C-333-99
Sentencia C-333/99
Sentencia
C-333/99
COMISION NACIONAL
DE TELEVISION-Facultad
interventora
La expresión
acusada ha atribuido a la CNTV una facultad que se inscribe dentro de sus
posibilidades constitucionales relativas a cumplir la política en televisión,
pues la ley ha determinado la orientación de tal política, y  ha establecido
que se deben evitar los abusos del poder económico que podrían afectar el
pluralismo informativo, mientras que corresponde a la CNTV la ejecución de
dicha política, señalando en qué casos concretos procede calificar un evento
como de interés para la comunidad, a fin de permitir su transmisión por todos
los operadores. No hay entonces violación de la reserva de ley en la expresión
acusada, ya que ésta establece una facultad de intervención compatible con la
naturaleza de las funciones constitucionales de la CNTV.
LIBERTAD
ECONOMICA-Restricción
En el presente
caso, la ley puede estar limitando el ejercicio de una libertad económica, pero
tal restricción encuentra perfectamente sustento en la Carta, ya que por medio
de ella se pretende satisfacer una finalidad constitucional de enorme
trascendencia, como es garantizar el pluralismo informativo y evitar la
indebida injerencia de los poderes económicos en la difusión de la televisión
en nuestro país. La medida es además adecuada para tal efecto, puesto que, para
evitar que una programadora pueda imponer su perspectiva sobre un
acontecimiento de interés para toda la comunidad, gracias a un derecho de
exclusividad o una posición monopolista, la expresión acusada faculta a la CNTV
a declarar el evento como de interés general y permitir su difusión por todos
los operadores, en igualdad de condiciones, con lo cual se asegura, como bien
lo señala la Vista Fiscal, una visión pluralista de un acontecimiento.
LIBERTAD
ECONOMICA-Alcance
El concepto de
libertad económica debe ser entendido, como la facultad que tienen las personas
de realizar actividades de naturaleza económica, a fin de mantener o
incrementar su patrimonio. Sin embargo, las actividades que conforman dicha
libertad, están sujetas a las limitaciones impuestas por la prevalencia del
interés general, por las competencias de intervención y regulación a cargo del
Estado, y por los principios de razonabilidad y proporcionalidad que esta Corte
ha establecido con el fin de garantizar la armonía en el ejercicio de  los
diferentes derechos.
COMISION NACIONAL
DE TELEVISION-Herramientas
para controlar los monopolios
En aras de un
efectivo cumplimiento de la responsabilidad social que acompaña la actividad
informativa, el Estado puede y debe intervenir cuando ello sea necesario dentro
del proceso comunicativo social, - en los términos que evidentemente fije la
Constitución y la ley -, para fomentar el pluralismo y asegurar el libre flujo
de la información que una comunidad necesita para cumplir con sus expectativas
respecto al acceso al conocimiento y al adecuado ejercicio del control
político. Tales aspiraciones democráticas, deben ser garantizadas por la CNTV,
en virtud de sus funciones constitucionales y legales, ya que pueden verse
seriamente minimizadas e interferidas en casos de concentración económica
indebida, por las empresas u operadores de los medios de comunicación,
facilitando la ausencia de transparencia derivada de la manifestación de
intereses económicos ajenos a tales necesidades sociales. Es necesario tener en
cuenta que, "el tamaño y la profundidad de la democracia, en cierta medida
resultan afectados por la libertad de acceso y el pluralismo que caracterice la
televisión, y ellas, sin lugar a dudas, pueden resentirse cuando el medio se
convierte en canal propagandístico de la mayoría política, o más grave aún, de
los grupos económicos dominantes". En consecuencia el fin perseguido por
el Legislador al conferir a la CNTV herramientas para controlar los monopolios
y derechos de exclusividad respecto a eventos de interés general, y con ello el
acceso de todos los medios a la transmisión de información relevante para la
sociedad colombiana, es un objetivo claramente constitucional que fortalece el
derecho a la información y su alcance social a través del pluralismo de los
medios informativos.
LIBERTAD
ECONOMICA Y EXPROPIACION-Restricción
La medida fijada
por el Legislador, no es entonces desproporcionada, teniendo en cuenta, además,
que el cargo del actor sobre la violación de derechos adquiridos carece de
sustento pues se funda en una confusión entre la restricción a la libertad
económica y la expropiación. En efecto, nótese que todo este razonamiento del
actor reposa en la idea de que la CNTV va a autorizar arbitrariamente la
difusión por todos los programadores de espectáculos artísticos, sobre los
cuales una determinada empresa podía haber adquirido una exclusividad de
transmisión. Sin embargo, la Corte entiende que ése no es el sentido de la
expresión acusada, puesto que la norma señala expresamente que debe tratarse de
eventos que tengan un interés para toda la comunidad, esto es, de
acontecimientos frente a los cuales existe un interés legítimo y cierto de
parte de la ciudadanía por conocer qué ha ocurrido, - hechos objetivos de
trascendencia nacional -, caso en el cual resultaría desproporcionado, como se
dijo, que una sola programadora presentara la única perspectiva de los hechos.
Frente a ese tipo de acontecimientos, y en función de la protección del interés
general y del pluralismo informativo, que prevalecen en principio sobre los
derechos patrimoniales de los programadores (CP arts 1º, 20 y 58), bien puede
la ley restringir los alcances de los derechos de exclusividad de transmisión,
por lo cual no podría ninguna programadora pretender la titularidad de ese
derecho patrimonial, siempre y cuando la restricción se genere a par, respecto
de circunstancias no amparadas por derechos adquiridos. No existe pues tampoco
desconocimiento de tales derechos como lo afirma el demandante, por lo cual la
Corte concluye que la facultad conferida por la expresión impugnada a la CNTV
se ajusta a la Carta.
COMISION NACIONAL
DE TELEVISION-Razonabilidad
de las decisiones
Cuando la CNTV
recurre a alguna de las atribuciones que en cabeza suya se han radicado por
parte del legislador, es claro que, a riesgo de sacrificar los objetivos que se
le han encomendado, no debe hacerlo de manera arbitraria sino en atención a los
presupuestos definidos en las normas vigentes que guían su proceder y, por
ende, en atención a las circunstancias fácticas debidamente comprobadas en cada
uno de los eventos. La Corte considera que ese margen de apreciación que se le
atribuye a la Comisión, no es contrario a la Constitución, porque deriva del
cumplimiento de las funciones propias del organismo y del control que debe
ejercer para cumplir con sus fines.
ACTO DISCRECIONAL-Control judicial
La actuación
discrecional no escapa del control judicial dado que es posible solicitar la
anulación del acto discrecional a la jurisdicción contenciosa administrativa,
ya sea por falsa motivación o por desviación de poder, porque dentro del
contenido de legalidad del acto administrativo en comento se encuentran tanto
el motivo como la finalidad de la potestad.
Referencia:
Expediente D- 2217
Norma acusada:
Artículo 29 (parcial) de la Ley 182 de 1995.
Demandante: Jorge
Arango Mejía.
Temas:
Libertad económica,
reserva legal y competencias regulatorias de la Comisión Nacional de
Televisión.
Magistrado Ponente:
Dr. ALEJANDRO
MARTÍNEZ CABALLERO
Santa Fe de Bogotá,
doce (12) de mayo de mil novecientos noventa y nueve (1999).
La Corte
Constitucional de la República de Colombia, integrada por su Presidente Eduardo
Cifuentes Muñoz, y por los Magistrados Antonio Barrera Carbonell, Alfredo
Beltrán Sierra, Carlos Gaviria Díaz, Martha Victoria Sáchica Méndez, José
Gregorio Hernández Galindo, Alejandro Martínez Caballero, Fabio Morón Díaz y
Vladimiro Naranjo Mesa,
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA CONSTITUCIÓN
Ha pronunciado la
siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
El ciudadano Jorge
Arango Mejía presenta demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 29
(parcial) de la Ley 182 de 1995, la cual fue radicada con el número D-2147. La
demanda es admitida, se fija en lista para las intervenciones ciudadanas y se
corre traslado al Procurador General para que rinda el concepto de rigor.
Cumplidos, como están, los trámites previstos en la Constitución y en el
Decreto No. 2067 de 1991, procede la Corte a decidir el asunto por medio de
esta sentencia.
II. DEL TEXTO OBJETO DE REVISIÓN.
A continuación se
transcribe el artículo acusado y se subrayan los apartes impugnados.
Ley 182 de 1995
“Por la cual se reglamenta el servicio de
televisión, y se formulan políticas para su desarrollo, se democratiza el
acceso a éste, se conforma la Comisión Nacional de Televisión, se promueven la
industria y actividades de televisión, se establecen normas para contratación
de los servicios, se reestructuran entidades del sector y se dictan otras
disposiciones en materia de telecomunicaciones”.
(…)
“Artículo 29.
Libertad de Operaciones, Expresión y Difusión. El derecho de operar y
explotar medios masivos de televisión debe ser autorizado por el Estado y
depender de las posibilidades del espectro electromagnético, de las necesidades
del servicio y de la prestación eficiente y competitiva del mismo. Otorgada la
concesión, el operador o el concesionario de espacios de televisión hará  uso
de la misma, sin permisos o autorizaciones previas. En todo caso, el servicio
estará sujeto a la intervención, dirección, vigilancia y control de la Comisión
Nacional de Televisión.
Salvo lo
dispuesto en la Constitución y la ley, es libre la expresión y difusión de los
contenidos de la programación y de la publicidad en el servicio de televisión,
los cuales no serán objeto de censura ni control previo. Sin embargo, los
mismos podrán ser clasificados y regulados por parte de la Comisión Nacional de
Televisión, con miras a promover su calidad, garantizar el cumplimiento de los
fines y principios que rigen el servicio público de televisión, protegen a la
familia, a los grupos vulnerables de la población, en especial los niños y
jóvenes, para garantizar su desarrollo armónico e integral y fomentar la
producción colombiana. En especial, la Comisión Nacional de Televisión,
expedirá regulaciones tendientes a evitar las prácticas monopolísticas o de
exclusividad con los derechos de transmisión de eventos de interés para la
comunidad y podrá calificarlos como tales, con el fin de que puedan ser
transmitidos por todos los operadores del servicio en igualdad de condiciones.
La Comisión
Nacional de Televisión reglamentará y velará por el establecimiento y difusión
de franjas u horarios en los que deba transmitirse programación apta para niños
o de carácter familiar.
Los operadores,
concesionarios del servicio de televisión y contratistas de televisión regional
darán cumplimiento a lo dispuesto en la ley sobre derechos de autor. Las
autoridades protegerán y atenderán las peticiones o acciones judiciales que
éstos les formulen cuando se transgredan o amenacen los mismos.
Parágrafo. Todos
los canales nacionales, regionales, zonales y locales deberán anteponer a la
transmisión de sus programas un aviso en donde se indique en forma escrita y
oral la edad promedio apta para ver dicho programa, anunciando igualmente si contiene
o no violencia y a su vez la existencia de escenas sexuales para público
adulto, esto con el objetivo de brindar un mejor servicio a los televidentes en
la orientación de la programación”.
III. LA DEMANDA.
El actor considera
que las expresiones acusadas violan los artículos 58, 150 (numerales 2º y 21) y
333 de la Constitución. Según su criterio, el primer problema constitucional
que plantea la norma es si la ley puede “facultar a la Comisión Nacional de
Televisión para limitar el alcance de la libertad económica, o si, por el
contrario, los límites a esa libertad económica solamente puede fijarlos el
mismo legislador”. El demandante, con base en referencias a la sentencia T-425
de 1992 de esta Corte, considera que los límites a la libertad económica sólo
pueden ser impuestos por el Congreso, sin que pueda encomendar esta facultad en
ninguna otra autoridad u organismo. Por ello, según su parecer, no puede la ley
“delegar en un organismo como la Comisión Nacional de Televisión la facultad de
limitar la libertad económica”. Ahora bien, agrega el actor, la norma acusada
faculta a esa comisión a calificar como de “interés común” diversos eventos, lo
cual permite que éstos “sean transmitidos por todos los operadores del servicio
de televisión en igualdad de condiciones”. De esa manera, según el actor, “la
Comisión recorta la libertad económica” ya que “tales espectáculos demandan
cuantiosas erogaciones”, y si bien una parte “se financia con lo que pagan los
espectadores que asisten; otra parte, generalmente la mayor, corresponde
precisamente a lo que pagan quienes adquieren el derecho a la transmisión por
la televisión, en algunos casos exclusivamente”. El demandante concluye
entonces al respecto:
“Obsérvese,
además, que la comunidad no se confunde ni puede confundirse con el reducido
número de personas que en un determinado momento tienen la capacidad económica
y técnica para adquirir los derechos a transmitir un determinado evento por
televisión. Por eso, no sería aceptable que, aduciendo la defensa del interés
común, se facultara a un pequeño grupo (como es el formado por los
concesionarios del servicio de la televisión), para transmitir libremente un
espectáculo, con desconocimiento de los derechos de quien hubiera adquirido la
exclusividad. Dicho en otros términos, la defensa de los intereses de la
comunidad no puede confundirse con la defensa de los intereses de los
empresarios que prestan el servicio de la televisión.”
En segundo término,
el actor plantea que la norma acusada contiene una atribución contraria a la
libre competencia, consagrada por el inciso segundo del artículo 333 de la
Carta. Según su criterio, la autorización conferida a la Comisión Nacional de
Televisión para calificar como de “interés común” la presentación de diversos
eventos y permitir que sean transmitidos por todos los operadores del servicio
de televisión en igualdad de condiciones, afecta la libre competencia, que es
una de las expresiones esenciales de la libertad económica, por cuanto vulnera
los derechos de los operadores que adquieren la exclusividad en la presentación
de un evento. El demandante argumenta entonces que los interesados en la
transmisión por televisión de un espectáculo organizado y financiado por una
persona pueden competir por adquirir el derecho correspondiente, de suerte que
la “libre competencia entre ellos determinará cual ofrece las condiciones más
favorables desde el punto de vista del organizador y, por lo mismo, titular
original del derecho.” Sin embargo, “cuando la Comisión Nacional de Televisión
declara de interés común un evento y faculta a todos para transmitirlo, hace
desaparecer la libre competencia, pues ésta no existe en relación con los
bienes que a todos pertenecen.” El actor concluye al respecto:
“Es evidente que
la norma del inciso segundo del artículo 29 de la ley 182, so pretexto de
defender el interés común, autoriza a la CNTV para limitar la libertad
económica y eliminar la libre competencia. Piénsese en que lo que es un bien
valioso (el derecho a la transmisión de un espectáculo), deja de serlo si se
permite que todos disfruten de él. Desaparece, igualmente, la competencia pues
ésta no existe en torno a lo que carece de valor.
Es claro que con
medidas como la contemplada en la norma legal que se analiza, no se tutela un
derecho fundamental. El derecho a la información se satisface por otros medios.
Pero no existe un derecho fundamental a transmitir por TV un determinado espectáculo.
Por el contrario:
en ejercicio de la libertad económica y de su propia iniciativa, cualquier
persona puede organizar un espectáculo y decidir a quién cederá los derechos
para su transmisión. Por adquirir ese derecho, competirán libremente los
interesados.”
Finalmente, el
demandante considera que la norma impugnada afecta la propiedad y los derechos
adquiridos, puesto que “quien organiza y financia la presentación de un
espectáculo público, tiene un derecho adquirido, que es el derecho a
transmitirlo por televisión y a cobrar la entrada a quienes asistan a él”.
Según su parecer, este derecho “ha sido adquirido con arreglo a las leyes
civiles, y está protegido por la Constitución”, por lo cual debe ser respetado
por el Estado. Por ende, argumenta el actor, en la medida en que la disposición
acusada faculta a la Comisión Nacional de Televisión a declarar que un evento
es de interés común y, como consecuencia de ello, permitir a todos su
transmisión, en la práctica desconoce el “derecho del organizador o de la
persona que lo haya adquirido de éste” ya que este derecho “desaparece, pierde
su valor, como resultado de la declaración de la Comisión”.  Esta acción de la
Comisión, concluye el demandante, equivale a una expropiación que es
inconstitucional, pues no se somete a los procedimientos que regulan la
expropiación, ni indemniza previamente al titular del derecho expropiado.
IV- INTERVENCIÓN DE AUTORIDADES
4.1. Intervención
de la Comisión Nacional de Televisión.
El ciudadano Alvaro
Pava Camelo, en representación de la Comisión Nacional de Televisión,
interviene para defender la norma acusada. Según su criterio, con fundamento en
el artículo 75 de la Carta, es claro que la Comisión Nacional de Televisión es
la entidad autónoma nacional “a quien corresponde en representación del Estado
la titularidad y reserva del servicio público de televisión, desarrollar y
ejecutar los planes y programas del Estado en relación con ese servicio
público, regular el servicio e intervenir, gestionar y controlar el uso del espectro
electromagnético utilizado para su prestación con el fin de garantizar el
pluralismo informativo, la competencia y la eficiencia en la prestación del
servicio, y evitar las prácticas monopolísticas en su operación y explotación”.
Por ello, agrega el ciudadano, es claro que cuando esta Comisión interviene en
la televisión “para garantizar el pluralismo informativo, la competencia, y
evitar las prácticas monopolísticas”, en manera alguna “limita el alcance de la
libertad económica, ni es contraria a la libre competencia, ni mucho menos
desconoce el derecho a la propiedad, ya que lo único que busca con la misma es
un beneficio para la comunidad.” El ciudadano concluye entonces que la
disposición impugnada, al facultar a la Comisión para calificar como de interés
para la comunidad un evento, “no está limitando la libertad económica de los
operadores del servicio, al contrario, lo que busca es que haya una libre
competencia económica, ya que el evento, por ser de interés para la comunidad
debe ser transmitido en igualdad de condiciones, sin desmedro de alguno de
ellos.” Además, según su parecer, esta facultad es propia de la Comisión, pues
“no se puede pretender que el legislador mediante una ley establezca cuales
eventos son de interés para la comunidad, ya que, como quedó establecido
anteriormente, el servicio público de televisión esta regulado por esta
Entidad, con base en la autonomía establecida en los artículos 75, 76 y 77 de
la Constitución.”
De otro lado, el
ciudadano agrega que la televisión es un servicio público, por lo cual, el
interés público prevalece sobre el privado. Según su criterio, es entonces
razonable que la ley faculte a la Comisión  para que, en nombre del Estado,
califique ciertos eventos como de interés para la comunidad, por ejemplo por
ser una información general que debe ser conocida por todo el país, a fin de
que el evento  sea emitido por todos los operadores del servicio en igualdad de
condiciones, pues de otra forma se estaría obstruyendo el acceso “a este
servicio público, que como bien es sabido es el medio de comunicación de mayor
penetración en el mundo contemporáneo”. El actor concluye entonces que si bien
es cierto que la libertad económica puede ser restringida única y
exclusivamente por el Congreso, igualmente es cierto que “éste debe establecer
los mecanismos para evitar y controlar los abusos que personas o empresas hagan
de su posición dominante, y uno de ellos es precisamente el establecido en la
norma objeto de demanda.”
El interviniente
considera también que el actor yerra cuando afirma que la intervención de la
Comisión Nacional de Televisión en estos casos se hace “con el fin de que se
beneficien los operadores del servicio al transmitirlo”, ya que lo que se busca
realmente “es que la comunidad se beneficie de él.” Según su parecer:
“No se puede
pretender que los eventos a los que se refiere la norma demandada sean
´espectáculos´ como se afirma en la demanda, ya que éstos deben obedecer a un
contenido de interés para la comunidad. Como ejemplo tenemos lo establecido en
la ley 387 de 1997 en donde se estableció que el Gobierno Nacional, diseñara el
plan Nacional para la Atención Integral de la Población Desplazada con el fin,
entre otros, de ´diseñar y adoptar medidas sociales, económicas, jurídicas,
políticas y de seguridad orientadas a la prevención y superación de las causas
del desplazamiento forzado´ (artículo 9º y 10, numeral 2º), y dentro de este
Plan le corresponde a la Comisión Nacional de Televisión, junto con otras
entidades gubernamentales adelantar programas relacionados con el tema, que no
serían posibles si no tiene acceso a la televisión pública, para declarar de
interés para la comunidad eventos relacionados con los desplazados, para que
sean conocidos por todo el país, ya sean producidos por los particulares o por
entidades gubernamentales.”
Finalmente, el
ciudadano considera que el cargo sobre expropiación carece de sustento por
cuanto el único efecto de la calificación de la Comisión de un evento “es que
sea transmitido por todos los operadores del servicio en igualdad de
condiciones, a efectos de evitar las prácticas monopolísticas o de
exclusividad, pero en momento alguno el Estado lo expropia para su beneficio,
la única beneficiada es la comunidad”.
4.2. Intervención
del Ministerio de Relaciones Exteriores.
La ciudadana Gloria
Lizeth Pulgarín Ayala interviene en el proceso para defender la
constitucionalidad de la expresión impugnada. Según su parecer, el actor
exagera la reserva legal en materia de libertad económica, pues si bien
corresponde en principio al Congreso delimitarla, “éste puede facultar -incluso
por vía implícita- a otros entes para que desarrollen temas de libertad
económica”. La interviniente cita entonces en su apoyo amplios apartes de la
sentencia C-398 de 1995 de esta Corte, y concluye que bien podía la norma
acusada conferir a la Comisión Nacional de Televisión la facultad de
intervenir, en nombre del Estado, en este servicio público.
De otro lado, la
ciudadana agrega que en la televisión prevalece el “interés público sobre el
privado”, por lo cual, si la Comisión Nacional de Televisión califica un evento
como de interés público, “es claro que se tiene en mira el cumplimiento de los
fines sociales del Estado, al cual representa”, por cuanto el legislador le
atribuyó esa facultad para desarrollar el 76 de la Carta. Según su criterio,
esta facultad pretende “evitar las prácticas monopolísticas o de exclusividad
con los derechos de transmisión de eventos de interés para la comunidad”, por
lo cual  estimula “la competencia, la cual no necesariamente se promueve
dejando todo en manos del mercado como pretende el demandante -o de lo
contrario ninguna norma sobre promoción de la competencia y prácticas
comerciales restrictivas tendría sentido, empezando por la ley Sherman de
Estados Unidos o el Tratado de Roma-, sino que por el contrario se requiere la
intervención estatal para que esa promoción sea adecuada.” La ciudadana agrega
entonces que “ningún derecho es absoluto” y que las normas
constitucionales deben interpretarse armónicamente, por lo cual “no puede
hacerse un llamado a la victoria de los intereses particulares para enervar la
constitucionalidad que debe reconocerse al aparte cuestionado del artículo 29
de la ley 182 de 1995, en contra de la prevalencia del interés general, la cual
es característica del Estado Colombiano”. Además, según  su parecer, en la
medida en que el precepto cuestionado beneficia a las mayorías, “también está
dando cumplimiento al principio democrático que pregona la Constitución.”
Por último, la
interviniente considera que el cargo sobre expropiación expresa más un temor
infundado del demandante que una verdadera acusación contra la norma impugnada,
ya que la Comisión Nacional de Televisión expide la reglamentación del caso,
con el fin de garantizar los fines propios de ese servicio público y proteger a
la familia y a los grupos vulnerables. Estas regulaciones “tienen que
corresponder con la finalidad social del Estado y coincidir con el respeto por
la propiedad privada, pero atendiendo el interés público o social que impregna
la concepción de aquella en nuestra Constitución (art. 58 C.P.).”
V- DEL CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE
LA NACIÓN.
En su concepto de
rigor, el Procurador General de la Nación, Jaime Bernal Cuéllar, solicita a la
Corte que declare la constitucionalidad de la expresión acusada. El Ministerio
Público comienza por analizar, con fundamento en las sentencias C-497 de 1995 y
C-711 de 1996, las finalidades constitucionales de la televisión, y concluye que
su manejo “por parte del Estado debe tener en cuenta los valores
representativos del sistema democrático participativo, el cual constituye el
marco jurídico político dentro del cual han de desarrollarse tanto las
instituciones pública como las privadas. Entre estos valores se encuentra, en
primer lugar, el pluralismo ideológico y político, el cual aparece consagrado
como principio fundamental de la Carta.” Por ello, en opinión de la Vista
Fiscal, la intervención estatal en este campo debe “tener en cuenta el carácter
pluricultural y pluriétnico de nuestra nacionalidad.” El Procurador considera
entonces que la norma acusada protege el pluralismo y el derecho a la
información de los ciudadanos ya que permite que los eventos de interés para la
comunidad puedan ser transmitidos por todos los operadores del servicio en
igualdad de condiciones, con lo cual salvaguarda el derecho fundamental de
todos los ciudadanos “para obtener distintas versiones de un acontecimiento que
por su naturaleza concierne a los miembros de esa comunidad, la cual en razón
de su heterogénea conformación, para ser adecuadamente informada, debe contar
con esas distintas versiones.” El Ministerio Público concluye entonces al
respecto:
“No sólo es el
pluralismo como valor principal de una democracia el que es protegido mediante
esa medida legal de amplitud informativa, ya que con dicha medida se tutela
igualmente el derecho fundamental de toda persona a recibir información veraz e
imparcial, derecho que en el caso de la transmisión de eventos de interés para
la comunidad, seguramente tendría menguada realización si los elementos de
juicio acerca de dichos eventos fueran suministrados de manera excluyente y
unilateral por un sólo operador del servicio de la televisión.
Contrario a lo
planteado por el demandante, antes de ir en contravía del derecho a la libertad
económica, la disposición acusada propicia, como expresamente en ella se dice,
el ejercicio de esa libertad. El otorgamiento exclusivo para la transmisión de
eventos como los señalados, a un determinado operador de la televisión,
contribuiría a la práctica de actividades monopolísticas, las cuales en razón
de su naturaleza excluyente bloquearían el acceso a la opinión pública de los
demás operadores que no tuviesen el privilegio de ser seleccionados.
A lo anterior
pueden agregarse la circunstancia agravante de afectar un derecho que
constituye uno de los pilares de la organización democrática como es el derecho
a la igualdad, pues colocaría en circunstancias de inferioridad a todos aquéllos
operadores que presentando condiciones técnicas iguales, sin embargo serían
excluidos de la posibilidad de transmitir acontecimientos respecto de cuyo
conocimiento existe un interés general.”
De otro lado, el
Procurador precisa que si bien al Legislador le compete determinar la política
a seguir en materia de televisión, lo cierto es que a la Comisión Nacional de
Televisión le corresponde la dirección de esa política. Esto implica, según su
criterio, que la norma acusada señaló una facultad que es propia de la órbita
de las funciones de la Comisión, lo cual no significa, sin embargo, que esa
atribución sea puramente discrecional, “puesto que ella debe desarrollarse
acorde con las regulaciones constitucionales y los lineamientos trazados por el
legislador en el diseño de la política de prestación del servicio de
televisión.”
La Vista Fiscal
considera que la disposición impugnada no desconoce tampoco el derecho a la
libre competencia, “en tanto que precisamente ella fue concebida para evitar
prácticas monopolísticas o de exclusividad con los derechos de transmisión de
los eventos de interés para la comunidad”. Según su criterio, “si bien no
pueden desconocerse los aspectos económicos que intervienen en todo programa
televisivo a cargo de los particulares”, en los casos de eventos de interés
para la comunidad, “no resulta procedente que las reglas del mercado les sean
aplicables.”  El Ministerio Publico concluye entonces al respecto:
“Identificar esos
eventos con los factores que conforman el mercado a fin de pensarlos en la
perspectiva de la libertad económica o de la libertad de competencia,
constituye en nuestro entender una distorsión de la naturaleza intrínseca de
tales eventos, en tanto se desconocen los valores democráticos y pluralistas
que en ellos están implícitos. Es más, ello significaría un retroceso a la
concepción primitiva del liberalismo clásico, de acuerdo con la cual la
sociedad civil se confundía con el mundo del mercado y la libertad política era
reducida a la libertad económica.
En el marco del
Estado Social de Derecho, así como en el de la democracia plural y
participativa, la sociedad civil es la resultante de diversas lógicas de
comportamiento social, de las cuales la económica, la del mercado es apenas una
de ellas y, en consecuencia, no puede convertirse en la determinante de
políticas reguladora de servicios públicos con la proyección social, como es la
que principalmente le corresponde a la televisión colombiana.”
Finalmente, según el
Procurador, la norma acusada no desconoce derechos adquiridos ya que “no puede
perderse de vista que la prestación del servicio de televisión se enmarca
dentro de la noción de servicio público, y que a pesar de que el Estado no lo
preste en forma directa, pues la gestión del mismo la ha cedido a los
particulares, a través de contratos de concesión, éste no pierde la titularidad
pública sobre el servicio.” Por ello, agrega la Vista Fiscal, en estos
servicios se permite “un mayor grado de intervención legislativa, la cual debe
apuntar al cumplimiento de los fines previstos para todos los servicios
públicos y en especial a los señalados por el Constituyente específicamente
para la televisión.” En tales condiciones, concluye el Ministerio Público, “en
los contratos que celebren los operadores privados en relación con la
transmisión de eventos, en los que se pacte la cláusula de exclusividad,
siempre ha de condicionarse su ejecución a la posible calificación que del
evento pueda hacer la CNTV como de ´interés para la comunidad´”.
VII- FUNDAMENTO JURÍDICO
Competencia.
1. Conforme al
artículo 241 ordinal 4º de la Constitución, la Corte es competente para conocer
de la constitucionalidad del artículo 29 (parcial) de la Ley 182 de 1995, ya
que se trata de una demanda de inconstitucionalidad en contra de una norma que
hace parte de una ley de la República.
Los asuntos bajo
revisión.
2- La norma acusada
faculta a la Comisión Nacional de Televisión (de ahora en adelante CNTV) para
que califique ciertos eventos como “de interés para la comunidad”,  caso en el
cual podrán “ser transmitidos por todos los operadores del servicio en igualdad
de condiciones.” El actor considera que esa competencia desconoce la reserva
legal en materia de libertad económica, ya que sólo el Congreso puede limitar
ese derecho, sin que pueda delegar esa posibilidad en una entidad como la CNTV.
Además,  según su parecer, esa facultad, que se efectúa en favor del interés
estrecho de los operadores, afecta la libertad económica ya que anula la
competencia entre los operadores para obtener la exclusividad para transmitir
ciertos espectáculos, que al ser declarados de interés para la comunidad,
pueden ser transmitidos por cualquier operador. Para el actor, esta disposición
autoriza entonces una suerte de expropiación sin indemnización previa, pues la
decisión de la CNTV hace perder toda significación económica al derecho
exclusivo a transmitir un evento, el cual pertenece originariamente al
organizador del espectáculo.
Los intervinientes y
la Vista Fiscal, por su parte, consideran que la disposición acusada se ajusta
a la Carta, por cuanto la televisión es un servicio público y la Constitución
atribuye a una entidad autónoma, como la CNTV, la intervención estatal y la
regulación de ese servicio. Por ello, bien podía la ley conferir a la CNTV la
facultad de declarar ciertos eventos de interés general, a fin de permitir su
difusión por todos los operadores, pues de esa manera evita prácticas
monopólicas en el espectro electromagnético y amplia el pluralismo informativo,
con lo cual protege el derecho a la información de los colombianos. Según estas
interpretaciones, no existe violación a la reserva legal, pues se trata de una
facultad interventora propia de la CNTV. Y tampoco se desconoce la libertad
económica ni se establece una expropiación sin indemnización, por cuanto la
televisión es un servicio público, que si bien puede ser prestado por los
particulares, su titularidad originaria corresponde al Estado.
Como vemos, la Corte
deberá determinar si la facultad concedida por la norma acusada a la CNTV
desconoce la reserva legal en materia de libertad económica, afecta
inconstitucionalmente la libre competencia o desconoce derechos adquiridos,
para lo cual esta Corporación comenzará por recordar brevemente el reparto de competencias
entre la ley y la CNTV en el servicio público de televisión.
Libertad
económica, reserva legal y facultades interventoras de la CNTV
3- Según el artículo
77 de la Constitución, a la ley corresponde determinar la política estatal en
materia de televisión mientras que su ejecución y dirección concreta
corresponde a la CNTV. Por ello, la Corte ha reconocido, en sentencias
anteriores, las amplias facultades que tiene la CNTV en este campo, al ser el
organismo estatal encargado de desarrollar la política general de  televisión
fijada en la ley[1].
Ha dicho entonces esta Corporación:
“La determinación
de una política, entendida ésta como la producción “...de orientaciones o
directrices que rigen la actuación de una persona o entidad en un asunto o
campo determinado”, implica su concepción y diseño en términos generales; su
ejecución, en cambio, implica “...llevar a la práctica, realizar” (Diccionario
de la Real Academia Española de la Lengua, 1992), definir y adelantar acciones
concretas de acuerdo con la política preestablecida; son pues funciones que en el caso que se analiza
se complementan, que si bien tienen origen en actores diferentes, la primera
está a cargo del legislador y la segunda le corresponde cumplirla al ente
rector de la televisión,   requieren la una de la otra para la realización del
objetivo último: la definición y realización de una política de Estado en lo
relacionado con el servicio público de televisión, ajena a las interferencias
del gobierno de turno y de los grandes grupos económicos.  Esto explica que el
Constituyente haya querido garantizar que esos organismos actuaran
autónomamente, esto es con independencia el uno respecto del otro.
No obstante, ello
no quiere decir que uno y otra no tengan límites a sus actuaciones; el primero,
el legislador, deberá diseñar la política del servicio público de la televisión
en el marco de las limitaciones que emanan de las normas constitucionales y de
la misma ley si es el caso; la segunda, la CNTV deberá, como lo dijo la Corte,
intervenir en el manejo y gestión del espectro electromagnético en los términos
que le señale la ley.[2]”
4- Ahora bien, en el
presente caso, la ley establece una política general, que es proteger el
derecho de información frente a eventuales afectaciones que podrían derivar de
las prácticas monopolistas o de los derechos exclusivos de ciertas
programadoras. Esa política encuentra amplio sustento en la Constitución, no
sólo porque en general, corresponde al Estado evitar los abusos de posición
dominante (CP art. 333) sino que, además, en el campo televisivo, es aún mayor
la importancia de controlar esas prácticas, a fin de asegurar el pluralismo
informativo, que es una de las condiciones necesarias para proteger el derecho
a informarse de las personas (CP art. 20). A su vez, una democracia sólo puede
funcionar de manera adecuada si los ciudadanos tienen la posibilidad de acceder
a la información y de contrastar distintas visiones de los sucesos, que sean de
interés general. Por ende, como la televisión es un medio informativo de enorme
incidencia social, tal y como esta Corte lo ha reconocido en anteriores
oportunidades, es natural que un Estado democrático y pluralista intente
mantener ese medio, libre de las influencias de los grupos económicos que
puedan provocar informaciones sesgadas[3].
Esto explica entonces que la Constitución haya atribuido la dirección de la
política estatal para la televisión a un organismo autónomo, sujeto a un
régimen legal propio. Ha dicho al respecto esta Corte que:
”La autonomía de
la Comisión Nacional de Televisión  no es, pues, un simple rasgo fisonómico de
una entidad descentralizada. En dicha autonomía se cifra un verdadero derecho
social a que la televisión no sea controlada por ningún grupo político o
económico y, por el contrario, se conserve siempre como un bien social, de modo
que su inmenso poder sea el instrumento, sustrato y soporte de las libertades
públicas, la democracia, el pluralismo y las culturas.[4]”
5- Conforme a lo
anterior, la Corte concluye que la expresión acusada ha atribuido a la CNTV una
facultad que se inscribe dentro de sus posibilidades constitucionales relativas
a cumplir la política en televisión, pues la ley ha determinado la orientación de
tal política, y  ha establecido que se deben evitar los abusos del poder
económico que podrían afectar el pluralismo informativo, mientras que
corresponde a la CNTV la ejecución de dicha política, señalando en qué casos
concretos procede calificar un evento como de interés para la comunidad, a fin
de permitir su transmisión por todos los operadores. No hay entonces violación
de la reserva de ley en la expresión acusada, ya que ésta establece una
facultad de intervención compatible con la naturaleza de las funciones
constitucionales de la CNTV (CP arts 76 y 77).
Reconocimiento
constitucional de la libertad económica y posibilidades de restricción.
6- Ahora bien,
podría argumentarse, como lo hace el actor, que incluso si se concluye que la
expresión acusada no desconoce la reserva de ley, de todos modos ella es
inconstitucional, por cuanto vulnera la libertad económica. Sin embargo, esa
objeción no tiene sustento, ya que, en anteriores oportunidades, esta Corte ha
precisado que la posibilidad que tiene la ley de restringir la libertad
económica es amplia, por cuanto la Carta establece la dirección general de la
economía a cargo del Estado (CP art. 334). Ha dicho al respecto esta
Corporación:
“Las libertades
económicas y el resto de libertades civiles y políticas no están sometidas a
una misma regulación constitucional. La Constitución confiere un mayor valor a
los derechos y libertades de la persona que a los derechos y libertades de
contenido puramente patrimonial, ya que expresamente establece el dirigismo
económico, es decir, consagra un mercado de bienes y servicios pero bajo la
dirección del Estado, mientras que proscribe todo dirigismo en materia
política, ética o intelectual, por lo cual se puede decir que estatuye una
libre circulación de las ideas. Por eso es lícito concluir que, en términos
generales, las libertades de la persona y los derechos de participación ocupan
en la Constitución colombiana una posición preferente con respecto a las
libertades puramente económicas.
(…)
Por eso, el juez
constitucional debe actuar de manera prudente al analizar la legitimidad
constitucional de una determinada regulación de las libertades económicas, por
cuanto la Constitución consagra la dirección de la economía por el Estado. El
juez constitucional deberá entonces respetar en general las razones de
conveniencia invocadas por los órganos de representación política. La Corte
considera que en esta materia se impone el llamado criterio de la
inconstitucionalidad manifiesta, por lo cual, sólo si de manera directa la norma
vulnera derechos fundamentales, o viola claros mandatos constitucionales, o
incurre en regulaciones manifiestamente irrazonables o desproporcionadas,
deberá el juez declarar la inconstitucionalidad de la norma. Es decir, si la
ley que regula la actividad de sociedades de contenido patrimonial no vulnera
claramente la carta fundamental o establece regulaciones manifiestamente
irrazonables debe ser considerada constitucional, por cuanto hay cláusulas
generales que autorizan la intervención estatal en la economía.[5]”
7- Así las cosas, en
el presente caso, la ley puede estar limitando el ejercicio de una libertad
económica, pero tal restricción encuentra perfectamente sustento en la Carta,
ya que, como se vio, por medio de ella se pretende satisfacer una finalidad
constitucional de enorme trascendencia, como es garantizar el pluralismo
informativo y evitar la indebida injerencia de los poderes económicos en la
difusión de la televisión en nuestro país. La medida es además adecuada para
tal efecto, puesto que, para evitar que una programadora pueda imponer su
perspectiva sobre un acontecimiento de interés para toda la comunidad, gracias
a un derecho de exclusividad o una posición monopolista, la expresión acusada
faculta a la CNTV a declarar el evento como de interés general y permitir su
difusión por todos los operadores, en igualdad de condiciones, con lo cual se
asegura, como bien lo señala la Vista Fiscal, una visión pluralista de un
acontecimiento.
La
proporcionalidad de la medida, la diferencia entre expropiación y restricción a
la libertad económica, y la no vulneración de derechos adquiridos.
8- La expresión
impugnada no desconoce entonces la reserva de ley y constituye un instrumento
adecuado para alcanzar una finalidad constitucional importante. Sin embargo,
siguiendo el argumento del actor, podría considerarse que esa facultad de la
CNTV es de todos modos inconstitucional por cuanto es desproporcionada, e incluso
llega a permitir la expropiación de un derecho de exclusividad, que ya había
ingresado al patrimonio de una determinada programadora, con lo cual vulnera
derechos adquiridos.  Entra la Corte a examinar esa objeción.
9- La Corte comienza
por destacar que la norma impugnada restringe una libertad económica para
asegurar el pluralismo en la televisión y proteger así el derecho a la
información de los ciudadanos. Es pues una tensión entre las libertades
patrimoniales y el derecho fundamental a la información, que la ley la resuelve
en favor del pluralismo informativo, perspectiva que se ajusta a los valores y
principios constitucionales, debido no sólo al carácter fundamental del derecho
a la información sino a la importancia del pluralismo en la democracia. Por
ello, esta Corte ya había señalado con claridad que “ante la colisión de un
derecho fundamental como la libertad de expresión o el derecho a informar, con
un derecho pecuniario como el que se deriva de la propiedad de los derechos de
transmisión de un determinado espectáculo, prevalecen, desde luego los primeros
en tanto derechos fundamentales”[6].
Y es que, desde sus primeras decisiones, esta Corporación ha insistido en que
“la libertad de expresión ocupa una posición preferente  como medio de
formación de la opinión pública”[7],
por lo cual es natural que tienda a prevalecer sobre derechos patrimoniales que
buscan proteger intereses económicos individuales.
10- Para precisar el
alcance de las consideraciones anteriores, es claro que el concepto de libertad
económica debe ser entendido, como la facultad  que tienen las personas de
realizar  actividades de naturaleza económica, a fin de mantener o incrementar
su patrimonio. Sin embargo, las actividades que  conforman dicha libertad,
están sujetas a las  limitaciones impuestas por la prevalencia del interés
general (artículo 1 C.P.),  por las competencias de intervención y regulación a
cargo del Estado (artículo 333, 334 y 335 de la C.P ), y por los principios de
razonabilidad y proporcionalidad que esta Corte ha establecido con el fin de
garantizar la armonía en el ejercicio de  los diferentes derechos.
Por ende, si bien la
libertad de empresa, la libre competencia  y la libre iniciativa privada
encuentran amparo constitucional, la Carta no se circunscribe a  asegurarlas
“de manera absoluta, sino que pretende igualmente  otorgar al  Estado y a la
comunidad,  mecanismos para prevenir  abusos  y garantizar la equidad en las
relaciones económicas.  Por ello, la búsqueda de transparencia, la solidaridad,
la interacción  de los diferentes agentes y  unidades económicas dentro de
esquemas que promuevan la prosperidad general, la limitación en el ejercicio
del poder monopolístico y del  abuso de la posición dominante  en el mercado,
entre otros,  son elementos que permiten limitar la libertad económica y de
empresa”[8]
y son  potestades que no pueden ser ajenas al servicio público de televisión en
los términos prescritos en la norma demandada, en virtud de su impacto social y
trascendencia  natural del mencionado servicio.
Así mismo, debe
tenerse en cuenta que uno de los objetivos constitucionales más importantes, es
precisamente el de  “mantener  y profundizar  un equilibrio entre los derechos
a la  propiedad privada y la libertad económica, de una parte, y, de la otra,
garantizar la función social de la propiedad y la intervención del Estado en la
economía.”[9]
Es por ello que el Legislador tiene la potestad de intervenir y regular la
libertad económica y de contratación en asuntos patrimoniales, al igual que
imponer atribuciones en estas materias a los organismos competentes, como es el
caso de la CNTV, fijando diversas políticas, siempre y cuando ellas tiendan de
manera razonable a hacer operantes los principios rectores de la actividad
económica y social del Estado y a velar por los principios constitucionales
fundamentales[10].
En el caso de la
televisión, que es un servicio público regulado por las disposiciones de los
artículos 76, 77, 365 y 369 de la C.P., el legislador ordinario tiene
competencia para establecer el régimen jurídico al cual estará sometido, “y
para regular lo relativo a los derechos y deberes de los usuarios del mismo, el
régimen para su protección y sus formas de participación en la gestión y
fiscalización de las empresas estatales que presten el servicio”.[11] Igualmente es claro
que la intervención estatal en el espectro electromagnético utilizado para los
servicios de televisión y la ejecución de las políticas,  está a cargo de “un
organismo de derecho  público con personería jurídica, autonomía
administrativa, patrimonial y técnica, sujeto a un régimen legal propio, el
cual desarrollará y ejecutará los planes y programas del Estado en el servicio
correspondiente. Tales planes y programas debe ser señalados  por el
legislador, en cuanto a éste se le ha confiado por el artículo 77 de la
Constitución la determinación de la política en la materia”[12]. Por consiguiente,
“nada impide, a la luz de la Constitución, que el Estado contemple requisitos para
recibir, manejar, difundir, distribuir o transmitir informaciones, ni que
establezca restricciones o limitaciones por razón del imperio del orden
jurídico, para hacer efectivos los derechos de las demás personas –tales como
la honra, el buen nombre o la intimidad- o con el objeto de preservar el
interés colectivo.”[13]
Por ende, es legítimo que el legislador, al definir en la ley una política
tendiente a garantizar el acceso de los diferentes operadores de televisión en
igualdad de condiciones a los eventos de interés para la colectividad y evitar
los monopolios, asegure la ejecución de tal política a través del organismo
competente para ello, como es la CNTV, quien según los cambios y necesidades
sociales en materia de televisión, - en cada caso concreto y orientado al
cumplimiento  y búsqueda de las expectativas sociales- , es quien puede  en la
práctica, asegurar la realización de los objetivos y derroteros fijados por el
legislador.
Ahora bien, el
demandante considera que  tales atribuciones de la CNTV atentan contra la libre
competencia económica y contra la propiedad privada, y demás derechos
adquiridos. Para hacer un claro análisis de tales cargos, resulta indispensable
recordar que para establecer la legitimidad de las restricciones  en materia
constitucional respecto de libertades económicas la Corte debe evaluar, entre
otras cosas, “(i) si la limitación, - o prohibición-,  persigue una finalidad
que no se encuentre prohibida por el ordenamiento constitucional; (ii) si la
restricción propuesta es potencialmente adecuada para cumplir el fin propuesto,
y (iii) si hay proporcionalidad en esa relación, esto es, que la restricción no
sea manifiestamente innecesaria o claramente desproporcionada”[14], con el fin de
establecer los alcances de la norma demandada y sus implicaciones
constitucionales.
11- Así las cosas y en relación
con a la finalidad buscada por el Legislador al dotar a la CNTV de
herramientas para evitar las prácticas monopolísticas o de exclusividad con los
derechos de transmisión de eventos de interés para la comunidad, deben
precisarse inicialmente algunos aspectos relacionados con los objetivos
constitucionales en materia de televisión. En efecto, no puede desconocerse que
en una sociedad contemporánea, la libertad de expresión, el derecho a informar
y el derecho a ser informado, al actuar de manera paralela y estructural, no
sólo permiten el continuo intercambio de ideas y conocimientos desde diferentes
perspectivas sociales entre los miembros de una comunidad, - a través de los
medios tecnológicos diseñados para tal fin -,  sino que consolidan la
democracia y el pluralismo,  al garantizar la confrontación de las diferentes
corrientes de pensamiento sociales y políticas, permitir la discusión pública y
generar las bases para el existencia de ciudadanos informados, críticos y
activos frente a los valores, necesidades y conceptos culturales del medio en
el que se desenvuelven. Informar, en éste sentido, implica la elaboración de un
juicio, mediante el cual  se transmite el conocimiento respecto a determinada
situación o hecho. Por ende, es precisamente constitucional pretender un
servicio público de televisión que  mediante controles claros y definidos
cuente con un  proceso comunicativo de calidad,  que además,  respete y
garantice la manifestación de diferentes perspectivas sociales y ponga de
presente las necesidades y cambios de una comunidad, sin prohijar una sola
forma, - por demás limitada -,  de concebir la información o los
acontecimientos. En éste sentido, uno de los  objetivos será evitar que un solo
grupo financiero o de comunicación concentre la información de manera tal que
resulte supeditada a los intereses particulares y así se favorezcan los
intereses de un solo conglomerado y omitan los elementos que puedan llagar a
perjudicarlo[15],
en detrimento de la objetividad de los hechos y su comunicación.  Por
consiguiente, el receptor, quien es en últimas a quien va dirigida la
información, tiene derecho a recibirla de manera veraz e imparcial y a conocer
objetiva y equilibradamente la actualidad, tanto de los hechos y los sucesos
que dan origen a la información, como de las opiniones y comentarios que ella
promueve, circunstancia que pone de presente la importante función social que
cumplen los medios de comunicación, como canalizadores, receptores,
transmisores[16]
y en últimas, consolidadores de la opinión pública de una sociedad.
Por todo lo
anterior, no cabe duda, que en aras de un efectivo cumplimiento de la
responsabilidad social que acompaña la actividad informativa, el Estado puede y
debe intervenir cuando ello sea necesario dentro del proceso comunicativo
social, - en los términos que evidentemente fije la Constitución y la ley -,
para fomentar el pluralismo y asegurar el libre flujo de la información que una
comunidad necesita para cumplir con sus expectativas respecto al acceso al
conocimiento y al adecuado ejercicio del control político. Tales aspiraciones
democráticas, deben ser garantizadas por la CNTV, en virtud de sus funciones
constitucionales y legales,  ya que pueden verse seriamente minimizadas e
interferidas en casos de concentración económica  indebida,  por las empresas u
operadores de los medios de comunicación, facilitando la ausencia de
transparencia derivada de la manifestación de intereses económicos ajenos a
tales necesidades sociales.
Por ende, tal y como
lo ha señalado ésta Corporación en otras oportunidades, es necesario tener en
cuenta que, “el tamaño y la profundidad de la democracia, en cierta medida
resultan afectados por la libertad de acceso y el pluralismo que caracterice la
televisión, y ellas, sin lugar a dudas, pueden resentirse cuando el medio se
convierte en canal propagandístico de la mayoría política, o más grave aún, de
los grupos económicos dominantes”.[17]
En consecuencia el fin perseguido por el Legislador al conferir a la CNTV
herramientas para controlar los monopolios y derechos de exclusividad respecto
a eventos de interés general, y con ello el acceso de todos los medios a la
transmisión de información relevante para la sociedad colombiana, es un
objetivo claramente constitucional que fortalece el derecho a la información y
su alcance social a través del pluralismo de los medios informativos.
12- Ahora bien, ¿Es adecuado el límite impuesto a la
libertad económica, para cumplir el fin propuesto y enunciado en el punto
anterior?  La Corte considera que la respuesta debe ser afirmativa, a pesar de
las objeciones del demandante sobre la materia. Al respecto, y contrario a las
precisiones del líbelo, la Corte estima que, partiendo de un argumento ad
absurdum, hay una pregunta que  pone de presente la idoneidad del límite
propuesto y de la consagración de las herramientas otorgadas por la norma
demandada a la CNTV. En efecto ¿Qué pasaría si un solo operador del servicio, o
unos pocos, debido a su gran capacidad económica pudieran adquirir la totalidad
de los derechos de transmisión y exclusividad sobre eventos cuya significancia
social resulte trascendental para la comunidad, impidiendo con ello el acceso
de los demás  operadores del servicio a ellos? La respuesta no puede ser otra:
Tal potestad lesionaría claramente el anhelado pluralismo en materia de
televisión que tan arduamente buscó la Constitución, porque impondría a los
ciudadanos en materia de televisión una sola visión del mundo y un claro
monopolio en lo concerniente a tales derechos, poniendo en peligro, igualmente,
la libertad de competencia, que se vería supeditada al arbitrio de los
poderosos, en detrimento de los demás intereses sociales claramente superiores
a los criterios eminentemente económicos.
En consecuencia,
resulta palmario que el límite impuesto a la libertad económica por parte del
Legislador, ejecutable a través de la CNTV,  permite cumplir el objetivo de evitar
los monopolios y exclusividades, en favor del pluralismo informativo.
13- Sin embargo, es
en este punto en donde resulta perentorio preguntarse si las atribuciones
impuestas por la ley a la CNTV para evitar el monopolio y asegurar el acceso de
todos los operadores al cubrimiento de eventos de interés, resultan
proporcionales y razonables en relación con las restricciones y derechos
alegados por el demandante, en especial respecto a sus acusaciones relativas al
derecho a la propiedad y la expropiación.
Al respecto,  es
importante precisar que la atribución que el legislador confiere en cuanto a la
ejecución de políticas a la CNTV, es la de expedir hacia el futuro,
regulaciones en estas materias que garanticen los objetivos constitucionales
antes descritos y que determinen los eventos de interés  para la comunidad a
los que deben acceder todos los operadores en casos concretos. Si bien, - como
se dijo -, tales competencias restringen la libertad económica en los términos
señalados con anterioridad, es claro que los fines buscados no son los de
favorecer a un grupo reducido de operadores como lo pretende el demandante,
sino por el contrario, garantizar el acceso de la comunidad a visiones
pluralistas y universales de los contenidos informativos. Es por ello que sin
duda alguna resulta favorecida fundamentalmente la colectividad en su calidad
de receptora por excelencia,  y a la postre todos los operadores, ya que se
protege su igualdad en el acceso a ciertos eventos fundamentales para la
sociedad.
Igualmente, la Corte
debe hacer un énfasis sobre la expresión regulará, de la norma demandada
en lo que respecta a las atribuciones de la CNTV, en el sentido de señalar que
muchas de las indicaciones que considera contrarias a la Constitución el
demandante respecto de los derechos a la propiedad, responden a expectativas
futuras y negativas relacionadas con eventuales actuaciones inequitativas,
perturbadoras e injustas por parte de la CNTV que pueden derivarse en su sentir
de la norma, y que no pueden considerarse  puntualmente definidas en  ella. Al
respecto es claro que, si bien la potestad conferida a la CNTV de regular
derechos de transmisión sobre eventos de interés a la comunidad es abierta, en
el sentido en que es ella quien debe definir aquellos eventos que sean de
interés social, ello no quiere decir que ésta atribución le permita vulnerar
derechos adquiridos, debidamente protegidos por la Constitución y la
legislación en general. En efecto, es claro que el término “interés de la
comunidad”, muy similar a la expresión “interés general”, es un término
jurídico indeterminado. Sin embargo, ello no implica que por ésta razón se deba
ejercer un control absoluto de la discrecionalidad de la entidad por parte del
juez constitucional, con fundamento en atribuciones aparentemente
desproporcionadas e indirectas, o que el juez pueda sustituir enteramente la
apreciación discrecional de la Administración[18]
en materias que además son necesariamente de la competencia de la CNTV por
expresa disposición constitucional. Tampoco implica que la CNTV pueda declarar
a su bien tener cualquier evento como de interés de la comunidad, - como en el
caso de los espectáculos, que es lo que preocupa al actor -, mediante la
imposición de regulaciones arbitrarias y lesivas que desconozcan derechos
constitucionales y restrinjan indebidamente la actividad comercial propia de
los operadores de televisión. No. Lo que la ley pretende es fijar una
herramientas que  dentro de un ámbito medianamente singularizado, - el del
“interés de la comunidad”-, permita concretar los objetivos que pretende la
política señalada en la ley 182 de 1995, aunque la determinación de los eventos
resulte imprecisa por el momento, teniendo en cuenta que no puede ser de otro
modo [19]
para el legislador. Por consiguiente, es claro que la CNTV en virtud de su
competencia, deberá necesariamente definir tales eventos de una manera general,
impersonal y previa y limitarse de forma cierta y precisa a aquellos, que
de manera objetiva, sean manifiestamente relevantes para la comunidad y para la
generación de una opinión pública plural. Por lo tanto, con fundamento en tales
precisiones, podrá efectivamente hacia el futuro definir los eventos de
interés para la comunidad y las limitaciones que en la transmisión y derechos
se generen  sobre ellos.
Ahora bien, en todo
caso, el término “igualdad de condiciones” definido por la legislación, no
implica en modo alguno irrespeto por los derechos patrimoniales, gratuidad en
el acceso de los demás operadores a la información, o desconocimiento del
derecho a la propiedad, sino que fija  un objetivo en la regulación de la
televisión que facilite en términos razonables el acceso de todos los
operadores a eventos de interés para la comunidad. Por consiguiente, podrá la
CNTV definir criterios, fijar estándares, valores pecuniarios, condiciones
específicas o alternativas propias de su competencia, en las que se ejecuten
los objetivos pretendidos por el Legislador para permitir de manera racional el
acceso de todos los operadores a los derechos de transmisión o exclusividad en
los casos de interés para la comunidad, sin  desconocer los derechos
adquiridos, los patrimoniales o los de autor en cada caso concreto. El
fundamento es  evitar así mismo condiciones exorbitantes fijadas entre
operadores, que impidan el acceso de todos,  a éste tipo de informaciones. Por
lo tanto, no es posible predicar de la norma demandada en sí misma considerada,
consagra potestades expropiatorias. Así mismo, las regulaciones de la CNTV
tampoco podrán vulnerar derechos debidamente constituidos y protegidos por la
legislación partiendo de una supuesta autorización de la norma demandada,
teniendo en cuenta, - como se ha dicho hasta el momento -, que tal disposición
sólo presenta la política y los objetivos a regular por la CNTV, sin hacer
alusión a posibilidad alguna de vulneración de derechos adquiridos. Ahora bien,
es claro que una vez expedido el reglamento por parte de la CNTV es factible
que algunas expectativas patrimoniales se vean restringidas hacia el futuro,
por las razones previamente  señaladas y respecto a situaciones  concretas de
interés para la colectividad. En éstos casos sin embargo, no podrán ser
vulnerados los derechos adquiridos con arreglo de las leyes de manera alguna,
por su expresa protección constitucional (art. 58 C.P.) y el control de las
determinaciones de la CNTV en éstas materias, deberá ajustarse a las
necesidades de la comunidad y a las disposiciones  legales correspondientes, en
cada caso concreto.
14- Por todo lo
anterior, la medida fijada por el Legislador, no es entonces desproporcionada,
teniendo en cuenta, además, que el cargo del actor sobre la violación de
derechos adquiridos carece de sustento pues se funda en una confusión entre la
restricción a la libertad económica y la expropiación. En efecto, nótese que todo
este razonamiento del actor reposa en la idea de que la CNTV va a autorizar
arbitrariamente la difusión por todos los programadores de espectáculos
artísticos, sobre los cuales una determinada empresa podía haber adquirido una
exclusividad de transmisión. Sin embargo, la Corte entiende que ése no es el
sentido de la expresión acusada, puesto que la norma señala expresamente que
debe tratarse de eventos que tengan un interés para toda la comunidad, esto es,
de acontecimientos frente a los cuales existe un interés legítimo y cierto de
parte de la ciudadanía por conocer qué ha ocurrido, - hechos objetivos de
trascendencia nacional -, caso en el cual resultaría desproporcionado, como se
dijo, que una sola programadora presentara la única perspectiva de los hechos.
Frente a ese tipo de acontecimientos, y en función de la protección del interés
general y del pluralismo informativo, que prevalecen en principio sobre los
derechos patrimoniales de los programadores (CP arts 1º, 20 y 58), bien puede
la ley restringir los alcances de los derechos de exclusividad de transmisión,
por lo cual no podría ninguna programadora pretender la titularidad de ese
derecho patrimonial, siempre y cuando la restricción se genere a par, respecto
de circunstancias no amparadas por derechos adquiridos. No existe pues tampoco
desconocimiento de tales derechos como lo afirma el demandante, por lo cual la
Corte concluye que la facultad conferida por la expresión impugnada a la CNTV
se ajusta a la Carta.
Razonabilidad de
las decisiones de la CNTV
15- Ahora bien,
cuando la CNTV recurre a alguna de las atribuciones que en cabeza suya se han
radicado por parte del legislador, es claro que, a riesgo de sacrificar los
objetivos que se le han encomendado, no debe hacerlo de manera arbitraria sino
en atención a los presupuestos definidos en las normas vigentes que guían su
proceder y, por ende, en atención a las circunstancias fácticas debidamente
comprobadas en cada uno de los eventos. La Corte considera  que ese margen de
apreciación que se le atribuye a la Comisión,  no es contrario a la
Constitución, porque como se apuntó, deriva del cumplimiento de las funciones
propias del organismo y del control que debe ejercer para cumplir con sus
fines, teniendo como norte, las pautas generales fijadas por la ley 182 de
1995, lo cual no significa que  el organismo llamado a desempeñarlas traspase
el horizonte delimitado por la normatividad a la que ha de ceñirse, de manera
tal que pueda llegar con eficacia, a las circunstancias concretas para
verificar en los eventos específicos, si se satisfacen o no los objetivos
buscados, las circunstancias particulares y los presupuestos normativos.
Pretender que se determinen absolutamente todas las implicaciones o alcances
que puede tener el interés general respecto a la utilización del espectro
electromagnético o encontrar una consagración detallada en las normas no
constituye mas que una ilusión, - como se dijo -,  y por ello resulta apropiada
y conveniente la potestad conferida por la Legislación a la Comisión en materia
de regulación. Así, fines constitucionales como los que pretende la norma
demandada, quedarían desprovistos de eficacia si el organismo de control
correspondiente no ejecutara las políticas que se pretenden, tal y como las ha
diseñado el legislador. Así, las normas demandadas no sólo se adaptan a la
constitución, sino que, además,  contribuyen a garantizar su eficacia, ya que
como se ha manifestado hasta el momento, de la existencia de organismos y
mecanismos aptos se puede lograr un efectivo desarrollo de objetivos sociales.
Al lado de la iniciativa privada y la libertad de empresa, existe una función
social  que implica obligaciones.
Con todo, como es
obvio, la Corte precisa que la declaración de exequibilidad de la facultad
consagrada por la ley no impide que algunas actuaciones de la CNTV, en
ejercicio de esa competencia, puedan ser consideradas arbitrarias. En efecto,
es obvio que, como en otros eventos, esa facultad, que tiene un contenido
discrecional, debe ser ejercida de conformidad al artículo 36 del Código
Contencioso Administrativo, según el cual, "en la medida en que el
contenido de una decisión, de carácter general o particular, sea discrecional,
debe ser adecuada a los fines de la norma que la autoriza y proporcional a los
hechos que le sirven de causa."
Por ello, y tal y
como esta Corte lo ha señalado en anteriores casos, la actuación discrecional
no escapa del control judicial dado que es posible solicitar la anulación del
acto discrecional a la jurisdicción contenciosa administrativa, ya sea por
falsa motivación o por desviación de poder, porque dentro del contenido de
legalidad del acto administrativo en comento se encuentran tanto el motivo como
la finalidad de la potestad.[20]
VIII. DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Declarar EXEQUIBLE
la expresión acusada del artículo 29 de la Ley 182 de 1995, la cual
literalmente dice: “En especial, la Comisión Nacional de Televisión, expedirá
regulaciones tendientes a evitar las prácticas monopolísticas o de exclusividad
con los derechos de transmisión de eventos de interés para la comunidad y podrá
calificarlos como tales, con el fin de que puedan ser transmitidos por todos
los operadores del servicio en igualdad de condiciones”, en el entendido de que
la CNTV en virtud de su competencia, deberá necesariamente definir los eventos
de interés para la comunidad de una manera general, impersonal y previa
y limitarse de forma cierta y precisa a aquellos, que de manera objetiva,  sean
manifiestamente relevantes para la comunidad y para la generación de una
opinión pública plural.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional.
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Presidente
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE
GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Magistrada
PABLO ENRIQUE LEAL RUIZ
Secretario General (e)
[1] Ver, entre otras, las sentencias C-564 de 1995 y C-350 de 1997.
[2] Sentencia C-350 de 1997. MP Fabio Morón Díaz.
[3] Ver, entre otras, las sentencias C-497 de 1995, C-711 de 1996 y
C-350 de 1997.
[4]Corte Constitucional. Sentencia C-497 de 1995, M.P. Dr. Eduardo
Cifuentes Muñoz.
[5] Sentencia C-265 de 1994. MP Alejandro Martínez Caballero.
Fundamento Jurídico No 5.
[6] Corte Constitucional. Sentencia T-368 de 1998, MP Fabio Morón
Díaz
[7] Corte Constitucional, Sentencia T-403 de 1992, M.P. Eduardo
Cifuentes Muñoz
[8] Corte Constitucional. Sentencia C-624 de 1998. M.P: Alejandro
Martínez Caballero.
[9] Asamblea Nacional Constituyente. Informe - Ponencia  Comisión
Quinta. Ponente, Guillermo Perry Rubio.
[10] Corte Constitucional. Sentencia C-624 de 1998. M.P. Alejandro
Martínez Caballero.
[11] Corte Constitucional. Sentencia C-350 de 1997. M.P. Fabio Morón
Díaz.
[12] Corte Constitucional. Sentencia C-564 de 1995.
[13] Sentencia C-073 de 1996. M.P. José Gregorio Hernández Galindo
[14]  Corte Constitucional.  Sentencia C-624 de 1998. M.P. Alejandro
Martínez Caballero.
[15] Ver fallo del Comité de Etica sobre el manejo de medios en el
caso de un poderoso grupo económico, julio de 1990. Círculo de Periodistas de
Bogotá. C.P.B.
[16] Corte Constitucional. Ver sentencias: T-512 de 1992 M.P. José
Gregorio Hernández Galindo; T- 032 de 1995. M.P. José Gregorio Hernández
Galindo;  C-488 de 1993 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
[17] Corte Constitucional. Sentencia C-497 de 1995. M.P. Eduardo Cifuentes
Muñoz.
[18]  Eduardo García Enterría. Democracia, Jueces y Control de la
Administración.  Editorial Civitas. Tercera Edición.
[19] Eduardo García Enterría. Democracia, Jueces y Control de la
Administración.  Editorial Civitas. Tercera Edición.
[20] Ver entre otras, las sentencias C-031/95  y C-318/95. Fundamento
Jurídico No 8.