T-410-09
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-410/09
DERECHO DE
PETICION EN MATERIA PENSIONAL-Reiteración de
jurisprudencia
DERECHO A LA
PENSION DE JUBILACION-No se cumplen en este caso
los requisitos mínimos de procedencia de la tutela como mecanismo transitorio
Referencia: expediente
T-2266427
Acción de
tutela instaurada por Carlos Arturo Jaimes Afanador contra el Instituto de
Seguros Sociales
Magistrada
Ponente:
Dr. MARÍA
VICTORIA CALLE CORREA
Bogotá D.C., veintitrés (23) de junio de
dos mil nueve (2009).
La Sala Segunda de Revisión de la Corte
Constitucional, integrada por los magistrados, María Victoria Calle Correa, Luis
Ernesto Vargas Silva y Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, en ejercicio de sus
competencias constitucionales y legales ha proferido la siguiente
SENTENCIA
Que pone fin al proceso de revisión de los
fallos proferidos por el Juzgado Séptimo Civil del Circuito de Cúcuta, el 19 de
febrero de 2009, y por el Tribunal Superior de Cúcuta, Sala Civil Familia, el 2
de abril de 2009.
I.
ANTECEDENTES
Carlos Arturo Jaimes Afanador interpuso
tutela en contra del Instituto de Seguros Sociales – Seccional Santander -,
para que se protegieran sus derechos a la seguridad social, mínimo vital y de
petición.
El demandante considera que sus derechos
fueron vulnerados porque el ISS no ha resuelto de fondo la solicitud de
reconocimiento pensional que elevó.
El accionante tiene 58 años de edad.[1]
Afirma que el 3 de diciembre de 2007 presentó solicitud para que se le
reconociera y pagara su pensión de jubilación y “desde la fecha de
presentación de mi petición del reconocimiento y pago de mi pensión de Vejez y
Jubilación a la fecha de hoy han transcurrido más de 14 meses y la entidad no
se ha pronunciado de fondo y correctamente a los derechos que me otorga la LEY LA
CONSTITUCION NACIONAL, pues en el mes de agosto/2008 interpuse un derecho de
petición y tampoco respondieron violando el ART. 23 de la C.N”.
Agrega que el ISS viola sus derechos
fundamentales “pues hasta la fecha de hoy han transcurrido más de 14 meses y
no ha sido liquidada correctamente hasta negando un derecho de petición
solicitado a la sucursal Santander y con todos éstos antecedentes no ha sido
posible se resuelva de fondo el reconocimiento pensional”.
El actor solicita se ordene “a la
entidad accionada a pronunciarse de fondo y RECONOCER Y PAGAR MI PENSION DE
VEJEZ Y JUBILACIÓN a que tengo Derecho, por cuanto he cumplido con los
requisitos de LEY para ACEEDER a la citada prestación social”.
Contestación de la tutela
La apoderada del ISS señaló que mediante la
resolución No. 4458 del 27 de junio de 2008 se resolvió de fondo la solicitud
elevada por el actor el 3 de diciembre de 2007. En dicha resolución el ISS
aduce que el actor no cumple con los requisitos para que le sea reconocida la
pensión solicitada. Señala que el peticionario es beneficiario del régimen de
transición, por lo que se le debe aplicar la Ley 33 de 1985, sin embargo, “no
cuenta con el mínimo de tiempo requerido para adquirir la pensión”, toda
vez que esta norma exige 20 años de servicios públicos y el señor Jaimes
Afanador sólo ha cotizado 18 años, 2 meses y 23 días al ISS, sumando
cotizaciones en el sector público y privado, equivalentes a 937 semanas. Añade
que tampoco cumple con los requisitos de la Ley 797 de 2003, pues a la fecha no
tiene los 60 años de edad que exige la norma para obtener la pensión de vejez.
En cuanto a la solicitud elevada en el mes
de agosto de 2008, indicó que se solicitó a la seccional del ISS de Norte de
Santander remitir el expediente del actor a la seccional de Santander para
darle el trámite correspondiente.
Sentencia de primera instancia
El Juzgado Séptimo Civil del Circuito de
Cúcuta denegó el amparo mediante sentencia proferida el 19 de febrero de 2009.
El a-quo argumentó que el 27 de junio de 2008 el ISS resolvió de fondo la
petición elevada por el actor y fue notificada debidamente, sin embargo, no se
interpusieron los recursos de ley contra dicho acto.
Impugnación
El actor impugnó la sentencia de primera
instancia y precisó: “la administración ha producido un acto administrativo
por vía de hecho al no solicitar el estudio de mis semanas cotizadas ante la
oficina del DEPARTAMENTO NACIONAL de historia laboral del instituto de los
Seguros Sociales, para que le allegara el reporte de semanas cotizadas en
pensiones, donde podrán encontrar el total de semanas cotizadas al ISS desde
1967 hasta la ultima fecha de actualización de la base de datos (…). Allego
como medio de prueba el oficio de fecha 18/2009, 1312-0661/13, donde me
comunican que me anexan el reporte de semanas cotizadas periodo 1967 a 1994
para un total de semanas cotizadas de 1259.41”.
Respuesta del ISS
Antes de que se resolviera la impugnación
presentada por el actor contra la sentencia de primera instancia, el 20 de
febrero de 2009, el ISS allegó al proceso la respuesta a la petición elevada
por este en agosto de 2008. En dicho oficio el ente accionado precisa que el
señor Jaimes Afanador tan sólo tiene 13 años, 2 meses y 9 días trabajados en el
sector público, por lo que no cumple con los requisitos contemplados en la Ley
33 de 1985, que exige un mínimo de 20 años de servicios al Estado. Reiteró
igualmente que tampoco cumple los requisitos previstos en la Ley 100 de 1993,
toda vez que no ha cumplido 60 años de edad.
Sentencia de segunda instancia
El Tribunal Superior de Cúcuta confirmó la
decisión de primera instancia mediante sentencia proferida el 2 de abril de
2009. El juez de segunda instancia señaló que habían desaparecido los motivos
por los cuales se interpuso la tutela, ya que el ISS había dado respuesta a las
dos peticiones elevadas por el actor.
II.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1.     Competencia
La Corte Constitucional es competente para revisar la decisión
judicial reseñada, de conformidad con lo establecido en los artículos 86 y 241-9
de la Constitución Política y 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.
2.     Problema jurídico
Corresponde a la Sala Segunda de Revisión
resolver la siguiente pregunta: ¿Vulneró el ISS los derechos fundamentales del
actor a la seguridad social, mínimo vital y petición, al negar las solicitudes
de reconocimiento de la pensión de vejez elevadas por éste, por no cumplir con
los requisitos exigidos en la Ley 33 de 1985 y en la Ley 100 de 1993?
Debido a que en el presente caso se alega
(i) la vulneración al derecho de petición, en razón a que el ISS no ha
respondido las solicitudes elevadas por el actor y (ii) la vulneración a los
derechos a la seguridad social y mínimo vital, por el no reconocimiento de la
pensión de vejez, esta Sala analizará por separado estas dos posibles
violaciones a los derechos fundamentales.
3.
Derecho de petición en materia pensional y caso
concreto. Reiteración de jurisprudencia.
Existe abundante jurisprudencia de la Corte
en materia de protección de los derechos de las personas que elevan peticiones
para el reconocimiento de sus derechos pensionales. De conformidad con dicha
jurisprudencia, la respuesta que se dé al peticionario debe cumplir, al menos,
con los siguientes requisitos: 1. Ser oportuna; 2. Resolver de fondo, en forma clara,
precisa y congruente con lo solicitado; 3. Ser puesta en conocimiento del
peticionario. Si no se cumple con estos requisitos se incurre en una
vulneración del derecho constitucional fundamental de petición.[2]
En lo que tiene que ver con los derechos de
petición que buscan el reconocimiento de derechos pensionales, la Corte ha
reiterado que “la definición de la titularidad y el reconocimiento de una
pensión ante la administración, constituye en principio un asunto ajeno al
ámbito de la jurisdicción constitucional en sede de tutela.”[3]
La competencia del juez de tutela se limita
a la verificación de los términos establecidos legalmente para dar respuesta a
las solicitudes elevadas por los peticionarios en aras de garantizar una
respuesta que resuelva lo pedido.[4]
En relación con
el término para resolver las solicitudes de reconocimiento de derechos
pensionales, la doctrina constitucional sintetizada en el fallo de unificación
SU-975 de 2003, M.P: Manuel José Cepeda Espinosa, ha recurrido a la
interpretación integral de varias normas que concurren en la configuración
legal del derecho de petición, (artículo 6º del C.C.A., artículo  19 del
Decreto 656 de 1994 y artículo 4º de la Ley 700 de 2001)[5]
y ha señalado los siguientes plazos y reglas para que la autoridad pública
resuelva de fondo la petición:
“los plazos con que cuenta la
autoridad pública para dar respuesta a peticiones de reajuste pensional
elevadas por servidores o ex servidores públicos, plazos máximos cuya
inobservancia conduce a la vulneración del derecho fundamental de petición, son
los siguientes:
“(i) 15 días
hábiles para todas las solicitudes en materia pensional –incluidas las de
reajuste– en cualquiera de las siguientes hipótesis: a) que el interesado haya
solicitado información sobre el trámite o los procedimientos relativos a la
pensión; b) que la autoridad pública requiera para resolver sobre una petición
de reconocimiento, reliquidación o reajuste un término mayor a los 15 días,
situación de la cual deberá informar al interesado señalándole lo que necesita
para resolver, en qué momento responderá de fondo a la petición y por qué no le
es posible contestar antes; c) que se haya interpuesto un recurso contra la
decisión dentro del trámite administrativo.
“(ii) 4 meses
calendario para dar respuesta de fondo a las solicitudes en materia pensional,
contados a partir de la presentación de la petición, con fundamento en la
aplicación analógica del artículo 19 del Decreto 656 de 1994 a los casos de
peticiones elevadas a CAJANAL.
“(iii) 6 meses
para adoptar todas las medidas necesarias tendientes al reconocimiento y pago
efectivo de las mesadas pensionales, ello a partir de la vigencia de la Ley 700
de 2001.
“Cualquier
desconocimiento injustificado de dichos plazos legales, en cualquiera de las hipótesis
señaladas, acarrea la vulneración del derecho fundamental de petición. Además,
el incumplimiento de los plazos de 4 y 6 meses, respectivamente, amenazan la
vulneración del derecho a la seguridad social. Todos los mencionados plazos se
aplican en materia de reajuste especial de pensiones como los pedidos en el
presente proceso.”[6]
En el caso bajo estudio, se tiene que en
cuanto a la petición elevada por el actor en diciembre de 2007, el ISS dio
respuesta a la misma mediante resolución 4458 del 27 de junio 2008,[7]
resolviendo de fondo la solicitud de reconocimiento pensional. Ahora bien, en
lo que tiene que ver con la petición elevada por el actor en agosto de 2008, si
bien al momento de interponer la tutela, 4 de febrero de 2009, habían
transcurrido más de 6 meses, término previsto para resolver este tipo de
peticiones, el 20 de febrero de 2009 el ISS resolvió de fondo la petición
mediante Auto 072, por lo que nos encontramos ante el fenómeno de la carencia
actual de objeto.[8]
4.     Las condiciones constitucionales para la procedencia excepcional de
la acción de tutela para el reconocimiento y cobro de acreencias laborales y
pensionales y su aplicación al caso concreto
La Corte ha señalado de manera reiterada
que, por regla general, la tutela no procede para ordenar el reconocimiento de
pensiones, pues para este propósito existen medios ordinarios idóneos para
resolver dichas pretensiones. Aunado a lo anterior, si no se evidencia la
vulneración de un derecho fundamental[9] o la acción no se ha
interpuesto para evitar un perjuicio irremediable, tampoco resultaría
procedente el amparo.[10] Para esta Corporación,
dado el carácter excepcional de este mecanismo constitucional de protección de
los derechos,[11] la acción de tutela no
puede desplazar ni sustituir los mecanismos ordinarios establecidos en nuestro
ordenamiento jurídico.[12]
Para determinar si la acción de tutela es
procedente, la Corte Constitucional ha señalado dos aspectos distintos. En
primer lugar, si la tutela se presenta como mecanismo principal, es preciso
examinar que no exista otro medio judicial. Si no existe otro medio, o aún si
existe pero éste no resulta idóneo en el caso concreto, la tutela procede como
mecanismo principal de amparo de los derechos fundamentales.
En segundo lugar, cuando la tutela se
interpone como mecanismo transitorio, habida cuenta de la existencia de un
medio judicial ordinario idóneo, es preciso demostrar que ésta es necesaria
para evitar un perjuicio irremediable. Dicho perjuicio se caracteriza, según la
jurisprudencia: (i) por ser inminente, es decir, que se trate de una
amenaza que está por suceder prontamente; (ii) por ser grave, esto es,
que el daño o menoscabo material o moral en el haber jurídico de la persona sea
de gran intensidad; (iii) porque las medidas que se requieren para
conjurar el perjuicio irremediable sean urgentes; y (iv) porque la
acción de tutela sea impostergable a fin de garantizar que sea adecuada para
restablecer el orden social justo en toda su integridad.[13]
Adicionalmente, en relación con la existencia del otro medio de defensa
judicial, la jurisprudencia de la Corte ha señalado que no existe la obligación
de iniciar el proceso ordinario antes de acudir a la acción de tutela. Basta
que dicha posibilidad esté abierta al interponer la demanda de tutela, pues si
el accionante ha dejado vencer la oportunidad para iniciar el trámite del
proceso ordinario, la tutela no procede como mecanismo transitorio.[14]
Cuando lo que se alega como perjuicio
irremediable es la afectación del mínimo vital, la Corte ha establecido, en
esencia, dos presunciones de afectación al mínimo vital.[15]
De un lado, cuando se dé un incumplimiento prolongado o indefinido de las
prestaciones, estimándose el término de más de dos meses como suficiente para
tal efecto;[16] y, de otro, un
incumplimiento aún inferior a dos meses, si la prestación es menor a dos
salarios mínimos.[17] Si no se dan las
condiciones reunidas en estas hipótesis, aunque no se presuma su afectación,
todavía puede considerarse vulnerado el derecho al mínimo vital cuando el actor
pruebe así sea sumariamente, que su subsistencia digna se ve conculcada por el
incumplimiento. No obstante, en general quien
alega una vulneración de este derecho como consecuencia de la falta de pago de
alguna acreencia laboral o pensional, debe acompañar su afirmación de alguna
prueba, al menos sumaria, pues la informalidad de la acción de tutela no
exonera al actor de probar, aunque sea de manera sumaria, los hechos en los que
basa sus pretensiones.[18]
En ese
evento, la Corte analiza las circunstancias concretas
en cada caso,[19] teniendo en cuenta, por
ejemplo, la calidad de la persona que alega la vulneración del mínimo vital, el
tiempo durante el cual se ha afectado supuestamente ese derecho, el tipo de
pago reclamado y el tiempo que deberá esperar para que sea resuelta la acción
ordinaria a través de la cual puede reclamar el pago de sus acreencias
laborales o pensionales.[20]
Precisada la doctrina sobre procedencia
excepcional de la acción de tutela para el reconocimiento y cobro de acreencias
laborales y pensionales, pasa la Sala a examinar si en el caso presente se
cumplen los requisitos anteriormente enunciados.
Dado que el asunto bajo revisión se refiere
al reconocimiento y pago de la pensión de jubilación, la resolución de esta
controversia le corresponde a la jurisdicción laboral mediante el proceso
laboral ordinario o a la jurisdicción contencioso administrativa mediante la
acción de nulidad y restablecimiento del derecho, según corresponda. Por lo
cual, en principio, no procede la acción de tutela como mecanismo principal. Sin
embargo, es preciso analizar si se está frente a la ocurrencia de un perjuicio
irremediable o se ve comprometido el mínimo vital del actor.
Encuentra la Sala Segunda de Revisión que
el demandante no alega que la falta de reconocimiento de la pensión de
jubilación afecte su mínimo vital y en el expediente no existe ningún elemento
que permita inferir tal vulneración. El accionante no es una persona de la
tercera edad, no alega ni prueba sumariamente que exista alguna circunstancia
de salud, o de otro tipo que no le permita esperar los resultados del proceso
ordinario.
Por el contrario, del acervo probatorio que
obra en el expediente se observa que el demandante no tiene comprometido su
mínimo vital y mucho menos se está ante la presencia de un perjuicio
irremediable, toda vez se encuentra trabajando en la Gobernación de Norte de
Santander, devengando un salario mensual de $1.392.204, lo que permite concluir
que el no reconocimiento de la pensión de jubilación no afecta su situación
económica.
Aunado a lo anterior, es importante
señalar, que en principio, la negativa del ISS a reconocer la pensión del actor
no es una actitud arbitraria o caprichosa, por el contrario, está fundada en
argumentos válidos que permiten inferir que el señor Jaimes Afanador no cumple
los requisitos para obtener la pensión de jubilación. En efecto, el accionante no
tiene los 20 años de servicios al sector público que exige la Ley 33 de 1985
(norma que según el ISS se aplica a su caso), tal como lo demuestra el reporte
de semanas cotizadas[21] aportado al expediente,
cuestión que no controvirtió el actor.
Así entonces, teniendo en cuenta las
circunstancias anotadas en los párrafos anteriores, esta Sala concluye que el
eventual perjuicio que se le ha podido causar al actor con la negativa del ISS
a reconocer la pensión de vejez no es de tal entidad que haga ineficaz los
medios ordinarios de defensa ante la jurisdicción laboral, instituidos para
resolver este tipo de controversias. Por lo tanto, al no cumplirse los
requisitos mínimos de procedencia de la acción de tutela como mecanismo
transitorio, la Sala Segunda de Revisión confirmará los fallos de instancia.
III.
DECISION
En mérito de lo expuesto, la Sala Segunda
de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.- DECLARAR IMPROCEDENTE por las razones expuestas la
acción de tutela y, en consecuencia, CONFIRMAR los fallos proferidos por
el Juzgado Séptimo Civil del Circuito de Cúcuta, el 19 de febrero de 2009, y
por la Sala Civil Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de
Cúcuta, el 2 de abril de 2009.
Segundo.- LIBRESE
por Secretaría la comunicación de que trata el artículo 36 del Decreto 2591
de 1991, para los fines allí establecidos.
Notifíquese,
comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
MARIA
VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
LUIS
ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
GABRIEL
EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
Ausente
en Comisión
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria
General
[1] El actor nació el 8 de marzo de 1951.
[2] Corte Constitucional, sentencia T-1089 de 2001, MP: Manuel José Cepeda
Espinosa. Ver también las sentencias T-219 de 2001, MP. Fabio Morón Díaz, T-249
de 2001, MP. José Gregorio Hernández Galindo; T-377 de 2000, MP: Alejandro
Martínez Caballero.
[3] Corte Constitucional, Sentencia T-958 de 2004, MP: Manuel José
Cepeda Espinosa.
[4] Ver, entre otras, las Sentencias T-131 y T-169 de 1996, MP.
Vladimiro Naranjo Mesa y la T-206 de 1998, MP. Fabio Morón Díaz.
[5] Sentencia T-588 de 2003 M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
[6] Corte Constitucional, SU-975 de 2003, MP. Manuel José Cepeda
Espinosa.
[7] Folio 35 a 37 del expediente.
[8] Ver Sentencia T-773 de 2003, M.P, Manuel José Cepeda Espinosa,
Sentencia T-608 de 2005, M.P, Humberto Antonio Sierra Porto, entre otras.
[9] En la sentencia T-043 de 2007, la Corte
reiteró que “de manera general, la acción de tutela resulta improcedente para
el reconocimiento de pensiones. No obstante lo anterior, el amparo
constitucional será viable excepcionalmente, cuando en el caso sujeto a examen
concurran las siguientes tres condiciones: (i) que la negativa al
reconocimiento de la pensión de invalidez, jubilación o vejez se origine en
actos que en razón a su contradicción con preceptos superiores puedan, prima
facie, desvirtuar la presunción de legalidad que recae sobre las actuaciones de
la administración pública; (ii) que esa negativa de reconocimiento de la
prestación vulnere o amenace un derecho fundamental; y (iii) que la acción de
tutela resulte necesaria para evitar la consumación de un perjuicio ius
fundamental irremediable”.
[10] Ver entre otras, las sentencias T-100 de 1994, T-1338 de 2001, SU-995 de 1999, T-859
de 2004, T-043 de 2007.
[11] Artículo 86. Constitución Política. “(…) Esta acción solo procederá
cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que
aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio
irremediable (…)”.
[12] Sentencia T-106 de 1993. La Corte afirmó que la posibilidad de
acudir a la acción de tutela “(...)sólo tiene lugar cuando dentro de los
diversos medios que aquél ofrece para la realización de los derechos, no exista
alguno que resulte idóneo para proteger instantánea y objetivamente el que aparece
vulnerado o es objeto de amenaza por virtud de una conducta positiva o negativa
de una autoridad pública o de particulares en los casos señalados por la ley, a
través de una valoración que siempre se hace en concreto, tomando en
consideración las circunstancias del caso y la situación de la persona,
eventualmente afectada con la acción u omisión.” Ver también, la sentencia
T-480 de 1993.
[13] Esta doctrina ha sido reiterada en las
sentencias de la Corte Constitucional, T-225 de 1993, SU-544 de 2001, T-1316 de
2001, T-983-01, entre otras.
[14] Ver, entre otras, las sentencias T-871 de
1999, T-812 de 2000.
[15] Ver, Sentencias T-259 de 1999, T-818 de 2000, T-370 de 2001, T-725
de 2001, T-148 de 2002, T-326 de 2004, T-133 de 2005, T-809 de 2006, T-404 de
2007.
[16] Sentencias T-362 de 2004, T-148 de 2002, T-133 de 2005, T-896 de
2006.
[17] Sentencia T-795 de 2001.
[18] Sentencia SU-995 de 1999, T-1088 de 2000.
[19] Ver por ejemplo la sentencia T-043 de 2007.
[20] Sobre las características que debe tener el perjuicio irremediable,
ver entre muchas otras, las sentencias T-1316 de 2001, T-225 de 1993.
[21] Folio 56 del expediente.