T-501-93
Sentencia No.
T-501/93
EXPROPIACION/CARGA
FISCAL/ACCION DE TUTELA-Improcedencia/MEDIO
DE DEFENSA JUDICIAL
El  Juez de
Tutela no puede ordenar la expropiación de los bienes de los particulares y
tampoco puede ordenar la de los bienes y rentas, tributarios o nó, de las
entidades territoriales. Si los impuestos que se le liquidaron a la actora, no
son los debidos, ella puede hacer uso de los recursos de la vía gubernativa y
acudir a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo para interponer las
acciones y medios de defensa judicial que crea procedentes.
PROCESO EJECUTIVO
POR JURISDICCION COACTIVA-Suspensión
Existiendo un
conflicto de derechos sobre el predio, sólo cuando se resuelva el mismo, será
claro que los impuestos de catastro que se pretende ejecutar se causaron y son
exigibles a la actora, o no se causaron pues el bien es de uso público y
pertenece al Municipio. En consecuencia, en la parte resolutiva de esta
providencia, se acogerá la pretensión B) de la demanda de tutela, ordenando
suspender de manera inmediata el proceso ejecutivo por jurisdicción coactiva,
el que no se podrá continuar hasta tanto se resuelva por la Jurisdicción
Contenciosa Administrativa, por la Administración Municipal de Cali o por la
Justicia Ordinaria, a favor de la accionante, el conflicto sobre la propiedad
del predio en conflicto, ya que sólo cuando se reconozca a la actora como
propietaria y se le permita desarrollar en el predio el proyecto urbanístico
que planea, será clara y, por tanto, exigible la obligación tributaria.
Ref.: Expediente
No. T-15864
Acción de tutela en
contra del municipio de Cali, por violación a los derechos a la propiedad, a la
igualdad ante la ley y de petición.
Temas:
No es procedente la
acción de tutela para reclamar anticipadamente lo que está a consideración de
la Jurisdicción Contencioso Administrativa.
Así como el Juez de
Tutela no puede ordenar la expropiación de los bienes de los particulares,
tampoco puede ordenar la de los bienes y rentas, tributarios o nó, de las
entidades territoriales.
El ejercicio de las
propias razones por parte de la administración, que se hace ignorando la vía
judicial apropiada, así se revista con la aparente legalidad de la jurisdicción
coactiva, es una vía de hecho que viola los derechos fundamentales de la
actora.
Actor: Martha Lucía García Velásquez
Magistrado
Ponente: Dr. Carlos
Gaviria Díaz.
En Santafé de
Bogotá, D.C., a los tres (3) días del mes de noviembre de mil novecientos
noventa y tres (1993), la Sala Cuarta de Revisión de Tutelas, compuesta por los
Magistrados Carlos Gaviria Díaz, Hernando Herrera Vergara y José Gregorio
Hernández Galindo,
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA CONSTITUCIÓN,
Procede a dictar
sentencia en el proceso de la referencia, revisando los fallos de instancia
proferidos por el Honorable Tribunal Contencioso Administrativo del Valle del
Cauca, Sección Primera, el treinta (30) de marzo del presente año y por el
Honorable Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, el
veinticinco (25) de mayo de mil novecientos noventa y tres (1993).
1. ANTECEDENTES.
1.1. DERECHO DE
LA ACTORA INVOLUCRADO EN EL CONFLICTO.
La señorita Martha
Lucía García Velásquez, ciudadana colombiana residenciada en el municipio de
Cali, aparece en la matrícula inmobiliaria No. 370-0231344, como propietaria
inscrita de un lote ubicado en la Urbanización "Los Tejares",
comprado por partes a diversos vendedores y luego englobado por medio de
escritura pública debidamente registrada.
La Oficina de
Catastro Municipal de Cali la reconoció como propietaria del dicho bien
inmueble, "al asignarle la cédula catastral No. G-025-039 para un área de
3.740.18 m2., con un avalúo de $19.181.000 mediante Resolución 445 de abril de
1989, y al efectuarle la liquidación del impuesto predial y complementarios y
al haber recibido anteriormente pagos sobre el particular."
Igual reconocimiento
como propietaria con posesión material del inmueble, recibió de la Tesorería
Municipal de Cali y de la División Jurídica de la Alcaldía Municipal de
Santiago de Cali, según aparece plenamente probado en el expediente.
1.2. DERECHO DEL
MUNICIPIO DE CALI QUE CONFIGURÓ EL CONFLICTO.
A solicitud del Magistrado
Ponente, el señor Rodrigo Guerrero Velasco, Alcalde Mayor de Santiago de Cali y
representante legal de ese municipio, informó a la Corte que: "...la
totalidad del lote del que se dice dueña la Sra. Martha Lucía García Velásquez,
se encuentra afectado al uso público por cuanto dicho predio se halla
traslapado con el lote que la Urbanización Terrenos del Tejar y Cía. Ltda.
cedió a título gratuito y por Escritura Pública al Municipio de Cali, como zona
verde en cumplimiento de las normas urbanísticas de la época. Es decir, existe
en este evento una doble titulación sobre el predio..."(folio 178).
A más de la doble
titulación sobre el predio, a folios 119 y 120 del expediente de tutela,
aparece una copia del folio de la matrícula inmobiliaria No. 370-0255192, según
la cual, el propietario del predio es el Municipio de Cali.
1.3. CONFLICTO DE
DERECHOS Y ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA.
El Abogado Armando
Barona Mesa, apoderado de la actora, plantea el conflicto de derechos y la
actuación administrativa que originaron la petición de tutela en los folios 83
a 88 del expediente. A continuación, se transcribe parcialmente el resúmen
hecho por la Magistrada Ponente de primera instancia, Dra. Emilce Gutiérrez R.
y que figura a folios 95 a 97:
"Que después de
20 años de la cesión el Municipio de Cali, adelantó ante la Inspección 7a. de
Policía del Barrio Buenos Aires de esta ciudad, una querella policiva de
"Recuperación de zona verde", querella que culminó con la resolución
022 de diciembre 19/87 negando la restitución y dejando a las partes en
libertad para adelantar ante la justicia ordinaria cualquier reclamación
respecto de la propiedad."
"Que la
accionante García Velásquez en ejercicio de su derecho, ha solicitado
reiteradamente al Departamento Administrativo de Planeación Municipal de Cali,
la expedición del esquema básico, elemento necesario para iniciar los trámites
de cualquier proyecto urbanístico, el cual inicialmente le fué concedido por
medio del Oficio 005661 de abril 28/86, pero le fué revocado arbitrariamente
por los funcionarios de Planeación, una vez iniciada la querella policiva
pretextando se trata de zona verde propiedad del Municipio de Cali."
"Que una vez
fallada a favor de la accionante la querella policiva, solicitó la renovación
del esquema básico y no obstante el concepto emitido por la División Jurídica
del Departamento Administrativo, le es negada su expedición so pretexto que
ello no es factible hasta tanto se dirima por la justicia ordinaria el
conflicto de dominio que sobre el predio ha surgido entre la accionante y el
Municipio de Cali."
"Que no
obstante los recursos interpuestos, y que además se oyeron conceptos jurídicos
entre otros el de la División Jurídica de la Alcaldía a favor de la petición,
la División de Planeación negó la solicitud en oficio 033 de enero 4 de 1990,
que no sólo le niega la expedición del esquema básico, sino que de una vez lo
hace con cualquier anteproyecto urbanístico, decisión que no se le notificó a
la peticionaria, quien una vez conocido interpuso recurso en enero 12/90, pero
a pesar del nuevo concepto jurídico de la División Jurídica de la Alcaldía
decidió negando, por lo que acudió a la Jurisdicción Contencioso
Administrativa, y el proceso se encuentra en el Consejo de Estado surtiéndose
el recurso de apelación."
"Que la
Administración Municipal ha restringido los derechos de la accionante sobre el
predio, haciéndole imposible construír o vender, pero de otra parte le revaluó
el predio y habiéndose acumulado impuestos e intereses moratorios que se determinaron
en Resolución No. 06 de mayo 6 de 1992 en $ 9´195.994, suma que a enero/93
ascendía a $ 10´731.693, y ante la insolvencia de la accionante García
Velásquez que la incapacita para pagar los impuestos, el Municipio de Cali, en
ejercicio de la acción coactiva ha iniciado el proceso ejecutivo, lo que
conlleva a que inexorablemente vaya a perder la propiedad."
2. DEMANDA DE
TUTELA.
Ante la situación de
conflicto de derechos y la actuación administrativa del municipio de Cali, la
ciudadana García Velásquez, por medio de apoderado, impetró la tutela de sus
derechos, en los siguientes términos (folios 88 a 90):
"...No obstante
que existan acciones judiciales ordinarias y aún que haya pendiente alguna, o
que pueda acudirse a recursos previstos en los procedimientos o ritualidades de
los juicios, se pueda recurrir a ella, "COMO MECANISMO TRANSITORIO PARA
EVITAR UN PERJUICIO IRREMEDIABLE". En el presente caso, ya lo he enunciado
en los hechos, está pendiente un recurso de apelación ante el Consejo de Estado.
Más se han presentado otros hechos, en la secuencia de arbitrariedades de la
Administración Municipal, que colocan un gravísimo peligro sobre un derecho
esencial de mi procurada y enervan otro que es la igualdad ante la ley de que
ella es acreedora. Ella es titular de los derechos que también cobijan y
amparan a todas las personas que vivan en Colombia, así se encuentren de
paso."
...
"De manera que,
cuando la Administración Municipal le aplica un tratamiento discriminatorio,
prevalida de su poder, para negarle un esquema básico que debe otorgarse a todo
el que lo pida al igual que la aprobación de cualquier proyecto urbanístico, le
está conculcando el derecho fundamental de ser igual ante la ley."
"Pero, mirando
la cosa por otro lado, la negación de tales prerrequisitos significa que, en
vez de estar protegiendo su derecho de propiedad, se lo están limitando en el
goce; y cuando, contradictoriamente como se ha visto, le cobra y acumula
impuestos que ella no está en condiciones de pagar precisamente por haberle
limitado su derecho de propiedad hasta tornarlo nugatorio, arribando incluso al
proceso ejecutivo de jurisdicción coactiva que busca rematarle el predio, se
tuercen de manera flagrante en detrimento suyo los deberes constitucionales de
las autoridades municipales, que por mandato del invocado artículo 2o. de la
Carta deben protegerla tanto en la vida y honra, como en los bienes. Es, pues,
abiertamente vulnerante de sus derechos constitucionales el intento de
arrebatarle el dominio, como ha ocurrido y está ocurriendo, a menos que
prospere esta tutela."
"Con base en
los anteriores razonamientos, pues, amparada mi poderdante en lo dispuesto por
el artículo 86 de la Carta Magna, con todo acatamiento y respeto solicito que
al culminar la presente acción, se determine por el H. Tribunal lo
siguiente:"
"1.- Que se
declare que se han violado y se están violando los derechos fundamentales de la
señorita MARTHA LUCÍA GARCÍA VELÁSQUEZ por parte de la Administración Municipal
de Cali en lo que respecta a los artículos de la Constitución que a
continuación se enumeran, así: 2o., en cuanto a no darle la protección a sus
bienes que ha solicitado, 13 por no haberle dado un tratamiento que acredite su
igualdad ante la ley, y 23 por haberle sido desechado su derecho de petición.
En consecuencia, y en virtud de la tutela que hay necesidad de otorgarle, se
deberá ordenar a la misma Administración Municipal de Cali, representada por el
señor Alcalde:"
"A) Expedirle a
la señorita MARTHA LUCIA GARCIA VELASQUEZ el esquema básico y cualquier otro
prerrequisito que ella solicite, para construír en el predio de su propiedad a
que se ha hecho amplia referencia en los hechos de este libelo."
"B) Suspender
de manera inmediata el proceso ejecutivo por jurisdicción coactiva que contra
ella se ha iniciado."
"C) Que se
declare liberada a la misma señorita MARTHA LUCÍA GARCÍA VELÁSQUEZ del pago de
los impuestos durante todo el tiempo en que, de manera arbitraria, se le han
negado los aludidos prerrequisitos de esquema básico y de aprobación de
anteproyectos y proyectos de construcción en el predio antes identificado,
pues, de hecho, la han desconocido sin causa justa como propietaria durante
todo ese período."
"2.- De
conformidad con lo preceptuado por el Artículo 18 del invocado Decreto 2591/91,
suplico que se adopten de inmediato las medidas enderezadas al restablecimiento
inmediato de los derechos conculcados a mi patrocinada."
3. SENTENCIA DE
PRIMERA INSTANCIA.
En la primera
instancia, el Honorable Tribunal Contencioso Administrativo del Valle del
Cauca, Sección Primera, concedió a la actora la tutela de sus derechos a la
igualdad y a la propiedad, negando la protección al derecho de petición y, las
pretensiones sobre la obligación fiscal y el proceso en curso para su recaudo
coactivo. Se transcriben a continuación, algunas de las consideraciones de la
providencia, que consta a folios 94 a 104:
"Entrando la
Sala al estudio de la cuestión planteada, encuentra que en verdad con la
actitud asumida por la Administración Municipal, reiterada en las
comunicaciones (del Departamento Administrativo de Planeación) de fechas,
septiembre 4/89 (fl. 41), noviembre 24/89 (fl. 45), 2 de enero de 1990 (fl.
65), y 23 de noviembre de 1990 (del Departamento de Control Físico, fl. 72), se
han violado los derechos de igualdad consagrado en el art. 13 C. Nal. y de
propiedad considerado por nuestro máximo Tribunal, Corte Constitucional, como
fundamental, no así el derecho de petición, que si bien está consagrado de
manera expresa como fundamental de manera expresa en el art. 23 de la
Constitución Nacional, en el caso sub-lite, se descarta su violación, por
cuanto las peticiones han sido resueltas, cosa distinta es que se hayan negado,
pues el derecho de petición no comporta necesariamente una decisión favorable."
"Considera esta
Sala, que se vulneró el derecho a la igualdad, desde el momento en que el
tratamiento dado a la accionante ante sus peticiones ajustadas a derecho, se
les dió un tratamiento discriminatorio, siendo negadas sistemáticamente."
Luego, se hace una
cita de la Sentencia T-15, adoptada por la Corte Constitucional el 28 de mayo
de 1992, sobre ponencia del Magistrado Fabio Morón Díaz, relativa al derecho de
propiedad, para continuar así:
"Establecido
como queda que la propiedad es un derecho fundamental, precisa establecer que
en este evento que se ocupa la Sala, ha sido vulnerado."
"En efecto,
basta observar cómo la posición asumida por la Administrasción de franca
rebeldía en no expedir el Esquema Básico, ha impedido a la accionante el
disfrute y goce normal del bien de su propiedad, impidiéndole que sobre él
desarrolle los proyectos urbanísticos planeados, situación que viene padeciendo
desde hace más de 4 años y que se encuentra latente."
"La misma
actitud ha hecho que la actora haya quedado impotente para realizar actuación
alguna tendiente a evitar la situación en que se la ha colocado, pues el
Municipio que es el único titular de la acción para la recuperación del bien,
dado que es quien aduce también propiedad sobre el inmueble, respecto del cual,
el mismo proceso policivo lo está corroborando, la señorita Martha Lucía García
Velásquez ostenta posesión. Así pues, para resolver el impase, necesario
resulta que la jurisdicción ordinaria realice la confrontación de títulos,
previo ejercicio de la acción pertinente, para la que sólo está legitimado el
Municipio de Cali."
...
"Es de
advertir, que en este evento se ha ejercido la tutela como medida para evitar
un perjuicio irremediable, pues a pesar de que existen otros medios como la vía
jurisdiccional y de hecho se ha acudido a ella, la Sala la acoge como medio
subsidiario en razón que la situación que la afecta continúa vulnerando en
forma persistente el derecho de propiedad de la actora, y porque el perjuicio
que está sufriendo, al no haber podido desenvolverse en el ejercicio de su
derecho, le ha causado y sigue causando perjuicios que sólo serían reparables
mediante una indemnización."
4. IMPUGNACIÓN.
4.1. DEL
MUNICIPIO DE CALI.
El señor Alcalde
Mayor del municipio de Cali, impugnó el fallo del Tribunal, aduciendo que la
posesión material de la actora no puede oponerse al municipio, pues el predio
sobre el cual se alega fué destinado al uso público.
Adujo que no se
violó el derecho a la propiedad de la actora, pues el municipio de Cali también
cuenta con el título y el registro del mismo, lo que hace que sólo pueda
afirmarse la propiedad de la accionante, en el evento de que la justicia
ordinaria lo declare.
Dada la doble
titulación y registro, no se violó el derecho a la igualdad ante la ley de la
señorita García Velásquez, porque la situación jurídica de esta ciudadana, en
lo referente al predio del que se reclama propietaria y poseedora material, no
es la misma que la de otro cualquiera de los ciudadanos propietarios de inmuebles
en la jurisdicción municipal.
Afirmó finalmente,
que la actora podía acudir a la justicia ordinaria en una acción posesoria, a
más de estar pendiente un recurso ante el Consejo de Estado, por lo que no
procedía la acción de tutela.
4.2. DE LA ACTORA.
Por su parte, el
apoderado de la actora reclama que es ajustada a Derecho la tutela otorgada por
el Tribunal, en lo referente a la primera de las pretensiones de la demanda.
Sobre las otras
pretensiones, reclama que se revoque la sentencia de primera instancia, y ellas
sean reconocidas, aduciendo que:
La Administración
municipal de Cali obra abusivamente cuando se presenta a la actora como si
fuera múltiple en la actuación administrativa, cuando sólo puede ser
legalmente, una. Es abusivo que, por un lado, la administración municipal
niegue a la ciudadana su derecho de propiedad -adquirido y ejercido de acuerdo
con las leyes civiles-, haciéndolo nugatorio al impedirle desarrollar en su
predio un proyecto urbanístico y, por el otro lado y coetáneamente, la misma
administración municipal la reconozca como propietaria indiscutida, para los
únicos fines de imponerle gravámenes fiscales, reavaluarle el predio y exigirle
el pago de intereses mayores que los comerciales, que, para completar, pretende
cobrar por la vía de la jurisdicción coactiva, luego de haberla conducido con
sus abusos a la iliquidez.
Si la administración
pública tiene la obligación constitucional de proteger a los ciudadanos en sus
bienes (Arts. 2 y 58 de la Constitución), a éstos corresponde, como un derecho
fundamental y esencial, el exigir tal protección. Y, si se les niega, se viola
no sólo el artículo 58, sino también el artículo 2 de la Carta.
"Todo ciudadano
es sujeto de cargas y derechos. Y debe pagar impuestos en concordancia con las
normas que así lo ordenan. Pero debe relevarse de hacerlo si la entidad de
Derecho Público que se beneficia con tales cargas le niega los derechos
correlativos..."
5. FALLO DE
SEGUNDA INSTANCIA.
El Consejo de
Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, conoció de las
impugnaciones referidas anteriormente y, con ponencia del Magistrado Yesid
Rojas Serrano, resolvió revocar la decisión de primera instancia y, en su lugar,
denegar la tutela impetrada. Basó su decisión, en consideraciones como las que
a continuación se transcriben:
"En este punto
hay que tener en cuenta que la accionante, según ella misma lo expresa, ya hizo
uso en esta materia de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho la
que se encuentra en el Consejo de Estado en apelación de un fallo inhibitorio
del Tribunal."
"Clara también
es la situación respecto de la tutela propuesta contra la Resolución No. 06 del
6 de mayo de 1992 mediante la cual la Administración le determinó impuesto, en
el sentido de que no se dá tampoco el caso del perjuicio irremediable, pues ya
sea frente a la Resolución misma o dentro del juicio que por jurisdicción
coactiva se le está adelantando, la actora cuenta con medios de defensa
judiciales a través de los cuales puede conseguir que se le libere de la carga
impositiva."
"En resumen, la
solicitante de la tutela puede obtener la reparación de cualquier lesión de
manera diferente a la indemnización si triunfa en la acción que como la de
nulidad y restablecimiento del derecho ha instaurado contra la Administración
por no haberle expedido el esquema básico o por haberle determinado los
impuestos."
"Finalmente, si
de lo que se trata es de una controversia relativa al derecho de dominio, pues
tiene la actora a su disposición acciones ante la justicia ordinaria que como
la reivindicatoria de dominio o la posesoria podrían radicar en cabeza suya el
derecho de propiedad del terreno y en esa forma reparar el presunto daño."
"Como quiera
que el Tribunal accedió en parte a la tutela presentada, esta Sala tendrá que
revocar el fallo en este punto."
6.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE.
6.1. COMPETENCIA.
Es competente la
Sala Cuarta de Revisión de Tutelas para pronunciarse sobre los fallos de
instancia en el proceso T-15864, en virtud del auto fechado el treinta (30) de
julio del presente año, por la Sala de Selección No. 5. En él, se atendió la
solicitud del Magistrado Antonio Barrera Carbonell, del veinticinco (25) de
julio de 1993.
6.2.
IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA POR VIOLACIÓN AL DERECHO DE PETICIÓN.
Es claro que la
Administración Municipal de Cali violó el derecho de petición de la actora,
negándose a responder oportunamente algunas de las peticiones dirigidas a
cumplir con los requisitos exigidos para construir sobre el lote en conflicto.
Pero, no es menos
claro que, ante esa violación al derecho de petición -que no se repite desde el
año próximo pasado-, ya la actora intentó la acción de nulidad y
restablecimiento del derecho, estando pendiente la resolución de un recurso de
apelación, interpuesto ante el Consejo de Estado.
Como no es
procedente la acción de tutela, para reclamar anticipadamente lo que está a
consideración de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, esta Corte
confirmará la sentencia del Consejo de Estado y, sobre la orden para que el
municipio de Cali expida el esquema básico solicitado, la actora García
Velásquez ha de someterse a lo que se resuelva en el recurso de apelación que
se encuentra pendiente.
6.3.
IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA PARA EXONERAR DE CARGAS FISCALES.
Se solicitó en la
demanda de tutela: "que se declare liberada a la misma señorita Martha
Lucía García Velásquez del pago de los impuestos durante todo el tiempo en que,
de manera arbitraria, se le han negado los aludidos prerrequisitos de esquema
básico y de aprobación de anteproyectos y proyectos de construcción en el
predio antes identificado, pues, de hecho, la han desconocido sin causa justa
como propietaria durante todo ese período."
Planteada en esos
términos la pretensión de la actora, supone un pronunciamiento previo del Juez
de Tutela, sobre la propiedad del predio en conflicto, a favor de la señorita
García Velásquez y en contra del Municipio de Cali. De ese pronunciamiento, se
desprendería la falta de causa para el cobro del impuesto, debido a la
actuación ilegítima de la Administración.
Sin embargo, así
como el artículo 58 de la Constitución garantiza el derecho de propiedad de la
actora, el artículo 362 del mismo Estatuto Superior, ordena: "Los bienes y
rentas tributarias o no tributarias o provenientes de la explotación de
monopolios de las entidades territoriales, son de su propiedad exclusiva y
gozan de las mismas garantías que la propiedad y renta de los
particulares." Así, como el  Juez de Tutela no puede ordenar la
expropiación de los bienes de los particulares, tampoco puede ordenar la de los
bienes y rentas, tributarios o nó, de las entidades territoriales.
Si, tal y como lo
afirmó el Consejo de Estado en la segunda instancia, de acuerdo con la
Constitución y las leyes vigentes, los impuestos que se le liquidaron a la
actora, no son los debidos, ella puede hacer uso de los recursos de la vía
gubernativa y acudir a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo para
interponer las acciones y medios de defensa judicial que crea procedentes.
6.4.
IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA PARA SOLUCIONAR EL CONFLICTO SOBRE LA
PROPIEDAD DEL LOTE EN DISPUTA.
Tanto en las
pretensiones de la demanda, como en el fallo de primera instancia y en las
impugnaciones, subyace la adopción de una posición respecto del conflicto
existente entre la propiedad registrada de la actora y la propiedad registrada
del municipio de Cali, ambas referidas al mismo bien inmueble.
Las partes en ese
conflicto de derechos, plantean al Juez de Tutela pretensiones tan
contradictorias, como improcedentes. Por un lado, la actora solicita que se
ignore la escritura pública que le otorga la propiedad al municipio de Cali y
su registro, para que se le reconozca propiedad privada sobre el inmueble y se
ordene dar vía libre a un proyecto de construcción y su consecuente
comercialización. Por el otro lado, el municipio de Cali solicita que se
ignoren las escrituras públicas que le otorgan la propiedad a la actora y su
registro, para que se reconozca la afectación del predio al uso público -como
zona verde-, a la vez que se recauda el impuesto de catastro correspondiente a
los últimos años.
Ante esa situación
de conflicto, el Juez de Tutela tiene que declarar que esta acción no es la
procedente y que la vía procesal debida no es la de ignorar el conflicto
privado, para pretender solucionarlo indirectamente, buscando un
pronunciamiento judicial sobre sus consecuencias de Derecho Público.
Ya desde que la
empresa "Urbanización Terrenos del Tejar y Cía. Ltda." otorgó la
"escritura pública número (2657) Dos mil Setecientos (sic) cincuenta y
siete", el veintiocho (28) de abril de mil novecientos sesenta y cuatro (1964),
cediendo gratuitamente el inmueble en conflicto al municipio de Cali, existía
propiedad registrada y posesión material sobre el mismo, en cabeza de
particulares distintos a la citada empresa cedente, tal y como aparece
acreditado en el expediente de tutela.
Existiendo ya el
conflicto de derechos sobre el inmueble cuando se hizo la cesión al municipio
de Cali y cuando la actora compró -lo cual también está probado en el
expediente de tutela-, esta Corte no puede dejar de señalar que, luego de una
inexplicada demora de veinte (20) años, la Administración Municipal finalmente
acudió a la vía procesal adecuada y entabló una acción de "Recuperación de
zona verde", para que, el diez (10) de diciembre de mil novecientos
ochenta y siete (1987), la Inspección Superior 7a. de Policía del Barrio Buenos
Aires, por medio de la Resolución 022, SE ABSTUVIERA DE DECRETAR LA RESTITUCIÓN
DEL PREDIO Y DEJARA EN LIBERTAD A LAS PARTES, PARA QUE INTENTARAN ANTE LA
JUSTICIA ORDINARIA CUALQUIER RECLAMACIÓN SOBRE LA PROPIEDAD DEL PREDIO.
Esta Sala de
Revisión, en su función de Juez de Tutela, tiene que declarar que, en relación
con el conflicto sobre la propiedad, las partes han de atenerse a lo dispuesto
por la citada Resolución 022 de la Inspección Superior 7a. de Policía del
Barrio Buenos Aires de Cali y acudir a la Justicia Ordinaria.
6.5. ACTUACIÓN
ADMINISTRATIVA Y LA VIOLACIÓN DE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES DE LA ACTORA.
Ahora bien, ¿se han
vulnerado o amenazado los derechos fundamentales de la actora, a partir de la
Resolución 022 de 1987? En su demanda, la señorita García Velásquez clama que
sí; que se violaron su derecho de petición, su derecho de propiedad y su
derecho de igualdad ante la ley.
Ya el examen de la
alegada violación al derecho de petición de la actora fué hecho por esta Sala
en uno de los apartes precedentes (6.2.), por lo que se pasa a analizar los
demás cargos.
6.5.1. ACTUACIÓN
ADMINISTRATIVA Y EL DERECHO DE PROPIEDAD.
Alega la actora, que
su derecho de propiedad, adquirido y ejercido de acuerdo con las leyes civiles,
ha sido violado por las autoridades municipales de Cali, cuando ellas mismas
debían protegerlo y garantizarlo según los artículos 2 y 58 de la Constitución,
haciéndoselo practicamente nugatorio al impedirle cumplir con las prerrequisitos
y requisitos para construir en su predio y comercializar lo construido.
En 1987, al
expedirse la Resolución No. 022, la actora tenía su título de propiedad
debidamente registrado y era poseedora material del inmueble, razones jurídicas
por las cuales la Inspección Superior 7a. de Policía se abstuvo de decretar la
restitución del inmueble al Municipio de Cali. Hoy, continúa en la misma
situación jurídica, a juzgar por la demanda de tutela y las piezas probatorias
que obran en el expediente. Según el fallo de primera instancia, la actora no
está legitimada para acudir ante la Justicia Ordinaria en ejercicio de una
acción reivindicatoria, pues la actuación administrativa de las autoridades del
municipio de Cali, no la han despojado del predio. Además, tampoco está
legitimada para acudir ante los Jueces Civiles en ejercicio de una acción
posesoria, pues las autoridades de Cali, no han incurrido en actos que
perturben el pacífico e ininterrumpido ejercicio de la posesión material sobre
el bien, que la División Jurídica de la Alcaldía y otras dependencias
municipales, expresamente le reconocen.
Si se tiene en
cuenta lo que se haya probado en el expediente, sobre el ejercicio del derecho
de propiedad de la actora, ni siquiera puede endilgarse a las autoridades municipales,
que hayan sobrepasado los límites que fija el inciso 1° del artículo 333:
"La actividad económica y la iniciativa privada son libres, dentro de los
límites del bien común. Para su ejercicio, nadie podrá exigir permisos previos
ni requisitos, sin autorización de la ley." Para el desarrollo del
proyecto urbanístico que la actora pretende adelantar en el predio en
conflicto, sólo se le ha exigido lo autorizado por las normas vigentes; y, si
se ha hecho o nó de manera legítima, lo decidirá el Consejo de Estado al
resolver el recurso que ante esa corporación se interpuso.
En conclusión, con
la actuación administrativa que le denegó repetidamente la expedición del
esquema básico a la actora, como prerrequisito para adelantar un proyecto
urbanístico, no encuentra esta Sala que se le haya violado el derecho a la
propiedad. En consecuencia, tampoco por este motivo procede la protección
tutelar.
6.5.2. ACTUACIÓN
ADMINISTRATIVA, DERECHO DE IGUALDAD ANTE LA LEY Y AMENAZA AL DERECHO DE
PROPIEDAD POR VIOLACIÓN DEL DEBIDO PROCESO.
En 1987, al
expedirse la Resolución No. 022 de la Inspección Superior 7a. de Policía, en la
que no se accedió a restituír un predio presuntamente afectado al uso público,
se constató y reconoció por la autoridad competente, que el municipio de Cali,
a pesar de contar con justo título (escritura pública de cesión gratuita) y
modo legalmente sancionado (inscripción del título en la Oficina de Registro de
Instrumentos Públicos), no contaba con la posesión material efectiva sobre el
predio, la que estaba -y continúa-, radicada en cabeza de un particular con
mejor o igual derecho.
Dada esa situación
jurídica, el Código Nacional de Policía, el Decreto 1333 de 1986 y el Decreto
640 de 1937, concuerdan en asignar al Alcalde Municipal la competencia para
proceder a recuperar el espacio público que se hallare ocupado por
particulares. Además, el artículo 3° de la Ley 28 de 1974, señaló que: "El
Alcalde es el representante legal del municipio para todos los efectos a que
hubiere lugar." ¿Porqué entonces el señor Alcalde de Cali no ha acudido
ante la Justicia Ordinaria para ejercer las acciones para las que sí está
legitimado? ¿Porqué no lo ha hecho luego de que la Resolución 022 de 1987, al
negar la restitución del bien al municipio indicó que esa era la vía
jurídicamente procedente para recuperar el bien?
Más aún, ¿porqué
desatendió el claro concepto de la División Jurídica de la Alcaldía, que a la
letra dice: "...Si el Municipio de Cali, en su desarrollo urbanístico
requiere de los 3.740 m2., para utilizarlos como zona verde, debe entrar a
negociar los derechos de propiedad y posesión que la señora Martha Lucía García
Velásquez tiene sobre el mencionado terreno, ya que en el evento de existir
sobre el mismo una doble titularidad compartida con el Municipio de Cali,
prevalece aquel título que tenga a su favor la posesión, más aún, cuando ésta
ha sido reconocida por la autoridad catastral y policiva del ente
territorial."? ¿Será precisamente por esa prevalencia del título de la
actora?
Lo cierto es que,
ignorando el mandato legal, la indicación de la vía procesal adecuada hecha en
la determinación policiva que el Municipio promovió y el consejo legal de sus
asesores jurídicos, que le indicaban respetar los mejores derechos de la actora
y negociar, o acudir a la Justicia Ordinaria, la Alcaldía prefirió acudir a la
vía procesal en la cual es juez y parte y, en la que no hace parte del litigio,
la definición del derecho real; optó en cambio, por ejecutar a la actora por
medio de la jurisdicción coactiva.
Así, al no acudir a
la vía judicial correspondiente y revestir con la aparente legalidad de una
ejecución forzada el ejercicio de las propias razones, la Alcaldía de Cali
violó el derecho a la igualdad ante la ley de la señorita García Velásquez
(artículo 13 de la Constitución) y vició el procedimiento de la ejecución
coactiva, al utilizarlo para revestir de aparente legalidad, una vía de hecho
que niega de paso el debido proceso (artículo 29 de la Carta), suplantando las
formas propias del proceso reivindicatorio por la vía de la jurisdicción
coactiva y, aquí sí, amenazando seriamente el derecho de propiedad de la
actora, dada su predicada iliquidez.
No sobra señalar que
existiendo un conflicto de derechos sobre el predio, sólo cuando se resuelva el
mismo, será claro que los impuestos de catastro que se pretende ejecutar se
causaron y son exigibles a la actora, o no se causaron pues el bien es de uso público
y pertenece al Municipio. En consecuencia, en la parte resolutiva de esta
providencia, se acogerá la pretensión B) de la demanda de tutela, ordenando
suspender de manera inmediata el proceso ejecutivo por jurisdicción coactiva,
el que no se podrá continuar hasta tanto se resuelva por la Jurisdicción
Contenciosa Administrativa, por la Administración Municipal de Cali o por la
Justicia Ordinaria, a favor de la accionante, el conflicto sobre la propiedad
del predio en conflicto, ya que sólo cuando se reconozca a la actora como
propietaria y se le permita desarrollar en el predio el proyecto urbanístico
que planea, será clara y, por tanto, exigible la obligación tributaria. La
alternativa, viable jurídicamente, es que la actora sea vencida en un juicio ante
la Justicia Ordinaria, cuyo resultado consiste en que se reconozca al Municipio
de Cali como propietario del predio, caso en el cual, sería a todas luces
improcedente el cobro a la actora del gravamen predial.
7. DECISIÓN.
En razón de las
consideraciones expuestas, la Corte Constitucional, Sala Cuarta de Revisión de
Tutelas,
RESUELVE:
PRIMERO. Confirmar la sentencia del Consejo de
Estado del veinticinco (25) de mayo del presente año, que deniega la tutela
impetrada por Martha Lucía García Velásquez, salvo en lo referente a la
pretensión B) de la demanda de tutela, por las razones expuestas en la parte
motiva de esta providencia.
SEGUNDO. Conceder la tutela impetrada y en
consecuencia, ordenar que se suspenda el proceso ejecutivo de jurisdicción coactiva
que adelanta el Municipio de Cali en contra de la actora, hasta que se produzca
una decisión en firme, de autoridad competente, que clara y expresamente
resuelva, en favor de la señorita Martha Lucía García Velásquez, el conflicto
de derechos planteado sobre el predio identificado en este expediente.
TERCERO. Comunicar esta providencia al Honorable
Tribunal Contencioso Administrativo del Valle del Cauca, Sección Primera, para
los efectos del artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Comuníquese, notifíquese
y cúmplase.
CARLOS GAVIRIA DÍAZ
Magistrado Ponente
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
JOSÉ GREGORIO HERNÁNDEZ GALINDO
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General