C-433-10
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-433/10
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Configuración
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos mínimos razonables
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Cargos deben ser claros, ciertos, específicos,
pertinentes y suficientes
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos mínimos no puede entenderse como una
limitación a los derechos políticos del ciudadano
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Carga mínima de argumentación
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Cuando surge de una interpretación, se hace necesario
distinguir entre enunciados normativos y contenidos normativos
La
jurisprudencia se ha pronunciado sobre las demandas de inconstitucionalidad
cuyo sentido es presentar una interpretación de la disposición acusada como
contraria a la Constitución. Así, cuando la demanda surge de una determinada
interpretación, se hace necesario distinguir entre enunciados normativos
(disposiciones) y normas (contenidos normativos), pues de un mismo enunciado
normativo se pueden desprender varios contenidos normativos autónomos que según
como se les interprete en conjunto, pueden resultar inconstitucionales o no.
Por esto, si la demanda tiene como punto de partida una determinada
interpretación – la que hace el demandante - de los contenidos normativos que
se derivan de las disposiciones normativas, debe resultar claro para el juez
constitucional, y así fundamentarlo el demandante, que esta interpretación es
la única posible, o por lo menos es razonable, mientras que las otras son poco
plausibles o inconstitucionales. Lo anterior debe estar representado en el
escrito de la demanda, como presupuesto necesario de la naturaleza del control
abstracto de constitucionalidad de las leyes que hace la Corte
Constitucional.
NORMA ACUSADA-Se limita a organizar el mercado de la prestación de
los servicios funerarios y seguros exequiales/NORMA ACUSADA-Contenido y
alcance meramente económico
La
norma acusada, como se analizó, se limita a organizar el mercado de la
prestación de los servicios funerarios y de los seguros exequiales, disponiendo
que las entidades de carácter cooperativo o mutual, las entidades sin ánimo de
lucro y las sociedades comerciales, con excepción de las empresas aseguradoras,
podrán prestar directamente y en especie este tipo de servicios,
“independientemente de que las cuotas canceladas cubran o no el valor de los
servicios recibidos, cualquiera sea la forma jurídica que se adopte en la que
se contengan las obligaciones entre las partes”. De manera complementaria,
prevé que las empresas aseguradoras, “autorizadas por la Superintendencia
Financiera de Colombia o quien haga sus veces, en la explotación del ramo del
seguro exequial o cualquiera otro con modalidad de cubrimiento para gastos
funerarios, deberán indemnizar únicamente en dinero a favor del tomador
o sus beneficiarios, previa comprobación por parte de estos del pago del monto
del servicio funerario asegurado”. Como se puede observar, la norma acusada no
regula realmente la clase de ceremonia, religiosa o no, mediante la cual, la
persona previamente o sus deudos, deciden llevar a cabo las correspondientes
honras fúnebres. En efecto, el legislador no estableció rito o formalidad
alguna, que pudiera llegar a afectar, llegado el caso, el disfrute de derechos
fundamentales. En tal sentido no se reguló, por ejemplo, el destino final que
debe dársele al cadáver, ni se interfiere en la decisión de la persona, o de
sus familiares, en cuanto a su deseo de llevar cabo o no una ceremonia de
carácter religioso o laico con determinadas características. Tampoco
imposibilita al individuo para que prevea, anticipadamente, la forma de organizar
su propio funeral; todo lo contrario, tal facultad queda intacta al poder
contratar previamente, y sin las premuras y situación dolorosa que caracteriza
un fallecimiento, unos determinados servicios funerarios, o si lo prefiere,
cancelar un seguro exequial para evitar que sus seres queridos tengan que
recurrir a costosos gastos de manera imprevista. De tal suerte que la medida es
de contenido y alcance meramente económicos, por cuanto se encamina simplemente
a organizar un determinado renglón de un sector productivo, en concreto, el
atinente a la prestación de determinados servicios, como lo son los exequiales.
TRATADOS INTERNACIONALES SOBRE DERECHO COMUNITARIO
ANDINO Y DERECHO COMUNITARIO DERIVADO-No
hacen parte del bloque de constitucionalidad
La
Corte ha sostenido que los tratados internacionales sobre derecho comunitario
andino, ni tampoco el derecho comunitario derivado, hacen parte del bloque de
constitucionalidad, es decir, no son parámetro para ejercer el control de
constitucionalidad de las leyes, salvo que, de manera específica, regulen un
determinado derecho humano.
ACTIVIDAD ASEGURADORA-Reparto de competencias entre el Congreso y el
Presidente de la República/LEY MARCO-Ampliación de materias/LEY
MARCO-Línea jurisprudencial
En diversas oportunidades el juez constitucional se ha
referido al reparto de competencias entre el Congreso y el Presidente de la
República, en relación con la regulación de las actividades financiera,
bursátil, aseguradora y cualquier otra que implique el manejo y aprovechamiento
de recursos captados al público. Así, en sentencia C- 13 de 1993, en punto a
las denominadas “leyes marco”, consideró lo siguiente: “La Constitución de 1991
amplió las materias que han de ser objeto de las leyes marco: organización del
crédito público; regulación del comercio exterior y del cambio internacional,
en concordancia con las funciones que la Constitución consagra para la Junta
Directiva del Banco de la República; modificación, por razones de política
comercial de los aranceles, tarifas y demás disposiciones concernientes al
régimen de aduanas; regulación de las actividades financiera, bursátil,
aseguradora y cualquiera otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e
inversión de los recursos captados del público; fijación del régimen salarial y
prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y
de la Fuerza Pública y determinación del régimen de prestaciones sociales
mínimas de los trabajadores oficiales”.
Referencia: expedientes D-7954 y D-7955 (acumulados)
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 86
de la Ley 1328 de 2009, “Por la cual se dictan normas en materia financiera,
de seguros, del mercado de valores y otras disposiciones”.
Demandantes: Eduardo Cifuentes Muñoz y Rafael Acosta
Chacón.
Magistrado Ponente:
Dr. HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Bogotá, D.C., dos (2) de junio de dos mil diez (2010).
La
Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones
constitucionales y de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067
de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES.
En
ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 241 de la Constitución
Política, el ciudadano Eduardo Cifuentes Muñoz demanda el artículo 86 de la ley
1328 de 2009, “Por la cual se dictan normas en materia financiera, de
seguros, del mercado de valores y otras disposiciones”, por considerar que
vulnera los artículos 1, 5, 13, 14, 15, 16, 18, 19,  21, 42, 78, 136.1, 150.16,
150.21, 158, 150.19.d, 189.25, 334, 335 y 336 Superiores.
A
su vez, el ciudadano Rafael Acosta Chacón, en ejercicio igualmente de la acción
pública de inconstitucionalidad, demandó la misma disposición alegando la
violación del artículo 78 Superior.
La
Sala Plena, en sesión del 10 de noviembre de 2009, decidió acumular ambos
expedientes.
El Magistrado Sustanciador, mediante Auto del dieciocho (18)
de noviembre de 2009, admitió la demanda, dispuso su fijación en lista y
simultáneamente corrió traslado al señor Procurador General de la Nación para
que rindiera el concepto de su competencia. En la misma providencia ordenó
oficiar al Presidente del Congreso, al Presidente de la República y al Ministerio
del Interior y de Justicia y a las Facultades de Derecho de las Universidades Rosario
y Externado, a efectos de que intervinieran impugnando o defendiendo la
disposición acusada.
Cumplidos los
trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución Política y en el
Decreto 2067 de 1991, procede la Corte a resolver sobre la demanda de la
referencia.
II. NORMA DEMANDADA.
A
continuación se transcribe la norma demandada de conformidad con su publicación
en el Diario Oficial No. 47.411 del 15 de julio de 2009:
“ARTÍCULO 86. Adicionase un inciso
2o y un parágrafo 3o al artículo 111
de la Ley 795 de 2003, los cuales quedarán así:
Las entidades de carácter cooperativo o mutual, las
entidades sin ánimo de lucro y las sociedades comerciales, con excepción de las
empresas aseguradoras, podrán prestar directamente y en especie este tipo de
servicios, independientemente de que las cuotas canceladas cubran o no el valor
de los servicios recibidos, cualquiera sea la forma jurídica que se adopte en
la que se contengan las obligaciones entre las partes.
PARÁGRAFO 3o. Las empresas aseguradoras autorizadas
por la Superintendencia Financiera de Colombia o quien haga sus veces, en la
explotación del ramo del seguro exequial o cualquiera otro con modalidad de
cubrimiento para gastos funerarios, deberán indemnizar únicamente en dinero a
favor del tomador o sus beneficiarios, previa comprobación por parte de estos
del pago del monto del servicio funerario asegurado, suministrado directamente
por entidades legalmente constituidas para prestar este tipo de servicios
exequiales; salvo que el servicio funerario se preste con afectación a la
Póliza de Seguro Obligatorio en Accidentes de Tránsito (SOAT).
III.
ARGUMENTOS DE LAS DEMANDAS.
1.
Expediente D- 7954.
En
ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 241 de la Constitución
Política, el ciudadano Eduardo Cifuentes Muñoz demanda el artículo 86 de la ley
1328 de 2009, “Por la cual se dictan normas en materia financiera, de
seguros, del mercado de valores y otras disposiciones”, por considerar que
vulnera los artículos 1, 5, 13, 14, 15, 16, 18, 19,  21, 42, 78, 136.1, 150.16,
150.21, 158, 150.19.d, 189.25, 334, 335 y 336 Superiores.
Comienza
señalando que la norma acusada se compone de dos partes. En la primera, se
faculta a un grupo de empresas, entidades de carácter cooperativo o mutual,
entidades sin ánimo de lucro y sociedades comerciales, a prestar directamente
servicios de tipo exequias, independientemente de que las cuotas canceladas por
los consumidores cubran o no el valor de tales servicios y con prescindencia de
la forma jurídica que se adopte para consagrar las obligaciones y derechos de
las partes. Sin embargo, de la prestación de los indicados servicios, la norma
excluye a las compañías de seguros.
La
segunda parte de la norma se destina a servir como parágrafo 3º del artículo
111 de la ley 795 de 2003. Con arreglo a este nuevo parágrafo, las
indemnizaciones en el ramo de seguros de exequias que paguen las compañías de
seguros a favor de sus tomadores o beneficiarios, sólo podrán cancelarse en
dinero y previa comprobación, por parte de éstos, del pago del monto de los
servicios funerarios asegurados, suministrados directamente por entidades
legalmente constituidas para prestar este tipo de servicios de exequias.
Concluye
de lo anterior que “el legislador ha querido suprimir toda posibilidad de
que las compañías de seguros celebren un tipo específico de contrato de seguro
que en este escrito se ha denominado “seguro de exequias en especie”.”
Asegura
que, incluso antes de la expedición de la Ley 1328 de 2009, bajo la modalidad
de “contrato previsional”, empresas distintas de las aseguradoras, se
han erigido en las principales competidoras de éstas, en la medida en que
asumían la obligación de suministrar los servicios funerarios contratados, así
las cuotas canceladas por los usuarios o familiares no alcanzaren a cubrir el monto
de los servicios funerarios convenidos. Según el ciudadano, con prescindencia
del nombre que tuvieran, materialmente constituyen un contrato de seguro de
exequias en especie.
Explica
que, antes de la expedición de la Ley 1328 de 2009, el servicio de exequias funerarias
podía ser teóricamente  comprendido en cuatro mercados:
“Dos mercados de los cuatro correspondían a mercados
ordinarios de bienes y servicios, articulados por empresarios y clientes que
recurrían a contratos de venta de servicios, los que contemplaban pagos en
dinero por sus demandantes ya sea de contado o previamente a la prestación
mediante cuotas a cancelar hasta completar el precio pactado (prepago). Los
restantes dos mercados, a diferencia de los dos anteriores, se caracterizaban
por tener un alto componente “asegurativo” o de “asunción masiva de riesgos”,
así en algunos casos el factor “asegurativo” fuese procurado por una entidad
formalmente no aseguradora. Uno de estos dos últimos mercados, era servido por
las compañías de seguro que expiden pólizas de seguros exequiales pagaderas en
dinero, el cual siempre ha sido residual en vista de las exigencias y
preferencias de los tomadores y beneficiarios que reclaman y estipulan el “pago
en especie”. El último mercado es aquel en el que actúan como oferentes las
compañías de seguros (póliza de seguros de exequias con pago en especie) y las
demás personas naturales y jurídicas que como empresarios celebran masivamente
“contratos previsionales”, esto es, contratos que garantizan el servicio de
exequias contratado con anticipación a la muerte y pagadero por cuotas pero que
trasladan al empresario el riesgo de las cuotas no canceladas si el deceso
ocurre antes de que se pague completamente el precio (componente o factor
“asegurativo” y de riesgo)”.
En
este orden de ideas, sostiene el ciudadano que, mediante la norma acusada se
produjo la expulsión de las compañías de seguros del mercado asegurador y de
riesgo que compartían con empresas no aseguradoras que ofrecían servicios de
exequias bajo la modalidad “previsional”, al paso que las primeras en
ese mismo mercado lo hacían expidiendo pólizas de seguros de exequias con pago
en especie. De otro lado, la misma norma legal “no se limita a expulsar a
las compañías de seguros del mercado asegurador y de riesgo que compartía con
empresarios no aseguradores, sino que además impone a las compañías de seguros
y a sus clientes, ya restringidos a los linderos del mercado residual de
pólizas de seguro con pago en dinero, el deber de contar con un comprobante de
pago de un servicio de exequias como condición para el pago de la indemnización
en dinero, que es lo único que podría ofrecer una compañía de seguros”.
Pasando
al concepto de la violación, sostiene el demandante que la disposición acusada
representa una injerencia  ilegítima y una restricción inconstitucional del
legislador en el ejercicio del derecho a la personalidad jurídica (art. 14
Superior), en conexión con el libre desarrollo de la personalidad (art. 16), el
derecho a la honra, dignidad e intimidad de la persona y de la familia (arts.
1,5, 15, 21 y 42), la libertad de conciencia y de cultos (arts. 18 y 19) y la
libertad contractual de los consumidores personas naturales (art. 78). Al
respecto sostiene que “la norma acusada interfiere y afecta de manera
desproporcionada, sin una justificación objetiva y razonable, el ámbito de los
anotados derechos fundamentales, libertad contractual y de escogencia legítima
de las personas que en el mercado demandan ciertos bienes o servicios de
carácter especial vinculados a sus creencias y afectos más profundos. Estas
personas tienen derecho a un abanico mayor de posibilidades de elección y no se
pueden ver expuestas a cargas irrazonables, que comprometen el ejercicio de su
esfera autónoma y de su dignidad, como lo hace la norma que se demanda”.
En
cuanto al derecho a la personalidad jurídica, considera el ciudadano que se
vulnera por las siguientes razones:
“Una
primera, más directa y evidente frente a la connotación tradicional de la
capacidad jurídica, al obligar en primer grado, en el tiempo, a los
beneficiarios de la póliza, a contratar y asumir contra su propio peculio el
pago de las exequias, como prerrequisito para el cobro de la indemnización a
manera de reembolso.
Una
segunda, al cercenar la posibilidad de que el tomador pacte de manera directa
con la compañía de seguros el pago de la indemnización en especie, ya que se
obliga a dichas compañías a reconocer y pagar la indemnización exclusivamente
en dinero.
En
el primer caso, a su vez, la capacidad jurídica, elemento esencial del derecho
a la personalidad jurídica se afecta ilegítimamente de dos modos distintos:
Ejercicio
obligatorio de la actividad contractual como violación del derecho a la
personalidad jurídica. Se obliga a contratar servicios funerarios a los
tomadores o beneficiarios de la póliza en una situación que coincide con
el duelo, evento psíquico que al ser desconocido por el legislador pone de
presente que a éste no interesa respetar la órbita más íntima y de mayor
recogimiento de la persona hasta el punto de que, en ese instante, se le
constriñe a negociar en el evento de que hubiere suscrito una póliza de
exequias pagadera en dinero.
(…)
Dificultad
de la situación de las personas con dificultades económicas y que deben
contratar los servicios de exequias y pagarlos previamente como condición
para recibir la indemnización por parte de la compañía de seguros.
(…)
El legislador deja sin efectos, en perjuicio de los propios
asegurados, una de las funciones socioeconómicas más importantes de las pólizas
exequiales como es la de precaver la situación de probable carencia de recursos
ocurrido el siniestro.
(…)
La consecuencia advertida de la norma, del pago de los
gastos funerarios por parte de los deudos como requisito previo al reembolso,
se manifiesta en un daño insoportable e irreparable frente a quien
efectivamente se encuentre en situación de quebranto económico que le
imposibilite o dificulte en extremo asumir dicha erogación por razones de
desempleo, ausencia de bienes o simplemente falta de liquidez.
De este modo, la norma afecta el núcleo esencial del
derecho a la personalidad jurídica al impedir a grupos en situaciones de debilidad
manifiesta el acceso efectivo a los servicios funerarios, al privarlos de
ejercer los derechos y obligaciones asociados a la póliza.
La imposibilidad absoluta o relativa del derecho
previsto en la póliza, los mayores costos financieros en los que personas de
bajos ingresos puedan incurrir para hacerlo efectivo, la adquisición de bienes
y servicios de inferior calidad ajustados al exiguo presupuesto de los
familiares que signifiquen un demérito por menor reembolso del beneficio al que
tendrían derecho o que impliquen un sacrificio de la voluntad del tomador o del
difunto, son solo algunas de las consecuencias lesivas de la norma en cuestión
que necesariamente adquieren connotación constitucional pues quebrantan sus
derechos fundamentales y su dignidad”.
Pasa
el ciudadano a explicar las razones específicas que sustentan la solicitud de
que se declare la inconstitucionalidad de la disposición acusada.
Al
respecto, indica que en materia de severidad en el análisis que debe realizar la
Corte en materia de intervención económica, se ha admitido un grado mayor de
injerencia por parte del legislador. Sin embargo, precisa que, en la práctica,
no existen unos límites claros entre el ejercicio de actividades económicas y
aquél de derechos fundamentales, pues éstos también poseen una dimensión
económica. Lo anterior “debe llevar a refinar el análisis, siempre que se
advierta que las medidas que el Legislador adopta so pretexto de ejercer una
función interventora no se adecuan a las finalidades que animan dicha actividad
y tienen en cambio como objeto una esfera de libertad vinculada al ejercicio de
derechos fundamentales, lo que precisamente acontece en este caso”.
En
tal sentido, el ciudadano insiste en que no se trata simplemente de una norma
legal de intervención del estado en la economía, sino de una disposición que afecta
el ejercicio de derechos fundamentales, por cuanto las personas tienen derecho
a “disponer acerca de las condiciones de su sepelio, a la luz de la libertad
de cultos, el derecho a la personalidad jurídica y el libre desarrollo de la
personalidad”. Así pues, sostiene que “las normas que se acusan
restringen la posibilidad de ejercer el mencionado derecho en el contexto de un
contrato específico y obligan a ciertas personas a contratar las prestaciones
funerarias en condiciones y en el momento en que se podría comprometer la
voluntad de disposición protegida por el derecho fundamental o en el que éstas
anticipadamente han preferido no negociar para sujetarse a lo convenido en otro
período muy anterior de su existencia”.
Argumenta
igualmente el demandante que la restricción impuesta por la norma acusada no
posee fundamento alguno objetivo o constitucional. Sobre el particular indica
que “desde la perspectiva de su contenido específico, el objeto del texto
donde se inserta la disposición acusada se concentró originalmente  en
adicionar una disposición que calificó una actividad como no financiera o
aseguradora, contra la naturaleza de las cosas, para legitimar  la actividad de
las empresas de servicios funerarios que brindan algunos servicios con
trasfondo financiero y asegurador”. De allí que se establecieron ciertas
restricciones a los negocios de los aseguradores, a una actividad que cumple la
misma función socioeconómica de los “servicios previsionales” de las
empresas funerarias.
Así
las cosas, el ciudadano alega que la norma acusada no busca alcanzar ningún fin
legítimo:
“No es un mecanismo enderezado a realizar el bien
común, asegurar la función social de la empresa o promover la libre competencia
o evitar el abuso de la posición dominante. Tampoco es evidente que el interés
social, el ambiente o el patrimonio cultural de la nación exija la medida legal
en cuestión (C.P. art. 333).
No se advierte indicio alguno de que la medida sea una
manifestación de la intervención del Estado en la economía con el objeto de
racionalizarla, obtener el mejoramiento de las condiciones de vida de los
habitantes, promover la distribución equitativa de las oportunidades, ampliar
los beneficios del desarrollo y asegurar la preservación del ambiente sano
(art. 334 CP).
Menos aún es una medida en la que se discierna un
claro objetivo de dar pleno empleo a los recursos humanos y “asegurar que todas
las personas, en particular las de mejores ingresos, tengan acceso efectivo a
los bienes y servicios básicos”. Por el contrario, tal y como ya tuvo
oportunidad de sostenerse y demostrarse, la disposición va en contravía de este
mandato (CP art. 334).
Lejos de promover la productividad y competitividad,
una simple lectura del parágrafo acusado, permite destacar como efectos de la
medida los contrarios a los fines contenidos en el colofón del artículo 334 de la
Carta.
Tampoco la disposición apunta a preservar los fines y
objetivos de protección de la confianza pública en las actividades de captación
y manejo de los recursos del público. Por el contrario, la ley permite que
entidades no aseguradoras ni financieras, ejerzan actividades que poseen la
connotación de aseguradoras y financieras. Además, contrariando los postulados
de libre competencia, fomenta de manera irresponsable, por lo demás, que los
consumidores orienten sus decisiones de consumo de servicios “previsionales” en
materia funeraria hacia empresas de este ramo que no se encuentran sujetas a
los mismos estándares legales en materia de protección de la confianza
pública.”
Sostiene
que la restricción legal vulnera los derechos fundamentales y mandatos
constitucionales específicos, como los siguientes:
“1) La libertad de cultos y conciencia, como
derecho de concebir, planificar y decidir la disposición final de los propios
restos. La disposición legal acusada interfiere y pone en peligro la voluntad
del difunto a este respecto. De dar vía libre, en lugar de prohibir, el
ejercicio de esta libertad por parte del tomador en el marco de un contrato de
seguro, no se afectaría el orden público económico, ni ninguno de los límites
permitidos, de acuerdo con la ley estatutaria relativa al ejercicio de la
libertad de cultos. Es conveniente anotar que la ley estatutaria de libertad de
cultos religiosa impone al Estado la obligación de respetar y ser sensible a
las necesidades derivadas de las convicciones religiosas y de la observancia de
los diferentes cultos, uno de cuyos mandatos de protección se concreta en las
prácticas funerarias, razón por la cual, una regulación ligada a tales
prácticas ha debido tener en consideración sus implicaciones desde la
perspectiva de tutela de estas libertades.
2) El derecho a la dignidad, honra e intimidad de
los individuos y de la familia, en al menos tres dimensiones. (i) Por
constreñir a los familiares a contratar bajo condiciones en que en lugar de ser
sujetos del contrato, son objeto, no sólo por contratar a raíz de una
imposición del Estado, sino al tener que hacerlo en circunstancias y contextos
que por lo regular son de profundo desasosiego y afectación sentimental; (ii)
en tanto se expone al núcleo familiar a soportar los costos del sepelio, de
modo que factores adversos de carácter económico puedan comprometer la honra
del difunto y de su familia, exponiéndose en muchos casos a una pérdida de la
propia autoestima familiar y de sus sentimientos de dignidad; (iii) como
vulneración del derecho al duelo, como momento de los familiares y allegados
del difunto en el que éstos tienen la pretensión legítima de maximizar su
esfera privada sobre la pública, y en desarrollo de lo cual, interrumpir o
disminuir en mayor grado sus interacciones con el medio, en particular haciendo
un paréntesis en su actividad contractual.
3) El derecho al libre desarrollo de la
personalidad como derecho a autodeterminarse con el mínimo de injerencias por
parte de las autoridades, impone al legislador el deber de abstenerse, so
pretexto de su libertad de configuración del ordenamiento, de introducir
cargas, gravámenes o requisitos a los individuos y a sus actividades que
carezcan de una clara justificación constitucional.
(…)
En este contexto, se puede hablar con propiedad del
derecho fundamental a una vida simple, simplificada o planificada según las
opciones soberanas de la persona…lo que antes era materia de libertad, hoy es
objeto de obligación”.
Más
adelante, el ciudadano alega que, si en gracia de discusión se estimara que el
fin legítimo de la norma fuera fortalecer la industria de los servicios
funerarios, quienes son los únicos agentes económicos beneficiados con la
medida, ello no podría sostenerse por las siguientes razones:
“(i) Es una regla del sistema que un fin legítimo sólo
se pueda alcanzar a través de medios legítimos. Si el sacrificio de los
derechos de los consumidores y del derecho a la competencia se estima
ilegítimo, dicho sacrificio, en consecuencia, no sería un medio idóneo o
racional para alcanzar la finalidad pretendida.
(ii) La constitución impone la obligación a cargo del
legislador de garantizar los derechos del consumidor y el derecho a la
competencia y no el de anularlos.
(iii) El principio de efectividad de los derechos y
garantías impone la necesidad de arbitrar mecanismos para asegurar en la medida
de lo posible, la coexistencia, ponderación y protección ampliada de los principios,
derechos y garantías.
(iv) El fortalecimiento de la industria funeraria se
puede alcanzar por diversos medios que no comprometan los derechos de los
consumidores y el derecho de la competencia.
(v) En algunos casos, cuando un fin legítimo no se puede
alcanzar sin sacrificio del ámbito de los derechos, se impone la jerarquización
y ponderación de derechos.
(vi) No es este el caso. Por lo demás, desde la
perspectiva jerárquica, los derechos del consumidor y el derecho a la
competencia tienden a tener un mayor valor y peso relativo que otros intereses
económicos de carácter privado.
(vii) Todo lo anterior, transforma en irracional,
irrazonable y desproporcionado el sacrificio a que las medidas en cuestión
sujeta a consumidores y compañías de seguros, en beneficio de las empresas del
sector funerario”.
A
renglón seguido, el ciudadano alega que la norma acusada los principios y
valores que sustentan la Constitución económica. Explica su acusación diciendo
que “El artículo 86 de la Ley 1328 de 2009 viola el derecho a la libre
competencia económica ( C.P. art. 333) puesto que tratándose  del mercado
relevante al cual se refiere dicha disposición, en el que antes de su expedición
operaban empresarios de exequias que celebraban contratos “previsionales” y
aseguradores que celebraban contratos de seguros de exequias con pagos en
especie, se produce como consecuencia de la intervención del legislador una
distorsión arbitraria que comporta una irrazonable anulación de sus mecanismos
normales de funcionamiento, todo lo cual redunda en una ventaja indebida para
los competidores no aseguradores que se traduce en una situación monopólica en
relación con ese mercado específico a la cual se llega no como fruto de un
mérito propio o de su mayor eficiencia, sino de una gracia unilateral e
irrazonable originada en el poder del Congreso”.
En
relación con la violación al artículo 335 Superior estima que la
violación consiste en que “la norma legal viola el artículo 235 de la
Constitución puesto que franquea las puertas de una actividad de alto riesgo y
de naturaleza material de tipo asegurador a personas y entidades que no han
sido autorizadas previamente por el Estado para ejercer la actividad
aseguradora y para captar por vía contractual recursos del público, al mismo
tiempo que prohíbe que esa actividad sea desempeñada por las entidades que
previamente han sido especialmente autorizadas para cumplir esas actividades. En
un mercado típicamente de alto riesgo y de masa se distorsiona un mercado
competitivo al excluir a los competidores de mayor calificación técnica y
financiera y autorizar únicamente a los que carecen de esta calificación y,
pueden por ello, poner en peligro el interés público que es inherente a la
actividad aseguradora, financiera y de manejo del ahorro”.
Insiste
en la vulneración a las libertades económicas indicando que “Ambas, la
libertad de empresa y el derecho a la libre competencia económica, retienen
como elemento principal de su núcleo esencial, la libertad de contratación. Se
suma a la ausencia de un motivo legítimo y razonable para expulsar de un
mercado de riesgo a las aseguradoras, la afectación que la norma legal acusada
ocasiona al impedir a las compañías de seguros pactar con los tomadores o
beneficiarios de pólizas de seguros de exequias su pago en especie. Esta
modalidad de contratación, que se prohíbe, no pone en peligro en absoluto el
orden público contractual. Por el contrario, se trata de una estipulación que
consulta las exigencias y necesidades de los consumidores. El tomador o
beneficiario asiste a una mutilación de su autonomía personal y de sus derechos
religiosos, tal y como se expuso en otro aparte e, injustificadamente, asume el
costo de la decisión legislativa que busca garantizar a los empresarios de
exequias funerarias una ventaja de mercado. El gravamen o carga de doble
contratación, amén de entrabar innecesariamente los asuntos privados, repercute
negativamente en un momento doloroso de la vida de la persona, que deberá
contar con liquidez y distraer su desasosiego y aflicción en la contratación
directa de las exequias funerarias de sus deudos, todo con el objeto de
consolidar para una clase de empresarios un nicho en el mercado de exequias y
poder exhibir “el comprobante previo de pago efectivo”.
Argumenta
igualmente el demandante que la norma acusada viola el deber de no entorpecer,
distorsionar o limitar la libre competencia en el mercado subregional andino. Al
respecto sostiene que “El legislador nacional no puede desconocer el
ordenamiento jurídico de la Comunidad Andina, sin violar el artículo 150-16 de la
Constitución Política que reconoce el fenómeno de la supranacionalidad y que se
erige en fundamento de la aplicación directa e inmediata de la normatividad
andina en el  territorio nacional. Dado el sentido convergente de la norma
constitucional (CP art. 333) y de las distorsiones citadas del ordenamiento
jurídico de la Comunidad Andina, es claro que el deber de promoción de la libre
competencia a cargo del legislador, encargado de adoptar “medidas regulatorias
de mercado” que no impidan, entorpezcan o distorsionen la libre competencia en
el mercado, tiene inclusive carácter reforzado como consecuencia del “bloque
normativo” que se conforma por las disposiciones internas constitucionales y
las subregionales de la Comunidad Andina”. Alega al respecto vulneración de
la Decisión 608 de 2000.
Asegura
igualmente que la violación de la libre competencia y de la libertad económica
se traduce automáticamente en la violación del derecho a la igualdad ante la
ley (art. 13 Superior). Sobre el particular sostiene que el legislador
favoreció unilateralmente a una clase de empresarios (las entidades de carácter
cooperativo o mutual, las entidades sin ánimo de lucro y las sociedades
comerciales) perjudicando a las aseguradoras. Lo anterior por cuanto excluyó a
las aseguradoras del mercado de los seguros exequiales pagaderos en especie.
Alega
asimismo violación del principio de unidad de materia, en la medida en que, a
su juicio “la regulación de los servicios funerarios no representa sólo una
pieza aislada dentro de la ley 1328 de 2009, sino que no es posible
concatenarla con ninguna disposición de la misma”.
Finalmente,
el ciudadano explica que la norma acusada desconoce los requisitos
constitucionales aplicables a las leyes marco en materia de regulación de la
actividad aseguradora y cualquiera otra relacionada con el manejo,
aprovechamiento e inversión de los recursos captados del público. Lo anterior
por cuanto:
“Sin duda, en las dos partes de la norma demandada, el
legislador ha entrado a regular la actividad aseguradora de un modo preciso,
concreto y puntual, centrándose no en el marco o en los principios que han de
regir la actividad aseguradora, sino, por el contrario, deteniéndose en la
regulación de detalle. Dejar de lado la regulación general de los ramos, para
adentrarse en el sub-rubro de servicios exequiales y, dentro de éste, inclusive
desplazar la propia competencia no del Presidente, sino del mismo
Superintendente Financiero, para producir la exclusión de las pólizas pagaderas
en especie, significa que la ley se ocupa de la micro-regulación.
(…)
Los artículos 150-19-d y 189-25, a propósito de la
regulación de la actividad aseguradora y de la relacionada con el manejo,
aprovechamiento e inversión del ahorro privado, entre otras, han establecido un
reparto de competencias que no puede ser ignorado por el legislador, cuyo
cometido se circunscribe a configurar normativamente sólo el marco o cuadro de
la regulación, lo que hace dictando normas generales y señalando en ellas los
objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno a quien se
encarga de regular la materia”.
2.
Expediente D- 7955.
En
ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 241 de la Constitución
Política, el ciudadano Rafael Acosta Chacón demanda el artículo 86 de la ley
1328 de 2009, “Por la cual se dictan normas en materia financiera, de
seguros, del mercado de valores y otras disposiciones”, por considerar que
vulnera el artículo 78 Superior.
Alega
el demandante que con la norma acusada se producen cuatro efectos jurídica,
social y económicamente relevantes:
“(i) Se ha cercenado de tajo la posibilidad –hasta
entonces lícita y legítima- de que el tomador y el asegurador en estos seguros
exequiales estipulen que la prestación de este último se cumpla con la
provisión efectiva del servicio:
(ii) Se ha impuesto la necesidad de que, en caso de
fallecimiento de uno de los integrantes del grupo familiar, alguien de los
demás del mismo o un tercero financien y sufraguen los gastos exequiales, para
obtener un reembolso previa acreditación de éstos, de conformidad con las
previsiones generales del Código de Comercio, sobre reclamaciones de
indemnizaciones de seguros;
(iii) Se ha delineado legislativamente el perfil de
las condiciones en que puede y debe ser prestado ese servicio, esto es, se ha
diseñado – en sus rasgos mercantiles esenciales- el producto de seguros.
(iv) Se ha puesto a los tomadores y asegurados,
actuales y potenciales, en la situación extrema de tener que contratar con
entidades del comercio de servicios funerarios, el aseguramiento del riesgo
exequias en especie, que es la modalidad óptima, sin absolutamente ninguna de
las condiciones mínimas de seguridad y respaldo que la misma Constitución
exige, para el ejercicio de la actividad aseguradora”.
En
cuanto a los derechos de los consumidores, sostiene que, sin que aparezca una
razón de orden superior, el Congreso decide inmiscuirse en el diseño de las
condiciones mínimas de calidad de un servicio, como ha sido el caso de la norma
demandada, sería elemental esperar que lo hiciese de acuerdo con su naturaleza
propia y teniendo en cuenta los intereses específicos de los consumidores.
En
resumen, “el ejercicio de las facultades del legislador para expedir
Códigos, intervenir los mercados, si es que tiene esa potestad constitucional
tratándose del mercado de seguros, e inmiscuirse en el diseño de las
condiciones de calidad e idoneidad del servicio de seguros exequiales, no le
atribuyen a éste una capacidad de configuración normativa absoluta, en cuanto
estas potestades encuentran límites intrínsecos, en su propia razonabilidad y
proporcionalidad, y límites extrínsecos en la existencia de otras normas
constitucionales”.
Insiste
en que el artículo 86 de la Ley 1328 cercenó de un tajo la hasta entonces
lícita facultad de que el tomador y el asegurador, en los contratos de seguros
exequiales, estipularen que la prestación de éste último se cumpla con la
provisión efectiva del servicio.
Sostiene
el ciudadano que, legal y doctrinariamente los seguros se clasifican en función
de la forma en que el asegurador debe cumplir con su prestación, distinguiendo
entonces entre los seguros de sumas y los seguros de servicios o in natura.
En
tal sentido, en su opinión, los seguros exequiales son un híbrido, en cuanto
son seguros de personas, pero tienen, al decir de la ley, un carácter
indemnizatorio y, por lo tanto, se rigen por las normas de los seguros de
daños, cuando éstas no contraríen su naturaleza. Y más adelante señala “la
doctrina nacional siempre concluyó, pacíficamente, en que los seguros de
personas vinculados al gasto, como por ejemplo los seguros médicos, admiten el
pago en especie (drogas) o en servicios (atención médico hospitalaria) y,
dentro de este género, están los seguros exequiales”.
Asegura
que el cercenamiento de la legítima facultad legal de que el tomador y el
asegurador en los seguros exequiales estipulen que la prestación de éste último
se cumpla con la provisión efectiva del servicio, se realizó por la
introducción de una norma imperativa que resulta incompatible con la estructura
legal del contrato de seguros, que no obedece ni se justifica en principio
superior alguno, ni se compadece con el legítimo interés del consumidor de
seguros.
Más
adelante, el ciudadano sostiene que, desde el punto de vista jurídico, la
conveniencia fáctica reseñada puede expresarse así:
“a) La estipulación del pago en especie releva al
beneficiario de la carga de la prueba sobre el valor del daño y, al relevarlo
de la erogación, lo libera de las cargas de la reclamación y del riesgo de
objeción y litigio.
b) La estipulación del pago en especie no sólo es
compatible con la naturaleza indemnizatoria de los seguros de personas de
gastos, como los exequiales, sino que la reafirma”.
Agrega
que, si bien la Ley 1328 no impone al asegurador una conducta contraria a la
buena fe contractual, sí limita drásticamente las posibilidades de que el mismo
estipule y ejecute el contrato en condiciones acordes con el recto
entendimiento de ese principio.
Alega
igualmente que, el artículo 86 demandado, puso a los tomadores y asegurados,
actuales y potenciales, en la situación extrema de tener que contratar con
entidades del comercio de servicios funerarios, el aseguramiento del riesgo
exequias en especie, que es la modalidad óptima para el consumidor, sin
absolutamente ninguna de las condiciones mínimas de seguridad y respaldo que la
misma Constitución exige. Sobre el particular comenta:
“Es claro que la norma demandada, a la par que
autorizó a las entidades del comercio funerario para prestar directamente y en
especie este tipo de servicios, “independientemente de que las cuotas
canceladas cubran o no el valor de los servicios recibidos”, cerró esta
posibilidad a las empresas aseguradoras que, por cierto, no pertenecen a este
comercio y no desempeñan esa actividad, y las limitó en la explotación del ramo
del seguro exequias, a indemnizar en dinero a favor del tomador o sus
beneficiarios, previa comprobación del pago del monto del servicio funerario.
Dicho de otro modo, y para realzar el despropósito de
la norma, ésta (i) le atribuyó a las entidades del comercio funerario, la
facultad de “prestar directamente y en especie este tipo de servicios” que,
ciertamente, ya tenían intrínsecamente, pues eso es lo que siempre han hecho; y
(ii) la eliminó para las compañías de seguros, que nunca la han tenido, ni la
han ejercido, pues en realidad lo que venían haciendo las empresas de seguros,
dado su régimen jurídico, era contratar a las entidades del comercio funerario
para que ellas prestasen a sus asegurados esos servicios.
Lo que de verdad es nuevo en la primera parte de la
norma es la asignación del aseguramiento del riesgo exequias, in natura o en
especie, a las entidades del comercio funerario, en cuanto asumen la prestación
en especie del riesgo exequias de su núcleo familiar, “independientemente de
que las cuotas canceladas cubran o no el valor de los servicios recibidos”.
Por
último, el ciudadano señala que “para reafirmar el completo desdén por la
protección de los consumidores, a que lo obliga no sólo el artículo 78, sino
otras varias normas de la Constitución, el legislador con el artículo 86
demandado, de manera pura y simple, sin ninguna consideración por las
condiciones de la seguridad, solvencia y transparencia con que las entidades
del comercio funerario han de atender sus obligaciones futuras
“independientemente  de que las cuotas canceladas cubran o no el valor de los servicios
recibidos” les asignó, con exclusividad, la modalidad de aseguramiento del
riesgo exequias que, por demás, es la óptima para el consumidor”.
IV.
INTERVENCIONES CIUDADANAS.
1.
Mario Germán Iguarán Arana.
El
ciudadano Mario Germán Iguarán Arana interviene en el proceso de la referencia
para solicitar la declaratoria de exequibilidad de la norma acusada. Aclara que
lo hace en los mismos términos que lo hizo en el expediente D- 7956, “en
donde se demandó la misma norma que nos ocupa con la invocación de cargos
similares”.
El
interviniente señala que el artículo 111 de la Ley 795 de 2003 fue declarado
exequible, por aspectos formales y de fondo, mediante sentencia C- 940 de 2003.
En dicho fallo se insistió en la precariedad de la norma acusada y en los
vacíos que dejaba, los cuales precisamente trataron de ser superados
adicionando el contenido del artículo 111 de la Ley 795 de 2003 mediante la
norma demandada.
Al
respecto explica que a través de la norma acusada se materializó el querer
legislativo de precisar el sentido del artículo 111 de la Ley 795 de 2003, en
los siguientes aspectos: a) expresamente estableció la clase de empresas que
podían prestar directamente y en especie los servicios funerarios (entidades de
carácter cooperativo o mutual, las entidades sin ánimo de lucro y las
sociedades comerciales). Se exceptuó a las empresas aseguradoras, pues su
naturaleza no les permite que se dediquen a este tipo de actividades
concernientes a dar destino final a los restos humanos; b) la obligación de
prestar los servicios funerarios en especie a cargo de las funerarias es la
consecuencia directa de la cancelación de unas cuotas, sin que las mismas
cubran o no el valor de las honras fúnebres; y c) las obligaciones entre las
funerarias y los beneficiarios del servicio pueden pactarse en cualquier forma
negocial, entendida por tal el contrato en el que se contengan los derechos y
obligaciones entre la funeraria y el afiliado.
Más
adelante explica:
“Era necesario entonces hacer claridad del contenido
del artículo 111 de la Ley 795 de 2003 y de esta forma proyectar mayor
seguridad y confianza en los usuarios de los servicios funerarios prestados
directamente y en especie por las empresas funerarias. En eso consiste la
primera parte de la norma demandada.
Tal claridad y precisión fueron criterios que
igualmente utilizó el legislador para delimitar las actividades que podían
realizar tanto aseguradoras como empresas funerarias, contenidos en la segunda
parte de la norma impugnada.
Fue así como en el parágrafo tercero de la norma demandada,
el legislador delimitó claramente la forma en que concurren al mercado las
aseguradoras y las empresas de servicios funerarios: dentro del objeto social
específico de las primeras se encuentran las diferentes actividades
susceptibles de aseguramiento, verbigracia, seguros de vida, seguros contra el
hurto, incendio, terremoto, etc. Por esta razón pueden ofrecer seguros
exequiales. Las segundas ofrecen la prestación directa y en especie de
servicios funerarios, que es si objeto social exclusivo, no pueden dedicarse a
otra cosa distinta a honras fúnebres, esto es, arreglo del cuerpo, velación,
traslado, inhumación, cremación, etc.”.
Explica
igualmente que, en el seguro de exequias, una vez presentado el
siniestro, surge en cabeza de la aseguradora la obligación de indemnizar por la
asunción del riesgo. Lo anterior por cuanto “dentro del giro ordinario de
los negocios de las aseguradoras no está la de prestar servicios funerarios”.
Por el contrario, en el contrato de prestación de servicios funerarios,
presentada la muerte del afiliado, surge la obligación a cargo de la empresa
funeraria de prestar los servicios funerarios directamente y en especie.
Asegura
asimismo que para el legislador era claro que las aseguradoras, en el seguro
exequial, no podían ofrecer indemnización en especie, debido a que no se
trataba de un seguro de daños o sobre cosas que puedan reponerse, en los
términos del artículo 1110 del Código de Comercio.
Argumenta
que con la adopción del artículo 86, el legislador buscó la consecución de los
siguientes objetivos: a) restablecer una distorsión que se presentaba en el
mercado, originada en el hecho de que la indemnización en especie ofrecida por
las aseguradoras en el seguro de exequias conducía a que los usuarios no
recibían una indemnización integral, proporcional a la prima pagada por el
traslado del riesgo; y b) poner fin al ofrecimiento de esta clase de
indemnización sin autorización legal.
Agrega
que “como lo manifestó uno de los congresistas, las aseguradoras contratan
con las funerarias las honras fúnebres de los tomadores o beneficiarios de tal
seguro, en donde la indemnización consiste en el pago en dinero a esta última
por el costo de las honras fúnebres, sin que el dinero restante llegue a manos
de los usuarios (tomador del contrato de seguro), con el consecuente
enriquecimiento sin causa de las aseguradoras”.
Afirma
que, una interpretación armónica de la ley 1328 de 2009 indica que, una vez
presentado el siniestro, la aseguradora tiene la obligación de indemnizar en
dinero, lo que de suyo no supone en cabeza del usuario la carga de pagar
previamente los costos del servicio a la funeraria y luego acudir a la
aseguradoras para que cancele la indemnización correspondiente.
En
cuanto a los cargos específicos, el interviniente considera que no están
llamados a prosperar, por las siguientes razones.
En
relación con la violación al artículo 158 Superior sostiene que sí guarda
relación temática y teleológica con el título y con el contenido de la ley 1328
de 2009. En efecto, la ley regulo lo referente a los temas financieros, de
mercado de valores y de seguros; de allí que la norma acusada se inscribe
dentro de los aspectos regulados por esa normatividad.
En
lo que atañe a la supuesta vulneración del artículo 78 Superior, referente a
los derechos de los consumidores, estima que tampoco se vulnera por cuanto las
aseguradoras y las funerarias no ofrecen los mismos servicios. Mientras que las
empresas funerarias ofrecen a los usuarios servicios funerarios en especie, es
decir, se ocupan físicamente de la última morada de un ser humano, al paso que
las aseguradoras venden el seguro exequias, con la obligación de indemnizar;
materialmente, no preparan el cuerpo, no se dedican a las honras fúnebres. De
allí que “el contenido de la norma demandada no influye sobre la posibilidad
que tienen los usuarios de escoger la clase de empresa que puede prestarle los
servicios funerarios en especie, pues es claro que los mismos siempre serán
prestados directamente por las empresas que dentro de su objeto social
específico se dediquen a honras fúnebres. Actividad que no es del objeto social
específico de las aseguradoras”.
Por
otra parte, en relación con la violación del artículo 333 Superior, sostiene el
interviniente que tampoco se vulnera, por cuanto la norma demandada no
introdujo prohibición alguna a las aseguradoras de indemnizar en especie en los
seguros exequiales, por cuanto lo que hizo el legislador fue reiterar el
contenido de lo regulado en el artículo 1110 del Código de Comercio, en el
sentido de que esta clase de seguro, por no tratarse de cosas, no puede
indemnizarse mediante reposición, reparación o reconstrucción de la misma.
Así
mismo, afirma el interviniente que no se presente violación alguna al artículo
13 Superior, por cuanto el demandante se limita a hacer una adecuación forzoso
de los criterios establecidos por la Corte Constitucional para distinguir entre
discriminación y diferenciación como forma de determinar el alcance del
principio de igualdad.
De
igual forma, sostiene que tampoco debe proceder el cargo de
inconstitucionalidad por violación al principio de la buena fe, ya que el
legislador se limitó a aclarar la restricción que ya tenían las aseguradoras
desde 1971 en el Código de Comercio.
Por
último, en lo que concierne a la violación a los artículos 42 y 19
constitucionales, sostiene que, de llegar a configurarse un verdadero cargo de
inconstitucionalidad, éste tampoco procedería por cuanto se trata simplemente
de una interpretación subjetiva de la norma acusada, además de ser un efecto de
la falta de organización administrativa, logística y adecuada de las
aseguradoras, que impide que el dinero se ponga inmediatamente en manos de los
deudos.
2.
Universidad del Rosario.
El
ciudadano Juan Jacobo Calderón Villegas, actuando en representación de la
Facultad de Jurisprudencia de la Universidad del Rosario, interviene en el
proceso de la referencia para solicitarle a la Corte que declare inexequible la
disposición acusada. Al respecto, aclara que “las demandas presentadas por
el Dr. Roberto Junguito Bonnet y el Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz, cuentan con
desarrollos argumentativos de enorme significancia constitucional que abordan
el asunto desde dos perspectivas diversas pero complemetarias”.
Comienza
señalando que, antes de la adopción de la norma acusada, le mercado “portador
de factor asegurativo” se encontraba compuesto por (i) los agentes que
prestaban el servicio funerario a través de contratos que obligaban a la
prestación del servicio, a pesar de no encontrarse cubierta la totalidad del
valor de tales servicios al momento de la muerte; y (ii) por las sociedades
aseguradoras que celebraban el contrato de seguro exequias con el pago en
especie.
Al
respecto, precisa que la norma acusada conduce a establecer un obstáculo
normativo al mercado de los seguros exequiales en especie. En efecto, a partir
de entonces, las compañías aseguradoras sólo pueden amparar este tipo de
servicios mediante el pago de indemnización en dinero, “previa realización
del pago correspondiente a la entidad que presta servicios funerarios”.
A
renglón seguido, el interviniente sostiene que el debate entorno a la norma
acusada gira sobre la existencia de, al menos, dos posiciones que se encuentran
constitucionalmente garantizadas por normas con estructura de principio. Ello
supone –explica el ciudadano- que se trata de posiciones prima facie, cuyo
eventual carácter definitivo depende de los resultados de su confrontación con
los fundamentos que podrían justificar las restricciones. Existiría por tanto
por una posición que se adscribe a la Constitución económica, y otra a la
Constitución iusfundamental.
En
cuanto a la Constitución económica afirma que se garantiza la libre competencia
y la iniciativa privada, lo cual conduce a disponer de condiciones adecuadas y
permanentes de acceso a los mercados en igualdad de condiciones. De allí que,
los límites al ingreso a los mercados deberá responder a razones suficientes,
que superen un test de proporcionalidad.
La
segunda posición, referente a los derechos fundamentales, apunta a que la norma
acusada vulnera aquellos de los deudos, en la medida en que no pueden contar
con unos servicios funerarios prestados de forma suficiente y oportuna.
Explica
que, mientras que en materia de intervención económica el legislador cuenta con
un margen de configuración normativa amplio, en el segundo, es decir, el
referente a los derechos fundamentales, resulta ser menor debido al elevado
peso abstracto que aquéllos poseen. De allí que, mientras que en el primer
escenario el control de constitucionalidad será ejercido de manera débil, en el
otro lo será de forma intensa.
Luego
de proponer la realización de un test intermedio de proporcionalidad, el
intervinente señala que, un examen de la norma acusada evidencia que con su
adopción no se persigue la consecución de ningún objetivo constitucionalmente
admisible. Es más, si los mejores mercados son aquellos en los que existe una
pluralidad de oferentes y demandantes, no se justifica que se excluya a uno de
ellos como son las aseguradoras; ni siquiera para beneficiar al sector
cooperativo. En efecto, la reducción de la competencia se vincula usualmente
con precios elevados y baja calidad.
3.
Julio César Ortiz Gutiérrez.
El
ciudadano Julio César Ortiz Gutiérrez intervino en el proceso de la referencia
para solicitarle a la Corte declarara exequible la disposición acusada. Al
respecto, se permite aclarar que “Es de mérito advertir que existe otra
demanda de inconstitucionalidad con el artículo 86 de la Ley 1328 de 2009,
presentada por el ciudadano Roberto Junguito Bonnet, muy distinguido Presidente
de la Federación de Aseguradores Colombianos FASECOLDA, la cual fue radicada
con el número D- 7946, bajo conducción del mismo Magistrado Ponente de este
proceso, Dr. Humberto Sierra Porto. Así mismo, se señala que la
anunciada demanda arguye prácticamente los mismos argumentos de reproche
constitucional que las que aquí se estudian”.
Luego de resumir
los cargos de la demanda, el interviniente adelanta algunas consideraciones
preliminares acerca del derecho constitucional económico señalando que “El
predominio de las economías de mercado, abiertas y desreguladas ha replanteado
algunos elementos de las reformas de las constituciones de la década de los
noventa, especialmente en lo que hace a la introducción de reglas de
solidaridad, universalidad y generalidad que plantean la existencia de un
modelo de Economía Social de Mercado que permite altos grados de intervención y
orientación pública de los recursos que ha planteado de nuevo y en algunos
países nuevas reformas constitucionales que permitan orientar y cautelar las
injusticias sociales y el desequilibrio económico”. Esta nueva dinámica,
aclara, inició una vez pasada la confrontación bélica de la Segunda Guerra
Mundial y con la estructuración avanzada del Estado Social, Democrático y
Constitucional de derecho, “con los grandes cambios tecnológicos,
económicos, culturales y políticos contemporáneos”.
En el caso
específico colombiano, luego de adelantar un recuento de la convocatoria a la
Asamblea Nacional Constituyente, señala que “pero quizá lo más importante en
estos procesos de 1991, se encuentran las radicales transformaciones
neoliberales y sociales que se introdujeron imperceptiblemente y de manera
pacífica al régimen económico y de la hacienda pública nacional, hasta el punto
de permitir afirmar la existencia metodológicamente separable de la llamada
Constitución Económica Nacional”.
Asegura que, a lo
largo de los trabajos en la Constituyente, “entre todos lograron desmontar o
disponer el desmonte progresivo de las viejas instituciones del estado
interventor, del estado patrono, del estado asistencial y del estado empresario
y que trasladó a los particulares y a los empresarios responsabilidades
gerenciales y empresariales en materia de servicios públicos y de seguridad
social de que había asumido desde 1932”. Sin embargo, los constituyentes
también reservaron para el estado, diversas herramientas de rectoría,
regulación, intervención, inspección y vigilancia de las actividades económicas
de los particulares, lo cual es visible en los siguientes elementos:
·
“El absoluto
control y regulación del sector financiero, bursátil y asegurador, en las
entidades cooperativas y en vigilancia y control especializado de las
sociedades mercantiles.
·
En la
inspección y vigilancia sobre las instituciones de utilidad común.
·
En la
inspección y regulación en materia de servicios públicos domiciliarios y de
seguridad social en salud.
·
En temas
relacionados con la propiedad estatal de los recursos naturales del subsuelo y
en la explotación de los recursos naturales no renovables.
·
En lo que
hace con la organización del crédito público, la regulación del comercio
exterior, los aranceles, las tarifas y demás disposiciones el  régimen de
cambios internacionales, este último, en coordinación con las funciones que
consagra la constitución para la Junta Directiva del Banco de la República.
·
Además,
dichos poderes se hacen visibles en la competencia constitucional para la
definición de la enajenación o en la liquidación de las empresas estatales
monopolísticas o en lo que se ha llamado la desincorporación del sector
paraestatal o descentralizado. Esta liquidación y transferencia a particulares
de la propiedad estatal de las empresas alcanza y comprende con mucha fuerza
entre nosotros a las entidades prestadoras de la seguridad social en salud y en
pensiones.
·
En la
administración y disposición por concesión de la explotación de los puertos,
aeropuertos y vías de comunicación en infraestructura estatal y en materia de
regulación y disposición de los derechos y bienes de la Nación.
·
En la
intervención en materia del uso del espectro electromagnético.
·
En la
dirección general de la economía y en la intervención que cumple por mandato de
la ley en nombre del Estado.
·
En la
elección de los miembros del Consejo Nacional de Planeación y en la designación
de los directores de la Junta Directiva del Banco de la República para períodos
prorrogables de cuatro años.
·
La definición
de las políticas generales de administración y control de eficiencia de los
servicios públicos domiciliarios y la inspección y vigilancia de las entidades
que los prestan”.
En cuanto al tema
de la economía social de mercado frente a la norma legal que se examina, indica
el interviniente que se trata de un modelo económico organizado de manera
consciente, bajo un esquema de reglas en las que la no puede haber neutralidad
para asegurar que los valores superiores del ordenamiento constitucional se
cumplan y que los programas políticos del constituyente se lleven a cabo.
En cuanto a la
actividad aseguradora sostiene que “en la economía social de mercado, el
mercado estará organizado de modo consciente bajo un régimen de reglas e
instituciones que supone licencia y permisos previos a la vigilancia,
supervisión, inspección e intervención permanente del estado y de sus
autoridades. En otros términos, es aquel modelo de economía en el que los
objetivos sociales se encuentran en el mismo nivel que los objetivos económicos
de eficiencia”. Agrega que “en este concepto se conjugan los postulados
del individualismo con los de la competencia como instrumento de rectoría del
estado en la economía para lograr esos altos cometidos y en especial los del
artículo 334 de la carta que impone el deber al legislador de ejercer su
intervención económica para racionalizar los procesos productivos y conseguir
el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la distribución equitativa
de las oportunidades y los beneficios del desarrollo”.
Sostiene
igualmente que el artículo demandado está referido a asuntos típicamente
económicos, como son la delimitación del seguro exequias, la previsión exequias
y las condiciones de ejecución de estas modalidades de negocios jurídicos. De
allí que el legislador cuente con un amplio margen de configuración ante los
escasos límites constitucionales existentes en la materia.
Así mismo, sostiene
que no se presenta violación alguna del artículo 333 Superior, por cuanto la
actividad aseguradora sólo puede ser ejercida previa autorización del Estado,
conforme a la ley, la cual regulará la forma de intervención del Gobierno en
tales materias. Así pues, no existe una plena aplicación del derecho a la libre
competencia en esta categoría de actividades, precisamente porque se trata de
las únicas que tienen una estricta restricción constitucional para su ejercicio
y con claros e intensos mecanismos de intervención, control, inspección y
vigilancia estatal.
Finalmente,
señala que tampoco es cierto que la prohibición acusada de inconstitucional
suponga una invasión a los poderes del Presidente de la República dentro de los
límites que se establecen en la Constitución para las llamadas leyes marco o
cuadro, pues se trata de una disposición general de intervención y de
delimitación de la actividad de las empresas aseguradoras que el gobierno debe
inspeccionar y regular, a la cual deben sujetarse todas las aseguradoras que
pretendan cubrir con sus negocios aquellos eventos.
4. Germán
Alberto Cubillos Guzmán.
El ciudadano
Germán Alberto Cubillos Guzmán intervino en el proceso de la referencia para
solicitarle a la Corte que declare exequible la norma acusada.
Sostiene el
ciudadano que la norma acusada no vulnera el artículo 78 Superior, por cuanto
en el contrato de seguro exequial no se está asegurando una cosa, de la que se
pueda predicar su reposición, reconstrucción o reparación. De allí que se
explica y justifica que el pago del seguro exequias sea en dinero y no en
especie.
Agrega que
mediante la Ley 1328 de 2009 se creó el Registro Único de Seguros RUS, el cual
le brindará información asequible al público acerca de los seguros contratados.
En tal sentido “se tiene claro que la misma norma señala o permite definir
pautas para que al momento de recibir o contratar los servicios exequiales de
una empresa cuyo objeto social sea el de la prestación de este tipo de
servicios, el contratante no esté en la obligación  de realizar inmediatamente
el pago”.
En cuanto a la
libre competencia, considera que no se encuentra vulnerada por cuanto “al
exigirse a las empresas aseguradoras que en materia de pólizas de seguros
exequiales la indemnización se haga en dinero, es para garantizar y permitir
que el usuario tomador de dicha póliza pueda escoger libremente la funeraria
que en su criterio podría prestar un mejor servicio, lo que no se logra cuando
es la empresa aseguradora la que directamente escoge la empresa funeraria para
que preste el servicio funerario, señalando un monto que siempre está por
debajo del realmente contenido en la póliza de seguros exequiales. Eso constituye
un abuso de posición dominante por parte de las empresas aseguradoras”.
Más adelante
señala que “cuando en el seguro de exequias se ofrece en especie la
indemnización, la misma cubre hasta cierto monto de salarios mínimos legales
mensuales vigentes por el costo del servicio de su asegurado, verbi gracia 6.5
salarios mínimos legales mensuales vigentes. Al presentarse el siniestro, la
aseguradora no sólo impone, en la mayoría de los casos, la funeraria que debe
prestar el servicio, sino el monto del mismo, en consecuencia, determina la
calidad de las honras fúnebres y con ello la restricción de los derechos de los
usuarios del servicio a la liberta de elección”.
En cuanto a la
supuesta vulneración del artículo 333 Superior, señala que simplemente el legislador
pretendió evitar la consolidación de una posición dominante por parte de las
pocas empresas que controlan o manejan el mercado de los seguros exequiales.
Concluye el
ciudadano afirmando que “la norma demandada se encargó de llenar vacíos
existentes en una disposición que la Corte Constitucional encontró ajustada a la
Constitución en el 2003, al tiempo que precisó el contenido y el alcance de las
actividades de las aseguradoras en el seguro de exequias, pues estaban
ofreciendo a los asegurados indemnización en dinero o en especie, con clara y
abierta tergiversación de lo dispuesto en el Código de Comercio desde 1971. Lo
anterior no podría tener lectura diferente a que el Congreso de la República
adoptó medidas orientadas a la protección de los derechos de los consumidores
de servicios exequiales a través de las pólizas de seguro exequias”.
5. Alfredo
Beltrán Sierra y Fanny Lucía Castellanos Zuluaga.
Los ciudadanos
Alfredo Beltrán Sierra y Fanny Lucía Castellanos Zuluaga intervienen en el
proceso de la referencia para solicitarle a la Corte declare exequible la norma
acusada.
Indican que el
derecho a la propiedad, a libertad de iniciativa privada y la libertad de
empresa, no pueden producir como resultado la concentración de la riqueza, la
existencia de monopolios, el acrecentamiento de las desigualdades sociales, la
concentración de todas las actividades económicas en muy pocas empresas o
conglomerados económicos, sino que deben ser desarrolladas dentro de un marco
de justicia social y de equidad.
A continuación,
explican que mientras que la libertad de empresa le permite al particular
establecerse o instalarse en una actividad económica dentro de los límites del
bien común o el libre ejercicio o explotación de una actividad profesional, la
libre competencia se circunscribe a que quienes se dedican a una misma
actividad económica puedan ejercerla en relación con quienes se dedicaron a esa
misma actividad, en un marco de concurrencia entre ellos para la prestación de
los mismos servicios o la comercialización de los mismos bienes, es decir, no
son lo mismo la libre empresa y la libre competencia, aunque ambas se refieran
a la libertad económica.
Agregan que el
constituyente optó por no definir en qué consiste la actividad aseguradora. “Ello
significa que, dentro de la esfera de competencia propia del legislador, es al
Congreso de la República al que en virtud de la potestad de hacer las leyes le
compete tal definición.”
Seguidamente,
extraen las siguientes conclusiones parciales:
“(i) de la Constitución no emana que la actividad
aseguradora sea exclusivamente aquella que se desarrolla bajo la forma jurídica
de contrato de seguros o de cualquier otra figura jurídica particular (criterio
formal de definición); (ii) de la Constitución no emana que la actividad
aseguradora sea exclusivamente aquella que desarrollan las entidades constituidas
bajo la forma jurídica de compañías aseguradoras (criterio orgánico de
definición); (iii) de la Constitución no emana que toda actividad que implique
en alguna forma la asunción de un riesgo sea una actividad aseguradora
(criterio material de definición); (iv) de la Constitución sí emana que la
actividad aseguradora conlleva el manejo, aprovechamiento o inversión de
recursos y que por esta razón, debe quedar sujeta la intervención, vigilancia y
control estatales, que se lleva a cabo mediante un reparto de competencias
entre el legislativo y el ejecutivo, a través del mecanismo de las “leyes
marco”. (v) De la Constitución no emana que la intervención y vigilancia de la
actividad aseguradora o de cualquier otra que involucre el manejo,
aprovechamiento o inversión del ahorro público tenga que llevarse a cabo
conforme a unas mismas reglas y bajo el control de un mismo órgano de
supervigilancia estatal. Empero, las diferencias que se introduzcan en las
modalidades de control deben aparecer justificadas, so pena de desconocer el
principio de igualdad”.
En relación con
la supuesta violación del artículo 78 Superior, alegan que ésta no se presenta
por cuanto, por ministerio de la ley, son distintos el contrato de seguros y la
prestación de servicios funerarios, y por ende, no le corresponde a las
aseguradoras dedicarse a prestar servicios funerarios, por cuanto “ni para eso
se les confirió autorización por parte del Estado, ni las actividades para la
realización de honras fúnebres quedan comprendidas dentro de su objeto social”.
Aclara que, una
misma persona, puede contratar la prestación de servicios funerarios y además
celebrar un contrato de seguro exequial, ya que “son plenamente compatibles
y no excluyentes”.
De igual manera,
estiman que no se presenta violación alguna al derecho a la igualdad, por la
sencilla razón de que ni los elementos de los dos contratos son los mismos, ni
su finalidad es igual, ni los supuestos de hecho son idénticos, aún cuando el
contratista sea el mismo. “No puede pues, por este aspecto, predicarse ni
una identidad fáctica ni tampoco una identidad jurídica. Lo que es desigual no
puede transformarse en igual por un razonamiento que parta de un fundamento
equivocado, al considerar que por la muerte de una persona los dos contratos,
que son de naturaleza jurídica diferente, automáticamente sufren una mutación
tal que los vuelve idénticos”.
6. Evaristo
Rafael Rodríguez Felizzola.
El ciudadano
Evaristo Rafael Rodríguez Felizzola interviene en el proceso de la referencia,
para solicitarle a la Corte declare exequible la disposición acusada.
Señala que con la
adopción del artículo 86 de la Ley 1328 se pretendió llenar algunos vacíos
dejados por el artículo 111 de la Ley 795, lagunas que fueron advertidas por la
Corte en sentencia C- 940 de 2003.
En tal sentido,
el legislador precisó que el servicio funerario se prestaba por las empresas
autorizadas, independientemente de si las cuotas canceladas habían cubierto o
no el valor de los servicios recibidos. Regulación que resulta consecuente con
la obligación que surge en cabeza de la empresa encargada de decepcionar las
cuotas que conforman la mutualidad y como contraprestación al usuario o al
beneficiario por el pago de las mismas. De esta forma, en aplicación de los
principios de mutualidad y de solidaridad, todos los aportantes de las cuotas
asumen entre sí el costo del servicio prestado por la empresa funeraria.
Explica que, la
formalidad del contrato no define las obligaciones entre las partes, sino
precisamente las cláusulas en las cuales se establezcan de manera clara y
precisa los derechos y obligaciones entre las mismas, las que pueden constar en
cualquier modalidad negocial autorizada, por la Superintendencia de Sociedades
o la de Economía Mixta, a las empresas dedicadas a los servicios funerarios en
especie.
Así las cosas, el
legislador aclaró la forma en que concurren al mercado los dos tipos de
empresas: las funerarias, prestando los servicios funerarios, y las
aseguradoras, mediante seguros exequiales. De tal suerte que “las primeras
independientemente del tipo o clase de sociedad, su objeto social se concreta
en la prestación de servicios funerarios en especie, mientras que las segundas,
su objeto social específico está referido a las distintas actividades
asegurativas que pueden explotar, dentro de las cuales está la posibilidad de
ofrecer al asegurado o a sus beneficiarios asumir a manera de indemnización en
dinero el costo de las pompas fúnebres mediante un contrato de seguro, cuando
se presente el siniestro, esto es, la muerte de la persona, Se trata entonces
de dos empresas totalmente distintas, sin que se les pueda asimilar o comparar”.
Agrega que, en la
modalidad de seguro exequial, es factible indemnizar en dinero, por ser un tipo
de seguro sobre las personas, en el que sólo procede esta clase de
indemnización. En el seguro de daños, por su parte, al versar sobre bienes, se
puede tanto la indemnización en dinero como en especie, dado que los bienes
pueden reponerse, repararse o reconstruirse.
Explica que,
mediante la norma acusada, el legislador intervino en el mercado corrigiendo la
distorsión que se estaba presentando en la indemnización en especie contenida
en la póliza de seguro exequias ofrecida por las aseguradoras.
A lo largo de su
escrito, el interviniente insiste en señalar que, las empresas aseguradoras y
las funerarias son completamente distintas, en cuanto a sus objetos sociales y
actividades comerciales, motivo por el cual no admiten ser comparadas.
Así mismo,
sostiene que las aseguradoras, al sustituir la indemnización en dinero se
apropian de forma indebida de gran parte del valor asegurado, distorsionando y
generando una falla en el funcionamiento del mercado, lo cual perjudica a los
usuarios de estos servicios. Además, el interés asegurable en el seguro
exequias, no es simplemente los gastos funerarios, sino que trasciende a
derechos personalísimos, como lo es el destino final de los restos humanos,
acorde con las creencias y cultos religiosos.
Así las cosas,
considera el ciudadano que ninguno de los cargos de inconstitucionalidad está
llamado a prosperar.
7. FENALCO.
Guillermo Botero
Nieto, actuando en calidad de ciudadano y de Presidente de FENALCO, interviene
en el proceso de la referencia para solicitarle a la Corte declarar exequible
la norma acusada.
En cuanto a la
vulneración de los derechos de los consumidores, considera que no se presenta
por cuanto, cuando las aseguradoras ofrecían y suscribían pólizas exequiales,
en donde se comprometían a la prestación de servicios funerarios, es decir, al
pago de la indemnización en especie, en realidad estaban induciendo en error al
consumidor “pues se hacía creer que la prestación del servicio está
cubierta, pero no lo estaba porque dentro del objeto social de la aseguradora
no está la prestación del servicio; lo que sucedía era que la aseguradora
actuaba de intermediaria frente al que realmente estaba habilitado para prestar
el servicio y en efecto lo prestaba: la empresa funeraria”.
En lo que atañe
al desconocimiento del artículo 333 Superior, afirma que “no hay plena
aplicación del derecho a la libre competencia en esta categoría de actividades,
precisamente porque se trata de las únicas que tienen una estricta restricción
constitucional para su ejercicio y con claros e intensos mecanismos de
intervención, control y vigilancia estatal”.
Tampoco considera
procedente el cargo por igualdad, por cuanto las empresas aseguradoras no están
en el mercado de la prestación de servicios funerarios, sino en el mercado de
servicios financieros, según el cual aseguran un capital para sufragar la
prestación de los servicios exequiales por terceros, “a su vez, las empresas
funerarias sí prestan el servicio exequias directamente, con una clara
proximidad a los deudos del fallecido durante la prestación del servicio
funerario contratado”.
Por último,
considera que tampoco se vulneran los derechos a la intimidad familiar, honra y
libre desarrollo de la personalidad.
V. CONCEPTO
DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El Procurador
General de la Nación, mediante concepto núm. 4898 de 2010, solicita a la Corte
declarar exequible la norma acusada.
Indica que, dada
la normatividad interna y los desarrollos jurisprudenciales, para efectos del
presente análisis de constitucionalidad, no es preciso adoptar posición en
relación con la doctrina que defiende el carácter mixto del contrato de seguro
exequias, bajo cuyo amparo las obligaciones del asegurador pueden darse en
dinero o en especie. Tampoco es dable, pese a las deficiencias de la
legislación interna, acoger las definiciones que del contrato de seguro se
hacen en otras legislaciones.
Sostiene
igualmente que, presumir que los servicios prestados por las empresas oferentes
de servicios funerarios no son de calidad, resultaría una afirmación carente “de
sustento legal, que además, daría cabida a la presunción de mala fe”.
Afirma que
tampoco atenta contra los derechos de la persona, “la imposición de pago del
seguro exequias mediante acreditación o contra la autonomía de la voluntad en
materia contractual, por las siguientes razones: (i) las personas tienen la
posibilidad de celebrar el contrato de prestación de servicios exequiales o el
de seguro exequial, según su conveniencia; (ii) las anteriores posibilidades
contractuales no se excluyen entre sí, pues los servicios funerarios pueden ser
prestados y, posteriormente, el asegurado realiza el cobro, dado el siniestro,
con el fin de cumplir la obligación contraída por la prestación de los
servicios funerarios, e incluso, nada se opone a que el prestador de los
servicios funerarios haga efectivos los derechos derivados del contrato de
seguros exequiales; (iii) el marco de responsabilidades y la buena fe son de la
esencia de los contratos independientemente de la forma en que se den las
prestaciones pactadas; y (iv) el pago de dinero garantiza al tomador o
beneficiario la restitución íntegra del valor asegurado, lo cual desde el punto
de vista contractual se constituye en una garantía”.
En cuanto a la
violación al artículo 333 Superior, considera la Vista Fiscal que tampoco se
presenta por cuanto no resulta aceptable, por carecer de fundamento real, una
argumentación encaminada a demostrar que con las disposiciones del artículo 86
de la ley 1328 de 2009, se atenta contra la libre empresa como derecho a
instalarse en el territorio nacional y su correlativo a explotar económicamente
el objeto de su razón social.
Tampoco se
advierte, en su concepto, menoscabo alguno al ejercicio del derecho a la libre
competencia en el mercado, porque tal derecho supone responsabilidades que se
encuentran directamente relacionadas con la actividad que por virtud de actos
provenientes de la autoridad respectiva se ejerce dentro de los precisos
límites a la Constitución y la ley.
Así mismo,
sostiene que la argumentación respecto del cargo de violación del derecho a la
igualdad no resulta suficiente, por cuanto se trata de contratos de naturaleza
diferente, no siendo posible realizar comparaciones, dado que se parte de
supuestos fácticos distintos.
Finalmente,
sostiene que la norma acusada no viola la regla de la unidad de materia, pues
se evidencia su conexidad temática y teleológica con el texto legal en el cual
se halla inserto.
VI.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS DE LA CORTE
1.
Competencia
Esta
corporación es competente para decidir sobre la constitucionalidad de la norma
acusada, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, Num. 4, de la
Constitución, por estar contenida en una ley.
2.
Argumentos de los demandantes.
En
ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 241 de la Constitución
Política, el ciudadano Eduardo Cifuentes Muñoz demanda el artículo 86 de la ley
1328 de 2009, “Por la cual se dictan normas en materia financiera, de
seguros, del mercado de valores y otras disposiciones”, por considerar que
vulnera los artículos 1, 5, 13, 14, 15, 16, 18, 19,  21, 42, 78, 136.1, 150.16,
150.21, 158, 150.19.d, 189.25, 334, 335 y 336 Superiores.
En
cuanto a la violación de normas constitucionales referentes a derechos
fundamentales, el ciudadano alega que la disposición acusada representa una
injerencia  ilegítima y una restricción inconstitucional del legislador en el
ejercicio del derecho a la personalidad jurídica (art. 14 Superior), en
conexión con el libre desarrollo de la personalidad (art. 16), el derecho a la
honra, dignidad e intimidad de la persona y de la familia (arts. 1,5, 15, 21 y
42), la libertad de conciencia y de cultos (arts. 18 y 19) y la libertad
contractual de los consumidores personas naturales (art. 78). Al respecto
sostiene que “la norma acusada interfiere y afecta de manera
desproporcionada, sin una justificación objetiva y razonable, el ámbito de los
anotados derechos fundamentales, libertad contractual y de escogencia legítima
de las personas que en el mercado demandan ciertos bienes o servicios de
carácter especial vinculados a sus creencias y afectos más profundos. Estas
personas tienen derecho a un abanico mayor de posibilidades de elección y no se
pueden ver expuestas a cargas irrazonables, que comprometen el ejercicio de su
esfera autónoma y de su dignidad, como lo hace la norma que se demanda”.
Las
referidas vulneraciones de derechos fundamentales son explicadas de la
siguiente manera por el ciudadano demandante:
“1) La libertad de cultos y conciencia, como
derecho de concebir, planificar y decidir la disposición final de los propios
restos. La disposición legal acusada interfiere y pone en peligro la voluntad
del difunto a este respecto. De dar vía libre, en lugar de prohibir, el
ejercicio de esta libertad por parte del tomador en el marco de un contrato de
seguro, no se afectaría el orden público económico, ni ninguno de los límites
permitidos, de acuerdo con la ley estatutaria relativa al ejercicio de la
libertad de cultos. Es conveniente anotar que la ley estatutaria de libertad de
cultos religiosa impone al Estado la obligación de respetar y ser sensible a
las necesidades derivadas de las convicciones religiosas y de la observancia de
los diferentes cultos, uno de cuyos mandatos de protección se concreta en las
prácticas funerarias, razón por la cual, una regulación ligada a tales
prácticas ha debido tener en consideración sus implicaciones desde la
perspectiva de tutela de estas libertades.
2) El derecho a la dignidad, honra e intimidad de
los individuos y de la familia, en al menos tres dimensiones. (i) Por
constreñir a los familiares a contratar bajo condiciones en que en lugar de ser
sujetos del contrato, son objeto, no sólo por contratar a raíz de una
imposición del Estado, sino al tener que hacerlo en circunstancias y contextos
que por lo regular son de profundo desasosiego y afectación sentimental; (ii)
en tanto se expone al núcleo familiar a soportar los costos del sepelio, de
modo que factores adversos de carácter económico puedan comprometer la honra
del difunto y de su familia, exponiéndose en muchos casos a una pérdida de la
propia autoestima familiar y de sus sentimientos de dignidad; (iii) como
vulneración del derecho al duelo, como momento de los familiares y allegados
del difunto en el que éstos tienen la pretensión legítima de maximizar su
esfera privada sobre la pública, y en desarrollo de lo cual, interrumpir o
disminuir en mayor grado sus interacciones con el medio, en particular haciendo
un paréntesis en su actividad contractual.
3) El derecho al libre desarrollo de la
personalidad como derecho a autodeterminarse con el mínimo de injerencias por
parte de las autoridades, impone al legislador el deber de abstenerse, so
pretexto de su libertad de configuración del ordenamiento, de introducir
cargas, gravámenes o requisitos a los individuos y a sus actividades que
carezcan de una clara justificación constitucional.
(…)
En este contexto, se puede hablar con propiedad del
derecho fundamental a una vida simple, simplificada o planificada según las
opciones soberanas de la persona…lo que antes era materia de libertad, hoy es
objeto de obligación”.
En
cuanto al derecho a la personalidad jurídica, considera el ciudadano que
se vulnera por las siguientes razones:
“Una primera, más directa y evidente frente a la
connotación tradicional de la capacidad jurídica, al obligar en primer grado,
en el tiempo, a los beneficiarios de la póliza, a contratar y asumir contra su
propio peculio el pago de las exequias, como prerrequisito para el cobro de la
indemnización a manera de reembolso.
Una segunda, al cercenar la posibilidad de que el
tomador pacte de manera directa con la compañía de seguros el pago de la
indemnización en especie, ya que se obliga a dichas compañías a reconocer y
pagar la indemnización exclusivamente en dinero.
En el primer caso, a su vez, la capacidad jurídica,
elemento esencial del derecho a la personalidad jurídica se afecta
ilegítimamente de dos modos distintos:
Ejercicio obligatorio de la actividad contractual como
violación del derecho a la personalidad jurídica. Se obliga a contratar
servicios funerarios a los tomadores o beneficiarios de la póliza en una
situación que coincide con el duelo, evento psíquico que al ser desconocido por
el legislador pone de presente que a éste no interesa respetar la órbita más
íntima y de mayor recogimiento de la persona hasta el punto de que, en ese
instante, se le constriñe a negociar en el evento de que hubiere suscrito una
póliza de exequias pagadera en dinero.
(…)
Dificultad de la situación de las personas con
dificultades económicas y que deben contratar los servicios de exequias y
pagarlos previamente como condición para recibir la indemnización por parte de
la compañía de seguros.
(…)
El legislador deja sin efectos, en perjuicio de los
propios asegurados, una de las funciones socioeconómicas más importantes de las
pólizas exequiales como es la de precaver la situación de probable carencia de
recursos ocurrido el siniestro.
(…)
La consecuencia advertida de la norma, del pago de los
gastos funerarios por parte de los deudos como requisito previo al reembolso,
se manifiesta en un daño insoportable e irreparable frente a quien
efectivamente se encuentre en situación de quebranto económico que le
imposibilite o dificulte en extremo asumir dicha erogación por razones de
desempleo, ausencia de bienes o simplemente falta de liquidez.
De este modo, la norma afecta el núcleo esencial del
derecho a la personalidad jurídica al impedir a grupos en situaciones de
debilidad manifiesta el acceso efectivo a los servicios funerarios, al
privarlos de ejercer los derechos y obligaciones asociados a la póliza.
La imposibilidad absoluta o relativa del derecho
previsto en la póliza, los mayores costos financieros en los que personas de
bajos ingresos puedan incurrir para hacerlo efectivo, la adquisición de bienes
y servicios de inferior calidad ajustados al exiguo presupuesto de los
familiares que signifiquen un demérito por menor reembolso del beneficio al que
tendrían derecho o que impliquen un sacrificio de la voluntad del tomador o del
difunto, son solo algunas de las consecuencias lesivas de la norma en cuestión
que necesariamente adquieren connotación constitucional pues quebrantan sus
derechos fundamentales y su dignidad”.
A
renglón seguido, el ciudadano alega que la norma acusada viola los principios y
valores que sustentan la Constitución económica. Explica su acusación
diciendo que “El artículo 86 de la Ley 1328 de 2009 viola el derecho a la
libre competencia económica ( C.P. art. 333) puesto que tratándose  del mercado
relevante al cual se refiere dicha disposición, en el que antes de su
expedición operaban empresarios de exequias que celebraban contratos
“previsionales” y aseguradores que celebraban contratos de seguros de exequias
con pagos en especie, se produce como consecuencia de la intervención del
legislador una distorsión arbitraria que comporta una irrazonable anulación de
sus mecanismos normales de funcionamiento, todo lo cual redunda en una ventaja
indebida para los competidores no aseguradores que se traduce en una situación
monopólica en relación con ese mercado específico a la cual se llega no como
fruto de un mérito propio o de su mayor eficiencia, sino de una gracia
unilateral e irrazonable originada en el poder del Congreso”.
En
relación con la violación al artículo 335 Superior estima que la
violación consiste en que “la norma legal viola el artículo 235 de la
Constitución puesto que franquea las puertas de una actividad de alto riesgo y
de naturaleza material de tipo asegurador a personas y entidades que no han
sido autorizadas previamente por el Estado para ejercer la actividad
aseguradora y para captar por vía contractual recursos del público, al mismo
tiempo que prohíbe que esa actividad sea desempeñada por las entidades que
previamente han sido especialmente autorizadas para cumplir esas actividades. En
un mercado típicamente  de alto riesgo y de masa se distorsiona un mercado
competitivo al excluir a los competidores de mayor calificación técnica y
financiera y autorizar únicamente a los que carecen de esta calificación y,
pueden por ello, poner en peligro el interés público que es inherente a la
actividad aseguradora, financiera y de manejo del ahorro”.
Insiste
en la vulneración a las libertades económicas indicando que “Ambas, la
libertad de empresa y el derecho a la libre competencia económica, retienen
como elemento principal de su núcleo esencial, la libertad de contratación. Se
suma a la ausencia  de un motivo legítimo y razonable para expulsar de un
mercado de riesgo a las aseguradoras, la afectación que la norma legal acusada
ocasiona al impedir a las compañías de seguros pactar con los tomadores o
beneficiarios de pólizas de seguros de exequias su pago en especie. Esta
modalidad de contratación, que se prohíbe, no pone en peligro en absoluto el
orden público contractual. Por el contrario, se trata de una estipulación que
consulta las exigencias y necesidades de los consumidores. El tomador o
beneficiario asiste a una mutilación  de su autonomía personal y de sus
derechos religiosos, tal y como se expuso en otro aparte e, injustificadamente,
asume el costo de la decisión legislativa que busca garantizar a los
empresarios de exequias funerarias una ventaja de mercado. El gravamen o carga
de doble contratación, amén de entrabar innecesariamente los asuntos privados,
repercute negativamente en un momento doloroso de la vida de la persona, que
deberá contar con liquidez y distraer su desasosiego y aflicción en la
contratación directa de las exequias funerarias de sus deudos, todo con el
objeto de consolidar para una clase de empresarios un nicho en el mercado de
exequias y poder exhibir “el comprobante previo de pago efectivo”.
Argumenta
igualmente el demandante que la norma acusada viola el deber de no entorpecer,
distorsionar o limitar la libre competencia en el mercado subregional andino. Al
respecto sostiene que “El legislador nacional no puede desconocer el
ordenamiento jurídico de la Comunidad Andina, sin violar el artículo 150-16 de la
Constitución Política que reconoce el fenómeno de la supranacionalidad y que se
erige en fundamento de la aplicación directa e inmediata de la normatividad
andina en el  territorio nacional. Dado el sentido convergente de la norma
constitucional (CP art. 333) y de las distorsiones citadas del ordenamiento
jurídico de la Comunidad Andina, es claro que el deber de promoción de la libre
competencia a cargo del legislador, encargado de adoptar “medidas regulatorias
de mercado” que no impidan, entorpezcan o distorsionen la libre competencia en
el mercado, tiene inclusive carácter reforzado como consecuencia del “bloque
normativo” que se conforma por las disposiciones internas constitucionales y
las subregionales de la Comunidad Andina”. Alega al respecto vulneración de
la Decisión 608 de 2000.
Asegura
igualmente que la violación de la libre competencia y de la libertad económica
se traduce automáticamente en la violación del derecho a la igualdad
ante la ley (art. 13 Superior). Sobre el particular sostiene que el legislador
favoreció unilateralmente a una clase de empresarios (las entidades de carácter
cooperativo o mutual, las entidades sin ánimo de lucro y las sociedades
comerciales) perjudicando a las aseguradoras. Lo anterior por cuanto excluyó a
las aseguradoras del mercado de los seguros exequiales pagaderos en especie.
Alega
asimismo violación del principio de unidad de materia, en la medida en
que, a su juicio “la regulación de los servicios funerarios no representa
sólo una pieza aislada dentro de la ley 1328 de 2009, sino que no es posible
concatenarla con ninguna disposición de la misma”.
Finalmente,
el ciudadano explica que la norma acusada desconoce los requisitos
constitucionales aplicables a las leyes marco en materia de regulación de la
actividad aseguradora y cualquiera otra relacionada con el manejo,
aprovechamiento e inversión de los recursos captados del público. Lo anterior
por cuanto:
“Sin duda, en las dos partes de la norma demandada, el
legislador ha entrado a regular la actividad aseguradora de un modo preciso,
concreto y puntual, centrándose no en el marco o en los principios que han de
regir la actividad aseguradora, sino, por el contrario, deteniéndose en la
regulación de detalle. Dejar de lado la regulación general de los ramos, para
adentrarse en el sub-rubro de servicios exequiales y, dentro de éste, inclusive
desplazar la propia competencia no del Presidente, sino del mismo
Superintendente Financiero, para producir la exclusión de las pólizas pagaderas
en especie, significa que la ley se ocupa de la micro-regulación.
(…)
Los artículos 150-19-d y 189-25, a propósito de la
regulación de la actividad aseguradora y de la relacionada con el manejo,
aprovechamiento e inversión del ahorro privado, entre otras, han establecido un
reparto de competencias que no puede ser ignorado por el legislador, cuyo
cometido se circunscribe a configurar normativamente sólo el marco o cuadro de
la regulación, lo que hace dictando normas generales y señalando en ellas los
objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno a quien se
encarga de regular la materia”.
A
su vez, el ciudadano Rafael Acosta Chacón, en ejercicio igualmente de la acción
pública de inconstitucionalidad, demandó la misma disposición alegando la
violación del artículo 78 Superior. Sostiene el ciudadano que, legal y
doctrinariamente los seguros se clasifican en función de la forma en que el
asegurador debe cumplir con su prestación, distinguiendo entonces entre los
seguros de sumas y los seguros de servicios o in natura.
En
tal sentido, en su opinión, los seguros exequiales son un híbrido, en cuanto
son seguros de personas, pero tienen, al decir de la ley, un carácter
indemnizatorio y, por lo tanto, se rigen por las normas de los seguros de
daños, cuando éstas no contraríen su naturaleza. Y más adelante señala “la
doctrina nacional siempre concluyó, pacíficamente, en que los seguros de
personas vinculados al gasto, como por ejemplo los seguros médicos, admiten el
pago en especie (drogas) o en servicios (atención médico hospitalaria) y,
dentro de este género, están los seguros exequiales”.
Asegura
que el cercenamiento de la legítima facultad legal de que el tomador y el
asegurador en los seguros exequiales estipulen que la prestación de éste último
se cumpla con la provisión efectiva del servicio, se realizó por la
introducción de una norma imperativa que resulta incompatible con la estructura
legal del contrato de seguros, que no obedece ni se justifica en principio
superior alguno, ni se compadece con el legítimo interés del consumidor de
seguros.
Los
intervinientes, con excepción del Director de Pregrado de la Facultad de
Jurisprudencia de la Universidad del Rosario, al igual que la Vista Fiscal,
consideran que no le asiste razón al demandante.
Ahora
bien, dadas las numerosas semejanzas existentes entre las presentes demandas
ciudadanas con aquella contenida en el expediente D-7946, fallado mediante
sentencia C- 432 de 2010, la Corte deberá examinar: (i) si ha operado el
fenómeno de la cosa juzgada constitucional en relación con la sentencia C- 432
de 2010; (ii) si en el presente caso sí se plantearon verdaderos cargos de
inconstitucionalidad en relación con la supuesta vulneración de disposiciones
de derechos fundamentales;  y (iii) en caso afirmativo, los resolverá.
3.
Existencia del fenómeno de la cosa juzgada constitucional.
La
Corte Constitucional, mediante sentencia C- 432 de 2010 declaró exequible, por
los cargos analizados, el artículo 86 de la
Ley 1328 de 2009. De tal suerte que, en el presente caso deberá establecer,
previamente, si los cargos planteados por los demandantes fueron exactamente
los mismos, o si se presenta alguno diferente.
Así
pues, en sentencia C-432 de 2010 esta Corporación resolvió los siguientes
cargos de inconstitucionalidad:
a)
“Violación de los derechos
de los consumidores (art. 78 Superior), por cuanto, en adelante, no
podrán contar con la posibilidad de contratar un seguro exequial cuya
indemnización sea pagada en especie, y no únicamente en dinero.
b)
Desconocimiento del derecho
a la libre competencia (art. 333 Superior), ya que la norma acusada
excluye, sin justificación alguna, a un competidor de un mercado, como son las
aseguradoras, prohibiéndole ofrecer un servicio lícito, como lo es el seguro
exequial con indemnización en especie.
c)
Vulneración del derecho a
la igualdad (art. 13 Superior), como quiera que la disposición demandada
divide, sin justificación objetiva alguna, en dos clases a las empresas que
concurren materialmente ante los mismos usuarios a ofrecerles vías de acceso
diversas a servicios funerarios: las empresas funerarias y las aseguradoras. La
anterior clasificación sería discriminatoria por injustificada.
d)
Desconocimiento del
principio de la confianza legítima (art. 83 Superior), por cuanto cambia
abruptamente las reglas del mercado, sin mediar siquiera un período de
transición. En tal sentido, se alega que las aseguradoras venían ejerciendo una
actividad lícita, como lo es el ofrecimiento de seguros exequiales
indemnizables en especie, y de un momento para otro se les prohibió ejercer tal
actividad comercial.
e)
Violación del principio de
unidad de materia (art. 158 Superior), ya que la norma acusada carece de
conexidad siquiera causal, teleológica, temática o sistemática con la materia
principal de la ley 1328 de 2009.
Ahora
bien, una vez revisados los textos de las demandas ciudadanas, la Corte
constata que efectivamente ha operado el fenómeno de la cosa juzgada
constitucional en relación con los siguientes artículos de la Carta Política:
derecho a la igualdad (art. 13); derechos de los consumidores (art. 78); unidad
de materia (art. 158) y libertad económica (art. 333). De tal suerte que, en
relación con tales cargos, la Corte declarará estarse a los resuelto en
sentencia C- 432 de 2010.
4.
Requisitos mínimos para la configuración de un cargo de inconstitucionalidad.
Reiteración de jurisprudencia.
El
artículo 2 del Decreto 2067 de 1991 establece los requisitos que debe cumplir
toda demanda de inconstitucionalidad, entre ellas, las razones por las cuales
las disposiciones constitucionales invocadas se estiman violadas. Al respecto, la
Corte ha advertido que, si bien es cierto que se trata de una acción de
carácter público, y por ende, no se encuentra sometida a mayores rigorismos y formalidades[1],
también lo es que es necesario cumplir con ciertos requisitos y contenidos
mínimos que permitan a este Tribunal la realización satisfactoria de un estudio
de constitucionalidad.
Se
ha reiterado entonces, que no puede admitirse cualquier ataque indeterminado o
carente de motivación razonable[2]. Por el contrario, se
demanda cierta carga mínima de argumentación susceptible de generar una
verdadera controversia constitucional. La acción pública de
inconstitucionalidad se materializa no sólo con una acusación de un ciudadano
contra una norma legal con base en unas disposiciones constitucionales que se
consideran infringidas, sino también explicando las razones por las cuales
dichos textos se estiman violados, pues lo contrario implicaría, no sólo estar
utilizando recursos estatales inadecuadamente para una labor que no beneficia a
ninguna persona, sino que conllevaría a que la sentencia fuera inhibitoria por
inepta demanda. El ordenamiento exige pues del ciudadano, la especial
responsabilidad de ser diligente, a fin de que esta Corporación pueda cumplir
eficiente y eficazmente con el ejercicio del control de constitucionalidad.
Ahora bien, las razones a las que aluden el numeral
tercero del artículo 2º del Decreto 2067, así como la jurisprudencia de manera
reiterada, no son cualquier clase, sino que se circunscriben al seguimiento de
exigencias mínimas razonables, sobre las cuales esta Corporación ha insistido
vigorosamente. Una sistematización sobre el tema fue desarrollada en la
sentencia C-1052 de 2001, la cual expresó:
“tendrán
que presentarse las razones por las cuales los textos normativos demandados
violan la Constitución (artículo 2 numeral 3 del Decreto 2067 de 2000). Esta es
una materia que ya ha sido objeto de análisis por parte de la Corte
Constitucional y en la que se revela buena parte de la efectividad de la acción
pública de inconstitucionalidad como forma de control del poder público. La
efectividad del derecho político depende, como lo ha dicho esta Corporación, de
que las razones presentadas por el actor sean claras, ciertas, específicas,
pertinentes y suficientes.  De lo contrario, la Corte terminará inhibiéndose,
circunstancia que frustra ´la expectativa legítima de los demandantes de
recibir un pronunciamiento de fondo por parte de la Corte Constitucional´.
La claridad de la demanda es un requisito
indispensable para establecer la conducencia del concepto de la violación, pues
aunque ´el carácter popular de la acción de inconstitucionalidad, [por regla
general], releva al ciudadano que la ejerce de hacer una exposición erudita y
técnica sobre las razones de oposición entre la norma que acusa y el Estatuto
Fundamental´, no lo excusa del deber de seguir un hilo conductor en la
argumentación que permita al lector comprender el contenido de su demanda y las
justificaciones en las que se basa.
Adicionalmente, las razones que respaldan los cargos
de inconstitucionalidad sean ciertas significa que la demanda recaiga sobre una
proposición jurídica real y existente “y no simplemente [sobre una] deducida
por el actor, o implícita” e incluso sobre otras normas vigentes que, en todo
caso, no son el objeto concreto de la demanda. Así, el ejercicio de la acción
pública de inconstitucionalidad supone la confrontación del texto
constitucional con una norma legal que tiene un contenido verificable a partir
de la interpretación de su propio texto; ´esa técnica de control difiere,
entonces, de aquella [otra] encaminada a establecer proposiciones inexistentes,
que no han sido suministradas por el legislador, para pretender deducir la
inconstitucionalidad de las mismas cuando del texto normativo no se
desprenden´.
De otra parte, las razones son específicas si definen
con claridad la manera como la disposición acusada desconoce o vulnera la Carta
Política a través ´de la formulación de por lo menos un cargo constitucional
concreto contra la norma demandada`. El juicio de constitucionalidad se
fundamenta en la necesidad de establecer si realmente existe una oposición
objetiva y verificable entre el contenido de la ley y el texto de la
Constitución Política, resultando inadmisible que se deba resolver sobre su
inexequibilidad a partir de argumentos ´vagos, indeterminados, indirectos, abstractos
y globales´ que no se relacionan concreta y directamente con las disposiciones
que se acusan.  Sin duda, esta omisión de concretar la acusación impide que se
desarrolle la discusión propia del juicio de constitucionalidad.
La pertinencia también es un elemento esencial de las
razones que se exponen en la demanda de inconstitucionalidad. Esto quiere decir
que el reproche formulado por el peticionario debe ser de naturaleza
constitucional, es decir, fundado en la apreciación del contenido de una norma
Superior que se expone y se enfrenta al precepto demandado. En este orden de
ideas, son inaceptables los argumentos que se formulan a partir de
consideraciones puramente legales y doctrinarias, o aquellos otros que se
limitan a expresar puntos de vista subjetivos en los que `el demandante en
realidad no está acusando el contenido de la norma sino que está utilizando la
acción pública para resolver un problema particular, como podría ser la
indebida aplicación de la disposición en un caso específico´; tampoco
prosperarán las acusaciones que fundan el reparo contra la norma demandada en
un análisis de conveniencia, calificándola ´de inocua, innecesaria, o
reiterativa´ a partir de una valoración parcial de sus efectos.
Finalmente,
la suficiencia que se predica de las razones de la demanda de
inconstitucionalidad guarda relación, en primer lugar, con la exposición de
todos los elementos de juicio (argumentativos y probatorios) necesarios para
iniciar el estudio de constitucionalidad respecto del precepto objeto de
reproche; así, por ejemplo, cuando se estime que el trámite impuesto por la
Constitución para la expedición del acto demandado ha sido quebrantado, se
tendrá que referir de qué procedimiento se trata y en qué consistió su
vulneración (artículo 2 numeral 4 del Decreto 2067 de 1991), circunstancia que
supone una referencia mínima a los hechos que ilustre a la Corte sobre la
fundamentación de tales asertos, así no se aporten todas las pruebas y éstas
sean tan sólo pedidas por el demandante. Por otra parte, la suficiencia del
razonamiento apela directamente al alcance persuasivo de la demanda, esto es, a
la presentación de argumentos que, aunque no logren prima facie convencer al
magistrado de que la norma es contraria a la Constitución, si despiertan una
duda mínima sobre la constitucionalidad de la norma impugnada, de tal manera
que inicia realmente un proceso dirigido a desvirtuar la presunción de
constitucionalidad que ampara a toda norma legal y hace necesario un
pronunciamiento por parte de la Corte Constitucional.”
No
obstante lo anterior, la Corte ha insistido también, como se expresó más
arriba, en que la consagración de estos requisitos mínimos no puede entenderse
como una limitación a los derechos políticos del ciudadano ya referidos, pues
lo que se persigue al identificar el contenido de la demanda de
inconstitucionalidad es fijar unos elementos que informen adecuadamente al juez
para poder proferir un pronunciamiento de fondo, y evitar un fallo inhibitorio
que torna inocuo el ejercicio de este derecho político. Esto supone una carga
mínima de comunicación y argumentación que ilustre a la Corte sobre la norma
que se acusa los preceptos constitucionales que resultan vulnerados, el
concepto de dicha violación y la razón por la cual la Corte es competente para
pronunciarse sobre la materia. En este orden de ideas, “la presentación de
una demanda de inconstitucionalidad ante la Corte da inicio a un diálogo entre
el ciudadano, las autoridades estatales comprometidas en la expedición o
aplicación de las normas demandadas y el juez competente para juzgarlas a la
luz del Ordenamiento Superior. Esto supone como mínimo la exposición de razones
conducentes para hacer posible el debate.”[3]
De
otro lado, la jurisprudencia también se ha pronunciado sobre las demandas de inconstitucionalidad cuyo sentido
es presentar una interpretación de la disposición acusada como contraria a la
Constitución. Así, cuando la demanda surge de una determinada interpretación,
se hace necesario distinguir entre enunciados normativos (disposiciones) y
normas (contenidos normativos)[4], pues de un mismo
enunciado normativo se pueden desprender varios contenidos normativos autónomos
que según como se les interprete en conjunto, pueden resultar
inconstitucionales o no. Por esto, si la demanda tiene como punto de partida
una determinada interpretación – la que hace el demandante - de los contenidos
normativos que se derivan de las disposiciones normativas, debe resultar claro
para el juez constitucional, y así fundamentarlo el demandante, que esta
interpretación es la única posible, o por lo menos es razonable, mientras que
las otras son poco plausibles o inconstitucionales. Lo anterior debe estar
representado en el escrito de la demanda, como presupuesto necesario de la
naturaleza del control abstracto de constitucionalidad de las leyes que hace la
Corte Constitucional.
En
este orden de ideas, se puede concluir que, en principio, el objeto de un cargo
de inconstitucionalidad es lograr que el juez constitucional expulse del orden
jurídico un precepto legal; luego, no puede perseguir el propósito general
consistente en que se establezca una interpretación conforme a la Constitución,
pues este principio obliga a los operadores jurídicos en sede de aplicación, y
su vigencia implica que la Corte sólo podrá dictar una sentencia interpretativa
de manera excepcional, si el precepto tiene como interpretación más razonable,
una que resulta constitucional.
5.
Examen del caso concreto.
En
el caso concreto, el ciudadano Eduardo Cifuentes Muñoz sostiene que el artículo
86 de la Ley 1328 de 2009 vulnera los artículos 14 Superior, en conexión con el
libre desarrollo de la personalidad (art. 16), el derecho a la honra, dignidad
e intimidad de la persona y de la familia (arts. 1,5, 15, 21 y 42), la libertad
de conciencia y de cultos (arts. 18 y 19) y la libertad contractual de los
consumidores personas naturales (art. 78). Lo anterior por cuanto el legislador
(i) le impide a la persona y a sus familiares decidir acerca de la disposición
de los restos fúnebres; (ii) los constriñe a contratar sin tener en cuenta las
difíciles circunstancias que deben afrontar al momento de organizar las honras
fúnebres de su ser querido; (iii) se vulnera el derecho al duelo al obligarlos
a contratar de manera más gravosa y desfavorable; (iv) le impide al individuo
autodeterminarse en relación con la manera como se llevará a cabo su propio
funeral; y (v) obliga a las familias a obtener recurso económicos al momento
del fallecimiento de su ser querido, sin poder contar con un seguro exequial en
especie, el cual les facilitaría tal labor.
Pues
bien, al igual que decidió la Corte en sentencia C- 432 de 2010 referente a la
demanda de inconstitucionalidad contenida en el expediente D- 7946, en el
presente caso estima que tampoco se plantearon unos verdaderos cargos de
inconstitucionalidad en relación con la supuesta vulneración de cláusulas de derechos
fundamentales, por razones muy semejantes a las explicadas en la referida
sentencia.
En
efecto, la norma acusada, como se analizó en aquella ocasión, se limita a
organizar el mercado de la prestación de los servicios funerarios y de los
seguros exequiales, disponiendo que las entidades de carácter cooperativo o
mutual, las entidades sin ánimo de lucro
y las sociedades comerciales, con excepción de las empresas aseguradoras,
podrán prestar directamente y en especie este tipo de servicios, “independientemente
de que las cuotas canceladas cubran o no el valor de los servicios recibidos,
cualquiera sea la forma jurídica que se adopte en la que se contengan las
obligaciones entre las partes”. De manera complementaria, prevé que las
empresas aseguradoras, “autorizadas por la Superintendencia Financiera de
Colombia o quien haga sus veces, en la explotación del ramo del seguro exequial
o cualquiera otro con modalidad de cubrimiento para gastos funerarios, deberán
indemnizar únicamente en dinero a favor del tomador o sus beneficiarios,
previa comprobación por parte de estos del pago del monto del servicio
funerario asegurado”.
Como
se puede observar, la norma acusada no regula realmente la clase de ceremonia, religiosa
o no, mediante la cual, la persona previamente o sus deudos, deciden llevar a
cabo las correspondientes honras fúnebres. En efecto, el legislador no
estableció rito o formalidad alguna, que pudiera llegar a afectar, llegado el
caso, el disfrute de derechos fundamentales. En tal sentido no se reguló, por
ejemplo, el destino final que debe dársele al cadáver, ni se interfiere en la
decisión de la persona, o de sus familiares, en cuanto a su deseo de llevar
cabo o no una ceremonia de carácter religioso o laico con determinadas
características. Tampoco imposibilita al individuo para que prevea,
anticipadamente, la forma de organizar su propio funeral; todo lo contrario,
tal facultad queda intacta al poder contratar previamente, y sin las premuras y
situación dolorosa que caracteriza un fallecimiento, unos determinados
servicios funerarios, o si lo prefiere, cancelar un seguro exequial para evitar
que sus seres queridos tengan que recurrir a costosos gastos de manera
imprevista.
De
tal suerte que la medida es de contenido y alcance meramente económicos, por
cuanto se encamina simplemente a organizar un determinado renglón de un sector
productivo, en concreto, el atinente a la prestación de determinados servicios,
como lo son los exequiales.
En
suma, advierte la Corte que los argumentos esbozados por el demandante no
plantean realmente una oposición real y efectiva entre la disposición acusada y
los artículos constitucionales señalados. Ciertamente, la decisión del
legislador no condiciona o interfiere, de manera alguna, en la decisión de una
persona de prever la manera como se llevarán a cabo sus honras fúnebres. Por el
contrario, se insiste: el legislador faculta al ciudadano para que, si a bien
lo tiene, contrate previamente sus servicios funerarios, o aquellos de sus
familiares, es decir, convenga anticipadamente con una determinada funeraria
cada uno de los detalles que conformarán su rito funerario. De igual manera,
puede optar por contratar un seguro exequial, con lo cual, al momento de
presentarse su deceso, sus familiares contarán con el dinero necesario para
llevar a cabo las respectivas honras fúnebres.
Como
se puede advertir, el demandante no logró demostrar la existencia de una
oposición real y efectiva entre la disposición legal acusada y los artículos
constitucionales referidos a derechos fundamentales.
No
obstante lo anterior, la Corte encuentra que uno de los demandantes planteó dos
cargos de inconstitucionalidad, a saber:
a)
El legislador violó el artículo
150.16, por cuanto desconoció el derecho supranacional andino, en concreto, la
Decisión 608 en materia de libre competencia.
b)
El legislador violó los requisitos
constitucionales aplicables a las leyes marco en materia de regulación de la
actividad aseguradora, por cuanto entró a regularla de manera precisa y
concreta, desplazando de esta forma las competencias presidenciales y del mismo
Superintendente Financiero.
Pasa
entonces la Corte a examinar los anteriores cargos de inconstitucionalidad.
6.
Examen sobre la vulneración del artículo 150.16 Superior.
El
demandante sostiene que el legislador, al prohibirle a las aseguradoras ofrecer
seguros exequiales indemnizables en especie, vulneró la normatividad
subregional andina, en especial, la Decisión 608, en la medida en que vulnera
el deber estatal de promover la libre competencia. No comparte la Corte la
anterior argumentación, por las siguientes razones.
En
primer lugar, de manera constante la Corte ha sostenido que los tratados
internacionales sobre derecho comunitario andino, ni tampoco el derecho
comunitario derivado, hacen parte del bloque de constitucionalidad, es decir,
no son parámetro para ejercer el control de constitucionalidad de las leyes,
salvo que, de manera específica, regulen un determinado derecho humano.
Así,
desde temprana jurisprudencia, la Corte consideró que las normas comunitarias
no integraban el bloque de constitucionalidad, por las siguientes razones:
“En primer término, es indispensable advertir que en
materia de prevalencia de tratados internacionales en el orden interno, el
artículo 93 de la Constitución establece la de los tratados internacionales que
reconocen los derechos humanos y que prohíben su limitación en los estados de
excepción”; sin que sea dable sostener que esa prevalencia tiene el alcance de
la supraconstitucionalidad, porque, desde la perspectiva del derecho
constitucional colombiano, la Constitución es “norma de normas”, y al armonizar
ese mandato con lo preceptuado por el artículo 93 superior resulta que “el
único sentido razonable que se puede conferir a la noción de prevalencia de los
tratados de derechos humanos y de derecho internacional humanitario es que
éstos forman con el resto del texto constitucional un ‘bloque de
constitucionalidad’, cuyo respeto se impone a la ley”.[5]
Ni los tratados de integración ni el derecho
comunitario se acomodan a los supuestos normados por el artículo 93
constitucional, ya que sin perjuicio del respeto a los principios superiores
del ordenamiento constitucional destacado en la citada sentencia No. C-231 de
1997, su finalidad no es el reconocimiento de los derechos humanos sino la
regulación de aspectos económicos, fiscales, aduaneros, monetarios, técnicos,
etc., de donde surge que una prevalencia del derecho comunitario andino sobre
el orden interno, similar a la prevista en el artículo 93 de la Carta, carece
de sustento.
Así pues, vistas las cosas a partir del artículo 93, el
derecho comunitario andino no conforma el bloque de constitucionalidad y,
por ende, tampoco comparte la supremacía de la Carta Fundamental frente a la
ley. Empero, cabría considerar la hipótesis de que la incorporación del derecho
comunitario en el bloque de constitucionalidad tuviera una base constitucional diferente
del artículo 93. En este sentido, es de mérito anotar que para esta Corte, “la
incorporación de una norma al bloque de constitucionalidad debe tener
fundamento expreso en la Carta”[6] y, en verdad, las
distintas normas superiores relativas a la supranacionalidad y a la
integración, si bien constituyen el fundamento constitucional de estos
fenómenos, no disponen ni entrañan la prevalencia de los respectivos tratados
en el orden interno, pues “Una cosa es que las normas de los tratados
internacionales tengan fundamento constitucional y otra, por entero diferente,
que se hallen incorporadas al bloque de constitucionalidad y que deban ser
tenidas en cuenta en el momento de decidir si una ley se ajusta o no a los
preceptos de la Carta”.[7]
En
el mismo sentido, esta Corporación en sentencia C- 988 de 2004, con ocasión de
una demanda de inconstitucionalidad dirigida contra la Ley 822 de 2003,
referente a la regulación de los agroquímicos genéricos, estimó lo siguiente:
“En segundo lugar, en lo atinente a la incorporación
de la Decisión Andina 351 de 1993 al bloque de constitucionalidad, es preciso
reiterar lo señalado por la Corte en anteriores decisiones, y expresado en
aparte anterior de esta sentencia, en el sentido que por regla general, ni
los tratados de integración económica ni el derecho comunitario integran el
bloque de constitucionalidad, como quiera que su finalidad no es el
reconocimiento de los derechos humanos sino la regulación de aspectos
económicos, fiscales, aduaneros, monetarios, técnicos, etc. De donde surge que
una prevalencia del derecho comunitario andino sobre el orden interno, al tenor
de lo previsto en el artículo 93 de la Carta, carece de fundamento. Sin
embargo, de manera excepcional ha admitido la Corte que algunas normas
comunitarias puedan integrarse al bloque de constitucionalidad, siempre y
cuando se trate de normas de esta naturaleza que de manera explícita y directa
reconozcan y desarrollen derechos humanos.
Más
recientemente, en sentencia C- 339 de 2006, la Corte reiteró sus líneas
jurisprudenciales en la materia, en los siguientes términos:
“Consideró la Corte que la Decisión 351 de 1993,
expedida por la Comisión del Acuerdo de Cartagena o Pacto Andino, es un acuerdo
de integración económica y por lo tanto tiene por objeto armonizar instrumentos
y mecanismos de regulación en comercio exterior necesarios para impulsar el
proceso de integración. Este instrumento contempla el régimen común de derechos
de autor con sus dos categorías universales (i) derechos morales y (ii)
derechos patrimoniales de autor. Sin embargo, en atención a que la jurisprudencia
ha reconocido carácter fundamental únicamente a los derechos morales de autor[8],
se produce la incorporación de la citada decisión comunitaria al bloque de
constitucionalidad, únicamente en lo relativo a los mencionados derechos, dado
que su naturaleza, a la luz del artículo 93 de la Carta así lo impone.
En
este orden de ideas, dado que el tema regulado por la ley acusada no versa
sobre un derecho humano, no resulta viable entrar a confrontarla con una
normatividad que hace parte del derecho comunitario andino derivado, motivo por
el cual el cargo de inconstitucionalidad no está llamado a prosperar.
7.
Examen de constitucionalidad sobre la violación del artículo 150.19 Superior.
Asegura
el demandante que el legislador violó los requisitos constitucionales
aplicables a las leyes marco en materia de regulación de la actividad
aseguradora, por cuanto entró a regularla de manera precisa y concreta,
desplazando de esta forma las competencias presidenciales y del mismo
Superintendente Financiero. Considera la Corte que el cargo de
inconstitucionalidad no está llamado a prosperar, por las siguientes razones.
Sin
lugar a dudas, los artículos 150.19 y 189.25 Superiores establecen un reparto
de competencias entre el Congreso de la República y el Presidente de la
República en materia de regulación de la actividad aseguradora, en los
siguientes términos:
“ARTICULO 150.
Corresponde al Congreso hacer las
leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones:
(…)
19. Dictar las normas generales, y señalar en ellas
los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para los
siguientes efectos:
(…)
d) Regular las actividades financiera, bursátil, aseguradora
y cualquiera otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de los
recursos captados del público;
ARTICULO 189. Corresponde al Presidente de la República como Jefe de
Estado, Jefe del Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa:
(…)
25. Organizar el Crédito Público; reconocer la deuda
nacional y arreglar su servicio; modificar los aranceles, tarifas y demás
disposiciones concernientes al régimen de aduanas; regular el comercio
exterior; y ejercer la intervención en las actividades financiera,
bursátil, aseguradora y cualquier otra relacionada con el manejo,
aprovechamiento e inversión de recursos provenientes del ahorro de terceros de
acuerdo con la ley.
Al respecto, en diversas oportunidades el juez
constitucional se ha referido al reparto de competencias entre el Congreso y el
Presidente de la República, en relación con la regulación de las actividades
financiera, bursátil, aseguradora y cualquier otra que implique el manejo y
aprovechamiento de recursos captados al público. Así, en sentencia C- 13 de
1993, en punto a las denominadas “leyes marco”, consideró lo siguiente:
“La Constitución de 1991 amplió las materias que han
de ser objeto de las leyes marco: organización del crédito público; regulación
del comercio exterior y del cambio internacional, en concordancia con las
funciones que la Constitución consagra para la Junta Directiva del Banco de la
República; modificación, por razones de política comercial de los aranceles,
tarifas y demás disposiciones concernientes al régimen de aduanas; regulación
de las actividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquiera otra
relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos captados
del público; fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados
públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública y
determinación del régimen de prestaciones sociales mínimas de los trabajadores
oficiales”.
Posteriormente, en sentencia C- 955 de 2000, atinente
al examen de la Ley 546 de 1999, referente a la regulación de la financiación
de un sistema de vivienda, la Corte sistematizó sus líneas jurisprudenciales en
relación las denominadas “leyes marco”, en los siguientes términos:
"1. El legislador debe circunscribir su actuación
a fijar la política, los criterios y los principios que guiarán la acción del
ejecutivo al desarrollar la materia que constituye su objeto.
2. Estas leyes limitan la función legislativa del
Congreso en cuanto que dicho poder se contrae a trazar las normas generales, a
enunciar los principios generales y a dar las orientaciones globales a que debe
ceñirse el ejecutivo en la adopción de regulaciones y medidas en los campos
específicos de la actividad estatal que constitucionalmente se reservan a esta
clase de estatutos normativos;  de ahí que su materia escape a la regulación de
la ley ordinaria.
3. Para expedirlas o modificarlas se requiere de
iniciativa gubernamental, si bien el legislativo decide autónomamente sobre su
contenido.
4. En virtud de esta clase de leyes, se deja al
Congreso el señalamiento de la política general y al ejecutivo su regulación
particular y su aplicación concreta.
5. Revisadas las materias que la reforma de 1968
reservó a este tipo de leyes, como rasgo común todas ellas se refieren a
cuestiones técnico-administrativas de difícil manejo; a fenómenos económicos
que por su condición esencialmente mutable, exigen una regulación flexible o
dúctil que permita responder a circunstancias cambiantes; o a asuntos que ameritan
decisiones inmediatas y que, por tanto, resulta inadecuado y engorroso manejar
por el accidentado proceso de la deliberación y votación parlamentaria pública.
6. Al Gobierno incumbe concretar la normatividad
jurídica que dichas materias reclaman y lo hace por medio de decretos que deben
ajustarse a los parámetros o "marcos" dados  por el legislador  en la
respectiva Ley".
En el mismo sentido, la Corte señaló lo siguiente en
sentencia C- 126 de 2003, con ocasión de una demanda de inconstitucionalidad
dirigida contra algunos artículos de la Ley 550 de 1999, consideró lo
siguiente:
“Para la regulación de las actividades financiera,
bursátil, aseguradora y cualquiera otra relacionada con el manejo,
aprovechamiento e inversión de los recursos captados del público, la Carta
establece un reparto particular de competencias, pues atribuye al Congreso la
expedición de leyes marco o cuadro, que deben limitarse a señalar las normas
generales que rigen esas actividades, e indicar los objetivos y criterios a los
cuales debe sujetarse el Gobierno en su intervención (CP art. 150 ord 19),
mientras que corresponde al Ejecutivo  ejercer la intervención en esas
actividades, así como desarrollar la inspección y vigilancia de las entidades
que adelantan esas labores (CP art. 189 ord 25).
Posteriormente, esta Corporación en sentencia C-940 de
2003, providencia mediante la cual se declaró exequible el artículo 111
de la Ley 795 de 2003, examinó un cargo de inconstitucionalidad referido
igualmente a la violación del reparto de competencias entre el Congreso y el
Presidente de la República, en los siguientes términos:
“De lo dicho pueden extraerse las siguientes
conclusiones de cara al problema jurídico que se plantea en la presente
demanda: (i) de la Constitución no emana que la actividad aseguradora sea
exclusivamente aquella que se desarrolla bajo la forma jurídica de contrato de
seguros o de cualquier otra figura jurídica particular (criterio formal de
definición); (ii) de la Constitución no emana que la actividad aseguradora sea
exclusivamente aquella que desarrollan las entidades constituidas bajo la forma
jurídica de compañías aseguradoras (criterio orgánico de definición); (iii) de la
Constitución no emana que toda actividad que implique en alguna forma la
asunción de un riesgo[9] sea actividad
aseguradora (criterio material de definición)[10]; (iv) de la
Constitución sí emana que la actividad aseguradora conlleva el manejo,
aprovechamiento o inversión de recursos y que por esta razón, debe quedar
sujeta a la intervención, vigilancia y control estatales, que se lleva a cabo
mediante un reparto de competencias entre el legislativo y el ejecutivo, a
través del mecanismo de las “leyes marco”. (v) De la Constitución no
emana que la intervención y vigilancia de la actividad aseguradora o de
cualquier otra que involucre el manejo, aprovechamiento o inversión del ahorro público
tenga que llevarse a cabo conforme a unas mismas reglas y bajo el control de un
mismo órgano de supervigilancia estatal. Empero, las diferencias que se
introduzcan en las modalidades de control deben aparecer justificadas, so pena
de desconocer el principio de igualdad.
Así pues, la Corte estimó que la regulación legal que
se adelantó en materia de seguros exequiales no vulneró los artículos 150.19 y
189.25 Superiores. De tal suerte que, si bien no se presenta el fenómeno de la
cosa juzgada constitucional, por cuanto no se trata de la misma disposición
acusada, sí se cuenta con un importante precedente en la materia.
Ahora bien, en el caso concreto, esta Corporación
considera que no se vulneró el reparto de competencias entre el Congreso y el
Presidente de la República por cuanto se trata de una regulación general,
mediante la cual simplemente se delimita el ámbito de la intervención
gubernamental en la actividad aseguradora, es decir, el Congreso no entró a
regular en detalle la prestación de los seguros exequiales, sino tan sólo sus
elementos esenciales.
En este orden de ideas, el cargo de
inconstitucionalidad no está llamado a prosperar.
VII.
DECISIÓN
En
mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero.
ESTARSE A LO RESUELTO en sentencia
C-432 de 2010, mediante la cual se declaró exequible el artículo 86 de la Ley
1328 de 2009, por los cargos analizados en la mencionada providencia.
Segundo. Declarar EXEQUIBLE el artículo 86 de la Ley
1328 de 2009, por los cargos analizados en la presente sentencia.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional,
cúmplase y archívese el expediente.
MAURICIO
GONZÁLEZ CUERVO
Presidente
Ausente con excusa
MARIA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
Ausente en comisión
JUAN CARLOS HENAO PEREZ
Magistrado
Ausente en comisión
GABRIEL EDUARDO
MENDOZA MARTELO
Magistrado
JORGE IVAN
PALACIO PALACIO
Magistrado
NILSON ELIAS PINILLA PINILLA
Magistrado
Ausente en comisión
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
[1] Cfr. Corte Constitucional, Auto del 29 de julio de
1997, expediente D-1718.
[2] Cfr. Sentencia C-131 de 1993
[3] Sentencia C-1052 de 2001.
[4] Sentencia C-1046 de 2001: “...es necesario
distinguir, tal y como esta Corte lo ha hecho, entre las nociones de
“disposición” y de “contenido normativo”. Así, en general las expresiones
normas legales, enunciados normativos, proposiciones normativas, artículos,
disposiciones legales y similares se asumen como sinónimas. Sin embargo, lo
cierto es que es posible distinguir entre, de una parte, los enunciados
normativos o las disposiciones, esto es, los textos legales y, de otra parte,
los contenidos normativos, o proposiciones jurídicas o reglas de derecho que se
desprenden, por la vía de la interpretación, de esos textos. Mientras que el
enunciado o el texto o la disposición es el objeto sobre el que recae la
actividad interpretativa, las normas, los contenidos materiales o las
proposiciones normativas son el resultado de las misma”. También, en
aplicación de la diferenciación entre disposición normativa y contenido
normativo la Corte en la sentencia C-573 de 2004, rechazó la solicitud de
inhibición de uno de los intervinientes en el proceso, que alegaba que la
disposición normativa objeto de la revisión (un inciso del artículo 8º  de la
Ley 812 de 2003 Por la cual se aprueba el Plan Nacional de Desarrollo
2003-2006, hacia un Estado comunitario) configuraba la descripción de un
programa sin efectos normativos, es decir sin contenido normativo. Frente a lo
que la Corte dijo: “...la inclusión de un programa específico en el Plan de
Desarrollo  tiene al menos el siguiente efecto normativo concreto: permitir que
en el presupuesto sean apropiadas las correspondientes partidas para
desarrollar ese programa”. De igual manera, a partir de la mencionada
distinción en las sentencias C-207/03 y C-048/04 se ratificó lo dicho en la
C-426/02, en el sentido de establecer que “[e]l hecho de que a un
enunciado normativo se le atribuyan distintos contenidos o significados,
consecuencia de la existencia de un presunto margen de indeterminación
semántica, conlleva a que la escogencia práctica entre sus diversas lecturas
trascienda el ámbito de lo estrictamente legal y adquiera relevancia
constitucional, en cuanto a que sus alternativas de aplicación pueden resultar
irrazonables y desconocer los mandatos superiores”.
[5] Cf. Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia No.
C-225 de 1995.
[6] Cf. Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia No.
C-358 de 1997.
[7] Cf. Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia No
C-327 de 1997.
[8] En este sentido se ha
pronunciado la Corte a través de las sentencias C-155 de 1998 y 1490 de 2000, Doctrina que fue reiterada en sentencia
C-988 de 2004, en la que señaló que, por regla general ni los tratados de
integración económica ni el derecho comunitario integran el bloque de
constitucionalidad, como quiera que “su finalidad no es el reconocimiento de
los derechos humanos sino la regulación de aspectos económicos, fiscales,
aduaneros, monetarios, técnicos, etc, de donde surge que una prevalencia del
derecho comunitario andino sobre el orden interno, similar a la prevista en el
artículo 93 de la Carta, carece de sustento”. Pero recordó también que, “Con
todo, de manera excepcionalísima, la Corte ha admitido que algunas normas
comunitarias pueden integrarse al bloque de constitucionalidad, siempre y
cuando se trate de una norma comunitaria que de manera explícita y directa
reconozca y desarrolle derechos humanos. Así, con ese criterio, la sentencia
C-1490 de 2000, Fundamento 3º, consideró que la Decisión 351 de 1993, expedida
por la Comisión del Acuerdo de Cartagena, que contiene el Régimen Común sobre
derecho de autor y conexos, hacía parte del bloque de constitucionalidad, por
cuanto dicha norma regulaba los derechos morales de autor, que son derechos fundamentales.
Pero esa sentencia explicó que dicha integración al bloque de
constitucionalidad derivaba exclusivamente del hecho de que esa Decisión
regulaba los derechos morales de autor, que la Carta reconoce como
fundamentales. Pero esa misma sentencia reiteró que los acuerdos de comercio o
integración, como el que establece la OMC, no hacían parte del bloque de
constitucionalidad.”.
[9] Entendiendo por tal, según la definición doctrinaria
comúnmente aceptada, la posibilidad de pérdida o desembolso, o el peligro que amenaza la vida o el patrimonio de las personas,
sobre el cual no se tiene certeza de su ocurrencia.
[10] La anterior conclusión se ve reforzada cuando se evidencia
que en el orden jurídico existen diversas instituciones encaminadas a enfrentar
“riesgos” y que muchas de ellas no han sido consideradas nunca como actividad
aseguradora y tampoco se identifican con el contrato de seguros. En efecto, la doctrina suele definir de manera general el riesgo como “la
posibilidad de pérdida o desembolso”, o como el peligro que amenaza la vida o
el patrimonio de las personas, sobre el cual no se tiene certeza de su
ocurrencia. La forma de enfrentar el riesgo así entendido presenta diversas
modalidades jurídicas de carácter preventivo o compensatorio. Tales son, Vg.,
las reservas contables que se obliga hacer a ciertas personas jurídicas, el
desplazamiento del riesgo mediante cláusulas contractuales (como las que
obligan a alguno de los contratantes a responder aun en el evento de fuerza
mayor o caso fortuito), las medidas de asistencia social o de beneficencia
pública, el contrato de seguros, etc.[10]
En todos estos casos está presente un riesgo que se trata de prevenir o de
remediar, pero en algunos de ellos no existen en absoluto referencias sociales
o jurídicas que permitan calificarlos como actividad aseguradora.