T-171-14
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-171/14
DERECHO A LA SUSTITUCION
PENSIONAL-Caso en que se
suspende el pago de las mesadas pensionales que recibía un sujeto de especial
protección, como beneficiaria de la sustitución pensional otorgada a causa del
fallecimiento de sus progenitores
LEGITIMACION EN LA CAUSA POR ACTIVA EN
TUTELA-Agencia
oficiosa
PRINCIPIO DE INMEDIATEZ COMO REQUISITO DE
PROCEDIBILIDAD DE LA ACCION DE TUTELA
La
jurisprudencia constitucional ha entendido como requisito de procedibilidad de
la acción de tutela, el hecho de que su interposición sea oportuna y se realice
dentro de un plazo que se considere razonable. De esa manera, su presentación
debe realizarse en el marco temporal de ocurrencia de la amenaza o la
vulneración del derecho si lo que pretende es la protección de los derechos
fundamentales ante la amenaza o la vulneración de los mismos. En efecto, la
razonabilidad del término de presentación de la acción de tutela depende de las
circunstancias especiales del caso concreto. En tal sentido, esta
Corporación ha señalado que le corresponde al juez constitucional en cada
caso sopesar la razonabilidad del tiempo transcurrido entre el hecho que dio
origen a la acción y la presentación de la misma y, establecer las
circunstancias de tiempo, modo y lugar en que ocurrieron los hechos.
DERECHO FUNDAMENTAL A LA SEGURIDAD SOCIAL
Y PROTECCION POR MEDIO DE ACCION DE TUTELA-Reiteración de jurisprudencia
En reiteradas ocasiones esta Corporación
ha manifestado que, en principio, la acción de tutela es improcedente para
obtener el reconocimiento del derecho a la pensión de vejez, invalidez,
sobrevivientes o a la reliquidación de la misma, en la medida en que no es un
derecho fundamental, al no tener aplicación inmediata, puesto que necesita el
lleno de unos requisitos definidos previamente en la ley. Sin embargo, este
tribunal Constitucional proclamó que, de manera excepcional, la acción de
tutela procede para obtener el reconocimiento de la pensión de vejez, invalidez,
o de sobrevivientes siempre y cuando su desconocimiento  comprometa el
núcleo esencial de un derecho fundamental.
ACCION DE TUTELA PARA RECONOCIMIENTO Y
PAGO DE PENSION DE SOBREVIVIENTES-Procedencia excepcional cuando afecta derechos
fundamentales/SUSTITUCION PENSIONAL O PENSION DE SOBREVIVIENTES-Protección
constitucional cuando se trata de personas en situación de discapacidad
La sustitución pensional o pensión de
sobrevivientes se enmarca dentro del derecho a la seguridad social y tiene
como propósito satisfacer la necesidad de subsistencia económica que persiste
para quien sustituye a la persona que disfrutaba de una pensión o tenía derecho
a su reconocimiento, una vez producido el fallecimiento de ésta y mientras dure
la condición que le impide proveerse de ingresos propios, en razón a la
desprotección que se genera por esa misma causa. Es por ello que, según la
jurisprudencia, una vez obtenida la pensión de sobrevivientes, esta prestación
adquiere la condición de derecho fundamental por estar contenida dentro de
valores tutelables como el derecho a la vida, a la seguridad social, a la
salud, al trabajo y la educación. Esta característica permite que, en
determinadas circunstancias, el pago de esta prestación sea susceptible de
protección por vía de tutela.
DERECHO FUNDAMENTAL AL DEBIDO PROCESO
ADMINISTRATIVO-Alcance
y contenido
El derecho al debido proceso
administrativo es ante todo un derecho subjetivo, es decir, es propio de la
facultad de las personas interesadas en una decisión administrativa, de exigir
que la misma sea adoptada conforme a la ley. Sobre el particular, la Corte ha
manifestado que las actuaciones administrativas constituyen la etapa del
procedimiento administrativo que antecede al acto administrativo. Posteriormente
a esta etapa viene la comunicación, publicación o notificación de tal acto y
luego el trámite de los recursos, llamado también vía gubernativa. El derecho al debido
proceso administrativo: (i) es  de rango constitucional; (ii)
involucra todos los principios y las garantías que conforman el concepto de
debido proceso como lo son, entre otros, el principio de legalidad, el de
competencia, el de publicidad, y los derechos de defensa, contradicción y
controversia probatoria, así como el derecho de impugnación;  (iii) no
existe solamente para impugnar una decisión de la Administración, sino que se
extiende durante toda la actuación administrativa que se surte para expedirla y
posteriormente en el momento de su comunicación e impugnación; y, (iv) debe responder
no sólo a las garantías estrictamente procesales, sino también a la efectividad
de los principios que informan el ejercicio de la función pública, como lo son
los de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y
publicidad; (v) como regla general, las actuaciones administrativas están
reguladas por  el Código Contencioso Administrativo.
DERECHO A LA PENSION DE SOBREVIVIENTES-Procedencia por tratarse de una
persona en situación de discapacidad absoluta que dependía de sus progenitores
y posteriormente de su hermano, quien no cuenta con solvencia económica para
cubrir las necesidades
DERECHO A LA PENSION DE SOBREVIVIENTES-Orden a Distrito Especial
cancelar las mesadas pensionales por concepto de pensión de sobrevivientes
adeudadas desde que se suspendió el pago de las mismas y continuar su pago
Referencia: expediente T-4.150.469
Acción de tutela presentada por la señora
Edith Sofía Salgado Acosta a través de su curador el señor Ramón José Salgado
Acosta, contra del Distrito
Especial Industrial y Portuario de Barranquilla.
Derechos fundamentales invocados: debido proceso,
mínimo vital, igualdad, salud y vida digna.
Tema: procedibilidad de la
acción de tutela para solicitar la pensión de sobrevivientes a  una persona en situación de discapacidad,
protección del derecho al reconocimiento y pago de la pensión de sobreviviente
como derecho fundamental.
Problema jurídico: ¿se
vulneran los derechos fundamentales invocados ante la negativa al  reconocimiento y pago de la pensión de sobreviviente de una persona que
por su situación de discapacidad es beneficiaria de una especial protección del
Estado?
Magistrado Ponente:
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Bogotá D.C., veintiuno (21) de marzo de
dos mil catorce (2014)
La Sala Séptima de Revisión de Tutelas de la
Corte Constitucional,
conformada por los magistrados Jorge Ignacio Pretelt Chaljub - quien la preside
-, Alberto Rojas Ríos y Luis Ernesto Vargas Silva, en ejercicio de sus
competencias constitucionales y legales y, específicamente, las previstas en
los artículos 86 y 241, numeral 9°, de la
Constitución Política, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
En el trámite de revisión del fallo
proferido en única instancia por el Juzgado Doce Civil Municipal de
Barranquilla, Atlántico, el 19 de junio de 2013.
1.
ANTECEDENTES
La señora Edith Sofía Salgado Acosta
a través de su curador, el señor Ramón José Salgado Acosta, formuló acción de tutela contra del
Distrito Especial Industrial y Portuario de Barranquilla, invocando la
protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, al mínimo vital, a la igualdad, a la
salud y a la vida digna, los cuales considera vulnerados por la entidad
demandada al negar la
pensión de sobreviviente solicitada a causa del fallecimiento de su madre. Basa su solicitud en
los siguientes:
1.1
HECHOS
Y RAZONES DE LA ACCIÓN DE TUTELA
1.1.1    Indica el señor Ramón José
Salgado Acosta, que actúa como curador de la señora Edith Sofía Salgado Acosta
quien padece de esquizofrenia desde hace más de 21 años, dictaminada por la
Junta Regional de Invalidez con un 72.100% de invalidez con fecha de
estructuración en 1989, razón por la cual, siempre dependió económica y
afectivamente de sus padres antes de que éstos fallecieran, quienes le
prodigaban los cuidados que sus limitaciones le permitían.
1.1.2    Refiere el curador que el señor
Rafael José Salgado Henríquez estaba casado con la señora Rosa Elvira Acosta de
Salgado quienes tuvieron seis hijos, incluyéndolo a él y a la señora Edith
Sofía Salgado Acosta. Que su padre falleció el día 23 de septiembre de 1993, fecha
para la cual disfrutaba de su pensión de vejez por haber laborado para la
extinta Empresas Públicas Municipales de Barranquilla[1],
cuya carga pensional fue asumida posteriormente por el Distrito Especial Industrial y Portuario de Barranquilla,
a través del Fondo Territorial
de Pensiones.
1.1.3    Dice que a su madre, o sea la
señora Rosa Elvira Acosta de Salgado, le fue reconocida la pensión de
sobrevivientes de su esposo por el Distrito Especial Industrial y Portuario de Barranquilla, a través del Fondo Territorial de Pensiones.
1.1.4    Asegura, que la señora Rosa Elvira Acosta de Salgado falleció el día 28 de marzo de 2000, razón
por la cual, le solicitó al Distrito Especial Industrial y Portuario de
Barranquilla, que concediera la pensión de sobrevivientes a su hermana, Edith Sofía Salgado Acosta,
quien dependía completamente de su madre debido a su situación de incapacidad.
1.1.5    El Distrito Especial Industrial y Portuario de
Barranquilla a
través de la Resolución 219 del 23 de septiembre de 2002, le concedió a la
señora Edith Sofía Salgado Acosta la pensión de sobrevivientes como sustituta
pensional de señor Rafael José Salgado Henríquez, y reconocieron a su hermano,
el señor Ramón José Salgado Acosta, como curador de la misma.
1.1.6    Manifiesta, que posteriormente
el Distrito Especial
Industrial y Portuario de Barranquilla a través de la
Resolución 256 del 3 de agosto de 2009, suspendió el pago de las cuotas
mensuales a su hermana, y  ordenó la apertura de una investigación
administrativa para determinar “…las condiciones de hecho y de derecho que llevaron
a la Secretaría de Hacienda de la Alcaldía de Barranquilla a proferir la
resolución número 219 del 23 de septiembre de 2002…”
1.1.7    Dice que a través de apoderado
presentó demanda de jurisdicción voluntaria de interdicción judicial, con el
fin de proteger los derechos de su hermana, quien al padecer la enfermedad
mental de esquizofrenia paranoide, no podía valerse por sí misma. Ésta fue
concedida en la providencia del 23 de mayo de 2013, reconociéndolo como su
curador.
1.1.8    Por lo anterior, mediante
derecho de petición el 8 de mayo de 2013, solicitó que se levantara la
suspensión del pago de las mesadas pensionales a su hermana Edith Sofía Salgado
Acosta.
1.1.9    Finalmente indica, que la
entidad demandada respondió su requerimiento informando que la
Resolución No. 420 del 23 de noviembre de 2009, resolvió de fondo la solicitud
ordenando el traslado del caso a los abogados administrativos del Distrito,
para que evaluaran las circunstancias del acto administrativo y decidieran si
amerita el trámite de nulidad y restablecimiento del derecho por vía de acción
de lesividad.
1.1.10
Concluye,
que además de lo anterior la conducta de la entidad demandada vulnera
flagrantemente el derecho fundamental al debido proceso de su hermana, dado que
a la fecha de la presentación de la acción tutela no había tomado una decisión
de fondo manteniendo la suspensión de las mesadas pensionales, toda vez que la
acción judicial de lesividad ha debido iniciarse dentro del término legal
señalado en el artículo 136 del CCA.
1.2
SOLICITUD
El señor Ramón José
Salgado Acosta, en su condición de curador de su hermana Edith Sofía Salgado Acosta, solicita se amparen sus derechos fundamentales al debido proceso, al mínimo vital, a la igualdad, a la
salud y a la vida digna, y se
ordene al Distrito Especial
Industrial y Portuario de Barranquilla a través de la
Secretaría de Hacienda – Fondo Territorial de Pensiones, que disponga lo necesario para que levante
la suspensión del pago de las mesadas pensionales de sobrevivientes ordenadas
en la Resolución No. 256 del 3 de agosto de 2009.
Así mismo, se ordene el pago a la señora Edith Sofía Salgado Acosta del retroactivo de las
mesadas pensionales de sobrevivientes causadas entre los meses de febrero a
noviembre de 2007 y de febrero a diciembre de 2008 hasta la fecha en que se
cumpla con la obligación legal, incluyendo las mesadas adicionales
correspondientes a junio y diciembre de cada año con la correspondiente
indexación, con lo cual, tendría la posibilidad de acceder a un tratamiento que
contribuya a mejorar su calidad de vida.
1.3
TRASLADO
Y CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA
El Juzgado Doce Civil Municipal
de Barranquilla, admitió la acción de amparo el 8 de julio de 2013; requirió al Distrito Especial Industrial y Portuario de
Barranquilla para
que a través de la Secretaría de Hacienda – Fondo Territorial de Pensiones, se
pronunciara sobre el caso y ejerciera su derecho de defensa y contradicción. De
igual forma, ofició al Defensor del Pueblo para su conocimiento del caso.
1.3.1    El Distrito Especial Industrial y Portuario de
Barranquilla,
a través de su Oficina Jurídica, mediante escrito presentado en forma
extemporánea del 12 de julio de 2013, solicitó su desvinculación del trámite de
la acción al considerar que no le es imputable transgresión de derecho alguno
dado que en la actualidad se trata de un hecho superado, por las siguientes
razones:
1.3.1.1 Que, los derechos de petición presentados por
el señor Ramón José Salgado Acosta, el 20 de febrero y 8 de mayo de 2013 fueron
resueltos por esa entidad de fondo mediante escritos del 15 y 16 de abril y 15
de mayo de 2013.
1.3.1.2 Que, en los escritos del 15 y 16 de abril
y 15 de mayo de 2013 expedidos por la entidad demandada se le informó, que
dentro de la actuación administrativa iniciada con la
Resolución No. 256 del 3 de agosto de 2009, no se hicieron parte con el fin de
ejercer su derecho constitucional de contradicción, siendo ésta cerrada y
resuelta con la Resolución No. 420 del 23 de noviembre de 2009, que ordenó la
suspensión del pago de las mesadas pensionales a la señora Edith Sofía Salgado
Acosta, para lo cual tampoco presentaron los recursos de ley quedando agotada
la vía gubernativa.
1.3.1.3 Que, el acto administrativo señalado también
ordenó el traslado a los abogados del Distrito, para que evaluaran las condiciones
de hecho y de derecho que llevaron a la
Secretaría de Hacienda de la Alcaldía de Barranquilla a proferir la
Resolución número 219 del 23 de septiembre de 2002 y, decidieran si amerita el
trámite de nulidad y restablecimiento del derecho por vía de acción de
lesividad, quedando este trámite pendiente de decisión.
1.4
DECISIÓN
JUDICIAL
Mediante fallo único de
instancia del 19 de junio de 2013, el Juzgado Doce Civil Municipal de Barranquilla
negó el amparo solicitado por improcedente, al considerar que la accionante no
aportó documentos que acreditaran la existencia de la vulneración de sus
derechos fundamentales, razón por la cual, tenía la posibilidad de acudir a la
vía contencioso administrativa para que hiciera valer sus derechos.
1.5
PRUEBAS DOCUMENTALES
En el trámite de la acción de
tutela se aportaron, entre otras, las siguientes pruebas documentales:
1.5.1    Copia de la
Resolución No. 219 del 23 de septiembre de 2002, la cual reconoció a la señora
Edith Sofía Salgado Acosta la pensión de sobrevivientes como sustituta
pensional de señor Rafael José Salgado Henríquez, y reconocieron a su hermano,
el señor Ramón José Salgado Acosta, como su curador (folios 9 y 10).
1.5.2    Copia de la
Resolución 256 del 3 de agosto de 2009, que inició la investigación
administrativa para que se determinaran las condiciones de hecho y de derecho
que llevaron a la Secretaría de Hacienda de la
Alcaldía de Barranquilla a proferir la resolución número 219 del 23 de
septiembre de 2002, y suspendió el pago de las cuotas mensuales de la pensión
de sobrevivientes a la señora Edith Sofía Salgado Acosta (folios del 11 al 14).
1.5.3    Copia del fallo del 23 de mayo
de 2013 proferido por el Juzgado Doce Civil Municipal, donde se declara la
interdicción judicial de los derechos de la señora Edith Sofía Salgado Acosta,
y se designa curador al señor Ramón José Salgado Acosta (folios 15 al 24).
1.5.4    Copia de las peticiones
realizadas por el señor Ramón José Salgado Acosta al Distrito Especial Industrial y Portuario de
Barranquilla, de
fechas 20 de febrero y 8 de mayo de 2013, solicitando se levante la suspensión
del pago de las cuotas mensuales de la pensión de sobrevivientes a la señora
Edith Sofía Salgado Acosta (folios 25, 26 y 27).
1.5.5    Copia de los oficios del 15 y
16 de abril y 15 de mayo de 2013, expedidos por el Distrito Especial Industrial y Portuario de
Barranquilla,
donde se da respuesta a los derechos de petición presentados por el señor Ramón
José Salgado Acosta (folios 28 al 33).
2.
CONSIDERACIONES
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
2.1.
COMPETENCIA
Esta Corte es competente, de conformidad con los
artículos 86 y 241 de la
Constitución Política, y con el Decreto 2591 de 1991, para revisar el presente
fallo de tutela.
2.2.
PROBLEMA JURÍDICO
Visto lo anterior, la Sala procederá al análisis de los hechos
planteados, en los cuales le corresponde determinar:
(i) si la suspensión por parte del Distrito Especial Industrial y Portuario de
Barranquilla del reconocimiento y pago de la pensión de sobreviviente a favor
de la señora Edith Sofía Salgado Acosta constituye una vulneración a sus derechos fundamentales al debido proceso, al mínimo vital, a la igualdad, a la salud y a la
vida digna y, (ii) si el acto administrativo expedido por el Distrito Especial
Industrial y Portuario de Barranquilla que suspendió el pago de la pensión
sustitutiva de vejez de la accionante, constituyó un desconocimiento de tales
derechos al revocar unilateralmente una decisión legalmente concedida.
Dado que el problema jurídico que se plantea ya ha
sido objeto de otros pronunciamientos por parte de esta Corporación, esta Sala
de Revisión reiterará lo dispuesto por la jurisprudencia sobre la materia.
Para analizar y resolver los problemas jurídicos
planteados, la Sala reiterará los precedentes constitucionales agrupándolos de
la siguiente forma: primero, la seguridad social como derecho
constitucional fundamental y su protección por medio de la acción de tutela; segundo,
la protección del derecho al reconocimiento y pago de la pensión de
sobrevivientes como derecho fundamental; tercero, la condición de
discapacidad para acceder a dicha prestación; cuarto,
el debido proceso administrativo y la revocatoria unilateral del acto;  y, quinto se analizará el caso concreto.
Como cuestión previa, la
Sala analizará lo relacionado con la legitimación por activa con miras a
determinar la procedibilidad de la presente acción de tutela y, el principio de
inmediatez.
2.2.1
LEGITIMACIÓN POR
ACTIVA
El artículo 86 de la
Constitución Política, contempla que cualquier persona que se encuentre dentro
del territorio nacional o se encuentre fuera de él, pueda interponer acción de
tutela directamente o por quien actúe en su nombre, mediante un procedimiento
preferente, informal y sumario, cuando considere que se le han vulnerado sus
derechos fundamentales.
En ese sentido, el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991, señala que
la acción de tutela puede ser promovida por la persona vulnerada o amenazada en
sus derechos fundamentales, "quien actuará por sí misma o a través de
representante".
De lo anterior, se desprende las diferentes formas en
que se configura la legitimación por activa, como son: (i) cuando la
interposición de la acción se realiza a través de apoderado judicial; (ii)
cuando el que interpone la tutela es el representante legal, ya sea de una
empresa o de un menor de edad, de un interdicto, etc.; (iii) cuando el afectado
de manera directa propugna por sus derechos; y (iv) cuando se realiza a través
de agente oficioso[2].
En el presente caso, la acción de tutela es promovida
por el señor Ramón José Salgado Acosta en
calidad de curador judicial de la señora Edith Sofía
Salgado Acosta, como consta en el fallo del 23
de mayo de 2013 proferido por el Juzgado Doce Civil Municipal, donde se declaró
la interdicción judicial de la señora Edith Sofía Salgado Acosta, y se le
designó curador a la misma.
En este orden de ideas, el señor Ramón José Salgado Acosta en calidad de curador
judicial, se encuentra legitimado por activa para promover el amparo
constitucional a nombre de su hermana Edith Sofía Salgado Acosta.
2.2.2
PRINCIPIO DE
INMEDIATEZ
La jurisprudencia constitucional ha entendido como
requisito de procedibilidad de la acción de tutela, el hecho de que su
interposición sea oportuna y se realice dentro de un plazo que se considere
razonable[3].
De esa manera, su presentación debe realizarse en el marco temporal de
ocurrencia de la amenaza o la vulneración del derecho si lo que pretende es la
protección de los derechos fundamentales ante la amenaza o la vulneración de
los mismos.
En efecto, la razonabilidad del término de
presentación de la acción de tutela depende de las circunstancias especiales
del caso concreto. En tal sentido, esta Corporación[4] ha señalado
que le corresponde al juez constitucional en cada caso sopesar la razonabilidad
del tiempo transcurrido entre el hecho que dio origen a la acción y la
presentación de la misma y, establecer las circunstancias de tiempo, modo y
lugar en que ocurrieron los hechos.
Ahora bien, el caso bajo estudio se refiere a la suspensión del pago de la pensión de
sobrevivientes a favor de la señora Edith Sofía Salgado Acosta, por parte del
Distrito Especial Industrial y Portuario de Barranquilla, lo cual, como se
expondrá a continuación, constituye una vulneración a sus derechos fundamentales al debido proceso,
al mínimo vital, a la igualdad, a la salud y a la vida digna.
Al
respecto destaca la Sala, que en estos eventos no aplica el principio de la
inmediatez por cuanto la
pensión de sobrevivientes, no puede estar sujeta respecto de su reconocimiento
a un límite temporal, pues por tratarse de una prestación subsidiaria o
sustitutiva de un derecho pensional, ostenta por extensión la naturaleza de
irrenunciabilidad e imprescriptibilidad[5].
Es decir, su reclamación puede efectuarse en cualquier
tiempo, sujetándose solamente a normas de prescripción, una vez ha sido
reconocida por la autoridad respectiva.[6]
2.2.3
LA SEGURIDAD
SOCIAL COMO DERECHO
CONSTITUCIONAL FUNDAMENTAL Y SU PROTECCIÓN A TRAVES DE LA
ACCIÓN DE TUTELA. REITERACIÓN DE LA
JURISPRUDENCIA
El derecho a la seguridad social es reconocido en el ámbito
internacional[7] y ratificado por la
Declaración Americana de los Derechos y deberes del hombre y del ciudadano,
que en su artículo 16 afirma que:
“Toda persona tiene derecho a la seguridad
social que le proteja contra las consecuencias de la desocupación, de la vejez
y de la incapacidad que, proveniente de cualquier otra causa ajena a su
voluntad, la imposibilite física o mentalmente para obtener los medios de
subsistencia”.
De manera similar, el artículo 9 del Protocolo
Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en Materia de
Derechos Económicos, Sociales y Culturales prescribe:
“Artículo 9. Derecho a la
Seguridad Social. 1. Toda persona tiene derecho a la seguridad social que la
proteja contra las consecuencias de la vejez y de la incapacidad que la
imposibilite física o mentalmente para obtener los medios para llevar una vida
digna y decorosa. En caso de muerte del beneficiario, las prestaciones de
seguridad social serán aplicadas a sus dependientes”.
Nuestra Constitución Política define la seguridad social como un derecho
constitucional a cuyo cumplimiento se compromete el Estado, de conformidad con
lo dispuesto por el artículo 48 superior, que dice que “Se garantiza a todos
los habitantes el derecho irrenunciable a la seguridad social”.
En efecto, la Carta estableció la acción de tutela como un mecanismo
preferente para garantizar la protección efectiva de los derechos fundamentales.
De esa forma, el Decreto 2591 de 1991 reglamentó esa disposición y señaló las
reglas básicas para su aplicación. Es así como en su artículo 6º delimitó la
procedencia de la tutela para situaciones en las cuales no existan recursos o
mecanismos judiciales ordinarios, salvo que deba interponerse como mecanismo
transitorio para evitar un perjuicio irremediable, lo cual no obsta para
analizar, en cada caso, si el procedimiento correspondiente resulta eficaz de acuerdo con las  circunstancias  fácticas y jurídicas.
La Corte Constitucional se refirió al tema en la
sentencia SU-622 de 2001[8],
al expresar:
“La Corte ha señalado que dos de las características esenciales de
esta figura en el ordenamiento jurídico colombiano son la subsidiariedad y la
inmediatez:  la primera por cuanto tan sólo resulta procedente instaurar la
acción en subsidio o a falta de instrumento constitucional o legal diferente,
susceptible de ser alegado ante los jueces, esto es, cuando el afectado no
disponga de otro medio judicial para su defensa, a no ser que busque evitar un
perjuicio irremediable (artículo 86, inciso 3°, de la
Constitución); la segunda, puesto que la acción de tutela ha sido instituida
como remedio de aplicación urgente que se hace preciso administrar en guarda de
la efectividad concreta y actual del derecho objeto de violación o amenaza.”[9]
Nuestro ordenamiento jurídico y, principalmente la
jurisprudencia de la Corte Constitucional acogió la distinción teórica entre
derechos civiles y políticos, de una parte, y derechos sociales, económicos y
culturales, de otra. Los primeros hacían parte de las obligaciones negativas o
de abstención y por ello reconocidos en su calidad de derechos fundamentales
y susceptibles de protección directa por vía de tutela[10]. Los
segundos, desprovistos de carácter fundamental por ser fuente de
prestaciones u obligaciones positivas, frente a los cuales, por esta misma
razón, la acción de tutela resultaba, en principio, improcedente.[11]
Sin embargo, posteriormente, esta Corporación
reconoció que los derechos sociales, económicos y culturales, podían ser
amparados por vía de tutela cuando se lograba demostrar un nexo inescindible
entre estos derechos de orden prestacional y un derecho fundamental, lo que se
denominó “tesis de la conexidad”[12].
En reiteradas ocasiones esta Corporación ha manifestado que, en
principio, la acción de tutela es improcedente para obtener el reconocimiento
del derecho a la pensión de vejez, invalidez, sobrevivientes o a la
reliquidación de la misma, en la medida en que no es un derecho fundamental, al
no tener aplicación inmediata, puesto que necesita el lleno de unos requisitos
definidos previamente en la ley.
Sin embargo, este tribunal Constitucional proclamó
que, de manera excepcional, la acción de tutela procede para obtener el
reconocimiento de la pensión de vejez, invalidez, o de sobrevivientes siempre y
cuando su desconocimiento  comprometa el núcleo esencial de un derecho
fundamental.
De acuerdo con lo expuesto, el
reconocimiento de una pensión  puede adquirir la connotación de derecho
fundamental, cuando por conexidad ponga en peligro otros derechos de naturaleza
fundamental, entre ellos la vida, el mínimo vital y la dignidad humana.
La Sentencia T -1013 de 2007[13]
expresó al respecto:
“Así las cosas, es razonable deducir que
someter a un litigio laboral, con las demoras y complejidades propias de los
procesos ordinarios, a una persona cuya edad dificulta el acceso a la vida
laboral y que sus ingresos son precarios para el sostenimiento personal y el de
su familia, resulta desproporcionadamente gravoso porque le ocasiona perjuicios
para el desenvolvimiento inmediato de su vida personal y familiar y se le
disminuye su calidad de vida. Por esta razón, la
Corte ha concedido en múltiples oportunidades la tutela del derecho al
reconocimiento y pago de la pensión de vejez, en forma definitiva, o
transitoria, de personas cuyo derecho a la vida en condiciones dignas y al
mínimo vital resultan afectados por la omisión atribuible a las entidades
demandadas.”
Así, al evidenciarse la eventual
vulneración de algún  derecho fundamental por el no reconocimiento de la
pensión de invalidez, vejez o sobrevivencia será necesario en todo caso,
acreditar el cumplimiento de los requisitos legales para acceder a la
prestación y que la entidad encargada de reconocerla se abstenga de hacerlo sin
ninguna justificación legal.
En ese contexto la sentencia T-836 de 2006[14]
de la Corte Constitucional consignó lo siguiente:
“El excepcional reconocimiento del derecho
pensional por vía de tutela se encuentra sometido, adicionalmente, a una última
condición de tipo probatorio, consistente en que en el expediente esté
acreditada la procedencia del derecho, a pesar de lo cual la entidad
encargada de responder no ha hecho el mencionado reconocimiento o simplemente
no ha ofrecido respuesta alguna a la solicitud. Ahora bien, en aquellos casos
en los cuales no se encuentre plenamente acreditado el cumplimiento de los
requisitos y los derechos fundamentales del solicitante se encuentren
amenazados por un perjuicio irremediable, el juez de tutela podrá reconocer
de manera transitoria el derecho pensional cuando exista un considerable
grado de certeza sobre la procedencia de la solicitud.
El mencionado requisito probatorio pretende
garantizar dos objetivos: en primer lugar, busca asegurar la eficacia de los
derechos fundamentales del sujeto que a pesar de encontrarse en una grave
situación originada en el no reconocimiento de su derecho pensional, cuya
procedencia está acreditada, no ha visto atendida su solicitud de acuerdo a la
normatividad aplicable y a las condiciones fácticas en las que apoya su
petición. Y, en segundo lugar, este requisito traza un claro límite a la
actuación del juez de tutela, quien sólo puede acudir a esta actuación
excepcional en los precisos casos en los cuales esté demostrada la procedencia
del reconocimiento”. (Negrillas
y subrayas fuera de texto)
En este orden de ideas, la
Corte desarrolló una clara línea jurisprudencial en la cual  definió que
cuando la acción de tutela cumpla con  ciertos presupuestos mínimos de
procedibilidad,  podrá estudiarse el fondo de la solicitud.
En efecto, en la
Sentencia T- 043 de 2007[15]
destacó las siguientes reglas de procedencia de la acción de tutela para el
reconocimiento de una pensión de invalidez que jurídicamente se equipara a la
de vejez  y supervivencia:
“No obstante lo anterior, el amparo
constitucional será viable excepcionalmente, cuando en el caso sujeto a examen
concurran las siguientes tres condiciones:
(i)
que la negativa
al reconocimiento de la pensión de invalidez, jubilación o vejez se origine en
actos que en razón a su contradicción con preceptos superiores puedan, prima
facie, desvirtuar la presunción de legalidad que recae sobre las actuaciones de
la administración pública;
(ii)
que esa
negativa de reconocimiento de la prestación vulnere o amenace un derecho
fundamental;
(iii)        que la acción de tutela resulte necesaria
para evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable.
En relación con el primer requisito, la
actuación de la administración a través de la cual reconoció o reajustó la
pensión de invalidez, jubilación o vejez debe presentarse como manifiestamente
ilegal o inconstitucional. Si bien el juez de tutela no es el competente para
realizar un análisis detallado sobre la legalidad de las actuaciones de la
administración, por ser ello de competencia de los jueces especializados; ante
la afectación de los derechos fundamentales del peticionario  provocada por una
actuación que se muestra desde un principio como contraria a postulados de
índole legal o inconstitucional, la acción de tutela resulta procedente para
amparar los derechos fundamentales afectados.
Frente al segundo requisito, para que la acción de tutela esté
llamada a prosperar es necesario acreditar que la falta de reconocimiento,
pago o reajuste de la prestación económica amenace o vulnere un derecho
fundamental. Al respecto, es necesario tener en cuenta que para el caso de
pensión de invalidez, en donde la persona ha sido incapacitada para laborar y
además no cuenta con bienes de fortuna o con otro ingreso, la falta de pago de
la pensión compromete de manera cierta su derecho al mínimo vital.
Finalmente, para que pueda proceder la
acción de tutela es necesario demostrar que no existe otro mecanismo de defensa
judicial de los derechos fundamentales amenazados o vulnerados o que, de
existir, carece de idoneidad; caso en el cual el amparo constitucional se
muestra como una medida necesaria para evitar la consumación de un perjuicio
irremediable en contra del afectado.
5.2. En lo relativo a los requisitos[16]
para la acreditación de la inminencia de perjuicio irremediable, también existe
una doctrina constitucional consolidada, la cual prevé que para que resulte
comprobado este requisito debe acreditarse en el caso concreto que (i) se esté
ante un perjuicio inminente o próximo o suceder, lo que exige un grado
suficiente de certeza respecto de los hechos y la causa del daño; (ii) el
perjuicio debe ser grave, esto es, que conlleve la afectación de un bien
susceptible de determinación jurídica, altamente significativo para la persona;
(iii) se requieran de medidas urgentes para superar el daño, las cuales
deben ser adecuadas frente a la inminencia del perjuicio y, a su vez, deben
considerar las circunstancias particulares del caso; y (iv) las medidas de
protección deben ser impostergables, lo que significa que deben
responder a condiciones de oportunidad y eficacia, que eviten la consumación
del daño irreparable.
De la misma manera, el precedente
constitucional en comento prevé que la evaluación de los requisitos anteriores
en el caso concreto no corresponde a un simple escrutinio fáctico, sino que
debe tener en cuenta las circunstancias particulares del interesado, que se
muestren relevantes para la determinación de la existencia del perjuicio.
Especialmente, deberá analizarse si el afectado pertenece a alguna de las
categorías sujetas a la especial protección del Estado.  Para la
Corte, la pertenencia a estos grupos poblacionales tiene una incidencia
directa en la intensidad de la evaluación del perjuicio, habida cuenta que las
condiciones de debilidad manifiesta obligan a un tratamiento preferencial en
términos de acceso a los mecanismos judiciales de protección de derechos, a fin
de garantizar la igualdad material a través de discriminaciones afirmativas a
favor de los grupos mencionados. Desde esta perspectiva, “tratándose de sujetos
de especial protección, el concepto de perjuicio irremediable debe ser
interpretado en forma mucho más amplia y desde una doble perspectiva.  De un
lado, es preciso tomar en consideración las características globales del grupo,
es decir, los elementos que los convierten en titulares de esa garantía
privilegiada. Pero además, es necesario atender las particularidades de la
persona individualmente considerada, esto es, en el caso concreto.[17]
5.3. Para el caso de las personas con
discapacidad, es evidente que la intensidad en la evaluación del perjuicio
irremediable debe morigerarse en razón de la capacidad material que tiene este
grupo poblacional para acceder a los instrumentos judiciales ordinarios,
competencia que se ve significativamente disminuida en razón de la debilidad y
la vulnerabilidad que imponen la limitación física o mental.”
De esta forma, se concluye el derecho a la
seguridad social – dentro del cual se inscribe el derecho al reconocimiento y
pago de la pensión –, es un derecho fundamental y que, cuando se presente alguno
de los dos eventos descritos, la acción de tutela puede ser usada para
protegerlo, siempre y cuando se verifiquen, además, los requisitos de
procedibilidad de este mecanismo procesal.
2.2.4
LA PROTECCION
DEL DERECHO AL
RECONOCIMIENTO Y PAGO DE LA PENSIÓN DE SOBREVIVIENTES
La sustitución pensional o pensión de sobrevivientes
se enmarca dentro del derecho a la seguridad social y tiene como propósito satisfacer la necesidad de
subsistencia económica que persiste para quien sustituye a la persona que
disfrutaba de una pensión o tenía derecho a su reconocimiento, una vez
producido el fallecimiento de ésta y mientras dure la condición que le impide proveerse
de ingresos propios, en razón a la desprotección que se genera por esa misma
causa.
Es por ello que, según la jurisprudencia, una vez
obtenida la pensión de sobrevivientes, esta prestación adquiere la condición de
derecho fundamental “por estar contenida dentro de valores tutelables como
el derecho a la vida, a la seguridad social, a la salud, al trabajo y la
educación”[18]. Esta característica permite que, en
determinadas circunstancias, el pago de esta prestación sea susceptible de
protección por vía de tutela.
En nuestra legislación la sustitución pensional se
encuentra regulada en la Ley 100 de 1993, modificada por la
Ley 797 de 2003 “Por la cual se reforman algunas disposiciones del sistema
general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones
sobre los Regímenes Pensionales exceptuados y especiales” que prescribe en
su artículo 12 lo siguiente:
“Requisitos para obtener la pensión de
sobrevivientes. Tendrán derecho a la pensión de sobrevivientes:
1. Los miembros del grupo familiar del
pensionado por vejez o invalidez por riesgo común que fallezca y,
2. Los miembros del grupo familiar del
afiliado al sistema que fallezca, siempre y cuando éste hubiere cotizado
cincuenta semanas dentro de los tres últimos años inmediatamente anteriores al
fallecimiento”.
Por su parte, el literal c) del artículo 13 de la
Ley 797 de 2003[19], que modifica los artículos 47 y 74 de la
Ley 100 de 1993[20], señala quiénes son los beneficiarios de la pensión
de sobrevivientes. Al respecto prescribe, entre otros:
Beneficiarios de la
Pensión de Sobrevivientes. Son beneficiarios de la pensión de sobrevivientes:
“c) Los hijos menores de 18 años; los hijos mayores de 18 años y hasta los
25 años, incapacitados para trabajar por razón de sus estudios y si dependían
económicamente del causante al momento de su muerte, siempre y cuando acrediten
debidamente su condición de estudiantes; y, los hijos inválidos si
dependían económicamente del causante, esto es, que no tienen ingresos
adicionales, mientras subsistan las condiciones de invalidez.
Para determinar cuando hay invalidez se aplicará el criterio previsto por el
artículo 38
de la Ley 100 de 1993”. (Subrayado fuera del texto original)
En esta oportunidad, la
Sala centrará su estudio en el literal c de la norma citada, en especial lo
referente a la condición de invalidez, por ser éste el presupuesto que se
enmarca dentro del caso que se analiza en la presente providencia.
2.2.5
DE LA
CONDICIÓN DE DISCAPACIDAD PARA ACCEDER A LA
PENSIÓN DE SOBREVIVIENTES
A partir del literal
c) del artículo 47 de la Ley 100 de 1993, modificado por el artículo 13 de la
Ley 797 de 2003 ya citado, en lo relacionado con los hijos inválidos
beneficiarios de la protección de la pensión de sobrevivientes, en sentencia T - 941 de 2005, la
Corte precisó los requisitos que se deben acreditar para obtener dicha
prestación económica:
“para
el caso de los hijos inválidos, para poder obtener el reconocimiento de la
pensión de sobrevivientes es necesario acreditar el cumplimiento de los
siguientes requisitos: i) el parentesco, (ii) el estado de invalidez del
solicitante y iii) la dependencia económica respecto del causante.”
De igual forma, en la citada sentencia esta
Corporación señaló la obligación que se impone al solicitante de la pensión de
sobrevivientes, que tiene la calidad de hijo discapacitado del causante, para
que demuestre la concurrencia de los requisitos mencionados presentando: a)
prueba del parentesco[21], aportando el registro civil de nacimiento[22]; b) el estado de invalidez del
solicitante, cuando éste ha perdido su capacidad laboral en más de un 50%, lo
que le impide desarrollar una actividad productiva para proveerse los medios
necesarios para su congrua subsistencia, el cual se comprueba a través de la
calificación que realizan las entidades que por ley son encargadas de
determinar ese “estado de invalidez”;  y c) la dependencia económica,
que “ha sido entendida como la falta de condiciones materiales que les
permitan a los beneficiarios de la pensión de sobrevivientes, suministrarse
para sí mismos su propia subsistencia, entendida ésta, en términos reales y no
con asignaciones o recursos meramente formales.”[23]
Ahora bien, respecto del requisito que hace referencia
a la demostración del estado de invalidez del beneficiario de la pensión de
sobrevivientes, los artículos 38 y el literal c) del artículo 47 de la
Ley 100 de 1993, establecen que éste se genera con la pérdida del 50% o más de
la capacidad laboral.
Sobre el tema, el artículo 41 de la
Ley 100 de 1993, modificado por el artículo 52 de la
Ley 962 de 2005 establece que le corresponde “(…) al Instituto de Seguros
Sociales, a las Administradoras de Riesgos Profesionales, ARP, a las Compañías
de Seguros que asuman el riesgo de invalidez y muerte y a las Entidades
Promotoras de Salud, EPS, determinar en primera oportunidad la pérdida de
capacidad laboral y calificar el grado de invalidez y el origen de las contingencias.
En caso de que el interesado no esté de acuerdo con la calificación, dentro
de los cinco (5) días siguientes a la manifestación que hiciere sobre su
inconformidad, se acudirá a las Juntas de Calificación de Invalidez del orden
regional, cuya decisión será apelable ante la
Junta Nacional. Contra dichas decisiones proceden las acciones legales. (…)”.
Conforme a lo anterior, a partir de la
Ley 962 de 2005, le corresponde al ISS, a las ARP, a las EPS y a las compañías
de seguros que asumen el riesgo de invalidez y muerte, “determinar” y “calificar”,
en “primera oportunidad” la pérdida de capacidad laboral, el grado de
invalidez y el origen de las contingencias[24]. Si la persona tiene diferencias con la
calificación, le corresponderá a la
Junta Regional de Calificación de Invalidez pronunciarse sobre dicha
discrepancia en primera instancia, realizando la calificación respectiva, y en
último caso, podrá apelarse ante la
Junta Nacional de Calificación de Invalidez[25] la que en segunda instancia definirá la
controversia, la cual no obstante, puede ser nuevamente discutida mediante las
acciones judiciales que prevé el ordenamiento jurídico.
La Corte
ha señalado que el dictamen de calificación de invalidez debe contemplar la
evaluación médica exhaustiva de la totalidad de los elementos relevantes para
el caso en concreto[26], y acerca de los dictámenes emitidos por las juntas de calificación de
invalidez señaló que éstos deben “ser motivados, en el sentido de manifestar las razones
que justifican en forma técnico-científica la decisión”[27], lo cual guarda plena consonancia con lo
dispuesto en el artículo 31 del Decreto 2463 de 2001, que indica que los mismos
“deben contener las
decisiones expresas y claras sobre el origen, fecha de estructuración y
calificación porcentual de pérdida de la capacidad laboral”.
Además, en sentencia T-595 de 2006[28], se precisó
que:
“En consecuencia, si la función básica de
las Juntas de Calificación de Invalidez es evaluar técnica y científicamente el
grado de pérdida de la capacidad laboral y sus decisiones constituyen el
fundamento jurídico para lograr el reconocimiento y pago de prestaciones
sociales, es necesario que estas en el caso de la pensión de
sobrevivientes califiquen la pérdida de la capacidad laboral cuando quien la
solicita es un “hijo inválido del causante”,  para lo cual las juntas de
calificación deben realizar una valoración completa del estado de salud de la
persona cuya invalidez se dictamina por medio de un examen físico y teniendo en
cuenta todos los fundamentos de hecho que deben contener los dictámenes, es
decir, la historia clínica (antecedentes y diagnóstico definitivo), reportes,
valoraciones, exámenes médicos, evaluaciones técnicas y en general todo el
material probatorio que se relacione con las deficiencias diagnosticadas”.
Ahora
bien, respecto al dictamen de pérdida de la capacidad laboral como único medio
de prueba para demostrar la incapacidad de personas con graves problemas
mentales, la Corte en sentencia T- 859 de 2004[29]
precisó:
“(…) para efectos de establecer la fecha de estructuración de la
enfermedad, deben tenerse en cuenta pruebas como la historia clínica del
afectado y demás exámenes practicados…”, por cuanto
“[e]l no reconocimiento de la sustitución pensional, sin haber tenido en
cuenta la totalidad del acervo probatorio, tratándose de una persona que
presenta una discapacidad mental severa, constituye una vulneración de los
derechos fundamentales de la accionante y un desconocimiento de la obligación
de prestar especial protección a la misma, teniendo en cuenta su condición síquica”.
Sin
embargo, la Corte Constitucional en Sentencia T-730 de 2012[30] manifestó
que si bien es cierto que “la ley es clara en establecer que es mediante el
dictamen de pérdida de la capacidad laboral –que puede ser adelantado por EPS,
ARP o Juntas de Calificación de Invalidez- que se prueba la incapacidad de las
personas con afecciones mentales, no lo es menos, que un dictamen expedido por
una entidad oficial como el Instituto Nacional de Medicina Legal o una
sentencia judicial que declare la interdicción de una persona constituyen
pruebas de su incapacidad sin que, existiendo éstas, se pueda exigir de todas
maneras la valoración del porcentaje de pérdida de la capacidad laboral.”
En efecto, dentro de los procesos de
interdicción judicial se hace imperante por ley el acompañamiento de un
certificado médico como soporte probatorio insustituible para que el juez
competente tenga los elementos de juicio necesarios para proveer sobre la
admisión de una demanda de interdicción. Aunado al hecho de que el auto
admisorio de la demanda de interdicción debe ser notificado al agente del
Ministerio Público[31],
a fin de garantizar sus derechos fundamentales. Por otro lado, la providencia
mediante la cual se decreta la interdicción aun provisoria por demencia, debe
estar motivada, y sólo puede proferirse cuando el juez después de la valoración
probatoria llega al convencimiento de la existencia y naturaleza de la demencia.[32]
Todo lo anterior, debe tenerse en cuenta para efectos de garantizar que la
persona a quien se le va a discernir la guarda realmente vele por los intereses
de su representado.
De
lo anterior, se puede concluir que el único medio de
prueba para demostrar la incapacidad de personas con graves problemas mentales no lo establece solamente el dictamen de
pérdida de la capacidad laboral, expedido ya sea por una EPS, ARP o Juntas de
Calificación de Invalidez, sino también en la medida en que la jurisprudencia
de esta Corporación[33]
ha reconocido igualmente que el informe de una entidad oficial como el
Instituto Nacional de Medicina Legal o una sentencia judicial que declare la
interdicción de una persona, constituyen pruebas de su incapacidad.
Por
consiguiente, para la determinación de la incapacidad de personas con graves
problemas mentales se hace imperativo hacer una valoración en conjunto del
acervo probatorio que reposa en el expediente, en aras de garantizar los
derechos de las personas en estado de discapacidad, las cuales deben recibir
una especial protección constitucional.
2.2.6    EL DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO Y LA
REVOCATORIA DIRECTA DEL ACTO
De
acuerdo con la jurisprudencia de ésta Corporación, la suspensión unilateral de
la pensión de sobrevivientes viola el debido proceso administrativo. Conforme
con la sentencia T-558 de 2000[34],
“… la suspensión por parte del ente demandado del derecho a recibir
las mesadas por concepto de pensión de sobreviviente, constituye una revocación
directa del acto de carácter particular que concedió dicha prestación, pues tal
interrupción representa un hecho administrativo que produce efectos jurídicos”.
2.2.6.1 En primer lugar, debe resaltarse que el inciso primero
del artículo 29 de la Constitución Política indica que “el debido proceso se
aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas” (negrilla
fuera del texto). Esto tiene por objeto señalar, que en cualquiera de sus
etapas, se debe asegurar la efectividad de las garantías que se derivan de
dicho principio constitucional.
Atendiendo la disposición constitucional,
la jurisprudencia de esta Corporación[35]
ha reiterado  que los derechos de defensa, contradicción y controversia
probatoria, así como los principios de competencia, publicidad, y legalidad de
los actos de la administración, tienen aplicación desde la iniciación de
cualquier procedimiento administrativo, hasta la conclusión del proceso, y
deben cobijar a todas las personas que puedan resultar obligadas en virtud de
lo resuelto por la Administración. Es decir, destaca la
Sala, el debido proceso no existe únicamente en el momento de impugnar el acto
administrativo final con el cual concluye una actuación administrativa.
Igualmente la
Corte Constitucional, en Sentencia T-982 de 2004[36], se refirió a la naturaleza del derecho al debido
proceso administrativo, así:
“De esta manera, el debido proceso
administrativo se ha definido como la regulación jurídica que de manera
previa limita los poderes del Estado y establece las garantías de
protección a los derechos de los administrados, de modo que ninguna de
las actuaciones de las autoridades públicas dependa de su propio arbitrio,
sino que se encuentren sujetas siempre a los procedimientos señalados en la
ley. El debido proceso administrativo consagrado como derecho fundamental en el
artículo 29 de la Constitución Política, se convierte en una manifestación del
principio de legalidad, conforme al cual toda competencia ejercida por las
autoridades públicas debe estar previamente señalada en la ley, como también
las funciones que les corresponden y los trámites a seguir antes de adoptar una
determinada decisión (C.P. arts. 4° y 122)”. (Negrillas y subrayas fuera del original)
Conforme a lo anterior, debe precisarse que
el derecho al debido proceso administrativo es ante todo un derecho subjetivo,
es decir, es propio de la facultad de las personas interesadas en una decisión
administrativa, de exigir que la misma sea adoptada conforme a la ley[37].
Sobre el particular, la Corte ha manifestado que “las actuaciones administrativas constituyen la etapa
del procedimiento administrativo que antecede al acto administrativo.
Posteriormente a esta etapa viene la comunicación, publicación o notificación
de tal acto y luego el trámite de los recursos, llamado también vía
gubernativa”.[38]
Analizado lo anterior, se puede concluir
que el derecho al debido proceso administrativo: (i)
es  de rango constitucional; (ii) involucra todos los principios y las
garantías que conforman el concepto de debido proceso como lo son, entre otros,
el principio de legalidad, el de competencia, el de publicidad, y los derechos de
defensa, contradicción y controversia probatoria, así como el derecho de
impugnación;  (iii) no existe solamente para impugnar una decisión de la Administración, sino que se extiende durante toda la actuación administrativa que se surte
para expedirla y posteriormente en el momento de su comunicación e impugnación;
y, (iv) debe responder no sólo a las garantías estrictamente procesales, sino
también a la efectividad de los principios que informan el ejercicio de la
función pública, como lo son los de igualdad, moralidad, eficacia, economía,
celeridad, imparcialidad y publicidad; (v) como regla general, las actuaciones
administrativas están reguladas por  el Código Contencioso Administrativo.
[39]
2.2.6.2 En segundo lugar, la jurisprudencia de esta
corporación[40]
ha señalado que el debido proceso administrativo implica “una serie de
valores y principios que van más allá de las garantías estrictamente derivadas
del artículo 29 de la Carta (debido proceso legal), entre los cuales se destacan
el principio de buena fe, el de confianza legítima y el de “respeto del acto
propio””. En efecto, éste último cobra importancia para el afectado cuando
la entidad emite un acto que crea a su favor una situación jurídica particular
y concreta. En este evento, la confianza legítima que el actuar estatal produce
en el administrado, así como el principio de buena fe, impiden a la administración
modificar o revocar unilateralmente su decisión.
Sobre el principio de “respeto del acto
propio”, la Corte[41]
ha señalado lo siguiente:
“10. El principio de respeto del acto propio opera cuando un sujeto
de derecho ha emitido un acto que ha generado una situación particular, concreta
y definida a favor de otro. Tal principio le impide a ese sujeto de derecho
modificar unilateralmente su decisión, pues la confianza del administrado no se
genera por la convicción de la apariencia de legalidad de una actuación, sino
por la seguridad de haber obtenido una posición jurídica definida a través de
un acto que creó situaciones particulares y concretas a su favor.
“De ello se desprende que el respeto del acto propio comprende una
limitación del ejercicio de los derechos consistente en la fidelidad de los
individuos a las decisiones que toman, sin que puedan revocarlas por sí mismos,
más aún cuando el acto posterior se funde en criterios irrazonables,
desproporcionados o extemporáneos”.
2.2.6.3 En tercer lugar, sobre la posibilidad de revocar
directamente un acto administrativo de carácter particular y concreto, la
Corte Constitucional en Sentencia C- 672 de 2001[42] sintetizó la
jurisprudencia sobre el tema. En ella señaló:
“El Código Contencioso administrativo
establece claramente un procedimiento aplicable para la revocación de los actos
administrativos en el Título V del libro I  (artículos 69
a 74)
Así según el artículo 69
procederá la revocatoria de los actos administrativos en los siguientes casos:
"Artículo 69.
Los actos administrativos deberán ser revocados por los mismos funcionarios que
los hayan expedido o por sus inmediatos superiores, de oficio o a solicitud de
parte, en cualquiera de los siguientes casos:
1. Cuando sea manifiesta su oposición a la
Constitución Política o a la ley.
2. Cuando no estén conformes con el interés
público o social, o atenten contra él.
3. Cuando con ellos se cause agravio
injustificado a una persona".
“El Código establece en relación con los
actos de carácter particular y concreto que hayan creado o modificado una
situación jurídica de carácter particular y concreto o reconocido un derecho de
igual categoría la obligación de obtener el consentimiento expreso y escrito
del respectivo titular para poder proceder a dicha revocatoria[43].
“Al respecto, la jurisprudencia de esta
Corporación ha sido explícita en la afirmación de la irrevocabilidad de los
actos administrativos de carácter particular y concreto sin el consentimiento
del particular en los términos señalados en la ley. Ha señalado esta Corte:
“Sabido es, que la mutabilidad o
inmutabilidad de los actos administrativos, ha sido aceptada por la doctrina,
teniendo en cuenta, el sujeto a quien están dirigidos. Es así, que en los actos
administrativos de carácter general, tendientes a producir efectos a todo el
conglomerado social, o a una parte de él, son esencialmente revocables por
parte de la administración, una vez se realice la valoración de las
circunstancias precisas, para que la administración proceda a revocar sus
propios actos.
No sucede lo mismo con los actos de
contenido particular y concreto, que crean situaciones y producen efectos
individualmente considerados, los cuales no pueden ser revocados por la
administración, sin el consentimiento expreso del destinatario de esa decisión, según lo dispone el artículo 73 del
C.C.A., el cual preceptúa que para que tal revocación proceda, se debe contar
con la autorización expresa y escrita de su titular.
“…
Por otra parte, esta Corporación, ha
manifestado: “En cuanto a la revocación que la administración haga de sus
propios actos, la Corte reitera que no puede tener cabida cuando mediante ellos
se han creado situaciones jurídicas de carácter particular y concreto o se han
reconocido derechos de la misma categoría, salvo que medie el consentimiento
expreso y escrito del mismo titular. La decisión unilateral del ente público
toma de sorpresa al afectado, introduce un pernicioso factor de inseguridad y
desconfianza en la actividad administrativa, quebranta el principio de la buena
fe y delata indebido aprovechamiento del poder que ejerce, sobre la base de
la debilidad del administrado”. (Cfr. Corte Constitucional. Sala Quinta de
Revisión. Sentencia T-246 del 3 de junio de 1996).
(...)
La Corte en esta materia debe reiterar:
““Es importante recordar que, tratándose
de la revocación de actos administrativos de carácter particular y creadores de
derechos, es al ente administrativo, y no al particular, a quien corresponde
poner en movimiento el aparato jurisdiccional demandando su propio acto.
De esta manera, al particular se le garantiza que sus derechos se mantendrán
inalterables, mientras la jurisdicción, agotadas las formas propias de un
juicio, no resuelva en favor o en contra de sus intereses.
“Dentro de este contexto, si la
administración revoca directamente un acto de carácter particular y concreto
generador de derechos, sin agotar uno de los requisitos señalados, vulnera los
derechos de defensa y debido proceso del particular, derechos que, por mandato del artículo 29
de la Constitución, deben regir en las actuaciones administrativas.
“Si la administración decide revocar el
acto administrativo prescindiendo de la intervención del juez correspondiente,
desconoce los principios de seguridad jurídica y legalidad que en este caso
obran en favor del particular, quien confía que sus derechos se mantendrán
inmodificables, hasta que él acepte que se modifiquen o el juez lo decida (…)”[44].”[45]
“…
“De lo
expuesto se infiere que, en general, un acto administrativo de carácter
particular y concreto (i) sólo es revocable con el consentimiento expreso y
escrito del particular;  (ii) que si no se cuenta con el consentimiento expreso
y escrito del particular, la administración debe demandar su propio acto ante
la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Sin embargo, de forma
excepcional, se permite que la administración disponga la revocatoria directa
de un acto administrativo de carácter particular y concreto en dos hipótesis:
(i) si se trata de un acto administrativo fruto del silencio administrativo positivo
y  (ii)  si es evidente que el acto ocurrió por medios ilegales;  (iii)  que
artículo 74 del código Contencioso Administrativo  establece un debido proceso
que debe ser atendido necesariamente en estas circunstancias por todo servidor
público que pretenda efectuar la revocatoria  aludida”.  (Negrillas y subrayas
fuera del original)”.
2.2.6.4 Por último, la
jurisprudencia constitucional[46]
ha reiterado que los principios de buena fe, confianza legítima y respeto por
el acto propio impiden a la administración revocar directamente los actos
administrativos de carácter particular y concreto, sin que se haya obtenido
previamente el consentimiento del beneficiario. Y que a falta de dicho
consentimiento, la administración debe demandar su propio acto ante la
jurisdicción de lo contencioso administrativo para producir la revocatoria,
salvo que  se esté en el evento regulado por el artículo 73 inciso 2 del
Código Contencioso Administrativo que dispone que: (i) cuando resulten de la
aplicación del silencio administrativo positivo; (ii) si se dan las causales
previstas en el artículo 69; o (iii) si fuere evidente que el acto ocurrió por
medios ilegales.
Así
las cosas, salvo una evidente actuación fraudulenta, un acto de carácter
particular y concreto solo podrá ser revocado con el consentimiento expreso del
particular, o por decisión judicial.
3
SOLUCIÓN DEL
CASO CONCRETO
A efectos de analizar el caso sometido a consideración
de ésta Sala, se procede a recordar las circunstancias fácticas del mismo.
3.1
ANTECEDENTES
3.1.1    En el presente escrito se tiene que a la
accionante, Edith Sofía Salgado Acosta le fue reconocida pensión de
sobrevivientes mediante Resolución No. 219 del 23 de septiembre de 2002[47]
expedida por el Distrito Especial Industrial y Portuario de Barranquilla, en
calidad de hija con discapacidad absoluta, del señor Rafael José Salgado
Henríquez, fallecido el 23 de septiembre de 1993, cuya pensión de
sobrevivientes le correspondió en su momento a su esposa, la señora Rosa Elvira
Acosta de Salgado, quien a su vez falleció el 28 de marzo de 2000. Dicha
resolución reconoció al señor Ramón José Salgado Acosta, hermano de la
accionante, como su curador.
3.1.2    Mediante oficio del 23 de enero de 2009 el
señor Ramón José Salgado Acosta, solicitó al Distrito Especial Industrial y
Portuario de Barranquilla, la cancelación de un retroactivo por concepto de las
mesadas dejadas de cancelar a su hermana Edith Sofía Salgado Acosta,
correspondientes a los meses de febrero a noviembre de 2007 y febrero a
diciembre de 2008.
3.1.3    En respuesta a la anterior solicitud, el
Distrito Especial Industrial y Portuario de Barranquilla, mediante la
Resolución No. 256 del 3 de agosto de 2009[48],
suspendió el trámite administrativo iniciado en la
Resolución No. 219 del 23 de septiembre de 2002, que concedió la pensión de
sobrevivientes a la señora Edith Sofía Salgado Acosta, y ordenó iniciar la
apertura de una investigación administrativa con el fin de determinar las
condiciones de hecho y de derecho que llevaron a la
Secretaría de Hacienda del Distrito de Barranquilla, a proferir la resolución
cuestionada. La decisión de la administración se basó en las siguientes
consideraciones:
3.1.3.1 Que la señora Rosa Elvira Acosta de Salgado, madre de
la accionante, solicitó el 9 de julio de 1996
a la Secretaría de Hacienda – Fondo Territorial de Pensiones del Distrito
Especial Industrial y Portuario de Barranquilla, compartir con su hija en
situación de discapacidad la mesada pensional de la que era titular.
3.1.3.2 Dicha solicitud fue negada por esa entidad mediante
Resolución No. 0051 del 13 de febrero de 1997, argumentando que su hija Edith Sofía
Salgado Acosta no se hizo presente para hacer valer sus derechos dentro del
proceso administrativo de sustitución pensional de su finado padre, ni personal
ni por intermedio de otra persona, quedando en firme la sustitución pensional en
un 100% a favor de la señora Rosa Elvira Acosta de Salgado.
3.1.3.3 Que en el formato del ISS presentado como prueba, reposa
la inscripción de la señora Edith Sofía Salgado Acosta como beneficiaria en
salud de su madre Rosa Elvira Acosta de Salgado.
3.1.3.4 Que de los documentos que se anexaron se encuentra la
certificación expedida por la Junta Regional de Calificación de Invalidez,
donde consta que la señora Edith Sofía Salgado Acosta  fue dictaminada con un
72.100% de invalidez con fecha de estructuración de fecha 1989.
3.1.3.5 Que la señora Rosa Elvira Acosta de Salgado reiteró su
solicitud el 24 de junio de 1998, para lo cual, la
Secretaría de Hacienda – Fondo Territorial de Pensiones del Distrito Especial
Industrial y Portuario de Barranquilla, respondió que ya la solicitud había
sido resuelta con la Resolución No. 0051 del 13 de febrero de 1997, sobre la
cual no se interpuso recurso alguno.
3.1.3.6 Que ante la muerte de la señora Rosa Elvira Acosta de
Salgado, su hija Edith Sofía Salgado Acosta, a través de apoderado, solicitó el
5 y 19 de mayo de 2000, y reiterado el 13 de junio de 2000, la pensión de
sobrevivientes de su madre. Dichas solicitudes fueron negadas mediante oficios
del 7 de junio de 2000 y 20 de junio de 2002.
3.1.3.7 Que el 26 de agosto de 2002, el señor Ramón José
Salgado Acosta solicitó el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes a
favor de Edith Sofía Salgado Acosta, la cual fue concedida mediante Resolución
No. 219 del 23 de septiembre de 2002. En esa oportunidad se le reconoció la
curaduría sobre su hermana.
3.1.3.8 Que, en el citado acto administrativo no se mencionó
que se aportaran las sentencias de interdicción, la consulta del Tribunal
Superior, acta de posesión o discernimiento del cargo de curador del señor
Ramón José Salgado Acosta con respecto a su hermana Edith Sofía Salgado Acosta.
3.1.4    Como consecuencia de lo anterior, el señor
Ramón José Salgado Acosta inició un proceso de interdicción judicial para
declarar interdicta a su hermana Edith Sofía Salgado Acosta, demanda que
correspondió por reparto al Juzgado Tercero de Familia de Barranquilla.
3.1.5    Mediante providencia del 15 de julio de
2011, el Juzgado Tercero de Familia de Barranquilla, remitió a Medicina Legal a
la señora Edith Sofía Salgado Acosta, cuyo dictamen concluyó que la paciente presentaba
signos y síntomas de esquizofrenia paranoide debidamente corroborado con
la historia clínica aportada de la paciente. Que su diagnóstico obliga a que la
examinada requiera asistencia para satisfacer sus necesidades básicas, y
presenta “discapacidad absoluta”.
3.1.6    El 29 de marzo de 2012, se presentó al
Juzgado Tercero de Familia de Barranquilla, el informe de la
Trabajadora Social respecto a la visita domiciliaria realizada a la señora
Edith Sofía Salgado Acosta, en el cual dice: “exploradas las condiciones
personales y familiares se considera que la señora EDITH no cuenta con los
ingresos necesarios para recibir alimentación adecuada como lo exige el
tratamiento, es importante resaltar que a pesar de todas las dificultades
cuenta con el apoyo de sus hermanos RAMÓN Y ROSA SALGADO quienes le brindan
toda la atención y cuidado que necesita para seguir su tratamiento.”
3.1.7    Al momento del interrogatorio de parte ante
el Juzgado Tercero de Familia de Barranquilla, el señor Ramón José Salgado Acosta,
presentó copia autentica del registro civil de nacimiento como constancia de su
relación familiar con la señora Edith Sofía Salgado Acosta.
3.1.8    En el fallo de fecha 1 de junio de 2012[49],
proferido por el Juzgado Tercero de Familia de Barranquilla, se (i) decretó la
interdicción judicial por esquizofrenia paranoide a la señora Edith Sofía
Salgado Acosta; (ii) designó curador de la interdicta al señor Ramón José
Salgado Acosta, y (iii) ordenó remitir el fallo a la
Secretaría de Salud del Distrito de Barranquilla a efectos de realizar la
correspondiente inscripción en el libro de Avecindamiento de Personas con
Discapacidad Mental Absoluta.
3.2
ANÁLISIS DE
PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA BAJO EXAMEN
De acuerdo con las
circunstancias anteriores, corresponde a esta Sala hacer el respectivo análisis
de procedibilidad de la acción de tutela en el caso de la referencia.
3.2.1    Como se dijo en las consideraciones de esta
providencia, la acción de tutela no procede de manera general para solicitar el
pago de prestaciones de índole económico y, específicamente, de la pensión de
sobrevivientes. Sin embargo, la
Corte Constitucional ha permitido que en situaciones particulares, tal
exigencia se elimine, bien sea porque es un sujeto de especial protección y
padece un perjuicio irremediable o porque los medios ordinarios se tornan
ineficaces e inadecuados para tramitar una controversia de semejante urgencia o
gravedad.
3.2.2   Ahora bien, respecto al caso bajo estudio
observa la Sala que la acción de tutela resulta procedente toda vez que la
accionante es una persona en situación de discapacidad absoluta, tal como lo
demuestra el dictamen expedido por Medicina Legal y la certificación expedida por la
Junta Regional de Calificación de Invalidez, con fecha de estructuración de
fecha 1989, según la cual presenta una pérdida de capacidad laboral del 72.100% en razón de que padece esquizofrenia
paranoide, lo cual ha afectado su estado de salud y su posibilidad de trabajar
para conseguir los ingresos que su sostenimiento demanda, hechos por los cuales
fue declarada interdicta.
Sumado a lo
anterior, la accionante padece de la enfermedad mental que la aqueja por más de
21 años, es decir, a la fecha de la muerte de su padre acaecida el 23 de
septiembre de 1993 la señora Edith Sofía Solano Acosta ya padecía de
esquizofrenia paranoide, lo que la hacía depender de sus progenitores, y
posteriormente de su hermano, quien se ha responsabilizado de su sostenimiento,
pero que no cuenta con solvencia económica para cubrir las necesidades que su
hermana requiere, en especial los de salud.
3.2.3   Estos son los elementos fácticos que llevan
a esta Sala de Revisión a determinar que la acción de tutela es un mecanismo
conducente y que el uso de la vía ordinaria resulta ser una carga
desproporcionada para una persona que carece de los medios económicos y físicos
para hacerlos.
Frente al
particular, es importante precisar que en Sentencia T-014 del 20 de enero de 2012, esta Corporación
estudió un caso similar, en donde se concedió la pensión de sobrevivientes a una persona que padecía de esquizofrenia
paranoide, la cual tuvo en
cuenta los criterios, definición y características de la enfermedad
establecidas por la Décima Revisión de la
Clasificación Internacional de las Enfermedades, CIE-10, de la
Organización Mundial de la Salud, OMS, así:
“F20.0
Esquizofrenia paranoide. Es el tipo más frecuente de esquizofrenia en la mayor parte del mundo.
En el cuadro clínico predominan las ideas delirantes relativamente estables, a
menudo paranoides, que suelen acompañarse de alucinaciones, en especial de tipo
auditivo y de otros trastornos de la percepción. Sin embargo, los trastornos
afectivos, de la voluntad, del lenguaje y los síntomas catatónicos pueden ser
poco llamativos.
Las ideas
delirantes y alucinaciones paranoides más características son las siguientes:
a) Ideas delirantes de persecución, de
referencia, de celos, genealógicas, de tener una misión especial o de
transformación corporal.
b) Voces alucinatorias que increpan al enfermo dándole órdenes, o
alucinaciones auditivas sin contenido verbal, por ejemplo, silbidos, risas o
murmullos.
c) Alucinaciones olfatorias, gustatorias, sexuales u de otro tipo de
sensaciones corporales. Pueden presentarse también alucinaciones visuales,
aunque rara vez dominan.
El curso de la
esquizofrenia paranoide puede ser episódico, con remisiones parciales o
completas, o crónico. En esta última variedad los síntomas floridos persisten
durante años y es difícil distinguir episodios aislados. El comienzo tiende a
ser más tardío que en las formas hebefrénica y catatónica.
Pautas para el
diagnóstico. Deben
satisfacerse las pautas generales para el diagnóstico de esquizofrenia y además
deben predominar las alucinaciones o las ideas delirantes y ser relativamente
poco llamativos los trastornos de la afectividad, de la voluntad y del lenguaje
y los síntomas catatónicos. Normalmente las alucinaciones son del tipo descrito
en b) y c). Las ideas delirantes pueden ser casi de cualquier tipo, pero las
más características son las ideas delirantes de ser controlado, de influencia,
de dominio y las ideas de persecución de diversos tipos.” (Subrayado fuera del texto original)
3.2.4    De acuerdo a lo anterior, se concluye que aunque
la accionante cuenta con otros medios judiciales para la protección de los
derechos pretendidos, teniendo en cuenta que la señora Edith Sofía Solano
Acosta pertenece al grupo de población beneficiaria de una protección
constitucional especial, pues por su situación de discapacidad requiere una
protección reforzada, encuentra esta Sala procedente la acción de tutela a fin
de garantizar sus derechos fundamentales.
3.3
ANÁLISIS DEL
CASO PARTICULAR
Como ya fue puesto de presente,
el problema jurídico a solucionar consiste en determinar si la suspensión del
pago de la pensión de sobrevivientes de la señora Edith Sofía Solano Acosta,
quien era beneficiaria su señora madre Rosa Elvira Acosta de Salgado, constituye
una vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso, al mínimo
vital, a la igualdad, a la salud y a la vida digna; y, si el acto
administrativo que concedió el pago de la pensión de sobrevivientes de la accionante podía suspenderse unilateralmente por
parte del Distrito Especial Industrial y Portuario de Barranquilla.
3.3.1   De las pruebas aportadas, se evidencia la
preocupación que existía por parte de la señora Rosa Elvira Acosta de Salgado
por la situación de desamparo de su hija en situación de discapacidad, al
solicitar al Distrito Especial Industrial y Portuario de Barranquilla que la
incluyese como beneficiaria del 50% de la pensión de sobrevivientes que le
fuera asignada por el fallecimiento de su esposo; peticiones que fueron negadas
en todo tiempo, sin que la demandada solicitara pruebas que determinaran la
veracidad de la situación particular de la accionante, aduciendo sin embargo,
el incumplimiento de unos trámites administrativos que para el caso en
particular eran innecesarios ante la evidente situación especial de
discapacidad de Edith Sofía Salgado Acosta.
En efecto, la entidad accionada se
encontraba en la obligación constitucional y legal de ordenar las pruebas y
exámenes pertinentes para llegar a la verdad de las afirmaciones alegadas por
la señora Rosa Elvira Acosta de Salgado en su momento.
Posteriormente, el señor Ramón José Salgado
Acosta ante la situación de discapacidad de Edith Sofía Salgado Acosta,
solicitó la pensión de sobrevivientes la cual fue concedida mediante la
Resolución No. 219 del 23 de septiembre de 2002, reconociendo su calidad de
curador sobre su hermana.
Sin embargo, mediante la
Resolución No. 256 del 3 de agosto de 2009, la entidad accionada suspendió el
pago de las mesadas pensionales concedidas en la
Resolución No. 219 del 23 de septiembre de 2002, y ordenó iniciar la apertura
de una investigación administrativa con el fin de determinar las condiciones de
hecho y de derecho que condujeron a la accionada a tomar dicha decisión. La
investigación administrativa fue resuelta mediante Resolución 420 del 23 de
noviembre de 2009, que ratificó la suspensión y remitió el caso a la
Oficina Jurídica para que se evaluara una posible acción de nulidad y
restablecimiento del derecho por vía de acción de lesividad.
3.3.2   Teniendo en cuenta lo expuesto, es
pertinente analizar las razones que dieron origen a la suspensión del citado
acto administrativo a fin de determinar si tal decisión vulneró los derechos
fundamentales de la accionante.
En efecto, la actuación administrativa desplegada por
el Distrito Especial Industrial y Portuario de Barranquilla, en la cual se
suspendió unilateralmente la Resolución No. 219 del 23 de septiembre de 2002,
según se reseñó en las consideraciones de la presente Sentencia, se resume así:
3.3.2.1En respuesta a la petición realizada por el
señor Ramón José Salgado Acosta el 23 de enero de 2009, el Distrito Especial
Industrial y Portuario de Barranquilla a través de la
Resolución No. 256 del 3 de agosto de 2009, inició una actuación
administrativa tendiente determinar “…las
condiciones de hecho y de derecho que llevaron a la
Secretaría de Hacienda de la Alcaldía de Barranquilla a proferir la resolución
número 219 del 23 de septiembre de 2002…” y ordenó suspender el pago de la
pensión de sobrevivientes de la que venía gozando la
señora Edith Sofía Salgado
Acosta desde el año 2002.
3.3.2.2
Dentro de la
actuación administrativa iniciada por el Distrito Especial Industrial y
Portuario de Barranquilla, reconoce que: (i) se concede una pensión de
sobrevivientes mediante Resolución 039 del 8 de marzo de 1994, por el
fallecimiento del pensionado Rafael José Salgado Hernández a favor de la señora
Rosa Elvira Acosta de Salgado; (ii) mediante Resolución 0051 del 13 de febrero
de 1997 se niega la solicitud de sustitución pensional a favor de Edith Salgado
Acosta con motivo de la solicitud de su madre Rosa Elvira Acosta de Salgado
para compartir la mesada pensional de la cual era titular; (iii) que según
certificación del ISS, la peticionaria era beneficiaria de su madre en salud;
(iv) mediante informe No. 181 del 16 de junio de 1998 expedido por la junta
Regional de Calificación de Invalidez consta que   Edith Salgado Acosta tiene
una pérdida de la capacidad laboral del 72.100% con fecha de estructuración de
1989, de origen común por Esquisofrenia Paranoide clase III; y (v) la
Resolución No. 219 del 23 de septiembre de 2002, que concedió el derecho de
sustitución pensional a favor de Edith Salgado Acosta, no menciona que se
aporten las sentencias de interdicción, sentencia de consulta al Tribunal
Superior y el acta de posesión del curador.
De acuerdo con lo citado, si bien la
Resolución No. 219 del 23 de septiembre de 2002, no hace una relación de los
documentos soportes que sustenten la decisión tomada por el Secretario de
Hacienda Distrital y del Jefe del Fondo Territorial de Pensiones del Distrito
de Barranquilla, es cierto que dentro del expediente del pensionado Rafael José
Salgado Hernández, se encontraba toda la información correspondiente a la
señora Edith Salgado Acosta ya que la decisión tuvo en cuenta el informe No.
181 del 16 de junio de 1998 expedido por la
Junta Regional de Calificación de Invalidez, el cual consta que la accionante tiene
una pérdida de la capacidad laboral del 72.100% con fecha de estructuración de
1989, de origen común por Esquisofrenia Paranoide clase III, como
consta de las consideraciones transcritas en la
Resolución No. 256 del 3 de agosto de 2009.
De manera que, el acto administrativo
cuestionado por la administración no resulta arbitrario ni contrario a la
legislación aplicable, ya que tuvo en cuenta los requisitos exigidos para ser
beneficiario de dicha prestación.
En
el presente caso la Sala debe dilucidar si el desconocimiento de un acto
administrativo de carácter particular y concreto, sin mediar la autorización
escrita y expresa del afectado, constituye una violación al debido proceso
administrativo, que puede dar lugar a la protección constitucional.
La Corte Constitucional en sentencia T-558 de 2000[50]
ha señalado que la suspensión por parte del ente demandado del derecho a
recibir las mesadas por concepto de pensión de sobrevivientes “constituye
una revocación directa del acto de carácter particular que concedió dicha
prestación, pues tal interrupción representa un hecho administrativo que
produce efectos jurídicos”.
Adicionalmente,
de la jurisprudencia constitucional se deriva con toda nitidez que los
principios de buena fe, confianza legítima y respeto por el acto propio impiden
a la administración revocar directamente los actos administrativos de carácter
particular y concreto, sin obtener el previo consentimiento del beneficiario. Y,
que a falta de dicho consentimiento, para producir la revocatoria “es al
ente administrativo, y no al particular, a quien corresponde poner en
movimiento el aparato jurisdiccional demandando su propio acto” [51], salvo
que  se esté en el evento regulado por el artículo 73 inciso 2 del
Código Contencioso Administrativo que dispone: “Pero habrá lugar a la
revocación de esos actos, cuando resulten de la aplicación del silencio
administrativo positivo, si se dan las causales previstas en el artículo 69, o
si fuere evidente que el acto ocurrió por medios ilegales”.
Así
las cosas, se concluye que salvo una evidente actuación fraudulenta, un acto de
carácter particular y concreto solo podrá ser revocado con el consentimiento
expreso del particular, o por decisión judicial.
Con fundamento en las premisas anteriores, esta Sala
encuentra que en el caso sub examine, de conformidad con las pruebas
aportadas, no se evidencia una actuación fraudulenta por parte del peticionario
que justifique la suspensión del pago de la prestación reconocida, mientras se
decide si se acude a la jurisdicción competente para determinar la validez del
acto, toda vez que en todo momento la administración tuvo conocimiento de la
situación de discapacidad de la señora Edith Salgado Acosta y de su dependencia
tanto económica como afectiva de su madre Rosa Elvira Acosta de Salgado. Ello
por cuanto se repite, para la Sala se reúnen los requisitos señalados por la
jurisprudencia para que la hija en situación de discapacidad pueda ser
beneficiaria de la pensión de sobrevivientes de su progenitora, teniendo en
cuenta que se aportó en su momento prueba válida de la discapacidad como es el
dictamen de la Junta de Calificación de Invalidez.
3.3.2.3Aunado a lo anterior, en el expediente
quedó más que demostrada la dependencia tanto física como económica de la
accionante con la sentencia de interdicción proferida por el Juzgado Tercero de
Familia de Barranquilla del 1 de junio de 2012, en la que se reconoce a partir
del examen médico pericial practicado por Medicina Legal, donde acreditó el
padecimiento de esquizofrenia paranoide de la señora Edith Sofía Salgado
Acosta, quien presenta  discapacidad mental absoluta que le impide
administrar sus bienes y valerse por sí misma. Razón por la cual, el fallo
culminó con sentencia de interdicción definitiva, con curaduría en cabeza de su
hermano.
3.3.2.4Por tanto, la suspensión de la pensión de
sobrevivientes adquirida por Edith Sofía Salgado Acosta a través de la
Resolución No. 219 del 23 de septiembre de 2002, tratándose de una persona que
presenta una discapacidad mental absoluta, constituye una evidente vulneración
de los derechos fundamentales de la accionante y un desconocimiento de la
obligación de prestar especial protección a la misma, teniendo en cuenta su
condición síquica.
Así, teniendo en cuenta que no existe otro
mecanismo idóneo para proteger su derecho, la
Sala de Revisión ordenará revocar el fallo
único de instancia proferido por el Juzgado
Doce Civil Municipal de Barranquilla, el 19 de junio de 2013, que negó
las pretensiones de la accionante Edith Sofía
Salgado Acosta, y en consecuencia se
concederá el amparo de los derechos fundamentales a la vida, a la igualdad y a
la dignidad humana del accionante, y ordenará al Distrito Especial Industrial y
Portuario de Barranquilla, a través de la Secretaría de Hacienda – Fondo
Territorial de Pensiones, para que dentro
del término de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de
esta decisión, disponga lo necesario para que pague las mesadas pensionales por
concepto de pensión de sobrevivientes adeudadas desde que se suspendió el pago
de las mismas y continúe su pago de las siguientes, y cuando subsista la
incapacidad absoluta de la señora Edith Sofía Salgado Acosta.
De igual manera, considera
procedente dejar sin efectos
las resoluciones No. 256 del 3
de agosto de 2009, que suspendió el pago de las mesadas pensionales de la señora Edith Sofía Salgado Acosta, y la
No. 420 del 23 de noviembre
de 2009, que ratificó la decisión anterior, expedidas por el Distrito
Especial Industrial y Portuario de Barranquilla, a través de la Secretaría de Hacienda – Fondo
Territorial de Pensiones.
4
CONCLUSIONES
En muchas oportunidades la jurisprudencia
constitucional se ha pronunciado sobre la especial protección que se les debe
brindar a las personas discapacitadas física o mentalmente, a fin de
garantizarles su derecho a la igualdad. En el caso sub examine es
aplicable la doctrina de la Corte relacionada con el hecho de que la suspensión
del pago de la pensión de sobrevivientes representa, por parte de la entidad
demandada, el desconocimiento del derecho de Edith Sofía Salgado Acosta a ser tratado de manera
especial, por encontrarse en una condición de desventaja frente a las demás
personas.
Además, advierte la
Sala que la referida suspensión está afectando especialmente el derecho al
mínimo vital del accionante, ya que no cuenta con los recursos económicos para
garantizar su subsistencia, ni la atención médica constante que requiere por su
condición de persona que padece de esquizofrenia paranoide, que la incapacita
de manera absoluta. Razón por la cual, ésta Sala decide conceder el amparo
solicitado en los términos anteriormente expuestos.
5.
DECISIÓN
En mérito de lo anterior, la
Sala Séptima de Revisión de la
Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO: REVOCAR el fallo único de
instancia proferido por el Juzgado Doce Civil Municipal de Barranquilla, el diecinueve (19)
de junio de dos mil trece (2013), que negó las pretensiones de la señora Edith
Sofía Salgado Acosta, y en consecuencia CONCEDER
el amparo de los derechos fundamentales a la vida, a la igualdad y a la
dignidad humana del accionante,  por las razones expuestas en la parte
motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Dejar sin efectos las resoluciones No. 256 del 3 de agosto de 2009, que suspendió
el pago de las mesadas pensionales de la señora Edith
Sofía Salgado Acosta y, la No. 420
del 23 de noviembre de 2009, que ratificó la decisión anterior, expedidas por
el Distrito
Especial Industrial y Portuario de Barranquilla, a través de la Secretaría de Hacienda - Fondo
Territorial de Pensiones-.
TERCERO: En consecuencia, ORDENAR al Distrito
Especial Industrial y Portuario de Barranquilla, a través de la Secretaría de Hacienda – Fondo
Territorial de Pensiones, para que dentro
del término de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de
esta decisión, disponga lo necesario para que cancele las mesadas pensionales
por concepto de pensión de sobrevivientes adeudadas desde que se suspendió el
pago de las mismas y continúe su pago de las siguientes, siempre y cuando
subsista la incapacidad absoluta de la señora Edith Sofía Salgado Acosta.
CUARTO: Líbrese por Secretaría General la comunicación
prevista en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Cópiese, notifíquese, comuníquese, publíquese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
JORGE
IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
Con aclaración de voto
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] La carga pensional a cargo del Fondo de Pasivo de la extinta
Empresas Públicas Municipales de Barranquilla, fue asumido por el Fondo
Territorial de Pensiones del Distrito de Barranquilla.
[2] Sentencia T-950 de 2008 MP. Jaime Araujo Rentería.
[3] Ver Sentencias T-344-00, T-575-02, T-1169-01, T-105-02, T-843-02 y
T-315-05.
[4] Sentencia T-1140 de 2005 MP. Marco Gerardo Monroy cabra.
[5] Cfr. T-546 de mayo 29 de 2008,
M. P. Clara Inés Vargas Hernández;  T-972 de noviembre 23 de 2006,
M. P. Rodrigo Escobar Gil; T-099 de febrero 8 de 2008,
M. P. Manuel José Cepeda y T-597 de agosto 28 de 2009,
M.P. Juan Carlos Henao Pérez, entre otras.
[6] Sentencia T-896 de 2010 MP. Nilson Pinilla Pinilla.
[7] (i) artículo 22 de la
Declaración Universal de Derechos Humanos: “Artículo 22.  Toda
persona, como miembro de la sociedad, tiene derecho a la seguridad social, y a
obtener, mediante el esfuerzo nacional y la cooperación internacional, habida
cuenta de la organización y los recursos de cada Estado, la satisfacción de los
derechos económicos, sociales y culturales, indispensables a su dignidad y al
libre desarrollo de su personalidad”; (ii) artículo 9 del Pacto
Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales: “Artículo 9
Los Estados Partes en el presente Pacto reconocen el derecho de toda persona
a la seguridad social, incluso al seguro social”; (iii) artículo 16 de la
Declaración Americana de los Derechos de la
Persona: “Artículo XVI. Toda persona tiene derecho a la seguridad social
que le proteja contra las consecuencias de la desocupación, de la vejez y de la
incapacidad que, proveniente de cualquier otra causa ajena a su voluntad, la
imposibilite física o mentalmente para obtener los medios de subsistencia”;
(iv) artículo 9 del Protocolo Adicional a la
Convención Americana sobre Derechos Humanos en Materia de Derechos Económicos,
Sociales y Culturales: “Artículo 9. Derecho a la
Seguridad Social. 1. Toda persona tiene derecho a la seguridad social que la
proteja contra las consecuencias de la vejez y de la incapacidad que la
imposibilite física o mentalmente para obtener los medios para llevar una vida
digna y decorosa. En caso de muerte del beneficiario, las prestaciones de
seguridad social serán aplicadas a sus dependientes”; y (v) el artículo 11,
numeral 1, literal “e” de la
Convención sobre Eliminación de todas las Formas de Discriminación contra la
Mujer: Artículo 11 || 1. Los Estados Partes adoptarán todas las medidas
apropiadas para eliminar la discriminación contra la mujer en la esfera del
empleo a fin de asegurar, en condiciones de igualdad entre hombres y mujeres,
los mismos derechos, en particular: e) El derecho a la seguridad social, en
particular en casos de jubilación, desempleo, enfermedad, invalidez, vejez u
otra incapacidad para trabajar, así como el derecho a vacaciones pagadas.
[8] MP. Jaime Araujo Rentería
[9] Sentencia T-1 de 1992 y Sentencia C- 543-1992  M. P. José Gregorio
Hernández Galindo. Sentencias SU-622-01 y  T-937 de 2007.  M. P. Jaime Araujo
Rentería.
[10] Sentencia T-730 de 2012 MP. Alexei Julio estrada.
[11] Ibídem.
[12] Posición planteada desde la sentencia T-406 de 1992.
[13] Sentencia T-1013-07. M.P.
Marco Gerardo Monroy Cabra
[14] MP. Humberto Antonio Sierra Porto.
[15] MP. Jaime Córdoba Triviño.
[16] Sentencia T-1316/01.  Esta sentencia
sintetiza la regla jurisprudencial reiterada por la
Corte a partir del análisis efectuado en la decisión T-225/93, la cual estudió
a profundidad los requisitos o condiciones de inminencia, urgencia, gravedad e
impostergabilidad propios del perjuicio irremediable. Sobre este
particular, la sentencia en comento indicó: “Al examinar cada uno de los
términos que son elementales para la comprensión de la figura del perjuicio
irremediable, nos encontramos con lo siguiente:
A).El perjuicio ha de ser inminente:
"que amenaza o está por suceder prontamente".  Con lo anterior se
diferencia de la expectativa ante un posible daño o menoscabo, porque hay
evidencias fácticas de su presencia real en un corto lapso, que justifica las
medidas prudentes y oportunas para evitar algo probable y no una mera conjetura
hipotética.  Se puede afirmar que, bajo cierto aspecto, lo inminente puede
catalogarse dentro de la estructura fáctica, aunque no necesariamente consumada.
Lo inminente, pues, desarrolla la operación natural de las cosas, que tienden
hacia un resultado cierto, a no ser que oportunamente se contenga el proceso
iniciado.  Hay inminencias que son incontenibles: cuando es imposible detener
el proceso iniciado.  Pero hay otras que, con el adecuado empleo de medios en
el momento oportuno, pueden evitar el desenlace efectivo. En los casos en que,
por ejemplo, se puede hacer cesar la causa inmediata del efecto continuado, es
cuando vemos que desapareciendo una causa perturbadora se desvanece el efecto.
Luego siempre hay que mirar la causa que está produciendo la inminencia.
B). Las medidas que se requieren para
conjurar el perjuicio irremediable han de ser urgentes, es decir,
como calidad de urgir, en el sentido de que hay que instar o precisar una cosa
a su pronta ejecución o remedio tal como lo define el Diccionario de la
Real Academia.  Es apenas una adecuación entre la inminencia y la respectiva
actuación: si la primera hace relación a la prontitud del evento que está por
realizarse, la segunda alude a su respuesta proporcionada en la prontitud.
Pero además la urgencia se refiere a la precisión con que se ejecuta la medida,
de ahí la necesidad de ajustarse a las circunstancias particulares.  Con lo
expuesto se verifica cómo la precisión y la prontitud señalan la oportunidad de
la urgencia.
C).No basta cualquier perjuicio, se
requiere que éste sea grave, lo que equivale a la gran intensidad
del daño o menoscabo material o moral en el haber jurídico de la persona.  La
gravedad obliga a basarse en la importancia que el orden jurídico concede a
determinados bienes bajo su protección, de manera que la amenaza  a uno de
ellos es motivo de actuación oportuna y diligente por parte de las autoridades
públicas.  Luego no se trata de cualquier tipo de irreparabilidad, sino sólo de
aquella que recae sobre un bien de gran significación para la persona,
objetivamente.  Y se anota la objetividad, por cuanto la gravedad debe ser
determinada o determinable, so pena de caer en la indefinición jurídica, a
todas luces inconvenientes.
D).La urgencia y la gravedad determinan que
la acción de tutela sea impostergable, ya que tiene que ser
adecuada para restablecer el orden social justo en toda su integridad.  Si hay
postergabilidad de la acción, ésta corre el riesgo de ser ineficaz por
inoportuna.  Se requiere una acción en el momento de la inminencia, no cuando
ya haya desenlace con efectos antijurídicos.  Se trata del sentido de precisión
y exactitud de la medida, fundamento próximo de la eficacia de la actuación de
las autoridades públicas en la conservación y restablecimiento de los derechos
y garantías básicos para el equilibrio social.
De acuerdo
con lo que se ha esbozado sobre el perjuicio irremediable, se deduce que hay
ocasiones en que de continuar las circunstancias de hecho en que se encuentra
una persona, es inminente e inevitable la destrucción grave de un bien
jurídicamente protegido, de manera que urge la protección inmediata e
impostergable por parte del Estado ya en forma directa o como mecanismo
transitorio.”
[17] Ibídem
[18] Cfr. T-173 de 1994.
[19] Ley 797 de 2003, “Por la cual se reforman algunas disposiciones del sistema general de
pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los
Regímenes Pensionales exceptuados y especiales” Diario Oficial No. 45.079 de 29 de enero de 2003.
[20] Ley 100 de 1993, “Por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan
otras disposiciones”.
Diario Oficial No. 41.148 de 23 de diciembre de 1993.
[21] En la norma referida se exige la prueba del parentesco por
consanguinidad, el cual es definido por el Código Civil en su artículo 35 como “la
relación o conexión que existe entre las personas que descienden de un mismo
tronco o raíz o que están unidas por los vínculos de la sangre”. Lo
anterior se establece de la lectura del parágrafo del artículo 47 de la
Ley 100 de 1993, que señala: [p]ara efectos de este artículo se requerirá
que el vínculo entre el padre, el hijo o el hermano inválido sea el establecido
en el Código Civil”.
[22] Al respecto véase la sentencia T – 427 de 2003, la cual señaló que “en
Colombia la prueba idónea de los hechos y actos relacionados con el estado
civil de las personas es la copia de la correspondiente partida o folio de
registro civil. Salvo en los eventos de las personas nacidas con anterioridad
a la Ley 92 de 1938, quienes pueden acreditar su estado civil con la partida de
bautismo”.
[23] Sentencia C-111 de 2006
[24] En la sentencia T-424 de 2007, la
Corte analizó la evolución normativa de la calificación de la invalidez, con
la finalidad de establecer cuál era el órgano competente de realizar el
dictamen sobre la pérdida de la capacidad laboral de un trabajador, que estando
laborando en INDUMIL, sufrió un accidente que le produjo la pérdida de la
capacidad laboral. En esta sentencia se señaló: “(…) Por ende, sólo las
juntas podían calificar el estado de invalidez de una persona, pues para ese
entonces, la ley 100 de 1993 no disponía que pudieran hacerlo las mismas
entidades que asumían las contingencias derivadas de la invalidez… (…)
(…)… en
la actualidad el estado de invalidez debe ser determinado en primera instancia
por las Juntas Regionales de Calificación de Invalidez y en segunda por la
Junta Nacional de Calificación de Invalidez, con base en el manual único para
la calificación de invalidez vigente a la fecha de la calificación. Correspondiéndole
a las entidades que asumen las contingencias derivadas de la invalidez
determinar en “primera oportunidad” la pérdida de capacidad laboral, calificar
el grado de invalidez y el origen de las contingencias.” (Subrayado fuera de texto )
[25] Al respecto véase el artículo 3° del decreto
2463 de 2001 y el artículo 6° del Decreto 917 de 1999 (Manual Único para la
Calificación de Invalidez).
[26] Tal como se adujo en la sentencia T- 762 de 2008, donde se concedió
la acción de tutela para el reconocimiento de la pensión de invalidez a un
joven que sufrió serias lesiones prestando el servicio militar, y a quien el
Tribunal Médico de revisión Militar le había dictaminado una incapacidad
laboral de 74.17%. Al respecto se señaló que “… es importante recordar que
las autoridades no deben “eludir responsabilidades mediante consideraciones que
ponen en tela de juicio la buena fe del ciudadano que la constitución presume
[21 Sentencia T- 534 de 1992]”; razón por la cual deben atender con máxima
prudencia sus solicitudes y sus quejas respecto a sus dolencias en general,
pero con especial cuidado en las situaciones límite, para verificar con suma
atención si existe o no la lesión que se alega.  En esa medida, si el ciudadano
manifiesta expresamente que padece de circunstancias que lo inhabilitan para
trabajar y que presenta dolencias específicas en materia lumbar, debe ser
procedente la realización exhaustiva de evaluaciones médicas precisas, que
permitan llegar a la verdad científica definitiva en un caso específico”.
[27] Sentencias T- 424 de 2007 y T-108 de 2007.
[28] MP. Clara Inés Vargas Hernández.
[29] MP. Clara Inés Vargas Hernández.
[30] MP. Alexei Julio Estrada.
[31] Ver C.P.C. artículo 650.
[32] Cf. Sentencia T-1103 de 2004.
[33] Sentencia T-492 de 2006 MP. Marco Gerardo Monroy Cabra; T-730 de
2012 MP. Alexei Julio Estrada.
[34] MP. José Gregorio Hernández Galindo.
[35] Entre otras sentencias T-103 de 2006 MP. Marco Gerardo Monroy
cabra; T-465 de 2009 MP. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[36] M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[37] Sentencia T-465 de 2009 MP. Jorge Ignacio
Pretelt Chaljub.
[38] C-640 de 2002 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[39] C-640 de 2002 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[40] Entre otras, Sentencia T-280 de 1998  M.P. Alejandro Martínez
Caballero; reiterada en la Sentencia T-465 de 2009 MP. Jorge Ignacio Pretelt
Chaljub.
[41] Sentencia T-475
de 1992 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[42] M.P. Álvaro Tafur Galvis.
[43] "Artículo 73. Revocación de actos
de carácter particular y concreto. Cuando un acto administrativo
haya creado o modificado una situación jurídica de carácter particular y
concreto o reconocido un derecho de igual categoría, no podrá ser revocado sin
el consentimiento expreso y escrito del respectivo titular.
"Pero habrá lugar a la revocación de
los actos, cuando resulten de la aplicación del silencio administrativo
positivo, si se dan las causales previstas en el artículo 69, o si fuere evidente
que el acto ocurrió por medios ilegales.
"Además, siempre podrán revocarse
parcialmente los actos administrativos en cuanto sea necesario para corregir
simples errores aritméticos, o de hecho que no incidan en el sentido de la
decisión."
[44] T-720 de 26 de noviembre de 1998,
M.P. Alfredo Beltrán Sierra
[45] En la providencia en cita la
Corte reiteró que la administración tiene la posibilidad de revocar sin el
consentimiento de la persona favorecida, el acto administrativo obtenido
ilícitamente, por autorización expresa del artículo 73 inciso 2 del Código
Contencioso Administrativo que dispone: “Pero habrá lugar a la revocación de
esos actos, cuando resulten de la aplicación del silencio administrativo positivo,
si se dan las causales previstas en el artículo 69, o si fuere evidente que el
acto ocurrió por medios ilegales”.
[46]Sentencia T-720 de 1998 M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
[47] Folios 9 y 10 del expediente.
[48] Folios 11 al 14 del expediente.
[49] Folios 15 al 22 del expediente.
[50] MP. José Gregorio Hernández Galindo.
[51] T-720 de 1998
M.P. Alfredo Beltrán Sierra.