C-048-96
Sentencia No
Sentencia No.
C-048/96
COSA JUZGADA
CONSTITUCIONAL
Ref.: Expediente
No. D-1015
Acción pública de
inconstitucionalidad contra los incisos 3o. y 4o. del artículo 36 de la Ley 188
de 1995 "por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo y de
Inversiones 1995-1998."
Materia:
Reorganización del
Fondo Nacional de Caminos Vecinales.
Actora:
Rosa María Macias
Pedraza.
Magistrado
Ponente:
Dr. HERNANDO
HERRERA VERGARA.
Santa Fe de Bogotá, febrero
08 de mil novecientos noventa y seis (1996).
I.       ANTECEDENTES.
La Sala Plena de la
Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales, procede
a resolver la demanda de inconstitucionalidad presentada por la ciudadana ROSA
MARIA MACIAS PEDRAZA contra los incisos 3o. y 4o. del artículo 36 de la Ley 188
de 1995 "por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo y de
Inversiones 1995-1998."
Al proveer sobre su
admisión, el Magistrado Ponente ordenó que se  fijara en lista la norma acusada
en la Secretaría General por el término de diez (10) días para efectos de
asegurar la intervención ciudadana; se enviara copia de la demanda al señor
Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto de rigor, y se
comunicara la iniciación del proceso al Secretario Jurídico de la Presidencia
de la República, al Presidente del Congreso de la República, a los Ministros
del Interior y Transporte y al Director del Fondo Nacional de Caminos
Vecinales, a fin de que si lo estimaren oportuno, conceptuaran sobre la
constitucionalidad de la norma acusada.
II.      TEXTO DE
LA NORMA ACUSADA.
Se transcribe a
continuación el texto de la norma parcialmente demandada, conforme a su
publicación en el Diario Oficial No. 41876 del lunes cinco (5) de junio de mil
novecientos noventa y cinco (1995) Se subraya lo acusado.
"LEY 188 DE 1995
(JUNIO 2)
Plan Nacional De Desarrollo e Inversiones
1995-1998
EL CONGRESO DE COLOMBIA
D E C R E T A :
Artículo 36.  La Nación, a través del Instituto Nacional
de Vías y sus seccionales, realizará las inversiones en proyectos de
rehabilitación, hará mantenimiento y construcción de la infraestructura vial de
la red troncal y transversal a su cargo, y hará el seguimiento de los proyectos
de concesión de vías nacionales.
El Gobierno
reglamentará y organizará cada seccional del Instituto Nacional de Vías para su
buen funcionamiento, que corresponda a los actuales distritos de obras.
De la misma
manera, el Gobierno Nacional reorganizará dentro de los próximos seis meses, a
partir de la vigencia de la presente Ley, el Fondo Nacional de Caminos
Vecinales y sus correspondientes seccionales para que, sin perjuicio del
proceso de descentralización establecido en la Constitución, dicha entidad
continúe atendiendo con recursos del programa de construcción de red terciaria
(4.4.1.2.2) y del Fondo de Cofinanciación de Vías, la construcción,
conservación y mantenimiento de la red terciaria, hasta tanto los departamentos
y municipios demuestren que pueden asumir dichas funciones.
Suspéndese
el proceso de liquidación que se viene adelantando. La Comisión del Congreso de
la República encargada de vigilar el cumplimiento del Plan Nacional de
Desarrollo se encargará específicamente de vigilar todo el proceso de
reorganización del Fondo Nacional de Caminos Vecinales."
III.    NORMAS
CONSTITUCIONALES VULNERADAS.
A juicio del actor,
la norma cuya constitucionalidad cuestiona vulnera la Constitución Política en
sus artículos 13, 25, 29, 83 y 230.
IV.    FUNDAMENTOS
DE LA DEMANDA.
Considera el actor
que la norma acusada desconoce los principios relativos a la descentralización
administrativa, e ignora lo establecido en el artículo 20 transitorio de la
Carta en el sentido de suprimir o fusionar entidades para modernizar el Estado.
Manifiesta que no
solo es inoficioso revivir a Caminos Vecinales, sino que además existen normas
tales como el artículo 42 del Decreto 2171 de 1992 y el artículo 24 de la Ley
105 de 1993 que dotan a tres entes al mismo tiempo de las funciones y
patrimonio del Fondo Nacional de Caminos Vecinales como son la Subdirección de
Caminos Vecinales como dependencia del Ministerio del Transporte, el Fondo
Nacional de Caminos Vecinales y el Fondo de Cofinanciación de Vías dependiente
de Findeter, a los cuales la Ley 188 de 1995 no hace referencia alguna en torno
a su desaparición.
Esta situación,
afirma, contraviene el artículo 113 de la Carta según el cual los diferentes
órganos del Estado tienen funciones separadas bajo colaboración armónica. No
pueden entonces, existir 3 instituciones diferentes con funciones similares.
Esto conlleva además
violación de lo dispuesto en el artículo 210 de la Carta, ya que los
fundamentos de la creación de las entidades del orden nacional
descentralizadas, son los principios que orientan la actividad administrativa y
no puede concebirse que dicha actividad opere si se presentan conflictos de
competencias insalvables en relación con el presupuesto.
Según indica la
demandante, no existe ninguna disposición legal que reestructure al Ministerio
del Transporte, además de que el Decreto 2171 de 1992 suprimió a caminos
vecinales, por lo cual no es procedente ordenar una reorganización de esta
entidad, si previamente no se ordena la creación nuevamente de la misma además
porque, reitera, la Subdirección de Caminos Vecinales del Ministerio del
Transporte, asume las funciones del Fondo Nacional de Caminos Vecinales y a su
vez el Fondo de Cofinanciación de Vías, asume el patrimonio.
Finalmente aduce que
las normas acusadas desconocen el concepto de descentralización administrativa,
además de que a los municipios se les otorga un tratamiento irrespetuoso, pues
se les obliga a rendir cuentas de su gestión al Fondo de Caminos Vecinales,
como si fueran solo filiales de dicho establecimiento público, lo cual origina
un total contrasentido en las normas constitucionales y legales que rigen la
materia.
V.      INTERVENCIONES.
Dentro del término
de fijación en lista fueron presentados los siguientes escritos:
1. El Doctor Carlos Josué Merchán Madero, como
representante legal del Fondo Nacional de Caminos Vecinales, presenta escrito
justificando la constitucionalidad de la norma parcialmente acusada.
Inicia su exposición
indicando que mal podría la norma acusada expedida en junio de 1995, violar una
norma constitucional inexistente hoy, como lo es el artículo 20 transitorio, el
cual perdió vigencia en diciembre de 1992.
Expresa que
contrario a lo estimado por el actor, el Fondo Nacional de Caminos Vecinales
viene cumpliendo su objetivo, respetando la autonomía que la Constitución
Política le otorga a los entes territoriales, tal como se desprende del Decreto
1212/94.
A su juicio, cuando
la norma acusada dispuso la reorganización del Fondo aludido, previó que ello
se surtiera sin perjuicio del proceso de descentralización establecido en la
Constitución Política. En consecuencia, mal puede el Legislador no prever las
circunstancias limitativas de los entes territoriales respecto a su capacidad
para ejercer estas funciones, dejando a la comunidad desamparada y desprovista
del servicio público que viene prestando el Fondo trasladando tal
responsabilidad a los departamentos y municipios.
Por ello era
necesario prever transitoriamente la existencia de una entidad a nivel central
que se encargara de ejecutar tal servicio en coordinación con los entes
territoriales hasta que ellos estén en capacidad de asumir tal función.
Frente a la posible
comunidad de funciones del Fondo, de la Subdirección de Caminos Vecinales del
Ministerio del Transporte y del Fondo de Cofinanciación de Vías, como sistema
especial de cuentas dependiente de Findeter a que alude la actora, estima que
no existe ninguna confusión ya que cada uno de estos organismos cumple
atribuciones diferentes así: la primera entidad cumple funciones de ejecución,
la segunda cumple funciones de planeación y el fondo de Cofinanciación cumple
funciones de administración de recursos.
Finalmente y en
cuanto a la inquietud de la actora sobre la confusión de recursos del Fondo de
Cofinanciación de Vías y los del fondo Nacional de Caminos Vecinales, indica
que los activos, derechos y obligaciones pasarían a Findeter al concluir la
liquidación de la entidad, proceso que se suspendió el pasado 2 de junio al
entrar en vigencia la Ley 188 de 1995.
2. El Doctor Manuel Douglas Avila Olarte,
obrando como apoderado del Ministerio de Hacienda, presenta escrito en el que
reitera las consideraciones plasmadas en los procesos D-990 y D-1000
(acumulados), en los que se estudia la misma norma de la que hacen parte los incisos
acusados y en el que después de aludir al carácter preeminente que la ley del
Plan Nacional de Desarrollo tiene sobre las otras leyes, solicita la
exequibilidad de lo acusado.
VI.    CONCEPTO
DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION.
Mediante oficio No. 740
de septiembre ocho (8) del año en curso, el señor Procurador General de la
Nación Dr. Orlando Vásquez Velásquez envía el concepto de rigor, solicitando a
esta Corporación declarar exequibles los incisos acusados, salvo que a la fecha
de este fallo ya se hubiese proferido decisión en los procesos D-990 y D-1000,
caso en el cual solicita a la Corte estarse a lo allí resuelto.
Respecto a la
afirmación del demandante de que el Fondo Nacional de Caminos Vecinales no
puede reorganizarse, tal como lo dispone la norma acusada, por cuanto ya fue
eliminado por el Decreto 2171 de 1992 con fundamento en el artículo 20
transitorio de la Carta, estima el Procurador que en primer lugar, es al
Congreso a quien corresponde determinar la estructura de la administración nacional
creando, fusionando o suprimiendo entidades del orden nacional, y en su sentir,
nada obsta para que en forma posterior reasumiera la función que
transitoriamente la Constitución le concedió al Gobierno, por encontrarse en
ese momento en receso el Congreso.
Además considera que
no puede desconocerse el carácter preeminente que tiene la Ley 188 de 1995 que
adopta el Plan Nacional de Desarrollo y que contiene por eso mismo en sus
normas, descripciones y recomendaciones condicionantes por ministerio de la
misma Constitución, al igual que posee también los atributos de toda ley para
interpretar, reformar y derogar otras leyes, ante lo cual resulta admisible que
plantee la reorganización del Fondo de Caminos Vecinales.
Por otra parte,
advierte que la Carta Política de 1991 dotó a las entidades territoriales de
autonomía, pero destaca que dentro del criterio de flexibilidad que ella misma
plasmó en cuanto a la distribución de competencias, se enmarca precisamente el
inciso 3o. acusado al prescribir que la reorganización del Fondo de Caminos
Vecinales se debe hacer sin perjuicio del proceso de descentralización
contemplado en la Constitución.
Además anota, que
tal como lo prevé este inciso, la asignación de las funciones allí estipuladas
es de carácter temporal mientras las asumen los departamentos y municipios; así
mismo consagra que el traslado de esas funciones se realice en forma gradual
mientras que dichas entidades territoriales estén en la capacidad de asumirlos,
lo cual impide que se prive a la comunidad de estos servicios.
En consecuencia, a
su juicio, en este caso se está en presencia del principio de subsidiariedad,
consistente en que los niveles superiores estén prestos a complementar la acción
administrativa propia de los niveles inferiores, cuando su capacidad no sea
suficiente para cumplir determinadas funciones.  En momento alguno se desconoce
la autonomía de las entidades territoriales ni el proceso de descentralización.
Para concluir su concepto,
se refiere el Procurador a la posible dualidad de funciones que plantea la
demandante, ante lo cual precisa, que ellas son diferentes ya que las que
ejerce el Fondo Nacional de Caminos Vecinales tienen carácter ejecutivo, las de
la Subdirección del Ministerio del Transporte son de asesoría y de planeación,
y las que ejerce Findeter corresponden simplemente a la administración de
recursos, lo cual no conduce a conflicto de competencia alguno ni a la
violación del principio de eficiencia administrativa consagrado en el artículo
209 Superior.
VII.   CONSIDERACIONES
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Primera
Competencia.
En virtud de lo
dispuesto en el artículo 241, numeral 4o. de la Carta, la Corte Constitucional
es competente para decidir definitivamente sobre la demanda de
inconstitucionalidad que contra los incisos 3o. y 4o. del artículo 36 de la Ley
188 de 1995, se presentó.
B.      Cosa
Juzgada Constitucional.
Los incisos 3o. y
4o. del artículo 36 de la Ley 188 de 1995 cuya constitucionalidad se cuestiona por
parte del actor ya fueron objeto de estudio y pronunciamiento por parte de la
Sala Plena de la Corte Constitucional, la cual, mediante sentencia C- 032 de
fecha 1o. de febrero de 1996, (Magistrado Ponente: Dr. Fabio Morón Díaz),
resolvió declarar exequibles los referidos apartes de la norma acusada.
Hay que advertir que
si bien la actora expresa que demanda los inciso 2o. y 3o. del mismo artículo
36, sin embargo del concepto de la violación y de la transpcripción de las
normas acusadas, se deduce con claridad que los impugnados son los incisos 3o.
y 4o., que corresponden a los analizados por la Corte en la referida sentencia.
Por lo anterior, en
virtud de que ha operado el fenómeno de la cosa juzgada constitucional que
ampara las decisiones de esta Corporación, de conformidad con lo dispuesto por
los artículos 243 de la Constitución Política y 46 del Decreto 2067 de 1991, no
hay lugar a emitir un nuevo pronunciamiento sobre la norma parcialmente
acusada, por lo que en la parte resolutiva de esta providencia se ordenará
estarse a lo resuelto en la sentencia No. C- 032 de 1996.
VIII. DECISION.
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
R E S U E L V E :
ESTARSE A LO
RESUELTO en la sentencia
C-032 de 1996 mediante la cual se declaró la exequibilidad de los incisos 3o. y
4o. del artículo 36 de la Ley 188 de 1995.
Cópiese,
comuníquese, notifíquese, publíquese, cópiese, insértese en la Gaceta de la
Corte Constitucional y archívese el expediente.
JOSE GREGORIO HERNADEZ GALINDO
Presidente
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado Ponente
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA  SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General