T-213-10
Sentencia T-213/10
Sentencia T-213/10
ACCION DE
TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Causales genéricas y especiales de
procedibilidad/ACCION DE TUTELA
CONTRA SENTENCIA DE TRIBUNAL ADMINISTRATIVO-Caso en que se incurre
en defecto sustantivo en sentencia proferida en proceso de acción popular al
hacer una inadecuada interpretación del inciso 5° del articulo 336 de la
Constitución Política
ACCION DE
TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Clases de defectos
ACCION DE
TUTELA Y ACCION POPULAR-Procedencia excepcional contra sentencia proferida
dentro del trámite de la acción popular cuando ésta cumple con los requisitos
exigidos por la jurisprudencia constitucional
En lo que atañe con la
procedencia de la acción de tutela contra las decisiones adoptadas en una
acción popular, resalta esta Sala que aquella es viable siempre que se cumplan
los supuestos previstos en términos generales para que la tutela proceda contra
decisiones judiciales, esto es, siempre que dichas providencias no sean acordes
con el imperio de la ley ni con la realización de los derechos fundamentales,
como quiera que las decisiones judiciales deben enfocarse a dar primacía al
derecho sustancial y salvaguardar los derechos fundamentales.
MONOPOLIO
DE LICORES-Desarrollo del Decreto 4692 de 2005 respecto a la destinación de
las rentas obtenidas
Las rentas
obtenidas en el ejercicio del monopolio de los licores pertenecen a los
departamentos y en desarrollo del Decreto 4692 de 2005 -que hace parte de ese
régimen propio- se establece un porcentaje mínimo de destinación de estas
rentas a la salud y a la educación. Igualmente se concluye que dicha norma se
encuentra vigente y sobre ella pesa la presunción de legalidad y de
constitucionalidad que ostenta toda norma jurídica promulgada en un Estado de
Derecho.
DEBIDO
PROCESO-Vulneración por parte del Tribunal Administrativo al incurrir en
defecto sustantivo por inadecuada interpretación del alcance de la expresión
preferentemente contenida en el inc 5 del artículo 336 de la CP
En
consecuencia, el “dejar la posibilidad de cuando se suplan esas necesidades
básicas e insatisfechas se pueda invertir en otra cosa”, no fue el único motivo
que justificó la introducción de la acepción preferentemente por parte de la
Asamblea Nacional Constituyente, como erróneamente lo presenta el Tribunal
accionado. Reducir la expresión “preferentemente” sólo a ésta última
interpretación, como en efecto lo hizo el Tribunal, no sólo desconoce el marco
en que se realizó tal afirmación, que fue precisamente a partir de la
preocupación de que todos los recursos provenientes del monopolio de licores
fuesen destinados a salud y educación, sino que desentiende las otras
motivaciones presentadas en el curso del debate constituyente, en el que
claramente la intención fue otorgar cierta autonomía a las entidades territoriales
en la gestión de estos recursos.
ACCION DE
TUTELA-Procedencia por cuanto la destinación única y exclusiva de las
rentas obtenidas en el monopolio de licores a los sectores de salud y educación
constituye una afectación desproporcionada al equilibrio financiero de la
entidad territorial
Referencia: expediente
T-2.448.202
Acción de
tutela instaurada por el Departamento de Nariño contra la Sala Cuarta de Decisión
del Tribunal Administrativo de Nariño.
Magistrado
Ponente:
Dr. JUAN
CARLOS HENAO PÉREZ
Bogotá, D.C., veintitrés (23) de
marzo de dos mil diez (2010)
La Sala Tercera de Revisión de la Corte Constitucional,
integrada por los Magistrados GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO, JORGE
IVÁN PALACIO PALACIO y JUAN CARLOS HENAO PÉREZ, quien la
preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha
proferido la siguiente
SENTENCIA
dentro del trámite de revisión
del fallo emitido por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado en única instancia.
I.
ANTECEDENTES.
1. Hechos.
El Gobernador
del Departamento de Nariño, Antonio Navarro Wolff, en su condición de
representante legal del ente territorial, formuló acción de tutela contra la
Sala Cuarta de Decisión del Tribunal Administrativo de Nariño por la presunta
vulneración del principio de igualdad y por la configuración de un defecto
fáctico y sustantivo en la sentencia proferida en el proceso de acción popular
promovido por Ruth Alicia Erazo y otros contra la Gobernación de Nariño (Exp.
752001333100720040165701).
Señaló el
gestor del amparo que en la referida acción popular los accionantes
pretendieron que se declarara “la violación de los derechos e intereses
colectivos contemplados en los literales d), g), h) y j) del artículo 4 de la
Ley 472 de 1998, en razón a no haber determinado dentro de los
presupuestos de cada vigencia, a partir del 2001, los respectivos porcentajes
destinados al sector salud, de las rentas generadas por el monopolio de licores
de que trata el artículo 336, inciso 5° de la Constitución Política de Colombia
y la Circular Externa No. 110 del 20 de noviembre de 2000 proferida por la
Superintendencia de Salud (…)”.
Manifestó el
accionante que el Juzgado Séptimo Administrativo de Pasto denegó, en primera
instancia, las pretensiones de la demanda. Impugnada esta determinación, la
Sala Cuarta de Decisión del Tribunal Administrativo de Nariño mediante
sentencia de 1° de abril de 2009 revocó el mencionado fallo y declaró que el
Departamento de Nariño violó los derechos colectivos a los servicios públicos
de salud y educación, y al acceso a la infraestructura de los mismos y, en
consecuencia, ordenó:
“ (…) al Departamento de Nariño que para hacer cesar
la vulneración de esos derechos adopte las medidas presupuestales y
administrativas correspondientes para que a partir de la vigencia fiscal 2010
se incluya en el presupuesto de ingresos y gastos departamentales la
destinación de las rentas por concepto del monopolio de licores -tal como
fueron decantados- única y exclusivamente a atender las necesidades básicas
insatisfechas en los sectores de salud y educación del Departamento, y en
tal virtud se ejecuten los recursos de la renta del monopolio de licores
efectivamente a ellos” (Resalta
la Sala).
Consideró el
demandante en tutela que, en la decisión adoptada, la autoridad judicial
accionada incurrió en las causales de procedibilidad de la acción de tutela por
defecto fáctico y por defecto sustantivo.
El defecto
sustantivo se configuró en razón a que en la providencia censurada se
realizó una inadecuada interpretación al inciso 5° del artículo 336 de la
Constitución Política, el cual dispone que “las rentas obtenidas en el
ejercicio del monopolio de licores, estarán destinadas preferentemente a los
servicios de salud y educación”, al igual que se desconoció el Decreto 4692
de 2005 que “regula la forma como deben los departamentos cumplir con la
destinación preferente de las rentas provenientes del monopolio de licores,
considerando además la situación de los entes territoriales que se encuentren
en ejecución de acuerdos de reestructuración de pasivos”.
Señaló que a
pesar de que en la providencia reprochada se afirmó que “no existió
vulneración al derecho colectivo a la moralidad administrativa, por cuanto la
destinación de las rentas del monopolio de licores a otros sectores, aún en lo
más profundo de la crisis financiera que aquejó al Departamento,  es un fin
constitucionalmente admisible, (…) señal[ó] que sí constituye violación al
mandato constitucional contenido en el artículo 336 del inciso 5 de la Carta
Política de 1991 y violación al derecho colectivo a los servicios públicos de
salud y educación, y a su infraestructura”.
Por su parte,
el defecto fáctico se constituyó por cuanto la autoridad demandada
desconoció el Acuerdo de Reestructuración de Pasivos que compromete al
Departamento de Nariño hasta el año 2016 y “concluy[ó] la vulneración
de derechos colectivos en salud y educación omitiendo la evolución
administrativa del Departamento desde el año 2005 hasta la actualidad, [ya
que ello] no fue objeto de materia probatoria, en razón a que el debate
procesal tuvo el alcance esgrimido a partir de la demanda para el período
2001-2004, y no obstante la carencia probatoria dispone una orden para la
vigencia 2010”.
Aseveró el
actor que en el presente caso el Departamento de Nariño recibió un trato desigual
frente a los demás departamentos del país, los cuales se rigen sin distinción
por el Decreto No. 4692 de 2005, el cual dispone que “la destinación
preferente de las rentas obtenidas en el ejercicio del monopolio de licores
exige su aplicación por lo menos en el 51% a la financiación de los servicios
de salud y educación”, en razón a que los otros departamentos pudieron
atender diferentes sectores vulnerables cumpliendo así con los fines estatales.
Señaló además que “la vulneración al derecho a la igualdad también se genera
como consecuencia del desconocimiento de la autonomía reconocida
constitucionalmente a las entidades territoriales para la gestión de sus
intereses, en el artículo 287 Superior”.
Finalmente,
manifestó que el cumplimiento de la orden impartida por la autoridad accionada
implica la desatención de otros sectores vulnerables como: “población
desplazada, desarrollo agropecuario, desarrollo comunitario, vivienda, atención
a población afro-descendiente e indígena, prevención de desastres, entre otros”,
y que el escenario que ofrece la sentencia impugnada, esto es, la destinación
exclusiva del monopolio de las rentas de los licores al sector de la salud y la
educación, le generaría al Departamento un déficit presupuestal de $4.428
millones de pesos.
2. Solicitud de tutela.
Por lo expuesto, la entidad
accionante solicitó “ordenar la protección del derecho fundamental vulnerado
a la igualdad, disponiendo que el cumplimiento de la sentencia de 1° de Abril
de 2009 se realice de tal manera que su acatamiento no afecte la inversión
prevista para otros sectores sociales que gozan de protección constitucional, y
estableciendo con claridad la forma como debe darse aplicación del Decreto 4692
de 2005”.
3. Intervención de la parte
demandada.
El Magistrado ponente de la
decisión censurada, doctor Jorge Ordóñez Ordóñez, manifestó que “la acción
constitucional de tutela (…) no es una tercera instancia judicial, es decir, no
es el foro judicial adecuado para controvertir las razones de hecho o de
derecho que sustentan un fallo judicial que las partes no comparten. Siguiendo
está lógica es necesario concluir que los argumentos del Departamento, en todo
respetables, no pueden ser considerados en vía de tutela por IMPROCEDENCIA DE LA
ACCIÓN”.
Asimismo, dijo que “el
juicio de igualdad exige que la evaluación caso por caso para establecer si el
trato desigual es arbitrario o no, no puede hacerse a partir de la generalidad.
Siguiendo está lógica, mal puede considerarse que el Departamento de Nariño
tiene el ‘derecho fundamental’ a presupuestar e invertir los recursos públicos
en condiciones de igualdad con otros Departamentos” y señaló que “los
motivos de hecho y derecho que fundaron la decisión de segunda instancia fueron
expuestos ampliamente en la providencia impugnada y no constituyen una vía de
hecho judicial, sino el ejercicio responsable y estricto de la facultad
decisoria del juez”.
4. Intervención de tercero
interesado.
4.1 Ruth Alicia Erazo Mejía
señaló que el Departamento de Nariño, en el proceso que se censura, “tuvo la
oportunidad de solicitar la eventual revisión de la decisión por la máxima
Corporación de lo Contencioso Administrativo, esto es, del Consejo de Estado,
(…), conforme con el artículo 11 de la ley 1285 de 2009, vigente al tiempo que
se emitió la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño (…)”.
Manifestó que “es un
ejercicio autónomo, que la sentencia haya ordenado destinar un cien por ciento
(100%) de dichos recursos [se refiere a los recursos del monopolio de
licores] a la satisfacción de salud y educación, y que sólo luego de
satisfechos aquellos, tal preferencia en adelante se evalúe en un cincuenta y
uno por ciento (51%) de aquellas rentas, de lo que el Departamento de Nariño,
no discrepó en oportunidad, teniendo la oportunidad de haberlo realizado (…)”.
Respecto del argumento de la
igualdad señaló que “en ningún caso se genera la situación de desigualdad
que se alega en el escrito de acción de tutela, por cuanto el Departamento de
Nariño, no acredita que se encuentre inmerso en una situación fáctica igual a
la de otros departamentos, que sí hayan alcanzado el cien por ciento (100%),
verbi gratia, de la cobertura en salud y educación, que no es el caso de la
entidad que aquí actúa como parte actora (…)”.
En razón a lo expuesto,
solicitó que “se declare como improcedente la acción de tutela presentada en
el caso que nos ocupa por el Departamento de Nariño, y no se afecte la firmeza
de la decisión adoptada por el h. Tribunal Administrativo de Nariño y en el
caso de variarse la decisión, para que del año 2010 en adelante se destine
mínimo el cincuenta y uno (51%) de los recursos del monopolio de licores a
salud y educación, se aclare que estos deben ser manejados por el Fondo
Seccional de Salud del Departamento, y no en el presupuesto de la entidad
territorial, (…), caso en el cual, debe ordenarse al Departamento de Nariño,
destinar a salud y educación, lo no invertido en las vigencias de los años 2001
a 2004, hasta completar dicho cincuenta y uno (51%) como lo dicen los peritos
que rindieron concepto en aquel expediente, dado que perdería razón la no
devolución del fallo del Tribunal, compensada con la destinación total a partir
del año 2.010 a dichos sectores, hasta llegar al topo (sic) de las
necesidades básicas insatisfechas, y en todo afecto, sin afectación del
incentivo reconocido y ya cancelado (…).
4.2 Alfredo Cano Córdoba señaló
que “el Tribunal acoge las pretensiones de la demanda, sin embargo su
decisión adolece de un gravísimo defecto al condonar las transferencias que el
Departamento de Nariño debía efectuar desde el año 2001 al 2009, [y al]
admit[ir] que se violó el principio de la Moralidad Administrativa en contravía
de sus propias consideraciones”.
5. Pruebas aportadas al
proceso.
a. Copia de la sentencia
emitida en primera instancia en el proceso que se censura por el Juzgado
Séptimo Administrativo del Circuito Judicial de Pasto el 3 de septiembre de
2008 (fl. 1633-1653 cdno. Prueba).
Consideró el juez de primera
instancia que “no es procedente conceder el amparo solicitado toda vez que
no existe en el proceso prueba contundente con respecto al porcentaje real
destinado por el Departamento a los sectores de salud y educación, de las
rentas generadas por el monopolio de licores; en este sentido y al no
encontrase demostrado que se afectó el normal funcionamiento de los sectores de
salud y educación durante las vigencias de 2001, 2002, 2003 y 2004, tampoco es
procedente concluir que se agravió la moral administrativa, toda vez que dentro
del contexto de la reestructuración de pasivos a que se acogió el ente
territorial no aparece demostrado que el Departamento de Nariño haya actuado
favoreciendo sus intereses personales o los de terceros en perjuicio del bien
común, o que haya omitido las diligencias necesarias para preservar los
intereses colectivos, como para que sus actuaciones administrativas, puedan ser
evitadas o conjuradas a través de la acción popular”.
Por lo que resolvió “DENEGAR
las súplicas de la demanda interpuesta por los ciudadanos ALFREDO CANO CORDOBA,
MANUEL JESÚS BRAVO, MARÍA CRISTINA SUAREZ MORILLO, RUTH ALICIA ERASO MEJÍA en contra
del DEPARTAMENTO DE NARIÑO de conformidad con la parte motiva de esta
providencia”.
b. Copia de la sentencia
proferida en segunda instancia por la Sala Cuarta de Decisión del Tribunal
Administrativo de Nariño el 1° de abril de 2009 (fl. 1740-1817 cdno. Prueba).
Resolvió el Tribunal: “REVOCAR
la sentencia de primera instancia proferida el tres de septiembre de dos mil
ocho por el JUZGADO SÉPTIMO ADMINISTRATIVO DE PASTO (…). En su lugar: PRIMERO.-
DECLARAR que el Departamento de Nariño violó los derechos colectivos a los
servicios públicos de salud y educación, y al acceso a la infraestructura de
los mismos, por la omisión en el cumplimiento del mandato contenido en el
inciso 5 del Artículo 336 de la Constitución Política de 1991, relativo a la
destinación preferente de las rentas del monopolio de licores a esos sectores.
SEGUNDO.-ORDENAR al Departamento de Nariño que para hacer cesar la vulneración
de esos derechos adopte las medidas presupuestales y administrativas
correspondientes para que a partir de la vigencia fiscal 2010 se incluya en el
presupuesto de ingresos y gastos departamentales la destinación de las rentas
por concepto del monopolio de licores - tal como fueron decantados- única y
exclusivamente a atender las necesidades básicas insatisfechas en los sectores
de salud y educación del Departamento, y en tal virtud se ejecuten los recursos
de la renta del monopolio de licores efectivamente a ellos. (…)”.
El Tribunal consideró que: “[e]l
litigio objeto de esta acción se circunscribe a determinar si el Departamento
de Nariño, representado por el Gobernador de Nariño, violó los derechos
colectivos a la moralidad administrativa, a los servicios públicos, y al acceso
a una infraestructura de servicios públicos de salud y educación, al dejar de
destinar -de manera preferente- los recursos provenientes del monopolio de
licores a los sectores de salud y educación, obligación que impone el artículo
336 inciso 5 de la Constitución Política de 1991”.
Argumentó el Tribunal para
resolver el problema jurídico planteado que:
i) “[E]n el ámbito propio
del monopolio de licores la acepción ‘preferente’ no alude a la posibilidad de
inversión en los recursos en forma libre o discrecional por el ordenador del
gasto a nivel territorial, ni siquiera en un porcentaje inferior al cincuenta y
uno por ciento de los recursos, sino a la posibilidad de destinar los recursos
a otros fines siempre y cuando se hubiere cubierto las necesidades
básicas insatisfechas en materia de SALUD y EDUCACIÓN; a tal conclusión se
llega haciendo una interpretación histórica de la normatividad constitucional,
esto es, acudiendo a las discusiones que sobre el tema se plasmaron en las
actas de la Asamblea Nacional Constituyente” (Resaltado en el original).
“[C]ontrario a lo que afirma
la Defensa del Departamento de Nariño, el artículo 336 inciso 5 es claro y
perentorio en cuanto a la destinación preferente de las rentas obtenidas en el
ejercicio del monopolio de licores a los sectores de salud y educación, y en
cuanto a que sólo se puede invertir en otros sectores cuando se superen las
necesidades básicas de estos, atendiendo el régimen jurídico propio del
monopolio de licores, por expreso mandato constitucional.
“En tal virtud, en presencia
de un precepto claro y perentorio, no es admisible considerar que en el punto
específico de la destinación preferente de las rentas para salud y educación la
disposición constitucional requiera un desarrollo legal, pues en el ámbito del
Derecho Constitucional Colombiano no es una prescripción constitucional
inobjetable que (i) la Constitución vincula a los poderes públicos en sentido
normativo y no solamente político, por mandato del artículo 4° constitucional y
(ii) la Constitución Política de Colombia contiene mandatos inaplazables que no
pueden quedar diferidos a la expedición de una ley, y su interpretación y
aplicación directa opera tanto para la protección de los derechos fundamentales
como para el cumplimiento de los fines el Estado dirigidos al mejoramiento de
la calidad de vida de los asociados, íntimamente relacionados con los intereses
colectivos a la moralidad administrativa, a la prestación de los servicios
públicos, y su infraestructura, pues así expresamente lo impone la misma
Constitución”
“(…) En el ámbito de la
Acción Popular, que es el foro idóneo para cuestionar el cumplimiento estatal
del deber de protección de los intereses y derechos colectivos tales como la
moralidad administrativa y la prestación de los servicios públicos a la salud y
la educación, que benefician de manera especial a grupos de personas que son
sujeto de especial protección constitucional, como los niños, los ancianos, los
enfermos, los discapacitados y los desposeídos, el juez constitucional está
facultado para aplicar directamente la Constitución, sin necesidad de diferir
su intervención a la expedición de una ley o acto administrativo concretos, por
el carácter normativo y superior de la Carta, y por los fines en juego, máxime
si los recursos públicos -como en el caso de las rentas obtenidas en ejercicio
del monopolio de licores- tienen destinación específica para esos sectores.
“(…) Es decir, la
Constitución Política de Colombia expedida en 1991 contiene un mandato claro, perentorio
y vinculante sobre la destinación preferente de las rentas obtenidas en
ejercicio del monopolio de licores, porque está contenida en la Constitución
Política que es norma de normas y porque la Asamblea Nacional Constituyente así
lo impuso cuando ordenó un régimen propio para los monopolios públicos; y esa
obligación estatal no requiere un desarrollo legal o reglamentario, en
aplicación de los principios de supremacía y carácter normativo de la
Constitución y por la obligación de aplicación directa de la Carta a favor de
grupos de especial protección constitucional.
“En tal virtud, como se
explicará con detenimiento al analizar el caso concreto, para la Sala de
Decisión es claro que el DEPARTAMENTO DE NARIÑO, representado por el GOBERNADOR
DE NARIÑO, no puede destinar las rentas obtenidas en el ejercicio del monopolio
de licores para afianzar o para pagar las obligaciones del ente territorial
como son los gastos de funcionamiento o la deuda pública sin violentar el mandato
constitucional perentorio de destinación preferente de esos recursos a los
sectores de salud y educación, porque el espíritu de la norma constitucional,
como quedó decantado, es precisamente ese: garantizar la disponibilidad de
recursos de forma preferente a SALUD y EDUCACIÓN sectores a los cuales del
Constituyente otorgó y dirigió el beneficio. Las rentas provenientes del
monopolio están destinadas al cumplimiento de los fines públicos, es cierto,
pero no cualquier fin público, pues en el caso del monopolio de licores el fin
público es la cobertura y prestación de los servicios de SALUD Y EDUCACIÓN. No
sobra decir, además que esos recursos no son propiedad del Departamento ni
puede destinarlos a pagar sus deudas, sino ingresos corrientes provenientes de
fuentes endógenas con destinación constitucional para salud y educación
preferentemente (…)” (Resaltado en el original).
ii) Respecto de la Circular 110
de 2000 emitida por la Superintendencia de Salud manifestó que “(…) [e]n el
ámbito propio del monopolio de licores la acepción ‘preferente’ no alude a la
posibilidad de inversión de los recursos en forma libre o discrecional por el
ordenador del gasto a nivel territorial, ni siquiera en un porcentaje inferior
al cincuenta y uno por ciento de los recursos, sino a la posibilidad de
destinar los recursos a otros fines siempre y cuando se hubieren
cubierto las necesidades básicas insatisfechas en materia de SALUD y EDUCACIÓN;
a tal conclusión se llega haciendo una interpretación histórica de la
normatividad constitucional, esto es, acudiendo a las discusiones que sobre el
tema se plasmaron en las actas de la Asamblea Nacional Constituyente.
“(…) analizado el contenido
estricto de la norma constitucional, como en efecto se hizo en el acápite
anterior, aplicando una interpretación histórica, sistemática y finalistica de la
Constitución, además de la interpretación gramatical y lógica, se concluye que la
Circular Externa 110 no refleja el fin constitucional previsto en la Asamblea
Nacional Constituyente, aunque sea legal. Lo anterior por cuanto las rentas
provenientes del monopolio de licores tienen un régimen jurídico propio, que no
requiere desarrollo legal, y que prescribe que la destinación es preferente
porque se podrán invertir los recursos en otros sectores únicamente
cuando se suplan las necesidades básicas insatisfechas en salud y educación”.
“Por ende es irrelevante
para el caso determinar si la Circular Externa 110 de la Superintendecia de
Salud es acto administrativo o no, si tiene fuerza vinculante o no, pues, la
interpretación que contiene como instructivo o como orden perentoria, no es
constitucional.
“Así las cosas, en adelante
se sostendrá que la destinación de las rentas provenientes del monopolio de
licores no se limita a la destinación del 51% de las mismas sino a su
destinación total a salud y educación hasta suplir las necesidades básicas
insatisfechas en los mismos”  (Resaltados en el original).
iii) En lo que atañe con el
mandato constitucional de destinación preferente y el acuerdo de
reestructuración de pasivos del Departamento de Nariño, dijo que: “(…) [n]i la
Constitución, ni la Ley 550 de 1999, ni la Ley 617 de 2000 (artículo 12)
autorizan suspender la destinación preferente de las rentas del monopolio de
licores a salud y educación. De hecho, como se vio, los recursos públicos con
destinación constitucional específica fueron expresamente excluidos de los
regímenes de reestructuración de pasivos y de ajuste fiscal, precisamente para
dejar a salvo el mandato constitucional”.
Y el Tribunal haciendo alusión
al Decreto 2577 de 2005 manifestó que: “[e]s claro entonces que los ingresos
corrientes de carácter exógeno del Departamento de Nariño, tales como las
rentas provenientes del monopolio de licores, que tienen destinación específica
constitucional, no podían dedicarse al pago de las obligaciones materia de un
acuerdo de reestructuración de pasivos, por expreso mandato constitucional que
nunca fue puesto en tela de juicio ni por el legislador ni por el juez
constitucional”.
iv) Con base en las anteriores
consideraciones concluyó el Tribunal que: “el Departamento de Nariño (…)
optó por considerar las rentas provenientes del monopolio de licores como
ingresos corrientes de libre destinación, y bajo tal consideración, en los años
2001 y 2002, principalmente, las destinó al pago de las obligaciones
pecuniarias adquiridas bajo un Acuerdo de Reestructuración de Pasivos que
suscribió el Departamento de Nariño precisamente en el año 2001 para salir de
la crisis.
“La decisión política y
administrativa que en su momento tomó el Gobernador de Nariño, relativa a
destinar las rentas del monopolio de licores a cubrir los gastos de
funcionamiento del Departamento, si bien estuvo encaminada a obtener la
viabilidad fiscal del Ente Territorial, es fruto de una interpretación
textualista y gramatical de la acepción ‘preferentemente’ contenida en el
artículo 334 inciso 5° de la Constitución Política de 1991, pues una
interpretación histórica, finalística y sistemática del precepto obliga a
concluir que las rentas producto del monopolio de licores no son ingresos
corrientes de libre destinación, sino de destinación específica constitucional,
y por tanto de ninguna manera podían destinarse al pago de pasivos del
Departamento, ni siquiera en un contexto económico crítico, por todas las
razones expuestas en acápites anteriores.
“Y contradice aún más el
mandato constitucional que una vez superado lo más álgido de la crisis, gracias
a la reestructuración departamental, esa decisión no fue reevaluada, pues por
el contrario, a partir del año 2003 los recursos liberados al pago de gastos de
funcionamiento se presupuestaron a gastos de inversión en otros sectores, los
cuales si bien son importantes no están cubiertos por el velo constitucional
perentorio contenido en el artículo 336 inciso 5° constitucional. Así se deduce
del análisis comparativo del presupuesto de ingresos y gastos del Departamento
(…).
“La destinación de las
rentas del monopolio de licores a otros sectores, aún en lo más profundo de la
crisis financiera que aquejó al Departamento, si bien no constituye violación
al derecho colectivo a la moralidad administrativa, pues es un fin
constitucionalmente admisible, si (sic) constituye violación al mandato
contenido en el artículo 334 (sic) inciso 5° de la Carta Política de
1991, y violación al derecho colectivo a los servicios públicos de salud y
educación, y a su infraestructura, pues aquellos recursos debieron destinarse
al cubrimiento total de las necesidades básicas insatisfechas de la población
en dichos sectores, aplicando una interpretación histórica, sistemática y
finalística del mandato constitucional, y del principio de progresividad de los
derechos económicos y sociales tales como la educación y la salud, que además
están íntimamente ligados a los derechos fundamentales de los individuos sujetos
de especial protección constitucional como son los niños, los ancianos, los
enfermos y los discapacitados.
II. SENTENCIA OBJETO DE
REVISIÓN.
La Sección Quinta de la Sala
de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, decidió mediante
providencia del 3 de septiembre de 2009, rechazar por improcedente la acción de
tutela presentada por la apoderada del Departamento de Nariño. Consideró la
Sección Quinta que “el juez de tutela no puede, dentro de un proceso breve y
sumario, revisar las decisiones adoptadas por el juez natural de conocimiento
porque con ello se quebrantarían los principios de la cosa juzgada
constitucional, la autonomía e independencia de las autoridades judiciales en
la definición de sus procesos y la seguridad jurídica. De manera que como la
acción de tutela ejercida por la apoderada del Departamento de Nariño está
dirigida contra el fallo proferido por el Tribunal Administrativo de Nariño, es
improcedente y se debe rechazar”.
III. REVISIÓN POR LA CORTE
CONSTITUCIONAL.
Remitido el expediente a esta
Corporación, la Sala de Selección Número Once, mediante auto del veinte (20) de
noviembre de dos mil nueve (2009), dispuso su revisión por la Corte
Constitucional.
1. Competencia.
Esta Corte es competente para
conocer de los fallos materia de revisión de conformidad con lo establecido en
los artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política, en los artículos 31 a 36
del Decreto 2591 de 1991 y en las demás disposiciones pertinentes, así como por
la escogencia que del caso hizo la Sala de Selección.
2. Trámite surtido ante la Corte Constitucional.
2.1 El 24 de noviembre de 2009 el Departamento de Nariño
solicitó ante esta Corporación la “SUSPENSIÓN PROVISIONAL de la orden
judicial proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño el 1° de Abril de
2009, dentro de la acción popular instaurada por RUTH ALICIA MEJÍA (sic)
y otros contra el Departamento de Nariño”.
Sustentó el Departamento de
Nariño su solicitud en atención a que el presupuesto departamental es la
herramienta que guía toda la actividad administrativa y, en las condiciones del
fallo, no era posible atender para el año 2010 sectores sociales distintos a
salud y educación, con lo cual quedarían anuladas otras inversiones y se
pondría en riesgo el cumplimiento del Acuerdo de Restructuración de Pasivos que
compromete al Departamento hasta el año 2016.
2.2 En atención a la precedente solicitud, mediante auto
de 27 de noviembre de 2009, se resolvió “ORDENAR la suspensión
provisional del numeral segundo de la parte resolutiva de la sentencia
proferida el 1° de abril de 2009 por la Sala Cuarta de Decisión del Tribunal
Administrativo de Nariño en el proceso de acción popular promovido por Ruth
Alicia Erazo y otros, contra la Gobernación de Nariño (Exp.
752001333100720040165701)”.
Para fundamentar la anterior decisión, la Sala de Revisión
consideró que:
“(…) 4.  En el presente caso, constata la Sala que el
cumplimiento de la orden emitida por la autoridad judicial accionada
relacionada con que las rentas obtenidas en el ejercicio del monopolio de
licores se deben destinar totalmente a salud y educación hasta suplir las
necesidades básicas insatisfechas, constituye, en este caso, una amenaza a los
derechos fundamentales de distintos sectores sociales del departamento de
Nariño, por cuanto el ente territorial no podría destinar recursos para atender
sus necesidades más urgentes y que debe el gobernador, como representante del
ente territorial, amparar en ejercicio de su obligación constitucional de
‘dirigir y coordinar la acción administrativa del departamento y actuar en su
nombre como gestor y promotor del desarrollo integral de su territorio,
de conformidad con la Constitución y las leyes’[1] (Resaltado fuera del
texto).
En efecto, según expone el accionante, las rentas
obtenidas en el ejercicio del monopolio de licores constituye el 53% de la
totalidad del presupuesto del departamento de Nariño, por lo que disponer el
100% de esta rentas a los sectores de salud y educación, genera ‘un déficit de
$3.005.907.609’, lo que implicaría la desatención de programas para población
desplazada, desarrollo agropecuario, desarrollo comunitario, vivienda,
población afro descendiente e indígena, prevención de desastres y otros.
Por lo expuesto, esta Sala considera que el
cumplimiento de la orden dictada por el Tribunal accionado puede constituir un
impedimento para que el representante del departamento de Nariño ejecute la
obligación constitucional de promover el desarrollo integral de los habitantes
de su departamento, lo que consecuencialmente acarrearía una grave afrenta a
los derechos fundamentales de éstos últimos.
5. Además, el inciso 5° del artículo 336 de la
Constitución Política expresamente dispone que ‘las rentas obtenidas en el
ejercicio del monopolio de licores, estarán destinadas preferentemente a los
servicios de salud y educación’, mandato que fue desarrollado por el Decreto
4692 de 2005 que en su artículo 1° establece que ‘la destinación preferente de
las rentas obtenidas en el ejercicio del monopolio de licores exige su
aplicación de por lo menos en el 51% a la financiación de los servicios de
salud y educación’, disposición que podría llegar a desvirtuar el fallo que se
censura, como quiera que la autoridad accionada interpreta que el total de las
rentas de los licores debe destinarse para los servicios de salud y educación.
En efecto, con ocasión al mencionado Decreto se
permitiría a priori afirmar que podría existir un defecto sustantivo en la
sentencia censurada que vulneraría el derecho al debido proceso de la entidad
accionante, como quiera que, aparentemente, existe una contradicción flagrante
entre lo que esta normatividad dispone y lo ordenado por el juez popular.
6. Asimismo el fallo impugnado amenaza vulnerar el
derecho a la autonomía territorial (artículo 287 de la Constitución Política)
del departamento de Nariño para la gestión de sus intereses, como quiera que
restringe su derecho a “administrar los recursos y establecer los tributos
necesarios para el cumplimiento de sus funciones”, de acuerdo con la
Constitución y la ley (…)”
3. CONSIDERACIONES.
3.1 Problema jurídico y
esquema de resolución.
Esta Sala pasa a determinar, si
en la sentencia proferida por la Sala Cuarta de Decisión del Tribunal
Administrativo de Nariño, se incurrió en una causal genérica de procedibilidad
de la acción de tutela contra providencias judiciales, capaz de vulnerar los
derechos a la igualdad y al debido proceso del Departamento de Nariño, en razón
a que en la sentencia de la acción popular, la autoridad accionada cometió: a)
un defecto sustantivo al interpretar el inciso 5° del artículo 336 de la
Constitución Política en el sentido de que las rentas del monopolio de licores
se han de destinar única y exclusivamente a los servicios de salud y educación
hasta tanto se suplan estas necesidades básicas insatisfechas en estos
aspectos; y b) en un defecto fáctico por cuanto la autoridad accionada
desconoció el acuerdo de reestructuración de pasivos que compromete al
Departamento de Nariño hasta el año 2016.
A fin de resolver este problema
jurídico, esta Sala analizará el alcance de la expresión ‘preferentemente’
contenida en el inciso 5° del artículo 336 de la Constitución Política, para
verificar si se advierte un defecto sustancial que vulnera los derechos al
debido proceso y a la igualdad. Resuelto lo anterior, esta Sala analizará si
resulta procedente entrar a estudiar la presencia de un defecto fáctico frente
a la situación de reestructuración de la entidad territorial.
Previo a la resolución del
problema jurídico planteado, esta Sala en atención a que se trata de una acción
de tutela contra una providencia judicial, analizará la procedencia de esta
acción constitucional.
3.1.1 Procedencia de la acción
de tutela frente a providencias judiciales –Reiteración jurisprudencial.
1. El artículo 86 de la
Constitución Política señala que: “[t]oda persona tendrá acción de tutela
para reclamar (…) la protección inmediata de sus derechos constitucionales
fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazadas por la
acción o la omisión de cualquier autoridad pública”. La acción de tutela “sólo
procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial,
salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un
perjuicio irremediable”.
2. Esta Corporación en diversas
ocasiones[2] ha establecido que la
procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales es excepcional,
por cuanto: a) las autoridades judiciales, al igual que todas las autoridades
de la República, están instituidas para proteger los derechos fundamentales de
todas las personas (artículo 2° de la C.P.), por ende sus determinaciones “constituyen
ámbitos ordinarios de reconocimiento y realización de los derechos
fundamentales”[3]; b) al estar las
autoridades judiciales sujetas al imperio de la ley, sus decisiones están
amparadas por los principios de independencia y autonomía (artículo 228[4]
y 230[5] de la C.P. y artículo 5°
de la Ley 270 de 1996[6]), los cuales excluyen la
posibilidad de injerencia de alguna otra autoridad en la adopción de sus
decisiones y c) sus pronunciamientos están cobijados por el principio de cosa
juzgada, que implica que una vez ejecutado el procedimiento para la resolución
de un conflicto, la determinación adoptada, no puede ser revisada nuevamente,
generando de esta forma seguridad en el ordenamiento jurídico.
3. Así, las actuaciones
judiciales deben ser la expresión de los principios que gobiernan el Estado
Social de Derecho, esto es, deben estar acordes con el imperio de la ley y
propender por la realización de los derechos fundamentales.
De este modo, sólo cuando en las
decisiones judiciales se configure una ostensible desviación de las normas
sustanciales o procesales, es procedente su anulación a fin de dar primacía al
derecho sustancial y salvaguardar los derechos fundamentales de los
administrados. En otros términos, la acción de tutela contra providencias
judiciales se constituye en un mecanismo idóneo, cuando no habiendo otro
mecanismo de defensa judicial o ante la configuración de un perjuicio
irremediable, éstas han sido “el resultado de una actuación arbitraria e
ilegítima de la autoridad judicial, contraria al orden jurídico preestablecido
y violatoria de las garantías constitucionales y legales que integran los
derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de
justicia”[7].
4. Con base en lo expuesto, esta
Corporación ha determinado que la competencia del juez de tutela para
pronunciarse sobre la validez constitucional de las decisiones judiciales es
excepcional y procede cuando:
a. La
cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional.
b. Se hayan
agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al
alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de
un perjuicio ius fundamental irremediable.
c. Se cumpla
el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto
en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la
vulneración.
d. La parte
actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la
vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal transgresión
en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible.
e. No se
trate de sentencias de tutela.
5. Finalmente, respecto a la
prosperidad del amparo de un derecho fundamental contra una providencia
judicial, esta Corporación ha dispuesto que ello acontece cuando sean
satisfechos alguno de los siguientes defectos:“i) Defecto orgánico: si el
funcionario judicial que profirió la providencia cuestionada, carece por
completo de competencia para surtir dicha actuación; ii) Defecto procedimental:
si la autoridad judicial adelanta el proceso judicial cuestionado por fuera del
procedimiento establecido en las normas correspondientes; iii) Defecto fáctico:
si el supuesto legal del cual se deriva la providencia judicial, no tiene
sustento en el material probatorio allegado al proceso; iv) Defecto sustantivo:
si las normas acogidas para tomar la decisión judicial, no son aplicables al
caso concreto, o la interpretación que de ellas hace el juez, desborda en
perjuicio de los derechos fundamentales del actor”.
3.1.2
La procedencia de la acción de tutela en el caso bajo estudio.
6. En el
presente caso, esta Sala considera que la acción de tutela es procedente, como
quiera que:
a. La
cuestión que se discute es de relevancia constitucional, pues se pretende con
esta acción de tutela el amparo del derecho al debido proceso (artículo 29 de la
C.P.) presuntamente vulnerado al Departamento de Nariño por la Sala Cuarta de
Decisión del Tribunal Administrativo de Nariño, al disponer que las rentas
obtenidas del monopolio de licores se destinen única y exclusivamente a salud y
educación hasta tanto se suplan las necesidades insatisfechas en éstos ámbitos,
lo que, según la entidad accionante, configura un defecto sustantivo de la
providencia, por cuanto desconoce la aplicación del inciso 5° del artículo 336
de la Constitución Política, el Decreto 4692 de 2005 y la Ley 14 de 1983.
Asimismo,
señaló la entidad accionante que en la providencia censurada se incurrió en un
defecto fáctico, al desconocer la autoridad accionada el acuerdo de
restructuración suscrito por el Departamento de Nariño, vigente hasta el año
2016.
b. Dentro
del proceso de acción popular que se censura, se agotó el medio de defensa
judicial ordinario, esto es, la presentación del recurso de apelación contra la
sentencia de primera instancia[8].
Respecto del
argumento señalado por la interviniente, Ruth Alicia Erazo Mejía, acerca de que
la parte accionante tuvo la oportunidad de solicitar en el proceso que se
censura la revisión excepcional de que trata el artículo 11 de la Ley 1285 de
2009[9],
y que por ende la presente acción constitucional resulta improcedente, esta
Sala estima que dicha consideración desconoce el condicionamiento que al inciso
1° del artículo 11 de la ley 1285 de 2009, realizó esta Corporación mediante
sentencia C-713 de 2008.
En la
mencionada providencia la Sala Plena de esta Corporación señaló que “en
cuanto al inciso primero del artículo 11 del proyecto, la Corte debe
condicionar la exequibilidad de la norma, en el entendido de que en ningún
caso se impide interponer la acción de tutela contra la sentencia objeto de
revisión, la decisión de no selección o la decisión que resuelva
definitivamente la revisión, cuando de manea excepcional se configuren los
requisitos exigidos por la jurisprudencia para tal fin” (Resaltado fuera
del texto).
De este modo,
la acción de tutela procede contra la sentencia proferida dentro del trámite de
la acción popular, objeto de solicitud de revisión, si de manera excepcional se
configuran los requisitos exigidos por la jurisprudencia para que proceda la
tutela contra providencias judiciales por violación de derechos fundamentales.
En otros términos, en lo que
atañe con la procedencia de la acción de tutela contra las decisiones adoptadas
en una acción popular, resalta esta Sala que aquella es viable siempre que se
cumplan los supuestos previstos en términos generales para que la tutela
proceda contra decisiones judiciales, esto es, siempre que dichas providencias
no sean acordes con el imperio de la ley ni con la realización de los derechos
fundamentales, como quiera que las decisiones judiciales deben enfocarse a dar
primacía al derecho sustancial y salvaguardar los derechos fundamentales.
De este modo y al no restringir
el constituyente (artículo 86 de la C.P.) el alcance de la acción de tutela a
las acciones constitucionales, aquella resulta procedente siempre que se
satisfagan los postulados requeridos. Es así como esta Corporación en diversas
oportunidades[10] ha estudiado en sede de
tutela acciones presentadas contra decisiones proferidas en el marco de la
acción de popular, para lo cual enfocó su atención en si con las decisiones
adoptadas se incurrió en una causal genérica de procedibilidad de la acción de
tutela.
c. La
acción de tutela fue presentada por el Departamento de Nariño el 31 de julio de
2009, esto es,  transcurridos tres (3) meses luego de la sentencia de segunda
instancia  (1° de abril de 2009) que concluyó el proceso que se censura, por lo
que se cumple con el requisito de la inmediatez.
d. Los
argumentos y las pruebas que se invocan en esta solicitud de amparo por parte
del Departamento de Nariño fueron igualmente mencionados en el proceso materia
de reparo.
Al respecto se
ha de ver que a folio 1718 del cuaderno de pruebas la apoderada del
Departamento de Nariño en el proceso que se censura señaló en oposición a los
argumentos presentados por los accionantes que “las actuaciones de la
administración departamental a lo largo de las vigencias fiscales 2001 a 2004,
estuvieron encaminadas a la recuperación financiera del Departamento, y no
obstante lo anterior, cumplió con la destinación preferente de sus recursos a
la salud y a la educación del Departamento, bajo las circunstancias especiales
que tanto hemos explicado dadas por la crisis fiscal encontrada a Enero de
2001  y su posterior sometimiento a un proceso de reestructuración de pasivos
regido por la ley 550 de 1999, que le impuso el cumplimiento de su proyecto
prioritario de inversión (el saneamiento fiscal), y aún así destinó
recursos para inversión social en salud y en educación (…)”.
e. No
se trata de la controversia contra una sentencia de tutela.
7. Determinada la procedencia de
esta acción de tutela y las causales de prosperidad del amparo contra una
decisión judicial, esta Sala pasa a definir si los hechos que inspiraron esta
solicitud de amparo configuran alguna de las causales que ameriten la
protección de los derechos fundamentales invocados.
3.1.3 Análisis de la violación
de derechos fundamentales en el caso bajo estudio.
8. Esta Sala pasa a determinar,
si en la sentencia proferida por la Sala Cuarta de Decisión del Tribunal
Administrativo de Nariño, se incurrió en una causal genérica de procedibilidad
de la acción de tutela contra providencias judiciales, capaz de vulnerar el
derecho fundamental al debido proceso y el derecho a la igualdad del Departamento
de Nariño, en razón a que según éste señaló, en el curso del trámite de acción
popular promovida por Ruth Alicia Erazo y otros contra el Departamento de
Nariño, la autoridad accionada incurrió en: a) un defecto sustantivo al
interpretar el inciso 5° del artículo 336 de la Constitución Política en el
sentido de que las rentas del monopolio de licores se han de destinar única y
exclusivamente a los servicios de salud y educación hasta tanto se supla las
necesidades básicas insatisfechas en estos aspectos; y b) en un defecto
fáctico por cuanto la autoridad accionada desconoció el acuerdo de
reestructuración de pasivos que compromete al Departamento de Nariño hasta el
año 2016.
Para ello se partirá del estudio
del alcance de la expresión “preferentemente” contenida en el inciso 5°
del artículo 336 de la Constitución Política y, luego, con base en el mismo, se
sacarán las conclusiones pertinentes.
9.  El inciso 5° del artículo 336
dispone que “las rentas obtenidas en el ejercicio del monopolio de licores,
estarán destinadas preferentemente a los servicios de salud y educación”.
9.1 Analizada la anterior norma
constitucional, el Tribunal accionado concluyó que “el artículo 336 inciso
5° es claro y perentorio en cuanto a la destinación preferente de las rentas
obtenidas en el ejercicio del monopolio de licores a los sectores de salud y
educación, y en cuanto a que sólo se pueden invertir en otros sectores cuando
se superen las necesidades básicas de éstos, atendiendo el régimen jurídico
propio del monopolio de licores, por expreso mandato constitucional”.
Fundamentó su posición en que: i)
la acepción ‘preferente’ no alude a la posibilidad de inversión de los recursos
en forma libre o discrecional por el ordenador del gasto a nivel territorial,
ni siquiera en un porcentaje inferior al cincuenta y uno por ciento de los
recursos, sino a la posibilidad de destinar los recursos a otros fines siempre
y cuando se hubiere cubierto las necesidades básicas insatisfechas en
materia de SALUD y EDUCACIÓN; a tal conclusión llegó haciendo una
interpretación histórica de la normatividad constitucional, esto es, acudiendo
a las discusiones que sobre el tema se plasmaron en las actas de la Asamblea
Nacional Constituyente; y señaló que: ii) esa obligación no requiere un
desarrollo legal o reglamentario, en aplicación de los principios de supremacía
y carácter normativo de la Constitución y por la obligación de aplicación
directa de la Carta a favor de grupos de especial protección constitucional.
9.2 Por su parte, el Departamento
de Nariño afirmó que el Tribunal no tuvo en cuenta al momento de estudiar la
expresión preferentemente contenida en el inciso 5° del artículo 336 de la
Constitución Política ni en el Decreto 4692 de 2005, el cual dispone que “la
destinación preferente de las rentas obtenidas en el ejercicio del monopolio de
licores exige su aplicación por lo menos en el 51% a la financiación de los
servicios de salud y educación”.
10. Para efectos de resolver el
alcance de la expresión preferente contenida en el inciso 5° del
artículo 336 de la Constitución Política esta Sala luego de referirse a la
norma objeto de interpretación (11), expondrá las razones aducidas en la
Asamblea Nacional Constituyente para incorporar el inciso 5° del artículo 336
superior (12), indicará el alcance que a este artículo superior le ha dado la
jurisprudencia de esta Corporación (13), caracterizará el régimen propio del
ejercicio del monopolio de licores (14) y determinadas las conclusiones (15)
las aplicará a la resolución del caso concreto de esta acción constitucional
(16).
11. El artículo 336 de la Constitución
Política dispone:
“Artículo 336:
Ningún monopolio podrá establecerse sino como arbitrio rentístico, con una
finalidad de interés público o social y en virtud de la ley.
La ley que establezca un monopolio no podrá aplicarse
antes de que hayan sido plenamente indemnizados los individuos que en virtud de
ella deban quedar privados del ejercicio de una actividad económica lícita.
La organización, administración, control y explotación
de los monopolios rentísticos estarán sometidos a un régimen propio, fijado por
la ley de iniciativa gubernamental.
Las rentas obtenidas en el ejercicio de los monopolios
de suerte y azar estarán destinadas exclusivamente a los servicios de
salud.
Las rentas obtenidas en el ejercicio del monopolio de
licores, estarán destinadas preferentemente a los servicios de salud y
educación.
La evasión fiscal en materia de rentas provenientes de
monopolios rentísticos sería sancionada plenamente en los términos que
establezca la ley.
El gobierno enajenará o liquidará las empresas
monopolísticas del Estado y otorgará a terceros el desarrollo de su actividad
cuando no cumplan los requisitos de eficiencia, en los términos que determine
la ley.
En cualquier caso se respetarán los derechos
adquiridos por los trabajadores” (Resalta
la Sala).
La lectura
del artículo 336 de la Constitución Política permite inferir una clara
distinción entre la aplicación exclusiva y la aplicación preferente de los
recursos provenientes de monopolios rentísticos. Así, la misma disposición
constitucional establece una destinación exclusiva a los recursos provenientes
de los monopolios de suerte y azar dirigido a la salud, otorgando por el
contrario un margen de disposición a las entidades territoriales respecto de
los recursos derivados del monopolio de licores, aspecto que igual se deduce de
la exposición de motivos como pasa a señalarse a continuación.
12. En la
Asamblea Nacional Constituyente[11] se resaltó el cambio de
la expresión ‘exclusivamente’ a ‘preferentemente’ que se
establece en el inciso 5° del artículo 336 de la Constitución Política, en lo
que respecta a la destinación de las rentas obtenidas en el monopolio de
licores.
12.1 Así, en
las discusiones de la Asamblea Nacional Constituyente para la configuración del
mencionado inciso se dijo: “el texto aprobado aquí en primer debate dice
‘exclusivamente’, se puso destinadas ‘preferentemente’, para evitar
cualquier rigidez en esa materia. (…) la explicación está en el 356, se
cambia la palabra exclusivamente por preferentemente, para no limitar, por la
Constitución, la autonomía de los departamentos. (…)Bueno en el primer
debate le aprobamos exclusivamente manteniendo la destilación (sic) que
hoy en día tiene la renta de licores por, o  (sic) la renta por la
explotación del monopolio de licores, entonces yo quiero que la Asamblea tenga
claridad en este sentido, de que hay cambio en el término, exclusivamente, por,
preferentemente, que es un cambio de fondo (…)” (Resalta la Sala).
Igualmente,
se señaló que el “tema de cambio de, exclusivamente, por, preferentemente,
es que a mí me preocupa mucho que los recursos del iva, que van a los
Municipios para salud, educación, los recursos del situado fiscal que van a los
departamentos para salud y educación, y ahora los de los licores exclusivamente
para salud, educación, vamos a tener un pueblo muy instruido de muy buena
salud, sin tener por donde caminar, ni comunicarse con los Hospitales por
teléfono, porque no vamos a tener como (sic) invertir en otras
cosas, entonces el preferentemente deja las posibilidades de cuando se suplan
esas necesidades básicas e insatisfechas, se pueda invertir en otra cosa
(…)” (Resalta la Sala).
12.2 Como se
aprecia en la Asamblea Nacional Constituyente varios fueron los motivos que
inspiraron el uso de la expresión preferentemente en el inciso 5° del artículo
336 de la Constitución Política. Así, las razones expresadas fueron, entre
otras, que era: i) un cambio de fondo, ii) para evitar cualquier rigidez de la
materia, iii) para no limitar, por la Constitución, la autonomía de los
departamentos y iv) para dejar abiertas las posibilidades de cuando se suplen
esas necesidades básicas e insatisfechas se pudiere invertir en otra cosa.
En
consecuencia, el “dejar la posibilidad de cuando se suplan esas
necesidades básicas e insatisfechas se pueda invertir en otra cosa”, no fue
el único motivo que justificó la introducción de la acepción preferentemente
por parte de la Asamblea Nacional Constituyente, como erróneamente lo presenta
el Tribunal accionado. Reducir la expresión “preferentemente” sólo a ésta última
interpretación, como en efecto lo hizo el Tribunal, no sólo desconoce el marco
en que se realizó tal afirmación, que fue precisamente a partir de la
preocupación de que todos los recursos provenientes del monopolio de licores
fuesen destinados a salud y educación, sino que desentiende las otras
motivaciones presentadas en el curso del debate constituyente, en el que
claramente la intención fue otorgar cierta autonomía a las entidades
territoriales en la gestión de estos recursos.
13. Ahora bien,
advierte esta Sala que no se puede hacer una lectura aislada del inciso 5° del
artículo 336 de la Constitución Política, como quiera que dicha disposición
hace parte del artículo 336 que regula lo pertinente a los monopolios
rentísticos y que forma todo un articulado que influye precisamente en este
inciso, ya que de no ser así dicho inciso constituiría un artículo aparte.
Bajo el
anterior supuesto, se ha de ver que del artículo 336 de la Constitución
Política se derivan dos aspectos importantes para la resolución de esta acción
constitucional. En primer lugar, dicha norma dispone que ningún monopolio podrá
establecerse sino como arbitrio rentístico, con una finalidad de interés
público o social y en virtud de la ley (13.1.1); en segundo término que la
organización, administración, control y explotación de los monopolios rentísticos
estarán sometidos a un régimen propio fijado por ley (13.1.2).
13.1.1 La conformación
de un monopolio como arbitrio rentístico está consagrada en este ordenamiento
jurídico desde el Acto Legislativo 3 del 31 de octubre de 1910, que reformó la
anterior Constitución Política de 1886.
El
establecimiento de un monopolio como arbitrio rentístico significa que el
Estado se reserva la explotación de ciertas actividades económicas, no con el
fin de excluirlas del mercado, sino para asegurar una fuente de ingresos que le
permita atender sus obligaciones de interés público. Dineros que tienen la
característica de ser públicos y que son distintos a los tributos a pesar de
que se establezcan con el propósito de aumentar los ingresos del Estado y
tengan fuente legal[12] .
13.1.2 El
sometimiento a un régimen propio de la organización, administración, control y
explotación de los monopolios rentísticos fue un punto central en la Asamblea
Nacional Constituyente, respecto del cual se discutió si se debía preservar el
monopolio en cabeza del Estado teniendo en cuenta que las rentas obtenidas eran
un importante ingreso para algunas de sus entidades territoriales o si se
debían eliminar por ser fuente de corrupción y por cuanto esos ingresos podían
ser recogidos por impuestos, de donde se optó por mantenerlos pero sometidos a
una regulación legal estricta[13].
13.1.2.1 Respecto de las
características de esta regulación estricta, esta Corporación, partiendo del
artículo 336 de la Constitución Política, señaló una serie de reglas básicas
que deben guiar la implementación de este régimen propio por parte del
legislador. Como elementos de ese régimen propio se señalaron [14]
los siguientes: “(i) todo monopolio rentístico busca satisfacer una
finalidad de interés público, (ii) debe constituir un arbitrio rentístico y
(iii) es necesaria la indemnización previa a los individuos que se vean
privados de su ejercicio. Además, esa misma disposición (artículo 336)
(iv) predetermina la destinación de algunas de esas rentas, (v) ordena la
sanción penal de la evasión fiscal en estas actividades y (vi) obliga al
Gobierno a liquidar estos monopolios si no demuestran ser eficientes (…)”.
Asimismo, esta Corte señaló que: “por
‘régimen propio’ debe entenderse una regulación de los monopolios rentísticos,
que sea conveniente y apropiada, tomando en cuenta las características
específicas de estas actividades[15], a lo cual debe
agregarse la necesidad de tomar en consideración el destino de las rentas
obtenidas, así como las demás previsiones y limitaciones constitucionalmente
señaladas. En tales circunstancias, si el Legislador considera que lo más
conveniente es atribuir la titularidad de esos monopolios a las entidades
territoriales entonces puede hacerlo. Pero igualmente puede el Congreso señalar
que se trata de un recurso nacional, tal y como precisamente lo hicieron las
Leyes 10 de 1990 y 100 de 1993, que declararon que era arbitrio rentístico de la
Nación ‘la explotación monopólica, en beneficio del sector salud, de las
modalidades de juegos de suerte y azar diferentes de las loterías y apuestas
permanentes existentes y de las rifas menores’ (Ley 100 art. 285). Pero también
podría el Congreso concluir que la regulación más adecuada de un monopolio
rentístico implica un diseño de esas rentas que escape a la distinción entre
recursos endógenos y exógenos; en tal evento bien podría el legislador adoptar
un diseño de este tipo, ya que dicha regulación constituiría el ‘régimen
propio’ que la Carta ordena establecer. (…)”.
Y señaló que “(..) [e]n tales
circunstancias, la protección que el artículo 362[16]
de la Carta confiere a las rentas de los monopolios de las entidades
territoriales, cuando el legislador les atribuya la titularidad de algunas de
ellas, recae sobre los recursos que efectivamente se obtienen. (…) Pero eso no
significa que esa renta proveniente de un monopolio de la entidad territorial
escape a la regulación legal y sea de disposición plena por las entidades
territoriales, pues no sólo corresponde a la ley fijar el régimen propio de
dichos monopolios (CP art 366) sino que, además, la propia Carta determina
ciertos elementos de ese régimen”[17].
En otros
términos, “la facultad legislativa a la que se refiere el artículo 336 de la
Carta, que le permite al Congreso determinar el régimen propio de los
monopolios rentísticos, no ha sido limitada expresamente por el constituyente.
En una interpretación teleológica, debe ser lo suficientemente amplia para que
a través de su ejercicio pueda el legislador determinar de manera general la
forma de organización, administración, control y explotación de los monopolios[18].
13.1.2.2
Además, “la reserva legal sobre el establecimiento de los monopolios
rentísticos y la fijación de su régimen propio no impide que algunos aspectos
de la regulación de esas actividades, que no fueron desarrollados ni tuvieran
reserva de ley, puedan entonces ser reglamentadas por la autoridad
administrativa.(…), pues a ella [la ley] corresponde únicamente ‘fijar’
ese régimen, esto es, delimitar y estabilizar su alcance estableciendo los
elementos normativos básicos que definen la organización, administración,
control y explotación de estas actividades. En tal contexto, la ley simplemente
reafirma la posibilidad que tiene el Gobierno para definir, en virtud de la
potestad reglamentaria, algunos elementos puntuales, técnicos y cambiantes del
régimen”.
13.2 De este
modo, sólo se fijaron unos límites constitucionales al legislador en esta
materia y se le otorgó un amplio margen para el establecimiento del régimen
propio de acuerdo con las características de la actividad monopolística,
propendiendo por una finalidad de interés público o social. Es así como, el
constituyente le otorgó un amplio margen al legislador y bajo esta perspectiva
se reguló el monopolio de licores.
14. Con base
en lo expuesto, se ha de señalar que entre las normas que regulan la actividad
relativa al monopolio de licores, se encuentran la Ley 14 de 1983 y su Decreto
reglamentario 4692 de 2005.
14.1 El
artículo 61 de la Ley 14 de 1983[19] por la cual se
fortalecen los fiscos de las entidades territoriales y se dictan otras
disposiciones establece:
“Artículo  61º.   Reglamentado por el Decreto Nacional
4692 de 2005. La producción, introducción y venta de licores destilados constituyen
monopolios de los departamentos como arbitrio rentístico en los términos del
artículo 31 de la Constitución Política de Colombia. En consecuencia, las
Asambleas Departamentales regularán el monopolio o gravarán esas industrias y
actividades, si el monopolio no conviene, conforme a lo dispuesto en esta Ley.
Las intendencias y Comisarías cobrarán el impuesto de
consumo que determina esta Ley para los licores, vinos espumosos o espumantes,
aperitivos y similares, nacionales y extranjeros”.
Con base en
esta norma a los departamentos le ha sido reconocida la titularidad de la renta
del arbitrio rentístico de los monopolios de licores y al respecto el Consejo
de Estado[20] ha señalado que “tales
rentas, entre otras, son de su propiedad exclusiva (art.362 C.N.)”.
14.2 Por su
parte, el Decreto 4692 de 2005[21] el cual reglamenta,
entre otros, el artículo 61 de la Ley 14 de 1983 dispone en  el artículo 1°
que:
“ARTÍCULO 1o. DESTINACIÓN PREFERENTE DE LAS RENTAS
OBTENIDAS EN EL EJERCICIO DEL MONOPOLIO DE LICORES. La destinación preferente
de las rentas obtenidas en el ejercicio del monopolio de licores exige su
aplicación por lo menos en el 51% a la financiación de los servicios de salud y
educación.
Teniendo en cuenta que la celebración y ejecución de
acuerdos de reestructuración de pasivos constituye un proyecto regional de
inversión prioritario, de conformidad con lo previsto en el artículo 58 de la
Ley 550 de 1999, los departamentos que hayan suscrito acuerdos de esta
naturaleza, darán cumplimiento a lo previsto en el presente decreto sin
desconocer los pasivos propios del acuerdo de reestructuración durante la
vigencia del mismo.
No obstante, deberán destinar a la financiación de los
servicios de salud y educación, los recursos que no deben aplicar al
cumplimiento de los pasivos propios del acuerdo hasta alcanzar el porcentaje
previsto en este decreto.
Idéntica consideración aplica a los departamentos que
hayan suscrito convenios de desempeño con el Ministerio de Hacienda y Crédito
Público en virtud de la Ley 358 de 1997 y que en observancia de dichos
convenios estén obligados a cancelar determinados pasivos” (Resalta la
Sala).
De este modo, el artículo 1° del
Decreto 4692 de 2005 dispone que “la destinación preferente de las rentas
obtenidas en el ejercicio del monopolio de licores exige su aplicación por lo
menos en el 51% a la financiación de los servicios de salud y educación”,
esto es, dispone un mínimo de destinación de las rentas obtenidas del monopolio
de licores que corresponde a más de la mitad de las rentas recaudadas, lo que
significa que le da un trato preferente.
Con base en lo anterior, se ha de
decir que la destinación preferente a la salud y educación de las rentas obtenidas
en el ejercicio del monopolio de licores está regulada por el Decreto 4692 de
2005 que reglamenta la Ley 14 de 1983. El decreto lo que hizo fue fijar un
porcentaje de inversión conferida en la expresión preferente, lo que a
priori se podría decir no vulnera la Constitución, debido a que la
destinación sigue siendo preferente y no exclusiva, coincidiendo así con lo ya
anotado en esta providencia cuando se estudiaron los antecedentes del artículo
336 de la Constitución Política de 1991.
14.3 Además,
se ha de señalar que existen otras disposiciones normativas que reconocen la
determinación de la ley en el establecimiento de los porcentajes para la
destinación en salud de las rentas provenientes del monopolio de licores.
Así, el
Decreto ley 1893 de 1994 por el cual se reglamentan los artículos 31 del
Decreto Ley 1298 de 1994 y 19 de la Ley 60 de 1993 sobre los Fondos de Salud de
Carácter Departamental, Distrital y Municipal  y se dictan otras disposiciones,
establece en el artículo 6° que “son ingresos de los Fondos Seccionales de
Salud (…) b. Las rentas e impuestos establecidos en las normas constitucionales
y legales con destinación para salud en el departamento, tales como: (…) -La
participación que corresponda a la salud por la explotación del monopolio de
licores de conformidad con las disposiciones legales sobre la materia; (…)”.
14.4 Además
resalta esta Sala que el Consejo de Estado en sentencia proferida por la
Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo, con ponencia del
Consejero Gabriel Eduardo Mendoza, al pronunciarse sobre la legalidad del
numeral 5 de la Circular 110 del 2000 emitida por la Superintendencia de Salud,
según el cual, “5. Para que se cumpla el mandato constitucional de que las
rentas obtenidas en el ejercicio del monopolio de licores, estarán destinadas
preferentemente a salud y educación, por lo menos el 51% de dichos recursos se
deben girar a esos sectores (…)”, consideró que:
“Y
si, conforme se colige del texto del artículo 336, inciso 5°, de la Carta
Política, la voluntad del Constituyente es la de que se de un destino
preferencial a la salud y a la educación del producto de las rentas obtenidas
en el ejercicio del monopolio de licores, ello significa que debe existir un
mínimo que garantice tal preferencia.
De
acuerdo con el Diccionario de la Real Academia Española, la preferencia es ‘la
primacía, ventaja o mayoría que una persona o cosa tiene sobre otra, ya en el
valor, ya en el merecimiento’ y preferir tiene como acepción, entre otras, la
de ‘exceder, aventajar’.
De
tal manera que si del 100% del producto de las rentas obtenidas en el ejercicio
del monopolio de licores, por mandato constitucional debe destinarse un
porcentaje PREFERENTE para los servicios de salud y educación, para que se
garanticen esa preferencia, ventaja, primacía o mayoría, la destinación debe
ser del 51% como mínimo, que es, precisamente, a lo que alude el acto acusado.
Consecuente
con lo anterior, la Sala denegará la pretensión de nulidad del numeral 5 de la
circular acusada, pues, como ya se vio, a la Superintendencia Nacional de Salud
le corresponde velar por la oportuna y adecuada liquidación, recaudo, giro,
transferencia, cobro y utilización de los recursos fiscales y demás arbitrios
rentísticos, cualquiera sea su origen, con destinación a la prestación de los
servicios de salud y educación. (…)”.
14.5 Por lo
anterior, se concluye que las rentas obtenidas en el ejercicio del monopolio de
los licores pertenecen a los departamentos y en desarrollo del Decreto 4692 de
2005 -que hace parte de ese régimen propio- se establece un porcentaje mínimo
de destinación de estas rentas a la salud y a la educación. Igualmente se
concluye que dicha norma se encuentra vigente y sobre ella pesa la presunción
de legalidad y de constitucionalidad que ostenta toda norma jurídica promulgada
en un Estado de Derecho.
15. Así, se
ha de ver que el alcance de la expresión preferentemente contenida en el
inciso 5° del artículo 336 de la Constitución Política, no implica una
destinación única y exclusiva de las rentas obtenidas en el ejercicio del
monopolio de licores al sector de la salud y la educación, sino que dicha
acepción lo que pretende es evitar la rigidez en las inversiones de las
entidades territoriales en torno a su autonomía, sin desconocer que la
prioridad se centra en la atención a los servicios de salud y educación.
Además, la
Asamblea Constituyente claramente precisó, como se ha anotado, que constituía
un cambio de fondo la conversión de la expresión “exclusivamente” a
“preferentemente”, por lo que la interpretación dada por el Tribunal accionado,
según la cual las rentas obtenidas en el ejercicio del monopolio de licores se
deben destinar “única y exclusivamente a atender las necesidades básicas
insatisfechas en los sectores de salud y educación”, desconoce el cambio
introducido y la finalidad propia de la norma.
Se resalta
que la propia Constitución facultó al legislador al establecimiento de un
régimen propio del ejercicio de los monopolios rentísticos y con base en ello
se expidió el Decreto 4692 de 2005 que reglamentó la Ley 14 de 1983 y el cual
regula la alocución preferentemente contenida en el inciso 5° del
artículo 336 de la Constitución.
Finalmente y reiterando los
argumentos expuestos por el Consejo de Estado “si del 100% del producto de
las rentas obtenidas en el ejercicio del monopolio de licores, por mandato
constitucional debe destinarse un porcentaje PREFERENTE para los servicios de
salud y educación, para que se garanticen esa preferencia, ventaja, primacía o
mayoría, la destinación debe ser del 51% como mínimo (…)”.
16. Con base
en lo expuesto, esta Sala concluye respecto de la actuación del Tribunal que i)
en la Asamblea Nacional Constituyente se dieron más argumentos de los expuestos
por el Tribunal en la providencia censurada que justificaban la expresión
preferentemente contenida en el inciso 5° del artículo 336 de la Constitución
Política y que ii) el Tribunal desconoció el régimen propio que regula el
ejercicio del monopolio de los licores, como quiera que en su providencia no
mencionó el Decreto 4692 de 2005 el cual regula, precisamente, el alcance de la
acepción preferentemente.
De este modo,
considera esta Sala que la autoridad judicial accionada en la sentencia que se
censura incurrió en un defecto sustantivo, por lo que esta Sala tutelará el
derecho al debido proceso del Departamento de Nariño, revocará la sentencia
emitida por el Tribunal y confirmará por las razones aducidas en esta
providencia la sentencia proferida en primera instancia en el proceso objeto de
reproche constitucional.
De igual manera, esta Sala
considera que el derecho a la igualdad del Departamento de Nariño, en
principio, fue vulnerado frente a otras autoridades territoriales quienes para
invertir los recursos provenientes del arbitrio rentístico del monopolio de licores
atienden únicamente los límites señalados por la ley, esto es, no están sujetos
a la restricción impuesta por el Tribunal Administrativo de Nariño al
Departamento de Nariño.
17. Por último, considera esta
Sala que definido que la acepción preferentemente no quiere decir que es
una destinación única y total al sector de salud y educación de las rentas
obtenidas en el ejercicio del monopolio de los licores, esta Sala considera que
dicha interpretación al dejar sin piso la sentencia impugnada, hace
impertinente el análisis del defecto fáctico alegado por el actor. Empero,
advierte esta Sala que el proceso de restructuración de una entidad territorial
no compromete el uso de rentas con destinación específica constitucional,
conforme lo dispone el artículo 13 de la Ley 617 de 2000[22]
y el artículo 58 de la Ley 550 de 1999[23].
18. Finalmente, resalta esta Sala
que el Departamento desde el punto de vista fiscal es la entidad territorial
más débil respecto de los recursos propios, porque dependen en un 90% de los
recursos provenientes de la cerveza, los licores y los cigarrillos[24],
de este modo la destinación única y exclusiva de las rentas obtenidas en el
monopolio de licores a los sectores de salud y educación constituyen una
afectación desproporcionada al equilibrio financiero de la entidad territorial,
que repercute de manera indirecta en la satisfacción de otras necesidades y de
otros sectores sociales.
III.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Tercera de Revisión, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución Política,
RESUELVE
Primero: LEVANTAR la
medida provisional decretada mediante auto de 27 de noviembre de 2009.
Segundo: REVOCAR la sentencia proferida por la
Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de
Estado por medio de la cual se rechazó por improcedente la acción de tutela
presentada por el Departamento de Nariño contra la Sala Cuarta de Decisión del
Tribunal Administrativo de Nariño. En su lugar, CONCEDER el amparo del
derecho al debido proceso de la entidad accionante.
Tercero:
DEJAR sin efecto la providencia del  1° de abril de 2009 proferida por la
Sala Cuarta de Decisión del Tribunal Administrativo de Nariño, proferida en el
proceso de acción popular promovido por Ruth Alicia Erazo y otros contra la
Gobernación del Departamento de Nariño (Exp. 752001333100720040165701).
Cuarto: En consecuencia, CONFIRMAR
por las razones aducidas en esta providencia la sentencia proferida el 3 de
septiembre de 2008 por el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito Judicial
de Pasto, mediante la cual se resolvió denegar las súplicas de la demanda de la
acción popular señalada.
Quinto: DAR
por secretaría cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 36 del Decreto 2591
de 1991.
Notifíquese, comuníquese,
publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
JUAN
CARLOS HENAO PÉREZ
Magistrado Ponente
GABRIEL
EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
JORGE
IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Numeral 2° Artículo 305 de la Constitución Política.
[2] Entre muchas sentencias ver: T-381-04,
T-363-06, T-565-06, T-661-07, T-213-08, T-210-08, T-249-08, T-027-08.
[3] C-590-05.
[4] Artículo 228: La Administración de Justicia es función
pública. Sus decisiones son independientes. Las actuaciones serán públicas y
permanentes con las excepciones que establezca la ley y en ellas prevalecerá el
derecho sustancial. Los términos procesales se observarán con diligencia y su
incumplimiento será sancionado. Su funcionamiento será desconcentrado y
autónomo.
[5] Artículo 230: Los jueces, en sus providencias, sólo están sometidos
al imperio de la ley. La equidad, la jurisprudencia, los principios generales
del derecho y la doctrina son criterios auxiliares de la actividad judicial.
[6] Artículo 5° de la Ley 270 de 1996: La Rama Judicial es
independiente y autónoma en el ejercicio de su función constitucional y legal
de administrar justicia. Ningún superior jerárquico en el orden administrativo
o jurisdiccional podrá insinuar, exigir, determinar o aconsejar a un
funcionario judicial para imponerle las decisiones o criterios que deba aportar
a sus providencias.
[7] T-565-06.
[8] Artículo 37 de la Ley 472 de 1998.
[9] ARTÍCULO 11. Apruébase como artículo nuevo
de la Ley 270 de 1996, el artículo 36A, que formará parte del Capítulo Relativo
a la organización de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, el cual
tendrá el siguiente texto:
“Artículo 36A. Del mecanismo de revisión eventual en
las acciones populares y de grupo y de la regulación de los recursos extraordinarios.
<Inciso CONDICIONALMENTE exequible> En su
condición de Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo, a petición de
parte o del Ministerio Público, el Consejo de Estado, a través de sus
Secciones, en los asuntos que correspondan a las acciones populares o de
grupo podrá seleccionar, para su eventual revisión, las sentencias o las demás
providencias que determinen la finalización o el archivo del respectivo
proceso, proferidas por los Tribunales Administrativos, con el fin de unificar
la jurisprudencia.<Inciso 2o. del Proyecto de Ley, INEXEQUIBLE>
La petición de parte o del Ministerio Público deberá
formularse dentro de los ocho (8) días siguientes a la notificación de la
sentencia o providencia con la cual se ponga fin al respectivo proceso; los
Tribunales Administrativos, dentro del término perentorio de ocho (8) días,
contados a partir de la radicación de la petición, deberán remitir, con destino
a la correspondiente Sala, Sección o Subsección del Consejo de Estado, el
expediente dentro del cual se haya proferido la respectiva sentencia o el auto
que disponga o genere la terminación del proceso, para que dentro del término
máximo de tres (3) meses, a partir de su recibo, la máxima Corporación de lo
Contencioso Administrativo resuelva sobre la selección, o no, de cada una de
tales providencias para su eventual revisión. Cuando se decida sobre la no
escogencia de una determinada providencia, cualquiera de las partes o el
Ministerio Público podrán insistir acerca de su selección para eventual
revisión, dentro del término de cinco (5) días siguientes a la notificación de
aquella.
PARÁGRAFO 1o. <Parágrafo CONDICIONALMENTE
exequible> La ley podrá disponer que la revisión eventual a que se refiere
el presente artículo también se aplique en relación con procesos originados en
el ejercicio de otras acciones cuyo conocimiento corresponda a la jurisdicción
de lo contencioso administrativo. En esos casos la ley regulará todos los
aspectos relacionados con la procedencia y trámite de la revisión eventual,
tales como la determinación de los plazos dentro de los cuales las partes o el
Ministerio Público podrán elevar sus respectivas solicitudes; la insistencia
que pueda presentarse respecto de la negativa de la selección; los efectos que
ha de generar la selección; la posibilidad de que la revisión eventual pueda
concurrir con otros recursos ordinarios o extraordinarios.
PARÁGRAFO 2o. La ley regulará todos los asuntos
relacionados con la procedencia y trámite de los recursos, ordinarios o
extraordinarios, que puedan interponerse contra las decisiones que en cada caso
se adopten en los procesos que cursen ante la jurisdicción de lo contencioso
administrativo”. (Resalta la
Sala)
[10] T-391-07, Su-913-09.
[11] Consejería para el desarrollo de la Constitución. Asamblea Nacional
Constituyente. Sesión Plenaria de 2 de julio (702), Pág. 1-16.
[12] C-540-01, C-316-03, C-1191-01.
[13] C-1191-01, C-316-03
[14] C-1191-01, C-169-04
[15] C-475-94.
[16] Artículo 362: los bienes y rentas tributarias o no tributarias o
provenientes de la explotación de monopolios de las entidades territoriales,
son de su propiedad exclusiva y gozan de las mismas garantías que la propiedad
y la renta de los particulares. Los impuestos departamentales y municipales
gozan de protección constitucional y en consecuencia la ley no podrá
trasladarlos a la Nación, salvo temporalmente en caso de guerra exterior.
[17] C-1191-02.
[18] C-010-02.
[19] Respecto de las normas anteriores a la Constitución Política,
resalta esta Sala la siguiente doctrina de esta Corporación: “cuanto a los
efectos frente a la normatividad jurídica existente en el momento en que se
promulga la nueva Constitución, el principio de aplicación inmediata significa
que, como regla general, tal normatividad conserva su vigencia, salvo que
resulte contradictoria con el nuevo régimen. A este respecto ha indicado la
Corte que ‘la regla dominante en este nuevo universo normativo reconoce que el
tránsito constitucional no conlleva necesariamente la derogación de todas las
normas expedidas durante la vigencia de la Constitución derogada. Por tanto, la
legislación preexistente conserva toda su vigencia en la medida en que la nueva
Constitución no establezca reglas diferentes” C-155-99.
[20] C-1191-01. Consejo de Estado, Sección Cuarta en sentencia del
12 de noviembre de 2003 Exp. 13514, reiterada en sentencia de la Sección
Primera del 9 de diciembre de 2004 Exp. 0429.
[21] Por el cual se reglamentan los artículos 61 y 63 de la Ley 14 de 1983
y 51 de la Ley 788 de 2002 y se dictan otras disposiciones.
Los
considerandos expuestos por el gobierno para la emisión de este Decreto fueron
los siguientes:
“Que el
artículo 336 de la Constitución Política establece que las rentas obtenidas en
el ejercicio del monopolio de licores estarán destinadas preferentemente a los
servicios de salud y educación.
Que el
artículo 61 de la Ley 14 de 1983, reiteró que la producción, introducción y
venta de licores destilados constituyen monopolio de los departamentos como
arbitrio rentístico en los términos de la Constitución Política, y facultó a
las Asambleas Departamentales para regular el monopolio o gravar esas
industrias y actividades, si el monopolio no conviene, conforme a lo dispuesto
en esa ley;
Que el
artículo 63 de la citada ley establece la contraprestación que recibirán los
departamentos por la introducción y venta de licores destilados, nacionales o
extranjeros, sobre los cuales los departamentos ejerzan el monopolio;
Que los
departamentos, de acuerdo con el artículo 51 de la Ley 788 de 2002, dentro del
ejercicio del monopolio de licores destilados, podrán establecer el impuesto al
consumo o determinar una participación en los términos de la citada ley;
Que la
honorable Corte Constitucional, en Sentencia C-1191 de 2001, al referirse a las
rentas provenientes del monopolio de licores manifestó que con la expedición de
la Constitución Política de 1991, se cambió la destinación exclusiva de los
recursos provenientes de la explotación del monopolio de licores a la
financiación de los servicios de salud y educación, por una destinación
preferente tal como se indica en el inciso 5o del artículo 336 de la Carta
Política;
Que una de
las razones principales invocadas para este cambio fue permitir a las
autoridades correspondientes invertir en otras áreas, una vez se suplieran las
necesidades básicas e insatisfechas en salud y educación;
Que la
satisfacción de las necesidades en materia de saneamiento ambiental y agua
potable de la población, así como el mejoramiento de las condiciones de
seguridad alimentaria y nutricional de los individuos, especialmente de los
niños y de los adultos mayores, constituyen elementos indispensables para la
atención primaria en salud;
Que es
necesario aumentar la cobertura y calidad en educación y aprovechar en forma
eficiente los recursos disponibles por parte del Estado;
Que para
facilitar la inversión de las rentas obtenidas en el ejercicio del monopolio de
licores es necesario identificar los usos de las mismas al interior de cada uno
de los sectores de salud y educación además de lo establecido en la Constitución
y la ley”.
[22] LEY 617 DE 2000 Por la cual se reforma parcialmente la Ley 136 de
1994, el Decreto Extraordinario 1222 de 1986, se adiciona la Ley Orgánica de
Presupuesto, el Decreto 1421 de 1993, se dictan otras normas tendientes a
fortalecer la descentralización, y se dictan normas para la racionalización del
gasto público nacional.
“ARTICULO 12.
FACILIDADES A ENTIDADES TERRITORIALES. Cuando las entidades territoriales
adelanten programas de saneamiento fiscal y financiero, las rentas de
destinación específica sobre las que no recaigan compromisos adquiridos de las
entidades territoriales se aplicarán para dichos programas quedando suspendida
la destinación de los recursos, establecida en la ley, ordenanzas y acuerdos,
con excepción de las determinadas en la Constitución Política, la Ley 60
de 1993 y las demás normas que modifiquen o adicionen, hasta tanto queden
saneadas sus finanzas. En desarrollo de programas de saneamiento fiscal y
financiero las entidades territoriales podrán entregar bienes a título de
dación en pago, en condiciones de mercado” (Resalta la
Sala).
[23] LEY 550 DE 1999 Ley prorrogada hasta el 1o.
de julio de 2007, vencido dicho término, se aplicará de forma permanente solo a
las entidades territoriales, las descentralizadas del mismo orden y las
universidades estatales del orden nacional o territorial de que trata la Ley
922 de 2004.
“ARTICULO 58. ACUERDOS DE REESTRUCTURACION APLICABLES
A LAS ENTIDADES TERRITORIALES. Las disposiciones sobre acuerdos de
reestructuración e instrumentos de intervención a que hace referencia esta ley
serán igualmente aplicables a las entidades territoriales, tanto en su sector
central como descentralizado, con el fin de asegurar la prestación de los
servicios a cargo de las mismas y el desarrollo de las regiones, teniendo en
cuenta la naturaleza y las características de tales entidades, de conformidad
con las siguientes reglas especiales:
(…)
9. <Aparte
tachado INEXEQUIBLE> La celebración del acuerdo de reestructuración faculta
al Ministerio de Hacienda y Crédito Público para girar directamente a los
beneficiarios correspondientes de conformidad con el acuerdo, las sumas a que
tenga derecho la entidad territorial, sin perjuicio de respetar en todo caso
la destinación constitucional de los recursos. Así mismo, dicho Ministerio podrá ejercer funciones
judiciales para hacer efectivas las obligaciones previstas en el acuerdo”.
[24] Restrepo Juan Camilo, Hacienda Pública, 7ª edición, Universidad
Externado de Colombia, Bogotá, 2005, pág. 426.