C-063-97
Sentencia C-063/97
Sentencia
C-063/97
CARRERA
ADMINISTRATIVA-Regulación
normativa de ingreso/CARRERA ADMINISTRATIVA-Inexistencia de derechos
subjetivos laborales
La regulación
normativa del ingreso a la carrera administrativa será siempre de concurso
público abierto, pues los objetivos de la carrera a desarrollar no son otros
que el principio de igualdad de oportunidades para acceder a la gestión pública
y la búsqueda de eficiencia y eficacia del servicio. En efecto, en tales
eventos no juegan ningún papel los derechos subjetivos laborales derivados de
la carrera, pues las personas son simplemente aspirantes y aún no se encuentran
escalafonadas.
CARRERA
ADMINISTRATIVA-Libertad de
configuración en el ascenso/CONCURSO CERRADO-Ascenso de servidores
escalafonados
La libertad de
configuración en el ascenso en los cargos de carrera es más amplia, en la
medida en que el Legislador se coloca frente a tres objetivos con igual peso
jurídico y fuerza vinculante, lo cual permite desarrollar un campo numeroso de
opciones legítimas, según la razonable ponderación que efectúe el órgano
político. Así, en determinadas ocasiones, puede la ley consagrar formas de
concurso cerrado con el fin de proteger de manera preferente las expectativas
de ascenso de los servidores ya escalafonados. Este procedimiento podría
denominarse un concurso de ascenso en estricto sentido, pues desde un punto de
vista puramente lógico y semántico, sólo pueden ascender en el escalafón
quienes ya han ingresado a él,  ya que un ascenso significa pasar de un nivel
inferior a uno superior dentro de una misma jerarquía, lo cual supone que la
persona ya hace parte de la organización.
CONCURSO ABIERTO-Ascenso de servidores escalafonados
Es perfectamente
legítimo que en determinadas entidades y para ciertas organizaciones la ley
ordene que todo concurso sea abierto, esto es, que los servidores públicos que
pretenden ascender a otro nivel superior en el escalafón deben concursar con
personas que pueden no estar todavía incorporadas en la carrera administrativa.
Estos concursos, que podrían denominarse mixtos, pues para algunas personas
pueden significar el ingreso a la carrera y para otros constituyen una
posibilidad de ascenso,  son perfectamente legítimos, pues en tales casos el
Legislador privilegia la eficiencia de la administración y la igualdad de
oportunidades, sin anular los derechos subjetivos de los ya escalafonados, pues
de todos modos estos servidores pueden concursar y su propia experiencia en la
entidad les confiere una razonable posibilidad de éxito en relación con las
aspirantes externos.
CONCURSO MIXTO-Ascenso en cargos de administración
El concurso mixto
para el ascenso en los cargos de la administración es un sistema adecuado y
razonable directamente relacionado con la finalidad misma de la carrera, pues
encuentra sustento en la igualdad de oportunidades para el acceso a la función
pública como instrumento para la búsqueda de la eficiencia y eficacia en el servicio,
principios que se originan directamente de la Constitución.  Por consiguiente,
la noción de concurso mixto para los cargos de ascenso no atenta en sí misma
contra la filosofía de la carrera, pues esa disposición simplemente favorece la
eficiencia y el mérito en el desempeño de cargos de la administración pública.
CARRERA
ADMINISTRATIVA-Establecimiento
de requisitos y límites por legislador
El Legislador es
un órgano que actúa libremente en el marco de la Constitución, dentro del cual
goza de facultad para determinar los requisitos y límites de la carrera
administrativa.  Por consiguiente, el hecho de que se haya declarado la
constitucionalidad de un concurso cerrado para el ascenso no exige al
Legislador que ordene que todos los concursos de ascenso a la función pública
deben ser de ese tipo, pues la Corte simplemente señaló que Legislador puede
establecer un concurso cerrado para el ascenso, no que tenga que hacerlo en
todos los casos de ascenso en la administración.
CARRERA
ADMINISTRATIVA EN LA CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA-Ascenso
CONCURSO ABIERTO
EN LA CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA-Finalidad/ACCESO A LA FUNCION PUBLICA-Igualdad
de oportunidades
El inciso según
el cual todo concurso en la Contraloría será abierto, y en él podrán participar
no sólo quienes pertenecen a la carrera, sino también personas ajenas a la
misma, persigue finalidades legítimas e importantes, ya que se pretende
asegurar la igualdad de oportunidades de acceso a la función pública así como
mejorar la eficiencia del servicio en esa entidad.  Además, se trata de una
norma que no afecta de manera desproporcionada los derechos subjetivos de los
trabajadores ya vinculados a la carrera en la Contraloría, ya que estos
servidores no sólo mantienen su estabilidad y pueden participar de tales
concursos sino que, además, en la práctica tienen ciertas ventajas comparativas
en tales procesos de selección.
CARRERA
ADMINISTRATIVA DE ENTIDADES DEL ESTADO-Regímenes especiales/CARRERA ADMINISTRATIVA EN LA
CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA-Régimen especial
La Constitución
no ordena que la carrera administrativa de todas las entidades del Estado debe
ser idéntica, pues admite la existencia de regímenes especiales. Así, en relación
con la Contraloría, la propia Carta señala de manera expresa que la ley debe
determinar un régimen especial para la selección, promoción y retiro de sus
funcionarios. Por ello para la Corte es claro que el punto de comparación que
se realiza en el juicio de igualdad de los cargos de carrera administrativa no
puede ser entre las diferentes entidades del Estado, pues debido a la amplia
potestad de configuración política del Legislador, éste puede privilegiar el
objetivo de la carrera administrativa que considere pertinente.  Por
consiguiente, el juicio de igualdad deberá analizar las diferencias y
similitudes de los cargos de carrera de una misma entidad estatal, toda vez que
ahí es donde nos encontramos frente a sujetos con igual status jurídico.  Es pues
perfectamente legítimo que la ley establezca una modalidad de concurso de
ascenso en la carrera administrativa especial de la Contraloría que sea
diferente del que fue consagrado para la Registraduría.
Referencia:
Expediente D-1387
Norma acusada: Inciso
2º del Artículo 123 de la Ley 106 de 1993.
Demandante: Pedro P.
Huertas Pestana
Temas:
Finalidades de la
carrera administrativa y concurso para ingreso y ascenso al escalafón.
Juicio de igualdad ,
libertad de configuración del Legislador y carreras administrativas especiales.
Magistrado Ponente:
Dr. ALEJANDRO
MARTÍNEZ CABALLERO
Santa Fe de Bogotá,
(11) once de febrero de mil novecientos noventa y siete (1997).
La Corte
Constitucional de la República de Colombia, integrada por su Presidente Carlos
Gaviria Díaz, y por los Magistrados Jorge Arango Mejía, Antonio Barrera
Carbonell, Eduardo Cifuentes Muñoz, José Gregorio Hernández Galindo, Hernando
Herrera Vergara, Alejandro Martínez Caballero, Fabio Morón Díaz y Vladimiro
Naranjo Mesa
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA CONSTITUCIÓN
Ha pronunciado la
siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
El ciudadano Pedro
Huertas Pestana presenta demanda de inconstitucionalidad contra el inciso 2º
del artículo 123 de la Ley 106 de 1993, la cual fue radicada con el número
D-1387.  Cumplidos, como están, los trámites previstos en la Constitución y en
el Decreto No. 2067 de 1991, procede la Corte a decidir el asunto por medio de
esta sentencia.
II. DEL TEXTO OBJETO DE REVISIÓN.
A continuación se transcribe
el artículo 123 de la Ley 106 de 1993, y se subraya el aparte demandado:
"Ley 106 de 1993
(Diciembre 30)
Por la cual se
dictan normas sobre organización y funcionamiento de la Contraloría General de
la República, se establece su estructura orgánica, se determina la organización
y funcionamiento de la Auditoría Externa, se organiza el Fondo de Bienestar
Social, se determina el Sistema de Personal, se desarrolla la Carrera
Administrativa Especial y se dictan otras disposiciones
El Congreso de Colombia
DECRETA:
(...)
CAPÍTULO TERCERO
Del proceso de selección
Artículo 123.
Provisión de los empleos de Carrera Administrativa.  La provisión de los
empleos comprendidos en la carrera administrativa especial de la Contraloría
General de la República, se hará por el sistema de mérito y comprende la
convocatoria, el concurso y período de prueba, de acuerdo con los reglamentos
que expida el Contralor General de la República previa aprobación del Consejo
Superior de Carrera Administrativa.
Todo concurso
será abierto y podrán participar quienes pertenecen a la carrera, al servicio o
personas ajenas a ellos.
Los procesos de
selección del personal para el ingreso a la carrera administrativa especial de
la Contraloría General de la República, serán de competencia de la Oficina de
Administración de Carrera Administrativa.
III. LA DEMANDA.
El actor considera
que el inciso demandado viola los artículos 1º 13, 125, 209 y 268-10 de la
Constitución Política.  Según su criterio, la constitucionalización de la
carrera administrativa, como regla general de acceso a la función pública,
busca garantizar, por un lado, la eficiencia en el servicio, que se traduce en
beneficio del interés general, y de otro lado, persigue la estabilidad en el
empleo lo cual se encuentra relacionado con dos conceptos disímiles: el ingreso
y el ascenso a los cargos de carrera administrativa.  Por consiguiente, esta
diferenciación constitucional en relación con la carrera administrativa señala
el marco de conducta por el cual debe regirse el legislador, de tal manera que
la propia norma superior exige una regulación diferente de los conceptos de
ingreso, retiro y ascenso, este último en consideración con los "derechos
de preferencia de los empleados escalafonados en carrera administrativa"
como única manera de respetar los derechos adquiridos de los trabajadores
escalafonados.  En este orden de ideas, a juicio del actor, la regulación legal
que otorgue un trato igualitario a aspirantes que deseen ingresar y a los que
pretendan ascender en los cargos de carrera es contraria al artículo 125
superior.
De otra parte, el
ciudadano demandante señala que la Ley 27 de 1992, o ley general de la carrera
administrativa, diferenció dos clases de concursos, el primero abierto que
regula el acceso a la función pública y, el segundo cerrado para el ascenso en
ella, diferenciación que fue avalada por la Corte Constitucional en sentencia
C-011 de 1996.  En consecuencia para el actor, la existencia de dos regímenes
jurídicos para empleados de carrera escalafonados bajo la vigencia de la Ley 27
de 1992 y para los trabajadores de la Contraloría General de la República, hace
que dos status similares tengan un trato desigual, que es por lo tanto
discriminatorio.
IV. INTERVENCIÓN DE AUTORIDADES PÚBLICAS
4.1. Intervención
del Departamento Administrativo de la Función Pública
El ciudadano Miguel
Antonio Chía Rodríguez, en representación del Departamento Administrativo de la
Función Pública, interviene en el proceso para defender la constitucionalidad
de la norma acusada.
A partir de un
análisis sobre el carácter especial de la carrera administrativa de la
Contraloría General de la República, el interviniente considera que la
consagración de concursos abiertos como forma de ingreso y ascenso para la
función pública "es la forma más constitucional, legal y democrática no
solamente de acceder a un empleo de carrera en la Contraloría por primera vez
sino la de quienes ya se encuentran al servicio de ella". Así pues, a su
juicio, el aparte demandado no sólo es constitucional sino que es indispensable
para el desarrollo de la Carta, pues en caso de que se declare la
inconstitucionalidad de la norma "nos encontraríamos frente al hecho de
que en la Contraloría General de la República sólo podrían llevarse a cabo concursos
de ascenso".  De esa manera se niega el derecho de otros ciudadanos a
acceder y desempeñar cargos públicos (C.P. art. 40) en igualdad de
oportunidades, lo cual se traduce en un trato discriminatorio y preferencial
para los empleados de esa entidad, con lo cual se vulnera el artículo 13 de la
Constitución.
4.2. Intervención
de la Contraloría General de la República
El ciudadano Germán
Eduardo Palacio Zúñiga, Jefe de la Oficina Jurídica de la Contraloría General
de la República, interviene en el proceso para defender la constitucionalidad
de la norma parcialmente acusada.
Según el criterio
del interviniente, la modalidad de concursos de ascenso prevista en la Ley 27
de 1992 como "elemento dinámico de la carrera", respeta el beneficio
de la estabilidad en el empleo de los servidores públicos propio del sistema de
carrera administrativa.  Sin embargo esta forma de acceso a la función pública
se instituye principalmente como  instrumento para el logro de la eficiencia en
la prestación de los servicios a cargo de la administración.  En tales
circunstancias, el interviniente considera que este tipo de concurso es un
claro ejemplo de lo que la doctrina ha denominado "derechos
reflejos", toda vez que la norma se propone como un derecho individual
pero su fin último es el interés general en la eficiencia en el servicio.
Pese a lo expuesto,
el interviniente señala que si bien la forma más nítida de ascenso dentro de la
función pública es el concurso abierto, este no puede ser indiscriminado, pues
tal y como lo señala el artículo 224 del Decreto 1950 de 1973, la
administración debe buscar cierta afinidad funcional que garantice la
experiencia y el eficaz desempeño en el cargo a proveer.  Por lo tanto la
aplicación sistemática del precepto impugnado y de las normas relativas a los
concursos dentro de la Contraloría General de la República garantizan la plena
realización de la Constitución.
De otro lado, el
interviniente considera que el aparte demandado no sólo busca dar iguales oportunidades
a todas las personas que reúnen los requisitos para la convocatoria, sino que
garantiza la mejor calidad en la prestación del servicio, puesto que amplía el
número de personas para la selección, de tal forma que al preservar el interés
general otorga una igualdad de trato a todas las personas con los méritos y
calidades suficientes para el eficiente desempeño en la función pública. (C.P.
art. 13 y 125).
Finalmente, el
ciudadano sostiene que la norma acusada no desconoce los derechos de los empleados
escalafonados en la carrera administrativa de la Contraloría General de la
República, pues de acuerdo con el artículo 141 de la Ley 106 de 1993, existen
una serie de privilegios, tales como el sistema de prelación en los ascensos
para empleados de esa entidad en donde se tienen en cuenta factores como la
antigüedad al servicio de la Contraloría General de la República, que en su
conjunto preservan la integridad de la Carta.
V. INTERVENCIÓN CIUDADANA
Dentro del término
de fijación en lista, el demandante en su calidad de ciudadano, allegó un
escrito para realizar algunas precisiones en relación con la defensa presentada
por el representante del Departamento Administrativo de la Función Pública.
Por consiguiente, la Corte entiende que el escrito no es una modificación, ni
una aclaración de la demanda, sino una actuación en ejercicio del derecho de
intervención ciudadana, que es por ende admisible, pues la propia Carta señala
que cualquier ciudadano puede intervenir como impugnador o defensor de las normas
sometidas a control (CP art. 242).
Según su criterio,
tanto el artículo 125 superior como la Ley 27 de 1992 propugnan por la
permanencia, estabilidad y ascenso en los empleos de los cargos de carrera
administrativa, por lo cual considera que los trabajadores escalafonados en
carrera gozan de prelación para acceder a cargos vacantes de la entidad donde
laboran.  Por consiguiente, para el actor "suprimir el concurso de ascenso
y confundirlo con el concurso de ingreso o abierto, es negar el sentido y la filosofía
que inspira la carrera administrativa".
Agrega el demandante
que la declaratoria de inexequibilidad de la norma impugnada es la consecuencia
de la interpretación del artículo 125 superior, y que la protección del derecho
a la igualdad de los trabajadores escalafonados se hace efectiva con la
aplicación de la Ley 27 de 1992, disposición que garantiza el derecho de
ascenso de los empleados vinculados a la carrera administrativa, puesto que de
acuerdo con lo previsto en el artículo 150 de la Ley 106 de 1993, en caso de
vacío legal se aplicará la Ley 27 en mención.
VI. DEL CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE
LA NACIÓN.
El Procurador
General de la Nación (E) Luis Eduardo Montoya Medina, rinde el concepto fiscal
de rigor y solicita a la Corte declarar la inexequibilidad del aparte acusado.
La Vista Fiscal
considera que la obligación constitucional de desarrollar la carrera
administrativa como regla general de ingreso a la función pública implica que
el legislador debe regular con criterios uniformes y preestablecidos los
empleos de idéntica naturaleza.  Por lo tanto, la igualdad jurídica en el
tratamiento de situaciones laborales será el factor determinante para el fallo
que la Corte debe proferir, decisión que sin duda debe mirar los criterios
razonables y racionales de la diferenciación.
Por lo anterior el
Ministerio Público considera que el ingreso y ascenso en el servicio no pueden
ser tratados de idéntica forma, pues son dos momentos diferentes en el contexto
de la función pública.  El primero corresponde al derecho fundamental
consagrado en el artículo 40 superior, esto es al derecho ciudadano a
conformar, ejercer y controlar el poder político, y el segundo alude a
situaciones "jurídico-fácticas" que exigen un trato diferencial al
ingreso en beneficio de la comunidad, de la Entidad y de los escalafonados.  En
estas circunstancias, opina el Procurador General (E) que el hecho de que la
Contraloría General de la Nación se rija por un sistema de carrera
administrativa especial no justifica un trato diferente para situaciones
idénticas, toda vez que la Constitución preceptúa idéntico trato para los
empleados de igual naturaleza jurídica.
Así pues, para la
Vista Fiscal, la noción esencial de carrera administrativa  comprende el
derecho a gozar del "status de escalafonado", pues como presupuestos
básicos a considerar en la promoción laboral se encuentran criterios como el
tiempo de servicios o, los factores "enraizados en el pasado
institucional" que hacen que "el escalafonamiento otorga una serie de
privilegios objetivos, y de derechos que impiden equiparar a un funcionario
escalafonado con una persona que no ha ingresado a la carrera
administrativa". Por lo tanto, a juicio del Ministerio Público, la norma
que se acusa vulnera el artículo 13 superior.
VII. FUNDAMENTO JURÍDICO
Competencia.
1. Conforme al
artículo 241 ordinal 4º de la Constitución, la Corte es competente para conocer
de la constitucionalidad del artículo 123 (parcial)  de la Ley 106 de 1993, ya
que se trata de la demanda de un ciudadano contra una norma que hace parte de
una ley.
El asunto bajo
revisión y los temas jurídicos a tratar
2. Tanto para el
actor como para el Ministerio Público, la norma acusada desconoce el principio
de igualdad y el sentido de la carrera administrativa, por cuanto la
Constitución distingue el ingreso y el ascenso en la carrera administrativa.
Esto, según su criterio,  exige una diferencia de trato en la regulación legal
de los aspirantes vinculados y los no vinculados al servicio, ya que los
primeros gozan del derecho de preferencia que otorga el status de escalafonado,
mientras que los no vinculados carecen de experiencia laboral, que es requisito
fundamental para la ocupación de un cargo de mayor jerarquía en la
administración. En cambio, los ciudadanos intervinientes opinan que la
existencia de concursos abiertos para el ascenso es no sólo la mejor forma de
garantizar la igualdad de oportunidades para el acceso a la función pública sino
que, además, constituye un sistema idóneo para la búsqueda de la eficiencia en
el servicio, condiciones de interés general que deben prevalecer respecto de
los derechos subjetivos derivados de la carrera. Como vemos, el problema
central en esta sentencia reside en determinar si pueden existir concursos
abiertos para el ascenso de los servidores públicos, o si éstos desconocen el
principio de igualdad y los derechos protegidos por la carrera administrativa.
Ingreso, ascenso,
modalidades de concurso y poder de regulación del Legislador
3- De acuerdo con lo
preceptuado en el artículo 125 superior, la carrera administrativa se
desarrolla en tres  momentos diversos: el ingreso, el ascenso y finalmente el
retiro. La Constitución distingue entonces efectivamente entre ingreso y
ascenso, tal y como lo señala el actor. Sin embargo, la propia norma
constitucional señala que el ingreso y el ascenso se efectúan "previo
cumplimiento de los requisitos y condiciones que fije la ley para determinar el
mérito y la calidad de los aspirantes". En consecuencia, la Carta
distingue estos distintos momentos de desarrollo de la carrera pero en
principio confiere a la ley la precisión del procedimiento específico de
selección ya que éste, por expresa disposición constitucional, es un asunto que
se deja en manos del legislador, siempre y cuando el desarrollo legal se
fundamente en el criterio de mérito, que constituye la piedra angular de la
carrera administrativa. Una pregunta natural surge: ¿la diferencia que la Carta
establece entre los conceptos de ingreso y ascenso en la carrera administrativa
limita a tal punto el poder de regulación del Legislador, de tal suerte que no
puede admitirse la existencia de concursos abiertos para el ascenso del
personal escalafonado, tal y como lo sostiene el actor?
4- Para responder a
ese interrogante, la Corte considera necesario recordar las finalidades de la
carrera administrativa, ya que de esa manera se puede comprender la lógica de
las distintas formas de concurso.  Así, en reiteradas oportunidades esta
Corporación[1]
ha manifestado que la filosofía que inspira la carrera administrativa se
caracteriza por tres aspectos fundamentales interrelacionados: de un lado, la
búsqueda de la eficiencia y eficacia en el servicio público, por lo cual la
administración debe seleccionar a sus trabajadores exclusivamente por el mérito
y su capacidad profesional. De otro lado, la protección de la igualdad de
oportunidades, pues todos los ciudadanos tienen igual derecho a acceder al
desempeño de cargos y funciones públicas (CP art. 40). Y, finalmente, la
protección de los derechos subjetivos derivados de los artículos 53 y 125 de la
Carta, tales como el principio de estabilidad en el empleo, el sistema para el
retiro de la carrera y los beneficios propios de la condición de escalafonado,
pues esta Corporación ha señalado que las personas vinculadas a la carrera son
titulares de unos derechos subjetivos adquiridos, que deben ser protegidos y
respetados por el Estado[2].
En este orden de
ideas, el análisis constitucional de una regulación específica de la carrera
administrativa debe tomar en consideración no sólo la libertad de configuración
que la Carta confiere a la ley sino también esta finalidades constitucionales
propias de la carrera administrativa. Así, la Constitución permite al
Legislador que se desplace dentro de los principios rectores de la carrera
administrativa, pues cuando el Congreso reglamenta el acceso a la función
pública tiene un margen de apreciación y de regulación que tan sólo está
limitado por la naturaleza de la carrera administrativa y los derechos y
principios que ésta protege.  Por lo tanto, el Legislador, dentro de su
libertad de configuración política, está facultado para escoger libremente cuál
objetivo de la carrera se privilegia siempre y cuando no altere la esencia de
la carrera.  En esas circunstancias el control de constitucionalidad que sobre
ella se haga será un control de límites de la competencia del Legislador[3].
5- Dentro de tal
contexto, un análisis más detallado del artículo 125 superior permite concluir
que la regulación normativa del ingreso a la carrera administrativa será
siempre de concurso público abierto, pues los objetivos de la carrera a
desarrollar no son otros que el principio de igualdad de oportunidades para
acceder a la gestión pública y la búsqueda de eficiencia y eficacia del
servicio. En efecto, en tales eventos no juegan ningún papel los derechos
subjetivos laborales derivados de la carrera, pues las personas son simplemente
aspirantes y aún no se encuentran escalafonadas.  Por ello esta Corporación ha señalado
en relación con los concursos de ingreso:
“El acceso a
carrera mediante concurso dirigido a determinar los méritos y calidades de los
aspirantes (CP art. 125), es una manifestación concreta del derecho a la
igualdad (CP art. 13) y al desempeño de funciones y cargos públicos (CP art.
40-7). La libertad del legislador para regular el sistema de concurso de modo
que se garantice la adecuada prestación del servicio público, no puede
desconocer los derechos fundamentales de los aspirantes que se satisfacen
mediante la participación igualitaria en los procedimientos legales de
selección de los funcionarios del Estado.
El derecho a la
igualdad no significa que el aspirante que toma parte en un concurso adquiere
sin más el derecho a ser designado en el cargo. La ley está facultada para
señalar los requisitos y condiciones necesarios para ingresar a los cargos de
carrera y para determinar los méritos y calidades de los aspirantes (CP art.
125). El principio de igualdad, sin embargo, se opone a que la ley al regular
el mecanismo de ingreso a la función pública, establezca requisitos o
condiciones incompatibles y extraños al mérito y a la capacidad de los
aspirantes teniendo en cuenta el cargo a proveer, que serían barreras
ilegítimas y discriminatorias que obstruirían el ejercicio igualitario de los
derechos fundamentales. Para asegurar la igualdad, de otra parte, es
indispensable que las convocatorias sean generales y que los méritos y
requisitos que se tomen en consideración tengan suficiente fundamentación
objetiva y reciban, junto a las diferentes pruebas que se practiquen, una
valoración razonable y proporcional a su importancia intrínseca (subraya no
originales)”.[4]
6- Por el contrario,
la libertad de configuración en el ascenso en los cargos de carrera es más
amplia, en la medida en que el Legislador se coloca frente a tres objetivos con
igual peso jurídico y fuerza vinculante, lo cual permite desarrollar un campo numeroso
de opciones legítimas, según la razonable ponderación que efectúe el órgano
político. Así, en determinadas ocasiones, puede la ley consagrar formas de
concurso cerrado con el fin de proteger de manera preferente las expectativas
de ascenso de los servidores ya escalafonados. Este procedimiento podría
denominarse un concurso de ascenso en estricto sentido, pues desde un punto de
vista puramente lógico y semántico, sólo pueden ascender en el escalafón
quienes ya han ingresado a él,  ya que un ascenso significa pasar de un nivel
inferior a uno superior dentro de una misma jerarquía, lo cual supone que la
persona ya hace parte de la organización. En ese orden de ideas, es razonable
que el artículo 11 de la Ley 27 de 1992, la cual regula de manera general la
carrera administrativa, señale que existen dos clases de concurso, abiertos
para el ingreso a la carrera y de ascenso para el personal escalafonado.
Sin embargo, la
Corte también considera que es perfectamente legítimo que en determinadas
entidades y para ciertas organizaciones la ley ordene que todo concurso sea
abierto, esto es, que los servidores públicos que pretenden ascender a otro
nivel superior en el escalafón deben concursar con personas que pueden no estar
todavía incorporadas en la carrera administrativa. Estos concursos, que podrían
denominarse mixtos, pues para algunas personas pueden significar el ingreso a
la carrera y para otros constituyen una posibilidad de ascenso,  son
perfectamente legítimos, pues en tales casos el Legislador privilegia la
eficiencia de la administración y la igualdad de oportunidades, sin anular los
derechos subjetivos de los ya escalafonados, pues de todos modos estos
servidores pueden concursar y su propia experiencia en la entidad les confiere
una razonable posibilidad de éxito en relación con las aspirantes externos.
Además, como la Corte ya lo ha señalado, el status de carrera confiere ciertos
derechos, como la estabilidad, pero no obliga a la Administración a ascender a
todos sus servidores, ya que éstos deben demostrar su mérito y eficiencia para
tal efecto. Por ende,  ninguna objeción constitucional se puede aducir contra
una regulación legal que ordene que para la provisión de los cargos en una
determinada entidad siempre se realice un concurso abierto, en el cual los
aspirantes externos puedan demostrar que reúnen mejores condiciones para
acceder a un cargo que quienes se encuentran ya escalafonados, pues de esa
manera se potencia la igualdad de oportunidades y se mejora la calidad de la
función pública.
7- Por lo expuesto,
a juicio de la Corte, no existe obligación constitucional de establecer un tipo
de concurso cerrado como forma de ascenso en la carrera administrativa. El
concurso mixto para el ascenso en los cargos de la administración es un sistema
adecuado y razonable directamente relacionado con la finalidad misma de la
carrera, pues encuentra sustento en la igualdad de oportunidades para el acceso
a la función pública como instrumento para la búsqueda de la eficiencia y
eficacia en el servicio, principios que se originan directamente de la
Constitución.  Por consiguiente, la noción de concurso mixto para los cargos de
ascenso no atenta en sí misma contra la filosofía de la carrera, pues esa
disposición simplemente favorece la eficiencia y el mérito en el desempeño de
cargos de la administración pública,  ya que "con el sistema de carrera se
realiza más la igualdad, por cuanto el merecimiento es la base sobre la cual el
empleado ingresa, permanece, asciende o se retira del empleo"'[5].
8- Las anteriores
consideraciones obligan a hacer una precisión pues la Corte declaró la
constitucionalidad de un concurso cerrado para el ascenso en los cargos de la
administración, como es el caso de la carrera administrativa en la
Registraduría General del Estado Civil, en donde la Corporación consideró que
la fórmula legislativa escogida para el caso era conforme a la Carta.  Dijo
entonces la Corte:
"El artículo
48 del Decreto Ley 3492 de 1986 establece que para la provisión de empleos de
carrera de la Registraduría Nacional del Estado Civil debe realizarse primero
el concurso de ascenso con el personal escalafonado de esa entidad, y sólo
cuando los participantes no tengan las calificaciones necesarias para ascender,
se convocará a concurso abierto; norma que a juicio de esta Corte, está en
armonía con los mandatos constitucionales, en la medida en que los funcionarios
que pertenecen a la carrera administrativa son acreedores de los derechos
adquiridos (artículo 58 de la C.P.), que en ningún momento se oponen al derecho
de todas las personas de participar en la gestión pública y de acceder, en
consecuencia, al servicio público a través de la modalidad de la carrera
administrativa, sino que se complementan, por cuanto el ingreso a ésta dio
lugar a la misma protección de los derechos de los empleados inscritos, siempre
que reúnan los requisitos establecidos por la Constitución y la Ley, que como
ya se anotó, tienen su fundamento principal en el mérito de unos y otros.
Así pues, al
momento de presentarse una vacante en la Registraduría Nacional del Estado
Civil, rige el derecho de preferencia adquirido por el personal de carrera
administrativa, debiendo iniciarse la provisión, en primer lugar, con los
funcionarios escalafonados de esa institución, mediante el concurso que
constitucional y legalmente se ha implementado, es decir, con el concurso
cerrado o de ascenso, y luego, si no han sido llenados dichos cargos, se
deberá, en consecuencia, proseguir con el concurso abierto para dar igual
oportunidad a aquellos que no pertenecen a la carrera administrativa. Los
artículos, en sus partes acusadas, en nada vulneran la Constitución Política,
pues, antes por el contrario se ajustan a los principios generales de la
carrera reconocidos en la Carta; además de que protegen los derechos de
preferencia y los derechos adquiridos de quienes pretendan ascender, y de
aquellas que deseen aspirar a ingresar a la Registraduría Nacional del Estado
Civil.[6]
Sin embargo, lo
anterior no quiere decir que la declaratoria de constitucionalidad de esa norma
implica que deben ser idénticas todas las regulaciones legales posteriores de
acceso por mérito a la función pública, pues el Legislador es un órgano que
actúa libremente en el marco de la Constitución, dentro del cual goza de
facultad para determinar los requisitos y límites de la carrera
administrativa.  Por consiguiente, el hecho de que se haya declarado la
constitucionalidad de un concurso cerrado para el ascenso no exige al
Legislador que ordene que todos los concursos de ascenso a la función pública
deben ser de ese tipo, pues la Corte simplemente señaló que Legislador puede establecer
un concurso cerrado para el ascenso, no que tenga que hacerlo en todos los
casos de ascenso en la administración.  En consecuencia, no es de recibo el
argumento del actor, según el cual la declaratoria de constitucionalidad de un
concurso cerrado para el ascenso en los cargos de la Registraduría General del
Estado Civil, necesariamente conduce a la inexequibilidad de la norma objeto de
estudio.
Principio de
igualdad y diversidad de concursos de ascenso.
9- Con todo, podría
sostenerse, tal y como lo sugieren el actor y el Ministerio Público, que el
inciso acusado viola la igualdad, pues si bien la ley puede consagrar distintos
tipos de concursos de ascenso, lo que no es admisible es que existan concursos
cerrados en ciertas entidades -como la Registraduría- y abiertos en otras -como
la Contraloría-. Según este argumento, la existencia de regulaciones legales
que determinan el concurso cerrado como sistema de ascenso en algunos cargos de
la administración obliga al legislador a establecer el mismo procedimiento para
todos los servidores públicos, pues la esencia de la carrera administrativa se
establece con base en criterios uniformes y preestablecidos que garanticen la
igualdad en la aplicación de la ley.  Entra pues la Corte a determinar si
efectivamente la norma acusada desconoce la igualdad.
10- Un trato legal
diferente no implica automáticamente una violación de la igualdad, siempre y
cuando el Legislador persiga objetivos constitucionales legítimos y la
diferencia de trato constituya un medio adecuado, proporcionado y razonable
para la consecución de la finalidad perseguida[7].
El principio de la igualdad no puede ser entendido como una prohibición de las
diferencias, sino como una exigencia de que las distinciones que se establezcan
tengan una justificación objetiva y razonable. En otras palabras, el principio
de igualdad tan sólo veda la arbitrariedad en las diferencias de trato.
La Corte recuerda
además que en ámbitos en donde el Legislador dispone de amplia libertad de
configuración política, como se señaló anteriormente es el caso que se estudia,
el control de constitucionalidad se hace más flexible con el fin de no
contrariar la libre acción del Legislador.  Así pues, no es asunto del juez
constitucional examinar si el Legislador dictó una regulación conveniente o
injusta, siempre y cuando se respeten los límites constitucionales extremos. En
tales eventos,  el juicio de igualdad debe ser menos estricto, y por ende, son
legítimas todas aquellas diferenciaciones que se adecúan razonablemente a la
finalidad permitida, esto es, no prohibida por la Constitución. [8]
11- En ese orden de
ideas, para la Corte es claro que, conforme a lo estudiado en los numerales
anteriores de esta sentencia, el inciso acusado, según el cual todo concurso en
la Contraloría será abierto, y en él podrán participar no sólo quienes
pertenecen a la carrera, sino también personas ajenas a la misma, persigue
finalidades legítimas e importantes, ya que se pretende asegurar la igualdad de
oportunidades de acceso a la función pública así como mejorar la eficiencia del
servicio en esa entidad.  Además, se trata de una norma que no afecta de manera
desproporcionada los derechos subjetivos de los trabajadores ya vinculados a la
carrera en la Contraloría, ya que estos servidores no sólo mantienen su
estabilidad y pueden participar de tales concursos sino que, además, y como
bien lo señala uno de los intervinientes, en la práctica tienen ciertas
ventajas comparativas en tales procesos de selección.
12- Finalmente, la Constitución
no ordena que la carrera administrativa de todas las entidades del Estado debe
ser idéntica, pues admite la existencia de regímenes especiales, tal y como lo
señala de manera expresa el artículo 130 superior.  En diversas sentencias esta
Corporación ha reconocido que pueden existir carreras epseciales, como la
carrera diplomática y consular, las cuales tienen algunos principios y reglas
particulares, debido a la naturaleza especial del servicio[9]. Así, en relación con
la Contraloría, la propia Carta señala de manera expresa que la ley debe
determinar un régimen especial para la selección, promoción y retiro de sus
funcionarios (CP art. 268 ord 10). Por ello para la Corte es claro que el punto
de comparación que se realiza en el juicio de igualdad de los cargos de carrera
administrativa no puede ser entre las diferentes entidades del Estado, pues
debido a la amplia potestad de configuración política del Legislador, éste
puede privilegiar el objetivo de la carrera administrativa que considere
pertinente.  Por consiguiente, el juicio de igualdad deberá analizar las
diferencias y similitudes de los cargos de carrera de una misma entidad
estatal, toda vez que ahí es donde nos encontramos frente a sujetos con igual status
jurídico.  Es pues perfectamente legítimo que la ley establezca una modalidad
de concurso de ascenso en la carrera administrativa especial de la Contraloría
que sea diferente del que fue consagrado para la Registraduría, por lo cual la
Corte no considera de recibo el cargo de la Vista Fiscal.
VIII. DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Declarar EXEQUIBLE
el inciso segundo acusado del artículo 123 de la Ley 106 de 1993.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional,
cúmplase y archívese el expediente.
CARLOS GAVIRIA DÍAZ
Presidente
JORGE ARANGO MEJÍA                        ANTONIO
BARRERA CARBONELL
Magistrado                                                Magistrado
EDUARDO CIFUENTES
MUÑOZ                 JOSE GREGORIO HERNÁNDEZ GALINDO
Magistrado
Magistrado
HERNANDO HERRERA
VERGARA              ALEJANDRO MARTÍNEZ CABALLERO
Magistrado                                      Magistrado
FABIO MORÓN DÍAZ                             VLADIMIRO
NARANJO MESA
Magistrado                                                Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1]Al respecto pueden verse, entre otras las
sentencias C-479 de 1992, M.P. José Gregorio Hernández Galindo y Alejandro
Martínez Caballero, C-391 de 1993. M.P. Hernando Herrera Vergara, C-527 de
1994, M.P. Alejandro Martínez Caballero C-040 del 9 de febrero de 1995. M.P.
Carlos Gaviria Díaz
[2]Ver entre otras, las sentencias T-419/92
y C-479/92
[3]Sobre el tema pueden consultarse, entre
otras, las sentencias C-038 de 1995, C-600A de 1995 y C-081 de 1996.
[4]Sentencia C-041 de 1995. M.P. Eduardo
Cifuentes Muñoz
[5]Corte Constitucional, sentencia C-195 de
abril 21 de 1994. M.P. Dr. Vladimiro Naranjo Mesa.
[6]Corte Constitucional, Sentencia C-011 de
1996. M.P. Hernando Herrera Vergara
[7]Al respecto puede verse la sentencia
C-527/94 M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[8]El tema se estudió, entre otras en las
sentencias T-563 de 1993, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa, C-265 de 1994  y C-445
de 1995. M. P. Alejandro Martínez Caballero
[9]Ver sentencias C-129/94 y C-616/96.