C-174-17
Sentencia C-174/17
INSTRUMENTOS PARA FACILITAR Y ASEGURAR LA
IMPLEMENTACION Y DESARROLLO NORMATIVO DEL ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION DEL
CONFLICTO Y CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-Procedimiento legislativo especial para
la paz (fast track) y facultades presidenciales para la paz
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETOS
LEY PROFERIDOS EN EJERCICIO DE FACULTADES EXTRAORDINARIAS CONCEDIDAS POR ACTO
LEGISLATIVO 1 DE 2016-Alcance
PROCEDIMIENTO ESPECIAL DE CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD DE LEYES, ACTOS LEGISLATIVOS Y DECRETOS LEYES PARA LA
IMPLEMENTACION DEL ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y LA
CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-Resulta ajustado a la Constitución, salvo lo
concerniente al término que dispone la Sala Plena para decidir
CONTROL CONSTITUCIONAL DE ACTOS
LEGISLATIVOS, LEYES Y LEYES ESTATUTARIAS FRENTE A LA NO APLICACION DEL
REGLAMENTO INTERNO DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Inexistencia de vicios de contenido material
DERECHO COLOMBIANO-Cómputo de plazos en días, meses y años/LEYES
Y ACTOS OFICIALES-Cómputo de plazos/CODIGO DE REGIMEN POLITICO Y
MUNICIPAL Y CODIGO GENERAL DEL PROCESO-Cómputo de plazos/PROCEDIMIENTO
DE FORMACION DE LAS LEYES-Cómputo de plazos/ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR
VICIOS DE FORMA-Término de
caducidad/CADUCIDAD DE LA ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR VICIOS DE
FORMA-Cómputo de plazos/ACCION
PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA ACTOS REFORMATORIOS DE LA CONSTITUCION-Términos
de caducidad/ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA ACTOS
REFORMATORIOS DE LA CONSTITUCION-Cómputo de plazos/ACCION PUBLICA DE
INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA LEYES Y DECRETOS CON FUERZA DE LEY POR VICIOS DE
FORMA-Términos de caducidad
ACTO LEGISLATIVO 1 DE 2016-Términos o plazos
CONTROL CONSTITUCIONAL DE ACTOS
LEGISLATIVOS, LEYES Y LEYES ESTATUTARIAS-Acto legislativo 1 de 2016 estatuye que los términos
se reducirán a la tercera parte de los del procedimiento ordinario haciendo
referencia a los plazos
CONSTITUCION POLITICA-Consagra el término en días hábiles para
que la Corte decida y el Procurador rinda concepto/CORTE CONSTITUCIONAL-Término
de sesenta días para decidir independiente de los restantes actos que integran el
procedimiento de revisión de constitucionalidad
CONTROL CONSTITUCIONAL-Términos del procedimiento ordinario según el Decreto
2067 de 1991
PROCEDIMIENTO DE REVISION DE
CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETOS LEY-Término no puede referirse a la totalidad del proceso
de control
PROCEDIMIENTO DE REVISION-Fase del proceso de constitucionalidad
diferenciable de la decisión
PLAZOS EN PROCEDIMIENTO DE REVISION Y
DECISION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Jurisprudencia constitucional
PROCEDIMIENTO ESPECIAL DEL CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD DEL ACTO LEGISLATIVO 1 DE 2016 PARA LA IMPLEMENTACION DEL ACUERDO
FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y LA CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y
DURADERA-Plazo no incluye
la etapa de decisión de la Corte Constitucional
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETOS
LEYES ESPECIALES-Término
ordinario no es aplicable
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD AUTOMATICO DE
DECRETOS EXPEDIDOS EN EJERCICIO DE LAS FACULTADES PRESIDENCIALES PARA LA PAZ-Plazo a partir del registro del proyecto de
fallo para decidir
TERMINO ENTRE LA PRESENTACION DEL PROYECTO
DE FALLO Y LA DECISION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Salvedad cuando se trate de un caso de urgencia
nacional/DECLARATORIA DE LA URGENCIA NACIONAL-Jurisprudencia
constitucional
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETOS
LEGISLATIVOS, PROYECTOS DE LEY Y LEYES APROBATORIAS DE TRATADOS-Carácter automático
Referencia: Expediente RDL-002
Revisión constitucionalidad del
Decreto ley 121 de 2017 ‘por
el cual se adiciona un capítulo transitorio al Decreto 2067 de 1991’.
Magistrada Ponente:
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Bogotá, D.C., veintidós (22) de marzo de
dos mil diecisiete (2017)
La Sala Plena
de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones
constitucionales y de los requisitos y de los trámites establecidos en los
Decretos 2067 de 1991 y 121 de 2017, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
1. El 27 de enero de 2017, la Secretaria Jurídica de
la Presidencia de la República remitió a la Corte Constitucional “fotocopia
autenticada del Decreto No. 121 del 26 de enero de 2017, por el cual se
adiciona un capítulo transitorio al decreto 2067 de 1991”, con el fin de
que se surta el procedimiento de control automático y posterior a su entrada en
vigencia, en los términos previstos para el efecto por el artículo 2º del Acto
Legislativo 01 de 2016. Mediante auto del 2 de febrero de 2017, la Corte
Constitucional avocó el conocimiento del Decreto ley 121 de 2017, y ordenó
comunicar la iniciación del proceso al Presidente del Congreso de la República
y al Ministerio de Justicia y del Derecho. Asimismo, resolvió invitar, para que
participaran en el presente proceso, a la Defensoría del Pueblo, al Instituto Colombiano de
Derecho Procesal, a la Academia
Colombiana de Jurisprudencia, al Centro de Estudios Constitucionales ‘Carlos
Restrepo Piedrahita’ de la Universidad Externado de Colombia, a la Facultad de
Derecho de la Universidad Nacional de Colombia, a la Facultad de Derecho de la
Universidad Sergio Arboleda, a la Facultad de Derecho de la Universidad de La
Sabana, a la Facultad de Derecho de la Universidad ICESI de Cali, a la Facultad
de Derecho de la Universidad del Cauca, a la Facultad de Derecho de la
Universidad de Antioquia, a la Facultad de Derecho de la Universidad Pontificia
Bolivariana de Medellín, a la Facultad de Derecho de la Universidad Industrial
de Santander, a la Facultad de Derecho de la Universidad Autónoma de
Bucaramanga, a la Facultad de Derecho de la Universidad del Norte, a la
Facultad de Derecho de la Universidad del Magdalena. Por último, se ordenó correr traslado al Procurador
General de la Nación con el fin de que rindiera concepto sobre el asunto, y
fijar en lista el proceso para efectos de las intervenciones ciudadanas (CP art
242 nums 1 y 2, y Dcto 121 de 2017 art 3).
2. Cumplidos los trámites constitucionales y legales
propios de los procesos de constitucionalidad, la Sala Plena de la Corte
Constitucional procede a decidir la demanda de la referencia.
II. NORMA OBJETO DE REVISIÓN
3. A continuación se transcribe el Decreto
ley bajo revisión, conforme a su publicación en el Diario Oficial No. 50.128 de 26 de enero de 2017:
“DECRETO
LEY 121 DE 2017
(enero 26)
El Presidente de la República de Colombia, en
ejercicio de las facultades conferidas por el artículo 2° del Acto Legislativo
01 de 2016 “por medio del cual se establecen instrumentos jurídicos
para facilitar y asegurar la implementación y el desarrollo normativo del
Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz
Estable y Duradera”, y
CONSIDERANDO:
Que el
artículo 22 de la Constitución Política establece que la paz es un derecho y
deber de obligatorio cumplimiento;
Que en
desarrollo de dicho principio, el Congreso de la República aprobó el Acto
Legislativo 01 de 2016, cuyo artículo 1° creó el Procedimiento Legislativo
Especial para la Paz con el propósito de agilizar y garantizar “la
implementación del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la
Construcción de una Paz Estable y Duradera (Acuerdo Final) y ofrecer garantías
de cumplimiento y fin del conflicto”;
Que a
través del Procedimiento Legislativo Especial para la Paz pueden aprobarse
leyes y actos legislativos, los cuales, de conformidad con el literal k) del
citado artículo 1°, serán objeto de control “automático y único de
constitucionalidad, posterior a su entrada en vigencia”, en un procedimiento
cuyos términos “se reducirán a la tercera parte de los del procedimiento
ordinario y no podrán ser prorrogados”;
Que,
en la misma línea, el artículo 2° del Acto Legislativo 01 de 2016 facultó al
Presidente de la República para expedir “los decretos con fuerza de ley cuyo
contenido tendrá por objeto facilitar y asegurar la implementación y desarrollo
normativo del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción
de una Paz Estable y Duradera”;
Que
los decretos con fuerza de ley expedidos por el Presidente de la República en
desarrollo de dichas facultades también tendrán control automático de
constitucionalidad “posterior a su entrada en vigencia”, ante la Corte
Constitucional y dentro de los dos meses siguientes a su expedición;
Que el
artículo 5° del Acto Legislativo 01 de 2016 estableció que dicho acto
legislativo regiría a partir de la refrendación popular del Acuerdo Final para
la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y
duradera;
Que el
30 de noviembre de 2016, el Congreso de la República, adoptó la decisión
política de refrendar el Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la
Construcción de una Paz Estable y Duradera;
Que
con el fin de que la Corte Constitucional asuma el conocimiento y realice el
control de constitucionalidad de los actos legislativos, leyes y decretos con
fuerza de ley aprobados y expedidos en el marco del Acto Legislativo 01 de
2016, se hace necesario establecer reglas específicas y diferenciales, de
carácter transitorio, para el ejercicio de dicha función;
Que
con el fin de establecer dichas reglas, resulta imprescindible adicionar un
capítulo transitorio al Decreto 2067 de 1991, “por el cual se dicta el régimen procedimental de los
juicios y actuaciones que deban surtirse ante la Corte Constitucional”, norma de rango legal expedida por el Presidente de
la República en ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas por el
artículo 23 transitorio de la Constitución Política;
Que en
mérito de lo expuesto,
DECRETA:
Artículo 1°. Adiciónese un capítulo transitorio al Decreto 2067 de
1991, el cual tendrá el siguiente texto:
CAPÍTULO X
TRANSITORIO
Artículo
1°.Control de
constitucionalidad de leyes y actos legislativos aprobados en virtud del
Procedimiento Legislativo Especial para la Paz. Para efectos del cumplimiento de lo previsto en el
literal k) del artículo 1° del Acto Legislativo 01 de 2016, la revisión de
constitucionalidad de las leyes y actos legislativos tramitados mediante el
Procedimiento Legislativo Especial para la Paz se sujetará a las normas del
Decreto 2067 de 1991, y, en particular, a las siguientes reglas:
1. El
magistrado sustanciador asumirá conocimiento del proceso dentro de los tres (3)
días siguientes al reparto del respectivo expediente.
En el
auto que asuma conocimiento, el magistrado sustanciador dispondrá la práctica
de las pruebas que considere necesarias, las comunicaciones e invitaciones
correspondientes, la fijación en lista del proceso para la intervención
ciudadana y el traslado del expediente al Procurador General de la
Nación.
2. El
término probatorio no podrá exceder de tres (3) días, contados a partir del día
siguiente a la comunicación del auto que asuma conocimiento.
3.
Vencido el periodo probatorio, el magistrado sustanciador tendrá dos (2) días
para revisar y valorar el material probatorio.
4.
Hecha la revisión y valoración del material probatorio, el magistrado
sustanciador ordenará dar cumplimiento a las comunicaciones, traslados y
fijaciones previstas en el auto que asuma conocimiento.
5. El
Procurador General de la Nación contará con un plazo de diez (10) días para
rendir el concepto de rigor. El término de intervención ciudadana correrá
simultáneamente al del Procurador General de la Nación y hasta por el mismo
plazo.
6. El
magistrado sustanciador tendrá un plazo de diez (10) días para registrar el
proyecto de fallo, contados a partir del día siguiente al vencimiento del
término establecido para que el Procurador General rinda concepto.
7. La
Sala Plena de la Corte Constitucional tendrá un plazo de veinte (20) días para
decidir, los cuales se contarán a partir del día siguiente al vencimiento del
término establecido para que el magistrado sustanciador registre proyecto de
fallo.
Artículo
2°.Control de
constitucionalidad de leyes estatutarias aprobadas en virtud del Procedimiento
Legislativo Especial para la Paz. Las
reglas establecidas en este decreto también se aplicarán al control previo de
constitucionalidad de las leyes estatutarias aprobadas en virtud del
Procedimiento Legislativo Especial para la Paz.
Artículo
3°.Control de
constitucionalidad automático de los decretos expedidos en ejercicio de las
facultades presidenciales para la paz. Para efectos del cumplimiento de lo previsto en el
artículo 2° del Acto Legislativo 01 de 2016, el control de constitucionalidad
de los decretos expedidos en ejercicio de las facultades presidenciales para la
paz se sujetará a las normas del Decreto 2067 de 1991, y, en particular, a las
siguientes reglas:
1. El
magistrado sustanciador asumirá conocimiento del proceso dentro de los tres (3)
días siguientes al reparto del respectivo expediente.
En el
auto podrá disponer la práctica de pruebas que considere necesarias, ordenará
las comunicaciones e invitaciones correspondientes, dispondrá que se fije en
lista el proceso para la intervención ciudadana y ordenará que se corra
traslado del expediente al Procurador General de la Nación.
2. El
término probatorio no podrá exceder de tres (3) días, contados a partir del día
siguiente a la comunicación del auto que asuma conocimiento.
3.
Vencido el periodo probatorio, el magistrado sustanciador tendrá dos (2) días
para revisar y valorar el material probatorio.
4.
Hecha la revisión y valoración del material probatorio, el magistrado
sustanciador ordenará dar cumplimiento a las comunicaciones, traslados y
fijaciones previstas en el auto que asuma conocimiento.
5. El
Procurador General de la Nación contará con un plazo de diez (10) días para
rendir el concepto de rigor. El término de intervención ciudadana correrá
simultáneamente al del Procurador General de la Nación y hasta por el mismo
plazo.
6. El
magistrado sustanciador tendrá un plazo de diez (10) días para registrar el
proyecto de fallo, contados a partir del día siguiente al vencimiento del
término establecido para que el Procurador General rinda concepto.
7.
Entre la presentación del proyecto de fallo y la deliberación en la Corte
deberán transcurrir por lo menos dos (2) días, salvo cuando se trate de un caso
de urgencia nacional.
8. A
partir del registro del proyecto de fallo por parte del magistrado
sustanciador, la Sala Plena de la Corte Constitucional tendrá un plazo para
decidir equivalente al tiempo que faltare para que se cumplan dos (2) meses,
contados a partir de la fecha de entrada en vigencia del decreto sometido a
control.
Parágrafo. En cualquier caso, los términos del procedimiento
ordinario que se apliquen no podrán superar en su conjunto el plazo máximo de
dos (2) meses, previsto en el artículo 2° del Acto Legislativo 01 de
2016.
Artículo
4°.No aplicación del
Reglamento Interno de la Corte Constitucional. La Sala Plena de la Corte Constitucional, sin
modificar su reglamento interno vigente, podrá disponer que los plazos
previstos en él para el registro interno de los proyectos, no se apliquen en
este tipo de procedimientos.
Artículo 2°.Vigencia.
El presente decreto rige a partir de su publicación.
Publíquese
y cúmplase.
Dado en Bogotá, D. C., a
26 de enero de 2017.
JUAN MANUEL SANTOS CALDERÓN
El Ministro de Justicia y del Derecho,
Jorge Eduardo Londoño Ulloa”
III. intervenciones
Secretaría Jurídica de la Presidencia de la
República
4. La Secretaría Jurídica de la Presidencia
de la República le solicita a la Corte declarar exequible el Decreto bajo
revisión. Sostiene, en primer lugar, que el Decreto se expidió dentro de los
180 días siguientes a la entrada en vigor del Acto Legislativo 1 de 2016, toda
vez que esto último tuvo lugar con la refrendación ocurrida el 30 de noviembre
de ese mismo año, y el presente Decreto se expidió el 26 de enero de 2017. En
esa medida, se respeta el ámbito temporal de la habilitación para ejercer las
facultades extraordinarias. También cumple el requisito, contemplado en el Acto
Legislativo 1 de 2016, de “facilitar, agilizar y asegurar” el desarrollo
normativo del Acuerdo Final, pues establece reglas para tramitar la revisión de
los actos legislativos, las leyes y los decretos leyes que se dicten en el
proceso de implementación del mismo. El Decreto satisface además la condición
constitucional de no versar sobre materias reservadas a acto legislativo, leyes
estatutarias, orgánicas, códigos, leyes que requieran mayoría absoluta, ni tampoco
decreta impuestos. Señala que si bien en la sentencia C-699 de 2016, la Corte
estableció que los decretos leyes deben cumplir un principio de necesidad, en
virtud del cual debe probarse que haya sido necesario usarlas “en vez de acudir
al trámite legislativo ante el Congreso”, en realidad este requisito se
entiende subsumido en el de conexidad, pues si hay relación estrecha con el
Acuerdo concurre una circunstancia excepcional que obliga a expedir un decreto
ley.
5. En cuanto al articulado, hace una
revisión específica de cada uno de los preceptos. Respecto de los artículos 1 y
2, se limitan a reducir en algunos casos a la tercera parte, y en otros un poco
más, los términos del procedimiento ordinario de control constitucional,
estatuidos en la Constitución y el Decreto 2067 de 1991. El artículo 1º numeral
1 fija en tres días el plazo para avocar conocimiento del asunto y decretar
pruebas, para lo cual en el proceso ordinario se tienen 10 días. El numeral 2
del mismo artículo dice que el término probatorio debe ser de tres días, y para
revisión de las pruebas es de dos días, lo cual en el procedimiento ordinario
abarca hasta diez días, y más de ese lapso para revisar las pruebas. El numeral
5 de esa disposición bajo examen contempla en 10 días el plazo para el Concepto
Fiscal, que es la tercera parte de treinta que de ordinario tiene el Procurador
General de la Nación para el efecto. Este numeral también fija en diez días el
intervalo para intervenciones ciudadanas, el cual si bien es idéntico al
establecido en el procedimiento ordinario busca maximizar la participación
ciudadana, y por tanto es constitucional. Este además fue el término conferido
para el efecto en el auto de admisión de la primera ley especial expedida en
desarrollo del Acuerdo Final.[1]
Los numerales 6 y 7 del artículo 1º revisado prevén un término de diez días
para registrar proyecto de fallo, y uno adicional de veinte días para que la
Corte tome la decisión, lo cual es justamente una reducción, a una tercera
parte, de los términos ordinarios que para el mismo propósito establece el
Decreto 2067 de 1991. Igual procedimiento aplica para revisar las “leyes
estatutarias”, y se ajusta a la Constitución y, en particular, al Acto
Legislativo 1 de 2016.
6. El artículo 3 del Decreto 121 de 2017
busca adecuar el procedimiento de control al artículo 2 del Acto Legislativo 1
de 2016 y, en esa medida, preserva el plazo para fijación en lista con el fin
de recibir intervenciones ciudadanas, pero reduce: a tres días el término para
avocar conocimiento del asunto y decretar pruebas; a dos días el plazo para
revisar las pruebas y surtir traslados, comunicaciones y fijaciones en lista; a
diez días el intervalo para presentación del Concepto por parte del Procurador
General de la Nación; a diez días el tiempo para registrar proyecto de fallo,
una vez presentado el Concepto Fiscal; y teniendo un horizonte de dos meses,
contados desde la expedición del respectivo decreto ley, el tiempo remanente
servirá para que la Corte Constitucional tome su decisión. El numeral 7 del
artículo 3 bajo examen aclara que, entre la presentación del proyecto de fallo
y la decisión de la Corte, deben correr por lo menos dos días, “salvo cuando
se trate de un caso de urgencia nacional”. Esta regulación ajusta el
trámite al plazo para revisión que contempla el Acto Legislativo 1 de 2016, y
se enmarca en el orden constitucional. El artículo 4 del mismo Decreto, por su
parte, simplemente “faculta” a la Sala Plena de la Corte para que, “si
así lo considera”, sin modificar el Reglamento interno disponga que los
plazos previstos para registro interno de proyectos no aplican a la
sustanciación de los actos emitidos en virtud del procedimiento especial
contemplado en el Acto Legislativo 1 de 2016. Esto se ajusta a la Carta, porque
amplía las herramientas del control.
Ministerio de Justicia y del Derecho
7.  El Ministerio de Justicia y del Derecho
considera que el Decreto ley bajo examen es exequible en su integridad. En
cuanto al aspecto formal, señala que el Decreto ley fue expedido dentro del
término de 180 días posteriores a la entrada en vigencia del Acto Legislativo 1
de 2016, hecho que a su juicio ocurrió el 30 de noviembre de ese mismo año, por
lo cual se enmarca en el ámbito de competencia temporal previsto en la norma
habilitante (AL 01 de 2016 art 2). En lo que atañe al control material del
Decreto, observa que de acuerdo con la sentencia C-699 de 2016, es preciso que
cuente con el Acuerdo final una relación de “conexidad objetiva, estricta y
suficiente”, lo cual se cumple en el presente caso. Estas normas, en
concepto del Ministerio, se encuentran precisamente orientadas a facilitar y
asegurar la implementación y desarrollo del Acuerdo, ya que al permitir el
ejercicio inmediato del control constitucional “garantizan unas condiciones
especiales de seguridad jurídica que constituyen el presupuesto básico para la
convivencia pacífica”. Esta conexidad se refuerza además cuando se constata
que el Decreto, lo mismo que el Acuerdo, tienen vocación de vigencia
transitoria y buscan un pronunciamiento judicial oportuno sobre las reformas
orientadas a desarrollar, asegurar y facilitar la implementación del Acuerdo
final.
Instituto Colombiano de Derecho Procesal
-ICDP
8. El ICDP, en concepto rendido por uno de
sus integrantes, interviene para sostener que el Decreto ley 121 de 2017 no
desconoce ningún principio constitucional. Tras describir los antecedentes
constitucionales del Decreto objeto de revisión, destaca que el contenido mismo
del Acuerdo final exige por su propia índole el establecimiento de instrumentos
jurídicos que faciliten y aseguren su desarrollo normativo, con el fin de
hacerlo realidad. Indica que el Decreto bajo control constituye una herramienta
para facilitar y asegurar dicho desarrollo, pero es precisamente una regulación
transitoria, que permite ejercer las funciones extraordinarias también
transitorias conferidas por el Acto Legislativo 1 de 2016. A lo anterior se
suma el hecho de que, en su configuración, el trámite de revisión de
constitucionalidad se ajusta a la Carta porque (i) preserva la naturaleza
pública del proceso de control; (ii) mantiene incólume el derecho ciudadano a
intervenir como defensor o impugnador de las normas examinadas; (iii) conserva
la necesidad de contar con un concepto del Procurador General de la Nación, con
el fin de que contribuya al debate de constitucionalidad; y (iv) la sentencia
que se profiera hace tránsito a cosa juzgada constitucional, lo cual armoniza
con el artículo 243 Superior. En esa medida, el Decreto ley 121 de 2017 debería
declararse exequible.
Universidad Externado de Colombia, Facultad
de Derecho – Departamento de Derecho Constitucional
9. El Departamento de Derecho
Constitucional de la Universidad Externado interviene, mediante escrito de uno
de sus integrantes, para plantearle a la Corte criterios que orienten el
control de estos decretos. Si bien su fin principal no es entonces defender o
impugnar la constitucionalidad de las normas bajo examen, señala que el Decreto
supera esos criterios pero experimenta un problema en particular. Comienza por
señalar que el primer límite de estos decretos leyes es temporal, ya que pueden
expedirse solo dentro de los 180 días siguientes a la entrada en vigencia del
Acto Legislativo 1 de 2016, lo cual en su criterio aconteció el 30 de noviembre
de 2016. Dice que la Corte debe definir si esos días que determinan la
habilitación son hábiles (caso en el cual vencerían el 28 de agosto de 2017) o
calendario (y su advenimiento ocurriría antes), aunque para este caso no es
relevante porque en cualquier hipótesis el ejercicio de las facultades fue
oportuno. En el aspecto sustantivo, sugiere a la Corte emplear, para el control
de estos decretos, un juicio estricto de proporcionalidad, que tome en cuenta
tanto el ejercicio de las facultades como el contenido de cada medida. Aduce
que, según la jurisprudencia estatuida por ejemplo en las sentencias C-673 de
2011, C-097 de 2013, C-123 de 2011 y C-943 de 2012, los decretos con fuerza de
ley, a causa de su déficit deliberativo, deben someterse al más estricto
escrutinio constitucional, y en este caso ese déficit se ve incrementado –según
esta intervención- porque el legislador no fue el que instituyó las materias a regular,
sino que señaló el Acuerdo final.
10. Este escrutinio constitucional estricto
de los decretos ley, expedidos al amparo del Acto Legislativo 1 de 2016,
exigiría en primer lugar que tuvieran aptitud para facilitar o asegurar
la implementación o el desarrollo del Acuerdo final, toda vez que solo para eso
fueron concedidas las facultades extraordinarias, de conformidad con el
artículo 2º del Acto reformatorio referido. En segundo lugar, tanto el
ejercicio de las facultades extraordinarias como cada medida en concreto deben
ser necesarias en sentido estricto; es decir, debe acreditarse que había
urgencia de usar las facultades, y que cada medida sea la más apropiada para
lograr el fin previsto. Finalmente, es preciso que el ejercicio de la
habilitación extraordinaria compense el sacrificio efectivo al principio
democrático y, eventualmente, a otros principios constitucionales interferidos
por cada disposición singularmente considerada. Debe ser carga del Gobierno
Nacional demostrar la satisfacción de cada uno de estos requisitos, con el fin
de superar el juicio estricto de validez. Al efectuar ese juicio en el presente
caso, dice el Externado, la Corte podría encontrar un problema en particular en
el examen del artículo 1º, toda vez que para el control de actos legislativos y
leyes especiales los términos procesales se reducen hasta equivaler a una
tercera parte del proceso ordinario. Sin embargo, esto era necesario, por
cuanto ya hay en el Decreto 2067 de 1991 una reglamentación para una hipótesis
igual –la del control de los estados de excepción- y por tanto sería
innecesaria. En lo demás, no advierte problemas.
11. Tampoco observa que se hubiera
desconocido la reserva de ley estatutaria, contemplada en la Constitución para
regular la administración de justicia, y los procedimientos y recursos para la
protección de derechos fundamentales (CP art 152). Dice que en cuanto a lo
primero, la jurisprudencia constitucional ha sostenido una regla en virtud de
la cual la reserva de ley estatutaria se contrae estrictamente a las normas
sobre la estructura de la administración de justicia, a los principios que la
rigen y a las competencias generales de los órganos a cargo de ejercerla. Sin
embargo, el Decreto 121 de 2017 no dispone nada en particular sobre esos
aspectos. En lo que respecta a lo segundo, aduce que tampoco se desconoce la
reserva de ley estatutaria en materia de derechos fundamentales y mecanismos de
protección, porque no se trata de un régimen que regule el derecho de
participación de manera integral, estructural y completa, y si bien se refiere
al contenido de un derecho, lo hace forma amplia. Por todo lo cual, la
normatividad objeto de revisión debe declararse exequible.
Academia Colombiana de Jurisprudencia
12. Interviene para sostener que no se
desconoce la Constitución, porque el Decreto ley 121 de 2017 se expide en
desarrollo de las facultades extraordinarias conferidas por el Acto Legislativo
1 de 2016, y su contenido es útil para la implementación del Acuerdo final.
Intervenciones ciudadanas
13. El ciudadano Nicolay David Orlando
Romanovsky Camacho interviene para “defender parcialmente” el Decreto
bajo control. Señala para empezar que el Acto Legislativo 1 de 2016, que
confirió las facultades extraordinarias ejercidas para expedir este Decreto,
entró en vigencia el 30 de noviembre de 2016, por lo cual este último respeta
el límite temporal de competencia. También es claro, a su juicio, que el
Decreto facilita el desarrollo del Acuerdo final, pues dota de celeridad el
trámite de revisión constitucional. La normatividad sujeta a examen tiene
además carácter transitorio, y esto agrega razones de constitucionalidad. Las
disposiciones del Decreto objeto de control no contradicen a su juicio el
artículo 241 numeral 5 de la Constitución, toda vez que precisamente somete a
escrutinio judicial decretos con fuerza de ley. No obstante, manifiesta que es
“preocupante” lo estatuido en el artículo 4º de la reglamentación, por
cuanto vulnera el artículo 241 numeral 12 Superior, que le confiere a la Corte
Constitucional la función de darse su propio reglamento, ya que el legislador
no puede limitar esa atribución, de modo que solicita revisar con especial
detenimiento ese aspecto.
14. El ciudadano Carlos José Lasprilla
Villalobos interviene para impugnar la constitucionalidad del Decreto 121 de
2017. Considera que las facultades extraordinarias conferidas por el Acto
Legislativo 1 de 2016 solo podrían ejercerse una vez dicha reforma
constitucional entre en vigencia. Sin embargo, sostiene que esto no ha ocurrido
aún, pues no ha habido una refrendación popular del Acuerdo final, en los
términos de la sentencia C-699 de 2016. En su criterio, si  bien los días 29 y
30 de noviembre de 2016 ambas Cámaras del Congreso ratificaron el Acuerdo, para
entonces no conocían el contenido de la sentencia C-699 de 2016, que fijó las
pautas de la refrendación popular. Luego de lo cual, en su sentir, solo la
Cámara de Representantes, pero no el Senado de la República, ha emitido su
voluntad de terminar la refrendación popular del Acuerdo el 14 de diciembre de
2016. Por tanto, hay un vicio de incompetencia sobre todo el Decreto. Si no se
acepta este argumento, el Decreto sería inexequible porque modifica el Decreto
2067 de 1991, el cual a su juicio tiene naturaleza estatutaria, por cuanto
regula la participación ciudadana en el proceso de constitucionalidad –vía acción
pública e intervenciones ciudadanas. Si bien el Decreto 121 de 2017 parece
reproducir lo dispuesto en el Decreto 2067 de 1991 respecto de las
intervenciones ciudadanas, en realidad no es así pues dice que para presentar
estas últimas se puede otorgar un término de “hasta” diez días, que
podría ser inferior. Con lo cual, se restringe mediante Decreto una materia
reserva de ley estatutaria. Resalta que el Acto Legislativo 1 de 2016 limitó el
alcance de las facultades extraordinarias en el sentido de que no incluye los
asuntos reservados al legislador estatutario. Por tanto, el presente Decreto,
también bajo esa óptica, resultaría inconstitucional.
IV. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACION
15. El Procurador General de la Nación,
mediante Concepto No. 6263 del 23 de febrero de 2017, considera que el Decreto
ley 121 de 2017 debe declararse exequible. Empieza por indicar que esta Corte
debe definir, ante todo, cuál es el efecto de cosa juzgada al cual harán
tránsito las sentencias de control sobre esta clase de decretos ley. Resalta
que en el Acto Legislativo 1 de 2016 el control constitucional se caracteriza
de modo distinto, en función de si recae sobre actos legislativos o leyes, por
una parte, o decretos con fuerza de ley, por otra. En el primer caso, el Acto
Legislativo 1 de 2016 prevé que el control de actos legislativos y leyes será “automático
y único […] posterior a su entrada en vigencia” (art 1º). Entre
tanto, la revisión de los decretos leyes se caracteriza como “automático
posterior a su entrada en vigencia”. Como se observa, el poder de reforma
no estatuyó que el control de estos últimos fuera “único”, a diferencia
de lo que estipuló para la revisión de leyes y actos legislativos. Cuando el
control es único, el Procurador General de la Nación considera que la cosa
juzgada debe ser absoluta, pero esto no es tan claro cuando la Constitución se
abstiene de decir si es único o no. Ciertamente, resalta que en algunos casos,
el artículo 241 de la Constitución impone un control que hace tránsito a cosa
juzgada absoluta, pese a que no habla de control único, lo cual se debe
a que establece que la Corporación debe decidir “definitivamente” sobre
su constitucionalidad. Pero en el presente asunto no se dice que el control sea
único o definitivo, por lo cual la Corte podría sostener que en principio la
cosa juzgada es absoluta, salvo que disponga algo distinto en el fallo.
16. La Vista Fiscal sostiene que el Decreto
ley en cuanto tal, y cada uno de sus artículos singularmente considerados,
respetan el orden constitucional. Afirma que el Acto Legislativo 1 de 2016
entró en vigencia el 30 de noviembre de 2016, toda vez que en ese momento se
consumaron los requisitos de la refrendación popular exigidos por la
Constitución, tal como esta fue interpretada por la Corte Constitucional en la
sentencia C-699 de 2016, pues el Congreso de la República puso fin a un proceso
con participación ciudadana, cuyos resultados fueron interpretados y
desarrollados de buena fe. El Decreto objeto de revisión fue expedido dentro de
los 180 días siguientes a ese momento de la refrendación popular, y por ende se
ajusta a la limitación temporal de competencia, además de que fue suscrito por
el Presidente de la República y el Ministro de Justicia y del Derecho. Señala
que el acto bajo examen no infringe los límites negativos de competencia, toda
vez que no regula materias reservadas a actos legislativos, leyes estatutarias,
orgánicas, códigos, que necesiten mayorías calificadas o absolutas para su
aprobación, ni decreta impuestos. Resalta en particular el hecho de que
adiciona el Decreto 2067 de 1991, pero en criterio del Ministerio Público este
no es un decreto con rango estatutario –como sí lo es el Decreto 2591 de 1991-
sino que tiene fuerza de ley ordinaria y versa sobre asuntos de trámite, así
que no desconoce la reserva de ley estatutaria. La sentencia C-699 de 2016 también
señaló que había reservas legales implícitas, las cuales tampoco se interfieren
en este caso.
17. Según el Procurador General de la
Nación, además de los declarados por la Corte en la sentencia C-699 de 2016 hay
otros límites de competencia para estos decretos ley, pues los mismos no
deberían ser admisibles para regular materias que requieran una especial
deliberación democrática, o asuntos que sean de iniciativa privativa del
Gobierno Nacional. En este último caso, si el Gobierno es el único que puede
ejercer la iniciativa, sobre un aspecto que él mismo ha regulado en un decreto
con fuerza de ley, se obstruiría el control del Congreso sobre ese particular.
Sin embargo, ninguno de estos limitantes adicionales se ve transgredido por el
Decreto ley objeto de revisión, por cuanto es una normatividad relativa al
trámite que si bien corresponde por principio a la ley no exige especial
deliberación democrática, ni tampoco tiene iniciativa privativa del Gobierno
Nacional, de modo que no hay problemas en este punto. A lo cual agrega que el
Decreto ley tiene una relación de conexidad probada con el Acuerdo final, por
cuanto coadyuva su implementación, y el control constitucional fue expresamente
tratado en las negociaciones para terminar el conflicto. Sobre este particular
señala el Ministerio Público:
“Al revisar el Decreto 121 de 2017 en conjunto, se
encuentra que su objeto directo es determinar las condiciones procedimentales
que permitirán materializar el juicio de constitucionalidad diseñado para las
normas expedidas con fundamento en el Acto Legislativo 01 de 2016. Ello quiere
decir, que su finalidad es la ejecución del marco constitucional establecido
específicamente para la implementación del Acuerdo de Paz. […] la Procuraduría
encuentra que el control de constitucionalidad de las normas que implementen el
Acuerdo de Paz fue una temática que ocupó las negociaciones de paz, y que hoy
integra el Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de
una Paz estable y Duradera. Durante las negociaciones, el 12 de mayo de 2016,
el Gobierno Nacional y la Guerrilla de las FARC arribaron al Acuerdo parcial
69, el cual tenía por objeto ‘brindar seguridad y estabilidad jurídica al
Acuerdo Final; para asegurar su introducción al ordenamiento jurídico
colombiano y para dar garantías de cumplimiento de dicho Acuerdo Final, tanto
conforme al derecho interno colombiano como conforme al derecho internacional’.
Dicho acuerdo pretendió que (sic) ‘Gobierno Nacional introducirá,
antes del 18 de mayo de 2016, […] [un] texto en la tramitación del Acto
Legislativo no.4/2015 Senado, 157/2015 Cámara’ el cual tenía por una de sus
finalidades que se regulara el control de constitucionalidad de las leyes y los
actos legislativos que se utilizaran para implementar el Acuerdo de Paz. Así
mismo, en la página 277 del Acuerdo Final se evidencia el acuerdo especial del
7 de noviembre de 2016, cuyo texto recoge y actualiza el acuerdo parcial 69 del
12 de mayo de 2016, ya referido”.
18. En lo que atañe a la constitucionalidad
del articulado, asevera que los artículos del Decreto 121 de 2017, en general,
no lesionan principios constitucionales. Observa que el parámetro de control en
este caso no puede ser exclusivamente el artículo 242 de la Constitución, toda
vez que hay normas especiales sobre la materia, contenidas en los artículos 1 y
2 del Acto Legislativo 1 de 2016. El artículo 1º bajo examen es constitucional,
por cuanto se contrae a reducir los términos del proceso de control a una
tercera parte de los ordinarios. Dado que la Constitución solo regula los
términos para rendir el Concepto Fiscal, en 30 días, y para que la Corte
Constitucional tome su decisión, en 60 días, el artículo 1º debía reducir esos
plazos a una tercera parte, lo cual hizo a fijar el plazo para el concepto del
Procurador en 10 días, y para la decisión de la Corte en 20 días. Por su parte,
el artículo 2 puede tener un eventual problema de inconstitucionalidad, pues el
artículo 242 –según la Vista Fiscal- dispone que el control de los proyectos de
ley estatutaria debe surtirse en una tercera parte del término dispuesto para
el proceso ordinario. Si ese término se reduce, a su vez, a una tercera parte,
el Procurador contaría con tres días para conceptuar, y la Corte con 6 para
decidir, lo cual sería sumamente corto para realizar un control adecuado, por
lo cual debe reinterpretarse el artículo 1º del Acto Legislativo 1 de 2016, en
el sentido de que exige reducir a la tercera parte los plazos del proceso
ordinario. El artículo 3 es exequible, porque ajusta los términos procesales
para que “el control constitucional” se adelante en un plazo máximo de
dos meses. Finalmente, señala que aunque hay un vacío, en lo atinente al término
que tiene el Gobierno para enviar los decretos a revisión, este debe suplirse
con el artículo 36 del Decreto 2067 de 1991.
V. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
Competencia
1. La Corte Constitucional es competente para revisar
este Decreto ley, en virtud de lo previsto en el artículo 2º del Acto
Legislativo 1 de 2016.
Estructura de la presente sentencia
2. La Sala Plena de la Corte revisará la
constitucionalidad del Decreto ley 121 de 2017 ‘por el cual se adiciona un
capítulo transitorio al decreto 2067 de 1991’, en el siguiente orden: (i)
precisará el alcance del control constitucional en esta clase de procesos, (ii)
efectuará un control procedimental del Decreto ley considerado en su
integridad, y (iii) examinará el contenido material de cada uno de sus
artículos de forma individual.
Alcance del control de los decretos leyes proferidos
en ejercicio de las facultades extraordinarias concedidas por el Acto
Legislativo 1 de 2016
3.
El control constitucional de los decretos ley, dictados al amparo del artículo
2º del Acto Legislativo 1 de 2016, es: (i)
jurisdiccional, razón por la cual no se examina su conveniencia u
oportunidad, sino su conformidad con el orden constitucional; (ii) automático, en cuanto no
requiere una acción pública de inconstitucionalidad ni, por su naturaleza, es
susceptible de objeción gubernamental (AL 1 de 2016 art 2); (iii) participativo, ya que cualquier
ciudadano puede intervenir en el proceso (CP art 242 num 1); (iv) y posterior, pues consiste en
la revisión de un decreto ley promulgado que, en este caso, ya ha entrado en
vigor. El Ministerio Público le solicita a la Corte Constitucional determinar,
además, si esta revisión conduce a un fallo que hace tránsito a cosa juzgada
absoluta o relativa. Observa
que mientras el control de actos legislativos y leyes es automático y “único”
(art 1º),
lo cual implica que la providencia que lo efectúe hace tránsito a cosa juzgada
absoluta, el control de estos
decretos leyes es “automático posterior a su entrada en vigencia”, pero no
se prevé si es único  o definitivo, y en consecuencia no es claro si la cosa
juzgada es absoluta o relativa. Por tanto, el Concepto Fiscal le solicita a la
Corte definir este problema.
4. Las normas del
Acto Legislativo 1 de 2016 se integran a la Constitución, y deben ser
interpretadas de conformidad con el principio de unidad del orden
constitucional. En virtud de este principio, el intérprete debe leer las previsiones de la Constitución como
integrantes de “un texto armónico y
coherente, que como tal, debe ser interpretado de manera sistemática, teniendo
en cuenta, además, los propósitos y objetivos perseguidos por el constituyente”.[2] En consecuencia,
para determinar el alcance del control constitucional de los decretos leyes
dictados al amparo del Acto Legislativo 1 de 2016, si bien debe tenerse en
cuenta la literalidad del artículo 2º del referido acto reformatorio, el
sentido literal debe evaluarse a la luz del contexto constitucional del cual
forma parte y en el cual se inserta. El texto del artículo 2º del Acto
Legislativo 1 de 2016 prevé que estos decretos leyes se sujetan a un control “automático posterior a su entrada en
vigencia”, y no dice que sea único o definitivo. Es cierto, además, que
esto contrasta con lo dispuesto en el artículo 1º del mismo acto reformatorio
para la revisión de actos legislativos y leyes, pues para estos actos sí
consagra expresamente que el control debe ser “único”. Sin embargo, esto
no significa necesariamente que la revisión de los decretos leyes especiales
concluya con un fallo que haga tránsito a cosa juzgada relativa, pues el Acto
Legislativo 1 de 2016 se integra a un horizonte constitucional dotado de un
régimen de control de constitucionalidad más amplio y significativo, el cual
informa su interpretación en el siguiente sentido.
5. El artículo 2º
del Acto Legislativo 1 de 2016 estatuye que la revisión constitucional de los
decretos leyes, dictados en virtud de las facultades extraordinarias allí
conferidas, debe ser  “automático posterior a su entrada en vigencia”.
Es necesario entonces dilucidar cómo se entiende el control “automático”
y “posterior a su entrada en vigencia” en el ordenamiento constitucional
colombiano.
5.1. El control
judicial de constitucionalidad en cabeza de la Corte puede activarse dos modos.
En primer lugar, de forma rogada, evento en el cual la Corte solo puede
revisar la constitucionalidad de una o más normas cuando así se le solicite por
una persona u organismo legitimado para ello. En segundo lugar, de forma automática,
caso en el cual no requiere solicitud de ninguna naturaleza, pues puede
aprehender incluso de oficio, y por ministerio de la Constitución, el
conocimiento del respectivo acto. El control rogado puede originarse en
una acción pública de inconstitucionalidad instaurada contra actos
reformatorios de la Constitución, leyes y decretos con fuerza de ley (CP art
241 nums 1, 4 y 5), o en objeciones gubernamentales contra los actos
susceptibles de objetarse (CP art 241 num 8). El control automático se
ejerce, por ejemplo, respecto de las leyes que convocan a un referendo o a
asamblea constituyente, de decretos legislativos que declaran, desarrollan,
prorrogan o levantan un estado de excepción, de los proyectos de ley
estatutaria y de las leyes aprobatorias de tratados expedidas con posterioridad
a la Constitución de 1991 (CP art 241 nums 2, 7, 8 y 10). También es automática
la revisión de constitucionalidad de los actos legislativos, las leyes, los
proyectos de ley estatutaria y los decretos leyes expedidos en el marco de las
previsiones del Acto Legislativo 1 de 2016 (AL 1 de 2016 arts. 1 y 2).
5.2.  El control
constitucional que ejerce la Corte puede ser posterior o previo a
un momento jurídicamente relevante. Usualmente, el control es previo o posterior,
según si se efectúa antes o después de ser promulgado el acto sujeto a
revisión, sin considerar su momento de entrada en vigencia.[3] En este sentido, sería posterior
el control de los actos reformatorios de la Constitución, las leyes, los
decretos con fuerza de ley y los decretos legislativos (CP arts. 241 -nums 1, 4,
5 y 7- y 379), y previo el de los proyectos de ley estatutaria y de los
proyectos objetados por el Gobierno Nacional. No obstante, en ciertos contextos
el momento jurídicamente relevante puede no ser la promulgación, sino la
entrada en vigor del respectivo acto.[4]
En el Acto Legislativo 1 de 2016, por ejemplo, es claro que el control de actos
legislativos, leyes y decretos leyes es posterior, no a la promulgación,
sino a su entrada en vigencia (arts. 1 y 2), mientras el de las “leyes
estatutarias” tiene carácter “previo”, y puede presumirse que ha de
ser previo al menos a su entrada en vigencia. No es igual, debe recabarse, que
el control sea posterior a la promulgación de un acto, a que sea posterior a su
entrada en vigencia, toda vez que “promulgada” y “vigente” son
dos propiedades que pueden no coincidir cronológicamente. Mientras la
promulgación es un acto de divulgación pública del documento o texto normativo,
que no implica por sí misma fuerza normativa para lo promulgado, la vigencia sí
tiene implicaciones normativas para el acto jurídico.[5] De ordinario, las leyes
y decretos entran en vigencia con su promulgación, pero naturalmente está dentro
de las facultades del autor de la norma sujetar la entrada en vigor de sus
actos a plazo o condición, susceptibles de cumplirse después de la promulgación,
caso en el cual la norma podría estar promulgada pero carecer de vigencia.[6]
6. Lo anterior es
relevante destacarlo, no solo para esclarecer las competencias de control en el
presente caso, sino además para resaltar lo siguiente. El control rogado,
por sus características, se circunscribe en principio a los cargos u objeciones
presentadas por los ciudadanos o el Gobierno Nacional, y como no implica
confrontar el acto con todas las normas constitucionales, deja una competencia
remanente en el órgano encargado de la revisión. En contraste, el control
automático agota por naturaleza la competencia de la Corte, pues no depende de
acusaciones de ciudadanos o autoridades algunas, sino supone un cotejo de todo
el acto sujeto a examen con la totalidad de normas constitucionales pertinentes,
definidas en función de la competencia de la Corte. Por ejemplo, los proyectos
de ley estatutaria, los decretos legislativos dictados al amparo del estado de
excepción y las leyes aprobatorias de tratados, tienen control automático pues
no precisan de acción pública u objeciones, y esto significa que su revisión se
produce respecto de todo el ordenamiento constitucional relevante, con lo cual
se agotan las competencias de control de la Corte, las cuales solo pueden
reactivarse por vicios sobrevinientes a la decisión judicial de
constitucionalidad. Estas características no se las da el hecho de que la
Constitución establezca que la Corte debe decidir “definitivamente”
sobre su constitucionalidad. Esto es ciertamente lo que dice la Carta Política,
cuando regula el control de los proyectos de ley estatutaria, los decretos
legislativos y las leyes aprobatorias de tratados públicos (CP art 241 nums 7,
8 y 10). Sin embargo, obsérvese que la Constitución también prevé que la Corte
debe decidir “definitivamente sobre la constitucionalidad de los proyectos
de ley que hayan sido objetados por el Gobierno como institucionales” (art
241 num 8), y sin embargo el control que se inicia por objeciones
gubernamentales no es integral, sino circunscrito a las acusaciones.
7. Resulta
entonces claro que una competencia de control constitucional automático implica
por regla general la revisión del acto conforme a todos los preceptos
constitucionales relevantes. Y si se confronta la norma con todo el orden
superior pertinente, entonces no habría competencia para un juicio posterior
sobre las mismas bases, por lo cual los fallos de control automático harían en
principio tránsito a cosa juzgada absoluta. En contraste, el control rogado
tiene en principio un alcance restringido, toda vez que inicialmente se limita
a enjuiciar las disposiciones sujetas a examen de conformidad con las
previsiones superiores en que se sustentan los cargos, y queda abierta la
competencia para adelantar juicios posteriores por acusaciones diferentes. Solo
de forma excepcional, y bajo condiciones precisas, en ejercicio del control
rogado la Corte Constitucional puede extender sus competencias de revisión
hacia confrontar los preceptos demandados con normas constitucionales no
invocadas en la demanda[7]
o en las objeciones gubernamentales.[8]
En consecuencia, el hecho de que el poder de reforma constitucional hubiese caracterizado,
en el Acto Legislativo 1 de 2016, el control de estos decretos leyes como
automático conlleva como efecto que sea integral, y que el fallo en el cual se
plasme la conclusión del juicio, en principio, haga tránsito a cosa juzgada
absoluta. Esto además se corresponde con una lectura contextual y teleológica
del Acto Legislativo en cuanto tal, pues este se inserta en un complejo
institucional para la transición hacia el fin del conflicto, y busca con el
control automático estabilizar las reglas que faciliten o aseguren la
implementación o desarrollo del Acuerdo final. Sería contrario a este cometido que
pudieran presentarse sucesiva e indefinidamente controversias judiciales sobre
la validez de estos decretos leyes, puesto que dejaría las reglas de la
transición en riesgo permanente de cambio o desaparición jurídica.
8. Lo anterior no
obsta para que un decreto ley especial sujeto a control automático, luego sea
objeto de ulterior revisión por vicios sobrevinientes, como por ejemplo los que
resulten de una reforma constitucional, o de una modificación del decreto ley.[9] Tampoco se opone a que, en el control de estos
decretos, se presenten subsiguientes demandas por problemas objetivos y trascendentales
cubiertos con cosa juzgada aparente. Esto regularmente es inviable después
del control constitucional automático.[10]
No obstante, en la presente sentencia se trata de definir el alcance de una
competencia de control con características únicas: (i) versa sobre decretos con
fuerza de ley, desprovistos de los atributos democráticos que les da a las leyes
el hecho de emanar del Congreso; (ii) son además decretos leyes que pueden
tener vocación de permanencia; (iii) su control se efectúa en un término más
reducido que el ordinario; (iv) y se produce, asimismo, dentro de un contexto
institucional en el cual las leyes y los actos legislativos especiales también
deben ser revisados judicialmente dentro de plazos procesales comprimidos. En
vista de estas particularidades, si bien la Corte considera que la cosa juzgada
es por principio absoluta, no podría cerrar definitivamente la posibilidad de
someter de nuevo a control estos decretos pues esto podría amenazar a la
integridad y supremacía del orden constitucional (CP art 241). Por tanto, de
forma excepcional, si se demuestra de manera estricta que un decreto ley
especial presenta problemas de inconstitucionalidad objetivos y
trascendentales, no cubiertos sino por una cosa juzgada aparente en la
sentencia que efectuó su revisión automática, pueden someterse nuevamente a
control (CP art 241 num 5). De lo contrario, la cosa juzgada absoluta inhibe la
competencia de la Corte Constitucional para conocer de las demandas contra
estos decretos leyes.
9. Visto lo
anterior, procede la Corte a examinar la validez del procedimiento de formación
del Decreto ley bajo revisión, y luego la de su contenido material.
Control del procedimiento de formación del Decreto ley
121 de 2017. Parámetros de forma y competencia en la revisión de los decretos
leyes expedidos al amparo del artículo 2 del Acto Legislativo 1 de 2016
10. El control constitucional sobre los decretos leyes
especiales, proferidos al amparo del Acto Legislativo 1 de 2016, debe ser “automático”
y, como se indicó, en este contexto eso supone hacer una revisión que confronte
el acto enjuiciado con todas las normas constitucionales pertinentes. Si bien
la competencia de control de esta Corte sobre dichos decretos se la atribuye
directamente el artículo 2 del Acto Legislativo referido, lo cierto es que para
determinar los alcances de la misma el texto del artículo 241 es una “guía ineludible”.[11] Esta disposición distingue solo dos categorías de
vicios de inconstitucionalidad: los de “contenido material” y los de “procedimiento”.
No hay una tercera categoría independiente de esas, y por ese motivo esta
Corporación ha sostenido que la Carta adopta una clasificación “bipartita”
de los vicios.[12]
Por tanto, toda especie de infracción constitucional identificable en la
práctica debe reconducirse razonablemente hacia una de ellas. Algunos actos,
como por ejemplo los reformatorios de la Constitución, sólo pueden ser
controlados por “vicios de procedimiento” (CP art 241 nums 1 y 2).
Otros, en cambio, como es el caso de las leyes, los proyectos de ley, los
decretos con fuerza de ley y los decretos legislativos pueden controlarse tanto
“por su contenido material como por vicios de procedimiento en su
formación” (CP art 241 nums 4, 5 y 10). El artículo 241 de la Carta
–como se ve- no habla de vicios de forma, ni de vicios de competencia,
aunque estas nociones son empleadas en otras disposiciones y por la
jurisprudencia (CP art 242 num 3). Sin embargo, esto no se debe a que sean
géneros de vicios adicionales a los de contenido material y procedimiento, sino
a que son especies que deben poder subsumirse en alguna categoría general
enunciada por el artículo 241.
11. Por lo anterior, la Corte efectuará en el presente
acápite un control inicial del procedimiento de formación del Decreto ley 121
de 2017, y en el siguiente revisará el contenido material de sus previsiones.
Para estos efectos, debe mencionarse que la vulneración de las normas
superiores que regulan el procedimiento de formación de un decreto con
fuerza de ley, puede dar lugar al menos a dos especies de vicios, los de forma
por una parte, y los de competencia por otra. La Corte Constitucional en
su jurisprudencia ha señalado que las acciones públicas contra los decretos con
fuerza de ley, cuando se acusan por un presunto exceso en el ejercicio de las
facultades extraordinarias, no se sujetan a la caducidad por vicios de forma
que contempla el artículo 242 numeral 3 de la Carta, pues no son vicios de
forma sino de competencia.[13]
Esto no implica sustraer la especie de los vicios de competencia del género de
las infracciones al procedimiento, ya que la jurisprudencia ha establecido que los
vicios de competencia son de procedimiento.[14]
La posición de la Corte Constitucional recoge de este modo una amplia tradición
jurídica, según la cual el procedimiento comprende no solo asuntos
formales y de trámite, sino también reglas sobre la competencia.[15] Por lo mismo, la Corte
a continuación verificará primero lo atinente a la forma, y acto seguido los
asuntos de competencia.
a. Control sobre la forma del Decreto ley 121 de 2017
12. El artículo 2 del Acto Legislativo 1 de 2016
faculta “al Presidente de la República” para expedir decretos con fuerza
de ley. Por tanto, se requiere ante todo que cuenten con la firma del
Presidente de la República. Si bien la reforma constitucional no precisa que dichos
decretos leyes deban ser suscritos por el Ministro del ramo correspondiente, esta
norma se integra a una Constitución que contempla otras previsiones. Entre
ellas se encuentra el artículo 115 Superior, de acuerdo con el cual “[n]ingún
acto del Presidente, excepto el de nombramiento de ministros y directores de
departamentos administrativos y aquellos expedidos en su calidad de Jefe de
Estado y de suprema autoridad administrativa, tendrá valor y fuerza alguna
mientras no sea suscrito y comunicado por el Ministro del ramo respectivo o por
el Director del Departamento Administrativo correspondiente, quienes, por el
mismo hecho, se hacen responsables”. Como se observa, la regla es que los
actos del Presidente de la República, para tener “valor y fuerza”, deben
ser suscritos por el Ministro del ramo o Director de Departamento pertinente. Esto
aplica salvo cuando se trata de nombramientos de ministros y directores de
departamentos administrativos, de actos dictados en calidad de Jefe de Estado y
de suprema autoridad administrativa. La expedición de decretos leyes no cabe en
estas excepciones, porque es fruto del ejercicio de una función legislativa
extraordinaria, que no es por tanto administrativa y produce efectos internos. Por
ende se aplica la regla general del artículo 115, y (i) debe ser suscrito por
el Presidente y el Ministro del ramo o Director de Departamento respectivo.
13. De otro lado, (ii) por tratarse de una función
legislativa extraordinaria, el Gobierno Nacional debe observar un requisito de
forma contemplado en la Constitución para las leyes, cual es el de asignarles a
los decretos leyes un título (CP art 169). Igualmente es preciso (iii) que se
invoque expresamente la facultad en virtud de la cual el Presidente de la
República adquiere atribuciones para dictar el decreto ley, lo cual es exigible
con el fin de precisar la naturaleza jurídica del acto, y así adecuar su
configuración a efectos de garantizar un control constitucional por la
autoridad judicial competente. Finalmente, el Presidente de la República (iv)
debe exponer los motivos que justifican la expedición del decreto ley. Esta
condición se sustenta en que los decretos leyes, a diferencia de la legislación
aprobada por el Congreso de la República, no surte un proceso deliberativo
público que faculte a la ciudadanía y a los organismos encargados del control
para conocer las motivaciones de quien los expide. Sin embargo, en los decretos
leyes es tan necesario como en las leyes del Congreso poder conocer las
motivaciones que originaron su expedición, no solo porque la función pública
está en general sujeta al principio de publicidad (CP arts. 133, 209 y 228),
sino además porque la publicidad de los motivos es una condición necesaria para
garantizar adecuadamente el derecho ciudadano a intervenir en los procesos de
constitucionalidad en defensa de la Constitución (CP arts. 40 y 242 num 1).
14. Pues bien, todos los anteriores requisitos de
forma se cumplen en el presente caso. (i) Para empezar, el Decreto ley 121 de
2017 fue suscrito por el señor Presidente de la República, Juan Manuel Santos
Calderón, y por el entonces Ministro de Justicia y del Derecho, Jorge Eduardo
Londoño Ulloa, quien es el Ministro del ramo respectivo puesto que el Decreto
bajo examen versa sobre un procedimiento de aplicación de justicia
constitucional. (ii) El Decreto ley 121 de 2017 trae un título: “por el cual
se adiciona un capítulo transitorio al Decreto 2067 de 1991”, que basta
para cumplir el requisito, aplicable a los decretos leyes, del artículo 169 de
la Carta. (iii) Además, el Decreto ley 121 de 2017 estatuye de forma expresa
que su expedición se surte “en ejercicio de las facultades conferidas por el
artículo 2 del Acto Legislativo 01 de 2016 […]”. (iv) Finalmente, el
Presidente de la República expone los motivos que sustentan el Decreto ley 121
de 2017. Dado que la presente es una verificación de forma, la existencia
objetiva de los motivos basta para superar este requisito. En este punto no es
entonces preciso preguntarse por si esos motivos realmente justifican, junto
con el contenido del Decreto ley, su constitucionalidad, cuestión que se
definirá más adelante. Por ende, puede decirse que el Decreto bajo examen es
constitucional en su forma.
b. Control sobre la competencia del
Presidente de la República para expedir el Decreto ley 121 de 2017
15. El artículo 2 del Acto Legislativo 1 de 2016 ‘Por medio del cual se establecen
instrumentos jurídicos para facilitar y asegurar la implementación y el
desarrollo normativo del acuerdo final para la terminación del conflicto y la
construcción de una paz estable y duradera’ facultó al Presidente de la República para expedir “decretos
con fuerza de ley”, bajo determinadas condiciones. (i) Estas facultades
extraordinarias solo se le confirieron por “180 días”, los cuales han de
contarse desde la entrada en vigencia del Acto Legislativo 1 de 2016. Este, a
su turno, entra en vigencia “a partir de la refrendación popular del Acuerdo
Final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y
duradera” (AL 1 de 2016 art 5º). En el presente proceso, una intervención
señala que la Corte Constitucional debe definir si esos 180 días, constitutivos
del plazo para expedir decretos leyes al amparo del Acto Legislativo 1 de 2016,
deben concebirse como días hábiles o si, por el contrario, deben tenerse como
días calendario.[16]
Como adelante se indicará, este problema aún no forma parte de los que la
Corporación tiene competencia para resolver, pues en cualquier caso el Decreto
ley 121 de 2017 fue expedido dentro del ámbito temporal de las facultades
extraordinarias.
16. (ii) El artículo 2 del Acto Legislativo 1 de 2016 precisa
que los decretos leyes dictados con base en las facultades que confiere, debe “facilitar”
y “asegurar” la implementación y desarrollo normativo del Acuerdo final
para la terminación del conflicto. La Corte en la sentencia C-699 de 2016, al
controlar la constitucionalidad del artículo 2 del Acto Legislativo indicado,
señaló que la habilitación legislativa extraordinaria no sustituye el principio
de separación de poderes y funciones, por cuanto el Presidente tiene
competencias limitadas.[17]
En lo pertinente dijo, entonces, que “[e]n desarrollo de este control, la
Corte deberá verificar que los decretos con fuerza de ley cumplan la finalidad
para la cual se confieren las facultades, a saber, facilitar o asegurar el
desarrollo normativo del acuerdo final”.[18] Obsérvese entonces que
esta exigencia directamente estatuida en el Acto Legislativo 1 de 2016, requiere
para los decretos leyes conexidad teleológica. La conexidad teleológica
significa entonces probar que el acto enjuiciado es instrumental a la
realización de los objetivos o compromisos del Acuerdo final, en la forma
específica en que debe serlo de conformidad con el Acto Legislativo 1 de 2016.
Pues bien, este último acto reformatorio habilita al Presidente de la República
solo para expedir decretos
leyes cuyo contenido tenga por objeto “facilitar” o “asegurar”
la implementación y desarrollo normativo del Acuerdo final (art 2). La
conexidad teleológica, en este contexto, supone entonces mostrar su potencial o
bien para “facilitar” o bien para “asegurar” la implementación y desarrollo normativo
del Acuerdo final (AL 1 de 2016 art 2).
17. (iii) Los decretos leyes dictados con base en la habilitación legislativa del
artículo 2, Acto Legislativo 1 de 2016, deben entonces facilitar o asegurar la
implementación o desarrollo del Acuerdo final. Esta relación instrumental
específica debe surgir en principio de la propia configuración del decreto ley,
y por lo mismo debe ser susceptible de advertirse con la lectura de sus
disposiciones o de su exposición de motivos pues, como se indicó, en todo
decreto ley debe haber una motivación que explique o justifique las normas  que
contiene. Pero no bastaría con que alguna parte del decreto justifique su
conexidad teleológica con el Acuerdo final, pues debe haber además congruencia
entre las motivaciones y las disposiciones del decreto con fuerza de ley.[19]
Mientras la exigencia de motivación expresa responde al principio de publicidad
y a los derechos al debido proceso y a defender la Constitución, el deber de conexidad
entre las normas y las motivaciones busca garantizar el principio de
interdicción de la arbitrariedad, que está implícito en todo Estado de derecho
(CP art 1). Por lo tanto, en los decretos leyes especiales debe haber conexidad
probada entre la exposición de motivos y sus propias disposiciones.
18. (iv) Además de los anteriores limitantes de
competencia, el Acto Legislativo 1 de 2016 estatuye directamente que las
facultades extraordinarias allí conferidas no pueden ejercerse para “expedir
actos legislativos, leyes estatutarias, leyes orgánicas, leyes códigos, leyes
que necesitan mayoría calificada o absoluta para su aprobación, ni para
decretar impuestos”. En la sentencia C-699 de 2016, al revisar la constitucionalidad
del precepto que contiene esa restricción, la Corte consideró que no sustituía
la Carta Política, entre otras razones porque la competencia legislativa
extraordinaria era realmente limitada, pues no solo se sometía a las reservas
explícitas previstas en el Acto Legislativo 1 de 2016, sino también a otras que
están contenidas en el texto constitucional y que el Presidente de la República
debe respetar. En específico, advirtió que en cuanto no es válido introducir
reformas constitucionales implícitas,[20] había restricciones previstas en la
Constitución que regían incluso para ejercer la habilitación del Acto
Legislativo 1 de 2016. Dijo la Corte, al respecto, que en virtud de lo anterior “tampoco pueden usarse las facultades
extraordinarias para regular asuntos sujetos a reserva de ley que no estén
mencionados en el artículo 150-10 de la Carta Política o en el artículo 2
acusado, tales como la restricción de la libertad de expresión, la creación de
delitos o el incremento penas (CP arts. 29 y 93)”.[21]
19. (v) La Corte observó también, en el control del
Acto Legislativo 1 de 2016, que se debe verificar la estricta necesidad
de los decretos ley; es decir, “se justifica ejercer las facultades previstas en el
artículo 2 demandado solo en circunstancias extraordinarias, cuando resulte
estrictamente necesario apelar a ellas en lugar de someter el asunto al
procedimiento legislativo correspondiente”.[22] Esta exigencia de estricta
necesidad se justifica porque toda habilitación extraordinaria para
legislar supone un sacrificio para el principio democrático. Mientras el
Congreso de la República representa al pueblo, tiene una configuración
pluralista y garantías de multiculturalidad, y sus procedimientos son
deliberativos y mayoritarios, el Presidente de la República no encarna
simultáneamente todos estos valores. Por lo mismo, ese sacrificio debe estar
debidamente justificado. Tradicionalmente, la atribución de facultades
extraordinarias se legitima por la conveniencia de contar con legislación oportuna
o tecnificada.[23]
Pero en el contexto del Acto Legislativo 1 de 2016 no es suficiente con apelar
en abstracto a estos dos objetivos. Es posible que las medidas del decreto ley
se requieran con inmediatez, pero el procedimiento legislativo especial
garantiza una legislación expedita. Es también factible que las normas del
decreto ley exijan desarrollo técnico, pero las reglas especiales del proceso
legislativo propician la tecnificación de la legislación. En efecto, para la
formación de leyes especiales en este contexto institucional hay trámite
preferencial, absoluta prelación en el orden del día, tres debates, iniciativa
exclusiva y control gubernamental de las modificaciones por medio de aval. Todos
estos instrumentos son aptos para lograr una regulación oportuna y técnica, con
un sacrificio menor al principio democrático que el irrogado por un decreto con
fuerza de ley. Por consiguiente, el principio de estricta necesidad en
el control de los decretos leyes supone que debe haber un imperativo de
regulación no susceptible de satisfacción por el proceso legislativo especial.
20. Conforme a los anteriores principios, la Corte
concluye entonces lo siguiente. (i) El Acto Legislativo 1 de 2016 facultó al
Presidente de la República para dictar estos decretos leyes dentro de los 180
días siguientes a su entrada en vigencia, hecho que ocurrió con la refrendación
popular del Acuerdo final, en los términos de la sentencia C-160 de 2017, en la
cual la Corte revisó el Decreto ley 2204 de 2016 ‘por el cual se cambia la adscripción de la Agencia de
Renovación del Territorio’,
correspondiente al expediente RDL-001. De tal suerte, los 180 días de plazo
para ejercer la habilitación legislativa extraordinaria, contenida en el
artículo 2 del Acto Legislativo 1 de 2016, corren a partir de tal refrendación.
Pues bien, el Decreto ley 121
de 2017 se expidió y promulgó el 26 de enero de 2017, y
para ese momento aún no había expirado el plazo constitucional para el
ejercicio de las facultades extraordinarias. (ii) El Decreto ley 121 de 2017,
por otra parte, tiene una conexión teleológica específica con el Acuerdo final.
Como puede advertirse con fundamento en su lectura, el Decreto ley 121 de 2017
prevé el procedimiento para revisar la constitucionalidad de los actos
legislativos y leyes que implementen o desarrollen el Acuerdo final, o de los
decretos leyes que faciliten y aseguren su desarrollo e implementación. Al
consagrar reglas procesales ciertas para el control constitucional de estos
actos, el Decreto ley 121 de 2017 hace más clara su revisión, y contribuye a dotar
de seguridad jurídica; es decir, precisamente a “asegurar” la
juridicidad del desarrollo y
la implementación del Acuerdo final. En consecuencia, se ajusta a las
facultades extraordinarias, que le fueron conferidas al Presidente para
facilitar o asegurar la implementación y el desarrollo normativo del Acuerdo.
21. Debe además resaltarse –como lo señala el Procurador
General de la Nación- que este Decreto ley tiene conexidad con el Acuerdo final.
En este último, en el Acuerdo especial celebrado el 7 de noviembre de 2017, hay
un compromiso de crear reglas especiales de control para “leyes y actos
legislativos tramitados mediante el Procedimiento Legislativo Especial”. Si
bien no se menciona en ese acuerdo, específicamente, lo atinente al control de
los decretos leyes, lo cierto es que por la fuerza de ley que tienen estos
últimos se entienden incorporados allí. La parte pertinente del Acuerdo final
dice:
“II.-
Control previo y automático de constitucionalidad: Las leyes y actos legislativos
tramitados mediante el Procedimiento Legislativo Especial para la Paz tendrán
control automático y único de constitucionalidad, posterior a su entrada en
vigencia. El control de constitucionalidad de los actos legislativos se hará
solo por vicios de procedimiento en su formación. Las Leyes Estatuarias tendrán
control previo, de conformidad con lo previsto en el artículo 153 de la
Constitución. Los términos de esta revisión para leyes y actos legislativos se
reducirán a la tercera parte de los del procedimiento ordinario y no podrán ser
prorrogados. El control constitucional relacionado con la implementación del
Acuerdo Final mediante Leyes ordinarias será único y automático y posterior a
su entrada en vigor.” [24]
22. (iii) Además de la conexidad externa, el Decreto
ley 121 de 2017 exhibe una conexidad interna, entre su exposición de motivos y
sus normas. Puede constatarse, por una parte, que entre las motivaciones del
Decreto ley bajo examen se enuncia la creación, en el Acto Legislativo 1 de
2016, de una competencia de control automático de actos legislativos y leyes
especiales, cuyos términos se reducen a una tercera parte; y una atribución de
control también automático de los decretos leyes especiales, cuyo procedimiento
de revisión debe surtirse dentro de los dos meses siguientes a la expedición
del respectivo decreto. Pues bien, los artículos 1 a 4 del Decreto ley 121 de
2017 prevén justamente reglas orientadas a ajustar el procedimiento ordinario
de control sobre actos legislativos, leyes, proyectos de leyes estatutarias y
decretos con fuerza de ley, a los márgenes temporales específicos contemplados
en los artículos 1 y 2 del Acto Legislativo 1 de 2016. El artículo final del
Decreto ley, que aparece con el número “2º” en el Diario oficial Nº 50.128 de 26 de enero de 2017, en realidad es el quinto artículo y se
contrae a decir que el Decreto “rige a partir de su publicación”,
previsión que por su función normativa necesaria puede –como todas las de su
clase- formar parte de estos decretos ley.
23. (iv) Ahora bien, en lo que respecta a la cuestión
de si las normas del Decreto ley 121 de 2017 se ajustan a las reservas legales
contempladas en el artículo 2º del Acto Legislativo 1 de 2016 y en las normas
permanentes de la Constitución, en el presente proceso hay dos intervenciones
que plantean problemas de inconstitucionalidad. En primer lugar, una
intervención sostiene que el artículo 4º del Decreto ley limita las
competencias de la Corte Constitucional para modificar su propio Reglamento
interno, lo cual a su juicio vulnera el artículo 241 numeral 12 de la Carta.[25] En segundo lugar, otra
intervención señala que el Decreto 121 de 2017 es inconstitucional debido a que
modifica el Decreto 2067 de 1991, el cual a su turno regula materias reservadas
a la ley estatutaria, por cuanto consta de reglas sobre la participación
ciudadana en procesos de inconstitucionalidad.[26]
La Corte pasa a referirse a estos puntos.
23.1. La Sala Plena observa que
efectivamente el artículo 4º del Decreto ley 121 de 2017 emplea expresiones
que, consideradas de forma aislada, dan la idea fundada de que mediante decreto
ley se limita efectivamente la competencia de la Corte Constitucional para
modificar su Reglamento Interno, con el fin de ajustar sus términos a los del
control previsto en el Acto Legislativo 1 de 2016. Así, el artículo 4º sujeto a
examen tiene un título imperativo: “[n]o aplicación del reglamento interno
de la Corte Constitucional”. Acto seguido, dentro del cuerpo de la
disposición, dice el Decreto ley que “sin modificar su reglamento interno”,
esta Corte podrá disponer que los plazos allí previstos no apliquen para la
revisión de los actos expedidos al amparo del Acto Legislativo 1 de 2016. La
Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República tiene, en contraste, una
interpretación distinta de estos segmentos normativos, pues aduce que el
artículo 4 referido simplemente “faculta” a la Sala Plena para que, “si
así lo considera”, no modifique el Reglamento interno con el fin de disponer
que los plazos previstos para registro de proyectos, no aplican a la
sustanciación de los actos emitidos en virtud del procedimiento especial
contemplado en el Acto Legislativo 1 de 2016. Es entonces indispensable definir
esta cuestión.
23.1.1. El artículo 241 numeral 12 de la Constitución,
tras la reforma introducida por el Acto Legislativo 2 de 2015, prevé que a la
Corte Constitucional le corresponde “[d]arse su propio reglamento”.
Nótese que a diferencia de otras normas constitucionales, que supeditan la
expedición de ciertas normas a que estas sean conformes a la ley (P.ej., CP arts.
300-4 y 313-4 y 7), la atribución que el Constituyente le dio a esta
Corporación para darse su propio reglamento no la supedita a su conformidad con
la ley. Naturalmente, el carácter inocultablemente reglamentario del
Reglamento interno de la Corte Constitucional tiene, según las convenciones
jurídicas dominantes, unas implicaciones jerárquicas específicas. El artículo
241 numeral 12 de la Carta faculta a esta Corporación para desarrollar, en el
ámbito interno del organismo, las atribuciones y procedimientos regulados en la
Constitución y en la ley. Por ende, es claro que desde esta perspectiva el
Reglamento interno de la Corte Constitucional debe ajustarse a la ley, pues
debe respetar las normas constitucionales y legales que le confieren facultades,
le fijan procedimientos y le imponen obligaciones. Sin embargo, esa limitación se
diferencia conceptualmente de otra, consistente en inhibir la propia
competencia constitucional de la Corte para reglamentar una potestad también
otorgada por la Constitución o un acto reformatorio de la Carta, por la vía de
señalarle que no puede reglamentarla. Esto último no está en los márgenes de
configuración del legislador, y menos en los del legislador extraordinario, pues
es una materia estrictamente reservada al poder de reforma constitucional, o al
Constituyente.
23.1.2. No obstante, interpretado en su contexto, el
artículo 4º enjuiciado en realidad no inhibe la atribución de la Corte
Constitucional para reformar su Reglamento. Por el contrario, se advierte esta
potestad queda incólume en el Decreto ley 121 de 2017, al tiempo que se le ofrece
a esta Corporación una alternativa – adicional a las modificaciones
reglamentarias -  para adecuar sus términos procesales internos a lo previsto
en el Acto Legislativo 1 de 2016. En efecto, el Decreto ley dice que esta Corte
“podrá” disponer que los plazos previstos en el Reglamento
interno para el registro interno de proyectos, no se apliquen en este tipo de
procedimientos, con lo cual sencillamente le confiere una facultad a la
Corte, sin que al mismo tiempo ese facultamiento constituya una prohibición de
enmienda a las normas reglamentarias. La disposición bajo examen en momento
alguno impide entonces que, si así lo considera, la Corte efectivamente cambie las
previsiones pertinentes del Reglamento para adecuarlas al Acto Legislativo 1 de
2016 y al presente Decreto ley. En consecuencia, la disposición revisada no
imposibilita el ejercicio de la competencia contenida en el artículo 241
numeral 12 de la Constitución, y por tanto no se verifica en este caso una
vulneración de la reserva de Constitución en cuanto a las competencias de la
Corte para darse su propio reglamento.
23.2. El segundo problema se relaciona con una
presunta vulneración de la reserva de ley estatutaria. Como se indicó, el Acto
Legislativo 1 de 2016 prevé que las facultades extraordinarias en él conferidas
no pueden utilizarse para expedir “leyes estatutarias”. Una intervención
ciudadana dice, sin embargo, que en realidad el Decreto ley 121 de 2017 sí
incursiona en materias reservadas al legislador estatutario, por cuanto regula
un procedimiento que incorpora oportunidades de participación ciudadana. En
contraste, otra intervención señala que no hay ninguna interferencia en la
reserva de ley estatutaria.[27]
La Corte advierte que hay al menos tres materias reservadas a la legislación
estatutaria que prima facie podrían estarse relacionando con el Decreto
ley 121 de 2017. El artículo 152 de la Constitución dice que por ley
estatutaria deben regularse, entre otras, las siguientes materias: “a)
Derechos y deberes fundamentales y los procedimientos y recursos para su
protección; b) Administración de justicia; […] d) Instituciones y
mecanismos de participación ciudadana”. En el proceso de control de
constitucionalidad ante la Corte Constitucional se protegen derechos
fundamentales, se administra justicia constitucional, y hay uno o dos momentos
de participación ciudadana, pues en ciertos casos es posible interponer acciones
públicas de inconstitucionalidad, y en toda circunstancia hay una oportunidad
para intervenir en defensa de la Constitución (CP arts. 40 num 6 y 242 num 1). La
Corte debe entonces definir si esta aparente relación temática, entre las
previsiones del Decreto ley 121 de 2017 y las materias enunciadas en el
artículo 152 Superior, basta para concluir que ha habido una vulneración de la
reserva de ley estatutaria.
23.2.1.
Para empezar, debe advertirse que el hecho aislado de introducir al Decreto ley
2067 de 1991 un capítulo transitorio no constituye razón suficiente para
concluir que se ha infringido la reserva de ley estatutaria. El Decreto ley
2067 de 1991 fue dictado en ejercicio de las facultades extraordinarias
otorgadas por el Constituyente de 1991 al Presidente de la República en el
artículo 23 Transitorio de la Constitución. Como otros decretos expedidos en
virtud de facultades similares, fue sometido a un procedimiento ante una
Comisión Especial creada también por la Asamblea Constituyente en el artículo
6º Transitorio de la Constitución. Entre las facultades extraordinarias que se
le concedieron entonces al Presidente de la República, para que las
desarrollara de acuerdo con ese procedimiento especial, había algunas que ciertamente
tenían reserva de ley estatutaria. Por ejemplo, el artículo 5º Transitorio de
la Constitución habilitó al Presidente para por esta vía “[r]eglamentar el
derecho de tutela” (lit b), competencia que por su generalidad comprendía
la regulación de –entre otros- asuntos reservados a la ley estatutaria. Sin
embargo, no todas las facultades extraordinarias entonces conferidas versaban
sobre asuntos reservados a la ley estatutaria. Así, el artículo 5 Transitorio
literal d) de la Constitución, le asignaba al Presidente de la República la
función de expedir, por este procedimiento especial,  el presupuesto general de
la Nación de 1992, siendo este un contenido que no es propio de las leyes
estatutarias.
23.2.2.
Es más, incluso las atribuciones extraordinarias que, por su generalidad,
abarcaban aspectos reservados al legislador estatutario, podían comprender
también asuntos propios de la legislación ordinaria, o incluso de la
reglamentación gubernamental. Para retomar el ejemplo de la competencia para
regular “el derecho de tutela”, es claro que en virtud de la misma el
Presidente de la República podía dictar normas sobre tutela, muchas de las
cuales tienen una clara reserva de ley estatutaria, tales como la competencia
judicial para resolver el amparo.[28] No obstante, no está reservado a la
legislación estatutaria disciplinar todo lo relacionado con la tutela, pues por
ejemplo es del resorte del reglamento regular un asunto puramente
administrativo, como es el atinente a las reglas para reparto de trabajo en
tutela entre jueces efectivamente competentes.[29] Por tanto, para concluir que se ha trasgredido la
reserva de ley estatutaria, con la adición de un capítulo al Decreto ley 2067
de 1991, no es suficiente con mostrar que algunas disposiciones de este último
efectivamente tienen dicha reserva, sino que debe quedar claro que la reforma
legislativa extraordinaria –incluso transitoria- recae específicamente sobre
esas materias y, por lo mismo, vulnera el artículo 152 de la Constitución. Debe
entonces hacerse un análisis del Decreto ley 121 de 2017, para determinar si
interfiere en materias reservadas a la ley estatutaria, reguladas en el Decreto
2067 de 1991.
23.2.3.
El Decreto ley 121 de 2017 se limita a reducir los tiempos del trámite
ordinario de control constitucional, con el fin de ajustarlos a las
prescripciones del Acto Legislativo 1 de 2016. No modifica la conformación de
la Corte Constitucional, la configuración institucional en salas, las mayorías
para tomar decisiones, las causales de recusación e impedimento, las
condiciones de legitimación para interponer acción pública de
inconstitucionalidad o intervenir durante el proceso en defensa de la
Constitución, ni tampoco versa sobre las nulidades. Pues bien, una materia de
estas características no aparece expresamente enlistada entre las que son
exclusivas de la legislación estatutaria.[30] El artículo 152 de la Carta no prevé que las reglas
generales de procedimiento ante la Corte Constitucional tengan esa reserva. El
proceso de control constitucional que se regula en el Decreto ley 121 de 2017
puede circunstancialmente ser funcional a la protección de derechos
fundamentales, pero esa no es una razón suficiente para considerar que entonces
sus normas solo pueda expedirlas el legislador estatutario. Los procesos
penales, por ejemplo, interfieren en la restricción o el goce efectivo de una
gran diversidad de derechos fundamentales, como la libertad personal, el debido
proceso, los derechos políticos, la libertad circulación, la inviolabilidad
domiciliaria, entre muchos otros. Pese a ello, la jurisprudencia constitucional
ha sostenido que un código de procedimiento penal no forma parte de la reserva
de ley estatutaria.[31]
Además este Decreto ley regula un asunto relacionado con la administración de
justicia constitucional, pero no su conformación orgánica esencial ni define
tampoco sus reglas sustantivas del procedimiento, que son las que integran el
ámbito de competencias del legislador estatutario.[32]
23.2.4.
Ciertamente, el Decreto ley 121 de 2017 se refiere a la intervención ciudadana
durante el proceso de inconstitucionalidad. Los artículos 1º y 3º en sus
numerales 5 prevén que “[e]l término de intervención ciudadana correrá
simultáneamente con el del Procurador General de la Nación y hasta por el mismo
plazo”. Dado que el plazo para rendir el Concepto fiscal es de diez días,
puede entonces concluirse que el término para intervenciones ciudadanas en el
proceso de control constitucional, efectuado con arreglo al Acto Legislativo 1
de 2016, es también de diez días. La oportunidad de intervenir a través de
acciones públicas, o durante un proceso, en defensa de la Constitución
constituye un verdadero mecanismo de participación política en el escenario
judicial (CP arts. 4 y 242 num 1). En la sentencia C-089 de 1994, por ese
motivo, esta Corte resaltó como una de las manifestaciones del principio
expansivo de la democracia, la consagración en la Constitución de 1991 de
nuevos “mecanismos de participación ciudadana” dentro de los procesos de
inconstitucionalidad. Señaló que “[e]stos no se limitan ya exclusivamente
al ejercicio de la acción pública de inexequibilidad sino que se mantienen y
refuerzan permitiendo la intervención de cualquier ciudadano en los procesos
promovidos por otros o en aquellos adelantados por la Corte Constitucional en
ejercicio de las funciones a ella confiadas (CP arts. 241 y 242)”.[33]
Esta misma concepción fue luego reiterada en la sentencia C-180 de 1994. Es
además claro que, con apoyo en estos mecanismos de participación política en el
proceso de constitucionalidad, se pueden defender derechos fundamentales.
23.2.5. No obstante, lo anterior no quiere
decir que el Decreto ley 121 de 2017 sea inconstitucional, en aquellas
previsiones que se refieren a la intervención ciudadana dentro de los procesos
de control automático, surtidos de conformidad con el Acto Legislativo 1 de
2016. En realidad, en esto no hay una reforma al Decreto ley 2067 de 1991, que
por regla general contempla un plazo de diez días para que cualquier ciudadano
impugne o defienda la constitucionalidad de las normas sujetas a control (Dcto
2067 de 1991 art 7º). Sin duda, una reducción de esos términos supondría un
problema especial de constitucionalidad, a la luz de la reserva de ley
estatutaria, por cuanto constituiría la restricción de un mecanismo de
participación ciudadana en el proceso judicial de constitucionalidad,
potencialmente apto para la protección de derechos fundamentales. No obstante,
la configuración normativa a la cual se enfrenta la Corte es una reproducción
exacta de los términos que, para intervenciones ciudadanas, ya prevé el Decreto
ley 2067 de 1991. En vista de que el Decreto ley 121 de 2017 simplemente
reitera un término previsto en el Decreto 2067 de 1991, mal podría decirse que
vulnera la reserva de ley estatutaria.
23.2.6. El interviniente que plantea esta
cuestión aduce en sustento de sus pretensiones que, según el Decreto ley 121 de
2017, las intervenciones ciudadanas deben tener un término de “hasta”
diez días, redacción que permite –a su juicio- que esta pueda ser incluso
inferior a diez días. Sin embargo, en concepto de la Corte, esta interpretación
no se infiere del texto sometido a control, ni del contexto normativo al cual
se integra. El vocablo “hasta” fija un término máximo, indicativo de que
por principio no puede abrirse una oportunidad de intervención ciudadana
superior a los diez días allí estatuida. No obstante, ni esa expresión en
particular, ni ninguna otra dentro del Decreto ley 121 de 2017, facultan a la
Corte o a otra autoridad para reducir el término de diez días, y restringir el
ámbito temporal para la presentación de intervenciones ciudadanas. De tal
suerte, en este punto no se observan problemas de inconstitucionalidad.
23.2.7. El Decreto ley 121 de 2017 también
reduce los términos con los cuales cuenta el Procurador General de la Nación
para rendir concepto en los procesos de constitucionalidad, pues de contar con
treinta días hábiles pasa a tener diez. No obstante, la Corte no advierte que la
concreción de los términos constitucionales que tiene el Ministerio Público
para conceptuar sea asunto exclusivo del legislador estatutario. Primero, se
trata simplemente de la concreción en el orden legal de un plazo ya definido
directamente en la Carta. Segundo, las funciones del Procurador en general, y
las que tiene dentro de los procesos de constitucionalidad, no aparecen
explícitamente enunciadas dentro de las materias reservadas a ley estatutaria
(art 152). Tercero, la competencia que tiene el Ministerio Público para rendir
conceptos no es en sí misma un derecho fundamental, sino una función pública,
ni constituye en cuanto tal un procedimiento de protección de derechos
fundamentales, aun cuando en ciertas ocasiones pueda coadyuvar a ese fin, lo
cual no es suficiente para concluir que tenga reserva especial de ley.[34] Cuarto, el concepto
fiscal se presenta ante la administración de justicia, pero no afecta su
configuración orgánica esencial, ni tampoco define, de suyo, principios
sustanciales del debido proceso.[35]
Por último, considerada de forma individual, esta atribución institucional para
conceptuar no constituye un procedimiento de participación ciudadana, pues es
exclusivo de un funcionario público. No hay entonces elementos para sostener
que sea este un asunto de regulación exclusiva por el legislador estatutario.
24. (v) Finalmente, esta Corporación
considera que el Decreto ley 121 de 2017 cumple de forma adecuada el principio
de estricta necesidad en el uso de las facultades extraordinarias. En
efecto, dado que el Acto Legislativo 1 de 2016 redujo los términos procedimentales
para el control de actos legislativos, leyes y decretos leyes dictados bajo su
égida, se requería con inminencia una regulación especial, y con carácter
transitorio, que adecuara los plazos y las etapas del procedimiento ordinario a
esas nuevas condiciones. Pero este era un requerimiento institucional que
necesitaba respuesta con una prontitud objetivamente superior a la que puede
ofrecer el procedimiento legislativo especial ante el Congreso, pues debía
estar vigente para el control de la primera reforma introducida con el fin de
desarrollar o implementar el Acuerdo final, o para asegurar y facilitar su
desarrollo e implementación. Las reglas para la revisión de constitucionalidad
de los actos legislativos, leyes y decretos leyes especiales proferidos con
base en el Acto Legislativo 1 de 2016 debían entonces estar creadas antes de
que se consumara el control de las reformas transicionales más prioritarias
entre todas, precisamente para tener claro el procedimiento de revisión
constitucional que habría de seguirse para ellas llegado el caso. Por su
contenido, las reglas de trámite para el control constitucional de las reformas
especiales demandaban un grado de urgencia en su aprobación, que no era
razonable esperar del procedimiento legislativo especial. Este es entonces un
claro evento en el cual un decreto ley resulta estrictamente necesario, a la
luz de la sentencia C-699 de 2016 y los principios arriba mencionados que lo
justifican, puesto que se requería con una urgencia institucional superlativa. De
modo que no hay en este aspecto un problema de inconstitucionalidad.
25. Una de las intervenciones[36] sugiere que, conforme
al principio de estricta necesidad en el uso de las facultades, podría haber
una dificultad de constitucionalidad respecto de los artículos 1º y 2º del
Decreto ley 121 de 2017, porque su función es reducir los términos a una
tercera parte de los del procedimiento ordinario de control constitucional.
Señala que, sin embargo, era innecesario utilizar las facultades para ese objetivo,
pues la Constitución y el Decreto 2067 ya contemplan un trámite cuya duración
equivale a la tercera parte de los términos del procedimiento ordinario de
revisión, por lo cual esa regulación preexistente habría sido suficiente. La
Corte observa que, ciertamente, el artículo 242 numeral 5º Superior prevé que
en los procesos de control sobre los decretos del estado de excepción, los
términos ordinarios deben reducirse a una tercera parte. En desarrollo de lo
cual, el Capítulo VII del Decreto 2067 de 1991 establece en sus artículos 36 a
38 reglas de trámite para el control de los decretos de estado de excepción, y
los términos constitucionales ordinarios los reduce a una tercera parte. No
obstante, como puede observarse a partir de su literalidad, dichos preceptos
del Decreto 2067 de 1991 regulan lo atinente a la revisión de los decretos de
estado de excepción, y no la de actos legislativos, leyes y decretos con fuerza
de ley dictados bajo los parámetros del Acto Legislativo 1 de 2016. Por ende,
no es cierto que fuera innecesaria una regulación, pues se necesitaban reglas
al menos para señalar que el procedimiento de control de las reformas
transicionales debía surtirse según el Capítulo VII del Decreto 2067 de 1991.
26. Ahora bien, si el legislador extraordinario
se hubiera decantado por hacer un reenvío al Capítulo VII del Decreto 2067 de
1991, entonces habría tenido que remitir al espacio que para intervenciones
ciudadanas está previsto en el artículo 37 de ese Decreto, que es de cinco
días. Al hacerlo, habría reducido el término de intervención de diez a cinco
días, en los procedimientos de control de actos legislativos, leyes, proyectos
de ley estatutaria y decretos leyes, lo cual está por principio reservado al
legislador estatutario, por tratarse de un mecanismo de participación ciudadana
en el proceso judicial, al tiempo que un instrumento de protección de derechos
fundamentales. Es cierto que el Decreto 2067 de 1991 ya reduce a cinco días el
plazo para intervenciones ciudadanas, precisamente en el artículo 37 citado,
pero lo hace –en esa parte- en su condición de decreto con fuerza de ley
estatutaria, y solo con respecto a los procesos de revisión de los decretos de
estado de excepción. Por tanto, para trasladar esa misma compresión de los
términos de intervención a los trámites de control sobre actos legislativos,
leyes y decretos leyes, se requerían facultades de legislador estatutario que
el Presidente de la República, objetivamente, no tiene en el marco
constitucional vigente. De manera que la Corte, antes que advertir un problema
de inconstitucionalidad en que no se hubiera hecho un reenvío al Capítulo VII
del Decreto 2067 de 1991, encuentra que es una opción adecuada a la
Constitución
27. En consecuencia, la Sala revisará el
contenido material del Decreto.
Control del contenido material del Decreto ley 121 de
2017. Los términos de la revisión constitucional, el procedimiento de revisión
y la decisión de la Corte, en el Acto Legislativo 1 de 2016 y la Constitución
28. Según
se indicó, una intervención señala que la Corte Constitucional debe definir, si
los 180 días de plazo que otorga el Acto Legislativo 1 de 2016 para expedir decretos
leyes bajo su amparo, deben concebirse como días hábiles o, por el contrario,
como días calendario. Si bien ese problema en particular no está aún dentro de
la órbita de competencia de la Corte, pues como se vio en cualquier hipótesis
este Decreto ley se dictó dentro de la oportunidad constitucional referida, esta
Corporación sí debe enunciar los criterios para computar plazos fijados en la
Constitución, o en los actos que la reformen. Esto se debe a que el Decreto ley
121 de 2017 desarrolla precisamente plazos establecidos en normas
constitucionales. En efecto, de un lado, el artículo 1º del Acto Legislativo 1
de 2016 establece que los términos “de esta revisión para las leyes y actos
legislativos se reducirán a la tercera parte de los del procedimiento ordinario
y no podrán ser prorrogados”. Pues bien, los términos del proceso ordinario
establecidos en la Constitución se fijan en días (CP art 242 num 4),[37] y es entonces preciso
determinar cómo se cuentan los días y qué implica reducirlos a una tercera
parte. De otro lado, el artículo 2º del Acto Legislativo en referencia prevé
que “el procedimiento de revisión” de los decretos leyes dictados en
virtud suya deberá surtirse “dentro de los dos meses siguientes a su
expedición”. Por tanto, debe definirse qué significa “meses” en este
contexto del ordenamiento constitucional.
29. El derecho colombiano consagra ciertas
normas de rango legal para el cómputo de plazos en días, meses y años.
El Código de Régimen Político y Municipal en su artículo 70 establece que en los
plazos de días señalados en “leyes y actos oficiales” se entienden
suprimidos los feriados y de vacancias, “a menos de expresarse lo contrario”.
Ordinariamente, entonces, los días a que se refieran las leyes y actos
oficiales se consideran hábiles salvo previsión expresa en contrario. Esa misma
disposición estatuye que los plazos en “leyes
y actos oficiales”, contemplados en “meses y años se computan según el calendario”. El Código General del Proceso consagra una regulación
semejante para los procesos y actos judiciales.[38] Estas normas en ciertos casos son útiles para
contabilizar términos contemplados en la Constitución. Por ejemplo, el ordenamiento
constitucional prevé que el Gobierno Nacional cuenta con la potestad de
presentar objeciones contra cualquier proyecto, en términos señalados en “días”,
sin precisar que sean calendario (CP art 166). La Corte Constitucional ha sostenido
que estos días son hábiles, lo cual coincidiría con las reglas ordinarias sobre
el cómputo de plazos (C-452 de 2006).[39]
En sentido similar, la Constitución dice que el Procurador General de la Nación
cuenta de ordinario con treinta días para rendir concepto en los proceso de
constitucionalidad, y que la Corte tiene sesenta días para decidir (CP art 242
num 4), términos que según la práctica procesal de esta Corte se consideran
otorgados en días hábiles, conforme a los Códigos de Régimen Político y
Municipal, y General del Proceso.
30. Sin
embargo, la Constitución tiene un ámbito irreductible de sentido autónomo que
no depende necesaria o totalmente de la ley, sino de su propio texto, de sus
propósitos, de su historia y de las relaciones entre sus principios. La Carta
Política es norma de normas (art 4), y el legislador debe entonces configurar
el orden legal conforme a las previsiones constitucionales, y no a la inversa. La
ley no tiene por tanto un dominio absoluto sobre el sentido de las
disposiciones constitucionales. En consecuencia, las estipulaciones legales
atinentes al modo de contabilizar plazos pueden suministrar elementos útiles
para interpretar las normas constitucionales que fijan términos en días, meses
o años, pero no condicionan definitivamente su entendimiento. Interpretar una Constitución puede
suponer, en una primera etapa del análisis, atribuirles sentido a los términos
constitucionales conforme a las estipulaciones legales. Pero los resultados de
esa operación deben someterse a una evaluación a la luz del orden
constitucional en su integridad, para adecuar la interpretación de suerte que
resulte coherente con la Constitución como unidad.[40] Es posible entonces que, por ejemplo, un plazo
constitucional fijado en días se compute según el calendario, aunque no se diga
expresamente en el texto de la Carta, y pese a que el Código de Régimen
Político y Municipal estatuya que si no se dice expresamente lo contrario los
días se consideran hábiles. También es factible que la Constitución prevea
plazos en meses o en años, y se computen de un modo diferente a como lo dicen
los Códigos que regulan la materia. Todo depende del sentido que imponga la
interpretación integral de la Carta.
31. La
Constitución prevé, por ejemplo, que en el procedimiento de formación de las
leyes en el Congreso debe mediar un lapso no inferior a “ocho días”
entre el primero y el segundo debate, y uno de por lo menos “quince días”
entre la aprobación de un proyecto en una cámara y su estudio en la otra (art
166). La jurisprudencia ha sostenido que en estos casos los días son
calendario, aun cuando la Constitución no lo diga modo expreso, y por tanto que
en este caso no es aplicable el Código de Régimen Político y Municipal. A esta
conclusión ha arribado esencialmente a partir de una verificación de la
finalidad de las normas constitucionales pertinentes. En la sentencia C-203 de
1995, por ejemplo, luego reiterada en diversas ocasiones la Corte señaló:
“Tales términos han sido
consagrados con el propósito de asegurar que los miembros del Congreso, antes
de votar sobre los proyectos puestos a su consideración tengan tiempo de
estudiar su contenido y de evaluar su conveniencia, para que la decisión que
cada uno adopte no obedezca al irreflexivo impulso del "pupitrazo"
sino a la persuasión racional en torno a los alcances de la iniciativa. Ello le
da importancia y seriedad a la votación que se produce en las sucesivas
instancias legislativas.
También se busca que la opinión pública, gracias a la divulgación
de los textos ya aprobados durante los debates transcurridos, se manifieste
sobre ellos y contribuya a la mejor ilustración y al más amplio análisis del
Congreso en virtud de una mayor participación democrática.
Ahora bien, si tales son los propósitos de la norma, los
días que deben transcurrir entre el primero y el segundo debate y entre la
aprobación del proyecto en una cámara y la iniciación del debate en la otra no
deben ser necesariamente hábiles, pues la consideración de los textos que
habrán de ser votados puede tener lugar también en tiempo no laborable, según
las disponibilidades de cada congresista, a la vez que en los lapsos
contemplados, aún tratándose de días comunes, puede la ciudadanía expresarse.”[41]
32. Cabe
mencionar, además del anterior ejemplo, que la Constitución contempla un
término de caducidad para las acciones públicas de inconstitucionalidad por
vicios de forma (CP art 242 num 3). Dice expresamente que estas acciones en
tales casos caducan “en un año”, contado desde la publicación del respectivo
acto. Pues bien, la Corte ha considerado que este año no debe computarse
conforme a las reglas legales para contabilizar plazos fijados en años. En la
sentencia C-801 de 2008, la Corte Constitucional debía decidir una demanda de
inconstitucionalidad por vicios de forma, instaurada el 11 de enero de 2008
contra una ley promulgada el 27 de diciembre de 2006. Como se observa, había
trascurrido más de un año entre la promulgación del acto y la presentación de
la acción. No obstante, se alegaba que conforme al Código de Régimen Político y
Municipal, el año había vencido durante la vacancia judicial, y por tanto el
plazo debía extenderse hasta el día hábil siguiente; es decir, el 11 de enero
de 2008, razón por la cual la acción sería oportuna, pues esa es la forma de
contabilizar plazos establecidos en leyes y actos oficiales.[42] La Corporación declaró,
sin embargo, la existencia de caducidad en ese caso, por cuanto el término en
esta materia no podía computarse conforme a la ley, sino de acuerdo con las
especificidades constitucionales pertinentes. Dijo expresamente que:
“Este término no puede
ser interpretado con base en las normas legales atinentes a plazos “que se
señalen en las leyes y actos oficiales”, sino que debe ser aplicado de acuerdo
con las especificidades características del procedimiento constitucional, el
cual está regulado por normas superiores que fijan plazos de orden público”.[43]
33. En
contraste, en la sentencia C-882 de 2011,[44]
al interpretar los términos de caducidad para presentar acciones públicas
contra actos reformatorios de la Constitución, previstos no en el artículo 242
numeral 3 sino en el artículo 379 Superior, sostuvo que si el año para
presentar las demandas vencía en un día de vacancia, el plazo se extendía al
día hábil siguiente. Con lo cual, la Corte hizo coincidir el cómputo de este
término de caducidad con la regulación legal en la materia. Esta solución es
diferente a la suministrada en la sentencia C-801 de 2008, pero constituye no
una contradicción jurisprudencial, sino la respuesta a un problema jurídico
diferente. Si bien el plazo de caducidad para las acciones contemplado en el
artículo 242 numeral 3 Superior es semejante al estatuido en el artículo 379 de
la Carta, pues ambos son de un “año” contado desde la promulgación del
respectivo acto demandado, en realidad su contexto institucional presenta
diferencias relevantes. Mientras la cláusula de caducidad del artículo 242
numeral 3 de la Carta aplica en general para cualquier clase de acto demandado,
pero solo por vicios de forma, el artículo 379 Superior en contraste constituye
una cláusula de caducidad especial, pues aplica solo a las acciones contra
actos reformatorios de la Constitución, aunque con independencia del vicio
endilgado.[45] Esto justifica una diferencia interpretativa.
En las acciones contra leyes y decretos con fuerza de ley, los términos de
caducidad por vicios de forma deben computarse de modo estricto, pues los
ciudadanos aún después del año preservan la posibilidad de demandar dichos
actos por vicios de contenido material y de procedimiento no formales. Menos
estricto debe ser, en cambio, el conteo del plazo de caducidad si se demandan
actos reformatorios de la Carta, ya que el advenimiento del término en el cual
caducan implica que no pueden ser demandados en el futuro por ningún otro
motivo, y en acatamiento del Estado de derecho y en virtud del principio pro
actione debe maximizarse la oportunidad de control constitucional.
34. Teniendo
en cuenta lo anterior, se observa que el cómputo de los términos o plazos
previstos en el Acto
Legislativo 1 de 2016, o en las normas constitucionales relevantes para el
control constitucional ante la Corte, pueden en principio interpretarse de
conformidad con las estipulaciones legales en la materia, pero sin desconocer
el ámbito irreductible de sentido autónomo que tiene la Constitución, de
acuerdo con su texto, sus finalidades, su historia y la unidad de sus
principios. Dado que el Decreto ley 121 de 2017 básicamente adecúa los términos
del procedimiento de revisión constitucional de actos legislativos, leyes y
decretos leyes a los plazos reducidos del Acto Legislativo 1 de 2016, que a su
turno remiten parcialmente a los del artículo 242 numeral 4 de la Constitución,
la Corte deberá decidir sobre su exequibilidad con base en los principios antes
indicados.
a.
Los artículos
1 y 2 del Decreto ley 121 de 2017 son exequibles
35.
El Acto Legislativo 1 de 2016 estatuye, en sus artículos 1º y 2º, que los
términos para el control constitucional de los actos legislativos, las leyes y
las leyes estatutarias dictadas a su amparo “se reducirán a la tercera parte
de los del procedimiento ordinario”. Esta previsión implica entonces que el
Decreto ley 121 de 2017 tendría que reducir a una tercera parte los plazos del
trámite ordinario de constitucionalidad, para los casos indicados. Sin embargo,
para revisar la constitucionalidad de este ajuste, no le corresponde a la Corte
tomar cada uno de los términos del procedimiento ordinario fijados en el
Decreto 2067 de 1991, y verificar si fueron comprimidos hasta hacerlos equivaler
a su tercera parte. Proceder de este modo supondría erigir el Decreto 2067 de
1991 en parámetro circunstancial de constitucionalidad, pese a que -como se dijo
atrás- sus reglas comunes sobre el trámite tienen por principio fuerza de ley
ordinaria. En vista de que esta consecuencia resultaría inaceptable, toda vez
que una ley ordinaria no puede por su jerarquía convertirse en parámetro de
validez de un decreto ley, es entonces natural concluir que cuando el Acto
Legislativo 1 de 2016 estatuye que los términos de la revisión “se reducirán
a la tercera parte de los del procedimiento ordinario”, hace referencia es
a los plazos del proceso ordinario directamente establecidos en
la Constitución.[46]
En tanto las etapas del procedimiento ordinario reguladas en la Carta Política
hayan sido convertidas a su tercera parte, el Decreto ley 121 de 2017 sería
constitucional en ese aspecto, con independencia de lo que decida sobre los
términos restantes, previstos exclusivamente en el Decreto 2067 de 1991.
36. Ahora
bien, la Constitución solo consagra dos términos ordinarios, en el artículo 242
numeral 4. Dice esta disposición, textualmente, que “[d]e ordinario, la
Corte dispondrá del término de sesenta días para decidir, y el Procurador
General de la nación, de treinta para rendir concepto” (CP art 242-4). Estas
dos etapas constitucionales, como puede advertirse, se fijan en días y, según
fue señalado con anterioridad, la práctica constitucional ha interpretado que
son días hábiles, por lo cual no se computan los días feriados y de vacancia.
Por lo demás, y como se verá más adelante, el ámbito temporal que tiene la
Corte para “decidir”, el cual de ordinario es de sesenta días, es un
término creado exclusivamente para que la Sala Plena de la Corte examine el
asunto, delibere y decida, y no es por ende un ámbito temporal que comprenda la
totalidad del proceso de constitucionalidad. En consecuencia, el plazo que la
Constitución fija para la decisión de esta Corporación es totalmente independiente
de los restantes actos que integran el procedimiento de revisión de
constitucionalidad, tales como los que avocan conocimiento, decretan pruebas,
ordenan librar comunicaciones y fijar el proceso en lista, dan traslados,
practican audiencias públicas, resuelven incidentes de recusación e
impedimento, y suponen el registro del proyecto.
37.
De acuerdo con este entendimiento, los artículos 1º y 2º del Decreto ley 121 de
2017 se ajustan a la Constitución, y deben ser declarados exequibles. El
artículo 1º bajo examen reduce a la tercera parte los términos que –según la
Carta- tiene el Procurador General de la Nación para rendir concepto, y la
Corte Constitucional para decidir. Mientras de ordinario la Constitución
establece que el Ministerio Público tiene treinta días para conceptuar, el
precepto revisado le asigna diez días, que es precisamente la tercera parte
(art 1 num 5). En tanto el orden superior le confiere a la Corte Constitucional
sesenta días para decidir, el artículo 1º numeral 7 del Decreto ley objeto de
control le concede veinte días que, de nuevo, son entonces la tercera parte del
término ordinario. Es cierto que el artículo 1º del Decreto ley 121 de 2017 no
reduce a la tercera parte todos los plazos ordinarios fijados exclusivamente en
el Decreto 2067 de 1991. Como antes se indicó, el término de fijación en lista
para intervenciones ciudadanas de ordinario es de diez días, conforme al
artículo 7º del Decreto 2067 de 1991. En el Decreto ley 121 de 2017 este
espacio no se reduce a la tercera parte, sino que se preserva en diez días (art
1º num 5). Pero en esto no hay problema de inconstitucionalidad, porque es un
término que no prevé la Constitución sino el Decreto ley 121 de 2017. Además,
en concordancia con lo antes expuesto, el legislador extraordinario no podía
reducir este espacio fundamental de participación ciudadana, pues hacerlo es
competencia del legislador estatutario.
38. Coherente
con lo que antecede, la Corte considera que el artículo 2º examinado es también
exequible. Como se desprende de su texto, dicho precepto se limita a señalar
que el procedimiento regulado en el artículo 1º será aplicable también a la
revisión de las leyes estatutarias aprobadas en virtud del procedimiento
legislativo especial para la paz. Por ende, lo que se dijo para sustentar la
exequibilidad del artículo 1º del mismo Decreto, se predica también del
artículo 2º, y debe correr la misma suerte. Advierte la Corte que en el
Concepto del Ministerio Público se plantea un problema relacionado con esta
norma. Dice la Vista Fiscal que la Constitución en el artículo 242 numeral 5
ordena reducir los términos del proceso de control de los proyectos de ley
estatutaria a la tercera parte de los del procedimiento ordinario. En
consecuencia, lo que implicaría el Acto Legislativo 1 de 2016 es reducir esa
tercera parte, a su vez, a la tercera parte. Así, de veinte días que tendría
–en su sentir- la Corte para decidir la constitucionalidad de los proyectos de
ley estatutaria, se pasaría en virtud del Acto Legislativo 1 de 2016 a 6,6
días, lo cual podría plantear un problema de inconstitucionalidad. La Corte,
tras examinar este planteamiento, considera que dicho problema en realidad no
se presenta en este caso, pues el artículo 242 numeral 5 de la Carta no alude
al control de los proyectos de ley estatutaria sino al de los decretos de
estados de excepción, asunto que es ajeno al marco del Acto Legislativo 1 de
2016.
39. Debe
aclararse, sin embargo, que los plazos conferidos en el Decreto ley 121 de 2017
en principio no corren durante el término para recibir las pruebas
indispensables al control integral del acto sujeto a examen. La revisión de los
actos legislativos, leyes y decretos leyes especiales, que el Acto Legislativo
1 de 2016 le asigna a esta Corporación, comprende un escrutinio completo de
constitucionalidad. Para esto se han de decretar pruebas que resulten
indispensables, como por ejemplo las referidas a la integridad del trámite
parlamentario de expedición de los actos sujetos a control. La experiencia
institucional de la Corte indica que en especial las actas contentivas de
debates en Comisiones y Plenarias del Congreso de la República, requieren
tiempos de elaboración y publicación. El Decreto ley 121 de 2017 confiere un término
de tres días para practicar las pruebas, lo cual prima facie indica que
una vez vencido, con independencia de si se allegan o no los elementos
probatorios, debe continuarse con el trámite subsiguiente, y dar traslado del
asunto al Procurador General de la Nación y fijar en lista el proceso para
intervenciones ciudadanas. Sin embargo, esta interpretación sería
inconstitucional, en cuanto se trate de pruebas por sí mismas indispensables
para guardar la integridad y supremacía de la Constitución, pues dar el impulso
procesal subsiguiente, sin que las pruebas decretadas se adjunten al expediente,
implicaría que el Ministerio Público y la ciudadanía no tendrían todos los
elementos de juicio para emitir un concepto sobre la totalidad de puntos de
derecho constitucional que provoquen los actos controlados. En consecuencia,
con el fin de que el Ministerio Público y la ciudadanía tengan una oportunidad
de participación informada, los términos procesales no pueden correr mientras
no se alleguen las pruebas indispensables para tomar una decisión, que hayan
sido debidamente decretadas por la Corte Constitucional.
41. Por
consiguiente, en vista de que no advierte vicios procedimentales ni de contenido
material en ellos, la Sala Plena declarará exequibles los artículos 1 y 2 del
Decreto ley 121 de 2017.
b.
El artículo 3
del Decreto ley 121 de 2017 es exequible, salvo su numeral 8º (parcial) y su
parágrafo, que son inexequibles
41. El
Acto Legislativo dice además, en su artículo 2, que “el procedimiento de
revisión de constitucionalidad” de los decretos leyes especiales debe
efectuarse “dentro de los dos meses siguientes a su expedición”. Sin
embargo, no precisa qué debe entenderse por “procedimiento de revisión de
constitucionalidad”, ni cómo deben computarse los dos meses que debe durar.
Como una expresión integrada al orden constitucional, la de “procedimiento
de revisión” debe definirse con arreglo al principio de unidad de la
Constitución, y esto supone interpretarla a partir de su texto, de su contexto
normativo e histórico, y de su teleología. El texto, para empezar, presenta una
notoria ambigüedad semántica cuando emplea los vocablos “procedimiento de
revisión”. De un lado, con dichas locuciones puede hacerse alusión a la
totalidad del proceso; es decir, a todo el conjunto de actos procesales que se
surten entre la recepción del decreto ley para el control de la Corte y la
decisión contenida en la sentencia que le ponga fin al trámite. Este sentido se
ve sustentado en que el Acto Legislativo habla de “procedimiento”, pero
también “de revisión”, con lo cual parece incluir tanto la sustanciación
en el trámite como la revisión sustantiva propiamente dicha de la
constitucionalidad del Decreto. De otro lado, podría designar solo una parte de
las etapas procesales, que iría desde la remisión del decreto ley hasta el
registro del proyecto de fallo, sin incluir los términos para la decisión de la
Corte, pues no dice que sea un plazo para decidir, sino para agotar,
precisamente, el “procedimiento” de revisión; es decir, la etapa
anterior al aspecto estrictamente jurisdiccional. Por último, esa locución –‘procedimiento
de revisión’- puede referirse solo al lapso entre el registro del proyecto
de fallo por parte del magistrado sustanciador, y la decisión final que adopte
la Corporación sobre la constitucionalidad del decreto ley. A esta impresión se
arriba, cuando se pone el acento en la parte que habla de la “revisión”,
que en un sentido laxo es también un procedimiento.
42. La finalidad del Acto Legislativo 1 de 2016, al
estatuir ese plazo de dos meses para agotar el “procedimiento de revisión”,
es disminuir los términos que ordinariamente toma el control constitucional de
los decretos con fuerza de ley.
El proceso ordinario tiene normalmente una duración
aproximada de seis meses y dos semanas. En efecto, según el Decreto 2067 de
1991, una vez presentada una demanda o sometido un acto a control, y repartido
el negocio a alguno de los magistrados de la Corte Constitucional, este tiene
diez días hábiles para decidir si la admite o avoca conocimiento (Decreto 2067
de 1991 art 6). Admitida la demanda o asumido el conocimiento se ordena correr
traslado al Procurador General de la Nación por treinta días hábiles (ídem art
7), término que comienza a correr a partir del día siguiente al que se le
entrega copia del expediente. Simultáneamente corre el término de diez días
hábiles de fijación en lista para que cualquier ciudadano intervenga. Una vez
venza el término para que el Procurador rinda su concepto, se inicia un término
de treinta días hábiles adicionales para registrar proyecto de sentencia (ídem
art 8), concluido el cual comienzan a correr otros sesenta días hábiles para
que la Corte tome una decisión. Como se observa, son cerca de ciento treinta
días hábiles, que regularmente cubren en el calendario, salvo vacancia judicial,
aproximadamente seis meses y una o dos semanas, según el periodo.
43. Así, si se asume que el procedimiento de revisión
comprende todo el proceso de control desde la radicación del decreto ley en la
Corte hasta la sentencia, habría una clara reducción y agilización procesal,
pues de seis meses y medio que dura usualmente, pasaría a durar solo dos.
También habría una reducción significativa, si se acoge otro de los
entendimientos remanentes, según el cual el procedimiento de revisión se
consuma entre la recepción del decreto ley para control y el registro del
proyecto de fallo por parte del magistrado sustanciador.  Efectivamente, de
ordinario esta etapa tiene un término de setenta días hábiles, que traducidos
al calendario equivalen aproximadamente a tres meses y medio. Pasar de ahí a un
trámite que en lo pertinente dure solo dos meses, implica también una reducción
significativa. Si, finalmente, el “procedimiento de revisión” de los
decretos leyes, que debe durar dos meses según el Acto Legislativo 1 de 2016, comprende
el lapso que tiene la Corte exclusivamente para decidir, una vez registrado el
proyecto de sentencia, entonces habría también una disminución de los términos.
En el proceso ordinario de control, el ámbito temporal previsto para la decisión
de la Corte es de sesenta días hábiles, que equivalen aproximadamente a tres
meses en el calendario. Luego, en este último evento, el proceso de control se
acortaría en un mes. Cualquiera de los tres entendimientos cumple entonces la
finalidad de hacer más expedito el procedimiento de revisión, que constaría
entonces de dos meses.
44. Ahora bien, aunque hay entonces una ambigüedad,
esta se supera mediante una interpretación integral de la Constitución. En
efecto, el procedimiento de revisión de constitucionalidad de los decretos ley,
en tanto debe durar dos meses, no puede referirse a la totalidad del proceso de
control, incluyendo absolutamente todas las etapas, desde el acto por medio del
cual la Corte avoca conocimiento hasta la sentencia que toma la decisión
definitiva. Bajo este entendimiento, no importaría entonces cuál fuera el
número de artículos del decreto ley, ni la cantidad o envergadura de sus
problemas jurídicos, pues en cualquier hipótesis la Corte tendría un término de
dos meses para surtir los trámites regulares, tales como avocar conocimiento,
decretar y revisar pruebas, librar traslados y ordenar la fijación en lista,
obtenerse el Concepto del Procurador General de la Nación, registrar proyecto
de fallo por parte del magistrado sustanciador, y decidir; además de los
trámites incidentales, entre los que se encuentran las recusaciones e
impedimentos, y las nulidades anteriores a la sentencia. Esto sería, sin
embargo, desintegrar el entendimiento de la Carta, toda vez que esta le
encomienda a la Corte la función de “guardar la integridad y supremacía”
de sus compromisos (art 241), y el cumplimiento cabal de esta función presupone
un ámbito temporal suficiente de estudio de los problemas, y de deliberación
institucional y de exposición escrita de los argumentos.[47] El tiempo
que ofrecería un marco total de dos meses para desarrollar esta función, además
de todos los restantes actos procesales ordinarios, sería insuficiente, y por
ende este entendimiento resulta incoherente con el marco constitucional en el
cual se inserta el Acto Legislativo 1 de 2016.
45. Además la jurisprudencia constitucional ha indicado
claramente que el procedimiento de revisión es una fase del proceso de
constitucionalidad, conceptualmente diferenciable de la decisión. El
procedimiento de revisión antecede cronológicamente al ámbito exclusivo que
tiene la Corte para decidir, por lo cual se refiere entonces a los actos que
van desde la recepción del acto para control hasta el registro del proyecto de
fallo. En efecto, en la sentencia C-105 de 1993, esta Corporación debía conocer
de la acción pública dirigida contra el artículo 38 del Decreto 2067 de 1991,
que fija para el control de los decretos de estado de excepción un término de
siete días con el fin de registrar proyecto de fallo, y de veinte días para que
la Corte tome su decisión. La demanda sostenía que si el término ordinario,
establecido en el mismo Decreto 2067 de 1991, para registrar proyecto de
sentencia era de treinta días, y este plazo debía reducirse a una tercera parte
por tratarse de estados de excepción, entonces debía quedar en diez días y no
en siete. La Corte señaló que la Constitución no había regulado íntegramente los
tiempos del proceso de constitucionalidad, sino que se había limitado a fijar
términos solo para algunas actuaciones. En ese contexto señaló entonces que si
bien el orden superior había regulado lo atinente a los plazos para la decisión
de la Corte, y al concepto del Procurador General de la Nación, lo relativo
al procedimiento remanente –como por ejemplo el registro de ponencia- lo
había dejado en cabeza del legislador:
“La misma disposición [del artículo 242 de la Carta], en su
numeral 4º, confiere a la Corte Constitucional un término de sesenta (60) días
"para
decidir" (se
subraya), de donde se desprende que la Constitución no entró a establecer
los términos y demás disposiciones aplicables a los procedimientos que,
por la naturaleza misma de las cosas, deben anteceder al instante en que la
Corte tenga a su disposición la integridad de los elementos de juicio que le
permitan resolver. Por eso, compete al legislador determinar los plazos
para admitir la demanda, corregirla, practicar pruebas, fijar en lista las
normas correspondientes, dar traslado al Procurador General de la Nación,
presentar ponencia para fallo, convocar audiencias, tramitar incidentes de
impedimento o recusación, hacer aclaración o salvamento de voto y notificar la
decisión, actos que, atendiendo al mandato constitucional, deben ser
previamente regulados en cuanto a forma y tiempo, para realizar los principios
del debido proceso” (primer
énfasis del original, segundo énfasis añadido).[48]
46. Esta concepción del control ante la Corte, que
distingue por una parte los procedimientos y, por otra, la decisión de
constitucionalidad propiamente dicha, se reiteró en la sentencia C-534 de 2000,
a propósito de una acción pública contra el artículo 32 (parcial) del mismo
Decreto 2067 de 1991. En esa disposición se regula –entre otros aspectos- el
término del magistrado sustanciador para registrar proyecto de fallo, y de la
Corte para decidir las objeciones gubernamentales contra proyectos de norma. Dice
que para registrar la ponencia hay seis días, y para decidir seis días
adicionales. La demanda señalaba que el precepto acusado era inconstitucional,
por cuanto el artículo 167 inciso 4 de la Constitución solo le da a la Corte
seis días en total para decidir las objeciones, y esto comprendía la totalidad
del procedimiento, incluyendo el concepto del Procurador y el registro del
proyecto de fallo, y el Decreto 2067 de 1991 había acrecido sustantivamente ese
término al darle seis días al Procurador para rendir concepto, otros seis al
magistrado sustanciador para registrar proyecto, y seis días adicionales a la
Corporación para resolver. La Corte reiteró entonces que en la Constitución los
plazos para decidir, no incorporan los del procedimiento previo que
consta de actos de avocar conocimiento, librar comunicaciones y traslados,
preparar el registro de la ponencia, y decidir incidentes dentro del trámite.
Por lo mismo, declaró exequible la disposición, pues cuando la Constitución
establece un plazo de seis días para la Corte, con el fin de decidir las
objeciones, se refiere es al término autónomo y exclusivo que esta tiene para resolver,
una vez obren todos los elementos de juicio apropiados para el control
constitucional:
“El inciso 4° del artículo 167 de la Constitución señala que
la Corte Constitucional tendrá un plazo de seis días para decidir sobre la
exequibilidad de los proyectos de ley objetados por el Presidente de la
República, por razones de inconstitucionalidad. Pues bien, de acuerdo con la
interpretación constitucional contenida en el fallo [C-105 de 1993] mencionado,
este término de seis días se aplica únicamente para el lapso de reflexión de
que debe disponer la Sala Plena para tomar su decisión. Además, el legislador
está facultado para complementar el procedimiento que deben cumplir los
procesos constitucionales, lo cual le permite introducir nuevos términos,
adicionales al contemplado en la Constitución. Eso es precisamente lo que ha
ocurrido en el presente caso: el artículo 32 del Decreto 2067 de 1991 respeta
el término de seis días que fijó la Constitución para que la Sala Plena
decidiera sobre la exequibilidad del proyecto de ley objetado. Mas, al mismo
tiempo, y con el objeto de racionalizar  el proceso establece términos
propios para que el Procurador General de la Nación y el Magistrado
Sustanciador den cumplimiento a sus funciones específicas”.[49]
47. Conforme a lo anterior, es entonces claro que en
la Constitución los términos que tiene la Corte para decidir no
comprenden los plazos para que se surta el procedimiento antecedente,
que aporta los elementos de juicio necesarios a la decisión. En
contrapartida, si un acto reformatorio de la Constitución regula los plazos
para el “procedimiento de revisión”, estos vocablos entendidos en el
contexto constitucional del cual forman parte naturalmente no aluden a la
decisión, pues esta se consuma en una etapa conceptual y normativamente
independiente y posterior al procedimiento. El “procedimiento de revisión”
alude entonces al trámite anterior a la fase decisoria propiamente dicha, y consiste
en avocar conocimiento del asunto, decretar y revisar pruebas, fijar en lista las
normas correspondientes, dar traslado al Procurador General de la Nación, convocar
audiencias, tramitar incidentes de impedimento, recusación o nulidad, y
registrar el proyecto de fallo. Según esto, los dos meses de que habla el
artículo 2 del Acto Legislativo 1 de 2016 no comprenden expresa ni tácitamente
el intervalo temporal para que la Corte, una vez registrado el proyecto de
fallo, estudie los problemas, delibere y tome la decisión definitiva sobre el
decreto ley. Así
entendido el procedimiento de revisión, debe agotarse en dos meses, que por
principio se computan de acuerdo con el calendario. Luego de esos dos meses advendría,
entonces, el plazo independiente de la Corte para decidir. Dos meses, contados
en principio conforme al calendario, son suficientes para surtir el trámite de
revisión que comprende los actos hasta el registro del proyecto de fallo por
parte del magistrado sustanciador, y después la Corte entraría a tomar la
decisión.
48. Pese a que esta interpretación
resuelve entonces la ambigüedad inicial, deja otro problema a la vista. Según
lo anterior, los dos meses que contempla el Acto Legislativo 1 de 2016 no
incluyen la etapa de decisión por parte de la Corte Constitucional. ¿Significa esto
que entonces
la etapa de decisión se sujetaría al plazo ordinario de sesenta días hábiles
fijado en el artículo 242 numeral 4 de la Carta? La respuesta debe ser
negativa, pues el artículo 242 numeral 4 Superior establece un término para los
procesos ante la Corte Constitucional “en las materias a que se refiere
este título”, y es claro que ese título no regula el control automático de
los decretos leyes especiales, cuestión que forma parte de las normas
constitucionales transitorias introducidas por el Acto Legislativo 1 de 2016.
Por lo demás, si esa fuera la solución, en principio habría –como puede
observarse- una notoria inconsistencia en el régimen procedimental de control
de constitucionalidad. En efecto, mientras la Corte tendría veinte días para
revisar actos legislativos y leyes expedidas en virtud del procedimiento
legislativo especial (AL 1 de 2016 art 1), contaría en cambio con tres veces
ese término para controlar decretos leyes especiales. A esto debe añadirse que
un plazo tan dilatado podría propiciar decisiones tardías, que surjan cuando
haya derechos adquiridos, situaciones consolidadas o hechos cumplidos en virtud
de la norma con fuerza de ley sujeta a control. En un contexto transicional
esto es si se quiere más problemático, pues las regulaciones en este marco requieren
seguridad jurídica para darle firmeza al tránsito del conflicto armado hacia su
superación progresiva.  Lo anterior indica que el término ordinario de sesenta
días, previsto en el artículo 242 numeral 4 de la Constitución, no es aplicable
al control de los decretos leyes especiales.
49. Una lectura textual de la norma
bajo revisión, que tome en cuenta su contexto institucional y su finalidad, conduce
entonces a concluir que no hay una regulación expresa en torno al término que
tiene la Corte para decidir sobre el mérito de la revisión de los decretos
leyes expedidos al amparo del Acto Legislativo 1 de 2016. En efecto, el
artículo 2 del Acto Legislativo 1 de 2016 prevé los tiempos que debe durar el procedimiento
de revisión, pero no los términos en que debe surtirse la decisión. El
artículo 242 numeral 4 de la Carta consagra en sesenta días hábiles el tiempo
para decidir en el proceso ordinario, pero esta regulación resulta inaplicable
a esta competencia especial de revisión, y extenderla a estos casos sería
inconsistente con el contexto transicional. Entonces debe concluirse que hay
una laguna normativa. Para colmarla es por tanto preciso acudir a las normas
que regulan casos o materias semejantes, que en esta ocasión sería precisamente
el artículo 1º del Acto Legislativo 1 de 2016. De acuerdo con esta previsión,
la Corte cuenta con una tercera parte del plazo ordinario para decidir sobre la
revisión automática de actos legislativos y leyes dictados bajo su amparo. Si
el Acto Legislativo 1 de 2016 ya contempla un término de veinte días para tomar
estas decisiones, entonces el plazo de la Corte para resolver definitivamente
sobre el control de los decretos leyes especiales debe ser, cuando más, igual a
este; es decir, de una tercera parte del que tiene ordinariamente, y
equivaldría por tanto a veinte días hábiles.
50. Con fundamento en lo anterior, la
Corte considera que el artículo 3º del Decreto ley 121 de 2017 se adecúa en
general al artículo 2º del Acto Legislativo 1 de 2016, por cuanto ajusta
precisamente los plazos del procedimiento de revisión, que ordinariamente
–según fue indicado- toman tres meses y medio, a los dos meses. En efecto, dice
que el magistrado sustanciador contará con tres días para asumir el
conocimiento del asunto, contado desde reparto del expediente; que podrá
decretar la práctica de pruebas; que el término probatorio no podrá exceder de
tres días, contados desde la comunicación del auto; que vencido el término
probatorio hay dos días para revisar las pruebas allegadas y dar el impulso
subsiguiente; que el Procurador tiene diez días para conceptuar, y el mismo
plazo tienen los ciudadanos para intervenir; que el magistrado sustanciador
cuenta con diez días para registrar el proyecto de fallo; y que entre la
presentación del proyecto de fallo y la deliberación de la Corte no puede
trascurrir menos de dos días. Sumados estos términos, en medio de los cuales
trascurren también días para la realización física de diligencias,
comunicaciones y traslados, no se superan los dos meses que requiere el
procedimiento de revisión. Por lo tanto, el artículo 3º del Decreto ley 121 de
2017, en sus numerales 1 a 7, es exequible. Un problema independiente plantea,
sin embargo, la constitucionalidad del numeral 8 del mismo precepto, y su
parágrafo.
51. Dice el numeral 8 del artículo 3º
que a partir del registro del proyecto de fallo por parte del magistrado
sustanciador, “la Sala Plena de la Corte Constitucional tendrá un plazo para
decidir equivalente al tiempo que faltare para que se cumplan dos (2) meses,
contados a partir de la fecha de entrada en vigencia del decreto sometido a
control”. Luego agrega el legislador extraordinario, en el parágrafo de la
disposición, que en cualquier caso “[l]os términos del procedimiento
ordinario que se apliquen no podrán superar en su conjunto el plazo máximo de
dos (2) meses, previsto en el artículo 2 del Acto Legislativo 01 de 2016”.
Como se observa, el Decreto ley 121 de 2017 parece interpretar en lo pertinente
que el procedimiento de revisión, que debe durar dos meses según el Acto
Legislativo 1 de 2016, comprende en conjunto todos los términos del
proceso de constitucionalidad, desde la expedición del decreto ley hasta la
sentencia, e incluye entonces el plazo que tiene la Corte Constitucional para
tomar una decisión de mérito. Este entendimiento, según lo indicado antes, no
se ajusta sino que contradice el Acto Legislativo 1 de 2016, interpretado en el
contexto institucional en el cual se inserta, por cuanto en realidad la reforma
no modificó los términos que tiene la Corte para decidir, sino para surtir
el procedimiento revisorio previo a la decisión. El plazo para agotar el
procedimiento de revisión es ciertamente de dos meses, pero el que tiene esta
Corporación para decidir es de veinte días adicionales a esos dos meses.
52. Por lo anterior, la Sala debe tomar
una decisión que ajuste el Decreto ley a la Carta. Lo procedente es declarar la
inexequibilidad total del parágrafo, y parcial del numeral 8º, artículo 3º, del
Decreto ley 121 de 2017. Este último debe declararse inexequible en el segmento
que establece que, una vez surtido el procedimiento de revisión, conforme a los
numerales 1 a 7 del mismo precepto, la Corte Constitucional tendrá un plazo
para decidir “equivalente al tiempo que faltare para que se cumplan dos (2)
meses, contados a partir de la fecha de entrada en vigencia del decreto
sometido a control”. Con esta parte final de la previsión, que aparece
entrecomillada por la Corte, se crea la idea equivocada de que todo el proceso
de control, desde el inicio hasta la sentencia, debe agotarse en dos meses, lo
cual contradice el orden constitucional por las razones expuestas. El artículo
3º numeral 8º del Decreto ley 121 de 2017 debe entonces quedar así: “[a] partir del registro del proyecto de
fallo por parte del magistrado sustanciador, la Sala Plena de la Corte
Constitucional tendrá un plazo para decidir”, el cual será entonces de veinte días hábiles, de
acuerdo con el artículo 1º del Acto Legislativo 1 de 2016.
53. Resta precisar que,
cuando el artículo 3º numeral 7 del Decreto ley 121 de 2017 dice que entre la
presentación del proyecto de fallo y la decisión de la Corte deben trascurrir
al menos dos días, “salvo cuando se trate de un caso de urgencia nacional”,
el legislador extraordinario remite a una institución ya consagrada en el
artículo 9º del Decreto 2067 de 1991.[50]
La urgencia nacional surge de una decisión autónoma y discrecional de la Corte
Constitucional, que puede ser solicitada durante el proceso de
constitucionalidad, cuando haya razones poderosas para acelerar los términos
fijados en el orden jurídico para agotar las etapas procedimentales
pertinentes. La Corte en pocas ocasiones se ha referido a esta figura, y cuando
lo ha hecho ha bastado la consideración del contenido de la norma, y del
contexto en el cual se dicta el control, para decidir.[51]
En la sentencia C-1335 de 2000, rechazó una solicitud de declaratoria de la
urgencia nacional porque la norma acusada pertenecía al Código de Procedimiento
Civil, y versaba sobre el proceso hipotecario.[52] En la el auto 268a de 2007, la
Corporación se negó a declarar la urgencia nacional en el control de un grupo
de normas que habían sido demandadas, por cuanto condicionaban el acceso a
diversos cargos importantes de la Registraduría Nacional del Estado Civil a la
pertenencia a un partido o movimiento político. La Corte rechazó la solicitud
considerando que no había mérito para hablar de urgencia nacional.[53]
En contraste, en la sentencia C-965 de 1999, aceptó declarar la urgencia
nacional en el control de una norma que excepcionaba el principio de buena fe, en
los casos en que la administración actúe como entidad de previsión o seguridad
social o responsable en el reconocimiento o pago de pensiones.[54]
Esta previsión se ajusta a la Constitución, y la
declaratoria de urgencia nacional que puede declarar la Corte en virtud suya
debe sujetarse entonces a los criterios constitucionales y legales reconocidos
por la jurisprudencia.
54. Finalmente, la Vista Fiscal observa un
vacío de regulación en el Decreto ley 121 de 2017, por cuanto no señala un
término para que el Gobierno envíe a revisión los decretos leyes. Esta
Corporación efectivamente advierte que el Decreto ley 121 de 2017 no contempla
un término preciso para estos efectos. Tampoco consagra un plazo homólogo para
que se le envíen las leyes o los actos legislativos igualmente sujetos a
control automático de constitucionalidad. Sin embargo, esto no constituye un
vicio o problema de inconstitucionalidad, pues como conceptúa el Procurador
General de la Nación, en esta materia deben aplicarse los términos que prevén los
artículo 36, 39 y 44 del Decreto 2067 de 1991 para la remisión para control de
los decretos legislativos, los proyectos de ley y las leyes aprobatorias de
tratados. Por ser esta última una regulación atinente al envío para revisión
constitucional, de actos sometidos a revisión automática por parte de la Corte,
puede aplicarse justamente a los procesos de constitucionalidad a los que se
refiere el Acto Legislativo 1 de 2016, que también tienen carácter automático.
c.
Los artículos 4º
y último, se declaran exequibles en lo pertinente
55. El artículo 4º del Decreto ley 121 de 2017 no
presenta vicios en cuanto al contenido material. Se limita a autorizar a la
Corte para ajustar sus trámites internos a las normas superiores, sin la
necesidad de reformar su propio reglamento, lo cual no se opone a regla o
principio alguno de la Constitución. Resulta ciertamente relevante que se
prevean, en lo pertinente, reglas que concreten y precisen para el
funcionamiento interno las modificaciones procesales introducidas por el Acto
Legislativo 1 de 2016 y el Decreto ley 121 de 2017. Lo que hace el artículo 4º
bajo examen no es prescindir de esas reglas, sino autorizar a la Corte para que
las convenga en su práctica judicial, sin que sea entonces indispensable
insertarlas formalmente en el Reglamento interno. No se observa en esto un
problema de inconstitucionalidad. El último artículo del Decreto ley 121 de
2017, finalmente, se contrae a establecer que rige a partir de su publicación,
precepto que no presenta problema alguno de conformidad con la Carta Política.
VI. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de
la República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero.- DECLARAR EXEQUIBLE, por su aspecto procedimental, el
Decreto ley 121 de 2017 ‘por el cual se adiciona un capítulo transitorio al
Decreto 2067 de 1991’.
Segundo.- DECLARAR EXEQUIBLES los artículos 1º, 2º, 4º y último del Capítulo
X transitorio del Decreto 2067 de 1991, en los términos en que fue adicionado
por el Decreto ley 121 de 2017 ‘por el cual se adiciona un capítulo
transitorio al Decreto 2067 de 1991’.
Tercero.- DECLARAR EXEQUIBLE el artículo 3º del Capítulo X transitorio
del Decreto 2067 de 1991, en los términos en que fue adicionado por el Decreto
ley 121 de 2017 ‘por el cual se adiciona un capítulo transitorio al Decreto
2067 de 1991’, salvo la expresión “equivalente al tiempo que faltare para
que se cumplan dos (2) meses, contados a partir de la fecha de entrada en
vigencia del decreto sometido a control”, contenida en el numeral 8º de
dicho precepto, y su parágrafo, que se declaran INEXEQUIBLES.
Notifíquese, comuníquese, cúmplase y archívese el
expediente.
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Presidente
Con aclaración
de voto
AQUILES ARRIETA
GÓMEZ
Magistrado (e)
MARÍA VICTORIA
CALLE CORREA
Magistrada
JOSÉ ANTONIO
CEPEDA AMARIS
Magistrado (e)
ALEJANDRO LINARES
CANTILLO
Magistrado
Con salvamento
parcial de voto
Con aclaración
de voto
IVAN HUMBERTO
ESCRUCERIA MAYOLO
Magistrado (e)
ANTONIO JOSÉ
LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
Con salvamento
parcial de voto
Con aclaración
de voto
GLORIA STELLA
ORTIZ DELGADO
Magistrada
Con aclaración
de voto
ALBERTO ROJAS
RIOS
Magistrado
Con aclaración
de voto
MARTHA VICTORIA
SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria
General
ACLARACIÓN DE VOTO DE LA MAGISTRADA
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
A LA SENTENCIA C-174/17
DECRETOS
LEY DICTADOS EN EJERCICIO DE FACULTADES PRESIDENCIALES PARA LA PAZ-Control de constitucionalidad no es definitivo o único
(Aclaración de voto)
Referencia: Expediente RDL-002
Revisión de constitucionalidad del Decreto
Ley 121 de 2017 ‘por el cual se adiciona un capítulo transitorio al Decreto
2067 de 1991’.
Magistrada sustanciadora:
María Victoria Calle Correa
1.
Con el acostumbrado respeto por
las decisiones de la Corte Constitucional, presento a continuación las razones
por las cuales aclaro mi voto en la decisión que adoptó la Sala Plena en sesión
del veintidós (22) de marzo del 2017, en la cual se profirió la Sentencia C-174 de
2017.
2.
En la providencia, la Sala
declaró: (i) exequible el Decreto Ley 121 de 2017 ‘por el cual se adiciona un capítulo transitorio al
Decreto 2067 de 1991’ por su aspecto procedimental; (ii) exequibles los
artículos 1º, 2º, 4º y último del Capítulo X transitorio del Decreto 2067 de
1991, en los términos en que fue adicionado por el Decreto Ley 121 de 2017; y, finalmente, (iii) exequible el artículo 3º del Capítulo X transitorio
del Decreto 2067 de 1991, en los términos en que fue adicionado por el Decreto
Ley 121 de 2017, salvo la expresión “equivalente al tiempo que faltare para
que se cumplan dos (2) meses, contados a partir de la fecha de entrada en
vigencia del decreto sometido a control”, contenida en el numeral 8º de
dicho precepto, y su parágrafo, que se declararon inexequibles[55].
3.  Si bien comparto el sentido general de la decisión, quisiera precisar el alcance de mi voto
respecto a un asunto. Considero que, más allá de como fue delimitado en la sentencia,
el juicio de validez que se
debe adelantar sobre los decretos con fuerza de ley contemplado en el artículo
2° del Acto Legislativo 01 de 2016, no posee el carácter de “único” o
definitivo aunque sea integral y, en consecuencia, se debería admitir el
control de constitucionalidad posterior cuando no exista cosa juzgada, sin que
tal posibilidad esté sujeta a un cambio de parámetro constitucional, una
reforma del decreto ley o a un asunto “trascendental y objetivo”.
Veamos.
4.
La sentencia respecto a la cual
aclaro mi voto definió el alcance del control constitucional de los decretos leyes,
dictados al amparo del “fast track”. De ese modo, y de acuerdo con lo
expresado por la Procuraduría[56], la Sala debía determinar si las sentencias que efectúan ese tipo
de control hacen tránsito a cosa juzgada absoluta o relativa. Lo anterior, pues
mientras el control de actos
legislativos y leyes es automático y “único” (artículo 1º, AL 01
de 2016), lo cual implica que la providencia que
lo efectúe hace tránsito a cosa juzgada absoluta, el control de estos
decretos leyes es “automático [y] posterior a su entrada en vigencia”.
No obstante, no se prevé si es único o definitivo y, por ello, no es claro si
la cosa juzgada en tales juicios es absoluta o relativa.
5.  La mayoría de la Sala indicó que de conformidad con el
principio de unidad del orden constitucional, “para determinar el alcance del control constitucional de los
decretos leyes dictados al amparo del Acto Legislativo 1 de 2016, si bien debe
tenerse en cuenta la literalidad del artículo 2º del referido acto
reformatorio, el sentido literal debe evaluarse a la luz del contexto
constitucional del cual forma parte y en el cual se inserta”[57].
Así mismo, la decisión afirmó que aunque es cierto que el texto del artículo 2º del Acto Legislativo 01
de 2016 no indica que los referidos decretos leyes están sujetos a un control único de constitucionalidad, lo cual
contrasta con lo relativo a la revisión dispuesta para los otros tipos de
normativas del “fast track”, “esto no significa necesariamente que la
revisión de los decretos leyes especiales concluya con un fallo que haga
tránsito a cosa juzgada relativa, pues el Acto Legislativo 1 de 2016 se integra
a un horizonte constitucional dotado de un régimen de control de constitucionalidad
más amplio y significativo, el cual informa su interpretación” [58].
En tales términos, determinó que el control
constitucional automático implica la confrontación del acto revisado con todo
el orden constitucional y, por lo tanto, “no habría competencia para un
juicio posterior sobre las mismas bases, por lo cual los fallos de control
automático harían en principio tránsito a cosa juzgada absoluta”[59].
De esta manera, dijo que dado que la disposición analizada determina el
control automático de los decretos leyes, lo cual implica que dicha revisión
también sea integral, entonces las sentencias que se profieran, en principio,
hacen tránsito a cosa juzgada absoluta.
6.
Adicionalmente, el
fallo indicó que esa interpretación corresponde con una lectura contextual y
teleológica del Acto Legislativo referido, pues busca la implementación del
Acuerdo Final en un contexto transicional. Así pues, la posibilidad de
presentar controversias judiciales sucesivas sobre la validez de los decretos
leyes expedidos dejaría las reglas de la transición en riesgo permanente de
cambio o desaparición jurídica[60].
7.
Al margen de lo
anterior, la sentencia concluyó que si bien existe cosa juzgada, en principio,
absoluta, no se puede cerrar definitivamente la posibilidad de someter de nuevo
a control los decretos leyes a los que se refiere el artículo 2º del Acto
Legislativo 01 de 2016, particularmente en casos de reformas constitucionales
en las cuales cambia el parámetro de validez, en eventos de reforma del decreto
ley o en casos “trascendentales y objetivos” en los cuales se configure
la cosa juzgada aparente. Lo contrario podría amenazar la integridad y
supremacía del orden constitucional, dadas las condiciones particulares en las
que se expiden[61].
8.
En mi concepto, la última
apreciación es acertada, pero se queda corta al  desconocer la diferencia que
determinó el Legislador entre el control de constitucionalidad que se debe
efectuar a los decretos leyes dictados bajo el uso de facultades
extraordinarias (artículo 2°) y aquel respecto de leyes y actos legislativos
(artículo 1°), expedidos con fundamento en el Acto Legislativo 01 de 2016.
9.  Tal y como lo sostiene expresamente el artículo 2° del
mencionado Acto Legislativo,
para el presente caso se exige un control “automático [y] posterior” a
la entrada en vigencia del decreto ley respectivo; mientras que en el artículo
1° se habla de un control “automático, único y posterior” a la entrada en vigencia de los actos legislativos y
leyes expedidas.
Así pues, los dos tipos de revisión constitucional
comparten las características de ser posteriores y automáticos. El juicio es
posterior, ya que en todos los casos las disposiciones ya han cobrado fuerza
normativa para el momento en el cual son remitidas a la Corte Constitucional
para lo de su competencia.
Respecto al control automático, considero que del
mismo se deriva la característica del control integral, como sucede en el caso
de las leyes estatutarias. Sobre las particularidades de la revisión de las
mencionadas leyes, la Corte ha dicho que el control es automático cuando no
requiere de una demanda de inconstitucionalidad para ser iniciado[62],
como también ocurre en esta oportunidad.
10.  De otra parte, en ninguno de los dos eventos la norma
indica que la Corte debe realizar una revisión integral de las disposiciones
examinadas. Es decir, no alude explícitamente a un control por vicios
materiales respecto de toda la Constitución, así como por vicios formales. Sin
embargo, considero que la integralidad se deriva principalmente de dos elementos.
En primer lugar, como lo advertí, si el control es automático y no depende de
la presentación de cargos de inconstitucionalidad, al igual que en la revisión
de proyectos de leyes estatutarias aun cuando en tal caso es explícito, la
labor de la Corte no puede ser selectiva para confrontar las normas por algunos
de los posibles cargos, sino que exige un análisis respecto de toda la
Constitución.
En segundo lugar, es posible inferir que el control
automático conlleva la revisión integral de todas las normativas expedidas bajo
el “fast track” respecto a todo el orden constitucional en tanto esa
labor se justificó para suplir el déficit de representación en la elaboración
normativa. Esto, toda vez que en este escenario es posible intervenir a favor o
en contra de la constitucionalidad de las normas, de forma directa[63].
Adicionalmente, si la revisión de la Corte funge como un elemento decisivo para
compensar la disrupción del principio democrático por los cambios en la
elaboración legislativa y, además, como instrumento para la implementación del
Acuerdo de Paz ésta debe ser integral, con el objetivo de dotar de seguridad
jurídica el cuerpo normativo para tal fin.
11.  Ahora bien, al margen de las anteriores
consideraciones que se elaboran sobre las características principales del
juicio de validez respecto de las referidas categorías normativas, considero
que la palabra “único”, presente exclusivamente en el artículo 1° del
Acto Legislativo 01 de 2016, es relevante para establecer la distinción sobre
el alcance de la competencia de la Corte para volver a revisar una disposición
aparentemente declarada válida de conformidad con toda la Constitución, en el
caso de los decretos ley. Según la decisión respecto a la cual aclaro mi voto,
el control único es exigible en todos los eventos, al configurarse la cosa
juzgada absoluta, lo cual se deriva del entendimiento que se adopta respecto
del carácter y contenido del control automático. No obstante, el Legislador
sólo previó tal característica para uno de estos: el juicio de
constitucionalidad de los actos legislativos y las leyes del “fast track”.
Por ello, creo que esa distinción debe tener consecuencias jurídicas.
De conformidad con el principio del efecto útil de las
normas, “en caso de perplejidades hermenéuticas, el operador jurídico debe
preferir, entre las diversas interpretaciones de las disposiciones aplicables
al caso, aquella que produzca efectos, sobre aquella que no, o sobre aquella
que sea superflua o irrazonable”[64].
Por lo precedente, la ausencia de la característica “único” en el mismo
Acto Legislativo para el control de decretos ley denota una diferencia respecto
de la revisión de los Actos Legislativos y las leyes. En mi criterio, tal
particularidad abre la posibilidad de interponer acciones de inconstitucionalidad
en contra de esos decretos ley en los casos en los cuales se logre probar, con
una carga argumentativa suficiente, que la decisión que revisó alguno de
aquellos no abordó la confrontación entre una disposición y la Carta Superior.
12.  En este punto considero relevante enfatizar en que no
se puede desconocer que los textos normativos expedidos en virtud del artículo
1° del Acto Legislativo 01 de 2016 no son equiparables a los decretos leyes
expedidos bajo el artículo 2° del mismo Acto Legislativo, aunque atiendan a un
fin común. En efecto, los decretos ley del artículo 2° están desprovistos de
los atributos democráticos que poseen los actos emanados por el Congreso de la
República, aun cuando el control automático haya intentado suplir esa falencia
y esa facultad también se justifique en su carácter temporal y en la
importancia de su finalidad.
Así pues, estimo que las particularidades propias de
los decretos leyes mencionados exigen que no se excluya la posibilidad de
estudiar demandas de constitucionalidad posteriores, previa satisfacción de la
carga argumentativa correspondiente en relación con la cosa juzgada, pues tal y
como lo reconoce la mayoría de la Sala ello “podría amenazar a la integridad y supremacía del orden
constitucional (CP art 241)”[65].
En este orden de ideas, en mi criterio, no se puede
inferir que en los dos casos se realizará un control “único” o
definitivo, pues dicha propiedad está reservada al artículo 1° del Acto
Legislativo 01 de 2016.
13.  En conclusión, el control de constitucionalidad que se
debe adelantar sobre los decretos con fuerza de ley a los que se refiere el
artículo 2° del Acto Legislativo 01 de 2016, es expresamente automático,
posterior y al igual que en la hipótesis del artículo 1°, de carácter integral.
No obstante, no es “único” o definitivo y, en todo caso, debe admitir la
posibilidad de someter a control constitucional ese tipo de normativas, tal y
como lo concluye el mismo fallo.
En los anteriores términos,
dejo resumidos los argumentos que sustentan la razón de mi aclaración de voto
en los aspectos relacionados.
Fecha ut supra.
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
[1] La intervención hace referencia al auto
del 24 de enero de 2017, que avocó conocimiento de la Ley 1820 de 2016, en el
expediente RPZ-001.
[2] Sentencia
C-535 de 2012 (MP Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. Unánime).
[3] En la doctrina, puede verse Favoreu,
Louis. Los Tribunales Constitucionales. Barcelona. Ariel. 1994, p. 36.
[4] Ver, por ejemplo, Brewer-Carías, Allan R. Derecho
Procesal Constitucional. 2ª edición. Bogotá. Doctrina y Ley. Editorial
Jurídica Venezolana. Investigaciones Jurídicas. 2013, p. 117.
[5] La Ley 4 de 1913, en su artículo 52, dice
en lo pertinente: “La promulgación consiste en insertar la ley en el periódico
oficial, y se entiende consumada en la fecha del número en que termine la
inserción.”
[6] Sentencia C-084 de 1996 (MP Carlos Gaviria
Díaz. Unánime). En ese caso se demandó una norma que preveía su entrada en
vigencia a partir, no de la promulgación, sino de una fecha futura y cierta. Se
cuestionaba porque, según el actor, el competente para determinar el periodo de
vigencia de una ley es el Gobierno. La Corte desestimó este cargo, en parte,
porque “[…] la entrada en vigencia de las normas se produce únicamente como resultado
de una decisión tomada discrecionalmente por quien tiene la competencia de
hacerlas”.
[7] Sentencia C-284 de 2014 (MP María Victoria Calle Correa. AV Luis Ernesto
Vargas Silva). En ese caso, la Corte examinó la
validez de una norma legal, por un problema que no surgía de los cargos de la
demanda. Entonces enunció los siguientes requisitos, que se cumplían en esa
ocasión, para hacer un control por fuera del marco de los cargos: “i. Debe haber una demanda de
inconstitucionalidad con aptitud para provocar un pronunciamiento de fondo […];
ii. El control que ejerza la Corte, en virtud de esta potestad, debe versar
sobre una norma efectivamente demandada, o susceptible de controlarse en virtud
de una integración de la unidad normativa, de conformidad con los estrictos y
precisos términos del artículo 241. […]; iii. Este poder tiene como límite, que
el acto sujeto a control admita una revisión de constitucionalidad por razones
normativas no planteadas en la demanda; […] iv. Cuando se trate de vicios
sujetos a la caducidad de la acción pública (CP arts. 242 y 379), esta última
debe haber sido instaurada antes de que expire el término de caducidad, pues de
lo contrario resulta inviable ejercer esta competencia de control; […] v. Debe ser clara la competencia de
la Corte para ejercer este tipo de revisión de constitucionalidad sobre la
norma acusada; vi. Finalmente, es admisible
controlar el acto demandado a la luz de normas constitucionales no invocadas en
la demanda, sólo si se advierte un vicio evidente de inconstitucionalidad.”
[8] Sentencia C-1404 de 2000 (MMPP Carlos
Gaviria Díaz y Álvaro Tafur Galvis. AV Alfredo Beltrán Sierra y José Gregorio
Hernández Galindo. SV Alfredo Beltrán Sierra, José Gregorio Hernández Galindo,
Alejandro Martínez Caballero y Martha Victoria Sáchica Méndez). En esa
oportunidad la Corte se pronunció sobre una cuestión que no había sido
planteada en las objeciones gubernamentales. Dijo, al respecto: “en ciertas ocasiones se hace necesario que esta
Corporación se pronuncie sobre aspectos que no fueron planteados explícitamente
por el Gobierno, pero cuyo análisis resulta ser un presupuesto indispensable
para el estudio de las razones de inconstitucionalidad formuladas en las
objeciones mismas”.
[9] Como ocurre, por ejemplo, con el control
de los proyectos de ley estatutaria, que luego pueden controlarse por vicios
sobrevinientes. La Corte ha sostenido, al respecto, que: “[…] una vez expedida
[l]a ley estatutaria, ésta no podrá ser demandada en el futuro por ningún
ciudadano”, a menos que el “presunto vicio de inconstitucionalidad surja con
posterioridad al control previo que ella realizó”. Ver, sentencia C-011 de 1994
(MP Alejandro Martínez Caballero. SPV Eduardo Cifuentes Muñoz, Carlos Gaviria
Díaz y Alejandro Martínez Caballero). Esta excepción ha sido aplicada por la
Corte, por ejemplo, en la sentencia C-443 de 2011 (MP Humberto Sierra Porto. SV
Gabriel Eduardo Mendoza Martelo). En ese caso, la Corte emitió un nuevo fallo
de fondo sobre una norma de una ley estatutaria, luego de constatar que “[…]
con la reforma introducida mediante el Acto Legislativo 01 de 2009 al artículo
109 de la Constitución, cuyo desconocimiento se acusa en esta oportunidad, se
produjo un cambio del parámetro constitucional que tuvo en cuenta la Corte al
examinar el proyecto de ley estatutaria, que eventualmente podría dar lugar a
una inconstitucionalidad sobreviniente”. También puede verse la sentencia C-713
de 2008, en la cual la Corte efectuó un control sobre la reforma legal a la ley
estatutaria de administración de justicia.
[10] Auto 042 de 2002 (MP Clara Inés Vargas
Hernández. Unánime). En ese caso la Corte negó un recurso de súplica,
interpuesto contra el auto de rechazo de una demanda de inconstitucionalidad
dirigida contra una ley estatutaria por un vicio preexistente al control
automático. El accionante sostenía que si bien la sentencia de control del
proyecto de ley estatutaria había hecho a tránsito a cosa juzgada, en un
aspecto puntual esa cosa juzgada era aparente. La Corte negó el recurso porque
es absoluta cosa juzgada a la cual hacen tránsito los fallos que controlan
automáticamente un proyecto de ley estatutaria, y no cabe la cosa juzgada
aparente. Esta posición luego se ha reiterado, por ejemplo, en el auto 097 de
2006 (MP Rodrigo Escobar Gil. Unánime), a propósito de un asunto similar en lo
relevante.
[11] Sentencia C-551 de 2003, antes referida.
[12] Sentencia C-551 de 2003, ya referida,
precisamente al caracterizar la competencia de la Corte en el control de vicios
de competencia del poder de reforma constitucional.
[13] Sentencia C-126 de 1998 (MP Alejandro
Martínez Caballero. Unánime). En ese caso se controlaba un Decreto ley del 18
de diciembre de 1974 (Código de Recursos Naturales), a raíz de una demanda
interpuesta el 4 de agosto de 1997, por supuesta extralimitación de
competencias por parte del Presidente. La Corte declaró que no había caducidad:
“La Corte coincide con los actores en que los
vicios ligados a la falta de competencia del Gobierno en el ejercicio de
facultades extraordinarias no son de forma sino de competencia, por lo cual no
opera la cláusula de caducidad prevista por el artículo 242 ordinal 3º de la
Carta”. Esta posición se ha reiterado en otras ocasiones, por ejemplo en
las sentencias C-909 de 2007 (MP Clara Inés Vargas Hernández. SV Jaime Araújo
Rentería), C-261 de 2016 (MP Luis Guillermo Guerrero Pérez. AV Alejandro
Linares Cantillo).
[14] En el control de los actos reformatorios,
que solo pueden ser declarados inexequibles por vicios de procedimiento (CP art
241 nums 1 y 2), la Corte ha señalado que los vicios de competencia son de
procedimiento. Sentencia C-970 de 2004 (MP Rodrigo Escobar Gil. AV Humberto
Sierra Porto. SV Jaime Araújo Rentería y Alfredo Beltrán Sierra). En ese caso
se controlaba una reforma de la Constitución, demandada por incurrir en una
sustitución de la Constitución. La Corte declaró exequible el acto, y en la
caracterización del cargo lo clasificó como un “vicio de competencia”,
en diversas ocasiones. Esta clasificación ha sido reiterada en distintas
oportunidades, por ejemplo en sentencia C-971 de 2004 y C-1040 de 2005.
[15] Por ejemplo, ver Corte Suprema de
Justicia. Sala Constitucional. Sentencia del 30 de julio de 1981 (MP Luis
Carlos Sáchica Aponte). Gaceta judicial Nro. 2405. P. 279. En esa ocasión, la Corte Suprema debía decidir si
resultaba aplicable la cláusula de caducidad de la acción pública por “vicios
de forma”, creada por el Acto Legislativo 1 de 1979. En ese caso se
demandaba una ley aprobada con las mayorías exigidas en la Constitución, pero
por una comisión cuya elección luego fue anulada por el Consejo de Estado. En
la demanda se impugnaba entonces un acto pero no por su contenido material,
sino por un aspecto de validez referido al órgano que participó en su trámite
de expedición (competencia). La Corte Suprema de Justicia sostuvo que, pese a
referirse al proceso de formación de la ley, no era en sentido estricto un
vicio de forma, y por lo tanto juzgó inaplicable la cláusula de caducidad. A
esto se suma el hecho de que nuestras prácticas legislativas indican con
claridad que la competencia es un asunto intrínsecamente vinculado al
concepto de procedimiento. Es por esto que la competencia judicial, por
ejemplo, no se encuentra en los códigos sustantivos sino en los de
procedimiento. Es también por ese motivo que en materia arbitral, donde solo
procede el recurso de anulación o su homólogo por errores in procedendo, se
asume sin discusión que es posible impugnar la competencia del tribunal.
[16] Intervención de la Universidad Externado
de Colombia.
[17] Sentencia C-699 de 2016 (MP María Victoria
Calle Correa. AV Aquiles Arrieta Gómez, Alejandro Linares Cantillo, Gabriel
Eduardo Mendoza Martelo y Luis Ernesto Vargas Silva. SPV Gloria Stella Ortiz
Delgado, Jorge Iván Palacio Palacio y Alberto Rojas Ríos. SV Luis Guillermo
Guerrero Pérez).
[18] Sentencia C-699 de 2016 (MP María Victoria
Calle Correa. AV Aquiles Arrieta Gómez, Alejandro Linares Cantillo, Gabriel
Eduardo Mendoza Martelo y Luis Ernesto Vargas Silva. SPV Gloria Stella Ortiz
Delgado, Jorge Iván Palacio Palacio y Alberto Rojas Ríos. SV Luis Guillermo
Guerrero Pérez).
[19] En la sentencia que revisó el Decreto ley
2204 de 2016 ‘por el cual se cambia la adscripción de la Agencia de
Renovación del Territorio’, correspondiente al expediente RDL-001, esta
Corte reconoció que además debe haber conexidad
entre las normas del decreto ley y sus motivaciones. Sentencia C-160 de 2017.
[20] Sentencia C-588 de 2009 (MP Gabriel
Eduardo Mendoza Martelo. SV Mauricio González Cuervo, Nilson Pinilla Pinilla,
Jorge Ignacio Pretelt Chaljub y Humberto Sierra Porto): “en concordancia con el carácter escrito de la
Constitución, la reforma sea expresa y pierda toda oportunidad la introducción
de modificaciones tácitas o de imposible, difícil o dudoso conocimiento. La
exigencia de acuerdo con la cual cualquier reforma debe conducir a reformular
la redacción de la disposición alterada se conoce como principio de certificación y evidencia y, aunque lógicamente deriva del
carácter escrito de los textos constitucionales”.
[21] Cita de la sentencia C-699 de 2016: “Es
relevante, si bien en el marco constitucional, tener en cuenta la Opinión
Consultiva OC-6/86 de la Corte IDH. La Expresión "Leyes" en el
Artículo 30 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, del 9 de mayo de
1986. Serie A No. 6. La Corte dijo que los términos ‘ley’ o ‘leyes’ dentro de
la Convención, cuando se emplean para referirse a las restricciones de
derechos autorizadas por ese instrumento, deben entenderse en principio de
la siguiente manera: “la palabra leyes en
el artículo 30 de la Convención significa norma jurídica de carácter general,
ceñida al bien común, emanada de los órganos legislativos constitucionalmente
previstos y democráticamente elegidos, y elaborada según el procedimiento
establecido por las constituciones de los Estados Partes para la formación de
las leyes””.
[22] Sentencia C-699 de 2016, citada.
[23] Pachón Ortiz, Daniel Antonio. Técnica
de los Decretos del Presidente. Bogotá. Ediciones Rosaristas, 1988, pp. 333
y 334. Sáchica Aponte, Luis Carlos. El Control de Constitucionalidad.
Bogotá. Temis. 1988, p. 96.
[24] Acuerdo Final Para la Terminación del
Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera. Capítulo: “Otros
Acuerdos y Proyectos de Ley de Amnistía, Indulto y Tratamientos Penales
Especiales. Acuerdo de 7 de noviembre de 2017”, página 277. 24 de noviembre de
2016.
[25] Intervención del ciudadano Nicolay David Orlando Romanovsky
Camacho.
[26] Intervención del ciudadano Carlos José
Lasprilla Villalobos.
[27] Intervención de la Universidad Externado
de Colombia.
[28] Auto 071 de 2001 (MP Manuel José Cepeda
Espinosa). En esa ocasión la Corte inaplica, y ordena inaplicar con efectos
inter pares, una regulación reglamentaria que -conforme la información
existente para entonces- regulaba la competencia en tutela. Dijo la Corte: “hay una violación manifiesta de la reserva de ley
consignada en la letra (a) del artículo 152 de la Carta Política. Tal norma
señala que la regulación de los "derechos y deberes fundamentales de las
personas y los procedimientos y recursos para su protección" es
competencia del Congreso de la República mediante ley estatutaria, no del
Presidente de la República mediante decreto reglamentario”.
[29] Así por ejemplo, es posible establecer
reglas de reparto en tutela mediante un decreto reglamentario, como se hizo en
el Decreto 1382 de 2000, y lo aprobó el Consejo de Estado, Sección Primera,
mediante sentencia del 18 de julio de 2002 (MP Camilo Arciniegas Andrade).
Radicación Nro: 11001-03-24-000-2000-6414-01(6414-6424-6447-6452-6453-6522-6523-6693-6714-7057.
[30] Sentencia C-646 de 2001 (MP Manuel José Cepeda Espinosa. Unánime). En
ese caso la Corte sostuvo que el Código de Procedimiento Penal (Ley 600 de
2000) no violaba la reserva de ley estatutaria (CP art 152 lit a). Entre los
criterios empleados para definir si había reserva de ley estatutaria, verificó
si “se
trat[a] de uno de los asuntos expresa y taxativamente incluidos en el artículo
152 de la Carta”.
[31] Sentencia C-646 de 2001 (MP Manuel José Cepeda Espinosa. Unánime). Dijo
la Corporación que el Código de Procedimiento Penal (Ley 600 de 2000) no
desconocía la reserva de ley estatutaria (CP art 152 lit a), pues si bien
regulaba derechos fundamentales, no era la regulación cabal de cada uno,
aplicable a todo ramo de la legislación: “[…] Algunas de estas materias, guardan
relación con los derechos fundamentales al debido proceso a la intimidad o a la
libertad personal. Sin embargo, en esencia un código de procedimiento regula
actuaciones y procedimientos judiciales. Al hacerlo toca el debido proceso y el
derecho de defensa pero lo hace para concretar sus principios a un ramo de la
legislación, no para definir de manera general la esencia de estos derechos, ni
para delimitar sus alcances y limitaciones independientemente del ámbito
legislativo penal, civil o laboral de que se trate. El Código de Procedimiento
Penal no es una ley estatutaria del debido proceso y del derecho de defensa
sino la especificación de estos derechos en un ramo del derecho, el penal. ”
[32] Sentencia C-037 de 1996, en la cual la
Corte, al controlar un proyecto de ley estatutaria de administración de
justicia, señaló que forman parte de la reserva de ley estatutaria de
administración de justicia las cuestiones referentes a “la estructura
general de la administración de justicia y sobre los principios sustanciales y
procesales que deben guiar a los jueces en su función de dirimir los diferentes
conflictos o asuntos que se someten a su conocimiento”.
[33] Sentencia C-089 de 1994 (MP Eduardo
Cifuentes Muñoz. AV Fabio Morón Díaz,  Vladimiro Naranjo Mesa. SPV Jorge Arango
Mejía, Eduardo Cifuentes Muñoz, José Gregorio Hernández Galindo, Hernando
Herrera Vergara, Alejandro Martínez Caballero y Vladimiro Naranjo Mesa. SV
Jorge Arango Mejía, Antonio Barrera Carbonell, Carlos Gaviria Díaz y José Gregorio
Hernández Galindo).
[34] Sentencia C-646 de 2001, citada.
[35] En la sentencia C-713 de 2008, la
Corporación sostuvo que no
todo aspecto que de una forma u otra se relacione con la administración de
justicia debe necesariamente hacer parte de una ley estatutaria, sino que su
ámbito de alcance
debe definirse en forma restrictiva, para abarcar “exclusivamente a la
estructura orgánica esencial de la función pública de administración de
justicia y a sus funciones generales”.
[36] Intervención de la Universidad Externado de Colombia.
[37] El artículo 242 numeral 4 de la
Constitución dice al respecto: “Los procesos que se adelanten ante la Corte
Constitucional en las materias a que se refiere este título, serán reguladas
por la ley conforme a las siguientes disposiciones: […] 4. De ordinario, la
Corte dispondrá del término de sesenta días para decidir, y el Procurador
General de la Nación, de treinta para rendir concepto”.
[38] El artículo 118 del Código General del Proceso prevé,
en sus últimos incisos: “Cuando el término sea de meses o de años, su
vencimiento tendrá lugar el mismo día que empezó a correr del correspondiente
mes o año. Si este no tiene ese día, el término vencerá el último día del
respectivo mes o año. Si su vencimiento ocurre en día inhábil se extenderá hasta
el primer día hábil siguiente. || En los términos de días no se tomarán en
cuenta los de vacancia judicial ni aquellos en que por cualquier circunstancia
permanezca cerrado el juzgado”.
[39] Sentencia C-452 de 2006. En ese caso, un
proyecto de ley con 5 artículos había sido recibido por la Secretaría Jurídica de la Presidencia el 3 de junio de 2005 y
devuelto con objeciones al Presidente del Senado de la República el 14 de junio
del mismo año. El Gobierno tenía seis días para objetar, y la Corte consideró que
se habían objetado dentro del término, pese a que habían trascurrido más de 6
días calendario, pues el plazo se computaba en días hábiles. Dice la
Corte expresamente: “De conformidad con lo
dispuesto en el artículo 166 de la Constitución, el Gobierno Nacional dispone
del término de seis (6) días para devolver con objeciones cualquier proyecto
cuando no conste de más de veinte (20) artículos. Dicho término debe computarse
en días hábiles, con base en la regla general contenida en el Art. 62 de la Ley
4ª de 1913, que subrogó el Art. 70 del Código Civil, según la cual “en los plazos de días que se señalen en las leyes y actos
oficiales, se entienden suprimidos los feriados y de vacantes, a menos de
expresarse lo contrario (...)”, y de acuerdo con  la jurisprudencia
de esta Corporación.”
[40] Dworkin, Ronald. Una cuestión de
principios. Trad. Victoria de los Ángeles Bachiroli. Buenos Aires. Siglo
Veintiuno Editores. 2012, pp. 191 y ss.
[41] Sentencia C-203 de 1995 (MP José Gregorio
Hernández Galindo. Unánime). La Corte también ha apelado a un entendimiento
comprehensivo del artículo 83 del Reglamento del Congreso (Ley 5 de 1992), el
cual establece que “Todos los días de la semana,
durante el período de sesiones, son hábiles para las reuniones de las Cámaras
Legislativas y sus Comisiones, de acuerdo con el horario que señalen las
respectivas Mesas Directivas”. Por ejemplo, esta fundamentación se
observa en la sentencia C-607 de 1992 (MP Alejandro Martínez Caballero.
Unánime). En esa ocasión, la Corte debía decidir si en la formación de una ley
no se había respetado el lapso entre debates, y advirtió que en ese proceso
esta Corporación había indicado que “los días a
que hace alusión el artículo 160 de la Carta son días calendarios, […]. Así lo
establece el artículo 83 del Reglamento del Congreso de la República, Ley 5a.
de 1992, cuando anota que "todos los días de la semana... son hábiles para
las reuniones de las Cámaras Legislativas y sus Comisiones...". […]
en prueba adicional de la afirmación según la
cual los días de que trata el artículo 160 de la Carta son días calendario, se
advierte por ejemplo el hacho que el día de inicio de las sesiones del primer
período, que siempre es un día denominado festivo -el 20 de julio- (artículo
138 de la Constitución). Además los congresistas podrían válidamente sesionar
un día domingo, dentro del período de sus sesiones, si así lo tienen a bien.
Por tanto no es aplicable aquí el artículo 62 de la Ley 4a. de 1913, sobre
régimen político y municipal, sino la parte del artículo 60 que dice:
"...Cuando se exige que haya transcurrido un espacio de tiempo para que
nazcan o expiren ciertos derechos, se entenderá que estos derechos nacen o
expiran a la medianoche del día en que termine el respectivo espacio de
tiempo..."”.
[42] El artículo 62 del Código de Régimen
Político y Municipal dice: “En los plazos de
días que se señalen en las leyes y actos oficiales, se entienden suprimidos los
feriados y de vacantes, a menos de expresarse lo contrario. Los de meses y años
se computan según el calendario; pero si el último día fuere feriado o de
vacante, se extenderá el plazo hasta el primer día hábil” (énfasis
añadido).
[43] Sentencia C-801 de 2008 (MP Manuel José
Cepeda Espinosa. AV Jaime Araújo Rentería y Humberto Sierra Porto).
[44] Sentencia C-882 de 2011 (MP Jorge Ignacio
Pretelt Chaljub. Unánime).
[45] Auto 229 de 2008 (MP Nilson Pinilla.
Unánime): en ese caso se había presentado una demanda por vicios de forma
contra un acto legislativo, y la Corte la declaró caduca. Sentencia C-395 de
2011 (MP María Victoria Calle Correa. AV Mauricio González, Nilson Pinilla
Pinilla y Humberto Sierra Porto): en esa ocasión la Corte se inhibió de
resolver una demanda contra un acto legislativo fundada en un supuesto vicio de
competencia por sustitución, tras advertir que la acción pública había
caducado. Auto 186 de 2011 (MP María Victoria Calle Correa. Unánime): en ese
caso la Corte confirmó un auto de rechazo de una demanda caduca contra un acto
legislativo, que planteaba una supuesta categoría distinta de vicio consistente
no en la forma ni en la extralimitación de competencias, sino en el fondo. La
Corte señaló que “la caducidad del artículo 379
incide en las acciones públicas contra actos legislativos, con independencia de
cuál sea la clase de vicio”.
[46] Sobre este particular puede verse la
sentencia C-105 de 1993 (MP José Gregorio Hernández Galindo. Unánime). Se
demandaba una norma que –por mandato constitucional- debía reducir a la tercera
parte los términos del proceso ordinario, pero operaba una reducción más estricta
de un plazo, el cual sin embargo estaba previsto solamente en el Decreto 2067
de 1991, y no en la Carta. La acusación decía que la reducción debía ser a una
tercera parte, pero no más de la tercera parte. La Corte señaló que el deber
era reducir a la tercera parte los términos ordinarios previstos en la
Constitución, y no los contemplados exclusivamente en el orden legal. Esto
último habría supuesto erigir el orden legal en parámetro de validez de normas
de la misma jerarquía, lo cual resulta implausible.
[47] Sentencia C-534 de 2000 (MP Eduardo
Cifuentes Muñoz. Unánime). En esa ocasión, la Corte debía decidir si el término
de seis (6) días para decidir objeciones gubernamentales, que le da a esta
Corporación el artículo 167 inciso 4 de la Carta, comprendía la totalidad del
proceso de control –desde la recepción de las objeciones hasta la decisión- o
solo el ámbito exclusivo de reflexión de la Corte para decidir, agotadas las
etapas procedimentales precedentes. La Corte señaló que debía ser esta última la
interpretación adoptada, pues la primera reducía irrazonablemente los tiempos
para un control jurisdiccional adecuado. Dijo: “Si bien la
Constitución quiso imprimirle un trámite acelerado a los procesos de
constitucionalidad originados en objeciones presidenciales, la importancia que
tienen para el ordenamiento jurídico las decisiones que recaen en estos
procesos exige que los participantes dentro del mismo tengan la oportunidad de
informarse y reflexionar debidamente antes de exponer su posición o de dictar
el fallo. […] Como se sabe, un principio fundamental del Estado de derecho es
el de que todas las decisiones judiciales deben ser motivadas. Esta exigencia
es aún más estricta en el caso de las providencias relacionadas con la norma
fundamental, sobre la cual descansa el orden jurídico. Pero para poder motivar
en debida forma una providencia es necesario que el juez cuente con un tiempo
mínimo prudencial para familiarizarse con el caso que tiene bajo estudio, de
manera que pueda adquirir los elementos de juicio necesarios para decidir. […]
La pretensión de la actora es que todo el proceso de constitucionalidad sobre
las objeciones presidenciales se cumpla dentro del término de los seis días a
que hace referencia la Constitución. Sin embargo, salta a la vista que este
plazo es absolutamente reducido para que el Procurador General de la Nación
presente su concepto, el Magistrado Sustanciador elabore su proyecto y la Sala
Plena decida sobre el problema. En esas condiciones, no se puede esperar que la
sentencia sea el resultado de un análisis profundo sobre el tema, lo cual no
concuerda con el ánimo de la Constitución de exigir a los jueces sentencias
razonadas y debidamente motivadas. Por ello, es claro que, si bien debe
acatarse el término constitucional  que se concede a la Sala Plena para
decidir, también es importante que la ley le otorgue un espacio de tiempo -
breve - al Procurador y al Magistrado Sustanciador para que cumplan a cabalidad
con sus responsabilidades dentro de estos procesos”.
[48] Sentencia C-105 de 1993 (MP José Gregorio
Hernández Galindo. Unánime).
[49] Sentencia C-534 de 2000 (MP Eduardo
Cifuentes Muñoz. Unánime).
[50] El artículo 9º del Decreto 2067 de 1991
prevé: “El magistrado
sustanciador presentará por escrito el proyecto de fallo a la Secretaría de la
Corte, para que ésta envíe copia del mismo y del correspondiente expediente a
los demás magistrados. Entre la presentación del proyecto de fallo y la
deliberación en la Corte deberán transcurrir por lo menos cinco días, salvo
cuando se trate de decidir sobre objeciones a proyectos de ley o en casos de
urgencia nacional”. El Reglamento Interno de la Corte Constitucional
alude a esta institución en dos disposiciones: “Artículo 32. Conceptos.
Los Magistrados podrán hacer llegar al ponente sus conceptos sobre el asunto
objeto de estudio, para que éste los evalúe y, si lo considera pertinente, los
tenga en cuenta para la elaboración del proyecto de sentencia. Para tales
fines, el Magistrado que lo estime a bien, podrá solicitar copia de cualquier documento
que repose en el expediente. Entre la presentación del proyecto de fallo y la
deliberación de la Corte deberán transcurrir por lo menos cinco (5) días, salvo
cuando se trate de decidir sobre objeciones a proyectos de ley o en casos de
urgencia nacional. Lo mismo se hará en relación con los informes
especiales de comisión y demás documentos que deban ser considerados. […]
Artículo 42. Criterios para elaborar los Programas. Por regla general, los
asuntos constitucionales se incluirán en los programas de trabajo y reparto en
el mismo orden sucesivo de su recibo en la Corte. Se exceptúan de lo anterior,
en forma concurrente y excluyendo los procesos ordinarios si fuere necesario,
los siguientes asuntos: a. Los indicados en los numerales 1, 2, 3, 6, 7, 8, 10
y 11 del artículo 241 de la Constitución; b. Las demandas de
inconstitucionalidad que se refieran a asuntos calificados de urgencia
nacional, a juicio de la Sala Plena de la Corte, la cual deberá
pronunciarse por mayoría absoluta. c. Los incidentes de nulidad o solicitudes
de aclaración, cuya sustanciación se asignará directamente al magistrado
ponente del proceso.
[51] El primer pronunciamiento que se encuentra
en este sentido es el auto 003 de 1992 (MS Alejandro Martínez Caballero), que
declara la urgencia nacional en un proceso contra la nueva Constitución
Política.
[52] Sentencia C-1335 de 2000 (MP Carlos
Gaviria Díaz. Unánime). Resolvió la petición así: “El artículo 41 del Acuerdo 05 de 1992
de la Corte Constitucional, "por el cual se recodifica el Reglamento de la Corporación",
establece que las demandas de Constitucionalidad deberán ser resueltas en orden
cronológico según la fecha de recibo en la Corte, exceptuando los asuntos
calificados por la Sala Plena como de urgencia nacional. En este caso, la norma acusada es
una disposición del Código de Procedimiento Civil, correspondiente al proceso
ejecutivo hipotecario y - de acuerdo con el criterio de los Magistrados - no
amerita un trámite excepcional. Por tanto, la demanda recibió el tratamiento
ordinario.”
[53] Auto 268a de 2007 (MP Rodrigo Escobar
Gil. Unánime). Se limitó a resolver la solicitud así: “7. Que el Magistrado sustanciador de la demanda de la referencia
puso en conocimiento de la Sala Plena de la Corporación la solicitud de trámite
de urgencia nacional formulada por los actores y apoyada por el señor
Procurador General de la Nación e informó a la Sala acerca de las disposiciones
demandadas y de los respectivos cargos de inconstitucionalidad. 8. Que la Sala
Plena de la Corte Constitucional, en su sesión de la fecha examinó la demanda y
consideró que en este caso no se reúnen las condiciones que ameritan el trámite
de urgencia nacional y que, por lo tanto, el proceso debe proseguir de
conformidad con el procedimiento y con los términos previstos en la
Constitución y en la Ley”.
[54] Sentencia C-965 de 1999 (MP Alfredo
Beltrán Sierra. Unánime). Todo cuanto dice, al respecto, es: “La Sala Plena de la Corte Constitucional, en sesión
del nueve (9) de septiembre del año en curso, resolvió acumular las demandas
contenidas en los expedientes D-2578 y D-2580 a la demanda del expediente
D-2577, con el fin de que se tramitaran conjuntamente y se decidieran en la
misma sentencia; así mismo, en la sesión del cuatro (4) de agosto, resolvió
darle trámite de URGENCIA NACIONAL a los presentes procesos”
[55] Primero.- DECLARAR EXEQUIBLE, por su aspecto procedimental,
el Decreto ley 121 de 2017 ‘por el cual se adiciona un capítulo
transitorio al Decreto 2067 de 1991’.
Segundo.- DECLARAR EXEQUIBLES los artículos 1º, 2º, 4º y último del Capítulo X transitorio del
Decreto 2067 de 1991, en los términos en que fue adicionado por el Decreto ley
121 de 2017 ‘por el cual se adiciona un capítulo transitorio al Decreto 2067
de 1991’.
Tercero.- DECLARAR EXEQUIBLE el artículo 3º del Capítulo X transitorio del Decreto 2067 de 1991,
en los términos en que fue adicionado por el Decreto ley 121 de 2017 ‘por el
cual se adiciona un capítulo transitorio al Decreto 2067 de 1991’, salvo la
expresión “equivalente al tiempo que faltare para que se cumplan dos (2)
meses, contados a partir de la fecha de entrada en vigencia del decreto
sometido a control”, contenida en el numeral 8º de dicho precepto, y su
parágrafo, que se declaran INEXEQUIBLES.
[56] Al respecto el fallo destaca: “El Procurador General de la
Nación, mediante Concepto No. 6263 del 23 de febrero de 2017, considera que el
Decreto ley 121 de 2017 debe declararse exequible. Empieza por indicar que esta
Corte debe definir, ante todo, cuál es el efecto de cosa juzgada al cual harán
tránsito las sentencias de control sobre esta clase de decretos ley. Resalta
que en el Acto Legislativo 1 de 2016 el control constitucional se caracteriza
de modo distinto, en función de si recae sobre actos legislativos o leyes, por
una parte, o decretos con fuerza de ley, por otra. En el primer caso, el Acto
Legislativo 1 de 2016 prevé que el control de actos legislativos y leyes será
“automático y único […] posterior a su entrada en vigencia” (art 1º). Entre
tanto, la revisión de los decretos leyes se caracteriza como “automático
posterior a su entrada en vigencia”. Como se observa, el poder de reforma no
estatuyó que el control de estos últimos fuera “único”, a diferencia de lo que
estipuló para la revisión de leyes y actos legislativos. Cuando el control es
único, el Procurador General de la Nación considera que la cosa juzgada debe
ser absoluta, pero esto no es tan claro cuando la Constitución se abstiene de
decir si es único o no. Ciertamente, resalta que en algunos casos, el artículo
241 de la Constitución impone un control que hace tránsito a cosa juzgada
absoluta, pese a que no habla de control único, lo cual se debe a que establece
que la Corporación debe decidir “definitivamente” sobre su constitucionalidad.
Pero en el presente asunto no se dice que el control sea único o definitivo,
por lo cual la Corte podría sostener que en principio la cosa juzgada es
absoluta, salvo que disponga algo distinto en el fallo”.
[57] Fundamento jurídico 4.
[58] Fundamento jurídico 4.
[59] Fundamento jurídico 7.
[60] Fundamento jurídico 7.
[61] Fundamento jurídico 8. “Lo anterior no obsta para que un decreto
ley especial sujeto a control automático, luego sea objeto de ulterior revisión
por vicios sobrevinientes, como por ejemplo los que resulten de una reforma
constitucional, o de una modificación del decreto ley.  Tampoco se opone a que,
en el control de estos decretos, se presenten subsiguientes demandas por
problemas objetivos y trascendentales cubiertos con cosa juzgada aparente. Esto
regularmente es inviable después del control constitucional automático.  No
obstante, en la presente sentencia se trata de definir el alcance de una
competencia de control con características únicas: (i) versa sobre decretos con
fuerza de ley, desprovistos de los atributos democráticos que les da a las
leyes el hecho de emanar del Congreso; (ii) son además decretos leyes que
pueden tener vocación de permanencia; (iii) su control se efectúa en un término
más reducido que el ordinario; (iv) y se produce, asimismo, dentro de un
contexto institucional en el cual las leyes y los actos legislativos especiales
también deben ser revisados judicialmente dentro de plazos procesales
comprimidos. En vista de estas particularidades, si bien la Corte considera que
la cosa juzgada es por principio absoluta, no podría cerrar definitivamente la
posibilidad de someter de nuevo a control estos decretos pues esto podría
amenazar a la integridad y supremacía del orden constitucional (CP art 241).
Por tanto, de forma excepcional, si se demuestra de manera estricta que un
decreto ley especial presenta problemas de inconstitucionalidad objetivos y
trascendentales, no cubiertos sino por una cosa juzgada aparente en la
sentencia que efectuó su revisión automática, pueden someterse nuevamente a
control (CP art 241 num 5). De lo contrario, la cosa juzgada absoluta inhibe la
competencia de la Corte Constitucional para conocer de las demandas contra
estos decretos leyes”.
[62] Sentencias C-523 de 2005. M.P. “De igual manera, es un
control automático, por cuanto no requiere para su inicio de la presentación de
una demanda de inconstitucionalidad, según así expresamente lo establece la
Constitución en los artículos 153 y 241-8”.
[63] M.P. María Victoria Calle Correa. “46. Finalmente, hay un
control constitucional en el cual la Corte Constitucional debe hacer una
revisión automática del procedimiento de formación de cada acto legislativo
especial. En este escenario se da una nueva oportunidad para la participación
ciudadana directa, a través de argumentos, que defienda o se oponga a la
exequibilidad de la disposición constitucional”.
[64] Sentencia C-569 de 2004 M.P. Rodrigo Uprimny Yepes. “La
fundamentación legal de la interpretación del Consejo de Estado (como elemento
de la razonabilidad) se encuentra además respaldada por el uso de un criterio
hermenéutico de especial importancia: el principio del efecto útil de las
disposiciones jurídicas. Según este principio, en caso de perplejidades
hermenéuticas, el operador jurídico debe preferir, entre las diversas
interpretaciones de las disposiciones aplicables al caso, aquella que produzca
efectos, sobre aquella que no, o sobre aquella que sea superflua o
irrazonable.  Este criterio hermenéutico encuentra indudables puntos de
contacto con diversos principios constitucionales. Así por ejemplo, cuando se
aplica a la interpretación de disposiciones constitucionales, es un desarrollo
de los principios de supremacía y del carácter normativo de la Constitución;
cuando se aplica a la interpretación de disposiciones legales, permite
concretar la voluntad del legislador y, en consecuencia, salvaguardar el
principio democrático”.
[65] Sentencia C-174 de 2017. Fundamento jurídico 8.