C-028-09
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-028/09
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos mínimos
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos de claridad, certeza,
especificidad, pertinencia y suficiencia
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Procedencia por incumplimiento de
requisitos que deben contener las razones de inconstitucionalidad aunque se
hubiere admitido la demanda
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Interpretación equivocada de disposición
acusada
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL POR
INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA-Cargo no guarda correspondencia con disposición
acusada
Referencia: expediente D-7354
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo
98 del Decreto 2303 de 1989
Demandante:
Mirtha Sofía Bonilla González
Magistrado Ponente:
Dr. RODRIGO ESCOBAR GIL
Bogotá D.C., veintisiete (27) de enero de dos mil
nueve (2009)
La Sala Plena
de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones
constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067
de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I.       ANTECEDENTES
El 25 de junio
de 2008, en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, la
ciudadana Mirtha Sofía Bonilla González presentó demanda contra el artículo 98
del Decreto 2303 de 1989.
Mediante Auto del 18 de julio de 2008, el Magistrado
Ponente resolvió admitir la demanda radicada bajo el número D-7354, fijar en
lista la norma acusada por el término de diez días con el fin de otorgar la
oportunidad a todos los ciudadanos de impugnarla o defenderla, y dar traslado
al Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto a su cargo, de
acuerdo con el artículo 7 del Decreto 2067 de 1991. En el Auto también se
ordenó comunicar la demanda al Ministerio del Interior y de Justicia, al Ministerio
de Agricultura y Desarrollo Rural, al Presidente del Instituto Colombiano de
Derecho Procesal, al Presidente de la Academia Colombiana de Jurisprudencia, y
a los Decanos de las Facultades de Derecho de las Universidades del Rosario,
Javeriana y Nacional, para que si lo estimaban conveniente, intervinieran
dentro del proceso con el propósito de impugnar o defender las disposiciones
acusadas.
Una vez cumplidos los trámites previstos en el
artículo 242 de la Constitución Política y en el Decreto 2067 de 1991, la Corte
Constitucional procede a decidir acerca de la demanda en referencia.
II.      TEXTO DE LA NORMA ACUSADA
A continuación
se transcribe el texto del artículo 98 del Decreto 2303 de 1989, conforme a su
publicación en el Diario Oficial No. 39.013 del 7 de octubre de 1989.
“Decreto 2303 de 1989
‘Por el cual se crea y organiza la jurisdicción agraria’
(…)
ARTICULO 98. Partes. Sin perjuicio de lo previsto en el
artículo 984 del Código Civil, la persona que explote económicamente un predio
agrario, según el artículo 2o. de la Ley 4a. de 1973 y disposiciones
concordantes, que hubiere sido privada de hecho, total o parcialmente, de la
tenencia material del mismo, sin que haya mediado su consentimiento expreso o
tácito u orden de autoridad competente, ni exista otra causa que lo justifique,
podrá pedir al respectivo juez agrario que efectúe el lanzamiento del ocupante.
(…)”.
III.    FUNDAMENTOS DE LA DEMANDA
La demandante considera que el artículo 98 del Decreto
2303 de 1989 vulnera los artículos 4, 29, 58, 150, 218, 296 y 315 de la
Constitución Política, conforme a las razones que a continuación se sintetizan.
Según el artículo 218 de la Constitución Política, a la
Policía Nacional le corresponde mantener las condiciones necesarias para el
ejercicio de los derechos y libertades públicas, dentro de los que se destaca
el derecho de propiedad como pilar de la organización política del Estado. De
esta forma, como quiera que el artículo 4 constitucional dispone que la Carta
Política tiene aplicación prevalente sobre las demás normas, no es posible
asignar a un juez agrario, en desmedro de las atribuciones de la Policía, la
competencia para aclarar una situación de hecho.
La actora apoya su afirmación en el inciso 3º del
artículo 106 del Decreto 2303 de 1989 que establece que, mientras se decide el
recurso de apelación, las autoridades de policía deben adoptar medidas
encaminadas a prevenir nuevas vías de hecho, de manera que resulta claro que la
Policía está establecida para controlar situaciones de hecho y que, la norma
acusada, al otorgar tal función al juez agrario, viola las normas
constitucionales referidas.
Ahora bien, la demandante señala que el artículo
acusado genera confusión porque otorga al juez agrario la competencia para
efectuar el lanzamiento de un ocupante de hecho, sin perjuicio de lo dispuesto
en el artículo 984 del Código Civil, esto es, de la facultad de las autoridades
de policía de ejercer dicha función, con lo que los interesados pueden acudir a
cualquiera de las dos vías para restablecer su situación inicial.
De igual forma, la actora encuentra contradictorio que
la persona privada de la tenencia material del predio agrario cuente con un
término de seis meses para acudir a las autoridades de policía con el fin de
restablecer sus derechos y tan solo con uno de ciento veinte días para tramitar
el lanzamiento frente al juez agrario, por cuanto la alternativa judicial debería
otorgarse en un período superior al concedido para que proceda la actuación
administrativa.
Por otro lado, la demandante considera que la norma
demandada va en contravía de la intención de legislador, contemplada en la Ley
30 de 1987, de descongestionar los despachos judiciales, habida cuenta que
radica en cabeza de los jueces agrarios una función que corresponde a las
autoridades de policía.
La actora se cuestiona si el Decreto 2303 de 1989
derogó las normas del Código Nacional de Policía que, al regular la querella de
policía frente a perturbaciones de la posesión, le son contrarias. De igual
forma pone de presente la dificultad de aplicación de dicho decreto, en
atención a que la Corte Suprema de Justicia ha establecido que no todo litigio
en el que se encuentren envueltos bienes de naturaleza agraria, es de
competencia de la jurisdicción agraria.
La accionante considera que la norma acusada vulnera el
artículo 29 de la Constitución Política al suscitar conflictos de jurisdicción
entre las autoridades de policía y los jueces agrarios, como quiera que si bien
las primeras tienen facultad para restablecer situaciones de hecho en todo el
territorio nacional, tal potestad se restringe en los asuntos agrarios en los
que sólo el juez agrario tiene competencia para conocer. Así las cosas, los interesados
en el restablecimiento de sus derechos afectados con una ocupación de hecho
carecen de seguridad jurídica en relación con el procedimiento procedente para
tal fin.
Se vulnera el derecho al debido proceso de los
particulares, adicionalmente, por cuanto el trámite judicial del
restablecimiento del derecho de posesión impone cargas procesales superiores
que las que se deben cumplir para tramitar una querella policiva, de suerte que
se compromete la garantía de protección efectiva e inmediata de los derechos
individuales de los perjudicados con ocupaciones de hecho.
La demandante afirma que la norma censurada viola el
artículo 58 de la Constitución Política porque exige el desarrollo de un
proceso judicial para la protección del derecho a la propiedad, con lo que se
limita su protección inmediata. La actora igualmente señala que dicha norma es
contraria al artículo 150-10, por cuanto las precisas facultades otorgadas al
ejecutivo en la Ley 30 de 1987, con base en la cual se dictó el Decreto 2303 de
1989, se referían a la creación y organización de la jurisdicción agraria y no
a la derogatoria de disposiciones concernientes a la defensa de la tenencia o
la posesión, que corresponde a la policía.
Por otro lado, la actora considera que la norma
demandada sustrae de la protección de la policía el derecho a la propiedad
privada, con lo que se violan los artículos 218 y 296 de la Carta Política,
aserto que apoya en jurisprudencia de la Corte Constitucional sobre la función
y el poder de policía, en la que se concluye que los procesos policivos están
basados en la urgencia y necesidad de adoptar medidas oportunas y eficaces para
la protección de derechos e intereses particulares, como el de propiedad, de
suerte que el sometimiento a trámites dispendiosos de un proceso judicial
amenaza el derecho de propiedad y altera las funciones de policía
constitucionalmente asignadas. En el mismo sentido, la demandante considera que
la norma censurada trasgrede el artículo 315 de la Carta Política que otorga al
Alcalde la facultad de ser la primera autoridad de policía del municipio y de
preservar los derechos de los particulares.
Finalmente la demandante señala que el Decreto 2303 de
1989 es inconstitucional en su integridad, en atención a que el artículo 150-10
dispone que las facultades extraordinarias que el Congreso puede conceder al
Gobierno, no pueden ser conferidas para expedir códigos de manera que, como
dicho decreto contiene el Código de Procedimiento Agrario, resulta inexequible.
IV.    INTERVENCIONES
1.
Ministerio de
Agricultura y Desarrollo Rural
El Ministerio intervino en el proceso de la referencia
y solicitó a la Corte que se declarara inhibida para pronunciarse de fondo por
las razones que a continuación se exponen y que fueron expuestas a la luz de la
jurisprudencia de esta Corporación en relación con los requisitos que debe
satisfacer una demanda de inconstitucionalidad.
El interviniente refiere que la competencia para
conocer de ocupaciones de hecho sobre bienes inmuebles ha sido atribuida, en el
caso de los bienes sin vocación agraria, sean rurales o urbanos, a los alcaldes
– inspectores de policía y, en el caso de aquéllos con vocación agraria, al
inspector de policía y a los jueces agrarios.
En el caso de los bienes sin vocación agraria, el
proceso se somete a las disposiciones contenidas en la Ley 57 de 1905 y el
Decreto 992 de 1930, mientras que en el de los bienes con vocación agraria, el
trámite se desarrolla conforme al Decreto 2303 de 1989 cuando sea el Juez quien
conozca el asunto y por el Decreto 747 de 1992, cuando sea de conocimiento del
Inspector. En relación con los procesos sobre bienes con vocación agraria, se
destaca que no existe conflicto de competencia, que los dos trámites subsisten,
habida cuenta que persiguen finalidades diferentes, y que la existencia de uno
no deroga o modifica la del otro.
Por el contrario, la norma demandada constituye una
garantía adicional de los derechos al debido proceso y propiedad privada, de
los que es titular el sujeto despojado de la posesión del predio, quien puede
solicitar la protección en sede administrativa o judicial, con sujeción a los
términos previstos para la procedencia de cada alternativa (15 días para el
trámite administrativo y 120 para el judicial, contados a partir del acto de
invasión del predio agrario). Adicionalmente, el interviniente señala que los
dos trámites pueden promoverse simultáneamente toda vez que las medidas
administrativas son provisionales y no excluyen la intervención del juez, cuyas
decisiones son de carácter definitivo.
De esta manera, los cargos formulados por la
demandante parten del falso supuesto de que la norma censurada traslada
competencias de los inspectores de policía a los jueces agrarios, con lo que
reduce garantías a quien ha sido despojado de su bien, toda vez que el artículo
98 del Decreto 2303 de 1989 no elimina la competencia administrativa atribuida
a los alcaldes – inspectores de policía para conocer de los procesos de
lanzamiento por ocupación de hecho. Al resultar, entonces, que los cargos por
violación de normas constitucionales se fundamentan en una interpretación del
actor, no se encuentran satisfechos los requisitos exigidos para que proceda el
estudio de la demanda.
2.
Instituto
Colombiano de Derecho Procesal
El Instituto, a través de uno de sus miembros,
intervino en el proceso de la referencia y solicitó a la Corte Constitucional
que declarara la exequibilidad de la norma acusada.
En relación con la presunta trasgresión de los límites
a las facultades extraordinarias,  en virtud de las cuales se profirió el
Decreto 2303 de 1989, el interviniente señala que éste fue expedido en vigencia
de la Constitución de 1886 de manera que no puede cuestionarse a la luz de las
exigencias de la Carta Política de 1991.
Ahora bien, en lo que guarda relación con las
facultades otorgadas por el Congreso, el interviniente indica que en la Ley 30
de 1987 se facultó al Presidente para organizar la jurisdicción agraria, lo
cual implica necesariamente la creación de despachos judiciales y la asignación
de competencias, la cual podía comportar la sustracción de ellas a otras
autoridades que las venían cumpliendo.
En relación con los alcances de la distribución de
competencias entre las autoridades judiciales y de policía en materia del
proceso de lanzamiento por ocupación de hecho, el interviniente señala que si
bien la Carta Política asignó a la Policía la función de mantener las
condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos y libertades, es a los
jueces a quienes corresponde definir sobre la titularidad de los mismos. En
este sentido, las autoridades de policía se encuentran instituidas para
prevenir las vías de hecho que puedan alterar el statu quo sin que ello
excluya la actuación de las autoridades judiciales.
Por otra parte, el interviniente señala que, en
desarrollo de la facultad de configuración legislativa, el Congreso puede crear
mecanismos policivos, con alcance transitorio, para el restablecimiento de los
derechos individuales conjuntamente con procesos judiciales con efectos definitivos
sobre la materia, o puede optar por prescindir de los primeros, sin que en
ningún caso sea posible suprimir el acceso a la administración de justicia para
la definición de los derechos en controversia.
De esta forma, en el Decreto 2303 de 1989, el legislador
extraordinario optó por limitar la competencia de los funcionarios de policía a
la etapa preventiva de suerte que, si se concreta la perturbación de la
posesión de un bien rural que no haya sido advertido o evitado por la policía,
corresponda al juez la tramitación del proceso tendiente al restablecimiento de
la situación. En relación con este procedimiento, el interviniente señaló que
es tan ágil como uno policivo y, en todo caso, más seguro en cuanto más
respetuoso del derecho de defensa.
3.
Universidad
Nacional
El Decano de la Facultad de Derecho, Ciencias
Políticas y Sociales de la Universidad Nacional rindió concepto en el proceso
de la referencia y solicitó a la Corte Constitucional que declarara la
exequibilidad de la norma acusada, precisando preliminarmente que el Código
Nacional de Policía no regula el lanzamiento por ocupación de hecho en predios
urbanos y rurales, como lo sostiene la actora.
De otra parte, el interviniente refirió la legislación
que precedió al Decreto 2303 de 1989, en la que, en un principio, los trámites
de lanzamiento por ocupación de hecho se adelantaban por las autoridades
locales de policía sin intervención de funcionarios judiciales y sin garantía
del debido proceso, hasta que, en los años treinta, con motivo de la concepción
de la función social de la propiedad, se instituyeron los jueces de tierras
quienes conocerían de los juicios de lanzamiento por ocupación de hecho en
predios rurales económicamente explotados.
Las funciones otorgadas a los jueces de tierras fueron
trasladadas a los jueces de circuito con motivo de la ley 4 de 1943 y, posteriormente,
a los jueces agrarios, merced a la adopción del Decreto Extraordinario 2303 de
1989.
Posteriormente, el interviniente refiere la
jurisprudencia constitucional sobre el concepto y alcance del poder de policía,
para precisar que ni los gobernadores ni los alcaldes gozan de poder de
policía, como lo entendió la demandante, pues éste no se deriva de la
Constitución Política.
En relación con los cargos concretos, señala que (i)
no existe violación del artículo 29 superior, por cuanto se prevé un juez
competente y unas formas procesales determinadas para los trámites de
lanzamiento por ocupación de hecho; (ii) no se presenta vulneración del
artículo 58 constitucional, en atención a que el procedimiento regulado en la
disposición acusada se dirige a la protección del derecho de propiedad frente a
ocupaciones de hecho; (iii) no se concreta la trasgresión del artículo 150-10,
por cuanto el Decreto 2303 de 1989 fue expedido en vigencia de la Constitución
Política de 1886 cuyo artículo 76 facultaba al legislador para conceder
precisas facultades extraordinarias al Presidente de la República para expedir
códigos; (iv) no es posible que se contraríe el artículo 218 superior porque
sus disposiciones sobre la definición, organización y finalidades de la policía
no guarda ninguna relación con la creación o modificación de un procedimiento
como el lanzamiento por ocupación de hecho; (v) no se viola el artículo 315 de la
Carta Política por cuanto de ninguna de las atribuciones otorgadas
constitucionalmente a los alcaldes se desprende la de tramitar juicios de
lanzamiento por ocupación de hecho; y que (vi) no existe vulneración del
artículo 296 constitucional porque éste no consagra ningún poder de policía
como afirma la actora ni guarda relación con la norma acusada.
Finalmente el interviniente señala que el Decreto
Reglamentario 747 de 1992 sobre prevención de invasiones en predios rurales
facultó a las autoridades de policía a adoptar medidas provisionales que pueden
aplicarse simultáneamente con las del Decreto 2303 de 1989, de manera que no se
ha despojado al alcalde de ninguna facultad que constitucionalmente le
corresponda.
4.
Universidad del
Rosario
El Decano de la Facultad de Jurisprudencia de la
Universidad del Rosario intervino en el proceso de la referencia y recomendó a
esta Corporación que declarara la constitucionalidad de la norma acusada,
previa identificación del problema jurídico que se desprende de la demanda,
cual es, la posible vulneración que la norma censurada representa para la
protección constitucional a la propiedad y demás derechos adquiridos.
El interviniente destaca la importancia del derecho a
la propiedad e indica que el legislador ha dispuesto de algunos mecanismos para
su protección y de herramientas transitorias con las que, sin discutir la
titularidad del derecho patrimonial, se persigue el mantenimiento del statu
quo.
En este orden de ideas, asegura que podría pensarse
que la norma acusada desconoce la protección provisional y expedita de la
tenencia de un inmueble, como quiera que aquélla exige la intervención de un
juez agrario en casos de su perturbación de hecho, de manera que, si se
entiende derogado el trámite policivo consagrado en la Ley 57 de 1905, se vulneraría
la obligación del Estado de proteger los derechos adquiridos y se desconocería
la obligación de la Policía Nacional de mantener las condiciones necesarias
para el ejercicio de los derechos, derivada de la Carta Política.
Sin embargo, el entendimiento que el interviniente da
a la norma no es el de la derogatoria de los trámites policivos referidos sino
el de la asignación de funciones adicionales a los jueces agrarios, con el fin
de armonizar las medidas preventivas policiales con las medidas de fondo
judiciales. Dicha interpretación se sustenta en el artículo 1 del Decreto 747
de 1992 que dispone que, sin perjuicio de la acción que pueda intentar ante el
juez, la persona que explote económicamente un predio agrario y que hubiere
sido privada de hecho de su tenencia material, podrá solicitar al alcalde la
protección de su predio.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
Mediante concepto No. 4608 del 9 de septiembre de
2008, el Procurador General de la Nación solicitó a la Corte Constitucional que
se declarara inhibida para conocer de fondo la demanda formulada contra el
artículo 98 del Decreto 2303 de 1989 o que, en su defecto, declarara su
exequibilidad en relación con los cargos imputados.
En primer lugar, el Procurador señala que el artículo
demandado consagra dos mecanismos entre los que libremente puede optar el
poseedor agrario que ha sido desposeído del inmueble rural para lograr el
restablecimiento de sus derechos. Uno policivo que se desprende de la remisión
a lo previsto en el artículo 984 del Código Civil, que regula el derecho de
restablecimiento de la posesión, con lo que se garantiza el acceso a la
justicia mediante un juicio policivo de lanzamiento por ocupación de hecho.
Otro judicial creado por el artículo 98 demandado en desarrollo de las
facultades extraordinarias concedidas en la Ley 30 de 1987, sin que se observe
extralimitación en el ejercicio de las mismas.
De esta manera, la norma resulta garante de la
propiedad en relación con la protección de la posesión agraria, como quiera que
permite al despojado decidir a qué vía acudir para el restablecimiento de la
situación anterior, mediante la institución de un mecanismo policivo que se
justifica por su celeridad e inmediatez y otro judicial que permite aclarar los
derechos en la posesión con fines de propiedad.
De esta forma, no es cierto que la norma acusada
desconozca la competencia policiva para el control de las vías de hecho en
asuntos de dominio, como lo sostiene la demandante, sino que, por el contrario
se preserva dicha función en su integridad y se contempla una protección
especial al poseedor agrario que es despojado del predio rural que lo faculta
para acudir ora a la jurisdicción agraria, bien a la policiva para la
protección de sus derechos.
Observa el Ministerio Público que la demandante
realizó una lectura de la norma que no corresponde a la realidad de su
contenido, por lo que, ante la ausencia de claridad y certeza de los cargos
formulados, solicita la declaratoria de inhibición por parte de esta
Corporación. Subsidiariamente, si la Corte decide abordar el tema de fondo,
solicita que se declare la exequibilidad de la disposición demandada.
VI CONSIDERACIONES
1. Competencia
De acuerdo con el numeral 5 del artículo 241 de la
Constitución Política, la Corte Constitucional es competente para decidir sobre
la constitucionalidad del artículo 98 del Decreto 2303 de 1989, por tratarse de
una norma expedida por el Presidente de la República en ejercicio de las
facultades extraordinarias conferidas por el Congreso de la República por medio
de la Ley 30 de 1987.
2. El asunto sometido a la consideración de la Corte.
Planteamiento sobre una posible ineptitud sustantiva de la demanda
2.1.
Como se consignó en el acápite de antecedentes, la demandante considera que el
artículo 98 del Decreto 2303 de 1989, al radicar en el juez agrario la competencia
para adelantar el proceso de lanzamiento por ocupación de hecho en predios
agrarios, contraviene la Carta Política, en la medida en que despoja a los
funcionarios de policía y a los alcaldes municipales de dicha función que les
corresponde de conformidad con lo dispuesto en los artículos 218, 296 y 315
constitucionales.
De igual forma, la accionante considera que la norma
demandada trasgrede los derechos al debido proceso (artículo 29 constitucional)
y a la propiedad (artículo 58 superior), en atención a que la remisión que hace
al artículo 984 del Código Civil representa un eventual conflicto de
competencia entre las autoridades de policía y los jueces agrarios y como
quiera que la sujeción a un trámite judicial para procurar el restablecimiento
de los derechos de quienes ven perturbados la posesión de un bien agrario
impone cargas procesales superiores a las requeridas para promover una querella
policiva y soslaya el carácter urgente de las medidas de protección que
corresponde adoptar a las autoridades de policía, con lo que se compromete el
ejercicio efectivo del derecho de propiedad.
Finalmente, la demandante cuestiona la
constitucionalidad integral del Decreto 2303 de 1989, que en su concepto
contiene el Código de Procedimiento Agrario, por cuanto, de acuerdo con el
numeral 10 del artículo 150 de la Constitución Política, el Congreso de la
República no puede revestir al Presidente de facultades extraordinarias para la
expedición de códigos.
2.2.
Tanto el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural como la Procuraduría General
de la Nación solicitaron a esta Corporación que se declarara inhibida para
decidir de fondo sobre la presente demanda de inconstitucionalidad al
considerar que ésta no reúne los requisitos de certeza, pertinencia y
suficiencia para que el asunto planteado sea decidido de fondo.
En efecto, el Ministerio y la Procuraduría consideraron
que los cargos formulados contra el artículo 98 del Decreto 2303 de 1989 parten
de una interpretación errónea de la actora sobre sus efectos y ámbito de
aplicación, toda vez que los procesos policivos y judiciales de lanzamiento por
ocupación de hecho en predios agrarios representan mecanismos de garantía de la
efectividad de los derechos al debido proceso y a la propiedad privada, de
suerte que coexisten sin suscitar conflictos de competencia, en la medida en
que persiguen finalidades diferentes.
2.3. Los demás intervinientes, aun cuando le
solicitan a la Corte que proceda a declarar la exequibilidad del artículo
impugnado, coinciden con el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y la
Procuraduría General de la Nación en el sentido de que la demanda parte de una
interpretación equivocada de la norma acusada en la medida en que, en su
criterio no es cierto que, como afirma la accionante, el artículo 98 del
Decreto 2303 de 1989 tenga por efecto vaciar de competencia a las autoridades policivas en materia de lanzamiento por
ocupación de hecho en predios rurales.
2.4. Con
base en los planteamientos expuestos por los distintos
intervinientes, el primer asunto que le corresponde definir a la Corte es si la
presente demanda cumple con los requerimientos mínimos que exige la ley para
que pueda llevarse a cabo el juicio de inconstitucionalidad.
3. Presupuestos que debe tener en cuenta el ciudadano
para presentar en debida forma una demanda de inconstitucionalidad.
La Corte Constitucional ha analizado ampliamente los
requisitos que debe reunir una demanda de inconstitucionalidad para que el
asunto sometido a su consideración pueda ser decidido de fondo, advirtiendo que
la fijación de tales requerimientos no tiene el alcance de desconocer el
carácter público de la acción de inconstitucionalidad ni de hacer nugatorio el
ejercicio de este derecho político, sino que constituye una carga procesal
mínima establecida con el fin de que la Corporación pueda cumplir eficazmente
con las funciones asignadas por la Carta Política en esta materia[1].
En ese orden de ideas, de acuerdo con el artículo 2
del Decreto 2067 de 1991 las demandas en las acciones públicas de
inconstitucionalidad deben señalar (i) las normas acusadas como
inconstitucionales, (ii) las normas constitucionales que se consideran
infringidas y (iii) las razones por las cuales dichos textos se consideran
violados. En punto de la satisfacción de este último requisito, la Corte ha
establecido que no cualquier tipo de razones resulta suficiente sino que es
necesario que éstas sean claras, ciertas, específicas, pertinentes y
suficientes[2], como
quiera que sólo con el lleno de estas características es posible que el juez
constitucional realice la confrontación del texto demandado con las normas
constitucionales[3].
La Corte constitucional ha establecido que el
requisito de claridad hace referencia al carácter inteligible de la
argumentación presentada en la demanda, de manera que para la Corporación
resulte de fácil comprensión el concepto de la violación[4].
Por su parte, la certeza implica que los cargos de inconstitucionalidad recaigan
sobre una proposición jurídica real y existente y no sobre una deducida por el
actor o implícita[5]. El criterio de
especificidad alude a la precisión o concreción con que se formulan los cargos
de la demanda, de suerte que resulte posible establecer si realmente existe una
oposición objetiva y verificable entre el contenido de la norma acusada y la
Carta Política[6]. La pertinencia guarda
relación con la necesidad de que el reproche formulado sea de naturaleza
constitucional, de manera que devienen inaceptables los argumentos que se basan
en consideraciones puramente legales[7] o doctrinarias[8],
o aquellos otros que se limitan a expresar puntos de vista subjetivos[9]
del demandante. Finalmente, la suficiencia exige que los cargos de
inconstitucionalidad refieran todos los elementos de juicio (argumentativos y
probatorios) necesarios para desatar el estudio correspondiente y con entidad
persuasiva tal que al menos generen una duda razonable sobre la
constitucionalidad de la norma impugnada.
De esta forma, sólo cuando se verifica el cumplimiento
de los requisitos señalados es dado a la Corte desatar el juicio de
inconstitucionalidad promovido mediante demanda ciudadana. Contrariu Sensu, esto
es, si la demanda no se ajusta a las condiciones mínimas de procedibilidad,
concretamente a aquéllas relativas a la necesidad de que los argumentos de
inconstitucionalidad sean claros, ciertos, específicos, pertinentes y
suficientes, la misma será sustancialmente inepta y el juez constitucional
estará obligado a proferir un fallo inhibitorio[10].
Si bien del artículo 6 del Decreto 2067 de 1991 la
jurisprudencia constitucional ha concluido que, en principio, es en el Auto en
el que se decide sobre la admisión de la demanda, en donde debe valorarse la
satisfacción de los requisitos de procedibilidad estudiados, también ha
sostenido que, como quiera que ese primer análisis responde a un estudio apenas
sumario, resulta jurídicamente viable que la Corporación desate el análisis de
procedibilidad en la Sentencia, una vez evalúe, además de la acusación, la
opinión de los distintos intervinientes y el concepto del Ministerio Público[11].
4. Ineptitud sustantiva de la demanda formulada contra
el artículo 98 del Decreto 2303 de 1989
4.1. De acuerdo con una interpretación literal y
sistemática del artículo 98 demandado, la Corte considera que el cargo de
inconstitucionalidad formulado por la accionante, en el sentido de que dicha
norma contraviene la Constitución al retirar de las autoridades de policía la competencia,
que les es propia, para tramitar el proceso de lanzamiento por ocupación de
hecho en predios agrarios y radicarla en cabeza de los jueces agrarios, no
satisface el requisito de certeza como quiera que se fundamenta en un análisis
errado del precepto censurado, yerro que radica en que no es cierto que las
autoridades de policía hayan sido privadas de su competencia para conocer de tales
procesos como pasa a analizarse.
4.2. Históricamente ha existido una controversia sobre la autoridad
competente para conocer del proceso de lanzamiento por ocupación de hecho en
predios rústicos. En efecto, preliminarmente la Ley 57 de 1905 estableció la
acción restitutoria que el propietario debía instaurar ante el jefe de policía
cuando su predio rural fuere ocupado de hecho. Sin embargo, con motivo de la
expedición de la Ley 200 de 1936 además de ampliarse la acción a favor de los
poseedores, se atribuyó la competencia a los jueces de tierras, quienes debían
adelantar el proceso de lanzamiento conforme al trámite establecido en el
Decreto 59 de 1938, no obstante lo cual dispuso que a la policía correspondía
evitar las vías de hecho.
Posteriormente, con la expedición del Código de
Procedimiento Civil (Decretos 1400 y 2019 de 1970) se trabó una controversia
doctrinaria y judicial sobre el funcionario competente para adelantar el
trámite de lanzamiento por ocupación de hecho en predio rural. Así, unos
autores consideraban que el Código de Procedimiento Civil derogaba el
procedimiento especial previsto en la Ley 200 de 1936 y su Decreto
reglamentario 59 de 1938, por lo que las autoridades de policía eran las únicas
competentes para tramitar el lanzamiento, mientras que otra parte de la
doctrina estimaba que el Código de Procedimiento Civil no había derogado el
proceso especial de lanzamiento por ocupación de hecho, por lo que el
funcionario judicial era el competente para conocer y fallar el proceso de lanzamiento
por ocupación de hecho en predio rural.
Finalmente, el artículo 98 del Decreto 2303 de 1989
asignó la función para adelantar el proceso de lanzamiento por ocupación de
hecho en predios agrarios a los jueces agrarios, a través de una fórmula que remite
al artículo 984 del Código Civil y al artículo 2º de la Ley 4ª de 1973, con lo
que el debate sobre el conflicto de competencia subsistía, hasta que se expidió
el Decreto 747 de 1992 en el que dicha función fue afirmada en cabeza de las
autoridades de policía, de suerte que en la actualidad coexisten de forma
armónica sus competencias con las de los jueces agrarios para garantía del
ejercicio de los derechos a la propiedad y al debido proceso de las personas
desposeídas irregularmente de sus predios agrarios.
Sobre el particular, esta Corporación sostuvo lo
siguiente:
“De lo expuesto se concluye que el Decreto
747 de 1992, consagra una acción de carácter policivo, con medidas
provisionales para quien encontrándose explotando económicamente un bien
agrario, haya sido privado de su tenencia material, de hecho, sin su
consentimiento, y sin causa que lo justifique, preservando la definición
permanente de la situación a cargo de la justicia agraria”[12].
En este sentido, la doctrina ha sido
uniforme en señalar que actualmente el proceso de lanzamiento por ocupación de
hecho puede ser adelantado tanto por los jueces agrarios como por los
funcionarios de policía de conformidad con los trámites regulados para tal
efecto en el Decreto 2303 de 1989 y en el Decreto 747 de 1992, respectivamente[13],
precisando que la competencia de las autoridades de policía se inscribe dentro
de la función administrativa de protección y restablecimiento del orden público
en todo el territorio nacional, mediante la adopción de medidas inmediatas para
la conservación del statu quo y la restitución de las cosas a su estado
inicial, de forma transitoria y provisional, mientras el juez agrario adopta
las decisiones judiciales permanentes y definitivas en el marco de un proceso
respetuoso de las garantías constitucionales de los interesados.
La coexistencia armónica de la competencia de los
jueces agrarios y los funcionarios de policía para adelantar el proceso de
lanzamiento por ocupación de hecho en predio agrario, ha sido refrendada por la
Corte Constitucional en reciente fallo de tutela en el que se afirmó que “la
Alcaldía del Municipio de Orocué, al adelantar el trámite policivo y ordenar el
lanzamiento por ocupación de hecho, era competente para hacerlo y además aplicó
el procedimiento previsto tanto en el Decreto 747 de 1992, como en el Código de
Policía de Casanare, normas que expresamente contemplan el procedimiento a
seguir en casos como el que ocupa la atención de esta Sala(…)”[14].
Adicionalmente, en dicha providencia, la Corte señaló
que:
“No se está pues, ante un conflicto de competencias
o de jurisdicciones, en tanto que el Decreto 2303 de 1989 prevé en forma clara
un procedimiento especial de lanzamiento por ocupación de hecho de competencia
exclusiva de la jurisdicción agraria, lo que no excluye la acción de
restablecimiento de carácter policivo, provisional y preventivo, consagrado en
el Código Nacional de Policía, en el Decreto 747 de 1992 y en las normas del
Código de Policía de Casanare, dirigido a restablecer las cosas a su estado
inicial de manera transitoria mientras el Juez adopta las medidas que
corresponda al caso particular con carácter judicial, permanente y definitivo,
sometido desde luego, a las formas propias del procedimiento establecido en las
normas que lo rigen”[15].
En este sentido, la Corte concluye que los cargos
formulados por la demandante parten del erróneo presupuesto en el sentido de
que las autoridades de policía han sido privadas de la competencia para
adelantar procesos de lanzamiento por ocupación de hecho en predios agrarios.
En efecto, la competencia puramente policiva de conservación del orden público
frente a ocupaciones de hecho siempre  ha estado radicada en las autoridades de
policía, como fue reafirmado en el Decreto 747 de 1992 “Por el cual se dictan
medidas policivas con el fin de prevenir las invasiones en predios rurales que
estén ocasionando la alteración del orden público interno en algunos
departamentos”, en virtud del cual las personas privadas de hecho de la
tenencia material de un predio agrario que exploten económicamente, podrán
solicitar al alcalde o al funcionario en quien se haya delegado esta función,
la protección de su predio, con el objeto de que se restablezca y mantenga la
situación que existía antes de la invasión, sin perjuicio de la acción que
pueda intentar ante el juez para que adopte las medidas definitivas pertinentes
(artículo 1).
4.3. De esta forma, como fue señalado por el Ministerio Público y los
intervinientes en este proceso de constitucionalidad, con la expedición del
Decreto 747 de 1992, el alcance del Decreto 2303 de 1989 no es otro sino el de
ofrecer mayores garantías a la propiedad, la posesión y la mera tenencia de
predios agrícolas explotados económicamente, de suerte que no es cierto, como
pretende hacer ver la demandante, que esta última norma despoje a las
autoridades de policía de una competencia que les es propia.
4.4. Así las cosas, en el entendido que la censura que respalda la
solicitud de inconstitucionalidad se basa en una interpretación errada de la
norma acusada, debe concluir la Corte que la demanda es sustancialmente inepta.
En efecto, según quedó explicado precedentemente, sólo hay lugar a emitir un
pronunciamiento de fondo por parte del órgano de control constitucional, cuando
el demandante ha formulado un verdadero cargo de inconstitucionalidad, esto es,
cuando el mismo se estructura a partir de razones claras, ciertas, específicas,
pertinentes y suficientes, circunstancia que no ocurre en el presente caso,
puesto que la demanda no cumple con el presupuesto de certeza, toda vez que la
acusación formulada no recae directamente sobre el contenido de la disposición demandada,
como lo exige ese presupuesto de procedibilidad, sino sobre una proposición
jurídica inferida o deducida por la actora.
Por ello, a pesar de que la presente demanda fue
inicialmente admitida por el Magistrado Sustanciador, un análisis detenido de
la misma ha llevado a la Corte a concluir que en ella no se estructuró un
verdadero cargo de inconstitucionalidad.
Por las razones expuestas, la Corte se inhibirá de
emitir pronunciamiento de fondo sobre la demanda formulada contra el artículo
98 del Decreto 2303 de 1989.
5. Ineptitud sustantiva de la demanda formulada contra
el Decreto 2303 de 1989 en su integridad
Finalmente, en lo que guarda relación con el cargo
formulado por la demandante contra el Decreto 2303 de 1989 en su integridad por
contrariar el numeral 10 del artículo 150 constitucional, en relación con la
prohibición de que el Congreso confiera facultades extraordinarias al
Presidente de la República para expedir códigos, esta Corporación se declarará
inhibida para emitir un pronunciamiento de fondo al advertir que la actora
omitió demandar la Ley 30 de 1987 la cual, al revestir al Presidente de las
facultades extraordinarias en virtud de las cuales profirió el Decreto
censurado, era la norma que eventualmente podría trasgredir el texto constitucional,
de manera que se configura una ineptitud sustantiva de la demanda.
No obstante lo anterior, la Corte pone de presente que
en reiterada jurisprudencia[16] se ha sostenido que el tránsito
constitucional impone la obligación de ejercer el análisis de constitucionalidad
relativo al proceso de formación de las normas expedidas bajo la vigencia de la
Carta Política de 1886, con fundamento en las reglas y requisitos en ella
contenidos. De esta forma, los códigos expedidos antes de la vigencia de la
Constitución Política de 1991, dictados por el Presidente de la República en
ejercicio de facultades extraordinarias conferidas por el legislador, no
devienen inexequibles por este aspecto, como quiera que para la época en que
fueron expedidos, no existía la prohibición que hoy consagra el artículo 150,
numeral 10 de la Constitución.
VII.   DECISION
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de
la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero. Declararse INHIBIDA para emitir pronunciamiento de fondo
respecto de los cargos formulados contra el artículo 98 del Decreto 2303 de
1989, por ineptitud sustantiva de la demanda.
Segundo. Declararse INHIBIDA para emitir pronunciamiento de fondo en
relación con el Decreto 2303 de 1989 “Por el cual se crea y organiza la
jurisdicción agraria”, por ineptitud sustantiva de la demanda.
Notifíquese, comuníquese, cúmplase, publíquese,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
CLARA INES VARGAS HERNANDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1]
Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-980 de 2005, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[2]
Corte Constitucional, Sentencia C-1052 de 2001, M.P. Manuel José Cepeda
Espinosa.
[3]
Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-402 de 1999, M.P. José Gregorio
Hernández Galindo.
[4]
Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-1052 de 2001M.P. Manuel José Cepeda
Espinosa.
[5]
Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-504 de 1995, M.P. José Gregorio
Hernández Galindo.
[6]
Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-568 de 1995, M.P. Eduardo Cifuentes
Muñoz.
[7]
Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-447 de 1997, M.P. Alejandro Martínez
Caballero.
[8] Cfr. Corte
Constitucional, Sentencia C-504 de 1993; M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz y Carlos
Gaviria Díaz.
[9]
Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-447 de 1997, M.P. Alejandro Martínez
Caballero.
[10]
Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-980 de 2005, M.P.
Rodrigo Escobar Gil.
[11]
Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-1115 de 2004, M.P. Rodrigo Escobar Gil
[12]
Corte Constitucional, Sentencia T-1104 de 2008, M.P. Humberto Antonio Sierra
Porto.
[13]
Sobre el particular, ver, entre otros, Código Judicial Agrario, Concordado y
Comentado por Gabriel Moncada Quintero, Editorial Leyer; Tratado de Derecho de
Policía, Remberto Torres Rico, Ediciones Ciencia y Derecho; y Lecciones de
Derecho de Policía, Marina Goenaga, Editorial Temis.
[14]
Corte Constitucional, Sentencia T-1104 de 2008, M.P. Humberto Antonio Sierra
Porto.
[15] Ibídem.
[16]
Ver, entre otras, Sentencias C-621 de 1997, M.P. Hernando
Herrera Vergara y C-587 de 1997, M.P. Jorge Arango Mejía.