T-596-14
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-596/14
LEGITIMACION
POR ACTIVA Y LEGITIMACION POR PASIVA EN TUTELA
PRINCIPIO DE
SUBSIDIARIEDAD E INMEDIATEZ EN LA ACCION DE TUTELA-Requisitos de
procedibilidad
PENSION DE
VEJEZ-Reconocimiento en forma definitiva dadas las graves
condiciones de desprotección en que se encuentra el accionante
SISTEMA DE
SEGURIDAD SOCIAL EN PENSIONES-Deber del empleador de efectuar
cotizaciones
DERECHO A LA
SEGURIDAD SOCIAL Y AL MINIMO VITAL DE PERSONA DE LA TERCERA EDAD-Orden a
Alcaldía informar a Colpensiones de manera detallada el número de semanas que
por omisión no cotizó al Sistema General de Pensiones
DERECHO A LA
SEGURIDAD SOCIAL Y AL MINIMO VITAL DE PERSONA DE LA TERCERA EDAD-Orden a Colpensiones
reconocer y pagar pensión de vejez
Referencia: expediente T-4.310.726
Acción de tutela instaurada por la señora
Martha Carmenza Páez, como agente oficioso del señor Amadeo Lozano Gutiérrez,
contra Colpensiones y la Alcaldía Municipal de Cunday
Magistrado Ponente:
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Bogotá DC, veintidós (22) de agosto de dos
mil catorce (2014).
La Sala Tercera de
Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Gabriel
Eduardo Mendoza Martelo, Jorge Iván Palacio Palacio y Luis Guillermo Guerrero
Pérez, quien la preside, en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales, específicamente las previstas en los artículos 86 y
241.9 de la Constitución Política y 33 y subsiguientes del Decreto 2591 de
1991, ha pronunciado la siguiente:
SENTENCIA
En el proceso de revisión de los fallos de
tutela proferidos por el Juzgado Cuarto de Familia de Ibagué y por la Sala
Civil-Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de la misma ciudad,
correspondientes al trámite de la acción de amparo constitucional promovida por
la señora Martha Carmenza
Páez, como agente oficioso del señor Amadeo Lozano Gutiérrez, en contra de
Colpensiones y de la Alcaldía Municipal de Cunday.
I. ANTECEDENTES
1.1. Hechos
La accionante manifiesta que su esposo, esto es, el
señor Amadeo Lozano Gutiérrez, de 64 años de edad, padece párkinson y demencia
vascular, por lo que actúa en su nombre para solicitar que se protejan sus
derechos fundamentales a la vida, a la igualdad, a la dignidad humana, al
mínimo vital y al debido proceso, los cuales estima vulnerados por la Alcaldía Municipal
de Cunday y por Colpensiones, como consecuencia de los siguientes hechos:
1.1.1. El señor Lozano Gutiérrez laboró
para el Banco Agrario desde el 27 de julio de 1973 hasta el 1º de diciembre de
1975. Posteriormente, el día 2 del mismo mes y año comenzó a trabajar con el
Banco Cafetero, en donde prestó sus servicios hasta el 15 de marzo de 1993. Con
el pasar de los años, se vinculó a la Alcaldía Municipal de Cunday desde el 1º
de abril de 1998 hasta el 3 de enero de 2001.
1.1.2. El señor Lozano Gutiérrez, a la
edad de 62 años, solicitó ante Colpensiones el reconocimiento de su pensión de
vejez mediante escrito presentado el 31 de enero de 2013, en el cual básicamente
consideró que hacía parte del régimen de transición y que, en atención a su
edad y a los tiempos laborados en el Banco Agrario, en el Banco Cafetero y en la
Alcaldía Municipal de Cunday, cumplía con las semanas exigidas para acceder al
citado derecho[1].
Mediante Resolución GNR 037556 del 15 de marzo de 2013, la mencionada
Administradora de Pensiones negó el derecho reclamado, al señalar que el
peticionario no cumplía con los requisitos “mínimos de edad y/o semanas
cotizadas” por contar con 168 semanas y 62 años de edad.
1.1.3. Contra dicho acto administrativo,
el apoderado del señor Lozano Gutiérrez interpuso recurso de reposición y, en
subsidio, de apelación. El argumento principal consistió en señalar que la
citada resolución se apartaba de la realidad, pues su poderdante había
trabajado más de 22 años al servicio del Estado y a la fecha tenía 62 años de
edad. Por virtud de lo anterior, no sólo cumplía con los requisitos actuales de
la Ley 100 de 1993 para obtener la pensión de vejez, sino que también le
asistía dicho derecho de acuerdo con lo previsto en el régimen de transición.
1.1.4. El 14 de agosto de 2013, mediante Resolución
GNR 206564, al resolver el recurso de reposición, la
Administradora de Pensiones confirmó en todas sus partes el acto
recurrido. Sin embargo, corrigió el número de semanas, ya que al sumarse el
tiempo cotizado ante Colpensiones y aquel laborado en el sector público, estaba
probado que el asegurado contaba con un total de 972 semanas. En el mismo acto
administrativo, se analizó el cumplimiento de los requisitos en cada uno de los
regímenes que podrían aplicarse al caso, conforme se explica a continuación:
(i) El peticionario a 1º de abril de 1994 tenía más de
40 años de edad, por lo que, en principio, podría ser beneficiario del régimen
de transición. No obstante, la Ley 33 de 1985 exige acreditar 20 años de
servicios como funcionario público y 55 años de edad,
por lo que no cumple con el requisito de tiempo mínimo de servicio.
(ii) Adicionalmente, la Ley 71 de 1988 establece como requisitos para acceder a la pensión de
jubilación por aportes: la edad de 60 años y 20 años de aportes efectuados a
Colpensiones o al Fondo de Previsión Social. El señor Amadeo cumple con el
requisito de edad, pero no satisface el mínimo de aportes requeridos, pues sólo
cuenta con 972 semanas.
(iii) Respecto del posible reconocimiento de la
pensión a la luz del Acuerdo 049 de 1990, según el cual el afiliado necesita 60
o más años de edad y un mínimo de 500 semanas cotizadas durante los últimos 20
años anteriores al cumplimiento de la edad mínima o 1000 semanas en cualquier
tiempo; Colpensiones encontró que, al igual que en los casos anteriores, el señor
Lozano Gutiérrez no cumplía con el número de semanas exigidas.
(iv) Por último, se estudió el reconocimiento de la
pensión a la luz del artículo 33 de la Ley 100 de 1993, que para ese momento
exigía acreditar 60 años de edad y mínimo 1175 semanas cotizadas para quienes
adquieren el derecho pensional antes del 2010, último requisito que tampoco
cumple el asegurado.
1.1.5. A pesar de lo
anterior, la esposa del accionante afirma que Colpensiones no
contabilizó las semanas correspondientes al tiempo que laboró para la Alcaldía Municipal
de Cunday, quien mes a mes efectuó los descuentos para pensión y salud, sin que
a la fecha haya realizado el desembolso efectivo del dinero para el
financiamiento de la pensión que le corresponde al señor Lozano Gutiérrez.
1.2. Solicitud de amparo constitucional
La señora Martha Carmenza Páez instauró el
presente amparo constitucional, como agente oficioso de su esposo Amadeo Lozano
Gutiérrez, con el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales a
la vida, a la igualdad, a la dignidad humana, al debido proceso y al mínimo
vital, los cuales estima vulnerados por la Alcaldía Municipal de Cunday y Colpensiones.
Respecto de la primera entidad, porque no ha realizado el desembolso del dinero
que por concepto de aportes a pensión le fue retenido a su esposo durante el
término de la relación laboral y, en lo atañe a la segunda, porque no ha
reconocido la pensión de vejez a la que tiene derecho su cónyuge por cumplir
con los requisitos previstos en la ley.
Como consecuencia de lo anterior, la accionante
solicita que se ordene a la Alcaldía Municipal de Cunday, entregar la totalidad
de los valores
que por concepto de aportes a pensión le fueron retenidos del salario a su
esposo. Luego de lo cual y teniendo en cuenta el dinero que traslade la
Alcaldía, pide que se exija a Colpensiones realizar nuevamente el estudio
pensional y que, en caso de no conceder el derecho a la pensión de vejez, haga
entrega inmediata del “bono pensional”. Por último, solicita que se compulsen
copias para que se investigue el posible delito de prevaricato por acción,
omisión o destinación diferente en el que ha incurrido el citado municipio.
1.3. Contestación de la demanda
1.3.1. Contestación de Colpensiones
La Administradora Colombiana de Pensiones guardó
silencio.
1.3.2. Contestación de la Alcaldía
Municipal de Cunday
El Alcalde Municipal de Cunday solicita
declarar la improcedencia de la acción, en la medida en que el amparo propuesto
no satisface el requisito de subsidiariedad, ya que, a su juicio, el señor
Amadeo Lozano Gutiérrez puede iniciar un proceso de nulidad y restablecimiento
del derecho contra los actos administrativos a través de los cuales
Colpensiones negó su pensión de vejez.
Al margen de lo anterior, reconoce que el
señor Lozano Gutiérrez trabajó para la Alcaldía por el período de 2 años y 9
meses, pero que el ente territorial no es la autoridad competente para el
reconocimiento de su pensión de vejez. Si bien sostiene que es su deber expedir
el bono pensional por el tiempo laborado en la Alcaldía, condiciona el
otorgamiento del mismo a la solicitud previa de Colpensiones, quien hasta el
momento no ha realizado requerimiento alguno.
II. SENTENCIAS OBJETO DE REVISIÓN
2.1. Primera Instancia
En sentencia del 3 de diciembre de 2013, el Juzgado
Cuarto de Familia del Circuito de Ibagué declaró la
improcedencia del amparo, al considerar que existen otros mecanismos ordinarios
para resolver lo pretendido por la accionante. Desde esta perspectiva, consideró
que no le es dable invadir la órbita de la jurisdicción encargada de definir el
reconocimiento de derechos pensionales.
2.2. Impugnación
En escrito del 10 de diciembre de 2013, la accionante
cuestionó la decisión de primera instancia, pues a su juicio el juez desconoció
que su pretensión no era obtener el reconocimiento del derecho a la pensión de
vejez de su esposo, sino la protección de su mínimo vital, la cual se garantiza
a través de la orden a la Alcaldía Municipal de Cunday para que entregue los
dineros que le fueron retenidos por concepto de aportes a pensión al señor
Amadeo Lozano Gutiérrez.
Por otro lado, sostuvo que en este caso resulta
procedente la acción de tutela, con miras a evitar un perjuicio irremediable en
la salud y vida de su esposo.
2.3. Segunda Instancia
En sentencia del 29 de enero de 2014, la
Sala Civil-Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Ibagué,
confirmó la decisión del a quo. En términos generales, además de
reiterar el incumplimiento del principio de subsidiaridad, afirmó que no se
evidenciaba el acaecimiento de un perjuicio irremediable, pues nada permitía
concluir que el señor Lozano Gutiérrez estuviese sometido a una condición que
justificara la intervención excepcional del juez de tutela.
III. PRUEBAS RELEVANTES QUE OBRAN EN EL EXPEDIENTE
3.1. Copia de la historia clínica del señor Amadeo
Lozano Gutiérrez donde aparece el diagnóstico de demencia vascular, párkinson y
polineuropatía[2].
3.2. Copia del escrito de solicitud pensional dirigido
a Colpensiones, sin fecha y firmado por el apoderado del señor Lozano Gutiérrez,
en el que solicita que le sea reconocida la pensión de vejez por haber laborado
22 años, 4 meses y 20 días para el Banco Agrario, el Banco Cafetero en
Liquidación y la Alcaldía Municipal de Cunday, cumpliendo la edad y el tiempo
de servicios requerido para acceder a la citada prestación[3].
3.3. Copia de la Resolución GNR 037556 del 15 de marzo
de 2013, en la que Colpensiones niega el reconocimiento de la pensión de vejez[4].
3.4. Copia del escrito que contiene los recursos
administrativos interpuestos, sin fecha y firmado por el apoderado del señor
Lozano Gutiérrez, en el que pone de presente su inconformidad con la decisión
que niega el reconocimiento de su derecho pensional. Al respecto, se resalta
que su poderdante cuenta con más de 1000 semanas cotizadas, por los períodos
laborados al Municipio de Cunday, a la Caja Agraria y al Banco Cafetero[5].
3.5. Copia de la Resolución GNR 206564 del 14 de
agosto de 2013, en la que Colpensiones resolvió el recurso de reposición
interpuesto contra el acto administrativo del 15 de marzo de 2013, confirmando la
decisión recurrida[6].
3.6. Copia de la Certificación Laboral, formato No. 1,
en la que el Alcalde del municipio de Cunday certifica que el señor Amadeo
Lozano Gutiérrez trabajó para dicha entidad, en el cargo de tesorero municipal,
desde el 1º de enero de 1999 al 31 de enero de 2000[7].
3.7. Copia de la Certificación Laboral, formato No. 1,
en la que el Gerente de la Empresa de Servicios Públicos de Cunday certifica
que el señor Amadeo Lozano Gutiérrez trabajó para la citada empresa, en el
cargo de gerente, desde el 1º de octubre de 1998 al 31 de diciembre de 1998[8].
3.8. Copia del Registro Civil del señor Amadeo Lozano Gutiérrez
donde consta que nació el 4 de abril de 1950[9].
3.9. Copia del Certificado Laboral expedido el 1 de
febrero de 2007 por el Alcalde Municipal de Cunday, en el que consta que el
señor Lozano Gutiérrez ocupó diferentes cargos dentro de la administración
municipal en el período de abril de 1998 a enero de 2001[10].
IV. REVISIÓN POR LA CORTE CONSTITUCIONAL
4.1. Competencia
Esta Sala es competente para revisar las decisiones
proferidas en la acción de tutela de la referencia, con fundamento en lo
previsto en los artículos 86 y 241.9 de la Constitución Política. El expediente
fue seleccionado por medio de Auto del 30 de abril de 2014 proferido por la
Sala de Selección número Cuatro.
4.2. Trámite surtido en la Corte
Constitucional
4.2.1. En Auto del 21 de julio de 2014, el
Magistrado Sustanciador dispuso oficiar a la accionante para que informara si
formuló algún tipo de petición ante Colpensiones y la Alcaldía Municipal de
Cunday, con miras a obtener el reconocimiento del derecho pensional de su
esposo. Asimismo, le pidió exponer las razones por las cuales no puede acudir
al proceso ordinario para obtener un pronunciamiento judicial sobre sus
pretensiones.
La accionante dio respuesta a los
interrogantes planteados mediante escrito del 31 de julio de 2014, en el que
informó que ha presentado múltiples peticiones ante la Alcaldía Municipal de
Cunday y ante Colpensiones, con el fin de que la primera expida el bono
pensional y, con fundamento en ello, Colpensiones proceda al reconocimiento y pago
de la pensión de vejez de su esposo. Asimismo, reiteró que la citada
administradora de pensiones no ha tenido en cuenta el tiempo laborado por su
cónyuge ante el municipio de Cunday, período con el cual cumpliría los
requisitos de ley para que le sea reconocida su pensión.
En cuanto a las razones por las cuales no
puede acudir al proceso ordinario laboral, la señora Martha Páez señaló que aún
está pendiente la resolución del recurso de apelación interpuesto por el
apoderado del señor Amadeo Lozano contra la resolución que negó el
reconocimiento de su pensión.
Adicionalmente manifestó que no cuenta con
los recursos para asumir un proceso judicial, pues actualmente son ayudados
económicamente por sus familiares y no tienen un ingreso que les permita vivir
dignamente. Por último, manifestó que su esposo presenta un grave estado de
salud y que posiblemente no logre llegar al momento en que por la vía ordinaria
se acceda al reconocimiento de su derecho.
Por otro lado, afirmó que los jueces de
instancia han declarado la improcedencia de la acción, por considerar que
mediante el presente amparo se busca el reconocimiento de una prestación
pensional. Sin embargo, reitera que su pretensión es que la Alcaldía Municipal
de Cunday desembolse los recursos para que Colpensiones pueda efectuar un nuevo
conteo de las semanas requeridas y sobre dicha base conceda el derecho reclamado.
Junto con su respuesta aportó los
siguientes documentos relevantes:
- Copia del certificado expedido por el
Secretario Administrativo de la Alcaldía Municipal de Cunday, en el que consta
que el señor Lozano laboró un total de 1020 días para dicha Alcaldía, en el período
comprendido entre el 1 de abril de 1998 y el 31 de enero de 2000. Asimismo afirma
que el citado señor no fue afiliado al ISS, aun cuando si se le efectuaron los
descuentos correspondientes para salud y pensión[11].
- Copia del certificado expedido el 12 de
agosto de 2005 por el Secretario de Hacienda Municipal de Cunday, en donde se certifica
que el señor Amadeo laboró para la Alcaldía de dicho municipio, desde el 1 de
abril de 1998 hasta el 3 de enero de 2001[12].
- Copia del certificado suscrito por el
Secretario de Hacienda Municipal de Cunday, en el que consta que el señor
Lozano Gutiérrez trabajó al servicio de la Alcaldía de ese municipio y se
efectuaron los respectivos descuentos por concepto de salud y pensión desde el
mes de abril de 1998 hasta enero de 2000[13].
- Copia de la diligencia en la que el
Juzgado Segundo de Familia de Ibagué, en el curso de un proceso de jurisdicción
voluntaria por interdicción judicial, posesiona como guardadora provisoria del
señor Amadeo Lozano Gutiérrez a su esposa Martha Carmenza Páez[14].
- Copia de la acción de tutela proferida el
2 de septiembre de 2013 por el Juzgado Segundo Municipal de Pequeñas Causas
Laborales de Ibagué, en la que se amparan los derechos fundamentales a la
salud, a la vida digna y a la seguridad social del señor Amadeo Lozano Gutiérrez
y se ordena a la EPS Famisanar suministrar 90 pañales desechables talla L,
autorizar el tratamiento de terapias físicas y de lenguaje domiciliarias y,
previo concepto médico, proporcionar tratamiento integral en cuanto a las
patologías de demencia, párkinson, hipotiroidismo e incontinencia de esfínteres
anal y vesical[15].
4.2.2. En el mismo Auto del 21 de julio de 2014, se
requirió a la Alcaldía Municipal de Cunday, para que informara cuáles son los
trámites que ha adelantado con el objeto de efectuar el pago de las sumas
adeudadas por concepto de aportes a pensión del señor Amadeo Lozano Gutiérrez.
Adicionalmente, se solicitó que, con la respuesta, allegara un certificado
laboral donde consten los períodos de tiempo laborados por el citado señor a la
Alcaldía.
Mediante escrito del 5 de agosto de 2014, la autoridad
accionada informó que el 29 de junio y el 30 de noviembre de 2011, la Alcaldía
Municipal de Cunday y la Empresa de Servicios Públicos del mismo municipio, expidieron,
en los formatos del Ministerio de Hacienda, los correspondientes certificados
de información laboral donde constan los períodos de vinculación del señor
Amadeo Lozano Gutiérrez, requeridos para pensiones y bonos pensionales, los
cuales se adjuntan a su respuesta.
Adicionalmente, informó que Colpensiones no ha
solicitado al municipio el bono pensional, teniendo en cuenta que es la única
autoridad encargada para hacerlo, en los términos del artículo 36 de la Ley 100
de 1993.
4.2.3. Por último, en el citado Auto
también se requirió a Colpensiones para que informara si dio inicio a los trámites
administrativos ante la Alcaldía Municipal de Cunday, con el propósito de proceder
al pago de los derechos pensionales del señor Amadeo Lozano Gutiérrez y, en
caso negativo, para que indicara las razones por las cuáles no ha iniciado
dichos trámites. Asimismo, se solicitó remitir el reporte de semanas cotizadas
en pensiones, en donde se pudiese constatar los pagos efectuados por cada uno
de los empleadores.
Vencido el término concedido, la autoridad
no se pronunció sobre la información solicitada por esta Sala de Revisión,
razón por la cual el 8 de agosto del mismo año se envió un nuevo requerimiento,
sin que se obtuviera respuesta alguna.
4.3. Problema jurídico y
esquema de resolución
A partir de las circunstancias fácticas que dieron
lugar al ejercicio de la acción de tutela, de las decisiones adoptadas en las
respectivas instancias judiciales y de la información obtenida en sede de
revisión, esta Corporación debe determinar si la Alcaldía Municipal de Cunday vulneró
los derechos al mínimo vital y a la seguridad social del señor Amadeo Lozano
Gutiérrez, por no haber efectuado las cotizaciones al Sistema de Seguridad
Social en Pensiones por el tiempo que éste trabajó para el citado municipio.
Con el fin de resolver el problema jurídico planteado,
esta Sala se pronunciará sobre los siguientes temas: (i) el cumplimiento de los
requisitos de procedibilidad de la acción de tutela en el caso concreto y (ii) la
obligación que tiene el empleador de realizar los aportes al Sistema de
Seguridad Social en Pensiones. Con sujeción a lo anterior, se dará solución al caso
concreto.
4.4. De la procedencia de la acción de tutela
4.4.1. En cuanto a la legitimación por activa,
se observa que se encuentran satisfechos los requisitos de la agencia oficiosa,
los cuales permiten que la señora Martha Carmenza Páez pueda actuar en nombre
de su esposo Amadeo Lozano Gutiérrez[16].
En efecto, la accionante manifiesta que su cónyuge no se encuentra en
condiciones de proveer por su propia defensa, ya que su estado de salud (padece
párkinson y demencia vascular) le imposibilita acudir directamente en defensa
de sus derechos. Por lo demás, de las pruebas recaudadas en sede de revisión,
se constata que la señora Martha Carmenza Páez fue posesionada como guardadora
provisional de su esposo, mientras se adelanta el proceso de jurisdicción voluntaria
para obtener la declaratoria de interdicción judicial[17].
4.4.2. Respecto de la legitimación por pasiva[18], se advierte
que la acción de tutela se interpone en contra de la Alcaldía Municipal de
Cunday y la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones), quienes
presunta-mente están desconociendo los derechos al mínimo vital y a la
seguridad social del señor Amadeo Lozano Gutiérrez. Por tratarse la primera de
un ente territorial y la segunda de una entidad pública que hace parte del
Sistema General de Pensiones, como Empresa Industrial y Comercial del Estado, encuentra
la Sala que se cumple con este requisito, pues ambas son autoridades públicas,
para efectos de lo previsto en los artículos 86 y 115 del Texto Superior[19].
4.4.3. En cuanto al cumplimiento
del principio de inmediatez[20],
se observa que la señora Martha Carmenza Páez interpuso la acción de tutela el día
18 de noviembre de 2013, momento en el cual había transcurrido aproximadamente un
mes desde que Colpensiones resolvió negativamente el recurso de reposición en
contra de la Resolución GNR 37556 del 15 de marzo de 2013. A juicio de esta
Sala de Revisión, se trata de un término razonable que no desvirtúa el carácter
urgente e inminente del amparo.
4.4.4. Finalmente, en lo que atañe al carácter
subsidiario de la acción de tutela, es preciso recordar que el artículo 86 de
la Constitución Política señala que el amparo constitucional sólo procederá
cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se
utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable[21].
Esto significa que la tutela tiene un carácter residual o subsidiario, por
virtud del cual “procede de manera excepcional para el amparo de los
derechos fundamentales vulnerados, por cuanto se parte del supuesto de que en
un Estado Social de Derecho existen mecanismos judiciales ordinarios para
asegurar su protección”[22].
El carácter residual obedece a la necesidad de preservar el reparto de
competencias atribuido por la Constitución Política y la ley a las diferentes
autoridades judiciales, lo cual se sustenta en los principios constitucionales
de independencia y autonomía de la actividad judicial.
No obstante, aun existiendo otros mecanismos de
defensa judicial, la jurisprudencia de esta Corporación ha admitido que la
acción de tutela está llamada a prosperar, cuando se acredita que los mismos no
son lo suficientemente idóneos para otorgar un amparo integral, o no son lo suficientemente
expeditos para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable.
Así
lo sostuvo la Corte, en la Sentencia SU-961 de 1999, al considerar que: “en
cada caso, el juez está en la obligación de determinar si las acciones
disponibles le otorgan una protección eficaz y completa a quien la interpone.
Si no es así, si los mecanismos ordinarios carecen de tales características, el
juez puede otorgar el amparo de dos maneras distintas, dependiendo de la
situación de que se trate. La primera posibilidad es que las acciones
ordinarias sean lo suficientemente amplias para proveer un remedio integral,
pero que no sean lo suficientemente expeditas para evitar el acontecimiento de
un perjuicio irremediable. En este caso será procedente la acción de tutela
como mecanismo transitorio, mientras se resuelve el caso a través de la vía
ordinaria”. La segunda posibilidad es que las acciones comunes no sean
susceptibles de resolver el problema de forma idónea, circunstancia en
la cual es procedente conceder la tutela de manera directa, como mecanismo de
protección definitiva de los derechos fundamentales[23].
Respecto de este último punto, este Tribunal ha
entendido que el mecanismo
ordinario previsto por el ordenamiento jurídico para resolver un asunto no es
idóneo, cuando, por ejemplo,
no permite resolver el conflicto en su dimensión constitucional o no ofrece una
solución integral frente al derecho comprometido. En este sentido, esta
Corporación ha dicho que: “el requisito de la idoneidad ha sido interpretado por la Corte a la
luz del principio según el cual el
juez de tutela debe dar prioridad a la realización de los derechos sobre las
consideraciones de índole formal[24].
La aptitud del medio de
defensa ordinario debe ser analizada en cada caso concreto, teniendo en cuenta,
las características procesales del mecanismo, las circunstancias del
peticionario y el derecho fundamental involucrado”[25]. En
todo caso, cuando el amparo se solicita frente a un sujeto de especial protección constitucional (persona
de la tercera edad, madre o padre cabeza de familia, persona inválida o en
situación de discapacidad), el juicio de procedencia de la acción de tutela
debe hacerse menos riguroso[26].
Inicialmente, en el asunto sub examine, esta
Corporación observa que el señor Amadeo Lozano Gutiérrez es una persona de 64
años de edad que padece de la enfermedad de párkinson y demencia vascular, que
no controla esfínteres y que se encuentra sin poder levantarse de su cama,
haciendo necesaria la ayuda de un tercero para realizar cualquier actividad. Se
trata entonces de un sujeto de especial protección, ya que a partir del
diagnóstico médico, es innegable que se halla en situación de discapacidad.
Ahora bien, como previamente se dijo, la pretensión de
la accionante es que la
Alcaldía Municipal de Cunday desembolse los recursos correspondientes a las
cotizaciones en pensión que fueran retenidas a su cónyuge y no consignadas a
Colpensiones, para que esta última entidad pueda efectuar un nuevo conteo de
las semanas requeridas y sobre dicha base conceda el derecho reclamado.
La delimitación de dicha pretensión y su armonización
con los hechos que han sido acreditados en este proceso, conduce a entender que
la accionante tendría dos vías para la salvaguarda de los derechos al mínimo
vital y a la seguridad social del señor Amadeo Lozano Gutiérrez. Por una parte,
en la medida en que se encuentra en curso un proceso administrativo ante
Colpensiones, podría aguardar hasta que se defina el recurso de apelación
interpuesto de forma subsidiaria contra la Resolución GNR 037556 del 15 de
marzo de 2013, en la que la citada administradora negó el reconocimiento de la
pensión de vejez. Y, por la otra, una vez agotado dicho procedimiento de
reclamación previa[27],
podría intentar un proceso ordinario laboral dirigido a la obtención del citado
derecho, previa solicitud de que le sean contabilizadas las semanas que laboró
en el Municipio de Cunday[28].
Para esta Sala de Revisión ninguno de los citados
medios de defensa resulta idóneo para resolver el asunto planteado, teniendo en
cuenta las características procesales de los mismos, las circunstancias que
rodean al señor Lozano Gutiérrez y los derechos involucrados. Precisamente, en
lo que atañe a la definición del recurso de apelación, esta Corporación debe
recordar que el ejercicio de la acción de amparo constitucional no exige el
agotamiento previo de los recursos administrativos, como expresamente lo
dispone el artículo 9 del Decreto 2591 de 1991[29],
por lo que ante la necesidad apremiante de proteger derechos fundamentales, no
cabe exigir la culminación de una actuación administrativa, más aún cuando se
observa una prolongada indefinición en su trámite[30]. En efecto, en el asunto sub judice,
a pesar de que se resolvió el recurso de reposición el pasado 14 de agosto de
2013, hasta el día de hoy no se conoce ningún pronunciamiento respecto de la
apelación interpuesta.
Por su parte, en lo que respecta al proceso ordinario
laboral, se observa que dadas las particulares y excepcionales circunstancias
del señor Amadeo Lozano Gutiérrez, el citado medio de defensa judicial carece
de la entidad suficiente para otorgar un amparo integral. En efecto, la demora
en la definición de su situación pensional, a partir del hecho de que no han
sido reportados ni tenidos en cuenta los aportes a pensión durante su
vinculación con la Alcaldía Municipal de Cunday, conduce a la existencia de una
dilación injustificada en la resolución acerca de la obtención de una
prestación, como lo es la pensión de vejez, prevista para resguardar el mínimo
vital y las condiciones básicas de subsistencia de quienes, por su edad o
condición física, no pueden continuar trabajando. En este caso, como se deriva
de los hechos invocados en la demanda, no cabe duda el carácter apremiante que
tiene el presente amparo constitucional, pues, como ya se dijo, se trata de una
persona en condición de discapacidad, de 64 años de edad, en una difícil
situación económica, la cual no puede realizar ninguna actividad sin la ayuda
de terceros.
La
difícil situación por la que atraviesan se ha visto reflejada en el hecho de
que en anteriores oportunidades han tenido que acudir a la acción de tutela,
con el propósito de obtener el amparo de los derechos fundamentales a la salud
y a la vida digna del citado señor Lozano Gutiérrez, al no poder costear
directamente los requerimientos mínimos vinculados con su patología. En este
sentido, en sentencia del 2 de septiembre de 2013, el Juzgado Segundo Municipal
de Pequeñas Causas de Ibagué, ordenó a la EPS Famisanar suministrar de manera
periódica los pañales que este último requiera, así como brindar el tratamiento
integral respecto de las enfermedades que padece[31].
Lo anterior, en criterio de la Sala, ratifica la
imposibilidad que tiene el señor Lozano Gutiérrez para lograr una respuesta
integral frente a sus derechos por la vía del proceso ordinario laboral,
circunstancia que incluso se pone de presente por la misma Alcaldía Municipal de Cunday, al referirse a la
situación apremiante del citado señor. Al respecto, sostiene que: “El Seguro
social hoy COLPENSIONES ante la circunstancia en que se encuentra el señor
AMADEO LOZANO GUTIERREZ, debe extremar las medidas y disponer lo
correspondiente a que se le garantice sus derechos fundamentales”[32]. Por
lo anterior, la Sala concluye que se encuentran satisfechos los requisitos
enunciados por la jurisprudencia, para que se entienda acreditado el requisito
de subsidiariedad.
4.5. Del deber de efectuar cotizaciones al Sistema de
Seguridad Social en Pensiones por parte del empleador
4.5.1. El objeto del Sistema General de Seguridad
Social en Pensiones es amparar los riesgos de vejez, enfermedad y muerte del afiliado,
a través de la constitución de una relación tripartita, en la que el trabajador
deberá durante su vida laboral aportar al sistema; el empleador deberá cotizar
en forma oportuna sus aportes y los de sus trabajadores; y las administradoras
de pensiones deberán hacer los recaudos y reconocer oportunamente las
prestaciones que consagra el sistema, en los términos previstos en la ley.
Sobre esta relación tripartita, la Corte ha dicho que:
“En materia de pensiones existe una relación
tripartita[33]
que se explica de la siguiente forma: de un lado, se ubica el trabajador, quien
para acceder a la prestación económica de vejez, debe cumplir con la edad
requerida y haber hecho las cotizaciones de ley; del segundo lado se encuentra
el empleador, el cual debe efectuar mensualmente los aportes que estén a su
cargo, debe descontar del salario del trabajador los aportes que se encuentran
a cargo de éste y debe trasladar los recursos obtenidos de la totalidad de los
aportes a la entidad encargada de reconocer la pensión; y del último lado, se
sitúa la Administradora de Fondo de Pensiones (AFP) elegida por el trabajador,
la cual tiene por obligaciones recibir los aportes hechos por el empleador o
por el trabajador si es independiente, cobrar los pagos no realizados en tiempo
por el empleador y reconocer las pensiones cuando éstas efectivamente se
causen.”[34]
4.5.2. Ahora bien, el artículo 17 de la Ley 100 de
1993, modificado por el artículo 4º de la Ley 797 de 2003, establece la
obligatoriedad de efectuar las cotizaciones a los regímenes del sistema general
de pensiones por parte de los afiliados y empleadores, la cual sólo cesa en el
momento en que el primero reúna los requisitos para acceder a la pensión mínima
de vejez, o cuando se pensione por invalidez o anticipadamente.
Como consecuencia de esta disposición, el artículo 22
del mismo estatuto legal, le impone al empleador el deber de trasladar su
aporte y el que le corresponde al trabajador a la administradora de pensiones
elegida por éste último. Precisamente, la norma en cita establece que:
“El empleador será responsable del pago de
su aporte y del aporte de los trabajadores a su servicio. Para tal efecto,
descontará del salario de cada afiliado, al momento de su pago, el monto de las
cotizaciones obligatorias y el de las voluntarias que expresamente haya
autorizado por escrito el afiliado, y trasladará estas sumas a la entidad
elegida por el trabajador, junto con las correspondientes a su aporte, dentro
de los plazos que para el efecto determine el gobierno.
El empleador responderá por la totalidad
del aporte aun en el evento de que no hubiere efectuado el descuento al
trabajador.”
4.5.3. A partir de lo anterior, es claro que cuando los
distintos actores cumplen adecuadamente sus deberes dentro del Sistema de Seguridad
Social en Pensiones, el resultado será que el trabajador, una vez acredite el
número mínimo de semanas, la edad requerida o el capital necesario, podrá
acceder a la pensión de vejez, siempre que previamente no se concreten los
riesgos de invalidez o muerte. Por el contrario, cuando el empleador incumple
sus deberes, la estructura tripartida se ve afectada y posiblemente el afiliado
encuentre trabas al momento de acceder al reconocimiento de sus derechos. Esta
circunstancia se puede presentar, cuando este último (i) no afilia a sus empleados,
(ii) no reporta la novedad de ingreso de los trabajadores ya afiliados o (iii) no
realiza las cotizaciones oportunas al sistema.
En este último caso, si bien las Administradoras de
Pensiones tienen instrumentos jurídicos para cobrar las sumas de dinero dejadas
de cotizar y, por ende, la negligencia del empleador no podría recaer en una
consecuencia negativa para el trabajador al momento en que se contabilicen las
semanas cotizadas[35];
no ocurre lo mismo cuando se omite afiliar a sus empleados o cuando no se reporta
la novedad de ingreso de un trabajador afiliado, pues en estos casos la Administradora
de Pensiones no tiene conocimiento del incumplimiento del deber de pagar los
aportes (Ley 100 de 1993, art. 22), pues en sus bases de datos no existe relación
alguna del tiempo laborado con dichos empleadores.
En los dos casos previamente mencionados, la omisión
del empleador puede llegar a afectar el mínimo vital y el derecho a la
seguridad social del afiliado, si al momento del reconocimiento de su pensión
de vejez no le son contabilizadas las semanas con él laboradas o si, por motivo
de ello, el trámite pensional se dilata y se complejiza al punto de que el
trabajador debe acudir a otras herramientas previstas en el ordenamiento
jurídico, para lograr que dichas semanas le sean tenidas en cuenta[36].
4.5.4. Ahora bien, el ordenamiento jurídico dispone
una solución para los casos en que el empleador omite afiliar a sus
trabajadores u omite reportar la novedad de ingreso de los empleados ya
afiliados. Al respecto, el artículo 33 de la Ley 100 de 1993 dispone que:
“PARÁGRAFO 1o. Para efectos del cómputo de las semanas a
que se refiere el presente artículo, se tendrá en cuenta: (…)
d) El tiempo de servicios como trabajadores
vinculados con aquellos empleadores que por omisión no hubieren afiliado
al trabajador. (…)
En los casos previstos en los literales b),
c), d) y e), el cómputo será procedente siempre y cuando el empleador o la
caja, según el caso, trasladen, con base en el cálculo actuarial, la suma
correspondiente del trabajador que se afilie, a satisfacción de la entidad
administradora, el cual estará representado por un bono o título pensional.
Los fondos encargados reconocerán la pensión en
un tiempo no superior a cuatro (4) meses después de radicada la solicitud por
el peticionario, con la correspondiente documentación que acredite su derecho.
Los Fondos no podrán aducir que
las diferentes cajas no les han expedido el bono pensional o la cuota parte.” (Subrayado
propio)
Para el cabal entendimiento del aparte
subrayado, es preciso señalar que la afiliación de un trabajador al Sistema
General de Pensiones se da por una única vez[37],
por lo que siempre que el empleado-afiliado inicia una nueva relación laboral,
el empleador deberá reportar la novedad al sistema para que, a partir de dicho momento,
se efectúen las correspondientes cotizaciones.
Por esta razón, cuando la norma se refiere
a trabajadores no afiliados, también  debe entenderse que involucra a los
trabajadores ya afiliados frente a los cuales no se reporta la novedad de
ingreso, pues una interpretación en otro sentido dejaría a estos últimos en
situación de desprotección. Esta posición ha sido avalada por la Sala Laboral
de la Corte Suprema de Justicia y por Colpensiones. Precisamente, en Concepto
51588 de 2012, esta última entidad señaló que la omisión del deber de afiliar
es asimilable a la omisión por parte del empleador de reportar la novedad de
ingreso del trabajador. Sobre este punto, expresamente se concluyó que:
“En este orden de ideas, para todo efecto,
debe tenerse en cuenta que la afiliación al sistema no se ‘reactiva’ con las
diferentes novedades reportadas al sistema en la vida laboral del afiliado,
pues la afiliación al sistema es una sola y de carácter vitalicio, de ésta
manera, si un empleador no reporta la novedad de ingreso se asimila a la
omisión de afiliación con base en tres supuestos:
Dado que el responsable del reporte de
novedad de ingreso laboral es el empleador, ante la omisión o incumplimiento de
esta obligación, el empleado quedaría desprotegido de manera absoluta de las
prestaciones del sistema general de seguridad social y,
Ante la omisión de reporte de novedad de
ingreso laboral por parte del empleador, COLPENSIONES no tendría posibilidad de
generar la cuenta de cobro respectiva por cuanto no tiene oportunidad de
conocimiento de esta obligación, y en este orden de ideas, se encontraría en
imposibilidad de cumplir con sus funciones de fiscalización y cobro.
Las consecuencias de la omisión de
afiliación son responsabilidad exclusiva del empleador”[38].
Así las cosas, el empleador que no afilie o no reporte
la novedad de ingreso de uno de sus trabajadores, deberá trasladar, con base en
el cálculo actuarial, la suma correspondiente al tiempo en que, teniendo la
obligación, no efectuó las cotizaciones al sistema.
4.5.5. Bajo
las anteriores consideraciones, se procederá al examen del caso en concreto, en
el que se solicita que sea examinada nuevamente la solicitud de pensión de
vejez del señor Amadeo Lozano Gutiérrez, contabilizando las semanas que laboró
para la Alcaldía Municipal de Cunday, para lo cual la accionante solicita al
ente territorial el traslado de los aportes que no fueron cotizados a
Colpensiones.
4.6. Caso concreto
4.6.1. En el caso sub judice
se estudia la acción de tutela instaurada por la señora Martha Carmenza Páez,
como agente oficioso de su esposo, Amadeo Lozano Gutiérrez, a quien le fue
negado el reconocimiento de la pensión de vejez por parte de Colpensiones, por
no cumplir con el número de semanas exigidas para acceder a dicha prestación.
Manifiesta la accionante que Colpensiones debió contabilizar las semanas que su
esposo trabajó para la Alcaldía Municipal de Cunday, quien a pesar de estar
obligada, no efectuó las cotizaciones correspondientes.
Con fundamento en lo expuesto,
en sede de tutela, la accionante solicita que el Alcalde Municipal de Cunday “envíe la totalidad de
los valores de aportes que fueron retenidos del sueldo de Amadeo Lozano
Gutiérrez como empleado de la alcaldía y todos los valores que corresponden a
la Alcaldía Municipal de Cunday conforme a los mandatos de ley y que tienen que
ver con los aportes por el empleador a la entidad Colpensiones, junto con los
intereses que ello causa”. Una vez ocurra lo anterior, pide que la “Administradora
Colombiana de Pensiones [Colpensiones] (…) dentro de las 48 horas siguientes a
la recepción de esos valores, [realice un] nuevo estudio de [la] pensión que le
corresponde”.
4.6.2. De conformidad con el
problema jurídico planteado, esta Sala de Revisión debe determinar si se
presenta una vulneración de los derechos al mínimo
vital y a la seguridad social del señor Amadeo Lozano Gutiérrez, como
consecuencia de la omisión por parte de la Alcaldía Municipal de Cunday de
reportar la novedad de ingreso del citado señor al Sistema de Seguridad Social
en Pensiones y, a partir de ello, efectuar la correspondiente cotización de
aportes.
Como se expuso en el aparte considerativo de esta
providencia, para el adecuado funcionamiento del citado Sistema, el empleador es
responsable de su aporte y del aporte de los trabajadores a su servicio, por lo
que deberá descontar del salario de cada afiliado el monto de las cotizaciones
obligatorias y trasladar dicha cifras a la entidad elegida por el empleado. Lo
anterior, con el objeto de que llegado el momento en que el trabajador solicite
su pensión de vejez, las semanas trabajadas con dicho empleador sean
contabilizadas dentro de las exigidas para acceder a tal derecho.
Al examinar el material probatorio que consta en el
expediente, se observa que la Alcaldía Municipal de Cunday incumplió su deber
de reportar la novedad de ingreso del trabajador y, por consiguiente, de
efectuar las correspondientes cotizaciones. En efecto, al dar respuesta a un
derecho de petición formulado por el señor Amadeo Lozano Gutiérrez en el año 2011,
el Secretario Administrativo de la Alcaldía afirmó que:
“2.- NUMERO DE AFILIACIÓN ANTE EL ISS. No
existe, ya que no aparece en su hoja de vida documento alguno que así lo
indique
3.- RAZON SOCIAL DEL EMPLEADOR: ALCALDÍA
MUNICIPAL DE CUNDAY NIT No. 8001000524-4. .NUMERO PATRONAL ANTE EL ISS: No existe,
debido a que no fue afiliado al ISS.
4.- NOMBRE Y NIT DE LA CAJA O FONDO DE
PREVISIÓN A LA CUAL APORTABA. No se suministra ni NIT de la Caja o Fondo de Previsión,
Cuando fue tesorero Municipal, hizo los correspondientes descuentos para
aportes en salud y Pensión mes a mes por nómina, pero no los envió a ninguna
caja de previsión o Fondo de pensiones y Cesantías, sabiendo que era su deber.
Agrego que en respuesta al derecho de
Petición de fecha 27 de Noviembre de 2.009, con oficio 1215, le fue expedida
Certificación firmada por el entonces Secretario de Hacienda Municipal HUMBERTO
RODRIGUEZ MORALES, en los que se indican en forma detallada los descuentos
efectuados, por concepto de cotizaciones en salud y Pensión, de la cual anexo
copia.
5.- La fecha en la cual entró en vigencia
el sistema general de pensiones para el empleador fue con la expedición de la
ley 100 de 1993.”[39]
De igual manera, en la contestación de la acción de
tutela, el Alcalde del municipio de Cunday afirmó que: “Es cierto que el señor
AMADEO LOZANO GUTIÉRREZ laboró para el municipio de Cunday por el término de
dos años y nueve meses; por lo que al Municipio le corresponde solo a solicitud
de Seguro Social expedir el bono pensional correspondiente, en los términos de
la Ley 100 de 1993, por el valor de las cotizaciones de tiempo de servicio
laborado en este municipio y pagar su valor como corresponda al Seguro Social.”[40]
Las anteriores pruebas permiten llegar a esta Sala a
la conclusión de que durante la relación laboral que la Alcaldía Municipal de
Cunday mantuvo con el señor Amadeo Lozano Gutiérrez, no sólo omitió su deber de
reportar la novedad de ingreso, sino también desconoció su obligación de
efectuar las cotizaciones a Colpensiones, entidad donde estaba afiliado el
citado señor.
Precisamente, al analizar la Resolución GNR 206564 de
14 de agosto de 2013 emitida por Colpensiones, se observa que el accionante
contaba con 972 semanas, por lo que es innegable que la falta de cotización del
tiempo laborado para el mencionado municipio, es el hecho que impidió el
reconocimiento del derecho pensional, teniendo en cuenta que en los regímenes
anteriores a la Ley 100 de 1993, el mínimo de tiempo exigido para acceder a la
pensión de vejez es máximo de 1000 semanas cotizadas en cualquier tiempo[41].
Lo anterior genera que la omisión de la Alcaldía
Municipal de Cunday desconozca los derechos al mínimo vital y a la seguridad
social del señor Lozano Gutiérrez, en tanto que, por su conducta, este último
está viendo restringido su derecho de disfrutar de una pensión de vejez, que le
permita llevar su enfermedad dignamente, a pesar que de trabajó durante el
tiempo que exige la ley para ello. Esta circunstancia se ha visto agravada por
el hecho de tener que acudir a la acción de tutela para obtener el
reconocimiento de servicios y medicamentos dirigidos a tratar su patología en
salud.
4.6.3. Ante esta situación, y de conformidad con lo
expuesto en el literal d) del parágrafo 1º del artículo 33 de la Ley 100 de
1993, la Sala ordenará a la Alcaldía Municipal de Cunday, que en el término
máximo de tres (3) días hábiles siguientes a la notificación de esta sentencia,
informe a Colpensiones de manera detallada los períodos en los cuales laboró el
señor Amadeo Lozano Gutiérrez para el citado municipio. Con fundamento en lo
anterior, en los ocho (8) días hábiles subsiguientes, la mencionada
administradora deberá reconocer y pagar la pensión de vejez al citado señor,
conforme con los lineamientos que se expondrán en el acápite siguiente. En este
mismo término, de acuerdo con el cálculo actuarial, Colpensiones también deberá
solicitar el pago de la suma adeudada por la Alcaldía. Luego de lo cual, esta
última entidad deberá hacer efectivo el desembolso de lo debido, en un término que
no podrá superar igualmente los ocho (8) días hábiles siguientes, al momento en
que Colpensiones radique la solicitud previamente señalada.
En la medida en que el señalamiento de este trámite
tiene por objeto la protección de los derechos al mínimo vital y a la seguridad
social del señor Lozano Gutiérrez, es necesario retrotraer las actuaciones
adelantadas por Colpensiones que condujeron a la negación del derecho a la
pensión de vejez, básicamente porque no se tuvo en cuenta el tiempo laborado al
citado Municipio de Cunday, como lo permite el referido literal d) del
parágrafo 1º del artículo 33 de la Ley 100 de 1993, en los términos allí
dispuestos. Por esta razón, se dejarán sin efectos el acto administrativo que
negó el reconocimiento de la pensión de vejez al señor Amadeo Lozano Gutiérrez
y el acto que al decidir el recurso de reposición confirmó dicha determinación.
4.6.4. Para el reconocimiento pensional que
deba efectuar Colpensiones, inicialmente es preciso recordar que dada la
pertenencia del citado señor al régimen de transición, el reconocimiento
pensional a su favor deberá efectuarse a la luz del régimen anterior a la Ley
100 de 1993 que le resulte más favorable. En efecto, al momento de la entrada
en vigencia de la mencionada ley, el señor Lozano Gutiérrez tenía 43 años de
edad[42],
y para el momento de expedición del Acto Legislativo No. 01 de 2005, tenía más
de 750 semanas cotizadas[43].
Para efectos de lo anterior, Colpensiones deberá tener
en cuenta que actualmente el señor Amadeo Lozano Gutiérrez tiene 64 años de
edad, por lo que cumple con el requisito de edad para pensionarse en cualquiera
de los regímenes anteriores a la Ley 100 de 1993.
Adicionalmente, en cuanto al tiempo que debe ser
computado para efectos de acceder a la pensión de vejez, se observa que en el
caso del señor Lozano Gutiérrez ya existen 972 semanas cotizadas[44], que corresponden al
tiempo laborado por el citado señor en el Banco Cafetero y en el Banco Agrario,
es decir, que sólo le faltan 28 semanas para completar las 1000 que exige
cualquiera de los regímenes anteriores a la Ley 100 de 1993, a los que Colpensiones
hizo alusión en la resolución que negó el reconocimiento del citado derecho[45].
Ahora bien, como ya se dijo, en este caso no existe
claridad en el número exacto de semanas que el señor Amadeo Lozano Gutiérrez
laboró para la Alcaldía Municipal de Cunday. Sin embargo, a partir de las
certificaciones realizadas por funcionarios del mencionado municipio, sí existe
certeza de que el citado señor superó las 28 semanas que en este momento le
hacen falta para obtener su derecho a la pensión de vejez[46]. Por esta razón, a las
972 semanas que ya aparecen reportadas en Colpensiones, se deberán sumar
aquellas que el citado señor trabajó para la citada Alcaldía.
Ello es así bajo cualquiera de los regímenes
anteriores a la Ley 100 de 1993, de manera que en caso de que el reconocimiento
pensional se otorgue de conformidad con la Ley 33 de 1985, la entidad deberá
computar el tiempo trabajado por el señor Amadeo Lozano Gutiérrez y que no fue
cotizado a Colpensiones, así como aquél que los empleadores debieron cotizar al
Sistema General de Pensiones[47].
En este mismo sentido deberá proceder Colpensiones, en
caso de que el régimen más favorable resulte ser la Ley 71 de 1988, pues para
efectos de realizar la sumatoria se deberán tener en cuenta los períodos que el
señor Amadeo Lozano Gutiérrez laboró para entidades oficiales, bien sea que se
haya o no efectuado aportes a entidades de previsión o seguridad social[48].
Por último, en caso de que el reconocimiento pensional
deba proceder a la luz del Acuerdo 049 de 1990, se deberán acumular los períodos
cotizados a Colpensiones, así como el tiempo de servicio al Estado[49].
4.6.5. Después de sentar los
parámetros bajo los cuales deberá ser reconocida la pensión de vejez del señor
Amadeo Lozano Gutiérrez, la
Sala Tercera de Revisión revocará la sentencia del 29 de enero de 2014, en la que el Tribunal Superior del
Distrito Judicial de Ibagué decidió confirmar el fallo del 3 de diciembre de
2013 proferido por el Juzgado Cuarto de Familia del Circuito de la misma ciudad
que declaró la improcedencia de la acción de tutela y, en su lugar, amparará
los derechos del citado señor al mínimo vital y a la seguridad social.
Como resultado de lo anterior, como ya se dijo, se
ordenará a la Alcaldía Municipal de Cunday, que en el término máximo de tres
(3) días hábiles siguientes a la notificación de esta sentencia, informe a
Colpensiones de manera detallada los períodos en los cuales laboró el señor
Amadeo Lozano Gutiérrez para el citado municipio. Con fundamento en lo
anterior, en los ocho (8) días hábiles subsiguientes, la mencionada
administradora deberá proceder al reconocimiento y pago de la pensión de vejez
al citado señor, conforme con los lineamientos expuestos en el acápite 4.6.4 de
esta providencia. En este mismo término, de acuerdo con el cálculo actuarial,
Colpensiones también deberá solicitar el pago de la suma adeudada por la
Alcaldía. Luego de lo cual, esta última entidad deberá hacer efectivo el
desembolso de lo debido, en un término que no podrá superar igualmente los ocho
(8) días hábiles siguientes, al momento en que Colpensiones radique la
solicitud previamente señalada.
Con el fin de dar cumplimiento a la orden de
reconocimiento y pago de la pensión y en aras de restablecer los derechos objeto
de protección, se dejará sin efectos el acto administrativo proferido por
Colpensiones que negó el reconocimiento de la pensión de vejez y el acto que al
decidir el recurso de reposición confirmó dicha determinación.
Se recuerda que el pago de las mesadas pensionales,
deberá efectuarse en la cuenta que para el efecto suministre la guardadora del
señor Amadeo Lozano Gutiérrez, esto es, la señora Martha Carmenza Páez, o quien
para ese momento funja como tal. Por lo demás, no sobra señalar que el efectivo
desembolso de lo debido por parte de la Alcaldía Municipal de Cunday, no podrá
suspender ni condicionar el reconocimiento y pago del derecho pensional.
Por último, dado que la accionante manifiesta que se encuentra
en trámite el recurso de apelación contra la Resolución GNR 037556 del 15
de marzo de 2013 y que debido al silencio de Colpensiones durante todo el
proceso surtido ante el juez de instancia y ahora en sede de revisión, no se
conoce si el mismo ya fue resuelto, la Sala advierte que dicho acto administrativo
perderá su fuerza ejecutoria a partir de la notificación de la presente
sentencia, pues habrán desaparecido los fundamentos de hecho y de derecho que
le dieron fundamento[50].
V. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Tercera
de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
pueblo, y por mandato de la Constitución Política,
RESUELVE
Primero.- REVOCAR el fallo proferido el 29 de enero de 2014 por la Sala
Civil Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Ibagué y, en su
lugar, AMPARAR los derechos al mínimo vital y a la seguridad social del
señor Amadeo Lozano Gutiérrez.
Segundo.- DEJAR sin efectos la Resolución GNR
037556 del 15 de marzo de 2013 mediante la cual Colpensiones negó el
reconocimiento de la pensión de vejez al señor Amadeo Lozano Gutiérrez, así
como la Resolución GNR 206564 del 14 de agosto de 2013, mediante la cual se
resolvió el recurso de reposición interpuesto contra la anterior decisión.
Tercero.- ORDENAR a la Alcaldía Municipal de Cunday que, por conducto
de su representante legal o de quien haga sus veces, en el término máximo de tres
(3) días hábiles siguientes a la notificación de esta sentencia, informe a
Colpensiones de manera detallada el número de semanas que por omisión no cotizó
al Sistema General de Pensiones, durante la relación laboral que mantuvo con el
señor Amadeo Lozano Gutiérrez.
Cuarto.- Una vez surtido este trámite, ORDENAR a Colpensiones que, por
conducto de su representante legal o de quien haga sus veces, proceda al
reconocimiento y pago de la pensión de vejez del señor Amadeo Lozano Gutiérrez,
en un término máximo de ocho (8) días hábiles siguientes al momento en se dé
cumplimiento a la orden dispuesta en el numeral anterior, con base en las
consideraciones señaladas en el acápite 4.6.4 de esta providencia.
Quinto.- ORDENAR a Colpensiones que, de forma simultánea al
cumplimiento de la orden cuarta, por conducto de su representante legal o de
quien haga sus veces, solicite a la Alcaldía Municipal de Cunday, de acuerdo
con el cálculo actuarial, el pago de la suma correspondientes a los períodos
laborados por el señor Amadeo Lozano Gutiérrez que no fueron cotizados al
Sistema General de Pensiones.
Sexto.- ORDENAR a la Alcaldía Municipal de Cunday que, por conducto
de su representante legal o de quien haga sus veces, en un término que no podrá
superar los ocho (8) días hábiles siguientes al momento en que Colpensiones
radique la solicitud a que alude la orden anterior, proceda a trasladar la suma
correspondiente a los períodos laborados que no fueron cotizados.
Séptimo.- Por Secretaría General, LÍBRESE las comunicaciones
previstas en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para los fines allí
contemplados.
Notifíquese, comuníquese, publíquese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
SONIA MIREYA VIVAS PINEDA
Secretaria General (E)
[1]
El señor Lozano Gutiérrez no menciona el régimen bajo el cual cumple los
requisitos para pensionarse.
[2]
Folios 3 y 4 del cuaderno principal
[3]
Folios 42 a 45 del cuaderno principal.
[4]
Folio 30 del cuaderno principal.
[5]
Folios 33 a 37 del cuaderno principal.
[6]
Folios 28 y 29 del cuaderno principal.
[7]
Folio 49 del cuaderno principal.
[8]
Folio 47 del cuaderno principal.
[9]
Folio 77 del cuaderno principal.
[10] Folios 82 y 83 del cuaderno principal.
[11] Folios 59 a 61 del cuaderno de revisión.
[12] Folio 141 del cuaderno de revisión.
[13] Folios 148 a 149 del cuaderno de revisión.
[14] Folio 142 del cuaderno de revisión.
[15] Folios 174 a 187 del cuaderno de revisión.
[16] El artículo 10 del Decreto 2591 de 1991
dispone que: “También se pueden agenciar
derechos ajenos cuando el titular de los mismos no esté en condiciones de
promover su propia defensa. Cuando tal circunstancia ocurra, deberá
manifestarse en la solicitud”. En criterio de la
Corte, son dos los requisitos para que una persona pueda constituirse como
agente oficioso, el primero de ellos relacionado con la manifestación que sobre
el particular realice el agente, el cual también se entenderá cumplido cuando
de los hechos y de las pretensiones se haga evidente que actúa como tal y, el
segundo, vinculado con la acreditación de que la persona cuyos derechos se
agencien, se encuentra en circunstancias físicas o mentales que le impiden
actuar directamente. Sobre el particular se pueden consultar, entre otras, las
Sentencias T-452 de 2001, T-197 de 2003, T-652 de 2008, T-275 de 2009, T-796 de
2009 y T-882 de 2013.
[17] Folio 158 del cuaderno de revisión
[18] El artículo 86 del Texto Superior
establece que la acción de tutela tiene por objeto la protección de los
derechos fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o
amenazados por la acción u omisión de las autoridades públicas o de los
particulares, en los casos previstos en la Constitución y en la ley.
[19] Al respecto, el artículo 115 de la Constitución Política dispone
que: “(…) Las gobernaciones y las alcaldías, así como las superintendecias,
los establecimientos públicos y las empresas industriales o comerciales del
Estado, forman parte de la Rama Ejecutiva.”
[20] Sobre el alcance de este principio, la Corte ha sostenido que la procedibilidad de la acción de tutela también exige que su
interposición se haga dentro de un plazo razonable, contabilizado a partir del
momento en el que se generó la vulneración o amenaza del derecho fundamental,
de manera que el amparo constitucional no se convierta en un factor de
inseguridad jurídica y de posible afectación de los derechos de terceros.
[21] Véanse, entre otras, las Sentencias T-336 de 2009, T-436 de 2009,
T-785 de 2009, T-799 de 2009, T-130 de 2010 y T-136 de 2010.
[22] Sentencia T-723 de 2010.
[23] Véanse, además, las Sentencias T-179 de 2003, T-500 de 2002, T-135
de 2002, T-1062 de 2001, T-482 de 2001, SU-1052 de 2000, T-815 de 2000, T-418
de 2000, T-156 de 2000, T-716 de 1999, SU-086 de 1999,  T-554 de 1998, T-384 de
1998 y T-287 de 1995.
[24] Véase, entre otras, las Sentencias T-106 de 1993 y T-100 de 1994.
[25] Sentencia T-705 de 2012, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[26] Al respecto, en la Sentencia T-836 de 2006, esta Corporación expuso
que: “(…) en estos casos la lesión a sus derechos fundamentales tiene un
efecto particularmente severo en la medida en que estos sujetos se encuentran
previamente en una especial condición de desamparo (…)”.
[27] El artículo 6 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad
Social establece que: “Las acciones contenciosas contra la Nación, las
entidades territoriales y cualquiera otra entidad de la administración pública
sólo podrán iniciarse cuando se haya agotado la reclamación administrativa.
Esta reclamación consiste en el simple reclamo escrito del servidor público o
trabajador sobre el derecho que pretenda, y se agota cuando se haya
decidido o cuando transcurrido un mes desde su presentación no ha sido
resuelta. // Mientras esté pendiente el agotamiento de la reclamación
administrativa se suspende el término de prescripción de la respectiva acción.
// Cuando la ley exija la conciliación extrajudicial en derecho como requisito
de procedibilidad, ésta reemplazará la reclamación administrativa de que trata
el presente artículo.” El aparte subrayado fue declarado exequible por la Corte
en la Sentencia C-792 de 2006, en el entendido de que el agotamiento de la
reclamación administrativa por virtud del silencio administrativo negativo, es
optativo del administrado, de tal manera que si decide esperar la respuesta de
la Administración, la contabilización del término de prescripción sólo se hará
a partir del momento en el que la respuesta efectivamente se produzca.
[28] El Artículo 2 del Código Procesal del
Trabajo y de la Seguridad Social dispone que: “La Jurisdicción Ordinaria, en
sus especialidades laboral y de seguridad social conoce de: (…) 4. Las
controversias relativas a la prestación de los servicios de la seguridad social
que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores
y las entidades administradoras o prestadoras, salvo los de responsabilidad
médica y los relacionados con contratos.”
[29] La norma en cita señala que: “Artículo 9.- Agotamiento opcional de
la vía gubernativa. No será necesario interponer previamente la reposición u
otro recurso administrativo para presentar la solicitud de tutela. El
interesado podrá interponer los recursos administrativos, sin perjuicio de que
ejerzan directamente en cualquier momento la acción de tutela. (…)”.
[30] Por ejemplo, en la SentenciaT-494 de 2013, a pesar de encontrarse
en trámite un recurso de reposición y, en subsidio, de apelación contra un acto
administrativo de Colpensiones, se ordenó el reconocimiento y pago de la
pensión de vejez del actor.
[31] Folios 174 a 187 del cuaderno de revisión.
[32] Folio 128 del cuaderno principal.
[33] Sentencias C-177 de 1998, T-1106 de 2003,
T-238 de 2008 y T-075 de 2009.
[34] Sentencia T-787 de 2010.
[35] Sobre este punto, el artículo 24 de la Ley 100 de 1993 establece
que: “Artículo 24. Acciones de cobro. Corresponde a las entidades
administradoras de los diferentes regímenes adelantar las acciones de cobro con
motivo del incumplimiento de las obligaciones del empleador de conformidad con
la reglamentación que expida el Gobierno Nacional. Para tal efecto, la
liquidación mediante la cual la administradora determine el valor adeudado,
prestará mérito ejecutivo.” En desarrollo de lo expuesto, el Decreto 2633 de
1994 habilita el cobro coactivo de dichas sumas.
[36] Sobre el desconocimiento que por esta circunstancia se genera en el
derecho a la seguridad social, en la Sentencia T-471 de 2013, esta Corporación
dispuso que: “La mora o la
omisión por parte del empleador en la transferencia de los aportes
pensionales, puede llegar a afectar el derecho fundamental a la seguridad
social del trabajador, pues del pago oportuno que se haga puede depender
directamente el reconocimiento de la pensión, en caso de que el trabajador
reúna los demás requisitos legales.” Subrayado por fuera del texto original.
[37] Decreto 692 de 1994, artículo 13. Permanencia de la
afiliación. La afiliación al sistema general de pensiones es permanente e
independiente del régimen que seleccione el afiliado. Dicha afiliación no se
pierde por haber dejado de cotizar durante uno o varios períodos, pero podrá
pasar a la categoría de afiliados inactivos, cuando tenga más de seis meses de no
pago de cotizaciones.
[38] Colpensiones fundamenta su concepto en la
Sentencia de la Sala de Casación laboral de la Corte Suprema de Justicia del 27
de abril de 2010 (36234).
[39] Folio 60 del Cuaderno de Revisión
[40] Folio 114 del Cuaderno Principal
[41] Si bien no existe precisión en cuanto al número de semanas
laboradas por el señor Amadeo Lozano Gutiérrez a la Alcaldía, de las pruebas
obrantes a folios 82, 83 y 114 del Cuaderno Principal y folio 142 del Cuaderno
de Revisión, se advierte que las mismas superan las 28 semanas que le hacen
falta para alcanzar un monto de 1000 semanas cotizadas.
[42] Al respecto, el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 dispone que: “(…)
La edad para acceder a la pensión de vejez, el tiempo de servicio o el número
de semanas cotizadas, y el monto de la pensión de vejez de las personas que al
momento de entrar en vigencia el Sistema tengan treinta y cinco (35) o más años
de edad si son mujeres o cuarenta (40) o más años de edad si son hombres, o
quince (15) o más años de servicios cotizados, será la establecida en el régimen
anterior al cual se encuentren afiliados (…)”.
[43] El parágrafo transitorio 4º del artículo 48 del Texto Superior
establece que: “El régimen de transición establecido en la Ley 100 de 1993 y
demás normas que desarrollen dicho régimen, no podrá extenderse más allá del 31
de julio de 2010; excepto para los trabajadores que estando en dicho régimen,
además, tengan cotizadas al menos 750 semanas o si equivalente en tiempo de
servicios a la entrega en vigencia del presente Acto Legislativo, a las cuales
se les mantendrá dicho régimen hasta el año 2014”.
[44] Las 972 semanas fueron reconocidas por Colpensiones en la
Resolución GNR 206564 del 14 de agosto de 2013.
[45] En la citada resolución Colpensiones niega el derecho por
incumplimiento de tiempo necesario en los siguientes regímenes: Ley 33 de 1985
que exige 20 años de servicios (1000 semanas); Ley 71 de 1988 que exige 20 años
de aportes y Acuerdo 049 de 1990 que exige 1000 semanas de cotización
sufragadas en cualquier tiempo
[46] Al respecto cabe
precisar lo siguiente: (i) obra copia de certificación laboral en la que consta
que el señor Amadeo Lozano Gutiérrez trabajó desde el 1º de enero de 1999 al 31
de enero de 2000 al servicio de la Alcaldía Municipal de Cunday ( folio 49 del
cuaderno principal), (ii) asimismo obra copia del certificado laboral en la que
consta que el citado señor laboró para la administración municipal en el
periodo de abril de 1998 a enero de 2001 (folios 82 y 83 del cuaderno
principal),  (iii) existe en el expediente copia del certificado en el que
consta que el señor Amadeo trabajó para la Alcaldía desde el mes de abril de
1998 hasta enero de 2000 (folio 148 a 149 del cuaderno de revisión); y por
último, (iv) obra copia de un certificado en el que consta que el señor Lozano
Gutiérrez trabajó para la citada Alcaldía, por un periodo de 1020 días (folios
59 a 61 del cuaderno de revisión); es decir que bajo cualquiera de los
supuestos, no está en discusión que el señor Gutiérrez Lozano trabajó 28 semanas
al servicio de la Alcaldía Municipal de Cunday.
[47] Al estudiar la acumulación de aportes en la Ley 33 de 1985, la Sala
Octava de Revisión consideró que: “Lo
justo es, en armonía con el principio de favorabilidad, hacer extensiva la
disposición de la Ley 100 de 1993 sobre acumulación de aportes hechos bajo uno
y otro régimen para la consolidación del capital necesario para el otorgamiento
de la pensión. Esa determinación sería el resultado, además, de una reflexión
sobre los fines de la norma reciente, pues la Ley 100 fue instaurada para
integrar la multiplicidad de regímenes existentes a la fecha y consolidar un
sistema general de seguridad social. Lo compatible sería, pues, que a favor de
los afiliados e incluso de la estabilidad financiera del sistema, la
integración se hiciera, igualmente, en términos del capital.” (Sentencia T-702 de 2009).
[48] Al respecto se puede consultar la reciente Sentencia de la Sala de
Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia, del 26 de marzo de 2014, SL
4457.
[49] Numerosas sentencias de esta Corporación han concluido que es
posible obtener el reconocimiento de la pensión de vejez bajo el régimen
inmediatamente anterior a la Ley 100 de 1993, Acuerdo 049 de 1990, cuando la
sumatoria del tiempo cotizado a Colpensiones y el tiempo de servicios prestados
a entidades estatales, ascienda a las 1000 semanas en cualquier tiempo. Véanse,
por ejemplo, las sentencias T-090 de
2009, T 063 de 2013, T-493 de 2013 y T-494 de 2013.
[50] El artículo 91 de la Ley 1437 de 2011 dispone que: “Artículo 91. Pérdida
de ejecutoriedad del acto administrativo. Salvo norma expresa en
contrario, los actos administrativos en firme serán obligatorios mientras no
hayan sido anulados por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
Perderán obligatoriedad y, por lo tanto, no podrán ser ejecutados en los
siguientes casos: (…). 2. Cuando desaparezcan sus fundamentos de hecho o de
derecho. (…)”