven forzados, en pro del
interés general, a desalojar los espacios públicos que debidamente autorizados
venían ocupando antes de la decisión de retiro, que es precisamente el
beneficio que solicita la demandante en el proceso de la referencia.
- Cuando se
genera la obligación para el Estado de reubicar a los vendedores ambulantes
desalojados.
Reconociendo un
fenómeno que afecta de manera significativa la economía nacional, como lo es el
sector informal de la misma, que genera empleo para miles de familias que
dependen para su subsistencia de este tipo de actividades, es necesario
insistir en la necesidad de proteger el derecho fundamental al trabajo de esas
personas; no obstante, ese derecho, tal como lo ha expresado esta Corporación,
no es absoluto, y tiene, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 25 de la
Carta, también el carácter de obligación social, que implica para todos y cada
uno de los asociados la obligación paralela de cumplir y contribuir a la
realización de otros principios constitucionales, entre ellos el de la
solidaridad y la prevalencia del interés general.
En esa perspectiva,
la Corte ha reiterado, que en aquellos eventos en que las autoridades locales
se propongan recuperar el espacio público ocupado por comerciantes
informales, "deberá diseñar y ejecutar un adecuado y razonable plan de reubicación",
con el objeto de conciliar los intereses que se enfrentan. Se trata entonces de
lograr soluciones que hagan compatible la prevalencia de la obligación del
Estado de recuperar el espacio público sobre los intereses particulares, sin
que por eso éste se despoje de su deber de proteger y garantizar el derecho al
trabajo de las personas que resulten afectadas con sus decisiones.
"Las
autoridades tendrán que hacer lo que esté a su alcance para lograr ubicar a
los vendedores a quienes con anterioridad se les había permitido ocupar parte
del espacio público, en sitios donde puedan desarrollar su actividad de
manera permanente, sin el temor de ser desalojados, donde puedan ofrecer sus
mercancías con las mínimas garantías de higiene y seguridad y donde no causen
perjuicios a la comunidad en general." (Negrillas fuera de texto). (Corte
Constitucional, Sentencia T372 de 1993, M.P. Dr. Jorge Arango Mejía).
Se concluye entonces
que esa obligación, que le corresponde cumplir al Estado, de reubicar, en caso
de desalojo por motivos de interés general, a los vendedores ambulantes que
venían ocupando debidamente autorizados un determinado espacio público, se
genera siempre que se den los siguientes presupuestos:
a. Que la medida se
genere en la necesidad de hacer prevalecer el interés general sobre el interés
particular.
b. Que se trate de
trabajadores que con anterioridad a la decisión de la administración de
recuperar un espacio público de uso común,  hayan estado instalados allí.
c. Que dicha
ocupación hubiese sido permitida con anterioridad por las respectivas
autoridades, a través del respectivo permiso o licencia.
Ello debe ser así,
pues aceptar que quien de manera ilegítima, esto es sin autorización de
autoridad competente, ocupe un espacio público, automáticamente se hace
acreedor al derecho de ser reubicado en otro espacio público, daría paso a la
prevalencia de la arbitrariedad y las vías de hecho, y al menoscabo de la
autoridad de los alcaldes en tanto jefes superiores de policía de sus
respectivos municipios.
- El caso en
estudio
En el caso analizado
se constata el incumplimiento, por parte de la actora, de los presupuestos
antes señalados, pues la medida adoptada por las autoridades de policía del
sector, obedeció a su obligación de garantizar el uso común de un espacio
público, que por expresa orden del Consejo de Justicia de la ciudad había sido
recuperado por la Alcaldía Menor de Teusaquillo apenas un mes antes; los hechos
que motivaron esa orden fueron los siguientes:
- Durante
aproximadamente 23 años, dos vendedores ambulantes, diferentes a la actora,
ocuparon con sus casetas el espacio público del cual ella fue retirada; dichos
vendedores, que contaban con sus respectivas licencias, fueron desalojados y
reubicados en un lote del norte de la ciudad por decisión de la Alcaldía Menor
de Teusaquillo, contenida en la Resolución No. 10-92 de febrero de 1992, luego
de un proceso de restitución del espacio público que duró más de cuatro años.
- La decisión de la
alcaldía, a su vez, se originó en una orden que le impartió la Sala Civil del
Consejo de Justicia de la ciudad, al resolver, un recurso de reposición en una
querella interpuesta en 1991, contra Profamilia, por un ciudadano vecino del sector,
por ocupación del espacio público con unas materas que dicha entidad colocó en
la acera, que impedían el paso de los transeúntes.
- En efecto,
atendiendo las razones que manifestó tener la querellada para hacerlo, impedir
la invasión de ventas ambulantes en dicho espacio, que ponían en peligro la
ascepcia de la clínica que allí funciona, dicho Consejo a través de providencia
del 22 de julio de 1991, le impartió a la Alcaldía Menor de Teusaquillo la
orden de iniciar "...los procesos necesarios para obtener la recuperación
total de la zona peatonal de la calle 34 entre avenida Caracas y la carrera 15,
la cual se encuentra ocupada por ventas ambulantes."
- Dicha orden, tan
solo pudo ser efectivamente ejecutada por la Alcaldía Menor de Teusaquillo el
11 de agosto de 1995, esto es cuatro años más tarde, debido a que los
vendedores ambulantes, que legítima y pacíficamente habían ocupado el lugar por
más de dos décadas, haciendo uso de los recursos que les brinda la ley,
reclamaron su derecho a ser reubicados en otro lugar de la ciudad, tal como en
efecto se hizo.
Quiere decir lo
anterior, que un mes después, en septiembre de 1995, según el relato de la
misma actora, ella decidió ocupar dicho lugar, el cual como se ha dicho recién
había recuperado la administración local; de ahí que el Comandante del CAI del
sector, fundamentara la decisión de retirarla en la orden de restitución de
bien de uso público (zona peatonal), emitida por la Alcaldía Menor de
Teusaquillo a través de la Resolución 10-92 de febrero de 1992.
Permitir dicha
situación hubiese sido irregular por parte de las autoridades, incluso podría
haber originado, para los vendedores ambulantes inicialmente desalojados, la
violación de su derecho a la igualdad, pues no existiría razón válida para, de
una parte, en cumplimiento de una orden del Consejo de Justicia de la ciudad,
retirar los trabajadores que con la debida autorización venían laborando allí
durante varios años, y de otra, en cambio, permitir que si lo hiciera una
tercera persona que por lo demás no acreditaba el permiso o licencia
correspondiente, pues la que presentó, cuya fotocopia reposa en el expediente,
le fue otorgada en 1987 a un tercero, Jorge Enrique González, persona que según
la demandante "...le cedió el puesto". En este punto es pertinente
remitirse a lo dispuesto en el artículo 413 del Capítulo Sexto sobre permisos y
licencias, del Acuerdo 18 de 1989, Código de Policía de Bogotá:
"Capítulo Sexto
"LOS PERMISOS Y
LICENCIAS
"Artículo 413.
Tanto el permiso como la licencia se concederán por escrito y en forma
motivada, consignando con claridad las condiciones de su extensión. Son además,
personales e intransferibles cuando se otorguen en atención a las calidades
individuales del titular."
Es así como en el
documento que allegó al proceso la actora se lee al respaldo lo siguiente:
"CAUSALES PARA
CANCELAR LA PRESENTE LICENCIA
"1. Actividad
desarrollada por persona diferente a su titular
"...
"ESTA LICENCIA
ES PERSONAL E INTRANSFERIBLE"
Se comprueba
entonces, que la actora no cumplía con los presupuestos antes señalados, que le
permitieran, primero trabajar en el sitio en el que se ubicó, y segundo,
reclamar el derecho a la reubicación, pues en primer lugar su ocupación del
espacio en mención no se había producido con anterioridad a la decisión de la
administración de recuperar el espacio público de uso común; en segundo lugar
esa ocupación no había sido debidamente autorizada por autoridad competente, de
hecho no contaba con la licencia correspondiente, siendo inadmisible el
argumento de la "cesión del puesto" por tercera persona, pues como ha
quedado establecido esas licencias son personales e intransferibles, y en
tercer lugar ello atentaría contra el derecho a la igualdad de los trabajadores
desalojados, pues permitirle a la demandante permanecer y trabajar en el sitio
antes citado implicaría una situación inexplicable de privilegio, en la que
predominaría su interés particular sobre el general.
Para que los
derechos de las personas puedan ser reivindicados como tales han de originarse
o configurarse en hechos y situaciones de legitimidad, esto es de acuerdo con
la Constitución y la ley, no pueden las personas configurarlos a través de
acciones arbitrarias que desconozcan sus disposiciones o atenten contra
derechos de terceros.
En cuanto a la
acusación que formuló la actora contra el comandante del CAI No.115 de la
ciudad de Santa Fé de Bogotá, referida a que éste le solicitó el pago de una
suma de dinero a cambio de permitirle permanecer con su puesto de ventas
ambulantes en el sitio al que se ha hecho referencia, ésta, será puesta en
conocimiento de la Procuraduría Delegada para la Policía Nacional, pues si bien
el Juez de primera instancia lo consideró  procedente, en su providencia no
ordenó  lo correspondiente.
Por lo dicho, y no
por los motivos que sirvieron de fundamento al fallo de la Juez Décima Laboral
del Circuito de Santa Fé de Bogotá, los cuales denotan una equivocada y absurda
interpretación de lo dispuesto en el artículo 42 del Decreto-Ley 2591 de 1991,
la Sala confirmará el fallo de primera instancia, que denegó la tutela
instaurada por la actora.
En virtud de lo
expuesto, la Sala Número Ocho de Revisión de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
PRIMERO.
CONFIRMAR, por las razones
expuestas en la parte motiva de esta providencia, el fallo proferido el 30 de
octubre de 1995, por el Juzgado Décimo Laboral del Circuito de Santa Fé de
Bogotá, a través del cual se negó la acción de tutela interpuesta por Martha
Janeth Espitia.
SEGUNDO. OFICIESE
por Secretaría y remítase
copia del expediente, para lo de su competencia, a la Procuraduría Delegada
para la  Policía Nacional.
TERCERO. LIBRAR por Secretaría las comunicaciones de que
trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para los efectos allí
contemplados.
Cópiese,
notifíquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General