C-453-02
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
C-453/02
UNIDAD NORMATIVA-Procedencia excepcional
SISTEMA GENERAL
DE RIESGOS PROFESIONALES-Ambito
de acción
RIESGOS
PROFESIONALES-Alcance
conceptual
TEORIA DEL RIESGO
CREADO-Responsabilidad
objetiva del empleador
ADMINISTRADORA DE
RIESGOS PROFESIONALES-Finalidad
ACCIDENTE DE
TRABAJO-Siniestro con
causa o con ocasión de actividad laboral/ACCIDENTE DE TRABAJO-Desarrollo
de actividad laboral
ACCIDENTE DE
TRABAJO-Traslado de
trabajador desde residencia cuando transporte lo suministre empleador
JUICIO DE
IGUALDAD EN MATERIA DE ACCIDENTE DE TRABAJO-Cubrimiento cuando transporte lo suministre empleador
ACCIDENTE
PROFESIONAL-Asunción por
suministro de transporte por empleador
Si se advierte que el sistema de
riesgos profesionales  se basa en  la teoría del riesgo creado, es lógico que
cuando el transporte lo suministra el empleador, el accidente  que se produzca
se califique de profesional por cuanto  en esa circunstancia se produce una
especie de prolongación de la empresa, en la que  el trabajador, como
subordinado,  está sometido a las condiciones que se le fijen para su
transporte entre el sitio de trabajo y su residencia, razón por la que será el
empleador el llamado a responder por los perjuicios que se llegaren a causar.
Téngase en cuenta que en este caso  el empleador determina y controla las
condiciones en las que se realiza el transporte, es decir que puede controlar o
al menos circunscribir el riesgo que crea,  en tanto que cuando  el trabajador
se transporta por sus propios medios ninguno de estos elementos se encuentra
bajo su control.
SISTEMA
GENERAL DE RIESGOS PROFESIONALES-Viabilidad
financiera
SISTEMA
GENERAL DE RIESGOS PROFESIONALES-Esquema de
aseguramiento
SISTEMA
INTEGRAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN REGIMEN DE RIESGOS PROFESIONALES
ACCIDENTE
DE TRABAJO-Trayecto entre residencia y lugar de
trabajo o viceversa
ACCIDENTE
DE TRABAJO-Derogatoria de normatividad y ausencia
de violación de derechos adquiridos
DERECHOS
ADQUIRIDOS Y MERAS EXPECTATIVAS-Distinción
Como la Corte ha
destacado la jurisprudencia y la doctrina han diferenciado claramente los
derechos adquiridos de las simples expectativas, y coinciden en afirmar que los
primeros son intangibles y por tanto, el legislador al expedir la ley nueva no
los puede lesionar o desconocer. No sucede lo mismo con las denominadas
"expectativas", pues como su nombre lo indica, son apenas aquellas
probabilidades o esperanzas que se tienen de obtener algún día un derecho; en
consecuencia, pueden ser modificadas discrecionalmente por el legislador.
ACCIDENTE DE TRABAJO-Tránsito de legislación
DERECHOS ADQUIRIDOS EN NORMATIVIDAD LABORAL-No afectación por modificación y no
inmutabilidad de normas
Solamente son los derechos adquiridos y
no las meras expectativas los que no pueden ser  afectados por el Legislador
cuando en ejercicio de su potestad de configuración modifica la normatividad
laboral y que esta no puede considerarse inmutable a pesar de los cambios que
en esta materia sea necesario introducir, en atención al dinamismo de las
relaciones laborales y de las políticas sociales y económicas.
ACCIDENTE IN ITINERE EN DERECHO
A LA SEGURIDAD SOCIAL
SISTEMA INTEGRAL DE SEGURIDAD
SOCIAL-Accidente
de trabajador que se transporta por sus propios medios
SISTEMA GENERAL DE PENSIONES
LEGALES EN ACCIDENTE IN ITINERE
Referencia:
expediente D-3806
Acción pública de inconstitucionalidad contra
el artículo 9 (parcial) del Decreto Ley 1295 de 1994 “por el cual se
determina la organización y administración del sistema general de riesgos
profesionales”
Actor: Amador
Lozano Rada
Magistrado Ponente:
Dr. ALVARO TAFUR GALVIS
Bogotá
D.C.,  doce (12) de junio de dos mil dos (2002).
La Sala
Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones
constitucionales y de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067
de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I.     ANTECEDENTES
En ejercicio
de la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Amador Lozano Rada
demandó el artículo 9 (parcial) del Decreto Ley 1295 de 1194 “por el cual se
determina la organización y administración del sistema general de riesgos
profesionales”
Mediante auto del 27
de noviembre de 2001, el Magistrado Ponente admitió la referida demanda una vez
verificado el cumplimiento de los requisitos exigidos en el artículo 2o. del
Decreto 2067 de 1991 “Por el cual se dicta el régimen procedimental de los
juicios y actuaciones que deban surtirse ante la Corte Constitucional”. Al proveer sobre
esa admisión, se ordenó fijar en lista las disposiciones acusadas en la
Secretaría General de la Corte, para garantizar la intervención ciudadana, así
mismo se dispuso enviar copia de la demanda al señor Procurador General de la
Nación, a fin de que rindiera el concepto de su competencia, y se ordenó
realizar las comunicaciones exigidas constitucional y legalmente.
Cumplidos los
trámites propios de los procesos de constitucionalidad, esta Corporación
procede a decidir acerca de la demanda en referencia.
II.    NORMA
DEMANDADA
A continuación, se transcribe el texto demandado
conforme a su publicación en el Diario Oficial Año CXXX No.41405 del 24 de
junio de 1994. Pág. 5. (se
subraya lo demandado)
“DECRETO
NUEMRO 1295 DE 1994
(junio 22)
por el cual
se determina la organización y administración del sistema general de riesgos
profesionales
El Ministro
de Gobierno de la República de Colombia, delegatario de funciones
presidenciales otorgadas mediante el decreto 1266 de 1994, en ejercicio de las
facultades extraordinarias conferidas por el numeral 11 del artículo 139 del la
Ley 100 de 1993
DECRETA:
(...)
CAPITULO II
RIESGOS
PROFESIONALES
DEFINICIONES
(...)
Artículo 9o. Accidente de Trabajo.
Es accidente de trabajo todo suceso
repentino que sobrevenga por causa o con  ocasión del trabajo, y que produzca
en el trabajador una lesión orgánica, una  perturbación funcional, una
invalidez o la muerte.
Es también accidente de trabajo aquel que
se produce durante la ejecución de  órdenes del empleador, o durante la
ejecución de una labor bajo su autoridad, aún  fuera del lugar y horas de
trabajo.
Igualmente se considera accidente de
trabajo el que se produzca durante el traslado de los trabajadores desde su
residencia a los lugares de trabajo o viceversa, cuando el transporte lo
suministre el empleador.
III.  LA
DEMANDA
El demandante
solicita la declaratoria de inconstitucionalidad de la expresión “cuando el
transporte lo suministre el empleador” contenida en el  artículo 9 del
Decreto Ley 1295 de 1994, por considerar que vulnera los artículos 13, 48 y 53
de la Constitución Política, basado en los argumentos que se resumen a
continuación.
Para el actor
la expresión controvertida establece una diferencia de trato que no tiene una
justificación objetiva y razonable, en tanto el mismo hecho  se califica como
accidente de trabajo para unos pocos[1],
mientras que para el resto de los trabajadores se considera  como accidente de
origen común.[2],
con lo que se discrimina a los trabajadores que eventualmente sufran un
accidente “cuando se trasladen de su residencia al trabajo o viceversa y que
no lo hagan en transporte suministrado por el empleador”.
Añade que el
legislador al crear el auxilio de transporte[3], admitió que el patrón suministrara
el transporte de manera gratuita  al trabajador,  directamente, o mediante la
cancelación de dicho auxilio, por lo que brindarle protección sólo a los
trabajadores trasportados  directamente por el empleador  es discriminatorio y
no toma en cuenta que el accidente producido durante el desplazamiento al lugar
de labores “siempre se consideró como accidente de trabajo”.
En este
sentido para el actor la norma desconoce  derechos adquiridos de los
trabajadores y al respecto recuerda que el  Decreto 2605 de 1989 que aprobó el
Acuerdo  N.047 del 19 de Octubre  de 1989  emanado del Consejo Nacional de
Seguros Sociales Obligatorios, reconoció como accidente de trabajo aquel
acaecido al trabajador en el trayecto entre su residencia y el lugar trabajo y
entre éste y  aquella, dentro de la hora y media anterior o posterior a la
jornada laboral sin importar el medio en el que se movilice.
Afirma
finalmente que la norma contraviene  al mandato constitucional (Arts. 48 y 53
C.P.) en relación con la garantía del derecho a la seguridad social[4] en el caso
de los trabajadores que sufren un accidente rumbo a su trabajo sin que el
transporte  les sea suministrado por el empleador y que por lo tanto no quedan
amparados por la norma en la que se contiene la expresión atacada.
IV     INTERVENCIONES
1.      Intervención
ciudadana
El ciudadano,
José Alvaro Gómez Parra, coadyuva la demanda presentada y además solicita que
esta Corporación haga unidad normativa con la expresión     “cuando el
transporte lo suministre la institución” contenida  en el artículo 31  del
Decreto 1796 del 14 de septiembre de 2000[5], basado en las consideraciones que se
resumen a continuación.
El coadyuvante
transcribe los artículos 38 a 40 de la ley 100 de 1993  relativos a la pensión
de invalidez por riesgo común y los compara con los artículos  46 a 48 del
Decreto Ley 1295 de 1994 sobre riesgos profesionales, y destaca la diferencia
en el monto de la prestación que se paga en cada caso.
Advierte así
mismo que la calificación de un hecho como accidente de trabajo o accidente de
origen común, acarrea no solamente consecuencias discriminatorias  en relación
con la indemnización que se recibe en cada caso  por el servidor,  sino también
en relación con “el derecho a pensión de sobrevivientes en caso de muerte
del trabajador”
Al respecto
hace las siguientes comparaciones :
“Indemnización
para accidentes de régimen común o en servicio pero no por causa ni razón del
mismo igual de 1 a 36 salarios mensuales.
En el caso
de ser accidente de trabajo la indemnización se aumenta en la mitad es decir 1
+ 0.5 = 1.5 o hasta 54 Salarios Mensual. (sic) (...)
“En caso de
muerte del trabajador se están constituyendo grandes diferencias por la
calificación:
B.1.  Así por
la muerte de un oficial, suboficial o agente en accidente de trabajo y que haya
trabajado más de 12 años tiene derecho a ½ pensión
B.2.  En el
caso del nivel ejecutivo si se trata de accidente de trabajo se concede ½
pensión en cualquier tiempo, mientras que si es accidente de riesgo común el
derecho a la pensión de sobrevivientes se adquiere cuando haya laborado más de
12 años.”
2.      Ministerio
de Hacienda y Crédito Público
La
representante del Ministerio de Hacienda y Crédito Público se  opone a las
pretensiones del actor  y solicita la declaratoria de exequibilidad de la
norma  atacada con base en los argumentos que a continuación se sintetizan.
Afirma que en
el presente caso se está frente a  dos situaciones de hecho  claramente
distintas. Una es la situación del servidor cuyo  empleador resuelve asumir  el
transporte de sus trabajadores, “situación que no le es forzosa ni forma
parte de sus obligaciones”,  y otra muy distinta, que de hecho es  la más
común, la del servidor  que asume directamente su traslado  hasta el lugar de
trabajo.
Tomando en
cuenta  los principios que rigen el sistema de riesgos profesionales, a los que
alude en detalle, afirma que la disposición demandada  obedece a criterios
objetivos y razonables acordes con la filosofía de dicho sistema. En este
sentido afirma que pretender responsabilizar al empleador de unos riesgos que
él no crea y sobre los cuales no tiene control alguno, tal y como sucede cuando
el trabajador asume el traslado de su residencia a su lugar de labores,
contravendría totalmente el esquema de aseguramiento  establecido por el
Legislador  en este campo.
Recuerda al
respecto que cuando el trabajador se transporta por sus propios medios  la
eventual contingencia tiene origen en la actividad de traslado de personas, de
por sí peligrosa, y no con ocasión de la relación laboral, sin que el empleador
tenga ninguna incidencia en las circunstancias del traslado, mientras que en el
caso en que el empleador  sea quien suministre el transporte, éste tiene
dominio sobre el vehículo, su mantenimiento, el conductor y demás factores que
determinan el riesgo.
Advierte
además que bajo los actuales parámetros del esquema de aseguramiento en el que
opera el régimen, las administradoras de riesgos profesionales -ARP- no pueden
asumir las contingencias derivadas de los accidentes que se producen cuando el
transporte no lo suministra el empleador. Afirma al respecto que  el valor de
la cotización o prima en esas circunstancias, además de ser insuficiente, sería
imposible de calcular, en tanto se encontraría  sujeto a variables
completamente ajenas al control de los empleadores y de los administradores del
sistema.
Indica que lo
anterior no significa que la contingencia de los trabajadores que sufren un accidente
en el momento de su traslado y cuyo transporte no lo suministre el empleador,
no esté cubierta actualmente, pues en caso de presentarse se generan las
prestaciones propias de los Subsistemas de Salud y de Pensiones a que haya
lugar. Afirma al respecto que “el sistema de seguridad social es un todo
armónico  y las contingencias según su origen  son cubiertas por uno  u otro de
los Subsistemas, lo cual ha sido regulado y calculado buscando mantener el
equilibrio  financiero en cada uno de ellos”.
En relación
con el Decreto 2605 de 1989 invocado por el demandante, afirma que dicha norma,
hoy derogada, no tenía un carácter general sino “exceptivo” en tanto solo era
aplicable a los “funcionarios de Seguridad Social del Instituto de los
Seguros Sociales”.
Observa además
que el planteamiento del demandante  sobre este punto parte de una   confusión
acerca del  significado de la noción de derecho adquirido que no puede
equipararse a las meras expectativas. Al respecto transcribe extensos apartes
de la  jurisprudencia constitucional en la materia[6],  para
concluir  que las normas que en el pasado regularon  el tema de los riesgos
profesionales  bien podían ser modificadas por normas posteriores, tal como
sucedió con el Decreto Ley 1295 de 1994 acusado, sin que con ello se violaran
derechos adquiridos de los trabajadores.
3.      Ministerio
de Salud
El
representante del  Ministerio de Salud solicita  la declaratoria de
constitucionalidad de la norma acusada y  para el  efecto expone los argumentos
que se resumen a continuación.
Señala que los
derechos a la salud y a la seguridad social, “son derechos prestacionales
propiamente dichos que para su efectividad requieren normas presupuestales,
procedimiento y organización, que viabilizan y optimizan la eficacia del
servicio público y que sirven además para mantener el equilibrio del sistema.”
Advierte que
basta confrontar los argumentos de la demanda con la jurisprudencia
constitucional en la materia[7]
para concluir que en este caso no  se produce ninguna vulneración del derecho a
la igualdad.
Indica
finalmente que solo cuando el patrono  suministra el transporte  se puede
entender que hay una prolongación  del lugar de trabajo  que justifica  que lo
que ocurra en esa circunstancia pueda calificarse como  accidente de trabajo.
4.      Federación
de Aseguradores Colombianos –FASECOLDA-
El doctor
Manuel Guillermo Rueda Serrano en su calidad de representante legal de la
Federación de Aseguradores Colombianos –FASECOLDA-, controvierte los argumentos
de la demanda, en los términos que a continuación se sintetizan.
Afirma que la
noción de accidente de trabajo obedece  a un desarrollo  doctrinal y
jurisprudencial que desde la  expedición de las leyes 6 de 1945,  64  y 90 de
1946, y del Código Sustantivo del Trabajo  ha girado en torno del concepto de
responsabilidad objetiva del patrono[8].
Recuerda que
en la norma atacada  se acoge la teoría del riesgo creado,  de acuerdo con la
cual quien desarrolla una actividad y se beneficia de ella es quien debe
responder por los daños que esta cause,  por lo que en su concepto no es
posible que el Legislador califique como accidente de trabajo la hipótesis
señalada por el demandante, ya que en ese caso el empleador no crea el riesgo y
el siniestro no se origina por “causa u ocasión de las actividades de las
cuales recibe lucro el empleador”
Frente al
argumento planteado en la demanda, según el cual los trabajadores que reciben
el denominado “auxilio de transporte” deben ser cubiertos por el sistema
de riesgos profesionales en caso de accidente en el traslado entre su
residencia y  su sitio de labores,  considera que dicho beneficio es un
subsidio que se cancela en dinero y como tal no implica subordinación o generación
de algún tipo de riesgo.
En cuanto al
análisis de igualdad propuesto, advierte que los supuestos de hecho que el
actor compara para luego deducir la discriminación alegada, son completamente
diferentes y, en consecuencia, no hay lugar a predicar la vulneración de este
principio constitucional.
Explica que lo
anterior no significa que si el siniestro ocurre cuando el empleador no
suministra el transporte, el trabajador quede sin protección, ya que en virtud
del contrato de trabajo debe obligatoriamente estar afiliado a los sistemas de
seguridad social en salud y pensiones, los cuales cubren las prestaciones
asistenciales y económicas de los accidentes calificados como comunes.
Sobre el cargo
relacionado con el supuesto desconocimiento de derechos adquiridos, el
interviniente asegura que el demandante confunde dicho concepto con las meras
expectativas, y por ello no advierte que la norma enjuiciada necesariamente
respeta las situaciones jurídicas consolidadas bajo el régimen anterior.[9]
V.      CONCEPTO
DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
El señor
Procurador General de la Nación, mediante concepto  No. 2791 del 4 de febrero
de 2002 solicita la declaratoria de exequibilidad de la norma atacada basado en
las consideraciones  que se resumen a continuación.
Asegura que la
expresión acusada no genera la discriminación que el actor plantea, pues se
trata de situaciones de hecho diferentes que el legislador ha decidido regular
en regímenes jurídicos también diferentes.[10]
Explica que
cuando el empleador  asume el transporte  de sus trabajadores, se hace
responsable de las condiciones de seguridad en que éste se lleva a cabo  y del
cubrimiento de los riesgos que así se generan,  responsabilidad que no puede
serle exigida cuando no es él quien proporciona directamente el servicio
aludido.
Cuando el
trabajador se traslada por sus propios medios, bien sea en un vehículo propio,
o como usuario del transporte público, lo hace en circunstancias en las que el
patrono no interviene y no puede entonces exigírsele velar por las condiciones
y los riesgos generados con el traslado, ya que no es posible deducir en ese
caso un vínculo derivado de la relación laboral.
La vista
fiscal hace énfasis en que de acuerdo con la legislación vigente  el
fundamento  de la indemnización  por los daños que sufra el trabajador  como
consecuencia de un accidente de trabajo, lo constituye el hecho  de que el
riesgo sea creado por el empleador, circunstancia que solamente se da cuando
éste suministra directamente el servicio de transporte.
Con base en lo
anterior, el jefe de Ministerio Público concluye que la norma enjuiciada se
ajusta a la Constitución Política pues  en manera alguna vulnera el derecho a
la igualdad.
VI.    CONSIDERACIONES
Y FUNDAMENTOS
1.
Competencia
De
conformidad con lo dispuesto en el numeral 5  del artículo 241, de la Carta
Política, la Corte Constitucional es competente para conocer y decidir,
definitivamente, sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia.
2. La materia
sujeta a examen
Para el
demandante la expresión “cuando el transporte lo suministre el empleador”
atacada establece una diferencia de trato  sin justificación objetiva y
razonable que vulnera el principio de igualdad (art. 13 C.P.), al tiempo que
desconoce derechos adquiridos y  la garantía del derecho a la seguridad social  y  a la ampliación
de su cobertura para todos los trabajadores (arts.
48  y 53 C.P.).
Quien
coadyuva la demanda solicita que la Corporación haga unidad normativa  con la
expresión  “cuando el transporte lo suministre la Institución” contenida
en  el Decreto Ley 1716 de 2000, tomando en cuenta que con ella  se generan
consecuencias discriminatorias  no solo en relación con la indemnización que
se recibe en caso de accidente,  sino también  respecto del derecho a pensión
de sobrevivientes en caso de muerte del trabajador.
Los
intervinientes unánimemente solicitan la declaratoria de exequibilidad de la
norma impugnada  y hacen énfasis en que  en el presente caso el demandante, al
tiempo que desconoce los principios que rigen el sistema de riesgos
profesionales, pretende equiparar situaciones de hecho  completamente
diferentes, lo que hace que en manera alguna se pueda vulnerar el principio de
igualdad.
Advierten
igualmente que el demandante confunde la noción de derechos adquiridos con las
simples expectativas y que las normas que en el pasado regularon  el tema de
los riesgos profesionales bien podían  ser modificadas por normas posteriores
sin que ello en si mismo signifique vulneración  de los  derechos de los
trabajadores.
Finalmente
coinciden en afirmar que la definición que de accidente de trabajo hace la
norma acusada no comporta que se dejen desprotegidos los trabajadores  a
quienes el empleador no suministra el transporte  y sufren un accidente, pues
en relación con ellos operan los otros regímenes -de  salud y pensiones- que
integran el sistema integral de seguridad social que permiten el cubrimiento
del denominado riesgo común.
El señor
Procurador General de la Nación  solicita igualmente la declaratoria de
exequibilidad de la expresión acusada  basado en el hecho de que con ella no se
vulnera el principio de igualdad, en tanto se está en presencia de situaciones
de  hecho diferentes que el legislador decidió  regular en regímenes jurídicos
también diferentes.  Así mismo afirma que  el fundamento  de la indemnización  por los daños que
sufra el trabajador  como consecuencia de un accidente de trabajo, lo
constituye el hecho  de que el riesgo sea creado por el empleador,
circunstancia que solamente se da cuando éste suministra directamente el
servicio de transporte.
Corresponde
en consecuencia a  la Corte  establecer  si  con  la expresión acusada que hace
parte de la definición  de accidente de trabajo se establece una diferencia de
trato contraria a la Carta (art. 13 C.P.) o si esta definición  atiende a
situaciones de hecho particulares que justifican que en ella se haga mención
solamente al caso  del accidente in itinere cuando el transporte lo
suministra el empleador.
La
Corporación deberá igualmente examinar si en el presente caso se vulneran
derechos adquiridos en materia laboral, así como también si asiste o no razón
al demandante cuando afirma que  con la expresión atacada se desconoce el
derecho a la garantía de seguridad social, para los trabajadores a quienes el
empleador no suministra el transporte y sufren un accidente (arts. 48 y 53
C.P.).
3.
Consideraciones preliminares
Previamente la Corte considera necesario hacer las
siguientes precisiones relativas a (i) la solicitud de unidad normativa, y (ii)
el sistema de riesgos profesionales en el régimen vigente de seguridad social y
el concepto de accidente de trabajo,  que resultan necesarias para el análisis
de los cargos planteados en la demanda.
3.1. Rechazo de
la solicitud de unidad normativa
El ciudadano que coadyuva la demanda solicita a esta
Corporación conformar  la unidad normativa entre las disposiciones acusadas y
la expresión “cuando el transporte lo suministre la institución” contenida en
el artículo 31[11] del Decreto Ley 1796 de 2000[12],  “por el cual  se regula la
evaluación  de la capacidad sicofísica y de la disminución de la capacidad
laboral, y aspectos  sobre incapacidades, indemnizaciones, pensión por
invalidez e informes administrativos por lesiones de los miembros de la Fuerza
Pública, alumnos de las escuelas de formación y sus equivalentes en la Policía
Nacional, personal civil al servicio  del Ministerio de Defensa Nacional  y de
las Fuerzas Militares y personal no uniformado de la Policía Nacional vinculado
con anterioridad  a la vigencia de la ley 100 de 1993”.
Al respecto
esta Corporación recuerda que la unidad normativa procede en relación
tanto con decisiones de inexequibilidad como de exequibilidad, pero ello
siempre de manera excepcional[13].
Así ha señalado la Corporación:
“(...) la Corte concluye que la unidad normativa es excepcional,
y sólo procede cuando ella es necesaria para evitar que un fallo sea inocuo, o
cuando ella es absolutamente indispensable para pronunciarse de fondo sobre un
contenido normativo que ha sido demandado en debida forma por un ciudadano. En
este último caso, es procedente que la sentencia integre la proposición
normativa y se extienda a aquellos otros aspectos normativos que sean de
forzoso análisis para que la Corporación pueda decidir de fondo el problema
planteado por los actores. Igualmente es legítimo que la Corte entre a estudiar
la regulación global de la cual forma parte la norma demandada, si tal
regulación aparece prima facie de una dudosa constitucionalidad”[14].
En el presente caso es claro que  la unidad
normativa no resulta indispensable para efectuar el análisis de
constitucionalidad de la expresión demandada del Decreto Ley 1295 de 1994.
Dicha expresión en si misma es plenamente
inteligible y la posibilidad de análisis de la misma  no depende de otras
regulaciones que se encuentren tan íntimamente ligadas con su contenido
jurídico que resulte imposible estudiar cabalmente su constitucionalidad sin
analizar aquellas[15].
Así mismo considera la Corte que la materia
regulada en el Decreto Ley 1796 de 2000 es específica para el caso de las
Fuerzas Armadas y de Policía y de su personal civil, mientras que las
disposiciones del Decreto Ley 1295 de 1994 acusado  se refieren  al sistema
general de riesgos profesionales, por lo que en relación con dicho decreto 1796
existen consideraciones particulares propias del ámbito en que este se aplica
que no podrían ser  objeto de análisis específico en el presente proceso.
Téngase en cuenta que en este campo la Corporación
ha hecho énfasis en la necesidad de respetar las reglas básicas del
procedimiento constitucional, con el fin de asegurar la efectividad de los
derechos de participación y permitir una deliberación institucionalizada en los
asuntos que son sometidos a su consideración[16].
En
este sentido entrar a efectuar el control propuesto por el coadyuvante en un
caso  en el que  ello no resulta indispensable para asegurar la eficacia del
control atribuido a la Corte, contravendría  dichas  reglas e impediría que se
diera la necesaria controversia constitucional entre el demandante, los
intervinientes en el proceso y el Procurador  General de la Nación, y llevaría
a la Corte a pronunciarse sobre cuestiones respecto de las cuales no ha habido
la necesaria participación pública previa[17].
Por ello esta Corporación no accederá a la solicitud
de quien coadyuva la demanda y no efectuará la unidad normativa  de las
disposiciones atacadas con la expresión aludida del  artículo 31 del Decreto
Ley 1796 de 2000.
3.2. El
sistema de riesgos profesionales en el régimen vigente  de seguridad social y
la noción de accidente de trabajo
En desarrollo del
derecho a la seguridad social (art. 48 C.P.) se expidió, por el Congreso de la
República, la Ley 100 de 1.993 “por la cual se crea el sistema de seguridad
social integral y se dictan otras disposiciones”, sistema que  en el
preámbulo de la ley  se define como “el conjunto de instituciones, normas y
procedimientos, de que disponen la persona y la comunidad para gozar de una
calidad de vida, mediante el cumplimiento progresivo de los planes y programas
que el Estado y la sociedad desarrollen para proporcionar la cobertura integral
de las contingencias, especialmente las que menoscaban la salud y la capacidad
económica, de los habitantes del territorio nacional, con el fin de lograr el
bienestar individual y la integración de la comunidad”.
Como componentes  de
dicho sistema integral el Legislador estableció los  regímenes generales  de
(i) pensiones  (ii) salud, (iii) riesgos profesionales y (iv) los servicios
sociales complementarios definidos en la misma ley.
En el Libro Tercero
de la Ley 100 de 1993, el legislador consignó algunas disposiciones
relacionadas con el Sistema general de riesgos profesionales[18], y en el artículo
139-11 de la misma,  facultó al Presidente de la República, por el término de
seis (6) meses, contados a partir de la publicación de la Ley, para dictar las
normas necesarias para organizar la administración de dicho sistema.
En ejercicio de esas facultades, el Presidente de la
República expidió el Decreto Ley 1295 de 1994, donde se dispone que el sistema
general de riesgos profesionales comprende “el conjunto de entidades públicas y
privadas, normas y procedimientos, destinados a prevenir, proteger y atender a
los trabajadores de los efectos de las enfermedades y los accidentes que puedan
ocurrirles con ocasión o como consecuencia del trabajo que desarrollan” (art.
1o).
El artículo 2 del Decreto fijó como objetivos del
sistema los siguientes:
a)
Establecer las
actividades de promoción y de prevención tendientes a mejorar las condiciones
de trabajo y salud de la población trabajadora, protegiéndola contra los
riesgos derivados de la organización del trabajo que puedan afectar la salud
individual o colectiva en los lugares de trabajo tales como los físicos,
químicos, biológicos, ergonómicos, psicosociales, de saneamiento y de
seguridad;
b)
Fijar las
prestaciones de atención de la salud de los trabajadores y las prestaciones
económicas por incapacidad temporal a que haya lugar frente a las contingencias
de accidente de trabajo y enfermedad profesional;
c)
Reconocer y pagar a
los afiliados las prestaciones económicas por incapacidad permanente parcial o
invalidez, que se deriven de las contingencias de accidente de trabajo o
enfermedad profesional y muerte de origen profesional, y
d)
Fortalecer las
actividades tendientes (sic) a establecer el origen de los accidentes de
trabajo y las enfermedades profesionales y el control de los agentes de riesgo
profesional"
El artículo 8 de dicho Decreto precisa que
constituyen riesgos profesionales  el accidente que se produce como
consecuencia directa  del trabajo o labor desempeñada, y la enfermedad que haya
sido catalogada como profesional por el Gobierno nacional.
Por su
parte el artículo 9 del que hace parte la expresión atacada  definió el
accidente de trabajo[19],
en tanto que el artículo 10  estableció algunas excepciones en las que se
enfatiza la necesaria relación directa del mismo con  el trabajo o labor
desempeñada[20].
De
acuerdo con el artículo 12  del Decreto  toda enfermedad o patología,
accidente o muerte  que no hayan sido  clasificados o calificados   como de
origen profesional  se consideran de origen común  y por tanto quedan sometidas
a los regímenes generales de salud y de pensiones establecidos en la Ley 100 de
1993.
Ahora bien, como lo recuerda el representante del
Ministerio de Hacienda y Crédito Público el Sistema de riesgos profesionales se
estructura a partir de la existencia de un riesgo creado por el empleador. El
Legislador acoge en esta materia  la teoría del riesgo creado  en la que no se
toma en cuenta la culpa del empleador  sino que se establece una
responsabilidad objetiva  por cuya virtud resulta obligado a reparar los
perjuicios  que sufre el trabajador  al desarrollar su labor en actividades  de
las que  el empresario obtiene un beneficio [21].
Actualmente  la Ley con el propósito de proteger a los
trabajadores  de las contingencias o daños que sufran  como consecuencia de la
relación laboral,  ha impuesto la obligación a los empleadores  de trasladar
ese riesgo a entidades especializadas  en su administración, mediando una
cotización a cargo exclusivamente del empleador[22]  y ha determinado
claramente  las prestaciones a las que tendrán derecho los trabajadores  que se
vean afectados por una contingencia de origen profesional[23].
En
ese orden de ideas las entidades Administradoras de Riesgos Profesionales, bajo
un esquema de aseguramiento,- en el que las cotizaciones o primas, que
el empleador  entrega al sistema por cada uno de los  trabajadores afiliados,
generan una mutualidad o fondo común, con el cual se financian las
prestaciones anotadas-,  deben   ocuparse de brindar a los trabajadores
la prestación  de los servicios de salud  que requieran, así como asumir  el
reconocimiento y pago oportuno  de las prestaciones económicas establecidas en
el Decreto Ley 1295 de 1994 –incapacidad temporal, incapacidad permanente
parcial, pensión de invalidez, pensión de sobrevivientes, auxilio funerario-,
al tiempo que  deben realizar actividades de prevención,  asesoría  y
evaluación de riesgos profesionales,  y promover y divulgar  programas de
medicina laboral,  higiene industrial,  salud ocupacional y seguridad industrial[24].
En lo que se refiere específicamente al accidente de
trabajo las hipótesis previstas en los artículos 9 y 10  del Decreto Ley 1295
de 1994 buscan proteger al trabajador de los siniestros ocurridos  “con
causa o con ocasión”  de las actividades laborales  de las que el empleador
obtiene provecho, actividades  que pueden ser desarrolladas, bien en el lugar
de trabajo o fuera de él o de las horas de trabajo  pero siempre  con la
intervención del empleador, que puede darse  a través de  ordenes (poder de
subordinación)  o mediante autorización de ciertas actividades (accidentes de
trabajo  por actividades deportivas  por cuenta o en representación  del
empleador), o por asumir  el transporte de sus trabajadores y el consecuente
riesgo que se deriva de él.
Hechas las anteriores precisiones, procede la Corte
a efectuar el análisis de los cargos planteados en la demanda.
4. El análisis
de los cargos
4.1.  La ausencia de violación del derecho a la
igualdad
Para el
demandante la expresión atacada establece un tratamiento discriminatorio que
vulnera la Constitución en cuanto define  como  accidente trabajo solamente a
aquel que  se produce  durante el traslado  de los trabajadores desde su
residencia  a los lugares de labor o viceversa,  cuando el transporte lo
suministra el empleador, mientras que el accidente ocurrido en las mismas
circunstancias, cuando el trabajador se desplaza por su cuenta, no recibe la
misma calificación.
La Corte al respecto constata que la
disposición acusada establece en este caso tratamiento diferente a situaciones
distintas, al tiempo que responde a los criterios establecidos por esta
Corporación para justificar la  diferenciación que el legislador hace en
ciertas circunstancias atendiendo elementos objetivos, razonables,
proporcionados y que estén acordes con una finalidad constitucional legítima.
En efecto, como ha dicho esta Corporación
en forma reiterada:
" (...)en
materia laboral es posible que puedan  existir regímenes jurídicos diferentes
que regulen diversos aspectos de la relación de trabajo entre los trabajadores
y los patronos o empleadores, sean estos oficiales o privados, sin que por
ello, en principio, pueda considerarse que por esa sola circunstancia se viole
el principio de igualdad.
En la realización
del juicio de igualdad es necesario establecer, cuáles son las situaciones o
supuestos que deben ser objeto de comparación, desde el punto de vista objetivo
o material y funcional, atendiendo todos los aspectos que sean relevantes en
las respectivas relaciones o circunstancias, con el fin de determinar qué es lo
igual que merece un trato igual y qué es lo divergente que exige, por
consiguiente, un trato diferenciado. Realizado esto, es preciso determinar si
el tratamiento que se dispensa en una situación concreta obedece o no a
criterios que sean objetivos, razonables, proporcionados y que estén acordes
con una finalidad constitucional legítima"[25].
Así, para el juicio de igualdad propuesto[26] lo
primero que ha de tenerse en cuenta es que la norma regula dos situaciones de
hecho diferentes, lo que justifica el trato diferencial refutado por el actor.
En efecto una primera situación se
configura por el evento en el que el empleador resuelve  asumir el transporte
de sus trabajadores, lo que implica  el dominio por su parte de las
circunstancias  de modo, tiempo y lugar en que este se realiza, y una segunda
en la que el trabajador por sus propios medios, bien sea en un vehículo de su
propiedad  o en un transporte público,  o en uno privado  acude al trabajo o regresa
de el, sin que en este último caso  el empleador tenga ningúna injerencia sobre
las condiciones en que dicho traslado se efectúa.
Es pues objetivamente una situación
diferente la que se plantea en cada caso, y ello bien podía ser tomado en
cuenta por el Legislador al establecer la definición de accidente de trabajo en
los términos señalados en el artículo censurado.
Si se advierte además que, como atrás
quedó explicado, el sistema de riesgos profesionales  se basa en  la teoría del
riesgo creado, es lógico que  cuando el transporte lo suministra el empleador,
el accidente  que se produzca se califique de profesional por cuanto  en esa
circunstancia se produce una especie de prolongación de la empresa, en la que
el trabajador, como subordinado,  está sometido a las condiciones que se le
fijen para su transporte entre el sitio de trabajo y su residencia, razón por
la que será el empleador el llamado a responder por los perjuicios que se
llegaren a causar.  Téngase en cuenta que en este caso  el empleador determina
y controla las condiciones en las que se realiza el transporte –elige el tipo
de vehículo y el conductor, establece las condiciones para su uso  y
mantenimiento, señala las rutas, horarios etc- es decir que puede controlar o
al menos circunscribir el riesgo que crea,  en tanto que cuando  el trabajador
se transporta por sus propios medios ninguno de estos elementos se encuentra
bajo su control.
Así las cosas  el que la disposición
demandada señale  como accidente de trabajo el que ocurra cuando el transporte
lo suministre el empleador, no obedece  entonces a  una  determinación
caprichosa o irrazonable del Legislador, sino que responde  a circunstancias
precisas que como se ha visto están ligadas a la posibilidad de establecer una
relación directa  entre el hecho acaecido y el riesgo creado por el empleador
al asumir el transporte de sus trabajadores.
Cabe recordar también  que la norma busca
una finalidad legítima, consistente en asegurar la viabilidad financiera del
sistema de riesgos profesionales. En este sentido no se debe olvidar que
contrariamente a lo que acontecía antes de la expedición de la Ley 100 de
1993,  en la actualidad cada uno de los regímenes que conforman el sistema
integral de seguridad social  cuenta con estructuras financieras
independientes  y debe ser capaz de responder por las contingencias  que debe
asumir, con base en las cotizaciones  que se pagan por cada uno de los riesgos
que atiende en cada caso el sistema.
El esquema de aseguramiento previsto por
el Legislador para el sistema de riesgos profesionales, supone que  la prima
que se cobra, que para el presente caso se denomina cotización, esté calculada
en proporción al riesgo que se asume. Ampliar como lo plantea el demandante la
cobertura del sistema  a una contingencia no prevista en los cálculos
actuariales correspondientes, que depende además de variables  ajenas al
control de  los empleadores y de los administradores del sistema implicaría
romper, -en los términos actuales de la ley-, el equilibrio financiero
estructurado en función de las características propias de los riesgos
profesionales definidos en los términos del artículo atacado.
Ahora bien no debe olvidarse finalmente
que  el  sistema integral  adoptado por el Legislador en  la Ley 100 de 1993 no
desconoce los derechos de los trabajadores que no quedan amparados por el
régimen de riesgos profesionales, pues  como más adelante se explica, estos se
encuentran cubiertos por los regímenes generales de salud y pensiones que
protegen al trabajador frente a los riesgos llamados comunes, los cuales tienen
sus propios esquemas de equilibrio financiero.
No asiste razón en consecuencia al demandante
en relación con la supuesta violación por la norma impugnada del principio de
igualdad (art. 13 C.P.) por lo que la Corte rechazará el cargo planteado en
este sentido.
4.2. La
derogatoria del Decreto 2605 de 1989 y la ausencia de violación  de derechos
adquiridos en esta materia.
Para el
demandante la expresión  acusada contraviene derechos adquiridos de los
trabajadores, los cuales deduce de la expedición del Decreto 2605 de 1989 que
aprobó el Acuerdo  N.047 del 19 de Octubre  de 1989  emanado del Consejo
Nacional de Seguros Sociales Obligatorios.
Dicho Decreto
reconoció en efecto como accidente de trabajo aquel acaecido al trabajador en
el trayecto entre su residencia y el lugar trabajo y entre éste y  aquella,
dentro de la hora y media anterior o posterior a la jornada laboral sin
importar el medio en el que se movilizara.
Cabe
precisar  que la disposición  se refería exclusivamente  a los funcionarios de
seguridad social  del Instituto de los Seguros Sociales y que la extensión  a
los demás afiliados  del régimen de seguros sociales obligatorios cuya
posibilidad  preveía el artículo 2° del Acuerdo señalado[27] nunca se
efectuó, y que  con la expedición de la ley 100 de 1993  y en particular  del
Decreto Ley  1295 de  1994,   dicho  Decreto 2605  de 1989 fue derogado[28].
Esta
circunstancia empero,  en manera alguna significó el desconocimiento  de los
derechos adquiridos de los trabajadores que en vigencia  de la norma
consolidaron su derecho  a que se les reconociera la existencia de un accidente
de trabajo en los términos señalados en la misma y las consecuentes
prestaciones establecidas en el régimen vigente en ese momento.
En este punto  se
debe recalcar  que la disposición demandada forma parte de la normatividad
expedida con el propósito de estructurar, en forma unificada, el sistema
general de riesgos profesionales, dada la vigencia anterior de regímenes distintos
para la población trabajadora colombiana, tanto del sector público, de todos
los órdenes, como del privado, y que esta Corporación al hacer el análisis del
régimen de transición  que  se estableció por el Decreto Ley 1295 de 1994[29], dejó claramente
sentada la necesidad de asegurar el debido respeto a los derechos adquiridos
sobre mejores y mayores prestaciones[30]
en relación con aquellos trabajadores que en vigencia de las normas anteriores
habían consolidado su derecho en ese sentido.
Respecto
de  los demás servidores  que no tenían al momento de expedirse la nueva
legislación  un derecho adquirido, sino meras expectativas o  situaciones
jurídicas que no se consolidaron  bajo la vigencia de la normatividad anterior,
mal puede hablarse de vulneración de la Carta por el desconocimiento de
derechos  adquiridos que no se habían configurado en ese momento.
Como la Corte ha
destacado[31]
la jurisprudencia y la doctrina han diferenciado claramente los derechos
adquiridos de las simples expectativas[32],
y coinciden en afirmar que los primeros son intangibles y por tanto, el
legislador al expedir la ley nueva no los puede lesionar o desconocer. No
sucede lo mismo con las denominadas "expectativas", pues como su
nombre lo indica, son apenas aquellas probabilidades o esperanzas que se tienen
de obtener algún día un derecho; en consecuencia, pueden ser modificadas
discrecionalmente por el legislador.
En este sentido cabe recordar que  el régimen legal
que establece  los principios generales relativos a los efectos del tránsito de
legislación contenido en los artículos 17 a 49 de la Ley 153 de 1887, respeta,
junto con los principios de legalidad y favorabilidad penal[33] el límite
señalado por la garantía de los derechos adquiridos, pero no las simples
expectativas ni las situaciones que no se hayan consolidado bajo la legislación
anterior[34].
Así mismo  ha de tenerse en cuenta que la
jurisprudencia en materia laboral ha precisado la concordancia entre el
concepto de derechos adquiridos establecido en el artículo 58 de la Carta  y la
noción de la condición más beneficiosa  que se desprende del artículo 53
constitucional para afirmar igualmente que son solo los derechos adquiridos y
no las meras expectativas los que no pueden modificarse por el Legislador.
Así ha dicho la Corte:
“En
conclusión: el derecho adquirido se incorpora de modo definitivo al patrimonio
de su titular y queda a cubierto de cualquier acto oficial que pretenda
desconocerlo, pues la propia Constitución lo garantiza y protege; no ocurre lo
mismo con la expectativa que, en general, carece de relevancia jurídica y, en
consecuencia, puede ser modificada o extinguida por el legislador. Y es en esta
última categoría donde debe ubicarse la llamada 'condición más beneficiosa'.
e. La condición más beneficiosa
El artículo 53 de la Constitución,
establece en el inciso primero, los principios "minimos
fundamentales" que debe contener el Estatuto del Trabajo, a saber:
igualdad de oportunidades para los trabajadores; remuneración mínima vital y
móvil, proporcional a la cantidad y calidad de trabajo; estabilidad en el
empleo; irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en normas
laborales; facultades para transigir y conciliar sobre derechos inciertos y
discutibles; "situación más favorable al trabajador en caso de duda en la
aplicación e interpretación de las fuentes formales de derecho"; primacía
de la realidad sobre formalidades establecidas por los sujetos de las
relaciones laborales; garantía a la seguridad social, la capacitación,
adiestramiento y el descanso necesario; protección especial a la mujer, a la
maternidad y al trabajador menor de edad.
En el inciso segundo, dispone que el Estado
garantiza el derecho al pago oportuno y al reajuste periódico de las pensiones
legales, y en el tercero consagra que los convenios internacionales del trabajo
debidamente ratificados, hacen parte de la legislación interna.
En el inciso final, que es el precepto del
cual deduce el actor la existencia de la denominada "condición más
beneficiosa" para el trabajador, concretamente de la parte que se
resaltará, prescribe: "la ley, los contratos, los acuerdos y convenios de
trabajo, no pueden menoscabar la libertad, la dignidad humana ni los derechos
de los trabajadores".
Veamos entonces el significado de la
expresión a que alude el demandante. "Menoscabar", según el
Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española, tiene entre otras
acepciones la de "Disminuir las cosas, quitándoles una parte; acortarlas,
reducirlas". "Causar mengua o descrédito en la honra o en la
fama".
Quiere esto decir, que el constituyente
prohibe menguar, disminuir o reducir los derechos de los trabajadores. Pero ¿a
qué derechos se refiere la norma? Para la Corte es indudable que tales derechos
no pueden ser otros que los "derechos adquiridos", conclusión a la
que se llega haciendo un análisis sistemático de los artículos 53, inciso
final, y 58 de la Carta. Pretender, como lo hace el demandante, la garantía de
los derechos aún no consolidados, sería aceptar que la Constitución protege
"derechos" que no son derechos, lo cual no se ajusta al
Ordenamiento Superior, como se consignó en párrafos anteriores.
La pretensión del actor equivale a asumir
que los supuestos de eficacia diferida condicional, es decir, aquellos que sólo
generan consecuencias jurídicas cuando la hipótesis en ellos contemplada tiene
realización cabal, deben tratarse como supuestos de eficacia inmediata y, por
ende, que las hipótesis en ellos establecidas han de tenerse por inmodificables
aun cuando su realización penda todavía de un hecho futuro de cuyo advenimiento
no se tiene certeza. Es la llamada teoría de la irreversibilidad que,
sin éxito, ha tratado de abrirse paso en países como España y Alemania, donde
ha sido rechazada no sólo por consideraciones de orden jurídico sino también
por poderosas razones de orden social y económico. Aludiendo a una sola de
éstas, entre muchas susceptibles de análisis, dice Luciano Parejo Alfonso:
"En épocas de desarrollo y crecimiento de la economía, con presupuestos
estatales bien nutridos, es posible la creación y puesta a punto de
instituciones de carácter social que luego, en épocas de crisis económica, con
presupuestos estatales limitados por la misma, resultan de difícil
mantenimiento. De ahí que aparezca muy problemática la afirmación de la
exigencia constitucional del mantenimiento de prestaciones otorgadas bajo una
coyuntura diferente".1
De aplicarse el criterio del actor, se
llegaría al absurdo de que las normas laborales se volverían inmodificables y
toda la legislación laboral estática, a pesar de los grandes cambios que en
esta materia es necesario introducir, en atención al dinamismo de las
relaciones laborales y las políticas sociales y económicas, que en defensa del
interés social o general debe prevalecer sobre el particular, y las cuales
finalmente redundan en el mejoramiento de la clase trabajadora.
De otra parte, considera la Corte que la
"condición más beneficiosa" para el trabajador, se encuentra
plenamente garantizada mediante la aplicación del principio de favorabilidad
que se consagra en materia laboral, no sólo a nivel constitucional sino también
legal, y a quien corresponde determinar en cada caso concreto cuál norma es más
ventajosa o benéfica para el trabajador es a quien ha de aplicarla o
interpretarla. (...)
En este orden de ideas, no le
asiste razón al demandante, pues la reiteración que hace el Constituyente en el
artículo 53 de que no se menoscaben derechos de los trabajadores, no tiene el
alcance que arguye el actor, sino el de proteger los derechos adquiridos de los
trabajadores, mas no las simples expectativas.”[35]
Es decir, cabe
reiterar,  que solamente son los derechos adquiridos y no las meras
expectativas los que no pueden ser  afectados por el Legislador   cuando en
ejercicio de su potestad de configuración modifica la normatividad laboral y
que esta no puede considerarse inmutable a pesar de los cambios que en esta
materia sea necesario introducir, en atención al dinamismo de las relaciones
laborales y de las políticas sociales y económicas.
Mal
puede entonces considerarse que con la expedición del Decreto Ley  1295 de
1994 el Legislador haya  vulnerado derechos adquiridos (art 58 C.P.)  o haya
desconocido en esta materia el artículo 53 constitucional en relación con los
servidores  que no tenían al momento de expedirse la nueva legislación  un
derecho adquirido, sino meras expectativas o  situaciones jurídicas que no se
consolidaron  bajo la vigencia de la normatividad anterior.
No
prospera en consecuencia el cargo planteado por el demandante en este sentido y
así se declarará en la parte resolutiva de esta sentencia.
4.3  La
ausencia de violación de los artículos  48  y 53 de la Constitución en relación
con la  garantía  del derecho a la seguridad social.
Finalmente
la Corte  debe referirse  a la supuesta violación por la expresión acusada de
los  artículos 48 y 53 constitucionales en relación con la garantía  del
derecho a la seguridad social  para los trabajadores  que sufran un accidente in
itinere sin que el transporte les sea suministrado por el empleador.
Al
respecto   basta  señalar que el sistema de seguridad social establecido por el
Legislador en la ley 100 de 1993  es un sistema integral, que se encuentra conformado por  una serie
de regímenes generales establecidos para pensiones, salud, riesgos
profesionales y los servicios complementarios que se definan en esa misma ley (
arts. 6° y 8°).
La norma bajo
examen, contenida en las disposiciones referentes  al sistema de riesgos
profesionales, no es la única que ofrece protección al trabajador en caso de
un  accidente. Cuando éste se desplaza  a su lugar de trabajo en un medio de
transporte no suministrado por el empleador y acaece un percance,  el sistema
de seguridad social no lo deja desprotegido  puesto que si bien  no se trata de
un accidente de trabajo deberán  entrar a operar los otros mecanismos
establecidos por  la ley 100 en los sistemas de salud y de pensiones  que
deberán  cubrir las prestaciones  asistenciales y económicas  previstas en el
régimen común.
En lo referente a
las prestaciones asistenciales corresponde al sistema de salud atender las
consecuencias del accidente en el que resulte lesionado el trabajador que se
transporta por sus propios medios.  Cabe recordar que el artículo 162 de la Ley
100 de 1993 crea el plan obligatorio de salud –POS-, al que tendrán acceso
progresivamente todos los habitantes del territorio nacional, y necesariamente
en la actualidad los trabajadores afiliados de manera obligatoria a dicho plan.
Lo anterior sin olvidar la cobertura específica establecida para los accidentes
de tránsito (seguro obligatorio de accidentes de tránsito y cuenta de eventos
catastróficos y accidentes de tránsito del Fosiga –ECAT- que también protegen a
quienes sufran este tipo de accidentes).
Ahora bien, si el
trabajador con ocasión de su traslado en un vehículo particular o público sufre
un accidente del que se derivara una pérdida de capacidad laboral mayor del 50%
o la muerte, dicho trabajador o su grupo familiar tiene derecho a la pensión de
invalidez o a la pensión de sobrevivientes, respectivamente, establecidas en el
sistema general de pensiones (artículos 38 y 46 de la Ley 100 de 1993)[36].
No cabe
entonces afirmar, como lo hace el demandante que con la expresión censurada se
desconoce el derecho  de los trabajadores a la garantía del derecho a la
seguridad social, pues como se ha visto dicho trabajador encontrará en los
diferentes  regímenes  en los que se subdivide el sistema integral de seguridad
social  las prestaciones necesarias para atender la situación específica en que
se encuentre, sin que necesariamente corresponda al sistema de riesgos
profesionales asumir la totalidad de las mismas.
No sobra recordar al respecto que los
derechos prestacionales, como la seguridad social, son de realización
progresiva  y deben ser  satisfechos con recursos económicos e institucionales
limitados[37],
por lo que se ha hecho necesario estructurar un sistema complejo en el que a
través de diferentes mecanismos  e instituciones que se complementan  se busca
llegar paulatinamente a los objetivos imperativos señalados por el
Constituyente en el artículo 48 de la Carta Política.
Atendiendo
las anteriores consideraciones esta Corporación declarará la exequibilidad  de
la expresión acusada del artículo 9 del Decreto Ley 1295 de 1994 y así lo
señalará  en la parte resolutiva de esta Sentencia.
VII.   DECISION
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de
la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
R E S U E L V E
Declarar  EXEQUIBLE
la expresión “cuando el transporte lo suministre el empleador” contenida  en
el artículo  9  del Decreto Ley 1295 de 1994 “por el cual se determina la
organización y administración del sistema de riesgos profesionales”, por
los cargos analizados en esta Sentencia.
Cópiese,
comuníquese, notifíquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional.
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INES VARGAS HERNANDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
LA SUSCRITA SECRETARIA GENERAL
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
HACE CONSTAR:
Que la H. Magistrada doctora Clara Inés Vargas
Hernández, no firma la presente sentencia por cuanto se encuentra en comisión
en el exterior, la cual fue debidamente autorizada por la Sala Plena.
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
LA SUSCRITA SECRETARIA GENERAL
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
HACE CONSTAR:
Que el H. Magistrado doctor Rodrigo Escobar Gil, no
firma la presente sentencia por cuanto se encuentra en comisión en el exterior,
la cual fue debidamente autorizada por la Sala Plena.
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
[1] Explica  al respecto que  es excepcional
que el transporte sea suministrado por el empleador,  razón por la cual plantea
además el interrogante de si la norma “cumple con el principio de ser
general y no particular”.
[2]  En apoyo de su argumento transcribe
apartes que considera pertinentes de las sentencias C-271 de 1996 y C-384 de
1997.
[3] Ley 15 de 1959 reglamentada por el Decreto
1258 del mismo año.
[4] Al respecto cita  igualmente apartes del
preámbulo  y de los artículos 1 y 6 de la Ley 100 de 1993.
[5] “Por el cual  se regula la evaluación  de la capacidad
sicofísica y de la disminución de la capacidad laboral, y aspectos  sobre
incapacidades, indemnizaciones, pensión por invalidez e informes
administrativos por lesiones de los miembros de la Fuerza Pública, alumnos de
las escuelas de formación y sus equivalentes en la Policía Nacional, personal
civil al servicio  del Ministerio de Defensa Nacional  y de las Fuerzas
Militares y personal no uniformado de la Policía Nacional vinculado con
anterioridad  a la vigencia de la ley 100 de 1993”.
[6]  Sentencias C-529de 1994, C-147, C-350
y  C-410 de1997.
[7] Cita al respecto algunos considerandos
de  la sentencia T-422 de 1992 .
[8] Al respecto cita abundante jurisprudencia
de la H. Corte Suprema de Justicia  Sala de Casación Laboral.
[9]  Con el fin de apoyar su afirmación
transcribe apartes de las sentencias C-126 y C-168 de 1995.
[10]  Al respecto cita apartes de  la
sentencia C-445 de 1995 M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[11] Artículo 31  Accidente de trabajo.
Se entiende  por accidente de trabajo todo suceso repentino que sobrevenga  en
el servicio por causa  y razón del mismo, que produzca lesión orgánica,
perturbación funcional, la invalidez o la muerte.
Es
también accidente de trabajo aquel que se produce  durante la ejecución de
órdenes impartidas  por el comandante, jefe respectivo o superior jerárquico, o
durante la ejecución de una labor bajo su autoridad, aún fuera  del lugar y
horas de trabajo.
Igualmente
lo es el que se produce  durante el traslado desde el lugar de residencia a los
lugares de labor y viceversa, cuando el transporte lo suministre la
institución, o cuando se establezca que la ocurrencia del accidente tiene
relación de causalidad con el servicio. (subrayas fuera de texto).
[12]Expedido  en ejercicio de las facultades extraordinarias que  le
confirió  al Presidente de la República  la Ley 578 de 2000
[13] Al respecto ver entre otras las  Sentencias
C-320/97 M.P. Alejandro Martínez Caballero , C-010/01 M.P. Fabio Morón Díaz,
C-1109/00,   506/01 y 551/01 M.P. Alvaro Tafur Galvis, C-670/01 y C-758/01 M.P.
Manuel José Cepeda Espinosa.
[14] Sentencia C-320/97 M.P. Alejandro
Martínez Caballero.
[15] Ibidem Sentencia C-320/97 M.P. Alejandro
Martínez Caballero.
[16] Ver Sentencia C-670/01 M.P. Manuel José
Cepeda Espinosa.
[17] Ibidem Sentencia C-670/01 M.P. Manuel
José Cepeda Espinosa.
[18] Invalidez por accidentes de trabajo y
enfermedad profesional, prestaciones médico-asistenciales, pensión de
sobrevivientes originadas por accidentes de trabajo y enfermedad profesional,
entre otras.
[19] “Artículo 9o. Accidente de Trabajo. Es
accidente de trabajo todo suceso repentino que sobrevenga por causa o con
ocasión del trabajo, y que produzca en el trabajador una lesión orgánica, una
perturbación funcional, una invalidez o la muerte.
Es también accidente
de trabajo aquel que se produce durante la ejecución de  órdenes del empleador,
o durante la ejecución de una labor bajo su autoridad, aún  fuera del lugar y
horas de trabajo.
Igualmente se
considera accidente de trabajo el que se produzca durante el traslado de los
trabajadores desde su residencia a los lugares de trabajo o viceversa, cuando
el transporte lo  suministre el empleador.
[20] “Artículo 10  Excepciones.  No se
consideran accidentes de trabajo:
a)
a.             El que se
produzca por la ejecución de actividades  diferentes para las que fue
contratado  el trabajador, tales como labores recreativas, deportivas o
culturales, incluidas las previstas  en el artículo 21 de la ley 50  de 1990 ,
así se produzcan durante la jornada laboral, a menos que actué por cuenta o en
representación del empleador.
b)       b.            El sufrido por el trabajador
, fuera de la empresa , durante los permisos remunerados  o sin remuneración,
así se trate de permisos sindicales.
[21] En relación con la evolución de la
legislación en este campo y la consagración de la teoría del riesgo creado Ver
C.S.J. Sala de Casación Laboral,  Sección Segunda, Sentencia del 13 de julio de
1993,  Acta n. .37 . M.P. Hugo Suescun Pujol.
[22] Arts. 16 y 21 del D.L. 1295 de 1994.
[23] Arts. 5, 6 y 7 del D.L. 1295 de 1994.
[24] Art. 80 del D.L. 1295 de 1994.
[25] Sentencia C-654/97 M.P. Antonio Barrera
Carbonnell
[26] En relación con el juicio de igualdad y
su aplicación por la jurisprudencia  ver entre otras las sentencias C-530/93 y C-445 /95
M. P. Alejandro Martínez Caballero, C-601 de 2000 M.P., Fabio Morón Díaz ,C-412/01 M.P. Jaime Córdoba
Triviño,  C-617/01 y C-233/02 M.P. Alvaro Tafur Galvis, C-742/01 M.P. Alfredo
Beltrán Sierra, con aclaración de Voto del Magistrado Jaime Araujo Rentería.
[27] Artículo 2°   El Instituto de los Seguros
Sociales  iniciará los estudios actuariales, dentro de un término de 30 días
contados a partir de la fecha  en que entre en vigencia el presente Acuerdo,
con el objeto de analizar  la posibilidad de hacer extensivo este  derecho  a
los demás afiliados de los seguros sociales obligatorios.
[28] Artículos 1, 3
y  98 del D.L.  1295 de  1994.
[29] Artículo 97 del D.L. 1295 de 1994.
[30] Ver la Sentencia C-046 de 1.996, M.P. Dr.
Carlos Gaviria Díaz..
[31] En la Sentencia C-168/95 M.P. Carlos
Gaviria Díaz,  esta Corporación hizo un completo  recuento del tratamiento del
concepto de derechos adquiridos  tanto en la jurisprudencia como en la
doctrina, al que  remite esta Sentencia.
[32] La Corte Suprema de Justicia precisó los
conceptos aludidos  en los siguientes términos, que esta Corporación ha
retomado en  su jurisprudencia.
" Por derecho adquirido ha
entendido la doctrina y la jurisprudencia aquél derecho que ha entrado al
patrimonio de una persona natural o jurídica y que hace parte de él, y que por
lo mismo, no puede ser arrebatado o vulnerado por quien lo creó o reconoció
legítimamente.
Lo anterior
conduce a afirmar que el derecho adquirido es la ventaja o el beneficio cuya
conservación o integridad, está garantizada, en favor del titular del derecho,
por una acción o por una excepción.
Ajusta mejor con la técnica denominar
'situación jurídica concreta o subjetiva', al derecho adquirido o constituído
de que trata la Constitución en sus artículos 30 y 202; y 'situación jurídica
abstracta u objetiva', a la mera expectativa de derecho. Se está en presencia
de la primera cuando el texto legal que la crea ha jugado ya, jurídicamente, su
papel en favor o en contra de una persona en el momento en que ha entrado a
regir una ley nueva. A la inversa, se está frente a la segunda, cuando el texto
legal que ha creado esa situación aún no ha jugado su papel jurídico en favor o
en contra de una persona. (sent.
diciembre 12 de 1974)
Ibidem Sentencia C-168/95 M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[33] Artículo 29 C.P.
[34] Ver Sentencia C-619/01 M.P. Marco Gerardo
Monroy Cabra.
1 Estado Social y Administración Pública.
Edt. Cívitas, Monografías, 1983.
[35] Sentencia C-168/95 M.P. Carlos Gaviria
Díaz.
[36] Normas que encuentran su equivalente en
el sistema de riesgos profesionales en os artículos 46 a  48 del D.L.  1295 de
1994.
[37] En relación con los derechos
prestacionales y la realización  progresiva del derecho a la seguridad social
ver entre otras las Sentencias C-177/98 M.P. Alejandro Martínez Caballero y
C-506/01 M.P. Alvaro Tafur Galvis.