T-441-98
Sentencia T-441/98
Sentencia T-441/98
REVOCACION
DIRECTA DE ACTO ADMINISTRATIVO PARTICULAR Y CONCRETO-Consentimiento expreso y escrito del
titular
SUSTITUCION
PENSIONAL-Revocación sin
consentimiento escrito y expreso del titular
MEDIO DE DEFENSA
JUDICIAL-Revocación de
acto que reconoce situación particular y concreta
DEBIDO PROCESO
ADMINISTRATIVO-Revocación
unilateral de acto que reconoce situación particular y concreta
Referencia:
Expediente T-163905
Peticionario: Maria
Elsy Guzman
Magistrado Ponente:
Dr. ANTONIO BARRERA
CARBONELL
Santafé de Bogotá, D.C., agosto veinticinco
(25) de mil novecientos noventa y ocho (1998).
I.
ANTECEDENTES.
La Sala Segunda de Revisión de la Corte
Constitucional, integrada por los Magistrados ANTONIO BARRERA CARBONELL,
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ y CARLOS GAVIRIA DIAZ, revisa el proceso
correspondiente a la acción de tutela instaurada por María Elsy Guzmán, contra
el Instituto de los Seguros Sociales, con fundamento en la competencia que le
otorgan los artículos 86 inciso 2 y 241 numeral 9 de la Constitución, en
concordancia con los artículos 33, 34, 35 y 36 del Decreto 2591 de 1991.
1. Los hechos.
La señora María Elsy Guzmán instauró acción
de tutela contra el Instituto de los Seguros Sociales -ISS, con fundamento en
los siguientes hechos que surgen de la demanda y de la prueba documental que
obra en el proceso:
1.1. El I.S.S. concedió, según resolución
No. 10026 del 13 de noviembre de 1975 y con retroactividad al 9 de junio del
mismo año,  una pensión de jubilación por vejez a Lucas Carvajal Cardozo, quien
laboró como celador al servicio del Idema.
1.2. El 21 de enero de 1989 falleció Lucas
Carvajal Cardozo y a reclamar la sustitución pensional se presentaron la
demandante María Elsy Guzmán, compañera permanente del causante, en su propio
nombre y en representación del menor José Lucas Carvajal Guzmán y, además, Ruth
Bella Carvajal Murillo en calidad de hija inválida.
1.3. La Comisión de Prestaciones del ISS
expidió la resolución No. 4111 de 30 de octubre de 1989 por la cual reconoció,
a partir de 21 de enero de 1989, la sustitución pensional a María Elsy Guzmán,
dándole la calidad de cónyuge supérstite, y a los hijos José Lucas Carvajal
Guzmán y Ruth Bella Carvajal Murillo.
1.4. Ruth Bella Carvajal Murillo, interpuso
recurso de reposición contra la mencionada providencia, con el fin de excluir a
la demandante de la sustitución pensional, alegando que a ésta no le asistía
ningún derecho por no haber convivido con su padre en los últimos cinco años,
dado que en este lapso había hecho vida marital con otra persona.
El referido recurso fue resuelto mediante
resolución 01409 de 20 de abril de 1990 que confirmó la resolución No. 4111 de
30 de octubre de 1989, por la cual se había reconocido la sustitución
pensional.
1.5. La Comisión de Prestaciones Económicas
del ISS Nacional, reexaminó en forma oficiosa la situación pensional antes
establecida y por resolución 4130 de 18 de noviembre de 1991, resolvió:
a) Revocar la resolución 1409 de abril 20
de 1990 que confirmó la resolución 4111/89 que había decretado la sustitución
pensional.
b) Excluir como beneficiario a José Lucas
Carvajal Guzmán, por haber adquirido la mayoría de edad.
c) Suspender las prestaciones económicas a
María Elsy Guzmán.
Esta última decisión se adoptó porque el
ISS consideró, en ese entonces, que la citada María Elsy Guzmán no había tenido
el carácter de compañera permanente de Lucas Carvajal Cardozo.
En las condiciones descritas, solamente
quedó como beneficiaria de la sustitución pensional Ruth Bella Carvajal
Murillo.
1.6. Contra la resolución anteriormente
enunciada la demandante interpuso los recursos de reposición y apelación.
1.7. Con motivo del estudio de dichos
recursos, la mencionada Comisión expidió la resolución No. 08159 de 7 de
diciembre de 1992, en cuya parte resolutiva decidió suspender de inmediato a
Ruth Bella Carvajal las prestaciones derivadas de la sustitución pensional.
El motivo de ésta última determinación,
según se expresa en la mencionada resolución, fue el siguiente:
“ 1.- El asegurado fallecido cumplió 60
años de edad el 18 de mayo de 1970 y acreditó un total de 274 semanas cotizadas
entre el 21 de febrero de 1970 y el 30 de abril de 1975”.
“2.- Según lo dispuesto por los artículos
11 y 57 del Acuerdo 224 de 1966, aprobado por el Decreto 3041 del mismo año
(norma vigente el 09-06-75, fecha de presentación de la solicitud para el
reconocimiento de la pensión por vejez), el fallecido necesitaba tener
cotizadas no menos de 250 semanas sufragadas dentro de los últimos 20 años
anteriores al cumplimiento de los 60 años de edad, o 750 semanas en cualquier
época”.
“3.- De lo anterior se desprende que el
asegurado fallecido no tuvo derecho a la pensión por vejez concedida y en
consecuencia tampoco hay lugar a la sustitución pensional, consagrada en la ley
71 de 1988 y su Decreto Reglamentario 1160 de 1989”.
“4.- De la misma manera se estableció que
el asegurado, fallecido el 21 de enero de 1989, tampoco dejó derecho al
reconocimiento de la pensión de sobrevivientes que establece el artículo (sic)
5° y 20 del precitado Acuerdo 224 de 1966, modificado por el Acuerdo 019 de
1983 (Decreto 232/84) toda vez que no cotizó ni una sola semana durante los
últimos 6 años anteriores a la muerte ni 300 semanas en total”.
“Que con base en lo expuesto en el
considerando anterior y atendiendo lo dispuesto en el Artículo 42 literal b)
del Decreto 2665 de 1988, la Comisión Nacional de Prestaciones Económicas
concluye que es necesario suspender inmediatamente la prestación reconocida en
favor de Ruth Bella Carvajal Murillo”.
“Que de igual manera y teniendo en cuenta
que se están tratando puntos nuevos la Comisión Nacional de Prestaciones
Económicas se abstiene de pronunciarse sobre los recursos interpuestos”.
2.  Las pretensiones.
La demandante pretende que se tutele el
derecho a la seguridad social y que se ordene al Instituto de los Seguros
Sociales revocar la resolución No. 4130 del 18 de noviembre de 1991 de la
Comisión Nacional de Prestaciones Económicas del ISS Nacional y que se le
restablezca su derecho a la sustitución pensional.
II.
ACTUACION
PROCESAL.
Unica instancia.
El Juzgado Noveno Laboral del Circuito de
Santafé de Bogotá en sentencia del 9 de marzo de 1998, negó las pretensiones de
la demanda al considerar que la peticionaria tiene otro medio de defensa
judicial, cual es la vía ordinaria y que la acción de tutela sólo podría
prosperar en el caso en que se le estuviera causando un perjuicio irremediable,
el cual no se demostró.
III. CONSIDERACIONES DE LA SALA.
1. El problema jurídico planteado.
Se contrae a establecer si la Comisión de
Prestaciones Económicas del ISS Nacional tiene competencia para pronunciarse,
sin limitación alguna, sobre la legalidad  de actuaciones ya cumplidas y
agotadas, de las cuales se deriva la constitución de situaciones jurídicas
individuales y concretas, que implican el reconocimiento de derechos de
contenido patrimonial en favor de particulares y, si en consecuencia, puede
expedir decisiones que las modifiquen o las extingan.
Igualmente, deberá determinarse si la
acción de tutela es el mecanismo procesal indicado para obtener que se le
restablezca a la demandante el derecho a disfrutar de la sustitución pensional
de su compañero permanente Lucas Carvajal Cardozo, que fue extinguido en virtud
de la resolución No.4130 de fecha noviembre 18 de 1991, emitida por la referida
Comisión.
2. La solución al problema planteado.
2.1. En la sentencia T-347/94[1] esta Sala, en punto a
la revocación directa de los actos administrativos que reconocen situaciones
jurídicas particulares y concretas, expresó:
“Uno de los
caracteres propios del acto administrativo es su revocabilidad, que se traduce
en la potestad de la administración para revisar y volver a decidir sobre las
cuestiones o asuntos sobre los cuales ha adoptado una decisión invocando
razones de legalidad o legitimidad, con miras asegurar el principio de legalidad,
o la oportunidad, el mérito o conveniencia de la medida que garanticen la
satisfacción y prevalencia del interés público o social”.
“Según la
legislación que nos rige, los actos administrativos deberán ser revocados por
los mismos funcionarios que lo hayan expedido o por sus inmediatos superiores,
de oficio o a petición de parte, cuando se den las causales previstas en el
art. 69 del C.C.A. esto es, por razones de legitimidad o legalidad -oposición
con la Constitución o la ley- o por razones de mérito o conveniencia- cuando no
estén conforme con el interés público social o cuando con ellos se cause
agravio injustificado a una persona”.
“Cuando se trate
de actos de contenido general es admisible su revocabilidad por la
administración, sin ninguna limitación, mediante la invocación de las aludidas
causales. En cambio, los actos administrativos que reconocen un derecho
subjetivo o una situación jurídica particular y concreta en favor de una
persona no son revocables sino con el consentimiento escrito y expreso del
titular del derecho. (art. 73 inciso 1 del C.C.A.)”.
“Razones de
seguridad jurídica y de respeto a los derechos adquiridos o de las situaciones
jurídicas subjetivas que han quedado consolidadas en cabeza de una persona,
como también la presunción de legalidad de las decisiones administrativas en
firme, avalan el principio de la inmutabilidad o intangibilidad de los derechos
subjetivos reconocidos por la administración a través de un acto
administrativo”.
“Es cierto que
según el inciso 2o. del art. 73 en referencia es posible la revocación de los
actos administrativos de contenido subjetivo o particular y concreto
"cuando resulten del silencio positivo, si se dan las causales previstas
en el art. 69, o si fuere evidente que el acto ocurrió por medios
ilegales"; pero esta norma debe ser entendida en el sentido de que hace
alusión exclusivamente al llamado acto presunto, producto del silencio
administrativo positivo, que ha reconocido una situación jurídica particular o
un derecho subjetivo a una persona”.
“Dicho de otra
manera, los actos administrativos expresos expedidos por la administración que
reconocen un derecho subjetivo no son revocables por ésta sino en los términos
ya indicados (arts. 73, inciso 1 del C.C.A.). En tal virtud cuando la
administración observe que un acto de esta naturaleza es contrario a la
Constitución o la ley debe proceder a demandar su propio acto ante la
jurisdicción de lo contencioso administrativo (art. 149 inciso 1 del C.C.A.),
pero no podrá revocarlo directamente”.
2.2. Los criterios expuestos en la citada
sentencia fueron complementados y precisados en la sentencia T-639/96[2], en la cual se admitió
la posibilidad de la revocación directa de los actos administrativos expedidos
como consecuencia de la comisión de hechos manifiestamente fraudulentos y por
consiguiente delictuosos, pero con la condición de que se observe para dicha
revocación el debido proceso.
2.3. Con posterioridad, la abundante
jurisprudencia de la Corte[3],
ha reiterado la tesis de la intangibilidad, en principio, de las situaciones
jurídicas particulares y concretas, o derechos subjetivos pensionales creados
en virtud de un acto administrativo.
2.4. En la sentencia T-347/94 antes citada,
en la cual se analizó una situación similar, dado que el ISS revocó
directamente una pensión que había sido reconocida, se expresó luego de hacer
una distinción entre la suspensión y la revocación del acto administrativo, que
dicha entidad no podía llevar a cabo ésta sin el consentimiento expreso del
titular del derecho, sino que debía acudir al juez laboral para desligarse de
las obligaciones que hubiera adquirido en favor del beneficiario. En efecto, en
uno de los apartes de dicha sentencia se dice:
“Según el art. 2
del Código de Procedimiento Laboral, la jurisdicción del trabajo conoce de las
controversias y ejecuciones que le atribuye la legislación sobre Seguro Social.
Por consiguiente, las controversias que puedan presentarse entre el Instituto
de los Seguros Sociales y sus afiliados en razón de la suspensión de una
prestación económica o de salud son dirimidas por la jurisdicción laboral
ordinaria y no por la jurisdicción de lo contencioso administrativo. La
radicación de esta competencia en el juez laboral ordinario responde a la
filosofía de la norma en lo relativo al carácter que tiene la suspensión de
hacer cesar temporalmente el goce del derecho y no extinguirlo definitivamente,
pues es aquél quien en últimas define si el beneficiario tiene o no derecho a
disfrutar de la respectiva prestación, pues si se tratara de la revocación de
un acto administrativo que ha reconocido un derecho subjetivo, en el evento de
que la ley permitiera su revocación, la lógica y la técnica jurídica, avalada
en los preceptos de los artículos 236, 237 y 238 de la C.P., indicarían que su
control jurisdiccional debe estar atribuido a la jurisdicción de lo contencioso
administrativo”.
2.4. Significa lo anterior que el ISS,
salvo el caso de actuación fraudulenta e ilícita del peticionario para obtener
el derecho a la pensión, no puede ejercer la potestad de revocación con el fin
de modificarla o extinguirla.
Según la reforma introducida por el art. 1
de la ley 362/97 al art. 2 del Código de Procedimiento Laboral, la jurisdicción
del trabajo ha sido instituida, entre otras finalidades, para resolver “las
diferencias que surjan entre las entidades públicas y privadas, del régimen de
seguridad social integrado y sus afiliados”, con lo cual se reafirma lo
expresado con anterioridad, en el sentido de que en situaciones como la
analizada el ISS no puede ejercer la autotutela, sino que debe acudir en
demanda en proceso ordinario ante la jurisdicción laboral para efectos de
obtener la modificación o extinción de la situación jurídica pensional que ha
reconocido en favor de un afiliado.
2.5. Como quedó anotado, con la resolución
No. 4111 de 1989 emitida por la Comisión de Prestaciones del ISS se reconoció
en favor de María Elsy Guzmán, el derecho vitalicio a la sustitución pensional
generada por el fallecimiento del asegurado Lucas Carvajal  Cardozo, la cual
fue luego suspendida en forma permanente por dicha entidad, lo cual equivale en
la práctica a su revocación, sin que hubiera mediado el consentimiento de su
beneficiaria o titular.
En tales circunstancias, el acto de
revocación viola los arts. 29 y 58 C.P., que garantizan los derechos adquiridos
o situaciones jurídicas consolidadas en cabeza de una persona y el derecho al
debido proceso, no sólo en las actuaciones judiciales sino en las
administrativas, pues el ISS para lograr la extinción del derecho pensional de
la actora, derivado del reconocido a Lucas Carvajal Cardozo en 1975 que
igualmente resultó extinguido el 7 de diciembre de 1992 (Resolución 08159 de la
Comisión Nacional de Prestaciones Económicas del ISS), ejerció la potestad de
revocación directa y eludió la vía jurídica idónea que era la que le prescribía
la ley procesal laboral.
4. En conclusión, se reafirma el criterio
reiterado de la Corporación en el sentido de que no es dable a la entidad
accionada, ejercer de manera unilateral la facultad de revocar sus propios
actos administrativos cuando han constituido situaciones jurídicas de carácter
particular y concreto y reconocido derechos de igual categoría, razón por la
cual también en esta oportunidad se concederá la tutela impetrada, por
violación del debido proceso. En tal virtud, se ordenará al ISS restablecer el
derecho pensional de que venía disfrutando la actora, y siguiendo la
jurisprudencia de esta Corporación, sentada en la sentencia SU-400/97[4], se ordenará el pago de
las mesadas pensionales dejadas de devengar desde el momento en que le fue
suspendido el referido derecho, con la correspondiente corrección monetaria.
IV. DECISION.
En mérito de lo expuesto, la Sala Segunda
de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero. REVOCAR la sentencia
proferida por el Juzgado Noveno Laboral del Circuito de Santafé de Bogotá, el 9
de marzo de 1998, mediante la cual se negó la tutela impetrada.
Segundo. ORDENAR al Instituto de los
Seguros Sociales el restablecimiento del derecho a la sustitución pensional de
que venía disfrutando la actora, y el pago de las mesadas pensionales dejadas
de devengar desde el momento en que le fue suspendido el referido derecho, con
la correspondiente corrección monetaria.
Tercero: LIBRENSE por la Secretaría
General de esta Corporación, las comunicaciones de que trata el artículo 36 del
Decreto 2591 de 1991, para los efectos allí contemplados.
Cópiese, comuníquese, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado Ponente
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
MARTA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] M.P. Antonio Barrera
Carbonell.
[2] M.P. Vladimiro Naranjo
Mesa
[3] Sentencias 328/97 y
553/97 M.P. Hernando Herrera Vergara, entre otras
[4] M.P. José Gregorio
Hernández Galindo.