T-119-13
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-119/13
PRINCIPIO DE
SUBSIDIARIEDAD DE LA ACCION DE TUTELA Y SUS EXCEPCIONES EN MATERIA DE
DICTAMENES DE PERDIDA DE LA CAPACIDAD LABORAL-Procedencia
cuando afecta derechos fundamentales
Tal
como lo señala la jurisprudencia de esta Corporación, cuando los mecanismos
ordinarios de defensa judicial no resulten ser los más eficaces e inmediatos
para la protección de los derechos fundamentales de las personas, la acción de
tutela, a pesar de ser un instrumento subsidiario, se constituye como el
principal medio de garantía de derechos, más si se trata de sujetos de especial
protección constitucional.
DEBIDO
PROCESO EN LAS ACTUACIONES DE LAS JUNTAS DE CALIFICACION DE INVALIDEZ
Las Juntas de Calificación de Invalidez
al momento de examinar la situación de incapacidad de un trabajador que
solicita ser valorado, debe observar el debido proceso y la buena fe, valorando
exhaustivamente cada una de las patologías de la persona y calificando de
manera razonable en base a la experiencia que los antecede y la formación profesional,
los distintos aspectos contenidos en sus dictámenes como lo son, la fecha de
estructuración, el porcentaje de invalidez y el origen de la misma.
JUNTA DE
CALIFICACION DE INVALIDEZ-Honorarios corresponde reconocerlos a la entidad de
previsión a que esté afiliado el solicitante
Son
las Juntas de Calificación de invalidez las encargadas de emitir los dictámenes
de la pérdida de capacidad laboral, cuando las personas requieran obtener el
pago de incapacidades, la pensión de invalidez, la sustitución pensional o la
pensión de sobrevivientes. Ahora, los honorarios de las juntas deben ser
cancelados por la entidad de previsión o seguridad social o la sociedad
administradora a la que esté afiliado el solicitante, ya que al ser  un
servicio esencial en materia de seguridad social, su prestación no puede estar
supeditada al pago que haga el interesado, pues este criterio elude el
principio solidaridad al cual están obligadas las entidades de seguridad
social.
DERECHO A LA
VIDA DIGNA Y AL MINIMO VITAL-Orden a Junta Nacional de Calificación
inicie un nuevo proceso de calificación de la pérdida de capacidad laboral, el
cual no podrá exceder de un (1) mes
Referencia: expediente
T- 3693534
Acción de Tutela
instaurada por Manuel Padilla Solís contra la Junta Nacional de Calificación de
Invalidez.
Derechos
fundamentales invocados: vida digna, integridad personal, salud, seguridad
social y mínimo vital.
Magistrado
Ponente:
JORGE IGNACIO
PRETELT CHALJUB
Bogotá D.C., doce
(12) de marzo de dos mil trece (2013)
La Sala Séptima
de Revisión de tutelas de la Corte Constitucional, conformada por
los Magistrados Jorge Ignacio Pretelt Chaljub -quien la preside-, Alexei Egor
Julio Estrada y Luis Ernesto Vargas Silva, en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales, y específicamente de las previstas en los artículos
86 y 241, numeral 9°, de la Constitución Política, ha pronunciado la siguiente
SENTENCIA
En el proceso de
revisión del fallo proferido el doce (12) de septiembre de 2012 por el Juzgado Laboral
del Circuito de Tumaco, Nariño, quien declaró improcedente la acción de tutela
interpuesta por el señor Manuel Padilla Solís en contra de la Junta Nacional de
Calificación de Invalidez.
1.
ANTECEDENTES
1.1
SOLICITUD
Manuel Padilla
Solís
solicita al juez de tutela que ampare sus derechos fundamentales a la vida
digna, a la integridad personal, a la salud, a la seguridad social y al mínimo
vital, los cuales considera vulnerados por la demandada, como consecuencia de:
i) haber asumido, con base en la fecha errónea de unos exámenes médicos, que la
lesión que soporta es anterior a la fecha en que sufrió un accidente de
trabajo; y ii) por haber dictaminado que su pérdida de capacidad laboral es de
0.0%. En consecuencia, pide que se ordene a la Junta Nacional de Calificación
de Invalidez que le practique un nuevo examen técnico científico del grado de
pérdida de la capacidad laboral, con intervención de un fisiatra distinto al
que le brindó la atención en la ciudad de Bogotá, y que no tenga relación con la
ARP Positiva. Así mismo, solicita que dicho examen se le realice de manera
inmediata y que el resultado se expida en un término mínimo, para iniciar los
trámites del reconocimiento de su pensión de invalidez. Lo anterior con base en
los siguientes:
1.1.1    Hechos y
argumentos de derecho
1.1.1.1.      Manifiesta el
accionante que tiene 49 años de edad y que el 30 de septiembre de 2003, cuando
trabajaba en la Comercializadora Internacional Isla Dorada, sufrió un accidente
de trabajo que le afectó la columna, al ocasionarle una hernia de la que no se
ha logrado recuperar.
1.1.1.2.      Sostiene que una
vez ocurrido el accidente procedió a reportarlo a la ARP Positiva.
1.1.1.3.      Indica que
recibió atención a través del Instituto de los Seguros Sociales, entidad a la
que estaba afiliado en el Régimen de Seguridad Social en salud, y quien le
ordenó la práctica de una radiografía, la cual le fue tomada el 6 de octubre de
2003, es decir, 7 días después del accidente. Expresa que el técnico del
Hospital San Andrés comete un error, consistente en que en la radiografía anotó
como fecha de su toma el 8 de mayo de 2003, lo que dio origen a que la ARP y la
accionada, al resolver la solicitud de dictaminar su pérdida de capacidad
laboral, asumieran que el actor tiene antecedentes con la lesión que soporta.
1.1.1.4.      Indica que dada
su necesidad de trabajar, pues tiene 3 hijos, se vinculó a la empresa Manigua,
pero ésta prescindió de sus servicios porque su capacidad laboral se redujo aún
más, por lo que la manutención del hogar pasó a manos de su compañera
permanente.
1.1.1.5.      Aduce que desde
el 2006 se siente totalmente imposibilitado para trabajar, por lo que en el
2009 se sometió a unas terapias caseras para recuperar su salud, pero su
columna “se volvió intolerante”.
1.1.1.6.      Sostiene que en
el 2010 sufrió un dolor agudo, por lo que fue atendido en el Hospital San
Andrés de Tumaco, en el que procedieron a aplicarle analgésicos. Dado lo
anterior, acudió a la ARP Positiva para que “fuera estudiando el caso, siendo
negado el derecho que me asiste a recibir atención médica digna, pues el
régimen subsidiado no es suficiente”.
1.1.1.7.      Por su parte, la
ARP Positiva sostuvo que una vez reportado el accidente y culminado el proceso
de rehabilitación del señor Padilla Solís, la Vicepresidencia Técnica emitió el
dictamen Nº 9628 del 15 de septiembre de 2010, mediante el cual se calificó la
pérdida de capacidad laboral del accionante en un 0.0% en relación con el
accidente acaecido el 30 de septiembre de 2003.
1.1.1.8.      Expresa el
accionante que siguiendo con el procedimiento legal, solicitó que fuera la
Junta Regional de Calificación de Invalidez la que lo valorara, y ésta,
mediante dictamen Nº 982-2010, adiado a diciembre 29 de 2010,  determinó que
tenía una pérdida de capacidad laboral del 55% con fecha de estructuración 30
de septiembre de 2003.
1.1.1.9.      Aduce que la ARP
Positiva impugnó dicha decisión, por lo que el caso fue remitido a la Junta
Nacional de Calificación de Invalidez, la cual procedió el 17 de febrero del 2012 a realizarle los diferentes procedimientos y valoraciones basadas en los exámenes ya hechos y en
los documentos aportados.
1.1.1.10. Respecto de los exámenes
practicados afirma que fue atendido por el medico Guido Miznasa, “quien
sintió apatía, desagrado con su presencia, actitud negativa, racista, poco
profesional”; y de quien presume “tiene relación con la ARP Positiva,
puesto que ésta fue quien hizo el contacto y programó la cita, asumiendo los
costos de la valoración, por lo que el dictamen pudo afectarse de manera
negativa”.
1.1.1.11. Manifiesta que la Junta Nacional
de Calificación de Invalidez emitió el dictamen N°. 12976883 de fecha 30 de
mayo de 2012, otorgándole un 0.0% del grado de incapacidad laboral, con fecha
de estructuración del 30 de septiembre de 2003.
1.1.1.12. Indica que la conclusión a la que
llegó la Junta Nacional es “contradictoria, poco profesional, no objetiva e
irresponsable, si se tiene que la conclusión no coincide con el folio en el que
se transcribe el accidente de trabajo”. Así mismo, aduce que la gravedad de
tal conclusión radica en que al afirmar que padece una enfermedad degenerativa
de la que se derivan las hernias, se debe “reiniciar el procedimiento ante
la última ARP a la que estuvo afiliado, desconociendo que la historia laboral
va hasta el año 2006”.
1.1.1.13. Así mismo, el accionante hace
énfasis en que en el dictamen de la Junta Nacional de Calificación de Invalidez
se menciona un concepto por parte del cirujano de columna del 20 de noviembre
de 2003 con evolución favorable, documento que “no puede tomarse como
definitivo por la ARP a su conveniencia, y otorgarle la suficiente identidad
técnico científica para establecer que en dicha fecha presentó columna dorso
lumbar escoliosis dorso lumbar de conexidad derecha”.
1.1.1.14. Por último, sostiene que su
estado de salud continúa deteriorándose y que su vida familiar está devastada,
pues al ser una carga para su esposa ésta lo abandonó, por lo que vive de la
caridad de su familia.
1.2.
TRASLADO
Y CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA
Admitida la
solicitud de tutela, el Juzgado Laboral del Circuito de Tumaco corrió traslado
de la misma a la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, a fin de que
ejerciera los derechos de defensa y contradicción.
Posteriormente,
dada la nulidad decretada por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de
Pasto, el juez de instancia procedió a vincular a Positiva Compañía de Seguros
ARP.
1.2.1.  La Junta
Nacional de Calificación de Invalidez rindió informe extemporáneo, por lo que
el despacho no lo tuvo en cuenta para proferir el fallo, en dicho informe la
Junta determinó que:
Primero: En el texto de
la tutela queda claro que lo que se plantea es una controversia de fondo que no
puede dirimirse de otra forma que mediante el proceso ordinario a cargo de tal
jurisdicción, mediante el agotamiento de las fases probatorias y deliberatorias
reglamentadas.
Segundo:
las
actuaciones de la Junta Nacional de Calificación de Invalidez se encuentran
plenamente ajustadas al marco legal del procedimiento establecido en el Decreto
2463 de 2001 y en la Ley 100 de 1993. A saber, al señor Padilla se le realizó
una valoración interdisciplinaria en las instalaciones de la Junta Nacional el
17 de febrero de 2012, la cual quedó plenamente registrada en el dictamen de la
Junta Nacional.
Tercero:
La
calificación se llevó a cabo con base en la historia clínica del señor Padilla
Solís, teniendo en cuenta las descripciones médicas obrantes en el expediente y
las valoraciones especializadas que fueron practicadas al paciente, tratándose
de pruebas clínicas de naturaleza objetiva.
Cuarto: La Junta
Nacional presentó el caso en audiencia privada de decisión del 30 de mayo de
2012, sobre lo cual fue previamente notificado el paciente.
Conclusión:
La
resonancia magnética nuclear demuestra hernia discal L3 L4 L5 S1 que se
consideran hallazgos degenerativos, no relacionados con el accidente de trabajo.
Las patologías degenerativas deben ser estudiadas por la última Aseguradora de
Riesgos Profesionales a la cual se hubiere encontrado afiliado el trabajador,
para definir si se trata o no de una enfermedad profesional”.
1.2.2.  Posteriormente,
acatando la decisión del Superior Funcional, el a quo dispuso la
notificación de dicha Junta y libró nuevo oficio para que rindiera el informe
respectivo, sin embargo, no hubo pronunciamiento alguno.
1.2.3.  Positiva
Compañía de Seguros dijo
que el accionante les reportó un accidente de trabajo el 30 de septiembre de
2003 y que luego de terminar el proceso de rehabilitación fue debidamente
calificado, correspondiéndole un 0,0 % de pérdida de capacidad laboral.
Expresa que
frente a la calificación realizada, el accionante interpuso los recursos de
ley, por lo que el caso fue enviado a la Junta Regional de Calificación de
Invalidez de Nariño, la cual emitió un dictamen con el 55,008% de pérdida de
capacidad laboral.
Indica que con
relación al dictamen de la Junta Regional, Positiva interpuso los recursos de
ley, por lo que la Junta Nacional de Calificación de Invalidez emitió un
dictamen según el cual el accionante ostenta un 0,0% de pérdida de capacidad
laboral.
Finalmente, la
accionada hizo alusión a la normatividad que rige al Sistema de Riesgos
Profesionales, aduciendo que su conducta estuvo de acuerdo a lo dispuesto en
ésta, y que no existió vulneración al debido proceso.
1.3.
DECISIONES
DE INSTANCIA
1.3.1.  Sentencia de
primera instancia
Mediante fallo
del doce (12) de septiembre de 2011, el Juzgado Laboral del Circuito de Tumaco,
Nariño, declaró improcedente el amparo deprecado, argumentando que existe otra
vía de defensa judicial para controvertir los dictámenes proferidos por las
Juntas de Calificación de Invalidez, más si se tiene en cuenta que “el
dictamen aportado por el accionante y realizado por la accionada, cumple con
todos los requisitos exigidos por la jurisprudencia, esto es, cuenta con la
justificación que se desarrolló en la forma técnico científica adecuada, se
destaca que el origen fue un accidente de trabajo así la fecha de
estructuración, esto es la misma que subraya el accionante (30 de septiembre de
2003), hay una calificación porcentual de 0,0%, de la cual se establece que
existió la rehabilitación total después de recibir el tratamiento integral y
por tanto se cumple también con ese requisito, existe una evaluación física,
que fue realizada por un profesional en el área requerida-Fisiatra, con el cual
el actor no está de acuerdo, pero que ello no basta para atacar el dictamen multicitado,
de igual manera aparecen los fundamentos de hecho y de derecho, debidamente
relacionados”.
Por
último, el a quo manifestó que si el accidente ocurrió el 30 de septiembre de
2003, no se entiende la razón de por qué a penas el 24 de noviembre de 2010 el
accionante dio a conocer su situación ante la Junta Regional de Calificación de
Invalidez de Nariño, aun a sabiendas de que el paso del tiempo podía empeorar
su situación.
1.3.2.  Impugnación
El accionante
sostuvo que: i) “el juez pasó por alto el estado delicado e inhumano en el
que me encuentro”; ii) no valoró que la forma como se describe el accidente
de trabajo de mayo 30 de 2012 no es idéntica a la forma como se reportó a la
ARP Positiva, “lo cual incide para que se concluyera que los sucesos no
tenían la identidad suficiente para causarme las hernias que actualmente
padezco”; iii) “el juzgado pone de presente que el accidente de trabajo
se estructuró el 30 de septiembre de 2003, el suscrito acudió a la Junta
Regional hasta el 24 de noviembre de 2010, datos que son imprecisos en la
medida en que si bien fue en el mismo año, la actuación principal fue acudir a
Positiva la cual alegó a su favor un error en la carátula de la primera
radiografía que se me realizó a nivel lumbar, razón por la cual ante el uso de
los recursos de ley, mi caso pasó a ser  conocido por la Junta Regional”, y v)“las
apreciaciones subjetivas no son óbice para restarle merito a mi estado de salud
y la necesidad que me aqueja (…)”.
Dado que la
impugnación fue presentada de manera extemporánea, el juez de instancia no la
concedió.
1.4.    PRUEBAS
DOCUMENTALES
En el trámite de
la acción de amparo se aportaron las siguientes pruebas relevantes:
1.4.1.      Copia del
formato único de reporte de accidente de trabajo.
1.4.2.      Copia del recibo
de autorización de servicios hospitalarios.
1.4.3.      Copia del
documento emitido por el Hospital San Andrés E.S.E., en el que rectifica la
fecha en que se le tomó la placa al señor Manuel Padilla Solís. En dicho
escrito el Hospital manifiesta expresamente que: “la presente es con el fin
de rectificar la fecha de la toma de placa RX, al señor MANUEL PADILLA SOLÍS,
quien mediante autorización HSA 075-004 se presentó en las instalaciones del
Hospital San Andrés E.S.E. de esta ciudad, el día 6 de octubre de 2003 para un
procedimiento 871040 y por error involuntario se registra en el sobre una fecha
diferente a la fecha de la toma de la placa. Cabe aclarar que la fecha real
queda registrada en la placa RX”[1].
1.4.4.      Copia de la
historia clínica del señor Manuel Padilla Solís.
1.4.5.      Copia del
dictamen de calificación de perdida de capacidad laboral del señor Manuel
Padilla Solís, expedido por la Junta Nacional de Calificación de Invalidez.
1.4.6.      Copia del
dictamen de calificación de perdida de capacidad laboral del señor Manuel
Padilla Solís, expedido por la Junta Regional de Calificación de Invalidez.
1.5.
ACTUACIONES SURTIDAS POR LA
SALA DE REVISIÓN
Mediante
auto del dieciocho (18) de febrero de 2013, el despacho del Magistrado Ponente,
dados los hechos y pretensiones referidos por el accionante, consideró
necesario lo siguiente:
“PRIMERO.
ORDENAR que por la Secretaría General de la Corte Constitucional se
oficie a Positiva Compañía de Seguros S.A. (Avenida Carrera 45 No 94- 72-Bogotá), para que, en
el término de tres (3) días hábiles, contados a partir la notificación del
presente auto informe:
1).
Una vez enterada del accidente del señor Manuel Padilla Solís, identificado con
cédula de ciudadanía 12.976.883 de Pasto, ¿procedió a suministrarle atención en
salud?
2).
Si la respuesta anterior es afirmativa, explique los tratamientos médicos a los
que fue sometido. Así mismo, si es del caso, indique los medicamentos
suministrados, y el tiempo durante el cual le fueron proporcionados. En caso
tal de ser negativa la respuesta anterior, explique las razones  por las cuales
no le brindó atención médica.
SEGUNDO. ORDENAR que
por la Secretaría General de la Corte Constitucional se oficie al señor Manuel
Padilla Solís (Calle Nueva Ciega de Tumaco, Nariño) para que, en el término de
tres (3) días hábiles, contados a partir la notificación del presente auto
informe:
1).¿Positiva
Compañía de Seguros le suministró algún tratamiento médico o algún medicamento,
una vez reportó el accidente? En caso de ser afirmativa la respuesta anterior,
determine ¿en qué tiempo le fueron proporcionados?
2).
Indique el tipo de contrato que suscribió con la empresa “Manigua”, la duración
del mismo, el salario devengado y los motivos de su despido.
3).
Indique si la empresa “Manigua” tenía o no conocimiento de su estado de salud
al momento de contratarlo y al momento de terminar su contrato de trabajo”.
1.6.
PRUEBAS
Y RESPUESTAS ALLEGADAS EN SEDE DE REVISIÓN
1.6.1.      Mediante escrito
adiado a 26 de febrero de 2012, Positiva Compañía de Seguro informó a esta Sala
de Selección que el quince (15) de septiembre de 2010 el grupo
interdisciplinario de esta aseguradora calificó el accidente de trabajo del
señor Manuel Padilla Solís, con un diagnostico de “lumbalgia M545
Dorsolumbalgia aguda postraumática M511”, indicando que el evento reconocido
era de origen profesional, arrojando una perdida de capacidad laboral de 0.0%.
Manifiesta que
frente a dicha calificación, el señor Padilla Solís interpuso impugnación, por
lo que la Junta Nacional de Calificación  de Invalidez expidió un nuevo
dictamen, en el cual ratificó que la pérdida de capacidad laboral del señor
Padilla era de 0.0%.
1.6.2.      Respecto a las
prestaciones médicas y asistenciales, manifiesta que la ARP, a través de la
Gerencia Médica, expidió 4 órdenes de servicio, entre las cuales se encontraba
la atención médica integral y farmacéutica. Así mismo, alega no tener la
información solicitada respecto a dicha atención en la fecha anterior a la estructuración
de la invalidez, pues en este momento el ISS era quien asumía directamente el
proceso de rehabilitación del señor Padilla.
1.6.3.      Vencido el término,
el accionante no allegó respuesta alguna a la solicitud de la Sala.
2.
CONSIDERACIONES
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
2.1.
COMPETENCIA
La Corte es
competente para revisar los presentes fallos de tutela, de conformidad con los
artículos 86 y 241 de la Constitución Nacional, y con el Decreto 2591 de 1991.
2.2.
PROBLEMA
JURÍDICO
2.2.1. Corresponde a esta Sala
establecer si la Junta Nacional de Calificación de Invalidez y Porvenir ARP vulneraron
los derechos fundamentales a la vida digna, a la integridad personal, a la
salud, a la seguridad social y al mínimo vital del señor Manuel Padilla Solís, al
asumir, con base en la fecha errónea de las placas que se le realizaron, que el
actor tiene antecedentes con la lesión que soporta. Así mismo, si vulneraron
sus derechos al establecer mediante dictamen médico científico que la pérdida
de capacidad laboral del accionante es 0,0%, a diferencia de lo dictaminado por
la Junta Regional de Calificación de Invalidez que lo calificó con un
porcentaje del 55.08%.
2.2.2.  Para resolver el
caso concreto la Sala hará alusión a: i) procedencia excepcional de la acción
de tutela contra los dictámenes proferidos por las Juntas de Calificación de
Invalidez; ii) el debido proceso en las actuaciones de las Juntas de
Calificación de Invalidez; iii) el pago de honorarios a las Juntas de
Calificación de Invalidez según el mandato legal y constitucional; y iv) el análisis del
caso concreto.
2.3.
PROCEDENCIA
EXCEPCIONAL DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA LOS DICTÁMENES PROFERIDOS POR LAS
JUNTAS DE CALIFICACIÓN DE INVALIDEZ. REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIA
Reiteradamente[2],
la jurisprudencia de esta Corporación ha establecido que la acción de
tutela no procede en principio para controvertir los dictámenes expedidos por
las Juntas de Calificación de Invalidez, debido a que la inconformidad que
pueda suscitar el dictamen puede ser resuelta ante la jurisdicción laboral, tal
como lo establece el artículo 40 del Decreto 2463 de 2001, esto es, ante la
existencia de otro mecanismo de protección judicial.
En
efecto, el artículo 86 Constitucional establece que la acción de tutela es un
mecanismo de protección de derechos fundamentales que se orienta bajo los
principios de subsidiariedad e inmediatez, por lo cual, no puede entrar a
suplir los instrumentos ordinarios destinados a dirimir los conflictos que
puedan presentarse en virtud de los dictámenes de calificación de invalidez. La
expedición de estos dictámenes, deben debatirse ante la jurisdicción ordinaria
laboral pues conforme al decreto 2463 de 2001, artículo 11, inciso 1:“los
dictámenes de las juntas de calificación de invalidez no son actos
administrativos y sólo pueden ser controvertidos ante la justicia laboral
ordinaria con fundamento en el artículo 2o. del Código de Procedimiento
Laboral”.
No
obstante la regla anterior, la Corte también ha establecido dos situaciones en
las cuales el recurso de amparo procede de manera excepcional frente a la regla
general de improcedencia:
“En
primer lugar, la acción de tutela procederá como mecanismo definitivo en el
evento en que el medio judicial previsto para este tipo de controversias no
resulte idóneo y eficaz en el caso concreto, lo cual deberá ser analizado por
el juez de tutela atendiendo las circunstancias en que se encuentre el
solicitante. Por ejemplo,
en la sentencia T-108 de 2007, la Sala Cuarta de Revisión concluyó que el
proceso ordinario laboral no era idóneo y eficaz en el caso de una persona a la
cual se le había suspendido el pago de su pensión de invalidez en virtud de que
una junta de calificación de invalidez, con violación del debido proceso,
determinó que su incapacidad laboral había disminuido de forma tal que ya no
alcanzaba el porcentaje a partir del cual la legislación otorga tal
prestación.  Lo anterior, debido a su edad -62 años-, su estado de salud
–sufría de varios padecimientos tales como artrodesis de tobillo y rodilla,
hipertensión arterial, dermatosis, insuficiencia venosa crónica de miembros
inferiores, etc.-, la consecuente imposibilidad de obtener un trabajo y la
ausencia de otro ingreso que le permitiera procurarse una subsistencia digna
para él y su familia.
En
segundo lugar, procederá como mecanismo transitorio, a pesar de la existencia
de un medio judicial ordinario idóneo y eficaz, cuando es necesaria para evitar
un perjuicio irremediable para lo cual también resulta necesario considerar la
situación concreta del solicitante. Así, en la
sentencia T-859 de 2004, la Sala Novena de Revisión consideró que era
procedente conceder el amparo en forma transitoria a una persona con
discapacidad mental calificada como inválida a quien se le había negado el
reconocimiento de la pensión de sobrevivientes con base en que la fecha de
estructuración de la invalidez determinada por la junta de calificación era
posterior a la muerte de su padre, a pesar de que su enfermedad se había
manifestado desde los dos (2) años. Se indicó que “ni la accionante ni su
representada disponen de recursos suficientes para asumir por su cuenta el
tratamiento médico (…) sin el cual su salud y calidad de vida amenazan con
deteriorarse más. Aunado a lo anterior, es importante recordar que (…) es una
persona con una discapacidad física mayor al cincuenta (50%) por ciento, lo que
le impide laborar y por ende procurarse un ingreso propio. De todo lo anterior
se infiere que la afectada se encuentra frente a un perjuicio irremediable que
hace viable la protección de sus derechos fundamentales”.
En
el mismo sentido, la Corte ha señalado que cuando se trata de proteger derechos
de personas disminuidas física o psíquicamente, el examen de procedibilidad
frente al recurso de amparo debe hacerse menos estricto, pues se está ante un
sujeto de especial protección constitucional:
“(…)
en ciertos casos el análisis de la procedibilidad de la acción en comento
deberá ser llevado a cabo por los funcionarios judiciales competentes con un
criterio más amplio, cuando quien la interponga tenga el carácter de sujeto de
especial protección constitucional –esto es, cuando quiera que la acción de
tutela sea presentada por niños, mujeres cabeza de familia, discapacitados,
ancianos, miembros de grupos minoritarios o personas en situación de pobreza
extrema. En estos eventos, la caracterización de perjuicio irremediable se
debe efectuar con una óptica, si bien no menos rigurosa, sí menos estricta,
para así materializar, en el campo de la acción de tutela, la particular
atención y protección que el Constituyente otorgó a estas personas, dadas sus
condiciones de vulnerabilidad, debilidad o marginalidad”[3].
En
efecto, tal como lo señala la jurisprudencia de esta Corporación, cuando los
mecanismos ordinarios de defensa judicial no resulten ser los más eficaces e
inmediatos para la protección de los derechos fundamentales de las personas, la
acción de tutela, a pesar de ser un instrumento subsidiario, se constituye como
el principal medio de garantía de derechos, más si se trata de sujetos de
especial protección constitucional.
2.4.
EL
DEBIDO PROCESO EN LAS ACTUACIONES DE LAS JUNTAS DE CALIFICACIÓN DE INVALIDEZ.
REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIA
Las
Juntas de Calificación de Invalidez tienen como función primordial evaluar
científica y técnicamente el porcentaje de pérdida de la capacidad laboral de
las personas, y sus dictámenes constituyen el fundamento jurídico para lograr
el reconocimiento y posterior pago de ciertas prestaciones sociales.
Las
Juntas de calificación de invalidez si bien deben calificar la pérdida de capacidad
laboral de conformidad con lo previsto en la ley 100 de 1993, el Manual Único
para la Calificación de la Invalidez (decreto 917 de 1997) y el Decreto 2463 de
2001, dicho procedimiento se encuentra regulado especialmente en el capítulo
III del Decreto 2463 de 2001, que establece las siguientes etapas: “Allí se
consagran reglas atinentes a la competencia de las juntas de calificación de
invalidez (art.22); rehabilitación previa para solicitar el trámite (art. 23);
presentación de la solicitud (art. 24); documentos que se deben allegar a la
solicitud  de calificación (art.25);  solicitudes incompletas
(art.26); reparto, sustanciación, ponencia, quórum y decisiones (arts. 27 a 29); audiencia y dictamen (arts. 30 y 31);  notificación del dictamen  y recursos
(arts.32 a 34); procedimiento para el trámite del recurso de apelación (art.
35); práctica de exámenes complementarios (art.36); pago de gastos de traslado,
valoraciones por especialistas y exámenes complementarios (art. 37);
participación en las audiencias privadas (art. 38); inasistencia de pacientes
(art. 39), y controversias sobre dictámenes (art. 40)”.
Ahora
bien, en torno al desarrollo jurisprudencial acerca de las actuaciones de las
juntas de calificación de invalidez, la Corte identificó ciertas reglas que
dirigen esta clase de organismos al momento de tramitar las solicitudes de
calificación:
“i)
La solicitud de calificación de pérdida de capacidad laboral sólo podrá
tramitarse cuando las entidades hayan adelantado el tratamiento y rehabilitación
integral o se compruebe la imposibilidad de su realización. Al efecto, a tal
solicitud se debe allegar  el certificado correspondiente (art. 9° del
Decreto 917 de 1999 y arts. 23 y 25-3 del Decreto 2463 de 2001). ii)
Valoración completa del estado de salud de la persona cuya invalidez se
dictamina o se revisa, para lo cual las juntas deben proceder a realizar el
examen físico correspondiente antes de elaborar y sustanciar la respectiva
ponencia (art. 28 ibid.); y iii) Motivación de las decisiones adoptadas
por estos organismos, pues deben sustanciar los dictámenes que emiten
explicando y justificando en forma técnico científica la decisión que adoptan
(arts. 28 a 31 ibid)”[4].
Así
mismo, la jurisprudencia constitucional y la ley, han definido las pautas bajo
las cuales los miembros de las juntas de calificación de invalidez deben
proferir sus dictámenes. Por ejemplo, el artículo 2  del Decreto 2463 de
2001 que sostiene:
“La
actuación de los integrantes de la junta de calificación de invalidez estará
regida por los postulados de la buena fe y consultará los principios
establecidos en la Constitución Política y en la Ley 100 de 1993, las
disposiciones del Manual único para la Calificación de la Invalidez, así como
las contenidas en el presente decreto y demás normas que lo complementen,
modifiquen, sustituyan o adicionen”.
En
cuanto a lo anterior, esta Corte ha indicado que los dictámenes emitidos por
las juntas de calificación de invalidez “debe ser motivados, en el sentido
de manifestar las razones que justifican en forma técnico-científica la
decisión”[5],
lo que guarda total coherencia con el artículo 31 del Decreto 2463 de 2001 que
prescribe que éstos “deben contener las decisiones expresas y claras sobre
el origen, fecha de estructuración y calificación porcentual de pérdida de la
capacidad laboral”.
Igualmente
ha sostenido que:
(iii)
“Los dictámenes que emitan las juntas de calificación, deben contener
expresamente los fundamentos de hecho y de derecho que dieron origen a esta
decisión (según el artículo 9° del decreto 2463 de 2001). (…)
indica que los fundamentos de hechos son todos aquellos que se relacionan
con la ocurrencia de determinada contingencia, lo cual incluye historias
clínicas, reportes, valoraciones o exámenes médicos periódicos; y en general,
los que puedan servir de prueba para certificar una determinada relación
causal, tales como certificado de cargos y labores, comisiones, realización de
actividades, subordinación, uso de determinadas herramientas, aparatos, equipos
o elementos, contratos de trabajo, estadísticas o testimonios, entre otros, que
se relacionen con la patología, lesión o condición en estudio y que los
fundamentos de derecho son todas las normas que se aplican al caso de que se
trate”[6].
En
conclusión, las Juntas de Calificación de Invalidez al momento de examinar la
situación de incapacidad de un trabajador que solicita ser valorado, debe
observar el debido proceso y la buena fe, valorando exhaustivamente cada una de
las patologías de la persona y calificando de manera razonable en base a la
experiencia que los antecede y la formación profesional, los distintos aspectos
contenidos en sus dictámenes como lo son, la fecha de estructuración, el
porcentaje de invalidez y el origen de la misma.
2.5.
EL
PAGO DE HONORARIOS A LAS JUNTAS DE CALIFICACIÓN DE INVALIDEZ SEGÚN EL MANDATO
LEGAL Y CONSTITUCIONAL. REITERACIÓN JURISPRUDENCIAL
Para
el funcionamiento de las Juntas de Calificación de Invalidez, los artículos 42
y 43 de la Ley 100 de 1993 expresan que los honorarios de los miembros de
dichas juntas, tanto de las regionales como de la nacional, serán pagados por
la entidad de previsión o seguridad social o la sociedad administradora a la
que esté afiliado el solicitante.
El
artículo 50 del Decreto 2463 de 2002 reglamentó los citados artículos y
estableció que los honorarios de los miembros de las Juntas de Calificación de
Invalidez los debe pagar las entidades de previsión social, las compañías de
seguro, las administradoras, el pensionado por invalidez, el aspirante a
beneficiario o el empleador. Sin embargo, si el interesado asume los
honorarios, tiene derecho al reembolso de la entidad administradora, del
empleador o de la entidad de previsión social, una vez la junta dictamine el
estado de invalidez o la incapacidad laboral.
Frente a la
anterior determinación, la Corte Constitucional, en la sentencia C-164 de 2000[7],
estudió la constitucionalidad del artículo 43 del Decreto 1295 de 1995 que
establecía en cuanto a las controversias sobre la incapacidad permanente
parcial, que “los costos que genere el trámite ante las juntas de
calificación de invalidez serán de cargo de quien los solicite, conforme al
reglamento que expida el Gobierno  Nacional”. En esa oportunidad el Alto
Tribunal declaró inexequible el anterior precepto, argumentando que:
“La
seguridad social es un servicio público de carácter obligatorio, que se
prestará bajo la dirección, coordinación y control del Estado, en sujeción a
los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, según los términos
del artículo 48 de la Constitución, razón por la cual no entiende la Corte
cómo, mediante la norma examinada, pretende condicionarse la prestación de un
servicio esencial en materia de seguridad social -la evaluación de una
incapacidad laboral- al pago, poco o mucho, que haga el trabajador accidentado
o enfermo -por causas de trabajo- para sufragar los costos de un organismo
creado por el legislador para el efecto. Ese criterio legal elude la
obligatoriedad y la responsabilidad del servicio público en cuestión, y
promueve la ineficiencia y la falta de solidaridad de las entidades de
seguridad social, a la vez que convierte en ilusorio el principio de la
universalidad”.
Ahora
bien, dado que la anterior decisión se circunscribe a la calificación de la
pérdida de capacidad laboral para obtener la pensión de invalidez,
posteriormente la Corte, en la sentencia C-1002 de 2004[8], en la
que estudió la constitucionalidad de los artículos 42 y 43 de la Ley 100 de
1993, amplió el ámbito de actuación de las juntas de calificación de invalidez,
afirmando que los certificados que éstas emiten sirven para reconocer una
prestación social. En palabras de esta Corporación:
“Dado que el
legislador no circunscribió expresamente el ámbito de funcionamiento de las
juntas de calificación de invalidez a la calificación de la incapacidad con
fines de reconocimiento de pensión de invalidez, es posible inferir que también
dicha certificación sirve como elemento de juicio para conceder la pensión de
sobreviviente, pues para ésta también se requiere la calificación del grado de
invalidez del aspirante. De las normas transcritas se deduce que la función de
calificación de las condiciones de invalidez que realizan las juntas a que se
refiere el Decreto 2463/01 no se agota, como lo sugiere el demandante, con la
determinación de las que dan lugar a la concesión de la pensión de invalidez,
sino que operan en cualquier caso en que el establecimiento del grado de
invalidez sea requisito necesario para otorgar el reconocimiento de una
prestación social. (Subrayado fuera del texto).
(…)
Las
juntas de calificación de invalidez, tanto las regionales como la junta
nacional, son organismos de creación legal, integrados por expertos en
diferentes disciplinas, designados por el Ministerio de Trabajo y Seguridad
Social –hoy, Ministerio de la Protección Social- para calificar la invalidez en
aquellos eventos en que la misma sea necesaria para el reconocimiento de una
prestación. De conformidad con los artículos acusados, los miembros de las
juntas de calificación de invalidez no son servidores públicos y reciben los
honorarios por sus servicios de las entidades de previsión o seguridad social
ante quienes actúan, o por la administradora a la que esté afiliado quien
solicite sus servicios. Del contenido de la normativa legal se tiene que el fin
de las juntas de calificación de invalidez es la evaluación técnica científica
del grado de pérdida de la capacidad laboral de los individuos que se sirven
del sistema general de seguridad social. El dictamen de las juntas de
calificación es la pieza necesaria para la expedición del acto administrativo
de reconocimiento o denegación de la pensión, propiamente dicho”.
En esta
sentencia la Corte declaró exequibles los artículos demandados, aduciendo
frente al segundo cargo de la demanda, según el cual el legislador violó el
principio de igualdad porque las juntas de calificación de invalidez no
calificaban la invalidez cuando se trataba del reconocimiento de una pensión de
sobrevivientes, que carecía de fundamento, ya que es posible inferir
que también dicha certificación sirve como elemento de juicio para conceder la
pensión de sobreviviente.
Reiterando lo
dicho anteriormente, en la sentencia T-033 de 2004[9], la
Corte adujo que:
“Según
las consideraciones hechas en el presente fallo y teniendo en cuenta  la
jurisprudencia constitucional anteriormente transcrita, la orden del juez debe
ser cumplida y por lo tanto los Seguros Sociales deben sufragar lo
correspondiente a los dictámenes y por este aspecto prospera la tutela. En
efecto, el no pago de la valoración de la incapacidad laboral afecta los
derechos a la seguridad social, el debido proceso y el acceso a la justicia,
como se dejó explicado en los considerandos de esta sentencia”. (Subrayado
fuera del texto).
Por
último y en reiteración de su precedente, la Corte, en la sentencia T- 208 de
2010[10],
sostuvo que:
“De
los anteriores enunciados normativos se colige que los honorarios de los
miembros de las Juntas Regionales de Calificación de Invalidez y los de la
Junta Nacional de Calificación de Invalidez serán pagados, en todo caso, por la
entidad de previsión o seguridad social o la sociedad administradora a la que
esté afiliado el solicitante. Por lo tanto, según la Ley 100 de 1993, no
resulta conducente obligar a los ciudadanos a sufragar dichos costos o suspender
el trámite del dictamen por dicho concepto”.
Entonces,
se puede concluir que son las Juntas de Calificación de invalidez las
encargadas de emitir los dictámenes de la pérdida de capacidad laboral, cuando
las personas requieran obtener el pago de incapacidades, la pensión de
invalidez, la sustitución pensional o la pensión de sobrevivientes. Ahora, los
honorarios de las juntas deben ser cancelados por la entidad de previsión o
seguridad social o la sociedad administradora a la que esté afiliado el solicitante,
ya que al ser  un servicio esencial en materia de seguridad social, su
prestación no puede estar supeditada al pago que haga el interesado, pues este
criterio elude el principio solidaridad al cual están obligadas las entidades
de seguridad social.
3.       CASO CONCRETO
3.1.
RESUMEN
DE LOS HECHOS
Manifiesta el
accionante que el 30 de septiembre de 2003, cuando trabajaba en la
Comercializadora Internacional Isla Dorada, sufrió un accidente de trabajo que
le afectó la columna, al ocasionarle una hernia de la que no se ha logrado
recuperar. Indica que dicho accidente fue reportado a la ARP Positiva.
Expresa que un
médico del Instituto de los Seguros Sociales, entidad a la que estaba afiliado
en el Régimen de Seguridad Social en salud y quien le prestó atención médica,
ordenó la práctica de una radiografía, la cual le fue tomada el 6 de octubre de
2003, pero que debido a un error  del técnico del Hospital San Andrés, en ella se
anotó como fecha de su toma el 8 de mayo de 2003, lo que dio origen a que la
ARP y la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, al resolver la solicitud
de dictaminar su pérdida de capacidad laboral, asumieran que el actor tiene
antecedentes con la lesión que soporta.
Aduce que desde
el 2006 se siente totalmente imposibilitado para trabajar, por lo que en el
2009 se sometió a unas terapias caseras para recuperar su salud, pero su
columna “se volvió intolerante”, y en el 2010, dado a que sufrió un
dolor agudo, acudió a la ARP Positiva para que “fuera estudiando el caso,
siendo negado el derecho que me asiste a recibir atención médica digna, pues el
régimen subsidiado no es suficiente”.
Por su parte, la
ARP Positiva sostuvo que una vez reportado el accidente y culminado el proceso
de rehabilitación del señor Padilla Solís, la Vicepresidencia Técnica emitió el
dictamen Nº 9628 del 15 de septiembre de 2010, mediante el cual se calificó la
pérdida de capacidad laboral del accionante en un 0.0% en relación con el
accidente acaecido el 30 de septiembre de 2003.
Expresa el
accionante que siguiendo con el procedimiento legal, solicitó que fuera la
Junta Regional de Calificación de Invalidez la que lo valorara, y ésta,
mediante dictamen Nº 982-2010, adiado a diciembre 29 de 2010,  determinó que
tenía una pérdida de capacidad laboral del 55% con fecha de estructuración 30
de septiembre de 2003.
Aduce que la ARP
Positiva impugnó dicha decisión, por lo que el caso fue remitido a la Junta
Nacional de Calificación de Invalidez, la cual procedió a realizarle los
diferentes procedimientos y valoraciones necesarios para que se dictaminara su
pérdida de capacidad laboral. Respecto de los exámenes practicados afirma que fue
atendido por el medico Guido Miznasa, “quien sintió apatía, desagrado con su
presencia, actitud negativa, racista, poco profesional”; y de quien presume
“tiene relación con la ARP Positiva, puesto que ésta fue quien hizo el contacto
y programó la cita, asumiendo los costos de la valoración, por lo que el
dictamen pudo afectarse de manera negativa”.
Manifiesta que la
Junta Nacional de Calificación de Invalidez emitió el dictamen N°. 12976883 de
fecha 30 de mayo de 2012, otorgándole un 0.0% del grado de incapacidad laboral,
con fecha de estructuración del 30 de septiembre de 2003.
Indica que la
conclusión a la que llegó la Junta Nacional es “contradictoria, poco
profesional, no objetiva e irresponsable”. Así mismo, aduce que la gravedad
de tal conclusión radica en que al afirmar que padece una enfermedad
degenerativa de la que se derivan las hernias, se debe “reiniciar el
procedimiento ante la última ARP a la que estuvo afiliado, desconociendo que la
historia laboral va hasta el año 2006”.
Así mismo, el
accionante hace énfasis en que en el dictamen de la Junta Nacional de
Calificación de Invalidez se menciona un concepto por parte del cirujano de
columna del 20 de noviembre de 2003 con evolución favorable, documento que “no
puede tomarse como definitivo por la ARP a su conveniencia, y otorgarle la
suficiente identidad técnico científica para establecer que en dicha fecha
presentó columna dorso lumbar escoliosis dorso lumbar de conexidad derecha”.
Por último,
sostiene que su estado de salud continúa deteriorándose y que su vida familiar
está devastada, pues al ser una carga para su esposa ésta lo abandonó, por lo
que vive de la caridad de su familia.
3.2.
PROCEDENCIA
DE LA ACCIÓN DE TUTELA
3.2.1.  Legitimación en
la causa por activa
Los
artículos 86 constitucional, 10 del Decreto 2591 de 1991 y la jurisprudencia de
esta Corporación, han sostenido que es titular de la acción de tutela cualquier
persona a la que sus derechos fundamentales le resulten vulnerados o
amenazados, de tal forma que pueda presentarla por sí misma o por medio de un
tercero que actúe en su nombre. Por tanto, estas personas pueden invocar
directamente el amparo constitucional, o pueden hacerlo a través de terceros
que sean sus apoderados, representantes o agentes oficiosos, para el caso de
las personas que no se encuentran en condiciones de interponer la acción por sí
mismas.
Ahora
bien, en el caso sub examine se observa que el señor Manuel Padilla
Solís
actúa en su propio nombre, de donde se deriva que tiene capacidad para representar
sus propios intereses.
3.2.2.  Legitimación por
pasiva
Con respecto a
quién va dirigida la acción de tutela, el artículo 13 del Decreto 2591 de 1991
expresa que: “se dirigirá contra la autoridad pública o el representante del
órgano que presuntamente violó o amenazó el derecho fundamental (…)”.
En
el caso sub examine se demandó a la Junta Nacional de Calificación de
Invalidez, lo cual es a todas luces acertado, pues ésta es quien debe controvertir
la reclamación del peticionario.
3.2.3.  Examen de
inmediatez
La inmediatez es
una condición de procedencia de la acción de tutela, creada por la
jurisprudencia de la Corte Constitucional, como herramienta para cumplir con el
propósito de la Carta Política de hacer de la acción de tutela un medio de
amparo de derechos fundamentales que opere de manera rápida, inmediata y
eficaz.
Por
ello, es indispensable que la acción sea promovida dentro de un término
razonable, prudencial y cercano a la ocurrencia de los hechos que se consideran
vulneratorios de derechos fundamentales, con el fin de evitar que el transcurso
del tiempo desvirtúe la transgresión o amenaza de los derechos.
Así
las cosas, encuentra la Sala que en el presente caso lo hechos ocurrieron el 30
de septiembre de 2003, y la fecha de interposición de la tutela es el 19 de
junio de 2012. No obstante el paso del tiempo, en el caso se evidencia que no
hubo inactividad de parte del accionante, pues una vez sufrió el accidente,
procedió a reportarlo a la ARP, a realizarse los exámenes pertinentes y hacerse
las terapias para su rehabilitación.
Así
mismo, del informe emitido por Positiva ARP, se puede evidenciar la actividad
del accionante en este caso, pues una vez sufrió el accidente, procedió a reportarlo,
y culminado el proceso de rehabilitación, la Vicepresidencia Técnica profirió
el dictamen Nº 9628 del 15 de septiembre de 2010, el cual fue impugnado por el
accionante, por lo que la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Nariño
emitió el dictamen Nº 982-2010, el cual fue impugnado por la ARP Positiva, correspondiéndole
su estudio a la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, quien el 30 de
mayo de 2012 emitió el último dictamen acerca de la pérdida de capacidad
laboral del accionante.
Entonces,
de lo anterior se debe concluir que la última fecha en que se vulneró el
derecho del accionante fue el 30 de mayo de 2012, día en que se emitió el
último dictamen de su perdida de capacidad laboral, que estableció que ésta era
de 0.0%, y la fecha de la interposición de la tutela fue el 19 de junio de
2012; lo que hace ver que el perjuicio era actual en el momento en que el
accionante hizo uso de la acción de amparo.
3.2.4. Examen del
cumplimiento del principio de subsidiariedad
En definitiva,
es claro para la Sala que la acción de tutela procede en este caso, debido a
que es el mecanismo idóneo para amparar los derechos del aquí interesado, pues
a través de ésta se protegen de manera  oportuna los derechos invocados.
Además, el caso versa sobre los derechos de una persona en situación de
vulnerabilidad, que actualmente se encuentra en condiciones precarias de
subsistencia y que padece fuertes quebrantos de salud, por lo que se trata de
un sujeto de especial protección constitucional, situación que pone en
evidencia la necesidad de la intervención del juez constitucional.
3.3.    EXAMEN DE LA
PRESUNTA VULNERACIÓN DEL DERECHO FUNDAMENTAL DEL SEÑOR MANUEL PADILLA SOLÍS
De los supuestos
de hecho descritos en precedencia, la Sala pone de manifiesto el hecho de que
al señor Padilla Solís se  le haya dictaminado en varias ocasiones su pérdida
de capacidad laboral, la cual ha sido excesivamente diferente entre un dictamen
y otro.
A saber, la ARP
Positiva calificó la pérdida de capacidad laboral del accionante en un 0.0%
en relación con el accidente acaecido el 30 de septiembre de 2003.
Por su parte, la
Junta Regional de Calificación de Invalidez determinó que tenía una pérdida de
capacidad laboral del 55% con fecha de estructuración 30 de septiembre
de 2003.
Finalmente, la
Junta Nacional de Calificación de Invalidez, le dictaminó un 0.0% de
grado de incapacidad laboral, con fecha de estructuración del 30 de septiembre
de 2003, argumentando que “la Discopatía Lumbar” no puede atribuirse al
accidente de trabajo por esfuerzo físico realizado el 30 de septiembre de 2003,
pues el estudio radiográfico de “columna Lumbosacra” de 8 de mayo de 2003,
cuatro meses y medio antes de la ocurrencia de accidente de trabajo,
reportó disminución del espacio intervertebral L3-L4-L5-S1”.  (Subrayado
fuera del texto).
Entonces,
no encuentra la Sala una justificación razonable al hecho de que la Junta
Nacional de Calificación de Invalidez, en dictamen emitido el 30 de mayo de
2012, tome como fecha del estudio radiográfico del señor Padilla Solís el 8 de
mayo de 2003, pese a existir un informe del Hospital San Andrés E.S.E., quien
realizó dicha radiografía, adiado a 18 de agosto de 2011, en el que se dejó
claro que el 8 de mayo de 2003 no era la fecha del examen, sino el 6 de octubre
de 2003.
Así
las cosas, es claro para la Sala que al asumir la Junta Nacional de
Calificación de Invalidez que la fecha del estudio radiográfico de columna
realizado al señor Padilla Solís es anterior al accidente de trabajo, su
decisión varió ostensiblemente, pues se atribuyó el trastorno lumbar del
paciente a una enfermedad degenerativa[11] no relacionada con el
accidente de trabajo.
Por
otra parte, tampoco entiende la Sala por qué se presenta una diferencia tan abismal
en los porcentajes de pérdida de capacidad laboral dictaminados al accionante,
pues como ya se dijo, en las evaluaciones realizadas por la ARP Positiva y por la
Junta Nacional de Calificación de Invalidez obtuvo un porcentaje de 0.0% de pérdida
de capacidad laboral, mientras que en el dictamen realizado por la Junta
Regional de Calificación de Invalidez obtuvo un porcentaje de 55%.
Bajo
ese entendido, la Sala considera necesario, en beneficio del amparo efectivo de
los derechos del actor, quien es una persona en situación de vulnerabilidad,
por cuanto
actualmente atraviesa por una  precaria condición económica, y porque está
padeciendo serios quebrantos de salud, dejar sin efectos el dictamen N°
12976883 del 30 de mayo de 2012, emitido por la Junta Nacional de Calificación
de Invalidez, y ordenarle a la misma que emita uno nuevo, con el fin de
establecer cuál es realmente la pérdida de capacidad laboral del accionante,
para que éste pueda conocer certeramente si cumple o no con los requisitos para
reclamar la pensión de invalidez. Para ello, el nuevo concepto debe tomar en
cuenta el rendido por la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Nariño,
así como la equivocación en que incurrió respecto a la fecha errada de la
radiografía.
Para
la protección real de los derechos del accionante, quien desde el 2010 está a
la espera de que se defina conforme a derecho su pérdida de capacidad laboral, la
Junta Nacional de Calificación de Invalidez tendrá que emitir su decisión en un
término perentorio de un (1) mes contado a partir del inicio del proceso de
valoración de la pérdida de capacidad laboral del actor, el cual a su vez
también tendrá que iniciarse a las cuarenta y ocho (48) horas siguientes de
notificación de la sentencia.
Para
tal efecto, el dictamen tendrá que adecuarse a las normas jurídicas que regulan
este proceso, de tal manera que se valoren exhaustivamente cada una de las
patologías del accionante y se califique de manera razonable con base en la
fecha de estructuración, el porcentaje de invalidez y el origen de la misma.
Ahora bien, dado
que el señor Padilla Solís está atravesando una situación económica difícil,
puesto que no cuenta con trabajo alguno o con cualquier otro ingreso que le
proporcione los recursos necesarios para su subsistencia, la Sala reitera la
posición jurisprudencial relacionada con que el pago de los honorarios de los
miembros de las Juntas de Calificación de Invalidez corresponde a las entidades
de previsión social, las compañías de seguro, la administradora de fondo de
pensión, al pensionado por invalidez, al aspirante a beneficiario o al
empleador. Pero, si es el interesado quien asume los honorarios, tiene derecho
al reembolso.
En esa medida,
como el accionante se encontraba afiliado a la ARP Positiva al momento del
accidente y teniendo en cuenta que ésta se encargó de su rehabilitación y de
dictaminar su pérdida de capacidad laboral, la Sala considera que es esa
aseguradora la que debe asumir los costos del examen ante la Junta Nacional de
Invalidez.
Así las cosas,
esta Sala ordenará: i) dejar sin efectos el dictamen N° 12976883,
emitido por la Junta Nacional de Calificación de Invalidez el 30 de mayo de
2012, iii) a la Junta Nacional de Calificación de Invalidez que, dentro
de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de esta
sentencia, inicie un nuevo proceso de calificación de la pérdida de capacidad
laboral al señor Manuel Padilla Solís, el cual no podrá exceder de un (1) mes. En ésta se debe
tener en cuenta el dictamen emitido por la Junta Regional de Calificación de
Invalidez de Nariño, el error en que incurrió respecto a la fecha errada de la
radiografía,
los diferentes conceptos de los médicos tratantes que obran en el expediente,
así como la naturaleza de la enfermedad del accionante, y iii) a la ARP
Positiva que asuma el costo del dictamen de perdida de capacidad laboral del
señor Manuel Padilla Solís ante la Junta Nacional de Calificación de Invalidez.
DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Sala Séptima de Revisión de tutelas de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO.-
REVOCAR la
sentencia
del doce (12) de septiembre de 2011 proferida por el Juzgado Laboral del Circuito
de Tumaco, Nariño, que declaró improcedente el amparo deprecado. En su lugar CONCEDER
el amparo requerido.
SEGUNDO.- DEJAR
SIN EFECTOS el dictamen
N° 12976883, emitido por la Junta Nacional de Calificación de Invalidez el 30
de mayo de 2012.
TERCERO.- ORDENAR
a la Junta Nacional de Calificación de Invalidez que, dentro de las
cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de esta sentencia,
inicie un nuevo proceso de calificación de la pérdida de capacidad laboral al
señor Manuel Padilla Solís, el cual no podrá exceder de un (1) mes.
CUARTO.- ORDENAR
a la ARP Positiva que proceda a pagar, en el término de las cuarenta
y ocho (48) horas siguientes a la notificación de esta sentencia, el costo del dictamen
de perdida de capacidad laboral del señor Manuel Padilla Solís a la Junta Nacional
de Calificación de Invalidez.
QUINTO.- Por secretaría
general librar las comunicaciones de que trata el Decreto 2591 de 1991.
Cópiese,
notifíquese, publíquese y cúmplase,
JORGE
IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
ALEXEI
EGOR JULIO ESTRADA
Magistrado
LUIS
ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General
[1] Si bien en el
expediente (folio 11 del cuaderno 2) hay prueba de que en el sobre que contenía
la placa la fecha que aparece es 08-05-03, no existe copia de la radiografía,
por tanto la Sala no pudo verificar cuál es la fecha registrada en ella, no
obstante, de lo dicho por el Hospital San Andrés E.S.E, correspondiente a “el
señor Manuel Padilla Solís se presentó en las  instalaciones del Hospital, el 6
de octubre de 2003 para un procedimiento 871040”, se presume que la
fecha de la realización de la placa es la misma contenida en ella, es decir, 6
de octubre de 2003. Vale decir que esta fecha fue es la misma que el accionante
cita en su escrito de tutela.
[2] Ver entre otras las
Sentencias T-337 de 2012. M.P. Nilson Pinilla Pinilla y T-328 de 2011. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub
[3] Sentencia T-456 de 2004. M.P. Jaime Araujo Rentería
[4] Sentencia T-328 de 2011. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub
[5] Sentencia T-424 de
2007 y T-328 de 2011.
[6] Ibíd.
[7] M.P. José Gregorio Hernández
Galindo. Esta posición también se reiteró, entre otras, en la sentencia T- 701
de 2002. M.P. Alfredo Beltrán Sierra
[8] M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra
[9] M.P. Marco Gerardo
Monroy Cabra
[10] M.P. Juan Carlos Henao Pérez
[11] Ver folio 26-27 del cuaderno 2.