T-321-07
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-321/07
DERECHOS FUNDAMENTALES-Posturas y criterios orientadores que se
han presentado en la Corte Constitucional
PRINCIPIO DE DIGNIDAD HUMANA-Contenido material
DERECHO A LA EDUCACION-Fundamental por conexidad con la dignidad
humana
La Corte ha considerado que el derecho a la
educación goza de naturaleza fundamental por su íntima relación con la dignidad
humana en su dimensión de autonomía individual como quiera que su ejercicio
comporta la elección de un proyecto de vida, a la vez que permite materializar
otros valores, principios y derechos inherentes al ser humano.
DERECHO A LA EDUCACION-Consagración constitucional
DERECHO A LA EDUCACION-Libertad de escoger profesión u oficio/DERECHO
A LA EDUCACION-Libre desarrollo de la personalidad
DERECHO A LA EDUCACION-Deber estatal de proveer mecanismos
financieros que faciliten el acceso a la educación superior
No obstante que el Estado no tiene obligación
directa en la garantía del ejercicio del derecho de educación en niveles de
estudios superiores ni frente a personas mayores de quince años, la
Constitución lo hace responsable de la educación, conjuntamente con la familia
y la sociedad, por lo que tiene el deber de procurar el acceso progresivo de
las personas a los distintos niveles de escolaridad, mediante la adopción de
diferentes medidas, dentro de las que se destaca, por expreso mandato
constitucional, la obligación de facilitar mecanismos financieros que hagan
posible el acceso de todas las personas aptas a la educación superior.
ICETEX-Finalidad/ICETEX-Naturaleza jurídica de
conformidad con la Ley 1002 de 2005/ICETEX-Funciones otorgadas por el
Decreto 276 de 2004
PRINCIPIO DE CONFIANZA LEGITIMA-Ligado a la buena fe
BUENA FE-Presunción general
PRINCIPIO DE LA BUENA FE DE LA ADMINISTRACION-Alcance
Esta exigencia que se predica de todas las relaciones
de derecho, asume una entidad más significativa en aquéllas en que participa la
administración, como quiera que en los inicios de la evolución del derecho
administrativo, el Estado carecía de responsabilidad frente a los
administrados, circunstancia cuya reminiscencia podría afectar el normal
devenir de las situaciones jurídicas, si no hubiera, en la actualidad, plena
claridad respecto de los principios que irradian la actividad del Estado, dentro
de los que se destaca el de buena fe, en sus dimensiones de respeto por el acto
propio y confianza legítima.
ACTO PROPIO-Respeto
PRINCIPIO DE CONFIANZA LEGITIMA DEL
ADMINISTRADO FRENTE A LAS ACTUACIONES ESTATALES-Aplicación
PRINCIPIO DE CONFIANZA LEGITIMA Y BUENA FE
EN MATERIA DE EDUCACION
PRINCIPIO DE CONFIANZA LEGITIMA-Vulneración del ICETEX al crear falsa
expectativa de renovación de crédito
DERECHO A LA EDUCACION DE ESTUDIANTES
SOBRESALIENTES-Vulneración
por omisión del ICETEX en desembolso de dinero/ICETEX-Desembolso
oportuno de dineros para continuación de estudios
Las normas que regulan el crédito otorgado al
accionante es que, como él lo manifiesta en el escrito de tutela, éste se
confirió para cursar una carrera profesional completa, de manera que la
interrupción en los desembolsos lesionan las expectativas que legítimamente
fundó y atentan contra su derecho a la educación, como quiera que se encuentra
acreditado, dentro del proceso, su limitación económica, de tal suerte que la
decisión del ICETEX de no realizar nuevos desembolsos, seguramente redundará en
la interrupción indefinida de sus estudios superiores, circunstancia que trunca
sus aspiraciones de realización profesional y, de contera, lesiona intereses
superiores del Estado como son la protección de las personas que se encuentran
en circunstancia de debilidad manifiesta por su condición económica y la
garantía del libre desarrollo de la personalidad y el acceso al conocimiento,
entre otros.
Referencia: expediente T-1469144
Accionante: Nelson Antonio Vargas Ríos
Demandado: Municipio de Contratación
(Santander) e ICETEX
Magistrado Ponente:
Dr. RODRIGO ESCOBAR GIL
Bogotá D. C., tres (3) de mayo de dos mil siete (2007)
La Sala Cuarta de Revisión de la Corte Constitucional,
integrada por los Magistrados Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra y
Nilson Pinilla Pinilla, en ejercicio de sus competencias constitucionales y
legales, ha pronunciado la siguiente
SENTENCIA
En el proceso de revisión de los fallos proferidos por
el Juzgado Séptimo Civil del Circuito de Bucaramanga y la Sala Civil-Familia
del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bucaramanga, dentro de la acción
de tutela instaurada por Nelson Antonio Vargas Ríos contra el Municipio de
Contratación (Santander) y el ICETEX.
I. ANTECEDENTES
1. Hechos
El 21 de julio de 2006 el señor Nelson
Antonio Vargas Ríos instauró acción de tutela contra el municipio de
Contratación (Santander) y el Instituto Colombiano de Crédito Educativo y
Estudios Técnicos en el Exterior -ICETEX-, por considerar que estas entidades
se encontraban vulnerando su derecho fundamental a la educación, con base en
los siguientes hechos:
El 15 de noviembre de 1996, el Municipio de
Contratación (Santander) celebró con el ICETEX “contrato de fondos en
administración” con el objeto de financiar la educación superior de los
mejores bachilleres contrateños, de conformidad con las facultades que le
fueran conferidas por el Concejo al Alcalde municipal a través del Acuerdo No.
017 del 26 de agosto de 1996, en el que se dispuso que a los estudiantes
beneficiaros del programa que estuvieran clasificados en los niveles 1, 2 y 3
del Sisben, el crédito se destinaría a subsidiar el valor total de la matrícula
académica y a cancelar una cuota de sostenimiento mensual equivalente a un
salario mínimo mensual vigente.
El 24 de enero de 1997 el ICETEX – Regional
Santander y el Municipio de Contratación expidieron el reglamento operativo del
fondo, en el que se señalaron los requisitos para ser beneficiario de un
crédito educativo, dentro de los que se encuentran, entre otros, los de haber
nacido en contratación, ser el mejor bachiller o el segundo mejor en caso de
que el primero no haga uso del crédito y demostrar insuficiencia de recursos
económicos.
El accionante, en su calidad de segundo
mejor bachiller del Instituto Técnico Industrial Salesiano San Juan Bosco y por
virtud de la renuncia expresa que el mejor bachiller hiciere del beneficio
crediticio, adelantó las gestiones pertinentes para acceder al crédito
educativo. Dicho trámite, que comportó la presentación de tres propuestas,
concluyó con la aprobación del pago de la matrícula académica para cursar la
carrera de Derecho en la Universidad Libre de Bogotá y con la asignación de una
cuota para sostenimiento equivalente a uno y medio salarios mínimos por
semestre.
Desde el momento en que le fue asignado el
crédito, el actor se dirigió al órgano competente para hacer efectivo el
artículo 3º del Acuerdo del Concejo Municipal de Contratación No. 017 de 1996,
en virtud del cual, a los estudiantes beneficiarios se les debe cancelar una
cuota de sostenimiento mensual equivalente a un salario mínimo mensual vigente.
En efecto, el 23 de junio de 2006 el actor
elevó derecho de petición a la Junta Administradora del Fondo poniendo de
presente el incumplimiento sistemático de tal norma y solicitando información
sobre las gestiones realizadas para el efectivo cumplimiento de las
obligaciones contraídas y sobre el estado financiero del fondo.
En respuesta a esta solicitud, el 28 de
junio de 2006, el ICETEX le manifestó al actor que no había recursos en el
fondo para efectuar el desembolso correspondiente al próximo semestre.
El accionante sostiene que en la actualidad
no cuenta con un empleo remunerado, que se encuentra clasificado en el nivel I
de la encuesta SISBEN y que carece de los recursos económicos para costear sus
gastos personales, por lo que, de persistir las circunstancias expuestas, se
verá obligado a abandonar sus estudios.
2. Fundamentos de la Acción y Pretensiones
El accionante considera que la respuesta
obtenida por el ICETEX en el sentido de que no hay recursos suficientes para
realizar el desembolso del próximo período académico vulnera su derecho
fundamental a la educación.
En efecto, señala que el ICETEX ha asumido
una actitud negligente en cuanto a la administración del fondo, en la medida en
que no realizó ninguna gestión tendiente a conseguir que el municipio de
Contratación cumpliera con su obligación de girar dineros al fondo, y en
consideración a que dio prioridad a otros rubros, en lugar de cumplir con el
pago oportuno y completo de la cuota de sostenimiento a que tiene derecho el
actor como titular del crédito.
Por tanto, el accionante solicita al juez
de tutela que le sea amparado su derecho fundamental a la educación y que, en
consecuencia, se ordene al ICETEX y al Municipio de Contratación realizar las
gestiones necesarias para que en el menor tiempo posible restablezcan el
crédito condonable que le fue otorgado y que le sean cancelados los seis
salarios mínimos correspondientes a la cuota de sostenimiento adeudados durante
toda la carrera.
3. Oposición a la Demanda de Tutela
3.1. ICETEX
Mediante oficio presentado el primero de
agosto de 2006, el Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios
Técnicos en el Exterior (ICETEX), manifestó que el accionante tiene aprobado un
crédito con cargo al fondo que constituyeron el ICETEX y el Municipio de
Contratación, el cual se ha venido ejecutando semestralmente, de manera que el
último desembolso correspondió a la matrícula del quinto año para el 2006 y el
sostenimiento del primer semestre de 2006.
Ahora bien, frente a la solicitud de un
nuevo desembolso de sostenimiento para el segundo semestre de 2006, el ICETEX
solicitó al municipio de Contratación un aporte adicional, habida cuenta que el
fondo no tiene disponibilidad.
La entidad accionada pone de presente que
de acuerdo con la cláusula tercera del contrato por el cual se constituyó el
fondo, el desembolso del crédito se efectúa siempre que se cuente con recursos
disponibles en el fondo.
3.2. Municipio de Contratación
El Alcalde del municipio de Contratación
dio contestación a la acción de tutela mediante oficio presentado el 2 de
agosto de 2006, en el que puso de presente que el convenio para la constitución
del fondo para financiar la educación de los mejores bachilleres del municipio
tenía un término establecido. En efecto, el Concejo Municipal, mediante Acuerdo
017 de 1996, autorizó al Alcalde a destinar al fondo diez millones de pesos
($10’000.000) en 1996 y doce millones de pesos ($12’000.000) en 1997, año en el
que se vencía dicha autorización.
El demandado señala que cumplió con los
aportes referidos y que debe entenderse que el fondo funcionaría hasta que se
agotaran los recursos, fecha a partir de la cual éste se liquidaría por
inexistencia de dineros.
Así, refiere el Alcalde del Municipio de
Contratación que le es imposible atender el requerimiento del ICETEX en el
sentido de realizar nuevos aportes, por cuanto la autorización del Concejo para
tal propósito se encuentra vencida, no existe disponibilidad presupuestal y,
adicionalmente, de conformidad con la Ley 715 de 2001, los municipios no
certificados tienen limitada la competencia en materia educativa a proyectos de
educación básica y media vocacional.
Finalmente señala que ni el ICETEX ni el
municipio le están negando al accionante el derecho a estudiar, de manera que
si éste desea seguir adelante con su carrera puede acogerse a algún programa de
crédito educativo que brinda el Gobierno. Adicionalmente precisa que no es
admisible sostener que el municipio o el ICETEX adquieren un compromiso de por
vida con los beneficiarios, manifestación que acompasa con el señalamiento de
que el accionante ya debía haber terminado sus estudios.
4. Pruebas que Obran en el Expediente
En el expediente reposan, entre otras, las
siguientes pruebas:
-
Contrato de fondos en
administración entre el municipio de Contratación (S.S.) y el Instituto
Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior Mariano
Ospina Pérez – Icetex. (Folios 2 a 5).
-
Reglamento Operativo
del Fondo Municipio de Contratación – Icetex. (Folios 6 a 11).
-
Constancia de Estudios
Secundarios proferida por el Instituto Técnico Industrial Salesiano San Juan
Bosco. (Folio 12).
-
Acta del 5 de febrero
de 2001 por la cual se aprueba el crédito educativo al accionante. (Folio 17).
-
Copia del derecho de
petición elevado por el accionante a la Junta Administradora del Fondo. (Folios
19 a 20).
-
Respuesta del ICETEX al
derecho de petición, con fecha del 28 de junio de 2006. (Folio 22).
-
Acuerdo 017 de 1996
proferido por el Concejo Municipal de Contratación (Santander). (Folio 35).
II. DECISIONES JUDICIALES QUE SE REVISAN
1. Primera Instancia
Mediante providencia del ocho de agosto de
2006, el Juzgado Séptimo Civil del Circuito de Bucaramanga resolvió el proceso
de tutela promovido por el señor Nelson Antonio Vargas Ríos, para lo cual
planteó dos problemas jurídicos a resolver: 1. “¿Es procedente la acción de
tutela para solicitar el desembolso del crédito educativo correspondiente al
segundo semestre de 2006?” y 2. “¿Es procedente por medio de esta acción
ordenar (…) se cumpla con lo establecido con relación a desembolsar 1 SMLMV por
mes cada semestre (…)?”.
Respecto del primer problema planteado, el
Juez concluyó que el ICETEX debía cumplir con el desembolso correspondiente al
segundo semestre de 2006, en atención a que se trataba de un compromiso
adquirido y a que el beneficiario se trataba de una persona de bajos recursos.
El fallador consideró que debía cumplirse
con la cláusula duodécima del contrato celebrado entre el ICETEX y el municipio
de Contratación, que señala que éste tendrá una duración de cinco años. Por lo
tanto si este término no ha transcurrido para el estudiante, debe realizarse el
desembolso para materializar los fines del beneficio crediticio y no truncar
las expectativas profesionales del actor.
De igual forma dispone que las entidades
demandadas deben destinar los recursos correspondientes para el cumplimiento
futuro del convenio.
Ahora bien, frente al segundo
planteamiento, el A-quo concluyó que la acción de amparo constitucional no es
procedente para intentar el recobro de las cuotas de sostenimiento adeudadas
por el ICETEX, por cuanto se trata de una pretensión netamente patrimonial, sin
que exista un perjuicio irremediable que haga procedente la acción de tutela.
Consecuentemente el juez resolvió ordenar
al ICETEX efectuar el desembolso del crédito educativo correspondiente al
segundo semestre del 2006, e igualmente dispuso que el Alcalde del municipio de
Contratación y el Concejo de esa municipalidad deberían destinar los recursos
correspondientes para el cumplimiento futuro del convenio.
2. Impugnación del Fallo
2.1. Municipio de Contratación
Mediante escrito presentado el 14 de agosto
de 2006, el Alcalde del municipio de Contratación impugnó el fallo de primera
instancia y solicitó la revocatoria del mismo por cuanto, en su criterio, no es
posible obligar al municipio a destinar nuevos recursos para el fondo, habida
cuenta que la autorización otorgada por el Concejo municipal para tales efectos
vencía en 1997.
Señala, de otra parte, que no es obligación
del Estado garantizar la educación superior y que, de acuerdo con la Ley 715 de
2001, los municipios no certificados no tienen competencia en materia de
financiación de educación superior.
Finalmente, señala que en el reglamento del
fondo quedó consagrado que solamente se cubrirían los gastos de becas-créditos
con el monto real de recursos que existieran en el fondo, por lo que en
ausencia de liquidez, éste debe liquidarse. Adicionalmente anota que el
accionante lleva más de diez años cursando diferentes carreras, por lo que es
imposible disponer de recursos hasta que el beneficiario quiera terminar sus
estudios superiores.
2.2. Nelson Antonio Vargas Ríos
Mediante memorial presentado el 14 de
agosto de 2006, el accionante impugnó el fallo de primera instancia y se
pronunció sobre las consideraciones del A-quo.
En efecto, respecto del aserto del juez
alrededor de la cláusula duodécima del contrato por el cual se establece el
fondo, el accionante señala que si bien es cierto que para el contrato se
estableció una duración de cinco años, también lo es que de no mediar
manifestación expresa de alguna de las partes en sentido contrario, el contrato
se renovará automáticamente por otros cinco años. De tal suerte, como tal
manifestación no tuvo ocurrencia, el contrato se encuentra vigente en su
primera prórroga. Adicionalmente, aclaró que el término de cinco años se
predica respecto del contrato y no se refiere al tiempo de vigencia del crédito
otorgado, porque según el contrato tal crédito se destina para la financiación
de carreras completas.
Respecto de la orden dada en la parte
resolutiva de la sentencia, el accionante señala que la limitación del alcance
del fallo al desembolso del segundo semestre de 2006 puede implicar la falta de
pago de la matrícula y las cuotas de sostenimiento en los dos semestres del año
2007 que le hacen falta para terminar la carrera.
Por otro lado, el accionante impugna la
decisión de no ordenar el pago de las cuotas de sostenimiento adeudadas durante
toda la carrera, para lo cual señala que debe darse cumplimiento a las normas
que regulan el crédito de que es beneficiario en las que se consagra dicha
cuota de sostenimiento.
2.3. ICETEX
Mediante oficio presentado el 14 de agosto
de 2006, el ICETEX impugnó el fallo de primera instancia, no sin antes advertir
que en cumplimiento del mismo procedió a tramitar el desembolso del crédito
educativo correspondiente al segundo semestre del 2006 al accionante.
El primer argumento del disenso radica en
que, en su criterio, el juez de tutela valoró indebidamente las pruebas, como
quiera que de acuerdo con los documentos allegados al proceso resulta claro que
el ICETEX sólo es responsable hasta el monto de las sumas depositadas por el
municipio, de manera que la orden consignada en la Sentencia desconoce las
normas sobre la materia.
De otra parte, la entidad demandada
considera que no ha vulnerado ningún derecho fundamental del accionante, habida
cuenta que éste no se encuentra en las condiciones de edad ni nivel educativo
respecto de los cuales la educación se considera como fundamental.
3. Segunda Instancia.
Mediante providencia del 24 de agosto de
2006, la Sala Civil-Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de
Bucaramanga revocó en su totalidad el fallo del A-quo, considerando en primer
lugar que el Municipio de contratación, a través del ICETEX, no se comprometió
con el accionante a garantizar que culminara una carrera completa, sino que
otorgó un auxilio educativo con fondos limitados a dos años de gestión presupuestal,
de manera que al agotarse los recursos, el actor no puede exigir mayores
derechos.
De otra parte precisa que las pretensiones
del actor deben ser debatidas en sede de un proceso contencioso administrativo,
en la medida en que el juez de tutela no es el competente para ordenar los
pagos solicitados, porque de hacerlo, estaría supliendo al órgano competente.
En suma, el juez de segunda instancia
considera que no existe trasgresión del derecho fundamental a la educación del
actor, por cuanto, en su criterio, la falta de recursos del fondo, extingue la
posibilidad de exigir el beneficio económico conferido, toda vez que el
Municipio no se encuentra expresa y claramente obligado a aportar recursos ad
infinitum o por el término de una carrera completa.
III. CONSIDERACIONES
1. Competencia.
Es competente esta Sala de la Corte
Constitucional para revisar la decisión proferida dentro de la acción de tutela
de la referencia, con fundamento en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución
Política, en concordancia con los artículos 33, 34 y 35 del Decreto 2591 de
1991.
2. Problema Jurídico
Corresponde a esta Sala determinar si las entidades
demandadas se encuentran vulnerando el derecho fundamental de educación del
actor, como quiera que el ICETEX le ha manifestado que no puede seguir
realizando los desembolsos para el financiamiento de la carrera profesional que
cursa el actor, por falta de recursos en el fondo constituido por éste y el
Municipio de Contratación para el financiamiento de estudios superiores de los
bachilleres destacados de esta municipalidad.
Para tal efecto, la Sala reiterará la jurisprudencia
constitucional sobre el carácter fundamental del derecho a la educación, a la
vez que revisará el precedente fijado por esta Corporación en materia del
principio de la buena fe, en su dimensión de confianza legítima, en aras de
verificar, en el caso concreto, si la suspensión del crédito conferido al
accionante vulnera el derecho fundamental invocado.
3. Derecho Fundamental a la Educación
En materia de la determinación de la naturaleza
fundamental de los derechos, la Corte Constitucional ha oscilado entre
diferentes posturas y criterios orientadores que van desde la idea de que se
trata de derechos subjetivos de aplicación inmediata[1]
hasta la concepción de que son aquellos de carácter esencial e inalienable para
la persona[2].
Ahora bien, en Sentencia T-227 de 2003, tras un
escrutinio de las diferentes posturas asumidas por la Corte respecto de esta
materia, se concluyó que “será fundamental todo derecho constitucional que
funcionalmente esté dirigido a lograr la dignidad humana y sea traducible en un
derecho subjetivo. Es decir, en la medida en que resulte necesario para lograr
la libertad de elección de un plan de vida concreto y la posibilidad de
funcionar en sociedad y desarrollar un papel activo en ella”[3].
De esta forma, en dicha
Sentencia se pone de presente que el criterio preponderantemente acogido por la
Corporación para la calificación de fundamental de un derecho subjetivo es el
de la dignidad humana, concepto que también ha sido objeto de diferentes
interpretaciones[4]. En efecto, en Sentencia
T-881 de 2002, la Corte concluyó que “el referente concreto de la dignidad
humana está vinculado con tres ámbitos exclusivos de la persona natural: la
autonomía individual (materializada en la posibilidad de elegir un proyecto de
vida y de determinarse según esa elección), unas condiciones de vida
cualificadas (referidas a las circunstancias materiales necesarias para
desarrollar el proyecto de vida) y la intangibilidad del cuerpo y del espíritu (entendida
como integridad física y espiritual, presupuesto para la realización del
proyecto de vida)”[5].
En seguimiento de estos
criterios, la Corte ha considerado que el derecho a la educación goza de
naturaleza fundamental por su íntima relación con la dignidad humana en su
dimensión de autonomía individual como quiera que su ejercicio comporta la
elección de un proyecto de vida, a la vez que permite materializar otros valores,
principios y derechos inherentes al ser humano.
Así, el artículo 67 de la
Constitución Política establece que la educación es un derecho de la persona y
un servicio público que tiene una función social. Adicionalmente prescribe que
con su ejercicio se procura el acceso al conocimiento, valor inherente a la
naturaleza humana que constituye punto de partida para el desarrollo integral
de su personalidad[6], declarado en el
preámbulo de la Carta como una de las garantías por las que ésta propende.
De igual manera, la
jurisprudencia de este Alto Tribunal ha señalado que el derecho a la educación
se erige en presupuesto básico para el ejercicio de otros derechos tales como
la libertad de escoger profesión u oficio, el libre desarrollo de la
personalidad y la igualdad, entre otros[7].
De esta forma, se puede
concluir que el derecho a la educación goza de naturaleza fundamental, como
quiera que su núcleo esencial comporta un factor de desarrollo personal y
social, de manera que su ejercicio se dirige a la realización de la dignidad
humana, en tanto permite la concreción de un plan de vida y el desarrollo pleno
del individuo en sociedad.
Ahora bien, es pertinente
referir que en materia del ejercicio del derecho fundamental de educación, el
Estado sólo tiene la obligación de garantizarla en un rango de edad y un nivel
educativo determinados. Así, el inciso tercero del artículo 67 de la Carta
Política dispone que la educación será obligatoria entre los cinco y los quince
años de edad y que comprenderá, como mínimo, un año de preescolar y nueve de
educación básica.
No obstante que el Estado
no tiene obligación directa en la garantía del ejercicio del derecho de
educación en niveles de estudios superiores ni frente a personas mayores de
quince años, la Constitución lo hace responsable de la educación, conjuntamente
con la familia y la sociedad, por lo que tiene el deber de procurar el acceso
progresivo de las personas a los distintos niveles de escolaridad, mediante la
adopción de diferentes medidas, dentro de las que se destaca, por expreso
mandato constitucional, la obligación de facilitar mecanismos financieros que
hagan posible el acceso de todas las personas aptas a la educación superior.
El cumplimiento de este
deber radicado constitucionalmente en cabeza del Estado, ha sido encomendado al
Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior
“Mariano Ospina Pérez” (ICETEX)[8], cuya importancia ha sido
reconocida por esta Corporación, como quiera que su objetivo de fomentar y
promover el desarrollo educativo de la nación, se dirige de manera directa a la
realización del individuo, de tal suerte que éste pueda integrarse de manera
efectiva a la sociedad.
De conformidad con la Ley 1002 de 2005, el Instituto
Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior “Mariano
Ospina Pérez” (ICETEX), creado mediante el Decreto 2586 de 1950, se transformó
en una entidad financiera de naturaleza especial, con personería jurídica,
autonomía administrativa y patrimonio propio, vinculada al Ministerio de
Educación Nacional.
De acuerdo con el artículo segundo de la Ley 1002 de
2005, el ICETEX “tendrá por objeto el fomento social de la educación
superior, priorizando la población de bajos recursos económicos y aquella con
mérito académico en todos los estratos a través de mecanismos financieros que
hagan posible el acceso y la permanencia de las personas a la educación
superior, la canalización y administración de recursos, becas y otros apoyos de
carácter nacional e internacional, con recursos propios o de terceros. El Icetex
cumplirá su objeto con criterios de cobertura, calidad y pertinencia educativa,
en condiciones de equidad territorial. Igualmente otorgará subsidios para el
acceso y permanencia en la educación superior de los estudiantes de estratos 1,
2 y 3”.
Dentro de las funciones que cumple el ICETEX, de
conformidad con lo dispuesto en el artículo tercero del Decreto 276 de 2004, se
encuentran las siguientes:
“1. Fomentar e impulsar la financiación de
la educación superior a través del crédito educativo y de toda clase de ayudas
financieras nacionales e internacionales, atendiendo políticas públicas
tendientes a ampliar su cobertura, mejorar e incentivar su calidad y articular
la pertinencia laboral con los programas académicos, a través de la
capacitación técnica e investigación científica.
2. Conceder crédito en todas las
modalidades para la realización de estudios dentro del país o en el exterior,
para facilitar el acceso y la permanencia de los jóvenes en el sistema
educativo.
3. Promover y gestionar la cooperación
internacional tendiente a buscar mayores y mejores oportunidades de formación
del recurso humano en el exterior, de acuerdo con las políticas del Ministerio
de Educación Nacional y en coordinación con el Ministerio de Relaciones
Exteriores.
(…)
5. Concertar alianzas estratégicas con
entidades públicas o privadas, del orden nacional o internacional para
cofinanciar la matrícula de los ciudadanos colombianos en la educación
superior, de acuerdo con las políticas y reglamentos del Instituto.
(…)
7. Recibir y administrar los recursos
fiscales de la Nación, destinados a créditos condonables educativos a
universitarios en el país.
8. Administrar y adjudicar los recursos que
por cualquier concepto reciban las entidades del Estado, para ser utilizados
como becas, subsidios o créditos educativos acorde con las políticas, planes y
programas trazados por el Gobierno Nacional.
9. Administrar los fondos públicos
destinados a cubrir los gastos de educación formal, no formal e informal de los
funcionarios del Estado.
10.Administrar los fondos de personas
naturales o jurídicas, públicas o privadas, destinados a la financiación de
estudiantes colombianos en el país y en el exterior.
(…)
16. Administrar por contrato o delegación
los fondos destinados al sostenimiento de becas y préstamos para la educación
media y superior”.
De esta forma, puede
evidenciarse el importante papel que desempeña el ICETEX en el cumplimiento del
deber que la Constitución impuso al Estado en el inciso final del artículo 69
constitucional, en el sentido de facilitar mecanismos financieros que hagan
posible el acceso a la educación superior, de manera que, por esta vía, el
Estado tiende progresivamente a la provisión de mecanismos para que los
asociados puedan realizarse personal y profesionalmente.
4. Principio de la Buena Fe en su dimensión de
Confianza Legítima
De conformidad con la
jurisprudencia constitucional, las relaciones entre sujetos jurídicos debe
regirse por el principio de buena fe, que comporta de una parte, un deber de
proceder con lealtad en las relaciones jurídicas y, de otra, el derecho a
esperar que los demás procedan de la misma forma[9]. Esta
exigencia que se predica de todas las relaciones de derecho, asume una entidad
más significativa en aquéllas en que participa la administración, como quiera
que en los inicios de la evolución del derecho administrativo, el Estado
carecía de responsabilidad frente a los administrados, circunstancia cuya
reminiscencia podría afectar el normal devenir de las situaciones jurídicas, si
no hubiera, en la actualidad, plena claridad respecto de los principios que
irradian la actividad del Estado, dentro de los que se destaca el de buena fe,
en sus dimensiones de respeto por el acto propio y confianza legítima.
La jurisprudencia
constitucional ha señalado que el respeto por el acto propio contiene el deber
de comportarse de manera consecuente con las actuaciones precedentes de manera
que no se sorprenda a la otra parte con conductas que, por ser contrarias,
defrauden sus expectativas legítimamente fundadas.
Por otro lado, respecto del principio de la confianza
legítima la jurisprudencia de esta Corporación ha establecido que éste consiste
esencialmente en que el Estado y las autoridades que lo representan, no pueden
modificar de manera inconsulta, las reglas de juego que gobiernan sus
relaciones con los particulares[10].
Sobre este principio ha dicho la Corte:
“La buena fe incorpora el valor ético de la
confianza. En razón a esto tanto la administración como los administrados deben
actuar conforme a las exigencias de la buena fe, sin olvidar “Que el derecho
nunca debe ser manejado de espaldas a su fundamento ético que debe ser el
factor informante y espiritualizador”[11]. Lo
anterior implica que, así como la administración pública no puede  ejercer sus
potestades defraudando la confianza debida a quienes con ella se relacionan,
tampoco el administrado puede actuar en contra de aquellas  exigencias éticas”[12].
La Sala debe manifestar que la aplicación
del principio de confianza legítima presupone la existencia de expectativas
serias y fundadas, cuya conformación debe ser consecuente con actuaciones
precedentes de la administración que generen la convicción de estabilidad en el
estado de cosas anterior. No obstante, de este principio no se puede derivar la
intangibilidad e inmutabilidad de las relaciones jurídicas que generan
expectativas para los administrados; por el contrario, la interpretación del
mismo debe hacerse bajo el entendido de que no aplica sobre derechos
adquiridos, sino respecto de situaciones jurídicas susceptibles de
modificación, de manera que la alteración de las mismas no puede suceder de
forma abrupta e intempestiva, exigiéndose por tanto, de la administración, la
asunción de medidas para que el cambio suceda de la forma menos traumática para
el afectado[13].
Este principio de confianza legítima ha
sido aplicado por esta Corporación en diferentes escenarios, de los cuales vale
la pena citar el de los vendedores ambulantes, en el que se suscitaba un
conflicto entre el derecho al trabajo y el espacio público, que si bien se
resolvía, en favor del interés general, por virtud del principio de confianza
legítima se ordenaba a la administración asumir una serie de medidas tendientes
a procurar la reubicación de los mismos.
En sentencia SU-360 de 1999, se dijo lo
siguiente:
“Este principio se aplica
como mecanismo para conciliar el conflicto entre los intereses público y
privado, cuando la administración ha creado expectativas favorables para el
administrado y lo sorprende al eliminar súbitamente esas condiciones. Por lo
tanto, la confianza que el administrado deposita en la estabilidad de la
actuación de la administración, es digna de protección y debe respetarse”[14].
En dicha providencia, respecto del caso de los
vendedores ambulantes, la Corporación arribó a las siguientes conclusiones que
pueden aplicarse al presente caso: “Así
las cosas, el principio de confianza legítima tendrá tres presupuestos. En
primer lugar, la necesidad de preservar de manera perentoria el interés
público; en segundo lugar, una desestabilización cierta, razonable y evidente
en la relación entre la administración y los administrados; por último, la
necesidad de adoptar medidas por un período transitorio que adecuen la actual
situación a la nueva realidad”[15]. De allí que, en las relaciones entre las
autoridades del Estado y los particulares, en seguimiento del principio de la
buena fe, sea exigible una coherencia en las actuaciones y un respeto por los
compromisos adquiridos.
5. Caso Concreto
De conformidad con los
elementos probatorios que reposan en el expediente de tutela objeto de revisión
y a la luz de la jurisprudencia destacada previamente, entra la Sala a
determinar si las entidades accionadas se encuentran vulnerando el derecho
fundamental de educación del señor Nelson Antonio Vargas Ríos como quiera que,
no obstante haberle reconocido un crédito educativo a partir del año 2001 para
cursar la carrera de derecho en la Universidad Libre de Bogotá, el ICETEX
decidió, unilateralmente, no renovar los desembolsos correspondientes bajo la
consideración de que el fondo constituido entre esta entidad y el Municipio de
Contratación se había quedado sin recursos.
Para tal efecto, la Sala
considera relevante, en primer lugar, destacar algunas normas que rigen el
crédito otorgado al accionante. Así, se tiene que el Concejo Municipal de
Contratación mediante Acuerdo No. 017 de 1996 concedió facultades al Alcalde
municipal para celebrar convenios interadministrativos con el ICETEX, con el
objeto de financiar carreras universitarias
completas a bachilleres
contrateños, a través de la apropiación de recursos fiscales del municipio, que
debían ser administrados por el ICETEX, entidad que otorgaría los créditos a
bachilleres oriundos de Contratación o residenciados en dicho municipio con
anterioridad no inferior a seis años, que sean los mejores bachilleres de su
promoción o los segundos mejores, en caso de que el primero no acepte el
beneficio, y que carezcan de recursos económicos.
En desarrollo de las
facultades conferidas por este Acuerdo, se suscribió el contrato de fondos en
administración entre el municipio de Contratación y el ICETEX. La finalidad del
fondo, de acuerdo con la cláusula segunda del contrato es “la financiación
de la Educación Superior en cualquier Institución Educativa del país que se
encuentre debidamente aprobada por el ICFES, en los niveles Tecnológico,
Profesional y de Posgrado, por medio de créditos reembolsables en dinero o
condonables por prestación de servicios (…)”.
La primera conclusión que
se puede colegir de estas normas que regulan el crédito otorgado al accionante
es que, como él lo manifiesta en el escrito de tutela, éste se confirió para
cursar una carrera profesional completa, de manera que la interrupción en los
desembolsos lesionan las expectativas que legítimamente fundó y atentan contra
su derecho a la educación, como quiera que se encuentra acreditado, dentro del
proceso, su limitación económica, de tal suerte que la decisión del ICETEX de
no realizar nuevos desembolsos, seguramente redundará en la interrupción
indefinida de sus estudios superiores, circunstancia que trunca sus aspiraciones
de realización profesional y, de contera, lesiona intereses superiores del
Estado como son la protección de las personas que se encuentran en
circunstancia de debilidad manifiesta por su condición económica y la garantía
del libre desarrollo de la personalidad y el acceso al conocimiento, entre
otros.
Avanzando en el análisis
de las normas que rigen el crédito de que es beneficiario el accionante, es
pertinente revisar las normas del contrato que fueron esgrimidas por las
entidades accionadas para sustraerse del cumplimiento de la obligación de girar
los fondos requeridos para la continuidad en los estudios del actor.
Así, la cláusula tercera
del contrato es del siguiente tenor:
“CLÁUSULA
TERCERA – VALOR DEL FONDO: inicialmente el Fondo tendrá un valor de: ($10.000.000.oo) DIEZ
MILLONES DE PESOS M/CTE., según certificado de Disponibilidad Presupuestal.
Para vigencias posteriores el valor del Fondo estará constituido por: a) por la
totalidad de los recursos presupuestados por EL MUNICIPIO con destino al Fondo
en cada vigencia; b) por los dineros provenientes de los prestamos que a partir
de la vigencia del presente contrato se concedan y sean recaudados por EL
ICETEX. Parágrafo 1: Sin perjuicio de lo anterior, el monto
del fondo podrá ser incrementado por EL MUNICIPIO en la cuantía que considere
pertinente en razón de los compromisos que adquiera. Parágrafo 2:
EL ICETEX solo será responsable, para los efectos del presente contrato y de
los que celebre con los beneficiarios en virtud del mismo, hasta por las sumas
depositadas por EL MUNICIPIO, descontando el porcentaje correspondiente a los
gastos que se causen por la Administración del Fondo. En consecuencia, EL
ICETEX no girará suma alguna de dinero del presupuesto de gastos aprobado para
cada beneficiario hasta tanto no lo haya recibido de EL MUNICIPIO”.
De la lectura de esta
norma se puede concluir que el ICETEX sólo se encuentra obligado a hacer
desembolsos en la medida en que el municipio disponga de los recursos para tal
fin y que el Municipio de Contratación puede incrementar el valor del fondo en
la cuantía que considera pertinente en razón de los compromisos que adquiera.
En este orden de ideas, se tiene que para el caso concreto del accionante, el
Municipio de Contratación se comprometió a financiar sus estudios superiores,
de manera que, debió ser consecuente con dicho compromiso adquirido y elevar el
valor del fondo de tal forma que pudiera sufragarse el valor completo de la
carrera profesional elegida por el beneficiario.
Ahora, si bien una de las
obligaciones del municipio consiste en hacer las apropiaciones necesarias para
atender los compromisos del Fondo, el incumplimiento de la misma no puede
generar efectos adversos sobre los beneficiaros de los créditos de manera que
se amenace la permanencia en el plantel educativo y el cabal ejercicio del
derecho fundamental a la educación, de forma que se trunque el proceso
formativo que dignifica a la persona y le provee de competencias para
desenvolverse en comunidad.
Es por esto que la Sala no
encuentra de recibo las razones esgrimidas por las entidades accionadas para
sustraerse del pago de los semestres que le faltan al señor Nelson Antonio
Vargas Ríos para terminar sus estudios superiores. En consecuencia, la Sala
considera que el ICETEX ha debido desembolsar oportunamente los dineros para
procurar la continuidad en el proceso formativo del accionante, sin que por
ello pierda legitimidad ni oportunidad para reclamar del Municipio el
cumplimiento de las obligaciones contraídas en el contrato referido.
Así las cosas, la Sala
considera que en el momento en que el Municipio aprobó el crédito al accionante
para cursar una carrera completa, generó la confianza legítima de que ello
ocurriría, por lo que ésta no puede ser defraudada, toda vez que un
comportamiento en tal sentido, no sólo vulneraría el principio de buena fe que
debe irradiar las actuaciones de la administración, sino que cercenaría las
oportunidades reales del accionante, quien no obstante ser una persona de
escasos recursos y carecer de empleo, se trasladó de su municipio de origen a
Bogotá, para realizar sus estudios superiores y realizarse personal y
profesionalmente.
Por tanto, la Sala
tutelará el derecho fundamental a la educación del actor, en lo que tiene que
ver con el desembolso del valor de la matrícula para los semestres que no han
sido cursados, advirtiendo que la carrera de Derecho, en horario nocturno, en
la Universidad Libre, tiene una duración de 6 años, que deben ser cubiertos en
su totalidad por el crédito que el actor obtuvo, en su calidad de bachiller
destacado del municipio de Contratación.
Es pertinente advertir,
finalmente, en este punto, que los argumentos esgrimidos por las entidades
demandadas y acogidas como ciertas por el juez de segunda instancia, en el
sentido de que el actor lleva estudiando con cargo al crédito otorgado por el
ICETEX y el Municipio de Contratación, más de diez años, no es cierto, tal como
se desprende del acervo probatorio en el que se encuentra que si bien el
accionante presentó tres propuestas de estudios, la primera fue negada por su
alto costo y la segunda que fue aprobada, fue sustituida oportunamente por el
accionante sin que hubiera erogación de ningún tipo por parte del ICETEX.
En efecto, de acuerdo con
las pruebas que reposan en el expediente se tiene que la Junta Administradora
del Fondo constituido entre el Municipio de Contratación y el ICETEX, en sesión
del 5 de febrero de 2001, aprobó el pago de la matrícula de la carrera de
derecho en la Universidad Libre. Igualmente, de acuerdo a una certificación
expedida el 8 de junio de 2006 por la Universidad Libre se tiene que el
accionante, para tal fecha, se encontraba matriculado en quinto año de derecho,
calendario A – nocturno. En este sentido, la Corte encuentra que el accionante
se encuentra cursando los últimos semestres de la carrera, por lo que es fácil
advertir que las afirmaciones de las entidades demandadas, en el sentido de que
el actor lleva más de diez años estudiando, no encuentran un fundamento sólido.
Ahora bien, respecto de la
pretensión complementaria del accionante por la cual solicita al juez de tutela
que se ordene a las entidades demandadas el pago de la cuota de sostenimiento
en cuantía mensual de un salario mínimo legal, la Sala considera que no hay
lugar al amparo demandado, por cuanto la fijación de dicha cuota tuvo lugar
desde el año 2001, a través de una actuación administrativa que no fue
impugnada oportunamente.
Adicionalmente, la Sala
encuentra que la Junta Administradora del Fondo tomó la decisión de conceder
una cuota de sostenimiento de manera semestral en cuantía de un salario mínimo,
en atención a que había consentido en otorgar el beneficio para una carrera que
tenía un costo superior al inicialmente aprobado. En este orden de ideas, dada
la escasez de recursos del Fondo, la Sala encuentra ajustado a las normas
constitucionales la focalización prioritaria que tuvo el desembolso en materia
de matrícula académica, por lo que el sacrificio que ocurrió en cuanto a la
cuota de sostenimiento no aparece como un acto inconsulto y discriminatorio y
mucho menos violatorio del derecho fundamental a la educación, habida cuenta
que el actor ha podido cursar los nueve semestres de Derecho con la cuota
asignada.
No obstante que la Sala no
tutelará el derecho de educación en lo que guarda relación con la cuota de
sostenimiento, el accionante puede acudir ante la jurisdicción
contencioso-administrativa para plantear su inconformidad respecto de la
cuantía reconocida.
IV. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Cuarta
de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
PRIMERO: REVOCAR las Sentencias proferidas por el Juzgado
Séptimo Civil del Circuito de Bucaramanga y la Sala Civil-Familia del Tribunal
Superior del Distrito Judicial de Bucaramanga.
SEGUNDO: TUTELAR el derecho fundamental a la educación del
accionante y, en consecuencia, ORDENAR al Instituto Colombiano de
Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior (ICETEX) que, en el
término de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación del presente
fallo, efectúe el desembolso del crédito educativo correspondiente al próximo
semestre académico que curse el accionante, conforme al beneficio conferido, y
que proceda de igual forma, en el término oportuno para el desembolso de los
semestres siguientes hasta que el accionante finalice de forma completa sus
estudios superiores.
TERCERO: ORDENAR al Municipio de Contratación que, dentro
de las cuarenta y ocho horas (48) siguientes a la notificación del presente
fallo y siempre que exista apropiación presupuestal suficiente, proceda a
incrementar el valor del Fondo en la cuantía necesaria para garantizar el
compromiso adquirido con el accionante en materia de financiación de sus
estudios superiores hasta la culminación completa de los mismos. De no existir
presupuesto disponible para cumplir con  la presente orden, en el mismo plazo
otorgado se deberán iniciar las gestiones que permitan apropiar los recursos
necesarios para el cumplimiento de la misma, lo cual deberá, en todo caso,
suceder en el curso de la presente vigencia fiscal.
CUARTO: NO TUTELAR el derecho fundamental a la educación del
accionante en lo que guarda relación con la cuota de sostenimiento, de manera
que el ICETEX deberá seguir cumpliendo con dicho concepto en idénticas
condiciones como lo venía haciendo con anterioridad a la interrupción del
beneficio otorgado.
QUINTO: Líbrense las comunicaciones de que trata el artículo
36 del decreto 2591 de 1991, para los efectos allí contemplados.
Cópiese, notifíquese,
insértese en la gaceta de la Corte Constitucional y Cúmplase.
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado Ponente
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Sentencia SU-225 de 1998. En otras oportunidades, la Corte ha
señalado que ciertos derechos se trasmutan en subjetivos y, por lo mismo, en
fundamentales. Ver, por ejemplo, sentencia SU-819 de 1999.
[2] Sentencias T-01 de 1992, T-462 de 1992, T-1306 de 2000.
[3] Corte Constitucional, Sentencia T-227 de 2003, M.P. Eduardo
Montealegre Lynett.
[4] En Sentencia T-881 de 2002, M.P.
Eduardo Montealegre Lynett, la Corte identificó las siguientes tres líneas
jurisprudenciales en materia de determinación del concepto de dignidad humana
respecto del objeto de protección: “(i) La dignidad humana entendida como
autonomía o como posibilidad de diseñar un plan vital y de determinarse según
sus características (vivir como quiera). (ii) La dignidad humana entendida como
ciertas condiciones materiales concretas de existencia (vivir bien). Y (iii) la
dignidad humana entendida como intangibilidad de los bienes no patrimoniales,
integridad física e integridad moral (vivir sin humillaciones)”.
[5] Corte Constitucional, Sentencia T-881 de 2002, M.P. Eduardo
Montealegre Lynett.
[6] Cfr. Corte Constitucional, Sentencia T-002 de 1992, M.P.
Alejandro Martínez Caballero.
[7] Sobre el particular ver, entre otras, Sentencias T- 689 de
2005, M.P. Rodrigo Escobar Gil y T-780 de 1999, Álvaro Tafur Galvis.
[8] El ICETEX fue creado por el Decreto-Ley 2586 de 1950. Dentro
de las normas que lo han reformado cabe destacar las siguientes: Decreto 3155
de 1968, Ley 18 de 1988, Decreto 726 de 1989, Ley 30 de 1992, Decreto 2129 de
1992, Decreto 1953 de 1994 y Decreto 276 de 2004.
[9] Cfr. Corte Constitucional, Sentencias C-544 de 1994 y C-496 de
1997, M.P. Jorge Arango Mejía.
[10] Cfr. Corte Constitucional, Sentencia T-689 de 2005, M.P. Rodrigo
Escobar Gil.
[11] Ibidem, Pág 59
[12] Corte Constitucional, Sentencia T-689 de 2005, M.P. Rodrigo Escobar
Gil.
[13] Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-130 de 2004, M.P. Clara Inés
Vargas.
[14] Corte Constitucional, Sentencia SU-360 de 1999, M.P. Alejandro
Martínez Caballero.
[15] Corte Constitucional, Sentencia SU-360 de 1999, M.P. Alejandro
Martínez Caballero.