T-338-08
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-338/08
LEY DE RENOVACION DE LA ADMINISTRACION PUBLICA-Finalidad
LEY DE RENOVACION DE LA ADMINISTRACION PUBLICA-Medidas
y herramientas de rehabilitación profesional y técnica para quienes resultaran
desvinculados de sus cargos
PROGRAMA DE RENOVACION DE LA ADMINISTRACION PUBLICA-Protección
especial de madres cabeza de familia, discapacitados y personas próximas a
pensionarse
DERECHO A LA IGUALDAD-Trato diferenciado en la aplicación de
beneficios de la LEY 812 DE 2003 a los prepensionados
LEY 812 DE 2003-Derogatoria de manera tácita de la limitación
contenida en la Ley 790 de 2002
ACCION DE TUTELA PARA SOLICITAR LA
APLICACION DEL RETEN SOCIAL-Beneficio
no puede extenderse hasta liquidación definitiva de la ESE porque la supresión
del cargo y el retiro efectivo se produjo por razones diferentes al proceso
liquidatorio
Referencia: expediente T-1782228
Acción de tutela instaurada por Gustavo
Adolfo Mejía Vega contra la E.S.E. Rafael Uribe Uribe en liquidación.
Magistrada Ponente:
Dra. CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ.
Bogotá, D.C., diecisiete (17) de abril de dos mil ocho
(2008).
La Sala Novena de Revisión de la Corte Constitucional,
integrada por los Magistrados CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ, JAIME ARAÚJO
RENTERÍA y MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA, en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales, en particular las contenidas en los artículos 86 y
241, numeral 9, de la Constitución y el Decreto 2591 de 1991, profiere la
siguiente
SENTENCIA
dentro del proceso de revisión de los
fallos proferidos por el Juzgado Trece Civil del Circuito de Medellín y la Sala
Civil del Tribunal Superior del Distrito Judicial de la misma ciudad, los días
doce (12) de junio y seis (06) de julio de 2007, respectivamente, en el trámite
de la acción de tutela interpuesta por Gustavo Adolfo Mejía Vega contra la
E.S.E. Rafael Uribe Uribe en liquidación, representada por su liquidadora
“Fiduciaria La Previsora S.A.”.
I.
ANTECEDENTES.
El señor Gustavo Adolfo Mejía Vega, actuando en su
propio nombre, presenta acción de tutela contra la E.S.E. Rafael Uribe Uribe en
liquidación, por considerar que dicha entidad vulneró sus derechos
fundamentales a la igualdad, al trabajo, a la seguridad social y a la
protección de las personas de la tercera edad, al desvincularlo del cargo que
ocupaba en la misma, en virtud del proceso de reestructuración y posterior liquidación,
sin tener en cuenta que hacia parte del ‘retén social’ pues estaba próximo a
pensionarse. Sustenta su demanda en los siguientes
1.
Hechos.
Manifiesta que laboró para el Instituto de Seguros
Sociales como trabajador oficial desde julio de 1979 y en el cargo de
‘Conductor Mecánico’, hasta cuando el Gobierno Nacional, mediante decreto 1750
de 2003, decidió escindir dicha entidad, quedando incorporado a la E.S.E.
Rafael Uribe Uribe en calidad de empleado público y cumpliendo las mismas
funciones.
Señala que mediante los decretos 3674 y
3675 de octubre 19 de 2006, el Presidente de la República modificó la
estructura y la planta de personal de la E.S.E. Rafael Uribe Uribe.
Indica que mediante comunicación de octubre
26 de 2006, emitida por el Gerente de la E.S.E. referida, se le informó sobre
las modificaciones efectuadas a la entidad, así como que “el cargo que
desempeñaba como Conductor Mecánico, correspondiente al código 4103, grado 19,
fue suprimido de la planta de personal”, permaneciendo entonces vinculado
hasta el día 31 de octubre de 2006.
Comenta que nació el 22 de mayo de 1953, por
lo que cuando fue despedido de la E.S.E. le faltaban menos de 3 años para
pensionarse, aclarando que tal prestación la adquiría al cumplir los 55
años de edad y 20 años de servicio.
Asegura que conforme a la jurisprudencia
constitucional y la ley “soy persona amparada por el retén social, el cual
según la ley 970 de 2002, y en su decreto reglamentario, el 190 de 2003, me
hace gozar de especial protección”, pero que pese a ello, la entidad
accionada decidió desvincularlo del servicio “violentando mis derechos, las
normas legales que brindan los mismos, y la doctrina constitucional, en la cual
se ha exigido a entidades como Telecom, reintegrar a personas con estabilidad
reforzada, prepensionados, hasta la terminación de la existencia jurídica de la
empresa”.
Dice haber tenido como “asignación
básica mensual el 31 de octubre del año 2006, la suma de $918.966, sumando a
dicho valor la prima individual de compensación por valor de $222.079
mensuales”.
Afirma que su madre depende de él, que sus
únicos ingresos “eran los devengados por mi trabajo en la E.S.E.”, que
se encuentra desempleado, que no cuenta con otra alternativa económica “para
atenuar las consecuencias de la reestructuración administrativa” y que por
su edad no tiene opciones de trabajo.
Sostiene que acude a la tutela porque “no
existe otro medio judicial eficaz ordinario para la defensa de los derechos
fundamentales conculcados, ya que en la acción ordinaria cuando se falle es
posible que la empresa haya sido liquidada y como el proceso ordinario es de
doble instancia ello se resolvería en el Tribunal lo que tomaría mínimo dos
años solamente en la segunda instancia”.
Finalmente, solicita se amparen los
derechos fundamentales invocados y se ordene “el reintegro a mis labores en
iguales o mejores condiciones”, como al pago de “los salarios y
prestaciones sociales dejadas de percibir desde la fecha de mi desvinculación”.
2.
Trámite
procesal.
Mediante auto de junio 1° de 2007[1], el Juzgado Trece Civil del Circuito de Medellín
admitió la acción de tutela, ordenando correr traslado de la demanda a la
entidad accionada, “representada por el liquidador La Fiduciaria La
Previsora S.A.”. Asimismo, al estimar que el Instituto de Seguros Sociales,
por ser un tercero interesado en las resultas del proceso, dispuso su
notificación remitiéndole igualmente copia de la demanda.
2.1. Respuesta de la E.S.E. Rafael Uribe Uribe en
liquidación.
La E.S.E. Rafael Uribe Uribe en liquidación,
a través del Apoderado General de la Fiduciaria La Previsora S.A.[2], se opone a las pretensiones de la demanda[3].
Señala que la supresión del cargo del
accionante fue consecuencia de una reestructuración adelantada en el año 2006,
que afectó a varios centenares de funcionarios, los cuales fueron debidamente
indemnizados, por lo que la desvinculación del señor Mejía Vega “no
constituyó una arbitrariedad (un proceder individualizado contra él)”.
Indica que desde el decreto ley 405 de
febrero 14 de 2007, se suprimió la E.S.E. y se ordenó su liquidación, lo cual
implica la prohibición de vincular nuevos servidores a la planta de personal,
la realización por parte del representante de actividades que conlleven la
celebración de pactos o convenciones colectivas o algún otro acto no dirigido a
la liquidación de la entidad.
Dice que la E.S.E. cesó todas las
actividades que desarrollaba con relación al servicio de salud, como el
servicio de ambulancias, procediendo a arrendar a otros operadores del sistema
las unidades hospitalarias.
Afirma que las actividades que realiza la
E.S.E. tienden sólo a su liquidación, siendo inoportuna, incluso ilegal (ley
254 de 2000), la vinculación de un conductor cuando no se está prestando
servicios de salud y su actividad no aportaría nada al proceso liquidatorio.
Concluye afirmando que en este caso no
procede la acción de tutela, pues existen otros mecanismos ordinarios para
dirimir esta clase de conflictos, más aún, cuando al accionante se le pagó la
indemnización correspondiente, con lo que se excluyen otras pretensiones que
pueda intentar.
2.2. Respuesta del Instituto de Seguros
Sociales -Antioquia.
El Instituto de Seguros Sociales (Seccional
Antioquia), a través del Jefe del Departamento de Recursos Humanos, da
respuesta a la acción solicitando sea declarada improcedente[4]. Dice que el sujeto pasivo de la tutela es únicamente
la E.S.E. Rafael Uribe Uribe, quien fue el empleador del señor Mejía Vega entre
el 26 de junio de 2003 y el 31 de octubre de 2006. Asimismo, que el I.S.S. “reconoció
y pagó las obligaciones causadas hasta el 25 de junio de 2003”, en virtud a
la escisión ordenada por el decreto 1750 de 2003, por lo que no se le puede
imputar la violación de los derechos del actor.
II.  DECISIONES JUDICIALES QUE SE REVISAN.
1. Decisión
de primera instancia.
El Juzgado Trece (13) Civil del Circuito de Medellín,
en sentencia de junio 12 de 2007, niega por improcedente el amparo solicitado.
Considera que la acción de tutela no fue concebida para solucionar conflictos
de carácter económico, los cuales están asignados a la jurisdicción ordinaria, “quien luego de surtir cada una de las etapas procesales
pertinentes, decida sobre la procedencia o no del reintegro a sus labores del
señor Gustavo Mejía Vega, así como del reconocimiento o no de los salarios y
prestaciones sociales dejados de percibir”.  Agrega además, que en esta ocasión no se reunieron
los requisitos establecidos por la Corte Constitucional para que se estructure
un perjuicio irremediable que hiciera procedente la acción.
2.
Impugnación.
Inconforme con la anterior decisión el accionante la
impugna. Asegura que “existe urgencia e inminencia para que se amparen mis
derechos fundamentales”, pues dice estar desempleado, no tener otra fuente
de ingresos para el sustento personal y familiar, así como que responde
económicamente por su señora madre y es prepensionado.
Estima que “estos daños son inminentes y no existe
acción jurídica más eficaz que la tutela para garantizar mis derechos, es más,
con la inminencia de que la empresa está en liquidación, lo que haría
infructuosa una acción ordinaria pues cuando el proceso ordinario termine, en
dos instancias, la empresa estará liquidada, sin ninguna posibilidad de que se
me amparen mis derechos fundamentales”.
3.
Decisión
de segunda instancia.
La Sala Civil del Tribunal Superior del Distrito
Judicial de Medellín, mediante sentencia de julio 06 de 2007, confirma la
decisión proferida por el juez de primera instancia. Estima el Tribunal que como
la E.S.E. accionada fue suprimida y entró en liquidación, en virtud del decreto
405 de febrero 14 de 2007, la misma debe someterse al procedimiento establecido
en la ley 254 de 2000, según la cual “se prohíbe vincular a nuevos
servidores públicos a la planta de personal, iniciar nuevas actividades que desarrollen
su objeto social, o realizar actos que no están dirigidos a la liquidación de
la entidad pues sólo para obtener esa liquidación conserva su capacidad
jurídica”.
En ese orden, considera que no es procedente que el
juez constitucional emita ordenes como las solicitadas por el accionante, pues
no puede por medio de un fallo de tutela ordenar a la E.S.E. en liquidación,
reintegrar al actor al cargo de Conductor Mecánico “cuando ya no presta el
servicio de ambulancia y tiene prohibición expresa en las leyes 254 de 2000 y
405 de 2007 para proceder de tal manera”.
III.
PRUEBAS.
A continuación se relacionan las pruebas que obran en
el expediente:
- Declaración extrajudicial rendida ante la Notaría
Octava de Medellín, el día 28 de mayo de 2007, por el señor Gustavo Adolfo Mejía
Vega, en la cual manifiesta que en la actualidad vela por todas las necesidades
económicas de su señora madre, con quien vive bajo el mismo techo (folio 10).
- Copia del oficio de diciembre 13 de 2006, suscrito
por la Jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la E.S.E. Rafael Uribe Uribe,
mediante el cual se da respuesta a un derecho de petición presentado por el
señor Mejía Vega, relacionado con todos sus datos laborales (folios 11 y 12).
- Copia de la Convención Colectiva suscrita el 31 de
octubre de 2001 entre el Instituto de Seguros Sociales y el Sindicato Nacional
de Trabajadores de la Seguridad Social, Sintraseguridadsocial (folios 13 a 79).
- Copia de sentencia de tutela de abril 18 de 2007,
proferida por el Juzgado 28 Administrativo del Circuito de Medellín, donde
aparece como accionante la señora Fabiola Vega y como accionada la EPS del
I.S.S. (folios 80 a 84).
- Copia de la cédula de ciudadanía y del registro civil
de nacimiento del señor Gustavo Adolfo Mejía Vega (folios 85 y 86).
- Copia del decreto 405 de febrero 14 de 2007,
proferido por el Presidente de la República, “por el cual se suprime la
Empresa Social del Estado Rafael Uribe Uribe y se ordena su liquidación”
(folios 99 a 108).
IV.    CONSIDERACIONES Y
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
1.      Competencia
Esta
Corte es competente para revisar los fallos mencionados, de conformidad con lo
establecido en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política, en los
artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991 y en las demás disposiciones
pertinentes.
2.  Presentación del caso y
planteamiento del problema jurídico.
2.1. El actor
considera que la E.S.E. Rafael Uribe Uribe en liquidación, vulnera sus derechos
fundamentales a la igualdad, al trabajo, a la seguridad social y a la
protección de las personas de la tercera edad, por haber sido desvinculado del
cargo que ocupaba en la misma, cuando esta estaba en proceso de reestructuración,
sin que se haya tenido en cuenta su condición de prepensionado, pues contaba
para la época con 53 años de edad, faltándole menos de 3 años para pensionarse
conforme a la convención colectiva de trabajo. Agrega que en la actualidad está
desempleado, que no tiene otra alternativa económica y que vela por su familia
y por su señora madre.
Por su parte, la E.S.E. accionada,
representada por la entidad liquidadora -La Previsora S.A.-, considera que no
se ha vulnerado derecho alguno, pues la desvinculación del actor obedeció a un
proceso de reestructuración, donde fueron desvinculados e indemnizados cientos
de personas. Que la E.S.E. fue suprimida y en la actualidad se encuentra en
proceso de liquidación, lo cual implica que no pueden adelantarse actuaciones
diferentes a las que tiendan a la efectiva liquidación de la misma, como la
vinculación de un conductor. Por último, que el accionante cuenta con otros
mecanismos de defensa judicial ante la jurisdicción ordinaria, donde puede
reclamar sus derechos. El I.S.S. sólo señala que no tiene vocación de ser
sujeto pasivo en la presente acción.
El a-quo
niega el amparo al considerar que proceden otros mecanismos de defensa judicial
y no estar probada la existencia de un  perjuicio irremediable. El ad-quem
confirma la anterior decisión, pero por estimar que al estar la E.S.E. en
liquidación, no puede ordenarse el reintegro de un conductor cuando ya no se presta el servicio de
ambulancia y la propia ley expresamente prohíbe este tipo de actuaciones en
entidades suprimidas y en liquidación.
2.2. Conforme a lo anterior, corresponde a la Sala de Revisión determinar si dentro del proceso
de reestructuración del que fue objeto la E.S.E. Rafael Uribe Uribe (ahora en liquidación), se vulneraron los
derechos fundamentales invocados por el actor al haberlo desvinculado del cargo que ocupaba en la
entidad, sin haberse tenido en cuenta la categoría de “prepensionado” que dice
poseer.
Para dar respuesta al anterior problema
jurídico, la Sala previamente hará referencia a (i) los procesos de renovación
de la administración pública del orden nacional y el límite temporal de la
aplicación del retén social para las personas próximas a pensionarse; y, a (ii)
la reestructuración y liquidación de la E.S.E. Rafael Uribe Uribe en el marco
del programa de renovación de la administración pública.
3. Los procesos de renovación de la administración pública
y el límite temporal de la aplicación del retén social para los prepensionados.
Mediante Ley 790 de 2002, el Congreso de la República
autorizó al Gobierno Nacional para adelantar una campaña de renovación de la
Administración Pública que trajo consigo la reestructuración de la planta de
personal de algunas entidades del Estado y la disolución de otras. El objeto de
la Ley fue renovar y modernizar la estructura de la Rama Ejecutiva del orden
nacional para garantizar el cumplimiento de los fines del Estado en un contexto
de sostenibilidad financiera. Con ese fin ordenó la fusión y la liquidación de
entidades en lo que se llamó el programa de renovación de la administración
pública.
Para ello se dispuso la eliminación de
diferentes cargos al interior de las entidades objeto del plan de renovación y
la consecuente terminación de los contratos laborales de aquellos quienes se
encontraban amparados por tal relación jurídica.
La desvinculación de estas personas se
produjo luego de la notificación de la decisión a los interesados, por parte de
las respectivas entidades y del pago de las indemnizaciones correspondientes en
cada caso.
Adicionalmente la Ley 790 de 2002, también
estableció medidas y herramientas de rehabilitación profesional y técnica para
quienes resultaren desvinculados de sus cargos por efecto de la supresión de
los mismos. Entre ellas se previeron el pago de un reconocimiento económico,
programas de mejoramiento de competencias laborales y protección especial para
determinados grupos poblacionales.
La protección especial, de acuerdo con el
artículo 12, beneficiaba a madres cabeza de familia[5] sin alternativa económica, personas con limitación
física, mental, visual o auditiva, y aquellos quienes cumplirían con los
requisitos para acceder al derecho a la pensión en los siguientes tres años
contados desde la promulgación de la ley, esto es el 27 de diciembre de 2005 como
fecha final.
El Decreto 190 de 2003 definió en el
artículo 1°, numeral 1° como servidor próximo a pensionarse  “Aquel al cual le faltan tres (3) o menos años, contados a
partir de la promulgación de la Ley 790 de 2002, para reunir los requisitos de
edad y tiempo de servicio o semanas de cotización para obtener el disfrute de
la pensión de jubilación o de vejez”
Por su parte, la Ley 812 de
2003, “Por la cual se aprueba el Plan Nacional de Desarrollo 2003-2006,
hacia un Estado comunitario”, indicó como objetivo la adopción de la
eficiencia y transparencia del Estado a través del rediseño de entidades y
reformas transversales de fondo. El artículo 8, literal D), que la protección
prevista en el artículo 12 de la Ley 790 de 2002 se aplicaría a los servidores
públicos retirados del servicio por causa del programa de renovación de la
administración pública del orden nacional hasta el 31 de enero de 2004, salvo
en lo relacionado con los servidores próximos a pensionarse, cuya garantía
debía respetarse hasta el reconocimiento de la pensión de vejez o jubilación.
Lo anterior dejó sin efecto la disposición contenida en el artículo 13 de la
Ley 790 de 2002 referente a la aplicación de los beneficios hasta el
vencimiento de las facultades extraordinarias del Presidente.
La Corte Constitucional en la
Sentencia C-991 de 2004 declaró la inexequibilidad del límite impuesto por el
legislador en la Ley 812 de 2003 hasta el 31 de enero de 2004, a los beneficios
establecidos para madres y padres cabeza de familia sin alternativa económica.
“Aplicando la regla de la ponderación según la cual
para que una limitación sea exequible el grado del beneficio del fin buscado
por el legislador debe ser tanto mayor cuanto mayor sea la afectación del
principio constitucional en colisión, se tiene que el límite del 31 de enero de
2004 establecido en el último inciso del artículo 8, literal D, de la Ley 812
de 2003 es inexequible.”
Para la Corte la Ley 812 de
2003 había establecido un límite en el 31 de enero de 2004 a la aplicación de
beneficios a las madres y padres cabeza de familia y al no establecer dicho
límite para quienes estaban próximos a pensionarse, dicha medida constituía, a
la luz de la Constitución, un trato diferenciado injustificado para quienes
ostentaban dicha calidad. Sobre el particular dijo la Corte:
“7.2. No sucede lo mismo con el
establecimiento de límites que implican un trato diferenciado a personas bajo
supuestos de hecho con semejanzas relevantes. En este orden de cosas, la Sala
observa que, además de generarse un retroceso en materia de protección laboral
a personas en estado de debilidad manifiesta a través del artículo 8, literal
D., último inciso, de la Ley 812, se creó un trato diferenciado.
El trato diferencial consiste en la
creación de una situación privilegiada para las personas próximas a
pensionarse  frente a las madres y padres cabeza de familia y las personas
discapacitadas afectadas por la Reestructuración de la Administración. Lo
anterior, puesto que a las primeras no se les limitó la protección brindada por
la Ley 790, artículo 12, mientras que a las segundas se les fijó un límite en
el tiempo no establecido en la mencionada norma. Corresponde a la Sala analizar
si tal trato diferencial constituye una discriminación prohibida a la luz del
mandato de trato paritario derivado del artículo 13”.
En lo relacionado con el límite
a la aplicación del beneficio para personas próximas a pensionarse, la Ley 812
de 2003 guardó silencio con respecto al momento hasta el que debía aplicarse y
en su lugar, en el artículo 8, literal D), inciso último,[6] estableció que esta garantía
se debía mantener hasta tanto las personas cumplieran con los requisitos para
pensionarse. Por lo tanto la Ley 812 de 2003 derogó de manera tácita la
limitación contenida en la Ley 790 de 2002 de 3 años contados desde la
promulgación de esta ley, para completar los requisitos de pensión.
Si bien es cierto la noción de
prepensionado se originó en la Ley 790 de 2002, la misma no resulta aplicable,
en los términos previstos en esta, por cuanto operó la derogatoria de la misma
por efecto la Ley 812 de 2003, lo cual hace que pierda sentido, teniendo en
cuenta que lo que buscó el legislador fue proteger a las personas próximas a
cumplir con los requisitos para pensionarse  para que efectivamente consoliden
su derecho, en la aplicación del programa de renovación de la administración
pública del orden nacional.
Por lo tanto para evitar un
trato diferenciado e injustificado de quienes alcanzaron a cumplir con los
requisitos de pensión en los términos de la Ley 790 de 2002, antes del 27 de
diciembre de 2005, y quienes (i) los cumplieron con posterioridad por efecto de
que las liquidaciones de las entidades en las cuales laboraron se produjeron
con posterioridad al 27 de diciembre de 2005 o porque (ii) no les fue posible
el cumplimiento de los requisitos antes de la fecha citada, es que se hace
necesario aplicar esta interpretación para evitar tratos jurídicos
discriminatorios.
Así, la noción de persona
próxima a pensionarse, en el nuevo contexto jurídico, debe formularse en
relación con el término de liquidación de las empresas objeto del programa de
renovación de la administración pública. Por tanto, se considerarán
prepensionados aquellas personas próximas a pensionarse que cumplan con los
requisitos para tal efecto dentro del término de liquidación de la empresa,
fijado por el acto que la suprime y hasta tanto se liquide y se extinga su
personalidad jurídica.
La proximidad en la
consolidación del derecho a obtener la pensión de vejez, debe ser analizada en
cada caso particular y concreto con base en criterios de razonabilidad, para
que esta protección se extienda a quienes realmente se encuentran frente a una
clara expectativa de causar el derecho pensional.
4. La reestructuración y liquidación de la E.S.E. Rafael
Uribe Uribe en el marco del programa de renovación de la administración
pública.
El Presidente de la República en ejercicio
de las facultades conferidas por el artículo 16 de la ley 790 de 2003[7], expidió el decreto 1750 de 2003 “Por el cual se
escinde el Instituto de Seguros Sociales y se crean unas Empresas Sociales del
Estado”,
entre ellas la E.S.E. Rafael Uribe Uribe (numeral 1° del art. 2°), con “categoría
especial de entidad pública descentralizada del nivel nacional, con personería
jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio”, adscrita al
Ministerio de la Protección Social.
Como resultado de la escisión del I.S.S.,
los servidores de la nueva E.S.E. pasaban a ser, para
todos los efectos legales, empleados públicos, salvo los que sin ser
directivos, desempeñaban funciones de mantenimiento de la planta física
hospitalaria y de servicios generales, quienes eran trabajadores oficiales
(art. 16 D. 1750/03).
La Corte Constitucional en
sentencia C-349 de 2004, al estudiar la constitucionalidad del decreto 1750,
determinó el derecho de los servidores públicos incorporados automáticamente
como empleados públicos en las plantas de personal de las Empresas Sociales del
Estado creadas por el citado decreto, a ser indemnizados al momento de su
retiro por supresión del cargo, en atención al régimen especial de permanencia,
que según lo manifestado por esta Corporación se generó como consecuencia del
cambio de naturaleza de la vinculación.
Conforme a lo anterior, el Gobierno mediante
los decretos 1374 y 1375 de octubre 19 de 2006, procedió a modificar la
estructura y la planta de personal de la E.S.E. Rafael Uribe Uribe, suprimiendo
gran número de cargos de empelados públicos provisionales y reconociendo el
monto de las respectivas indemnizaciones por tal motivo.
Posteriormente, por presentar
desequilibro financiero creciente, graves deficiencias en la calidad y
prestación de los servicios de salud, ser inviable e insostenible
financieramente, el Gobierno Nacional ordenó la supresión y liquidación de la E.S.E.
Rafael Uribe Uribe, mediante el decreto 405 de febrero 14 de 2007 (“por el
cual se suprime la Empresa Social del Estado Rafael Uribe Uribe y se ordena su
liquidación”), el cual determina que a partir de dicha fecha la entidad
entra en un proceso de liquidación, que debía concluir a más tardar en un plazo
de un año, pero pudiendo ser prorrogado si las circunstancias lo ameritaban. Igualmente,
este decreto señaló que el liquidador de la empresa sería la Fiduciaria La
Previsora S.A.
Como consecuencia de lo anterior, la E.S.E.
no podía iniciar nuevas actividades en desarrollo de su objeto social y debía conservar
su capacidad jurídica únicamente para realizar actos, operaciones y contratos
relacionados con su pronta liquidación.
Es de destacar que el parágrafo del
artículo 12 del decreto establece, en consideración a los beneficios del retén
social, que “el personal que tenga la condición de cabeza de familia sin
alternativa económica, limitación visual o auditiva o limitación física y
mental, continuará vinculado laboralmente hasta la culminación de la
liquidación de la entidad”.
El proceso de
liquidación de la E.S.E. ha debido terminar el 14 de febrero de 2008, sin
embargo, el Gobierno Nacional
mediante el decreto 403 de febrero 13 de 2008, prorroga el plazo de
liquidación de la ESE Rafael Uribe Uribe en liquidación hasta el 30 de mayo de
2008, con el fin de que el liquidador pueda enajenar los activos no vendidos,
hacer entrega al I.S.S. de las historias clínicas, presentar para aprobación el
cálculo actuarial para poder realizar la conmutación de las obligaciones
pensionales al I.S.S., aprobar el informe de la liquidación, seleccionar la
entidad fiduciaria que se encargue de la atención de los remanentes del proceso
liquidatorio, etc.
De acuerdo con lo reseñado, la
reestructuración y posterior liquidación de la E.S.E. Rafael Uribe Uribe se
produjo en desarrollo del plan de renovación de la administración pública del
orden nacional y es por ello que el beneficio de retén social, estabilidad
laboral reforzada, se hace aplicable a los trabajadores que cumplan con lo
requisitos exigidos para tal efecto.
5. Análisis del caso concreto.
El señor Gustavo Adolfo Mejía Vega estima
que al momento de ser desvinculado de la E.S.E. Rafael Uribe Uribe, le faltaban
menos de 3 años para reunir los requisitos para acceder a la pensión de
jubilación, por lo que considera que estaba amparado por los beneficios del
retén social en calidad de prepensionado. Pone de presente que luego de su
desvinculación no ha podido conseguir trabajo en razón a su edad, que no tiene
otra alternativa económica y que él es quien ve por su señora madre, en esa
medida asegura que sus derechos fundamentales han sido desconocidos.
Analizados los hechos y las pruebas obrantes en el
expediente, la Sala en esta ocasión ha de negar el amparo solicitado por las
razones que pasan a explicarse.
Para la Sala es claro que el señor Mejía Vega fue
desvinculado de la entidad, debido a la supresión del cargo que ocupaba en la
misma, como consecuencia del proceso de reestructuración del que fue objeto la
E.S.E. Rafael Uribe Uribe, conforme a los decretos 3674 y 3675 de octubre 19 de
2006, que
modificaron su estructura y su planta de personal, respectivamente. Al actor le
fue comunicado su retiro de la institución el día 27 de octubre  de 2006,
siendo efectiva a partir del día 31 del mismo mes y año (folios 2 y 12).
Se advierte que el accionante para la época
de la reestructuración, a pesar de la inminencia de la supresión de un gran número
de cargos en la E.S.E., no solicitó a la entidad que fuera incluido dentro del
grupo de servidores beneficiarios del retén social, dada la condición de
prepensionado que ahora alega[8]; asimismo, tampoco alegó su situación al
momento en que se le comunicó su desvinculación ni impugnó la determinación que
ahora dice afectarlo. Para la Sala el agotamiento por parte del actor de estas
instancias administrativas era necesaria, pues además de dar a conocer su
situación, hubiera permitido a la entidad en sede gubernativa valorar y
controvertir la condición legal y laboral alegada por el peticionario, e
incluso rectificar cualquier irregularidad que por el motivo invocado se hubiera
podido incurrir.
Independientemente de lo anterior, el
actor indica que reunirá con los requisitos para pensionarse el día 22 de mayo
de 2008, cuando cumplirá 55 años de edad, no obstante, debe tenerse en cuenta
que el señor Mejía Vega para haber sido beneficiario del retén social en
calidad de prepensionado, y conforme al límite de la aplicación de este
beneficio referido en la parte dogmática de esta providencia, ha debido para octubre
de 2006 -durante el proceso de reestructuración-, haber efectivamente consolidado
su derecho, es decir, haber reunido los requisitos legales o convencionales
para acceder a la pensión, lo cual no fue así.
Ahora bien, debe tenerse en cuenta que
luego de la reestructuración administrativa, la E.S.E. Rafael Uribe Uribe, ante
la permanencia del desequilibrio financiero y la inviabilidad de su
funcionamiento, entró en proceso de liquidación (decreto 405 de 2007), y en
cuya etapa fue que el señor Mejía Vega interpuso la presente acción de tutela.
Así entonces, es necesario dejarse en
claro que la desvinculación del actor obedeció a la reestructuración de la
entidad y no al hecho posterior e imprevisto de la liquidación de la misma, que
fue ordenada varios meses después y por razones distintas, como ya se indicó en
páginas precedentes. Por esta razón, no podría pensarse que el beneficio del
retén social en el presente caso puede extenderse hasta cuando sea liquidada
definitivamente la entidad, pues la supresión del cargo y el retiro efectivo
del actor se produjo bajo condiciones diferentes e independientes al proceso
liquidatorio[9], el cual fue puesto en marcha cuando el
señor Mejía Vega ya no era servidor público.
Finalmente, para la Sala no es claro cual
es el régimen mediante el cual el actor hubiese podido consolidar su derecho a
la pensión, es decir, si le era aplicable o no la convención colectiva de
trabajadores o si se le aplicaba el régimen general de todos los servidores
públicos, por lo que es pertinente reiterar que mediante la acción de tutela al
juez constitucional no le corresponde determinar, más aún sin elementos de
juicio para ello, cual es el régimen con el cual el accionante podría acceder a
la pensión de jubilación. Este aspecto es de competencia, en una primera etapa,
de la entidad a la cual se encuentra afiliado en esta materia, y en una segunda
instancia, ante el juez ordinario laboral o contencioso administrativo, según
sea el caso.
De acuerdo a lo anterior y sin necesidad de
disertaciones adicionales, la Sala concluye que los derechos fundamentales del
señor Gustavo Adolfo Mejía Vega no fueron desconocidos por la entidad accionada
con ocasión a su desvinculación del cargo que ocupaba en la misma, por lo que
se procederá a confirmar las decisiones de instancia que negaron el amparo de
los derechos reclamados, pero por las razones expuestas en esta providencia.
V.  DECISIÓN.
En mérito de lo expuesto, la Sala Novena de Revisión
de Tutelas de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución Política,
RESUELVE
Primero.- CONFIRMAR las sentencias proferidas por el Juzgado 13 Civil
del Circuito de Medellín y la Sala Civil del Tribunal Superior del Distrito
Judicial de la misma ciudad, que negaron la tutela presentada por el señor
Gustavo Adolfo Mejía Vega contra la E.S.E. Rafael Uribe Uribe en liquidación,
pero por las razones expuestas en esta providencia.
Segundo.- Por Secretaría líbrese la
comunicación prevista en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1.991.
Notifíquese, comuníquese,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada Ponente
JAIME ARAUJO RENTERÍA
Magistrado
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria  General
[1] Auto a folio 87
del expediente.
[2] La ESE Rafael
Uribe Uribe se encuentra en proceso de liquidación, en virtud de lo ordenado
por el Decreto Ley 405 de 2007. El art 4° de esta norma señala que el
liquidador de la ESE es la Fiduciaria La Previsora S.A.
[3] Folios 96 a 98.
[4] Folios 94 y 95.
[5] La Corte Constitucional
extendió este beneficio a padres cabeza de familia con diferente
fundamentación. Para la Corte en el caso de padres cabeza de familia se
justifica este beneficio en cuanto se mantiene la unidad familiar y se protege
a los menores de acuerdo a los dispuesto por el artículo 44 de la constitución
política y atendiendo al interés superior del niño, Sentencia SU-389 de 2005, M.P.
Jaime Araujo Rentería.
[6]
<Aparte tachado INEXEQUIBLE> Conforme con la
reglamentación que expida el Gobierno Nacional, el reconocimiento económico
previsto en el artículo 8o de la Ley 790 de 2002, se pagará durante un plazo no
mayor de 12 meses; los programas de mejoramiento de competencias laborales de
que trata el artículo 12 de la ley, así como la protección especial establecida
en el artículo 12 de la misma, aplicarán hasta el 31 de enero de 2004, salvo en lo relacionado con los servidores próximos a
pensionarse, cuya garantía deberá respetarse hasta el reconocimiento de la
pensión de jubilación o de vejez.
[7]
Ley 790 de 2003: “Por la cual se expiden disposiciones para adelantar el
programa de renovación de la administración pública y se otorgan unas
facultades extraordinarias al Presidente de la República”.
[8]
Decreto 190 de 2003: “d) Personas próximas a
pensionarse: Sin perjuicio de que el servidor público que considere encontrarse
en este grupo adjunte los documentos que acreditan la condición que invoca, los
jefes de personal o quienes hagan sus veces deben verificar que a los
servidores que puedan encontrarse en estas circunstancias en efecto les falten
tres (3) años o menos para reunir los requisitos legales para el reconocimiento
de la pensión de jubilación o de vejez, y expedir constancia escrita en tal sentido.
El
jefe del organismo o entidad podrá verificar la veracidad de los datos
suministrados por el destinatario de la protección”.
[9] Aún en el
evento de que se aplicara el plazo de la liquidación efectiva de la entidad,
esta debía liquidarse el 14 de febrero de 2007 (art. 1° decreto 405 de 2007),
fecha para la cual el actor tampoco había consolidado su derecho.