T-103-20
Sentencia
T-103/20
Referencia: expedientes (i) T-7532504 y (ii)
T-7541195.
Acciones de tutela presentadas por (i) Juan de Jesús
Vega Ángel y (ii) Lupercio Reina Toquica contra la Secretaría Distrital de
Integración Social de Bogotá.
Magistrado Ponente:
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Bogotá,
D.C., diez (10) de marzo de dos mil veinte (2020).
La
Sala Tercera de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los
magistrados Alejandro Linares Cantillo, Antonio José Lizarazo Ocampo y Luis
Guillermo Guerrero Pérez, quien la preside, en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
En
el trámite de revisión de los fallos expedidos dentro de los procesos de la
referencia por (i) el Juzgado 29 Civil Municipal de Bogotá, el 5 de julio de
2019, y por (ii) el Juzgado 27 Civil Municipal de la misma ciudad, el 8 de
julio de la mencionada anualidad.
I.
ANTECEDENTES
1.
Hechos
1.1.
A través del Acuerdo 645 del 9 de junio de 2016[1], el Concejo de Bogotá
expidió el plan distrital de desarrollo titulado “Bogotá mejor para todos”,
en el cual estableció como uno de los ejes transversales de la administración, para
el período 2016-2020, la atención prioritaria de la población vulnerable,
incluidos los adultos mayores.
1.2.
En virtud del referido plan distrital de desarrollo, así como en cumplimiento
de los mandatos dispuestos en la Ley 1251 de 2008[2]
y en el Decreto 345 de 2010[3], a partir de julio de
2016, la Secretaría Distrital de Integración Social de Bogotá implementó el
proyecto denominado “envejecimiento digno, activo y feliz”, el cual contempla
cuatro programas enfocados en la atención de los adultos mayores de la ciudad,
conforme se sintetiza en el siguiente cuadro.
Programa
Descripción
Centros día
Son unidades operativas en las
cuales se atienden a personas mayores de 60 años con el fin de brindarles
instrumentos para el fortalecimiento de su plan de vida, a través de: (i) el desarrollo
de actividades deportivas, artísticas y culturales, (ii) la promoción de hábitos
de vida saludable, (iii) el intercambio de saberes, (iv) el acompañamiento
psicosocial, (v) la orientación sobre ofertas de servicios sociales, (vi) el
apoyo alimentario, y (vii) el fortalecimiento de redes familiares y
comunitarias.
Número de beneficiarios
(2016-2019[4])
38.163 personas
Número de centros
25 unidades
Centros noche
Son unidades operativas en las
que se atienden a personas mayores de 60 años que no cuentan con un lugar de
dormitorio seguro, mediante la prestación del servicio de alojamiento
transitorio en condiciones higiénicas y seguras.
Número de beneficiarios
(2016-2019)
721 personas
Número de centros
6 unidades
Centros de protección
social
Son unidades operativas en las
que se atienden personas mayores de 60 años que: (i) requieran de atención
institucionalizada debido a su condición de vulnerabilidad, y (ii) carezcan de
redes de apoyo, a través de la prestación conjunta de los servicios propios de
los centros día y noche.
Número de beneficiarios
(2016-2019)
2.213 personas
Número de centros
18 unidades
Apoyos económicos
Son aportes en dinero
entregados a personas mayores que se encuentran en situación de
vulnerabilidad e inseguridad económica, con la finalidad de fortalecer su
autonomía e independencia.
Número de beneficiarios
(2016-2019)
98.618 personas
1.3.
A través de la Resolución 0825 del 14 de junio de 2018[5],
la Secretaría Distrital de Integración Social de Bogotá estableció los
criterios de priorización de ingreso a los referidos programas, mediante la adopción
de un conjunto de documentos técnicos, en los cuales se estableció que:
(i)
En los centros día tendrán prioridad de atención, en el siguiente orden, los
adultos mayores que: (a) sean víctimas de la violencia, (b) vivan solos, (c)
sean mayores dentro de los solicitantes, (d) estén en situación de
discapacidad, y (e) se encuentren registrados en el censo indígena.
(ii)
En los centros noche tendrán prioridad de atención, en el siguiente orden, los
adultos mayores que: (a) sean mujeres, (b) sean mayores de 70 años, (c)
pertenezcan a alguno de estos grupos poblacionales: (1) en condición de
discapacidad, (2) comunidad LGTBI, (3) víctimas de la violencia o (4) minorías
étnicas (indígena, afro, raizal o Rom), y (d) sean de mayor edad entre los
solicitantes de 60 a 69 años.
1.4.
Mediante la Circular 033 del 2 de noviembre de 2018, la Secretaría Distrital de
Integración Social de Bogotá modificó el documento técnico aplicable a los
centros noche, estipulando que el último criterio de priorización ya no sería
la mayor edad entre los solicitantes de 60 a 69 años, sino que el mismo
correspondería a un método aleatorio escogido por la administración.
2.
Demandas y pretensiones
2.1.
El 20 de junio de 2019[6], (i) Juan de Jesús Vega
Ángel y (ii) Lupercio Reina Toquica interpusieron sendas acciones de tutela en contra
de la Secretaría Distrital de Integración Social de Bogotá, al considerar vulnerados
sus derechos fundamentales con ocasión de la operación irregular de los centros
día y noche del sur de la ciudad, así como debido a la aplicación de los criterios
de priorización, establecidos en la Resolución 0825 de 2018 y en la Circular
033 del mismo año, por parte de la demandada a efectos de acceder a los
servicios prestados en dichas unidades operativas[7].
2.2.
En concreto, los demandantes indicaron que en razón de la ausencia de cupos de
alojamiento suficientes en los centros noche de la Localidad de Antonio Nariño,
los adultos mayores de 60 a 69 años que desean acceder a los mismos deben
someterse cada día a un procedimiento de sorteo mediante balotas, el cual,
además de atentar contra su dignidad humana, genera la exclusión de más 30
personas que se ven obligadas a pernoctar a la intemperie. Asimismo, los
actores pusieron de presente que dicha situación se agudizó en julio de 2018,
debido al cierre de la unidad operativa “Uecha”, ubicada en la carrera
11b sur con calle 3.
2.3.
De igual forma, los accionantes señalaron que la atención brindada en los
centros día es insuficiente, comoquiera que no funcionan toda la semana y, por
lo tanto, los adultos mayores del mencionado sector de la ciudad solo tienen
acceso a sus servicios cuatro días, teniendo que “recurrir a todo tipo de
condiciones para garantizar su alimentación”.
2.4.
Así pues, los demandantes consideran que debido a las referidas anormalidades
en la atención prestada en los centros noche y día, la autoridad demandada
incumple con los deberes constitucionales derivados del principio de
solidaridad que tiene el Estado con los adultos mayores, así como con las
directrices de la política pública social de envejecimiento de la ciudad de
Bogotá establecida en el Decreto 345 de 2010.
2.5.
Con base en lo anterior, los actores solicitaron (i) la protección de sus
prerrogativas constitucionales a la vida digna, a la igualdad, a la asistencia
como personas de la tercera edad y a la vivienda, y, en consecuencia, pretendieron
que se le ordene a la Secretaría Distrital de Integración Social de Bogotá:
(ii) la apertura de nuevos centros día y noche en la Localidad de Antonio
Nariño, y (iii) la inaplicación de los criterios de priorización establecidos
en la Resolución 0825 de 2018 y en la Circular 033 de la misma anualidad.
2.6.
Por lo demás, en torno a la procedencia de las acciones de tutela, los accionantes
sostuvieron que los recursos de amparo se tornan viables como mecanismos
transitorios para evitar un perjuicio irremediable a sus derechos en los
términos del artículo 8° del Decreto 2591 de 1991, mientras se adelantan los
medios de control contenciosos administrativos respectivos.
3.
Admisión y traslado de las demandas
A
través de los Autos del 21 y 25 de junio de 2019[8], los Juzgados 29 y 27
Civiles Municipales de Bogotá admitieron respectivamente las acciones de tutela
presentadas por: (i) Juan de Jesús Vega Ángel y (ii) Lupercio Reina Toquica,
así como dispusieron el traslado de las mismas a la Secretaría Distrital de
Integración Social de Bogotá. Además, en el proceso (i) T-7532504, el
funcionario judicial vinculó al trámite a la Alcaldía Local de Antonio Nariño.
4.
Contestación de las demandas
4.1.
La Secretaría Distrital de Integración Social se opuso a la prosperidad de los
recursos de amparo[9], argumentando que:
(i)
De conformidad con el artículo 6º del Decreto 2591 de 1991, las acciones de
tutela de la referencia son improcedentes para cuestionar actos de contenido
general, impersonal y abstracto, como lo son la Resolución 0825 de 2018 y la
Circular 033 del mismo año, cuyo control judicial puede procurarse a través de
los medios disponibles ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
(ii)
Desborda el alcance del debate propio de los juicios de tutela la pretensión de
ampliación de los centros de apoyo al adulto mayor, en tanto que una
determinación en dicho sentido debe estar basada en los lineamientos de los
planes distritales de desarrollo, así como en la viabilidad técnica y
presupuestal que sobre el particular determine la administración en desarrollo
de sus competencias legales y reglamentarias.
4.2.
En relación con el último punto, la demandada manifestó que en cumplimiento de
los mandatos del plan distrital de desarrollo “Bogotá mejor para todos”,
adelanta el proyecto “envejecimiento digno, activo y feliz”, por medio
del cual le ha brindado apoyo social a más de 100.000 adultos mayores de la
ciudad entre los años 2016 y 2019, a través de los cuatro programas que lo
componen, por lo que es equivocado acusársele de incumplir sus obligaciones
constitucionales y legales.
4.3.
En este sentido, en torno a los cuestionamientos específicos realizados a la
operación de los centros día y noche en los recursos de amparo, la accionada puso
de presente que:
(i)
Con el fin de evitar el sorteo con balota a efectos de determinar el ingreso de
los adultos mayores de 60 a 69 años a los centros noche, el 15 de febrero de
2019, adoptó el siguiente mecanismo aleatorio y repetitivo en función de la
edad[10]:
Día 1: ingreso de mayor
a menor edad hasta completar los cupos de la unidad operativa.
Día 2: ingreso en
alternancia a partir de la persona que se encuentre en la media de edad (un
individuo que se encuentre hacia la edad ascendente y otro hacia la edad
descendente) hasta completar los cupos de la unidad operativa.
Día 3: ingreso de menor
a mayor edad hasta completar los cupos de la unidad operativa.
(ii)
Debido a la alta demanda de los servicios de los centros noche en la ciudad:
(a) incrementó en el año 2019 el presupuesto del programa pasando de
$2.611.355.256 en la anualidad inmediatamente anterior a $3.455.116.794, y (b)
habilitó 300 cupos nuevos en las unidades operativas del centro-sur de la
ciudad (Pensilvania, Restrepo 1 y 2, San Luis y Renacimiento).
(iii)
Ante la finalización del convenio de asociación suscrito para el funcionamiento
de unidad operativa “Uecha” y la no disposición de los particulares
contratantes para renovar el mismo, debió remitir a los usuarios
correspondientes a los centros noche “CAT” y “Bakatá”, en los
cuales se habilitaron 160 cupos.
(iv)
Contrario a lo afirmado por los accionantes, los centros día operan toda la
semana y si bien únicamente en cuatro días se suministra alimentación a los
asistentes, ello se debe a que el objetivo del programa abarca diferentes
acciones más allá del componente de nutricional, pues también busca el
fortalecimiento de las áreas psicológica, artística, deportiva, social y
cultural de los adultos mayores a través de distintas actividades rotativas, diferentes
al suministro de desayunos, almuerzos o refrigerios.
(v)
Las personas que requieren de apoyo alimentario en la ciudad, en razón de un posible
riesgo nutricional, son atendidas a través del proyecto “Bogotá te nutre”,
conocido por la población como “comedores comunitarios”, pero no mediante
el programa de centros día, que se focaliza en la población adulta mayor a través
de distintas actividades que, en ciertos días, incluye complementos
nutricionales.
5.
Intervención de la vinculada al proceso
En
el trámite (i) T-7532504, la Alcaldía Local de Antonio Nariño solicitó declarar
improcedente el amparo en su contra por falta de legitimación en la causa por
pasiva[11], comoquiera que la
acción de tutela se dirige a cuestionar las actuaciones de la Secretaría
Distrital de Integración Social de Bogotá, frente a las cuales no tiene
injerencia competencial alguna.
6.
Decisiones de instancia
Mediante las sentencias del 5 y 8 de julio de 2019[12],
los Juzgados 29 y 27 Civiles Municipales de Bogotá declararon improcedentes respectivamente
los amparos solicitados por los ciudadanos Vega Ángel y Reina Toquica, al advertir que:
(i) Los actores no demostraron haber acudido, de
manera previa a la interposición de las acciones de tutela, ante la autoridad
demandada para solicitarle una solución a sus inconformidades relacionadas con
los programas de atención al adulto mayor de la ciudad.
(ii) Los accionantes deben acudir ante la Jurisdicción
de lo Contencioso Administrativo y pretender, a través de los medios de control
respectivos, la satisfacción de sus intereses, puesto que la acción de tutela
no es procedente para cuestionar actos de carácter general, impersonal y
abstracto, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 6º del Decreto 2591
de 1991.
(iii)
Los demandantes no acreditaron la configuración de un perjuicio irremediable
que torne imperiosa la intervención del juez constitucional para salvaguardar
sus derechos fundamentales, comoquiera que no hicieron referencia alguna a sus
situaciones particulares.
7.
Actuaciones en sede de revisión
7.1. Mediante Auto del 29 de agosto de 2019, la Sala
de Selección de Tutelas Número Ocho de la Corte Constitucional escogió para
revisión los expedientes contentivos de los procesos de amparo (i) T-7532504 y
(ii) T-7541195, así como decidió acumularlos por presentar unidad de materia[13].
7.2. A través de Auto del 1 de octubre de 2019[14],
con el fin de obtener mayores elementos de juicio, en los términos del artículo
64 del Acuerdo 02 de 2015[15], el magistrado
sustanciador resolvió citar a los accionantes en las instalaciones del Palacio
de Justicia para ser entrevistados sobre los hechos que dieron lugar a las
acciones de tutela de la referencia. Para la práctica de la diligencia fue
comisionada la magistrada auxiliar Claudia Escobar García, así como designado
como secretario ad-hoc el profesional especializado Juan Sebastián Vega
Rodríguez.
7.3. En cumplimiento de dicho proveído, a las 10:27 am
del 8 de octubre de 2019, la magistrada auxiliar comisionada procedió a
entrevistar a los actores dentro de los procesos de la referencia sobre sus
condiciones sociales y el alcance de sus solicitudes de amparo, quienes
afirmaron lo siguiente[16]:
(i) El ciudadano Lupercio Reina Toquica manifestó que:
(a) tiene 77 años, (b) reside en una casa con su familia compuesta por su
esposa en situación de enfermedad, dos hijas mayores de edad y dos nietas
menores, (c) está afiliado al régimen contributivo de salud como beneficiario
de un hijo, y (d) sus ingresos económicos son escasos y provienen de algunos trabajos
en construcción que puede conseguir esporádicamente y del dinero que sus
descendientes le pueden suministrar.
(ii) Juan de Jesús Vega Ángel señaló que: (a) tiene 76
años, (b) reside solo en una habitación arrendada, (c) es descendiente de una
etnia indígena, (d) está afiliado al régimen subsidiado de salud, y (e) obtiene
sus ingresos de un trabajo ocasional en una panadería y de un subsidio
entregado por el Estado.
(iii) Los accionantes explicaron que: (a) asisten
desde hace más de tres años al centro día Restrepo 1, donde adelantan distintas
actividades y reciben desayuno, almuerzo y refrigerio cuatro días a la semana
cuando alcanzan a obtener un cupo, así como (b) no son usuarios de los
servicios de los centros noche.
(iv) Los actores precisaron que con los amparos
interpuestos pretenden que: (a) se aumente la capacidad del programa centros día
con el fin de que puedan asistir sin restricciones de cupo que les impliquen madrugar
a las 6:00 am, así como que (b) se garantice su alimentación toda la semana y
no solo cuatro días de la misma.
II.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1.
Competencia
Esta
Sala es competente para revisar las decisiones proferidas dentro de los
expedientes de la referencia, con fundamento en los artículos 86 y 241.9 de la
Constitución Política[17].
2.
Procedencia de la acción de tutela
2.1. Previo al estudio del planteamiento y la
resolución de fondo del problema jurídico que subyace a los casos planteados en
los escritos de amparo, deberá verificarse el cumplimiento de los requisitos
generales de procedencia de las acciones de tutela que, al tenor del artículo
86 de la Carta Política y del Decreto 2591 de 1991[18], se sintetizan en: (i) la existencia de legitimación en la
causa por activa y por pasiva; (ii) la instauración del recurso de protección
de manera oportuna (inmediatez); y (iii) el agotamiento de los mecanismos
judiciales existentes, salvo que tales vías no sean eficaces o idóneas, o en su
defecto se configure la ocurrencia de un perjuicio irremediable
(subsidiariedad).
-
Legitimación en la causa
2.2. Este Tribunal considera que la legitimación en la causa por activa se encuentra acreditada
en esta oportunidad, puesto que conforme a los artículos 86 de la Constitución
y 10 del Decreto 2591 de 1991[19], los ciudadanos (i) Juan de Jesús Vega Ángel y (ii)
Lupercio Reina Toquica presentaron de manera personal la acción de tutela como
titulares de los derechos fundamentales presuntamente afectados[20].
2.3.
De igual manera, en relación con la legitimación en la causa por pasiva, según
lo dispuesto en el artículo 5° del Decreto 2591 de 1991[21],
esta Corporación estima que la Secretaría Distrital de Integración Social de Bogotá,
en su calidad de “organismo del sector central del Distrito Capital con
autonomía administrativa y financiera”[22], es demandable a través
de acción de tutela en esta ocasión, comoquiera que: (i) es una autoridad
pública, y (ii) fue acusada de vulnerar los derechos fundamentales de los actores[23].
2.4.
En torno a la vinculación al proceso de la Alcaldía Local de Antonio Nariño, la
Sala precisa que su relación con la presente causa debe entenderse en calidad
de tercero que, debido a sus competencias[24], puede suministrar
información relevante para la solución de las controversias planteadas, así
como eventualmente facilitar el cumplimiento de las órdenes que se lleguen a
proferir en caso de accederse a los amparos deprecados.
-
Inmediatez
2.5.
Esta Corte ha
manifestado que de conformidad con lo dispuesto en el
artículo 86 de la Constitución Política, debe tenerse en cuenta que el amparo
está previsto para la “protección inmediata” de los derechos
fundamentales que se consideren vulnerados o amenazados, pues el Constituyente
al consagrar dicha expresión buscó asegurar que la acción de tutela sea
utilizada para atender afectaciones que de manera urgente requieran de la
intervención del juez constitucional[25].
2.6. En consecuencia, si bien en el ordenamiento
positivo no se establece un término expreso de caducidad, en la medida en que
lo pretendido con el amparo es la protección concreta y actual de los derechos
fundamentales, este Tribunal ha expresado que le corresponde al juez verificar
en cada caso concreto si el plazo en el que se acude a la acción de tutela es
razonable y proporcionado, es decir, si teniendo en cuenta las circunstancias
de la parte actora, su diligencia y sus posibilidades reales de defensa, la
misma se interpuso oportunamente[26].
2.7.
En este sentido, esta Corporación advierte que los amparos examinados satisfacen
el presupuesto de inmediatez, ya que ponen de presente una serie de
irregularidades que presuntamente afectan la prestación de los servicios de los
centros día y noche de la ciudad de manera actual y permanente, con lo cual las
afectaciones a los derechos fundamentales alegadas se entienden concomitantes a
la fecha de interposición de las acciones de tutela[27].
-
Subsidiariedad
2.8.
Esta Sala ha sostenido que es
obligación del juez que estudia la procedencia de la acción de tutela tener en
cuenta que esta es un
mecanismo sumario y preferente creado para la protección de los derechos
fundamentales, que se caracteriza por ser residual o supletorio, obedeciendo a la necesidad de
preservar las competencias atribuidas por el legislador a las diferentes
autoridades a partir de los procedimientos ordinarios o especiales, en los que
también se protegen prerrogativas de naturaleza constitucional[28]. Así pues, el recurso de amparo no puede convertirse en un instrumento
alternativo, sustitutivo, paralelo o complementario de las diversas vías
existentes en el ordenamiento jurídico, salvo que las mismas sean ineficaces,
no idóneas o se configure un perjuicio irremediable[29].
2.9.
En este sentido, en la Sentencia C-132 de 2018[30], esta Corporación explicó
que en virtud de lo dispuesto en el numeral 5° del artículo 6° del Decreto 2591
de 1991[31], por regla general, la
acción de tutela es improcedente para cuestionar actos de carácter general,
impersonal y abstracto, porque: (i) “el sistema jurídico ha dispuesto medios
ordinarios de control judicial aptos” para el efecto, y (ii) la acción de
tutela “fue concebida como remedio excepcional ante acciones u omisiones que
puedan amenazar o vulnerar derechos subjetivos o personales de estirpe
fundamental”[32].
2.10.
Descendiendo a los casos en estudio, la Corte comparte las apreciaciones de los
jueces de instancia referentes a la improcedencia de los amparos por no
satisfacer el presupuesto de subsidiariedad y, por lo tanto, confirmará sus fallos
por las razones que pasan a
explicarse brevemente, en aplicación del artículo 35 del Decreto 2591 de 1991[33].
2.11.
Para empezar, este Tribunal advierte que las pretensiones de amparo de los accionantes
pueden ser satisfechas por medio de distintos instrumentos de control disponibles
ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, los cuales se encuentran
regulados en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo[34].
2.12.
Específicamente, en relación con los reproches realizados en las acciones de
tutela a la Resolución 0825 de 2018 y a la Circular 033 del mismo año,
contentivas de los criterios de priorización de acceso a los servicios que
ofrecen los centros día y noche ofertados por la Secretaría Distrital de
Integración Social de Bogotá, esta Corporación pone de presente que los actores
pueden cuestionarlas a través del medio de control de nulidad contemplado en el
artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo[35]. En efecto, dicho
instrumento es idóneo, toda vez que se reprocha el contenido de actos
administrativos de carácter general[36] que presuntamente
infringen las normas constitucionales, legales y reglamentarias en que deberían
fundarse, en especial, las disposiciones que contemplan la debida protección a
los adultos mayores[37].
2.13.
Asimismo, es pertinente mencionar que la interposición del referido medio de
control da inicio a un proceso judicial, en el cual las partes pueden solicitar
pruebas[38], presentar alegatos[39]
y recursos[40], así como pedir la
adopción de medidas cautelares[41], las cuales dan eficacia
al mecanismo incluso en casos en los que se requiera la adopción de órdenes
urgentes, pues las mismas pueden decretarse desde la presentación de la
demanda, sin previa notificación a la otra parte, cuando el perjuicio inminente
o el daño lo ameriten por su gravedad[42].
2.14.
Ahora bien, en torno al presunto desconocimiento de las normas que fijan la
política de envejecimiento y atención del adulto mayor en la ciudad de Bogotá en
las cuales se estipula que deben existir los centros día y noche suficientes
para atender a todos los usuarios que acudan a los mismos, esta Sala encuentra
que el supuesto desacato a tales directrices puede superarse a través del medio
de control de cumplimiento contemplado en los artículos 87 de la Constitución[43]
y 146 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo[44], en tanto que los
mandatos que se estiman desatendidos se encuentran contenidos en disposiciones
de rango legal y reglamentario, como lo son los artículos referentes a la
materia de la Ley 1251 de 2008, el Decreto 345 de 2010 y el Acuerdo Distrital
645 de 2016.
2.15.
Sobre el particular, este Tribunal llama la atención de que dicha vía judicial
es idónea en los términos de la Ley 393 de 1997[45],
pues mediante ella la parte demandante puede pretender que el juez contencioso
administrativo le ordene a la autoridad competente el efectivo cumplimiento de
normas con fuerza de ley o de actos administrativos, cuando el ejecutivo
debiendo actuar de una manera determinada conforme al ordenamiento jurídico,
omite o se niega a hacerlo. Igualmente, el referido mecanismo es eficaz, pues
el legislador consagró un trámite especial, rápido y preferencial con términos
perentorios para su desarrollo, el cual debe estudiarse con prioridad sobre
cualquier otro proceso que se encuentre al despacho, salvo el habeas corpus
y la acción de tutela.
2.16. De otra parte, esta Corporación toma
nota de que existen diversos mecanismos administrativos y políticos disponibles
para lograr el mejoramiento de la prestación de los servicios ofertados en los
centros día y noche, a los cuales también pueden acudir los accionantes[46].
2.17. Para ilustrar, si los actores buscan
que se amplíe la capacidad y el alcance de dichos programas por parte de la
administración, pueden, como primera medida, acudir a las oficinas de atención
al ciudadano de la entidad demandada y solicitar la adopción de las medidas
necesarias para superar las situaciones que se estiman irregulares; y, como
actuación subsidiaria, pueden apoyarse en sus representantes ante el Concejo
Distrital o ante las Juntas Administradoras Locales con el fin de que gestionen
tales intereses, o asistir directamente a los espacios de participación
disponibles para la elaboración del plan distrital de desarrollo con el
objetivo de que se analice la posibilidad de incluir dichos propósitos en el
mismo.
2.18. Paralelamente, si los demandantes advierten
irregularidades en la prestación de los servicios ofertados por los centros día
y noche, derivadas del incumplimiento de los convenios celebrados por la
administración distrital para el efecto, pueden solicitarle al interventor de
los mismos que, en observancia de sus funciones, garantice su efectivo
desarrollo. De igual modo, pueden acudir a la figura de las veedurías
ciudadanas o a los órganos de control, como la Personería Distrital de Bogotá.
2.19.
Por lo demás, esta Corporación observa que en esta oportunidad los actores no
acreditaron la ocurrencia de un perjuicio irremediable que haga imperiosa la
intervención del juez de tutela. Específicamente, a partir de las pruebas
recaudadas y los informes rendidos dentro del proceso, esta Sala evidencia que,
desde una perspectiva objetiva de los derechos de los accionantes, la autoridad
de demandada demostró: (i) la existencia de programas para la protección de los
adultos mayores de la ciudad, y (ii) el incremento gradual de los recursos para
el desarrollo de los mismos[47], con lo cual se descarta
una infracción general a los deberes de la administración distrital frente a
dicha población, la cual le permita al operador jurídico constitucional intervenir
activamente sobre las políticas públicas de la ciudad.
2.20.
De igual manera, esta Corte encuentra que, desde una perspectiva subjetiva de
los derechos de los demandantes, tampoco existe certeza sobre la ocurrencia de
un perjuicio irremediable, porque, por una parte, se comprobó que no son usuarios
de los centros noche, comoquiera que tienen un lugar permanente donde alojarse[48]
y, por ello, las presuntas irregularidades relacionadas con los cupos de acceso
a los mismos no los afectan directamente.
2.21.
De otra parte, la inconformidad principal de los accionantes reside en que en
los centros día no se les ofrece alimentación toda la semana, sino únicamente cuatro
días[49], frente a lo cual este
Tribunal advierte que: (i) la naturaleza de dicho programa no es el suministro
exclusivo de apoyo nutricional, sino un conjunto de actividades para el
desarrollo de los proyectos de vida de los adultos mayores[50],
así como de que (ii) la atención alimentaria, cuando se requiera para suplir
condiciones de inseguridad nutricional, se suple por medio de otros proyectos,
como los comedores comunitarios y los bonos canjeables por alimentos[51],
a los que eventualmente podrían solicitar su ingreso los actores.
2.22. Finalmente, teniendo en cuenta las redes de
apoyo con las que cuenta el ciudadano Lupercio Reina Toquica[52],
esta Sala considera pertinente reiterar que la existencia de programas públicos
de ayuda social no implica que la familia sea relevada del deber de solidaridad
que tiene con sus miembros que se encuentren en condiciones de vulnerabilidad[53].
En efecto, en la Sentencia T-032 de 2019[54], se indicó
que el referido axioma superior “elimina la idea de una dependencia absoluta
de la persona y de la comunidad respecto del Estado, en tanto que bajo su
imperio se reconoce que este no es el único responsable de alcanzar los fines
sociales, sino que en tal objetivo también se encuentran comprometidos los
particulares”[55].
2.23. Así las cosas, esta Corporación confirmará los
fallos proferidos en única instancia por los Juzgados 29 y 27 Civiles
Municipales de Bogotá dentro de los procesos de la referencia[56].
III.
DECISIÓN
En
mérito de lo expuesto, la Sala Tercera de Revisión de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO.-
CONFIRMAR los fallos de tutela expedidos
dentro de los procesos de la referencia por el Juzgado 29 Civil Municipal de
Bogotá, el 5 de julio de 2019 (T-7532504), y por el Juzgado 27 Civil Municipal
de la misma ciudad, el 8 de julio de la mencionada anualidad (T-7541195).
SEGUNDO.-
LIBRAR, por Secretaría General, las
comunicaciones a que se refiere el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese en la página web de la Corte Constitucional y cúmplase.
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] “Por el cual se adopta El Plan de
Desarrollo Económico, Social, Ambiental y de Obras Públicas para Bogotá D.C.
2016 - 2020 ‘Bogotá Mejor Para Todos’”.
[2] “Por la cual se dictan normas
tendientes a procurar la protección, promoción y defensa de los derechos de los
adultos mayores”.
[3] “Por medio del cual se adopta la
Política Pública Social para el Envejecimiento y la Vejez en el Distrito
Capital”.
[4] En los datos de la tabla la fecha de corte
es el 31 de mayo de 2019.
[5] “Por la cual se adoptan los criterios de
focalización, priorización, ingreso, egreso y restricciones para el acceso a
los servicios y apoyos de la Secretaría Distrital de Integración Social”.
[6] Cfr.
Actas individuales de reparto visibles en los folios 11 de los cuadernos
principales de los expedientes (i) T-7532504 y (ii) T-7541195.
[7] Folios 1 a 10 de los cuadernos principales de los expedientes (i)
T-7532504 y (ii) T-7541195.
[8] Folios 13 del cuaderno principal del
expediente (i) T-7532504 y 12 del cuaderno principal del expediente (ii)
T-7541195.
[9] Folios 46 a 54 del cuaderno principal del
expediente (i) T-7532504 y 21 a 29 del cuaderno principal del expediente (ii)
T-7541195.
[10] Cfr. Documento visible en el folio 16 del
cuaderno principal del expediente (ii) T-7541195.
[11] Folio 41 a 44 del cuaderno principal del
expediente (i) T-7532504.
[12] Folios 55 a 59 del cuaderno principal del
expediente (i) T-7532504, y 50 a 53 del cuaderno principal del expediente (ii)
T-7541195.
[13] Folios 2 a 14 de los cuadernos de revisión
de los expedientes (i) T-7532504 y (ii) T-7541195.
[14] Folio 17 del cuaderno de revisión (i)
T-7532504.
[15] “Por medio del cual se unifica y
actualiza el Reglamento de la Corte Constitucional”.
[16] Cfr. Acta de la audiencia visible en los
folios 22 a 24 del cuaderno de revisión (i) T-7532504.
[17] “Artículo 86. (…) El fallo, que
será de inmediato cumplimiento, podrá impugnarse ante el juez competente y, en
todo caso, éste lo remitirá a la Corte Constitucional para su eventual revisión
(…).” // “Artículo 241. A la Corte
Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la
Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal
fin, cumplirá las siguientes funciones: (…) 9. Revisar, en la forma que
determine la ley, las decisiones judiciales relacionadas con la acción de
tutela de los derechos constitucionales (…)”.
[18] “Por el cual se reglamenta la acción de
tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política.”
[19] “Artículo
10. Legitimidad e interés. La acción de tutela podrá ser ejercida, en todo
momento y lugar, por cualquiera persona vulnerada o amenazada en uno de sus
derechos fundamentales, quien actuará por sí misma o a través de representante.
Los poderes se presumirán auténticos. // También se pueden agenciar derechos
ajenos cuando el titular de los mismos no esté en condiciones de promover su
propia defensa. Cuando tal circunstancia ocurra, deberá manifestarse en la
solicitud. // También podrá ejercerla el Defensor del Pueblo y los personeros
municipales.”
[20] Supra
I, 2.
[21] “Artículo 5. Procedencia de la acción
de tutela. La acción de tutela procede contra toda acción u omisión de las
autoridades públicas, que haya violado, viole o amenace violar cualquiera de
los derechos de que trata el artículo 2 de esta ley. También procede contra
acciones u omisiones de particulares, de conformidad con lo establecido en el
Capítulo III de este Decreto. La procedencia de la tutela en ningún caso está
sujeta a que la acción de la autoridad o del particular se haya manifestado en
un acto jurídico escrito”.
[22] Artículo 89 del Acuerdo 257 de 2006, “Por
el cual se dictan normas básicas sobre la estructura, organización y
funcionamiento de los organismos y de las entidades de Bogotá, Distrito
Capital, y se expiden otras disposiciones”.
[23] Supra
I, 2.
[24] Cfr. Artículo 5° del Decreto 411 de 2016.
[25] Cfr. Sentencia T-212 de 2014 (M.P. Luis Guillermo
Guerrero Pérez).
[26] Véase, entre otras, las sentencias SU-961 de 1999
(M.P. Vladimiro Naranjo Mesa), T-016 de 2006 (M.P. Manuel José Cepeda
Espinosa), T-158 de 2006 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto), T-018 de 2008
(M.P. Jaime Córdoba Triviño), T-491 de 2009 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva) y
T-719 de 2013 (M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez).
[27] Sobre la afectación actual y permanente de
derechos fundamentales y su relación con el presupuesto de inmediatez, se
pueden ver, entre otras, las sentencias T- 1110 de 2005 (M.P. Humberto Antonio
Sierra Porto), T-425 de 2009 (M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo), T-172 de
2013 (M.P. Jorge Iván Palacio Palacio), T-288A de 2016 (M.P. Luis Guillermo
Guerrero Pérez) y T-227 de 2017 (M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez).
[28] Al respecto, ver, entre otras, las sentencias T-129 de 2009 (M.P.
Humberto Antonio Sierra Porto), T-335 de 2009 (M.P. Juan Carlos Henao Pérez),
SU-339 de 2011 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto) y T-664 de 2012 (M.P.
Adriana María Guillén Arango) y
T-288A de 2016 (M.P. Luis
Guillermo Guerrero Pérez).
[29] Cfr. Sentencia T-833 de 2014 (M.P. Luis Guillermo
Guerrero Pérez).
[30] M.P. Alberto Rojas Ríos.
[31] “Artículo 6. Causales de improcedencia
de la tutela. La acción de tutela no procederá: (…) 5. Cuando se trate de actos
de carácter general, impersonal y abstracto”.
[32] Con todo, en la providencia en comento, el
Pleno de la Corte aclaró que el recurso de amparo “puede ser ejercido contra
actos administrativos generales (i) cuando la persona afectada carece de medios
ordinarios para procurar la defensa de sus derechos fundamentales, dado que no
tiene legitimación para cuestionar esa clase decisiones de la administración, o
el asunto objeto de debate es de naturaleza constitucional; y (ii) cuando la
aplicación del acto administrativo general amenace o vulnere los derechos
fundamentales de una persona. Además, reiteró que la acción de tutela es
procedente contra las determinaciones de orden general en el evento que éstas
causen daños a los derechos fundamentales de las personas y que devengan en
perjuicios irremediables”. En esta misma línea argumentativa, puede
consultarse la Sentencia T-260 de 2016 (M.P. Alejando Linares Cantillo).
[33] “Artículo 35. Decisiones de revisión.
Las decisiones de revisión que revoquen o modifiquen el fallo, unifiquen la
jurisprudencia constitucional o aclaren el alcance general de las normas
constitucionales deberán ser motivadas. Las demás podrán ser brevemente
justificadas. // La revisión se concederá en el efecto devolutivo pero la
Corte podrá aplicar lo dispuesto en el artículo 7 de este decreto”.
(Subrayado fuera del texto original).
[34] Ley 1437 de 2011.
[35] “Artículo 137. Nulidad. Toda persona
podrá solicitar por sí, o por medio de representante, que se declare la nulidad
de los actos administrativos de carácter general. // Procederá cuando hayan
sido expedidos con infracción de las normas en que deberían fundarse, o sin
competencia, o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de
audiencia y defensa, o mediante falsa motivación, o con desviación de las
atribuciones propias de quien los profirió. // También puede pedirse que se
declare la nulidad de las circulares de servicio y de los actos de
certificación y registro (…)”.
[36]
[37] Supra I, 2.5.
[38] Artículos 180 a 181 y 211 a 222 del Código
de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
[39] Artículo 182 del Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
[40] Artículos 242 a 247 del Código de
Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
[41] Artículos 229 a 241 del Código de
Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
[42] El artículo 234 del Código de
Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo establece las
medidas cautelares de urgencia. En concreto, estipula la disposición en comento:
“desde la presentación de la solicitud y sin previa notificación a la otra
parte, el Juez o Magistrado Ponente podrá adoptar una medida cautelar, cuando
cumplidos los requisitos para su adopción, se evidencie que por su urgencia, no
es posible agotar el trámite previsto en el artículo anterior. Esta decisión
será susceptible de los recursos a que haya lugar. // La medida así adoptada
deberá comunicarse y cumplirse inmediatamente, previa la constitución de la
caución señalada en el auto que la decrete”.
[43] “Artículo 87. Toda persona podrá acudir
ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una ley o un
acto administrativo. // En caso de prosperar la acción, la sentencia ordenará a
la autoridad renuente el cumplimiento del deber omitido”.
[44] “Artículo 146. Cumplimiento de normas
con fuerza material de ley o de actos administrativos. Toda persona podrá
acudir ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, previa
constitución de renuencia, para hacer efectivo el cumplimiento de cualesquiera
normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos”.
[45] “Por la cual se desarrolla el artículo
87 de la Constitución Política”.
[46] Cfr. Sentencia T-233 de 2013 (M.P. Luis
Guillermo Guerrero Pérez).
[47] Supra I, 4.
[48] Supra I, 7.3.
[49] Supra I, 2 y 7.
[50] Supra I, 1.2. y 4.
[51] Cfr. Resolución 0825 de 2018, en la cual
se indican la definición, la oferta de servicios, los destinatarios y los
criterios de priorización de los proyectos destinados a la atención de la
población vulnerable de la ciudad adelantados por la Secretaría Distrital de
Integración Social.
[52] Supra I, 7.3., (ii).
[53] La Constitución Política de 1991 consagra
la solidaridad como un principio fundante del Estado Social de Derecho
(artículo 1º), así como un deber que se materializa en la obligación de los
individuos de responder “con acciones humanitarias ante situaciones que
pongan en peligro la vida o la salud de las personas” (artículo 95.2).
[54] M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. Sobre
el principio de solidaridad pueden consultarse las sentencias T-550 de 1994
(M.P. José Gregorio Hernández Galindo), T-434 de 2002 (M.P. Rodrigo Escobar
Gil), T-795 de 2010 (M.P. Jorge Iván Palacio Palacio), C-767 de 2014 (M.P.
Jorge Ignacio Pretelt Chaljub), C-451 de 2016 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva)
y T-215 de 2018 (M.P. Cristina Pardo Schlesinger).
[55] En este sentido, la Sala Plena de este
Tribunal ha sostenido que en virtud del principio de solidaridad “al Estado
le corresponde garantizar unas condiciones mínimas de vida digna a todas las
personas, y para ello debe prestar asistencia y protección a quienes se
encuentren en circunstancias de inferioridad, bien de manera indirecta, a
través de la inversión en el gasto social, o bien de manera directa, adoptando
medidas en favor de aquellas personas que por razones económicas, físicas o
mentales, se encuentren en circunstancias de debilidad manifiesta. Es claro que
el Estado no tiene el carácter de benefactor, del cual dependan las personas,
pues su función no se concreta en la caridad, sino en la promoción de las
capacidades de los individuos, con el objeto de que cada quien pueda lograr,
por sí mismo, la satisfacción de sus propias aspiraciones. Pero, el deber de
solidaridad no se limita al Estado: corresponde también a los particulares, de
quienes dicho deber es exigible en los términos de la ley, y de manera
excepcional, sin mediación legislativa, cuando su desconocimiento comporta la
violación de un derecho fundamental. Entre los particulares, dicho deber se
ubica en forma primigenia en la familia, dentro de la cual cada miembro es
obligado y beneficiario recíprocamente, atendiendo razones de equidad”.
Sentencia C-237 de 1997 (M.P. Carlos Gaviria Díaz), reiterada en las
providencias C-459 de 2004 (M.P. Jaime Araújo Rentería) y T-032 de 2019 (M.P.
Luis Guillermo Guerrero Pérez).
[56] Supra I, 6.