T-110-11
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
T-110/11
SENTENCIAS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Carácter vinculante/OBLIGATORIEDAD DE LOS
PRECEDENTES CONSTITUCIONALES PARA LAS AUTORIDADES ADMINISTRATIVAS-Reiteración
de jurisprudencia
La
obligatoriedad de los precedentes constitucionales cobija a todas las
autoridades judiciales y administrativas, quienes en desarrollo de sus
competencias constitucionales están obligadas a acatar el principio de
legalidad, y deben someterse y cumplir lo dispuesto en la normatividad
superior. Así, frente al claro enfrentamiento entre una disposición legal
vigente y normas constitucionales amparadas por reglas judiciales vinculantes,
la autoridad administrativa debe cumplir de manera preferente los postulados consagrados en la Constitución Política, sin
eludir el respeto a la ley.
APLICACION RETROSPECTIVA DE LA CONSTITUCION-Criterios aplicables al momento de enjuiciar
situaciones jurídicas acaecidas durante el tránsito de la Constitución de 1886 a la de 1991
El
fenómeno de la retrospectividad de las normas de derecho se presenta, como ya
se anticipó, cuando las mismas se aplican a partir del momento de su vigencia,
a situaciones jurídicas y de hecho que han estado gobernadas por una norma
anterior, pero cuyos efectos jurídicos no se han consolidado al momento de
entrar a regir la nueva disposición. Este instrumento ha sido concebido por la
jurisprudencia nacional como un límite a la retroactividad, asociando su
propósito a la satisfacción de los principios de equidad e igualdad en las
relaciones jurídicas de los asociados, y a la superación de aquellas
situaciones marcadamente discriminatorias y lesivas del valor justicia que
consagra el ordenamiento jurídico colombiano, de conformidad con los cambios
sociales, políticos y culturales que se suscitan en nuestra sociedad. De las
sentencias estudiadas se extrae, en conclusión, que (i) por regla general las
normas jurídicas se aplican de forma inmediata y hacia el futuro, pero con
retrospectividad; (ii) el postulado de irretroactividad de la ley implica que
una norma jurídica no tiene prima facie la virtud de regular situaciones
jurídicas que se han consumado con arreglo a normas anteriores; (iii) la
aplicación retrospectiva de una norma jurídica comporta la posibilidad de
afectar situaciones fácticas y jurídicas que se han originado con anterioridad
a su vigencia, pero que aun no han finalizado al momento de entrar a regir la
nueva norma, por encontrarse en curso la aludida situación jurídica y; (iv)
tratándose de leyes que se introducen en el ordenamiento jurídico con el objeto
de superar situaciones de marcada inequidad y discriminación (tuitivas), el
juzgador debe tener en cuenta, al momento de establecer su aplicación en el
tiempo, la posibilidad de afectar retrospectivamente situaciones jurídicas en
curso, en cuanto el propósito de estas disposiciones es brindar una pronta y
cumplida protección a grupos sociales marginados. Expuesto brevemente el efecto
de las normas jurídicas en el tiempo, es posible entrar a analizar algunos
aspectos referentes al tránsito constitucional acaecido en virtud de la
promulgación de la Carta Política de 1991. En reiterada jurisprudencia esta
Corporación ha señalado que al momento de confrontar los postulados superiores
de la Carta de 1991 con aquellas situaciones fácticas  y disposiciones
jurídicas surgidas al amparo de la Constitución Política de 1886, es menester
tener en cuenta dos premisas básicas: (i) la regla del efecto general e
inmediato de la Constitución de 1991 y; (ii) la regla de presunción de
subsistencia de la legislación preexistente. Ahora bien, por la connotación que
los fenómenos de la irretroactividad y la retrospectividad de las normas
jurídicas tiene en este asunto, la Sala profundizará sobre la relación que se
teje entre estas dos figuras al momento de aplicar la ley en el tiempo.
TRANSITO CONSTITUCIONAL EN VIRTUD DE LA PROMULGACION
DE LA CONSTITUCION POLITICA DE 1991
APLICACION RETROSPECTIVA DE LA CONSTITUCION DE 1991-Situaciones jurídicas que estaban en curso al momento
de entrada en vigencia
En
suma, la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha señalado que las
disposiciones de la Constitución Política de 1991 se aplican retrospectivamente
a aquellas situaciones jurídicas que estaban en curso al momento de entrada en
vigencia de la nueva Carta. En estos casos se debe tener en cuenta que (i) la
norma fundamental de 1991 tiene efecto general e inmediato; (ii) se presume la
subsistencia de la legislación preexistente, con excepción de aquellas
disposiciones que no armonizan con las nuevas reglas constitucionales ya que;
(iii) el contenido normativo de la Constitución de 1991 se proyecta a las
normas jurídicas de inferior jerarquía que nacieron a la vida jurídica bajo el
imperio de la Carta de 1886. Finalmente, (iv) en sede de tutela el factor
relevante para establecer la aplicación retrospectiva de la norma fundamental
del 91 es la actualidad de la afectación iusfundamental
SEGURIDAD SOCIAL COMO BIEN JURIDICO CONSTITUCIONALMENTE
TUTELADO/SEGURIDAD SOCIAL Y SU CONNOTACION COMO SERVICIO PUBLICO Y DERECHO
FUNDAMENTAL/PRINCIPIOS DE UNIVERSALIDAD E IGUALDAD EN LA CONFIGURACION DE LA
SEGURIDAD SOCIAL EN COLOMBIA-Alcance
Es dable concluir que (i) en la Constitución Política
de 1991, la seguridad social tiene una doble connotación, como servicio público
y derecho fundamental; (ii) las prestaciones garantizadas por el sistema de
seguridad social deben concederse a todas las personas residentes en Colombia
sin discriminación alguna, orientando su otorgamiento a la superación de las
desigualdades existentes y prestando especial protección a los grupos
vulnerables de la población, así como a aquellos conglomerados históricamente
discriminados y marginados, de conformidad con los principios de universalidad
e igualdad que gobiernan la seguridad social en nuestro ordenamiento jurídico;
(iii) los valores, principios y derechos reconocidos en la Carta Política,
representan límites infranqueables que el legislador debe respetar al momento
de configurar el funcionamiento de la seguridad social en su doble dimensión y;
(iv) debe efectuarse un examen de constitucionalidad riguroso en aquellos casos
en que las regulaciones de la seguridad social establezcan diferenciaciones en
razón del sexo, la raza, el origen nacional o familiar, la lengua, la religión,
o la opinión política o filosófica de las personas.
PENSION DE SOBREVIVIENTES-Naturaleza y finalidad/ PROTECCION CONSTITUCIONAL
DE LA FAMILIA/PRINCIPIO DE IGUALDAD ENTRE PAREJAS CONFORMADAS POR CONYUGES O
COMPAÑEROS PERMANENTES EN MATERIA DE SUSTITUCION PENSIONAL-Caso en que la
prestación se causó en vigencia de la CP/86
a
partir de la jurisprudencia de revisión estudiada, la Sala concluye que (i) una
entidad obligada a satisfacer el derecho a una pensión de sobreviviente,
vulnera las garantías  constitucionales a la igualdad, a la seguridad social y
al mínimo vital de una persona, cuando niega el reconocimiento de la prestación
amparado en una norma jurídica que, conforme a una interpretación literal,
excluye a los compañeros permanentes del anotado beneficio y; (ii) cuando una
disposición jurídica prive a los compañeros permanentes del derecho a una
pensión de sobrevivientes, el operador jurídico debe interpretarla en el
sentido de incluir a estas personas dentro de su ámbito de protección en los
mismos términos con que se ampara al cónyuge supérstite o, inaplicar las normas
discriminatorias y en su lugar reconocer el derecho con fundamento en
disposiciones pensionales posteriores del mismo régimen que sí incluyan el beneficio
prestacional para los compañeros permanentes, optando en todo caso por la
solución más favorable al peticionario
CONDICIONES CONSTITUCIONALES PARA LA PROCEDENCIA
EXCEPCIONAL DE LA ACCION DE TUTELA FRENTE AL RECONOCIMIENTO DE PENSIONES-Reiteración de jurisprudencia
Para la prosperidad material de la acción de tutela
cuando con ella se intenta proteger un derecho de naturaleza pensional, esta Corporación,
atendiendo a la excepcionalidad que rige al amparo constitucional, ha exigido
la acreditación de los siguientes elementos: (i) la existencia y titularidad
del derecho reclamado, (ii) un grado importante de diligencia al momento de
buscar la salvaguarda del derecho invocado y; (iii) la afectación del mínimo
vital como consecuencia de la negación del derecho prestacional
SUSTITUCION PENSIONAL DE COMPAÑERA PERMANENTE-Procedencia material de la acción de tutela
transitoria por estar verificada la amenaza al mínimo vital de la accionante
Analizados
los argumentos expuestos por la Policía Nacional para negar el reconocimiento
del derecho a la sustitución pensional reclamado por la demandante y
contrastándolos con la interpretación que sobre el asunto ha hecho la Corte
Constitucional como intérprete auténtico de la norma suprema,  la Sala concluye
que la entidad demandada vulneró los derechos fundamentales a la igualdad, a la
seguridad social y al mínimo vital de la actora, pues de conformidad con la
jurisprudencia de esta Corporación, “una entidad obligada a satisfacer el
derecho a una pensión de sobreviviente, vulnera las garantías constitucionales
a la igualdad, a la seguridad social y al mínimo vital de una persona, cuando
niega el reconocimiento de la prestación amparado en una norma jurídica que,
conforme a una interpretación literal, excluye a los compañeros permanentes del
anotado beneficio” (Supra 51). La conducta desplegada por la secretaría general
del área de prestaciones sociales de la Policía Nacional resulta inadmisible y
altamente reprochable, en cuanto negó la solicitud de la accionante amparándose
para ello en argumentos irrazonables desde la óptica constitucional y carentes
de toda justificación en el ámbito legal, sometiendo a una persona de la
tercera edad, afectada en su estado de salud y perteneciente a uno de los
segmentos más pobres de la población colombiana, a un tortuoso desgaste que le
ha impedido proveerse los recursos necesarios para su digna subsistencia. En
arreglo a la fuerza normativa de la Constitución Política y la jurisprudencia
de esta Corporación, la entidad demandada ha debido tener en cuenta que
cláusulas pensionales como las analizadas, resultan abiertamente contrarias al
ordenamiento superior en la medida que discriminan a los compañeros permanentes
al privarlos de una prestación que está dirigida a amparar al núcleo familiar,
sin advertir que tanto las familias surgidas de nexos naturales como las que
son producto de relaciones matrimoniales, enfrentan iguales desafíos a la
muerte de uno de sus miembros, y demandan por ende, requerimientos análogos de
protección por parte del Estado Constitucional. Igualmente, es del caso
precisar que aquellas normas que excluyen a los compañeros permanentes del
beneficio a la sustitución pensional, vulneran el derecho fundamental a la
seguridad social en cuanto en claro quebrantamiento de los principios de
igualdad y universalidad que rigen al sistema de seguridad social en Colombia,
sumen en un estado de total desprotección a estas personas, contrariando el
mandato de especial protección que las autoridades de la República deben a
grupos que, como el analizado, han sido históricamente discriminados (Supra
33). Las consideraciones efectuadas son suficientes para concluir que la
secretaría general del área de prestaciones sociales de la Policía Nacional
vulneró los derechos fundamentales a la igualdad, a la seguridad social y al
mínimo vital de la accionante, al negar el reconocimiento de su petición
pensional, amparado en una norma que, conforme a una interpretación literal,
excluye a los compañeros permanentes del anotado beneficio. Por esta razón, la
Corporación revocará la sentencia de única instancia denegatoria de amparo,
para en su lugar conceder la tutela de los derechos conculcados.
SUSTITUCION PENSIONAL DE COMPAÑERA PERMANENTE-Orden a la Policía Nacional de reconocer
y pagar, pero decisión sobre el reconocimiento del retroactivo, corresponde al
Juez Administrativo
La
Corte Constitucional ordenará a la entidad demandada, que de conformidad con la
interpretación constitucional sobre el asunto efectuada por esta Corporación, y
los artículos 116, 118 y 119 del decreto 2247 de 1984 y demás
normas concordantes, proceda a reconocer y pagar el 100% de la sustitución
pensional reclamada por la accionante -en tanto no se acreditó por la demandada
que existan hijos menores de edad o en condición de discapacidad-, teniendo en
cuenta lo dispuesto en el artículo 178 del Código Contencioso Administrativo,
los acrecimientos y actualizaciones a que hubiere lugar, y la prohibición de
sufragar una pensión inferior al salario mínimo legal mensual vigente. El
reconocimiento de la prestación se efectuará a partir del 7 de julio de 1991,
fecha desde la cual debe entenderse que las normas jurídicas que consagran la
prestación sustituta únicamente a favor del cónyuge, comprenden también a los
compañeros permanentes, en los mismos términos de protección dispensados a
favor de aquellos. Igualmente, en esta oportunidad la Sala se abstendrá de
reconocer el retroactivo correspondiente a las mesadas pensionales dejadas de
percibir por la demandante, en la medida que dadas las particulares condiciones
de este caso, corresponde al juez contencioso administrativo resolver en forma
definitiva el asunto en el marco de su competencia y con arreglo a la jurisprudencia
trazada por esta Corte como intérprete auténtico de la Carta. Asimismo, si a
ello hubiere lugar, el juez de la causa contencioso administrativa, establecerá
lo pertinente al monto definitivo de la prestación, el valor del retroactivo de
conformidad con la prescripción especial consagrada en el artículo 147 del
decreto 2247 de 1984, así como las eventuales compensaciones al momento de
dictar sentencia dentro del trámite que se surte actualmente entre las mismas
partes aquí implicadas en el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de
Ibagué.
Referencia.
Expediente T – 2644270
Acción de tutela instaurada por Ana Ofelia Esquivel
Torres contra la Nación-Ministerio de Defensa Nacional-Policía Nacional.
Magistrado Ponente
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Bogotá,
D.C., veintidós (22) de febrero de dos mil once (2011).
La
Sala Novena de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los
magistrados(a) Maria Victoria Calle Correa, Mauricio González Cuervo, y Luis
Ernesto Vargas Silva, en ejercicio de sus competencias constitucionales y
legales, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
Dentro
del proceso de revisión del fallo dictado en el asunto de la referencia por el Tribunal
Contencioso Administrativo del Huila el veinticinco (25) de marzo de dos mil
diez (2010) en única instancia.
I. ANTECEDENTES
De los hechos y la demanda
1.- La señora Ana Ofelia Esquivel Torres[1],
persona de 62 años[2] de edad, interpuso en
nombre propio acción de tutela contra la Nación-Ministerio de Defensa Nacional-Policía
Nacional[3], por considerar que la
accionada vulneró sus derechos constitucionales a la seguridad social y a la
igualdad. A continuación se sintetizan los fundamentos fácticos y jurídicos de
la demanda[4]:
1.1.-
La accionante convivió de forma continua y permanente con el señor Jesús Antonio Serrato Lozano durante veinticinco (25)
años en unión marital de hecho. A través de resolución N°. 2780 del 26 de mayo
de 1986, la Dirección General de la Policía Nacional concedió una pensión de
jubilación a favor del señor Jesús Antonio Serrato Lozano a partir del quince
(15) de mayo de mil novecientos ochenta y cinco (1985).
1.2.-
El veintiséis (26) de mayo de mil novecientos ochenta y nueve (1989), amparado
en el artículo 1° de la Ley 44 de 1980 el señor Jesús Antonio Serrato Lozano,
dirigió oficio a la Policía Nacional solicitando el traspaso de su pensión de
jubilación -en caso de muerte-, a favor de su compañera permanente Ana Ofelia
Esquivel Torres.
1.3.-
El señor Serrato Lozano falleció el
veintitrés (23) de marzo de mil novecientos noventa (1990). El cinco (5) de
noviembre de mil novecientos noventa y seis (1996), la actora solicitó a la
Policía Nacional el reconocimiento de la pensión de sobreviviente en calidad de
compañera permanente supérstite de Jesús Antonio Serrato Lozano.
1.4.-
Mediante acto administrativo N°. 224 unpen-dipso-65 del 16 de enero de 1997, la
Secretaría General División Prestaciones Sociales de la Policía Nacional negó
la petición pensional argumentando para el efecto que las normas jurídicas
vigentes a la fecha de fallecimiento del asegurado, no establecían dicho
beneficio prestacional para las compañeras permanentes de los miembros de la
institución policial.
1.5.-
Debido a su situación económica y a una enfermedad que la aqueja, el nueve (9)
de abril de dos mil siete (2007) la accionante solicitó nuevamente el
reconocimiento de la pensión de sobreviviente a la que afirma tiene derecho. El
veintisiete (27) de julio de dos mil siete (2007) la Policía Nacional negó la
solicitud pensional, justificando su decisión en lo resuelto en el acto
administrativo del dieciséis (16) de enero de mil novecientos noventa y siete
(1997).
1.6.-
Ante la negativa de la Policía Nacional, el veintisiete (27) de noviembre de
dos mil siete (2007) la peticionaria interpuso acción de nulidad y
restablecimiento del derecho contra la Nación-Ministerio de Defensa Nacional-
Policía Nacional, con el objeto de lograr el reconocimiento de la sustitución
pensional. Luego de dificultades presentadas en la determinación del juez
competente para tramitar el proceso, el Juzgado Segundo Administrativo del
Circuito de Ibagué, a través de auto del veintiocho (28) de agosto de dos mil
ocho (2008) dispuso la admisión de la demanda.
1.7.-
No obstante el trámite que se surte actualmente en la jurisdicción de lo
contencioso administrativo, la señora Ana Ofelia Esquivel Torres presenta
acción de tutela contra la Nación-Ministerio de Defensa Nacional-Policía
Nacional, al considerar que dada su situación económica y de salud, se hace
necesario acudir a la vía constitucional en búsqueda de una protección inmediata
a sus derechos fundamentales a la seguridad social y a la igualdad.
1.8.- Con fundamento en los hechos descritos, en la
demanda de tutela se solicita, en síntesis, se conceda el amparo constitucional
de los derechos fundamentales invocados y en consecuencia, se ordene a la
Policía Nacional, como mecanismo transitorio, reconocer y pagar una pensión de
sobreviviente a su favor, mientras el Juzgado Segundo Administrativo del
Circuito de Ibagué dicta sentencia en el proceso contencioso administrativo que
allí se surte.
Intervención de la entidad accionada
2.- El diecinueve (19) de marzo de dos mil diez (2010)
el Jefe del Grupo de Pensionados de la Policía Nacional, a través de escrito
dirigido al Tribunal Contencioso Administrativo del Huila, se opuso a la
prosperidad de la acción de tutela con base en las consideraciones que a
continuación se resumen:
2.1.- La acción de tutela resulta improcedente por no
cumplir los requisitos de subsidiariedad e inmediatez. A su juicio, la
peticionaria cuenta con la acción de nulidad y restablecimiento del derecho
ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. La demanda de amparo
constitucional se presentó  veinte (20) años después del fallecimiento del
pensionado.
2.2.- La decisión de la administración se fundó en lo
señalado en el artículo 120 del Decreto 1214 de 1990, disposición que consagra
el orden y proporción de  pago de las prestaciones otorgadas a los
beneficiarios de un pensionado que ha fallecido, esta norma no otorga derecho
alguno a la compañera permanente. Fue sólo hasta la expedición del Decreto 1029
de 1994 y de la Resolución 2798 del mismo año, que “se empezó a reconocer la
compañera permanente en la institución, por lo cual toda unión material de
hecho antes del 19 de mayo de 1994, no tenía validez en la Policía Nacional. //
Razón por la cual, no se puede realizar el reconocimiento de sustitución
pensional a la accionante, toda vez que la normatividad en el espacio y en el
tiempo que se encontraba vigente a la fecha del fallecimiento, no contemplaba
este tipo de reconocimiento a la compañera permanente.” (fl. 97 Cdno. 1).
2.3.- El acto administrativo se encuentra en firme y
está amparado por la presunción de legalidad, por lo que solo podrá verse
disminuida su capacidad de producir efectos cuando así lo declare la
jurisdicción de lo contencioso administrativo.
2.4.- La jurisprudencia constitucional ha advertido
que es ajeno a los jueces de tutela entrar a decidir sobre los conflictos
jurídicos que surjan alrededor del reconocimiento, liquidación y orden de pago
de una prestación social por cuanto para ello existen las respectivas
instancias, procedimientos y medios judiciales establecidos en la ley.
Del fallo de única instancia
3.- La Sala Segunda de Decisión del Tribunal
Contencioso Administrativo del Huila mediante sentencia del veinticinco (25) de
marzo de dos mil diez (2010), negó el amparo constitucional invocado. Al
abordar el estudio del caso concreto, el juez colegiado fundó su decisión en
los argumentos que a continuación se extractan:
3.1.- No es procedente dirimir el fondo de la
controversia, pues la parte actora ya se encuentra utilizando otro medio de
defensa judicial ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
3.2.- No se encuentra acreditado en el expediente la
inminencia de un perjuicio irremediable sobre los bienes fundamentales de la
accionante, “por cuanto se encuentra asistida económicamente en lo básico
por su hijo y hermano, como de otros familiares y respecto a sus enfermedades,
se encuentra cubierta médicamente por la Empresa Social del Estado “Carmen
Emilia Ospina” en el régimen subsidiado” (fl. 88 Cdno. 1).
3.3. No se cumple el presupuesto procesal de
inmediatez, toda vez que han pasado casi catorce (14) años sin que la
demandante impugnara por vía constitucional la decisión administrativa que negó
su petición pensional.
Actuaciones
surtidas ante la Corte Constitucional
4.-
Por auto del once (11) de octubre de dos mil diez (2010), el magistrado
sustanciador, al advertir que la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía
Nacional podría estar comprometida en la presunta afectación iusfundamental
alegada, y en ese orden, en el eventual cumplimiento de la sentencia de
revisión, procedió a vincular a la anotada entidad al trámite de tutela. En consecuencia,
por intermedio de la Secretaría General de la Corte se puso en conocimiento de
las misma el contenido de la solicitud de tutela y de la sentencia de
instancia, para que en el término de los tres (3) días siguientes a la
notificación de la providencia que ordenó su comparecencia al proceso,
expusiera los criterios que a bien tuviera en relación con los hechos sometidos
al conocimiento del juez constitucional.
Mediante
oficio del veintisiete (27) de octubre del dos mil diez (2010), la Secretaría
General de esta Corporación informó al Despacho del magistrado sustanciador que
vencido el término de traslado de la demanda, la Caja de Sueldos de Retiro de la
Policía Nacional guardó silencio sobre la misma. No obstante, a través de
escrito del cuatro (4) de noviembre del mismo año, el coordinador del grupo de
información documental de la anotada Caja, informó a la Corte que “revisada
la base de datos de la entidad, al extinto señor Serrato Lozano Jesús Antonio,
no le figura trámite alguno sobre proceso de reconocimiento de asignación
mensual de retiro, por cuanto la entidad responsable y encargada de resolver la
petición de pensión de sobrevivientes para el personal no uniformado de la
Policía Nacional es la Caja General de la Policía Nacional (…) Cabe
destacar que la Caja de Retiro de la Policía Nacional, reconoce exclusivamente
las asignaciones de retiro al personal uniformado que cumplan con los
requisitos de ley para obtener tal derecho, según lo establecido en el decreto
4433 de 2004”. (fl. 339 Cdno. Corte).
5.- La Corte Constitucional decretó la práctica de pruebas
por considerarlas útiles y por ende, necesarias para resolver de fondo. En
virtud de lo anterior se ofició a las entidades accionadas así como a la peticionaria,
para que rindieran informe sobre los distintos hechos que se relataron en el
escrito de demanda. En el análisis del caso concreto la Sala hará referencia a
aquellos elementos probatorios que resulten relevantes para la decisión de
revisión.
II.
FUNDAMENTOS DE LA DECISIÓN
Competencia
6.- Esta Corte es
competente para conocer del fallo materia de revisión, de conformidad con lo
determinado en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política y en los
artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991 y, en cumplimiento del auto de trece
(13) de mayo de dos mil diez (2010), expedido por la Sala de Selección
Número Cinco (05) de esta Corporación.
a.
Problema jurídico planteado
7.-
De acuerdo con los hechos expuestos y las precisiones realizadas, corresponde a
la Sala Novena de Revisión determinar (i) si la presente acción de tutela es
procedente formalmente para resolver sobre la solicitud pensional impetrada por
la accionante frente a la Policía Nacional. En este sentido, la Corte deberá
establecer si de conformidad con los hechos expuestos, los medios ordinarios de
defensa judicial son idóneos y eficaces para garantizar la protección
constitucional invocada. De encontrar procedente la acción, la Sala comprobará;
(ii) si el Ministerio de Defensa Nacional-Policía Nacional vulneró los derechos
constitucionales a la igualdad, a la seguridad social y al mínimo vital de Ana
Ofelia Esquivel Torres, al negar la sustitución pensional de la prestación por
jubilación de que gozaba su compañero permanente fallecido el veintitrés (23)
de marzo de mil novecientos noventa (1990), argumentando para el efecto que la
norma pensional a ella aplicable no incluía dentro de sus beneficiarios a la compañera
permanente.
Para
dar solución al problema jurídico planteado, la Corte Constitucional se
pronunciará sobre (i) el carácter vinculante de las sentencias de
constitucionalidad y de tutela, y la obligatoriedad de los precedentes
constitucionales para las autoridades administrativas; (ii) la aplicación
retrospectiva de la Constitución Política y los criterios a emplear al momento
de enjuiciar situaciones jurídicas acaecidas durante el tránsito de la
Constitución de 1886 a la Carta Política de 1991; (iii) la seguridad social
como bien jurídico constitucionalmente tutelado y su connotación como servicio
público y derecho fundamental; (iv) la naturaleza y finalidad de la pensión de sobrevivientes,
la protección constitucional de la familia, el principio de igualdad entre
parejas conformadas por cónyuges o compañeros permanentes en materia de
sustitución pensional, y la situación jurídica en que se encuentran aquellas
personas que iniciaron la configuración de su derecho prestacional en vigencia
de la Constitución Política de 1886 y; finalmente, (v) las condiciones
constitucionales para la procedencia excepcional de la acción de tutela frente
al reconocimiento de pensiones. Posteriormente, la Sala aplicará estas reglas
para solucionar el caso concreto.
b.
Solución del problema jurídico
El
carácter vinculante de las sentencias de constitucionalidad y de tutela, y la
obligatoriedad de los precedentes constitucionales para las autoridades
administrativas. Reiteración de jurisprudencia.
8.-
La Corte Constitucional como intérprete autorizado de la Constitución Política
y guardiana de la integridad del texto superior, ha desarrollado una doctrina
bien definida sobre el carácter vinculante que en nuestro ordenamiento jurídico
ostenta la ratio decidendi de las sentencias proferidas por esta
Corporación, dictadas en procesos de constitucionalidad abstracta o en sede de
revisión de tutela[5].
9.-
En sentencia T-292 de 2006 el Tribunal sintetizó las razones que permiten
adjudicar el carácter de fuente formal de derecho a los precedentes
constitucionales contenidos en las decisiones de esta Corporación. La Corte
fundamentó la fuerza vinculante de la ratio decidendi en: “i) el
respeto a la cosa juzgada constitucional reconocida en el artículo 243 de la
Carta, que se proyecta a algunos de los elementos de la argumentación [ratio
decidendi], (…)[6]. ii) La
posición y la misión institucional de esta Corporación que conducen a que la
interpretación que hace la Corte Constitucional, tenga fuerza de autoridad y
carácter vinculante general, en virtud del artículo 241 de la Carta.
Igualmente,  y en especial respecto de las sentencias de tutela, la Corte
resaltó con posterioridad otros fundamentos de la fuerza vinculante de la ratio
decidendi, tales como iii) el principio de igualdad, la seguridad jurídica, el
debido proceso y el principio de confianza legítima[7](…)”.
10.-
Seguidamente, recogiendo su jurisprudencia sobre la distinción entre decisum[8],
obiter dicta[9] y ratio
decidendi, la Corporación señaló que esta última “corresponde a  aquellas razones de la parte
motiva de la sentencia que constituyen la regla determinante del sentido
de la decisión y de su contenido específico,
o sea, aquellos aspectos sin los cuáles sería imposible saber cuál fue
la razón determinante por la cual la Corte Constitucional decidió en un
sentido, y no en otro diferente, en la parte resolutiva”. Asimismo, recordó
que en sentencia SU-1219 de 2001 la Corporación precisó que la ratio
decidendi “integra la norma constitucional y adquiere fuerza vinculante
al ser parte del derecho a cuyo imperio están sometidas todas las autoridades
en un Estado Social de Derecho”, aspecto que permite predicar de ella la
calidad de fuente formal de derecho.
En
línea con lo expuesto, es pertinente indicar que ya en sentencia T-1317 de 2001
el Tribunal Constitucional, refiriéndose a la ratio decidendi
identificada a partir de sentencias de revisión, puso de manifiesto que esta
tiene la estructura de una regla de derecho, la cual, dicho sea de paso, por
definición contiene un enunciado deóntico que autoriza, prohíbe o ordena
determina conducta. Al respecto la Corte enfatizó:
“Sea lo primero advertir que el precedente judicial
se construye a partir de los hechos de la demanda[10].
El principio general en el cual se apoya el juez para dictar su sentencia,
contenida en la ratio decidendi, está compuesta, al igual que las reglas
jurídicas ordinarias[11], por un supuesto de
hecho y una consecuencia jurídica. El supuesto de hecho define el ámbito
normativo al cual es aplicable la subregla identificada por el juez. De ahí
que, cuando en una situación similar, se observe que los hechos determinantes
no concuerdan con el supuesto de hecho, el juez esté legitimado para no
considerar vinculante el precedente[12]. Lo anterior se apoya en
el principio de igualdad, que obliga aplicar la misma regla a quienes estén en
la misma situación de hecho[13].
11.- La caracterización de la ratio decidendi
que se viene reiterando guarda armonía con la función de concreción e
integración de las cláusulas constitucionales asignada al juez constitucional
en el Estado Social de Derecho, en cuanto como ya lo ha advertido esta
Corporación, el juez en su labor de interpretación e integración del
ordenamiento positivo, “desarrolla una tarea de construcción y ponderación
de principios de derecho que dan sentido a las instituciones jurídicas, lo cual
supone un cierto grado de abstracción o de concreción respecto de las normas
particulares para darle integridad al conjunto del ordenamiento jurídico y
atribuirle al texto de la ley un significado concreto, coherente y útil, que le
permita encauzar el ordenamiento hacia la realización de los fines
constitucionales”[14].
En
ese sentido, es posible afirmar que los casos sometidos a examen de la Corte
Constitucional son funcionales a la identificación de reglas constitucionales
adscritas a la Constitución (ratio decidendi) por parte del órgano
encargado de efectuar la interpretación auténtica de la norma suprema. Así, la
decisión judicial es un instrumento que permite reconocer las reglas
constitucionales existentes en el ordenamiento superior, las cuales pasan a
formar parte del ordenamiento constitucional en cuanto se integran al mismo
mediante el proceso de concreción efectuado por esta Corte, a partir del
análisis de casos particulares en trámites de constitucionalidad abstracta y/o
concretos, permitiendo identificar qué es lo que la Carta autoriza, prohíbe o
prescribe.
12.- Del mismo modo, en la sentencia T-292 de 2006 el
Tribunal indicó que correspondía al juez posterior establecer la ratio
decidendi de una providencia. En ese sentido indicó que “quien deba
aplicar una sentencia tiene la posibilidad de establecer de manera directa, prima
facie, lo que se considera como ratio decidendi.”. Igualmente, advirtió
que en esta labor deben, en principio, “tenerse en cuenta las sentencias
posteriores[15], -esto es las
“posteriores” a la cuestión constitucional inicialmente tratada, pero
anteriores al caso que se habrá de decidir-, sobre el mismo asunto, proferidas
por la Corte. (…) En ese sentido, si bien la ratio de una sentencia
surge de la sentencia misma, los fallos posteriores de la Corte ofrecen los
criterios autorizados para identificar adecuadamente dicha ratio; de manera tal
que le permiten al juez o quien habrá de aplicar una sentencia, ser fiel a una
interpretación constitucional determinada.”.
13.- Tomando en cuenta que, prima facie, la
formulación de la ratio decidendi de una providencia guarda la
estructura de una regla de derecho, la Corte determinó que tratándose de
sentencias de constitucionalidad abstracta, coadyuvaban a la identificación de
la ratio decidendi los siguientes parámetros:
“Bajo estos supuestos, puede considerarse que se ha
identificado adecuadamente  la ratio de una sentencia de constitucionalidad,
cuando: i) La sola ratio constituye en sí misma una regla con un grado
de especificidad suficientemente claro, que permite resolver efectivamente si
la norma juzgada se ajusta o no a la Constitución. Lo que resulte ajeno a esa
identificación inmediata, no debe ser considerado como ratio del fallo;  ii) la
ratio es asimilable al contenido de regla que implica, en sí misma, una
autorización, una prohibición o una orden derivada de la Constitución; y iii)
la ratio generalmente responde al problema jurídico que se plantea en el caso,
y se enuncia como una regla jurisprudencial que fija el sentido de la norma
constitucional, en la cual se basó la Corte para abordar dicho problema
jurídico. Tomando estos elementos en conjunto, se podrá responder, por ejemplo,
preguntas como las siguientes: 1) ¿por qué la Corte declaró inexequible una
norma de determinado contenido?, 2) ¿por qué concluyó que dicha norma violaba
cierto precepto constitucional?; 3) ¿por qué  fue necesario condicionar la
exequibilidad de una norma, en el evento de que la sentencia haya sido un fallo
condicionado?”.
14.- Consecutivamente, avanzando hacia la
configuración del concepto de precedente constitucional aplicable, la Corte en
la sentencia T-292 de 2006 señaló que “aunque se identifique adecuadamente
la ratio decidendi de una sentencia, resulta perentorio establecer para su
aplicabilidad, tanto en las sentencias de constitucionalidad como en las de
tutela, qué es aquello que controla la sentencia, o sea cual es el contenido
específico de la ratio. En otras palabras, si aplica tal ratio decidendi para
la resolución del problema jurídico en estudio o no”.
De este modo entonces, para que una decisión judicial
pueda considerarse vinculante frente a un caso nuevo, es menester que en la
sentencia que se pretende tener por precedente, se consagre una ratio
decidendi (subregla constitucional) que haya servido de fundamento para
solucionar un problema jurídico similar al que se quiere enjuiciar en la nueva
oportunidad, a partir de una situación fáctica y jurídica similar.
15.- La Corte ha puntualizado
igualmente, que la interpretación constitucional por ella dictada funge como
auténtica en el marco jurídico colombiano, en tanto por expreso mandato
superior es la encargada de velar por la guarda e integridad de la Carta, así
como por la unificación de la jurisprudencia en materia de garantías
fundamentales. En esa dirección se pronunció la sentencia T-292 de 2006:
“[E]n caso de discrepancia entre
otras autoridades y esta Corporación frente a interpretaciones
constitucionales, prevalecen las consideraciones fijadas por la Corte Constitucional
en razón de su competencia  de guarda de la supremacía de la Carta[16].
// Así lo ha ratificado en varias ocasiones este tribunal, al señalar que "si
hay discrepancia sobre el sentido de una norma constitucional, entre el juez
ordinario y la Corte Constitucional, es el juicio de ésta el que prevalece”[17].
En el mismo sentido la sentencia C-386 de 1996 […], sostuvo precisamente que “en
caso de que exista un conflicto en torno al alcance de una disposición
constitucional entre el desarrollo normativo expedido por el Congreso y la
interpretación efectuada por la Corte, prevalece la interpretación de esta
última, por cuanto ella es la guardiana de la Carta, y por ende su interpretación
constitucional funge como auténtica dentro del ordenamiento jurídico
colombiano”.[18] ”.
16.-
A partir de los elementos presentados como fundamento del carácter vinculante
del precedente constitucional, esta Corte ha considerado que su jurisprudencia
“puede ser desconocida de cuatro formas: (i) aplicando disposiciones legales
que han sido declaradas inexequibles por sentencias de constitucionalidad; (ii)
aplicando disposiciones legales cuyo contenido normativo ha sido encontrado
contrario a la Constitución; (iii) contrariando la ratio decidendi de
sentencias de constitucionalidad; y (iv) desconociendo el alcance de los
derechos fundamentales fijado por la Corte Constitucional a través de la ratio
decidendi de sus sentencias de tutela”[19].
Según
se perfiló en líneas anteriores, los precedentes constitucionales aplicables
vinculan a todas las autoridades de la República en cuanto derivación directa
de la norma fundamental. Sin embargo, debido a que una práctica jurisprudencial
saludable no puede basarse en la petrificación de determinadas decisiones o
concepciones, el principio de autonomía funcional del juez implica que éste
puede apartarse del precedente jurisprudencial siempre y cuando “(…)
encuentre razones debidamente fundadas que le permitan separarse de él,
cumpliendo con una carga argumentativa encaminada a mostrar que el precedente
es contrario a la Constitución, en todo o en parte”.[20]
Bajo tal marco, un juez puede apartarse de un
precedente mediante una justificación debidamente fundada cuando, por ejemplo, “los
hechos en el proceso en estudio se hacen inaplicables al precedente concreto[21]
o cuando “elementos de juicio no considerados en su oportunidad, permiten
desarrollar de manera más coherente o armónica la institución jurídica”[22]
o ante un tránsito legislativo o un cambio en las disposiciones jurídicas
aplicables, circunstancias que pueden exigir una decisión fundada en otras
consideraciones jurídicas”[23].
17.-
Ahora bien, tratándose de la autoridad administrativa, la Corte Constitucional
ha sido enfática en señalar que esta se encuentra sujeta al precedente
constitucional en los mismos términos exigibles a las autoridades judiciales.
Sin embargo, ha precisado que la administración, en la medida que carece de
autonomía judicial, no tiene la posibilidad de separarse del precedente
mediante una argumentación persuasiva y razonada. Así lo expresó la Corporación
en sentencia T-566 de 1998:
“Lo señalado acerca de los jueces [respecto del
precedente constitucional] se aplica con más severidad cuando se trata de la
administración, pues ella no cuenta con la autonomía funcional de aquéllos”.
Más
adelante en sentencia T-569 de 2001, el Tribunal avanzó en la configuración del
carácter vinculante de la interpretación normativa efectuada por esta Corte
frente a la administración, enunciando cuanto sigue:
“La obligatoriedad del precedente es, usualmente, una
problemática estrictamente judicial, en razón a la garantía institucional de la
autonomía (C.P. art. 228), lo que justifica que existan mecanismos para que el
juez pueda apartarse, como se recordó en el fundamento jurídico 4., del
precedente. Este principio no se aplica frente a las autoridades
administrativas, pues ellas están obligadas a aplicar el derecho vigente (y las
reglas judiciales lo son), y únicamente están autorizadas -más que ello,
obligadas- a apartarse de las normas, frente a disposiciones clara y
abiertamente inconstitucionales (C.P. art. 4). De ahí que, su sometimiento a
las líneas doctrinales de la Corte Constitucional sea estricto”.
La sentencia T-292 de 2006 reiteró la jurisprudencia
relativa a la fuerza vinculante del precedente en el ámbito de la
administración pública, y puntualizando lo siguiente: “Por lo tanto, es
claro que se derivaría una violación grave de la Constitución de decisiones
administrativas que desconozcan derechos fundamentales[24],
en los mismos términos precisados para las autoridades judiciales, cuando se
desconozca la ratio decidendi constitucional.”.
18.-
En suma, la obligatoriedad de los precedentes constitucionales cobija a todas
las autoridades judiciales y administrativas, quienes en desarrollo de sus
competencias constitucionales están obligadas a acatar el principio de
legalidad, y deben someterse y cumplir lo dispuesto en la normatividad
superior. Así, frente al claro enfrentamiento entre una disposición legal
vigente y normas constitucionales amparadas por reglas judiciales vinculantes,
la autoridad administrativa debe cumplir de manera preferente los postulados
consagrados en la Constitución Política, sin eludir el respeto a la ley.
La
aplicación retrospectiva de la Constitución Política. Criterios aplicables al
momento de enjuiciar situaciones jurídicas acaecidas durante el tránsito de la
Constitución de 1886 a la Carta Política de 1991.
19.-
La Corte Constitucional, la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado se
han ocupado del asunto relativo a la aplicación de las normas jurídicas cuando
han ocurrido tránsitos normativos de orden legal o constitucional. La
jurisprudencia ha distinguido entre los fenómenos de aplicación inmediata de
las disposiciones jurídicas, la irretroactividad, la ultractividad, y la
retrospectividad de la ley entendida en sentido amplio.
La
Corte Constitucional en sentencia T-389 de 2009[25]
puntualizó que el efecto en el tiempo de las normas jurídicas es por regla
general, su aplicación inmediata y hacia el futuro, “pero con
retrospectividad, […] siempre que la misma norma no disponga otro efecto
temporal…”. De este modo, “aquello que dispone una norma jurídica debe
cumplirse de inmediato, hacia el futuro y con la posibilidad de afectar
situaciones que se han originado en el pasado (retrospectividad), es decir,
situaciones jurídicas en curso al momento de entrada en vigencia de la norma”.
Ahora
bien, en lo atinente a la retroactividad de la ley, la jurisprudencia
constitucional ha señalado “que la ley tiene efectos retroactivos cuando se
aplica a situaciones ya definidas o consolidadas de acuerdo con leyes
anteriores”[26], mientras que la
irretroactividad de la legislación es un dispositivo que se refiere “a la
imposibilidad genérica de afectar situaciones jurídicas consolidadas, a partir
de la entrada en vigencia de una disposición jurídica nueva. El alcance de esta
prohibición, consiste en que la norma no tiene per se la virtud de
regular situaciones que se han consolidado jurídicamente antes de su
promulgación. Ello sería posible sólo si la misma norma así lo estipula”[27].
A
su turno, la ultractividad puede ser definida como aquella “situación
en la que una norma sigue produciendo efectos jurídicos después de haber sido
derogada. Estos efectos se dan de manera concurrente con los efectos de la ley
derogatoria, pero sólo frente a ciertas situaciones que se consolidaron
jurídicamente a partir de lo contenido en la norma derogada mientras estuvo
vigente. El efecto ultractivo es la consecuencia de la irretroactividad, y por
ello se fundamenta también en el respeto que nuestro orden jurídico garantiza a
las situaciones jurídicas consolidadas, respecto de los efectos de normas
nuevas”.
Finalmente,
el fenómeno de la retrospectividad de las normas de derecho se presenta,
como ya se anticipó, cuando las mismas se aplican a partir del momento de su
vigencia, a situaciones jurídicas y de hecho que han estado gobernadas por una norma
anterior, pero cuyos efectos jurídicos no se han consolidado al momento de
entrar a regir la nueva disposición. Este instrumento ha sido concebido
por la jurisprudencia nacional como un límite a la retroactividad, asociando su
propósito a la satisfacción de los principios de equidad e igualdad en las
relaciones jurídicas de los asociados, y a la superación de aquellas
situaciones marcadamente discriminatorias y lesivas del valor justicia que
consagra el ordenamiento jurídico colombiano, de conformidad con los cambios
sociales, políticos y culturales que se suscitan en nuestra sociedad.
20.-
Ahora bien, por la connotación que los fenómenos de la irretroactividad y la retrospectividad
de las normas jurídicas tiene en este asunto, la Sala profundizará sobre la relación
que se teje entre estas dos figuras al momento de aplicar la ley en el tiempo.
20.1.-
La sección quinta del Consejo de Estado, distinguiendo entre los fenómenos de
la irretroactividad y retrospectividad de la ley, ha precisado que la “ley
tiene efectos de retroactividad cuando se aplica a situaciones jurídicas
subjetivas consolidadas antes de su vigencia. Salvo casos excepcionales las
leyes no pueden ser aplicadas en ésta modalidad. Se dice que la ley tiene
efectos retrospectivos cuando la aplicación toma en cuenta situaciones no
consolidadas antes de su vigencia. Esta aplicación sí está permitida, aunque
sea mas gravosa para el administrador, salvo que la ley diga lo contrario”[28].
20.2-
También resulta ilustrativa de la aplicación retrospectiva de la ley, la
sentencia del 12 de noviembre de 1937 proferida por la Sala Plena de la Corte
Suprema de Justicia dentro del proceso de constitucionalidad propuesto por un
ciudadano contra el artículo 14 de la ley 10 de 1934, norma que estableció el
auxilio de cesantía a favor de los trabajadores particulares despedidos sin
justa causa. El cargo principal de la demanda invocaba la infracción del
principio de irretroactividad de la ley y la afectación de los derechos
adquiridos de los empleadores. A juicio del actor, la norma vulneraba la
Constitución Nacional de 1886 en la medida que para calcular el monto de las
cesantías, autorizaba la inclusión del tiempo laborado por el trabajador con
anterioridad a la vigencia de la ley 10 de 1934.
Al
desatar la controversia planteada, la Corte Suprema de Justicia como juez
constitucional desestimó el cargo planteado. El Pleno de la Corte entendió que
el legislador de 1934 no dispuso la retroactividad de la ley pero sí consintió
su aplicación retrospectiva. Asimismo, fundó el anotado efecto en los
principios de humanidad y justicia social que impregnan el ordenamiento
jurídico[29]:
“La disposición mencionada de la
ley 10 y el precepto reglamentario del decreto 652 señalan en el tiempo que el
empleado sirvió con anterioridad a la expedición de la ley, como justo factor
para guardar el monto de la indemnización. No puede considerarse esta
circunstancia como motivo de irretroactividad, porque el hecho de entrar en el
cómputo de la indemnización todo el tiempo de servicios del empleado, sea
anterior o posterior a la ley, solo significa que se utiliza este factor para
señalar la cuantía de la indemnización en una forma que consulte la equidad y
la justicia.
“El doctor Manuel J. Angarita,
eminente abogado, al comentar las disposiciones de la ley 153 de 1887 dice que
hay leyes que se refieren al pasado sin vulnerar ningún derecho adquirido.
Agrega que esas leyes no tienen carácter retroactivo y deben considerarse
únicamente como retrospectivas. Esta doctrina la acoge el señor Procurador
General de la Nación en su importante estudio y la sustenta con opiniones de
modernos expositores de derecho, para aplicarla como pertinente al caso que se
estudia.
(…)
“El medio establecido por el
legislador colombiano para determinar la cuantía de la indemnización en los
casos de despido, no puede considerarse como caprichoso o arbitrario, sino que
responde a un alto ideal de humanidad y de justicia social, que mira el
reconocimiento de los esfuerzos del empleado que ha dedicado sus capacidades al
servicio de la empresa, con honradez y decisión. No es justo que al empleado,
después de un servicio prolongado y eficiente, que muchas veces agota sus
energías y lo imposibilita para otras actividades, se le despida sin derecho a
la recompensa equitativa que lo libre siquiera en parte de los rigores de una
cesantía injustificada.”[30].
20.3.-
Asimismo, en materia de aplicación retrospectiva de la ley -y dada la
naturaleza del asunto que concita la atención de la Sala-, pertinente resulta
recordar la sentencia del 28 de octubre de 2005 proferida por Sala de Casación
Civil de la Corte Suprema de Justicia. En esta providencia la Sala se pronunció
sobre los efectos en el tiempo de la ley 50 de 1990, norma que con el objeto de
dar protección a las parejas unidas por vínculos distintos al matrimonio,
introdujo en el ordenamiento jurídico la denominada sociedad patrimonial entre
compañeros permanentes, surgida en virtud de la unión material de hecho[31].
En
la providencia mencionada, la Sala de Casación Civil estudió el recurso de
casación elevado contra una sentencia de segundo grado que, con apoyo en la ley
54 de 1990, había tenido por surgida una sociedad patrimonial entre compañeros
permanentes desde el año 1983, esto es, siete años antes de la vigencia de la
ley que introdujo en la legislación colombiana dicho instituto patrimonial[32].
En el examen de fondo del asunto, el Tribunal de Casación precisó:
2. Efectuada esta precisión,
importa memorar que la Corte, como juez natural llamado por la Constitución a
definir en casos particulares la aplicación en el tiempo de una determinada ley
–como lo aceptó la Corte Constitucional en la sentencia C-239 de 31 de mayo de
1994, que declaró la exequibilidad de un aparte de la Ley 54 de 1990-, ha
venido sosteniendo en diversos pronunciamientos, que esta legislación no puede
aplicarse a las uniones maritales que nacieron con anterioridad a su vigencia,
motivo por el cual, el término que en ella se establece para presumir la
existencia de una sociedad patrimonial entre compañeros permanentes, sólo puede
computarse desde la fecha de su promulgación, ocurrida el 31 de diciembre de
1990, pues, se afirma, así lo impone el principio de irretroactividad de la
ley, que es la regla general (Cfme: cas. civ. de 20 de abril de 2001; exp.: No.
5883; 20 de marzo de 2003; exp. 6726 y 9 de marzo de 2004; exp.: No. 6984).
Sin embargo, un nuevo análisis de
esta problemática conduce a la Corte a modificar su aludida doctrina, para
concluir que la Ley 54 de 1990 sí aplica a las uniones maritales que, surgidas
con anterioridad a su promulgación, continuaron desarrollándose sin solución de
continuidad durante su vigencia –no así a las que para ese momento ya habían
fenecido-, por manera que para los efectos de la conformación de la sociedad
patrimonial entre compañeros permanentes, debe tenerse en cuenta la totalidad
del tiempo que ellos convivieron, incluido, por supuesto, el anterior al 31 de
diciembre de 1990, en el obvio entendido que se verifiquen todos los
presupuestos requeridos por la normatividad patria.
Seguidamente,
la Sala de Casación Civil justificó su cambio de jurisprudencia invocando para
el efecto, entre otras, las siguientes razones:
(a) Bajo la óptica de la Constitución de 1991 no es
posible realizar interpretaciones que de alguna manera “preserven prerrogativas
para alguna tipología especial de familia (art. 42). Más aún, si la Carta
Política es de aplicación inmediata en lo que a derechos y garantías se
refiere, resulta claro que esa tutela particular no se puede brindar únicamente
a las uniones maritales de hecho que afloraron el primero de enero de 1990,
sino que ella debe extenderse a las que venían desarrollándose de tiempo atrás”.
(b) “En segundo lugar, es preciso resaltar que, por
regla general, la promulgación de leyes tuitivas –la 54 de 1990 es una de
ellas- en las que existe un innegable interés general, tiene el inequívoco
propósito de brindar pronta y cumplida tutela a cierto grupo de personas que
reciben una protección precaria, o nula”.
(c) “no puede perderse de vista que si bien es cierto
que el legislador descartó en general que la ley fuera retroactiva –principio
que, dicho sea de paso, no es absoluto, al punto que la Ley 153 de 1887 derogó
expresamente el artículo 13 del C.C., que lo establecía-, no lo es menos que,
también, por regla, consagró el postulado de vigencia inmediata de la ley, la
cual, rigiendo hacia el futuro, cobija necesariamente las situaciones jurídicas
en curso, esto es,  aquellas  que  venían  desarrollándose  con  anterioridad
a  su  promulgación y que continúan desdoblándose bajo su imperio. // Esa
aplicación de la ley nueva a las situaciones jurídicas que vienen del pasado,
se concreta, claro está, a los efectos y a la extensión del derecho respectivo,
que quedan sometidos al marco normativo que ella establece, sin que ello
indefectiblemente implique retroactividad. Es lo que en Colombia la doctrina y
la jurisprudencia han denominado retrospectividad… (…) con independencia de la
nomenclatura que se utilice para identificar el fenómeno jurídico que se
comenta, existe consenso en descartar la aplicación absoluta del postulado de
la irretroactividad, para abrirle paso a una concepción más tuitiva, solidaria
y fraterna, como hoy indiscutiblemente lo reclama la familia, base esencial de
la sociedad. // (…) Dicho en otros términos, si la Ley 54 de 1990 tiene
vigencia inmediata, necesariamente es retrospectiva, efecto que impone
considerar el tiempo de convivencia anterior a su promulgación, con el fin de
computar el plazo en ella previsto para la configuración de la sociedad
patrimonial entre compañeros permanentes”.
20.4.- Finalmente, cabe señalar que la Corte
Constitucional en sentencia C-394 de 2007 estudió la constitucionalidad de
varios preceptos de la ley 986 de 2005, norma que consagró una especial
protección para las víctimas del delito de secuestro. A juicio del accionante
las disposiciones demandadas vulneraban el principio de igualdad en tanto no
incluyeron dentro de su ámbito de protección a las víctimas de delitos
asimilables en sus efectos como la desaparición forzada y la toma de rehenes.
Al examinar el asunto, el Tribunal determinó que el legislador había incurrido
en la vulneración alegada en la demanda, pues había sumido en una desprotección
absoluta a las victimas de desaparición forzada y toma de rehenes; en ese
sentido y con el objeto de reparar la infracción constitucional advertida, la
Corporación decidió otorgarle efectos retrospectivos a su sentencia en los
siguientes términos:
“En este sentido, la vulneración de la cláusula de
igualdad de la Constitución Política a que viene haciéndose referencia, por
déficit total de protección, resulta tan ostensible, que amerita, a juicio de
esta Corporación, conferir efectos retrospectivos a la presente providencia. Esto
es así, por cuanto las consecuencias han sido: de una parte, la desprotección
absoluta de quienes han sido tomados como rehenes y sus familias; y, de otra,
la posibilidad de acceso sólo a algunos de los beneficios incluidos en el
régimen de protección en favor de las víctimas de secuestro, por las familias
de los desaparecidos.
Lo anterior es posible en consideración a que las
conductas de toma de rehenes y de desaparición forzada de personas son delitos
de ejecución permanente o continuada hasta tanto se produzca la liberación o se
compruebe la muerte de la víctima. Así lo ha considerado la Corte
Interamericana de Derechos Humanos en relación con la desaparición forzada de
personas, la cual ha señalado que “la desaparición forzada implica la
violación de varios derechos reconocidos en los tratados internacionales de
derechos humanos, entre ellos la Convención Americana, y que los efectos de
estas infracciones, aún cuando algunas (…) se hubiesen consumado, pueden
prolongarse de manera continua o permanente hasta el momento en que se
establezca el destino o paradero de la víctima.”[33]”.
De conformidad con todo lo expuesto, para proteger de
manera efectiva el principio de igualdad, respecto de las personas a quienes el
artículo acusado que se declara condicionalmente exequible debe aplicarse, la
presente sentencia tendrá efectos retrospectivos, es decir: (i) afecta las
situaciones de hecho en curso, de manera que se aplica a personas cuya
condición de desaparecidas o rehenes se haya configurado con anterioridad al
presente fallo; y (ii) dichas personas y sus familiares sólo tendrán derecho a
aquellos beneficios contemplados en la Ley 986 de 2005 que se causen a partir
de la fecha de adopción de esta sentencia.
21.-
De las sentencias estudiadas se extrae, en conclusión, que (i) por regla
general las normas jurídicas se aplican de forma inmediata y hacia el futuro,
pero con retrospectividad; (ii) el postulado de irretroactividad de la ley
implica que una norma jurídica no tiene prima facie la virtud de regular
situaciones jurídicas que se han consumado con arreglo a normas anteriores;
(iii) la aplicación retrospectiva de una norma jurídica comporta la posibilidad
de afectar situaciones fácticas y jurídicas que se han originado con
anterioridad a su vigencia, pero que aun no han finalizado al momento de entrar
a regir la nueva norma, por encontrarse en curso la aludida situación jurídica
y; (iv) tratándose de leyes que se introducen en el ordenamiento jurídico con
el objeto de superar situaciones de marcada inequidad y discriminación
(tuitivas), el juzgador debe tener en cuenta, al momento de establecer su
aplicación en el tiempo, la posibilidad de afectar retrospectivamente
situaciones jurídicas en curso, en cuanto el propósito de estas disposiciones
es brindar una pronta y cumplida protección a grupos sociales marginados.
22.-
Expuesto brevemente el efecto de las normas jurídicas en el tiempo, es posible
entrar a analizar algunos aspectos referentes al tránsito constitucional
acaecido en virtud de la promulgación de la Carta Política de 1991. En
reiterada jurisprudencia esta Corporación ha señalado que al momento de
confrontar los postulados superiores de la Carta de 1991 con aquellas
situaciones fácticas  y disposiciones jurídicas surgidas al amparo de la
Constitución Política de 1886, es menester tener en cuenta dos premisas
básicas: (i) la regla del efecto general e inmediato de la Constitución de 1991
y; (ii) la regla de presunción de subsistencia de la legislación preexistente.
23.-
De conformidad con el primer postulado, “se entiende que la Constitución del
91 se aplica con efecto inmediato y hacia el futuro, no solo a los hechos que
tengan ocurrencia desde el momento de su promulgación, sino también a las
situaciones jurídicas que estuvieren en tránsito de ejecución y que no se
hubieren consolidado o concretado bajo la vigencia de la Constitución
Centenaria de 1886. Dicho en otras palabras, de acuerdo con la aludida tesis,
la actual normatividad constitucional extiende sus efectos, tanto a los hechos
ocurridos durante el vigor de la misma, como a los iniciados bajo el imperio
del Estatuto anterior pero afianzados con posterioridad a su derogatoria”[34].
Esta
tesis encuentra sustento, de una parte, en el contenido normativo del artículo
380 Superior en rigor, el cual prescribe la derogatoria de la Constitución de
1886 y sus reformas, así como la vigencia de la nueva Carta a partir del día
siguiente a su promulgación, es decir el 7 de julio de 1991. Asimismo, esta posición
se afinca en los principios de seguridad jurídica y certidumbre sobre la
vigencia del ordenamiento legal y superior, ya que garantiza en forma
definitiva la inmovilidad de aquellas situaciones jurídicas iniciadas y
consumadas al amparo de la Constitución anterior.
24.- En lo relativo a la presunción de subsistencia de
la legislación preexistente, la jurisprudencia ha señalado que igualmente
satisface el principio de seguridad jurídica y certidumbre “en cuanto
constituye una “exigencia ineludible de la necesidad de evitar traumatismos que
en algunos casos bien podrían conducir al caos del ordenamiento o, cuando
menos, a una manifiesta incertidumbre acerca de la vigencia de sus normas”[35].
Al exponer el alcance de la referida presunción, la
Corte ha advertido que “el criterio constitucional dominante es el que
reconoce que la derogatoria expresa de la Constitución de 1886 por el artículo
380 de la actual Carta Política, no conlleva una eliminación en bloque del
ordenamiento jurídico anterior. Para este Tribunal, en la medida que el
nuevo Estatuto Superior no consagró una cláusula general o especial de
derogatoria de la normatividad preconstitucional, lo que hace su normatividad
es producir un efecto retrospectivo sobre la legalidad preexistente, que
implica proyectarle en forma automática todos sus mandatos superiores, de modo
que aquella sólo esta condenada a desaparecer cuando sus normas no armonicen
con las nuevas reglas constitucionales o cuando hayan sido modificadas o
sustituidas por estas últimas”.
25.-
De este modo, los mandatos materiales de la Carta del 91 extienden sus efectos
retrospectivamente a la legislación preexistente, condicionando su  vigencia y
validez[36]. Posición que es
compartida por la Corte Suprema de Justicia, Corporación que en sentencia No.
85 del 25 de julio de 1991, reiterada por la Corte Constitucional en distintas
oportunidades, señaló lo siguiente:
"La nueva preceptiva constitucional lo que hace
es cubrir retrospectivamente y de manera automática, toda la legalidad
antecedente, impregnándola con sus dictados superiores, de suerte que, en
cuanto haya visos de desarmonía entre una y otra, la segunda queda modificada o
debe desaparecer en todo o en parte según el caso; sin que sea tampoco
admisible científicamente la extrema tesis, divulgada en algunos círculos de
opinión, de acuerdo a la cual ese ordenamiento inferior fue derogado en bloque
por la Constitución de 1991 y es necesario construir por completo otra
sistemática jurídica a partir de aquella. Tal es el alcance que debe darse al
conocido principio de que la Constitución es ley reformatoria y derogatoria de
la legislación preexistente, acogido explícitamente entre nosotros por el
artículo 9o. de la ley 153 de 1887, el cual, como para que no queden dudas,
añade: 'Toda disposición legal anterior a la Constitución y que sea claramente
contraria a su letra o a su espíritu, se desechará como insubsistente'
(subraya la Corte)"”.
26.-
La perspectiva anterior le ha permitido a la Corte Constitucional enjuiciar la
constitucionalidad de textos legales formados en vigencia de la Carta del 86,
aún cuando estos hubieren sido derogados posteriormente por normas de rango
legal. En estos casos, la Corte ha indicado que para que proceda el juicio de
constitucionalidad, es indispensable que la disposición cuestionada continúe
produciendo efectos jurídicos en vigencia de la nueva Carta. Muestra de ello es
la sentencia C-891A de 2006, en donde el Tribunal Constitucional estudió la
exequibilidad del artículo 8 de la ley 171 de 1961, norma que había sido
derogada por el artículo 37 de la ley 50 de 1990. En aquella oportunidad, este Tribunal
expresó cuanto sigue:
“Dado que la demanda versa sobre la denominada pensión
sanción establecida en el artículo parcialmente demandado y que, de conformidad
con el estudio adelantado por la Corte en la Sentencia citada, la mencionada
pensión quedó derogada junto con el precepto que la estableció, surgiría como
consecuencia inevitable la inhibición de la Corte Constitucional para entrar a
considerar el asunto planteado en el libelo demandatorio.
Sin embargo, a fin de optar por el fallo inhibitorio
en situaciones semejantes a la ahora abordada, la sola constatación de la
derogación del precepto cuestionado no es suficiente, porque, según la doctrina
jurisprudencial que la Corte ha sentado, es menester determinar si han cesado
definitivamente sus efectos o si la disposición los sigue produciendo no
obstante su derogación, pues en el primer evento no queda alternativa diferente
a la inhibición, mientras que en la segunda hipótesis la Corte puede adelantar
el juicio de constitucionalidad, siempre y cuando las acusaciones formuladas
sean idóneas para activar las funciones de control de constitucionalidad[37]”.
27.-
Del mismo modo, la tesis de la retrospectividad de la Constitución de 1991 ha sido empleada en sede de revisión de tutela por el Tribunal Constitucional, al enfrentar
casos en los cuales el acto acusado como vulnerador de los derechos
fundamentales, comenzó a forjarse en vigencia de la Carta del 86 y continuó sus
efectos una vez en rigor la Constitución de 1991. Así, en sentencia T-164 de
1993, la Sala Séptima de Revisión avocó el conocimiento de un proceso de tutela
en el cual un pensionado, en representación de su hija mayor de edad en
condición de discapacidad, interpuso demanda de amparo constitucional contra el
Instituto de Seguro Social, al considerar que la entidad había vulnerado los
derechos fundamentales de su hija al negar, mediante oficio del 14 de
noviembre de 1990, la atención en salud que esta requería.
Al
exponer los fundamentos normativos de su decisión, la Corte Constitucional,
apoyándose en la doctrina y la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia,
se refirió al efecto retrospectivo de la norma superior del 91[38].
Precisado lo anterior, la Sala indicó que en el caso sometido a su
enjuiciamiento, se presentaba el fenómeno de la retrospectividad de la
Constitución de 1991 “ya que el acto acusado se dictó bajo la vigencia de la
anterior Constitución, pero éste continuó sus efectos hasta alcanzar la
vigencia de la nueva Carta”. Así las cosas, el Tribunal Constitucional
distinguió entre las hipótesis jurídicas consolidadas a la luz de la norma
constitucional del 86, y aquellas que habiendo iniciado su configuración en
aquella época, continuaban generando efectos en presencia de la nueva Constitución[39].
Igualmente, resaltó el criterio de actualidad de la afectación
iusfundamental como el elemento relevante que permitía otorgar efectos
retrospectivos a la Carta del 91. En efecto, en la sentencia que se comenta
esta Corporación señaló:
“Considera la Corte Constitucional que debe existir
una diferencia entre las situaciones que generaron una vulneración del derecho
pero que concluyeron en su momento y las que  permanecen en el tiempo por el no
desaparecimiento de su contenido esencial. En relación con las primeras,
revivirlas sería atentar contra el principio de la seguridad jurídica; frente a
las segundas, es probable que se configure la vulneración de un derecho
fundamental, con fundamento en el principio de retrospectividad, por lo que la
fecha del acto acusado no constituye el factor determinante para establecer  la
improcedencia de la acción de tutela. Lo importante pues es que la violación al
derecho sea actual, esto es, que persista al momento de resolverse la
tutela”. (subrayado en el original)
28.-
En suma, la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha señalado que las
disposiciones de la Constitución Política de 1991 se aplican retrospectivamente
a aquellas situaciones jurídicas que estaban en curso al momento de entrada en
vigencia de la nueva Carta. En estos casos se debe tener en cuenta que (i) la
norma fundamental de 1991 tiene efecto general e inmediato; (ii) se
presume la subsistencia de la legislación preexistente, con excepción de aquellas
disposiciones que no armonizan con las nuevas reglas constitucionales ya que;
(iii) el contenido normativo de la Constitución de 1991 se proyecta a las
normas jurídicas de inferior jerarquía que nacieron a la vida jurídica bajo el
imperio de la Carta de 1886. Finalmente, (iv) en sede de tutela el factor
relevante para establecer la aplicación retrospectiva de la norma fundamental
del 91 es la actualidad de la afectación iusfundamental.
La
seguridad social como bien jurídico constitucionalmente tutelado y su
connotación como servicio público y derecho fundamental. El alcance de los
principios de universalidad e igualdad en la configuración de la seguridad
social en Colombia.
29.-
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 48 de la Constitución Política,
la seguridad social en su calidad de bien jurídico tutelado tiene una doble
configuración. De una parte, es un servicio público “de carácter
obligatorio” que se presta con sujeción a los principios de eficiencia,
universalidad y solidaridad, bajo la dirección, coordinación y vigilancia del
Estado. De otra, es un “derecho irrenunciable” en cabeza de todos los
habitantes del territorio nacional[40].
La
naturaleza de servicio público que exhibe la seguridad social implica su
sometimiento a los lineamientos que la jurisprudencia constitucional ha
decantado al caracterizar este tipo de prestaciones[41].
De este modo, “(i) En primer término, constituye una actividad dirigida a la
satisfacción de necesidades de carácter general, la cual se realiza de manera
continua y obligatoria; (ii) en segundo lugar, dicha labor se presta de acuerdo
a disposiciones de derecho público; (iii) para terminar, es una actividad que
corre a cargo del Estado, el cual puede prestar el servicio directamente o por
medio de concesionarios, administradores delegados o personas privadas”[42].
Igualmente, el artículo 365 superior, al señalar la finalidad social del Estado
y de los servicios públicos, prescribe que estos “son inherentes a la
finalidad social de Estado” y que es deber de la administración “asegurar
su prestación eficiente a todos los habitantes del territorio nacional”.
(énfasis añadido)
30.- En relación con la connotación de la seguridad social
como derecho constitucional, es del caso puntualizar que dicha
calificación conlleva por lo menos tres consecuencias importantes. La primera,
que en armonía con el carácter de  servicio público, impone al Estado la
obligación de satisfacer dicha garantía mediante la consagración de
prestaciones concretas (derechos subjetivos), el diseño de una estructura que
establezca las entidades encargadas de prestar el servicio, la fijación de los
procedimientos que se han de seguir para acceder a las prestaciones que el
Sistema otorga, y la provisión de los fondos económicos que garanticen su
funcionamiento[43].
En segundo término, la orientación de la seguridad social
como derecho constitucional implica que su interpretación se haga “de
conformidad con los tratados internacionales sobre derechos humanos ratificados
por Colombia” (Art. 93.2 C.P). Así, el contenido y alcance de este derecho
se nutre de los estándares de protección del Derecho Internacional de los
Derechos Humanos, los tratados internacionales de derechos humanos ratificados
por Colombia[44], las observaciones y
recomendaciones generales emitidas por los órganos de supervisión de las
convenciones internacionales sobre la materia, entre otros  instrumentos y
documentos relevantes[45] y/o vinculantes.
En ese sentido, la Corte Constitucional en sentencia
C-1141 de 2008 precisó que “el Comité de Derechos Económicos, Sociales y
Culturales (CDESC) -órgano encargado de supervisar la aplicación del Pacto-
emitió la observación general número 19, sobre "El derecho a la seguridad
social (artículo 9)". De manera puntual, el Comité destacó la enorme importancia
que ostenta dicha garantía en el contexto de plena satisfacción de los
derechos humanos[46], en la medida en que
el derecho a la seguridad social adquiere el estatuto de condición
ineludible de tal posibilidad de goce dentro de los esfuerzos que han de
llevar a cabo los Estados para superar las condiciones materiales de pobreza
y miseria que se oponen al disfrute de las libertades individuales”.
(énfasis añadido)
En armonía con lo expuesto, en tercer lugar, el derecho
constitucional a la seguridad social ha adquirido dentro de nuestro
ordenamiento jurídico la connotación de garantía iusfundamental, toda
vez que ha cumplido con los criterios de fundamentabilidad que caracterizan
esta especial categoría de derechos. De este modo, se ha desarrollo mediante la
concreción de derechos subjetivos prestacionales; cuenta con una
estructura enderezada a la satisfacción de sus contenidos; su goce y disfrute
está íntimamente relacionado con la satisfacción de los restantes derechos
humanos; y la constatación de su cardinal importancia en la efectivización del
principio de dignidad humana en cuanto se dirige a la superación de las
desigualdades materiales que la pobreza y la miseria entrañan. Al respecto, en
sentencia C-1141 de 2008 esta Corporación,  luego de efectuar un exhaustivo
análisis del contenido y los elementos que conforman el derecho a la seguridad
social a partir de su consagración constitucional y legislativa, y a la luz del
Pacto Internacional de Derechos Humanos, puntualizó:
“[El derecho a la seguridad
social], en la medida en que "es de importancia fundamental para
garantizar a todas las personas su dignidad humana”[47]
es un verdadero derecho fundamental cuyo desarrollo, si bien ha sido confiado a
entidades específicas que participan en el sistema general de seguridad social
fundado por la Ley 100 de 1993, encuentra una configuración normativa
preestablecida en el texto constitucional (artículo 49 superior) y en los
tratados internacionales que hacen parte del bloque de constitucionalidad;
cuerpos normativos que dan cuenta de una categoría iusfundamental íntimamente
arraigada al principio de dignidad humana…”.
31.- Precisados los rasgos generales de este derecho en
nuestro ordenamiento constitucional, y su doble dimensión como servicio público
y derecho fundamental, la Sala se detendrá en el principio de universalidad
que rige a la seguridad social, su relación con la satisfacción del principio
de igualdad, y los límites constitucionales oponibles al legislador al momento
de configurar asuntos relacionados con el goce y disfrute de este derecho.
31.1.- De acuerdo con la jurisprudencia de esta
Corporación, el principio de universalidad en la cobertura de la seguridad
social se traduce en el derecho de toda persona a acceder a las prestaciones
contempladas en el Sistema, sin ningún tipo de discriminación y en cualquier
etapa de la vida. Así lo planteó la Sala Plena de la Corte Constitucional en
sentencia C-336 de 2008:
“En relación con el último punto, cabe recordar que
según el principio de universalidad, la cobertura en la protección de los
riesgos inherentes a la seguridad social debe amparar a todas las personas
residentes en Colombia, en cualquiera de las etapas de su vida, sin
discriminación alguna por razones de sexo, edad, raza, origen nacional o
familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica, etc[48].
En este sentido la Corporación ha hecho énfasis en que la universalidad implica
que toda persona tiene que estar cobijada por el sistema de seguridad social y
que “no es posible constitucionalmente que los textos legales excluyan
grupos de personas, pues ello implica una vulneración al principio de
universalidad”[49]. [50]”.
(énfasis añadido)
En
la sentencia C-1141 de 2008 ya citada, la Corte fue enfática en señalar que “el
diseño y funcionamiento del Sistema General de Seguridad Social no sólo
encuentra sustento en los artículos 48 y 53 del texto constitucional, sino
adicionalmente en el artículo 13 de la Carta, en la medida en que su
implementación sigue el compromiso asumido por la organización estatal
consistente en la erradicación de todas las formas de marginación social y
discriminación que se opongan a la realización plena de la dignidad humana[51]”.
31.2- Igualmente, toda vez que el derecho fundamental a la
seguridad social se encuentra en una relación de interdependencia con la satisfacción
de los restantes derechos constitucionales reconocidos en la Carta, y los
valores y principios en que se funda el ordenamiento superior, la
jurisprudencia de esta Corte se ha ocupado de advertir al legislador que tales
valores, principios y derechos representan un límite a su margen de
configuración legislativa, al punto que al regular aquellos aspectos relativos
al goce y disfrute del derecho a la seguridad social, debe evitar adoptar
medidas que impliquen la anulación o vaciamiento de tales bienes
constitucionales.
De este modo, en sentencia C-671 de 2002 el Tribunal
Constitucional indicó que “[l]a amplia libertad del legislador en la
configuración de la seguridad social no significa obviamente que cualquier
regulación legislativa sea constitucional, pues no sólo la Carta señala unos
principios básicos de la seguridad social y del derecho a la salud, que tienen
que ser respetados por el Congreso, sino que además la ley no puede vulnerar
otros derechos y principios constitucionales”. En igual dirección se
pronunció esta Corporación en sentencia C-336 de 2008, en la que se refirió al
asunto en comento en los siguientes términos:
“6.9. Además, como también lo ha considerado esta
corporación, el legislador en ejercicio de la citada potestad de configuración
normativa, además de someterse al cumplimiento -en concreto- de aquellas reglas
y principios que regulan el suministro y la exigibilidad de las prestaciones
que componen el sistema de la seguridad social, se encuentra sujeto de igual
manera a la observancia de aquellos otros principios, valores y derechos
constitucionales previstos en el texto Superior, que generalmente limitan el
desarrollo de la atribución constitucional de regulación[52].[53]”.
32.- En consonancia con el principio constitucional de
igualdad en sus facetas de igualdad frente a la ley, de trato frente a esta, y
en particular la prohibición de discriminación cuando el presupuesto de
diferenciación corresponde a los denominados criterios sospechosos, es
decir el sexo, la raza, el origen nacional o familiar, la lengua, la religión o
la opinión política o filosófica[54], la Corte Constitucional
indicó que el juicio de constitucionalidad sobre las regulaciones de la
seguridad social que de alguna manera tengan la potencialidad de afectar esta
garantía y los restantes derechos fundamentales, se torna riguroso. Al
respecto conviene traer a cita el siguiente aparte de la sentencia C-366 de
2008 que se viene reiterando:
“6.10. Igualmente, esta Corte ha insistido, en que el
control de la Corte sobre medidas relacionadas con la seguridad social debe ser
riguroso, cuando a pesar de que la medida legislativa corresponde a una materia
de contenido económico y social, la misma (i) incorpora una clasificación
sospechosa, como ocurre con aquellas que están basadas en las categorías
prohibidas para hacer diferenciaciones según lo previsto en el inciso 1° del
artículo 13 Superior; (ii) afecta a personas que se encuentran en condiciones
de debilidad manifiesta, a grupos marginados o a sujetos que gozan de especial
protección constitucional; (iii) desconoce prima facie el goce de un
derecho constitucional fundamental; o finalmente, (iv) incorpora -sin causa
aparente- un privilegio exclusivo para un sector determinado de la población[55].”[56]
33.- Puestas así las cosas, es dable concluir que (i) en la
Constitución Política de 1991, la seguridad social tiene una doble connotación,
como servicio público y derecho fundamental; (ii) las prestaciones garantizadas
por el sistema de seguridad social deben concederse a todas las personas
residentes en Colombia sin discriminación alguna, orientando su otorgamiento a
la superación de las desigualdades existentes y prestando especial protección a
los grupos vulnerables de la población, así como a aquellos conglomerados
históricamente discriminados y marginados, de conformidad con los principios de
universalidad e igualdad que gobiernan la seguridad social en nuestro
ordenamiento jurídico; (iii) los valores, principios y derechos reconocidos en la
Carta Política, representan límites infranqueables que el legislador debe
respetar al momento de configurar el funcionamiento de la seguridad social en
su doble dimensión y; (iv) debe efectuarse un examen de constitucionalidad
riguroso en aquellos casos en que las regulaciones de la seguridad social
establezcan diferenciaciones en razón del sexo, la raza, el origen nacional o
familiar, la lengua, la religión, o la opinión política o filosófica de las
personas.
Naturaleza
y finalidad de la pensión de sobrevivientes. La protección constitucional de la
familia y el principio de igualdad entre parejas conformadas por cónyuges o
compañeros permanentes en materia de sustitución pensional. Caso en que la
prestación se causó en vigencia de la Constitución Política de 1886.
34.-
La pensión de sobrevivientes o sustitución pensional es “una de las
expresiones del derecho a la seguridad social consagrado en el artículo 48 de la
Constitución Política”[57]. Esta prestación tiene
por objeto principal brindar una especial protección de tipo económico a la
familia del asegurado o pensionado que fallece.
En
uno de sus primeros pronunciamientos el Tribunal Constitucional indicó que la
sustitución pensional o pensión de sobrevivientes, tiene como finalidad “evitar
que las personas allegadas al trabajador y beneficiarias del producto de su
actividad laboral queden por el simple hecho de su fallecimiento en el
desamparo o la desprotección. Principios de justicia retributiva y de equidad
justifican que las personas que constituían la familia del trabajador tengan
derecho a la prestación pensional del fallecido para mitigar el riesgo de viudez
y orfandad al permitirles gozar post-mortem del status laboral del trabajador
fallecido”[58].
Más
recientemente, en sentencia C-1094 de 2003, esta Corporación, refiriéndose a la
pensión de sobreviviente o sustitución pensional, señaló que la “finalidad
esencial de esta prestación social es la protección de la familia como núcleo
fundamental de la sociedad, de tal suerte que las personas que dependían
económicamente del causante puedan seguir atendiendo sus necesidades de
subsistencia[59], sin que vean
alterada la situación social y económica con que contaban en vida del
pensionado o afiliado que ha fallecido[60]. Por ello, la ley
prevé que, en aplicación de un determinado orden de prelación, las personas más
cercanas y que más dependían del causante y compartía con él su vida, reciban
una pensión para satisfacer sus necesidades[61]”.
Asimismo,
la Corte Constitucional en providencia C-336 de 2008 puntualizó que “la
pensión de sobrevivientes es una institución de la seguridad social favorable a
quienes se encuentran en situación involuntaria e insufrible de necesidad y
requieren un tratamiento diferencial positivo o protector que les permita un
reconocimiento digno e igualitario por parte de la sociedad”.
35.-
A partir de la finalidad asignada a la pensión de sobrevivientes y la nutrida
jurisprudencia constitucional sobre la materia, esta Corporación ha
identificado la existencia de tres principios cardinales sobre los que se
edifica la pensión de sobrevivientes: (i) principio de estabilidad económica y
social para los allegados del causante, de acuerdo con el cual “la
sustitución pensional responde a la necesidad de mantener para su beneficiario,
al menos el mismo grado de seguridad social y económica con que contaba en vida
del pensionado fallecido, que al desconocerse puede significar, en no pocos
casos, reducirlo a una evidente desprotección y posiblemente a la miseria”[62];
(ii) principio de reciprocidad y solidaridad entre el causante y sus allegados,
en cuanto la prestación en comento se otorga en favor de ciertas personas que
sostuvieron una relación afectiva, personal y de apoyo con el asegurado[63]
y; (iii) principio de universalidad del servicio público de seguridad social, “toda
vez que con la pensión de sobrevivientes se amplía la órbita de protección a
favor de quienes probablemente estarán en incapacidad de mantener las
condiciones de vida que llevaban antes del fallecimiento del causante”[64].
36.-
Si bien la pensión de sobrevivientes o sustitución pensional es una expresión
del derecho fundamental a la seguridad social en cuanto hace parte del
contenido constitucionalmente protegido del mismo, la jurisprudencia de la Corte
Constitucional le ha otorgado el carácter de derecho fundamental autónomo en
diversos pronunciamientos. En efecto, en sentencia C-1035 de 2008 esta
Colegiatura indicó que “[d]esde sus primeros fallos, la Corte reconoció que la pensión de sobrevivientes es
un derecho revestido por el carácter de cierto, indiscutible e irrenunciable, y
que constituye para sus beneficiarios un derecho fundamental[65].
Lo anterior, “por estar contenido dentro de valores tutelables: el derecho a la
vida, a la seguridad social, a la salud, al trabajo. Es inalienable, inherente
y esencial. Y, hay una situación de indefensión del beneficiario respecto a
quien debe pagarle la mesada.[66]”.[67]
37.-
Por otra parte, y con arreglo a la sentencia C-198 de 1999, cabe señalar que la
pensión de sobrevivientes es de naturaleza imprescriptible[68]:
“El Legislador puede entonces consagrar la
prescripción extintiva de derechos patrimoniales que surgen del ejercicio de un
derecho constitucional, incluso si éste es fundamental, siempre y cuando el
término sea proporcionado y no afecte el contenido esencial mismo del derecho
constitucional. Aplicando estos criterios, esta Corte concluyó que la ley no
podía consagrar la prescripción del derecho a la pensión como tal, aunque sí
podía establecer un término temporal para la reclamación de las distintas
mesadas”.
Aunado
a lo expuesto, la Corte ha señalado que “la imprescriptibilidad de la pensión
se predica del derecho considerado en sí mismo, pero no de las prestaciones
periódicas o  mesadas que él implica y que no han sido cobradas, las cuales se
encuentran sometidas a la regla general de prescripción de las acreencias
laborales de tres (3) años, prevista en el Código Procesal del Trabajo y la
Seguridad Social”[69].
38.-
Ahora bien, en la medida que esta prestación tiene por objeto principal brindar
una especial protección a la familia del asegurado que fallece, el legislador
ha determinado que los beneficiarios de dicha garantía sean los miembros de su
grupo filial, estableciendo un orden de prelación entre ellos[70].
En lo atinente a la pareja del de cujus como acreedora de esta
prestación, la ley 100 de 1993 en armonía con la igualdad de trato ordenada por
la Constitución de 1991, no establece diferencias en términos de beneficios
entre las parejas unidas por vínculos matrimoniales y las formadas a partir de
las llamadas uniones de hecho[71].
39.-
Empero, con anterioridad a la expedición de la ley 100 de 1993 los cuerpos
normativos que consagraban el derecho a la sustitución pensional la otorgaban,
por regla general, de forma exclusiva al cónyuge supérstite, privando a los
compañeros permanentes de la referida prestación[72].
Así, por ejemplo, el artículo 34 del decreto ley 611 de 1977 “por el cual se
fija el régimen de prestaciones sociales de los empleados públicos y
trabajadores oficiales de los Establecimientos Públicos y de las Empresas
Industriales y Comerciales del Estado, adscritos o vinculados al Ministerio de
Defensa Nacional”, establecía el derecho a la sustitución pensional en los
siguientes términos: “Transmisibilidad de pensión. Al fallecimiento de un
empleado público o trabajador oficial pensionado o con derecho a pensión de
jubilación, invalidez, o vejez, su cónyuge en forma vitalicia y sus
hijos menores o incapacitados para trabajar por razón de sus estudios o por
invalidez que dependieren económicamente del causante, tendrá derecho a
percibir la respectiva pensión en la siguiente proporción…”. (énfasis
añadido)
40.-
El aparte “cónyuge” de la disposición en comento fue acusado ante la
Corte Constitucional por violar, presuntamente, el principio igualdad y la
prohibición de discriminación en razón del origen familiar. Pese a que la
referida norma fue derogada expresamente por el artículo 79 del decreto 2701 de
1988[73], la Corporación en
sentencia C-1126 de 2004 enjuició su constitucionalidad al constatar que seguía
produciendo efectos jurídicos en cuanto con fundamento en ella el Ministerio de
Defensa Nacional había negado las peticiones de sustitución pensional
impetradas por los compañeros permanentes de aquellos pensionados de la entidad
que habían fallecido mientras estuvo vigente la norma[74].
Al respecto el Tribunal Constitucional señaló:
“Por lo tanto, es cierto, como lo advierte el
Procurador, que el artículo 34 del Decreto 611 de 1977 junto con el artículo 49
del Decreto 2701 de 1988 que lo subrogó, aun cuando no se encuentran vigentes
en la actualidad, sirvieron de fundamento para negar el reconocimiento de la
pensión de sobrevivientes a compañeras y compañeros permanentes que la
solicitaron durante el período mencionado. En ese orden de ideas, su efecto
jurídico reside en la permanencia de una afectación de derechos
constitucionales en razón a las decisiones negativas que fueron adoptadas con
fundamento en la norma demandada. En consecuencia, procede un juicio de fondo
sobre la constitucionalidad de la norma cuestionada”.
Al abordar el examen material de la norma, la Corte se
planteó el siguiente problema jurídico: “¿Resulta contrario al derecho a la
igualdad (artículo 13, CP) y a la protección constitucional de la familia
(artículo 42, CP) que una norma anterior a la Constitución Política de 1991,
reconociera el derecho a la pensión de sobrevivientes a favor del cónyuge
supérstite pero excluyera del mismo al compañero o a la compañera permanente?”[75].
Para dar solución al debate constitucional propuesto, la
Sala Plena de la Corporación estableció el contenido normativo de los artículos
5, 13 y 42 superiores. En ese sentido, recordó que de conformidad con el
artículo 5° de la norma fundamental, “[e]l Estado reconoce, sin
discriminación alguna, la primacía de los derechos inalienables de la persona y
ampara a la familia como institución básica de la sociedad”. Asimismo,
indicó que el artículo 42 superior prescribe que “[l]a familia es el núcleo
fundamental de la sociedad”, y señaló que esta se “constituye por vínculos
naturales o jurídicos, por la decisión libre de un hombre y una mujer de
contraer matrimonio o por la voluntad responsable de conformarla. // El
Estado y la sociedad garantizan la protección integral de la familia (…)
Las relaciones familiares se basan en la igualdad de derechos y deberes de la
pareja y en el respeto recíproco entre todos sus integrantes”.
En
similar dirección, sintetizó los principales parámetros de protección que el
ordenamiento fundamental prodiga a favor de la familia. En ese orden de ideas la
Corporación señaló:
“La Corte ha analizado en varias oportunidades las
implicaciones de esta protección constitucional y ha concluido que, (i) las
familias constituidas tanto por vínculos naturales como jurídicos están en pie
de igualdad; (ii) el Estado y la sociedad garantizan la protección integral de
la familia, independientemente de su constitución por vínculos jurídicos o
naturales; (iii) La honra, la dignidad y la intimidad de la familia son
inviolables, sin tener en cuenta el origen de la misma familia y (iv) la
igualdad de derechos y obligaciones que le reconoce la Carta a la familia,
independientemente de su origen, no implica identidad entre el matrimonio y
otras formas de constitución de vínculos familiares. De esta manera, tanto la
familia constituida por vínculos jurídicos como aquella constituida por
vínculos naturales, es igualmente digna de respeto y protección por parte del Estado”[76].
Igualmente,
precisó que el artículo 13 superior proscribe del ordenamiento jurídico
cualquier forma de discriminación en razón del origen familiar. Con apoyo en la
sentencia C-1033 de 2002 puntualizó que “la igualdad que propugna la Carta
entre las uniones familiares surgidas de vínculos naturales y la conformada por
vínculos jurídicos, abarca no sólo al núcleo familiar como tal, sino también a
cada uno de los miembros que lo componen, puesto que estas disposiciones
guardan íntima relación con el artículo 13 Superior, que prescribe: "Todas
las personas nacen libres e iguales ante la ley, recibirán la misma protección
y trato de las autoridades y gozarán de los mismos derechos, libertades y
oportunidades sin ninguna discriminación por razones de sexo, raza, origen
nacional o familiar, lengua religión, opinión política o filosófica
(..)" (Subraya la Corte).”[77] // Por
ello ha señalado también esta Corporación que “no puede el legislador expedir
normas que consagren un trato diferenciado en cuanto a los derechos y deberes
de quienes ostentan la condición de cónyuge o de compañero permanente, como
tampoco entre los hijos habidos en matrimonio o fuera de él.”[78]”.
(Subrayado en el original)
41.-
Seguidamente, contrastó los cánones superiores aludidos, concretados por la
jurisprudencia constitucional en el sentido que se ha visto, con la disposición
acusada, y concluyó que los cargos propuestos en la demanda estaban llamados a
prosperar toda vez que resultaba claro “que los artículos 34 del Decreto 611
de 1977 y 49 del Decreto 2701 de 1988, que excluyen al compañero o a la
compañera permanentes del derecho a la pensión de sobrevivientes, no son
compatibles con los artículos 5, 13 y 42 de la Carta Política de 1991 y
devinieron parcialmente inconstitucionales cuando entró en vigor la Carta, el 7
de julio de 1991”.
41.1.-
Con el propósito de armonizar la norma acusada con las disposiciones
constitucionales del 91, la Corporación consideró que lo procedente era
proferir un fallo aditivo mediante el cual la protección que el ordenamiento legal
otorga al cónyuge sobreviviente, se ampliara en los mismos términos a la
compañera o compañero permanente, a partir del 7 de julio de 1991. En otras
palabras, la Corte determinó que desde dicha fecha las peticiones pensionales
impetradas por compañeros permanentes, debían resolverse entendiendo que
las normas que consagran la prestación a favor de la cónyuge, comprenden
también al compañero o compañero permanente.
En
esa dirección la Corporación indicó en su parte considerativa:
“En cuanto al tipo de sentencia, como lo propone el
Procurador General de la Nación, habida cuenta de que la norma derogada
continúa surtiendo efectos discriminatorios contra los compañeros y compañeras
permanentes, lo que procede es incluirlos dentro del ámbito de protección de
las normas legales juzgadas en este proceso. Para ello, la Corte proferirá una
sentencia aditiva,[79] mediante un
condicionamiento en el sentido de que la norma es exequible siempre que se
entienda que comprende también al compañero o compañera permanente”.
41.2.-
Del mismo modo, en la parte resolutiva el Tribunal dispuso: “Primero.- Declarar EXEQUIBLE
la expresión “cónyuge” contenida en el inciso primero y los literales a,
b y c y en el parágrafo 1 de los artículos 34
del Decreto 611 de 1977 y 49 del Decreto 2701 de 1988, en el entendido de que
las normas correspondientes comprenden también al compañero o compañera
permanente, a partir del 7 de julio de 1991”.
42.-
Así las cosas, y atendiendo a las precisiones realizadas en los párrafos
precedentes (Supra 8 a 15), la ratio decidendi de la sentencia
C-1126 de 2004 puede ser formulada de esta manera: toda norma jurídica que
excluya a la compañera o compañero permanente del derecho a la sustitución
pensional, viola la prohibición constitucional de no discriminación por razón
del origen familiar; y la igualdad de trato y protección que el orden superior
confiere a las familias constituidas por vínculos naturales o jurídicos. Por
esa razón, la norma jurídica debe ser interpretada en el sentido de que a
partir del 7 de julio de 1991, también incluyen al compañero o compañero
permanente[80].
43.-
Como consecuencia de la inexequibilidad declarada en el numeral primero de la
sentencia, y con el objeto de restablecer los derechos conculcados de los
compañeros permanentes cuyas parejas pensionadas fallecieron en vigencia de la
Carta de 1991 -a quienes con apoyo en la norma acusada se les negó la
prestación sustitutiva de la pensión-, la Corte decidió incluir una cláusula de
retroactividad a su fallo, dándole efectos a su decisión a partir del 7 de
julio de 1991, día en que entró a regir la nueva Constitución[81].
Igualmente, dispuso que los efectos patrimoniales correrían desde la fecha de
notificación de la decisión[82]. Bajo tal óptica, en el
numeral segundo de la parte resolutiva de la sentencia C-1126 de 2004, la Corte
señaló:
“Segundo.-
Los compañeros y compañeras permanentes, al igual que los cónyuges, de los
empleados públicos y trabajadores oficiales de las entidades descentralizadas,
establecimientos públicos o empresas industriales y comerciales del estado,
adscritos o vinculados al Ministerio de Defensa Nacional que con posterioridad
al 7 de julio de 1991 tuvieren derecho al reconocimiento de la pensión de
sobrevivientes, a pesar de que el artículo 34 del Decreto 611 de 1977 o el
artículo 49 del Decreto 2701 de 1988 los excluyera, podrán, como consecuencia
de esta providencia, y a fin de que se vean restablecidos sus derechos
constitucionales vulnerados, solicitar que les sea reconocida dicha pensión y
reclamar de las autoridades competentes las mesadas que se causen a partir de
la notificación de esta sentencia”.
44.-
Posteriormente en sentencia C-121 de 2010, con ocasión de una demanda de
inconstitucionalidad presentada contra diversas disposiciones del decreto 613
de 1977 “por el cual se reorganiza la carrera de oficiales y suboficiales de
la Policía Nacional”, esta Corporación tuvo la oportunidad de pronunciarse
nuevamente sobre la constitucionalidad de una norma con contenido material
similar, al comprendido en las disposiciones analizadas en la sentencia C-1126
de 2004[83].
En
la providencia en comento, en aplicación de la ratio decidendi contenida
en la sentencia C-1126 de 2004, la Corte declaró la exequibilidad condicionada
de la norma acusada, en el entendido de que la protección que el ordenamiento
legal otorga al cónyuge sobreviviente, se aplica en términos semejantes a la
compañera o compañero permanente a partir del día 7 de julio de 1991. Asimismo,
como resultado de la inexequibilidad condicionada adoptada, asumió la misma
posición respecto de los efectos retroactivos y patrimoniales del fallo que
fungió como precedente constitucional[84].
45.-
En conclusión, de lo expresado en las sentencias C-1126 de 2004 y C-121 de 2010
es manifiesto que (i) la ratio decidendi de las aludidas sentencias
dispone que toda norma jurídica que excluya a la compañera o compañero
permanente del derecho a la sustitución pensional, viola la prohibición
constitucional de no discriminación por razón del origen familiar; y la
igualdad de trato y protección que el orden superior confiere a las familias
constituidas por vínculos naturales o jurídicos; (ii) con el objeto de corregir
los efectos nocivos que estas disposiciones excluyentes producen sobre un
segmento de la población, el Tribunal Constitucional interpretó con autoridad
los artículos 5, 13 y 42 superiores, e integró el ordenamiento jurídico
superior, plasmando una regla constitucional adscrita con efectos erga
omnes, según la cual dichas normas discriminatorias deben interpretarse en
el sentido de incorporar a los compañeros permanentes dentro su ámbito de
aplicación, en los mismos términos de protección dispensados en favor del
cónyuge supérstite y; (iii) a partir del 7 de julio de 1991, las solicitudes
pensionales elevadas por los compañeros permanentes, deben resolverse
sujetándose a lo dispuesto por la Carta del 91, esto es, entendiendo que las
normas que consagran la prestación a favor de la cónyuge, comprenden también al
compañero o compañero permanente.
46.-
Puntualizado lo anterior, y en armonía con la doctrina constitucional trazada
en las sentencias C-1126 de 2004 y C-121 de 2010, la Sala estima pertinente
pronunciarse de manera específica sobre la situación jurídica en que se
encuentran aquellos compañeros permanentes cuyas parejas fallecieron en
vigencia de la Carta de 1886, que aún no gozan de la subrogación de la pensión
reconocida en vida a sus parejas. Pasa la Corte a examinar esta hipótesis.
47.-
De entrada es del caso precisar que las cláusulas de retroactividad incluidas
en las sentencias de constitucionalidad estudiadas, no implican una
desprotección de los compañeros permanentes cuya prestación inició su
configuración en vigencia de la Constitución de 1886[85],
por las siguientes razones:
47.1.-
Los efectos retroactivos de las sentencias C-1126 de 2004 y C-121 de 2010 deben
ser entendidos en los precisos términos dispuestos en la parte resolutiva de la
respectiva providencia. En ese sentido, es del caso precisar que en las
mencionadas decisiones la Corte Constitucional se ocupó únicamente de la
situación jurídica de las personas que adquirieron el derecho con posterioridad
a la Carta del 91, y por ello vinculó expresamente los efectos retroactivos de
sus sentencias a este grupo poblacional.
Lo
anterior en modo alguno quiere decir que los compañeros permanentes cuyas
parejas fallecieron en vigencia de la Constitución del 86 estén excluidos de la
protección que la norma superior del 91 otorga a los enlaces entre
compañeros permanentes. Ello porque de conformidad con la jurisprudencia de
esta Corporación, para las situaciones jurídicas que iniciaron su formación en la
Constitución derogada, lo que opera es la aplicación retrospectiva de la
Carta del 91 (Supra 28), por manera que respecto de ellas el Tribunal
Constitucional no podía disponer la aplicación retroactiva de sus
sentencias[86].
Igualmente,
debe enfatizarse que en las mencionadas decisiones, la Corte no abordó el
estudio de la hipótesis en que se encuentran los compañeros permanentes que
generaron su garantía pensional en vigor de la norma fundamental del 86,
y por ende nada podía disponer en relación  a ellas. De modo que la falta de
una determinación en lo atinente a la situación jurídica de estas personas,
tampoco puede interpretarse en el sentido de que la Corte descartó la
protección constitucional de este grupo poblacional.
47.2.-
Para atender la situación jurídica del grupo poblacional de compañeros
permanentes cuyas parejas fallecieron en vigencia de la Constitución del 86, el
Tribunal Constitucional ha dado aplicación retrospectiva a la norma superior de
1991, por cuanto tratándose de situaciones jurídicas que iniciaron su
configuración antes del 7 de julio de 1991, este es el dispositivo jurídico que
procede. En efecto, esta Corporación ha dictado cuatro precedentes
constitucionales en los cuales, en atención a una ratio decidendi
análoga a la identificada en las sentencias C-1126 de 2004 y C-121 de 2010, ha empleado retrospectivamente la Carta del 91 para enjuiciar las peticiones de
sustitución pensional impetradas por este género de compañeros permanentes[87]
(Infra 49).
En
estas providencias, la Corte Constitucional efectuó de forma implícita una
aplicación retrospectiva de la Carta del 91, en cuanto empleó los elementos que
permiten la configuración de la misma. Así, al analizar la praxis judicial de
este Tribunal en sede de revisión, se advierte que en las decisiones señaladas la
Corporación determinó que las peticiones de este grupo de personas debían (i)
resolverse de conformidad con la cláusula de no discriminación en razón
del origen familiar consagrada en la norma fundamental del 91, en la
medida que (ii) los efectos de la prestación pensional, habiéndose iniciado
estando en vigor la Carta del 86, continuaban generando consecuencias jurídicas
en vigencia de la Constitución del 91. Lo anterior, como se observa, se ajusta
a la jurisprudencia del Tribunal sobre la aplicación de la Constitución en el
tiempo, en tanto, se itera, “la Corte Constitucional ha señalado que las
disposiciones de la Constitución Política de 1991 se aplican retrospectivamente
a aquellas situaciones jurídicas que estaban en curso al momento de entrada en
vigencia de la nueva Carta” (Supra 28; Infra 64).
47.3.-
Por último, una interpretación restrictiva de los efectos retroactivos de las
sentencias C-1126 de 2004 y C-121 de 2010, quebranta el principio pro-hómine[88],
la prohibición de discriminación por razón del origen familiar, la igualdad de
trato y protección que el orden superior ordena respecto de las familias
constituidas por vínculos naturales o jurídicos, el derecho fundamental a la
seguridad social y; el espíritu garantista que inspira la Carta del 91, en
tanto postran en un estado de desamparo absoluto a los compañeros permanentes
de aquellos asegurados que fallecieron en vigencia de la norma fundamental
de 1886.
De
allí que si el propósito del constituyente del 91 fue eliminar las manifiestas
injusticias e inequidades con que el ordenamiento jurídico sancionaba las
relaciones entre compañeros permanentes, mal podría esta Corte acoger una
interpretación que condujera a profundizar la discriminación que la Carta del 91
quiso superar. Estas personas serían objeto de una doble segregación, la
primera, aquella que profiere la ley que los excluyó del beneficio prestacional
que hoy se discute, y de otra, la interpretación según la cual la norma
superior  ahora vigente no les aplica.
De
este modo, la nueva norma fundamental únicamente protegería a las
personas que conformaron una unión marital de hecho a partir del 7 de julio de
1991, y excluiría, de nuevo, a ese particular segmento poblacional que
ya venía siendo maltratado por el ordenamiento jurídico con anterioridad a la
vigencia de la actual Constitución. Ello permitiría arribar al absurdo de que
para estas últimas personas continúa en vigor la Constitución del 86, y no la
del 91, lo que de contera apareja la violación del principio de supremacía
constitucional de la Carta del 91, y del artículo 380 superior que dispone la
derogatoria de la norma fundamental de 1886.
48.-
Puestas así las cosas, la Sala concluye que la situación jurídica de aquellos
compañeros permanentes cuyas parejas fallecieron en vigencia de la Carta de
1886 es similar en términos materiales a la posición normativa en que se
encuentran las personas beneficiarias de pensionados que murieron en vigencia
de la norma fundamental del 91, debiendo preferirse en el caso de los primeros
una aplicación retrospectiva de la Constitución del 91 por parte del operador
jurídico.
49.-
Finalmente, y retomando el examen de las sentencias de tutela en que la Corte
ha dado efectos retrospectivos a la Constitución para resolver situaciones
fácticas y jurídicas análogas a la aquí estudiada, es preciso indicar que la
línea jurisprudencial en comento está conformada por las sentencias T-1009 de
2007, T-932 de 2008, T-584 de 2009 y, T-098 de 2010[89].
Como se anticipó, en ellas este Tribunal analizó casos en que se les negó a los
demandantes el reconocimiento de su derecho a la sustitución pensional con
fundamento en una norma jurídica que excluía a los compañeros permanentes del
aludido beneficio económico. Igualmente, en dichos expedientes la garantía
prestacional había iniciado su configuración en vigencia de la Constitución de
1886 en tanto los sujetos asegurados de los cuales se derivó el derecho
fallecieron antes del 7 de julio de 1991[90].
En
las aludidas sentencias la Corporación (i) recordó los principios que rigen la
sustitución pensional como instrumento que garantiza la especial protección que
el ordenamiento superior del 91 otorga a la institución familiar; (ii) hizo
énfasis en la prohibición de discriminación en razón del vínculo natural o
jurídico del cual deriva la familia. En ese sentido; (iii) destacó la igualdad
imperante entre cónyuges y compañeros permanentes bajo la Constitución de 1991;
(iv) reprochó la conducta de las entidades accionadas en tanto aplicaron a los
peticionarios de manera literal disposiciones jurídicas que excluían a los
compañeros permanente del derecho pensional, sin tener en cuenta la necesidad
de interpretar las mismas de conformidad con los postulados de la norma
fundamental del 91; (v) señaló que las peticiones pensionales formuladas por
los accionantes debían contestarse en acuerdo con la cláusula de no
discriminación en razón del origen familiar, plasmada en la Carta
Política del 91 y; (vi) concedió el amparo constitucional de los derechos a la
igualdad, a la seguridad social y al mínimo vital, luego de encontrar
acreditada la afectación iusfundamental alegada por los peticionarios.
50.-
En estos pronunciamientos la Corte Constitucional adoptó dos formas distintas
pero compatibles de proteger los derechos conculcados, ambas igualmente
razonables y eficaces. En las sentencias T-584 de 2009 y T-098 de 2010 se
inaplicaron las normas discriminatorias y en su lugar se ordenó reconocer el
derecho con fundamento en disposiciones pensionales posteriores del mismo
régimen que sí incluían el beneficio prestacional para los compañeros permanentes.
La
solución adoptada en dichas decisiones es plenamente razonable en tanto
encuentra un sólido respaldo normativo en la Constitución y en el artículo 16
del código sustantivo del trabajo, disposición que admite expresamente la
aplicación retrospectiva de la legislación laboral en vigor. Esta última
característica de la ley laboral en el tiempo, fue puesta de presente por esta
Corporación al examinar la constitucionalidad de la referida norma del trabajo
en sentencia C-177 de 2005:
“Así, por una parte, es claro que
el primer inciso del artículo 16 prohíbe la aplicación retroactiva de las
nuevas normas laborales, al expresar que “[l]as normas sobre trabajo (...) no
tienen efecto retroactivo, esto es, no afectan situaciones definidas o
consumadas conforme a las leyes anteriores. Con ello cual se protegen los
derechos que ya han pasado a formar parte del patrimonio de las personas, es
decir lo[s] derechos adquiridos.
De otra parte, el artículo
permite la retrospectividad de la ley laboral cuando dispone que “[l]as normas
sobre trabajo, por ser de orden público producen efecto general inmediato, por
lo cual se aplican también a los contratos de trabajo que estén vigentes o en
curso en el momento en que dichas normas empiecen a regir...” Esta autorización
se ajusta a lo señalado por la jurisprudencia acerca de que las nuevas leyes
laborales pueden afectar las expectativas legítimas de los trabajadores,
incluso cuando consagran condiciones más desfavorables para el trabajador”.
A
su turno, en las sentencias T-1009 de 2007 y T-932 de 2008 la Corte
Constitucional resolvió los asuntos sometidos a su consideración con fundamento
en la regla constitucional derivada de los artículos 5, 13 y 42 superior, según
la cual, toda norma jurídica que excluya a la compañera o compañero permanente
del derecho a la sustitución pensional debe interpretarse en el sentido de
entender que la misma otorga a los compañeros permanentes una protección
idéntica a la conferida al cónyuge supérstite. Por manera de ejemplo conviene
citar el siguiente aparte de la sentencia T-932 de 2008:
“Si bien, el artículo 12 de la Ley 171 de 1971 con sus
modificaciones, estableció que el derecho a la sustitución pensional por la
muerte de un pensionado, o trabajador con derecho a pensión, sólo se establecía
para la cónyuge, un entendimiento de la norma en este sentido, a la luz de la
Constitución de 1991 resulta inadmisible, en razón a que conforme con el nuevo
ordenamiento constitucional, la cónyuge y la compañera permanente cuentan con
la misma protección y gozan de iguales derechos, sin que sea posible establecer
ningún tipo de diferenciación o restricción para el goce de las garantías
fundamentales por esta causa.
En este contexto, precisa ésta Sala de Revisión que la
protección ofrecida por la Constitución de 1991 a todas las forma[s] de familia, debe entenderse desde la expedición de la misma, y por lo tanto
las normas jurídicas que contradigan dicho postulado, deberán ser
interpretadas, de cara al caso concreto, conforme con los principios constitucionales
enunciados.
Por lo anterior, encuentra esta Sala de Revisión que
Coltabaco S.A. viola el derecho fundamental de la accionante a la igualdad y a
la protección de la familia, al negar el reconocimiento de su derecho a la
sustitución pensional con fundamento en que el régimen contenido en la Ley 171
de 1961 sólo era beneficiario de esta prestación la Cónyuge supérstite y al
desconocer la prestación de la que es titular, en calidad de compañera
permanente de la accionante.
En consecuencia, ésta Sala de Revisión, en este caso
concreto, concederá la protección de los derechos fundamentales de la
accionante a la igualdad y a la familia, y procederá, a la luz de la
Constitución de 1991, a interpretar de manera extensiva el artículo 12 de la
Ley 171 de 1961, de tal forma que amplíe su ámbito de aplicación, en el sentido
de que el derecho al reconocimiento de la sustitución pensional no se establece
exclusivamente para la cónyuge supérstite, sino además, para la compañera
permanente, cuando quiera que el pensionado o trabajador con derecho a pensión
fallezca”.
51.-
En suma, a partir de la jurisprudencia de revisión estudiada, la Sala concluye
que (i) una entidad obligada a satisfacer el derecho a una pensión de
sobreviviente, vulnera las garantías  constitucionales a la igualdad, a la
seguridad social y al mínimo vital de una persona, cuando niega el
reconocimiento de la prestación amparado en una norma jurídica que, conforme a
una interpretación literal, excluye a los compañeros permanentes del anotado
beneficio y; (ii) cuando una disposición jurídica prive a los compañeros
permanentes del derecho a una pensión de sobrevivientes, el operador jurídico
debe interpretarla en el sentido de incluir a estas personas dentro de su
ámbito de protección en los mismos términos con que se ampara al cónyuge
supérstite o, inaplicar las normas discriminatorias y en su lugar reconocer el
derecho con fundamento en disposiciones pensionales posteriores del mismo
régimen que sí incluyan el beneficio prestacional para los compañeros
permanentes, optando en todo caso por la solución más favorable al peticionario.
Las
condiciones constitucionales para la procedencia excepcional de la acción de
tutela frente al reconocimiento de pensiones. Reiteración de jurisprudencia.
52.-
En múltiples ocasiones la Corte Constitucional ha indicado que la acción de
tutela resulta improcedente frente al reconocimiento de derechos de naturaleza
pensional[91]. “La consideración
anterior encuentra fundamento en el principio de subsidiariedad que caracteriza
la acción de tutela, y en la existencia, dentro del ordenamiento jurídico
colombiano, de mecanismos de defensa judicial ordinarios, en principio idóneos
para resolver las disputas originadas en el trámite del reconocimiento y pago
de este tipo de acreencias prestacionales”[92].
53.-
Sin embargo, esta Corporación, con el objeto de armonizar el alcance de los
principios de subsidiariedad de la acción de tutela y efectividad
de los derechos fundamentales, precisó que en determinados eventos
excepcionales, el amparo constitucional procede con el preciso fin de
salvaguardar bienes cuya inmediata protección resulta necesaria, siempre y
cuando los medios ordinarios de defensa judicial existentes, atendiendo a las
condiciones del caso concreto, resulten insuficientes para lograr dicho
cometido. Para este efecto, la jurisprudencia ha establecido una serie de subreglas
que operan en escenarios constitucionales en los que se persigue el
reconocimiento de derechos pensionales. Así, el Tribunal Constitucional ha
estudiado dos situaciones distintas, cuando la acción de tutela (i) se
interpone como mecanismo principal o; (ii) se ejercita como medio de defensa iusfundamental
transitorio, a efectos de evitar un perjuicio irremediable[93].
Al
respecto, en sentencia T-235 de 2010 la Corte Constitucional señaló que para “que
la acción de tutela sea procedente como mecanismo principal, el demandante debe
acreditar que, o no tiene a su disposición otros medios de defensa judicial, o
teniéndolos, éstos, no resultan idóneos y eficaces para lograr la protección de
los derechos fundamentales presuntamente conculcados[94].
A su turno, el ejercicio del amparo constitucional como mecanismo transitorio
de defensa iusfundamental, implica que, aún existiendo medios de protección
judicial idóneos y eficaces, estos, ante la necesidad de evitar un perjuicio
irremediable, pueden ser desplazados por la acción de tutela[95].
En este caso, esa comprobación, ha dicho la Corte, da lugar a que la acción de
tutela se conceda en forma transitoria, hasta tanto la jurisdicción competente
resuelve el litigio en forma definitiva”.
54.-
Del mismo modo, el operador judicial debe examinar la situación fáctica que
rodea el asunto sometido a su conocimiento, y las particularidades de quien
reclama el amparo constitucional, pues, si se trata de sujetos de especial
protección constitucional (personas de la tercera edad o en condición de
discapacidad, etc.) o de personas que se encuentren en condiciones de debilidad
manifiesta, el análisis de procedibilidad se flexibiliza haciéndose menos
exigente. Asimismo, el Tribunal Constitucional en sentencia T-651 de 2009
expresó:
“En relación con este requisito, de manera reiterada, la
Corte ha considerado que la condición de sujeto de especial protección
constitucional -especialmente en el caso de las personas de la tercera edad
(Art. 46 C.P.), los discapacitados (Art. 47 C.P.) y las mujeres cabeza de familia (Art. 43 C.P.)-, así como la circunstancia de debilidad manifiesta en la que
se encuentre el accionante, permiten presumir que los medios ordinarios de
defensa judicial no son idóneos[96]. En este sentido, en
reciente jurisprudencia, esta Corporación precisó que “en concordancia con el
carácter fundamental del derecho a la seguridad social, se debe indicar que la
condición de sujeto de especial protección constitucional refuerza la necesidad
de conceder la protección invocada de manera definitiva y de ordenar las
medidas requeridas para la efectividad del derecho (…)”.
55.- Igualmente, para la prosperidad material de la
acción de tutela cuando con ella se intenta proteger un derecho de naturaleza
pensional, esta Corporación, atendiendo a la excepcionalidad que rige al amparo
constitucional, ha exigido la acreditación de los siguientes elementos: (i) la
existencia y titularidad del derecho reclamado, (ii) un grado importante
de diligencia al momento de buscar la salvaguarda del derecho invocado[97]
y; (iii) la afectación del mínimo vital como consecuencia de la negación del
derecho prestacional[98].
c.
Del caso concreto
56.-
Atendiendo al problema jurídico formulado en esta oportunidad (Supra 7),
corresponde a la Sala Novena de Revisión determinar si en el presente caso se
cumplen los requisitos formales de procedibilidad de la acción de tutela frente
a la reclamación pensional efectuada por la señora Ana Ofelia Esquivel Torres.
De superarse dicha instancia, la Sala abordará el estudio de fondo del asunto
constitucional sometido a su revisión. Pasa la Corte a efectuar el estudio de
procedibilidad formal anunciado:
De la procedibilidad formal de la acción de tutela en el presente caso.
De la diligencia de la demandante en el asunto bajo
examen.
57.-
Se demostró a la Sala que la accionante observó una conducta diligente en sede
administrativa y judicial frente a la entidad demandada, con el objeto de
lograr el respeto de sus derechos constitucionales. Así, la señora Ana Ofelia
Esquivel Torres dirigió petición el 05 de noviembre de 1996 ante la Policía
Nacional, solicitando la sustitución de la pensión por jubilación de que gozaba
su compañero permanente al momento de su muerte, acaecida el 23 de marzo de
1990. Por medio de oficio N° 224 del 16 de enero de 1997, la Policía Nacional
despachó desfavorablemente la solicitud de la accionante, argumentando para el
efecto que el decreto 1214 de 1990 -norma  aplicable a la demandante a juicio
de la entidad-, contemplaba la prestación impetrada únicamente frente a la
cónyuge supérstite (fl.17 Cdno 1).
El
9 de abril de 2007, la peticionaria radicó nuevamente solicitud ante la Policía
Nacional, solicitando el reconocimiento de la sustitución pensional a la que
alega tiene derecho (fl. 9 Cdno. 1). El 27 de julio de 2007 la accionada negó
la prestación reclamada por la señora Esquivel Torres, amparándose en su
respuesta del 16 de enero de 1997, la cual reiteró (fl. 3 y 7 cdno. 1).
Frente
a dicha decisión, la accionante efectuó reclamación judicial arguyendo el
quebrantamiento del orden jurídico por parte del Ministerio de Defensa
Nacional-Policía Nacional. El conocimiento de la demanda correspondió por
reparto al Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Ibagué, el cual
dispuso la admisión de la demanda por medio de auto del 28 de agosto de 2008,
proceso judicial que se encuentra aún en curso.
De
este modo, se acreditó a la Corte que la señora Ana Ofelia Esquievel Torres
desplegó una actitud diligente en distintas instancias con el fin de alcanzar
el reconocimiento de la sustitución pensional a la que considera tiene derecho.
Por ello, se encuentra cumplida la subregla de procedibilidad en examen.
De
la procedibilidad de la acción de tutela como mecanismo transitorio de defensa
iusfundamental en el presente caso.
58.
En este caso la accionante ya ha hecho uso del mecanismo ordinario de defensa
judicial, en la medida que, como se anotó, el 28 de agosto de 2008 el Juzgado
Segundo Administrativo de Ibagué admitió la demanda de nulidad y
restablecimiento del derecho que contra el Ministerio de Defensa-Policía
Nacional presentó la aquí peticionaria, trámite en el que igualmente se
persigue el reconocimiento del derecho a una sustitución pensional.
Por
esa razón, lo que se discute en el sub lite es si la presente acción de
tutela procede como mecanismo transitorio a efectos de evitar un perjuicio iusfundamental
irremediable, hasta tanto la jurisdicción de lo contencioso administrativo
decida mediante sentencia ejecutoriada la litis allí propuesta. En ese
sentido corresponde a la Sala determinar si, atendiendo a la edad de la
demandante y su situación socioeconómica, se está ante la inminencia de un
perjuicio irremediable a sus bienes fundamentales, en particular a la garantía
del mínimo vital.
En
informe rendido a esta Corporación la demandante manifestó, que no posee
ingresos económicos fijos; se encuentra en una situación de dependencia
económica frente a su hijo y uno de sus hermanos, los cuales cubren
modestamente sus necesidades básicas; aunque posee el 50% de la propiedad de
una vivienda, reside en la casa de uno de sus hermanos, en donde atiende a dos
familiares más que están en condición de discapacidad; padece diabetes
miellitus, hipertensión y problemas cardiacos; pertenece al nivel I del Sisben
y; finalmente, indicó que en tanto su enfermedad se agravó, los gastos del
núcleo familiar se incrementaron[99].
58.1.-
En atención a lo expuesto, se probó a la Sala que la peticionaria se  halla en
una situación económica precaria que amenaza la garantía de su mínimo vital. Lo
anterior en la medida que las afirmaciones de la actora conducen al
convencimiento sobre las dificultades de subsistencia que enfrenta, se realizaron
bajo la gravedad de juramento, y encuentran pleno respaldo en los documentos
allegados al expediente[100]. Del mismo modo, es de
resaltar que la parte demandada, pese a tener la carga de la prueba en lo que a
sus intereses atañe, no controvirtió los alegatos que sobre sus condiciones
económicas y de salud realizó la accionante en su demanda de tutela, ni agregó
al proceso documentos u otros elementos de juicio que permitan desvirtuar las
conclusiones a las que arribó la Corte, en torno a las circunstancias de
existencia de la demandante.
58.2.-
Baja tal óptica, en criterio de la Sala, la amenaza verificada al mínimo vital
de la accionante, su avanzada edad (62 años[101]), y las enfermedades
que la aquejan, hacen procedente la acción de tutela como mecanismo de amparo
iusfundamental transitorio en el sub judice, pues la espera de
resolución definitiva del litigio en la jurisdicción de lo contencioso
administrativo representa una carga desproporcionada para una persona en las
condiciones de existencia anotadas.
Del
cumplimiento del requisito de inmediatez en el sub lite.
59.-
Contrario a lo expresado por los jueces de instancia, la Sala encuentra que en
el presente caso se cumple el requisito de inmediatez en la medida que, de una
parte, la garantía prestacional que se solicita es de carácter imprescriptible
y consagra una obligación de tracto sucesivo de signo vitalicio y, de otra, con
la petición efectuada el 9 de abril de 2007 y el reclamo elevado ante la
jurisdicción de lo contencioso administrativo, la accionante actualizó su
petición pensional, la cual se mantiene vigente.
De la titularidad del derecho a la sustitución pensional de la
accionante, y la procedencia material del amparo constitucional en el sub lite.
60.-
Planteadas de esta manera las cosas, pasa la Sala a estudiar el fondo del
debate constitucional propuesto en la demanda de tutela. En el presente caso la
entidad accionada negó el reconocimiento del derecho a la sustitución pensional
impetrado por la peticionaria, argumentando para el efecto que la norma a ella
aplicable no contempla dicha prestación a favor de la compañera permanente. Así
las cosas, la Corte debe establecer si la decisión adoptada por el Ministerio
de Defensa Nacional-Policía Nacional se ajusta al ordenamiento constitucional,
o si por el contrario supone una afrenta a los derechos fundamentales a la
igualdad, a la seguridad social y al mínimo vital de Ana Ofelia Esquivel
Torres.
61.-
Está acreditado que la Policía Nacional reconoció al señor Antonio Serrato
Lozano una pensión vitalicia de jubilación por medio de resolución N°. 2780 del
26 de mayo de 1986[102]. Igualmente, se
demostró a la Sala que el 23 de marzo de 1990, fecha de la muerte del anotado
pensionado[103], la demandante tenía la
calidad de compañera permanente de este. Esto último, de conformidad con los
siguientes medios de prueba obrantes en el expediente:
61.1.-
Testimonio rendido ante el juez de tutela de única instancia por Héctor Ramón
Artunduaga, persona que desde el año 1985 y hasta el 23 de marzo de 1990, fecha
de la muerte del pensionado, fue conocedor de la relación que mantenían el
señor Serrato y la demandante.
La
Sala le da plena credibilidad a sus dichos en tanto se caracterizan por su
espontaneidad, consistencia, y determinación concreta de las circunstancias de
tiempo, modo y lugar en que se sucedieron los hechos por él relatados, los
cuales indica haber presenciado por residir en una lugar de habitación contiguo
a la vivienda de la accionante y su compañero permanente. En lo pertinente, el
testigo afirmó: “Igual forma, en el año 85 como a mediados de octubre recibí
una casa por parte de los ingenieros Carrillo en el barrio Chicalá, en la
dirección donde vivo actualmente la misma anotada anteriormente, también nos
distinguíamos con esa familia con el finadito y la señora Ofelia esposa del
finadito que vivían detrás de la casa mía, conocí a la señora que convivía con
el señor. El finado vivía con la señora Ofelia y con un hijo que para esa época
tendría por ahí 12 o 13 años más o menos, que se llama Diomedes Serrato
Esquivel, y doy fiel testimonio que ellos vivían en pareja o esposos, no sabía
que no eran casados, en unión con el joven anteriormente mencionado, y era una
familia muy respetuosa, sin ningún tipo de problemas (…) por lo general era una
familia que tenía su casa, actualmente vive la señora ahí, y hasta la fecha que
el señor falleció mas o menos 90 o 91 lo acompañó la señora y ahí lo velaron al
señor, y soy testigo de todo eso porque vivo actualmente con mi esposa desde el
año 85 hasta la fecha, igualmente mi esposa también es testigo de lo anterior
dicho (sic)”.
61.2.-
Del mismo modo, la calidad de compañera permanente supérstite de la accionante
encuentra respaldo en la prueba documental recaudada en el proceso: (i) copia
de registro civil de nacimiento del Diomedes Serrato Esquivel Torres, hijo de
la peticionaria y el pensionado, nacido el 28 de noviembre de 1966 (fl. 59 Cdno.
Corte) y; (ii) copia de solicitud de traspaso pensional presentada ante la
Policía Nacional, suscrita por Jesús Antonio Serrato Lozano el día 26 de mayo
de 1989, designando a la accionante como su beneficiaria en calidad de
compañera permanente en caso de fallecimiento (fl. 157 Cdno. Corte).
62.-
Cómo ya se relató, la demandante presentó solicitud de reconocimiento de
sustitución pensional frente a la Policía Nacional el 5 de noviembre de 1996 y
el 9 de abril de 2007. La entidad demandada por medio de acto administrativo
224 unpen-dipso-065 del 16 de enero de 1997[104] y decisión N°. 12090
arpre-grupe 107999 del 27 de julio de 2007[105] dictadas por la
Secretaría General del área de prestaciones sociales de la Policía Nacional,
denegó la petición argumentando que el decreto 1214 de 1990 -norma  aplicable a
la demandante a juicio de la entidad por la fecha de muerte del causante-,
contemplaba la prestación impetrada únicamente frente al cónyuge supérstite.
En
similar sentido, en los descargos presentados en el proceso de tutela por el
jefe del grupo de pensionados de la Secretaría General de la Policía Nacional,
se expresó que “… mediante los decretos 1029 del 20 de mayo de 1994 y la
resolución N°. 2798 del 18 de mayo de 1994, se empezó a reconocer la compañera
permanente en la institución, por lo cual toda unión marital de hecho antes del
19 de mayo de 1994, no tenía validez en la Policía Nacional. // Razón por la
cual, no se puede realizar el reconocimiento de sustitución pensional a la
accionante, toda vez que la normatividad en el espacio y en el tiempo que se
encontraba vigente a la fecha del fallecimiento, no contempla este tipo de
reconocimiento a la compañera permanente” (fl. 97 Cdno. 1 Corte). (fl. 60 y
61 Cdno. 1)
63.-
Vistos los argumentos de la defensa, procede la Sala a realizar el juicio de
constitucionalidad concreto de las decisiones impugnadas por vía de tutela.
Para efectuar dicho análisis, la Corte dará aplicación retrospectiva a la
Constitución de 1991, en tanto nos encontramos ante una situación jurídica que
inició su configuración en vigencia de la Carta de 1886 con el fallecimiento
del señor Jesús Antonio Serrato Lozano el 23 de marzo de 1990, y continuó su
confección con las peticiones pensionales elevadas por la demandante y las
respuestas dadas por la entidad demandada en vigencia de la preceptiva
constitucional de 1991 (Supra 19 a 28 y 46 a 51).
Atendiendo a la fecha de deceso del pensionado del
cual se pretende derivar el derecho aquí cuestionado, la Sala encuentra que la
norma aplicable en el sub judice es el decreto 2247 de 1984, “Por el
cual se modifica el Estatuto de Personal Civil del Ministerio de Defensa y de la
Policía Nacional”, en tanto este era el sistema de seguridad vigente a 23
de marzo de 1990 para dicha categoría de trabajadores, y no el decreto 1214 de
1990 como arguye la entidad, pues este último solo entró en vigor el 8 de junio
de 1990, de acuerdo con el diario oficial N°. 39.406 de la misma fecha, y el
artículo 151 de este decreto que a la letra señala: “El presente Decreto rige a partir de la fecha de su
publicación y deroga las disposiciones que le sean contrarias, en especial el
Decreto-ley 2247 de 1984”.
64.- Precisado lo anterior, la
Sala reitera que nos encontramos en una situación jurídica que habiendo
iniciado su formación en vigencia de la Constitución de 1886, se encuentra
gobernada por la norma fundamental de 1991 en tanto su configuración se
extendió en vigor de esta última. Al respecto es dable señalar que: (i) el decreto
2247 de 1984 continúa produciendo efectos jurídicos en el caso concreto ya que
su artículo 118, en armonía con el 116, consagra el derecho al reconocimiento
de una sustitución pensional a favor de los beneficiarios de un empleado
público del cuerpo civil de la Policía Nacional con derecho a pensión o en goce
de esta, como es el caso del señor Serrato Lozano; por manera que para resolver
las peticiones elevadas en cualquier tiempo por quienes se consideren
acreedores del derecho allí consignado –como lo pretende la actora-, debe
atenderse al aludido decreto y; (ii) como ya se anunció, el derecho a la
sustitución pensional es una garantía de carácter imprescriptible, e incorpora
una obligación de tracto sucesivo de tipo vitalicio, todo lo cual habilita su
reclamo actual por tratarse de un derecho no extinguido que
continúa proyectado sus efectos al presente[106].
65.- Establecido
lo anterior, es de anotar que el artículo 118 del decreto 2247 de 1984
prescribe lo siguiente: “Reconocimiento y sustitución de pensión. Al
fallecimiento de un empleado público del Ministerio de Defensa o de la Policía
Nacional, con derecho a pensión o en goce de ésta, sus beneficiarios, en el
orden y proporción establecidos en este Estatuto, tienen derecho a percibir la,
respectiva pensión del causante, así: // a) En forma vitalicia, para el cónyuge
sobreviviente y los hijos inválidos absolutos que dependan económicamente del
empleado o pensionado; // b) Para los hijos, hasta cuando cumplan la edad de 21
año y los estudiantes hasta los 24 años; (…)”[107], mientras que el artículo 119 dispone que la porción
de los hijos acrecentará a la de la cónyuge cuando los primeros hayan perdido
el derecho por alcanzar la edad dispuesta en el artículo 118.
Como
se observa, una lectura literal de la proposición jurídica completa derivable
de las disposiciones normativas en comento, excluye a los compañeros
permanentes del derecho a la sustitución pensional, al contemplar dicha
garantía únicamente para el cónyuge sobreviviente. En ese sentido, en
aplicación directa de la Constitución Política de 1991 y de los precedentes
constitucionales sobre la materia, la Sala precisa que esta norma debe
interpretarse “en el sentido de incluir a estas personas dentro de su ámbito
de protección en los mismos términos en  que se ampara al cónyuge supérstite” (Supra
51).
66.-
Analizados los argumentos expuestos por la Policía Nacional para negar el
reconocimiento del derecho a la sustitución pensional reclamado por la
demandante y contrastándolos con la interpretación que sobre el asunto ha hecho
la Corte Constitucional como intérprete auténtico de la norma suprema,  la
Sala concluye que la entidad demandada vulneró los derechos fundamentales a la
igualdad, a la seguridad social y al mínimo vital de Ana Ofelia Esquivel
Torres, pues de conformidad con la jurisprudencia de esta Corporación, “una
entidad obligada a satisfacer el derecho a una pensión de sobreviviente,
vulnera las garantías constitucionales a la igualdad, a la seguridad social y
al mínimo vital de una persona, cuando niega el reconocimiento de la prestación
amparado en una norma jurídica que, conforme a una interpretación literal,
excluye a los compañeros permanentes del anotado beneficio” (Supra 51).
67.- La conducta desplegada por la secretaría general
del área de prestaciones sociales de la Policía Nacional resulta inadmisible y
altamente reprochable, en cuanto negó la solicitud de la accionante amparándose
para ello en argumentos irrazonables desde la óptica constitucional y carentes
de toda justificación en el ámbito legal, sometiendo a una persona de la
tercera edad, afectada en su estado de salud y perteneciente a uno de los
segmentos más pobres de la población colombiana, a un tortuoso desgaste que le
ha impedido proveerse los recursos necesarios para su digna subsistencia.
En arreglo a la fuerza normativa de la
Constitución Política y la jurisprudencia de esta Corporación, la entidad
demandada ha debido tener en cuenta que cláusulas pensionales como las
analizadas, resultan abiertamente contrarias al ordenamiento superior en la
medida que discriminan a los compañeros permanentes al privarlos de una
prestación que está dirigida a amparar al núcleo familiar, sin advertir que
tanto las familias surgidas de nexos naturales como las que son producto de
relaciones matrimoniales, enfrentan iguales desafíos a la muerte de uno de sus
miembros, y demandan por ende, requerimientos análogos de protección por parte
del Estado Constitucional.
Igualmente,
es del caso precisar que aquellas normas que excluyen a los compañeros
permanentes del beneficio a la sustitución pensional, vulneran el derecho
fundamental a la seguridad social en cuanto en claro quebrantamiento de los
principios de igualdad y universalidad que rigen al sistema de seguridad social
en Colombia, sumen en un estado de total desprotección a estas personas,
contrariando el mandato de especial protección que las autoridades de la
República deben a grupos que, como el analizado, han sido históricamente
discriminados (Supra 33).
68.- Las consideraciones efectuadas son suficientes
para concluir que la secretaría general del área de prestaciones sociales de la
Policía Nacional vulneró los derechos fundamentales a la igualdad, a la
seguridad social y al mínimo vital de la señora Ana Ofelia Esquivel Torres[108],
al negar el reconocimiento de su petición pensional, amparado en una norma que,
conforme a una interpretación literal, excluye a los compañeros permanentes del
anotado beneficio. Por esta razón, la Corporación revocará la sentencia de
única instancia denegatoria de amparo, para en su lugar conceder la tutela de
los derechos conculcados.
Del alcance de la protección constitucional otorgada.
69.-
La Corte Constitucional ordenará a la entidad demandada, que de conformidad con
la interpretación constitucional sobre el asunto efectuada por esta Corporación,
y los artículos 116, 118 y 119 del decreto
2247 de 1984 y demás normas concordantes,
proceda a reconocer y pagar el 100% de la sustitución pensional reclamada por
la accionante[109] -en tanto no se
acreditó por la demandada que existan hijos menores de edad o en condición de
discapacidad-, teniendo en cuenta lo dispuesto en el artículo 178 del Código
Contencioso Administrativo, los acrecimientos y actualizaciones a que hubiere
lugar, y la prohibición de sufragar una pensión inferior al salario mínimo
legal mensual vigente.
El
reconocimiento de la prestación se efectuará a partir del 7 de julio de 1991,
fecha desde la cual debe entenderse que las normas jurídicas que consagran la
prestación sustituta únicamente a favor del cónyuge, comprenden también a los
compañeros permanentes, en los mismos términos de protección dispensados a
favor de aquellos.
70.-
Igualmente, en esta oportunidad la Sala se abstendrá de reconocer el
retroactivo correspondiente a las mesadas pensionales dejadas de percibir por
la demandante, en la medida que dadas las particulares condiciones de este caso,
corresponde al juez contencioso administrativo resolver en forma definitiva el
asunto en el marco de su competencia y con arreglo a la jurisprudencia trazada
por esta Corte como intérprete auténtico de la Carta. Asimismo, si a ello
hubiere lugar, el juez de la causa contencioso administrativa, establecerá lo
pertinente al monto definitivo de la prestación, el valor del retroactivo de
conformidad con la prescripción especial consagrada en el artículo 147 del
decreto 2247 de 1984[110], así como las
eventuales compensaciones al momento de dictar sentencia dentro del trámite que
se surte actualmente entre las mismas partes aquí implicadas en el Juzgado
Segundo Administrativo del Circuito de Ibagué.
Del mismo modo, como en anteriores ocasiones en las
que se han tramitado procesos de tutela de forma simultánea con procesos
ordinarios en los que se busca la protección del derecho fundamental a la
seguridad social, la Sala otorgará el amparo iusfundamental de forma
transitoria hasta tanto el juez de la especialidad contencioso administrativa
resuelva la litis de manera definitiva; y remitirá copia del fallo de
revisión al Juzgado Segundo Administrativo de Ibagué, para lo de su competencia[111].
III. DECISIÓN
Con
fundamento en las consideraciones expuestas en precedencia, la Sala Novena de
Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.- Levantar la suspensión de términos ordenada en el presente trámite de revisión.
Segundo.- Revocar la sentencia denegatoria de amparo proferida por el Tribunal Contencioso Administrativo del Huila  el
veinticinco (25) de marzo de dos mil diez (2010) en única instancia, y en su
lugar, conceder la tutela transitoria de los derechos constitucionales a
la igualdad, al mínimo vital y a la seguridad social de Ana Ofelia Esquivel
Torres, hasta tanto cobre ejecutoria la sentencia que habrá de dictar el
Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Ibagué dentro del trámite que
allí se surte entre las mismas partes aquí implicadas, en el proceso radicado
bajo el número 73001-33-31-002-2008-00334-00.
Tercero.-
Ordenar a la Secretaría General del área de prestaciones sociales de la
Policía Nacional, que dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la
notificación de esta sentencia, proceda a reconocer a la accionante la
sustitución pensional a la que tiene derecho, teniendo en cuenta la
interpretación constitucional sobre el asunto efectuada por esta Corporación,
los artículos 116, 118 y 119 del decreto
2247 de 1984, el artículo 178 del Código
Contencioso Administrativo y demás normas concordantes, los acrecimientos y
actualizaciones a que hubiere lugar, y la prohibición de sufragar una pensión
inferior al salario mínimo legal mensual vigente. Todo lo anterior de
conformidad con lo dispuesto en la parte considerativa de esta sentencia, en
especial en los fundamentos jurídicos 58 a 70.
Cuarto.-
Remitir copia de esta sentencia al
Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Ibagué, a fin de que sea
incorporada al proceso contencioso administrativo que allí se surte bajo el
radicado 73001-33-31-002-2008-00334-00, de acuerdo con lo señalado en la parte
motiva de esta sentencia.
Quinto.- Dése cumplimiento a lo dispuesto en el
artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese, publíquese en la gaceta de la
Corte Constitucional y cúmplase.
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado Ponente
MARIA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
MAURICIO GONZALEZ CUERVO
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria
[1] En adelante
también la accionante, la peticionaria o la demandante.
[2] A folio 4 del
cuaderno principal obra copia simple del documento de identificación de la señora
Esquivel Torres, en donde se consigna como fecha de nacimiento el 7 de junio de
1948.
[3] En adelante
también la accionada o la demandada.
[4] En este aparte
se sigue la exposición de la accionante. La Sala igualmente complementará la narración con los hechos relevantes que se desprenden de los documentos obrantes
en el expediente.
[5] Cfr.
Corte Constitucional, Sentencias T-292 de 2006, C-836 de 2001, SU-1219 de 2001,
C-036 de 1997, C-447 de 1997, SU-047 de 1999, C-104 de 1993, C-113 de 1993,
C-131 de 1993, T-123 de 1995 y C-038 1995, entre muchas otras.
[6] Nótese además,
que tanto la Ley estatutaria de la Administración de justicia como el inciso 1 del artículo 21 del Decreto 2067 de 1991, reconocen también esta fuerza vinculante. En
el caso del inciso 1º, se expresa claramente que son vinculantes las sentencias
de constitucionalidad,  tanto para las autoridades como para los particulares.
[7] Sobre estas
consideraciones hará referencia el aparte e) de esta providencia. En todo caso,
ver las  sentencias
T-123 de 1995 […];  T-260 de 1995  […]; C-252 de 2001  […]; C-836 de 2001.
[…],  SU-047 de 1999  […] y T-698 de 2004  […],
entre otras.
[8] En sentencia T-292 de 2006 el Tribunal Constitucional definió el decisum
o parte resolutiva de toda sentencia de la siguiente forma: “debe ser
entendido entonces como la solución concreta a un caso de estudio, es decir, la
determinación de si la norma es o no compatible con la Constitución. Esta parte de la decisión tiene efectos erga omnes en las sentencias de
constitucionalidad (artículos 243 de la Constitución y 48 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia –Ley 270 de 1996) y “fuerza vinculante para todos los
operadores jurídicos”[8],
precisamente porque por disposición expresa del artículo 243 de la Carta genera cosa juzgada formal al juzgar una disposición del ordenamiento, y cosa juzgada
material frente al contenido normativo de dicha disposición. En este último
caso ello puede  impedir que esa norma pueda ser reintroducida de nuevo o bajo
otra apariencia al sistema jurídico, en
atención a los límites fijados por la Constitución[8]. Además, la parte resolutiva es definitiva e inmutable
(artículos 243 inciso 2 de la Constitución y artículo 23 del Decreto 2067 de 1991)[8]. En los demás procesos, por ejemplo en
tutela, el decisum tiene los efectos que se determine en la parte resolutiva de
la sentencias…”.
[9] De la misma manera, en la sentencia T-292 de 2006 se caracterizó el obiter
dicta como un dicho de paso en la providencia; “esto es, aquello que no
está inescindiblemente ligado con la decisión, como las “consideraciones
generales”, las descripciones del contexto jurídico dentro del cual se inscribe
el problema jurídico a resolver o los resúmenes de la jurisprudencia sobre la
materia general que es relevante para ubicar la cuestión precisa a resolver. El
obiter dicta, no tiene fuerza vinculante[9]
y como se expresó, constituye criterio auxiliar de interpretación”.
[10]
Auto *** de 2001.
[11]
Por oposición a los principios.
[12] Cfr.
Corte Constitucional, Sentencia SU-047 de 1999, T-1625 de 2000, SU-544 de
2001.
[13] Cfr.
Corte Constitucional, Sentencia T-123 de 1995.
[14] Cfr.
Corte Constitucional, Sentencia T-1023 de 2003.
[15] Cfr.
Corte Constitucional, Sentencia SU-058 de 2003. […].
[16] Ver, entre otras, la sentencia T-973 de 1999 […]. En
tal sentencia se dijo: “Frente a interpretaciones contrarias respecto de una
misma norma legal, una de la Corte Constitucional que señala que el proceso de responsabilidad fiscal tiene un término de caducidad de dos años para su
iniciación, y otra del Consejo de Estado que establece que el juicio de
responsabilidad fiscal no tiene término de caducidad, prevalece por expresa
disposición constitucional aquella efectuada por la Corte Constitucional, según lo dispone el artículo 243 de la Carta Política, ya que la interpretación de la Corte, a diferencia de la de los demás jueces,
señala y explica el significado de la Constitución en su carácter de guardiana de la integridad y supremacía de la Carta Fundamental, labor que realiza específicamente a través de su función interpretativa.” En la sentencia SU-1219 de
2001. […] se dijo también que “cuando la Corte Constitucional se pronuncia sobre una materia respecto de la cual debe unificar
jurisprudencia y obrar como cabeza de la jurisdicción constitucional, sus
decisiones tienen un alcance mayor a las que adopta generalmente en salas de
revisión de tutela. El sistema de control constitucional adoptado en Colombia
es mixto en la medida en que combina elementos del sistema difuso y del sistema
concentrado. No es necesario abundar en los elementos concentrados del sistema
colombiano. Es suficiente con subrayar que la opción del constituyente de 1991
de crear una Corte Constitucional fortaleció en forma significativa esta
dimensión concentrada de nuestro sistema. Al haberle atribuido a ese órgano de
cierre de las controversias relativas a la interpretación de la Constitución la facultad de conocer cualquier acción de tutela no sólo reafirmó este elemento
de concentración en materia de derechos constitucionales fundamen­tales, sino
que le confirió una trascendencia especial a la unificación de jurisprudencia
en estos asuntos. Cuando la Corte Constitucional decide en Sala Plena sobre estas materias desarrolla su misión constitucional y por lo tanto está obligada a
asumir su responsabilidad como órgano unificador de la jurisprudencia.”.
[17] Cfr.
Corte Constitucional, Sentencia SU-327 de 1995. […]. Al respecto también
pueden consultarse las sentencias SU-429 de 1998 […], SU-640 de 1998 […] y
SU-168 de 1999 […], entre otras,  sobre el periodo individual de los Alcaldes.
[18] Así se había dicho también en la providencia T-260 de
1995 […], entre otras sentencias de tutela, puesto que sobre la interpretación
autorizada de la Carta en materia de tutela, concluyó lo siguiente: “en la
sede de revisión está de por medio un indudable interés público; pues su
trámite y decisión importa a toda la colectividad, en cuanto la resolución que
adopte la Corte, al sentar las bases interpretativas de la Constitución, al mostrar con fuerza de doctrina constitucional cuál es el sentido en que
deben entenderse los derechos y sus límites, al introducir criterios en
torno a cuándo cabe la tutela y cuándo es improcedente, suministra a todos
los jueces elementos doctrinales y jurisprudenciales para su actuación futura y
señala pautas a las personas respecto de la Carta Política y su desarrollo (…) según la interpretación auténtica de la Carta”. (Subrayas fuera del texto original). En sentencias recientes puede citarse la T-330 de 2005 […] en la que se recuerda precisamente que: “En ese sentido los diversos
jueces pueden tener y tienen comprensiones diferentes del contenido de una
misma prescripción jurídica y derivan de ella, por esta razón, efectos
disímiles. Frente a esta situación, que además es entendida como correlato
necesario de la autonomía judicial, el sistema jurídico ha previsto la
figura del precedente, bajo el supuesto de que la independencia interpretativa
es un principio relevante pero que se encuentra vinculado por el respeto del
derecho a la igualdad en la aplicación de la ley y por otras prescripciones
constitucionales que fijan criterios para la interpretación del derecho”.
(Subrayas fuera del original).
[19] Cfr.
Corte Constitucional, Sentencias T-086 de 2007, T-292 de 2006, T-158 de 2006,
SU-1184 de 2001, T-462 de 2003, T-1625 de 2000, SU-640 de 1998 y SU 168 de
1999, entre otras.
[20] Cfr.
Corte Constitucional, Sentencia T-292 de 2006.
[21] Cfr. Corte
Constitucional, Sentencia T-1625 de 2000 […]. Ver también T-566 de
1998 y T-569 de 2001. […].
[22] Cfr. Corte
Constitucional, Sentencia T-1625 de 2000 […] Ver también T-566 de
1998 y T-569 de 2001. […].
[23] Cfr. Corte
Constitucional, Sentencia T-292 de 2006.
[24] En
la sentencia T-590 de 2002. […] se indicó que “tal institución (la vía de
hecho) ha sido aplicada principalmente en el campo de la actividad judicial,
pero es aplicable también en el ámbito de los procesos y actuaciones
administrativos”.
[25] En
esta sentencia la Corte Constitucional se pronunció sobre los efectos de sus
fallos de constitucionalidad abstracta, y se refirió específicamente a los
efectos en el tiempo de las normas jurídicas, toda vez que a partir de estos ha
construido su jurisprudencia sobre los efectos en el tiempo de sus sentencias
de constitucionalidad. Realizada la anterior precisión, la Sala se referirá a los apartes doctrinales en que la Corte se pronunció sobre los referidos
efectos en el tiempo de las normas jurídicas.
[26] Cfr.
Corte Constitucional, Sentencia C-177 de 2005.
[27] Cfr.
Corte Constitucional, Sentencia T-389 de 2009.
[28] Cfr.
Consejo de Estado, Sección Quinta. Providencia del 31 de octubre de 1995,
expediente 1438.
[29] Igualmente, la Corte Suprema de Justicia en sentencia del 22 de julio de 1969, al referirse a la diferencia
entre irretroactividad y retrospectividad de la ley, recordando la sentencia
del 12 de noviembre de 1937 recién citada, anotó lo siguiente: “La Corte ha acogido esta posición diferencial en varios fallos que han definido casos de la
mayor trascendencia, como el citado antes y el de 12 de noviembre de 1937
(“G.J.”, núm. 1929, págs. 698  y ss.) que definió la demanda contra preceptos
de la ley 10 de 1934 que determinaron, para la liquidación del auxilio de
cesantía, el cómputo del tiempo servido con anterioridad a la vigencia de la
ley, siempre que a la fecha de esta existiera el vínculo jurídico laboral entre
empleado y patrono. La Corporación hizo entonces, siguiendo el criterio
expuesto por el ex magistrado de la Corte, doctor Manuel José Angarita, desde
fines del siglo pasado, una clara dicotomía ente el efecto retroactivo y el
efecto retrospectivo de la ley, para enmarcar dentro del primero el quebranto
legal de los denominados por nuestra Constitución derechos adquiridos conforme
a leyes anteriores, y la simple acción sobre los desarrollos, las modalidades o
las consecuencias de las relaciones jurídicas, situaciones o status en curso.
En la aludida sentencia de 1956 dijo, luego de acoger la terminología y el
criterio adoptados: “Muchas leyes, especialmente las que tocan con cuestiones de
orden público y se encaminan a remediar injusticias sociales existentes, se
dictan no solo con el propósito de evitar que tales injusticias se produzcan en
el futuro, sino de que se eliminen las ya producidas; o en otros términos, que
su aplicación comprenda las nuevas situaciones y las anteriores, en cuanto,
respecto de estas, no se viole ningún derecho adquirido” (“G.J.”, núm 2170,
pág. 260).” Esta ley tal como fue modificada por la Ley 979 de 2005, fue declarada exequible por la Corte Constitucional, mediante Sentencia C-075 de 2007, en el entendido que el régimen de
protección en ella contenido se aplica también a las parejas homosexuales.
[30] Esta cita ha sido tomada de la sentencia
C-177 de 2005 proferida por  la Corte Constitucional.
[31] En
lo pertinente, la ley 54 de 1990 señala: “Artículo 1o. A partir de la
vigencia de la presente Ley y para todos los efectos civiles, se denomina Unión
Marital de Hecho, la formada entre un hombre y una mujer, que sin estar
casados, hacen una comunidad de vida permanente y singular. Igualmente, y para
todos los efectos civiles, se denominan compañero y compañera permanente, al
hombre y la mujer que forman parte de la unión marital de hecho. // Artículo  2o. Modificado
por el art. 1, Ley 979 de 2005. Se presume sociedad
patrimonial entre compañeros permanentes y hay lugar a declararla judicialmente
en cualquiera de los siguientes casos: a) Cuando exista unión marital de hecho
durante un lapso no inferior a dos años, entre un hombre y una mujer sin
impedimento legal para contraer matrimonio; b) Cuando exista una unión marital
de hecho por un lapso no inferior a dos años e impedimento legal para contraer
matrimonio por parte de uno o de ambos compañeros permanentes, siempre y cuando
la sociedad o sociedades conyugales anteriores hayan sido disueltas y
liquidadas por lo menos un año antes de la fecha en que se inicio la unión
marital de hecho. // Artículo 3o. El patrimonio o capital producto del trabajo,
ayuda y socorro mutuos pertenece por partes iguales a ambos compañeros
permanentes. Parágrafo. No formarán parte del haber de la sociedad, los bienes
adquiridos en virtud de donación, herencia o legado, ni los que se hubieren
adquirido antes de iniciar la unión marital de hecho, pero sí lo serán los
réditos, rentas, frutos o mayor valor que produzcan estos bienes durante la
unión marital de hecho”.
[32] Cfr.
Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil. Expediente
08001-31-10-004-2000-00591-01. Sentencia del 28 de octubre de 2005, M.P. Carlos Ignacio Jaramillo Jaramillo. En esta providencia la Corte Suprema cambió su jurisprudencia en lo relativo a los efectos en el tiempo de la ley 54
de 1990.
[33] Sentencia de 2
de julio de 1996 de excepciones preliminares dentro del caso Nicholas Blake vs.
Guatemala. En este caso el periodista Blake y un fotógrafo que lo acompañaba,
ambos de nacionalidad estadounidense, fueron desaparecidos en marzo de 1985,
asesinados por agentes del Estado, y sus restos hallados en 1992. Recuérdese
que la
Corte Constitucional en múltiples sentencias, entre otras,
C-406 de 1996, C-251 de 1997, T-568 de 1999, C-010 de 2000, T-1319 de 2001,
C-671 de 2002, T-558 de 2003 y T-786 de 2003 ha destacado que la jurisprudencia de las instancias internacionales de derechos humanos constituye una pauta
relevante para interpretar el alcance de los tratados sobre derechos humanos y,
por ende, de los propios derechos constitucionales.
[34] Cfr.
Corte
Constitucional, Sentencia C-571 de 2004.
[35]Cfr.
Corte
Constitucional, Sentencia C-571 de 2004.
[36] Así mismo, comoquiera que la regla general es la
subsistencia de la legislación preexistente, esta Corte en sentencia C-104 de
1993 indicó que para definir si una ley anterior es compatible con la Constitución de 1991, “la diferencia entre la nueva Constitución y la ley preexistente
debe llegar al nivel de una incompatibilidad real, de una contradicción manifiesta
e insuperable entre los contenidos de las proposiciones de la Carta con los de la ley preexistente. Por tanto, no basta una simple diferencia”.
[37] Cfr.
Corte Constitucional,  Sentencias C-774 de 2001 y C-128 de 2003,
entre muchas otras. En la sentencia C-891A de 2006 la Corte, recurriendo a sentencias proferidas por la Corte Suprema de Justicia en el año 2005 y la Corte Constitucional en 2003, encontró que la norma demandada continuaba produciendo efectos
en cuanto en aquellas providencias, pese a su derogatoria, se enjuiciaron
situaciones jurídicas acaecidas en vigencia de la norma demandada. En ese
sentido, la Corporación abordó el juicio material de la disposición declarando
su exequibilidad condicionada.
[38] Sobre
este tópico la Corte señaló: “Al respecto del efecto retrospectivo, Monroy
Cabra1 examina la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia y encuentra que "la Corporación hizo entonces, siguiendo el criterio expuesto por el ex magistrado de la Corte, doctor Manuel José Angarita, desde fines del siglo pasado, una clara dicotomía entre el efecto retroactivo
y el efecto retrospectivo de la ley, para enmarcar dentro del primero el
quebranto legal de los denominados por nuestra Constitución derechos adquiridos
conforme a leyes anteriores, y la simple acción sobre los desarrollos, las
modalidades o las consecuencias de relaciones jurídicas, situaciones o status
en curso. En la aludida sentencia de 1956 dijo, luego de acoger la terminología
y el criterio adoptados: 'muchas leyes, especialmente las que tocan con
cuestiones de orden público y se encaminan a remediar injusticias sociales
existentes, se dictan no solo con el propósito de evitar que tales injusticias
se produzcan en el futuro, sino de que se eliminen las ya producidas; o, en
otros términos, que su aplicación comprenda las nuevas situaciones y las
anteriores, en cuanto, respecto de estas, no se viole ningún derecho
adquirido'.".
[39] En
un sentido similar puede consultarse las sentencias T-018 de 1994 y T-355 de
1995.
[40] Sobre el particular, en la sentencia C-623 de 2004, la Corte estableció que la seguridad social como derecho implica, de un lado, la posibilidad de
exigir al Estado “la realización de un hecho positivo o negativo (…)
consistente en dar, hacer o no hacer alguna cosa”, y por otro, para su
efectiva realización, “la sujeción a normas presupuestales, procesales y de
organización, que lo hagan viable y, además, permitan mantener el equilibrio
del sistema.”
[41] Cfr.
Corte Constitucional, Sentencia C-623 de 2004.
[42] Cfr.
Corte Constitucional, Sentencia T-580 de 2007.
[43]
Cfr. Corte
Constitucional, Sentencia T-580 de 2007.
[44]
Cfr. Corte Constitucional, Sentencia T-414 de 2009.
[45]
Cfr. Corte
Constitucional, Sentencias T-760 de 2008, T-704 de 2006, T-786 de 2003, T-1319
de 2001, C-228 de 2002 y C-01 de 2000,  entre otras.
[46] De
manera textual el Comité señaló lo siguiente: “El derecho a la seguridad
social es de importancia fundamental para garantizar a todas las personas su
dignidad humana cuando hacen frente a circunstancias que les privan de su
capacidad para ejercer plenamente los derechos reconocidos en el Pacto”.
[47] Observación
general número 19.
[48]
Ver entre otras las sentencias C-623 y C-1024 de 2004, así como la sentencia
C-823/06 S.P.V. […].
[49] Cfr. Corte
Constitucional, Sentencia C-823 /06 S.P.V. […].
[50] Cfr.
Corte Constitucional, Sentencia C-543 de 2007.
[51] Al
respecto, consultar la sentencia SU-225 de 1998.
[52] Cfr.
Corte Constitucional, Sentencia C-111 de 2006.
[53] Cfr.
Corte Constitucional, Sentencia C-543 de 2007.
[54] El
artículo 13 de la Constitución Política señala que “todas las personas nacen libres e iguales ante la ley,
recibirán la misma protección y trato de las autoridades y gozarán de los
mismos derechos, libertades y oportunidades sin ninguna discriminación por
razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión
política o filosófica”. Del mismo modo, el mandato constitucional hace
recaer en el Estado la obligación de promover las condiciones para que la
igualdad sea real y efectiva; adoptar medidas en favor de grupos discriminados
o marginados y; proteger especialmente a aquellas personas que por su condición
económica, física o mental, se encuentren en circunstancia de debilidad
manifiesta, sancionando los abusos o maltratos que contra ellas se cometan. Atendiendo al artículo 13 superior, la Corte Constitucional ha señalado que la protección jurídica que el ordenamiento jurídico
consagra a favor de las personas se afinca en dos criterios principales. El
primero de ellos es el principio general de igualdad de la Constitución, el cual comprende tres obligaciones, a saber, (i) la igualdad frente a la ley o
el deber de aplicar a las personas, por igual, la protección general que brinda
la ley; (ii) la igualdad de trato o igualdad en la ley, es decir, el imperativo
de trato paritario que debe procurar la ley a situaciones similares y; (iii) la
prohibición constitucional de discriminación cuando el criterio diferenciador
para adjudicar la protección sea el sexo, la raza, el origen nacional o familiar,
la lengua, la religión, o la opinión política o filosófica. El segundo criterio
en el que se sustenta la protección otorgada por el ordenamiento jurídico a las
personas, consiste en el principio de protección especial de los intereses de
ciertos grupos de personas, concretado en la obligación de brindar un trato
preferente a sectores históricamente discriminados o marginados (acciones
afirmativas), y un deber de protección especial a quienes por su condición
económica, física o mental se encuentren en circunstancia de debilidad
manifiesta.
[55] En
ese orden de ideas la Corte declaró inexequible el límite de los 18 años edad
previsto en la disposición acusada, para que las madres trabajadoras cuyos
hijos padezcan de invalidez física o mental, cuando éstos dependan
económicamente de aquellas, puedan ser beneficiarias de la pensión especial de
vejez dirigida a garantizar el debido cuidado y protección de las personas
discapacitadas. En sus propias palabras, la Corte sostuvo: “La Corte comparte el argumento acerca de que la escasez de recursos y la necesidad de avanzar
progresivamente en la concesión de algunos beneficios, de acuerdo con la
disponibilidad económica, pueden obligar a delimitar el ámbito de aplicación de
un beneficio o el espectro de beneficiarios. Sin embargo, considera importante
aclarar que en los casos en los que se aduzca la escasez de medios para negar
el acceso a un derecho a grupos vulnerables es necesario que la argumentación
no se reduzca a afirmaciones genéricas acerca de la limitación de los recursos
económicos. Cuando se trata de establecer diferenciaciones que comprometen los
derechos de los grupos específicos más débiles de la sociedad, el Estado corre
con la carga de la argumentación para demostrar específica y realmente que era
efectivamente conducente establecer una determinada diferenciación. (...) //
Por otra parte, la Corte es consciente de que derechos como los que se discuten
en este proceso son de aplicación progresiva, lo cual indica que no siempre
pueden ser desarrollados en toda su dimensión de un día para otro, y que
probablemente es necesario que inicialmente los beneficios se focalicen en
algunos grupos. Sin embargo, es claro que la marginación del acceso al
beneficio para las madres trabajadoras de los hijos mayores de edad afectados
por una invalidez física o mental que no les permite valerse por sí mismos y
que dependen económicamente de ellas, no es constitucionalmente legítima, dada
la situación de extrema vulnerabilidad en que se encuentran. Puesto que de lo
que se trata es de facilitarle a las madres trabajadoras que apoyen de forma
permanente a sus hijos inválidos y que dependen de ellas económicamente, la
diferenciación establecida por la norma acusada es inaceptable a la luz de la Constitución, pues como ya se señaló el mero tránsito de edad no modifica por sí mismo las
condiciones de los hijos”.
[56]
Cfr.
Corte Constitucional, sentencia C-543 de 2007.
[57] Cfr.
Corte Constitucional, Sentencia C-336 de 2008.
[58] Cfr.
Corte
Constitucional, Sentencia T-190 de 1993.
[59]
Al respecto esta Corporación había señalado que el propósito perseguido por la Ley al establecer la pensión de sobrevivientes, es la de ofrecer un marco de protección a los
familiares del afiliado o del pensionado que fallece, frente a las
contingencias económicas derivadas de su muerte.  Sentencia C-1176-01, […].
[60] Cfr.
Corte Constitucional, Sentencia C-002 de 1999, […].
[61] Cfr.
Corte Constitucional, Sentencia C-080 de 1999
[62] Cfr.
Corte
Constitucional, Sentencia C-1176 de 2001.
[63] Cfr.
Corte
Constitucional, Sentencia C-1035 de 2008.
[64] Cfr.
Corte
Constitucional, Sentencia C-336 de 2006.
[65] El
carácter de derecho fundamental ha sido sostenido en las sentencias T-553 de
1994 […] y T-827 de 1999.
[66] Cfr. Sentencia T-173 de 1994, […].
[67] En
el mismo sentido se encaminó el Tribunal Constitucional en sentencia C-336 de
2008 al anotar que “[s]i bien el derecho a la pensión de sobrevivientes es
de carácter prestacional, adquiere el de derecho fundamental cuando de ésta
depende la materialización de mandatos constitucionales que propenden por
medidas de especial protección a favor de personas que se encuentran en
circunstancias de debilidad manifiesta”.
[68] En
la misma dirección se puede consultar las sentencias C-230 de 1998, SU-430 de
1998, C-624 de 2006, T-274 de 2007 y T-932 de 2008, entre otras.
[69] Cfr.
Corte
Constitucional, Sentencia T-479 de 2009.
[70] La
doctrina nacional ha distinguido entre la sustitución pensional y la pensión
de sobrevivientes. La primera ha sido definida como aquella prestación de
tipo económico que a la muerte de su titular, se otorga a sus beneficiarios de
conformidad con el orden preestablecido en la ley. En otras palabras, los
beneficiarios de una persona que tenía el estatus de pensionado, toman el lugar
del causante y se hacen acreedores del derecho que venía disfrutando. En este
caso no se trata de una pensión nueva, sino de una subrogación o sustitución
pensional en sentido estricto. Por su parte, la pensión de sobrevivientes se
identifica como aquella asistencia, también de carácter económico, que se
reconoce a los beneficiarios de un afiliado que aún no ha reunido los requisitos
para acceder a una pensión. En este evento, la pensión de sobrevivientes que se
paga a sus familiares es una nueva prestación de la que no gozaba el causante,
y que se genera en razón de su muerte, previo el cumplimiento de unos
requisitos que el legislador ha previsto. Se trata, entonces, del cubrimiento
de  un riesgo con el pago de una prima que lo asegure, y no del cambio de
titular de una prestación ya generada, como en el evento anterior (C-1251 de
2001). Los presupuestos de reconocimiento de cada una de estas prestaciones las
hacen en principio, distintas. No obstante, la jurisprudencia constitucional al
momento de señalar sus características generales no ha diferenciado entre una y
otra, en tanto su finalidad y propiedades esenciales son las mismas. Este
aspecto se ve reforzado con la expedición de la ley 100 de 1993, en cuyo
articulado se consagran estas dos prestaciones bajo la misma disposición
jurídica (Art. 46), asignándoles un mismo nombre: pensión de sobrevivientes. Es
por esta razón que la Sala al exponer los rasgos de esta garantía, hará
referencia a uno u otro término indistintamente.
[71] El siguiente es el texto parcial, en lo pertinente,
del artículo 46 de la ley 100 de 1993: “Requisitos para obtener la pensión
de sobrevivientes. <artículo modificado por el artículo 12 de la ley 797 de 2003, el nuevo texto
es el siguiente:> tendrán derecho a la pensión de sobrevivientes: 1. los
miembros del grupo familiar del pensionado por vejez o invalidez por riesgo
común que fallezca y, 2. los miembros del grupo familiar del afiliado al
sistema que fallezca, siempre y cuando éste hubiere cotizado cincuenta semanas
dentro de los tres últimos años inmediatamente anteriores al fallecimiento y se
acrediten las siguientes condiciones…”. A su turno, el artículo 47
prescribe: “Beneficiarios de la pensión de sobrevivientes. <artículo
modificado por el artículo 13 de la ley 797 de 2003, el nuevo texto
es el siguiente:> son beneficiarios de la pensión de sobrevivientes: a) en
forma vitalicia, el cónyuge o la compañera o compañero permanente o supérstite,
siempre y cuando dicho beneficiario, a la fecha del fallecimiento del causante,
tenga 30 o más años de edad. En caso de que la pensión de sobrevivencia se
cause por muerte del pensionado, el cónyuge o la compañera o compañero
permanente supérstite, deberá acreditar que estuvo haciendo vida marital con el
causante hasta su muerte y haya convivido con el fallecido no menos de cinco
(5) años continuos con anterioridad a su muerte; b) en forma temporal, el cónyuge
o la compañera permanente supérstite, siempre y cuando dicho beneficiario, a la
fecha del fallecimiento del causante, tenga menos de 30 años de edad, y no haya
procreado hijos con este. La pensión temporal se pagará mientras el
beneficiario viva y tendrá una duración máxima de 20 años. En este caso, el
beneficiario deberá cotizar al sistema para obtener su propia pensión, con
cargo a dicha pensión. Si tiene hijos con el causante aplicará el literal a)…”.
[72] En materia de sustitución pensional, con anterioridad
a la ley 100 de 1993 el ordenamiento jurídico colombiano ofrecía una protección
precaria a los compañeros permanentes. Así, en algunos casos excluía
definitivamente a este tipo de parejas de la referida prestación, mientras que
en otros subordinaba su otorgamiento a la falta de cónyuge supérstite. Para una
aproximación más específica a este punto, se puede consultar las sentencias T-190
de 1993 y T-098 de 2010. En particular, en sentencia T-190 de 1993 la Corte indicó: “La Constitución de 1991 vino a recoger la ya larga tendencia legislativa
que reconoce derechos a la compañera permanente por la muerte del trabajador,
en la medida que otorga protección integral a todas las familias, bien sea que
estén constituidas por vínculos naturales o jurídicos. // En efecto, la ley 90
de 1946 consagró el derecho de pensión de invalidez o muerte en favor de la
concubina, en ausencia de la viuda, siempre que se demostrara que la mujer
había hecho vida marital durante los tres años inmediatamente anteriores a la
muerte del trabajador. Posteriormente, la ley 12 de 1975 creó una pensión especial
para sobrevivientes consistente en reconocer a la cónyuge o a la compañera
permanente la pensión del trabajador que teniendo derecho a esta prestación
falleciere antes de cumplir la edad requerida por la ley. El legislador
extendió a la compañera permanente la protección antes restringida a la viuda
(L. 33 de 1973) y colocó al cónyuge legítimo y a la compañera permanente en un
mismo pie de igualdad respecto del derecho a la pensión de jubilación, pero en
un orden de precedencia excluyente, de manera que a falta de la primera - por
muerte o abandono atribuible a la cónyuge - la segunda pasa a ocupar su lugar
para efectos de la sustitución pensional. Finalmente, la ley 113 de 1985
extendió a la (el) compañera (o) permanente el derecho a la sustitución pensional
por muerte del trabajador pensionado o con derecho a jubilarse. De esta forma
se puso fin a la discriminación en materia prestacional contra las personas que
conviven en unión de hecho y sobre esta realidad erigen una familia”.
[73] A
este respecto, es menester memorar que en materia de sustitución pensional las
disposiciones jurídicas aplicables a quien reclama la prestación, son las
vigentes al momento de fallecimiento del asegurado.
[74]
Igualmente, la Corte Constitucional
integró a su estudio el artículo 49 del decreto 2701 de 1988, por guardar
estrecha relación de conexidad con las expresiones acusadas y contener un
contenido normativo semejante al incorporado en la disposición demandada.
[75] Cfr
.Corte Constitucional, Sentencia C-1126 de 2004.
[76] Cfr.
Corte Constitucional, Sentencia C-1126 de 2004.
[77] Cfr.
Corte Constitucional, Sentencia C-1033 de 2002, MP. […].
[78] Cfr.Corte
Constitucional, Sentencia C-477 de 1999, MP. […].
[79] En la Sentencia C-309 de 1996, MP […], la Corte declaró inexequible una norma anterior a la Constitución de 1991 que limitaba el derecho de la viuda a contraer nuevas nupcias y la sancionaba con la pérdida de la
pensión de sobrevivientes. Los efectos retroactivos del fallo se justificaron
de la siguiente manera: “A juicio de la Corte Constitucional, con el objeto de restablecer los derechos conculcados, se impone
reconocer a la viudas, que a partir de la vigencia de la nueva Constitución
Política hubieren perdido el derecho a la pensión ‑actualmente denominada
de sobrevivientes‑ por haber contraído nuevas nupcias o hecho vida
marital, su derecho a recuperar la mesadas dejadas de pagar que se hubieren
causado luego de notificada la presente sentencia.” En igual sentido, ver las
sentencias C-482 de 1998, MP. […] y C-464 de 2004, MP. […].
[80]
Esta ratio decidendi  se consolidó en las sentencias C-121 de 2010,
T-1009 de 2007, T-932 de 2008, T-584 de 2009 y T-098 de 2010 (Infra 44 y 49).
[81] Al respecto la Corte precisó en la parte motiva de la sentencia: “En cuanto a los efectos de la sentencia, dado que la
inconstitucionalidad sobrevino a partir del 7 de julio de 1991, fecha en que
entró a regir la Constitución cuya guarda y defensa fue confiada a esta Corte,
la presente sentencia tendrá efectos retroactivos a partir del 7 de julio de
1991, con el objeto de reestablecer los derechos conculcados a los compañeros y
compañeras permanentes de los empleados públicos y trabajadores oficiales de
las entidades descentralizadas, establecimientos públicos o empresas
industriales y comerciales del estado, adscritos o vinculados al Ministerio de
Defensa Nacional a quienes se les negó el derecho a que se les reconociera la
pensión de sobrevivientes o no la solicitaron porque los decretos aquí
examinados no consagraban tal derecho a su favor. En este aspecto, también se
siguen los precedentes de ésta Corte[81]”.
[82] La Corte justificó su determinación de la siguiente manera: “Al respecto cabe precisar que unos son los efectos de
la sentencia respecto de los titulares del derecho a solicitar la sustitución
pensional, los cuales empiezan a surtirse de manera retroactiva desde el 7 de
Julio de 1991, y otros son los efectos patrimoniales de esta sentencia, los
cuales empiezan a correr desde la notificación de la misma, decisión que se
adopta atendiendo al eventual impacto de la sentencia y siguiendo los
precedentes anteriormente citados”.
[83] La norma examinada en la sentencia C-121 de 2010
igualmente había sido derogada pero continuaba produciendo efectos jurídicos
para las compañeras y compañeros permanentes de los miembros pensionados
de la institución policial que habían fallecido mientras estuvo en vigencia
dicha disposición. El siguiente es el texto de la norma enjuiciada: “Artículo
134. Orden de beneficiarios. Las prestaciones sociales por causa de muerte de
Oficiales y Suboficiales de la Policía Nacional en servicio activo, se pagarán según el siguiente orden preferencial: a) La mitad a la esposa y la otra mitad a los hijos legítimos. Si hubiere también hijos naturales, éstos concurren teniéndose en cuenta que cada uno lleva la mitad de lo que le
correspondiere a cada uno de los hijos legítimos. Si no hubiere hijos
legítimos, la porción de éstos corresponde a los naturales; b) Si no hubiere esposa
ni hijos naturales, la prestación corresponde íntegramente a los hijos
legítimos; c) A falta de hijos legítimos o naturales, las prestaciones
corresponden a la esposa y a los padres legítimos o naturales del
Oficial o Suboficial, siempre que estos últimos carezcan de medios de
subsistencia; caso contrario, la esposa lleva toda la prestación; d) Si
no hubiere esposa ni hijos legítimos, el monto de la prestación se
divide entre los padres legítimos y los hijos naturales del Oficial o
Suboficial. A falta de los padres legítimos llevan la prestación los hijos
naturales y en defecto de éstos los padres naturales; e) Los hermanos menores
del Oficial o Suboficial, previa comprobación de que el extinto era su único
sostén”.
[84] Al respecto, la Sala Plena precisó: “Los argumentos expuestos en la sentencia C-1126 de 2004 son claramente
aplicables al presente proceso. No encuentra la Corte ningún argumento que justifique apartarse de ellos y de lo decidido en esa sentencia.
Por eso, tal como se dispuso en esa providencia, se declarará la
constitucionalidad de los  términos “esposa” y “cónyuge” y de la expresión
“cónyuge sobreviviente”, contenidos, los unos o la otra en los literales a),
b), c) y d) del artículo 134 del Decreto 613 de 1977; en los literales a), b),
c) y d) del artículo 175 del Decreto 2062 de 1984; en los literales a), b), c)
y d) del artículo 172 del Decreto 096 de 1989; y en los literales a), b), c) y
d) del artículo 173 del Decreto 1212 de 1990. En todos los casos, la
declaración de exequibilidad se hace en el entendido de que las normas de las
que forman parte los vocablos indicados también se aplican a los compañeros
permanentes, a partir del día 7 de julio de 1991. // Igualmente, tal como se
determinó en el numeral segundo de la parte resolutiva de la sentencia C-1126
de 2004 antes reseñada se determinará que los compañeros o compañeras
permanentes que, con ocasión de esta providencia, puedan solicitar el
reconocimiento de la pensión ante las autoridades correspondientes, podrán
reclamar de esas autoridades las mesadas pensionales que se causen a partir de
la notificación de esta sentencia”.
[85] En
el mismo sentido ver aclaración de voto a la sentencia T-1028 de 2010. Una
tesis contraria ha sido recientemente sostenida por la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia en un asunto similar, en sentencia
del 26 de febrero de 2007. Del mismo modo, el Consejo de Estado ha adoptado
esta tesis respecto de los efectos retroactivos dados por la Corte Constitucional en sus providencias de constitucionalidad abstracta en el tema relativo
a la pérdida del derecho por motivo nuevas nupcias. Al respecto ver
sentencia proferida el 25 de enero de 2001 por la Subsección A con ponencia del Consejero Alberto Arango Mantilla; sentencia del 26 de junio de
2008 dictada por la Subsección B C.P. Jesús María Lemos Bustamente. No obstante
lo anterior, el Consejo de Estado en sentencias del 31 de julio de 2003 C.P. Alejandro Ordóñez Maldonado Subsección B, y 29 de julio de 2010, C.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila Subsección B, reconoció la sustitución pensional a una
persona que había contraído nuevas nupcias en vigencia de la Constitución de 1886.
[86] En
otras palabras, si la Corte no extendió los efectos retroactivos de su decisión
más allá del 7 de julio de 1991, esto no obedeció a que la Corporación entendiera excluidas a estas personas de la garantía que brinda la nueva
preceptiva constitucional, sino a la consideración de que respecto de estas
personas lo pertinente es la aplicación retrospectiva de la Carta del 91. Así, mientras la Corte nunca ha dado efectos retroactivos a sus sentencias más
allá del 7 de julio de 1991, sí ha dado aplicación retrospectiva a la Carta del 91para enjuiciar situaciones jurídicas iniciadas al amparo de la Constitución de 1886 pero que proyectan  sus efectos en vigencia de la norma superior de
1991, según se estudió ampliamente en esta sentencia (Supra 20 a 28). Finalmente, resulta pertinente indicar, que los efectos retrospectivos no se reducen al
ámbito de aplicación anterior al 7 de julio de 1991, por cuanto en sentencia
C-394 de 2007 ya estudiada, la Corte dispuso que su providencia tendría efectos
retrospectivos a partir de su notificación sin fijar una fecha específica hacía
el pasado, comprendiendo por ello situaciones acaecidas tanto en vigor de la Carta de 1886 como las ocurridas al amparo de la Constitución de 1991, si a ello hubiere lugar.
[87] En efecto, en las sentencias T-1009 de 2007, T-932 de
2008, T-584 de 2009 y T-098 de 2010 la Corporación determinó que una entidad obligada a satisfacer el derecho a una pensión de sobreviviente, vulnera las garantías
constitucionales a la igualdad, a la seguridad social y al mínimo vital de un
compañero permanente cuya pareja falleció en vigencia  de la Carta de 1886, cuando niega el reconocimiento de la prestación amparado en una norma jurídica
que, conforme a una interpretación literal, excluye al compañero permanente del
anotado beneficio (Infra 49 a 51).
[88] En
sentido similar respecto de la afectación del principio pro hómine
cuando la retroactividad se ha dictado en sentencias de constitucionalidad
abstracta que han enjuiciado la pérdida del derecho a la sustitución pensional
por contraer nuevas nupcias, ver sentencia T-693 del 2009.
[89] Igualmente, en sentencias T-130 de 1993, T-202 de
1995, y T-015 de 2009 la Corte Constitucional analizó casos que en principio resultan analogables en el sub lite,
pero que no obstante, no guardan una estrecha identidad fáctica y jurídica. Por
esa razón se prescinde de ellos en la construcción de la presente línea
jurisprudencial. En las providencias T-130 de 1993 y T-015 de 2009 la Corporación declaró improcedente la acción de tutela por no reunir los requisitos formales de
procedibilidad, mientras que en la sentencia T-202 de 1995 concedió la tutela
en cuanto la norma discriminatoria había sido modificada expresamente
por una disposición posterior que sí incluía el beneficio pensional a favor de
los compañeros permanentes.
[90] En Sentencias T-1009 de 2007, T-932 de 2008, T-584 de
2009 y, T-098 de 2010, el derecho inició su configuración al amparo de la Carta del 86, en tanto el compañero permanente pensionado de las accionantes falleció en los
años 1985, 1968, 1970 y 1982 –respectivamente-.
[91]
Por tratarse de una reiteración jurisprudencial, en este apartado la Sala seguirá la exposición realizada en la sentencia T-235 de 2010 sobre las condiciones de
procedibilidad de la acción de tutela frente al reconocimiento de derechos
pensionales.
[92] Cfr.
Corte Constitucional, Sentencia T-235 de 2010.
[93]Al respecto, en Sentencia T-239 de 2008 se señaló:
“Ahora bien, si de la evaluación que se haga del caso se deduce que la acción
es procedente, la misma podrá otorgarse de manera transitoria o definitiva.
Será lo primero si la situación genera un perjuicio irremediable, siempre que
se cumplan los presupuestos de inminencia, gravedad, urgencia e
impostergabilidad de la acción, decisión que tiene efectos temporales[93]. Y procederá cómo
mecanismo definitivo si se acredita que el procedimiento jurídico correspondiente
para dirimir las controversia resulta ineficaz al “no goza(r) de la celeridad e
inmediatez para la protección de los derechos fundamentales con la urgencia
requerida” Ver, entre otras, las sentencias T-414 de 2009, T-004 de 2009,
T-284 de 2007 y T-335 de 2007.
[94] En
Sentencia T-668 de 2007 se precisó: “Para la Corte, la tardanza o demora en la definición de los conflictos relativos al reconocimiento y
reliquidación de la pensión a través de los mecanismos ordinarios de defensa,
sin duda puede llegar a afectar los derechos de las personas de la tercera edad
al mínimo vital, a la salud, e incluso a su propia subsistencia, lo que en
principio justificaría el desplazamiento excepcional del medio ordinario y la
intervención plena del juez constitucional, precisamente, por ser la acción de
tutela un procedimiento judicial preferente, breve y sumario de protección de
los derechos fundamentales”.
[95] Sobre la figura del perjuicio irremediable y sus
características, la Corte, en sentencia T-786 de 2008 expresó: “Dicho
perjuicio se caracteriza, según la jurisprudencia, por lo siguiente: (i) por
ser inminente, es decir, que se trate de una amenaza que está por suceder
prontamente; (ii) por ser grave, esto es, que el daño o menoscabo material o
moral en el haber jurídico de la persona sea de gran intensidad; (iii) porque
las medidas que se requieren para conjurar el perjuicio irremediable sean
urgentes; y (iv) porque la acción de tutela sea impostergable a fin de
garantizar que sea adecuada para restablecer el orden social justo en toda su
integridad.”. Así mismo, sobre las características que debe reunir el
perjuicio irremediable, pueden consultarse las Sentencias T-225 de 1993, SU-544
de 2001, T-1316 de 2001, T-983 de 2001, entre otras.
[96]
Sobre el particular puede consultarse las sentencias T-702 de 2008, T-681 de
2008 y T-607 de 2007.
[97] En
cuanto a la certeza sobre la titularidad del derecho a la pensión y la
diligencia del demandante al reclamar la salvaguarda de sus derechos, el
Tribunal Constitucional en sentencia T-414 de 2009 puntualizó “que la acción
de tutela procede cuando se encuentra debidamente probado que el accionante
tiene derecho al reconocimiento de la pensión y, sin embargo, la entidad
encargada, luego de la solicitud respectiva, no ha actuado en consecuencia[97]. Así, para
admitir la procedibilidad de la acción de tutela en estos casos, quien alega
una vulneración de este derecho como consecuencia de la falta de reconocimiento
de su pensión, debe acompañar su afirmación de alguna prueba, al menos sumaria,
de la titularidad del derecho exigido y de que ha desplegado cierta actividad
administrativa o judicial tendiente a obtener la protección de sus derechos
-salvo que haya resultado imposible hacerlo por motivos ajenos a su voluntad-”.
[98] En
relación con la afectación del mínimo vital de quien solicite el amparo, es
pertinente recordar que esta Corporación en sentencia T-249 de 2006 señaló: “Así,
con relación a la procedencia de la acción de tutela para el reconocimiento de
acreencias laborales, particularmente cuando estas corresponden a pensiones de
jubilación, el juez constitucional, de manera previa deberá verificar que en el
caso concreto concurran ciertos requisitos a saber: … (ii) que la falta de pago
de la prestación o su disminución, genere un alto grado de afectación de los
derechos fundamentales, en particular del derecho al mínimo vital”.
[99] De
este modo, en el citado informe señaló: “no cuento con un ingreso fijo, ni
poseo ingresos de manera independiente, vivo prácticamente de la caridad de mi
hijo Diomedes … y de mi hermano Benjamín…, quienes también tienen obligaciones
personales y familiares que cubrir. // Actualmente vivo con mi hermano
Benjamín…, desde hace casi 5 años, me fui a vivir con el para colaborarle con
mis dos hermanos Beyanira … y Medardo …, quienes son discapacitados a raíz de
una deficiencia mental, tal como consta en el certificado que anexo, por esta
razón mi hermano Benjamín me ayuda con la alimentación y medicamentos, todo
esto lo hacía de forma voluntaria y con grandes esfuerzos económicos ya que el
es una persona que trabaja en el oficio de construcción y hay ocasiones en que
no tiene trabajo, sin embargo desde que mi enfermedad se agrav[ó] la situación
se nos ha empeorado ya que en ocasiones no tengo para el transporte al médico
ni para los medicamentos, generándonos serios problemas económicos” (fl. 47
Corte). Adicionalmente sostuvo: “En conclusión mi situación económica actual
es precaria, no tengo ingresos, el único bien que poseo es una casa que me dejó
mi compañero permanente Jesús Antonio Serrato sobre la cual tengo el 50% y el
otro 50% está a nombre de mi hijo Diomedes Serrato, sin embargo en ella vive mi
hijo ya que actualmente yo vivo con mi hermano como ya les comenté, mis gastos
son grandes debido a mis medicamentos, transporte, dieta y cuidados especiales
que debo de cubrir a raíz de mi enfermedad, cuando mi hermano e hijo me
colaboran tengo para comprarlos y asistir a las citas médicas, pero cuando
ellos no tienen trabajo padezco dificultades y debo de esperara (sic) a que
ellos tengan plata para que me puedan colaborar, pero en cuanto a la dieta
especial que debo de tener, es muy difícil cumplirla ya que si me dan para el
transporte o medicamentos no pueden colaborarme para mi alimentación…”(fl.
48 Corte).
[100] En
el expediente reposan los siguientes documentos: (i) recibo del servicio
público domiciliario de gas en donde consta que el lugar donde la actora
asevera residir se encuentra ubicado en un barrio con estrato socioeconómico 1
(fl. 50 Corte); (ii) dos declaraciones surtidas ante notario público por su
hermano Benjamín Esquivel y su hijo Diomedes Serrato, respectivamente (fls. 57
y 58 Corte) y; (iii) certificado médico expedido por el galeno Paúl Gaspar
Altamar en donde se consigna que la señora Esquivel padece las enfermedades por
ella señaladas (fl. 60 Corte).
[101] En
el proceso obra copia simple de la cédula de ciudadanía de la señora Esquivel
Torres. En ella se registra que nació el 7 de junio de 1948 (fl. 6 Cdno. 1).
[102] A
folio 199 del cuaderno de la Corte se observa copia simple de la anotada
resolución remitida a esta Corporación por la Policía Nacional , en donde en su parte resolutiva se consigna: “Artículo 1°. Reconocer y ordenar pagar al adjunto tercero (r) Jesús Antonio Serrato Lozano, identificado con CC No. (…) una pensión mensual vitalicia de jubilación en cuantía de (…) a partir del 15 de mayo de
1985…”.
[103] A
folio 228 del cuaderno de la Corte se aprecia copia del registro de defunción
de Jesús Antonio Serrato Lozano.
[104] En el proceso reposa copia simple de la decisión 224
unpen-dipso-065 del 16 de enero de 1997 “En atención a su petición de fecha 5
de noviembre de 1996, dirigido a la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional y radicada en este despacho el 2 de enero de 1997, me permito informarle lo
siguiente. // El Decreto 1214/90 Estatuto del Personal no Uniformado del
Ministerio de Defensa Nacional y de la Policía Nacional, norma vigente en la actualidad, no contempla la sustitución pensional para
la compañera permanente, estableciendo este beneficio solo para las personas que
acrediten la calidad de beneficiarios de acuerdo al orden preferencial
establecido en el artículo 120, del citado Decreto. // Por lo tanto, no es
posible  atender favorablemente su petición de dar aplicación al artículo 1° de
la Ley 44 de 1980, en el sentido de reconocer sustitución de pensión a favor
de la señora Ana Ofelia Esquivel Torres”. (fl. 17 Cdno. 1).
[105] Este
documento señala: “En atención a su oficio radicado en este Grupo, bajo el
número de la referencia, me permito informarle que el requerimiento por usted
realizado referente al reconocimiento de la sustitución de la pensión de
jubilación que se encontraba en cabeza del señor Jesús Antonio Serrato Lozano,
a favor de la señora Ana Ofelia Esquivel Torres, fue resuelta mediante oficio
N°. 224 del 16 de enero de 1997, del cual usted anexa copia fotostática,
firmado por el Jefe de la Unidad de Pensionados de la fecha antes mencionada”.
[106] Igualmente,
es preciso indicar que en su momento el decreto supuso una discriminación
frente a los compañeros permanentes, que atentó aún en dicha época contra el
principio de equidad que siempre ha inspirado el ordenamiento jurídico
colombiano, y por ende el asunto amerita una reparación como la efectuada por
el decreto 1029 de 1994 que extendió el beneficio pensional para los compañeros
permanentes de los pensionados de la Policía Nacional.
[107] A
su turno, el artículo 116 indica: “Orden y proporción de beneficiarios. En
caso de fallecimiento de un empleado público del Ministerio de Defensa o de la Policía Nacional. Las prestaciones a que haya lugar se pagarán a sus beneficiarios en el siguiente orden y proporción: a) La mitad al cónyuge sobreviviente y la otra mitad a los hijos del empleado, en concurrencia. estos últimos en las proporciones de ley; b) Si no hubiere cónyuge sobreviviente, las prestaciones corresponden íntegramente a los hijos en las proporciones de la ley; c) Si no hubiere hijos, el cónyuge sobreviviente lleva toda la prestación”.
[108] Asimismo, la afectación iusfundamental detectada pone
de presente que la vulneración a los derechos de la actora es actual y por ello
se cumple el presupuesto de inmediatez, cuya falta de acreditación alegó la
demandada y acogió el juez de tutela de instancia.
[109] La
obligada a reconocer la prestación es la Secretaría General del área de prestaciones sociales de la Policía Nacional, debido a que (i) ella es la responsable de asumir las prestaciones sociales
otorgadas al personal no uniformado de la Policía Nacional y; (ii) durante el trámite del proceso de tutela no puso en duda la
competencia que le asiste en esta materia en el caso concreto.
[110] El texto del artículo 147 del decreto 2247 de 1984 es
el siguiente: “Prescripción. El derecho a reclamar las prestaciones sociales
consagradas en este Estatuto prescribe a los cuatro (4) años, que se cuentan
desde la fecha en que la respectiva prestación se hace exigible. El reclamo
escrito recibido por entidad competente sobre un derecho o prestación
determinada, interrumpe la prescripción, pero sólo por un lapso igual. El
derecho al pago de los valores reconocidos, prescribe en dos (2) años, contados
a partir de la ejecutoria del respectivo acto administrativo y pasarán al Fondo
Asistencial de Pensionados respectivo”.
[111] En
un sentido similar puede consultarse las sentencias T-550
de 2008 y T-613 de 2010.