T-103-06
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
T-103/06
DEBIDO PROCESO-Reglas son aplicables a
toda clase de actuación judicial y administrativa
ACTO ADMINISTRATIVO PARTICULAR QUE TERMINA ACTUACION
ADMINISTRATIVA-Notificación personal
ACTO ADMINISTRATIVO PARTICULAR QUE TERMINA ACTUACION
ADMINISTRATIVA-Finalidad de notificación
personal
Sin una
adecuada oportunidad de conocer el contenido de las decisiones administrativas,
el particular afectado con ellas no tendrá una oportunidad real de utilizar los
mecanismos jurídicos a su alcance para oponerse a ellas. Además, la
notificación determina con claridad el momento a partir del cual comienzan a
correr los términos preclusivos para ejercer tales mecanismos jurídicos,
concretamente los plazos para el agotamiento de la vía gubernativa o para la
interposición de  las acciones contenciosas a que haya lugar. Con lo anterior
se facilita la realización practica del principio de celeridad de la función
pública.
ACTUACION ADMINISTRATIVA-Etapa que
antecede al acto
ACTUACION ADMINISTRATIVA-Formas de
iniciarse que dan lugar a clases
PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO-Modo de
producción de actos administrativos/PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO-Objetivo
principal
PROCESO JUDICIAL Y PROCESO ADMINISTRATIVO-Distinción/PROCESO JUDICIAL Y PROCESO ADMINISTRATIVO-Estructuración
como sistema de garantías de derechos
PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO-Concepto/PROCEDIMIENTO
ADMINISTRATIVO-Garantías que debe contemplar
DERECHO AL DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO-Naturaleza
(i) El
derecho al debido proceso administrativo es  de rango constitucional, ya que se
encuentra consagrado en el artículo 29 superior; (ii) este derecho involucra
todas las garantías propias del derecho al debido proceso en general, como son,
entre otras, los derechos de defensa, contradicción y controversia probatoria,
el derecho de impugnación, y la garantía de publicidad de los actos de la
Administración;  (iii) por lo tanto, el derecho al debido proceso
administrativo no existe solamente para impugnar una decisión de la
Administración, sino que se extiende durante toda la actuación administrativa
que se surte para expedirla, y posteriormente en el momento de su comunicación
e impugnación; (iv) el debido proceso administrativo debe responder no sólo a
las garantías estrictamente procesales, sino también a la efectividad de los
principios que informan el ejercicio de la función pública, como los son los de
igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad;
(v) la adecuada notificación de los actos administrativos de carácter
particular tiene especial importancia para garantizar el derecho al debido
proceso administrativo, y los principios de publicidad y de celeridad de la
función administrativa; (vi) como regla general las actuaciones administrativas
de carácter general o particular están reguladas por  el Código Contencioso
Administrativo, pero existen “procedimientos administrativos especiales” que,
según lo indica el artículo 1° del mismo Código, se regulan por leyes
especiales; (vii) el derecho al debido proceso administrativo es ante todo un
derecho subjetivo, es decir, corresponde la facultad de las personas
interesadas en una decisión administrativa, de exigir que la adopción de la
misma se someta a un proceso dentro del cual asegure la vigencia de los
derechos constitucionales de contradicción, impugnación y publicidad. Es, por
tanto, un derecho que se ejerce durante la actuación administrativa que lleva a
la adopción final de una decisión, y también durante la fase posterior de
comunicación e impugnación de la misma
DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO-Garantías
mínimas en que se concreta
ALCALDE-Protección y acceso al espacio
público
ESPACIO PUBLICO-Elementos que integran
el concepto
RESTITUCION DE BIENES DE USO PUBLICO Y AUTONOMIA LOCAL-Medida general para proteger espacio público municipal
CODIGO NACIONAL DE POLICIA-No regula
procedimiento para determinar carácter de bien de uso público de zona que se
pretende recuperar
Ante la
inexistencia de normas que regulen de manera especial la actuación
administrativa que debe surtirse previamente a la decisión de restitución,
actuación tendiente a establecer el carácter de uso público de la zona o la
vía, debe concluirse que ella se rige por las normas generales  sobre
actuaciones administrativas que regula el C.C.A., conforme lo prescribe el
segundo inciso del artículo 1° del Libro Primero de ese estatuto, según el cual
“(l)os procedimientos administrativos regulados por leyes especiales se regirán
por éstas; en lo no previsto en ellas se aplicarán las normas de esta parte
primera que sean compatibles.”. En consecuencia, cuando un alcalde pretende
ejercer la competencia que le atribuye el artículo 132 del Código Nacional de
Policía, debe adelantar una actuación tendiente a establecer el carácter de uso
público del área cuya restitución pretende decretar, actuación cuyo inicio debe
ser comunicada a los terceros determinados que puedan resultar afectados con la
decisión, quienes tendrán el derecho a pedir y decretar pruebas, a allegar
informaciones sin requisitos ni términos especiales, así como a expresar su
opinión. Además, una vez producida la decisión administrativa relativa a la
restitución de una bien de uso público, la ley indica que el tercero interesado
tiene a su disposición el recurso de reposición. Lo anterior, sin duda,
persigue asegurar la garantía constitucional del derecho al debido proceso
administrativo.
DEBIDO PROCESO JUDICIAL Y ADMINISTRATIVO-Notificación de tercero
interesado
ACTUACION ADMINISTRATIVA-Tercero
interesado es toda persona que directa o indirectamente pueda resultar afectado
por la administración
RESTITUCION DE BIENES DE USO PUBLICO-Intervención
de tercero interesado
DEBIDO PROCESO EN ACTUACIONES
ADMINISTRATIVAS-Oportunidad de interesados de expresar opiniones
DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO-Vulneración
cuando no se verifican actos y procedimientos establecidos en la ley y el
reglamento
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Improcedencia para entrar al fondo del asunto litigioso
La acción de
tutela persigue proteger derechos fundamentales, cuando quiera que ellos hayan
sido vulnerados, caso en el cual es restitutoria, o cuando exista una amenaza
de vulneración de los mismos, caso en cual es preventiva. Su naturaleza
jurídica no es la de ser una acción declarativa ni indemnizatoria. Por estas
razones, no es apropiada  para definir asuntos litigiosos, como  verbi gratia
el relativo a si sobre un terreno recae el derecho de propiedad, o si, más
bien, dicho terreno debe considerarse espacio público; tampoco resulta adecuada
para establecer la responsabilidad del Estado o de sus entidades, por razón,
por ejemplo, del daño que se produce como consecuencia de sus decisiones
ilegales, ni para ordenar reparaciones o indemnizaciones por estos conceptos.
Además, su carácter “sumario”, que autoriza al juez para adoptar decisiones
dentro de un  trámite ágil y rápido, con base en pruebas que no han sido
controvertidas, corrobora que la acción de tutela no se adecua para los
propósitos antedichos, que exigen un pleno debate probatorio.
DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO DE UNIVERSIDAD-Diligencia de recuperación de espacio público sin haber sido
resueltos recursos de ley
Referencia: expediente T-1209468
Peticionaria:  Universidad Francisco de Paula Santander.
Procedencia: Juzgado Sexto Civil del Circuito de Cúcuta.
Tema: Debido proceso administrativo
Magistrado Ponente:
Dr. MARCO GERARDO MONROY CABRA
Bogotá, D.C. dieciséis (16) de febrero de
dos mil seis (2006)
La Sala Sexta de la Corte Constitucional, integrada por los
Magistrados Humberto Sierra Porto, Álvaro Tafur Galvis y Marco Gerardo Monroy
Cabra, quien la preside,  en ejercicio de sus competencias constitucionales y
legales ha pronunciado la siguiente
SENTENCIA
En el proceso de
revisión de la Sentencia proferida por el Juzgado Sexto
Civil del Circuito de Cúcuta, el veintinueve (29) de agosto de dos mil cinco
(2005).
I.
ANTECEDENTES
De acuerdo
con lo dispuesto en los artículos 86 de la Constitución Política y 33 del
Decreto 2591 de 1991, la Sala de Selección Número Once de la Corte
Constitucional escogió, para efectos de su revisión, la acción de tutela de la
referencia.
De conformidad
con el artículo 34 del Decreto 2591 de 1991, esta Sala de Revisión procede a
dictar la sentencia correspondiente.
1. Solicitud
Obrando a
través de su rector y representante legal, doctor Héctor Miguel Parra López, la
Universidad Francisco de Paula Santander, ente autónomo de carácter oficial y
del orden Departamental, solicitó al juez de tutela la protección de su derecho
fundamental al debido proceso administrativo, presuntamente vulnerado por el
Municipio de San José de Cúcuta, representado legalmente por el señor alcalde,
Ramiro Suárez Corzo, o por quien haga sus veces.
Los hechos
que, dice, constituyen el alegado desconocimiento de derechos son los
siguientes:
1. El Municipio
de Cúcuta, mediante dos escrituras públicas otorgadas el 5 de abril y el 25 de
septiembre de 1968, adquirió varios lotes de terreno con un área total de
176.866.49 M2.  Posteriormente, por medio escritura
pública del 27 de septiembre del mismo año, el mismo Municipio cedió al
Ministerio de Educación Nacional parte de dichos terrenos, reservando en su
cabeza un área de 120.868.49 M2. Más adelante, por medio de escritura pública
corrida en mayo de 1970, el Municipio cedió a la Universidad Francisco de Paula
Santander un área de 120.868.49 M2, es decir el excedente que se había
reservado en su cabeza. En este título traslaticio de dominio, el Municipio no
se reservó ninguna franja de terreno como de su propiedad.
2. En los
terrenos a que se referían las escrituras mencionadas anteriormente, la
Universidad Francisco de Paula Santander tiene su sede principal en la ciudad
de Cúcuta y ha ejercido posesión regular con ánimo de señor y dueño, legitimada
por los títulos de propiedad de dichos bienes.
3. El día 28 de
agosto de 2003, el Jefe de la Oficina Asesora del Departamento Jurídico,
mediante Resolución N° 000077, resolvió, entre otras cosas, “Ordenar la
restitución y preservación del espacio público del sector comprendido entre la
calle 2 Norte entre avenida 11E y avenida Libertadores de la nomenclatura
urbana de ésta ciudad”.
4. La anterior
Resolución fue notificada a la Universidad Francisco de Paula Santander el día
23 de febrero de 2004.
5. El 1° de
marzo de 2004, dentro del término de ley, la Universidad Francisco de Paula
Santander interpuso recurso de reposición contra la citada Resolución. A la
fecha de interposición de la demanda de tutela, la Universidad no había sido
notificada en forma legal de ningún acto administrativo que resolviera el
anterior recurso.
6. El día 6 de
julio de 2005, es decir el día anterior al de interposición de la presente acción
de tutela, se hicieron presentes en la esquina de la Universidad la Inspectora
Sexta Superior Promiscua de Policía, su Secretario, el Secretario de Gobierno
del Municipio, el Coordinador operativo de espacio público y otros funcionarios
municipales, con el fin de penetrar a los predios de la Universidad. El Rector
y representante legal de la Institución se hizo también presente y entonces fue
informado de que el objeto de la diligencia era llevar a cabo “recuperación del
espacio público (sic) prolongación de la Calle 2N, según por escrito emanada
(sic) por el señor Alcalde de Cúcuta”, tal y como se consignara en el Acta
levantada por la Inspección de Policía.
7. Dentro de la
diligencia se le manifestó a la Inspectora que estaba pendiente la resolución
del recurso de reposición interpuesto contra la Resolución 000077 de 2003, y
que por esa razón los efectos de esa decisión administrativa estaban
suspendidos. Por tal razón se solicitó la suspensión de la diligencia, hasta
tanto se resolviera el recurso, solicitud que no fue atendida por la
Inspectora, argumentando que, en conversación vía celular sostenida con el
Director del Departamento Jurídico de la Alcaldía, había sido informada de que
la decisión había sido confirmada y estaba en firme. Por lo cual dio la orden
de recuperar la vía. Acto seguido, los obreros al servicio del contratista  de
la obra procedieron a derrumbar el muro y las mallas que circundaban los
predios de la Universidad, poniendo en riesgo la seguridad de la Institución.
8. Hasta la
fecha de interposición de la presente demanda de tutela, la decisión del
recurso de reposición interpuesto por la Universidad no había sido notificada
personalmente al representante legal de la Institución, ni éste había sido
citado mediante correo certificado para comparecer a notificarse, como lo
ordena el artículo 44 del Código Contenciosos Administrativo.
Como fundamentos
de derecho de la demanda, el actor indica que el anterior comportamiento de la
Alcaldía, a la luz de la jurisprudencia de esta Corporación, configura una vía
de hecho. Estima que la Alcaldía expropió sin fórmula de juicio terrenos de la
Universidad, sin atender a lo preceptuado por el artículo 58 de la Carta, que
contempla la posibilidad de la expropiación mediante sentencia judicial e
indemnización previa, o la expropiación administrativa sujeta a posterior
acción contenciosa, incluso respecto del precio.
Dado que en el
presente caso la Administración municipal nunca ha notificado a la Universidad
acto administrativo alguno que disponga la expropiación del lote de su
propiedad, y por el contrario de manera arbitraria invadió el inmueble, se
configura una vía de hecho, pues la facultad de expropiación está reglada por
la Ley 9 de 1989, modificada por la Ley 388 de 1997, que establece el proceso a
seguirse. Los actos y procedimientos que han de cumplirse para producir un acto
de expropiación, y que allí se regulan, no fueron cumplidos por la Alcaldía
municipal de Cúcuta, por lo cual su proceder es arbitrario, y constituye una
ostensible vía de hecho. Apoya esta conclusión en la cita de prolífera
jurisprudencia de esta Corporación, sentada en sede de tutela.
Por último,
sostiene el demandante que aunque en principio el juez de tutela no es el
llamado a resolver conflictos jurídicos propios del resorte de otras
jurisdicciones, ni tampoco le corresponde evaluar los alcances de las
decisiones que adopten los funcionarios administrativos, en caso de que él
advierta la violación flagrante de los derechos fundamentales de los
interesados, es posible utilizar este mecanismo de protección de derechos.
Advierte entonces que en este caso la violación al derecho al debido proceso es
flagrante, pues simplemente la Administración municipal expropio el predio sin
fórmula de juicio, impidiendo que el representante legal de la Universidad
pudiera concertar el precio haciendo la propuesta respectiva, dentro de los
parámetros que al respecto señala la ley 9 de 1988, modificada por la ley 388
de 1997. Tampoco dio la oportunidad de interponer recursos dentro de los
términos establecidos en esa normatividad, y lo que es más grave, “no expidió
acto alguno que dispusiera la expropiación”.
Con fundamento
en los anteriores hechos y argumentos de derecho, la Universidad demandante
solicita al juez de tutela que ampare el derecho constitucional al debido
proceso, “ordenando al señor alcalde Municipal de San José de Cúcuta, ...
que de inmediato cese toda actuación que vulnere el derecho a la propiedad de
la Universidad” y que “inicie el PROCESOD E ADQUSISICÓN PO ENAJENACIÓN
VOLUNTARIA, en la forma como establece la ley 9 de 1989, modificada por la ley
388 de 1997.”
2.
Traslado y contestación de la demanda.
2.1 El
Juzgado Quinto Civil Municipal de Cúcuta, a quien le correspondió en primera
instancia conocer de la presente acción, admitió la demanda y ordenó correr
traslado de la misma a la Alcaldía Municipal de San José de Cúcuta, legalmente
representada por el señor Alcalde de esa ciudad, señor Ramiro Suárez Orozco, a
quien se le requirió además para que enviara lo siguiente: (i) copia de toda la
actuación administrativa que culminó con la expedición de la Resolución 000077
de 28 de agosto de 2003, mediante la cual se ordena la restitución de un
terreno de espacio público; (ii) copia de la Resolución que resolvió el recurso
de reposición interpuesto en contra de la anterior decisión; (iii) copia de la
actuación surtida por la Inspección Sexta Superior Promiscua de Policía el día
6 de julio de 2005; (iv) los antecedentes administrativos relacionados con la
enajenación o expropiación del terreno de la Universidad Francisco José de
Caldas al que se refiere la presente acción de tutela.
En el mismo auto
admisorio se decretaron las pruebas de declaración del Representante Legal de
la Universidad y de declaración de la Jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la
Alcaldía de Cúcuta.
2.2 La Alcaldía
Municipal de San José de Cúcuta, por intermedio de apoderado judicial -quien a
su vez se desempeña como Jefe de la Oficina Asesora Jurídica del Municipio-
contestó oportunamente la demanda de tutela.
En su respuesta,
la Alcaldía admite que el Municipio de Cúcuta, mediante dos escrituras públicas
otorgadas el 5 de abril y el 25 de septiembre de 1968, adquirió varios lotes de
terreno con un área total de 176.866.49 M2., y que,   posteriormente, por medio
escritura pública del 27 de septiembre del mismo año, el mismo Municipio cedió
al Ministerio de Educación Nacional parte de dichos terrenos; admite igualmente
que más adelante, por medio de escritura pública corrida en mayo de 1970, el
Municipio cedió a la Universidad Francisco de Paula Santander un área de
120.868.49 M2, es decir el excedente que se había reservado en su cabeza.
Sin embargo, la
Alcaldía no acepta la afirmación hecha en la demanda según la cual, en este
último título traslaticio de dominio, el Municipio no se reservó ninguna franja
de terreno como de su propiedad. Contradiciendo lo anterior, en la contestación
de la demanda la Alcaldía indica que “tratándose de una vía pública que
claramente se detalla en la escritura, al determinar los linderos en su
cláusula SEXTA expresa “...Para los efectos de la presente cesión, los linderos
hoy determinados quedan de conformidad con el plano que se protocoliza, y que
son Por el NORTE, PARTIENDO DEL MOJÓN NÚMERO 12 UBICADO EN LA ESQUINA QUE
CONFORMA LA CALLEJUELA QUE LIMITA CON LA FINCA “Quinta Pamplinita” y sobre la
calle 2ª norte, para seguir e línea recta hacia el oriente pasando por el mojón
13 hasta el número 14, que se encuentra sobre la misma calle 2ª la Avenida 19E...”
lindero sobre el cual claramente se define la Avenida 2ª Norte hasta llegar a
la hoy llamada Avenida del Río, por lo cual mal puede entrar el Municipio a
reservar para si una vía pública que claramente delimitaba el predio, que nunca
había podido ser cedida ni menos transferida a la universidad, por expreso
mandato constitucional”.
En cuanto a la
afirmación de la Universidad, hecha en la demanda, según la cual dentro del
terreno que la Alcaldía pretende recuperar, la Universidad Francisco de Paula
Santander ha ejercido posesión regular con ánimo de señor y dueño, legitimada
por los títulos de propiedad de dichos bienes, en la contestación de la demanda
el Municipio sostiene que en lo que tiene que ver con el área correspondiente a
la vía pública, no es posible ejercer  tal posesión, puesto que se trata de un
bien de uso público que goza de protección conforme a lo prescrito por el
artículo 63 de la Constitución Política.
Señala también
la Alcaldía en su respuesta a la demanda, que “se trató de dar trámite a la
acción de restitución de un bien de uso público, que mediante Apoderada fue
presentada por el señor contralor del Municipio”, ya que la Universidad “en
forma irregular había dispuesto impedir que se continuara el desarrollo vial de
la ciudad.” Agrega que dentro de esa actuación se produjo la Resolución
000077 de 28 de agosto de 2003, contra la cual, como se pude leer en su
artículo quinto, no procedía recurso alguno. Sin embargo, en el momento de
disponer la diligencia de restitución, se ordenó notificar tal Resolución a la
Universidad.
Admite la
Alcaldía, que en contra la anterior Resolución la Universidad interpuso un
recurso de reposición, cuya decisión se había ya producido[1], pero no ésta había
sino notificada al ente educativo para la fecha de la contestación de la
demanda, “debido a que la Universidad se encuentra en período de vacaciones,
según constancia que dejó el citador.” No obstante, señala que ya se
adelanto el procedimiento tendiente a que se produzca dicha notificación.
Admite también que el Municipio trató de adelantar la diligencia de
recuperación de la vía pública de que habla la demanda, y que dentro de ella el
representante legal de la Universidad sostuvo que tal diligencia debía
suspenderse, por estar pendiente la decisión del recurso por ella interpuesto.
No obstante, explica que “para la fecha de la diligencia había operado el
silencio negativo y para  la Administración resultaba claro que tratándose de
la ocupación de una vía pública, la misma no podía ser objeto de propiedad ni
de exigencia de derechos sobre la misma y la decisión de confirmar la
restitución del espacio público se había tomado por parte de la Oficina Asesora
Jurídica, y se encontraba surtiendo el trámite de radicación de la decisión.”
En cuanto a las
afirmaciones de la Universidad, contenidas en la demanda, según las cuales la
destrucción de la valla de la Universidad atenta contra la seguridad de la
Institución, la Alcaldía explica que se ha “mantenido vigilancia privada con el
apoyo de la Policía Nacional y se dispuso el cerramiento provisional y
definitivo del área que corresponde a la Universidad, actividades que se
encuentran contempladas en el contrato de obra pública suscrito por el
Municipio para la apertura y continuidad de la vía pública.”
En cuanto a la
acusación de haber incurrido el Municipio en vías de hecho, responde la
Alcaldía que ello no se da en el presente caso, porque  “el hecho de
recuperar un espacio público mediante un proceso abreviado definido en el
Código Nacional de Policía, no puede confundirse con la errónea interpretación
de vía e hecho.” Agrega que no puede aducirse que una vía pública sea de
propiedad privada, ni menos que respecto de ella deba operar la enajenación
voluntaria o la expropiación por vía administrativa.
También
respondiendo a la acusación sobre vía de hecho en la actuación administrativa,
la Alcaldía sostiene que a la Universidad se le ha dado oportunidad de debatir
la actuación de la Administración, “no obstante estar comprobada la calidad
de espacio público de la franja de terreno que irregularmente encerró”.
A continuación
la Alcaldía menciona una larga serie de actos administrativos, documentos,
instrumentos públicos y planos, en los cuales la franja de terreno en discusión
aparece como “vía pública”; entre ellos cabe mencionar el “Acuerdo 00003 de
1962, por el cual se adopta el plan vial e la ciudad de Cúcuta”,  la Escritura
pública 1577 del 27 de septiembre de 1968, mediante la cual el Municipio cedió
al Ministerio de Educación Nacional parte de los terrenos que ocupa la
Universidad, la Escritura Pública 1026 de mayo 29 de 1970, mediante la cual el
Municipio cedió a título gratuito a la Universidad Francisco de Paula Santander
un lote de terreno donde se determinan claramente los linderos, demostrando la
existencia de la calle 2ª norte como límite físico señalado en el plano protocolizado
con esta escritura. Éstos y otros once documentos más que enumera la Alcaldía
en la contestación de la demanda, públicamente conocidos, harían claro que el
área demarcada para la prolongación de la calle 2N corresponde a un espacio
público, según la definición que al respecto consagra el artículo 5° de la Ley
9 de 1989.
Agrega la
Alcaldía demandada, que la Constitución señala como prioritaria la recuperación
del espacio público por parte de las autoridades, y que para ello el Código
Nacional de Policía, concretamente su artículo 132, establece procedimientos
administrativos especiales. Y, dado que la Universidad venía ocupando el
espacio que correspondía a la prolongación de calle 2N, se hacía necesaria su
recuperación.
Sobre la
supuesta violación al debido proceso, explica que la decisión de recuperar el
espacio público provino de una orden impartida por funcionario competente y
ejecutada por la Inspección de Policía.
Finalmente, la
Alcaldía sostiene que la presente acción de tutela es improcedente, pues lo que
pretende la Universidad es que cese la actuación que vulnera el derecho a la
propiedad y que se inicie el proceso de adquisición por enajenación voluntaria
en la forma establecida en la Ley 388 de 1997, peticiones que no resultan
procedentes, en cuanto la franja de terreno en discusión es un bien de uso
publico. Apoya esta opinión en la cita de jurisprudencia del Consejo de Estado
relativa al concepto de bien de uso público.  Adicionalmente, opina que la
Universidad demandante cuenta con otros mecanismos de defensa judicial a su
alcance, como lo es el solicitar ante el Tribunal Contencioso Administrativo la
nulidad de los actos administrativos expedidos por la Administración Municipal,
en los que se fundó el proceso de recuperación del espacio público.
3. Pruebas
obrantes dentro del expediente
a.
Documentales aportadas con la demanda y la contestación:
- Fotocopia de
la escritura pública número 126 de mayo 29 de 1979.
- Fotocopia de
la Resolución N° 000077 del 28 de enero de 2003.
- Fotocopia del
recurso de reposición interpuesto por el representante legal de la Universidad
Francisco José de Caldas contra la Resolución N° 000077 del 28 de enero de
2003.
- copia del
certificado de tradición y libertad de matrícula inmobiliaria N° 260-170167
-Oficio del 21
de agosto de 2003, mediante el cual el Rector de la Universidad Francisco José
de Caldas remite al alcalde de Cúcuta el concepto jurídico relacionado con la
prolongación de la Calle 2N y el concepto del asesor jurídico externo de la
Universidad.
- Copia del
oficio N° 000848 del 24 de julio de 2003 remitido por el rector de la
Universidad Francisco José de Caldas al director de Planeación Municipal.
-Fotocopia del
Acta de la diligencia llevada a cabo por la Inspección Sexta superior Promiscua
de Policía.
- Copia de las
actuaciones administrativas relacionadas con la expedición de la Resolución N°
00077 del 28 de agosto de 2003.
Auto por el cual
se resuelve el recurso de reposición interpuesto por la Universidad Francisco
José de Caldas, comunicación de citación y remisión por correo certificado.
- Copia de la
actuación surtida por la inspectora Sexta Urbana de Policía, incluyendo la
orden impartida por el señor Alcalde para restitución de bien de uso público, y
auto de julio 5 de 2005, proferido por la Inspección Sexta Urbana de Policía.
b. Pruebas
practicadas por la Juzgado Quinto Civil Municipal de Cúcuta.
- Acta de la
diligencia de recepción de la declaración rendida el doce de julio de 2005 por
el demandante, señor Héctor Miguel parra López, rector y representante legal de
la Universidad Francisco José de Caldas.
En esta
diligencia el rector fue interrogado acerca de si conocía el contenido de la
Resolución 0058 de 2 de enero de 1998, emanada de Planeación Municipal, que ordenaba
a la Universidad Francisco José de Caldas restituir el 7% del total del lote
que hace parte de la cesión que le hiciera el Municipio a la Universidad. A
esta pregunta el rector contestó que no tenía conocimiento. También fue
interrogado acerca de la forma en la cual se había enterado de la diligencia de
restitución de bien de uso público. A esta pregunta respondió que el mismo día
de tal diligencia se había informado por noticia que le dio el vicerrector,
relativa a la presencia de la Inspectora de Policía y de equipos de
trabajadores en la zona. Así mismo al rector se le preguntó si durante el curso
de la diligencia se había dado cumplimiento a lo dispuesto por el artículo 132
del Código de Nacional de Policía, a lo que el interrogado respondió que estimaba
que no se había cumplido, por cuanto había suplicado a la señora inspectora que
no llevara a cabo la diligencia, dado que había interpuesto un recuso contra la
Resolución 000077 de 28 de agosto de 2003, el cual estaba pendiente de ser
resuelto, no obstante lo cual el objeto de la diligencia había sido cumplido.
De otro lado, el Juzgado le preguntó al deponente si la Universidad
Francisco José de Caldas había sido vinculada a la actuación administrativa que
culminó con la expedición de la Resolución 000077 de 2003, a lo que éste
contestó que no. Entonces el Juzgado inquirió la razón por la cual la
Universidad había enviado a la Alcaldía el oficio de 21 de agosto de 2003,
relativo a la situación jurídica de la franja de terreno en discusión, a lo
cual el señor rector respondió que lo había enviado por cuanto el señor alcalde
se había hecho presente en una sesión del Consejo Superior de la Universidad,
durante la cual se había tratado el tema; al respecto, dijo que el referido
oficio contenía el concepto jurídico acogido por el Consejo Superior, conforme
al cual la franja de terreno en discusión era de propiedad privada de  la
Universidad, y no un bien de uso público, por lo cual la Administración
Municipal debía dar inicio al proceso de enajenación voluntaria en los términos
de la Ley 388 de 1997.  Explicado lo anterior, el Juzgado preguntó al señor
rector si la Alcaldía había respondido el concepto de 21 de agosto de 2003, a
lo cual éste respondió que no. Inquirió por último el Juzgado si la Universidad
Francisco José de Caldas había intentado alguna acción en contra de la
Resolución 000070 de 2003, a lo cual se le respondió que no, por cuanto a la
fecha no había sido notificada de la resolución mediante la cual se desataba el
recurso de reposición que había interpuesto contra ella.
- Acta de la
diligencia de recepción de la declaración
rendida el catorce de julio de 2005 por el representante legal de la Alcaldía
Municipal de Cúcuta, señor Martín Eduardo Herrera León, Jefe de la oficina
Jurídica del Municipio de San José de Cúcuta.
En esta
diligencia el representante de la Alcaldía fue interrogado acerca de la manera
como se había iniciado la actuación administrativa que culminó con la
expedición de la Resolución 000077 de 2003, y a quiénes se había vinculado a la
misma. El deponente expresó que la actuación administrativa se había iniciado
por una querella presentada por el señor contralor municipal, tendiente a
obtener la recuperación del espacio público, y que dentro de la misma actuación
obraba la constancia de la notificación que le hiciere la inspectora de
policía  al representante legal de la Universidad Francisco de Paula Santander,
“en fecha once de febrero de 2004 y un acta de notificación de fecha febrero 24
de 2004”. El Juzgado entonces afirmó que la Universidad sostenía que sólo había
sido notificada de la actuación administrativa cuando la misma ya había
culminado, es decir más de seis meses después de la expedición de la Resolución
000077 de 2003, y preguntó al declarante qué sabía al respecto. Éste respondió
que no sabía el motivo por el cual la Universidad no había sido vinculada en
fechas anteriores, y que probablemente se debía al cúmulo de trabajo. Preguntó
entonces el Despacho si se había dado cumplimiento a lo dispuesto por el
artículo 132 del Código Nacional de Policía, es decir, si previamente a la
diligencia de recuperación del espacio público se había establecido la
condición de bien de uso público del área en cuestión, y si a ese trámite había
sido vinculada la Universidad. El representante legal de la Alcaldía contestó
informando que en el expediente sólo obraba la notificación a la cual antes
había hecho alusión. En cuanto al trámite del recurso de reposición interpuesto
por al Universidad contra la Resolución 0000777 de 2003, el Despacho judicial
preguntó cómo se había surtido tal trámite, a lo cual el representante de la
Alcaldía informó que si bien el recurso no había sido resuelto dentro de los
dos meses a que alude el Código Contencioso Administrativo, para la fecha de la
práctica de la diligencia ya había operado el silencio administrativo negativo;
empero, aun así la Administración había decidido confirmar expresamente la
decisión; que la decisión expresa del recurso se encontraba en proceso
comunicación, habiéndose ya remitido por correo una citación al representante
legal de la Universidad, y que a la fecha de ese día (catorce de julio de
2005), se encontraba la Alcaldía a la espera de que se presentara para
notificarle, o de lo contrario se le notificaría por edicto. Finalmente el
Juzgado preguntó si se había surtido alguna actuación administrativa tendiente
a una expropiación administrativa, a lo cual el declarante contesto que no,
puesto que se trataba de un bien de uso público.
II. ACTUACIÓN
JUDICIAL
1.
Sentencia proferida por el Juzgado Quinto Civil Municipal de Cúcuta, el 19 de
julio de dos mil cinco (2005).
Mediante
Sentencia proferida el 19 de julio de dos mil cinco (2005), el Juzgado Quinto
Civil Municipal de Cúcuta decidió denegar por improcedente la tutela instaurada
por la Universidad Francisco de Paula Santander contra la Alcaldía Municipal de
Cúcuta.
En sustento de
esta decisión consideró que aunque la Universidad no había sido vinculada a la
actuación administrativa que culminó con la expedición de la Resolución 000077
de 2003, era un hecho cierto que tal Resolución le había sido notificada
personalmente y que en ejercicio del derecho de defensa había hecho uso de los
recursos a su alcance, es decir había interpuesto el recurso de reposición.
También era un hecho cierto que dicho recurso no había sido resuelto en el
término legal de dos meses  fijado por el artículo 60 Código Contencioso
Administrativo, por lo cual había operado el silencio administrativo negativo.
Ante lo cual, la Universidad había tenido la oportunidad de incoar las acciones
contenciosas administrativas pertinentes para defender sus derechos
fundamentales. No obstante, no lo había hecho, y ahora pretendía subsanar su
incuria a través de la acción de tutela.
Agrega el fallo
que la ocurrencia del silencio administrativo negativo es independiente de la
competencia de la Administración para resolver el recurso interpuesto, teniendo
la entidad un término indefinido para hacerlo, mientras la parte interesada no
haya acudido a la jurisdicción. La figura, añade, tiene el doble propósito de
sancionar a la Administración ineficiente, y de concederle la garantía a los
particulares para acudir a la jurisdicción, pues el artículo 35 del C.C.A.
prescribe que  “(l)a demanda para que se declare la nulidad de un acto
particular, que ponga término a un proceso administrativo, y se restablezca el
derecho del actor, debe agotar previamente la vía gubernativa mediante acto
expreso o presunto por silencio negativo”.
Profundizando en
la anterior consideración, el a quo explicó que esta figura
administrativa se convertía “en un instrumento para que un particular a
quien no se le han resuelto los recursos por la vía gubernativa pueda dar
inicio a un control jurisdiccional de los actos administrativos”.
De otro lado, el
fallo expone que la acción de tutela no procede contra actos consumados, y que
en el presente caso la recuperación del espacio público que se llevó a cabo
constituía tal cosa. Adicionalmente, no podía hablarse de la procedencia de la
acción por vía de hecho, pues ésta figura jurisprudencial estaba concebida para
atacar actuaciones de los jueces, y ciertamente la Resolución proferida por la
Oficina Jurídica de la Alcaldía no era un acto judicial, sino un acto
administrativo atacable por las vías administrativas previstas para ello por el
Código Contencioso Administrativo.[2]
2.
Impugnación de la Sentencia de primera instancia
La anterior
Sentencia fue oportunamente impugnada por el señor rector de la Universidad
Francisco de Paula Santander, quien, en el escrito impugnatorio, inicialmente
resalta que el recurso de reposición interpuesto en contra de la Resolución
000077 de 2003 sólo fue decidido expresamente por la Alcaldía el día 7 de julio
de 2005, es decir un día después de la práctica de la diligencia de
recuperación del espacio público llevada a cabo por la Inspección Sexta Urbana
de Policía. Así las cosas, sostiene que habiéndose tomado una decisión
administrativa de fondo, no podía el juzgado aceptar que la decisión había sido
negativa por acto ficto o presunto, cuando la misma Administración había optado
por resolver el recurso interpuesto.
Pero aun frente
a la hipotética presencia del silencio administrativo negativo, agrega el
impugnante que no podría la administración ampararse en su ocurrencia, para
abandonar la obligación de resolver los recursos que contra las decisiones
administrativas se interponen. Pues sobre el punto, dice, ha vertido prolija
jurisprudencia esta Corporación, que enseña que de ninguna manera puede tomarse
esa figura como supletoria de la obligación de resolver que tiene a su cargo la
autoridad, “y menos  todavía entender que su ocurrencia excluye por si misma el
deber de garantizar el debido proceso. Adicionalmente, prosigue la impugnación,
tal jurisprudencia ha sido enfática en señalar que la ocurrencia del silencio
administrativo negativo no hace improcedente la acción de tutela.[3]
Finalmente, la
impugnación dice apartarse de la conclusión a la que llega el Juzgado, según la
cual la recuperación del espacio público era ya un hecho consumado, por  lo
cual tampoco por este aspecto procedería la acción de tutela.  Lo anterior, por
cuanto la Universidad había presentado títulos de propiedad sobre el terreno,
por lo cual no era posible afirmar que se trataba de un “espacio público”
recuperado. Tampoco podía afirmarse que se tratara de una conducta autorizada
por el artículo 132 del Código de Policía, por cuanto esta norma exige que,
antes de dictarse la resolución de restitución, se estableciera el carácter de
uso público de la zona en cuestión. En el caso presente, la sola manifestación
del Departamento Administrativo de Planeación Municipal no podía ser
considerada como prueba del carácter  de uso público de la zona discutida, pues
frente a esta manifestación obraban los títulos de propiedad privada de la
Universidad.
Dado que la
firma contratista se encontraba ya trabajando en el sector, la Universidad
afirma que el supuesto “hecho consumado” de la recuperación del “espacio
público”, no es otra cosa que la consumación de una expropiación sin fórmula de
juicio.
Por otro lado, el
hecho de que la Administración hubiera penetrado a la fuerza en los terrenos de
la Universidad en forma alguna podía considerarse como una conducta legítima,
pues de conformidad con lo dispuesto por el artículo 62 del Código Contencioso
Administrativo, los actos administrativos (en este caso la Resolución 000077 de
2003) sólo quedan en firme “cuando  los recursos interpuestos de hayan
decidido”, cosa que, para el presente caso, no había ocurrido el día de la
diligencia de recuperación, y solo sucedió el día siguiente.
También la
impugnación discute la afirmación contenida en la Sentencia de primera
instancia, según la cual no existe vía de hecho administrativa, pues esta
figura está reservada para atacar providencias judiciales. En sustento de su
oposición a esta opinión, la Universidad cita profusa jurisprudencia de esta
Corporación, en particular la Sentencia T-770 de 2000.
Finalmente, la
Universidad hace ver en su escrito impugnatorio que la Sentencia omite
pronunciarse a cerca de los argumentos basados en la Ley 9ª de 1997 y en la Ley
388 de 1997, que regulan la enajenación voluntaria y la expropiación.  Es
decir, el argumento según el cual la Alcaldía tenía que haber acudido a estos
procedimientos, y no al de recuperación del espacio público, como de hecho lo
hizo, pues era evidente que sobre el terreno recaía un derecho d e propiedad en
cabeza de la Universidad.
3.
Sentencia proferida por el Juzgado Sexto Civil del Circuito de Cúcuta, el 29 de
agosto de dos mil cinco (2005).
Mediante
Sentencia proferida el 29 de agosto de dos mil cinco (2005), el Juzgado Sexto
Civil del Circuito de Cúcuta decidió revocar el fallo de tutela de primera
instancia, en cuanto había declarado improcedente la acción;  en su lugar
denegó la protección al derecho fundamental al debido proceso administrativo de
la Universidad, por considerar que la Resolución  000077 de 2003 no constituía
una vía de hecho, pero concedió la tutela para la protección del derecho de
petición, ordenando a la Administración Municipal que, si aun no lo había
hecho, dentro de las cuarenta y ocho horas siguiente a la notificación de la
providencia, procediera a resolver el recurso de reposición interpuesto por el
demandante en contra de la aludida Resolución. De todas maneras, la Sentencia
advirtió a la Alcaldía que no debía volver a incurrir en omisiones como la que
había dado origen a la violación del derecho de petición, así el hecho ya se
hubiera superado, cosa que ignoraba el Despacho.
En sustento de
la anterior determinación, el ad quem estimó que no existía duda acerca
de la competencia de la Alcaldía para  recuperar los bienes de uso público,
competencia que debía ejercerse de conformidad con lo prescrito por el artículo
132 del Código Nacional de Policía. En cuanto al carácter de vía pública de la
franja de terreno en discusión, consideró que aunque reñía con la lógica
“pensar que una calle de la ciudad pueda formar parte del patrimonio privado”,
existía como medio de prueba fundamental el Acuerdo N° 00003 de mayo de 1962,
por el cual se adoptaba el Plan vial de la Ciudad de Cúcuta, que describía y
definía la calle 2N incluyendo el terreno objeto de discusión, y que este
Acuerdo era anterior a la cesión de terrenos hecha a la Universidad. Agregó que
en la escritura de cesión, la Calle 2N aparecía como límite o lindero del
terreno cedido, y que en el plano protocolizado con dicha escritura dicha calle
aparecía claramente como el lindero norte del mencionado terreno cedido.
Por lo anterior
el Juzgado entendió que no era posible considerar que la Resolución N° 000077
constituyera vía de hecho, dado que había sido dictada por autoridad
competente, por el procedimiento establecido en la ley, y previa comprobación
del carácter de vía pública de la calle 2N, el cual había sido establecido desde
1962, en su extensión completa.  Empero, dijo, si la anterior conclusión no
fuera acogida por el Universidad, esta tenía a su disposición las acciones
correspondientes ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
Sin embargo, el
Juzgado estimó que la actuación irregular de la Administración municipal había
radicado en afirmar que contra la Resolución 000077 de 2004 no cabía recurso
alguno, para luego aceptar el recurso de reposición, pero no decidirlo en
tiempo, aferrándose al silencio administrativo negativo. Empero, había “noticia
de última hora” de que el recurso de reposición  había sido expresamente
resuelto, aunque en el expediente no obraba copia de esa nueva resolución. Esa
omisión de las autoridades en responder la petición con la debida prontitud,
constituía, ella sí, una vulneración del derecho al debido proceso, “pues sería
inaudito que precisamente la comprobación de su negligencia le sirviera de
pretexto para continuar violando el derecho.” Y al respecto recordó que esta
Corporación había manifestado reiteradamente que el silencio administrativo
negativo era la principal prueba de la violación del derecho fundamental de
petición.
Por lo anterior,
el ad quem estimó que lo procedente era tutelar el derecho de petición
de la Universidad, concediéndole a la Administración municipal un plazo de
cuarenta y ocho horas, para que, si aun no lo hubiera hecho, procediera a
resolver el recurso de reposición interpuesto por la demandante contra la
resolución 000077.
4. Escrito
presentado por la Universidad Francisco de Paula Santander solicitando la
selección de la presente tutela.
En escrito
presentado ante esta Corporación, dirigido al doctor Alfredo Beltrán, en el
cual se solicitó la selección para revisión del presente proceso, la Universidad
hace un nuevo recuento de los hechos que la llevaron a interponer la acción,
informa nuevamente que  el 7 de julio de 2005 (al día siguiente de la
diligencia de recuperación de espacio público) el Jefe de la Oficina Asesora
Jurídica de la Administración Municipal desató el recurso interpuesto por la
Universidad en contra de la Resolución 000077 de 2003, confirmando la
mencionada resolución y ordenando la restitución y preservación del espacio
público,  decisión administrativa que sólo fue notificada a la Universidad el
día 25 de julio de 2005, es decir con posterioridad a la interposición de la
presente acción.
III. CONSIDERACIONES DE LA SALA
1. Competencia
Esta Sala de la
Corte Constitucional es competente para conocer de la revisión de la referencia,
de conformidad con lo establecido en los artículos 86 inciso 2° y 241 numeral
9° de la Constitución Política, en concordancia con los artículos 33, 34, 35 y
36 del Decreto 2591 de 1991. Además, se procede a la revisión en virtud de la
selección practicada por la Sala correspondiente y del reparto verificado en la
forma establecida por el reglamento de la Corporación.
2. El
problema jurídico que plantea la presente demanda.
2.1 Explica la
Universidad Francisco de Paula Santander, que adquirió un lote de terreno con
un área de 120.868.49 M2 por cesión que del mismo le hiciera mediante escritura
pública corrida en 1970 el Municipio de Cúcuta, que no se reservó en ese
momento ninguna franja de terreno para sí. En este terreno, dice, tiene la
Universidad su sede principal, y sobre él ha ejercido posesión regular con
ánimo de señor y dueño, legitimada por los títulos de propiedad. Empero, la
Administración municipal, mediante Resolución N° 000077 de agosto de 2003,
decidió ordenar la restitución y preservación del espacio público respecto de
una parte de este lote, comprendida “entre la calle 2 Norte entre avenida 11E y
avenida Libertadores de la nomenclatura urbana de ésta ciudad”. Esta
Resolución, dice la demandante, a pesar de haber sido expedida en agosto de
2003, sólo le fue notificada el 23 de febrero de 2004. Contra ella interpuso
oportunamente la Universidad el recurso de reposición, a pesar de que en su
parte resolutiva expresaba que contra ella no procedía recurso alguno.
Dice también la
Universidad, que nunca fue vinculada a la actuación administrativa que culminó
con la expedición de la mencionada Resolución, por lo cual no tuvo la
oportunidad de intervenir dentro del proceso que surtió la Administración
tendiente a establecer la calidad de bien de uso público del terreno en
discusión, proceso regulado por artículo 132 del Código Nacional de Policía.
Además, denuncia que el día 6 de julio de 2005,  antes de decidir el recurso de
reposición interpuesto en contra de la Resolución  N° 000077  de 2003, la
Administración, por medio de la  Inspección Sexta Superior Promiscua de
Policía, adelantó la diligencia de recuperación del supuesto espacio público,
dentro de la cual se procedió a derrumbar el muro y las mallas que circundaban
los predios de la Universidad. Dice también que a la fecha de interposición de
la presente demanda de tutela, el acto administrativo por medio del cual se
pudiera haber resuelto el recurso de reposición interpuesto por la Universidad,
no le había sido notificado personalmente al representante legal de la
Institución.[4]
Agrega cómo en
su sentir todo lo anterior constituye una vía de hecho, pues lo que la
Administración ha debido hacer, dada la condición de propiedad privada del
terreno en cuestión, era promover el proceso de enajenación voluntaria o de
expropiación, según lo regulado por la Ley 9 de 1988, modificada por la ley 388
de 1997.  Como no lo hizo, la actuación surtida equivale a una la expropiación
sin fórmula, de terrenos de la Universidad.
2.2 Por su
parte, en su contestación a la demanda la Alcaldía demandada no acepta que la franja de terreno en discusión sea de propiedad de la
Universidad, pues sostiene que la Administración municipal sí la reservó como
bien de uso público en la escritura pública corrida en 1970, mediante la cual
cedió una mayor área de 120.868.49 M2.
La Alcaldía
admite que no vinculó formalmente a la Universidad al proceso administrativo
que culminó con la expedición de la Resolución 000077 de 2003, que sólo
notificó este acto administrativo el día 23 de febrero de 2004, y que respecto
del mismo la Universidad interpuso un recurso de reposición; reconoce también
que la Administración municipal resolvió dicho recurso después de haber
adelantado la diligencia de recuperación del espacio público, y que la
notificación de la resolución mediante la cual se desató tal reposición no
había sido llevada a cabo para la fecha de tal diligencia.
Sin embargo, la
Alcaldía estima que no ha vulnerado el derecho al debido proceso administrativo
de la Universidad, pues respecto del recurso interpuesto en contra de la
Resolución 000077 de 2003 ya había operado el silencio administrativo
negativo;  lo cual, sin impedirle proferir una decisión expresa sobre tal
recurso, sí hacía que el acto administrativo impugnado se encontrara en firme
para el momento de la diligencia de recuperación del espacio público.
Agrega la
entidad municipal, que no es posible discutir la calidad de bien de uso público
de la franja objeto de la diligencia de recuperación, toda vez que en los
planes de ordenamiento territorial del Municipio, aun en uno anterior a la
escritura mediante la cual la Alcaldía cedió a la Universidad la propiedad
sobre el terreno que ocupa, la franja en discusión aparecía como la
prolongación de una vía pública. En tal virtud, sobre la misma no era posible
alegar propiedad ni posesión alguna, ni tampoco entenderla incluida en la
mencionada cesión.
2.3 Así las
cosas, correspondería a esta Sala de la Corte establecer lo siguiente: (i) si
la expedición de la Resolución 000077 de 2003 sin haber vinculado previamente a
la universidad al proceso administrativo que le antecedió se erige en una vía
de hecho de la Administración municipal; (ii) si el haber adelantado la
diligencia de recuperación del espacio público sin haber decidido el recurso de
reposición interpuesto en contra de la Resolución que ordenó tal recuperación,
amparándose en la operancia del silencio administrativo negativo, constituye
una vía de hecho de la misma entidad; (iii) si el haber decido dicho recurso
mediante Resolución adoptada y notificada con posterioridad a la diligencia de
recuperación del espacio público, constituye así mismo una vía de hecho de la
Alcaldía.
Ahora bien, si
la Sala llegara a concluir que cualquiera de los tres asuntos anteriores
constituyó una vía de hecho de la Alcaldía, que vulneró el derecho al debido
proceso de la Universidad, sería menester establecer si, para la defensa de tal
derecho, dicho ente educativo tenía o tiene mecanismos de defensa judicial
distintos a la acción de tutela, que desplacen al juez constitucional; o si por
no existir tales mecanismos alternos, la presente acción está llamada a
prosperar.
3. El
debido proceso administrativo.
Antes de entrar
en el estudio de la posible presencia de vías de hecho en la actuación
administrativa descrita en los Antecedentes de la presente Sentencia, la
Sala considera oportuno referirse a las nociones de “debido proceso
administrativo” y de “actuación administrativa”, así como la necesidad de
notificar en forma personal aquellos actos administrativos de carácter
particular que ponen fin a una actuación administrativa.
3.1. Conforme lo prescribe el  inciso
primero del artículo 29 de la Constitución Política, "el debido proceso
se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas"
(subrayas fuera del original). Tan clara afirmación constitucional no deja
duda acerca de la operatividad en el Derecho Administrativo del conjunto de
garantías que conforman la noción de debido proceso. Por ello, ha dicho la
Corte[5],
los derechos de defensa, de contradicción, de controversia de las pruebas, de
publicidad,  entre otros, que forman parte del la noción de debido proceso,
deben considerarse como garantías constitucionales que presiden toda actividad
de la Administración.
Obsérvese que el aparte del artículo 29 superior que se transcribió
anteriormente explícitamente dice que el debido proceso se aplicará a toda actuación
administrativa; de donde se deduce que ésta, en cualquiera de sus etapas, debe
asegurar la efectividad de las garantías que se derivan de dicho principio
constitucional.  En tal virtud, la Corte ha entendido que los derechos de
defensa, contradicción y controversia probatoria, así como el de publicidad de
los actos de la Administración, tienen vigencia desde la iniciación misma de
cualquier procedimiento administrativo, hasta la conclusión del proceso, y debe
cobijar a todas las personas que puedan resultar obligadas en virtud de lo
resuelto por la Administración.
En este sentido, por ejemplo, la jurisprudencia ha explicado lo
siguiente, refiriéndose a la naturaleza del derecho al debido proceso
administrativo:
“... la existencia de dicho derecho fundamental, se concreta, en
cuanto a los mecanismos de protección de los administrados, en dos garantías
mínimas, a saber: (i) En la obligación de las autoridades de informar al
interesado acerca de cualquier medida que lo pueda afectar; y (ii) en que la
adopción de dichas decisiones, en todo caso, se sometan por lo menos a un
proceso sumario que asegure la vigencia de los derechos constitucionales de
contradicción e impugnación. De esta manera, el debido proceso administrativo
se ha definido como la regulación jurídica que de manera previa limita los
poderes del Estado y establece las garantías de protección a los derechos de
los administrados, de modo que ninguna de las actuaciones de las autoridades
públicas dependa de su propio arbitrio, sino que se encuentren sujetas siempre
a los procedimientos señalados en la ley. El debido proceso administrativo
consagrado como derecho fundamental en el artículo 29 de la Constitución
Política, se convierte en una manifestación del principio de legalidad,
conforme al cual toda competencia ejercida por las autoridades públicas debe
estar previamente señalada en la ley, como también las funciones que les
corresponden y los trámites a seguir antes de adoptar una determinada decisión
(C.P. arts. 4° y 122).”[6]
Y en similar
orientación ha dicho también la Corporación:
“El derecho de defensa en materia administrativa se traduce en la
facultad que tiene el administrado para conocer la actuación o proceso
administrativo que se le adelante e impugnar o contradecir las pruebas y las
providencias que le sean adversas a sus intereses. La administración debe
garantizar al ciudadano interesado tal derecho y cualquier actuación que
desconozca dicha garantía es contraria a la Constitución. En efecto, si el
administrado no está de acuerdo con una decisión de la administración que le
afecte sus intereses tiene derecho a ejercer los recursos correspondientes con
el fin de obtener que se revoque o modifique.”[7]
3.2. Ahora bien, como se deduce de los criterios recogidos en la
jurisprudencia brevemente citada, el derecho al debido proceso administrativo
es ante todo un derecho subjetivo, es decir, corresponde la facultad de las
personas interesadas en una decisión administrativa, de exigir que la adopción de la misma se someta a un proceso dentro del cual
asegure la vigencia de los derechos constitucionales de contradicción,
impugnación y publicidad. Es, por tanto, un derecho que se ejerce durante
la actuación administrativa que lleva a la adopción final de una decisión, y
también durante la fase posterior de comunicación e impugnación de la
misma. Ciertamente, como lo ha explicado la Corte, “las actuaciones
administrativas constituyen la etapa del procedimiento administrativo que
antecede al acto administrativo. Posteriormente a esta etapa viene la
comunicación, publicación o notificación de tal acto y luego el trámite de los
recursos, llamado también vía gubernativa.”[8]
Sobre la necesidad de someter a la ley la actuación administrativa
anterior a la adopción de una decisión de esta naturaleza, con miras a hacer
efectivo el  derecho al debido proceso administrativo, ha vertido la Corte los
siguientes conceptos:
“Las
actuaciones administrativas vinieron a ser reguladas por primera vez en el
C.C.A., ante la necesidad sentida de establecer unas normas que se refirieran a
la actividad de la Administración previa al acto administrativo.  Esta etapa
previa de formación del acto administrativo no había sido hasta entonces objeto
de regulación específica, pues las leyes anteriores se limitaba a establecer
las normas para impugnar tales actos mediante la llamada vía gubernativa.
...
“Al lado de las actuaciones administrativas de carácter general o
particular que regula el C.C.A. existen procedimientos administrativos
especiales que, según lo indica el artículo 1° del mismo Código, se regulan por
leyes especiales. Respecto de ellos las normas del
C.C.A tienen tan solo un carácter supletivo, es decir sólo se aplican en lo no
previsto por los procedimientos especiales y en cuanto sean compatibles.[9]  De este carácter
especial son por ejemplo los procedimientos para la adjudicación de baldíos,
los procedimientos que regula el Código de Minas, los referentes al
reconocimiento de marcas y patentes, los procedimientos sancionatorios, los
disciplinarios, etc., y también algunos estatutos específicos sobre registros
públicos que se regulan por normas especiales.
“...
“8. A partir de una noción de “procedimiento” que sobrepasa el
ámbito de lo estrictamente judicial, el procedimiento administrativo ha sido
entendido por la doctrina contemporánea como el modo de producción de los actos
administrativos[10].
Su objeto principal es la satisfacción del interés general mediante la adopción
de decisiones por parte de quienes ejercen funciones administrativas. La
Constitución Política reconoce la existencia de este tipo de procesos en el
mundo jurídico, cuando en el artículo 29 prescribe su sujeción a las garantías
que conforman la noción de debido proceso.
“Entre el proceso judicial y el administrativo existen diferencias
importantes que se derivan de la distinta finalidad que persigue cada uno.
Mientras el primero busca la resolución de conflictos de orden jurídico, o la
defensa de la supremacía constitucional o del principio de legalidad, el
segundo tiene por objeto el cumplimiento de la función administrativa en
beneficio del interés general. Esta dualidad de fines hace que el
procedimiento administrativo sea, en general, más ágil, rápido y flexible que
el judicial, habida cuenta de la necesaria intervención de la Administración en
diversas esferas de la vida social que requieren de una eficaz y oportuna
prestación de la función pública. No obstante, paralelamente a esta
finalidad particular que persigue cada uno de los procedimientos, ambos deben
estructurarse como un sistema de garantías de los derechos de los
administrados, particularmente de las garantías que conforman el debido
proceso.
“Así, a partir de una concepción del procedimiento administrativo
que lo entiende con un conjunto de actos independientes pero concatenados con
miras a la obtención de un resultado final que es la decisión administrativa
definitiva, cada acto, ya sea el que desencadena la actuación, los
instrumentales o intermedios, el que le pone fin, el que comunica este último y
los destinados a resolver los recursos procedentes por la vía gubernativa,
deben responder al principio del debido proceso.
Pero como mediante el procedimiento administrativo se logra el cumplimiento de
la función administrativa, el mismo, adicionalmente a las garantías
estrictamente procesales que debe contemplar, debe estar presidido por los
principios constitucionales que gobiernan la función publica y que enuncia el
canon 209 superior. Estos principios son los de igualdad, moralidad, eficacia,
economía, celeridad, imparcialidad y publicidad.
“De esta manera hay una doble categoría de principios rectores de
rango constitucional que el legislador debe tener en cuenta a la hora de
diseñar los procedimientos administrativos: de un lado el principio del debido
proceso con todas las garantías que de él se derivan y de otro los que se
refieren al recto ejercicio de la función pública.
[11]”[12] (Negrillas fuera del
original)
3.3 Aspecto especialmente importante del derecho al debido proceso
administrativo es el concerniente a la debida notificación de los actos
administrativos de carácter particular que ponen fin a una actuación
administrativa. Ciertamente,  “la notificación,  entendida como la
diligencia mediante el cual se pone en conocimiento de los interesados el
contenido de los actos que en ellas se produzcan, tiene como finalidad
garantizar los derechos de defensa y de contradicción como nociones integrantes
del concepto de debido proceso a que se refiere el artículo 29 de la
Constitución Política.”[13]
Sin una adecuada oportunidad de conocer el contenido de las decisiones
administrativas, el particular afectado con ellas no tendrá una oportunidad
real de utilizar los mecanismos jurídicos a su alcance para oponerse a ellas.
Además, la notificación determina con claridad el momento a partir del cual
comienzan a correr los términos preclusivos para ejercer tales mecanismos
jurídicos, concretamente los plazos para el agotamiento de la vía gubernativa o
para la interposición de  las acciones contenciosas a que haya lugar. Con lo
anterior se facilita la realización practica del principio de celeridad de la
función pública. Por todo lo anterior, con la razón la jurisprudencia ha
señalado que “la notificación cumple dentro de cualquier actuación
administrativa un doble propósito: de un lado, garantiza el debido proceso
permitiendo la posibilidad de ejercer los derechos de defensa y de
contradicción, y de otro, asegura los principios superiores de celeridad y
eficacia de la función pública al establecer el momento en que empiezan a
correr los términos  de los recursos y acciones que procedan en cada caso.
También la notificación da cumplimiento al principio de publicidad de la
función pública.”[14]
3.4 De lo dicho y de la jurisprudencia trascrita hasta ahora, quiere
la Sala destacar las siguientes conclusiones: (i) el derecho al debido proceso administrativo
es  de rango constitucional, ya que se encuentra consagrado en el artículo
29 superior; (ii) este derecho involucra todas las garantías propias del
derecho al debido proceso en general, como son, entre otras, los derechos de
defensa, contradicción y controversia probatoria, el derecho de impugnación, y
la garantía de publicidad de los actos de la Administración;  (iii) por lo
tanto, el derecho al debido proceso administrativo no existe solamente para
impugnar una decisión de la Administración, sino que se extiende durante toda
la actuación administrativa que se surte para expedirla, y posteriormente en el
momento de su comunicación e impugnación; (iv) el debido proceso administrativo
debe responder no sólo a las garantías estrictamente procesales, sino también a
la efectividad de los principios que informan el ejercicio de la función
pública, como los son los de igualdad, moralidad, eficacia, economía,
celeridad, imparcialidad y publicidad; (v) la adecuada notificación de los
actos administrativos de carácter particular tiene especial importancia para
garantizar el derecho al debido proceso administrativo, y los principios de
publicidad y de celeridad de la función administrativa; (vi) como regla general
las actuaciones administrativas de carácter general o particular están
reguladas por  el Código Contencioso Administrativo, pero existen
“procedimientos administrativos especiales” que, según lo indica el
artículo 1° del mismo Código, se regulan por leyes especiales.
Con fundamento en las premisas anteriores, resolverá la Sala el
problema jurídico que plantea la presente demanda.
4. El procedimiento administrativo a que se refiere el artículo 132
del Código Nacional de Policía.
4.1 Según lo establece el articulo 82 de la
Constitución Política, “(e)s deber del Estado velar por la protección de la integridad del
espacio público y por su destinación al uso común, el cual prevalece sobre el
interés particular”.
Desarrollando la anterior norma superior, el artículo 132 del Código
Nacional de Policía (Decreto 1355 de 1970) prescribe que “cuando se trate de
restitución de bienes de uso público, como vías públicas urbanas o rurales o
zona para el caso de trenes, los alcaldes, una vez establecido, por los
medios que estén a su alcance, el carácter de uso público de la zona o vía
ocupada, procederán a dictar la correspondiente resolución de restitución que
deberá cumplirse en un plazo no mayor de treinta días. Contra esta
resolución procede recurso de reposición.” [15] (Subrayas fuera el
original)
Comentando la
anterior disposición legal, en la Sentencia C-643 de 1999 la Corte hizo ver que
ella facultaba al alcalde para recuperar bienes de uso público, y que debía ser
interpretada armónicamente con aquellas otras definiciones legales que servían
para precisar su alcance, como por ejemplo los artículos 5° y 9° de la Ley 9ª
de 1989, que establecen que los bienes del Estado destinados al uso público
hacen parte del concepto general de “espacio público”, y señalan que esta
última noción corresponde al "conjunto de inmuebles públicos y los
elementos arquitectónicos y naturales de los inmuebles privados, destinados por
su naturaleza y por su uso o afectación, a la satisfacción de necesidades
urbanas colectivas que trascienden, por tanto, los límites de los intereses
individuales de los habitantes". Recordó también la Sentencia en
comento, que la Corte había reconocido como elementos que integraban el
concepto de espacio público, los siguientes: vías públicas, como por ejemplo
las calles, plaza, puentes y caminos; parques y zonas verdes; andenes o demás
espacios peatonales; las fuentes agua, y las vías fluviales que no son objeto
de dominio privado; las áreas  necesarias para la instalación y
mantenimiento de los servicios públicos básicos o para la instalación y uso de
los elementos constitutivos del amoblamiento urbano en todas sus expresiones;
las áreas para la preservación de las obras de interés público y de los
elementos históricos, culturales, religiosos, recreativos y artísticos, para la
conservación y preservación del paisaje; los elementos naturales del entorno de
la ciudad; los necesarios para la preservación y conservación de las playas
marinas y fluviales, los terrenos de bajamar, así como la de sus elementos
vegetativos, arenas y corales; en general, todas las zonas existentes o
debidamente proyectadas en las que el interés colectivo sea manifiesto y
conveniente y que constituyen por consiguiente zonas para el uso o el disfrute
colectivo.[16]
Conforme a lo
anterior, el artículo 132 del Código de Policía autoriza al alcalde a restituir
al uso público esos bienes, como una medida general para proteger el espacio
público municipal. Los Alcaldes, como primera autoridad
de policía en el municipio o distrito correspondiente, son entonces
responsables de cumplir y hacer cumplir  las normas
constitucionales, legales y municipales o distritales, relacionadas con el
concepto de  espacio público.
Para el ejercicio de esta función, el artículo 132 del Código
Nacional de Policía se limita a decir que el alcalde, “una vez establecido,
por los medios que estén a su alcance, el carácter de uso público de la zona o
vía ocupada” dictará la correspondiente Resolución ordenando la
restitución, resolución que debe cumplirse en un plazo de treinta días.
Como puede verse, la norma en comento no regula la actuación
administrativa que debe seguirse para determinar el carácter de bien de uso
público de la zona o vía que se pretende recuperar. No obstante, sí prescribe
con toda claridad que antes de proceder a expedir la Resolución ordenando la
restitución, debe adelantarse una actuación tendiente a determinar el carácter
del área en cuestión.
Así las cosas, ante la inexistencia de normas que regulen de manera
especial la actuación administrativa que debe surtirse previamente a la
decisión de restitución, actuación tendiente a establecer el carácter de uso
público de la zona o la vía, debe concluirse que ella se rige por las normas
generales  sobre actuaciones administrativas que regula el C.C.A., conforme lo
prescribe el segundo inciso del artículo 1° del Libro Primero de ese estatuto,
según el cual “(l)os procedimientos administrativos regulados por leyes
especiales se regirán por éstas; en lo no previsto en ellas se aplicarán las
normas de esta parte primera que sean compatibles.”
4.2 El libro Primero del Código Contencioso Administrativo se
refiere a “Los Procedimientos Administrativos” y, dentro de él, el Título
Primero regula las “Actuaciones Administrativas.” Estas, según lo señala el
artículo 4°, pueden iniciarse de cuatro formas diferentes que dan lugar a
cuatro clases de tales actuaciones que son las siguientes: i) las que se
inician en ejercicio del derecho de petición en interés general; ii) las que se
inician en ejercicio del derecho de petición en interés particular; iii) las
actuaciones o procedimiento iniciados en cumplimiento de un deber legal, como
por ejemplo la presentación de una declaración por un particular; y, iv) las
que se inician de oficio por las autoridades.
Dentro de este Libro Primero, el artículo 14, relativo a las
actuaciones administrativas iniciadas en el ejercicio del derecho de petición,
ordena que “(c)uando de la misma petición o de los registros que lleve la
autoridad, resulte que hay terceros determinados que pueden estar
directamente interesados en las resultas de la decisión, se les citará
para que puedan hacerse parte y hacer valer sus derechos. La citación se hará
por correo a la dirección que se conozca si no hay otro medio más eficaz”.
(Negrillas fuera del original)  Por su parte, el artículo 27 prescribe que
esta misma citación se hará a los terceros interesados, en el caso de las
actuaciones administrativas iniciadas en cumplimiento de un deber legal. Y en
el mismo sentido, el artículo 28 siguiente, referente a las actuaciones
administrativas iniciadas de oficio por las autoridades, obliga a notificar el
inicio de la actuación a aquellas personas que puedan resultar afectadas con la
decisión.
En cuanto a lo que ha de entenderse por “terceros interesados”
en una decisión administrativa, esta Corporación ha explicado que “(e)n su primera parte, que regula los procedimientos y las actuaciones
administrativas, el Código Contencioso Administrativo, de manera general, se
refiere a los administrados, como destinatarios de la actuación administrativa
y más específicamente a los interesados, expresión que remite a la
consideración de aquellos sujetos que se vean afectados por una determinada
actuación administrativa. Se trata, en todo caso, de un concepto abierto, no
limitado por consideraciones formales, y que comprende a todas aquellas
personas que, directa o indirectamente puedan resultar afectadas por la
actuación de la Administración.”[17]
De otro lado, dentro de las normas comunes a todo tipo de
actuaciones administrativas se destaca el 34, conforme al cual durante la
actuación administrativa se podrán pedir y decretar pruebas y allegar
informaciones, sin requisitos ni términos especiales, de oficio o a petición
del interesado; así mismo es importante el artículo 35 siguiente, que
literalmente prescribe que “habiéndose dado oportunidad a los interesados
para expresar sus opiniones, y con base en las pruebas e informes disponibles,
se tomará la decisión que será motivada al menos en forma sumaria si afecta a
particulares”.
Del anterior repaso somero y rápido de las normas del Código
Contencioso Administrativo que regulan de manera general las actuaciones
administrativas, concluye la Sala que cuando un alcalde pretende ejercer la
competencia que le atribuye el artículo 132 del Código Nacional de Policía,
debe adelantar una actuación tendiente a establecer el carácter de uso público
del área cuya restitución pretende decretar, actuación cuyo inicio debe ser
comunicada a los terceros determinados que puedan resultar afectados con la
decisión, quienes tendrán el derecho a pedir y decretar pruebas, a allegar
informaciones sin requisitos ni términos especiales, así como a expresar su
opinión. Además, una vez producida la decisión administrativa relativa a la
restitución de una bien de uso público, la ley indica que el tercero interesado
tiene a su disposición el recurso de reposición.   Lo anterior, sin duda,
persigue asegurar la garantía constitucional del derecho al debido proceso
administrativo.
Ciertamente, esta Corporación ha
expresado, que “… el debido proceso administrativo como derecho fundamental
se manifiesta a través de un conjunto complejo de principios, reglas y mandatos
que la ley le impone a la Administración para su ordenado funcionamiento (entre
otros, se destacan las disposiciones previstas en el artículo 209 de la
Constitución y en el capítulo I del Titulo I del C.C.A., referente a los
principios generales de las actuaciones administrativas), por virtud de los
cuales, es necesario notificar a los administrados de las actuaciones que
repercutan en sus derechos, otorgarles la oportunidad de expresar sus
opiniones, y de presentar y solicitar las pruebas que demuestren sus derechos.
Actuaciones que, en todos los casos, deben ajustarse a la observancia plena de
las disposiciones, los términos y etapas procesales descritas en la ley.”[18]
5. El desconocimiento del derecho fundamental al debido proceso en
el caso concreto.
De la información que reposa en el expediente resulta claro para la
Sala que los hechos que motivaron la presente acción de tutela tienen que ver
con el ejercicio de la competencia a que se refiere el artículo 132 del Código
Nacional de Policía por parte del señor alcalde de Cúcuta, en relación con una
franja de terreno ocupada por la Universidad Francisco José de Caldas de esa
ciudad; en efecto, como la misma Alcaldía lo señala en sus intervenciones
dentro del presente proceso, “se trató de dar
trámite a la acción de restitución de un bien de uso público, que mediante
Apoderada fue presentada por el señor contralor del Municipio”, ya que la Universidad “en forma irregular había dispuesto
impedir que se continuara el desarrollo vial de la ciudad.” Agrega que
dentro de esa actuación administrativa se produjo la Resolución 000077 de 28 de
agosto de 2003.
Así pues, la actuación administrativa fue iniciada por solicitud de
una autoridad, la Contraloría municipal, y proseguida luego por la Alcaldía,
que por público conocimiento sabía que la decisión de restitución afectaba a la
Universidad. No obstante, como lo reconoció en declaración de parte el mismo
Jefe de la Oficina Jurídica del Municipio de San José de Cúcuta, dentro de la
actuación administrativa que culminó con la expedición de la Resolución 000077
de 2003 que ordenó la restitución del espacio público,  el ente territorial
omitió comunicar el inicio de la actuación a la Universidad demandante, por lo
cual ella no tuvo la oportunidad de expresar su opinión, aportar pruebas o
rendir informes tendiente a demostrar que, como lo alega, la franja de terreno
era de su propiedad y no de uso público.
Adicionalmente, la Resolución 00007 de 28 de agosto de 2003,
contrariando claramente lo preceptuado por el artículo 132 del Código Nacional
de Policía, en el numeral quinto de su parte resolutiva señala: “contra la
presente decisión no procede recurso alguno”.[19]  Dicha Resolución, por
otra parte, fue notificada al ente universitario el día 23 de febrero de 2004, es decir casi seis meses después de su
expedición, contraviniendo lo prescrito por el artículo 44 del Código
Contencioso Administrativo.[20]
Como si lo anterior no fuera bastante, una vez notificada la
referida Resolución, e interpuesto por la Universidad el recurso de reposición
(a pesar de que en la parte resolutiva del acto administrativo impugnado se
indicaba ilegalmente que tal recurso no procedía), la Alcaldía, tras haber
decidido resolverlo expresamente en forma negativa, sin haber esperado a
proferir la Resolución respectiva, ni haberla comunicado a la Universidad,
procedió a llevar a cabo la diligencia de recuperación material del espacio
público, lo que sucedió el día 6 de julio de 2005.
Ahora bien, al intentar la Universidad oponerse a la diligencia, por
estar pendiente de resolverse el recurso de reposición interpuesto contra la
Resolución 000077 de 2003, y solicitar la suspensión de tal diligencia  por ese
motivo, la respuesta que obtuvo de la Inspectora comisionada fue que en
conversación vía celular sostenida con el Director del Departamento Jurídico de
la Alcaldía, había sido informada de que la Resolución 000077 de 2003 había
sido confirmada expresamente y estaba en firme. No obstante, como se dijo, la
decisión expresa del recurso de reposición sólo se produjo al día siguiente, 7
de julio de 2005,  y no se notificó a la Universidad sino hasta el 25 del mismo
mes y año.
En estas circunstancias, la Administración municipal colocó a la
Universidad en una situación de indefensión jurídica, pues le impidió oponerse
a la diligencia, sin darle tampoco oportunidad para acudir ante el contencioso
administrativo, al no haber proferido previamente a esta actuación material la
Resolución que resolvía expresamente el recurso, ni habérsela notificado
oportunamente al ente universitario.
Por tal razón, el día 7 de julio de 2005 la Universidad  recurrió a
la acción de tutela, como única posibilidad de oponerse a la diligencia de
recuperación material que, sin adecuado fundamento jurídico, llevó a cabo la
Administración municipal.
Ahora bien, la justificación de su actuación aducida por la
Alcaldía, fincada en la verificación del silencio administrativo negativo
respecto de la decisión del recurso de reposición impetrado, no puede ser de
recibo. Ella equivale a justificar la omisión en que incurrió al proceder a la
recuperación material del terreno antes de expedir la Resolución que
expresamente decidía el recurso de reposición, fundándose en otra omisión en el
cumplimiento de sus deberes, es decir en la falta de respuesta oportuna al
recurso de reposición, y la subsiguiente ocurrencia del silencio administrativo
negativo.  En otras palabras, la justificación de la arbitraria recuperación
material del supuesto espacio público se hace radicar en otra violación de
derechos, en este caso el derecho de petición de la Universidad, desconocido
por la falta de respuesta oportuna al recurso. Ciertamente, reiterada
jurisprudencia de esta Corporación ha establecido que la falta de resolución
oportuna de los recursos de la vía gubernativa constituye una violación del
derecho de petición, y que la ocurrencia del silencio administrativo negativo
no satisface dicho derecho fundamental.
En este sentido la Sala encuentra que le asiste razón al ad quem
cuando refiriéndose a la Alcaldía afirma que “sería inaudito que precisamente
la comprobación de su negligencia le sirviera de pretexto para continuar
violando el derecho” (se refiere al de petición, pero la afirmación es
extensible al derecho al debido proceso).
Todo lo anterior, a juicio de la Sala, es evidencia suficiente sobre
el desconocimiento del derecho al debido proceso administrativo de la
Universidad por parte de la Alcaldía Municipal de Cúcuta, durante la actuación
administrativa que culminó con la expedición de la aludida resolución. Al
omitir la comunicación a que aluden los artículos 14, 27 y 28 del Código
Contencioso Administrativo, proseguir la actuación sin la comparecencia de la
Universidad como tercera determinada e interesada, proferir la Resolución
negando la posibilidad de recurrirla, y notificarla  extemporáneamente,
desconoció el principio de publicidad de las actuaciones administrativas y los
derechos  de defensa, contradicción probatoria e impugnación de la Universidad,
viciando también toda la actuación posterior a la expedición del acto
administrativo que ordenó la restitución, incluida la diligencia de
recuperación material del espacio público. Además dejó al ente universitario
sin mecanismos de defensa judicial a su alcance para oponerse a la diligencia
de recuperación del espacio público, justificando la interposición de la
presente acción de tutela.
Ciertamente, como lo ha hecho ver esta Corporación, “(e)n lo que
se refiere a las actuaciones administrativas, éstas deben ser el resultado de
un proceso donde quien haga parte del mismo, tenga oportunidad de expresar sus
opiniones e igualmente de presentar y solicitar las pruebas que demuestren sus
derechos, con la plena observancia de las disposiciones que regulan la materia,
respetando en todo caso los términos y etapas procesales descritas.
Sobre el particular, el artículo 35 del Código Contencioso
Administrativo señala lo siguiente: “Habiéndose dado oportunidad a los
interesados para expresar sus opiniones, y con base en las pruebas e informes
disponibles, se tomará la decisión que será motivada al menos en forma sumaria
si afecta a particulares” (...). Así, el debido proceso se vulnera cuando no se
verifican los actos y procedimientos establecidos en la ley y los reglamentos.”[21]
Así pues, la Sala, ésta encuentra probada la vulneración de derechos
en cabeza de la Universidad, y la procedencia de la presente acción de tutela
por falta de otros mecanismos de defensa judicial la alcance de la demandante,
en el momento en el que interpuso esta acción.
6. La orden a impartir.
Ahora bien, en este punto la Sala debe explicar que carece de
competencia para resolver la discusión acerca de la naturaleza jurídica del
área sobre la que recayó la decisión administrativa de recuperación de espacio
público, es decir para establecer el carácter de uso público o de propiedad
privada de dicha área, ni la subsiguiente consecuencia relativa a si lo que
procedía era la actuación administrativa de recuperación del espacio público o
el procedimiento de enajenación voluntaria o de expropiación de propiedad
privada.
Ciertamente, la
acción de tutela persigue proteger derechos fundamentales, cuando quiera que
ellos hayan sido vulnerados, caso en el cual es restitutoria, o cuando exista
una amenaza de vulneración de los mismos, caso en cual es preventiva. Su
naturaleza jurídica no es la de ser una acción declarativa ni indemnizatoria.
Por estas razones, no es apropiada  para definir asuntos litigiosos, como  verbi
gratia el relativo a si sobre un terreno recae el derecho de propiedad, o
si, más bien, dicho terreno debe considerarse espacio público; tampoco resulta
adecuada para establecer la responsabilidad del Estado o de sus entidades, por
razón, por ejemplo, del daño que se produce como consecuencia de sus decisiones
ilegales, ni para ordenar reparaciones o indemnizaciones por estos conceptos.
Además, su carácter “sumario”, que autoriza al juez para adoptar
decisiones dentro de un  trámite ágil y rápido, con base en pruebas que no han
sido controvertidas, corrobora que la acción de tutela no se adecua para los
propósitos antedichos, que exigen un pleno debate probatorio.
Por lo anterior,
ante la comprobación de la vulneración del derecho al debido proceso de la
Universidad, la Sala se limitará a adoptar una medida que permita
reestablecerlo, sin entrar a decidir sobre los demás asuntos litigiosos, sobre
los cuales, como se acaba de explicar, carece de competencia.
En tal virtud,
en la parte resolutiva de la presente decisión la Sala ordenará  a la Alcaldía
Municipal de Cúcuta declarar la nulidad de la Resolución 000077 de 2003, y toda
la actuación administrativa posterior llevada a cabo con fundamento en ella,
incluía la diligencia de recuperación del espacio público practicada el día 6
de julio de 2005. Una vez hecho lo anterior, la Alcaldía debe proceder a abrir
nuevamente la actuación administrativa a que se refiere el artículo 132 del
Código Nacional de Policía, observando las normas del Código Contencioso
Administrativo que de manera general regulan este tipo de actuaciones, a fin de
garantizar a la Universidad Francisco de Paula Santander en el ejercicio pleno
de su derecho al debido proceso, y el respeto a su derecho de petición.  En tal
virtud, en la nueva actuación, la Universidad, como tercero interesado, debe
ser citada desde el inicio, debe tener oportunidad de aportar pruebas, expresar
opiniones, y presentar el recurso de reposición frente a la decisión que
finalmente se adopte. Además, tal actuación administrativa debe cumplirse
respetando los principios de celeridad y eficacia de la función pública.
IV. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Sexta de Revisión de la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo, y por mandato de
la Constitución Política,
RESUELVE
Primero: Revocar la Sentencia proferida
por el Juzgado Sexto Civil del Circuito de Cúcuta el 29 de agosto de dos mil
cinco (2005).
Segundo: Conceder la tutela para la
protección del derecho al debido proceso de la Universidad Francisco de Paula
Santander.
Tercero: En consecuencia, ordenar
que, en el término de las cuarenta y ocho horas siguientes a la notificación de
la presente Sentencia, la Alcaldía Municipal de Cúcuta declare la nulidad de la
Resolución 000077 de 2003, y toda la actuación administrativa posterior llevada
a cabo con fundamento en ella, incluía la diligencia de recuperación del
espacio público practicada el día 6 de julio de 2005. Una vez hecho lo
anterior, la Alcaldía debe proceder a abrir nuevamente la actuación
administrativa a que se refiere el artículo 132 del Código Nacional de Policía,
observando adecuadamente las normas del Código Contencioso Administrativo que
de manera general regulan este tipo de actuaciones.
Cópiese, notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la
Corte Constitucional y cúmplase.
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
HUMBERTO SIERRA PORTO
Magistrado
ÁLVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1]
Se produjo al día siguiente de la diligencia de recuperación del espacio
público.
[2]
En apoyo de esta opinión cita la Sentencia de 26
de febrero de 2004, proferida por la Sección Cuarta del H. Consejo de Estado.
[3]
El impugnante cita las sentencias T-481 de 1992, y T-304 de 1994.
[4]
Como se relató en el acápite de antecedente, dicho acto administrativo le fue
notificado a la Universidad el día 25 de julio de 2005, mientras que la
presente acción de tutela se interpuso el día 7 dl mismo mes y año.
[5]
Véase, entre otras, la Sentencia C- 1231 de 2003, M.P Marco Gerardo Monroy
Cabra.
[6]
Sentencia T-982 de 2004, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[7] Sentencia T-1021 de 2002, M.P Jaime Córdoba Triviño.
[8]
Sentencia C-602 de 2002, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[9]
El inciso segundo del artículo 1° del C.C.A. es del siguiente tenor: “Los
procedimientos administrativos regulados por leyes especiales se regirán por
éstas; en lo no previsto en ellas se aplicarán las normas de esta primera parte
que sean compatibles.”
[10]
Cf. García de Entrerría Eduardo y Fernández Tomás Ramón. CURSO DE DERECHO
ADMINISTRATIVO. Ed. Cívitas S.A. Madrid 1992. Pág. 420
[11]
A manera de ejemplo, cabe mencionar como normas especiales sobre registros
públicos las siguientes: el Decreto 1250 de 1970 sobre registro de instrumentos
públicos,  el Decreto 1260 de 1970 sobre registro del estado civil de las
personas, los artículos pertinentes del Código de Comercio que regulan el
registro mercantil, en materia de contratación pública las normas de la Ley 80
de 1993 relativas a registros de proponentes, etc.
[12]
Sentencia C-602 de 2002, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[13]
Ibidem.
[14]
Ibidem.
[15]
El texto original de la disposición era el siguiente, dentro del cual se
subraya y reslata el aparte declarado inexequible por esta Corporación,
mediante la Sentencia C- 643 de 1999, M.P Alejandro Martínez Caballero:
“ARTICULO 132.  Cuando
se trate de restitución de bienes de uso público, como vías públicas urbanas o
rurales o zona para el caso de trenes, los alcaldes, una vez establecido, por
los medios que estén a su alcance, el carácter de uso público de la zona o vía
ocupada, procederán a dictar la correspondiente resolución de restitución que
deberá cumplirse en un plazo no mayor de treinta días. Contra esta resolución
procede recurso de reposición y también de apelación para ante el
respectivo gobernador.”
[16]
Véase, Sentencia SU-360 de 1999. M. P.
Alejandro Martínez caballero
[17]
Sentencia T-803 de 2005, M.P Rodrigo Escobar Gil.
[18]
Sentencia T-061 de 2002, M.P. Rodrigo Escobar Gil
[19]
El texto del artículo 132 del Código Nacional de Policía es el siguiente:
“Cuando
se trate de restitución de bienes de uso público, como vías públicas urbanas o
rurales o zona para el caso de trenes, los alcaldes, una vez establecido, por
los medios que estén a su alcance, el carácter de uso público de la zona o vía
ocupada, procederán a dictar la correspondiente resolución de restitución que
deberá cumplirse en un plazo no mayor de treinta días. Contra esta resolución
procede recurso de reposición.”
[20]
Artículo 44. Las demás decisiones (el
artículo anterior se refiere a la publicación de los actos administrativos de
carácter general) que pongan término a una actuación administrativa se
notificarán personalmente al interesado, o a su representante o apoderado.
Si
la actuación se inició por petición verbal, la notificación personal podrá
hacerse de la misma manera.
Si
no hay otro medio más eficaz de informar al interesado, para hacer la
notificación personal se le enviará por correo certificado una citación a la
dirección que aquél haya anotado al intervenir por primera vez en la actuación,
o en la nueva que figure en comunicación hecha especialmente para tal
propósito. La constancia del envío se anexará al expediente. El envío se
hará dentro de los cinco (5) días siguientes a la expedición del acto.
No
obstante lo dispuesto en este artículo, los actos de inscripción realizados por
las entidades encargadas de llevar los registros públicos se entenderán
notificados el día en que se efectúe la correspondiente anotación.
Al
hacer la notificación personal se entregará al notificado copia íntegra,
auténtica y gratuita de la decisión, si ésta es escrita.
En
la misma forma se harán las demás notificaciones previstas en la parte primera
de este código. (Paréntesis y negrillas fuera del original)
[21]
Sentencia T-467, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa