C-700-04
Sentencia C-070/04
Nota de Relatoría: Esta
Sentencia fue anulada mediante Auto 119/04
Sentencia C-700/04
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE OBJECION PRESIDENCIAL-Alcance
La Corte Constitucional ha considerado
en su jurisprudencia, que cuando le corresponde decidir sobre la
constitucionalidad de proyectos de ley objetados por el ejecutivo, el ejercicio
de esa función no se restringe al análisis material de los reproches presentados
por el Gobierno sino que también se extiende al procedimiento impartido a
dichas objeciones, respecto de las normas constitucionales y legales que lo
regulan.
PROYECTO DE LEY-Sanción por el Gobierno
PROYECTO DE LEY-Facultad de objeción por
el Gobierno
PROYECTO DE LEY-Término para objeción
por el Gobierno/OBJECION PRESIDENCIAL A PROYECTO DE LEY-Términos
De acuerdo con lo
previsto por la Constitución Política, el Gobierno dispone del término de seis
días para devolver con objeciones cualquier proyecto cuando no conste de más de
veinte artículos; de diez días, cuando el proyecto contenga de veintiuno a
cincuenta artículos; y hasta de veinte días cuando los artículos sean más de
cincuenta. Términos que aparte de ser computables en días hábiles y completos,
tienen carácter preclusivo para el Gobierno, pues el propósito del
constituyente fue el de imponerle a éste el deber de sancionar o devolver el
proyecto de ley oportunamente al Congreso con objeciones, ya que su papel
consiste en concurrir al proceso de formación de la ley, pero no le es posible
entrabar o paralizar el proceso legislativo cuando éste se encuentra para la
respectiva sanción. Es por ello que la misma Constitución prevé, que si
transcurridos los indicados términos, el Gobierno no hubiere devuelto el
proyecto con objeciones, el Presidente deberá sancionarlo y promulgarlo; así
como que, Si el Presidente no cumpliere con el deber de sancionar las leyes en
los términos y según las condiciones que la Constitución establece, las
sancionará y promulgará el presidente del Congreso.
OBJECION PRESIDENCIAL A PROYECTO DE LEY-Insistencia
en constitucionalidad por las cámaras
OBJECION PRESIDENCIAL A PROYECTO DE LEY-No
constituyen un veto sino una facultad del Gobierno/OBJECION PRESIDENCIAL A
PROYECTO DE LEY-Controversias de derecho de rango constitucional
Como las objeciones presidenciales no
constituyen un veto sino una facultad del Gobierno que no puede obstaculizar el
proceso legislativo, la insistencia de las cámaras legislativas lejos de plantear
una colisión de competencias entre las dos ramas del poder público-que por
mandato superior (art. 113 de la CP) están llamadas a guardar entre sí un
equilibrio armónico-, propone una controversia de puro derecho de rango
constitucional que compete dirimir a este Alto Tribunal de conformidad con lo
dispuesto en el artículo 241-8 de la
Constitución Política, según el cual a esta Corte corresponde resolver
definitivamente “sobre la constitucionalidad de los proyectos de ley que hayan
sido objetados por el Gobierno como inconstitucionales”.
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL EN OBJECION PRESIDENCIAL-Formulación extemporánea
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE OBJECION PRESIDENCIAL-Presupuestos de procedibilidad
Son dos las condiciones que se
requieren para que la Corte Constitucional pueda emitir un pronunciamiento
sobre las objeciones propuestas, dirimiendo la controversia de
constitucionalidad suscitada entre el Gobierno y el Congreso: i)Que dentro de
los términos perentorios señalados en el artículo 166 Superior, el proyecto de
ley sea objetado por el Presidente de la República por motivos de
inconstitucionalidad al momento de pronunciarse sobre su sanción,; y ii)Que
cumplida la anterior condición el Congreso insista, es decir, que rechace las
objeciones con arreglo al procedimiento previsto para tal efecto en la Carta
Política. Satisfechas estas exigencias, la Corte puede analizar de fondo las
objeciones presidenciales como árbitro del diferendo jurídico que se presenta
entre dos ramas del poder, profiriendo como guardiana de la integridad y
supremacía de la Carta Política una decisión definitiva, que si es de
exequibilidad obliga al Gobierno a sancionar el proyecto de ley, y en caso
contrario, conduce al archivo del expediente, salvo que la inexequibilidad del
proyecto sea parcial debiendo indicarlo así a la
Cámara en que tuvo su origen para que, oído el Ministro del ramo, rehaga e
integre las disposiciones afectadas en términos concordantes con el dictamen de
la Corte y una vez cumplido este trámite, remita a la Corte el proyecto para
fallo definitivo (art. 167 de la CP).
Referencia: expediente OP-078
Objeciones Presidenciales al artículo 3°
(parcial) del proyecto de Ley No. 121 de 2002 - Senado de la República - 258 de
2003 - Cámara de Representantes - "Por medio del cual se crea el
sistema de identificación e información de ganado bovino”
Magistrada Ponente:
Dra. CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Bogotá, D. C, veintisiete (27) de
julio de dos mil cuatro (2004).
El Presidente
del H. Senado de la República Dr. Germán Vargas Lleras, remitió a esta
Corporación, mediante oficio de junio 23 del año 2004, el proyecto de ley de la
referencia, cuyo texto fue objetado por el
Presidente de la República por motivos de inconstitucionalidad e
inconveniencia.
Como quiera que el Congreso declaró infundadas las
objeciones presidenciales e insistió en la aprobación del proyecto, corresponde
a la Corte decidir sobre su exequibilidad, según los términos de los artículos
167 de la Carta Política y 32 del Decreto 2067 de 1961.
I.  TEXTO DE LA DISPOSICIÓN OBJETADA
“Ley No. ________
por la cual se crea el Sistema Nacional de Identificación e
Información del Ganado Bovino
El
Congreso de Colombia
DECRETA:
Artículo 3°. El
Sistema Nacional de Identificación e Información de Ganado Bovino, estará a
cargo del Gobierno Nacional a través del Ministerio de Agricultura y Desarrollo
Rural, quien a su vez podrá contratar la administración con la Federación
Colombiana de Ganaderos, Fedegán, la cual será responsable de la ejecución y
puesta en marcha del sistema.
Para efectos de
lo anterior Fedegán podrá apoyarse en las organizaciones de ganaderos u
otras organizaciones del sector legalmente constituidas, y delegar en ellas las
funciones que le son propias, como entidad encargada del Sistema”.
II.   OBJECIÓN DEL
PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA
La objeción de
inconstitucionalidad propuesta por el Ejecutivo contra algunos apartes del
artículo 3° del proyecto de la referencia se fundamenta en la supuesta
vulneración de los artículos 13, 150 numeral 9 y 333 de la Constitución
Política por favorecer a una sola entidad de derecho privado (Fedegan) en la
contratación con el Estado para la administración del Sistema Nacional de
Identificación e Información de Ganado Bovino.
En su parecer,
esta disposición legal impide la libre concurrencia para contratar con el Estado
de otras entidades y personas que desarrollan actividades iguales o similares
que las que desarrolla Fedegan, inclusive de las que sin constituir un gremio
tienen la capacidad de desarrollar técnicamente la actividad de identificación
e información a que se refiere el proyecto.
Considera que
las razones expuestas por el legislador para privilegiar esta entidad, tales
como haber desarrollado un programa de erradicación de la fiebre aftosa con la
infraestructura necesaria para adelantar la finalidad de la ley por sancionar,
no demuestran la necesidad de contratarla, ni descartan la inexistencia de
otros medios iguales o mejores para la realización de los objetivos que el
proyecto persigue.
Así mismo,
expresa que el principio de igualdad se vulnera sin que aparezca demostrado que
la limitación señalada es razonable y que el sacrificio de éste derecho y el de
libertad de empresa sea indispensable para el logro del fin que se busca.
Por último,
respecto a los alcances del numeral 9 del artículo 150 Superior destaca la
jurisprudencia de la Corte Constitucional sentada en la sentencia C-086/95 en
la cual esta corporación señaló que:
“La autorización especial de que trata el artículo 150.9 es
excepcional y debe contener los elementos de generalidad e impersonalidad, como
toda ley, salvo que se señale al contratista en el caso en que éste sea la
única persona natural o jurídica que pueda desarrollar el objeto propio del
contrato.  De lo contrario se violaría el principio de imparcialidad
(artículo 209), que garantiza la igualdad (artículo 13) de todos para
participar en la contratación pública”. (Negrita
del Presidente)
III.
INSISTENCIA DEL CONGRESO DE LA REPÚBLICA
A efectos de
resolver sobre la objeción presidencial propuesta, las Cámaras Legislativas integraron
las respectivas Comisiones Accidentales, las que rindieron sendos informes de
objeciones mediante los cuales se decidió insistir en la constitucionalidad y
conveniencia del proyecto de ley objetado.  Estos informes fueron debidamente
aprobados en el Senado de República y la Cámara de Representantes en sesiones
plenarias de 8 y 17 de junio de 2004 respectivamente.
Como razones
para insistir en la constitucionalidad de los apartes del artículo 3 del
proyecto objetado, señalan las Comisiones Accidentales que llama su atención el
que el Gobierno presente objeciones contra un proyecto de ley de su propia
iniciativa, más si se considera que éste fue tramitado por el Congreso sin
modificación alguna.
Adicionalmente,
aclaran que no es cierto que el proyecto de ley obligue a contratar con Fedegan
la implementación del Sistema Nacional de Identificación e Información Bovina,
pues el proyecto indica que ello es una mera posibilidad, al consagrar que el
Ministerio de Agricultura “podrá contratar”, sin que se establezca un
mandato imperativo al respecto.
Con todo,
precisan que si el mandato fuera imperativo, tampoco se vulneraría la
Constitución Política, por cuanto como lo ha reconocido la Corte
Constitucional, “Fedegan agrupa asociaciones, federaciones, comités de
índole departamental y municipal, así como fondos ganaderos y cooperativas
lecheras, lo que significa que Fedegan es el gremio aceptado a nivel Nacional,
como interlocutor válido de los ganaderos para trazar conjuntamente con el
Gobierno las políticas dirigidas al desarrollo del sector pecuario”.  En el
mismo sentido destacan el concepto del Procurador General de la Nación rendido
dentro del proceso de inconstitucionalidad contra el artículo 7 de la Ley 89 de
1993 (“sentencia C-678”)
Para finalizar
en cuanto a las razones de inconveniencia propuestas por el Presidente,
manifiestan no entenderlas, por cuanto lo perseguido por el proyecto de ley es
ajustar la producción ganadera colombiana a las exigencias y estándares
internacionales que obligan a adoptar mecanismo de trazabilidad, para poder
acceder a los mercados de grandes consumidores, como el europeo y
norteamericano.
IV.
CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
El señor
Procurador General de la Nación (E), Carlos Arturo Gómez Pavajeau, mediante
concepto de 7 de julio de 2004, considera infundadas las objeciones del
ejecutivo al proyecto de ley bajo revisión, por lo que solicita a esta
Corporación que declare la exequibilidad del precepto objetado.
Para el efecto,
el Jefe del Ministerio Público se ocupa de precisar que el Congreso dicta leyes
en materia contractual, sin indicar el mecanismo o la forma como se debe
contratar para un caso concreto o con quién se debe adelantar un proceso, pues
las normas no pueden estar direccionadas a intereses particulares sino
generales.
Así mismo,
destaca que la Constitución Política garantiza a todas las personas por igual,
la participación en la actividad pública (artículos 1, 2, 13, 23, 40, 87, 95) y
en materia contractual la aplicación del principio de igualdad de oportunidades
en los procesos de selección de contratistas.
Con base en lo
anterior, estima que no le asiste la razón al Gobierno Nacional por dos
razones:  “i) el carácter no obligatorio de contratar con la Federación Colombiana
de Ganaderos y ii) la naturaleza del gremio, que permite aplicar el principio
constitucional de la participación de todos en las decisiones que los afectan”.
Al respecto,
aclara que no existe la obligación de contratar con la Federación Colombiana de
Ganaderos, sino que es una alternativa, la cual se deduce de la expresión “podrá”.
Así mismo, señala que tampoco es un direccionamiento, porque la contratación
debe efectuarse una vez que el Ministerio de Agricultura verifique que es el
organismo idóneo para tal administración.
Agrega que  “de
la misma literalidad se entiende que es al mencionado ministerio a quien
corresponde la implantación del Sistema Nacional de Identificación e
Información del Ganado Bovino y será dicho organismo el que decidirá si
contratará su administración con la referida federación o con otra persona
natural o jurídica”.
En aplicación
del principio constitucional que establece que un fin del Estado es facilitar
la participación de todos en las decisiones que los afectan, el Procurador
considera que si son los ganaderos quienes deben someterse a las disposiciones
relativas a la creación del mencionado Sistema, es constitucionalmente
admisible que un ente privado como la Federación Colombiana de Ganaderos,
siendo el gremio más representativo de los mismos, tenga prevalencia para
administrar el sistema.
Finalmente,
advierte que es inadmisible el argumento del Gobierno Nacional respecto a la
vulneración de la libertad económica e iniciativa privada puesto que por la
naturaleza del sistema de identificación e información del ganado bovino, que
solo afecta a un estamento específico (sector ganadero), la norma objetada
establece que la contratación de la administración del sistema esté en manos de
Fedegan como entidad mediante la cual se canalizan los intereses de los
ganaderos, la cual cuenta con la suficiente idoneidad para llevar a cabo esta
labor.
V.
CONSIDERACIONES
1.
Competencia.
La Corte es competente para conocer sobre las
objeciones de inconstitucionalidad formuladas por el Presidente de la República
en el presente caso, según lo preceptuado por los artículos 167 y 241-8 de la
Constitución Política.
2. Verificación del trámite de las objeciones
propuestas.
La Corte Constitucional ha considerado en su
jurisprudencia[1], que cuando le corresponde decidir
sobre la constitucionalidad de proyectos de ley objetados por el ejecutivo, el
ejercicio de esa función no se restringe al análisis material de los reproches
presentados por el Gobierno sino   que también se extiende al procedimiento
impartido a dichas objeciones, respecto de las normas constitucionales y
legales que lo regulan.
Por lo tanto, es necesario verificar previamente
si el trámite de las objeciones presentadas por el Gobierno al proyecto de Ley
No. 121 de 2002 –Senado y 258 de 2003 Cámara-, se ajusta a los dictados de la
Carta Política.
Al revisar el expediente legislativo, contentivo
del proyecto de Ley objetado parcialmente por el Gobierno, se observa que una
vez aprobado por el Congreso de la República, en cumplimiento de la
Constitución[2], el Presidente del Senado lo envió al
Presidente de la República para su sanción, quien lo recibió el 24 de diciembre
de 2003[3] y lo devolvió[4]
sin la correspondiente sanción el 14 de enero de 2004[5],
formulando objeciones de inconstitucionalidad e inconveniencia.
El Congreso de la República dio trámite a la
insistencia, pues las células legislativas integraron sendas Comisiones
Accidentales para que conocieran de las objeciones presidenciales, cuyo informe[6]
fue aprobado por la plenaria del Senado el 8 de junio de 2004[7],
y por la plenaria de la Cámara de Representantes el 17 de junio del mismo año[8],
insistiendo en que se diera trámite al mismo, razón por la cual el proyecto fue
remitido a la Corte Constitucional para que decida sobre su exequibilidad[9].
3. Extemporaneidad de las objeciones formuladas por el Gobierno e
inhibición de la Corte para pronunciarse sobre ellas.
En el orden constitucional colombiano, le
corresponde al Gobierno sancionar los proyectos de ley aprobados por el
Congreso de la República, a fin de convertirlos en Ley de la República, siempre
y cuando no presente objeciones sobre los mismos. Interviene de esta forma el
órgano Ejecutivo en la formación de la ley, la que no es producto exclusivo de
la decisión del legislativo sino del asentimiento conjunto de estas dos ramas
del poder.
Recibido por el Gobierno un proyecto de ley para
su respectiva sanción, cuenta en dicho momento, y en el término respectivo, con
la facultad de objetarlo total o parcialmente, bien por razones de conveniencia
o por motivos de inconstitucionalidad, según el caso.
De acuerdo con lo previsto por la Constitución
Política[10], el Gobierno dispone del término de seis
días para devolver con objeciones cualquier proyecto cuando no conste de más de
veinte artículos; de diez días, cuando el proyecto contenga de veintiuno a
cincuenta artículos; y hasta de veinte días cuando los artículos sean más de
cincuenta. Términos que aparte de ser computables en días hábiles y completos[11],
tienen carácter preclusivo[12] para el Gobierno, pues el propósito del
constituyente fue el de imponerle a éste el deber de sancionar o devolver el
proyecto de ley oportunamente al Congreso con objeciones, ya que su papel
consiste en concurrir al proceso de formación de la ley, pero no le es posible
entrabar o paralizar el proceso legislativo cuando éste se encuentra para la
respectiva sanción[13]. Es por ello que la misma Constitución
prevé, que si transcurridos los indicados términos, el Gobierno no hubiere
devuelto el proyecto con objeciones, el Presidente deberá sancionarlo y
promulgarlo[14]; así como que, Si
el Presidente no cumpliere con el deber de sancionar las leyes en los términos
y según las condiciones que la Constitución establece, las sancionará y
promulgará el presidente del Congreso[15].
Ahora bien, tratándose de objeciones
presidenciales por motivos de  inconstitucionalidad, esto es, las que versan
sobre el supuesto desconocimiento de  los preceptos de la Carta Política, se
consagra en la Constitución[16] que una vez puestas en conocimiento de
las cámaras legislativas las objeciones presentadas en oportunidad, éstas
pueden insistir en la constitucionalidad del proyecto de ley, evento en el
cual, pasará a la Corte Constitucional a efectos de que ésta dirima la
controversia planteada entre el Gobierno y el Legislador.
Lo anterior por cuanto, como las
objeciones presidenciales no constituyen un veto sino una facultad del Gobierno
que no puede obstaculizar el proceso legislativo, la insistencia de las cámaras
legislativas lejos de plantear una colisión de competencias entre las dos ramas
del poder público -que por mandato superior (art. 113 de la CP) están llamadas
a guardar entre sí un equilibrio armónico-, propone una controversia de puro
derecho de rango constitucional que compete dirimir a este Alto Tribunal de
conformidad con lo dispuesto en el artículo 241-8 de la
Constitución Política, según el cual  a esta Corte corresponde resolver
definitivamente “sobre la constitucionalidad de los proyectos de ley que
hayan sido objetados por el Gobierno como inconstitucionales”.
En el caso concreto, visto el trámite impartido a
la objeción presentada por el Gobierno contra el proyecto de Ley No. 121 de
2002 Senado – 258 de 2003 Cámara de Representantes, es evidente que éstas
fueron formuladas en forma extemporánea, ya que de conformidad con lo
establecido en el artículo 166 de la Carta Política, el Gobierno contaba con
seis días para devolver con objeciones el proyecto de ley, pues la iniciativa
en cuestión no consta de más de veinte artículos -el proyecto tiene  nueve
artículos-.
Cabe recordar, que si la Presidencia de la
República recibió del Congreso el proyecto de ley para su sanción el 24 de
diciembre de 2003, el término de seis días venció el día lunes  5 de enero de
2004. El proyecto de ley fue devuelto al Congreso con las objeciones
respectivas el 14 de enero de 2004.
Para la Corte, si bien el Congreso dio trámite a
las objeciones, éste resulta inválido, pues aunque internamente respetó los
cánones constitucionales y legales al darle segundo debate al citado proyecto,
ya las cámaras legislativas habían perdido competencia para proceder a la
insistencia. El trámite previsto en la Constitución para casos como el presente
es que, vencido el término para presentar objeciones sin que ello hubiere
ocurrido, le corresponde al Presidente sancionar y promulgar el proyecto según
lo dispuesto por el artículo 166 inc. 2º de la Constitución; y que si no se
cumple con éste deber, sancionará y promulgará el proyecto el Presidente del
Congreso por así consagrarlo el artículo 168 Ibídem.
Por lo tanto, le corresponde al Congreso de la
República, al tramitar las objeciones que presente el Gobierno contra los
proyectos de ley, controlar el cumplimiento de los términos constitucionales en
que éstas se han presentado, pues bien puede advertir su extemporaneidad, y en
tal evento podrá devolver el proyecto al Presidente para que proceda conforme lo
establece la Constitución, y en caso de que no se cumpla con este deber,
proceder a la sanción y promulgación del proyecto por intermedio del Presiente
del Congreso.
Inadvertida en este caso la
extemporaneidad de las objeciones, el Congreso envió a la Corte constitucional
el expediente para el pronunciamiento respectivo. Pero antes del mismo, le
corresponde a esta Corporación examinar si se cumplen los presupuestos de
procedibilidad para el debido ejercicio del  control constitucional.
En este orden de ideas, son dos las
condiciones que se requieren para que la Corte Constitucional pueda emitir un
pronunciamiento sobre las objeciones  propuestas, dirimiendo la controversia de
constitucionalidad suscitada entre el Gobierno y el Congreso:
i)
Que dentro de los
términos perentorios señalados en el artículo 166 Superior, el proyecto de ley
sea objetado por el Presidente de la República por motivos de
inconstitucionalidad al momento de pronunciarse sobre su sanción,; y
ii)
Que cumplida la
anterior condición el Congreso insista, es decir, que rechace las objeciones
con arreglo al procedimiento previsto para tal efecto en la Carta Política.
Satisfechas estas exigencias, la Corte
puede analizar de fondo las objeciones presidenciales como árbitro del
diferendo jurídico que se presenta entre dos ramas del poder,  profiriendo como
guardiana de la integridad y supremacía de la Carta Política una decisión
definitiva, que si es de exequibilidad obliga al Gobierno a sancionar el
proyecto de ley, y en caso contrario, conduce al archivo del expediente, salvo
que la inexequibilidad del proyecto sea parcial debiendo indicarlo así a la Cámara en que tuvo su origen para que, oído el Ministro del
ramo, rehaga e integre las disposiciones afectadas en términos concordantes con
el dictamen de la Corte y una vez cumplido este trámite, remita a la Corte el
proyecto para fallo definitivo (art. 167 de la CP).
En efecto, el control de constitucionalidad que
le corresponde a la Corte deriva del rechazo de las objeciones presidenciales
por parte del Congreso con arreglo al procedimiento previsto en la
Constitución,  el cual supone cronológicamente que en un primer momento el
Gobierno oportunamente haya hecho uso de la facultad de objetar el proyecto de
ley dentro del termino constitucional y, seguidamente, que las cámaras
legislativas le impartan segundo debate en forma reglamentaria. Si no se agotan
estas etapas, ha de entenderse que no se produjo ni la objeción ni la
insistencia y, por tanto, falta el presupuesto procesal indispensable que
permita a la Corte pronunciar sentencia de fondo sobre las objeciones del
Gobierno.
En este caso, como se indicó anteriormente, la
insistencia tramitada por las cámaras legislativas carece de validez, pues para
que el Congreso pueda ejercer esta atribución constitucional, es presupuesto
indispensable que los reproches del Ejecutivo hayan sido formulados
oportunamente, lo cual no aconteció en el caso que se examina, toda vez que
está demostrado que la censura del Gobierno se presentó con posterioridad al
término señalado por la Constitución, situación que impide  a la Corte  emitir
el pronunciamiento de fondo correspondiente.
Para la Corte, la extemporaneidad de las
objeciones del Gobierno, y por ende la falta de competencia del Congreso para
darles trámite, implican un vicio de procedimiento de carácter insubsanable, al
no tratarse de un simple defecto intrascendente, sino por el contrario, de la
falta de los presupuestos necesarios  para que la Corte pueda emitir un pronunciamiento
de fondo. Al respecto no debe olvidarse, que los términos para sancionar u
objetar un proyecto de ley tienen carácter perentorio y preclusivo, pues han
sido fijados directamente por la Constitución con el fin de que el Gobierno
concurra a la formación de la ley, culminando su trámite con la sanción y
promulgación u objetándolo dentro del término respectivo, procedimiento que
debe continuar su curso para que  pueda definirse la suerte de las normas
objetadas en relación con su constitucionalidad.
Por todo lo
anterior, la Corte se abstendrá de pronunciarse sobre las objeciones planteadas
por el Ejecutivo al artículo 3° (parcial) del proyecto de Ley No. 121 de 2002 -
Senado de la República - 258 de 2003 - Cámara de Representantes – “Por
medio del cual se crea el sistema de identificación e información de ganado
bovino”. En consecuencia, dispondrá que el expediente se devuelva al
Presidente de la República para que sancione el  proyecto de ley dando
cumplimiento a lo dispuesto en los artículos 165 y 166  inciso segundo de la
Carta Política; y, en caso de que ello no ocurra, debe ser sancionado por el
Presidente del Congreso .
Vale aclarar que esta situación no impide que las
disposiciones del proyecto de ley puedan ser revisadas posteriormente por la
Corte cuando se conviertan en ley de la República, a través del ejercicio de la
acción de inconstitucionalidad.
VI.
DECISIÓN
En mérito de
lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia
en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero. Por
cuanto las objeciones presidenciales fueron presentadas de manera extemporánea,
debe la Corte Constitucional INHIBIRSE de decidir sobre las presentadas por el
Gobierno frente al  artículo 3° (parcial) del proyecto de ley No. 121 de 2002 -
Senado de la República - 258 de 2003 - Cámara de Representantes - "Por
medio del cual se crea el sistema de identificación e información de ganado
bovino”.
Segundo. DEVOLVER a la Presidencia de la
República el proyecto de ley en referencia, para que de conformidad con lo
dispuesto en los artículos 165 y 166 de la Constitución, el mismo sea
sancionado y promulgado.
Tercero. En caso de que el Presidente de
la República no sancione el proyecto en mención, éste deberá ser sancionado por
el presidente del Congreso de la República conforme a lo establecido en el
artículo 168 de la Constitución.
Notifíquese, cópiese, comuníquese al Presidente de la República y al
Presidente del Congreso, publíquese y cúmplase.
CLARA
INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Presidenta
JAIME
ARAUJO RENTERIA
Magistrado
ALFREDO
BELTRAN SIERRA
Magistrado
MANUEL
JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME
CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO
ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO
GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
RODRIGO
UPRIMNY YEPES
Magistrado
Con
salvamento parcial de voto
ALVARO
TAFUR GALVIS
Magistrado
IVAN
HUMBERTO. ESCRUCERIA  MAYOLO
Secretario
General (E)
Salvamento parcial de voto a la
Sentencia C-700/04
OBJECION PRESIDENCIAL DE INCONSTITUCIONALIDAD-Declaración de infundada por extemporaneidad (Salvamento parcial de
voto)
ACTO INEXISTENTE Y ACTO INVALIDO-Distinción/OBJECION
PRESIDENCIAL DE INCONSTITUCIONALIDAD-Pronunciamiento de la Corte a pesar de
su extemporaneidad al nacer a la vida jurídica (Salvamento parcial de voto)
Los conceptos de validez e inexistencia no son idénticos. Mi
argumento se dirige entonces a demostrar que el acto presidencial, a pesar de
su extemporaneidad, nació a la vida jurídica –aunque estuviera viciado-razón
que sustentaría mínimamente la actuación de las cámaras y que, por tanto,
habilitaría la competencia de la Corte para pronunciarse al respecto. Y eso es
tan cierto, que en la práctica si las cámaras no hubieran insistido, el proyecto
se entendería archivado. Si bien es cierto que la formulación de las objeciones
carece de validez por haber sido hecha de manera extemporánea, pienso que la
acción de las cámaras tiene asidero en una causa jurídica surgida de un acto
que, aunque viciado, nació a la vida jurídica. En el caso de la inexistencia,
el acto no nace a la vida jurídica y por tanto no puede ser causa de ningún
acto jurídico que de él pretenda desprenderse. Por el contrario, la invalidez
se predica de un acto existente, aunque viciado, y el haber nacido a la vida
jurídica le da la potestad para erigirse como causa de otros actos jurídicos.
Considero entonces que la posición mayoritaria confunde dos instituciones
diferentes, les da un tratamiento indistinto y eso la lleva a consecuencias que
no se siguen de lo realmente ocurrido tales como la pérdida de competencia de
las cámaras para insistir sobre la objeción presidencial extemporánea y la
propia competencia de la Corte para pronunciarse al respecto.
1.- Con el acostumbrado respeto por la postura mayoritaria de la
Sala, el suscrito Magistrado procede a sustentar el salvamento parcial de voto
que fue manifestado en la Sala Plena del día veintisiete (27) de julio de 2004,
respecto de la sentencia C-700 de 2004.
2.- En dicha providencia, la Corte decidió inhibirse de decidir
sobre las objeciones presidenciales frente al artículo 3 (parcial) del proyecto
de ley No. 121 de 2002 –Senado de la República-, 258 de 2003 –Cámara de
Representantes-, “Por medio del cual se crea el sistema de identificación e
información de ganado bovino”, pues éstas fueron presentadas de manera
extemporánea. Devolvió entonces el proyecto de ley para que fuera sancionado y
promulgado por el Presidente de la República.
El fundamento para tal decisión fue que al haberse presentado la
objeción presidencial de manera extemporánea, el Congreso no tenía competencia
para darle trámite a la misma y por lo tanto su actuación, en cuanto a la
insistencia, carecía de validez. Entendió la mayoría que si no se agotan las
etapas correspondientes dentro de los términos prescritos ha de entenderse que
no se produjo la objeción ni la insistencia y por tanto, falta un presupuesto
procesal indispensable para que la Corte pueda proferir sentencia de fondo
sobre las objeciones del gobierno.
3.- Considero que lo procedente era declarar infundada la objeción
por extemporaneidad. En mi opinión, la mayoría confundió los conceptos de
invalidez e inexistencia. La argumentación mayoritaria parte de la idea de que
la objeción presidencial, por ser extemporánea es inexistente e impide todo
trámite posterior por estar viciada en su validez. Por mi parte, opino que
existe un acto del Presidente aunque éste haya sido extemporáneo, lo cual
evidentemente constituye un vicio, que implica que las objeciones no pueden
prosperar.
4.- Los conceptos de validez e inexistencia no son idénticos. Así,
las consecuencias de su distinción se ven reflejadas en la valoración que se
sigue frente a la insistencia de las cámaras. Si se acoge la postura mayoritaria,
ante un acto inexistente –la objeción presidencial extemporánea- no podría
haber una causa que justificara la insistencia de las cámaras. Por el
contrario, frente a un acto inválido sí puede existir una causa para la
insistencia. Mi argumento se dirige entonces a demostrar que el acto
presidencial, a pesar de su extemporaneidad, nació a la vida jurídica –auqnue
estuviera viciado- razón que sustentaría mínimamente la actuación de las
cámaras y que, por tanto, habilitaría la competencia de la Corte para
pronunciarse al respecto. Y eso es tan cierto, que en la práctica si las
cámaras no hubieran insistido, el proyecto se entendería archivado.
5.- Si bien es cierto que la formulación de las objeciones carece de
validez por haber sido hecha de manera extemporánea, pienso que la acción de
las cámaras tiene asidero en una causa jurídica surgida de un acto que, aunque
viciado, nació a la vida jurídica. Por el contrario, si se considera, tal como
al parecer lo pretendió hacer la mayoría, que el acto extemporáneo del
Presidente al presentar la objeción fue inexistente, sería claro que la
insistencia de las cámaras no tendría ninguna causa. En mi opinión, la
argumentación de la mayoría pretende asimilar los conceptos de inexistencia e
invalidez e intenta atribuirles consecuencias idénticas a pesar de que, como ya
se ha visto, se trata de conceptos distintos. En el caso de la inexistencia, el
acto no nace a la vida jurídica y por tanto no puede ser causa de ningún acto
jurídico que de él pretenda desprenderse. Por el contrario, la invalidez se
predica de un acto existente, aunque viciado, y el haber nacido a la vida
jurídica le da la potestad para erigirse como causa de otros actos jurídicos.
Considero entonces que la posición mayoritaria confunde dos instituciones
diferentes, les da un tratamiento indistinto y eso la lleva a consecuencias que
no se siguen de lo realmente ocurrido tales como la pérdida de competencia de
las cámaras para insistir sobre la objeción presidencial extemporánea y la
propia competencia de la Corte para pronunciarse al respecto.
Fecha ut supra,
RODRIGO UPRIMNY YEPES
Magistrado (E)
Auto 119/04
Referencia: expediente OP-078
Objeciones Presidenciales al artículo 3°
(parcial) del proyecto de Ley No. 121 de 2002 - Senado de la República - 258 de
2003 - Cámara de Representantes - "Por medio del cual se crea el
sistema de identificación e información de ganado bovino”
Magistrada Ponente:
Dra. CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Bogotá,
D. C, diez (10) de agosto de dos mil cuatro (2004).
La Sala Plena de
la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y
legales, y en especial las previstas en el artículo 49 del Decreto 2067 de
1991, profiere la siguiente providencia.
I.
ANTECEDENTES.
1. El Congreso
de la República aprobó el  proyecto de Ley
No. 121 de 2002 –Senado y 258 de 2003 Cámara-, por la cual se crea el
Sistema Nacional de Identificación de Información del Ganado Bovino, y lo
envió al Presiente de la República para su correspondiente sanción.
2. El
Presidente de la República presentó objeciones de inconveniencia e
inconstitucionalidad contra algunos apartes del artículo 3° del proyecto de la
referencia con fundamento en la supuesta vulneración de los artículos 13, 150
numeral 9 y 333 de la Constitución Política por favorecer a una sola entidad de
derecho privado (Fedegan) en la contratación con el Estado para la
administración del Sistema Nacional de Identificación e Información de Ganado
Bovino. Por lo tanto, lo devolvió al Congreso sin la correspondiente sanción.
3. A efectos
de resolver sobre la objeción presidencial propuesta, las Cámaras Legislativas
integraron las respectivas Comisiones Accidentales, las que rindieron sendos
informes de objeciones mediante los cuales se decidió insistir en la
constitucionalidad y conveniencia del proyecto de ley objetado.  Estos informes
fueron debidamente aprobados en el Senado de República y la Cámara de
Representantes en sesiones plenarias de 8 y 17 de junio de 2004
respectivamente.
4. Como el
Congreso insistiere en el proyecto de ley, el Presidente del Senado lo remitió
a esta Corporación, con oficio de junio 23 de 2004.
5. La Corte
Constitucional, mediante sentencia C-700 de veintisiete (27) de julio del
corriente año, previo el trámite correspondiente, resolvió INHIBIRSE de
decidir sobre las presentadas por el Gobierno frente al  artículo 3° (parcial)
del proyecto de ley No. 121 de 2002 - Senado de la República - 258 de 2003 -
Cámara de Representantes - "Por medio del cual se crea el sistema de
identificación e información de ganado bovino”, por cuanto las objeciones
presidenciales fueron presentadas de manera extemporánea. En consecuencia,
dispuso DEVOLVER a la Presidencia de la República el proyecto de ley en
referencia, para que de conformidad con lo dispuesto en los artículos 165 y 166
de la Constitución, el mismo sea sancionado y promulgado; y que, en caso de que
el Presidente de la República no sancione el proyecto en mención, éste deberá
ser sancionado por el presidente del Congreso de la República conforme a lo
establecido en el artículo 168 de la Constitución.
Lo anterior
por cuanto encontró, que aprobado el proyecto por el Congreso de la República,
este lo envió al Presidente para su sanción el 24 de diciembre de 2003 (fol 20)
quien lo devolvió sin la correspondiente sanción el 14 de enero de 2004 (folios
11 a 15), formulando objeciones de inconstitucionalidad e inconveniencia.
6. Mediante
escrito recibido por esta Corporación el 6 de agosto del presente año, el
Presidente de la República y el Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural,
solicitaron a la Corte que “No obstante que no se ha recibido el expediente
de la referencia junto con la comunicación No. DCCC-227 del pasado 2 de agosto,
solicito de manera atenta a esa Corporación, pronunciarse de fondo acerca de la
objeción presidencial contra el artículo 3 (parcial) del proyecto de Ley No.
258 de 2003-Cámara y 121 de 2002-Senado, “Por  medio del cual se crea el
sistema de identificación e información de ganado bovino”, toda vez que la
objeción al citado proyecto se formuló dentro del término constitucional
dispuesto en el artículo 166, el día 30 de diciembre de 2003, como obra en la
publicación que se hizo de la misma en el Diario Oficial No. 45.416 del cual se
remite nuevamente copia”.
II.
CONSIDERACIONES
1. Atendiendo
la Petición del Gobierno Nacional, aprecia la Corte que el proyecto de ley para
su correspondiente sanción fue recibido en la Presidencia de la República el 24
de diciembre de 2003, y que en el Diario oficial No. 45.416 del 30 de diciembre
de 2003, aparece publicado el escrito de objeción presidencial de la misma
fecha, referente al proyecto de ley 258 de 2003 Cámara, 121 de 2002 Senado, por
el cual se crea el Sistema de Identificación e Información de Ganado Bovino,
junto con el oficio mediante el cual se le remitió dicho proyecto firmado por
el Presidente del Senado de República y el texto del proyecto respectivo.
2. De acuerdo con lo previsto por la Constitución
Política[17], el Gobierno dispone del término de seis
días para devolver con objeciones cualquier proyecto cuando no conste de más de
veinte artículos; de diez días, cuando el proyecto contenga de veintiuno a
cincuenta artículos; y hasta de veinte días cuando los artículos sean más de
cincuenta.
En el caso del proyecto de ley por el cual se
crea el Sistema de Identificación e Información de Ganado Bovino, si la
Presidencia de la República lo recibió para la correspondiente sanción el 24 de
diciembre de 2003, el término con que contaba el Gobierno para objetarlo vencía
el 5 de enero de 2004.
3. Teniendo en cuenta lo previsto en el artículo
138 de la Constitución, el Congreso, por derecho propio, se reunirá en sesiones
ordinarias, durante dos períodos por año, que constituirán una sola
legislatura. El primer período de sesiones comenzará el 20 de julio y terminará
el 16 de diciembre; el segundo el 16 de marzo y concluirá el 20 de junio.
Dispone además, que también se reunirá el Congreso en sesiones extraordinarias,
por convocatoria del Gobierno y durante el tiempo que éste señale. Y que, en el
curso de ellas sólo podrá ocuparse en los asuntos que el Gobierno someta a su
consideración, sin perjuicio de la función de control político que le es
propia, la cual podrá ejercer en todo tiempo.
4. En este caso, el término para la sanción del
proyecto o la presentación de objeciones por parte del Gobierno, transcurrió y
tuvo vencimiento cuando las Cámaras se encontraban en receso. Ello no quiere
decir, que en este caso, el término previsto por la Constitución para los
efectos de la presentación de objeciones pudiera extenderse hasta que el
Congreso iniciara nuevamente su período de sesiones ordinarias, pues de acuerdo
con lo previsto en el inciso 2º del artículo 197 de la Ley 5ª de 1992
–Reglamento Interno del Congreso-, “Si las cámaras han entrado en receso,
deberá el Presidente de la República publicar el proyecto objetado dentro de
los términos constitucionales”. Atendiendo esta disposición, las objeciones
presidenciales al proyecto de ley 258 de 2003 Cámara, 121 de 2002 Senado,
fueron publicadas en el Diario Oficial No. 45.416 de 30 de diciembre de 2003.
5. Así las cosas, debe concluir la Corte, que las
objeciones presentadas por el Gobierno al proyecto de ley por medio del cual se crea el Sistema de Identificación e Información de Ganado
Bovino, fueron presentadas en oportunidad,
situación que no tuvo en cuenta la Corte al proferir la sentencia C-700 de
2004. Esta circunstancia es suficiente para decretar la nulidad de la
mencionada sentencia, de acuerdo con lo previsto en el inciso 2º del artículo
49 del Decreto 2067 de 1991, según el cual, solo las irregularidades que
impliquen violación del debido proceso podrán servir de base para que el Pleno
de la Corte anule el proceso.
6. Por lo expuesto, la Corte Constitucional
RESUELVE
1. DECLARAR la nulidad de la
sentencia C-700 de 2004 de fecha veintisiete (27) de julio de 2004.
2. Una vez ejecutoriada esta providencia
la corte proferirá la sentencia de reemplazo.
3. La Secretaría dejará constancia acerca de la presente providencia
al pie del fallo anulado, y con la Relatoría de la Corte, tomará las medidas
necesarias para que se publique la sentencia y éste Auto.
Notifíquese, cópiese, comuníquese al Presidente de la República y al
Presidente del Congreso, publíquese y cúmplase.
JAIME
ARAUJO RENTERIA
Presidente
ALFREDO
BELTRAN SIERRA
Magistrado
MANUEL
JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME
CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO
ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO
GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
RODRIGO
UPRIMNY YEPES
Magistrado
ALVARO
TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA
INES VARGAS HERNANDEZ
Magistrado
IVAN
HUMBERTO ESCRUCERIA MAYOLO
Secretario
General (E)
[1]
Ver sentencias C-923 de 2000 M.P. José Gregorio Henández Galindo, C-1249 de
2001 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra y C-070 de 2004 M.P. Clara Inés Vargas
Hernández
[2]
Constitución Política, artículo 165
[3]
Folio 20
[4]
Constitución Política, artículo 167
[5]
Folios 11 a 15
[6]
Gaceta 278 de 2004, p 23
[7]
Folio 3
[8]
Folio 8, Acta 113 de 17 de junio de 2004
[9]
Constitución Política, artículo 167 inc. 3º
[10]
Constitución Política, artículo 166
[11]
Cfr. Sentencias C-063, C-486 y C-579 de 2002
[12]
El artículo 166 de la actual Constitución tiene su antecedente en el artículo
86 de la Carta Política de 1886. Para el Constituyente de aquella época, los
plazos allí fijados sirven “para obligar al Presidente a la sanción o la devolución,
y por ser tan perentorios no dejan lugar a dudas, dilaciones o
tergiversaciones. Si cumplido el término del caso no se hubiere verificado la
devolución del proyecto, con objeciones, la Constitución presume que el
proyecto ha sido sancionado, y no puede dejar de serlo, debiendo seguir la
promulgación”. Samper José María, en “Derecho Público Interno de Colombia” .
Ed. Temis. Bogotá 1982, páginas 421 y 422.
[13] La
preclusividad de los términos previstos  en el artículo 166 Superior deriva
también en gran medida de que son impuestos como formalidades sustanciales por
la propia Constitución. Al respecto la Corte ha dicho: “Las formas jurídicas no han sido establecidas para
anular la libertad de los ciudadanos,  sino para dar un principio de garantía y
seguridad a toda la sociedad, de modo que los derechos se estabilicen y no
queden sometidos a la contingencia de la interpretación subjetiva y a la
incertidumbre sobre su existencia.  En relación con las leyes, la forma
jurídica le da contenido de estabilidad al deber ser expresado en la norma,
y,  por ello, es necesaria para la formación del derecho.  Si bien toda norma
de derecho está compuesta de materia y de forma, de suerte que prevalece la
primera sobre la segunda, no debe confundirse esto con el olvido de las formas,
por cuanto ellas han sido prescritas por la propia Constitución, en atención a
las razones de estabilidad jurídica comentadas. De otra parte, cuando una forma
jurídica es impuesta por el propio constituyente, de alguna manera se
substancializa. Es lo que se conoce en la filosofía del derecho desde Stammler[13],
con el nombre de "formas substanciales". En otras palabras, aquí no
se trata de un requisito caprichoso, sino de una forma debida como cauce
legítimo del nacimiento del derecho. Esta substancialización de las formas
jurídicas, por otra parte, no es figura exclusiva del derecho constitucional,
ni tampoco resulta ser algo nuevo en la tradición jurídica de los países
herederos del derecho romano. El derecho civil conoce, desde  esos  tiempos,
las formalidades exigidas "ad substantiam actus", es decir, aquellas
sin las cuales el acto que las requiere no puede llegar a existir”. Cfr. Sentencia C-510 de 1996. En el  mismo sentido
ver Sentencia C-026 de 1993.
[14]
Constitución Política, artículo 166 inc. 2º
[15]
“               “     , artículo 168
[16]
Constitución Política, artículo 167
[17]
Constitución Política, artículo 166