C-093-20
Sentencia C-093/20
DEMANDA
DE INCONSTITUCIONALIDAD-Examen sobre aptitud de la demanda
ACCION
PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Características esenciales
ACCION
DE INCONSTITUCIONALIDAD-Derecho político de todo ciudadano/DERECHO
DE PERSONA PRIVADA DE LA LIBERTAD-Legitimación para interponer
demanda de inconstitucionalidad
La primera característica consiste en
que la acción pública de inconstitucionalidad es de carácter ciudadano. Ello
significa, que no se requiere acreditar algún título de idoneidad para ejercer
la acción, como, por ejemplo, la calidad de abogado (artículo 40 inciso 1
numeral 6 en concordancia con el artículo 241 numerales 1, 4 y 5 de la
Constitución Política de Colombia). La Corte ha considerado, además, que este
derecho puede ejercerse sin importar si a la persona se le ha suspendido el
ejercicio de los derechos derivados de la ciudadanía, como es el caso de los
reclusos. Al respecto, la jurisprudencia constitucional ha sostenido que: a) la
Constitución solo exige ostentar la calidad de ciudadano; b) si bien es un
derecho político, éste se encuentra ligado al derecho fundamental de acceso a
la justicia; c) la acción pública de inconstitucionalidad debe ser de carácter
amplío y; d) es necesario actualizar el entendimiento de la Constitución para
comunicarlo con la realidad penitenciaria y el derecho internacional de los
derechos humanos.
DEMANDA
DE INCONSTITUCIONALIDAD-Informalidad y requisitos mínimos
ACCION
PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Exigencia de requisitos mínimos
La jurisprudencia constitucional ha
desarrollado el artículo 2 numeral 3 del Decreto 2067 de 1991 y fijó un
conjunto de requisitos argumentativos mínimos, los cuales tienen como finalidad
ofrecer al juez constitucional una mínima sospecha sobre la
inconstitucionalidad de la norma demanda. Estos requisitos, sin embargo, no
implican que el ciudadano domine los conceptos, los métodos y los argumentos
del derecho constitucional -como lo haría un abogado-, pues ello implicaría
desconocer el carácter público de la acción.
DEMANDA
DE INCONSTITUCIONALIDAD-Cumplimiento de requisitos de claridad,
certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia
TRABAJADOR
OFICIAL Y EMPLEADO PUBLICO-Distinción
CARRERA
EN EL ESTADO SOCIAL DE DERECHO-Alcance a partir de tres
criterios específicos
El artículo 125 inciso 1 oración 1 de la
Constitución Política establece que, por regla general, los empleos en los
órganos del Estado son de carrera. La Corte Constitucional ha considerado que
esta modalidad concreta el principio de mérito, que es entendido por la
Corporación como un eje axial del Estado Social de Derecho, pues garantiza: a)
el óptimo funcionamiento en el servicio público, de acuerdo con los principios
de igualdad, eficiencia, eficacia, imparcialidad y moralidad, consagrados en el
artículo 209 de la Constitución Política de Colombia; b) el derecho de acceso
al desempeño de funciones y cargos públicos, así como el principio de igualdad
de trato y de oportunidad para quienes aspiran ingresar al servicio público y;
c) los derechos subjetivos de los trabajadores al servicio del Estado.
CARGO
PUBLICO-Nombramiento
y provisión por mérito
ARTICULO
125 DE LA CONSTITUCION POLITICA SOBRE EMPLEO PUBLICO-Alcance
Esta interpretación –el mérito como
regla general– le ha permitido a la Corte sostener que el artículo 125 de la
Constitución Política de Colombia contiene cuatro pilares, a saber: a) la
carrera administrativa como regla general  para asegurar el principio de mérito
en la función pública; b) el concurso meritocrático como mecanismo de garantía
de este principio; c) el margen de configuración legislativa en cuestión de
mérito y; d) la posibilidad de una estructura de la función pública con cargos
de libre nombramiento y remoción, elección popular, oficiales y demás
determinados en la ley, como excepciones a la regla general.
CARRERA
ADMINISTRATIVA Y PRINCIPIO DEL MERITO-Jurisprudencia
constitucional/CARRERA ADMINISTRATIVA COMO REGLA GENERAL PARA ASEGURAR EL
PRINCIPIO DEL MERITO EN LA FUNCION PUBLICA-Jurisprudencia constitucional
CARRERA
ADMINISTRATIVA-Mérito como criterio fundamental para el ingreso,
ascenso y retiro
La carrera administrativa cumple con el
doble objetivo de estándar o método preferente para el ingreso al servicio
público y de conformar una fórmula interpretativa de las reglas que versen
sobre el acceso a los cargos del Estado –las reglas deberán comprenderse de tal
manera, que se cumplan con los requisitos y las finalidades de la carrera
administrativa, en especial el acceso basado en el mérito de los aspirantes–.
Ésta se estructura en tres partes, según el artículo 125 incisos 3 y 4 de la
Constitución Política de Colombia, a saber, el ingreso al cargo, el ascenso y
el retiro.
CARRERA
ADMINISTRATIVA COMO REGLA GENERAL-Acceso mediante concurso público
de méritos
CARRERA
ADMINISTRATIVA-Cumplimiento de requisitos
CONCURSO
DE MERITOS-Concepto
La jurisprudencia constitucional ha
definido el concurso de méritos como el mecanismo que permite, mediante un
procedimiento democrático, abierto, previamente conocido y reglado, que los
ciudadanos sometan a consideración de las autoridades su propósito de hacer
parte de la estructura administrativa.
CONCURSO
DE MERITOS-Requisitos constitucionales mínimos
LEGISLADOR-Competencia
para determinar requisitos y condiciones para desempeñar empleos públicos
REGIMENES
ESPECIALES DE CARRERA ADMINISTRATIVA-Potestad de
configuración del legislador
CARRERA
ADMINISTRATIVA-Ingreso, ascenso, requisitos, condiciones y causas
de retiro fijados por el legislador
El margen de configuración también le
permite al legislador establecer los requisitos o criterios de ingreso y
ascenso de un cargo público, los cuales son de dos tipos, a saber: a)
requisitos objetivos, orientados a evaluar la capacidad profesional o técnica
del aspirante –exámenes de conocimientos, acreditación de años de experiencia,
ausencia de antecedentes penales o disciplinarios– y; b) requisitos subjetivos,
que permitan verificar las calidades personales y la idoneidad moral del
candidato –evaluar su capacidad de relacionarse, entre otros–. Asimismo,
diseñar los mecanismos a través de los cuales se valorará el mérito de los
aspirantes a ingresar o ascender dentro de la carrera.
ACCESO
AL SERVICIO PUBLICO-Margen de regulación legislativa
Esta margen, empero, encuentra unos
límites. El primero de ellos es el mérito, el cual constituye la piedra angular
de la carrera administrativa. En ese sentido, el legislador podrá, para los
respectivos cargos, definir qué es el mérito y qué aspectos relativos a la
capacidad e idoneidad –según las necesidades propias del servicio
administrativo- se resaltan o juzgan.
LIBERTAD
DE CONFIGURACION LEGISLATIVA-Límites en acceso al servicio público
(…) la Corte ha establecido, entre
otros, los siguientes límites: ha sido constante en el sentido que:  a) no hay
lugar a distinguir entre modalidades de concursos para el acceso o ingreso a la
carrera y modalidades de concursos para ascenso, pues el artículo 125 constitucional
no establece dicha distinción; b) el fundamento sustancial para la provisión de
cargos de carrera (ingreso o ascenso) es el mérito, que prohíbe incluir dentro
de los parámetros de selección de personal criterios diferentes a aquellos que
pretendan medirlo objetivamente y;  c) el reconocimiento de factores que sólo
sean aplicables a unos concursantes y a otros no, como criterio de selección en
los concursos, resulta desproporcionado incluso frente al derecho al
reconocimiento e incentivo laboral a que tienen todos derecho los trabajadores.
CARRERA
ADMINISTRATIVA-Excepciones
EMPLEOS
DE LIBRE NOMBRAMIENTO Y REMOCION-Excepción al régimen de carrera
administrativa
CARGOS
DE LIBRE NOMBRAMIENTO Y REMOCION-Empleos de dirección y confianza/EMPLEOS
DE LIBRE NOMBRAMIENTO Y REMOCION-Fundamento legal y principio de razón
suficiente/EMPLEOS DE LIBRE NOMBRAMIENTO Y REMOCION-Confianza
cualificada en servicio asistencial y de apoyo
EMPLEOS
DE LIBRE NOMBRAMIENTO Y REMOCION-Discrecionalidad del empleador
EMPLEOS
DE LIBRE NOMBRAMIENTO Y REMOCION-Criterios para su creación
(…) se han fijado los siguientes
criterios de creación legal de cargos de libre nombramiento y remoción: a) el
criterio subjetivo de confianza cualificada, que se relaciona con aquellos
empleos en los cuales la confianza es necesaria, en cuanto quien desarrolla la
labor tiene a su cargo responsabilidades de dirección, manejo, conducción de
políticas o directrices institucionales, por cuanto las funciones a realizar
demandan un mayor grado de reserva por parte de la persona que las cumple; b)
el criterio objetivo funcional o material, que refiere a que el Legislador,
para efectos de fijar una clasificación de empleos, puede hacer una remisión al
contenido de las funciones atribuidas expresamente por la Constitución, la ley
o el reglamento; en ese sentido, cuando se trata de funciones de dirección,
conducción o manejo institucional es viable catalogar el empleo como de libre
nombramiento y remoción y; c) el criterio orgánico, el cual impone efectuar la
respectiva clasificación de los empleos teniendo en cuenta el nivel jerárquico
que ocupan dentro de la estructura de la entidad.
EMPLEOS
DE LIBRE NOMBRAMIENTO Y REMOCION-Reglas para su creación
Asimismo, esta Corporación ha
considerado un conjunto de reglas aplicables a la creación legal de cargos de
libre nombramiento y remoción, a saber: a) la ley no puede crear disposiciones
jurídicas generales aplicables a varios cargos públicos; b) debe haber un
principio de razón suficiente y no discrecional que justifique la excepción al
régimen de carrera; c) lo anterior implica revisar la naturaleza del cargo,
para establecer si éste requiere de una facultad para nombrar, confirmar o
remover a la persona; c) se deben considerar los criterios material
(naturaleza) y subjetivo (grado) para poder crear legalmente un cargo de libre
nombramiento y remoción.
EMPLEOS
DE LIBRE NOMBRAMIENTO Y REMOCION-Criterio de la confianza/EMPLEOS
DE LIBRE NOMBRAMIENTO Y REMOCION-Criterio funcional o material de
clasificación
CONCURSO
PUBLICO DE MERITOS-Cualidades personales e idoneidad moral
de la persona
Debe precisarse, (…), el alcance de las
expresiones cualidades personales e idoneidad moral. La Corte Constitucional ha
sostenido que estos términos no pueden entenderse como un elemento de
preferencia personal, menos cuando éstos implican un grado de discriminación.
En concreto, la jurisprudencia ha indicado que no se permite el empleo de
factores de evaluación subjetivos e irrazonables, tales como la filiación
política, o aquellos que impliquen animadversiones por razones de raza, sexo, origen
nacional o familiar, lengua, religión u opinión filosófica o política.
IDONEIDAD
MORAL DE LA PERSONA PARA EL ACCESO A CARGOS PUBLICOS-Debe
tenerse en cuenta la proporcionalidad en la libertad de configuración
legislativa
(…) el legislador puede establecer otros
requisitos distintos al mérito, pero relacionados con la idoneidad moral de la
persona, siempre y cuando estos requisitos sean proporcionales. Entre estos
requisitos, deben mencionarse los siguientes: a) exigir que la persona, antes
de iniciar actividades en una entidad pública, declare bajo la gravedad de
juramento que no se ha promovido en su contra un proceso judicial de alimentos
o que prometa cumplir con sus obligaciones de familia; b) fijar criterios
diferenciadores que permitan establecer la trayectoria de una persona, así como
su experiencia en ciertos campos o actividades; c) fijar el número de pruebas
que debe realizar una persona; d) establecer si un concurso de ascenso puede
efectuarse bajo la modalidad abierta o mixta; e) exigir que una persona no se
encuentre registrada en sistemas de deudores morosos ante el Estado y; f)
prohibir que un concurso de méritos se permita el ingreso automático de
personas que aspiran al cargo y se encuentran bajo la modalidad provisional.
CONFIGURACION
LEGISLATIVA PARA REGULAR CONDICIONES Y REQUISITOS PARA ACCESO A CARGOS
PUBLICOS-Criterios
de razonabilidad y proporcionalidad
DERECHO
DE ACCESO A CARGOS PUBLICOS-Restricciones
MEDIDAS
CORRECTIVAS DE POLICIA-Definición/MEDIDAS CORRECTIVAS DE
POLICIA-Finalidad/MEDIDAS CORRECTIVAS DE POLICIA-No tienen carácter
sancionatorio/MEDIDAS CORRECTIVAS DE POLICIA-Criterios para aplicación
de la sanción
MULTA-Mecanismo
para lograr su pago efectivo
MEDIDAS
CORRECTIVAS-Pago de multa como requisito para nombramiento o
ascenso en empleos públicos
BOLETIN
DE RESPONSABLES FISCALES-No violación del derecho al trabajo ni
acceso al desempeño de funciones y cargos públicos
JUICIO
DE IGUALDAD-Incorporación del juicio de proporcionalidad,
compuesto por los subprincipios de idoneidad, necesidad y proporcionalidad en
sentido estricto
CONVIVENCIA
PACIFICA, ORDEN PUBLICO Y DERECHOS CONSTITUCIONALES-Relación
DERECHO
AL TRABAJO-Protección de quien reclama alimentos
MORALIDAD
ADMINISTRATIVA-Observancia
ADMINISTRACION
PUBLICA-Principio
de moralidad
INHABILIDADES-Objetivo
de moralidad, transparencia e imparcialidad de quienes desarrollan las
competencias asignadas a los órganos públicos
PRINCIPIO
DE MORALIDAD-Instrumentos para reprimir su incumplimiento
INHABILIDADES
E INCOMPATIBILIDADES DEL SERVIDOR PUBLICO-Efectividad de
los principios de moralidad e imparcialidad
REGIMEN
DE INHABILIDADES-Análisis frente al cargo público
Referencia:
Expedientes D-13341
Demanda
de inconstitucionalidad contra el artículo 183 numeral 3 de la
Ley 1801 de 2016, “Por la cual se expide el Código Nacional
de Policía y Convivencia”.
Demandante:
Juan Pablo Ariza Mantilla
Magistrado
Ponente:
ALBERTO ROJAS RÍOS
Bogotá,
D.C., tres (3) de marzo de dos mil veinte (2020)
La
Sala Plena de la Corte Constitucional, integrada por los magistrados Alberto
Rojas Ríos, quien la preside, Carlos Bernal Pulido, Diana Fajardo Rivera, Luis
Guillermo Guerrero Pérez, Alejandro Linares Cantillo, Antonio José Lizarazo
Ocampo, Gloria Stella Ortiz Delgado, Cristina Pardo Schlesinger y José Fernando
Reyes Cuartas, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en
cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto Ley 2067
de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
1.      El ciudadano Juan Pablo Ariza
Mantilla en ejercicio de la acción pública del artículo 241 de la Constitución
Política de Colombia formuló demanda de inconstitucionalidad en contra del
artículo 183 inciso 2 de la Ley 1801 de 2016 “por la cual expide el Código
Nacional de Policía y Convivencia”.
2.      Por medio del auto de fecha
quince (15) de julio de 2019, el Magistrado sustanciador admitió la demanda
formulada en contra del artículo 183 numeral 2 de la Ley 1801 de 2016 por el
presunto desconocimiento del artículo 125 de la Constitución Política[1].
3.      Asimismo, ordenó comunicar la
iniciación del mencionado proceso al Presidente del Senado, al Presidente de la
Cámara de Representantes, al Presidente de la República, a los Ministerios de Justicia
y de Derecho, Ministerios del Interior, de Defensa y de Hacienda, al Departamento
Administrativo de la Función Pública y a la Comisión Nacional del Servicio
Civil para que intervinieran y conceptuaran sobre la inconstitucionalidad
alegada por el demandante. De igual forma invitó a las Facultades de Derecho de
las Universidades de los Andes, Nacional de Colombia, Rosario, Libre de Bogotá,
Externado, Javeriana y Santo Tomas para que también se pronunciaran sobre la
norma demandada. A su vez, se ordenó correr traslado del expediente al
Procurador General de la Nación para que emitiera el concepto correspondiente,
lo cual realizó el cinco (05) de septiembre de dos mil diecinueve (2019), según
constancia secretaria que obra en folio 83.
II.
TEXTO DE LA NORMA DEMANDADA
4.      A continuación, se transcribe el
texto de la norma y se subraya y resalta en negrilla el apartado demandado:
“LEY 1801 DE 2016
(julio 29)
Diario Oficial No. 49.949 de 29 de julio de 2016
<Rige a partir del 29 de enero de 2017>
CONGRESO DE LA REPÚBLICA
Por la cual se expide el Código Nacional de Policía
y Convivencia.
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
ARTÍCULO 183. CONSECUENCIAS POR EL NO PAGO DE
MULTAS. Si
transcurridos seis meses desde la fecha de imposición de la multa, esta no ha
sido pagada con sus debidos intereses, hasta tanto no se ponga al día, la
persona no podrá:
1.
Obtener o renovar permiso de tenencia o porte de armas.
2.
Ser nombrado o ascendido en cargo público.
3.
Ingresar a las escuelas de formación de la Fuerza Pública.
4.
Contratar o renovar contrato con cualquier entidad del Estado.
5.
Obtener o renovar el registro mercantil en las cámaras de comercio.
Las
autoridades responsables de adelantar los trámites establecidos en el presente
artículo deberán verificar que la persona que solicita el trámite se encuentra
al día en el pago de las multas establecidas en el presente Código. Los
servidores públicos que omitan esta verificación incurrirán en falta grave y a
los que no ostenten esta calidad se les aplicará la multa tipo 4.
PARÁGRAFO. El
cobro coactivo de que trata la presente ley se regulará por lo dispuesto en el
artículo 100, numeral 2 de
la Ley 1437 de 2011.”
III. LA DEMANDA
5.      A continuación, se sintetizan
los argumentos que plantea el demandante para sustentar la solicitud de
inexequibilidad del numeral segundo del artículo 183 de la ley 1801 de 2016.
6.      La norma demandada vulnera el
principio de mérito contemplado en el artículo 125 de la Constitución Política,
al desconocer los criterios constitucionales por los cuales se accede y
asciende a cargos públicos.
7.      El derecho a ocupar cargos
públicos, específicamente el ascenso, solamente está condicionado a la
exigencia de requisitos cualitativos innatos a la persona. Según la
Constitución Política, estos corresponden a los méritos y calidades de los
aspirantes que son determinados por la ley como elementos necesarios y
esenciales en el proceso de selección. La misma Corte Constitucional ha
reiterado, en sus sentencias T-256 de 1995 y T-569 de 2011 que, el mérito y el
concurso público son pilares fundamentales de la carrera administrativa y, de
esta forma, se garantiza el derecho a ser nombradas en un cargo público.
8.      Los cargos de libre nombramiento
y remoción, al igual que los de carrera, se rigen por los criterios del mérito,
de las calidades personales y la capacidad profesional. Adicionalmente, la
vinculación del cargo de libre nombramiento y remoción se basa en los elementos
centrales de la confianza y la discrecionalidad del cual goza el empleador para
designar a personas que considera idóneas para desempeñar ciertas funciones.
9.      El demandante sostiene que la
norma demandada causa un resultado irremediablemente negativo en cuanto a la
especificidad. Indica que, la multa constituye un limitante irrazonable para
acceder y ascender a un cargo público, pues ignora los criterios
constitucionales anteriormente mencionados.
IV. intervenciones
1. Comisión
Nacional del Servicio Civil
10.    Byron Adolfo Valdivieso
Valdivieso, actuando en calidad de Asesor Jurídico de la Comisión Nacional del
Servicio Civil, solicitó la exequibilidad de la norma demandada del artículo
183 numeral 2º de la Ley 1801 de 2016.
11.    Refirió que el precedente
constitucional aplicable al caso está contenido en la sentencia C- 651 de 2006[2], en la
que se precisó que el artículo 125 superior estableció ciertos límites para el
ingreso, ascenso o retiro a los cargos de carrera, con la finalidad de
propender por el logro de los fines esenciales del Estado, consagrados en el
artículo 2º de la Constitución, tendiendo los criterios de razonabilidad y
proporcionalidad para determinar inhabilidades e incompatibilidades a los
cargos que el Estado dispensa a sus ciudadanos.  “Posteriormente la
sentencia C – 101 de 2018 la Corte consideró que existía cosa juzgada sobre el
inciso 3º del artículo 60 de la Ley 610 de 200 y, entre otros, el artículo 125
de la Constitución Política”[3].
12.    Establecido el precedente
concluye que: a) si bien el artículo 183 numeral 2º de la Ley 1801 de 2016,
establece una prohibición, ésta no es absoluta, pues dispone que opera “hasta
tanto no se ponga al día”[4]
y; b) la limitante en la norma demandada desarrolla los principios
constitucionales de igualdad y moralidad.
13.    Apuntó que la disposición
demandada no implica y no podría desconocer el derecho fundamental al debido
proceso de todo ciudadano en la imposición de multas propias del Código Nacional
de Policía y Convivencia y recordó que el artículo 122 de la Carta Política
dispone que “ningún servidor público entrará a ejercer su cargo sin prestar
juramento de cumplir y defender la Constitución y desempeñar los deberes que le
incumben”.[5]
2. Nación –
Ministerio de Defensa
14.    Sandra Marcela Parada Aceros
actuado como apoderada especial de la Nación – Ministerio de Defensa, solicitó
la exequibilidad del artículo 183 numeral 2º de la Ley 1801 de 2016.
15.    En primer lugar, destacó que la demanda
es inepta, pues el ciudadano no ofrece razones claras y precisas sobre los
supuestos de la norma demandada. Asimismo, sostiene que no es posible derivar
una práctica generalizada de la norma en contra de la Constitución y que la
demanda presenta razonamientos vagos y abstractos, que no son de relevancia
constitucional.
16.    Luego señaló que, en todo caso,
si se fallara de fondo, la Ley 1801 de 2016 es una norma de carácter preventivo
que busca fijar las condiciones para la convivencia; que su fin no es sancionar
sinoimponer unas medidas correctivas que buscan disuadir, superar, resarcir,
prevenir, educar, procurar, proteger o restablecer la convivencia.
17.    Distinguió la función de la
actividad de policía y sobre la primera recordó que esta Corte se ha
pronunciado sobre los límites de ambos tanto en la sentencia C- 024 de 1994
como en la C- 492 de 2002 e indica que “las medidas de policía deben ser
proporcional y razonables en atención a las circunstancias y al fin perseguido”[6].
18.    Concluyó que, de acuerdo a la
sentencia C-651 de 2006[7],
el artículo 125 configura unos límites para el ingreso, ascenso, permanencia o
retiro de la función pública, los cuales deben ser determinados por el
legislador atendiendo los criterios de razonabilidad y proporcionalidad con el
propósito de no hacer nugatorio el derecho.
19.    Agregó que “la facultad del
legislador para establecer requisitos y condiciones que limitan el ejercicio
del derecho a acceder a cargos y funciones públicas, está vinculada con la
realización practica de los principios consagrados en el artículo 209 de la
Constitución Política”[8],
y se funda en la defensa del interés general y a propender por el logro de los
fines esenciales del Estado, consagrados en el artículo 2 de la Constitución
Política.
20.    Aseveró que la norma demandada no
limita el acceso a cargos públicos, pues se condiciona el ingreso “hasta
tanto no se ponga al día” y que esto es desarrollo de los principios
constitucionales de igualdad y moralidad.
21.    Desde luego la limitación del
artículo 183 numeral 2º de la Ley1801 de 2016, no implica desconocer el derecho
fundamental al debido proceso de todo ciudadano en la imposición de multas
propias del Código Nacional de Policía y Convivencia.
3. Nación –
Ministro de Justicia y del Derecho
22.    Por medio de escrito del 6 de
agosto de 2019, presentado por Olivia Inés Reina Castillo en calidad de
Directora de Desarrollo del Derecho y del Ordenamiento Jurídico, solicitó la
exequibilidad del artículo 183 numeral 2º de la Ley1801 de 2016.
23.    Refirió que “las restricciones
a los derechos constitucionales sometidas a una condición cuya realización se
encuentre en la órbita de dominio del infractor de las normas de convivencia y
que a su vez se constituye en una obligación, clara, expresa y exigible a su
nombre como es el pago de las multas, no afecta el núcleo esencial de los
derechos”[9].
Recordó que las medidas del Código de Policía son herramientas coactivas con la
finalidad de obtener el pago de las multas y así alcanzar diversos fines
constitucionales asociados al cumplimiento de los derechos sociales y al
principio de proporcionalidad, porque se pretende el respeto a las normas de
convivencia ciudadana y que las exigencias de acceso a un cargo público
establecen unas condiciones ejemplares de comportamiento ciudadano, no solo del
cumplimiento de las normas de convivencia ciudadana sino también en relación
con el acatamiento de sus deberes sociales.
4. Universidad
Externado de Colombia
24.    El Grupo de Investigaciones en Derecho
Administrativo de la Universidad Externado de Colombia solicita declarar la
exequibilidad de la disposición demandada.
25.    Destacó que la Corte
Constitucional[10]
ha establecido que el empleo público no es un derecho, sino que es un conjunto
de funciones, tareas, responsabilidades y competencias que se asignan a una
persona para llevarlas a cabo, con el propósito de satisfacer el cumplimiento
de los planes de desarrollo y los fines del Estado. En este sentido el empleo
se erige en tres pilares: el mérito; el concurso de méritos; y la igualdad de
oportunidades.[11]
26.    Sostuvo que el estatus de
servidor de carrera no se opone a que el Legislador configure el régimen de
acceso y ascenso, entre ellos que establezca límites, siempre que lo haga
dentro de un marco de razonabilidad y proporcionalidad.
27.    Aseveró que el mérito constituye
un factor determinante para el acceso y ascenso en el régimen de empleo público
en Colombia, pero no es suficiente, pues es necesario promover también la
moralidad. De allí que, si los servidores públicos en virtud de dicho principio
“se comprometen a cumplir y defender la constitución desempeñando lo que les
ordena la ley, ejerciendo sus funciones de la forma prevista por la carta, la
Ley y el Reglamento, ya que ellos están al Servicio del Estado y no de sus
necesidades e intereses particulares, tal y como lo indica los artículos
superiores 122-2 y 123-2, (…) la aplicación de este principio es extensible a
toda la actividad estatal, en virtud de los artículos 1º y 2º superiores”[12], así
las inhabilidades e incompatibilidades son constitucionalmente legítimas para
que el legislador introduzca limitaciones expresas al acceso y ascenso que
tienda asegurar la efectividad de dicho principio, pues, de lo contrario, sería
la reducción de la moralidad administrativa prevaleciendo la protección que según
el actor, deriva del mérito. Lo anterior no hace referencia a que se esté
desconociendo el mérito, “por lo que es razonable que a los servidores
públicos se les exija un nivel más elevado de corrección, de forma que su
teórico compromiso irrestricto con la defensa y cumplimiento del ordenamiento
jurídico sea jurídicamente realizable”. Y aun razonando en la lógica de
la moralidad administrativa ¿Cómo podría exigirle a los privados el
cumplimiento del pago de las multas administrativas si se llegase a considerar
que una medida tendiente a garantizarlo en el caso de los servidores públicos
es contraía al régimen de acceso y ascenso dentro de la carrera
administrativa?”[13]
28.    Culminó con que la norma
demandada no constituye un criterio que condicione el mérito; por el contrario,
se dirige a todos los particulares, que quieran ingresar y a todos los
servidores públicos, que quieran ascender.
5. Intervención
ciudadana
29.    Santiago Cardozo Correcha, en
calidad de ciudadano solicitó la exequibilidad del artículo 183 numeral 2º de
la Ley1801 de 2016 o Código Nacional de Policía y Convivencia. Explicó que la
disposición demandada: a) cumple con las exigencias del artículo 125 de la
Constitución Política al determinar una de las “calidades” que deben tener los
servidores públicos y; b) es una norma proporcional en el tiempo y en el sujeto
calificado porque solo procede luego de seis meses de impuesta la multa y
desaparece hasta que se pague totalmente.
30.    Sobre el primer aspecto, refirió
que el legislador cuenta con un margen de configuración legislativa, para crear
mecanismos que impongan sanciones frente a determinadas conductas que son
descritas “y que derivan en ciertas limitaciones a derechos o libertades en
aras de garantizar las finalidades de aquella sanción”[14] y
que, por tanto, el artículo 183 numeral 2º demandado sanciona los actos que
contrarían la sana convivencia y la paz para que el infractor cumpla con sus
deberes frente a la administración, así que la limitación al derecho de acceder
a cargos públicos es una atribución del legislador para determinar qué
“calidades” debe tener la persona para acceder a un cargo público, tal cual “como
sucede con las inhabilidades e incompatibilidades que la misma ley consagra”[15]. Por
ello, la disposición no desconoce “los principios de mérito de calidades de
los aspirantes porque el legislador no está imponiendo que las entidades deban
desatender los concursos de mérito mediante procesos de selección objetiva
atendiendo las calidades de los participantes, sino que está determinando un
requisito adicional para acceder a cargos propios de la función pública”.[16]
31.    Frente al segundo punto estimó
que el legislador fija dos prerrogativas: a) la posibilidad de pagar la multa
en un término de seis meses a partir de su imposición y; b) la posibilidad de
eliminar dicha inhabilidad cuando pague la multa en cualquier tiempo. Sostuvo,
además, que los concursos de méritos que adelanta la Comisión Nacional del
Servicio Civil y las demás entidades especiales con dicha facultad, programan
unas etapas, que le permiten al infractor de las normas de policía cancelar la
multa que le impide acceder al cargo público; en relación los cargos de libre
nombramiento y remoción sucede igual.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACIÓN
32.    Fernando Carrillo Flórez,
Procurador General de la Nación, envió concepto el cinco (05) de septiembre de
dos mil diecinueve (2019), en el que solicitó la exequibilidad del numeral
segundo del artículo 183 de la ley 1801 de 2016. Fijó el problema jurídico a
resolver en si ¿La previsión legislativa establecida en el numeral 2 del
artículo 183 de la ley 1801 de 2016, que establece como consecuencia de no
pagar una multa, resultado de la imposición de una medida correctiva de
carácter policivo, la imposibilidad de ser nombrado o ascendido en cargo
público, vulnera el principio de mérito contemplado en el artículo 125 de la
Constitución como criterio determinante en la vinculación laboral a la
administración pública?
33.    A efectos de sustentar su posición,
se refirió a: a) la aplicación de la moralidad administrativa y; b) la
implementación de una inhabilidad a título de requisito.
34.    Acotó que la disposición acusada está
relacionada con la aplicación de la moralidad administrativa y del acceso en
condiciones de igualdad en forma objetiva, como principios que rigen el
ejercicio de la función pública y administrativa, sin que limite el principio
del mérito. En ese sentido, explicó que la imposibilidad de ser nombrado o
ascendido en cargos públicos, como consecuencia del incumplimiento en el pago
de multas por infracciones a normas policivas, recae sobre cualquiera de las
modalidades de servidores públicos del Estado contemplado en el artículo 125
superior –carrera administrativa, elección popular, libre nombramiento y
remoción, contractual y trabajadores oficiales-, de manera que no se condiciona
el mérito al no impartir ningún trato diferenciado. Aseguró que la medida
analizada va dirigida hacia los particulares que deseen acceder a un cargo
público y hacia los servidores públicos que quieran ascender, pero que no
cancelaron el valor de la multa, aun cuando el procedimiento de imposición de
una sanción policiva ya había adquirido firmeza y el plazo de su pago se
venció. No obstante, cuando el servidor o particular haya cancelado el valor de
la multa, podrá acceder al ejercicio del cargo en cumplimiento de los
requisitos exigidos para su desempeño.
35.    Por último, el Ministerio Público
indicó quela Constitución reconoce un amplio margen de configuración
legislativa para regular las condiciones del ejercicio de la función pública.
Por ejemplo, el legislador puede determinar los requisitos, exigencias,
condiciones y calidades de las personas, como también el régimen disciplinario
y las inhabilidades e incompatibilidades a que ellas están sujetas.  En este
orden de ideas, la norma acusada establece una inhabilidad a título de
requisito que busca proteger el interés general. Esto quiere decir que, el precepto
acusado no desconoce el mérito, sino que, este requisito no es suficiente para
el desempeño de la función pública.  Por lo que resulta razonable con la ley y
la Constitución, exigirle a quien tiene la calidad de servidor y a quien lo
desee ser, el pago oportuno de una multa administrativa en firme.
VI. CONSIDERACIONES
1. Competencia
36.    De conformidad con el artículo
241 numeral 4 de la Constitución, esta Corte es competente para conocer de la
demanda de inconstitucionalidad promovida contra el artículo 183 numeral 2 de
la Ley 1801 de 2016.
1. Aptitud
sustantiva de la demanda
2.1. Aspectos generales
37.    El Ministerio de Defensa pide que
la Corte se declare inhibida para pronunciarse de fondo en relación con el
cargo de la demanda. En su criterio, no se cumplen los requisitos de claridad,
certeza y suficiencia, dado que la disposición demandada no recae
exclusivamente en cargos de carrera y de libre nombramiento y remoción, sino en
todo tipo de cargos, extendiéndose a los de elección popular. Además, destacó
que sus argumentos eran abstractos y genéricos, lo que impedía establecer una
premisa clara. De manera subsidiaria pide la exequibilidad de la norma
demandada.
38.    Debido a lo anterior, la Corte
considera necesario pronunciarse en cuanto a la aptitud sustantiva. En el
evento de superarse procederá a la formulación del problema jurídico.
39.    Así las cosas, el artículo 40
inciso 1 numeral 6 de la Constitución Política de Colombia consagra el derecho
de todo ciudadano a interponer acciones públicas en defensa de la Constitución
y de la ley. Este derecho desarrolla la idea del constituyente primario de
optimizar la democracia, en la medida en que los ciudadanos no cuentan solo con
un sistema democrático representativo, sino también en el ejercicio y el
control del poder, que permite, entre otros, tener iniciativa en el proceso de
producción normativo, así como controlar las normas promulgadas.
40.    Un escenario concreto de este
derecho político es la facultad de iniciar acciones de inconstitucionalidad en
contra de las leyes -en general- expedidas por el Congreso de la República.
Esta acción, si bien es de carácter judicial, cuenta con unas características
específicas, que impiden asimilarla a un proceso judicial ordinario.
41.    La primera característica
consiste en que la acción pública de inconstitucionalidad es de carácter
ciudadano. Ello significa, que no se requiere acreditar algún título de
idoneidad para ejercer la acción, como, por ejemplo, la calidad de abogado
(artículo 40 inciso 1 numeral 6 en concordancia con el artículo 241 numerales
1, 4 y 5 de la Constitución Política de Colombia). La Corte ha considerado,
además, que este derecho puede ejercerse sin importar si a la persona se le ha
suspendido el ejercicio de los derechos derivados de la ciudadanía, como es el
caso de los reclusos. Al respecto, la jurisprudencia constitucional ha
sostenido que[17]:
a) la Constitución solo exige ostentar la calidad de ciudadano; b) si bien es
un derecho político, éste se encuentra ligado al derecho fundamental de acceso
a la justicia; c) la acción pública de inconstitucionalidad debe ser de
carácter amplío y; d) es necesario actualizar el entendimiento de la
Constitución para comunicarlo con la realidad penitenciaria y el derecho internacional
de los derechos humanos.
42.    La segunda característica hace
referencia a la posibilidad que tiene el ciudadano de formular la demanda de
inconstitucionalidad o de participar como interviniente durante el proceso ante
la Corte. Esta posibilidad se funda en la necesidad de permitir que se
incorporen al proceso y enriquezcan el debate quienes viven la norma y son
conscientes de la posible lesividad que puede causar una disposición jurídica
al orden constitucional[18].
43.    La tercera característica es la
informalidad. Esto significa que el ciudadano no debe cumplir con ritual alguno
o ajustarse a una metodología o condiciones técnicas especiales[19].
2.2. Requisitos argumentativos
44.    Las normas que reglamentan la
acción pública de inconstitucionalidad siguieron estas características y
establecieron un conjunto de requisitos mínimos. El artículo 2 del Decreto 2067
de 1991 establece que las acciones públicas de inconstitucionalidad contendrán:
a) el señalamiento de las normas acusadas como inconstitucionales, así como su
transcripción literal o por cualquier medio; b) el señalamiento de las normas
constitucionales que se consideran restringidas; c) las razones por las cuales
dichos textos se estimas violados; d) el señalamiento del trámite impuesto por
la constitución para la expedición de la norma, si fuere el caso y; e) la razón
por la cual la Corte es competente.
45.    La jurisprudencia constitucional
ha desarrollado el artículo 2 numeral 3 del Decreto 2067 de 1991 y fijó un
conjunto de requisitos argumentativos mínimos, los cuales tienen como finalidad
ofrecer al juez constitucional una mínima sospecha sobre la
inconstitucionalidad de la norma demanda[20].
Estos requisitos, sin embargo, no implican que el ciudadano domine los
conceptos, los métodos y los argumentos del derecho constitucional -como lo
haría un abogado-, pues ello implicaría desconocer el carácter público de la
acción[21].
46.    Los requisitos argumentativos
mínimos son: a) claridad; b) certeza; c) especificidad; d) pertinencia y; e) suficiencia.
2.3. Verificación de los requisitos argumentativos
mínimos
2.3.1.
Consideración preliminar
47. Antes de proceder con la
verificación de los requisitos argumentativos mínimos, la Corte Constitucional
considera pertinente aclarar quienes son  los destinatarios del artículo 183
inciso 1 numeral 2 de la Ley 1801 de 2016. El demandante sostiene que la
disposición comprende solamente a los empleados de libre nombramiento y
remoción; mientras que el Ministerio Público afirma que la restricción es
aplicable a cualquier empleo.
48.    La afirmación del Ministerio
Público es parcialmente acertada, pues la Ley 1801 de 2016 prevé la restricción
a todo tipo de empleo público, en los términos del artículo 125 inciso 1 de la
Constitución Política de Colombia. Sin embargo, las disposiciones normativas
aplicables a cada una de las formas de empleo son diferenciables.
49.    El artículo 183 inciso 1 numeral
2 de la Ley 1801 de 2016 prevé el nombramiento y ascenso en cargos públicos.
Estas figuras se predican, en principio, de los empleos públicos de carrera,
los cuales se caracterizan por contar con una fase de concurso de méritos y por
la fase de nombramiento en periodo de prueba, en propiedad o de ascenso. En ese
sentido, el vínculo entre el Estado y la persona solo surgirá, cuando la
persona haya aprobado el concurso y sea nombrada y posesionada[22], en
los términos de los artículos 23 incisos 1 y 3, así como 27 y siguientes de la
Ley 909 de 2004. El artículo 23 inciso 2 también prevé que el nombramiento y
posesión es predicable a los empleos de libre nombramiento y remoción; según la
disposición jurídica, estos empleos serán provistos por nombramiento ordinario,
previo el cumplimiento de los requisitos exigidos para el desempeño del empleo
y el procedimiento establecido en esta ley.
50.    Por otra parte, el artículo 183
inciso 1 numeral 4 de la Ley 1801 de 2016 contempla la restricción de toda
persona que no haya pagado la multa (dentro de los seis meses siguientes) a
celebrar o renovar contratos con el Estado. La Corte Constitucional ha
sostenido que esta figura implica una restricción en la libertad económica de
las personas[23],
pues contempla una limitación a las relaciones negociales. Asimismo, la
jurisprudencia constitucional ha indicado que los trabajadores oficiales no se
rigen por una relación de trabajo, en los términos previstos en la Ley 909 de
2016, sino por una relación de carácter negocial, que nace por medio del
contrato[24].
Estos contratos, a su vez, no se rigen por el acto de nombramiento o ascenso, sino
por la firma del contrato de trabajo, de acuerdo a los regímenes previstos en
el derecho colombiano. Igualmente, la disposición jurídica no hace mención a un
tipo contractual específico, sino una enunciación general. Por tanto, las
personas que tienen una relación jurídica derivada de un contrato de prestación
de servicios profesionales -previsto en la Ley 80 de 1993 de 1993 y normas
complementarias[25]-
se encuentran también previstos en esta medida disuasoria.
51.    Esta distinción es importante,
pues el Consejo de Estado ha sostenido que existe una diferencia entre los
empleados públicos y los trabajadores oficiales, pues,
[c]omo
es sabido, la vinculación del empleado público y del trabajador oficial es
diferente. El primero, se ata a la administración mediante una modalidad legal
o reglamentaria que involucra un régimen previamente establecido en la ley y
que regula el ingreso, la permanencia, el ascenso y el retiro, lo cual se
concreta con el nombramiento y la posesión. El trabajador oficial por su parte
se vincula mediante un contrato de trabajo que se regula a través de sus
cláusulas convencionales y su existencia se define según la necesidad del
servicio en la rama ejecutiva, vale decir, a la actividad que deban cumplir de
acuerdo a los fines estatales, lo que significa que está delimitado por la
función que cumplen conforme a lo dispuesto en el artículo 76 del Decreto ley
1042 de 1978, que prevé que los organismos que desarrollen actividades de
construcción y mantenimiento de obras públicas, deben fijar en sus respectivas
plantas el número de cargos permanentes que para el desempeño de dichas labores
han de ser ocupados por esta clase de servidores y señalar la apropiación
presupuestal necesaria para atender el pago de los respectivos salarios[26].
52.    En otras palabras, los empleos
que implican nombramiento y ascenso (de carrera y de libre nombramiento y
remoción) se rigen por el artículo 183 inciso 1 numeral 2 de la Ley 1801 de
2016; mientras que los trabajadores oficiales y las personas que prestan
servicios profesionales al Estado se rigen por el artículo 183 inciso 1 numeral
4 de la Ley 1801 de 2016[27].
2.3.2.
Verificación de los requisitos
53.    En relación con el cargo
presentado, la Corte encuentra que los argumentos son claros y ciertos, pues el
ciudadano no solo identifica disposiciones jurídicas concretas, sino que
construye un hilo conductor coherente. La disposición infraconstitucional
identificada es el artículo 183, numeral 2, de la Ley 1801 de 2016, que
establece que las personas no podrán ser nombradas o ascendidas en cargo
público si han transcurrido seis meses de la imposición de la multa y ésta no
se ha saldado. El ámbito de aplicación de esta disposición es, a su vez, las
personas que aspiran o pertenecen al sistema de carrera o al empleo de libre
nombramiento y remoción, como se indicó en las consideraciones anteriores.
Asimismo, el enunciado normativo indica que esta restricción se mantendrá hasta
que la persona no se ponga al día. Esta disposición jurídica es contrastada, a
su vez, con el artículo 125 inciso 3 de la Constitución Política de Colombia,
que establece que el ingreso a los cargos de carrera y el ascenso en los
mismos, se hará previo cumplimiento de los requisitos y condiciones que fije la
ley para determinar los méritos y las calidades de los aspirantes. Para
fundamentar la contrastación, el accionante distingue entre servidores públicos
de carrera y servidores públicos de libre nombramiento y remoción, e indica que
los primeros se rigen por el principio meritocrático, mientras que los segundos
por el principio de confianza[28]
–y, por tanto, de discrecionalidad–. La meritocracia implica la selección de
una persona entre varios participantes “por razón de sus méritos y calidades”[29]. Por
ello, el demandante considera que las sanciones pecuniarias no constituyen una
cualidad innata de la persona, sino una barrera que le impide acceder y
ascender a cargos públicos[30]
y, en consecuencia, es un criterio no previsto en la Constitución.
54.    Asimismo, el demandante discurre
que los empleos de libre nombramiento y remoción se rigen por criterios
subjetivos, tales como los estrechos lazos de confianza entre el agente
nominador y la persona[31],
así como el principio de discrecionalidad. En esa medida, no puede considerarse
que el impago de multas por contravenciones sean un elemento que determine el
ingreso a un empleo público de esta naturaleza, pues no tiene relación alguna
con la confianza que le predica el nominador a la persona a ser nombrada e
implicaría una restricción a la discrecionalidad[32].
55.    Los argumentos también son
específicos y pertinentes. El accionante no cuestiona el posible conflicto que
existiría entre el artículo 183 numeral 2 de la Ley 1801 de 2016 y otras normas
de rango legal –como las normas de ingreso a sistemas de carrera, por ejemplo–,
ni se pregunta cuán conveniente es para una institución o para la persona
restringir el ingreso a cargos meritocráticos solo a personas que se encuentren
al día con sus deberes en las relaciones de policía. Por el contrario,
él sostiene que las multas y su pago no constituyen un elemento innato al
principio meritocrático, sino que es ajeno a éste –especificidad–. Esta multa,
a su vez, puede crear un trato discriminatorio, en la medida en que tendría una
posición ventajosa quien tenga un menor puntaje pero se encuentre al día
respecto a aquella persona que, si bien tiene un puntaje mayor, adeuda sumas de
dinero al Estado en virtud de las relaciones de policía.
56.    El ciudadano considera, además,
que este razonamiento deriva de la interpretación del artículo 125 inciso 3 de
la Constitución Política de Colombia –pertinencia–. El Procurador General de la
Nación sostuvo que la demanda no contemplaba los empleos de elección popular y
a los trabajadores oficiales; en ese sentido, podría pensarse que el accionante
debió construir su razonamiento a partir del artículo 40 numeral 7 de la
Constitución. Sin embargo, no le asiste la razón al agente del Ministerio
Público.
Como lo explicó la Corte en su consideración preliminar, las restricciones que
operan en el ingreso al empleo público opera para cualquiera de las modalidades
de éste. Sin embargo, cada una de ellas encuentra un sustento normativo, así
como unas reglas concretas diferentes. En ese sentido, le asiste la razón al
demandante al restringir la disposición a empleados públicos de carrera y de
libre nombramiento y remoción.
57.    En cuanto a la suficiencia, los
argumentos planteados por el accionante le permiten a esta Corporación
preguntarse si una norma de policía puede crear criterios para el nombramiento
y el ascenso de una persona dentro del sistema público de carrera.
3. Problema jurídico y metodología de la decisión
58.    Juan Pablo Ariza Mantilla
considera que el artículo 183 numeral 2 de la Ley 1801 de 2016 desconoce el
artículo 125 de la Constitución Política de Colombia, pues crea un requisito no
previsto en los principios del mérito y de la confianza en los empleos del
sistema de carrera administrativa y en los empleos de libre nombramiento y
remoción respectivamente. En su opinión, establecer como requisito de
nombramiento y ascenso el pago de multas implica un desconocimiento de los
factores determinantes del sistema de carrera, tales como las capacidades,
cualidades y eficiencia del aspirante, así como el factor del empleo de libre
nombramiento y remoción, a saber, la confianza que existe entre el empleador y
la persona a ocupar el cargo.
59.    Los intervinientes consideran que
la norma debe ser declarada constitucional, pues el legislador goza de un
margen de configuración legislativa para establecer los criterios que limiten
el ingreso a la función pública. Además, sostienen que fijar el requisito de
estar al día con el pago de multas es un desarrollo plausible de los principios
constitucionales de igualdad y moralidad, así como del principio general de
responsabilidad y la medida consagrada en el artículo 183 numeral 2 de la Ley
1801 de 2016 es proporcional, pues la restricción se mantiene hasta que la
persona se ponga al día, es decir, tiene carácter temporal.
60.    El Procurador General de la
Nación solicita declarar la exequibilidad de la norma demandada pues, en su
opinión, el mérito no es criterio suficiente para ejercer cargos públicos;
también es necesario el desempeño conforme al principio constitucional de la
moralidad pública, el cual se concreta, entre otros, en el respeto y
cumplimiento de la Constitución y la Ley.
61. Corresponde a la Corte
Constitucional determinar si condicionar el nombramiento o ascenso de una
persona a un cargo público al pago de las multas impuestas en virtud del Código
de Policía, conforme al artículo 183 numeral 2 de la Ley 1801 de 2016,
desconoce los principios de mérito y confianza, consagrados en el artículo 125
de la Constitución Política.
62.    Para resolver el problema
jurídico formulado, la Sala Plena reiterará su jurisprudencia en torno los
principios de mérito y confianza a la luz del artículo 125 de la Carta Política
y, a partir de ello, realizará el examen de constitucionalidad del artículo 183
numeral 2 de la Ley 1801 de 2016.
4. Análisis
material
4.1. Los empleos públicos
63.    El artículo 125 inciso 1 de la
Constitución Política establece que los empleos en los órganos y entidades del
Estado son de carrera, de elección popular, de libre nombramiento y remoción,
los de trabajadores oficiales y los demás que determine la ley.
64.    Cada una de estas formas de
empleo se rige por un conjunto de principios y de reglas diferentes. La demanda
centra su atención en dos formas concretas, las cuales estudiará la Corte: a)
empleados del sistema de carrera y; b) empleados de libre nombramiento y
remoción.
4.1.1. Empleos públicos de carrera
65.    El artículo 125 inciso 1 oración
1 de la Constitución Política establece que, por regla general, los empleos en
los órganos del Estado son de carrera. La Corte Constitucional ha considerado
que esta modalidad concreta el principio de mérito, que es entendido por la
Corporación como un eje axial del Estado Social de Derecho[33], pues
garantiza[34]:
a) el óptimo funcionamiento en el servicio público, de acuerdo con los
principios de igualdad, eficiencia, eficacia, imparcialidad y moralidad,
consagrados en el artículo 209 de la Constitución Política de Colombia; b) el
derecho de acceso al desempeño de funciones y cargos públicos, así como el
principio de igualdad de trato y de oportunidad para quienes aspiran ingresar
al servicio público y; c) los derechos subjetivos de los trabajadores al
servicio del Estado.
66.    El mérito como, según la
jurisprudencia constitucional, que la carrera administrativa sea la regla
general en la función pública[35],
a lograr con eficacia y eficiencia los fines estatales, a través de la
presencia de servidores cuya experiencia, conocimiento y dedicación garanticen,
cada vez con mejores índices de resultados, su verdadera aptitud para atender
las altas responsabilidades confiadas a los entes públicos[36].
67.    Esta interpretación –el mérito
como regla general– le ha permitido a la Corte sostener que el artículo 125 de
la Constitución Política de Colombia contiene cuatro pilares, a saber[37]: a)
la carrera administrativa como regla general  para asegurar el principio de
mérito en la función pública; b) el concurso meritocrático como mecanismo de
garantía de este principio; c) el margen de configuración legislativa en
cuestión de mérito y; d) la posibilidad de una estructura de la función pública
con cargos de libre nombramiento y remoción, elección popular, oficiales y
demás determinados en la ley, como excepciones a la regla general.
68.    La Corte centrará su atención en
la carrera administrativa y en el margen de configuración legislativa.
69.    La carrera administrativa cumple
con el doble objetivo de estándar o método preferente para el ingreso al
servicio público y de conformar una fórmula interpretativa de las reglas que
versen sobre el acceso a los cargos del Estado[38]
–las reglas deberán comprenderse de tal manera, que se cumplan con los
requisitos y las finalidades de la carrera administrativa, en especial el
acceso basado en el mérito de los aspirantes[39]–.
Ésta se estructura en tres partes, según el artículo 125 incisos 3 y 4 de la
Constitución Política de Colombia, a saber, el ingreso al cargo, el ascenso y
el retiro[40].
70.    Estas partes, a su vez, tienen
como eje central el concurso de méritos, a través del cual se evalúa a los
aspirantes a ejercer funciones públicas según sus capacidades, así como a
quienes aspiran a ascender o serán retirados del servicio[41]. La
jurisprudencia constitucional ha definido el concurso de méritos como el mecanismo
que permite, mediante un procedimiento democrático, abierto, previamente
conocido y reglado, que los ciudadanos sometan a consideración de las
autoridades su propósito de hacer parte de la estructura administrativa[42].
71.    Para lograr la finalidad del
concurso de méritos, esta Corporación ha indicado, además, que se requiere[43]: a)
la inclusión de requisitos o condiciones compatibles con el mismo; b) la
concordancia entre lo que se pide y el cargo a ejercer; c) el carácter general
de la convocatoria; d) la fundamentación objetiva de los requisitos solicitados
y; e) la valoración razonable e intrínseca de cada uno de estos.
72.    En cuanto a la fijación de los
criterios, el artículo 125 inciso 3 de la Constitución Política establece que
el ingreso a los cargos de carrera y el ascenso de los mismos, se hará previo
cumplimiento de los requisitos y condiciones que fije la ley. Esto significa,
por una parte, que la autoridad competente para determinarlos es el Congreso de
la República y, por otra parte, que éste cuenta con un margen de configuración
para tal efecto.
73.    Este margen de configuración
faculta al legislador a diferenciar entre un régimen general de carrera
administrativa y regímenes específicos[44],
que están previstos en la Constitución, tales como el sistema de carrera de las
fuerzas militares (artículo 217 inciso 3 de la Constitución) y de policía
(artículo 218 inciso 2 de la Constitución), así como el sistema de carrera de
la rama judicial (artículo 256 numeral 1 de la Constitución).
74.    El margen de configuración
también le permite al legislador establecer los requisitos o criterios de
ingreso y ascenso de un cargo público, los cuales son de dos tipos, a saber[45]: a)
requisitos objetivos, orientados a evaluar la capacidad profesional o técnica del
aspirante –exámenes de conocimientos, acreditación de años de experiencia,
ausencia de antecedentes penales o disciplinarios– y; b) requisitos subjetivos,
que permitan verificar las calidades personales y la idoneidad moral del
candidato –evaluar su capacidad de relacionarse, entre otros–. Asimismo,
diseñar los mecanismos a través de los cuales se valorará el mérito de los
aspirantes a ingresar o ascender dentro de la carrera[46]. Al
respecto, esta Corporación ha sostenido que “el legislador cuenta con un amplio
margen de configuración para diseñar las etapas, pruebas y trámites del
concurso y  estatuir los requisitos exigibles en cada uno de ellos, y [la
Corte] ha resaltado que los concursos públicos abiertos garantizan
la máxima competencia para el ingreso al servicio de los más capaces e idóneos,
la libre concurrencia, la igualdad de trato y de oportunidades, y el derecho
fundamental de acceder a la función pública, lo cual redunda, por consiguiente,
en el logro de la eficiencia y la eficacia en el servicio administrativo”[47].
75.    Esta margen, empero, encuentra
unos límites. El primero de ellos es el mérito, el cual constituye la piedra
angular de la carrera administrativa[48].
En ese sentido, el legislador podrá, para los respectivos cargos, definir qué
es el mérito y qué aspectos relativos a la capacidad e idoneidad –según las
necesidades propias del servicio administrativo- se resaltan o juzgan[49].
76.    A partir de este límite general,
la Corte ha establecido, entre otros, los siguientes límites: ha sido constante
en el sentido que[50]:
a) no hay lugar a distinguir entre modalidades de concursos para el acceso o
ingreso a la carrera y modalidades de concursos para ascenso, pues el artículo
125 constitucional no establece dicha distinción; b) el fundamento sustancial
para la provisión de cargos de carrera (ingreso o ascenso) es el mérito,
que prohíbe incluir dentro de los parámetros de selección de personal
criterios diferentes a aquellos que pretendan medirlo objetivamente y;  c)
el reconocimiento de factores que sólo sean aplicables a unos concursantes y a
otros no, como criterio de selección en los concursos, resulta desproporcionado
incluso frente al derecho al reconocimiento e incentivo laboral a que tienen
todos derecho los trabajadores.
4.1.2. Empleados de libre nombramiento y remoción
77.    La jurisprudencia de la Corte
Constitucional ha entendido que los empleos de libre nombramiento y remoción
son una excepción al régimen de carrera[51]
y se rigen por el principio de discrecionalidad del empleador. Éste se
encuentra facultado para, por una parte, evaluar las capacidades e idoneidad de
los funcionarios que ingresarán o ascenderán y, por otra parte, para decidir
sobre la vinculación, permanencia y retiro[52].
78.    Sin embargo, debido al carácter
excepcional de esta forma de empleo, la Corte Constitucional también ha
sostenido que los cargos de libre nombramiento y remoción se rigen por el
principio de reserva legal. Ello significa, que solo el legislador está
facultado para determinar cuáles cargos serán de esta naturaleza, siempre y
cuando dicha definición no implique convertir la carrera administrativa en la
excepción[53].
79.    Al respecto, la jurisprudencia ha
indicado que “bajo los parámetros del artículo 125 de la Constitución, esta
Corporación ha dicho que es posible considerar que un cargo es de libre
nombramiento y remoción, cuando: (i) tenga fundamento legal, sin contradecir la
esencia de la carrera; (ii) exista un principio de razón suficiente que
justifique la excepción a la regla general; y, por último, (iii) que la función
misma, en su desarrollo esencial, exija una confianza plena y total, o implique
una decisión política”[54].
80.    Para ello, se han fijado los
siguientes criterios de creación legal de cargos de libre nombramiento y
remoción[55]:
a) el criterio subjetivo de confianza cualificada, que se relaciona con
aquellos empleos en los cuales la confianza es necesaria, en cuanto quien
desarrolla la labor tiene a su cargo responsabilidades de dirección, manejo,
conducción de políticas o directrices institucionales, por cuanto las funciones
a realizar demandan un mayor grado de reserva por parte de la persona que las
cumple; b) el criterio objetivo funcional o material, que refiere a que el
Legislador, para efectos de fijar una clasificación de empleos, puede hacer una
remisión al contenido de las funciones atribuidas expresamente por la
Constitución, la ley o el reglamento; en ese sentido, cuando se trata de
funciones de dirección, conducción o manejo institucional es viable catalogar
el empleo como de libre nombramiento y remoción y; c) el criterio
orgánico, el cual impone efectuar la respectiva clasificación de los empleos
teniendo en cuenta el nivel jerárquico que ocupan dentro de la estructura de la
entidad.
81.    Asimismo, esta Corporación ha
considerado un conjunto de reglas aplicables a la creación legal de cargos de
libre nombramiento y remoción, a saber[56]:
a) la ley no puede crear disposiciones jurídicas generales aplicables a varios
cargos públicos; b) debe haber un principio de razón suficiente y no
discrecional que justifique la excepción al régimen de carrera; c) lo anterior
implica revisar la naturaleza del cargo, para establecer si éste requiere de
una facultad para nombrar, confirmar o remover a la persona; c) se deben
considerar los criterios material (naturaleza) y subjetivo (grado) para poder
crear legalmente un cargo de libre nombramiento y remoción.
82.    En cuanto a los criterios, la
Corte Constitucional ha hecho algunas precisiones. El principio material
(naturaleza) se emplea, según esta Corporación, cuando el cargo a proveer tiene
como fin cumplir un papel directivo, de manejo, de conducción u orientación
institucional, que implica la adopción de políticas o directrices generales o
la necesaria confianza entre el empleador y quien tiene a su cargo dicho tipo
de responsabilidades[57].
En ese sentido, no podrán ser cargos de libre nombramiento y remoción aquellos
que ejerzan funciones administrativas, ejecutivas o subalternas[58].
83.    En relación con el criterio de
confianza, la Corte Constitucional ha sostenido que éste aplica cuando se está
ante funciones que, debido a su naturaleza, exigen no solo la confianza propia
del ejercicio del cargo, sino también una confianza cualificada que se
desprende del manejo de asuntos que son de reserva y el cuidado de este tipo de
funciones[59].
4.2.
Límites basados en la moralidad pública y la moralidad administrativa
84.    La Corte Constitucional debe
preguntarse ahora, si el margen de configuración legislativa  permite
establecer solamente requisitos relacionados con los conocimientos o aptitudes
necesarias para un cargo, o si el mérito comprende otros elementos.
85.    La jurisprudencia constitucional
ha sostenido que el mérito comprende no solamente aspectos relacionados con la
capacidad técnica o profesional de las personas, sino que abarca también
aquellos relacionados con la garantía de los principios de la función pública,
consagrados en el artículo 209 de la Constitución Política.
86.    Al respecto, la sentencia C- 084
de 2018 sostuvo que “por este motivo, acorde con las funciones
del cargo y las necesidades del servicio, la Corte ha señalado que, con miras a
determinar el mérito, no sólo se debe evaluar la capacidad profesional o técnica del
aspirante, a través de factores objetivos como, por ejemplo, los exámenes de
conocimientos, el cumplimiento de requisitos académicos, la acreditación de
años de experiencia o la ausencia de antecedentes penales, fiscales y
disciplinarios; sino que también cabe verificar las calidades personales y
la idoneidad moral del candidato, por medio de factores subjetivos, tales
como, su comportamiento social y su capacidad para relacionarse, para cuyo
propósito el nominador cuenta con cierto margen de apreciación, resultando
indispensable definir con antelación la calificación que tendrá cada uno de los
requisitos exigidos para el cargo”.
87.    Debe precisarse, sin embargo, el
alcance de las expresiones cualidades personales e idoneidad moral.
La Corte Constitucional ha sostenido que estos términos no pueden entenderse
como un elemento de preferencia personal, menos cuando éstos implican un grado
de discriminación. En concreto, la jurisprudencia ha indicado que no se permite
el empleo de factores de evaluación subjetivos e irrazonables, tales como la
filiación política, o aquellos que impliquen animadversiones por razones de
raza, sexo, origen nacional o familiar, lengua, religión u opinión filosófica o
política[60].
88.    En ese sentido, se ha sostenido
que por cualidades y por idoneidad moral debe entenderse aquel conjunto de
factores que implican una posible afectación al cumplimiento de los deberes y
funciones constitucionales y legales. Ejemplo de ello se encuentra en las
sentencias T- 514 de 2001[61],  la
cual sostuvo que “la decisión de no incluir en la lista de
elegibles o no nombrar en el cargo a proveer a la persona que obtuvo el mejor
puntaje en el concurso, debe ser motivada y fundarse en razones objetivas, sólidas y expresas que
sean de tal magnitud que, de modo evidente, desaconsejen la designación del candidato
por resultar claro que sus antecedentes penales, disciplinarios o de
comportamiento laboral o profesional, pese a los resultados del concurso, lo
muestran como indigno de obtener, conservar o recuperar su cargo, o acusen,
fuera de toda duda, que antes incumplió sus deberes y funciones”[62].
89.    Estos requisitos, a su vez, deben
atender a los criterios de razonabilidad y proporcionalidad, así como observar
plenamente los principios, derechos y finalidades que sustentan la carrera
administrativa[63].
90.    Un ejemplo de esto se encuentra
en la facultad que tiene el legislador para restringir el ingreso y ascenso a
cargos públicos a aquellas personas que han sido sancionadas penal,
disciplinaria o fiscalmente. En este último caso, la Corte Constitucional
indicó que la restricción a acceder a un cargo público por estarse reportado en
el Boletín de Responsables Fiscales es una medida que implica una tensión entre
el derecho a acceder y ascender a cargos públicos con los principios de la
función pública[64].
Esta tensión se resuelve, a su vez, en la defensa del patrimonio público y la
moralidad administrativa.
91.    Otro
ejemplo consiste en la obligación que impone el legislador al servidor público
de declarar, bajo la gravedad de juramento, que no conoce de procesos de
carácter alimentario en su contra. Al respecto, la Corte Constitucional dijo
que “el legislador bien puede exigir
que el ejercicio de los derechos tenga lugar sobre la base de asegurar que se
están cumpliendo los deberes y las obligaciones que les son correlativos,
siempre que no se afecte de manera injustificada el núcleo esencial de
aquéllos. El juramento, expresado en el sentido de la norma objeto de demanda,
no coarta el derecho de las personas a trabajar ni introduce entre ellas
distinciones ni discriminaciones carentes de motivo fundado y, por tanto, no
vulnera los artículos 13, 25 ni 53 de la Constitución Política”[65].
92.    En otras palabras, el legislador
puede establecer otros requisitos distintos al mérito, pero relacionados con la
idoneidad moral de la persona, siempre y cuando estos requisitos sean
proporcionales. Entre estos requisitos, deben mencionarse los siguientes: a)
exigir que la persona, antes de iniciar actividades en una entidad pública,
declare bajo la gravedad de juramento que no se ha promovido en su contra un
proceso judicial de alimentos o que prometa cumplir con sus obligaciones de
familia[66];
b) fijar criterios diferenciadores que permitan establecer la trayectoria de
una persona, así como su experiencia en ciertos campos o actividades[67]; c)
fijar el número de pruebas que debe realizar una persona[68]; d)
establecer si un concurso de ascenso puede efectuarse bajo la modalidad abierta
o mixta[69];
e) exigir que una persona no se encuentre registrada en sistemas de deudores
morosos ante el Estado[70]
y; f) prohibir que un concurso de méritos se permita el ingreso automático de
personas que aspiran al cargo y se encuentran bajo la modalidad provisional[71].
93.    Estos requisitos, como se sostuvo
anteriormente, se desarrollan para garantizar fines imperiosos del Estado,
tales como la defensa del principio de igualdad, la garantía de derechos fundamentales
de personas -p. ej., los niños-, la protección de la vigencia del Estado de
Derecho -cumplimiento de los deberes constitucionales y legales-, entre otros,
y deben someterse a un estudio de proporcionalidad que puede variar, según el
grado de afectación del derecho fundamental restringido. Por ejemplo, esta
Corporación ha indicado que, en aquellos casos donde se verifique que la
condición fijada por el legislador no implique un tratamiento sospechoso, la
restricción deberá estudiarse bajo un test leve de proporcionalidad[72];
mientras que si la restricción implica un trato discriminatorio (contrario al
artículo 13 inciso 1 de la Constitución) o crear una posición beneficiosa, se
debe proceder a un test estricto[73].
4. 3. Análisis de la norma demandada
94.    El artículo 183 de la Ley 1801 de
2016 consagra un conjunto de medidas destinadas a persuadir a quien se le ha
impuesto una multa por conductas contrarias a la convivencia. La finalidad de
estas medidas consiste, de acuerdo al legislador, en “Coaccionar al
infractor o contraventor a que pague en oportunidad las multas que le han sido
impuestas por la autoridad competente y que en lo posible evite incurrir
nuevamente en comportamientos que afectan la convivencia”[74].
95.    El legislador indicó, además, que
el mecanismo de coacción permitiría la implementación de las normas de policía,
pues su sistema de financiación principal es la multa[75].
96.    La finalidad propuesta
legislativamente se concreta en distintos mecanismos. El artículo 183 inciso 1
de la Ley 1801 de 2016 establece que si la persona cuenta con una mora igual a
superior a seis (6) meses, ella no podrá: a) obtener o renovar el permiso de
tenencia o porte de armas; b) ser nombrado o ascendido en cargo público; c)
ingresar a las escuelas de formación de la fuerza pública; d) contratar o
renovar contrato con cualquier entidad del Estado y; e) obtener o renovar el
registro mercantil en las cámaras de comercio.
97.    La Corte Constitucional se
detendrá en la restricción de nombramiento y ascenso en cargo público y, para
ello, abordará el concepto de multa como medida correctiva. Posteriormente, se
establecerá la consecuencia de no pagar la multa para las personas que serán
nombradas y ascendidas.
4.3.1. La
multa
98.    Las medidas correctivas son las
acciones impuestas por las autoridades de policía a quienes incurran en
comportamientos contrarios a la convivencia o incumplan deberes específicos de
ésta, según el artículo 172 oración 1 de la Ley 1801 de 2016. La finalidad de
estas medidas, a su vez, son disuadir, prevenir, superar, resarcir, educar,
proteger o restablecer la convivencia[76].
99.    El artículo 172 parágrafo único
de la Ley 1801 de 2016 y la jurisprudencia de esta Corporación ha indicado, que
las medidas correctivas no tienen carácter sancionatorio[77], es
decir, no tienen el mismo alcance que las medidas tomadas dentro del derecho
penal, el derecho disciplinario y el derecho administrativo sancionador en
general.
100.
Por otra parte, las medidas
correctivas se tramitan e imponen dentro del proceso verbal abreviado[78] y,
por tanto, deben regirse por el debido proceso[79]
y por el principio de proporcionalidad[80].
En consecuencia, no se podrá imponer medidas correctivas por conductas no
descritas en la ley y solo se podrán imponer aquellas que la ley prevé para la
conducta contraria a la convivencia y el incumplimiento de los deberes
específicos de ésta (medidas correctivas taxativas[81]). La
garantía del debido proceso comprende, además, que las autoridades de policía deben
escuchar los descargos del contraventor, examinar las pruebas y motivar la
decisión de imponer o no una medida correctiva[82],
así como reconocer el derecho que tiene toda persona a interponer recursos[83].
101.
La Corte Constitucional ha
sostenido, además, que las medidas correctivas no pueden tener una duración
indefinida[84],
sino que deben contar con un límite temporal[85].
En ese sentido, esta Corporación ha indicado que la ley debe prever la duración
de la medida correctiva, la cual podrá ser[86]:
a) medidas correctivas que se agotan en un mismo acto y, por tanto, no tienen
una permanencia en el tiempo; b) medidas correctivas sometidas a condición y,
por tanto, su duración está sometida al cumplimiento de las exigencias legales
establecidas –p. ej., suspensión de obra–, y; c) medidas correctivas que tienen
un lapso fijado por la ley.
102.
La multa es una medida correctiva
de carácter pecuniario, de acuerdo al artículo 174 numeral 7 de la Ley 1801 de
2016, y se define como la imposición del pago de una suma de dinero en moneda
colombiana, según el comportamiento realizado por el infractor.
103.
Esta medida correctiva comprende,
a su vez, dos clases. La primera es la multa general, que implica el pago de
salarios mínimos diarios legales vigentes (SMDLV) según la conducta –tipo de
multa–. Por ejemplo: a) la persona que obstruya  por cualquier medio la ciclo
ruta o carril exclusivo para las bicicletas se le impondrá una multa tipo 1,
equivalente a cuatro (4) SMDLV; b) la persona que riña, incite o incurra en
confrontaciones violentas que puedan derivar en agresiones físicas será sujeta
de una multa tipo 2, equivalente a ocho (8) SMDLV; c) la persona que modifique
o altere redes o instalaciones de servicios públicos se le impondrá una multa
tipo 3, equivalente a dieciséis (16) SMDLV y; d) la persona que arroje
sustancias contaminantes, residuos o desechos a los cuerpos de agua se le
impondrá una multa tipo 4, equivalente a treinta y dos (32) SMDLV.
104.
La segunda clase de multa es la
especial. El artículo 181 de la ley 1801 de 2016 establece que existen tres
grupos de conductas sancionadas con multa especial, a saber: a) comportamientos
de los organizadores de actividades que involucren aglomeraciones de público
complejas; b) infracción urbanística y; c) contaminación visual. El valor a
pagar oscila entre los cinco (5) y los ochocientos (800) salarios mínimos
mensuales legales vigentes, de acuerdo al estrato al cual pertenece el
infractor.
105.
La imposición de la multa deberá
regirse por las reglas del debido proceso y de la proporcionalidad, como se
mencionó anteriormente, y deben tener una destinación específica. Las multas se
destinarán a proyectos pedagógicos y de prevención en materia de seguridad, al
cumplimiento de las medidas correctivas que requieran materialización
inmediata, según el artículo 180 parágrafo único de la Ley 1801 de 2016.
106.
La finalidad del artículo 183 de
la ley 1801 de 2016 es consagrar los mecanismos de impacto real que hagan
efectivas las medidas correctivas que anteriormente se explicaron.  Esta norma
establece que si transcurridos seis meses desde la fecha de la imposición de la
multa, esta y sus correspondientes intereses no han sido pagados, se generarán
las siguientes consecuencias. La persona no podrá, primero, obtener o renovar
el permiso de tenencia o porte de armas. Segundo, ser nombrado o ascendido en
cargo público. Tercero, ingresar a las escuelas de formación de la Fuerza
Pública. Cuarto, contratar o renovar contrato con cualquier entidad del Estado.
Y, quinto, obtener o renovar el registro mercantil en las cámaras de comercio.
107.
Cada una de estas consecuencias se
rige por un conjunto de principios y de reglas diferentes. La demanda centra su
atención en la segunda consecuencia en concreto, que será estudiada por esta
Corte: la persona no podrá ser nombrado o ascendido en un cargo público.
4.3.2.
Consecuencia del impago
108.
La siguiente pregunta consiste en
cuál es la consecuencia que surge para la persona que no ha pagado la multa
impuesta por la realización de una conducta contraria a la convivencia. La Ley
1801 de 2016 prevé dos tipos de consecuencias, a saber, pecuniarias y
persuasivas.
109.
Si la multa no es cancelada dentro
de unos plazos establecidos, el legislador previo un conjunto de consecuencias
de carácter pecuniario. La primera consiste en el cobro de intereses. El
artículo 182 inciso 1 de la Ley 1801 de 2016 establece que, si la persona no
paga la multa dentro del primer mes, habrá lugar al pago de intereses,
equivalentes al interés moratorio tributario. La segunda consecuencia es el
reporte. Si la multa no se paga dentro del mes siguiente a su imposición,
aquella se reportará en el Registro Nacional de Medidas Correctivas, que será
consultado por las entidades públicas, conforme al artículo 182 inciso 1
oración 2 de la Ley 1801 de 2016. La tercera consecuencia es el cobro coactivo.
Si transcurren noventa (90) desde la imposición de la medida correctiva
pecuniaria y la persona no la ha pagado, se procederá al cobro coactivo de
ella, así como de los intereses por mora y los costos que implique el cobro
coactivo en sí, de acuerdo al artículo 182 inciso 2 de la Ley 1801 de 2016.
Este cobro, a su vez, se rige por las reglas contenidas en el artículo 183
parágrafo único de la Ley 1801 de 2016 y el artículo 11 numeral 2 de la Ley
1437 de 2011.
110.
Junto a la consecuencia pecuniaria
se encuentra la consecuencia persuasoria. Ésta comprende un conjunto de
acciones que, como se mencionó anteriormente, pretenden coaccionar o disuadir a
la persona a pagar la multa que le ha sido impuesta.
111.
Una de estas acciones se encuentra
en el artículo 183 inciso 1 numeral 2 de la Ley 1801 de 2016, que le impide a
la persona ser nombrada o ascendida en cargo público, hasta que no se encuentre
al día con lo adeudado.
112.
La Corte aclara que, como se
indicó en el apartado de aptitud sustantiva, los términos nombramiento y
ascenso hacen referencia a los empleos de carrera y de libre nombramiento y
remoción; mientras que otras formas de empleo público se encuentran reguladas
en otras disposiciones, como el artículo 183 inciso 1 numeral 4 de la Ley 1801
de 2016. Hecha esta aclaración, la Corte mantendrá la delimitación propuesta
por el demandante y procederá a enunciar cómo opera el artículo 183 inciso 1
numeral 2 de la Ley 1801 de 2016.
113.
La disposición jurídica contempla tres
elementos para que se configure la restricción a ser nombrado o ascendido en
cargo público, a saber, la mora, verificación y la duración. El artículo 183
inciso 1 de la Ley 1801 de 2016 consagra que si transcurren seis (6) meses
desde la imposición de la multa y ésta no ha sido pagada podrá operar la medida
disuasoria. Para ello, es necesario que las autoridades públicas responsables
del nombramiento verifiquen en el Registro Nacional de Medidas Correctivas, que
la persona que será nombrada en carrera o libre nombramiento y remoción se
encuentre al día en el pago de multas. Si la persona se encuentra registrada
como morosa, no podrá realizarse el nombramiento; si, por el contrario, no se
encuentra reportada, se procederá al nombramiento.
114.
La restricción prevista en el
artículo 183 inciso 1 numeral 2 de la Ley 1801 de 2016 no es indefinida en el
tiempo. Esta disposición consagra que la restricción está sometida a la
condición del pago de la multa. En otras palabras, la persona podrá ser nombrada
o ascendida en el cargo, cuando ella pague la multa adeudada, así como los
intereses, y deje de estar reportada en el Registro Nacional de Medidas
Correctivas.
5. Caso
concreto: examen de constitucionalidad del artículo 183 inciso 1 numeral 2 de
la Ley 1801 de 2016
5.1. Asunto preliminar
115.
Algunos intervinientes sostienen
que la constitucionalidad del artículo 183 inciso 1 numeral 2 de la Ley 1801 de
2016 debe revisarse conforme con los criterios establecidos en la sentencia C-
651 de 2006. En ella, la Corte Constitucional comprobó la compatibilidad
constitucional del artículo 60 de la Ley 610 de 2001, que establece la
prohibición a representantes legales, nominadores y demás funcionarios
competentes, de abstenerse a posesionar o celebrar cualquier tipo de contrato
con personas reportadas en el boletín de responsables fiscales.
116.
Esta Corporación concluyó en
aquella ocasión, que “[l]a medida establecida
por el legislador es adecuada al fin propuesto en la norma,
pues se trata de defender el interés general representado por la necesidad de
actuar en favor del patrimonio público; la medida es necesaria,
pues al cabo de un juicio fiscal adelantado con observancia de las reglas
propias del debido proceso, el Estado cuenta con un medio idóneo y eficaz para recabar
el pago de las obligaciones a su favor y, finalmente, la medida es proporcional
en sí misma en cuanto no sacrifica valores ni principios que, como los
de prevalencia del interés general, imparcialidad, moralidad, eficiencia y
eficacia de la administración pública, resultan válidamente protegidos”[87].
117.
Los intervinientes se apoyan en
esta conclusión y sostienen que, en virtud del margen de configuración
legislativa, se pueden establecer restricciones proporcionales que protejan los
principios consagrados en el artículo 209 de la Constitución Política de
Colombia. Para el caso en concreto, algunos intervinientes consideran que el
principio a proteger es la moralidad pública.
118.
La Corte Constitucional estima que,
a pesar de no constituir una analogía estricta al presente caso, la sentencia
C-651 de 2006 consagra una regla que es pertinente. Ella consiste en que se
debe emplear el juicio de proporcionalidad, para poder determinar si la medida
respeta los límites de razonabilidad impuestos al margen de configuración
legislativa[88].
Este método toma especial importancia si se tiene en cuenta que existe prima
facie una restricción al derecho a acceder a cargos públicos, sin que ésta
sea abordada desde un marco legal relacionado con el empleo público. Asimismo,
la Corte Constitucional ha sostenido que este examen debe ser estricto cuando
la restricción a evaluar contiene afectaciones a algún derecho fundamental.
Esta tesis la sostuvo la Corporación en la sentencia C- 054 de 2019, que
declaró la exequibilidad del artículo 183 inciso 1 numeral 4 de la Ley 1801 de
2016, que contempla la restricción a toda persona a celebrar o renovar
contratos con entidades estatales, cuando aquella no haya pagado las multas
dentro de los seis meses siguientes a su imposición.
119.
En dicha ocasión dijo la Corte
Constitucional que
“Ahora bien, la
Sala encuentra también que las medidas en mención son compatibles con el
principio de proporcionalidad, dado que resultan idóneas para obtener el
pago de las multas, necesarias, ante la ausencia de otras que evidentemente
afecten con menor intensidad otros principios, y proporcionadas en sentido
estricto, puesto que restringen principios prima facie menos
relevantes, como el ejercicio del comercio y la libertad negocial.
(…).
Sin embargo, sí
es claro que se trata de medidas que restringen o limitan el ejercicio de los
derechos fundamentales, ligados a las libertades económicas. En consecuencia,
la Sala analizará estas disposiciones a través del principio de
proporcionalidad, que exige verificar la idoneidad, la necesidad y la
proporcionalidad en sentido estricto de cada restricción, y no desde el juicio
integrado de razonabilidad, especialmente diseñado para verificar la validez de
las distinciones de trato impuestas por el Congreso de la República”[89].
120.
Por ello, la Corte procederá a
realizar el respectivo examen de proporcionalidad.
121.
El juicio de proporcionalidad
constituye un límite al margen de configuración legislativa[90] y se
entiende como una herramienta metodológica, que ayuda a evaluar la racionalidad
y legitimidad de la decisión estatal[91].
Debe tenerse en cuenta que, en el caso de fijar condiciones relacionadas con el
ingreso o ascenso a cargos públicos, es necesario diferenciar la intensidad del
test que se aplicará. Esta Corporación ha sostenido que, en casos como el
presente debe emplearse un test estricto de proporcionalidad. En la sentencia
C- 651 de 2006, se indicó que, la creación de un boletín de morosos implica una
distinción entre quienes están registrados en dicho boletín y quienes no y, en
consecuencia, debe verificarse el fin perseguido, la idoneidad, la necesidad y
la proporcionalidad de la norma[92].
Asimismo, en la sentencia C- 811 de 2014, la Corte Constitucional empleó el
test estricto de constitucionalidad al estudiar el artículo 119 numeral 1 del
Decreto 407 de 1994, que establecía como requisito de ingreso al Cuerpo de
Custodia y Vigilancia Penitenciaria, tener más de dieciocho (18) y menos de
veinticinco (25) años de edad al momento del nombramiento[93].
124.
Este juicio estricto se compone de
los siguientes elementos o subprincipios[94]:
a) fin legítimo; b) idoneidad; c) necesidad y; d) proporcionalidad en estricto
sentido. Se procederá entonces, a enunciar cada uno de estos elementos y a
aplicarlos al caso en concreto.
125.
Por finalidad se entiende toda
medida legislativa persigue un fin[95]
o un objetivo constitucionalmente válido[96].
Éste, a su vez, se concreta en una finalidad fáctica (fin inmediato) y normativa
(fin mediato); en otras palabras, se espera que la norma persiga un bien
jurídico legítimo y, en ocasiones importante[97].
126.
Los intervinientes sostienen que
la finalidad del registro de una multa en el sistema de medidas correctivas,
así como la prohibición de posesionarse o ascender hasta que se pague la
respectiva multa, es el principio de moralidad pública.
127.
La Corte Constitucional considera
que el artículo 183 inciso 1 numeral 2 de la Ley 1801 de 2016 persigue dos
fines imperiosos, a saber, la convivencia pacífica y la moralidad administrativa.
128.
El fin inmediato previsto por el
legislador consiste en coaccionar al infractor o contraventor al pago de la
multa[98],
pues ésta es el principal fondo que garantiza la implementación de las normas
de policía y el fomento de las buenas prácticas ciudadanas[99].
Estas prácticas concretan, a su vez, el fin mediato de la convivencia pacífica,
consagrada en el artículo 218 inciso 2 de la Constitución Política de Colombia.
129.
La Corte Constitucional retomó la
posición de la Asamblea Nacional Constituyente y manifestó que la convivencia
pacífica es el fin de toda organización política[100] y,
por tanto, del Estado colombiano, según el artículo 2 inciso 2 de la
Constitución Política de Colombia[101].
Asimismo, ha sostenido que su promoción implica el conjunto de las condiciones
materiales para que las personas puedan gozar de sus derechos y libertades[102].
130.
En relación con la Ley 1801 de
2016, la Corte Constitucional ha entendido que la convivencia pacífica, así
como otros fines –protección del ambiente y la salud pública–, son fines
importantes e imperiosos[103].
Estos principios se desarrollan mediante la decisión legislativa de consagrar
conductas que contraríen la convivencia pacífica, así como las autoridades y
medidas que éstas pueden tomar para garantizan, a su vez, mediante acciones
concretas del Estado a través de sus servidores públicos, en especial de las
autoridades de policía, que deben actuar conforme a los principios predicables
de la función pública[104],
en general, y en los principios consagrados en el artículo 8 de la Ley 1801 de
2016[105].
131.
El segundo fin es la moralidad administrativa.
Ésta se vincula al ejercicio de la actividad administrativa y consiste, entre
otros, en el deber de toda persona que ejerce función administrativa de cumplir
con la Constitución y las leyes, así como de observar las funciones que le han
sido asignadas por ley o reglamento[106].
Igualmente, esta Corporación ha reconocido que la moralidad administrativa
comprende, a su vez, el actuar pulcro, probo y honesto, no desde un punto de
vista de la subjetividad o consciencia moral, de quien ejerce la función
administrativa, sino a partir de referentes objetivos, tales como la defensa
del patrimonio público, del interés general y del ordenamiento jurídico[107].
132.
De este fin se deriva el deber que
tiene todo ciudadano que aspira o es empleado del Estado de respetar los
derechos fundamentales y las leyes, en especial cuando éstas se encaminan a
aspectos puntuales relacionados con el bien común y los fines esenciales del
Estado, previstos en el artículo 2 de la Constitución Política de Colombia. Un
ejemplo de este deber se encuentra en la sentencia C- 657 de 1997. La Corte
Constitucional indicó que el deber de declarar bajo la gravedad de juramento
que no se tiene un proceso judicial de alimentos en contra o se compromete a
cumplir con dichas obligaciones, se encamina a salvaguardar el principio de
solidaridad, en la medida en que el trabajo a realizar no satisface únicamente
las necesidades individuales de la persona, sino que él se proyecta al
beneficio colectivo[108].
Asimismo, la realización de dicho trabajo implica la garantía de derechos
fundamentales de los niños -artículo 44 de la Constitución Política de
Colombia-, quienes gozan de una protección especial por parte del Estado[109].
133.
En el caso en concreto, el
artículo 183 inciso 1 numeral 2 de la Ley 1801 de 2016 se encamina a garantizar
que toda persona que aspire a ingresar o ascender en cargo cumpla con sus
deberes legales y constitucionales y que su comportamiento también se encamine
al respeto de aquellos bienes considerados valiosos por la Constitución, tales
como las relaciones de convivencia entre los ciudadanos y entre éstos y las
autoridades públicas.
134.
Ahora bien, estos fines
perseguidos solo son realizables, en la medida en que existan normas que exijan
al ciudadano su cumplimiento y consagren mecanismos de persuasión.
135.
Procede la Corte a revisar la
idoneidad de la norma demandada. Por este subprincipio se entiende que la norma
o medio empleado sea adecuado, efectivo y conducente respecto al fin esperado
por el legislador[110].
136.
El Congreso de la República
consideró que, para coaccionar al ciudadano y éste pague las multas impuestas
por comportamientos contrarios a la convivencia pacífica, debía crearse un
conjunto de restricciones al acceso de beneficios que otorga el Estado, así
como a permisos y autorizaciones para el desarrollo de otras actividades[111].
137.
El examen que deberá realizar el
legislador en el presente caso, consiste en establecer si la medida
seleccionada conduce al cumplimiento del fin. Puede sostenerse que, en
principio, la disposición jurídica conduce al fin inmediato de persuasión y al
fin mediato de garantía de la convivencia pacífica. La estructura de la Ley
1801 de 2016 permite establecer que existen, entre otras, tres tipos de disposiciones.
El primer tipo, de orden sustancial, consagra el objeto de la convivencia
pacífica, así como las conductas que podrían amenazarla; el segundo tipo de
disposiciones, de carácter procedimental, contienen el procedimiento a seguir y
la sanción a imponer –entre ellos la multa–, cuando una persona atente contra
la convivencia pacífica; el tercer tipo de normas, de carácter estrictamente
coercitivo, establecen las medidas que tiene la autoridad de policía, para
hacer efectiva la sanción impuesta.
138.
Esta estructura se concreta en
cada caso. Cuando, por ejemplo, una persona realiza una conducta que altera o
modifica la red de servicios públicos, la autoridad de policía podrá iniciar el
procedimiento previsto en la Ley 1801 de 2016 e imponer la sanción equivalente
a una multa de dieciséis (16) salarios mínimos. Pero, puede ocurrir que la
persona no pague la multa y continúe con la conducta contraria a la
convivencia. Por ello, al menos en abstracto, el legislador pensó en
restricciones en ciertos derechos, beneficios o autorizaciones. Frente a este
hipotético, podría decirse que la norma tiene un carácter disuasorio,
encaminado a hacer efectiva la sanción.
139.
Este razonamiento se encuentra en
los debates legislativos de la Ley 1801 de 2016. El legislador sostuvo que “es
de vital importancia incluir dentro del proyecto que se somete a consideración
disposiciones de rango de ley que permitan coaccionar al infractor o
contraventor a que pague en oportunidad las multas que le han sido impuestas
por autoridad competente y que en lo posible evite incurrir nuevamente en
comportamientos que afectan la convivencia”[112].
140.
Al existir este análisis, la Sala
Plena encuentra que la disposición jurídica cumple con el requisito de
idoneidad y se procede a revisar la necesidad. La jurisprudencia constitucional
sostiene que el subprincipio de necesidad consiste si la medida escogida por el
legislador es la menos restrictiva de otros principios, considerándose su
invalidez en caso de que exista otra con un impacto inferior y con una
idoneidad semejante para la obtención de los propósitos de la autoridad
normativa[113].
En otras palabras, se debe establecer la medida optada por el legislador es la
menos lesiva respecto al derecho o principio fundamental afectado y, al mismo
tiempo, la que conduce en mejor medida a fin legítimo[114].
141.
El artículo 183 inciso 1 numeral 2
de la Ley 1801 de 2016 consagra que, si transcurridos seis (6) meses desde la
fecha de imposición de la multa, ésta no ha sido pagada con sus debidos
intereses, hasta tanto no se ponga al día, la persona no podrá ser nombrada o
ascendida en cargo público.
142. En abstracto, la Corte
Constitucional ha sostenido que medidas que imponen requisitos previos al
nombramiento o a la celebración de contratos con el Estado cumplen el requisito
de necesidad. Para esta Corporación, “[e]l examen de este
subprincipio en un escenario donde se prevé una pluralidad de medidas para
alcanzar el mismo fin se torna relativa, pues en cierta medida la conclusión
puede estar atada a la observación de otras medidas como las contenidas en los
demás numerales del artículo que se analiza. Sin embargo, prima facie,
parece admisible la valoración legislativa de que este es un medio menos lesivo
que otros para los derechos posiblemente afectados”[115].
143.
En
concreto, prohibir que una persona no pueda ser nombrada o ascendida en cargo
público hasta que se encuentre al día con el pago de multas cuya morosidad se
ajusta al principio de necesidad. El legislador contaba con medidas más
lesivas, tales como como constituir inhabilidades o imponer el pago de multas
como un requisito propio del mérito -lo cual no es sólo excesivo, sino
contrario al principio de mérito-; asimismo, se podía pensar en que no
existiese ninguna norma o procedimiento que obligue, sin embargo, esta decisión
podría afectar los principios de convivencia pacífica y moralidad
administrativa, pues no contarían con mecanismos de persuasión adecuados para
que el ciudadano actúe bajo el respeto de los derechos fundamentales de las
demás personas -bien de la convivencia pacífica- y de la Constitución y las
leyes -moralidad administrativa-. La medida, entonces, se ubica en un escenario
intermedio, en el cual no se prohíbe el derecho a postularse y participar en
los procesos meritocráticos de selección ni se desconoce el deber de proteger
la vigencia y efectividad de los principios constitucionales.
144.
En cuanto
a la proporcionalidad en estricto sentido, la Corte encuentra que el artículo
183 inciso 1 numeral 2 de la Ley 1801 de 2016 no desconoce el artículo 125 de
la Constitución Política de Colombia.
145.
Por una parte, debe tenerse en
cuenta que este margen de configuración, aplicado al caso en concreto, no
establece cargas desproporcionadas o imposibles de soportar por parte de quien
aspira a ingresar o ascender a un cargo público. El artículo 183 inciso 1
numeral 2 de la Ley 1801 de 2016 tiene dos elementos relevantes. El primero de
ellos consiste en que la restricción de ser nombrado o ascendido en cargo
público no constituye en sí una limitación dentro del concurso de méritos, sino
una condición para que, una vez superado el concurso o el proceso de selección
-en casos de libre nombramiento y remoción- la persona pueda ser nombrada[116].
De tal manera que la persona podrá, durante el transcurso de las pruebas y
demás etapas del proceso meritocrático, ponerse al día con la administración
por las multas que le han sido impuestas en el marco de las relaciones de
convivencia y policía.
146.
Por otra
parte, el
legislador goza de un margen de configuración para consagrar normas sobre las
conductas que pueden ser contrarias a la convivencia, así como las medidas
necesarias para que el fin de la convivencia pacífica sea realizable[117]. Al
respecto, la jurisprudencia constitucional ha sostenido que el Congreso, en
ejercicio del margen de configuración legislativa, pueda escoger las
medidas adecuadas para garantizar la convivencia, el orden público y la defensa
de los derechos fundamentales y los fines del Estado, los cuales son los fines
propuestos por el Código Nacional de Policía y de Convivencia[118].
147.
El segundo
elemento consiste en que la restricción prevista en la disposición demandada no
es absoluta. Esto significa que el hecho de encontrarse en mora no constituye
una inhabilidad; tampoco implica que la persona no pueda ejercer cargo público
alguno. El artículo 183 inciso 1 numeral 2 de la Ley 1801 de 2016 crea
simplemente una obligación condicional, que se extingue en el momento en que la
persona pague la multa adeudada. En otras palabras, si la persona aprobó el
concurso con la mayor puntuación y solo le faltase el nombramiento, no será
reemplazada por otra en caso de estar en mora con el Estado; por el contrario,
su nombramiento se realizará una vez pague el valor adeudado[119].
148.
Por estas razones, la Corte
Constitucional procederá a declarar exequible el artículo 183 inciso 1 numeral
2 de la Ley 1801 de 2016.
6. Síntesis
149.
La Corte Constitucional conoció la
demanda de inconstitucionalidad formulada contra el numeral 2 del artículo 183
de la Ley 1801 de 2016, por la presunta vulneración del artículo 125 de la
Constitución Política. En sustento de la acusación el actor sostuvo que la restricción
consistente en ser nombrado o ascendido a un cargo público en virtud de la
falta de pago de una multa, dentro de los seis meses siguientes a su
imposición, constituye una medida irrazonable frente al mérito y a la
confianza, en tanto constituye un factor ajeno a las calidades que requiere una
persona para ocupar un cargo en la función pública.
150.
La Sala Plena reiteró que el
legislador goza de un amplio margen de configuración para establecer requisitos
para el ingreso y ascenso al empleo público en sus distintas manifestaciones.
Puntualmente, señaló (sentencia C-084 de 2018) que en materia de empleo público
(de carrera y de libre nombramiento y remoción), el legislador se encuentra
facultado para establecer requisitos que no solo se relacionan con el mérito
–la capacidad y los conocimientos que tiene una persona para desarrollar una
actividad– o la confianza, sino también requisitos relacionados con las
calidades personales y de la función administrativa (art. 209 C.P.).
151.
Entre estos últimos requisitos se
encuentra el asumir las cargas que imponen el respeto y cumplimiento estricto
de la Ley. Tales requisitos, sin embargo, encuentran como límite los principios
de la razonabilidad y proporcionalidad. Para ello, la Corte Constitucional reafirmó
que la jurisprudencia ha declarado ajustados al orden constitucional diversos
requisitos consagrados por el legislador que, a pesar de no estar directamente
relacionados con la aptitud para desempeñar un cargo, permiten establecer que
la persona cumplirá con las obligaciones constitucionales y legales que le
serán propias del ejercicio de su cargo, a saber: (i) el requisito consistente
en que al juramentar no se tiene conocimiento de procesos pendientes de
carácter alimentario o de cumplir con sus obligaciones de familia (sentencia
C-657 de 1997); (ii) los antecedentes penales o disciplinarios, que impiden el
ingreso a un cargo público (sentencia C-371 de 2000) y; (iii) haber sido
sancionado fiscalmente y, por tanto, encontrarse registrado en el Boletín de
responsables fiscales (sentencia C-651 de 2006).
152.
A partir de la jurisprudencia
constitucional referenciada, la Corte determinó  que la restricción consistente
en ser nombrado o ascendido a un cargo público, mientras que la persona tenga
una multa impuesta en el marco del Código Nacional de Seguridad y Convivencia
Ciudadana y ésta no se haya pagado dentro de los seis (6) meses siguientes a su
imposición, es constitucionalmente razonable pues: (a) su fin no se
circunscribe al simple recaudo, sino a garantizar los principios de la función
pública, especialmente la sujeción y respeto de la ley; (b) es idónea para
alcanzar el fin propuesto; (c) no constituye un requisito para postularse o
ingresar al concurso, sino para ser nombrado o ascendido; y, (d) no es
restricción absoluta, puesto que, si la persona paga el valor adeudado, podrá
realizarse el respectivo nombramiento, es decir, contiene un límite temporal o
modal.
153.
Con base en lo anterior, la Corte
Constitucional declaró exequible el numeral 2 del artículo 183 de la Ley 1801
de 2016, por los cargos analizados en esta providencia.
VII. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena
de la Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia
en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Declarar EXEQUIBLE el numeral 2
del artículo 183 de la Ley 1801 de 2016, “[p]or la cual se expide el Código
Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana”, por los cargos analizados
en esta providencia.
Notifíquese, comuníquese, publíquese y
archívese el expediente.
ALBERTO ROJAS RÍOS
Presidente
CARLOS BERNAL PULIDO
Magistrado
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
Con aclaración de voto
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
Con impedimento aceptado
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
ACLARACIÓN DE VOTO DE LA MAGISTRADA
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
A LA SENTENCIA C-093/20
DERECHO
DE PERSONA PRIVADA DE LA LIBERTAD-Legitimación para interponer
demanda de inconstitucionalidad (Aclaración de voto)
CORTE
CONSTITUCIONAL-Análisis del alcance de la norma acusada (Aclaración
de voto)
MORALIDAD
PUBLICA Y MERITO-Relación en acceso a cargos públicos
(Aclaración de voto)
Referencia:
Expediente D-13.341.
Asunto:
Demanda
de inconstitucionalidad contra el artículo 183, numeral 2º de la Ley 1801 de
2016, “Por la cual se expide el Código Nacional de Policía y Convivencia”.
Magistrado
Ponente:
ALBERTO
ROJAS RÍOS
Con el acostumbrado respeto por las decisiones de la Corte
Constitucional, a continuación, presento las razones que me llevan a aclarar
el voto en la Sentencia C-093 de 2020 adoptada por la Sala
Plena de esta Corporación, en sesión del 3 de marzo del mismo año.
1.  La Sentencia
C-093 de 2020 declaró la exequibilidad de la restricción
para ser nombrado o ascendido a un cargo público, cuando a la persona
interesada se le ha impuesto una multa en el marco del Código Nacional de
Seguridad y Convivencia Ciudadana y ésta no se ha pagado dentro de los seis (6)
meses siguientes a su imposición. A juicio de la Corte se trata de una
limitación al acceso a cargos públicos que supera el juicio estricto de
proporcionalidad, en tanto que: (a) su fin no se circunscribe al simple
recaudo, sino a garantizar los principios de la función pública, especialmente
la sujeción y respeto de la ley; (b) es idónea para alcanzar el fin propuesto;
(c) no constituye un requisito para postularse o ingresar al concurso, sino
para ser nombrado o ascendido; y, (d) no es una restricción absoluta, puesto
que si la persona paga el valor adeudado, podrá realizarse el respectivo
nombramiento.
2.
Así, si bien comparto la decisión de la Sala que
culminó en la declaratoria de exequibilidad del numeral 2 del
artículo 183 de la Ley 1801 de 2016 por los cargos propuestos,
considero importante referirme particularmente a tres asuntos formulados en la
sentencia que, en mi concepto son necesarios aclarar. El primero de ellos
relacionado con la titularidad de la acción pública de inconstitucionalidad; el
segundo, con la ausencia de una mención concreta en la sentencia sobre el
alcance de la norma demandada con relación con los cargos de elección popular,
y el tercero, relativo a la exigencia de plantear una distinción concreta entre
la idea de moralidad pública y el criterio del mérito. Brevemente revisaremos a
continuación, los distintos aspectos que motivan esta aclaración.
La
titularidad de la acción pública de inconstitucionalidad
3.  La sentencia
sostiene al inicio de la discusión, que la acción pública de inconstitucionalidad
“puede
ejercerse sin importar si a la persona se le ha suspendido el ejercicio de los
derechos derivados de la ciudadanía, como es el caso de los reclusos”.
Esta afirmación se sustenta en las sentencias C-387 de 2015, C-026 de 2016 y C-223
de 2016 de este Tribunal. Al respecto, si bien es cierto que se trata de una
postura mayoritaria de esta Corporación, ello no me impide insistir en que me
separo abiertamente de ella, como ya lo he manifestado en oportunidades previas[120].
La tesis sobre el asunto que considero más adecuada es que los sujetos
condenados penalmente que también sean destinatarios de penas principales o
accesorias de interdicción de derechos civiles y políticos no están habilitados
para interponer
acciones públicas de inconstitucionalidad.
4.  Entre
los argumentos que he expuesto para defender esta postura se encuentran los
siguientes: El control de las leyes en una democracia constitucional, que
implica paralelamente la posibilidad de invalidar las normas adoptadas por los
representantes elegidos por voto popular, debe corresponder a quienes forman
parte del juego democrático, es decir, a los ciudadanos. En Colombia, son ellos
en tal calidad, los que pueden propender porque a través de la acción pública
de inconstitucionalidad, las leyes aseguren su pleno ajuste con la Constitución
y son quienes tienen el atributo de cuestionar por esa vía, una labor
democrática que es propia de los representantes del pueblo en el Congreso de la
República.
A este respecto la Carta estableció
precisamente en el artículo 40-6, que “todo ciudadano tiene derecho a la
conformación, ejercicio y control del poder público” para lo cual, de
acuerdo con lo estipulado en el artículo 241-6, puede “interponer acciones
públicas en defensa de la Constitución y de la Ley”. Una titularidad que no
reside, por ejemplo, en un extranjero, precisamente porque implica el
cuestionamiento de funciones y resultados normativos que son propios de la
discusión democrática y que de acuerdo con el artículo 241-4 superior, suponen
de quienes presentan tales demandas de inconstitucionalidad contra las leyes,
su condición  específica de “ciudadanos”.
5.  Ahora
bien, la propia Carta ha determinado que la ciudadanía es un atributo que puede
ser suspendido temporalmente en virtud de una decisión judicial (Art. 98 C.P.),
lo que implica que se generen una serie de limitaciones al ejercicio de los
derechos políticos derivados de ella en tales circunstancias, que se hacen
extensibles necesariamente al atributo mismo de cuestionar la validez de las
leyes, como ocurre con la interposición de acciones de inconstitucionalidad.
En ese sentido, aunque la Carta no establece expresamente en
el numeral 6° del artículo 40 superior que los legitimados para interponer la
acción de inconstitucionalidad deben ser ciudadanos en ejercicio,
la interpretación sistemática de la Carta permite inferir con claridad que los
demandantes solo pueden ser quienes tengan los derechos políticos en ejercicio,
pues su participación en la conformación, ejercicio y control del poder
político obedece al compromiso real y efectivo con la democracia, con el
interés del Estado y de toda la sociedad, que representa el juicio abstracto de
constitucionalidad.
6. Desde esta perspectiva, como la finalidad de la acción
pública de inconstitucionalidad es la defensa del orden constitucional objetivo
y su propósito directo no es la defensa de derechos subjetivos, no existe una
afectación a los derechos fundamentales de los ciudadanos que tienen la
interdicción de sus derechos políticos como pena principal o accesoria impuesta
como consecuencia de una condena penal. De lo que se colige que sólo los
ciudadanos en ejercicio, deberían ser los habilitados para interponer la acción
pública de inconstitucionalidad y no quienes presentan una interdicción
temporal de los mismos.
El
alcance de la norma demandada y la ausencia de mención a los cargos de elección
popular
7.
La sentencia destaca, de lo expuesto por el demandante y del concepto del
Procurador General de la Nación, que existe una controversia acerca de quienes
son los destinatarios de la restricción de no ejercicio de la función pública
cuando no se ha pagado una multa impuesta por incumplimiento del Código
Nacional de Policía, al tenor de lo dispuesto en el artículo 183,
numeral 2° de la Ley 1801 de 2016. El demandante
sostiene que la disposición comprende solamente a los empleados de libre
nombramiento y remoción. Mientras que la sentencia afirma que, en general, el
artículo acusado de la Ley 1801 de 2016 prevé la restricción para todo tipo de
empleo público, lo que incluye los cargos de elección popular, en los términos
del artículo 125, inciso 1° de la Carta.
La
sentencia recuerda que esta disposición constitucional incluye, dentro del
concepto de servidores públicos, a quienes desempeñan empleos de carrera, de
elección popular, de libre nombramiento y remoción, a los trabajadores
oficiales y los demás que determine la ley. No obstante, a renglón seguido, la
sentencia explica cómo algunos numerales del artículo 183 de la Ley 1801 de
2016 solamente son aplicables a distintos tipos de empleo. De ese modo, afirma
que el numeral 2° se predica de los empleos de carrera y de libre nombramiento
y remoción, mientras que el numeral 4°  cobija a los trabajadores oficiales y a
los contratistas por prestación de servicio, conforme a la Ley 80 de 1993 y sus
normas complementarias.
8.
Sin embargo, en este punto la sentencia guarda silencio acerca de los cargos de
elección popular y no queda suficientemente claro que ocurre con este grupo de
servidores públicos en particular. Por ende, considero que era importante, para
aportarle claridad a la providencia, hacer mención expresa al hecho de que este
tipo de cargos no parecería que están subsumidos en lo previsto por el numeral
2º del artículo 183 demandado, pues su designación no corresponde propiamente
al concepto de nombramiento o ascenso, que son las expresiones a las que se
refiere la ley. Pero, además del elemento gramatical para la interpretación del
precepto, considero que la lectura finalista del mismo nos muestra que se trata
de una restricción de ingreso a cargos en los que la voluntad popular no se
expresa, sino que se trata de empleos en los que existe margen de
discrecionalidad para la designación u opera el mérito como ingreso de acceso,
como quiera que se trata de reconocer la idoneidad moral como una condición
habilitante para el ejercicio de la función pública.
Esta
precisión que, en la parte inicial de la providencia se echa de menos y era
complementaria con lo expuesto posteriormente en ella, deja de efectuarse
porque, a juicio de la mayoría de la Sala, los cargos de la demanda se
enfocaban únicamente en la discusión sobre la constitucionalidad de la
restricción aplicable a los empleos de carrera y de libre nombramiento y
remoción. La exclusión de los cargos de elección popular de los que serían
asunto de debate constitucional también era importante para darle claridad a
las distintas afirmaciones que se hacen en los fundamentos 52, 56 y 64 de la
sentencia en los que se evalúa la aptitud sustantiva de la demanda y, en
particular, los presupuestos de certeza y especificidad del cargo.
Lastimosamente la sentencia es ambigua y, en varios apartes, confusa para no
abordar un problema jurídico planteado en el proceso constitucional y que
ameritaban una respuesta coherente y precisa por parte de la Corte
Constitucional. No debemos olvidar que una de las funciones a cargo de esta
Corporación es definir la interpretación constitucional válida de las normas
sometidas a su control, de tal manera que se aporte claridad, seguridad
jurídica y coherencia en el sistema jurídico colombiano.
La
distinción entre la moralidad pública y el criterio del mérito
9.
La providencia es confusa en establecer cuál es en realidad  la relación entre
el criterio del mérito y la moralidad pública. En algunos apartados se afirma
que la
jurisprudencia constitucional ha sostenido que “el mérito comprende no
solamente aspectos relacionados con la capacidad técnica o profesional
de las personas, sino que abarca también aquellos relacionados con la garantía
de los principios de la función pública, consagrados en el artículo 209 de la
Constitución Política”. No obstante, más adelante dice la providencia que “el
legislador puede establecer otros requisitos distintos al mérito, pero
relacionados con la idoneidad moral de la persona, siempre y cuando estos
requisitos sean proporcionales”.
Lo
transcrito apunta entonces a concluir, de un lado, que aspectos relacionados
con la moralidad pública se encuentran comprendidos en la noción del mérito, y
del otro, que la noción de moralidad pública puede ser adicional a la noción
misma de mérito. Dicho de otro modo, las exigencias de moralidad para acceder a
un cargo pueden subsumirse en los requerimientos que evalúa el criterio del
mérito. Un enfoque que contrasta con el que se extrae de otras consideraciones
de la providencia y que apuntarían a que la cualificación moral para acceder a
un cargo es un criterio distinto del mérito que puede establecer el Legislador
para el acceso o ascenso en un cargo.
Lo
anterior evidencia, entonces, que la sentencia propone dos enfoques
incompatibles en la relación entre la idoneidad moral y el mérito, como
condiciones habilitantes de ingreso y permanencia en la función pública. Uno
que subsume la moralidad en el mérito y, el otro enfoque, que los distingue
entre sí. ¿La moralidad hace parte del mérito o no?, ese aspecto tan simple
como elemental resultaba importante en la providencia que, para no comprometer
una posición decide moverse en un escenario de ambigüedad que no es consistente
con la naturaleza de las decisiones judiciales, en las que el juzgador que debe
tomar posición y decidir los asuntos sometidos a su conocimiento.
En mi
concepto, los dos conceptos son distintos y los dos deben encontrarse presente
en todos los casos de ingreso a cargos públicos, de ahí que no eran requisitos
relevantes a la hora de evaluar la norma que exige pagar una multa impuesta por
incumplimiento de las normas del Código Nacional de Policía para ser nombrado o
ascendido en un empleo público. Sin duda, una persona que no ha sufragado la
deuda bien puede tener todo el mérito para ingresar al cargo y de la misma
manera, bien puede tener todas las condiciones morales y éticas que muestren su
idoneidad para desempeñar el empleo, pero puede suceder que no tenga los
recursos económicos para el efecto. Era claro, a mi juicio, que los dos
criterios no permitían evaluar la validez constitucional de la medida. Se trato
de un argumento de conveniencia que a la Corte no le corresponde evaluar.
10.
La sentencia parece reforzar la diferencia para tratar de explicar la
aplicación de la norma en los cargos de libre nombramiento y remoción al
expresar que “el legislador puede establecer otros requisitos distintos
al mérito, pero relacionados con la idoneidad moral de la persona, siempre
y cuando estos requisitos sean proporcionales” (énfasis añadidos). No
obstante, la sentencia se olvida que en los cargos de libre nombramiento y
remoción también es determinante establecer el cumplimiento de los requisitos
para ejercer el cargo en condiciones tales que demuestren no solo la confianza
al nominador, sino también el desempeño adecuado de las funciones a su cargo,
de ahí que el mérito no puede excluirse en este tipo de empleos.
11.
Ahora bien, esta norma, en mi concepto se ajusta a la Constitución, no porque
permita inferir mérito, ni idoneidad moral, ni porque exprese una herramienta
de escogencia de personal. Esa disposición es constitucional porque el
Legislador puede establecer aspectos adicionales al mérito para condicionar el
acceso y el ascenso en un cargo, siempre que sea razonable y proporcional.
Lo
anterior se sustenta en dos razones. La primera es que ello guarda coherencia
con otras consideraciones de la sentencia al analizar la norma en concreto que
explican “que ella se encamina a garantizar que toda persona que aspire a
ingresar o ascender en un cargo cumpla con sus deberes legales y
constitucionales y que su comportamiento también se encamine al respeto de
aquellos bienes considerados valiosos por la Constitución, tales como las
relaciones de convivencia entre los ciudadanos y entre éstos y las autoridades
públicas”. Cabe destacar que esta consideración sería incompatible con
aquella visión que subsume las evaluaciones de idoneidad moral en el criterio
del mérito.
La
segunda razón consiste, en que ello tiene sustento constitucional a partir de
los artículos 40 y 125 constitucionales que le otorgan al legislador un amplio
margen para definir las calidades, requisitos y restricciones de ingreso y
permanencia en el empleo público.  De lo anterior es posible deducir
que, junto a la evaluación de los méritos para ingresar o ser promovido a un
cargo público, el Legislador también puede fijar criterios para evaluar las
condiciones de quienes pretenden desempeñarse en un cargo y, por supuesto,
estas calidades pueden referirse al cumplimiento de los deberes jurídicos que
se imponen en la convivencia pacífica de los ciudadanos. En consecuencia, el
Legislador bien podía establecer que, mientras una persona no repare, reconozca
o asuma las consecuencias de una actuación contraria al ordenamiento jurídico
y, en especial, a la convivencia pacífica ciudadana, no puede ingresar o
ascender en un empleo público en el que la voluntad del nominador es
determinante. Por el contrario, parecería que ese mismo criterio no es
aplicable de quienes representan el pueblo y encuentran en la democracia un
instrumento para, incluso, modificar las normas jurídicas que regulan las
relaciones entre los particulares y el Estado.
De
esa manera, es razonable entender que para los elegidos popularmente no les era
aplicable la norma acusada, no solo porque a ellos no se los “nombra” o
asciende, sino que se eligen, sino también porque las restricciones de ingreso
a esos cargos públicos, debía tener una justificación cualificada, que para
esta norma no se evidenciaba.
De
esta manera, expongo las razones que me conducen a aclarar el voto respecto de
la Sentencia
C-093 de 2020, adoptada por la Sala Plena de la Corte
Constitucional.
Fecha
ut supra,
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
[1] Folio 10.
[2] Demanda contra el inciso 3 del artículo 60 de la Ley 610 de 2000,
que establecía una consecuencia jurídica similar del Boletín de Responsables
Fiscales en relación con el artículo 125 de la Constitución.
[3] Folio 36.
[4] Inciso 1º de la norma demandada
[5] Constitución Política artículo 122
[6] Folio 49
[7] Demanda contra el inciso 3 del artículo 60 de la Ley 610 de 2000,
que establecía una consecuencia jurídica similar del Boletín de Responsables
Fiscales en relación con el artículo 125 de la Constitución.
[8] Folio 51
[9] Folio 52
[10] Sentencia C – 1174 de 2005.
[11] Artículo 125 Constitución Política.
[12] Sentencia C – 823 de 2013.
[13] Folio 66
[14] Folio 32.
[15] Folio 32.
[16] Folio 32.
[17] C. Const., sentencias de constitucionalidad C- 387 de 2015, C- 026
de 2016 y C- 223 de 2016.
[18] C. Const., sentencia de constitucionalidad C- 229 de 2004,
reiterada en la sentencia C- 1155 de 2015.
[19] C. Const., sentencia de constitucionalidad C- 220 de 2017.
[20] C. Const., sentencia de constitucionalidad C- 1009 de 2008.
[21] Véase C. Const., sentencia de constitucionalidad C- 1116 de 2004.
[22] Santofimio G., Jaime O., Compendio de
Derecho administrativo, Universidad Externado, 2017, párrafo 2488.
[23] C. Const., sentencia de
constitucionalidad C- 054 de 2019.
[24] Santofimio G., Jaime O., 2017, op. Cit.,
párrafo 2488.
[25] Santofimio G., Jaime O., 2017, op. Cit.,
párrafo 2493.
[26] C. Es., Secc. II-A, sentencia del
dieciséis (16) de julio de 2015, rad. 1960-11, Consejero Ponente Gerardo Arenas
Monsalve.
[27] Esta, a su vez, fue declarada
constitucional por esta Corporación en la sentencia de constitucionalidad C-
054 de 2019.
[28] Folio 3.
[29] Folio 3.
[30] Folio 3.
[31] Folio 3.
[32] Véase folio 3.
[33] C. Const., sentencia de
constitucionalidad C- 046 de 2018.
[34] C. Const., sentencias de
constitucionalidad C- 1079 de 2002, C- 046 de 2018.
[35] C. Const., sentencia de
constitucionalidad C- 046 de 2018.
[36] C. Const., sentencia de
constitucionalidad C- 479 de 1992, reiterada por la sentencia C- 046 de 2018.
[37] C. Const., sentencia de
constitucionalidad C- 046 de 2018.
[38] C. Const., sentencia de constitucionalidad C- 553 de 2010,
reiterada en la sentencia C- 046 de 2018.
[39] C. Const., sentencia de
constitucionalidad C- 553 de 2010.
[40] C. Const., sentencia de constitucionalidad
C- 1079 de 2002.
[41] C. Const., sentencia de
constitucionalidad C- 046 de 2018.
[42] C. Const., sentencia de
constitucionalidad C- 046 de 2018.
[43] C. Const., sentencia de
constitucionalidad C- 046 de 2018.
[44] C. Const., sentencias de constitucionalidad
C- 645 de 2016, C- 192 de 2017.
[45] C. Const., sentencia de
constitucionalidad C- 084 de 2018.
[46] C. Const., sentencia de
constitucionalidad C- 640 de 2012.
[47] C. Const., sentencia de
constitucionalidad C- 211 de 2007.
[48] C. Const., sentencia de constitucionalidad
C- 063 de 1997, reiterada en sentencia C- 1079 de 2002.
[49] C. Const., sentencia de
constitucionalidad C- 1079 de 2002.
[50] C. Const., sentencia de
constitucionalidad C- 211 de 2007. En esta sentencia, se estudió la
constitucionalidad, entre otros, del artículo 10 de la Ley 1033 de 2006, que
consagraba excluir de la prueba habilitante a aquellas personas que se
encontraban vinculadas a la administración pública mediante nombramiento
provisional o en carrera, dentro de los seis (6) meses siguientes a la entrada
en vigencia de la ley. La Corte Constitucional concluyó que la disposición era
inconstitucional. Según esta Corporación, “(…) para la  Corte es claro que
en aplicación de los criterios señalados en  la jurisprudencia a partir de
los textos constitucionales sobre el respeto del principio de mérito  como
eje  del sistema de carrera administrativa   así como del
derecho a acceder a  la administración pública en condiciones de
igualdad,  eximir  a aquellos  concursantes que se encuentren
vinculados a la administración   bien sea en provisionalidad o en
carrera comporta  efectivamente  un claro desconocimiento  de
dichos principios”.
[51] C. Const., sentencia de
constitucionalidad C- 824 de 2013.
[52] C. Const., sentencia de
constitucionalidad C- 824 de 2013.
[53] C. Const., sentencia de
constitucionalidad C- 824 de 2013.
[54] C. Const., sentencia de
constitucionalidad C- 046 de 2018.
[55] C. Const., sentencia de
constitucionalidad C- 046 de 2018.
[56] C. Const., sentencia de
constitucionalidad C- 824 de 2013.
[57] C. Const., sentencia de
constitucionalidad C- 514 de 1994, reiterada por la sentencia C- 824 de 2013.
[58] C. Const., sentencia de
constitucionalidad C- 824 de 2013.
[59] C. Const., sentencia de
constitucionalidad C- 824 de 2013.
[60] C. Const., sentencia de constitucionalidad
C- 901 de 2008. Asimismo, ver sentencias C- 808 de 2001, T- 158 de 1999 y T-
384 de 2005.
[61] La Corte Constitucional estudió el caso
de una empleada de carrera de la Contraloría General de la República que se
encontraba en escalafón 11 y, luego del proceso de restructuración y de un
nuevo concurso de méritos, fue reubicada en como profesional universitaria
grado 1, a pesar de que el resultado de sus pruebas le permitían el ingreso al
grado de profesional universitario grado 2. La servidora preguntó por qué se
encontraba en dicho escalafón, mientras que otros empleados, que habían
presentado pruebas y obtenido un puntaje menor, habían ingresado a grados
mayores. La entidad respondió que no había obtenido un puntaje alto en la calificación
referencial -de carácter subjetivo-. La Corte concluyó que debía tenerse
“por inexistente la “calificación referencial” dada a la peticionaria ya que es
una actuación administrativa cuyo objeto es ilícito pues como hemos visto, se
dirige a crear una situación de discriminación injustificada; además en la
medida en que es una actuación tendiente a producir efectos jurídicos, la
voluntad de la administración ha debido manifestarse y comunicarse
oportunamente a la interesada para que ella pudiera ejercer el derecho de
defensa, y dado que no lo fue, falta un elemento esencial al acto, sin el cual
no puede existir”. En ese sentido, la Corte Constitucional amparó los derechos
fundamentales a la igualdad, el debido proceso y al trabajo de la accionante.
[62] Esta regla ha sido reiterada. Véase, C.
Const., sentencias de constitucionalidad C- 1173 de 2005, C- 640 de 2012.
[63] C. Const., sentencia de
constitucionalidad C- 1079 de 2002. En este caso se estudiaba el artículo 115
del Decreto Ley 261 de 2000, que consagraba el sistema de ascensos dentro de la
Fiscalía General de la Nación mediante sistema de concurso de méritos sólo para
empleados de carrera de la entidad. La accionante consideraba que esta
restricción contrariaba el principio de igualdad y de mérito, al no permitir un
concurso para todas las personas. La consideración general en esta sentencia
consiste en que “la carrera y el sistema de concurso de méritos constituyen,
entonces, un sistema técnico de administración de personal y un mecanismo de
promoción de los principios de igualdad e imparcialidad, en cuanto garantizan
que a la organización estatal, y concretamente a la función pública, accedan
los mejores y los más capaces funcionarios, “descartá[ndose] de manera
definitiva la inclusión de otros factores de valoración que repugnan a la
esencia misma del Estado social de derecho, tales como el clientelismo, el
favoritismo y el nepotismo” que, por lo demás, se identifican en el área
de la sociología política, el derecho público y la ciencia administrativa, como
criterios de selección de personal que se contraponen a los nuevos roles del
Estado contemporáneo y que afectan en gran medida su proceso de modernización y
racionalización, el cual resulta consustancial a la consecución y cumplimiento
de los deberes públicos.” Y, en el caso en concreto, la Corte Constitucional
consideró que el artículo 115 del Decreto Ley 261 de 2000 debía leerse
sistemáticamente y, por tanto, entenderse que comprendía tanto a empleados de
la Fiscalía General de la Nación como a cualquier persona. Según la Corte: “Siguiendo los lineamientos aquí
reseñados, la Corte encuentra que la demanda formulada contra el artículo 15
del Decreto 262 de 2000 no está llamada a prosperar, toda vez que la actora y
la propia Vista Fiscal partieron de un criterio errado para fundar su
inconstitucionalidad: considerar, dentro de una interpretación aislada y no
ajustada a su texto, que dicha norma preveía una forma de concurso cerrado para
la provisión de cargos en la Fiscalía General de la Nación -por la vía del
ascenso-, ignorando por completo el contexto normativo dentro del cual la misma
fue expedida, y que lleva a la inexorable conclusión que todos los concursos al
interior de la entidad son públicos y abiertos. Por esta razón, en la parte
resolutiva de la presente providencia, se procederá a declarar su
exequibilidad, en los términos de lo consignado en el punto 5 de las
consideraciones de esta Sentencia.”
[64] C. Const., sentencia de
constitucionalidad C- 651 de 2006.
[65] C. Const., sentencia de
constitucionalidad C- 657 de 1997.
[66] C. Const., sentencia de
constitucionalidad C- 657 de 1997.
[67] C. Const., sentencia de tutela T- 158 de
1999.
[68] C. Const., sentencia de
constitucionalidad C- 801 de 2001.
[69] C. Const., sentencia de
constitucionalidad C- 1079 de 2002.
[70] C. Const., sentencia de
constitucionalidad C- 651 de 2006.
[71] C. Const., sentencia de
constitucionalidad C- 901 de 2008.
[72] C. Const., sentencia de
constitucionalidad C- 808 de 2001.
[73] C. Const., sentencia de
constitucionalidad C- 651 de 2006.
[74] Gac. Cong., 326/2016, p. 14.
[75] Gac. Cong., 326/2016, p. 14.
[76] C. Const., sentencia de
constitucionalidad C- 282 de 2017.
[77] C. Const., sentencia de
constitucionalidad C- 282 de 2017.
[78] C. Const., sentencia de
constitucionalidad C- 282 de 2017.
[79] C. Const., sentencia de
constitucionalidad C- 179 de 2007.
[80] C. Const., sentencia de
constitucionalidad C- 282 de 2017.
[81] C. Const., sentencia de
constitucionalidad C- 179 de 2007.
[82] C. Const., sentencia de
constitucionalidad C- 179 de 2007.
[83] C. Const., sentencia de
constitucionalidad C- 282 de 2017.
[84] C. Const., sentencia de
constitucionalidad C- 087 de 2000.
[85] C. Const., sentencia de
constitucionalidad C- 179 de 2007.
[86] C. Const., sentencia de
constitucionalidad C- 179 de 2007.
[87] C. Const., sentencia de
constitucionalidad C- 651 de 2006.
[88] C. Const., sentencia de
constitucionalidad C- 651 de 2006.
[89] C. Const., sentencia de constitucionalidad
C- 054 de 2019, consideración 107.
[90] C. Const., sentencia de
constitucionalidad C- 424 de 2015.
[91] Véase C. Const., sentencia de
constitucionalidad C- 234 de 2019.
[92] C. Const., sentencia de
constitucionalidad C- 651 de 2006.
[93] C. Const., sentencia de
constitucionalidad C- 811 de 2014.
[94] C. Const., sentencia de
constitucionalidad C- 234 de 2019.
[95] C. Const., sentencia de constitucionalidad C- 113 de 2017.
[96] C. Const., sentencia de constitucionalidad C- 033 de 2014.
[97] Véase C. Const., sentencia de constitucionalidad
C- 424 de 2015.
[98] Gac. Cong. 740/2015, p. 10.
[99] Gac. Cong. 740/2015, p. 10.
[100] C. Const., sentencia de tutela T- 439 de
1992, reiterada por la sentencia C- 225 de 1995.
[101] C. Const., sentencias de
constitucionalidad C- 251 de 2002 y C- 469 de 2016. Véase, además, C. Const.,
sentencia de tutela T- 673 de 2013.
[102] C. Const., sentencia de
constitucionalidad C-1119 de 2004.
[103] C. Const., sentencia de
constitucionalidad C- 225 de 2017.
[104] C. Const., sentencia de
constitucionalidad C- 391 de 2017.
[105] C. Const., sentencia de
constitucionalidad C- 391 de 2017.
[106] C. Const., sentencia de
constitucionalidad C- 643 de 2012 y sentencias de unificación SU- 649 de 2017,
SU- 913 de 2019.
[107] C. Const., sentencia de unificación SU-
585 2017.
[108] C. Const., sentencia de constitucionalidad
C- 657 de 1997.
[109] C. Const., sentencia de
constitucionalidad C- 657 de 1997.
[110] C. Const., sentencias de
constitucionalidad C- 857 de 2008, C- 354 de 2009, C- 695 de 2013, C- 838 de
2013, C- 033 de 2014, C- 424 de 2015, C- 113 de 2017. Véase, además, C. Const.,
sentencia de tutela T- 1023 de 2010.
[111] Gac. Cong. 740/2015, p. 10.
[112] Gac. Cong. 326/2016, p. 14.
[113] C. Const., sentencias de
constitucionalidad C- 838 de 2013, C- 234 de 2019.
[114] Véase, C. Const., sentencias de constitucionalidad C- 857 de
2008, C- 113 de 2017.
[115] C. Const., sentencia de
constitucionalidad C- 054 de 2019.
[116] Un razonamiento similar se encuentra en
la sentencia C- 657 de 1997. Para la Corte, “Que una persona deba prestar
juramento en el sentido de que ignora tener un juicio pendiente por alimentos,
o afirmando que cumplirá las obligaciones que al respecto le impone la ley, no
implica, como lo estima el actor, una violación de su derecho al trabajo. La
disposición legal no le impide que lo ejerza ni implica que se lo despoje de la
especial protección que la Carta Política le garantiza. Apenas se establece un
requisito previo, ligado a las obligaciones que el trabajador debe cumplir si
las tiene a cargo, con el objeto de asegurar el ejercicio de los derechos de
otras personas -quienes de él pueden reclamar alimentos- para realizar los
fines propios del Estado Social de Derecho y la vigencia cierta del orden
jurídico.”
[117] C. Const., sentencia de
constitucionalidad C- 054 de 2019.
[118] C. Const., sentencia de
constitucionalidad C- 223 de 2017. Asimismo, véase C. Const., sentencia de
constitucionalidad C- 391 de 2017.
[119] Un
razonamiento similar fue empleado por esta Corporación en la sentencia de
constitucionalidad C- 054 de 2019. En dicha ocasión, la Corte sostuvo: “110.
En cuanto a la proporcionalidad en sentido estricto, lo primero que debe
indicarse es que el examen recae sobre la libertad económica y negocial,
derecho que, prima facie, no tiene el mismo peso que otros derechos como
el libre desarrollo de la personalidad, el acceso a cargos públicos o la
educación, a los que remiten implícitamente otros numerales del artículo en
cuestión. La restricción tampoco es tan intensa, pues, plausiblemente, quienes
están en disposición de ofrecer bienes y servicios al Estado tienen no solo el
deber, sino la posibilidad de hecho de pagar multas que ascienden a 32 SMLMV,
es decir, algo más que 1 SMLMV. Finalmente, la certeza de la afectación del
interés estatal derivada del no pago de la multa es indiscutible, mientras la
certeza de la afectación a las libertades citadas es relativa, en la medida en
que parece deberse principalmente a la negligencia del afectado.
111. Así, el
pago de una multa que, en el peor de los casos, excede un salario mínimo no
parece desproporcionada para quienes estén interesados en ejercer la actividad
comercial, de quienes, por otra parte, se espera un cumplimiento de sus
obligaciones económicas”.
[120] Aclaraciones de voto a la Sentencia C-164 de 2019 M.P. Luis
Guillermo Guerrero Pérez y C-387 de 2015 M.P. María Victoria Calle Correa.