C-006-02
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-006/02
TRABAJADOR DEL CAMPO-Tratamiento diferente por la Constitución/SECTOR AGROPECUARIO-Tratamiento
diferente por la Constitución
La jurisprudencia ha reconocido que la
Constitución Política de 1991, otorga al trabajador del campo y en general al
sector agropecuario, un tratamiento particularmente diferente al de otros sectores
de la sociedad y de la producción que encuentra justificación en la necesidad
de establecer una igualdad no sólo jurídica sino económica, social y cultural
para los protagonistas del agro, partiendo del supuesto de que el fomento de
esta actividad trae consigo la prosperidad de los otros sectores económicos y
de que la intervención del Estado en este campo de la economía busca mejorar
las condiciones de vida de una comunidad tradicionalmente condenada a la
miseria y la marginación social.
TRABAJADOR AGRARIO-Acceso progresivo a la propiedad y servicios/ACTIVIDAD
AGROPECUARIA-Prioridad, apoyo y especial protección
SISTEMA
NACIONAL DE REFORMA AGRARIA Y DESARROLLO RURAL CAMPESINO
UNIDADES AGRICOLAS
FAMILIARES-Significado y alcance/PROPIEDAD RURAL-Función
social
UNIDADES AGRICOLAS
FAMILIARES-Objetivo del legislador
A través de las unidades agrícolas
familiares, el legislador busca evitar que la parcelación de la tierra genere
la proliferación de minifundios que la hagan improductiva y que frustre la realización
de los postulados constitucionales relacionados con la producción agrícola y la
función social de la propiedad agraria, puesto que los minifundios no le dan la
posibilidad al campesinado de obtener excedentes capitalizables que le permitan
mejorar sus condiciones de vida.
UNIDADES AGRICOLAS
FAMILIARES-Excepciones a la prohibición de
fraccionamiento
UNIDADES AGRICOLAS
FAMILIARES-Excepciones a la prohibición de parcelar
la tierra en extensión menor
Las excepciones a la prohibición de
parcelar la tierra en extensión menor a las Unidades Agrícolas familiares se
avienen a los postulados constitucionales, pues no sólo responden a lo altos
intereses públicos o sociales de impedir la concentración de la propiedad o la
desagregación antieconómica que genera el minifundio improductivo, sino que
también reflejan el diseño de una estrategia global del desarrollo rural que el
Constituyente configuró como el cometido estatal destinado a lograr el
crecimiento del sector campesino y, consecuencialmente, un mejoramiento
sustancial de la calidad de vida de la población rural, permitiendo garantizar
el acceso progresivo a la propiedad dentro de una justicia social, democrática
y participativa.
UNIDADES AGRICOLAS
FAMILIARES-Excepciones a la prohibición de
subdividir/UNIDADES AGRICOLAS FAMILIARES-Excepciones a la prohibición de
subdividir no desconoce competencias del Concejo para uso del suelo
CONCEJO MUNICIPAL-Regulación de usos del suelo
ORDENAMIENTO TERRITORIAL-Función
PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL-Componente rural
PLAN DE ORDENAMIENTO
TERRITORIAL-Regulación del territorio en el sector
rural
CONCEJO MUNICIPAL-Elaboración de componente rural de planes de ordenamiento
territorial
UNIDADES AGRICOLAS
FAMILIARES-Definición y extensión
Referencia:
expediente D-3596
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 45 de la Ley 160 de 1994 “Por la
cual se crea el Sistema Nacional de Reforma agraria y Desarrollo Rural
Campesino, se establece un subsidio para la adquisición de tierras, se reforma
el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria y se dictan otras disposiciones”.
Actor: Gilberto Pedraza Velásquez
Magistrada Ponente:
Dra.
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Bogotá, D.C., veintitrés (23) de enero de dos mil uno (2002).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus
atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámites establecidos en el
Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad, el ciudadano Gilberto Pedraza Velásquez demandó el
artículo 45 de la Ley 160 de 1994 “por la cual se crea el Sistema Nacional
de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino, se establece un subsidio para
la adquisición de tierras se reforma el Instituto Colombiano de la Reforma
Agraria y se dictan otras disposiciones”.
Cumplidos los trámites constitucionales y
legales propios de los procesos de inconstitucionalidad, la Corte
Constitucional procede a decidir acerca de la demanda en referencia.
II. NORMA DEMANDADA
A continuación se transcribe el texto de
la disposición demandada, conforme a su publicación en el Diario Oficial
No.41.479 de agosto 5 de 1994 , y se subraya la parte acusada.
LEY 160 de 1994
(agosto 3)
“Por la cual se crea el sistema Nacional de
Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino, se establece un subsidio para la
adquisición de tierras, se reforma el Instituto  Colombiano de la Reforma
agraria y se dictan otras disposiciones”
CAPITULO IX
UNIDADES AGRÍCOLAS FAMILIARES Y
PARCELACIONES
(...)
Artículo 45.-
Se exceptúan de lo dispuesto en el artículo anterior:
a) Las
donaciones que el propietario de un predio de mayor extensión haga con destino
a habitaciones campesinas y pequeñas explotaciones anexas;
b) Los actos o
contratos por virtud de los cuales se constituyen propiedades de superficie
menor a la señalada para un fin principal distinto a la explotación agrícola;
c)  Los que
constituyan propiedades que por sus condiciones especiales sea el caso de considerar,
a pesar de su reducida extensión, como “Unidades agrícolas Familiares”,
conforme a la definición contenida en esta Ley;
d) Las
sentencias que declaren la prescripción adquisitiva de dominio por virtud de
una posesión iniciada antes del 29 de diciembre de 1961, y las que reconozcan
otro derecho igualmente nacido con anterioridad a dicha fecha.
La existencia
de cualquiera de las circunstancias constitutivas de excepción conforme a este
artículo no podrá ser impugnada en relación con un contrato si en la respectiva
escritura pública se dejó constancias de ellas, siempre que:
1.  En el caso
del literal b) se haya dado efectivamente al terreno en cuestión el destino que
el contrato  señala.
2.   En el caso del literal c), se haya
efectuado la aclaración en la escritura respectiva, según el proyecto general
de fraccionamiento en el cual se hubiere originado.
III. LA DEMANDA
El accionante considera que la norma demandada
vulnera los artículos 1°, 82 y 313-7 del Ordenamiento Superior, por cuanto no
tiene en cuenta los contenidos normativos del Plan de Ordenamiento Territorial
– Ley 388 de 1997 -, uno de cuyos principales componentes es el relacionado con
el uso del suelo, materia que fue asignada a los concejos municipales y
distritales para que éstos los reglamenten, vigilando y controlando dentro de
los límites legales las actividades de enajenación de inmuebles destinados a
vivienda, respetando las áreas mínimas para el sector rural establecidas por el
INCORA a través de las unidades agrícolas familiares.
Aduce que si el artículo 45 acusado se aplica de
manera amplia, como lo hacen los notarios y registradores al extender las
escrituras públicas y registrarlas para la construcción de vivienda rural en
predios de menor extensión a la señalada para tal uso en el Plan de
Ordenamiento Territorial del respectivo municipio o distrito, se estaría
haciendo nugatorio el propósito del Constituyente de ordenar el territorio
municipal con base en la planificación del uso del suelo, y evitar así la
división y subdivisión de predios rurales y la proliferación de minifundios que
contribuyan a menoscabar las condiciones mínimas de vida de la población rural.
Concluye afirmando que la subdivisión de predios
rurales tiene límites en las disposiciones del Plan de Ordenamiento
Territorial, que busca reorganizar los usos del suelo obedeciendo a claros
principios de planificación y en defensa del interés general; por ello la norma
demandada debe ser retirada del ordenamiento o condicionar su exequibilidad en
el sentido de que las subdivisiones de que tratan los literales a) y b) del
artículo 45 de la Ley 160 de 1994, sólo serán procedentes si respetan las áreas
mínimas señaladas en el Plan de Ordenamiento Territorial para vivienda
campestre.
IV. INTERVENCIÓN DEL
INSTITUTO COLOMBIANO DE LA REFORMA AGRARIA “INCORA”
El ciudadano Luis Alfonso Molina Trespalacios, en
su condición de apoderado del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria,
intervino en el presente proceso para defender la constitucionalidad de la
norma demandada, con los siguientes argumentos:
Considera que el artículo 45 de la Ley
160 de 1994, al consagrar en sus literales a) y b) las excepciones al
fraccionamiento de terrenos ubicados en áreas rurales, se limita a reconocer
que los trabajadores agrarios no siempre viven en núcleos urbanos sino que
pueden construir sus habitaciones en terrenos propios aledaños a su zona de
trabajo, y además, que ante la falta de un empleo agropecuario, pueden
desarrollar una actividad diferente en pequeños terrenos aptos para ello, tales
como una tienda veredal, restaurante campestre, entre otros. El fraccionamiento
destinado a estos fines en ningún momento puede llegar a constituir un
minifundio, por cuanto es de la esencia de este concepto el adelantamiento de
una explotación agropecuaria no rentable que contribuye a mantener en la
miseria al trabajador del agro.
A su juicio el verdadero alcance de la facultad otorgada a los
Concejos Municipales para reglamentar el uso del suelo, consiste precisamente
en realizar el ordenamiento general del territorio del respectivo municipio
deslindando las zonas de uso rural de las áreas de uso urbano actual o futuro
y; dentro de ellas, las zonas de reserva, de desarrollo prioritario y las de
alto riesgo. Pero se debe entender que cuando el constituyente autoriza
reglamentar la construcción de vivienda en áreas rurales, se refiere a los núcleos
urbanos o aldeas nucleadas, y no a las viviendas de los trabajadores agrarios
dispersas en las zonas cercanas a su trabajo.
Finalmente, afirma que estos
fraccionamientos de terrenos rurales constituyen excepciones al principio
general de la indivisibilidad de la unidad mínima de explotación agropecuaria
de Unidad Agrícola Familiar. Por ello, el literal c) de la norma demandada no
constituye en realidad ninguna excepción, sino que únicamente señala la
necesidad de establecer técnicamente en cada caso particular si el terreno, a
pesar de tener un área inferior a las señaladas en el reglamento general de la
Unidad Agrícola Familiar por zonas relativamente homogéneas, constituye una
verdadera unidad de explotación rentable en razón de la incorporación de tecnologías
que permiten elevar el nivel de ingreso de una familia campesina.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE
LA NACIÓN
El Procurador General de la Nación, en
concepto No 2646 recibido el 24 de agosto de 2001, solicita a la Corte declarar
la constitucionalidad de la norma acusada con fundamento en las siguientes
consideraciones:
Los artículos 38 y 47 de la Ley 160 de
1994,  establecen las condiciones para explotar y enajenar las unidades
agrícolas familiares. Allí se dispone que deben ser explotadas por los
integrantes del núcleo familiar y excepcionalmente con mano de obra extraña, y
que para su enajenación debe solicitarse autorización al Incora.
A través de las unidades agrícolas
familiares, el legislador busca evitar que la parcelación de la tierra genere
la proliferación de minifundios que la hagan improductiva y se obstaculice el
logro de los postulados constitucionales relacionados con la producción
agrícola, puesto que los minifundios no le dan la posibilidad al campesinado de
obtener excedentes capitalizables que le permitan mejorar sus condiciones de
vida. En consecuencia, la Ley 160 de 1994, en observancia de los preceptos
constitucionales, prohíbe  las parcelaciones de tierra menores a las unidades
agrícolas familiares, salvo en los eventos consagrados en el artículo 45 de la
citada ley y que precisamente son objeto de acusación en este proceso.
Las excepciones acusadas armonizan con
los artículos 64, 65 y 66 de la Carta Política, en la medida en  que garantizan
que los postulados constitucionales en ellos contenidos se logren, puesto que
permite la existencia de tierras que podrían calificarse como minifundios sólo
si éstos cumplen con una finalidad especial orientada básicamente a facilitar
la utilización de la tierra en el desarrollo y el progreso del campesinado.
La función social que tiene la propiedad,
y en especial la rural, obliga a que su tenencia y explotación siempre esté
orientada hacía el bienestar  de la comunidad; es por ello que en materia de
acceso a la propiedad se ha privilegiado a los trabajadores agrarios, no sólo
con el objeto de facilitar su acceso a la tierra sino con el ánimo de
procurarles un mejor nivel de vida y de estimular el desarrollo agropecuario y
por consiguiente económico y social del país. En este orden, las excepciones
acusadas se ajustan a la Constitución por cuanto ellas buscan hacer efectiva la
función social agraria.
Por otra parte, las normas del
ordenamiento territorial no pueden ser desarrolladas sin tener en cuenta las
disposiciones constitucionales que privilegian el acceso de los trabajadores
rurales a la tierra y facilitan el desarrollo agroeconómico del país.
Finalmente, el Procurador expresa que los
literales acusados no desconocen la facultad de los concejos para reglamentar
el uso del suelo ni para aprobar los planes de ordenamiento territorial, por
cuanto esta facultad queda incólume tratándose de disposiciones urbanísticas,
disposiciones de las que básicamente se ocupan los planes de ordenamiento
territorial.
VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1.  Competencia
En virtud de lo dispuesto por el artículo
241-4 de la Constitución Política, la Corte Constitucional es competente para
conocer de demandas de inconstitucionalidad contra normas de rango legal, como
la que se examina en la presente oportunidad.
2. El problema jurídico
Debe la Corte
determinar si el precepto acusado, al regular las excepciones a la prohibición
de fraccionar los predios rurales por debajo de la extensión determinada por el
INCORA como Unidad Agrícola Familiar, desconoce la competencia autónoma de los
Concejos para reglamentar los usos del suelo, vigilar y controlar las
actividades relacionadas con la construcción y enajenación de inmuebles
destinados a vivienda.
Con el objeto de despejar el interrogante
planteado en la demanda se hace necesario establecer en primer término, el
contexto normativo de la norma acusada. A continuación deberá indagarse por el
significado de las unidades agrícolas familiares -UAF- y la razonablidad de las
excepciones a su fraccionamiento.
3.  El marco normativo de la disposición acusada
La jurisprudencia[1] ha reconocido que la
Constitución Política de 1991, otorga al trabajador del campo y en general al
sector agropecuario, un tratamiento particularmente diferente al de otros
sectores de la sociedad y de la producción que encuentra justificación en la
necesidad de establecer una igualdad no sólo jurídica sino económica, social y
cultural para los protagonistas del agro, partiendo del supuesto de que el
fomento de esta actividad trae consigo la prosperidad de los otros sectores
económicos y de que la intervención del Estado en este campo de la economía
busca mejorar las condiciones de vida de una comunidad tradicionalmente
condenada a la miseria y la marginación social.
Específicamente, los artículos 64, 65 y
66 de la Constitución Política, constituyen el fundamento de la acción del
Estado para crear las condiciones necesarias que permitan el acceso progresivo
de los trabajadores agrarios a la propiedad de la tierra, y a los servicios de
educación, salud, vivienda, seguridad social, recreación y crédito, e
igualmente para darle prioridad, apoyo y especial protección al desarrollo de
las actividades agropecuarias, pesqueras, forestales y agroindustriales, y a la
construcción de obras de infraestructura física en el campo.
En desarrollo de estos preceptos
constitucionales, el legislador expidió la Ley 160 de 1994 por la cual se crea
el Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino, mediante
la cual se ajustaran a los cánones de la Carta Política las disposiciones que
en nuestro país regulaban el tema agrario, al tiempo que se corrigieron las
dificultades que se presentaron con la aplicación de la normatividad agraria
contenida en la Ley 135 de 1961.
El contenido de la Ley 160 de 1994 está
orientado a dinamizar el mercado de tierras, dejando que el Instituto de la
reforma Agraria -Incora- maneje la función de adquisición o expropiación de las
tierras, pero transfiriendo la decisión de compra a los beneficiarios quienes
pueden negociar directamente las tierras. Además, se fortalece la demanda a
través de un subsidio y líneas de créditos especiales, y se estimula la oferta
mediante la promoción y participación de las inmobiliarias rurales privadas.
La ley consagra disposiciones sobre
causales y procedimientos de expropiación; recuperación de baldíos, régimen de
la propiedad parcelaria; clarificación de la propiedad; extinción de dominio
sobre tierras incultas; y concertación de la reforma agraria y el desarrollo
rural campesino en los departamentos y municipios; normatividad que propicia un
mayor compromiso del campesinado en lograr la mayor productividad de la tierra.
Así mismo, la mencionada ley promueve el desarrollo rural de los asentamientos
campesinos.
En la ley 160 de 1994 también se adoptan
medidas enderezadas a impedir que la parcelación de la tierra de lugar a la
proliferación de minifundios que la hagan improductiva, en desarrollo del
propósito consignado en su artículo 1° en virtud del cual con la ley se
pretende “Reformar la estructura social agraria
por medio de procedimientos enderezados a eliminar y prevenir la inequitativa
concentración de la propiedad rústica o su fraccionamiento antieconómico y
dotar de tierras a los hombres y mujeres campesinos de escasos recursos mayores
de 16 años que no la posean, a los minifundistas, mujeres campesinas jefes de
hogar, a las comunidades indígenas y a los beneficiarios de los programas
especiales que establezca el Gobierno Nacional”.
Una de estas medidas es la creación de
las denominadas Unidades Agrícolas Familiares -UAF-, cuyo significado y alcance
se explicará en el acápite siguiente.
4. Las unidades agrícolas familiares y
la función social de la propiedad rural. Razonabilidad de las excepciones a su
fraccionamiento
La función social que tiene la propiedad,
y en especial la rural, obliga a que su tenencia y explotación siempre esté
orientada hacia el bienestar de la comunidad; por ello, en materia de acceso a
la propiedad se ha privilegiado a los trabajadores agrarios no sólo con el
objeto de facilitarles la adquisición de la tierra, sino con el ánimo de
procurarles un mejor nivel de vida y de estimular el desarrollo agropecuario y
por consiguiente el económico y social del país.
Las Unidades Agrícolas Familiares -UAF-
encajan perfectamente dentro de este propósito, si se tiene en cuenta que están
definidas en el artículo 38 de la Ley 160 de 1994 como “la empresa básica de producción agrícola, pecuaria,
acuícola o forestal cuya extensión, conforme a las condiciones agroecológicas
de la zona y con tecnología adecuada, permite a la familia remunerar su trabajo
y disponer de un excedente capitalizable que coadyuve a la formación de su
patrimonio”.
Su régimen está previsto en los artículos
39 a 47 de la precitada ley, en los que básicamente se establecen las
limitaciones para explotar y enajenar estas unidades, consistentes en que deben
ser trabajadas por los integrantes del núcleo familiar y excepcionalmente con
la ayuda de mano de obra extraña, y que para su enajenación debe solicitarse
autorización al Incora. Además la transferencia de su dominio sólo es posible
transcurridos quince años contados desde que se realizó la primera adjudicación
y sólo puede hacerse a campesinos sin tierra o a minifundistas con el objeto de
completar las unidades agrícolas familiares.
A sus compradores se les da un plazo de
quince años para cancelar el valor de la parcela y el monto del capital sólo se
empezará a cobrar a partir del tercer año. También se faculta al Incora para
determinar la extensión de las unidades agrícolas familiares de acuerdo a las características
de cada zona y se prohíbe su división material, salvo las excepciones
contempladas en el artículo 45 de la pluricitada ley.
Así pues, a través de las unidades
agrícolas familiares, el legislador busca evitar que la parcelación de la
tierra genere la proliferación de minifundios que la hagan improductiva y que
frustre la realización de los postulados constitucionales relacionados con la
producción agrícola y la función social de la propiedad agraria, puesto que los
minifundios no le dan la posibilidad al campesinado de obtener excedentes
capitalizables que le permitan mejorar sus condiciones de vida.
Ahora bien, en observancia de los
citados  preceptos constitucionales el artículo 44 de la Ley 160 de 1994
prohíbe las parcelaciones de tierra menores a la extensión de las unidades
agrícolas familiares, prohibición legal que ya estaba consagrada en  el
artículo 87 de la derogada Ley 135 de 1961 y cuya infracción acarrea como
sanción la nulidad absoluta de los actos o contratos correspondientes.
La norma en cita dispone:
“ARTÍCULO 44. Salvo las excepciones que se señalan en el artículo
siguiente, los predios rurales no podrán fraccionarse por debajo de la
extensión determinada por el INCORA como Unidad Agrícola Familiar para el
respectivo municipio o zona.
“En consecuencia, so pena de nulidad
absoluta del acto o contrato, no podrá llevarse a cabo actuación o negocio
alguno del cual resulte la división de un inmueble rural cuyas superficies sean
inferiores a la señalada como Unidad Agrícola Familiar para el correspondiente
municipio por el INCORA.
Obviamente esta norma no puede desconocer
los derechos fundamentales del campesinado o trabajador agrario, tales como el
de poder construir una vivienda rural digna, derecho contemplado en los artículos
51 y 64 del Ordenamiento Superior, o el de adelantar una actividad no
agropecuaria en la zona en donde habita ante la imposibilidad física de poder
acceder a una unidad agrícola familiar o unidad mínima de explotación
agropecuaria rentable.
Por tal razón en el artículo 45 que se
acusa, se regulan las siguientes excepciones  a la prohibición del
fraccionamiento de las UAF:
a) Las donaciones que el propietario de un
predio de mayor extensión haga con destino a habitaciones campesinas y pequeñas
explotaciones anexas;
b) Los actos o contratos por virtud de los
cuales se constituyen propiedades de superficie menor a la señalada para un fin
principal distinto a la explotación agrícola;
c) Los que constituyan propiedades que por sus
condiciones especiales sea el caso de considerar, a pesar de su reducida
extensión, como "Unidades Agrícolas Familiares", conforme a la
definición contenida en esta Ley;
d) Las sentencias que declaren la prescripción
adquisitiva de dominio por virtud de una posesión iniciada antes del 29 de
diciembre de 1961, y las que reconozcan otro derecho igualmente nacido con
anterioridad a dicha fecha.
Como puede observarse, las excepciones
contenidas en el artículo 45 de la Ley 160 de 1994, se limitan a reconocer que
los trabajadores agrarios no siempre viven en núcleos urbanos, sino que pueden
construir sus habitaciones en terrenos propios, aledaños a su zona de trabajo,
y además que ante la falta de un empelo agropecuario pueden desarrollar una
actividad diferente en pequeños terrenos aptos para ello.
Por tanto, las excepciones a la
prohibición de parcelar la tierra en extensión menor a las Unidades Agrícolas
familiares se avienen a los postulados constitucionales, pues no sólo responden
a lo altos intereses públicos o sociales de impedir la concentración de la
propiedad o la desagregación antieconómica que genera el minifundio
improductivo, sino que también reflejan el diseño de una estrategia global del
desarrollo rural que el Constituyente configuró como el cometido estatal
destinado a lograr el crecimiento del sector campesino y, consecuencialmente,
un mejoramiento sustancial de la calidad de vida de la población rural,
permitiendo garantizar el acceso progresivo a la propiedad dentro de una
justicia social, democrática y participativa.
Finalmente, es de anotar que la
competencia del legislador para regular lo concerniente a las parcelaciones
rurales y establecer las excepciones a su fraccionamiento  había sido analizada
con anterioridad por esta Corte en la Sentencia C-223 de 1994, en la cual
declaró la exequibilidad del artículo 87 de la Ley 135 de 1961 que establecía
la extensión superficiaria mínima de los fundos rurales prohibiendo su división
material.
En aquella ocasión la Corte sentó la
siguiente doctrina que se transcribe in extenso:
“El artículo 58
de la Constitución garantiza el derecho de propiedad y los demás derechos
adquiridos con arreglo a las leyes civiles.
“Esa garantía no
es, sin embargo, absoluta. La misma norma constitucional señala que la propiedad
es función social que implica obligaciones. El artículo 1º subraya que uno de
los fundamentos del Estado colombiano es la prevalencia del interés general y
ese principio es desarrollado por el artículo 58 al afirmar que cuando de la
aplicación de una ley expedida por motivo de utilidad pública o interés social
resultaren en conflicto los derechos de los particulares con la necesidad por
ella reconocida, el interés privado deberá ceder al interés público o social.
“La propiedad
está sometida entonces a las restricciones y limitaciones que el legislador
juzgue necesario introducir en aras del superior beneficio de la comunidad. En
cuanto atañe concretamente a la propiedad rural, la explotación de la tierra
tiene que beneficiar a la comunidad, puesto que dentro de la concepción
constitucional de este derecho, no se puede entender ni aplicar en exclusivo y
egoísta beneficio personal del propietario.
“Así, encajan
perfectamente dentro del ordenamiento constitucional, mientras sean razonables
y consulten la prevalencia del interés general, aquellas disposiciones de la
ley mediante las cuales se establecen requisitos mínimos sobre productividad de
la tierra, por cuanto ello corresponde a la función social.
“De acuerdo con
el artículo 1º de la Ley 135 de 1961, con el que necesariamente debe vincularse
la interpretación de la norma atacada, dicho estatuto se inspiró en el
principio del bien común y en la necesidad de extender a sectores cada vez más
numerosos de la población rural colombiana el ejercicio del derecho de
propiedad, armonizándolo en su conservación y uso con el interés social.
“Según la norma,
la ley tiene por objeto:
"Primero.
Reformar la estructura social agraria por medio de procedimientos enderezados a
eliminar y prevenir la inequitativa concentración de la propiedad rústica o su
fraccionamiento antieconómico; reconstruir adecuadas unidades de explotación en
las zonas de minifundio y dotar de tierras a los que no las posean, con
preferencia para quienes hayan de conducir directamente su explotación e
incorporar a ésta su trabajo personal.
“Segundo.
Fomentar la adecuada explotación económica de tierras incultas o
deficientemente utilizadas, de acuerdo con programas que provean su
distribución ordenada y racional aprovechamiento.
“Tercero. Acrecer
el volumen global de la producción agrícola y ganadera en armonía con el
desarrollo de los otros sectores económicos; aumentar la productividad de las
explotaciones por la aplicación de técnicas apropiadas y procurar que las tierras
se utilicen de la manera que mejor convenga a su ubicación y características.
“Cuarto. Crear
condiciones bajo las cuales los pequeños arrendatarios y aparceros gocen de
mejores garantías, y tanto ellos como los asalariados agrícolas tengan más
fácil acceso a la propiedad de la tierra.
“Quinto. Elevar
el nivel de la vida de la población campesina, como consecuencia de las medidas
ya indicadas y también por la coordinación y fomento de los servicios
relacionados con la asistencia técnica, el crédito agrícola, la vivienda, la
organización de los mercados, la salud y la seguridad social, el almacenamiento
y conservación de los productos y el fomento de las cooperativas.
“Sexto. Asegurar
la conservación, defensa, mejoramiento y adecuada utilización de los recursos
naturales".
“Como se observa,
era prioritario, en el criterio del legislador, erradicar la inequitativa
distribución de la tierra y establecer normas encaminadas a corregir
distorsiones tales como el latifundio y el minifundio, el primero por implicar
injusta concentración de la riqueza y el segundo por hacer imposible la
adecuada explotación económica de los predios rurales, toda vez que ella
necesita de una porción de tierra suficiente para que se desarrolle de manera
eficiente y real la actividad productiva.
“El mismo
artículo 1º señaló en su inciso último que los fines en él enumerados habrían
de servir de guía para la reglamentación, interpretación y ejecución de la ley.
“Es precisamente
el aspecto anotado el que explica la consagración de disposiciones como la
demandada, de cuyo texto surge el propósito que la anima: impedir que la tierra
dedicada a la agricultura se fraccione indefinidamente, en términos tales que
cada una de las fracciones resulte completamente improductiva y, por tanto, inepta
para el fin que le es propio según los criterios que inspiraron la legislación
agraria.
“La función de
establecer el tope máximo en la división material de la tierra compete al
legislador, el cual la debe cumplir atendiendo a los principios constitucionales
y, en esta materia específica, el de la función social de la propiedad. En
ejercicio de esta atribución la ley fijó tal límite en una extensión
superficiaria no inferior a tres (3) hectáreas.
“El precepto
legal en estudio no puede interpretarse correctamente si se lo considera
aislado del artículo que consagra las excepciones a su mandato, es decir, el 88
de la ley.
“Consagra esta
norma las siguientes salvedades a la limitante establecida por el artículo
impugnado:
“a) Las
donaciones que el propietario de un predio de mayor extensión haga con destino
a habitaciones campesinas y pequeñas explotaciones anexas;
“b) Los actos o
contratos por virtud de los cuales se constituyan propiedades de superficie
menor a la señalada para un fin principal distinto a la explotación agrícola;
“c) Los que
constituyan propiedades que por sus condiciones especiales sea el caso de
considerar, a pesar de su reducida extensión, como "unidades agrícolas
familiares", conforme a la definición contenida en el artículo 50;
“d) Las
sentencias que declaren la prescripción adquisitiva de dominio por virtud de
una posesión iniciada antes de la fecha de la Ley, y las que reconozcan otro
derecho igualmente nacido con anterioridad a ella.
“Estas previsiones
quitan al precepto su carácter absoluto, es decir, atemperan su rigor, haciendo posible la
división material en condiciones distintas a las que él establece cuando así lo
justifican las situaciones jurídicas enunciadas, sobre la base de que en la respectiva
escritura pública se deje constancia de cualquiera de ellas y se hayan cumplido
los requisitos especialmente exigidos para los literales b) y c) transcritos
(respectivamente, destinación efectiva del terreno al fin señalado en el
contrato y protocolización de la aprobación dada al contrato o al proyecto de
fraccionamiento por parte del INCORA o de las entidades en las cuales éste
delegue esa función).
“Como lo señala
el Procurador General en su concepto, las excepciones que prescribe el artículo
88 desvirtúan por sí solas las apreciaciones del actor pues hacen racional la
aplicación del artículo acusado.
“A lo anterior
debe añadirse que el acceso progresivo de los trabajadores agrarios a la
propiedad de la tierra, garantizado en el artículo 64 de la Constitución, no
tendría razón de ser si esa propiedad fuera improductiva o inútil para quien
accede a ella y para la colectividad.
“Por otra parte,
según el artículo 65 de la Carta, la producción de alimentos gozará de la
especial protección del Estado, el cual tendrá a su cargo todas aquellas
políticas enderezadas al incremento de la productividad.
“Recuérdese,
además, que según el artículo 334 de la Constitución, la dirección general de
la economía estará a cargo del Estado, el cual deberá intervenir por mandato de
la ley, entre otras cosas, en el uso del suelo, para racionalizar la economía y
con el fin de conseguir el mejoramiento de la calidad de vida de los
habitantes, la distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios
del desarrollo, así como para promover la productividad, la competitividad y el
desarrollo armónico de las regiones.
“Por otra parte,
no es cierto que el artículo impugnado desconozca el principio de igualdad.
“En efecto, como
lo ha repetido la Corte, una adecuada interpretación de dicho postulado implica
el reconocimiento de que no todas las situaciones son idénticas. Puede así el
Estado, sin vulnerar la igualdad y, por el contrario, realizándola, dar trato
diferente a hipótesis diversas. Tal es el caso de la propiedad rural frente a
la urbana, ya que una y otra no pueden ser consideradas bajo los mismos
criterios económicos ni sociales, ni reguladas de manera exacta desde el punto
de vista jurídico. Así, no puede partir del mismo supuesto para establecer los
criterios sobre extensión superficiaria mínima de un predio, independientemente
de que esté ubicado en el campo o la ciudad, pues bien es sabido que el primero
tiene por destinación preponderante la explotación agrícola y ganadera, cuya
eficiencia se debe garantizar, lo que no acontece en el caso del segundo”. (subrayas fuera  de texto)
5.  Las excepciones a la
prohibición de subdividir las –UAF- no desconocen la competencia constitucional
de los Concejos para regular el uso del suelo
Habiéndose establecido que la creación de
las Unidades Agrícolas Familiares es expresión del deber del Estado de promover
el acceso progresivo a la propiedad de la tierra de los trabajadores agrarios,
y que las limitaciones a su fraccionamiento son trasunto de la competencia
constitucional del legislador para regular la función social de la propiedad
(art. 58 de la C.P.), y dictar normas sobre apropiación o adjudicación y
recuperación de tierras baldías (artículo 150-18 Superior), fuerza concluir que
con la norma acusada no se vulnera la autonomía de los entes territoriales y,
por ende, la competencia de los Concejos para regular los usos del suelo y
vigilar y controlar las actividades relacionadas con la construcción y
enajenación de inmuebles destinados a vivienda.
En efecto, las excepciones a la
prohibición de fraccionar las Unidades Agrícolas Familiares son manifestación
de la facultad del legislador para establecer el tope máximo en la división de
la tierra atendiendo los principios constitucionales y, particularmente,  la
función social de la propiedad. En ejercicio de esta atribución la ley fijó tal
límite en el concepto técnico de la Unidad Agrícola Familiar, determinando en
una forma más realista la unidad de explotación adecuada, por cuanto la
extensión superficiaria se establece ahora teniendo en consideración las
condiciones agroecológicas de la zona, como las clases de suelo y la ubicación
respecto a los centros de mercadeo.
Por su parte, la función de los Concejos
para regular los usos del suelo en los límites de su territorio guarda relación
con el ordenamiento territorial, cuyo fundamento constitucional se encuentra en
los artículos 49, 51, 52 y 79 de la Constitución que, en su orden, garantizan
el derecho a la vivienda digna, a la salud y saneamiento ambiental, a la
recreación, al ambiente sano y al espacio público.
En desarrollo de estos preceptos
constitucionales, el legislador expidió la Ley 388 de 1997 denominada “Ley
de Desarrollo Territorial”, cuya finalidad principal es actualizar la base
legislativa para el manejo de los asuntos urbanos en el territorio colombiano,
sin olvidar su interdependencia con los aspectos rurales y regionales. Es por
ello que los contenidos normativos de la ley están orientados a la
planificación y gestión de los centros urbanos a fin de que cumplan su función
social, sin dejar de lado la interrelación que debe existir con las zonas
rurales y el contexto regional y nacional.
Esta Corporación ha precisado que el
ordenamiento territorial tiene como función definir de manera democrática,
participativa, racional y planificada, el uso y desarrollo de un determinado
territorio de acuerdo a parámetros y orientaciones de orden demográfico,
urbanístico, rural, ecológico, biofísico, sociológico, económico y cultural, y
que involucran una gran interrelación y articulación entre los miembros de la
sociedad y su entorno cultural y natural, por consiguiente, son innumerables
las tensiones que subyacen a su regulación y los extremos que deben ponderarse
y resolverse justa y equilibradamente.[2]
Igualmente, esta Corte ha señalado que el plan de ordenamiento territorial es
el instrumento básico para ordenar el territorio municipal, puesto que define a
largo y mediano plazo un modelo de organización y racionalización.[3]
En virtud de lo anterior, puede afirmarse
que en los planes y programas de desarrollo económico y social y de obras
públicas de los municipios se deben  definir las acciones urbanísticas del
municipio o del distrito, según el caso, incluyendo las necesarias previsiones
respecto de las zonas rurales de sus respectivos territorios, las cuales no
pueden desconocer las disposiciones constitucionales  que  habilitan al
legislador para regular la función social de la propiedad agraria y para dictar
normas sobre recuperación y adjudicación de tierras baldías.[4]
Ciertamente, el artículo 313-7 de la
Carta, que el actor cita como infringido, es diáfano al disponer que la
competencia de los Concejos para reglamentar el uso del suelo y controlar y
vigilar las actividades relacionadas con la construcción y enajenación de
inmuebles destinados a vivienda, debe ser ejercida  “dentro de los límites
que fije la ley”.
Es así como la Ley 388 de 1997, al
definir el componente rural de los planes de ordenamiento territorial como el
instrumento que garantiza la adecuada interacción entre los asentamientos
rurales y la cabecera municipal, la conveniente utilización del suelo rural y
las actuaciones públicas tendientes a suministrar la infraestructura y el
equipamiento básico para los servicios de los pobladores rurales, dispone que
para tales efectos  se deben tener en cuenta las normas para la parcelación de
predios rurales destinados a vivienda campestre, establecidas en  la
legislación agraria y ambiental.
El artículo 14 de la Ley 388 de 1997,
dispone:
“ARTICULO 14.
COMPONENTE RURAL DEL PLAN DE ORDENAMIENTO. El componente rural del plan de ordenamiento territorial
es un instrumento para garantizar la adecuada interacción entre los
asentamientos rurales y la cabecera municipal, la conveniente utilización del
suelo rural y las actuaciones públicas tendientes al suministro de
infraestructuras y equipamientos básicos para el servicio de los pobladores
rurales. Este componente deberá contener por lo menos:
1.
Las políticas de mediano y corto plazo sobre ocupación del suelo en relación
con los asentamientos humanos localizados en estas áreas.
2. El
señalamiento de las condiciones de protección, conservación y mejoramiento de
las zonas de producción agropecuaria, forestal o minera.
3. La
delimitación de las áreas de conservación y protección de los recursos
naturales, paisajísticos, geográficos y ambientales, incluyendo las áreas de
amenazas y riesgos, o que formen parte de los sistemas de provisión de los
servicios públicos domiciliarios o de disposición final de desechos sólidos o
líquidos.
4. La
localización y dimensionamiento de las zonas determinadas como suburbanas, con
precisión de las intensidades máximas de ocupación y usos admitidos, las cuales
deberán adoptarse teniendo en cuenta su carácter de ocupación en baja densidad,
de acuerdo con las posibilidades de suministro de servicios de agua potable y
saneamiento, en armonía con las normas de conservación y protección de recursos
naturales y medio ambiente.
5. La
identificación de los centros poblados rurales y la adopción de las previsiones
necesarias para orientar la ocupación de sus suelos y la adecuada dotación de
infraestructura de servicios básicos y de equipamiento social.
6. La
determinación de los sistemas de aprovisionamiento de los servicios de agua
potable y saneamiento básico de las zonas rurales a corto y mediano plazo y la
localización prevista para los equipamientos de salud y educación.
7.
La expedición de normas para la parcelación de predios rurales destinados a
vivienda campestre, las cuales deberán tener en cuenta la legislación agraria y
ambiental.”
Se subraya
Quiere decir lo anterior que en materia
de regulación del territorio en el sector rural el plan de ordenamiento
territorial no puede ignorar las previsiones legales de la Ley 160 de 1994
referentes a las parcelaciones de tierra con destino a las labores
agropecuarias, puesto que el artículo 14 numeral 7 de la Ley 388 de 1997
expresamente establece que las normas para la parcelación de predios rurales
destinados a vivienda campestre deben tener en cuenta la legislación agraria y
ambiental.
Así, contrariamente a lo argumentado por
el actor lo dispuesto en la norma acusada no es excluyente de lo contemplado en
los planes de ordenamiento territorial en relación con el suelo rural; por el
contrario, como se precisó con anterioridad, las disposiciones de los planes de
ordenamiento territorial deben tener siempre presente las normas agrarias y,
por ende, los Concejos municipales al aprobar el componente rural de los
respectivos planes deben observar las disposiciones y objetivos de ésta.
Por lo anterior y en total acuerdo con el
concepto del señor Procurador General de la Nación  la Corte considera que los
preceptos constitucionales que se refieren al ordenamiento territorial de los
municipios no pueden ser desarrollados sin tener en cuenta las disposiciones
superiores que garantizan el acceso de los trabajadores rurales a la tierra y
facilitan el desarrollo agroeconómico del país, y facultan al legislador para
regular el uso de la propiedad agrícola.
En consecuencia, en ejercicio de la
atribución del artículo 313-7 Superior los Concejos cuando elaboran el
componente rural de sus planes de ordenamiento territorial no pueden desconocer
las normas de la Ley 160 de 1994, relacionadas con la definición y extensión de
Unidades Agrícolas Familiares.
Por lo expuesto, la Corte declarará la
exequibilidad del artículo 45 de la ley 160 de 1994,  en relación con los
cargos analizados en esta providencia.
VII. DECISIÓN
Con fundamento en las consideraciones
expuestas, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE.
Declarar EXEQUIBLE el artículo 45
de la Ley 160 de 1994, en relación con los cargos analizados en esta sentencia.
Cópiese, notifíquese, comuníquese,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el
expediente.
ALFREDO
BELTRÁN SIERRA
Presidente
JAIME
ARAUJO RENTERIA
Magistrado
MANUEL
JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME
CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO
ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO
GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
EDUARDO
MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
ALVARO
TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA
INES VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA
VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria
General
LA SUSCRITA SECRETARIA GENERAL DE LA
CORTE CONSTITUCIONAL
HACE
CONSTAR:
Que el H. Magistrado doctor Luis Eduardo
Montealegre Lynett, no firma la presente sentencia por cuanto presentó excusa,
la cual fue debidamente autorizada por la Sala Plena.
MARTHA
VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria
General
[1] Sentencia C-021 de 1994
[2] Corte Constitucional, Sentencia C- 795 de 2000, M.P. Dr. Eduardo
Cifuentes Muñoz
[3] Corte Constitucional, Sentencia C- 051 de 2001, M.P. Dr. José
Gregorio Hernández Galindo
[4]  C.P. art. 150-18