C-421-02
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
C-421/02
POLICIA NACIONAL
Y FUERZAS MILITARES-Diferencias
institucionales
Esta Corporación
en diferentes oportunidades se ha referido a la naturaleza jurídica de la
Policía Nacional  y de las Fuerzas Militares para destacar las diferencias
entre las dos instituciones. Tales diferencias radican fundamentalmente en el
carácter civil que se atribuye a la Policía y que emerge del artículo 218 de la
Constitución, carácter del que no se revisten las Fuerzas Militares, y en el
objetivo que persigue cada institución, el cual en el caso de la Policía es “el
mantenimiento de las condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos y
libertades públicas, y para asegurar que los habitantes de Colombia convivan en
paz”, mientras que en el caso de las Fuerzas Militares “la defensa de la
soberanía, la independencia, la integridad del territorio nacional y del orden
constitucional”.
POLICIA NACIONAL-Implicaciones del carácter civil
POLICIA NACIONAL
Y EJERCITO, ARMADA Y FUERZA AEREA-Razones filosófico políticas que soportan distinción
POLICIA NACIONAL
Y FUERZAS MILITARES-Diferente
naturaleza jurídica/POLICIA NACIONAL Y FUERZAS MILITARES-Imposibilidad
de asimilar instituciones en estructura y organización
POLICIA NACIONAL
Y FUERZAS MILITARES-Estructura
de juzgamiento diferentes
POLICIA NACIONAL
Y FUERZAS MILITARES-Régimen
disciplinario y sistema de carrera independiente por diferente naturaleza
jurídica
ESTATUTO DE
CARRERA DE PERSONAL DE SUBOFICIALES Y OFICIALES DE POLICIA NACIONAL-Objetivos de la formación policial/REGIMEN
DE CARRERA DE LA POLICIA NACIONAL-Objetivos de la formación policial
REGIMEN DE
CARRERA Y DISCIPLINARIO EN POLICIA NACIONAL Y FUERZAS MILITARES-Objetivos constitucionales diferentes
REGIMENES DE
PERSONAL EN POLICIA NACIONAL Y FUERZAS MILITARES-Prohibiciones y sanciones diferentes/REGIMENES DE
PERSONAL EN POLICIA NACIONAL Y FUERZAS MILITARES-Procesos formativos, de
ascenso y escalafón distintos
REGIMEN DE
CARRERA DE PERSONAL EN POLICIA NACIONAL-Separación absoluta por condena a pena de arresto no
establecida para fuerzas militares
PRINCIPIO DE
PROPORCIONALIDAD-Alcance y
elementos
JUICIO DE
PROPORCIONALIDAD-Modulación
de intensidad
REGIMEN
DISCIPLINARIO EN POLICIA NACIONAL Y FUERZAS MILITARES-Distinción
POLICIA NACIONAL-Mayor pulcritud en el comportamiento de
miembros
POLICIA NACIONAL-Mayor exigencia de requisitos de permanencia/POLICIA
NACIONAL-Credibilidad y compromiso ético
Referencia: expediente D-3810
Demanda de inconstitucionalidad contra el
artículo 66 (parcial) del Decreto 1791 de 2000
Actor: Miguel Arcángel Villalobos Chavarro
Magistrado Ponente:
Dr. ALVARO TAFUR GALVIS
Bogotá,  veintiocho
(28)  de mayo de dos mil dos (2002)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en
ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los
requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la
presente Sentencia con base en los siguientes,
I.
ANTECEDENTES
En
ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Miguel Arcángel Villalobos Chavarro,
demandó el artículo 66 del Decreto 1791 de 2000, "por el cual se
modifican las normas de carrera del personal de oficiales, nivel ejecutivo,
suboficiales y agentes de la policía nacional". El actor considera que
esta norma atenta contra el artículo 13 de la Constitución.
II.
NORMA DEMANDADA
Se transcribe a
continuación el texto de la norma acusada y se subraya y resalta lo demandado:
"Decreto 1791 de 2000”
(septiembre 14)
“Por el cual se modifican las normas de
carrera del personal de oficiales, nivel ejecutivo, suboficiales y agentes de
la policía nacional",
“Artículo 66. SEPARACION
ABSOLUTA. El personal que sea condenado por sentencia ejecutoriada a la pena
principal de prisión o arresto, por la justicia penal militar o
por la ordinaria, por delitos dolosos, será separado en forma absoluta de la
policía nacional y no podrá volver a pertenecer a la misma
III.    LA DEMANDA
Considera el actor
que la norma que parcialmente acusa desconoce el derecho a la igualdad a que se
refiere el artículo 13 de la Constitución Política. Este desconocimiento se produce
pues al comparar el texto de la disposición acusada con el del artículo 111 del
Decreto 1790 de 2000, que contiene normas que regulan la carrera del personal
de oficiales y suboficiales de las fuerzas militares, se aprecia que el
legislador, ante la misma situación fáctica, no dispensó el mismo tratamiento a
los miembros de la policía y a los de las fuerzas militares. Para demostrar el
anterior aserto, el demandante transcribe el artículo 111 del mencionado
Decreto 1790 de 2000 cuyo tenor es el siguiente:
“Artículo
111. Separación absoluta. Cuando el oficial o
suboficial de las fuerzas militares sea condenado a la pena principal de
prisión por la justicia penal militar o por la ordinaria, salvo el caso de
condena por delitos culposos, o cuando así lo determine un fallo disciplinario,
será separado en forma absoluta de las fuerzas militares y no podrá volver a
pertenecer a las mismas.”
A juicio del
demandante, de la lectura de la norma acusada y de la que se acaba de
transcribir se colige sin mucho esfuerzo que dentro de las causales de
separación absoluta de la policía el legislador extraordinario incluyó el haber
sido condenado por delitos dolosos a prisión o arresto, al paso que dentro de
las causales de separación de las fuerzas militares sólo contempló la condena a
prisión por la misma causa. Esta diferencia evidencia un trato más benigno para
los miembros de las fuerzas militares que para los de la policía nacional que
el actor encuentra injustificado, pues unos y otros están en la misma situación
y no se les puede aplicar un trato dispar “por tener simplemente otro color de
uniforme”.
De otro lado, afirma
la demanda, las faltas que originan la imposición de la pena de arresto no
tienen la envergadura suficiente como para que el oficial o suboficial de la
policía condenado a ella sea separado en forma absoluta de la carrera,
pudiéndolo ser tan sólo en forma temporal.
IV. Intervención
del Ministerio de Defensa Nacional
En representación
del Ministerio de Defensa Nacional intervino dentro del proceso la doctora
Blanca Cecilia Mora Toro, quien aboga por la constitucionalidad de la norma
parcialmente acusada, la que defendió con lo siguientes argumentos:
“De acuerdo con lo
dispuesto en los artículos 217 y 218 de la Constitución Política, las Fuerzas
Militares y la Policía Nacional tienen fines y regímenes diferentes para su
personal de oficiales, por lo que el legislador no tiene obligación
constitucional ni legal de establecer idéntico régimen de carrera para ellos.”
La Policía Nacional es un cuerpo armado de naturaleza civil cuya finalidad es
garantizar el ejercicio legítimo de los derechos y libertades y asegurar la paz
y la convivencia ciudadana, lo que hace posible conseguir el fin del Estado
colombiano que menciona el artículo 2° de la Carta, de “garantizar la
efectividad de los principios, derechos, y deberes consagrados en la
Constitución y asegurar la convivencia pacífica”. En cuanto a las Fuerzas
Militares, su misión es la defensa de la soberanía, la independencia, la integridad
del territorio nacional y el orden constitucional, como lo señala el artículo
217 superior. Si bien tanto la Policía como las Fuerzas Militares conforman
genéricamente la Fuerza Pública y dependen del Ministerio de Defensa, cada una
tiene finalidades especiales que hacen que no pueda deducirse la identidad de
derechos de sus miembros y que las dos instituciones que conforman la Fuerza
Pública no necesariamente tengan regímenes de carrera iguales.
Concretamente, en
referencia a los cargos formulados en la demanda contra la disposición acusada,
la interviniente afirma que “si el legislador estableció que la condena por
delitos dolosos a la pena principal de prisión o arresto, impuesta a un miembro
de la Policía Nacional, le acarreaba la separación absoluta de la Institución,
fue con la finalidad de asegurar un cuerpo de policía incólume por su
permanente contacto con la comunidad y de acuerdo a las funciones y servicios
que cumple.” Con fundamento en lo anterior descarta la inconstitucionalidad de
la disposición.
V.
CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El Procurador
General de la Nación, Edgardo José Maya Villazón, solicita a la Corte
Constitucional declarar la inexequibilidad del artículo 66 del Decreto 1791 de
2000.
En opinión del
Ministerio Público la norma demandada vulnera el principio de igualdad al
disponer que la pena de arresto por conducta dolosa sea causal de separación
absoluta del funcionario adscrito a la Policía Nacional, por cuanto esta
situación fáctica no fue consagrada con los mismos efectos en las normas de
carrera de personal de oficiales y suboficiales de las Fuerzas Militares, pues
aquí la separación absoluta sólo procede cuando se ha sancionado al funcionario
con la pena de prisión por delito doloso.
Considera el
Procurador General de la Nación, que "por disposición constitucional, el
legislador debe establecer el régimen de carrera, prestacional, y disciplinario
de la Policía Nacional teniendo en cuenta que se trata de un cuerpo armado
permanente de naturaleza civil, pero sin desconocer los derechos fundamentales
de sus miembros y sobre todo sin transgredir los principios constitucionales
que orientan la actividad estatal”.  Agrega que si bien no hay duda en cuanto a
que el régimen de carrera para la Policía Nacional debe ser en algunos aspectos
diferente al dictado para las demás instituciones que componen la Fuerza
Pública en atención a la naturaleza de la misión encargada a cada una por la
Constitución, de ello no puede concluirse que en el establecimiento de tales
regímenes de personal el legislador esté autorizado para consagrar
disposiciones que afecten los derechos fundamentales del personal. A su juicio,
la naturaleza de la función asignada al cuerpo de policía no justifica el trato
discriminatorio que establece la norma demandada cuando dispone que la pena de
arresto sea causal de separación absoluta de la Policía Nacional.
Continua la vista
fiscal afirmando que por mandato del artículo 221 de la Carta, en el sistema
penal colombiano la Policía Nacional y las Fuerzas Militares deben tener el
mismo trato punitivo, rigiéndose por el Código Penal Militar cuando cometen una
conducta directamente relacionada con el servicio, o por el Código Penal si no
se dan los elementos que configuran el fuero castrense. Por eso las conductas
punibles son sancionadas  de igual forma en ambas instituciones. Siendo ello
así, no encuentra el Procurador que sea razonable que en el régimen de carrera
de personal para la Policía se determine una consecuencia adicional a la
condena de arresto, cual es la separación absoluta de la institución. Por ello,
a su parecer la norma acusada genera un desequilibrio en el tratamiento
punitivo de los miembros de la Fuerza Pública, pues la condena a arresto de un
oficial o suboficial de la Policía le acarrea como sanción administrativa
adicional la separación absoluta de la Institución, al paso que la misma condena,
si recae en un miembro de las Fuerzas Militares solamente conlleva como efectos
administrativos la separación temporal. Este tratamiento dispar vulnera el
derecho a la igualdad  por lo cual la disposición acusada debe ser declarada
inexequible.
VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
1.  Competencia
La Corte
Constitucional de conformidad con el artículo 241-5 Superior, es competente
para pronunciarse sobre la demanda objeto de revisión, toda vez que las normas
acusadas hacen parte de un  decreto con fuerza de ley.
2.  El problema jurídico que plantea la demanda.
A juicio del
demandante la norma que acusa vulnera el artículo 13 de la Constitución que
consagra el derecho a la igualdad, pues dispensa un tratamiento discriminatorio
a los oficiales y suboficiales de la Policía Nacional, al disponer como causal
de retiro del servicio la condena a la pena de arresto por la comisión de
delitos dolosos, cuando a los oficiales y suboficiales de las Fuerzas Armadas,
ante la misma condena, no se impone la misma sanción administrativa accesoria
sino tan solo la suspensión en la carrera.
Al parecer de la
interviniente en nombre del Ministerio de Defensa, la diferencia de trato que
acusa el demandante se justifica por cuanto las finalidades constitucionales de
la Policía Nacional y de las Fuerzas Armadas no son coincidentes, ni la
naturaleza jurídica de las dos instituciones la misma. A la Policía, como
institución de naturaleza civil, compete garantizar el ejercicio de los
derechos y libertades y asegurar la paz y la convivencia ciudadana, al paso que
a las Fuerzas Armadas corresponde la defensa de la soberanía, la independencia,
la integridad del territorio nacional y el orden constitucional. De esta manera,
sugiere que la proximidad  de la Policía con la comunidad permitiría exigir con
más rigor a los miembros de esta Institución un comportamiento ajustado a
Derecho.
Para la vista
fiscal, por el contrario, si bien los regímenes de carrera de la Policía y las
Fuerzas Militares deben ser diferentes en atención a su diversa naturaleza y a
las distintas finalidades que persiguen, esta circunstancia no autoriza al
legislador para dispensar un trato discriminatorio como el que dispensa la
norma acusada. Siendo que todos los miembros de las Fuerzas Armadas responden
penalmente según unas mismas disposiciones contenidas en el Código Penal o en
el Código Penal Militar, según las circunstancias, no existe razón que
justifique la existencia de una sanción administrativa accesoria para los
miembros de la Policía no contemplada para las fuerzas Militares.
Así las
cosas, corresponde a la Corte estudiar si la causal de retiro del servicio de
la Policía Nacional que resulta aplicable a los oficiales y suboficiales de
esta institución cuando han sido condenados a la pena de arresto,  vulnera el
derecho a la igualdad (art. 13 C.P.),   en tanto implica un trato mas severo
que el que se  impone a los miembros de las Fuerzas Militares  que han sido
condenados a la misma pena.
3.
Consideraciones preliminares
Previamente
a este análisis la Corte considera  necesario hacer algunas consideraciones en
relación con (i) las diferencias institucionales entre la Policía Nacional y
las Fuerzas Militares  y (ii) su incidencia en la adopción de regímenes
disciplinarios y de sistemas de carrera independientes, que resultan
pertinentes para el análisis del cargo planteado en la demanda.
3.1.
Diferencias institucionales entre la Policía Nacional y las Fuerzas militares
Esta Corporación en
diferentes oportunidades se ha referido a la naturaleza jurídica de la Policía
Nacional  y de las Fuerzas Militares para destacar las diferencias entre las
dos instituciones. Tales diferencias radican fundamentalmente en el carácter
civil que se atribuye a la Policía y que emerge del artículo 218 de la
Constitución, carácter del que no se revisten las Fuerzas Militares, y en el
objetivo que persigue cada institución, el cual en el caso de la Policía es “el
mantenimiento de las condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos y
libertades públicas, y para asegurar que los habitantes de Colombia convivan en
paz”(C.P art. 218), mientras que en el caso de las Fuerzas Militares “la
defensa de la soberanía, la independencia, la integridad del territorio
nacional y del orden constitucional”.(C.P. art.217).
Sobre la naturaleza
civil de la Policía ha dicho la Corte lo siguiente:
“La Policía Nacional se distingue entonces de las Fuerzas Militares
por la ausencia de disciplina castrense y por su naturaleza civil, lo cual
implica que los inferiores son responsables de la ejecución de las órdenes que
reciban. La Policía Nacional, como autoridad administrativa, cumple funciones
preventivas mas no represivas, salvo cuando actúa como colaboradora de las autoridades
judiciales en ejercicio de la función de policía judicial.” [1]
Sobre las
implicaciones que se derivan del carácter civil que la Constitución le ha
atribuido a la Policía, se han vertido los siguientes conceptos:
“La afirmación constitucional del carácter civil de la policía tiene
las siguientes implicaciones
“a. La misión de la policía es eminentemente
preventiva y consiste en evitar que el orden público sea alterado.
“b. El policía es un funcionario civil, que
escoge voluntariamente su profesión.
“c. Los miembros del cuerpo de policía
están sometidos al poder disciplinario y de instrucción que legalmente le
corresponde al funcionario civil ubicado como superior jerárquico.”[2]
Las razones
filosófico-políticas que soportan la distinción entre el carácter civil del
cuerpo de policía y el militar que tienen el Ejercito, la Armada y la Fuerza
Aérea, han sido también explicadas por esta Corporación en los siguientes
términos:
“El fundamento de la separación entre lo
civil y lo militar no proviene de una distribución funcional de tareas
estatales, sino de un principio esencial en la organización de las relaciones
entre el Estado-aparato y los gobernados, que puede ser expresado como sigue: el
ejercicio de la fuerza pública debe ser el mínimo necesario para mantener las
condiciones de libertad que permitan el ejercicio de los derechos fundamentales.
La enorme capacidad destructiva del poder militar y su connotación invasiva o
defensiva de territorios o instituciones, hace de este un poder inadecuado para
el manejo de la seguridad cotidiana del ciudadano. El poder policivo, en
cambio, dado su carácter meramente preventivo y la relativa debilidad de su
poder bélico, se encuentra en mejores condiciones para proteger la libertad
ciudadana.
“El origen del constitucionalismo occidental estuvo muy ligado a la
protección de la seguridad individual y ello explica las restricciones
impuestas al poder militar en las tareas propias de la coerción interna.”[3]
Así mismo, tomando en cuenta la diferente naturaleza jurídica de la
Policía Nacional y de las Fuerzas Militares, esta Corporación  ha señalado la
imposibilidad de asimilar  las dos instituciones en términos de estructura y de
organización. Así frente al cargo de la supuesta vulneración del derecho a la
igualdad por el establecimiento de estructuras de juzgamiento diferentes en
cada caso  esta Corporación señaló que  éstas no tienen porque responder a
idénticas consideraciones, pues ellas variarán de acuerdo con las funciones
particulares que les asigna la Constitución y que determinan su estructura. En
la Sentencia C-740 de 2001 dijo la Corte lo siguiente:
“Así, en el juicio de igualdad propuesto[4] lo
primero que ha de tenerse en cuenta es que el término de comparación utilizado
por el actor resulta inapropiado, pues no es posible establecer, válidamente,
una equivalencia entre los juzgados de los Departamentos de Policía y Policías
Metropolitanas, y los jueces de Brigadas y Divisiones del Ejército Nacional, la
Fuerza Aérea y la Armada Nacional.
Tanto por razones que aluden a las finalidades
diferentes de las instituciones señaladas, como a su estructura y organización
específicas, tal equiparación no es conducente.
Las Fuerzas Militares y la Policía Nacional cuentan con una
organización jerárquica, que no es sin embargo idéntica, pues ésta depende de
las funciones específicas que cada una está llamada a cumplir.
En este sentido esta Corporación debe recordar que si bien las
instituciones señaladas hacen parte de la Fuerza Pública (C.P., art. 216),
cumplen funciones constitucionales distintas que no resultan equiparables  y
que hacen improcedente una asimilación mecánica  de una y otra en términos de
estructura y de organización.
Así mientras que a las Fuerzas Militares la Carta Política les
asigna la finalidad primordial de defender la soberanía nacional, la
independencia, la integridad del territorio nacional y el orden constitucional
(C.P., art. 217), a la Policía Nacional, definida como un cuerpo armado de
naturaleza civil, la misma Carta le atribuye el mantenimiento de las
condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos y libertades públicas
y para asegurar que los habitantes de Colombia convivan en paz (C.P., art. 218)
No son pues organizaciones comparables y en relación con las
competencias fijadas para los organismos encargados del juzgamiento de los
oficiales respectivos, éstas no tienen porque responder a idénticas
consideraciones, pues ellas variarán de acuerdo con las funciones particulares
que les asigna la Constitución y que determinan su estructura”[5].
3.2. La
diferente naturaleza jurídica de la Policía y de las Fuerzas Militares y su
incidencia en la adopción de regímenes disciplinarios y de sistemas de carrera
independientes.
Consecuencia de la
diferente naturaleza jurídica de las dos instituciones que componen la Fuerza
Pública, es el señalamiento que la misma Constitución hace de la existencia de
un sistema de carrera y de un régimen disciplinario independiente para cada una
de ellas. En efecto, el artículo 217 superior relativo a las Fuerzas Militares
afirma que “La Ley determinará el sistema de reemplazos en las Fuerzas
Militares, así como los ascensos, derechos y obligaciones de sus miembros y el
régimen especial de carrera, prestacional y disciplinario, que les es propio”;  por
su parte el 218 ibidem, concerniente a la Policía Nacional, establece
que “La ley determinará su régimen de carrera, prestacional y disciplinario”.
La referencia a la
facultad del legislador para la adopción de los regímenes disciplinarios y de
carrera de ambas instituciones, contenida en artículos independientes, y el
lenguaje utilizado por el constituyente que alude al régimen que “les es
propio”, resultan significativos a efectos de concluir que tales sistemas
de carrera y regímenes disciplinarios son específicos para cada institución.
Además, la diferente finalidad atribuida a cada una de ellas es también una
razón para afirmar que no comparten los mismos estatutos en estas materias, a
fin de que cada uno de ellos se adecúe a la naturaleza del servicio que se
presta. Así lo ha entendido el legislador extraordinario quien en desarrollo de
las citadas normas constitucionales expidió los decretos 1790 y 1797 de 2000
que contienen respectivamente el régimen de carrera y disciplinario para las
Fuerzas Militares, y los decretos 1791 y 1798 del mismo año, mediante los
cuales definió el régimen de carrera y disciplinario para la Policía Nacional.
Acorde con lo
anterior el estatuto de carrera del personal de oficiales y suboficiales de la
Policía define que “La formación integral del profesional de policía, estará
orientada a desarrollar los principios éticos y valores corporativos, promover
capacidades de liderazgo y servicio comunitario para el eficiente cumplimiento
de las funciones preventiva, educativa y social. En tal virtud, los contenidos
programáticos harán particular énfasis en el respeto por los derechos humanos,
para el ejercicio de las libertades públicas y la convivencia pacífica de los
residentes en el territorio colombiano.” Esta definición sobre los
objetivos de la formación policial dentro del régimen de carrera de tal
Institución resulta específica y acorde con la finalidad constitucional que
ella  persigue, y no se encuentra reproducida en los estatutos de carrera y
disciplinario de las Fuerzas Militares, pues a ellas se encomiendan otros
objetivos constitucionales, cuales son “la defensa de la soberanía, la
independencia, la integridad del territorio nacional y del orden
constitucional”. Estas diferencias establecidas en el manejo del personal
militar y del policial, persiguen entonces acentuar la deseable distinción
entre lo civil y lo militar, que en últimas pretende preservar las libertades
individuales al situar al individuo a la mayor distancia posible de los medios
de represión y coacción propiamente bélicos, por su mayor capacidad de
destrucción.
Resulta entonces
lógico suponer, que estos regímenes de personal de ambas instituciones
contengan la previsión de prohibiciones y sanciones diferentes, y se refieran a
procesos formativos, de ascenso y de escalafón distintos, en vista de la
particular finalidad que se persigue en cada una de ellas. Si la finalidad de
la Policía es preventiva y no represiva, si la función policial implica un
permanente contacto con la sociedad civil, el régimen de carrera y
disciplinario deberá adecuarse a estos objetivos.
Con base en las
anteriores consideraciones procede la Corte al análisis del cargo planteado en
la demanda.
4.
El análisis del cargo
Para el actor la expresión atacada  establece un
trato discriminatorio para el personal de la Policía Nacional, en tanto
configura una causal de separación absoluta  de la institución, que no se
establece  para el personal de las Fuerzas Militares  que es condenado  a la
misma pena de arresto.
La Corte, al
respecto, constata que las disposiciones atacadas establecen en este caso
tratamiento diferente a situaciones distintas, al tiempo que responden a los
criterios establecidos por esta Corporación para justificar la diferenciación
que el legislador hace en ciertas circunstancias atendiendo elementos
objetivos, razonables, proporcionados y que estén acordes con una finalidad
constitucional legítima.
En efecto, como ha
dicho esta Corporación en forma reiterada:
"En la realización del juicio de igualdad es necesario
establecer, cuáles son las situaciones o supuestos que deben ser objeto de
comparación, desde el punto de vista objetivo o material y funcional,
atendiendo todos los aspectos que sean relevantes en las respectivas relaciones
o circunstancias, con el fin de determinar qué es lo igual que merece un trato
igual y qué es lo divergente que exige, por consiguiente, un trato
diferenciado. Realizado esto, es preciso determinar si el tratamiento que se
dispensa en una situación concreta obedece o no a criterios que sean objetivos,
razonables, proporcionados y que estén acordes con una finalidad constitucional
legítima"[6].
Cabe recordar que en
relación con el  concepto de proporcionalidad  a que hace referencia la
jurisprudencia citada, la Corporación ha precisado que para que  un trato
desigual guarde armonía con el  artículo 13 constitucional debe demostrarse que
la norma analizada es  (1) adecuada para el logro de un fin constitucionalmente
válido; (2) necesaria, es decir, que no existe un medio menos oneroso, en
términos del sacrificio de otros principios constitucionales, para alcanzar el
fin; y (3) proporcionada en sentido estricto, esto es, que el trato desigual no
sacrifica valores y principios que tengan un mayor peso que el principio que se
quiere satisfacer mediante dicho trato[7].
De esta forma el principio de proporcionalidad busca que la medida sea aplicada
de tal manera que los intereses jurídicos de otras personas o grupos no se vean
afectados, o que ello suceda en grado mínimo.[8]
Así mismo  y sin que con ello la Corte renuncie a
sus responsabilidades o permita la supervivencia en el ordenamiento de
regulaciones inconstitucionales, ha buscado racionalizar el examen
constitucional a fin de respetar la potestad de configuración de los órganos
políticos, modulando la intensidad del juicio de proporcionalidad.[9] En este
sentido ha concluido que en aquellos campos en donde la Carta confiere a las
mayorías políticas, representadas en el Congreso, una amplia potestad de
apreciación y configuración el escrutinio judicial debe ser más dúctil, a fin
de no afectar la discrecionalidad legislativa, que la propia Constitución
protege. Por el contrario, en aquellos asuntos en que la Carta limita la
discrecionalidad del Congreso, la intervención y control del juez
constitucional debe ser mayor, a fin de respetar el diseño establecido por la
Constitución. En esas situaciones, el escrutinio judicial debe entonces ser más
estricto, por cuanto la Carta así lo exige.[10]
En este sentido, si se concluye que, por
la naturaleza del caso, el juicio de igualdad debe ser estricto, entonces el
estudio de la “adecuación” deberá ser más riguroso, y no bastará que la medida
tenga la virtud de materializar, así sea en forma parcial, el objetivo
propuesto. Será necesario que la norma realmente sea útil para alcanzar los
propósitos constitucionales que con ella se persiguen. Igualmente, el estudio
de la “indispensabilidad” del trato diferente también puede ser graduado. Así
ha dicho la Corte que:
“ (...) en
los casos de escrutinio flexible, basta que la medida no sea manifiesta y
groseramente  innecesaria, mientras que en los juicios estrictos, la diferencia
de trato debe ser necesaria e indispensable y, ante la presencia de
restricciones menos gravosas, la limitación quedaría sin respaldo
constitucional[11].
Ahora bien, en el
juicio de igualdad propuesto[12],  lo primero que ha de tenerse en cuenta
es que el término de comparación utilizado por el actor resulta inapropiado,
pues no es posible establecer, válidamente, una equivalencia entre el personal
de  la Policía Nacional y el personal de las Fuerzas Militares en materia de
régimen disciplinario.
Para la  Corte  es
claro que, como lo recuerda la interviniente del Ministerio de Defensa y como
ya se explicó en las consideraciones preliminares de esta sentencia,  los
miembros de las Fuerzas Militares -Ejercito Nacional, Fuerza Aérea y Armada
Nacional- y los de la Policía Nacional no se encuentran en la misma situación
frente a la imposición de sanciones disciplinarias como la que contiene la
norma acusada. El fundamento de esta conclusión se basa  en el hecho de que la
Policía Nacional y las Fuerzas Militares, si bien ambas forman parte de la
Fuerza Pública (C.P. art. 216), tienen una distinta naturaleza jurídica y
persiguen distintos fines constitucionales.
Así mismo a juicio
de la Corte, debe tenerse en cuenta que el Constituyente quiso expresamente
establecer  una diferencia en materia del régimen disciplinario aplicable
respectivamente a los miembros de la Policía Nacional  y de las Fuerzas
Militares  y dejó en este sentido en manos del Legislador la tarea de
establecer regímenes diferentes, como se desprende claramente del mandato
contenido en los artículos 217 y 218  superiores[13].
Así las cosas,  en
la  aplicación del test de igualdad  la Corte debe tomar en cuenta
necesariamente esta circunstancia y en consecuencia deberá   verificar
simplemente  que el trato diferenciado bajo análisis resulte adecuado para
conseguir una finalidad permitida por la Constitución Política,  y que   la
medida  adoptada no sea manifiestamente  innecesaria[14].
No sobra recordar
al respecto que  para este tipo de casos  la Corte ha señalado que:
“Cuando se trata de materias cuya
regulación se encuentra plenamente librada al principio democrático (C.P.,
artículo 150), esta Corporación ha considerado que el juicio de igualdad es de
carácter débil, como quiera que sólo debe verificarse que el trato diferenciado
bajo análisis resulta adecuado para conseguir una finalidad permitida por la
Constitución Política[15].
Dado que esta modalidad del juicio de igualdad se aplica sobre ámbitos donde el
legislador goza de una amplia libertad de configuración política, el grado de
intensidad del escrutinio que lleva a cabo el juez constitucional no puede ser
de tal magnitud que termine por sustituir la función que le corresponde
desarrollar al Congreso como representante de la voluntad popular.(Fundamento
6)”[16]
En este sentido la
Corporación constata que con la disposición acusada el legislador, partiendo de
las formulaciones constitucionales, tomó en cuenta el carácter civil del
personal de policía  y que la finalidad que persigue al incluir el arresto por
delitos dolosos como causal de separación de la carrera en la Policía Nacional
y no hacer lo mismo en las Fuerzas Militares,   radica en la necesidad de
exigir una mayor pulcritud en el comportamiento de los miembros de la policía
dada su misión relacionada con el mantenimiento, entre la sociedad civil, de
las condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos fundamentales y la
convivencia pacífica. (C.P art. 218).  Al respecto debe tomarse en cuenta  que
la labor de la Policía  es esencialmente preventiva  e implica un contacto más directo
con la ciudadanía,  lo que obliga a extremar las medidas tendientes a proteger
a la población civil.
Así mismo no escapa
a la Corte la voluntad del Legislador extraordinario de hacer más exigentes los
requisitos de permanencia en la Policía Nacional en el marco de la política de
moralización de la institución, sometida en los últimos años a un complejo
proceso  de reestructuración, dentro del que  figuran  como unos de sus
principales derroteros los de rescatar la credibilidad de la ciudadanía en la
institución  y fortalecer el compromiso ético de sus miembros[17].
Para la Corte, estos
objetivos que resultan plenamente compatibles con la Carta (arts 2, 209, 218
C.P.), encuentran en la norma acusada un claro  instrumento para ser
realizados, dado que ésta establece  efectivamente un mayor nivel de exigencia
al personal de la Policía que limita las posibilidades de corrupción, al tiempo
que protege a los ciudadanos que entran en contacto con ella[18].
La expresión que se
impugna  atiende entonces a una evidente voluntad del legislador
extraordinario  de fortalecer y consolidar el proceso de modernización de una
de las instituciones  más importantes  para el mantenimiento de  la convivencia
y la garantía del libre ejercicio de los derechos y libertades públicas que no
puede  ser desconocida por esta Corporación.
Así las cosas,  la
Corte no encuentra  que asista razón al demandante  en relación con la
violación por la norma del principio de igualdad,  por lo que rechazará el
cargo planteado en este sentido y así lo declarará en la parte resolutiva de la
sentencia.
VII- DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Corte
Constitucional de la República de Colombia, en nombre del pueblo y por mandato
de la Constitución,
RESUELVE
Declarar  EXEQUIBLE la expresión “o
arresto” contenida en el artículo 66 del Decreto 1791 de 2000.
Cópiese, notifíquese, comuníquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de
la Corte Constitucional.
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Presidente
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
JAIME ARAUJO RENTERÍA
Magistrado
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
ALVARO TAFUR GÁLVIS
Magistrado
CLARAINÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General
LA SUSCRITA SECRETARIA GENERAL
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
HACE CONSTAR:
Que el H. Magistrado doctor Alfredo Beltrán
Sierra, no firma la presente sentencia por cuanto se encuentra en comisión en
el exterior, la cual fue debidamente autorizada por la Sala Plena de esta
Corporación.
MARTHA
VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
Salvamento de voto a la Sentencia C-421/02
DERECHO A LA
IGUALDAD ANTE LA LEY-Alcance/DERECHO
A LA IGUALDAD-Establecimiento de trato diferente/JUICIO DE IGUALDAD-Presupuestos
(Salvamento de voto)
El derecho a la igualdad frente a la
ley, impone al legislador otorgar el mismo tratamiento a todas las personas que
están en el mismo supuesto de hecho que él pretende regular. Por lo tanto, para
establecer si una disposición legal concreta es discriminatoria, el primer
presupuesto lógico que el juez constitucional debe verificar es que tal
disposición realmente otorgue un trato diferente a personas colocadas en la misma
situación de hecho. Si ello efectivamente ocurre, entonces debe examinar si ese
tratamiento desigual persigue alguna finalidad constitucionalmente importante
que lo justifique, comprobado lo cual debe establecer si la limitación al
derecho a la igualdad resulta adecuada para alcanzar tal finalidad. Además,
para que dicha restricción sea conforme con la Constitución, se requiere que
sea ponderada o proporcional stricto sensu. “Este paso del juicio de
proporcionalidad se endereza a evaluar si, desde una perspectiva
constitucional, la restricción de los derechos afectados es equivalente a los
beneficios que la disposición genera. Si el daño que se produce sobre el
patrimonio jurídico de los ciudadanos es superior al beneficio constitucional
que la norma está en capacidad de lograr, entonces es desproporcionada y, en
consecuencia, debe ser declarada inconstitucional”.
POLICIA
NACIONAL-Separación entre lo civil y militar en
relación con la naturaleza no es tan tajante/POLICIA NACIONAL-Ubicación
de institución en una “zona gris” (Salvamento de voto)
POLICIA
NACIONAL-Ubicación en una “zona gris” de
pertenencia a lo civil o militar (Salvamento de voto)
POLICIA
NACIONAL Y FUERZAS MILITARES-Iguales fines y
principios (Salvamento de voto)
POLICIA
NACIONAL Y FUERZAS MILITARES-Aspectos en que se
establece regímenes comunes (Salvamento de voto)
POLICIA
NACIONAL Y FUERZAS MILITARES-Distinción no tajante/POLICIA
NACIONAL-Zona gris por irrupción en lo militar/REGIMEN DISCIPLINARIO EN
POLICIA NACIONAL Y FUERZAS MILITARES-Distinción no suficientemente nítida
en sanción disciplinaria (Salvamento de voto)
Si bien nuestra Constitución distingue
entre la Policía y las Fuerzas Militares a fin de asignarle a la primera una
naturaleza civil y a la segunda una militar, esta diferenciación, hecha en
razón de las finalidades inmediatas que cada una persigue, no es tan tajante,
pudiéndose afirmar que en ciertos aspectos (tanto jurídicos como de orden
fáctico) la Policía irrumpe en los terrenos de lo militar por lo cual se la
ubica en una “zona gris” entre ambas calificaciones. Así pues, desde un punto
de vista institucional, la diferencia de situación en que se encuentran los
miembros de la Policía Nacional y de las Fuerzas Militares frente a la
imposición de sanciones disciplinarias como la que contempla la norma acusada,
a juicio de los suscritos no es suficientemente nítida.
SANCION
ADMINISTRATIVA EN POLICIA NACIONAL Y FUERZAS MILITARES-Examen institucional y fáctico subjetivo (Salvamento de voto)
REGIMENES
DE CARRERA Y DISCIPLINARIO EN FUERZA PUBLICA-Facultad
del legislador para diseño por aparte diferente (Salvamento de voto)
POLICIA
NACIONAL Y FUERZAS MILITARES-Situación fáctica
subjetiva idéntica en delito doloso (Salvamento de voto)
DERECHO A
LA IGUALDAD EN REGIMEN DISCIPLINARIO DE POLICIA NACIONAL Y FUERZAS MILITARES-Diferencia de trato al imponer mayor responsabilidad ante condena
de arresto (Salvamento de voto)
DERECHO A
LA IGUALDAD ANTE LA LEY-No toda diferencia hace
posible dispensar cualquier trato diferente (Salvamento de voto)
No toda diferencia hace posible
dispensar cualquier trato diferente. Es decir, significa que el criterio de
distinción que utiliza el legislador (hombre o mujer, sano o enfermo, socio o
no socio, persona con capacidad económica o sin ella) tiene que tener una
relación de coherencia con el trato diferente, aparte de que éste (el trato
diferente) de todas formas debe perseguir un fin constitucionalmente válido.
Esta relación debe ser de adecuación o coherencia entre el criterio de
distinción, el trato diferente  y el fin constitucional.
Referencia: Expediente D-3810
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 66 (parcial) del Decreto 1791 de 2000
Actor: Miguel Arcángel Villalobos Chavarro
Magistrado Ponente: ÁLVARO TAFUR GALVIS
Con el habitual respeto por la decisiones
de la Sala, salvamos el voto en el asunto de la referencia, pues, por las
razones jurídicas que a continuación exponemos, estimamos que la norma ha
debido ser declarada inexequible:
1. El derecho a la igualdad frente a la
ley, impone al legislador otorgar el mismo tratamiento a todas las personas que
están en el mismo supuesto de hecho que él pretende regular. Por lo tanto, para
establecer si una disposición legal concreta es discriminatoria, el primer
presupuesto lógico que el juez constitucional debe  verificar es que tal
disposición realmente otorgue un trato diferente a personas colocadas en la
misma situación de hecho. Si ello efectivamente ocurre, entonces debe examinar
si ese tratamiento desigual persigue alguna finalidad constitucionalmente
importante que lo justifique, comprobado lo cual debe establecer si la
limitación al derecho a la igualdad resulta adecuada para alcanzar tal
finalidad. Además, para que dicha restricción sea conforme con la Constitución,
se requiere que sea ponderada o proporcional stricto sensu. “Este paso del juicio de proporcionalidad se
endereza a evaluar si, desde una perspectiva constitucional, la restricción de
los derechos afectados es equivalente a los beneficios que la disposición
genera. Si el daño que se produce sobre el patrimonio jurídico de los
ciudadanos es superior al beneficio constitucional que la norma está en
capacidad de lograr, entonces es desproporcionada y, en consecuencia, debe ser
declarada inconstitucional.”[19]
En cuanto al primer presupuesto lógico que
en el presente caso debía estudiarse dentro del examen de igualdad, esto es que
la disposición otorgue un trato distinto a personas que se encuentran en la
misma situación de cara a la imposición de la sanción disciplinaria que
contemplaba la norma acusada[20],
aunque aparentemente los miembros de las Fuerzas Militares y los de la Policía
Nacional, como lo entendió la mayoría,  se encuentran en diferente situación de
hecho, en realidad no lo están como pasa a explicarse:
2. Desde un punto de vista que podría
llamarse institucional, podía sostenerse que los miembros de las Fuerzas
Militares -Ejercito Nacional, Fuerza Aérea y Armada Nacional- y los de la
Policía Nacional no se encuentran en la misma situación frente a la imposición
de sanciones disciplinarias como la que contiene la norma acusada. El
fundamento de esta conclusión se encontraría en el hecho de que la Policía
Nacional y las Fuerzas Militares, si bien forman parte de la Fuerza Pública
(C.P.art 216), tienen una distinta naturaleza jurídica y persiguen distintos
fines constitucionales.
En efecto, las
diferencias en la naturaleza jurídica de las dos instituciones mencionadas
radican fundamentalmente en el carácter civil que se atribuye a la Policía y
que emerge del artículo 218 de la Constitución, carácter del que no se revisten
las Fuerzas Militares, y en el objetivo que persigue cada institución el cual en
el caso de la Policía es “el mantenimiento de las condiciones necesarias
para el ejercicio de los derechos y libertades públicas, y para asegurar que
los habitantes de Colombia convivan en paz”(C.P art. 218), y en el caso de
las Fuerzas Militares “la defensa de la soberanía, la independencia, la
integridad del territorio nacional y del orden constitucional”.(C.P.
art.217).
Estas diferencias constitucionales entre la
Policía Nacional y las Fuerzas Militares han sido examinada en diversas
oportunidades por la Corte. Sobre la naturaleza civil de la Policía ha dicho lo
siguiente:
“La Policía Nacional se distingue entonces de
las Fuerzas Militares por la ausencia de disciplina castrense y por su
naturaleza civil, lo cual implica que los inferiores son responsables de la
ejecución de las órdenes que reciban. La Policía Nacional, como autoridad
administrativa, cumple funciones preventivas mas no represivas, salvo cuando
actúa como colaboradora de las autoridades judiciales en ejercicio de la
función de policía judicial.” [21]
Sobre las implicaciones que se derivan del
carácter civil que la Constitución le ha atribuido a la Policía, se han vertido
los siguientes conceptos:
“La afirmación constitucional del carácter
civil de la policía tiene las siguientes implicaciones
“a. La misión de la policía
es eminentemente preventiva y consiste en evitar que el orden público sea
alterado.
“b. El policía es un
funcionario civil, que escoge voluntariamente su profesión.
“c. Los miembros del cuerpo de policía
están sometidos al poder disciplinario y de instrucción que legalmente le
corresponde al funcionario civil ubicado como superior jerárquico.”[22]
Las razones filosófico-políticas que
soportan la distinción entre el carácter civil del cuerpo de policía y el
militar que tienen el Ejercito, la Armada y la Fuerza Aérea, han sido también
explicadas por esta Corporación en los siguientes términos:
“El fundamento de la
separación entre lo civil y lo militar no proviene de una distribución
funcional de tareas estatales, sino de un principio esencial en la organización
de las relaciones entre el Estado-aparato y los gobernados, que puede ser
expresado como sigue: el ejercicio de la fuerza pública debe ser el mínimo
necesario para mantener las condiciones de libertad que permitan el ejercicio
de los derechos fundamentales. La enorme capacidad destructiva del poder
militar y su connotación invasiva o defensiva de territorios o instituciones,
hace de este un poder inadecuado para el manejo de la seguridad cotidiana del
ciudadano. El poder policivo, en cambio, dado su carácter meramente preventivo
y la relativa debilidad de su poder bélico, se encuentra en mejores condiciones
para proteger la libertad ciudadana.
“El origen del constitucionalismo occidental
estuvo muy ligado a la protección de la seguridad individual y ello explica las
restricciones impuestas al poder militar en las tareas propias de la coerción
interna.”[23]
No obstante todo lo anterior, en otros
pronunciamientos la Corte ha concluido que la separación entre lo civil y lo
militar, en relación con la naturaleza de la Policía, no es tan tajante, y que
dicha institución se ubica en una “zona gris” de pertenencia a estos
conceptos. Así por ejemplo, en la Sentencia  C- 444 de 1995[24] se examinaron los
antecedentes de los artículos 217 y 218 superiores en la Asamblea Nacional
Constituyente, especialmente en referencia al tema de la sujeción de los
miembros de ambas instituciones -Policía y Fuerzas Militares- a la Justicia
Penal Militar, a pesar del carácter civil de la Policía que en principio la
excluiría de aquella sujeción. De ese estudio histórico se extrajeron en esa
oportunidad las siguientes conclusiones:
“En conclusión, el Constituyente de 1991
fue consciente de la “zona gris” a la que ha hecho alusión la Corte, situada en
los límites entre lo militar y lo civil, y la defensa y la seguridad dentro
del contexto social colombiano, y estableció una regulación constitucional que
intenta conciliar las aspiraciones ideales y las necesidades coyunturales. Ese
régimen intermedio puede ser resumido así:
“- Se le asigna a la Policía Nacional el
carácter de cuerpo armado de naturaleza civil, cuya misión es eminentemente
preventiva y dirigida a mantener “las condiciones necesarias para el ejercicio
de los derechos y las libertades públicas, y para asegurar que los habitantes
de Colombia convivan en paz" (art. 218 C.N.).
“- La ausencia en su seno de disciplina
castrense determina que la responsabilidad de los miembros de la Policía
Nacional, por infracción manifiesta de un precepto constitucional en detrimento
de alguna persona, no pueda ser excusado por la obediencia debida, por cuanto
no están sujetos a ella. (art. 91 C.N.)
“- Se incluye a la Policía Nacional como parte
integrante de la fuerza pública  junto con las fuerzas militares,
estableciéndose un régimen común para todos en cuanto respecta a su carácter no
deliberante (art. 219 C.P.), a la reserva legal sobre la privación de grados,
honores y pensiones (art. 220 C.P.), al fuero penal (art. 221 C.P) y a la
promoción  profesional, cultural y social (art. 222 C.P.).” (Negrillas fuera
del original) [25]
En el mismo sentido
del fallo anterior, la Sentencia C- 453 de 1995 llegó a la conclusión sobre la
ubicación de la Policía en una “zona gris” de pertenencia a lo civil o a
lo militar. Esta vez la conclusión se extrajo a partir de la dificultad de
establecer respecto de esta institución una clara diferencia que la ubicara
como cuerpo estrictamente civil, dificultad que provenía de “las
limitaciones derivadas del aumento de la violencia social, entre otros factores
perturbadores del desarrollo institucional.” Sobre el particular afirmó la
Corte lo siguiente en aquella ocasión:
“Desde una perspectiva
conceptual no existe duda alguna en la doctrina nacional e internacional sobre
la necesidad de mantener la naturaleza civil de la policía. Sin embargo, en la
práctica esta división conceptual encuentra limitaciones derivadas del aumento
de la violencia social, entre otros factores perturbadores del desarrollo
institucional.
...
“Estas circunstancias han
determinado la existencia de una especie de "zona gris" o
"fronteriza" en la cual se superponen los criterios de seguridad
y defensa. Una parte de la doctrina sostiene que la ambigüedad propia de esta
zona límite, es el resultado de la realidad social impuesta por los grupos
armados que operan contra el Estado. El fenómeno de la militarización de la
policía - esto es, la adopción de armas y actitudes propias de la táctica
bélica -, según este punto de vista, corresponde a la adaptación que dicho
cuerpo debe sufrir para cumplir sus objetivos en condiciones de perturbación
del orden público. Es la gravedad de los delitos y de las amenazas lo que
determina el papel defensivo y no meramente preventivo de la policía.”
(Negrillas fuera del original)
3. De otro lado, y
también desde el punto de vista institucional, existían razones para considerar
que la Policía y las Fuerzas Militares en últimas persiguen unos mismos fines y
deben de actuar conforme a iguales principios. En efecto, aunque inmediatamente
los objetivos de una y otra son distintos, pues como se dijo, el fin de la
Policía es “el mantenimiento de las condiciones necesarias para el ejercicio
de los derechos y libertades públicas, y para asegurar que los habitantes de
Colombia convivan en paz”(C.P art. 218), y el de las Fuerzas Militares es “la
defensa de la soberanía, la independencia, la integridad del territorio
nacional y del orden constitucional”.(C.P. art.217), mediatamente
ambas instituciones deben alcanzar el fin para el cual están instituidas todas
las autoridades en Colombia, esto es proteger a todas las personas en su vida,
honra, bienes, creencias, y demás derechos y libertades, y asegurar el
cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares.(C.P.
art.2°) . Además en ejercicio de su función deben estar siempre al servicio de
los intereses generales y  llevarlas a cabo con fundamento en los principios
que gobiernan la función pública, cuales son los de igualdad, moralidad,
eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad. (C.P. art. 209)
Por lo demás, no
sobra recordar que la misma Constitución establece regímenes comunes para las
Fuerzas Militares y la Policía Nacional en todos los siguientes aspectos: i)
sometimiento al Código Penal Militar y al Fuero correspondiente ii) Estatuto de
no beligerancia iii) Reserva legal respecto del régimen disciplinario y de
carrera profesional.
De todo lo anterior
se concluye que si bien nuestra Constitución distingue entre la Policía y las
Fuerzas Militares a fin de asignarle a la primera una naturaleza civil y a la
segunda una militar, esta diferenciación, hecha en razón de las finalidades
inmediatas que cada una persigue, no es tan tajante, pudiéndose afirmar que en
ciertos aspectos (tanto jurídicos como de orden fáctico) la Policía irrumpe en
los terrenos de lo militar por lo cual se la ubica en una “zona gris”
entre ambas calificaciones. Así pues, desde un punto de vista institucional, la
diferencia de situación en que se encuentran los miembros de la Policía
Nacional y de las Fuerzas Militares frente a la imposición de sanciones
disciplinarias como la que contempla la norma acusada, a juicio de los
suscritos no es suficientemente nítida.
4. Ahora bien, el asunto de la igual o
diferente situación en la que se encuentran los miembros de la Fuerzas
Militares y de la Policía Nacional de cara a la imposición de sanciones
administrativas no sólo admite un examen desde la perspectiva institucional,
sino que también puede hacerse desde un punto de vista fáctico subjetivo. Desde
este  ángulo de mira y frente a lo que dispone la norma acusada, lo que puede
apreciarse es que un miembro de una de estas instituciones ha llevado a cabo un
comportamiento doloso que, según las circunstancias, debe ser penalizado
conforme al Código Penal o al Código Penal Militar y sancionado con la pena de
arresto. Es decir, la situación de hecho, el comportamiento que se ha llevado a
cabo, es el mismo, independientemente de que quién lo ejecute sea un miembro de
las Fuerzas Armadas o de la Policía Nacional. También la sanción penal por ese
comportamiento es idéntica: arresto. Desde este punto de vista, la situación de
hecho en que se encuentran los miembros de una u otra institución de cara a la
imposición de sanciones disciplinarias, no puede ser calificada como diferente.
Esta era la posición que sostenía en esta causa la visa fiscal, para quien
siendo que todos los miembros de las Fuerzas Armadas responden penalmente según
unas mismas disposiciones contenidas en el Código Penal o en el Código Penal
Militar, según las circunstancias, no existía una razón que justificara la
existencia de una sanción administrativa accesoria para los miembros de la
Policía no contemplada para las Fuerzas Militares.
5. Ahora bien, los suscritos no desconocen
el señalamiento que la misma Constitución hace sobre la existencia de un
sistema de carrera y de un régimen disciplinario independiente para las Fuerzas
Militares y para la Policía Nacional. En efecto, el artículo 217 superior
relativo a las primeras afirma que “La Ley determinará el sistema de
reemplazos en las Fuerzas Militares, así como los ascensos, derechos y
obligaciones de sus miembros y el régimen especial de carrera, prestacional y
disciplinario, que les es propio”;  por su parte el 218 ibidem, concerniente
a la Policía Nacional, establece que “La ley determinará su régimen de
carrera, prestacional y disciplinario”. Así, la referencia a la facultad
del legislador para adoptar los regímenes disciplinarios y de carrera de ambas
instituciones, contenida en artículos independientes, y el lenguaje utilizado
por el constituyente que habla del régimen que “les es propio”, resultan
elocuentes a efectos de concluir que tales sistemas de carrera y regímenes
disciplinarios son autónomos para cada institución. Además, la diferente
finalidad inmediata atribuida a cada una de ellas es también una razón para
afirmar que no comparten los mismos estatutos en estas materias, a fin de que
cada uno de ellos se adecue a la naturaleza del servicio que se presta. Así lo
ha entendido el legislador extraordinario quien en desarrollo de las citadas
normas constitucionales expidió, de un lado, los decretos 1790 y 1797 de 2000
que contienen respectivamente el régimen de carrera y disciplinario para las
Fuerzas Militares, y de otro, los decretos 1791 y 1798 del mismo año, mediante
los cuales definió el régimen de carrera y disciplinario para la Policía
Nacional.
No obstante lo anterior, esta facultad del
legislador para diseñar por aparte diferentes regímenes de carrera y
disciplinario para las instituciones de la Fuerza Pública encuentra límites
constitucionales. Estos límites imponen el respeto a los derechos fundamentales
de las personas, en este caso el derecho a la igualdad. Visto de un lado que no
es tan obvia la diferencia institucional entre las Fuerzas Militares y la
Policía Nacional y, de otro, que es idéntica la situación fáctico subjetiva en
que se encuentran los miembros de una u otra institución cuando incurren en
delitos dolosos que, conforme a los estatutos penales que les son aplicables,
originan la pena de arresto, resulta en extremo discutible afirmar que se
ajusta a la Constitución una diferencia de trato con consecuencias tan
significativas como lo son el retiro definitivo de la carrera para los miembros
de la Policía y la simple suspensión en el cargo para los miembros de las
Fuerzas Militares.
Por ello, habiendo detectado que en el estatuto de carrera de las Fuerzas Militares
contenido en el Decreto 1790 de 2000 existe una norma correlativa a la que
había sido demandada en esta oportunidad, según la cual sólo cuando el
oficial o suboficial de las Fuerzas Militares es condenado a la pena principal
de prisión por la justicia penal militar o por la ordinaria por la comisión de
delitos dolosos debe ser separado de la carrera militar, no extendiéndose este
la sanción disciplinaria al caso de la condena a la pena de arresto, la Corte
ha debido acceder a la solicitud contenida en la demanda y retirar del
ordenamiento la expresión parcialmente acusada que introducía la diferencia de
trato al imponer una mayor responsabilidad a los miembros de la Policía
Nacional.
6. Pero aun si se admitiera que en virtud
de la diferente naturaleza jurídica y finalidades constitucionales inmediatas
de la Policía Nacional y de las Fuerzas Militares y de las consecuencias que
ello implica en el terreno de sus respectivos estatutos  disciplinarios y de
carrera profesional, los oficiales y suboficiales de ambas instituciones no se
encuentran en la misma situación jurídica de cara al señalamiento legal de
sanciones disciplinarias, la norma no resultaba constitucional. Si bien el
primer presupuesto lógico del examen de igualdad, esto es que la disposición
realmente otorgue un trato diferente a personas colocadas en la misma situación
de hecho, a partir de esta posición no se cumpliría, pues los miembros de la
Policía no se encontrarían en la misma situación de hecho que los militares,
ello no sería suficiente para declarar la exequibilidad de la disposición
frente al cargo de violación del derecho a la igualdad, como pasa a verse:
No cualquier diferencia en la situación de
las personas permite al legislador dispensarles cualquier trato diferente;
antes bien, el principio de igualdad frente a la ley sugiere todo lo contrario.
Dentro del universo de las personas existen infinidad de diferencias originadas
en distintos criterios de distinción; así, una persona puede ser catalogada
dentro del grupo de las mujeres o dentro del de los hombres, dentro del de las
personas sanas o dentro del de las enfermas, dentro de las que son socias en
sociedades o las que no lo son, dentro de las que tienen capacidad contributiva
o no la tienen, etc... Esta realidad, por sí misma, no da lugar al
establecimiento de diferentes regímenes legales entre ellas. No existe un régimen
estamental según el cual cada grupo de personas, por el solo hecho de
pertenecer al mismo, pueda ser objeto de una regulación legal diferente.
Lo anterior significa que no toda
diferencia hace posible dispensar cualquier trato diferente. Es decir, significa
que el criterio de distinción que utiliza el legislador (hombre o mujer, sano o
enfermo, socio o no socio, persona con capacidad económica o sin ella) tiene
que tener una relación de coherencia con el trato diferente, aparte de que éste
(el trato diferente) de todas formas debe perseguir un fin constitucionalmente
valido. Esta relación debe ser de adecuación o coherencia entre el criterio de
distinción, el trato diferente y el fin constitucional. Así por ejemplo, el
legislador no podría dar a los minusválidos físicos[26] un trato diferente
consistente en eximirlos de presentar exámenes de conocimiento a fin de aprobar
el bachillerato, pues esta medida de discriminación positiva no tiene ninguna
relación con su condición física ni con la finalidad constitucional de
otorgarles una especial protección dada su situación de debilidad manifiesta.
En cambio, medidas que consistieran, vg., en concederles beneficios dentro del
los planes obligatorios de salud o en adecuar solamente para ellos la
infraestructura de los espacios públicos, sí tendrían relación de coherencia o
adecuación con la finalidad constitucional de protección a que se ha aludido.
En el caso de la norma demandada en esta
oportunidad, aun admitiendo la discutible diferencia en la situación de hecho
de los sujetos a quienes el legislador dispensa un trato distinto, había dudas
en cuanto a la existencia de una finalidad constitucional que supuestamente
fuera perseguida por  el legislador con la diferencia de trato introducida, y
sobre todo en la relación de coherencia entre la medida, el criterio de
distinción y el supuesto fin constitucional buscado.
En cuanto a la
finalidad que perseguiría el legislador al incluir el arresto por delitos
dolosos como causal de separación de la carrera en la Policía Nacional y no
hacer lo mismo en las Fuerzas Militares, cabría aducir que dicha finalidad
radica en la necesidad de exigir una mayor pulcritud en el comportamiento de
los policías dada su misión relacionada con el mantenimiento, entre la sociedad
civil, de las condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos
fundamentales y la convivencia pacífica. (C.P art. 218). No obstante, resulta
discutible suponer que el constituyente exige a los  miembros de la Policía un
comportamiento que se ajuste con mas rigor a derecho, siendo en cambio menos
exigente con los militares. Ello por cuanto la misión encomendada a estos
últimos resulta tal elevada como la que corresponde a la Policía, pues se
refiere a “la defensa de la soberanía, la independencia, la integridad del
territorio nacional y del orden constitucional”. (C.P art. 217) Es más,
dentro del “orden constitucional” quedan incluidos también la defensa de los
derechos fundamentales y la convivencia pacífica. De esta manera los fines
constitucionales que inmediatamente persiguen ambas instituciones, si bien no
son los mismos, exigen en los miembros de una y de otra un igualmente exigente
acatamiento del orden jurídico.
Es decir, podría
argumentarse que siendo preventiva la labor de la Policía y represiva la de las
Fuerzas Militares, y estando la primera en contacto más directo con la
ciudadanía, resulta válido exigirle un comportamiento más rigurosamente
ajustado a derecho, por lo cual la disposición sí perseguiría un fin
constitucionalmente valido, que sería proteger a la población civil de los
abusos en que pudiera incurrir la Policía. En efecto, dado que de manera
general las conductas delictuales sancionadas con arresto son menos lesivas de
los intereses colectivos que aquellas otras que se sancionan con prisión, la
causal de separación de la carrera por condena en arresto, presente en el
estatuto de la Policía y no en el de las Fuerzas Militares, hace más exigentes
los requisitos de permanencia en aquella institución.  Sin embargo, los fines
constitucionales de las Fuerzas Militares e incluso la mayor potencialidad
agresiva de los medios represivos utilizados por ellas, abogaría por la exigencia
a esta Institución de un comportamiento tan intachable como el que se exige a
la Policía, máxime cuando hoy en día las circunstancias históricas y
sociológicas presentes, especialmente el aumento de la violencia, han
determinado que su actividad no se reduzca a la defensa externa de la soberanía
e independencia nacional, sino también a la protección de las condiciones
internas que permiten la vigencia del orden constitucional. [27]
Las anteriores
consideraciones ponen en evidencia que no es claro que exista una finalidad
constitucional relevante que justifique la diferencia de trato.
7. De otro lado,
tampoco parece evidente que esta diferencia de trato resulte adecuada a fin de
profundizar el carácter civil de la institución policial; este carácter no se
adquiere ni se profundiza por el hecho de exigir un comportamiento jurídico
individual más pulcro a los miembros de la policía que a los de las Fuerzas
Militares, pues lo que contribuiría adecuadamente a la efectiva vigencia del
carácter civil de la Institución sería el poner freno a la tendencia a la
militarización de los medios utilizados por la ella. Obviamente esto no excluye
la exigencia de un alto compromiso de todos sus miembros con el respeto de la
Constitución y del orden jurídico, el cual igualmente debe ser exigido a los
miembros de las Fuerzas Militares. En este sentido el sacrificio del derecho a
la igualdad no es ni adecuado ni indispensable para la obtención del supuesto
fin que se perseguiría, pues existirían otros medios más propios para lograrlo.
Así, no había una
razón suficiente para la permisión del trato desigual, por lo cual por este
aspecto tampoco se daba una relación de coherencia entre el criterio de
distinción utilizado, la restricción del derecho a la igualdad y el fin que se
supuestamente se perseguía por el legislador.
Fecha ut supra,
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
Salvamento de voto a la Sentencia
C-421/02
INHABILIDADES
PERPETUAS O INTEMPORALES EN SANCION DISCIPLINARIA-Separación
absoluta de la Policía (Salvamento de voto)
INHABILIDADES
PERPETUAS O INTEMPORALES-Inconstitucionalidad
(Salvamento de voto)
PENA
PERPETUA-Sanción intemporal derivada de hecho
punible (Salvamento de voto)
Magistrado
Ponente: Alvaro Tafur Galvis
expediente No:
D-3810
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 66 (parcial) del Decreto 1791 de
2000.
-
Con el debido respeto, por las decisiones de
esta Corporación, los suscritos magistrados manifestamos nuestra decisión del
salvar el voto en la sentencia de la referencia, por cuanto, consideramos que
debió declararse inexequible la expresión contenida en el artículo 66 del
Decreto 1791 de 2000 que señala“…será separado en forma absoluta de la
policía nacional y no podrá volver a pertenecer a la misma”, en razón a que
se trata de una inhabilidad perpetua e intemporal, que contraviene la
Constitución conforme se ha expuesto razonadamente en los salvamentos de voto
de las sentencias C-952 de 2001 y C-1212 de 2001[28].
-
Conforme a la tesis principal plasmada en dichos
salvamentos, la consagración de las inhabilidades perpetuas o intemporales por
parte del legislador que imposibilitan el acceso  al desempeño de funciones y
cargos públicos, es inconstitucional por vulnerar la prohibición del artículo
28 superior, conforme al cual en Colombia son inadmisibles las penas de
carácter imprescriptible. En consecuencia, las sanciones intemporales derivadas
de un hecho punible, son también inconstitucionales al representar una pena
perpetua, impidiendo el cumplimiento de la función preventiva y moralizadora
que debe tener la sanción.
-
Con fundamento en lo anterior, nos remitimos
íntegramente a la tesis plasmada en los anteriores salvamentos de voto, con el
fin de evitar repeticiones innecesarias.
Fecha ut Supra,
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
EDUARDO MONETALEGRE LYNETT
Magistrado
[1] Sentencia C-024 de 1994. M.P. Alejandro
Martínez Caballero
[2] Sentencia C-453 de 1994. M.P. Eduardo
Cifuentes Muñoz
[3] Ibidem Sentencia C-453 de 1994. M.P.
Eduardo Cifuentes Muñoz
[4] Sentencia C-445/95, M.P. Alejandro
Martínez Caballero.
[5] Ver Sentencia C-740/01 M.P. Alvaro Tafur
Galvis
[6] Sentencia C-654/97, M.P. Antonio Barrera
Carbonell.
[7] Sentencia C-022 de 1996 M.P. Carlos
Gaviria Díaz.
[8] Sentencia T-422 de 1992 M.P. Eduardo
Cifuentes Muñoz.
[9] Ver Sentencia C-093/01 M.P. Alejandro
Martínez Caballero. En el mismo sentido  la Sentencia C-557 /01 M.P. Manuel
José Cepeda Espinosa
[10] Sentencia C-093/01 M.P. Alejandro
Martínez Caballero.
[11] Ibidem Sentencia C-093/01 M.P.
Alejandro Martínez Caballero.
[12] En relación con la aplicación del test de
igualdad ver entre otras las sentencias C-530 de 1993 M. P. Alejandro Martínez Caballero,  C-412/01 M.P. Jaime Córdoba Triviño,
C-586/01 y C-233/02 M.P. Alvaro Tafur Galvis, C-742/01 M.P. Alfredo Beltrán
Sierra, con aclaración de Voto del Magistrado Jaime Araujo Rentería, .
[13] ARTICULO 217. La Nación tendrá para
su defensa unas Fuerzas Militares permanentes constituidas por el Ejército, la
Armada y la Fuerza Aérea.
Las Fuerzas Militares
tendrán como finalidad primordial la defensa de la soberanía, la independencia,
la integridad del territorio nacional y del orden constitucional.
La Ley determinará
el sistema de reemplazos en las Fuerzas Militares, así como los ascensos,
derechos y obligaciones de sus miembros y el régimen especial de carrera,
prestacional y disciplinario, que les es propio.
ARTICULO 218. La
ley organizará el cuerpo de Policía.
La Policía Nacional
es un cuerpo armado permanente de naturaleza civil, a cargo de la Nación, cuyo
fin primordial es el mantenimiento de las condiciones necesarias para el
ejercicio de los derechos y libertades públicas, y para asegurar que los
habitantes de Colombia convivan en paz.
La ley determinará
su régimen de carrera, prestacional y disciplinario. (subrayas fuera de texto).
[14] Ver Sentencia C-093/01 M.P. Alejandro
Martínez Caballero.
[15] Véanse las sentencias SC-556/93 (MP.
Jorge Arango Mejía); SC-265/94 (MP. Alejandro Martínez Caballero); y, SC-445/95
(MP. Alejandro Martínez Caballero).
[16] Sentencia C-563 de 1997
[17] Ver “La Institución-  organización - e
identidad corporativa” página  institucional de la Policía Nacional.
www.policia.gov.co
[18] Al respecto
cabe recordar que dentro de las conductas sancionadas con arresto  por el
Código Penal Militar  figuran,  entre otras, las siguientes:  Violación de
habitación ajena (art187), Lesiones personales dolosas (art. 188), Hurto simple
(art. 190), Hurto de uso (art. 191), Estafa (art. 192), emisión y transferencia
ilegal de cheque (art193), Daño en bien ajeno (art. 194).
[19] Sentencia C-448 de 1997, M.P Eduardo Cifuentes Muñoz. Sobre este
tema también pueden consultarse entre otras, las sentencias C-371 de 2000,
C-110 de 2000, C-093 de 2001, C-068 de 1999,  C-309 de 1997 y C-741 de 1999.
[20] Sobre la naturaleza disciplinaria de la disposición acusada no
existen dudas: ella forma parte del Decreto 1791 de 2000, que contiene normas
de carrera del personal de oficiales, nivel ejecutivo, suboficiales y agentes
de la Policía Nacional. Dentro de dicho Decreto está incluida en el Capítulo VI
relativo a la suspensión, retiro, separación y reincorporación a la carrera en
dicha Institución. Su contenido explícito es el de consagrar una causal de
separación definitiva de tal carrera cuando el miembro de la Institución ha
sido condenado por sentencia ejecutoriada “a la
pena principal de prisión o arresto por la justicia penal militar o por la
ordinaria, por delitos dolosos”; en tal virtud, el artículo acusado
consagra una verdadera sanción disciplinaria, a pesar de no estar contemplada
en el estatuto disciplinario de la Policía -Decreto 1798 de 2000- sino en el de
carrera de la misma Institución -Decreto 1791 de 2000-.  Esta responsabilidad
disciplinaria coexiste con la penal derivada de la violación del Código Penal o
del Penal Militar por parte del sancionado, responsabilidad penal que se castiga
con la pena de prisión o arresto y que obedece a la comisión de un delito a
título de dolo.
La coexistencia de esta doble responsabilidad, penal y
disciplinaria, ha sido avalada como constitucional por esta Corporación y por
la Corte Suprema de Justicia, en especial de cara al principio “non bis in
idem” Al respecto esta Corte ha dicho: cuando se adelanta un proceso
disciplinario y uno penal contra una misma persona, por unos mismos hechos, no
se puede afirmar válidamente que exista identidad de objeto ni identidad de
causa, pues la finalidad de cada uno de tales procesos es distinta, los bienes
jurídicamente tutelados también son diferentes, al igual que el interés
jurídico que se protege. En efecto, en cada uno de esos procesos se evalúa la
conducta del implicado frente a unas normas de contenido y alcance propios. En
el proceso disciplinario contra servidores estatales se juzga el comportamiento
de éstos frente a normas administrativas de carácter ético destinadas a
proteger la eficiencia, eficacia y moralidad de la administración pública; en
el proceso penal las normas buscan preservar bienes sociales más amplios.”  (Sentencia
C-244 de 1996)
[21] Sentencia C-024 de 1994. M.P. Alejandro Martínez Caballero
[22] Sentencia C-453 de 1994. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz
[23] Ibidem
[24] M.P. Carlos Gaviria Díaz
[25] El examen completo de los antecedentes de los artículos 216 a 218
de la constitución, contenido en el fallo que se comenta, es el siguiente:
“El debate sobre la naturaleza de la
policía en el seno de la Asamblea Nacional Constituyente. El fuero penal
militar.
La tensión producida por la distinción
conceptual entre lo civil y lo militar, por un lado, y las necesidades fácticas
de seguridad y defensa en la sociedad colombiana, por el otro, estuvieron
presentes durante todas las discusiones sostenidas alrededor del tema de la
fuerza pública en la Asamblea Nacional Constituyente.
El debate inicial, llevado a cabo en la
Subcomisión IV de la Comisión III, dio como resultado una posición mayoritaria
de respaldo a la inclusión de la Policía Nacional dentro del régimen general de
la fuerza pública, que fue plasmado en un proyecto de artículo cuyo texto es
idéntico al del actual artículo 216 de la Constitución. En el informe final de
la Subcomisión IV, se justificó la aprobación de la norma propuesta, así:
“En esta norma se
pretende consagrar expresamente la composición de la Fuerza Pública,
circunscrita a las Fuerzas Militares en sus tres ramas: Ejército, Armada y
Fuerza Aérea, y la Policía Nacional, para evitar la proliferación de organismos
armados que se han querido asimilar a ella, tales como el Departamento
Administrativo de Seguridad, DAS, Resguardo de Aduanas, Dirección General de
Prisiones, etc., que no tienen las mismas exigencias de imparcialidad de las
Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, que por esta razón y por sus fines
objetivos, se les asigna un fuero especial.” (Gaceta Constitucional No. 44 del
12 de abril de 1991, p. 11).
Dentro del mismo informe se hizo referencia
al texto del actual artículo 218 de la Constitución, en cuyo inciso segundo
define a la policía nacional como "un cuerpo armado permanente de
naturaleza civil”; es pues evidente que el constituyente enfrentó la disyuntiva
entre la distinción conceptual de lo civil y lo militar, y el mantenimiento de
un régimen común para los dos ámbitos, y que la solución adoptada por mayoría
fue de tipo intermedio, esto es, se reafirma el carácter civil de la
institución y se aplican a sus miembros las mismas disposiciones que
rigen a la fuerza pública.  La fórmula de consenso fue expresada de la
siguiente manera en el informe aludido:
“Después de una
larga deliberación sobre el tema, se llegó al acuerdo mayoritario, de que la
Policía Nacional no puede ser deliberante y tendrá un fuero especial y
debe ser, junto con el Ejército, parte integrante de la Fuerza Pública.”
(Gaceta Constitucional No. 44, p. 12).
Fue inequívoca la voluntad del
constituyente, en el sentido de aplicar el fuero penal militar a los miembros
de la Policía Nacional por los delitos que cometan en servicio activo, y en
relación con el mismo servicio. Así lo demuestra el hecho de que la Subcomisión
IV haya redactado el texto del actual artículo 221 de la Carta, en similares términos
a los consignados en el artículo 170 de la Constitución anterior, reemplazando
la expresión “militares” por “miembros de la Fuerza Pública”. En dicho informe
se encuentra la razón de este proceder:
“Para el estudio de
este capítulo (fuero penal militar)...se analizaron detenidamente las
propuestas que sobre el tema se presentaron...encontrándose sus textos
coincidentes y de acuerdo con el contenido del artículo 170 de la Constitución
actual; en consecuencia, se acogió el texto del artículo cambiando el vocablo
‘militares’ por ‘miembros de la Fuerza Pública’”. (Gaceta Constitucional No.
44, p. 12).
Las decisiones tomadas en el seno de la
Subcomisión IV en relación con la naturaleza de la Policía Nacional, la
integración de la fuerza pública y el fuero penal militar fueron respaldadas
mayoritariamente durante los debates de la Comisión III y posteriormente
aprobadas por la Asamblea. Es interesante recordar que la presunta
contradicción entre el carácter civil de la policía y la aplicación a sus
miembros del fuero penal militar, fue advertida por el constituyente José
Matías Ortiz Sarmiento quien presentó a dicha Comisión una propuesta
alternativa sobre el artículo que consagraba el fuero penal militar, en el
sentido de aplicarlo sólo a las fuerzas militares, pero no recibió ningún voto
de apoyo. (Gaceta Constitucional No. 102 del 19 de junio de 1991. p. 18-20).
En conclusión, el Constituyente de 1991 fue
consciente de la “zona gris” a la que ha hecho alusión la Corte, situada en los
límites entre lo militar y lo civil, y la defensa y la seguridad dentro del
contexto social colombiano, y estableció una regulación constitucional que
intenta conciliar las aspiraciones ideales y las necesidades coyunturales. Ese
régimen intermedio puede ser resumido así:
- Se le asigna a la
Policía Nacional el carácter de cuerpo armado de naturaleza civil, cuya misión
es eminentemente preventiva y dirigida a mantener “las condiciones necesarias
para el ejercicio de los derechos y las libertades públicas, y para asegurar
que los habitantes de Colombia convivan en paz" (art. 218 C.N.).
- La ausencia en su
seno de disciplina castrense determina que la responsabilidad de los miembros
de la Policía Nacional, por infracción manifiesta de un precepto constitucional
en detrimento de alguna persona, no pueda ser excusado por la obediencia
debida, por cuanto no están sujetos a ella. (art. 91 C.N.)
- Se incluye a la Policía Nacional
como parte integrante de la fuerza pública  junto con las fuerzas militares,
estableciéndose un régimen común para todos en cuanto respecta a su carácter no
deliberante (art. 219 C.P.), a la reserva legal sobre la privación de grados,
honores y pensiones (art. 220 C.P.), al fuero penal (art. 221 C.P) y a la
promoción  profesional, cultural y social (art. 222 C.P.).”
[26] La Constitución Política distingue claramente entre minusválidos
físicos y mentales. Cf. C.P art. 13.
[27] Sobre el acercamiento entre las actividades y medios de acción de
las Fuerzas militares y de la Policía, la Sentencia C- 453 de 1994, antes
citada, puso de presente cómo hoy en día en el caso de las Fuerzas Militares,
en Colombia todas las Armas (Ejército, Armada y Fuerza Aérea) poseen unidades
especializadas en la lucha antisubversiva. . De otra parte, la Policía Nacional
también está capacitada para participar en este tipo de lucha por medio de
cuerpos especiales (Cuerpo élite) o de unidades de contraguerrilla. De tal manera
la actividad y objetivos de una y otra institución en muchos aspectos resultan
equiparables.
[28] En la primera decisión correspondiente a la sentencia C-952 de
2001, la Corte señaló, en relación con la naturaleza jurídica de las
inhabilidades intemporales para ser alcalde a quien ha sido condenado a pena
privativa de la libertad mediante sentencia judicial, que están concebidas no
como penas sino como “una garantía a la sociedad de que el comportamiento
anterior al ejercicio del cargo fue adecuado y no perturbará el desempeño del
mismo, así como que el interés general se verá protegido y podrá haber
tranquilidad ciudadana acerca de la idoneidad, moralidad y probidad de quien
ejercerá en propiedad el referido cargo”.
Por su parte, la sentencia C-212 de 2001, dispuso que las
disposiciones que consagran una inhabilidad  intemporal para ser notario, a
quien hubiese cometido determinadas faltas disciplinarias, no vulneran la
Constitución, al representar un instrumento razonable y proporcionado para
proteger la idoneidad de la función notarial.
Con relación a las inhabilidades concebidas como penas, señaló que
“Si bien es cierto que, de conformidad con el artículo 28 de la Constitución
Política, no pueden existir penas ni medidas de seguridad imprescriptibles,
esta norma solamente es aplicable a los casos de sanciones penales, por lo que
se hace necesario distinguir estas últimas de otras sanciones como las
disciplinarias, pues tiene origen, modalidades y fines diversos.”