C-578-04
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-578/04
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Actividad de GLP
LIBERTAD ECONOMICA E INICIATIVA PRIVADA EN MATERIA DE SERVICIOS PUBLICOS
DOMICILIARIOS- Límites en
especial, cuando la oferta es limitada
GAS LIQUIDO DE PETROLEO-Uso como combustible automotor
GAS LICUADO DE PETROLEO-Oferta actualmente es limitada
LIBERTAD ECONOMICA E INICIATIVA PRIVADA-No son absolutas
El propio artículo 333 de la Carta, pone
de presente que las garantías a la libertad económica y la iniciativa privada
son libres pero pueden ser limitados a través de la ley, cuando así lo exija el
bien común, el interés social, el ambiente, entre otras razones. Es decir, la
libre empresa y la iniciativa privada no son garantías absolutas en la
Constitución.
INTERVENCION DEL ESTADO EN LA ECONOMICEN MATERIA DE SERVICIOS
PUBLICOS-Alcance
SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS-Prestación a toda la población como objetivo
constitucional
MONOPOLIO DEL ESTADO EN MATERIA DE SERVICIOS PUBLICOS-Posibilidad de establecimiento
GAS LICUADO DE PETROLEO-Restricción de uso al doméstico salvo en vehículos para transporte de
gas
GAS NATURAL Y GAS LICUADO DE PETROLEO/DERECHO A LA IGUALDAD-Predicable de las  personas
GAS LICUADO DE PETROLEO-Cambio legislativo en relación con la finalidad e introducción de
restricciones
GAS LICUADO DE PETROLEO-Uso doméstico
CONGRESO DE LA REPUBLICA-Competencia para estudiar levantamiento de prohibición sobre una
actividad
Referencia: expediente D-5060
Demanda de inconstitucionalidad contra el
artículo 22 de la Ley 689 de 2001 “Por la cual se modifica parcialmente la Ley
142 de 1994”
Actor : José Alberto Gaitán Martínez
Magistrado
Ponente:
Dr.
ALFREDO BELTRÁN SIERRA.
Bogotá, D.C., ocho (8) de junio de dos mil
cuatro (2004).
La Sala Plena de la Corte Constitucional,
en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite
establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES.
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad consagrada en los artículos 241 y 242 de la Constitución
Política, el ciudadano José Alberto Gaitán Martínez demandó el artículo 22 de
la Ley 689 de 2001 “Por la cual se modifica parcialmente la Ley 142 de 1994”.
Cumplidos
los trámites constitucionales y legales propios de los procesos de
inconstitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la
demanda de la referencia.
II.  NORMA DEMANDADA.
A continuación, se transcribe el texto de
la disposición acusada, tomado del Diario Oficial Nro. 44.537 de 31 de agosto
de 2001 dice :
“Artículo 22.
Utilización del GLP como carburante. Autorízase a las empresas distribuidoras
la utilización de GLP para consumo interno operativo, como carburante de los
vehículos destinados exclusivamente al reparto de gas.”
III.
LA DEMANDA.
El actor señala que esta norma viola los
artículos 333, 58, 13 y el principio de unidad de materia, de la Constitución
Política.
Explica que el GLP, o gas propano o gas
licuado, es un hidrocarburo resultante de la refinación del petróleo, que tiene
distintos usos, como son :
-    combustible para
cocción de alimentos, mediante la utilización de de cilindros y tanques de
estacionarios o a través de la red física, que es definido como servicio
público domiciliario;
-    insumo en la industria
petroquímica;
-    combustible en la
agroindustria;
-    combustible para
vehículos;
-    generador de otras
fuentes de energía, etc.
Como carburante vehicular permite optimizar
los recursos energéticos del país, mediante la diversificación de combustibles
y el empleo más eficiente de los hidrocarburos. Si no existiera la prohibición
o restricción contenida en la norma acusada, se conformaría una distribución de
gas en el país, con capacidad técnica para atender el servicio y se crearían
establecimientos de estaciones de servicio para de vehículos carburados con
GLP.
A continuación, en los puntos 4 a 17, del
escrito de la demanda y de la corrección de la misma, el actor explica en forma
detallada todos los beneficios ecológicos y económicos que representaría para
el país el uso del GLP, sin la restricción del artículo 22 acusado. Alude a lo
que sucede en otros países con este hidrocarburo, donde su uso está permitido
como combustible vehicular. Afirma que en materia de seguridad, representa
menores riesgos porque la gasolina cuenta con una temperatura de ignición de
280ºC., y el GLP es de de 466ºC.
Señala que el productor en Colombia del GLP
es ECOPETROL, que tiene una posición de monopolio en el mercado y en la
responsabilidad de la producción, calidad y venta a través de sus refinerías y
propanoductos.
Durante los años de 1983 y 1993 el
Ministerio de Minas y Energía promovió el consumo de GLP para vehículos, y,
mediante resoluciones creó cupos con tal destino. En 1997, ECOPETROL diseñó el
programa para incentivar el uso masivo del GLP como combustible vehicular “pero
por problemas en la producción del de los campos de Opón y para no afectar la
oferta de GLP para uso doméstico, se suspendió su puesta en marcha.” (fl. 225,
hecho 10)
Concluye el punto que denominó hechos, así
: “En síntesis, de todos los aspectos técnicos, económicos, sociales,
ambientales y legales descritos, se puede concluir sin lugar a dudas que no hay
un solo factor que justifique la discriminación que ha sufrido el GLP hasta la
fecha, tanto por vía legal y técnica, como reglamentaria, para que no pueda ser
usado de manera general como carburante, al lado de otros combustibles como la
gasolina, el ACPM y el gas natural.” (fl. 227)
Es por ello que considera que el texto del
artículo 22 acusado, al autorizar solamente a las empresas distribuidoras la
utilización del GLP para consumo interno operativo, como carburante de los
vehículos destinados exclusivamente al reparto de gas, es restrictivo,
excluyente y carente de razón, en clara discriminación frente a otros
combustibles.
El concepto de violación, se puede resumir
así:
1. La violación del artículo 333 de la
Carta ocurre porque esta disposición  garantiza la libertad económica como un
derecho radicado en cabeza de todos los ciudadanos, derecho que sólo puede ser
limitado por la ley, siempre y cuando tales límites se apoyen en razones ajenas
al simple capricho del legislador, para tal efecto, se remite a lo expresado
por la Corte en algunas sentencias. Además, la libre competencia es un derecho
que supone responsabilidades y al Estado le corresponde, a través de la ley,
impedir que se restrinja la libertad económica y evitar cualquier abuso que
personas o empresas hagan de su posición dominante. Afirma que “Resulta
paradójico que a través de la Ley 689 de 2001 se restrinja la libertad
económica, y se permita una posición dominante en el mercado para otros
combustibles, dentro de ellos el gas natural.” (fl. 228)
2. Se viola el artículo 58 de la
Constitución porque a través de una ley se restringe una actividad que debe ser
fuente de ingresos para una industria organizada, como lo es la industria que
se dedica a la venta de gas propano. Además, estima que “No se puede argumentar
que son razones de seguridad las que impiden esta actividad, por cuanto el GLP
es un hidrocarburo como cualquier otro, y si el argumento fuera valido (sic) no
podría haber fabricación ni comercio de gasolina, gas natural o ACPM. Todos los
combustibles se venden bajo estrictas medidas de seguridad.”
Afirma que para tomar el legislador esta
decisión restrictiva “no tuvo un estudio técnico serio acerca de la seguridad
del combustible, de su rendimiento o sus bondades técnicas, ni de su uso, que
es comprobado a nivel mundial con estándares de certificación de la Asociación
Mundial del Gas.” (fl. 230).
Esta prohibición inconstitucional permite
que las restricciones se extiendan a otros sectores, en perjuicio de los
canales de distribución del producto. Actualmente existen decretos del Gobierno
que no sólo prohíben para el consumo vehicular el GLP, sino su venta en
mostradores, en contraposición de la tendencia mundial de la venta de este gas
en las estaciones de servicio.
3. Se viola el artículo 13 de la
Constitución respecto de la igualdad en relación con el gas natural, porque
como lo dijo en los puntos anteriores, no hay razón alguna que justifique el
trato discriminatorio dado a la industria del GLP en Colombia respecto de otros
hidrocarburos.
4. Finalmente afirma que se viola el
principio de unidad de materia, puesto que no cabe justificación para que una
norma de esta naturaleza, que predica lineamientos a la libertad de empresa y
libre competencia, prohíba una actividad que no constituye servicio público
domiciliario. Está regulando una actividad que no puede ser considerada como
domiciliaria.
Anexó numerosos documentos concernientes al
GLP como carburante.
IV. INTERVENCIONES.
Intervinieron
en este proceso el ciudadano Julio Cesar Delgado Suárez, el  Ministerio de
Minas y Energía y ECOPETROL. Se resumen así sus intervenciones :
a) Intervención del ciudadano Julio Cesar Delgado
Suárez. Este ciudadano, en su condición de ingeniero mecánico, señaló que
deseaba emitir concepto técnico sobre la utilización del GLP. Afirma que el GLP
“es una mezcla de gases derivados de petróleo entre los cuales sobresalen el
propano como elemento mayoritario y el butano en segundo lugar, seguidos en
mucha menor cantidad por otros elementos gaseosos del mismo origen.” Pone de
presente las características y compara el tanque de los vehículos de transporte
individual cuyo combustible es gasolina con GLP, y concluye que son
equivalentes para un recorrido semejante. En cuanto a la seguridad, señala que
cada combustible tiene riesgos, explica lo siguiente :
“El tanque de gasolina, que se mantiene a
presión atmosférica, está hecho de lámina delgada de acero doblada y que en
caso de accidente puede llegar a romperse y permitir que se riegue sobre las
personas.
El tanto que GLP está hecho de lámina de
acero resistente para resistir grandes presiones que en caso de accidente no se
rompe debido a su fortaleza. La presión a que se lleva es de máximo 150 psi.
El tanque de GNV (gas natural vehicular) es
un tanque de materiales especiales que resisten grandes fuerzas sin dañarse,
pero la presión a que se mantiene el combustible es de cerca de 3.000 psi.”
(249)
Considera que se debe permitir el uso del
GLP como combustible vehicular y señala lo siguiente :
- “El GLP es usado en
motores de explosión en todo el mundo sin limitaciones.
- La seguridad en lo
referente al combustible es similar o mayor en los vehículos que usan GLP a los
que usan otros combustibles.
- Los vehículos con GLP
deben ir a recargar combustible con la misma frecuencia que los de gasolina,
pero menor que los comparados con GNV.
- El costo de los equipos de
GLP es inferior a costo de los equipos con GNV debido a que deben trabajar a
mucha menor presión.
- Las facilidades de
almacenamiento, transporte y distribución para GLP están distribuidas por todo
el país y será muy fácil completarlas para servir en las estaciones de
servicio.
- Las instalaciones de
suministro de GLP a los vehículos es más económica que la de gas natural, que
no se debe comprimir para almacenarlo.” (fl. 250)
b) Intervención del Ministerio de
Mininas y Energía, a través de la doctora Julia Jeannette Sánchez Gómez. Se
opone a la demanda. Señala que es cierto lo que afirma el actor en cuanto a que
el GLP, es “un combustible ambientalmente amigable como el Gas Natural”, que es
usado en muchos países del mundo como combustible automotor a través de
estaciones de servicio, y que a nivel mundial existe la tecnología necesaria
para la fabricación y conversión de vehículos para utilizar como carburante.
Sin embargo, señala la interventora que el
demandante olvida el contenido del artículo 365 de la Constitución, que
establece que los servicios públicos están sometidos al régimen jurídico que
fije la ley y el Estado mantendrá la regulación, control y vigilancia de los
mismos.
Pone de presente que el artículo 212 del
Decreto 1056 de 1956, Código de Petróleo, establece que el transporte y la
distribución del petróleo y sus derivados, y el GLP es uno de ellos,
constituyen un servicio público, y, en consecuencia, las personas o entidades
dedicadas a esa actividad deberán ejercerla de conformidad con los reglamentos
que dicte el Gobierno, en guarda de los intereses generales.
Afirma que son las reglamentaciones
actualmente vigentes las que determinan la prohibición de utilizar el GLP como
combustible para vehículos automotores.
Esta restricción no la adoptó en forma
caprichosa el legislador ni el Gobierno, sino que obedece a la obligación de
regular, controlar y vigilar los servicios públicos, tal como lo ordena la
Constitución.
De otro lado, la prohibición no se ha dado
fundamentalmente por razones de seguridad como lo cree el demandante, aunque
esta consideración hace parte del análisis que la ha determinado, sino por
razones de insuficiente disponibilidad del GLP. Explica lo siguiente :
“La limitación establecida obedece
fundamentalmente a la política adoptada por el Gobierno Nacional en atención a
que la producción de GLP en Colombia es monopólica pues dicha actividad, como
lo anota el actor, es sólo ejercida por ECOPETROL el cual tiene una capacidad
limitada de producción de GLP, que definitivamente no está en posibilidad de
soportar el abastecimiento para el servicio público domiciliario de GLP y del
servicio público como combustible automotor del mismo. De manera que se trata
de un problema de insuficiente disponibilidad para abastecer ambos servicios.
Toda vez que el GLP está llamado a atender
el consumo domiciliario del sector rural y de los estratos más bajos de la
población a los cuales resulta inviable económica y/o técnicamente llevar el
Gas Natural y, reiterando en razón de las restricciones en la oferta del
combustible, la política nacional ha privilegiado su destinación exclusiva a la
atención del servicio público domiciliario. Cabe precisar aquí que un (1)
vehículo consume en un solo día el GLP que consume un hogar en un (1) mes.”
(fl. 258)
Agrega que también hay razones de seguridad, porque se
trata de un combustible de delicado manejo “debido a que por ser más pesado que
el aire en caso de escape tiende a bajar y acumularse en las partes bajas,
contrario a lo que sucede con el gas natural, con el consecuente peligro de
explosión.”
Afirma que el GLP que se produce actualmente en
Colombia no tiene los niveles de calidad adecuados y estables que requiere su
uso como combustible automotor.
Así mismo, todos los análisis efectuados a la fecha,
determinan que en el sector transporte, la sustitución de gasolina debe hacerse
inicialmente con gas natural, entre otros factores, por su mayor disponibilidad
y seguridad para los usuarios.
La interviniente también se refiere a la
normatividad legal que se ha producido desde el año de 1960, por el antes
denominado Ministerio de Minas y Petróleos, concerniente a la seguridad en la
industria y el comercio del GLP, y que los denominados hechos en la demanda,
excluida la alusión a las normas legales, corresponden a juicios de valor,
encaminados a sustentar la demanda de inconstitucionalidad, juicios a los que
se opone.
c) Intervención del representante de ECOPETROL,
doctor Federico Maya Molina, Vicepresidente de Suministro y Mercadeo. Se
transcriben los puntos técnicos de esta intervención, que están divididos así :
oferta limitada; calidad; seguridad; y, aspecto ambiental.
“1. La oferta limitada.
El primer aspecto de la restricción creada
por el gobierno y ratificada por el legislador, lo constituye la relación
oferta-demanda.
La demanda actual de GLP por el sector
domiciliario asciende a un promedio de 19.000 barriles por día, y, de acuerdo
con la capacidad de refinación - con las fuentes explotadas hoy en día- la
oferta de GLP puede ascender a un tope máximo de 24.000 barriles día.
Uno de los puntos expuestos por el
demandante sirve para ilustrar mejor, este aspecto. Efectivamente, en el año de
1997, ECOPETROL S.A. diseñó un programa para uso vehicular del GLP, debido a
que las iniciales proyecciones los diferentes hidrocarburos que podían ser
extraídos del campo Cusiana – no de Opón como se expone en el hecho número 11
de la demanda- hacían prever inicialmente unos estimativos de refinación que
dejaban como producción promedio 30.000 barriles de GLP por día cuando en ese
tiempo la demanda domiciliaria era del orden de 18.000 barriles por día. Como
es claro, había que buscar un mercado para este excedente, sin embargo, una vez
se fueron concretando los estudios, se estimó que el gas base para la
refinación del GLP que existía en el campo de Cusiana, debía tener un fin único
y necesario, la  reinyección del mismo para poder así extraer petróleo.
De lo expuesto es evidente que tanto la
oferta histórica como la actual de GLP no ha sido suficiente para que se abran
nuevos mercados, hoy en día para que el sector automotor pudiera tener un
suministro adecuado y confiable tendría que afectarse el abastecimiento al
sector domiciliario; a simple manera de ejemplo, un vehículo de transporte
público con combustión a GLP puede llegar a quemar a diario el equivalente a
dos cilindros de 40 libras, lo que es suficiente para que una familia promedio
cocine durante dos meses.
Al contrario de lo que ocurre con el GLP,
hoy en día existe disponibilidad suficiente de gas natural, lo que da pie a la
implementación de programas para expandir sus usos pues existe una capacidad de
oferta que permite servir a los sectores domiciliario, industrial, térmico y al
futuro sector del Gas Comprimido vehicular sin afectar la confiabilidad del
mercado.
2. La calidad.
De acuerdo con el decreto 1760 de 2003,
dentro del objeto social de ECOPETROL S.A. se encuentra la refinación y el
procesamiento de hidrocarburos (artículo 34 de la norma en mención); con base
en ello, la Sociedad, dentro de sus procesos obtiene una mezcla de gases,
principalmente butano y propano, conocida con el nombre de Gas Licuado de
Petróleo –GLP- que se adecua a los estándares de calidad impuestos por las
autoridades colombianas.
En Colombia el 95% del GLP es obtenido de
la refinación, pero ese gas, además de la mezcla básica de propano y butano que
contienen una proporción muy alta de otras moléculas derivadas de ellos,
conocidas como butilenos y oleofinas, estas sustancias combusten
satisfactoriamente en un fogón doméstico pero generan ciertos inconvenientes
dentro de los motores, como el depósito de partículas en la cámara de
combustión que termina perforando los pistones o dañando las culatas debido a
la aparición de puntos calientes.
Por lo anterior, las características físico
químicas del GLP producido en refinerías lo hacen ideal para el consumo
domiciliario y poco recomendable para otros usos como el industrial o el
automotor, de ahí que la oferta del producto esté orientada al primer sector.
En los países en donde se utiliza el GLP
como combustible automotor, generalmente se trata mezclas de propano y butano
puros los cuales se obtienen del proceso de secado del gas natural; en Colombia
sólo el 5% de la producción de GLP se obtiene de ese proceso de secado del gas
natural – de Apiay y de la Guajira-, pero que por su proporción es a todas
luces insuficiente para atender el consumo masivo que un programa automotor
podría requerir.
3. El aspecto Seguridad.
Otro de los factores que justifica el
tratamiento diferente que se le da al GLP frente al Gas Natural, se basa en la
composición física de los mismos.
El gas natural por ser un combustible
gaseoso de menor densidad que el aire, que se disipa, tiende a subir y diluirse
rápidamente en el aire en caso de un escape de los diferentes sistemas, en un
vehículo, en una estación de servicio o una línea de conducción; por el
contrario, el GLP es más denso que el aire y en caso de fuga tiende a
depositarse en el punto más bajo del área, en una forma gaseosa, creando
enormes riesgos de explosión.
En la siguiente tabla se evalúan los
factores de seguridad, de los combustibles mencionados en una escala donde 0 es
un factor “sin riesgo” y 3 alto riesgo.
Combustible
Vapores de combustión
Toxicidad del combustible
Luminosidad de la flama
Potencial de duración
GLP
0
1
0
3
Gas Natural
0
0
0
1
Además de los aspectos objetivos de
seguridad del combustible, es necesario recordar la desafortunada situación de
seguridad interna que ha venido presentándose en el país, donde grupos armados
al margen de la Ley han utilizado los contenedores de GLP como armas contra las
fuerzas armadas y la población civil, un vehículo carburado a través de Gas
Licuado de Petróleo se convierte en estos momentos en un muy deseable
instrumento para causar inestabilidad institucional y daños a la población.
4. El aspecto Ambiental.
En contra de la afirmación del demandante,
de que “… desde el punto de vista ecológico las combustiones del GLP son
óptimas …” es necesario aclarar que ese nivel lo tiene el gas natural y no el
GLP debido a lo siguiente :
Un combustible es ambientalmente más puro
entre menos carbón tenga en su molécula. El gas natural es el combustible fósil
más liviano con la más alta relación hidrógeno / carbono de 4, como se observa
en la siguiente tabla, en donde también se presenta la relación hidrógeno /
carbono del GLP.
Combustible
Composición
Relación hidrógeno / carbono
GLP (propano)
C3-H8
2.67
Gas Natural
C-H4
4.00
Es así como el gas natural ofrece un mayor
potencial para la reducción de emisiones contaminantes (HC, CO, CO2, Humo,
Partículas, etc.).
Por las razones antes expuestas, el Gas
Licuado de Petróleo y el Gas Natural no se encuentran objetivamente en un mismo
supuesto de hecho, son dos combustibles distintos que ameritan un tratamiento
normativo diferente por parte del legislador; es por ello que el artículo 22 de
al Ley 689 no hace una distinción infundada; el legislador y el gobierno han
tenido razones suficientes para darles a través del tiempo un trato
diferencial, por lo tanto solicitamos respetuosamente a la Honorable Corte
Constitucional, declare exequible el artículo 22 de la Ley 689 de 2001.” (fls.
280 a 283)
V.  CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION.
El señor Procurador General de la Nación,
en concepto Nro. 3534, de fecha 15 de abril de 2004, solicitó a la Corte hacer
los siguientes pronunciamientos:
1.  Estarse a lo resuelto en la sentencia C-087 de 2001 en lo
relativo al cargo de unidad de materia.
2.  Declarar la exequibilidad del artículo 22 de la Ley 689 de 2001
por los cargos presentados en esta demanda.
El señor Procurador manifiesta que sobre
el cargo de supuesta violación del artículo 22 acusado al principio de unidad
de materia, existe cosa juzgada constitucional, según la sentencia C-087 de
2001, que declaró que no se presenta dicha violación.
En relación con los demás cargos :
limitaciones a la libertad de empresa y a la propiedad privada y el tratamiento
desigual en la comercialización del GLP en relación con el gas natural, explica
lo siguiente :
De acuerdo con el artículo 365 de la
Carta, el cumplimiento de los fines sociales del Estado está vinculado con el
acceso a los servicios públicos, que están regulados, vigilados y controlados
por el Estado, bien sea que el servicio sea prestado directamente por éste o
por particulares.
El objetivo de la Ley 689 de 2001 es
modificar la Ley 142 de 1994, ley que regula los servicios públicos
domiciliarios, donde está incluida la distribución de GLP y de gas natural.
La libertad económica consagrada en el
artículo 333 de la Carta opera dentro de los parámetros que señale la ley.
Además, el  artículo 334 de la Constitución establece la intervención del
Estado en la economía. Estas normas de regulación de la economía son aplicables
al sector de los servicios públicos.
Dentro de la concepción de un mercado
competitivo que garantice una mayor eficiencia en la prestación de estos
servicios, el establecimiento de monopolios estatales y de restricciones a la
libertad económica deberán estar justificados en la protección del interés
general. Agrega el señor Procurador  que “La prevalencia del interés general
sobre el particular, relativiza los derechos arriba mencionados a partir de una
evaluación que compete al Legislador, en tanto que de conformidad con el
artículo 370, compete al Presidente de la República señalar, con sujeción a la
ley, las políticas generales de administración y control de eficiencia de los
servicios públicos domiciliarios, función que cumple también a través de las comisiones
de regulación.” (fls. 302 y 303)
En esta materia, el legislador tiene un
amplio margen de actuación, pues es a quien le compete evaluar la conveniencia
política de las medidas económicas. Por ello, una norma de esta naturaleza sólo
devendría en inconstitucional cuando desconozca de manera evidente los
preceptos superiores por no tener justificación o en la protección del interés
general o afectar de manera innecesaria o desproporcionada los agentes
económicos.
Para el Ministerio Público, tal como lo
afirma el demandante, si bien es cierto que el Estado estaba desarrollando
políticas encaminadas a la promoción del GLP, ahora la restricción contenida en
el artículo acusado, que busca limitar su uso como carburante vehicular, deben
tener en cuenta las razones esgrimidas por ECOPETROL, que es quien tiene la
autoridad en esta materia.
En este punto, el Ministerio Público se
remite a lo expresado en el concepto de ECOPETROL trascrito, en el punto
anterior.
En consecuencia, concluye :
“Así las cosas, fuerza
concluir que siendo el legislador el competente para señalar la política tanto
en materia energética como de seguridad y de prestación de los servicios
públicos, en principio, debe declararse que la norma acusada se aviene a los
preceptos superiores, a menos que la Honorable Corte Constitucional pueda
establecer que los argumentos expuestos por el Gobierno no corresponden a la
realidad económica, técnica y ambiental, pues de lo contrario, deberá
prevalecer la regulación consagrada en la ley, en tanto que esta se orienta a
la protección del interés general y de la adecuada atención del servicio
público domiciliario de distribución de gas combustible para uso doméstico, que
justifica la restricción de la libertad de empresa con relación a la comercialización
y distribución del Gas licuado de petróleo GLP como carburante vehicular.” (fl.
306)
VI.  CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS.
1.  Competencia.
En virtud de lo dispuesto por el artículo
241, numeral 4, de la Constitución, la Corte Constitucional es competente para
conocer de esta demanda, pues se trata de acusaciones contra una disposición
contenida en una ley.
2. Lo que se debate.
2.1
Los cargos que expone el demandante contra el artículo 22 de la Ley 689 de
2001, se pueden concretar así : a) se trata de una restricción a la libertad
económica, garantizada por la Constitución en el artículo 333, sin que exista
justificación técnica ni económica. En cambio sí se permite la libertad
económica para otros combustibles, entre ellos el gas natural, constituyéndose
a su favor una posición dominante; b) se viola el artículo 58 de la Carta,
porque restringe una actividad que debe ser fuente de ingresos para una
industria organizada, que se dedica a la venta de GLP, sin que se puedan alegar
razones jurídicas, ni de seguridad, ya que se trata de un hidrocarburo como
cualquier otro. Además, el legislador no tuvo un estudio técnico serio para
tomar esta medida; c) se viola el principio de igualdad, dado que esta
prohibición no se da en el caso del gas natural; y, d) se viola el principio de
la unidad de materia, puesto que en una ley de servicios públicos
domiciliarios, se regula un asunto concerniente a la libertad de empresa y a la
libre competencia.
2.2
Intervino el ciudadano Delgado Suárez para referirse a las  características
del GLP y señaló que los riesgos en su uso son los que corren en general los
demás hidrocarburos. La interviniente del Ministerio de Minas y Energía se
opuso a esta acción. Explicó que esta limitación del GLP para ser usado como
combustible carburante vehicular no es nueva en la Ley 689 de 2001, sino que
existe expresamente desde 1984, en el Decreto 3065 de 1984, artículo 8. Aduce
que la prohibición no obedece sólo a razones de seguridad sino que se trata de
un problema de insuficiente disponibilidad del país para abastecer el uso
consumo domiciliario en el sector rural y en los estratos más bajos de la
población. ECOPETROL intervino en este proceso para exponer  las razones
técnicas y científicas que apoyan la decisión del legislador sobre la
restricción del GLP como combustible automotor. Estas razones están transcritas
en su integridad en los antecedentes de esta providencia.
2.3
El señor Procurador solicitó a la Corte que se declare la exequibilidad de la
norma acusada, porque la distribución del GLP como combustible doméstico es un
servicio público, y dentro de esta concepción, el establecimiento de monopolios
estatales y de restricciones a la libertad económica, deberán estar
justificadas en el interés general. Se remite, además, a las razones expuestas
por ECOPETROL, con el fin de ubicar la norma como desarrollo del artículo 365
de la Carta, en relación con el papel del Estado en materia de servicios
públicos. En cuanto al cargo de violación del principio de unidad de materia,
solicita a la Corte estarse a la sentencia C-087 de 2001, que declaró que no
había violación a este principio.
2.4
Planteado así el presente asunto, se examinarán los cargos.
3. Cosa juzgada en relación con el cargo sobre la supuesta violación
del principio de unidad de materia.
Tal
como lo puso de presente el señor Procurador, la Corte Constitucional examinó
la inclusión de los artículos relacionados con el GLP en el Capítulo I “Normas
especiales referentes al Gas Licuado de Petróleo, GLP”, de la Ley 689 de 2001,
que modificó parcialmente la Ley 142 de 1994, de servicios públicos
domiciliarios. La inclusión de este Capítulo había sido objetada por el
Presidente de la República cuando le fue enviado el proyecto de ley aprobado por
el Congreso para respectiva sanción presidencial. Adujo que se vulneraba la
unidad de materia prevista en el artículo 158 de la Carta.
La
Corte Constitucional, en la sentencia C-087 de 2001 declaró infundadas las
objeciones, por considerar que la actividad de distribución, comercialización y
transporte de GLP para consumo doméstico, guarda conexidad con la ley de
servicios públicos.
En
cuanto al artículo que en el Proyecto de ley No. 234/00 Senado y acumulados
038/98, 065/98 y 081/98 Cámara, correspondía al 23, pero que en la Ley 689 de
2001 quedó como artículo 22, hay que señalar lo siguiente :
El
artículo original decía :
ARTICULO 23.  Utilización del GLP como
carburante.  Autorízase a
las empresas distribuidores (sic) la utilización de GLP para consumo  interno
operativo, como carburante de los vehículos destinados  exclusivamente al
reparto de gas.  [El Ministerio de Minas y Energía, podrá autorizar el uso
de GLP como carburante en otra clase de vehículos en el territorio nacional, de
acuerdo  con la disponibilidad del producto, ampliada con base en las
importaciones.  En cualquier caso se requerirá la aprobación del Ministerio de
Minas y Energía a las normas técnicas y de seguridad establecidas.]
La
sentencia C-087 de 2001 declaró exequible la primera parte e inexequible la
parte entre paréntesis y en cursiva. Dijo la Corte :
Objeciones formuladas en contra de los
artículos 22, 23, 24 y 25
(…)
8.
Con fundamento en las anteriores consideraciones, aprecia la Corte que el
proyecto de ley que ahora se somete a su revisión pretende modificar la Ley 142
de 1994. Dicha ley se aplica, entre otros, al servicio público domiciliario de
distribución de gas combustible, el cual es definido en su artículo 14 numeral
28, como el “conjunto de actividades ordenadas a la distribución de gas
combustible, por tubería u otro medio, desde un sitio de acopio de grandes
volúmenes o desde un gasoducto central hasta la instalación del consumidor
final, incluyendo su conexión y medición.” De igual manera, la ley
mencionada regula “las actividades complementarias de comercialización desde
la producción y transporte de gas por un gasoducto principal, o por otros
medios, desde el sitio de generación hasta aquel en donde se conecte a una red
secundaria.” Así, en principio, la actividad de distribución,
comercialización y transporte del GLP sería objeto de regulación por parte de
esta ley, sólo cuando dicha actividad tenga por objeto el suministro de dicho
gas para el consumo doméstico, o como lo dice la norma transcrita, cuando el
destino final del producto sea “la instalación del consumidor final”.
En
este orden de ideas, cuando los artículos 22 a 25 del proyecto objetado regulan:
i) la responsabilidad de las empresas dedicadas a la producción, distribución y
comercialización del GLP (artículo 22); ii ) la utilización del mismo para el
uso automotriz en vehículos “destinados exclusivamente al reparto de gas”
(artículo 23); iii) el cobro de un rubro correspondiente a “margen de
seguridad” dentro del  precio de venta de este combustible, con destino al
mantenimiento y reposición de los cilindros y tanques estacionarios utilizados
en la comercialización del GLP”; y, iv)  la creación de un  comité de seguridad
relacionado con este tipo de gas, no exceden la materia de regulación propia de
la ley 142 de 1994 que pretenden reformar.
En
efecto, todas estas disposiciones se refieren a la distribución y a las
actividades complementarias a ésta, de un combustible que sí puede tener uso
doméstico[1]
en los términos de la Ley 142 de 1994. Así las cosas, la Corte aprecia que sí
está presente un vínculo de conexidad temática con la materia propia del resto
del proyecto y de la ley que éste modifica.
9.
Respecto de la expresión contenida en el primer inciso del artículo 23, que
indica que “(e)l Ministerio de Minas y Energía, podrá autorizar el uso de
GLP como carburante en otra clase de vehículos en el territorio nacional, de
acuerdo  con la disponibilidad del producto, ampliada con base en las
importaciones.  En cualquier caso se requerirá la aprobación del Ministerio de
Minas y Energía a las normas técnicas y de seguridad establecidas.”, la
Corte estima que en cuanto ella se refiere en forma exclusiva a la utilización
del GLP para consumo de vehículos automotores y no para consumo doméstico en
los términos de la Ley 142 de 1994, acusa falta de conexidad causal, temática,
sistemática o teleológica con la materia del proyecto de Ley en que se inserta,
por lo cual en este punto, se acogerán las objeciones gubernamentales
formuladas por violación del artículo 158 superior. “ (sentencia C-087 de 2001,
MP, doctora Cristina Pardo Schlesinger)
En consecuencia, el artículo 22 de la Ley
689 de 2001, quedó como fue publicado en el Diario Oficial . 44.537 de 31 de
agosto de 2001, así :
“Artículo 22.
Utilización del GLP como carburante. Autorízase a las empresas distribuidoras
la utilización de GLP para consumo interno operativo, como carburante de los
vehículos destinados exclusivamente al reparto de gas.”
Por
consiguiente, respecto del cargo de unidad de materia, se estará a lo resuelto
en la sentencia C-087 de 2001.
3. La libertad económica y la iniciativa privada pueden ser
limitadas o restringidas por mandato de la ley en el ámbito de los servicios
públicos domiciliarios, en especial, cuando la oferta es limitada.
3.1 Para lo que interesa a esta demanda, los usos del
Gas Líquido de Petróleo, GLP, se dividirán en sólo dos categorías : (1) el uso
para el consumo doméstico y (2) el uso como combustible automotor. Ambos son
servicios públicos, pero sólo el primero es domiciliario.
Sobre el primer uso : consumo doméstico, que es el que
distribuye y comercializa en cilindros de gas o tanques estacionarios, no está
en discusión que las actividades relacionadas con la distribución del GLP
corresponden a un servicio público domiciliario, y por ende, son objeto de la
regulación estatal.  En cambio, sobre el uso del GLP como combustible automotor
y la restricción fijada para este fin en la norma acusada, habrá de estudiarse
si la misma obedeció al mero capricho del legislador, desprovisto de
justificación y razonabilidad, como lo afirma el demandante, y, por
consiguiente, viola las normas constitucionales por él mencionadas, o si
existen razones que justifiquen esta limitación, porque no se trata de un
servicio público domiciliario.
Para iniciar este análisis, debe necesariamente
partirse de lo expresado por quienes intervinieron en esta demanda, y que el
propio actor no lo desconoce (punto 10 del escrito de corrección de demanda), la
oferta de GLP en el país, actualmente, es limitada.
En efecto, según ECOPETROL “La demanda actual de GLP
por el sector domiciliario asciende a un promedio de 19.000 barriles por día,
y, de acuerdo con la capacidad de refinación - con las fuentes explotadas hoy
en día- la oferta de GLP puede ascender a un tope máximo de 24.000 barriles
día.” (fl. 280). Lo que significa que no es suficiente para que se utilice con
fines diferentes al domiciliario. Con el fin de demostrar este punto, pone el
siguiente ejemplo : “un vehículo de transporte público con combustión a GLP
puede llegar a quemar a diario el equivalente a dos cilindros de 40 libras, lo
que es suficiente para que una familia promedio cocine durante dos meses.” (fl.
281)
Por su parte, en razón de la oferta limitada de GLP,
el Ministerio de Minas y Energía señala que debe proveer este combustible para
el consumo del sector rural y de los estratos más bajos de la población, donde
por razones económicas o técnicas, no es viable llevar el gas natural. (fl.
258), lo que no se lograría, lógicamente, si tuviera que soportar el
abastecimiento tanto para el servicio público doméstico como para el servicio
público como combustible vehicular.
Siendo así las cosas, se pregunta la Corte si es
posible, como lo pretende el actor, que se examine la restricción contenida en
el artículo acusado, encaminada a que no se utilice el GLP para usos distintos
al consumo domiciliario, salvo en los vehículos destinados al transporte del
gas, a la luz de la libertad económica y a la iniciativa privada garantizadas
en el artículo 333 de la Constitución.
La respuesta obvia es no.
Por una parte, el propio artículo 333 de la Carta,
pone de presente que las garantías a la libertad económica y la iniciativa
privada son libres pero pueden ser limitados a través de la ley, cuando así lo
exija el bien común, el interés social, el ambiente, entre otras razones. Es decir,
la libre empresa y la iniciativa privada no son garantías absolutas en la
Constitución.
De otra parte, este cargo –violación del artículo 333
de la Constitución-  no se puede examinar en forma independiente del contenido
de los artículos 334 de la Carta, inciso segundo, en cuanto establece que el
Estado “intervendrá para asegurar que todas las personas, en particular las de
menores ingresos, tengan acceso efectivo a los bienes y servicios básicos”, ni
mucho menos, sin señalar que la Constitución ubicó los servicios públicos
inherentes a la finalidad social del Estado y fijó como deber del Estado
“asegurar su prestación eficiente a todos los habitantes del territorio
nacional.” (artículos 365 a 370 de la Carta), lo que armoniza con la definición
de que Colombia es un Estado social de derecho, contenida en el artículo 1º de
la Constitución.
Este tema ha sido puesto a consideración de la Corte
en numerosas oportunidades, por lo que ahora debe reiterarse la jurisprudencia
ampliamente desarrollada. En la sentencia C-616 de 2001, se analizaron los
conceptos de libertad de empresa, la libertad de competencia, la regulación de
la libre competencia, el abuso de la posición dominante, el intervencionismo de
Estado. De acuerdo con lo allí explicado, la Corte llegó a la conclusión de que
la intervención estatal en la economía cuando se trata de actividades o
servicios públicos considerados como estratégicos “puede ser muy intensa al
punto de eliminar la iniciativa privada.” Dijo esta sentencia :
“La intervención estatal en la economía
tiene distinta modulación según el sector económico sobre el cual recaiga,
pues mientras en determinadas actividades o servicios públicos considerados
estratégicos puede ser muy intensa al punto de eliminar la iniciativa privada (Art.
365 Constitución Política), en otros sectores tiene un menor grado en forma tal
que se faculta a los particulares para desarrollar determinadas actividades
económicas con un permiso, autorización o licencia por parte del Estado, e
incluso, en algunos casos no se requiere ningún permiso o autorización previa
para el ejercicio de una determinada actividad, industria u oficio, pues allí
opera como regla general la libre iniciativa sin permisos previos (Art. 333
Constitución Política).” (sentencia C-616 de 2001, MP, doctor Rodrigo Escobar
Gil)
En la sentencia C-150 de 2003, la Corte
estudió el tema relativo a la función estatal de regulación del mercado en un
Estado social y democrático de derecho, en el ámbito de los servicios públicos
domiciliarios. Analizó la Corte que es tan importante que la prestación de los
servicios públicos llegue a toda la población, que se trata de un denominado objetivo
constitucional, que el Constituyente ha previsto, incluso, la posibilidad
de establecer, por razones de soberanía o de interés social, un monopolio
estatal en materia de servicios públicos previa la plena indemnización a
las personas que en virtud de dicha ley, queden privadas del ejercicio de una
actividad lícita (art. 365 inc. 2 de la C.P.). Dijo esta sentencia :
“En el ámbito de los servicios públicos, el
diseño constitucional es diferente, puesto que el legislador determinó el
régimen de su prestación, adoptó un mandato de intervención y confió a unos
órganos específicos, denominados comisiones de regulación, la responsabilidad
de hacer cumplir el régimen legal. Por ello, la Corte recordará las
características de la reserva de ley en materia de intervención estatal en la
economía, en especial cuando ésta comprende la regulación de servicios
públicos, puesto que, como se dijo, en estas materias, el legislador no está
limitado a fijar un marco general sino que debe adoptar las decisiones
necesarias para definir el régimen de la regulación.
4.2.5 Como se anotó, el artículo 365 de la
Carta dispone que "[l]os servicios públicos estarán sometidos al régimen
jurídico que fije la ley, podrán ser prestados por el Estado, directa o
indirectamente, por comunidades organizadas, o por particulares. En todo caso,
el Estado mantendrá la regulación, el control y la vigilancia de dichos
servicios". Y el artículo 150, numeral 23, establece que al Congreso
corresponde "expedir las leyes que regirán la prestación de los servicios
públicos".
Por su parte, de acuerdo con el artículo
370 de la Constitución, "[c]orresponde al Presidente de la República
señalar, con sujeción a la ley, las políticas generales de administración y
control de eficiencia de los servicios públicos domiciliarios y ejercer por
medio de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, el control,
la inspección y vigilancia de las entidades que los presten". (…)
En este
contexto, la Carta indica que los servicios públicos son inherentes a la
finalidad social del Estado (art. 365 inc. primero de la C.P.), lo cual
comprende el bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la
población (art. 366 inc. primero de la C.P.). No podía ser de otra forma dado
que, por una parte, la realización de los derechos fundamentales de las
personas depende en gran medida de la adecuada prestación de los servicios
públicos –p.ej. de agua, salud, saneamiento básico, energía, transporte, etc.–
y que, por otra, el Constituyente ha optado por una forma estatal, el Estado
social de derecho, destinada a corregir la deuda social existente en el país
con los sectores sociales más desfavorecidos mediante un sistema político que
busca la progresiva inclusión de todos en los beneficios del progreso.
Pieza central
del marco constitucional de la regulación de los servicios públicos es el
artículo 334 de la Constitución, inciso primero, que atribuye al Estado la
dirección general de la economía, para lo cual habrá de "intervenir, por
mandato de la ley, [...] en los servicios públicos y privados, para
racionalizar la economía con el fin de conseguir el
mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la distribución
equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo y la
preservación de un ambiente sano". Se trata aquí de una norma objetiva
que impone un mandato constitucional a las autoridades públicas,
incluido el Legislador, de intervenir para alcanzar los fines sociales del
Estado allí enunciados. Como norma objetiva dirigida al Estado, la intervención
en la economía no constituye una mera posibilidad de actuación, sino un mandato
constitucional cuyo cumplimiento puede ser judicialmente controlado. Este
mandato constitucional se refuerza aun más en materia de servicios públicos con
el deber de asegurar su prestación eficiente, no a algunos sino a todos los
habitantes del territorio nacional (art. 365 de la C.P.), el deber de dar
solución a las necesidades básicas insatisfechas de salud, educación, de
saneamiento ambiental y de agua potable (art. 366 de la C.P.), el deber de
garantizar la universalidad en la cobertura y la calidad en la prestación de
los servicios públicos domiciliarios (arts. 365 y 367 de la C.P.), y los
criterios de costos, solidaridad y redistribución del ingreso que deben
caracterizar el régimen tarifario de los servicios públicos (art. 367 de la
C.P.). Adicionalmente, la Constitución autoriza a la Nación, los departamentos,
los distritos, los municipios y las entidades descentralizadas para conceder
subsidios a las personas de menores ingresos de forma que éstas puedan pagar
las tarifas de los servicios públicos domiciliarios que cubren sus necesidades
básicas (art. 368 de la C.P.).
Si bien los
servicios públicos pueden ser prestados por el Estado, por comunidades
organizadas, o por particulares, lo cierto es que el Estado mantiene las
funciones de regulación, control y vigilancia sobre los servicios, de forma que
se asegure el cumplimiento de las finalidades sociales del Estado social de
derecho (artículo 365 de la C.P.). Esto porque es objetivo fundamental de la
actividad estatal la solución de las necesidades básicas insatisfechas de
la población (art. 366 de la C.P.). Tan importante es el mencionado objetivo
constitucional que el Constituyente ha previsto incluso la posibilidad de
establecer, por razones de soberanía o de interés
social, por iniciativa del Gobierno y mediante ley, un monopolio estatal en
materia de servicios públicos previa la plena indemnización a las personas que
en virtud de dicha ley, queden privadas del ejercicio de una actividad lícita (art.
365 inc. 2 de la C.P.).
Así pues, la Corte ha puesto de presente
que corresponde al legislador establecer el régimen de los servicios públicos
de acuerdo con el marco axiológico descrito. En efecto, "[e]n uso de la
facultad que la Carta Política le confirió al Congreso de la República para
reglamentar la prestación de los servicios públicos domiciliarios se expidió la
Ley 142 del 11 de julio de 1994, que con base en  lo
dispuesto en los artículos 334, 336 y 365 a 370 Superiores, desarrolló los
fines sociales de la intervención del Estado en la prestación de estos servicios
para alcanzar los siguientes objetivos: garantizar la calidad del bien objeto
del servicio público y su disposición final para asegurar el mejoramiento de la
calidad de vida de los usuarios; ampliación permanente de la cobertura mediante
sistemas que compensen la insuficiencia de la capacidad de pago de los
usuarios; atención prioritaria de las necesidades básicas insatisfechas en
materia de agua potable y saneamiento básico; prestación continua e
ininterrumpida, sin excepción alguna, salvo cuando existan razones de fuerza
mayor o caso fortuito o de orden técnico o económico que así lo exijan;
prestación eficiente; libertad de competencia y no utilización abusiva de la
posición dominante; obtención de economías de escala comprobables; mecanismos
que garanticen a los usuarios el acceso a los servicios y su participación en
la gestión y fiscalización de su prestación; establecer un régimen tarifario
proporcional para los sectores de bajos ingresos de acuerdo con los preceptos
de equidad y solidaridad"[2].”
(sentencia C-150 de 2003, MP, doctor Manuel José Cepeda Espinosa)
Salta entonces a la vista que la prohibición contenida
en el artículo 22 acusado no viola el artículo 333 de la Carta, en cuanto a que
establece una limitación a  la libertad de empresa y la iniciativa privada,
pues, como lo indican las sentencias citadas, la intervención estatal
tratándose de servicios públicos puede ser tan intensa, que puede eliminar la
iniciativa privada y establecer un monopolio estatal para estos servicios, por
lo que tampoco prosperan los reparos que hace el actor sobre la constitución de
un monopolio en la prestación del servicio,
En consecuencia, por las razones expuestas por
ECOPETROL y el Ministerio de Minas y Energía, sobre la oferta limitada de GLP
en el país, resulta justificado y razonable que el legislador restrinja el uso
del GLP al doméstico, pues, se repite, permitir el uso como combustible
vehicular implicaría poner en riesgo el suministro del GLP a ciertos sectores
de la población, posiblemente los más desprotegidos (el sector rural y los
estratos más bajos de la población), donde por circunstancias económicas o
técnicas, no es posible llevar el gas natural.
No prospera, entonces, el cargo de violación del
artículo 333 de la Constitución.
3.2 En cuanto a la presunta violación del artículo 13
de la Carta, porque, en opinión del actor, se le da un trato privilegiado al
gas natural en frente al GLP, en el que se incentiva el primero y se restringe
el segundo, la Corte encuentra que esta violación al derecho a la igualdad es
inexistente. En efecto, éste se predica de las personas y tiene como propósito
que  se otorgue trato igual a las personas que se encuentren en situaciones
iguales y, desigual a quienes se hallan en situaciones diferentes. Además, la
norma constitucional mencionada ordena al Estado promover condiciones para que
dicha igualdad sea real y efectiva, y autoriza con ese propósito, la adopción
de medidas específicas para que grupos discriminados o marginados puedan
alcanzarla. De la misma manera, desde la Constitución se ordena la protección
de quienes se encuentren en circunstancias de debilidad manifiesta.
Como se ve, ninguna de estas previsiones y mandatos
contenidos en el artículo 13 de la Carta se infringe por el artículo 22 de la
Ley 689 de 2001 objeto de la acusación de inconstitucionalidad.  El asunto a
que ella se refiere es diferente. Así, conforme al expediente queda claro que,
según el concepto técnico de ECOPETROL, que obra a folios 282 y 283, el gas
natural y el GLP tienen características físico químicas disímiles, a tal punto
que las del GLP lo hacen “ideal para el consumo domiciliario y poco
recomendable para otros usos como el industrial o el automotor”, al paso que el
gas natural produce menos contaminación ambiental. De esta manera, es evidente
que en nada se afecta el artículo 13 de la Constitución Política por la norma
cuya inconstitucionalidad se pretende.
Adicionalmente, señala la Corte que la información
suministrada por ECOPETROL sobre el particular y a la cual se acaba de hacer
alusión sirve de apoyo de carácter técnico a la decisión del legislador al
expedir el artículo 22 de la Ley 689 de 2001 dentro del ámbito propio de su
competencia, conforme a la Constitución.
En consecuencia, no prospera el cargo de violación del
artículo 13 de la Constitución.
3.3 Sobre la supuesta violación del artículo 58 de la
Carta,  ya que se restringe una actividad que puede ser fuente de ingresos para
la industria del GLP organizada, el cargo no puede prosperar, pues el actor no
explicó por qué la norma acusada está desconociendo la propiedad privada o los
derechos adquiridos, sino que señaló que en una época determinada, en el país
se consideró oportuno estimular el uso de GLP como combustible vehicular, y
después, el legislador introdujo la prohibición acusada. Al respecto, también
como lo explicó ECOPETROL, las expectativas de mayor oferta del GLP que se
habían creado con la extracción de hidrocarburos del campo Cusiana cambiaron,
lo que implicó, a su vez, un cambio en la política de este estimulo, con el fin
de no desabastecer la demanda del gas domiciliario. Señaló ECOPETROL :
“Uno de los puntos expuestos por el
demandante sirve para ilustrar mejor, este aspecto. Efectivamente, en el año de
1997, ECOPETROL S.A. diseñó un programa para uso vehicular del GLP, debido a
que las iniciales proyecciones los diferentes hidrocarburos que podían ser
extraídos del campo Cusiana – no de Opón como se expone en el hecho número 11
de la demanda- hacían prever inicialmente unos estimativos de refinación que
dejaban como producción promedio 30.000 barriles de GLP por día cuando en ese
tiempo la demanda domiciliaria era del orden de 18.000 barriles por día. Como
es claro, había que buscar un mercado para este excedente, sin embargo, una vez
se fueron concretando los estudios, se estimó que el gas base para la
refinación del GLP que existía en el campo de Cusiana, debía tener un fin único
y necesario, la  reinyección del mismo para poder así extraer petróleo.
De lo expuesto es evidente que tanto la
oferta histórica como la actual de GLP no ha sido suficiente para que se abran
nuevos mercados, hoy en día para que el sector automotor pudiera tener un
suministro adecuado y confiable tendría que afectarse el abastecimiento al
sector domiciliario; a simple manera de ejemplo, un vehículo de transporte
público con combustión a GLP puede llegar a quemar a diario el equivalente a
dos cilindros de 40 libras, lo que es suficiente para que una familia promedio
cocine durante dos meses.” (fls. 280 y 281)
En consecuencia, el cambio legislativo en relación con
la finalidad que se debe dar al GLP y la restricción que introdujo el artículo
22 acusado, no viola el artículo 58 de la Carta, pues está justificado.
3.4
Finalmente, sobre la supuesta violación del principio de unidad de materia, se
estará a lo decidido en la sentencia C-087 de 2001.
3.5
Sólo resta señalar que si las condiciones de oferta del GLP en el país cambian
y no se pone en peligro el abastecimiento de este gas para quienes lo requieren
para uso doméstico, el camino adecuado para lograr lo que pide el actor en esta
demanda – que se suprima la restricción- es acudir al legislador, para que, de
acuerdo con las nuevas circunstancias y apoyado en los estudios técnicos,
levante o no la prohibición contenida en el artículo 22 de la Ley 689 de 2001.
En
conclusión : el artículo 22 de la Ley 689 de 2001 se declarará exequible, por
no violar los artículos 333, 58 y 13 de la Constitución. Sobre la violación del
principio de unidad de materia, se estará a lo resuelto en la sentencia C-087
de 2001.
VII. DECISION.
En mérito de lo expuesto, la Corte
Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre
del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE :
Primero :
Estarse a lo resuelto en la sentencia C-087 de 2001, en relación con el cargo
de unidad de materia.
Segundo :
Declarar exequible el artículo 22 de la 689 de 2001 “Por la cual se
modifica parcialmente la Ley 142 de 1994.”
Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
CLARA INES VARGAS HERNANDEZ
Presidenta
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
RODRIGO UPRIMNY YEPES
Magistrado (e)
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
IVAN HUMBERTO ESCRUCERIA MAYOLO
Secretario General (e)
EL SUSCRITO SECRETARIO GENERAL (E)
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
HACE CONSTAR:
Que los H. Magistrados
doctores MARCO GERARDO MONROY CABRA y ALVARO TAFUR GALVIS, no firman la
presente sentencia por encontrarse en comisión de servicios en el exterior
debidamente autorizados por la Sala Plena de esta Corporación.
IVAN HUMBERTO ESCRUCERIA MAYOLO
Secretario General (e)
[1]
Sobre la utilización para el uso doméstico del gas licuado de petróleo (GLP),
el Despacho de la magistrada sustanciadora se fundamenta en información
suministrada por la  Subdirección de Información de la Unidad de Planeación
Mineroenergética del Ministerio de Minas y Energía.
[2] Sentencia C-389 de 2002; M.P. Clara Inés
Vargas Hernández, precitada.