C-626-03
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-626/03
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Condiciones mínimas
Sin embargo, para que estas demandas puedan
ser adecuadamente analizadas por este Tribunal es necesario, que presupongan
dos condiciones mínimas. En primer término, es fundamental que efectivamente
exista una demanda ciudadana en contra de las disposiciones objeto de estudio,
“que contenga cargos referidos a su contenido material o a vicios de
procedimiento en su formación”, y en segundo lugar, que las disposiciones
demandas realmente sean parte del ordenamiento jurídico vigente o estén
produciendo efectos jurídicos al momento de la demanda.
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Norma derogada
NORMA DEROGADA-Análisis de inexequibilidad en caso de que continúe
produciendo efectos jurídicos
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Derogación de norma que no está
produciendo efectos jurídicos
Referencia: expediente D-4419
Demanda de inconstitucionalidad contra el
artículo 8 (parcial) de la Ley 136 de 1994 “Por medio de la cual se dictan
normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios”.
Demandantes: Nubia del Carmen Pacheco
Codina y Pedro Pastor Aragón Canchila.
Magistrado Ponente:
Dr. EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Bogotá, D.C., veintinueve (29) de julio de dos mil
tres (2003).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en
cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite
establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública consagrada en el
artículo 241 de la Constitución Política, los ciudadanos Nubia del Carmen
Pacheco Codina y Pedro Pastor Aragón Canchila solicitan ante esta Corporación
la declaratoria de inexequibilidad del artículo 8 (parcial) de la Ley 136 de
1994 “Por medio de la cual se dictan normas tendientes a modernizar la
organización y el funcionamiento de los municipios”.
Cumplidos los trámites constitucionales y legales
propios de esta clase de procesos, entra la Corte a decidir sobre la demanda de
la referencia.
II. NORMA DEMANDADA
A continuación se transcribe el texto de la norma
acusada, de conformidad con su publicación en el Diario Oficial No. 41.377 del
dos (2) de junio de 1994 y se subraya el aparte acusado,
“LEY 136 DE 1994”
“Por medio de la cual se dictan normas tendientes a modernizar la
organización y el funcionamiento de los municipios”
ARTÍCULO 8o. REQUISITOS. Para que una porción de un territorio de
un departamento pueda ser erigida en municipio se necesita que concurran las
siguientes condiciones:
1. Que el área del municipio propuesto
tenga identidad, atendidas sus características naturales, sociales, económicas
y culturales.
2. Que cuente por lo menos con siete mil
(7.000) habitantes y que el municipio o municipios de los cuales se pretende
segregar no disminuya su población por debajo de este limite señalado, según
certificación del Departamento Administrativo Nacional de Estadística.
3. Que el municipio propuesto garantice,
por lo menos, ingresos ordinarios anuales equivalentes a la suma resultante de
multiplicar por quinientos (500) el valor del salario mínimo legal mensual
vigente. En ese cálculo no se incluirá la participación en los ingresos
corrientes de la Nación.
4. Que el organismo departamental de
planeación conceptúe favorablemente, previo a la presentación del proyecto de
ordenanza sobre la conveniencia económica y social de la iniciativa y la
viabilidad de la nueva entidad, teniendo en cuenta su capacidad física, sus
posibilidades económicas, su infraestructura y su identificación como área de
desarrollo. El concepto también deberá pronunciarse favorablemente con relación
a la conveniencia de la iniciativa para el municipio o municipios de los cuales
se segrega el nuevo. En todo caso con la creación de un nuevo municipio no
podrá sustraerse más de la tercera parte de territorio del municipio o
municipios de los cuales se segrega.
PARÁGRAFO. El respectivo proyecto de ordenanza podrá
ser presentado a iniciativa del Gobernador, de los miembros de la Asamblea
Departamental o por iniciativa popular, de conformidad con la ley. Sin embargo,
el Gobernador estar obligado a presentarlo cuando por medio de consulta popular
así lo decida la mayoría de los ciudadanos residentes en el respectivo
territorio.
Cuando no hubiere precedido la consulta
popular a la ordenanza que apruebe la creación de un nuevo municipio, una vez
ésta se expida será sometida a referéndum en el que participen los ciudadanos
del respectivo territorio. El referéndum deberá realizarse en un plazo máximo
de tres meses, contados a partir de la fecha de sanción de la ordenanza.
Si el proyecto de ordenanza fuere negado,
se archivará y una nueva iniciativa en el mismo sentido sólo podrá presentarse
tres (3) años después.
III. LA DEMANDA
Los actores manifiestan que el plazo que impone la
norma para realizar el referendo municipal, tres meses a partir de la sanción
de la ordenanza, es inexequible por violar el literal d) del artículo 152
constitucional, por medio del cual se establecen las materias objeto de ley
estatutaria, incluyendo dentro de estas temáticas las instituciones y
mecanismos de participación ciudadana. Sustentan  los accionantes su
argumentación en que al ser el referendo un mecanismo de participación
consagrado en el artículo 40 superior y al referirse  la norma acusada  al tema
del referendo para crear nuevos municipios, esta debió ser tramitada por medio
del proceso especial establecido para las leyes estatutarias y no por la vía
ordinaria, como efectivamente sucedió en el caso de la ley 136 de 1994. Además,
los demandantes alegan que la norma acusada modifica la Ley 134 de 1994
(estatutaria de los mecanismos de participación) que establece un plazo de seis
meses para la tramitación del referendo, pues determina un plazo menor,
obviando así la jerarquía de la ley estatutaria. De tal forma que los
demandantes consideran que esta norma, al igual que todas aquellas que regulen
instituciones y mecanismos de participación ciudadana tienen reserva de ley
estatutaria.
IV. INTERVENCIONES
1.- Intervención ciudadana
El ciudadano Gilberto Toro Giraldo, interviene a
nombre de la Federación Colombiana de Municipios para solicitar que la Corte
declare la constitucionalidad de la norma acusada. Para el interviniente la
reserva de ley estatutaria debe interpretarse de manera restrictiva a fin de no
afectar la actividad del legislador, pues de otra forma, toda materia
legislativa podría hacerse derivar de esta modalidad excepcional. Al respecto
cita apartes de la sentencia C-646 de 2001. En cuanto al plazo establecido por
la norma acusada, el ciudadano apunta que la ley estatutaria determina un plazo
máximo dentro del cual otras regulaciones pueden moverse. Por tanto, cuando el
artículo demandado establece un plazo menor, no contradice lo ordenado por la
ley estatutaria.
2.- Intervención del Ministerio del Interior y de
Justicia
La ciudadana Ana Lucía Gutiérrez Guingue, en
representación del Ministerio del Interior, solicita que la Corte se declare
inhibida para pronunciarse sobre la constitucionalidad del aparte acusado. La
interviniente anota que la norma acusada ha sido reformada en su totalidad por
el artículo 15 de la ley 617 de 2000 que establece expresamente la modificación
del artículo 8 de la ley 136 de 1994. Por tanto,  al parecer de la
interviniente, esta demanda no reúne los requisitos básicos exigidos por esta
Corporación, como son que las razones presentadas sean “claras, ciertas,
especificas, pertinentes y suficientes”[1],
que debe contener toda demanda de inconstitucionalidad y por lo cual la
Corte deberá proferir una decisión inhibitoria.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El Procurador General de la Nación, en concepto No.
3170, recibido el 14 de marzo de 2003, interviene en este proceso para
solicitar que la Corte se declare inhibida o, en subsidio, declare la
exequibilidad del aparte acusado. La vista Fiscal anota que el fragmento
impugnado fue modificado expresamente por el inciso segundo del parágrafo
primero del artículo 15 de la ley 617 de 2000, disponiendo respecto del término
dentro del cual debe cumplirse el referendo  un plazo máximo de 6 meses
contados a partir de la fecha de sanción de la ordenanza. Ante la derogatoria
expresa, es claro para el Ministerio Público que por sustracción de materia o
carencia actual de objeto la Corte no puede pronunciarse.
No obstante lo anterior, el Procurador adelanta el
estudio de constitucionalidad de la norma, por si se llegase a presentar que la
Corte no aceptase la tesis ulterior. En este análisis concluye que la norma es
constitucional dado que la reserva de ley estatutaria debe ser interpretada de
manera restrictiva, pues ese es el criterio que la Corte ha venido señalando en
lo que respecta a los mecanismos de participación ciudadana[2]. De tal manera, que
sólo si existe afectación al núcleo esencial de las materias éstas se
convierten en objeto de ley estatutaria, de lo contrario, el legislador puede
actuar sobre ellas. En este caso, el Ministerio Público encuentra que esta
norma se refiere a un tipo de referendo de carácter meramente administrativo,
pues está encaminado a aprobar una ordenanza a través de la cual se crea un
municipio. En ese sentido, esta norma no toca el núcleo esencial del derecho a
la participación, pues no rebasa el tope máximo establecido por la ley
estatutaria de los mecanismos de participación. En conclusión, los accionantes se
equivocan al formular los cargos de su demanda pues el trámite de ley ordinaria
fue acertado para establecer el plazo censurado.
VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
Competencia
1.- La Corte Constitucional es competente
para conocer de la presente demanda en virtud del artículo 241-4 de la Carta,
ya que la disposición acusada hace parte de una ley de la república.
Asunto previo: el fallo
inhibitorio en materia constitucional como consecuencia de la derogatoria  de
la norma acusada
2.- La Corte tiene como función primordial,
otorgada por el artículo 241, la protección y salvaguarda de la integridad y
supremacía de la Constitución. En aras de desarrollar de manera efectiva esta
función, la Corte ostenta la competencia de decidir sobre las demandas de
inconstitucionalidad que interponen los ciudadanos en contra de las normas con
fuerza de ley, de conformidad con lo establecido en los numerales 4º y 5º del
citado artículo.
Sin embargo, para que estas demandas puedan
ser adecuadamente analizadas por este Tribunal es necesario, que presupongan
dos condiciones mínimas. En primer término, es fundamental que efectivamente
exista una demanda ciudadana[3]
en contra de las disposiciones objeto de estudio, “que contenga cargos
referidos a su contenido material o a vicios de procedimiento en su formación”[4], y
en segundo lugar, que las disposiciones demandas realmente sean parte del
ordenamiento jurídico vigente o estén produciendo efectos jurídicos al momento
de la demanda.
De conformidad con lo expuesto
anteriormente, la segunda condición no se cumple en los casos en que una norma
es retirada del ordenamiento jurídico por voluntad del legislador, es decir,
cuando es derogada. Es, por tanto, presupuesto indispensable de toda demanda de
inconstitucionalidad que las normas cuya validez se encuentra cuestionada
realmente estén vigentes.
3.- Por consiguiente, carece de sentido que esta
Corporación se pronuncie en torno a la constitucionalidad de una norma, es
decir, que determine su exclusión o permanencia dentro del ordenamiento, si
esta previamente fue retirada por mandato del legislador, lo cual implica de
forma evidente una sustracción de materia. Por tanto, ante la demanda de
inconstitucionalidad de una norma derogada la Corte deberá inhibirse de
proferir un fallo de fondo, pues como ya se ha reiterado “no resulta lógico
que se retire del orden jurídico lo que no existe, porque con antelación fue
retirado o ha desaparecido por voluntad propia del legislador, al haber derogado
o modificado los preceptos demandados”[5].
Al respecto, esta Corporación se ha pronunciado en numerosas ocasiones, para
expresar que “no tiene sentido alguno que se acuse un precepto que ha dejado
de regir y que por tanto no está en condiciones de quebrantar el Estatuto
Máximo.”[6]
4.-
Pese a lo anterior, la Corte a su vez ha aceptado que bajo el objetivo de
salvaguardar la Constitución, ésta es competente para efectuar un análisis de
inexequibilidad a una norma derogada en el caso tal que esta continue
produciendo efectos jurídicos. Sobre este punto la Corte ha precisado:
“que la denominada sustracción de materia
no siempre debe conducir a una decisión inhibitoria pues, aun en el evento en
que la norma cuestionada haya perdido su vigencia formal, es muy posible que,
desde el punto de vista material, la misma siga produciendo efectos jurídicos
o, lo que es igual, continúe proyectándose ultractivamente, lo cual generaría
un grave perjuicio para la juridicidad si tales efectos devienen contrarios a
los mandatos superiores que gobiernan el Estado Social de Derecho.”[7]
En
conclusión, esta Corporación debe, al momento de inhibirse de pronunciar un
fallo de fondo por la concurrencia de una demanda a una norma, que fue
derogada, efectuar un examen mediante el cual se determine si efectivamente
esta continua produciendo efectos jurídicos.
Caso Concreto
5.- Ahora bien, corresponde a esta Corte determinar si el fragmento
acusado está aún vigente, o si, como anotan algunos intervinientes, fue
derogado por la ley 617 de 2000. Conjuntamente se examinara si existe la
posibilidad de que el artículo demandado continúe produciendo efectos
jurídicos.
El artículo 15 de la ley 617 de 2000 “Por la cual
se reforma parcialmente la Ley  136 de 1994, el Decreto Extraordinario 1222 de
1986, se adiciona la Ley Orgánica de Presupuesto, el Decreto  1421 de 1993, se
dictan otras normas tendientes a fortalecer la descentralización, y se dictan
normas para la racionalización del gasto público nacional” establece[8]:
ARTICULO 15. Modifícase el artículo 8º  de la Ley
136 de 1994, el cual quedará así:
"Artículo 8º.  Requisitos. Para que
una porción del territorio de un departamento pueda ser erigida en municipio se
necesita que concurran las siguientes condiciones:
1. Que el área del municipio propuesto
tenga identidad, atendidas las características naturales, sociales, económicas
y culturales.
2. Que cuente por lo menos con catorce mil
(14.000) habitantes y que el municipio o municipios de los cuales se pretende
segregar no disminuya su población por debajo de este límite señalado, según
certificación del Departamento Administrativo Nacional de Estadística, Dane.
3. Que el Municipio propuesto garantice,
por lo menos, ingresos corrientes de libre destinación anuales equivalentes a
cinco mil (5.000) salarios mínimos mensuales vigentes, durante un período no
inferior a cuatro (4) años.
4. Previamente a la presentación del
proyecto de ordenanza por la cual se cree un municipio el órgano departamental
de planeación, de acuerdo con la metodología elaborada por el Departamento
Nacional de Planeación debe elaborar el respectivo estudio, sobre la
conveniencia económica y social de la iniciativa y la viabilidad de la nueva
entidad, teniendo en cuenta sus posibilidades económicas, de infraestructura y
su identificación como área de desarrollo. Con base en dicho estudio, el órgano
departamental de planeación deberá expedir concepto sobre la viabilidad de
crear o no el municipio, debiendo pronunciarse sobre la conveniencia de la
medida para el municipio o los municipios de los cuales se segregaría el nuevo.
En ningún caso podrá crearse un municipio
que sustraiga más de la tercera parte del territorio del municipio o municipios
de los cuales se segrega. De forma previa a la sanción de la ordenanza de
creación del municipio, el Tribunal Contencioso Administrativo ejercerá control
automático previo sobre la legalidad de la misma. Si el proyecto no se
encontrare ajustado a la ley no podrá sancionarse.
PARAGRAFO 1o. El respectivo proyecto de ordenanza podrá
ser presentado a iniciativa del Gobernador, de los miembros de la Asamblea
Departamental o por iniciativa popular, de conformidad con la ley. Sin embargo,
el Gobernador estará obligado a presentarlo cuando por medio de consulta
popular así lo decida la mayoría de los ciudadanos residentes en el respectivo
territorio.
Cuando no hubiere precedido la consulta
popular a la ordenanza que apruebe la creación de un nuevo municipio, una vez
ésta se expida será sometida a referéndum en el que participen los ciudadanos
del respectivo territorio. El referéndum deberá realizarse en un plazo
máximo de (6) seis meses, contados a partir de la fecha de sanción de la
ordenanza. Si el proyecto de ordenanza fuere negado, se archivará y una
nueva iniciativa en el mismo sentido sólo podrá presentarse tres (3) años
después.
PARAGRAFO 2o. Se podrán crear municipios sin el lleno
del requisito poblacional exigido en el numeral segundo del presente artículo
cuando, de conformidad con la certificación del Ministerio de Hacienda y Crédito
Público, el municipio que se vaya a crear garantice ingresos corrientes de
libre destinación superiores a ocho mil (8.000) salarios mínimos mensuales
vigentes.
PARAGRAFO 3o. El Ministerio del Interior llevará un
registro sobre los municipios que se creen. Para tal efecto, el Gobernador del
respectivo departamento, una vez sea surtido el trámite de creación de un
municipio, remitirá copia de la ordenanza y sus anexos a la Dirección General
Unidad Administrativa Especial para el Desarrollo Institucional de los Entes
Territoriales del Ministerio del Interior." (Subrayado fuera del texto)
Como se evidencia en el artículo transcrito, éste
modificó por completo el mandato demandado, derogando así lo dispuesto en el
artículo 8 de la Ley 136 de 1994. Igualmente la Ley 617 de 2000 establece en su
artículo 96 que “rige a partir de su promulgación”, ocurrida el nueve de
octubre de 2000, por lo que lo dispuesto en el artículo acusado no se encuentra
produciendo efectos jurídicos. En conclusión, este Tribunal no puede conocer la
demanda.
Aunque podría pensarse que la demanda debería ser
interpretada por esta Corte como dirigida al artículo modificatorio y no al
modificado, debido a que los demandantes no conocían el cambio normativo, esta
hipótesis sólo podría ser aceptable si la modificación no hubiese afectado el
aparte acusado y con ello las razones de la violación. El segundo inciso del
primer parágrafo del artículo 15 de la ley 617 de 2000 -modificatorio del
artículo 8 de la ley 136 de 1994 aquí demandado- cambió el aparte acusado al
establecer que el referendo municipal deberá realizarse en un plazo máximo de
seis meses contados desde la sanción de la ordenanza. Aumentó entonces el plazo
establecido por el artículo 8 precitado, que era de tres meses. Recuerda este
Tribunal que uno de los cargos construidos por los demandantes se refería a la
supuesta violación del plazo establecido en la ley estatutaria de los
mecanismos de participación que es de seis meses. Teniendo en cuenta que la
reforma hecha por la ley 617 aumentó el plazo de tres a seis meses - plazo
idéntico al previsto por la LEMP- el cargo de los actores no tiene fundamento
alguno, pues la reforma elimina sus razones. Esta se erige como una razón
adicional para que la Corte se declare inhibida para pronunciarse sobre la
demanda planteada.
VII. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE
Declararse INHIBIDA para decidir
sobre la demanda instaurada contra el artículo 8 (parcial) de la Ley 136 de
1994 “Por medio de la cual se dictan normas tendientes a modernizar la
organización y el funcionamiento de los municipios”.
Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INES VARGAS HERNANDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
[1] Sentencia C-1052 de 2001 M.P: Manuel José Cepeda Espinosa
[2] Sentencia C-1338 de 2000 M.P(e): Cristina
Pardo Schlesinger
[3] Al respecto, las sentencias C-262 de 1995 M.P: Alejandro Martínez
Caballero; C-055 de 1996 M.P: Alejandro Martínez Caballero y C-443 de 1997
M.P:  Alejandro Martínez Caballero
[4] Sentencia C-329 de 2001 M.P: Rodrigo Escobar Gil
[5]Sentencia
C-467 de 1993 M.P: Carlos Gaviria Díaz
[6] Auto de Sala Plena 07 de 1992. Ver en el mismo sentido:
Sentencias C-055 de 1996 M.P: Alejandro Martínez Caballero, C-307 de 1995 M.P:
Alejandro Martínez Caballero y C-397 de 1995 M.P: José Gregorio Hernández
Galindo
[7] Sentencia C-1144de 2000 M.P: Vladimiro Naranjo Mesa. Así mismo,
Sentencia C-714 de 2002 M.P:  Alfredo Beltrán Sierra
[8] Diario Oficial No 44.188, de 9 de octubre de 2000