C-637-15
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
C-637/15
ACCION DE INCONSTITUCIONALIDAD POR VICIOS
DE FORMA-Caducidad
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos/DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y
suficientes
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR VICIOS
DE PROCEDIMIENTO-Requisitos
PROYECTO DE LEY EN MATERIA DE INSPECCION Y
VIGILANCIA DE LA EDUCACION SUPERIOR-Trámite legislativo
LEY EN MATERIA DE INSPECCION Y VIGILANCIA
DE LA EDUCACION SUPERIOR-Aprobación
en tres debates
PROYECTO DE LEY-Configuración constitucional y legal de la
figura del mensaje de urgencia
MENSAJE DE URGENCIA-Jurisprudencia constitucional/MENSAJE DE
URGENCIA-Naturaleza jurídica y configuración normativa
PRINCIPIO DE PUBLICIDAD EN TRAMITE
LEGISLATIVO-Contenido y
alcance/PRINCIPIO DEMOCRATICO-Garantía
PRINCIPIO DE PUBLICIDAD EN TRAMITE
LEGISLATIVO-Importancia
PRINCIPIO DE PUBLICIDAD Y PRINCIPIO DE
INSTRUMENTALIDAD DE LAS FORMAS-Consonancia
PROYECTO DE LEY EN MATERIA DE INSPECCION Y VIGILANCIA
DE LA EDUCACION SUPERIOR-Trámite
legislativo
MENSAJE DE URGENCIA-Publicación/LEY-Ni Constitución
Política ni Reglamento Interno del Congreso disponen como requisito en trámite
de formación la publicación del mensaje de urgencia en la Gaceta del Congreso
PROYECTO DE LEY-Materialización del principio de publicidad
MENSAJE DE URGENCIA-Falta de motivación
PROYECTO DE LEY EN MATERIA DE INSPECCION Y
VIGILANCIA DE LA EDUCACION SUPERIOR-Inexistencia de vicio en trámite legislativo
Referencia: expediente D- 10664
Demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 1740 de
2014.
Demandante: Melissa Pastrana Soto.
Magistrado Ponente:
ALBERTO ROJAS RÍOS
Bogotá, D.C.,  siete (7) de octubre de  dos mil quince
(2015)
La Sala Plena de la Corte
Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y cumplidos
los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido
la siguiente sentencia, con fundamento en los siguientes
I.
ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública
consagrada en el artículo 241, numeral 4º de la Constitución Política, el 26 de
noviembre de 2014, la ciudadana Melissa
Pastrana Soto demandó la inexequibilidad de la Ley 1740 de 2014, por vicios de
procedimiento en su formación.
II.
NORMAS DEMANDADAS
A continuación se transcribe el texto de la ley
acusada.
LEY 1740 DE 2014
(diciembre 23)
Diario Oficial No. 49.374 de 23 de diciembre de 2014
CONGRESO DE LA REPÚBLICA
Por la cual se desarrolla parcialmente el artículo 67 y los
numerales 21, 22 y 26 del artículo 189 de la
Constitución Política, se regula la inspección y vigilancia de la educación
superior, se modifica parcialmente la Ley 30 de 1992
y se dictan otras disposiciones.
EL CONGRESO DE LA REPÚBLICA
DECRETA:
CAPÍTULO I.
FINALIDAD, OBJETIVOS Y ÁMBITO DE APLICACIÓN.
ARTÍCULO
1o. FINALIDAD. La finalidad de la
presente ley es establecer las normas de la inspección y vigilancia de la educación
superior en Colombia, con el fin de velar por la calidad de este servicio
público, su continuidad, la mejor formación moral, intelectual y física de los
educandos, el cumplimiento de sus objetivos, el adecuado cubrimiento del
servicio y porque en las instituciones de educación superior sus rentas se
conserven y se apliquen debidamente, garantizando siempre la autonomía
universitaria constitucionalmente establecida.
En
este sentido, adiciónese los siguientes literales al artículo 31 de la
Ley 30 de 1992.
j)
Velar por la calidad y la continuidad del servicio público de educación
superior.
k)
Propender por la mejor formación moral, intelectual y física de los educandos y
por el cumplimiento de los objetivos de la educación superior.
l)
Velar por el adecuado cubrimiento del servicio público de educación superior.
m)
Que en las instituciones privadas de Educación Superior, constituidas como
personas jurídicas de utilidad común, sus rentas se conserven y se apliquen
debidamente y que en todo lo esencial se cumpla con la voluntad de sus
fundadores, sin que pueda consagrarse o darse de forma alguna el ánimo de
lucro.
n)
Que en las instituciones oficiales de Educación Superior se atienda a la
naturaleza de servicio público cultural y a la función social que les es
inherente, se cumplan las disposiciones legales y estatutarias que las rigen y
que sus rentas se conserven y se apliquen debidamente.
ARTÍCULO
2o. PREVENCIÓN. El Ministerio de
Educación Nacional propenderá por el desarrollo de un proceso de evaluación que
apoye, fomente y dignifique la Educación Superior, velando por la prevención,
como uno de los elementos de la inspección y vigilancia, en los siguientes
aspectos:
1.
La calidad de la Educación Superior dentro del respeto a la autonomía
universitaria y a las libertades de enseñanza, aprendizaje, investigación y
cátedra.
2.
El cumplimiento de sus fines.
3.
El adecuado cubrimiento de los servicios de Educación Superior.
4.
La implementación de ejercicios de autoevaluación institucional permanente por
parte de las Instituciones de Educación Superior.
5.
Construcción de planes de seguimiento con indicadores de gestión de las
Instituciones de Educación Superior en temas de calidad, que permitan verificar
que en las Instituciones de Educación Superior estén cumpliendo los objetivos y
la función social que tiene la educación.
6.
La Formulación e implementación, por parte de las Instituciones de Educación
Superior que lo requieran, de planes de mejoramiento. Para ello, el Ministerio
de Educación Nacional podrá apoyarse en las Instituciones de Educación Superior
que estén acreditadas con Alta calidad mediante convenios interinstitucionales,
en el marco de la autonomía universitaria.
PARÁGRAFO
1o. En el acompañamiento a los planes
de seguimiento, de mejoramiento y de continuidad, transición y reubicación de
los estudiantes en las Instituciones Educativas, a los que se refiere esta ley,
el Ministerio de Educación Nacional deberá diseñar un conjunto de alternativas
que permita la continuidad del servicio público de educación en esa institución
o en otras, en procura de garantizar los derechos de los estudiantes.
PARÁGRAFO
2o. Las instituciones de educación
superior deberán entregarle a cada estudiante, durante el proceso de matrícula,
el plan de estudios del programa respectivo y las condiciones en que este se
desarrollará.
ARTÍCULO
3o. OBJETIVOS DE LA INSPECCIÓN Y VIGILANCIA. La inspección y vigilancia a la que se refiere la presente ley es de
carácter preventivo y sancionatorio. Se ejercerán para velar por los siguientes
objetivos:
1.
El cumplimiento de las disposiciones constitucionales, legales y reglamentarias
que regulan la prestación o administración del servicio público de educación
por parte de las instituciones de educación superior.
2.
El cumplimiento de los estatutos y reglamentos de las instituciones de
educación superior y del régimen legal especial, si lo hubiere.
3.
La prestación continúa de un servicio educativo con calidad.
4.
La atención efectiva de la naturaleza de servicio público cultural de la
educación y de la función social que le es inherente.
5.
La eficiencia y correcto manejo e inversión de todos los recursos y rentas de
las instituciones de educación superior a las que se aplica esta ley, en los
términos de la Constitución, la ley y sus reglamentos.
6.
La protección de las libertades de enseñanza, aprendizaje, investigación y
cátedra.
7.
La garantía de la autonomía universitaria.
8.
La protección del derecho de los particulares a fundar establecimientos de
educación superior conforme con la Constitución y la ley.
9.
La participación de la comunidad educativa en la dirección de las
instituciones.
10.
El fortalecimiento de la investigación en las instituciones de educación
superior.
11.
La producción del conocimiento y el acceso a la ciencia, la tecnología, las
humanidades, la filosofía, la cultura y el arte.
12.
El fomento y desarrollo del pensamiento científico y pedagógico en las
instituciones de educación superior.
PARÁGRAFO. Al ejercer las funciones de inspección y vigilancia
de la educación superior, el Ministerio de Educación Nacional tendrá en cuenta
el régimen jurídico constitucional y legal aplicable a la respectiva
Institución de Educación Superior.
ARTÍCULO
4o. ÁMBITO DE APLICACIÓN. La
inspección y vigilancia del servicio público de educación superior se aplicará
a las instituciones de educación superior estatales u oficiales, privadas, de
economía solidaria, y a quienes ofrezcan y presten el servicio público de
educación superior.
CAPÍTULO II.
INSPECCIÓN Y VIGILANCIA.
ARTÍCULO
5o. FACULTADES GENERALES. En
ejercicio de las facultades de inspección y vigilancia de las instituciones de
educación superior, el Ministerio de Educación Nacional, podrá:
1.
Dirigir, coordinar y ejecutar las políticas de inspección y vigilancia de la
educación superior.
2.
Ejercer la inspección y vigilancia del cumplimiento de las normas
constitucionales y legales que regulan la educación superior, incluyendo las
normas de calidad, administrativas, financieras y técnicas, así como del
cumplimiento de sus estatutos y reglamentos.
3.
Expedir los lineamientos y reglamentos en desarrollo de las funciones de
inspección y vigilancia en cabeza del Ministerio, sobre la manera en que las
instituciones de educación superior deben cumplir las disposiciones normativas
que regulan el servicio público educativo, así como fijar criterios técnicos
para su debida aplicación.
4.
Coordinar con los demás órganos del Estado y de la administración, las acciones
que se requieran para el cumplimiento eficaz de las facultades previstas en la
ley.
5.
Las demás que señale la Constitución y la ley.
ARTÍCULO
6o. INSPECCIÓN. La inspección
consiste en la facultad del Ministerio de Educación Nacional para solicitar,
confirmar y analizar en la forma, detalle y términos que determine, la
información que requiera sobre la situación jurídica, contable, económica,
administrativa o de calidad de cualquier institución de educación superior, o
sobre operaciones específicas de la misma a las que aplica esta ley.
ARTÍCULO
7o. FUNCIONES DE INSPECCIÓN. En
ejercicio de la facultad de inspección de las instituciones de educación
superior, el Ministerio de Educación Nacional, podrá:
1.
Acceder a la información, los documentos, actos y contratos de la institución
de educación superior.
2.
Establecer y solicitar reportes de información financiera que para propósitos
de inspección deban remitir al Ministerio de Educción Nacional las
instituciones de educación superior, sin perjuicio de los marcos técnicos
normativos de contabilidad que expida el Gobierno Nacional y la Contaduría
General de la Nación, en desarrollo de sus competencias y funciones, así como
aquellos relativos a la administración y de calidad.
3.
Verificar la información que se da al público en general con el fin de garantizar
que sea veraz y objetiva y requerir a la institución de educación superior que
se abstenga de realizar actos de publicidad engañosa, sin perjuicios de las
competencias de otras entidades sobre la materia.
4.
Exigir la preparación y reporte al Ministerio de Educación de estados
financieros de períodos intermedios y requerir la rectificación de los estados
financieros o sus notas, cuando no se ajusten a las normas legales generales y
a las específicas que regulen a la institución, según su naturaleza jurídica.
5.
Interrogar dentro de las actividades de inspección, bajo juramento o sin él, a
cualquier persona de la Institución de Educación Superior o terceros
relacionados, cuya declaración se requiera para el examen de hechos
relacionados con esa función.
6.
Examinar y verificar la infraestructura institucional y las condiciones físicas
en que se desarrolla la actividad y realizar los requerimientos necesarios para
garantizar la prestación del servicio en condiciones de calidad y seguridad,
verificando que las condiciones bajo las cuales se concedió el registro
calificado se mantengan.
7.
Solicitar la rendición de informes sobre la aplicación y arbitrio de los
recursos dentro del marco de la ley y los estatutos de la institución de
educación superior y solicitar la cesación de las actuaciones que impliquen la
aplicación indebida de recursos en actividades diferentes a las propias y
exclusivas de cada institución.
8.
Adelantar averiguaciones y obtener la información probatoria que requiera de
personas, instituciones o empresas ajenas a la institución de educación
superior, siempre que resulten necesarias en el desarrollo de sus funciones de
inspección y vigilancia, y se cumplan las formalidades legales.
PARÁGRAFO. Con el objeto de armonizar la información contable
para que sea útil en la toma de decisiones, en la planeación, ejecución,
conciliación y balance del sector de la educación superior, en el término de un
año, la Contaduría General de la Nación, deberá expedir, en coordinación con el
Ministerio de Educación Nacional, el Plan Único de Cuentas de las instituciones
de educación superior.
ARTÍCULO
8o. VIGILANCIA. La vigilancia
consiste en la facultad del Ministerio de Educación Nacional de velar porque en
las instituciones de educación superior se cumplan con las normas para su
funcionamiento, se desarrolle la prestación continua del servicio público
ajustándose a la Constitución, la ley, los reglamentos y a sus propios
estatutos en condiciones de calidad y para supervisar la implementación de
correctivos que permitan solventar situaciones críticas de orden jurídico,
económico, contable, administrativo o de calidad.
ARTÍCULO
9o. FUNCIONES DE VIGILANCIA. En
ejercicio de la facultad de vigilancia de las instituciones de educación
superior, el Ministerio de Educación Nacional, podrá:
1.
Hacer seguimiento a las actividades que desarrollan las instituciones de
educación superior, con el objeto de velar por la prestación del servicio
educativo en condiciones de calidad y continuidad.
2.
Practicar visitas generales o específicas y adoptar las medidas a que haya
lugar para que se subsanen las irregularidades que se detecten.
3.
Realizar auditorías sobre los procedimientos financieros y contables cuando sea
necesario para el cabal cumplimiento de los objetivos y funciones.
4.
Dar trámite a las reclamaciones o quejas que se presenten contra las
instituciones vigiladas, por parte de quienes acrediten un interés jurídico,
llevando a cabo las investigaciones que sean necesarias, con el fin de
establecer las responsabilidades administrativas o académicas del caso o
adoptar las medidas que resulten pertinentes. Cuando se trate de asuntos
contenciosos, dará traslado de las mismas a las autoridades competentes, si a
ello hubiere lugar.
5.
Verificar que las actividades se desarrollen dentro de la ley, los reglamentos
y los estatutos de la institución de educación superior y solicitar la cesación
de las actuaciones contrarias al ordenamiento jurídico o a los estatutos.
6.
Solicitar la rendición detallada de informes respecto de las decisiones
adoptadas en temas relativos a su situación jurídica, contable, financiera y
administrativa, o en aspectos relacionados con las condiciones de calidad
establecidas en la normatividad vigente.
7.
Hacer acompañamiento a la institución de educación superior, para la
implementación de medidas encaminadas al restablecimiento de la continuidad del
servicio o el mejoramiento de su calidad.
8.
Conminar bajo el apremio de multas sucesivas hasta de cien (100) salarios
mínimos mensuales legales vigentes a representantes legales, rectores o a los
miembros de los órganos de dirección para que se abstengan de realizar actos
contrarios a la Constitución, la ley, los reglamentos y los estatutos, o de
invertir y destinar recursos por fuera de la misión y de los fines de la
institución de educación superior.
CAPÍTULO III.
MEDIDAS ADMINISTRATIVAS PARA LA PROTECCIÓN DEL
SERVICIO PÚBLICO DE EDUCACIÓN SUPERIOR.
ARTÍCULO
10. MEDIDAS PREVENTIVAS. El
Ministerio de Educación Nacional, en ejercicio de las funciones de inspección y
vigilancia de la educación superior, podrá adoptar, mediante acto
administrativo motivado, una o varias de las siguientes medidas de carácter
preventivo, con el fin de promover la continuidad del servicio, el
restablecimiento de la calidad, el adecuado uso de las rentas o bienes de las
instituciones de educación superior de conformidad con las normas
constitucionales, legales y reglamentarias, o la superación de situaciones que
amenacen o afecten la adecuada prestación del servicio de educación o el
cumplimiento de sus objetivos, sin perjuicio de la investigación y la
imposición de las sanciones administrativas a que haya lugar:
1.
Ordenar la presentación y adopción de planes y programas de mejoramiento encaminados
a solucionar situaciones de irregularidad o anormalidad y vigilar la cumplida
ejecución de los mismos, así como emitir las instrucciones que sean necesarias
para su superación.
2.
Ordenar abstenerse de ofrecer y desarrollar programas sin contar con el
registro calificado; en este caso el Ministerio informará a la ciudadanía sobre
dicha irregularidad.
3.
Enviar delegados a los órganos de dirección de las instituciones de educación
superior cuando lo considere necesario.
4.
Señalar condiciones que la respectiva institución de educación superior deberá
atender para corregir o superar en el menor tiempo posible irregularidades de
tipo administrativo, financiero o de calidad que pongan en peligro el servicio
público de educación.
5.
Disponer la vigilancia especial de la institución de educación superior, cuando
se evidencien una o varias de las causales que señala a continuación esta ley
para ello.
6.
Salvaguardar los derechos adquiridos de los estudiantes matriculados en los
programas de las instituciones de educación superior, aprobados por el
Ministerio de Educación Nacional.
ARTÍCULO
11. VIGILANCIA ESPECIAL. La
Vigilancia Especial es una medida preventiva que podrá adoptar el Ministro(a)
de Educación Nacional, cuando evidencia en una institución de educación
superior una o varias de las siguientes causales:
a)
La interrupción anormal grave en la prestación del servicio de educación a
menos que dicha interrupción obedezca a fuerza mayor o protestas de agentes de
la comunidad educativa.
b)
La afectación grave de las condiciones de calidad del servicio.
c)
Que los recursos o rentas de la institución están siendo conservados,
invertidos, aplicados o arbitrados indebidamente, con fines diferentes al
cumplimiento de su misión y función institucional, o en actividades diferentes
a las propias y exclusivas de la institución, teniendo en cuenta lo que dispone
la Constitución, la ley y sus estatutos.
d)
Que habiendo sido sancionada, persista en la conducta, o
e)
Que incumpla la orden de no ofrecer o desarrollar programas académicos sin
registro calificado.
ARTÍCULO
12. PROCEDIMIENTO PARA LA ADOPCIÓN DE MEDIDAS PREVENTIVAS Y DE VIGILANCIA
ESPECIAL. Las medidas preventivas y
de vigilancia especial se adoptarán por el Ministerio de Educación Nacional
mediante resolución motivada; este acto administrativo se notificará
personalmente al representante legal o a quien va dirigida la medida, y si el
mismo no se puede notificar de esta forma, se notificará por un aviso que se
fijará en lugar público de las oficinas de la administración principal de la
institución de educación superior, de conformidad con los artículos 67 a 69 de la
Ley 1437 de 2011.
Así
mismo, procederá la notificación electrónica de la resolución, cuando se haya
autorizado de manera expresa, conforme a lo dispuesto en el artículo 56 de la
Ley 1437 de 2011. Este acto administrativo será de cumplimiento inmediato.
Contra
este acto administrativo solo procede el recurso de reposición, el cual se
concederá en efecto devolutivo y no suspenderá la ejecución o ejecutoriedad del
mismo, ni de las medidas adoptadas.
ARTÍCULO
13. MEDIDAS DE VIGILANCIA ESPECIAL.
Con el fin de que la institución supere en el menor tiempo posible la grave
situación de anormalidad y se garanticen los derechos de la comunidad
educativa, la continuidad y calidad del servicio, o la inversión o el manejo
adecuado de los recursos en el marco de la autonomía universitaria, el
Ministerio podrá adoptar una o varias de las siguientes medidas:
1.
Designar un Inspector in situ, para que vigile permanentemente y mientras subsista
la situación que origina la medida, la gestión administrativa o financiera de
la entidad, así como los aspectos que están afectando las condiciones de
continuidad y calidad que motivaron la medida.
2.
Suspender temporalmente y de manera preventiva, mientras se restablezca la
continuidad y calidad del servicio de educación, la vigencia del registro
calificado otorgado a los programas académicos de las instituciones de
educación superior, o el trámite de solicitudes de nuevos registros o
renovaciones.
3.
Cuando se evidencia que el manejo de los recursos y rentas afecta gravemente la
viabilidad financiera o la prestación del servicio en condiciones de calidad,
ordenar la constitución por parte de la Institución de una fiducia para el
manejo de sus recursos y rentas, de forma que estos solo sean conservados,
invertidos, aplicados o arbitrados en el cumplimiento de su misión y función
institucional, o en actividades propias y exclusivas de la institución.
4.
En caso de que uno o varios de los consejeros, directivos, representantes
legales, administradores o revisores fiscales no cumplan, impidan o dificulten
la implementación de las medidas u órdenes adoptadas por el Ministerio de
Educación Nacional durante la vigilancia especial, u oculten o alteren información,
podrán ser reemplazados hasta por el término de un (1) año, prorrogable por una
sola vez, por la persona natural o jurídica que designe el Ministerio de
Educación Nacional.
ARTÍCULO
14. INSTITUTOS DE SALVAMENTO PARA LA PROTECCIÓN TEMPORAL DE RECURSOS Y BIEN ES
EN EL MARCO DE LA VIGILANCIA ESPECIAL.
Cuando se presenten circunstancias que amenacen gravemente la calidad y la
continuidad del servicio, el Ministerio de Educación Nacional podrá adoptar las
siguientes medidas para la protección temporal de los recursos, bienes y
activos de la institución de educación superior, con el fin de atender en forma
ordenada el pago de sus acreencias y obligaciones, propendiendo porque se le
garantice a los estudiantes el derecho a la educación:
1.
La imposibilidad de registrar la cancelación de cualquier gravamen constituido
a favor de la institución de educación superior, salvo expresa autorización del
Ministerio de Educación Nacional. Así mismo, los registradores no podrán
inscribir ningún acto que afecte el dominio de los bienes de propiedad de la
institución, so pena de ineficacia, salvo que dicho acto haya sido realizado
por la persona autorizada por el Ministerio de Educación Nacional.
2.
La suspensión de los procesos de ejecución en curso y la imposibilidad de
admitir nuevos procesos de esta clase contra la institución de educación
superior, por razón de obligaciones anteriores a la aplicación de la medida. A
los procesos ejecutivos se aplicarán en lo pertinente las reglas previstas en
los artículos 20 y 70 de la
Ley 1116 de 2006.
3.
La cancelación de los gravámenes y embargos decretados con anterioridad a la
medida que afecten bienes de la entidad. El Ministerio de Educación Nacional
librará los oficios correspondientes.
4.
La suspensión de pagos de las obligaciones causadas hasta el momento en que se
disponga la medida, cuando así lo determine el Ministerio de Educación
Nacional. En el evento en que inicialmente no se hayan suspendido los pagos, el
Ministerio de Educación Nacional cuando lo considere conveniente, podrá
decretar dicha suspensión. En tal caso los pagos se realizarán durante el
proceso destinado a restablecer el servicio, de acuerdo con la planeación que
haga el Ministerio de Educación Nacional, en el cual se tendrá en cuenta los
costos de la nómina.
5.
La interrupción de la prescripción y la no operancia de la caducidad sobre las
acciones, respecto de los créditos u obligaciones a favor de la institución,
que hayan surgido o se hayan hecho exigibles antes de adoptarse la medida.
6.
El que todos los acreedores, incluidos los garantizados, queden sujetos a las
medidas que se adopten, por lo cual para ejercer sus derechos y hacer efectivo
cualquier tipo de garantía de que dispongan frente a la institución de
educación superior, deberán hacerlo dentro del marco de la medida y de
conformidad con las disposiciones que la rigen.
ARTÍCULO
15. ACCIÓN REVOCATORIA Y DE SIMULACIÓN PARA LA PROTECCIÓN DE LOS BIENES DE LA
INSTITUCIÓN DE EDUCACIÓN SUPERIOR.
Durante la vigilancia especial podrá demandarse ante la jurisdicción competente
la revocación o simulación de los siguientes actos o negocios realizados por la
institución de educación superior, cuando los bienes que componen el patrimonio
del deudor sean insuficientes para cubrir el total de las acreencias que sean
reconocidas a cargo de la institución:
l.
La extinción de las obligaciones, las daciones en pago y, en general, todo acto
que implique transferencia, disposición, constitución o cancelación de
gravámenes, limitación o desmembración del dominio de bienes de la institución
de educación superior, realizados en detrimento de su patrimonio, o contratos
de arrendamiento o comodato, que impidan el desarrollo del objeto de la
institución de educación superior, realizados durante los dieciocho (18) meses
anteriores a la adopción de la vigilancia especial, cuando no aparezca que el
adquirente, arrendatario o comodatario, obró de buena fe.
2.
Todo acto a título gratuito celebrado dentro de los veinticuatro (24) meses
anteriores a la adopción de la vigilancia especial.
Las
acciones revocatorias y de simulación podrán interponerse por el Ministerio de
Educación Nacional, por el inspector in situ, por la persona natural o jurídica
designada por el Ministerio de Educación Nacional de conformidad con el numeral
4 del artículo 12 de esta
ley, o por cualquiera de los acreedores, dentro de los seis (6) meses
siguientes a la adopción de la medida de vigilancia especial.
La
sentencia que decrete la revocación o la simulación del acto demandado
dispondrá, entre otras medidas, la cancelación de la inscripción de los
derechos del demandado vencido, y en su lugar ordenará inscribir a la
institución como nuevo titular de los derechos que le correspondan. Con tal
fin, la Secretaría librará las comunicaciones y oficios a las oficinas de
registro correspondientes.
Todo
aquel que haya contratado con la institución de mala fe, estará obligado a
restituir al patrimonio las cosas enajenadas en razón de la revocación o la
declaración de simulación, así como, sus frutos y cualquier otro beneficio
percibido. Si la restitución no fuere posible, deberá entregar a la institución
el valor en dinero de las mencionadas cosas a la fecha de la sentencia.
Cuando
fuere necesario asegurar las resultas de las acciones revocatorias o de
simulación de actos de la institución, el juez, de oficio o a petición de
parte, decretará el embargo y secuestro de bienes o la inscripción de la
demanda.
CAPÍTULO IV.
PRESTACIÓN DEL SERVICIO PÚBLICO DE EDUCACIÓN SUPERIOR
NO AUTORIZADO.
ARTÍCULO
16. CESACIÓN DE ACTIVIDADES NO AUTORIZADAS. El Ministerio de Educación Nacional ordenará la cesación inmediata de
la prestación del servicio de educación superior a aquellas personas naturales
o jurídicas que lo ofrezcan o desarrollen sin autorización.
Frente
al incumplimiento de la orden de cesación el Ministerio de Educación Nacional
podrá imponer multas de apremio sucesivas a la institución y/o a sus
propietarios, directivos, representantes legales y administradores, hasta de
mil (1.000) salarios mínimos legales mensuales vigentes.
El
Ministerio de Educación Nacional remitirá la información y los documentos
correspondientes a la autoridad competente para la investigación de los hechos
y la imposición de las sanciones penales a que haya lugar.
CAPÍTULO V.
SANCIONES ADMINISTRATIVAS.
ARTÍCULO
17. SANCIONES. El Ministerio de
Educación Nacional podrá imponer las siguientes sanciones administrativas,
previa observancia del debido proceso señalado por la Ley 30 de
1992, especialmente en sus artículos 51 y 52, así
como en esta ley:
l.
A los directivos, representantes legales, consejeros, administradores,
revisores fiscales, o cualquier persona que ejerza la administración y/o el
control de la institución de educación superior, que sean investigados:
1.1.
Amonestación privada.
1.2.
Amonestación pública.
1.3.
Multas personales de hasta quinientos (500) salarios mínimos legales mensuales
vigentes.
1.4.
Suspensión en el ejercicio del respectivo cargo, hasta por el término de dos
(2) años.
1.5.
Separación del cargo.
1.6.
Inhabilidad de hasta diez (10) años para ejercer cargos o contratar con
Instituciones de Educación.
2.
A las instituciones de educación superior investigadas:
2.1.
Multas institucionales de hasta mil (1.000) salarios mínimos legales mensuales
vigentes.
2.2.
Suspensión de programas académicos, registros calificados, o nuevas admisiones,
hasta por el término de dos (2) años.
2.3.
Cancelación de programas académicos o de registros calificados.
2.4.
Suspensión de la personería jurídica de la institución.
2.5.
Cancelación de la personería jurídica de la institución.
PARÁGRAFO
1o. Las sanciones establecidas en los
numerales 1.1, 1.2, 1.3, 1.4, 1.5 y 1.6 del presente artículo, serán impuestas
por el Ministerio, previo concepto del Consejo Nacional de Educación Superior,
CESU, mediante resolución motivada, una vez adelantado y concluido el
correspondiente proceso administrativo, con observancia de la plenitud de sus
formas propias.
PARÁGRAFO
2o. El Ministerio de Educación
Nacional llevará el registro de las sanciones impuestas y adoptará las medidas
conducentes para que ellas se hagan efectivas.
ARTÍCULO
18. APLICACIÓN DE SANCIONES. El
Ministerio de Educación Nacional podrá imponer las sanciones administrativas a
los consejeros, directivos, representantes legales, administradores, o
revisores fiscales, cuando en ejercicio de sus funciones incurran en cualquiera
de las siguientes faltas:
1.
Incumplan los deberes o las obligaciones Constitucionales, legales o
estatutarias que les correspondan en desarrollo de sus funciones.
2.
Ejecuten, autoricen, o no eviten debiendo hacerlo, actos que resulten
violatorios de la Constitución, de la ley, de las normas que expida el Gobierno
Nacional, de los estatutos o de cualquier norma o disposición a la que en
ejercicio de sus funciones deban sujetarse.
3.
Incumplan las normas, órdenes, requerimientos o instrucciones que expida el
Ministerio de Educación Nacional en ejercicio de sus facultades de inspección y
vigilancia.
4.
No presenten informes o documentos requeridos en el curso de las
investigaciones administrativas, oculten, impidan o no autoricen el acceso a
sus archivos a los funcionarios competentes, o remitan la información
solicitada con errores significativos o en forma incompleta.
5.
Incumplan los estatutos universitarios, o en el caso de las instituciones de
educación privadas y de economía solidaria, apliquen reformas sin la
ratificación del Ministerio de Educación Nacional, de conformidad con el
artículo 103 de la
Ley 30 de 1992.
Las
sanciones administrativas a las instituciones de educación superior, proceden cuando:
l.
Incumplan los deberes o las obligaciones que la constitución, la ley, los
reglamentos les imponen.
2.
Ejecuten, autoricen, o no eviten debiendo hacerlo, actos que resulten
violatorios de la Constitución Nacional, de la ley, de las normas que expida el
Gobierno Nacional, de los estatutos o de disposiciones o instrucciones que
expida el Ministerio de Educación Nacional en el ejercicio de sus facultades.
3.
Incumplan las normas, órdenes, requerimientos o instrucciones que expida el
Ministerio de Educación Nacional, en ejercicio de sus facultades.
Lo
anterior, sin perjuicio de las demás acciones o sanciones a que haya lugar.
ARTÍCULO
19. CRITERIOS PARA GRADUAR LA SANCIÓN.
Para determinar la sanción que se deberá imponer se tendrán en cuenta, entre
otros, los siguientes criterios:
1.
La gravedad de los hechos o la dimensión del daño.
2.
El grado de afectación al servicio público educativo.
3.
El beneficio económico que se hubiere obtenido para el infractor o para
terceros, por la comisión de la infracción.
4.
La reincidencia en la comisión de la infracción.
5.
La resistencia, negativa u obstrucción a la acción investigadora o de
inspección y vigilancia.
6.
La utilización de medios fraudulentos en la comisión de la infracción, o la
utilización de persona interpuesta para ocultarla o encubrir sus efectos.
7.
El grado de prudencia y diligencia con que se hayan atendido los deberes o se
hayan aplicado las normas legales pertinentes.
8.
La renuencia o desacato a cumplir con las órdenes impartidas por la autoridad
competente.
9.
Las circunstancias de tiempo, modo y lugar en que se realizó la infracción.
10.
El resarcimiento del daño o la compensación del perjuicio causado.
ARTÍCULO
20. INVESTIGACIÓN PRELIMINAR. El
Ministro de Educación Nacional podrá ordenar la apertura de investigación
preliminar con el objeto de comprobar la existencia o comisión de los actos
constitutivos de falta administrativa señalados en esta ley.
ARTÍCULO
21. CONTINUIDAD DEL DERECHO A LA EDUCACIÓN. Cuando en virtud de la medida preventiva, la sanción impuesta o
cualquier otra causa, se suspenda o cancele uno o varios programas académicos,
o registros calificados, la institución de educación superior debe garantizar a
las cohortes iniciadas, la culminación del correspondiente programa en
condiciones de calidad, para lo cual debe establecer y ejecutar un plan de
continuidad, transición y/o reubicación, con el seguimiento del Ministerio de
Educación Nacional.
En
caso de que la Institución de Educación Superior cierre o decida liquidarse, el
Ministerio de Educación Nacional coordinará con otras instituciones la
reubicación de los estudiantes, para que se les garantice el derecho a la
educación, respetando la autonomía universitaria.
CAPÍTULO VI.
OTRAS DISPOSICIONES, DEROGATORIAS Y VIGENCIA.
ARTÍCULO
22. TRÁMITES MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL. El Ministerio de Educacional Nacional adelantará los
trámites que sean necesarios para la modificación de su estructura interna y la
ampliación de su planta de personal, para el adecuado cumplimiento de las
funciones de inspección y vigilancia que se otorgan en esta ley.
ARTÍCULO
23. TRÁMITES PARA SUPERINTENDENCIA DE EDUCACIÓN. Durante el año siguiente a la entrada en vigencia de
la presente ley, el Gobierno nacional, deberá presentar al Congreso de la
República un proyecto de ley mediante el cual se cree la Superintendencia de
Educación. Las normas que reglamenten la creación y el funcionamiento de la
Superintendencia de la educación, quien tendrá la finalidad de garantizar el
derecho a la educación, los fines constitucionales y legales de la educación,
la autonomía universitaria, los derechos de los diferentes grupos de la
comunidad académica, la calidad, eficiencia y continuidad en la prestación del
servicio educativo.
ARTÍCULO
24. TRANSITORIO. Los estudiantes que
hayan cursado uno o varios semestres en programas que no contaban con registro
calificado en Instituciones de Educación Superior que sean intervenidas por el
Gobierno nacional en aplicación de la presente ley, podrán presentar exámenes
de ingreso a programas similares que sí cuenten con el respectivo registro.
Los
resultados aprobatorios de tales exámenes tendrán el efecto de hacer validar
los semestres cursados sin el registro calificado, en aquellos semestres en que
las pruebas demuestren conocimientos adecuados.
Este
artículo tendrá una vigencia de un (1) año contado a partir de la entrada en
vigor de esta ley.
ARTÍCULO
25. DEROGATORIA. La presente ley
deroga los artículos 32, 48, 49, 50, y la
expresión “a través del Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación
Superior (Icfes)” de los incisos primero y cuarto del artículo 51 de la
Ley 30 de 1992.
ARTÍCULO
26. VIGENCIA. La presente ley rige a
partir de la fecha de su publicación.
El Presidente del Honorable Senado de la República,
JOSÉ DAVID NAME CARDOZO.
El Secretario General del Honorable Senado de la
República,
GREGORIO ELJACH PACHECO.
El Presidente de la Honorable Cámara de
Representantes,
FABIO RAÚL AMÍN SALEME.
El Secretario General de la Honorable Cámara de
Representantes,
JORGE HUMBERTO MANTILLA SERRANO.
República de Colombia – Gobierno Nacional
Publíquese y cúmplase.
Dada en Bogotá, D. C., a 23 de diciembre de 2014.
JUAN MANUEL SANTOS CALDERÓN
El Ministro de Hacienda y Crédito Público,
MAURICIO CÁRDENAS SANTAMARÍA.
El Viceministro de Política Criminal y Justicia
restaurativa del Ministerio de Justicia y del Derecho, encargado de funciones
del despacho del Ministerio de Justicia y del Derecho,
MIGUEL SAMPER STROUSS.
La Ministra de Educación Nacional,
GINA PARODY D'ECHEONA.
La Directora del Departamento Administrativo de la
Función Pública,
LILIANA CABALLERO DURÁN.
III. LA DEMANDA
La ciudadana Melissa Pastrana Soto, mediante escrito radicado en la
Corte Constitucional el 17 de febrero de 2015, demandó la totalidad de la Ley
1740 de 2014, por considerar que vulnera los artículos 1, 40, 67, 68, 69, 160 y
163 Superiores.
El Despacho mediante auto del 17 de marzo de 2015 resolvió inadmitir la
demanda y conceder a la ciudadana el término de tres (3) días para corregirla.
Encontrándose en término, la demandante presentó un escrito señalando que respecto a la vulneración de los artículos 1, 40,
68 y 69 Superiores, desistía de los cargos planteados, “toda vez que los
mismos están siendo resueltos por la H. Corte en el expediente D10652”.
En
lo que atañe a la vulneración del artículo 157 constitucional, referente
al requisito de los cuatro debates, sostuvo la demandante que “El proyecto
de ley demandada tuvo sólo dos debates luego de que el Gobierno Nacional
aparentemente usara la institución del mensaje de urgencia consagrada en el
artículo 163 Superior”. Y más adelante señala que: “Con el
establecimiento de los cuatro debates parlamentarios que no se surtieron en el
caso concreto, se busca blindar los principios democrático y de participación
ciudadana, además de propiciar el ambiente para deliberar y conocer de fondo y
de forma eficaces decisiones sobre temas trascendentales, que únicamente se
pueden obviar por razones de urgencia manifiesta evidente”.
En
relación con el artículo 160 constitucional, la ciudadana se limita
repetir su contenido y a realizar una transcripción de unos apartes de la
sentencia C- 880 de 2003, sin explicar las razones por las cuales en el caso
concreto aquél resultó vulnerado.
Finalmente,
en lo que atañe al artículo 163 constitucional, relacionado con el
trámite de urgencia, la demandante señala que en la Gaceta del Congreso jamás
se publicó el texto de aquél y que el Gobierno Nacional le acordó un uso
indebido a esta figura por cuanto no existían razones válidas que justificaran
su empleo y que adicionalmente, todo el debate tuvo lugar de  “espaldas” a las
universidades.
Por
tratarse de una demanda por vicios de forma, la demandante aportó las
siguientes pruebas para respaldar sus afirmaciones:
a)
Gaceta del Congreso número 747 del
2014 (Publicación del Proyecto de Ley número 124 de 2014, Senado, 179 de 2014,
Cámara).
b)
Gaceta del Congreso número 755 de
2014 (Publicación de ponencias para primer y tercer debate).
c)
Gaceta del Congreso número 830 de
2014 (Publicación de la ponencia para segundo debate).
Adicionalmente,
la ciudadana solicitó que la Corte decretara como prueba que se oficiara a la
Secretaría General del Congreso de la República, con el fin de que remitiera
copia simple del mensaje de urgencia que presentó la Ministra de Educación Gina
Parody, en nombre del Gobierno Nacional, sobre el Proyecto de Ley número 124 de
2014 Senado, 179 de 2014, Cámara.
El
Despacho mediante auto del 7 de abril de 2015 decidió rechazar el cargo de inconstitucionalidad
por vulneración del artículo 160 Superior, y admitirla en relación con los
artículos 157 y 163 Superiores. Frente a la decisión de rechazo la demandante
no presentó recurso de súplica.
IV. INTERVENCIONES
1.
Universidad
Libre de Bogotá.
El ciudadano Jorge Kenneth Burbano Villamarín, actuando como Director
del Observatorio de Intervención Ciudadana Constitucional de la Facultad de
Derecho de la Universidad Libre de Bogotá, interviene en el proceso de la
referencia para solicitarle a la Corte que declare exequible  la Ley 1740 de
2014.
En relación con la supuesta violación del artículo 157 Superior, indica
que, una vez revisados los antecedentes legislativos, se concluye que no se desconoció,
por cuanto “contrario a lo sostenido por la demandante, la ley 1740 de 2014
soportó los cuatro debates obligatorios de cualquier proyecto de ley ordinaria,
así como respetó los términos establecidos por la Constitución Política y la
doctrina constitucional de la Honorable Corte Constitucional”.
De igual manera, según el interviniente no se presentó vulneración del
artículo 163 constitucional, ya que según la jurisprudencia constitucional el
Presidente de la República puede solicitar celeridad en el estudio de cualquier
proyecto de ley, por cualquier causa. En tal sentido, no se requiere que el
acto se encuentre motivado.
2.
Universidad de
Antioquia.
La ciudadana Patricia Arias
Muñoz, actuando como apoderada general de la Universidad de Antioquia, interviene
en el proceso de la referencia para solicitarle a la Corte declare la
inexequibilidad de la Ley 1740 de 2014.
En cuanto a los aspectos de
forma, señala que se vulneró el artículo  160 Superior ya que “entre el
primer y segundo debate hubo un lapso de siete (7) días, no de ocho (8) como lo
exige la Constitución Política”. Adicionalmente, “si bien frente al
proyecto de ley se presentó por parte del Presidente de la República mensaje de
urgencia, no se genera modificación alguna en el tiempo mínimo que ha de
surtirse entre ambos debates, pues la posibilidad que ello brinda es la
simultaneidad de las sesiones en las dos cámaras”.
Por otra parte, en relación con
el fono, sostiene que la Ley 1740 de 2014 viola la autonomía universitaria, al
prever la intervención estatal en el manejo financiero de las instituciones de
educación superior. De igual manera, el legislador omitió establecer alguna
distinción entre universidades públicas y privadas, lo cual contraviene el
inciso segundo del artículo 69 Superior.
3.
Facultad de
Derecho y Ciencias Políticas de la Universidad de Antioquia.
La ciudadana Clemencia Uribe
Restrepo, actuando en su calidad de Decana de la Facultad de Derecho y Ciencias
Políticas de la Universidad de Antioquia, interviene en el proceso de la
referencia con el propósito de coadyuvar a la demanda presentada contra la Ley
1740 de 2014.
Indica que varias disposiciones
de la Ley 1740 de 2014 vulneran el artículo 69 Superior, referido a la autonomía
universitaria, en cuanto se adoptan varias medidas de inspección y vigilancia
abiertamente discrecionales, cuya constitucionalidad amerita una revisión
cuidadosa.
En concreto, en el texto de la
intervención se cuestiona la validez del numeral 2º del artículo 13 de la Ley
1740 de 2014, referente a la posibilidad de suspender temporalmente y de manera
preventiva, la prestación del servicio de educación. A su juicio, tal
disposición legal afecta la faceta académica de la autonomía universitaria, además
de la libertad de pensamiento, de expresión, de cátedra y de enseñanza, pues
comporta la adopción de un único modelo de autoevaluación para todas las
instituciones universitarias.
Agrega que las normas acusadas
desconocen el inciso final del artículo 113 Superior, por asimilación
inadecuada de asuntos que corresponden a distintas instituciones de educación
superior, desconociendo las particularidades de los entes universitarios
autónomos, en tanto que organismos independientes.
Por último, indica la
interviniente que varias disposiciones de la Ley 1740 de 2014, violan el
principio de progresividad en materia educativa.
4.
Ministerio de
Educación Nacional.
La ciudadana Ingrid Carolina
Silva Rodríguez, actuando en representación del Ministerio de Educación
Nacional, interviene en el proceso de la referencia para solicitarle a la Corte
que declare exequible la Ley 1740 de 2014.
Respecto al cargo de
inconstitucionalidad por el supuesto desconocimiento del artículo 157 Superior,
alega que el trámite legislativo fue el adecuado por cuanto: (i) el primer
debate en comisiones conjuntas tuvo lugar el 3 de diciembre de 2014; (ii) el
debate en plenaria de Cámara se realizó el 15 de diciembre de 2014; y (iii) el
debate en plenaria de Senado, fue el 16 de diciembre de 2014.
Por lo tanto, no es cierto que
la iniciativa haya sido aprobada en dos debates.
Agrega que el Gobierno
Nacional, en atención a la facultad prevista en el artículo 163 Superior,
radicó ante el Congreso el 24 de noviembre de 2014, una solicitud de trámite de
urgencia para el proyecto de ley que dio origen a la Ley 1740, petición que se
traduce en una excepción a la regla general de la realización de cuatro debates
consecutivos, ya que cuando esta se produce se realizan sesiones conjuntas de
las comisiones permanentes respectivas, en los términos del artículo 157.2
Superior.
Indica que el mensaje de
urgencia es un instrumento que permite que un proyecto de ley sea tramitado de
forma expedita, pero con todas las garantías de participación y deliberación,
razón por la cual se consagra la posibilidad de que se tramite en sesión
conjunta de las respectivas comisiones, la cual se desarrolla de manera
pública, y por eso brinda la oportunidad para que los integrantes de las
células congresionales deliberen y ejerzan su derecho de participación.
En cuanto a la motivación y
publicación de la solicitud del mensaje de urgencia, señala que ni el artículo
163 constitucional ni la Ley 5ª de 1992, prevén unos requisitos para la
presentación del mensaje de urgencia. Luego, se trata de una iniciativa que
bien puede ejercer el referido mandatario cuando a su sano juicio considere que
un proyecto de ley debe ser debatido de manera expedita por parte del Congreso
de la República, para atender determinadas situaciones sociales o económicas
que este afrontando el país.
Al mismo tiempo, es el Congreso
de la República el competente para resolver si procede o no aceptar el mensaje
de urgencia presentado por el Presidente de la República.
En cuanto a la publicación del
mensaje de urgencia, alega que no existe ninguna norma constitucional que le
imponga la obligación al Gobierno Nacional o al Congreso de la República, de
publicar el mensaje de urgencia.
En conclusión, el Ministerio de
Educación Nacional alega que durante el trámite de la Ley 1740 de 2014, no se
presentó vicio de inconstitucionalidad alguno.
5.     Ciudadana Olga
González.
La ciudadana Olga González
interviene en el proceso de la referencia, con el propósito de coadyuvar la
demanda ciudadana.
En su concepto, la publicación
del mensaje de urgencia es requisito sine qua non del trámite
legislativo, ya que garantiza la vigencia del principio de participación
democrática.
Señala que, con base en las
pruebas decretadas, se corrobora que el mensaje de urgencia emitido por la
Ministra de Educación Nacional, en representación del Gobierno Nacional, no fue
publicado en la Gaceta del Congreso, pues según el Secretario General del Congreso,
la Ley 5ª de 1992, no contempla dicha publicación.
A juicio de la interviniente,
el mensaje de urgencia hace parte del trámite de legislativo, y en esa medida,
debió ser publicado en la Gaceta del Congreso, “pues la Constitución  no
establece de manera expresa que éste no deba ser publicado”.
A manera de ejemplo, cita la
publicación del mensaje de urgencia referente a las reglas “para el desarrollo de referendos constitucionales con
ocasión de un acuerdo final para la terminación del conflicto armado” (Gaceta
del Congreso número 645 de 2013).
Por último, destaca que el mensaje de
urgencia no precisa los hechos por los cuales debía omitirse el trámite
ordinario de la ley, “pues la Ministra de Educación no expone de manera
profunda y precisa las razones de la supuesta crisis universitaria”.
6.
Universidad de
La Sabana.
En escrito extemporáneo[1],
la ciudadana Margarita Cárdenas Poveda, actuando en su condición de profesora
de planta de la Universidad de La Sabana, intervino en el proceso de la
referencia, para solicitarle a la Corte declare exequible la Ley 1740 de 2014.
7.
Universidad
Externado de Colombia.
En escrito extemporáneo[2],
el ciudadano Alberto Montaña Plata, actuando en su condición de Director del
Departamento de Derecho Administrativo de la Universidad Externado de Colombia,
intervino en el proceso de la referencia, para solicitarle a la Corte declare
exequible la Ley 1740 de 2014.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR
GENERAL DE LA NACIÓN
El Procurador General de la
Nación, en concepto número 5932 del 3 de julio de 2015, solicitó a la Corte
declarar exequible, por los cargos analizados, la Ley 1740 de 2014.
Inicia la Vista por señalar que
la demanda ciudadana plantea la resolución de dos problemas jurídicos: (i) si
durante el trámite del proyecto de ley se respetó el mandato constitucional de
surtir cuatro debates, y excepcionalmente tres cuando hay comisiones conjuntas;
y (ii) si para la procedencia del mensaje de urgencia se requiere su
publicación en la Gaceta del Congreso.
En relación con el cargo de
inconstitucionalidad según el cual la Ley 1740 de 2014 sólo surtió dos debates,
se considera que no le asiste la razón a la demandante, ya que, con base en las
pruebas obrantes en el expediente, se realizaron tres debates, debido a que las
comisiones respectivas de Cámara y Senado sesionaron de forma conjunta.
En relación con la ausencia de
publicación en la Gaceta del Congreso del texto del mensaje de urgencia, indica
que, en los términos del artículo 2 de la Ley 1431 de 2011, que introdujo
algunas modificaciones a la Ley 5ª de 1992, sería pertinente que la Corte se
pronunciara al respecto. De todas formas, en su concepto, no se vulneró el
principio de publicidad, ya que a los congresistas se les informó acerca del
mensaje de urgencia.
VI. CONSIDERACIONES Y
FUNDAMENTOS
1.
Competencia
2.
En
virtud de lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4° de la Carta Política, la
Corte Constitucional es competente para conocer de esta demanda, pues se trata
de una acusación de inconstitucionalidad contra un precepto que forma parte de
una ley de la República.
3.
Caducidad de la acción
4.
En
los términos del artículo 242.3 Superior: “Las acciones por vicios de forma
caducan en el término de un año, contado desde la publicación del respectivo
acto”.
En
el caso concreto, la Ley 1740 de 2014 fue publicada en el Diario Oficial número
49374 del 23 de diciembre de 2014 y la acción pública de inconstitucionalidad
fue radicada en la Secretaría General de la Corte el 17 de febrero de 2015. En
consecuencia, se ha cumplido con el término previsto en el artículo 242.3
constitucional.
5.
Requisitos que deben
cumplir las demandas de inconstitucionalidad.
El ciudadano que ejerce la acción pública de
inconstitucionalidad contra una norma legal determinada debe señalar con
precisión el objeto demandado, el concepto de la violación y la
razón por la cual la Corte es competente para conocer del asunto. Estos
son los tres elementos desarrollados en el artículo 2° del Decreto 2067 de
1991, que hacen posible una decisión de fondo por parte de este Tribunal
Constitucional.
Para
que realmente exista en la demanda una imputación o un cargo de
inconstitucionalidad, es indispensable que los argumentos  planteados en la
misma permitan efectuar a la Corte Constitucional una verdadera confrontación
entre la norma acusada y la disposición constitucional supuestamente vulnerada.
El artículo 2° del Decreto mencionado en precedencia,
consigna los requisitos que debe contener toda demanda de inconstitucionalidad,
uno de los cuales es el contemplado en el numeral tercero de la citada
disposición, a saber: el señalamiento de las razones por las cuales las
normas constitucionales invocadas se estiman violadas.
La Corte Constitucional se ha pronunciado de manera
reiterada sobre esta exigencia, en el sentido de advertir que si bien es cierto
la acción pública de inconstitucionalidad no está sometida a mayores rigorismos
y debe prevalecer la informalidad[3],
deben existir requisitos y contenidos mínimos en la demanda que permitan a la
Corte Constitucional la realización satisfactoria del examen de
constitucionalidad, es decir, el libelo acusatorio debe ser susceptible de
generar una verdadera controversia constitucional.
Por ello, esta Corporación ha interpretado el alcance
de las condiciones materiales que debe cumplir la demanda de
inconstitucionalidad y ha sistematizado, sin caer en formalismos técnicos,
incompatibles con la naturaleza popular y ciudadana de la acción de
inconstitucionalidad, que los cargos formulados por la demandante deben ser claros,
ciertos, específicos, pertinentes y suficientes[4]. Esto significa
que la acusación debe ser suficientemente comprensible (clara) y recaer
verdaderamente sobre el contenido de la disposición acusada (cierta). Además,
el actor debe mostrar cómo la disposición vulnera la Carta (especificidad), con
argumentos que sean de naturaleza constitucional, y no legales ni doctrinarios
ni referidos a situaciones puramente individuales (pertinencia). Finalmente, la
acusación debe no solo estar formulada en forma completa sino que debe ser
capaz de suscitar una mínima duda sobre la constitucionalidad de la norma
impugnada (suficiencia).
Ahora, cuando quiera que se trate de demandas por
vicios de procedimiento, el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991 establece el
cumplimiento del siguiente requisito:
“4. Cuando fuera el caso, el señalamiento del trámite
impuesto por la Constitución para la expedición del acto demandado y la forma
en que fue quebrantado”
La Corte en sentencia C-403 de 2003, interpretó el
alcance de la disposición anteriormente citada, de la siguiente manera:
“Si es del caso que la demanda se dirija a controvertir
el proceso de aprobación de la norma acusada, el actor deberá adjuntar las
pruebas que sustentan sus afirmaciones, con lo cual se cumple el cuarto de los
requisitos mencionados.”
De
igual manera, esta Corporación en sentencia C-034 de 2011, adelantó las
siguientes consideraciones en relación con la suficiencia del cargo de
inconstitucionalidad, en materia de vicios de procedimiento:
“cuando se estime que el trámite impuesto por la
Constitución para la expedición del acto demandado ha sido quebrantado, se
tendrá que referir de qué procedimiento se trata y en qué consistió su
vulneración (artículo 2 numeral 4 del Decreto 2067 de 1991), circunstancia que
supone una referencia mínima a los hechos que ilustre a la Corte sobre
la fundamentación de tales asertos, así no se aporten todas las pruebas
y éstas sean tan sólo pedidas por el demandante”. (Negrillas agregadas).
6.
Argumentos de la demanda y
precisión de los cargos de inconstitucionalidad.
La
ciudadana Melissa Pastrana Soto demandó la inconstitucionalidad de la Ley 1740
de 2014, por los siguientes vicios procedimentales en su formación.
En
relación con la violación al artículo 157 Superior, sostiene que la
referida ley fue aprobado en dos (2) debates y no en cuatro (4), tal y como lo
exige la referida norma constitucional. Fundamenta su acusación en las
siguientes afirmaciones:
“El proyecto de ley demandada tuvo sólo dos debates
luego de que el Gobierno Nacional aparentemente usara la institución del
mensaje de urgencia consagrada en el artículo 163 Superior…Con el
establecimiento de los cuatro debates parlamentarios que no se surtieron en el
caso concreto, se busca blindar los principios democrático y de participación
ciudadana, además de propiciar el ambiente para deliberar y conocer de fondo y
de forma eficaces decisiones sobre temas trascendentales, que únicamente se
pueden obviar por razones de urgencia manifiesta evidente”.
A
su vez, en lo atinente al desconocimiento del artículo 163 Superior, alega
la ciudadana que el mensaje de urgencia que envió la Ministra de Educación,
actuando en nombre del Gobierno Nacional, adolece de las siguientes
irregularidades sustanciales: (i) no fue publicado en la Gaceta del Congreso de
la República; y (ii) carece de motivación. Lo anterior condujo, en su opinión,
a que el debate congresional sobre la reforma a la Ley de Educación, se diera
“de espaldas” a las universidades.
Por
tratarse de una demanda por vicios de forma, la demandante aportó las
siguientes pruebas para respaldar sus afirmaciones:
d)
Gaceta del Congreso número 747 del
2014 (Publicación del Proyecto de Ley número 124 de 2014, Senado, 179 de 2014,
Cámara).
e)
Gaceta del Congreso número 755 de
2014 (Publicación de ponencias para primer y tercer debate).
f)
Gaceta del Congreso número 830 de
2014 (Publicación de la ponencia para segundo debate).
Adicionalmente,
la ciudadana solicitó que la Corte decretara como prueba que se oficiara a la
Secretaría General del Congreso de la República, con el fin de que remitiera
copia simple del mensaje de urgencia que presentó la Ministra de Educación Gina
Parody, en nombre del Gobierno Nacional, sobre el Proyecto de Ley número 124 de
2014 Senado, 179 de 2014, Cámara. Lo anterior por cuanto el referido documento
no fue publicado en la Gaceta del Congreso.
El
Magistrado Ponente, en auto del 7 de abril de 2015, decretó como prueba que el
Secretario General del Congreso remitiera copia simple del mensaje de urgencia
enviado por el Gobierno Nacional, así como de la totalidad del trámite
legislativo.
Los
intervinientes y la Vista Fiscal coinciden en que esos son los dos cargos de
inconstitucionalidad que estructuró la demandante contra la Ley 1740 de 2014.
Al respecto, salvo la Universidad de Antioquia y la ciudadana Olga González,
coinciden en solicitarle a la Corte declarar exequible la normatividad acusada,
por los cargos analizados.
Así
las cosas, la Corte debe resolver los siguientes problemas jurídicos:
1.
¿El trámite de la Ley 1740 de 2014
surtió cuatro (4) debates o, al menos tres (3), en caso de haberse presentando
un mensaje de urgencia?
2.
¿El texto del mensaje de urgencia
debe ser publicado en la Gaceta del Congreso y encontrarse motivado?
Para resolver los anteriores problemas jurídicos la
Corte: (i) describirá el trámite que surtió la aprobación de la Ley 1740 de
2014; (ii) analizará la configuración constitucional y legal de la figura del
mensaje de urgencia; (iii) examinará algunos precedentes de la Corte en la
materia; (iv) analizará el origen, contenido y alcance del principio de
publicidad en el trámite legislativo; y (v) resolverá los cargos de
inconstitucionalidad.
4.      Descripción del trámite que surtió la
aprobación de la Ley 1740 de 2014.
El 24 de noviembre de 2014, la Ministra de Educación
Nacional radicó en el Senado de la República el proyecto de ley 124 de 2014, “por la cual se desarrolla parcialmente el artículo 67
y los numerales 21, 22 y 26 del artículo 189 de la Constitución Política, se
regula la inspección y vigilancia de la educación superior y se dictan otras
disposiciones.”, publicado en la
Gaceta del Congreso número 747 de 2014.
Ese
mismo día, el Gobierno Nacional, por intermedio de la Ministra de Educación
Nacional, envió mensaje de urgencia y deliberación conjunta de las
correspondientes Comisiones Constitucionales Permanentes, a los Presidentes de
Senado y Cámara de Representantes[5].
Las razones expuestas por el Gobierno Nacional fueron las siguientes:
“Para que el sistema educativo cumpla sus fines y se
logre la prestación de un servicio educativo con calidad y continuidad, es
necesario que todos los actores cumplan adecuadamente su papel dentro del marco
de la Constitución y la ley. Hemos identificado que la función de inspección y
vigilancia que debe realizar el Estado a la Educación Superior para lograr el
fin anterior, no está siendo disuasiva, ni ha contado con las herramientas
suficientes para solucionar problemas crónicos de algunas instituciones.
Tampoco le está permitido al Ministerio de Educación Nacional hacer un análisis
oportuno de la situación ni generar alertas tempranas para evitar situaciones
críticas.
Por ende, para el Gobierno Nacional es fundamental
fortalecer sus funciones de inspección y vigilancia mediante la creación de
mecanismos y herramientas eficaces que permitan cumplir esta función y así
garantizar los derechos de los estudiantes a la educación y la prestación
continua del servicio público con altos estándares de calidad.
La situación de algunas instituciones de Educación
Superior en la actualidad requiere medidas urgentes que permitan prevenir y
minimizar aquellos riesgos que atentan contra la continuidad y la calidad del
servicio educativo. La dinámica del sector y el inicio de un nuevo ciclo
académico a partir de enero de 2015, hace necesario que el país adopte de
manera inmediata instrumentos y mecanismos eficaces de inspección y vigilancia
que les permitan actuar para garantizar oportunamente los derechos y los
propósitos dispuestos anteriormente.
Por lo anterior, de manera atenta, solicitamos a
ustedes impartir el trámite de urgencia al proyecto mencionado.
Cordialmente,
Gina Parody D’Echeona
Ministra de Educación Nacional”.
Las Mesas Directivas de Senado y Cámara de
Representantes, mediante Resoluciones números 120[6] y 3087 del 25
de noviembre de 2014, respectivamente, autorizaron a sus respectivas Comisiones
Sextas Permanentes para sesionar conjuntamente y dar trámite de urgencia al
proyecto de ley número 124 de 2014. Los referidos actos administrativos no se
publicaron en la Gaceta del Congreso, pero se comunicaron a las
correspondientes Comisiones.
El Informe de Ponencia para Primer Debate se encuentra
publicado en la Gaceta del Congreso número 755 del 26 de noviembre de 2014.
El anuncio para discusión y votación en sesiones
conjuntas figura en el Acta número 19 del 26 de noviembre de 2014, publicada en
la Gaceta del Congreso número 172 de 2015, la cual finalmente se llevó a cabo
el 3 de diciembre de 2014[7],
tal y como quedó registrado en el Acta número 20 de 2014, publicada en la
Gaceta del Congreso número 173 de 2015.
En relación con el debate en Plenaria del Senado de la
República, el 9 de diciembre de 2014 fue publicada en la Gaceta del Congreso
número 830 de 2014, el texto del “Informe de Ponencia Segundo Debate proyecto
de ley 124 de 2014 Senado, 179 de 2014, Cámara”. El anuncio para discusión y
votación fue publicado en la Gaceta del Congreso número 149 de 2015, en tanto
que la aprobación en Plenaria lo fue en la Gaceta del Congreso  número 150 de
2015.
El Acta número 43 de sesión Plenaria de Cámara de
Representantes del 11 de diciembre de 2014, publicada en la Gaceta del Congreso
número 382 de 2015, da cuenta de la realización del anuncio de discusión y
votación previa del proyecto de ley 124 de 2014 Senado, 179 de 2014 Cámara.
En conclusión, la Ley 1740 de 2014 fue aprobada en
tres debates, debido a que las Comisiones Sextas de Cámara y Senado sesionaron
conjuntamente.
7.
Configuración
constitucional y legal de la figura del mensaje de urgencia.
La Constitución de 1991 regula la figura del mensaje
de urgencia, en los siguientes términos:
“ARTICULO 163. El Presidente de la República podrá solicitar trámite
de urgencia para cualquier proyecto de ley. En tal caso, la respectiva cámara
deberá decidir sobre el mismo dentro del plazo de treinta días. Aun dentro de
este lapso, la manifestación de urgencia puede repetirse en todas las etapas
constitucionales del proyecto. Si el Presidente insistiere en la urgencia, el
proyecto tendrá prelación en el orden del día excluyendo la consideración de
cualquier otro asunto, hasta tanto la respectiva cámara o comisión decida sobre
él.
Si el proyecto de ley a que se refiere el mensaje de
urgencia se encuentra al estudio de una comisión permanente, ésta, a solicitud
del Gobierno, deliberará conjuntamente con la correspondiente de la otra cámara
para darle primer debate.”
En términos muy similares, la Ley 5ª de 1992 prevé:
“ARTÍCULO 191. TRÁMITE DE URGENCIA. El Presidente de la República podrá solicitar trámite
de urgencia para cualquier proyecto de ley. En tal caso, la respectiva Cámara
deberá decidir sobre el mismo, dentro de un plazo de treinta (30) días. Aún
dentro de este lapso la manifestación de urgencia puede repetirse en todas las
etapas constitucionales del proyecto.
Si el Presidente insistiere en la urgencia, el
proyecto tendrá prelación en el Orden del Día, excluyendo la consideración de
cualquier otro asunto hasta tanto la respectiva Cámara o Comisión decida sobre
él”.
La citada disposición debe ser interpretada
conjuntamente con aquella sobre sesiones conjuntas:
“ARTÍCULO 183. PROYECTO A LA OTRA
CÁMARA. Aprobado un proyecto de ley
por una de las Cámaras, su Presidente lo remitirá, con los antecedentes del
mismo y con los documentos producidos en su tramitación, al Presidente de la
otra Cámara.
Entre la aprobación del proyecto en una de las Cámaras
y la iniciación del debate en la otra deberán transcurrir, por lo menos, quince
(15) días, salvo que el proyecto haya sido debatido en sesión conjunta de las
Comisiones Constitucionales, en cuyo caso podrá presentarse la simultaneidad
del segundo debate en cada una de las Cámaras.
En conclusión, el mensaje de urgencia le permite al
Presidente de la República incidir directamente en la agenda del Congreso, en
la medida en que le establece un plazo máximo de treinta días a la respectiva
Cámara para decidir sobre un determinado proyecto de ley; incluso, de llegar a
insistir, se alterará el orden de día para darle prelación a aquél.
Adicionalmente, el mensaje de urgencia puede ir acompañado de una petición de
deliberación conjunta de comisiones, caso en el cual el respectivo proyecto de
ley surtirá tres debates y no cuatro.
6. Pronunciamientos de la Corte sobre la figura del
mensaje de urgencia.
En diversas oportunidades la Corte se ha pronunciado
sobre la naturaleza jurídica y la configuración normativa del mensaje de
urgencia:
·
Naturaleza jurídíca
del trámite de urgencia.
Se trata del ejercicio de una potestad y no de una obligación. En consecuencia,
el Presidente de la República decide si lo presenta, insiste o lo retira.
(sentencia C- 872 de 2002).
·
Forma de
contabilizar los términos constitucionales en el trámite legislativo cuando
media mensaje de urgencia.  Si bien entre la aprobación del proyecto ley en una de las Cámaras y la
·
iniciación del debate
en la otra, deberán transcurrir por lo menos quince días (art. 160 Superior),
la deliberación conjunta de las respectivas Comisiones permanentes de las dos
Cámaras para darle primer debate, de producirse como consecuencia del mensaje
de urgencia del Presidente de la República (art. 163 Superior), hace
innecesario el cumplimiento de dicho término (sentencia C- 025 de 1993,
reiterada en fallo C-658 de 2003).La anterior contabilización se realiza en
días hábiles (sentencias C-607 de 1992 y C-510 de 1996).
·
Efectos  jurídicos
del desconocimiento del trámite de urgencia sobre los demás proyectos de ley. El desconocimiento del mensaje de urgencia e
insistencia de un proyecto de ley no tiene la vocación de afectar el trámite de
otros proyectos distintos, pues cada procedimiento legislativo es autónomo e
independiente, y por lo mismo, no pueden comunicarse entre ellos las
irregularidades que se presentan en su desarrollo. (sentencias C- 072 de
1995 y    C-1040 de 2005).
·
Efectos jurídicos
del incumplimiento del término del treinta días de treinta (30) días. El término señalado por el
Constituyente carece de fuerza preclusiva, pues su finalidad se limita a exigir
una mayor celeridad en el trámite de la iniciativa. En consecuencia,  el
Congreso de la República no pierde su competencia para seguir tramitando el
proyecto pasado el citado plazo, ya que en todo momento se conserva la función
legislativa. El mismo artículo 163 del Texto Superior restringe sus efectos al
apremio en el trámite, cuando le otorga la facultad al Presidente o a sus
Ministros de insistir en la manifestación de urgencia, lo que significa que su
uso no se agota en una primera oportunidad y se puede volver sobre ella para
lograr una mayor agilidad en el procedimiento legislativo, en concreto, dándole
prelación al proyecto en el orden del día, hasta tanto la respectiva cámara o
comisión decida sobre él. (sentencias C- 446 de 2009 y C-225 de 2014).
·
Leyes aprobatorias de tratados
internacionales. No existe ningún impedimento constitucional para que, como
consecuencia de un mensaje de urgencia y de la solicitud del Gobierno Nacional,
un proyecto de ley dirigido a aprobar un tratado internacional, pueda ser
debatido en sesión conjunta de las comisiones permanentes de las cámaras. En
efecto, el artículo 163 de la Constitución Política autoriza el mensaje de urgencia
“para cualquier proyecto de ley”, lo cual incluye –entre otros– a los
proyectos aprobatorios de tratados y convenios internacionales. (sentencia C-
225 de 2014).
·
Leyes estatutarias. El mensaje de urgencia y la deliberación conjunta de
las Comisiones es admisible, incluso en la tramitación de proyectos de ley
estatutaria. El artículo 163 de la Constitución dice que el Presidente de la
República puede solicitar trámite de urgencia “para cualquier proyecto de
ley”. (sentencia C- 784 de 2014).
7.      Contenido y alcance del principio de
publicidad en el trámite legislativo.
La garantía del  principio democrático implica que se
respete la regla de la mayoría y se asegure la participación, en condiciones de
igualdad, de todos los sectores de la Cámara, especialmente de las minorías.
Para ello es esencial que se asegure la transparencia en el trámite
legislativo. De allí que se aseguren diversas modalidades de acceso al público
a los debates congresionales, así como la publicación de determinados textos
esenciales para la construcción de una decisión libre e informada por parte de
un órgano colegiado. Tales exigencias suelen encontrarse previstas en la
Constitución, y de forma más detallada, en el Reglamento del Congreso.
En forma reiterada esta Corte
Constitucional ha resaltado la importancia del principio de publicidad en el
trámite legislativo sosteniendo que:
“Un Estado constitucional interesado por
el fortalecimiento de la democracia debe contar con procedimientos que
garanticen la transparencia de la información dentro del trámite legislativo.
El principio de publicidad cumple importantes finalidades dentro del Estado
social de derecho, pues el Congreso es el lugar en donde se realiza de manera
privilegiada la discusión pública de las distintas opiniones y opciones
políticas. De un lado, la publicidad racionaliza la propia discusión
parlamentaria y la hace más receptiva a los distintos intereses de la sociedad,
con lo cual las deliberaciones producen resultados más justos. De otro lado, la
publicidad articula la actividad del Congreso con la ciudadanía, y es una
condición necesaria para que el público esté mejor informado sobre los temas de
trascendencia nacional, con lo cual se estrechan además las relaciones entre
electores y elegidos, valor esencial en una democracia participativa como la
colombiana. La publicidad es una condición de legitimidad de la discusión
parlamentaria, pues es la única manera de que el Congreso cumpla una de sus
funciones esenciales, esto es, la de traducir políticamente la opinión de los
distintos grupos y sectores de la sociedad y, a su vez, la de contribuir a la
preservación de una sociedad abierta en la cual las distintas opiniones puedan
circular libremente. Por todo ello, sin transparencia y publicidad de la
actividad de las asambleas representativas no cabe hablar verdaderamente de
democracia constitucional”[8].
De igual manera, esta Corporación ha considerado que
las exigencias de publicidad del trámite parlamentario deben encontrarse
expresamente señaladas en la Constitución o en el Reglamento Interno del
Congreso. Así, en sentencia C- 465 de 2014 consideró lo siguiente:
“Si bien uno de los fines esenciales del
principio de publicidad está determinado por la transparencia de la información
y el conocimiento que se tenga, ni en la Constitución ni en la ley se ha
establecido que las proposiciones presentadas por los parlamentarios, deban ser
previamente publicadas en el Gaceta Oficial del Congreso, no se entendería cómo
puede exigirse que cuando se trate de proposiciones o enmiendas a un proyecto
inicialmente presentado por parte del Gobierno, las mismas sí deban ser
publicadas”.
En conclusión, el principio de publicidad resulta
esencial para amparar los derechos de las minorías políticas. A su vez, la
constatacion de su desconocimiento por el juez constitucional debe acompasarse
con el principio de instrumentalidad de las formas y su previsión en la Carta
Política o en el Reglamento del Congreso.
8.       Resolución
de los cargos de inconstitucionalidad.
8.1.  Examen sobre la supuesta vulneracion del
artículo 157 Superior.
La
ciudadana Melisa Pastrana Soto alega que durante el trámite congresional que
surtió la Ley 1740 de 2014, se vulneró el artículo 157 Superior, por cuanto
ésta fue aprobada en dos (2) debates y no en cuatro (4), tal y como lo exige la
referida norma constitucional.
Un
examen de las pruebas aportadas por la demandante y de las practicadas por la
Corte evidencia que el referido vicio de procedimiento no existió.
El
proyecto de ley fue presentado el
24 de noviembre de 2014. Ese mismo día, el Gobierno Nacional, por intermedio de
la Ministra de Educación Nacional, envió mensaje de urgencia y deliberación
conjunta de las correspondientes Comisiones Constitucionales Permanentes, a los
Presidentes de Senado y Cámara de Representantes[9].
El anuncio para discusión y votación en sesiones
conjuntas figura en el Acta número 19 del 26 de noviembre de 2014, publicada en
la Gaceta del Congreso número 172 de 2015, la cual finalmente se llevó a cabo
el 3 de diciembre de 2014[10].
Con posterioridad a las sesiones conjuntas se realizaron
los debates en las correspondientes Plenarias. En la Cámara de Representantes
se llevó a cabo el 15 de diciembre de 2014 (Acta número 44) y el texto
definitivo fue publicado en la Gaceta del Congreso número 879 de 2014. En el
Senado de la República, por su parte, la votación tuvo lugar el 16 de diciembre
de 2014 (Acta número 38), siendo publicado el texto definitivo publicado en la
Gaceta del Congreso número 872 de 2014.
Como puede advertirse entre la aprobación del proyecto
de ley en sesiones conjuntas y los debates en las correspondientes Plenarias,
se respetó el término de ocho días. Al respecto, la Corte en sentencia C- 751
de 2008 consideró lo siguiente:
“Según el artículo 160 de la Carta, los términos que
deben mediar para las respectivas aprobaciones de un proyecto de ley en la
comisión constitucional respectiva y la plenaria correspondiente es de 8 días,
y entre la aprobación del proyecto en una Cámara y la iniciación del debate en
la otra, es de15 días. No obstante, tal como lo ha sostenido de manera
reiterada la Corte Constitucional, la solicitud de trámite de urgencia del
gobierno altera el rito ordinario de las leyes en el Congreso. Cuando el mensaje
de urgencia propicia la sesión conjunta de las comisiones, no es
imperativo que medien 15 días entre la aprobación del proyecto en una de las
cámaras y la iniciación del debate en la otra, haciéndose innecesario
el cumplimiento de dicho término. En el trámite de urgencia, si la
iniciativa -sin excepcionar los proyectos de ley relativos a los tributos- se
aprueba conjuntamente por las Comisiones respectivas en primer debate, lo que
sigue es el segundo debate en cada una de las Cámaras, siempre que medie un
lapso no inferior a ocho días”.
(negrillas y subrayados agregados).
Adicionalmente,
se respetó el término de treinta (30) días de que trata el artículo 163
Superior.
En
este orden de ideas, el cargo de inconstitucionalidad no está llamado a
prosperar.
8.2.
Examen de constitucionalidad sobre la presunta violación del artículo 163
Superior.
La
ciudadana Melisa Pastrana Soto alega que durante el trámite congresional que
surtió la Ley 1740 de 2014 se desconocimiento
el artículo 163 Superior, alega el mensaje de urgencia que envió la Ministra de
Educación, actuando en nombre del Gobierno Nacional, adolece de las siguientes
irregularidades sustanciales: (i) no fue publicado en la Gaceta del Congreso de
la República; y (ii) carece de motivación. Lo anterior condujo, en su opinión,
a que el debate congresional sobre la reforma a la Ley de Educación, se diera
“de espaldas” a las universidades. No comparte la Corte las anteriores
conclusiones, por las razones que pasan a explicarse.
8.2.1.
La publicación del mensaje de urgencia.
Contrario a lo sostenido por la demandante, ni la
Constitución ni el Reglamento Interno del Congreso disponen como requisito en
el trámite de formación de la ley, la publicación del mensaje de urgencia en la
Gaceta del Congreso.
La materialización del principio de publicidad no se
limita a la publicación de un determinado texto o documento en la Gaceta del
Congreso. Por el contrario, una de sus manifestaciones más imporantes consiste
en que los congresistas tengan plena claridad acerca del trámite que viene
surtiendo un determinado proyecto de ley.
En el caso concreto, las Mesas Directivas de Senado y
Cámara de Representantes, mediante Resoluciones números 120[11] y 3087 del 25
de noviembre de 2014, respectivamente, autorizaron a sus respectivas Comisiones
Sextas Permanentes para sesionar conjuntamente y dar trámite de urgencia al
proyecto de ley número 124 de 2014. Los referidos actos administrativos si bien
no fueron publicados en la Gaceta del Congreso, fueron comunicados a las
correspondientes Comisiones.
En este orden de ideas, el cargo de
inconstitucionalidad no está llamado a prosperar por cuanto los congresistas
fueron informados, por intermedio de las respectivas mesas directivas, de la
presentación de un mensaje de urgencia y sesiones conjuntas, por el Gobierno
Nacional.
8.2.2. La falta
de motivación del mensaje de urgencia.
Al igual que sucede con la publicación del mensaje de
urgencia, tampoco existe en la Constitución ni el Reglamento Interno del
Congreso un deber, a cargo del Presidente de la República, en el sentido de
tener que motivar dicho acto.
No obstante lo anterior, en el caso concreto, en el
texto del mensaje de urgencia y sesiones conjuntas remitido al Congreso de la
República el 24 de noviembre de 2014, el Gobierno Nacional expuso diversas
razones vinculadas con la premura por la aprobación del proyecto de ley: (i) la función de inspección y vigilancia que debe
realizar el Estado a la Educación Superior para lograr el fin anterior, no está
siendo disuasiva, ni ha contado con las herramientas suficientes para
solucionar problemas crónicos de algunas instituciones; (ii) es fundamental
fortalecer sus funciones de inspección y vigilancia mediante la creación de
mecanismos y herramientas eficaces que permitan cumplir esta función y así
garantizar los derechos de los estudiantes a la educación y la prestación
continua del servicio público con altos estándares de calidad; (iii) la
situación de algunas instituciones de Educación Superior en la actualidad
requiere medidas urgentes que permitan prevenir y minimizar aquellos riesgos
que atentan contra la continuidad y la calidad del servicio educativo; (iv) la
dinámica del sector y el inicio de un nuevo ciclo académico a partir de enero
de 2015, hace necesario que el país adopte de manera inmediata instrumentos y
mecanismos eficaces de inspección y vigilancia que les permitan actuar para
garantizar oportunamente los derechos y los propósitos señalados.
En
este orden de ideas, el cargo de inconstitucionalidad no está llamado a
prosperar.
9. Síntesis.
La
ciudadana Melisa Pastrana Soto planteó dos cargos de inconstitucionalidad
contra la Ley 1740 de 2014, por vicios de procedimiento.
En
primer cargo consistió en la violación del artículo 157 Superior, por cuanto
ésta fue aprobada en dos (2) debates y no en cuatro (4), tal y como lo exige la
referida norma constitucional.
Una
revisión de las pruebas aportadas por la demandante y las practicadas por la
Corte permitió constatar que el referido vicio en el trámite legislativo no
existió. En efecto, el proyecto de ley surtió tres debates, por cuanto el
mensaje de urgencia fue acompañado de petición de sesiones conjuntas. Igualmente
se respetaron los plazos constitucionales entre los debates en comisiones
conjuntas y plenarias.
Un
segundo cargo de inconstitucionalidad apuntó a que el mensaje de urgencia no
fue publicado en la Gaceta del Congreso ni se encontraba motivado. La Corte
considera que el cargo no está llamado a prosperar por cuanto no existe ninguna
norma constitucional u orgánica que prevea la publicación del mensaje de
urgencia, o que obligue al Presidente de la República a motivar el mensaje de
urgencia. Con todo, en el caso concreto, las correspondientes mesas directivas
fueron debidamente informadas del mensaje de urgencia y el texto de éste se
encontraba motivado. En consecuencia, no se desconoció el principio de
publicidad.
VI.    DECISION
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de
la Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Declarar EXEQUIBLE, por los cargos analizados,
la Ley 1740 de 2014.
Notifíquese, comuníquese,
cúmplase, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
archívese el expediente.
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Presidenta (e)
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
ALBERTO ROJAS RIOS
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Recibido el 17 de junio de 2015.
[2] Recibido el 23 de junio de 2015.
[3] Corte Constitucional, Auto del 29 de julio
de 1997, expediente D-1718.
[4] Ver, entre otras, las sentencias C-1052 de
2001 y C-1256 de 2001.
[5] Visible a folios 67 y 68 del cuaderno de
pruebas.
[6] Ver folio 153 del cuaderno de pruebas.
[7] En esa misma Gaceta aparecen publicadas las
correspondientes votaciones.
[8] Ver Sentencia
C-540 de 2012. Cfr. Sentencias de la Corte Constitucional: C-397 de
2010, C-840 de 2008, C-1040 de 2005, C-951 de 2001, C-161 de 1999 y C-386 de
1996. Autos de Sala Plena 033 de 2009 y 232 de 2007, entre muchas otras.
[9] Visible a folios 67 y 68 del cuaderno de
pruebas.
[10] En esa misma Gaceta aparecen publicadas las
correspondientes votaciones.
[11] Ver folio 153 del cuaderno de pruebas.