T-259-05
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-259/05
DERECHO DE PETICION-Vulneración por no
responder solicitud de reajuste pensional/DERECHO DE PETICION-Resolución
de fondo sobre reajuste de pensión
DERECHO DE PETICION EN MATERIA PENSIONAL-Términos
Referencia: expediente T-1006561
Acción de tutela formulada por Miguel Rubiano Alemán Porras contra
el Instituto de los Seguros Sociales (ISS) Seccional Bolívar.
Magistrado Ponente:
Dr.
JAIME ARAÚJO RENTERÍA
Bogotá, D. C., diecisiete (17) de marzo de dos mil cinco (2005).
La Sala Primera
de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados ALFREDO
BELTRÁN SIERRA, MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA y JAIME ARAÚJO RENTERÍA, en
ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha proferido la
siguiente:
SENTENCIA
dentro del
trámite de revisión de los fallos dictados en primera instancia por el Juzgado
Primero (1º) Promiscuo del Circuito del Carmen de Bolívar y en segunda
instancia por la Sala Cuarta Laboral del Tribunal Superior del Distrito
Judicial de Cartagena, en el proceso de tutela iniciado por Miguel Rubiano
Alemán Porras contra el Instituto de los Seguros Sociales (ISS) seccional
Bolívar.
I. ANTECEDENTES
1. Hechos y
pretensión.
El ciudadano
Miguel Rubiano Alemán Porras formuló acción de tutela el día primero (1) de
julio de 2004 contra el Instituto de los Seguros Sociales  Seccional Bolívar,
por considerar vulnerados sus derechos fundamentales a la igualdad y de
petición, consagrados en los artículo 13 y 23 de la Constitución Política
respectivamente.
Fundamentó su
solicitud de tutela en los siguientes hechos:
Manifiesta que
mediante la resolución número 000961 de 1997, el Instituto de los Seguros
Sociales le concedió la pensión de vejez con un monto equivalente a un salario
mínimo, la cual debió ser reajustada como lo consagra el artículo 14 de la ley
100 de 1993.
Indica que
solicitó al Instituto de los Seguros Sociales seccional Bogotá una relación de
pago de sus mesadas pensionales, reseñando que no ha existido reajuste alguno
puesto que le siguen cancelando como mesada el equivalente a un salario mínimo
legal mensual.
Sostiene que en
petición anterior dirigida a la oficina de atención al pensionado del ISS
seccional Bogotá, le comunicaron que a su solicitud le dieron traslado a la
seccional Bolívar, a la cual se ha dirigido en varias oportunidades obteniendo
como respuesta que  “que ese derecho de petición no está radicado” , que
“ahí no existe solicitud alguna”.
Enuncia que en
el mes de febrero de 2004, nuevamente presentó petición a la oficina de
atención al pensionado del ISS en la ciudad de Cartagena, obteniendo como
respuesta “hay que esperar”.
Por lo anterior,
el señor Alemán Porras considera que el Instituto de los Seguros Sociales le ha
vulnerado su derecho fundamental de petición y solicita se ordene a la entidad
demandada le suministre una respuesta oportuna a su solicitud.
2.
Intervención de la entidad demandada.
La ciudadana Luz
Aida Álvarez Bedoya, en calidad de Jefe del Departamento de Pensiones del
Instituto de los Seguros Sociales seccional Bolívar, por medio de escrito
fechado el 14 de julio de 2004, manifestó que en la base de datos no figura
solicitud de pensión a nombre del señor Miguel Rubiano Alemán Porras.
3.
Pruebas relevantes que obran dentro del
expediente.
·
Copia de la petición dirigida al Jefe del
Departamento de Atención al Pensionado del Instituto de los Seguros Sociales
seccional Cartagena.  (Cuaderno 3 folios 4 – 5).
·
Copia de la cédula de ciudadanía del señor
Miguel Rubiano Alemán Porras.  (Cuaderno 3 folio 6).
·
Copia de la resolución número 000961 de 1997,
por medio de la cual el Instituto de los Seguros Sociales reconoció al señor Miguel
Rubiano Alemán Porras una pensión de vejez. (Cuaderno 3 folio 7).
·
Comunicación fechada el 27 de marzo de 2002, en
donde el Instituto de los Seguros Sociales le comunica a la apoderada del señor
Miguel Rubiano Alemán Porras, que la solicitud de reliquidación presentada se
encuentra en trámite. (Cuaderno 3 folio 10).
·
Certificado de supervivencia del señor Miguel
Rubiano Alemán Porras de fecha 30 de junio de 2004.
II.
DECISIÓN JUDICIAL OBJETO DE REVISIÓN.
·
Fallo de primera instancia.
El Juzgado
Primero (1) Promiscuo del Circuito del Carmen de Bolívar en sentencia fechada
el día quince (15) de julio de 2004, no accedió a las pretensiones de la
demandante.
Sostiene el
juzgador de primera instancia que la acción de tutela no procede cuando existen
otros recursos o medios de defensa judicial, por lo que su característica es la
de ser una acción residual.
Expresa que el
silencio del Instituto de los Seguros Sociales se aprecia como un silencio
administrativo negativo que agota la vía gubernativa, por lo que el accionante
puede acudir a la justicia contenciosa administrativa para reclamar sus
derechos.
·
Impugnación.
El señor Miguel Rubiano Alemán Porras
interpuso el recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia,
manifestando que la petición presentada al ISS no ha sido aún contestada,
vulnerándose así el artículo 23 de la Carta Superior.
·
Fallo de segunda instancia.
Mediante sentencia de fecha quince (15)
de septiembre de 2004, la Sala Cuarta (4) Laboral del Tribunal Superior del
Distrito Judicial de Cartagena manifiesta que el accionante aporta al proceso
un derecho de petición de fecha febrero de 2004 donde solicita al Jefe del
Departamento de Atención al Pensionado la reliquidación de su pensión.
Asevera que en el presente caso no se
aprecia con claridad la fecha ni mucho menos la entidad ante la cual fue
presentada la mencionada petición, por lo que resulta imposible entrar a
definir el plazo en el cual debía ser contestada, como también tener como
probado el hecho de que el demandante la elevó al Instituto de los Seguros
Sociales.
Indica que aunado a lo anterior, se debe
tener en cuenta la respuesta dada a la acción de tutela por parte del ISS, en
la que indica que en su base de datos no reposa solicitud de pensión a nombre
del señor Alemán Porras.
Por lo anterior, el mencionado Tribunal
Superior de Cartagena confirmó la sentencia de 1º instancia, negando la
protección de los derechos fundamentales invocados por el actor.
III.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL.
1.
Competencia.
Esta Corte es competente para conocer de
los fallos objeto de revisión, de conformidad con lo establecido en los
artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política de 1991 y en los artículos 31
a 36 del Decreto 2591 de 1991, y por la escogencia del caso por la Sala de
Selección.
2.  Planteamiento del problema
jurídico.
De acuerdo con los hechos narrados en la
demanda, se plantea la Corte Constitucional si el Instituto de los Seguros Sociales
vulneró el derecho fundamental de petición del señor Miguel Rubiano Alemán
Porras, al no contestar una solicitud referente al reajuste de su pensión de
vejez.
Para resolver el anterior problema
jurídico, esta Corporación se referirá en una primera parte (1) al derecho de
petición y las solicitudes de reajuste de la pensión de vejez,  para en una
segunda parte (2) analizar el caso concreto.
1.
El derecho de petición y las solicitudes
de reajuste de la pensión de      vejez.  Reiteración de jurisprudencia.
1.1  De
acuerdo con el contenido y alcance del artículo 23 de la Constitución Política,
esta Corporación ha determinado que el derecho de petición ostenta la calidad
de fundamental, por lo que el mecanismo idóneo cuando quiera que éste resulte amenazado
o vulnerado por la acción o omisión de cualquier autoridad pública,
excepcionalmente por particulares, es la acción de tutela.
El derecho de petición además de otorgar
la facultad a cualquier persona de formular solicitudes respetuosas, implica también
el derecho de poder exigir a las autoridades públicas correspondientes una
respuesta oportuna y de fondo acerca del asunto sometido a su consideración.
Sobre este derecho, la Corte
Constitucional en la sentencia T – 915 de 2004[1]
argumentó:
“En
este sentido, la respuesta que se dé de las peticiones debe cumplir con los
siguientes requisitos:
a.
Debe ser oportuna, esto es, resolverse dentro de los términos establecidos en
el ordenamiento jurídico, que en todo caso debe ser un plazo razonable.
b. Debe
resolverse de fondo, clara, precisa y de manera congruente con lo solicitado,
por esta razón las respuestas evasivas constituyen prueba de la violación del
derecho de petición. No obstante, es relevante señalar que la respuesta a una
petición en manera alguna implica que las autoridades deben en todos los casos
aceptar lo solicitado, puesto que ello sería confundir el derecho de petición y
el derecho a lo pedido, conceptos que son diversos.
(…)
c.
Debe ser puesta en conocimiento del peticionario, puesto que de nada serviría
la posibilidad de dirigirse a la autoridad si ésta se reserva para sí el
sentido de lo decidido”.
Por tanto, es necesario diferenciar el
derecho de petición que consiste en la facultad de acudir ante la autoridad y
obtener de ella una respuesta adecuada, del contendido de la petición, es
decir, del asunto o materia de la petición.
Así las cosas, (…)“La falta de
respuesta o la resolución tardía son formas de violación de aquel y son
susceptibles de la actuación protectora del juez mediante el uso de la acción
de tutela, pues en tales casos se conculca un derecho constitucional
fundamental. En cambio, lo que se debate ante la jurisdicción cuando se acusa
el acto, expreso o presunto, proferido por la administración, alude al fondo de
lo pedido, de manera independiente del derecho de petición como tal. Allí se
discute la legalidad de la actuación administrativa o del acto correspondiente,
de acuerdo con las normas a las que estaba sometida la administración, es decir
que no está en juego el derecho fundamental de que se trata sino otros
derechos, para cuya defensa existen las vías judiciales contempladas en el
Código Contencioso Administrativo y, por tanto, respecto de ella no cabe la acción
de tutela salvo la hipótesis del perjuicio irremediable (artículo 86 C.N.)[2]".
En este orden de ideas, el derecho de
petición es fundamental y de vital importancia para garantizar la efectividad
de los mecanismos de la democracia participativa.[3]
Por consiguiente, se optimiza este
derecho cuando el ciudadano recibe por parte de la autoridad pública una
respuesta de fondo, clara, oportuna y en un tiempo razonable a su petición.
1.2  Esta
Corporación ha establecido en múltiples fallos cuál es el término que el
ordenamiento jurídico establece para que las peticiones relacionadas con el
tema de pensiones sean resueltas por las diferentes entidades que conforman el
sistema de seguridad social en pensiones.
Para esto, se ha realizado una
interpretación integral de 3 normas que concurren en esta materia, a saber:  i)
artículo 6 del Código Contencioso Administrativo, ii) artículo 19
del Decreto 656 de 1994 y iii) artículo 4 de la Ley 700 de 2001.  El
contenido de las precitadas normas es el siguiente:
·
Artículo 6º del Decreto ley 01 de 1984 “por el
cual se reforma el Código Contencioso Administrativo”.
“Artículo
6º. Las peticiones se resolverán o contestarán dentro de los quince (15)
días siguientes a la fecha de su recibo. Cuando no fuere posible resolver o
contestar la petición en dicho plazo, se deberá informar así al interesado,
expresando los motivos de la demanda y señalando a la vez la fecha en que se
resolverá o dará respuesta.”
·
Artículo 19º del Decreto 656 de 1994 “por el
cual se establece el régimen jurídico y financiero de las sociedades que
administren fondos de pensiones”.
“Artículo 19º. El Gobierno nacional establecerá los plazos y
procedimientos para que las administradoras decidan acerca de las solicitudes
relacionas con pensiones por vejez, invalidez y sobrevivencia, sin que en
ningún caso puedan exceder de cuatro (4) meses.”
·
Artículo 4º de la ley 700 de 2001 “mediante la
cual se dictan medidas tendientes a mejorar las condiciones de vida de los
pensionados”.
“ Artículo
4º.  A partir de la vigencia de la presente ley, los operadores públicos y
privados del sistema general de pensiones y cesantías, que tengan a su cargo el
reconocimiento del derecho pensional, tendrán un plazo no mayor de seis meses a
partir del momento en que se eleve la solicitud de reconocimiento por parte del
interesado para adelantar los trámites necesarios tendientes al pago de las
mesadas correspondientes.”
Esta Corporación ha sostenido que para
que exista una vulneración de derechos fundamentales cuando se trata de
solicitudes de reajuste de la pensión, es necesario que el ciudadano haya
formulado ante la autoridad correspondiente una petición solicitando el
precitado reajuste.  De lo contrario, la entidad encargada de efectuar el
respectivo estudio, no tendría la oportunidad de hacer efectivo el derecho
invocado por el interesado.[4]
Por tanto, no existe violación o amenaza
de derechos fundamentales cuando el interesado ha formulado una petición para
obtener el reajuste de su pensión y no ha vencido aún el plazo de ley, que la
respectiva entidad tiene para darle una respuesta oportuna, completa y pronta.
Por el contrario, existe vulneración del
derecho fundamental de petición cuando, una vez vencido el plazo dado por la
ley para contestar la petición, la entidad encargada del estudio del reajuste
pensional de manera injustificada incumple con la obligación de darle al
interesado la respuesta a su solicitud.
Ahora bien, las peticiones que pretenden
un reajuste pensional se encaminan a modificar el monto de las mesadas pensionales,
no por razones fácticas[5]
sino normativas.[6]
En lo que respecta a los plazos para que
las peticiones sean contestadas por las respectivas entidades o particulares
responsables del reconocimiento y pago de pensiones, la citada sentencia de
unificación 975 de 2003 dispuso:
“En este
sentido existe un deber constitucional, derivado del derecho fundamental de
petición, que pesa sobre las personas o entidades responsables del
reconocimiento y pago de pensiones el cual comporta: (i) responder diligentemente
las peticiones presentadas respetando los términos previstos por la ley, (ii)
informar sobre el trámite a las personas que acuden a sus dependencias mediante
peticiones respetuosas y (iii) efectuar los pagos, cuando en derecho haya
lugar, antes de que se cumplan los 6 meses previstos en la ley 700 de 2001, que
precisamente fijó condiciones tendientes a mejorar la calidad de vida de los
pensionados”.
En conclusión, de la integración armónica
de las normas transcritas en párrafos precedentes, se tiene que existen plazos
máximos para que las peticiones referentes a trámites de reconocimiento y pago
de pensiones sean contestadas, so pena de que se vulnere el derecho fundamental
de petición del interesado.
Esos plazos máximos fueron definidos por
esta Corporación de la siguiente manera:
“(i) 15 días hábiles para todas las solicitudes en materia pensional
–incluidas las de reajuste– en
cualquiera de las siguientes hipótesis: a) que el interesado haya solicitado
información sobre el trámite o los procedimientos relativos a la pensión; b)
que la autoridad pública requiera para resolver sobre una petición de
reconocimiento, reliquidación o reajuste un término mayor a los 15 días,
situación de la cual deberá informar al interesado señalándole lo que necesita
para resolver, en qué momento responderá de fondo a la petición y por qué no le
es posible contestar antes; c) que se haya interpuesto un recurso contra la
decisión dentro del trámite administrativo.
(ii) 4 meses calendario para dar respuesta de fondo a las
solicitudes en materia pensional, contados a partir de la presentación de la
petición, con fundamento en la aplicación analógica del artículo 19 del Decreto
656 de 1994 a los casos de peticiones elevadas a Cajanal;
(iii) 6
meses para adoptar todas las medidas necesarias tendientes al reconocimiento y
pago efectivo de las mesadas pensionales, ello a partir de la vigencia de la
Ley 700 de 2001”[7].
(Negrilla y subrayado fuera de texto).
En este orden de ideas, cualquier
desconocimiento de los precitados términos de rango legal acarrea la
vulneración del derecho de petición, siendo la acción de tutela el mecanismo
idóneo para protegerlo.
2.
El caso concreto.
En el presente caso objeto de revisión,
el demandante señala que presentó petición en el mes de febrero de 2004 al
Instituto de los Seguros Sociales  seccional Bolívar, solicitando se reajuste
el monto de su pensión de vejez de acuerdo por lo normado por el artículo 14 de
la Ley 100 de 1993.  (Cuaderno 3 folios 4 – 5).
El juzgador de segunda instancia sostuvo
que no existe certeza sobre la radicación de la citada petición en el ISS por
parte del demandante.  (Cuaderno 4 folios 3 – 11).
A su vez, la entidad demandada en el
escrito de contestación de la acción de tutela indicó que “en nuestra base
de datos no figura solicitud de pensión a nombre del señor MIGUEL RUBIANO
PORRAS…(…)”. (Cuaderno 3 folio 26).
Esta Sala, una vez analizadas las
sentencias objeto de revisión y confrontadas con la jurisprudencia de esta
Corporación, procederá a revocar el fallo de 2º instancia al considerar que en
el presente caso el Instituto de los Seguros Sociales vulneró el derecho de
petición en cabeza del demandante.
En efecto, esta Corte no comparte los
argumentos esgrimidos por la Sala Cuarta Laboral del Tribunal Superior del
Distrito Judicial de Cartagena que sostiene que no existe seguridad acerca de
la fecha y a la entidad a la que fue presentada la petición por parte del señor
Alemán Porras.
Así las cosas, no se puede aceptar la
respuesta dada por ISS en la contestación de la acción de tutela, en el sentido
de afirmar que en la base de datos no aparece solicitud de pensión del señor
Alemán Porras, puesto que el mismo Seguro Social le ha entregado al demandante
una relación de los pagos que por concepto de mesadas pensionales le ha
efectuado, además de existir dentro del expediente de tutela copia de la
resolución número 000961 de 1997, por medio de la cual el ISS le reconoce la
pensión de vejez al demandante.
Así las cosas, y teniendo en cuenta que
el ISS no contestó en adecuada forma el oficio que el juez constitucional de
primera instancia le envió, en donde le solicitaba que rindiera informe acerca
de “los motivos legales o institucionales en los que se apoya la entidad que
usted representa para negarse a pagar el reajuste sobre la pensión solicitada
por el accionante el señor MIGUEL RUBIANO ALEMAN PORRAS, identificado con
cédula de ciudadanía No. 953.519 de San Jacinto (Bolívar)”, esta Sala
encuentra procedente aplicar la presunción de veracidad de los hechos expuestos
por la accionante consagrada por el artículo 20 del Decreto 2591 de 1991.[8]
Para esta Corporación es claro que el
ente demandado debía debatir en sede de tutela sobre de la existencia o no de
la petición elevada por el señor Alemán Porras, cosa que en ningún momento
hizo, por lo que la aplicación del artículo 20 del decreto 2591 de 1991 es
procedente para este caso.
Por consiguiente, en vista de que la
solicitud elevada al ISS por parte del señor Alemán Porras en el mes de febrero
de 2004 no ha sido aún resuelta, esta Corte considerada que en el presente caso
se ha vulnerado el derecho fundamental de petición del actor.
En efecto, la actuación del Instituto de
los Seguros Sociales (ISS) desconoció lo previsto por la sentencia SU – 975 de
2003 que señaló que cuando un ciudadano presente una petición solicitando el
reajuste de su pensión, la respectiva entidad pensional tendrá el término de quince
(15) días hábiles para darle una respuesta oportuna al solicitante.
Por tanto, esta Sala ordenará a la
entidad demandada para que dentro del perentorio término de las cuarenta y ocho
(48) horas siguientes a la notificación de la presente sentencia, si no lo ha
hecho, proceda a contestar de manera clara y completa sobre la petición elevada
por el accionante.
IV.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Primera
de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en el nombre del
Pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero.
REVOCAR la sentencia del quince (15) de septiembre
de 2004 proferida por la Sala Cuarta (4º) Laboral del Tribunal Superior del
Distrito Judicial de Cartagena y, en su lugar, CONCEDER la tutela del
derecho fundamental de petición, dentro de la acción instaurada por el señor
Miguel Rubiano Alemán Porras contra el Instituto de los Seguros Sociales (ISS).
Segundo.
ORDENAR al Instituto de Seguros Sociales, si aún no
lo ha hecho, que en el término de cuarenta y ocho (48) horas contadas a partir
de la notificación de esta sentencia, proceda a resolver de fondo la petición
formulada por el señor Miguel Rubiano Alemán Porras.
Tercero.
PREVENIR al Instituto de los Seguros Sociales (ISS)
para que en el futuro se abstenga de incurrir en actuaciones que vulneran los
derechos fundamentales de sus afiliados.
Cuarto.  LÍBRESE por secretaría la comunicación prevista en el
artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese,
comuníquese, cúmplase y publíquese en la Gaceta de la Corte  Constitucional.
JAIME
ARAÚJO RENTERÍA
Magistrado
Ponente
ALFREDO
BELTRÁN SIERRA
Magistrado
MANUEL
JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General
LA SUSCRITA SECRETARIA GENERAL
DE
LA CORTE CONSTITUCIONAL
HACE
CONSTAR:
Que el H. Magistrado doctor MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA, no firma la
presente sentencia por encontrarse en comisión oficial en el exterior.
MARTHA
VICTORIA SACHICA MENDEZ
SECRETARIA
GENERAL
[1] M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[2] T – 242 de 1993. M.P. José Gregorio Hernández
Galindo.
[3] En el mismo sentido la sentencia T – 377 de 2000. M.P. Alejandro
Martínez Caballero.
[4] En el mismo sentido la sentencia SU – 975 de 2003. M.P. Manuel José
Cepeda Espinosa.
[5] Ver sentencia ibídem.
[6]
Respecto al reajuste de las pensiones, el artículo 14 de la Ley 100 de 1993
dispuso:  “Reajuste de pensiones.  Con el objeto de que las pensiones
de vejez, de invalidez y de sustitución o sobreviviente, en cualquiera de los
dos regímenes del Sistema General de Pensiones, mantengan su poder adquisitivo
constante, se reajustarán anualmente de oficio, el primero de enero de cada
año, según la variación porcentual del Indice de Precios al Consumidor,
certificado por el DANE para el año inmediatamente anterior.  No obstante, las
pensiones cuyo monto mensual sea igual al salario mínimo legal mensual vigente,
serán reajustadas de oficio cada vez y con el mismo porcentaje en que se incrementa
dicho salario por el Gobierno”.
[7] Sentencia SU – 975 de 2003.
[8]
El artículo 20 del Decreto 2591 de 1991 dispone que:  “Si el informe no
fuera rendido dentro del plazo correspondiente, se tendrán por ciertos los
hechos y se entrará a resolver de plano, salvo que el juez estime necesaria
otra averiguación previa”.