T-737-17
Sentencia T-737/17
PROPIEDAD COLECTIVA DE PUEBLOS INDIGENAS-Protección internacional
DERECHO A LA PROPIEDAD COLECTIVA DE LOS PUEBLOS INDIGENAS-Reconocimiento constitucional
El
territorio colectivo indígena fue elevado a rango constitucional, con un
régimen especial que protege el derecho de los pueblos indígenas a utilizar las
tierras que han ocupado ancestralmente, de tal manera que puedan ejercer
libremente sus usos, costumbres y tradiciones, como garantía del principio de
diversidad étnica y cultural (art. 7°, C.P.).
DERECHO A LA PROPIEDAD COLECTIVA DE GRUPOS ETNICOS SOBRE
TERRITORIOS-Marco
normativo
DERECHOS AL TERRITORIO COLECTIVO Y AL DEBIDO PROCESO
ADMINISTRATIVO, EN EL MARCO DE PROCESOS DE CONSTITUCION DE RESGUARDO INDIGENA-Jurisprudencia constitucional
DERECHO AL DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO Y AL TERRITORIO
COLECTIVO DE LOS PUEBLOS INDIGENAS-Vulneración por haberse incurrido en una dilación
injustificada en proceso de constitución de resguardo ordenado por el INCODER
Las entidades accionadas, violaron el derecho al territorio
colectivo, en su faceta relativa al deber del Estado de entregar tierras que le
permita a la comunidad indígena desplazada subvenir sus necesidades y
garantizar su desarrollo futuro.
DERECHO AL DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO Y AL TERRITORIO
COLECTIVO DE LOS PUEBLOS INDIGENAS-Orden a la Agencia Nacional de Tierras finalizar proceso de
constitución de resguardo promovido a favor de la comunidad Embera Katío
Referencia:
Expediente T-6.221.151
Acción
de tutela interpuesta por el señor Dilio Dovigama, líder “Jaibaná” de la
comunidad indígena Embera Katío del municipio de Puerto Boyacá (Boyacá), contra
el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y la Unidad para la Atención y
Reparación Integral a la Víctimas (UARIV).
Magistrado
sustanciador:
ALEJANDRO
LINARES CANTILLO
Bogotá D.C., quince
(15) de diciembre de dos mil diecisiete (2017)
La Sala Tercera de
Revisión de la Corte Constitucional, integrada por la magistrada Gloria Stella
Ortiz Delgado y los magistrados Antonio José Lizarazo Ocampo y Alejandro
Linares Cantillo, quien la preside, en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales, ha proferido la siguiente:
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
A.
LA DEMANDA DE TUTELA
1.
El señor Dilio
Dovilgama, líder “Jaibaná” de la comunidad indígena Embera Katío del municipio
de Puerto Boyacá (Boyacá), interpuso acción de tutela contra el Ministerio de
Agricultura y Desarrollo Rural y la Unidad para la Atención y Reparación
Integral a la Víctimas (en adelante, la “UARIV”), con el fin de que se
amparen los derechos a la vida, a la igualdad, al libre desarrollo de la
personalidad, a la seguridad alimentaria, al territorio colectivo y a la
etnoeducación de los miembros de su comunidad. Adujo el actor que los derechos
mencionados han sido vulnerados por las entidades accionadas al postergar de
manera indefinida el proceso de constitución de resguardo indígena.
2.
En consecuencia,
solicitó al juez de tutela, primero, que ordene a la entidad competente
realizar los trámites administrativos tendientes a la adquisición del inmueble
denominado “El Porvenir” o de otro predio de características similares, que
garantice los derechos de la comunidad indígena Embera Katío del municipio de
Puerto Boyacá; y segundo, que ordene a las autoridades responsables brindar
todas las condiciones para garantizar la integridad de los miembros de su
comunidad en cualquier proceso de reubicación o desplazamiento a otro predio,
de conformidad con lo previsto en la Ley 1448 de 2011.
B.
HECHOS RELEVANTES
3.
El señor Dilio Dovigama
manifestó que, en el presente proceso, actúa en calidad de Jaibaná, líder
espiritual y representante legal de la comunidad Embera Katío, asentada en el
municipio de Puerto Boyacá (Boyacá)[1].
4.
El accionante
manifestó que los miembros de su comunidad son víctimas del desplazamiento
forzado, pues en el año dos mil dos (2002) el conflicto armado interno los
obligó a dejar su territorio y ubicarse en el municipio de Puerto Boyacá.
Indicó que, en el periodo comprendido entre los años dos mil cuatro (2004) y
dos mil siete (2007), el alcalde de dicho municipio les asignó un terreno en la
zona rural para que fuera compartido con la comunidad Embera Chami; sin
embargo, por las diferencias culturales entre ambas comunidades, se presentaron
conflictos que derivaron en el asesinato del “Jaibaná” de la comunidad Embera
Katío, en el año dos mil trece (2013)[2].
5.
Por lo anterior, señaló
que el pueblo Embera Katío, con ayuda de funcionarios del Instituto Colombiano
de Desarrollo Rural –INCODER, fue reubicada en el predio del señor Alfredo
Espitia Villa, ubicado en el municipio de Puerto Boyacá, vereda Puerto Romero,
en el sector La Fiebre, predio El Porvenir[3]. Afirmó que, en este predio (i) la
comunidad construyó casas con plástico y madera, y sembró matas de plátano para
garantizar su subsistencia; (ii) los niños y las niñas tenían la posibilidad de
asistir a una escuela cercana; y (iii) la Administración local instaló tanques
para el suministro de agua potable.
6.
Mediante auto del cinco
(5) de octubre del año dos mil quince (2015), la Subgerencia del INCODER
resolvió “iniciar el procedimiento de constitución de resguardo indígena La
Fiebre del pueblo Embera Katío, ubicado en el municipio de Puerto Boyacá”.
Para tal efecto, entre otras cosas, ordenó la práctica de una visita al predio
mencionado los días seis (6) a nueve (9) de noviembre del mismo año, a fin de
verificar la viabilidad de la constitución del resguardo, comprometiéndose de
esta manera a levantar un acta del trabajo de campo y, a continuar con las
etapas subsiguientes de dicho procedimiento[4].
7.
El actor alegó que la
entidad mencionada no ha concluido el proceso de adquisición del predio, lo
cual ha generado que el propietario desista del negocio y solicite su desalojo.
8.
Frente a esta
situación, el veintitrés (23) de mayo de 2016[5], el señor Dilio Dovilgama, en
representación de los miembros de la comunidad indígena Embera Katío ubicada en
el municipio de Puerto Boyacá, presentó acción de tutela contra el Ministerio
de Agricultura y Desarrollo Rural y la UARIV, solicitando la protección de los
derechos de su comunidad, los cuales considera vulnerados con ocasión de la dilación
en el proceso de constitución del resguardo indígena.
9.
Manifestó que la
situación de desarraigo en la que han permanecido los miembros de la comunidad
desde que arribaron al municipio les ha impedido establecer una conexión con la
tierra, y gestionar proyectos productivos, cultivar su propia comida y
desarrollar programas de vivienda. Adujo que, en la medida en que el territorio
es un elemento material y espiritual de los pueblos indígenas, la situación de
desplazamiento continuo ha generado problemas en la determinación de su
identidad cultural y étnica, que amenazan con la pérdida de las costumbres,
lengua, rituales y demás aspectos que los caracterizan.
10.
Por último, alegó que
la inactividad de las autoridades estatales deriva en una violación de los
derechos de cada uno de los miembros de la comunidad, entre los cuales se
encuentran personas de la tercera edad, madres gestantes y lactantes, además de
niños, niñas y adolescentes. Por
estas razones, solicitó al juez de tutela que conceda el amparo sobre los
derechos vulnerados, y en efecto, acceda a las pretensiones formuladas en la
demanda de tutela (ver supra.
numeral 2).
C.
RESPUESTA DE LA
ENTIDAD ACCIONADA Y DE LOS TERCEROS VINCULADOS
Ministerio de
Agricultura y Desarrollo Rural
11.
El Coordinador del
Grupo de Procesos Judiciales de la Oficina Asesora Jurídica del Ministerio de
Agricultura y Desarrollo Rural solicitó la desvinculación del presente proceso,
bajo el argumento de que no tiene la competencia legal para dar trámite a lo solicitado
por el accionante. Manifestó que, pese a que ejerce control de tutela sobre las
entidades adscritas, como el INCODER -en liquidación, no es posible impartirle a
aquellas entidades órdenes que invadan su autonomía administrativa y
presupuestal[6].
Instituto
Colombiano de Desarrollo Rural -en liquidación (INCODER)
12.
El Jefe de la Oficina
Jurídica de la entidad manifestó que el amparo solicitado no procede en razón a
la falta de legitimación en la causa por pasiva. Explicó que la entidad
encargada de adquirir el predio que reclama el actor en favor de su comunidad
no es el INCODER, sino la Agencia Nacional de Tierras (en adelante, la “ANT”)[7].
Agencia
Nacional de Tierras
13.
El Jefe de la Oficina
Jurídica de la ANT, solicitó no tutelar los derechos invocados por el actor, en
razón a que: (i) la comunidad indígena no ha agotado el procedimiento
administrativo de constitución de resguardo; y (ii) no se encontraba demostrado
que la entidad hubiese causado un perjuicio irremediable. Además, expuso el
marco normativo que regula las funciones de dicha entidad[8], para señalar
que si bien le correspondía adelantar el proceso de constitución de resguardo,
no era posible en el momento de la presentación del informe (veintidós (22) de
julio de 2016) continuar con el mismo, por cuanto, se encontraba en curso el
proceso de empalme con el INCODER en liquidación[9].
Agencia
Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional
14.
El asesor de dicha
agencia invocó la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva y,
en efecto, solicitó al juez de tutela que no la tenga en cuenta como parte en
el proceso[10].
Departamento
Administrativo de la Prosperidad Social (DPS)
15.
El Jefe de la Oficina
Asesora Jurídica de la entidad solicitó la desvinculación del presente proceso,
en razón a que, de acuerdo con lo previsto en la Ley 1448 de 2011, dicha
entidad no es competente para resolver la cuestión planteada por el actor,
puesto que corresponde a la UARIV la coordinación del Sistema Nacional de
Atención y Reparación a las Víctimas (SNARIV)[11].
Ministerio
del Interior
16.
La asesora de la
Dirección de Asuntos Indígenas, Rom y Minorías de este Ministerio, solicitó la
exoneración de cualquier responsabilidad por no tener competencia para adquirir
los predios. Con relación a la situación de la comunidad Embera Katío del
municipio de Puerto Boyacá, indicó que no tenía conocimiento del estado actual
del proceso de constitución de resguardo, e informó que, el catorce (14)[12]
y quince (15)[13]
de abril de dos mil dieciséis (2016) se hizo visita de verificación al predio y
reunión del Comité Territorial de Justicia Transicional[14], con el fin
de diseñar el plan de choque para la atención de la comunidad indígena. En esa
medida, se ofició al INCODER -en liquidación para que adelantara las gestiones
necesarias para la adquisición del predio[15].
Ministerio de
Defensa
17.
La Coordinadora del
Grupo Contencioso Constitucional de ese Ministerio, solicitó la desvinculación
del presente proceso por falta de legitimación en la causa por pasiva[16].
Ministerio de
Ambiente y Desarrollo Sostenible
18.
La apoderada de la
entidad solicitó negar la tutela, por considerar que se configura la excepción
de falta de legitimación en la causa por pasiva[17].
Ministerio de
Educación Nacional
19.
La asesora del mencionado
Ministerio solicitó la desvinculación del trámite de tutela, invocando la falta
de competencia para pagar ayudas humanitarias de la población desplazada.
Agregó que, en relación con las víctimas, su responsabilidad se limita a
brindar asistencia técnica al departamento o municipio para fortalecer al ente
territorial en la prestación del servicio de educación[18].
Alcaldía de
Puerto Boyacá (Boyacá)
20.
El Alcalde del
municipio coadyuvó la solicitud de amparo, al considerar que es urgente y
necesario que las autoridades competentes adopten las medidas definitivas en
relación con la ubicación y adquisición de un predio en el que la comunidad
indígena pueda desarrollar su cultura y, de esta manera, garantizar sus
derechos fundamentales.
21.
Ratificó la veracidad
de los hechos que expuso el actor en la demanda de tutela e indicó que ha
venido prestando apoyo al proceso de constitución del resguardo, al suministro
de alimentación y al acceso a los servicios públicos domiciliarios de la
comunidad indígena. Afirmó que, en reuniones con otras entidades estatales, se
ha puesto de presente que el problema con la adquisición del predio obedece a
la entrada en liquidación del INCODER.
22.
Por otro lado,
informó que, el treinta y uno (31) de mayo de dos mil dieciséis (2016), se
efectuó la reubicación de la comunidad Embera Katío a un predio de propiedad
del municipio, denominado “Casa Loma”, el cual “cuenta con las condiciones
mínimas para subsistir, pero que su grado de vulnerabilidad es menor”
[19].
Así mismo, se adelantaron las gestiones necesarias para incluir en el Sistema General
de Seguridad Social en Salud a los miembros de la comunidad[20].
Gobernación
de Boyacá
23.
La apoderada
sustituta de la Gobernación de Boyacá se limitó a manifestar que los hechos no
le constaban, por lo tanto, deben ser probados en el proceso[21].
Instituto
Colombiano de Bienestar Familiar –ICBF
24.
La Coordinadora del
Grupo Jurídico Regional Caldas solicitó que se declare la falta de legitimación
en la causa por pasiva con relación a dicha entidad. Lo anterior, por cuanto,
de conformidad con lo dispuesto en el artículo 122 de la Ley 1573 de 2015, que
modificó los artículos 47 y 65 de la Ley 1448 de 2011, y con base en lo establecido
por la Resolución 351 de 2015, la UARIV es la única responsable de pagar el
componente de alimentación a las víctimas del desplazamiento forzado.[22]
25.
Por otro lado, la UARIV,
la Comisión Nacional de Territorios Indígenas, la Agencia Agraria de Desarrollo
Rural, el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio y el Ministerio de Salud
y Protección Social, pese a que fueron notificados y vinculados al presente
proceso de tutela, no emitieron pronunciamiento.
D.
DECISIONES JUDICIALES
OBJETO DE REVISIÓN
Primera instancia: Sentencia proferida por la Sala
Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura de Caldas,
el trece (13) de junio de dos mil dieciséis (2016)
26.
La Sala
Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura de Caldas
resolvió amparar los derechos a la vida, a la igualdad, a la protección, al
libre desarrollo de la personalidad y a la educación, en conexidad con las
prerrogativas de la seguridad alimentaria y territorio que le asisten a la
comunidad indígena Embera Katío.
27.
El a quo reconoció
que el ente territorial y otras entidades estatales han hecho esfuerzos para
apaciguar la situación de vulnerabilidad de dicha comunidad. Sin embargo,
consideró que era necesario adoptar las medidas y decisiones efectivas que
permitieran solucionar de manera definitiva el problema de asentamiento, como,
por ejemplo, disponer la adquisición del predio para constituir el resguardo.
Para ello, señaló que es indispensable el trabajo conjunto de las autoridades
que fueron vinculadas al proceso, las cuales en ejercicio de sus competencias
tienen la obligación de atender las necesidades de educación, seguridad, salud,
entre otras, que tenga la comunidad indígena víctima de desplazamiento forzado.
28.
Con base en lo
anterior, resolvió, en primer lugar, ordenar que, en el plazo de seis (6) meses
contados a partir de la notificación del fallo, el Ministerio de Agricultura y
Desarrollo Rural y la Comisión Nacional de Territorios Indígenas, en asocio con
la UARIV, realicen todos los trámites administrativos y legales, tendientes y
necesarios para la adquisición del predio denominado “El Porvenir” u otro con
características similares, el cual será asignado a la comunidad indígena Embera
Katío, ubicada en el municipio de Puerto Boyacá. En segundo lugar, ordenar que,
en el caso de que el empalme de los procesos que venía adelantando el INCODER
en liquidación respecto del presente asunto no se haya efectuado en su
totalidad, dicha entidad estará en la obligación de hacer lo posible dentro de
sus facultades y competencias para que este proceso se realice de manera ágil,
célere y eficaz, en garantía de la protección de los derechos fundamentales que
le asisten a la comunidad. Por último, en tercer lugar, decidió exhortar a
diversas autoridades, para que, en el marco de sus competencias normativas,
desarrollen un trabajo armónico y colaborador en aras de garantizar y proteger
los derechos fundamentales de la comunidad, en el proceso de reubicación y
asentamiento en un territorio acorde a su cultura, necesidades y a la situación
de desplazamiento forzado con ocasión del conflicto armado interno.
Impugnación
29.
El Coordinador del
Grupo de Procesos Judiciales de la Oficina Asesora Jurídica del Ministerio de
Agricultura y Desarrollo Rural impugnó el fallo de primera instancia,
argumentando que carece de legitimación en la causa por pasiva, debido a que el
control de tutela que ejerce sobre las entidades adscritas y vinculadas, no le
permite intervenir en la aprobación y autorización de los actos administrativos
que adopte el INCODER en liquidación, o la ANT, en ejercicio de sus
competencias[23].
Segunda instancia: Sentencia proferida
por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura,
el dieciséis (16) de febrero de dos mil diecisiete (2017)[24]
30.
La Sala
Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura decidió
revocar la sentencia de primera instancia y, en su lugar, declarar la
improcedencia de la solicitud de amparo, al considerar que no fue demostrado al
interior del proceso que el actor u otro miembro de la comunidad indígena
hubiere impulsado ante las autoridades competentes el trámite de constitución
de resguardo.
31.
De otra parte, el ad
quem señaló que la demanda de tutela no supera el análisis del requisito de
subsidiariedad, comoquiera que la acción popular es el mecanismo idóneo para
salvaguardar los derechos de carácter colectivo, tal y como ocurre en el caso
concreto, con la solicitud de protección del derecho al territorio indígena.
E.
ACTUACIONES
ADELANTADAS ANTE LA CORTE CONSTITUCIONAL Y PRUEBAS REACAUDADAS EN SEDE DE
REVISIÓN
32.
Mediante auto de
fecha diez (10) de octubre de dos mil diecisiete (2017), el Magistrado sustanciador,
con fundamento en lo estipulado en el artículo 64 del Reglamento interno de la
Corte Constitucional, decretó pruebas en sede de revisión, con el fin de
allegar al proceso elementos de juicio relevantes para éste. En consecuencia,
en dicha providencia se resolvió que, por Secretaría General de esta Corporación,
se oficiara a la UARIV, a la ANT, a la Alcaldía del municipio de Puerto Boyacá,
a la Confederación Indígena Tayrona -en calidad de Secretaria Técnica de la
Comisión Nacional de Territorios Indígenas-, a la Defensoría del Pueblo, a la
Procuraduría General de la Nación, a la Organización Nacional Indígena de
Colombia (ONIC), a la Unidad de Restitución de Tierras y al Ministerio de
Agricultura y Desarrollo Rural, para que rindieran informe sobre los hechos que
motivaron la presentación de la acción de tutela y respondieran unas preguntas
específicas sobre la forma en la que se estaba adelantando el procedimiento de
constitución de resguardo indígena de la comunidad Embera Katío asentada en el
municipio de Puerto Boyacá. Así mismo, solicitó el Magistrado sustanciador a
dichas entidades informar que, en el marco de sus competencias, en qué
condiciones han estado prestando los servicios básicos a dicha comunidad
(salud, alimentación, educación, vivienda, entre otros)[25].
33.
Mediante oficio del
veintiséis (26) de octubre del 2017, la Secretaría General de la Corte
Constitucional informó y remitió al Magistrado sustanciador las respuestas a
las pruebas solicitadas en el auto de fecha diez (10) de octubre de dos mil
diecisiete (2017). Con el propósito de evaluar en detalle todos los documentos
allegados por las entidades requeridas, la Sala dispuso, mediante auto del
veintiséis (26) del mismo mes y año, suspender los términos del proceso por un
período de un (1) mes, contado a partir de la fecha de dicha providencia. A
continuación, la Corte procedió a resumir las pruebas que le fueron remitidas.
34.
Respuesta del
accionante Dilio Dovigama Santos (líder indígena “Jaibaná”), coadyuvado por
José Vicente Chalarca (Cabildo Mayor Indígena), Bernardo Restrepo Serna
(Gobernador Cabildo Indígena) y Adán Restrepo Guasicama (Secretario): Manifestaron el accionante y los
coadyuvantes que la Alcaldía de Puerto Boyacá desconoció la realidad de la
comunidad Embera Katío porque se ha negado a registrarlos como cabildo. Aunado
a ello, adjuntaron copia del “censo” actualizado[26].
35.
Afirmaron que su
situación es precaria debido a que todos los miembros de la comunidad se
encuentran durmiendo en plásticos, sin acceso a servicios públicos
domiciliarios (agua potable, energía, etc), el servicio de educación no se
presta en óptimas condiciones, el suministro de alimentos es escaso, y no
cuentan con servicio de salud[27].
Unido a lo anterior, afirmaron que la demora en la entrega de los predios para
constituir el resguardo también expone a los menores de edad miembros de este
pueblo a peligros como la venta de drogas, así como, afecta la identidad del
pueblo indígena por la adopción de costumbres ajenas a su cultura por la
cercanía con población “blanca”, y también amenaza su arraigo cultural
porque no pueden producir su propio alimento, limitándose a la elaboración de
artesanías, extracción de carbón, labores en fincas y trabajos de construcción.
36.
Respuesta del
Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural: El Coordinador del Grupo de Atención de Procesos
Judiciales y Jurisdicción Coactiva de dicho Ministerio, rindió concepto sobre
el procedimiento de constitución de resguardo indígena, las competencias de las
entidades involucradas y demás aspectos relevantes en este tipo de procesos relacionados
con indígenas víctimas del desplazamiento forzado. Por lo cual, el Ministerio
advirtió la falta de injerencia que tiene respecto de sus entidades adscritas y
vinculadas por la naturaleza del control de tutela que ejerce sobre las mismas.
De este modo, señaló que no puede interferir en los actos administrativos que
sobre la constitución de resguardos indígenas decida expedir la ANT (entidad
adscrita).
37.
Agencia Nacional
de Tierras (ANT): La
Directora de Asuntos Étnicos de la ANT, informó que: (i) no fue posible dar
cumplimiento al fallo de tutela de primera instancia que ordenó la adquisición
del predio, debido a que este se encontraba gravado con una servidumbre de
oleoducto y tránsito de ocupación permanente, con hipotecas por cancelar, a lo
que se suma que el propietario desistió del proceso; (ii) en julio de dos mil dieciséis (2016) la ANT recibió del INCODER -en liquidación, los
archivos del proceso de constitución de resguardo, por lo que fueron
reactivadas las actuaciones administrativas; (iii) las comunidades Embera Katío
y Chami, asentadas en Puerto Boyacá, son víctimas del desplazamiento forzado,
razón por la cual es necesario finalizar el proceso de retornos y reubicaciones,
así como la suscripción de las actas de voluntariedad de los miembros de la
comunidad, de acuerdo con lo previsto en la Ley 1448 de 2011; (iv) el veintiuno
(21) abril de dos mil dieciséis (2016) realizó visita al “asentamiento” para
identificar y atender las necesidades más urgentes de la comunidad Embera Katío;
(v) en febrero de dos mil diecisiete (2017) la Alcaldía de Puerto Boyacá
remitió a dicha agencia concepto técnico sobre un predio denominado “La Unión”,
para que reemplazara los predios “El Mirador” y “El Porvenir”, por lo que se
informó al accionante sobre los procedimientos y formatos de oferta requeridos
para iniciar el proceso de adquisición, los cuales fueron finalmente
presentados en septiembre de ese mismo año; y (vi) los días veinticuatro (24),
veinticinco (25) y veintiséis (26) de octubre del 2017 fueron programadas
reuniones interinstitucionales para atender la situación de la comunidad Embera
Katío.
38.
Por otro lado,
manifestó que el procedimiento para la constitución de resguardo debe estar
mediado de la titularidad de territorio. En esa medida, no es dado afirmar que,
en el caso concreto, el INCODER hubiera iniciado dicho proceso, por cuanto la
comunidad accionante no tenía la titularidad sobre el predio “El Porvernir”,
dado que este fue calificado como no viable para ser adquirido.
39.
En cuanto a los
criterios de priorización para constitución del resguardo, señaló que no son
óbice para que se realice la compra de los predios, advirtiendo que, en el caso
concreto, por tratarse de víctimas no se solicita la priorización, dado que
existe una mesa técnica en consorcio con la ANT-DAE, que realiza el seguimiento
a dicho proceso y prioriza los casos más urgentes.
40.
Respecto del presente
asunto, informó que, en los términos de lo previsto en el Decreto 1071 de 2015,
a la fecha se encuentra en proceso de adquisición del predio denominado “La
Unión”, el cual, una vez adquirido, será objeto de la constitución del
resguardo según la viabilidad de compra. En ese sentido, aclaró que no existe
expediente del proceso de constitución de resguardo, sino de adquisición de
predios. Para tal efecto, aportó los respectivos documentos, que esta Sala
mencionará según su relevancia en el desarrollo del caso concreto.
41.
Finalmente, manifestó
que las razones por las cuales se ha dilatado el proceso de constitución
obedecen a que la comunidad no cuenta a la fecha con territorio propio para tal
fin, además de que no existen las actas de voluntariedad para la reubicación y
el proceso de adquisiciones se ha visto afectado por la viabilidad de compra de
los primeros predios ofertados, ocasionando con ello que hasta octubre de dos
mil diecisiete (2017) quedaran radicadas las nuevas ofertas que sustituyen los
primeros predios para la compra.
42.
Defensoría del
Pueblo: La Delegada para
los Asuntos Constitucionales y Legales informó que en el municipio de Puerto
Boyacá se encuentran asentadas dos (2) comunidades indígenas que, de acuerdo
con el censo realizado en el año 2013, se encuentran conformadas así: (i)
Embera Chami, que está integrada por un grupo entre 12 y 14 familias (entre 68
y 72 personas) que fueron ubicadas por la Alcaldía Municipal en un predio
llamado “finca Pozo 2”, y que han recibido acompañamiento institucional para el
desarrollo agrícola y la implementación de proyectos productivos auspiciados
por distintas instituciones del nivel municipal y departamental; y (ii) Embera
Katío, que está conformada por un grupo de 4 a 7 familias (entre 16 y 20
personas) que se encontraban ubicadas en una casa municipal abandonada
denominada “Casa Loma”, ubicada a cinco (5) minutos del casco urbano. Indicó
que estas cifras no son estáticas, dado que continuamente nuevas familias
arriban al municipio y otros lo abandonan.
43.
Señaló que, en el año
2015, el INCODER inició el procedimiento de constitución de resguardo indígena
“La Fiebre del pueblo Embera Katío”, y que la Alcaldía Municipal ha destinado
recursos en el Plan de Atención Territorial, en el componente de generación de
ingresos, y se ha encargado de entregar alimentos a ambos asentamientos. Sin
embargo, advirtió que se han presentado dificultades en el abordaje de las
problemáticas de la comunidad, en tanto se ha omitido considerar que la
situación de desplazamiento se ha perpetuado por más de quince (15) años. Agregó
que las autoridades locales no han estudiado la posibilidad de implementar un
plan de retorno al resguardo anterior o reubicación, y no se ha considerado la implementación
de estrategias de reunificación entre los dos resguardos, sino que, por el contrario,
se ha propuesto la creación de un nuevo resguardo de donde la población no es
originaria.
44.
En ese sentido, señaló
que, conforme a lo dispuesto en el artículo 103 del Decreto Ley 4633 de 2011,
la reubicación de la población Embera Katío no requiere de la constitución de
un resguardo, sino que puede “llevarse a cabo un plan de reubicación cuya
duración temporal o definitiva, será definida con las comunidades directamente
afectadas”[28].
Resaltó que, en este caso, fueron presentadas solicitudes individuales de
familias que no son originarias de esta zona, pero quieren seguir viviendo
allí, situación que no se enmarca en los proceso de garantía de derechos de las
víctimas.
45.
Finalmente, aportó
copia del informe de la situación encontrada en la comisión de servicios que se
realizó en Barrancabermeja y Puerto Boyacá –Magdalena Medio, entre el veintidós
(22) y veinticinco (25) de febrero de dos mil diecisiete (2017), y copia del
oficio enviado a la Dirección de Asuntos indígenas, Rom y Minorías del
Ministerio del Interior, en el que se plantearon inquietudes sobre el
seguimiento a las órdenes del Auto 004 de 2009 de la Corte Constitucional. Así
mismo, informó que tenía programada reunión con el señor Dilio Dovigama para
avanzar en la toma de la declaración colectiva de los hechos victimizantes.
46.
Procuraduría
General de la Nación: El
Asesor de la Procuraduría para Asuntos Étnicos hizo un recuento de los
fundamentos fácticos de la tutela, para luego resaltar la importancia de la
protección a la identidad cultural, la diversidad étnica y el pluralismo de las
comunidades indígenas. En ese orden, citó apartes de las sentencias T-433 de
2011 y T-052 de 2017, para explicar la relación entre el territorio colectivo y
los pueblos indígenas.
47.
Sobre el caso bajo
análisis, manifestó que no puede concebirse la supervivencia de la comunidad
Embera Katío sin un territorio donde pueda desarrollarse. Afirmó que “[s]ostener
lo contrario es llevarla de manera inminente a su desaparición, dado el
desplazamiento silencioso por no tener un lugar donde concretar su identidad de
manera colectiva. Es allí donde el Estado debe trabajar a partir de sus fines
para garantizar su existencia”. Por ello, consideró que se debe buscar y
propender por garantizársele a la comunidad un territorio donde habitar, sin el
riesgo de conflictos o hechos que la vuelvan a victimizar; en el caso
contrario, se prolongaría su condición de vulnerabilidad extrema a causa del
desplazamiento forzado.
48.
Agencia
Presidencial de Cooperación:
La Asesora con funciones jurídicas de la entidad informó que el juez de tutela
de segunda instancia ordenó su desvinculación del presente proceso.
49.
Ministerio del
Interior: El Director de
Asuntos Indígenas, ROM y Minorías del mencionado Ministerio rindió informe
sobre la situación de vulnerabilidad en la que se encuentran las comunidades
indígenas Embera Katío y Embera Chami asentadas en Puerto Boyacá. Para ello,
expuso las actuaciones que adelantó dicho Ministerio a fin de coordinar
esfuerzos con las autoridades municipales, departamentales y nacionales, que
permitan superar los problemas con la adquisición del territorio necesario para
la constitución del resguardo indígena del pueblo Embera Katío. Por este
motivo, se conformó el Comité de Justicia Transicional, el cual se ha ocupado
de vigilar el cumplimiento de las acciones y los planes que se han formulado
entre diversas instituciones con el propósito de conseguir la reubicación de la
comunidad a un predio que cumpla con las condiciones adecuadas para que vivan
conforme a sus usos y costumbres.
50.
Por último, aportó
copia del acta de la reunión celebrada en Tunja (Boyacá) el veinticinco (25) de
agosto de dos mil diecisiete (2017), con delegados de las entidades
responsables de la atención a la comunidades indígenas, en la que se hizo un
análisis de contexto del plan de retorno y reubicación, así como de las
problemáticas internas de estos pueblos, entre otros temas. Como consecuencia de lo anterior, explicó
que se acordó la creación de un plan de acción conjunto de restablecimiento de
derechos de ambas comunidades indígenas, para lo cual se programó reunión con
las autoridades indígenas, la Gobernación Boyacá, la Alcaldía de Puerto Boyacá,
la ANT, la Agencia de Desarrollo Rural (ADR) y la UARIV.
51.
Agencia de
Desarrollo Rural –ADR:
La Jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la entidad manifestó que no tiene
dentro de sus funciones las relacionadas con la adquisición de predios y su
respectiva adjudicación, razón por la cual no está llamada a dar cumplimiento
al fallo de tutela de primera instancia.
52.
Departamento
Administrativo para la Prosperidad Social: El Jefe de la Oficina Asesora Jurídica manifestó que
no iba a pronunciarse sobre el caso.
53.
Finalmente, la
Secretaría General de la Corte Constitucional hizo constar que la UARIV, la
Alcaldía del Municipio de Puerto Boyacá, la Organización Nacional Indígena de
Colombia (ONIC), la Unidad de Restitución de Tierras y la Confederación
Indígena Tayrona no atendieron el requerimiento realizado por la Corte. Por
esta razón, la Sala de Revisión, mediante dos (2) autos de fecha veintiuno (21)
de noviembre de dos mil diecisiete (2017), resolvió prorrogar la suspensión de
términos dictada en auto del veintiséis (26) de octubre del mismo año y, requerir
nuevamente a la UARIV y a la Alcaldía de Puerto Boyacá, para que rindieran el
respectivo informe.
54.
Con base en lo
anterior, mediante oficio del catorce (14) de diciembre de dos mil diecisiete
(2017), la Secretaría General de la Corte Constitucional informó que la UARIV y
la Alcaldía Municipal de Puerto Boyacá no respondieron la nueva solicitud de
pruebas, y remitió al Magistrado sustanciador los oficios allegados por la
Delegada para los Asuntos Constitucionales y Legales de la Defensoría del
Pueblo y por el Coordinador del Grupo de Atención de Procesos Judiciales del
Ministerio de Agricultura[29].
55.
Cabe anotar que, el
veintinueve (29) de enero de dos mil dieciocho (2018), la Secretaría General de
la Corte remitió al despacho del Magistrado sustanciador el informe que la
Alcaldía Municipal de Puerto Boyacá envió por fuera del término fijado por el
auto de pruebas. En dicho documento puso de presente, en primer lugar, las
actuaciones que ha adelantado, con la colaboración de otras entidades, para
apoyar el proceso de constitución de resguardo indígena; en segundo lugar, en
cuanto a la situación de la comunidad Embera Katío, informó que tiene un patrón
de poblamiento disperso y expansivo, limitación de recursos económicos, pérdida
de cosmovisión y/o desarraigo de la cultura Embera, no auto productividad, y
presenta desplazamientos masivos, indigencia y conflictos internos. Así mismo,
indicó que este pueblo actualmente se encuentra ubicado en un predio de
propiedad del municipio, situado en la vereda Puerto Niño, en el cual se
garantiza el servicio de agua y de alimentación, se está gestionando la
prestación del servicio de luz y se facilita el acceso a la atención en salud,
a través del régimen subsidiado; en tercer lugar, adujo que la comunidad recibe
alimentación escolar y que sus veintidós (22) estudiantes reciben el servicio
de educación en los institutos educativos del municipio, cercanos al
asentamiento, a los cuales fue vinculado, provisionalmente, un docente
etnoeducador por disposición de la Gobernación de Boyacá. Por último, manifestó
que el proceso de constitución de resguardo y perjuicios de la comunidad Embera
Katío están bajo conocimiento y competencia del Ministerio del Interior[30].
II.
CONSIDERACIONES
A.
COMPETENCIA
56.
Esta Corte es
competente para conocer de esta acción de tutela, de conformidad con lo
establecido en los artículos 86 y 241 numeral 9 de la Constitución Política, en
los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991, así como en virtud del Auto del
once (11) de julio de dos mil diecisiete (2017), expedido por la Sala de Selección
de Tutela Número Siete de la Corte, que decidió someter a revisión las
decisiones adoptadas por los jueces de primera y segunda instancia.
B.
CUESTIONES
PREVIAS – PROCEDIBILIDAD DE LA ACCIÓN DE TUTELA
57.
En virtud de lo
dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, la reiterada
jurisprudencia constitucional dictada en la materia[31] y los
artículos concordantes del Decreto 2591 de 1991, la acción de tutela tiene un
carácter residual y subsidiario, razón por la cual solo procede
excepcionalmente como mecanismo de protección definitivo (i) cuando el
presunto afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, o (ii) cuando
existiendo, ese medio carece de idoneidad o eficacia para proteger de forma
adecuada, oportuna e integral los derechos fundamentales, en las circunstancias
del caso concreto. Así mismo, procederá como mecanismo transitorio
cuando se interponga para evitar la consumación de un perjuicio irremediable a
un derecho fundamental. En el evento de proceder como mecanismo transitorio, el
accionante deberá ejercer dicha acción en un término máximo de cuatro (4) meses
a partir del fallo de tutela y la protección se extenderá hasta tanto se
produzca una decisión definitiva por parte del juez ordinario[32].
58.
Antes de realizar el
estudio de fondo de la acción de tutela seleccionada, la Sala procederá primero
a verificar si esta cumple los requisitos de procedibilidad.
Procedencia de
la acción de tutela – Caso concreto
59.
Legitimación por
activa: Al regular la acción de tutela, la
Constitución establece quiénes son los legitimados para interponerla. Dice al
respecto el artículo 86: “[t]oda persona tendrá acción de tutela para
reclamar […], por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección
inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales” (subrayas fuera
del texto original). En desarrollo de esta norma, el artículo 10 del Decreto
2591 de 1991 reguló las distintas hipótesis de legitimación en la causa por
activa. En este caso concreto, observa la Sala que el señor Dilio Dovigama,
invocando su condición de miembro y “Jaibaná” o líder espiritual, interpone
acción de tutela en representación de los miembros de la comunidad Embera
Katío, asentada en el municipio de Puerto Boyacá.
60.
Al respecto, vale
resaltar que en el expediente reposa un oficio por medio del cual cincuenta y
siete (57) personas mayores de edad de la comunidad indígena Embera Katío,
asentada en el municipio de Puerto Boyacá, respectivamente identificados con su
cédula de ciudadanía, manifestaron que respaldan la acción de tutela presentada
por el señor Dilio Dovigama[33].
Así mismo, la Sala encontró que en los documentos relativos a las actuaciones
administrativas tendientes a solucionar el problema con la constitución del
resguardo indígena, el señor Dovigama ha sido reconocido por las entidades
estatales y por la misma comunidad indígena como su representante y líder
espiritual o “Jaibaná”. Adicionalmente, en sede de revisión ante la Corte, el
accionante presentó escrito reclamando la protección de los derechos fundamentales
de la comunidad Embera Katío, coadyuvado por José Vicente Chalarca, en calidad
de miembro del Cabildo Mayor Indígena[34].
61.
Por lo anterior, y en
la medida que esta situación se encuentra en los preceptos contenidos en el
artículo 86 de la Carta Política y el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991, la
Sala concluye que en el presente caso existe legitimación en la causa por
activa.
62.
Legitimación por
pasiva: El artículo 5º del
Decreto 2591 de 1991 establece que la acción de tutela procede contra toda
acción u omisión de una autoridad pública que haya violado, viole o amenace un
derecho fundamental. En el caso estudiado, al dirigirse la solicitud de amparo
contra el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y la UARIV, la Sala
entiende acreditado este requisito, en tanto se trata de entidades públicas del
orden nacional susceptibles de ser demandadas a través del medio constitucional
de amparo.
Cabe mencionar que, en el trámite de las instancias y
en sede de revisión ante la Corte, se dispuso la vinculación de las entidades
que, por sus funciones constitucionales y legales, tienen un interés legítimo
en el resultado del presente proceso. Entre estas, se encuentran: el INCODER
–en liquidación; la Agencia Nacional de Tierras; la Agencia Presidencial para
la Acción Social y la Cooperación Internacional; el Departamento Administrativo
de la Prosperidad Social; los Ministerios del Interior, de Defensa, de Ambiente
y Desarrollo Sostenible, de Educación Nacional, de Vivienda, Ciudad y Territorio y el de Salud y
Protección Social; la Alcaldía
de Puerto Boyacá (Boyacá); la Gobernación de Boyacá; el Instituto Colombiano de
Bienestar Familiar (ICBF); la
Comisión Nacional de Territorios Indígenas; la Agencia Agraria de Desarrollo
Rural; la Defensoría del Pueblo; la Procuraduría General de la Nación; la
Organización Nacional Indígena de Colombia (ONIC) y la Unidad de Restitución de
Tierras.
63.
Inmediatez: El artículo 86 de la Constitución Política señala que
la acción de tutela podrá interponerse “en todo momento y lugar”. La
jurisprudencia constitucional ha entendido que por esa razón no es posible
establecer un término de caducidad, pues ello sería contrario al artículo
citado[35].
Con todo, ha aclarado que lo anterior no debe entenderse como una facultad para
presentar la acción de tutela en cualquier momento, ya que ello pondría en
riesgo la seguridad jurídica y desnaturalizaría la acción, concebida, según el
propio artículo 86, como un mecanismo de “protección inmediata” de los
derechos alegados.
64.
Por lo anterior, a
partir de una ponderación entre la no caducidad y la naturaleza de la acción,
se ha entendido que la tutela debe presentarse en un término razonable, pues de
lo contrario podrá declararse improcedente[36].
No existen reglas estrictas e inflexibles para la determinación de la
razonabilidad del plazo, sino que al juez constitucional le corresponde
evaluar, a la luz de las circunstancias de cada caso, lo que constituye un plazo
oportuno. Esto implica que la acción de tutela no puede ser rechazada con
fundamento en el paso del tiempo, sino que debe el juez estudiar las
circunstancias con el fin de analizar la razonabilidad del término para
interponerla[37].
65.
En un caso análogo al
que ocupa la Sala, la Corte estudió la acción de tutela que interpuso el
Gobernador del resguardo indígena Marimba Tuparro, perteneciente al pueblo Sikuani y Mapayerry del Vichada, contra
el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y el INCODER, por la
vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y a la identidad
étnica y cultural de dicho pueblo, por el retardo injustificado en el
adelantamiento del proceso de constitución de resguardo. En lo que respecta al
análisis de procedencia formal, este Tribunal determinó que la solicitud de
amparo superaba el requisito de inmediatez, al considerar que dicha conducta de
la Administración mantenía en el tiempo la vulneración de los derechos fundamentales de la comunidad.[38]
66.
De acuerdo con lo
anterior, en el asunto sub examine, la Sala concluye que la demanda de
tutela fue interpuesta dentro de un término razonable respecto del presunto
momento en el que se causó la vulneración, por cuanto la mora en la realización
del proceso de constitución de resguardo ha ocasionado que se prolongue en el
tiempo la afectación de los derechos fundamentales de los miembros de la
comunidad indígena Embera Katío, asentada en el municipio de Puerto Boyacá.
Cabe anotar que esta situación adquiere significativa importancia en la
acreditación del requisito de inmediatez, si se tiene en cuenta que a la fecha
de dictar esta providencia el proceso mencionado aún no ha concluido y las
circunstancias en las que vive este pueblo indígena se mantienen iguales.
67.
Subsidiariedad: El artículo 86 de la Constitución
Política establece que la acción de tutela “solo procederá cuando el
afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se
utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable”.
Teniendo en cuenta esta norma, el artículo 6 del Decreto 2591 de 1991
estableció como causal de improcedencia de la tutela la existencia de otros
recursos o medios de defensa judicial, sin perjuicio de la posibilidad de
acudir a la tutela como mecanismo transitorio para remediar un perjuicio
irremediable.
68.
La jurisprudencia
constitucional ha entendido que el requisito de subsidiariedad exige que el
peticionario despliegue de manera diligente los medios judiciales que estén a
su disposición, siempre y cuando ellas sean idóneas y efectivas para la
protección de los derechos que se consideran vulnerados o amenazados. Ha
sostenido también que una acción judicial es idónea cuando es
materialmente apta para producir el efecto protector de los derechos
fundamentales, y es efectiva cuando está diseñada para brindar una
protección oportuna a los derechos amenazados o vulnerados[39].
69.
La idoneidad y
efectividad de los medios de defensa judicial no pueden darse por sentadas ni
ser descartadas de manera general sin consideración a las circunstancias
particulares del caso sometido a conocimiento del juez[40]. En otros
términos, no puede afirmarse que determinados recursos son siempre idóneos y
efectivos para lograr determinadas pretensiones sin consideración a las
circunstancias del caso concreto.
70.
Entre las
circunstancias que el juez debe analizar para determinar la idoneidad y
efectividad de los medios de defensa judicial se encuentra la condición de la
persona que acude a la tutela. En efecto, según la jurisprudencia, la condición
de sujeto de especial protección constitucional y la de debilidad manifiesta
del accionante y de la comunidad, son relevantes para analizar si los medios
ordinarios de defensa judicial son idóneos y efectivos, lo cual no indica que
el requisito de subsidiariedad se desplace, sino que por el contrario su
valoración se flexibiliza, lo cual implica que “se hace más flexible para [dicho] sujeto
pero más riguroso para el juez”[41].
71.
La Corte ha tenido en
consideración varios factores que permiten colegir la procedencia de la acción
de tutela en este tipo de casos, a saber: (i) la especial protección que
predica la Constitución hacia los pueblos indígenas; y (ii) la barrera de
acceso a la propiedad colectiva por el retardo en el proceso de constitución de
resguardo indígena, entendido como un problema de orden jurídico-administrativo
que, eventualmente, puede comprometer la eficacia de los derechos fundamentales
de cada miembro de la comunidad, por ejemplo, la salud, la vida, la identidad
cultural y étnica, el debido proceso administrativo, entre otros. De este modo,
diferentes Salas de Revisión han concluido que “la tutela es, por regla
general, el mecanismo judicial de protección más adecuado para la garantía de los
derechos de los pueblos indígenas”[42].
72.
En ese
marco, la Corte Constitucional ha determinado que procede la acción de tutela
como mecanismo definitivo de amparo, en casos donde el retardo injustificado en
el procedimiento de constitución, ampliación, restructuración y/o saneamiento
del resguardo indígena, podría derivar, prima facie, en la violación de los
derechos fundamentales de los miembros de la comunidad. Tal criterio, por lo
menos, ha sido aplicado por la Corte en las sentencias T-188 de 1993, T-652 de
1998, T-079 de 2001, T-433 de 2011, T-009 de 2013 y T-379 de 2014, al estudiar
las solicitudes de amparo elevadas por diversos pueblos indígenas contra
entidades como el INCORA y el INCODER (hoy, ANT), por la violación de sus
derechos a la propiedad colectiva sobre sus territorios habitados
ancestralmente, a la diversidad cultural y étnica, al debido proceso
administrativo, entre otros, como consecuencia de la dilación en el
adelantamiento de las etapas de los procesos administrativos relacionados con
la constitución de resguardo indígena.
73.
Con
base en lo anterior, y contrario a lo sostenido por la Sala Disciplinaria del
Consejo Superior de la Judicatura en el fallo de segunda instancia, la Corte
reitera su jurisprudencia en el sentido de que la acción de tutela es el medio
idóneo y eficaz para salvaguardar los derechos fundamentales de los miembros de
la comunidad Embera Katío, asentada en el municipio de Puerto Boyacá. Ello, no
solo por lo dispuesto en casos similares por la jurisprudencia constitucional,
sino también porque en el proceso de amparo, las autoridades intervinientes
demostraron la situación de vulnerabilidad en la que se encuentran los
integrantes de este pueblo indígena, incluidos los menores de edad y personas
de la tercera edad miembros de dicha comunidad. Frente a este panorama, en el
que, a juicio del tutelante, se restringe el goce y ejercicio de derechos
fundamentales de sujetos de especial protección constitucional, la Constitución
y la jurisprudencia pacífica de este Tribunal han establecido que, tanto el
juez de tutela, como el de la acción popular, deben actuar en defensa de las
garantías iusfundamentales de las comunidades indígenas, pero con
respeto por las competencias asignadas a las demás autoridades que participan
en el proceso de constitución de resguardo.
74.
Por último, advierte la
Sala que no le asiste la razón al juez de tutela de segunda instancia cuando
afirma que la solicitud de amparo es improcedente porque ni siquiera se han
iniciado actuaciones tendientes a la constitución del resguardo. Por el
contrario, las pruebas aportadas al proceso demuestran que la comunidad
indígena ha trabajado internamente y con las entidades estatales con el fin de
obtener la titulación colectiva, al punto que el INCODER, mediante resolución
del cinco (5) de octubre de dos mil quince (2015), resolvió dar inicio al
procedimiento de constitución de resguardo, programando las visitas y adelantando
los estudios correspondientes[43].
75.
Por lo expuesto, esta Corte considera que, al
haber sido acreditado el requisito de subsidiariedad, procede la acción de
tutela como mecanismo definitivo de amparo para estudiar la violación de los
derechos que fueron invocados por el accionante, en representación de la
comunidad indígena de la que hace parte.
C.
PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA JURÍDICO, MÉTODO Y
ESTRUCTURA DE LA DECISIÓN
76.
De manera previa, la Sala advierte que, a pesar
de que no fue invocado por el accionante, resulta necesario que se incorpore al
análisis del caso la posible violación del derecho fundamental al debido
proceso administrativo[44]. Ello en la medida
que la queja constitucional radica en el incumplimiento de los tiempos
previstos para finalizar el proceso de constitución de resguardo.
77.
Por lo anterior, y acorde con los fundamentos
fácticos expuestos en la Sección I de esta providencia, le corresponde a la
Sala Tercera de Revisión determinar si, en el presente caso, las autoridades
accionadas vulneraron los derechos al debido proceso administrativo, a la vida,
a la igualdad, al libre desarrollo de la personalidad, a la seguridad
alimentaria, al territorio colectivo  y a la etnoeducación de la comunidad
Embera Katío, asentada en el municipio de Puerto Boyacá (Boyacá), por las
presuntas dilaciones en la tramitación del proceso de constitución de su
resguardo indígena.
78.
Con el
fin de resolver el problema jurídico planteado la Sala: (i) analizará el
régimen de protección al territorio colectivo de los pueblos indígenas; (ii)
examinará la jurisprudencia constitucional dictada en relación con el alcance
del derecho al debido proceso administrativo en el marco de los procesos de
constitución de resguardo indígena; y (iii) procederá a resolver el caso
concreto.
D.
EL RÉGIMEN DE PROTECCIÓN A LA PROPIEDAD COLECTIVA
DE LOS PUEBLOS INDÍGENAS
Reconocimiento internacional
79.
En razón a la importancia que tiene el territorio
colectivo para la permanencia y existencia de los pueblos indígenas y tribales,
y teniendo en cuenta que la ocupación de dichas tierras se ha visto amenazada
por diversas situaciones de índole social, político, económico, administrativo,
entre otros, la comunidad internacional ha producido normas que reconocen y
protegen el derecho de estos pueblos a habitar sus territorios, entre las
cuales vale destacar los Convenios 107 y 169 de la OIT.
80.
El Convenio 107 de la OIT, ratificado por el
Estado colombiano mediante la Ley 31 de 1967, se ocupa de lo relativo a la
protección e integración de las poblaciones indígenas y de otros grupos tribales
en los países independientes. En sus artículos 11, 12, 13 y 14, el Convenio
prescribe: (i) el deber de reconocer el derecho de propiedad colectiva a favor
de los pueblos indígenas sobre las tierras tradicionalmente ocupadas por ellos;
(ii) la prohibición de trasladar estas comunidades de sus territorios
habituales sin su libre consentimiento, y en caso de resultar necesario por
razones de seguridad nacional, entre otras, restituirlas en tierras de iguales
o mejores condiciones; (iii) el respeto por los usos y costumbres dado por las
comunidades indígenas a sus territorios con el deber estatal de emitir medidas
legislativas que las protejan de intervenciones arbitrarias de terceros; y (iv)
el deber de que los programas agrarios nacionales garanticen a las comunidades
indígenas la asignación de territorios adecuados para su subsistencia.
81.
En consideración a la evolución del derecho
internacional desde la adopción del Convenio 107 (en el año de 1957) y los
cambios sobrevenidos en la situación de los pueblos indígenas y tribales en
todas las regiones del mundo, la OIT, en el año de 1989, expidió el Convenio
169, el cual fue aprobado por el Estado colombiano mediante la Ley 21 de 1991.
Este convenio se ocupó de revisar lo dispuesto en el convenio que le antecedía
(107) y cambió la concepción respecto de la protección de los pueblos
indígenas.
82.
En lo atinente a la tierra, el Convenio 169, en
el artículo 13, numeral primero, establece que los Estados tienen el deber de “respetar
la importancia especial que para las culturas y valores espirituales de los
pueblos interesados reviste su relación con las tierras o territorios, o con
ambos, según los casos, que ocupan o utilizan de alguna otra manera, y en
particular los aspectos colectivos de esa relación.”; y
en el numeral segundo, aclara que “La utilización del término tierras en
los artículos 15 y 16 deberá incluir el concepto de territorios, lo que
cubre la totalidad del hábitat de las regiones que los pueblos interesados
ocupan o utilizan de alguna otra manera”.
83.
Por su parte, el artículo 14 del Convenio 169 se
ocupa de señalar los deberes que tienen los Estados en materia de acceso de los
pueblos indígenas a sus territorios. En concreto, la norma establece:
“1. Deberá
reconocerse a los pueblos interesados el derecho de propiedad y de posesión
sobre las tierras que tradicionalmente ocupan. Además, en los casos
apropiados, deberán tomarse medidas para salvaguardar el derecho de los pueblos
interesados a utilizar tierras que no estén exclusivamente ocupadas por ellos,
pero a las que hayan tenido tradicionalmente acceso para sus actividades
tradicionales y de subsistencia. A este respecto, deberá prestarse particular
atención a la situación de los pueblos nómadas y de los agricultores
itinerantes.
2. Los gobiernos
deberán tomar las medidas que sean necesarias para determinar las tierras que
los pueblos interesados ocupan tradicionalmente y garantizar la protección
efectiva de sus derechos de propiedad y posesión.
3. Deberán
instituirse procedimientos adecuados en el marco del sistema jurídico nacional
para solucionar las reivindicaciones de tierras formuladas por los pueblos
interesados”. (Negrilla fuera del original).
84.
Cabe anotar que el derecho a la propiedad
colectiva de los pueblos indígenas también ha sido desarrollado en otros
instrumentos de derecho internacional, que por su naturaleza han servido a esta
Corte como criterios auxiliares de interpretación judicial, por ejemplo: (i) la
Declaración de las Naciones Unidas sobre los
Derechos de los Pueblos Indígenas, aprobada por la Asamblea General mediante Resolución
61/295 de 2007, en particular sus artículos 3, 4, 5, 26 y 27; y (ii) los
pronunciamientos de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, en relación
con el alcance del derecho a la propiedad privada contenido en el artículo 21
de la Convención Americana sobre Derechos Humanos[45].
Reconocimiento
constitucional
85.
Este Tribunal ha precisado que el precitado
Convenio 169 influyó en el diseño de las normas constitucionales que establecen
la diversidad étnica y cultural de la Nación colombiana, específicamente en lo
relacionado con el derecho a la propiedad colectiva de los pueblos indígenas.
86.
El artículo 63 de la Constitución reconoce el
derecho inalienable, imprescriptible e inembargable de las comunidades
indígenas al territorio, al establecer que “[l]os bienes de uso público, los
parques naturales, las tierras comunales de grupos étnicos, las tierras
de resguardo, el patrimonio arqueológico de la Nación y los demás bienes que
determine la ley, son inalienables, imprescriptibles e inembargables”
(Negrilla fuera del original).
87.
El artículo 286 de la Carta reconoce al
territorio indígena como entidad territorial al disponer que “Son
entidades territoriales los departamentos, los distritos, los municipios y los
territorios indígenas. La ley podrá darles el carácter de entidades
territoriales a las regiones y provincias que se constituyan en los términos de
la Constitución y de la ley” (Negrilla fuera del
original).
88.
Así mismo, el artículo 329 Superior establece que
“la conformación de las entidades territoriales indígenas se hará con
sujeción a lo dispuesto en la ley orgánica de ordenamiento territorial, y su
delimitación se hará (…) con participación de los representantes de las
comunidades indígenas, previo concepto de la comisión de ordenamiento
territorial. // Los resguardos son de propiedad colectiva y no enajenable”.
// La ley definirá las relaciones y la coordinación de estas entidades con
aquellas de las cuales formen parte” (Negrilla fuera del original).
89.
En ese orden, el artículo 330 de la Carta dispone
que los territorios indígenas estén gobernados por consejos conformados y
reglamentados según los usos y costumbres de sus comunidades, de conformidad
con la Constitución y la ley.
90.
En esos términos, el territorio colectivo
indígena fue elevado a rango constitucional, con un régimen especial que
protege el derecho de los pueblos indígenas a utilizar las tierras que han
ocupado ancestralmente, de tal manera que puedan ejercer libremente sus usos,
costumbres y tradiciones, como garantía del principio de diversidad étnica y
cultural (art. 7°, C.P.).
Reconocimiento legal
91.
En lo que respecta al desarrollo normativo, el
Estado colombiano ha expedido diversas normas que han ido transformando el
concepto y alcance del territorio colectivo indígena. De los cuerpos normativos
creados antes de la entrada en vigencia de la Constitución de 1991, vale
destacar:
92.
La Ley 135 de 1961, por medio de la cual se
introdujo el primer reconocimiento a las comunidades indígenas, al condicionar
la adjudicación de baldíos en zonas ocupadas por indígenas al previo concepto
favorable de la oficina de Asuntos Indígenas del Ministerio de Gobierno (art.
29); y al facultar al INCORA para estudiar la situación socio-económica de las
parcialidades con miras a adelantar las reestructuraciones internas, el
reagrupamiento de la población de resguardos y eventualmente la ampliación de
los mismos mediante la adquisición de tierras aledañas (art. 94).
93.
El Decreto 2001 de 1988, mediante el cual se
reglamentó el trámite jurídico para la constitución de resguardos indígenas[46], los cuales definió como: “(…)
una institución legal y sociopolítica de carácter especial, conformada por una
comunidad o parcialidad indígena, que con un título de propiedad comunitaria,
posee su territorio y se rige para el manejo de éste y de su vida interna por
una organización ajustada al fuero indígena o a sus pautas y tradiciones
culturales.” Para tal efecto, creó dos tipos de
procedimientos en consideración a la naturaleza de la tierra: por un lado, el
relativo a terrenos baldíos y, por otro, el relacionado con los predios y
mejoras del Fondo Nacional Agrario[47].
94.
Posteriormente, con la inclusión de los
resguardos en la Carta Política de 1991, el Legislador ha expedido numerosas
normas que se ocupan de regular diferentes aspectos de la propiedad colectiva
indígena, por ejemplo, (i) la competencia de las autoridades estatales en el
proceso de constitución de resguardos; (ii) los conceptos de territorio, tierra,
resguardo, reserva indígena; (iii) los procedimientos con periodos específicos
para titular territorios colectivos; (iv) la autonomía y autodeterminación de
los resguardos con relación a su territorio, y (v) las áreas restringidas para
evitar la interferencia de terceros en las tierras ocupadas ancestralmente por
las comunidades indígenas, evento que se puede presentar en los procesos de
explotación de recursos naturales. A continuación, se relacionan las normas más
relevantes en materia de constitución de resguardos indígenas:
95.
La Ley 160 de 1994[48], en su artículo 1°, determinó que uno de sus
objetivos versa sobre: “Reformar la estructura social agraria por medio de
procedimientos enderezados a eliminar y prevenir la inequitativa concentración
de la propiedad rústica o su fraccionamiento antieconómico y dotar de tierras a
los hombres y mujeres campesinos de escasos recursos mayores de 16 años que no
la posean, a los minifundistas, mujeres campesinas jefes de hogar, a las
comunidades indígenas y a los beneficiarios de los programas especiales que
establezca el Gobierno Nacional” (Negrilla fuera del original). En ese
sentido, asignó al extinto INCORA, la función de estudiar las necesidades de
tierras de las comunidades indígenas y constituir, ampliar, sanear y
reestructurar los resguardos en beneficio de las respectivas parcialidades
(art. 12, num. 18).
96.
El Decreto 2164 de 1995[49], por medio del cual se reglamentó
parcialmente la Ley 160 de 1994, abordó de manera integral lo relacionado con
las competencias, las definiciones y los procedimientos necesarios para la
constitución, restructuración, ampliación y saneamiento de los resguardos
indígenas.
97.
En relación con el procedimiento de constitución
de resguardo, el Decreto 2164 de 1995 establece que la autoridad competente lo
adelantará en favor de “las comunidades indígenas que poseen sus tierras sin
título de propiedad, o las que no se hallen en posesión, total o parcial, de
sus tierras ancestrales, o que por circunstancias ajenas a su voluntad están
dispersas o han migrado de su territorio. En este último evento, la
constitución del resguardo correspondiente podrá hacerse en la zona de origen a
solicitud de la comunidad.” (Art. 1°, num.1)
98.
En el artículo 2° del decreto precitado se
incorporan definiciones sobre el territorio, la comunidad, la reserva, la
autoridad tradicional y el cabildo indígena, las cuales son esenciales para la
tramitación del proceso de constitución de resguardo. Por el asunto objeto de
estudio, es importante mencionar las siguientes:
“Territorios indígenas. Son las áreas poseídas en forma
regular y permanente por una comunidad, parcialidad o grupo indígena y aquellas
que, aunque no se encuentren poseídas en esa forma, constituyen el ámbito
tradicional de sus actividades sociales, económicas y culturales.
Comunidad o
parcialidad indígena. Es el grupo o
conjunto de familias de ascendencia amerindia, que tienen conciencia de
identidad y comparten valores, rasgos, usos o costumbres de su cultura, así
como formas de gobierno, gestión, control social o sistemas normativos propios
que la distinguen de otras comunidades, tengan o no títulos de propiedad, o que
no puedan acreditarlos legalmente, o que sus resguardos fueron disueltos,
divididos o declarados vacantes.
Reserva indígena. Es un globo de
terreno baldío ocupado por una o varias comunidades indígenas que fue
delimitado y legalmente asignado por el Incora (ahora ANT) a aquellas para que ejerzan en él los derechos de uso y
usufructo con exclusión de terceros. Las reservas indígenas constituyen tierras
comunales de grupos étnicos, para los fines previstos en el artículo 63 de la
Constitución Política y la Ley 21 de 1991.”
99.
Con relación a la naturaleza jurídica de los
resguardos indígenas, el artículo 21 del decreto establece que “son
propiedad colectiva de las comunidades indígenas en favor de las cuales se
constituyen” (arts. 64 y 229 C.P.), los cuales serán reconocidos como una
institución legal y sociopolítica de carácter especial, la cual puede estar
conformada por una o más comunidades indígenas, “que con un título de
propiedad colectiva que goza de las garantías de la propiedad privada, poseen
su territorio y se rigen para el manejo de éste y su vida interna por una
organización autónoma amparada por el fuero indígena y su sistema normativo
propio.”
100.      En lo que respecta a las etapas del procedimiento de constitución de
resguardo indígena, al igual que el trámite relativo a la
reestructuración/ampliación y saneamiento, el decreto mencionado dispone que se
encuentra dividido en las siguientes fases: (i) solicitud (art. 7°); (ii)
conformación de expediente (art. 8°); (iii) inclusión del trámite en la
programación de la entidad competente (art. 9°); (iv) visita a la comunidad
indígena interesada y al área pretendida (art. 10); (v) rendición de estudio
socioeconómico, jurídico y de tenencia de tierras, para lo cual la entidad
competente tendrá un término de treinta (30) días hábiles siguientes a la
culminación de la visita (art. 11); (vi) concepto del Ministerio del Interior,
rendido dentro de los treinta (30) días calendario siguientes al recibo del
estudio (art. 12); (vii) expedición de la resolución de constitución dentro de
los treinta (30) días siguientes al recibo del concepto del Ministerio
referenciado (art. 13); y (viii) publicación, notificación y registro de la resolución
de constitución de resguardo (art. 14). Contra la decisión final de
constitución de resguardo procede, únicamente, el recurso de revisión ante la
Junta Directiva de la autoridad competente (art. 20).
101.      Conforme a lo anterior, es posible observar la complejidad que demanda
el procedimiento de constitución de resguardo y la responsabilidad especial que
recae sobre la ANT (antes INCORA/INCODER) en el reconocimiento del derecho al
territorio colectivo de la comunidad indígena. Cabe mencionar que,
precisamente, en razón a la importancia del Decreto 2164 de 1995, su contenido
fue compilado en el titulo 7 del Decreto 1071 de 2015, “por medio del cual
se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Administrativo
Agropecuario, Pesquero y de Desarrollo Rural.”.
102.      Por último, es necesario referirse a lo dispuesto por el Decreto 1397 de 1996[50], por medio del cual se creó la Comisión Nacional de
Territorios Indígenas, entidad conformada por autoridades estatales, como el
INCODER (ahora ANT), el Ministerio de Agricultura, el Ministerio del Interior,
entre otras. Dicha Comisión desempeña un papel muy importante en los
procesos de constitución de resguardo, en la medida que le fue asignada la
función de “(…) Acceder a la información y actualizarla, sobre
necesidades de las comunidades indígenas para la constitución, ampliación,
reestructuración y saneamiento de resguardos y reservas indígenas y la
conversión de éstas en resguardo; solicitudes presentadas, expedientes abiertos
y estado de los procedimientos adelantados”; así como la de “Concertar
la programación para períodos anuales de las acciones de constitución,
ampliación, reestructuración y saneamiento de resguardos y saneamiento y
conversión de reservas indígenas que se requieran de acuerdo con la información
a que se refiere el numeral anterior, para su ejecución a partir de la vigencia
presupuestal de 1997”.
103.      A partir del anterior recuento normativo, es posible colegir que el
ordenamiento jurídico ha dispuesto los instrumentos, procedimentales y
sustantivos, para facilitar la propiedad colectiva de los pueblos indígenas. De
ahí que la constitución del resguardo se haya convertido en el medio para
garantizar a los pueblos indígenas el acceso a una tierra en la que pueden
desarrollar, adecuadamente, sus tradiciones y costumbres, así como, mejorar la
calidad de vida de sus integrantes.
E.
JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL EN MATERIA DE LOS
DERECHOS AL TERRITORIO COLECTIVO Y AL DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO, EN EL
MARCO DE PROCESOS DE CONSTITUCIÓN DE RESGUARDO INDÍGENA
104.
La Corte Constitucional ha materializado la
protección del derecho a la propiedad colectiva de los pueblos indígenas sobre
los territorios que han sido históricamente ocupados por ellos. En atención a
los supuestos fácticos del presente asunto, resulta pertinente realizar un
breve recuento de los casos en los que se solicitó la protección de este
derecho en el trámite de constitución, ampliación, reestructuración y/o
saneamiento de resguardo sobre las tierras habitadas ancestralmente por las
comunidades indígenas.
105.      El primer momento en el que la Corte reconoció como derecho
la propiedad colectiva de los grupos indígenas se remonta a la sentencia T-188
de 1993, en la cual se revisó la acción de tutela que interpuso la comunidad de
Paso Ancho, asentada en el Tolima, contra el INCORA, para que se realizaran
estudios socio-económicos y jurídicos tendientes a constituir sendos resguardos
sobre el predio Chicuambe, habitado por ellos ancestralmente. Los peticionarios
alegaron que la falta de constitución del resguardo había generado conflictos
entre las personas que habitaban la zona.
106.      Para resolver el problema expuesto, la Corte señaló que “El
derecho fundamental a la propiedad colectiva de los grupos étnicos lleva
implícito, dada la protección constitucional del principio de diversidad étnica
y cultural, un derecho a la constitución de resguardos en cabeza de las
comunidades indígenas.” Con base en ello, y comprobada la
omisión de las entidades en el trámite del proceso de constitución de resguardo,
esta Corte tuteló los derechos de la comunidad indígena accionante, ordenando a
la entidad accionada que realizará los respectivos estudios.
107.      Posteriormente, en el año de 1998, este Tribunal, mediante la
sentencia T-652,  revisó la acción de tutela presentada por la comunidad Embera
Katío, ubicada en el Alto Sinú, mediante la cual pretendía que el INCORA
constituyera a su favor un solo resguardo, debido a que decisiones
administrativas previas habían generado la división de su comunidad. En esta
ocasión, la Corte reiteró que “el derecho fundamental a la propiedad
colectiva de los grupos étnicos sobre los territorios que tradicionalmente
habitan, comprende el derecho a la constitución del resguardo en cabeza del
pueblo indígena” (subrayas dentro del texto original). Por lo anterior, y
debido a que la división del territorio indígena obedeció a un acto
procedimental de la accionada que no tuvo en cuenta la integridad cultural de
la comunidad, resolvió tutelar “los derechos fundamentales a la supervivencia,
a la integridad étnica, cultural, social y económica, a la participación y al
debido proceso”, y en consecuencia, ordenar a la demandada que iniciara la
actuación tendiente a unificar el resguardo.
108.      Luego, en la sentencia T-079 de 2001, este Tribunal se
pronunció sobre la acción de tutela interpuesta por el Gobernador del Resguardo
Indígena de Quizgo asentado en el municipio de Silvia en el departamento del
Cauca, quien solicitó la protección de los derechos de petición y de propiedad
colectiva que estimaba vulnerados ante la dilación injustificada en la
tramitación de la solicitud de ampliación de su resguardo. La Corte abordó la
solución del caso desde la perspectiva del derecho fundamental al debido
proceso administrativo, señalando que los procesos de ampliación de resguardo
indígena, los cuales se rigen por las mismas disposiciones del proceso de
constitución, deben someterse a las reglas del debido proceso y, tramitarse
conforme a las condiciones que impone la norma. Expresamente, señaló: “El
inciso primero del artículo 29 de la Carta Política establece claramente que
"el debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y
administrativas", por lo que también en los procesos administrativos de
ampliación de Resguardos Indígenas que adelanta el INCORA, deben observarse la
plenitud de las formas previstas en la ley previa para tales procedimientos
(…)”. En consecuencia, al encontrar que la entidad accionada había
desbordado de forma irrazonable los plazos para dar una respuesta oportuna a la
solicitud de ampliación de resguardo, esta Corporación tuteló el derecho de
petición en el sentido de ordenar que se responda lo relacionado con la
ampliación del resguardo.
109.      Con posterioridad, en la sentencia T-433 de 2011 se estudió
un caso en el que la comunidad Embera Dobida de Eyakera, con asentamiento
histórico en el territorio ubicado en el municipio de Ungía (Chocó), presentó
acción de tutela con el fin de que fueran amparados sus derechos a la
integridad, identidad, autonomía cultural y a la propiedad colectiva, por lo
que solicitó que se ordenara al INCODER reiniciar los trámites de constitución
del resguardo de su comunidad, y se realizara un nuevo estudio técnico y
topográfico del área real del resguardo y una medición exacta de la tierra
ancestral que les pertenece. La presentación de la acción estuvo motivada por
las dilaciones de las entidades accionadas en la tramitación de la solicitud de
constitución de resguardo.
110.      Para resolver el problema planteado, la Corte advirtió en
relación al alcance del derecho al territorio colectivo indígena que “en la base de nuestro Estado
Social de Derecho se encuentra la diversidad étnica y cultural de la nación
colombiana, y que ésta no puede concebirse sin el reconocimiento integral del
derecho territorial de los grupos étnicos a las tierras que tradicionalmente
ocupan.”
De igual modo, invocó las garantías del debido proceso administrativo, para
señalar que en el marco de procesos de constitución de resguardo dicho derecho
“puede verse infringido ante dilaciones administrativas que perpetúen la
incertidumbre de los derechos fundamentales de la comunidad indígena, por la
indefinición de la titulación que les corresponde culminar” (negrillas
fuera de texto original).
111.      Con base en ello, en el desarrollo del caso concreto, la
Corte encontró que, a pesar de las gestiones adelantadas por las entidades
accionadas tendientes a la titulación de la tierra, se observaba una amenaza
sobre los derechos fundamentales de la comunidad indígena, por la ausencia de un territorio
debidamente reconocido y amparado por un título colectivo, lo que de suyo
también comprometió la garantía del debido proceso administrativo. En
consecuencia, tuteló los derechos
a la propiedad territorial en conexidad con el derecho constitucional
fundamental a la vida, ordenando al INCODER reiniciar el proceso de
reconocimiento del resguardo indígena.
112.      Poco tiempo después, la Corte volvió a estudiar un caso análogo
a los precitados. En la sentencia T-009 de 2013 analizó la acción de tutela
interpuesta por la comunidad indígena Sikuani Arizona Cupepe, del municipio de
Cumaribo, Vichada, que solicitaba la constitución de su resguardo, que ya había
tardado más de 14 años en trámite ante el INCODER. En esta ocasión, reiteró,
por un lado, que el derecho al territorio colectivo de los pueblos indígenas
comprende “el derecho a la constitución de resguardos en territorios que las
comunidades indígenas han ocupado tradicionalmente”; y, por otro, que “las dilaciones
administrativas que perpetúen la incertidumbre de los derechos fundamentales de
la comunidad indígena por la indefinición de la titulación que les corresponde
culminar, infringe el derecho al debido proceso administrativo” (negrillas fuera de
texto original). Por lo demás, concluyó que las dilaciones injustificadas en
el proceso de constitución del resguardo de la comunidad indígena vulneraron el
derecho fundamental al debido proceso por no cumplir un plazo razonable y,
como consecuencia de esta omisión, lesionó sus derechos fundamentales a la vida
digna, a la identidad cultural, a la autodeterminación de los pueblos
indígenas, al territorio colectivo de la comunidad indígena.
113.      Finalmente, es importante
mencionar que la Corte reiteró lo dispuesto en la sentencia T-009 de 2013
mediante la sentencia T-379 de 2014. En este último pronunciamiento se estudió si el INCODER y el Ministerio
de Agricultura y Desarrollo Rural vulneraron los derechos fundamentales al
debido proceso, a la vida digna, a la salud, a la libre determinación de los
pueblos, a la identidad cultural y a la propiedad colectiva de las comunidades
indígenas Marimba Tuparro y Mapayerri del pueblo Sikuani del municipio de
Cumaribo del departamento del Vichada, por las posibles dilaciones en el
trámite del proceso de titulación de tierras y constitución de su resguardo. Al
igual que en los casos precedentes, estas comunidades solicitaron a las
autoridades competentes la pronta titulación de las tierras que habían ocupado
ancestralmente; sin embargo, pese a los reiterados requerimientos, el proceso
seguía pendiente de decisión final. Por esta razón, la Corte, previa
reiteración de las consideraciones expuestas en la sentencia T-009 de 2013, resolvió
tutelar los derechos de las comunidades indígenas, y en efecto, requerir a las
autoridades para que culminaran en un término perentorio el proceso de
constitución de resguardo.
114.      A partir de la línea jurisprudencial desarrollada, es dado
concluir que el Estado, en cabeza de las autoridades competentes de
adelantar los procesos de constitución, ampliación, reestructuración y
saneamiento de resguardo, es responsable de la violación, por un lado, del derecho de propiedad colectiva de las comunidades indígenas
sobre el territorio que han ocupado ancestralmente y, por otro, del derecho al debido proceso
administrativo, cuando sus actuaciones no se ajustan a las normas que definen
los términos en que deben ser tramitados los procedimientos referidos, sin
justificación alguna, y con desconocimiento de los plazos razonables de
solución.
115.      Ahora bien, en el caso que ocupa la atención de la Sala, el contexto en el que se analiza la violación del derecho al
territorio colectivo es diferente al que estudió la Corte en los casos
precitados, pues la comunidad indígena Embera Katío, por su condición de víctima
del desplazamiento forzado, no reclama la constitución del resguardo sobre el
territorio que ocuparon ancestralmente, sino respecto de otro que lo pueda
reemplazar y que tenga las mismas características. Por esta razón, es necesario integrar al análisis, primero, lo
establecido por el artículo 16 del Convenio 169 de la OIT, en materia del
derecho al territorio colectivo de las comunidades indígenas víctimas del
desplazamiento forzado, y segundo, reiterar la doctrina constitucional en
cuanto a la protección de este sector vulnerable de la población.
116.      En primer lugar, en lo que respecta a las poblaciones
indígenas desplazadas o trasladadas de su territorio por motivos de fuerza
mayor, el numeral 4, artículo 16 del Convenio 169 de la OIT, establece el
derecho al retorno de la comunidad a su hábitat ancestral y, en caso de que
este sea imposible, el deber estatal de entregar tierras de igual o mejor
calidad y estatuto jurídico de las que poseía la comunidad antes del
desplazamiento, lo que debe realizarse de forma consensuada con los afectados[51].
117.      En segundo lugar, en las sentencias T-282 y T-528 de 2011, al
revisar las solicitudes de amparo que presentaron los integrantes de la
comunidad indígena NASA, con el fin de obtener la protección de sus derechos
como víctimas del desplazamiento forzado y, en efecto, la suspensión del
desalojo que decretaron las autoridades locales por la ocupación de hecho de un
bien fiscal, la Corte señaló que una de las facetas del derecho fundamental
al territorio colectivo de los pueblos indígenas, es la garantía de que el
Estado adelante las gestiones necesarias para que la comunidad desplazada sea
reubicada en un territorio que le permita continuar con el desarrollo de sus
tradiciones. En aplicación de los dispuesto en el artículo 16 del Convenio 169,
este Tribunal manifestó:
“(…) la posesión
ancestral de las tierras que habita la comunidad es un elemento importante para
la titularidad del derecho al territorio colectivo. Sin embargo, cuando la
comunidad pierde esa posesión por motivos ajenos a su voluntad (como por
definición sucede en caso de desplazamiento forzado), el Estado mantiene la
obligación de propender por la recuperación de su territorio; velar porque se
haga efectivo el derecho al retorno; y, en caso de que este no sea posible,
iniciar los trámites y adoptar las medidas necesarias para que la comunidad
obtenga tierras aptas para mantener sus tradiciones y desarrollar su proyecto
de vida buena” (Subrayado fuera del original).
118.      En esa línea, en la sentencia T-558 de 2015, la Corte estudió
la acción de tutela que interpuso una familia indígena desplazada por la
violencia para que se hiciera efectiva la reubicación que había acordado con el
INCODER, y que tenía por objeto la adjudicación de un predio que les permitiría
realizar un proyecto productivo y alcanzar su estabilización socio económica.
Para resolver este problema jurídico, se pronunció acerca del fenómeno del
desplazamiento forzado, su particular impacto sobre los pueblos indígenas y sus
derechos fundamentales a la restitución de tierras y a la estabilización
socioeconómica. Por su pertinencia para el caso objeto de estudio, a continuación,
se citan los apartes más relevantes de esta decisión:
“(…) en relación con la situación específica de los pueblos
indígenas, este Tribunal ha puesto de presente cómo el desplazamiento forzado,
además de lesionar sus derechos fundamentales a la libre circulación y
residencia, mínimo vital, vivienda digna y trabajo, amenaza con su extinción
cultural y física. Cuando las comunidades indígenas son expulsadas de sus territorios
ancestrales, les es imposible continuar con el cultivo de sus productos, así
como con sus prácticas laborales, culturales y religiosas. Por ende, se ven
enfrentados a la inseguridad alimentaria, a un aumento en las tasas de
mortalidad por desnutrición, a la desintegración social y política y a un
proceso de aculturación con ocasión de la pérdida de miembros y el cambio de
roles y prácticas sociales.
(…)
Una víctima indígena del desplazamiento forzado que no puede retornar a
su territorio histórico tradicional, tiene derecho a ser reubicada de manera
adecuada, efectiva y rápida en otro lugar del territorio nacional en
condiciones de dignidad, voluntariedad, seguridad y sostenibilidad. Para esto,
es necesario obtener su consentimiento previo, libre e informado, de acuerdo
con sus propias formas de consulta y decisión, y ofrecerle tierras de la misma
calidad, extensión y estatus jurídico a aquellas que tenía antes, con el fin de
que pueda alcanzar su estabilidad socioeconómica y superar la condición de
desplazamiento forzado.
En este sentido, una entidad que tarda más de un año en
adjudicarle a una de estas personas el predio que ya fue determinado y que
requiere para realizar su proyecto productivo argumentado que se encuentra
haciendo las gestiones necesarias para tal efecto, vulnera su derecho
fundamental a la restitución de tierras, a la estabilización socioeconómica y
al mínimo vital, toda vez que mientras esto sucede, la persona continúa
empobreciéndose, aculturizándose y afrontando serias dificultades para
garantizar su mínimo vital y el de su familia”.
119.      Sobre la base de las consideraciones expuestas, la Sala
colige, en primer lugar, que el derecho al
territorio colectivo de los pueblos indígenas conlleva en casos de
desplazamiento forzado a la obligación del Estado de: (i) propender por la
recuperación de los predios despojados; (ii) velar porque se haga efectivo el
derecho al retorno; y (iii) en el evento de no ser posible, adoptar las medidas
necesarias para entregar tierras aptas que permitan a la comunidad afectada
continuar con su proyecto productivo, practicar sus costumbres y tradiciones y,
en efecto, preservar su identidad étnica y cultural. Y, en segundo lugar, que corresponde a los órganos estatales
garantizar el derecho al debido proceso administrativo en cada uno de los
procedimientos diseñados por el legislador para materializar el derecho al
territorio colectivo de las comunidades indígenas desplazadas. Por esta razón,
frente a la solicitud de constitución de resguardo indígena, las entidades
competentes tienen la obligación de adelantar el respectivo proceso en los
términos y dentro de los plazos establecidos por la ley.
F.
SOLUCIÓN AL CASO CONCRETO
120.      En el asunto bajo estudio,
el problema jurídico que ocupa la atención de la Sala consiste en determinar si las entidades estatales accionadas vulneraron los derechos al debido
proceso administrativo, a la vida, a la igualdad, al libre desarrollo de la
personalidad, a la seguridad alimentaria, al territorio colectivo  y a la
etnoeducación de la comunidad Embera Katío, asentada en el municipio de Puerto
Boyacá (Boyacá), por las posibles dilaciones en la tramitación del proceso de
constitución del resguardo indígena.
121.
La
Sala estima necesario anotar que en el presente caso no existe discusión sobre
la calidad de comunidad indígena de los Embera Katío asentados en el municipio
de Puerto Boyacá. En efecto, las pruebas aportadas del proceso de constitución
de resguardo y los informes rendidos por las autoridades competentes demuestran
que el INCODER –en liquidación, la ANT, la Dirección de Asuntos Indígenas, Rom
y Minorías del Ministerio del Interior y la Defensoría del Pueblo reconocen
como comunidad a este grupo de indígenas asentados en el municipio de Puerto
Boyacá, por lo cual, no se plantea en el presente caso una necesidad de
proceder a tutelar el derecho al libre desarrollo de la personalidad, invocado
en la demanda de tutela.
Análisis de la violación de los derechos al debido proceso
administrativo y al territorio colectivo de los pueblos indígenas
122.
A fin de resolver este planteamiento, la Sala
procederá a
efectuar el recuento de los hechos y las actuaciones que las entidades
accionadas y las terceras vinculadas realizaron antes y después de la interposición
de la acción de tutela. Ello, en razón a que, como fue demostrado en sede de
revisión, (i) el proceso de constitución de resguardo objeto de
análisis, a la fecha de esta sentencia, no ha concluido; y (ii) la comunidad
indígena permanece en una situación de vulnerabilidad.
Hechos y gestiones
administrativas relevantes para la constitución del resguardo de la comunidad
Embera Katío, asentada en el municipio de Puerto Boyacá.
-  En el año 2002, la comunidad Embera
Katío arribó al municipio de Puerto Boyacá. La Alcaldía les hizo entrega de un
predio en calidad de comodato, conocido como “Motordochaque”.
-  En el año 2013, la comunidad Embera
Katío desalojó el predio denominado “Motordochaque”, por los conflictos
generados con la comunidad Embera Chami.
-  El 3 de septiembre de 2015, el
INCODER remitió a la UARIV –Seccional Tunja, informe sobre el proceso de
adquisición del predio “El Mirador”, ubicado en la vereda “La Fiebre”.
-  Mediante Resolución del 5 de octubre
de 2015, el INCODER resolvió iniciar el procedimiento de constitución de
resguardo indígena “La Fiebre” del pueblo Embera Katío, en el municipio de
Puerto Boyacá. En consecuencia, programó entre los días 6 al 9 de noviembre
de 2015, visita y estudio socioeconómico, jurídico y de tenencia sobre el
predio.
-  En noviembre de 2015, el INCODER
realizó estudió de títulos sobre el predio “El Porvenir”, ubicado en la vereda
la Fiebre, determinado que no era viable su adquisición porque estaba gravado
con servidumbres de oleoducto y de tránsito de ocupación permanente, e hipoteca
sin cancelar.
-  Mediante Decreto 2365 del 7 de
diciembre de 2015, se dispuso la liquidación del INCODER.
-  Mediante Decreto 2363 de 2015, se
dispuso la creación de la Agencia Nacional de Tierras.
-  El 10 de enero, 15 de febrero y 8 de
mayo de 2016, la Alcaldía hizo entrega de alimentos a la comunidad Embera
Katío.
-  El 14 de abril de 2016, el INCODER
–en liquidación, informó a la Dirección de Asuntos Indígenas, ROM y Minorías
del Ministerio del Interior, que no era posible continuar con la adquisición de
los predios ubicados en la vereda la Fiebre, debido a los gravámenes impuestos
a los predios y por la falta de presentación de algunos documentos.
-  El 14 de abril de 2016, el Ministerio
del Interior realizó una visita de verificación al predio “el Mirador”, al que
había sido reubicada la comunidad Embera Katío con la colaboración del INCODER.
-  El 15 de abril de 2016, se realizó
Comité de Justicia Transicional en el que se confirmaron las acciones locales y
departamentales para solucionar el problema humanitario de las comunidades
indígenas del municipio de Puerto Boyacá.
-  El 27 de mayo de 2016, la comunidad
Embera Katío, por intermedio del Jaibaná, interpuso la acción de tutela objeto
de estudio.
-  El 31 de mayo de 2016, la comunidad
Embera Katío fue reubicada en el predio denominado “Casa Loma”.
-  Mediante fallo dictado en primera
instancia, el 13 de junio de 2016, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del
Consejo Seccional de la Judicatura de Caldas, tuteló los derechos de la
comunidad, ordenando a las accionadas que adquirieran el predio necesario para
el resguardo.
-  El 24 de septiembre de 2016, la ANT
recibe del INCODER –en liquidación, los documentos de la oferta de predios,
reactivando su trámite.
-  En febrero de 2017, la Alcaldía
remite a la ANT concepto técnico sobre el predio denominado “La Unión”,
teniendo en cuenta que los predios ofertados anteriormente para la comunidad
(“El Mirador y El Porvernir”) no fueron viables para su adquisición.
-  El 14 de diciembre de 2016, la
Alcaldía realizó visita técnica al predio “la Unión”, localizada en la vereda
Caño Negro.
-  Mediante fallo dictado en segunda
instancia, el 16 de febrero de 2017, la Sala Jurisdiccional del Consejo
Superior de la Judicatura, revocó el fallo de tutela de primera instancia, y en
su lugar, declaró improcedente la acción de tutela.
-  Del 22 al 25 de febrero de 2017, la
Defensoría del Pueblo realizó una comisión en el municipio de Puerto Boyacá,
para verificar la situación en la que se encuentran las comunidades Embera
Chami y Embera Katío, esta última ubicada en el predio “Casa Loma”, a cinco
minutos del casco urbano del municipio.
-  El 23 de marzo de 2017, la comunidad
indígena solicitó a la ANT que continúe con el proceso de adquisición del
predio “la Unión”.
-  En marzo de 2017, la Alcaldía acudió
a la ANT, a fin de verificar el estado de la compra del predio “la Unión”.
-  El 9 de mayo de 2017, la ANT responde
la solicitud de la comunidad Embera Katío, informando que es necesaria la
presentación de la oferta voluntaria del propietario del predio, para continuar
con el proceso de adquisición.
-  El 30 de marzo de 2017, el
propietario del predio “la Unión” remite oferta voluntaria a la ANT.
-  El 25 de agosto de 2017, en la ciudad
de Tunja, se celebra reunión interinstitucional entre los delegados de la
UARIV, ANT, la Gobernación de Boyacá, la Alcaldía de Puerto Boyacá, el
Ministerio del Interior, entre otros, para tratar la problemática de las
comunidades Embera Chamí y Katío. En esta ocasión se realizó un análisis del
plan de retorno y reubicación de estos pueblos.
-  El 29 de agosto de 2017, la
Defensoría del Pueblo remitió a la Dirección de Asuntos Indígenas, ROM y
Minorías del Ministerio del Interior, informe sobre la situación de
vulnerabilidad en la que se encuentra los Embera Katío.
-  El 25 de septiembre de 2017, la
comunidad Embera Katío solicita a la UARIV que no suspenda y continúe
entregando las ayudas humanitarias.
-  El 19 de octubre de 2017, la ANT
certifica a la Corte, que se encuentra en proceso de adquisición del predio “La
Unión”, el cual una vez adquirido será objeto de constitución de resguardo
“según viabilidad de compra”. Advierte que a la fecha no existe expediente
de constitución de resguardo, sino de adquisición.
-  Los días 24, 25 y 26 de octubre de
2017, se adelantó reunión interinstitucional (Comité Territorial Extraordinario
de Justicia Transicional), a fin construir el plan de acción conjunto de
restablecimiento de derechos de las comunidades indígenas. En esta ocasión, se
dio a conocer la propuesta para adelantar proceso de retorno y reubicación de
las comunidades Embera Katío y Chami.
123.
A
partir del análisis conjunto y detallado de los hechos probados, de los elementos
de juicio recaudados y de las actuaciones acreditadas por las entidades
intervinientes en el trámite del proceso de tutela, la Sala concluye que:
124.
En
primer lugar, desde la llegada del pueblo Embera Katío representado por el
señor Dovigama al municipio de Puerto Boyacá, la Alcaldía local ha adoptado
diversas medidas tendientes a satisfacer sus necesidades, concentrando sus
esfuerzos en proporcionar un territorio, suministrar los servicios públicos
domiciliarios, garantizar el acceso al servicio de salud, entregar los
alimentos básicos, entre otras actuaciones. Sin embargo, problemas de toda
índole (jurídicos, sociales, culturales, administrativos, económicos) han
impedido que la comunidad indígena supere su situación de vulnerabilidad,
porque a la fecha no disponen de un predio que satisfaga, de manera adecuada y
suficiente, las necesidades de la población. La prueba de ello es que a la
fecha de esta providencia los miembros de esta minoría étnica, por lo menos, han
pasado por cuatro (4) predios, sin poder constituir un arraigo.
125.
En
segundo lugar, se observa que en el periodo comprendido entre el inicio del
proceso de constitución de resguardo (Resolución del 5 de octubre de 2015) y la
fecha de interposición de la acción de tutela (27 de mayo de 2016), se vio
frustrada la adquisición del predio ofertado por los gravámenes dispuestos
sobre el mismo. Además, el procedimiento de empalme entre el extinto INCODER y
la ANT generó traumatismos que prolongaron el procedimiento de constitución de
resguardo, en tanto a la fecha de la presentación de la acción constitucional
no se había realizado el cruce de información, ni la entrega de los respectivos
expedientes. Cabe anotar que como se evidenció de los elementos de prueba
aportados, en dicho periodo fueron celebradas algunas reuniones
interinstitucionales (entidades del orden nacional, departamental y municipal),
con el fin de atender la situación humanitaria de la comunidad indígena.
126.
En
tercer lugar, se advierte que en el periodo comprendido entre la fecha de
interposición de la acción de tutela (27 de mayo de 2016) y la fecha de esta
providencia, la Alcaldía de Puerto Boyacá, la ANT, el Ministerio del Interior,
la Gobernación de Boyacá, entre otras, han intervenido activamente en dos
frentes: (i) proceso de adquisición del predio “La Unión”, y (ii) atención
humanitaria a los integrantes de la comunidad Embera Katío, mediante la
coordinación y definición de compromisos institucionales, organización de
cronograma de trabajo y plan de acción para efectuar el trámite de retorno y
reubicaciones. No obstante lo anterior, según fue informado por la ANT en sede
de revisión, actualmente se encuentra en etapa de adquisición del predio, para
luego continuar con el trámite de constitución del resguardo.
127.
Por lo
demás, es claro para la Sala que la Alcaldía de Puerto Boyacá ha adelantado
diversas gestiones con el fin de brindar una solución provisional a los
problemas de territorio y atención humanitaria de la comunidad Embera Katío,
asentada en el municipio de Puerto Boyacá, y en efecto, mitigar los perjuicios que
les han sido causados como consecuencia del desplazamiento forzado.
128.
No
obstante lo anterior, el recuento de las actuaciones surtidas por las demás
entidades involucradas en el proceso de constitución de resguardo, demuestra
que si bien se adelantaron algunas acciones respecto de la situación de la
comunidad indígena, las mismas no lograron una solución definitiva por ser
esporádicas, reactivas y descoordinadas. La Sala encuentra que los esfuerzos
desplegados por las entidades competentes, especialmente después del fallo de
tutela de primera instancia, no permitieron a la minoría étnica el acceso a la
tierra en un término oportuno y, en efecto, contribuyeron a que se perpetuara
su estado de vulnerabilidad y, en consecuencia, la violación de sus derechos
fundamentales. Así, por lo menos, lo ratifican las visitas que realizaron a la
comunidad la Defensoría del Pueblo y la Alcaldía municipal de Puerto Boyacá, así
como el informe rendido por el Ministerio del Interior.
129.
Considera
la Sala que, desde la perspectiva del derecho fundamental al debido proceso
administrativo, los problemas administrativos que se presentaron en el trámite
de constitución del resguardo, tales como los gravámenes dispuestos sobre los
primeros predios ofertados y el cambio institucional entre el INCODER y la ANT,
no constituyen una justificación suficiente de la dilación que se ha presentado
en la adquisición del territorio y posterior titulación colectiva.
130.
Lo
anterior, en primer lugar, porque las dificultades con la adquisición de los
predios ubicados en la vereda “La Fiebre” (Mirador, Porvenir), exigía que,
dentro del término más pronto posible, las entidades comprometidas coordinaran
labores a fin de obtener un
inmueble adecuado para el asentamiento de la comunidad indígena, lo cual solo
ocurrió de manera constante con la acción de tutela presentada en mayo de 2016;
esto es, luego de tres (3) años de haber desalojado forzosamente el
asentamiento “Motordochaque”, y de un (1) año de haberse iniciado el proceso de
constitución de resguardo, en octubre de 2015. Y, en segundo lugar, si bien es
cierto se produjo una transformación normativa que derivó en el cambio de la
entidad competente en materia de protección del territorio, también lo es que
el envío de los archivos del proceso de constitución de resguardo de los Embera
Katío se hizo efectivo solo hasta septiembre de 2016, pese a que este asunto
había sido priorizado desde el comienzo. Por lo anterior, la Sala colige que se
incurrió en una
dilación que va en contravía de los principios que informan la función administrativa
(celeridad, economía y eficacia), los cuales, como lo ha indicado esta Corte[52],
hacen parte del derecho constitucional fundamental a la garantía del debido proceso
administrativo (art. 29 Superior).
131.
Con base en lo expuesto en precedencia, la Sala
concluye que el tiempo trascurrido entre el inicio del proceso de constitución
de resguardo ordenado por el INCODER, mediante la Resolución del 5 de octubre
de 2015, y que aún se encuentra pendiente de decisión, esto es, que el lapso de
tres (3) años contados a partir del instante en que se dio comienzo a la
actuación administrativa hasta la fecha, no constituye un término razonable ni
proporcionado que respete los principios de celeridad y eficiencia que dirigen
la función administrativa. Por esta razón, considera que las entidades
competentes incurrieron en una dilación injustificada que viola el derecho
constitucional fundamental al debido proceso administrativo (artículo 29 C.
N.).
132.
Unido
a lo anterior, la Sala encuentra que la mora en la constitución del resguardo
indígena derivó en una violación del derecho al territorio colectivo del pueblo
Embera Katío. Como fue señalado en la parte motiva de esta providencia (ver supra,
numerales 115 a 119), a pesar de que la posesión ancestral de las tierras
que habita la comunidad es un elemento importante para la titularidad del
territorio colectivo, el Convenio 169 de la OIT y la jurisprudencia
constitucional establecen que, las comunidades indígenas desalojadas de sus
tierras por la fuerza, que por decisión propia o por razones externas no logran
retornar, tienen el derecho a que el Estado les haga entrega de predios, de
igual o mejor calidad y estatuto jurídico de las que poseían antes de su desplazamiento.
En el caso concreto, se observa que, la falta de diligencia en el trámite de
constitución de resguardo impidió que este grupo étnico obtuviera una solución
definitiva a su problema de desplazamiento, lo que, lo obligó a ocupar
diferentes predios de manera provisional, sin poder constituir un arraigo que
le permitiera (i) continuar con su proyecto productivo; (ii) practicar sus
costumbres y tradiciones y; en efecto, (iii) preservar su identidad étnica y
cultural. Por ello, se concluye que las entidades accionadas, a pesar de sus
gestiones realizadas, violaron el derecho al territorio colectivo, en su faceta
relativa al deber del Estado de entregar tierras que le permita a la comunidad
indígena desplazada subvenir sus necesidades y garantizar su desarrollo futuro.
133.
En consecuencia, la Sala tutelará los derechos al
debido proceso administrativo y al territorio colectivo de los pueblos
indígenas, y ordenará a la ANT que, de manera pronta, en aplicación de los principios de
celeridad, economía y eficacia, adopte las medidas indispensables y adelante
las actuaciones que sean necesarias para finalizar el proceso de constitución
del resguardo promovido a favor de la comunidad Embera Katío, asentada en el
municipio de Puerto Boyacá. Para ello, la ANT y las entidades que intervienen
en este procedimiento, deberán cumplir con sus funciones en los términos y
plazos establecidos por el ordenamiento jurídico –Ley 160 de 1994, Decreto 2164
de 1995, y en el Decreto compilatorio 1071 de 2015.
134.      Adicionalmente, con el propósito de salvaguardar el bienestar
de la comunidad, la Corte ordenará que la Defensoría del Pueblo, en el marco de
sus competencias constitucionales y legales, asesore y acompañe de manera
permanente a la comunidad Embera Katío, asentada en el municipio de Puerto
Boyacá, en los trámites correspondientes. Así mismo, exhortará a la
Procuraduría Delegada de Asuntos Indígenas, Procuraduría General de la Nación,
para que en ejercicio de sus funciones constitucionales y legales, vigile el
adelantamiento del proceso de constitución del resguardo de la comunidad
indígena Embera Katío, asentada en el municipio de Puerto Boyacá (Boyacá), y
así mismo, verifique el cumplimiento de los plazos establecidos por la ley,
para la realización de dicho procedimiento.
Análisis sobre la situación de vulnerabilidad en la que se
encuentra la comunidad Embera Katío, asentada en el municipio de Puerto Boyacá,
potencial vulneración a los derechos a la vida, igualdad, seguridad alimentaria
y etnoeducación
135.      A partir de los informes rendidos por las autoridades
convocadas al presente proceso, la Sala encuentra que, en relación con el
derecho a la salud, la Alcaldía municipal de Puerto Boyacá ha adelantado
gestiones con el fin de lograr la afiliación de los integrantes de la comunidad
al Sistema General de Seguridad Social en Salud. En ese sentido, el Alcalde
aportó al proceso la copia de la certificación, del doce (12) de mayo
de dos mil dieciséis (2016), en la que consta que 86 indígenas de la comunidad
Embera Katío fueron afiliados a los servicios de salud, mediante la EPS
COMFABOY[53].
136.      Por otro lado, en lo que respecta al servicio de alimentación, el
accionante manifestó que se limita a un mercado mensual de un (1) millón de
pesos para el sostenimiento de veinticinco (25) familias. Sin embargo, la
Alcaldía municipal acreditó que, desde el año 2016, ha venido suministrando,
mensualmente, mercados para toda la comunidad Embera Katío[54]. En relación al año 2017, informó dicha
entidad que el servicio de alimentación se ha generado mediante dos contratos
de suministro de ayudas alimentarias, contratos No. 209 de 2017 y No. 370 de
2017. De igual modo, en cuanto al servicio de alimentación escolar, indicó que
fueron celebrados los convenios No. 024 y No. 025 del treinta (30) de mayo de
2017, y el convenio interadministrativo No. 645 de 2017.
137.      En lo atinente al servicio de etnoeducación, el Alcalde informó que los
niños y niñas de la comunidad Embera Katío asisten a clases en los institutos
educativos cercanos de su asentamiento, con un docente etnoeducador, que fue
designado y nombrado por la Secretaría de Educación de la Gobernación de
Boyacá. Frente a ello, el tutelante manifestó que los estudiantes se gastan una
hora en el bus escolar para llegar al colegio. Así mismo, advirtió que el
número de estudiantes que asistían se redujo de veinte (20) a nueve (9), debido
a que no pueden enviarlos sin brindarles alimentación[55].
138.      Por último, en lo concerniente a la prestación de los servicios públicos
domiciliarios, pese a que el actor adujo que no han sido instalados, la
Alcaldía municipal señaló que (i) el servicio de agua se genera a través del
cuerpo de bomberos del municipio, suministrando diariamente 1800 litros de
agua, seis días a la semana; y (ii) el servicio de energía eléctrica se está
gestionando ante la Empresa de Energía de Boyacá E.S.P., para proceder con su
adecuación en el predio[56].
139.      Con base en los elementos de juicio expuestos, la Sala corrobora el
esfuerzo que han realizado la Administración local y algunas entidades del
orden departamental y nacional para satisfacer las necesidades básicas de la
comunidad Embera Katío. En efecto, la forma en la que se han ejecutado los
planes de prestación de los servicios de salud, de alimentación, de
etnoeducación y de servicios públicos domiciliarios, aunque tienen problemas de
cobertura, han procurado cumplir con los contenidos mínimos de los derechos a
la salud, la integridad alimentaria, el enfoque diferencial en el servicio de
educación de los niños y niñas indígenas, así como, el acceso al servicio
esencial de agua apta para el consumo humano.
140.      No obstante lo anterior, las autoridades estatales que han intervenido
en este caso certificaron a la Corte la precaria situación que enfrenta el
pueblo indígena Embera Katío. En estos términos, la Alcaldía municipal de
Puerto Boyacá señaló que la comunidad Embera Katío aún permanece en una
situación de vulnerabilidad como consecuencia de factores como: (i) patrón de
poblamiento disperso y expansivo, (ii) limitación de recursos económicos, (iii)
pérdida de cosmovisión y/o desarraigo de la cultura Embera, (iv) no auto
productividad, (v) desplazamientos masivos, (vi) indigencia y (vii) conflictos
internos[57]. Esta situación fue
corroborada por la Defensoría del Pueblo, mediante la visita que realizó a la
comunidad afectada, entre los días 22 y 25 de febrero de 2017[58].
141.      Frente a esta realidad, la Sala considera indispensable ordenar a las
autoridades estatales involucradas que continúen con la elaboración y
cumplimiento del plan de acción de restablecimiento de derechos de la comunidad
Embera Katío, que comprende, por lo menos, los objetivos concretos, los
compromisos asumidos por cada institución y los plazos reales de su ejecución[59].
142.      Finalmente, la Sala rechaza por inaceptable la indiferencia asumida por
parte de la UARIV frente a los requerimientos que la Corte Constitucional
realizó en dos oportunidades para que suministrara información relevante de la
situación humanitaria de la comunidad Embera Katío, y su calidad de víctimas
del conflicto armado. Por tal motivo, la Sala dispondrá remitir copias ante el
órgano de control disciplinario, a fin de que investigue en el ámbito de sus
competencias si, con dicha actuación, los funcionarios responsables incurrieron
en una falta disciplinaria.
G.
SÍNTESIS DE LA
DECISIÓN
143.
El caso que ocupa la
atención de la Sala versa sobre la solicitud de amparo que presentó el Jaibaná
y representante de la comunidad Embera Katío, asentada en el municipio de
Puerto Boyacá, contra el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y la
UARIV, con vinculación del INCODER –en liquidación (ahora ANT) y otras
entidades. El tutelante alegó que las entidades accionadas vulneraron los derechos
a la vida, a la igualdad, al libre desarrollo de la personalidad, a la
seguridad alimentaria, al territorio colectivo y a la etnoeducación de los
miembros de su pueblo indígena, al incurrir en una dilación injustificada en la
tramitación del proceso de constitución del resguardo.
144.
Para solucionar el
problema jurídico que subyace de los hechos expuestos, la Corte, previo
desarrollo de los requisitos de procedibilidad formal de la acción de tutela,
procedió a analizar el régimen de protección, internacional y nacional, del
territorio colectivo indígena, para luego abordar el estudio de los casos
revisados por la jurisprudencia constitucional en esta materia. En esa medida, las sub-reglas jurisprudenciales analizadas
y aplicadas al caso concreto fueron las siguientes:
(a)
En el marco normativo
internacional, los Convenios 107 y 169 de la OIT, ratificados por la República
de Colombia, establecen los deberes de protección que tienen los Estados en
cuanto al derecho a la propiedad colectiva de los pueblos indígenas.
(b)
Por mandato expreso de
la Carta Política de 1991, la figura de los resguardos tiene una especial
protección, al haber sido reconocidos como tierras inalienables,
imprescriptibles e inembargables (C.P., art. 63).
(c)
En desarrollo de los
preceptos constitucionales que protegen las tierras colectivas y el principio
de diversidad étnica y cultural, el Legislador diseñó un procedimiento y asignó
a una entidad especializada –hoy ANT, la competencia para la constitución,
ampliación, reestructuración y/o saneamiento de los resguardos indígenas. Dicho
trámite se encuentra regulado en la Ley 160 de 1994, en el Decreto 2164 de 1995
y en el Decreto compilatorio 1071 de 2015.
(d)
De acuerdo con lo
dispuesto en el numeral 4 del artículo 16 del Convenio 169 de la OIT y la
jurisprudencia constitucional en materia de protección a las minorías étnicas
víctimas del desplazamiento forzado, el derecho al territorio colectivo de dichos
pueblos indígenas víctimas prevé la obligación del Estado de: (i) propender por
la recuperación de los predios despojados; (ii) velar porque se haga efectivo
el derecho al retorno; y (iii) en el evento de no ser posible, adoptar las
medidas necesarias para entregar tierras aptas que permitan a la comunidad afectada continuar con su
proyecto productivo, practicar sus costumbres y tradiciones y, en efecto,
preservar su identidad étnica y cultural.
(e)
Unido a ello, la Sala
reitera que, en cabeza del Estado se encuentra la obligación de garantizar el
derecho al debido proceso administrativo, en cada uno de los procedimientos que
ha diseñado el legislador para materializar las facetas que integran el derecho
al territorio colectivo. Por esta razón, frente a la solicitud de constitución
de resguardo indígena, las entidades estatales tienen el deber de adelantar el
respectivo proceso en los términos y dentro de los plazos establecidos por la
ley.
(f)
Dado lo anterior, en
aquellos escenarios donde la solicitud de constitución de resguardo no recae
sobre un territorio habitado ancestralmente por la comunidad indígena, el
retardo injustificado en el adelantamiento del trámite, por un lado, constituye
una vulneración del debido proceso administrativo, por desconocimiento de los
principios de celeridad, eficacia y economía, los cuales informan la función
administrativa; y por el otro, viola el derecho al territorio colectivo de los
pueblos indígenas.
145.
Sobre la base de lo
anterior, la Sala concluye que, a pesar de que se evidencia la realización de
esfuerzos importantes por parte de algunas entidades en relación con el proceso
de constitución de resguardo y la atención humanitaria de la comunidad Embera
Katío, no es admisible ni se encuentra justificado, que la autoridades
competentes incurrieran en una dilación en el proceso de adquisición y
titulación colectiva del predio necesario para la subsistencia de la comunidad.
Con ello, además de vulnerar la garantía del derecho al debido proceso
administrativo, por inadvertir los principios de celeridad, eficacia y economía
que rigen la función administrativa, también se violó el derecho al territorio
colectivo, por incumplir con la entrega definitiva de tierras a la comunidad
indígena víctima del desplazamiento forzado.
Órdenes a impartir
146.
Por lo demás, la Sala
adoptará los siguientes remedios constitucionales: (i) tutelar el derecho fundamental al debido proceso administrativo; (ii)
ordenar a la ANT que, en aplicación de los principios de celeridad, eficacia y economía y
sin dilaciones injustificadas, adopte las medidas indispensables y realice las
actuaciones que sean necesarias para finalizar el proceso de constitución del
resguardo promovido a favor de la comunidad Embera Katío, asentada en el
municipio de Puerto Boyacá. Para ello, la ANT y las entidades que intervienen
en este procedimiento, deberán cumplir con sus funciones en los términos y
plazos establecidos por el ordenamiento jurídico –Ley 160 de 1994, Decreto 2164
de 1995, y en el Decreto compilatorio 1071 de 2015; (iii) advertir a la Defensoría del
Pueblo que, en el marco de sus competencias constitucionales y legales, asesore
y acompañe de manera permanente a la comunidad Embera Katío, asentada en el
municipio de Puerto Boyacá, en los trámites correspondientes; (iv) exhortar a la Procuraduría Delegada de Asuntos Indígenas,
Procuraduría General de la Nación, para que en ejercicio de sus funciones
constitucionales y legales, vigile el adelantamiento del proceso de
constitución del resguardo de la comunidad indígena tutelante, y así mismo,
verifique el cumplimiento de los plazos establecidos por la ley, para la
realización de dicho procedimiento; y (v) ordenar a las
autoridades estatales involucradas que continúen con la elaboración y
cumplimiento del plan de acción de restablecimiento de derechos de la comunidad
Embera Katío, asentada en el municipio de Puerto Boyacá. Para tal efecto, el
plan de acción, en caso de que no lo tenga, deberá incluir, por lo menos, los
objetivos concretos, los compromisos asumidos por cada institución y los plazos
reales de su ejecución. Finalmente, (vi) la Sala remitirá copias de
la presente sentencia a la Procuraduría General de la Nación, para que
investigue la posible comisión de una falta disciplinaria por parte de los
funcionarios de la UARIV que no atendieron, en dos oportunidades, los
requerimientos de la Corte Constitucional.
III.      DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Tercera de Revisión de la Corte
Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre
del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO.- REVOCAR, por las razones
expuestas en esta providencia, la sentencia dictada en segunda instancia, el
dieciséis (16) de febrero de dos mil diecisiete (2017), por la Sala
Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, que revocó
el fallo de primera instancia y, en su lugar, declaró improcedente la acción de
tutela. Y, por las razones expuestas en esta providencia, CONFIRMAR PARCIALMENTE
la sentencia dictada en primera instancia, el trece (13) de junio de dos mil dieciséis (2016),
por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura
de Caldas. TUTELAR el derecho fundamental al debido proceso
administrativo y el derecho al territorio colectivo de la comunidad Embera
Katío, asentada en el municipio de Puerto Boyacá (Boyacá), por las razones
expuestas en la presente providencia.
SEGUNDO.- ORDENAR a la Agencia
Nacional de Tierras que, en aplicación de los principios de eficacia, celeridad y economía y
sin dilaciones injustificadas, adopte las medidas indispensables y adelante las
actuaciones que sean necesarias para finalizar el proceso de constitución del
resguardo promovido a favor de la comunidad Embera Katío, asentada en el
municipio de Puerto Boyacá (Boyacá). Para ello, la Agencia Nacional de Tierras
y las entidades que intervienen en este procedimiento deberán cumplir con sus
funciones en los términos y plazos establecidos por el ordenamiento jurídico
–Ley 160 de 1994, Decreto 2164 de 1995, y en el Decreto compilatorio 1071 de
2015.
TERCERO.- ADVERTIR
a la Defensoría del Pueblo que, en el marco de
sus competencias constitucionales y legales, asesore y acompañe de manera
permanente a la comunidad Embera Katío, asentada en el municipio de Puerto
Boyacá (Boyacá), en los trámites correspondientes a la constitución del resguardo.
CUARTO.- ORDENAR a la (i) Alcaldía
municipal de Puerto Boyacá (Boyacá); (ii) a la Dirección de Asuntos, Indígenas,
Rom y Minorías del Ministerio del Interior; (iii) a la Agencia Nacional de
Tierras; (iv) a la Gobernación de Boyacá; (v) a la Agencia de Desarrollo Rural;
(vi) a la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, que
continúen con la elaboración y cumplimiento del plan de acción de
restablecimiento de derechos de la comunidad Embera Katío, asentada en el
municipio de Puerto Boyacá (Boyacá), manteniendo los objetivos concretos, los
compromisos asumidos por cada institución y los plazos reales de su ejecución.
QUINTO.- EXHORTAR a la Procuraduría Delegada de Asuntos Indígenas, Procuraduría General de
la Nación, para que en ejercicio de sus funciones constitucionales y legales,
vigile el adelantamiento del proceso de constitución del resguardo de la
comunidad indígena Embera Katío, asentada en el municipio de Puerto Boyacá
(Boyacá), y así mismo, verifique el cumplimiento de los plazos establecidos por
la ley, para la realización de dicho procedimiento.
SEXTO.- REMITIR copias de la presente sentencia a la Procuraduría General de la Nación,
para que en ejercicio de sus funciones y en el marco de sus competencias, investigue
la posible comisión de una falta disciplinaria por parte de los funcionarios
responsables de la Unidad para la Atención y Reparación Integral a
las Víctimas en el presente
proceso.
SÉPTIMO.- LIBRAR, a través de la Secretaría General, las comunicaciones de que trata el
artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, y DISPONER, a través de la Sala
Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura de Caldas,
la realización de la notificación a las partes de que trata esa misma norma.
Notifíquese,
comuníquese y cúmplase.
ALEJANDRO
LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO
JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
GLORIA
STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria
General
[1]
El accionante aportó un oficio en el que cincuenta y siete
(57) miembros adultos de la comunidad Embera Katío, manifestaron su respaldo a
la acción de tutela presentada por el señor Dilio Dovigama. Ver, Folio 24 del
cuaderno No. 2.
[2]
Mediante escrito del primero (1°) de julio de dos mil catorce
(2014), el accionante solicitó a la Oficina de Asuntos Étnicos del Ministerio
del Interior que le proporcionara a la comunidad indígena ayuda con el tema de
posicionamiento de la tierra y la constitución de resguardo. Ver, Folio 13 del
cuaderno No. 2.
[3]
De acuerdo con el acta de compromiso suscrita, el quince (15) de noviembre del
año dos mil quince (2015), entre el señor Alfredo Espitia Villa (propietario
del inmueble denominado “El Porvenir”) y el señor Dilio Dovigama (accionante),
el acceso de la comunidad indígena al predio fue permitido en razón a la
posible compra por parte del INCODER. Ver, Folios 10 a 12 del cuaderno No. 2.
[4]
Mediante auto del cinco de (5) de octubre del año dos mil
quince (2015), el INCODER ordenó: “Dentro de los treinta (30) días hábiles
siguientes a la culminación de las labores de campo, se presentará a la Oficina
de Subgerencia de Promoción, Seguimiento y Asuntos Étnicos del INCODER en
Bogotá, el estudio de que tratan los artículos (…)”. Ver, Folio 23 del
cuaderno No. 2.
[5]
El accionante presentó la demanda de tutela ante el Juzgado Promiscuo de
Familia de Puerto Boyacá, sin embargo, mediante auto No. 0141 del veintitrés
(23) de mayo de dos mil dieciséis (2016), dicha autoridad remitió el proceso a
la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura de
Caldas.
[6]
Ver, Folio 310 y 311 del cuaderno No. 2.
[7]
Ver, Folios 70 a 75 del cuaderno No. 2.
[8]
Entre otras normas, cita la Ley 160 de 1994 y en el Decreto compilatorio
1071 de 2015.
[9]
Ver, Folios 358 a 365 del cuaderno No. 2.
[10]
Ver, Folios 77 a 78 del cuaderno No. 2.
[11]
Ver, Folios 117 a 124 del cuaderno No. 2.
[12]
En el acta número 001, de fecha catorce (14) de abril de dos
mil dieciséis (2016), de la visita de verificación a la comunidad Embera
Katío Vereda la Fiebre, expedida por la Alcaldía de Puerto Boyacá, consta que: “El ingeniero Mauro Fabián Salazar, profesional del INCODER,
explica las actuaciones realizadas por parte de su oficina con el fin de
realizar la respectiva adquisición del predio en el cual está ubicada la
comunidad Embera Katío de propiedad del señor Alfredo Espitia Villa, resalta
que ha enviado diferentes documentos como lo son copias de escrituras públicas
y demás que el trámite se encuentra debidamente agotado, enfatiza que la
demora del INCODER es inexplicable.” (Subrayado fuera del original).
Ver, Folio 91 del cuaderno No. 2.
[13]
En el acta número 002, de fecha quince (15) de abril de dos
mil dieciséis (2016), de la visita de verificación a la comunidad Embera Katío
Vereda la Fiebre, expedida por la Alcaldía de Puerto Boyacá, consta que: “Conforme
a lo anterior el comité de común acuerdo expresaron la necesidad de iniciar con
este Plan [de Retorno y Reubicación] ya que conforme al tema principal
del comité es la población indígena y la Comunidad Embera Chami [entiéndase
Katío] cuenta actualmente con un predio, por consiguiente y resaltando que
Puerto Boyacá es un municipio priorizado debido al gran número de víctimas
(…), desde el día 18 de abril del presente año se da por iniciado el
proceso de formulación del plan  de Retorno y Reubicación en el municipio.”
(Subrayado fuera del original). Ver, Folio 96 del cuaderno No. 2.
[14]
Ver, Folios 89 y 90 del cuaderno No. 2.
[15]
Mediante oficio del trece (13) de mayo de dos mil dieciséis
(2016), la Directora (E) de Asuntos Indígenas, Rom y Minorías, ante la amenaza
de desalojo de la comunidad indígena Embera Katío, solicitó al Gerente
Liquidador del INCODER que “contemplen las acciones pertinentes para lograr
la reubicación de las familias Embera Katío, en el predio que Uds. determinen y
que las familias requieren de forma urgente de acuerdo a sus usos y costumbres
y que permitan su desarrollo pervivencia cultural.” Ver, Folio 98 del
cuaderno No.2.
[16]
Ver, Folio 183 del cuaderno No.2.
[17]
Ver, Folios 62 a 64 del cuaderno No. 2.
[18]
Ver, Folios 59 y 60 del cuaderno No. 2.
[19]
Ver, Folio 173 del cuaderno No. 2.
[20]
Ver, Folios 149 a 155 del cuaderno No. 2. El alcalde aportó
con la demanda de tutela: (i) copia de las actas de entrega de los mercados a
la comunidad indígena, de fechas 10/01/19, 15/02/16 y 8/05/16; (ii) copia del
acta No. 002 del Comité Territorial de Justicia Transicional, reunión Plan
Choque población Embera Katío, del 15/04/16; (iii) copia del oficio de fecha
27/05/16, mediante el cual solicitó al Presidente de la Asociación de Vivienda
Nueva Jerusalén la autorización para utilizar el predio “Casa Loma”; (iv) copia
del informe, de fecha 3/06/19, que la alcaldía rindió ante la Defensora
Regional del Pueblo Magdalena Medio, respecto de la reubicación de la comunidad
al predio mencionado; (v) copia del acta de 10/06/16, de la reunión en la que
se socializa con la comunidad la razones de la reubicación y se les informa que
“la estadía (…) es de manera temporal, ya que el municipio se
encuentra implementando las acciones pertinentes para realizar la compra
oficial de un terreno para su hábitat.”; (vi) copia de las acta de entrega
de materiales de construcción a la comunidad, de fecha30/03/16; y (vii) copia
del acta de reunión de socialización grupo poblacional comunidad indígena y
certificación, de fecha 12/05/16, mediante la cual, entre otras cosas, se
certificó a 86 indígenas de la comunidad Embera Katío y 86 indígenas de la
comunidad Embera Chami, como comunidad indígena establecida en el municipio de
Puerto Boyacá para el acceso a los servicios de salud y se dispuso que la EPS
COMFABOY proceda a reportar información al Consorcio SAYP Fosyga de las nuevas
afiliaciones de esta población. Ver, Folios 171 a 181 del cuaderno No. 2.
[21]
Ver, Folio 271 del cuaderno No. 2.
[22]
Ver, Folios 144 a 148 del cuaderno No. 2.
[23]
Ver, Folios 280 y 281 del cuaderno No.2.
[24]
La expedición de esta sentencia estuvo precedida de la
declaratoria de nulidad del trámite de primera instancia, dictada por la Sala
Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, en auto del
veinticuatro (24) de octubre de dos mil dieciséis (2016). Sin embargo, esta
decisión fue rechazada por el juez de tutela de primera instancia, en auto del
diecisiete (17) de enero de diecisiete (2017), al encontrar que la nulidad declarada
de oficio carecía de fundamento fáctico y jurídico, en consecuencia, dispuso
devolver el expediente al juez de segunda instancia para que surtiera el
trámite de impugnación. Ver, Folio 418 y 419 del cuaderno No.2.
[25]
En la presente providencia por su extensión no se transcriben
los requerimientos y preguntas que se realizaron a las diferentes entidades;
sin embargo, pueden ser consultadas en el auto de pruebas del diez (10) de
octubre de dos mil diecisiete (2017), que reposa en el expediente T-6.221.151.
Ver, Folios 15 a 18.
[26]
El actor aportó un listado con ochenta y seis (86) nombres de
personas que integran la comunidad Embera Katío del municipio de Puerto Boyacá.
Ver, Folios 269 a 271.
[27]
Con relación a estos temas, los representantes de la comunidad
indígena Embera Katío manifestaron: “(i) La alimentación, se limita a un
mercado mensual de 1 millón de pesos, para sostener 25 familias, manifestando
que no tienen dinero y que existen prioridades más relevantes. (ii) Los
servicios públicos no los han instalado con el pretexto que si los instalan
nosotros nos amañamos en el lugar (…). (iii) La salud nos la brindan las
EPS existentes en el municipio, a través del Hospital, hacen brigadas sobre
temas de desnutrición. (iv) La educación se brinda en un sector rural a
una hora de viaje en bus escolar, inicialmente se transportaban más de 20 niños
y niñas, pero en la actualidad solo van a la escuela 9 niños, ya que nos pueden
enviar sin brindarles (…) comida. (v) No tenemos una fuente de ingresos
o de empleo, quedando a merced de la buena voluntad de las personas de buen
corazón, ya hemos afrontado dificultades con algunas autoridades porque en
algunas familias les ha tocado mendigar. (…) (vi) los niños vienen
siendo atendidos en materia educacional por un miembro de este cabildo, quien
tiene una vinculación laboral, con la Secretaría Departamental de Educación” Ver,
Folio 268.
[28]
Ver, folio [•].
[29]
La Defensoría del Pueblo, mediante correo electrónico del veintisiete (27) de
noviembre de dos mil diecisiete (2017), adujo que la información de la que
disponía ya fue remitida a la Corte. Por su parte, el Ministerio de Agricultura
y Desarrollo Rural manifestó que dio traslado de lo previsto en el auto de
pruebas a la Confederación Indígena Tayrona, para lo de su competencia.
[30]
Ver, Folios 364 a 366.
[31]
Ver, entre otras, sentencias T-119 de 2015, T-250 de 2015, T-446 de 2015, T-548
de 2015, y T-317 de 2015.
[32]
Decreto 2591 de 1991, artículo 8. La tutela como mecanismo transitorio. “Aun cuando el afectado
disponga de otro medio de defensa judicial, la acción de tutela procederá
cuando se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio
irremediable. En el caso del inciso anterior, el juez señalará expresamente en
la sentencia que su orden permanecerá vigente sólo durante el término que la
autoridad judicial competente utilice para decidir de fondo sobre la acción
instaurada por el afectado. En todo caso el afectado deberá ejercer dicha
acción en un término máximo de cuatro (4) meses a partir del fallo de tutela. (…)”
[33]
Ver, Folio 24 del cuaderno No. 2.
[34]
Ver, Folio 268 del cuaderno No. 2.
[35]
Ver sentencia C-543 de 1992.
[36]
Ver sentencia SU-961 de 1999.
[37]
Ver sentencia T-246 de 2015.
[38]
En el numeral 2.4.2.3. de la sentencia T-379 de 2014, la Corte
precisó: “la Sala observa que se ha cumplido un plazo razonable para la
interposición de la acción de tutela, toda vez que la vulneración de los
derechos fundamentales se ha mantenido en el tiempo. Con el presunto retardo
injustificado en el adelantamiento del proceso de la constitución del
resguardo, se ha mantenido la vulneración constante de los derechos
fundamentales al debido proceso, a la identidad cultural y al territorio de la
comunidad indígena Marimba Tuparro, perteneciente al pueblo Sikuani y
Mapayerry. Así, a pesar de que el proceso administrativo inició en el año de
1999, sólo hasta el año 2013, y en razón de la acción de tutela interpuesta, se
obtuvo una respuesta de la entidad demandada y ésta programó una visita a la
comunidad para la realización del estudio socioeconómico; no obstante, hasta la
fecha de las decisiones de instancia, no se había emitido el estudio ni
realizado la visita respectiva. Igualmente, durante este tiempo, la comunidad
demostró haber presentado derechos de petición con el objeto de conocer el
estado del proceso, sin obtener una solución adecuada. Tal situación, conduce a
considerar que el hecho que originó la vulneración y amenaza de los derechos
fundamentales del pueblo indígena, permanece en la actualidad y continúa
generando perjuicios a la identidad cultural y demás derechos del grupo étnico
tutelante.”
[39]
Ver, sentencia T-211 de 2009.
[40]
Ver, sentencia T-222 de 2014.
[41]
Ver, sentencia T-662 de 2013.
[42]
Ver, sentencia SU-217 de 2017.
[43]
Ver, Folio 22 del cuaderno No.2.
[44]
La Corte Constitucional ha reiterado que el juez de tutela está facultado para
emitir fallos extra y ultra petita, cuando de la situación fáctica de la
demanda puede evidenciar la vulneración de un derecho fundamental, aun cuando
su protección no haya sido solicitada por el peticionario, tal y como ocurre en
este caso con el análisis del derecho fundamental al debido proceso
administrativo. En ese sentido, en la sentencia SU-195 de 2012, reiterada
recientemente por la sentencia T-634 de 2017, este Tribunal señaló: “En
cuanto a la posibilidad de que los fallos puedan ser extra y ultra petita en
materia de tutela, esta Corte de manera pacífica ha señalado que el juez de
tutela puede al momento de resolver el caso concreto conceder el amparo incluso
a partir de situaciones o derechos no alegados, atendiendo la informalidad que
reviste el amparo y además quien determina los derechos fundamentales violados.
Así, desde los primeros pronunciamientos se ha sentado esta posición, toda vez
que conforme a la condición sui generis de esta acción, la labor de la
autoridad judicial no puede limitarse exclusivamente a las pretensiones
invocadas por la parte actora, sino que debe estar encaminada a garantizar el
amparo efectivo de los derechos fundamentales.” (subrayado fuera del
original).
[45]
Entre otros, se pueden consultar los casos (a) Yakye Axa
contra el Estado de Paraguay, (b) Pueblo Saramaka contra Surinam; y (c) Pueblo
Indígena Kichwa de Sarayaku contra el Estado del Ecuador.
[46]
Decreto 2011 de 1988, en su artículo 1°, estableció: "El Instituto
Colombiano de Reforma Agraria, INCORA, en desarrollo de sus facultades legales
y estatutarias y en especial de las que le confiere el inciso tercero del
artículo 94 de la ley 135 de 1961, constituirá, previa consulta con el
Ministerio de Gobierno, resguardos de tierras en beneficio de los grupos o tribus
indígenas ubicados dentro del territorio nacional".
[47]
Ver, sentencia T-188 de 1993.
[48]
“Por la cual se crea el Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural
Campesino, se establece un subsidio para la adquisición de tierras, se reforma
el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria y se dictan otras disposiciones.”
[49]
“Por el cual se reglamenta parcialmente el Capítulo XIV de la Ley 160 de 1994
en lo relacionado con la dotación y titulación de tierras a las comunidades
indígenas para la constitución, reestructuración, ampliación y saneamiento de
los Resguardos Indígenas en el territorio nacional.”
[50]
“Por el cual se crea la Comisión Nacional de Territorios Indígenas y la Mesa
Permanente de Concertación con los pueblos y organizaciones indígenas y se
dictan otras disposiciones.”
[51]
El artículo 16 del Convenio 169 de 1989 de la OIT establece diversos contenidos
normativos en relación con los pueblos aborígenes que deben ausentarse de su
territorio ancestral por diversas razones. Por su relevancia, se transcribe in
extenso:  “Artículo 16: 1. A reserva de lo dispuesto en los párrafos
siguientes de este artículo, los pueblos interesados no deberán ser trasladados
de las tierras que ocupan. || 2. Cuando excepcionalmente el traslado y la
reubicación de esos pueblos se consideren necesarios, sólo deberán efectuarse
con su consentimiento, dado libremente y con pleno conocimiento de causa.
Cuando no pueda obtenerse su consentimiento, el traslado y la reubicación sólo
deberán tener lugar al término de procedimientos adecuados establecidos por la
legislación nacional, incluidas encuestas públicas, cuando haya lugar, en que
los pueblos interesados tengan la posibilidad de estar efectivamente
representados. || 3. Siempre que sea posible, estos pueblos deberán tener el
derecho de regresar a sus tierras tradicionales en cuanto dejen de existir la
causa que motivaron su traslado y su reubicación.|| 4. Cuando el retorno no
sea posible, tal como se determine por acuerdo o, en ausencia de tales
acuerdos, por medio de procedimientos adecuados, dichos pueblos deberán
recibir, en todos los casos posibles, tierras cuya calidad y cuyo estatuto
jurídico sean por lo menos iguales a los de las tierras que ocupaban
anteriormente, y que les permitan subvenir a sus necesidades y garantizar su
desarrollo futuro. Cuando los pueblos interesados prefieran recibir una
indemnización en dinero o en especie, deberá concedérseles dicha indemnización
con las garantías apropiadas. || 5. Deberá indemnizarse plenamente a las
personas trasladadas y reubicadas por cualquier pérdida o daño que hayan como
consecuencia de su desplazamiento” (negrilla fuera del original).
[52]
Ver, sentencia T-909 de 2013.
[53]
Ver, Folios 178 a 181 del cuaderno No.2.
[54]
Ver, Folios 162 y 163 del cuaderno No.2.
[55]
Ver, Folio 268 del cuaderno No.2.
[56]
Ver, Folio 365 del cuaderno principal.
[57] Ibídem.
[58]
Ver, Folio 130 del cuaderno principal.
[59]
Ver, Folio 204 del cuaderno principal.