SU224-98
Sentencia SU-224/98
Sentencia
SU-224/98
PROGRAMA HOGARES
COMUNITARIOS DE BIENESTAR-Regulación
legal
HOGARES
COMUNITARIOS DE BIENESTAR-Vínculo
contractual de origen civil
MEDIO DE DEFENSA
JUDICIAL-Controversia de
orden legal
Las
consideraciones acerca de la existencia de una justa o injusta causa para la
terminación de la relación y las consecuencias de índole jurídico sobre los
derechos e intereses de la madre comunitaria por la decisión adoptada, por
cuanto se refieren a una controversia de orden estrictamente legal, son del
conocimiento del juez competente y escapan al conocimiento del juez
constitucional de tutela, quien no está facultado para definir litigios de esa naturaleza,
sin perjuicio de incurrir en la intromisión de funciones judiciales que no le
han sido asignadas
DERECHO AL
TRABAJO-Inexistencia de
vulneración por no darse una vinculación de carácter laboral
Respecto al
posible desconocimiento del derecho al trabajo, por la terminación de la
relación vigente y la suspensión de la actividad del hogar comunitario a su
cargo, es pertinente concluir que, si de la relación existente entre la
demandante y la accionada no se desprende una vinculación de carácter laboral,
no es posible deducir la amenaza o violación de dicho derecho, razón por la
cual  no prospera la tutela para los efectos de la protección del mismo.
HOGARES
COMUNITARIOS DE BIENESTAR-Cierre/MADRE
COMUNITARIA-Suspensión de actividad por edad
DERECHO A LA
IGUALDAD-Trato sin
diferencias entre personas que comportan una misma situación fáctica
DERECHO A LA
IGUALDAD-Inexistencia de
un evidente trato discriminatorio
DEBIDO PROCESO EN
ACTUACIONES ADMINISTRATIVAS-No
otorgamiento de término para subsanar irregularidades
DERECHO DE
DEFENSA DE MADRE COMUNITARIA-Otorgamiento
de término para subsanar irregularidades
Referencia:
Expediente T-143.974
Peticionaria:
Carolina Mena Córdoba
Magistrado Ponente:
Dr. HERNANDO HERRERA
VERGARA
Santafé de Bogotá,
D.C., veinte (20) de mayo de mil novecientos noventa y ocho (1998).
La Sala Plena de la
Corte Constitucional procede a revisar los fallos proferidos por el Juzgado
Segundo Civil Municipal y Civil del Circuito de Quibdó, en el proceso de la
referencia.
El expediente llegó
al conocimiento de esta Corporación por remisión que hizo el juzgado
mencionado, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 31 del Decreto 2591 de
1.991.
La Sala de Selección
Número Nueve de la Corte, seleccionó para su revisión el presente asunto y la
Plenaria de la Corporación determinó que este fuera decidido por todos los
Magistrados que la integran.
En atención a que la
ponencia presentada por el Magistrado Sustanciador no fue aprobada, se asignó
la elaboración del proyecto de sentencia al Magistrado doctor Hernando Herrera
Vergara.
Los acápites
relativos a la información preliminar, fueron tomados en su gran mayoría del
proyecto inicialmente presentado a discusión de la Sala Plena, por el
Magistrado Sustanciador doctor José Gregorio Hernández Galindo, a quien había
correspondido la tramitación del proceso.
I.     INFORMACION PRELIMINAR.
La señora Carolina
Mena Córdoba promovió demanda de tutela contra el Instituto Colombiano de
Bienestar Familiar y la Asociación comunitaria de familias usuarias de hogares
de bienestar del barrio Niño Jesús del sector Cabí, por violación de sus
derechos a la igualdad y el trabajo.
Manifiesta la
demandante que en el mes de enero de 1990 el ICBF solicitó sus servicios para
que se hiciera cargo de quince niños como madre sustituta o comunitaria y se le
asignó un hogar infantil que debía funcionar en su casa de habitación ubicada
en el sector de Cabí del Barrio Niño Jesús, en Quibdó.
Después de haberse
practicado la visita domiciliaria y por llenar todos los requisitos se le
instaló el hogar. Según lo manifiesta la actora, todo transcurrió normalmente
durante aproximadamente siete años sin ninguna queja ni llamado de atención,
habiendo cumplido con todas las exigencias del ICBF.
El 31 de enero del
presente año (1997) le llegó una nota firmada por la Presidenta y Tesorera de
la Asociación de padres de Bienestar del Niño Jesús en la cual se le dijo:
"Después de analizar el acuerdo 021 del mes de abril de 1996 que señala
lineamiento para la organización y funcionamiento del programa hogares de
Bienestar y fija como edad máxima para el trabajo con los niños 55 años y una
escolaridad mínima de 4º año de primaria, en razón  a lo anterior la señora
CAROLINA MENA, cumplió la mayoría de edad para ser madre comunitaria...".
Al presentar una
reclamación, el Centro Zonal de Quibdó, con oficio de mayo 28 de 1.997, le
respondió manteniendo la decisión de cierre del hogar comunitario, con base en
que la vivienda carece del mínimo espacio para albergar 15 niños y no reúne los
requisitos mínimos, anotando algunas deficiencias presentadas en el
funcionamiento del mismo, las cuales fueron observadas después de haberse
realizado una serie de visitas a dicho establecimiento.
Considera que no es
claro que se le invoque un Acuerdo del año 96, cuando durante los siete años en
que mantuvo el hogar no se le dijo nada y siempre debe aplicarse la norma más
favorable para el trabajador. Afirma que “mal diría que coincide con la época preelectoral".
Además se le pidió que estudiara y eso está haciendo los sábados, domingos y
festivos.
II.    LAS
DECISIONES JUDICIALES.
El Juzgado Segundo
Civil Municipal de Quibdó, mediante providencia del nueve (9) de Julio de mil
novecientos noventa y siete (1997), resolvió negar el amparo al derecho
fundamental al trabajo y tutelar el derecho a la igualdad ordenando al ICBF
restituir a la demandante al hogar comunitario que venía atendiendo.
Del amplio material
probatorio allegado al expediente por el juez de instancia éste concluye
afirmando que no existe relación laboral alguna entre el ICBF , la junta y la
accionante. Lo que se configura es una relación contractual a través de un
contrato de aporte celebrado entre la regional del ICBF y la asociación de
padres de hogares de Bienestar. Se excluye entonces el amparo al derecho al
trabajo por no existir relación laboral alguna entre la accionante y los
querellados.
En cuanto al derecho
a la igualdad el juez concluye que, “..teniendo en cuenta que las personas que
por iguales CAUSALES fueron desvinculadas del programa, fueron reintegradas al
mismo, cumpliendo directrices de las directivas del Instituto de Bienestar
Familiar a nivel Nacional que al solicitar la accionante justificación del por
qué de la desvinculación ante el ICBF Quibdó, este por conducto del centro
Zonal Quibdó, a través de la asesora y coordinadora le contesta esgrimiendo
nuevas causales, no alegadas al momento de la desvinculación”.
En la Inspección
Judicial practicada por el Juzgado a la vivienda de la accionante se encontró
que sus dimensiones son de 4 metros de ancho por 18 metros de fondo, es decir
72 metros cuadrados, que da un promedio de 4.8 metros cuadrados por niños
teniendo en cuenta que son 15 niños, lo cual satisface los requerimientos
mínimos de espacio exigidos por los lineamientos técnicos administrativos que
señalan como estándar un espacio de 1.33 metros cuadrados por niño.
Consignó además, en
su fallo: “ Mediante la misma inspección judicial pudo establecer el despacho,
que la limpieza, orden del lugar eran suficientes, no pudo observar humedad y
la cocina y servicio sanitario los encontró en buenas condiciones y recién
reparados, lo mismo que existía suficiente aprovisionamiento de agua”.
En cuanto al nivel
académico de la accionante, ésta sigue recibiendo la instrucción que se le
exige.
El anterior fallo
fue impugnado por el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, entidad que
señaló en su escrito que la señora Carolina Mena Córdoba no había sido
desvinculada por el factor edad sino por aspectos técnicos ya que no había
cumplido con lineamientos tales como:
a) No llenaba los
registros de peso y talla de los niños, lo que significa que no evaluaba el
estado nutricional de los mismos.
b) La jornada de
atención de los niños es de 8 a.m. a 4 p.m. y ella solo los atendía de 8 a.m. a
1 p.m.
Correspondió decidir
en segunda instancia al Juzgado Civil del Circuito de Quibdó, despacho que en
providencia del veintiséis (26) de agosto de 1997 resolvió revocar el numeral
segundo de la providencia impugnada, y en su lugar tutelar a la señora Carolina
Mena su derecho al debido proceso debiendo volver las cosas al estado inicial,
para lo cual se ordenó al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar restituir
a la tutelante el hogar comunitario que venía atendiendo.
El juez que revisó
el fallo inicial consideró que la decisión de suspender a la accionante el
hogar comunitario y evaluar si hubo justa causa para tal determinación, haría
improcedente la tutela, pues para ello existen otros mecanismos de defensa
judicial, ya sea por la vía ordinaria laboral o contencioso administrativa.
Afirmó el juez en su
providencia:
"Por
consiguiente, aunque aquí no se invocó el derecho fundamental constitucional al
debido proceso, atendiendo a lo ya expuesto creemos que en el trámite del
cierre del hogar si hubo una irregularidad con connotación de violación a este
derecho, para lo cual hemos de analizar en primer lugar el valor jurídico de la
norma que establece el proceso administrativo, para luego comparar el
procedimiento válidamente establecido ( si así lo fue) para el cierre de un
hogar comunitario, con el procedimiento cumplido para el caso que nos
ocupa".
De conformidad con
el Acuerdo 050 de 1996 proferido por la Junta Directiva del ICBF, que señala el
procedimiento a seguir para el cierre de un hogar comunitario, el artículo
primero del citado acuerdo establece dos procedimientos: uno para el cierre
definitivo por las causales señaladas en el artículo segundo y otro para las
causales contempladas en el artículo tercero.
En el presente caso
es aplicable el literal b) del artículo primero que señala que la decisión debe
ser tomada por los Coordinadores de los Centros Zonales después de un trámite
que incluye realización de visitas de seguimiento, asesoría y supervisión al
servicio, otorgamiento de un término para que las fallas detectadas se
corrijan. Este procedimiento no se cumplió en el caso de la accionante. Además
los Acuerdos de la Junta Directiva son de obligatorio cumplimiento, en bien de
los derechos de los menores. Se violó entonces el derecho al debido proceso que
debe aplicarse a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas en los
términos del artículo 29 de la Constitución Política.
Concluye el juez:
"Es palmario
que a pesar que a la señora CAROLINA MENA CORDOBA, se le hicieron algunas
recomendaciones o recriminaciones sobre el particular, es decir, sobre las
irregularidades, es evidente que se guardó silencio respecto al término dentro
del cual debería remediar sus falencias. De allí el quebrantamiento del Derecho
Fundamental Constitucional al debido proceso".
III.  CONSIDERACIONES DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL.
1.      Competencia.
La Corte
Constitucional es competente para revisar las sentencias proferidas por los
Juzgados Segundo Civil Municipal y Civil del Circuito de Quibdó, con fechas 9
de julio y 26 de agosto de 1.997, respectivamente, con fundamento en lo
dispuesto en los artículos 86 y 241, numeral 9o., de la Constitución Política,
en concordancia con los artículos 33 al 36 del Decreto 2591 de 1.991.
2.      La
materia a examinar.
El asunto sometido a
revisión de esta Corporación versa sobre la eventual vulneración de los derechos
fundamentales al trabajo, igualdad y debido proceso de la demandante, quien
venía desempeñándose como madre comunitaria dentro del Programa de Hogares
Comunitarios de Bienestar, del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, en
relación con la orden de cierre del hogar que dirigía, por parte de la
asociación comunitaria de familias de su barrio.
Procede la Sala a
examinar si las decisiones proferidas por los jueces de instancia, al negar la
primera el derecho al trabajo y conceder el amparo respecto del derecho a la
igualdad y al revocar la segunda esta decisión y, en su lugar, tutelar el
derecho fundamental al debido proceso, se ajustan al material probatorio que
aparece en el expediente y a la doctrina constitucional expedida sobre los
mismos.
3.     Precisiones
previas acerca del Programa de Hogares Comunitarios de Bienestar Familiar.
El Congreso de la
República, por medio de la Ley 7 de 1979, fijó los principios fundamentales
para consagrar medidas de protección de la niñez colombiana, establecer el Sistema
Nacional de Bienestar Familiar y reorganizar el Instituto Colombiano de
Bienestar Familiar (art. 1o.), al cual le asignó a través de su Junta
Directiva, entre otras funciones, la de formular su política general, y los
planes y programas que prescritos por el Ministerio de Salud, el Departamento
Nacional de Planeación y la Dirección General del Presupuesto, se propondrán
para su incorporación a los planes sectoriales y a través de estos, a los
planes generales de desarrollo (art. 26, literal a. ).
Posteriormente, el
legislador, por medio de la Ley 89 de 1988, asignó unos recursos al Instituto
Colombiano de Bienestar Familiar -ICBF (conforme a las leyes 27/74 y 7/79)
destinados a desarrollar y dar cobertura a los Hogares Comunitarios de
Bienestar de las poblaciones infantiles más vulnerables del país, definidos
éstos como “aquellos que se constituyen a través de becas del Instituto
Colombiano de Bienestar Familiar -ICBF- a las familias con miras a que en
acción mancomunada con sus vecinos y utilizando un alto contenido de recursos
locales, atiendan las necesidades básicas de nutrición, salud, protección y
desarrollo individual y social de los niños de los estratos sociales pobres del
país”. (art. 1o., parágrafo 2o.)
Dentro del marco de
gestión de dicho Instituto, se debe propender y fortalecer la integración y el
desarrollo armónico de la familia, proteger al menor de edad y garantizarle sus
derechos (D. 1471/90, art. 124), fundamentando los programas que adelanta en la
responsabilidad de los padres en la formación y cuidado de sus hijos, la
participación de la comunidad y la determinación de la población prioritaria
(art. 125 ibídem), todo lo cual debe guardar estrecha relación para la
salvaguarda de los derechos fundamentales de los niños (C.P., art. 44).
De esta manera, en
la reglamentación expedida respecto del “Programa Hogares Comunitarios de
Bienestar” (D. 1340/95), a su Junta Directiva se le atribuyeron las funciones
de establecer los criterios, parámetros y procedimientos técnicos y
administrativos que permitan su organización y funcionamiento, con
implementación gradual, según las condiciones sociales, económicas, geográficas
y de participación comunitaria de cada región y con apoyo en la familia y la
sociedad, para asistir y proteger al niño garantizando su desarrollo armónico e
integral y el ejercicio pleno de sus derechos.
Por dicha razón, el
programa debe ser ejecutado directamente por la comunidad, a través de las
asociaciones de padres de familia de los menores beneficiarios del mismo o de otras
organizaciones comunitarias, como las madres comunitarias, con una vinculación
de trabajo solidario y de contribución voluntaria, puesto que se deriva de la
obligación de asistir y proteger a los niños, la cual corresponde a toda la
sociedad y la familia.
En ejercicio de esas
atribuciones, la Junta Directiva del ICBF en el Acuerdo 021 de 1.996 señaló los
lineamientos y procedimientos técnicos y administrativos que deben regir la
organización y funcionamiento del Programa Hogares Comunitarios de Bienestar,
de conformidad con lo cual, tales hogares podrán funcionar en la casa de una
madre comunitaria o en espacios comunitarios que, de acuerdo con las
necesidades de los niños, menores de siete (7) años, sus familias y la
disponibilidad de recursos, podrán ser familiares, múltiples y empresariales.
Adicionalmente, los espacios deben garantizar mínimas condiciones físicas,
ambientales y de seguridad, que permitan a los infantes realizar actividades
que les proporcionen su normal crecimiento y desarrollo y les eviten posibles
riesgos.
Conforme al
funcionamiento descrito, el cuidado de los hogares comunitarios estará a cargo
de una o más madres comunitarias, escogidas por la junta de padres de familia o
la organización comunitaria pertinente, que presenten un determinado perfil
para desempeñarse en la labor, calificado por la edad, comportamiento social y
moral, educación básica primaria, disponibilidad de una vivienda adecuada y de
brindar atención a los niños en un espacio comunitario, con vinculación al
programa como un trabajo solidario y voluntario, con propósito de capacitarse
para dar una mejor atención a los beneficiarios, con buena salud y con el
tiempo necesario para dedicarse a la atención de los niños (literales a., b.,
c., art. 5o.).
De lo anterior se
desprende que, el funcionamiento y resultados efectivos del programa requieren
de un control sobre los mencionados hogares; para ello, la Junta Directiva del
ICBF, mediante el Acuerdo 050 de 1.996, determinó las situaciones que dan lugar
al cierre inmediato o el definitivo de los mismos, así como lo atinente a su
reubicación, consagrando las causales respectivas, los funcionarios competentes
para decretarlo y el procedimiento para adoptar la decisión.
Hechas las
anteriores consideraciones entra la Sala a estudiar el respectivo asunto.
4.     Análisis
del caso sub examine.
Como se deduce de
los hechos narrados, la actora reclama del juez de tutela la protección
constitucional de los derechos fundamentales al trabajo y a la igualdad, que
considera vulnerados con la decisión de suspenderla en su desempeño como madre
comunitaria al frente de un hogar del Bienestar Familiar, en la medida en que
cercena su fuente de trabajo en condiciones dignas y justas, toda vez que los
resultados de su gestión y su edad no generan el desconocimiento de los
derechos a la vida, la integridad física, salud, alimentación equilibrada,
cuidado y amor de los niños bajo su cuidado.
-      Derecho
al trabajo.
Cabe precisar, en
primer término, que en la sentencia T-269 de 1.995, de esta Corporación, se
determinó que el vínculo existente entre las madres comunitarias y la
asociación de padres de familia de los hogares comunitarios de Bienestar, es de
naturaleza contractual, de origen civil, al expresar lo siguiente:
“
Para la Sala, el vínculo que unió a la señora Gómez de Soto [madre
comunitaria] con la Asociación de Padres de Familia Hogares Comunitarios de
Bienestar del Sector La Fuente, Municipio de Tunja, Departamento de Boyacá, era
de naturaleza contractual. En esto concuerda con el criterio que adoptó el
ad quem en la sentencia objeto de revisión, porque para éste, tal nexo, sin ser
laboral, sí supuso una vinculación voluntaria, una colaboración humanitaria y
ciudadana.
Sin
duda, alrededor de la relación surgida entre ambas partes -una entidad sin
ánimo de lucro, de beneficio  social, vinculada al Sistema Nacional de
Bienestar Familiar, y un particular que nunca ostentó la calidad de empleado-,
se puede decir que fue de orden civil; bilateral, en la medida en que los contratantes
se obligaron recíprocamente: la madre, a la satisfacción del interés de su
contraparte, o sea la adecuada prestación de una serie de servicios a los niños
usuarios y a sus padres, y la asociación, al apoyo debido y al pago de la beca
suministrada por el I.C.B.F.; consensual, puesto que no requirió de ninguna
solemnidad; onerosa, porque daba derecho a la madre comunitaria para percibir
parcialmente parte de la beca mencionada.
Establecido
que el nexo era contractual,
la Sala piensa que la clausura del hogar no fue sino una simple consecuencia de
su terminación. Y, en este sentido, considera que la decisión de la junta
directiva no fue una medida disciplinaria, sino la aplicación de una facultad
otorgada por el ordenamiento.”. (Subraya fuera del texto)
Como es sabido, para
que exista una vinculación contractual de carácter laboral se requiere la
prestación personal del servicio por parte del trabajador, la subordinación y
el salario, este último como retribución del servicio; y si se trata de un empleado
vinculado a través de una relación legal y reglamentaria, el respectivo
nombramiento de la autoridad oficial nominadora, con la prestación personal del
servicio con posterioridad a la posesión, unido a la subordinación y el
respectivo salario, cuyos presupuestos no aparecen configurados en el asunto sub-examine.
Por el contrario,
como se expresa en la sentencia proferida por el Juzgado Segundo Civil
Municipal de Quibdó:
“Al efecto el art.
Cuarto del decreto 1340 de Agosto 10 de 1995, decreto por el cual se dictan
disposiciones sobre el programa de hogares comunitarios de Bienestar, señala
que “ la vinculación de las madres comunitarias, así como la de las
demás personas y organismos de la comunidad, que participen en el programa de “hogares
de bienestar, mediante trabajo solidario, constituye contribución
voluntaria, por cuanto la obligación de asistir y proteger a los niños,
corresponde a los miembros de la sociedad y de la familia: por consiguiente,
dicha vinculación no implica relación laboral con las asociaciones u
organizaciones comunitarias administradoras del mismo, ni con las entidades
públicas que en el participan”.
“De lo anterior es
claro concluir que no existe una relación laboral entre el I.C.B.F., la junta
mencionada y la accionante, aún cuando ésta última sienta que se le ha violado
vulnerado (sic) su derecho al trabajo.
“Entre el I.C.B.f. Y
la junta de Asociación de usuaria existe una relación contractual a través de
un contrato de APORTE, celebrado entre la regional del I.C.B.F. y la asociación
de padres de hogares de Bienestar. En el que en términos generales establece
que el primero se compromete a aportar unos recursos de la entidad estatal y el
segundo a utilizar dichos recursos en la ejecución del programa de hogares comunitarios,
a través de la nutrición.
“Queda excluido pues
de este fallo el amparo al derecho al trabajo artículo 23 de la
Constitución Nacional, por no existir relación Laboral Alguna entre la
accionante y los querellados”.
Por otra parte, las
consideraciones acerca de la existencia de una justa o injusta causa para la
terminación de la relación y las consecuencias de índole jurídico sobre los
derechos e intereses de la madre comunitaria por la decisión adoptada, por
cuanto se refieren a una controversia de orden estrictamente legal, son del
conocimiento del juez competente y escapan al conocimiento del juez
constitucional de tutela, quien no está facultado para definir litigios de esa
naturaleza, sin perjuicio de incurrir en la intromisión de funciones judiciales
que no le han sido asignadas (C.P., art. 86 y 121). En este sentido se ha
pronunciado la Corporación:
“Al
tener la acción de tutela como fin esencial la protección de los derechos
constitucionales fundamentales resulta imposible que provoque el desplazamiento
de la justicia ordinaria para el conocimiento y decisión sobre los derechos de
orden legal. Así las cosas, la mencionada acción no constituye el mecanismo de
defensa judicial idóneo para resolver las controversias de naturaleza contractual
o convencional que surjan entre las partes contratantes o los sujetos
gobernados por estipulaciones convencionales, en cuanto la definición de fondo
de esos litigios corresponde constitucional y legalmente a una determinada
jurisdicción, que deberá tramitarlos a través de procedimientos ordinarios,
previamente establecidos en el ordenamiento jurídico vigente; lo contrario,
supondría una incursión ilegal y arbitraria en la órbita de competencia de las
autoridades judiciales con la consecuente usurpación de funciones, que
desdibujaría la naturaleza de ese amparo y desviaría sus objetivos hacia
ámbitos extraños a sus finalidades.”. (Sentencia T-551 de 1.996, M.P. Dr.
Hernando Herrera Vergara).
Por consiguiente,
con respecto al posible desconocimiento del derecho al trabajo, invocado por la
peticionaria, por la terminación de la relación vigente y la suspensión de la
actividad del hogar comunitario a su cargo, es pertinente concluir que, si de
la relación existente entre la demandante y la accionada no se desprende una
vinculación de carácter laboral, no es posible deducir la amenaza o violación
de dicho derecho, razón por la cual no prospera la tutela para los efectos de
la protección del mismo.
No obstante lo
anterior y teniendo en cuenta los posibles efectos que la determinación
impartida por la mencionada asociación de padres pueda tener ante los derechos
a la igualdad y debido proceso de la actora, se hace necesario examinar las
razones que la fundamentaron y las condiciones que rodearon su formulación y ejecución,
con la consecuente suspensión de la actividad como madre comunitaria.
-      Derecho
a la igualdad.
Como se ha señalado,
los motivos aducidos por la asociación de padres para suspender el hogar
comunitario que funcionaba en la residencia de la señora Carolina Mena Córdoba,
a partir del 1o. de febrero de 1.997, consistían, de un lado, en haber
sobrepasado ésta la edad límite para desempeñarse como madre comunitaria y, del
otro, no contar con la escolaridad mínima exigida, ya que según su propia declaración
(fol. 17) nació en el año de 1.933 y para la fecha de la formulación de la
presente acción, se encontraba cursando el grado segundo escolar de primaria.
El argumento por el
cual la actora denuncia una actuación arbitraria por parte de la asociación
comunitaria de familias usuarias de hogares de bienestar del barrio Niño Jesús
del sector Cabí, y del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, como
demandados, consiste en que, según su opinión, la medida cobijó a varias madres
comunitarias por la causal de la edad, de las cuales algunas con posterioridad
fueron reintegradas a la prestación del servicio de su respectivo hogar
comunitario, salvo la demandante.
Resulta necesario
precisar que los fallos de tutela que examinaron la pretensión referente a la
vulneración del derecho a la igualdad, como ya se expresó, no fueron adoptados
en el mismo sentido, dado que la protección fue concedida en la primera
instancia y negada en la segunda. Para efectos de realizar su correspondiente
revisión, en primer lugar, hay que señalar que, como lo establece la abundante
jurisprudencia de la Corte Constitucional, el derecho a la igualdad consagrado
en el artículo 13 de la Carta Política supone un trato sin diferencias entre
personas que comportan una misma situación fáctica. Al respecto esta
Corporación ha dicho:
"El principio
constitucional de la igualdad se traduce en el derecho que tienen todas las
personas a que no se consagren excepciones o privilegios que
"exceptúen" a unos individuos de lo que se concede a otros en
idénticas circunstancias, de donde se infiere que la real y efectiva igualdad
consiste en aplicar la ley en cada uno de los acaecimientos según las
diferencias constitutivas de ellos.
(...)
Al precisar el
alcance del derecho a la igualdad, la Corporación también ha señalado  que el
objeto de esta garantía que a toda persona reconoce el artículo 13 de la Carta,
no es el de construir un ordenamiento jurídico absoluto que otorgue a todas las
personas idéntico trato dentro de una concepción matemática, ignorando factores
de diversidad que exigen del poder público la previsión y la práctica de
diferenciaciones tendientes a evitar que por la vía de un igualitarismo formal,
se favorezca la desigualdad. Para ser objetivas y justas, las reglas de la
igualdad ante la ley no pueden desconocer en su determinación tales factores,
ya que ellas exigen regulación diferente para fenómenos y situaciones
divergentes.
La igualdad exige el
mismo trato para los entes y hechos que se encuentran cobijados bajo una misma
hipótesis y una distinta regulación respecto de los que presentan
características desiguales, bien por las circunstancias concretas que los
afectan, ya por las condiciones en medio de las cuales actúan, pues unas y
otras hacen imperativo que el Estado procure el equilibrio, que en derecho no
es cosa distinta que la justicia concreta.". (Sentencia C-345 de 1993,
M.P., Dr. Alejandro Martínez Caballero).
La norma aplicada,
en la decisión que se cuestiona, está contenida en el Acuerdo No. 021 del 23 de
abril de 1.996 “por el cual se dictan lineamientos y procedimientos técnicos
y administrativos para la organización y funcionamiento del Programa Hogares
Comunitarios de Bienestar”, que establece, en el literal c) de su artículo
5o., como requisitos de las madres comunitarias los siguientes:
“ARTICULO
QUINTO : DE LA ORGANIZACIÓN Y OPERACIÓN : La Dirección General del ICBF, establecerá los
lineamientos y procedimientos técnicos y administrativos que garanticen el
cumplimiento de las disposiciones contenidas en el presente Acuerdo, así como
los manuales para el manejo de cuentas y su rendición conforme a las normas
vigentes.
(...)
c)        Los
Hogares Comunitarios de Bienestar  funcionarán bajo el cuidado de una madre
comunitaria si es Hogar Comunitario Familiar o varias madres comunitarias si es
Hogar Comunitario Múltiple o Empresarial, escogidas por la Asociación de Padres
de Familia o la Organización Comunitaria quienes deben tener el  siguiente
perfil : hombre o mujer con actitud y aptitud para el trabajo con niños, mayor
de edad y menor de 55 años, de reconocido comportamiento social y moral, con
mínimo cuatro años de educación básica primaria, posea vivienda adecuada o
tenga disposición para atender a los niños en espacio comunitario, acepte su
vinculación al Programa como un trabajo solidario y voluntario, esté dispuesto
a capacitarse para dar una mejor atención a los beneficiarios, tenga buena
salud y cuente con el tiempo necesario para dedicarse a la atención de los
niños. (...)”. (Subraya la Sala).
Ahora bien, el único
testimonio en virtud del cual se sustentó la violación del derecho a la
igualdad que el juez de primera instancia encontró configurada, se refiere a la
declaración rendida por la señora Herminia Puentes Hidalgo, Profesional
Universitario del Centro Zonal del ICBF de Quibdó, el día 3 de julio de 1.997,
la cual se produjo en este sentido:
"... las
asesoras se reunieron con las diferentes madres y se les leyó y explicó el
acuerdo 021 de 1996 y el acuerdo 050 de 1996, advirtiéndoles que se iba a proceder
conforme a lo estipulado en los mismos: fue así como a partir del primero de
febrero fueron desvinculadas algunas madres únicamente  o exclusivamente por la
edad, no recuerdo sus nombres (el despacho deja constancia que la declarante
para suministrar los nombres de las madres abre una carpeta que tiene en su
poder) y prosigue con la declaración que las madres que fueron retiradas
fueron: SONIA CUESTA MORENO, de 56 años, BARBARA SERNA GARCIA de 59 años,
EULOGIA no dice el apellido, de 60 años, estas correspondían al sector Kennedy
o zona número 2. También fue desvinculada la señora Crescencia Valencia de
Castro de 62 años, perteneciente a la zona Kennedy número l. Del Barrio Cabí
fue desvinculada únicamente la señora CAROLINA MENA CORDOBA  de 59 años. Del
sector Chambacú fue desvinculada la señora OLGA HELENA PALACIO de 61 años. Del
Barrio Palenque fue desvinculada la señora MARINA ELISA MENA ABADIA de 59 años
de edad. Del Barrio San Martín fue desvinculada la señora FIDELINA MENA DE
CHALA quien para ese entonces tenía 65 años de edad, todas estas bajo mi
responsabilidad. Todas las madres comunitarias del sector Kennedy antes
nombradas fueron reintegradas a raíz de una nota que llegó directamente
desde Bogotá la cual hacía aclaración que el acuerdo 021 de 1996 sería
únicamente para aplicarlo a las madres que fueran vinculadas a partir del año
de 1996".(Fol. 67). (Subraya fuera del texto).
Como se expuso en la
ponencia inicial presentada a la Sala Plena: “según se desprende de la anterior
declaración se reintegró a todas las madres comunitarias que habían sido
desvinculadas por el factor edad sin que se hubiese hecho distinción alguna
entre ellas por ese concepto, ni se hubiere discriminado a la accionante, ante
lo cual no prosperará la tutela en relación con este derecho.”.
Sinembargo, a juicio
de la Corporación, si la única circunstancia para retirar a la demandante era
la de haber llegado a la edad máxima de 55 años, se hubiese podido configurar
la violación del derecho a la igualdad, en el evento de que ello estuviese
suficientemente acreditado por los medios legales pertinentes, pues aparte del
referido testimonio único, no existe prueba alguna aportada al expediente o
recaudada por los jueces de instancia que demuestre la existencia de un
evidente trato discriminatorio entre la demandante y las demás madres
comunitarias, que permita establecer con veracidad que, evidentemente, éstas,
con excepción de la actora, fueron reintegradas una vez revocada la medida que
la excluía por la edad, razón por la cual, la tutela no puede concederse por
este aspecto, como lo estimó de manera acertada el Juzgado Civil del Circuito
de Quibdó, en la sentencia que se revisa.
Además de lo
anterior, cabe destacar que si bien es cierto que inicialmente una de las
causas que motivó el retiro de la demandante fue el del factor de la edad, con
posterioridad, el Centro Zonal de Quibdó determinó la desvinculación de la
misma por las razones invocadas en el oficio que obra a folios 8 y 9 del
expediente, relacionadas con las deficiencias encontradas en el hogar
comunitario asignado a la demandante, luego de practicadas las pertinentes
visitas al mismo.
-      Derecho
al debido proceso.
El Juzgado Civil del
Circuito de Quibdó, quien conoció de la acción en segunda instancia, concedió
la tutela por violación al derecho al debido proceso, al señalar que no se
había observado en el trámite de cierre adelantado respecto del hogar
comunitario de la actora Carolina Mena Córdoba, toda vez que los coordinadores
de los Centros Zonales, una vez adelantadas las visitas de seguimiento,
asesoría, así como de supervisión al servicio, no fijaron un término para
subsanar las fallas encontradas en la dirección del mismo (fols. 7,8 y 9, del
22 al 27, 37 y 38) y encuadradas dentro del artículo 3o. del Acuerdo 050 de
1.996, lo que ocasionó su cierre definitivo.
Teniendo en cuenta
que las razones determinantes del cierre del hogar comunitario, invocadas por
la accionada en el oficio de 28 de mayo de 1997, según las cuales con base en
las visitas realizadas se pudieron constatar deficiencias en el funcionamiento
del mismo y el bajo nivel académico de la demandante, corresponde determinar si
con dicha actuación se observó el procedimiento respectivo.
La reglamentación
vigente acerca del procedimiento a seguir en caso de cierre y reubicación de
los hogares comentarios de bienestar, se encuentra contenida en el antes citado
Acuerdo 050 de 1.996, expedido por la Junta Directiva del Instituto Colombiano
de Bienestar Familiar, en cuyo artículo 1o. dispone lo siguiente:
"ARTICULO
PRIMERO. Entiéndese por
cierre de un Hogar Comentario de Bienestar el acto de clausurar el servicio que
se presta en el mismo, cuando sobrevengan circunstancias que impidan su normal
funcionamiento.
La decisión del
cierre de un Hogar Comentario de Bienestar será competencia de los
Coordinadores de los Centros Zonales o quien haga sus veces. El ICBF deberá definir la renunciación del
Hogar cerrado o de los niños, de conformidad con las necesidades de atención y los
recursos existentes.
El cierre de un
Hogar Comentario de Bienestar es definitivo y se producirá en la siguiente
forma:
a)        Inmediata
cuando se presente alguna de las causales señaladas en el Artículo Segundo del
presente Acuerdo.
b)        Después de
realizar las visitas de seguimiento, asesoría y supervisión al servicio, donde
se detecte alguna de las causales señaladas en el Artículo Tercero del Presente
Acuerdo, y dichas fallas no se subsanen dentro del término
establecido.". (Subraya la Sala).
Del contenido de la
normatividad mencionada se colige que, la decisión de cierre de un hogar
comunitario es de competencia de los coordinadores de los Centros Zonales del
ICBF, de conformidad con las causales de cierre que se evidencien en los
artículos 2o. y 3o. de ese Acuerdo, en forma inmediata o definitiva, esta
última después de haber sido señalado un término para permitir corregir las
fallas. Debe entonces confrontarse la anterior normatividad con el asunto
materia de revisión, a fin de determinar si el trámite de cierre que se censura
se ajustó o no a dichas estipulaciones.
Del cuaderno de
pruebas que obra en el expediente se observa la realización de varias visitas
de supervisión y asesoría al hogar de la señora Carolina Mena Córdoba, por
funcionarios del Centro Zonal de Quibdó del ICBF y miembros de la asociación
comunitaria de familias usuarias de hogares de bienestar del barrio Niño Jesús
del sector Cabí, con formulación de las debidas recomendaciones acerca de las
fallas encontradas en el funcionamiento del hogar, según lo exigido en el
programa nacional (fols. 7,8, 9, 22 al 27, 37 y 38).
Las irregularidades
allí presentadas, las cuales venían desde el año de 1.994, hacen relación con
la planeación y ejecución de actividades pedagógicas o de nutrición y salud con
los niños, las deficientes condiciones de higiene o de seguridad en el espacio
de atención a aquellos, y la inobservancia de los lineamientos técnico
administrativos que dificultaban el normal funcionamiento del hogar, y que
ocasionaron la comunicación de cierre definitivo del hogar comunitario, por
parte del Centro Zonal de Quibdó del ICBF, como se desprende del documento que
obra a folios 8 y 9 del expediente.
Para la Corte es
evidente que, de acuerdo con las visitas realizadas por funcionarios del ICBF,
se detectan una serie de deficiencias en el hogar comunitario asignado a la
actora, que se encuentran comprendidas dentro de las causales de cierre
definitivo del mismo, de conformidad con lo previsto en el artículo 3o. del
Acuerdo No. 050 del 14 de noviembre de 1996 “Por el cual se dictan
lineamientos para el cierre y reubicación de Hogares Comunitarios de
Bienestar”.
Empero, como quiera
que en el mismo Acuerdo se consagra una garantía en desarrollo del derecho de
defensa de la inculpada, consistente en la fijación de un término que le
permita subsanar las irregularidades encontradas durante las visitas de
seguimiento y supervisión al servicio efectuadas, el cual no fue observado, se
deduce el quebrantamiento del debido proceso en la actuación administrativa
correspondiente.
La Carta Política de
1.991 señala claramente en el artículo 29 que el debido proceso se aplicará a
todas las actuaciones judiciales y administrativas; de manera que, al no
haberse otorgado dicho término para proceder al cierre definitivo del hogar
comunitario de la demandante, resulta evidente que en el caso sub examine
se deberá retrotraer la actuación para garantizar el derecho de defensa de la
inculpada, permitiéndole, dentro del plazo que se establezca, desvirtuar las
irregularidades encontradas en las visitas mencionadas.
Como bien lo anota
el juez de segunda instancia, es posible que los hechos que originaron el
cierre del hogar comunitario en mención, a los cuales se refiere el escrito de
impugnación de la accionada y que fueron atribuidos a la actora, configuren la
procedencia del cierre definitivo; pero, para ello, previamente debía agotarse
el respectivo procedimiento con fundamento en las normas del ICBF.
En consecuencia,
habrá de confirmarse parcialmente la sentencia materia de revisión proferida
por el Juzgado Civil del Circuito de Quibdó, en cuanto tuteló el derecho
fundamental al debido proceso de la accionante, consagrado en el artículo 29 de
la Constitución Política, modificándola en el sentido de retrotraer la
actuación administrativa adelantada por el ICBF, en relación con el cierre del
hogar comunitario de la señora Mena Córdoba, a fin de que se le señale a ésta
el término dentro del cual deberá demostrar que ha subsanado las fallas
encontradas, que le permitan continuar a cargo del mismo en circunstancias
normales, en cumplimiento del mandato constitucional contenido en el artículo
44 de la Carta Fundamental, según el cual “ los derechos de los niños
prevalecen sobre los derechos de los demás.”.
IV.  DECISION.
Con base en las
anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.-
CONFIRMAR PARCIALMENTE, por las razones indicadas en esta providencia, el
fallo proferido por el Juzgado Civil del Circuito de Quibdó, el 27 de agosto de
1.997, en cuanto tuteló a la ciudadana Carolina Mena Córdoba el derecho al
debido proceso consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política de
1.991.
Segundo.-
MODIFICAR la mencionada sentencia del Juzgado Civil del Circuito de Quibdó,
en el sentido de retrotraer la actuación administrativa adelantada por el
Instituto Colombiano de Bienestar Familiar -ICBF-, en relación con el cierre
del hogar comunitario de bienestar de la actora, para los efectos de que se le
señale a aquella un término dentro del cual deberá acreditar que ha subsanado
las irregularidades encontradas por dicho Instituto, que permitan el normal
funcionamiento del mismo, en defensa de los derechos de los niños a su cuidado.
Tercero.- Por
Secretaría LIBRESE la comunicación de que trata el artículo 36 del
Decreto 2591 de 1.991.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
cúmplase.
VLADIMIRO NARANJO MESA
Presidente
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNADEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
CARMENZA ISAZA DE GOMEZ
Magistrada (E)
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
Salvamento de
voto a la Sentencia SU-224/98
DERECHO A LA
IGUALDAD-Separación de
funciones por norma administrativa fundada en la edad (Salvamento de voto)
CONTRATO DE
MADRES COMUNITARIAS-Carácter
laboral (Salvamento de voto)
PRINCIPIO DE
PRIMACIA DE REALIDAD SOBRE FORMALIDADES ESTABLECIDAS EN CONTRATO DE MADRES
COMUNITARIAS (Salvamento
de voto)
CONTRATO DE
MADRES COMUNITARIAS-Aplicación
de principios constitucionales y criterio sustancial (Salvamento de voto)
Referencia:
Expediente T-143974
Coincidimos con la
mayoría en que, según lo probado, la accionante merecía protección judicial en
lo relativo al debido proceso; y pensamos también que el derecho a la igualdad
de la actora fue flagrantemente desconocido desde el momento en que se le
aplicó una norma administrativa fundada en la edad para separarla de las
funciones que venía desempeñando.
De todas maneras,
estimamos más acertado el análisis jurídico que aparecía consignado en la
ponencia original.
Los suscritos
magistrados, al apartarnos de la decisión mayoritaria, que inclusive provocó la
renuncia del ponente inicial, Dr. José Gregorio Hernández Galindo, a la
conducción del caso, lo hicimos con fundamento en la convicción de que lo
resuelto en la sesión del 7 de mayo de 1997, aprobado por seis votos contra
tres, llevaba a que la Corte, en esta Sentencia, no entraría a definir la
naturaleza de la relación jurídica -laboral o contractual- que se genera entre
el ICBF o las comunidades que en su representación actúan y las madres
comunitarias. Fue precisamente de esa determinación de la que disentimos, ya
que, en nuestro criterio, el mencionado asunto era en esta ocasión el de mayor
trascendencia desde el punto de vista de la función doctrinal que cumple la
revisión de los fallos de tutela por la Corte.
En el acta
correspondiente, la número 18, puede leerse:
"El presidente,
de conformidad con lo acordado por la Sala, procedió a someter a votación el
punto acerca de sí en este fallo se entraría a definir el tema sobre la
naturaleza de la relación contractual con las madres comunitarias o sólo sobre
el tema de la igualdad. Fue negada la propuesta del ponente para tratar ese
tema con tres (3) votos".
No obstante, el
nuevo ponente, Dr. Hernando Herrera Vergara, elaboró un proyecto de fallo que,
sin análisis específico, transcribió y acogió las razones del juez de instancia
para negar el amparo sobre el supuesto de que la aludida relación no era
laboral sino civil, y respaldó la tesis plasmada en la Sentencia T-265 de 1995
-que justamente los suscritos proponíamos que fuera revisada-, para concluir
que, "si de la relación existente entre la demandante y la accionada no se
desprende una vinculación de carácter laboral, no es posible deducir la amenaza
o violación de dicho derecho, razón por la cual no prospera la tutela para los
efectos de la protección del mismo".
Aunque en la sesión
del 20 de mayo el Magistrado Alejandro Martínez Caballero advirtió que, con ese
texto de la ponencia, se estaba "reviviendo un tema que ya había sido
debatido y decidido por mayoría excluir de este fallo, cual es el de la
naturaleza del contrato de las madres comunitarias" -opción que los
firmantes prohijábamos pero que no fue aceptada por la mayoría-, lo cierto es
que, según consta en el acta correspondiente, la ponencia presentada por el
Magistrado Hernando Herrera Vergara fue votada, como se presentó, y aprobada
por seis (6) votos, sin negar la parte referente a la naturaleza de la
relación.
Esto hace que la
Corte haya mantenido la posición que sostuvo la Sala Primera de Revisión en la
Sentencia T-265 del 22 de junio de 1995 (M.P.: Dr. Jorge Arango Mejía), en el
sentido de que el vinculo establecido con las madres comunitarias es de orden
contractual, de origen civil, consensual y oneroso.
Pero el estudio de
la Sala Plena, con independencia de la definición que se adoptara, ha debido
producirse a cabalidad, de manera sustancial y completa. Tal era el propósito
de los magistrados de la Sala Quinta de Revisión cuando sometieron el punto al
análisis y a la decisión de ella.
A nuestro juicio, la
Corte se limita a afirmar el carácter contractual de la relación, sin
sustentarlo a la luz de los principios constitucionales, en especial los
contemplados en el artículo 53 de la Carta, y desconociendo lamentablemente la
realidad de las condiciones en que se prestan los servicios personales por las
madres comunitarias.
La Corte tenía en
este caso a su conocimiento un asunto que le brindaba excepcional oportunidad
para dilucidar doctrinariamente, de fondo y de manera clara y precisa, el tipo
de relación jurídica que surge como consecuencia de las normas que permiten el
funcionamiento de los hogares comunitarios.
Específicamente, era
de esperar que, ante la arbitrariedad puesta de presente en los hechos materia
de proceso, habría de resolver la Corte si el vínculo creado entre el Instituto
Colombiano de Bienestar Familiar o las comunidades que en su nombre instauran y
sostienen tales hogares, por una parte, y las madres comunitarias, por la otra,
es únicamente de naturaleza civil, con puros efectos de índole contractual
entre partes iguales, o si, por el contrario, se trata de una verdadera
relación laboral, con todas las consecuencias que ella apareja.
Prefirió la
Corporación eludir todo examen material del problema, remitiendo su dictamen a
los argumentos del juez de instancia y a lo dicho en sentencia anterior de una
sala de revisión, sin profundizar en elementos tales como la continuada
subordinación y dependencia de las madres comunitarias, su obligación de
cumplir horario, su necesaria presencia en el hogar correspondiente, el
sometimiento a instrucciones sobre el funcionamiento de aquél, la insistencia
de una ínfima remuneración periódica inferior al salario mínimo legal, la
prestación efectiva, cierta, constante y además exclusiva de un servicio
personal, elementos todos ellos que, si se hubiese aplicado un criterio de
prevalencia del Derecho sustancial, deberían haber llevado, en sana lógica y en
desarrollo de la doctrina sentada por la Corte en otros casos (v.gr., en el de
los maestros), a concluir que en realidad está de por medio el trabajo de un
importante número de mujeres colombianas claramente discriminadas en relación
con los demás trabajadores, y que inclusive -dado el nivel de sus únicos
ingresos- ven comprometido su mínimo vital.
Por tanto, el
interrogante que suscita la situación de la actora permanecerá todavía por
mucho tiempo en el limbo, hasta que la propia ley lo defina o esta Corte, con
mayor decisión que la ahora demostrada, proceda a examinarla a la luz de la
Carta Política, con un criterio sustancial que extienda a ese importante sector
de los trabajadores los fundamentos constitucionales que reconozcan a la
relación que entablan con el Estado su innegable carácter laboral.
Será sólo entonces
cuando el postulado de "primacía de la realidad sobre formalidades
establecidas por los sujetos de las relaciones laborales", proclamado por
el artículo 53 de la Constitución Política -varias veces aplicado con fortuna
en nuestra jurisprudencia constitucional- proyecte sus consecuencias a plenitud
en las injustas circunstancias que afrontan las madres comunitarias.
No se nos escapan
las dificultades presupuestales que para el Ejecutivo hubiera supuesto una
definición como la que propiciamos, pero estimamos que es deber de la Corte, en
defensa de los derechos fundamentales y de los postulados básicos del sistema
jurídico y del Estado Social de Derecho, el de hacerlos explícitos sin entrar
en consideraciones de conveniencia u oportunidad, que corresponden a otras
autoridades.
La Corporación ha
convertido en teórico, por lo menos en lo que a este tema respecta, el mandato
del artículo 25 de la Carta, a cuyo tenor el trabajo goza, "en todas
sus modalidades" de la especial protección del Estado. Y ha olvidado,
por supuesto, que, de conformidad con el artículo 1 Ibídem, el trabajo
constituye fundamento esencial del Estado colombiano.
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
Fecha, ut supra.