C-318-06
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-318/06
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Configuración
FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Precisión
COMISION NACIONAL DEL SERVICIO CIVIL-Funciones
en materia de carrera administrativa
COMISION DE PERSONAL DE ENTIDADES PUBLICAS-Funciones en materia de carrera administrativa
FACULTADES EXTRAORDINARIAS PARA ESTABLECER PROCEDIMIENTO ANTE
COMISION NACIONAL DEL SERVICIO CIVIL-No exceso al
mencionar Comisiones de Personal
Del análisis sistemático de la Ley 909 de 2004  y
particularmente del referido artículo 16 en concordancia con el numeral 1 del
artículo 53 de la misma ley se desprende claramente que la mención de las
Comisiones de Personal  en los artículos acusados del Decreto Ley 760 de 2005
no configura un desbordamiento de las facultades extraordinarias conferidas
sino mas bien su estricto desarrollo, en atención a la directa y necesaria
interrelación que tienen las funciones a ellas atribuidas con las que la misma
Ley atribuye a la Comisión Nacional del Servicio Civil,  que valga la
reiteración en cualquier momento podrá asumir el
conocimiento de los asuntos asignados a dichas Comisiones.
FACULTADES EXTRAORDINARIAS PARA ESTABLECER PROCEDIMIENTO ANTE
COMISION NACIONAL DEL SERVICIO CIVIL-No exceso al
regular evaluación de empleados de carrera y en período de prueba
Las
facultades extraordinarias conferidas al Presidente de la República por el
artículo 53 de la Ley 909 de 2004, para expedir normas con fuerza de ley para
dictar el “procedimiento que ha de surtirse  ante y por la Comisión Nacional
del Servicio Civil, para el cumplimiento de sus funciones”, no fueron desbordadas
con la expedición de los artículos 33 a 39 del Decreto-ley 760 de 2005, pues
del examen de dichas disposiciones encuentra la Corte que el Presidente de la
República reguló lo relacionado con la evaluación de los empleados  de carrera y en período de prueba, en
armonía con los artículos 125  y 130 de la Constitución Política y con las
funciones que la Ley 909 de 2004 asigna a la Comisión Nacional del Servicio
Civil en materia de carrera administrativa  y específicamente de evaluación de
desempeño por lo que  los referidos artículos “guardan una relación temática y
teleológica”  con las facultades concedidas por el Legislador, y  por tanto si
existe “una relación directa de índole material”.
Referencia: expediente D-5986
Demanda de inconstitucionalidad contra los
artículos 4° (parcial), 6°, 8° (parcial), 14, 16
(parcial), 24, 31, 33, 34, 35, 36, 37, 38, 39, 40,
41, 42, 43 y 46(parcial),  del Decreto 760 de 2005 “Por el cual se establece
el procedimiento que debe surtirse ante y por la Comisión Nacional del Servicio
Civil para el cumplimiento de sus funciones”
Actores:
Julio Alexander Mora Mayorga
Alvaro Paris Barón
Andrés Eduardo Velásquez Vargas
Fabio Jiménez Bobadilla
Magistrado Ponente:
Dr. ALVARO TAFUR GALVIS
Bogotá D.C.,
veinticuatro (24) de  abril de dos mil seis (2006).
La Sala Plena de la
Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de
los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido
la siguiente
SENTENCIA
I.       ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad,
los ciudadanos Julio Alexander Mora Mayorga, Alvaro París Barón, Andrés Eduardo
Velásquez Vargas y Fabio Jiménez Bobadilla presentaron demanda contra los
artículos 4° (parcial), 6°, 8° (parcial), 14, 16 (parcial),, 24, 31, 33, 34,
35, 36, 37, 38, 39,40, 41, 42, 43 y 46 (parcial),  del Decreto 760 de 2005 “Por
el cual se establece el procedimiento que debe surtirse ante y por la Comisión
Nacional del Servicio Civil para el cumplimiento de sus funciones”.
Mediante auto del veintidós (22) de septiembre de 2005, el
Magistrado Sustanciador admitió la demanda y dispuso correr traslado de la
misma al Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto de
rigor, ordenó fijar en lista las disposiciones acusadas para asegurar la
intervención ciudadana y comunicar la iniciación del proceso al señor
Presidente de la República, y al Presidente del Congreso de la República, así
como también al Ministro del Interior y de Justicia, al Director del
Departamento Administrativo de la Función Pública y a la Comisión Nacional del
Servicio Civil para que, de estimarlo oportuno, conceptúen sobre la
constitucionalidad de las disposiciones acusadas.
Así mismo ordenó invitar en este proceso a la Academia
Colombiana de Jurisprudencia con el mismo fin.
Cumplidos los trámites ya relacionados, propios de esta
clase de procesos, y previo el concepto del Procurador General de la Nación,
procede la Corte a decidir sobre la demanda de la referencia.
II.      NORMAS DEMANDADAS
A continuación se transcribe el texto de las disposiciones
demandadas, de conformidad con su publicación en el Diario Oficial No. 45.855
del 19 de marzo de 2005.   Se subrayan los apartes demandados de algunos
artículos.
“DECRETO NUMERO 760 DE 2005”
(marzo 17)
por el cual se establece el procedimiento que
debe surtirse ante y por la Comisión Nacional del Servicio Civil para el
cumplimiento de sus funciones
El Presidente de la República de Colombia, en
ejercicio de las facultades extraordinarias que le confiere el numeral 1° del
artículo 53 de la Ley 909 de 2004,
DECRETA:
(…)
Artículo 4º. Las reclamaciones que se formulen ante la Comisión Nacional
del Servicio Civil y ante las Comisiones de Personal de las entidades u
organismos de la administración pública y las demás entidades reguladas por la
Ley 909 de 2004, se presentarán por cualquier medio y contendrán, por lo menos,
la siguiente información:
4.1. Órgano al que se dirige.
4.2. Nombres y apellidos completos del peticionario y de su
representante o apoderado, si es el caso, con indicación del documento de
identidad y la dirección.
4.3. Objeto de la reclamación.
4.4. Razones en que se apoya.
4.5. Pruebas que pretende hacer valer.
4.6. Fecha en que se sucedieron los hechos que fundamentan
la reclamación, y
4.7. Suscripción de la reclamación.
En caso de hacerla en forma verbal, la persona que la
recibe deberá elevarla a escrito y sugerir que la firme, en caso de que se
niegue, se dejará constancia de ello por escrito.
(…)
Artículo 6º. Las funciones asignadas a las Comisiones de Personal, en
los literales d) y e) del artículo 16 de la Ley 909 de 2004 no podrán ser
ejercidas por las Comisiones de Personal de las dependencias regionales o
seccionales de las entidades.
(...)
Artículo 8º. En la parte resolutiva de los actos administrativos que
profieran la Comisión Nacional del Servicio Civil o la entidad en que se
delegue y las Comisiones de Personal, se indicarán los recursos que
proceden contra los mismos, el órgano o autoridad ante quien deben interponerse
y los plazos para hacerlo.
Las decisiones adoptadas por la Comisión Nacional del
Servicio Civil deberán ser cumplidas por las autoridades administrativas dentro
de los quince (15) días siguientes a su comunicación y de su cumplimiento
informarán a esta dentro de los cinco (5) días siguientes.
(…)
Artículo 14. Dentro de los cinco (5) días siguientes a la publicación de
la lista de elegibles, la Comisión de Personal de la entidad u organismo
interesado en el proceso de selección o concurso podrá solicitar a la Comisión
Nacional del Servicio Civil a la exclusión de la lista de elegibles de la
persona o personas que figuren en ella, cuando haya comprobado cualquiera de
los siguientes hechos:
14.1. Fue admitida al concurso sin reunir los requisitos
exigidos en la convocatoria.
14.2. Aportó documentos falsos o adulterados para su
inscripción.
14.3. No superó las pruebas del concurso.
14.4. Fue suplantada por otra persona para la presentación
de las pruebas previstas en el concurso.
14.5. Conoció con anticipación de las pruebas aplicadas.
14.6. Realizó acciones para cometer fraude en el concurso.
(…)
Artículo 16. La Comisión Nacional del Servicio Civil una vez recibida la
solicitud de que trata los artículos anteriores y de encontrarla ajustada a los
requisitos señalados en este decreto, iniciará la actuación administrativa
correspondiente y comunicará por escrito al interesado para que intervenga en
la misma.
Analizadas las pruebas que deben ser aportadas por la
Comisión de Personal y el interesado, la Comisión Nacional del Servicio
Civil adoptará la decisión de excluir o no de la lista de elegibles al
participante.   Esta decisión se comunicará por escrito a la Comisión de
Personal y se notificará al participante y contra ella procede el recurso de
reposición, el cual se interpondrá, tramitará y decidirá en los términos del
Código Contencioso Administrativo.
(…)
Artículo 24. No será necesaria la autorización judicial para retirar del
servicio a los empleados amparados con fuero sindical en los siguientes casos:
24.1. Cuando no superen el período de prueba.
24.2. Cuando los empleos provistos en provisionalidad sean
convocados a concurso y el empleado que lo ocupa no participe en él.
24.3. Cuando los empleos provistos en provisionalidad sean
convocados a concurso y el empleado no ocupare los puestos que permitan su
nombramiento en estricto orden de mérito.
(…)
Artículo 31. La Comisión de Personal de la entidad en la que se suprimió
el cargo conocerá y decidirá en primera instancia sobre las reclamaciones que
formulen los ex empleados de carrera con derecho preferencial a ser
incorporados en empleos iguales o equivalentes de la nueva planta de personal
por considerar que ha sido vulnerado este derecho o porque al empleado se le
desmejoraron sus condiciones laborales por efecto de la incorporación.
La reclamación deberá formularse con el lleno de los
requisitos establecidos en el presente decreto, dentro de los cinco (5) días
siguientes a la comunicación de la supresión del cargo.
La Comisión de Personal decidirá, una vez comprobados los
hechos que dieron lugar a la reclamación, mediante acto administrativo motivado
en un término no superior a ocho (8) días.   Contra esta decisión procede el
recurso de apelación ante la Comisión Nacional del Servicio Civil, en los
términos del Código Contencioso Administrativo.
Si la decisión es que no procede la incorporación, el ex
empleado deberá manifestar por escrito, dentro de los tres (3) días siguientes
a la fecha en que esta quede en firma, al jefe de la entidad su decisión de
optar por la reincorporación en empleo igual o equivalente en el plazo que
señala la ley o a percibir la indemnización.
Si el ex empleado hubiere optado por la reincorporación, el
jefe de la entidad dentro de los diez (10) días siguientes al recibo del
escrito que así lo manifiesta, deberá poner dicha decisión en conocimiento de
la Comisión Nacional del Servicio Civil, para que inicie la actuación
administrativa tendiente a obtener la reincorporación del ex empleado en empleo
igual o equivalente al suprimido, de conformidad con lo dispuesto en el
presente decreto.
(…)
Artículo 33. Los responsables de evaluar a los empleados de carrera y en
período de prueba deberán hacerlo dentro de los plazos y casos establecidos en
el reglamento.
Los empleados objeto de evaluación tienen el derecho de
solicitarla, dentro de los cinco (5) días siguientes al vencimiento del plazo previsto
para evaluar o a la ocurrencia del hecho que la motiva.
Si dentro de los cinco (5) días siguientes a la solicitud
el empleado o empleados responsables de evaluar no lo hicieren, la evaluación
parcial o semestral o la calificación definitiva se entenderá satisfactoria en
el puntaje mínimo.  La no calificación dará lugar a la investigación
disciplinaria.
Artículo 34. La calificación definitiva anual o la extraordinaria se
notificará personalmente dentro de los dos (2) días siguientes a la fecha en
que se produzca.
Si no pudiere hacerse la notificación personal al cabo del
término previsto en el inciso anterior, se enviará por correo certificado una
copia de la misma a la dirección que obre en la hoja de vida del evaluado y se
dejará constancia escrita de ello, caso en el cual la notificación se entenderá
surtida en la fecha en la cual aquella fue entregada.
Las evaluaciones parciales y semestrales serán comunicadas
por escrito al evaluado, dentro de los dos (2) días siguientes a la fecha en
que se produzca.
Artículo 35. Contra la calificación definitiva expresa o presunta podrá
interponerse el recurso de reposición ante el evaluador y el de apelación ante
el inmediato superior de este, cuando considerare que se produjo con violación
de las normas legales o reglamentarias que la regulan.
Los recursos se presentarán personalmente ante el evaluador
por escrito y sustentados en la diligencia de notificación personal o dentro de
los cinco (5) días siguientes a ella.
En el trámite y decisión de los recursos se aplicará lo
dispuesto en el Código Contencioso Administrativo.
Artículo 36. Contra las evaluaciones semestrales o parciales expresas o
presuntas no procederá recurso alguno.
Artículo 37. Ejecutoriada la calificación definitiva, el evaluador al
día siguiente remitirá el respectivo expediente al Jefe de la Unidad de
Personal o a quien haga sus veces.
Si la calificación del empleado de carrera es
insatisfactoria, el jefe de la unidad de personal al día siguiente proyectará
para la firma del jefe de la entidad el acto administrativo que declare
insubsistente el nombramiento, el cual deberá expedirse en un término no
superior a tres (3) días, salvo lo establecido en el numeral 3° del artículo 51
de la Ley 909 de 2004.
El acto administrativo que declare insubsistente el
nombramiento del empleado en período de prueba se notificará y contra él
procede el recurso de reposición, en los términos del Código Contencioso
Administrativo.
Artículo 38. Los responsables de evaluar el desempeño laboral de los
empleados de carrera o en período de prueba deberán declarase impedidos cuando
se encuentren vinculados con estos por matrimonio o por unión permanente o
tengan parentesco hasta el cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad
o primero civil o exista enemistad grave con el empleado a evaluar o cuando
exista cualquier causal de impedimento o hecho que afecte su objetividad.
Artículo 39. El evaluador al advertir alguna de las causales de
impedimento, inmediatamente la manifestará por escrito motivado al Jefe de la
entidad, quien mediante acto administrativo motivado, decidirá sobre el
impedimento, dentro de los cinco (5) días siguientes.   De aceptarlo designará
otro evaluador y en el mismo acto ordenará la entrega de los documentos que
hasta la fecha obren sobre el desempeño laboral del empleado a evaluar.
El empleado a ser evaluado podrá recusar al evaluador ante
el Jefe de la entidad cuando advierta alguna de las causales de impedimento,
para lo cual allegará las pruebas que pretenda hacer valer.   En tal caso se
aplicará el procedimiento descrito en el inciso anterior en lo que sea
pertinente.
En todo caso la recusación o el impedimento deberán
formularse y decidirse antes de iniciarse el proceso de evaluación.
Artículo 40. Para todos los efectos, a los miembros de las Comisiones de
Personal se les aplicará las causales de impedimento y recusación previstas en
el presente decreto.
Los representantes del nominador en la Comisión de Personal
al advertir una causal que le impida conocer del asunto objeto de decisión,
deberán comunicarla inmediatamente por escrito motivado al Jefe de la entidad,
quién decidirá dentro de los dos (2) días siguientes, mediante acto
administrativo motivado y designará al empleado que lo ha de reemplazar si
fuere el caso.
Cuando el impedimento recaiga sobre alguno de los
representantes de los empleados así lo manifestará a los demás miembros de la
Comisión de Personal, quienes en la misma sesión decidirán si el impedimentos
es o no fundado.   En caso afirmativo, lo declararán separado del conocimiento
del asunto y designarán al suplente.  Si fuere negativa, podrá participar en la
decisión del asunto.
Artículo 41. Cuando exista una causal de impedimento en un miembro de la
Comisión de Personal y no fuere manifestada por él, podrá ser recusado por el
interesado en el asunto a decidir, caso en el cual allegará las pruebas que
fundamentan sus afirmaciones.
Artículo 42. Cuando la recusación se refiera a alguno de los
representantes el nominador en la Comisión de Personal, el escrito contentivo
de ella se dirigirá al Jefe de la entidad.
Cuando la recusación afecte a alguno de los representantes
de los empleados en la Comisión de Personal, se propondrá ante los demás
miembros a través del secretario de la misma.
Las recusaciones de que trata esta disposición se decidirán
de conformidad con el procedimiento del presente decreto.
Artículo 43. Contra las decisiones que resuelven el impedimento o la
recusación no procederá recurso alguno.
(…)
Artículo 46. Si el ex empleado acude ante la jurisdicción
contencioso-administrativa por los mismos hechos que originaron la reclamación
ante la Comisión de Personal o ante la Comisión Nacional del Servicio Civil,
deberá informar esta situación a estos órganos, lo cual dará lugar a la
terminación y archivo de la actuación administrativa y los antecedentes se
remitirán de oficio al Tribunal respectivo dentro de los diez (10) días
siguientes.
Cualquier actuación administrativa que se adelante o
decisión que se adopte con posterioridad a la fecha de ejecutoria del auto
admisorio de la demanda no producirá efecto alguno.”
(…)
III.   LA DEMANDA
Los demandantes
afirman que las disposiciones acusadas  vulneran lo
previsto en el artículo 150-10 de la Constitución Política, toda vez que en su
expedición se excedieron las facultades que le fueron otorgadas al Gobierno
Nacional en desarrollo del artículo 53, numeral 1° de la Ley 909 de 2004.
Advierten que dichas facultades fueron conferidas única y
exclusivamente  para establecer el procedimiento que debe surtirse ante y por
la Comisión Nacional del Servicio Civil para el cumplimiento de sus funciones.
No obstante, los artículos 4°, 6°, 8°, 14, 16, 24, 31, 33, 34, 35, 36, 37, 38,
39, 40, 41, 42, 43 y 46 del Decreto 760 de 2005  señalan trámites propios de
las Comisiones de Personal materia para la cual el Presidente de la República
no tenía facultades extraordinarias.
Precisan que “...las Comisiones de Personal son oficinas
con total independencia frente a la Comisión Nacional del Servicio Civil, hace
parte de cada una de las entidades del sector público donde existen empleados
inscritos en carrera administrativa, y ejecutan funciones específicas según la
Ley 909 de 2004.   Por tanto su actividad es distinta a la ordenada por la
Comisión Nacional del Servicio Civil, y la ley no le concedió facultades
extraordinarias al Presidente de la República para que estableciera su
funcionamiento, como efectivamente se produjo en el contenido de los artículos
demandados del Decreto Ley 760 de 2005.   En otras palabras el Legislador
extraordinario expidió los artículos demandados sin tener precisas facultades
para ello, vulnerando el límite previsto en la Constitución Política Nacional
para la utilización de esta figura excepcional...”.
Advierten que dentro del ordenamiento jurídico nacional no
existen facultades implícitas o ilimitadas, y es por esa razón que al Gobierno
Nacional no se le permite regular mediante decretos con fuerza de ley materias
diferentes a las señaladas en la ley que otorga facultades extraordinarias.
Sobre el particular citan un aparte de la sentencia C-164 de 2000.
Precisan  que en el caso de  la Ley 443 de 1998 -norma
derogada que regulaba la carrera administrativa-, el artículo 66, numeral 2°,
sub-numeral 2.1, si concedió facultades extraordinarias precisas al Presidente
de la República para regular las Comisiones de Personal, por lo que en esa
oportunidad el Gobierno Nacional estaba facultado para expedir el Decreto Ley
1568 de 1998, por el cual se dictó el régimen procedimental especial de las
actuaciones administrativas que deben surtir las Comisiones de Personal.
Señalan que una situación diferente se presentó en el caso
del Decreto Ley 760 de 2005, pues  en la Ley 909 de 2004 -nueva Ley de carrera
administrativa-,  el Legislador otorgó precisas facultades extraordinarias al
Gobierno Nacional que no cobijaban el régimen sustancial y procesal relativo a
las Comisiones de Personal.
Así mismo, explican que el artículo 24 acusado regula una
situación concreta del derecho laboral colectivo, apartado totalmente de la
finalidad del Decreto Ley 760 de 2005 como es regular el procedimiento para la
carrera administrativa, y por tanto constituye un tema ajeno por completo a los
procedimientos que deben surtirse ante la Comisión Nacional del Servicio Civil.
Así las cosas, se desconoció lo señalado en el numeral 1° del artículo 53 de la
Ley 909 de 2004 pues dicha disposición no concedió facultad alguna para
regular, modificar, o derogar el fuero sindical, ni facultó al Gobierno
Nacional para realizar adiciones, modificaciones o interpretaciones a las
normas del Código Sustantivo del Trabajo.
En efecto, aclaran que si bien “... La Ley 909 de 2004
expidió normas que regulan el empleo público, lo cierto es que nada señaló
frente a los temas referidos en el artículo 24 demandado, situación que
contradice las precisas facultades que se otorgaron al Gobierno Nacional en la
Ley de carrera administrativa...”. Señalan además que  “...Esas
excepciones al levantamiento del fuero sindical, van a causar la extinción de
muchos miembros sindicales en nuestro país (sic), coartando la representación
de miles de trabajadores y truncando notablemente o mejor dicho extinguiendo a
los sindicatos cuyos líderes han desarrollado la actividad sindicales (sic) a
lo largo de estos años, en procura de una mejor calidad de vida y un respeto
por los derechos laborales de los trabajadores...”.
En lo atinente a los artículos 33 a 43
demandados, advierten que el Gobierno Nacional reguló procedimientos para la
evaluación de los empleados de carrera, utilizando las facultades que le fueron
concedidas para regular única y exclusivamente el procedimiento que debe
surtirse ante y por la Comisión Nacional del Servicio Civil, desconociendo que
el procedimiento de evaluación se surte con la misma entidad en que presta sus
servicios el empleado, y por tanto, éste es independiente y autónomo del que se
surte ante la Comisión Nacional del Servicio Civil.
Los demandantes señalan así mismo  que si  la expedición de
una Ley ordinaria debe regirse por el principio constitucional de unidad de
materia establecido en el artículo 158 superior, de igual manera  la materia de
una norma con fuerza de ley expedida por el Presidente de la República  en
ejercicio de facultades extraordinarias se encuentra claramente delimitada.
Concretamente  consideran que la unidad de materia en el caso específico de las
facultades extraordinarias otorgadas al Gobierno Nacional de conformidad con lo
señalado en el artículo 150-10 constitucional por la Ley 909 de 2004 consiste
en que la facultades “...solamente permitían regular lo relacionado al
procedimiento que debe surtirse ante y por la Comisión nacional del Servicio
Civil para el cumplimiento de sus funciones, luego la unidad de materia versa
precisamente en esto, y no en el procedimiento para la notificación de la
calificación de los empleados de carrera señalado en el Título VII de la Ley
909 de 2004...”.
Finalmente, destacan que  consecuentemente las
disposiciones acusadas vulneran el principio constitucional de separación de
poderes (art. 113 C.P.), así como  el de supremacía constitucional (art
4.C.P.)  y el artículo 6 superior, al haberse excedido el Presidente de la
República en el ejercicio de sus funciones y desconocido la competencia del
Congreso. Ello  toda vez que la justificación legal dada por el Gobierno
Nacional para expedir el Decreto Ley 760 de 2005, fue la utilización de las
facultades extraordinarias conferidas por el Congreso de la República en el
numeral 1° del artículo 53 de la Ley 909 de 2004, y éste  en ningún momento
facultó  al Presidente para regular el tema relativo a las Comisiones de
Personal, las reclamaciones en los procesos de selección ante las Comisiones de
Personal, el fuero sindical, el procedimiento en cuanto a la supresión de
cargos ante la Comisión de Personal, el procedimiento para la notificación de
la calificación de los empleados de carrera, pues como ya se dijo lo único que
podía regular basado en las facultades extraordinarias era lo atinente al
procedimiento que se debe surtir ante y por la Comisión Nacional del Servicio
Civil.
IV.    INTERVENCIONES
1.   Comisión Nacional del Servicio Civil –CNSC-
El Presidente de la Comisión Nacional del Servicio Civil –CNSC-,
intervino en el presente proceso para solicitar a la Corte que declare la
exequibilidad de las disposiciones acusadas, con fundamentos en las razones que
a continuación se resumen.
Advierte que si bien las facultades extraordinarias deben
ser expresas, precisas y no pueden ser interpretadas de manera extensiva, no se
requiere que el Legislador tenga que señalar en forma minuciosa los aspectos a
los que el Gobierno Nacional puede referirse en uso de las mismas siempre que
de ellas puedan desprenderse de forma directa e inequívoca.
En ese entendido, afirma que la facultad conferida en el
ordinal 1º del artículo 53 fue general en el sentido de fijar el procedimiento
a seguir en las actuaciones administrativas iniciadas con ocasión de  la
aplicación  de las normas de carrera administrativa, en todas sus instancias, y
por tanto “…de manera alguna, (sic) la determinación de los pasos a seguir
en dichas actuaciones administrativas por las Comisiones de Personal y las
Unidades de Personal de las entidades, es ajeno al tema materia de la facultad
extraordinaria otorgada…”.
Como fundamento de sus aseveraciones cita apartes, entre
otras, de las sentencias C-074 de 1993, C-398 de 1995, C-050 de 1997, C-032 de
1999, C-979 de 2002, C-097 de 2003 y C-306 de 2004.
Explica entonces que “…Con relación a los artículos 4º y
8º (parcial), 6º, 14, 33, 34, 35, 36, 37, 38, 39, 40, 41, 42 y 43, la facultad
conferida en la Ley 909 de 2004 se otorgó para expedir la norma con fuerza de
ley que contenga el procedimiento que debe surtirse ante y por la Comisión
Nacional del Servicio Civil, para el ejercicio de sus funciones.   En este
sentido, la materia objeto de reglamentación es el procedimiento que deben
seguir todas las actuaciones administrativas que se instauren con ocasión de
violación de los derechos de carrera administrativa, sin que necesariamente
deban adelantarse directamente ante la Comisión Nacional del Servicio Civil,
entidad que a la luz de la citada Ley es la competente para pronunciarse en
segunda instancia sobre las decisiones emitidas por las Comisiones de
Personal…”.
Finalmente, considera que el artículo 24 acusado no vulnera
los mandatos constitucionales, toda vez que esta es una disposición de carácter
procedimental que solamente establece los casos en los cuales no se requiere
autorización judicial para retirar del servicio civil a los empleados amparados
con fuero sindical, por consiguiente “…si se tiene que por mandato
constitucional el ingreso a los cargos de carrera y ascenso en los mismos debe
hacerse previo el requisito y condiciones que fije la Ley para determinar los
méritos y las calidades de los aspirantes, la norma demandada no contraviene la
Constitución Política, en la medida en que el fuero sindical no puede ser
obstáculo para que los empleos de carrera administrativa se provean de acuerdo
al sistema de méritos establecido en la Ley…”.
2.   Departamento Administrativo de la Función Pública
El Departamento Administrativo de la Función Pública,
actuando a través de apoderado judicial interviene en el presente proceso con
el fin de solicitar la declaratoria de exequibilidad de las disposiciones
acusadas, con base en las razones que a continuación se sintetizan.
El interviniente recuerda que de conformidad con lo
previsto en el artículo 150-10 de la Constitución Política, la delegación
legislativa que hace el Congreso de la República al Gobierno Nacional se
origina en razones de prioridad del interés general, que por tratarse de
asuntos técnicos son de mejor conocimiento del Gobierno y éste puede llevarla a
cabo de una manera armónica, rápida y efectiva frente al materia que se le
comisiona con el fin de hacer efectivo el servicio que debe brindar a la
comunidad.
En ese orden de ideas, considera que “…no podría
concentrarse la función de reclamación sobre los procesos de selección
estrictamente a la Comisión Nacional del Servicio Civil, cuando el mismo
Legislador en la Ley 909 de 2004 involucra a otros órganos para que en armonía
con las funciones asignadas al ente responsable de la administración y
vigilancia de las carreras de los servidores públicos, con excepción de las
especiales, vele y proteja los derechos que le asisten tanto a los
escalafonados en carrera administrativa como a quienes aspiran vincularse al
servicio público.  Esta función administrativa que se encuentra radicada en
cabeza de la Comisión Nacional del Servicio Civil, no puede concebirse en forma
aislada frente a la adecuada coordinación que en sus actuaciones deben tener
las autoridades administrativas para lograr el cumplimiento de los fines del
Estado…”.
De otra parte, señala que el Legislador en el artículo 16
de la Ley 909 de 2004 creó las Comisiones de Personal para que cumplan las
funciones de coadyuvar las asignadas a la Comisión Nacional del Servicio Civil,
constituyéndola para efectos de reclamaciones en la primera instancia que en
materia de procesos de selección y evaluación del desempeño formulen los
empleados de carrera.
Aduce que el Presidente de la República en uso de las
facultades extraordinarias que le otorgó el Legislador en el numeral 1º del
artículo 53 de la Ley 909 de 2004, expidió el Decreto 760 de 2005. Al resepcto
señala que “…Las normas establecidas en este decreto ley, atacado en esta
acción (sic), disponen una serie de procedimientos que se deben seguir por y
ante la Comisión Nacional del Servicio Civil, con el apoyo de otras
instituciones, como lo son las unidades de personal y las Comisiones de
Personal de cada entidad, quienes en su condición de conocedoras de mano
directa, de las solicitudes y reclamaciones de asuntos relacionados con la
carrera administrativa deben apoyar las funciones de la Comisión Nacional del
Servicio Civil y para el caso de las Comisiones de Personal, resolver en
primera instancia, las reclamaciones formuladas por los empleados públicos.
Este apoyo funcional de las Comisiones de Personal al ente administrador de la
carrera, no puede considerarse como una materia distinta e independiente de las
funciones propias de la Comisión Nacional del Servicio Civil…”.
Explica que si bien es cierto que las Comisiones de
Personal o las Unidades de Personal no dependen estructural o jerárquicamente
de la Comisión Nacional del Servicio Civil, ello no implica que el Legislador
no les pueda asignar funciones de apoyo para lograr el cometido confiado al
ante administrador o vigilante de la carrera administrativa.
Concluye entonces que los procedimientos establecidos en el
Decreto Ley 760 de 2005 “... no desbordan las facultades otorgadas al
Presidente de la República, y que las instituciones, entre ellas las Comisiones
de Personal, que contribuyen al cumplimiento de las funciones de la Comisión
Nacional del Servicio Civil, no configuran una violación a la Norma Superior,
para que el Juez Constitucional tenga que declarar la inexequibilidad de las mismas…”.
V.  CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El Señor Procurador General de la Nación (E), allegó el
concepto número 3989, recibido el once (11) de noviembre de 2005, en el que
solicita a la Corte la declaratoria de exequibilidad de las disposiciones
acusadas, de conformidad con las siguientes consideraciones.
La Vista Fiscal recuerda que de conformidad con lo
establecido en la Constitución Política el Congreso de la República goza de una
cláusula general de competencia en la labor de expedición de las leyes, no
obstante la misma Carta Fundamental establece la posibilidad de establecer
excepciones a dicha cláusula general  mediante el mecanismo de facultades
extraordinarias al Presidente de la República. Para ello la Carta  fija en el
artículo 150-10 unos parámetros precisos a saber, i) que la necesidad lo
exija o la conveniencia pública lo aconseje, ii) que sean solicitadas
expresamente por el Gobierno Nacional, iii) que se otorguen por un
término máximo de 6 meses, y iv) que no se concedan para decretar
impuestos, expedir códigos, leyes estatutarias, leyes orgánicas ni leyes marco.
Advierte que “...cuando
el Legislador ha decidido trasladar su competencia, una vez cumplidos los
requerimientos formales, las facultades debe ser claras y precisas, es decir,
la manifestación de voluntad del órgano legislativo debe constar de manera
expresa, concretizando en qué consisten y cuál es el marco frente al cual se
deba circunscribir el ejecutivo, (sic) y a su vez, éste debe someterse
estrictamente a los lineamientos fijados por el Legislador...”. Como
fundamento de sus aseveraciones cita apartes de las sentencias C-119 de 1996,
C-503 de 2001 y C-1028 de 2002.
Precisa que “....el Legislador
Extraordinario puede ocuparse de temas que si bien expresamente no los señala
la ley habilitante, existe una conexidad directa, que hace indispensable su
regulación, pues de no regularlos conduciría a vacíos, inexactitudes e
imprecisiones, que conllevaría a una defectuosa aplicación de la ley en
detrimento de los derechos de los sujetos a quienes va dirigida la
normatividad...”.
Explica que si se hace una interpretación
literal del numeral 1° del artículo 53 de la Ley 909 de 2004 que establece el
otorgamiento de facultades extraordinarias al Presidente de la República
respecto del “procedimiento que debe surtirse ante y por la Comisión Nacional
del Servicio Civil para el cumplimiento de sus funciones”, es claro que evidentemente
el Decreto 760 de 2005 no debía ocuparse de la materia relativa a las
Comisiones de Personal. Empero advierte que  si se revisan las funciones de
dichas Comisiones en el artículo 16 de la Ley 909 de 2004 se observa que existe
una relación inescindible de los temas que le permite al Legislador
Extraordinario reglamentar las funciones de las mismas, sin que con ella exceda
los límites previstos en la Ley habilitante.
Señala que las Comisiones de Personal
cumplen funciones especialmente de control en lo que tiene que ver con la
carrera administrativa, los procesos de selección y, en general, velan por el
cumplimiento de las disposiciones legales y constitucionales alrededor de esos
temas. Así mismo sirven de instancia respecto de las divergencias que surgen
alrededor de tales materias, es decir, que existe una unidad temática entre las
funciones atribuidas a la Comisión Nacional del Servicio Civil  y las que a
tales comisiones de personal se asignan, lo que permite un mismo desarrollo
legislativo.
Así mismo, advierte que “…de conformidad con lo
establecido en el literal d) del artículo 12 de la Ley 909 de 2004, que regula
las funciones de la Comisión Nacional del Servicio Civil, a ésta le corresponde
conocer en segunda instancia las reclamaciones que sean sometidas a su
conocimiento en asuntos de competencia (sic), lo cual necesariamente implica la
revisión de la función asignada a la Comisión de Personal en el literal e) del
artículo 16 de la referida Ley, esto es, conocer de las reclamaciones que se
presenten alrededor del alcance y aplicación de las normas sobre carrera
administrativa.  Situación que corrobora de manera vehemente que existe una
interrelación entre la Comisión Nacional del Servicio Civil y las Comisiones de
Personal, aspecto que puede ser regulado dentro del ámbito de la facultad
concedida al Ejecutivo, (sic) para reglamentar las funciones de ambas
Comisiones…”.
Aclara que el artículo 4º acusado señala los requisitos que
deben contener las reclamaciones elevadas ante la Comisión Nacional del
Servicio Civil y las Comisiones de Personal, aspecto que encaja perfectamente
dentro del numeral 3º del artículo 16 de la Ley 909 de 2004, cuando establece
que dicha Comisión deberá informar de todas las incidencias que ocurran con
ocasión de los procesos de selección, de la evaluación de desempeño y de los
encargos, que sin lugar a dudas incluye todas las reclamaciones que efectúen
respecto de esas materias, aunado a ello las reclamaciones pueden dar lugar al
ejercicio de la función contenida en el literal c) de la misma disposición
legal, referida a que las Comisiones de Personal pueden solicitar a la Comisión
Nacional del Servicio Civil la exclusión de las listas de elegibles a las
personas que no hubiesen reunido los requisitos legales.
Considera que en relación con el artículo 6º acusado se
debe efectuar el mismo análisis, puesto que éste hace alusión a que las
funciones asignadas en los literales d) y e) del artículo 16 de la Ley 909 de
2004 no podrán ser ejercidas por las Comisiones de Personal de las dependencias
regionales o seccionales de las entidades, de forma tal que dichas funciones
están íntimamente ligadas a las funciones otorgadas a la Comisión Nacional del
Servicio Civil en la medida que las decisiones que se toman por las Comisiones
de Personal son objeto de recurso de apelación ante ésta última.
En lo relativo al artículo 8º acusado, indica que éste se
refiere a que en los actos administrativos que expidan las Comisiones de
Personal y la Comisión Nacional del Servicio Civil, debe indicarse los recursos
que proceden y el órgano o autoridad ante quien deben interponerse, y en ese
entendido tampoco se desconoce el alcance de las facultades extraordinarias por
la necesaria relación creada en la Ley 909 de 2004 cuando asignó las funciones
a las citadas Comisiones.
Por otra parte, explica que los artículos 14 y 16
demandados regulan lo referente a la función conjunta que les confiere a la
Comisión Nacional del Servicio Civil y a las Comisiones de Personal el literal
c) del artículo 16 de la Ley 909 de 2004, consistente en que éstas últimas
pueden solicitar a la Comisión Nacional del Servicio Civil la exclusión de la
lista de elegibles de las personas que hubieren sido incluidas sin reunir los
requisitos exigidos en las respectivas convocatorias o con violación de las
Leyes o Reglamentos que regulan la carrera administrativa, y por tanto, como se
observa son funciones de coordinación en la vigilancia y control de los
procesos de selección, pues mientras la Comisión de Personal pone en conocimiento
las irregularidades conforme a las reglamentación, la Comisión Nacional del
Servicio Civil decide la exclusión o no de la lista de elegibles, por lo que se
compagina perfectamente con la atribución excepcional concedida al Gobierno
Nacional para regular las funciones de dicha Comisión.
En lo atinente al artículo 24 acusado, señala que este
prevé la  posibilidad de retirar del servicio sin necesidad de autorización
judicial a los empleados amparados con fuero sindical cuando no superen el
período de prueba u ocupen cargos de carrera en provisionalidad y no participen
en el concurso, o participando en él no queden en la lista de elegibles o no
ocupen los primeros puestos, hace alusión a cargos de carrera que se encuentren
en proceso de provisión definitiva mediante concurso público de méritos.
Advierte que “…La naturaleza de los cargos de carrera
administrativa es previa y superior a las situaciones subjetivas concretas de
quienes los ocupan en cuanto que responden al interés general del Estado de contar
con el recurso humano idóneo para cumplir con sus fines según los principios de
la administración pública, para lo cual se garantiza el derecho político de los
ciudadanos a ocupar cargos públicos mediante provisión definitiva por concurso
público que evalúe el mérito de los aspirantes.   Como contraprestación, a
quienes superen satisfactoriamente los concursos respectivos se les garantiza
sus derechos laborales subjetivos, especialmente el de la estabilidad…”.
Por otra parte, aduce que el fuero sindical es “…una
consecuencia del derecho de asociación sindical,
que pretende proteger al sindicato mismo antes que a sus miembros.  Esto
significa que esta garantía es posterior a las relaciones laborales
individuales y por tanto, a la naturaleza misma de los cargos o contratos
laborales.  Esta circunstancia es la que define el nacimiento y aplicación del
fuero sindical para los casos concretos, en cuanto comporta el despido como una
decisión unilateral patronal, basada en justas causas, que requiere
autorización judicial previa…”.
En ese
entendido, precisa que si al Juez Laboral se le demuestra la justa causa que
afecta la relación laboral individual del trabajador aforado, éste autoriza el
despido, es decir, le permite al patrono ejecutar su decisión unilateral, de lo
contrario no, porque se presume una persecución en contra del derecho de
asociación sindical.
Así mismo,
afirma que “…Las situaciones objetivas propias de la naturaleza o
características de los empleos públicos y los contratos laborales condicionan
el derecho de asociación y la vigencia del fuero sindical.   Cuando las
relaciones laborales son a término indefinido, el fuero se puede prolongar de
igual manera.  Cuando las relaciones laborales son objetivamente temporales por
la naturaleza o características de los empleos, la duración del fuero está
sometida a tal naturaleza y no nace a la vida jurídica como justa causa cuando
las relaciones laborales llegan a su término por el fin del empleo…”.
Explica que la  posibilidad de retirar del servicio sin necesidad de
autorización judicial a los empleados amparados con fuero sindical cuando no
superen el período de prueba u ocupen cargos de carrera en provisionalidad y no
participen en el concurso, o participando en él no queden en la lista de
elegibles o no ocupen los primeros puestos, obedece a “otras
situaciones objetivas superiores que buscan que el Estado cumpla sus fines
según los principios de la función pública contando con el recurso humano más
idóneo posible, y para garantizar el derecho político de los ciudadanos a
ocupar cargos públicos y los laborales de quienes superen la totalidad del
concurso pertinente.   Por tanto, lo regulado al respecto no involucra el fuero
sindical porque son situaciones objetivas que no configuran justas causas,
propias de las relaciones laborales subjetivas individuales, para que el
empleador dé por terminado unilateralmente la relación legal y reglamentaria…”.
Hace énfasis en
que la  posibilidad de retirar del servicio sin necesidad
de autorización judicial a los empleados amparados con fuero sindical cuando no
superen el período de prueba u ocupen cargos de carrera en provisionalidad y no
participen en el concurso, o participando en él no queden en la lista de
elegibles o no ocupen los primeros puestos, incluida en el Título IV del
Decreto 760 de 2005, referente a las irregularidades en los procesos de
selección, busca precisamente evitar anomalías y prevenir reclamaciones ante la
Comisión Nacional del Servicio Civil en los procesos de selección de personal a
cargos de carrera en relación con una indebida aplicación del fuero sindical
que vulnere los derechos políticos y laborales de los ciudadanos que participan
en tales concursos y que tienen el derecho a ocupar cargos de manera definitiva
“…tiene una conexidad temática directa con lo regulado en relación con la
Comisión Nacional del Servicio Civil en tanto que se encamina hacia la garantía
y la protección del sistema de mérito e igualdad en el ingreso y desarrollo de
la carrera del empleo público, evitando reclamaciones indebidas por mala
aplicación del fuero sindical en contra de los derechos laborales de quienes
superan satisfactoriamente la totalidad de los concursos públicos y adquieren
los derechos de carrera…”. Como fundamento de sus aseveraciones cita las
sentencias T-1164 de 2001, T-002 de 2002 y T-746 de 2003.
En esos términos, reitera que no hubo extralimitación en el
empleo de las facultades extraordinarias concedidas al Presidente de la
República para expedir los procedimientos para el cumplimiento de las funciones
de la Comisión Nacional del Servicio Civil, al haber señalado la  posibilidad
de retirar del servicio sin necesidad de autorización judicial a los empleados
amparados con fuero sindical cuando no superen el período de prueba u ocupen
cargos de carrera en provisionalidad y no participen en el concurso, o
participando en él no queden en la lista de elegibles o no ocupen los primeros
puestos, esto “…por cuanto lo regulado no es asunto perteneciente al fuero
sindical sino propio tanto al interés que le asiste al Estado para cumplir con
sus fines contando con el recurso humano más idóneo posible, como de los
derechos políticos y laborales a garantizar a quienes deben ocupar los cargos
de carrera en forma definitiva como resultado de sus méritos evaluados mediante
concurso público…”.
Por otra parte, considera que el artículo 31 acusado que
establece el procedimiento a seguir con ocasión de la supresión de cargos de
carrera administrativa, señalando que la Comisión de Personal de la entidad
conocerá y decidirá en primera instancia de las reclamaciones que formulen los
ex empleados con derecho preferencial a ser incorporados y contra la cual
procede el recurso de apelación ante la Comisión Nacional del Servicio Civil,
aspecto que está en consonancia con el literal d) del artículo 12 de la Ley 909
de 2004 que le asigna a la referida Comisión conocer en segunda instancia de
las reclamaciones en asuntos de su competencia como en el presente evento, es
decir, que no vulnera para nada las facultades extraordinarias conferidas al
Presidente de la República, sino que por el contrario al fijar las
correspondientes herramientas procedimentales garantiza el cumplimiento
efectivo de las funciones de la Comisión Nacional del Servicio Civil y por ende
los derechos de las personas que efectúan las reclamaciones que consideran
pertinentes en defensa de los principios constitucionales que deben regir la
carrera administrativa.
En relación con los artículo 33 a 43 demandados, señala que
estos regulan el procedimiento para la calificación de los empleados de
carrera, reglamentación que está ligada con la función general y constitucional
contenida en el artículo 130 de la Comisión Nacional del Servicio Civil,
consistente en que ésta es responsable de la administración y vigilancia de las
carreras de los servidores públicos, con excepción de las que tengan carácter
especial y además con las funciones específicas establecidas en la Ley 909 de
2004 en el literal d) del artículo 11, en el literal f) del artículo 12 y en el
inciso 3º del artículo 40.
Finalmente, señala que el artículo 46 acusado hace alusión
a la eventualidad de que el ex empleado acuda a la jurisdicción contenciosa
administrativa por los hechos que originaron la reclamación ante la Comisión de
Personal o la Comisión Nacional del Servicio Civil igualmente, de forma tal que
también está relacionada “con la íntima conexidad que existe entre ambas
comisiones (sic)...”.
VI.    CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1.      Competencia
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral
5° de la Constitución Política, la Corte Constitucional es competente
para conocer y decidir, definitivamente, sobre la demanda de
inconstitucionalidad de la referencia, pues los artículos demandados hacen
parte de un Decreto Ley dictado en ejercicio de facultades conferidas por el
Legislador en desarrollo del artículo 150-10  superior.
2.      La materia sujeta a examen
Para los demandantes los artículos 4° (parcial), 6°, 8°
(parcial), 14, 16 (parcial), 24, 31, 33, 34, 35, 36, 37, 38, 39, 40, 41, 42, 43
y 46 (parcial), del Decreto 760 de 2005 “Por el cual se establece el
procedimiento que debe surtirse ante y por la Comisión Nacional del Servicio
Civil para el cumplimiento de sus funciones” desconocen el artículo 150-10
de la Constitución por cuanto  el  Presidente de la República habría desbordado
las precisas facultades extraordinarias  que le fueron conferidas por el
numeral 1° del artículo 53 de la Ley 909 de 2004  -disposición que se invoca
como fundamento de su expedición-  y que alude  concretamente a “el procedimiento que debe surtirse ante y por la Comisión Nacional del
Servicio Civil, para el cumplimiento de sus funciones”.    Los demandantes afirman  que  dado
que el referido numeral no facultó al Presidente  de la República para dictar
normas sobre  las Comisiones de Personal, las  actuaciones y reclamaciones que
puedan surtirse ante éstas, el fuero sindical, o el procedimiento para la
notificación de la calificación de los empleados de carrera,  éste desbordó sus
competencias e invadió las del Congreso con lo que en su criterio
consecuentemente  se desconocieron  también los artículos 4, 6  y  113
superiores.
Los intervinientes en representación de  la Comisión
Nacional del  Servicio Civil y del Departamento Administrativo del Servicio
Civil, así como el señor Procurador General de la Nación (E) coinciden en que
no  asiste razón a los demandantes  en relación con la acusación que formulan
en contra de las referidas disposiciones de la Ley 909 de 2004. Destacan que i)
Si bien el ejercicio de las facultades extraordinarias que se  confieren por el
Legislador al presidente de la República  debe hacerse dentro de  parámetros
estrictos, ello no significa  que el Legislador
Extraordinario  quede impedido para  ocuparse de temas que tienen una relación
directa con las facultades concedidas aunque expresamente no los señale la ley
habilitante; ii) las funciones de la Comisión Nacional del Servicio Civil y de
las Comisiones de Personal se encuentran claramente relacionadas
particularmente si se toma en cuenta que a estas últimas les corresponde servir
de instancia en muchas de las actuaciones cuya competencia se atribuye  por la
Ley a la referida Comisión; iii) las funciones atribuidas en cabeza de la Comisión Nacional del Servicio Civil  no
pueden concebirse en forma aislada  y mas bien han de examinarse tomando en
cuenta la debida coordinación con los demás órganos que intervienen para
asegurar el cumplimiento de los mandatos superiores sobre carrera
administrativa.
La vista Fiscal señala además que i) el artículo 24 tiene una conexidad temática directa con lo regulado
en relación con la Comisión Nacional del Servicio Civil en tanto que se
encamina hacia la garantía y la protección del sistema de mérito e igualdad en
el ingreso y desarrollo de la carrera del empleo público, evitando
reclamaciones indebidas por mala aplicación del fuero sindical en contra de los
derechos laborales de quienes superan satisfactoriamente la totalidad de los
concursos públicos y adquieren los derechos de carrera…”; ii) los artículo 33 a 43 demandados regulan el procedimiento
para la calificación de los empleados de carrera, reglamentación que está
ligada con la función general y constitucional que asigna  el artículo 130
superior a la Comisión Nacional del Servicio Civil, consistente en que ésta es
responsable de la administración y vigilancia de las carreras de los servidores
públicos, con excepción de las que tengan carácter especial,  así como  con las
funciones específicas establecidas en la Ley 909 de 2004 en el literal d) del
artículo 11, en el literal f) del artículo 12 y en el inciso 3º del artículo
40.
Así las cosas, corresponde a la Corte examinar si,  como lo
afirman los demandantes, con la expedición de los artículos 4° (parcial), 6°,
8° (parcial), 14, 16 (parcial), 24, 31, 33, 34, 35, 36, 37, 38, 39, 40, 41, 42,
43 y 46 (parcial), del Decreto 760 de 2005 “Por el cual se establece el
procedimiento que debe surtirse ante y por la Comisión Nacional del Servicio
Civil para el cumplimiento de sus funciones” el Presidente de la República
vulneró el artículo 150-10 superior  por cuanto desbordó las facultades
extraordinarias  que le fueron conferidas por el  Legislador en el  numeral 1°
del artículo 53 de la Ley 909 de 2004   y  si como consecuencia de ello  se
violaron   también los artículo  4, 6, y 113 de la Constitución.
3.  Consideraciones preliminares
Previamente la Corte considera necesario efectuar
algunas precisiones relativas a: i) el alcance de la cosa juzgada en el
presente proceso ii) Los limites de la  competencia del Presidente de la
República cuando ejerce las facultades extraordinarias conferidas por el
Legislador iii) Las funciones atribuidas por la Ley a la Comisión Nacional del
Servicio Civil y a las Comisiones de personal y el alcance de las facultades
conferidas por  el numeral 1 del artículo 53 de  la ley 909 de 2004, que
resultan pertinentes para el análisis de los cargos planteados en la demanda.
3.1 El alcance de la
cosa juzgada en el presente proceso
Cabe precisar que la Corte en la Sentencia C-119 de 2005[1]
decidió “Declarar EXEQUIBLE el artículo 24
del Decreto-ley 760 de 2005 ‘Por el cual se establece el procedimiento que debe
surtirse ante y por la Comisión Nacional del Servicio Civil para el
cumplimiento de sus funciones’, por los cargos analizados en esta sentencia”, cargos dentro de los cuales se encontraba la acusación que
los demandantes en el presente proceso plantean en contra del mismo artículo
por la supuesta vulneración del artículo 150-10 superior [2].
En ese orden de ideas dado que  la Corte ya se pronunció en
relación con el cargo aludido lo que corresponde es estarse a lo resuelto en la
referida sentencia y así se señalará en la parte resolutiva  de esta
providencia.
Cabe señalar que la Corte en la sentencia C-119 de 2005 no
se pronunció en relación con los cargos por consecuencia que  los demandantes
plantean  contra el mismo artículo  24 en el presente proceso -a saber la
violación de los artículos 4, 6 y  113 superiores como resultado de la
violación del artículo 150-10 constitucional- , por lo que en relación con
dichos cargos la Corte habrá de pronunciarse en la presente sentencia.
3.2 Los limites de la  competencia del
Presidente de la República cuando ejerce las facultades extraordinarias
conferidas por el Legislador
La Corte ha
señalado de manera  reiterada que el Presidente de la República al ejercer las
facultades extraordinarias[3] que le han sido
debidamente otorgadas mediante una ley de la República se encuentra limitado
temporal y materialmente, esto es que las normas que profiera en dicho
ejercicio deben serlo dentro del término que el Congreso ha fijado para el
efecto y referidas únicamente a las materias para las cuales ha sido habilitado[4].
Ha dicho la
Corte:
“Cuando el Presidente de la República es
revestido de facultades extraordinarias por parte del Congreso y en
cumplimiento de la función asignada a éste por el numeral 10 del artículo 150
superior, el límite de las facultades comporta una doble connotación, a saber:
a) Límite temporal: el cual debe ser señalado en forma expresa en la ley de
facultades y que se refiere al lapso de tiempo de que dispone el Ejecutivo para
hacer uso de dichas facultades, el cual no puede exceder de seis (6) meses y,
b) Límite material: que igualmente debe ser indicado en forma precisa en la ley
de facultades y se refiere a la determinación clara, específica y concreta del
objeto, asunto o materia sobre la cual debe recaer el ejercicio o uso de las
facultades.” [5]
De modo que
cuando el legislador extraordinario profiere una norma fuera del término
señalado o respecto de materias para las cuales no ha sido autorizado, invade
la órbita de competencia del Congreso y quebranta la Constitución y  la ley[6].
La Corte ha
hecho énfasis en el carácter expreso y preciso de las facultades, así como en
la imposibilidad de que existan facultades extraordinarias implícitas[7].
Al respecto, la
Corporación ha señalado lo siguiente:
“las facultades no pueden ser vagas e indeterminadas puesto que ello
representaría una habilitación en blanco al Ejecutivo equivalente a una
renuncia inaceptable del Congreso a ejercer la función legislativa que el
constituyente le ha confiado” [8].
Ha precisado
igualmente la Corporación que:
“En virtud del artículo 150 de nuestra Carta
Política la función legislativa es propia del Congreso de la República y sólo
excepcionalmente éste puede autorizar al Presidente de la República para
legislar indicándole las facultades en forma expresa y precisa en la ley
habilitante.
La Corte en esta materia ha señalado que las facultades deben ser
expresas y precisas, nunca implícitas y no admiten analogías, ni
interpretaciones extensivas. Y por lo tanto, se viola la Constitución Política,
cuando se entiende que una cierta facultad incorpora o incluye otras, que no se
encuentran expresamente contenidas en la norma de facultades. (C-498 de 1995)”[9]
La Corte al estudiar el fundamento jurídico que avala el requisito
de precisión de las facultades extraordinarias ha  advertido que por precisión
de las facultades extraordinarias debe entenderse, no una limitación absoluta
ni rigurosa de aquéllas, sino  que se determine y delimite claramente la
materia, los objetivos y fines de las facultades[10].
Así mismo ha sostenido que la exigencia de dicha precisión no obliga al
Congreso a definir en forma meticulosa el contenido de los asuntos materia de
regulación normativa, reduciendo a su mínima expresión el ejercicio de las
facultades y, por ende, tornándolas inoperantes e innecesarias.[11]
En ese orden de ideas ha señalado que  el grado de
precisión de las facultades se refiere “no al grado de amplitud de la ley de
facultades, sino a su nivel de claridad en cuanto a la delimitación de la
materia a que se refiere”[12]. En
consecuencia, se desconoce el requisito de precisión cuando el Gobierno aborda
temas ajenos a las materias para las cuales fue facultado. No obstante, ha
considerado la Corte que “no se afecta el precitado requisito, y por tanto
no se viola la Constitución Política, cuando los temas desarrollados en los
decretos leyes guardan una relación temática y teleológica con el plexo de
materias contentivas de la aludida atribución”[13] y en
ese sentido “si existe una relación directa de índole material entre el tema
señalado en la ley y lo dispuesto en el decreto ley, no existe
inconstitucionalidad alguna.”[14]
Al respecto  ha
señalado de manera reiterada la Corte lo siguiente:
“Siguiendo estrictamente la hermenéutica constitucional sobre la
materia, la exigencia sustancial de “precisión” se garantiza plenamente cuando
la ley de facultades ha definido en forma clara la materia y en ella se encuentran descritos los presupuestos y objetivos de la
habilitación, sin que en ningún caso pueda incidir en su validez la extensión o
amplitud de los temas por tratar, pues de ser ello así, la citada normatividad
podría degenerar en una ley ordinaria, ignorándose por completo el propósito
constitucional que respalda la institución de las facultades extraordinarias:
el traslado de ciertas facultades legislativas al Ejecutivo. Es más, sobre la
base de que las facultades pueden ser generales y amplias, ha reconocido la
misma jurisprudencia que, en tanto se pueda determinar o establecer un vínculo
causal directo entre las materias delegadas y las disposiciones expedidas por
el Gobierno, no puede hablarse de una afectación al requisito de “precisión”,
ni tampoco es posible la declaratoria de inconstitucionalidad del decreto ley
que ha sido acusado por dicha causa. Para que esto último tenga ocurrencia, lo
dijo la Corte, es necesario que el exceso en el ejercicio de facultades se
defina en forma rotunda, evidente y notoria, de manera que no quede ninguna duda
sobre la ocurrencia de tal irregularidad material.”[15]
A partir de las anteriores consideraciones procede la Corte al
examen de las disposiciones a que aluden los demandantes en el presente caso.
3.3 Las
funciones atribuidas a la Comisión Nacional del Servicio Civil y a las
Comisiones de personal en materia de carrera administrativa  y el alcance de las facultades conferidas por  el numeral 1 del
artículo 53 de  la ley 909 de 2004
3.3.1 Cabe
recordar que el Legislador  en desarrollo de los artículos 125 y 130 de la
Carta Política[16] expidió  la Ley 909 de
2004 “Por la cual se expiden normas que regulan el empleo público, la carrera
administrativa, gerencia pública y se dictan otras disposiciones”[17].
En dicha Ley se
señala  que la Comisión Nacional del Servicio Civil prevista en el artículo 130
de la Constitución Política, responsable de la administración y vigilancia de
las carreras, excepto de las carreras especiales, es un órgano de garantía y
protección del sistema de mérito en el empleo público en los términos
establecidos en la presente ley, de carácter permanente de nivel nacional,
independiente de las ramas y órganos del poder público, dotada de personería
jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio. Así mismo que con el
fin de garantizar la plena vigencia del principio de mérito en el empleo
público de carrera administrativa, la Comisión Nacional del Servicio Civil
actuará de acuerdo con los principios de objetividad, independencia e
imparcialidad (Ley 909 de 2004, art. 7).
Con fundamento
en lo dispuesto por el artículo 130 de la Carta Política, el legislador separó
las funciones que la Comisión ejerce para administrar la carrera administrativa
(Ley 909 de 2004, art. 11)[18], de aquellas que le
corresponden como órgano encargado de vigilar la aplicación de las normas
relacionadas con el ingreso, ascenso y retiro de la función pública (Ley 909 de
2004, art. 12)[19].
Cabe destacar
que entre las funciones aludidas,  se encuentran las de establecer de acuerdo
con la ley, los lineamientos generales para desarrollar los procesos de
selección para la provisión de los empleos de carrera administrativa; elaborar
las convocatorias a concursos; establecer los instrumentos necesarios para la
aplicación de normas sobre evaluación de desempeño de los empleados de carrera;
remitir a las entidades las listas de elegibles con las cuales deben ser
provistos los empleos de carrera que se encuentren vacantes; realizar los
procesos de selección; resolver en segunda instancia las reclamaciones
sometidas a su conocimiento en asuntos de su competencia; y, tomar las medidas
y acciones necesarias para garantizar la correcta aplicación de los principios
de mérito e igualdad en el ingreso y en el desarrollo de la carrera de los
empleados públicos[20].
Precisamente,
para adelantar los procesos de selección que permitan el ingreso y ascenso a
los empleos públicos de carrera,  el artículo 30 de la Ley 909 de 2004 asignó
competencia a la Comisión Nacional del Servicio Civil[21],
y dispuso a su vez en el artículo 31 de la misma[22]
las etapas que comprende dicho proceso, a saber: la convocatoria, el
reclutamiento, las pruebas, lista de elegibles, y el período de prueba al final
del cual será evaluado el desempeño.
Igualmente se
asignaron a dicha Comisión competencias  en el artículo 16 -que señala en
cualquier momento la Comisión Nacional del Servicio Civil podrá asumir el
conocimiento de los asuntos  de competencia de las comisiones de personal-; en
el artículo 33 -sobre publicidad de las convocatorias-;  el artículo 34 -sobre
el registro público de carrera administrativa-; el artículo 40 -sobre la
fijación de criterios y aprobación por dicha Comisión de los sistemas de
evaluación del desempeño de las entidades públicas[23]-;
el artículo 52 -sobre condiciones especiales para poblaciones vulnerables-; y el
artículo 54 -sobre régimen de transición-.
3.3.2 Cabe
señalar, de otra parte, que dentro de los órganos de dirección y gestión del
empleo público y la gerencia pública a que alude el capitulo II  del título II[24]
de la Ley 909 de 2004, junto con  el Departamento  Administrativo de la Función
Pública (art. 14 de la Ley 909 de 2004),  y las unidades de personal  de las
entidades (art. 15 de la Ley 909 de 2004)[25] el
Legislador  asignó una serie de competencias a las Comisiones de Personal (art.
16 de la Ley 909 de 2004)[26].
Dentro de las
funciones a ellas asignadas cabe destacar, para efectos de la presente
sentencia, que a las mismas corresponde i) velar porque los procesos de
selección para la provisión de empleos y de evaluación del desempeño se
realicen conforme a lo establecido en las normas y procedimientos legales y
reglamentarios y con los lineamientos señalados por la Comisión Nacional del
Servicio Civil.  Igualmente que las citadas atribuciones se llevarán a cabo sin
perjuicio de las facultades de la Comisión Nacional del Servicio Civil y que
para el efecto, la Comisión de Personal deberá elaborar los informes y atender
las solicitudes que aquella requiera; ii) Resolver las reclamaciones que en
materia de procesos de selección y evaluación del desempeño y encargo les sean
atribuidas por el procedimiento especial; iii) Solicitar a la Comisión Nacional
del Servicio Civil la exclusión de la lista de elegibles de las personas que
hubieren sido incluidas sin reunir los requisitos exigidos en las respectivas
convocatorias, o con violación de las leyes o reglamentos que regulan la
carrera administrativa. En el caso de no atenderse la solicitud, deberán
informar de esta situación a la Comisión Nacional del Servicio Civil para que
adopte las medidas pertinentes; iv) Conocer, en primera instancia, de las
reclamaciones que formulen los empleados de carrera que hayan optado por el
derecho preferencial a ser vinculados, cuando se les supriman sus empleos, por
considerar que han sido vulnerados sus derechos; v) Conocer, en primera instancia,
de las reclamaciones que presenten los empleados por los efectos de las
incorporaciones a las nuevas plantas de personal de la entidad o por
desmejoramiento de sus condiciones laborales o por los encargos.
Igualmente
resulta pertinente destacar i) que según el artículo 16 de la Ley 909 de 2004
las Comisiones de Personal de las entidades públicas deberán informar a la
Comisión Nacional del Servicio Civil de todas las incidencias que se produzcan
en los procesos de selección, evaluación del desempeño y de los encargos; ii)
Que trimestralmente enviarán a la Comisión Nacional del Servicio Civil un
informe detallado de sus actuaciones y del cumplimiento de sus funciones; iii)
Que en cualquier momento la Comisión Nacional del Servicio Civil podrá
asumir el conocimiento de los asuntos o enviar un delegado suyo para que
elabore un informe al respecto y se adopten las decisiones que correspondan.
3.3.3 En
relación con las competencias asignadas  en materia de carrera administrativa
a que se ha hecho referencia  debe recordarse,  así mismo, que  el Legislador
en el artículo 53 de la Ley 909 de 2004 otorgó facultades extraordinarias al
Presidente de la República, por el término de seis meses a partir de la fecha
de su promulgación[27] para, entre otros
asuntos[28], expedir normas con
fuerza de ley que contengan el procedimiento que ha de surtirse ante y por la
Comisión Nacional del Servicio Civil, para el cumplimiento de sus funciones.
Al respecto,
cabe  reiterar  que las facultades fueron conferidas  de manera precisa  para
establecer el  procedimiento que debe surtirse ante y por la Comisión Nacional
del Servicio Civil, para el cumplimiento de sus funciones.  Funciones estas que
como se ha visto se encuentran detalladas en los artículos 11 -en materia de
administración de la carrera-  y 12 -en materia de vigilancia de la  aplicación
de las normas relacionadas con el ingreso, ascenso y retiro de la función
pública- de la  Ley 909 de 2004, pero también   en otros artículos de la misma
ley, como el artículo 16 -en  el que se señala, entre otras cosas, que la
Comisión Nacional del Servicio Civil podrá asumir eventualmente el conocimiento
de los asuntos asignados a las Comisiones de personal-; el artículo  30  -que
le asigna específicamente  competencia para adelantar los concursos-; el
artículo 33 –sobre publicidad de las convocatorias-; 34 -sobre el registro
público de carrera administrativa-; 40 -sobre la fijación de criterios y
aprobación por dicha Comisión de los sistemas de evaluación del desempeño de
las entidades públicas-; 52 -sobre condiciones especiales para poblaciones vulnerables-;
54 -sobre régimen de transición-.
Invocando las
referidas facultades  conferidas por el numeral 1 del artículo 53 de la Ley 909
de 2004 el Presiente de la República expidió el Decreto 760 de 2005 “Por el cual se establece el procedimiento que debe
surtirse ante y por la Comisión Nacional del Servicio Civil para el
cumplimiento de sus funciones” y es en
relación con los artículos  del citado Decreto a que aluden los demandantes que
procede la Corte a efectuar el análisis  de los cargos por ellos formulados.
4.      Análisis de los cargos
Para los demandantes los artículos acusados del Decreto 760
de 2005 “Por el cual se establece el procedimiento que debe surtirse ante y
por la Comisión Nacional del Servicio Civil para el cumplimiento de sus
funciones” desconocen el artículo 150-10  de la Constitución por cuanto
el  Presidente de la República habría desbordado las precisas facultades
extraordinarias  que le fueron conferidas por el numeral 1° del artículo 53 de
la Ley 909 de 2004  -disposición que se invoca como fundamento para su
expedición-. Los demandantes afirman  que  dado que el referido numeral en
ningún momento facultó al Presidente  de la República para dictar normas sobre
las Comisiones de Personal, las  actuaciones y reclamaciones que puedan
surtirse ante éstas, el fuero sindical[29],
o el procedimiento para la calificación de los empleados de carrera,  éste
desbordó sus competencias e invadió las del Congreso, con lo que en su criterio
consecuentemente  se desconocieron  también los artículos 4, 6  y  113
superiores.
En relación con los cargos aludidos, la Corte ha de
comenzar por el examen de la acusación referente  a la supuesta vulneración del
artículo 150-10 superior, para luego  examinar  -si resulta procedente-,  los
cargos por consecuencia que los demandantes derivan de dicha  vulneración, a
saber, el supuesto desconocimiento de los artículos 4, 6  y  113 superiores.
4.1  El examen del cargo por la supuesta vulneración del
artículo 150-10 superior
Como se indicó
en los apartes preliminares de esta providencia la Corte tiene precisado  que
para efectos de establecer si en un caso concreto el Presidente ha obrado
dentro de los límites materiales que rigen el ejercicio de las facultades extraordinarias,
ha de determinarse si el tema respecto del cual se adoptó una regulación
específica mediante decreto-ley encaja exactamente  en el ámbito de la
habilitación por haber sido mencionado expresamente en la Ley de facultades  o
bien guarda una relación directa con la materia respecto de la cual fueron
conferidas tales facultades.
Al respecto,
como igualmente ya se señaló, si bien  no es necesario que cada tema específico
regulado por la normatividad adoptada por el Presidente de la República en
ejercicio de facultades extraordinarias haya sido mencionado en la ley de
facultades,  lo que sí resulta indispensable es que tal tema de regulación sea
un aspecto comprendido dentro del ámbito de la habilitación por guardar una
relación de conexidad directa -no indirecta, remota o eventual- con las
materias expresamente indicadas en la ley habilitante[30].
Recuérdese que
la necesidad de que exista tal relación directa de conexidad se deriva, del
criterio de interpretación restrictiva  a que se ha referido la Corte y que es
necesario para asegurar el respeto de las competencias  del Congreso, lo  que
impide  una interpretación extensiva o analógica que resulta inadmisible a la
luz de las pautas señaladas en la Constitución y explicadas por la Corte en su
jurisprudencia. Pero ha de recordarse también que según la misma jurisprudencia
“no se afecta el precitado requisito, y por tanto no se viola la
Constitución Política, cuando los temas desarrollados en los decretos leyes
guardan una relación temática y teleológica con el plexo de materias
contentivas de la aludida atribución”[31]
En el presente caso el ámbito  de las facultades fue
claramente delimitado por el Congreso en el numeral 1 del artículo 53 de la Ley
909 de 2004  cuando señaló que las mismas se conferían para expedir normas con
fuerza de ley que contengan “el procedimiento que ha
de surtirse ante y por la Comisión Nacional del Servicio Civil, para el
cumplimiento de sus funciones”.
Se trata pues de normas que establezcan  i) procedimientos
; ii) que han de surtirse ante y por la Comisión
Nacional del Servicio Civil;  y iii) para el cumplimiento de sus funciones.
Ha de indagarse, entonces, si las disposiciones acusadas
por los demandantes encajan  en el ámbito de la
habilitación  así establecida  bien por corresponder exactamente con los
mandatos  señalados expresamente en la Ley de facultades  o bien  por guardar
una relación directa con la materia respecto de la cual fueron conferidas tales
facultades.
Al respecto, la Corte  constata  que frente a las
disposiciones acusadas, ambos supuestos a los que se ha hecho referencia se
configuran en el presente caso.
En efecto, como a continuación  se explica,  las normas
acusadas i) se enmarcan  en los mandatos expresos del numeral 1 del
artículo 53 de la Ley 909 de 2004 -es el caso de los artículos  4°
(parcial), 6°, 8° (parcial), 14, 16, 31, 40, 41, 42, 43 y 46 del Decreto 760 de
2005-;  ii) o bien guardan una relación directa con la materia respecto de la cual fueron conferidas tales facultades
-es el caso de los artículos 33 a 39 del Decreto 760
de 2005-.
4.1 1 El examen de los artículos  4° (parcial), 6°, 8°
(parcial), 14, 16, 31, 40, 41, 42, 43 y 46 del Decreto 760 de 2005 “Por el cual
se establece el procedimiento que debe surtirse ante y por la Comisión Nacional
del Servicio Civil para el cumplimiento de sus funciones”
En el caso de los artículos  4° (parcial), 6°, 8°
(parcial), 14, 16, 31, 40, 41, 42, 43 y 46 del Decreto 760 de 200  la Corte
encuentra que ellos se enmarcan claramente en el ámbito de las facultades
conferidas pues bien aluden i) a procedimientos que se surten ante la Comisión
Nacional del Servicio Civil (arts 4, 14, 16, 46 )[32];
ii) a  procedimientos que se surten por  la Comisión Nacional del Servicio
Civil (arts 8)[33];  iii) a
procedimientos que  se refieren a las competencias de las Comisiones de
personal respecto de las cuales -en atención a las funciones que le son
atribuidas por el artículo 12 de la Ley 909 de 2004 en
materia de vigilancia de la aplicación de las normas sobre carrera
administrativa- la Comisión Nacional del Servicio
Civil  en cualquier momento puede asumir  el
conocimiento de los asuntos,   o bien a actuaciones de dichas Comisiones
cuando  actúan como instancia  en procedimientos en los cuales interviene  como
instancia definitiva[34] la Comisión
Nacional del Servicio Civil (arts 6, 31 y 40 a 43)[35].
En relación con estas últimas hipótesis relativas a las
actuaciones de las Comisiones de personal cabe reiterar que a ellas corresponde:  i) velar porque los procesos de selección para
la provisión de empleos y de evaluación del desempeño se realicen conforme con
lo establecido en las normas y procedimientos legales y reglamentarios y con
los lineamientos señalados por la Comisión Nacional del Servicio Civil.  Cabe
precisar que las citadas atribuciones se llevarán a cabo sin perjuicio de las
facultades de la Comisión Nacional del Servicio Civil y que para el efecto, la
Comisión de Personal deberá elaborar los informes y atender las solicitudes que
aquella requiera; ii) Solicitar a la Comisión Nacional del Servicio Civil la
exclusión de la lista de elegibles de las personas que hubieren sido incluidas
sin reunir los requisitos exigidos en las respectivas convocatorias, o con
violación de las leyes o reglamentos que regulan la carrera administrativa. En
el caso de no atenderse la solicitud, deberán informar de esta situación a la
Comisión Nacional del Servicio Civil para que adopte las medidas pertinentes.
Igualmente
resulta pertinente destacar i) que según el artículo 16 de la Ley 909 de 2004
las Comisiones de Personal de las entidades públicas deberán informar a la
Comisión Nacional del Servicio Civil de todas las incidencias que se produzcan
en los procesos de selección, evaluación del desempeño y de los encargos; ii)
Que trimestralmente enviarán a la Comisión Nacional del Servicio Civil un
informe detallado de sus actuaciones y del cumplimiento de sus funciones; iii)
Que en cualquier momento la Comisión Nacional del Servicio Civil podrá
asumir el conocimiento de los asuntos o enviar un delegado suyo para que
elabore un informe al respecto y se adopten las decisiones que correspondan.
Así mismo cabe recordar que  a las
Comisiones de Personal corresponde  conocer, en primera instancia, a) de las
reclamaciones que formulen los empleados de carrera que hayan optado por el
derecho preferencial a ser vinculados, cuando se les supriman sus empleos, por
considerar que han sido vulnerados sus derechos;  b) de las reclamaciones que
presenten los empleados por los efectos de las incorporaciones a las nuevas
plantas de personal de la entidad o por desmejoramiento de sus condiciones
laborales o por los encargos y que de acuerdo con el literal d) del artículo 12
de la Ley 909 de 2004 la segunda instancia en estos casos corresponde a la
Comisión nacional del Servicio Civil.
Es decir que del análisis sistemático de la Ley 909 de
2004  y particularmente del referido artículo 16 en concordancia con el numeral
1 del artículo 53 de la misma ley  se desprende claramente que la mención de
las Comisiones de Personal  en los artículos acusados  del Decreto Ley 760 de
2005 no configura un desbordamiento de las facultades  extraordinarias
conferidas sino  mas bien su  estricto desarrollo, en atención  a la  directa y
necesaria interrelación que tienen las funciones a ellas atribuidas con las que
la misma Ley atribuye a la Comisión Nacional del Servicio Civil,  que valga la
reiteración en cualquier momento podrá asumir el
conocimiento de los asuntos asignados a dichas Comisiones.
Es claro entonces que  respecto de los artículos  4°
(parcial), 6°, 8° (parcial), 14, 16, 31, 40, 41, 42, 43 y 46 (parcial) del
Decreto 760 de 2005 ninguna vulneración del artículo 150-10 superior puede
identificarse y así se señalará en la parte resolutiva de esta sentencia.
4.2 El examen de los artículos  33 a 39 del Decreto 760 de
2005 “Por el cual se establece el procedimiento que debe surtirse ante y por la
Comisión Nacional del Servicio Civil para el cumplimiento de sus funciones”
Ahora bien en cuanto a los artículos  33 a 39 del Decreto
760 de 2005 [36] en los que
el Presidente de la República reguló el tema de la evaluación a los empleados
de carrera y en período de prueba, la Corte constata que  éstos guardan una
relación directa  con el objeto de las facultades,  a saber “el
procedimiento que debe surtirse ante y por la Comisión Nacional del Servicio
Civil para el cumplimiento de sus funciones”.
La Corte pone de presente -como lo hizo en la sentencia
C-1119 de 2005[37]- que  para adelantar los procesos de selección que permitan el ingreso y
ascenso a los empleos públicos de carrera,  el artículo 30 de la Ley 909 de
2004 asignó competencia a la Comisión Nacional del Servicio Civil, y dispuso en
el artículo 31, las etapas que comprende dicho proceso, a saber: la
convocatoria, el reclutamiento, las pruebas, lista de elegibles, y el período
de prueba y que en esta última etapa del proceso de selección
aludido “La persona no inscrita en carrera administrativa que haya sido
seleccionada por concurso será nombrada en período de prueba, por el término de
seis (6)  meses, al final de los cuales le será evaluado el desempeño, de
acuerdo con lo previsto en el reglamento. Aprobado dicho período al obtener
evaluación satisfactoria el empleado adquiere los derechos de
carrera, los que deberán ser declarados mediante la inscripción en el registro
público de la carrera administrativa. De no tener calificación satisfactoria
del período de prueba, el nombramiento del empleado será declarado
insubsistente…”. (subrayas fuera de texto).
Así mismo destaca la Corporación que dentro de las
funciones asignadas a la Comisión Nacional del Servicio Civil  se encuentran i)
establecer los instrumentos necesarios para la
aplicación de las normas sobre evaluación del desempeño de los empleados de
carrera administrativa (literal d) del artículo 11 de la ley 909 de 2004); ii)
elaborar y difundir estudios sobre aspectos generales o específicos de la
gestión del empleo público en lo relacionado con el ingreso, el desarrollo de
las carreras y la evaluación del desempeño (literal j) del artículo 11 de la
ley 909 de 2004);  velar por la aplicación correcta de los procedimientos de
evaluación del desempeño de los empleados de carrera (literal f) del artículo
12 de la ley 909 de 2004);  fijar criterios y aprobar los sistemas de
evaluación del desempeño de las entidades públicas (artículo 40 de la ley 909
de 2004) [38].
De lo expuesto
concluye la Corte, que las facultades extraordinarias conferidas al Presidente
de la República por el artículo 53 de la Ley 909 de 2004, para expedir normas
con fuerza de ley para dictar el “procedimiento que ha de surtirse  ante y por
la Comisión Nacional del Servicio Civil, para el cumplimiento de sus
funciones”, no fueron desbordadas con la expedición de los artículos 33 a 39
del Decreto-ley 760 de 2005, pues del examen de dichas disposiciones encuentra
la Corte que el Presidente de la República reguló lo relacionado con la
evaluación de los empleados  de carrera y en período
de prueba, en armonía con los artículos 125  y 130 de la Constitución
Política y con las funciones que la Ley 909 de 2004 asigna a la Comisión
Nacional del Servicio Civil en materia de carrera administrativa  y
específicamente de evaluación de desempeño por lo que  los referidos artículos
“guardan una relación temática y teleológica”[39]  con las
facultades concedidas por el Legislador, y  por tanto si existe “una relación
directa de índole material”[40] entre el numeral 1 el
artículo 53 de la Ley 909 de 2004 y los referidos artículos.
Es claro entonces que  respecto de los artículos  33
a 39 del Decreto 760 de 2005 ninguna vulneración del artículo 150-10
superior puede identificarse  y así se señalará en la parte resolutiva de esta
sentencia.
4.2 La ausencia de fundamento para la acusación por la
supuesta vulneración de los artículos 4, 6 y 113 superiores como consecuencia
de la supuesta vulneración del artículo 150-10
Dado que como acabe de verse no puede concluirse que las
normas acusadas por los demandantes -incluido el artículo 24 sobre el que se
pronunció la Corte en la Sentencia C-119 de 2005-  desconozcan el artículo
150-10 superior,  la acusación que estos formulan  sobre la supuesta
vulneración de los artículos 4, 6, y 113 superiores  precisamente como
consecuencia de la supuesta vulneración del artículo 150-10  queda  sin ningún
sustento, pues el presupuesto del que parten  los demandantes claramente no se
configura y por tanto  ninguna violación por consecuencia  de los referidos
artículos superiores  puede darse.
En ese orden de ideas la referida  acusación por consecuencia
que los  demandantes  formulan  tampoco está llamada a prosperar y así se
señalará en la parte resolutiva de esta sentencia.
VII.   DECISION
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
R E S U E L V E:
Primero.- ESTARSE
A LO RESUELTO en la Sentencia C-1119 de 2005  en relación con la acusación
formulada en el presente proceso en contra del artículo 24 del Decreto 760 de
2005 “Por el cual se establece el procedimiento que debe surtirse ante y por
la Comisión Nacional del Servicio Civil para el cumplimiento de sus funciones”por
la supuesta vulneración del artículo 150-10 superior.
Segundo.-
Declarar EXEQUIBLES, frente a los cargos analizados,  los artículos 4°
(parcial), 6°, 8° (parcial), 14, 16, 24, 31, 33, 34, 35, 36, 37, 38, 39,40, 41,
42, 43 y 46 del Decreto 760 de 2005 “Por el cual se establece el
procedimiento que debe surtirse ante y por la Comisión Nacional del Servicio
Civil para el cumplimiento de sus funciones”.
Notifíquese, comuníquese, cúmplase,
publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el
expediente.
JAIME
CORDOBA TRIVIÑO
Presidente
JAIME
ARAUJO RENTERIA
Magistrado
ALFREDO
BELTRAN SIERRA
Magistrado
MANUEL
JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
RODRIGO
ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO
GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
HUMBERTO
ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
ALVARO
TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA
INES VARGAS HERNANDEZ
Magistrada
MARTHA
VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
[2] En efecto en dicho proceso el problema jurídico a
resolver se resumió de la siguiente manera: “Según los cargos propuestos por
los demandantes, el Presidente de la República al expedir el artículo 24 del
Decreto 760 de 2005, desbordó las precisas facultades extraordinarias que le
fueron conferidas por el artículo 53 de la Ley 909 de 2004, por cuanto según el
numeral 1 de artículo 53 citado, al Ejecutivo se le otorgaron atribuciones para
regular “El procedimiento que debe surtirse ante y por la Comisión Nacional del
Servicio Civil, para el cumplimiento de sus funciones”, y no para expedir
normas relacionadas con el fuero sindical de los servidores públicos. Siendo
ello así, no existe nexo de causalidad entre la disposición acusada y la ley
habilitante.
En
ese contexto, corresponde a la Corte Constitucional determinar:
2.1.
Si el retiro del servicio de los servidores públicos amparados con fuero
sindical, en los eventos establecidos en la norma acusada, esto es: i) cuando
no se supere el período de prueba; ii) cuando los cargos provistos en carácter
provisional sean convocados a concurso de méritos y el empleado que lo ocupa no
participe en él; y, iii) cuando a pesar de haber participado en el concurso no
ocupa los puestos requeridos que permitan su nombramiento en estricto orden de
méritos, viola las facultades extraordinarias otorgadas al Presidente de la
República, por extralimitación en su ejercicio, por haber regulado lo relacionado
con el fuero sindical de los servidores públicos; y,
2.2.
Si el artículo 24 del Decreto-ley 760 de 2005, desconoce la prohibición
contenida en el artículo 150-10 de la Constitución Política, de conferir
facultades extraordinarias al Presidente de la República para expedir códigos
ni leyes estatutarias.”
[3] Ver la síntesis histórica y jurisprudencial sobre la
figura de las facultades extraordinarias en el régimen constitucional
colombiano contenida en la Sentencia C-097/03 M.P. Manuel José Cepeda
Espinosa.
[4] Ver entre otras, las Sentencias C-255 de 1995, C-129
de 1995, C-397 de 1995, C-712 de 2001, C-286 /02 M.P. Jaime Córdoba Triviño,
C-298/02 M.P. Eduardo Montealegre Lynnet, C-398/02 M.P. Manuel José Cepeda
Espinosa, C-306/04 M.P. Rodrigo Escobar Gil, C-253/03 y C-855/05 M.P. Álvaro
Tafur  Galvis,.
[5] Sentencia C-452/02 M.P. Jaime Araujo Rentería
[6] Ver entre otras  la Sentencia  C-712/01 M.P. Jaime
Córdoba Triviño  en a que se señaló  “El constituyente en atención a la
necesidad histórica de restringir la practica de la vía excepcional de producir
las leyes que desconoce el procedimiento democrático, consideró indispensable
restablecer la responsabilidad que tiene el Congreso de expedir la legislación
en respuesta al ejercicio de la cláusula general de competencia legislativa.
Los principios constitucionales de la soberanía popular, la división de poderes
y el pluralismo resultan vacíos e inútiles si el legislador ordinario renuncia
a su principal función”.
[7] Ver entre otras sentencias C-417 de 1993, C-080 de
1994, C- 050 de 1997 y C-702 de 1999.
[8] Sentencia C-097 de 2003, M.P. Manuel José Cepeda
Espinosa.
[9] Ibidem Sentencia C-452/02 M.P. Jaime Araujo Rentería.
[10] Sentencia C-119 de 1996, M.P. Antonio Barrera Carbonell.
[11] Sentencia C-032 de 1999, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
[12] Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-074 del
25 de febrero de 1993 M.P. Ciro Angarita Barón.
[13] Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-306 del
30 de marzo de 2004 .M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[14] Sentencia
C-1174/05 M.P. Jaime Córdoba Triviño
[15] Sentencia C-306/04 M.P. Rodrigo Escobar Gil.  En el
mismo sentido ver entre otras la sentencia C-061/05 M.P. Manuel José Cepeda
Espinosa.
[16] ARTÍCULO 125.  Los empleos en los órganos y
entidades del Estado son de carrera. Se exceptúan los de elección popular, los
de libre nombramiento y remoción, los de trabajadores oficiales y los demás que
determine la ley.
Los
funcionarios cuyo sistema de nombramiento no haya sido determinado por la
Constitución o la ley, serán nombrados por concurso público.
El
ingreso a los cargos de carrera y el ascenso en los mismos, se harán previo
cumplimiento de los requisitos y condiciones que fije la ley para determinar
los méritos y calidades de los aspirantes.
El
retiro se hará: por calificación no satisfactoria en el desempeño del empleo;
por violación del régimen disciplinario y por las demás causales previstas en
la Constitución o la ley.
En
ningún caso la filiación política de los ciudadanos podrá determinar su
nombramiento para un empleo de carrera, su ascenso o remoción.
PARÁGRAFO.  Los períodos establecidos en la
Constitución Política o en la ley para cargos de elección tienen el carácter de
institucionales. Quienes sean designados o elegidos para ocupar tales cargos,
en reemplazo por falta absoluta del su titular, lo harán por el resto del
período para el cual este (sic) fue elegido. (Adicionado. Acto Legislativo No. 01 de 2003. ART. 6º).
[17] Con la que se  sustituyó la Ley 443 de 1998, algunas
de cuyas disposiciones fueron declaradas inconstitucionales  por la Sentencia
C-372 de 1999 M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[18] Artículo 11. Funciones de la Comisión Nacional del
Servicio Civil relacionadas con la responsabilidad de la administración de la
carrera administrativa. En ejercicio de las atribuciones relacionadas con la responsabilidad
de la administración de la carrera administrativa, la Comisión Nacional del
Servicio Civil ejercerá las siguientes funciones:
a) Establecer de acuerdo con la ley y los
reglamentos, los lineamientos generales con que se desarrollarán los procesos
de selección para la provisión de los empleos de carrera administrativa de las
entidades a las cuales se aplica la presente ley;
b) Acreditar a las entidades para la
realización de procesos de selección de conformidad con lo dispuesto en el
reglamento y establecer las tarifas para contratar los concursos, en
concordancia con lo dispuesto en el artículo 30 de la presente ley;
c) Elaborar las convocatorias a concurso para
el desempeño de empleos públicos de carrera, de acuerdo con los términos y
condiciones que establezcan la presente ley y el reglamento;
d) Establecer los instrumentos necesarios
para la aplicación de las normas sobre evaluación del desempeño de los
empleados de carrera administrativa;
e) Conformar, organizar y manejar el Banco
Nacional de Listas de Elegibles; el Banco de Datos de ex empleados con derechos
de carrera cuyos cargos hayan sido suprimidos y que hubieren optado por ser
incorporados y, el Banco de Datos de empleados de carrera desplazados por
razones de violencia;
f) Remitir a las entidades, de oficio o a
solicitud de los respectivos nominadores, las listas de personas con las cuales
se deben proveer los empleos de carrera administrativa que se encuentren
vacantes definitivamente, de conformidad con la información que repose en los
Bancos de Datos a que se refiere el literal anterior;
g) Administrar, organizar y actualizar el
registro público de empleados inscritos en carrera administrativa y expedir las
certificaciones correspondientes;
h) Expedir circulares instructivas para la
correcta aplicación de las normas que regulan la carrera administrativa;
i) Realizar los procesos de selección para el
ingreso al empleo público a través de las universidades públicas o privadas o
instituciones de educación superior, que contrate para tal fin;
j) Elaborar y difundir estudios sobre
aspectos generales o específicos de la gestión del empleo público en lo
relacionado con el ingreso, el desarrollo de las carreras y la evaluación del
desempeño;
k) Absolver las consultas que se le formulen
en materia de carrera administrativa.
Parágrafo. El Banco Nacional de lista
de elegibles a que hace alusión el presente artículo será departamentalizado y
deberá ser agotado teniendo en cuenta primero la lista del departamento en
donde se encuentre la vacante.
[19] Artículo 12. Funciones de la Comisión Nacional del
Servicio Civil relacionadas con la vigilancia de la aplicación de las normas
sobre carrera administrativa. La Comisión Nacional del Servicio Civil en
ejercicio de las funciones de vigilancia cumplirá las siguientes atribuciones:
a) Una vez publicadas las convocatorias a
concursos, la Comisión podrá en cualquier momento, de oficio o a petición de
parte, adelantar acciones de verificación y control de la gestión de los
procesos con el fin de observar su adecuación o no al principio de mérito; y, dado
el caso, suspender cautelarmente el respectivo proceso, mediante resolución
motivada;
b) Dejar sin efecto total o parcialmente los
procesos de selección cuando se compruebe la ocurrencia de irregularidades,
siempre y cuando no se hayan producido actos administrativos de contenido
particular y concreto relacionados con los derechos de carrera, salvo que la
irregularidad sea atribuible al seleccionado dentro del proceso de selección
impugnado;
c) Recibir las quejas, reclamos y peticiones
escritas, presentadas a través de los medios autorizados por la ley y, en
virtud de ellas u oficiosamente, realizar las investigaciones por violación de
las normas de carrera que estime necesarias y resolverlas observando los
principios de celeridad, eficacia, economía e imparcialidad. Toda resolución de
la Comisión será motivada y contra las mismas procederá el recurso de
reposición;
d) Resolver en segunda instancia las
reclamaciones que sean sometidas a su conocimiento en asuntos de su
competencia;
e) Conocer de las reclamaciones sobre
inscripciones en el Registro de Empleados Públicos, de los empleados de carrera
administrativa a quienes se les aplica la presente ley;
f) Velar por la aplicación correcta de los
procedimientos de evaluación del desempeño de los empleados de carrera;
g) Poner en conocimiento de las autoridades
competentes los hechos constitutivos de violación de las normas de carrera,
para efectos de establecer las responsabilidades disciplinarias, fiscales y
penales a que haya lugar;
h) Tomar las medidas y acciones necesarias
para garantizar la correcta aplicación de los principios de mérito e igualdad
en el ingreso y en el desarrollo de la carrera de los empleados públicos, de
acuerdo a lo previsto en la presente ley;
i) Presentar un informe ante el Congreso de
la República dentro de los diez (10) primeros días de cada legislatura, o
cuando este lo solicite, sobre sus actividades y el estado del empleo público,
en relación con la aplicación efectiva del principio de mérito en los distintos
niveles de la Administración Pública bajo su competencia.
Parágrafo 1º. Para el correcto ejercicio de
sus competencias en esta materia, la Comisión Nacional del Servicio Civil
estará en contacto periódico con las unidades de personal de las diferentes
entidades públicas que ejercerán sus funciones de acuerdo con lo previsto en la
presente ley.
Parágrafo 2º. La Comisión Nacional del
Servicio Civil podrá imponer a los servidores públicos de las entidades
nacionales y territoriales sanciones de multa, previo el debido proceso, cuando
se compruebe la violación a las normas de carrera administrativa o la
inobservancia de las órdenes e instrucciones impartidas por ella. La multa
deberá observar el principio de gradualidad conforme el reglamento que expida
la Comisión Nacional del Servicio Civil, cuyos mínimos serán cinco (5) salarios
mínimos legales vigentes y máximos veinticinco (25) salarios mínimos legales
vigentes.
[20] Sentencia C-1119/05 M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
[21] “Artículo 30.
Competencia para adelantar los concursos. Los concursos o procesos de selección
serán adelantados por la Comisión Nacional del Servicio Civil, a través de
contratos o convenios interadministrativos, suscritos con universidades
públicas o privadas o instituciones de educación superior acreditadas por ella
para tal fin. Los costos que genere la realización de los concursos serán con
cargo a los presupuestos de las entidades que requieran la provisión de cargos.
Los convenios o contratos se suscribirán
preferencialmente, con las entidades acreditadas que tengan jurisdicción en el
departamento o municipio en el cual esté ubicada la entidad para la cual se
realiza el concurso.
La Comisión acreditará como entidades idóneas
para adelantar los concursos a las universidades públicas y privadas y a las
instituciones de educación superior que lo soliciten y demuestren su
competencia técnica en procesos de selección, experiencia en el área de selección
de personal, así como capacidad logística para el desarrollo de concursos. El
procedimiento de acreditación será definido por la Comisión Nacional del
Servicio Civil.
Las entidades que utilicen las listas de
elegibles resultado de los concursos adelantados por la Comisión Nacional del
Servicio Civil deberán sufragar los costos determinados por la citada Comisión.
[22] Artículo 31. Etapas
del proceso de selección o concurso. El proceso de selección comprende:
1. Convocatoria. La convocatoria, que deberá
ser suscrita por la Comisión Nacional del Servicio Civil, el Jefe de la entidad
u organismo, es norma reguladora de todo concurso y obliga tanto a la
administración, como a las entidades contratadas para la realización del
concurso y a los participantes.
2. Reclutamiento. Esta etapa tiene como
objetivo atraer e inscribir el mayor número de aspirantes que reúnan los
requisitos para el desempeño de los empleos objeto del concurso.
3. Pruebas. Las pruebas o instrumentos de
selección tienen como finalidad apreciar la capacidad, idoneidad y adecuación
de los aspirantes a los diferentes empleos que se convoquen, así como
establecer una clasificación de los candidatos respecto a las calidades
requeridas para desempeñar con efectividad las funciones de un empleo o cuadro
funcional de empleos.
La valoración de estos factores se efectuará
a través de medios técnicos, los cuales deben responder a criterios de
objetividad e imparcialidad.
Las pruebas aplicadas o a utilizarse en los
procesos de selección tienen carácter reservado, solo serán de conocimiento de
las personas que indique la Comisión Nacional del Servicio Civil en desarrollo
de los procesos de reclamación.
4. Listas de elegibles. Con los resultados de
las pruebas la Comisión Nacional del Servicio Civil o la entidad contratada,
por delegación de aquella, elaborará en estricto orden de mérito la lista de
elegibles que tendrá una vigencia de dos (2) años. Con esta y en estricto orden
de mérito se cubrirán las vacantes para las cuales se efectuó el concurso.
En los concursos que se realicen para el
Ministerio de Defensa Nacional, en las Fuerzas Militares y en la Policía
Nacional, con excepción de sus entidades descentralizadas, antes de la
conformación de las listas de elegibles se efectuará a cada concursante un
estudio de seguridad de carácter reservado, el cual, de resultar desfavorable,
será causal para no incluirlo en la respectiva lista de elegibles. Cuando se
trate de utilizar listas de elegibles de otras entidades, al nombramiento
deberá preceder el estudio de seguridad. En el evento de ser este desfavorable
no podrá efectuarse el nombramiento.
5. Período de prueba. La persona no inscrita
en carrera administrativa que haya sido seleccionada por concurso será nombrada
en período de prueba, por el término de seis (6) meses, al final de los cuales
le será evaluado el desempeño, de acuerdo con lo previsto en el reglamento.
Aprobado dicho período al obtener evaluación
satisfactoria el empleado adquiere los derechos de la carrera, los que deberán
ser declarados mediante la inscripción en el Registro Público de la Carrera
Administrativa. De no obtener calificación satisfactoria del período de prueba,
el nombramiento del empleado será declarado insubsistente.
El empleado inscrito en el Registro Público
de Carrera Administrativa que supere un concurso será nombrado en período de
prueba, al final del cual se le actualizará su inscripción en el Registro
Público, si obtiene calificación satisfactoria en la evaluación del desempeño
laboral. En caso contrario, regresará al empleo que venía desempeñando antes
del concurso y conserva su inscripción en la carrera administrativa. Mientras
se produce la calificación del período de prueba, el cargo del cual era titular
el empleado ascendido podrá ser provisto por encargo o mediante nombramiento
provisional.
Parágrafo.
En el reglamento se establecerán los parámetros generales para la determinación
y aplicación de los instrumentos de selección a utilizarse en los concursos.”
[23] Artículo 40. Instrumentos de evaluación. De acuerdo con
los criterios establecidos en esta ley y en las directrices de la Comisión
Nacional del Servicio Civil, las entidades desarrollarán sus sistemas de
evaluación del desempeño y los presentarán para aprobación de esta Comisión.
Es responsabilidad del jefe de cada organismo
la adopción de un sistema de evaluación acorde con los criterios legalmente
establecidos. No adoptarlo o no ajustarse a tales criterios constituye falta
disciplinaria grave para el directivo responsable.
La Comisión Nacional del Servicio Civil
desarrollará un sistema de evaluación del desempeño como sistema tipo, que
deberá ser adoptado por las entidades mientras desarrollan sus propios
sistemas.
[24] “De la Comisión Nacional del Servicio Civil y de los
órganos de dirección y gestión del empleo publico y la gerencia publica”
[25] “Artículo 15. Las unidades de personal de las entidades.
1. Las unidades de personal o quienes hagan
sus veces, de los organismos y entidades a quienes se les aplica la presente
ley, son la estructura básica de la gestión de los recursos humanos en la
administración pública.
2. Serán funciones específicas de estas
unidades de personal, las siguientes:
a) Elaborar los planes estratégicos de
recursos humanos;
b) Elaborar el plan anual de vacantes y
remitirlo al Departamento Administrativo de la Función Pública, información que
será utilizada para la planeación del recurso humano y la formulación de
políticas;
c) Elaborar los proyectos de plantas de
personal, así como los manuales de funciones y requisitos, de conformidad con
las normas vigentes, para lo cual podrán contar con la asesoría del
Departamento Administrativo de la Función Pública, universidades públicas o
privadas, o de firmas especializadas o profesionales en administración pública;
d) Determinar los perfiles de los empleos que
deberán ser provistos mediante proceso de selección por méritos;
e) Diseñar y administrar los programas de
formación y capacitación, de acuerdo con lo previsto en la ley y en el Plan
Nacional de Formación y capacitación;
f) Organizar y administrar un registro
sistematizado de los recursos humanos de su entidad, que permita la formulación
de programas internos y la toma de decisiones. Esta información será
administrada de acuerdo con las orientaciones y requerimientos del Departamento
Administrativo de la Función Pública;
g) Implantar el sistema de evaluación del
desempeño al interior de cada entidad, de acuerdo con las normas vigentes y los
procedimientos establecidos por la Comisión Nacional del Servicio Civil;
h) Todas las demás que le sean atribuidas por
la ley, el reglamento o el manual de funciones.”
[26] “Artículo 16. Las Comisiones de Personal.
1. En todos los organismos y entidades
reguladas por esta ley deberá existir una Comisión de Personal, conformada por
dos (2) representantes de la entidad u organismo designados por el nominador o
por quien haga sus veces y dos (2) representantes de los empleados quienes
deben ser de carrera administrativa y elegidos por votación directa de los
empleados. En igual forma, se integrarán Comisiones de Personal en cada una de
las dependencias regionales o seccionales de las entidades.
Las decisiones de la Comisión se tomarán por
mayoría absoluta. En caso de empate se repetirá nuevamente la votación y en
caso de persistir, este se dirimirá por el Jefe de Control Interno de la
respectiva entidad.
Esta Comisión se reunirá por lo menos una vez
al mes y será convocada por cualquiera de sus integrantes o por el jefe de
personal de la entidad u organismo o quien haga sus veces, quien será el
secretario de la misma y llevará en estricto orden y rigurosidad las Actas de
las reuniones.
La Comisión elegirá de su seno un presidente.
2. Además de las asignadas en otras normas,
las Comisiones de Personal cumplirán las siguientes funciones:
a) Velar porque los procesos de selección
para la provisión de empleos y de evaluación del desempeño se realicen conforme
con lo establecido en las normas y procedimientos legales y reglamentarios y
con los lineamientos señalados por la Comisión Nacional del Servicio Civil. Las
citadas atribuciones se llevarán a cabo sin perjuicio de las facultades de la
Comisión Nacional del Servicio Civil. Para el efecto, la Comisión de
Personal deberá elaborar los informes y atender las solicitudes que aquella
requiera;b) Resolver las reclamaciones que en materia de procesos de selección
y evaluación del desempeño y encargo les sean atribuidas por el procedimiento
especial;
c) Solicitar a la Comisión Nacional del
Servicio Civil la exclusión de la lista de elegibles de las personas que
hubieren sido incluidas sin reunir los requisitos exigidos en las respectivas
convocatorias, o con violación de las leyes o reglamentos que regulan la
carrera administrativa. En el caso de no atenderse la solicitud, deberán
informar de esta situación a la Comisión Nacional del Servicio Civil para que
adopte las medidas pertinentes;
d) Conocer, en primera instancia, de las
reclamaciones que formulen los empleados de carrera que hayan optado por el
derecho preferencial a ser vinculados, cuando se les supriman sus empleos, por
considerar que han sido vulnerados sus derechos;
e) Conocer, en primera instancia, de las
reclamaciones que presenten los empleados por los efectos de las
incorporaciones a las nuevas plantas de personal de la entidad o por
desmejoramiento de sus condiciones laborales o por los encargos;
f) Velar porque los empleos se provean en el
orden de prioridad establecido en las normas legales y porque las listas de
elegibles sean utilizadas dentro de los principios de economía, celeridad y
eficacia de la función administrativa;
g) Velar porque en los procesos de selección
se cumplan los principios y reglas previstas en esta ley;
h) Participar en la elaboración del plan
anual de formación y capacitación y en el de estímulos y en su seguimiento;
i) Proponer en la respectiva entidad la
formulación de programas para el diagnóstico y medición del clima
organizacional;
j) Las demás funciones que le sean atribuidas
por la ley o el reglamento.
3. Las Comisiones de Personal de las
entidades públicas deberán informar a la Comisión Nacional del Servicio Civil
de todas las incidencias que se produzcan en los procesos de selección,
evaluación del desempeño y de los encargos. Trimestralmente enviarán a la
Comisión Nacional del Servicio Civil un informe detallado de sus actuaciones y
del cumplimiento de sus funciones. En cualquier momento la Comisión Nacional
del Servicio Civil podrá asumir el conocimiento de los asuntos o enviar un
delegado suyo para que elabore un informe al respecto y se adopten las
decisiones que correspondan.
Parágrafo. Con el propósito de que sirvan de
escenario de concertación entre los empleados y la administración existirán
Comisiones de Personal Municipales, Distritales, Departamentales y Nacional,
cuya conformación y funciones serán determinadas por el reglamento, que para el
efecto expida la Comisión Nacional del Servicio Civil.”
[27] Septiembre 23 de 2004
[28] Artículo 53. Facultades extraordinarias. De conformidad
con el numeral 10 del artículo 150 de la Constitución Política, revístese de
precisas facultades extraordinarias al Presidente de la República por el
término de seis (6) meses, contados a partir de la fecha de promulgación de
esta Ley, para expedir normas de fuerza de ley que contengan:
1. El procedimiento que debe surtirse ante
y por la Comisión Nacional del Servicio Civil, para el cumplimiento de sus
funciones. (itálica fuera de texto)
2. El sistema general de nomenclatura y
clasificación de empleos aplicable a las entidades del orden territorial que
deban regirse por la presente ley.
3. El sistema de funciones y requisitos
aplicable a los organismos y entidades de los órdenes nacional y territorial
que deban regirse por la presente ley, con excepción del Congreso de la
República.
4. El sistema específico de carrera para el
ingreso, permanencia, ascenso y retiro del personal de las superintendencias de
la Administración Pública Nacional, de la Unidad Administrativa Especial de la
Aeronáutica Civil.
5. Las normas que modifiquen el sistema
específico de carrera para los empleados de la Dirección de Impuestos y Aduanas
Nacionales.
6. Las normas que regulen el sistema
específico de carrera administrativa para los empleados públicos que prestan
sus servicios en el Departamento Administrativo de la Presidencia de la
República.
[29] Como ya se precisó en relación con el artículo 26 del
Decreto  la Corte se pronunció en la sentencia  C-119 de 2005 M.P. Alfredo
Beltrán Sierra, por lo que solo corresponde en este caso analizar
eventualmente el cargo por consecuencia planteado por los demandantes.
[30] Al respecto ver, entre otras, la sentencia C-061/05
M.P. Manuel José Cepeda espinosa cuyos considerandos se reiteran a
continuación.
[31] Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-306 del
30 de marzo de 2004 .M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[32] Artículo 4º. Las reclamaciones que se formulen ante la Comisión Nacional
del Servicio Civil y ante las Comisiones de Personal de las entidades u
organismos de la administración pública y las demás entidades reguladas por la
Ley 909 de 2004, se presentarán por cualquier medio y contendrán, por lo menos,
la siguiente información:
4.1. Órgano al que se dirige.
4.2. Nombres y apellidos completos del peticionario y de su
representante o apoderado, si es el caso, con indicación del documento de
identidad y la dirección.
4.3. Objeto de la reclamación.
4.4. Razones en que se apoya.
4.5. Pruebas que pretende hacer valer.
4.6. Fecha en que se sucedieron los hechos que fundamentan la
reclamación, y
4.7. Suscripción de la reclamación.
En caso de
hacerla en forma verbal, la persona que la recibe deberá elevarla a escrito y
sugerir que la firme, en caso de que se niegue, se dejará constancia de ello
por escrito.
(…)
Artículo 14. Dentro
de los cinco (5) días siguientes a la publicación de la lista de elegibles, la
Comisión de Personal de la entidad u organismo interesado en el proceso de
selección o concurso podrá solicitar a la Comisión Nacional del Servicio Civil
a la exclusión de la lista de elegibles de la persona o personas que figuren en
ella, cuando haya comprobado cualquiera de los siguientes hechos:
14.1. Fue admitida al concurso sin reunir los requisitos exigidos
en la convocatoria.
14.2. Aportó documentos falsos o adulterados para su inscripción.
14.3. No superó las pruebas del concurso.
14.4. Fue suplantada por otra persona para la presentación de las
pruebas previstas en el concurso.
14.5. Conoció con anticipación de las pruebas aplicadas.
14.6. Realizó acciones para cometer fraude en el concurso.
(…)
Artículo 16. La
Comisión Nacional del Servicio Civil una vez recibida la solicitud de que trata
los artículos anteriores y de encontrarla ajustada a los requisitos señalados
en este decreto, iniciará la actuación administrativa correspondiente y
comunicará por escrito al interesado para que intervenga en la misma.
Analizadas las pruebas que deben ser aportadas por la Comisión
de Personal y el interesado, la Comisión Nacional del Servicio Civil
adoptará la decisión de excluir o no de la lista de elegibles al
participante.   Esta decisión se comunicará por escrito a la Comisión de
Personal y se notificará al participante y contra ella procede el recurso de reposición,
el cual se interpondrá, tramitará y decidirá en los términos del Código
Contencioso Administrativo.
(…)
Artículo 46. Si
el ex empleado acude ante la jurisdicción contencioso-administrativa por los
mismos hechos que originaron la reclamación ante la Comisión de Personal o ante
la Comisión Nacional del Servicio Civil, deberá informar esta situación a estos
órganos, lo cual dará lugar a la terminación y archivo de la actuación
administrativa y los antecedentes se remitirán de oficio al Tribunal respectivo
dentro de los diez (10) días siguientes.
Cualquier
actuación administrativa que se adelante o decisión que se adopte con
posterioridad a la fecha de ejecutoria del auto admisorio de la demanda no
producirá efecto alguno.”
[33] Artículo 8º. En la parte resolutiva de los actos administrativos que
profieran la Comisión Nacional del Servicio Civil o la entidad en que se
delegue y las Comisiones de Personal, se indicarán los recursos que
proceden contra los mismos, el órgano o autoridad ante quien deben interponerse
y los plazos para hacerlo.
Las decisiones adoptadas por la Comisión Nacional del Servicio
Civil deberán ser cumplidas por las autoridades administrativas dentro de los
quince (15) días siguientes a su comunicación y de su cumplimiento informarán a
esta dentro de los cinco (5) días siguientes.
[34] El artículo 12 literal d) de la ley 909 de 2004 señala en efecto que
corresponde a la Comisión Nacional del Servicio Civil “Resolver en segunda
instancia las reclamaciones que sean sometidas a su conocimiento en asuntos de
su competencia”.
[35] Artículo 6º. Las funciones asignadas a las Comisiones de Personal, en
los literales d) y e) del artículo 16 de la Ley 909 de 2004 no podrán ser
ejercidas por las Comisiones de Personal de las dependencias regionales o
seccionales de las entidades. (dichos literales son del siguiente tenor “d) Conocer, en
primera instancia, de las reclamaciones que formulen los empleados de carrera
que hayan optado por el derecho preferencial a ser vinculados, cuando se les
supriman sus empleos, por considerar que han sido vulnerados sus derechos;  e)
Conocer, en primera instancia, de las reclamaciones que presenten los empleados
por los efectos de las incorporaciones a las nuevas plantas de personal de la
entidad o por desmejoramiento de sus condiciones laborales o por los encargos)
(…)
Artículo 31. La
Comisión de Personal de la entidad en la que se suprimió el cargo conocerá y
decidirá en primera instancia sobre las reclamaciones que formulen los ex
empleados de carrera con derecho preferencial a ser incorporados en empleos
iguales o equivalentes de la nueva planta de personal por considerar que ha
sido vulnerado este derecho o porque al empleado se le desmejoraron sus
condiciones laborales por efecto de la incorporación.
La reclamación deberá formularse con el lleno de los requisitos
establecidos en el presente decreto, dentro de los cinco (5) días siguientes a
la comunicación de la supresión del cargo.
La Comisión de Personal decidirá, una vez comprobados los hechos
que dieron lugar a la reclamación, mediante acto administrativo motivado en un
término no superior a ocho (8) días.   Contra esta decisión procede el recurso
de apelación ante la Comisión Nacional del Servicio Civil, en los términos del
Código Contencioso Administrativo.
Si la decisión es que no procede la incorporación, el ex empleado
deberá manifestar por escrito, dentro de los tres (3) días siguientes a la
fecha en que esta quede en firma, al jefe de la entidad su decisión de optar
por la reincorporación en empleo igual o equivalente en el plazo que señala la
ley o a percibir la indemnización.
Si el ex empleado hubiere optado por la reincorporación, el jefe
de la entidad dentro de los diez (10) días siguientes al recibo del escrito que
así lo manifiesta, deberá poner dicha decisión en conocimiento de la Comisión
Nacional del Servicio Civil, para que inicie la actuación administrativa
tendiente a obtener la reincorporación del ex empleado en empleo igual o
equivalente al suprimido, de conformidad con lo dispuesto en el presente
decreto.
(…)
Artículo 40. Para
todos los efectos, a los miembros de las Comisiones de Personal se les aplicará
las causales de impedimento y recusación previstas en el presente decreto.
Los representantes del nominador en la Comisión de Personal al
advertir una causal que le impida conocer del asunto objeto de decisión,
deberán comunicarla inmediatamente por escrito motivado al Jefe de la entidad,
quién decidirá dentro de los dos (2) días siguientes, mediante acto
administrativo motivado y designará al empleado que lo ha de reemplazar si fuere
el caso.
Cuando el impedimento recaiga sobre alguno de los representantes
de los empleados así lo manifestará a los demás miembros de la Comisión de
Personal, quienes en la misma sesión decidirán si el impedimentos es o no
fundado.   En caso afirmativo, lo declararán separado del conocimiento del
asunto y designarán al suplente.  Si fuere negativa, podrá participar en la
decisión del asunto.
Artículo 41. Cuando
exista una causal de impedimento en un miembro de la Comisión de Personal y no
fuere manifestada por él, podrá ser recusado por el interesado en el asunto a
decidir, caso en el cual allegará las pruebas que fundamentan sus afirmaciones.
Artículo 42. Cuando
la recusación se refiera a alguno de los representantes el nominador en la
Comisión de Personal, el escrito contentivo de ella se dirigirá al Jefe de la
entidad.
Cuando la recusación afecte a alguno de los representantes de los
empleados en la Comisión de Personal, se propondrá ante los demás miembros a
través del secretario de la misma.
Las recusaciones de que trata esta disposición se decidirán de
conformidad con el procedimiento del presente decreto.
Artículo
43. Contra las decisiones
que resuelven el impedimento o la recusación no procederá recurso alguno.
[36] Artículo 33. Los responsables de evaluar a los empleados de carrera y en
período de prueba deberán hacerlo dentro de los plazos y casos establecidos en
el reglamento.
Los empleados objeto de evaluación tienen el derecho de
solicitarla, dentro de los cinco (5) días siguientes al vencimiento del plazo
previsto para evaluar o a la ocurrencia del hecho que la motiva.
Si dentro de los cinco (5) días siguientes a la solicitud el
empleado o empleados responsables de evaluar no lo hicieren, la evaluación
parcial o semestral o la calificación definitiva se entenderá satisfactoria en
el puntaje mínimo.  La no calificación dará lugar a la investigación
disciplinaria.
Artículo 34. La
calificación definitiva anual o la extraordinaria se notificará personalmente
dentro de los dos (2) días siguientes a la fecha en que se produzca.
Si no pudiere hacerse la notificación personal al cabo del término
previsto en el inciso anterior, se enviará por correo certificado una copia de
la misma a la dirección que obre en la hoja de vida del evaluado y se dejará
constancia escrita de ello, caso en el cual la notificación se entenderá
surtida en la fecha en la cual aquella fue entregada.
Las evaluaciones parciales y semestrales serán comunicadas por
escrito al evaluado, dentro de los dos (2) días siguientes a la fecha en que se
produzca.
Artículo 35. Contra
la calificación definitiva expresa o presunta podrá interponerse el recurso de
reposición ante el evaluador y el de apelación ante el inmediato superior de
este, cuando considerare que se produjo con violación de las normas legales o
reglamentarias que la regulan.
Los recursos se presentarán personalmente ante el evaluador por
escrito y sustentados en la diligencia de notificación personal o dentro de los
cinco (5) días siguientes a ella.
En el trámite y decisión de los recursos se aplicará lo dispuesto
en el Código Contencioso Administrativo.
Artículo 36. Contra
las evaluaciones semestrales o parciales expresas o presuntas no procederá
recurso alguno.
Artículo 37. Ejecutoriada
la calificación definitiva, el evaluador al día siguiente remitirá el
respectivo expediente al Jefe de la Unidad de Personal o a quien haga sus
veces.
Si la calificación del empleado de carrera es insatisfactoria, el
jefe de la unidad de personal al día siguiente proyectará para la firma del
jefe de la entidad el acto administrativo que declare insubsistente el
nombramiento, el cual deberá expedirse en un término no superior a tres (3)
días, salvo lo establecido en el numeral 3° del artículo 51 de la Ley 909 de
2004.
El acto administrativo que declare insubsistente el nombramiento
del empleado en período de prueba se notificará y contra él procede el recurso
de reposición, en los términos del Código Contencioso Administrativo.
Artículo 38. Los
responsables de evaluar el desempeño laboral de los empleados de carrera o en
período de prueba deberán declarase impedidos cuando se encuentren vinculados
con estos por matrimonio o por unión permanente o tengan parentesco hasta el
cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad o primero civil o exista
enemistad grave con el empleado a evaluar o cuando exista cualquier causal de
impedimento o hecho que afecte su objetividad.
Artículo 39. El
evaluador al advertir alguna de las causales de impedimento, inmediatamente la
manifestará por escrito motivado al Jefe de la entidad, quien mediante acto administrativo
motivado, decidirá sobre el impedimento, dentro de los cinco (5) días
siguientes.   De aceptarlo designará otro evaluador y en el mismo acto ordenará
la entrega de los documentos que hasta la fecha obren sobre el desempeño
laboral del empleado a evaluar.
El empleado a ser evaluado podrá recusar al evaluador ante el Jefe
de la entidad cuando advierta alguna de las causales de impedimento, para lo
cual allegará las pruebas que pretenda hacer valer.   En tal caso se aplicará
el procedimiento descrito en el inciso anterior en lo que sea pertinente.
En todo caso la recusación o el impedimento deberán formularse y
decidirse antes de iniciarse el proceso de evaluación.
[37] M.P. Alfredo Beltran Sierra
[38] Artículo 40. Instrumentos de evaluación. De acuerdo con
los criterios establecidos en esta ley y en las directrices de la Comisión
Nacional del Servicio Civil, las entidades desarrollarán sus sistemas de
evaluación del desempeño y los presentarán para aprobación de esta Comisión.
Es responsabilidad del jefe de cada organismo
la adopción de un sistema de evaluación acorde con los criterios legalmente
establecidos. No adoptarlo o no ajustarse a tales criterios constituye falta
disciplinaria grave para el directivo responsable.
La Comisión Nacional del Servicio Civil
desarrollará un sistema de evaluación del desempeño como sistema tipo, que
deberá ser adoptado por las entidades mientras desarrollan sus propios
sistemas.
[39] Ver
sentencia C-306/04 M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[40] Ver
sentencia C- 1174/05 M.P.Jaime Córdoba Triviño.