C-085-02
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-085/02
NORMA DEROGADA-Producción de efectos
PENSION GRACIA-Limitación legislativa de acceso
NORMA ACUSADA-Situación histórica legislativa
PENSION GRACIA-Situación histórica legislativa/PENSION GRACIA-Educadores
oficiales de primaria y secundaria
PENSION GRACIA-Razones históricas de establecimiento
PENSION GRACIA-Establecimiento legislativo de
ampliación de derecho a acceso/PENSION GRACIA-Extensión a empleados y profesores de
escuelas normales e inspectores de instrucción pública
DOCENTE OFICIAL-Pertenencia a esferas administrativas
diferentes/PENSION GRACIA-Extensión de acceso
Referencia: expediente D-3670
Demanda de
inconstitucionalidad en contra del artículo 6 de la Ley 116 de 1928, “Por la
cual se aclaran y reforman varias disposiciones de la Ley 102 de 1927.”
Actor: Omar Cabrera
Polanco.
Magistrado
ponente :
Dr. ALFREDO
BELTRAN SIERRA
Bogotá, D.C., trece
(13) de febrero de dos mil dos (2002).
La Sala Plena de la
Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de
los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido
la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES.
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad consagrada en los artículos 241 y 242 de la Constitución
Política, el ciudadano Omar Cabrera Polanco demandó el artículo 6 de la Ley 116
de 1928, “Por la cual se aclaran y reforman varias disposiciones de la Ley 102
de 1927”.
Cumplidos los trámites constitucionales
y legales propios de los procesos de inconstitucionalidad, la Corte
Constitucional procede a decidir acerca de la demanda de la referencia.
II.  NORMA
DEMANDADA.
A continuación, se
transcribe el texto de la disposición demandada.
“Ley 116 de 1928
Por la cual se aclaran y reforman varias disposiciones
de la Ley 102 de 1927
“Artículo 6. Los empleados y profesores de las Escuelas
Normales y los Inspectores de Instrucción Pública tienen derecho a la
jubilación en los términos que contempla la Ley 114 de 1913 y demás que a ésta
complementan. Para el cómputo de los años de servicio se sumarán los prestados
en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria como en el de la
normalista, pudiéndose contar en aquélla la que implica la inspección.”
III.
LA DEMANDA.
Considera el actor que este artículo viola
el principio de igualdad material consagrado en el 13 de la Constitución, por
las siguientes razones :
La Ley 39 de 1903, en los artículos 2, 3 y
4, dispuso que la instrucción pública se dividirá en primaria, secundaria,
industrial y profesional, y señaló la forma como se desarrollaría. En la Ley
114 de 1913 se creó, en el artículo 1, una pensión de jubilación vitalicia para
los maestros de escuelas primarias, denominada “pensión de gracia”.
Posteriormente, la Ley 116 de 1928, en el
artículo 6 acusado, esta pensión de  gracia se hizo extensiva a los profesores
y empleados de las escuelas normales y los inspectores de instrucción pública,
pero estableció “una discriminación injustificada, o trato diferente porque se
les reconoce dicha pensión gracia a los profesores y empleados de las escuelas
normales y a los inspectores de instrucción pública oficiales del orden
Departamental, mientras que dejo (sic) por fuera de esta pensión gracia a los
profesores y empleados de las escuelas normales y a los inspectores de
instrucción pública oficiales del orden Nacional, no debiendo ser así pues
ambas categorías de profesores realizan la misma labor en condiciones iguales
de trabajo, y se les discrimina simplemente por el hecho del tipo de
vinculación, concretándose la transgresión del artículo 13 de la Constitución
Nacional.” (folio 2)
IV. INTERVENCIONES.
En este proceso intervinieron apoderados de
los Ministerios de Hacienda y Crédito Público, de Trabajo y Seguridad Social y
de Educación Nacional, quienes expusieron las razones que justifican la
constitucionalidad del artículo demandado, que se resumen así :
a) Del Ministerio de Hacienda y Crédito
Público, la doctora María Andrea Merchán señaló que la Ley 114 de 1913, en el
artículo 4, estableció los requisitos para acceder a la pensión de gracia. Uno
de los requisitos consiste en que el docente debe acreditar que no recibe otra
pensión o recompensa del tesoro nacional, lo que significa que los docentes del
orden nacional, que reciben la pensión ordinaria de jubilación no tienen derecho
a la pensión de gracia. A ella sólo tienen derecho los docentes del orden
departamental y municipal, por razones históricas que se resumen así : la Ley
39 de 1903  determinó que la educación pública primaria estaría a cargo de los
departamentos y municipios y la educación pública secundaria, a cargo de la
Nación. Esto significó, en la práctica, que los salarios de los primeros
fueran  más bajos que los docentes del orden nacional. Con el fin de compensar
la diferencia, se consagró la pensión de gracia para aquellos, en la Ley 114 de
1913.
Posteriormente, la Ley 43 de 1975
nacionalizó la educación primaria, ésta junto con la secundaria quedaron a
cargo de la Nación. En este momento dejó de existir la justificación para el
reconocimiento de la pensión de gracia, a los docentes del orden departamental
y municipal. Pero ésta sólo se eliminó con la Ley 91 de 1989, para los docentes
vinculados con posterioridad al 31 de diciembre de 1980.
La Corte Constitucional, al declarar la
exequibilidad del numeral 3 del artículo 4 de la Ley 114 de 1913, determinó que
la pensión de gracia es sólo para los docentes nacionalizados y no para los
nacionales, lo que no viola el derecho a la igualdad. Esto se apoya en las
sentencias de la Corte C-479 de 1998 y C-954 de 2000.
En consecuencia, dice la interviniente,
pretender que la pensión de gracia se extienda a los normalistas e inspectores
del orden nacional, desconocería lo señalado en las citadas sentencias.
b) Del Ministerio de Trabajo y Seguridad
Social, la doctora Elizabeth Cortés Suárez señaló que, revisado el artículo
acusado, encuentra que no hay fundamento para afirmar, como lo hace el actor,
que la pensión de gracia sólo se aplique a los empleados y profesores de
escuelas normales e inspectores de instrucción pública, a nivel departamental,
pues el inciso 2 del artículo 3 de la Ley 37 de 1933, dispuso hacer extensivas
las pensiones a los maestros que hayan completado el tiempo en los
establecimientos de enseñanza secundaria. Cita la sentencia C-954 de 2000, que
contiene el recuento histórico de la legislación en cuanto a la pensión de
gracia, y en la que se concluye que las dos categorías de maestros tienen el
mismo derecho a obtener la pensión de gracia desde hace más de 50 años. Por lo
que considera que existe cosa juzgada constitucional, y pide a la Corte estarse
a lo allí dispuesto.
c) Del Ministerio de Educación Nacional, la
doctora Claudia Patricia Otálvaro Trejos considera que no tiene razón el
demandante, en cuanto afirma que el artículo acusado dejó por fuera de la
pensión de gracia a los docentes nacionales de las escuelas normales y a los
inspectores de instrucción pública, dado que  no obstante que la pensión de
gracia es anterior a la Constitución de 1991, ésta no se consagró como un
beneficio especial para los maestros de primaria o normalista de los
departamentos, municipios o distritos, sino para todos los docentes que
impartían enseñanza en escuelas públicas, tal como lo estudió la Corte en la
sentencia C-479 de 1998. Señala que las Leyes 114 de 1913 y 116 de 1928, en
ninguno de sus apartes consagran que la pensión se otorgue sólo a los docentes
del nivel territorial, es más, esta pensión se ha venido reconociendo a los
docentes departamentales y nacionales que reúnan los requisitos establecidos en
la ley, tal como lo definió, expresamente, la Ley 91 de 1989, en su artículo
15.
Considera que a lo que se refiere el
demandante es que al docente que se encuentre recibiendo la pensión de
jubilación de carácter nacional no le asiste derecho a percibir la pensión de
gracia, porque no reúne uno de los requisitos adicionales para recibirla, como
es el de “no recibir otra pensión o recompensa de carácter nacional”. Esta
expresión fue declarada exequible por la Corte Constitucional en la mencionada
sentencia C-479 de 1998.
V.  CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACION.
El señor Procurador General de la Nación,
en el concepto Nro. 2676, de fecha 2 de septiembre de 2001, solicita declarar
exequible el artículo acusado, por las siguientes razones :
Recuerda que en Colombia, las prestaciones
sociales se empezaron a reconocer a finales del Siglo IXX para trabajadores
públicos y privados, con una marcada tendencia a las pensiones de jubilación a
militares y maestros. Estas se consideraban como “una gracia del Estado en
recompensa o estímulo por los servicios prestados, concepto que evolucionó
hasta constituirse en un derecho adquirido, después de haber laborado para una
empresa o institución.” La Ley 50 de 1886 inició el establecimiento de reglas
para la concesión de pensiones, en el caso de los empleados de la instrucción
pública. Vinieron después las Leyes 39 de 1903 y 114 de 1913, ésta última que
creó la pensión de jubilación para los maestros de escuela, para compensar la
baja remuneración de los docentes a cargo de las entidades territoriales.
El artículo acusado de la Ley 116 de 1928
amplió el beneficio de la pensión a los empleados y profesores de las escuelas
normales y los inspectores de instrucción pública, limitando el derecho a si la
vinculación correspondía a   las entidades territoriales. Con posterioridad, la
Ley 37 de 1933, artículo 3, extendió el beneficio a los maestros que
completaran su tiempo de servicio en los establecimientos de enseñanza
secundaria.
Después, la Ley 43 de 1975 nacionalizó la
educación primaria que oficialmente estaban prestando los entes territoriales,
lo que significó que se acababa con el antiguo régimen de responsabilidades
compartidas entre la Nación y tales entes, quedando éstas sólo en cabeza de la
Nación. El Decreto 081 de 1976, impuso en Cajanal todo lo correspondiente a
estas pensiones. Con la Ley 91 de 1989 se creó el Fondo Nacional de
Prestaciones Sociales del Magisterio. En esta Ley se hicieron las diferencias
pertinentes, según el vínculo laboral. De acuerdo con el artículo 15-2 de la
Ley 91 de 1989, ha de entenderse que el reconocimiento de la pensión de gracia
de los docentes vinculados con posterioridad al 31 de diciembre de 1981 dejó de
regir, pero esta pensión sigue produciendo efectos.
Al hacer este recuento normativo, la
Procuraduría concluye que no obstante que el artículo demandado se encuentra
derogado, en virtud de lo dispuesto en el artículo 15 de la Ley 91 de 1989, el
mismo sigue produciendo efectos jurídicos respecto de aquellos docentes
vinculados antes del 31 de diciembre de 1980, por las entidades territoriales
que se nacionalizaron, hecho que justifica el examen de constitucionalidad.
Señala el Procurador que el no reconocer la
pensión de gracia en igualdad de condiciones a todos los educadores del sector
oficial, es justo y razonable, y no vulnera el principio de igualdad, dado que
el legislador al establecer tal pensión a favor de los docentes vinculados a
los entes territoriales o nacionalizados, lo hizo para acabar la inequidad que
se presentaba entre los salarios recibidos por éstos y los percibidos por los
docentes vinculados con la Nación.
Considera que la Corte se ha pronunciado en
este tema en las sentencias C-479 de 1998, que declaró exequibles el artículo 1
y el numeral 3 del artículo 4 de la Ley 114 de 1913, sobre la prohibición de
acceder a esta pensión si se recibe otra. La sentencia C-084 de 1999, que
declaró exequible la expresión : “vinculados antes del primero de enero de
1981”; y la sentencia C-954 de 2000 que declaró la exequibilidad del artículo
15 de la Ley 91 de 1989, sobre el cumplimiento de requisitos para tener el
derecho.
En conclusión, el señor Procurador pide la
declaración de exequibilidad pues,  el precepto demandado está justificado en
las razones que originaron su expedición; no se encuentra probada la
discriminación; y, el legislador tiene competencia para regular la pensión y
las condiciones para acceder a ella.
VI.  CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS.
1.  Competencia.
En virtud de lo dispuesto por el artículo
241, numeral 4, de la Constitución, la Corte Constitucional es competente para
conocer de las demandas de inconstitucionalidad contra disposiciones contenidas
en leyes, como la objeto de esta acción.
2. Aclaración previa.
La Ley 91 de 1989 “Por la cual se crea el
Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio”, en el artículo 15, se
ocupó de regular lo concerniente al personal docente nacional y nacionalizado,
en materia de pensiones. Por ello, puede decirse que el artículo 6 acusado está
derogado. Sin embargo, en el mencionado artículo 15, numeral 2, la Ley 91
distinguió dos situaciones en relación con los docentes, una, para los
vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 y, otra, para los vinculados a
partir del 1º de enero de 1981, teniendo en consideración, para los primeros,
la naturaleza del vínculo, según lo dispuesto en las Leyes 114 de 1913, 116 de
192, 37 de 1937, entre otras.
La fijación por el legislador de estas
dos fechas : 31 de diciembre de 1980 y 1º de enero de 1981, como punto de
referencia para establecer en el tiempo quiénes conservan el derecho a la
pensión de gracia y quiénes en el futuro no lo tienen, fue declarada exequible
por la Corte en sentencias C-489 de 2000 y C-084 de 1999, respectivamente.
En consecuencia, no obstante la
expedición de la Ley 91 de 1989, el artículo acusado puede continuar
produciendo efectos jurídicos respecto de los docentes nacionalizados, es
decir, los vinculados antes del 31 de diciembre de 1980, por las entidades
territoriales, por lo que la Corte procederá a decidir de fondo sobre su
exequibilidad.
3. Lo que se debate.
Según el demandante, el legislador al
establecer la denominada pensión de gracia a los profesores y empleados de las
escuelas normales y a los inspectores de instrucción pública oficiales del
orden territorial, dejó por fuera a los profesores y empleados de los mismos
establecimientos del orden nacional, lo que viola el principio de igualdad
consagrado en el artículo 13 de la Constitución, dado que la diferencia que hace
el legislador carece de justificación, puesto que sólo tuvo en cuenta la clase
del vínculo laboral : territorial o nacional, no obstante que la labor que
desempeñan tales docentes  es la misma.
Aunque parecería, a primera vista, que el
artículo acusado consagrara, en efecto, un privilegio injustificado a favor de
sólo un sector de personal vinculado a la docencia oficial, el tema planteado
únicamente puede resolverse, tal como lo manifestaron los intervinientes en
este proceso y el señor Procurador, ubicándolo dentro del marco histórico que
dio origen a la disposición acusada. Marco histórico que la Corte ha expuesto
en algunas sentencias en las que, como en el presente caso, se han debatido las
razones por las que el legislador limitó el derecho a acceder a la pensión de
gracia, desde dos aspectos : uno, atendiendo el origen de la vinculación de los
docentes : si es territorial o nacional; y, otro, las fechas que el legislador
estableció, en la Ley 91 de 1989, para tener derecho o no a esta pensión, a saber
: docentes vinculados antes del 31 de diciembre de 1980 y los vinculados a
partir del 1º de enero de 1981. Estas providencias son : C-954 y C-489, ambas
de 2000; C-915 y 084, ambas de 1999; y, C-479 de 1998.
4. Ubicación histórica del artículo 6
de la Ley 116 de 1928. Referencia necesaria.
4.1 Aun cuando la exequibilidad o
inexequibilidad de una norma legal, no puede juzgarse conforme a la legislación
posterior sobre la materia, en este caso se hace indispensable tener en cuenta
el contenido legislativo del artículo 6 de la Ley 116 de 1928 en el marco de la
situación histórico-legislativo en que fue expedida.
Hay que mencionar, en primer lugar, que
la Ley 39 de 1903, “sobre Instrucción pública”, estableció que la enseñanza
primaria se costearía con fondos de los departamentos y la secundaria, con
fondos de la Nación. Sólo con la expedición de la Ley 43 de 1975, se dispuso
que la educación primaria y secundaria estarían a cargo de la Nación, y con la
Ley 91 de 1989, se reguló lo concerniente a las prestaciones sociales del
magisterio.
En lo relativo a la pensión de gracia,
pensión que es a la que se refiere el artículo 6 acusado, dado que extendió el
derecho a percibirla a otros docentes distintos a los mencionados en la Ley 114
de 1913, la Corte, en la sentencia C-479 de 1998, analizó las causas que la
originaron, al examinar la constitucionalidad de uno de los requisitos para
acceder a ella,  pues, la acusación, en aquella ocasión, consistía en que había
una diferencia injustificada para su reconocimiento entre los educadores
oficiales de primaria y los de secundaria. La Corte, entonces, se remontó a las
razones históricas que explicaron su establecimiento, y señaló que la pensión
de gracia se concibió como una compensación o retribución a favor de los
maestros de primaria del sector oficial, cuyos salarios y prestaciones estaban
a cargo de los entes territoriales, en cuantía mucho menor que la que recibían
los docentes de la secundaria, vinculados a la Nación. En esta providencia,
también se mencionó que el artículo 6 de la Ley 116 de 1928, ahora acusado,
constituyó una ampliación al número de educadores con  derecho a acceder a la
misma. En lo pertinente, la providencia dijo lo siguiente :
“Esta pensión fue
concebida como una compensación o retribución en favor de los maestros de
primaria del sector oficial que percibían una baja remuneración y, por
consiguiente, tenían un poder adquisitivo precario y menor frente a aquellos
educadores cuyas prestaciones estaban a cargo de la Nación. En efecto: en la ley
39 de 1903, que rigió la educación durante la mayor parte de este siglo, se
estableció que la educación pública primaria estaría a cargo de los
departamentos o municipios, y la secundaria de la Nación. En relación con la
primera, la competencia de los entes territoriales era amplia pues, además de
fijar los programas educativos debían atender con sus propios recursos el pago
de los salarios y prestaciones de los empleados de este sector. Si bien en
principio, tales atribuciones respondían a un ánimo claro de descentralización
administrativa, en la práctica, y en especial para los maestros del orden
territorial, tal sistema adolecía de múltiples fallas, pues los departamentos y
municipios mostraron una progresiva debilidad financiera, que se reflejó, entre
otras cosas, en los bajos salarios que percibían los docentes de ese nivel. El
legislador, entonces, consciente de la situación desfavorable de los educadores
de primaria oficiales, decidió crear en su favor la mencionada pensión de
gracia, para reparar de algún modo la diferenciación existente entre los
citados servidores públicos.
No obstante esta
finalidad, la presión de algunos movimientos de trabajadores del Estado
obligaron a la Nación a ampliar dicho beneficio a todos los docentes del sector
oficial, como una forma de reconocer la importante labor que cumplían. Se
expidieron entonces, las leyes 116 de 1928 "por la cual se aclaran y
reforman varias disposiciones de la ley 102 de 1927" y la ley 37 de
1933 "por la cual se decreta el pago de una pensión a un servidor
público y sobre jubilación de algunos empleados". La primera
dispuso en el artículo 6 que "los empleados y profesores de las Escuelas
Normales y los Inspectores de Instrucción Pública tienen derecho a la
jubilación en los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que a ésta
complementan"; y la segunda, en el artículo 3, hizo extensiva la pensión
de gracia "a los maestros que hayan completado los años de servicio
señalados por la ley, en establecimientos de enseñanza secundaria".
Así pues, tanto
los maestros de primaria como los de secundaria del sector oficial, podían
acceder a la pensión de gracia, claro está, siempre y cuando reunieran los
requisitos exigidos por la Ley.” (sentencia C479 de 1998, M.P., doctor Carlos
Gaviria Díaz) (se subraya)
Obsérvese, entonces, que cuando el legislador estableció
la ampliación del derecho a acceder a la pensión de gracia a los empleados y
profesores de las Escuelas Normales y los Inspectores de Instrucción pública,
de que trata el artículo 6 acusado, lo que hizo fue poner en igualdad de
condiciones a quienes tenían su vinculación por los entes territoriales y la
Nación, a saber, los maestros oficiales de primaria y los docentes oficiales de
secundaria, respectivamente, según disponía la Ley 39 de 1903, y por eso la
Corte dijo, en lo subrayado de la sentencia transcrita que : “... tanto los
maestros de primaria como los de secundaria del sector oficial, podían acceder
a la pensión de gracia, claro está, siempre y cuando reunieran los requisitos
exigidos por la Ley.”
4.2 Como se puede apreciar a simple
vista, con el establecimiento de la pensión de gracia y la extensión del
derecho que hizo el artículo acusado a los empleados y profesores de las
Escuelas Normales y a los Inspectores de Instrucción Pública, el legislador
adoptó la decisión contenida en el artículo 6 de la Ley 116 de 1928, en virtud
de que los salarios y prestaciones sociales de los docentes oficiales a cargo
de las entidades territoriales eran, por razones presupuestales, inferiores en
su cuantía a los que devengaban los vinculados directamente por la Nación. Por
ello, con la norma objeto de la acusación, simplemente se extendió a los
empleados y profesores de las Escuelas normales e Inspectores de Instrucción
Pública una norma inicialmente prevista para los docentes oficiales de las
escuelas primarias.
4.3 Como se ve, los docentes oficiales en
el país pertenecían a dos esferas administrativas diferentes: unos, vinculados
por su nombramiento a las entidades territoriales y, otros, directamente
nombrados por la Nación para la prestación del servicio. Se trata entonces de
dos universos diferentes, lo que trajo como consecuencia remuneraciones
distintas y, en materia de pensión, resultaba, en consecuencia, que los
docentes oficiales del orden territorial, en principio, no tenían derecho a
pensión por parte de la Nación, al paso que los vinculados a ésta sí tenían
derecho a ella. Por eso, no resulta inexequible que el legislador haya
instituido para los primeros la denominada pensión de gracia a cargo de la
Nación, bajo el requisito de que no tuvieran ninguna otra a cargo del Tesoro
Nacional, lo cual en nada vulnera el derecho de los docentes a cargo de la
Nación a que se les reconociera y pagara luego su respectiva pensión por su
empleador, es decir, la Nación, previo el cumplimiento de los requisitos
legales para el efecto.
Siendo ello así, si las situaciones de
unos y otros son, por las razones expuestas, ostensiblemente distintas, no
puede, entonces afirmarse que se viola el principio de igualdad (art. 13 de la
Constitución), y por ello, no asiste la razón al ciudadano demandante.
En consecuencia, se declarará exequible
el artículo 6 de la Ley 116 de 1928.
VII.
DECISION.
En mérito de lo expuesto, la Corte
Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre
del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE :
Declarar exequible el artículo 6
de la Ley 116 de 1928 “Por la cual se aclaran y reforman varias disposiciones
de la Ley 102 de 1927”
Notifíquese, comuníquese, publíquese,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Presidente
JAIME ARAÚJO RENTERIA
Magistrado
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
LUIS EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General