T-366-99
Sentencia T-366/99
Sentencia
T-366/99
ACCION DE TUTELA-Procedencia por permanencia de hechos que
dieron lugar a la presentación
ACCION DE TUTELA-No configuración de carencia actual de
objeto por permanencia de los hechos
SENTENCIA
INHIBITORIA EN TUTELA-Improcedencia
La actuación
judicial iniciada a propósito de la presentación de una demanda de tutela debe
culminar con sentencia en la que se resuelva de fondo sobre las pretensiones de
la misma. El trámite judicial no se puede interrumpir para abstenerse el Juez
de dictar sentencia. Si así lo hace, incurre en denegación de justicia, viola
el debido proceso del accionante y de la entidad demandada, y entorpece el acceso
a la administración de justicia.
PREVENCION EN
TUTELA-Finalidad
DERECHO A LA
SALUD-Incorpora el derecho
al diagnóstico
El derecho a la
seguridad social, ligado a la salud y a la vida de los afiliados al sistema y
de sus beneficiarios, no solamente incluye el de reclamar atención médica,
quirúrgica, hospitalaria y terapéutica, tratamientos y medicinas, sino que
incorpora necesariamente el derecho al diagnóstico, es decir, la seguridad de
que, si los facultativos así lo requieren, con el objeto de precisar la
situación actual del paciente en un momento determinado, con miras a
establecer, por consecuencia, la terapéutica indicada y controlar así oportuna
y eficientemente los males que lo aquejan o que lo pueden afectar, le serán
practicados con la prontitud necesaria y de manera completa los exámenes y
pruebas que los médicos ordenen.
DERECHO A LA
SALUD-Práctica inmediata e
íntegra de exámenes ordenados
Referencia:
Expediente T-201378
Acción de tutela
incoada por Tatiana Alejandra Otalvaro Gomez contra el Seguro Social
Magistrado Ponente:
Dr. JOSE GREGORIO
HERNANDEZ GALINDO
Sentencia aprobada
en Santa Fe de Bogotá, D.C., a los veinticinco (25) días del mes de mayo de mil
novecientos noventa y nueve (1999).
I. INFORMACION
PRELIMINAR
TATIANA ALEJANDRA
OTALVARO GOMEZ, beneficiaria del Seguro Social y residente en Bello
(Antioquia), ejerció acción de tutela contra la institución por considerar
vulnerados sus derechos a la salud y a la vida.
La accionante dijo
haber presentado un sangrado en sus oídos, lo que hizo que desde el 7 de
febrero de 1998 se la remitiera por el Seguro a un otorrinolaringólogo, quien
solamente la atendió el 27 de agosto y ordenó la práctica de unos exámenes -un
TAC simple y una audiometría- que, para la fecha en que fue presentada la
demanda (13 de enero de 1999), no se habían practicado.
El objeto de la
acción, según el escrito de la actora, consistió en solicitar que mediante
fallo de tutela se ordenara al Seguro Social la efectiva práctica de los
exámenes ordenados.
II. LA DECISION
JUDICIAL REVISADA
Mediante fallo del
25 de enero de 1999, el Juzgado Vigésimo Tercero Penal Municipal de Medellín
declaró fundada la tutela y previno al Seguro Social para que en ningún caso
volviera a incurrir en la conducta omisiva que generó la demanda, anunciándole
que, si así procediese, sería sancionado de conformidad con el Decreto 2591 de
1991.
Entendió la Juez
que, al momento de resolver, ya había sido atendida la petición materia de
tutela, pues el Seguro informó que la accionante "tiene orden para TAC
SIMPLE DE MASTOIDES, AUDIOMETRIA E IMPEDANCIOMETRIA".
Aplicó, entonces, el
artículo 26 del Decreto 2591 de 1991, si bien reconoció que al ser ejercida la
acción la violación de los derechos fundamentales existía, y advirtió:
"Este artículo
es aplicable en el caso concreto, porque la pretensión de la accionante se
centró en que el Seguro Social le realice de manera inmediata AUDIOMETRIA Y TAC
SIMPLE ordenados por su médico tratante; petición que ya fue atendida por la entidad
accionada y sólo se encuentra pendiente que se sitúe el presupuesto para el año
en curso, para darle inmediato cumplimiento".
III. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1. Competencia
Esta Corte es
competente para revisar el fallo en referencia, según lo establecido en los
artículos 86 y 241, numeral 9, de la Constitución y en el Decreto 2591 de 1991.
2. La carencia
actual de objeto, por sustracción de materia, no se configura en la tutela
mientras permanezcan vigentes los hechos que han dado lugar a la formulación de
la demanda. Alcance de los artículos 24 y 26 del Decreto 2591 de 1991. La
prohibición de fallos inhibitorios
Ha sostenido la Juez
de instancia que, a pesar de encontrar fundada la tutela, no puede dictar
sentencia de fondo, concediendo o negando la protección, ni tampoco impartiendo
un mandato judicial a la institución demandada, lo que ha implicado que se
limite a prevenir a dicho ente para que no vuelva a incurrir en la omisión por
la cual se instauró la acción de tutela. Así lo ha hecho, invocando el artículo
26 del Decreto 2591 de 1991, sobre la base de que la situación de la demandante
ya fue superada, por el sólo hecho de haber expedido el Seguro Social una orden
escrita para la práctica del examen que aquélla requiere.
La Corte
Constitucional modificará el fallo y formulará al respecto varias precisiones:
En primer término,
si bien la expresión no ha sido utilizada en el proveído que se revisa, en la
práctica, al no resolver sobre si se concedía o se negaba la tutela, fue
proferido un fallo inhibitorio, expresamente prohibido, en lo que concierne a
esta acción, por el parágrafo del artículo 29 del Decreto 2591 de 1991.
Lo que el
Constituyente buscó, al contemplar el instrumento judicial del que se trata, no
fue otra cosa que garantizar a las personas la seguridad de que la
administración de justicia, con miras a la cierta e inmediata protección de sus
derechos fundamentales, dictará sentencias eficaces, de inmediato cumplimiento,
cuyos efectos pasen de ser apenas reconocimientos teóricos a constituir
determinaciones dotadas de suficiente contundencia para lograr que en la
práctica la Carta Política tenga operancia.
De allí resulta que
quien acude a un juez de la República solicitando protección para un derecho
fundamental suyo o de otra persona, que estima violado o amenazado, tiene
derecho de estirpe constitucional a conocer con certeza, por el dictum
que el fallador plasma en su providencia, si en efecto tal violación o amenaza
existe, a la luz de la Constitución, y si el derecho invocado merece tutela.
La seguridad
jurídica impone, además, para la misma autoridad o persona contra quien se ha
intentado la tutela, la definición acerca de si su conducta se ajustó al
ordenamiento jurídico, o por el contrario configuró un desconocimiento de los
mandatos superiores.
La actuación
judicial iniciada a propósito de la presentación de una demanda de tutela debe
culminar con sentencia en la que se resuelva de fondo sobre las pretensiones de
la misma. El trámite judicial no se puede interrumpir para abstenerse el Juez
de dictar sentencia. Si así lo hace, incurre en denegación de justicia, viola
el debido proceso del accionante y de la entidad demandada (art. 29 C.P.), y
entorpece el acceso a la administración de justicia (art. 229 C.P.).
Es verdad que en
ocasiones, al momento de proferir el fallo, encuentra el juez que ya la
situación objeto del mismo ha sido superada, bien porque han cesado los actos u
omisiones que afectaban el derecho, o por haberse producido, en el caso de los
actos administrativos, resolución judicial o providencia gubernativa que los
revoca o modifica, con repercusión en la circunstancia concreta del accionante.
Y también es cierto
que, en esas hipótesis, la orden judicial encaminada a que se haga algo que ya
ha sido ejecutado o a que se suspenda una actividad que ya no se cumple, o a
que se restablezca un derecho que en la actualidad no está siendo quebrantado,
carece de sentido y utilidad.
Pero de allí no se
deduce que el juez quede relevado de la obligación, que por el sistema jurídico
se le ha impuesto, de definir si la acción de tutela ha prosperado o no.
Eso explica que,
cuando el artículo 24 del Decreto 2591 de 1991 consagra la regla aplicable en
semejantes eventos, dando lugar a la prevención judicial que debe entonces
hacerse explícita, parta del supuesto de que se ha concedido la tutela.
Entonces, la orden se sustituye por la advertencia, para casos futuros
similares, pero la autoridad judicial dilucida el problema que ante ella ha
sido planteado y mediante su dictamen, protege a la persona cuyos derechos
fueron desconocidos, aunque la protección no se traduce en ese evento en un
mandato específico referente a la situación superada sino en uno genérico,
también obligatorio para el agente cuya conducta u omisión ha ocasionado la
tutela, según en varias ocasiones lo ha proclamado esta Corte:
"El efecto de
una advertencia judicial en el sentido de que la persona o autoridad contra la
cual se instauró la tutela deje de incurrir en las conductas objeto de reproche
no tiene un alcance puramente teórico ni puede entenderse como la absolución
del comportamiento del implicado frente a sus obligaciones constitucionales.
Por el contrario,
quien es reconvenido por el juez de tutela, aunque ésta no se otorgue en razón
de la carencia actual de objeto de la orden, tiene una sentencia judicial en su
contra, previo proceso en el cual se ha demostrado que por su acción u omisión
se generó el daño o se produjo la amenaza de derechos fundamentales. Por tanto,
de una parte, debe responder, con arreglo al sistema jurídico vigente y según
la magnitud de la conducta que le sea imputable, tal como resulta del artículo
6 de la Constitución Política.
De allí que la
consecuencia ineludible de la verificación que haya hecho el juez de tutela
acerca de la vulneración de derechos fundamentales y de la prevención dirigida
a la autoridad deba ser la remisión de las diligencias a la autoridad judicial
competente si de los antecedentes del caso resultan hechos punibles, o al
correspondiente organismo disciplinario si las faltas cometidas son de esa
índole, para que se adelanten las pertinentes investigaciones y sean impuestas
las sanciones a que haya lugar. Así se hará en el presente caso, adicionando la
providencia de instancia.
Pero, además, la
advertencia judicial implica también una orden judicial vinculante, con
efectos directos sobre la autoridad, ente o persona a quien se dirige, bajo el
entendido de que su desobediencia ocasiona las sanciones contempladas en el
artículo 52 del Decreto 2591 de 1991, previo incidente de desacato". (Cfr.
Corte Constitucional. Sala Quinta de Revisión. Sentencia T-555 del 5 de
noviembre de 1997. M.P. Dr. José Gregorio Hernández Galindo).
Bajo la perspectiva
constitucional expuesta, las sentencias de tutela deben contener, en su parte
resolutiva, la expresa decisión del juez sobre si concede o niega el amparo, y
las órdenes que en el primer evento imparta para la protección efectiva de los
derechos afectados, en subsidio de las cuales puede acudir a la prevención
establecida en el artículo 24 del Decreto 2591 de 1991, si al concederse la
tutela hubieren cesado los efectos del acto impugnado.
Lo que no puede
admitirse es que el juez reconozca la violación del derecho en la parte
considerativa de su sentencia y nada diga en torno a la prosperidad de la
acción, pasando directamente a formular advertencias para casos futuros, pues
al hacerlo así deja incertidumbre sobre los alcances de su resolución.
En el caso sometido
a examen, el juez de instancia debió haber manifestado lo relativo a la
concesión o negación de la tutela.
Pero, además, la
invocación que se hizo del artículo 26 del Decreto 2591 de 1991 no es acertada
en el caso, puesto que la omisión del Seguro Social, mirados los hechos en
concreto, prosiguió, pese a la "orden" impartida por sus funcionarios
para la práctica de los exámenes, ya que al juez no se informó que ellos se
habían efectuado, lo que sí habría representado prueba sobre la sustracción de
materia en cuanto a la decisión por adoptar, sino que se había producido un
visto bueno administrativo, teórico, con miras a dicho efecto, pero sin que
éste hubiese tenido lugar.
Entonces, no se
configuró el supuesto del artículo 24, ni tampoco el del 26, del Decreto 2591
de 1991.
La primera de las
enunciadas normas supone, como requisito indispensable, la cesación de los
efectos de un acto impugnado por la vía de la acción de tutela, o la
consumación irreversible de la vulneración del derecho, de tal modo que no sea
posible restablecer al solicitante en el goce del mismo, lo que ocasiona, aun
concediendo la tutela, la prevención a la autoridad o persona responsable del
daño.
La segunda
disposición se ubica en el caso hipotético de un proceso de tutela en curso,
entablado contra una determinada actuación, antes de culminar el cual tiene el
juez conocimiento en torno a la circunstancia sobreviniente de que se ha
dictado resolución administrativa o judicial que revoca, detiene o suspende la
actuación impugnada.
Desaparecido, por
tanto, el motivo de la violación del derecho, se concede la tutela, declarando
fundada la solicitud, no ya para obtener la interrupción de la actuación
atacada -lo que carece de objeto-, sino con el fin de dar paso a la
indemnización del afectado y al pago de costas.
Ninguna de las
hipótesis expuestas se dio en el proceso materia de revisión, pues ni había una
actuación administrativa en curso que se hubiese neutralizado durante el
trámite de la tutela, ni se trataba de un acto impugnado cuyos efectos hubiesen
cesado, ni tampoco de un hecho consumado.
En cambio, la
omisión de la entidad demandada subsistía al momento del fallo y la protección
judicial ha debido darse de modo efectivo, con consecuencias directas e
inmediatas en el caso concreto.
3. El derecho al
diagnóstico. La negligencia administrativa en cuanto a los exámenes
indispensables para establecer si el paciente padece enfermedades que puedan
poner en peligro su vida es tutelable
La Corte
Constitucional ha señalado de manera reiterada que el derecho a la salud no es,
per se, fundamental y, por tanto, para defenderlo no cabe la acción de
tutela, a menos que, consideradas las circunstancias del caso concreto, se
encuentre en conexión con la vida o con otros derechos fundamentales.
En apariencia, el
caso sometido a revisión tendría que regirse por esa doctrina, toda vez que la
afección que presenta la accionante, al menos en su enunciado, no muestra un
vínculo insalvable con su subsistencia. Pero no pierde de vista la Corte que lo
solicitado por la petente al Seguro Social era precisamente la práctica de un
examen, dirigido a verificar si su salud estaba o no gravemente afectada,
inclusive poniendo en peligro su vida.
Para la Corte, el
derecho a la seguridad social, ligado a la salud y a la vida de los afiliados
al sistema y de sus beneficiarios, no solamente incluye el de reclamar atención
médica, quirúrgica, hospitalaria y terapéutica, tratamientos y medicinas, sino
que incorpora necesariamente el derecho al diagnóstico, es decir, la
seguridad de que, si los facultativos así lo requieren, con el objeto de
precisar la situación actual del paciente en un momento determinado, con miras
a establecer, por consecuencia, la terapéutica indicada y controlar así
oportuna y eficientemente los males que lo aquejan o que lo pueden afectar, le
serán practicados con la prontitud necesaria y de manera completa los exámenes
y pruebas que los médicos ordenen.
A nadie escapa que
la verdadera protección de la salud y de la integridad personal de cualquier
individuo es un imposible si el profesional, general o especializado, que tiene
a su cargo su atención ignora, en el momento de resolver acerca del rumbo
científico que habrá de trazar con tal objetivo, las características presentes,
técnicamente establecidas, del estado general o parcial del paciente, sobre el
cual habrá de recaer el dictamen y las órdenes médicas que imparta.
La entidad de
seguridad social es responsable por negligencia, si no practica en forma
oportuna y satisfactoria los exámenes que sus propios médicos hayan ordenado.
Sobre la base de su incumplimiento -que significa en realidad violación o amenaza
de derechos fundamentales, según el caso-, no puede culpar a aquéllos por las
deficiencias que acuse la prestación del servicio, ni le es posible eludir las
consecuencias jurídicas, en especial las de tutela y las patrimoniales, que se
deriven de los daños sufridos por la salud de afiliados y beneficiarios, y por
los peligros que su vida afronte, por causa o con motivo de falencias en la
detección de los padecimientos o quebrantos que son justamente objeto de su
tarea.
Tal responsabilidad
no queda enervada ni excluida por la existencia de órdenes internas con miras a
la práctica de los exámenes. Para  que  ella sea descartada -y, en el caso de
la tutela, la orden impida el amparo- el establecimiento de seguridad social
tiene que practicar de manera inmediata e íntegra los exámenes ordenados. En
caso contrario, cabe la acción indicada en el artículo 86 de la Carta Política,
con el objeto de conjurar la amenaza que para el derecho a la vida representa
el hecho de que los médicos deban prescribir tratamientos y soluciones
científicas en un marco de absoluta oscuridad o imprecisión en torno al real
estado que ofrece la salud del paciente.
La Corte
Constitucional estima que, en casos como el ahora estudiado, no se compadece
con el derecho fundamental a la vida, ni con sus conexos a la salud, a la
integridad personal y a la seguridad social, ni tiene cabida en el Estado
Social de Derecho, un comportamiento como el efectivamente probado en cabeza de
la entidad demandada, que remite a la accionante a consulta con
otorrinolaringólogo, por un sangrado en el oído, el 7 de febrero de 1998, y que
por negligencia sólo hace posible tal consulta el 27 de agosto, para omitir
después la práctica de los exámenes ordenados por el especialista -Tac simple y
audiometría-, de manera que ellos no habían tenido lugar en la fecha de la
presentación de la demanda (13 de enero de 1999).
La indolencia de la
institución sube de punto cuando, en oficio del 16 de marzo de 1999, dirigido a
la Juez de instancia, manifiesta sin sonrojo que tan sólo el día 9 de febrero
de 1999 -es decir, un año después de haber presentado los síntomas de la
dolencia-, expidió "autorización de servicio" para los exámenes en
cuestión, sin acreditar su práctica, anunciando que "mañana, marzo 17/99
procederemos a llamar a la accionante para que reclame su orden y acuda a dicha
entidad a programar la cirugía".
Como tal actuación
únicamente se produce como consecuencia de haberse instaurado la acción de
tutela, en el mismo oficio y ante la propia Juez, la institución advierte que a
la paciente "se le instruirá en el sentido que si tuviese algún
inconveniente con dicha orden, debe acudir al grupo de tutelas para su pronta
solución".
Todo lo cual
demuestra no solamente la grave amenaza que pesa sobre la salud de la persona
sino el patente incumplimiento de los deberes del Seguro Social, y la
tendencia, contraria a los postulados que la doctrina de esta Corte ha venido
proclamando, a ejecutar las tareas propias de la seguridad social solamente
cuando se ejercen acciones de tutela contra la entidad.
DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.-
MODIFICASE el fallo proferido en el asunto de la referencia por el Juzgado
Vigésimo Tercero Penal Municipal de Medellín el 25 de enero de 1999, en los
siguientes términos:
-CONCEDESE la
tutela de los derechos a la vida, a la integridad personal, a la salud y a la seguridad
social de TATIANA ALEJANDRA OTALVARO GOMEZ, puestos en peligro por la
prolongada omisión del Seguro Social en la práctica efectiva de los exámenes
médicos que requiere.
-ORDENASE al
Seguro Social que, en el término de cuarenta y ocho (48) horas, contadas a
partir de la notificación de esta Sentencia, practique en su totalidad, si ya
no lo hubiere hecho, los exámenes ordenados a la paciente.
Segundo.- Será
responsable por el desacato a lo aquí dispuesto, en los términos del artículo
52 del Decreto 2591 de 1991, el Gerente seccional del Seguro Social en
Antioquia.
Tercero.-  Además,
para que se adopten medidas generales inmediatas en la institución, NOTIFIQUESE
personalmente al Presidente del Seguro Social en Santa Fe de Bogotá.
Cuarto.- DESE cumplimiento
a lo previsto en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
cúmplase.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado Ponente
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Magistrado
PABLO ENRIQUE LEAL RUIZ
Secretario General (E)