T-323-18
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-323/18
PENSION DE INVALIDEZ COMO COMPONENTE ESENCIAL DE LA SEGURIDAD
SOCIAL DE PERSONAS EN SITUACION DE DISCAPACIDAD-Reiteración de jurisprudencia
La
pensión de invalidez es un componente esencial del derecho fundamental a la
seguridad social, el cual no solo goza de una garantía constitucional, sino que
de igual manera está protegido de forma contundente en el ámbito internacional.
Ello no es más que el resultado de la idea de progreso universal de las
sociedades, incluida esta, y del desarrollo supranacional de valores jurídicos
de gran trascendencia como el de igualdad, dignidad humana y solidaridad, todos
presentes en la Constitución.
PENSION DE INVALIDEZ-Desarrollo legal y
jurisprudencial
PENSION DE INVALIDEZ-Requisitos para
obtener reconocimiento y pago
PENSION DE INVALIDEZ-Evolución normativa
en relación con los requisitos para su obtención
APLICACION DEL PRINCIPIO DE LA CONDICION MAS BENEFICIOSA A LA
PENSION DE INVALIDEZ-Alcance
APLICACION DEL PRINCIPIO DE LA CONDICION MAS BENEFICIOSA A LA
PENSION DE INVALIDEZ-Jurisprudencia de la Corte Suprema de
Justicia
APLICACION DEL PRINCIPIO DE LA CONDICION MAS BENEFICIOSA A LA
PENSION DE INVALIDEZ-Jurisprudencia constitucional
APLICACION DEL PRINCIPIO DE LA CONDICION MAS BENEFICIOSA A LA
PENSION DE INVALIDEZ-Orden a Colpensiones reconocer
pensión de invalidez y pagar mesadas adeudadas
Referencia: Expediente T-6.589.848
Acción de tutela formulada, mediante apoderado
judicial, por Fabián de Jesús Suaza Villa contra la Administradora Colombiana
de Pensiones –Colpensiones-.
Magistrado Ponente:
ALBERTO ROJAS RÍOS
Bogotá D.C., seis (6) de agosto de dos mil dieciocho
(2018).
La Sala Novena de Revisión de la Corte Constitucional,
integrada por la Magistrada Diana Fajardo Rivera y los Magistrados Carlos
Bernal Pulido y Alberto Rojas Ríos -quien la preside-, en ejercicio de sus competencias constitucionales y
legales, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
En el proceso de revisión del fallo de
tutela adoptado por el Tribunal Administrativo de Antioquia -Sala Quinta de
Decisión-, el 10 de octubre de 2017, mediante
el cual se confirma la providencia dictada por el Juzgado Veintisiete Oral del Circuito de Medellín, el 28 de agosto de
2017, que denegó el amparo constitucional solicitado, a
través de apoderado judicial, por Fabián
de Jesús Suaza Villa contra la Administradora Colombiana de Pensiones
–Colpensiones-.
La Sala de Selección de Tutelas Número Dos
de la Corte Constitucional[1],
por Auto del 27 de febrero de 2018[2],
seleccionó para revisión el expediente T-6.589.848
de conformidad con lo
dispuesto en el numeral 9° del artículo 241 de la Constitución Política en los
artículos 33 a 36 del Decreto 2591 de 1991 y, de acuerdo con el sorteo realizado, fue repartido
al Despacho del Magistrado Alberto Rojas Ríos, para que tramitara y proyectara la sentencia correspondiente, a
lo que en efecto se procede.
I.       ANTECEDENTES
El 17 de agosto de 2017, mediante apoderado judicial, FABIÁN
DE JESÚS SUAZA VILLA formuló acción de tutela contra la Administradora Colombiana
de Pensiones –en adelante Colpensiones–, por considerar
vulnerados sus derechos fundamentales a la seguridad social, al mínimo vital y a
la dignidad humana, ante la negativa de Colpensiones de reconocer y pagar una
pensión de invalidez, argumentando el incumplimiento de los requisitos exigidos
en la Ley 860 de 2003[3],
pese a que, según el accionante, cumple con los presupuestos señalados en el Acuerdo
049 de 1990[4].
Hechos y pretensiones de la demanda
1. FABIÁN DE JESÚS SUAZA VILLA, de 59 años de edad en
la actualidad[5],
cotizó de manera intermitente al Sistema General de Pensiones –SGP – desde el 20 de septiembre de 1982
hasta el 16 de abril de 1998, por lo que a la fecha de hoy contabiliza un total
de 3.761 días laborados, correspondientes a 537 semanas cotizadas[6].
2. Advierte el accionante
que en el año 2015 fue diagnosticado con Hemiparesia Flácida izquierda de
predominio braquial y, que en atención a su situación médica, fue evaluado por
Colpensiones por medio de dictamen pericial de fecha 4 de octubre de 2016[7],
siendo valorado con una pérdida de capacidad laboral del 73.2% de origen,
enfermedad y riesgo común, con fecha de estructuración del 25 de agosto de
2015.
3. Manifiesta que el día 5 de mayo de 2017 solicitó el
reconocimiento y pago de la pensión de invalidez ante Colpensiones, la cual le
fue negada por medio de Resolución SUB 102387 del 20 de junio de 2017, por no
contar con las 50 semanas exigidas  durante los últimos tres años anteriores a
la estructuración de su discapacidad, presupuesto exigido en la Ley 860 de 2003.
4. Frente a la decisión anterior interpuso recurso de
reposición y en subsidio de apelación, los cuales fueron resueltos por medio de
Resoluciones SUB134526[8]
del 25 de julio de 2017 y DIR 13040 del 11 de agosto de 2017[9],
respectivamente. Ambas confirmaron en todas y cada una de sus partes la
negativa de conceder la pensión.
5. Sostiene, además, que se encuentra en una delicada
situación económica, pues no cuenta con ningún medio financiero que garantice
su mínimo vital. Que aunado a lo anterior, su condición de discapacidad lo
obliga a necesitar de una persona permanentemente para que lo ayude a
desplazarse de un lugar a otro.
6. Con base en lo anterior, el accionante solicita que se
amparen sus derechos fundamentales a la seguridad social, al mínimo vital y a
la dignidad humana y, en consecuencia, se ordene a la demandada el
reconocimiento y pago de una pensión de invalidez dando aplicación al Acuerdo
049 de 1990, por considerar que es la disposición legal más favorable para él.
Actuación procesal
7. Por auto del 18 de agosto de 2017[10], el Juzgado
Veintisiete Administrativo Oral del Circuito de Medellín admitió la demanda de tutela y corrió traslado a la demandada
para que ejerciera su derecho de defensa.
8. Colpensiones guardó silencio, frente a lo cual el
despacho judicial dejó constancia secretarial de fecha 28 de agosto.[11]
9. Sin embargo, se observa que el 30 de agosto de 2017
se recibió en el Juzgado Veintisiete Administrativo del Circuito de Medellín memorial
suscrito por Diego Alejandro Urrego Escobar, quien actúa en calidad de Director
de Acciones Constitucionales de la Gerencia de Defensa Judicial de la
Administradora Colombiana de Pensiones-Colpensiones, en el que solicita que se
declare la improcedencia de la acción de tutela, en la medida en que el
accionante cuenta con otros mecanismos de defensa que no permiten satisfacer el
requisito de subsidiariedad de la acción.
Sentencia de primera instancia
10. El Juzgado Veintisiete Administrativo
Oral del Circuito de Medellín, mediante sentencia del 28 de agosto de 2017[12],
denegó el amparo solicitado al considerar que el accionante no cumplía con los
parámetros establecidos para que le fuera concedido el amparo constitucional de
manera transitoria, toda vez que, no demostró la ocurrencia de un perjuicio
irremediable. Así mismo, consideró que, en principio, la acción de tutela
incoada era improcedente, en tanto el peticionario contaba con otros mecanismos
judiciales que podría hacer efectivos dentro de la jurisdicción ordinaria, para
lograr el goce de sus derechos.
Impugnación
11. El día 31 de agosto de 2017, por medio de
apoderado judicial, el demandante impugnó[13]
la decisión solicitando la revocatoria del fallo judicial, para que, en su
lugar, se protegieran los derechos fundamentales invocados, al estimar que la
tutela sí procedía como mecanismo excepcional para el reconocimiento de
pensiones, en casos en los cuales los recursos judiciales ordinarios son
insuficientes para la efectiva protección de los derechos del accionante, tal como
se planteaba dentro del caso particular.
Sentencia de segunda instancia
12. En sentencia del 10 de octubre de 2017[14], el Tribunal Administrativo
de Antioquia-Sala Quinta de Decisión- confirmó la providencia impugnada, señalando
que si bien no cabía duda frente a la pérdida de capacidad laboral del
demandante, no sucedía lo mismo con la existencia y titularidad del derecho
reclamado, considerando que no era factible determinar si el peticionario
cumplía con los requisitos legales y reglamentarios para el reconocimiento y
pago de la pensión. De igual forma argumentó que no se demostró el perjuicio
irremediable que se pretendía evitar. En este sentido reiteró lo afirmado por
el despacho de primera instancia en relación con la posibilidad de acudir a la
jurisdicción ordinaria, con el fin de hacer efectivos los derechos reclamados.
II.      CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1. Competencia
1. La Sala Novena de Revisión de la Corte
Constitucional es competente para revisar los fallos de tutela proferidos dentro
del trámite de la referencia, con fundamento en lo dispuesto en los artículos
86, inciso 3, y 241, numeral 9, de la Constitución Política, en concordancia
con los artículos 33 a 36 del Decreto 2591 de 1991.
2. Presentación del caso objeto de revisión
y análisis de procedencia
2. Mediante
apoderado judicial, FABIÁN DE JESÚS SUAZA VILLA formuló acción de tutela contra
Colpensiones, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales a la
seguridad social, al mínimo vital y a la dignidad humana, ante la negativa en
el reconocimiento y pago de una pensión de invalidez, bajo el argumento de
incumplir los requisitos exigidos en la Ley 860 de 2003. En sentido contrario,
afirma que es titular del derecho pensional que reclama, por cuanto cumple los
presupuestos establecidos en el Acuerdo 049 de 1990, en aplicación del
principio de la condición más beneficiosa.
3. Conforme a esa situación fáctica, y de acuerdo con lo previsto en el artículo 86 Superior
y en el Decreto 2591 de 1991, la Sala iniciará por establecer si concurren los requisitos mínimos
de procedencia de la acción de tutela, a saber: (i) relevancia constitucional; (ii) inmediatez;
(iii) legitimación por activa; (iv) legitimación por pasiva y (v)
subsidiariedad. Para ello, se
reiterarán las reglas jurisprudenciales en la materia y, con base en ellas, se
verificará el cumplimiento de dichas exigencias. De resultar procedente la
solicitud de amparo, la Sala procederá a abordar el examen de fondo.
4. En ese orden
de ideas, se hará una breve referencia en relación con el cumplimiento de los
criterios de inmediatez, legitimación por activa y legitimación por pasiva y, posteriormente, se efectuarán unas precisiones más
detalladas sobre el requisito de subsidiariedad, bajo el entendido que pese a
que el amparo fue denegado, los despachos de instancia argumentaron también el
incumplimiento de este requisito de procedibilidad de la acción, razón por la
cual, la Sala considera pertinente zanjar esa discusión con base en el
precedente fijado por esta Corporación.
3. Examen de Procedencia
Relevancia constitucional
5. Frente a este requisito, se ha señalado
su cumplimiento siempre que se trate de cuestiones en las que se discuta el
contenido, alcance y goce de cualquier derecho fundamental, toda vez que el juez constitucional no puede entrar a estudiar
cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena
de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones.[15]
6. La Sala de Revisión ha
constatado que en el presente asunto existe un debate jurídico que versa sobre el
presunto desconocimiento de las garantías y/o derechos fundamentales
consagrados en el Título II, Capítulo I de la Constitución Política,
específicamente en lo atinente al debido
proceso (artículo 29), a la igualdad (artículo 13), a la seguridad social
(artículo 48), a la dignidad humana (artículo 11)  y al mínimo vital que ha sido ampliamente desarrollado por jurisprudencia de este
Tribunal[16]
y que se encuentra directamente relacionado con los derechos citados. Lo anterior en relación con la negación del
reconocimiento y pago de una pensión de invalidez a favor del accionante por
parte de Colpensiones.
Inmediatez
7. Se ha indicado que la acción de
tutela puede ser ejercida en cualquier tiempo, pues no tiene un término de
caducidad[17].
Sin embargo, la jurisprudencia ha exigido “una correlación temporal entre la
solicitud de tutela y el hecho judicial vulnerador de los derechos
fundamentales”[18],
pues de otro modo, la solicitud de amparo constitucional se desnaturalizaría
perdiendo así su finalidad de ejecutarse como mecanismo excepcional y expedito
de protección.
8. Conviene destacar que con la intención
de verificar el cumplimiento de este presupuesto, la jurisprudencia ha indicado
que se deberán observar los siguientes parámetros: “(i) si resulta razonable el tiempo
comprendido entre el día en que ocurrió o se conoció el hecho vulnerador y/o
constitutivo de la amenaza de algún derecho fundamental y, el día en que el
derecho de acción se ejerció mediante la formulación de la acción de tutela;
y/o (ii) si resulta razonable el lapso comprendido entre el día en que cesaron
los efectos de la última actuación que el accionante desplegó en defensa de sus
derechos presuntamente vulnerados y el día en que se solicitó el amparo
tutelar”[19].
9. La Sala encuentra que este requisito se encuentra
satisfecho por parte del demandante, en tanto el lapso transcurrido entre la
Resolución que decide el recurso de apelación y la interposición de la acción
de tutela es de una semana. Tiempo que se considera a todas luces prudente para
presentar la reclamación de amparo constitucional.
Legitimación en la causa por activa
10. Se ha señalado en numerosa jurisprudencia de este
Tribunal Constitucional, que la acción de tutela al tratarse de una herramienta
expedita, informal, preferente y sumaria, puede ser ejercida sin mayores
formalidades por quien tenga interés en hacer efectivos sus derechos
fundamentales. No obstante, frente al interés que demuestre quien active este
mecanismo judicial, le recae la obligación de demostrar, al menos someramente,
que cuenta con la “calidad subjetiva reconocida a las partes en relación con
el interés sustancial que se discute en el proceso”[20].
11. En relación con la acción de tutela, esta
Corporación ha manifestado que “la legitimación en la causa por activa en
los procesos de acción de tutela se predica siempre de los titulares de los
derechos fundamentales amenazados o vulnerados”[21],
sin que ello implique que quien cuente con esta potestad no pueda dar facultades
a un tercero para que actúe en representación de sus intereses particulares,
tal como sucede en este caso, atendiendo con ello a lo plasmado en el artículo
10 del Decreto 2591 de 1991.
12. La
Sala de Revisión advierte que en el presente caso se cumple con este  presupuesto de procedibilidad, por cuanto se
encuentra probado que el accionante es la presunta víctima de la vulneración
alegada y que esta decidió otorgar poder a un abogado, quien demuestra en
debida forma esta facultad[22],
enmarcándose la mencionada actuación dentro de lo establecido por esta Corte, con
el fin de acreditar la legitimidad con que se cuenta para actuar.
Legitimación en la causa por pasiva
13. En lo que concierne a esta modalidad de
legitimación, se ha establecido por jurisprudencia que para entender observado
este presupuesto es necesario acreditar dos requisitos, a saber, (i) que se
trate de uno de los sujetos respecto de los cuales procede el amparo; y (ii)
que la conducta que genera la vulneración o amenaza del derecho fundamental se
pueda vincular, directa o indirectamente, con su acción u omisión[23].
14. En suma, la Sala considera garantizado
este requisito, en razón a que la accionada es una Empresa Industrial y
Comercial del Estado y, en esa medida,
goza de legitimación en la causa por pasiva. Al mismo tiempo,  a la citada
entidad se le podría endilgar, de encontrarse probado en el proceso, la
responsabilidad por el presunto
desconocimiento de los derechos fundamentales invocados por el peticionario, dado que se negó a reconocer y pagar la pensión de
invalidez reclamada.
Subsidiariedad
15. Siendo
la acción de tutela un mecanismo extraordinario[24], destinado a
salvaguardar los derechos fundamentales de las personas, no puede ser entonces
subutilizado como instancia judicial adicional o paralela, de ahí que se
predique su carácter subsidiario, plasmado en el artículo 86 de la
Constitución, desarrollado en el artículo 6º del Decreto 2591 de 1991, en donde
se establece que esta acción procede cuando: (i) la parte interesada no
disponga de otro medio de defensa judicial, o (ii) existiendo otro medio de
defensa judicial, aquél es ineficaz o inidóneo para proteger derechos
fundamentales y se requiere evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable.
16. “El
análisis de si existe un perjuicio irremediable, por un lado, y la evaluación
de la eficacia de los otros medios judiciales disponibles, por el otro, son dos
elementos constitutivos del principio de subsidiariedad que permiten preservar
la naturaleza de la acción de tutela porque: (1) evitan el desplazamiento de
los mecanismos ordinarios, al ser estos los espacios naturales para invocar la
protección de diversos derechos; y (2) garantizan que la tutela opere cuando se
requiere suplir las deficiencias que presenta el orden jurídico para la
protección efectiva de tales derechos a la luz de un caso concreto”[25].
Subsidiariedad en materia de reclamación de
pensiones de invalidez
17. Cada asunto que da lugar a un proceso
judicial cuenta con diversas particularidades que lo hace único, y es por ello,
que se ha manifestado por parte de este Tribunal que el estudio que se haga del
mismo, deberá hacerse pensando en un solo cuerpo, lo que quiere decir que se
deberán tener en cuenta las particulares circunstancias que puedan presentarse,
para de este modo, poder dar aplicación a  las reglas y subreglas establecidas
jurisprudencialmente para determinados temas.
18. La Corte Constitucional ha manifestado
que cuando la pretensión dentro de un proceso judicial versa sobre el
reconocimiento de derechos pensionales, en principio, la tutela no procede,
pues para ese propósito existen mecanismos judiciales ante las jurisdicciones
laboral o de lo contencioso administrativo, según la naturaleza del asunto[26].
19. No obstante, también ha precisado que
existen eventos en los cuales es posible que el juez de tutela pueda desatar de
fondo controversias relacionadas con asuntos de esta índole, dependiendo de las
circunstancias del caso, toda vez que dicha prestación podría ser el único
sustento de quien lo solicita, por ejemplo para el caso de una persona que ha
perdido su capacidad laboral en un alto porcentaje y, que en razón de ello,
solicita la pensión de invalidez, encontrándose además en condición de discapacidad[27].
20. “En estos eventos el rigor del principio de
subsidiariedad debe ser atemperado debido a que, según lo ha establecido el
artículo 47 del texto constitucional, el Estado debe ofrecer a las personas que
padecen disminuciones de orden físico, sensorial o síquico un tratamiento
privilegiado, obligación en la cual se encuentra comprendido el deber de
ofrecer a los discapacitados la ‘atención especializada que requieran’. En
idéntico sentido, el artículo 13 superior consagra la obligación en cabeza del
Estado de promover las condiciones que procuren una igualdad real y efectiva
entre los ciudadanos, lo cual supone la adopción de ‘medidas a favor de grupos
discriminados o marginados’. En consecuencia, la solución de este tipo de
controversias debe llevarse a cabo con esmerada cautela y prontitud, en la
medida en que se encuentran comprometidos los derechos de un sector de la
población que se haya en condiciones de acentuada indefensión”[28].
21. Esta Corporación, mediante
Sentencia SU-588 de 2016,
unificó las reglas que deben observarse a efectos de examinar el presupuesto de
subsidiariedad, respecto de las solicitudes de amparo con las cuales se reclama
el reconocimiento y pago de una pensión de invalidez, en este sentido la Sala
debe verificar: “(i) si existe un medio de defensa idóneo y eficaz para resolver el
problema jurídico y no existe riesgo de configuración de un perjuicio
irremediable, la acción de tutela es improcedente; (ii) cuando no existen
mecanismos de defensa idóneos y eficaces para resolver el asunto puesto a
consideración, la tutela será procedente de manera definitiva; y (iii) de
manera excepcional, cuando la persona disponga de medios de defensa idóneos y
eficaces, pero existe riesgo de configuración de un perjuicio irremediable, el
amparo será procedente de manera transitoria con el fin de proteger los
derechos fundamentales del accionante[29].”
22. Observando
las particularidades que confluyen en el presente caso, la Sala considera que la
acción de tutela reúne el requisito de subsidiariedad, en virtud de las
siguientes razones:
23. En primer lugar, se destaca que pese a
que el señor SUAZA VILLA cuenta con otro mecanismo
de defensa judicial para solicitar el reconocimiento y pago de la pensión de
invalidez frente a la cual afirma tener derecho, se advierte desde ya que dicho
medio ordinario adolece completamente de eficacia para desatar la salvaguarda
iusfundamental que se solicita, dadas las especiales circunstancias de
indefensión y discapacidad relacionadas con el padecimiento de salud del
accionante, en razón a que se trata de una enfermedad degenerativa que para el
momento de presentación de la tutela le impedía moverse por sí mismo,
encontrándose a merced de la ayuda de terceras personas para poder ejecutar sus
actividades cotidianas.
24. Adicionalmente, es de acotar que su estado de
discapacidad fue calificado con un porcentaje de pérdida laboral del 73,2%, el
cual deja a la vista su completa incapacidad de poder acceder a otro medio para
garantizarse su mínimo vital que le permita subsistir dignamente. Situación que
deja en evidencia la necesidad de que el accionante acceda a la prestación
económica solicitada por vía de la acción de tutela y no acudiendo a la
jurisdicción ordinaria, situación que le acarrearía una carga adicional que no
está en condiciones de soportar dada su situación de discapacidad.
25. En segundo lugar, está demostrado dentro del
proceso que  el peticionario efectuó un mínimo de diligencia en procura de sus
intereses, con el agotamiento de los mecanismos de vía gubernativa establecidos
para ello ante la demandada.
26. Las
anteriores circunstancias son suficientes para concluir que la acción de tutela
procede como mecanismo definitivo,  lo cual conduce a que la Sala continúe con
el análisis de fondo del caso.
3. Problema jurídico a resolver
y metodología de resolución
27. Según la situación fáctica del asunto, corresponde
a la Sala Novena de Revisión resolver el problema jurídico que a continuación
se plantea:
¿Vulneró la Administradora Colombiana de Pensiones –Colpensiones– los derechos
fundamentales a la seguridad social, al mínimo vital y a la dignidad humana de FABIÁN
DE JESÚS SUAZA VILLA, al negar el reconocimiento y pago de una pensión de
invalidez, bajo el argumento de incumplir los requisitos exigidos en la Ley 860
de 2003, pese a que, según el peticionario, es titular del derecho pensional
que reclama, por cuanto observa cumplidos los presupuestos establecidos en el
Acuerdo 049 de 1990, con ocasión de la aplicación del principio de la condición
más beneficiosa?
28. Con el fin de resolver el problema
jurídico planteado, se reiterará la jurisprudencia relacionada con: (i) la
pensión de invalidez como componente esencial del derecho fundamental a la
seguridad social de las personas en situación de discapacidad; (ii) el
régimen jurídico de la pensión de invalidez en el marco legal y jurisprudencial; (iii) la aplicación del principio de la
condición más beneficiosa en materia de pensión de invalidez; y (iv) Con base en lo anterior, se
solucionará el caso concreto.
4. La pensión de invalidez como componente esencial
del derecho fundamental a la seguridad social de las personas en situación de
discapacidad. Reiteración de jurisprudencia[30]
29. El derecho fundamental a la seguridad social ha
sido considerado como tal a partir de la concepción obtenida del estudio de los
artículos 48 y 49 de la Carta Política, en los cuales, de un lado se
establece como un derecho irrenunciable, y de otro, como un servicio público,
de tal manera que, en razón a su estructura, es el Estado el llamado a dirigir,
coordinar y controlar su ejecución efectiva[31].
30. De este modo, se advierte que el inciso final del
artículo 13 de la Carta Superior señala que el Estado debe proteger “especialmente
a aquellas personas que por su condición económica, física o mental, se
encuentren en circunstancias de debilidad manifiesta y sancionará los abusos o
maltratos que contra ellas se cometan”.
31. Asimismo, el artículo 48 de la Constitución prevé
la obligatoriedad de la seguridad social como servicio público, cuya
prestación, dirección, coordinación y control está en cabeza del Estado, con
base en los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, y según lo
dispuesto en la normatividad que regula la materia. Tal mandato ha sido
desarrollado por el legislador y el ejecutivo, inclusive, antes de la entrada
en vigencia de la Carta Política de 1991. Entre esas normas legales se
encuentran, por ejemplo, el Acuerdo 049 de 1990[32] y la Ley 100 de 1993,
vigente en la actualidad, con sus complementaciones y reformas.
32. Ahora bien, el artículo 10 de la Ley 100 de 1993
establece como objeto del sistema general en pensiones, el de “garantizar a
la población, el amparo contra las contingencias derivadas de la vejez, la
invalidez y la muerte, mediante el reconocimiento de pensiones….”.
33. Dicho esto, la protección otorgada por el
ordenamiento constitucional a este derecho, se complementa y fortalece por lo
dispuesto en los diversos instrumentos internacionales que reconocen el derecho
de las personas a la seguridad social, como también en la jurisprudencia
constitucional, la cual advierte que el derecho a la seguridad social es un
real derecho fundamental cuya efectividad se deriva “de (i) su carácter
irrenunciable, (ii) su reconocimiento como tal en los convenios y tratados
internacionales ratificados por el Estado colombiano en la materia y (iii) de
su prestación como servicio público en concordancia con el principio de
universalidad. Se ha indicado que
el derecho a la seguridad social busca garantizar la protección de cada persona
frente a necesidades y contingencias, entre otras, las relacionadas con la
pérdida de la capacidad laboral, ya sea en razón al paso del tiempo o a la
ocurrencia de otra específica circunstancia, o ante la desaparición de quien
proveía a otro(s) el sustento u otras prestaciones” [33].
34. Como se mencionó en las líneas que preceden, entre
los diversos instrumentos internacionales que señalan el derecho a la seguridad
social como un derecho humano, se observan la Conferencia Nº 89 de 2001 de la
Organización Internacional del Trabajo (OIT)[34],
la Declaración Universal de los Derechos Humanos[35], el Pacto Internacional
de Derechos Económicos, Sociales y Culturales[36],
como también la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre[37].
35. Así mismo, es de destacar el contenido del numeral
primero del artículo 9º del Protocolo Adicional a la Convención Americana de
Derechos Humanos sobre Derechos Económicos, Sociales y Culturales (“Protocolo
de San Salvador”), respecto al derecho a la seguridad social, en el que
advierte que toda “persona tiene derecho a la seguridad social que la
proteja contra las consecuencias de la vejez y de la incapacidad que la
imposibilite física o mentalmente para obtener los medios para llevar una vida
digna y decorosa. En caso de muerte del beneficiario, las prestaciones de
seguridad social serán aplicadas a sus dependientes.”
36. Esa salvaguardia internacional de carácter
particular en favor de las personas en situación de discapacidad, se refleja de
manera amplia también en la Convención de las Naciones Unidas sobre los
Derechos de las Personas con Discapacidad[38],
en la cual se reafirmaron las garantías de vida digna, protección en
condiciones de emergencia, seguridad y libertad, derechos políticos,
nacionalidad, igualdad, no discriminación, acceso a la justicia, locomoción y
movilidad, no dependencia, educación, hogar y familia, a favor de todas las
personas con discapacidad[39].
37. Es claro entonces que la pensión de invalidez es
un componente esencial del derecho fundamental a la seguridad social, el cual
no solo goza de una garantía constitucional, sino que de igual manera está
protegido de forma contundente en el ámbito internacional. Ello no es más que
el resultado de la idea de progreso universal de las sociedades, incluida esta,
y del desarrollo supranacional de valores jurídicos de gran trascendencia como
el de igualdad, dignidad humana y solidaridad, todos presentes en la
Constitución[40].
5. El régimen jurídico de la pensión de
invalidez en el marco legal y jurisprudencial. Reiteración de jurisprudencia[41]
38. La pensión de invalidez fue establecida con la
finalidad de garantizar el mínimo vital de quienes presentan una discapacidad
que les impide hacer efectivo su derecho al trabajo.
39. En el ordenamiento jurídico se han previsto ciertos
requisitos taxativos que se deben tener cumplidos a la hora de pretender el
acceso a dicha prestación, los cuales pueden resumirse de la siguiente forma: “una
que responde a la calidad de invalidez que implica la pérdida de capacidad
laboral. Otra que se identifica con una densidad de cotización previa a la
consumación del riesgo que protege la prestación.”[42] Estos
preceptos jurídicos, a su vez, han sido objeto de interpretación jurisprudencial
por esta Corte, en casos en que dichos desarrollos legales comprometen el
derecho a la igualdad[43].
40. La Corte Constitucional ha señalado que para acceder
a la pensión por invalidez se debe acreditar una “merma considerable en la
capacidad laboral de una persona, la jurisprudencia ha reconocido que debe
materializarse una discapacidad que se manifieste a tal punto, que pueda ser
subsumida dentro del concepto de “invalidez”, esto es, que la afectación a la
salud física, mental, intelectual o sensorial de la persona sea lo
suficientemente grave como para impedir que ésta, no sólo desarrolle una
actividad laboral remunerada y, así, pueda valerse por sí sola para subsistir
dignamente; sino que además, le cree barreras infranqueables que cercenen su
posibilidad de injerir en forma plena y efectiva dentro de un conglomerado social”[44].
41. El marco normativo de esta prestación puede
observarse en las siguientes disposiciones legales, a saber:
41.1. Artículo 6 del Acuerdo 049 de 1990[45]:
estableció que la pensión de invalidez se reconocería a quienes: “a) sean
inválidos permanentes de manera completa, absolutos o gran inválido; y b) Haber cotizado para el Seguro de Invalidez, Vejez y
Muerte, ciento cincuenta (150) semanas dentro de los seis (6) años anteriores a
la fecha del estado de invalidez, o trescientas (300) semanas, en cualquier
época, con anterioridad al estado de invalidez.” En
ese régimen jurídico existían varios tipos de invalidez y el médico laboral del
ISS era quien señalaba el porcentaje de incapacidad[46].
41.2. Ley 100 de 1993: fijó el régimen sobre la
pensión de invalidez. En el artículo 38 ibídem se indicó que la invalidez es “aquella
situación cuando por cualquier causa de origen no profesional, provocada sin
intención, la persona ha perdido el 50% o más de su capacidad laboral”. De
manera concreta el legislador señaló: “Requisitos para obtener la pensión de
invalidez. Tendrán derecho a la pensión de invalidez, los afiliados que
conforme a lo dispuesto en el artículo anterior sean declarados inválidos y
cumplan con alguno de los siguientes requisitos: a) Que el afiliado se
encuentre cotizando al régimen y hubiere cotizado por lo menos veintiséis (26)
semanas, al momento de producirse el estado de invalidez, y b) Que habiendo
dejado de cotizar al sistema, hubiere efectuado aportes durante por lo menos
veintiséis (26) semanas del año inmediatamente anterior al momento en que se
produzca el estado de invalidez”.
41.3. Artículo 11 de la Ley 797 de 2003[47]:
modificó la citada norma agravando los requisitos para acceder a la pensión de
invalidez, por ejemplo estableció una condición de fidelidad al sistema y
aumentó a 50 semanas de cotización dentro de los tres años anteriores a la
pérdida de capacidad laboral. No obstante, en la sentencia C-1056 de 2003, este
Tribunal declaró inexequible esa disposición legislativa debido a que adoleció
de vicios de trámite en su formación.
41.4. Artículo 1º de la Ley 860 de 2003: el
Legislador volvió a modificar los requisitos para acceder a la pensión de
invalidez diferenciando entre la pérdida de capacidad laboral por origen de
enfermedad y por accidente, así como fijando un criterio de fidelidad al
sistema, en los siguientes términos:
“Artículo 39. Requisitos para obtener la pensión de invalidez. Tendrá
derecho a la pensión de invalidez el afiliado al sistema que conforme a lo
dispuesto en el artículo anterior sea declarado inválido y acredite las
siguientes condiciones: 1. Invalidez causada por enfermedad: Que haya cotizado
cincuenta semanas dentro de los últimos 3 años inmediatamente anteriores a la
fecha de estructuración y su fidelidad de cotización para con el sistema sea al
menos del 20% del tiempo transcurrido entre el momento en que cumplió 20 años
de edad y la fecha de la primera calificación del estado de invalidez. 2.
Invalidez causada por accidente: Que haya cotizado 50 semanas dentro de los
últimos 3 años inmediatamente anteriores al hecho causante de la misma, y su
fidelidad de cotización para con el sistema sea al menos del 20% del tiempo
transcurrido entre el momento en que cumplió 20 años de edad y la fecha de la
primera calificación del estado de invalidez.
Parágrafo 1º. Los menores de veinte años de edad sólo deberán acreditar
que han cotizado veintiséis semanas en el último año inmediatamente anterior al
hecho causante de su invalidez o su declaratoria.
Parágrafo 2º. Cuando el afiliado haya cotizado por lo menos el 75% de
las semanas mínimas requeridas para acceder a la pensión de vejez, solo se
requerirá que haya cotizado 25 semanas en los últimos tres años.”
41.5 En fallo C-428 de 2009, al estudiar la demanda de
inconstitucionalidad presentada contra ese artículo, esta Corte declaró
inexequible el requisito de fidelidad, al considerar que fijar un tiempo de
afiliación era regresivo a los derechos a la seguridad social y desprotegía a
las personas de la tercera edad que no podían cumplir esa condición[48].
41.6 Mediante Providencia C-727 de 2009, la Corporación
estudió otra demanda de inconstitucionalidad contra el Artículo 1º de la Ley
860 de 2003. En esa ocasión, la Corte decidió estarse a lo resuelto en la
sentencia C-428 de 2009 e indicó respecto al parágrafo 2 de la norma atacada,
que: “El parágrafo 2º establece una
excepción a la regla fijada en los incisos 1 y 2 del artículo 1 de la Ley 860
de 2003, en cuanto al número de semanas exigibles durante los tres años anteriores
a la estructuración de la invalidez. Los cargos originalmente planteados
por el accionante establecían una comparación entre el artículo 39 de la Ley
100 de 1993 y el artículo 1 de la Ley 860 de 2003. Sin embargo, el contenido
del artículo 1 de la Ley 860 de 2003, fue modificado por la sentencia C-428 de
2009, como resultado de la declaratoria de exequibilidad parcial de los
numerales 1 y 2”[49].
42. En la actualidad, los requisitos para que una
persona pueda acceder a la pensión de invalidez son[50]:
42.1. Que el afiliado sea declarado en condición de
discapacidad mediante dictamen médico realizado por Colpensiones, los fondos o
las juntas de calificación; y
42.2. Que haya cotizado 50 semanas dentro de los
últimos 3 años inmediatamente anteriores a la fecha de estructuración. Empero, ese
número de semanas se reduce en dos eventos, situaciones que responden a las
personas: (i) menores de veinte años de edad, hipótesis en que éstos solo deben
acreditar 26 semanas cotizadas en el último año anterior al hecho generador de
la invalidez o su declaratoria; y (ii) afiliadas al sistema de seguridad social
que hayan cotizado por lo menos el 75% de las semanas requeridas para acceder a
la pensión de vejez, casos en que éstos solo deben comprobar 25 semanas de
cotización en los últimos tres años[51].
6. Aplicación del principio de la condición
más beneficiosa en materia de pensión de invalidez. Reiteración de
jurisprudencia
43. Atendiendo a la
falta de reglamentación legal en materia de régimen de transición en materia de
pensiones de invalidez, la Corte ha entendido la necesidad de fijar algunas
reglas muy precisas para proteger las expectativas legítimas de aquellas
personas que han cotizado en los distintos regímenes pensionales y que no cumplen
con los requisitos que les exige la normatividad vigente al momento de la fecha
de estructuración de la discapacidad. Con ello se ha querido ofrecer una
protección a quienes cumplieron con el número de cotizaciones exigidas en un
determinado régimen pensional, y que por el cambio de normatividad, no lograron
que les fuera reconocida una pensión de invalidez bajo el régimen legal
aplicable al momento de la solicitud[52].
44. En procura de velar
por la protección de la expectativa legítima adquirida por los cotizantes al
Sistema General de Seguridad Social en Pensiones que se encuentren en situación
de discapacidad, esta Corporación ha dispuesto dar aplicación en estos casos al
principio de la condición más beneficiosa, principio que se encuentra establecido
en el artículo 53 de la Constitución, y cuyo alcance alude a que los
requerimientos de los trabajadores deben ser resueltos con la situación más favorable “cuando
exista duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales del
derecho”[53]. Al respecto, la Sentencia C-168 de
1995 señaló:
“…de conformidad con
este mandato, cuando una misma situación jurídica se halla regulada en
distintas fuentes formales del derecho (ley, costumbre, convención colectiva,
etc.), o en una misma, es deber de quien ha de aplicar o interpretar las normas
escoger aquella que resulte más beneficiosa o favorezca al trabajador.”
45. En ese sentido, este Tribunal ha establecido un
precedente claro en materia de aplicación de la condición más beneficiosa en
casos de solicitudes de pensiones de invalidez, siendo enfático a la hora de dar
aplicación al Acuerdo 049 de 1990 sin importar que la solicitud de la pensión
haya sido hecha durante la vigencia de la Ley 860 de 2003, exigiéndole al accionante cumplir con el
requisito de semanas cotizadas en él consagrado para evitar así que surtan
efecto las normas expedidas con posterioridad, que para el caso concreto
resulten regresivas para la protección de los derechos fundamentales de la
parte interesada. De forma concreta, la Corte ha exigido la acreditación de
trescientas (300) semanas cotizadas con anterioridad al primero (1º) de enero
de mil novecientos noventa y cuatro (1994), día en que entró a regir la Ley 100
de 1993[54].
46. Criterio que ha sido compartido por la Sala de Casación
Laboral de la Corte Suprema de Justicia, que ha sostenido que en virtud del principio de la condición
más beneficiosa, sí se puede aplicar una norma derogada que no sea,
necesariamente, inmediatamente anterior a la vigente, bajo ese parámetro la
Corte Suprema ha señalado:
“(…) entendido el derecho a la
seguridad social, dentro de esa especial  categoría, sobre los principios
que lo inspiran, vale decir, la eficiencia, la integralidad, la universalidad,
y la solidaridad, es indudable que no podría truncársele a una persona el derecho
a pensionarse, como en este caso, si ha cumplido aportaciones suficientes para
acceder a él, bajo un régimen como el del Acuerdo 049 de 1990, porque, en
perspectiva de la finalidad de protección y asistencia de la población, con el
cubrimiento de los distintos riesgos o infortunios, no resultaría viable vedar
el campo de aplicación de dicha normativa, con el pretexto de que la nueva ley,
sin tener en cuenta aquella finalidad y cotizaciones, exige que se aporten por
lo menos 26 semanas anteriores a la invalidez (si se trata de un cotizante), o,
contabilizadas en el año anterior al suceso, así no se encuentre cotizando, o
se halle desafiliado. Desde luego que no se desconoce el efecto general
inmediato de las normas laborales, con arreglo a lo dispuesto por el artículo
16 del C. S. del T. Lo que ocurre es que en eventos como el analizado, se debe
tener en cuenta que para acceder a la pensión de invalidez, así como a la
causada por muerte, no resulta válido considerar como único parámetro para
determinar si existe o no el derecho correspondiente, la fecha del respectivo
acontecimiento (incapacidad para laborar o deceso); es necesario adicionalmente
observar el conjunto de postulados y la naturaleza misma del derecho a la
seguridad social, con miras a lograr el amparo y la asistencia propuestos
constitucionalmente, y a los cuales se arriba con la puesta en vigor de
las instituciones legalmente previstas. […] Resultaría
el sistema ineficaz, sin sentido práctico y dinámico además, si se negara el
derecho pensional a quien estuvo o está afiliado a la seguridad social, y
cumplió con un número de aportaciones tan suficiente… que, de no haber variado
la normatividad, se repite, para disminuir la densidad de cotizaciones, con
inmediatez al año anterior al infortunio, hubiera obtenido el derecho pensional
sin reparo alguno. De suerte que no resulta acorde con la lógica, ni
conforme con los ordenamientos constitucionales y legales, que una modificación
como la introducida por la Ley 100 de 1993, desconozca aquellas cotizaciones, y
le impida procurarse su subsistencia y, posiblemente, la de su grupo familiar,
a través de la pensión, pues ello contrariaría los principios del régimen antes
anotados, que le permiten, a quien ha padecido una novedad hacerle frente,
mediante el acceso a la pensión, como consecuencia de los aportes válidamente
realizados antes de su acaecimiento.”[55]
47. No obstante, existen
otros pronunciamientos de este Tribunal que contrarían el espíritu progresivo
de la aplicación del principio de la condición mas beneficiosa, razón por la
que esta Corte como órgano de cierre de la jurisdicción constitucional unificó
criterios en la Sentencia SU-442 de 2016 y estableció lo siguiente:
“Una vez la jurisprudencia
ha interpretado que la condición más beneficiosa admite sujetar la pensión de
invalidez a reglas bajo cuya vigencia se contrajo una expectativa legítima, no
puede apartarse de esa orientación en un sentido restrictivo, a menos que se
ofrezcan razones poderosas suficientes que muestren que: (i) la nueva posición
tiene mejor sustento en el orden legal y constitucional, (ii) los argumentos
para apartarse priman sobre los principios de seguridad jurídica, confianza
legítima e igualdad de trato que están a la base del respeto al precedente
constitucional, y (iii) está en condiciones de desvirtuar la prohibición de
retroceso injustificado en materia de derechos sociales fundamentales,
establecida en los tratados internacionales de derechos humanos ratificados por
Colombia. Hasta el momento no se han aportado razones de esta naturaleza, por
lo cual la jurisprudencia de esta Corte, encargada de garantizar la integridad
y supremacía de la Constitución, se mantiene y es vinculante para todas las
autoridades, incluidas las judiciales (CP. Art. 241).”
48. Dicha providencia
precisó que un fondo de pensiones vulnera el derecho fundamental de una persona
a la aplicación del principio de la condición más beneficiosa, cuando:
“… le niega el
reconocimiento de la pensión de invalidez que reclama por no cumplir con los
requisitos previstos en la norma vigente al momento de la estructuración del
riesgo (Ley 860 de 2003), ni los contemplados en la normatividad inmediatamente
anterior (Ley 100 de 1993 –versión inicial), pese a haber reunido ampliamente
las condiciones consagradas para obtener tal pensión en vigencia de un esquema
normativo más antiguo que el inmediatamente anterior (Decreto 758 de 1990)”.
49. En suma, cuando los
afiliados reclamen el reconocimiento y pago de una pensión de invalidez ante las
respectivas administradoras públicas o privadas de fondos de pensiones y/o ante
los jueces correspondientes (ya sea en sede de tutela o en el marco de un
proceso laboral), esas entidades y/o autoridades judiciales, con observancia
del precedente vinculante establecido por la Sala Plena de la Corte
Constitucional en la Sentencia SU-442 de 2016, en virtud del principio de la
condición más beneficiosa previsto en el artículo 53 Superior y en pro de
proteger las expectativas legítimas de esos afiliados, deberán: (i) identificar
todos los regímenes normativos (vigentes o derogados) que regulen sus situaciones
jurídicas, y (ii) aplicar el que resulte más favorable para ellos, indistintamente
de que sea el inmediatamente anterior al vigente, y siempre y cuando los
afiliados observen los presupuestos que exija ese régimen normativo más
favorable para acceder a la pensión de invalidez que soliciten.
7. Análisis del caso concreto
50. Con base en las consideraciones que
anteceden, procede la Sala Novena de Revisión a determinar si Colpensiones vulneró
los derechos fundamentales a la seguridad social, al mínimo vital y a la
dignidad humana del
señor FABIÁN DE JESÚS SUAZA VILLA, al negarse a reconocerle y pagarle una
pensión de invalidez, bajo el argumento de incumplir los requisitos exigidos en
la Ley 860 de 2003, pese a que, según el peticionario, es titular del derecho
pensional exigido, por cuanto considera cumplidos los presupuestos establecidos
en el Acuerdo 049 de 1990, con ocasión de la aplicación del principio de la
condición más beneficiosa.
51. Tal como se mencionó, el
accionante cuenta con un total de 537
semanas
cotizadas entre el 20 de septiembre de 1982 hasta el 16 de abril de 1998,
acreditando 429 semanas antes de la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993.
De esta manera se cumplió el requisito fijado en el Acuerdo 049 de 1990, en
relación con la cotización de las 300 semanas exigidas dentro de la vigencia
del mismo cuerpo normativo.
52. Así mismo,  se
advierte que el accionante padece en la actualidad de Hemiparesia
Flácida izquierda de predominio braquial, por lo que, mediante dictamen N° 2016179877PP del 4 de
octubre de 2016, fue calificado con una pérdida de capacidad laboral del 73.2% de origen, enfermedad y riesgo común, con fecha
de estructuración del 25 de agosto de 2015.
53. El 5 de mayo de 2017 solicitó el
reconocimiento y pago de una pensión de invalidez ante Colpensiones, la cual fue
denegada el 20 de junio de 2017, tras considerarse que no reunía las exigencias
previstas en la Ley 860 de 2003. El actor interpuso recursos de reposición y en
subsidio de apelación, pero la entidad accionada confirmó íntegramente el acto
administrativo recurrido, al estimar que era inaplicable el Acuerdo 049 de
1990, en tanto no era la normatividad vigente para la fecha de estructuración
de su discapacidad.
54. El Juzgado Veintisiete Administrativo
Oral del Circuito de Medellín negó el amparo reclamado, al considerar que no se observaba
la configuración de un perjuicio irremediable y además que, en principio, la
acción de tutela se tornaba improcedente por contar el peticionario con otros
medios de defensa para reclamar sus derechos ante la jurisdicción ordinaria.
Decisión confirmada por el Tribunal
Administrativo de Antioquia-Sala Quinta de Decisión- al manifestar que el actor no demostró
la inexistencia de otros ingresos para su subsistencia y que dicha situación
podría causarle un perjuicio irremediable.
55. Vista la situación fáctica del asunto objeto de análisis, esta Sala de Revisión considera que Colpensiones al negarse a reconocer
y pagar la pensión de invalidez reclamada por el señor Suaza Villa en el marco del respectivo trámite administrativo, desconoció el precedente
vinculante fijado en la materia por el Pleno de la Corte Constitucional en la
Sentencia SU-442 de 2016. Además, el referido fondo de pensiones pretermitió la
aplicación del principio de la condición más beneficiosa dispuesto en el
artículo 53 Constitucional e igualmente procedió en contra de las expectativas
legítimas del afiliado, dadas las siguientes razones:
55.1. Según el reporte[56]
de cotizaciones expedido por Colpensiones el 17 de agosto de 2017, se constata
que el peticionario trabajó
y cotizó al Sistema
General de Pensiones –SGP- desde el 20 de septiembre de 1982 hasta el 30 de abril
de 1998, es decir, su situación jurídica se encuentra regulada por dos
regímenes normativos: (i) el Acuerdo 049 de 1990[57],
previo a la vigencia de la Ley 100 de 1993 -01 de abril de 1994-, y (ii) la Ley
860 de 2003, vigente a
la fecha de estructuración de la discapacidad -25 de agosto de 2015-.
55.2. El Acuerdo 049 de
1990 –art. 6- señalaba que la pensión de invalidez se reconocía a quienes: “a)
sean inválidos permanentes de manera completa, absolutos o gran inválido; y b) Haber cotizado para el Seguro de
Invalidez, Vejez y Muerte, ciento cincuenta (150) semanas dentro de los seis
(6) años anteriores a la fecha del estado de invalidez, o trescientas (300)
semanas, en cualquier época, con anterioridad al estado de invalidez.”
55.3 Por su parte, la
Ley 860 de 2003 establece
que para acceder al derecho pensional comentado, el afiliado debe: (i) haber sido
declarado en situación de discapacidad mediante dictamen, y (ii) haber cotizado
50 semanas dentro de los últimos 3 años inmediatamente anteriores a la fecha de
estructuración de la invalidez.
55.4. De la lectura de
los dos textos normativos y visto a la luz de la situación jurídica del demandante,
es evidente que el mencionado Acuerdo resulta más favorable a sus intereses,
por cuanto si bien ambas disposiciones legales prevén la exigencia de la
declaratoria de invalidez bajo un porcentaje de pérdida de capacidad laboral idéntico
(igual o superior al 50%), lo cierto es que respecto al segundo requisito, esto
es, el número de semanas cotizadas dentro de unos lapsos específicos, sí presentan
una regulación bastante disímil, lo cual implica para el actor tratamientos muy
diferentes a partir de la aplicación de cada uno de esos regímenes.
55.5. Mientras que la
Ley 860 de 2003 establece
para el accionante sólo el interregno de los últimos 3 años inmediatamente
anteriores a la fecha de estructuración de su invalidez a efectos de que
registre las 50 semanas exigidas por dicha ley, el Acuerdo 049 de 1990 dispone
en favor del tutelante dos periodos para que contabilice las 150 o 300 semanas requeridas
por esa disposición normativa, esto es: (i) dentro de los 6 años anteriores a
la fecha de estructuración de la invalidez o (ii) en cualquier época, con
anterioridad a la discapacidad, respectivamente.
55.6. Se pone de presente entonces como
el referido Acuerdo es más beneficioso para el demandante, en tanto le provee
mayores posibilidades de obtener el reconocimiento y pago del derecho pensional
que solicita, indistintamente
de que sea el inmediatamente anterior al vigente. Es por ello que bajo los términos de dicho Acuerdo es
que se debe determinar si el actor observa cada uno de los presupuestos
señalados en el mismo, pues esa es la opción que más se aproxima a la
protección de sus expectativas legítimas que se generaron con ocasión del
esfuerzo económico que desplegó durante el periodo comprendido del 20 de septiembre
de 1982 hasta el 30 de abril de 1998, lo cual a su vez conduce a la garantía
efectiva de sus
intereses y derechos fundamentales.
55.7. La Sala constata que
al peticionario le asiste el derecho a la pensión de invalidez que reclama,
toda vez que, según el plenario obrante en el expediente reúne las exigencias
señaladas en el Acuerdo 049 de 1990: (i) fue calificado con un porcentaje de pérdida
de capacidad laboral del 73.2%,
lo que quiere decir que
es superior
al 50%; y (ii) cuenta con más de 300 semanas cotizadas, en cualquier época, con
anterioridad a la fecha de estructuración de su discapacidad -25 de agosto de 2015-, en la medida en que contabiliza 429 semanas antes de la entrada en vigencia de la
Ley 100 de 1993.
55.8. No obstante la claridad del
escenario anterior, Colpensiones optó por denegar el reconocimiento y pago de
la pensión de invalidez al aplicar la normatividad que resultaba menos
favorable para el actor, esto es, la Ley 860 de 2003. De tal suerte, la Sala concluye
que con la actuación de dicho fondo de pensiones se vulneraron los derechos
fundamentales a la seguridad social, al
mínimo vital y a la dignidad humana del señor FABIÁN DE JESÚS SUAZA VILLA. Siendo esta prestación
económica el único ingreso con que cuenta el accionante para su subsistencia,
dada su precaria condición médica.
55.9. Lo constatado es suficiente
para que la Sala revoque los pronunciamientos de instancias y, en su lugar, disponga
el amparo de los derechos fundamentales a
la seguridad social, al mínimo vital y a la dignidad humana invocados por el demandante. En consecuencia,
se ordenará a la entidad accionada que reconozca y empiece a pagar la pensión
de invalidez solicitada, efectiva a partir del momento en que se consolidó su
derecho, es decir, el veinticinco (25) de
agosto de 2015 (fecha de estructuración de
su discapacidad), y sin exigir requisitos
adicionales que no estén previstos en la Constitución o en la Ley.
Adicionalmente, se ordenará a la demandada que reconozca y pague
retroactivamente las mesadas pensionales adeudadas al referido ciudadano por
dicho concepto.
Síntesis de la decisión
56. El ciudadano FABIÁN
DE JESÚS SUAZA VILLA formuló acción de tutela contra la Administradora
Colombiana de Pensiones –Colpensiones– , por
considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido
proceso, a la igualdad, a la seguridad social, al mínimo vital y a la dignidad
humana, ante la negativa de reconocer y pagar al peticionario una pensión de invalidez.
57. La Corte Constitucional de manera
previa procede a examinar la
procedencia de la acción de tutela. Una vez efectuado lo anterior, la
Corporación encuentra que la solicitud de amparo es procedente, por cuanto concurren
los requisitos mínimos de: : (i)
relevancia constitucional; (ii) inmediatez; (iii) subsidiariedad; (iii)
legitimación por activa y (iv) legitimación por pasiva.
58. Seguidamente procede el Tribunal a plantear
el siguiente problema jurídico: ¿Vulneró la
Administradora Colombiana de Pensiones –Colpensiones– los derechos
fundamentales a la seguridad social, al mínimo vital y a la dignidad humana, al
negar el reconocimiento y pago de una pensión de invalidez, por ausencia de los
requisitos exigidos en la Ley 860 de 2003, pese a que, según el peticionario,
es titular del derecho pensional que reclama, por cuanto observa cumplidos los
presupuestos establecidos en el Acuerdo 049 de 1990, con ocasión de la
aplicación del principio de la condición más beneficiosa?
59. Para resolverlo, se reitera la
jurisprudencia relacionada con: (i) la pensión de invalidez como componente
esencial del derecho fundamental a la seguridad social de las personas en
situación de discapacidad; (ii) el
régimen jurídico de la pensión de invalidez en el marco legal y jurisprudencial; y (iv) la aplicación
del principio de la condición más beneficiosa en materia de pensión de
invalidez.
60. Con base en lo anterior, pasa la
Corte a resolver el caso concreto. Una vez culminado, la Corporación considera que Colpensiones al negarse a reconocer y pagar la pensión
de invalidez solicitada por el señor Suaza Villa, desconoció el precedente vinculante
fijado en la Sentencia SU-442 de 2016. Además, este Tribunal sostiene que el
referido fondo de pensiones omitió la aplicación del principio de la condición
más beneficiosa dispuesto en el artículo 53 Superior como también procedió en
contra de las expectativas legítimamente adquiridas por el afiliado, en
atención a las siguientes razones:
60.1. Según el reporte de cotizaciones expedido por Colpensiones el 17
de agosto de 2017, se puede constatar que el peticionario trabajó y cotizó al Sistema General de Pensiones –SGP- desde el 20 de
septiembre de 1982 hasta el 30 de abril de 1998, es decir, su situación
jurídica se encuentra regulada por dos regímenes normativos: (i) el Acuerdo 049
de 1990, previo a la vigencia de la Ley 100 de 1993 -01 de abril de 1994-, y
(ii) la Ley 860 de 2003, la cual regía a
la fecha de estructuración de la discapacidad - 25 de agosto de
2015 -.
60.2. El Acuerdo 049 de 1990 –art. 6-
señalaba que la pensión de
invalidez se reconocía a quienes: “a) sean inválidos permanentes de manera
completa, absolutos o gran inválido; y b) Haber cotizado para el Seguro de Invalidez, Vejez y Muerte, ciento
cincuenta (150) semanas dentro de los seis (6) años anteriores a la fecha del
estado de invalidez, o trescientas (300) semanas, en cualquier época, con
anterioridad al estado de invalidez.”
60.3 Por su parte, la Ley 860 de 2003 establece que para acceder al derecho
pensional en comentario, el afiliado debe: (i) haber sido declarado inválido
mediante dictamen, y (ii) haber cotizado 50 semanas dentro de los últimos 3
años inmediatamente anteriores a la fecha de estructuración de la discapacidad.
60.4. De la lectura y cotejo de esos dos
cuerpos normativos a la luz de la situación jurídica del demandante, la Corte
indica que es evidente que el mencionado Acuerdo resulta más favorable a sus
intereses, por cuanto si bien ambas disposiciones legales prevén la exigencia
de la declaratoria de discapacidad bajo un porcentaje de pérdida de capacidad
laboral idéntico (igual o superior al 50%), lo cierto es que respecto al
segundo requisito, esto es, el número de semanas cotizadas dentro de unos
lapsos específicos, sí presentan una regulación bastante disímil, lo cual
implica para el actor tratamientos muy diferentes a partir de la aplicación de
cada uno de esos regímenes.
60.5. Mientras que la Ley 860 de 2003 prevé para el accionante que los últimos 3
años inmediatamente anteriores a la fecha de estructuración de su discapacidad
a efectos de que registre las 50 semanas exigidas por dicha ley, el Acuerdo 049
de 1990 dispone en su favor dos periodos para que contabilice las 150 o 300
semanas requeridas por esa disposición normativa, a saber: (i) dentro de los 6
años anteriores a la fecha de estructuración de la invalidez, o (ii) en
cualquier época, con anterioridad a la discapacidad, respectivamente.
60.6. Nótese entonces como el referido Acuerdo es más
beneficioso para el demandante, en tanto le provee mayores posibilidades de
obtener el reconocimiento y pago del derecho pensional que solicita, indistintamente de que sea el
inmediatamente anterior al vigente. Es
por ello que bajo los términos de dicho Acuerdo es que se debe determinar si el
actor observa cada uno de los presupuestos señalados en el mismo, pues esa es
la opción que más se aproxima a la protección de sus expectativas que de manera
legítima adquirió con ocasión del esfuerzo económico que desplegó durante el
periodo en que cotizó al sistema pensional, lo cual a su vez conduce a la garantía efectiva de
sus intereses y derechos fundamentales.
60.7. La Corporación constata que al
peticionario le asiste la razón en la pensión de invalidez que reclama, toda
vez que, según el plenario, reúne las exigencias señaladas en el Acuerdo 049 de
1990: (i) fue calificado con un porcentaje de pérdida de capacidad laboral del 73.3%, y (ii) cuenta con 537 semanas
cotizadas, en cualquier época, con anterioridad a la fecha de estructuración de
su discapacidad -25 de agosto de 2015-.
61. El Tribunal observa que no obstante la claridad
del escenario anterior, Colpensiones optó por denegar el reconocimiento de la
pensión de invalidez al aplicar la normatividad menos favorable para el actor
regulada en la -Ley 860 de 2003. Así, la Corte concluye que la accionada
vulneró los derechos fundamentales, a la seguridad social, al mínimo vital y a
la dignidad humana del señor FABIÁN DE JESÚS SUAZA VILLA, en tanto la pensión
que se reclama debió reconocerse en los términos del Acuerdo 049 de 1990.
62. Todas
esas circunstancias conducen a la revocatoria de los fallos de tutela proferidos en las instancias,
para en su lugar, tutelar los derechos fundamentales invocados por el demandante
y, en consecuencia, ordenar a la entidad accionada que reconozca la pensión de invalidez y pague retroactivamente las mesadas
pensionales a que haya lugar por ese concepto.
III.    DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Novena de
Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
PRIMERO.- REVOCAR la
sentencia proferida en segunda instancia por el Tribunal Administrativo de Antioquia –Sala Quinta  de
Decisión-, el 10 de octubre de 2017, que
confirmó la sentencia adoptada en primera instancia por el Juzgado Veintisiete Administrativo Oral
del Circuito de Medellín, el 28 de agosto
de 2017,
que había negado el amparo
constitucional presentado por el ciudadano FABIÁN DE JESÚS
SUAZA VILLA contra la Administradora Colombiana de Pensiones –Colpensiones –.
En su lugar, TUTELAR los derechos
fundamentales a la seguridad social, al mínimo vital y a la dignidad humana
del señor FABIÁN DE JESÚS SUAZA VILLA.
SEGUNDO.- ORDENAR a la Administradora Colombiana de Pensiones
–Colpensiones- que, por
medio de su representante legal o quien haga sus veces, si aún no lo ha hecho, en el término de cinco (5) días siguientes
a la notificación de éste pronunciamiento, (i) reconozca y empiece a pagar la pensión
de invalidez al ciudadano FABIÁN DE JESÚS
SUAZA VILLA, efectiva a partir del
momento en que se consolidó su derecho, es decir, el veinticinco (25) de agosto
de 2015, y sin exigir
requisitos adicionales que no estén previstos en la Constitución o en la Ley; y
(ii) reconozca y pague retroactivamente las mesadas pensionales adeudadas a la referida
ciudadana por dicho concepto, sin perjuicio de la prescripción trienal.
TERCERO.- Por Secretaría General de esta Corporación,
LÍBRENSE las comunicaciones a que alude el artículo
36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese, publíquese,
cúmplase y archívese.
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
CARLOS BERNAL PULIDO
Magistrado
Con aclaración de voto
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO
CARLOS BERNAL PULIDO
A LA SENTENCIA T-323/18
ACCION DE
TUTELA PARA EL RECONOCIMIENTO DE PENSION DE INVALIDEZ-La decisión de amparo debió haber
tenido un efecto declarativo del derecho pensional y, en consecuencia, solo
resultaba procedente ordenar el pago de mesadas pensionales a partir de la
presentación de la acción de tutela, y no el pago retroactivo de las mismas (Aclaración
de voto)
Referencia: T-6.589.848
Magistrado Ponente:
José Fernando Reyes Cuartas
En atención a la decisión adoptada por la Sala Octava
de Revisión en el expediente de la referencia, me permito presentar Aclaración
de Voto, con fundamento en que si bien estoy de acuerdo con la decisión de
amparar los derechos fundamentales invocados y conceder la pensión de invalidez
a Fabián de Jesús  Suaza Villa, por las razones que quedaron expuestas en la
parte motiva del fallo, lo cierto es que también considero que la decisión de
amparo debió haber tenido un efecto declarativo del derecho pensional y, en
consecuencia, solo resultaba procedente ordenar el pago de mesadas pensionales
a partir de la presentación de la acción de tutela, y no el pago retroactivo de
las mismas, tal y como lo estableció el numeral 2º de la parte resolutiva del
fallo de la Sala.
Con el debido respeto,
CARLOS BERNAL PULIDO
Magistrado
[1]
Integrada por los Magistrados Cristina Pardo Schlesinger y Antonio
José Lizarazo Ocampo
[2]
Visible a folios 2 a 16 del cuaderno de Revisión
[3]
Régimen legal vigente en la fecha en que se estructuró la discapacidad.
[4]
Régimen legal vigente al momento de efectuar cotizaciones al Sistema General de
Pensiones.
[5]
Folio 21 Cuaderno principal
[6]
Folio 34 Cuaderno principal
[7]
Folio 22 Cuaderno principal
[8]
Folio 29 Cuaderno principal
[9]
Folio 31 Cuaderno principal
[10]
Folio 38 Cuaderno principal
[11]
Folio 43 Cuaderno principal
[12]
Folios 44 a 48 Cuaderno principal
[13] Folios
64 a 69 Cuaderno principal
[14]
Folios 91 a 97 Cuaderno principal
[15]
Corte Constitucional, sentencia
C-590 de 2005, MP. Jaime Córdoba Triviño.
[16]
Ver entre otras, Sentencias T-025 de 2015, T-199 de 2016,
T-039 de 2017.
[17]
Sentencia SU-961 de 1999; M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
[18]
Sentencia T-038 de 2017; M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[19]
Sentencias T-135 de 2015, T-291 de 2016 y T-480 de 2016.
[20]
Sentencia C-965 de 2003 M.P.
[21]
Sentencia T-235 de 2015
[22]
Folio 1 Cuaderno principal
[23]
Sentencia T-011 de 2018
[24]
Sentencia T-660 de 1999
[25]
Sentencia T-348 de 2016
[26]
Sentencia SU-588 de 2016.
[27]
Ver Fallos T-200 de 2011 y T-165 de 2016. Reiteradas en SU-588 de 2016.
[28]
Sentencia T-154 de 2008 M.P. Nilson Pinilla Pinilla
[29]
Sentencia SU-588 de 2016.
[30]
Por tratarse de reiteración jurisprudencial, se replicará lo
expuesto en la Sentencia T-480 de 2015, proferida por la Sala Octava de
Revisión con ponencia del Magistrado Alberto Rojas Ríos.
[31]
Sentencia T-164 de 2013
[32] Aprobado por el Decreto 758 de 1990.
[33]
Sentencia T-164 de 2013
[34] se indicó que
“la seguridad social es muy importante para el bienestar de los trabajadores,
de sus familias, y de toda la sociedad. Es un derecho humano fundamental y un
instrumento de cohesión social, y de ese modo contribuye a garantizar la paz
social y la integración social”.
[35] Art. 22: “Toda persona,
como miembro de la sociedad, tiene derecho a la seguridad social, y a obtener,
mediante el esfuerzo nacional y la cooperación internacional, habida cuenta de
la organización y los recursos de cada Estado, la satisfacción de los derechos
económicos, sociales y culturales, indispensables a su dignidad y al libre
desarrollo de su personalidad.”
[36] Art. 9: “Los Estados Partes en el presente Pacto
reconocen el derecho de toda persona a la seguridad social, incluso al seguro
social.”
[37]
Art. 16 establece que toda “persona tiene derecho a la seguridad social que
la proteja contra las consecuencias de la desocupación, de la vejez y de la
incapacidad que, proveniente de cualquier otra causa ajena a su voluntad, la
imposibilite física o mentalmente para obtener los medios de subsistencia”
[38] Adoptada el 13 de diciembre de 2006 en la sede de
Naciones Unidas en Nueva York. Aprobada por Colombia mediante la Ley 1346 de
julio 31 de 2009.----
[39] Ver literales c), e) y j) del preámbulo, al igual que el artículo 28 del
referido instrumento internacional.
[40]
Ver Fallo T-480 de 2015.
[41]
Se seguirá de cerca lo señalado en la Sentencia T-610 de 2016,
dictada por la Sala Octava de Revisión, con ponencia del Magistrado Alberto
Rojas Ríos.
[42]
Sentencia T-235 de 2015, reiterada en el pronunciamiento T-610 de 2016.
[43]
Providencia T-610 de 2016.
[44] Fallo T-915 de 2014, reiterado en la decisión T-610 de 2016.
[45] “Tendrán
derecho a la pensión de invalidez de origen común, las personas que reúnan las
siguientes condiciones: a) Ser inválidos permanente total o inválido permanente
absoluto o gran invalido, y b) Haber cotizado para el seguro de invalidez,
vejez y muerte, ciento cincuenta (150) semanas dentro de los seis (6) años
anteriores a la fecha del estado de invalidez, o trescientas (300) semanas, en
cualquier época, con anterioridad al estado de invalidez”.
[46] Providencia
T-566 de 2014, reiterada en el Fallo T-610 de 2016.
[47] “Tendrá
derecho a la pensión de invalidez el afiliado al sistema que conforme lo
dispuesto en el artículo anterior sea declarado inválidos y acredite las
siguientes condiciones: 1. Invalidez causada por enfermedad: Que haya cotizado
50 semanas en los últimos tres años inmediatamente anteriores a la fecha de
estructuración y su fidelidad de cotización para con el sistema sea al menos
del 25% del tiempo transcurrido entre el momento que cumplió 20 años de edad y
la fecha de la primera calificación del estado de invalidez. 2. Invalidez por
accidente: Que haya cotizado 50 semanas dentro de los 3 años inmediatamente
anteriores al hecho causante de la misma”.
[48]
Ver decisión T-610 de 2016.
[49]
Ibídem.
[50] Sentencia T-511 de 2014, reiterada en el Fallo T-610 de 2016.
[51] Ley 100 de
1993, artículo 39.
[52]
Sentencia T-002A de 2016.
[53]
Artículo 53 Constitución Política.
[54]
Sentencia T-717 de 2014.
[55]
Sentencias de
la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de
Justicia, proferidas el 5 de julio de 2005 (M.P. Camilo Tarquino Gallego), el 5 de febrero de 2008
(M. P. Camilo Tarquino Gallego) y el 15 de febrero de 2011 (M.P. Carlos
Ernesto Molina Monsalve).
[56]
Folio 41 del cuaderno inicial.
[57]
Aprobado por el Decreto 758 de 1990.